江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终198号
上诉人（原审原告）包玉英，女，1949年12月22日生，汉族，住海门市。
委托代理人王桂荣，男，1944年10月29日生，汉族，住海门市，系包玉英丈夫。
委托代理人徐友付，上海市树声律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海门市社会保险事业管理处，住所地海门市。
法定代表人陈建平，主任。
委托代理人徐勤，海门市社会保险事业管理处副主任。
委托代理人徐斌，江苏诚谨律师事务所律师。
上诉人包玉英因要求确认被上诉人海门市社会保险事业管理处（以下简称海门社保处）按企业退休人员核定养老金的行政行为违法一案，不服江苏省如皋市人民法院（2017）苏0682行初212号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，包玉英原系棉花原种场职工，1999年12月海门人事局为包玉英办理了退休审批手续。2004年5月12日，海门市机关事业单位保险处为包玉英核定养老保险金数额为每月221元。因棉花原种场未参加机关事业单位养老保险统筹，包玉英的退休金一直由棉花原种场发放，直到2005年1月，海门市社会保险事业管理处（以下简称海门社保处）对包玉英的养老金按照同工龄企业退休人员平均养老金水平重新进行核定，并自2005年1月起由海门社保处向包玉英发放养老金至今。
2017年6月28日，包玉英向海门人社局提出申请，要求海门人社局自2017年7月起按同工龄事业单位退休人员养老金标准发放养老金，并补发按事业单位退休人员养老金标准计算的金额与实际发放的养老金金额之间的差额部分。同年7月25日，海门人社局答复包玉英，称：海门市自1993年1月起在机关事业单位施行职工养老保险金制度，棉花原种场自1993年来一直未参加市级机关事业单位职工养老保险统筹。2003年初，棉花原种场退休人员实际领取到的养老金只有100多元，后棉花原种场参照原永隆沙良种场农场职工定额养老保险模式，出台了海门棉花原种场定额养老保险的政策。2004年，海门市委市政府依据国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号），结合实际情况，出台了《关于海门市永隆沙良种场和棉花原种场改制的实施意见》（海办发[2004]32号），棉花原种场全面实行改制，将所有农场职工纳入企业职工养老保险参保范围。对2004年底前已退休人员的养老金由企业职工养老保险经办机构根据同工龄企业退休人员的平均养老保险水平进行重新核定并负责按月发放。由于棉花原种场已“事转企”改制，且在改制前未参加机关事业单位养老保险，故包玉英不能享受事业单位养老金待遇。棉花原种场退休职工王桂荣就同样的问题曾起诉到法院，其诉讼请求最终被法院驳回。包玉英认为海门人社局的答复错误，诉至一审法院，请求确认海门社保处按同工龄企业退休人员的平均养老金水平核定包玉英养老金的行政行为违法。
另查明，1993年6月10日，原海门县人民政府制定《关于机关事业单位试行职工养老保险制度的通知》（海政发[1993]114号），决定在全县机关、事业单位试行职工养老保险制度，养老保险基金由国家、单位和个人共同负担，按照“以支定收，略有节余，留有部分积累”的原则统一筹集。2003年3月12日，中共海门市委、海门市人民政府制定《关于深化市属事业单位改革的实施意见》（海委发[2003]15号），规定市属事业单位改革的范围是除已实施机构改革的市委、市政府直属事业单位（教育系统中小学、幼儿园、卫生系统直属医院、场圃、农科所、三建集团和乡镇卫生院的改革方案另行制定）以外的所有事业单位。2003年3月15日，海门市人民政府制定《市政府关于推进市属生产经营型事业单位改制转企工作的实施意见》（海政发[2003]23号），2003年3月18日出台《海门市市属事业单位改企单位一览表》，该一览表中不包括棉花原种场。2003年11月16日，棉花原种场制定《关于下发我场职工养老保险实施办法的通知》（海棉委[2003]38号），规定：棉花原种场实行职工定额养老保险，保险资金相对封闭运行；对2002年底前已退休的职工养老金按现发标准，同时考虑工龄等因素确定新的发放退休工资标准；养老保险费的筹集由农场承担43%，职工承担57%；退休职工的养老金由当地银行直接从农场养老保险专户中支付。