福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽02行初130号
原告柯进添，男，1945年4月11日出生，汉族，住福建省晋江市。
被告晋江市人民政府，住所地福建省晋江市罗山街道世纪大道。
法定代表人张文贤，市长。
委托代理人吴友列，晋江市人民政府工作人员。
委托代理人曾志群，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。
原告柯进添不服被告晋江市人民政府（下称晋江市政府）土地行政征收一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月18日立案后，经原告补正材料后，向被告晋江市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月12日公开开庭审理了本案。原告柯进添，被告晋江市政府的委托代理人吴友列、曾志群，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告柯进添诉称，被告晋江市政府以拓展经济新的增长点为由，决定组织实施福建省（晋江）智能装备产业园项目（下称智能装备产业园项目），并成立征迁指挥部负责具体实施。原告承包的位于晋江市××街道上郭社区的土地在本人不同意的情况下被项目征迁指挥部强制征收，并将全家土地补偿款发放给原告的长子柯某一及次子柯某二。原告长子柯某一原系晋江市地税局合同工。2016年元旦后，新塘街道办事处的一位负责人到地税局叫柯某一停止上班，造成柯某一家庭基本生活难以维持。在新塘征地组的威迫利诱下，柯某一与柯某二于2016年5月5日签领了全家征地补偿款。原告得知后，于2016年5月9日找到街道办事处负责人提出抗议，原告两个儿子签领全家土地补偿款侵犯原告一户的合法权益。土地承包经营权证只有登记户主柯进添的姓名，将土地补偿款发放给除户主外的其他人的做法不合法。2016年5月12日，原告又找到新塘街道办事处主任反映此事，其向原告承诺由第七组征地负责人处理此事。但是原告多次找第七组征地负责人处理未果。原告遂向法院起诉，请求：1.确认被告组织强制行为违法；2.判决被告归还原告土地承包经营权；3.被告承担本案受理费。
原告向本院提交以下证据以证明其主张：
1.户口本户主页、身份证及土地承包经营权证；
2.智能园项目征迁指挥部通讯录复印件；
3.《福建省（晋江）智能装备产业园项目土地征收补偿安置实施方案》部分内容复印件；
4.福建省（晋江）智能装备产业园项目困难补助金发放表复印件；
5.福建（晋江）智能装备产业园项目土地补偿款发放明细表（一式五份）、地上附着物签认表（1）及福建（晋江）智能装备产业园项目土地补偿款发放明细表（一式三份）复印件。
被告晋江市政府答辩称，一、原告柯进添起诉晋江市政府作为被告，主体不适格。1.晋江市政府并非本案适格被告。原告承包土地位于智能装备产业园项目征收范围内。根据土地管理法实施条例第二十五条规定，该项目的土地房屋征收部门为晋江市国土资源局。福建省（晋江）智能装备产业园项目征迁指挥部（下称智能装备产业园项目征迁指挥部）受晋江市国土资源局委托具体承担土地房屋征收与补偿工作。《福建省（晋江）智能装备产业园项目土地房屋征收补偿安置实施方案》发布主体以及与被征收人签署《土地征收补偿协议书》的征收人均为晋江市国土资源局。2.柯进添并非被征收主体，诉讼主体不适格。讼争土地所有权人为××街道上郭社区。土地管理法实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。征收人与被征收人上郭社区居委会签订《土地征收补偿协议书》，并发放相应的土地征收补偿款给上郭社区居委会，再由上郭社区居委会在集体内部进行分配。柯进添并非被征收土地所有权人，并非本案适格原告。二、征收部门的征地行为合法合规，手续完整，程序正当，不存在原告所称的违法征收行为。2015年7月20日，福建省人民政府作出闽政地〔2015〕500号《福建省人民政府关于晋江市2015年度第二十一批次农用地转用和土地征收的批复》，同意征收晋江市××街道上郭社区集体土地5.3985公顷。