四川省广安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川16行终85号
上诉人（原审原告）蒋光华，男，生于1979年12月9日，汉族，住四川省华蓥市。
委托代理人（特别授权）许必书，女，生于1951年9月11日，汉族，住四川省华蓥市，系上诉人蒋光华之母。
被上诉人（原审被告）华蓥市住房和城乡规划建设局，住所地四川省华蓥市。
法定代表人胡洪全，局长。
委托代理人赵兴，华蓥市住房和城乡规划建设局执法大队副大队长。
委托代理人（特别授权）沈朝斌，四川明致律师事务所律师。
上诉人蒋光华因城乡建设行政处罚一案，不服广安市前锋区人民法院（2016）川1603行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月28日公开开庭审理本案。上诉人蒋光华及其委托代理人许必书，被上诉人华蓥市住房和城乡规划建设局（以下简称“华蓥市住建局”）的委托代理人赵兴、沈朝斌到庭参加了诉讼。被上诉人华蓥市住建局法定代表人胡洪全经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审认定，2006年至2007年蒋光华在华蓥市双河街道办事处杜家坪4组白鹤湾（原栋梁村8组）修建了一层砖混结构、建筑面积187.5平方米的房屋。其修建该房屋未取得有关部门的审批手续。2015年3月，华蓥市住建局发现了该房屋，并立即启动了立案调查程序。同年4月30日，华蓥市住建局监察执法人员贺小辉、王强对蒋光华之母许必书进行询问调查制作了《建设监察执法询问笔录》。在该笔录中，许必书证实他们看到同村其他人在违法修建房屋，因蒋光华结婚与其分家后无房屋居住，便让其在蒋光华的责任地上修建了一层砖混结构的住房，未办理国土和建设的相应审批手续。同年5月20日，华蓥市住建局监察执法人员贺小辉、吕凯对蒋光华进行询问调查制作了《建设监察执法询问笔录》。在该笔录中，蒋光华证实他家共有四口人（自己、妻子和儿子、女儿），因无住房居住生活，2006年村委会同意他修建房屋但双河镇政府不同意他修建房屋，他见其他人修建房屋，便在未办理修建房屋审批手续的情况下建起了一层砖混结构大约180平方米的房屋。当日，华蓥市住建局监察执法人员贺小辉、吕凯对蒋光华家的房屋进行了现场检查、勘验、拍照并制作了《建设监察执法现场检查（勘验）记录》，在该记录中载明了蒋光华家房屋的基本情况，且有该社区党委副书记张丽蓉作为见证人进行签字确认。同年7月9日，许必书向华蓥市住建局出具《情况说明》，证实了蒋光华家房屋的基本情况。同年7月17日，华蓥市住建局作出《责令限期拆除违法建设决定书》（华住建限拆〔2015〕第144号），认为蒋光华未取得规划许可证在华蓥市双河街道办事处杜家坪社区4组修建房屋的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定责令蒋光华于2015年7月22日18时前自行拆除，逾期未拆除将依法强制执行。当日，华蓥市住建局监察执法工作人员贺小辉、吕凯向蒋光华送达该决定书，因蒋光华在外务工，两名工作人员便以蒋光华系许必书儿子且共同居住、许必书拒签为由将该决定书张贴于许必书的住处并拍照。
蒋光华不服华蓥市住建局作出的《责令限期拆除违法建设决定书》，于2015年10月20日向华蓥市人民政府申请行政复议。华蓥市人民政府于2015年11月24日作出《驳回行政复议申请决定书》（华府复驳字〔2015〕1号），认为蒋光华申请复议的时间超过了申请行政复议的法定期限，依照《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条之规定驳回了蒋光华的行政复议申请。
另查明，2007年12月31日，四川省人民政府作出《关于华蓥市城市总体规划（2006-2020）的批复》（川府函〔2007〕270号），同意了广安市人民政府报请的《华蓥市城市总体规划（2006-2020）》。在该规划中，华蓥市双河街道办事处杜家坪社区所在地属于城市道路绿化用地。
原审认为，原告在未办理任何建设许可审批手续的情况下，擅自修建房屋，其行为本不应该提倡和保护。在四川省人民政府批复华蓥市城市总体规划（2006-2020）时，已确定原告房屋所在地属于城市道路和绿化用地。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，单位和个人在城市规划区内进行建设必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，待城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后方可申请办理开工手续。然而在本案中，原告蒋光华并未按照法律规定向城市规划行政主管部门（华蓥市住建局）申请办理建设工程规划许可证件和其他有关批准文件。依照该规定，原告的行为当属违法建设。作为行政主管部门的被告发现此事后，理应按照相关规定作出相应的处理。本案中，被告依照相关流程进行立案，进行了走访调查、对原告及其母亲进行了询问并制作了询问笔录，同时对案涉房屋进行了现场勘验检查并拍摄了照片，事后依据《中华人民共和国城市规划法》第四十条作出了《限期拆除违法建设决定书》并送达给了相对人。被告将该文书张贴在原告母亲的住处，虽然行为在程序上存在轻微瑕疵，但因原告外出务工，被告才将该决定书送达原告母亲的方式告知了原告。且事实上，原告以此决定书向华蓥市人民政府申请了行政复议和向法院提起了行政诉讼。足以表明原告知晓了被告向其作出决定书的事实，被告的送达程序瑕疵不足以影响原告提起诉讼的权利。故，原告主张被告的行政行为存在不合法的理由不能成立，不予采信。而被告依照法律规定对原告的行为作出处理决定，其主要事实清楚、证据确凿充分、程序合法，适用法律正确。因此，对原告的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回原告蒋光华的诉讼请求。
