浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行初字第147号
原告范悦林等二十四人。
诉讼代表人范悦林。
诉讼代表人陈利国。
诉讼代表人蒋小平。
诉讼代表人俞慧林。
委托代理人李刚、崔克海。
被告浙江省人民政府。
法定代表人李强。
委托代理人张荻秋。
委托代理人黄路。
第三人丁建华。
原告范悦林等二十四人不服浙江省人民政府浙政复（2014）229号驳回行政复议申请决定，于2014年9月2日向本院提起行政诉讼，本院于2014年9月10日受理后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因丁建华与被诉具体行政行为有法律上利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年11月5日公开开庭审理了本案。原告范悦林等二十四人的诉讼代表人范悦林、陈利国及原告的委托代理人李刚，被告浙江省人民政府的委托代理人张荻秋、黄路到庭参加诉讼。第三人丁建华经合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
浙江省人民政府于2014年8月20日对范悦林等二十五人的行政复议申请作出浙政复（2014）229号驳回行政复议申请决定，以2011年1月19日杭州市人民政府对杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的批准行为系在农用地转用和土地征收被批准前，对预征地方案予以确认的过程性审核行为，并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的对征地补偿安置方案的最终批准行为，该行为对行政复议申请人的权利义务不产生直接影响为由，认为2011年1月19日杭州市人民政府对杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的批准行为不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回范悦林等二十五人的行政复议申请。
被告浙江省人民政府于2014年9月19日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、浙政复（2014）229号《驳回行政复议申请决定书》，拟证明被告作出被诉具体行政行为的事实；2、行政复议申请书、材料补正说明、杭州市祥符镇花园岗村经济合作社2014年7月9日出具的证明，拟证明原告就杭州市人民政府批准杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的行为提出行政复议申请及复议过程中补充提交材料的事实；3、花园岗社区征地补偿费发放说明、杭州市祥符镇花园岗村经济合作社2014年8月1日出具的说明、杭州市祥符街道花园岗股份经济合作社《关于〈花园岗土地征用补偿款村组分配办法〉的股民代表大会决议》，拟证明行政复议申请人与被复议的行为存在利害关系的事实；4、被申请人杭州市人民政府的《行政复议答复书》、杭征迁（2011）第031号《征地补偿安置方案审核表》、杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》、国土资函（2011）598号《国土资源部关于杭州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》及其附件、杭州市2011年度报国务院批准城市建设用地农用地转用和土地征收方案表、浙土字a（2011）-0713号《浙江省建设用地审批意见书》及其附件“一书三方案”、杭征协字（2011）031号《征地补偿协议》、杭征迁（2011）第031号、拱土征（2012）3号《征地补偿安置方案公告》、拱土征（2012）3号《杭州市拱墅区人民政府征收土地公告》，拟证明被复议的行为不属于行政复议范围。上述证据均系复印件。被告向本院提交的作出被诉行政行为的依据为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》，主要条文为第四十八条第一款第（二）项。
原告范悦林等二十四人起诉称，2014年6月26日，原告从杭州市国土资源局拱墅分局收到的拱土资信（2014）3号《政府信息公开告知书》及其附件中得知杭州市人民政府批准杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》行为的存在。原告认为杭州市人民政府的该批准行为违反了《物权法》、《土地管理法》及其实施条例、《征收土地公告办法》等规定，程序违法，补偿标准过低，不能保障原告的长远生活有保障，遂于2014年7月13日向被告提出行政复议申请，2014年8月22日，原告收到被告作出的浙政复（2014）229号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了原告的行政复议申请。原告认为，杭州市人民政府批准杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的行为属于具体行政行为，对原告的权利义务产生实质影响。原告的行政复议申请符合《行政复议法》及其实施条例的规定，被告作出浙政复（2014）229号《驳回行政复议申请决定书》没有事实和法律依据。为此，请求判决撤销浙江省人民政府作出的浙政复（2014）229号《驳回行政复议申请决定书》，判令被告受理原告的行政复议申请并在实体上作出处理。
原告向本院提交的证据有：1、原告的身份证，拟证明原告的身份情况；2、杭州市国土资源局拱墅分局拱土资信（2014）3号《政府信息公开答复书》及其邮寄凭证，拟证明杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的来源；3、杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》，拟证明被复议的行为；4、原告的行政复议申请书和邮寄凭证，拟证明原告申请案涉行政复议的事实；5、浙政复（2014）229号《驳回行政复议申请决定书》和邮寄凭证，拟证明被告作出被诉具体行政行为的事实。上述证据均系复印件。
