广西壮族自治区河池市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）桂12民终1183号
上诉人（一审原告）：河池市金城江区金城江街道桥卜社区上任二组。
代表人：兰光耀，该组组长。
委托诉讼代理人：谭家骥，广西科豪律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：河池市国土资源局，住所地广西河池市颐园路120号。
法定代表人：莫绍乾，该局局长。
委托诉讼代理人：马麟，广西金卡律师事务所律师。
一审第三人：河池市土地储备中心，住所地广西河池市西环路***号。
法定代表人：李丹红，该中心主任。
委托诉讼代理人：韦记明，广西博爱律师事务所律师。
上诉人河池市金城江区金城江街道桥卜社区上任二组（以下简称上任二组）因与被上诉人河池市国土资源局（以下简称河池市国土局）、一审第三人河池市土地储备中心（以下简称河池市土地中心）物权保护纠纷一案，不服河池市金城江区人民法院（2016）桂1202民初1072号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月19日立案后，依法组成合议庭，于2016年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人上任二组的代表人兰光耀及其委托诉讼代理人谭家骥、被上诉人河池市国土局的委托诉讼代理人马麟、一审第三人河池市土地中心的委托诉讼代理人韦记明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上任二组上诉请求：l、依法撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审判决忽视了本案的关键问题——涉案土地的来源和性质，导致事实认定上的错误，无形中剥夺了上诉人的法定权利，势必会引起严重的社会后果。如果该判决最终生效，当然会发生群众与政府之间的土地争夺战。1、涉案土地历史以来都是上诉人一直耕种的土地。之前政府为城市开发建设，征收了上诉人的大量土地。根据《宪法》和《土地管理法》关于土地征收的相关规定，征收集体土地必须予以安排生产生活安置用地，法律明确规定了政府征收土地的法定义务和被征地集体的法定权利。涉案地块即是政府依法安排给上诉人的生产生活安置用地，该土地权利属于上诉人的法定权利。2、涉案地块虽然由政府以“国有划拨土地”的方式办理土地使用权证，但其性质与一般意义上的国有划拨土地根本不同。因为一般的国有划拨土地使用权来自地方政府的决策，政府对其处置权利几乎不受限制，而涉案地块的土地使用权乃天生法定，政府的处置权受法律严格控制，其中，回收必须达成合意、支付对价是最基本的条件。一审判决用“国有划拨土地”的幌子将两种性质上根本不同的事物混为一谈，导致了相反的判断和结果。二、一审判决否认上诉人是涉案地块的物权人，严重违反了司法审查及司法审理的基本原则。1、为了既符合城市发展规划又能够开发利用该地块，上诉人与政府达成合意，引进合作者与上诉人共同开发房地产，同时还依法缴纳相关的费用79万元办理了《建设用地批准书》和《建设用地规划许可证》，使该地块的权利更为圆满、价值提高。其次，由于土地开发和房地产建设的特点，根据法律的规定，实际操作中只能由政府依法出让该土地，所以必须办理相应的土地性质变更及出让手续等等。再次，《河池市人民政府关于收回上任二组建设用地使用权的批复》（334号文）只是“同意收回”而并非“决定收回”，因为，同时颁发的《出让方案批复》（396号文）对于涉案地块出让方式的“特别约定”表明了上诉人“同意政府收回土地”的合意与对价是项目开发的成功和合同目的的实现。从“特别约定”及合同约定给予上诉人房产的巨大价值2534万元（2600×120×70＋70×50000）就不难判断：项目开发如果不成功，土地自然还是回到上诉人手里，而不是就此变成了政府的土地。除非政府安置给上诉人价值两千多万元的房产作为对价。因此，从相关文件的表述就不难看出这些文件都不过是程序性文件而已，当然不可能造成涉案地块物权人的变更，实际上也根本没有发生过涉案地块物权人的变更。可见，一审判决对于案件事实并没有进行实质性审查，恰恰相反，其做出的判决所依据的仅仅是形式性审查的结果，严重违反了司法审查的基本原则。2、被上诉人对于涉案地块权利的归属是很清楚的，故被上诉人对于上诉人关于涉案地块的权利主张并无异议，只是认为土地权利与合同权利属于不同的法律范畴因而不同意将出让合同所取得的定金给予上诉人。同理，第三人土地中心也认为其与涉案土地并无任何权利义务关系（详见一审判决书第3页“被告辩称”部分）。但一审判决却以上诉人不属于涉案地块的物权人为由驳回诉讼请求。也就是说，一审判决违背了被上诉人的诉求，审非所诉、判非所诉。显然，该判决严重违反了司法审理的基本原则。