江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终1041号
上诉人（原审原告）任桂芝，女，1947年6月26日生，汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人汪雯，江苏宁嘉律师事务所律师。
上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人许明，南京市国土资源局局长。
委托代理人史意，南京市国土资源局工作人员。
委托代理人费越，国浩律师（南京）事务所律师。
原审第三人刘宁，男，1969年11月8日生，汉族，住南京市秦淮区。
原审第三人中国光大银行股份有限公司南京分行，住所地南京市鼓楼区汉中路120号。
负责人龚小元，中国光大银行股份有限公司南京分行行长。
委托代理人陈志祥，江苏联勤律师事务所律师。
原审第三人徐明光，男，1988年10月15日生，汉族，住南京市江宁区。
委托代理人李富生，江苏东银律师事务所律师。
原审第三人李朝晖，男，1969年12月3日生，汉族，住南京市江宁区。
上诉人任桂芝诉被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）房屋行政登记一案，不服南京市秦淮区人民法院（2016）苏0104行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人任桂芝的委托代理人汪雯，上诉人市国土局的委托代理人史意、费越，原审第三人中国光大银行股份有限公司南京分行（以下简称光大银行南京分行）的委托代理人陈志祥，原审第三人徐明光的委托代理人李富生，原审第三人李朝晖到庭参加诉讼。原审第三人刘宁经本院公告送达传票，未到庭参加诉讼。本案因公告扣除审理期限60日。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，坐落于本市秦淮区××前楼××室、建筑面积为86平方米、丘号为221330-I-37的房屋（以下简称涉案房屋）原为任桂芝所有，系任桂芝通过房改购房取得，1998年4月1日，任桂芝领取了编号为白改字第15274号房屋所有权证。2001年12月23日，因换证，涉案房屋所有权证编号变更为宁房权证白换字第××号，所有权人仍为任桂芝。刘宁系任桂芝女婿。2003年4月18日，登记机构以买卖及任桂芝与刘宁共同申请为由，在审核并收回了宁房权证白换字第××号房屋所有权证后，核准将涉案房屋所有权转移登记至刘宁名下。2003年4月22日，刘宁缴纳了房屋买卖契税。同日，登记机构向刘宁颁发了编号为白转字第207362号的房屋所有权证。2016年2月16日，任桂芝携带其当时所持的“白换字第××号房屋所有权证”前往南京市房屋产权监理处档案馆查询上述房屋档案资料时，因经鉴别认定该证系伪造的假证，该证被南京市房屋产权监理处没收。因认为上述房屋档案资料中，签署日期为2003年4月16日的房屋权属登记申请书和房地产买卖契约中自己的签名均系伪造，登记机构错误地将该房屋所有权转移登记至了刘宁名下，任桂芝于2016年3月2日诉至法院，请求判决撤销登记于刘宁名下的涉案房屋的房屋所有权证，将涉案房屋产权恢复原权属状态，并判令由市国土局承担案件诉讼费用。另查明，2003年4月22日，刘宁与光大银行南京分行签订个人贷款合同一份，约定刘宁向光大银行南京分行借款39万元用于购买涉案房屋，同时双方签订抵押合同一份，约定刘宁将涉案房屋抵押给光大银行南京分行，随后双方办理了抵押登记，光大银行南京分行取得了他项权证。后因刘宁未能按约还款，光大银行南京分行以刘宁及其配偶张蕾为共同被告诉至南京市鼓楼区人民法院，南京市鼓楼区人民法院经审理，于2016年12月28日作出（2016）苏0106民初5920号民事判决书，判决刘宁、张蕾偿还光大银行南京分行贷款本金193839.11元及利息、罚息、复利；如刘宁、张蕾不能偿还上述债务，光大银行南京分行有权依法处置涉案房屋，并对折价或拍卖、变卖该抵押物所得价款享有优先受偿权。2015年7月15日，刘宁与徐明光就涉案房屋办理了抵押登记，徐明光取得了他项权证。2016年2月25日，刘宁与徐明光就双方之间的民间借贷纠纷，经南京市秦淮区人民法院主持调解，达成如下协议：一、刘宁于2016年3月1日前向徐明光归还借款本金130万元及利息；二、刘宁于2016年3月1日前向徐明光支付律师费65000元；三、如刘宁未履行上述第一、二项义务，徐明光有权依法处置刘宁用于抵押的涉案房屋，以该房屋折价或拍卖、变卖所得价款按抵押顺序进行受偿。2016年1月14日，刘宁与李朝晖签订房地产抵押合同一份，约定刘宁以涉案房屋为其向李朝晖的借款150万元提供抵押担保，2016年1月20日双方办理了抵押登记，李朝晖取得了他项权证。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。