湖北省黄冈市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鄂11行终32号
上诉人（原审被告）武穴市人民政府。住所地：武穴市民主路*号。
法定代表人李新桥，该市市长。
委托代理人冯军建，武穴市人民政府法制办工作人员。代理权限为一般代理。
委托代理人李金海，湖北文信律师事务所律师。代理权限为特别授权，即代为承认、放弃、变更诉讼请求，参加诉讼、和解，代收法律文书等。
上诉人（原审被告）武穴市国土资源局。住所地：武穴市城东新区。
法定代表人肖勇，该局局长。
委托代理人李金海，湖北文信律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被上诉人（原审原告）宋光得（曾用名宋光德），男，1942年4月28日出生，汉族，湖北省武穴市人，住武穴市。
原审被告武穴市大金镇人民政府（以下简称大金镇政府）。住所地：武穴市大金镇。
法定代表人周林飞，该镇镇长。
原审第三人武穴市大金镇张榜社区居民委员会（以下简称大金镇张榜社区）。住所地：武穴市大金镇张榜社区。
法定代表人苏久雄，该社区主任。
委托代理人刘艳明，该社区治保委员。代理权限为一般代理。
原审第三人湖北广济药业股份有限公司（以下简称广济药业）。住所地：武穴市江堤路*号。
法定代表人龚道夷，该公司董事长。
委托代理人阮新国，该公司职工。代理权限为一般代理。
上诉人武穴市人民政府、武穴市国土资源局因与被上诉人宋光得、原审被告大金镇政府、原审第三人大金镇张榜社区、广济药业行政补偿一案，不服黄梅县人民法院(2013)鄂黄梅行初字第00014号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人武穴市人民政府的负责人胡广及委托代理人冯军建、李金海，上诉人武穴市国土资源局的负责人吴定军及委托代理人李金海，被上诉人宋光得，原审被告大金镇政府的负责人夏振雄，原审第三人大金镇张榜社区的委托代理人刘艳明，广济药业的委托代理人阮新国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2009年9月13日，武穴市国土资源局与原武穴市大金镇张榜村民委员会（以下简称大金镇张榜村）签订征地协议，拟征收集体土地32.9192公顷，其中林地28.2130公顷。2009年12月3日，武穴市人民政府依据湖北省人民政府批准的湖北省国土资源厅鄂土资函（2009）1642号文，发出征地公告，征收大金镇张榜村、宋煜村、刘元村土地63.1424公顷，用途为工业用地。其中大金镇张榜村集体土地32.9192公顷，公告一并注明了征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限。同月26日，武穴市国土资源局发出征地补偿安置公告，该公告内容：1、建设用地项目名称为武穴市2009年度第17批次城市建设用地；2、征收土地的位置、面积为大金镇张榜村、宋煜村、刘元村土地63.1424公顷；3、土地安置补偿标准按鄂政法（2005）11号文件执行，征地总费用1465.5702万元，其中地上附着物和青苗补偿费支付给其所有者。后武穴市人民政府将上述地块征收并将征地费用支付给大金镇张榜社区（原大金镇张榜村）。现武穴市人民政府已将该地块出让给广济药业。宋光得认为武穴市人民政府、武穴市国土资源局及大金镇政府征用其承包的山林未作补偿，遂提起诉讼。
另查明，宋光得原系大金镇张榜村居民。1999年元月1日，宋光得作为乙方与作为甲方的大金镇张榜社区胡望垸签订了《关于桂保冲山、胡山承包合同书》，甲方将桂保冲山、胡山承包给宋光得，承包期三十年。合同还约定：1、乙方2003年前不上交；2、2004年上交500元，以此为起点到2008年止每年增加上交200元；2009年至2013年每年上交2000元，2014年至2018年每年上交2500元，2019年至2023年每年上交3000元，2024年至2028年每年上交3500元。期满后乙方在完成合同，同等竞标情况下，有优先承包权……等内容。2014年1月9日，武穴市人民法院立案受理大金镇张榜社区与宋光得确认合同无效纠纷一案，大金镇张榜社区认为，宋光得伙同组长宋光明编造了承包合同及承包款收条，因桂保冲山、胡山是大金镇张榜社区集体财产，张榜社区从未发包，该合同也未经村民代表会议通过，要求确认《关于桂保冲山、胡山承包合同书》无效。