2003年12月18日，棉花原种场制定《关于下发我场职工养老保险实施办法的补充通知》（海棉委[2003]39号），仅对参保对象、承担参保费、重新确定养老金水平、补交规费等问题进行补充，并未改变上述海棉委[2003]38号文件中规定的职工定额养老保险的模式。2004年12月1日，海门市委办公室、市政府办公室制定《关于海门市永隆沙良种场和棉花原种场改制的实施意见》（海办发[2004]32号），规定：棉花原种场2004年12月31日前已退休人员的养老金自2005年1月1日起由市企业职工养老保险经办机构发放；退休人员的养老金以其退休时经劳动保障或人事部门核定的连续工龄按本市企业退休同工龄人员的平均养老金水平由市企业职工养老保险经办机构重新核定并负责按月发放；退休人员今后执行国家和省市关于企业退休人员养老金调整政策；已退休人员按人均2.7万元由农场集体向市企业职工养老保险经办机构补缴养老保险费。
再查明，棉花原种场退休职工王桂荣等人曾向海门市人民政府提出“要求享受事业单位退休待遇和退补企事业差额部分及不合法多缴部分”的信访事项，王桂荣等人不服海门市人民政府的答复意见，并向南通市人民政府申请复核。2014年2月18日，南通市人民政府作出复核意见书，该意见书载明：海门棉花原种场为海门市属生产经营性事业单位，实行自主经营、自负盈亏，因财务状况及生产经营实际，该场1993年以来一直未为全体职工办理机关事业单位养老保险，2003年，该场自行制定了职工定额养老保险政策，保险资金封闭运行。尽管在该场2004年改制转企之前，海门市人事部门对该场到达法定退休年龄的职工按照事业单位退休工资标准，核定退休待遇，但这些退休职工的退休金一直由该场根据条件自行解决。对于事业单位改制转企问题，迄今为止，国家和省对事业单位改制转企人员分流政策尚没有统一的政策规定。棉花原种场根据《关于海门市永隆沙良种场和棉花原种场改制的实施意见》进行改制，符合农场实际，应予以充分肯定，申请人要求享受事业单位退休待遇等诉求缺乏政策依据，不予支持。2016年1月11日，棉花原种场退休职工王桂荣向南通市港闸区人民法院提起行政诉讼，要求确认海门社保处按同工龄企业退休人员的平均养老金水平核定其养老金的行政行为违法，2016年4月8日，该院作出判决，认定王桂荣的起诉未超过法定起诉期限，案涉海门社保处的核定行为合法，王桂荣的主张不能成立，故驳回王桂荣的诉讼请求。王桂荣不服该判决，向南通市中级人民法院申请再审。2016年12月6日，该院裁定驳回王桂荣的再审申请。
一审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。第七十二条第一款规定，统筹地区设立社会保险经办机构。第七十三条第二款规定，社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇。《江苏省社会保险费征缴条例》第六条第二款规定，劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构具体承办社会保险事务。根据上述规定，海门社保处作为法律法规授权的组织，具有管理社会保险基金、支付社会保险待遇等职责。
根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、包玉英的起诉是否超过法定起诉期限。二、海门社保处对包玉英按照企业退休人员核定并发放养老金的行为是否符合法律或政策规定。
关于焦点一，虽然海门社保处对包玉英按企业退休人员核定养老金并发放的起始时间是2005年1月，但海门社保处此后一直按企业退休人员标准核定并支付至今，亦即海门社保处核定并发放退休金的行为仍在发生，对包玉英的权利持续产生影响。故包玉英对现在仍在进行的给付行为不服，有权提起行政诉讼，不能简单的认定包玉英仅对2005年1月的首次核定支付行为不服，而以首次核定行为作为起诉期限的起算点。故包玉英于2017年9月8日提起诉讼并未超过法定起诉期限。
关于焦点二，当前我国劳动者工作的单位性质还存在企业单位和事业单位之分，养老金标准也尚未统一。本案中，包玉英在1999年退休时，人事部门将其作为事业单位职工办理了退休审批手续，其是否应按事业单位退休人员工资标准领取养老金，海门社保处按企业退休人员标准核定并发放养老金的行为是否合法，从以下两个方面加以分析：
