江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00228号
原告孙文建。
委托代理人凌德余。
被告南通市通州区公安局，住所地南通高新技术产业开发区通州杏园路1号。
法定代表人顾坚，局长。
出庭行政负责人夏季兵，南通市通州区公安局副局长。
委托代理人张建，南通市通州区公安局工作人员。
委托代理人黄尧，南通市通州区公安局工作人员。
被告南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人陈旭，局长。
委托代理人侯小兴，南通市公安局工作人员。
委托代理人朱冬生，南通市公安局工作人员。
原告孙文建不服被告南通市通州区公安局（以下简称“通州公安局”）治安行政处罚及被告南通市公安局行政复议决定一案，本院于2015年5月4日立案受理后，向被告通州公安局、南通市公安局送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2015年7月7日公开开庭审理了本案。原告孙文建及其委托代理人凌德余，被告通州公安局的出庭行政负责人夏季兵、委托代理人张建、黄尧，被告南通市公安局委托代理人侯小兴、朱冬生到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告通州公安局于2014年12月9日作出通公（开）行罚决字（2014）2004号行政处罚决定书，决定认定，孙文建因对金玉萍的户口被迁出以及对通州、南通两级法院的判决不满等问题，至北京中南海地区上访滞留，被北京警方训诫后又至该地区上访滞留，其行为扰乱了公共场所正常秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对孙文建给予行政拘留七日的处罚。原告孙文建不服，向被告南通市公安局申请行政复议，被告南通市公安局于2015年4月20日作出（通）公复决字（2015）第34号行政复议决定书，维持了被告通州公安局作出的通公（开）行罚决字（2014）2004号行政处罚决定书。
原告孙文建诉称，原告孙文建因其妻金玉萍被步静宜介绍给他人而对步静宜提起诉讼，但各级法院均未予受理。后南通市通州区公安局城西派出所在原告孙文建不知情且未取得户籍内页的情况下，将其妻子金玉萍的户口迁走。原告孙文建为此提起行政诉讼却被判决败诉。原告孙文建为实现自己的诉权及探索其他解决问题的渠道到中南海西大门外向此处民警诉说上访无果的苦衷。后此民警安排警车将原告孙建文等人送至马家楼，在马家楼接受安检、登记、谈话后，原告孙文建被接返南通。2014年12月9日，被告通州公安局作出通公（开）行罚决字（2014）2004号行政处罚决定书，给予原告孙文建拘留七日的处罚。原告孙文建认为：1.被告通州公安局认定原告孙文建“到北京中南海地区上访滞留”、“被北京警方训诫”、“扰乱了公共场所秩序”，应当出示相应的录像、训诫记录等证据予以证明。原告孙文建的陈述及书证不能作为被告通州公安局作出涉诉行政处罚的依据。被告通州公安局也未能提供证据证明原告孙文建在中南海的行为造成了何种后果，说明被告通州公安局系为阻止原告孙文建上访而加以迫害。2.被告南通市公安局在行政复议程序中，认为原告孙文建属于江苏省公安厅《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（试行）》规定的扰乱公共场所秩序“不听劝阻”的情形。对此，被告南通市公安局应提供原告孙文建实施“喊口号、撒材料、展示标语条幅、静坐”的录音录像作为证据。综上，请求法院判决撤销被告通州公安局作出的通公（开）行罚决字（2014）2004号行政处罚决定及被告南通市公安局作出的（通）公复决字（2015）第34号行政复议决定。
原告孙文建提交的证据：
1.政府信息公开申请告知书，证明原告孙文建向被告通州公安局申请公开认定其扰乱公共场所秩序的证据。
2.通公（开）行罚决字（2014）2004号行政处罚决定书；
3.南通市通州区拘留所拘解字（2014）0662号解除拘留证明书。
证据2-3证明，被告通州公安局对原告孙文建作出了非法的行政处罚。
4.（通）公复决字（2015）第34号行政复议决定书，证明被告南通公安局未说明原告孙文建实施了何种扰乱公共场所秩序的行为，复议决定不符合事实。
