天津市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）津02行终206号
上诉人（原审原告）何峻嶙，男，1959年12月28日出生，汉族，住天津市河东区。
被上诉人（原审被告）天津市公安交通管理局东丽支队张贵庄大队，住所地天津市东丽开发区六经路14号。
负责人戴建军，大队长。
委托代理人陈步飞，天津市公安交通管理局东丽支队张贵庄大队工作人员。
委托代理人裴长涛，天津市公安交通管理局东丽支队张贵庄大队工作人员。
被上诉人（原审被告）天津市公安交通管理局东丽支队，住所地天津市东丽区先锋东路54号。
法定代表人张利，支队长。
委托代理人王凤义，天津市公安交通管理局东丽支队工作人员。
委托代理人丁志芳，天津瑞宇律师事务所律师。
上诉人何峻嶙与被上诉人天津市公安交通管理局东丽支队张贵庄大队、被上诉人天津市公安交通管理局东丽支队交通管理行政处罚一案，不服天津市东丽区人民法院（2017）津0110行初220号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月10日公开开庭审理了本案。上诉人何峻嶙，被上诉人天津市公安交通管理局东丽支队张贵庄大队（出庭）负责人朱金伟及委托代理人陈步飞、裴长涛，被上诉人天津市公安交通管理局东丽支队的委托代理人王凤义、丁志芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2016年12月26日9时26分，原告何峻嶙驾驶号牌为津Ｌ×××××轻型普通货车，沿东丽区外环线由北向南行驶至机场路交口时，因实施机动车违反禁令标志指示的违法行为，被电子警察摄录。2017年10月11日，原告何峻嶙携带相关证件到窗口处理该笔违章，被告天津市公安交通管理局东丽支队张贵庄大队（以下简称张贵庄大队）适用简易程序,履行了告知、听取主张的程序，当场作出罚款100元的行政处罚（编号1210021007407708），并在行政处罚决定书上告知救济权利后，将上述处罚决定书送达原告。原告于2017年10月21日缴纳该罚款。2017年10月11日，原告何峻嶙因不服上述处罚决定，向天津市公安交通管理局东丽支队（以下简称东丽支队）提起行政复议，认为上述处罚决定依据的《天津市人民政府关于实施机动车限行交通管理措施的通告》（以下简称《通告》）第二条不符合《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，并对该文件提出附带性审查请求。被告东丽支队于2017年10月12日受理上述复议，并于当日将复议申请送达张贵庄大队，张贵庄大队于7日内将作出处罚决定的证据提交东丽支队。因原告何峻嶙提出的规范性文件并非被告东丽支队制定，故东丽支队对该规范性文件未予处理。东丽支队在核查张贵庄大队作出行政处罚的证据后，认定张贵庄大队对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，于2017年10月23日作出（交管丽）公复决字[2017]2号《行政复议决定书》，维持张贵庄大队的行政处罚决定。该决定书于2017年11月22日送达原告何峻嶙，且已送达张贵庄大队。原告不服，提起行政诉讼，请求撤销被告张贵庄大队作出的编号为1210021007407708《公安交通管理简易程序处罚决定书》，退还原告缴纳的处罚款；撤销被告东丽支队（交管丽）公复决字[2017]2号《行政复议决定书》；请求审议《通告》第二条规定是否合法；诉讼费由二被告承担。
另查，为有效缓解交通拥堵、降低能源消耗，改善空气环境质量，天津市人民政府于2013年发布了《通告》，其中第二条规定“自2014年3月1日起，每日7时至19时，禁止货运机动车在外环线上通行”。天津市公安交通管理局据此在外环线设立货车限时禁行标志。此外，天津市还对货车进入环内区域实行分时段的分类管理措施，并对天津市其他类型机动车采取分类分时管理措施。2016年4月，天津市公安局发布《本市将继续实施机动车尾号限行管理措施》（以下简称《措施》），通告天津市人民政府决定自2016年4月10日至2017年4月8日继续实施机动车限行交通管理措施，并且规定对于天津市人民政府核发的纯电动轻型、微型厢式货运机动车和纯电动轻型、微型封闭式货运机动车，不受外环线以内道路每日7时至22时货运机动车限行措施限制，不受外环线每日7时至19时货运机动车限行措施限制。庭审中，被告向法庭陈述自天津市采取限行措施后，天津市的道路交通拥堵排名在全国显著减低，空气质量也呈现了重污染天气显著减少、一级优天气大幅增加的局面，但原告认为上述情况虽然属实，但其出现与禁止货车在外环线行驶关系微乎其微，且应对重型货车、轻型、微型货车等区别管理。
