海南省儋州市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）儋行初字第19号
原告张某发，男，汉族，1966年9月11日出生，海南省儋州市xx镇人，身份证号码：4600291966********，住儋州市xx镇x街**号。
委托代理人张某任，海南林源律师事务所律师。
被告儋州市国土环境资源局，住所地儋州市xx镇中xxx道xxxx资源局xx楼。
法定代表人李某敏，该局局长。
委托代理人唐某力，该局法规监察科科长。
被告儋州市海头镇人民政府，住所地儋州市xx镇。
法定代表人陈文成，该镇镇长。
委托代理人张某成，儋州市海头镇人民政府经济发展办副主任。
原告张某发诉被告儋州市海头镇人民政府（以下简称海头镇政府）、儋州市国土环境资源局（以下简称市国土局）土地行政命令纠纷一案，于2015年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月12日公开开庭审理了本案。原告张某发及委托代理人张传任，被告市国土局委托代理人唐符力，被告海头镇政府委托代理人张伟成到庭参加了诉讼。经本院多次协调不下。本案现已审理终结。
被告海头镇政府、市国土局于2014年11月18日联合作出国土环境资源、海府联决字（2014）012号《关于限期拆除非法占地建房的决定书》（以下简称012号《决定书》），认定张某发于2014年9月在海头镇南港社区西海岸防浪堤地段进行房屋及构筑物建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条和《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条和《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、第七十三条、第七十六条、第七十七条及《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条规定，责令张某发退还非法占用的土地，违法建房行为必须立即停止，3日内自行拆除已经形成的地上附着物（构筑物）；逾期不自行拆除的，将根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《海南省查处违法建筑若干规定》第十条规定，依法强制拆除。
被告市国土局在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据有：1、市国土局于2014年11月11日作出的《责令停止违法行为通知书》，用以证明市国土局责令张某发停止违法占地的行为；2、询问张某发笔录，用以证明张某发承认其建房的事实；3、现场照片，用以证明张某发所建房屋的现场情况；4、《张某发勘测定界图》、《儋州市土地利用现状图》，用以证明张某发所占土地现状；5、《儋州市海头镇土地利用总体规划图》（局部）；用以证明张某发建房所在地的规划地类；6、两被告于2014年11月11日作出的《关于限期拆除非法占地建房的告知书》及《送达回证》，用以证明两被告作出《关于限期拆除非法占地建房的告知书》，并已送达；7、012号《决定书》及《文件送达回执单》，用以证明两被告作出012号《决定书》，并已送达。
原告张某发诉称，原告的房子后面原先是海边，2008年，儋州市农委在原告房子后面约30米修建防浪堤。建成后没有填土，留下了一个大死水潭，导致原告屋后又脏又臭，蚊子成群。原告多次向居委会、海头镇政府反映，但没有得到任何解决。为了改善环境和增加收入，原告于2014年9月拉沙子填土修建了简易养鱼池，还没有修好，就被责令停工，原告立即停工。原告认为，两被告作出的《关于限期拆除非法占地建房的告知书》及012号《决定书》程序违法，表现在两被告作出012号《决定书》前，原告向海头镇政府申请听证，海头镇政府没有组织听证，就直接下决定了，同时，原告属于填海，应当是海洋主管部门才有权作出处罚决定，两被告超越了其职权范围，特提起诉讼，请求判令撤销被告于2014年11月11日作出的《关于限期拆除非法占地建房的告知书》及2014年11月18日作出的012号《决定书》，诉讼费用由被告负担。
原告在法定期限内向本院提供的证据有：1、《关于限期拆除非法占地建房的告知书》及012号《决定书》，证明被告作出行政行为；2、儋府复决字（2014）40号《行政复议决定书》，证明儋州市人民政府维持被告作出的行政行为；3、照片，证明原告填海建房的事实，被告没有职权作出处罚，应由海洋局管理。
