广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终5号
上诉人（一审原告）梧州市长洲区倒水镇马水村全屋组。
诉讼代表人全德海，组长。
上诉人（一审原告）梧州市长洲区倒水镇马水村流水组。
诉讼代表人罗锦辉，组长。
上诉人（一审原告）梧州市长洲区倒水镇马水村武文组。
诉讼代表人周炳林，组长。
委托代理人周锦泉，男，住梧州市长洲区。
委托代理人周新文，男，住梧州市长洲区。
被上诉人（一审被告）梧州市人民政府。
法定代表人朱学庆，市长。1
委托代理人覃厚昌，梧州市人民政府法制办干部。
委托代理人陈飞奋，梧州市人民政府法律顾问室顾问助理。
一审第三人梧州市长洲区人民政府。
法定代表人唐云凯，区长。
委托代理人黄安发，梧州市长洲区法制办公室主任。
委托代理人甘石允，梧州市长洲区林业局干部。
一审第三人梧州市倒水镇石圭林场。
法定代表人覃旭明，场长。
一审第三人梧州市长洲区倒水镇马水村禾山组。
诉讼代表人周伟，组长。
梧州市长洲区倒水镇马水村全屋组、流水组、武文组（以下分别简称全屋组、流水组、武文组）因诉梧州市人民政府（以下简称梧州市政府）林权登记行政复议纠纷一案，不服梧州市中级人民法院（2015）梧行初字第1号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016年1月8日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月23日公开开庭审理了本案。上诉人全屋组的诉讼代表人全德海，上诉人流水组的诉讼代表人罗锦辉，上诉人武文组的诉讼代表人周炳林及其委托代理人周锦泉、周新文，被上诉人梧州市政府的委托代理人覃厚昌、陈飞奋，一审第三人梧州市长洲区人民政府（以下简称长洲区政府）的委托代理人黄安发、甘石允到庭参加诉讼。一审第三人梧州市长洲区倒水镇马水村禾山组（以下简称禾山组）、一审第三人梧州市倒水镇石圭林场（以下简称石圭林场）经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：原苍梧县倒水公社于1966年左右成立了石圭林场。2010年6月28日，长洲区政府向石圭林场颁发长林证字（2010）第0217030001号《林权证》，将本案争议林木、林地登记在石圭林场名下。2014年12月5日，梧州市长洲区倒水镇人民政府（以下简称倒水镇政府）将本案争议林木、林地已由石圭林场进行了登记的情况以书面形式告知了全屋组等村民小组。全屋组、流水组、武文组及禾山组遂以长洲区政府将存在利益分成和权属争议的山林登记在争议一方的石圭林场名下，且违反了集体林权改革规定为由，于2015年1月13日向梧州市政府提出行政复议申请，请求撤销长洲区政府颁发给倒水镇石圭林场的长林证字（2010）第0217030001号山林证。梧州市政府认为，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项之规定，县级以上人民政府依法核发的山林权属证只是可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料，不属行政复议的范围；全屋组、禾山组、流水组、武文组对长洲区政府颁发的长林证字（2010）第0217030001号《林权证》提出异议，目的是对石圭林场的林地提出权属争议，而且石圭林场从未经过政府确权，因此，四申请人应当向长洲区政府提出山林权属纠纷调解处理申请，由长洲区政府在确定争议山林权属时一并对该《林权证》进行处理。梧州市政府遂于2015年1月13日作出梧政复决字（2015）3号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理行政复议申请。全屋组、武文组、流水组不服，提起行政诉讼，请求撤销梧州市政府梧政复决字（2015）3号《不予受理行政复议申请决定书》，判令梧州市政府受理行政复议申请。
一审法院认为：全屋组、流水组、武文组及一审第三人禾山组在知道本案争议山林被长洲区政府登记在石圭林场名下并认为损害了其合法权益之后，有权依法维护自身权益。本案表面看是全屋组、流水组、武文组及禾山组对长洲区政府的林业登记发证行为不服，而实质是对本案争议山林主张权属，属自然资源所有权或使用权纠纷。根据我国相关法律规定，当事人若对林业登记发证认为错误的，可以申请发证机关更正或依法申请相关行政机关进行调处确权。全屋组、流水组、武文组及禾山组在知悉石圭林场取得林权证之后选择向梧州市政府申请复议，不符合《林木和林地权属登记管理办法》第十七条及相关法律规定的纠纷解决途径和方式。同时，林业发证仅是登记行为，并非对林业这类自然资源所有权或使用权的确权，即使不服也不需要以行政复议为前置而要求解决纠纷。再者，《中华人民共和国行政复议法》第六条也没有将林业发证这类行为规定为行政复议的情形之一。因此，全屋组、流水组、武文组及禾山组因林业发证而向梧州市政府申请复议于法无据，梧州市政府决定不予受理其申请复议是正确的。全屋组、流水组、武文组及禾山组若认为与石圭林场存在山林权属纠纷、争议，应当依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等法律规范的规定，先向颁发《林权证》的长洲区政府申请调处确权。可见，全屋组、流水组、武文组的起诉理据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回全屋组、流水组、武文组的诉讼请求。
