山东省枣庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁04行终20号
上诉人（原审原告）枣庄明辉新材料制品有限公司。住所地枣庄市高新区兴城街道长白山路*号。
法定代表人孔静，经理。
委托代理人夏青，山东善国律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）枣庄高新技术产业开发区管理委员会。住所地枣庄市薛城区光明西路****号。
法定代表人李建勋，主任。
委托代理人郭超，该单位工作人员。
委托代理人颜猛，山东滕国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）枣庄市国土资源局。住所地枣庄市光明大道****号。
法定代表人孙法远，局长。
委托代理人贾元章，该局工作人员。
委托代理人蒋平，山东金尊律师事务所律师。
上诉人枣庄明辉新材料制品有限公司（以下简称枣庄明辉公司）、上诉人枣庄高新技术产业开发区管理委员会（以下简称枣庄高新区管委会）因行政补偿协议一案，不服滕州市人民法院（2016）鲁0481行初87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2015年5月10日，枣庄市国土资源局、枣庄明辉公司、枣庄高新区管委会共同签订了“收购国有建设用地使用权补偿协议书（B4-2）”（以下简称补偿协议），该补偿协议内容为：根据《中华人民共和国土地管理法》《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规和枣规行字[2014]176号文件及乙方申请，经甲、乙、丙三方协商达成以下收购补偿协议：一、乙方同意甲方收购其位于长白山路西侧、海河路北侧一宗国有建设用地使用权。二、该宗地原为出让的工业用地，土地面积38986.6平方米，剩余年限为42.55年，土地证号：[枣土国用（2008）第**号]，乙方同意按众合土地评估字[2014]第140号评估价进行补偿，即人民币15984506元。三、乙方同意土地补偿款在出让方案批准后由甲方直接拨付给丙方，由丙方与乙方办理结算事宜。四、本协议签订前，所涉及该宗地的权属、土地证的抵押（担保）、债务、纠纷等，均由乙方负责。五、乙方承诺于土地出让成交后90日内，将土地完整地移交给甲方，否则承担相应的违约责任。2016年4月5日，枣庄明辉公司已领取补偿款5051103.89元，剩余10933402.11元补偿款未领取，故其于2016年7月18日向原审法院提起上述诉请。另查明，达成补偿协议后，枣庄市国土资源局已按协议约定将全部补偿款拨付给枣庄高新区管委会，由其与枣庄明辉公司办理结算事宜，对此双方均无异议。
原审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案收购补偿协议经枣庄明辉公司申请，枣庄市国土资源局及枣庄高新区管委会依据有关法律法规及地方政府政策的规定，在三方协商的基础上签订完成，其性质应为行政协议。枣庄高新区管委会提出该补偿协议不属于行政协议、本案不属于行政诉讼受案范围的辩解理由不能成立，不予采信。该补偿协议系三方当事人自愿协商签订，均为各方的真实意思表示，庭审中各方均认可该协议的效力，依法认定该协议为合法有效的协议。根据补偿协议第三条的约定，枣庄市国土资源局已将补偿款拨付给枣庄高新区管委会，其已履行了协议约定的义务，故枣庄明辉公司要求枣庄市国土资源局履行支付补偿款义务的主张于法无据，依法不予支持。根据补偿协议的约定，在枣庄市国土资源局将补偿款拨付给枣庄高新区管委会后，应由枣庄高新区管委会与枣庄明辉公司办理结算事宜，庭审中，枣庄明辉公司与枣庄高新区管委会就如何“办理结算事宜”产生了争议，双方提交的证据不能证明结算工作已经完成，均无法支持各自的诉讼主张。根据该补偿协议约定，枣庄高新区管委会应继续履行结算义务，枣庄明辉公司要求枣庄高新区管委会支付其补偿款及利息损失的主张，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条之规定，判决枣庄高新技术产业开发区管理委员会于本判决生效后三十日内按照收购国有建设用地使用权补偿协议书（B4-2）约定继续履行结算义务；驳回枣庄明辉新材料制品有限公司的其他诉讼请求。案件受理费87400元，由枣庄明辉新材料制品有限公司、枣庄高新技术产业开发区管理委员会各承担43700元。
