河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）周行终字第110号
上诉人（一审原告）袁颢舒
被上诉人（一审被告）西华县公安局。地址：西华县西大街*号。
法定代表人张宗锋，局长。
委托代理人张西宁，西华县公安局法制室副主任。
被上诉人（一审被告）西华县人民政府。地址：西华县安康大道。
法定代表人林鸿嘉，县长。
委托代理人王金磊，西华县人民政府法制办主任。
委托代理人刘风雨，西华县人民政府法律顾问，河南箕城律师事务所律师。
上诉人袁颢舒不服西华县公安局治安行政处罚一案，不服太康县人民法院（2015）太行初字第35号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人袁颢舒、被上诉人西华县公安局的委托代理人张西宁、被上诉人西华县人民政府的委托代理人王金磊、刘风雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2013年2月7日、2月9日，袁颢舒分别以“当地公安机关不作为”、“公安造假”到中南海周边非访，北京市公安局西城分局府右街派出所分别对袁颢舒作出（2013）第201302070257号、（2013）201302090181号训诫书。2013年8月23日，袁颢舒又与其妻马喜凤、其女袁婧怡一起到中南海周边进行非正常上访，北京市公安局西城分局府右街派出所均对袁颢舒、马喜凤、袁婧怡作出训诫（对袁颢舒作出（2013）第201308230359号训诫书）。
2013年8月24日，西华县信访局将袁颢舒从北京带回西华县，同日，将袁颢舒及其妻马喜凤、其女袁婧怡移交西华县公安局处理，同时向西华县公安局移送了《赴京非正常上访人员依法处理建议书》，该处理建议书载明：“赴京非访人员：袁颢舒；赴京非访违法犯罪事实及证据：1、2013年2月7日，袁颢舒赴京上访被北京市公安局西城分局控制，形成非访；2、2013年2月9日，袁颢舒赴京上访被北京市公安局西城分局控制，形成非访；3、2013年8月23日，袁颢舒赴京上访被北京市公安局西城分局控制，形成非访。信访部门对赴京非访人员处理建议：根据豫公通（2009）290号、（2011）194号规定，建议依法处理。”该处理建议书有信访局部门负责人签字并加盖西华县信访局公章。同日，西华县公安局依法进行了立案登记、询问及审批，并履行了陈述权、申辩权、听证权等告知义务。西华县公安局以袁颢舒2013年8月23日到北京中南海附近进行非正常上访、扰乱公共秩序为由，8月24日对袁颢舒作出了西公（东夏）行罚决字（2013）0150号行政处罚决定：行政拘留10日。该行政拘留已执行完毕。
袁颢舒不服该行政处罚决定，于2013年9月3日向西华县人民政府申请行政复议，复议机关9月8日受理后，对申请人、被申请人依法送达了相关的法律文书，被申请人进行了答辩、举证，西华县人民政府于2013年11月7日作出西政复决字（2013）06号行政复议决定：维持被申请人作出的西公（东夏）行罚决字（2013）0150号行政处罚决定。
袁颢舒不服该复议决定，向西华县人民法院提起行政诉讼，该院受理后，报请周口市中级人民法院指定管辖。周口市中级人民法院于2015年6月15日作出（2015）周行辖字第21号行政裁定，指定太康县人民法院管辖。
原审认为，（一）西华县公安局、西华县人民政府认为袁颢舒的起诉已经超过起诉期限的答辩理由不成立。袁颢舒收到处罚决定书后，向西华县人民政府申请行政复议，复议机关向袁颢舒送达复议决定书后，袁颢舒向西华县人民法院提起行政诉讼，原告的起诉系在法定期限内提出，没有超过起诉期限。原告的起诉没有超过起诉期限，西华县公安局、西华县人民政府的答辩理由不成立，不予采纳。（二）根据《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（1）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；。（6）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”按照上述法律规定，袁颢舒反映其诉求，应当依法正确行使，应当到指定的信访接待场所提出，而袁颢舒多次赴京以反映问题为由到中南海周边进行信访活动，其行为不应得到法律的支持。作为公民，遇到问题或反映诉求应当依法定程序、合理合法的行为方式去反映、申诉。故西华县公安局根据北京市公安局西城分局对袁颢舒作出的三次训诫和西华县信访局的处理建议书认定原告多次赴京非正常信访，扰乱了公共秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定及河南省公安厅、司法厅、信访局联合下发的豫公通（2009）290号文件即《关于规范依法处置赴京非正常上访工作的有关规定》规定：“赴京非正常上访是严重扰乱正常信访秩序和社会公共秩序的违法行为。