辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽14行终23号
上诉人（原审被告）建昌县娘娘庙乡人民政府，住所地辽宁省建昌县娘娘庙乡。
法定代表人许海龙，该乡乡长。
行政负责人董成彬，该乡人民政府主管党务和信访稳定工作副书记。
委托代理人曹永哲，辽宁明澈律师事务所律师。
委托代理人李国宝，该乡人民政府司法所工作人员。
被上诉人（原审原告）李忠豹，男，1986年7月5日生，汉族，农民，住址建昌县娘娘庙乡。
委托代理人张俊东，辽宁腾达律师事务所律师。
原审被告建昌县人民政府，住所地辽宁省建昌县朝阳路。
法定代表人李智，该县县长。
委托代理人韩国武，该县法制办公室主任。
委托代理人姜世松，该县法制办公室科员。
原审第三人李宝林，男，1963年7月11日生，汉族，农民，住址建昌县娘娘庙乡。
上诉人建昌县娘娘庙乡人民政府因被上诉人李忠豹请求撤销上诉人建昌县娘娘庙乡人民政府的行政处理决定及原审被告建昌县人民政府的行政复议决定一案，不服绥中县人民法院（2017）辽1421行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人建昌县娘娘庙乡人民政府的行政负责人董成彬及其委托代理人曹永哲、李国宝，被上诉人李忠豹及其委托代理人张俊东，原审被告建昌县人民政府的委托代理人韩国武、姜世松到庭参加诉讼。原审第三人李宝林经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2017年6月6日，第三人李宝林向被告建昌县娘娘庙乡人民政府递交林木林地权属争议处理申请书，申请书中当事人的申请诉求栏中记载“恢复林权证，并给予这些年的经济损失和精神损失10万元”。申请书后附的《申请人基本情况》中记载“我们的承包合同是50年，政府非法委（违）约合同，非法侵占我的合法权益，请政府恢复我的林权证，并给我家补偿这50年的经济损失和精神损失10万元”。2017年6月13日，李忠豹以个人名义亦向被告建昌县娘娘庙乡人民政府递交林木林地权属争议处理申请书，申请书中当事人的申请诉求栏中记载“恢复我的林权证，赔偿各种损失共计十万元人民币，向当事人道歉”。申请书后附的《申请人情况说明》中记载“我的诉求是：1、乡政府恢复我的林权证，让我能依法行使对此段有林山的经营权利。2、乡政府要就此事的错误向我家做出道歉。3、乡政府要赔偿我家这十九年的经济损失及我家人的误工费、交通费、通讯费、精神损失费等，共十万元人民币。4、2015年10月，张秀芳在此山段砍柴，故意侵害我家私有财产。要求其赔偿我的经济损失一千元人民币”。2017年7月14日，被告建昌县娘娘庙乡人民政府作出娘政林处字[2017]1号行政处理决定，决定“争议林木所有权、林地使用权归李宝林。林地使用期限以1998年4月4日签订的“四荒”拍卖承包合同为准”。原告李忠豹不服该决定，向被告建昌县人民政府提出复议申请。2017年9月30日，建昌县人民政府作出建政行复[2017]9号行政复议决定，复议决定维持了被告乡政府的决定。原告不服，遂向本院提起行政诉讼，要求撤销被告乡政府的处理决定，将争议山段归原告使用。在诉讼过程中，李振民的妻子逯云华、儿子李中虎、李忠旭以书面形式向本院表明不参加原告李忠豹提起的本次行政诉讼。
原审法院认为,李忠豹是李振民的儿子，是李振民的法定继承人，在其母亲、其他兄弟明确表示不参加本案诉讼的情况下，可以独自作为原告提起本次诉讼。行政行为分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。被告建昌县娘娘庙乡人民政府作出的被诉处理决定是林木林地权属争议处理决定，依据《林木林地权属争议处理办法》第十三条、第十五条的规定，林木林地权属争议处理决定是依据当事人的申请作出，是依申请的行政行为。原告、第三人虽然都向被告乡政府提出过申请，但申请内容均非让被告乡政府作出确定林木林地权属的处理决定，在此种情况下，被告乡政府依据《中华人民国和国森林法》第十七条的规定，依职权作出被诉处理决定属滥用职权，依法应予撤销，所以，原告要求撤销被告乡政府处理决定的诉讼请求本院依法予以支持。