广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终1061号
上诉人（一审原告）陈锦生，男，1956年6月7日出生，汉族，居民，住梧州市。
被上诉人（一审被告）梧州市万秀区人民政府，住所地：梧州市万秀区阜民路18号。
法定代表人高洁凤，区长。
委托代理人陈华啟，梧州市万秀区法制办公室主任。
被上诉人（一审被告）梧州市万秀区财政局，住所地：梧州市万秀区西江一路11号。
法定代表人胡永龙，局长。
委托代理人朱振敢，梧州市万秀区财政局干部。
上诉人陈锦生因诉梧州市万秀区人民政府（以下简称万秀区政府）、梧州市万秀区财政局（以下简称万秀区财政局）行政赔偿纠纷一案，不服梧州市中级人民法院（2017）桂04行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年10月25日公开开庭审理了此案。上诉人陈锦生，被上诉人万秀区政府委托代理人陈华啟，被上诉人万秀区财政局委托代理人朱振敢到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
陈锦生向梧州市中级人民法院提起行政赔偿诉讼称：陈锦生房屋被万秀区政府强制拆迁后，万秀区政府没有把政策性补助资金过渡费全部支付给陈锦生。该过渡费是被强拆后业主未能安置而要租屋住，政府给予租金补贴的一个后续补偿项目。依照陈锦生及其家属共四户人，政策性补助资金过渡费是每月2656.10元。从被强拆之日的2009年5月1日起计至得到房屋安置的2014年12月31日止，万秀区政府应支付177958.70元（2656.10元×67个月）给陈锦生。陈锦生现在提供的证据显示自己领到2012年4月的过渡费141200元（2656.10×53个月），但事实上陈锦生只领取了其中的7968.30元，因此万秀区政府尚欠133231.7万元（141200元-7968.30元）未支付给陈锦生。诉请要求万秀区政府、万秀区财政局：1、返还已领取的过渡费133231.70元（租户租金）；2、按借款利率（银行同期贷款利率）计赔损失。
梧州市中级人民法院一审查明：万秀区政府在对梧州市冰泉冲毗临地段地质灾害综合整治工程过程中，通过梧州市万秀嘉达城市建设开发有限公司与陈锦生签订《梧州市冰泉冲及毗邻地段地质灾害综合整治工程房屋拆除搬迁避让补偿安置协议书》（以下简称补偿安置协议书），补偿了陈锦生及其家人各项补偿款共669933.40元，其中房屋补偿款567343元、附属物补偿款8540元、房屋设施迁移补偿500元、事实商铺补偿款82926元、搬迁补助款2656.10元、3个月临时过渡补助费7968.30元。2012年3月21日，陈锦生申请发放原白云路115号房屋2009年4月房屋被拆迁后至2011年12月底的安置补偿费36000元，当天上午，梧州市冰泉冲毗临地段地质灾害综合整治工程指挥部办公室开会讨论后决定补偿36000元给白云路115号户主陈雄超（陈锦生父亲）子女。2012年3月29日,梧州市冰泉冲毗临地段地质灾害综合整治工程指挥部办公室向梧州市冰泉冲毗临地段地质灾害综合整治工程指挥部请示支付白云路115号的过渡补助费36000元给陈锦生户6个产权人。陈锦生随后分别在《签领单》上签名领取其本人和陈雄超、陈国强2009年5月1日至2009年12月31日的租房租金（过渡补助费）各4800元，2010年1月1日至2010年12月31日的租房租金各7200元，2011年1月1日至2011年12月31日的租房租金各7200元，以上款项共计57600元。
梧州市中级人民法院认为：万秀区政府通过梧州市万秀嘉达城市建设开发有限公司与陈锦生签订补偿安置协议书，该协议约定支付3个月临时过渡补助费7968.30元给陈锦生，该款陈锦生已经领取。陈锦生又于2012年3月21日申请发放原白云路115号房屋2009年4月房屋被拆迁后至2011年12月底的安置补偿费36000元。梧州市冰泉冲毗临地段地质灾害综合整治工程指挥部办公室讨论决定后报梧州市冰泉冲毗临地段地质灾害综合整治工程指挥部批准，同意支付过渡补助费36000元给陈雄超、陈国强以及陈锦生。随后，万秀区政府又支付2011年全年的租房租金21600元给陈雄超、陈国强以及陈锦生，上述过渡补助费（租房租金）总金额57600元的领款单均为陈锦生代表签名领取。现陈锦生再次持2009年5月1日至2009年12月31日的租房租金（过渡补助费）的签领单诉请要求被告万秀区政府支付过渡补助费36000元，没有事实依据，理由不成立。