昌吉回族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）新23行终17号
上诉人（原审原告）：新疆博源房地产开发有限公司。
法定代表人：牛彦山，系该公司经理。
被上诉人（原审被告）：吉木萨尔县城乡规划管理局。
法定代表人：杨森，系该局局长。
上诉人新疆博源房地产开发有限公司因规划许可行政行为一案，不服吉木萨尔县人民法院（2015）吉行初字第8号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。
原审裁定认为：原告新疆博源房地产开发有限公司，于2012年分别给被告吉木萨尔县城乡规划管理局提交了明珠小区7#楼建设规划用地许可证的申请报告和因明珠小区（东区）7#、9#楼由于拆迁费用高等原因，改建一座小高层商住楼要求给予政策的优惠及相关手续办理的申请报告。被告吉木萨尔县城乡规划管理局收到原告新疆博源房地产开发有限公司的申请报告后，针对原告新疆博源房地产开发有限公司申请办理7#楼建设规划用地许可证的申请报告，给其送达了《一次性告知单》，告知原告新疆博源房地产开发有限公司办理规划用地许可证，需提交以下资料：1、申请报告（如委托代理人办理的，提交委托书，法人身份证复印件（原件）。2、发改委备案报告（原件）。3、土地出让合同复印件或土地使用证（原件）。4、根据建设工程性质及用途报送相关部门和利害关系人的意见（原件）。5、根据建设工程的性质和用途报相关部门意见（如环境、消防、土管、卫生等）。6、新征地牵扯（乡镇）村庄的，须提交（乡镇）村委会的意见（原件）.7、修建性详细规划本子一套，加盖资质章。8、电子版1：500或1：1000地形图（带资质章纸质一份）。9、设计条件通知书及用地范围红线图。10、建设项目日照分析报告。原告新疆博源房地产开发有限公司，收到被告吉木萨尔县城乡规划管理局的《一次性告知单》后，只向被告吉木萨尔县城乡规划管理局提交了明珠小区7#楼项目登记备案证，建设项目征求意见表等材料。建设项目征求意见表吉木萨尔县国土资源局的意见是“按规定办理相关用地手续后方可动工建设”。吉木萨尔县环境保护局的意见是“按规定办理环评手续”。原告新疆博源房地产开发有限公司未向被告吉木萨尔县城乡规划管理局提交土地出让合同或土地使用证等其他材料。2015年5月4日被告吉木萨尔县城乡规划管理局给原告新疆博源房地产开发有限公司送达了《关于明珠小区项目申请变更规划的说明》，该说明内容为：“你公司开发的明珠小区项目，该项目于2009年批准，总规划用地面积26243平方米（39.3亩），规划楼房14栋（已建8栋，未建6栋）。由于当时县城控制性规划尚未编制，明珠小区批准方案中的容积率、停车位、建筑密度，日照按现在的控规要求，不符合标准（已批准方案中容积率2.0、停车位5.3户／辆、建筑密度37.9%。日照不满足大寒日1小时）各项配套服务设施均无，而且该小区近几年来纠纷、上访事件较多，小区内杂乱无章。根据县城老城区控制性详细规划，该地块为居住用地，容积率为1.5以下，建筑面积密度31%以下，建筑限高18米。故针对开发商提出的建设十二层高建筑方案，不符合规划要求，如果开发企业现在要对小区继续进行建设，必须按照老城区控制性详细规划重新做规划，符合各项指标后进行建设。”被告吉木萨尔县城乡规划管理局给原告新疆博源房地产开发有限公司送达的《关于明珠小区项目申请变更规划的说明》，只是对原告新疆博源房地产开发有限公司2009年批准的明珠小区项目规划用地面积、规划修建的楼房栋数、已建楼房栋数和未建楼房栋数及存在的问题及《吉木萨尔县老城区控制性详细规划》中对该地块的规划用途及容积率、建筑密度、建筑物高度限制作了说明，该说明并未对原告新疆博源房地产开发有限公司2012年5月23日的申请报告作出不予核准建设规划许可证的表述。且该说明不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定的十二种可提起诉讼的任何一种情形，也不符合该条第二款法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件的规定。