三、一审判决对于我国物权制度中物权取得的论述并不周延，其据此否认上诉人的物权没有法律依据。上诉人对于涉案地块的物权的取得，乃根据《宪法》和《土地管理法》关于土地征收的相关规定，并且履行了相应义务和办理了相关权证手续，完全符合《物权法》所规定的取得方式。一审判决只是引用了《土地管理法》和《城市房地产管理法》中的部分相关的形式性规定，认为只有缴纳了出让金取得土地使用权的才能够取得物权，这一观点显然是片面的。再说，《土地管理法》也不是没有征地安置补偿的相关规定。综上，上诉人请求二审法院依法支持上诉人的诉讼请求。河池市国土局辩称，一审认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，上诉人的上诉没有事实和法律依据，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
河池市土地中心述称，一审判决未涉及第三人的权利义务，请法院依法判决。
上任二组向一审法院起诉请求：1、被告河池市国土局将获取的1716000元定金返还给原告上任二组；2、本案诉讼费用由被告负担。
一审法院认定事实：2010年3月15日，第三人河池市土地中心根据《河池市城市规划建设征收和征用土地补偿安置暂行办法》之规定，从土地储备库中供应7.735亩（其中净用地5.0亩，代征道路用地2.735亩）土地给原告作为一次性预留集体企业安置用地，双方签订了《土地供应协议书》。该宗地净用地成本总价中扣除非由原告缴纳的农地转用相关费用后，原告于同年3月19日依约向河池市土地中心缴纳了地价款793830元。此后，由河池市土地中心依约办理该地块为国有划拨性质，并办理了《建设用地规划许可证》、《建设用地批准书》。2011年8月19日，河池市人民政府作出河政函（2011）281号《河池市人民政府关于金城江区金城江街道办事处桥卜社区上任二组申请办理队办企业安置建设用地手续的批复》，批准将上述地块面积3333.34平方米国有建设用地使用权划拨给原告作队办企业安置建设用地。建设项目涉及经营性项目用地的，上任二组必须依法依规办理土地出让手续。同年11月2日，被告河池市国土局向原告核发了“河池市（县）（2011）河国土建字第壹拾玖号”国有建设用地批准书，土地用途为队办企业安置用地。尔后，因原告无资金开发该地块，无法满足该地块城市规划建设的要求，原告上任二组便自愿将上述地块通过招商引资开发建设安置住房。故此，经被告河池市国土局请示，河池市人民政府于2012年8月7日作出河政函（2012）334号《河池市人民政府关于收回金城江区桥卜社区上任二组建设用地使用权的批复》同意收回上任二组对该宗土地使用权作为商业、住宅综合用地，以招标拍卖挂牌方式公开出让；收回原已办理给上任二组的建设用地批准书，再通过招商方式进行整合开发建设。同年8月9日，被告河池市国土局根据该批复作出了《河池市城区2012-AB-12号地块国有建设用地使用权出让方案》，并报请河池市人民政府审批。2012年8月27日，河池市人民政府作出河政函（2012）396号《河池市人民政府关于河池市城区2012-AB-12号地块国有建设用地使用权出让方案的批复》，批准被告河池市国土局拟定的2012-AB-12号地块国有建设用地使用权出让方案。该方案确定了2012-AB-12号地块出让起始价为8520000元，竞买保证金4500000元，并特别约定：“1、因该宗地需要安置金城江区桥卜社区上任二组村民，申请人在报名时必须书面承诺保证向该组村民提供以下住房及相关费用：70套毛坯住房，115平方米／套（不含公摊）；5万元／套装修费，共计3500000元；2、该宗地出让成交后，按成交价全额上缴地方国库；3、竞买申请人在签订成交确认书后，需在30日内向该村民小组缴纳2000000元安置用房建设保证金（视工程进度返还给受让人）及3500000元的装修费；4、受让人竞得土地使用权并签订成交确认书后，于30日内先与金城江区桥卜社区上任二组村民签订安置协议书，凭成交确认书、安置协议书原件等材料到河池市国土资源部门办理用地手续。如受让人未能在规定时间内与被拆迁户签订安置协议书，则注销成交确认书，只退还受让人竞买保证金本金，不计利息”。2012年10月16日，吴民权缴纳竞标保证金4500000元后参与竞标，并竞得河池市国土局出让的2012-AB-12号地块国有建设用地使用权，双方签订了《成交确认书》，约定：竞得人竞买保证金自动转作受让地块的定金，不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得的资格。因吴民权、李明新成立了广西和润通房地产开发有限公司（以下简称和润通公司），吴民权竞得的该地块的权利即转为该公司所有。根据河政函（2012）396号《河池市人民政府关于河池市城区2012-AB-12号地块国有建设用地使用权出让方案的批复》文件要求，2012年11月29日，和润通公司与原告上任二组签订《合作开发商品房协议书》，该协议书以出让方案中提及的特别约定为主要协议内容。