四川省自贡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）自行终字第28号
上诉人（原审原告）倪树明，男，1949年9月出生，汉族。
委托代理人张朝贵。
被上诉人（原审被告）自贡市城乡管理行政执法局。住所地四川省自贡市自流井区新民街***号。
法定代表人林元平，局长。
出庭负责人周继纲。
委托代理人余朝。
委托代理人罗毅。
被上诉人（原审被告）自贡市人民政府。住所地四川省自贡市自流井区丹桂大街***号。
法定代表人刘永湘，市长。
委托代理人林尚武。
上诉人倪树明因规划行政处罚一案不服自贡市自流井区人民法院（2015）自流行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人倪树明及其委托代理人张朝贵，被上诉人自贡市城乡管理行政执法局（简称市执法局）的负责人周继刚及其委托代理人余朝、罗毅，被上诉人自贡市人民政府（简称市政府）的委托代理人林尚武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，倪树明于1992年在自贡市自流井区郭家坳街张家沱修建砖木结构房屋59.64平方米，未办理建设工程规划许可证。2014年9月市执法局立案调查，并向倪树明送达了立案调查通知书。2014年12月30日，市执法局对倪树明作出了自城乡罚字（2014）143号行政处罚决定，认定倪树明1992年，未经办理建设工程规划许可证，在自贡市自流井区郭家坳街张家沱擅自修建59.64平方米砖木结构房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出了“限你自收到处罚决定书之日起七日内自行拆除违法建筑”的行政行为。倪树明不服，于2015年2月向市政府申请行政复议。市政府作出自府复决字（2015）12号行政复议决定，维持了市执法局作出的行政处罚行为。倪树明仍不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销市执法局作出的行政处罚决定并撤销市政府作出的行政复议决定。
一审法院认为，市执法局行使行政处罚权经合法授权，具有合法的主体资格，对倪树明未经规划审批修建建筑物的行为作出行政处罚是履行职责的行为。市执法局在调查核实的基础上，对倪树明作出的行政处罚行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。关于倪树明提出不是擅自修建、建房没有手续的责任不在倪树明以及市执法局执法无依据、市执法局对倪树明处罚超过了追诉时效等主张。庭审查明，张家沱片区属城市规划区，倪树明修建的房屋未得到有权机关的批准，未取得建设工程规划许可证，系违法建筑，应该查处。虽然倪树明修建的房屋已达23年，但该建筑物未拆除，也未恢复原状，违法行为处于继续状态。市执法局对倪树明进行处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条之规定。由于违法行为处于继续状态，且参照全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《对关于违返规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》精神，市执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定予以处罚并无不当。倪树明提出的主张，一审法院不予支持。市政府作出的复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回倪树明要求撤销市执法局2014年12月30日作出的自城乡罚字（2014）143号行政处罚决定以及撤销市政府作出的自府复决字（2015）12号行政复议决定书的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由倪树明负担。
判决后，倪树明不服，向本院提起上诉称，市执法局不具备主体资格。张家沱片区在重新规划过程中，并非城市规划区。且倪树明修建房屋已经23年了，该房屋确实未拆除，也未恢复原状，违法行为处于继续状态。但倪树明不应承担责任。故不论倪树明所建房屋有无权属证书，均不应受到行政处罚。市执法局适用法律错误。请求撤销一审判决；改判撤销市执法局作出自城乡罚字（2014）143号行政处罚决定；撤销市政府作出的自府复决字（2015）12号行政复议决定。一审、二审诉讼费由市执法局和市政府承担。
倪树明在一审中为证明自己的主张，提交了以下证据：
1.倪树明身份证、老年证、残疾人证复印件；
2.行政处罚决定书（自城乡罚字（2014）143号）；
3.行政复议决定书（自府复决字（2015）12号）；
4.个体工商户营业执照、烟草专卖零售许可证（正、副本）、交纳管理费凭证、卫生许可证、个体私营经济监督服务卡；
5.周德芬、李玉容证明材料各一份；
6.倪树明房屋照片四张；
7.“自流井区郭街工商所原建房屋现场照片”三张；
8.倪树明经营茶馆照片二张；
9.情况说明。
