江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宿中行终字第0028号
上诉人（原审原告）沭阳东南电子中等专业学校，住所地沭阳县沭城镇上海路100号。
法定代表人乔武，该校校长。
委托代理人岳增贵（系该校股东）。
委托代理人王敏，沭阳县南湖法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）沭阳县人民政府，住所地沭阳县沭城镇苏州东路1号。
法定代表人卞建军，县长。
委托代理人朱亚成，该县副县长。
委托代理人顾卫国，江苏德沛律师事务所律师。
上诉人沭阳东南电子中等专业学校（下称东南电子学校）因与被上诉人沭阳县人民政府（下称沭阳县政府）要求撤销房屋征收补偿决定一案，不服沭阳县人民法院所作（2014）沭行初字第0002号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人东南电子学校的法定代表人乔武及委托代理人岳增贵、王敏，被上诉人沭阳县政府的出庭负责人朱亚成及委托代理人顾卫国到庭参加了诉讼。本案曾因双方当事人同意协调扣除了相应的审限；因需要以其他案件的审理结果为依据中止诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告东南电子学校成立于2003年，系民办非企业单位，依法取得了民办学校办学许可证，该校位于沭阳县沭城镇上海南路100号，占地面积28.3亩，其中0.4847公顷为国有划拨土地，余系租用。该校所有建筑物及附属设施均未经产权登记部门依法登记，无产权证。2003年航拍图上显示的房屋建筑面积为8028.14平方米，另有2003年航拍图上未显示房屋建筑面积1019.76平方米，其中已被拆除368.16平方米。该校房屋用途为教育及附属用房。2012年4月24日，沭阳县政府作出沭政房征[2012]013号关于东南电子学校地块房屋征收决定的公告，确定房屋征收部门为沭阳县住房和城乡建设局（下称沭阳住建局），实施单位为沭阳县房屋征收办公室（下称征收办），并确定了征收范围，公布房屋征收补偿安置方案。东南电子学校位于征收范围内，是唯一被征收人。征收决定发布时，该校房屋至今未进行教育教学活动。东南电子学校在房屋征收部门公布的七家具有房地产评估资质的评估机构中自主选取了博文评估公司，作为此次被征收房地产价格评估机构。2012年4月27日，沭阳住建局与博文评估公司签订了房屋征收评估委托合同，对征收范围内的房地产市场价格进行评估。同年4月28日博文评估公司作出苏博沭阳房估字（2012征）第007号估价报告书。征收办于2012年11月6日向东南电子学校送达了该估价报告书。同年11月7日东南电子学校向博文评估公司提出关于对“东南电子学校被征收房屋的评估报告”的几点质疑并申请复核的申请，同年11月11日博文评估公司对东南电子学校提出的复核申请作出了复函，认为苏博沭阳房估字（2012征）第007号估价报告没有问题。原告收到复函后未提出异议。2012年11月5日东南电子学校致函征收办，对补偿安置方式提出异地重建、就地拆一还一、货币征收三种方式供征收办选择。同年11月7日，东南电子学校再次去函征收办询问对其给予何种补偿方式。同年11月8日，征收办书面致函东南电子学校，告知其对东南电子学校房屋征收实施货币补偿方式，原告收到复函后未提出异议。征收人与被征收人对被征收房屋补偿问题经多次协商，未能在房屋征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议。沭阳住建局于2013年1月19日报请沭阳县政府作出房屋征收补偿决定。被告于2013年2月22日作出沭房征补字[2013]第001号房屋征收补偿决定书，于2013年2月26日向原告送达。该补偿决定书载明：“因旧城区改造需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）（以下简称《征补条例》），参照《宿迁市市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（宿政规发[2011]3号），结合《沭阳县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（沭政发[2011]49号），征收人于2012年4月24日作出《沭阳县人民政府关于东南电子学校地块房屋征收决定的公告》（沭政房征[2012]013号），并于同日在征收范围内发布，决定对上海南路西侧、法院家属区南侧（沭阳东南电子中等专业学校，沭城镇上海南路100号）地块范围内的房屋实施征收。