广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2015）中一法行初字第206号
原告：梁雁雄，男，1965年10月10日出生，汉族，住中山市。
原告：梁武装，男，1956年1月16日出生，汉族，住中山市。
原告：李少开，女，1963年1月12日出生，汉族，住中山市。
原告：梁干洲，男，1955年4月24日出生，汉族，住中山市。
上述原告共同委托代理人：冯涛，广东兆丰律师事务所律师。
被告：中山市国土资源局，住所地中山市。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：胡彬，该局工作人员。
委托代理人：翁琦，广东金丰华律师事务所律师。
原告梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲不服被告中山市国土资源局（以下简称市国土资源局）土地行政处理，于2015年5月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年5月18日向市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月6日公开开庭审理了本案。原告梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲及其共同委托代理人冯涛，被告市国土资源局的委托代理人胡彬、翁琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市国土资源局就梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲提出的查处申请于2014年8月13日作出中土房信（2014）151号信访复函。
原告梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲诉称：中山火炬开发区建设发展有限公司（以下简称火炬开发区建设发展公司）和中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社（以下简称黎村经联社）于2005年签订了三份土地征用协议，约定征用黎村经联社合计1877.4069亩土地。经民事诉讼指引，我方于2014年5月向被告市国土资源局提出查处申请，该局于同年8月13日作出中土房信（2014）151号信访复函，答复我方，该局不予立案受理。我方认为，该复函与事实不符：1.复函中提及的“预征”，在《中华人民共和国土地管理法》中并无“预征”土地的规定；2.市国土资源局关于政府信息公开的答复中并无检索到涉案土地匹配的合法用地批文，不存在复函中提及的部分用地有完善手续；3.涉案土地除长尾山一带的山地未被平整，其余土地均已被平整，不存在复函中提及的余下用地现状暂未发生改变的情况。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，市国土资源局具有查处土地违法行为的法定职责。现市国土资源局不予立案查处，属行政不作为。因此，我方提起行政诉讼，请求法院：1.确认市国土资源局对梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲要求查处违法买卖1877.4069亩土地的申请不予立案的行为违法，责令市国土资源局按《国土资源行政处罚办法》的规定履行法定职责；2.本案诉讼费由市国土资源局承担。
原告梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲向本院提交了以下证据：1.身份证复印件；2.征地协议书；3.立案查处申请书；4.民事裁定书；5.信访复函、复查意见书、复核意见书；6.照片及说明；7.关于解决征地历史遗留问题的请示。
被告市国土资源局辩称：我局经调查，原告梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲要求查处的涉案土地中有781.6906亩已完善了建设用地手续，且大部分土地上已建有建筑物并投入使用，其批文号为：粤国土资（建）字（2010）482号、粤国土资（建）字（2011）80号、粤国土资（建）字（2011）401号。余下约957亩土地尚未办理征收手续，现状也未发生改变，目前，该土地的所有权仍归黎村经联社。因此，我局根据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，依法不予立案。而且，梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲从未向我局提出要求查处火炬开发区建设发展公司违法买卖土地的行为，其证据中的信访复函，仅针对违法征用土地的行为，不能作为本案起诉的事实依据。综上，梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲主张的火炬开发区建设发展公司违法征用土地的事实不属实。根据《查处土地违法行为立案标准》及《国土资源行政处罚办法》的规定，我局作出不予立案的决定合法有效，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1.粤国土资（建）字（2010）482号《关于中山市2010年度第四批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字（2011）401号《关于中山市2010年度第二十六批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字（2011）80号《关于中山市2010年度第三批次城镇建设用地的批复》；2.群众来访登记表、信访复函；3.《国土资源行政处罚办法》（节选）。
经审理查明：2014年5月29日，梁干洲与案外人梁国康前往市国土资源局递交4份申请书，被申请人均为“中山火炬开发区建设发展有限公司及其法定代表人李伟新、中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社”，申请请求均是“依法查处违法买卖土地的违法犯罪行为，返还被占的村集体土地”。申请书落款处有梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲的签名。同时，梁干洲填写了市国土资源局出具的《群众来访登记表》，其中，“来访主要内容”一栏载明“1.建发公司于2005年1月6日、2005年9月30日在没有任何批复手续（的情况下），分别征用黎村1800多亩土地，目前除708亩山地未有开发，其余全部（被）平整……3.我们要求对违法用地（行为）进行依法查处，返还我们土地”。同年6月4日，梁干洲等人就上述“来访主要内容”向广东省国土资源厅提出信访诉求。同年8月13日，市国土资源局出具中土房信（2014）151号信访复函，载明：“梁干洲等人：你们来访及省国土资源厅（粤国土资信访字（2014）第39号）转来关于开发区黎村的土地问题，经调查，现答复如下：2005年中山火炬开发区建设发展有限公司与黎村股份合作经济联合社签订了相关协议，预征黎村土地1738.6894亩，该预征土地协议经超2／3以上村民同意并按当时的补偿标准兑现补偿款。目前该地块已有781.6906亩用地完善手续；余下用地现状暂未发生改变。根据《信访条例》第三十四条规定，如对本信访复函有异议，可申请复查。”随后，梁干洲等人先后向广东省国土资源厅、广东省人民政府申请复查、复核，上述信访复函均被维持。市国土资源局就梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲于2014年5月29日提出的查处申请未另行作出是否立案、受理的回复。2015年5月12日，梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。
