广东省江门市江海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0704行初309号
原告：甄显相，男，汉族，1949年1月10日出生，住广东省台山市。
委托代理人：官斯文，广东雄军律师事务所律师。
委托代理人：袁志强，男，汉族，1975年10月4日出生，住广东省台山市。系甄显相的女婿。
被告：台山市国土资源局。住所地：广东省台山市台城镇龙华里**号。
法定代表人：朱啟辉，该局局长。
委托代理人：林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。
委托代理人：李甜儿，系该局工作人员。
被告：台山市人民政府。住所地：广东省台山市中山路**号。
法定代表人：谢少谋，该市市长。
委托代理人：黄达辉、郭衍娣，均系该市政府工作人员。
第三人代：甄籍权，男，汉族，1946年5月26日出生，住广东省台山市台城镇南门一巷**号***房。公民身份号码：4407221946********。
委托代理人：麦初明，广东时通律师事务所律师。
原告甄显相与被告台山市国土资源局（以下简称“台山市国土局”）、台山市人民政府（以下简称“台山市政府”）、第三人甄籍权土地行政登记纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月3日进行了公开开庭审理，原告甄显相的委托代理人袁志强、官斯文，被告台山市国土局的委托代理人林达荣、李甜儿，被告台山市政府的委托代理人黄达辉、郭衍娣，第三人甄籍权及其委托代理人麦初明均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
甄显相诉称：甄显相于1989年3月申请办理了门牌号为台城城南南阳里3号之一的房屋的台府集建总字第111839号[台城]第003789号《集体土地建设用地使用证》，并于2014年7月4日申请办理地址变更登记，换领了台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》。台山市国土局于2016年8月30日向甄显相发出《关于交回台集用（2014）第01516号集体土地使用证进行注销的通知》，后来公告废止甄显相的台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》。甄显相于2017年向台山市政府申请行政复议，台山市政府于2017年8月14日作出台府复决字[2017]15号《行政复议决定书》，维持台山市国土局作出的行政行为。（一）台山市国土局废止甄显相的台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》应当告知甄显相有要求举行听证的权利。台山市国土局并没有告知甄显相有该权利，也没有告知甄显相行政救济的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条等有关规定，程序违法。（二）台山市国土局认定“并无任何证据材料显示，甄显相办理台府集建总字第111839号[台城]第003789号《集体土地建设用地使用证》时，提供了任何的土地权属来源资料”错误，甄显相已提供了《房产具结书》及首层平面方案，证明城南一队南洋里陈平、李二女有房屋一间，面积9.2平方米，东至空地，南至后山，西至甄籍权同墙，北至甄籍权同墙，陈平、李二女无亲生儿女，于1986年招收甄显相、甄籍权为儿子，1988年陈平、李二女夫妇先后病故，遗下房屋财产9.2平方米为甄籍权、甄显相各占50%，经双方协商同意，由甄显相交款350元给甄籍权，承接甄籍权所占的50%的房屋，今后该房屋9.2平方米全部归甄显相所有。甄显相办理台府集建总字第111839号[台城]第003789号《集体土地建设用地使用证》已提供了充分的证明土地权属来源的资料。（三）台山市政府作出前述行政复议决定中并没有对台山市国土局的程序是否合法进行认定，且认为甄显相所提供的《房产具结书》无法证明真实性，台山市政府应当负相应的举证责任。综上，台山市国土局作出的《关于交回台集用（2014）第01516号集体土地使用证进行注销的通知》以及公告废止台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》的程序违法，事实错误，台山市政府作出的复议决定错误，故请求法院判决：1、依法撤销台山市国土局作出的废止甄显相的台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》的行政行为；2、撤销台山市政府作出的台府复决字[2017]15号《行政复议决定书》；3、判令台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》合法有效，土地使用证上所记载的9.2平方米土地归甄显相所有；4、本案诉讼费用由台山市国土局、台山市政府承担。
甄显相在举证期限内向本院提交的证据材料有：1、甄显相《身份证》；2、《关于交回台集用（2014）第01516号集体土地使用证进行注销的通知》；3、《行政复议决定书》；4、《集体土地使用证》；5、《房屋契证收款收据》；6、《房产具结书》。以上证据拟共同证明甄显相的诉讼请求具有事实和法律依据。