关于原告新疆博源房地产开发有限公司起诉要求法院判令被告在法定期限内原告核发建设工程规划许可证。根据原告新疆博源房地产开发有限公司向法庭提供的落款时间是2012年5月23日的申请报告，表述的是“望吉木萨尔县政府及相关部门领导给予政策优惠及相关手续办理。”并未明确表示申请办理《建设工程规划许可证》。且建设工程需在被告吉木萨尔县城乡规划管理局办理了《建设用地规划许可证》后，方能申请办理《建设工程规划许可证》。因此原告新疆博源房地产开发有限公司向被告吉木萨尔县城乡规划管理局递交的申请报告中要求办理相关手续，正常人难以理解到办理“相关手续”即为办理《建设工程规划许可证》。原告新疆博源房地产开发有限公司没有明确的向被告吉木萨尔县城乡规划管理局提出办理建设规划许可证的申请。被告吉木萨尔县城乡规划管理局就不存在拖延或拒绝履行法定职责的情况。遂裁定驳回原告新疆博源房地产开发有限公司的起诉。
上诉人新疆博源房地产开发有限公司上诉称：2012年5月23日，上诉人提出在2009年政府已批准的土地使用权范围内，将几栋未建的多层变更为一栋高层。被上诉人未按照行政许可法的规定一次性告知上诉人应当提交的材料，直至2012年10月31日才向上诉人送达了建设工程规划许可事项一次性告知单，2015年5月4日所作说明，承认上诉人的申请是变更工程规划，且土地使用权于2009年已获批准。同时承认，上诉人申请时，县城控制性详细规划尚未编制，庭审中被上诉人出示的规定也是未经政府批准，未经上级人大常委会和上级政府备案，未生效的规划，被上诉人用未生效的规划去适用三年前的行政许可，不予批准上诉人的变更申请，实际是一种侵害行为。一审裁定回避了双方纠纷的实质。被上诉人用说明代替不予受理决定，针对特定人和事是违法行为，应当予以撤销。
本院在二审中确认以下事实：上诉人新疆博源房地产开发有限公司，于2012年分别给被上诉人吉木萨尔县城乡规划管理局提交了明珠小区7#楼建设规划用地许可证的申请报告和因明珠小区（东区）7#、9#楼由于拆迁费用高等原因，改建一座小高层商住楼要求给予政策的优惠及相关手续办理的申请报告。2015年5月4日被上诉人吉木萨尔县城乡规划管理局给上诉人新疆博源房地产开发有限公司送达了《关于明珠小区项目申请变更规划的说明》，该说明内容为：“你公司开发的明珠小区项目，该项目于2009年批准，总规划用地面积26243平方米（39.3亩），规划楼房14栋（已建8栋，未建6栋）。由于当时县城控制性规划尚未编制，明珠小区批准方案中的容积率、停车位、建筑密度，日照按现在的控规要求，不符合标准（已批准方案中容积率2.0、停车位5.3户／辆、建筑密度37.9%。日照不满足大寒日1小时）各项配套服务设施均无，而且该小区近几年来纠纷、上访事件较多，小区内杂乱无章。根据县城老城区控制性详细规划，该地块为居住用地，容积率为1.5以下，建筑面积密度31%以下，建筑限高18米。故针对开发商提出的建设十二层高建筑方案，不符合规划要求，如果开发企业现在要对小区继续进行建设，必须按照老城区控制性详细规划重新做规划，符合各项指标后进行建设。”
本院认为，上诉人新疆博源房地产开发有限公司在2012年5月和11月分别向被上诉人吉木萨尔县城乡规划管理局提交了明珠小区7#楼建建设规划用地许可证的申请报告和因明珠小区（东区）7#、9#楼由于拆迁费用高等原因，改建一座小高层商住楼要求给予政策的优惠及相关手续办理的申请报告。2015年5月被上诉人向上诉人作出说明，该说明属于行政诉讼受案范围。经合议庭评议，依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销吉木萨尔县人民法院（2015）吉行初字第8号行政裁定；
二、指令吉木萨尔县人民法院继续审理。
审 判 长 岳清文
审 判 员 高玉莲
代理审判员 马雪静
二〇一六年三月三日
书 记 员 孙有静