河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）豫行终1310号
上诉人（一审原告）黄复生，男，1963年5月24日出生，汉族，住河南省郸城县。
委托代理人陈天鹏、田柏岩，河南郑港律师事务所律师。
上诉人（一审原告）北京大本营房地产开发有限责任公司淮阳分公司。
法定代表人黄复生，该公司经理。
委托代理人陈晶稞，河南郑港律师事务所律师。
委托代理人史学清，北京金诚同达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮阳县人民政府。
法定代表人王毅，该县县长。
委托代理人杨卫华，该县政府办公室主任。
委托代理人李梦珂，河南旺庆律师事务所律师。
上诉人黄复生、北京大本营房地产开发有限责任公司淮阳分公司（以下简称大本营淮阳分公司）因与被上诉人淮阳县人民政府会议纪要及调查报告争议一案，不服周口市中级人民法院（2016）豫16行初314号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审查明，淮阳县人民政府接到周口市纪委于2013年7月12日转来的“关于黄复生在淮阳县融投资情况及资产处置建议”后，成立淮阳县“黄复生案件”维稳工作领导小组，该小组下设办公室。2014年9月5日，淮阳县“黄复生案件”维稳工作领导小组办公室向周口市纪委作出“关于黄复生在淮阳县资产核实及处置情况的请示”，请示依据川汇区法院判决，建议对此20间门面房按照法定程序进行重新出让，从所欠黄复生工程款中扣除黄复生收取的门面房租金1170万元上缴财政。2014年12月17日，淮阳县人民政府2014年度第九次常务会议纪要对有关事项达成一致意见。该纪要“十一、关于北京大本营房地产开发有限公司在淮资产处置问题”中写明：“一、关于淮阳外国语实验中学项目。……依据川汇区法院判决，原周口幼师的20间门面房所有权归县政府，县政府对20间门面房按照法定程序重新出让，从所欠北京大本营房地产开发有限公司工程款中扣除黄复生收取的门面房租金1170万元上缴财政。”2016年8月8日，有杨卫华、郑尚勇签字，淮阳县财政局、淮阳县综合投资有限公司盖章，向县政府报告的“关于北京大本营房地产开发有限公司在淮资产债权债务调查情况的报告”中，在“三、关于原周口幼师20间门面房问题”写明：“建议县政府对原周口幼师的20间门面房按照法定程序重新出让。从所欠黄复生工程款中扣除收取的门面房租金1170万元上缴县财政。黄复生出租房屋所交额225.2040万元税金应予以退还。”2016年9月30日、10月13日，淮阳县综合投资有限公司两次支付大本营淮阳分公司工程款1000万元、1692.9894万元后，黄复生、大本营淮阳分公司认为其中应付的1170万元工程款被作为门面房租金扣除，遂提起本案诉讼，要求撤销淮阳县人民政府作出的《关于北京大本营房地产开发有限公司在淮资产债权债务调查情况的报告》和2014年度第九次常务会议纪要中关于“……原周口幼师的20间门面房所有权归县政府，县政府对20间门面房按照法定程序重新出让，从所欠北京大本营房地产开发有限公司工程款中扣除黄复生收取的门面房租金1170万元上缴财政……”的内容，并责令淮阳县人民政府返还扣除大本营淮阳分公司的工程款1170万元。
一审另查明，2012年2月3日，淮阳县人民政府就本案所涉20间门面房为黄复生颁发了河南房权证淮阳字第××号房屋所有权证。该证载明：房屋所有权人：黄复生；房屋坐落：城内大同街北侧原淮阳师范大门西侧；房屋状况：总层数：4；建筑面积：739.26㎡；产权来源：拍卖。
一审认为，一、本案被诉的《关于北京大本营房地产开发有限公司在淮资产债权债务调查情况的报告》，系淮阳县人民政府的有关部门及工作人员，就“北京大本营房地产开发有限公司在淮资产债权债务调查情况”，向淮阳县人民政府报告的内部讨论行为，没有明确的作出机关，且内容仅是对有关问题提出建议，并不对黄复生、大本营淮阳分公司的权利义务产生实际影响。因此，该报告并不属于行政诉讼受案范围，黄复生、大本营淮阳分公司对该报告的起诉，依法应予驳回。二、本案被诉“淮阳县人民政府2014年度第九次常务会议纪要”，虽明确“依据川汇区法院判决，原周口幼师的20间门面房所有权归县政府，县政府对20间门面房按照法定程序重新出让，从所欠北京大本营房地产开发有限公司工程款中扣除黄复生收取的门面房租金1170万元上缴财政”，但是，扣除大本营淮阳分公司工程款的是淮阳县综合投资有限公司，其所主张的合法权益可以依据与该公司的相关协议或约定通过民事诉讼主张。因此，大本营淮阳分公司所主张的权益属民事诉讼救济的权益，其请求事项并不属行政审判权限范围，应通过民事诉讼另行主张。三、本案被诉“淮阳县人民政府2014年度第九次常务会议纪要”，虽认为争议的20间门面房属淮阳县人民政府所有，但黄复生名下的河南房权证淮阳字第××号房屋所有权证并未因此被注销或宣告无效，黄复生现仍然是争议的20间门面房的法律意义上的房屋所有权人。因此，该纪要并未对黄复生的权利义务产生法律意义上的实际影响，对于黄复生的起诉，依法应予驳回。综上，被诉《关于北京大本营房地产开发有限公司在淮资产债权债务调查情况的报告》不属于行政诉讼受案范围，被诉“淮阳县人民政府2014年度第九次常务会议纪要”没有对黄复生、大本营淮阳分公司的合法权益产生实际影响，一审裁定：驳回黄复生、北京大本营房地产开发有限责任公司淮阳分公司的起诉。
