浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终769号
上诉人（原审原告）李仙云，女，1962年10月22日出生，汉族，住台州市路桥区。
上诉人（原审原告）李仙娇，女，1959年5月12日出生，汉族，住台州市路桥区。
两上诉人的委托代理人程仙高，男，1963年8月30日出生，汉族，住台州市黄岩区西城街道滨江新村**幢*单元***室。
上诉人（原审原告）暨李仙云、李仙娇的共同委托代理人李仙正，男，1965年6月22日出生，汉族，住台州市路桥区。
被上诉人（原审被告）台州市路桥区人民政府，住所地台州市路桥区金水路1号。
李仙云、李仙娇、李仙正诉台州市路桥区人民政府(以下简称路桥区政府)不履行征收安置补偿法定职责一案，台州市中级人民法院于2017年6月21日作出（2017）浙10行初88号行政裁定。李仙云、李仙娇、李仙正不服，向本院提出上诉，本院于2017年7月31日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
李仙云、李仙娇、李仙正原审起诉称：三原告父亲李清法有位于台州市路桥区××（以下××）的合法房屋面积200平方，宅基地使用权面积72.70平方，土地使用权证为黄集建（92）字第2221028号。李清法已亡故，原告李仙云、李仙娇对李清法的合法房产依法享有继承权。2013年9月12日，被告指使其下属机构螺洋街道办事处（以下简称螺洋街道）强拆了原告父亲的上述合法房屋，该强拆行为已经被法院判决确认违法。强拆的后果是构成了对原告父亲合法房屋的实际征收，本案的征收主体是被告路桥区政府。被告至今没有对原告的房屋作出征收决定，也没有对原告作出安置补偿。原告于2016年9月12日向被告寄送要求安置补偿申请书，被告于2016年9月13日签收了原告的申请，但被告没有作出处理决定。原告认为，被强拆房屋不安置补偿缺乏法律依据，被告征收原告合法房屋，依法应当给予原告补偿安置。被告对原告的申请拒绝答复，表明其拒绝给原告补偿安置。被告征收原告合法房屋，原被告已经形成事实合同关系，原告已经履行自己的义务，被告必须对原告作出补偿安置。被告的行为侵犯了原告的合法权益。请求判令：1、被告在十日内对原告的征收安置补偿申请作出处理；2、依法对路政办发[2011]147号《台州市路桥区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》（以下简称147号文件）进行合法性审查；3、由被告承担本案诉讼费用。
原审法院认为，登记在三原告父亲李清法名下土地证号为黄集建（92）22210**号的房屋被拆除后，原告李仙正于2014年12月23日提起行政诉讼，台州市路桥区人民法院作出（2015）台路行初字第1号行政判决，确认螺洋街道强制拆除该房屋的行为违法。2015年5月26日，三原告以螺洋街道为被告提起行政赔偿诉讼，原告李仙正在该案审理中表示放弃继承房产份额，将房产份额赠与原告李仙云、李仙娇。台州市路桥区人民法院作出（2015）台路行赔初字第1号行政赔偿判决，判决由螺洋街道赔偿给原告李仙正85789元（含房屋装修费用40789元、室内物品损失45000元）、赔偿给原告李仙云、李仙娇房屋重置费用84210元。三原告上诉后，二审法院作出（2015）浙台行赔终字第28号行政赔偿判决，维持了该判决。2015年6月24日，原告李仙正向园珠屿村民委员会提出申请，要求对其建房用地申请作出处理。因园珠屿村民委员会未对该申请作出处理，原告李仙正起诉后，台州市路桥区人民法院作出（2015）台路行初字第34号行政判决，责令园珠屿村民委员会对原告李仙正的建房用地申请作出处理。2015年12月12日，原告李仙云、李仙娇向螺洋街道提出申请，要求对其予以安置、并支付重建费用和临时过渡房费。