被告建昌县人民政府的复议行为虽然程序合法，但因原行政行为被撤销，故维持原行政行为的复议行为亦应予以撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（五）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决撤销被告建昌县娘娘庙乡人民政府于2017年7月14日作出的娘政林处字[2017]1号行政处理决定；撤销被告建昌县人民政府于2017年9月30日作出的建政行复[2017]9号行政复议决定。案件受理费50元由被告建昌县娘娘庙乡人民政府负担。
上诉人建昌县娘娘庙乡人民政府上诉称，原审法院认定的部分事实错误，判决不符合法律规定。本案争议双方当事人的林权证于2002年因建昌县人民政府的行政处理决定和葫芦岛市人民政府的复议决定而被撤销，此争议双方林地权属处于未确定状态；根据该生效法律文书的第三人“当事人双方之间的纠纷由乡政府调处”的决定，上诉人可依职权对当事人双方的林权争议作出处理。本案争议双方当事人在2017年6月6日，2017年6月13日所填写的《林木林地权属争议处理申请书》制式样本，表明争议双方当事人的争议是林木林地权属争议；表中当事人的“申请诉求”一栏，双方都要求“恢复林权证”表明双方争议性质还是林木林地权属争议。国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第二条“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责”的规定，乡政府没有办理林权登记的法定职权，不能满足双方“恢复林权证”的要求。双方应向县林业部门申请林权登记，以实现“恢复林权证”的目的。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条（三）项规定“无权属争议”是办理林权登记的必备条件。在双方林木林地存在争议的前提下，林业部门也不会给其办理林权登记。乡政府对争议林木林地依法确权是办理林权证的基础，是实质性解决双方争议的关键。2017年5月26日上诉人向争议双方送达《娘娘庙乡人民政府告知书》，告知双方对多年来未解决的林木林地权属争议的正当解决途径、维权方式即是依职权作出的行政行为，而非争议一方所申请。2017年6月12日上诉人向争议双方送达的《答复通知》告知双方的申请（林木林地确权申请）已经受理，争议双方都没有提出异议，表明争议双方都认可自己或对方提出的申请是林木林地权属争议。争议双方在行政处理阶段，行政复议阶段均认可双方争议的性质、内容是林木林地权属争议。综上本案争议性质是林木林地权属争议。双方都向上诉人提出过申请，原审认为“但申请内容均非让被告做出确定林木林地权属的处理决定”与事实不符，上诉人依当事人申请及职权所做出的处理决定不属“滥用职权”，原审判决显属错误，请求二审法院查明事实，支持上诉人的请求。上诉人建昌县娘娘庙乡人民政府向原审法院提交如下证据：1、林木林地权属争议处理申请书及申请人基本情况（李宝林）。2、林木林地权属争议处理申请书及申请人基本情况（李忠豹）。证明相关地的当事人自认事实；3、调查笔录（李国维）。4、调查笔录（李振义）。5、调查笔录（李振明）。这三份证据证明1998年拍卖四荒时与1982年家庭承包的承包山不是同一个范围；6、林业行政调查勘验、检查笔录，争议林地背景示意图。证明争议地的四至与1998年李宝林承包的范围是一致的；7、调查笔录（韩俊奇）。证明进行四荒拍卖时让代表指界，并埋下界石；8、调查笔录（张久兴）。证明记录了拍卖山的过程，李振民和李宝林进行竞拍，最后李宝林以1000元成交，说明拍卖四荒地的四至是清楚的，同时李振民本人参加竞拍，说明他对四至范围是认可的，与他的山界没有冲突，不相关联，否则李振民不能参加竞拍；9、《关于印发<葫芦岛市集体宜林“四荒”地使用权有偿转让暂行办法>的通知》（葫政发[1995]53号）。