甘肃省天水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）甘05行终4号
上诉人（原审被告）清水县林业局。所在地：清水县永清镇西华路**号。
法定代表人金某，该局局长。
委托代理人刘某，该局林业站站长。
委托代理人辛某，甘肃鑫盾律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郐某，住天水市。
委托代理人杨某，汉族，住址同上。（系被上诉人郐某之妻）
上诉人清水县林业局因与被上诉人郐某履行检查验收法定职责一案，不服天水市麦积区人民法院（2017）甘0503行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人清水县林业局的委托代理人刘某、辛某，被上诉人郐某及其委托代理人杨某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2003年10月1日，清水县永清镇义坊村二组、三组136户村民，经过村民代表大会讨论，村民签名捺印委托义坊村村民委员会与原告郐某签订《土地承包经营合同》，用于退耕还林还草工作，约定郐某承包土地280.31亩，承包期限为25年（2003年10月1日到2028年9月30日），承包费分五次支付，每次支付五年承包费，第一次2003年10月1日支付（2003年10月1日到2008年9月30日）承包费74067.5元；第二次2008年10月1日支付，以后每五年一支付,二十五年共支付承包费370337.5元。约定郐某不按期支付承包费，村委会有权单方终止合同。合同第七条约定，在承包期内，村委会应积极配合郐某落实退耕还林还草工作的实施，如政策对生态环境建设有优惠政策者，村委会给予支持，不能因此刁难郐某的整体实施。第十一条约定，在承包期内，郐某承包的耕地如列入国家退耕还林还草的项目，郐某应严格按照林业部门规则积极实施，经过验收合格后，国家按政策所补的粮食、钱，由郐某支取使用，如需村委会配合的一些工作，村委会应积极配合。该《土地承包经营合同》于2003年11月19日,经清水县公证处进行了公证。
以上合同签订后，郐某按照清水县林业局的设计要求退耕还林，2004年10月，清水县林业局对郐某的造林面积286亩进行了验收，确认合格面积286亩。2005年10月30日，清水县财政局和清水县林业局联合向退耕户郐某发放”清水县退耕还林粮食补助金、现金补助农户领用卡”，并于2006年4月1日、2007年2月10日、2008年2月23日，向郐某发放退耕还林粮食补助现金共137280元（45760元×3年）。从此以后，被告清水县林业局再未进行验收，原告也未领取退耕还林补助款。2017年8月19日，原告向被告邮寄了”请求清水县林业局给予郐某出具退耕还林款发放所需验收合格等全部材料”的申请，但被告收到后，并未履行法定职责。原告遂提起行政诉讼。
另查明，郐某两次支付了村民十年（即2003年10月1日到2013年9月30日）的承包费，其余拖欠。
原审法院认为，根据《退耕还林条例》第四十七条规定”国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；委托他人还林或者与他人合作还林的，退耕土地上的林木（草）所有权由合同约定。”本案原告郐某与清水县永清镇义坊村136户村民委托的村委会签订了合同，明确约定了合同双方的权利义务，被告也对郐某的退耕还林者资格予以认可。原告郐某凭前期的验收合格证明和补助款领用卡，领取了三年的补助金，支付了村民前期的承包费，因此，原告郐某是合法的退耕还林者。
被告关于郐某拖欠村民承包费，导致被告后来无法验收的意见无法律依据，不予采纳，因为退耕还林者郐某与原土地承包人村民之间的承包费纠纷属于民事纠纷，并不影响被告按期履行检查验收、出具验收证明的法定职责。另外,被告关于原告没有与清水县林业局签订退耕还林合同，导致矛盾发生的意见也不能成立，因为根据《退耕还林条例》第八条”退耕还林实行目标责任制。县级以上地方各级人民政府有关部门应当与退耕还林工程项目负责人和技术负责人签订责任书，明确其应当承担的责任。”但本案被告无证据证明原告和被告未签订合同是由于原告的原因引起的，况且前几年被告验收时，并未受此影响。因此，根据《退耕还林条例》第三十三条”县级人民政府林业行政主管部门应当按照国务院林业行政主管部门制定的检查验收标准和办法，对退耕还林建设项目进行检查验收，经验收合格的，方可发给验收合格证明。”对原告实施的退耕还林项目进行检查验收，并出具验收报告或者证明材料是被告的法定职责，在原告书面申请后，被告仍然不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第一百零二条之规定，判决：责令被告清水县林业局在本判决生效后两个月内，对原告郐某实施的退耕还林项目履行检查验收职责，并出具相关验收证明材料。案件受理费50元，由被告清水县林业局承担。