上诉人全屋组、流水组、武文组上诉称：一、三上诉人向梧州市政府申请行政复议的请求事项是撤销长洲区政府颁发的长林证字（2010）第0217030001号《林权证》的具体行政行为，但一审法院没有根据三上诉人的诉讼请求进行审理，而自认为三上诉人及禾山组对长洲区政府颁证行为不服，实质是对涉案山林权属的争议，依法不应通过行政复议的方式来救济权利，不符合法律规定。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第八条关于“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”的规定，长洲区政府将本属于三上诉人及禾山组的山林所有权和使用权登记到石圭林场名下，没有法律依据，损害了三上诉人和禾山组的合法权益。三上诉人及禾山组申请行政复议，请求撤销长洲区政府的颁证行为，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定的行政复议范围。三、梧州市政府在梧政复决字（2015）3号《不予受理行政复议申请决定书》中根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项之规定，得出“县级以上人民政府依法核发的山林权属证书只是可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料之一，不属于行政复议的范围”的观点是错误的。四、梧州市政府在收到上诉人的行政复议申请当日即作出不予受理决定，且在《不予受理行政复议申请决定书》阐述“经审查，本机关认为，……政府颁发《林权证》属于行政确认行为，事前已经过现场核实山林权属、勘定面积和四至界址、张榜公布等程序。”梧州市政府在没有进入实质性审查即得出上述结论，缺乏事实根据，违反法定程序。请求二审法院依法判决撤销一审判决，撤销梧州市政府梧政复决字（2015）3号《不予受理行政复议申请决定书》，责令梧州市政府受理行政复议申请。
被上诉人梧州市政府答辩称：根据《林木和林地权属登记管理办法》的相关规定，颁发林权证是行政登记行为，所颁发的《林权证》属于《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第（六）项规定的可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料，故颁发《林权证》的行为不属于行政复议的受案范围。根据《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定，上诉人若认为《林权证》存在错误，可向登记发证机关申请更正，若认为《林权证》项下土地存在权属争议，可申请权属纠纷调处，并以调处的结果来对《林权证》作出处理。请求二审法院依法维持一审判决。
一审第三人长洲区政府的答辩意见与梧州市政府的答辩意见一致。
一审第三人石圭林场未到庭，也未提出诉讼意见。
一审第三人禾山组未到庭，也未提出诉讼意见。
经审理，本院确认一审判决采纳的证据合法有效，据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院另查明，全屋组、流水组、武文组已就涉案林地权属向长洲区政府申请权属纠纷调处，长洲区政府接收了申请材料，并以全屋组等未按要求补齐材料而未立案调处。
本院认为：根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条关于“集体所有森林、林木和林地，由所有者向县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”的规定，颁发《林权证》是行政登记发证行为。该行政行为对行政相对人或者利害关系人的权利义务产生实质性的影响，存在侵害利害关系人合法权益的可能性，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定的“认为行政机关的其他具体行政行为侵害其合法权益的”情形，属于行政复议的受案范围，利害关系人认为颁发《林权证》侵害其合法权益的，有权依法申请行政复议。长洲区政府颁发的长林证字（2010）第0217030001号《林权证》属于《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定的行政登记发证行为，本案当事人全屋组、流水组、武文组和禾山组不服该行为的，有权申请行政复议。梧州市政府以上述长洲区政府颁发《林权证》行为不属于行政复议受案范围为由而不予受理行政复议申请是错误的，一审法院以此为由驳回诉讼请求同样错误。《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定“发现林权证错、漏登记或者遗失、损害的，有关林权权利人可到原林权登记部门申请变更或者补办”的方式，是法律救济途径之一；当事人认为林地林木存在权属争议的，可以申请权属纠纷调处，符合法定条件的有关行政机关应当受理，也是法律救济途径之一。上述三种法律救济途径并行不悖，当事人有权选择。梧州市政府及一审法院认为全屋组、流水组、武文组和禾山组应当申请权属纠纷调处，或者按照《林木和林地权属登记管理办法》第十七条规定的方式办理，却不应申请行政复议的理由，于法无据，本院不予支持。
综上所述，本案的行政复议事项属于行政复议受案范围，梧州市政府作出不予受理行政复议申请的决定属适用法律错误，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求亦属于适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销梧州市中级人民法院（2015）梧行初字第1号行政判决；
二、撤销梧州市人民政府梧政复决字（2015）3号《不予受理行政复议申请决定书》，责令梧州市人民政府在法定期限内受理行政复议申请。
一审、二审案件受理费各50元，由梧州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一六年四月六日
书 记 员 张鹏飞