浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1248号
上诉人（原审原告）孔茗樟，男，1989年12月9日出生，汉族，住浙江省平阳县。
委托代理人陈晓芬，女，1968年10月17日出生，汉族，住浙江省平阳县，系孔茗樟母亲。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人陈书宏、李力夫，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
孔茗樟诉浙江省人民政府土地行政争议一案，杭州市中级人民法院于2017年8月1日作出（2017）浙01行初54号行政判决。孔茗樟不服，向本院提出上诉。本院于2017年9月20日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年10月19日组织双方当事人进行了庭询。上诉人孔茗樟委托赵迪迪作为其公民代理人参加诉讼，经审查赵迪迪不符合公民代理的条件，本院不予准许。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：原告孔茗樟，曾用名孔祥鹏（朋），系平阳县昆阳镇水塔村7队村民。孔舜迪系原告祖父，陈晓芬系原告母亲。2000年3月28日，浙江省政府作出浙土字[1999]第0350号批文，批准平阳县1999年度第八批次建设用地2.7200公顷（农用地转用2.7200公顷；征用集体土地2.7200公顷）。本批次建设用地涉及征收平阳县昆阳镇水塔村集体土地0.9310公顷，拟用于昆阳镇水塔村地块，其中涉及原告承包的位于鹭鸶湾的集体土地。2000年1月20日，孔舜迪以原告名义与水塔村村民委员会签订《征地补偿协议书》，约定：每征用一亩土地，补偿劳力安置费、土地补偿费合计44000元；原告被征土地1.008亩，合计人民币44352元，安置宅基地壹间，坐落在七亩儿，地基价每间35800元，签订合同之日预付安置地款20000元，其余15800元，在建房动工打桩全部付清。协议签订当日，孔舜迪代原告领取了征地结算款44352元。2003年9月30日，水塔村村民委员会与水塔村7队村民签订了《收回地基协议书》，约定：水塔村村民委员会在2000年为了开发建设，实行征地，每征用1.2亩返回1间地基，因各种原因，该队村民同意自愿把返回的地基以每间93000元价格由村回收，但该队村民必须按当时协议扣除地基安置款35800元（已付20000元），应扣15800元，水塔村村民委员会应付77200元；付款方式为签订之日先暂付每间40000元，余款在农历12月30日前付清。陈晓芬在《收回地基协议书》上签字确认。2003年10月，陈晓芬领取了返回地基收回款40000元。2004年1月，陈晓芬再次领取了返回地基收回款37200元。2013年9月26日，原告以水塔村村民委员会为被告起诉至温州市平阳县人民法院，要求确认上述《征地补偿协议书》无效。2013年11月18日，温州市平阳县人民法院判决驳回原告的诉讼请求。原告不服上诉至温州市中级人民法院。2014年3月31日，温州市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。2016年2月14日，浙江省政府收到原告提交的行政复议申请，请求撤销案涉征地批文。同年3月31日，浙江省政府根据国土部门及村委会证明认定原告与该征地批文无利害关系，作出浙政复〔2016〕36号驳回行政复议申请决定。原告不服该决定，起诉至本院。本院于同年10月12日作出(2016)浙01行初160号行政判决，以证据不足为由，撤销浙政复〔2016〕36号《驳回行政复议申请决定书》，并责令浙江省政府对原告的行政复议申请重新作出行政行为。浙江省政府于同年10月21日收到该判决，并于同年11月7日（判决生效次日）重新起算行政复议期限。因情况复杂，本案延长30日行政复议期限。经审理，浙江省政府于2017年1月13日作出403号复议决定，并于2017年1月16日向原告邮寄。原告不服，诉至本院。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，行政复议申请在法定申请期限内提出为行政复议受理的条件之一。第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，浙江省政府以孔茗樟复议超期为由驳回其复议申请，因此本案的焦点为孔茗樟之复议申请有无超过法定申请期限。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：……（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（四）在法定申请期限内提出；……。