2013年1月10日，被告河池市国土局与和润通公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：河池市国土局同意在2013年4月10日前，将宗地编号2012-AB-12号的土地出让给和润通公司；合同项下的定金4500000元抵作土地出让价款；自合同签订之日起60日内，和润通公司一次性付清国有建设用地使用权出让价款。合同签订后，和润通公司未能按合同约定的期限向河池市国土局交纳全部土地出让款。2013年11月8日，和润通公司向河池市国土局承诺其于2013年12月1日前付清尚欠的4080000元土地出让价款，否则其公司承担一切违约责任。期限届满后，经河池市国土局多次书面催交、约谈，和润通公司仍未交纳剩余4080000元土地出让价款。双方最终因建设用地使用权出让合同纠纷诉至本院，案经河池市中级人民法院二审作出（2015）河市民二终字第273号民事判决，解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定的定金数额4500000元中超出法律规定的定金部分，河池市国土局应予退还给和润通公司，依法确定的定金数额1716000元，河池市国土局不予退还和润通公司。该判决作出后，原告上任二组认为其对2012-AB-12号地块享有占有、使用、收益等完全的权利，被告河池市国土局获得的合同定金1716000元既无合同约定亦无法律依据，故原告上任二组经其到会的45户（该组居民共计67户）一致决议后提起本案诉讼，主张上述诉讼请求。一审法院认为，我国的基本土地制度实行土地全民所有制和劳动群众集体所有制。在土地所有权归属上，城市市区的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。各级人民政府依法根据国务院的授权处置国有土地。土地使用权可通过划拨、出让、转让的方式取得，与之相应在土地使用的类型上，有划拨土地使用权以及出让土地使用权。结合本案原告上任二组对诉争的2012-AB-12号地块土地使用权的取得方式及类型来看，属于划拨土地使用权，其于2010年3月19日向河池市土地中心缴纳的土地“三费”等款共793830元，说明其并非属于无偿取得政府批准的划拨土地使用权，而是需要依法缴纳相关费用后取得，但并不等于原告上任二组缴纳该费用即对2012-AB-12号地块享有完全的物权，其享有的只是占有、使用权。因为根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》之相关规定，只有土地使用者在向国家支付土地使用权出让金依法取得出让土地使用权后，该土地使用者所取得的土地使用权才是一种物权，即在使用年限内土地使用者可在法律规定的条件下进行转让、抵押等其他经济活动，成为土地二级交易市场土地使用权合同的出让方。另一方面，从原告上任二组无资金开发2012-AB-12号地块，无法满足该地块城市规划建设的要求，其自愿将该地块通过招商引资开发建设以安置住房来看，原告上任二组与政府职能部门形成的合意与法不悖。因土地使用者无能力按照规划、批准的用途使用土地或者因城市建设发展需要和城市规划的要求，国家可以对划拨土地使用权无偿收回，并可依法出让，此为土地一级交易市场。唯有政府土地管理部门才是土地使用权合同的出让方，其他任何单位、组织或者个人均无此权。再有，原告上任二组对涉案地块的土地使用权已于2012年8月7日被河池市人民政府以河政函（2012）334号文收回。故此，被告河池市国土局于2013年1月10日与和润通公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，并依据该合同取得和润通公司交付的定金1716000元合法有据，且该定金按出让合同约定系抵作土地使用权出让金的，原告上任二组并无权收取土地出让金，更无权委托河池市国土局对外签订土地使用权出让合同。综上所述，被告河池市国土局并未侵犯原告上任二组对涉案地块的既有权益，原告上任二组主张的物权保护以及涉案地块的挂牌出让系受其所托均不能成立，其提出的诉讼请求，无事实及法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第八条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第十五条、第十九条、第二十三条之规定，判决：驳回原告河池市金城江区金城江街道桥卜社区上任二组的诉讼请求。案件受理费20244元（原告已预交），减半收取10122元，由原告河池市金城江区金城江街道桥卜社区上任二组负担。
二审中，各方当事人均没有提交新证据。
本院对事实的认定如下：一审查明的事实属实，本院予以确认。
