湖南省岳阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岳行初字第81号
原告戴和森。
委托代理人周继林，岳阳县忠信律师事务所法律工作者。
委托代理人黎蓉，湖南巴陵律师事务所律师。
被告岳阳县林业局。
法定代表人周方年，局长。
委托代理人邹琦，岳阳县林业局副局长。
委托代理人黄亮星，湖南微水律师事务所律师。
第三人岳阳县长湖乡双联村一组。
负责人戴陆生，组长。
第三人罗二喜。
第三人林喜珍。
第三人米实一。
第三人蒋青芳。
第三人屈资英。
第三人黄淑娥。
第三人张淑敏。
第三人任应碧。
第三人梁庚寅。
第三人黄春平。
第三人吴冬久。
第三人肖燕英。
原告戴和森因认为被告岳阳县林业局不履行法定职责一案，于2014年12月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法进行了审理，并于2015年5月20日作出了（2014）岳行初字第125号行政判决。原告戴和森和被告岳阳县林业局均不服判决，提起上诉。2015年7月27日，岳阳市中级人民法院以原判决没有针对原告戴和森的诉讼请求判决，违反法定程序为由，发回本院重审。本院立案后，于2015年8月20日向被告岳阳县林业局送达了起诉状副本及应诉通知书，同时向第三人送达了参加诉讼通知书。本院依法重新组成合议庭于2015年10月19日公开开庭审理了本案。原告戴和森的委托代理人周继林、黎蓉、被告岳阳县林业局的委托代理人邹琦、黄亮新、第三人罗二喜及委托代理人戴稳平、林喜珍、蒋青芳及委托代理人戴伍新、屈资英的委托代理人戴家和、黄淑娥的委托代理人戴传雄、张淑敏的委托代理人戴拥军、梁庚寅、黄春平的委托代理人戴必胜、吴冬久、肖燕英等10户到庭参加了诉讼。第三人岳阳县长湖乡双联村一组和米实一、任应碧经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
2004年1月1日，原告戴和森承包岳阳县长湖乡双联村一组的王家冲东边和白岭后山山地，并签订了《双联村一组王家冲东边，白岭后山承包合同书》。2004年至2005年戴和森在该承包土地上种植农作物，2006年开始造林，并纳入国家退耕还林计划，至2013年共计8年享受国家退耕还林政策补助资金。2014年被告岳阳县林业局将原有退耕还林政策补助资金发放方式改变，发放给岳阳县长湖乡双联村一组罗二喜等12户村民。原告戴和森不服向本院提起行政诉讼，要求确认被告岳阳县林业局的行政行为违法并继续履行对其发放补助金的法定职责。
原告戴和森诉称，2004年1月1日与岳阳县长湖乡双联村一组签订《双联村一组王家冲东边、白岭后山承包合同书》承包土地，履行土地承包义务，实施退耕还林，共完成退耕还林面积150亩，通过被告岳阳县林业局验收合格，并于2008年12月8日领取了岳阳县人民政府颁发的《林权证》。按照国家退耕还林政策，被告岳阳县林业局给原告戴和森林地从2006年至2013年共发放8年退耕还林政策补助资金，2014年后的退耕还林政策补助资金没有发放，而发放给岳阳县长湖乡双联村一组部分村民，被告岳阳县林业局的行政行为侵害了原告戴和森的合法权益，请求人民法院确认被告岳阳县林业局行政行为违法并履行法定职责。
原告戴和森为证明自己的理由，向本院提交了如下证据：证据一、身份证的复印件，证明原告戴和森是岳阳县长湖乡双联村二组村民，是本案的适格主体。证据二、《双联村一组王家冲东边、白岭后山承包合同》一份，拟证明2004年与双联村一组依据《中华人民共和国土地承包法》的规定通过公开协调与土地所有权人签订承包合同，取得173亩荒山18年的承包经营权。证据三、双联村一组承包金收取凭证8份、村委会证明一份，拟证明原告戴和森已向发包方支付了土地承包金，证实承包土地原系荒山。证据四、《林权证》2份和戴泽文证言一份，拟证明双联村一组王家冲东边、白岭后山150亩林木所有权、林地使用权和林木使用权人为原告戴和森。证据五、长湖乡林业站退耕还林验收表一份，拟证明原告戴和森退耕还林项目被验收合格。