广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终494号
上诉人（原审原告）：李扬跑，男，1975年2月1日出生，汉族，住广东省佛冈县。
委托代理人：肖和平、吴曼霞，广东凡是律师事务所律师、律师助理。
被上诉人（原审被告）：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石岐民族东路1号，统一社会信用代码11442000737550744W。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：冯志伟，中山市城市管理行政执法局港口分局工作人员。
委托代理人：孙涛，广东登鼎律师事务所律师。
上诉人李扬跑不服被上诉人中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局)行政处罚决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初555号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明:2016年9月9日，市城�执法局经现场检查并制作现场检查（勘验）笔录和拍摄照片，发现李扬跑在其名下的中山市港口镇××大道××号地块上，建设一栋两层钢结构工业厂房，已投入使用，面积约为4000平方米，但其未能出示相关规划报建手续。次日，市城管执法局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，对李扬跑未取得《建设工程规划许可证》擅自建设涉案钢结构工业厂房的行为予以立案。2016年9月18日，李扬跑提交了违建情况说明，请求政府部门帮小企业度过难关。当日，市城管执法局对李扬跑进行调查并制作询问调查笔录，收集了国有土地使用证等资料。在询问李扬跑的笔录中，其称上述土地使用权为其所有，其本人出资建设涉案的钢结构工业产房。同年11月24日，中山市城乡规划局出具《中山市建设项目监督审查意见书》（业务编号184022016110005），认为涉事用地内搭建钢结构工业厂房属违章建筑，因无法采取改正措施消除影响，建议限期拆除。2016年12月6日，市城管执法局作出《行政处罚告知书》，告知李扬跑拟作出处罚决定的事实、理由和法律依据及有陈述、申辩的权利。李扬跑收到告知书后，未行使陈述申辩权利。2016年12月15日，市城管执法局作出中城执罚字[2016]第11-200号《行政处罚决定书》，根据中山市城乡规划局的审查意见及上述调查情况，认为李扬跑未取得《建设工程规划许可证》，于2015年4月份至12月份期间，在中山市港口镇××大道××号建设涉案一栋两层钢结构工业厂房，面积约为4000平方米，是违章建筑，且属无法采取改正措施消除影响的情形，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十四条的规定，决定责令李扬跑自收到决定书之日起十五日内自行拆除涉案的一栋两层钢结构工业厂房。该处罚决定书于2016年12月19日送达李扬跑。李扬跑对该处罚决定不服，诉至原审法院，请求：1.确认市城管执法局作出的中城执罚字[2016]第11-200号《行政处罚决定书》的行政行为违法；撤销市城管执法局作出的中城执罚字[2016]第11-200号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由市城管执法局承担。
原审法院另查明，涉案一栋两层钢结构工业厂房位于中山市港口镇××大道××号，土地证号：中府国用（2013）第易11018**号国有土地使用证，土地使用权人为李扬跑，地类（用途）工业，面积为5768.8平方米。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条以及广东省政府粤府（2003）7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第二条第二项，以及中山市政府中府第（2011）35号《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》第二条第一款及第三条第二款的规定，市城管执法局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的法定职责。
李扬跑对市城管执法局作出涉案行政处罚的职权没有异议。本案争议焦点为：李扬跑建设的涉案钢结构工业厂房是否属于无法采取改正措施消除影响的情形。关于李扬跑建设的涉案钢结构工业厂房是否属于无法采取改正措施消除影响的问题。本案中，李扬跑从市城管执法局立案至本案庭审结束，仍未取得《建设工程规划许可证》，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无�采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，中山市城乡规划局出具审查意见，认定涉案钢结构工业厂房属无法采取改正措施消除影响的情形。中山市城乡规划局是建筑规划行政许可机关，市城管执法局依据中山市城乡规划局的审查意见认定涉案钢结构工业厂房属无法采取改正措施消除影响的情况，并无不当，原审法院予以支持。综上所述，市城管执法局作出的中城执罚字[2016]第11-200号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。李扬跑认为涉案钢结构工业厂房不属于无法采取改正措施消除影响的情形，请求确认市城管执法局作出涉案行政处罚决定的行政行为违法并撤销涉案行政处罚决定的诉讼请求，理由不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李扬跑的诉讼请求。案件受理费50元，由李扬跑负担。
上诉人李扬跑不服上述判决，向本院上诉称：一.涉案宗地是李扬跑是2013年购买的，购买之后，李扬跑立即申请规划报建，但未获得批准，当时并未修建建筑。2014年9月15日收到市闲置土地处理领导小组办公室的同意李扬跑办理用地说明的文件，市闲置土地处理领导小组办公室告知不修建就属于闲置用地，要征收土地闲置费，并明确同意我方在2015年10月13日前申请办理规划报建，故李扬跑是被迫构建厂房；二.李扬跑建厂房虽已认定违章，但并非李扬跑有意造成，而是规划部门未及时编制控规的问题。过错不在李扬跑，李扬跑愿意配合政府通过补办报建手续及缴纳罚款，涉案建筑不属于无法采取补救措施的建筑，不应拆除涉案厂房。请求：1.撤销广东省中山市第一人�法院（2017）粤2071行初555号行政判决书；2.撤销市城管执法局作出的中城执罚字[2016]第11-200号《行政处罚决定书》。