原审法院认为，在本案中，确定处罚决定所依据规范性文件的合法性是确认处罚决定是否合法的前提。天津市人民政府于2013年发布《通告》后，天津市公安局于2016年4月发布了《措施》，交通管理部门根据天津市政府的一系列决定在外环线设立货车限时禁行标志，而后，张贵庄大队根据该标志判断原告何峻嶙违反道路通行规定，故天津市人民政府禁止货车在外环线行驶的决定构成张贵庄大队作出处罚的依据，本案原告对该规定提出司法审查请求，本院依法予以准许。本案原告违反标志行驶的行为发生在2016年12月份，故本案依据的规范性文件为《措施》第二条。原告何峻嶙虽然在诉状中陈述要求对《通告》第二条进行合法性审查，但结合其在庭审中的陈述，原审法院确认原告变更审查对象为《措施》第二条，该变更虽然在起诉状副本送达之后，但因被告东丽支队在其复议决定书中记载《通告》为其复议的依据，故原告变更上述请求有正当理由，原审法院准许，故本案审查的规范性文件为《措施》第二条。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定了公安机关交通管理部门有权根据道路和交通流量的具体情况，对机动车采取限行、禁行措施，天津市公安局发布上述《措施》，有上位法依据，故原告提出该《措施》为乱设岗罚款，不能成立。根据法庭调查结果，可以看到天津市公安局对于各类车辆在天津市范围内分时分类分区域进行管理，考虑了车辆、区域的不同特点，具有初步的合理性，且上述措施的制定需要专业知识及数据支持，故法院对政府主管部门作出的上述决定应予尊重，在无证据推翻上述对合理性的初步判断时，原审法院确认上述规定的合理性，原告提出外环线的通行能力不需限行的理由不能成立。原告提出的限行措施禁行侵犯其行驶权，但任何权利的行使均需接受法律的限制，天津市公安局在法律规定范围内对该权利进行限制，并无不当。原告诉称限行不符合环保目的，但结合上述《措施》中关于纯电动轻型、微型封闭式、厢式货车不限行的规定，可以看出限制普通货车的措施客观上能够促进新能源货车的发展，有利于环保目的的实现，且因存在货运的替代性供给方式，限行规定不必然造成普通货车增加排放，因此，原告诉称限行不符合环保目的，缺乏理论及证据支撑。另外,天津交通拥堵状况、空气质量的改善和限行措施的施行具有时间上的关联性，可以作为限行措施符合其制定目的的佐证。庭审中，原告提出对微型、轻型、重型货车分类管理的建议虽然有其合理性，但不能否定现措施的合法合理性，原告对行政管理有完善的建议的，可以向有关部门提出，此不在本案的审查范围之内。因此，《措施》第二条经审查，可以在本次处罚中予以适用。
张贵庄大队有对违反交通标志行为进行一定罚款的职权。其依据电子摄录证据认定事实，有法律的明确依据。且在处罚过程中，张贵庄大队履行了告知、听取意见、送达等各项程序，经审查，本处罚事实清楚，适用法律正确，履行了相关程序，应予维持，原告要求撤销编号：1210021007407708《公安交通管理简易程序处罚决定书》的诉讼请求不能成立。
东丽支队在接到复议申请后，在规定时间内受理、调取证据，但对于原告提出对规范性文件审查的请求，未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十六条的规定予以处理，属于程序违法，原审法院依法确认其违法。
综上，张贵庄大队作出编号：1210021007407708号的《公安交通管理简易程序处罚决定书》并无不当，原告要求返还罚款的诉讼请求，不予支持。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第四款的规定，判决：确认天津市公安交通管理局东丽支队作出的（交管丽）公复决字[2017]2号《行政复议决定书》违法；驳回原告要求撤销天津市公安交通管理局东丽支队张贵庄大队作出的编号1210021007407708《公安交通管理简易程序处罚决定书》的诉讼请求；驳回原告要求退还罚款的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何峻嶙负担。
原审法院判决后，上诉人何峻嶙不服向本院提起上诉，请求撤销原审判决；依法改判撤销被上诉人张贵庄大队作出的编号1210021007407708《公安交通管理简易程序处罚决定书》，并退还罚款100元；对《天津市人民政府关于实施机动车限行交通管理措施的通告》第二条规定是否合法进行审查；两审诉讼费用由二被上诉人承担。理由是：1、依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定，公安机关交通管理部门对道路和交通流量可以根据具体情况采取疏导、限制通行、禁止通行等措施，但此措施属于临时性措施，在通行情况改善后，应当及时恢复正常的交通秩序，而外环线禁行货车的规定，是一年365天实行，所以该限行措施没有上位法依据；2、被上诉人也没有提供证据证明外环线禁行货车是合理的。
