广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终660号
上诉人（一审原告）上林县澄泰乡安宁村龙贯经联社。
诉讼代表人韦彩云，主任。
上诉人（一审原告）上林县澄泰乡安宁村北袍经联社。
诉讼代表人覃勇，主任。
委托代理人何宗业，男，壮族，1965年2月9日出生，住上林县。
委托代理人梁虎，广西桂京律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）上林县人民政府。住所地：上林县大丰镇明山路***号。
法定代表人蓝宗耿，县长。
委托代理人覃香杰，上林县法制办公室工作人员。
委托代理人覃小凤，上林县调处办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）南宁市人民政府。住所地：南宁市青秀区嘉宾路*号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人潘金凤，南宁市法制办公室工作人员。
委托代理人农朝胜，南宁市法制办公室工作人员。
上诉人上林县澄泰乡安宁村龙贯经联社（以下简称龙贯庄）、上诉人上林县澄泰乡安宁村北袍经联社（以下简称北袍庄）因其与被上诉人上林县人民政府（以下简称上林县政府）、南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）土地行政确权及行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2016）桂01行初201号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人龙贯庄诉讼代表人韦彩云，上诉人北袍庄诉讼代表人覃勇及委托代理人何宗业、梁虎，被上诉人上林县政府委托代理人覃香杰、覃小凤，被上诉人南宁市政府委托代理人潘金凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：争议地位于龙××、北××村庄之间的西北侧，在群山环抱当中呈U形、端口朝向东北的半封闭型山丘和山间平缓地带，四面山丘顺时针方向依次为岜庙山、水牛山、五指山、岜香山、金字山，山间平缓地带为浪楼峒（龙贯庄称为公举峒），总面积计330亩，双方当事人对争议地四至范围无争议，以处理决定附图为准。其中，龙贯庄的先祖曾居住于水牛山东侧山脚下，后于二十世纪初迁居到龙贯庄。解放后直至合作化时期，龙贯庄与北袍庄分别属于不同的乡镇，后在人民公社时期一起划归安宁大队至今。
双方当事人均无法提供争议地在土改、合作化、“四固定”时期已经进行过确权的证据，也未能提供大集体时期两庄土地进行过调整的证据。二十世纪六七十年代起，双方曾先后为在争议地放牧及在“剥剑”（地名）采石的问题产生纠纷，经当时基层组织处理未能彻底解决。双方仍分别在争议地上零星种植与放牧。2004年，北袍庄将争议地内26亩开荒地承包给他人种植甘蔗，后继续发包至今。2007年，龙贯庄将争议地中的水牛山26亩发包给他人种植速生桉。2011年，北袍庄在争议地内大面积植树，遂引发纠纷。龙贯庄因此于2012年6月14日向上林县政府提出调处申请，要求将争议地确权为龙贯庄所有。
上林县政府收到申请后，经通知答辩、调查取证、现场勘查、调解无效后，于2015年12月7日作出上政发〔2015〕39号《上林县人民政府关于对澄泰乡水牛山权属纠纷的处理决定》（以下简称39号处理决定），认定：龙贯庄与北袍庄就统称为“水牛山”的330亩土地发生争议，纠纷双方均没有证据证明划分过权属。在各个历史时期，双方对争议地都有不同程度的习惯性经营管理，期间也曾经因经营管理发生过数次权属纠纷。各级政府及相关部门多次组织双方进行调解，都没有达成协议。结合双方在历史各个时期对争议地均有过经营管理事实，但又因权属归属多次产生纠纷这一特殊历史原因，本着尊重双方历史习惯性管理又要面对经营管理现状，力求照顾双方利益的原则，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十条第二项、第三十五条第二款的规定，决定：争议地中土地、林地面积250亩的所有权和使用权属于北袍经联社农民集体所有，纠纷林地面积80亩的所有权和使用权属于龙贯经联社农民集体所有（详见权属界线图）。北袍庄不服，于2016年1月向南宁市政府申请行政复议。南宁市政府在审查并经通知补正申请材料后，于2016年2月3日受理，并通知龙贯庄作为第三人参加行政复议程序，要求上林县政府作出答复。