辽宁省朝阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽13行终63号
上诉人（原审原告）李士儒，男，1949年7月24日出生，蒙古族，农民，住辽宁省凌源市。
委托代理人郝国忠，内蒙古大宁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）凌源市房屋征收管理局，住所地辽宁省凌源市红山路东段运输管理所六楼。
法定代表人赵奎，局长。
委托代理人张晓峰，凌源市房屋征收管理局法规科科长。
上诉人李士儒因行政协议一案，不服凌源市人民法院（2017）辽1382行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年1月10日，凌源市人民法政府公布《凌源市热水汤棚户区改造项目征收补偿实施方案》，对纳入凌源市热水汤棚户区改造区域内住宅房屋及其他不动产进行征收，原告李士儒家庭房屋位于该征收区域内，被告凌源市房屋征收管理局负责房屋征收补偿工作。征收过程中，部分被征收户除了持有居住房屋（主房）房屋所有权证书外，还持有其他房屋的《村镇建设施工许可证》或者《村镇规划选址意见书》，原告家庭被征收房屋中，主房62.98平方米拥有房屋所有权证；门房69.46平方米则有凌源市热水汤旅游度假区办事处规划建设办公室2012年4月5日补发的《村镇规划选址意见书》。关于上述未取得产权证书但持有《村镇建设施工许可证》或者《村镇规划选址意见书》的房屋如何补偿问题，被告经该局重大疑难问题处理小组研究决定，均按合法建筑给予补偿。2016年6月22日，凌源天元房地产估价有限责任公司对原告李士儒户出具评估报告，评估结果为：产权登记房屋62.98㎡，单价1759元每平方米；无产权登记房屋47.25㎡，单价1255元每平方米；有规划选址意见书房屋69.46㎡，单价1707元每平方米；合计价值288649元。后经原、被告协商，双方于2016年7月5日签订了房屋征收补偿协议。该协议第三条对于原告补偿明细载明；应予原告补偿总额445180元，其中房屋搬迁费、临时安置费、房屋补助费均按征收补偿方案单价标准乘以132.44㎡（产权登记房屋62.98㎡与有规划选址意见书房屋69.46㎡之和）确定的；该协议第五条确定给予原告产权调换房屋价值147430元；该协议第六条确定原告应得补偿金额与产权调换房屋价值差价款结算，被告应当给付原告297750元。协议签订后，原告的被征收房屋交付被告；被告实际给付原告差价款297750元；产权调换房屋尚未完工交付使用。该区域房屋征收补偿中，因部分被征收人持有《村镇建设施工许可证》或者《村镇规划选址意见书》的房屋按照合法产权房屋得到补偿，而其他部分被征收人反映所建设房屋与此类房屋同时建造，房屋状况差异不大，仅仅因为没有补办相关手续得到补偿差异较大，补偿显失公平，故此上访。凌源市人民政府责成相关部门调查处理，2017年3月22日，凌源市热水汤街道办事处作出《关于撤销〈村镇建设施工许可证〉和〈村镇规划选址意见书〉的决定》（凌热办发〔2017〕9号），以其颁发《村镇建设施工许可证》和《村镇规划选址意见书》超越职权范围为由予以撤销。被告接到该决定后，认为应当根据决定对案涉房屋重新评估作价，于2017年3月30日向原评估机构凌源天元房地产估价有限责任公司作出《关于对2016年热水汤棚户区改造涉及撤销相关要件后需重新作出评估报告的函》（凌房征发〔2017〕9号），要求评估机构对原告涉及该要件的房屋重新作出估价报告。评估机构据此于2017年4月5日出具《热水汤村北沟组房屋征收补偿金额明细表（复核）》，其中序号004为原告李士儒案涉房屋的复核后评估价值，评估单价由原1707元每平方米变更为1042元每平方米。被告于2017年4月5日将该复核明细表送达给原告，同日在凌源市热水汤街道办事处组织原告等8户被征收人进行座谈，要求原告等退回相应的补偿款，原告等8户被征收人明确拒绝退还补偿款。被告于2017年5月18日对原告作出《关于对2016年热水汤棚户区改造撤销相关要件后需退回部分征收补偿款的决定》（凌房征处〔2017〕4号，以下简称4号处理决定），决定如下：一、责令原告退回房屋差价款46191元；二、责令原告退回政策性差价款29868元；三、责令原告于决定下发后7日内退回以上款项合计76059元。