吉林省四平市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉03行再2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王凤权，男，汉族，1969年2月20日出生，现住伊通县。
委托诉讼代理人：胡延祥，吉林起兮律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：伊通满族自治县人力资源和社会保障局。
法定代表人：王威，局长。
委托诉讼代理人：毕志君，伊通满族自治县人力资源和社会保障局副局长。
委托诉讼代理人：王湘波，伊通满族自治县司法局伊通法律服务所律师。
第三人：吉林省乾旭建业集团有限公司。
法定代表人：明臣，董事长。
委托诉讼代理人：田雪东，吉林崇明律师事务所律师。
第三人：王中明，男，汉族，1977年4月17日出生，，现住伊通县锦程苑小区。
再审申请人王凤权与被申请人伊通满族自治县人力资源和社会保障局（以下简称“伊通人社局”）及第三人吉林省乾旭建业集团有限公司（以下简称“乾旭公司”）、王中明工伤行政确认一案，伊通满族自治县人民法院于2015年7月10日作出（2015）伊行初字第6号行政判决，判决驳回王凤权诉讼请求。王凤权不服，向本院提出上诉。本院受理后，于2015年12月15日作出（2015）四行终字第55号行政裁定，裁定撤销原判，发回重审。伊通满族自治县人民法院于2016年4月18日作出（2016）吉0323行初1号行政判决，判决驳回王凤权诉讼请求。王凤权不服，向本院提出上诉，本院于2016年8月17日作出（2016）吉03行终226号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。王凤权不服，向吉林省高级人民法院申请再审。吉林省高级人民法院于2017年12月15日作出（2017）吉行申219号行政裁定，指令本院进行再审。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。再审申请人王凤权的委托代理人胡延祥、被申请人伊通满族自治县人力资源和社会保障局副局长毕志君及其委托代理人王相波、第三人吉林省乾旭建业集团有限公司委托代理人田雪东到庭参加诉讼；再审申请人王凤权未到庭参加诉讼，第三人王中明经本院依法传唤无正当理由未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2012年，乾旭公司承建了伊通镇永青新村工程。2013年春，第三人王中明通过与万嘉地产公司经理李晓东口头协商承接了永青新村一号楼“刮胶棚”分项工程。王中明招用王凤权在内的共七人在该工地进行施工。2013年5月22日11时，王凤权在从事作业时从工地二楼坠落到一楼摔伤。当日被送至伊通满族自治县民族医院救治，后转院至吉林大学第一医院住院治疗12天，经吉林大学第一医院诊断为多发伤，胸外伤，多发肋骨骨折，创伤性湿肺，右侧液气胸，右侧锁骨骨折，右侧肩胛骨骨折。2013年10月15日，王凤权向伊通满族自治县劳动人事争议仲裁委员会申请要求确认其与乾旭公司存在事实劳动关系。该委于2013年12月18日作出伊劳人仲裁字（2013）第15号裁决书，确认双方存在事实劳动关系。乾旭公司不服，向人民法院起诉，经两级法院确认王凤权与乾旭公司不存在劳动关系。王凤权于2015年4月17日向伊通人社局提出工伤认定申请，伊通人社局认为王凤权未能提供其与乾旭公司之间存在劳动关系的相关材料，于2015年4月17日被告作出201501号《工伤认定申请不予受理决定书》。王凤权对该决定不服，遂向人民法院提起行政诉讼。
一审法院认为，《工伤保险条例》是国务院颁布的行政法规。《工伤保险条例》第十八条第一款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单�存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。本案中原告王凤权在向被告县人社局提出工伤认定申请时未能按上述行政法规规定提交“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”，被告县人社局以此为由，作出的201501号《工伤认定申请不予受理决定书》的事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。原告庭审中以最高法院法释[2014]9号《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》及人社部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》中有关工伤保险责任承担的规定，从而否定《工伤保险条例》第十八条有关工伤保险受理条件，其理由不能成立，本院不予支持。遂判决：驳回原告王凤权的诉讼请求。
二审对事实与证据的认定与一审一致。
二审法院认为，《工伤保险条例》第十八条第一款第（二）“提出工伤认定申请应当提交下列材料：……（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”已对申请工伤认定需提交的材料作出规定。本案中上诉人王凤权经民事诉讼程序已确认其与吉林省乾旭建业集团有限公司不存在事实劳动关系。因此，上诉人王凤权在申请工伤认定时并不能提供其与用人单位存在劳动关系的证据，故被上诉人伊通人社局作出《工伤认定申请不予受理决定书》并无不当。《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》的规定及《吉林省实施<工伤保险条例>办法》第二十五条的规定，并不能否定《工伤保险条例》中规定申请工伤认定应具备的条件，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院判决驳回上诉的诉讼请求，认定事实清楚，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。