被告通州公安局及被告南通市公安局辩称，原告孙文建因对案外人金玉萍户口被迁出及对通州、南通两级法院判决不满等问题，于2014年6月21日到北京中南海地区上访滞留，遭到北京警方训诫；同年11月22日，原告孙文建再次到北京中南海地区上访滞留，又遭北京警方训诫。原告孙文建的行为扰乱公共场所秩序，被告通州公安局依法对其作出处罚决定。两被告认为：1.原告孙文建因其妻金玉萍户口被迁走一事已经提起行政诉讼，两级法院均已驳回其诉讼请求，原告孙文建的诉讼权利已充分行使。原告孙文建此后如其诉状中所述“法律渠道走过，再探索其他渠道”，即其以非法上访的方式进行所谓的维权。2.被告通州公安局依据原告孙文建的本人陈述，北京警方出具的训诫书、工作说明以及南通市驻北京信访工作组出具的情况说明等证据，足以认定原告孙文建实施了扰乱公共场所秩序的违法行为。3.《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的场所提出。北京警方作出的训诫书也载明，中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告孙文建在北京中南海周边非访被训诫后不听劝阻，再次实施了非法信访的行为，该行为已扰乱了中南海周边地区这一特定公共场所的正常治安管理秩序。根据江苏省公安厅《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（施行）》的规定，扰乱公共场所秩序“不听劝阻”，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定的“情节较重”的情形，故被告通州公安局据此给予原告孙文建行政拘留七日的行政处罚。4.被告南通市公安局于2015年1月26日收到原告孙文建提交的行政复议申请后已于同日受理，后因案情复杂而依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定延长办案期限三十日。同年4月20日，被告南通市公安局作出（通）公复决字（2015）第34号行政复议决定书，并于次日向原告孙文建邮寄送达。综上，请求法院判决驳回原告孙文建的诉讼请求。
被告通州公安局及被告南通市公安局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
一、事实、程序方面的证据：
1.对孙文建的询问笔录；
2.北京市公安局西城分局训诫书两份；
3.北京市公安局西城分局府右街派出所出具的工作说明；
4.南通市驻北京信访工作组出具的孙文建进京非正常信访的工作情况说明两份；
5.南通市通州区驻北京信访工作组人员出具的工作说明。
证据1-5证明原告孙文建先后两次至北京中南海地区的非法信访，其行为扰乱了公共场所秩序，被北京警方查获后遭训诫。
6.（2012）通行初字第0019号行政判决书；
7.（2012）通中行终字第0160号行政判决书；
8.通检民行不（2014）6号民事行政检察不支持监督申请决定书。
证明6-8证明，原告孙文建的诉求已在法律的框架内处理结束，其两次到北京中南海地区上访系无理非法上访。
9.孙文建常住人口基本信息；
10.电话查询记录。
证据9-10证明，被告通州公安局对原告孙文建给予行政处罚前依法核实其身份信息。
11.通公（开）行罚决字（2014）2004号行政处罚决定书；
12.通公（开）行调字（2014）第1305号调查报告；
13.到案经过。
证据11-13，证明原告孙文建两次至北京中南海地区的非法信访，其行为扰乱了公共场所秩序。
14.通公（开）受案字（2014）6200号受案登记表；
15.通公（开）行传字（2014）34号传唤证；
16.行政处罚告知笔录；
17.被拘留人家属通知登记表；
18.南通市通州区拘留所通拘收字（2014）662执行回执；
19.视听资料及制作说明。
证据14-19，证明被告通州公安局办理原告孙文建扰乱公共场所秩序一案，程序合法。
二、法律、法规等规范性文件依据：
《中华人民共和国治安管理处罚法》。
被告南通市公安局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：
1.接收行政复议申请回执；
2.（通）公复字（2015）第034号行政复议申请受理通知书、送达回执。
证据1-2证明被告南通市公安局受理了原告孙文建的复议申请，并向原告孙文建送达了受理通知书。
3.（通）公复字（2015）第034号提交行政复议答复通知书；
4.行政复议答复书。
证据3-4证明被告通州公安局按照被告南通市公安局的要求在法定期限内提交了复议答复书。
5.（通）公复字（2015）第034号行政复议期限延长通知书及国内挂号信函收据，证明被告南通市公安局按照法律规定对复议期限进行延长。
6.（通）公复决字（2015）第034号行政复议决定书送达回执，证明被告南通市公安局在法定期限内依法作出行政复议决定，并向原告孙文建送达。
经庭审质证，对原告孙文建提交的证据，被告通州公安局发表如下质证意见：1.证据1与本案无关联；2.证据2、3证明原告孙文建实施了扰乱公共场所秩序的行为，且已被公安机关给予处罚；3.证据4证明复议机关已经维持了被告通州公安局作出的行政处罚决定，该行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法。被告南通市公安局质证认为，案涉行政处罚决定已经载明了对原告孙文建给予行政处罚的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条，同时也适用了江苏省公安厅《关于正确界定治安管理处罚法有关情节的指导意见（施行）》