台山市国土局辩称：甄显相2014年换领的台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》，是基于错发的台府集建总字第111839号[台城]第003789号土地证办理的，属于无土地权属来源，需要予以更正，台山市国土局依法公告废止该土地使用证事实清楚，程序正确，应予维持。（一）甄籍权因不服台山市政府颁发的台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》曾向江门市中级人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，台山市国土局查明了以下事实，甄显相于1989年3月申请办理了现门牌号为台城城南南阳里3号之一的房屋的土地证即台府集建总字第111839号[台城]第003789号《集体土地建设用地使用证》，并于2014年7月4日申请办理地址变更登记，换领了台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》。而甄籍权在1986年办理了台房证字NO.0287172号《广东省房产所有证》，并于2015年凭该证向住建部门申请按新的门牌编号换领了粤房地权证台山字第某号房产证。上述两房产证显示，门牌号为台城城南南阳里3号之一的房屋归甄籍权所有。（二）根据查明的事实，台山市国土局认为并无任何证据材料显示，甄显相办理台府集建总字第111839号[台城]第003789号《集体土地建设用地使用证》时，提供了任何有效的土地权属来源资料。而且，根据《广东省土地证书颁发办法》第八条的规定，甄籍权具有申请办理台城城南南阳里3号之一房屋所占的土地的权利。因此，台府集建总字第111839号[台城]第003789号《集体土地建设用地使用证》的颁发存在错误，而甄显相于2014年换领的台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》是基于前述《集体土地建设用地使用证》办理的，属于无土地权属来源，因此需要予以改正。（三）根据《土地登记办法》第五十八条第一款的规定，经台山市政府同意后，台山市国土局于2016年9月2日向甄显相发出《关于交回台集用（2014）第01516号集体土地使用证进行注销的通知》，甄显相逾期未交回土地使用证，台山市国土局于2016年10月25日公告该土地使用证废止。综上所述，台山市国土局依法公告废止该土地使用证事实清楚，使用法律正确，程序合法，应予维持。甄显相的诉讼请求没有任何事实和法律依据，请法院予以驳回其全部诉讼请求。
台山市国土局向本院提供的证据及依据有：1、《集体土地使用权登记卡》（1989年3月13日）；2、编号：集体（2014）1516《土地登记申请书》《地籍调查土地登记审批表》、甄显相《身份证》、（2014）034号《门牌编号证明》《证明》、台府集建总字第111839号（台城）第003789号《集体土地建设用地使用证》；3、（2015）江中法行初字第47号《行政裁定书》；4、台国土资[2016]80号《关于更正台城城南南阳里3号之一土地登记的请示》及附件：（1）甄籍权的台房证字No.0287172《广东省房产所有证》复印件；（2）甄籍权的粤房地权证台山字第某号房产证复印件；（3）甄显相的台府集建总字第111839号[台城]第003789号《集体土地建设用地使用证》复印件；（4）甄显相的台集用（2014）第01516号集体土地使用证复印件；5、台府办函〔2016〕260号《关于台城城南南阳里3号之一土地登记问题的复函》《关于交回台集用（2014）第01516号集体土地使用证进行注销的通知》、公文送达回证、网站截图；6、《土地登记办法》《不动产登记暂行条例实施细则》。以上证据拟共同证明台山市国土局作出的涉案行政行为符合法律规定，合法有据。
台山市政府辩称：（一）甄显相不服台山市国土局作出的《关于交回台集用（2014）第01516号集体土地使用证进行注销的通知》于2017年5月17日向台山市政府提出行政复议申请，台山市政府经审查后予以受理，并于2017年5月22日作出台府复受字〔2017〕15号《复议案件受理通知书》，依法送达给甄显相。（二）2017年5月23日，台山市政府向台山市国土局送达台府复答字〔2017〕15号《提出答复通知书》，要求其于法定期限内提出答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据材料；2017年5月31日，台山市国土局向台山市政府提交了《行政复议答复书》等相关材料，台山市政府于2017年6月2日向甄显相邮寄送达了台山市国土局提交的《行政复议答复书》及证据材料。（三）2017年6月21日，台山市政府向甄显相和台山市国土局分别送达了《行政复议调查通知书》，并于同月23日进行了开庭审理，甄显相及其委托代理人、台山市国土局委托代理人参加了上述庭审。（四）因案情复杂，台山市政府根据法律规定，决定对该案的审查期限延长30日（即作出行政复议决定的期限延长至2017年8月15日前），并出具《延长行政复议审查期限通知书》，依法送达给甄显相和台山市国土局。(五）2017年8月14日，台山市政府作出台府复决字〔2017〕15号《行政复议决定书》，并已送达给甄显相及台山市国土局。综上，台山市政府作出的涉案《行政复议决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国复议法实施条例》等法律规定，程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请法院驳回甄显相的起诉。