宣判后，清水县林业局不服，向本院提出上诉称，一审法院事实认定错误，应依法予以撤销。首先，被上诉人郐某不是适格的退耕还林者，上诉人自始至终对被上诉人退耕还林者身份是不予认可的。根据《退耕还林条例》第四十七条规定，退耕还林者必须是对退耕土地的林木享有所有权之人，林木所有权应当由合同约定并通过办理林木所有权属证书予以确认。被上诉人既未通过合同取得退耕土地上的林木所有权，更未取得退耕土地上的林木所有权属证书，所以，不能成为适格的退耕还林者。其次，退耕还林者主体不清，导致上诉人不能对被上诉人进行检查验收。被上诉人与义坊村二、三组签订的《土地承包经营合同》中对退耕还林者主体身份并未进行约定，而且被上诉人未与当地政府签订《退耕还林合同》来约定其对退耕还林建设项目所享有的权利，导致被上诉人是否具有就退耕还林建设项目向上诉人提请检查验收的权利并不明确。所以，上诉人无法对其实施的退耕还林建设项目进行检查验收。最后，检查验收颁发合格证会侵害义坊村二、三组村民的利益，上诉人更不宜进行检查验收。
被上诉人郐某答辩称，答辩人书面申请被答辩人对其实施的退耕还林建设项目进行检查验收并出具验收合格证明，被申请人不履行检查验收法定职责构成行政不作为；答辩人郐某是适格的退耕还林者。一审法院认定事实清楚，审理程序合法，判决公正，被答辩人的上诉请求缺乏事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
本案二审查明的事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院认为，《退耕还林条例》第四十七条第一款规定”国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权。自行退耕还林的，土地承包经营权人享有退耕土地上的林木（草）所有权；委托他人还林或者与他人合作还林的，退耕土地上的林木（草）所有权由合同约定。”被上诉人郐某与清水县永清镇义坊村136户村民委托的村委会签订了合同，约定了合同双方的权利义务，其中第十一条明确约定：”在承包期内，郐某承包的耕地如列入国家退耕还林还草的项目，郐某应严格按照林业部门规则积极实施，经过验收合格后，国家按政策所补的粮食、钱，由郐某支取使用，如需村委会配合的一些工作，村委会应积极配合。”该《土地承包经营合同》于2003年11月19日,经清水县公证处进行了公证。上诉人清水县林业局也于2004年对被上诉人郐某所承包286亩土地的造林面积进行了检查验收，确认合格。2005年上诉人清水县林业局及清水县财政局共同向被上诉人郐某发放了”清水县退耕还林粮食补助金、现金补助农户领用卡。”并向郐某发放了2006年、2007年、2008年退耕还林补助金。因此，被上诉人郐某是本案合法的退耕还林者。上诉人清水县林业局上诉称：”退耕还林者主体不清，导致上诉人不能对被上诉人进行检查验收。被上诉人与义坊村二、三组签订的《土地承包经营合同》中对退耕还林者主体身份并未进行约定。”经查，该《土地承包经营合同》第六条约定:”乙方（即被上诉人郐某）承包经营期间按照村镇和县林业局的规划逐步逐条实施，把承包的耕地及四荒地栽培成型。”第七条约定：”在承包期内，甲方应积极配合乙方落实退耕还林还草工作的实施，如政策对生态环境建设有优惠政策者，甲方给予支持，不能因此刁难乙方的整体实施。”从以上约定看，本案退耕还林者的主体身份约定明确。相关政府机关虽未依照《退耕还林条例》第二十四条的规定与郐某签订《退耕还林合同》，但被上诉人郐某是本案退耕还林工程项目的具体实施者，且上诉人清水县林业局于2004年10月对郐某的造林面积286亩已进行过验收，上诉人应对郐某所实施的退耕还林项目继续履行检查验收的法定职责，并出具相关验收证明材料。综上，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人所持上诉理由，经查均不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，第一百零二条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人清水县林业局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 赟
审 判 员 曹小龙
审 判 员 高学峰
二〇一八年三月十三日
法官助理 黄智源
书 记 员 杨文静