广东省博罗县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤1322行初64号
原告广东高美家具实业有限公司。住所地：东莞市南志区鸿福莞太大道城市假日*期*楼A3-1。
法定代表人郭志业，经理。
委托代理人刘伯达、李永茂，广东法制盛邦（东莞）律师事务所律师。
被告惠东县财政局。住所地：惠州市惠东县城建设路**号。
负责人何育青，局长。
诉讼负责人李勇城，副局长。
委托代理人李伟胜，广东点津律师事务所律师。
委托代理人钟家珂，广东点津律师事务所实习律师。
被告惠东县人民政府。住所地：惠东县平山街道人民路**号。
法定代表人魏荣君，县长。
委托代理人刘永年，惠东县法制局副局长。
原告广东高美家具实业有限公司诉被告惠东县财政局（以下简称县财政局）、惠东县人民政府（以下简称县政府）撤销行政决定纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月18日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘伯达、李永茂，被告县财政局诉讼负责人李勇城及委托代理人李伟胜、钟家珂，被告惠东县政府委托代理人刘永年到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县财政局于2017年11月20日作出惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》，根据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第（二）项、第三十七条，《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款，《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（一）项的规定，决定对“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目（项目编号：惠东公易采[2017]020号）予以废标，责令重新开展采购活动”。原告不服上述处理决定，向被告县政府申请行政复议，被告县政府于2018年1月23日作出惠东府行复[2017]38号《行政复议决定书》，决定维持惠东县财政局作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》。
原告诉称，一、被告县财政局作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》程序违法，所作决定超越职权，应予撤销。1.被告县财政局在《处理决定书》中决定，案涉家具及服务采购项目“予以废标”，没有法律依据。无论是《招标投标法》，还是《政府采购法》和财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》，均没有授权监督部门有废标的权利。《政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》只是授权作为监督机关的财政部门行使监督管理职责。财政部《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条、第十八条和第十九条，对监督机关行使监督管理职责范围和权限进行了明确规定，但却没有规定其有废标的权利。而《政府采购法》第三十六条第二款规定“废标后，采购人应当将废标理由通知所有投标人”。根据上述法律规定行使废标权的是采购人而非监督部门；否则，不会要求采购人将废标理由通知投标人，只有作出废标决定的人，才能说明废标的理由。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十七条明确规定“在招标采购中，有政府采购法第三十六条第一款第（二）至第（四）项规定情形之一的，招标采购单位应当予以废标，并将废标理由通知所有投标供应商”。根据上述规定，有权作出废标决定的是招标采购人，而非监督管理部门。有生效判决就此项职能问题作出了相应的论述（见附件判例）。因此，被告县财政局不具有对政府采购中的公开招标作出废标处理决定的权利，该处理决定书对案涉项目“予以废标”的决定，没有法律依据。2.采购人（公安局）在质疑程序中未书面告知原告，属程序违法。根据《政府采购法》第五十三条的规定，“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。”3.投诉人并无投诉或质疑资格，该《政府采购投诉处理决定书》程序不合法。《复议决定书》“被申请人答复称”县财政局答复中陈述，投诉人提交了报名只是没有提交投标保证金和报价，因此也有《政府采购法》规定的投诉权利。但，根据案涉家具及服务采购项目招标公告第六条第（六）款，“缴纳保证金逾期视为投标人自动放弃投标资格。”再根据《政府采购法》第五十二条的规定，“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”本案中，投诉人无缴纳保证金而自动放弃投标资格，根本不可能损害其权益，也即没有《政府采购法》规定的投诉质疑资格。综上，被告县财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》属超越职权情形，程序不合法，应予以撤销。二、被告县财政局作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》适用法律错误。1.根据中华人民共和国财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条、三十二条规定，“投诉人对采购文件及采购过程或者采购结果提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动。”首先，按上述规定，“投诉人对采购文件及采购过程或者采购结果提起的投诉事项，经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动。”即只有影响成交结果才能予以废标。本案中，投诉人称该投诉事项的得分设置没有量化细化，也只是评价标准不科学，并不存在偏袒原告的可能，即使原告在该项目减少全部8分后，按综合评分法仍是第一名，并未影响采购结果，因此，该决定书的废标理由不能成立。其次，根据《中华人民共和国政府采购法》第七十三条,“有前两条违法行为之一影响中标、成交结果或者可能影响中标、成交结果的，按下列情况分别处理：（二）中标、成交供应商已经确定但采购合同尚未履行的，撤销合同，从合格的中标、成交候选人中另行确定中标、成交供应商；”也规定了只有违法且影响成交结果，两个条件均成立的情况下，才是法律上的予以废标的违法违规行为。