证据六、2006年至2013年《岳阳县退耕还林分户基本情况表》8份，拟证明目的有三：1、证明原告戴和森将荒山开垦成坡耕地后于2006年退耕还林；2、证明自2006年至2013年被告已向原告发放了8年的退耕还林补助款。3、证明财政部门向原告发放的退耕还林补助款的依据是由被告核定、制作的《退耕还林分户一览表》。被告具有退耕还林补助款核定发放的行政职能。证据七、由岳阳县林业局长湖林业站提供的证明一份，拟证明原告承包的是荒地，2004年开垦后种植农作物两年后退耕还林。证据八、证人证言四份，证明原告承包王家冲东边、白岭山后雇请人员、挖机将荒山开垦成耕地的事实。证据九，《民事起诉状》一份，事实与理由部分，双联村一组九十多位村民代表在诉状中证明原告承包的土地系未发包到村民的土地。证据十，《退耕还林条例》《国务院关于完善退耕还林政策的实施意见》《岳阳县人民政府办公室关于做好2011年度退耕还林工程建设延长期政策补助资金发放工作的通知》，拟证明（1）证明核定发放退耕还林补助款是被告的法定职责；（２）证明被告应继续核定向原告发放退耕还林延长期补助资金。
被告岳阳县林业局辩称，原告戴和森起诉岳阳县林业局（下称答辩人）不履行法定职责一案，现针对原告的起诉答辩如下：一、答辩人不是本案适格的被告主体。按照国发【2002】10号文件第四条第（十二）、（十五）项、第七条第（二十九）、（三十二）项、第五条第（十八）项和退耕【2004】01号文件第一条、第二条及《退耕还林条例》（国务院令第367号）第二十四条、第七条、第六条和湘林退【2005】01号文件第二条的规定，退耕还林政策的实施过程中，实行的是省级负总责和地方各级人民政府目标责任制，林业部门主管退耕还林实施工作的职能，其责任是指导和监督检查，其工作和发改、财政、农业等部门的职责分工一样，按职责分工只是负责其中的设计、种苗、质量和验收。与农户和大户之间签订退耕有关的合同是由县政府或其委托的乡政府完成，退耕补助的数量是由县政府确定，具体发放补助是按分工由财政等部门负责，因此，答辩人不是本案的适格被告主体。二、原告不是退耕还林法规和政策规定的退耕农户。1、本案涉及的是退耕还林政策的适用和兑现问题，因此，我们认定与退耕还林有关的土地经营权和土地经营权人时，也不能离开退耕还林的政策和法规的规定。按照国发【2002】10号国务院《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》、国务院令第367号《退耕还林条例》和退耕【2004】01号《关于严格执行退耕还林政策规定的紧急通知》、国办发【1999】102号文件等”退耕还林”和”四荒地”规定的法规、政策和规范性文件的规定，退耕还林的范围是：”在1998年8月5日以前开垦的、水土流失严重和粮食产量低而不稳定的坡耕地、沙化耕地，以及生态地位重要、粮食产量低而不稳定的耕地，”四荒地”不是退耕的范围。本案争议的退耕地是长湖乡双联村一组农户的”坡耕地（利用地）”，而不是原告所诉的”荒山（未利用地）”，按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，其耕地承包的法定土地经营权人只能是双联村一组内部的农户，外部人员要取得该耕地的土地经营权，只能从原土地经营权人（双联村一组的农户）处承包或承租取得。但无论最后的土地经营权属何人，法定的土地经营权人仍是该土地所属的集体经济组织的内部成员，即一组的农户。原告以自己通过承包取得一组坡耕地的土地经营权，就认为自己是本案退耕坡耕地的法定经营权人（退耕农户），这是将”取得土地经营权的人”混同于”法定的土地经营权人”，是对法律的错误理解。2、原告是通过承包一组的坡耕地而取得本案退耕地的土地经营权的，但原告是长湖乡双联村二组的农户，在二组享有农村土地承包的资格，是二组耕地的法定土地经营权人，一组耕地的退耕还林不会根本影响其生产和生活，而一组的农户在本组土地退耕以后，耕地会实际减少，生活和生产将会受到直接的影响。