江西省龙南县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙行初字第35号
原告王光明，男。
被告龙南县劳动就业服务管理局。
法定代表人刘明亮，局长。
负责人刘汝明，该局副局长。
委托代理人张晓芸（一般代理），该局干部。
委托代理人钟秋平（一般代理），江西江龙律师事务所律师。
原告王光明诉被告龙南县劳动就业服务管理局社会保障行政管理一案，曾于2014年10月向本院提起行政诉讼，本院于2014年12月19日作出（2014）龙行初字第31号行政判决，判令被告重新对原告申请的事项作出处理。被告于2015年3月10日重新作出《关于王光明申领失业保险金事项的处理决定书》，王光明对该处理决定仍不服，再次向本院提起诉讼。本院于2015年3月25日受理后，向被告送达了应诉通知书、行政诉状副本等材料。本院依法组成合议庭，并于2015年5月15日公开开庭审理了本案。原告王光明和被告负责人刘汝明、委托代理人钟秋平、张晓芸均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告2015年3月10日作出的处理决定书查实：王光明系原龙南县水泥厂的职工。2002年元月起，经龙南县人民政府批准，龙南县水泥厂、水泥二厂实施企业转制，并经龙南县人民法院裁定，宣告破产。2002年10月12日，原告王光明与龙南县水泥厂、水泥二厂清算组签订了《龙南县水泥厂、水泥二厂职工安置协议书》（以下简称安置协议），王光明按照安置协议选择了一次性发给安置费自谋职业的安置方式，领取了一次性安置费18250元。王光明在自谋职业期间无再缴纳失业保险金，在此期间也没有向被告申请办理失业登记相关手续。2008年3月起王光明办理退休手续，并开始享受基本养老保险待遇。被告综合查明的事实情况，认为王光明不符合享受申领失业保险金条件，对其申领的失业保险金不予以支付。依据及理由为：一、依据当时的国家对破产、转制企业的政策，王光明在与龙南县水泥厂签订安置协议时已领取了一次性自谋职业安置费18250元，其不再享受失业保险待遇；二、王光明在自谋职业期间无再缴纳失业保险金，也无办理失业登记相关手续，因此在此期间，王光明不符合享受领取失业保险金条件；三、2002年10月12日王光明签订安置协议后至2014年9月3日向被告递交申请书期间，从未向被告申请办理失业登记相关手续，已超过法律法规规定的申领时限；四、王光明2014年9月3日向被告递交申请书时已办理退休手续，并开始享受基本养老保险待遇，不符合失业人员在失业期间的条件。
被告在法律规定的举证期限内提供了以下证据：
1、龙南县社会保险事业管理局出具的两份《证明》复印件，证明原告等人截止在2014年9月前均已享受城镇职工基本养老保险待遇，其中原告王光明从2012年12月其已享受基本养老保险待遇。
2、龙南县工业和信息化局出具的《国企失业职工基本情况调查表》复印件，证明原告2001年12月31日失业，已领取安置费18250元。
3、王光明等人的《申请书》复印件和被告作出的《答复意见》，证明王光明等人向被告递交的申请事项，证明被告是依据法律法规所作出的处理意见。
4、龙南县人民政府龙府发（2001）63号《龙南县人民政府批转县经贸委关于水泥厂、水泥二厂依法破产实施方案的通知》，证明原告所领取的费用，就是一次性安置费用。
原告诉称，一、被告执行发放拖欠破产改制职工失业保险金，按退休已否搞双重标准，不支付原告失业保险金。原县水泥厂全体职工于2011年就失业保险金一事成立理事会，向县政府、县人力资源和社会保障局、县信访局等有关部门要求补发破产改制后拖欠职工失业保险金，县人力资源和社会保障局于2012年8月2日作出《关于原县水泥厂谢世镜等五位同志要求解决失业保险金发放问题的有关情况汇报》，有关部门制定了《全县改制企业失业保险金发放工作实施方案》并经县委常委会讨论通过。2014年元月开始，被告实施了发放拖欠未退休职工每月670元失业保险金，而对退休职工则不兑现拖欠失业保险金的双重标准歧视政策，侵害原告合法权益。