山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终319号
上诉人（一审被告）济南市长清区环境保护局，住所地济南市。
法定代表人孟宪德，局长。
委托代理人卢宏伟，该局法制科科长。
委托代理人薛富巍，山东辰静律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）济南市长清区亨达搪瓷厂，住所地济南市。
法定代表人杨秀红，厂长。
委托代理人殷培刚，济南长清诚业法律服务所法律工作者。
上诉人济南市长清区环境保护局（以下简称长清区环保局）因行政处罚一案，不服济南市长清区人民法院（2016）鲁0113行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。现已审理终结。
2014年9月15日长清区环保局作出济长环罚字[2014]第009号行政处罚决定书，其主要内容为：经查实：你单位搪瓷制品加工项目未按规定报批环境影响评价文件，擅自建成并投入生产。以上事实有2014年8月11日调查询问笔录为证。你单位的上述行为违反了《山东省实施办法》第十一条之规定，依据《山东省实施办法》第二十四条之规定，我局对你单位做出如下处罚决定：1、责令停止生产；2、罚款人民币拾万元整。
一审法院查明,原告济南市长清区亨达搪瓷厂（以下简称亨达搪瓷厂）位于长清区马山镇小刘村，于1994年取得工商营业执照，后建厂投产。2013年原告又新建车间并增加了冲床等生产设备。2014年8月5日，被告长清区环保局接举报热线后，开始介入调查。向该厂的刘书平（该厂法定代表人杨秀红之夫）进行调查询问并制作了询问笔录，同年8月22日向原告下达《责令停产通知书》。同年8月25日给原告下达听证告知书；同年9月4日，被告基于原告的听证申请依法举行了听证会。同年9月15日作出行政处罚决定，后送达原告。原告不服，诉至法院。一审法院于2014年12月22日作出（2014）长行初字第26号行政判决，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服，上诉至本院。本院作出（2015）济行终字第54号行政裁定书，以一审法院对长清区环保局是否具有处罚职权这一问题没有查清为由，撤销了（2014）长行初字第26号行政判决，本案发回一审法院重审。一审法院依法另行组成合议庭，于2016年3月28日公开开庭审理了本案。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中原告亨达搪瓷厂虽于1994年即已取得工商营业执照，后建厂投产，但在其工作人员的询问笔录中可以看出，其在2013年又新建了车间，增加了生产设备并投入生产。其中群众投诉的噪声问题，就源于其新增的冲床。而《山东省环境保护条例》第三十二条则规定：“新建、扩建、改建项目或者技术改造项目，都必须严格执行国家和省有关建设项目环境影响评价制度和环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的规定。”《山东省实施办法》第十一条又规定：“建设对环境有影响的项目，建设单位应当根据国家和省关于建设项目环境保护分类管理的规定，按照建设项目的性质、规模和可能对环境造成影响的程度，组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或是填写环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）。”因此原告对新增的冲床设备，应该按规定向环保部门报批环境影响评价文件。但原告一直未按规定向环保部门报批环境影响评价文件。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款……。”《山东省实施办法》第二十四条则规定：“建设单位未依法报批环境影响评价文件或者报批后未获批准开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门按照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定处罚。”综上，对原告搪瓷制品加工项目未按规定报批环境影响评价文件，擅自建成并投入生产的行为是否应该处罚，应当由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门作出认定。而本案争议的焦点是被告长清区环保局是否有作出被诉具体行政行为的法定职权？《山东省实施办法》第十三条规定：“建设项目环境影响评价文件实行分级审批制度。……设区的市和县级环境保护行政主管部门审批建设项目环境影响评价文件的范围，由设区的市人民政府确定。上级环境保护行政主管部门可以将本部门负责审批的建设项目的环境影响评价文件，委托该建设项目所在地的下级环境保护行政主管部门审批。