螺洋街道作出回复后，三原告不服提起行政诉讼，起诉请求：1、撤销螺洋街道的回复；2、对147号文件的进行合法性审查；3、判决被告对原告李仙云、李仙娇被征收房屋作出安置，即安置给两人各一间与被拆房屋地基同等面积的宅基地，该宅基地应当位于园珠屿××规划居住区内，和补偿给两人房屋建造费用按每平方米2200元计算共440000元；4、判决被告对原告李仙正搬家费800元；6、要求被告支付原告李仙云、李仙娇过渡房费33600元。台州市路桥区人民法院作出（2016）浙1004行初31号行政判决，判决驳回三原告的诉讼请求。三原告不服提出上诉，台州市中级人民法院作出（2016）浙10行终145号行政判决（以下简称145号判决），维持该判决。至此，三原告因涉案房屋被拆除而引起的房屋重置费用、宅基地安置、过渡房费、搬家费及对147号文件合法性审查的诉讼，均已经过法院判决。现三原告向被告邮寄《征收与安置补偿申请书》，其申请事项涉及涉案房屋的征收、安置、过渡房补助费、搬家费补助，该申请事项已为上述生效裁判所羁束。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（九）项的规定，裁定驳回原告李仙云、李仙娇、李仙正的起诉。
李仙云、李仙娇、李仙正上诉称：一、一审裁定认定事实错误。（一）三上诉人父亲李清法拥有位于园珠屿两间约200平方米的合法房屋，2013年9月12日被螺洋街道非法强拆，强拆行为违法已被（2015）台路行初字第1号行政判决所确认。螺洋街道强拆的目的是为了征收，因此本案已构成事实征收，而征收补偿安置的主体是本案被上诉人路桥区政府，具体的落实者是螺洋街道。《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”根据该规定，本案上诉人父亲的房屋被征收，依法应当得到补偿安置。147号文件第二十八条规定，征收违章建筑、临时建筑和应拆未拆的房屋，不予补偿安置。对照本案，显然不属于不予安置的情形。一审裁定驳回上诉人的起诉错误。（二）三上诉人是涉案房屋的合法继承人，根据各继承人的意愿，经路桥区人民法院审理，涉案房屋由上诉人李仙云、李仙娇共同继承，据此该房屋被征收后的补偿安置权自然也由两上诉人李仙云、李仙娇共同继承。上诉人李仙云、李仙娇向螺洋街道提出在园珠屿补偿安置两间宅基地的请求，螺洋街道回复认为上诉人李仙云、李仙娇非园珠屿村民，不符合在园珠屿安置宅基地的条件，没有同意上诉人的请求，后诉至法院，经一审、二审，均认为两上诉人李仙云、李仙娇不符合宅基地安置的条件，显然145号判决是针对上诉人要求宅基地安置所作的判决。该判决虽已生效，但其效力仅及于上诉人的宅基地安置请求权。147号文件第四条规定，征收住宅房屋，根据城乡建设规划要求被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换或者宅基地安置。三种安置方法，宅基地安置没有得到征收方的认可和法院的支持，因此上诉人又向被上诉人提出了房屋置换安置的新请求，完全不同于145号判决书所否定的补偿安置请求，因此本案的诉讼请求不受145号判决所羁束。一审裁定既不审查事实真相，也不全面审查补偿安置政策，故意混淆本案与145号案件的关系，属事实不清，证据不足。（三）安置过渡房补助费、搬家费都是由征收补偿安置派生出来的。安置请求成立，过渡房补助费、搬家费请求也成立。退一步讲，安置请求即使不成立，根据147号文件第十八条的规定，被上诉人也要支付上诉人过渡房补助费、搬家费，该费用是由被征收房屋的面积决定的。一审法院没有全面审查147号文件的条款，不仅在145号案件中做出错误判决，在本案一审裁定中仍作出错误裁判。二、一审裁定法律适用错误。由于一审法院在事实认定上的错误，从而导致的在法律适用上的错误。三、三上诉人的诉讼请求符合法律规定和被上诉人制定的补偿安置政策。