二、被告作出的处理决定书违法无效。原告于2014年10月14日向龙南县人民法院提起行政诉讼，一审判决“由龙南县劳动就业局于本判决发生效力六十日内重新对原告申请的事项作出处理。”被告于2015年3月10日作出《关于王光明申领失业保险金事项的处理决定书》，被告违反《行政诉讼法》人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为之规定，此处理决定书违法无效。三、被告应依法支付拖欠原告失业保险金。原告认为，根据《江西省实施﹤失业保险条例﹥办法》，原告在企业破产、改制后即应领取失业保险金24个月，被告也承认拖欠原告失业保险金，被告应依法一次性支付失业保险金24个月计人民币16080元给原告，故诉至法院，请求：一、判决被告《关于王光明等人申领失业保险金事项的处理决定书》违法无效；二、判决被告履行一次性支付拖欠原告失业保险金24个月计人民币16080元；三、本案受理费由被告承担。
原告向法庭提供如下证据：
1、王光明等人身份证复印件，证明王光明等人身份信息。
2、龙南县人力资源和社会保障局《关于原县水泥厂谢世镜等五位同志要求解决失业保险金发放问题的有关情况汇报》复印件，证明被告已经承认拖欠改制企业失业保险金，尚未退休的下岗人员已经领取。
3、工商银行自助终端凭条、李春芬工商银行一个凭证，证明同样这一批，有一些没到年龄没到时间的已经领取了失业保险金。
4、王光明、胡义珍、杨静怡就业失业登记证，证明三人失业情况。
被告辩称，一、答辩人履行职责按照有关法律、法规及程序经核实原告王光明不符合条件享受失业保险金人员申领失业保险金条件，不存在拖欠原告失业保险、损害原告合法权益的行为。依据《失业保险条例》第一条规定“为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，制定本条例”的立法原则，失业保险金是针对失业人员在失业期间的基本生活的救济保障，原告王光明已退休并已享受基本养老保险待遇，不处于在失业状况，因此不符合失业人员在失业期间的条件，故不符合条件享受失业保险金人员申领失业保险金条件。2012年8月2日，龙南县人力资源和社会保障局向县信访局出具《关于原县水泥厂谢世镜等五位同志要求解决失业保险金发放问题的有关情况汇报》，载明：“2012年3月至4月，通过对全县国企转制职工进行再次调查摸底，已形成‘关于解决全县拖欠改制企业失业保险金问题的请示’报请县政府，待县政府批复后实施”。但答辩人并未收到县政府批复。原告在2014年9月3日向我局递交申请书时，经核实，2008年3月起原告办理退休手续，并已开始享受基本养老保险待遇，因此原告不符合申领失业保险金的条件。
二、答辩人2015年3月10日作出的《关于王光明申领失业保险金事项的处理决定书》符合法律规定。原告2014年10月14日向龙南县人民法院提起行政诉讼，一审判决认为答辩人在本案所涉的2014年9月24日作出给王光明等人的《答复意见》不全面，适用法律法规不完整，但并非全部无效，龙南县人民法院判决撤销该答复意见由答辩人重新作出。答辩人依据龙南县人民法院判决对原告要求申领失业保险金的申请事宜进行了认真核查，于2015年3月10日作出的《关于王光明申领失业保险金事项的处理决定书》对原告不符合享受申领失业保险金条件所依据的事实和法律法规予以全面完整的阐明。
