江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏行终484号
上诉人（原审原告）连云港文博再生资源有限公司，住所地连云港市海州区板浦镇204国道东侧。
法定代表人张省，该公司总经理。
被上诉人(原审被告)江苏省商务厅，住所地南京市北京东路29号。
法定代表人马明龙，该厅厅长。
委托代理人江志平，江苏省商务厅市场体系建设处处长。
委托代理人张红叶，江苏世纪同仁律师事务所律师。
上诉人连云港文博再生资源有限公司（以下简称文博公司）因诉江苏省商务厅报废汽车回收企业资格认定一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2016）苏01行初198号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人文博公司法定代表人张省，被上诉人江苏省商务厅的委托代理人江志平、张红叶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年1月25日，文博公司向江苏省商务厅提出申请，要求颁发《资格认定书》，以便公司开展机动车回收利用、车船拆解、铺平道路等业务。因未收到江苏省商务厅的答复，文博公司于2016年4月15日提起本案诉讼。2016年5月4日，江苏省商务厅作出苏商建[2016]302号《关于连云港文博再生资源有限公司申办报废汽车回收〈资格认定书〉的复函》（以下简称302号《复函》），告知文博公司因目前对申请办理报废汽车回收《资格认定书》的法律规范存在矛盾之处，国家正在组织修订《报废机动车回收管理条例》，因新的条例尚未出台，故受理开办报废汽车回收企业的申请目前无法律依据，待新的条例修订有新的进展，江苏省商务厅将及时告知。
原审法院认为：
本案的争议焦点是根据文博公司提出申请时生效的法律法规，江苏省商务厅是否应当受理文博公司提出的开办报废汽车回收企业的申请并作出相应处理。《报废汽车回收管理办法》（以下简称《回收办法》）第八条第一款规定，拟从事报废汽车回收业务的，应当向省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门应当自收到申请之日起30个工作日内，按照本办法第七条规定的条件对申请审核完毕；特殊情况下，可以适当延长，但延长的时间不得超过30个工作日。经审核符合条件的，颁发《资格认定书》；不符合条件的，驳回申请并说明理由。该条规定拟从事报废汽车回收业务的，应当首先取得省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门的行政审批。
2002年11月1日，国务院颁发的国发[2002]24号《关于取消第一批行政审批项目的决定》（以下简称国发[2002]24号《决定》）第66项明确取消了《回收办法》规定的“报废汽车回收拆解企业资格认证”。2004年4月13日，江苏省地方政府规章《江苏省省级行政审批事项第二批清理方案》将“报废汽车回收企业资格认定”作为江苏省对应取消的行政审批事项。根据上述规定，报废汽车回收企业的资格审批制度在国家和省级层面均已经被取消，经济贸易管理部门的行政审批权限也应同时被取消。
2012年7月22日，国发[2012]30号《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》规定，要“严格报废汽车回收企业资格认定和监督管理”。2013年1月23日，国发[2013]5号《国务院关于印发循环经济发展战略及近期行动计划的通知》规定，“对报废汽车、废弃电器电子产品拆解企业依法实行严格的资质管理”。上述文件虽然规定要加强对于报废汽车回收企业资格认定的管理，但并未明确恢复报废汽车回收企业的资格审批制度。《报废机动车回收拆解管理条例（征求意见稿）》和《报废机动车回收拆解管理条例（修改稿）》中均提到对报废机动车回收拆解实行资格许可制度，但该两份文件均系法规草案，只能反映当前立法动态，在未经法定程序通过前，尚不具备法律效力。因此，根据当时有效的行政法规、规章及规范性文件，报废汽车回收企业的资格审批制度已经被取消，且并未恢复。
由于相应的资格审批制度被取消，江苏省商务厅作为省级经济贸易管理部门，其对应的行政审批权限也被取消。虽然江苏省商务厅在收到文博公司申请后未能在两个月内作出答复，但鉴于江苏省商务厅对于文博公司提出的开办报废汽车回收企业的申请已经无权审批，故其回复“目前无相关法律依据受理开办报废汽车回收企业的申请”并无不当。因文博公司的申请依据当时生效的法律规定无须进行行政许可，故文博公司要求江苏省商务厅颁发《资格认定书》的诉讼请求，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回文博公司的诉讼请求。
