济南市槐荫区人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁0104行初49号原告王冬，男。委托代理人张波，北京京平律师事务所律师。委托代理人李利，北京京平律师事务所律师。济�市槐荫区城市管理行政执法局，住所地济南市。法定代表人马宗辉，局长。委托代理人甘宪阳，该单位工作人员。委托代理人张真，山东华梦律师事务所律师。被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。法定代表人国承彦，区长。委托代理人田甜，该单位工作人员。原告王冬不服被告济南市槐荫区城市管理行政执法局（简称槐荫区执法局）作出的济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书及被告济南市槐荫区人民政府（简称槐荫区政府）作出的济槐政复决字[2016]13号行政复议决定书不服，于2016年7月8日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理了该案，并于2016年7月13日向被告槐荫区执法局、槐荫区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月30日公开开庭审理了本案。原告王冬及其委托代理人张波、李利，被告槐荫区执法局委托代理人甘宪阳、张真，被告槐荫区政府委托代理人田甜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告槐荫区执法局于2016年3月25日作出济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书，主要内容为：王冬在槐荫区原二层房屋顶部，未取得《建设工程规划许可证》擅自加层建设房屋的行为，违反了《济南市城市规划管理办法》第三十六条和《济南市城乡规划条例》第三十二条之规定。以上事实由执法现场勘验笔录、执法调查询问笔录、现场勘验照片、房产证复印件、土地证复印件等证据�实，依据《济南市城乡规划条例》第八十二条之规定，责令王冬于收到本决定之日起五日之内自行拆除。原告王冬对该责令限期拆除决定书不服，于2016年4月21日向被告槐荫区政府申请行政复议，被告槐荫区政府于2016年6月24日作出济槐政复决字[2016]13号行政复议决定书，决定维持槐荫区执法局于2016年3月25日对王冬作出济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书。原告王冬诉称，原告近日得知被告槐荫区执法局曾作出济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书。原告认为，被告槐荫区执法局作出济槐城执限拆字（2016）第03001号的行政行为在实体、程序上均严重违法，并严重侵犯了原告的合法权益。后向被告槐荫区政府提起行政复议，原告于2016年6月25日收到被告槐荫区政府作出的济槐政复决字[2016]13号行政复议决定书，没有支持原告的请求，因此，原告诉至法院，诉讼请求：1、请求撤销被告槐荫区执法局作出的济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书；2、请求撤销被告槐荫区政府作出的济槐政复决字[2016]13号行政复议决定书；3、诉讼费用由被告承担。原告王冬向本院提交了以下证据复印件：1、身份证复印件，证明原告的身份情况；2、土地使用权证，3、房屋所有权证，4、简易建筑工程许可证，5、证明，2—5号证据证明原告加建四层半的行为得到了办事处的许可，用于养老事业；6、行政复议申请书及邮寄快递单，7、济槐政复决字[2016]13号行政复议决定书，6—7号证据证明原告的复议情况及原告起诉的情况；8、国有建设用地使用权出让合同，证明原告所在区域正在拆迁的情况；9、济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书，证明被诉行政行为的存在；10、证明，该证据不再作为证据提交；11、社会福利机构设置批准证书，证明原告经营养老事业的行为合法。被告槐荫区执法局口头辩称，我局作出的济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书具体行政行为认定事实清楚，证据确凿、充分，程序合法，适用法律正确，应予维持，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告槐荫区执法局向本院提交了以下证据复印件：1、立销案呈批表，2、现场勘验笔录，3、发案现场照片，4、调查询问笔录，5、责令限期改正通知书，6、规划局复函，7、王冬土地证复印件，8、王冬房产证复印件，9、身份证复印件，10、简易建筑工程许可证复印件，11、案件处理审批表，12、案件审议委员会议记录，13�听证告知书及送达回证，14、责令限期拆除决定书及送达回证，1—14号证据证明原告的违法事实及我局作出该行政行为的程序合法；15、济南市城市规划管理办法节选，16、济南市城乡规划条例节选，15—16号证据证明我局作出该行政行为适用法律正确。