广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂12行终3号
上诉人（一审原告）黎少面，男，出生，壮族，住天峨县。
委托代理人黎仕慢，男，出生，壮族，住天峨县，系上诉人黎少面之儿子。
被上诉人（一审被告）天峨县林业局。
法定代表人韦联江，局长。
委托代理人杨再彪，天峨县林业局副局长。
委托代理人黄万国，广西弘生联合律师事务所律师。
上诉人黎少面因林木林地行政管理一案，不服天峨县人民法院（2017）桂1222行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人黎少面及其委托代理人黎仕慢，被上诉人天峨县林业局的委托代理人杨再彪、黄万国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明：原告所在的八南屯原属于平腊布柳河水源林保护区，2003年经广西区人民政府批准成为龙滩自然保护区的一部分，在落实农村承包责任期间，八南屯集体山林没有承包到户，1986年间，原告在八标（地名）开荒种植了约40亩油桐，后改种板栗，2000年起，被告天峨县林业局根据国家林业局的统一布置，在全县开展森林分类经营区划界定工作，被告通过委托自治区林业设计院进行调查、规划核定后，将申报材料上报自治区林业局，由自治区林业局统一上报国家林业局财政部核准，国家核准后，被告天峨县林业局按照政府的决定以天峨县政府名义，于2005年5月21日与林权所有人平××南屯集体签订了《生态公益林管护合同》明确将八南集体的5229.4亩山林列为国家生态公益林（一级）进行保护，其中包括原告的板栗林及承包范围内的杂木林。并从2004年度发放生态公益林补偿金。原告户也获得了每年发放的生态公益林补偿金，2005年10月12日，八南屯集体制定了集体公约，公约约定，八南屯群众从2005年10月起，不准在海拔375以上乱砍树木和开荒种土，原种植的桐果和杉木、要经林业主管部门批准，方可重新开发。未经有关部门批准，2007年，原告砍伐部分板栗，改种桉树，2010年，本县进行集体林权制度改革，经林改工作组核定，原告在八标的林木获得林权证面积59.7亩，登记的主要树种为有林地、板栗、林种为经济林，发证时间为2011年3月29日，2013年原告到天峨县林业局办理桉树的采伐许可，被告知属于生态公益林无法办理采伐许可，原告继续向被告及上级部门反映，被告也向上级林业主管部门按规定将原告的林木林地调出生态公益林保护范围，经上报国家林业局及有关部门后，未获调出，被告将上述结果以信访答复的形式函告原告，原告认为被告在划定生态公益林时错误将原告林木划入，行政行为违法，向天峨县人民法院提起诉讼。
一审判决认为：本案争议在于：一、被告是否是适格诉讼主体，二、被告具体行政行为是否违法，三、原告的赔偿请求是否有依据。一、关于被告的诉讼主体资格。根据国家林业局财政部发布的《国家级公益林管理办法》第五条规定：“国家林业局负责全国国家级公益林管理的指导、协调和监督，地方各级林业主管部门负责辖区内国家级公益林的保护、建设和管理，”根据这一规定，结合实际情况看，被告天峨县林业局作为天峨县林业主管部门，一直负责本县的国家级生态公益林的建设、管理、保护工作，虽然签订管护合同以县人民政府的名义，但整个过程及过后履行合同，日常管理、支付补偿费等行为均由被告实施，且签订合同只是生态公益林保护管理的一个方面，因而被告作为具体行政行为的实施主体，有国家行政机关的规章授权，具备具体行政行为的主体资格和诉讼主体资格。二、关于被告的具体行政行为是否违法。原告所在的平腊村八南屯属于原布柳河水源林保护区的范围，龙滩电站建设后，属于重要水库（年降雨量1000毫米以上，与地区库容量6亿立方米以上）及龙滩自然保护区范围，符合国家一级生态公益林的设立条件，被告在建立生态公益林保护区时，依据有资质的广西林业规划设计院调查成果，与权利人签订管护合同，并进行公示后，将重点公益林区划界定线并报自治区人民政府审核同意后，向国家林业局和财政部申报，最终取得国家林业局和财政部核准后实施的程序合法，原告认为被告在划定国家重点公益林时没有取得权利人同意，属误解，因为在2010年广西进行集体林权制度改革前，原告未取得林权证，八南屯集体林权依据天峨人民政府颁发的《山界林权证》，林权属于八南屯集体所有，因而被告与八南屯集体签订《生态公益林管护合同》符合当时的法律及国家林业局及财政部制定的《重点公益林区划界定办法》的规定。