河北省张家口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张行初字第19号
原告乔某。
委托代理人谢培松，北京市轩翥律师事务所律师。
委托代理人李晓宁，退休人员。
被告张家口市桥东区人民政府，住所地：河北省张家口市桥东区胜利中路31号。
法定代表人王建军，系该区政府区长。
委托代理人郭晓东，系该区政府城市建设重点工程指挥部办公室工作人员。
委托代理人李士德，河北环都律师事务所律师。
第三人张家口市鑫锋房地产开发有限公司，住所地：张家口市高新区市府大街通泰写字城A座6层。
法定代表人张兴权，系该公司董事长。
原告乔某因要求被告张家口市桥东区人民政府（以下简称桥东区政府）返还原告张家口市桥东区煤机宿舍65号院改造项目保证金800万元及利息，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月23日立案后，于2015年9月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月4日公开开庭审理了本案。原告乔某委托代理人谢培松、李晓宁，被告委托代理人李士德、郭晓东，第三人张家口市鑫锋房地产开发有限公司（以下简称鑫锋房地产公司）法定代表人张兴权到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年6月，第三人鑫锋房地产公司为了取得煤机宿舍65号院棚户区改造项目资格，第三人与被告双方口头约定，第三人向被告支付该项目保证金800万元，被告承诺将该项目由第三人鑫锋房地产公司开发，双方达成了煤机宿舍65号院棚户区改造项目保证金行政协议。被告收取了第三人该项目保证金800万元。
原告乔某诉称，2011年10月，鑫锋房地产公司在被告桥东区政府招商引资工作中，因开发张家口市桥东区煤机宿舍65号院棚户区改造项目，按照桥东区政府的要求，交纳了项目保证金800万元。现该项目因政府拆迁问题未能解决导致无法实施。2015年6月23日，原告乔某与鑫锋房地产公司签订《抵顶协议》，鑫锋房地产公司将其张家口市桥东区煤机宿舍65号院棚户区改造项目保证金800万元债权转让给了原告乔某，张家口市第二公证处对此进行了公证。公证书生效后，原告与鑫锋房地产公司法定代表人张兴权于2015年6月24日将该公证书与付款申请一同向被告桥东区政府相关部门负责人提交，请求被告返还800万元保证金及利息。经原告多次催要，被告一直未予以答复。故请求：1、判令被告限期给付原告张家口市桥东区煤机宿舍65号院改造项目保证金800万元及利息；2、判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告乔某在诉讼中提供的证据有：第一组证据，1、张家口市住房和城乡建设局关于桥东区政府将棉麻公司家属区等十六个地块纳入2011年市重点棚户区（危陋住宅区）改造项目的意见；2、张规字（2011）10号张家口市城乡规划局《关于2011年实施棉麻公司家属区等十六项棚户区改造的意见》；3、张家口市国土资源局《关于2011年实施棉麻公司家属区等十六项棚户区改造的处置意见》；4、张东政（2010）123号《张家口市桥东区人民政府关于2011年实施棉麻公司家属区等十六项棚户区（危陋住宅区）改造的请示》及请示报告批办单；5、桥东区2011危陋住宅区（棚户区）改造项目申报表及煤机宿舍65号院地块棚户区改造宗地图。上述1至5号证据证明此项目为桥东区政府2011年重点工程项目，明确由鑫锋房地产公司负责实施开发改造。第二组证据，1、收款收据；2、证明，上述1至2号证据证明鑫锋房地产公司向桥东区政府缴纳了项目保证金800万元。第三组证据，1、张家口市鑫锋房地产开发有限公司《关于张家口市鑫锋房地产开发有限公司退出煤机65号院棚户区（危陋住宅区）改建决定的申请》；2、请示报告批办单；3、东重办字（2014）38号张家口市桥东区城市建设重点工程指挥部《关于退出煤机65号院棚户区（危陋住宅区）改造工程决定的请示》；4、请示报告批办单。上述1至4号证据证明鑫锋房地产公司已经退出该项目，桥东区政府应当退还项目保证金800万元。第四组证据，1、顶抵（帐）协议及（2015）张二证经字第301号公证书；2、申请。上述1至2号证据证明经过张家口市第二公证处公证，鑫锋房地产公司将债权800万元转让给乔某，乔某已将公证书送达到桥东区城市建设重点工程指挥部，桥东区政府应该将项目保证金800万元退还给乔某。