根据上述征地批复，晋江市政府依法作出征地公告，并由征收部门晋江市国土资源局作出征地补偿安置方案公告，并于2015年9月25日作出晋政文〔2015〕254号《晋江市人民政府关于福建省（晋江）智能装备产业园项目土地房屋征收补偿安置实施方案的批复》。智能装备产业园项目审批手续完整，符合土地管理法、土地管理法实施条例等法律法规规定，征收部门晋江市国土资源局具体组织实施征收行为合法，不存在原告诉称的征收违法行为。三、原告长子柯某一及其次子柯某二作为家庭成员，有权代为领取相关征地补偿款。1.根据农村土地承包法第一条、第三条的规定，我国实行土地承包经营制度是采取集体经济组织内部的家庭承包方式。上郭社区居委会也是采用按户分配征收补偿款的。原告柯进添一户分地人口为5.5人，征地补偿款应当由原告柯进添及其享有征地补偿权益的家庭成员共同所有，并非柯进添个人财产，且由于柯进添年事已高，由其两个儿子代为领取相应征地补偿款，符合当地习惯及风俗。上郭社区居委会有理由相信柯进添长子及其次子在领取相关征地补偿费用时已得到柯进添的合法授权。柯某一及柯某二于2016年5月5日领取相关征地补偿款，该过程不存在任何强迫行为。2.针对智能装备产业园项目的征地补偿安置问题，上郭社区居委会于2015年3月26日召开了居民代表大会，各位居民代表对项目征地均表示支持，未提出异议。在柯进添长子及次子领取相关征地补偿费用后直至柯进添向新塘街道办事处申请信息公开之际，间隔长达6个月，晋江市国土资源局从未收到过原告任何异议。原告柯进添诉称新塘街道是在其不同意、不知情的情况下，迫使其长子和次子领取相关征地补偿款并非事实。四、原告柯进添并非土地所有权人，仅为讼争土地的承包方。上郭社区居委会已将原告柯进添家庭承包的土地相应征收补偿款支付给相应的土地承包经营人，原告长子及其次子作为该户代表已经领取全部征收补偿款，柯进添称其至今未分得其应得的征收补偿款，系其家庭内部征收补偿权益分配纠纷，属于民事纠纷范围，不属于行政诉讼受案范围。综上，请求法院驳回原告柯进添的起诉。
被告在法定举证期限内向本院提交以下证据：
1.《福建省（晋江）智能装备产业园项目土地房屋征收补偿安置实施方案》；
2.土地征收补偿协议书；
证据1、2，证明被告并非讼争土地征收部门，柯进添也并非被征收主体，原告提起本案诉讼，原、被告主体均不适格。
3.闽政地〔2015〕500号《福建省人民政府关于晋江市2015年度第二十一批次农用地转用和土地征收的批复》；
4.晋政地告〔2015〕153号《晋江市人民政府关于征收新塘街道上郭社区部分土地的公告》；
5.晋国土资告〔2015〕170号《晋江市国土资源局征地补偿安置方案公告》；
6.晋政文〔2015〕254号《晋江市人民政府关于福建省（晋江）智能装备产业园项目土地房屋征收补偿安置实施方案的批复》；
7.土地补偿登记表；
8.被征地村（组）征地补偿安置费用表；
9.青苗补偿登记表；
10.地上附着物补偿登记表；
11.征收土地证明；
12.相关材料在上郭社区进行公示的照片；
证据3-12，证明征收部门征地行为合法合规，手续完整，程序正当，不存在原告所称违法征收的行为。
13.上郭社区居民代表大会会议记录；
14.居民代表大会签到表；
15.地类确认证明两份；
16.征地补偿费支付证明两份；
证据13-16，证明针对智能装备产业园项目的征地补偿安置问题，上郭社区居委会召开了居民代表大会，各位居民对项目征地均表示支持，未提出异议，土地征收补偿款由征收人直接支付给上郭社区居委会。
17.征地告知书两份；
18.回执函两份；
19.上郭7队农村土地情况统计表；
20.福建（晋江）智能装备产业园项目土地补偿款发放明细表（一式三份）；
21.地上附着物签认表（1）；
22.地上附着物发放明细表；
证据17-22，证明在公告期内被征收人上郭社区居委会以及原告无任何异议，原告柯进添的长子柯某一及其次子柯某二作为家庭成员有权代为领取相关征地补偿款。
经本院要求，被告补充提交以下证据：
23.晋委办〔2015〕54号《中共晋江市委办公室晋江市人民政府办公室关于成立福建省（晋江）智能装备产业园项目征迁指挥部的通知》及附件，证明2015年4月1日，晋江市委、市政府共同决定成立智能装备产业园项目征迁指挥部及指挥部下设各指挥组工作职责；
