湖北省老河口市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂老河口行初字第00026号
原告徐小林，男，1972年3月22日出生。
原告刘春荣，女，1972年4月22日出生。
原告徐可，男，1996年4月12日出生。
被告老河口市李楼镇人民政府，地址：老河口市李楼镇李楼街。
法定代表人廖海斌，老河口市李楼镇人民政府镇长。
委托代理人熊甲富，老河口市李楼镇人民政府干部，委托代理权限为一般代理。
委托代理人廖建国，老河口市李楼法律服务所法律工作者，委托代理权限为一般代理。
第三人老河口市李楼镇邓岗村民委员会。
法定代表人亢秀梅，老河口市李楼镇邓岗村民委员会主任。
委托代理人李襄光，老河口市李楼镇邓岗村民委员会会计，委托代理权限为一般代理。
委托代理人徐勇，老河口市李楼法律服务所法律工作者，委托代理权限为一般代理。
原告徐小林、刘春荣、徐可因认为被告老河口市李楼镇人民政府不履行监督法定职责一案，于2015年10月16日向本院提起行政诉讼，本院于同年10月16日立案后，于2015年10月20日、10月28日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月25日、3月15日两次公开开庭审理了本案。原告徐小林、刘春荣、徐可（第二次开庭因上学而未参加），被告老河口市李楼镇人民政府委托代理人熊甲富、廖建国，第三人老河口市李楼镇邓岗村民委员会委托代理人李襄光、徐勇到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2014年7月28日及2015年7月20日，原告徐小林向老河口市李楼镇人民政府信访反映，“邓岗村委会于2011年12月返还二组六七十亩机动地，严格按照《中华人民共和国土地承包法》、鄂政发（2004）36号文件和《依法完善第二轮延包政策》确权确地，依法完善其土地0.65亩×4人（要求独生子女按双份）=2.62亩。现六七十亩机动地已被政府征用，要求直接返还土地补偿费2.62亩×32400元=84888元。”老河口市李楼镇人民政府分别于当日以徐小林的上述信访事项与政策规定不符为由，依照《信访条例》第三十四条之规定，作出了不予支持的李政信访字（2014）16号、（2015）16号信访答复意见书。
原告徐小林、刘春荣、徐可诉称，2014年8月，邓岗村委会对邓岗村二组61.8亩机动地征地补偿款进行分配，其分配程序和实体均违反法律、法规规定。1、实体违法，邓岗村委会2011年12月归还二组的61.8亩机动地，是上世纪六七十年代由各村小组分摊的集体养蚕种桑树土地，不是林场。早在二十年前都已拔树种田，并每年向村委会缴纳承包费，属于村机动土地。2011年12月归还给小组，其退还二组的面积不够，原有土地面积大于61.8亩。二组村民会议研究制定的方案不合法，违反了河办发（2004）89号文件“关于村组超限额多留机动地问题，对超过集体经济组织耕地总面积5%限额，多留的机动地和税费改革中漏掉的应计税土地，要全部用于调剂解决人地严重不均的矛盾，或按照公平合理的原则分包到户的规定。”原告认为，不合法就不能生效、属无效，应当制止。根据《湖北省人口与计划生育条例》第三十八条第五小节规定，“独生子女在分配集体福利、自留山、自留地、调整责任田时，按双份份额计算。”徐小林一家三口人，要求按四人分配。《中华人民共和国农村土地承包法》第十四条第五小节规定，“发包方承担法律、行政法规规定的其他义务。”《湖北省人口与计划生育条例》是法律、行政法规，在计划生育上提到独生子女分配土地按双份分配，作为发包方（村委会）应承担分双份的义务。《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第三小节还规定，“承包方享有法律、行政法规规定的其他权利，”原告系独生子女家庭，为承包方，应享有分双份的权利。2、程序违法，61.8亩机动地分配，经过邓岗村二组村民会议研究制定分配方案，按二组的人数平均0.15亩以货币形式落实到每户，方案签字的农户超过三分之二，待各户人数名单及数量公示后，按通过的分配方案执行。此方案不公平、公正、公开，不是当场表决，是群众自发组织每家每户串签（签了4-5天），没有干部在场，有土地的户多，没有土地的户少，假借少数服从多数，以多欺少，违背了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”之规定，原告在邓岗村民委员会没有分配之前，曾多次找老河口市李楼镇信访办反映此事，但李楼镇人民政府没有责令邓岗村民委员会改正，于2015年7月20日向原告出具信访事项处理意见书，同日又出具李政信访字（2015）16号答复意见书，均未对邓岗村违法行为责令改正。老河口市李楼镇人民政府已违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”之规定。老河口市李楼镇人民政府对邓岗村民委员会违法分配土地补偿款的行为不责令改正，没有履行法定职责，属行政不作为，现责令改正已没有实际意义，不具有可撤销内容，故确认被告行政行为违法。