委托机关应当对受托机关实施的审批行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”《济南市建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第六条亦规定：“市政府及市政府有关部门审批、核准或者备案的下列建设项目的环境影响评价文件，委托该建设项目所在县（市）区环境保护行政主管部门审批。……（三）《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环保部令第2号）中需要编制环境影响登记表且按规定由市环保局审批的建设项目……。”《济南市建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第三条规定：“建设项目环境影响评价文件的分级审批权限，原则按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定”。该条虽然规定了建设项目环境影响评价文件的分级审批权限，但被告并未能根据本条规定证明其对原告亨达搪瓷厂新增建设项目环境影响评价文件享有审批权。据此，本案被告长清区环保局对原告搪瓷制品加工项目未按规定报批环境影响评价文件，擅自建成并投入生产的行为作出责令其停产停业，并处以十万元罚款的处罚无职权依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决：撤销被告长清区环保局于2014年9月15日作出的济长环罚字[2014]第009号行政处罚决定。案件受理费50元，由被告长清区环保局负担。
上诉人长清区环保局不服一审判决上诉称：一审法院事实认定错误，上诉人依法享有对涉案搪瓷制品加工项目环境影响评价文件的审批权，对被上诉人的违法行为享有行政处罚职权。第一，《济南市建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第三条规定：“建设项目环境影响评价文件的分级审批权限，原则上按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定。”在本案中，涉案被上诉人新增建设项目系由区发改委备案项目，根据“同级行政原则”，涉案被上诉人新增建设项目环评文件的审批权限原则上由区级环境保护行政主管部门行使。同时，涉案被上诉人新增建设项目对环境影响的性质和程度，根据国家、省、市分级审批规定确定的必须由国家和省、市环境保护主管部门审批的建设项目外，其余均根据备案权限，由备案所在地的环保部门审批。故此，上诉人依法有权审批涉案被上诉人新增建设项目的环评文件。第二，根据《山东省实施办法》第二十四条规定：“建设单位未依法报批环境影响评价文件或者报批后未获批准开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门按照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定处罚。建设项目未取得环境保护行政主管部门批准的环境影响评价文件，建设单位开工建设并已建成投产的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令其停产停业，并处以五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。其中，属于国家允许建设的项目，责令限期补办环境影响评价手续；属于国家禁止建设的项目，由县级以上人民政府责令限期拆除。”在本案中，上诉人为有权审批涉案项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门，其依据相关法律对其处以十万元罚款系有权处罚、合理合法。上诉人对被上诉人搪瓷制品加工项目未按规定报批环境影响评价文件，擅自建成并投入生产的行为作出责令其停产停业，并处以十万元罚款的处罚系履行职权行为。综上，一审判决认定事实不清，法律适用错误，请求二审法院予以撤销，依法改判。
被上诉人亨达搪瓷厂答辩称：上诉人的上诉事由均不能成立。上诉人在本案的职权审查阶段提供了《济南市建设项目环境影响评价文件审批规定》、《建设项目环境影响评价文件审批规定》、《关于企业投资项目试行核准制暂行办法的通知》等证据，以证明其享有对被上诉人生产项目具有环评审批权，但上述三份文件没有一份明确上诉人有处罚的法定职权，《建设项目环境影响评价文件审批规定》第六条更明确，对金属制品中的搪瓷加工是属于市级或者市级政府审批，委托该建设项目所在地的县，此规定明确了涉及金属制品，上诉人既没有审批权也没有处罚权，相关职权应接受市级行政部门的委托。上诉人作出的行政处罚决定所适用的法律依据是《环境影响评价法》第二十四条、第三十一条，上述法条也明确了建设单位未依法报批环境影响文件的由有审批环境影响评价文件权限的环境保护部门给予处罚。纵观本案，上诉人没有提供一份有效的法律和规范性文件规定其有审批环境影响评价文件的职责，按照法无授权不可为的原则，上诉人在没有取得法律授权的情况下，对金属制品中的搪瓷业进行处罚，显然超出了法定职责。一审判决撤销上诉人作出的处罚决定，法律依据充分、程序合法，上诉人的上诉理由不成立，应该维持原判，驳回上诉。