李士儒不服4号处理决定，于2017年11月14日提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关违法变更土地房屋征收补偿协议行为侵犯其合法权益提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案被告在实施棚户区改造房屋征收中与原告达成了房屋征收安置补偿协议，在协议履行过程中被告作出责令原告退回部分补偿款决定，属于依职权变更征收补偿协议行为，原告对该行为不服提起行政诉讼，符合上述法律规定。本案争议焦点为被告作出的责令原告退回部分征收补偿款的决定是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。参照《最高人民法院关于审理涉及集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十五条规定，征收集体土地涉及地上房屋及其他不动产，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，应当按照国有土地上房屋征收补偿标准执行；征收双方按法定程序签订征收补偿协议的，协议具有法律效力。本案，原、被告就房屋征收有关事宜协商达成一致意见，签订的征收补偿协议系征收双方真实意思表示，且不违反法律强制性规定和征收补偿方案规定，协议合法有效。协议签订后，尽管原告已经按协议交付被征收房屋，被告也按协议给付原告补偿差价款，但因产权调换房屋未实际交付原告使用，故该协议尚未履行完毕。协议履行期间，凌源市热水汤街道办事处作出撤销《村镇建设施工许可证》和《村镇规划选址意见书》的决定，原告持有案涉房屋的《村镇规划选址意见书》被原颁证机关撤销，致使被告对原告案涉房屋的补偿基础依据发生变化，评估机构根据基础依据作出评估报告的相应结果，亦发生变化，经评估机构对案涉房屋重新复核评估后，原、被告应当根据复核后评估结果协商，变更原房屋征收补偿协议，因原告拒绝协商变更原协议，故被告作出责令原告退回部分征收补偿款决定。纵观上述事实和相关法律规定，被告作为房屋征收部门，在征收补偿协议履行过程中，有新的证据证明原补偿协议应当变更补偿数额的，应当与原告协商解决，协商不成的，被告有权根据客观实际单方作出具有变更协议内容的处理决定。被告作出的处理决定，有职权依据、事实依据和法律依据，程序合法，处理方式和结果正确，其行政行为合法。（一）棚户区改造是为了改善居民居住条件的国家利民工程，改造建设涉及房屋征收属于重大公益项目。房屋征收部门要依法征收，切实保护被征收人合法权益，同时，要严格把握补偿标准，防止国家征收专项财政资金的非法处分。本案，案涉房屋建设于原告宅基地之上，位置方向上属于西厢房；因原告宅院西侧出入，案涉房屋也属于门房；该房屋没有取得房屋所有权证书。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款和《凌源市热水汤棚户区改造项目征收补偿实施方案》规定，对于被征收人有照住宅房屋（经产权登记取得房屋所有权证）予以基础价格保护并以有照房屋面积为标准给予优惠，其他房屋则作为一般不动产，根据评估价格给予补偿。正确理解上述法律和征收补偿实施方案的规定，应当根据形式与实质相结合原则认定被征收房屋的性质，既要看建设审批、物权登记形式要件，又要看房屋真实实际用途的实质要件，本案案涉房屋，未经物权登记，建设审批被撤销，且不属于主要居住房屋，因此，被告根据实事求是的原则予以变更补偿，符合上述规定，不侵害原告的合法权益。（二）关于原告提出被告单方委托评估机构程序违法问题。本院认为，被告委托的评估机构为征收补偿时选定的评估机构，原告对该机构的选定并无异议，本次对案涉房屋重新评估，是被告根据新的证据对原评估结论的部分更正申请，评估机构以此对原评估结果进行复核，作出案涉房屋的复核后评估结果，因此，被告单方委托原评估机构复核评估，不违反法律规定。（三）被告作出处理决定，经过了评估复核、复核结果送达、集中协商，协商不成作出处理决定并送达程序，其作出处理决定程序合法。综上所述，被告作为房屋征收部门，使用国家棚户区改造专项资金用于房屋征收，必须严格依法实施安置补偿，不符合补偿标准项目，即便已经签订补偿协议并支付补偿款，亦应当依法责令退回；原告的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告李士儒的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。
