福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽02行终118号
上诉人（原审被告）厦门市国土资源与房产管理局，住所地厦门市思明区湖滨中路518号。
法定代表人郭俊胜，局长。
委托代理人伍毓锟，福建天衡联合律师事务所律师。
委托代理人王春兰，厦门市国土�源与房产管理局工作人员。
被上诉人（原审原告）厦门田地建设有限公司，住所地厦门市湖里区金山西里221号。
法定代表人张霖，总经理。
委托代理人陈咏晖、刘岩，福建英合律师事务所律师。
上诉人厦门市国土资源与房产管理局（下称厦门市国土房产局）因对被上诉人厦门田地建设有限公司（下称田地公司）土地管理行政认定一案，不服厦门市思明区人民法院（2017）闽0203行初414号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案。上诉人厦门市国土房产局的委托代理人伍毓锟、王春兰，被上诉人田地公司的委托代理人陈咏晖、刘岩，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2008年3月18日，厦门市人民政府向田地公司作出厦府地〔2008〕181号关于名城花园二期安置房项目建设用地的批复，主要内容为：同意划拨湖里五通的土地4597.432平方米作为名城花园二期安置房项目的建设用地，建设内容为安置房。用地批准后超过两年，建设项目的主体工程未动工建设，厦门市国土房产局可以无偿收回上述所批用地的土地使用权。如有正当理由需要延长动工期限，需在动工开发期限届满前三个月向厦门市国土房产局提出申请，经批准后，应按照规定缴纳土地闲置费用。
2012年10月，厦门市土地管理委员会办公室印发〔2012〕7号专题会议纪要，其中载明：因名城花园安置房等项目用地因未完成征地拆迁等原因，未能按照土管办会议要求的时间动工。为进一步推动项目开发建设，会�同意保留名城花园安置房等用地，要求项目责任单位抓紧完成征地拆迁工作，在拆迁完成后一年内动工。参加会议人员包括厦门市国土房产局、规划、建设等相关负责人。
2016年9月2日，厦门市国土房产局向田地公司发出厦国土房监字〔2016〕第37号闲置土地调查通知书，认为上述地块规定动工日期为2010年3月18日，但至今未开动建设，涉嫌构成闲置土地，故依法进行调查，并要求田地公司在限定期限内提交土地权利证明文件以及宗地闲置的原因说明及辅证材料。该调查将作为闲置土地认定的重要依据。2016年9月7日，田地公司收到上述通知。
2016年10月8日，田地公司向厦门市国土房产局提交关于闲置土地调查通知的答复及相关证据材料。相关材料中包括田地公司与相关政府部门就征拆问题协调、会商以及延长相关期限申批等书面函件，用于证明案涉土地不存在闲置，至今无法动工系由于村民违法建设、拒绝协商等致使征地拆迁工作未完成，田地公司多方反映无果。
2016年11月28日，厦门市国土房产局向田地公司发出厦国土房监字〔2016〕第53号闲置土地认定书。田地公司不服上述认定，于2017年10月13日诉至法院。
原审法院认为，《闲置土地认定处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。因此，厦门市国土房产局有权对案涉土地是否构成闲置土地进行调查认定及处置。
案涉闲置土地认定行为涉及对于是否构成闲置土地的实质判断，后续将作为征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等行政处罚的基础。因此，该认定行为对行政相对人的权利义务将产生直接影响，属于可诉的行政行为范畴。同时，由于案涉闲置土地认定行为并未载明诉权及起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，田地公司此次起诉并未超过法定期限。
《闲置土地认定处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。厦门市国土房产局提及其曾向田地公司核发国有建设用地划拨决定书，其中载明约定动工日期为2010年3月18日，但并未提供相关划拨决定或国有建设用地使用权有偿使用合同，仅提交用地批复，与上述规定并不符合。
对于案涉项目用地可能涉嫌土地闲置的问题，厦门市国土房产局依照《闲置土地认定处置办法》第五条及第六条等规定向田地公司发出通知书，告知拟进行相关调查及田地公司的相关权利义务等事项。田地公司依照厦门市国土房产局要求提交书面答复、土地权利证明、宗地未及时开工的原因及材料。从上述材料可以看出，对于案涉地块的征拆及动工期限等问题存在多次反映、协调等情况。上述材料反映的情况与闲置原因的认定具有关联性。但从案涉认定意见内容上看，结合厦门市国土房产局提供的证据及当庭陈述看，均无法体现厦门市国土房产局是否对田地公司的相应陈述予以调查、核实及处理。同时，厦门市国土房产局述及案涉土地闲置原因，亦无法从其提供的证据得到佐证和支持，存在事实不清，证据不足。
