广西壮族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）桂行终257号
上诉人（一审被告）梧州市人民政府，住所地：梧州市长洲区新兴三路1号。
法定代表人朱学庆，市长。
委托代理人龙文红，梧州市发改委副主任。
委托代理人覃厚昌，梧州市法制办公室科长。
被上诉人（一审原告）梧州市鑫林新能源投资有限公司，住所地：梧州市银湖南路21号B栋2单元303房。
法定代理人王某，董事长。
委托代理人黄庞统，广西合运律师事务所律师。
委托代理人黄学荣，广西齐川律师事务所律师。
上诉人梧州市人民政府因梧州市鑫林新能源投资有限公司(以下简称鑫林公司)诉其会议纪要纠纷一案，不服梧州市中级人民法院于2016年12月28日作出的（2016）桂04行初41号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月12日公开开庭审理了本案。上诉人梧州市人民政府出庭应诉负责人王腾及委托代理人龙文红、覃厚昌，被上诉人鑫林公司的委托代理人黄庞统、黄学荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本院经审理查明：2012年9月29日，鑫林公司与梧州市不锈钢制品产业园区管理委员会（下称不锈钢园区管委会）签订《梧州市不锈钢制品产业园区天然气项目特许经营协议书》（下称《特许经营协议》），约定由鑫林公司统一经营不锈钢园区内的一切管道燃气业务，包括管道燃气业务的投资、建设、运营、维护和服务。2013年10月31日，梧州市发展改革委员会（下称梧州市发改委）作出梧发改能源[2013]378号《梧州市发展和改革委员会关于进一步加强梧州市天然气利用项目管理的通知》（下称378号通知），通知各产业园区管委会（包括不锈钢园区）可根据实际需要自主选择气源充足、有保障、价格优、服务好、技术硬及园区企业能接受的天然气公司入园区并与园区管委会签订园区天然气特许经营协议。2014年1月16日，鑫林公司又与不锈钢园区管委会签订《梧州市不锈钢制品产业园区天然气项目特许经营补充协议》（下称《补充协议》），作为对《特许经营协议》的补充约定。梧州市人民政府梧政阅[2015]53号《关于进一步加强和规范天然气利用项目管理问题协调会的纪要》（下称53号纪要），强调由各产业园区依法自主选择气源充足、有保障、价格优、服务好、技术硬及园区企业能接受的天然气公司。2016年7月1日，梧州市人民政府作出梧政阅[2016]165号《关于研究管道燃气特许经营有关问题会议的纪要》（下称165号纪要），载明“一、会议原则同意市政园林管理局根据市委、市政府主要领导批示及市政府专题会议精神拟定的《工作方案》……”该方案中解决不锈钢园区管道燃气问题的处理为“（1）鉴于深燃公司是经人民政府授权，依法依规取得特许经营权的企业，燃气管道到位，气源有保障所以建议由深燃公司向不锈钢园区建设供气。（2）由不锈钢园区与鑫林公司共同委托第三方评估机构对鑫林公司的实际投入进行评估，由不锈钢园区按评估价对鑫林公司进行补偿。”2016年7月26日，鑫林公司向梧州市住房和城乡建设委员（下称梧州市住建委）请示，请求同意办理不锈钢园区天然气项目的规划报建手续。梧州市住建委于同年8月16日答复，要求先取得梧州市市政和园林管理局(下称梧州市市政局)同意相关建设项目的书面意见后，再按程序办理有关建设手续。2016年7月26日，鑫林公司向梧州市市政局请示，请求同意鑫林公司办理天然气项目特许经营的准入手续。同年8月23日，梧州市市政局作出《关于梧州市不锈钢制品产业园区经营管道天然气项目办理准入手续的批复》（下称《批复》），认为“园区管委会作为协议主体不适格，无权签订燃气特许经营协议。你公司与园区签订的协议不能作为取得特许经营的依据，所以，我局不能支持你司在不锈钢产业园区经营管道天然气项目办理准入手续。”鑫林公司不服165号纪要诉至法院，认为《批复》侵犯其特许经营权，梧州市市政局作出《批复》是依据165号纪要所附《工作方案》中的“第四条第（二）款关于解决不锈钢园区管道燃气问题的处理方案”内容作出的，并认为《工作方案》中的“第四条第（二）款关于解决不锈钢园区管道燃气问题的处理方案”属于规范性文件，要求法院对该规范性文件进行审查，同时认为165号纪要所附《工作方案》中的“第四条第（二）款关于解决不锈钢园区管道燃气问题的处理方案”侵犯其已取得的燃气特许经营权，要求确认违法和无效。一审合议庭在庭审中向鑫林公司进行释明，最后鑫林公司将诉讼请求明确为：请求法院依法审查、确认165号纪要违法。梧州市中级人民法院经审理作出一审判决：确认165号纪要违法。
