浙江省余姚市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬余行初字第30号
原告余姚市信诚广告有限公司，住所地浙江省余姚市阳明西路66号4楼。
法定代表人王吉江。
委托代理人胡维朗（特别授权代理）。
委托代理人蔡普（特别授权代理）。
被告余姚市马渚镇人民政府，住所地浙江省余姚市马渚镇。
法定代表人赵明明。
委托代理人沈宏建（特别授权代理）。
委托代理人刘飞锋（特别授权代理）。
原告余姚市信诚广告有限公司不服被告余姚市马渚镇人民政府拆除原告位于杭甬高速258K+810M北侧用地范围外（属马渚镇乐安湖村）广告牌的行为，于2015年5月6日向本院提起行政诉讼，同时原告一并提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，于2015年5月8日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月29日公开开庭审理了本案。原告余姚市信诚广告有限公司的委托代理人胡维朗，被告余姚市马渚镇人民政府的委托代理人沈宏建、刘飞锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告余姚市信诚广告有限公司起诉称：原告经有关部门合法审批，在杭甬高速258K+810M北侧用地范围外（属马渚镇乐安湖村）设置户外广告牌一块，造价为168771元。2014年9月30日，原告在行政复议听证程序中得知，被告在未作出行政处罚决定，也未经行政强制程序，且在原告不知情的情况下，对原告所有的上述广告牌强行拆除。被告的行为损害了原告的合法权益，造成原告重大的经济损失。被告作为行政机关理应严格依照法定程序执法，但被告的强拆行为未依法进行，严重违法，对原告造成的损失应当赔偿，故请求：1、依法确认被告擅自拆除原告位于杭甬高速258K+810M北侧用地范围外（马渚镇乐安湖村）的广告牌的行为违法；2、判令被告赔偿原告经济损失168771元。
原告为证明其主张,在举证期限内向本院提供了以下证据：
1.广告牌建造成本清单一份，拟证明原告建造广告牌的成本；
2.限期拆除通知书一份，拟证明被告责令原告限期拆除广告牌，逾期后被告强制拆除的事实；
3.听证笔录一份，拟证明原告在另案行政复议听证程序中得知被告强行拆除原告所有广告牌。（以上证据均系复印件）
被告余姚市马渚镇人民政府答辩称：一、经被告调查，原告设置的涉案广告牌未经规划部门前置审批，也未经主管机关工商行政管理局核准许可，系擅自建设设置，属于违法建设和违章建筑的事实清楚，性质明确。二、被告强制拆除的程序得当。2013年11月15日，被告上级机关余姚市人民政府发布户外广告专项整治通告：要求广告业主对未经批准的户外广告于2013年12月15日自行拆除，逾期将强制拆除。而后被告经调查，于2014年7月16日被告向原告作出了《限期拆除通知书》，责令原告在2014年7月25日自行拆除违法广告牌，逾期则强制拆除。2014年8月29日，在原告逾期拒绝自行拆除的情况下，被告依法予以强制拆除。三、被告行为合法有据。根据《城乡规划法》第四十条规定，在主城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等，需要经过规划前置审批，取得建设工程规划许可证。违者根据《城乡规划法》第六十五条之规定，乡镇人民政府有权予以处理拆除。四、原告诉请赔偿，缺乏事实和法律依据。涉案广告牌属违章建筑，不具有合法权益。拆除广告牌后的残值，已交由原告接收和处理。被告认为，无论被告的强制行为是否合法，均不存在对原告违法建筑拆除的赔偿问题。原告诉请赔偿损失，缺乏事实和法律依据，不能成立，恳请法院依法予以驳回。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.现场勘察笔录及照片各一份，用以证明原告设置的广告牌为违章建筑；
2.接受调查询问通知、询问笔录，用以证明涉案广告牌的基本情况；
3.限期拆除通知书、文书送达回证，用以证明被告实施强制拆除前履行了通知义务；
4.余姚报关于户外广告通告；用以证明市政府就户外广告专项整治发布过公告；
5.情况说明、询问笔录各一份，用以证明被告所拆的相关广告牌材料已交还原告。
6.《城乡规划法》第40条、《宁波市城乡规划条例》第36、54条、《户外广告登记管理规定》第3、5条、宁波市政府办公厅[2012]266号文件一份、余姚市三改一拆办通知一份，作为被告作出涉诉行为的法律依据。（以上证据均系复印件）
经庭审质证及双方当事人在庭审中的陈述，本院对双方提供的证据作如下确认：
对被告提供的证据1，原告认为其中的勘察记录的真实性无法确认，确认照片所拍广告牌是原告的，但认为该证据不能证明广告牌是违章建筑，本院认为，勘察笔录的内容能够与照片相互印证，能够证明涉案广告牌系原告所设且位于被告辖区内即杭甬高速258K+810M北侧用地范围外，本院对该事实予以确认；对被告提供的证据2，原告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认；对被告提供的证据3，被告对其真实性无异议，但认为是不合法的，本院对其真实性予以确认；对被告提供的证据4，原告认为与本案不具关联性，但未对其真实性提出异议，本院认为，根据本市户外广告整治工作的实际情况，余姚市人民政府在户外广告专项整治工作实施之初，于2013年11月15日在媒体上发布相关通告，旨在督促相对人自觉配合整治工作。本院对其真实性予以确认。对被告提供的证据5，原告对该证据的三性均提出了异议，本院认为，该证据不足以证明由原告委托的人员处理了本案所涉的广告牌拆除后的残值，对该证据本院不予认定。对被告提供的《城乡规划法》等法律依据，原告对其真实性无异议，本院认为，该证据中现行有效的法律法规及规章，应作为本案审理的依据。