第一，从社会保险制度的规定和养老金发放的条件看，办理退休审批手续时认定为事业单位职工与养老金标准的认定并不完全一致。《中华人民共和国劳动法》第七十条规定，国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。第七十二条规定，社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。第七十三条规定，劳动者在退休情形下，依法享受社会保险待遇。《中华人民共和国社会保险法》第十条、第十五条、第十六条规定，职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金，不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。从以上法律规定可知，尽管享受养老金待遇是法律赋予劳动者的一项基本权利，但劳动者只有在参加社会保险，由相关单位缴纳社会保险费的情况下才被纳入社会保险统筹范围之内，退休后才能实际享受养老金待遇，且养老金的核定数额与缴费年限等诸多因素有关，职工退休时的身份性质与其享受养老金的类型并不必然完全一致。本案中，虽然包玉英退休时人事部门按照事业单位人员办理了退休手续，但其当时并未纳入事业单位社会保险统筹范围之内，还不具备从社会保险基金中获取养老金的条件，因此其退休后一段时间内一直由棉花原种场发放退休工资。包玉英只是在参加社会保险统筹之后，才由海门社保处发放养老金。而且包玉英参加社会保险统筹时，其原工作单位已进行了“事转企”改制，因此，由于包玉英参加养老保险统筹时原工作单位性质的变化导致享受养老金的待遇的类型与退休时的身份性质可能并不一致，即包玉英退休时人事部门根据当时棉花原种场的单位性质为原告核定养老金，并不必然形成社会保险经办机构按事业单位退休职工标准向包玉英发放养老金的义务。
第二，海门社保处按照企业人员的标准核定包玉英的养老金符合相关政策规定。《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）中明确划分现有事业单位类别，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。可见，事业单位的改革是一个长期而又复杂的过程，且改革中相关问题的解决客观上具有实践性、政策性、灵活性的特点。而对事业单位改革过程中涉及到的退休人员养老金发放问题，到目前为止，法律法规层面并无明确统一的规定，因此事业单位退休人员的养老金发放问题具有较强的政策性，具体应根据当地实际情况、事业单位的不同类别和具体的改制方案而定。2004年12月1日，海门市委办公室、市政府办公室针对棉花原种场等单位改制专门制定了《关于海门市永隆沙良种场和棉花原种场改制的实施意见》（海办发[2004]32号），该意见明确规定：棉花原种场2004年12月31日前已退休人员的养老金自2005年1月1日起以其退休时经劳动保障或人事部门核定的连续工龄按本市企业退休同工龄人员的平均养老金水平由市企业职工养老保险经办机构重新核定并负责按月发放，已退休人员按人均2.7万元由农场集体向市企业职工养老保险经办机构补缴养老保险费。海门社保处根据上述改制要求为包玉英核定养老金待遇并支付的行为并无不当。
至于包玉英主张应按海门市人民政府制定的海政发[2003]23号《市政府关于推进市属生产经营型事业单位改制转企工作的实施意见》，将包玉英纳入事业单位改制范围，对此，因海门市委、市政府针对市属事业单位改革的问题，先后于2003年3月12日、3月15日、3月18日几天内制定了海委发[2003]15号、海政发[2003]23号、《海门市市属事业单位改企单位一览表》等文件，以上文件均是针对场圃之外的事业单位改制作出的规定，棉花原种场不在文件适用范围内。再结合棉花原种场制定的《关于下发我场职工养老保险实施办法的通知》（海棉委[2003]38号）、《关于下发我场职工养老保险实施办法的补充通知》（海棉委[2003]39号）及海门市委办公室、市政府办公室制定《关于海门市永隆沙良种场和棉花原种场改制的实施意见》（海办发[2004]32号）均制定于上述海委发[2003]15号、海政发[2003]23号、《海门市市属事业单位改企单位一览表》文件之后的事实，进一步能够说明棉花原种场的改革不适用海政发[2003]23号文件，即如果棉花原种场改革适用海政发[2003]23号文件，则无需再出台海棉委[2003]38号、海棉委[2003]39号、海办发[2004]32号文件。因此包玉英认为应当适用海政发[2003]23号文件的主张不能成立。