此外，陈锦生向法庭提供落款签名为“罗小玲”的两张字条作为证据，该字条中的内容不能证明是罗小玲本人领取过渡费105200元，即使该字条内容是罗小玲所写，也是其本人单方作出的记录，更不是和陈锦生进行的约定。罗小玲的行为没有经过万秀区政府的认可或事后追认，不属于万秀区政府的行政行为，因此，万秀区政府没有法律上的义务向陈锦生支付该字条中的款项，陈锦生提供该证据不具有真实性和合法性，不足以证明罗小玲领款后没有转给陈锦生的法律事实。陈锦生在本案开庭审理以后申请对补偿款项和领款数目进行审计以及对“罗小玲”的笔迹进行鉴定，陈锦生申请鉴定的事项对待证事实无意义，没有鉴定必要，依法不予准许。万秀区财政局不是梧州市冰泉冲毗临地段地质灾害综合整治工程房屋拆除搬迁以及补偿的责任部门，其作为本案被告的诉讼主体不适格。陈锦生要求万秀区政府返还过渡费133231.7元及利率损失的诉讼请求理据不足，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈锦生的诉讼请求。
上诉人陈锦生上诉称：(一)一审判决认定事实不清，适用法律不当。1、认定上诉人的证据已具有“真实性、关联性”，却又认定不能证明“被上诉人万秀区政府侵权”，属事实不清。被上诉人万秀区政府已领取了97万多元总款，却给付上诉人849933元，侵占上诉人13万元多。就此事实，一审法院可对被上诉人万秀区政府相关补偿费用进行审计或者可责成被上诉人万秀区政府提供汇入上诉人户头银行回单即可证实其是否侵权，但一审法院否决上诉人“提请审计”的报告，也未查明“是否已汇133231元给上诉人”的事实。2、罗小玲是万秀区政府工作人员，担任“动迁组”组长，其行为是代表万秀区政府的行政行为。一审判决认为“罗小玲所写字条的内容即使是罗小玲所写，也只是罗小玲的个人行为，不属于被告万秀区政府的行政行为”，属事实不清。（二）本案应依法进行审计。一审法院否决上诉人的“提请审计报告”违法。请求：1、撤销一审判决；2、判决万秀区政府返还已领取的过渡费（租户租金）133231.70元及利息59150元。（注：二审庭审中陈锦生将该项请求改为按68个月计算过渡费，请求判决万秀区政府返还过渡费金额172646.5元及利息。）
被上诉人万秀区政府答辩称：（一）陈锦生及其亲人房屋位于地质灾害危险区，万秀区政府依据《地质灾害防治条例》第九条的规定，实施搬迁避让措施，拆迁行为合法。（二）万秀区政府依据双方签订的补偿安置协议书，对拆除陈锦生房屋一事依法给予陈锦生补偿了669933.4元。（三）根据陈锦生的申请，考虑到其家庭的实际困难，万秀区政府额外向陈锦生支付了安置补偿费5.7万元（租金），补助其父亲医疗费、丧葬费8万元及其亲人生活困难补助金10万元，政府已对陈锦生履行了法定职责和特别抚恤。（四）陈锦生出具《承诺书》，承诺其积极配合政府处理拆迁补偿问题，希望政府一次性补偿10万元后，房屋拆迁等带来的一系列问题就此了结。（五）万秀区政府及其工作人员均不存在陈锦生诉状诉称已领出141200元过渡费以及97万元总额后未给付给陈锦生的事实。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回陈锦生的诉讼请求。
被上诉人万秀区财政局答辩称：万秀区财政局不是拆除陈锦生及其亲人房屋的责任主体，一审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，请二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
经审查，本院确认一审法院确认的证据合法有效，可作为认定案件事实的依据。据此，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为：梧州市人民政府根据《地质灾害防治条例》等法律法规的规定，决定对冰泉冲及毗邻地段地质灾害区域进行综合整治工程建设，制定了《梧州市冰泉冲及毗邻地段地质灾害综合整治工程房屋拆除搬迁避让补偿安置实施方案》（梧政发［2010］12号）。本案上诉人陈锦生户房屋位于综合整治工程范围内，万秀区政府通过梧州市万秀嘉达城市建设开发有限公司与陈锦生签订了补偿安置协议书，该协议书有双方当事人的签名，并已经实际履行，万秀区政府与陈锦生就拆迁补偿事项受该协议书的约束。依据上述补偿安置协议书第三条第八项约定，政府应向陈锦生户支付3个月临时过渡费7968.30元，该临时过渡费已经支付，当事人双方没有异议，因此可以认定万秀区政府履行了其支付临时过渡费的义务。