因此，不能把属于二组集体成员的原告承包一组农户的耕地退耕，认为是对原告生产和生活的影响，从而把原告当成是政策规定的退耕还林延长补助款领取的享有法定土地经营权的农户。三、一组退耕农户享有退耕还林延期补助款，具有法律、政策依据。1、退耕还林最根本目的是减少坡耕地耕种，缓解水土流失严重、生态环境恶化的趋势。如上，按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，本案退耕还林的是坡耕地（利用地），而非原告所述的荒山（未利用地），其土地的法定经营权人只能是一组的农户，原告仅是退耕还林政策”大户承包”中的造林专业户，按照《湖南省退耕还林工程大户承包管理暂行办法》规定，其必须通过土地经营权流转合同从法定土地经营权人处取得土地经营权，并与县政府或其委托的乡镇人民政府签订退耕还林合同，可见，真正的土地退耕人是一组的农户。2、国务院《关于完善退耕还林政策的通知》规定，退耕还林第一个政策补助期届满后，继续补助的对象是具有法定土地经营权的退耕农户，湖南省人民政府《关于完善退耕还林政策的实施意见》进一步明确，为了确保退耕农户长远生计得到有效解决，从根本上解决退耕农户的吃饭、烧柴、增收等当前和长远的生活问题，业主（大户）承包土地经营权人坡耕地退耕还林的，由土地经营权人享受延长期政策补助，业主（大户）不得享受延长期政策补助。综上所述，答辩人不是本案的适格被告，原告的诉求没有法律和政策依据，为了防止退耕农户的合法权益遭受侵害，避免社会不稳定因素的发生，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告岳阳县林业局向法庭提交了以下证据：证据一、被告的机构代码证、法定代表人身份证。拟证明答辩人的主体资格及其法定代表人的基本情况。证据二，国发【2002】10号、退耕【2004】第01号、国务院令第367号、国办发【1999】102号文件、流转合同书和工程承包合同书、土地利用图、国发【2000】第24号文件、《中华人民共和国国土管理法》，拟证明：1、退耕还林的范围是1998年8月5日以前开垦的耕地、水土流失严重和粮食产量低而不稳定的坡耕地、沙化耕地，以及生态地位重要、粮食产量低而不稳定的耕地；2、本案诉称耕地的土地是双联村一组的利用地，而不是荒山；3、补助对象是一组的退耕农户和当时的承包大户；4、退耕合同签订的主体是县政府或其委托的乡政府；5、被告岳阳县林业局不是本案适格的主体。6、界定荒山的主体是人民政府土地主管部门国土局，不是被告林业局。为了查明情况，向法庭宣读法律条文，退耕的还林的主体是岳阳县政府，不是岳阳县林业局。国发【2000】第24号文件第一条第二款，退耕还林条例第24条。补助核定是由县人民政府，内容见规定在国发【2000】第24号文件第五条27点，内容见国发【2002】10号文件第四条十五项，第七条第三十二项，内容见《退耕还林条例》第四十条第二款，第四十二条证明主体是县人民政府，第四十三条证明主体是县人民政府，第三十一条、湘政发【2008】15号第四条十九项规定退耕还林补助核定、发放、后期管理都是由县人民政府负责，而不是县林业局。证据三，原告的身份证、承包合同书和《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》，拟证明1、原告是双联村二组的成员；2、退耕还林政策规定的坡耕地，法律规定的土地承包经营是农户家庭承包制，法定经营权承包人是双联村一组的内部成员，即双联村一组的农户；3、原告作为一组集体经济组织外的成员承包一组的集体土地退耕，依法只能是向一组农户通过农村土地承包合同流转取得经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》第三条第二项，法定承包初始经营权人只能是农户，而不是原告。第二条规定，第一位承包人是农户，一组的农户是初始经营权人，而原告是通过流转获得经营权。证据四，湘林退【2005】01号、湘政发【2008】15号第四条十九项和国发【2007】25号文件、流转合同书、花名册。拟证明1、原告仅是退耕还林政策中”大户承包”中的造林专业户；2、原告退耕土地的经营权是从该土地的经营权法定承包人（一组内部成员，即农户）处通过承包合同流转取得；3、退耕还林延期补助政策规定补助对象是退耕农户，即农村土地法定经营权人，原告通过流转合同取得经营权的，作为大户承包退耕还林不再享有延期补助款领取资格。4、退耕还林后期8年实施主体是岳阳县人民政府，而不是岳阳县林业局。在2008年15号文件第四条十九项。
