湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂10行初1号
原告张周，男，1971年12月24日出生，汉族，住荆州市荆州区。
委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。
被告荆州市荆州区人民政府，住所地：荆州市荆州区荆州中路80号。
法定代表人夏光宏，区长。
负责人王志春,荆州市荆州区人民政府党组成员。
委托代理人吕军，湖北吕军律师事务所律师。
委托代理人陈鹏，湖北吕军律师事务所律师。
原告张周不服被告荆州市荆州区人民政府（以下简称荆州区政府）作出的房屋行政征收决定，于2017年11月19日向本院提起诉讼。本院立案后，向被告荆州区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年5月7日公开开庭审理了本案。原告张周及其委托代理人刘博韬，被告荆州区政府负责人王志春及其委托代理人吕军、陈鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告荆州区政府于2017年9月11日作出荆区政征〔2017〕10号《荆州区政府关于华中××区太湖新城项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），并同时公布《华中××区太湖港农场房屋征收与补偿方案》（以下简称补偿方案）。该《房屋征收决定》的主要内容为：华中××区太湖新城项目经荆州区人大常委会审议通过，已纳入荆州区2016年国民经济和社会发展计划。为维护被征收人合法权益，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》国务院令第590号（以下简称征补条例）、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》湖北省人民政府令第380号（以下简称湖北省实施办法）、《荆州市人民政府关于印发荆州市城区国有土地上房屋征收与补偿实施细则的通知》荆政规〔2015〕10号（以下简称荆州市实施细则）等相关规定，就华中××区太湖新城项目国有土地上房屋征收工作作出决定：项目名称为华中××区太湖新城项目。征收范围：东至引江济汉渠，南至港南渠，西至二广高速，北至港北渠（具体以规划红线为准）。征收主体为荆州区政府；征收部门为荆州市荆州区人民政府房屋征收与补偿办公室（以下简称荆州区征收办）。征收实施单位为湖北省国营太湖港农场。
原告张周诉称，2017年9月11日，被告作出荆区政征〔2017〕10号《房屋征收决定》称因华中××区太湖新城项目进行征收，原告的房屋位于征收范围内。原告认为该《房屋征收决定》不符合征补条例，实体和程序均违法。原告的诉讼请求为：撤销被告作出的荆区政征〔2017〕10号《房屋征收决定》。本案诉讼费用由被告承担。
原告张周在法定期限内提交了如下证据（均为复印件）：
1.张周的身份证、房产证、荆州国用（2004）第2421088号土地使用权证。拟证明原告诉讼主体资格。
2.荆区政征〔2017〕10号《房屋征收决定》、补偿方案。拟证明被诉具体行政行为存在，被告主体适格。
被告荆州区政府答辩称，一、涉案征收与补偿工作程序合法。为响应中央的统一部署，加快华中地区现代农业发展步伐，推动以荆州为代表的江汉平原加快振兴，促进湖北成为中部崛起的重要战略支点，荆州市人民政府特提出创建华中农业高新技术产业开发区的方案。范围主要是荆州市中心城区城郊。辐射面涉及湖北省全境及华中的湖南、河南两省部分城市和农村。2012年4月5日，湖北省人民政府批准同意荆州市人民政府的《关于建立华中农业高新技术产业开发区的请示》，同意在荆州市太湖港农场管理区基础上建立“华中××区”。2013年7月5日，荆州市人民政府批准同意市城乡规划局关于太湖港农场管理区总体规划，同年该区域土地总体规划也一并出台。为配合上述项目的配套建设，2013年5月20日荆州市发展和改革委员会（以下简称荆州市发改委）对“华中××区太湖新城项目”批复立项。经过前期准备，荆州区发改局将项目纳入2016年度国民经济和社会发展计划并形成报告上报至区人大常委会。