福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽01行终24号
上诉人（原审原告）福州岩鹏商贸有限公司，住所地福州市鼓楼区中山路23号67号楼东厢二层右侧。
法定代表人陈美玲，该公司投资人。
委托代理人林辉，福建格律律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）福建福州盐务局，住所地福州市台江区五一中路187号。
法定代表人林杰，该局局长。
委托代理人朱立平，福建博世律师事务所律师。
委托代理人林威，系该局工作人员。
被上诉人（原审被告）福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路96号。
法定代表人杨益民，福州市人民政府市长。
委托代理人王锦杰、黄凡，均系福州市人民政府法制办工作人员。
上诉人福州岩鹏商贸有限公司因盐业行政管理一案，不服福州市台江区人民法院（2015）台行初字第37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人福州岩鹏商贸有限公司的法定代表人陈美玲及其委托代理人林辉、被上诉人福建福州盐务局的委托代理人朱立平和林威、被上诉人福州市人民政府的委托代理人王锦杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：被告福州盐务局根据举报于2015年5月2日到原告“岩鹏公司”位于福州市晋安区鼓山镇下岐村附近的仓库检查，发现该仓库存放了外包装为黄色塑编袋、无任何标志的盐产品约1060包53吨，白色塑编袋装印有“日晒原盐”26包约1.3吨。被告福州盐务局随即展开调查，作出并向原告送达（榕）盐政证[2015]第173号《盐政违法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，同时将黄色塑编袋内、无任何标志的盐产品抽样送福建省盐业质量监督检验中心检验，得到的检验意见为：所检项目除粒度不合格外其它项目符合GB5461—2000《食用盐》中二级非碘日晒盐指标要求，为二级品。被告福州盐务局因此于2015年5月7日作出《关于对福州岩鹏商贸有限公司55吨盐产品的处理意见》并送达原告，认为原告的行为已涉嫌犯非法经营罪，移送公安机关处理。福州市公安局受理后出具了《受案回执》。原告不服被告福州盐务局前述行政行为，向被告市政府提起行政复议申请。被告市政府经复议，维持了被告福州盐务局作出的前述行政行为。原告不服，在规定期限内向法院提起诉讼。
另查，福州市公安局侦查后出具《不予立案通知书》并送达给被告福州盐务局。
原审法院认为，国务院《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”国务院《食盐专营办法》第四条规定：“国务院授权的盐业主管机构负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”《福建省盐业管理办法》第四条规定：“福建省盐务局是省盐业行政主管部门；各设区的市、地区盐务局主管本区域内的盐业工作。”《福建省盐业管理办法》第二十四条规定：“盐业行政主管部门应配备盐业行政执法人员和必要的盐业行政执法设施，负责对盐业违法案件的调查处理。”《福建省盐业管理办法》第二十六条规定：“对违反《盐业管理条例》和本办法规定，违法从事盐业经营活动的，任何单位和个人都有权向盐业行政主管部门和其他有关部门举报。”故被告福州盐务局作为福州市盐业主管部门，有权根据举报或其工作中获得的违法线索对盐业违法案件进行调查处理。被告福州盐务局根据举报于2015年5月2日到原告岩鹏公司位于福州市晋安区鼓山镇下岐村附近的仓库检查，发现该仓库存放了外包装为黄色塑编袋、无任何标志的盐产品约1060包53吨、白色塑编袋装印有“日晒原盐”26包约1.3吨。经调查、检验，依据《最高人民检察院关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关规定，认为原告的行为已涉嫌犯非法经营罪，先后作出并向原告送达（榕）盐政证[2015]第173号《盐政违法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》、《关于对福州岩鹏商贸有限公司55吨盐产品的处理意见》，被告福州盐务局作出前述行政行为认定事实清楚，证据充分。被告福州盐务局、被告市政府作出的被诉行政行为均程序合法，适用法律依据正确。