第三人岳阳县长湖乡双联村一组未向法庭提交陈述。
第三人罗二喜等12户未向法庭提交书面陈述。
第三人罗二喜等12户向法庭提交了2015年6月29日出具由双联村一组61人签名的证明一份，拟证明王家冲东边、白岭后山以前是荆州乡人民政府五七农中基地，后返回双联村一组。一组将该地耕种，后栽种了国外松，部分基本成林。
经庭审质证，对原告戴和森提供的证据：关于证据一，被告岳阳县林业局和10户第三人对其真实性、合法性无异议；对证据二被告岳阳县林业局认为证据合法性、真实性、关联性都有异议。认为合同上的山地，不是指荒山。合法性有异议，荒山是不能退耕的，只有耕地才可以退耕，不能证明是家庭承包以外方式承包。10户第三人认为合同有未经过组里的村民会议，没有村委会支部盖章，也没有通过公证；证据三被告岳阳县林业局和10户第三人认为：第一，对收取凭证真实性没有异议，关联性有异议。第二，双联村一组证明，真实性，合法性，关联性都有异议。因为双联村的证明出的很随意，在其他证明中是坡耕地，而在这里证明是荒山，所以很随意。第三，还有是否界定荒山是人民政府界定的，不是我们能说清楚的；对证据四被告岳阳县林业局认为：证据真实性没有异议、关联性有异议。10户第三人认为：实在的土地经营权人应该是我们双联村一组，原告是承包土地才取得经营权；对证据五被告岳阳县林业局和10户第三人认为：对其真实性没有异议，对关联性有异议；对证据六被告岳阳县林业局认为：对事实没有异议。对其他的两个目的关联性有异议。10户第三人认为：不认为是荒山，而是耕地；对证据七被告岳阳县林业局和10户第三人认为：合法性、关联性、真实性均有异议；对证据八被告岳阳县林业局和10户第三人认为：真实性、关联性都有异议；对证据九被告岳阳县林业局和10户第三人认为：真实性、关联性都有异议；对证据十被告岳阳县林业局认为：合法性，真实性没有异议。关联性有异议，他们说的目的和政策上的目的是不同的，政策上规定的是县人民政府，延长期补助金继续发放是农户，不是原告，发放补助金的主体是县人民政府。10户第三人未发表意见。
对被告岳阳县林业局提供的证据：对证据一原告戴和森和10户第三人均没有异议；关于证据二原告戴和森对七份文件真实性无异议。但是不能达到被告不是适格主体的证明目的；关于证据三原告戴和森对其真实性、合法性、关联性无异议，但是不能达到被告的证明目的，原告承包的是荒山，依照农村土地承包法的规定，经过民主程序签订了合同，原告是合法的经营权人。10户第三人没有异议；关于证据四原告戴和森对四份文件真实性没有异议，但是不能达到被告证明目的。原告是应该享受退耕还林延长期补助款农户，不是业主大户。原告是通过第一轮原始承包取得合法的土地承包经营权，是延长期补助款的补助对象。罗二喜等人无权享受退耕还林延长期的补助款，他们不是本案诉争土地承包经营权人。10户第三人没有异议。
对10户第三人提交的证据：原告戴和森认为真实性有异议。在承包之前不是耕地，而是荒山，且已经经过了民主程序。证明上签字的有第三人到庭的人，只能算作当事人的陈述，不属于证据的法定形式。被告岳阳县林业局认为土地所有权人是本案第三人，真实性没有异议。有两个问题要说明，界定四荒地，界定的主体是县人民政府的国土部门。退耕必须是耕地，如果非耕地不能退耕，也就是说即使退耕地没有分下去，也应当由村组将补助款明确到户。