黄复生、大本营淮阳分公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、淮阳县人民政府与黄复生之间因20间门面房的产权归属发生争议，但二者之间不存在建设工程合同关系，淮阳县人民政府依据周口市纪委的建议、涉案调查报告和会议纪要，直接扣除大本营淮阳分公司工程款的行为，属于依行政职权而实施的行为，不是履行民事合同的行为。况且，淮阳县综合投资公司不是本案所涉法律关系的主体，它只是接受淮阳县人民政府的委托向大本营淮阳分公司支付工程款，其行为的法律后果应当由淮阳县人民政府承担，故一审法院认为上诉人应当通过民事诉讼主张权利的观点是错误的。二、涉案调查报告虽然只是内部汇报材料，但淮阳县人民政府在一审答辩时承认，该报告的相关内容已经被实际执行，即采取扣除大本营淮阳分公司工程款的方式收回黄复生出租20间门面房的租金，该调查报告虽然是临时机构向淮阳县人民政府提出的建议，但是淮阳县人民政府并未另行作出其他书面决定，而是直接依据该建议实施扣款行为，实际上影响到了大本营淮阳分公司的合法权益，故该调查报告具有行政可诉性。三、涉案会议纪要是调查报告中建议内容的依据，也是淮阳县人民政府直接扣划大本营淮阳分公司工程款的依据，虽然黄复生仍然是法律意义上涉案20间门面房的房屋所有权人，但是淮阳县人民政府采取其它方式（例如扣押应付工程款、扣押房产证等）收回门面房的决定已经实施，并且淮阳县人民政府一审中声称其正在进行撤销黄复生房屋所有权证的行为，上述事实表明涉案会议纪要的执行实际上影响到了上诉人的合法权益，属于行政诉讼的受案范围。综上，请求二审法院撤销一审裁定，改判支持上诉人一审的诉讼请求或指令一审法院之外的其他中级人民法院重新审理。
被上诉人淮阳县人民政府答辩称：一、周口市川汇区人民法院认定黄复生获得涉案20间门面房不合法，被上诉人应当收回，事实上房产证在仍然在黄复生名下并没有被注销或者宣告无效，黄复生仍是法律意义上的房屋所有权人，印证了涉案会议纪要没有对黄复生的权利义务产生法律影响，况且政府的会议纪要属于内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围。二、涉案调查报告是就调查情况提出的建议，不对上诉人的权利义务产生实际影响，对外也不发生法律效力，属于内部行政行为，不属于行政诉讼受案范围。三、扣除大本营淮阳分公司工程款不是被上诉人而是淮阳县综合投资有限公司，大本营淮阳分公司可以依据合同相对性提起民事诉讼主张权利。
本院二审查明的基本事实与一审一致。
本院认为：一、涉案调查报告系淮阳县人民政府的有关部门及工作人员，就“北京大本营房地产开发有限公司在淮资产债权债务调查情况”向淮阳县人民政府作出的情况汇报，属行政机关内部行为，该调查报告仅是对有关问题提出建议，对黄复生、大本营淮阳分公司的权利义务不产生实际影响，故该涉案调查报告不属于行政诉讼受案范围，一审法院驳回黄复生、大本营淮阳分公司对涉案调查报告的起诉并无不当。二、涉案会议纪要系行政机关的内部行为，也未向黄复生送达，对黄复生不产生法律效力，从会议纪要的后果上看涉案20门面房仍然登记在黄复生名下，该会议纪要对黄复生的合法权益明显不产生实际影响，一审法院驳回黄复生对涉案会议纪要的起诉并无不当。从涉案会议纪要的内容上看具有扣除大本营淮阳分公司1170万元工程款上缴财政的内容，该会议纪要的上述内容，无需实施和采取相应行为，其本身即产生不给付工程款的后果，此时大本营淮阳分公司对淮阳县人民政府不给付其工程款的行为没有其他救济途径，该会议纪要对大本营淮阳分公司的合法权益造成了实际影响，具有可诉性，故一审法院以涉案会议纪要未对大本营淮阳分公司的合法权益产生实际影响为由驳回其起诉不当，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销周口市中级人民法院（2016）豫16行初314号行政裁定；
二、本案指令周口市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王 松
代理审判员 韩凤丽
代理审判员 崔传军
二〇一七年十一月一日
书 记 员 孟亚娟