24.福建省（晋江）智能装备产业园项目征迁指挥部办公室通告，证明智能装备产业园项目征迁指挥部办公室2015年4月10日作出的通告；
25.常住人口登记表；
26.户籍注销证明、户籍证明；
证据25、26，证明柯进添一户及柯某一、柯某二的户籍信息。
27.建设项目用地土地权属及土地分类核查表、新塘街道土地利用现状局部图及福建省晋江智能装备产业园开发有限公司1号、2号地块用地图，证明案涉地块不占用基本农田保护区；
28.土地征收证明，证明智能装备产业园项目征收上郭社区居委会部分集体土地，柯进添承包地位于1号、2号地块范围内，征地补偿款已全额发放给相应的土地承包经营人，柯进添户代表已领取该户相应的征收补偿款。
被告同时向本院提交以下法律依据：
1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第二十六条；
2.《中华人民共和国农村土地承包法》第一条、第三条。
经庭审质证，原告对被告提交证据1的真实性无异议，对证明对象有异议，主张该补偿安置实施方案载明由被告晋江市政府组织实施智能装备产业园项目，原告提供的证据2智能园指挥部通讯录及被告提供的证据23，证明智能装备产业园项目征迁指挥部,由副市长担任总指挥、由市政府副处级干部担任常务副总指挥，晋江市政府是本次征地组织实施土地，是本案的适格被告。对证据19上郭7队农村土地情况统计表中记载的柯进添一户承包地流转情况无异议。对证据25、26其不清楚，主张其长子柯某一在领取征地补偿款后就去了香港，次子柯某二的户口是在其户籍内。对证据2-24、27、28的合法性有异议，主张：1.土地分类核查表称案涉地块不占用基本农田保护区是欺上瞒下，讼争土地在基本农田保护区内，根据土地管理法第四十五条规定，征收基本农田应由国务院批准，福建省人民政府无权作出征地批复，被告没有出示国务院征地批文，因此本案征地行为本身违法，所谓土地征收补偿协议书、组织实施征地行为均系违法；2.讼争土地系上郭社区7组所有，原告持有的土地承包经营权证上也载明集体土地所有权人为7组，被告却将上郭社区居委会作为被征收人与其签订征收协议，显属违法，侵犯剥夺承包户的土地；3.被告没有张贴征地公告，未批先征，征地程序违法；4.征地补偿款的发放权掌握在征迁指挥部下设的征迁组手中，被告将征地款汇给上郭社区居委会只是走过场。
被告对原告提交证据1无异议，主张该组证据可以证明农村土地承包经营以家庭为单位，原告提交的土地承包经营权证上载明家庭成员5.5人；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据3无异议；对证据4、5无异议，主张该组证据可以证明原告一户的家庭成员已签认并领取征地补偿款。
本院对证据作如下认证：被告对原告提交证据的真实性均无异议，原告对被告提交证据23的真实性无异议，本院予以确认。被告提交证据1-24、27，系征地过程中形成相关证据材料，与本案具有关联性，可以作为本案证据。被告提交证据26系公安机关出具的原告一户及其长子柯某一的户籍信息，本院予以采纳；证据25来源不明，证据28制作时间不明，本院不予采信。
经审理查明，2015年4月1日，晋江市委、市政府决定成立智能装备产业园项目征迁指挥部，具体负责实施智能装备产业园项目征迁工作。
2015年5月4日，晋江市国土资源局及晋江市人力资源和社会保障局向新塘街道上郭社区发出征地告知书，告知其预申请人福建省晋江智能装备产业园开发有限公司1号地块、2号地块建设项目拟使用上郭社区居委会集体土地合计5.3985公顷，拟征地用途、位置、面积、地类及地上附着物情况、补偿安置标准及社会保障意见，并告知异议复核及申请听证权利。2015年6月8日，上郭社区居委会向晋江市国土资源局及晋江市人力资源和社会保障局出具回执函，称对拟征用土地情况、征地补偿标准、安置方案及社会保障意见无异议，同意按此报有权机关批准。