被告槐荫区政府辩称，槐荫区政府经过审查于2016年4月28日依法受理了原告王冬的行政复议申请，并于2016年6月24日作出行政复议决定，该复议决定书认为槐荫区执法局济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书的行政行为认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，应予以维持。被告槐荫区政府作出的该复议决定事实清楚、程序合法，恳请维持被告的行政复议决定书。被告槐荫区政府向本院提交了以�证据复印件：1、行政复议申请书、身份证明、责令限期拆除决定书，2、行政复议申请受理通知书，3、提出答复通知书，4、答复意见、授权委托书、法定代表人身份证明书，5、被申请人提交的证据，6、行政复议决定书，7、送达回证及邮寄证明，以上1—7号证据证明被告槐荫区政府作出的该行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。经庭审质证，原告王冬对被告槐荫区执法局提交的1号证据的合法性有异议，认为是因原告不认可政府部门的拆除补偿标准，才对原告的房屋进行立案，并非是被告所称的检查发现，且原告楼顶建设的行为已经持续了十几年的时间，办事处、居委会及其他政府部门对于原告房屋的基本情况均知情并默许，且该立案表针对的主要事实是楼顶建板房的行为，跟最后违法事实的认定不一致，本案的建设行为已过处罚时效，被告的立案行为不合法，且该案不应当按照行政处罚程序予以立案、审查；对2号证据的合法性有异议，2015年10月16日的勘验笔录没有原告本人的签字，其中两位见证人的身份情况没有证据予以证实，且没有记录如何进行勘测和测量的，且勘测的面积与原告房屋的实际情况不符；对3号证据的真实性、合法性有异议，认为没有提供现场照片的原始载体，无法核实勘验时间；对4号证据有异议，10月20日的笔录能够证明原告没有取得五楼、六楼彩钢板房修建的手续是因为2008年这个区域已经实施拆迁了，11月3日的笔录能证明原告的三、四楼于2003年以前已修建完成，均已超过了处罚时效，对3月4日的笔录原告并不知情，对其真实性不予认可；对5号证据有异议，该证据认定的违法事实不成立，适用法律错误，违反了法不溯及既往的原则，要求原�在同一天整改的内容不具有合理性，且原告并未收到该通知，现场见证人也没有出具身份信息证明确实向原告本人送达过该通知；对6号证据有异议，认为没有办理规划手续不能够等同于必须要拆除；对7—10号证据的证明目的有异议，认为上述证据不能证明原告的违法事实；对11号证据有异议，认为该证据不具有合法性，认为该审批表中所记载的违法事实和处理意见不能够证明应当作出限期拆除的决定；对12号证据有异议，认为该会议记录没有加盖公章及参会人员的职务身份情况，也没有其他资料来证明对于原告房屋是否要作出相应的处罚经过了相应的讨论；对13号证据有异议，认为原告本人从未收到过该听证告知书，且没有见证人的签字信息及身份情况以证实确实向原告送达过；对14号证据有异议，认为该证据不能作为证明其合法性的证据使用；对16号证据有异议，认为本案不应当适用《济南市城乡规划条例》，而应当适用《中华人民共和国城市规划法》的相关规定；原告王冬对被告槐荫区执法局提交的其他证据没有异议。原告王冬对被告槐荫区政府提交的证据均没有异议，但是提出被告槐荫区执法局向复议机关提交2015年10月24日综合执法勘验笔录和2015年10月22日的勘验笔录并没有向法院提交。被告槐荫区执法局对原告王冬提交的2—5号、11号证据的证明目的有异议，认为上述证据不能证明原告的房屋及其搭建行为已取得规划审批；对8号证据有异议，认为该证据与本案没有关联性；被告槐荫区执法局对原告提交的其他证据以及被告槐荫区政府提交的证据均没有异议。被告槐荫区政府对原告王冬、被告槐荫区执法局提交的证据均没有异议。本院对上述证据认证如下：�告王冬提交的8号证据与本案没有关联性，本院不予采信，10号证据原告不向法院提交，不能作为本案的证据使用，对于原告提交的其他证据，与本案具有关联性，可以作为本案的证据使用。被告槐荫区执法局提交的证据均真实、合法与本案具有关联性，本院予以采信。被告槐荫区政府提交的证据均真实、合法且与本案具有关联性，本院予以采信。经审理查明，2015年10月16日被告槐荫区执法局对原告王冬在槐荫区楼房房顶擅自加层建设房屋的行为进行了立案调查，槐荫区执法局在立案后通过执法现场勘验笔录、执法调查询问笔录、现场勘验照片、房产证复印件、土地证复印件等证据认定原告王冬在原二层房屋顶部擅自加层建设的行为违法，被告槐荫区执法局于2016年2月25日作出济槐城执责改字（2016）第0305001号对原告王冬送达了责令�期改正整改通知书，该通知书认定原告王冬存在以下违法事实：2003年在槐荫区南大槐树南街54号2层砖混基础上加建两层半砖混房屋（第3、4层及5层局部）；2005年至2006年又在建筑物顶部加建彩钢板房（5层、6层），未取得规划审批手续，责令王冬于2016年2月25日前自行整改，并于3月2日前，携带相关材料到被告槐荫区执法局接受处理。因原告王冬并未自行整改，也未向槐荫区执法局提供相关材料。