浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终1314号上诉人（原审原告）湖州市第一矿产有限公司，住所地浙江省湖州市车站路51号三楼。法定代表人陈斌，执行董事。委托代理人冯康年，浙江衡汉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人袁家军，省长。委托代理人汪锐、李力夫，省政府法制办工作人员。湖州市第一矿产有限公司诉浙江省人民政府环保行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年8月15日作出（2017）浙01行初96号行政判决。湖州市第一矿产有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2017年10月11日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年11月2日进行了庭询。上诉人湖州市第一矿产有限公司的委托代理人冯康年，被上诉人浙江省人民政府委托代理人汪锐参加了庭询。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2013年5月2日，浙江省环保厅在其网站上发布“关于浙江省电力公司500千伏妙西输变电工程验收申请的公示。公示文“1.1结论”部分载述：“综上所述，500KV妙西输变电工程在设计、施工和试运营期间采取了有效的污染防治和生态保护措施，基本符合《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（国家环境保护总局第13号）第十六条‘建设项目竣工环境保护验收条件’的有关规定，从环境保护角度衡量，具备环境保护验收条件，建议工程通过环境保护验收。”2013年5月28日，浙江省环保厅作出《关于浙江500千伏妙西输变电工程竣工环境保护验收意见的函》（浙环辐验〔2013〕51号），对浙江省电力公司提出的《关于浙江500千伏妙西输变电工程竣工环境保护验收的申请》进行了函复。函文载述：“经环保部委托，我厅组织验收组对工程进行竣工环境保护验收，结合验收组意见和湖州市环境保护局的意见”。原告一矿公司认为“以上公示项目中对申请人建筑物、构筑物、设施等公共安全构成危险，……该线第14号铁塔基与第15号铁塔基以及该区间临空架设的500KV超高压输变线路，与申请人正在使用的坐落于湖州市××区妙西镇洋坞洞大型民用爆炸物品储存库之间的距离不符合国家法定的安全距离规定，违反了国家强制性规定，以上案涉区域线路的选址、架设、运营均属违法。……”遂向被告省政府申请行政复议。请求：1.依法撤销浙江省环保厅对“浙江省电力公司500千伏妙西输变电工程验收申请”所作出的“500KV妙西输变电工程……从环境保护角度衡量，具备环境保护验收条件，建议工程通过环境保护验收”的报告结论，或者确认该具体行政许可行为违法。2.依法决定责令浙江省电力公司将500KV妙西5821线第14号至第15号铁塔基以及该区间架空输电线路搬迁至符合国家规定的安全距离处，或由其承担在洋坞洞民用爆炸物品库搬迁前采取其他措施排除妨害，消除危险之义务。3.依法同时决定由被申请人与第三人承担连带赔偿申请人因无法充分利用洋坞洞民用爆炸物品库所造成的经济损失（待评估）。复议听证时，一矿公司将第1项复议请求变更为：撤销浙江省环保厅作出的浙环辐验〔2013〕51号《关于浙江省电力公司500千伏妙西输变电工程竣工环境保护验收意见的函》，或者确认该具体行政许可行为违法。浙江省政府于2016年6月13日收到行政复议申请，于当日通知环保厅进行答复，并于同日通知浙江省电力公司参加复议。2016年7月18日，浙江省政府通知双方并于2016年7月28日举行了听证。2016年8月8日，省政府决定延期作出复议决定并告知各方当事人。2016年8月10日，省政府通知各方当事人中止行政复议，2017年1月16日通知恢复审理。2017年1月17日，省政府作出本案被诉行政复议决定，并于2017年2月9日送达原告。一审法院认为，本案被申请复议之原行政行为系浙江省环保厅作出的浙环辐验〔2013〕51号《环保验收函》，该《环保验收函》的验收事项包括案涉工程变电站厂界、变电站和线路周围敏感点工频电场、磁感应强度；无线电干扰值；变电站厂界、变电站和线路周围敏感点噪声；变电站周围护坡、排水沟等工程设施，道路路面，生活污水、临时用地恢复、线路路基周围恢复、水土保持和生态恢复等。原告一矿公司据以主张权利的妙西洋坞洞民用爆炸物品储存库，不在浙江省环保厅作出前述验收事项时的应当考虑的范围之内，故原告与该《环保验收函》不具有法律上的利害关系。原告提出案涉工程项目与其妙西洋坞洞民用爆炸物品储存库之间的距离不符合规定，导致其爆炸物储存库的储存量被隆减等问题，但这些问题并非案涉《环保验收函》确定的内容，原告应当另行寻求救济。据此，被告浙江省政府认为原告的行政复议申请不符合法律规定，决定驳回其行政复议申请符合法律规定。原告的诉讼理由不能成立，本院不予支持其诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告湖州市第一矿产有限公司的诉讼请求。湖州市第一矿产有限公司上诉称，一、原审认为“上诉人与[2013]51号《环保验收函》不具有法律上的利害关系”，该认定显属错误。1、《环境保护法》第五条规定：环境保护坚持“保护优先原则”。案涉500千伏妙西输变电工程5821线第14号、第15号铁塔基以及该区间架空输电线路的运营，客观上已经造成上诉人洋坞洞民用爆炸物品库炸药存储量降低之损害。