广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤06行终175号
上诉人（原审原告）张加勇，男，土家族，住贵州省沿河土家族自治县。
委托代理人曹洪林，广东商达律师事务所律师。
�上诉人（原审被告）佛山市三水区农林渔业局，住所地佛山市三水区西南街道文锋中路9号。
法定代表人刘健宇，局长。
委托代理人朱彩虹，该局工作人员。
委托代理人张栩，广东百浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区西南街道人民三路139号。
法定代表人胡学骏，区长。
委托代理人李梓琪，佛山市三水区法制办公室工作人员。
委托代理人陈琦，佛山市三水区公职律师事务所律师。
上诉人张加勇因诉被上诉人佛山市三水区农林渔业局（以下简称三水农林渔业局）林业行政处罚、被上诉人佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）行政复议纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初1221号行政判决，向本院提起上�。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明:2004年三水农林渔业局根据省、市的部署，分别按照《广东省森林资源二类调查与森林生态状况调查工作操作细则》的技术要求，在之前林业资源调查的基础上，完成了当期的森林资源二类调查工作，并将调查成果逐级上报省、市主管林业部门。三水农林渔业局建立了资源档案，并根据每年度资源变化情况进行档案更新。2012年，三水农林渔业局组织开展了林地保护利用规划工作，完成《佛山市三水区林地保护利用规划（2010－2020）》编制后，提请三水区政府上报了省林业厅审核，省林业厅并于2013年11月27日审核通过。2013年12月16日，三水区政府批准实施该《佛山市三水区林地保护利用规划（2010－2020）》。2014年12月19日，佛山市三水区云东海街道远坑股份合作经济社与钱某甲签订了一份《土地租赁合同》，约定远坑股份社将远坑村旧屋场岗约20亩的土地租赁给钱某甲作农业种养，租赁期从2015年1月1日至2026年12月31日共12年。租赁期内，租赁的土地的松树不能砍伐，属于树种的桉树可以砍伐，但必须有相关合法手续。钱某甲租赁了远坑村旧屋场岗的土地后，将土地转租给张加勇、赖某，赖某再将部分土地转租给钱某乙。2015年6月起，张加勇在所租赁的部分土地上砍伐林木建设鸡棚，并在部分鸡棚的土地上倒水泥进行硬底化。2016年6月3日，接到有人在远坑村旧屋场岗的土地上非法占用林地搭建舍棚的举报后，三水农林渔业局予以立案调查。该局查明，张加勇及其他两人在未取得《林木采伐许可证》或《使用林地审核同意书》等批准的情况下，在所租赁的部分土地上进行平整且倒水泥硬底化搭建棚舍，非法占用林地、擅自改变林地用途。经委托�东森科园林绿化工程有限公司现场测量，张加勇三人擅自改变林地面积共8.2545亩，其中张加勇擅自改变林地面积3.8115亩。2016年10月12日，三水农林渔业局作出《林业行政处罚先行告知书》并向张加勇送达，准备对张加勇进行行政处罚，并告知其有权进行陈述和申辩。2016年10月14日张加勇申请公开听证。2016年11月29日，三水农林渔业局召开听证会。2017年4月5日，三水农林渔业局再次作出《林业行政处罚先行告知书》并向张加勇送达，准备对张加勇进行行政处罚，并告知其有权进行陈述和申辩。2017年4月13日张加勇再次申请公开听证。2017年4月27日，三水农林渔业局召开听证会。2017年6月1日，三水农林渔业局作出三农（林）罚决字[2017]第3号《林业行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），并于当日向张加勇送达。张加勇对此不服，于2017年7月27日向三水区政府提出行�复议申请，该府于当日受理了该行政复议申请。2017年8月1日，三水区政府向三水农林渔业局送达《提出行政复议答复通知书》，因案件复杂，三水区政府于2017年9月21日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并分别向张加勇及三水农林渔业局送达。2017年10月11日，三水区政府作出三府行复[2017]61号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），并分别向张加勇及三水农林渔业局送达。张加勇对此不服，于2017年10月25日提起行政诉讼。
另查，2015年2月5日，三水农林渔业局接到有人在远坑村旧屋场岗一带滥伐林木的举报后，于2015年2月10日会同云东海街道、远坑村干部及被投诉当事人钱某甲、余某某现场进行勘验、检查。随后，三水农林渔业局将涉滥伐林木的案件移送公安机关处理。