对经信访部门训诫、公安机关警告、单位（或居委会、村委会）劝说教育无效，第二次赴京非正常上访的，公安机关应根据《治安管理处罚法》对其予以行政拘留处罚”的规定精神，对原告作出治安拘留10日的行政处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确。（三）根据《公安机关办理行政案件的程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”该条第二款规定：“移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”据此，西华县公安局作为袁颢舒居住地的公安机关对此案进行的处罚具有管辖权。北京市公安局西城分局对袁颢舒进行的训诫是依据信访条例作出的一种严厉性的批评教育，属于教育性的事实行为，不是行政处罚，也不是行政强制措施。西华县公安局依照《治安管理处罚法》对袁颢舒多次赴京非正常上访扰乱公共秩序的行为进行处罚不是重复处罚。袁颢舒认为其没有非访，即使其在北京有违法行为，也应由北京市公安局处罚而不属于西华县公安局管辖，且西华县公安局没有其扰乱公共秩序证据的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。经庭审质证，袁颢舒对西华县人民政府的行政复议结果有异议，对复议程序没有异议，西华县人民政府作出的行政复议决定并无不当。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回袁颢舒的诉讼请求。诉讼费50元，由袁颢舒承担。
上诉人袁颢舒不服一审判决上诉称，一、一审判决认定事实错误，证据不足。1、三份训诫书不能作为认定上诉人到北京非访的证据。2、北京警方没有向被上诉人西华县公安局移交违法处理的手续，被上诉人西华县公安局没有管辖权。3、被上诉人西华县公安局办案程序违法。二、原审判决适用法律错误。三、原审判决程序违法，没有让证人出庭作证，剥夺了上诉人的辩论权、质证权。
被上诉人西华县公安局答辩称，一、袁颢舒到中南海周边从事非访活动事实清楚，对其进行处罚适用法律正确，袁颢舒的行为已经违反《信访条例》第二十条的规定，构成非法上访。二、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，西华县公安局对袁颢舒在北京实施的违法行为依法享有管辖权和处罚权，请求法院驳回袁颢舒的诉讼请求，维持一审判决。
被上诉人西华县人民政府答辩称，一、西华县人民政府做出的西政复决字（2013）06号行政复议决定程序合法，适用法律正确。二、西华县人民政府做出的西政复决字（2013）06号行政复议决定认定事实清楚、证据充分。请求驳回袁颢舒的诉讼请求，维持一审判决。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，北京市公安局西城分局对上诉人袁颢舒作出的三份训诫书，能够证明上诉人袁颢舒于2013年2月7日、2月9日、8月23日三次到非信访接待场所中南海周边反映问题的事实，该三份训诫书的训诫内容中均明确告知，中南海周边，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集，信访人员应到相关的信访接待部门去反映自己的问题，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。并载明，训诫内容已向被训诫人宣读，被训诫人无异议或拒绝签字。上诉人袁颢舒在被北京警方两次训诫的情况下，第三次到中南海周边反映问题，再次被北京警方训诫，并由西华县信访局移交西华县公安局依法处理。被上诉人西华县公安局依据《公安机关办理行政案件程序规定》对上诉人袁颢舒在北京的非正常上访行为具有管辖权，西华县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国信访条例》、河南省公安厅、司法厅、信访局联合下发的豫公通（2009）290号文件即《关于规范依法处置赴京非正常上访工作的有关规定》的相关规定，确认上诉人袁颢舒的行为是非正常上访，属扰乱公共场所秩序的违法行为，且在程序合法的基础上，对上诉人袁颢舒作出行政拘留处罚。该行政拘留处罚决定事实清楚，证据确凿，定性准确，符合法律法规的有关规定。被上诉人西华县人民政府做出的西政复决字（2013）06号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人袁颢舒上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人袁颢舒负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李水安
审 判 员 谢 铭
代理审判员 闫 政
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 李玉杰