广西壮族自治区北海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂05行终92号
上诉人（原审原告）苏家萍，女，1957年3月25日出生，汉族，住北海市海城区。
委托代理人杨在新，广西百举鸣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告-原行政机关）北海市规划局，住所地北海市海城区四川南路73号。
法定代表人关国明，局长。
委托代理人范豫衡，广西海鑫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告-复议机关）广西壮族自治区住房和城乡建设厅，住所地南宁市青秀区金湖路58号。
法定代表人周家斌，厅长。
委托代理人韩佩金，广西壮族自治区住房和城乡建设厅工作人员。
上诉人苏家萍因诉被上诉人北海市规划局（以下简称：市规划局）行政处罚决定及广西壮族自治区住房和城乡建设厅（以下简称：住建厅）行政复议决定一案，不服北海市银海区人民法院（2016）桂0503行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明，2015年12月18日，被告市规划局指派规划监察支队人员前往银滩大道以东、××南进行现场勘察。经被告市规划局调查发现，原告苏家萍在银滩大道以东、××南所建设的铁架棚、砖墙结构用房、二层活动板房及砖式围墙，未取得建设工程规划许可证件，建筑面积2052.51平方米，围墙441米。同日，被告市规划局制作《行政执法现场检查（勘验）笔录》，记载涉案建筑物的位置、面积、长度、现场图片以及北海新高程测绘有限公司制作的总平面图，原告在上述笔录及总平面图上均签字确认。同年12月24日，被告市规划局向原告苏家萍进行询问，并制作《行政执法调查询问笔录》，原告认可上述建筑系其投资建设，并且认可该建筑未办理相关规划手续，同时认可其于2009年向横路山村村民租用土地，取得租地合同后才开始建设，并一直使用至今。2016年1月14日，被告市规划局立案，后于1月19日向原告送达《北海市规划局行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告应自收到告知书三日内提出陈述、申辩，逾期视为放弃该权利；同时告知原告有要求举行听证的权利，如要求听证，自收到告知书三日内提出，逾期视为放弃听证权利。同月21日，原告向被告市规划局提交书面陈述申辩书。同年2月1日，被告市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出北规行决字[2016]第041号《北海市规划局行政处罚决定书》（以下简称：被诉《行政处罚决定书》），决定给予原告限期15日内自行拆除上述无证建设的铁架棚、砖墙结构用房、二层活动板房，建筑面积2052.51平方米；砖式围墙，长度441米的行政处罚。同日，被告市规划局向原告送达上述行政处罚决定书。同年3月23日，被告住建厅收到原告邮寄的《行政复议申请书》。次日，被告住建厅作出桂建复补[2016]9号《补正行政复议申请通知书》，要求原告于接到通知书后5日内补正申请材料，并于3月25日将上述补正通知书邮寄给原告。同年4月5日，被告住建厅收到原告邮寄的补正材料。同年5月27日，被告住建厅作出桂建复决[2016]12号《行政复议决定书》，决定维持被告市规划局作出的被诉《行政处罚决定书》。同年6月6日，被告住建厅将上述行政复议决定书分别送达原告与被告市规划局。
原审另查明，2013年5月7日，北海市国土资源局（以下简称：市国土局）以原告未经批准，于2009年擅自占用位于银海区××××村748平方米集体土地建铁棚的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《广西壮族自治区实施〈土地管理法〉办法》第三十五条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出北国土罚决字[2013]第3-302号《土地行政处罚决定书》，决定没收违法占地建设的建筑物，并处罚款7480元。同年9月23日，原告向北海市非税收入管理局交纳罚款7480元。2015年5月16日，市国土局以原告于2013年未经批准，擅自占用平阳镇横路山村委横路山村共900平方米土地进行建设铁棚的行为，违反了上述法律规定，作出北国土罚决字（2015）第1-1236号《行政处罚决定书》，决定没收违法搭建的建筑物，处予人民币9000元的罚款。同年7月3日，原告向北海市非税收入管理局交纳罚款9000元。
原审再查明，2007年5月1日，原告向横路山北队交纳租地定金100000元。2009年3月23日，原告（乙方）与横路山北队（甲方）签订《地产租赁合同》，约定：甲方自愿将座落于横路山村西，占地面积约13亩的地产租赁给乙方；双方议定上述地产租赁价格每亩35000元，合计450000元整（含村民的青苗赔偿费），土地租赁年限为50年，付款方式为一次性付清；双方同意在乙方付给甲方租赁费后，甲方将上述地产正式交付给乙方。当天，北海市银海区平阳镇横路山村民委员会在上述地产租赁合同中盖章确认。2016年1月20日，北海市银海区平阳镇横路山村民委员会出具《证明》，写明：“兹证明苏家萍在银滩大道以东、××南所建设的铁架棚约900平方米，砖墙结构用房约300平方米，围墙约441米是2007年8月建成的”。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告市规划局具有作出本案行政处罚决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告住建厅具有作出本案行政复议决定的法定职权。