被告市国土局辩称，一、2014年11月，我局与海头镇政府对原告的违法行为进行调查、现场勘测，并于同月11日向原告发出《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，听候处理，但原告仍在抢建。同年11月18日，我局与海头镇政府作出《关于限期拆除非法占地建房的决定书》，告知原告作出行政处罚的事实、理由及依据，以及依法享有的权利。据此，我局与海头镇政府作出的012号《决定书》，认定的事实清楚，证据充分，符合法定程序。二、原告未经批准，擅自建设的行为，违反了《土地管理法》第四十四条、第六十二条的规定，我局根据《土地管理法》第七十七条的规定，限期其拆除新建的房屋，依据的法律、法规正确，处罚适当。三、原告在兴建建筑物前，未向行政主管部门申请批准，且不能举出其建筑物为合法有效的证据，其建房行为是违法的，也不符合用地相关规定，因此，其所建设的房屋不是合法权益。综上，请求法院依法驳回其诉讼请求。
被告海头镇政府辩称，其与市国土局答辩意见一致。
经庭审质证，原告对被告市国土局提供的证据的真实性和关联性没有异议，对合法性有异议，认为原告填海建房，两被告无权作出处罚决定。两被告对原告证据1、2没有异议，对证据3照片有异议，市国土局认为根据照片无法判断建房的现场，要根据儋州市土地利用总体规划图和现状图来确定是否是填海，就算是填海建房也要根据相关规定，填海完毕后，国土部门有权对其进行管理；海头镇政府认为，经调查，防浪堤是2008年建的，经过长期变化，自动形成土堤，不是原告自己填海，原告的房子不是在海上建起来的。本院认为，被告提供的证据及原告提供的证据1、2，形式及来源合法，各方当事人没有异议，本院予以采信，原告提供的证据3，虽然两被告提出异议，但该证据与本院到现场勘察的情况、拍摄的照片相吻合，本院予以采信。
本院根据以上有效证据认定以下事实：2014年11月，原告张某发未经相关部门批准，擅自在海头镇南港社区西海岸防浪堤地段建设养鱼池和附属设施。同年11月11日，市国土局向原告发出《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，听候处理，同日，两被告作出国土环境资源、海府联告字（2014）003号《关于限期拆除非法占地建房的告知书》，拟对原告作出处理决定，并告知相关的复议和诉讼权利，该《告知书》当日送达原告。同年11月18日，二被告联合作出012号《决定书》，责令原告退还非法占用的土地，违法建房行为必须立即停止，3日内自行拆除已经形成的地上附着物（构筑物）；逾期不自行拆除，将依法强制拆除，并告知相关的复议和诉讼权利，该《决定书》于当日送达原告。原告不服，申请行政复议。2014年12月23日，儋州市人民政府作出儋府复决字（2014）40号《行政复议决定书》，维持012号《决定书》。原告仍不服，于2015年1月19日向本院提起行政诉讼，请求撤销被告于2014年11月11日作出的《关于限期拆除非法占地建房的告知书》及2014年11月18日作出的012号《决定书》。在案件审理过程中，经本院释明，原告放弃了关于撤销被告于2014年11月11日作出的《关于限期拆除非法占地建房的告知书》的诉讼请求。
另查，经本院现场勘察，海头镇南港社区西海岸已建成一条防浪堤，原告所建的养鱼池和附属设施在防浪堤陆地一侧，距离防浪堤约30米。原告建设的养鱼池和附属设施现在尚未拆除，其所占用的土地是否属于海域的范围，经本院向原告释明，原告不愿意预交鉴定费用。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，在城市、镇规划区内进行建设及临时建设的，应当经有关部门批准。《海南省查处违法建筑若干规定》第三条规定“本规定所称违法建筑是指违反城乡规划管理的违法建筑，包括城镇违法建筑和乡村违法建筑。城镇违法建筑是指城市、镇、特定地区规划区范围内未取得建设工程规划许可、临时建设工程规划许可或者未按照许可的内容进行建设的建筑物、构筑物。乡村违法建筑是指乡、村庄规划区范围内依法应当取得而未取得乡村建设规划许可、临时乡村建设规划许可或者未按照许可内容进行建设的建筑物、构筑物。”据此，本案原告张某发在建养鱼池和附属设施前，应当经所在社区会议讨论通过并报经有关政府部门批准，方可动工建设。但原告并未履行上述审批手续即动工建设，违反上述规定，属非法占地建设。二被告认定原告所建养鱼池和附属设施属违法建筑，有事实及法律依据。根据《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第一款第（一）项的规定，乡镇人民政府发现正在建设或者已经建成的乡村违法建筑后，应当立即书面责令正在建设的违法建筑停止建设，并作出如下处理：（一）未取得规划许可但符合乡、村庄规划的，责令补办有关规划手续；不符合乡、村庄规划的，责令限期改正；逾期不改正的，限期拆除。本案中，原告建的养鱼池和附属设施未经批准，且在海头镇南港社区西海岸防浪堤地段，不符合规划。二被告据此联合作出限期原告3日内自行拆除建筑物的处理决定，有事实及法律依据。