2015年7月20日，福建省人民政府作出闽政地〔2015〕500号《关于晋江市2015年度第二十一批次农用地转用和土地征收的批复》，同意征收晋江市境内集体土地13.4325公顷，并将农用地12.1587公顷及未利用地0.1233公顷转为建设用地。本次征地包括新塘街道上郭社区水田3.1203公顷、旱地0.89公顷、其他农用地1.3882公顷，合计5.3985公顷。2015年7月30日，晋江市政府作出晋政地告〔2015〕153号《晋江市人民政府关于征收新塘街道上郭社区部分土地的公告》，将福建省人民政府批准征收新塘街道上郭社区土地的有关事项进行公告，公告内容包括批准征地机关、批准文号、申请（预申请）单位名称、被征地单位及征收土地位置、被征地单位及征地总面积、土地补偿安置标准以及办理征地补偿的期限等。本次征地征收新塘街道上郭社区集体土地5.3985公顷，申请（预申请）用地单位为福建省晋江智能装备产业园开发有限公司（1号、2号地块）。2015年7月31日，晋江市国土资源局作出晋国土资告〔2015〕170号《晋江市国土资源局征地补偿安置方案公告》。
2015年9月25日，被告批复同意智能装备产业园项目征迁指挥部拟定的《福建省（晋江）智能装备产业园项目土地房屋征收补偿安置实施方案》，作为本项目征收补偿安置依据。根据该方案，征收市区二级区非建设用地的补偿标准（含奖励）为12.57万元/亩，其中基本补偿为3.4万元/亩，包含土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费等；奖励金为9.17万元/亩。照此标准，征收人晋江市国土资源局与被征收人晋江市××街道上郭社区居委会签订《土地征收补偿协议书》。相关征地补偿款发放至上郭社区居委会。
另查明，原告柯进添及其长子柯某一、次子柯某二均系原晋江市罗山镇上郭村（现为晋江市××街道上郭社区）村民。1998年12月，被告向原告家庭户颁发土地承包经营权证，记载户主柯进添，家庭成员5.5人，承包位于上郭村7组集体土地共计3.30亩,承包经营时间从1997年12月31日至2027年12月31日。该承包地位于本次征地红线范围内。上郭7队农村土地情况统计表显示，原告家庭户承包土地流转情况为转让给陈庆扬0.409亩，转让给陈志强、陈友谅0.0943亩，原告柯进添对该流转情况当庭予以确认。扣除流转给他人的承包地，原告家庭户承包土地面积为2.7967亩。2016年5月5日，原告柯进添的长子柯某一及其次子柯某二签署了地上附着物签认表及土地补偿款发放明细表，领取家庭承包土地的征地补偿款351545.19元（2.7967亩×12.57万元/亩）及地上附着物补偿款25500元，合计377045.19元。2016年6月7日，柯某一领取智能装备产业园项目家庭经济困难补助金10000元。
2017年9月15日，原告柯进添向本院起诉晋江市政府、新塘街道办事处、上郭社区居委会，要求判决确认晋江市政府征地行为违法、新塘街道办事处将土地补偿款发放给其长子柯某一及次子柯某二的行为违法、上郭社区居委会将其承包地与晋江市国土资源局签订土地征收协议行为违法，并判令晋江市政府、新塘街道办事处及上郭社区居委会返还其土地承包经营权、承担本案诉讼费用。经本院释明，原告变更本案被告为晋江市政府，请求判决确认晋江市政府组织强制行为违法，归还原告土地承包经营权，由晋江市政府承担本案受理费。
本院认为，从原告起诉状所载明的诉求及庭审陈述可以看出，原告起诉系针对被告晋江市政府组织实施对其家庭户承包使用土地的征收补偿行为，要求确认被告征地行为违法，并返还其承包地。土地管理法第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此，晋江市政府作为县级以上地方人民政府系征收土地的组织实施主体。在案证据亦表明，晋江市政府在接到福建省人民政府的征地批复后作出征地公告，并组建成立智能装备产业园项目征迁指挥部，具体负责组织实施征收补偿工作。因此，晋江市政府系本案适格被告。根据本案查明的事实，原告柯进添家庭户承包土地位于本次征地范围内，作为土地承包经营权人，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，原告与被诉征地行为具有法律上利害关系，有权向法院提起诉讼。
本案争议焦点是被告晋江市政府组织实施征地补偿行为是否合法。土地管理法第四十五条第一款、第二款规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。土地管理法实施条例第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