上诉人文博公司上诉称：1、根据《回收办法》第八条第一款的规定，从事报废汽车回收业务应当取得《资格认定书》，颁发《资格认定书》系被上诉人江苏省商务厅的法定职责，江苏省商务厅以不具有职权依据为由拒绝为文博公司颁发《资格认定书》违法。2、《回收办法》尚未修改，亦未废止，江苏省商务厅应当依据《回收办法》决定是否颁发《资格认定书》，其依据国发[2002]24号《决定》以及《江苏省省级行政审批事项第二批清理方案》拒绝颁发《资格认定书》，属法律适用错误。3、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，责令江苏省商务厅为文博公司颁发《资格认定书》。
被上诉人江苏省商务厅答辩答辩：1、国务院国发[2002]24号《决定》与《回收办法》具有同等的法律效力。2、国发[2002]24号《决定》已取消报废汽车回收企业资格认定，其不具有颁发《资格认定书》的职责。3、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为:
起诉行政机关行政不作为，应当以行政机关具有相关法定职责为前提。本案中，上诉人文博公司请求法院判决被上诉人江苏省商务厅为其颁发《资格认定书》，应当提供江苏省商务厅具有该职责的法律依据。根据《回收办法》第八条第一款的规定，江苏省商务厅有权根据申请人递交的材料决定是否颁发《资格认定书》。但国务院于2002年发布国发[2002]24号《决定》取消了《回收办法》第八条规定的报废汽车回收企业资格认定。
根据《中华人民共和国行政许可法》第十四条的规定，尚未制定法律的，国务院可以通过制定行政法规设定行政许可，必要时，亦可以采用发布决定的方式设定行政许可。《回收办法》系国务院制定的行政法规，国发[2002]24号《决定》系国务院发布的决定。国发[2002]24号《决定》共计取消了789项行政审批项目，其中包括《回收办法》第八条第一款规定的报废汽车回收企业资格认定。该《决定》是进一步转变政府职能，深入推进行政审批制度改革，建立“廉洁、勤政、务实、高效”政府的重要举措，各级人民政府及有关职能部门均应当严格执行。江苏省人民政府根据国发[2002]24号《决定》，于2004年制定了《江苏省省级行政审批事项第二批清理方案》，亦取消了报废汽车回收企业资格认定。关于从事报废汽车回收业务是否应当取得《资格认定书》，国务院制定《回收办法》与国发[2002]24号《决定》存在冲突，在此情形下，江苏省商务厅未为文博公司颁发《资格认定书》并无不当。
《报废机动车回收拆解管理条例（征求意见稿）》、《报废机动车回收拆解管理条例（修改稿）》以及国办发[2018]14号《国务院办公厅关于印发2018年立法工作计划的通知》证明，《回收办法》正在修改中，并已纳入国务院2018年立法工作计划。待《回收办法》修改并公布施行后，如果《回收办法》恢复报废汽车回收企业资格认定，文博公司可以依法向有权机关提出申请。
《回收办法》第八条第一款规定了经济贸易管理部门审核申请、颁发《资格认定书》的期限最长不得超过60个工作日，但适用该条的前提是经济贸易管理部门依法具有颁发《资格认定书》的法定职责。由于报废汽车回收企业资格认定目前已被取消，江苏省商务厅暂不再具有颁发《资格认定书》的职责，要求其按照《回收办法》第八条第一款规定的期限予以答复无法律依据。江苏省商务厅一审期间提供的“厅长信箱”办复单及回复网络截屏、江苏省商务厅网站咨询问答栏目对公众有关报废汽车回收企业资格认定相关咨询问题的回复截屏证明，文博公司在本次申请之前，已通过“厅长信箱”向江苏省商务厅咨询并要求颁发《资格认定书》，江苏省商务厅已通过网络予以回复。且江苏省商务厅通过网站，告知公众有关报废汽车回收企业资格认定的立法进展以及不予颁发《资格认定书》的理由。江苏省商务厅于本案一审期间针对文博公司的书面申请作出302号《复函》，行政程序不符合正当程序的要求，江苏省商务厅应当在以后的工作中加以改进。
综上，上诉人文博公司的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人连云港文博再生资源有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 军
审判员 张世霞
审判员 苗 青
二〇一八年三月二十六日
书记员 吁 璇
附：本判决适用的相关法律依据
一、《报废汽车回收管理办法》
第八条第一款拟从事报废汽车回收业务的，应当向省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府经济贸易管理部门应当自收到申请之日起30个工作日内，按照本办法第七条规定的条件对申请审核完毕；特殊情况下，可以适当延长，但延长的时间不得超过30个工作日。经审核符合条件的，颁发《资格认定书》；不符合条件的，驳回申请并说明理由。
二、《中华人民共和国行政许可法》
第十四条本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。
必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；