广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤0704行初34号
原告：李照明，男，汉族，住广东省鹤山市。
委托代理人：许海涛，广西通途律师事务所律师。
被告：鹤山市农林渔业局。住所地：广东省鹤山市沙坪街道人民东路10–*号。
负责人：陈荣信，该局局长。
出庭负责人：李伟翔，该局副局长。
委托代理人：伦荣彪，广东广能律师事务所律师。
被告:鹤山市人民政府。住所地：广东省鹤山市沙坪街道前进路**号。
法定代表人：林贤进，该市市长。
委托代理人：吴炽文，该市政府工作人员。
委托代理人：黄伟庆，广东广能律师事务所律师。
原告李照明诉被告鹤山市农林渔业局（以下简称“鹤山农林局”）、被告鹤山市人民政府（以下简称“鹤山市政府）林业行政处罚纠纷一案，向�院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2018年4月23日公开开庭进行了审理，原告李照明及其委托代理人许海涛，被告鹤山农林局的副局长李伟翔及委托代理人伦荣彪，被告鹤山市政府的委托代理人吴炽文、黄伟庆均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
李照明诉称：一、2017年7月6日及同年8月25日，鹤山农林局的工作人员到李照明的房屋进行调查时，未向李照明出示证件，也没有制作询问或检查笔录，因此，无法确定两次前来调查人员是否该局的执法人员，也无法确认调查程序和调查结果是否真实、合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，行政执法人员的执法程序不合法，导致执法调查的结果亦不合法，不能作为行政处罚的依据。
二、根据《中华人民共和国森林法》第三条的规定，鹤山农林局认为李照明擅自改变了林地用途，但其在调查程序中均未能提供涉案土地的林权证以证明涉案土地属于林地，因此，鹤山农林局并没有充分证据证明涉案土地属于林地，其作出的涉案处罚决定事实不清，证据不足。涉案《行政复议决定书》的查明事实部分，也没有查明涉案土地是否有权属证书及相关土地四至、林地面积等情况。在土地权属不清的情况下，涉案《行政复议决定书》认定事实不清、证据不足。
三、涉案地块位于鹤山市××镇××乡××村村口祠堂对开地块，李照明在听证会上提供的《关于村口宗祠对开地块的证实材料》可以证实，该地块历史上是一村民的宅基地及自用地，过去一直由该村民家人使用和管理。上世纪60年代，生产队借用该地块的一部分用以建造公厕，该村民家人亦在涉案地块上建造房屋及种植。2002年，茶山乐安村经济合作社在征得该村民同意后，将�厕搬迁，随后该村民家人将该地块转让给李照明。李照明在该地块上建造房屋自用。前述事实，有村委会及相关村民等可证实。
四、根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，即便林业部门将涉案地块划分为林地，对于这种历史上属于村民宅基地的土地用途变更问题，属于涉及村民利益的重大事项，林业部门应当依法向村民公示，并经村民会议集体讨论。但据李照明了解，涉案地块被划分为林地一事，从未有公示，也没有经村民集体讨论同意；包括涉案土地在内，本村大部分土地被划为林地，导致本村仅剩7.6亩土地作为宅基地和村民生活用地，不能满足村民居住和日常使用。因此，退一步讲，即使涉案地块被划分为林地，但此种划分在程序上欠缺合法依据，在实体上也不合理。综上所述，提起本案诉讼，请求判令：1、撤销鹤山农林局作出的鹤林罚决字[2017]第45号《林业行政处罚决定书》；2、撤销鹤山市政府作出的鹤府行复[2017]15号《行政复议决定书》；3、本案的诉讼费全部由鹤山农林局、鹤山市政府承担。
李照明向本院提交如下证据：1、鹤林罚决字[2017]第45号《林业行政处罚决定书》；2、鹤府行复[2017]15号《行政复议决定书》；3、《土地转让协议书》；4、《关于村口宗祠对开地块的证实材料》；5、《关于申请建设住宅的报告》；6、《土地确权申请书》；7、《证明》。
鹤山农林局辩称：一、根据2016年修订的《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条及《国家林业局关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》第一条第一款的规定，县级以上人民政府林业主管部门和其直属机构森林公安机关有权查处非法改变林地用途的行为。因此，鹤山农林局有对非法改变林地用途行为进行查处的法定职权。鹤山市公安局森林分局受鹤山农林局的委托，可以鹤山农林局的名义，对非法改变林地用途的行为进行查处。