三、原告不符合申领失业保险金的条件，要求答辩人支付失业保险金没有事实和法律依据。（一）依据《劳动部办公厅关于对破产企业职工安置问题的复函》（劳办函（1997）159号之规定“二、破产企业职工在领取了一次性安置费后自谋职业，即为在业人员，不再享受失业救济。”依据《江西省劳动和社会保障厅关于破产、改制企业职工能否享受失业保险待遇的复函》（赣劳社就（2001）21号）之规定：“对破产、改制没有安排工作岗位并解除劳动关系的职工，给予了一性自谋职业安置费的，这部分人员不再享受失业保险待遇”。故依据当时的国家对破产、转制企业的政策，本案原告2002年10月12日与龙南县水泥厂签订安置协议时已领取了一次性自谋职业安置费18250元，原告不再享受失业保险待遇。（二）本案原告已超过申领失业保险金期限，不再享有申领失业保险金的权利。依据《失业保险条例》第十六条之规定：“城镇企业事业单位职工失业后，应当持本单位为其出具的终止或解除劳动关系的证明，及时到指定的社会保险经办机构办理失业登记。”《失业保险金申领发放办法》第六条规定“失业人员应在终止或者解除劳动合同之日起60天内到受理其单位失业保险业务的经办机构申领失业保险金。”江西省实施《失业保险条例》办法第二十五条规定“失业人员应当在被告知失业后30日内，持本单位出具的终止（解除）劳动关系的证明，到当地的社会保险经办机构办理失业登记手续，领取失业证，享受失业保险待遇并接受社会保险经办机构的管理。”2002年10月12日至2014年9月3日期间原告王光明从没向答辩人申请办理失业登记相关手续，2014年9月3日才申请要求支付失业保险金已超过上述法律、法规规定的申领时限。
综上所述，答辩人于2015年3月10日作出的《关于王光明申领失业保险金事项的处理决定书》符合法律规定，既有事实依据，也有法律依据。原告根本不符合申请领取失业保险金的条件，应当依法驳回原告无理的诉讼请求。
经质证，本院对当事人提供的证据认证如下：被告提供的证据1、2、4能够证明原告等人与原单位破产清算组签订了安置协议、领取了一次性安置费、现已退休并领取了养老保险金等相关情况，该证据与本案具有关联性，予以确认；证据3《答复意见》已被本院判决撤销，不予认定。
原告提供的证据1双方无异议，予以认定；证据2《有关情况汇报》只能证明龙南县人力资源和社会保障局形成过一份请示，不能证明被告拖欠改制企业失业保险金，尚未退休的下岗人员已经领取的事实，且与县政府办公室出具的《情况说明》证明的事实不符，故不予认定；证据3工商银行自助终端凭条、李春芬工商银行一个凭证，他人（账单所属人）是否领取了失业保险金与本案无关联性，不予认定；证据4钟孟珍、胡义珍、杨静怡就业失业登记证，该登记证《使用说明》中明确“本证用于记载劳动者就业和失业状况、享受相关就业扶持政策和接受公共就业人才服务等情况，是劳动者按规定享受相关就业扶持政策和接受公共就业人才服务的有效凭证”，只是对失业就业情况的一个登记，不予认定。
本院调取的龙南县人民政府办公室于2015年5月21日出具的一份《关于全县改制企业失业保险金发放工作实施方案的情况说明》，该说明对我县改制企业失业保险金发放工作实施方案是否出台及实施进行了说明，与本案有关且经双方质证，予以确认。
经审理查明：原告王光明原系龙南县水泥二厂的职工。2002年元月起，经龙南县人民政府批准，龙南县水泥厂、水泥二厂实施企业转制，并经本院裁定，宣告破产。2002年10月12日，原告王光明与龙南县水泥厂、水泥二厂清算组签订了《龙南县水泥厂、水泥二厂职工安置协议书》，约定：“职工可以自行选择以下两种安置方式的其中一种：1、一次性发给安置费。领取安置费后，原国有企业职工身份自行消亡；2、下岗，将劳动关系转移到县人才交流中心，由该中心每月发给乙方（职工）生活费133元（含代扣代缴养老保险），时间2002年1月至2004年12月，三年后如仍未上岗就业，劳动关系自动解除。……”等内容，原告选择了第1种安置方式，领取了一次性安置费18250元。安置协议中，原告与原单位均未涉及失业保险事宜。原告等人庭审中未举证事后曾到被告龙南县劳动就业服务管理局办理失业登记等手续。2012年8月2日，龙南县人力资源和社会保障局向县信访局出具《关于原县水泥厂谢世镜等五位同志要求解决失业保险金发放问题的有关情况汇报》，载明：“2012年3月至4月，通过对全县国企转制职工进行再次调查摸底，已形成‘关于解决全县拖欠改制企业失业保险金问题的请示’报请县政府，待政府批复后实施”。被告庭审中辩称其尚未收到县政府的批复。2008年3月起，原告王光明退休，开始享受基本养老保险待遇。