台山市政府向本院提供的证据及依据有：1、行政复议申请书；2、《接收当事人提交复议资料凭证》；3、《台山市人民政府行政复议询问笔录》；4、台府复受字〔2017〕15号《复议案件受理通知书》、文书送达回执；5、台府复答字〔2017〕15号《提出答复通知书》、文书送达回执；6、《行政复议答复书》、证据目录表；7、EMS快递回单（1031343529521）、中国邮政网上查询EMS快递送达情况截图；8、台府复调字〔2017〕15号《行政复议调查通知书》、文书送达回执、《台山市人民政府行政复议调查笔录》（案号：台府复字〔2017〕15号）；9、台府复延字〔2017〕15号《延长行政复议审查期限通知书》、文书送达回执、EMS快递回单（1031343531321）、中国邮政网上查询EMS快递送达情况截图；10、台府复决字〔2017〕15号《行政复议决定书》；11、文书送达回执（送达文书：《行政复议决定书》）、EMS快递回单（1031343618521）、中国邮政网上查询EMS快递送达情况截图。以上证据拟共同证明台山市政府作出的涉案复议决定符合法律规定，合法有据。
甄籍权陈述称：涉案不动产的初始产权属于甄籍权所有，该不动产也没有向包括甄显相在内的任何人依法转移过产权。现有证据显示，甄显相通过非法手段骗取涉案不动产的行政登记，其产权来源不合法，没有事实和法律依据。台山市政府、台山市国土局依法撤销甄显相的涉案不动产登记，程序合法，符合法律规定。甄显相提出的本案诉求没有事实和法律依据，依法应予驳回。
甄籍权向本院提供的证据有：1、《收款收据》；2、台附建字852号《批准用地通知书》；3、台附建字852号《建房许可证》；4、粤房地权证台山字第某号《房地产权证》；5、《居民身份证》。以上证据拟共同证明应驳回甄显相的诉讼请求。
经审理查明：1986年7月3日，原台山县人民政府向甄籍权颁发台房证字NO.0287172号《广东省房产所有证》，该证显示房屋坐落于横某洋村地下，用地面积为73.6平方米，建筑面积为62.94平方米，房屋四至为东至村圹基、南至状文、西至后山、北至北昌，备注为该楼四房一厅一厨房、地下层。2015年，甄籍权凭该证申请换领新证，台山市住房和城乡建设局经审查，向其颁发了粤房地权证台山字第某号《房地产权证》，该证的登记情况与台房证字NO.0287172号《广东省房产所有证》登记情况一致。
1989年3月13日，原台山县人民政府向甄顕相颁发台府集建总字第111839号[台城]第003789号《集体土地建设用地使用证》，该证显示地址为台山县台城镇城南管区南阳村，用地面积为9㎡，土地用途为住宅，边界四至东至甄籍权屋相连、南至空地、西至空地、北至甄籍权屋相连。2014年6月30日，上朗社区居民委员会作出《证明》，证明上述《集体土地建设用地使用证》中的甄顕相与户口部上的甄显相是同一人，该《证明》盖有台山市公安局南门派出所的公章。2014年7月，甄显相以地址变更为由，凭该证申请办理地址变更登记。2014年7月4日，台山市政府向甄显相颁发台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》，该证地类为农村宅基地，使用权面积为9㎡。
2015年7月10日，甄籍权以台山市政府为被告、甄显相为第三人向江门市中级人民法院提起行政诉讼。江门市中级人民法院于2015年12月8日作出（2015）江中法行初字第47号《行政裁定书》，查明：“……各方当事人均确认甄籍权拥有的1986年台房证字NO.0287172号《广东省房产所有证》以及2015年房地权证台山字第某号《房地产权证》，与甄显相拥有的1989年台府集建字[台城]第003789号《集体土地建设用地使用证》和2014年台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》所涉的土地面积存在重叠，重叠部分就是涉诉的台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》项下的9平方米土地……”并认为：“……而本案中，对于同一土地，两个不同主体均持有可以享有涉案土地权利的权利证书，显然，有关部门所核发的权利证书之间是存在矛盾的，涉案9平方米土地的权属是存在争议的。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内向人民法院起诉’的规定，甄籍权与甄显相对涉案9平方土地使用权存在的争议，应当协商解决，协商不成的，申请乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。在有关人民政府作出处理决定后，当事人可向人民法院起诉……”现该裁定书已经生效。