综上，厦门市国土房产局作出案涉闲置土地认定，事实不清，证据不足，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销厦门市国土房产局于2016年11月28日作出的厦国土房监字〔2016〕第53号闲置土地认定书。案件受理费50元，由厦门市国土房产局负担。
上诉人厦门市国土房产局不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人于原审的起诉。理由：1.案涉《闲置土地认定书》不会对被上诉人的权利义务产生实际影响。《闲置土地认定书》只是对是否存在闲置土地的事实进行认定，仅是闲置土地处置程序中的过程性文件，其中关于闲置原因的表述并非确定的，可以直接作为进行闲置土地处置的依据。原审判决认为闲置土地认定行为是后续作出行政处罚的基�，但根据《闲置土地处置办法》第八条、第十二条的规定，构成闲置土地并不必然导致产生征收土地闲置费及无偿收回土地使用权的后果；2.被上诉人的起诉期限超过了起诉期限的规定。被上诉人于2016年11月28日收到《闲置土地认定书》，直至2017年10月才提起本案诉讼，明显已经超过了起诉期限的规定。
被上诉人田地公司答辩称，1.《闲置土地认定书》认定被上诉人因自身原因导致案涉地块闲置，必然导致被上诉人面临征缴土地闲置费或无偿收回国有建设用地使用权的行政处罚，对被上诉人的权利义务产生实际影响；2.闲置土地是指国有建设用地使用权人超过约定或规定的动工开发期限满一年未动工开发的国有建设用地。案涉项目的动工日期经政府批准已延长至拆迁完成后一年内，但政府相关部门至今未完成案涉项目地上建筑的拆�，动工日期尚未开始起算，因此不构成闲置土地。上诉人认定案涉地块属于闲置土地不符合客观实际，应当予以撤销；3.上诉人已确认案涉地块尚未动工系因政府未完成征地拆迁工作导致，因此，《闲置土地认定书》认定被上诉人系自身原因导致土地闲置缺乏事实依据；4.《闲置土地认定书》被上诉人签收时间为2016年11月28日，提起本案诉讼时间为2017年10月20日，为超过2年起诉期限的规定。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
厦门市国土房产局、田地公司向原审法院提交的证据均随案移送本院。本院根据本案证据所认定的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其�人身权、财产权等合法权益的，属于人民法院受理的行政诉讼案件。参照国土资源部《闲置土地处置办法》第十条的规定：认定土地闲置的事实、依据、闲置原因及认定结论等均是《闲置土地认定书》应当载明的事项。本案被诉的《闲置土地认定书》是厦门市国土房产局依照上述部委规章作出的行政行为，该行政行为有明确的行政相对人，有具体的事实认定，有明确的认定结论，其内容明显对行政相对人田地公司的权利义务产生实际影响，属于人民法院行政案件受案范围。原审判决认定案涉《闲置土地认定书》为可诉的行政行为，是正确的。上诉人上诉主张《土地闲置认定书》是过程性行为，不对被上诉人的权利义务产生实际影响的理由，不能成立。
田地公司提起本案诉讼时间为2017年10月13日，根据当时适用的《最高人民法院关�执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定：行政行为未告知诉权和起诉期限的，其起诉期限从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案被诉的《闲置土地认定书》未告知田地公司起诉期限和诉权，按照上述司法解释的规定，田地公司于2016年11月28日收到案涉《闲置土地认定书》，于2017年10月13日向原审法院提起本案之诉，并未超过司法解释规定的2年起诉期限规定。上诉人上诉主张被上诉人于原审的起诉超过法定的起诉期限规定，没有法律依据。
在案事实证明，案涉地块至今尚未动工开发是客观事实，关键在于上诉人对案涉土地闲置原因的认定是否事实清楚，证据充分。在上诉人向田地公司发出《闲置土地调查通知书》后，田地公司提交了书面答复、未及时开工的原因及材料。�诉的《土地闲置认定书》认定案涉土地闲置原因为“该地块的征地拆迁工作由你方自行实施并承担补偿费用，但至今征地拆迁未完成”，即将闲置原因归结于用地单位，但被上诉人没有提交证明其对田地公司的主张予以调查、核实，亦未提供证据佐证、支持其认定的案涉土地的闲置原因。原审判决认定上诉人作出的案涉《闲置土地认定书》存在事实不清、证据不足是正确的。
综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由。本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本案二审案件受理费50元，由上诉人厦门市国土资源与房产管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 王义清
审 判 员 宋希凡
二〇一八年六月八日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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