浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙07行初617号
原告郑春天，男，1963年2月15日出生，汉族，住浙江省浦江县。
委托代理人和记英、樊刚杰，北京创为律师事务所律师。
被告浦江县人民政府，住所地浙江省浦江县人民东路38号。
法定代表人丁政，县长。
出庭行政负责人次仁旦巴，副县长。
委托代理人黄卫康，系被告工作人员。
委托代理人陈国松，浙江仙华律师事务所律师。
被告浦江县公安局，住所地浙江省浦江县仙华街道恒昌大道101号。
法定代表人陈伟通，局长。
出庭行政负责人谢道文，副局长。
委托代理人张盼攀，系被告工作人员。
被告浦江县综合行政执法局，住所地浙江省浦江县人民东路38号。
法定代表人马深源，局长。
出庭行政负责人郑定镇，副局长。
委托代理人俞滨军，浙江仙华律师事务所律师。
被告浦江县郑宅镇人民政府，住所地浙江省浦江县郑宅镇。
法定代表人黄向东，镇长。
出庭行政负责人郑庆健，副镇长。
委托代理人傅扬州，浙江月泉律师事务所律师。
原告郑春天与被告浦江县人民政府、浦江县公安局、浦江县综合行政执法局、浦江县郑宅镇人民政府房屋拆迁管理行政强制一案，本院于2017年7月7日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月9日公开开庭审理了本案。原告郑春天及委托代理人和记英、樊刚杰，被告浦江县人民政府的行政负责人次仁旦巴及委托代理人黄卫康、陈国松，被告浦江县公安局的行政负责人谢道文及委托代理人张盼攀，被告浦江县综合行政执法局的行政负责人郑定镇及委托代理人俞滨军，被告浦江县郑宅镇人民政府的行政负责人郑庆健及委托代理人傅扬州到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告郑春天诉称：原告的厂房、房屋与土地位于浙江省金华市浦江县安山村。2016年8月中旬，浦江县人民政府相关部门的工作人员告知原告的土地要被政府征收，但原告至今未看到任何有关此次征收土地的文件，也未得到任何补偿。2017年4月14日中午，原告的厂房和房屋遭到被告强制拆除，致使原告遭受到巨大的经济损失。原告认为被告的行政行为在行为主体、适用法律法规、程序上都违反了法律规定。被告在没有合法依据、未经过任何必要行政程序的情况下，将原告的厂房、房屋强制拆除，严重损害了原告的合法权益，故提起诉讼，请求：依法确认被告强制拆除原告厂房、房屋的行政行为违法。
原告向本院提供了如下证据：
证据1.原告身份证，证明原告的身份情况。
证据2.土地证明，证明原告对承包土地拥有合法使用权，原告并不存在案外人国土局所述的违法占用集体土地的情形。
证据3.强拆视频及照片，证明被告实施了强制拆除原告厂房、房屋的行为。
被告浦江县人民政府辩称：一、原告未经批准擅自在浦江县郑宅镇××村集体土地上动工建造房屋，浦江县国土资源局于2011年3月28日作出浦土资罚（2011）41号行政处罚决定书，责令原告将非法占用的557.86平方米土地退还郑宅镇安山村集体经济组织，责令原告自行拆除在非法占用557.86平方米土地上新建的房屋。因原告未履行行政处罚决定，浦江县国土资源局依法申请执行，浦江县人民法院于2017年3月18日作出（2017）浙0726执1813号行政裁定书，对浦土资罚（2011）41号行政处罚决定准予强制执行，并由浦江县郑宅镇人民政府组织实施。原告所称的强制拆除行为是浦江县郑宅镇人民政府按照法院裁定依法组织的强制执行行为，而不是土地征收中发生的强制措施。二、本案中的强制执行行为由浦江县郑宅镇人民政府组织实施，浦江县人民政府并未参与，不应列为被告。综上，请求依法驳回原告的起诉。
被告浦江县人民政府在法定期限内向本院提供了如下证据：
证据1.浦土资罚（2011）41号行政处罚决定书，证明因原告违法建设被处以拆除房屋的行政处罚。
证据2.法律文书送达回证，证明浦江县国土资源局依法送达行政处罚决定书。
证据3.承诺书，证明原告承诺定期拆除违法建设。
证据4.（2017）浙0726执1813号行政裁定书，证明法院裁定对浦土资罚（2011）41号行政处罚决定准予强制执行，并由浦江县郑宅镇人民政府组织实施。
被告浦江县公安局辩称：一、本案中决定拆除原告违建房屋的行政处罚系国土部门作出，与公安机关毫无关系，因此原告对该行为不服，只能以作出该行政行为的行政主体为被告，将我局列为被告明显缺乏依据。二、公安机关并非实施强制拆除行为的职能部门，在本案中实施强制拆除行为的主体系郑宅镇人民政府，同时公安机关自始至终也并未实施过具体的强拆行为。综上，原告将我局列为共同被告明显缺乏事实和法律依据，显属不当，请求依法驳回原告对我局的起诉。
被告浦江县公安局无证据提交。