2014年9月3日，原告王光明等21名下岗职工作为申请人由廖哲良代表向被告递交《申请书》，要求被告对申请人的失业保险金应否支付予以复查。当月24日，被告作出《答复意见》给王光明等人，认为王光明等人都已办理退休手续，享受了基本养老待遇，根据江西省实施《失业保险条例》办法的有关规定，不属于享受失业保险金待遇的对象等。原告王光明等人不服，遂诉至本院。本院于2014年12月19日作出（2014）龙行初字第31号行政判决，判令：一、撤销被告龙南县劳动就业服务管理局于2014年9月24日作出《答复意见》；二、由被告龙南县劳动就业服务管理局于本判决发生法律效力六十日内重新对原告申请的事项作出处理。被告于2015年3月10日重新作出《关于王光明申领失业保险金事项的处理决定书》，王光明对该处理决定仍不服，再次向本院提起诉讼。
另外，经本院调取，龙南县人民政府办公室于2015年5月21日出具了一份《关于全县改制企业失业保险金发放工作实施方案的情况说明》，该说明内容显示：1、我办2012年11月12日印发的第十七期《县人民政府县长办公会议纪要》显示，《全县改制企业失业保险金发放工作实施方案》已经县长办公会会议讨论，会议意见为“由县人保局根据会议讨论的意见进一步修改完善并报县委审定后，由县人保局制定具体工作方案组织实施”；2、在《全县改制企业失业保险金发放工作实施方案》提交县委审定前，市相关业务部门建议：涉及改制企业相关政策应当由省、市层面统一部署，各县不宜单独规定。经县人保局报县有关领导同意，《全县改制企业失业保险金发放工作实施方案》并未提交县委审定；3、经查，我县并未印发《全县改制企业失业保险金发放工作实施方案》。
本院认为，本案的争议焦点主要有两点：一是被告对原告所作出的处理决定是否合法；二是原告要求被告履行一次性拖欠保险金的诉求能否成立，是否有法律依据。
本案原告等人多次向政府相关部门反映及向法院提起诉讼的主要目的和诉求就是要求解决其在原单位转制破产后的待遇问题。要厘清该问题，必须先对其与原单位签订的安置协议的内容和性质进行分析和认定。原告等人与原单位清算组签订的安置协议中约定：“职工可以自行选择以下两种安置方式的其中一种：1、一次性发给安置费，领取后原国有企业职工身份自行消亡；2、下岗，将劳动关系转移到县人才交流中心，由该中心每月发给乙方（职工）生活费133元（含代扣代缴养老保险），时间2002年1月至2004年12月，三年后如仍未上岗就业，劳动关系自动解除。……”。从协议内容来看，职工可以选择的安置方式有两种：其一是一次性发给安置费，领取后原国有企业职工身份自行消亡；其二是下岗，将劳动关系转移到县人才交流中心，由该中心每月发给乙方（职工）生活费，三年后如仍未上岗就业，劳动关系自动解除。从安置方式来看，其安置方式是二选一、排他性的，选择了领取一次性安置费的，就不能选择下岗，反之亦然。所谓下岗，应理解为职工从原单位下岗待业，在职工到新单位重新就业或自主创业、择业之前，其处于失业状态，其有权享受国家法律法规及政策规定的对失业人员的失业保障、救济待遇（包括但不限于失业保险金）。处在该状态的职工，可以向当地相关社会保障行政机关申请失业保险待遇，相关机关也有义务和职责向失业人员发放相应的失业保障、救济待遇。反之，选择了领取一次性安置费的职工，就不属于下岗待业人员，应视为自谋职业，为在业人员。
根据《失业保险条例》第二十五条的规定，被告作为社会保险经办机构的主要职责是负责对失业人员登记、培训，审核失业保险待遇，开展失业职工的就业指导和职业介绍等工作。在失业人员向其提出有关领取失业保险申请后，其有权对失业人员是否符合领取失业保险金的情况和条件进行核实，并根据法律法规、政策的相关规定进行审核，在审核后作出是否准予领取的决定。本案中，被告在对原告等人申请失业保险金的条件、基本情况等进行审核后，并依据相关的法律法规和政策作出原告等人不符合领取失业保险金的条件、不予支付的处理决定。
