大连市沙河口区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0204行初25号
原告温继新，住大连市甘井子区。
委托代理人辛华东，辽宁翊鼎律师事务所律师。
被告大连市公安局交通治安分局，住所地大连市沙河口区。
法定代表人单国东，局长。
委托代理人唐明晖，男，该局民警。
委托代理人丁煜航，男，该局民警。
被告大连市公安局，住所地大连市西岗区。
法定代表人刘乐国，局长。
委托代理人王旭，该局法制支队复议应诉理赔大队副大队长。
委托代理人范小茜，该局法制支队复议应诉理赔大队民警。
原告温继新诉被告大连市公安局交通治安分局（以下简称“交通分局”）、大连市公安局（以下简称“市公安局”）撤销行政处罚及复议决定一案，本院于2016年3月8日受理后，依法由审判员陈莹莹适用简易程序，于2016年3月24日公开开庭进行了审理。原告温继新及其委托代理人辛华东，被告交通分局的委托代理人唐明晖、丁煜航，被告市公安局的委托代理人王旭、范小茜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告交通分局于2015年12月18日作出大公（交）行罚决字〔2015〕第68号行政处罚决定，主要内容为：2015年12月7日16时许，在大连市沙河口区新生路170号大连源汇皮革机械制作厂车间走廊内，温继新因使用电气焊不当引燃门下防风布，过失引起火灾，导致车间走廊着火，造成车间内失火。以上事实有温继新的询问笔录、证人证言、火灾事故认定书等证据证实，根据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）第六十四条第（二）项之规定，决定给予温继新行政拘留十日的行政处罚。原告不服，提起行政复议申请，被告市公安局于2016年2月25日作出大公复决字〔2016〕第5号行政复议决定，维持被告交通分局作出的大公（交）行罚决字〔2015〕第68号行政处罚决定。
原告温继新诉称，我在大连市沙河口区新生路170号经营大连市源汇皮革机械制造中心（个人，2000年开业）。2015年12月7日制造中心不慎失火，通过自己用灭火器灭火，再加上消防队及时赶到，没有造成大的损失。该厂房远离居民区，失火没有造成公共财物和他人财物的任何损失，仅造成周围可燃物燃烧，损失1300元左右。我认为被告交通分局对我行政拘留10日的行政处罚决定和被告市公安局的复议决定认定事实错误，程序违法，适用法律不当，处罚过重，应予撤销。第一，处罚决定及复议决定认定事实错误。事故发生地点在院内临时简易房附近，而不是在租赁的厂房内，也不是车间走廊内，后果是原告自建的临时简易房内石棉瓦及彩钢结构烧损，而非处罚决定认定的车间走廊着火。第二，被告的处罚程序违法。火灾事故责任认定书前后送达3份，送达时间及认定的事实有所不同。第三，二被告适用法律不当。1.失火造成个人财产损失的不构成失火犯罪。《消防法》第六十四条应结合刑事法律法规对于失火犯罪的规定。最高人民检察院、公安部《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》明确规定了失火案应予立案追诉的情形，其第（二）项明确规定“造成公共财产或者他人财产直接损失五十万元以上的”，没有规定个人损失五十万元以上的构成失火犯罪。根据此规定，刑法上失火罪犯罪与否的界定不包括损失个人财产的情况。2.失火罪的内涵和外延不管在刑事法律还是在行政法律应该是一致的。过失造成火灾的行政处罚应是造成公共财产或者他人损失达不到犯罪的情况，不包括个人的财产损失的情况在内。《消防法》第六十四条规定“违反本法规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，处以十日以上十五日以下拘留……”，其中的第（二）项是“过失引起火灾的”。此过失引起火灾的行政处罚应是“尚不构成犯罪”的造成公共财产或他人财产损失的情况。也就是说过失引起火灾的行政处罚应不包括造成个人财产损失的情况，因此依据《消防法》第六十四条第（二）项作出对原告行政拘留10日的行政处罚适用法律不当。另外，我的个人损失仅仅在1300元左右。3.我无证操作电焊应适用《消防法》第六十三条第（二）项的规定。