上海市松江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）松行初字第126号
原告上海为亚木业有限公司，住所地上海市松江区九亭镇某村姚北路1号。
法定代表人张为明，经理。
委托代理人王子高、周宝余，上海市南浦律师事务所律师。
被告上海市松江区九亭镇人民政府，住所地该镇康亭路1号。
法定代表人杜泓飚，镇长。
委托代理人张志君，上海市志君律师事务所律师。
被告上海市松江区人民政府，住所地上海市松江区园中路1号。
法定代表人秦健，区长。
委托代理人夏宏基，区政府法制办工作人员。
原告上海为亚木业有限公司（以下简称“为亚公司”）不服被告上海市松江区九亭镇人民政府（以下简称“九亭镇政府”或“被告1”）行政决定行为及被告上海市松江区人民政府（以下简称“区政府”或“被告2”）复议决定一案，向本院提起诉讼。本院于2015年8月27日受理后，依法组成合议庭进行了审理，同年10月9日、2016年1月28日两次公开开庭审理了本案。原告为亚公司的委托代理人王子高、周宝余，被告九亭镇政府的委托代理人张志君，被告区政府的委托代理人夏宏基，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月1日，被告九亭镇政府向原告为亚公司作出《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称《决定书》），原告为亚公司不服，向被告松江区政府提出行政复议。后区政府于2015年7月28日作出《行政复议决定书》，认定被告九亭镇政府作出的《决定书》事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，内容适当，予以维持。原告不服，提起诉讼。
原告为亚公司诉称：（一）2002年，九亭镇某村村民委员会为增加经济收入，决定在该村之姚北路1号6.3亩土地上建造3500平方米工业用房，用于出租给原告作生产经营用房，为此原告为建房垫资250万元。房屋建成后的2003年3月，某村委会与原告签订《房屋出租协议》一份，明确：产权属某村委会拥有，出租时间为10年，租金为每月20000元，每年递增10%。房屋租赁合同签订后，某村委会却未付由原告垫付的建房款，经原告一再主张，某村委会遂要求将该房屋产权转让给原告，并提供被告就该系争房屋出具产权证明，证明内容为：该产权属松江区九亭镇某村委会，其产权证正在办理之中。原告为此接受了该房屋产权，不再向某村委会主张建房款。此后，房屋出租协议终止，某村委会以土地6.3亩出租给原告经常使用。然而多年来被告所承诺的系争房屋产权证却未见办出，经多次交涉，某村委会于2013年4月15日向原告出具了系争房屋产权归原告的书面证明。被告于同月19日向原告再次出具的《房屋产权证明》明确：系争房屋“产权属上海为亚木业有限公司所有”，“该房屋未取得房屋土地管理部门核发的房屋产权证，但可作为生产性用房。”综上所述，若被告上述行政行为合法，则系争房屋是合法建筑，被告于2015年4月1日所出具的《责令限期拆除违法建筑决定书》的行为违法，应依法撤销；若确为违法建筑，则被告明知本案是违法建筑却先后连续出具两份《房屋产权证明》的行为违法，并且已造成原告巨大经济损失，依法应予赔偿。（二）复议机关完全回避了案件实质，因此作出错误的复议决定。（1）原告在复议申请中已经提供了某村委会与原告于2003年签订的《房屋租赁协议》，以及被告1于2003年出具的《房产权证明》。这两份证据相互印证，证明系争房屋系原告出资，某村委会建造，房屋产权归村民委员会所有的事实，被告2凭什么不将这两份证据作为认定事实的证据？被告1于2003年出具的《房产权证明》明确，该产权系某村委会。如果该建筑未取得乡镇建设规划许可证，属违法建筑，被告的证明应是该建筑物为违法建筑。被告1出具《房产权证明》的行为已充分说明该建筑是合法建筑，复议机关对此不予查明。（2）原告在复议申请中已经提供了某村委会于2013年4月15日出具的系争房屋产权归属原告的《证明》，以及被告1于2013年4月19日出具的系争房屋产权属原告所有的《房屋产权证明》，这两份证据进一步证明系争房屋的合法性，并且被告1确认原告可作生产性用房，复议机关因何不将这两份证据作为复议的依据，对其所证明的事实因何装聋作哑？（3）被告1在复议期间辩称其提供的《房屋产权证明》用途仅供办理工商营业执照延期之用。首先，房屋产权证明是政府出具，应是合法建筑。如是违法建筑，政府怎能出具《房屋产权证明》呢？政府出具的《房屋产权证明》如果违法，工商行政部门当不予认可。连执法机关都确认这份《房屋产权证明》，合法性、有效性还能质疑？（4）本案中，被告1作出了两个截然不同的行政行为。亦即在2015年之前被告1作出了该系争房屋合法性的行政行为。在2015年起，又作出了该系争房屋违法行为的行政行为。镇政府翻手是云，覆手是雨。区政府断章取义，歪曲事实。如此，公正何在？公民、法人的合法权益被损害，如何得到保护。被告1作为政府向原告承诺的该房屋可作生产用房的承诺难道是儿戏？拆除原告“可作生产之用”的厂房难道不该赔偿？故原告诉请法院：1、撤销被告九亭镇政府决定书及区政府行政复议决定书；2、如该建筑确为违章建筑的，应予拆除的，请求判令被告1赔偿原告经济损失人民币250万元；3、诉讼费由被告承担。