原审法院认为:根据《中华人民共和国森林法》第十条、《印发�山市三水区农林渔业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（三委办发[2011]35号）等文件的有关规定，三水农林渔业局具有行使森林保护方面法律、法规、规章规定的行政处罚职权。三水农林渔业局对张加勇非法占用林地、擅自改变林地用途的行为进行查处，作出《处罚决定书》并送达张加勇，程序合法，法院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，三水区政府作为三水农林渔业局的本级人民政府，具有受理涉案行政复议申请并作出复议决定的职权。三水区政府受理了张加勇提出的行政复议申请后，依法作出行政复议决定并送达当事人，程序合法，符合法律规定，法院予以确认。
张加勇向钱某甲租赁了远坑村旧屋场岗的部分林地后，2015年6月，在未取得《林木采伐许可证》或者《使用林地审核同意书》批准的情况下，对所租赁的3.8115亩林地进行平整且硬底化搭建棚舍，该行为属于擅自改变林地用途的行为，应依法受到处罚，三水农林渔业局对张加勇处以每平方米15元的罚款，合计38115元，在处罚幅度内，符合法规规定。因此，三水农林渔业局作出的《处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，法院予以支持。张加勇认为三水农林渔业局认定涉案土地为林地，未经调查也未向公众公布结果，不能作为处罚依据，且张加勇养鸡搭建养殖棚并非建设工程，三水农林渔业局作出的行政处罚适用法律错误的主张不能成立，法院不予采纳。
综上，三水农林渔业局及三水区政府作出的行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，应予维持，张加勇要求撤销三水农林渔业局作出的《处罚决定书》及撤销三水区政府作出的《复议决定书》�诉求理由不成立，不予支持，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回张加勇的诉讼请求；案件理费50元，由张加勇负担。
上诉人张加勇上诉称:一、三水农林渔业局在建立资源档案时，没有根据相关规定进行林业资源调查，对林地的认定脱离事实。“旧屋场岗”只有岗顶上有树木，大概只占“旧屋场岗”土地的一半；另一半土地一直作为耕地使用。二、《佛山市三水区林地保护利用规划（2010-2020）》批复程序违背常理，没有相关证据证实组织听证。三水农林渔业局建立的资源档案不能作为认定林地性质的依据，也不具有作为诉讼证据的性质。三、《佛山市三水区林地保护利用规划（2010-2020）》实施后，三水农林渔业局未向社会公布，未经公开的规划依法不能作为行政处罚的依据。1.三水农林渔业局作出的林地�划，涉及土地权属人远坑村的切身利益，为了更好地保护林木也需要社会公众广泛知晓和参与，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条的规定，该局应公开林地的规划。但三水农林渔业局作出规划后没有按照规定对信息进行公开，从而导致土地权属人一直不清楚“旧屋场岗”土地已经被规划为林地，严重侵害了权属人以及使用人的利益。2.根据《中华人民共和国森林法实施条例》第七条、《林木和林地权属登记管理办法》第二十一条的规定，三水农林渔业局有公开规划的义务。虽然上述两部法律未明确规定公布的程序，但三水农林渔业局可以依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定的方式公布规划或者按照自己对“公开”理解的适当方式进行公布。现在该规划未向大众公开，却作为行政处罚的依据，严重违背法律法规的相关规定。三水农林渔业局据以作出行政处罚的主要证据《林地调查报告书》、《佛山市三水区林地保护规划（2010-2020）》、三农案送字[2015]1号《移送书》，不能形成闭合的证据链证明待证事实。3.三水农林渔业局在二审期间关于《佛山市三水区林地保护规划（2010-2020）》不是认定土地性质的文件的答辩，违反行政诉讼程序，不应采信。四、原审判决推定钱某甲以及土地权属人知悉涉案土地为林地，没有依据。2017年5月17日的听证中，土地权属人均否认知悉土地为林地。在三水农林渔业局没有提供证据证明土地权属人已知悉涉案土地为林地的情况下，法院不能单凭钱某甲的签名推定土地权属人知悉土地的性质。五、上诉人作为转租土地的承租人，承租时已通过云东海街道办事处的公示了解承租土地的性质为耕地。基于对政府单位的信赖，上诉人已履行了基本的注意义务。六、《佛山市三水区林地保护利用规划（2010-2020）》只是计划，只有严格按规划实施后涉案地才可能是林地。由于三水农林渔业局长达近十年的行政不作为，导致规划没有实施，导致本案纠纷的产生。七、三水农林渔业局作出的行政处罚事实不清，其行政不作为是导致本案发生的主要原因，其违法行政，侵害了上诉人的合法权益，依法应当赔偿损失。八、上诉人依法按承包合同开展生产经营，没有过错，不应承担法律责任。九、涉案土地的权利人认为行政机关的登记信息有误，依法有权要求更正，以错误登记信息作出的行政处罚应予撤销。综上，请求依法撤销原审判决；撤销《处罚决定书》及《复议决定书》；本案一、二审诉讼费用由两被上诉人负担。