（一）本案是因被上诉人征收上诉人父亲合法房屋而产生的征收补偿安置关系，有征收才有安置，这是基于宪法和物权法对公民合法财产的保护和为了保证国家征收合法性而对被征收人进行适当补偿的置换措施。被上诉人和一审法院所谓的按村民在册常住人口进行安置的主张，是故意将征收产生的安置补偿与村民的福利分配混为一谈。征收产生的补偿安置其核心是它的补偿特性。村民的福利分配，则与有没有房屋被征收的事实无关。（二）有安置补偿的国家征收，才是合法的征收，才有其正当性；没有安置补偿的征收，不是国家征收，而是没收，如果要没收公民的财产，必须有法定程序。物权法第四十二条第三款已经做出明确规定，征收个人住宅的，应当保证被征收人的居住条件。被上诉人自己制定147号文件第四条也作了相应的规定。按照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）的规定，一审法院本应全面审查事实真相和法律法规的规定，但一审法院在145号案件中支持被上诉人方随意解释147号文件。五、一审法院违反法定程序。一审庭审中法庭故意打断上诉人陈述，对上诉人在一审中的委托人资格进行审查，却对被上诉人一方的委托代理人未进行审查。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼案件被告一方必须由主要负责人出庭，而被上诉人一审出庭的是螺洋街道的副主任，不是路桥区政府的主要负责人。六、上诉人为非农业户口，根据《继承法》的规定，有权继承父母的遗产。根据147号文件第四条的规定，依法依规都应当享有安置的权利。综上，请求判令撤销一审裁定，由贵院依法审理，并判令被上诉人依法履行对上诉人的安置职责，即由被上诉人对上诉人在一审中提出的全部诉讼请求进行完全履行。
路桥区政府答辩称：一、三上诉人在（2016）浙1004行初31号案件中要求路桥区人民法院对147号文件的合法性进行审查，该院审理后判决认定147号文件不存在违法性问题。三上诉人不服，向台州市中级人民法院上诉，该院作出145号判决驳回上诉，维持原判，确认了147号文件的合法性。故上诉人对147号文件的合法性审查的诉请已被生效判决所羁束。二、一审时上诉人主张的其他诉讼请求也已通过法院进行处理，均受生效裁决所羁束。一审认定的事实均有生效法律文书为证，认定事实清楚。三、一审程序问题。上诉人的委托代理人系公民代理，法庭审理时对代理人资格进行审查是法律赋予法庭的权利，也是法庭应尽的职责。根据行政诉讼法第三条第三款的规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。故在答辩人负责人因故不能出庭应诉时，委托工作人员出庭符合上述法律规定。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，2016年9月12日，上诉人李仙云、李仙娇、李仙正向路桥区政府邮寄征收安置补偿履职申请书，三上诉人申请履职的事项为：1、对申请人父亲李清法[黄集建（92）2221028]合法房屋财产依法作出征收决定；2、在十日内安置补偿给申请人李仙云、李仙娇与被征收房屋同等面积（200平方米）同等构造的房屋，该房屋应当位于路桥内，并符合一般居民居住条件；3、在十日内给李仙正安置一间宅基地，该宅基地应当位于园珠屿村××规划居住区内；4、在十日内补偿给三申请人过渡房补助费43200元人民币；5、在十日内补偿给三申请人搬家费补助800元人民币。后三上诉人认为路桥区政府未对其要求征收安置补偿的履职申请作出处理，而向一审法院提出诉讼，其诉讼请求：1、判令被告在十日内对原告的征收安置补偿申请作出处理（具体内容即上述履职申请中的5项请求）。2、依法对147号文件进行合法性审查；3、由被告承担本案的诉讼费用。结合三上诉人的履职申请，本院作如下分析：