被告1辩称：1、原告的违法事实清楚，证据确凿。2003年6月28日，松江区九亭镇某村某队村民张某（系原告法定代表人张为明之父）与某村委会签订《土地租赁协议书》，租赁期限为三年；2005年7月10日，原告与某实业公司签订第二份《土地租赁协议书》，租赁期限也暂定为三年；2013年1月1日，原告与九亭镇某居委会签订《临时租地协议书》，租赁期限暂定为一年；2014年1月1日，原告再次和某居委会签订《临时租地协议书》，租赁期限也为一年。上述协议中，均明确在租赁期限内，碰到国家集体规划征用或用地和大环境整治时，出租人将提前书面通知承租人，承租人必须无条件服从并搬离，出租人只退还未到期租赁费，其他不作补偿。原告承租地块上的2500平方米建筑物未取得相应审批手续，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第41条之规定，属违法建筑。2、被告作出具体行政行为的职权依据正确。根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十四条，乡、村庄规划区的违法建筑拆除，由乡、镇人民政府参照本规定执行。3、法律适用正确、程序合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第41条、《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十四条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依据《上海市城市管理行政执法条例》第四条第四款及第八条规定，乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，并接受区、县城管执法部门的业务指导和监督。2015年3月27日，被告1向原告开具《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，同年4月1日，被告1再次向原告开具《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称“《决定书》”），后原告不服被告1于4月1号开具的《决定书》，向区政府提出行政复议。后区政府于2015年7月28日开具《行政复议决定书》，认定被告1作出的《决定书》事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，内容适当。综上所述，被告1对原告违章搭建所作出的决定书事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法。
被告2辩称：2003年6月28日，九亭镇某村某队村民张某（系原告法定代表人张为明之父）与某村委会签订《土地租赁协议书》，租赁期限为三年；2005年7月10日，原告与某实业公司签订第二份《土地租赁协议书》，租赁期限也暂定为三年；2013年1月1日，原告与九亭镇某居委会签订《临时租地协议书》，租赁期限暂定为一年；2014年1月1日，原告再次和某居委会签订《临时租地协议书》，租赁期限暂定一年。上述协议中，均明确在租赁期限内，碰到国家集体规划征用或用地和大环境整治时，出租人将提前书面通知承租人，承租人必须无条件服从并搬离，出租人只退还未到期租赁费，其他不作补偿。原告承租地块上的2500平方米建筑物未取得相应审批手续，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第41条之规定，属违法建筑。被告1向原告作出《决定书》的具体行政行为，认定原告违法行为事实清楚，证据确凿，其职权依据、程序规范符合相关法律法规规定，被告2应予维持。综上所述，被告2对原告作出的行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法。恳请人民法院判决维持。
庭审中，被告九亭镇政府为证明其行政行为合法，提供了以下依据、证据：
（一）职权依据：
《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十四条。
经质证，原告有异议。认为涉案建筑于2002年建成，该规定于2008年适用，故不适用于本案，且原告的厂房建筑也非违法建筑，是经政府认可的合法建筑。
被告区政府对上述职权依据不持异议。
（二）认定事实证据：