被告浙江省人民政府答辩称，2011年1月7日，因杭州市拱墅区河道建设指挥中心实施北庄河（育英河－婴儿港）综合整治工程建设项目，杭州市国土资源局拱墅分局拟定杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》，其中载明：1.征地补偿安置采用开发性安置的综合补偿标准进行补偿；2.安置补助费由被征地村按《关于调整杭州市市区征地补偿标准的通知》规定进行补偿；3.本次农转非安置人数为96人，农业人员安置实行就地农转非；4.本方案已征求被征地单位意见；5.本方案报杭州市人民政府批准后，由本局按方案内容与被征地单位草签协议。2011年1月19日，杭州市人民政府在杭征迁（2011）第031号《征地补偿安置方案审核表》上加盖“杭州市人民政府土地审批专用章”。该审核表上载有用地单位、项目名称、用地位置以及各类土地（不含林地）、林地面积、土地补偿费等。杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》系《征地补偿安置方案审核表》附件之一。2011年1月20日，杭州市国土资源局拱墅分局与祥符镇花园岗村经济合作社签订杭征协字（2011）031号《征地补偿协议》。2012年2月20日，我府作出浙土字a（2011）－0713号《浙江省建设用地审批意见书》，同意杭州市2011年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案。案涉地块在上述批准征收的土地范围内。2012年3月23日，杭州市国土资源局拱墅分局作出杭征迁（2011）第031号、拱土征（2012）3号《征地补偿安置方案公告》，其中载明，土地补偿费和安置补助费按照开发性方式的征地区片价标准进行补偿；青苗和地上附着物实行综合补偿；本次农转非安置人数为96人，农业人员安置实行就地农转非；被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的或者要求举行听证的，请在本公告发布之日起10个工作日内以村（社区）集体经济组织为单位，用书面形式送达本局；方案在征求意见并报杭州市人民政府批准后，由区征地机构组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，《征地补偿安置方案》应当在土地征收被批准后，由土地行政主管部门拟定并报市、县人民政府批准。2011年1月19日杭州市人民政府在《征地补偿安置方案审核表》上对杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的批准行为发生在案涉征地方案批准之前，系按照浙政发（2002）27号《关于加强和改进土地征用工作的通知》的要求，在上报办理农用地转用和土地征收前，对杭州市国土资源局拱墅分局进行征地调查、听取被征地农村集体经济组织和农民意见后编报的预征地方案予以确认的一个过程性审核行为，并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的对征地补偿安置方案的最终批准行为，该行为对原告的权利义务不产生直接影响，不属于行政复议范围。故我府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请正确。本案原告于2014年7月10日申请行政复议，因申请材料不齐全，原告于2014年8月8日进行了补正，我府于2014年8月20日作出浙政复（2014）229号驳回行政复议申请决定。并送达当事人。上述程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人丁建华未向本院提交书面陈述意见，亦未到庭陈述。
经庭审举证、质证，对被告提供的证据，原告认为：证据3，不具备合法性；证据4中的国土资函（2011）598号批复及其附件与本案不具有关联性，证据4不能证明被告欲证明的内容。对被告提供的其他证据的三性及证明对象，原告未明确提出异议。
对原告提供的证据，被告经质证均未提出异议。
本院对证据作如下确认：被告证据3，作为证明行政复议申请人与被复议的行为存在利害关系的证据，具备形式的合法性，在其同时具备关联性、真实性的情况下，应予采信；被告证据4中的国土资函（2011）598号批复及其附件与本案具有关联性，具备合法性、真实性，予以采信；被告证据4，可以证明杭州市人民政府批准杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》后，杭州市国土资源局拱墅分局与花园岗村经济合作社草签征地补偿协议，而后原告所在村的集体土地经国务院批准被征收，继而发布征收土地公告和征地补偿安置方案公告的事实，予以采信。
原告证据2，与本案不具有关联性，不予采信。
其余对方当事人无异议的证据，具备证据三性，可以证明相关待证事实，予以采信。
经审理查明，2011年1月7日，杭州市国土资源局拱墅分局拟定杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》，其中载明：因杭州市拱墅区河道建设指挥中心实施北庄河（育英河－婴儿港）综合整治工程，需征收杭州市拱墅区祥符镇花园岗村经济合作社集体土地，根据《杭州市征用集体所有土地实施办法》、《关于调整杭州市区征地补偿标准的通知》、《关于调整市区征收集体土地地上青苗和附着物补偿形式的通知》、《杭州市人民政府关于市区征用土地农转非人员就业和社会保障的若干意见》等相关规定，该局拟定了征地补偿安置方案……征地补偿安置采用开发性安置的区片价标准进行补偿，……土地补偿费和安置补助费合计846.516万元；青苗和地上附着物实行综合补偿……共计153.912万元；本次农转非安置人数为96人，农业人员安置实行就地农转非。本次征地农转非人员中可参加“双低”养老保险和失业保险人数不得超过96人……本方案报杭州市人民政府批准后，由该局按方案内容与被征地单位草签协议。
2011年1月19日，杭州市人民政府在杭征迁（2011）第031号《征地补偿安置方案审核表》上加盖“杭州市人民政府土地审批专用章”。该《征地补偿安置方案审核表》载明：项目名称北庄河（育英河－婴儿港）综合整治工程；用地位置拱墅区祥符镇花园岗村经济合作社、方家塘村经济合作社。杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》系该《征地补偿安置方案审核表》附件之一。