二、2003年广东省林业局经过对1999年核对的省级生态公益林进行调整和现场界定，作出《关于下达省级生态公益林面积的通知》，要求各地按照调整后的生态公益林面积执行。同年，原鹤山市林业局根据前述要求，经报鹤山市政府审批同意，将涉案林地划分为生态公益林，并报广东省林业厅备案。自此，涉案地块定为生态公益林用地，有鹤山市生态公益林管理中心出具的《证明》印证。2005年，国家林业局中南林业调查规划设计院曾对鹤山市2004年的森林资源与生态状况进行调查，并制作《森林资源与生态状况调查报告》。该报告显示，涉案地块为林地，地上林木是鹤山市森林资源的组成部分。2013年，鹤山市政府公告的《广东省鹤山市林地保护利用规划（2010-2020年）》亦明确涉案地块属于林地。此外，鹤山农林局严格按照《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》的规定，每年按时足额向属地村民支付生态公益林的补偿。因此，李照明未经林业主管部门的批准，擅自改变林地用途，在生态公益林林地建设经营客栈，违法事实清楚，有证人证言、现场勘验检查笔录、鉴定机构检测意见等证实，处罚依据的证据亦充分，鹤山农林局依据《中华人民共和国森林法》等规定，作出涉案行政处罚，适用法律准确。
三、鹤山农林局作出涉案行政处罚程序合法，符合相关的法律规定。2017年7月5日，鹤山农林局发现李照明有占用林地建设客栈的违法行为后，安排了两名鹤山市公安局森林分局的执法人员对其进行调查。在调查过程中，执法人员出示了证件，并将执法证号码记录�询问笔录上。为查明案件事实，执法人员于2017年7月6日对李志江等人进行询问，并制作《勘验、检查笔录》。2017年7月20日，委托广州市泓泰林业规划服务有限公司对涉案林地被占用面积进行测量，该公司于同年8月3日出具《鹤山市××镇××村茶山客栈占用林地及面积的检测意见》，明确被占用林地的面积为0.7亩。2017年9月4日，鹤山市农林局将前述检测意见送达给李照明，并告知其如对检测意见有异议，可在3日内提出补充检测或重新检测申请。同日，还向李照明送达《林业行政处罚先行告知书》。之后，依法向李照明送达听证告知书、行政处罚决定书等文书。综上所述，李照明的诉请没有事实和法律依据，依法应予驳回。
鹤山农林局向本院提交如下证据：1、鹤山农林局统一社会信用代码证；2、国家林业局中南林业调查规划设计院作出的《森林森源与生态�况调查报告》（2004年）；3、鹤山市古劳镇地形图；4、《关于<广东省鹤山市林地保护利用规划（2010-2020年）>批准实施的请示》（鹤林[2013]25号）；5、《关于同意广东省鹤山市林地保护利用规划（2010-2010年）的批复》；6、广东省鹤山市林地保护利用规划（2010-2020年）；7、鹤山市土地利用总体规划图（简图）；8、《关于下达省级生态公益林面积的通知》（粤林[2003]153号）；9、广东省生态公益林现场界定书；10、《关于下达2014年省级以上生态公益林基础性补偿资金的通知》（鹤财农[2014]74号）及批量代收付明细清单；11、《关于下达2015年第一批省级以上生态公益林效益补偿资金的通知》（鹤财农[2015]52号）及补偿资金发放代收付明细清单；12、《关于下达2016年省级以上生态公益林效益补偿资金的通知》（鹤财农[2016]62号）及补偿资金发放批量代收付明细清单；13、《关于下达2017年省级以上生态公益林效益补偿资金（第一批）的通知》（鹤财农[2017]20号）及补偿资金农信社代收付明细清单；14、鹤山市生态公益林管理中心出具的《证明》（含《茶山客栈占用林地示意图》；15、古劳镇2016年卫片影像图（局部），16、鹤山农林局出具的《证明》（含《茶山客栈占用林地示意图》；17、《关于古劳镇茶山村民侵占林地的情况汇报》（含《古劳镇茶山餐饮店占用林地情况调查表》）；18、任伟光、邝子权的执法证；19、询问笔录（被询问人：李照明）；20、询问笔录（被询问人：李细光）；21、询问笔录（被询问人：李志江）；22、《勘验、检查笔录》；23、现场勘验平面示意图、现场照片；24、《检测聘请书》（鹤林聘/委字[2017]第46号）；25、《鹤山市古劳镇茶山村委员会乐安村茶山客栈占用林地及面积的检测意见》；26、《林业行政处罚立案登记表》（鹤林罚立字[2017]45号）；27、《检测意见通知书》（鹤林鉴通字[2017]第46号）；28、《林业行政处罚先行告知书》（鹤林罚权告字[2017]第45号）及送达回证、送达现场照片；29、《林业行政处罚听证权利告知书》（鹤林罚听权告字[2017]45号）；30、《听证申请书》；31、《举行听证通知书》及送达回证；32、《行政处罚听证会报告书》；33、《林业行政处罚决定书》（鹤林罚决字[2017]第45号）、《责令限期恢复原状通知书》（鹤林罚责通字[2017]第45号）及送达回证。
鹤山市政府辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，鹤山市政府作为鹤山农林局的本级人民政府，有权受理对其作出的行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理。