关于原告方提出被告福州盐务局无权对原告经营工业盐的行为进行执法检查并作出被诉的行政行为，该行为属典型的超越职权的严重违法行政行为的诉辩意见，经查，并无法律依据。关于原告方提出被告福州盐务局的工作人员在执法过程中未出示行政执法证件、法律文书，严重违反法定程序的诉辩意见，经查，该意见与在案询问笔录等证据不符。关于原告方提出被告福州盐务局认定涉案盐产品数量为55吨，与实际重量51.3吨事实不符的诉辩意见，经查，被告福州盐务局在《盐政违法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》对该事实的表述为“约1060包55吨”，符合当时执法现场条件，并非原则性瑕疵，不影响其行为效力。原告福州岩鹏公司提出被告福州盐务局、被告市政府认定事实证据不充分、程序违法，但未能提交合法有效证据证实涉案盐产品来源正当合法，其诉辩意见与在案证据不符，不足采信。故其请求撤销二被告对其作出的行政行为及被告福州盐务局因违法行政消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿经济损失等诉讼请求依法应予驳回。现依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：驳回原告福州岩鹏商贸有限公司的诉讼请求。
一审宣判后，原审原告福州岩鹏商贸有限公司不服，向本院提起上诉。
上诉人福州岩鹏商贸有限公司诉称：一、被上诉人一福建福州盐务局明知上诉人系合法经营工业盐，却虚构事实，捏造所谓的上诉人使用工业盐假冒福建省盐业有限公司出品的食盐产品，杜撰上诉人涉嫌非法经营犯罪，将上诉人移送公安机关立案，以达到借助公安力量错误追究上诉人非法经营犯罪的违法犯罪目的。被上诉人一的行为符合诬告陷害罪的犯罪构成要件，依法应将被上诉人一涉嫌诬告陷害刑事犯罪的全部材料及线索移送公安机关立案侦查，以追究被上诉人一及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员诬告陷害罪的刑事责任。一审法院向公安机关调取的《不予立案通知书》足以证实被上诉人一作出的本案行政行为是错误的，违法的，依法应予撤销。二、被上诉人一的行为已构成诬告陷害罪，依法应裁定中止本案的审理，一审法院直接作出实体判决，显属违法。三、被上诉人一无权对工业盐进行执法检查，被上诉人一对上诉人经营工业盐的行为进行执法检查并作出本案行政行为显系超越职权的违法行政行为，依法应予以撤销。四、被上诉人一在未立案的情况下，违法扣押上诉人的工业盐并作出本案行政行为，显系程序严重违法，依法应予以撤销。五、福建省盐业质量监督检验中心站出具的《检验报告》未按照《食用盐国家标准》（GB5461-2000）的规定对盐进行十六个项目检验，仅是随意检验十个项目且在所检项目中“粒度”项目不合格的情况下就违法作出了除粒度不合格外符合二级非碘日晒盐（即食盐）的荒谬结论。一审法院明知该《检验报告》是违法的，却采信了该《检验报告》，据此违法认定被上诉人一作出本案行政行为证据充分的结论。一审法院的上述行为严重违法，依法应予以纠正。六、上诉人经营工业盐的行为合法，一审法院无视上诉人提供的涉案盐为工业盐的证据，显系证据采信错误。七、被上诉人一作出的本案行政行为适用法律错误。国家计委、国家经贸委下发的《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》（计价格【1995】1872号）规定：取消工业盐准运证和准运章制度。最高人民法院（2008）刑他字第86号《关于被告人缪绿伟非法经营一案的批复》(2008年11月28日)载明“1995年国家计委、国家经贸委下发的《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》明确取消了工业盐准运证和准运章制度，工业盐已不再属于国家限制买卖的物品。因此，被告人缪绿伟经营工业盐的行为不构成非法经营罪”。八、被上诉人二福州市人民政府作出的行政复议决定认定事实错误、没有证据、适用法律错误，依法应确认被上诉人二作出的复议决定违法并予以撤销。九、上诉人诉请被上诉人一行政赔偿合理、合法，依法应予以支持等等。