被告槐荫区执法局于2016年3月25日作出济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书，该决定书的依据《济南市城乡规划条例》第八十二条之规定，责令原告王冬于收到该决定之日起五日内自行拆除。原告王冬对该责令限期拆除决定书不服，于2016年4月21日向被告槐荫区政府申请行政复议，被告槐荫区政府于2016年4月28日作出济槐政复受字[20162]13号行政复议申请受理通知书决定受理王冬的行政复议申请，并于2016年6月24日作出济槐政复决字[2016]13号行政复议决定书，决定维持槐荫区执法局于2016年3月25日对王冬作出济槐城执限拆字（2016）第03001号《责令限期拆除决定书》的具体行政行为。原告王冬对被告槐荫区执法局作出的济槐城执限拆字（2016）第03001号《责令限期拆除决定书》及被告槐荫区政府作出的济槐政复决字[2016]13号《行政复议决定书》不服，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，一、关于原告王冬要求撤销被告槐荫区执法局济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书的诉讼请求。《国务院法制办公室关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚试点工作的复函》（国法函[2002]170号）载明：“二、集中行使行政处罚权的行政机关可以行使下列职权：……（二）行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”。本案中，槐荫区执法局作为济南市槐荫区行政区域内集中行使行政处罚权的行政机关，以王冬未取得《建设工程规划许可证》擅自加层建设房屋为由，对王冬的违法加建房屋的行为进行查处，具备作出济槐城执限拆字（2016）第03001号《责令限期拆除决定书》的行政主体资格。《济南市城市规划管理办法》第三十六条规定：“在城市规划区内进行各项建设，必须符合城市规划，必须按照下列规定办理《建设工程规划许可证》：（一）建设单位或个人持建设工程的有效批准文件、土地使用权属证件、地形图向市、县（市）城市规划行政主管部门提出书面申请。建设工程用地已有详细规划的，应提供详�规划图、说明书和详细规划批准文件。有污染的建设工程，须提供环境保护主管部门批准的环境影响评价报告书。已按本办法第二十八条规定取得《建设用地规划许可证》的，可直接持土地使用权批准文件提出申请。（二）城市规划行政主管部门对符合城市规划的，签发建设工程设计规划要求通知书及附图；对不符合城市规划的，应当给予书面答复。（三）建设单位或个人根据建设工程设计规划要求通知书提出建设工程设计方案，报城市规划行政主管部门审查。需制定详细规划的，按本办法第十四条的规定办理。（四）城市规划行政主管部门对符合建设工程设计规划要求的建设工程设计方案，签发建设工程设计方案规划审查意见书。重要的建设工程设计方案须经市、县（市）人民政府审定。（五）建设单位或个人根据建设工程设计方案规划审查意见书提出建设工程施工图，报城市规划行政主管部门审核。（六）城市规划行政主管部门对符合建设工程设计方案规划审查意见的建设工程施工图，核发国家统一印制的《建设工程规划许可证》及附件、附图，并在主要施工图上签章。”《济南市城乡规划条例》第三十二条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，按照下列规定办理建设工程规划许可证：(一)建设单位或者个人向城乡规划主管部门提交建设项目的下列材料，领取建设工程规划设计要求通知书及其附图：1、土地使用权属证件或者建设用地规划许可证，出让用地的国有土地使用权出让合同；2、勘测定界图；3、现状地形图；4、政府有关主管部门的审查意见；5、在以划拨方式取得国有土地使用权的自有用地的建设项目，还应当提交建设项目批准、核准或者�案文件；6、法律、法规、规章规定的其他材料。(二)城乡规划主管部门应当自收到前项规定的材料之日起二十日内依据控制性详细规划、国家标准、技术规范和法规、规章的有关规定，出具建设工程规划设计要求通知书及其附图。对位于城市重要地块、主次干道交叉口和城市广场周边的建筑物、构筑物，城乡规划主管部门在建设工程规划设计要求通知书及其附图中，应当根据周边环境和建筑风格一并对其外立面造型、色彩和灯饰、户外广告、牌匾的设置等提出明确规划要求。(三)建设单位或者个人根据建设工程规划设计要求通知书及其附图，组织有相应资质等级的设计单位制定建设工程设计方案。除工业、仓储、物流、基础设施类建设项目和可规划建设用地面积三公顷以下的建设项目外，其他建设项目在制定建设工程设计方案前，还应当编制修建性详细规划。设计单位应当按照建设工程规划设计要求通知书及其附图进行设计，设计成果应当符合国家标准和技术规范的规定。(四)建设工程设计方案完成后，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门提交下列材料，申请办理建设工程规划许可证：1、书面申请；2、建设项目批准、核准或者备案文件；3、土地使用权属证件。