对被告通州公安局及被告南通市公安局提供的证明原行政行为合法性的证据，原告孙文建质证认为：1.被告提交的证据不能证明原告孙文建在北京有违法行为。2.因原告孙文建未实施违法行为，无论被告通州公安局作出涉诉处罚决定的程序是否合法，涉诉处罚决定均属违法。
对被告南通市公安局提交的证明复议程序合法性的证据，原告孙文建质证认为被告南通市公安局提交的证据材料中没有证据能证明其实施了违法行为。
本院对上述证据作如下认证：
原告孙文建提交的证据：1.证据1与本案无关联，对其证据效力本院不予认可；2.证据2-4证明原告孙文建具有提起行政诉讼的原告主体资格，但不能达到原告孙文建其他出证目的。
被告通州公安局及被告南通市公安局提交的证据，可证明：1.2014年6月21日、2014年11月22日，原告孙文建到北京市中南海地区滞留、非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2.被告通州公安局在受理该案后，对当事人进行传唤、询问，进行行政处罚事先告知后，作出涉诉行政处罚决定。3.原告孙文建已被执行行政拘留。4.被告南通市公安局受理原告孙文建行政复议申请后，已在法定期限内作出行政复议决定并向原告孙文建送达。对上述证据证明以上事实的证明效力予以确认。
经审理查明，原告孙文建因对案外人金玉萍户口被迁出及通州、南通两级法院判决不满等问题，于2014年6月21日到北京中南海周边滞留、上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫处理。同年11月22日，原告孙文建再次到北京中南海周边滞留、上访，又遭北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。上述训诫书第四条明确载明：“天安门地区、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”
被告通州公安局认为原告孙文建在北京中南海周边地区非法上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序，故于2014年12月9日作出通公（开）受案字（2014）6200号受案登记表，将案件作为治安管理案件立案受理。同日，被告通州公安局对原告孙文建进行了询问，并调查收集了其他相关证据。被告通州公安局于当日将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向原告孙文建进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利，原告孙文建表示不需要陈述、申辩。被告通州公安局于2014年12月9日作出通公（开）行罚决字（2014）2004行政处罚决定书，并于同日将原告孙文建交由南通市通州区拘留所执行。因原告孙文建拒绝提供家属联系方式，被告通州公安局未能联系其家属。后原告孙文建不服，向被告南通市公安局申请复议，被告南通市公安局于2015年1月26日收到行政复议申请后于同日立案受理，并向被告通州公安局送达提交行政复议答复通知书。被告南通市公安局于2015年3月25日作出行政复议期限延长通知，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，决定延长行政复议期限30日。2015年4月20日，被告南通市公安局作出（通）公复决字（2015）第34号行政复议决定书，维持了被告通州公安局作出的涉诉行政处罚决定书，并于次日向原告孙文建送达。
本院认为，本案争议焦点是：一、被告通州公安局对案涉违法行为有无管辖权、有无作出涉诉行政处罚的职权；二、被告通州公安局作出的涉诉行政处罚是否合法；三、被告南通市公安局作出涉诉行政复议决定的程序是否合法。
关于被告通州公安局对案涉违法行为有无管辖权及有无作出涉诉行政处罚的职权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定，扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危险性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……虽然本案原告孙文建非法上访的违法行为发生在北京市，但是根据上述法律、规章的规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的违法行为外，对行为人实施的扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、具有社会危险性的尚不构成刑事处罚的违法行为，行为人经常居住地的县级市、区公安机关有权依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定给予治安管理处罚，故本案被告通州公安局对原告孙文建的案涉违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。