2016年5月20日，台山市国土局向台山市政府发出台国土资[2016]80号《关于更正台城城南南阳里3号之一土地登记的请示》，请示对涉案土地登记进行更正，并由台山市国土局通知甄显相限期将台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》交回台山市国土局办理注销手续，如甄显相逾期不交回土地证办理手续的，由台山市国土局公告废止该土地使用证。2016年6月15日，台山市政府向台山市国土局作出台府办函〔2016〕260号《关于台城城南南阳里3号之一土地登记问题的复函》，同意台山市国土局依法对台集用（2014）第01516号土地使用证进行更正登记，若当事人逾期不办理土地权利证书注销手续，则由台山市国土局依法公告该土地权利证书废止。
2016年8月30日，台山市国土局向甄显相作出《关于交回台集用（2014）第01516号集体土地使用证进行注销的通知》，认为无任何证据材料显示甄显相办理台府集建总字第111839号[台城]第003789号《集体土地建设用地使用证》时提供了任何的土地权属来源资料，且甄籍权具有申请办理台城城南南阳里3号之一房屋所占的土地的权利，故根据台府集建总字第111839号[台城]第003789号《集体土地建设用地使用证》换发的（2014）第01516号《集体土地使用证》存在错误，需要予以改正，并根据《土地登记办法》第五十八条第一款的规定，经台山市政府同意，注销了台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》的登记，并要求甄显相在规定日期内将台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》交回办理注销手续。后来甄显相并没有在期限内交回，台山市不动产登记局于2016年10月25日在台山市国土局网站发布不动产权证书/登记证明作废公告（编号：台不动产（登记）公字〔2016〕第128号），公告甄显相的台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》作废。
甄显相不服，于2017年5月15日向台山市政府提起行政复议申请：撤销台山市国土局作出的废止甄显相的台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》行政行为。2017年5月22日，台山市政府向甄显相作出台府复受字〔2017〕15号《复议案件受理通知书》并向台山市国土局作出台府复答字〔2017〕15号《提出答复通知书》。台山市国土局于2017年5月31日向台山市政府提交《行政复议答复书》及相关的证据材料。2017年6月23日，台山市政府向台山市国土局、甄显相进行调查询问，并制作了调查笔录。2017年7月7日，台山市政府作出台府复延字〔2017〕15号《延长行政复议审查期限通知书》，告知甄显相决定延长审查期限30日。该通知书已送达甄显相。2017年8月14日，台山市政府作出台府复决字〔2017〕15号《行政复议决定书》，决定维持台山市国土局作出的《关于交回台集用（2014）第01516号集体土地使用证进行注销的通知》。甄显相不服，遂向本院提起本案行政诉讼。
另查明：甄显相及甄籍权在庭审过程中均确认在（2015）江中法行初字第47号《行政裁定书》生效后没有向有关有权部门就涉案地块的权属争议申请确权。
本院认为，本案属于土地行政登记纠纷。台山市国土局作为县级以上人民政府国土资源行政主管部门，依法享有作出涉案土地行政登记行为的法定职权。
综合双方当事人意见，归纳本案争议焦点为：一、台山市国土局注销甄显相的台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》是否合法。二、台山市政府作出的涉案行政复议决定是否合法。
一、关于台山市国土局注销甄显相的台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》是否合法的问题。
首先，《土地登记办法》第三条规定:“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”第七条规定:“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的,可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、地址或者用途变更登记；（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”第十四条规定:“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：…。”第二十条规定:“土地登记形成的文件资料，由国土资源行政主管部门负责管理。土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记归户卡和土地登记簿的式样，由国务院国土资源行政主管部门规定。”第五十八条规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。”据此，办理土地登记时应由申请人向土地所在地县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，申请事项中也包括更正登记或者异议登记以及其他登记的情形，并且对于土地登记所形成的文件资料是由国土资源行政主管部门负责管理。对于确有错误的土地登记簿，国土资源行政主管部门应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。