被上诉人市执法局辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。通过一审法庭调查，结合市执法局提供的大量事实证据，可以充分证实，其对倪树明所作的自城乡罚字（2014）143号行政处罚决定主体适格，程序正当，依据充分，适用法律正确。一审法院依法予以认可，合理合法。请求二审人民法院维持一审判决。
市执法局在一审中提交以下证据和法律依据，拟证明被诉行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法：
1.组织机构代码证、法定代表人任命书、国务院关于《进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）、四川省人民政府《关于在自贡开展相对集中行政处罚权工作的批复》（川府函（2003）294号）、《自贡市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（市政府令第59号）；
2.案件受理登记表、立案审批表；
3.立案调查通知书；
4.调查询问倪树明笔录；
5.现场检查（勘验）笔录并附现场勘验图片及现场勘验平面图；
6.案件调查终结审批表；
7.行政处罚事先告知书（自城乡罚告字（2014）143号）及送达回证；
8.陈述申辩（听证）情况处理审批表并附申辩材料（情况说明书、身份证、残疾人证）；
9.行政处罚决定书（自城乡罚字（2014）143号）及送达回证；
10.作出行政处罚的依据《中华人民共和国城乡规划法》、《四川省城乡规划条例》、《中华人民共和国行政处罚法》。
被上诉人市政府辩称，经审查，市执法局作出的自城乡罚字（2014）143号行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的相关规定作出维持市执法局行政处罚决定的复议决定，并依法送达行政复议决定文书。市政府的行政复议行为合法、适当。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求维持一审判决。
市政府在一审中提交以下证据和法律依据，拟证明被诉行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法：
1.行政复议申请书；
2.行政复议受理审批表；
3.行政复议受理通知书及送达回证；
4.提出答复通知书及送达回证；
5.行政复议决定审批表；
6.行政复议决定书（自府复决字（2015）12号）及送达回证。
以上证据已随案移送本院。
二审中，倪树明提交证人余胜昌、杨瑞恒、陈淑芬、钟朝富、倪富贵、钟建华的证言，拟证明倪树明受伤致残、修建住房及建房后申请办理土地使用权证、房屋所有权证被拒绝等事实。经庭审质证，被上诉人市执法局认为倪树明提交的六份证人证言拟证明的事实与本案没有关联，但恰好证明倪树明的房屋是违法建筑。被上诉人市政府认为倪树明提交的六份证人证言拟证明的事实与本案没有关联，不影响市执法局执法行为及市政府复议行为的效力。
本院经审查认为，倪树明提交的六份证人证言与本案无关联，本院不予采纳。
本院查明的事实与一审查明事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，市执法局是市政府负责城乡规划管理相对集中行政处罚权工作的部门，其对倪树明作出的限期自行拆除违法建筑的行政行为主体适格。倪树明1992年修建房屋前未办理建设工程规划许可证，其自建房屋系违法建筑，且违法状态一直持续至今。以上事实有市执法局调查询问笔录、现场检查（勘验）笔录等证据材料予以证实。倪树明在诉讼中亦认可以上事实。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条、第四十条、第六十四条的规定，市执法局接到上级交办案件后，依法立案、进行调查、现场勘验，作出限期自行拆除违法建筑的决定前告知倪树明拟作出处罚决定认定的事实、理由及法律依据，听取其陈述和申辩后最终作出处罚决定并依法送达。市执法局作出的自城乡罚字（2014）143号行政处罚决定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法。倪树明上诉称张家沱片区在重新规划中，并非城市规划区的理由前后矛盾。倪树明既主张张家沱片区在重新规划过程中，证明倪树明知道其自建房屋所在地区原本就属于规划区范围，有关机关正在对原有规划进行修改。倪树明的上诉理由不成立，本院不予采纳。
市政府作出的自府复决字（2015）12号行政复议决定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法。
综上所述，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由倪树明负担。
本判决为终审判决。
本判决中人
审判长 赵月维
审判员 谭爱华
审判员 徐 云
二〇一五年十一月九日
书记员 朱梦洁
附：判决适用相关法律条文：
一、《中华人民共和国城乡规划法》第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。
本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。