江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）苏行终431号上诉人（原审原告）沈宪侠，女，1962年6月15日出生，汉族，住江苏省邳州市。被上诉人（原审被告）邳州市人民政府，住所地江苏省邳州市行政中心。法定代表人唐健，该市市长。委托代理人徐勤剑，该市政府法制办公室工作人员。委托代理人朱飞鹏，江苏景来律师事务所律师。原审第三人邳州市戴圩街道办事处，住所地江苏省邳州市福州北路。法定代表人金龙，该办事处主任。委托代理人朱飞鹏，江苏景来律师事务所律师。上诉人沈宪侠因与被上诉人邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）、原审第三人邳州市戴圩街道办事处（以下简称戴圩街道办）土地行政管理一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2017）苏03行初277号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。沈宪侠一审诉称，国家新政策要求对宅基地确权发证，其宅基地已经居住使用近十年，符合确权发证条件，但邳州市政府不予确权发证，侵犯了其合法财产权。请求确认邳州市政府不履行为沈宪侠宅基地确权颁证职责的行为违法，并判令邳州市政府履行法定职责，为沈宪侠位于邳州市××办事处××组的宅基地（四至为：东至路、西至杜户柱、南至路、北至路）确权颁证。邳州市政府一审辩称：1、依照《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，不动产登记依申请进行，当事人或其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请进行不动产登记。沈宪侠从未向邳州市政府或相关职能部门提出过登记申请，其直接提起行政诉讼不符合法律规定。2、依照《江苏省土地管理条例》的规定，农民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。同时，申请人还需按照《不动产登记暂行条例》第十六条的规定提交不动产权属来源证明等材料，故沈宪侠无权直接向邳州市政府申请宅基地确权颁证。综上，沈宪侠的起诉缺乏事实依据及法律依据，请求法院依法驳回其起诉。原审第三人戴圩街道办一审述称：1、农村宅基地的确权颁证工作属于农村土地改革的范围，系为完善农村土地制度的政策性工作，不属于《行政诉讼法》规定的行政案件受案范围，对于原告沈宪侠的起诉，法院不应予以受理。2、不动产登记建立在不动产权籍调查工作的基础上，相关工作目前处于改革试点阶段，不具有可诉性。3、不动产登记需在条件成熟的情况下，依照《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》、《不动产登记操作规范（试行）》等法规政策的规定实施。综上，沈宪侠的起诉不能成立，请求法院予以驳回。一审法院经审理查明，沈宪侠系邳州市××办事处××组村民，沈宪侠称其在村内有一处宅基地，已使用多年，该宅基地的四至为：东至路、西至杜户柱、南至路、北至路。对于诉称的该宅基地，沈宪侠认可自己过去一直没有取得宅基地使用权证。2008年前后，由于村里拆迁，涉案宅基地也处于拆迁范围，沈宪侠搬至邳州市××开发区红旗社区居住。现沈宪侠提起诉讼，要求邳州市政府对位于邳州市××办事处××组的宅基地（四至如前所述）为其颁发宅基地使用权证。一审庭审结束后，邳州市政府向一审法院提交了邳州市机构编制委员会于2015年9月25日作出的《关于在市国土资源局加挂“邳州市不动产登记局”牌子的通知》（邳编发［2015］5号文件）、邳州市机构编制委员会于2015年11月30日作出的《关于不动产登记职责整合和机构设置的通知》（邳编发［2015］6号文件）、徐州市机构编制委员会于2015年11月6日作出的《关于同意邳州市不动产登记职责整合和机构设置的批复》（徐编办［2015］348号文件），从上述文件来看，邳州市已于2015年在邳州市国土资源局加挂“邳州市不动产登记局”牌子，将不动产登记的职责整合划入邳州市国土资源局（邳州市不动产登记局）。一审法院认为，首先，依照《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督；不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。本案中，2015年邳州市国土资源局加挂“邳州市不动产登记局”牌子，具体负责不动产登记职责，沈宪侠要求对涉案宅基地使用权进行登记，应当依照《不动产登记暂行条例》的规定，向邳州市的不动产登记机构申请办理，其要求邳州市政府为其所称的宅基地履行登记颁证职责，主体不适格。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案系沈宪侠认为邳州市政府不履行法定职责而提起的诉讼，邳州市政府则不认可沈宪侠曾向其或相关职能部门提出过履职申请，依照法律规定，沈宪侠在本案中应当提供证据证明其在起诉前已经依法向职能机关或职能部门提出过履职申请，但沈宪侠并未就此提供证据。最后，《不动产登记暂行条例》第十六条规定，申请人在申请不动产登记时需提供相关的不动产权属来源证明材料、不动产界址、空间界限、面积等材料。沈宪侠在未提供涉案土地的相关材料的情况下直接起诉要求确权颁证，亦不符合法律规定。综上，沈宪侠要求取得涉案土地的宅基地使用权证，其应当依照《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，在备齐相关材料的基础上，到当地不动产登记机构申请办理宅基地登记，现其直接起诉邳州市政府为其诉称的宅基地确权颁证，缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第四十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定：驳回沈宪侠的起诉。案件受理费50元，予以退回。沈宪侠不服一审裁定，向本院提起上诉称：一审法院裁定驳回起诉错误。2008年，邳州市政府对上诉人房屋及宅基地实施征收，是以产权调换的形式进行了以房换房。在交房时邳州市政府理应给上诉人的房产及宅基地办理产权登记手续，邳州市政府采取欺诈强迫手段致使上诉人搬迁，却不给上诉人办理房产证以及宅基证，上诉人虽无数次讨要均无结果，只能诉至法院。请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人一审诉讼请求，由被上诉人承担本案诉讼费用。被上诉人邳州市政府答辩称，一审法院关于行政区域不动产登记机构的认定准确，上诉人应当依照《不动产登记暂行条例》相关规定办理，上诉人诉请被上诉人办理宅基证，缺乏相关材料，且未向不动产登记机构先行申请，故一审法院裁定驳回起诉正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。原审第三人戴圩街道办述称意见同被上诉人邳州市政府的答辩意见。本院经审理确认一审查明的事实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、第三十条规定，宅基地的使用方案系涉及村民利益的事项，须经村民会议讨论决定，方可办理。会议讨论情况及其实施情况还要及时公布、接受村民的监督。因此，宅基地的用地问题属于村民会议集体决定的重大事项，宅基地审批程序应当由村民向其所在的村集体提出申请，村民会议认为符合用地条件并同意用地的予以公布，公布无异议之后方可逐级报县(市)人民政府予以审批。上诉人沈宪侠直接要求邳州市政府为其宅基地确权颁证，不符合法律规定，一审法院裁定驳回起诉并无不当。综上，沈宪侠的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈 迎审判员 臧 静审判员 吴晓玲二〇一八年五月三十一日书记员 刘 妍