一、上诉人要求路桥区政府履行对涉案房屋依法作出征收决定法定职责的问题。涉案房屋系集体土地上房屋，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一、二款的规定，对集体土地上房屋的征收由国务院或省人民政府批准，并非路桥区政府的法定职责，且一审时路桥区政府提交的路政发[2011]32号征收土地方案通告载明，浙江省人民政府已于2010年12月28日批准征收螺洋街道圆（园）珠屿村集体土地10.6211公顷(批准文号：浙土字C[2010]--0205号)。虽然路桥区政府无作出征收决定的相关职权，但在三上诉人就涉案的房屋征收安置补偿问题要求行政机关履行法定职责而提起诉讼的相关案件中，均未涉及该项履职申请，故一审法院认为该履职事项受生效判决羁束是不当的。
二、三上诉人提出“补偿给三申请人过渡房补助费43200元人民币”的履职事项，已经台州市中级人民法院生效的（2015）浙台行赔终字第28号行政赔偿判决作出。三上诉人提出的“安置补偿给申请人李仙云、李仙娇与被征收房屋同等面积（200平方米）同等构造的房屋”及“对147号文件合法性进行审查”的履职事项，已经台州市中级人民法院生效的145号判决作出处理，虽然上诉人在在履职申请中对房屋安置的地点要求与145号判决不一致，但并不影响上诉人申请履职目的即要求安置房屋的同质性。
三、上诉人提出的“给李仙正安置一间宅基地”履职申请。《浙江省土地管理实施办法》第三十六条第一款规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。故路桥区政府并不直接负有上诉人所称的“给李仙正安置一间宅基地”的法定职责，且上诉人李仙正也以园珠屿村民委员会不履行宅基地审批法定职责为由提起过诉讼，路桥区人民法院于2015年11月16日作出（2015）台路行初字第34号判决，责令被告路桥区螺洋街道园珠屿村民委员会于判决生效之日起六十日内对李仙正的建房用地申请作出处理。
四、三上诉人提出的在十日内履行补偿给三上诉人搬家费补助800元人民币法定职责问题。上诉人曾就该费用在（2016）浙1004行初31号[二审案号（2016）浙10行终145号]中提出，路桥区人民法院审理认为涉案房屋由螺洋街道强制拆除，在行政赔偿案件中已判决被告支付其室内物品损失费用，故对搬家补助费800元的诉讼请求不予支持。台州市中级人民法院审查后认为李仙云等3人在向螺洋街道申请时并未提及搬家补助费，被诉回复对搬家补助费未作回复并无不当，李仙正起诉主张该费用，不属于案件审查范围。另外，（2015）台路行赔字第1号[二审案号（2015）浙台行赔终字第28号]判决中，对李仙正要求赔偿的物品损失请求的表述为：因物品已毁损，故结合原告关于物品的陈述及被告提供的录像，综合考虑实际情况，酌情认定为45000元。上述认定反映不出物品损失费中包括了上诉人所称的搬家补助费，一审法院将该费用认为受上述生效判决羁束存在不当。147号文件第三条规定，区国土资源分局会同相关管委会、镇（街道）人民政府（办事处）、村（居）民委员会负责辖区内集体土地上房屋征收与补偿安置的具体组织实施工作。根据上述规定，结合前述生效判决，涉案房屋的征收补偿工作具体实施的主体是螺洋街道，故路桥区政府不负有直接补偿给三上诉人搬家费补助800元人民币法定职责。
综上，三上诉人要求路桥区政府履行法定职责事项中，部分事项并非路桥区政府的法定职责，部分事项受生效判决羁束。一审裁定的理由虽有不当之处，但驳回上诉人起诉的结论正确,对其不当之处，本院予以指正。三上诉人对生效的145号判决提出的异议，不属本案审查范围。三上诉人提出上诉理由及要求撤销一审裁定的上诉请求均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈建勋
审判员 马惟菁
审判员 惠 忆
二〇一七年十一月二十三日
书记员 韦若莎
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