浙江省湖州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙05行终70号上诉人（原审原告）湖州市南浔区菱湖镇竹墩村桥西村民小组，住所地湖州市南浔区菱湖镇竹墩村。代表人沈建兴，该小组组长。委托代理人谢文元，浙江萤火虫律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖州市国土资源局南浔区分局，住所地湖州市南浔区南浔镇南林中路999号。法定代表人茹伟，该分局局长。出庭应诉负责人钱勇，该分局副局长。委托代理人徐永平，浙江汉本律师事务所律师。委托代理人徐丽芳，浙江汉本律师事务所实习律师。原审第三人湖州市南浔区菱湖镇竹墩村村民委员会，住所地湖州市南浔区菱湖镇竹墩村1号。法定代表人方新庆，该村委会主任。委托代理人刘泉生，浙江汉本律师事务所律师。上诉人湖州市南浔区菱湖镇竹墩村桥西村民小组（以下简称桥西小组）与被上诉人湖州市国土资源局南浔区分局（以下简称南浔国土分局）、原审第三人�州市南浔区菱湖镇竹墩村村民委员会（以下简称竹墩村委会）确认行政合同无效一案，桥西小组不服浙江省安吉县人民法院（2017）浙0523行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年6月19日立案受理后，依法组成合议庭进行审理。因案情复杂，本院依法办理了延长审理期限手续。本案通过阅卷和调查，询问当事人，现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年9月3日，南浔国土分局发布浔国土资征告字【2013】第51号《南浔区菱湖镇2013-06号地块征地告知书》（以下简称《征地告知书》），载明，一、被征地位置和面积：该宗地位于竹墩，东至工东路、南至竹青公路，西至鱼塘，北至河流。面积约50亩。二、土地用途：工业用地。三、征地补偿标准：按湖政发【2012】19号文件规定标准执行……四、基本生�保障：按湖政发【2012】19号文件规定标准执行……等内容。桥西小组所有的土地包含在本次征地范围中。同年9月4日，南浔国土分局就征地补偿标准及拟采取的安置方案向竹墩委会送达《听证告知书》，竹墩委会在村公告栏及被征地村民小组居住地进行张贴后决定放弃听证。同年9月5日，竹墩委会组织召开征收土地村民代表会议，会议达成以下决议，一、会议传达了南浔区菱湖镇人民政府（以下简称菱湖镇政府）、南浔国土分局送达的《征地告知书》内容。二、与会人员就菱湖镇2013-06号地块建设征收土地提出了如下意见：本次征地涉及潘家圩、冷湾里、李家埭生产小组，共计18户农户，对本次征地均无异议。同年9月12日，南浔国土分局下属湖州市南浔区统一征地办公室就2013-06号地块建设征用竹墩集体土地事宜与竹墩委会签订浔土统征字【2013】51号《征地补偿协议》。同年12月30日，南浔国土分局发布（浔）2013年第51号《征收土地方案公告》。2014年1月13日,湖州市国土资源局发布（浔）2013年第51号《湖州市国土资源局征地补偿安置方案公告》。同年4月29日，竹墩委会召开中片队长会议，会议决定把被征地的三个村民小组（桥西小组为三个村民小组之一）的征地补偿款支付给提供置换土地的其他村民小组，后桥西小组的村民在置换土地上新建房屋。同年6月12日，南浔国土分局下属征地办公室就2013-06号地块建设征用竹墩集体土地事宜与竹墩委会签订《关于缴纳被征地农民基本生活保障费的协议》，为失地农民缴纳基本生活保障费。同年7月30日，湖州市国土资源局发布《湖州市国土资源局国有建设用地使用权拍卖公告》，对涉案被征用土地使用权进行公开拍卖。另查明，桥西小组位于冷湾里自然村。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。本案中，桥西小组要求确认协议无效，我国民法通则所规定的诉讼时效仅适用于请求权，就权利特征而言，请求确认协议无效的权利的行使，不需要协议另一方的同意或给付，通过权利人的单方主张后由法院或仲裁机构确认即可实现，故桥西小组要求确认协议无效不受诉讼时效的限制，南浔国土分局和竹墩委会主张桥西小组起诉超过诉讼时效的规定，该院不予支持。行政协议的订立，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成协议，通过履行双方协议所确定的权利义务，实现行政管理�标。协议一旦协商订立，非因法定事由不可撤销或确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，《征地补偿协议》系南浔国土分局与竹墩委会协商后自愿签订，双方在协议书上签名、盖章予以确认，双方当事人意思表示真实，协议内容不违反相关法律、法规的强制性规定，应为合法有效。