青海省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）青行申5号再审申请人（一审原告、二审上诉人）齐良，男，汉族，1973年5月13日出生，住青海省西宁市。公民身份号码×××。再审申请人（一审原告、二审上诉人）赵万增，男，汉族，1958年10月15日出生，住青海省西宁市。公民身份号码×××。再审申请人（一审原告、二审上诉人）张春雷，男，汉族，1968年5月31日出生，住青海省西宁市。公民身份号码×××。被申请人（一审被告、二审被上诉人）青海省公路运输管理局，住所地青海省西宁市城西区五四大街70号。法定代表人徐勇，该局局长。委托代理人翁坚超，浙江点金律师事务所律师。再审申请人齐良、赵万增、张春雷因诉青海省公路运输管理局不履行确认城乡道路客运成品油价格补助对象法定职责一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2018）青01行终3号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。齐良、赵万增、张春雷申请再审称，二审法院未公正审理本案，理由如下：第一、再审申请人在二审立案时提出人民法院依职权调取证据和补充证据的申请，该证据可以证明青海省公路运输管理局的答复属于行政不作为，二审法院开庭时，以超过举证期限为由不予准许再审申请人的申请。再审申请人的此项申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项的规定，人民法院应当依职权调取该证据。即便不予准许，法庭也应当在开庭前出具不予调取通知书，说明不调取的理由，如果再审申请人不服还可以申请复议，开庭后出具不予调取通知书，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十五条的规定，剥夺了申请复议的权利。第二、二审法院对再审申请人提交的法规及具有法规约束力的证据没有采纳，存在徇私枉法行为。第三、青海省公路运输管理局的答复虽然没有明确再审申请人是否符合城乡道路客运成品油价格补助对象，但其不作为行为导致再审申请人的财产权益无法明确，致使再审申请人应得的财产被西宁市运输有限公司所侵占，因此，青海省公路运输管理局的答复对再审申请人的权益产生实际影响。第四、二审法院认为”城市公交行业燃油补贴政策问题是行政机关依据政策进行决定的行为，人民法院无法对其合法性进行审查”确有错误。青海省公路运输管理局作为法规授权的组织，具有以自己的名义行使管理权的主体资格，其《事业单位法人证书》宗旨和业务范围明确载明具有”统一管理全省道路运输业务及道路运输经营许可”职能，依据《中华人民共和国行政许可法》、政策文件以及”谁许可谁认定”的规定，在燃油补贴政策的执行和实施方面完全具有合法的决策权，二审法院也确认城市公交燃油补贴政策问题是行政机关依据政策进行决策的行为，再审申请人依法向政策的执行和实施机关提出认定申请符合法定程序。第五、青海省公路运输管理局将本来应当由其履行的法定职责推诿给其他单位，表面上作出了答复，但实际上依然没有作出正面答复，属于行政不作为，人民法院以表面现象认为其答复没有影响申请人的权利义务，那么会导致行政机关为避免承担责任而将应当由其履行的法定职责任意推诿给他人，当事人的合法权益受到侵害时维权无门，这与依法行政原则相悖。请求法院决定再审，并判决青海省公路运输管理局依法履行职责，依据再审申请人的申请重新作出政策确认答复。被申请人青海省公路运输管理局答辩称：第一、本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当驳回起诉。首先，信访事项不属于人民法院受案范围。齐良、赵万增、张春雷向被申请人提出的申请属于信访事项，齐良等3人对被申请人的处理意见不服，应根据《信访条例》第三十四条的规定，向被申请人的上一级行政机关请求复查。根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（〔2005〕行立他第4号）的规定，对于齐良等3人的起诉人民法院依法应当不予受理。其次，被申请人的答复对齐良等人的权利义务不产生实际影响。被申请人的答复包括两项内容：一是告知齐良等3人其申请事项不属于被申请人的法定职责；二是建议向西宁市交通运输局申请政策认定。在告知申请的事项不属于被申请人法定职责时引用了一系列法律依据，无论被申请人是否告知这些法律依据，对齐良等3人的权利义务均不会产生实际影响；被申请人建议齐良等3人向西宁市交通运输局提出申请，该建议的采纳与否完全由申请人自由决定，不具有任何强制执行力，同样对齐良等3人的权利义务不会产生实际影响。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。第二、关于被申请人为什么在西宁市运输有限公司《道路运输经营许可证》上盖章的问题。具有城市公共交通管理的法定职责的是西宁市交通运输管理局，而不是被申请人。《中华人民共和国行政许可法》第三十九条规定：”行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：（一）许可证、执照或者其他许可证书；”因此，行政许可必须作出行政许可决定，但并不是必须颁发许可证件。判断谁是行政许可机关的依据应该是由谁作出行政许可决定，而不是由谁颁发许可证。《关于启用新版道路运输证件的通知》规定：”《道路运输经营许可证》本着一家一本的原则，按照谁许可谁核发道路运输相关许可决定书，集中一起到最高一级的道路运输管理机构换发《道路运输经营许可证》。”