浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第598号
上诉人（原审原告）卢德标，男，1956年4月5日出生，汉族，住临海市
上诉人（原审原告）谢先军，男，1954年9月6日出生，汉族，住临海市。
共同委托代理人王卫洲、张沙，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人吴伟，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
卢德标、谢先军诉浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，台州市中级人民法院于2015年11月2日作出（2015）浙台行初字第96号行政判决。卢德标、谢先军不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月1日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年1月6日公开开庭审理了本案。上诉人卢德标、谢先军及其委托代理人王卫洲，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人吴伟、谢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理认定：2014年3月24日，被告作出浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》，同意临海市人民政府申请的临海市杜桥镇塘里洋等村农村土地综合整治项目。因该项目所在地块临海市大洋街道桑园村的部分村民不服该审批行为，原告等人于2015年2月15日向被告申请行政复议。被告于2015年6月29日作出浙政复[2015]70号《行政复议决定书》，维持上述审批行为。
一审法院认为，本案被诉的土地审批行为和复议行为均系被告作出，临海市人民政府只是该具体行政行为的申请单位，被告请求追加临海市人民政府为第三人的理由不成立。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十六条规定，经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据。本案被告经本院合法传唤无正当理由未到庭，其庭前提供的证据不能作为定案的依据。因此，被告所作的土地审批行为和行政复议决定依法应当撤销，但由于涉案项目用于“台州医院新院区建设项目”，属于社会公共利益，判决撤销将会给社会公共利益造成重大损害，人民法院应判决确认违法。原告请求撤销该审批行为和行政复议决定，缺乏法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款的规定，判决：一、确认被告浙江省人民政府于2014年3月24日作出的浙土整字[2013]0637号《浙江省农村土地综合整治项目审批意见书》违法；二、确认被告浙江省人民政府于2015年6月29日作出的浙政复[2015]70号《行政复议决定书》违法。
卢德标、谢先军上诉称：第一、被诉土地审批行为作出严重违反法定程序，其没有任何依据。1.本案中征地事项依法报批前，从未将征地的用途、位置、安置途径告诉被征地农民，对拟征地现状的调查结果也未经农户确认，违反《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定。2.征地之前没有举行听证，也没有告知被征地农民申请听证的权利。3.涉案征地范围内大量土地为基本农田，根据《基本农田保护条例》第九条、第十条和《土地管理法》第四十五条的规定，被上诉人无权批准征收。4.“临海市杜桥镇塘里洋等村农村土地综合整治项目”的选点布局违反法定程序，没有进行听证、论证，也没有听取当地农民及公众意见。该项目未开展专项调查、未编制挂钩试点专项规划，也未编制挂钩试点实施规划。5.浙江省不属于国土资源部批准的土地增减挂钩试点省份，被上诉人作出被诉的土地综合整治项目批准涉及违法使用挂钩指标。6.“临海市杜桥镇塘里洋等村农村土地综合整治项目”相关类别中包括“林地”，因此，被上诉人作出被诉土地批准行为，应当取得林业主管部门的批复意见。7.“临海市杜桥镇塘里洋等村农村土地综合整治项目”实施规划和建新拆旧未经整体审批，且不符合临海市土地利用总体规划。8.“临海市杜桥镇塘里洋等村农村土地综合整治项目”报批中存在其他违法事实。首先，临海市国土资源局违反法定程序申报项目材料；其次，被上诉人浙江省人民政府在浙江省国土资源厅违反法定审查职责前提下，批准涉案项目违法。9.涉案项目占用土地全部为耕地，且当地政府没有组织补充耕地，被上诉人批准征地违反耕地占补平衡原则，不符合《土地管理法》等规定。第二、台州医院新院区建设项目尚处在立项阶段，未依法办理规划、施工等手续，占地建设不符合临海市土地利用总体规划，占用耕地范围内的被征地人极力反对涉案项目的实施。撤销被诉土地批准行为，有利于项目占地范围内基本农田得到保护，被征地范围内老百姓生活有保障。因此，一审法院以涉案项目用于台州医院新院区建设，就认为判决撤销被诉行为将给社会公共利益造成重大损害的结论明显错误。请求撤销一审判决，撤销被上诉人所作的土地审批行为和复议决定。