被告老河口市李楼镇人民政府辩称，2011年12月，邓岗村民委员会将上世纪六七十年代由各组分摊的部分集体蚕场，按2011年12月各村小组的实际人口平均返还给各小组，当时二组的人口为412人，按人平0.15亩返还共计61.8亩土地，后因该土地被项目建设征用，征地补偿费全部转入二组帐上，由李楼镇财管中心统一管理，此款属于二组412名村民的集体资产，每一位成员有平等的收益权。二组村民会议要求将征地补偿费分配到户，根据少数服从多数的原则，自发自愿签字人数达2／3以上，并进行了公示，程序符合政策和法律规定，方案的形成和通过，邓岗村民委员会并未直接组织实施。因此，原告使用老河口市人民政府河办发（2004）89号文件作为诉讼依据，明显与政策、法律及事实不符。原告如认为分配侵权，也系除原告之外的二组村民会议及其赞成分配的群众造成，与邓岗村民委员会及老河口市李楼镇人民政府无关，原告应当主张民事侵权之诉。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条、第二十七条、第三十六条相关规定，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预村民自治范围内的事项。该法的适用对象系具备法人资格的基层村民委员会，并非二组群众及村民会议，二组群众和村民会议不能代表邓岗村民委员会，况且二组的分配方案符合法律规定。原告在未对二组的征地补偿费分配决定依法予以撤销或者认定其违法的情况下，要求老河口市李楼镇人民政府对其予以纠正，没有事实依据，也不具备让邓岗村民委员会改正的条件。原告以系独生子女家庭，主张其一家三口人按四人分配征地补偿费，已印证原告同意邓岗村二组的人平0.15亩征地补偿费分配方案，只是份额的争议，因此，原告认为邓岗村二组村民会议程序违法，属前后矛盾。2015年9月1日，原告已领取三人征地补偿费共计14580元，根据《湖北省人口与计划生育条例》的相关规定，原告虽可以享受独生子女优惠政策，但在取得独生子女证时，二轮延包土地确权已全部结束，没有地可分，况且主张其多分土地属于另一法律关系。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》没有规定独生子女应按双份分配承包土地，法律高于《湖北省人口与计划生育条例》，并且《湖北省人口与计划生育条例》的执行主体为县级计生部门，并非乡镇人民政府。该条例第三十八条第五款“对独生子女家庭……农村在分配集体福利、宅基地，调整责任田、自留山、自留地时，独生子女按两个孩子计算份额。”不适用于本案的土地补偿费分配，因为61.8亩土地系按照邓岗村二组当时的412人、人平0.15亩土地核算后退还。征地补偿费的分配，不是分宅基地，自留山、自留地或调整责任田，原告若要求按四人分配，则412人中的其他成员将受到侵害。综上，原告诉老河口市李楼镇人民政府不履行法定职责、行政行为违法，无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人述称，61.8亩征地补偿费是按照邓岗村二组当时的412人，人平0.15亩土地核算而来，应当人均分得，其中包括原告一家三口人，分配系邓岗村二组群众自发并按照少数服从多数原则进行，符合法律及政策规定。原告也已领取征地补偿费，所提出的诉讼请求于法无据，故请求依法驳回原告的诉讼请求。
原告所举证据有：
1、2015年7月20日，信访事项处理意见书复印件一份。
2、2015年7月20日，李楼镇人民政府信访答复意见书复印件一份。以上证据证明原告曾向老河口市李楼镇人民政府反映邓岗村民委员会征地补偿费分配不合法，李楼镇人民政府没有及时解决，原告对李楼镇人民政府的答复不满意。
3、老河口市农村合作经济组织内部结算凭证复印件一份（共2页），以此证明61.8亩土地属于机动地。
4、老河口市委办公室河办法（2004）89号文件复印件一份，以此证明邓岗村民委员会没有按政策分配土地。
5、老河口市农村“三资”委托代理服务“双印鉴”使用管理办法复印件一份，以此证明老河口市李楼镇人民政府没有履行监督邓岗村民委员会违法分配征地补偿款的法定职责。