《消防法》第二十一条第二款“进行电焊、气焊等火灾危险作业的人员和自动消防系统的操作人员，必须持证上岗，并遵守安全操作规程”和《消防法》第六十六条第二款“违反本法规定，有下列行为之一的，处警告或者伍佰元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留：（二）“违反规定使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险品的场所吸烟、使用明火的”。根据这两项法律规定，原告无证操作电气焊，最高处罚是5日以下拘留。第四，被告的行政处罚过重。原告的违法行为情节较轻，损失的财物均是个人财产，价值仅1300元，对此种情形，给予警告和罚款足以达到惩戒和教育目的，处以10日拘留明显过重。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，没有造成危害后果，积极消除违法行为后果适用不予行政处罚的规定。第五，从已经生效的违反《消防法》行政处罚具体案例看，过失造成他人损失的过失火灾生效案件，其处罚基本都是罚款或3日以下拘留。本案情形与之相比较轻，被告的处罚过重。第六，原告有严重疾病，属于不适合拘留的情形。根据《拘留所条例实施办法》第十八条第（四）项的规定，行政处罚决定机关不应出具处罚决定书。《拘留所条例实施办法》第十八条“被拘留人有下列情形之一的，拘留所不予收拘，并出具不予收拘通知书，通知拘留决定机关”。其中第（四）项规定被拘留审查的人患有严重疾病的；收拘后发现被拘留人具有上述情形之一的，拘留所应当立即出具建议另行处理通知书，通知拘留决定机关。在被告交通分局及市公安局的案件处理期间，原告及其家属多次说明原告曾患严重白血病，大连市劳动局1999年出具过劳动能力丧失损失鉴定，原告不适合行政拘留的事实，但二被告都不予理睬。在我表示要申请复议时，被告交通分局办案干警极力阻挠，多次表示申请复议就立即执行，后经过多次反复才得以复议，但复议认定明显不是本着依法行政的理念详细认真审查，而是含糊其辞，牵强附会。综上，请求判决撤销被告交通分局作出的大公（交）行罚决字〔2015〕第68号行政处罚决定及被告市公安局作出的大公复决字〔2016〕第5号行政复议决定书。
以上主张，原告向本院提交以下证据：1.行政处罚决定书，用以证明被告交通分局对原告作出行政拘留十日的行政处罚；2.行政复议决定书，用以证明被告市公安局作出的行政复议决定；3.火灾事故认定书3份，用以证明被告作出的行政处罚程序违法；4.1986年至1987年间入院通知单复印件8份、5.劳动能力丧失程度鉴定表复印件、6.诊断书复印件、7.大连市第四人民出院小结复印件，证据4-证据7用以证明原告身患疾病，具有不适合拘留的情形；8.案例2份，用以证明本案处罚过重。
被告区交通分局辩称，2015年12月7日17时许，交通治安分局第五派出所民警接到分局指挥中心调警：称王迎琴（身份证号码：210204195705223545）报警，其在交运集团西大山车场租用的车间起火。第五派出所民警立即赶到现场，开展调查，经调查取证，成立此卷。经查：2015年12月7日16时许，在大连市沙河口区新生路170号大连源汇皮革机械制造厂车间走廊内，温继新无证违规使用电气焊不当引燃门上防风布，导致车间走廊着火，造成车间内失火，自己无法扑灭，让王迎琴报警，消防队出警赶到现场后才将现场火情扑灭。事后，大连市沙河口区公安消防大队出具了《火灾事故认定书》，我分局于2015年12月18日根据《消防法》第六十四条第（二）项之规定，给予温继新行政拘留十日的行政处罚。原告温继新称处罚决定认定事实错误，经查，温继新和法定代表人王迎琴在询问笔录中，均声称是车间走廊着火，并有现场照片为证，不存在认定事实错误。原告温继新称《火灾事故责任认定书》先后送达3次，送达时间及认定事实有所不同。经查，火灾发生后，大连市沙河口区公安消防大队出具了《火灾事故认定书》，由于笔误，分别出现了起火原因认定和认定书出具时间不符的情况，办案民警依法对其进行更正，并告知温继新在法定时间内可以提请复核申请，不存在处罚程序违法的问题。温继新称被告交通分局适用法律错误，自己过失引起火灾烧的是自己的财产，根据《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准规定（一）》，不能构成犯罪被追诉，同理不能被行政处罚，其认识是错误的。根据《消防法》第六十四条规定：“违反本法规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款：……（二）过失引起火灾的；……”根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”。