广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1126号
上诉人(原审第三人):肖新平，男，汉族，1959年5月13日出生，住兴宁市。
委托代理人：陈新文，广东广兴律师事务所律师。
上诉人（原审被告）:兴宁市人民政府，地址：兴宁市中山东路1号。
法定代表人：丘孝东，市长。
委托代理人：李啻，兴宁市法制局工作人员。
委托代理人：曾荣松，广东广兴律师事务所律师。
被上诉人(原审原告):肖新松，男，汉族，1968年9月2日出生，住兴宁市。
被上诉人(原审原告):朱小苏，女，汉族，1971年5月24日出生，住兴宁市。
以上二被上诉人的委托代理人：曾炳华，广东齐昌律师事务所律师。
上诉人肖新平、兴宁市人民政府因与被上诉人肖新松、朱小苏颁发《国有土地使用证》行政纠纷一案，不服梅州市中级人民法院（2016）粤14行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明:本案原告肖新松与第三人肖新平是同胞兄弟。涉案土地座落于兴宁市叶塘镇府前横街派出所对面。第三人肖新平于2000年9月15日向被告兴宁市人民政府申请办理国有土地使用权登记，从被告提交的《土地登记申请书》看，土地使用者肖新平，申请日期2000年9月15日；申请登记的内容显示土地座落叶塘镇派出所对面，四至东至肖仕常屋、水沟，南至肖仕常屋、水沟，西至府前横街，北至空地，建筑占地面积77㎡，权属性质国有，使用权类型划拨，土地用途住宅，权利人肖新平。申请登记的依据《土地权属来源证明书》一份，记载的内容为：本人座落在兴宁市叶塘镇府前横街派出所对面的房用地，面积77㎡，用途为住宅，四至东至水沟，西至府前横街，南至水沟，北至空地，现申请办理土地登记手续，请予证明，申请人肖新平，2000年9月15日。该《土地权属来源证明书》上有兴宁市叶塘镇居民委员会盖章，但没有居委会主任签名，也没有填写时间。兴宁市国土局叶塘国土所亦在该《土地权属来源证明书》上盖章，有所长签名，证明情况属实，落款时间为2000年9月20日。
从被告提交的2000年8月15日《土地宗地登记公告存根》看，未注明公告时限。从《地籍调查土地登记审批表》看，绘制的宗地平面图时间是2000年9月16日；调查员在2000年9月16日调查附记：情况属实，界址清楚；兴宁市国土局地籍科在2000年9月26日作出初审意见：经审查，该宗地权属合法，上述内容正确，符合土地登记有关规定，拟予注册登记。同日，兴宁市国土局、兴宁市人民政府分别审批同意批准登记，向第三人核发土地使用者为肖新平、使用权类型为划拨、证号为兴府国用（2000）第28-2162号《国有土地使用证》，主要内容是：土地使用者肖新平，座落兴宁市叶塘镇府前横街，用途商住，使用权面积77㎡。
原告、第三人于2006年分家各自生活，对所建涉案楼房门店、楼层作了划分。2006年4月1日起实行的《关于肖新平、肖新松兄弟负担父母亲及分家情况》第（3）条写明“财产分：兴建在叶塘派出所对面有二卡门市，已建好二楼，靠东一卡给新松，靠西一卡给新平；对于二楼分法，二楼给肖新松、朱小苏用，在五年内交壹万元给肖新平、刘辉娥”，原告、第三人以及他们父母亲均作了签名。另双方签名的2009年4月15日《证明》亦注明“现有叶塘镇派出所对面，有壹栋三层楼房，靠东片底卡一间、二层给肖新松、朱小苏长期使用，于2009年4月15日肖新松补给壹万元肖新平二层楼款；靠西底卡、三层，肖新平、刘辉娥长期使用。双方不得转让、出卖，只有自已长期使用”。
2016年1月初，原告因在涉案土地上建造第五层楼房与第三人发生纠纷，在叶塘司法所调解过程中，原告得知其使用的土地被登记在第三人一人名下，2016年1月22日原告以前述理由提起行政诉讼，请求法院判决：1.撤销被告给第三人颁发的兴府国用（2000）第28-2162号《国有土地使用证》；2.本案诉讼费由被告承担。
原审法院认为，本案的焦点是被告兴宁市人民政府颁发给第三人国有土地使用证的行为，事实是否清楚，还有无牵涉他人利益问题。本案的原告肖新松与第三人肖新平是同胞兄弟，2006年4月份开始分家,在此之前均与父母共同生活。从2006年4月1日起实行的《关于肖新平、肖新松兄弟负担父母亲及分家情况》看，原告、第三人于2006年4月始分家各自生活，对所建涉案楼房门店、楼层作了划分。又据双方签名的2009年4月15日《证明》反映，涉案楼房一至三层的归属已分割清楚。根据2000年9月第三人取得的涉案国有土地使用证，颁证时间在分家以前，原告、第三人与其父母尚在一起共同生活；现涉案土地全部登记在第三人一人名下,被告对涉案土地未尽审慎审查义务。据此，被告兴宁市人民政府颁发给第三人涉案国有土地使用证，属于认定事实不清，主要证据不足。至于原告起诉是否超过起诉期限问题，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。被告认为原告起诉超过起诉期限，并无事实依据。第三人亦称自其领取国有土地使用证至原告起诉前已足足十五年时间，认为原告已经知道，但无证据证实。据此，原告提起行政诉讼并没有超过法律规定的最长起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告兴宁市人民政府给第三人肖新平颁发的兴府国用（2000）第28-2162号《国有土地使用证》。案件受理费人民币50元由被告负担。