1、2015年3月27日《现场检查笔录》、2015年3月27日《询问笔录》、现场检查照片2张，证明本案所涉及的建筑物系违法建筑；
2、2015年3月27日被告1出具的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，证明2015年3月27日，原告擅自搭建建筑物违反相关规定，被告1作出限期责令拆除违法建筑的告知书；
3、2015年4月1日被告1出具的《责令限期拆除违法建筑决定书》，证明2015年4月1日，被告1对原告开具责令限期拆除违法建筑的决定书，要求其自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除；
4、2015年7月28日被告2出具的《行政复议决定书》，证明因原告对本机关2015年4月1日开具的《决定书》不服向区政府复议，后区政府审理查明，对该决定予以了维持。
经质证，原告对证据1认为：（1）现场检查笔录中无法反映出居委会举报，该笔录中的见证人究竟是何身份也不清楚，故该笔录无法律效力，且笔录中称执法人员在现场发现建筑物为违法建筑，原告认为不能仅凭肉眼观看就认定原告厂房建筑系违法；（2）对照片，原告认为系作假，并不是当时原告厂房建筑的情况；（3）对询问笔录，认为没有法律效力，被询问人徐某甲、徐某乙的身份状况不清楚，不能仅凭他们说原告的厂房没有得到有权部门的许可，就认定原告的违法建筑系违法。对证据2：真实性无异议，但认为被告1未送达、告知过原告相关权利。对证据3认为该决定书系违法，一是认定原告的建筑物违法，违背了事实，二是适用法律错误。对证据4认为：该决定书内容不符合事实，被告1的辩解不能成立，其2003年6月28日，松江区九亭镇某村某队村民张某（系原告法定代表人张为明之父）与某村委会签订《土地租赁协议书》，这都不是事实，被告1也未向原告了解过上述情况。
被告1质辩认为：证据1该组证据是一个检查询问的过程，并非认定过程；对于送达程序，该文书是留置送达的，徐某甲、徐某乙系居委会工作人员。
经质证，被告2不持异议。
（三）适用法律法规依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条。2、《上海市拆除违法建筑若干规定》第七条、第八条、第九条、第二十四条。
3、《上海市城市管理行政执法条例》第四条、第十一条第（八）项。
经质证，原告认为：1、对《城乡规划法》第四十一条的适用有异议，该法律是2008年1月1日起开始实施的，而本案系争建筑是于2002年建成的，当时是不需要也无法按照规定申请，只要政府批准或认可，故原告房屋是合法建筑。2、对《上海市拆除违法建筑若干规定》，认为不适用于本案：（1）本案系争房屋是于2002年建成的，也取得了政府认可的产证；（2）原告并没有收到事先告知书；（3）该法是于2009年实施的。3、对《上海市城市管理行政执法条例》，因原告不清楚具体法律条文，故不发表意见。
被告2不持异议。
（四）执法程序的法律、法规依据及文本材料证据：
法律、法规依据：
《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条。
经质证，原告的质证意见与适用法律的质证意见相同，且认为程序违法。
被告2无异议。
文本材料证据：
1、2015年3月27日被告1出具的《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，证明2015年3月27日，原告擅自搭建建筑物违反相关规定，被告1作出限期责令拆除违法建筑的告知书；
2、2015年4月1日被告1出具的《责令限期拆除违法建筑决定书》，证明2015年4月1日，被告1对原告开具责令限期拆除违法建筑的决定书，要求其自行拆除，逾期不拆除的，将依法强制拆除；
3、事先告知书送达回证，证明被告1已于2015年3月27日将告知书留置送达给了原告，由居委会的人予以签名；
4、决定书的送达回证，证明被告1已于2015年4月1日将决定书留置送达给了原告，由居委会的人予以签名。
经质证原告认为：对证据1-2，认为原告没有收到过事先告知书，只收到了决定书，而且对决定书的内容也不予认可。对证据3-4不予认可，该回证上没有原告公司的法定代表人或者相关人员的签名，居委会也没有将这两份文书转交给原告，且未先送达原告，就留置居委会系违法，决定书是由被告1送给原告的。
被告2无异议。
被告区政府为证明其行政行为合法，提供了下列依据、证据：
（一）职权依据：
《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款。
经质证，原告、被告1均无异议。
（二）事实证据：
1、2015年5月28日《行政复议申请书》、国内标准快递（EMS）、送文登记簿（复印件），证明原告于2015年5月28日向被告2提出了行政复议申请，被告2于次日收到了该申请书；
2、2015年6月10日被告2出具《行政复议申请受理通知书》，证明被告2依法受理了原告的行政复议申请；