浙江省人民政府在法定期限内未提出答辩状，庭审时辩称：被诉建设用地审批行为认定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。涉案“临海市杜桥镇塘里洋等村农村土地综合整治项目”包括拆旧区审批和建新区审批。建新区5个地块涉及上诉人所在的大洋街道桑园村集体土地7.3851公顷，上述地块拟用于台州医院新院区建设项目（一期），涉及原《临海市中心城区土地利用总体规划（2006一2020年）》预留新增建设指标的有条件建设区，该地块的规划用途调整为允许建设区。2013年11月20日，台州市住房和城乡建设规划局出具《临海市建设项目农转用意见表》，认定该项目选址符合城乡规划。该项目共需征收桑园村集体土地12.7795公顷，涉及本案的7.3851公顷为其中一部分。在报批过程中，申报单位履行了相关法定程序，对上诉人所在的桑园村召开了村民会议并履行了告知确认、听证等程序，最终涉案项目报被上诉人批准。被诉土地批准行为并无违法之处。被诉批文所涉建设项目是台州医院新院区建设，需利用地块并非涉及上诉人的一处地块，相关工作均已铺开，若被诉批文被撤销，必将导致已经筹备好的医疗项目无法上马，导致一系列后续问题，将对社会公共利益产生重大影响。上诉人认为不会对社会公共利益产生影响的主张不能成立。另外，被上诉人在开庭当日由于交通原因无法到庭参加诉讼，其当时已向一审法院请求延期开庭，但一审法院未另行安排开庭，最终以被上诉人无正当理由拒不出庭作出缺席判决，确认被诉行为违法，不符合裁判规则，请求二审法院发回重审。
二审庭审中，双方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府是否存在无正当理由拒不到庭的事实，撤销被诉土地批准行为及复议决定是否会给社会公共利益造成重大损害的审理重点进行了质证、辩论。
经审理，本院对一审判决认定的事实予以确认。另查明，一审法院对本案立案受理后于2015年8月7日向被上诉人浙江省人民政府寄送了开庭传票，该传票载明2015年10月13日上午9时在该院第六法庭开庭。被上诉人于同月9日收到传票，但在一审开庭审理时未到庭参加诉讼。
本院认为，按时到庭参加诉讼，是当事人应当履行的诉讼义务。本案被上诉人浙江省人民政府在早已收到一审法院寄送的开庭传票并知晓开庭时间、地点的情况下，未到庭参加诉讼，且对此不能作出合理说明，属于“经合法传唤，无正当理由拒不到庭”的法定情形。被上诉人事后表示要求延期开庭的行为并不能否认其未到庭的事实。二审庭审时，被上诉人辩称其虽属无正当理由未到庭，但不属于拒不到庭的理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八规定：“……被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。”一审法院决定缺席判决，审判程序合法。被上诉人二审庭审中虽主张称“一审法院作出缺席判决不符合裁判规则”等，但其并未对此提出上诉。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十六条规定：“经合法传唤，因被告无正当理由拒不到庭而需要依法缺席判决的，被告提供的证据不能作为定案的依据”。据此，被上诉人因经合法传唤无正当理由拒不到庭，其提供的相关证据依法不能作为定案依据，被诉行为均应予撤销。但鉴于被诉土地批准行为所涉土地系用于“台州医院新院区建设项目”建设，且上诉人所涉相关土地仅是被批准征收范围内的一小部分，若撤销被诉土地批准行为，将导致作为医疗卫生公益项目的整个台州医院新院区建设无法如期开展，将对社会公共利益产生重大损害，一审法院据此判决确认被诉行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人卢德标、谢先军要求撤销被诉行为的理由均不能成立，本院不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人卢德标、谢先军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董跃进
代理审判员 万成兆
代理审判员 何 淼
二〇一六年一月十九日
书 记 员 韦若莎
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