本次征收活动的房屋征收部门为沭阳县住房和城乡建设局，征收实施单位为沭阳县房屋征收办公室。被征收人于2012年4月27日选定江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司（以下简称博文评估公司）为该项目房地产价格评估机构。被征收人名下的位于上海南路西侧、法院家属区南侧（沭阳东南电子中等专业学校，沭城镇上海南路100号）的房屋在规定的征收范围内，2003年航拍图上有显示、征收人认可应当予以补偿的房屋建筑面积为8028.14平方米，房屋用途为教育及附属用房（征收决定发布时，上述房屋至今未进行教育教学活动）。经博文评估公司评估，待征收房屋的评估总价为7591234元。另有室内配套、装饰装修及附属物计738557元，房屋和室内配套、装饰装修及附属物补偿费共计8329791元。未经合法登记，2003年航拍图上无显示且未取得建设工程规划许可证的房屋建筑面积为1019.76平方米（其中368.16平方米已拆除），该部分房屋为违章建筑，不予补偿。因该项目范围内规划设计要点中无相应配套建设教育用房，周边也无相应用途规划地块供其购地重建，房屋征收部门为被征收人提供了货币补偿方式，被征收人对该房屋实施货币补偿方式予以认可。征收决定公布后，被征收人在法定期限内，未对房屋征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，也未在规定的签约期限内与房屋征收部门签订补偿协议。征收人认为征收部门的征收程序合法，为被征收人提供的补偿价格和补偿方式符合《征补条例》等相关规定。现征收决定规定的签约期限已过，经房屋征收实施单位多次与被征收人协商，被征收人仍坚持要求提高补偿安置标准，不能与房屋征收部门达成补偿协议。为保证本次旧城区改造的顺利实施，切实维护公共利益，保障被征收人的合法权益，推动我县城市建设的顺利进行，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项、第十七条第一款第（一）项、第（二）项、第十九条、第二十二条、第二十六条、第二十八条第一款的规定，作出如下补偿决定：一、对被征收人沭阳东南电子中等专业学校名下的位于上海南路西侧、法院家属区南侧（沭阳东南电子中等专业学校，沭城镇上海南路100号）的房屋实施货币补偿。二、根据江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司对房屋和室内配套、装饰装修及附属物的评估（编号：苏博沭阳房估字[2012征]第007号）和《沭阳县人民政府关于东南电子学校地块房屋征收决定的公告》（沭政房征[2012]013号）的规定，被征收人应得的货币补偿金额为：1、房屋和室内配套、装饰装修及附属物补偿费为人民币8329791元。2、搬家费为人民币64225.12元（8元/平方米，按一次计发）。3、临时安置补助费为人民币289013.04元（6元/平方米/月，按六个月计发）。上述三项补偿费合计人民币8683029.16元（存储于中国银行沭阳县支行），由征收人于本决定书生效后10日内向被征收人支付。三、被征收人应当于本决定书生效后10内将位于上海南路西侧、法院家属区南侧（沭阳东南电子中等专业学校，沭城镇上海南路100号）的房屋腾空，并交付给征收人……”
原告不服该征收补偿决定，申请行政复议。江苏省人民政府于2013年12月31日作出[2013]苏行复第85号行政复议决定，维持了沭房征补字[2013]第001号房屋征收补偿决定。原告于2014年1月13日提起行政诉讼，宿迁市中级人法院于2014年1月16日将该案移交该院审理。
原审法院认为：根据《征收条例》第四条、第二十六条之规定，沭阳县政府有权作出房屋征收补偿决定。沭阳县政府按照东南电子学校地段房屋征收补偿安置方案，对征收范围内未经合法登记的东南电子学校建筑物及附属设施，以2003年航拍图上显示的房屋图像认定被征收人应予补偿的房屋建筑面积8028.14平方米，并无不当。对未经合法登记，2003年航拍图上无显示的东南电子学校的房屋建筑面积1019.76平方（其中368.16平方已被拆除），在未经有权机关确认，即认定为违章建筑不予补偿欠妥，被告在今后房屋征收补偿过程中，应严格履行法定程序，依法履行法定职责。被告虽在未经有权机关确认的前提下，认定2003年航拍图上无显示的东南电子学校的房屋建筑面积1019.76平方为违章建筑不予补偿欠妥，但原告未提供该房屋的合法建筑手续，未损害原告的合法权益，不足以导致该具体行政行为被撤销。