原告温继新在其租赁的厂房内，违规使用电气焊，过失引起火灾，未构成犯罪，但违反了《消防法》的规定，对其应进行行政处罚。原告违规使用电气焊，违反了《消防法》第六十三条的规定，造成失火，又违反了《消防法》第六十四条的规定。原告违反规定使用明火作业的违法行为造成了火灾的具体后果，我局根据案件具体情况，依法适用第六十四条并无不妥。原告称有严重疾病，是不适合拘留的情形，不应出具处罚决定书。根据《拘留所条例》第十九条，拘留所发现被拘留人有下列情形之一的，应当建议拘留决定机关作出停止执行拘留的决定：（一）患有精神病或患有传染病需要隔离治疗的；（二）病情严重可危及生命安全的。根据《拘留所条例实施办法》第十八条，被拘留人有下列情形之一的，拘留所不予收拘，并出具不予收拘通知书，通知拘留决定机关：（一）不满16周岁或者已满70周岁；（二）已满16周岁，不满18周岁，初次违反治安管理的；（三）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的；（四）被拘留审查的人患有严重疾病的；（五）不适宜用拘留审查的其他情形。收拘后发现被拘留人具有上述情形之一的，拘留所应当立即出具建议另行处理通知书，通知拘留决定机关。拘留决定机关应当立即处理并通知拘留所。决定是否收押的决定机关是拘留所，并不是由案件的办理机关决定，温继新的说法是错误的。综上所述，我单位作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，定性准确，程序合法，处罚适度，请求依法驳回原告的诉讼请求。
以上主张，被告交通分局提供以下事实证据：1.是一组证据，包括2015年12月7日温继新询问笔录、2015年12月10日温继新询问笔录、2015年12月15日温继新询问笔录；2.是一组证据，包括2015年12月8日王迎琴询问笔录、2015年12月11日李春海询问笔录、2015年12月11日成世海询问笔录；3.2015年12月9日火灾事故认定书；4.现场照片5张；5.营业执照照片；6.租赁合同；7.防范部位平面图；8.2015年12月7日公安派出所日常消防监督检查记录；9.安全生产管理协议；10.西大山停车场情况说明；11.王迎琴不作火灾鉴定声明。
被告交通分局还提供了以下程序方面的证据：12.受案登记表及受案回执；13.通告知记录；14.传唤证2份；15.行政处罚告知笔录；16.当事人陈述和申辩材料及复核书；17.公安行政处罚审批表；18.行政处罚决定书；19.人口基本信息；20.暂缓执行行政拘留申请书；21.公安行政案件暂缓行政拘留审批表及决定书；22.担保人保证书，以上证据用以证明被告交通分局作出案涉行政处罚决定程序合法。
被告市公安局辩称，一、职权依据。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条的规定，被告市公安局有作出行政复议决定的职权。二、认定事实清楚。经审理查明：2015年12月7日16时许，原告温继新在其经营的大连源汇皮革机械制造厂车间内，因为想要将车床刀把锯短，在没有电气焊操作证的情况下使用电气焊，因操作不当，引燃周围的防风布起火，温继新在自身无法将火扑灭的情况下，令其妻子王迎琴拨打火警电话，消防队员赶到将火扑灭。火灾造成车间部分装修材料及结构烧毁或烧损。2015年12月18日，被告交通分局依据《消防法》第六十四条第（二）项之规定，对温继新作出行政拘留十日的行政处罚。三、法律适用正确。2016年2月26日，我局依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，对被告交通分局作出的大公（交）行罚决字〔2015〕68号行政处罚决定予以维持，我局适用法律依据正确。四、程序合法。2016年1月11日，原告温继新向我局申请行政复议，我局当日受理并书面通知被告交通分局十日内向我局提交当初作出行政行为的证据、依据及相关材料，被告交通分局在法定时限内提交上述材料。我局经书面审理，认为被告交通分局作出的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，并于法定期限60日内依法作出行政复议决定。我局行政复议案件办理符合《行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律法规的程序规定。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