上诉人枣庄明辉公司不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审认定事实错误。一审查明的事实是，补偿协议第三条明确约定：“土地补偿款在出让方案批准后甲方拨付给丙方”。该补偿方案的批准日为2015年10月15日，而补偿款项的支付日为2015年12月23日。因此，枣庄市国土资源局逾期付款的事实清楚，依法承担赔偿责任。二、一审判决结果与客观事实不符，也与法律规定相悖。1、一审判决“枣庄高新区管委会继续履行结算义务”的判决结果，与事实不符。在诉争补偿协议履行过程中，上诉人采用各种形式屡次催促枣庄高新区管委会支付补偿款；在本案一审判决后的上诉期间内，上诉人再次向其催款，其居然明确回复：“法院判决的结算，我们早已经给你结算完了，我们也将已经将给你结算完毕的事告知一审法院了，也不会再给你进行结算，有本事你再去上诉吧”。上述事实足以说明本案枣庄高新区管委会无故扣留协议约定的应付补偿款项，绝非因结算原因所致，也不存在结算未完成的客观情况，该事实的认定以及判决结果的作出，毫无实际意义。2、一审法院判决枣庄高新区管委会在一定期限内进行结算，是完全错误的。枣庄高新区管委会在2015年12月23日收到补偿款至上诉人起诉的2016年7月18日，拒不付款。一审法院多次通知枣庄高新区管委会说明不予支付剩余补偿款的具体原因，其拒不说明。一审法院明知枣庄高新区管委会拖延不付，再行判决其进行结算，有放纵其继续违约之实。上诉人诉讼请求事项中并无要求枣庄高新区管委会结算的请求，判决结果超出了上诉人的一审诉讼请求范围。三、本案应判决枣庄市国土资源局及枣庄高新区管委会继续履行协议，并明确继续履行支付补偿款的具体内容。而一审判决“继续履行结算义务”，无具体内容，与事实不符。综上所述，请求二审法院撤销应一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。
上诉人枣庄高新区管委会不服一审判决，向本院提起上诉称，一、原判决认定事实错误，判决上诉人继续履行结算义务没有依据。本案基本事实是，枣庄明辉公司在取得涉案土地使用权时应缴纳土地出让金12296960元，但享受了每亩仅交5万元，实缴土地出让金3886000元的优惠政策，占应缴土地出让金的31.6％，上诉人补贴8410960元，占应缴土地出让金的68.4％。该事实双方无异议。2016年4月5日，上诉人向枣庄明辉公司支付了5051103.89元补偿款，双方无异议。该补偿款是上诉人扣除优惠补贴后的结算金额。上述事实证明上诉人已履行了结算义务。且一审时已提交证据证明结算时扣除优惠补贴部分合法有据。1、上诉人一审提交了(2013)第6号《中共枣庄市中心城区工委会议纪要》（以下简称《会议纪要》），该纪要明确要求国土资源部门收回土地时，土地使用者要将原区供地时优惠政策的补贴部分从土地补偿中支付该区。根据《会议纪要》，枣庄市国土资源局收回枣庄明辉公司使用的土地时，与上诉人、枣庄明辉公司签订了补偿协议。补偿协议约定枣庄市国土资源局将补偿款拨付给上诉人，由上诉人与枣庄明辉公司办理结算事宜。补偿协议证明15984506元补偿款是根据土地价值国土资源局应支付的补偿款总额，并不是应当支付给枣庄明辉公司的补偿款数额。应支付其补偿数额由上诉人进行结算后确定。上诉人根据《会议纪要》的意见，结算时将供地时给予枣庄明辉公司的优惠政策补贴部分予以扣除，将剩余补偿款于2016年4月5日支付给枣庄明辉公司。此时，上诉人的结算义务已履行完毕。2、一审时上诉人提交的上诉人、枣庄明辉公司、枣庄世纪高科有限公司三方于2006年7月21日盖章的《会议纪要》。根据该会议纪要要求，上诉人是以项目供地，枣庄明辉公司享受上述优惠政策的前提是应当履行其承诺投资达到每亩150万元的强度，2007年全部完工投产运营，但其未按照承诺时间甚至始终未能投产运营。