辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽行终750号
上诉人（一审原告）凌源市红山街道牛河梁村海东村民组，住所地凌源市红山街道牛河梁村海*组。
诉讼代表人王勤玉，男，1950年3月6日出生，汉族，住址凌源市。
诉讼代表人白秀荣，女，1967年8月24日出生，汉族，住址凌源市。
诉讼代表人徐志慧，女，1972年10月2日出生，汉族，住址凌源市。
诉讼代表人陶秀凤，女，1970年6月6日出生，汉族，住址凌源市。
诉讼代表人王树林，男，1957年6月21日出生，汉族，住址凌源市。
被上诉人（一审被告）凌源市人民政府，住所地凌源市市府路西段61号。
法定代表人于仁礼，该市政府市长。
委托代理人尹书凌，凌源市国土资源局局长助理。
委托代理人赵永阁，凌源市国土资源局副科长。
被上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，住所地朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。
法定代表人于言良，该市政府市长。
委托代理人张建民，该市政府法制办复议应诉二科科长。
委托代理人刘冬冬，该市政府法制办复议应诉二科科员。
一审第三人凌源市红山街道牛河梁村民委员会，住所地凌源市红山街道牛河梁村。
负责人孙江，该村委会主任。
一审第三人凌源市红山中心小学，住所地凌源市红山街道。
法定代表人马向军，该小学校长。
委托代理人张晓华，该小学工作人员。
一审第三人李清华，女，1970年5月7日出生，汉族，住址凌源市。
凌源市红山街道牛河梁村海东村民组（以下简称海东村民组）因诉凌源市人民政府（以下简称凌源市政府）、朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）土地权属争议处理决定及行政复议决定一案，不服朝阳市中级人民法院（2015）朝行初字第00093号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人海东村民组的诉讼代表人王勤玉、白秀荣、徐志慧，被上诉人凌源市政府的负责人张殿成及其委托代理人尹书凌、赵永阁，被上诉人朝阳市政府的委托代理人张建民、刘冬冬，一审第三人凌源市红山中心小学（以下简称红山小学）的委托代理人张晓华以及一审第三人李清华到庭参加询问；一审第三人凌源市红山街道牛河梁村民委员会（以下简称牛河梁村委会）经本院通知未到庭参加询问。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，海东村民组与牛河梁村委会、红山小学争议的土地位于凌源市红山街道（原凌北镇）牛河梁村海东村民组东北山。1981年4月3日，凌源县政府下发凌政发（1981）55号文件，批转教育局《关于凌源县中心小学校办农林场土地情况的报告》，要求切实解决学校的勤工俭学问题。1984年至1985年间，根据凌源县政府的要求，经凌北镇小学总校与哈海沟村委会协商，由哈海沟村委会将该争议地划拨给哈海沟小学作为校田地使用，面积为22000平方米，四至为：东至下杖子交界，南至冯国友杏树交界，西至西山组和王旭明交界，北至松树边。1995年8月，凌源市政府根据《凌源市以工代赈绿色希望工程建设管理办法》的要求，经哈海沟小学申请为其核发了凌集土（1995）第1号《集体土地使用证》，该证记载土地所有者为哈海沟村委会，土地使用者为哈海沟小学，使用期限为1995年—2025年。2003年9月，凌北镇政府与哈海沟小学签订《退耕还林合同》，将该校田地内12.4亩耕地按政策实施退耕还林。2003年10月，凌源市政府为该林地核发了凌林证字（2003）第04283号《林权证》，确认林地所有者为哈海沟村，林地使用者、林木所有者为刘春林。因哈海沟小学合并到凌北小学（现红山小学），校田地无人管理，2004年2月15日，哈海沟村委会与本村下杖子组村民马树超签订了《校田地杏树承包合同》。因该地现使用者为学校，2007年7月18日，红山小学与李清华（系马树超妻子）签订了《校田地杏树承包协议》，替代了哈海沟村委会与马树超签订的承包合同，此后，该地由李清华经营管理。2011年8月以后，海东村民组以哈海沟小学已合并，该校田地应归还为由，对争议地主张权利，要求凌源市政府将其确为己有。2015年4月10日，凌源市政府作出凌政处字（2015）2号行政处理决定，将争议地所有权确给牛河梁村农民集体，使用权确给凌北小学（现红山小学）。海东村民组不服申请复议，朝阳市政府于2015年7月6日作出朝政行复字（2015）第63号行政复议决定，维持凌源市政府作出的行政处理决定。