山东省沂水县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁1323行初23号
原告朱作勤，男，汉族，农民，住沂南县。
委托代理人孙存才，山东界湖律师事务所律师。
被告沂南县大庄镇人民政府。住所地：沂南县大庄镇驻地。
法定代表人顾振学，镇长。
委托代理人陈清波，沂南县大庄镇人民政府党委委员。
委托代理人徐兴收，山东同力兴国律师事务所律师。
第三人潘子同，男，，汉族，居民,住沂南县。
第三人邱开成，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人陈秀山，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人从会全，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人于升，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人于志，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人于合，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人刘新元，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人刘富修，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人刘本富，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人袁茂林，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人从丽，女，汉族，居民，住沂南县。
第三人朱松烈，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人张茂华，男，汉族，居民，住沂南县。
第三人刘本祥，男，汉族，居民，住沂南县。
以上推举诉讼代表人：于升、潘子同、从会全。
委托代理人王立玉，沂南县传明法律服务所法律工作者。
第三人沂南县大庄镇金佛院村村民委员会。
原告朱作勤以被告沂南县大庄镇人民政府作出的大政发[2015]35号关于金佛院村土地权属争议处理裁定书事实不清、被告无权认定原告与本村村委之间的土地承包合同效力为由，于2016年4月6日诉至沂南县人民法院请求依法撤销被告作出的大政发[2015]35号关于金佛院村土地权属争议处理裁定书，判决涉案土地使用权归原告所有，沂南县人民法院以本案案情复杂、本院不便审理为由申请临沂市中级人民法院指定管辖，临沂市中级人民法院以（2016）鲁13行辖117号行政裁定书于2016年5月5日指定该案由沂水县人民法院管辖。我院于2016年5月17日受理后，依法进行了审理。该案判决后，被告提起上诉，临沂市中级人民法院以第三人潘子同等与被诉行政行为及案件处理结果有利害关系，一审法院应通知潘子同等作为第三人参加诉讼为由对该案发回重审。本院另行组成合议庭，依法追加了潘子同等15人及沂南县大庄镇金佛院村村民委员会作为第三人参加诉讼，合议庭于2017年9月7日公开开庭进行了审理，原告朱作勤及其委托代理人孙存才、被告沂南县大庄镇人民政府法定代表人顾振学的委托代理人陈清波、徐兴收，第三人于升等15人的委托代理人王立玉均已到庭参加诉讼，第三人沂南县大庄镇金佛院村村民委员会经传票传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告沂南县大庄镇人民政府于2015年11月4日作出大政发[2015]35号关于金佛院村土地权属争议处理裁定书，裁定争议土地使用权属潘子同等13户所有；村民张茂华、刘本祥各自承包的1亩承包地因承包期限到期，归金佛院村集体所有。原告朱作勤不服，提起该行政诉讼。
原告诉称：一、认定事实不清。1、被告认定与原告发生争议的共有15户村民是不妥当的，实际上只有13户，被告认定的村民袁茂林、朱松烈在与原告的诉讼中，自行撤诉。2、原告从未在村东湖承包过土地，涉案土地是原告于2006年7月份与村委签订承包合同承包的，承包期限30年。被告认定“原告于2004年将其承包的村东湖土地和15户村民的人口地予以兑换”的事实不成立。二、被告无权认定原告与村委之间的土地承包合同无效。原告与村委之间签订的土地承包合同，发包方的公章是村委负责人加盖的，至于村委有几套公章原告不知情，原告按照承包合同的约定支付了承包费，村委也将涉案土地交付给了原告使用。认定合同的效力是法院和仲裁机构的职权，被告无权认定合同的效力。综上，被告作出的裁定书侵犯了原告的合法权益，为保护原告的合法权益，特提起行政诉讼。