枣庄明辉公司未按照该会议纪要履行义务，本案又向枣庄市国土资源局申请收购土地，该行为表明其已不再履行2006年7月21日的《会议纪要》约定的义务，已构成严重违约，且实际也已无法履行。根据《合同法》规定，其应承担违约责任，赔偿上诉人损失，即优惠补贴部分应予扣除。3、枣庄明辉公司享受优惠政策的行为属于欺诈行为，且损害了国家利益。其未按照承诺时间甚至始终未能投产运营，导致86亩土地在其手中未产生任何效益，甚至形成土地资源的浪费。其在获得土地使用权后就立马转让了部分地块，获得359万余元的收益，基本与其取得该宗土地使用权的实际投资相等。本案又申请政府收购剩余土地，要求支付全额土地价款，说明其在进行土地运作盈利，显然属于欺诈行为，侵害了国家利益，其得到的优惠政策应归于无效，结算时依法收回，符合《合同法》第五十二条的规定。4、枣庄明辉公司实际支付38860O0元土地出让金，后又转让部分土地，得到3592206元的土地转让款收入。在未履行约定义务，未创造任何效益的情况下，要求上诉人支付全额土地价款，明显不公平，且损害国家利益。二、原判决适用法律法规错误。1、补偿协议不属于行政协议，原判认定补偿协议性质应为行政协议属于适用法律错误。2、我国法律没有规定行政案件由第三人承担责任的情形，原审判决只能判决枣庄市国土资源局继续履行协议，判决上诉人按照补偿协议的约定继续履行义务没有法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回枣庄明辉公司的诉讼请求。
被上诉人枣庄市国土资源局辩称，一、按照补偿协议的约定内容，答辩人已履行将补偿款项全部拨付给枣庄高新区管委会的义务。因此，枣庄明辉公司要求答辩人支付补偿款的理由不能成立；枣庄高新区管委会认为应判决答辩人继续履行协议的观点错误。二、补偿协议第三条没有约定土地补偿款在出让方案批准后多长时间内(即约定履约期限)支付给枣庄高新区管委会，故答辩人也不存在违约行为。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实同一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院认为,关于补偿协议性质问题，一审法院已予以论述，认定其为行政协议，本院予以认可，在此不再赘述。根据审理查明的事实，枣庄市国土资源局按照补偿协议的约定，已在合理期间内将补偿款项全部拨付给了枣庄高新区管委会。因此，枣庄明辉公司、枣庄高新区管委会关于枣庄市国土资源局继续履行协议的主张以及枣庄明辉公司关于枣庄市国土资源局承担赔偿责任的主张均不能成立，本院不予支持。
本案的焦点问题是枣庄高新区管委会与枣庄明辉公司之间是否已结算完毕。《会议纪要》第五条意见中规定“土地使用者要将原区供地时优惠政策的补贴部分从土地补偿中支付该区，具体结算由市财政负责”。由此可见，该条意见规定的“结算主体”是市财政。因此，枣庄高新区管委会主张的由其扣除优惠补贴部分的辩解不能成立，本院不予支持。
补偿协议第三条约定：“乙方（枣庄明辉公司）同意土地补偿款在出让方案批准后由甲方（枣庄市国土资源局）直接拨付给丙方（枣庄高新区管委会），由丙方与乙方办理结算事宜。”根据该条约定及《会议纪要》第五条意见的规定，枣庄高新区管委会应在市财政对“优惠补贴部分”结算完毕后，再与枣庄明辉公司进行结算。而枣庄高新区管委会没有提供证据证明市财政已结算完毕，亦未提供证据证明其是受市财政的委托进行了结算，因此，其关于已履行了与枣庄明辉公司之间结算的主张不能成立，本院不予支持。同理，枣庄明辉公司关于应给付其全部15984506元土地补偿款的主张亦不能成立，本院不予支持。
综上，枣庄明辉公司及枣庄高新区管委会的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费87400元，由上诉人枣庄高新技术产业开发区管理委员会、上诉人枣庄明辉新材料制品有限公司各负担43700元。
本判决为终审判决。
审判长 孙中海
审判员 徐宝芬
审判员 张昌民
二〇一八年五月二十三日
书记员 赵倩文