关于涉案建筑物是否为原告所有。原审法院认为，被告市规划局提供的《行政执法现场检查（勘验）笔录》记载了涉案建筑物的位置、面积、长度、现场图片以及北海新高程测绘有限公司制作的总平面图，原告在上述笔录及总平面图上均签字确认。同时，原告在《行政执法调查询问笔录》中认可涉案建筑物系原告投资建设，也认可现场勘验总平面图标记属实无误。另外，原告提交的证据6《证明》也证实涉案铁架棚、砖墙结构用房、围墙均由原告投资建设。综上，原告确系银滩大道以东、××南所建设的铁架棚、砖墙结构用房、二层活动板房及砖式围墙的所有权人。原告辩称涉案建筑物系原告与横路山北队共同建设，没有提供充足证据证实，不予采纳。
关于处罚决定书适用法律是否正确。原审法院认为，原告于2007年、2009年、2013年持续在银滩大道以东、××南建设铁架棚、砖墙结构用房、二层活动板房及砖式围墙，且一直未取得建设工程规划许可证，其行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第四十条以及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告市规划局有权对原告作出行政处罚。因原告从2007年修建涉案建筑物开始，一直未向规划部门申请建设工程规划许可证，其违法行为一直处于继续状态，被告市规划局于2015年12月份发现原告的违法行为后适用现行《中华人民共和国城乡规划法》对原告作出行政处罚并无不当，故被告市规划局作出被诉《行政处罚决定书》适用法律正确。
关于被告市规划局作出的被诉《行政处罚决定书》与市国土局作出的《土地行政处罚决定书》和《行政处罚决定书》是否属于重复处罚。原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，市国土局对原告作出的没收违法占地建设、搭建的建筑物并处罚款的行政处罚与市规划局作出的限期拆除违法建筑的行政处罚不属于对同一个违法行为进行两次罚款处罚，故原告对被告市规划局重复处罚的主张，没有事实根据和法律依据，不予采纳。市国土局于2013年5月7日和2015年5月16日分别作出没收违法占地建设、搭建的建筑物的行政处罚决定后，并未实际执行，涉案建筑物一直由原告占有使用至今。综上，被告市规划局和市国土局分别作出的行政处罚决定不属于重复处罚。
关于被告住建厅是否在法定期限内受理行政复议申请并作出行政复议决定。原审法院认为，被告住建厅于2016年3月23日收到原告邮寄的行政复议申请后，于次日作出《补正行政复议申请通知书》，并于同月25日邮寄送达原告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查”的规定，被告住建厅收到行政复议申请后五日内进行审查并作出补正通知书，程序合法。同年4月5日，被告住建厅收到原告邮寄的补正材料。同年5月27日，被告住建厅作出被诉《行政复议决定书》，并于同年6月6日送达原告。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”以及第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定，被告住建厅在法定期限内作出复议决定，程序合法。
原告主张其建设行为在二年内未被发现，被告不应再给予行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，原告从修建开始，一直未向规划局申请建设工程规划许可证，其违法行为一直处于继续状态，故行政处罚期限应从其违法行为终了之日起计算。原告的该项主张理由不成立，不予采纳。
综上，被告市规划局作出的行政处罚决定以及被告住建厅作出的行政复议决定均程序合法，证据确凿，适用法律、法规正确。原告主张撤销没有事实根据和法律依据，不予支持。原审法院依照《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十七条、第三十一条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回原告苏家萍的诉讼请求。
上诉人苏家萍上诉称，一、本案的事实：2009年3月23日，上诉人苏家萍以其及陈灿玲的名义向北海市银海区横路山村委会横路山北队签订一份《地产租赁合同》，上诉人租用横路山北队座落于横路山西占地面积约13亩的土地。合同签订后，上诉人即出钱出资给横路山北队的村民，由当地村民出人工将涉案土地建设围墙圈围起来。涉案土地建设围墙后，上诉人写了出租广告贴在这块地的围墙上，就被一男子以每月3000元的租金租用涉案土地其中的一部分，用作堆放矿砂，该男子为了堆放矿砂并将该租用部分土地用水泥沙石凝固，该男子租用两三个月后由于当时北海不能进矿砂了就不再租用。上诉人又贴出出租涉案土地的广告，后来又有一姓陈的老板通过上述广告联系上诉人租用涉案土地做工地建设用的仓库，该陈姓老板在涉案土地上建设了铁棚。上诉人还将涉案土地的一部分租给另一个老板晒蚯蚓用。涉案土地还有一部分自己用作种沉香、黄花梨及养狗。