2016年4月9日，南宁市政府作出南府复议〔2016〕12号《行政复议决定书》（以下简称12号行政复议决定），决定维持39号处理决定。龙贯庄和北袍庄均于2016年5月23日收到12号行政复议决定。2016年5月31日，北袍庄向一审法院提起行政诉讼，龙贯庄则于2016年6月6日向一审法院起诉。一审法院分别立案受理，案号分别为（2016）桂01行初字第195号、（2016）桂01行初字第201号。本案经第一次开庭审理发现存在同一案由、同一事实和基本相同的诉求后，根据两案的案件进程，经征询当事人意见，一审法院决定追加北袍庄作为本案共同原告，在本案中一并审理双方的诉求。案件审理中，各方当事人对12号行政复议决定程序的合法性均无异议。（2016）桂01行初字第195号已作出行政裁定书，裁定驳回北袍庄的起诉。
一审法院认为：一、关于龙贯庄是否具备本案原告主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款以及《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》的规定，本案属于行政复议前置案件，当事人对于被诉行政行为不服的，必须先提起行政复议，对行政复议不服方可提起行政诉讼。本案中，龙贯庄没有在法定期限内就39号处理决定申请行政复议，故其不具备对39号处理决定提起行政诉讼的前置条件，仅能作为行政复议的第三人对行政复议决定提起诉讼。故本院对龙贯庄关于撤销39号处理决定的诉求不予处理，仅对其关于撤销行政复议决定的主张进行审查。被告南宁市政府主张应裁定驳回龙贯庄的起诉，部分有理，本院予以采纳。
二、39号处理决定认定争议地在各个历史时期均未经确权，证据是否充分的问题。我国法律、法规规定，土地权属的确定依据土改、合作化、“四固定”以及林业“三定”等重要时期的状况，解放前的权属与经营状况不作为新中国农村土地确权的依据。调处期间，争议双方提供的证人证言相互矛盾且没有任何证据佐证，无法采纳作为定案依据，况且双方在“四固定”时期是否属于同一生产大队也无法说明，各方也无法提供新中国建立以来各级政府曾经组织对争议地权属进行处分的有效证据。据此，上林县政府认定争议地在以上历史时间均未确权，依据充分。龙贯庄认为争议地属于其祖辈的自留山，并以《农村人民公社工作条例》的草案以及修正草案作为自己对争议地享有所有权的依据，但不能提供任何“四固定”时期生产大队已将争议地固定给生产小队集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料，故龙贯庄的主张没有事实和法律依据，一审法院不予采纳。
三、39号处理决定法律适用问题。调处和审理过程中，双方当事人均承认，自上世纪六七十年代起，双方就因争议地的经营管理发生争执。在此过程中，双方零星、陆续地对争议地进行开垦种植，并分别小范围地发包他人营利，直至2011年北袍庄大面积植树引发双方纠纷，可见争议双方分别对争议地进行了小范围的、间断式的经营管理，但双方均没有任何证据足以证实自己一方对全部争议地拥有权属。上林县政府在充分考虑双方经营管理情况的基础上，兼顾双方利益，照顾双方管理习惯，作出39号处理决定，适用法律正确。
四、南宁市政府12号行政复议决定的合法性问题。庭审中双方当事人对行政复议程序的合法性均无异议。南宁市政府经审查，认定被告上林县政府作出的39号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法并作出维持的复议决定并无不当。
综上，39号处理决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，12号行政复议决定予以维持正确，依法应予维持。两原告诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：一、驳回原告上澄泰乡安宁村龙贯经联社的诉讼请求；二、驳回原告上澄泰乡安宁村北袍经联社的诉讼请求。
上诉人龙贯庄上诉称：一、一审法院认定龙贯庄因未对39号处理决定提起行政复议申请，不具备对39号处理决定提起行政诉讼的前置条件，是错误的。在南宁市政府复议过程中，龙贯庄已通过答辩的形式，请求南宁市政府依法撤销39号处理决定。龙贯庄的答辩请求，应当视为对39号处理决定不服而向南宁市政府申请复议。二、根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十三条规定，双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以认定。本案中，龙贯庄提供的证据的证明力明显大于北袍庄提供的证据的证明力，应当对龙贯庄提供的证据予以确认，并作为处理本案的依据。请求撤销一审判决，撤销39号处理决定和12号行政复议决定，责令上林县政府重新作出处理决定。