武穴市人民法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款及第四十四条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包，也可以由村民小组发包。故大金镇张榜社区要求确认《关于桂保冲山、胡山承包合同书》无效的诉讼请求，理由不足，不予支持。武穴市人民法院于2016年9月13日作出（2014）鄂武穴民初字第00157号民事判决，驳回大金镇张榜社区的诉讼请求。在案件审理过程中，宋光得提交了该承包合同及承包款收条4张，武穴市人民政府、武穴市国土资源局提供的证据仅能证明4张承包款收条中有3张宋光得实际没有交款，没有提供证据证明承包合同是虚构的。
原判认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《征收土地公告办法》规定市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告应当包括地上附着物的种类、数量及补偿标准。而武穴市人民政府与武穴市国土资源局没有提供证据证明其已按规定将上述内容在大金镇张榜社区范围内予以公告，且武穴市国土资源局发布征地补偿、安置公告没有按照《征收土地公告办法》规定以土地所有人为单位拟定征地补偿、安置方案，且公告上也没有标明附着物的种类、数量及补偿标准，亦没有提供证据证明其拟定的征地补偿、安置方案已报武穴市人民政府批准。故武穴市人民政府与武穴市国土资源局在征用张榜社区集体土地过程中违反了法定的程序。对宋光得请求依法确认武穴市人民政府与武穴市国土资源局在征收其承包山地过程中未对其补偿青苗费的具体行政行为违法的诉讼请求予以支持。大金镇政府不是土地征收的实施主体，其不应承担责任。武穴市人民法院（2014）鄂武穴民初字第00157号民事判决认为，大金镇张榜社区胡望垸对桂保冲山、胡山享有自主的管理和使用权，宋光得与大金镇张榜社区胡望垸签订的《关于桂保冲山、胡山承包合同书》没有侵犯大金镇张榜社区对桂保冲山、胡山的所有权。武穴市人民法院生效判决已经认定大金镇张榜社区胡望垸对桂保冲山、胡山有自主的管理权和使用权，武穴市人民政府与武穴市国土资源局及大金镇张榜社区没有证据证明宋光得与大金镇张榜社区胡望垸签订的《关于桂保冲山、胡山承包合同书》违反法律规定，也没有提供该合同不成立的证据。故武穴市人民政府与武穴市国土资源局在征收该山地过程中应该对享有承包经营权的宋光得的林木青苗等进行补偿。综上，武穴市人民政府与武穴市国土资源局在征收宋光得承包山地过程中未对其补偿青苗费的具体行政行为违法，由于该块土地已经出让给广济药业，宋光得未提出撤销该具体行政行为的请求，武穴市人民政府与武穴市国土资源局应该采取相应的补救措施对宋光得进行补偿。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第五十八条之规定判决：一、武穴市人民政府与武穴市国土资源局征收大金镇张榜社区所有的桂保冲山、胡山未对承包该山的宋光得补偿青苗费的行政行为违法；二、责令武穴市人民政府与武穴市国土资源局在判决生效后30日内采取措施对宋光得所承包的桂保冲山、胡山林木进行补偿；三、驳回宋光得其他诉讼请求。
上诉人武穴市人民政府、武穴市国土资源局上诉称：一、原审庭审中，宋光得两次变更诉讼请求，而原审以最后一次开庭时对宋光得变更的诉讼请求予以认定不当，违反《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，属程序不当。二、由于宋光得多次变更诉讼请求，导致武穴市人民政府与武穴市国土资源局当庭举证不全。而宋光得对征地行为没有异议，只是对征地青苗费未补偿有异议。但是否应补偿征地青苗费，属于宋光得与大金镇张榜社区之间的争议，可另行提起民事诉讼。而《征收土地公告办法》于2010年10月30日修订，而该案征地行为是在2009年12月之前，故原审认为武穴市人民政府与武穴市国土资源局没有举证证明所实施的征地行为未按《征收土地公告办法》的规定实施不当，属适用法律错误。三、宋光得祖籍是大金镇张榜村，现系武穴市建材公司职工，不是大金镇张榜村村民。