根据本案现有证据显示，台山市国土局注销甄显相土地证的主要理由是无任何证据材料显示甄显相办理台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》时提供了任何的土地权属来源资料，但在该过程中台山市国土局既没有进行地籍调查和土地权属审核，也没有向甄显相进行调查询问或要求其补充相关材料。上述理由不属于土地登记簿记载的事项确有错误的范畴，涉案土地登记档案中存在地籍调查档案材料，证明颁发该证前有进行相关的地籍调查，而档案中没有土地权属来源资料属于台山市国土局对档案管理不善，其责任和后果不应由土地权利人来承担；且涉案土地经生效裁判文书确认为有权属争议的土地，在没有有权机关作出权属认定前，台山市国土局既没有进行地籍调查和土地权属审核，也没有向双方当事人进行调查询问或组织听证，就径行注销甄显相土地证，事实和法律依据不足。
其次，在程序方面，《土地登记办法》第二十八条地二款规定：“更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。”国土资厅函〔2000〕215号《国土资源部关于更正土地登记有关问题的复函》载明：“依照《土地登记规则》第七十一条的规定，进行更正登记时，应当按照变更土地登记的要求，进行地籍调查和土地权属审核，报土地登记机关批准后，更改或更换土地登记卡和归户卡，并将更正结果予以公告，同时书面通知土地证书持有人在规定期限内到土地行政主管部门办理更改、更换或注销原土地证书手续。”《土地登记办法》系国土资源部根据《中华人民共和国物权法》对《土地登记规则》修订而来，两者关于更正登记的相关规定是一脉相承的。《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。”由此可知，注销原土地权属证书属于更正登记的附带行为，更正登记与注销原土地权属证书应该同时进行。因此，在台山市国土局尚未进行涉案土地权属更正登记也未就更正登记进行公告的情况下，即注销涉案土地证，违反法定程序。另外，行政机关在实施行政行为时，应遵循程序正当原则，给予行政相对人陈述、申辩的权利。台山市国土局在涉案土地权属存在争议且没有有权机关进行确权的前提下，既没有进行地籍调查和土地权属审核也没有组织双方当事人进行调解或询问调查，而是直接以登记错误为由注销涉案土地证亦不符合程序正当原则。
二、关于台山市政府作出的涉案行政复议决定是否合法的问题。《土地登记办法》第五十八条规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记……”。可见，注销土地权利证书，属于依照规章规定需经上级行政机关批准的行为。而《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”因此，甄显相不服台山市国土局以更正登记为由进行的注销决定，应以台山市人民政府为被申请人，向其上一级行政机关申请行政复议。甄显相误以台山市国土局为被申请人，向台山市人民政府申请复议，台山市人民政府在收到甄显相以台山市国土局为被申请人的复议申请时应该进行审查，属于其他行政复议机关受理的行政复议申请的，应该根据《中华人民共和国行政复议法》第十八条：“依照本法第十五条第二款的规定接受行政复议申请的县级地方人民政府，对依照本法第十五条第一款的规定属于其他行政复议机关受理的行政复议申请，应当自接到该行政复议申请之日起七日内，转送有关行政复议机关，并告知申请人。”的规定，转送有关行政复议机关，并告知甄显相。因此，台山市政府作出涉案复议决定不符合法定程序，应予撤销。
至于涉案土地的权属问题，应由相关权利人依据生效法律文书的指引并根据法律法规的规定向有权机关申请处理，在本案中不作处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销被告台山市国土资源局作出的注销台集用（2014）第01516号《集体土地使用证》的行为；
二、撤销被告台山市人民政府作出的台府复决字﹝2017﹞15号《行政复议决定书》。
本案案件受理费50元，由被告台山市国土资源局、被告台山市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。
审 判 长 叶银顺
代理审判员 褚丽丹
人民陪审员 区灿威
二〇一八年二月二十四日
书 记 员 吴瑞婷