2016年5月26日，荆州区人大常委会决议通过《关于将华中××区房屋征收项目纳入2016年度国民经济和社会发展计划的报告》，该项目正式进入实施阶段。项目启动后，实施单位开始对被征收户进行入户征求意见，绝大部分被征收户都同意该项目。太湖港农场配合考察了多家评估机构，共下发1100份评估公司选定意见征求表，共收回959份回执，根据票选结果最终确定由武汉天马东湖房地产估价有限公司为项目房地产评估机构。随后项目部采取多种形式对补偿方案征求意见，并根据反馈意见对补偿方案进行了相应修改、完善。2017年9月11日，荆州区政府对华中××区太湖新城项目国有土地上房屋征收作出荆区政征〔2017〕10号《房屋征收决定》，并同时公告了房屋补偿方案。各部门严格依照法律、法规与法定程序合理开展征收与补偿工作。本片区应签约108户，已签约107户，目前仅剩原告一户未达成协议。二、原告的诉求缺乏事实和法律依据，应予驳回。在征收中，被告严格依据征补条例、荆州市实施细则、《国有土地上房屋征收评估办法》等规定，依法依程序开展征收工作。该项目是经省政府批准同意的，被列入国民经济和社会发展年度计划，取得城乡规划和土地利用总体规划，获得市发改委批复立项，荆州区政府作为征收主体，荆州区征收办为征收部门，并成立太湖港农场征收安置指挥部为实施单位。入户调查、票选评估机构、进行风险评估、发布征收补偿方案征求意见等工作均依程序逐步进行，最后发布《房屋征收决定》并张贴公告，逐步签约工作有序进行。现因原告提出补偿方案严重不合理导致迟迟不能签约。综上，答辩人作出的《房屋征收决定》及补偿方案合法合理，符合法定程序；请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告荆州区政府在法定期限内提交了如下证据（均为复印件）：
1.湖北省人民政府关于同意建立华中农业高新技术产业开发区的批复（鄂政函〔2012〕77号）、荆州市人民政府关于荆州市太湖港农场管理区和郢城镇总体规划的批复。
2.《统一社会信用代码证书》、荆州区征收办设立文件、委托协议书。
证据1-2拟证明荆州区政府依法确定房屋征收部门和房屋征收部门委托房屋征收实施单位的情况。
3.荆州市发改委关于华中农高区太湖新城项目立项的批复（荆发改审批〔2013〕171号）、荆州区人大常委会2016年5月26日关于《荆州区政府关于将荆州市职业技术学院棚户区改造和华中××区房屋征收2个项目纳入2016年度国民经济和社会发展计划的报告》的决议（荆常发〔2016〕2号）。拟证明华中××区太湖新城项目已纳入国民经济计划和社会发展计划的情况。
4.华中××区征收范围示意图。拟证明华中××区太湖新城项目符合规划的情况。
5.荆州区征收办2016年6月3日《关于华中××区太湖新城项目房屋征收有关事项的通告》公示的照片、华中××区土地和房屋征收宣传手册。拟证明被告对华中××区太湖新城项目进行公告、宣传的情况。
6.《荆州市农高区房屋征收社会稳定风险评估调查表》。
7.推选评估公司选票。
8.《华中××区太湖港农场房屋征收与补偿方案》征求意见稿、送审稿、《华中××区太湖港农场房屋征收与补偿方案》送审修改稿2017年9月11日公示的照片、对补偿方案的七份征求意见书与七份回复。
证据6-8，拟证明征收部门征收前对该项目组织了民意调查，选定了评估机构，绝大多数被征收户同意征收改造的情况。
9.《社会稳定风险评估报告》。拟证明荆州区政府作出《房屋征收决定》前，依法进行了社会稳定风险评估。
10.开户许可证。拟证明征收项目的征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用的情况。
11.《房屋征收决定》及公示照片。拟证明被告对征收项目作出征收决定和补偿方案并公示的情况。
12.征收协商现场情景。拟证明征收工作开展及相关信息公开情况。
13.征收签约情况说明。拟证明依法依规进行征收签约，被征收户积极配合的情况。
法律依据：1.征补条例；2.荆州市实施细则；3.《国有土地上房屋征收评估办法》。
经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见为：对原告证据1、2，真实性、合法性、关联性无异议。证据1中的土地证中载明属于国有划拨土地，不属于农用地。