肖新平不服上述判决,向本院提起上诉称:一审判决事实不清，错误认定事实，定性不当，适用法律错误，判决错误。一、上诉人在2000年依法办理并领取兴府国用（2000）第28-2162号《国有土地使用证》，真实、合法，事实清楚，证据充分确实。二、原审认定本案被上诉人（原告）提起行政诉讼没有超过法律规定的期限，是认定事实不清，违法袒护原告，依法应予纠正。从2006年4月1日开始，被上诉人肖新松、朱小苏就已经清楚知道兴宁市××××号房屋和土地是上诉人的，房子是上诉人建造的。同年12月，上诉人就该房产申请办理了房地产权证。根据以上事实以及《中华人民共和国行政诉讼法》四十六条以及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条之规定，原告起诉早已经超过法定的起诉期限，应当依法驳回原告的起诉。三、原审原告朱小苏不是本案的适格原告。上诉人肖新平于2000年9月取得《国有土地使用证》后，于2002年在兴宁市××××号该土地使用证上的土地建好了二层楼房，而朱小苏是2003年嫁给原告肖新松，因此，上诉人肖新平取得涉案土地以及在该土地上建造二层楼房都与朱小苏没有任何关系。朱小苏作为本案原告提起行政诉讼没有事实依据和法律依据，应当依法驳回其起诉。请求撤销梅州市中级人民法院（2016）粤14行初38号行政判决。
兴宁市人民政府不服上述判决,向本院提起上诉称:一、审判决认定事实错误。（一）根据《广东省城镇房地产权登记条例》第三条“县以上人民政府房地产管理部门负责房地产权登记管理工作，受本级人民政府的委托，对申请登记的房地产依法进行审查和确认房地产权属，核发房地产权证。本条例所称房地产管理部门是指土地管理、房产管理机构合一的部门；土地管理、房产管理机构分设的，指房产管理部门和土地管理部门。房产管理、土地管理机构分设的地区，房产管理部门和土地管理部门按照本条例的规定，履行各自的职责。”及涉案土地使用证办证时适用的《土地登记规则》第三条“国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依照本规则规定，申请土地登记，申请者可以授权委托代理人办理。授权委托书应当载明委托事项和权限，依法登记的土地使用权、所有权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”等规定，土地登记是依申请办理的行政登记。（二）涉案土地位于兴宁市叶塘镇府前横街派出所对面，使用权面积77㎡，该土地是肖新平于2000年9月15日向我府土地行政主管部门申请办证，我府土地行政主管部门接到办证所需资料经依法审核、登记公告和地籍调查等程序后，在无人提出异议的情况下，于2000年9月26日核发了土地使用者为肖新平，证号为兴府国用(2000)字第28-2162号的《国有土地使用证》。（三）被上诉人提出涉案土地属于其家庭所有等情况，是其家庭内部的事情。办证期间没有人提出异议及告知办证部门，办证部门不知情。而且没有法律或相关规定要求土地登记办证部门在办理土地登记时，要对申请办理土地登记的申请人的家庭情况进行审理的义务；也没有规定办理土地登记时，不能由某一家庭成员出面以其名义办理登记。（四）从被上诉人提交的证据材料显示，其与第三人肖新平的分家时间是2006年4月份后，而办理土地证的登记时间是2000年9月26日，明显可以证实登记在先，分家在后。一审法院用后面发生的事实来推翻早已发生的行政行为是错误的。由此可见，不管是土地来源，还是土地登记办证程序，我府办理的兴府国用(2000)字第28-2162号《国有土地使用证》的办证行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，已尽审慎审查义务，是正确的行政行为。二、一审判决适用法律错误。按照规定，土地登记是依申请的行政行为。本案中，办理登记的申请人是肖新平，被上诉人并没有申请办理土地使用证，我府依申请办理的涉案土地使用证符合法律规定。因此，一审法院的判决不仅混淆了行政行为与民事行为之间的关系，也混淆了依申请办理登记的行政行为与行政机关主动审查行政行为的关系。一审法院错误的认定，从而导致适用法律错误。三、被上诉人起诉已超出起诉期限之规定。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释(2000]8号)第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”等规定，从我府核发土地使用证之日，即2000年9月26日起，至今已超过十五年。