在一个“共享空间”或“环境空间”中侵害了上诉人在先合法权利，该事实清楚，证据充分。2、《环境保护法》第五条规定：环境保护坚持“综合治理原则”、“损害担责原则”。案涉500千伏妙西输变电工程5821线第14号、第15号铁塔基以及该区间架空输电线路的运营，给环境造成的损害，依据《环境保护法》相关规定，即凡一切对环境造成影响或损害的因素，均应依法列入[2013]51号《环保验收函》的审查范围。3、原审判决认为，“原告据以主张权利的妙西洋坞洞民用爆炸物品储存库，不在省环保厅作出前述验收事项时应当考虑的范围之内，故原告与该《环保验收函》不具有法律上的利害关系”，该认定是十分错误的。二、涉及相邻权的行政行为，司法解释已明确规定属于行政诉讼管辖范围。对复效行政法律行为依法进行审查，是行政复议程序正义的必然要求。1、上诉人与浙江省电力公司之间的纷争，其实质是相邻权之争。凡涉及相邻权和公平竞争权的具体行政行为，《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第十三条（一）已明文规定，依法属于行政诉讼管辖范围。基于行政诉讼与行政复议救济对象的同源性，故本案纷争依法应当属于行政复议管辖范围。2、根据行政法学对行政行为的不同类型分类，如以行政行为对有关公民、法人所产生的法律利益效果为划分标准，可将行政行为分为负担行政行为、授益行政行为、复效行政行为三种。其中复效行政行为又称“有第三人效力的行政行为”，即对两方行政相对人在受益或负担上产生了不同法律效果的行政行为。就本案而言，浙江省环境保护厅出具涉案环保验收函的行政许可行为，对被许可的相对人省电力公司而言，是授益行政行为，而对上诉人则是负担行政行为（压缩了上诉人原所享用的环境空间）。省环保厅作出涉案《环保验收函》行政法律行为对原告造成的不利影响，脉络清晰，逻辑关系严密，事实清楚，证据确凿。故对复效行政法律行为依法进行审查，是行政复议程序正义的必然要求。三、原审判决适用法律错误。原审判决未能依法适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条（一）项规定，准予上诉人（原审）的诉讼请求，适用法律显属错误。综上所述，原审认为上诉人与《环保验收函》不具有法律上的利害关系，认定事实错误、适用法律错误。根据以上事实和法律规定，上诉人依法提出上诉，请求撤销原审判决，依法改判准予上诉人原审全部诉讼请求。浙江省人民政府答辩称，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，原告应当与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。本案中，妙西洋坞洞民用爆炸物品储存库不在浙江500千伏妙西输变电工程工频电场、工频磁场、噪声评价范围内；虽位于无线电干扰评价范围内，但根据《500KV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价技术规范》（HJ/T24-1998），不属于输变电工程环境影响评价因子和环境保护目标。由此，竣工环境保护验收时也不需要考虑工程与其环境影响。因此，原告与省环境保护厅就涉案工程作出的工程竣工环境保护验收行政行为不具有利害关系。关于上诉人主张的涉案工程项目对妙西洋坞洞民用爆炸物品储存库之间的距离不符合安全距离问题，与工程竣工环境保护验收行政行为属于不同的法律关系，申请人应当依法另行寻求救济途径。上诉人的行政复议申请，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，答辩人决定驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复〔2016〕150号行政复议决定程序合法。2016年6月13日，答辩人收到上诉人的行政复议申请。因情况复杂，行政复议期限延长30日。2016年8月10日，根据上诉人请求，答辩人决定中止行政复议，并向上诉人邮寄送达浙政复〔2016〕150号《中止行政复议通知书》。2017年１月16日，行政复议恢复审理。2017年1月17日，答辩人作出浙政复〔2016〕150号行政复议决定并向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条及《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，答辩人作出的浙政复〔2016〕150号行政复议决定认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼”。本案中，上诉人湖州市第一矿产有限公司主张权利的妙西洋坞洞民用爆炸物品储存库未在浙江500千伏妙西输变电工程的工频电场、工频磁场及噪声评价范围内，故未在浙江省环保厅对该工程作出竣工环境保护验收行为时的考虑范围内，因此，上诉人与该验收行为不具有利害关系。被上诉人浙江省人民政府据此驳回上诉人的行政复议申请，符合法律规定。关于上诉人主张的涉案工程项目与妙西洋坞洞民用爆炸物品储存库之间不符合安全距离、导致其存储量下降问题，与工程竣工环境保护验收行政行为属于不同的法律关系，上诉人可依法另行寻求救济。综上，上诉人湖州市第一矿产有限公司的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湖州市第一矿产有限公司负担。本判决为终审判决。（此页无正文）审判长  陈裕琨审判员  车勇进审判员  管 征二〇一八年三月八日书记员  许亚芬·9·