二、涉案《行政复议决定书》程序合法，符合相关法律规定。2017年11月21日，李照明不服鹤山农林局作出的《林业行政处罚决定书》（鹤林罚决字[2017]第45号），向鹤山市政府提起行政复议。鹤山市政府收到该申请后，经审查，认为符合法律规定的行政复议范围，并于2017年11月27日向李照明送达《行政复议受理通知书》。同日，将李照明提交的行政复议申请书送达鹤山农林局，要求其提出书面答复并提交相关证据等材料。2017年12月3日，收到鹤山农林局提出的书面答复及相关证据材料。经审查相关材料，认为前述《林业行政处罚决定书》符合法律规定，遂于2018年1月4日作出鹤府行复[2017]15号《行政复议决定书》并分别于2018年1月9日、10日送达鹤山农林局、李照明。
三、鹤山农林局作出的涉案林业行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。鹤山农林局作为林业主管部门，有查处非法改变林地用途的法定职权。李照明未经林�主管部门批准，擅自改变林地用途，在生态公益林林地建设经营客栈，违法事实清楚，有证人证言等证据证实。鹤山农林局作出涉案行政处罚程序合法，符合相关法律规定。综上所述，请求驳回李照明的诉讼请求。
鹤山市政府向本院提交如下证据：1、《行政复议申请书》；2、《行政复议受理通知书》及送达回证；3、《提出行政复议答复通知书》及送达回证；4、《行政复议答复书》。5、《行政复议决定书》（鹤府行复[2017]15号）及送达回证。
经审理查明：李照明自述案外人李志江于2014年12月27日将位于鹤山市××镇××村民委员会××村宗祠对出路边地块协议出让给李照明，面积约为780㎡，土地性质为宅基地及自用地，还称于2015年年底开始在前述地块上建设并于2017年年初建成4层房屋，用于自住和经营民宿（茶山客栈），前述房屋未办理相关建设�地审批手续及使用林地的审核审批手续。
2017年7月5日，鹤山市公安局森林分局民警向时任鹤山市××镇××村村长李细光进行调查并制作《询问笔录》。2017年7月6日，鹤山市公安局森林分局民警到李照明经营的茶山客栈进行现场勘查并制作《勘验、检查笔录》，同时向李照明进行调查并制作《询问笔录》。前述《勘验、检查笔录》载明“……现场位于鹤山市××镇××村委会上山道路和××村路口交汇点的东边，北边为××村，西边为大自然农庄，茶山客栈楼高4层，呈长方形结构的水泥红砖房屋，长约23米宽约13米，负一楼为游泳池，一楼为茶山客栈的大厅以及厨房用途，二、三楼为房间。与茶山客栈背后相连为一水泥硬底化空地，摆放着石桌，该地长约23米宽约5米……”前述《询问笔录》载明两名执法人员的姓名及林业行政执法证件号码，并载明李照明已阅读�录但拒绝在笔录上签名的情况。在法定举证期限内，鹤山农林局还向本院提交了前述两名执法人员的执法证作为证据。同日，鹤山市公安局森林分局民警还向李志江进行调查，李志江在询问笔录中陈述称其于2014年将前述土地出售给李照明，但双方没有签订合同。2017年7月20日，鹤山市生态公益管理中心出具了《证明》，内容为“经我中心现场核实，鹤山市××镇××村茶山客栈占用林地（见示意图），林地类型为生态公益林。”
2017年7月20日，鹤山农林局聘请持有林业调查规划设计资质证书的广州市泓泰林业规划服务有限公司对前述茶山客栈所占用林地的范围及面积进行测量。同年8月3日，广州市泓泰林业规划服务有限公司作出《鹤山市××镇××村委员会××村茶山客栈占用林地及面积的检测意见》，检测意见为：被占用林地位于鹤山市××镇××村，为茶山客栈及其周边硬化空地，地域坐标为E112°51ˊ46.53〞,N22°49ˊ55.80〞。被占用林地的面积为476.1㎡（0.7亩），均已用水泥硬化。2017年9月1日，鹤山农林局决定就涉案事项立案登记查处。2017年9月4日，鹤山农林局向李照明送达鹤林鉴通字[2017]第46号《检测意见通知书》及《林业行政处罚先行告知书》，告知检测结果及提出补充检测或重新检测的权利、期限以及拟作出行政处罚的事实、依据、享有的相关陈述、申辩权利等事项。李照明未在指定期限内提出补充检测或重新检测申请。2017年9月8日，鹤山农林局告知李照明相关听证权利。后于2017年9月21日依李照明的申请就涉案事项组织了听证。
经调查取证及听证后，鹤山农林局认为李照明未经林业主管部门批准同意的情况下，在所购买的林地上搭建4层房屋用于经营茶山客栈，构成擅自改变林地用途的行为，且属于较轻的违�行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条、《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条的规定，遂于2017年10月30日作出鹤林罚决字[2017]第45号《林业行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，决定：1、处以4761元罚款；2、限期6个月内恢复原状。