2011年9月6日，国土资源部经国务院批准作出国土资函（2011）598号《关于杭州市2011年度农用地转用和土地征收方案的批复》，原则同意浙江省人民政府呈报的杭州市农用地转用和土地征收方案，同意杭州市将农用地921.4358公顷（含耕地773.5437公顷）转为建设用地，同时办理1065.1094公顷农村集体土地征收手续。共计批准上述城市建设用地1197.612公顷，其中新增建设用地947.4378公顷。案涉项目在上述审批意见确定的用地范围内。2012年2月20日，浙江省人民政府作出浙土字a（2011）－0713号《浙江省建设用地审批意见书》，认为依据国土资源部国土资函（2011）598号批复，同意杭州市2011年度第三批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案，共计用地19.8337公顷（农用地转用10.5028公顷；征收集体土地18.9175公顷，使用国有土地0.9162公顷）。
2012年3月23日，杭州市拱墅区人民政府就北庄河（育英河－婴儿港）综合整治工程发布拱土征（2012）3号《征收土地公告》。同日，杭州市国土资源局拱墅分局发布杭征迁（2011）第031号、拱土征（2012）3号《征地补偿安置方案公告》，其中载明：杭州市拱墅区河道建设指挥中心因实施北庄河（育英河－婴儿港）综合整治工程，需征收杭州市拱墅区祥符镇花园岗村经济合作社集体土地，已经国务院批准征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条等规定，将《征地补偿安置方案》予以公告。……土地补偿费和安置补助费按照开发性安置方式的征地区片价标准进行补偿，……合计846.516万元；青苗和地上附着物实行综合补偿……共计153.912万元；本次农转非安置人数为96人，农业人员安置实行就地农转非。本次征地农转非人员中可参加职工基本养老保险和失业保险人数不得超过96人……本方案在征求意见并报杭州市人民政府批准后，由区征地机构组织实施。
2014年7月13日，范悦林等二十五人向浙江省人民政府办公厅邮寄行政复议申请，请求撤销杭州市人民政府2011年1月19日批准的杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》。经行政复议被申请人杭州市人民政府答复并举证，浙江省人民政府于2014年8月20日作出浙政复（2014）229号驳回行政复议申请决定，以2011年1月19日杭州市人民政府对杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的批准行为系在农用地转用和土地征收被批准前，对预征地方案予以确认的过程性审核行为，并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的对征地补偿安置方案的最终批准行为，该行为对行政复议申请人的权利义务不产生直接影响为由，认为2011年1月19日杭州市人民政府对杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的批准行为不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回范悦林等二十五人的行政复议申请。该驳回行政复议申请决定书于2014年8月21日以邮寄的方式向原告送达。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织事实……并予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内……办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府批准征地补偿安置方案系在征地方案经依法批准并已经公告、被征用土地所有权人或使用权人已经办理征地补偿登记、土地行政主管部门已将拟定的征地补偿安置方案予以公告并听取意见的基础上作出。本案中，杭州市人民政府批准案涉征地补偿安置方案的行为发生在案涉征地方案批准之前，系征地报批流程中一个过程性的预备性行为，不属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的确定征收补偿安置方案的最终批准行为。该预备性行为不能代替最终的法定批准行为，不能独立对外发生法律效力，因而不属于具体行政行为。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，范悦林等二十五人对相关地块征地方案批准之前的征地补偿安置方案批准行为申请行政复议，浙江省人民政府以该征地补偿安置方案的批准行为系在农用地转用和土地征收被批准前，对预征地方案予以确认的过程性审核行为，并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的对征地补偿安置方案的最终批准行为，该行为对行政复议申请人的权利义务不产生直接影响为由，认为2011年1月19日杭州市人民政府对杭征迁（2011）第031号《杭州市拱墅区征地补偿安置方案》的批准行为不属于行政复议范围正确。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；”在浙江省人民政府已受理范悦林等二十五人的案涉行政复议申请，但其申请又不属于行政复议范围的情况下，被告适用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”的规定，决定驳回复议申请人的行政复议申请正确。
行政程序方面，本案原告于2014年7月13日向被告申请案涉行政复议，被告收到申请后，于2014年8月20日作出浙政复（2014）229号驳回行政复议申请决定，决定书于次日邮寄送达原告。上述过程符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条关于行政复议受理及办理期限的规定，行政程序合法。
综合上述意见，被诉行政行为认定事实的主要证据充分，其决定驳回范悦林等二十五人的行政复议申请适用的法律正确，行政程序合法。原告的诉讼理由不能成立，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告范悦林等二十四人的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告范悦林等二十四人负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审判长 秦方
审判员 徐斐
审判员 李洵
二〇一四年十一月十三日
书记员 金玲
附原告名单：
原告陈利国。
原告丁春荣。
原告范悦林。
原告蒋小平。
原告俞慧林。
原告陈建美。
原告陈建忠。
原告丁贵文。
原告丁桂洪。
原告沈雪林。
原告范掌泉。
原告费苏培。
原告倪建明。
原告沈桂林。
原告沈国华。
原告郭利忠。
原告沈建敏。
原告沈建海。
原告沈建勇。
原告沈金花。
原告沈杏仙。
原告沈忠海。
原告张赛银。
原告赵忠琴。