3、2015年7月28日被告2出具的《行政复议决定书》，证明被告2在法定期限内作出了行政复议决定。
经质证，原告对证据1-3真实性无异议，但对行政复议决定书的内容有异议。被告1无异议。
（三）适用法律法规依据：
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项。
经质证，原告对法律条款本身无异议，但认为该复议决定内容是错误的。被告1无异议。
（四）执法程序的法律、法规依据及文本材料证据：
法律法规依据：
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款。
文本材料证据：
同城快寄凭证及分发清单。
经质证，原告及被告1对上述依据、证据均没有异议。
原告为证明其行政行为合法，提供了下列证据：
1、2003年3月28日松江区九亭镇某村委会与原告签订的《房屋出租协议》，证明当时房屋产权属于某村村委会所有，由其将房屋出租给了原告；
2、2003年3月28日松江区房屋土地管理局九亭所出具的《房产房权证明》，证明镇政府房屋土地管理部门早在2003年就确认了该房屋的合法性，明确了该房屋的产权属于某村村委会，即涉案建筑是由政府部门予以确认的，也是可办理产权证的，故该房屋不属于违法建筑；
3、2007年12月17日土地租金支付凭证，证明原告与村民委员会于2003年10月起系租赁关系；
4、2013年4月15日某村委会《证明》，证明本案系争房屋面积3500平方米，房屋的产权确认为原告所有；
5、2013年4月19日被告1出具的《房屋产权证明》，证明姚北路1号房屋经政府确认，于2002年建成，房屋面积为3500平方米，房屋用途为工业用房，产权为原告所有，为原告生产生活所用；
6、原告系争建筑的设施清单，证明总金额为95.9万元；
7、保全证据的公证书，证明原告厂房设施情况，被告1在本案中提供的照片系虚假的；
8、照片，证明原告的厂房及其中设施设备、原材料、成品，均被被告1于2015年10月8日强行拆毁灭失；
9、公证处在证据保全时提交的光盘，证明原告的厂房设施情况及被告1在本案中提供的照片系虚假的。
经质证，被告1认为，对证据1真实性、合法性、关联性均有异议：（1）据某居委会称，从未与原告签订过该份协议，原告提供的原件是有公章的，但其提供的复印件上没有公章印记；（2）协议中明确了该房屋产权属村委会，而非原告，也无法反映出该房屋系合法建筑；（3）认为该协议与本案系争房屋无关联性；对证据2：因原告没有提供原件，故对真实性不予认可，另外该房屋产权证明也是证明了该房屋的产权为某村委会，而不是原告；对证据3：认为与本案无关联性。对证据4：真实性有异议：（1）2013年某村委会已经改为居委会了，故该村委会不存在了；（2）原件上有公章，但是原告提供的复印件却没有公章的印记；（3）该证明的证明内容与前述证据相矛盾，被告1调查时也未发现相关的产权变更信息；对证据5：真实性无异议，但认为该份证据的证明效力仅用于办理工商营业用，而且该份证据证明的房屋产权归属与前几份证据相矛盾，也没有任何证据证明产权已经变更转移到原告的名下；对证据6-9：基于法庭已经驳回了其变更诉请的要求，故对原告当庭补充的证据，被告1不予质证。
被告2认为，对证据1真实性、合法性有异议，其提交的协议上盖的是工商的核对章，是复印件，故真实性无法确认。对其他证据，同意被告1的意见。
原告质辩认为：对证据1，认为与本案有关联性，说明了系争房屋是由村委会决定建造的，2003年3月28日之前房屋的产权属村委会的，即被告1已经确认了该房屋的产权，且原告受让了该房屋产权，因此原告与村委会之间的关系系土地租赁。另外，关于两被告提出，原告提供的原件上盖有工商局的印章，说明原告提供的证据都是由政府部门予以确认的，故真实性不存在异议。
第二次开庭中，被告1为证明涉案违法建筑相关的租赁关系，提供了下列证据：
1、2002年6月28日张某（系原告法定代表人张为明之父）与九亭镇某村村民委员会签订的《土地租赁协议书》；
2、2005年7月10日原告与上海某实业公司（系当时某村下属的一实业公司）签订的《土地租赁协议书》；
3、2009年8月18日原告与上海某实业公司签订的《土地租赁协议书》，原告拒签该份协议，故此协议未生效；
4、2013年1月1日九亭镇某居民委员会与原告签订的《临时租地协议书》，租赁期限为一年；
5、2014年1月1日九亭镇某居民委员会与原告签订的《临时租地协议书》，租赁期限为一年；
6、2015年9月9日松江区九亭镇某居民委员会出具的《关于上海为亚木业有限公司2003年租赁协议等情况的说明》。
被告1以上述证据证明原告与被告1曾存在过租赁关系，但是该租赁关系中间有过停顿，至2014年底，双方的租赁关系结束；在这四份租赁协议以外，双方不存在任何别的租赁协议。
经质证，原告发表如下意见：