根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十一条规定,“有政府采购法第七十一条、第七十二条规定的违法行为之一，影响或者可能影响中标、成交结果的，依照下列规定处理：（一）未确定中标或者成交供应商的，终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动。（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同，中标或者成交结果无效，从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商；没有合格的中标或者成交候选人的，重新开展政府采购活动。上述条例均规定只有违法且影响或者可能影响中标、成交结果的才按规定处理。因此，根据上述规定，本案投诉人投诉事项并未影响采购结果，废标理由不成立。被告作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》适用法律错误。三、被告县政府于2018年1月23日作出的惠东府行复[2017]38号《行政复议决定书》适用法律错误。1.该《行政复议决定书》认为，被告县财政局按《政府采购法》第五十六条的规定作出处理决定的内容是包括废标，属于法律理解错误。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十七条第一款规定：“在招标采购中，有政府采购法第三十六条第一款第（二）至（四）项规定情形之一的，招标采购单位应当予以废标，并将废标理由通知所有投标供应商。”当招标采购中出现应予以废标情形时，应当由招标采购单位予以废标，而非政府采购监督管理部门。被告县财政局仅有权行使采购监督的职能，并不能取代采购部门直接作出废标决定。因此，该《行政复议决定书》认为被告县财政局有权作出废标决定，属于法律适用错误。2.该《行政复议决定书》认为，被告县财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》程序合法是错误的。该决定书内容属超越职权情形，程序不合法。具体理由如前所述。3.该《行政复议决定书》根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条关于违法可以撤销的规定，属于法律适用错误。根据中华人民共和国财政部令第94号《政府采购质疑和投诉办法》第四十五条规定，财政部2004年8月11日发布的《政府采购供应商投诉处理办法》于2018年3月1日失效，新的《政府采购质疑和投诉办法》第三十一条、三十二条规定，“投诉人对采购文件及采购过程或者采购结果提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动。”因此，即使原告在该项目减少全部8分后，按综合评分仍是第一名，并未影响采购结果，按照新的《政府采购质疑和投诉办法》的规定应继续开展采购活动。综上所述，被告县财政局作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》程序及法律适用均错误，应予以撤销。被告县政府于2018年1月23日作出的惠东府行复[2017]38号《行政复议决定书》适用法律错误，亦应予以撤销。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律法规的规定，向法院提起诉讼，请求：撤销被告县财政局于2017年11月20日作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》；撤销被告县政府于2018年1月23日作出的惠东府行复[2017]38号《行政复议决定书》；本案的诉讼费由两被告承担。
原告向本院提交如下证据：
1.中标通知书、中标结果公告、废标公告，证明原告是项目编号为惠东公易采[2017]020号采购项目中标人及原告所中标项目被编号为惠东财采决[2017]3号决定书予以废标处理；
2.《政府采购投诉处理决定书》、《行政复议决定书》，证明县财政局的投诉处理决定直接对原告的中标项目予以废标及县政府驳回原告的复议请求；
3.招标公告、招标文件，证明涉案招投标项目的基本信息以及被予以废标处理的招标文件内容；
4.投诉书、质疑书，证明案外人质疑、投诉的是招标文件的内容，原告没有过错；
5.惠东县公安局的质疑答复函、惠东县公共资源交易中心答复质疑事项的函，证明招标单位在质疑阶段关于所质疑内容是合理、公平的回复；
6.政府采购投诉处理决定书（佛山市财政局）、政府采购投诉处理决定书（江西省财政厅）、政府采购投诉处理决定书（韶关市武江区财政局），证明江西白莲钢质制品有限公司是专业投诉户，其多次投诉无理被驳回或主动撤回；
7.法院判决书（参考），证明财政局作为监督机关，对中标项目直接作出废标决定没有法律依据。
被告县财政局辩称，一、我局作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》程序合法。（一）我局作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》未超越职权范围。《中华人民共和国政府采购法》第十三条第一款规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”；第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人。”《政府采购供应商投诉处理办法》第二条规定：“供应商依法向财政部门投诉，财政部门受理投诉、作出处理决定，适用本办法”；第三条规定：“县级以上各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜”；第十九条规定：“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；……。”根据上述规定，我局作为政府采购监督管理的部门，依法有职权作出惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》。原告诉称我局不具有“作出废标处理决定的权利”是错误的。首先，《中华人民共和国政府采购法》第三十六条并没有规定废标是由采购人或只能由采购人作出的，其第二款的规定只是针对废标后采购人对所有投标人的通知义务。其次，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（一）项的规定，其本身就包含了废标的意义，不废标如何“责令重新开展采购活动”？