二被告在作出012号《决定书》前，作出《关于限期拆除非法占地建房的告知书》，书面告知原告有关处理的事实、理由及依据，并在012号《决定书》中告知原告享有复议、诉讼的权利，程序合法。关于原告提出两被告作出012号《决定书》前，没有组织听证，程序违法的问题，由于被告否认原告向其申请听证，原告也没有证据证明其向两被告申请听证，事实上原告已行使了复议、诉讼的权利，原告的救济权利已得到保障，故原告该主张不能成立。至于原告提出两被告超越职权的问题，由于原告的行为属于非法占地建设，其所建的养鱼池和附属设施属违法建筑，依法不应受法律保护，被告市国土局作为土地行政主管部门，被告海头镇政府作为当地镇人民政府，为了制止原告的违法行为，有效管控、保护土地，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》及《海南省查处违法建筑若干规定》的相关规定，联合作出决定从各自职能出发，责令原告退还非法占用的土地，限期拆除所建的养鱼池和附属设施，并无不妥，不能认为是超越职权。同时，由于原告所建的养鱼池和附属设施在防浪堤陆地一侧，距离防浪堤约30米，其所占用的土地是否属于海域的范围，经本院向原告释明，由于原告不愿意预交鉴定费用，致使本院无法通过鉴定予以确定，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定，原告应当承担举证不能的法律后果，因此，原告以本案所涉土地属于海域为由，主张两被告超越职权，理由不能成立，不予支持。
综上，被诉012号《决定书》认定事实清楚，适用法律、法规基本正确，程序基本合法，依法应当判决驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张某发的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 麦 琼
审 判 员 廖家雄
人民陪审员 刘耀雄
ee25ytxkoa6kedtzie
案件唯一码
二○一五年九月十三日
书记员杨小丽
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第三十一条对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人，在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料，致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第四十四条在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。
临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。
临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。
《中华人民共和国土地管理法》
第六十七条县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：
要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；
要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；
进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；
责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。
《海南省查处违法建筑若干规定》
乡镇人民政府发现正在建设或者已经建成的乡村违法建筑后，应当立即书面责令正在建设的违法建筑停止建设，并作出如下处理：
（一）未取得规划许可但符合乡、村庄规划的，责令补办有关规划手续；不符合乡、村庄规划的，责令限期改正；逾期不改正的，限期拆除；
（二）已经取得规划许可，但违反规划许可内容进行建设的，责令限期改正，逾期不改正的，限期拆除。
乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，市、县（区）、自治县人民政府可以责成规划、国土、公安等部门协助，当地村民委员会应当予以配合。
本规定实施前，在农民集体所有建设用地上已经建成乡村基础设施、公益设施以及农民个人在原有宅基地上已经建成村民住宅，按照规定应当取得乡村建设规划许可、临时乡村规划许可而未取得的，但符合乡、村庄规划和建设工程施工许可管理以及其他建设工程质量管理规定的，可以责令限期改正，完善有关行政管理手续。
查处乡村违法建筑的具体办法由省人民政府另行制定。
审核：麦琼撰稿：麦琼校对：杨小丽
海南省儋州市人民法院2015年9月22日印制
（共印15份）