要求：1、请求依法撤销福州市台江区人民法院于2015年11月20日作出的（2015）台行初字第37号《行政判决书》；2、依法认定被上诉人一的行为涉嫌诬告陷害刑事犯罪，将被上诉人一涉嫌诬告陷害刑事犯罪的全部材料及线索移送公安机关立案侦查，以追究被上诉人一及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员诬告陷害罪的刑事责任；3、改判确认被上诉人一作出的《关于对“福州岩鹏商贸有限公司”55吨盐产品的处理意见》违法并依法撤销该行政行为。4、改判被上诉人一承担行政赔偿责任，责令：被上诉人一福建福州盐务局因该违法行政行为在福州市人民政府官方网站及海峡都市报、福州日报、福州晚报等主流媒体为上诉人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉；被上诉人一赔偿上诉人经济损失7692元人民币（含邮寄费用42元人民币）；被上诉人一赔偿上诉人精神损害抚慰金50000元人民币；被上诉人一立即返还上诉人工业盐1026包（约51.3吨）并承担所产生的装卸费用及运输费用。5、依法确认被上诉人二作出的《行政复议决定书》（榕政行复【2015】58号）违法并依法予以撤销。6、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人福建福州盐务局答辩称：一、福州岩鹏商贸有限公司上诉状认为：“一审法院向公安机关调取《不予立案通知书》足以证实被上诉人作出本案行使行政行为是错误的，违法的，依法应予撤销。”的观点无法成立。1、上诉人违法事实有现场照片、谢伦的《询问笔录》、陈美玲的《询问笔录》、《检验报告》（2015）闽盐检第035号、《证明》等相关证据证明。上诉人的行为已违反《食盐专营办法》第十四条，《福建省盐业管理办法》第十八条规定，根据《最高人民检察院关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第一款第（一）项规定：非法经营食盐数量在二十吨以上的，应当依法追究刑事责任。鉴于上述盐产品数量已经超过20吨，可能涉嫌犯罪，答辩人根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条之规定，决定将案件移送福州市公安局经侦支队符合法律规定。2、虽然福州市公安局侦查后出具《不予立案通知书》，但答辩人作出前述行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确。3、答辩人对上诉人的行政执法中，向上诉人在场仓库管理员谢伦表明身份并出示了执法证，制作了《询问笔录》，经上诉人法定代表人陈美玲现场清点确认后，答辩人于2015年5月3日作出并向上诉人送达了《盐政违法抽样取证，先行登记保存物品证据通知书》，2015年5月7日受答辩人的委托福建省盐业质量监督检验中心站对上诉人黄色包装袋内的盐进行检验后出具了《检验报告》，检验结论为：所检项目除粒度不合格外其它项目符合GB5461-2000《食用盐》中二级非碘日晒盐指标要求，为二级品。2015年5月7日答辩人作出《关于对福州岩鹏商贸有限公司55吨盐产品的处理意见》并送达上诉人，决定将该案件移送司法机关处理。2015年5月11日答辩人对陈美玲进行了询问并制作《询问笔录》。2015年5月27日答辩人将上述案件的相关材料移送福州市公安局经侦支队。福州市公安局经侦支队于当日受理了案件并出具《受案回执》。综上事实，答辩人本案行政行为符合法律规定，程序合法。3、公安机关的《不予立案通知书》只能说上诉人的行为尚未构成犯罪，未构成犯罪并不等同于不构成盐业行政违法。上诉人大量持有“三无”盐产品进入市场未予刑事立案，只是由于某些线索无法深入查实的原因，但上诉人的违法事实客观存在，应当受到行政处罚。
