安徽省蚌埠市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖03行终5号
上诉人（一审被告）怀远县国土资源局，住所地安徽省怀远县榴城镇榴城路227号。
法定代表人魏抗，该局局长。
委托代理人王德卿，该局法规科科长。
委托代理人张友军，安徽百舜律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘祖林，男，1954年3月13日出生，汉族，农民，住安徽省怀远县。
委托代理人徐德忠，安徽治邦律师事务所律师。
委托代理人杨大全，安徽治邦律师事务所律师。
第三人纪占志，男，1970年10月28日出生，汉族，农民，住安徽省怀远县。
第三人肖长会，男，1970年3月5日出生，汉族，农民，住安徽省怀远县。
第三人肖兆群，男，1971年10月18日出生，汉族，农民，住安徽省怀远县。
第三人刘兆林，男，1966年12月23日出生，汉族，农民，住安徽省怀远县。
第三人刘现利，男，1969年11月21日出生，汉族，农民，住安徽省怀远县。
上列五位第三人的共同委托代理人张培近，怀远县榴城镇法律服务所法律工作者。
上诉人（一审被告）怀远县国土资源局因刘祖林诉其履行法定职责一案，不服安徽省怀远县人民法院（2017）皖0321行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院2018年3月5日受理后，依法组成合议庭，于2018年3月22日公开开庭进行审理。上诉人（一审被告）怀远县国土资源局的委托代理人王德卿、张友军，被上诉人（一审原告）刘祖林的委托代理人徐德忠、杨大全，第三人纪占志、肖长会、肖兆群、刘兆林、刘现利的共同委托代理人张培近到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，1995年8月,原告刘祖林在二轮土地承包时，承包了怀远县兰桥乡兰桥村鲁家洼1.8亩的农村集体土地，1998年经怀远县人民政府批准，取得了该承包土地的农村集体土地承包经营权证，后原告将该承包地委托给他的两个弟弟代为管理耕种。因该承包土地靠路边，2002年开始，原告的弟弟将原告承包的该土地先后转让给了第三人纪占志等。之后，第三人纪占志等五人对该承包土地又先后进行了再转让或建了房屋，他们中肖兆群使用的土地已经办理了建设用地批准书，刘兆林所使用的土地已经办理了村镇建设工程规划许可证，纪占志所使用的土地上的房屋已办理了房屋产权证。现在该土地已经变更为建设用地，并且符合土地规划。2014年、2015年，刘祖林先后曾对纪占志、刘现利、肖兆群、肖长会等人，以农村土地承包合同纠纷为由提起民事诉讼，在法院裁判前，刘祖林向法院申请全部撤回起诉。2016年9月18日，原告向被告提出申请，要求被告依法履行法定职责，处理纪占志抢占耕地事宜，并要求拆除房屋恢复土地原状。被告于2016年11月28日作出信访事项处理意见书，该意见书内容为：“你所反映的信访事项，属个人与个人之间的土地权属争议，不属于我局业务受理范围。……建议你向所在地乡人民政府反映协商解决，或者依法提起诉讼。”2016年12月5日，被告将该信访答复送达给了原告。2017年3月2日，刘祖林向一审法院提起行政诉讼，要求判决被告怀远县国土资源局履行法定职责。
一审法院认为，履行法定职责可以划分为依申请履行法定职责和依职权履行法定职责。依职权行政行为，是指行政主体根据其法定职权而无需行政相对人申请就应主动实施的行政行为，也称主动行政行为和积极行政行为。依申请行政行为，是指行政主体只有在行政相对人提出申请后才能实施而不能主动实施的行政行为，又称为被动行政行为和消极行政行为。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，对非法占地行为，县级以上人民政府土地行政主管部门应进行查处。这一查处职责的履行，并不以行政相对人的申请为条件，属于依职权行政行为。所以，本案被告怀远县国土资源局应积极、主动履行查处职责。本案中，原告原系争议土地的承包经营权人，无论土地买卖是否合法、争议土地是否改变性质，原告作为申请人，均具有本案的诉讼主体资格，其要求被告履行法定职责并未超过诉讼时效。原告于2016年9月18日向被告提出申请，要求被告依法履行法定职责，处理纪占志抢占耕地事宜，并要求拆除房屋恢复土地原状。被告受理后，应依职权主动查处第三人纪占志、肖长会、肖兆群、刘兆林、刘现利是否存在非法占地的行为，而被告于2016年11月28日作出的信访事项处理意见，并不是针对原告的要求履行法定职责而作出的回应，该信访答复意见明显不当，被告属未完全履行法定职责。现原告要求被告履行处理纪占志抢占耕地事宜、并要求拆除房屋恢复土地原状法定职责的诉讼请求，符合法律规定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十二条的规定，判决被告怀远县国土资源局于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告刘祖林关于要求处理第三人纪占志抢占耕地事宜并要求拆除房屋恢复土地原状的申请作出处理。