国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法［2014］40号）第四条第（三）项规定，已经领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知的，自申请人领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款的提存通知之日起，可以视为申请人自该行为发生之日起知道征收土地决定。第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过两年。本案中，因征地时原告尚未成年，原告祖父孔舜迪以原告名义与水塔村村民委员会签订《征地补偿协议书》，并领取了相应的补偿款；而后其母亲陈晓芬与水塔村村民委员会签订了《收回地基协议书》，亦领取了相应款项。可见，作为原告直系亲属的孔舜迪和陈晓芬对原告名下承包地被征收的事实是知情的。事实上他们也已按所签协议履行相关权利义务。并且，原告为确认上述《征地补偿协议书》无效，曾于2013年9月26日起诉至温州市平阳县人民法院，并将上述《征地补偿协议书》作为证据一并提交给该院。此时原告已经成年。据此，可以认定原告至迟于2013年9月26日应当知悉本案征地审批行为。但原告迟至2016年方向浙江省政府申请行政复议，已超过行政复议申请期限。综上，原告的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件，浙江省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回原告的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。程序上，浙江省政府在(2016)浙01行初160号行政判决生效后，经延期，在法定期限内作出403号复议决定，并向原告孔茗樟送达，程序合法。综上，原告请求撤销403号复议决定的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，判决驳回孔茗樟的诉讼请求。
孔茗樟上诉称，原审被告机关负责人未依法出庭应诉，亦未说明理由，违反行政诉讼法的规定。本案争议焦点在于，上诉人的法定代理人是母亲陈晓芬，未经上诉人委托的非法定代理人签订的协议和领款视为上诉人应当知道的认定是错误的。陈晓芬购买的地基被收回，与征地补偿协议是两回事。上诉人通过信息公开获悉涉案征地批文的存在，被上诉人认为提供的一书四方案便是批准书，故上诉人提起起诉，未超过时效，且复议决定被撤销一案并未涉及时效问题。综上，请求撤销一审裁定，撤销浙政复〔2016〕403号行政复议决定，责令被上诉人重新作出复议决定。
浙江省人民政府答辩称，一、浙政复〔2016〕403号复议决定认定事实清楚，适用依据正确。上诉人不服浙土字[1999]第0350号建设用地审批具体行政行为，向浙江省政府申请行政复议。浙江省政府经行政复议审理查明：2000年3月28日，浙江省政府作出浙土字[1999]第0350号批文，批准平阳县1999年度第八批次建设用地2.7200公顷（农用地转用2.7200公顷；征用集体土地2.7200公顷）。本批次建设用地涉及征收平阳县昆阳镇水塔村集体土地0.9310公顷，拟用于昆阳镇水塔村地块。同时查明，上诉人孔茗樟，曾用名孔祥鹏（朋），系平阳县昆阳镇水塔村7队村民。孔舜迪系上诉人祖父，陈晓芬系上诉人母亲，上诉人父亲已去世。1999年12月31日，上诉人取得对水塔村倒路桥0.800亩土地和鹭鸶湾0.731亩土地的承包经营权。本案中，浙土字[1999]第0350号批文涉及征收上诉人承包的位于鹭鸶湾0.731亩土地中约0.700亩土地。2000年1月20日，孔舜迪以上诉人名义与水塔村村民委员会签订《征地补偿协议书》，约定：每征用一亩土地，补偿劳力安置费、土地补偿费合计44000元；上诉人被征土地1.008亩，合计人民币44352元，安置宅基地壹间，坐落在七亩儿，地基价每间35800元，签订合同之日预付安置地款20000元，其余15800元，在建房动工打桩全部付清。协议签订当日，孔舜迪代上诉人领取了征地结算款44352元。2003年9月30日，水塔村村民委员会与水塔村7队村民签订了《收回地基协议书》，约定：水塔村村民委员会在2000年为了开发建设，实行征地，每征用1.2亩返回1间地基，因各种原因，该队村民同意自愿把返回的地基以每间93000元价格由村回收，但该队村民必须按当时协议扣除地基安置款35800元（已付20000元），应扣15800元，水塔村村民委员会应付77200元；付款方式为签订之日先暂付每间40000元，余款在农历12月30日前付清。陈晓芬在《收回地基协议书》上签字确认。2003年10月，陈晓芬领取了返回地基收回款40000元。2004年1月，陈晓芬再次领取了返回地基收回款37200元。2013年9月26日，上诉人以水塔村村民委员会为被告起诉至温州市平阳县人民法院，要求确认上述《征地补偿协议书》无效。2013年11月18日，温州市平阳县人民法院判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人不服上诉至温州市中级人民法院。