江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏行终469号
上诉人（一审原告）淮安市淮阴区中大加油站，住所地江苏省淮安市淮阴区渔钩镇杨庙村*组。
法定代表人尹冬明，该加油站总经理。
委托代理人李雨其，江苏岸庆律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）江苏省商务厅，住所地江苏省南京市北京东路29号。
法定代表人马明龙，该厅厅长。
委托代理人潘宇驰，该厅工作人员。
委托代理人张红叶，江苏世纪同仁律师事务所律师。
上诉人淮安市淮阴区中大加油站（以下简称中大加油站）诉被上诉人江苏省商务厅（以下简称省商务厅）不履行行政许可法定职责一案,不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初204号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明：2016年3月2日，中大加油站向淮安市淮阴区商务局（以下简称淮阴区商务局）提交《淮安市加油站新建项目申报材料》，2016年8月8日，淮阴区商务局向淮安市商务局作出淮商发〔2016〕88号《关于新建淮阴区中大加油站的请示》，载明：根据《江苏省成品油市场管理办法实施细则》相关规定和《省商务厅关于同意淮安市2015年加油站（点）发展计划的批复》（苏商运〔2015〕402号），经研究，拟建设淮阴区中大加油站。2016年8月29日，淮安市商务局向省商务厅作出淮商运〔2016〕133号《关于建设淮安市淮阴区中大加油站的请示》，载明：淮安市淮阴区中大加油站经淮阴区商务局转报申请新建淮安市淮阴区中大加油站。根据《江苏省成品油市场管理办法实施细则》相关规定和《省商务厅关于同意淮安市2015年加油站（点）发展计划的批复》（苏商运〔2015〕402号），经研究，现向省商务厅转报淮安市淮阴区中大加油站建设事项。2016年9月12日，省商务厅向淮安市商务局作出NO.SP20160905000181《行政许可申请材料补正通知书（加油站－新建批建）》，载明：你局于2016年9月9日提出的淮安市淮阴区中大加油站申请收悉，经审核，请补正以下不齐全或不符合法定形式的材料：省辖市或省直管县主管部门申请文件；省商务厅成品油零售经营网点年度设置计划批复文件；省辖市或省直管县主管成品油零售经营网点年度设置计划公告；加油站建设申请表……。上述材料请于一个月内补齐，逾期未补齐或者材料仍不符合要求的，有关材料将退回你局。中大加油站认为省商务厅不履行法定职责向法院提起本案诉讼，法院于2017年3月8日立案，于2017年3月9日向省商务厅送达起诉状副本，省商务厅的答辩状于2017年3月27日提交法院，法院于2017年3月29日向中大加油站的委托代理人邮寄送达答辩状副本，该邮件于2017年3月31日被签收。一审法院另查明，中大加油站提交顺丰速运邮单一张，显示其向淮阴区商务局邮寄《关于申领成品油经营许可证的申请》，该申请的落款时间为2017年1月11日。
中大加油站于2017年4月9日向法院邮寄《变更诉讼请求申请书》一份，申请增加诉讼请求：判令省商务厅履行中大加油站建设加油站批复、成品油零售经营批准的法定职责。中大加油站于2017年5月5日又向法院邮寄《变更诉讼请求申请书》一份，申请增加诉讼请求：判令省商务厅赔偿未在法定期限内履行职责给中大加油站造成的损失（关于损失的数额，以480万为基数，从2015年11月2日起计算至省商务厅对中大加油站申请、批复或作出行政处理决定时止）。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。关于中大加油站在起诉状中列明的诉讼请求，法院经审查认为，《江苏省成品油市场管理办法实施细则》第十四条的规定，成品油零售经营许可申报程序：（一）成品油零售经营资格的申报程序。申请成品油零售经营资格的企业，应按省辖市成品油市场主管部门在当地主要报纸上发布的加油站年度发展计划公告，在规定的期限内选定计划发展项目，向省辖市成品油市场主管部门提出申请；省辖市成品油市场主管部门，对申请成品油零售经营企业进行资格审查，在规定的时限内，向企业告知审查结果，并将审查符合条件的企业名单提供给当地国土管理部门。国土管理部门在当地公共媒体发布近期计划发展加油站土地出让公告，并通过招标、拍卖、挂牌方式，向通过资格审查、符合条件的申请企业出让土地使用权。取得土地使用权的企业，按程序向当地县（市）成品油市场主管部门提出新建加油站申请，县（市）成品油市场主管部门初核后，对符合条件和要求的，具文向省辖市成品油市场主管部门申报。省辖市成品油市场主管部门受理后进行初审，并现场勘察，必要时组织听证，对符合条件和要求的，具文向省经贸委申报。省经贸委受理后进行审查，并组织会审。对符合条件、手续齐全的加油站申请项目在省经贸委网站上公示，无异议的下达批复，同意建设；对不符合条件的，将不予许可的决定及理由通过最初受理机关书面通知申请人，同时抄送当地县级以上国土管理部门。经省经贸委批准的加油站建设项目，申请企业凭项目批复办理各项建设手续，并应在批复下达后的12个月内建设竣工。项目竣工后，应具文向当地成品油市场主管部门提出验收申请。当地成品油市场主管部门，应及时组织有关部门对新建加油站进行现场验收。验收合格后，企业应按要求填报《成品油零售企业经营资格申请表》，并按项目建设的申报程序，向省经贸委申领成品油零售经营批准证书。省经贸委审查后，对申报材料齐全、手续完备的，颁发成品油零售经营批准证书。根据上述规定，申领成品油零售经营批准证书前，须经过加油站建设申报、审批、建设、验收等环节。本案中，在案证据显示中大加油站向淮阴区商务局提交了《淮安市加油站新建项目申报材料》，该申报材料层报至省商务厅，省商务厅审查后，作出了补正通知。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。中大加油站请求省商务厅履行颁发《成品油零售经营批准证书》的法定职责，但中大加油站提交的证据显示，其于2016年3月份向淮阴区商务局提交的系建设加油站的申请，而非成品油零售经营许可的申请。故中大加油站要求省商务厅履行成品油零售经营许可法定职责的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，法院不予支持。
