江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0611行初336号
原告王建兰，女，1970年6月7日生，汉族，住南通市崇川区。
被告（原行政机关）南通市公安局开发区分局，住所地南通市开发区星湖大道1698号。
法定代表人成明，职务局长。
应诉负责人沙俊斌，南通市公安局开发区分局副局长。
委托代理人俞飞，南通市公安局开发区分局工作人员。
委托代理人梅晓日，南通市公安局开发区分局工作人员。
被告（复议机关）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人韩立明，职务市长。
委托代理人许飞，南通市人民政府法制办公室工作人员。
原告王建兰不服被告南通市公安局开发区分局（以下简称开发区公安分局）治安行政处罚及被告南通市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定，于2017年11月10日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于11月13日向被告开发区公安分局和被告市政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月12日、2018年4月4日公开开庭审理了本案。原告王建兰，被告开发区公安分局副局长沙俊斌及委托代理人俞飞、梅晓日，被告市政府的委托代理人许飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月27日，被告开发区公安分局作出开公（小）行罚决字[2017]469号《行政处罚决定书》，认定原告王建兰2015年11月因扰乱公共场所秩序被行政拘留五日，同年12月因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日，2016年1月因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日，2017年3月因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日，同年4月因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日，6月5日因扰乱公共场所秩序被行政拘留七日。2017年6月26日，原告王建兰因对拆迁安置不满，到北京中南海周边地区非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。原告王建兰曾因非正常上访被多次训诫后，仍执意到中南海周边上访，原告王建兰的行为已构成扰乱公共场所秩序，依法应给予治安管理处罚，原告王建兰在六个月内曾受过治安管理处罚，依法从重处罚。为维护公共秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安处罚法》）第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予原告王建兰行政拘留七日的处罚。
2017年8月22日，被告市政府作出[2017]通行复第213号《行政复议决定书》，维持了被告开发区公安分局作出的开公（小）行罚决字[2017]469号《行政处罚决定书》。
原告王建兰诉称：1.原告王建兰及丈夫唐兆林、儿子唐盖盖均是南通市开发区小海街道四圩桥村集体经济组织的成员。2013年10月，原告王建兰的土地被强征，房屋被强拆，房屋的补偿安置款及其他费用至今未能享受。原告王建兰多次找村、街道、区、市、省领导，但一直未果，原告王建兰才进京上访维权。2.北京公安部门并未将案件移送给被告开发区公安分局，被告开发区公安分局对本案不具管辖权。3.被诉行政处罚决定程序违法。原告王建兰2017年6月27日16时前到达小海派出所接受询问，被告开发区公安分局接报时间为6月27日17时35分，相差一个半小时。4.原告王建兰在上访过程中未有任何违法行为，被告开发区公安分局对原告王建兰所做的被诉行政处罚决定违法。请求：1.撤销被告开发区公安分局作出的开公（小）行罚决字[2017]469号《行政处罚决定书》；2.撤销被告市政府作出的[2017]通行复第213号《行政复议决定书》；3.诉讼费由两被告负担。
原告王建兰向本院提交了以下证据：
1.原告王建兰的居民身份证复印件，证明原告王建兰的身份信息。
2.开公（小）行罚决字[2017]469号《行政处罚决定书》、[2017]通行复第213号《行政复议决定书》，证明存在被诉行政行为。
3.北京市公安局西城区分局政府信息公开办公室作出的[2017]第835-回《登记回执》、西公[2017]第375号-答复告《政府信息答复告知书》，证明原告王建兰在北京上访期间没有任何违法行为，北京公安部门没有将原告王建兰违法行为的证据移交当地公安机关。
4.南拘解字[2017]720号《解除拘留证明书》，证明原告王建兰于2017年7月4日被解除拘留的事实。