综上，海门社保处以同工龄企业退休人员养老金标准为包玉英核定养老金待遇并支付的行为符合法律和政策规定。包玉英的主张不能成立，依法不予支持。一审法院据此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回包玉英的诉讼请求。
上诉人包玉英提起上诉称，包玉英属于事业单位退休职工，应当享受事业单位退休职工待遇，被上诉人按企业同工龄人员的平均养老金水平重新核定是错误的；海政发[2003]23号文件明确要求改制前事业单位的离退休人员待遇不变，故应当适用“老人老办法”的政策；一审法院判断被诉行政行为合法性适用规范性文件错误。《关于海门市永隆沙良种场和棉花原种场改制的实施意见》（海办发[2004]32号文）虽然是针对棉花原种场的文件，但由海门市委办公室、市政府办公室制定，其效力低于海门市政府制定的海政发[2003]23号文，且海政发[2003]23号文适用的对象范围并未排除棉花原种场的事业单位。请求撤销一审判决，改判支持上诉人包玉英的一审诉讼请求。
被上诉人海门社保处辩称，被上诉人依法核定上诉人的养老金符合海门市政府相关文件规定。上诉人未参加机关事业单位养老保险，故不能纳入社会保险基金并发放养老金。被诉相同的行政行为已有生效裁判确定。请求驳回包玉英的上诉，维持原判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国劳动法》第七十条规定，国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。第七十三条规定，劳动者在退休情形下，依法享受社会保险待遇。第七十二条规定，社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。故根据上述规定，劳动者只有在参加社会保险，由相关单位缴纳社会保险费的情况下才被纳入社会保险统筹范围之内，才能实际享受养老金待遇。本案中，包玉英诉请确认海门社保处按同工龄企业退休人员的平均养老金水平核定养老金的行为违法，其实质是要求被告按事业单位退休人员标准给付养老金待遇。而职工享受事业单位的养老金待遇的前提条件须具备交纳事业单位养老保险费和事业单位退休职工的身份。包玉英虽然在退休之时是按事业单位职工身份核定的养老金待遇，但在2005年改制时海门市棉花原种场并未参加事业单位养老保险，更未缴纳社会保险费。海门市委办公室、市政府办公室在2004年12月1日针对棉花原种场等单位改制专门制定了《关于海门市永隆沙良种场和棉花原种场改制的实施意见》（海办发[2004]32号），规定2004年12月31日前已退休人员的养老金自2005年1月1日起以其退休时经劳动保障或人事部门核定的连续工龄按本市企业退休同工龄人员的平均养老金水平由市企业职工养老保险经办机构重新核定并负责按月发放;已退休人员按人均2.7万元由农场集体向市企业职工养老保险经办机构补缴养老保险费。换句话说，由于包玉英在海门市棉花原种场改制之前未参加社会保险，在改制过程中才被纳入企业职工养老保险范畴，即从此时间段起才开始享受社会保险待遇，故其要求按照事业单位退休人员领取养老金没有法律和政策依据。另外，关于包玉英主张其应适用海门市人民政府海政发[2003]23号文的问题，根据2003年海门市委、市政府先后制定的海委发[2003]15号、海政发[2003]23号、《海门市市属事业单位改企单位一览表》的内容看，以上文件均适用于场圃之外的事业单位改制，海门市棉花原种场并不在上述文件适用范围内。故其该主张亦不能成立。
综上，海门社保处以同工龄企业退休人员养老金标准为包玉英核定养老金待遇并支付的行为符合法律和政策规定。包玉英的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人包玉英负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一八年五月二十八日
书记员 朱超先
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；