江苏省常州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）苏04行赔终2号
上诉人（原审原告）常州市武进区广信农村小额贷款股份有限公司，住所地常州市武进区横林镇鸿盛名苑20幢1号，统一社会信用代码91320400562972653J。
法定代表人陈红，该公司董事长。
委托代理人宗龙喜，江苏龙成律师事务所律师。
委托代理人戴骏，江苏龙成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）常州市国土资源局，住所地常州市太湖东路103号。
法定代表人贾金庚，该局局长。
委托代理人顾青，北京市中伦文德（常州）律师事务所律师。
委托代理人陈勇，常州市不动产登记交易中心武进分中心副主任。
上诉人常州市武进区广信农村小额贷款股份有限公司（以下简称广信小贷公司）因行政赔偿一案，不服常州市武进区人民法院（2017）苏0412行赔初3号�政判决，向本院提起上诉。本院于2018年3月12日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年5月10日，广信小贷公司与何春晓签订借款合同，约定由何春晓向广信小贷公司借款650000元。同日，广信小贷公司与冒名何锡芳、何菊妹的二人签订抵押合同一份，与冒名侍锦的人签订保证合同一份。2013年5月13日，广信小贷公司依据上述抵押合同，在何锡芳、何菊妹未实际到场的情况下，将何锡芳、何菊妹名下坐落于湖塘镇××××号房屋办理了抵押登记并领取了常房他证武字第××号房屋他项权证，同日，广信小贷公司将实际借款600000元汇入何春晓个人银行卡。后何春晓未按借款合同约定还本付息，广信小贷公司于2013年12月4日向武进区人民法院提出实现担保物权的申请。武进区人民法院于2013年12月27日作出（2013）武商特字第2号民事裁定，驳回广信小贷公司的申请。后广信小贷公司向武进区人民法院提起民事诉讼，武进区人民法院于2015年2月3日作出（2014）武商初字第656号民事判决，认定何锡芳、何菊妹及侍锦未在广信小贷公司提交的抵押合同和保证合同上签名，抵押合同和保证合同对何锡芳、何菊妹及侍锦均无约束力，依据抵押合同办理的抵押登记及常房他证武字第××号房屋他项权证亦为无效，判决由何春晓承担付款义务，驳回广信小贷公司要求何锡芳、何菊妹承担抵押担保责任、要求侍锦承担连带保证责任的诉讼请求。常州市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）依据上述民事判决书的认定结果于2015年4月24日作出《关于撤销常房他证武字第××号房屋他项权利证书的决定》，决定撤销常州市武进区房地产管理处于2013年5月13日办理的常房他证武字第××号的房屋抵押登记。2015年5月15日，武进区人民法院作出（2015）武执字第634号执行裁定，终结（2014）武商初字第656号民事判决书的本次执行程序。2017年2月21日，武进区人民法院作出（2015）武刑初字第1782号刑事判决，认定虞银波在办理常房他证武字第××号房屋抵押登记过程中的行为构成玩忽职守罪，判决免于刑事处罚。2017年6月13日，广信小贷公司向常州市国土资源局（以下简称市国土局）邮寄要求登记机构赔偿损失的函，要求市国土局赔偿损失905526元。市国土局收到后两个月内未作答复。广信小贷公司遂诉至法院，要求市国土局赔偿其损失1267906元。
原审法院另查明，1、根据《市编委关于整合不动产登记职责的通知》（常编[2015]79号）和《市政府办公室关于印发常州市不动产统一登记工作实施方案的通知》（常政办发[2015]24号）的规定，自2015年10月起，常州市实行不动产统一登记，由市�土局统一行使常州市范围内不动产登记工作职责。2、2015年8月19日，广信小贷公司以武进区房地产管理处、市房管局为被告，向武进区人民法院提出行政赔偿诉讼。后广信小贷公司于2017年8月21日申请撤回起诉，武进区人民法院于同日作出（2015）武行赔初字第2号裁定书，准许广信小贷公司撤回起诉。