上诉人李扬跑为证明其主张，在二审期间提交了以下证据：1.《规划局不予行政许可通知书》，拟证明2013年12月25日我方办理规划许可证，涉案土地没有控制性规划；2.《同意李扬跑用地办理相关情况说明》，拟证明2014年9月15日市闲置土地处理领导小组同意上诉人办理规划报建施工许可，发往城乡规划局和住建局，我方并非故意不取得建设用地规划许可证；3.《国有土地使用权出让合同》，拟证明该地是工业用地。4.《土地使用权转让合同》，拟证明我方取得构建厂房土地是合法取得。
被上诉人市城管执法局辩称：一.我局于2016年9月9日调查得知：李扬跑在未取得《建设工程规划许可证》情况下，擅自在中山市港口镇××大道××号建设�栋两层钢结构工业厂房，该厂房面积约为4000平方米，并已投入使用。对该涉嫌违章建筑，我局于2016年9月10日立案后，于同年9月18日派出执法人员到现场勘验、检查和询问调查，并收集相片和土地使用证。后去函规划部门请求出具规划定性意见，规划部门于2016年11月24日发出《中山市建设项目监督审查意见书》，认定：依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《广东省城乡规划条例》第八十条，该钢结构工业厂房属违章建筑，因属于无法采取改正措施消除影响，建议限期拆除。案件调查终结确认违法事实后，我局于2016年12月6日向李扬跑发出《行政处罚告知书》，告知拟对其作出的行政处罚。待3天后的陈述申辩期结束，依法作出《行政处罚决定书》并送达，要求当事人限期拆除违章建筑。二、该违章建筑依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定�属于无法采取改正措施消除影响的情形。其一，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”由于李扬跑的违章建筑已经建好并投入使用，不能采取“责令停止建设”的处罚方式，且该违章建筑没有编入港口镇的控制性详细规划中，不能补办相关报建手续等其他尚可采取的改正措施，依法应属于无法采取改正措施消除影响的情形，应限期拆除。其二，李扬跑起诉状所称的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条释义，既不是司法解释，又不是法规规章或指导意见，不能作为法律依据。三、我局是依据规划部门的定性意见，认定李扬跑的钢结构工业厂房是违章建筑，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，依法作出行政处罚决定书。根据《中华人民共和国城乡规划法》，违章建筑的定性单位是规划部门，我局根据《中山市实施相对集中城市管理行政处罚权规定》（中府[2011]35号），在中山行政区域内行使“城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”规定，只是负责执法。即我局是根据规划部门出具的定性意见后依法作出《行政处罚决定书》，既没有超越行政职权也不存在违法执法。综上，我局对李扬跑的违章建筑依法处理，因此，请求法院驳回李扬跑之诉讼请求。
被上诉人市城管执法局为证明其主张，在二审期间提交了以下证据：规划情况说明，拟证明规划部门再次对涉案房产予以明确属于无法采取改正措施，消除影响，建议限期拆除。
经庭审质证，上诉人李扬跑提交的以下证据：《规划局不予行政许可通知书》、《同意李扬跑用地办理相关情况说明》《国有土地使用权出让合同》、《土地使用权转让合同》，具有合法性、真实性、且与本案存在关联，本院依法作为本案证据予以采纳。被上诉人市城管执法局提交的以下证据：规划情况说明，不属于二审新证据，本院依法不予接纳。
本院经审理查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。
本院另查明，2017年12月20日,本院调查时，市城管执法局陈述：涉案宗地没有编制控制性详细规划，所以没有整改的标准。中山市城乡规划局作出的《中山市城乡规划局不予行政许可通知书》（不予业务编号：180222013120001）记载：该用地所在片区未编制控制性详细规划。
本院认为，本案是不服行政处罚纠纷。本案中，李扬跑在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自建造建筑物，明显违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。本案争议的焦点为涉案建筑物是否属于可以采取改正措施的建筑。
对于上述争议焦点，本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条“……由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”，第四十条：“对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门……核发建设工程规划许可证”之规定，无论是用地规划许可证还是建设工程规划许可证都必须依据控制性详细规划作出，而控制性详细规划的�定与修改均由城市人民政府审批，城乡规划管理部门没有局部修改控制性详细规划的权力，控制性详细规划是城乡规划管理部门在规划行政许可整个过程中必须遵循的严格规则，是规划控制实施的核心。涉案宗地在庭审时，仍未编制控制性详细规划，市城管执法局认定涉案建筑物属于无法采取改正措施，消除影响的违法建筑并无不当，本院依法予以维持。市城管执行局作出中城执罚字[2016]第11-200号《行政处罚决定书》决定认定事实正确，程序合法，据此适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，适用法律正确，本院依法予以维持。
综上所述，上诉人李扬跑的上诉主张理据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果无误，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李扬跑负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘满星
审判员 高 琳
审判员 王 昕
二〇一七年十二月二十七日
书记员 何君岚