关于评估问题。原告自主选择评估机构，程序合法。博文评估公司具有对房地产土地造价咨询评估的资质，有权根据委托方的委托依法进行评估。原告东南电子学校在收到评估报告书后，已依法向博文评估公司申请了复核评估，博文评估公司对复核评估申请，作出了书面复核结果并向原告予以送达，如原告对博文评估公司的复核结果仍有异议，应根据《征收条例》第十九条规定，向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，但原告在收到博文评估公司复核结果后，未提出异议，应视为原告对复核结果无异议。
关于停产停业损失问题。根据原、被告举证，本案查明的事实，原告为民办非企业单位，从事教育教学活动，属于公益性事业，为非营利性单位，且在被告发布征收公告时，原告学校未进行教育教学活动，被告未对停产停业给予补偿并无不妥，但被告对停产停业不予补偿未向原告作出解释和说明欠妥。
关于补偿方式选择问题。根据被告提供的证据，原告提出三种补偿方式供征收部门选择，其中包括货币补偿方式，征收办以书面形式回复原告，确定补偿方式为货币补偿，原告对此未提出异议，被告对原告被征收房地产确定为货币补偿方式并无不当。
被告在原告未提供被征收房屋合法登记手续的情况下，根据2003年航拍图上显示的房屋建筑面积、以博文评估公司对被征收房地产价格的评估结果、东南电子学校地段房屋征收补偿安置方案、根据被征收房屋用途（教育及附属用房）、土地性质及用途（教育用地），选择货币补偿方式，计算出对东南电子学校房屋征收应补偿金额为：房屋和室内配套、装饰装修及附属物补偿费为人民币8329791元；搬家费为人民币64225.12元；临时安置补助费为人民币289013.04元，合计人民币8683029.16元，并将该款存储于中国银行沭阳县支行，符合《征收条例》的相关规定。被告根据《征收条例》的相关规定，作出沭房征补字[2013]第001号房屋征收补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确。
原告提出沭阳县政府关于东南电子学校地块房屋征收，不是为了公共利益需要，也不是为了旧城区改建，纯属商业拆迁，不符合《征收条例》的相关规定；房屋征收补偿安置方案未征求公众意见，未召开听证会，未进行社会稳定风险评估，征收补偿费用未实行专户存储、专款专用，房屋征收决定未进行公告，房屋征收决定程序违法等问题，涉及房屋征收决定是否合法问题，不属本案审查范围。
原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告沭阳东南电子中等专业学校要求撤销被告沭阳县人民政府所作的沭房征补字［2013］001号房屋征收补偿决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沭阳东南电子中等专业学校负担。
上诉人东南电子学校上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判并撤销被诉房屋补偿决定。主要理由为：1、沭阳县政府作出的房屋征收决定违法，其依据违法的房屋证收决定作出的房屋补偿决定也是违法的；2、沭阳县政府提供的会办记录显示，其在2010年1月测算的东南电子学校的补偿标准为2746.98万元，而被诉补偿决定的补偿款仅为860余万元，明显偏低；3、沭阳县的其他被征收人，如技工学校和眼科医院获得了5000元/平方米的补偿，相比之下，县政府给其的补偿款过低，也违反了公平补偿的原则；4、沭阳法院没有就其提出的管辖权异议申请进行答复，违反了法定的程序。
被上诉人沭阳县政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，其作出的房屋征收补偿决定并无不当，请求予以维持。主要理由为：1、其以旧城改建为由作出的房屋征收决定符合《征补条例》的相关规定，并不违法；2、其作出的房屋补偿决定也严格遵循了《征补条例》规定的程序，并根据双方共同选定的评估机构出具的评估报告确定补偿数额，并无不当；3、会办记录属于内部文件，不能作为补偿的依据；4、眼科医院和技工学校为《征补条例》出台之前的原拆迁项目，相关补偿数额为拆迁人和被拆迁人之间协商确定，本案为拆迁项目，法律关系并不相同。
原审中各方当事人提供的证据均已随案移送本院，原审对证据的分析认证基本正确。
本院查明的案件事实与原审一致。
本院补充查明：2014年6月23日，上诉人东南电子学校以被上诉人沭阳县政府作出的房屋征收决定违法为由，向本院起诉，要求撤销该房屋征收决定。本院经审查，于2014年6月25日作出（2014）宿中行诉初字第00001号行政裁定书，对原告的起诉不予受理。东南电子学校上诉后，江苏省高级人民法院经审理于2014年10月31日作出（2014）苏行诉终字第00179号行政裁定，裁定由本院立案受理本案。本院于2014年11月25日立案受理该案，并于2016年3月30日作出（2014）宿中行初字第00039号行政裁定，以东南电子学校的起诉超过起诉期限为由，裁定驳回了原告东南电子学校的起诉。