本案中，福建省人民政府以闽政地〔2015〕500号《关于晋江市2015年度第二十一批次农用地转用和土地征收的批复》批复同意征收上郭社区集体土地5.3985公顷，在取得征地批复后，被告晋江市政府发布了征地公告，公告了建设用地项目名称、征地位置、面积、地类、土地补偿安置标准等事项。晋江市国土资源局作出了征地补偿安置方案公告。从被告提供的晋江市国土资源局、晋江市人力资源和社会保障局作出的征地告知书及上郭社区居委会出具的回执函、上郭社区居民代表大会会议记录及签到表、地类确认证明等证据看，国土、社保等部门已告知了上郭社区居委会拟征地情况、补偿标准、安置方案及被征地农民的社会保障意见。上郭社区亦召开居民代表大会讨论征地补偿安置事宜。此后，被告批复同意案涉项目土地房屋征收补偿安置实施方案。按照该方案，讼争土地的征地补偿标准每亩增加9.7万元奖励金。据此标准，征收人晋江市国土资源局与被征收人上郭社区居委会签订《土地征收补偿协议书》。相关征地补偿款也全额拨付至上郭社区居委会。上郭社区居委会根据土地情况统计表、地上附着物签认表等材料，按照征收补偿安置实施方案规定的补偿标准，向原告柯进添的长子柯某一及次子柯某二发放了征地补偿款及地上附着物补偿款共计377045.19元。据此，被告晋江市政府案涉征地行为基本符合前述法律规定的征地程序要求，无明显不当。原告提出被告征地程序违法的主张，本院不予支持。
关于原告主张被告未经其同意强制征收其承包地的诉讼意见，根据土地管理法及物权法的相关规定，因公共利益需要可以依法征收集体土地，无需经集体土地使用权人的同意。原告该主张缺乏法律依据，本院不予采纳。原告主张其被征收的承包地属于基本农田，未经国务院批准不得征收。对此，被告提交的案涉地块的建设项目用地土地权属及土地分类核查表、新塘街道土地利用现状图及用地图载明本案被征收土地不包含基本农田，原告该主张依据不足，亦不予以支持。
至于原告主张将其家庭承包地的征地补偿款发放给其长子柯某一及次子柯某二行为违法的意见。根据农村土地承包法第三条“国家实行农村土地承包制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，……”和第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”的规定，我国农村土地的承包经营权是以家庭为单位，家庭成员共同享有权利。土地承包经营权证上户主仅是家庭承包经营户的代表，每位家庭成员均共同享有土地承包经营权。从原告家庭户土地承包经营权证记载看，原告家庭户的参与分地人口有5.5人，柯进添自认其中包括长子柯某一及其次子柯某二、柯某一分户后没有重新分配承包地。且是否属于承包经营户中的家庭成员，不能以是否属于同一户口簿作为判断标准。柯某一是否与柯进添分户，不影响其作为承包经营户家庭成员身份的认定。从被告提交的户籍证明材料看，柯某一与柯某二在本次征地时，仍是本集体经济组织的成员，因此柯某一与柯某二亦对家庭承包土地享有承包经营权。上郭社区居委会向其二人发放家庭户征地补偿款的行为并不违法。当然，在承包户家庭内部成员对领取征地补偿款存在争议情况下，征地补偿工作应当更加注意方式方法，选择适当方式发放相应的征地补偿款，以免引发不必要矛盾。
综上，被告晋江市政府组织实施案涉征地补偿行为并无不当。原告要求确认被告强制征地行为违法并返还其承包地的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告柯进添的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告柯进添负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 宋希凡
人民陪审员 万丽琼
二〇一八年四月二日
代书 记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
……
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
……
《中华人民共和国物权法》
第四十二条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。