原告在庭前向本院提供了下列证据：
证据一、原告身份证复印件一份，证明原告身份等自然状况。
证据二、沂南县大庄镇人民政府作出的大政发[2015]35号关于金佛院村土地权属争议处理裁定书一份，证明被告作出的行政行为违法。
庭审中原告提交了下列证据：
证据三、原告与金佛院村村民委员会签订的争议土地的承包合同。
证据四、金佛院村村民委员会根据与原告签订的土地承包合同于2008年4月2日收取的2006年7月至2010年7月4年承包费4406元。
以上证据证明原告合法取得了争议土地的使用权，并按时交纳了土地承包费。
证据五、沂南县人民法院（2013）沂南民初字第1793号民事裁定书。
证据六、沂南县人民法院（2013）沂南民初字第1799号民事裁定书。
以上证据证明15个第三人中袁茂林、朱松烈已退出了土地使用权的诉讼了，本案第三人不是15人应当是13人。
被告沂南县大庄镇人民政府辩称：
一，答辩人作出的关于金佛院村土地权属争议处理裁定书，认定事实清楚，证据确凿，程序合法。
被答辩人大庄镇金佛院村民朱作勤与同村村民潘子同、邱开成、陈秀山、从会全、于升、于志、于合、刘新元、刘寓修、刘本富、袁茂林、从丽、朱松烈、张茂华、刘本祥等15户村民关于坐落于大庄镇金佛院村村南，村南北大路东、西两侧土地（争议土地共涉及13户人口地5.53亩，2户承包地2亩，共7.53亩）的土地权属争议一案，经镇政府协同县联合调查组对该案进行调查。
经调查查证：l999年国家土地二轮延包政策实施后，金佛院村于2000年对该村土地进行了调整，并分配到户(人口地按人均0.4亩分配，场地按人均0.04亩分配，场地也属于人口地）。潘子同、邱开成、陈秀山、从会全、于升、于志、于合、刘新元、刘富修、刘本富、袁茂林、从丽、朱松烈等十三户树民共分得人口地3.6亩、场地1.93亩，合计5.53亩；另外村民张茂华承包土地1亩（承包期2002至2012年），刘本祥承包土地1亩（承包期2004至2014年）。2004至2005年期间，朱作勤为将其原来的石子场扩大生产规模，逐户找到现有土地争议的15户村民，将其于2004年承包的村东湖的承包地和15户村民的人口地予以对换，当时未签相关协议，只是口头商定。2009年因东湖承包地期限为5年，该15户村民兑换到村东湖的承包地到期被村委收回，导致兑换地的15户村民无地可种，相继找朱作勤要求返还他们以前的土地。朱作勤认为自己换地后该土地变成了承包地，并提供了2006年7月和村委签订的该土地的承包合同（期限30年），拒绝归还当时对换的土地，遂即纠纷不断。并于2013向沂南县人民法院提起诉讼，沂南县人民法院依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地使用权和所有权争议应由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理，认为双方争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围，驳回了诉讼。遂即诉讼至临沂市中级人民法院，临沂中级人民法院认为，涉争土地原始分配、归属缺乏必要的合同、权属证书等依据，需要在村民自治范围内先行确确认、解决。人民法院不宜直接予以受理，维持了原裁定。
争议双方均为大庄镇金佛院村村民，争议土地属大庄镇金佛院村集体土地。朱作勤提供的承包合同，村委会未召开相关会议也未经相关的法定程序；同时，经沂南县人民法院裁定书认定，朱作勤提供的承包合同上加盖的“沂南县大庄镇金佛院村村民委员会”公章与沂南县人民法院向大庄镇人民政府采集的“沂南县大庄镇金佛院村村民委员会”公章印不是同一枚章戳印；另经临沂市公安局刑事科学技术研究所鉴定，沂南县大庄镇人民政府保管的金佛院村委公章盖印的检制印章盖印的检材印章与2006年2月刻制原公章盖印的备案样本印是同一印章所盖印，可以认定该承包合同为虚假合同，该承包合同无效。潘子同等13户的土地系2000年由村委分得的人口地虽未能提供土地承包合同或土地承包经营权证书，但村民均按每人分得了人口地0.4亩，场地0.04亩，应予认定有使用权。村民张茂华、刘本祥各自承包的1亩承包地超过承包期限，应由村集体收回。