原告对被告提交的证据质证意见为：对证据1真实性无异议,证据2《统一社会信用代码证书》的真实性、合法性无异议，关联性不认可，是荆州区政府的统一机构代码证书，不是荆州区征收办的证书。对荆州区征收办设立文件无异议。委托协议书真实性无异议，合法性、关联性不认可，《房屋征收决定》中记载的征收实施单位是湖北省国营太湖港农场，委托书中受托人为太湖港农场征地安置房屋征收指挥部，该指挥部并非依法设立的机构，太湖港农场并未接受房屋征收部门的委托。证据1-2达不到证明目的。对证据3荆发改审批〔2013〕171号文件无异议。对荆常发〔2016〕2号的证据三性无异议、证明目的不认可，只能证明此次征收纳入荆州区国民经济和社会发展2016年年度计划，不能证明其符合国民经济和社会发展规划。证据4华中××区征收范围示意图不是原件、无任何有权机关签字盖章，真实性不认可。该红线范围内绝大部分为农用地，地上无房屋和其他建筑物，对于地上无建筑物的农用地的土地使用权的收回不适用征补条例。证据5荆州区征收办2016年6月3日《关于华中××区太湖新城项目房屋征收有关事项的通告》公示照片系复印件，真实性、合法性均不认可。不能反映张贴位置，不能证明进行了真实有效的公示。只有在房屋征收范围确定之后，才能明确被征收人，才存在评估、签订补偿协议、搬迁、暂停办理相关事项的情形，该征收公示在征收决定作出之前违反法定程序。征收宣传手册真实性无异议，合法性、关联性不认可，制作时间是2013年11月，尚不存在《房屋征收决定》，并非针对此次房屋征收进行的宣传，不具备合法性与关联性，手册中的荆政规〔2011〕3号文件已于2016年2月21日被荆政规〔2016〕1号文件废止。证据6系复印件，真实性、合法性均不认可。证据7均是复印件，真实性不认可。汇总表无签字盖章，合法性不认可。情况说明时间为2013年3月19日。评估机构应当在房屋征收决定作出之后进行选定，评估委托书不合法，根据建房〔2011〕77号文件第六条规定，应当由房屋征收部门委托，该委托书记载的太湖港农场并非房屋征收部门，该委托书缺少该规定第六条第三款的全部规定。证据8补偿方案（征求意见稿和送审修改稿）均缺少湖北省实施办法规定的内容，不具备真实性、合法性。被告提交的方案有两个，分别是征求意见稿和送审修改稿，根据公示照片显示送审修改稿的时间为2017年9月11日（《房屋征收决定》作出之日），明显系在《房屋征收决定》作出之前、未依法经过论证且未经过至少30天征求意见的期限，就最终定稿了补偿方案。公示照片不能显示张贴位置，不具备真实性、合法性。七份征求意见书与七份回复均是复印件，真实性不认可。征求意见书发出时间为2017年9月12日，在《房屋征收决定》作出之后，违反“先拟定补偿方案后作出征收决定”的规定。征求意见书中仅通知生产队组织党员、干部、职工征求意见，未征求原告（房屋使用权和土地使用权人）的意见，房屋所有权属于原告（被征收人），党员代表、职工无权代表原告发表意见。组织部分党员代表、职工代表等座谈讨论，没有通知、并听取被征收人的意见。征求意见回复记载的内容基本一致，是按照统一格式抄袭。证据9《社会稳定风险评估报告》是复印件，真实性、合法性均不认可。原告认为武汉天马东湖房地产估价有限公司不具备作出社会稳定风险评估的主体资质。证据10开户许可证是复印件，对证据三性及证明目的均不认可。开户主体是太湖港管理区财政所，不是房屋征收部门或征收实施单位，未显示该账户的款项金额及用途。对证据11真实性、关联性无异议，合法性不认可。对证据12真实性、合法性、关联性均不认可。证据13征收情况说明记载内容的真实性有异议，原告邻居及周边居民尚有几十户未达成协议，并非仅剩原告一户未签协议。该说明记载自2016年8月至2017年6月30日，已完成除原告之外其余107户的拆迁，该时段内并不存在《房屋征收决定》，证明了违法实施征收的情况。即使107户同意拆迁并不能说明《房屋征收决定》合法。
综合庭审质证意见，本院对原告提交的证据认证如下：对证据1、2，被告无异议，对其证明目的本院予以认可。