被上诉人张贵庄大队辩称，被上诉人张贵庄大队对上诉人作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，故请求驳回上诉，维持原审判决。
被上诉人东丽支队辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人在二审提出了与一审不同的对规范性文件合法性审查要求，依法不应审查，故请求驳回上诉，维持原审判决。
各方当事人均坚持其在原审的质证意见，二审均未提交新证据。
经审查，原审认证意见正确，本院予以确认。
本院审理查明的事实与原审一致。
本院认为，本案中，确定处罚决定所依据的规范性文件的合法性是确认处罚决定合法性的前提。关于上诉人提出的对《通告》第二款规定合法性审查问题。天津市人民政府于2013年12月15日发布《通告》，其中第二条规定，自2014年3月1日起，每日7时至19时，禁止货运机动车在外环线上通行。后该《通告》有效期届满前，天津市公安局发布了《本市将继续实施机动车尾号限行管理措施》，规定了下一年度机动车限行的相关交通管理措施。此后每年四月份天津市公安局均发布下一年度《措施》。本案涉案行为发生在2016年12月，当时有效的规范性文件是2016年4月天津市公安局发布的《措施》，其中第二条规定，自2016年4月10日起，每日7时至19时，禁止货运机动车在外环线上通行。上诉人虽然起诉时对《通告》第二条提起合法性审查，但是庭审中已经查明当时有效的是天津市公安局2016年4月发布的《措施》，上诉人也表示变更为对《措施》第二条规定进行合法性审查，故本案应当对《措施》第二条规定是否合法进行审查。
依据《天津市行政规范性文件管理规定》第十一条第（二）项规定，市和区县人民政府工作部门有权制定行政规范性文件。本案天津市公安局作为天津市人民政府的工作部门具有制定规范性文件的职权。依据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。天津市公安局为有效缓解交通拥堵，降低能源消耗、改善空气环境质量，依据2015年9月29日国务院常务会议精神及《中共天津市委天津市人民政府美丽天津建设纲要》，结合天津市道路交通的实际情况，制定该《措施》不违反上位法的规定。该《措施》经报天津市人民政府批准、备案，并在全市广播、电视、报纸、互联网等媒体上公开发布，符合相关程序规定。上诉人主张《措施》第二条规定不合法，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。该《措施》第二条可以适用本案。
关于被诉交通管理处罚决定的合法性问题。依据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条之规定，被上诉人张贵庄大队作为本行政区域内道路交通管理部门，具有作出被诉交通管理行政处罚的主体资格和法定职权。本案被上诉人张贵庄大队提交的证据能够证明上诉人实施了机动车违反禁令标志指示的违法行为，被上诉人张贵庄大队履行了告知、听取意见、决定及送达等法定程序，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十四条、第九十条的规定，作出罚款100元的行政处罚，事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人对此亦无异议。原审判决驳回上诉人对被诉交通管理处罚决定及退还罚款的诉讼请求并无不当，本院予以维持。被上诉人东丽支队作出被诉行政复议决定履行了受理、审查、决定及送达等法定程序，但对于上诉人提出的对规范性文件审查的复议请求，未依据《中华人民共和国行政复议法》第二十六条的规定予以审查处理，属于程序违法，原审判决确认被上诉人东丽支队作出复议决定违法并无不当，本院应予维持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人何峻嶙负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨敬梅
代理审判员 陈 艳
代理审判员 吕本文
二〇一八年六月一日
书 记 员 赵一鹤