西安铁路运输法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕7102行初824号
原告西安新新灯具总厂，
法定代表人茹西安，西安新新灯具总厂负责人。
委托代理人董忠浩，陕西多隆律师事务所律师。
委托代理人韩基胜，陕西多隆律师事务所律师。
被告西安市财政局，
法定代表人杨宁，局长。
委托代理人金社田，西安市财政局工作人员。
委托代理人齐进军，陕西金镝律师事务所律师。
被告西安市人民政府，
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人于海江，西安市人民政府工作人员
第三人西安方欣食品有限公司，
法定代表人杨新赞，董事长。
委托代理人陈文华，该公司工作人员。
原告西安新新灯具总厂诉被告西安市财政局（以下简称财政局）、西安市人民政府（以下简称市政府）、第三人西安方欣食品有限公司（以下简称方欣公司）财政其他行政行为一案，于2017年5月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月18日公开开庭审理了本案。原告西安新新灯具总厂法定代表人茹西安、委托代理人董忠浩、韩基胜，被告财政局的委托代理人金社田、齐进军，市政府的委托代理人于海江，第三人方欣公司陈文华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告西安新新灯具总厂诉称，原告于1994年7月7日依法在西安市房地产管理局办理了莲湖区自强西路67号国有土地使用证（市地证字第619号新），2007年1月16日又经西安市莲湖区人民政府依法调查、公告和确权，确定该地为住宅用地，西安市人民政府出具了西莲国用（2007）第214号土地使用证，该国有土地使用权的取得形式为划拨。2016年4月22日，原告从被告市财政局处获悉，被告市财政局于2005年5月16日作出了市财发【2005】217号文件《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》，该文件中将原告所有市地政619号土地以非经营性资产从方欣公司的资产中予以“剥离”的内容，由于该内容的存在，原告难以合法使用该土地。为此，原告向被告市政府提起行政复议撤销该批复内容，市政府法制办受理后当面通知原告于7月中旬听证。但原告于2016年7月19日收到市政府没有举行听证的情况下作出的维持决定，且该行政复议决定书将方欣公司列为第三人，原告对此毫不知情。综上，请求人民法院依法判令1、撤销财政局市财发【2005】217号文件《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》中关于“剥离市地政619号土地”的内容。2、撤销市政府市政复决字【2016】129号行政复议决定书。
被告财政局认为辩称，一、财政局于2005年5月16日作出《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发【2005】217号）之后，原告诉称该宗土地即市地政619号土地的实际使用人没有发生变化，而且原告在诉状中称其在2007年领取、变更了土地证，原告至今仍然占有、使用。被告的行为对原告的“市地政619号土地”的权益，没有产生任何实际影响。二、财政局作出的《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》并无违法之处。陕西省西安市食品总公司在改制前的资料显示包括原告及西安市自强西路67号（即“市地政619号土地”）均由改制企业管理。原告作为西安市食品公司的直属单位，西安市食品公司享有法律上的管理权和相应的义务（如清算义务）。因而，西安市食品公司在改制中将其全部管理资产如实反映是正确的。2004年，陕西省西安市食品总公司依照《关于进一步深化国有企业改革的事实意见》（市发【2003】24号，以下简称24号文件）改制为方欣公司，按照24号文件的要求，对自强路67号（土地权证号：市地政619号）进行了评估。2004年12月，原市商贸委向财政局就陕西省西安市食品总公司申请核销不良资产损失及剥离非经营性资产的相关情况进行了转报。根据改制企业的请示、清产核资资料及西安市商贸委初审等相关材料，被告进行审核后，在2005年5月，以文件形式对企业改制时非经营性资产剥离情况进行了批复，包括市政地619号（自强路67号）土地。被告作出批复后，原市商贸委依据财政局文件批复，向方欣公司进行了批复，即市商发【2005】100号。综上，被告财政局认为《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发【2005】217号）合法有效，原告的请求不应当支持，应当依法驳回。
被告市政府辩称，一、市政复决字【2016】129号《行政复议决定书》程序合法。原告于2016年5月23日向被告市政府申请行政复议，请求撤销财政局2005年5月16日作出的《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发【2005】217号）中关于剥离市地政619号土地内容。被告市政府受理后，于5月24日向财政局邮寄送达了市政复答字【2016】129号《行政复议答复通知书》。在财政局提交行政复议答复书和证据材料后，被告市政府将上述材料送达给原告。2016年7月13日，被告市政府依法作出市政复决字【2016】129号《行政复议决定书》，并送达给原告和财政局及方欣公司。二、市政复决字【2016】129号《行政复议决定书》适用依据正确。被告市政府认为，财政局收到市商贸委转报的《关于陕西省西安市食品总公司剥离非经营性资产的请示》及相关资料后，进行了审核，在作出批复前又要求西安市食品总公司对剥离非经营性土地面积的情况进行了说明，其作出的《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发【2005】217号）中关于剥离市地政619号土地内容认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，市政府作出了【2016】129号《行政复议决定书》，维持了该批复。