最后，原告提供的判例[许昌市中级人民法院（2015）许行终字第27号《行政判决书》]不是具有权威性约束力的案例，其对废标职权的相应论述也不具有说服力，甚至权利和权力不分。总之，我局作出的“予以废标、责令重新开展采购活动”的处理决定完全是在法定职权范围内，不存在任何超越职权的情形。（二）投诉人江西白莲钢质制品有限公司是参与“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目”的供应商，提起的投诉符合《政府采购供应商投诉处理办法》规定的条件。1.投诉人是在规定的时间内提交报名参加“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目”的采购活动的，只是没有提交投标保证金和报价，属于参与所投诉的政府采购活动的供应商，投诉主体适格。2.投诉人在提起投诉前已依法进行质疑，所提交的投诉书内容符合《政府采购供应商投诉处理办法》的规定，在投诉有效期限内提起投诉，且同一投诉事项未经财政部门投诉处理。因此，投诉人提起的投诉是符合法定条件的，我局依法应当受理并作出处理。二、我局作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》所认定的事实清楚，证据确凿、充分。我局通过审查认定：“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目”的评标方法采用综合评分法，招标文件设置以“优”“良”“一般”三个档次作为评分标准，过于笼统，评审因素没有细化和量化，违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款的规定，属于违法行为且该违法行为影响了采购的公正性。以上认定，事实清楚，证据确凿、充分。三、我局作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》，适用法律依据正确。依据《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第一款第（二）项的规定，在招标采购中，只要出现影响采购公正的违法、违规行为，则应当予以废标；依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（一）项的规定，财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，并且政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动。“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目”的招标文件设置的评分标准违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款的规定，属于违法行为，并影响了采购的公正性，完全符合上述法律中关于废标和责令重新开展采购活动的规定。因此，我局依据上述法律的规定以及《中华人民共和国政府采购法》第三十七条的规定，作出惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》，适用法律依据正确。四、本案适用《政府采购供应商投诉处理办法》，不适用《政府采购质疑和投诉办法》。在我局作出惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》时，《政府供应商投诉处理办法》尚未废止，《政府采购质疑和投诉办法》也未发生效力。因此，本案应适用《政府采购供应商投诉处理办法》。综上所述，我局作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》程序合法，认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律依据正确，内容适当，我局请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告县财政局向本院提交如下证据：
1.投诉书、法人授权书、营业执照、法人身份证、授权代表身份证、质疑书、关于答复惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目质疑事项的函、关于惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目的质疑答复函，证明投诉人按规定提交投诉资料，我局依法应当接受并处理；
2.投标信息查询，证明投诉人在规定时间内报名参加所投诉的采购活动，属于供应商；
3.关于惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目投诉的说明函、关于惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目情况说明的函、政府采购投诉答复（举证）通知书回复函，证明我局依法处理投诉，受理投诉后分别向有关当事人发送投诉书及答复通知书；
4.惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目公开招标文件，证明涉及投诉的评分项只设置“优”“良”“一般”三个档次，评审因素没有细化和量化，违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款的规定。
被告县政府辩称，一、我府作出惠东府行复[2017]38号行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国政府采购法》第二十一条规定：“供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人”；第二十二条规定：“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件”。投诉人江西白莲钢质制品有限公司已提交报名参加《惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目》（惠东公易采[2017]020号）的采购活动，属该政府采购项目的供应商。第十三条规定：“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”。第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉”。