证明当年进行拍卖行为的依据；10、四荒拍卖承包合同。证明拍卖后第三人与村委会签订了拍卖合同；11、娘娘庙乡森林资源分布图。证明争议地属于荒地，符合文件规定，可以进行拍卖；12、调查笔录（李忠臣）。13、调查笔录（李振华）。这两份证据证明两人的证言与本案关联性不大；14、处理决定意见书。15、通知。16、决定书（建林处字[2001]第7号）。17、行政复议决定书（葫府法复字[2002]16号）。上述证据证明乡政府曾经作出撤销决定，但因超越职权被县政府撤销，经市政府复议维持，原告与第三人的争议又回到原始状态；18、收条。证明司法所将李振民的220元退回，说明乡政府1999年的处理决定被撤销，没有得到履行；19、调查笔录（李振民、1998年11月19日）。证明李振民对案件自己做的陈述；20、证人证言（李振远）、询问笔录（李振远）。21、证人证言（李宝生、李宝忠、1999年4月21日）、证人证言（李宝生、1999年6月29日）、询问笔录（李宝生、两份）。22、证人证言（李振元、1999年4月20日）、询问笔录（李振元）。23、证人证言（李国江、1999年4月20日）、询问笔录（李宝利）。24、证人证言（李振明、1999年6月18日）、询问笔录（李振明）。25、证人证言（李中华、1999年6月5日）、询问笔录（李中华）。26、证人证言（孙志云、1999年4月21日）。27、证人证言（李国海、屈化龙、1999年6月20日）。28、证人证言（屈化龙、1999年4月20日）。29、证人证言（井守理、1999年4月21日）。上述证据证明原告提供的案件事实的证据经被告核实，被告认为这些证据有相当一部分不属实，有的与本案不具有关联性，不能证明原告在1982年分自留山时的具体四至，原告未向被告提供1982年分山时的台账，不能证明争议山属于原告，被告调查的证据足以证明争议地被李宝林合法竞拍，李宝林具有合法的使用权，被告没有合法使用权；30、询问笔录（李忠豹）。31、询问笔录（张秀芳）。这两份证据证明被告在接受立案后，对双方当事人进行了调解，因双方争议较大，调解未果；32、现场照片（10张）。证明现场的情况；33、送达回证（李忠豹、告知书）。34、送达回证（李宝林、告知书）。35、送达回证（李宝林、案件答复通知）。36、送达回证（李忠豹、案件答复通知、2017年6月12日）。37、送达回证（李忠豹、案件答复通知、2017年6月23日）。38、送达回证（决定书、三份）。上述证据证明被告对双方进行了告知，送达了行政处理决定，告知了救济途径，整个处理过程是合法的。
被上诉人李忠豹答辩称，原审法院适用法律正确，判决合理、合法，上诉人确实存在滥用职权的行为，我方提出的是要求恢复林权证的请求，如果上诉人认为该请求不属于自己的职权范围可以告知我方，也可以不予受理。被上诉人李忠豹向原审法院提交如下证据：1、处理决定意见书；2、决定书（建林处字[2001]第7号）；3、行政复议决定书（葫府法复字[2002]16号）；4、《关于印发<葫芦岛市集体宜林“四荒”地使用权有偿转让暂行办法>的通知》（葫政发[1995]53号）；5、行政处理决定（娘政林处字[2017]1号）；6、证人证言（李宝生、2017年8月20日）；7、证人证言；8、收条；9、证人证言（李振元、1999年4月20日）；10、证人证言（屈化龙、1999年4月20日）；11、证人证言（李振义、2017年11月6日）；12、证人证言（李振远）；13、证人证言（李宝生、李宝忠、1999年4月21日）；14、证人证言（李国江、1999年4月20日）；15、证人证言（李中军、李中民）；16、证人证言（李忠臣、1999年6月4日）；17、证人证言（李振彬、1999年6月4日）；18、证人证言（李忠元、2017年8月20日）；19、证人证言（李振刚、2017年8月20日）；20、证人证言（李振铎、2017年8月19日）；21、证人证言（井守理、1999年4月21日）；22、证人证言（孙志云、1999年4月21日）；23、证人证言（李国海、屈化龙、1999年6月20日）