被告开发区公安分局辩称：1.被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分。原告王建兰因对拆迁安置不满，到北京市中南海周边非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，有证人证言、书证等证据证实。2.被诉行政处罚程序合法。被告开发区公安分局于2017年6月27日15时40分受理本案，因小海派出所系统平台出现故障，无法在系统内流转，故先制作了纸质的《受案登记表》，并按照程序开具传唤证。当日下午17时许，派出所网络系统恢复正常后重新在平台系统内补录受案登记信息。被告开发区公安分局及时开展调查，在调查终结后作出处罚决定之前，向原告王建兰告知了拟作出处罚的事实、理由、依据，后作出行政处罚决定，向原告王建兰宣告并送达，程序合法。3.被诉行政处罚决定适用法律准确、量罚适当。原告王建兰扰乱公共场所秩序，依法应给予治安行政处罚。同时，原告王建兰曾因多次进京非正常上访被多次训诫，又到北京重点、敏感地区非正常上访，属于《治安处罚法》第二十三条规定的“情节较重”情形，其六个月内受过治安管理处罚，依法应从重处罚。考虑本案具体情况，被告开发区公安分局给予原告王建兰行政拘留七日的处罚，适用法律准确、量罚适当。请求驳回原告王建兰的诉讼请求。
2017年11月28日，被告开发区公安分局向本院提交了以下证明原行政行为合法性的证据、依据：
一、证据
1.被告开发区公安分局对证人李某所作询问笔录，证明证人李某作为小海街道办事处的代表于2017年6月26日到北京接访原告王建兰的过程。
2.南通市开发区小海街道办事处出具的《关于王建兰上访的情况说明》，证明原告王建兰于2017年6月26日在北京中南海周边非正常上访，后被政府工作人员规劝回到南通的经过。
3.北京市公安局西城分局府右街派出所的《训诫书》，证明原告王建兰2017年6月26日在北京中南海周边非法上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的事实。
4.被告开发区公安分局对原告王建兰所作《询问笔录》、《权利义务告知书》，证明原告王建兰的具体身份。
5.原告王建兰的户籍资料，证明原告王建兰的身份情况以及曾多次受到治安管理处罚的情况。
6.开公（小）行罚决字[2017]434号《行政处罚决定书》，证明2017年6月5日，原告王建兰因非正常上访被公安机关处罚，该处罚决定书载明原告王建兰在受本次行政处罚之前所受行政处罚的基本情况。
7.《训诫书》8份，证明原告王建兰曾多次在北京中南海周边地区非法上访，多次被当地公安部门训诫的事实。
8.开公（小）受案字[2017]1102号《受案登记表》、到案经过、开公（小）行传字[2017]701号《传唤证》、行政处罚告知笔录、开公（小）行罚决字[2017]469号《行政处罚决定书》、被拘留人家属通知登记表、行政拘留执行回执、被告开发区公安分局提交人民法院单方审查的集体通案记录表、呈请行政处罚报告书、开公行更字[2017]1号《更正决定书》,证明被诉行政处罚决定程序合法。
9.纸质的《受案登记表》、小海派出所出具的《情况说明》、开发区公安分局指挥中心所作的《情况说明》，证明被告开发区公安分局小海派出所于2017年6月27日15时40分受理本案，因小海派出所系统平台出现故障，无法在系统内流转，故先制作了纸质的《受案登记表》，并按照程序开具《传唤证》。当日下午17时许，派出所网络系统恢复正常后重新在平台系统内补录受案登记信息的事实。
二、依据：
《治安处罚法》第二十三条、第二十条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
被告市政府辩称，被诉行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求驳回原告王建兰的诉讼请求。
2017年11月28日，被告市政府向本院提交以下证据、依据：
一、证据
1.《行政复议申请书》及邮寄凭证，证明原告王建兰申请行政复议的时间及复议请求。
2.《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，证明被告市政府依法受理原告王建兰的行政复议申请，并在法定期限内通知被告开发区公安分局答复。
3.《行政复议答复书》，证明被告开发区公安分局进行书面答复。
4.[2017]通行复第213号《行政复议决定书》及邮寄信封、邮局退回材料、回执，证明被告市政府在法定期限内作出行政复议决定并依法送达原告王建兰，因原告王建兰外出信件被退回，后被告市政府重新邮寄送达原告王建兰。
二、依据
《中华人民共和国行政复议法》《治安处罚法》。