海东村民组仍不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，海东村民组在该争议地划拨给哈海沟小学之前是土地所有者，其以凌源市政府为哈海沟小学颁发集体土地使用证以及（2015）2号行政处理决定将土地所有权确定为牛河梁村农民集体，侵犯了其土地所有权为由向法院提起诉讼，符合原告主体资格。凌源市政府依据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规，具有颁发集体土地使用证的法定职权，是本案被诉行政行为的作出机关，符合被告主体资格。凌源市政府认为海东村民组起诉超过法定期限的理由没有事实和法律依据，不能成立。该争议地自1984年、1985年被划给红山小学（原哈海沟小学、凌北小学）作为校田地使用，至海东村民组2011年开始主张权利时，连续使用已超过20年。凌源市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定作出的行政处理决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。朝阳市政府复议程序合法，结论正确，并无不当，应予维持。海东村民组的诉请无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回海东村民组的诉讼请求。案件受理费50元，由海东村民组负担。
上诉人海东村民组上诉称，1985年海东村民组把33亩土地借给村办哈海沟小学使用，该争议土地的原所有权人和使用权人均为海东村民组。1995年8月1日在海东村民组不知情的情况下，凌源市政府颁发了凌集土（1995）字第1号集体土地使用证，将土地所有者登记为哈海沟村委会，土地使用者登记为哈海沟小学，侵犯了海东村民组的合法权益。2003年9月哈海沟小学被撤销时，海东村民组才知道上述土地使用证的内容，开始向凌北小学、市教委、村委会主张权利，并未超过20年，凌源市政府适用《关于确定土地所有权和使用权若干规定》第二十一条的规定系适用法律错误。凌北小学将争议土地和林地发包给李清华，违反了土地管理法第十五条的规定。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院予以撤销。
被上诉人凌源市政府向本院提交书面答辩意见称，争议土地已经由小学连续使用20年以上，适用连续使用20年归现使用者所有的规定处理本案完全正确。海东村民组虽然主张2003年学校合并时曾找过现使用者主张权利，但经查阅卷宗没有李广和孙兆喜出具的证明，而海东村民组的村民向小学缴纳土地承包费恰能证明小学具有土地使用权。即使按照海东村民组所说在2003年主张过权利，根据《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，连续使用不满20年或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，也是由县级政府根据具体情况确定土地所有权，并非就应确权给原所有权人。哈海沟村委会向外发包校田地是其行使土地所有权的体现，恰能证明校田地在2004年不是海东村民组的，同时也证明村委会没有接到海东村民组的主张。被诉行政处理决定符合法律规定，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人朝阳市政府向本院提交书面答辩意见称，本机关受理复议申请后经过科内初审、主管领导复核、复议委员会合议、经主管市长签批盖章后，维持凌源市政府作出的行政处理决定，并于2015年7月10日向各方当事人送达。被诉行政复议决定和一审判决均认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
一审第三人牛河梁村委会、红山小学以及李清华均未向本院提交书面陈述意见，红山小学及李清华在本院组织的询问程序中述称，同意被诉行政处理决定、行政复议决定以及一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人对一审法院认定的事实均无异议，本院经审理查明，一审法院认定事实正确，本院予以确认。
另查明，2007年，原哈海沟村与三官甸子村合并为牛河梁村。