市国土局对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，针对2003年4月18日核准将涉案房屋所有权由任桂芝名下转移登记至刘宁名下的行政行为，市国土局提供的登记申请书经鉴定其中任桂芝的签名不具有真实性，不能证明任桂芝当时向登记机构提出过涉案房屋的所有权转移登记申请。市国土局亦未能就其所陈述的登记机构对申请登记的双方当事人的身份证明进行了核验的情况提供证据予以证实。据此，被诉行政行为主要证据不足，不符合2010年11月19日修改前的《南京市城镇房屋权属登记条例》第八条、第九条规定的登记要求，不具有合法性。市国土局主张任桂芝与刘宁可能存在恶意串通，虚假诉讼的情形，主张刘宁涉嫌构成诈骗罪，亦缺乏事实依据，原审法院未予采纳。但对于任桂芝要求撤销登记于刘宁名下的涉案房屋所有权证，将涉案房屋产权恢复原权属状态的诉讼请求，由于涉案房屋上登记有光大银行南京分行、徐明光和李朝晖的抵押权尚未注销，本案现有在案证据均未反映光大银行南京分行、徐明光和李朝晖是在明知被诉行政行为不具有合法性，涉案房屋登记情况与实际情况不符的情况下取得的对涉案房屋的抵押权，故应认定其为善意第三人，且其中光大银行南京分行和徐明光对抵押物、即涉案房屋的优先受偿权已经人民法院生效法律文书予以确认，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。故对任桂芝要求撤销登记于刘宁名下的涉案房屋所有权证，将涉案房屋产权恢复原权属状态的诉讼请求，原审法院不予支持。任桂芝主张光大银行南京分行、徐明光、李朝晖应通过诉讼确认其是善意第三人，缺乏法律依据，原审法院不予采纳。综上所述，依照行政诉讼法第六条、第三十四条第一款、第七十条，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款之规定，判决一、确认市国土局于2003年4月18日核准将涉案房屋所有权转移登记至刘宁名下，并于2003年4月22日向刘宁颁发了权证编号为白转字第207362号的涉案房屋所有权证的行政行为违法。二、驳回任桂芝的诉讼请求。案件受理费50元，公告费600元，鉴定费4400元，合计5050元，由市国土局负担。
上诉人任桂芝上诉称，原审法院适用法律错误。原审审理过程中已经查明涉案房屋原为上诉人名下房产，2003年该房产在产权人完全不知情的情况下被过户到了原审第三人刘宁名下。市国土局在变更转移登记过程中未尽形式审查的基本义务，在所有申请材料均为一人签字填写，当事人没有双方到场签字的情况下，违规为刘宁办理了产权登记。原审法院虽然根据行政诉讼法第七十条第一款第(一)项认为被诉行政行为主要证据不足，认定变更转移登记的行政行为不符合2010年11月19日修改前的《南京市城镇房屋权属登记条例》第八条、第九条规定的登记要求，不具有合法性。但是原审法院又适用了《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”，原审判决适用该条司法解释错误。涉案房屋虽然转移登记违法，但是房屋一直登记在原审第三人刘宁名下，并没有被其他人善意取得。抵押权虽然是担保物权的一种，但是与物权中的所有权是不同的权益。此处抵押权人取得房屋的抵押权与“房屋已为第三人善意取得”是两个完全不同的概念，后者应该是房屋的所有权发生了变更，且取得所有权的人是善意取得。原审法院对于该条司法解释做了无理由的扩大性解释。原审法院审理中依据行政诉讼法第七十条，根据该条的规定，原审法院应该判决撤销转移变更登记的行政行为，判处市国土局恢复产权原状。行政诉讼法第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撒销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”在本案中，撤销违法的变更转移登记的行政行为并不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，而且被上诉人的违法行为对上诉人合法的重大物权权益造成极大损害。综上，原审法院虽然认定事实清楚，但是适用法律错误，请求二审法院：1．撤销原审判决，依法改判撤销涉案房屋变更转移登记，将该房屋权属状况恢复原状。2．判决市国土局承担本案所有诉讼费用。