经庭审质证，原告王建兰对被告开发区公安分局所举证据1、2的真实性与合法性不予认可；对证据3的合法性有异议，认为任何组织和个人不得打击信访人员，原告王建兰去北京上访后被训诫属于被非法打击报复；对证据5的真实性无异议，但无法达到被告开发区公安分局的证明目的；对证据4、6无异议；对证据7的真实性不予认可；对证据8中的《受案登记表》的真实性不予认可，对到案经过因不是由公安机关工作人员将原告王建兰带至派出所，而是由街道工作人员将原告王建兰劝解回通，故对合法性不予认可，传唤证中记载原告王建兰的到案时间是2017年6月27日17时，但记载的是16时0分前，前后矛盾，对行政处罚告知笔录的真实性不予认可；对证据9的真实性不予认可，认为不能达到被告开发区公安分局的证明目的。被告市政府对被告开发区公安分局所举证据没有异议。
原告王建兰对被告市政府提供的证据的合法性不予认可。被告开发区公安分局对被告市政府所举证据没有异议。
被告开发区公安分局及被告市政府对原告王建兰所举证据1、2、5无异议；对证据3、4认为与本案没有关联性，本案并非由北京公安机关移交，被告开发区公安分局根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，对本案具有管辖权，无需北京公安机关移交。
本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其效力。原告王建兰所举证据3、4涉及到本案被告开发区公安分局对本案是否具有管辖权以及认定事实是否清楚的问题，将在本院认为部分进行阐述。被告开发区公安分局所举证据1-8及被告市政府所举证据，系两被告在行政程序中制作或获取，来源合法、内容真实、与本案具有关联性，具有证据力。被告开发区公安分局所举证据9，涉及被诉行政处罚程序是否合法的问题，将在本院认为部分进行阐述。
经审理查明，2015年11月4日，原告王建兰因对拆迁安置不满，到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。同年11月6日，被告开发区公安分局作出开公（小）行罚决字[2015]874号《行政处罚决定书》,以原告王建兰扰乱公共场所秩序,决定对原告王建兰行政拘留五日。2015年12月，2016年1月，2017年3月、4月、6月15日，原告王建兰因到北京市中南海周边地区非正常上访,被告开发区公安分局分别作出开公(小)行罚决字[2015]1009号、开公(小)行罚决字[2016]77号、开公(小)行罚决字[2017]152号、开公(小)行罚决字[2017]244号、开公(小)行罚决字[2017]434号《行政处罚决定书》，以原告王建兰构成扰乱公共场所秩序,分别决定对原告王建兰行政拘留七日。
2017年6月26日，原告王建兰因拆迁安置问题，再次到北京市中南海周边非正常上访，后被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。当日，原告王建兰被当地公安部门送到久敬庄接济服务中心。南通开发区小海街道办事处的工作人员将原告王建兰规劝回南通。
同年6月27日，被告开发区公安分局决定对原告王建兰涉嫌扰乱公共场所秩序一案予以立案调查。被告开发区公安分局小海派出所依法传唤原告王建兰。同日，被告开发区公安分局告知原告王建兰拟作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有陈述申辩权。当天，被告开发区公安分局经集体讨论后作出开公（小）行罚决字[2017]469号《行政处罚决定书》。同日，原告王建兰被送入南通市第二拘留所执行行政拘留，执行期限自2017年6月27日至2017年7月4日。被告开发区公安分局于6月27日将原告王建兰被拘留的原因、拘留的期限、羁押的场所通知原告王建兰丈夫唐兆林。
原告王建兰不服，向被告市政府邮寄《行政复议申请书》。被告市政府于8月8日收到，于8月10日予以受理，并向被告开发区公安分局作出《行政复议答复通知书》，要求被告开发区公安分局提交作出原行政行为的证据、依据。8月18日，被告开发区公安分局提交了书面答复及证据材料。8月22日，被告市政府作出[2017]通行复第213号《行政复议决定书》，维持了被告开发区公安分局作出的开公（小）行罚决字[2017]469号《行政处罚决定书》，并于同日邮寄送达给原告王建兰及被告开发区公安分局。因原告王建兰外出，《行政处罚决定书》被退回。被告市政府于9月28日再次邮寄送达原告王建兰，原告王建兰于10月28日签收。原告王建兰不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.被告开发区公安分局对本案是否具有管辖权；2.被诉行政处罚决定事实是否清楚；3.被诉行政处罚决定程序是否合法；4.原告王建兰的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚适用法律是否正确；5.被诉行政复议决定是否合法。