本院认为，本案的焦点问题是被诉行政处理决定是否符合法律规定。海东村民组于2012年7月5日向凌源市政府提交的《土地争议案件申请书》中载明的请求为依法撤销凌集土（1995）第1号集体土地使用证，将该土地归还海东村民组。其在一审起诉状中载明的诉讼请求有三项：一是撤销朝政行复字（2015）第63号行政复议决定，二是撤销凌政处字（2015）2号行政处理决定，三是撤销凌源市政府核发的凌集土（1995）第1号集体土地使用证，归还农民土地。结合海东村民组在一审庭审及二审询问中的陈述可以看出，海东村民组因涉案土地权属争议启动土地确权程序，其在《土地争议案件申请书》中虽然提到撤销凌集土（1995）第1号集体土地使用证，但申请的实质是要解决涉案土地所有权和使用权争议。因为单纯申请对该集体土地使用证的撤销并不能从根本上解决土地权属争议，故凌源市政府针对海东村民组申请解决的实质问题作出争议土地的所有权和使用权确权决定符合申请人的本意，也利于土地权属争议的实质性解决。因涉案土地所有权和使用权均未确认给海东村民组，故实际上被诉行政处理决定是驳回了海东村民组关于撤销凌集土（1995）第1号集体土地使用证的请求。海东村民组提出的第三项诉讼请求已包括在被诉行政处理决定及行政复议决定之中，而涉案土地的权属依法得到确认之后，自然可以依照确权决定的内容对上述集体土地使用证作出相应变更，故海东村民组在起诉行政处理决定及行政复议决定的同时，无需再单独请求法院判令撤销凌集土（1995）第1号集体土地使用证。一审法院将本案案由确定为颁发土地使用证不当，应当为土地权属争议处理决定及行政复议决定。
《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。据此，土地所有权和使用权争议的解决途径首先是由当事人之间协商解决，只有协商不成的，才由人民政府进行确权。本案中，海东村民组因土地权属纠纷申请凌源市政府确权，但在凌源市政府确权过程中，牛河梁村委会已于2015年11月10日出具《村委会意见》，主要内容为：经村委会研究决定，在相关法律框架内，同意将此地的所有权归海东村民组。对此，凌源市政府没有调查核实该同意归还意见是否符合村民委员会组织法的相关规定，是否是牛河梁村全体村民的真实意思表示，却以该同意归还意见不符合相关法律法规关于土地确权的规定为由，迳行将争议土地的所有权确认归牛河梁村农民集体，使用权归凌北小学不当。虽然《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。但是该条规定的适用前提是土地所有权和使用权发生争议，当事人协商不成。正所谓无争议即无确权。本案中，牛河梁村委会在确权程序中已经明确表示同意将争议土地归还原所有者海东村民组，则土地权属争议不复存在，凌源市政府也就不再具备进行土地确权的前提条件。而且被诉行政处理决定仅表述为“牛河梁村委会同意归还的意见不符合相关法律法规关于土地确权的规定”，并未明确指出究竟不符合哪部法律法规哪条具体规定，而被诉行政处理决定中适用的《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定并未明令禁止牛河梁村委会将争议土地的所有权归还原所有者，故被诉行政处理决定将争议土地的所有权确认给牛河梁村委会缺乏事实根据和法律依据。同时，原哈海沟小学取得涉案土地使用权系基于建设农村小学的实际需要，《凌源市以工代赈绿色希望工程建设管理办法》第五条规定，土地划拨本着所有权与使用权分离的原则，土地所有权仍属村委会、村民组所有，使用权归属学校，暂定30年不变。但2003年原哈海沟小学已撤并到凌北小学（现红山小学），原哈海沟小学已经不存在，即不再实际使用涉案土地。虽然原哈海沟小学在撤并前已经签订《退耕还林合同》，并实际栽种杏树，在砍伐前杏树所占林地客观上只能由红山小学继续使用，但林地所有权与使用权依法可以相分离，且林权证载明的林地面积仅为0.82公顷（合8200平方米），而涉案土地面积为22000平方米，在此情况下，凌源市政府将除杏树所占林地外的其他土地的使用权确认给红山小学亦缺乏事实根据和法律依据。李清华与原凌北小学签订的承包合同只是对杏树的承包，并不涉及没有栽种杏树的其他土地，故凌源市政府关于将涉案土地使用权确认给海东村民组将会影响承包人李清华的合法权益的主张不能成立。被诉行政复议决定认定凌源市政府作出的凌政处字（2015）2号行政处理决定事实清楚，适用依据正确，程序合法，并维持该行政处理决定不当，依法应予纠正。
综上所述，被诉行政处理决定和行政复议决定均适用法律错误，依法均应予撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，裁判结果不当，依法亦应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：
一、撤销朝阳市中级人民法院（2015）朝行初字第00093号行政判决；
二、撤销朝阳市人民政府作出的朝政行复字[2015]第63号行政复议决定；
三、撤销凌源市人民政府凌政处字[2015]2号行政处理决定；
四、责令凌源市人民政府重新作出行政处理决定。
一、二审案件受理费共计100元，由凌源市政府和朝阳市政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 蕊
审 判 员 李 明
审 判 员 邢家新
二〇一八年五月二日
法官助理 倪弘毅
书 记 员 刘 冰