关于中大加油站在本案审理过程中提出变更诉讼请求的申请，请求将其诉讼请求变更为“1、判令被告履行原告建设加油站批复、成品油零售经营批准的法定职责；2、判令被告赔偿未在法定期限内履行职责给原告造成的损失（关于损失的数额，以480万为基数，从2015年11月2日起计算至被告对中大加油站申请、批复或作出行政处理决定时止）”，法院经审查认为，根据原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本案中大加油站于2017年3月31日签收答辩状副本，于2017年4月9日提出判令省商务厅履行建设加油站批复的法定职责的诉讼请求，与其在起诉状中列明的诉讼请求指向的行政行为不同，应属新的诉讼请求，中大加油站此时提出新的诉讼请求，不符合上述法律规定，法院不予准许。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条的规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。行政案件的原告可以在提起行政诉讼后至人民法院一审庭审结束前，提出行政赔偿请求。本案中，中大加油站提出增加赔偿损失的诉讼请求符合上述法律规定，法院予以准许。但因行政赔偿的前提系行政机关的行政行为或行政机关及其工作人员行使行政职权有关的行为违法，中大加油站请求判令省商务厅履行成品油零售经营许可法定职责的诉讼请求不符合立案条件，本案中无法对其赔偿请求进行实质性审查。
关于中大加油站提出在被告答辩期内可以增加诉讼请求的主张，法院经审查认为，原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定明确规定了起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。中大加油站提出在被告答辩期内可以增加诉讼请求的意见，缺乏法律依据，法院不予采纳。
综上，依照原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条、第四十五条，原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，一审法院裁定：驳回中大加油站的起诉。
中大加油站提起上诉称：1、其曾向淮阴区商务局多次提交了成品油零售经营许可的申请，一审裁定认定事实和适用法律相互矛盾。2、其申请增加的诉讼请求并非新的诉讼请求，请求判令省商务厅履行建设加油站批复、成品油零售经营许可的法定职责是基于同一行政行为，并且省商务厅对增加的诉讼请求进行了抗辩。3、本案不属于疑难复杂案件，一审法院超审限办理，属于程序违法。一审裁定认定事实和适用法律错误，请求本院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
省商务厅答辩称：1、其于2016年9月收到淮安市商务局上报的申请材料，材料落款日期是2016年8月4日，目录及材料内容均为新建加油站的建设申请，淮安市商务局及淮阴区商务局的请示内容均为“申请新建淮安市淮阴区中大加油站”，故中大加油站请求判令省商务厅履行颁发成品油零售经营许可证的职责缺乏事实依据。2、省商务厅收到答辩状副本及相关证据材料后，中大加油站提出的请求判令其履行加油站建设批复职责属于新的诉讼请求，应当不予准许。3、省商务厅的应诉答辩是基于中大加油站起诉时的诉讼请求，答辩涉及颁发成品油零售经营证书许可证的材料是为了和新建加油站申请的条件相区分，其庭审时已明确表示不同意增加诉讼请求。4、一审法院审理本案不存在超期裁判、程序违法的情形。
中大加油站上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《成品油市场管理办法》第八条、第十一条及《江苏省成品油市场管理办法实施细则》第十四条的规定，申领成品油零售经营批准证书前，须经过新建加油站申请、审批、建设、验收等环节，验收合格后，申请企业方可按要求填报《成品油零售企业经营资格申请表》，进入申报程序。本案中，上诉人中大加油站请求判令被上诉人省商务厅履行颁发成品油零售经营批准证书的法定职责。在卷证据证明，2016年9月9日，中大加油站通过淮安市商务局转报省商务厅的申报材料系新建加油站的申请，而非成品油零售经营许可申请。省商务厅审查后，亦于2016年9月12日作出《行政许可申请材料补正通知书（加油站——新建批建）》。因中大加油站并未提出成品油零售经营许可的有效申请，故其请求省商务厅履行颁发成品油零售批准证书的法定职责缺乏事实依据。中大加油站在一审审理阶段增加了行政赔偿的诉讼请求，而行政赔偿应当以案涉行政行为被确认违法为前提，因其请求判令省商务厅履行成品油零售经营许可法定职责的诉讼请求不符合起诉条件，故其申请赔偿亦缺乏事实依据。一审法院据此裁定驳回中大加油站的起诉正确。
中大加油站在一审法院审理过程中申请增加“判令省商务厅履行建设加油站批复的法定职责”的诉讼请求，不符合原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定，本院不予支持。一审法院延长审理期限依法经过江苏省高级人民法院批准，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条的规定，不存在程序违法的情形。
综上，中大加油站的上诉理由缺乏法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 昕
审判员 苗 青
审判员 朱慧珺
二〇一八年五月三十一日
书记员 张璇琦