行政诉讼主要是对被诉的具体行政行为的合法性进行审查，被诉机关应当在法定期限内提供作出具体行政行为的证据、依据。本院认为本案中被告作出的该处理决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。具体理由如下：
第一、本案中原告在原工作单位实施转制破产时，双方签订了安置协议，其选择了一次性发给安置费自谋职业的安置方式并领取了一次性安置费。劳动部办公厅《关于对破产企业职工安置问题的复函》（劳办函（1997）159号）明确：破产企业职工在领取了一次性安置费后自谋职业，即为在业人员，不再享受失业救济。劳动和社会保障部办公厅《关于破产企业职工自谋职业领取一次性安置费后能否享受失业保险待遇问题的复函》（劳社厅函（2001）133号）明确：按照《失业保险条例》的规定，在业人员不享受失业保险待遇；对未提出自谋职业申请或虽提出申请但未实现自谋职业，及实行劳动合同制以后参加工作的职工，企业在与其解除劳动合同时，应按规定支付经济补偿金，符合法定条件规定的享受失业保险待遇。江西省劳动和社会保障厅《关于破产、改制企业职工能否享受失业保险待遇的复函》（赣劳社就（2001）21号）明确：对破产、改制企业没有安排工作岗位并解除劳动关系的职工，给予了一次性自谋职业安置费的，这部分人员不再享受失业保险待遇。故依据当时的国家对破产、转制企业的政策，职工领取了一次性自谋职业安置费后，属自谋职业，即为在业人员，不能享受失业保险待遇。2009年最高人民法院《关于当前形势下做好劳动争议纠纷案件审判工作的指导意见》第三条中也明确：对于历史遗留的劳动问题，要按照当时的法律法规及国家的方针政策处理。
第二、《失业保险条例》第十六条第二款规定：城镇企业事业单位职工失业后，应当持本单位为其出具的终止或解除劳动关系的证明，及时到指定的社会保险经办机构办理失业登记。《失业保险金申领发放办法》第六条规定：失业人员应在终止或者解除劳动合同之日起60天内到受理其单位失业保险业务的经办机构申领失业保险金。江西省实施《失业保险条例》办法第二十五条规定：失业人员应当在被告知失业后30日内，持本单位出具的终止（解除）劳动关系的证明，到当地的社会保险经办机构办理失业登记手续，领取失业证，享受失业保险待遇并接受社会保险经办机构的管理。原告在2002年与原单位签订安置协议后，属自谋职业，即为在业人员。即使按原告主张的其从原单位解除劳动关系后并未上岗就业，应属失业人员，在此期间其未再缴纳失业保险金，也未在法定期间内向被告申请办理失业登记相关手续。至2014年9月3日向被告申请要求支付失业保险金时，其申请已超过上述法律、法规规定的申领时限，故本案原告不再享有申领失业保险金的权利。
第三、从《失业保险条例》第一条规定“为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进其再就业，制定本条例”的立法目的来看，是为了保障失业人员失业期间的基本生活，促进再就业。政府鼓励破产企业职工自谋职业，职工自愿与企业达成协议后领取的一次性安置费是指国家为了支持国有、集体企业改革和减员增效而实行的一项安置破产企业职工的特殊政策，不属于企业的法定义务，破产企业职工能否享受失业保险待遇应该符合法定的条件。《失业保险条例》第十四条规定：“具备下列条件的失业人员，可以领取失业保险金：（一）按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；（二）非因本人意愿中断就业的；（三）已办理失业登记，并有求职要求的”。本案原告在向被告递交申请前已办理退休手续并享受了基本养老保险待遇，不处在失业状况而是属于退休人员，因此不符合失业人员在失业期间的条件，故不符合享受失业保险金人员申领失业保险金条件。