关于被告开发区公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《治安处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但原告王建兰到北京反映拆迁问题，这一引发信访的根本问题发生在原告王建兰的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对原告王建兰到北京非正常信访，扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由被告开发区公安分局管辖并无不当。
关于被诉行政处罚认定事实是否清楚的问题。原告王建兰的违法行为有证人证言、国家机关依职权制作的公文、南通市小海街道办事处的情况说明等证据予以证实。被告开发区公安分局对原告王建兰的违法事实认定事实清楚、证据充分。
关于被诉行政处罚程序是否合法的问题。《治安处罚法》第四章处罚程序中明确规定了治安处罚案件的立案、调查、告知、作出处理决定、送达等程序。被告开发区公安分局接到报案后，进行了受案登记，依法进行了调查，在作出被诉行政处罚决定之前告知原告王建兰违法的事实、拟作出行政处罚的理由、依据以及依法享有陈述、申辩的权利。被告开发区公安分局作出被诉行政处罚决定，并送达给原告王建兰。因此，被诉行政处罚决定程序合法。
至于原告王建兰主张的被告崇川公安分局提供的《传唤证》中记载的原告王建兰的到案时间早于《受案登记》的时间，从而主张被诉行政处罚决定程序违法能否成立的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条规定，原告或第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。原告王建兰在行政程序以及起诉状中没有提出受案登记表记载的受案时间迟于传唤时间的问题，被告开发区公安分局经本院同意而补充提供相应证据，符合上述规定。被告开发区公安分局提供的纸质《受案登记表》、小海派出所及被告开发区公安分局指挥中心出具的《情况说明》，证明2017年6月27日15时17分，小海派出所受理原告王建兰涉嫌扰乱公共场所秩序案时所内网络出现故障，无法在平台系统中流转，小海派出所先行制作了纸质的《受案登记表》，开具了《传唤证》，当日下午17时许，小海派出所系统恢复正常后，工作人员重新在平台系统补录《受案登记表》。被告开发区公安分局的解释并无不合常理之处，本院予以采信。虽然受案登记表上记载的受案时间早于传唤证中记载的时间，但不能否认被告开发区公安分局对本案依法受理、对原告王建兰依法进行传唤的事实，原告王建兰的合法权益并未因此而受到侵害。故原告王建兰关于被告开发区公安分局办案程序违法的主张，本院不予支持。
关于原告王建兰的行为是否构成扰乱公共场所秩序，被诉行政处罚适用法律是否正确的问题。国务院《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。中央有关国家机关设有专门的信访接待机构，信访人应当按照条例的上述规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访请求。原告王建兰2015年11月至2017年6月期间，多次到北京非正常上访，并多次受到行政处罚，其应当知道中南海周边地区是中央国家机关办公所在地，不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。但原告王建兰再次到中南海周边地区非正常上访，给公共场所的秩序造成危害，且情节严重。被告开发区公安分局根据《治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项，对原告王建兰处以拘留七日的决定适用法律正确，处罚并无明显不当。
关于被诉行政复议决定是否合法的问题。被告开发区公安分局作出的被诉治安行政处罚决定合法，被告市政府作出维持的结论正确。被告市政府在法定期限内履行了受理、通知答复、作出决定、送达，行政复议决定程序合法。故被诉行政复议决定合法。
综上，被告开发区公安分局作出的被诉行政处罚决定和被告市政府作出被诉行政复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。原告王建兰的诉讼主张无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王建兰的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告王建兰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，帐号：46×××65）。
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审 判 长 徐建云
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 郭锦炎
法官 助理 缪丽娟
二〇一八年四月十八日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。