再审申请人王凤权申请再审称：原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。本案应适用部委规章和地方政府规章。根据《立法法》第八十条和第八十二条的规定，本案再审申请人申请认定工伤，应当适用部委规章和地方政府规章的规定。人力资源和社会保障部为贯彻执行新修订的《工伤保险条例》，妥善解决实际工作中的问题，更好地保障职工和用人单位的合法权益，发[2013]34号《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》。该意见第七条规定：“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”。吉林省《实施<工伤保险条例>办法》第二十五条规定：“用人单位将工程（业务）或者经营权发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工因工受到事故伤害或者患职业病的，具备用工主体资格的发包方为工伤认定的用人单位”。本案中，第三人王中明承接第三人乾旭公司承建的永青村一号楼刮胶棚分项工程，再审申请人受王中明招用，在该工程工地施工时受伤，再审申请人与乾旭公司没有签订劳动合同，�级法院虽认定再审申请人与乾旭公司不存在劳动关系，但再审申请人依据本案事实申请工伤认定，属于《工伤保险条例》没有规定的特殊情形。再审申请人以乾旭公司为工伤认定的用人单位，向被申请人提出工伤认定申请，被申请人应当受理再审申请人的申请并依法作出工伤认定。再审申请人认为，一、二审法院认定被申请人作出的201501号《工伤认定申请不予受理决定书》的事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，驳回王凤权的诉讼请求和上诉请求，属于适用法律错误。请求法院：1、请求撤销吉林省四平市人中级人民法院（2016）吉03行终226号行政判决；撤销吉林省伊通满族自治县人民法院（2016）吉0323行初1号行政判决；2、请求判决伊通满族自治县人力资源和社会保障局受理再审申请人王凤权的工伤认定申请并对其是否构成工伤作出认定；3、一、二审诉讼费用由被申请人承担。
再审被申请人伊通人社局辩称：1、关于程序问题。在人民法院已经生效的关于确立劳动关系的判决即伊通满族自治县人民法院（2014）伊环民初字第12号民事判决和四平市中级人民法院（2014）四民终字第70号民事判决未依法纠正的情况下，对工伤行政确认纠纷提起再审，违反法定程序。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第二条：“人民法院受理工伤认定行政案件后，发现原告或者第三人在提起诉讼前已经就是否存在劳动关系申请仲裁或者提起民事诉讼的，应当终止行政案件的审理。”该条表明，劳动关系是否存在，是工伤行政认定的条件和前提；在劳动关系确认前，人民法院不能就工伤行政认定案件作出判决。本案中法院生效判决已经认定王凤权与乾旭公司不存�劳动关系，因此（2016）吉0323行终226号行政判决是正确的。2、关于法律适用问题。再审申请人称“本案适用部委规章和地方政府规章的规定”是对法律适用的误解。无论法律、行政法规和地方规章，均规定了申请工伤认定，应当提交“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”。再审申请人所说的地方人民政府规章吉林省《实施<工伤保险条例>办法》第二十五条的规定，也规定了“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料”是申请认定工伤必不可少的材料。3、关于对人社部《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第七条及吉林省《实施<工伤保险条例>办法》第二十五条的理解。虽然上述规章都规定具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规的规定，将承保业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。但上述规定并没有否认认定工伤应该以存在劳动关系为前提的规定。对“该组织或自然人招用的劳动者”应理解为该劳动者与招用该劳动者的组织或自然人，存在的是劳动关系而不是劳务关系或者承包、承揽关系。根据已经生效的（2014）伊环民初字第12号民事判决、（2014）四民终字第70号民事判决和（2016）吉0323行初1号行政判决确认的事实，乾旭公司将工程分包给王中明，王中明“找来包括王凤权在内的另外六个人，七人一起施工。并约定：扣除施工所需�料按每平方米0.5元结算后，按建筑面积4元每平方米价格大家平摊工资”。由此可见，再审申请人王凤权与“不具备用工主体资格的自然人”王中明是合伙承揽工程，其与乾旭公司是承揽关系，而不是用工关系，王凤权和王中明一样，不属于乾旭公司招用的劳动者。综上所述，再审申请人主张的理由不能成立，请求法院依法驳回其诉讼请求。
再审第三人乾旭公司主张，认定工伤要以双方具有劳动关系为前提，法院已经就王凤权与乾旭公司不存在劳动关系作出了生效民事判决，王凤权不具备提起工伤认定申请的主体资格。伊通人社局不予受理其工伤认定申请，符合法律规定。综上，请求法院依法驳回王凤权的诉讼请求。
再审第三人王中明经法庭依法传唤，无�当理由未出庭参加诉讼，也未提交书面答辩意见。
本院查明的事实与证据的认定与二审一致。
本院认为，依据《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第七条规定“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任”，及最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第（四）项规定“用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事�包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位”的规定，虽然《工伤保险条例》和规定申请工伤认定需要提交与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)的证明材料，但就前述特殊情况而言，认定用人单位承担工伤保险责任，不需以劳动者与用人单位存在实际劳动关系为必要条件。本案中，乾旭公司作为具备用工主体资格的用工单位，违反法律规定将其承接的建设工程的刮胶棚业务包给不具备用工主体资格的自然人王中明，王中明招用的王凤权在该工程工地工作致伤。依据前述规定，具备用工主体资格的承包单位即乾旭公司承担用人单位依法应该承担的工伤保险责任。因此，伊通人社局对王凤权作出的工伤认定申请不予受理决定，属于适用法律错误，应予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第二�之规定，判决如下：
撤销吉林省伊通满族自治县人民法院（2016）吉0323行初1号行政判决；
撤销吉林省四平市人中级人民法院（2016）吉03行终226号行政判决；
撤销伊通满族自治县人力资源和社会保障局201501号《工伤认定申请不予受理决定书》；
责令伊通满族自治县人力资源和社会保障局受理再审申请人王凤权的工伤认定申请并对其是否构成工伤作出认定。
一审、二审案件受理费共100元，由被申请人伊通满族自治县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 郑薇
审�员迟守平
审判员 安琦
二〇一八年四月二十六日
书记员 郑冬