北京市海淀区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）京0108民初41570号
原告：北京开放大学，住所地北京市海淀区皂君庙**号。
法定代表人：黄先开，校长。
原告：北京电大宾馆有限公司，住所地北京市海淀区皂君庙甲4号5号及3号楼2-4层。
法定代表人：张钧，执行董事。
二原告共同委托代理人：郑莉，北京市易和律师事务所律师。
二原告共同委托代理人：郑玲宇，北京市易和律师事务所律师。
被告：北京信达友诚酒店管理有限公司，住所地北京市海淀区皂君庙甲4号5号及3号楼2-4层电大宾馆8228室。
法定代表人：张京，经理。
委托代理人：杨玲，北京市博儒律师事务所律师。
委托代理人：李富才，男，北京市博儒律师事务所实习律师，住北京市。
原告北京开放大学（以下简称开放大学，原北京广播电视大学）、北京电大宾馆有限公司（以下简称电大宾馆）与被告北京信达友诚酒店管理有限公司（以下简称信达公司，原北京信达友诚贸易有限公司）房屋租赁合同纠纷一案，本院于2016年12月6日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。二原告之委托代理人郑莉、郑玲宇，被告信达公司之委托代理人杨玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告开放大学、电大宾馆向本院提出如下诉讼请求：1、判决确认原告与被告签订的《委托管理经营协议》无效；2、判决被告将位于北京市海淀区皂君庙甲xx号的宾馆xx号楼房屋腾退并返还原告北京开放大学；3、判决被告承担本案诉讼费。事实和理由：2011年8月1日，开放大学、电大宾馆与被告签订《委托管理经营协议》。双方约定：二原告将位于北京市海淀区皂君庙甲xx号院的xx号楼（面积为5645.21平方米）出租给被告，并向其提供经营管理宾馆项目的相关资质，限期从2011年8月1日至2030年7月31日，共19年整。协议期内，被告实行自主经营、独立核算、自负盈亏的运行模式，被告独自承担经营过程中的债权债务和由此引发的经济、安全和法律责任，开放大学、电大宾馆只承担法律规定应由房产所有权人缴纳的税费；电大宾馆不得干涉被告正常的经营管理活动，经营收入全部归被告所有，被告每年上缴电大宾馆固定收益，其中第1年至第10年为200万元人民币，第11年至第15年为220万元人民币，第16年至第19年为240万元人民币；被告因经营需要，可将大楼部分楼层或房屋对外继续转租或以其他合法形式进行合作管理、经营。鉴于开放大学、电大宾馆将xx号楼及以该楼为经营场所办理的电大宾馆营业执照等资质一并租赁给承租人，约定被告在租赁房屋中实际自主经营，开放大学、电大宾馆不承担经营风险，不参与利润分配，只收取固定收益，故原、被告签订的协议虽名为《委托管理经营协议》，实为房屋租赁合同。协议履行过程中后，开放大学经调查同地段（北三环）商业房屋租金的市场价约为4-6元每日每平方米，而《委托管理经营协议》中约定的租金仅为0.97元每日每平方米，开放大学、电大宾馆向被告收取的租金极低，同时被告存在擅自改变租金缴纳时间和延迟交付租金的情形，且有关部门来开放大学进行审计时也指出，开放大学、电大宾馆将xx号楼带照出租给被告，期限过长，收益偏低，不符合《北京市行政事业单位国有资产出租、出借、对外投资、担保管理暂行办法》的相关规定。鉴于开放大学为教育部批准成立、北京市政府举办的事业单位，宾馆xx号楼为财政拨款形成的固定资产，将本应是办公用房的固定资产低价出租的行为违反了《关于在教育结构布局调整中加强教育资产管理的意见》、《北京市行政事业单位国有资产出租、出借、对外投资、担保管理暂行办法》等法律法规的规定，造成了国有资产流失、损害了国家利益。根据《中国人民共和国合同法》第52条规定，《委托管理经营协议》应属无效合同。