三、关于原告的赔偿请求是否有依据。原告在2007年对涉案的林地内的林木进行砍伐并改种桉树，没有取得林业主管部门的同意，违反了《中华人民共和国自然保护区管理条例》第二十六条的规定和《八南屯集体公约》的约定。原告2011年取得林权证，2013年后申请采伐许可，因根据《国家公益林管理办法》及有关森林保护的法律法规，被告不予许可是合法的，根据原告的调出请求，被告根据《国家级公益林区划界定办法》第十六条、十七条的规定，已向国家林业局和财政部申报调出，在未获得国家林业局、财政部批准调出之前，未许可原告砍伐尚属于国家级生态公益林的桉树也是合法合规的，原告诉称其桉树未能按期砍伐造成损失，没有提供相关证据，即使确有损失依法也不应当由被告赔偿。综上，被告天峨县林业局在实施本县向阳镇平腊村八南屯集体林木的国家级生态公益林保护区划界定的具体行政行为中，界定范围符合国家生态公益林的保护界定条件，申报、实施过程程序合法，对国家级生态公益林的保护行为符合法律规定，依法应予支持，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，依法不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告黎少面的诉讼请求。
上诉人黎少面上诉称：一、上诉人于1986年就开始到八标（地名）开荒造林，并一直经营至今。被上诉人在未告知上诉人的情况下于2005年将该林地变更划入国家级公益林，一审法院认为被上诉人的程序合法，上诉人认为这是明显的在维护被上诉人的违法行为。上诉人始终认为被上诉人没有严格依据《国家级公益林区划界定办法》第四条第二款及第九条第一款的规定（该林地是否符合国家级一级保护的举证证明）和《国家级公益林管理办法》第十条的规定的程序来区划界定和管理。在具体实施的过程中，作为林业主管部门在“勾划”这一行为时该进村的不进村，该入户的不入户，随意的侵犯和处置上诉人个人合法私有财产。二、一审法院判决认为上诉人在2010年的集体林权制度改革前未取得林权证，林权仍属于集体所有，上诉人认为这一结论也是不正确的。上诉人是经八南屯本集体组织发包的，本案中有村委的证明以及本集体组织的村民证明上诉人已于1986年时实际承包到户。上诉人种植的油桐林和板栗林属于个人合法私有财产，承包人享有的土地使用权被划入国家一级公益林之后此林地的使用效能将大大的减少、甚至为零，此行为已涉及并严重影响到上诉人的重大生计等利益问题，林业部门在勾划此地为国家级公益林时剥夺上诉人的知情权属明显违法。三、一审法院判决认为被上诉人与权利人八南集体签订管护合同，并进行了公示，实施的程序合法。这一说法也是不对的，第一，上诉人认为此处的“权利人”应分两种分析，一种是农民已承包到户并种植有林木等经济作物的，此种林地的权利人应属承包人，而另一种是集体组织未发包到户的自然生长的灌木林地，此种林地的权利人应属集体。先不说是否应征得上诉人同意但至少上诉人有知情的权利吧？所以上诉人认为并非上诉人误读，而是一审法院没有依据事实偏袒被上诉人。第二，上诉人认为被上诉人未依法进行公示公开，被上诉人说公示就公示，一审法院并未核查是以怎么样的形式公示以及签订该合同时是否召开村民会议，是否有会议记录、照片等相关佐证材料证明是否依法进行。四、一审法院判决认为上诉人在2007年对涉案林地内的林木进行砍伐并改种，没有取得林业主管部门的同意违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六规定和《八南集体公约》约定，这样的结论也是明显不对的。第一，上诉人1986年是根据本集体组织发包而得并无违法之处，种植的树枯烂或者农民为了增加经济效益而改种本应属理所当然。