；24、证人证言（李中华、1999年6月5日）；25、证人证言（李振远、李宝生、李振元、李宝强、2000年9月12日）；26、调查笔录（李振民、1998年11月19日）；27、证人证言（李忠海、1999年6月5日）；28、证人证言（李振铎、1999年6月5日）；29、证人证言（李忠臣、1999年6月4日）；30、证人证言（李忠元、1999年6月5日）；31、证人证言（李振刚、1999年6月4日）；32、证人证言（李宝生、1999年6月29日）；33、证人证言（李振明、1999年6月29日）；34、证人证言（李振远、1999年6月29日）；35、证人证言（李忠元、1999年6月5日）；36、证人证言（李振铎、1999年6月5日）；37、证人证言（李忠海、1999年6月5日）；38、证人证言（李振彬、1999年6月4日）；39、证人证言（李忠臣、1999年6月4日）；40、调查笔录（李振元、1999年4月24日）；41、调查笔录（李国江、1999年6月29日）；42、调查笔录（屈化龙、1998年11月19日）；43、山林权证（李振方）；44、山林权证（李振民）；45、证人证言（李振明、1999年6月18日）；46、视听资料（照片9张）；47、民事答辩状；48、调查笔录（邵玉祥、2000年9月27日）；49、证人证言（邵玉祥、2000年6月26日）；50、争议地块地图（两张）；51、视听资料（光盘一张）；52、行政复议决定书（建政行复[2017]9号）；53、送达回证。
原审被告建昌县人民政府答辩称，依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，建昌县人民政府具有作出行政复议的法定职权。建昌县人民政府审理娘政林处字［2017］1号行政处理决定，认为该决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。原审被告建昌县人民政府向原审法院提交如下证据：1、行政复议申请书。证明原告向县政府提出复议申请；2、提出答复通知书。证明县政府要求乡政府提交答复；3、送达回证。证明乡政府收到提交答复通知书；4、行政复议答辩状。证明乡政府对复议内容进行答辩；5、第三人参加行政复议通知书。证明县政府通知第三人参加复议；6、送达回证。证明李宝林收到参加复议通知书；7、建昌县人民政府行政复议决定签批单。证明县政府领导依法签批；8、行政复议决定书。证明县政府依法形成决定；9、送达回证（三张）。证明李忠豹、李宝林、乡政府收到复议决定。
原审第三人李宝林未向本院提交书面意见，亦未向原审法院提交书面意见及证据。
本院经审理查明的事实与原审法院一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人李忠豹、原审第三人李宝林均向上诉人建昌县娘娘庙乡人民政府提出申请，其申请内容均要求上诉人为其恢复林权证并赔偿各种损失,对于是否应当恢复林权证并非上诉人的法定职责。被上诉人李忠豹、原审第三人李宝林的两份申请所载明内容均未要求上诉人建昌县娘娘庙乡人民政府对林木林地权属进行处理。故原审法院认定“林木林地权属争议处理决定是依据当事人的申请作出，是依申请的行政行为……被诉处理决定属滥用职权，依法应予撤销”，并据此判决撤销上诉人建昌县娘娘庙乡人民政府于2017年7月14日作出的娘政林处字[2017]1号行政处理决定、撤销原审被告建昌县人民政府于2017年9月30日作出的建政行复[2017]9号行政复议决定并无不当。上诉人建昌县娘娘庙乡人民政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元由上诉人建昌县娘娘庙乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈丽娟
审判员 孙 彬
审判员 刘思嘉
二〇一八年四月十七日
书记员 张关中
本判决书援引的相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。