怀远县国土资源局上诉称，一、刘祖林于1995年第二轮土地承包时取得土地使用权，1998年经怀远县人民政府批准，原告取得土地承包经营权证，但刘祖林常年在外，没有实际耕种，其委托给两个弟弟代为管理耕种。现刘祖林要求行政机关履行查处违法的买卖行为，已经超过了行政诉讼法规定的2年的诉讼时效。由于刘祖林弟弟把土地卖给刘现利等五位第三人建房，现在土地已经变更为建设用地，符合土地规划，第三人买过该地，有的已经取得建设用地批准书，有的已经取得房屋产权证，刘祖林的土地卖出后，已经丧失了土地承包权，但是刘祖林没有去注销该土地，导致现在的状况。二、上诉人已经以书面形式告知被上诉人处理途径：1、被上诉人认为第三人侵占了自己的土地承包经营权，应该通过民事诉讼途径起诉侵权；2、如果作为土地使用权权属纠纷，为个人与个人之间的争议，由当地乡级人民政府处理，不服可以提出诉讼或者行政复议。但被上诉人没有经过当地乡级人民政府处理，而直接进入诉讼程序，程序不合法。二审庭审时，上诉人补充上诉理由，认为被上诉人已经丧失承包经营权、涉案土地已经改为建设用地多年，现在要求改为耕地没有依据、涉案土地已经成为建设用地、被上诉人承包权已经丧失、被上诉人不具有诉讼主体资格、一审判决没有法律依据。故刘祖林要求上诉人履行法定职责，没有法律依据，即使对侵占土地进行处理，与刘祖林没有利害关系，依法应驳回刘祖林的起诉。
刘祖林答辩称，1、原审判决结果正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。2、本案所要解决的问题是上诉人是否有义务针对被上诉人的请求做出行政行为，而不是审理第三人占地建房是否合理合法的问题，行政相对人被上诉人认为自己的合法权益受到侵害，要求行政机关依法履行职责，行政机关就应当做出具体行政行为，应当针对相对人的请求明确表示给予保护或者不给予保护，本案中，上诉人接到被上诉人的申请后，并没有做出相应的行政行为才导致本案诉讼，因此原审判决是正确的。
五位第三人答辩称，同意上诉人国土局的上诉意见，五位第三人均未侵占或强占被上诉人的土地。
上诉人、被上诉人及五位第三人向一审法院提交的证据材料均随卷移送本院。庭审时，当事人对证据的质辩理由与一审一致。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院查明的案件事实，本院依法予以确认。
本院认为，刘祖林具有本案诉讼主体资格。刘祖林是本案争议土地的承包经营权人，其与村委会签订有《耕地承包合同书》，并取得《农村集体土地承包经营权证》，且该证至今未被注销或撤销。刘祖林向怀远县国土资源局提出书面申请，以其承包的耕地被他人抢占为由，要求怀远县国土资源局履行法定职责，刘祖林与该争议的土地有利害关系，其提起行政诉讼，具有原告诉讼主体资格。
刘祖林提起行政诉讼未超过法定起诉期限。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条规定，对占用耕地建房、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的行为，县级以上人民政府土地行政主管部门应进行查处。依照上述法律规定，查处占用耕地建房、非法占地等行为，是怀远县国土资源局的法定职责，该法定职责的履行，并不以刘祖林的申请为条件，怀远县国土资源局应积极、主动履行查处职责。故刘祖林要求上诉人履行法定职责未超过法定起诉期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，刘祖林于2016年9月18日，向怀远县国土资源局提出申请，要求其依法履行法定职责，于2017年3月2日向一审法院提起行政诉讼，要求判决怀远县国土资源局履行法定职责，刘祖林的起诉未超过法定起诉期限。
《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第七十六条规定，占用耕地建房、未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的，查处职责均是土地行政主管部门的法定职责。本案中，刘祖林申请怀远县国土资源局履行法定职责，处理纪占志抢占耕地事宜，并要求拆除房屋恢复土地原状，该申请事宜属于怀远县国土资源局的法定职责。怀远县国土资源局受理刘祖林的申请后，对刘祖林申请履行法定职责的事宜进行了调查核实，但没有针对刘祖林的申请事宜作出相应的处理，却以《信访事项处理意见》的形式对刘祖林申请履行法定职责进行回应，怀远县国土资源局未能正确履行法定职责。现刘祖林要求怀远县国土资源局履行法定职责的诉讼请求，符合法律规定，一审判决怀远县国土资源局于判决发生法律效力之日起六十日内对刘祖林关于要求处理第三人纪占志抢占耕地事宜并要求拆除房屋恢复土地原状的申请作出处理并无不当。
综上所述，安徽省怀远县人民法院（2017）皖0321行初23号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。怀远县国土资源局的上诉理由，均无事实及法律依据，本院均不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人怀远县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 邵 华
审判员 匡 伟
审判员 陶 义
二〇一八年四月十九日
书记员 刘玉婷
书记员 郭艳丽
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。