被告桥东区政府辩称，鑫锋房地产公司因为完成煤机宿舍65号院棚户区改造项目所交纳的项目保证金，但该项目至今尚未实施完毕，双方权利义务的履行尚未终止结束。因此未经被告同意，鑫锋房地产公司无权将其开发项目的权利和义务转让给第三人。
被告桥东区政府向本院提交了以下证据：1、南口棚户区项目概况，证明鑫锋房地产公司在开发煤机宿舍65号院棚户区项目中承诺：承担拆迁费用，严格按照该地域规划设计要点进行整体规划，做到完全符合各项规划的要求。2、汇兑来账凭证，证明鑫锋房地产公司交纳的800万元性质属于项目保证金，并非债权，不可转让。3、（2013）3号桥东区2013年城建重点项目规划对接会议纪要，证明桥东区政府已经向张家口市土地管理部门出具征询规划条件的函，并与张家口市规划部门对接时，协调规划同意将此项目提高容积率，但鑫锋房地产公司后续工作一直未积极开展。4、（2015）张二证民字第748号公证书，证明鑫锋房地产公司请示提高容积率，否则不能进行拆迁工作。
第三人鑫锋房地产公司述称，我公司根据被告向市政府提出的请示，该请示中我公司对煤机宿舍65号院棚户区（危陋住宅区）项目进行改造，依据这一文件，我公司于2011年6月向被告桥东区政府交纳了项目保证金800万元。第三人未向法庭提供证据。
经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1，真实性无异议，证明目的有异议。证据2，真实性无异议，对不可转让有异议。证据3，不是正式文件，没有公章，该文件的第三项为谋划项目，该项目没有正式立项。该证据中的函，真实性无异议，对关联性有异议，与本案无关联。证据4，对内容无异议，是一个项目概括，表明是一个谋划项目。
第三人鑫锋房地产公司对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1、2、3、4，对真实性无异议。
被告对原告提拱的证据发表如下质证意见：第一组证据：1，无异议。2、3、4、5，无异议，但该项目开发前期拆迁的成本费用应由鑫锋房地产公司负担。第二组证据无异议。第三组证据：1，真实无异议，但对第三人的申请，被告没有同意。2、3，真实性无异议，证明目的有异议。4，真实性无异议，证明目的有异议。第四组证据：1，对真实性无异议，对关联性有异议。2、对真实性无异议，对关联性、合法性有异议。
第三人鑫锋房地产公司对原告提供的证据发表如下质证意见：对原告提供的四组证据，均无异议。
本院对上述证据认证如下：原告乔某提供的第一组证据1、2、3、4、5，能够证据煤机宿舍65号院棚户区项目，由第三人鑫锋房地产公司负责实施开发改造，本院予以确认。第二组证据，能够证明第三人鑫锋房地产公司向被告交纳的项目保证金800万元，本院予以确认。第三组证据：1、该证据能够证明第三人向被告重点工程指挥部办公室提出过退出煤机宿舍65号院棚户区改造项目，并退还项目保证金800万元的申请，本院予以确认。2、3、4号证据，能够证明桥东区城市建设重点工程指挥部办公室就第三人的申请曾进行过批办，并向被告进行过请示，本院予以确认。第四组证据：1、2号证据，能够证明第三人鑫锋房地产公司与原告签订过《顶抵（帐）协议》，并进行了公证，本院予以确认。被告桥东区政府提供的证据1，该证据能够证明第三人鑫锋房地产公司曾就南口棚户区项目进行过概况性设想，本院予以确认。证据2，该证据能够证明第三人向被告交纳了项目保证金800万元人民币，本院予以确认。证据3，该证据能够证明被告对第三人开发的煤机宿舍65号院棚户区项目如何改造进行了谋划，本院予以确认。证据4，该证据能够证明“南口棚户区项目概况”这一文书具有真实性，本院予以确认。
经审理查明，第三人鑫锋房地产公司为了取得煤机宿舍65号院棚户区改造项目资格，第三人与被告双方口头约定，第三人向被告支付该项目保证金800万元，被告承诺将该项目由第三人鑫锋房地产公司开发，双方达成了煤机宿舍65号院棚户区改造项目保证金行政协议。第三人于2011年6月向被告支付了该项目保证金800万元，被告予以收取。经庭审质证，被告收取保证金，煤机宿舍65号院棚户区域没有开始拆迁，改造项目至今没有启动，被告对该项目还处于谋划阶段。