被上诉人三水农林渔业局辩称：一、三水农林渔业局作出的行政处罚事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律法规�确。二、三水农林渔业局建立的资源档案不属于主动公开的政府信息。《林地调查部分实景图》显示上诉人的棚舍是建在一片树木中，仅凭肉眼就可以判断该片林地的郁闭度远超0.2，上诉人张加勇辩称不知涉案地块属于林地不符合常理。且不论涉案地块是林地还是上诉人自认为的耕地，上诉人明知涉案土地不属于建设用地，在没有履行任何报批手续的情况下，擅自在土地上浇筑水泥进行硬底化，并建设了鸡棚，其违法的主观意图是明确的，其客观上实施了改变土地用途的行为，应当接受法律的制裁。上诉人客观上改变了林地的用途，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，三水农林渔业局有权对其进行处罚。三、《佛山市三水区林地保护利用规划（2010-2020）》并不是认定土地性质的文件。该文件是林业部门管理、利用、保护林地资源的依据，是林地保护利用的目标方针等原则性的文件，并不是认定土地性质的文件。该文件并不属于主动公开的文件，该文件是否公开与上诉人作出建鸡棚的决定不存在因果关系。四、除资源档案外，还有《勘验检查记录》以及林地调查报告，显示涉案土地是林地，因此本案认定林地的证据充分。且无论是否林地，上诉人在没有进行报批的情况下改变土地用途，其违法的主观意图明显。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人三水区政府辩称：一、三水农林渔业局认定涉案土地是林地的证据充分。《勘验、检查记录》《林地调查报告》证明涉案土地属于林地。经省林业厅审核同意并经三水区政府批准实施的《佛山市三水区林地保护利用规划（2010-2020）》则进一步证明涉案土地属于三水区林�利用保护规划中的林地范围。二、上诉人张加勇使用涉案地块不仅仅是搭建鸡棚，还铺倒水泥进行了硬底化建设，已明显改变了土地原有用途，属于非农建设行为。即使不知道是林地，也应提前向国土部门申请用地，则可准确获知林地性质，从而避免违法行为发生。其未经任何部门许可，擅自开工建设，三水农林渔业局按照土地实际性质将其定性为擅自变更林地用途，符合《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定，适用法律正确。三、上诉人的上诉理由均不成立。1.上诉人对森林资源调查工作的异议应另寻途径提出。2.《佛山市三水区林地保护利用规划（2010-2020）》的批复程序不存在违背常理的问题。3.《佛山市三水区林地保护利用规划（2010-2020）》的证据效力不受是否公开影响，且公开方式合法。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，请求二审法院维持原判。
二审期间，上诉人张加勇向本院提交如下证据：1.承包鱼塘合同书、佛山市三水区云东海街道宝月村民委员会出具的《证明》，两份、《收据》、《行政复议受理通知书》，拟证明涉案土地历史上不是林地，规划后没有开展经营性商业林，上诉人没有砍伐树木的行为，被上诉人三水农林渔业局未公告也没有通知上诉人土地性质的变化，其行政不作为给上诉人造成了损害，应予赔偿；2.证人钱某甲、钱某乙、钱某丙出庭作证，拟证实涉案土地一直作为农用地使用，并无相关通知变更为林地。经质证，被上诉人三水农林渔业局表示，对于证据1承包鱼塘合同书约定的地块与涉案土地不是同一块地，两份《证明》在本案诉讼期间产生，不能作为本案证据，《收据》没有原件核对，真实性不予确认，《行政复议受理通知书》与本案无关；对于证据2认为，村民的错误认识不能作为上诉人行为合法化的理由。被上诉人三水区政府对承包鱼塘合同书的真实性予以确认，但认为与本案缺乏关联性，《行政复议受理通知书》可以证明涉案土地已被省林业厅确认为林地，至今未被推翻，对其他证据的真实性不予确认；对于证据2认为，三位证人没有专业知识判断涉案土地性质，不能否认涉案土地是林地的事实。本院认为，上诉人提交的以上证据只能反映村民一直把涉案土地作为农业地使用及上诉人已针对土地属性问题提起诉讼，但均不是有权部门对土地性质作出的认定，不能作为判定土地性质的依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国森林法》第十条规定:“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”根据以上规定，被上诉人三水农林渔业局作为县级人民政府林业行政主管部门，其有权对辖区内擅自改变林地用途的行为责令限期恢复原状及处以罚款。本案中，三水农林渔业局经现场检查、询问相关人员、收集证据等调查后，在对上诉人张加勇作出《处罚决定书》前，告知其拟作出行政处罚的事实、理由和依据及其具有陈述、申辩和听证的权利，后依上诉人申请举行听证会听取上诉人陈述、申辩；在作出《处罚决定书》后送达上诉人，告知其复议以及诉讼的权利。三水农林渔业局作出涉案行政行为的主体适格、程序合法，本院予以确认。