上诉人李士儒上诉称：1.行政补偿协议履行过程中，有新的证据证明原补偿协议数额应该变更的，应与上诉人协商，协商不成的，被上诉人有权根据客观实际单方作出变更协议内容的处理决定，原审认定被上诉人可依职权单方变更协议无事实和法律依据；2.2012年上诉人向被上诉人派出机构办事处申请办理了《村镇规划选址意见书》，2016年凌源市政府决定，凡持有《村镇规划选址意见书》的房屋均属合法建筑，原审认定上诉人房屋属无合法手续建筑错误；3.原审法院未区别民事行为与行政行为，适用法律错误。综上，被上诉人因为部分人上访而作出返还拆迁款的决定，出尔反尔，失信于民。请求二审法院依法查明事实，撤销原审判决，支持上诉请求，由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人征收局答辩称，上诉人涉案房屋《村镇规划选址意见书》被撤销，我机关与上诉人签订的补偿协议的基础，即上诉人具有《村镇规划选址意见书》的相关房屋被视为合法建筑的基础不存在了，我机关据此变更相关涉案房屋的性质认定及根据新的评估结果变更补偿协议并无不当。请求二审法院依法判决。
各方当事人二审期间均未向本院提交新证据，其向原审法院提交的证据材料随卷移送本院。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，原审判决认定上诉人具有就被上诉人单方变更房屋征收安置补偿协议提起行政诉讼的原告主体资格和被上诉人具有与被征收人签订房屋征收安置补偿协议并依据客观情势变化变更房屋征收安置补偿协议内容的职权依据正确，本院予以确认。原审判决关于4号处理决定是否合法的论理和判决结果未有违反相关法律规定情形，本院亦予以确认。双方当事人于2016年7月5日签订的房屋征收补偿协议，将上诉人69.46㎡门房与具有产权登记的62.98㎡主房均按合法建筑适用同一标准进行补偿的基础是69.46㎡门房具有《村镇规划选址意见书》，后因凌源市热水汤街道办事处作出撤销包括上诉人在内8户被征收人《村镇建设施工许可证》和《村镇规划选址意见书》的决定，被上诉人以上诉人的69.46㎡门房不再具有《村镇规划选址意见书》这一客观事实的变化，作出变更已达成房屋征收补偿协议中关于69.46㎡门房补偿额的4号处理决定，未有违法情形。
对于凌源市热水汤街道办事处是否具有核发《村镇规划选址意见书》的职权、其向上诉人核发《村镇规划选址意见书》以及自行撤销《村镇规划选址意见书》是否合法，被上诉人不发表意见，认为自身无权作出认定，本院确认被上诉人该答辩意见不违反法律规定。但是，对于与上诉人已经自愿达成房屋征收补偿协议、上诉人依协议交付的房屋已拆除的情况下，被上诉人在接到凌源市热水汤街道办事处作出撤销《村镇规划选址意见书》的决定后，应当考虑到行政机关公信力和被征收人的合法权益，或提请其与凌源市热水汤街道办事处的共同上级行政机关对凌源市热水汤街道办事处的决定是否合法进行审查，或向被征收人释明可就凌源市热水汤街道办事处的决定主张权利。本案中，被上诉人未尽谨慎义务，迳行作出的4号处理决定，存在合理性的问题。同理，对于未有明显违法情形的4号处理决定，上诉人请求撤销该决定，亦无法律根据。4号处理决定的依据，也即对上诉人权益产生实质影响的是凌源市热水汤街道办事处撤销其房屋《村镇规划选址意见书》的决定，上诉人可另行主张权利。原审判决结果正确，本院依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李士儒负担。
本判决为终审判决。
审判长 孟凡芹
审判员 佟 伦
审判员 王敏一
二〇一八年五月九日
书记员 李 雪