宋光得与原大金镇张榜村胡望垸签订的承包合同没有证据证实事先征得村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，该承包合同明显违反法律规定。故原审在未审查宋光得与原大金镇张榜村胡望垸签订的承包合同真实性、合法性的情况下，仅依据武穴市人民法院（2014）鄂武穴民初字第00157号民事判决来认定合同效力显然不当。且宋光得在原审未提交对承包的山地进行经营的证据，也未按合同约定交纳承包费，故宋光得并未实际履行承包合同，其不应获得该承包合同的青苗补偿费。请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人宋光得答辩称：武穴市人民政府与武穴市国土资源局强行将宋光得承包的山地征用给广济药业，且广济药业将其承包的山地上树木全部毁损，而未予补偿损失。故武穴市人民政府与武穴市国土资源局强行征用宋光得承包的山地未补偿青苗费的行政行为违法，应赔偿损失。
原审被告大金镇政府、原审第三人大金镇张榜社区、原审第三人广济药业均同意上诉人武穴市人民政府、武穴市国土资源局的上诉意见。
上诉人武穴市人民政府、武穴市国土资源局为支持其上诉请求，向本院提交了如下证据（均系复印件）：
证据一、武穴市人民政府武穴政文（2009）41号关于武穴市2009年第十七批次用地农用地转用和土地征收的请示一份；
证据二、黄冈市国土资源局黄土资文（2009）151号关于武穴市2009年第十七批次城市建设用地的审查意见一份；
证据三、武穴市国土资源局建设用地项目呈报材料“一书四方案”一份；
证据四、黄冈市人民政府黄冈政函（2009）73号关于武穴市大金镇土地利用总体规划调整的批复一份；
证据五、湖北省林业局鄂林地审字（2009）369号使用林地审核同意书一份；
证据六、湖北省国土资源厅鄂土资批（2009）381号关于武穴市余川镇等二个土地开发整理项目验收的批复一份；
以上六份证据拟证明武穴市人民政府、武穴市国土资源局征地行为合法。
被上诉人宋光得为支持其答辩理由，向本院提交大金镇张榜社区胡望垸代表的证明一份，拟证明宋光得承包山林的具体面积。
经庭审质证，被上诉人宋光得对上诉人武穴市人民政府、武穴市国土资源局提交的证据的真实性无异议，对政府征地行为没有异议，只是对政府征收补偿不到位有异议。原审被告大金镇政府、原审第三人大金镇张榜社区、原审第三人广济药业对上诉人武穴市人民政府、武穴市国土资源局提交的证据无异议。上诉人武穴市人民政府、武穴市国土资源局及原审被告大金镇政府、原审第三人大金镇张榜社区、原审第三人广济药业对被上诉人宋光得提交的证据有异议，认为山林系集体财产，出具证明的三人只能代表其个人，不能代表大金镇张榜社区胡望垸的意见，且山林面积无事实证明，该证明亦与本案无关，不能作为证据。
本院认为，上诉人武穴市人民政府、武穴市国土资源局在二
审庭审中提交的证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若
干问题的规定》中提交证据的相关规定，不属于新的证据，本院
不予采信。被上诉人宋光得提交的大金镇张榜社区胡望垸三人签
名的证明不能代表大金镇张榜社区胡望垸的意见，且不能证明山
林的面积，故对被上诉人宋光得提交的该份证明亦不予采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予
以确认。
本院认为，武穴市人民政府、武穴市国土资源局与宋光得未就土地补偿达成协议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。故宋光得直接向法院提起行政诉讼不当，依法不属于行政案件受案范围，应驳回宋光得的起诉。原审判决适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四款、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销黄梅县人民法院(2013)鄂黄梅行初字第00014号
行政判决；
二、驳回宋光得的起诉。
本裁定为终审裁定。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，
由被上诉人宋光得负担。
审判长 张汉梅
审判员 陈 军
审判员 何晓军
二〇一七年四月二十六日
书记员 徐 云