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”市国土局作为继续行使市房管局相关职权的行政机关，是本案适格被告和赔偿义务机关。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，行政机关是否需要承担国家赔偿责任，应结合行政机关及其工作人员是否实施了违法行政行为，行政相对人的合法权益是否受到了实际损害，违法行政行为与损害后果之间是否�在因果关系等进行综合认定。本案中，市房管局工作人员因在办理抵押登记过程中存在玩忽职守行为被依法追究刑事责任，行政行为存在违法情形；广信小贷公司因抵押登记被撤销导致无法实现抵押权利，并最终致使债权无法得到有效清偿，客观上合法权益受到了损害。《中华人民共和国物权法》第一百八十五条第一款规定：“设立抵押权，当事人应当采取书面形式订立抵押合同。”因此，订立抵押合同是设立抵押权的前提和基础，抵押合同的效力是决定抵押权是否成立的根本性原因。在抵押合同自始无效的情况下，无论抵押登记行为是否正确，均不发生抵押登记的法律效力。市房管局系依据生效的民事判决所认定的抵押合同无效的事实，对抵押登记行为予以撤销，虽然抵押登记行为存在违法，但该违法行为与广信小贷公司所受损害结果之间不存在必然的、本质�因果关系，无需承担国家赔偿责任。作为抵押合同的一方当事人，广信小贷公司可以就其损失向导致抵押合同无效的民事主体依法主张权利。综上，广信小贷公司无法实现抵押权的根本性原因是抵押合同存在无效的情形，市房管局抵押登记行为虽然违法，但与广信小贷公司损失之间不存在必然的、本质的因果关系，广信小贷公司诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回广信小贷公司的赔偿请求。
上诉人广信小贷公司上诉称，1、房管局工作人员虞银波未按规定核实当事人身份并进行现场询问导致被冒名顶替的后果，一审关于抵押合同签订以及抵押登记的认定错误。2、依照物权法第一百八十五条第一款以及第一百八十七�的规定，抵押权设定要件是由政府职能部门办理抵押登记，上诉人对案涉贷款是在领取市房管局颁发的抵押权他项权证后才发放的，并非是在签署抵押合同后发放的；抵押合同即使非本人签署，并不当然无效，只是合同效力待定，关键是看市房管局对抵押权设立的登记行政行为。3、上诉人的损失是由市房管局违法行政行为造成的，房管局工作人员虞银波登记时严重不负责任，导致不应审核通过的抵押申请通过审核并办理了抵押登记，使得上诉人遭受损失，违法行为与损失之间存在直接、必然的因果关系。请求撤销一审判决，改判被上诉人赔偿上诉人损失1267906元。
被上诉人市国土局未提交书面答辩意见。
各方当事人在一审中提交的证据已随案卷移送本院。上述证据在一审程序中已经质证。经审理，本院同意一审法院对证据的认证意见。
经审理查明，2013年5月，何春晓为偿还赌债，偷出其父母何锡芳、何菊妹的房产证、土地证、身份证等证件，通过中间人侍锦找到广信小贷公司业务员褚小冬，称以其父母共同共有的位于湖塘镇××××号店面房为抵押，向广信小贷公司申请抵押贷款。侍锦告诉褚小冬何春晓的父母不肯抵押，褚小冬答复由何春晓自己想办法解决。为顺利取得贷款，何春晓致使曹建生、祝丰燕冒充其父母并补办了结婚证。2013年5月10日，广信小贷公司与何春晓签订借款合同，约定由何春晓向广信小贷公司借款650000元，借款的担保方式为担保、抵押，由何锡芳、何菊妹提供抵押担保，由侍锦提供连带责任保证担保。同日，广信小贷公司与冒名何锡芳、何菊妹的二人签订了抵押合同，与冒名侍锦的人签订了保证合同。同日，何春晓、侍锦、曹建生、祝丰燕和褚小冬等人到武进区房地产管理处办理房屋抵押登记。褚小冬为规避自己风险，让广信小贷公司实习生孙剑侃在武进区房地产管理处现场与何春晓办理抵押、借款手续，自己则在武进区房地产管理处办理其他业务。武进区房地产管理处工作窗口工作人员虞银波在负责受理、初审该房屋抵押登记时，面对同事吴肖军转手交来的材料（因办理抵押登记不需要结婚证，虞银波将结婚证退还何春晓），未按规定核对前来办理房屋抵押登记的是否为何春晓父母本人，也未进行现场询问，就签收同意受理并通过审核的意见。