本案的争议焦点在于：被上诉人三水农林渔业局所作《处罚决定书》是否合法。经查，《中华人民共和国森林法》第十四条规定：“各级林业主管部门负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况。”《中华人民共和国森林法实施条例》第二条规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”第七条规定：“县级以上人民政府林业主管部门应当建立森林、林木和林地权属管理档案。”根据粤林函［2013］688号《广东省林业厅关于印发第二批县级林地保护利用规划审核审批结果的通知》、粤府函〔2013〕216号《广东省人民政府关于广东省林地保护利用规划（2010-2020年）的批复》、三府复〔2013〕70号《佛山市三水区人民政府关于同意实施〈佛山市三水区林地保护利用规划（2010-2020）〉的批复》，可以证实《佛山市三水区林地保护利用规划（2010-2020）》已经依法批准实施。本案中，三水农林渔业局于202016年6月8日所制作的《勘验、检查笔录》证实，涉案土地位于“旧屋场岗”，按三水区森林资源档案为宝月4-0小班林地范围，为用材林林地。对此，三水农林渔业局亦委托广东森科园林绿化工程有限公司对涉案地块森林资源进行调查，该公司出具的《林地调查报告书》得出结果是被调查地块为商品林。上诉人张加勇在二审法庭调查期间亦当庭指认，其所建鸡舍为该报告书附件示意图中的鸡舍（2）。以上证据可以证实涉案地块属林地的事实。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”上诉人租得涉案地块后，未经县级人民政府林业主管部门审核同意，对土地进行平整搭建鸡舍，擅自改变林地用途。结合上诉人在二审法庭调查中的指认，其搭建的鸡舍为《林地调查报告书》图标的鸡舍（2），面积为0.2541公顷（3.8115亩）。为此，三水农林渔业局对上诉人的违法行为进行行政处罚，责令其限期对擅自改变的林地恢复原状，以每平方米15元对其处以罚款38115元，有事实及法律依据，处理正确。
上诉人张加勇对《佛山市三水区林地保护利用规划（2010-2020）》的合法性有异议，认为涉案地块并非林地。但《佛山市三水区林地保�利用规划（2010-2020）》系经三水区政府同意实施的，其未经法定程序被撤销前具有法律效力，可以作为定案的依据。上诉人所提及的规划未组织听证、批准程序不合法等主张，因涉及规划的合法性，不属于本案的审查范围，本院在此不予评判。上诉人还主张，三水农林渔业局未将涉案土地是林地的情况予以公开，其与土地权利人对于土地是林地的情况均不知情，在其不知情的情况下，不应对其处罚。经查，三水农林渔业局确实对于林地的管理未实施及时标示等措施，管理未尽完善，但上诉人作为土地承租人在大规模使用土地前应主动对土地性质予以了解，其未明晰土地性质，亦未办理任何审批手续，即进行大规模鸡舍搭建并将土地水泥硬化，上述行为的违法性并不以上诉人的主观认知而改变。故上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。
此外，上�人张加勇于2017年7月27日向被上诉人三水区政府提出行政复议，该府于同日予以受理后，向上诉人送达了《行政复议受理通知书》、向被上诉人三水农林渔业局送达了《提出行政复议答复通知书》。因案情复杂，于2017年9月21日作出《延长行政复议审查期限通知书》决定对该案的审查期限延长30日，并将通知书送达各方当事人。经调查后于2017年10月11日作出《复议决定书》，决定维持三水农林渔业局作出的《处罚决定书》，并告知上诉人诉讼的权利，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法，结果正确，本院予以确认。
综上，原审判决驳回上诉人张加勇的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，�持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人张加勇负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭 赟
审判员 何丽容
审判员 黄春英
二〇一八年五月二日
书记员 黄晓琳