上诉人从始至终对自然保护区实施条例并无意见，因为上诉人申请采伐许可时被上诉人是依据该林地为国家一级公益林而拒绝许可而非依据该林地为自然保护区而拒绝许可，上诉人申请时整个库区非国家一级的公益林地都仍可以办理采伐许可证。所以上诉人的损失并非该自然保护区实施条例所导致，而是因为林业部门的违法划入国家一级公益林所导致的。第二、上诉人对该《集体公约》的效力存在异议，上诉人认为该公约是伪造的，并未经过村民会议讨论通过，里面的签名和手印大都出自同一手笔，上诉人的名字更非上诉人所签，包括（公益林管护合同）也是如此，都未经过村民会议讨论知悉，更没有相关的佐证材料来证明此类证据的客观性、关联性、合法性。五、一审中被上诉人认为领取的公益林补助资金就能确认上诉人对该情况清楚，上诉人认为这种说法错误。因为整个八南屯所有的林地总面积有近两万亩，而被划入公益林的才一万亩，还有近一万亩的林地不是公益林，在上诉人刚领取第一次公益林资金的时候就问过本屯的队长和管护人员到底哪些林地被划为公益林，他们称：都是划那些未发包到户的集体林地。上诉人知道威皇（地名）里面集体一起出钱种植的杉木林地几千亩就是公益林地，所以上诉人有理由坚信自家的林地没有被划入公益林，确实到2013年申请办理采伐证时才得知此情况。并且自上诉人知悉该情况后的2014、2015、2016、2017年均拒签自家林地部分的公益林资金。六、一审法院认为上诉人没有提供损失的证据，即使确有损失依法也不应由被上诉人承担，法院得出这种结论过于武断。第一，上诉人的损失与被上诉人的具体行政行为是有因果关系的，被上诉人在作出具体行政行为时程序违法、违法不告知，导致上诉人已种植的林木的经济效能从正常状态缩减为零。第二，一审中上诉人已提供过桉树心烂受损的照片，上诉人认为桉树种植有八、九年以上的心烂是常识性问题，应属于免证事实。上诉人的上诉请求：1、撤销天峨县人民法院（2017)桂1222行初2号《行政判决书》，依法改判；2、因被上诉人的具体行政行为程序严重违法给上诉人造成经济损失，应由被上诉人承担赔偿上诉人160000元。
被上诉人天峨县林业局答辩称：一、答辩人实施国家级生态公益林保护区划定界的行政行为符合保护界定条件，申报、实施过程合法，保护行为符合法律法规、规章和政策规定，应予维持。上诉人所在的天峨县向阳镇平腊村八南屯的公益林区划界定范围是2004年调整增加的，八南屯又位于原布柳河的沿河边，属于库区中心地带，按《国家级公益林区划界定办法》、《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》、《国家级公益林管理办法》以及自治区级以上的公益林区划界定范围及技术操作标准，沿河可视两面坡的天然林，经济林区划界定作公益林。答辩人依法依规将八南屯公益林区划界定时，依据有资质的广西林业勘査设计院调查成果，与权利人八南屯集体签订管护合同，进行公示后，将重点公益林区划界定线并报自治区人民政府审核同意后，向国家林业局和财政部申报，最终获得国家林业局和财政部核准。因此，答辩人所实施的行政行为符合法律法规、规则和政策规定，事实清楚，程序合法，应予维持。二、一审认定上诉人在2010年的集体林权制度改革前未取得林权证，林权仍属集体所有，依据充分。本案的事实表明，上诉人在2010年全国全区实施集体林权制度改革前未取得林权证，林权仍属集体所有。上诉人没有任何证据证明其已依法取得了相应的权利。因此，一审判决认定的事实清楚，依据充分。三、所签订的公益林管护合同合法有效。答辩人将布柳河沿河边的八南屯天然林、经济林区划界定作公益林保护区是依据天峨县人民政府与天峨县向阳镇平腊村八南屯签订的《广西壮族自治区公益林管护合同》，合同内容合法，权利义务明确，已经履行10余年，未有任何争议，而且作为受益人之一的上诉人也领取了相应的补偿金。上诉人以不知情为由否认合同的效力，显然与事实不符。四、一审认定上诉人在2007年对涉案林地的林木进行砍伐、改种，违反法律规定和集体公约规定，事实清楚。上诉人种植桉树时间为2007年，《公益管护合同》签订的时间为2005年5月21日。因此，上诉人应该明知公益林管护范围内的林种变更种植应依据相关规定办理相应的变更手续，未经林业主管部门同意私自改变公益林管护范围的林木种植，明显违法。