第三人于2014年10月23日向被告设立的城市建设重点工程指挥部提出申请，请求退出煤机宿舍65号院棚户区改造项目，并要求退还800万元项目保证金。被告设立的城市建设重点工程指挥部，于2014年11月6日向被告进行请示，依据城市总体规划要求，该地块规划各项经济指标已无法满足现有住房回迁安置，项目难以实施。请被告批准，同意终止该项目改造开发，并及时退还第三人交纳的项目保证金800万元。
2015年6月，第三人鑫锋房地产公司通过公证形式，将800万元保证金债权转让给了原告乔某。
另查明，被告未向法庭提供，法律赋予其依据行政职权与第三人鑫锋房地产公司签订收取800万元项目保证金行政协议的法律依据。
以上事实有本院经庭审质证认定的证据以及庭审笔录为证，本院予以确认。
本院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十一条第一款规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。依据上述规定，行政机关签订行政协议，必须在法律规定的职权范围内。本案中，被告桥东区政府依据行政职权，基于管理目的，与第三人鑫锋房地产公司基于煤机宿舍65号院棚户区改造项目，双方通过口头形式，达成了项目保证金行政协议。经庭审质证，被告未提供法律依据，证明法律赋予了被告有权与第三人鑫锋房地产公司达成收取800万元项目保证金行政协议，被告该行政行为没有法律依据。故被告与第三人达成的收取800万元项目保证金行政协议无效。《国有土地房屋征收与补偿条例》规定，国有土地上房屋的拆迁，应由政府实施。拆迁后，其土地出让依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》，应履行招标、拍卖或者挂牌出让程序，即第三人要想取得煤机宿舍65号院棚户区改造项目，应参加相关部门组织的招标、拍卖活动。被告在未组织上述招标、拍卖活动的情况下，承诺将煤机宿舍65号院棚户区改造项目由第三人鑫锋房地产公司开发，法律依据不足。故被告在与第三人鑫锋房地产公司达成收取800万元项目保证金行政协议的过程中，其承诺行为亦存在过错。参照《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失。参照上述规定，被告应向第三人返还煤机宿舍65号院棚户区改造项目保证金800万元。因被告在与第三人达成该行政协议的过程中有过错，故应向第三人支付银行同期贷款利息。《中华人民共和国合同法》第七十九条规定，债权人可以将合同的权利全部或者部分转让给第三人，但有下列情形之一的除外：（一）根据合同性质不得转让；（二）按照当事人的约定不得转让；（三）依照法律规定不得转让。经审查，2015年6月23日，第三人鑫锋房地产公司与原告通过公证形式，将与被告签订的800万元项目保证金这一债权转让给原告乔某，该转让行为不属于上述《合同法》规定的除外情形。被告认为第三人为完成煤机宿舍65号院棚户区改造项目所交纳的项目保证金，该项目至今尚未实施完毕，双方权利义务的履行尚未终止结束，因此未经被告同意，第三人无权将其开发项目的权利和义务转让给原告。经庭审质证，煤机宿舍65号院棚户区域至今未拆迁，被告对该项目还在谋划之中，所以也就不存在实施项目并转让的问题。故，被告的主张本院不予支持。参照《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决如下：
被告张家口市桥东区人民政府于本判决生效之日起十五日内返还原告乔某项目保证金800万元及利息（利息从2011年6月27日起至张家口市桥东区人民政府履行之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）。
如果未按判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费67800元，由被告张家口市桥东区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省高级人民法院。
审判长 高向东
审判员 张黎蕾
审判员 薛团梅
二〇一六年二月三日
书记员 姚春海
附：本判决适用的相关法律
《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。