关于被告通州公安局作出的涉诉行政处罚是否合法的问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》及相关法律、法规、规章的规定，行政处罚必须符合事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当的基本要求，这也是人民法院在行政诉讼中审查行政机关作出具体行政行为是否具有合法性、合理性的标准。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，行为人有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……。众所周知，北京中南海是中共中央、国务院等国家机关的办公场所，是祖国的政治、经济、文化中心，具有神圣的象征意义，其周边地区亦属于特定公共场所，针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。如北京公安机关对到北京中南海周边地区走访的人员训诫告知，中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。本案中，原告孙文建曾于2014年6月21日到北京中南海周边地区滞留、上访而遭到北京警方训诫；同年11月22日，原告孙文建仍再次实施该行为，又遭到北京警方的训诫，其行为被北京公安机关定性为非访，且已经扰乱了中南海周边地区这一特定公共场所的正常社会治安管理秩序，属违法情节较重情形。被告通州公安局作出的涉诉行政处罚认定原告孙文建的违法行为扰乱了其他公共场所秩序，且情节较重，事实清楚，证据充分，其依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告孙文建予以行政拘留七日的处罚，适用法律正确、量罚适当。被告通州公安局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序后作出涉诉行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条的规定，依法向原告孙文建宣告并送达涉诉处罚决定书，办理程序符合法律规定。
关于被告南通市公安局作出涉诉行政复议决定的程序是否合法的问题，本案中，被告南通市公安局作出复议决定维持了被告通州公安局作出的涉诉处罚决定，对于涉诉处罚决定的合法性已在上述两个争议焦点予以审查，因此对于被告南通市公安局行政复议行为合法性的审查主要审查复议程序的合法性：1.根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十二条的规定，被告通州公安局对原告孙文建所作行政处罚决定属于行政复议的范围；被告南通市公安局作为被告通州公安局的上级主管部门，有权对被告通州公安局作出的行政处罚决定予以复议审查。2.根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定，被告南通市公安局在收到原告孙文建的复议申请后于同日受理，并向被告通州公安局送达了提交行政复议答复通知书。被告南通市公安局于2015年3月25日作出行政复议期限延长通知，决定延长行政复议期限30日，并向原告孙文建邮寄送达。2015年4月20日，被告南通市公安局作出（通）公复决字（2015）第34号行政复议决定书，维持了被告通州公安局作出的涉诉行政处罚决定书，并于次日向原告孙文建送达。被告南通市公安局在受理原告孙文建复议申请后，对被告通州公安局作出的涉诉行政处罚决定进行审查，且已在法定期限内作出复议决定并向原告孙文建送达。综上，被告南通市公安局作出行政复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。
综上所述，本院认为，被告通州公安局依法具有对原告孙文建的案涉违法行为作出治安管理处罚的法定职责，其作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，量罚适当。被告南通市公安局作出涉诉行政复议决定的程序合法。原告孙文建的诉请无事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告孙文建要求撤销被告南通市通州区公安局作出的通公（开）行罚决字（2014）2004行政处罚决定书及被告南通市公安局作出（通）公复决字（2015）第34号行政复议决定书的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告孙文建负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘 俊
审 判 员 陆身梅
人民陪审员 穆亚波
二〇一五年十月二十六日
书 记 员 金臻毓
附相关法律条文：
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。