广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终1302号
上诉人（一审被告）大化瑶族自治县人民政府，住所地：大化瑶族自治县大化镇新化东路87号。
法定代表人韦萧强，县长。
委托代理人唐晓国，大化瑶族自治县法制办公室副主任。
委托代理人黄卫，大化瑶族自治县人民政府法律顾问。
被上诉人（一审原告）李士敏，男，住广东省廉江市。
被上诉人（一审原告）李清源，男，住广西北流市。
被上诉人（一审第三人）韦志全，男，住广西大化瑶族自治县。
委托代理人覃朝发，广西弘景律师事务所律师。
上诉人大化瑶族自治县人民政府（以下简称大化县政府）因被上诉人李士敏、李清源诉其撤销土地行政登记一案，不服河池市中级人民法院（以下简称河池市中院）（2017）桂12行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人大化县政府委托代理人唐晓国、黄卫，被上诉人李士敏、李清源，被上诉人韦志全及其委托代理人覃朝发，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
河池市中院一审查明：1998年12月25日，大化县政府向韦志全颁发两本《国有土地使用证》，大国用（1998）字第0110298号《国有土地使用证》登记为：“土地使用者：韦志全；座落新化东路；地号01100298；用途商、住；使用权类型国有；使用权面积493.25平方米。”大国用（1998）字第0110299号《国有土地使用证》登记为：“土地使用者：韦志全；座落新化东路；地号01100299；用途商、住；使用权类型国有；使用权面积375.44平方米。”2013年2月间，韦志全与大化县国土资源局（以下简称大化县国土局）签订《划拨土地使用权补办出让合同》并缴纳土地使用权出让金。之后，韦志全向大化县国土局申请“国有建设用地使用权补办出让及更址登记”，经审查、批准，大化县政府于2013年2月22日变更原颁发给韦志全的《国有土地使用证》，大国用（2013）第0123号《国有土地使用证》（以下简称涉案国土证）登记为：“土地使用权人韦志全；座落大化镇新化东路××号；地号451229100010GB00215；地类（用途）城镇住宅用地；使用类型出让；终止日期2083年2月3日；使用权面积493.25㎡；旧证大国用（1998）字第01100298收回注销。”大国用（2013）第0124号（以下简称0124号国土证）《国有土地使用证》登记为：“土地使用权人韦志全；座落大化镇新化东路××号；地号451229100010GB00216；地类（用途）城镇住宅用地；使用类型出让；终止日期2083年2月3日；使用权面积375.44㎡；旧证大国用（1998）字第01100299号收回注销。”2013年3月1日，韦志全又取得大化县政府颁发的大房权证大字第××号《房屋所有权证》（以下简称涉案房产证），该房屋位于韦志全涉案国土证项下的地块（地号451229100010GB00215）。2013年6月26日，韦志全以涉案房产证涉及的房地产作为抵押担保向李士敏、李清源借款，双方办理抵押登记手续，登记机关向李士敏、李清源颁发了大房他证大字第××号《房屋他项权证》（以下简称涉案他项权证）。房产管理部门在韦志全涉案房产证附记栏记载“该房产已办理抵押登记，权利人：李士敏、李清源，权利价值：贰佰零柒万元整，设定日期：2013年6月26日，约定期限：至注销之日止。”因韦志全未能按期还款，李士敏、李清源向人民法院提起诉讼，大化县人民法院于2014年8月18日作出（2014）大民初字第420号民事判决，判决韦志全于判决生效之日起二十日内偿还李士敏、李清源借款1895763元及相应利息。因韦志全未能履行该生效判决确定的还款义务，李士敏、李清源申请大化县人民法院强制执行。2015年1月5日，大化县人民法院作出了（2014）大法执字第252号执行裁定，裁定拍卖韦志全所有的位于大化县××镇××东路××与号的楼房（房屋所有权证号为大房权证大字第××号；国有土地使用证号为大国用＜2013＞第0123号）。2015年4月22日，大化县公安局向大化县人民法院提起行政诉讼，请求撤销大化县政府颁发给韦志全的涉案国土证、涉案房产证及李士敏、李清源的涉案他项权证。大化县人民法院立案受理后，河池市中院将该案提级审理。在河池市中院审理过程中，大化县公安局申请撤回起诉，该院于2016年10月21日作出（2016）桂12行初字6号行政裁定，裁定准许大化县公安局撤回起诉。2017年2月9日，大化县政府作出大政处（2017）1号《关于撤销韦志全土地使用证的决定》（以下简称被诉撤证决定），决定撤销颁发给韦志全位于大化镇北××东路××号的涉案国土证及0124号国土证。2017年2月23日，大化县国土资源局作出《＜国有土地使用证＞注销公告》，注销韦志全的涉案国土证及0124号国土证。李士敏、李清源认为大化县政府的行为损害其合法权益，遂于2017年3月14日提起本案诉讼，诉讼请求：撤销大化县政府作出的被诉撤证决定。