以上主张，被告市公安局向本院提交以下证据：1.行政复议申请书，2.提交行政复议答复通知书,3.被申请人答复书,4.行政复议决定书,5.送达回执,用以证明被告市公安局行政复议程序合法。
经庭审质证，二被告对原告提供的证据质证意见如下：对证据1、证据2均无异议；对证据3的真实性无异议，沙河口区公安消防大队在2015年12月9日出具了第一份《火灾事故认定书》，内容是温继新操作电气线路不当，但正确的应是操作电气焊不当，故作出了更改，落款日期为12月17日，故又出现了第三份《火灾事故认定书》，落款日期是12月9日，火灾的情况是操作电气焊不当，被告交通分局依据最后一份《火灾事故认定书》作出认定；认为证据4-7与本案不具有关联性；认为证据8的案例情况与本案不相同，本案原告有两个违法行为，是违反规定明火作业引起火灾。原告对被告交通分局提供的证据发表如下质证意见：对证据1中失火地点有异议，原告被调查时称失火地点为偏厦，办案人员称“偏厦”二字不会写，故记为车间，对其他内容无异议；对证据2中的王迎琴询问笔录有异议，失火地点描述为车间与事实不符；对证据2中的李春海询问笔录、成世海询问笔录有异议，二人与原告不熟悉，并不了解原告是否有电焊使用证，因此二人证言不具有真实性；证据3的火灾事故认定书原告收到不同内容的三份，违反法定程序，原告无法行使复核权，该证据应为无效；对证据4-22无异议。被告市公安局对被告交通分局的证据均无异议，均作为行政复议程序的证据予以采信。原告和被告交通分局对被告市公安局的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-3与二被告提供的证据具有真实性、合法性，与本案具有关联性，本院予以采信。原告提供的证据4-8与本案不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明，2015年12月7日16时许，在大连源汇皮革机械制造中心车间内，原告温继新因想要将车床刀把锯短，在未办理明火作业审批手续、无电气焊操作证的情况下使用电气焊，引燃周围防风布。原告在自身无法将火扑灭的情况下，令其妻子王迎琴拨打火警电话，消防队员赶到将火扑灭，火灾造成该厂部分装修材料及结构烧毁。2015年12月18日，被告交通分局对原告作出大公（交）行罚决字〔2015〕第68号行政处罚决定，根据《消防法》第六十四条第（二）项的规定，给予原告温继新行政拘留十日的行政处罚，并向原告送达。当日，原告以申请行政复议为由申请暂缓执行，被告交通分局决定暂缓执行，该行政拘留至今尚未执行。2016年1月11日，原告提起行政复议申请，被告市公安局于2016年2月25日作出大公复决字〔2016〕第5号行政复议决定，维持被告交通分局作出的上述行政处罚决定。原告不服，提起本案行政诉讼。
另查，大连源汇皮革机械制造中心的法定代表人为原告妻子王迎琴，其场地是从大连市交通运输集团有限公司多种经营中心下属单位大连锦霞农贸市场有限公司处租赁取得，位于大连市沙河口区新生路170号，其周围100米内另有5家公司。原告温继新作为大连源汇皮革机械制造中心负责人与大连锦霞农贸市场有限公司在签署《房屋（场地）租赁合同》时，签署了《安全生产管理协议》。2015年12月7日中午，大连市公安局交通治安分局第五派出所工作人员到大连源汇皮革机械制造中心进行日常消防监督检查，并填写检查记录，在备注部分注明“违规使用火炉，责令改正；灭火器摆放过于集中，责令改正；使用明火须向场院管理做动火申请”，原告温继新在检查记录中被查单位人员处签名。
再查，案涉火灾事故处理中，大连市沙河口区公安消防大队于2015年12月9日作出《火灾事故认定书》，起火原因载明是原告“温继新操作电气线路不当，引燃周围可燃物所致”，并向原告送达。后大连市沙河口区公安消防大队将《火灾事故认定书》中起火原因更正为“温继新操作电气焊不当，引燃周围可燃物所致”，并向原告再次送达，认定书落款处载明日期为2015年12月17日。后大连市沙河口区公安消防大队再次将《火灾事故认定书》中的落款日期改为2015年12月9日，并向原告送达，上述三份《火灾事故认定书》均告知当事人对认定书有异议的，可于送达之日起十五个工作日内向大连市公安消防局提出书面复核申请一次。法庭审理中原告称其于2015年12月9日收到第一份《火灾事故认定书》，于2015年12月17日收到第二份《火灾事故认定书》，于2016年1月1日前收到第三份《火灾事故认定书》，原告从未对《火灾事故认定书》提起复核申请。