对原告提供的证据1，被告认为是原告单方面制作的，不予认可，本院认为，该证据由原告方制作，未经有资质的第三方评估及被告认可，且缺少其他证据予以佐证，故对该证据不予认定；对原告提供的证据2，被告无异议；对原告提供的证据3，被告对其真实性无异议，且承认涉案广告牌由其拆除，故本院对原告提供的证据2、3予以认定。
本院根据以上有效证据及当事人当庭陈述认定以下事实：
原告余姚市信诚广告有限公司在杭甬高速258K+810M北侧用地范围外（属马渚镇乐安湖村）设置户外广告牌一块。至拆除时该广告牌未在工商行政管理部门办理登记手续。2014年7月16日，被告余姚市马渚镇人民政府向原告发出了《限期拆除通知书》，责令原告于2014年7月25日前自行拆除涉案广告牌。因原告未自行拆除，2014年8月29日，被告拆除了原告的涉案广告牌。原告不服被告强制拆除广告牌的行为，遂提起本案诉讼。
本院认为，合法实施的强制拆除行为，必然具备行为主体的法定职权依据，必然有前置行政行为作为其执行的事实依据，或有法律法规的直接规定作为其实施的法律依据，必然遵循法定程序或正当程序原则。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条明确规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不复议又不诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关还应对当事人进行催告，催告后当事人仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，经公告后才可以实施强制拆除。本案中，被告拆除涉案广告牌前，既未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限，也没履行催告、公告程序，违反法律规定。鉴于拆除广告牌的行为已不具有可撤销内容，故应确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”
根据《宁波市户外广告管理条例》（1996年11月2日发布实施）第四条规定：“市、县（市、区）工商行政管理机关是本行政区域内户外广告的监督管理机关。规划、市政公用和公安等部门应根据各自职责，协同工商行政管理机关做好户外广告的监督管理工作。”第十三条规定“户外广告主或户外广告经营者取得《登记证》后，方可设置户外广告”。据此，设置户外广告需向工商行政管理部门申请登记，领取《登记证》后方能合法设置，但本案涉案广告牌没有任何审批手续，也未领取《登记证》，属于违法设置。而国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿，原告未能提供证据证明涉案广告牌是经登记后合法设置的广告牌，即涉案广告牌在强制拆除时不具有合法性，但涉案广告牌的制作材料属原告的合法财产，被告理应将拆除后的广告牌材料返还原告，本案中，被告未提供充足的证据来证明其已将拆除后的广告牌材料返还给原告或已由原告处理，若双方当事人对返还事宜未能协商一致，被告应按照拆除的涉案广告牌材料的市场价格折价赔偿原告10000元。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告余姚市马渚镇人民政府拆除原告余姚市信诚广告有限公司位于杭甬高速258K+810M北侧用地范围外（属马渚镇乐安湖村）设置的户外广告牌的行为违法；
二、被告余姚市马渚镇人民政府应于本判决生效之日起15个工作日内返还拆除的涉案广告牌材料，若双方当事人对返还事宜未能协商一致，被告余姚市马渚镇人民政府应折价赔偿原告余姚市信诚广告有限公司10000元。
三、驳回原告余姚市信诚广告有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告余姚市信诚广告有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至宁波市中级人民法院立案室；如银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口；汇款时一律注明原审案号，在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 唐平君
审 判 员 徐 洪
人民陪审员 吕秀珍
二〇一五年七月二十日
书 记 员 黄林萍
附本案引用法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条
侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。