其中有合同记载的是2014年4月1日，上诉人将涉案土地出租给广西君达建筑劳务有限责任公司，2014年8月31日将涉案土地出租给梁靖。上述事实有《刑事侦查卷宗》（案件编号：A4505000212002017010002）1-16页苏家萍的讯问笔录记载。上述事实说明，涉案土地的铁棚并不是上诉人建设的。二、被上诉人市规划局涉嫌对同一违法建筑以双重处罚。2013年5月7日，市国土局认为上诉人未经批准于2009年擅自占用位于银海区××××村748平方米集体土地建铁棚违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十五条的规定为由，以北国土罚决字[2013]第3-302号《土地行政处罚决定书》作出没收违法占地建筑物，并处罚款7480元。2015年5月16日，市国土局认为上诉人未经批准于2013年擅自占用位于银海区平阳镇××村委××村900平方米集体土地建铁棚，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十五条的规定为由，以北国土罚决字（2015）第1-1236号《土地行政处罚决定书》作出没收违法搭建筑物，并处予人民币9000元的罚款。2016年2月1日，被上诉人市规划局以上诉人在银滩大道以东、××南所建设的铁棚、砖墙结构用房、二层活动板房及砖式围墙，未取得建设规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定为由，决定给予上诉人限期15日内自行拆除上述无证建设的铁架棚、砖墙结构用房、二层活动板房的处罚。市国土局上述两次处罚的内容均有对涉案土地违法占地建筑物予以没收，而且该两次处罚已经发生法律效力，上诉人已经不具有所有权和使用权，被上诉人市规划局对该“违法建筑物”再处予“决定给予上诉人期限15日内自行拆除上述无证建设的铁架棚、砖墙结构用房、二层活动板房”的处罚是对同一建筑进行处罚。三、一审判决认为涉案铁棚是上诉人搭建的不符合事实。一审判决在其判决书的第12页第一自然段上认为“两份《场地租赁合同》均是2014年签订，而涉案铁棚等建筑物是于2007年、2009年、2013年之前已经建设完成”与事实不符，事实上是涉案铁棚是2014年度才搭建的。一审判决认定涉案铁棚是2013年之前搭建的事实不清、证据不足。综上，望二审法院撤销一审判决、撤销被诉《行政处罚决定书》及桂建复决[2016]12号《行政复议决定书》。
被上诉人市规划局辩称，北海市银海区人民法院作出的（2016）桂0503行初3号行政判决，认定事实清楚，适用依据正确，应予维持。一、上诉人苏家萍是涉案建（构）筑物的建设人和所有权人，有本局提供的《行政执法现场检查（勘验）笔录》记载，苏家萍对此亦签字确认。自本局开始调查至结案期间，苏家萍均确认其是涉案建（构）筑物的建设人和所有权人，且未办理相关规划手续。而在本局作出行政处罚后，苏家萍忽而在原审起诉时称涉案建（构）筑物是其与村民小组合作修建，忽而在原审庭审及上诉时又称其只是租用土地，涉案建（构）筑物不是其所修建。从以上事情经过可以看出，在本局调查期间苏家萍的陈述才是真实的，因为此时苏家萍没有受到任何干扰，能够如实陈述。而在本局作出行政处罚后，苏家萍出于趋利避害的心理而作出的自相矛盾的陈述，显然不具有真实性。二、本局作出的涉案行政处罚与市国土局作出的《土地行政处罚决定书》、《行政处罚决定书》不属于重复处罚，因为，前者是限期拆除违法建筑，后者是没收违法占地建设并处以罚款，且涉案建（构）筑物一直由苏家萍占有使用至今，这不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条之规定。三、涉案建（构）筑物位于城市规划区，且未办理相关规划手续，苏家萍的违法状态一直持续至今，因此，本局适用现行有效的《中华人民共和国城乡规划法》对苏家萍进行行政处罚，并无不当。综上，北海市银海区人民法院作出的（2016）桂0503行初3号行政判决，认定事实清楚，适用依据正确，应予维持。
被上诉人建设厅答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据确凿充分。1.市规划局具有作出被诉《行政处罚决定书》的法定职权，该局所作行政处罚决定主体合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，市规划局作为北海市城乡规划管理部门，依法具有对辖区范围内违法建设行为予以制止和处罚的职权。2.市规划局作出的被诉《行政处罚决定书》，法律适用正确、证据确实充分、程序合法。本厅据此作出维持复议决定于法有据。市规划局于2015年12月对上诉人所建建（构）筑物进行了现场勘验和执法调查询问，确认了上诉人于2009年租用北海市银滩大道以东、××南地块建设的铁架棚、砖墙结构用房、二层活动板房（建筑面积2052.51平方米）及砖式围墙（441米）的建（构）筑物，建设时未办理《建设工程规划许可证》，且至今尚未办理相关建设规划审批手续。该事实本案原、被告三方均予以认可，市规划局作出的被诉《行政处罚决定书》依据的事实清楚。基于以上事实认定，根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条第一款及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，上诉人在其租赁土地上建设的违法建筑，至今未办理相关建设审批手续，违法状态持续至今。