6、徐小林存单复印件一份（共2页），以此证明其子徐可上大学需用钱。
7、李楼镇邓岗村二组人员花名册复印件一份（共13页），以此证明与被告提供的花名册内容一致，但被告没有注明时间。
8、李楼镇人民政府李政信访字（2014）16号信访答复意见书复印件一份，以此证明与被告提供的信访答复意见书内容一致，但时间不一样，与本案具有关联性。
被告老河口市李楼镇人民政府所举证据有：
1、邓岗村二组412人花名册复印件一份（共14页），以此证明邓岗村二组412人、111户应均分61.8亩土地。
2、三分之二以上户主签名记录及花名册复印件各一份，以此证明邓岗村二组412人、61.8亩土地、人均0.15亩的征地补偿费分配符合法律规定。
3、2014年7月22日、7月23日，邓岗村二组村民代表会议记录（户主会）及二组党员、村民代表（李襄光、徐治书、刘群、徐化伟、徐光府、杨泽军、江明柱、邓扬定、亢秀梅）参加讨论并同意分配方案的证据复印件各一份，以此证明邓岗村二组征地补偿费分配方案系经过组织研究，群众签名通过。
4、2014年8月1日，邓岗村民委员会记账凭证；2014年8月6日，湖北省农村集体经济组织统一收款收据；2014年8月6日，老河口市乡镇办“三资”管理中心支出报账单复印件各一份，以此证明61.8亩征地补偿费全部进入财政账户。
5、邓岗村二组村民领取征地补偿费花名册复印件一份（共6页），以此证明邓岗村二组412人（包括原告）已领取征地补偿费，同时印证原告已同意征地补偿费的分配。
6、2015年7月20日，信访答复意见书复印件一份，以此证明原告涉案的信访理由不成立。
7、《中华人民共和国村民委员会组织法》，《湖北省人口与计划生条例》复印件各一份，以此证明所适用的法律及政策规定。
庭审质证时，被告对原告提供的证据1、2真实性没有异议，对其证明目的有异议，李楼镇人民政府已给予了原告信访答复，原告起诉镇政府不履行法定职责与事实不符。对证据3有异议，票据无法反映与原告有关、无法证明属于机动地。对证据4、5、6、7真实性没有异议，但认为证据4老河口市委办公室文件涉及的是二轮延包，与本案无关。证据5系财政所工作人员的工作程序，涉及的是集体“三资”资金的支配，与本案争议的征地补偿费分配无关。证据6徐小林存单，与本案缺乏关联性。证据7花名册，邓岗村二组的412人，原、被告双方均已认可，原告提供此花名册，亦说明认可412人的征地补偿费分配。对证据8没有异议，原告不止一次信访。第三人对原告提供的证据1-8质证意见与被告相同。原告对被告提供的证据1、5、6、7没有异议，对证据2、3、4有异议，认为证据2户主签名记录是串签、花名册记录笔迹出自两人之手，都不合法。证据3没有进行公示。证据4金额有异议。证据6虽没有异议，但对其要证明的内容持有异议。第三人对被告提供的证据1-7没有异议。
经庭审质证，本院认为，原告提供的证据1、2具有真实性、关联性和合法性，能证实原告徐小林曾于2015年7月提出信访，老河口市李楼镇人民政府给予信访答复的事实，原告及第三人对其真实性没有异议，本院依法予以采信。原告提供的证据3、4、5、6虽具有真实性和合法性，但与本案缺乏关联性，本院依法不予采用。原告提供的证据7、8具有真实性、关联性和合法性，能与其他证据相互印证，能证实李楼镇邓岗村二组当时人口412人、111户的事实，能证实老河口市李楼镇人民政府于2014年7月给予原告徐小林信访答复的事实，原告及第三人对其真实性没有异议，本院依法予以采信。
被告提供的证据1李楼镇邓岗村二组户口登记花名册，虽没有注明日期，但不影响该证据的真实性、关联性和合法性，能证实邓岗村二组当时人口412人，户数111户，证据内容能够与原告提供的花名册证据相互印证，本院依法予以采信。被告提供的证据2邓岗村二组户主签名记录及花名册，原告虽有异议，但没有证据能够否认属于邓岗村二组户主签名的事实，对该事实本院依法予以确认。证据3邓岗村二组村民代表会议记录及二组党员、村民代表（户主会）参会讨论征地补偿费分配方案情况，原告虽有异议，但没有证据能够否认邓岗村二组曾开会研究并决定征地补偿费分配的事实，对该事实本院依法予以确认。证据4邓岗村委会记账凭证、湖北省农村集体经济组织统一收款收据及老河口市乡镇办“三资”管理中心支出报账单，原告虽有异议，但该证据具有真实性、关联性和合法性，能够证实邓岗村二组61.8亩征地补偿费的数额及统一管理情况，本院依法予以采信。证据5邓岗村二组村民领取征地补偿费花名册，具有真实性、关联性和合法性，原告对此没有异议，本院依法予以采信。证据6信访答复意见书，没有李楼镇人民政府公章，没有信访人及送达人签名，不符合证据规则要求，本院依法不予采用。证据7法律法规，虽具有真实性和合法性，但与本案需查明的事实缺乏关联性，本院依法不予采用。