另查明，在河池市中院立案受理本案后，韦志全于2017年4月27日向河池市人民政府申请行政复议，请求撤销大化县政府被诉撤证决定。河池市人民政府以李士敏、李清源已就被诉行政行为向人民法院提起行政诉讼，人民法院已立案受理，并通知韦志全作为该案第三人参加诉讼，韦志全再申请行政复议不符合行政复议法规定的受理条件为由，作出河政复驳字（2017）6号决定书，决定驳回韦志全的行政复议申请。
河池市中院一审认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，单位和个人使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。大化县政府认为核发给韦志全涉案国土证存在错误而行文自行撤销，属其法定职责，大化县政府执法主体适格。李士敏、李清源及韦志全对大化县政府执法主体资格无异议，应予以确认。河池市中院立案受理本案后，韦志全才向河池市人民政府申请行政复议请求撤销被诉撤证决定，因本案是土地登记纠纷并不属于行政复议法规定先经行政复议才能提起诉讼的案件，故本案依法应由人民法院管辖。本案主要的争议焦点为：1.原告起诉主体是否适格？2.被诉行政行为程序是否合法？
关于争议焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定：“行政行为的相关人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼……”，李士敏、李清源已取得韦志全名下涉案国土证项下的土地上房产抵押权并办理《房屋他项权证》。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押”，李士敏、李清源作为利害关系人以大化县政府撤销涉案国土证损害其合法权益为由提起本案诉讼，符合法律规定，其起诉主体适格。大化县政府称李士敏、李清源无权提起本案诉讼的理由与法律规定相悖，不予采纳。
关于争议焦点二。行政机关作出行政行为应当遵循正当程序原则，特别是行政机关在作出对公民、法人和其他组织的权利义务产生重大影响决定前，应当听取利害关系人的意见。本案中，大化县政府在作出被诉行政行为之前，已经知道涉案国土证项下土地上的房产抵押给李士敏、李清源，决定撤销涉案国土证的行为势必影响到李士敏、李清源的重大利益，但未能提供证据证实作出被诉行政行为前已履行告知李士敏、李清源撤销的根据和理由，听取李士敏、李清源的陈述和申辩以及事后可以寻求的救济途径等正当法律程序。同时，大化县政府辩称已穷尽一切手段通知韦志全予以配合，但能提供证据证实，韦志全亦予以否认，大化县政府应承担不利的法律后果。据此，大化县政府所作被诉行政行为违背公开、公平、公正的正当程序原则。虽然李士敏、李清源在起诉时未主张被诉行政行为程序违法，但根据行政行为合法性全面审查原则，人民法院对被诉行政行为程序是否合法应一并审查。况且，韦志全作为被诉行政行为的相对人已明确以大化县政府行政程序违法为由主张撤销，故大化县政府所作被诉行政行为违反正当程序原则，不具有合法性，应依法予以撤销。
综上，大化县政府作出被诉撤证决定违反法定程序，依法应予撤销。李士敏、李清源的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销被诉撤证决定。
上诉人大化县政府上诉称：1.一审判决认定李士敏、李清源具备本案原告资格，属适用法律不当。涉案国土证确实存在错误而应撤销，但该证核发于抵押关系设立前，一审判决支持李士敏、李清源以“抵押权受到损害”为由，对抗政府纠正抵押权设定前的行政错误，即意味着只要抵押权人不同意撤销或者抵押权未得到实现，人民政府就不能纠正错误登记行为。这是用事后的民商行为约束和审查事前的行政行为的合法性及有效性，是错误的。城市房地产管理法第三十二条适用于本案，仅是证实涉案土地使用权已被抵押，而非被转让，法律并未禁止设定抵押的土地使用权被依法注销或者撤销，也不应当以设定抵押权为由禁止政府对确实存在错误的土地权证予以纠正。如因政府的登记、撤销等行为使得抵押权人受到损失，可依法提起行政赔偿诉讼，但不能成为阻止政府依法纠正错误的理由。因此，一审判决以上述法条认定李士敏、李清源有权提起诉讼不当。2.一审判决认定大化县政府应当履行告知义务而未履行，属认定事实不清，判决失当。大化县政府先后通过电话、邮寄、张贴告示等方式向韦志全作了送达。韦志全向法庭提交的证据也足以证明相关听证通知已经依法送达，但一审却听信其关于该证据是从其他渠道获取的片面辩解而认定未送达，确有不当。同时，应否纠正或者撤销涉案国土证与事后抵押无关，该行政行为相对人只是韦志全，没有通知李士敏、李清源听证的理由及必要。综上，一审判决认定事实不清，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回李士敏、李清源的诉讼请求。