2014年3月31日，温州市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。另查明，上述《征地补偿协议书》记载的对上诉人被征土地1.008亩的补偿，是对征收上诉人承包的位于鹭鸶湾0.700亩土地的补偿，不涉及对倒路桥0.800亩土地的补偿（浙土字[98]1586号批文涉及征收上诉人位于倒路桥的承包地，上诉人对该征地批文不服，已另案处理）。之所以征地补偿面积大于上诉人承包证载面积，是因为水塔村村民委员会在征地补偿时，将承包证证载位置实测面积与水沟、道路、河岸等公用公摊面积之和作为征地补偿面积予以计算。浙江省政府认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）项规定，被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。本案中，因当时上诉人尚未成年，上诉人祖父孔舜迪以上诉人名义与水塔村村民委员会签订《征地补偿协议书》，并领取了相应的补偿款；而后其母亲陈晓芬与水塔村村民委员会签订了《收回地基协议书》，亦领取了相应款项。可见，作为上诉人直系亲属的孔舜迪和陈晓芬对上诉人名下承包地被征收的事实是知情的。事实上他们也已按所签协议履行相关权利义务。并且，上诉人为确认上述《征地补偿协议书》无效，曾于2013年9月26日起诉至温州市平阳县人民法院，并将上述《征地补偿协议书》作为证据一并提交给该院。此时上诉人已经成年，从其提起民事诉讼、提交证据材料的行为来看，上诉人至迟于2013年9月26日应当知悉本案征地审批行为。上诉人直至2016年向浙江省政府申请行政复议，已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定的行政复议申请期限。上诉人的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，浙江省政府决定驳回上诉人的行政复议申请。二、浙政复〔2016〕403号行政复议决定程序合法。2016年2月14日，浙江省政府收到上诉人提交的行政复议申请，同年3月31日，浙江省政府根据国土部门及村委会证明认定上诉人与该征地批文无利害关系，作出浙政复〔2016〕36号驳回行政复议申请决定。上诉人不服该决定，起诉至杭州市中级人民法院。同年10月12日，该院以证据不足为由作出(2016)浙01行初160号行政判决，撤销浙政复〔2016〕36号《驳回行政复议申请决定书》，并责令浙江省政府对上诉人的行政复议申请重新作出行政行为。浙江省政府于同年10月21日收到该判决，并于同年11月7日（判决生效次日）重新起算行政复议期限。因情况复杂，本案延长30日行政复议期限。经审理，浙江省政府于2017年1月13日作出浙政复〔2016〕403号行政复议决定书，并于2017年1月16日向上诉人邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，浙江省政府作出的浙政复〔2016〕403号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案中，上诉人孔茗樟的祖父孔舜迪以上诉人名义与村委会签订《征地补偿协议书》，并代为领取相应的补偿款44352元。后上诉人母亲陈晓芬在《收回地基协议书》中签字并领取返回地基收回款40000元。该节事实经生效的（2013）浙温民终字第1959号民事判决予以确认，且该生效判决已认定孔舜迪及上诉人母亲陈晓芬对上诉人名下承包地被征收的事实应为明知，且多年未对此提出异议。在该生效判决未经法定程序被撤销前，一审认定上诉人孔茗樟至迟于该案一审起诉时即2013年9月26日便知悉本案征地审批行为并无不当。国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法［2014］40号）第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条中规定，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过两年。故上诉人孔茗樟于2016年才向浙江省政府申请行政复议，已超过申请期限。浙江省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回其行政复议申请，认定事实清楚，适用法律基本正确，程序上亦无不当之处。综上，上诉人孔茗樟的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孔茗樟负担。
本判决为终审判决。
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审判长 陈裕琨
审判员 车勇进
审判员 管 征
二〇一七年十一月十六日
书记员 许亚芬
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