本院对上述证据认证如下：被告岳阳县林业局提供的四份湖南省退耕还林工程承包合同书20060051，20060052，20060053,20060054和一份土地经营权流转合同书，原告戴和森认为五份合同的签名系伪造，真实性有异议，本院不予采信。原告戴和森和被告岳阳县林业局其他证据、依据内容客观真实，本院依法予以采信。10户第三人提交的证明不符合证据要求，本院不予采信。
经审理查明，原告戴和森是岳阳县长湖乡双联村村民，2004年1月戴和森承包了双联村一组的173亩坡耕地，并与该组签订了《双联村一组王家冲东边、白岭后山承包合同书》，合同约定承包期为18年，租金每亩地每年20元，同时约定承包期内经营权归承包方，所有权归发包方，承包期内如遇政策性补助﹙如德援项目、退耕还林等﹚归承包方。合同签订后，原告戴和森于当年将该承包的坡耕地进行开垦播种农作物。2006年该承包地中的150亩被国家纳入退耕还林项目范围，原告戴和森在该坡耕地上按要求进行退耕还林。在验收合格后，被告岳阳县林业局于2008年12月18日向原告戴和森颁发了岳县政林证字（2008）第016845号《林权证》，确定102亩林地的林地所有权权利人为双联村一组，林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人为原告戴和森。被告岳阳县林业局向原告戴和森经营的林地发放了8年的退耕还林补助款。2014年，被告岳阳县林业局以国家对具有经营权的退耕农户继续进行直接补助为由，将退耕还林延长期补助款，补发给了双联村一组罗二喜、林喜珍、米实一、蒋青芳、屈资英、黄淑娥、张淑敏、任应碧、梁庚寅、黄春平、吴冬久、肖燕英等12户村民。
本院认为，被告岳阳县林业局负责本行政区域的退耕还林的实施工作，具有对退耕还林进行设计、核查、验收以及对退耕还林补助资金发放制表和审核等工作的法定职责，系本案适格被告，其认为自己只是对退耕还林的农户对象进行核实的部门，而非退耕还林政策补助资金发放单位，不是诉讼主体的辩称本院不予支持。国家关于完善退耕还林政策的目的，是确保退耕还林成果切实得到巩固，提高造林成活率和保存率；是确保退耕农户长远生计得到有效解决，从根本上解决退耕农户吃饭、烧柴、增收等当前和长远生活问题。原告戴和森与土地所有权人第三人双联村一组签订了《双联村一组王家冲东边，白岭后山的承包合同书》，在先期进行农作物耕种后，实施退耕还林，并领取了岳阳县人民政府颁发的《林权证》，取得了林地使用权、林木所有权和林木使用权，具有合同期内的经营权，符合湖南省人民政府《关于完善退耕还林政策的实施意见》第二部分（七）项（1）目”农户依法取得承包经营权的坡耕地退耕还林的；”的直补范围。而罗二喜等12户村民，既不是该退耕还林土地上的退耕农户，也不是该退耕还林土地上的承包经营户，同时，也没有取得该退耕还林土地上林地的使用权。被告岳阳县林业局在执行后期退耕还林政策时，在未改变经营权和林地使用权的情况下将戴和森承包的双联村一组王家冲东边、白岭后山的退耕还林补助补助给没有合法经营权和使用权的罗二喜等12户，违背了”由取得经营权的农户享受延长期政策补助”的规定。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、被告岳阳县林业局确认的罗二喜等12户享受退耕还林延长期政策补助的行政行为违法。
二、被告岳阳县林业局继续履行向原告戴和森发放退耕还林补助的法定职责。
案件受理费50元，由被告岳阳县林业局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 郭林梅
审 判 员 邱岳君
人民陪审员 欧秋棉
二〇一五年十月三十日
书 记 员 周桠磊
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第一款第（一）项之规定：
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条第一款第（一）项之规定：
行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；