被上诉人李士敏、李清源答辩称：大化县政府作出被诉撤证决定所依据的事实不清，理由不成立，程序违法，适用法律错误。1.李士敏、李清源已善意取得涉案国土证项下的抵押权并办理他项权证，根据我国物权法、担保法、房屋登记办法、城市房地产管理法等法律法规及相关司法解释规定，即使涉案国土证登记违法，大化县政府也不能随意撤销，否则违反不动产善意取得制度及“物权优于债权”、“物权法定”的基本法律原则，损害其合法权益。被诉撤证决定所依据的事实仅表述为“宅基地上土地登记簿记载的事项有错误”，具体是何事实不清楚不确定，且该决定标题为撤销，主文却表述为注销。2.被诉撤证决定程序违法。李士敏、李清源作为涉案土地使用证的利害关系人，大化县政府作出被诉撤证决定前却未告知李士敏、李清源，亦未能举证证明已通知韦志全，通知韦志全办理变更登记手续，却直接撤销韦志全涉案国土证。国土证的变更或者注销登记应依法公告，大化县政府未经公告直接撤证。3.被诉撤证决定适用法律错误。该决定表述依据土地登记办法第五十八条和第三十八条规定撤销涉案国土证，但上述法条均是规定变更登记的内容。大化县政府注销韦志全涉案国土证，并不属于土地登记办法第六章注销登记所规定的五种注销情形。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人韦志全答辩称：大化县政府作出被诉撤证决定不符合物权法规定。1996年至1997年大化县公安局取得建设用地54余亩，并转让约11.5亩给私人建房，涉及60多户居民，韦志全支付17万元取得土地880平方米。1996年大化县公安局扩建工程570万元，1997年拖欠韦志全垫资工程款250万元，大化县公安局转让土地给韦志全是为了减免工程欠款,大化县公安局认可土地转让，双方签订协议，约定土地使用年限至2019年1月1日。韦志全于1997年向大化县国土资源管理局及大化县住房和城乡建设局申办建设用地规划许可证和建房规划许可证，于1998年自筹资金建设两栋商住楼面积共计2400平方米，之后其补交土地出让金140870元，取得国有土地使用证及房地产所有权证，颁证程序合法。韦志全已善意取得土地，且己依法承担该项土地的转让价款并缴纳土地出让金，应受法律保护。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决采信的证据合法有效，据此，本院确认一审判决认定的事实。
本院认为：关于李士敏、李清源是否具备本案原告资格的问题。根据我国物权法第一百八十二条、担保法第三十六条及城市房地产管理法第三十二条等法律法规规定，我国实行房地一体主义，以房地产抵押的，房地产占用范围内的土地使用权一并抵押。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第六条：“人民法院受理房屋登记行政案件后，应当通知没有起诉的下列利害关系人作为第三人参加行政诉讼：（一）房屋登记簿上载明的权利人”规定，抵押权人是土地登记行政案件的利害关系人。本案中，韦志全已将涉案国土证所涉房产抵押给李士敏、李清源，并办理抵押登记，李士敏、李清源已取得涉案他项权证，则涉案他项权证的效力及于涉案国土证项下的国有土地使用权。大化县政府作出被诉撤证决定，撤销涉案国土证，将对李士敏、李清源的权利产生重大影响，故李士敏、李清源与被诉行政行为之间存在利害关系，是本案适格原告。大化县政府关于这个问题的理由不成立，本院不予采纳。
关于被诉撤证决定程序是否合法的问题。大化县政府主张作出被诉撤证决定前已通过电话、邮寄、张贴公告等方式通知行政相对人韦志全，但未能提供证据证实，应承担举证不能的相应后果。而且，抵押权人李士敏、李清源作为利害关系人，大化县政府作出被诉撤证决定前应当通知并听取其陈述和申辩的意见，但大化县政府亦未履行相应程序，剥夺利害关系人的知情权和辩论权。因此，大化县政府作出被诉撤证决定违反行政正当程序原则，程序违法，依法应予撤销。
综上，大化县政府作出被诉撤证决定程序违法。一审判决撤销被诉撤证决定正确，本院予以维持。上诉人大化县政府的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人大化瑶族自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 班 艳
审 判 员 陈 惠
二〇一七年十二月二十八日
法官助理 杜翰洋
书 记 员 贾茜茜