李照明因不服前述行政处罚决定，于2017年11月21日向鹤山市政府提出行政复议申请。2017年11月24日，鹤山市政府经审查，决定受理该申请，随后分别向李照明、鹤山农林局送达《行政复议受理通知书》、《提出行政复议答复通知书》等材料。在鹤山农林局提交《行政复议答复书》及相关证据材料后，鹤山市政府于2018年1月4日作出鹤府行复[2017]15号《行政复议决定书》，认为鹤山农林局对李照明作出的行政处罚事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，遂根据《中华人�共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定予以维持。李照明于2018年1月10日收到前述复议决定书后，仍不服，遂提起本案行政诉讼。
本院认为，本案是林业行政处罚纠纷。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”由上述规定可见，鹤山农林局作为县级以上人民政府林业主管部门，有对未经其审核同意，擅自改变林地用途的违法行为，作出行政处罚的法定职权；鹤山市政府作为鹤山农林局的本级人民政府，有权受理对鹤山农林局作出的行政行为不服提起的行政复议申请并作出处理。本案中，鹤山农林局、鹤山市政府的执法主体适格，本院予以确认。
综合各方的诉辩意见，本案争议焦点为：一、鹤山农林局作出的鹤林罚决字[2017]第45号《林业行政处罚决定书》是否合法；2、鹤山市政府作出的鹤府行复[2017]15号《行政复议决定书》是否合法。
一、关于涉案《林业行政处罚决定书》是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，应当受到相应的行政处罚。本案现有证据显示，涉案土地性质为林地（生态公益林），李照明在未经相关林业主管部门审核�意的情况下，在该林地上建设房屋用于经营客栈，鹤山农林局根据调查取证，认为李照明擅自改变林地用途，从而作出涉案行政处罚决定，实体处理未违反法律规定。李照明认为涉案地块不属于林地，但未能提供有效证据证明，对其主张，本院不予支持。李照明还主张检测机构没有关于面积的检测资质，因此其检测意见无效，不能作为处罚依据。但鹤山农林局已提交了涉案检测机构及检测人员的相关资质证书，李照明在收到检测意见后亦未在指定期限内提出补充检测或重新检测申请，对其主张，本院不予支持。此外，李照明关于涉案林地划分程序等主张，并非本案审查范围。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三�二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩……”第三十七条规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录……”第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定:（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；……”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；……”本案中，鹤山农林局收到违法线索后及时立案登记、调查取证并告知了相关陈述、申辩、听证等权利，之后依申请进行了听证后作出涉�行政处罚决定并送达各方当事人，行政程序并无不当。李照明主张鹤山农林局相关人员到其房屋进行调查时未向其出示证件，也未制作询问笔录，违反法定程序。可见，李照明对相关部门人员曾到涉案房屋处进行调查询问的事实并无异议，而鹤山农林局提交的询问笔录上虽没有李照明的签名确认，但笔录中已载明两名执法人员的姓名、林业行政执法证号码及李照明拒签情况，鹤山农林局在诉讼中亦提交了该两名执法人员的执法证予以证实，对此，李照明并未提交证据予以反驳，因此，李照明的主张理据不足，本院不予支持。
二、关于涉案《行政复议决定书》是否合法的问题。鹤山市政府在收到李照明提出的涉案行政复议申请后，及时受理了该申请，并书面通知各方当事人。经审查各方当事人提交的材料，鹤山市政府认为鹤山农林局作出的涉案《林业行政�罚决定书》事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定予以维持。并将该复议决定书送达各方当事人，程序合法，实体处理亦无不当。
综上所述，李照明的诉请缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李照明的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告李照明负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 李周旭
人民陪审员 曾润长
人民陪审员 谢路辉
二〇一八年五月十五日
书 记 员 赵嘉豪