被告浦江县综合行政执法局辩称：一、我局并非对涉案建筑设施强制拆除行为的行政主体。安山村的拆违，我局下属郑宅中队虽有几名协管员在场，但他们的职责主要是进行现场秩序维护，并非实施强制拆除涉案建筑的主体，故我局不是本案的适格被告。二、被拆除的建筑系违法建筑。据了解，涉案建筑系原告未经批准，擅自建筑，所占的土地类别为耕地，在郑宅镇土地利用总体规划中的用途属基本农田。对于原告的上述违法占地行为，浦江县国土资源局在2011年已作出行政处罚，责令原告退还非法占用的土地，自行拆除非法占地上新建的房屋。原告也曾出具承诺书，承诺到2016年8月9日前腾空厂棚，自行拆除，但一直未自觉履行，故职能部门依法将上述违法建筑强制拆除，并无不当。请求驳回原告的起诉。
被告浦江县综合行政执法局无证据提交。
被告浦江县郑宅镇人民政府辩称：一、被拆厂房系原告非法占用集体土地，并在该土地上建造的违建房。2011年3月28日，浦江县国土资源局对原告作出行政处罚：1.责令郑春天将非法占用的557.86平方米土地退还给郑宅镇安山村集体经济组织；2.责令郑春天自行拆除在非法占用557.86平方米土地上新建的房屋；3.对郑春天非法占用557.86平方米土地的行为，处以每平方米49元的罚款，计人民币27335.14元。2011年7月18日，浦江县国土资源局曾向浦江县人民法院申请强制执行。2017年3月18日再次向法院申请强制执行，浦江县人民法院裁定准予强制执行，由浦江县郑宅镇人民政府组织实施。二、本案被拆除的是违建厂房，浦江县郑宅镇人民政府依据浦江县人民法院（2017）浙0726执1813号行政裁定书依法组织的强制执行行为，与土地征收无关。三、浦江县郑宅镇人民政府在拆除违建厂房前，为其租赁了厂房，通知郑春天腾空搬离，现郑春天已在为其租赁的厂房中生产经营，浦江县郑宅镇人民政府的行政行为程序合法。综上，原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求依法驳回。
被告浦江县郑宅镇人民政府当庭提交照片三张（系被告工作人员用手机拍摄），证明对原告违建房拆迁前，被告郑宅镇人民政府相关领导在镇政府对原告关于违建房屋事项予以劝导、协调以及告知的事实。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告浦江县人民政府质证认为：对证据1无异议。对证据2有异议，村委会并不是用地的审批机关，无权对原告的用地作出允许用地的批准，至于农村土地承包经营权证，只能证明原告对该土地拥有承包权，承包权是不允许改变土地用途的，对农用地用途改变就是违法行为，不能证明原告的建设行为是合法的。对证据3，与浦江县人民政府无关系，浦江县人民政府没有实施也没有参与拆除的行为。被告浦江县公安局对原告证据1、证据2质证意见同被告浦江县人民政府，对证据3的关联性有异议，该证据只能证明拆除现场有公安机关工作人员到过，但不能证明公安机关人员具体参与实施拆违行为。被告浦江县综合行政执法局对证据1、证据2的质证意见同上述二被告意见，对证据3的关联性有异议，该视频不能证明执法局实施了强拆原告厂房的行政行为。关于拆除原告房屋的行为在（2017）浙07行初93号案件庭审及本案庭审中已经查明是由郑宅镇人民政府实施，执法局作为本案被告不适格。执法局工作人员到过现场，但是去维护现场安全的。被告郑宅镇人民政府对证据1、证据2质证意见同上述三被告，对证据3认可系郑宅镇人民政府实施拆除原告违章建筑的行为，但行为程序合法。
对被告浦江县人民政府提供的证据，原告质证认为：对证据1真实性、合法性均不认可，关联性存疑。原告从未收到过该行政处罚决定书，原告曾收到过盖有浦江县国土局、浦江县人民政府、郑宅镇人民政府、金华市国土局、浦江县法院五个单位部门公章的行政处罚决定书。且原告并不存在非法侵占、买卖以及其他形式转让土地的情形，也不存在土地管理法第七十七条规定的占地建设住宅的情形。对证据2真实性、合法性不认可，关联性存疑，原告并没有收到过证据1处罚决定书。对证据3真实性、关联性认可，合法性不认可。该承诺书不是原告的真实意思表示，且该承诺书可以证明因351国道修建需要征收土地才要求原告腾空并自行拆除，被告浦江县人民政府和郑宅镇人民政府以拆违代替征迁不符合诚实信用原则。对证据4真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可，该裁定违反法定程序，作出时间也违反法律规定的期限，该裁定由被告郑宅镇人民政府组织实施错误，违反法律规定。被告浦江县公安局、浦江县综合行政执法局、郑宅镇人民政府对被告浦江县人民政府提交的证据均无异议。
对被告浦江县郑宅镇人民政府提供的证据，原告质证认为：首先，该证据未在法定期限内提交；其次，照片反映的内容系镇政府工作人员与原告商量租新厂房的事情，而不是本案拆掉的厂房，与本案没有关联。其余被告对该证据无异议。