另查明：粤国土资（建）字（2010）482号《关于中山市2010年度第四批次城镇建设用地的批复》载明，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，批准中山市人民政府将火炬开发区黎村股份合作经济联合社的集体农用地21.1571公顷转为建设用地，与上述村集体未利用地0.3063公顷一并办理征收为国有土地的手续。粤国土资（建）字（2011）401号《关于中山市2010年度第二十六批次城镇建设用地的批复》载明，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，批准中山市人民政府将火炬开发区珊洲村、黎村属下的集体农用地27.0506公顷转为建设用地，与上述村集体未利用地6.2827公顷一并办理征收为国有土地的手续。粤国土资（建）字（2011）80号《关于中山市2010年度第三批次城镇建设用地的批复》载明，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，批准中山市人民政府将火炬开发区黎村属下的集体农用地13.8434公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地0.0296公顷一并办理征收为国有土地的手续。
本院认为：本院应根据全面审查的原则对市国土资源局的处理行为作合法性审查。
首先，关于原告诉讼主体资格问题。虽然，申请书并非梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲共同递交，但基于申请书落款处有上述4人的共同签名，应视4人为实际举报、申请人，故梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲对市国土资源局就申请书作出的行政处理行为不服，均可以提起本案诉讼。
其次，关于梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲的申请是属于请求履行法定职责申请还是一般的信访诉求的问题。《土地违法案件查处办法》第五条规定：“土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。”第十三条规定：“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。”第十六条规定：“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。”显然，市国土资源局对辖区内的土地违法行为负有受理并立案查处的法定职权与职责。本案中，梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲的举报符合上述法律规定，市国土资源局应按照上述规定先予受理，经审查后决定是否立案查处，即涉案申请属于请求行政机关履行法定职责的申请。结合《信访条例》第十四条第二款“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”的规定，市国土资源局将梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲于2014年5月29日提出的申请请求视为信访诉求并按照信访程序处理，缺乏事实和法律依据。因此，市国土资源局对梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲申请的处理，程序违法。需要指出，即使市国土资源局需要办理广东省国土资源厅转来的信访事项，也不能将性质和处理程序均不相同的申请纳入信访救济途径一并处理，两者应分别处之。
最后，针对涉案申请，市国土资源局所作的答复内容是否合法的问题。因市国土资源局作出的信访复函同时也针对广东省国土资源厅转办的信访事项作出，因该部分信访事项不属于法院审理范围，故本院仅对市国土资源局处理2014年5月29日的举报事项行为作出审理。根据该局提交的城镇建设用地批复，无法证明答复中所陈述的有关土地征收或部分完善用地手续的事实。理由如下：第一，上述批复所涉土地与梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲举报所指向的土地是否同一，无法判断。第二，退一步而言，即使二者同一，但上述批复涉及中山市火炬开发区黎村和珊洲村，据此无法判断黎村或珊洲村分别有多少面积的土地完善了用地审批手续，又有多少土地的现状未发生改变。因此，市国土资源局所作的答复，主要证据不足。而且，该局答复中仅描述了涉案地块的情况，并未就申请事项作出任何立案或查处与否的处理决定。
综上所述，市国土资源局对梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲的查处申请定性错误、处理程序错误，答复内容也属主要证据不足。因此，本院确认市国土资源局对梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲于2014年5月29日提出的4份查处申请作出的处理行为违法，并责令市国土资源局于本判决生效之日起15日内分别作出是否立案的决定。对梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲要求确认市国土资源局对要求查处违法买卖1877.4069亩土地的申请不予立案的行为违法以及责令市国土资源局按照《国土资源行政处罚办法》的规定履行法定职责的诉讼请求，因所涉土地的面积、申请是否符合立案条件、处理是否适用《国土资源行政处罚办法》，需市国土资源局审查后再行决定，故驳回其上述诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告中山市国土资源局对梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲于2014年5月29日提出的4份查处申请作出的处理行为违法；
二、责令被告中山市国土资源局于本判决生效之日起15日内作出是否立案的决定；
三、驳回原告梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王 梅
审 判 员 刘香霞
人民陪审员 温超月
二〇一五年十月十三日
书 记 员 孙倩衡
黄丽梅