上诉人市国土局上诉称，１．原审法院未能准确查明任桂芝知道涉案房屋被转移至刘宁名下的时间，应发回重审或改判。通过上诉人提交的房产档案可知，2002年，任桂芝曾以涉案房屋为刘宁向南京市商业银行阳光广场支行借款18万提供抵押担保，并在当时任桂芝所持的真实房产证上进行了抵押权注记。而其向原审法院出具的南京市房屋产权监理处没收的任桂芝所持涉案房屋所有权证复印件，上面并未记载任何他项权证情况。因此，原房产证与被没收的房产证，二者在形式上有明显区别，很容易区分。任桂芝声称其为房屋产权人，其对自己原真实房产证有抵押权注记的事实应当非常清楚。但其提交的被没收的房产证上没有抵押权注记，任桂芝应当知晓。任桂芝声称直到2016年2月才得知房屋被过户到刘宁名下，不符合事实，也不符合常理。2．原审法院认为刘宁涉嫌诈编罪缺乏事实依据，属于事实认定错误，应将本案有关材料移送公安机关，并裁定中止审理。原审法院认为，房屋权属登记申请书和房地产买卖契约中，任桂芝的签名不具有真实性，而涉案房屋又被转移到刘宁名下，刘宁成为伪造签名的最大受益者。现有证据虽无法达到《中华人民共和国刑事诉讼法》所规定的事实清楚，证据确实、充分，但足以认定刘宁具有伪造任桂芝签名的重大嫌疑，已经足以让原审法院判定本案符合行政诉讼法第六十六条的要求，从而将有关犯罪材料移送公安机关。原审法院认为刘宁涉嫌诈骗罪缺乏事实依据，这实际上是将刑事侦查机关查明事实的职责转嫁到了市国土局身上，市国土局只要有初步证据证明存在犯罪行为，法院就应当将有关材料移送公安机关，以便于公安机关及时进行刑事立案，打击犯罪。3．一审判决确认被诉行政行为违法，缺乏法律依据。行政诉讼法第七十四条明确规定了应当确认违法的情形，本案被诉行政行为不符合该法条规定的两种情形。请求二审法院：1．撤销原审判决，依法发回重审、改判或变更，或者将本案有关材料移送公安机关,并裁定中止审理；2．由任桂芝承担本案一审、二审的诉讼费。
原审第三人光大银行南京分行未向本院提交书面陈述意见，其在庭审中述称，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序适当，请求二审法院驳回两上诉人的上诉请求，维持原判。
原审第三人徐明光未向本院提交书面陈述意见，其在庭审中述称，同光大银行南京分行的意见。
原审第三人李朝晖未向本院提交书面陈述意见，其在庭审中述称，希望保护善意第三人的权益，请求二审法院维持原判。
上诉人任桂芝、市国土局提起上诉后，原审法院将涉案证据已随案移送本院，经审查，原审法院对证据的审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，南京市机构编制委员会宁编字〔2015〕38号《关于整合不动产登记职责的通知》将南京市住房保障和房产局承担的房屋登记相关职责划入市国土局。宁委发〔2015〕4号《中共南京市委南京市人民政府关于印发<南京市人民政府职能转变和机构改革实施意见>的通知》将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到市国土局。据此，市国土局具有对涉案房屋进行不动产所有权转移登记的法定职责。
2010年11月19日修改前的《南京市城镇房屋权属登记条例》第八条规定，房屋权属登记由当事人向房屋权属登记机关提出申请。当事人为法人或者其他组织的，应当使用法定名称的全称，并提交相应的资格证件；当事人为自然人的，应当使用其身份证件上的姓名，并提交相应的身份证明。该条例第九条第一款规定，申请房屋所有权转移登记，应当由双方当事人共同登记。本案中，上诉人市国土局向原审法院提交的证据不能证明2003年4月16日任桂芝、刘宁申请涉案房屋变更登记时，市国土局收取了其二人的身份证明并进行了核验，亦无证据能够证明该两处“任桂芝”的签名系任桂芝本人所写。且经司法鉴定机构鉴定，2003年4月，市国土局作出涉案转移登记所依据的《南京市房屋权属登记申请书》、《房地产买卖契约》中“任桂芝”的签名并非任桂芝本人所写，故原审法院认定市国土局未按照2010年11月19日修改前的《南京市城镇房屋权属登记条例》第八条、第九条规定的登记要求办理涉案房屋转移登记的行政行为不具有合法性，并无不当。法释〔2010〕15号《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。本案中，在卷证据显示，原审第三人光大银行南京分行、徐明光、李朝晖均就涉案房屋办理了抵押登记并取得了他项权证，且光大银行南京分行和徐明光对抵押物及涉案房屋的优先受偿权已经人民法院生效法律文书予以确认，原审法院认定原审第三人为善意并无不当，原审判决确认市国土局于2003年4月18日核准将涉案房屋所有权转移登记至原审第三人刘宁名下，于2003年4月22日向刘宁颁发权证编号为白转字第207362号房屋所有权证的行政行为违法并驳回任桂芝的诉讼请求符合上述司法解释的规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人任桂芝和市国土局的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人任桂芝、南京市国土资源局各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 陆俊騑
审判员 王攀峰
审判员 谢宇飞
二〇一八年四月二十日
书记员 曹 洁