本院认为，被告交通分局具有对其管辖范围内的大连交通运输集团有限公司下属单位对外出租单位的日常消防进行监督检查，作出处理的法定职责。
关于案涉行政处罚决定的事实认定问题。根据被告交通分局提供的询问笔录、现场照片等证据，被告交通治安分局作出案涉处罚决定所认定的事实，证据充分，本院予以采信。原告对被告交通分局认定火灾事故的着火点有异议，主张着火点为“偏厦”，因办案人员不会写“偏厦”二字故在原告的询问笔录中记为“车间”。本院认为在原告及其妻子王迎琴的询问笔录中，二人多次均称是车间走廊起火，且着火处确系厂内房屋，该建筑应被称为“偏厦”或“车间走廊”，是简易房屋还是固有建筑，不影响对火灾事故的认定，也不能作为撤销行政处罚的依据。
关于案涉处罚决定的程序问题。原告提出三份《火灾事故认定书》落款时间与内容不一致，被告交通分局程序违法的主张。本院认为本案审查的客体是被告交通分局作出的案涉行政处罚决定及被告市公安局的行政复议决定，《火灾事故认定书》的制作单位并非被告，该认定书出具程序是否违法不能作为认定被告交通分局行政处罚决定程序是否违法的依据。原告对三份《火灾事故认定书》的复核申请期限均已届满而未提出复核申请，且《火灾事故认定书》仅是被告交通分局作出案涉行政处罚决定的证据之一，而非必要证据材料，根据被告交通分局提供的其他证据可以认定案涉行政处罚的事实基础，故该证据材料的形成程序是否存在违法或瑕疵，不能作为撤销案涉行政处罚决定的依据，故对原告的上述主张，本院不予支持。
关于案涉处罚决定的法律适用及是否显失公平问题。本院认为《消防法》第二十一条第二款规定：“进行电焊、气焊等具有火灾危险作业的人员和自动消防系统的操作人员，必须持证上岗，并遵守消防安全操作规程”。《消防法》第六十四条第（二）项规定：“违反本法规定，由下列行为之一，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款：……（二）过失引起火灾的……”。本案中，火灾事故发生当天中午经消防日常检查，原告被责令改正违规使用火炉的情况，并被告知使用明火须做动火申请，当天下午原告即无操作许可证违规使用电气焊，并过失引起火灾。原告的违法行为符合上述法律规定，被告交通分局据此对其作出行政拘留十日的行政处罚，适用法律正确，在法律规定裁量范围内，且是基本处罚范围的下限，并未显失公平，对原告提出的处罚过重的主张，本院不予支持。违反法律规定过失造成火灾，已经对公共安全造成现实危险，即危害后果已经发生，上述法律规定并未将火灾造成他人或个人等财产损失作为行政处罚的必要条件。原告提出刑事法律与行政法律的内涵和外延应一致，失火造成个人财产损失不构成失火犯罪，故过失形成火灾造成个人财产损失亦不构成违法，不应适用上述法律给予行政处罚的主张，是对法律的错误理解，无法律依据，本院不予支持。原告主张案涉违法行为应适用《消防法》第六十三条第（二）项“违反本法规定，有下列行为之一的，处警告或者五百元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留：……（二）违反规定使用明火作业或者在具有火灾、爆炸危险的场所吸烟、使用明火的”，本院认为原告违反规定使用明火作业的行为已经造成火灾，被告交通分局适用《消防法》第六十四条第（二）项并无不当，原告的该项主张，本院不予支持。关于原告提出的身患严重疾病不适合行政拘留的主张，本院认为是否应予收拘是案涉处罚决定的执行程序问题，不是本案行政处罚的审查范围，亦不能作为撤销本院行政处罚的依据。
被告市公安局根据原告的行政复议申请、被告交通分局的行政复议答复作出行政复议决定，并送达各方当事人，其复议程序合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下:
驳回原告温继新的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审判员 陈莹莹
二〇一六年四月十二日
书记员 杨 丹
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。