关于原告认为被告执行发放拖欠破产改制职工失业保险金，按退休已否搞双重标准，不支付原告失业保险金的问题。经本院调取，龙南县人民政府办公室出具的《关于全县改制企业失业保险金发放工作实施方案的情况说明》中已经明确《全县改制企业失业保险金发放工作实施方案》经县长办公会会议讨论但未提交县委审定及印发，故原告提出该方案已经讨论通过的事实与查明的事实不符。至于被告是否实施了发放未退休职工失业保险金的问题。本院认为，首先，被告是否向他人发放失业保险金与原告本人是否可以领取失业保险金无关，也不是本案审查的范围；其次，被告作为失业保险金管理、发放的行政管理部门，其有权根据法律法规、政策的相关规定进行审核，在审核后作出是否准予领取的决定，这本身属于行政权的范围，司法权不能随意予以干预。
关于原告认为被告以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为、该处理决定违法无效的问题。经查，被告于2015年3月10日作出的处理决定与原《答复意见》来看，从查明的事实、依据的法律法规、政策都不相同，前者不仅从实体上还是程序上都对原告是否符合领取失业保险金的条件进行了全面分析，综合后认为原告不符合申领条件，与原《答复意见》存在很大不同。虽然被告作出决定的事实和理由与第一次诉讼中的答辩事实和理由基本相同，并不能以此就认定被告以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。因此，原告的该主张不能成立，本院予以驳回。
关于原告主张被告应依法支付拖欠原告失业保险金，应按照现在的、逐年递增的失业保险金标准赔偿原告的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的有关规定，构成行政赔偿的前提条件是行政行为违法，当事人请求国家赔偿，必须是其合法权益受到损害，且该损害系因被告及其工作人员行使行政职权所造成的，非法利益不受法律保护；并且，目前我国国家赔偿只对于直接经济损失给予赔偿，对于当事人自身原因导致的损害或间接损失不属于赔偿范围。而且，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据，并应当在开庭审理前提交相应证据。但原告在本案庭审中并未提供被告对其侵权的事实证据，或者当年领取一次性安置费、劳动关系终止后曾到被告处办理失业登记、审核、就业培训等事项时被告实施了相关的具体行政行为造成原告合法权益受到损害等方面的证据。因此，原告的该项主张没有事实和法律依据，本院不予支持。
另外，原告等人所在单位于上世纪九十年代至本世纪初因国家经济体制改革、企业经营困难、负担过重、资不抵债等多种原因导致破产转制，职工下岗，这是当时全国的普遍现象，属于特殊时期的特殊情况。国家及地方各级政府针对当时的情况，出台了相应的处理政策及职工安置方案，职工可领取的补偿和享受的待遇与当今现行的国家政策相比存在数量少、待遇低等情况。职工个人在当时确实作出了一定的贡献和牺牲，甚至个别职工因下岗导致家庭生活困难，其遭遇值得同情和理解。随着国家的强大，经济实力和财政收入的不断增强，社会保障体系不断完善，居民的保障待遇将不断得到提高。国家或地方各级政府在财力允许的情况下可以对该部分特殊人群给予相应的补偿或安排，但该权利是政府行政权的范围。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第二十七条、第二十九条、第四十一条、第五十六条、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，判决如下：
一、驳回原告王光明要求确认被告龙南县劳动就业服务管理局于2015年3月10日作出的《关于王光明申领失业保险金事项的处理决定书》违法无效的诉讼请求。
二、驳回原告王光明其他的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江西省赣州市中级人民法院。（缴纳上诉费帐号：999011905710888开户行：招商银行赣州长征大道支行户名：江西省赣州市中级人民法院）。
审 判 长 ：何水长
代理审判员 ：钟沈作
人民陪审员 ：郭兴旺
二〇一五年六月十六日
代理书记员 ：黄金龙