本院经审理查明的基本事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
一审判决作出后，上诉人长清区环保局向济南市环保局提出（济长环字[2016]8号）《关于适用问题的请示》和《济南市长清区环保局关于济南市长清区亨达搪瓷厂有关情况的说明》。2016年6月13日，济南市环保局作出（济环函[2016]31号）《关于适用问题的复函》，主要内容是：依据《中华人民共和国环境影响评价法》，市政府颁布了《济南市人民政府关于印发济南市建设项目环境影响评价文件分级审批规定的通知》（济政发[2011]17号），该文件自2011年4月25日起实施，2015年12月1日废止。在此期间，对于机械制造项目环境影响评价文件的审批：省政府及省政府有关部门审批、核准或者备案以及总投资5000万元及以上的，由省环保厅负责审批；省政府及省政府有关部门审批、核准或者备案以及总投资5000万元以下的，市政府及市政府有关部门审批、核准或者备案的，含有电镀工艺的，由市环保局负责审批；其他机械制造项目，均由项目所在地的县。亨达搪瓷厂属于机械制造项目，根据该厂的建设时间、生产工艺、投资规模等情况，按照《济南市人民政府关于印发济南市建设项目环境影响评价文件分级审批规定的通知》（济政发[2011]17号）的规定，亨达搪瓷厂环境影响评价文件应由你局审批。
另外，依照本院的要求，上诉人长清区环保局在二审期间向本院提供了济南市机构编制网关于长清区环保局行政权力清单一份。该权力清单显示，长清区环保局具有承担从源头上预防、控制环境污染和环境破坏的责任，具有审批建设项目环境影响评价文件的工作内容职责，具有对建设项目环境违法行为进行处罚的权力。
对上述两份证据，被上诉人对其真实性无异议，但认为该两份证据内容不具有合法性，认为济南市环保局不具有认定区环保局享有处罚权的权限，济南市机构编制网关于长清区环保局行政权力清单也不能证明区环保局的权力来源符合法律法规的规定。
以上两份证据具有真实性，来源及形式合法，与本案待证事实具有关联性，本院认定为有效证据。
本院认为，本案的争议焦点问题是：上诉人是否具有行政处罚职权？上诉人作出的行政处罚是否合法？
（一）关于上诉人是否具有行政处罚职权问题。根据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一、二款规定，有权审批项目环境影响评价文件的行政机关具有相应的行政处罚职权。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条规定：“国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：……前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”《山东省实施＜中华人民共和国环境影响评价法＞办法》第十三条规定：“建设项目环境影响评价文件实行分级审批制度。下列建设项目的环境影响评价文件，除依法应当由国家审批的以外，由省环境保护行政主管部门负责审批：……设区的市和县级环境保护行政主管部门审批建设项目环境影响评价文件的范围，由设区的市人民政府确定。”《济南市建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（济政发〔2011〕17号）第三条规定：“建设项目环境影响评价文件的分级审批权限，原则上按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定。”第五条规定：“下列建设项目的环境影响评价文件，除依法应由上级环境保护行政主管部门审批的以外，由市环境保护行政主管部门审批。（一）化学原料、石油化工、酿造、酒精生产、染料、农药生产、印染、电镀、垃圾处理、淀粉制造及深加工、新建废铅酸蓄电池铅回收项目、新建和扩建铅酸蓄电池生产等污染较重的建设项目；（二）省环境保护行政主管部门委托市级环境保护行政主管部门审批环境影响评价文件的建设项目以及放射源、射线装置；（三）省政府及省政府有关部门审批、核准或者备案的房地产项目以及总投资5000万元以下的建设项目；（四）市政府及市政府有关部门审批、核准或者备案的项目；（五）法律法规规定或者国家、省确定由市环境保护行政主管部门负责审批的其他建设项目。”