本院对被告提交的证据认证如下：证据1、2、3系国家机关依职权作出，真实性予以确认。证据4土地利用规划图（2013-2020年）的总体规划、证据5真实性予以确认。证据6系复印件、字迹不清晰，真实性不予认可。证据7评估机构协商选定及证据12协商现场情况，均不属于本案征收决定的审查范围，对其关联性不予认可。证据8补偿方案系《房屋征收决定》的一部分，其真实性予以认可，是否合法，本院结合其他证据综合评判。证据8公示的照片真实性予以认可。因证据8补偿方案的七份征求意见书与七份回复作出时间在《房屋征收决定》作出之后，不能作为认定《房屋征收决定》合法的证据，但通过该回复的内容、并结合证据13征收签约情况能说明《房屋征收决定》得到了被征收户的认可。证据9中武汉天马东湖房地产估价有限公司进行的社会稳定风险评估，根据湖北省实施办法的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照国家和我省社会稳定风险评估的有关规定，指定具有法定职责的部门或者委托无利害关系的第三方专门机构，就房屋征收的合法性、合理性、可行性和可控性进行社会稳定风险评估。本院对证据9予以认可。证据10开户主体是太湖港管理区财政所，不是房屋征收部门或征收实施单位，未显示该账户的款项金额及用途，对关联性、证明目的不予认可。证据11中的《房屋征收决定》系本案诉讼标的，其真实性予以认可，是否合法，本院结合其他证据综合评判。证据11中的公示照片真实性予以认可。证据13征收签约情况说明系《房屋征收决定》作出后收集的证据，不能作为证明《房屋征收决定》合法的证据，但可以证明的事实是该项目启动后，征收主体与被征收人签订补偿协议的情况，涉及总征收户108户，已签约并配合拆房107户，签约率为99%。
经审理查明：2012年4月5日，湖北省人民政府批准同意荆州市人民政府的《关于建立华中农业高新技术产业开发区的请示》，同意在荆州市太湖港农场管理区基础上建立华中××区。2013年7月5日，荆州市人民政府批准同意市城乡规划局关于太湖港农场管理区总体规划。为配合上述项目的配套建设，2013年5月20日荆州市发改委对华中××区太湖新城项目批复立项。经过前期准备，荆州区发改局将项目纳入2016年度国民经济和社会发展计划并形成报告上报至区人大常委会，2016年5月26日荆州区人大常委会决议通过《关于将华中××区房屋征收项目纳入2016年度国民经济和社会发展计划的报告》，该项目正式进入实施阶段。2017年7月11日武汉天马东湖房地产估价有限公司进行社会稳定风险评估，2017年9月11日荆州区政府作出荆区政征〔2017〕10号《房屋征收决定》，并同时公告了补偿方案。截至2017年6月30日，应签约108户，已签约并配合拆迁107户，目前仅剩原告一户未达成协议。原告张周名下登记的房屋位于华中××区太湖新城项目征收范围内。
本院认为，本案是原告针对被告荆州区政府作出的涉案《房屋征收决定》提起的诉讼，其诉讼请求是要求依法撤销《房屋征收决定》，故本案仅对涉案《房屋征收决定》的合法性及是否应予撤销问题进行审查。被征收房屋的补偿价格问题，系征收决定作出后征收补偿过程中涉及的问题，不属于本案审理范围。根据庭审查明的事实，涉案《房屋征收决定》合法性问题集中在：一、《房屋征收决定》是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划以及国民经济和社会发展年度计划即“四规划、一计划”；二、补偿方案是否进行了论证、公示、修改；三、征补资金是否专户存储、足额到位、专款专用。
一、关于《房屋征收决定》是否符合“四规划、一计划”的问题。根据查明的事实，征补条例第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”本案中，被告荆州区政府在作出《房屋征收决定》前，逐级报请了计划，2012年4月5日，湖北省人民政府批准同意荆州市人民政府的《关于建议华中农业高新技术产业开发区的请示》，同意在荆州市太湖港农场管理区基础上建立华中××区。2013年7月5日，荆州市人民政府批准同意市城乡规划局关于太湖港农场管理区总体规划。2013年5月20日荆州市发改委对华中××区太湖新城项目批复立项。荆州区发改局将项目纳入2016年度国民经济和社会发展计划并形成报告上报至区人大常委会，2016年5月26日荆州区人大常委会决议通过《关于将华中××区房屋征收项目纳入2016年度国民经济和社会发展计划的报告》，该项目正式进入实施阶段。该项目的启动具有公益性。被告的上述行为符合征补条例第八条的规定，但被告未能举证证明《房屋征收决定》符合“国民经济和社会发展规划、城乡规划、专项规划”的证据，应承担举证不能的责任。