被告信达公司辩称，不同意原告诉讼请求。1、我们认为合同不是房屋租赁合同，是企业承包经营合同，合同对被告的自主经营权，对电大宾馆的人员、自主经营、财物管理、人员管理、对外负债的承担进行了明确约定，从合同条款可明确看出属于企业承包经营合同，是对电大宾馆的企业承包经营合同，明确约定被告对电大宾馆的经营权，被告向原告支付的是承包费不是租金，支付的承包费高低应依据宾馆的营业状况来界定，不是单纯依据皂君庙xx号院xx号楼的租金价格进行确定；2、即便认为委托管理经营协议是租赁合同，被告从原告承租标的物时的租金价格也是与市价一致的，该租金价格可从二原告向其他租户租金价格和涉案标的物所处地段来反映；3、我们认为二原告诉讼依据不符合合同法52条规定事由，无效情形之一是违反法律、行政法规的强制性规定，二原告所引述的法律只是地方性规范性文件。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：2011年8月10日，电大宾馆（委托方）作为甲方与信达公司（受托方）作为乙方、开放大学（房产所有权人）作为丙方签订委托管理经营协议，约定：丙方同意并经过法律授权给甲方，全权代表丙方将位于北京市海淀区皂君庙甲xx号院xx号楼（以下简称涉案房屋，所有权人为开放大学）经营管理权委托乙方及下属公司行使；委托事项为：写字楼出租、餐饮服务、办公及会议服务、宾馆服务及相应的物业管理服务、中医诊所、保健医疗等合法的配套经营业务；乙方不得从事违法活动或未经审批许可的经营活动；委托权限为乙方在协议期内就委托项目拥有完全的自主经营管理决定权，及根据具体情况变化，对委托项目的经营方案进行调整和修改的权利；自主决定协议约定范围内的日常经营管理及对外事务的权利；装修改造升级楼体及周边环境，甲方负责给予行政及技术咨询等方面的配合；委托经营管理时间从2011年8月1日起至2030年7月31日止，其中装修改造6个月期间免收经营收益费；协议期内，乙方实行自主经营、独立核算、自负盈亏的运行模式；甲方不得干涉乙方正常的经营管理活动；所需的经营资质、营业执照、卫生、消防等经营手续及其年检，由乙方负责办理，甲方负责提供相关证明材料予以协助。相应的营业执照、卫生、消防等经营手续原件由乙方保存，交甲方复印件存档。甲方提供委托经营管理宾馆项目的相关资质给乙方或乙方安排的第三方作为委托管理经营宾馆使用，双方对其具体事宜另行协商作出约定；在委托项目范围内发生的管理经营事项的有关业务，如需要以甲方或丙方名义出具文件及相关手续以及需加盖甲方或丙方公章的，甲方和丙方应当给予办理，但乙方应提前出具手续所需的相关材料。委托项目所产生的经营收入全部归乙方所有；乙方第1年至第10年每年上缴甲方固定收益200万元人民币；第11年至第15年每年上缴甲方固定收益220万元人民币；第16年至第19年每年上缴甲方固定收益240万元人民币；乙方根据经营管理需要，派遣管理人，负责委托项目的经营管理、人员招聘、人事管理、专业培训、业务管理、薪酬调整、绩效考核等工作，聘用人员的工资、社保、福利由乙方承担；乙方独自承担经营过程中的债权债务和由此引发的经济、安全和法律责任；乙方应当严格依照国家法律法规照章纳税，如发生偷漏税的，一切责任由乙方赔偿。
2015年10月29日至2015年12月31日，中共北京市委巡视工作领导小组办公室第八巡视组（以下简称市委第八巡视组）对北京开放大学开展了专项巡视并给出了反馈意见，其中就存在的重点问题指出校党委对国有资产失管失控，资产收益流失严重，纵容违规出租学校宾馆。同时指出校党委对出租学校宾馆，在校领导班子会议未通过，没有招标、也未报市教委、市财政局审批的情况下，放纵原行政主要领导通过私朋好友并以校长负责制为由强行与当时还没有经营宾馆资质的私营企业签订委托经营协议，且租金明显低于同地段平均价（学校委托经营0.86元/㎡/天，同地段平均4-5元/㎡/天，宾馆总面积5645.21㎡），签订长达19年合同，每年至少损失国有资产600余万元。就该问题，北京市教育委员会针对北京开放大学出具的内部审计意见书明确指出开放大学将xx号楼通过电大宾馆委托给信达公司经营19年，期限超过3年，约定信达公司第1年至第10年每年上缴给电大宾馆固定收益200万元，折合0.97元/㎡/天，收益偏低。
庭审中，信达公司明确表示其开展宾馆经营业务时的服务员、管理人员均是由信达公司负责解决，并表明信达公司是用电大宾馆的名义对外经营并使用电大宾馆的执照以及进行了相应装饰装修。
信达公司主张双方的法律关系是承包经营合同关系；开放大学、电大宾馆主张双方的法律关系是房屋租赁合同关系。经本院释明，信达公司还是坚持本案法律关系是承包经营合同关系，并表示如果法院将本案法律关系认定为房屋租赁合同关系，且合同效力不被本院认可的情况下，由此产生的法律后果，其另案主张。