上诉人梧州市人民政府上诉称：1、一审判决非法扩大了对行政行为的审查范围。鑫林公司起诉状中仅请求确认165号纪要第四条第（二）款违法，一审合议庭却建议鑫林公司变更诉讼请求为确认整个165号纪要违法，违反了不告不理原则，扩大了审查范围；2、梧州市市政局作出的《批复》与165号纪要之间不存在必然联系。梧州市市政局是依鑫林公司要求办理天然气项目特许经营准入手续的申请而作出《批复》，并没有依据165号纪要作出《批复》；3、一审判决认定165号纪要违法的理由不成立。该165号纪要未违反公平、诚信原则，也没有干预市场经济活动、损害公共利益；4、一审判决适用法律错误。165号纪要中的《工作方案》不属于规范性文件，一审法院将165号纪要作为规范性文件适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四条规定进行审理是错误的；5、165号纪要属于内部行政批复，属于行政机关内部指导行为，不具有可诉性。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法驳回鑫林公司要求确认165号纪要违法的诉讼请求。
被上诉人鑫林公司辩称：1、一审判决不存在扩大对行政行为审查范围的事实。被上诉人起诉时的诉讼请求是要求依法审查确认165号纪要所附《工作方案》中的“第四条第（二）款关于解决不锈钢园区管道燃气问题的处理方案”内容违法。一审法院也是对此进行合法性审查，没有扩大审查范围；2、梧州市市政局的《批复》是依据165号纪要作出的；3、一审判决适用法律正确。165号纪要所附的《工作方案》是梧州市整治管道燃气特许经营秩序的文件依据，属于规范性文件范畴，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定对其进行审查，认定其违法，并明确不能作为认定梧州市市政局《批复》合法的依据是符合法律规定的；4、165号纪要具有可诉性。165号纪要明确在不锈钢园区内由深燃公司供气，由不锈钢园区对被上诉人进行补偿。梧州市市政局据此作出不支持被上诉人在不锈钢园区的管道燃气项目的《批复》，该纪要对被上诉人已取得的管道燃气特许经营权产生实际影响，因此具有可诉性。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
二审庭审中，被上诉人向法庭提供一份证据《梧州市市政和园林管理局关于要求制止鑫林公司在长洲门站附近建设燃气管道的通知》，用以证明165号纪要是梧州市市政局解决不锈钢园区燃气特许经营权的依据，165号纪要具有可诉性。梧州市人民政府对该证据的真实性、关联性没有异议，但认为该证据不能证明165号纪要具有批复性质。梧州市市政局对该证据的真实性没有异议，亦认为该证据不能证明165号纪要具有批复性质。本院认为，由于该通知是发送给不锈钢园区管委会的，且被上诉人没有提供其他证据佐证不锈钢园区管委会已按165号纪要实施了行为，因此，该证据不能证明《批复》是依据165号纪要作出的，对该证据本院不予采信。
本院认为：关于165号纪要是否具有可诉性的问题。165号纪要是梧州市人民政府在进行规范整治梧州市管道燃气特许经营管理过程中作出的工作部署，需有关部门落实对外依职权作出行政管理行为，不直接对外发生效力，属于行政机关内部行政行为，且鑫林公司未能提供证据证明165号会议纪要已经外化，故该会议纪要不可诉。关于鑫林公司提出梧州市市政局作出的《批复》是依据165号会议纪要作出的，有梧州市市政局2016年8月5日《关于要求制止鑫林公司在长洲门站附近建设燃气管道的通知》可以证实的问题。经核实，《批复》是梧州市市政局在收到被上诉人2016年7月26日请求其办理天然气项目特许经营的准入手续申请后，于2016年8月23日作出的，而且从《批复》的内容看，认为“园区管委会作为协议主体不适格，无权签订燃气特许经营协议。你公司与园区签订的协议不能作为取得特许经营的依据，所以，我局不能支持你司在不锈钢产业园区经营管道天然气项目办理准入手续。”，该《批复》并没有提到是依据165号纪要作出的。鑫林公司提供的梧州市市政局2016年8月5日《关于要求制止鑫林公司在长洲门站附近建设燃气管道的通知》，由于该通知是发送给不锈钢园区管委会的，且被上诉人没有提供其他证据佐证不锈钢园区管委会已按165号纪要实施了行为，因此，该证据不能证明《批复》是依据165号纪要作出的。故鑫林公司要求法院将165号纪要作为规范性文件适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四条规定进行审理，没有事实和法律依据。由于165号纪要不可诉，一审法院依法应不予受理，一审法院对鑫林公司请求法院依法审查、确认165号纪要违法的诉请作出实体判决，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销梧州市中级人民法院（2016）桂04行初41号行政判决第二项即“确认梧州市人民政府梧政阅[2016]165号《关于研究管道燃气特许经营有关问题会议的纪要（2016年7月1日）》违法”；
二、驳回梧州市鑫林新能源投资有限公司对梧州市人民政府梧政阅[2016]165号《关于研究管道燃气特许经营有关问题会议的纪要》的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 罗伊里
审 判 员 宋玉杰
审 判 员 班 艳
二〇一七年九月十五日
法官助理 刘韦唯
书 记 员 孙宇欣