上诉人认为集体公约没有约束力或者没有法律效力，那是另外一个法律问题，上诉人可以另行依法行使权利，而不能在行政诉讼中否认公约的合法性和效力。五、上诉人无证据证明其所遭受的损失。依据《中华人民共和国自然保护区管理条例》第二十六条、《国家级公益林管理办法》第十六条、《广西“十三五”期间年森林采伐限额编制实施细则》第四条的规定，答辩人对上诉人申请釆伐位于龙滩自然保护区范围内且属于一级国家保护公益林的按树进行采伐不予许可于法有据。答辩人依法行使职责的行为与上诉人的可能存在的损失无法律上的因果关系，且上诉人没有任何合法有效的证据证明其具体的损失额，故一审法院依法判决驳回其请求符合法律规定。综述，上诉人的上诉请求是没有事实和法律依据，应予驳回；一审法院的判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，判决结果适当，应予维持。
二审审理期间，上诉人当庭提供黎承孝证明材料一份、天峨县营运乡镇客渡船航行登记表一份，旨在证明黎承孝在2005年间并未担任八南屯的队长，黎承孝也没有在2005年5月25日签订的公益林管护合同书上签名。被上诉人质证意见认为，因黎承孝本人未出庭作证，对其该证明材料内容真实性有异议；客运渡船航行登记表与本案没有关联性。本院对上述证据认证意见，上诉人二审当庭提供的证明材料属于证人证言证据，因不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条之规定，故不予采纳；上诉人提供的客运渡船航行登记表与本案待证事实不具有关联性，亦不予采纳。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，被上诉人天峨县林业局根据《国家级公益林管理办法》的规定，具有对本辖区内国家级公益林实施保护、建设和管理职责。2000年起，被上诉人在全县开展森林分类经营区划界定工作，被上诉人通过委托自治区林业设计院进行调查、规划核定后，将申报材料上报自治区林业局，由自治区林业局统一上报国家林业局财政部核准，2005年5月21日，由天峨县人民政府与平腊村八南屯签订了《公益林管护合同》，明确将分布于八南屯5229.4亩公益林委托平腊村八南屯集体管护，《公益林管护合同》附有管护区域林班附表及四至界线附图。2005年10月10日，平腊村八南屯制定的《八南屯集体公约》约定：“一、从二OO五年十月份起，不准在海拔375米以上乱砍伐树木和开荒种土。二、原种有桐木果和杉木，要经林业主管部门批准，方可重新开发……”。之后，被上诉人作为管理部门逐年向平腊村八南拨付了生态公益补偿金。八南屯经过群众讨论后确认每户的补偿数额，上诉人于2013年之前均领取补偿金，并未提出异议。2005年《公益林管护合同》签订、《八南屯集体公约》制定履行至今，平腊村八南屯对合同及公约的内容、效力并未提出异议，上诉人主张《公益林管护合同》、《八南屯集体公约》系伪造、无效的理由不能成立，本院不予采纳。上诉人未经批准擅自对属于生态公益林保护区域原有林木实施砍伐并改种桉树，违反《国家级公益林管理办法》的规定以及《八南屯集体公约》的约定。上诉人向被上诉人申请砍伐生态公益林保护区域种植的桉树，不符合《中华人民共和国自然保护区管理条例》、《国家级公益林管理办法》的规定，被上诉人不予准许上诉人实施砍伐，并无不当。前述事实表明，被上诉人在履行对本辖区内国家级公益林保护、建设和管理职责的行为并无违法。另外，上诉人主张种植八、九年以上的桉树会出现“心烂”属于常识性问题，因上诉人未能提供科学论据或者专家权威意见，故本院不予采纳。综上所述，上诉人所诉被上诉人实施生态公益林保护区域区划界定和管理行政行为违法，以及主张因被上诉人违法行政行为造成其损失均无事实、法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黎少面负担。
本判决为终审判决。
审判长 谭凌云
审判员 华卫江
审判员 寇四清
appoint
二〇一八年三月二十九日
书记员 吴菊婵