信达公司主张涉案房屋包括3个楼体，06号楼体是其用作经营宾馆行业，03号楼体已经出租给至少3个次承租人，02号楼体是由开放大学实际控制，实际使用面积为4450.21平方米。对此，原告予以认可。
另查，开发大学系电大宾馆主管单位，系电大宾馆全额出资人。
上述事实，有双方当事人陈述、委托管理经营协议、国有土地使用权证、房屋所有权证、内部审计意见、关于对北京开放大学巡视情况的反馈意见等证据在案佐证。
本院认为，本案的争议焦点有二：一是开放大学、电大宾馆与信达公司之间签订协议的法律关系性质；二是双方签订协议的效力。
首先，对于开放大学、电大宾馆与信达公司之间签订协议的法律关系性质，双方认识不一。原告认为是房屋租赁合同关系、被告认为是承包经营合同关系。本院认为，通过双方签订的协议内容来看，对外而言，被告是以电大宾馆的名义并使用电大宾馆的营业执照以及电大宾馆的场地对外经营，自主经营、独立核算、自负盈亏，原告不得干涉被告的经营；对内而言，被告经营所需包括服务员、管理人员等从业人员均由其自行解决，原告不得干预，原告只是收取固定的费用。上述内容具有房屋租赁的性质，双方符合带照房屋租赁合同关系，故本院认定双方的法律关系是房屋租赁合同关系。
其次，对于双方的房屋租赁合同关系的效力问题。《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”可以看出，《合同法》确立合同无效的规则在于防止合同当事人滥用合同自由，订立有损社会秩序和公共利益的合同，所以判断合同的效力最根本的在于双方签订合同中约定的内容是否有碍于国家利益、社会公共利益和公序良俗。
本案中，根据市委第八巡视组的反馈意见以及北京市教育委员会的内部审计意见，开放大学校党委对出租学校宾馆，在校领导班子会议未通过，没有招标、也未报市教委、市财政局审批的情况下，放纵原行政主要领导通过私朋好友并以校长负责制为由强行与当时还没有经营宾馆资质的私营企业签订委托经营协议，且租金明显低于同地段平均价，合同期限长达19年，期限超过3年，每年至少损失国有资产600余万元，上述行为显符合合同法第五十二条规定的恶意串通，损害国家利益的情形，双方签订的委托经营协议当属无效，故对原告要求确认委托管理经营协议无效的诉讼请求，本院予以支持。
信达公司主张涉案房屋03号楼体已经出租给至少3个次承租人，本院认为，根据《北京市高级人民法院关于审理房屋租赁合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第20条规定，房屋经多次转租，当事人就其中某一手租赁合同发生纠纷，经审查认定租赁合同无效，该合同出租人要求返还房屋的，一般不需要追加其他租赁合同的当事人参加诉讼，可以依据合同相对性判决承租人直接将该房屋返还给该出租人。且合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还。故信达公司应将涉案房屋中的03、06号楼体房屋腾退给开放大学以及电大宾馆。鉴于02号楼体已由开放大学实际控制，故信达公司无须返还。
信达公司主张就无效后的法律后果，另案主张，本院不持异议。但值得提出的是，虽然本院判决信达公司腾退上述房屋，但在本案中信达公司主张其对涉案房屋进行了装饰装修，信达公司可以在本案判决生效后另行主张权利时，采取必要的证据保全措施。
综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项、第五十八条之规定，判决如下：
一、原告北京开放大学、北京电大宾馆有限公司与被告北京信达友诚酒店管理有限公司签订《委托管理经营协议》无效；
二、被告北京信达友诚酒店管理有限公司于本判决生效之日起三十日内将位于北京市海淀区皂君庙甲xx号院xx号楼03、06号楼体房屋腾空并交还给原告北京开放大学、北京电大宾馆有限公司。
案件受理费22800元（原告北京开放大学已预交11400元），由原告北京开放大学、北京电大宾馆有限公司负担11400元，由被告北京信达友诚酒店管理有限公司各负担11400元，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 汤民华
人民陪审员 李恩平
人民陪审员 吴 健
二〇一七年十一月三十日
书 记 员 姚人琳