可见，交通部对道路运输经营许可证发放有特殊管理制度，道路运输经营许可证上盖章的行政机关不一定是作出行政许可决定的行政机关。西宁市运输有限公司的《道路运输经营许可证》属于这种情况，西宁市城市公共交通由西宁市交通运输管理局行政许可，被申请人并没有对该公司的城市公共交通事项作出过行政许可决定。被申请人之所以对西宁市运输有限公司颁发经营许可证，是因为青海省道路运输管理局是该公司”州地市际班车、市际班车客运”许可事项的行政许可机关，被申请人对上述许可事项颁发经营许可证时，根据《关于启用新版道路运输证件的通知》规定对该公司城市公交许可事项换发许可证，而不是颁发许可证。即便如齐良等3人起诉所称，被申请人颁发《道路运输经营许可证》属于”违规审批”，也不会因此扩大职权而取得对城乡道路客运成品油价格补助对象进行确认的职权。第三、二审法院不予调取证据符合法律规定。《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条规定，原告应当在开庭审理前提供证据，”二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”。申请调取证据的实质就是提供证据的一种形式，齐良等3人二审中申请调取证据，法庭不予采纳并无不当。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条规定：”当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书”。超过举证期限的调取证据申请书不属于有效的申请，二审法院不需要根据该解释第二十五条通知再审申请人。综上，二审法院认定事实清楚，证据确凿，程序合法，齐良等3人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，请求法院裁定驳回再审申请。再审审查查明的事实与一、二审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第二十四条的规定，原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。确因客观原因不能自行收集的证据，应当在一审举证期限届满前向人民法院提交调取证据申请。在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。本案中，齐良等3人在二审开庭前申请人民法院调取证据，但其并未在申请书中说明一审中没有提交调取证据申请的理由，亦无证据证实其在一审未提交申请系存在正当事由。因此，二审人民法院不予调取并无不当。齐良等3人关于”二审法院应当依职权调取证据而未调取违反行政诉讼法”的上诉理由不能成立，本院不予支持。青海省公路运输管理局的答复包括两项内容，即齐良等3人申请事项不属于被申请人的法定职责，建议向西宁市交通运输局申请作出政策认定。判断该答复是否对当事人权利义务产生实际影响，是否可诉，主要看青海省公路运输管理局是否拥有作出齐良等3人申请事项的法定职责。《城市公共汽车和电车客运管理规定》第三条第三款规定：”城市人民政府交通运输主管部门或者城市人民政府指定的城市公共交通运营主管部门具体承担本行政区域内城市公共汽电车客运管理工作”。《西宁市城市公共汽车客运特许经营管理办法》第五条规定：”市交通行政主管部门负责本市行政区域内城市公共汽车客运监督管理工作，按照城市综合交通规划组织编制城市公共交通发展规划，授予城市公共汽车客运经营者特许经营权”。从以上规定可以看出，城市公共交通的主管机关为城市人民政府交通运输部门，其特许经营权的许可机构亦为交通运输部门。本案中，西宁市运输有限公司经营范围既包括城市公共交通，又包括城乡道路运输，对于其中城市公共交通由交通运输机构进行管理，其特许经营权也是由交通运输机构授予。因此，青海省交通运输管理局虽然对西宁市运输有限公司颁发了《道路运输经营许可证》，但其中城市公共交通业务的管理机构应当为西宁市交通运输管理部门。结合《城乡道路客运成品油价格补助资金管理暂行办法》第三条第五款”具体补助对象，由道路运输管理机构按照许可的经营范围认定”的规定，青海省公路运输管理局对西宁市公共交通运输没有法定的管理职权，亦没有对齐良等3人申请事项作出认定的法定职责。因此，齐良等3人主张青海省交通运输管理局依法履行法定职责作出政策认定的诉求缺乏事实及法律依据。另，根据《城乡道路客运成品油价格补助资金管理暂行办法》第三条第二款”本办法所称的补助对象，即城乡道路客运经营者，包括城市公交企业和农村客运经营者”的规定，对于城市公共交通成品油价格补助对象限于公交企业,尽管该暂行办法第十七条规定补助资金全额用于补助实际用油者，但齐良等3人是否是实际用油者以及是否应当享受城乡道路客运成品油价格补助，应根据发包人与承包人之间关于承包车辆燃油由谁出资购买等约定进行确定，属于发包人与承包人之间如何分配补助资金的问题。至于青海省公路运输管理局建议齐良等3人向西宁市交通运输局申请的答复意见属于指导性意见，不具有强制性，对其合法权益明显不产生实际影响。综上，青海省公路运输管理局的答复对齐良等3人的权利义务不产生调整作用，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，二审法院裁定驳回起诉并无不当。综上，齐良等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回齐良、赵万增、张春雷的再审申请。审判长  刘富梅审判员  李成花审判员  吴晓良二〇一八年五月二十九日书记员  高 霜