在本案审理期间，被上诉人沭阳县政府于2016年4月8日作出沭房征字（2016）第1号《沭阳县人民政府关于撤销东南电子学校地块房屋征收决定的公告》，以该房屋征收决定公告发布时，沭阳县城市总体规划尚未修订完毕并批准实施，房屋征收决定公告欠缺《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的有关房屋征收的前置程序性条件为由，撤销了沭政房征[2012]013号《关于东南电子学校地块房屋征收决定的公告》。沭阳县政府同日还作出沭房征补字（2016）第1号《关于撤销房屋征收补偿决定的决定》，以作出征收补偿决定的基础房屋征收决定已经自行撤销为由，撤销了本案被诉房屋征收补偿决定书。上述两份文书已经送达上诉人东南电子学校。经本院释明，上诉人东南电子学校不同意撤诉。
本案的争议焦点为，被上诉人沭阳县政府作出的沭房征补字[2013]第001号房屋征收补偿决定是否有事实和法律依据。
本院认为，根据《征补条例》第八条、第二十六条等规定，房屋征收决定是作出房屋补偿决定的前提和基础，故房屋征收决定的合法性将直接决定房屋征收补偿决定的法律效力。在东南电子学校起诉要求撤销涉案房屋征收决定一案中，本院系以该校超过起诉期限为由裁定驳回其起诉，并未对征收决定的合法性进行审查。鉴于征收决定合法与否将对本案产生至关重要的影响，故本案应当附带对涉案征收决定的合法性进行审查。原审法院认为本案被诉行政行为为房屋征收补偿决定，房屋征收决定的合法性不属于本案审查范围的认定错误，本院予以纠正。
《征补条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建、应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，被上诉人提供的2003年远期用地规划图等证据不足以证明征收地块符合沭阳县土地利用总体规划，被上诉人也没有提供证据证明涉案征收项目符合沭阳县国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划。被上诉人辩称本案系因旧城改建实施的征收项目，但被上诉人并未提供证据证明涉案征收项目已经被纳入沭阳县国民经济和社会发展年度计划。《征补条例》第十条第二款规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”本案中，被上诉人提供的《房屋征收与补偿安置方案征求意见公示呈报表》等证据只能证明该补偿安置方案在征求意见前经过了审批，但不能证明被上诉人已经组织有关部门对补偿决定进行了论证。《征补条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，被上诉人提供的单位收支帐明细，不能证明涉案征收项目补偿费用已经足额到位，并专户存储。《征补条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”本案中，上诉人提供的挂牌交易成交确认书及成交公告等证据可以证明，涉案项目的土地使用权在2011年6月已被江苏吉安置业有限公司拍卖取得，故本案的征收程序违法。因此，被上诉人沭阳县政府作出的涉案房屋征收决定违反了《征补条例》的相关规定，征收行为违法，故该房屋征收决定不能作为房屋征收补偿决定的依据。被上诉人作出的被诉房屋征收补偿决定失去了前提和基础，亦应当予以撤销。被上诉人沭阳县政府由于在本案审理期间虽自行撤销了被诉房屋征收补偿决定及涉案的房屋征收决定，但经本院释明上诉人不同意撤诉，故应当确认被上诉人作出的沭房征补字[2013]第001号房屋征收补偿决定违法。
综上，上诉人东南电子学校的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销沭阳县人民法院（2014）沭行初字第0002号行政判决；
二、确认被上诉人沭阳县人民政府所作的沭房征补字［2013］001号房屋征收补偿决定违法。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人沭阳县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谈 强
代理审判员 徐 宁
代理审判员 于元祝
二〇一六年四月十三日
书 记 员 赵桐艺
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