第五十六条规定：“政府采购监督管理部门应当在收到投诉后三十个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人”。县财政局作为政府采购的监督管理部门，在收到投诉后，依法对投诉事项作出处理决定，其履行法定职责的行为并无不妥。《中华人民共和国政府采购法》第三十六条第二项规定：“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的”；《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第一项规定：“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动”。县财政局作出的《政府采购投诉处理决定书》（惠东财采决[2017]3号），认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。二、我府作出惠东府行复[2017]38号行政复议决定符合法定程序。我府依法具有受理原告行政复议申请、作出行政裁决的行政职权，行政复议决定主体是合法的。我府收到原告提交的行政复议申请后，依法及时予以受理，对案件事实进行调查核实，在认定事实的基础上，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，作出《行政复议决定书》（惠东府行复[2017]38号），程序合法。综上所述，我府作出的《行政复议决定书》（惠东府行复[2017]38号）程序合法，认定事实清楚，适用法律依据正确，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告县政府向本院提交如下证据：
1.行政复议申请书及申请人身份证明材料；
2.行政复议答复书及行政复议行为证据；
3.行政复议案件受理通知书及送达回证；
4.行政复议期限答复、举证通知书及送达回证；
5.行政复议决定书及送达回证。
以上证据证明我府作出行政行为程序合法。
经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。
经审理查明，2017年8月31日，惠东县公安局委托惠东县公共资源交易中心（政府采购部）对惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目发布招标公告。2017年9月12日，原告报名参与涉案采购项目。2017年9月18日，江西白莲钢质制品有限公司向惠东县公共资源交易中心递交《质疑书》，对招标文件第68页商务技术评审表：序号2内容提出质疑，认为该条评分细则得分设置没有量化细化。2017年9月20日，惠东县公安局作出答复，认为该评分标准并未违背政府采购相关法律法规和政策精神。2017年10月9日，江西白莲钢质制品有限公司向被告县财政局投诉招标文件第68页第2项商务技术评审表中关于售后免费更换服务（分值8分）的该条评分细则得分设置没有量化细化。2017年10月16日，原告接到中标涉案采购项目的通知。2017年11月20日，被告县财政局作出惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》，认为采购项目的招标文件的评分标准过于笼统，评审因素没有细化量化，违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款的规定，属于违法行为，且该违法行为影响了采购的公正性，因此作出决定：对“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目”（项目编号：惠东公易采[2017]020号）予以废标，责令重新开展采购活动。原告收到上述处理决定后，向被告县政府提起行政复议。2018年1月23日，被告县政府作出惠东府行复[2017]38号《行政复议决定书》，决定维持惠东县财政局作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》。原告不服，遂向法院提起行政诉讼。
本院认为，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第二条“供应商依法向财政部门提起投诉，财政部门受理投诉、作出处理决定，适用本办法”和第三条“县级以上各级人民政府财政部门负责依法受理和处理供应商投诉”的规定，被告县财政局作为涉案采购项目的监督管理部门，享有对江西白莲钢质制品有限公司提出的投诉作出处理的法定职责。本案中，被告县财政局在受理投诉后，经审查认为涉案采购项目的招标文件的评分标准过于笼统，评审因素没有细化量化，违反了《中华人民共和国政府采购法实施条例》第三十四条第四款的规定，属于违法行为，且该违法行为影响了采购的公正性，因此决定“惠东县公安局强制戒毒所及拘留所办公家具及服务采购项目”（项目编号：惠东公易采[2017]020号）予以废标，责令重新开展采购活动。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条：“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动；（二）政府采购合同已经签订但尚未履行的，决定撤销合同，责令重新开展采购活动；（三）政府采购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任”的规定，被告惠东县财政局有作出的责令重新开展采购活动的职责，也即意味着涉案采购项目中标存在法律法规规定的废标的情形，故被告县财政局作出的决定并无不当。综上，被告惠东县财政局作出的惠东财采决[2017]3号《政府采购投诉处理决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，故原告主张撤销该处理决定，本院不予支持。
根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，被告县财政局作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，被告县政府依法作出维持决定并无不妥，故原告主张撤销该复议决定，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：
驳回原告广东高美家具有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元（原告已缴交），由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。
审 判 长 叶东来
代理审判员 白 雪
人民陪审员 许素贞
二〇一八年五月九日
法官 助理 温露娜
书 记 员 周小榆