市规划局作出的被诉《行政处罚决定书》证据确实充分，适用法律正确。市规划局对上诉人的处罚过程中，依法进行了立案调查、现场勘查、处罚告知及送达等法定程序，充分保障了上诉人陈述和申辩的权利，其所作的被诉《行政处罚决定书》程序合法。本厅根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，作出维持原具体行政行为的复议决定，符合相关法律规定。3.本厅作出桂建复决[2016]12号《行政复议决定书》程序合法合规，本厅已积极履行行政复议机关职能。本案中，本厅在收到上诉人所提交的《行政复议申请书》及相关材料，经审查及补正程序后，于2016年4月13日作出桂建复受[2016]17号《行政复议案件受理通知书》，并分别邮寄送达上诉人、市规划局。市规划局于2016年4月19日收到《行政复议受理通知书》及《行政复议申请书》等相关材料后，于2016年4月28日向本厅提交《行政复议答复书》及作出行政处罚的证据及其相关材料。本厅经审查上诉人、市规划局所提交的材料及相关证据后，于2016年5月27日作出《行政复议决定书》，并分别邮寄送达上诉人、市规划局。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9号）第九条第二款“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定，本厅在复议过程中严格按照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序进行受理、审查，也在法定期限内作出复议决定并将各类法律文书送达双方当事人，程序合法。本厅所作桂建复决[2016]12号《行政复议决定书》程序合法、事实认定清楚，法律适用正确。二、一审法院判决程序合法、适用法律正确。一审法院在审理过程中，依法接收上诉人、本厅提交的证据材料，组成合议庭公开开庭审理办案，充分听取各方的陈述意见，通过庭审组织各方进行质证，保障上诉人、本厅的诉讼权利及实体权利，结合各方的辩论意见，正确适用法律在法定期限内依法作出判决并送达各方当事人。综上，请求二审法院依法维持原判，以维护本厅的合法权益。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法”及第十一条第二款“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被上诉人市规划局具有对上诉人苏家萍建于北海市城市规划区范围内的涉案违法建（构）筑物进行查处的职权。在案优势证据能够证实涉案违法建（构）筑物系上诉人与横山路北队于2009年3月23日签订租地合同后陆续所建，上诉人辩称2007年已修建的证据不充分。且涉案建（构）筑物的违法情形一直处于持续状态，被上诉人市规划局于2015年12月发现后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定进行查处，并无不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”被上诉人市规划局于2016年对上诉人作出的被诉《行政处罚决定书》，是对其违反《中华人民共和国城乡规划法》，在涉案土地范围内搭建“铁架棚、砖墙结构用房、二层活动板房及砖式围墙”等所有建（构）筑物作出的“限期拆除”处罚，未并处罚款；而市国土局于2013年、2015年对上诉人作出的《土地行政处罚决定书》及《行政处罚决定书》，是对其违反《中华人民共和国土地管理法》，在涉案土地范围内搭建的两处“铁棚”作出“没收违法占地建设的建筑物，并处罚款”的处罚。两行政机关对上诉人作出行政处罚的依据、对象、种类均不相同，并不违反“一事不再罚”原则。上诉人在接受被上诉人市规划局执法调查时的陈述及其签名认可的《行政执法现场检查（勘验）笔录》、其委托代理人补充提交的北银检刑诉[2017]154号《广西壮族自治区北海市银海区人民检察院起诉书》及上诉人2014年与案外人签订的两份《场地租赁合同》等证据中的内容相互印证，能够证实上诉人是涉案土地范围内的建（构）筑物的实际权利主体。虽然上诉人对市国土局两次处罚并处的罚款均已缴纳，但“没收违法占地建设的建筑物”的处罚并未实际执行，且市国土局在法定期限内未依法申请人民法院强制执行，已丧失了强制执行申请权，该处罚已不具备执行力。即上诉人作为涉案土地范围内所建违法建（构）筑物的权利主体，并未因上述两次处罚得以执行完毕而实际变更。原审法院认为被上诉人市规划局对上诉人的违法行为作出的行政处罚决定及被上诉人住建厅作出的行政复议决定程序合法，证据确凿，适用法律、法规正确，判决驳回上诉人苏家萍的诉讼请求，并无不当。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。上诉理由不成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人苏家萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 慧
审 判 员 席淑燕
审 判 员 侯应蓉
二〇一八年二月十一日
法官助理 黎 杨
书 记 员 陈奔虹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。