本案争议焦点是上诉人陈锦生要求万秀区政府支付68个月的临时过渡费是否有事实和法律依据？陈锦生主张这一诉讼请求的主要依据是补偿安置协议书第三条第八项约定政府应向陈锦生户支付3个月临时过渡费7968.30元的标准（即每月2656.10元），计算至其实际得到房屋安置时止。同时其所举证据主要是在一审中提供的签领单、罗小玲写的两张字条和《过渡费的请示》。首先，根据《梧州市冰泉冲及毗邻地段地质灾害综合整治工程房屋拆除搬迁避让补偿安置实施方案》第七项的规定,综合整治工程房屋拆除搬迁避让的补偿采取货币补偿方式或房屋产权调换方式。本案中，根据双方补偿安置协议书第二条约定的内容，陈锦生选择的是货币补偿，二审庭审中陈锦生也认可补偿安置协议书约定的补偿金包括了房屋所有权和土地使用权。同时《梧州市冰泉冲及毗邻地段地质灾害综合整治工程房屋拆除搬迁避让补偿安置实施方案》第八项第（七）点关于过渡方式的规定，采用货币补偿方式的，由被拆除搬迁避让人自行过渡。确无法自行过渡的，由实施单位提供临时过渡房，不支付临时过渡费，过渡期限按协议约定。因此，根据双方补偿安置协议书约定，万秀区政府没有义务向陈锦生支付临时安置费直到其有稳定住所，陈锦生请求68个月临时过渡费没有相关依据。其次，9张签领单和《过渡费的请示》的内容是万秀区政府根据陈锦生的申请经审批发放的从2009年5月到2011年12月的租房租金共57600元，不属双方补偿安置协议书约定的内容，是万秀区政府就特定事项作出的决定，故不能作为陈锦生请求68个月临时过渡费的依据。再次，由于罗小玲是冰泉冲工程指挥部动迁组组员，其就梧州市冰泉冲及毗邻地段抵制灾害综合整治工程房屋拆除避让补偿安置所进行的工作应是代表万秀区政府作出的行政行为。因此，如果陈锦生应当取得补偿安置协议书第二条约定之外的过渡费（房租），罗小玲在执行职务中确实领取了该笔过渡费（房租）而未发放，万秀区政府有责任偿还该过渡费（房租）。但是，陈锦生所提供证据无法否认罗小玲代领的过渡费（房租）已经由其签领。理由是：一是9张签领单的领款人一栏中均有陈锦生的签字和指印，可以证明万秀区政府根据陈锦生的申请经审批发放的从2009年5月到2011年12月的租房租金共57600元。二是关于罗小玲所写的两张时间、内容、数额（阿拉伯数字）皆一致的“领取过渡费57600元”的字条如何认定问题。万秀区政府认为是其工作人员的工作记录，二张字条中其中一张大写金额与阿拉伯数字金额不一致，应为错写后作废的字条，另一张则与陈锦生实际签领的全部租房租金数额一致。从一审期间万秀区政府提供的证据分析，证据《动迁组垫付搬迁户租过渡房租金及搬迁等费用签领单》中显示罗小玲于2012年1月9日代领21600元，证据《费用报销单》中显示罗小玲于2012年3月31日报销36000元陈锦生等人的过渡费，与9张陈锦生领取过渡费的《签领单》相互印证。因此，一审判决认定陈锦生所举证据不足以证明罗小玲领款后没有转给陈锦生的法律事实，并无不当。
关于上诉人陈锦生提出的对补偿款项和领款数目进行审计问题，由于本案争议的是万秀区政府是否有支付68个月临时过渡费的义务，故一审判决认定陈锦生申请鉴定的事项对待证事实无意义没有鉴定必要，并无不当。
另外，关于万秀区财政局是否是本案的适格被告问题。本案中，梧州市冰泉冲毗临地段地质灾害综合整治工程责任部门是万秀区政府，涉案房屋拆除搬迁以及补偿费直接对外的发放部门亦非万秀区财政局。因此，万秀区财政局不是本案适格被告，一审判决认定正确，但是，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，本案中万秀区财政局不是适格被告，一审法院应向陈锦生释明撤回对万秀区财政局的起诉，一审法院未履行该释明义务也没有裁定驳回起诉，属适用法律错误。经本院二审庭审中征求陈锦生意见，其表示不撤回对万秀区财政局的起诉，为减少诉讼成本，本院另行裁定予以纠正。
综上，一审法院判决驳回陈锦生要求万秀区政府返还已领取的过渡费133231.70元（租户租金）及利息的诉讼请求有事实和法律依据，上诉人陈锦生的上诉理由不能成立。但是，一审法院以判决方式驳回陈锦生要求万秀区财政局返还已领取的过渡费133231.70元（租户租金）及利息的诉讼请求，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
变更梧州市中级人民法院（2017）桂04行初20号行政判决主文为驳回陈锦生要求万秀区政府返还已领取的过渡费及利息的诉讼请求。
本案依法不收取案件受理费，上诉人陈锦生交纳的一、二审案件受理费各50元予以退回。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
审 判 员 宋玉杰
审 判 员 黄碧辉
二〇一七年十月三十日
法官助理 方虞雅
书 记 员 饶 栖