上诉人北袍庄上诉称：一、上林县政府在土改时期颁发给北袍庄村民的《土地房产所有权证》，充分证明争议地在土改时期已属于北袍庄集体所有。二、在上林县政府调处本案纠纷期间，北袍庄已向上林县政府提供了《上林剿匪纪实》，1973年、1974年及1980年《工作记录》，2004年2月13日《土地承包经营协议书》、2012年元月17日《土地承包合同书》，何覃禧、覃良进等8人的证明材料，证明争议地属北袍庄所有并管理使用至今。龙贯庄只有2007年元月9日《荒山承包合同书》，其证据不充分。三、争议地四周都是北袍庄的水田、坡地，且与龙贯庄耕作区有一条河隔开，根据“三包四固定”确权原则，以近就近，方便管理，连片划分的原则，争议地也应属北袍庄所有。四、安宁村委会不是争议地的所有权人和使用人，其在承包合同上盖章与否，不应当作为认定土地权属的依据。综上所述，一审判决认定事实错误，上林县政府以各历史时期均未划分为由，将其中80亩林地确权归龙贯庄所有错误。请求撤销一审判决，支持北袍庄一审提出的全部诉讼请求。
被上诉人上林县政府答辩称：争议地在土改、合作化、“四固定”时没有划分过权属。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第二项规定：“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定。”结合本案，龙贯庄、北袍庄对争议地有不同程度的经营管理，可以在兼顾双方利益基础上作出处理决定。又依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的“三个有利于”原则和第三十五条权属纠纷当事人管理使用（包括投资）争议的土地、山林、水利的事实资料和有关凭证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料的规定，上林县政府根据双方当事人对争议地的经营管理事实，本着“三个有利于”原则作出39号处理决定，并无不妥。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人南宁市政府答辩称：龙贯庄、北袍庄均未能充分证明争议地在土改、合作化和“四固定”等历史时期已进行过权属划分。在历史各个时期，双方对争议地都有不同程度的习惯性经营管理，也曾经因经营管理发生过数次权属纠纷。上林县政府依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第十六条、第三十条第一款第（二）项、第三十五条第（二）项的规定，作出39号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。复议申请人北袍庄及复议第三人龙贯庄所提出的对争议地拥有全部所有权的主张，事实理由均不充分，南宁市政府不予支持，依法维持39号处理决定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决正确。请求依法驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为：一、关于龙贯庄是否有权提起行政诉讼请求撤销上林县政府39号处理决定的问题。土地确权案件属于法定复议前置案件，须经行政复议后，才能提起行政诉讼。但是，法律并未规定只有提出行政复议的一方当事人可以提起行政诉讼。在法律没有明确规定前提下，不宜限制当事人的诉权。而且在复议机关维持原行政行为情况下，如果当事人诉至法院，则该案属于法定的共同被告案件。一审判决认为龙贯庄未提起行政复议就无权对原行政行为提起行政诉讼，法律依据不充分，本院予以纠正。虽然一审法院认为龙贯庄无权对原行政行为提起行政诉讼，但是并未裁定驳回龙贯庄对上林县政府的起诉，而是作出实体判决，驳回龙贯庄的全部诉讼请求。因此，一审法院对龙贯庄的全部诉讼请求作出实体判决并无不当。