经审理查明，2011年12月，老河口市李楼镇邓岗村民委员会将原发展集体经济时所使用的各村小组分摊土地（六七十年代集体养蚕种桑树的土地），按2011年各小组的实际人口平均返还给各小组，邓岗村二组当时的人口为412人、共计返还61.8亩土地、人平0.15亩，该61.8亩土地因建厂而被老河口市人民政府征收，征地补偿费为2002320元，此笔补偿费由老河口市李楼镇财管中心统一管理。2014年7月22日，李楼镇邓岗村二组召开党员及村小组代表会议，研究制定征地补偿费的分配方案，即邓岗村二组412人，61.8亩土地，每人0.15亩，按当时412人分到村民0.15亩×32400元=4860元（人平），会议同时也研究了其他事项，徐治书、江明柱、徐光府、徐化伟、刘群、亢秀梅、邓杨定、李襄光、杨泽军参会并同意此分配方案。同年7月23日，邓岗村二组召开村民户主会议，由组长杨泽军宣布了7月22日二组党员及小组村民代表会议研究的征地补偿费分配方案，邓岗村二组111户，会后有73户户主签名同意（其中徐春姐系代签）。2015年9月1日，原告已领取三人征地补偿费14580元，现邓岗村二组412人共计61.8亩征地补偿费已全部领完。原告徐小林、刘春荣、徐可对分配不满，认为自己系独生子女家庭，依照《中华人民共和国农村土地承包法》、《湖北省人口与计划生育条例》及相关政策规定，应当分得双份土地，在土地被征收后，亦应当分得双份征地补偿费，遂以老河口市李楼镇邓岗村民委员会61.8亩征地补偿费的分配违法为由，向李楼镇人民政府信访反映“邓岗村委会于2011年12月返还二组六七十亩机动地，严格按照《中华人民共和国土地承包法》、鄂政发（2004）36号文件和《依法完善第二轮延包政策》确权确地，依法完善其土地0.65亩×4人（要求独生子女按双份）=2.62亩。现六七十亩机动地已被政府征用，要求直接返还土地补偿费2.62亩×32400元=84888元。”2014年7月28日，2015年7月20日，老河口市李楼镇人民政府分别给予了徐小林信访事项答复，以徐小林的上述信访事项与政策规定不符为由，依照《信访条例》第三十四条之规定，作出了不予支持的李政信访字（2014）16号、（2015）16号信访答复意见书。原告徐小林认为此答复属不作为、乱作为，于2015年10月16日向本院提起行政诉讼，请求依法判令被告老河口市李楼镇人民政府履行监督邓岗村民委员会61.8亩征地补偿费分配违法的法定职责。
本院认为，邓岗村二组61.8亩征地补偿费的分配，系邓岗村二组村民会议作出的决定，并非邓岗村民委员会作出的决定，因此，原告认为邓岗村民委员会的征地补偿费分配违法，没有事实依据。依照《湖北省实施﹤中华人民共和国村民委员会组织法﹥办法》第十一条第二款“属于村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定……。”及《最高人民法院﹤关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释﹥》第二十四条“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”之规定，邓岗村二组有权对征地补偿费作出分配决定，其分配决定是否在程序、实体处理上违反法律规定，原告没有证据证实，且依法应属另一法律关系。邓岗村二组61.8亩征地补偿费的分配，属于村民自治范围内之事项。依照《湖北省实施﹤中华人民共和国村民委员会组织法﹥办法》第五条“乡级人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”之规定，原告要求被告老河口市李楼镇人民政府履行监督属于邓岗村民委员会自治范围内之事项，不符合法律规定，本院依法不予支持。原告认为自己系独生子女家庭，其子女应当分得双份土地，在土地被征收后，亦应当分得双份征地补偿费，属另一法律关系，原告可另行主张权利。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告徐小林、刘春荣、徐可的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省襄阳市中级人民法院。开户银行：中国农业银行襄阳万山支行，户名：湖北省襄阳市中级人民法院，账号17-451701040003656。
审 判 长 杨继锁
人民陪审员 马德兴
人民陪审员 杨国榜
二〇一六年四月十一日
书 记 员 周雪琳