蒋光华不服，认为原审被告主要负责人没有到庭，原审未依法将此情况材料移送监察机关、该行政机关的上一级行政机关属程序违法;从上诉人的户籍看，自2003年7月起上诉人就独立成家，2006年向村委会提出申请，并经村委会同意在自家的宅基地上修建房屋，上诉人当初是农村居民，争议房屋修建地当时处在农村，因此上诉人的建房行为合情、合理、符合乡土民俗，并不违法；时隔9年后，被上诉人才发现上诉人的住房是违章建筑，处罚已过时效。因此，原审认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销本案一审判决，支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人未作书面答辩。
二审中，上诉人向本院提交《行政起诉状》1份，称是向广安市前锋区人民法院提起的诉讼，仅供本案二审参考。该起诉状在将被上诉人列为被告的同时，还将四川省华蓥市双河街道办事处杜家坪社区4组杜中兵等18人列为第三人，要求判令被上诉人公平执法，依法拆除杜中兵等18人修建的违章建筑。
二审查明的部分事实与一审认定事实一致。另查明，被上诉人在作出限期拆除违法建设决定之前，未告知上诉人对其作出决定的违法事实、处罚理由和所依据的法律法规；亦未告知上诉人其依法享有的陈述、申辩，以及对决定不服可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
本院认为，法律对行政行为有严格的程序规制，目的在于规范公共权力运行，形成权力与权利相互制衡关系，维护国家利益，保障公民权利。行政主体必须严格按照法定程序为行政行为。行政行为通常包括受理、调查、处理、执行四个阶段，《中华人民共和国行政强制法》规范的是调查阶段收集保全证据、防止危害扩大、防止违法财产转移等可能采取的行政强制措施，以及执行阶段的行政强制执行行为。《中华人民共和国行政处罚法》规范的是行政处理阶段，关于需要对相对人作出行政处罚的行为。任何行政行为，处理都是必经阶段。没有处理阶段，执行阶段就无从谈起。行政强制措施与行政处罚的显著区别在于，行政强制措施仅仅是对行政相对人的人身自由或者财产权利所作的临时性限制措施，行政处罚是对行政相对人有最终明确结论的人身自由限制或者财产权利的永久性处置。本案被上诉人对上诉人作出的《责令限期拆除违法建设决定书》，既不是《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定的以暂时性限制为标志的行政强制措施，更不是该条第三款规定的行政强制执行，而是根据《中华人民共和国城市规划法》第四十条之规定作出的具有制裁性质的行政处罚。被上诉人提出国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为向四川省政府法制办公室所作的答复（国法函〔2000〕13号）中，明确将责令限期拆除违法建设认定为行政强制措施，因将法律责任章节之下的，需经自由裁量的行政处罚答复为行政强制有违法律规定，本院不予采纳。原审将本案定性为行政强制，进而将本案案由确定为“房屋拆迁管理行政强制”是错误的，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”、第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，被上诉人华蓥市住建局，在对上诉人蒋光华作出行政处罚决定之前，应当依法履行相应的告知义务而未履行，属于行政程序错误。被上诉人辩称在行政调查阶段，询问上诉人及其母亲时，交待了陈述和申辩的权利，因不是法律规定的在处罚决定作出之前的最后陈述和申辩权利，本院对该辩称意见不予采纳。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”的规定，本案被上诉人华蓥市住建局对上诉人蒋光华的处罚不能成立。鉴于此，对双方当事人的其他诉辩意见，亦无评判必要，本院不予置评。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“原判决、裁定认定事实或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”以及第三款“人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决”之规定，判决如下：
一、撤销广安市前锋区人民法院（2016）川1603行初12号行政判决；
二、改判被上诉人华蓥市住房和城乡规划建设局对上诉人蒋光华所作的华住建限拆〔2015〕第144号责令限期拆除违法建设决定不成立。
本案一、二审受理费各50元，均由被上诉人华蓥市住房和城乡规划建设局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李政伟
审 判 员 胥洪刚
代理审判员 戴建军
二〇一六年八月四日
书 记 员 刘延娟