二、关于争议地在土改、合作化和“四固定”等历史时期是否已划分过权属的问题。北袍庄认为争议地四周都是北袍庄的水田、坡地，且与龙贯庄耕作区有一条河隔开，根据“三包四固定”确权原则，以近就近，方便管理，连片划分的原则，争议地应属北袍庄所有。应予指出的是，北袍庄上述观点是确权规则的观点，即认为“四固定”当时应当按照这样的确权规则划分土地权属。但是，应当按照此规则划分是一回事，事实上是否已经划分又是另一回事。“四固定”当时是否已经划分权属，应当以当时的“四固定”清册、决议、决定等书证或者其他能够证明确已划分过的证据为依据予以认定。至于土改时期颁发给北袍庄村民的《土地房产所有权证》，在上林县政府调处阶段北袍庄并未提供，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十七条“权属纠纷当事人对自己提出的权属主张有责任提供证据。权属纠纷当事人应当在处理机关指定的期限内提交有关证据材料”的规定，北袍庄应自己承担相应责任。并且，涉案《土地房产所有权证》仅能证明土改时期北袍庄村民在岜（剥）庙山有土地权属，其地名写有“剥庙片那假”、“剥庙片小田”等，其中有一处地名写为“剥庙板模”，说明“板模”是“剥庙”的一部分，此处“剥庙板模”的面积为“柒分柒”。即使把涉案《土地房产所有权证》当成北袍庄提供的新证据来看待，因上林县政府39号处理决定已经将争议范围内的岜（剥）庙山确权归北袍庄所有，涉案《土地房产所有权证》并不足以推翻39号处理决定。至上林县政府作出39号处理决定时，龙贯庄、北袍庄都未能提供土改、合作化和“四固定”等历史时期涉案土地已划分过权属的有效证据，上林县政府39号处理决定认定土改、合作化和“四固定”等历史时期均未进行权属划分并无不当。
三、关于争议双方对争议地经营管理事实的认定问题。北袍庄提供的1973年、1974年及1980年《工作记录》，2004年2月13日《土地承包经营协议书》、2012年元月17日《土地承包合同书》等证据可以证明北袍庄对争议地有经营管理事实。龙贯庄提供的2007年元月9日《荒山承包合同书》，也可以证明其对争议地有管理事实，且龙贯庄有几户村民曾在争议地水牛山南面山脚下居住，曾在争议地范围内耕作。龙贯庄认为“根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十三条规定，双方当事人对同一事实分别举出相反的证据，但都没有足够的依据否定对方证据的，人民法院应当结合案件情况，判断一方提供证据的证明力是否明显大于另一方提供证据的证明力，并对证明力较大的证据予以认定。本案中，龙贯庄提供的证据的证明力明显大于北袍庄提供的证据的证明力，应当对龙贯庄提供的证据予以确认，并作为处理本案的依据。”必须指出，本案属行政诉讼，应适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定。即便按照龙贯庄主张适用《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十三条规定，因该条规定中的“同一事实”指的是“非黑即白”的情形，不是“既黑且白”的情形。在此情况下，法院应当根据证据规则作出该事实要么存在要么不存在的认定。而本案中对于争议地经营管理事实的认定，不属于“非黑即白”的情况，由于在经营管理的时间、地域范围上有所不同，认定争议双方都有一定的管理事实并不违反证据规则。由于土地行政确权是人民政府根据法律法规规定行使的权力，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条有关调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的“三个有利于”原则和第三十条第一款第二项“权属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的基础上作出处理决定”的规定，人民政府可以在争议各方证据不充分的基础上行使自由裁量权。基于司法权的谦抑性，如果没有充分的证据证明行政机关的自由裁量不当，人民法院一般应对其自由裁量权予以尊重。本案中，上林县政府根据各方都无证据证明各历史时期争议地曾划分过权属的事实，以及双方历史以来的经营管理及产生纠纷原因等，将争议地东南面80亩确权归龙贯庄所有，将其余250亩确权归北袍庄所有，确权结果合理，有事实和法律依据。
综上所述，上林县政府39号处理决定合法，南宁市政府12号行政复议决定予以维持正确。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。龙贯庄、北袍庄提出的上诉理由均不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人上林县澄泰乡安宁村龙贯经联社、上林县澄泰乡安宁村北袍经联社各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 王小成
审判员 班 艳
审判员 陈 惠
二〇一八年四月二十三日
书记员 许 青