桥西小组要求确认南浔国土分局与竹墩委会订立《征地补偿协议》无效的理由有二：其一，桥西小组主张《征收土地村民代表（村民）会议纪要》（以下简称《村民会议纪要》）的村民代表签字系村委会伪造的，但桥西小组未提供任何证据证明该主张，该院认为，该异议不属本案审查范围且桥西小组对会议纪要达成的内容本身并无异议；其二，桥西小组主张南浔国土分局应与其签订协议而非与竹墩委会签署，该院认为，南浔国土分局依据《征地补偿协议》向竹墩委会支付了征地补偿款并办理了被征地农民基本生活保障手续，桥东小组在竹墩委会组织置换的土地建造房屋并领取相应拆迁款，涉案被征用土地已于2014年8月19日公开拍卖，该协议已履行完毕，至协议履行完毕时，桥西小组均未对本次土地征用提出异议，此时桥西小组应当知道土地征用程序中必然签订征地补偿协议，桥西小组已在竹墩委会组织置换的土地上建造房屋，据此，桥西小组对本次征地事宜及第三人制订的安置方案系知情且认可的，对《征地补偿协议》亦认可。综上，桥西小组要求确认南浔国土分局与竹墩委会于2013年9月12日签订的《征地补偿协议》无效的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回桥西小组的全部诉讼请求。案件受理费5020元，由桥西小组负担。桥西小组上诉称，一、《征地补偿协议》的合同主体为征收方与土地所有权人。一审判决第14页倒数第二行认定，桥西小组所有的土地包含在本次征地范围内。这样的表述可以证明被征收土地属于桥西小组，而非竹墩委会。而南浔国土分局却与非土地所有权人的竹墩委会签订《征地补偿协议》，自然无效。一审判决认定《征地补偿协议》系双方当事人真实意思表示，但因为该协议存在侵权，即使内容再真实，不能认定为有效。二、《村民会议纪要》上村民代表的签字系伪造，《南浔区菱湖镇2013-06号地块征收土地与会人员名单》这一证据足�说明到会人员没有签字，或者说该会议根本没有召开。而根据南浔国土分局《征地告知书》第七条的要求，应组织不少于三分之二的被征收农户召开会议，但《村民会议纪要》却谎称征地涉及18户农户，实际涉及桥东小组38户、桥西小组36户，因此，参加本次会议的人员光桥东小组、桥西小组就应该在49人以上，仅有15人参加会议形成的会议纪要不具有法律效力。三、根据《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条的规定，合同效力的判定与合同是否被履行无关，而本案南浔国土分局向竹墩委会支付补偿款和办理被征地农民基本生活保障手续，属于不适当履行的情形。四、桥西小组取得征地补偿后是否应该让渡给其他村民小组享有属于桥西小组与其他村民小组之间的法律关系，因此，桥西小组是否已在竹墩委会安排的置换土地上建房这一问题，不属于本案审�的范围。并且，桥西小组房屋被拆迁异地重建的时间发生在2008年——2009年，而本案所涉的土地征收发生在2013年，如果系置换土地，菱湖镇政府没有任何理由收取超面积的土地使用金，但本案的实际情况为，桥西小组所有的土地是菱湖镇政府以湖州市南浔区菱湖工业功能区的名义于2008年7月22日与竹墩委会签订租用协议后交由桥西小组建造安置房，至今租金一直由菱湖镇政府支付，属于明显以租代征的违法行为。综上，南浔国土分局应与桥西小组签订《征地补偿协议》，并向桥西小组支付补偿款和办理被征地农民基本生活保障手续，故请求撤销一审判决，改判支持桥西小组的一审诉请。南浔国土分局二审答辩称，一、根据《浙江省村经济合作社组织条例》、《中华人民共和国民法通则》第七十四条、《中�人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，村民委员会对村民财产进行管理，因此，竹墩委会系合同签订的适格主体。二、根据双方已经达成的《征地补偿协议》，南浔国土分局向合同相对方竹墩委会支付补偿款，合法有效。至于桥西小组对土地置换的质疑，因租赁不会导致权属变更，因此，桥西小组取得置换土地应当依据其与原权利人之间的关系。三、桥西小组对《村民会议纪要》提出异议，与本案没有关联。并且，村民会议召开是事实，合同相对人在征地过程中至案前均未提出异议，也说明桥西小组对补偿事宜是认可的。综上，请求判决驳回上诉，维持原判。竹墩委会二审答辩称，一、南浔国土分局系《征地补偿协议》的适格签约主体，所签协议有效。根据《浙江省人民政府关�加强和改进土地征用工作的通知》第六条的规定，在上报办理农用地转用和土地征用手续前，需草签土地补偿协议。因此，在征收依法报批前，南浔国土分局的下属征地机构湖州市南浔区统一征地办公室与竹墩委会签订《征地补偿协议》，就需征地的面积四至、征地补偿安置标准、征地机构和被征地村委会的权利义务等内容进行约定，同时明确征地方案和本协议经有批准权的人民政府批准后自动生效。2013年12月27日，浙江省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》，批准征收案涉土地。而征地方案作为报批材料亦经省人民政府批准，如果桥西小组对案涉征地批准及征地方案有异议，可以按照《中华人民共和国土地管理法》的规定进行救济。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者�民委员会经营、管理。