二、上诉人福州岩鹏商贸有限公司的上诉理由均无法成立。1、上诉状认为“答辩人行为涉嫌诬告陷害刑事犯罪，依法应裁定中止本案的审理，一审法院直接作出实体判决显属违法。”系无稽之谈。所谓诬告陷害罪是指捏造犯罪事实，作虚假告发、意图使他人受刑事追究的行为。而上诉人非法持有大量不标识生产厂家、品名、地址、无质量标准、无产品合格证的“三无”盐产品已严重违反国家法律法规的有关规定，同时上诉人还编造虚假《购销合同》、《证明》，以蒙骗执法部门。福州市公安局经侦支队2015年7月3日对莱西市西海制盐厂法人代表孙修宁调查笔录中，孙修宁确认，“并不知道上诉人，我们从来不和福建的公司做盐生意，是姓张的盐贩子要我一份购销合同，让我盖盐厂的章。”可见实际业务不是该厂做的，是基于情面替一个私盐贩子盖章，该厂没有销售盐产品给上诉人。答辩人依法将案件移送公安机关是依法履行行政执法，净化食盐市场，打击犯罪的职责所需。2、上诉状认为“答辩人无权对工业盐进行执法检查，本案行政行为是超越职权的违法行政行为，依法应予撤销”的说法没有事实依据。答辩人是根据《盐业管理条例》以及《福建省盐业管理办法》的相关规定，行使盐业行政执法权的合法主体。上诉人认为其具有工业盐购销的合法资格，国家对工业用盐的运销也没有设定新的行政许可制度等等。上诉人这些说法与本案无任何关联性，不能作为对答辩人上诉的抗辩理由。因为答辩人并非对上诉人购销工业盐的合法行为作出限制，作为本案标的51.3吨盐产品已被证明来源非法。上诉人提交的《购销合同》、《证明》，已被福州市公安局侦查人员调查证实是虚假的，虽然上诉人辩解该《询问笔录》属证人证言，不具备法定定案的要件，未经法院生效判决予以认定等等。但公安机关经调查所形成的法律文书依法具有法律效力，可以作为认定事实的依据。况且上诉人说证人孙修宁的陈述与事实不符，但均无法举证相关证据予以证明。因此上诉状说一审法院采信明显违法，实属是认识错误和无理狡辩。3、上诉状认为“被上诉人在未立案的情况下，违法扣押上诉人的工业盐并作出本案行政行为，系程序严重违法，依法应予以撤销。”并非事实。根据对陈美玲的询问笔录，当答辩人盐政人员问到：根据行政处罚法的有关规定，已对该批盐产品作出立案调查的处理意见，并已送达到你，你清楚吗？陈美玲答：我清楚，并已签收送达回执。在2015年5月3日（榕）盐政证[2015]第173号盐政违法抽样取证，先行登记保存物品证据通知书上陈美玲作为当事人已签字盖手印。因此上诉状认为答辩人在其未出示更未向上诉人送达扣押法律文书的情况下，违法强行运走上诉人的工业盐，性质应定性为违法扣押缺乏事实依据。上诉状认为答辩人“先行登记保存物品证据”程序违法。同样无任何依据。答辩人是根据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定行使管理，“先行登记保存物品证据”未违反法律的规定；上诉状认为“福建省盐业质量监督检验中心站出具的《检验报告》违法，一审法院予以采纳违法”的观点是错误的，福建省盐业质量监督检验中心站系具有法定资质的鉴定机构。其执法行为符合法律规定的执行规范，上诉人的指责无任何根据；上诉状认为“上诉人经营工业盐的行为合法，一审法院无视上诉人提供的涉案盐为工业盐的证据，显系证据采信错误”的观点也是错误的。且不说福州市公安局经侦支队对本案的调查中已确认其编造虚假合同和假证明，单从查获的上诉人盐产品来看，上诉人违反国家规定从非法渠道购进“三无”盐产品，经检测符合二级日晒食盐标准，事实证明，上诉人以经营工业盐为幌子，将三无盐产品冲销食盐市场，扰乱食盐市场程序。如何谈得上合法经营？上诉状认为“答辩人作出本案行政行为适用法律错误。”上诉人反复强调自己是经营工业盐，但从本案的所有证据来看，上诉人这一说法根本无法成立，上诉人以经营工业盐的相关规定来证明自己合法经营说法不能成立。事实证明答辩人本案行政执法于法有据。上诉人所提的行政赔偿，无理无据，依法应予驳回等等。综上事实，请求二审法院根据本案事实和法律相关规定，依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人福州市人民政府答辩称：上诉人因对福建福州盐务局作出的其《关于对福州岩鹏商贸有限公司55吨盐产品的处理意见》不服，于2015年5月15日向答辩人申请行政复议，答辩人依法不予受理。2015年5月20日，答辩人作出《行政复议答复通知书》，要求福建盐务局对上诉人的行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据等。5月28日，福建福州盐务局提交了答复书及相关证据，对该行政复议案件予以答复。经审理，答辩人于2015年7月13日，作出的《行政复议决定书》，维持了认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用依据正确，故予以维持《对福州岩鹏商贸有限公司55吨盐产品的处理意见》，综上，福建福州盐务局作出的《对福州岩鹏商贸有限公司55吨盐产品的处理意见》认定事实清楚，程序合法，适用依据正确。要求驳回上诉人的上诉人请求。