另查明，2012年8月9日河池市人民政府作出河政函（2012）396号《河池市人民政府关于河池市城区2012-AB-12号地块国有建设用地使用权出让方案的批复》，方案第三条明确“土地挂牌出让起始价设定为852万元”，第四条“特别约定”的第2点规定“该宗地出让成交后，按成交价全额上缴地方国库。如成交价为起始价，成交价扣除土地征收前期费用92.2726万元（详见土地成本一览表）、以及按政策规定应当提留的费用后（上述交易发生的费用以实际成交结算为准），剩余部分由市财政局安排给市土地储备中心，由市土地储备中心给受让人作‘特别约定第1点提及的商铺和住房’的建设资金，不足部分由受让人承担。如成交价高出起始价，高出部分作为土地出让收入，全部上缴地方财政部门统筹使用。”
再查明，在被上诉人与和润通公司的《国有建设用地使用权出让合同》经过诉讼被解除后，上诉人向一审法院起诉，要求解除其与和润通公司之间签订的《合作开发商品房协议书》，并要求和润通公司赔偿损失2016000元，该案经一审法院调解，双方达成调解协议，并由一审法院制作（2016）桂1202民初553号民事调解书，确认解除上述协议书，并由和润通公司在原预交给上诉人的3500000元装修费中扣除1200000元作为赔偿款给上诉人。
根据双方当事人的诉辩意见及一审第三人的陈述意见，归纳本案的争议焦点为：上诉人要求被上诉人将获得的1716000元予以返还是否应予支持？
本院认为，按照一审第三人河池市土地中心与上诉人签订的《土地供应协议书》来看，上诉人在缴纳了土地“三费”等款共计793830元后，一审第三人河池市土地中心依约将涉案地块办理为国有划拨性质。根据《中华人民共和国物权法》第三十九条规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”涉案地块属于国有土地，河池市人民政府可依法根据国务院授权代表国家行使所有权。上诉人对该地块可以享有占有、使用权利，但其不是土地所有权人，并非因缴纳了土地费用793830元后就享有土地的收益和处分权利，这一事实也可以从河政函（2011）281号《河池市人民政府关于金城江区金城江街道办事处桥卜社区上任二组申请办理队办企业安置建设用地手续的批复》中明确的“建设项目涉及经营性项目用地的，你组必须依法依规办理土地出让手续”予以看出。和润通公司作为涉案地块挂牌出让竞标的最终受让人，与河池市人民政府的土地主管部门即被上诉人河池市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，该合同应受到河政函（2012）396号《河池市人民政府关于河池市城区2012-AB-12号地块国有建设用地使用权出让方案的批复》的约束，即按照出让方案第四条“特别约定”的第2点规定，涉案地块最终出让地价为8580000元，一是高出起始价8520000元的部分作为土地出让收入，上缴地方财政部门统筹使用，可见上诉人并非该部分款项收益人；二是按起始价8520000元在扣除相关费用后，剩余部分由河池市财政局安排给河池市土地中心，再由河池市土地中心给受让人即和润通公司作70套住房的建设资金，不足部分受让人承担，可见上诉人也不是这一部分款项的收益和处分权人。因此，涉案土地出让价款的收益人及处分人应是国家，而上诉人并没有收取及处分土地出让价款的权利，但可以经由和润通公司建房而享有获得70套住房的权利。那么，和润通公司违约，无法缴纳全部土地出让价款，更无法提供70套住房给上诉人，依法应分别向相应权利人承担违约责任。根据生效的（2015）河市民二终字第273号民事判决书判决河池市国土局不予退还和润通公司支付的定金1716000元，即为和润通公司所应承担未按时缴纳全部土地出让价款的违约责任，该款也已经上缴国库。而（2016）桂1202民初553号民事调解书确认从和润通公司预交给上诉人的3500000元装修费中扣除1200000元作为赔偿款给上诉人，即为和润通公司所应承担未能提供70套住房的违约责任。综上，上诉人要求被上诉人河池市国土局将获得的1716000元的出让地价违约款予以返还，没有法律依据。至于涉案地块如何使用及上诉人已缴纳的土地费用793830元如何处理的问题，本院建议应在依法依规的前提下由政府及其相关职能部门与上诉人共同协商处理为宜，以达到妥善做好上诉人成员的安置及提高涉案土地的有效利用力的目的。
综上所述，上诉人上任二组的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费20244元，由上诉人河池市金城江区金城江街道桥卜社区上任二组自行负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴亚玲
代理审判员 覃 阳
代理审判员 石李春
二〇一六年十一月十七日
书 记 员 张幼怡
附：本案判决所适用的法律依据
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；