本院对原、被告提供的证据认证如下：一、四被告对原告提交的证据1、证据2均无异议，本院予以确认；对原告证据3，经过（2017）浙07行初93号案件庭审中播放辨认，四被告对内容的真实性均无异议，本院确认原告证据的真实性，但该视频内容无法达到证明本案被告浦江县人民政府、浦江县公安局、浦江县综合行政执法局参与强制拆除原告涉案房屋的行为事实。对被告浦江县人民政府提供的证据，本院审核认为符合证据的真实性、合法性和关联性，对证据的证明力予以确认。对被告浦江县郑宅镇人民政府提供的证据，因逾期提交，本院对其不予认定。
根据上述确定证明力的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
2010年期间，原告郑春天未经依法批准，在其户承包经营的坐落于浦江县郑宅镇××自然村、土地承包合同编号2-110的土地上，动工建造涉案房屋，用于生产经营活动。2011年3月28日，浦江县国土资源局作出浦土资罚【2011】41号行政处罚决定书，该决定书查明：2010年6月14日，郑春天未经批准，擅自在浦江县郑宅镇××村集体土地上动工建造房屋。经过现场勘测：该房屋位于郑宅镇××××自然村北侧，空心砖墙结构，建筑占地面积557.86平方米；四至：东至道路，南至郑根土田，西至郑隆前户屋，北至郑隆困户田，郑春天所占用的557.86平方米土地的类别为耕地，在郑宅镇土地利用总体规划中的用途属基本农田。根据以上事实，决定给予如下行政处罚：1.责令郑春天将非法占用的557.86平方米土地退还给郑宅镇安山村集体经济组织；2.对郑春天非法占用557.86平方米土地的行为，处以每平方米49元的罚款，计人民币27335.14元。该决定于同年3月29日当面送达给郑春天。原告对该决定在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2017年3月18日，浦江县人民法院依申请，对浦江县国土资源局要求强制执行其对被申请执行人郑春天作出的浦土资罚【2011】41号行政处罚决定书依法审查后，作出（2017）浙0726执1813号行政裁定，裁定：对申请执行人浦江县国土资源局作出的浦土资罚【2011】41号行政处罚决定，准予强制执行。由浦江县郑宅镇人民政府组织实施。2017年4月14日，上述涉案的原告房屋由被告浦江县郑宅镇人民政府组织实施拆除。
另查明，原告郑春天庭审中认可，涉案房屋建造完工后至本案被拆除前，期间未有改建、扩建等情形。
本院认为，本案争议焦点有二：一是被告浦江县人民政府、浦江县公安局、浦江县综合行政执法局是否为本案适格被告。根据庭审查明的事实，上述三被告并未实际参与拆除原告涉案建筑的行为事实，原告对其主张也未能提供充分证据予以证明，故被告浦江县人民政府、浦江县公安局、浦江县综合行政执法局并非本案适格被告。二是，被告浦江县郑宅镇人民政府拆除原告涉案房屋是否有相应的事实和法律依据，程序是否合法。本院认为，被告浦江县郑宅镇人民政府根据浦江县人民法院（2017）浙0726执1813号行政裁定对原告的涉案房屋组织实施拆除，有相应的事实和法律依据，且原告在庭审中自认涉案房屋建造完工后至本案被拆除前，期间未有改建、扩建等情形，故被告浦江县郑宅镇人民政府强制拆除原告涉案房屋并没有超出人民法院裁定书规定的范围。对于行政机关在人民法院裁定准予执行后的强制执行程序虽然目前的法律没有明确规定，但行政机关实施强制执行时仍应遵循正当程序。参照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，行政机关实施强制拆除前，应当对组织实施强制执行的依据、具体时间及相关事项进行公告。被告浦江县郑宅镇人民政府虽辩称其已在拆除前履行告知等义务，但未能提交相应的证据予以证明。据此，被告浦江县郑宅镇人民政府组织实施本案强制拆除的程序构成违法。原告郑春天据此主张的诉讼请求，于法有据，本院予以支持；但其主张被告系基于征收而强制拆除其涉案房屋的事实缺乏相应的依据，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第（一）项以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告浦江县郑宅镇人民政府于2017年4月14日对原告郑春天的厂房和房屋实施强制拆除的行为违法。
二、驳回原告郑春天对被告浦江县人民政府、浦江县公安局、浦江县综合行政执法局的起诉。
案件受理费50元，由被告浦江县郑宅镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 张旭良
审 判 员 冯少华
审 判 员 单晓剑
二〇一七年十二月七日
代书记员 朱丽敏