从核发土地证时开始，被上诉人应当知道这一事实，且涉案房屋于2007年1月17日已核准登记，而被上诉人的起诉日期是2016年1月，明显已超过起诉期限之规定。综上，一审判决不仅认定事实错误，而且适用法律错误，请求：1、依法撤销梅州市中级人民法院作出的(2016)粤14行初38号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求或裁定驳回被上诉人的起诉；2、由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人肖新松、朱小苏二审答辩称：一、涉案的土地和第一层、第二层楼房不是上诉人肖新平的，而是答辩人父母肖仕煌、吴凤珍的。上诉人肖新平把不是自己的土地和楼房办理和领证在自己的名下，严重侵害了答辩人的合法权益。二、答辩人父母肖仕煌、吴凤珍将其兴建的涉案二层楼房分给了答辩人夫妇和上诉人肖新平夫妇，从而答辩人夫妇取得了涉案土地的使用权和楼房的所有权。分家前，答辩人父母与答辩人及肖新平共同一家居住生活。2006年4月1日，答辩人父母肖仕煌、吴凤珍主持分家，将他们所建的涉案二层楼房分给了答辩人夫妇和上诉人肖新平夫妇。此有答辩人提供的2006年4月1日有答辩人夫妇和上诉人肖新平夫妇及父母肖仕煌、吴凤珍签名的分家单、2009年4月15日有答辩人肖新松和上诉人肖新平签名的《证明》为据。该分家单上没有提及涉案的二层楼房已由肖新平办理了国有土地使用证和房地产权证。这说明答辩人及父母一直不知道肖新平隐瞒事实，背着答辩人及父母向相关部门申请办理和领取了上述国有土地使用证和房地产权证。同时也证明答辩人朱小苏是本案适格原告。三、上诉人肖新平隐瞒和虚构事实，背着答辩人及父母办理涉案楼房的国有土地使用证和房地产权证，上诉人兴宁市人民政府未尽审慎审查之责，错误地给上诉人肖兴平颁发涉案国有土地使用证和房地产权证，依法应予撤销。首先，《城市房屋权属登记管理办法》第十一条规定房屋权属登记由权利人（申请人）申请……。共有的房屋，由共有人共同申请。1994年9月10日施行的《广东省城镇房地产权登记条例》第六条规定：房地产是共有的，由共有人共同申请。涉案的土地和二层楼房不是肖新平的，而是答辩人父母肖仕煌、吴凤珍的，2006年4月1日分家后，答辩人夫妇取得涉案二层楼房大部分房产的所有权和该房屋的土地使用权，上述法规及事实说明，肖新平既无权申请办理涉案土地使用权也更无权在2006年4月1日分家后的2006年12月26日申请办理涉案二层楼房的房地产权证。其次，土地和房产是共有人共有的，申请办理的申请人必须是共有人，或者在证件上的权属人处登记写明由谁共同共有还是按份共有。其三，申请办证的人无论是家庭成员还是其他人员，都必须是土地权属人和房屋所有人，兴宁市人民政府负有审查核实义务。四、答辩人起诉没有超过起诉期限。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条的规定，答辩人起诉没有超过起诉期限。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案系土地使用权登记行政纠纷，二审争议的焦点是兴宁市人民政府颁发给第三人肖新平涉案国有土地使用证的行为是否合法。根据2006年4月1日起实行的《关于肖新平、肖新松兄弟负担父母亲及分家情况》以及2009年4月15日肖新松与肖新平双方签名的《证明》，本案中，肖新松与第三人肖新平是同胞兄弟，2006年4月份开始分家,在此之前均与父母共同生活。2000年9月第三人肖新平申请取得涉案国有土地使用证时，肖新松、肖新平与其父母尚在一起共同生活，肖新平将涉案土地全部登记在其一人名下,新宁市人民政府对涉案土地未尽审慎审查义务，就颁发给第三人肖新平涉案国有土地使用证，属于认定事实不清，主要证据不足。原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项关于“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”的规定，判决撤销涉案被诉行政行为，并无不当。至于肖新松起诉是否超过起诉期限问题，由于未有证据证明肖新松在肖新平领取国有土地使用证后十五年期间，已经知道兴宁市人民政府颁发给第三人肖新平国有土地使用证的行为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，肖新松提起本案行政诉讼并没有超过法律规定的最长起诉期限。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人肖新平、兴宁市人民政府各自负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 黄伟明
审判员 刘德敏
审判员 罗 燕
二〇一八年三月二十九日
书记员 刘 丹