进行道路、管线工程建设的，提交使用土地的证明文件；4、建设工程设计方案；5、需要编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。(五)城乡规划主管部门应当自收到前项规定的材料之日起二十日内审查完毕。对符合建设工程规划设计要求通知书及其附图的，核发建设工程规划许可证，并在修建性详细规划、建设工程设计方案上签章；对不符合建设工程规划设计要求通知书及其附图的，不得核发建设工程规划许可证，并书面答复和说明理由。”本案中，原告王冬在未取得《建设工程许可证》的情况下，在槐荫区原二层房屋顶部擅自加层建设房屋的行为违反了上述《济南市城市规划管理办法》的规定，由于但《济南市城乡规划条例》的生效时间为2008年108月1日，原告王冬的违法建设行为于该条例施行生效前已完成，根据法不溯及既往的法律适用原则，对其违法建设行为的认定不能适用《济南市城乡规划条例》第三十二条的规定，而仅能够适用《济南市城市规划管理办法》第三十六条的规定。被告槐荫区执法局在济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书中，对王冬违法建设行为的认定的法律依据同时适用了《济南市城市建设规划管理办法》第三十六条和《济南市城乡规划条例》第三十二条的规定不妥，但该处法律适用问题对原告的权利义务利并不产生实际影响。《济南市城乡规划条例》第八十二条规定：“未取得建设工程规划许可证建设的或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的，由城市管理行政执法部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，由城市管理行政执法部门责令限期改正，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，城市管理行政执法部门应当责令限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十的罚款。《山东省城乡规划条例》第七十四条第二款第（四）项规定：“前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形包括：……(四)擅自在建筑物顶部、底层或者退层平台进行建设的；……”本案中，原告王冬在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在槐荫区原二层房屋的顶部擅自加层建设的行为，属于上述规定中无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形。故被告槐荫区执法局对原告王冬作出济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书，决定依据《济南市城乡规划条例》第八十二条之规定，责令王冬于收到本决定之日起五日之内自行拆除，该责令限期拆除决定书认定事实清楚，适用法律正确，因此，王冬请求撤销该责令限期拆除决定书，本院不予支持。二、关于原告王冬要求撤销被告槐荫区政府作出的济槐政复决字[2016]13号行政复议决定书的诉讼请求。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。……”本案中，槐荫区政府作为槐荫区执法局的本级人民政府，接受王冬的行政复议申请并作出济槐政复决字[2016]13号行政复议决定书，具备本案的行政主体资格。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条第一款第(一)项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告槐荫区政府于2016年4月21日收到原告王冬的复议申请后，于2016年4月28日通知原告受理了该案,并于当日向被申请人槐荫区执法局送达了行政复议申请书副本和提交行政复议答复通知书，槐荫区执法局于2016年5月4日向槐荫区政府提交了行政复议答辩意见及该案相关证据材料。槐荫区政府于2016年6月24日作出济槐政复决字[2016]13号行政复议决定书，维持了槐荫区执法局于2016年3月25日对王冬作出的济槐城执限拆字（2016）第03001号责令限期拆除决定书的具体行政行为，并于2016年6月24日向槐荫区执法局、王冬分别送达了该行政复议决定书，被告槐荫区政府的行政复议程序符合上述法律规定。因此，王冬请求撤销该行政复议决定书，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回�告王冬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王冬负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  唐 瑾人民陪审员  安爱国人民陪审员  张 红二〇一六年十月十二日书 记 员  王 雯附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”