1、本案的原告在2015年8月中旬起诉，法院于同月27日受理立案。被告1现在向原告提供的这些补充协议，原告是于2016年1月26日收到法院转寄的。根据《行政诉讼法》第35条规定，在行政诉讼期间，被告不得向原告、第三人收集证据，因此被告1提供的上述证据系违法的。
2、被告的行政行为系2015年4月1日作出，而被告于同年9月9日收集的证据，系其行政行为作出之后，亦不符合《行政诉讼法》第34条规定。
3、松江区九亭镇某居民委员会出具的《关于上海为亚木业有限公司2003年租赁协议等情况的说明》完全违背事实。原告所提供的2003年的房屋租赁协议，与2003年3月28日松江区房屋土地管理局九亭所出具的产权说明是相互印证的，不容推翻。且村委会提供的情况说明不能作为证据，村委会虽然是一个自治组织，但是也是被告1下属管理的，存在利害关系。
4、被告1补充的土地租赁协议与本案无关联性，并不是被告1作出行政行为的依据。2002年6月28日张某与九亭镇某村村民委员会签订的《土地租赁协议书》事实上并未履行。其他四份协议系原告与村委会之间的就土地租赁签订的协议，与原告的厂房被被告1无理强拆无任何关联性。
被告1质辩认为：
1、对于证据时间系作出行政行为之后，是因为这些证据是根据法院要求提供，便于法院对基础关系的了解。
2、该份情况说明是我作为被告1代理人向村委会了解情况，村委会提供的。
3、原告称租赁协议与本案无关联性，但是原告在本案中就是以原告与被告之间存在租赁关系为前提进行诉讼的。
被告2同意被告1的证据。
上述证据，本院认为：两被告提供的法律规范均是作出行政行为时合法有效的法律规范，本院予以确认；两被告提供的认定事实和执法程序方面的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性的要求，本院予以确认。原告提供的证据，未能同时具备证据的真实性、合法性、关联性要求，本院不予采信。
根据当事人的诉辩意见和上述有效证据，本院确认以下事实：
2002年6月28日，松江区九亭镇某村某队村民张某（系原告法定代表人张为明之父）与九亭镇某村委会签订《土地租赁协议书》，租赁期限为三年；2005年7月10日，原告与某实业公司签订第二份《土地租赁协议书》，租赁期限也暂定为三年；2013年1月1日，原告与某居委会签订《临时租地协议书》，租赁期限暂定为一年；2014年1月1日，原告再次和某居委会签订《临时租地协议书》，租赁期限也为一年。上述协议中，均明确在租赁期限内，遇国家集体规划征用或用地和大环境整治时，出租人将提前书面通知承租人，承租人必须无条件服从并搬离，出租人只退还未到期租赁费，其他不作补偿。原告承租地块上的2500平方米建筑物未取得相应审批手续，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第41条之规定，属违法建筑。
2015年3月27日，被告九亭镇政府向原告作出《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，同年4月1日，被告九亭镇政府再次向原告作出《责令限期拆除违法建筑决定书》，原告不服，向区政府提出行政复议。后区政府于2015年7月28日作出《行政复议决定书》，认定九亭镇政府作出的《决定书》事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，内容适当，遂作出了予以维持的复议决定。
本院认为：根据《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十四条的规定，被告1具有作出具体行政行为的职权。《上海市拆除违法建筑若干规定》第二十四条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。涉案房屋未依法取得乡村建设规划许可证，被告九亭镇政府据此向原告为亚公司作出《决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被告区政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，原告要求撤销被告九亭镇政府决定书及区政府行政复议决定书，以及请求判令被告1赔偿原告经济损失人民币250万元的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告上海为亚木业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告上海为亚木业有限公司负担（已交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 陆 云
审 判 员 周 轶
人民陪审员 倪顺法
二〇一六年二月十七日
书 记 员 徐振经
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。