对于原审法院查明的事实，被上诉人福建福州盐务局、被上诉人福州市人民政府均表示无异议。上诉人福州岩鹏商贸有限公司提出异议，认为被上诉人福建福州盐务局不是根据举报进行检查而是故意扣押，而且没有任何证据可以证实其抽样的盐是否属于上诉人所有，因为抽样的时候没有经过上诉人的法定代表人签字确认，鉴定结果也没有送达上诉人，鉴定报告是一审时由福州盐务局作为证据提交，上诉人才知道存在此报告等等。
经审理查明，2015年5月2日被上诉人福建福州盐务局到上诉人福州岩鹏商贸有限公司位于福州市晋安区鼓山镇下岐村附近的仓库进行检查，发现该仓库存放了外包装为黄色塑编袋、无任何标志的盐产品约1060包53吨，白色塑编袋装印有“日晒原盐”26包约1.3吨，随即开展调查，当日下午17时07分，由福建福州盐务局工作人员林祥榕对上诉人的员工谢伦制作了一份《询问记录》；5月3日凌晨，福建福州盐务局将查扣的讼争盐全部运至其位于福州市台江区亚峰小区曙光路8号的仓库，并于同日作出（榕）盐政证（2015）第173号《盐政违法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，决定对被扣盐“---予以抽样取证，先行登记保存。”5月7日福建省盐业质量监督检验中心站受福建福州盐务局的委托，对送检的盐产品样品作出（2015）闽盐检第035号《检验报告》，结论为“所检项目除粒度不合格外其它项目符合GB5461—2000《食用盐》中二级非碘日晒盐指标要求，为二级品。”同日，福建福州盐务局作出《关于对福州岩鹏商贸有限公司55吨盐产品的处理意见》，以涉嫌构成犯罪为由，将讼争盐移送司法机关，要求上诉人积极配合后续的调查工作；5月8日福建福州盐务局将该处理意见送达上诉人；5月11日福建福州盐务局对上诉人的法定代表人陈美玲作出一份《询问记录》，载明“---根据行政处罚法的有关规定，已对该批盐产品作出立案调查的处理意见---”；2015年5月27日福建福州盐务局出具闽盐榕专营盐政[2015]104号《涉嫌犯罪案件移送函》，将“岩鹏商贸公司一案”移送福州市公安局经侦支队，同年7月30日福州市公安局出具榕公（经）不立字[2015]00017号《不予立案通知书》，认为福建福州盐务局移送的上诉人非法经营一案没有犯罪事实，不予立案；
另查，2015年5月15日上诉人向福州市人民政府申请行政复议，要求撤销被上诉人福建福州盐务局作出的《关于对“福州岩鹏商贸有限公司”55吨盐产品的处理意见》，并责令消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。同年7月13日福州市人民政府做出榕政行复[2015]58号《行政复议决定书》，维持福建福州盐务局作出的《关于对“福州岩鹏商贸有限公司”55吨盐产品的处理意见》。上诉人不服，于2015年8月4日向原审法院提起行政诉讼。
本院认为，上诉人福州岩鹏商贸有限公司在起诉状中提出的第一个诉讼请求是：“依法确认被告一（福建福州盐务局）作出的《关于对“福州岩鹏商贸有限公司”55吨盐产品的处理意见》违法并依法撤销该行政行为。”由于作为依据国务院《盐业管理条例》第四条第二款、《福建省盐业管理办法》第四条所规定的盐业行政执法主体，被上诉人福建福州盐务局有职责将其认为可能涉嫌犯罪的案件依法移送公安机关，而且福州市公安局已于2015年7月30日做出榕公（经）不立字[2015]00017号《不予立案通知书》，认为上诉人的行为没有犯罪事实，不予立案，因此《关于对“福州岩鹏商贸有限公司”55吨盐产品的处理意见》并没有对上诉人产生实际影响，所以原判驳回上诉人的该项诉讼请求，并无不当，本院予以支持；但是《关于对“福州岩鹏商贸有限公司”55吨盐产品的处理意见》并非具体的行政处罚行为，因此上诉人所提出的其他诉讼请求，并不属于本案司法审查范畴，原审法院关于被上诉人福建福州盐务局是否越权执法、执法程序中是否存在瑕疵、涉案盐产品来源是否正当等问题所作出的司法判断，本院均不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人福州岩鹏商贸有限公司负担。
本判为终审判决。
审判长 卢秋华
审判员 张 俊
审判员 郑乐影
二〇一六年三月八日
书记员 张丽梅