上述《山东省实施＜中华人民共和国环境影响评价法＞办法》及《济南市建设项目环境影响评价文件分级审批规定》只规定了设区的市级以上环保部门审批环境影响评价文件的建设项目范围，对区、县级环保部门的审批范围未作出规定。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》[环保部令（第2号）]的规定，本案涉及的建设项目类别为金属制品加工制造，该建设项目的环境影响评价文件在山东省和济南市环境保护部门的审批权限以外，但由哪级主管部门审批没有明确规定。《济南市建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第三条规定：“建设项目环境影响评价文件的分级审批权限，原则按照建设项目的审批、核准和备案权限及建设项目对环境的影响性质和程度确定。”本案被上诉人亨达搪瓷厂住所地位于济南市，涉案被上诉人新增建设项目系由长清区发改委备案，结合被上诉人新增建设项目对环境影响的性质和程度，涉案被上诉人新增建设项目环境影响评价文件的审批权限原则上由区级环境保护行政主管部门行使。另外，本案审理期间，济南市环保局作出（济环函[2016]31号）《关于适用问题的复函》，认定亨达搪瓷厂环境影响评价文件应由长清区环保局审批。因此，虽然涉案项目环境影响评价文件的审批权限没有明文规定，考虑到我国目前环境污染所面临的严峻形势，各级环境保护部门对本行政区域环境保护工作应该具有监督管理职责，各司其职，形成严密的环境保护监管网络，对国家、省、市审批权限以外的建设项目进行环境影响评价文件应该由区、县环境保护行政主管部门审批。本案上诉人长清区环保局具有相应的行政处罚职权，一审判决认定上诉人长清区环保局不具有行政处罚职权错误。
（二）关于上诉人作出的行政处罚是否合法的问题。被上诉人亨达搪瓷厂认为上诉人作出行政处罚的依据是《山东省实施＜中华人民共和国环境影响评价法＞办法》第二十四条第二款，未履行《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定的要求相对人限期补办手续的程序。本院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定是对在建工程的处罚，其中第一款系在建工程未报批环评文件的情形，在此情形下，先要求补办手续；第二款系虽报批了环评文件，但未获得批准就开工建设的情形。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定的两种处罚情形，包含在《山东省实施＜中华人民共和国环境影响评价法＞办法》第二十四条第一款中，而《山东省实施＜中华人民共和国环境影响评价法＞办法》第二十四条第二款规定的处罚情形系未报批环评文件且建成并投产的情形，该款的规定是对《中华人民共和国环境影响评价法》有益补充，因建设工程已建成并投产，可能对环境造成了损害，因此，对此种违法情形，《山东省实施＜中华人民共和国环境影响评价法＞办法》第二十四条第二款规定责令停产停业，并处罚款，未设定限期补办手续的前置程序，并未与上位法的相关规定相抵触。上诉人依据《山东省实施＜中华人民共和国环境影响评价法＞办法》第二十四条第二款的规定作出行政处罚，不违反法定程序。本案中，针对被上诉人亨达搪瓷厂2013年新建车间、增加生产设备并投入生产的事实，长清区环保局于2014年8月5日，根据举报开始介入调查。向该厂的工作人员进行调查询问并制作了询问笔录，同年8月22日向被上诉人下达《责令停产通知书》。同年8月25日给被上诉人下达听证告知书；同年9月4日，基于原告的听证申请依法举行了听证会。同年9月15日作出行政处罚决定，后送达被上诉人。上诉人作出处罚决定前其负责人审查和集体讨论决定属于上诉人内部决策行为，本院不予审查。对被上诉人认为处罚决定没有经过负责人审查和集体讨论决定程序，违反了法定程序的主张，本院不予支持。上诉人作出的行政处罚程序合法。上诉人根据《山东省实施＜中华人民共和国环境影响评价法＞办法》第二十四条第二款的规定，对被上诉人处以责令停止生产，并处罚款十万元的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度并无不当。
综上所述，上诉人亨达搪瓷厂的诉讼请求，无事实及法律依据，应予驳回。一审判决认定事实错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项及第二款的规定，判决如下：
一、撤销济南市长清区人民法院（2016）鲁0113行初4号行政判决；
二、驳回被上诉人济南市长清区亨达搪瓷厂的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人济南市长清区亨达搪瓷厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙继发
审 判 员 高同先
代理审判员 明 霞
二〇一六年八月十七日
书 记 员 李志晓