2013年5月13日，广信小贷公司将何锡芳、何菊妹名下坐落于湖塘镇××××号房屋办理了抵押登记并领取了常房他证武字第××号房屋他项权证，同日，广信小贷公司将实际借款60万元汇入何春晓个人银行卡。后何春晓未按借款合同约定还本付息，广信小贷公司向武进区人民法院提起民事诉讼。武进区人民法院于2015年2月3日作出（2014）武商初字第656号民事判决，认定何锡芳、何菊妹及侍锦未在广信小贷公司提交的抵押合同和保证合同上签名，抵押合同和保证合同对何锡芳、何菊妹及侍锦均无约束力，依据抵押合同办理的抵押登记及常房他证武字第××号房屋他项权证亦为无效，判决由何春晓承担付款义务，驳回广信小贷公司要求何锡芳、何菊妹承担抵押担保责任、要求侍锦承担连带保证责任的诉讼请求。市房管局依据上述民事判决书的认定结果于2015年4月24日作出《关于撤销常房他证武字第××号房屋他项权利证书的决定》，决定撤销武进区房地产管理处于2013年5月13日办理的常房他证武字第××号的房屋抵押登记。2015年5月15日，武进区人民法院作出（2015）武执字第634号执行裁定，终结（2014）武商初字第656号民事判决书的本次执行程序。2017年2月21日，武进区人民法院作出（2015）武刑初字第1782号刑事判决，认定虞银波在办理常房他证武字第××号房屋抵押登记过程中的行为构成玩忽职守罪，判决免于刑事处罚。2017年6月13日，广信小贷公司向市国土局邮寄要求登记机构赔偿损失的函，要求市国土局赔偿损失905526元。市国土局收到后两个月内未作答复。广信小贷公司遂提起行政赔偿诉讼，要求市国土局赔偿其损失1267906元。
另查明，根据《市编委关于整合不动产登记职责的通知》（常编[2015]79号）和《市政府办公室关于印发常州市不动产统一登记工作实施方案的通知》（常政办发[2015]24号）的规定，自2015年10月起，常州市实行不动产统一登记，由市国土局统一行使常州市范围内不动产登记工作职责。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”依照前述法律规定，国家机关及其工作人员行使行政职权的行为与损害结果之间必须存在法律上的因果关系，赔偿请求人方有权获得国家赔偿。本案中，根据武进区人民法院（2014）武商初字第656号民事判决，广信小贷公司未能实现债权的直接原因是抵押合同无效，抵押合同无效的原因是广信小贷公司与不动产真实权利人并未就抵押达成一致。同时，对于广信小贷公司与何春晓签订的借款合同，除了由何锡芳、何菊妹提供抵押担保之外，还由侍锦提供连带责任保证担保。可见，抵押合同不是广信小贷公司与何春晓签订借款合同的唯一担保方式，现有证据不足以证明广信小贷公司在没有提供抵押担保的前提下必然不与何春晓签订借款合同，不足以排除其他人提供保证担保的前提下广信小贷公司与何春晓订立借款合同的可能性。因而武进区房地产管理处工作人员办理抵押登记过程中的玩忽职守行为并非是导致广信小贷公司不能实现债权的直接、必然原因。
另一方面，根据武进区人民法院武刑初字第1782号刑事判决书认定的事实，广信小贷公司工作人员褚小冬明知何春晓父母不肯抵押后仍让何春晓自己想办法解决，后又同何春晓以及冒充何春晓父母的曹建生、祝丰燕到武进区房地产管理处办理房屋抵押登记，褚小冬为规避自己风险让广信小贷公司实习生孙剑侃在武进区房地产管理处现场与何春晓办理抵押、借款手续，褚小冬则在旁办理其他业务。上述事实可以证明广信小贷公司工作人员在订立抵押合同以及办理抵押、借款手续的过程中没有尽到必要的审查职责，包括对签约对象主体资格的审查。因此，广信小贷公司对于抵押合同无效以及设定抵押权亦存在�错。
综上，广信小贷公司的上诉理由，本院不予支持，一审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人常州市武进区广信农村小额贷款股份有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 剑
审 判 员 高淑琴
审 判 员 李连求
二〇一八年四月四日
法官助理 陈晓毅
书 记 员 蒋 洁