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人方欣公司述称，原告原为陕西省西安市食品总公司所属的劳动服务企业，性质为集体企业。陕西省西安市食品总公司于1992年经原西安市第二商业局批准与西安市肉类联合加工总厂进行合并，两个单位的资产、人员全部合并到西安市肉类联合加工总厂。1995，西安市第二商业局要求下属所有企业根据市二商局转字【1995】297号文件和陕清办【1995】130号文件，全面开展清产核资工作。企业根据西安市第二商业局、西安市土地局、西安市财政局、西安市国有资产管理局、西安市清产核资办公室联合审批的西安市肉类联合加工总厂、陕西省西安市食品总公司的土地估价结果对评估的土地按半价入账，包括自强路67号的土地。2004年3月30日，陕西省西安市食品总公司根据市发【2003】24号文件及市商发【2004】63号文件精神，进行企业改制，改制时企业按改制文件精神对企业的经营性资产进行了评估，对土地上有家属楼的土地即家属楼根据24号文件精神未进行评估，直接按账面价值划入非经营性资产，以确保严格按改制文件精神执行，同时可以避免国有资产流失。
经审理查明，原告原为西安市食品总公司所属的劳动服务企业，为集体企业。1992年，西安市第二商业局以市商办二字（1992）111号《关于调整食品公司管理体制的通知》批准西安市食品总公司与西安市肉类联合加工总厂进行合并，资产、人员全部并到西安市肉类联合加工总厂。1993年1月6日，西安市食品公司、西安市肉类联合加工厂联合下发市食肉办字（93）第04号《关于调整劳动服务公司经营管理体制的通知》，该通知中明确：市食品公司劳动服务公司、市肉联厂劳动服务公司及西安新新灯具厂合并，保留西安市食品公司劳动服务公司，成立西安新新灯具总厂即本案原告，一套机构两块牌子，合并后的企业为市食品公司直属单位，实行自主经营，独立核算、自负盈亏。1994年7月7日，申请人取得涉案宗地《国有土地使用证》（市地政字第619号），2007年3月20日换发新证为西莲国用（2007）第214号。1995年12月30日，西安市肉联总厂制作了清产核资土地估价入账明细表，该表中包括涉案宗地，且西安市肉类联合加工厂和西安市食品总公司共同向当时的主管部门清产核资办公室、同级土地管理部门、同级财政部门、同级国有资产管理部门及同级政府清产核资办公室上报了《土地估价结果申请表》，并通过了审核。2003年10月31日，中共西安市委西安市人民政府联合下发《关于进一步深化国有企业改革的实施意见》，西安市食品总公司开始进行改制。2004年11月22日，方欣公司向市商贸委上报《关于陕西省西安市食品总公司剥离非经营性资产的请示》，并附有资产剥离明细表，市商贸委经初审认为无异议，于2004年12月14日将该请示转报至财政局。2005年5月16日财政局作出《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发【2005】217号），其中有关于“剥离市地政619号土地内容”。2005年5月25日，西安市商业贸易局向方欣公司作出《关于对陕西省西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》，并附市财发【2005】217号文件。原告于2016年5月23日向被告市政府申请行政复议，请求撤销财政局2005年5月16日作出的《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发【2005】217号）中关于剥离市地政619号土地内容。被告市政府受理后，于5月24日向财政局邮寄送达了市政复答字【2016】129号《行政复议答复通知书》。在财政局提交行政复议答复书和证据材料后，被告市政府将上述材料送达给原告。2016年7月13日，被告市政府依法作出市政复决字【2016】129号《行政复议决定书》，并送达给原告和财政局及方欣公司。
另查，1984年10月15日，陕西省食品公司召开会议，形成了《关于省食品公司有关财产移交分别划给食品、水产两个公司的会议纪要》，该会议纪要中载明：北关自强路平房等产权移交市食品公司管理。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼范围：…（四）不具有行政强制力的指导行为；…（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”的规定，财政局作出的《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》（市财发【2005】217号）并未对市地政619号土地物权作出处置，仅作为非经营资产予以剥离，并明确对于非经营性资产的处置应报经实际国有资产管理部门审核批准，现本案所涉土地仍为原告占有使用，原告所持有的西莲国用（2007）第214号土地使用证也并未因被告的批复行为发生变更，因此被告所作的批复并未对原告的合法权益产生实际影响。被告西安市政府作出的市政复决字【2016】129号《行政复议决定书》维持了《西安市财政局关于对西安市食品总公司改制核销不良资产及剥离非经营性资产的批复》，其同样也未对原告的合法权益产生实际影响，故原告的所诉不符合行政诉讼的受案范围。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告西安新新灯具总厂的起诉。
案件受理费50元，退还原告西安新新灯具总厂。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。
审 判 长 江 海
审 判 员 张成金
代理审判员 蔡淑芳
二〇一七年十月三十一日
书 记 员 刘天田