二、关于补偿方案是否进行了论证、公示、修改的问题。征补条例第十条规定“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见不得少于30日。”本案中，被告荆州区征收办拟定了补偿方案征求意见稿并进行了公示，不存在多数被征收人不同意补偿方案的情形。但荆州区政府未提交对补偿方案组织有关部门进行论证的证据，程序上存在瑕疵。
三、关于征补资金是否专户存储、足额到位、专款专用的问题。征补条例第十二条第二款规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”湖北省实施办法第二十二条规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。征收补偿费用不到位的，不得作出房屋征收决定……”本案中，被告荆州区政府提交了荆州区太湖港管理区财政所开户许可证，拟证明征补资金到位情况，因账户主体、没有具体的数额等不足以证明征补资金足额到位、专户存储的情况。对此，被告亦应承担举证不能的不利后果。
综上所述，依据征补条例第四条第一款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”的规定，被告荆州区政府依法负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有作出房屋征收决定的法定职权。
2012年4月5日，湖北省人民政府批准同意荆州市人民政府的《关于建议华中农业高新技术产业开发区的请示》，同意在荆州市太湖港农场管理区基础上建立华中××区。2013年7月5日，荆州市人民政府批准同意市城乡规划局关于太湖港农场管理区总体规划。2013年5月20日荆州市发改委对华中××区太湖新城项目批复立项。2016年5月26日荆州区人大常委会决议通过《关于将华中××区房屋征收项目纳入2016年度国民经济和社会发展计划的报告》。荆州区政府于2017年9月11日作出《房屋征收的决定》及补偿方案并进行了公示。被告的上述行为符合房屋征收相关规定的主要条件，但因其所举证据不足以证明《房屋征收决定》符合“国民经济和社会发展规划、城乡规划、专项规划”要求、补偿方案经过论证以及征补资金足额到位、专户存储的事实，《房屋征收决定》在程序上存在违法情形，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，对该《房屋征收决定》依法应予撤销。但考虑到建立华中××区的目的是促进当地农业发展和经济发展，建成全省乃至华中地区的农业高新技术产业聚焦园、现代农业发展示范区、体制机制创新先行园，具有社会公益目的。并且该片区已有99%的被征收人签订了补偿协议并配合拆房，在此情形下，若撤销该《房屋征收决定》将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依法对该《房屋征收决定》确认违法，但不予撤销。该《房屋征收决定》在未经法定机关依法撤销前仍具有法律效力，已经签约的被征收人与被告协商一致签订的补偿协议，效力不受影响。对存在的上述问题，应由被告依法采取相应补救措施，在后续的补偿工作中加以改进。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告荆州市荆州区人民政府于2017年9月11日作出的荆区政征〔2017〕10号《荆州市荆州区人民政府关于华中农高区太湖新城项目国有土地上房屋征收的决定》违法。
案件受理费50元，由原告张周和被告荆州市荆州区人民政府各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 盛 千
审判员 王 阳
审判员 孙开炎
二〇一八年六月十二日
书记员 李丽红