从目前浙江省的情况看，当前农村集体土地基本都是由村经济合作社或者村委员进行经营、管理，而从浙江省和湖州市出台的有关征地补偿安置的规范和规范性文件看，均明确被征地的农村集体经济组织来承担征地过程中的各项权利和义务。就竹墩委会而言，除了竹墩股份经济合作社以外，并不存在其他任何集体经济组织。因此，由竹墩委会签订《征地补偿协议》既符合法律法规和政策规定，也符合竹墩的实际状况。三、2013年9月3日，南浔国土分局向竹墩委会送达《征地告知书》，竹墩委会根据告知书第七条的要求，于同年9月5日在村委会会议室组织召开了征收土地村民代表会议，会议传达了告知书内容，与会人员对本次征地均无异议，并据此形成了会议纪要。虽然因工作人员工作上的疏忽，与会人员名单上只是记录了与会人员的姓名而未让与会人员签字，但该瑕疵并不足以否定本次征收土地村民代表会议的召开以及会议纪要内容的真实性和合法性。综上，请求驳回上诉，维持原判。各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院，经审查，可作为定案的依据。二审中，桥西小组提交《关于“南浔区菱湖镇2013-06号地块征收土地与会人员”伪造的证据证明》，证明南浔国土分局、竹墩委会一审中提交的与会人员名单系伪造。南浔国土分局、竹墩委会对证据的三性均提出异议。本院经审查认为，桥西小组提交的证据不足以反驳《村民会议纪要》的证据效力，故对于上述证据的证明目的不予认定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案二审期间的主要争议焦点为《征地补偿协议》的效力如何认定。桥西小组主张《征地补偿协议》无效的理由有三：一是被征收土地的所有权人为桥西小组，竹墩委会无权与湖州市南浔区统一征地办公室签订《征地补偿协议》；二是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定，竹墩委会签订《征地补偿协议》前应召开村民代表大会，竹墩委会伪造《村民会议纪要》，程序违法；三是竹墩委会将原桥西小组所在土地征收补偿款支付给其他小组，侵犯了桥西小组的合法权益。对此，本院认为，（一）关于竹墩委会能否与湖州市南浔区统一征地办公室签订《征地补偿协议》的问题，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民�员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。根据上述规定，对于农民集体经济组织的土地，如果已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。但本案中，从桥西小组提交的证据看，并不能证明涉案土地系桥西小组所有，因此，在征地过程中，竹墩委会与湖州市南浔区统一征地办公室签订《征地补偿协议》，并无不当。（二）关于竹墩委会签订《征地补偿协议》程序是否合法的问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同�关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，征收部门与被征收人签订补偿协议前，对于征地补偿、安置方案应在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，并听取意见。本案中，2013年9月3日，南浔国土分局、菱湖镇政府在竹墩公告《征地告知书》。2013年9月5日，竹墩委会召开了村民代表会议，并形成《村民会议纪要》，对征地无异议。由此，湖州市南浔区统一征地办公室与竹墩委会于2013年9月12日签订《征地补偿协议》程序并无不当。至于桥西小组提出《村民会议纪要》系伪造或村民会议未召开的意见，因其提交的证据不足以否认《村民会议纪要》的证据效力，故�桥西小组的上述意见，不予采信。（三）关于竹墩委会将征用土地补偿费支付给其他小组，是否侵犯桥西小组权益的问题，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。对于本案所涉土地的权属，在第一个问题中已经予以阐述，不再赘述。关于征收土地补偿款的分配问题，本院认为，农村集体土地征收补偿款的分配问题，属于村委会行使自治权的行为，不属于行政诉讼的审查范围。如桥西小组认为竹墩委会对于土地征收补偿款的分配侵犯了其合法权益，可以通过其他法定途径予以主张。综上，南浔国土分局与竹墩委会签订《征地补偿协议》后已履行了合同义务，且本案并无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效的情形。故桥西小组的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费5020元，由上诉人湖州市南浔区菱湖镇竹墩村桥西村民小组负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审判长  汤政强审判员  何育红审判员  赵 龙二〇一七年十一月二十三日书记员  练秋金