以上事实有对有关知情人的调查笔录和有关证明材料证据，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、十六条第二款的规定作出如下裁定：争议土地使用权属潘子同等13户所有；村民张茂华、刘本祥各自承包的承包地因承包期限到期，归金佛院村集体所有。答辩人的裁决证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。
二，被答辩人在诉状中诉称，答辩人无权对被答辩人与金佛院村委签订的合同认定效力，该理解是不成立的。被答辩人的承包合同是经过沂南县人民法院和临沂市中级人民法院裁定的合同效力。大庄镇委、镇人民政府大发（2006）11号文件，村委会重新刻制新制式公章自2006年2月16日启用，经临沂市公安局刑事科学技术研鉴定，沂南县大庄镇人民政府保管的金佛院村委公章盖印的检制印章盖印的检材印章与2006年2月刻制原公章盖印的备案样本印是同一印章所盖印。在沂南县人民法院（2013）沂南民初字第1794号民事裁定书和临沂市中级人民法院（2014）临民三终字第661号民事裁定书中对被答辩人提供的承包合同上加盖的“沂南县大庄镇金佛院村村民委员会”公章与沂南县人民法院向大庄镇人民政府采集的“沂南县大庄镇金佛院村村民委员会”公章印进行了司法鉴定，鉴定结论不是同一枚印章戳印，从而否定了承包合同的效力，没有支持被答辩人的承包合同的效力。
三，沂南县人民法院和临沂市中级人民法院裁定书认定被答辩人与他人争议属土地权属争议，答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》十六条第二款的规定有权对土地权属争议作出裁定。
综上所述，答辩人作出具体行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法；被答辩人起诉理由缺乏依据，依法不能成立。根据《行政诉讼法》的规定，请求法院依法维持答辩人作出的具体行政行为。
在法律规定的期限内，被告提供以下证据：
证据一、朱富烈的谈话笔录一份，证明该村分给15户村民人口的情况；
证据二、徐立后的询问笔录二份，证明其从未给朱作勤起草过合同；
证据三、朱作勤的谈话笔录一份，证明其与本村15户村民换地的情况；
证据四、张金全谈话笔录一份，证明该村分给15户村民人口地的情况；
证据五、刘本祥谈话笔录一份，证明其与朱作勤换地的情况以及自己分得人口地的情况；
证据六、潘子同的谈话笔录二份，证明其与朱作勤换地的情况；
证据七、刘富修谈话笔录一份，证明其与朱作勤换地的情况；
证据八、于志谈话笔录一份，证明其与朱作勤换地的情况；
证据九、于合，从丽，张茂华，刘本富，于升，谈话笔录各一份，证明其与朱作勤换地的情况；
证据十、郑本菊，姜自成，从会全，朱作昌，陈秀山，高本山谈话笔录各一份，证明当时分地的情况；
证据十一、潘子同证明一份，证明其自家分地的情况；
证据十二、收费单据二张，证明刘本祥和张本华土地交费情况；
证据十三、金佛院前村土地纠纷案有关各户土地明细表，证明各户的分地情况；
证据十四、承包土地记录本，证明金佛前村的各户分地情况；
证据十五、临沂市公安局鉴定文书一份，证明朱作勤与村委所签的合同不真实；
证据十六、日照浩德司法鉴定所鉴定书一份，证明朱作勤与村委所签的合同不真实；
证据十七、沂南县人民法院（2013）沂南民初字第1794号民事判决书，证明朱作勤承包合同上盖的“沂南县大庄镇金佛院村村民委员会”公章与大庄镇政府存档的“沂南县大庄镇金佛院村村民委员会”公章不是同一枚印章戳印，同时证明争议,系土地使用权争议，人民法院不予受理，应由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。
证据十八、临沂市中级人民法院（2014年）临民三终字第661号民事裁定书，证明目的同上。
证据十九、大庄镇委、镇人民政府大发（2006）11号文件，证明村委会重新刻制新制式公章自2006年2月16日启用。
第三人潘子同等15人述称：
2004年，原告用承包村委借用群众五年期限的土地，对换了第三人三十年不动的人口田暂时使用。2007年当时的村干部又把借用群众没到期的部分土地又一次性收了20-30年的承包费，经群众多次上访后，上级党委政府作出答复意见，要求五年到期后把土地还给群众，并对现任干部给予党纪处分，2009年9月新任村干部将土地依法收回还给群众，而原告霸占兑换本村十五户村民的人口地至今没有归还，给第三人造成了极大的经济损失和精神损害。请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的裁定书并依法判定原告赔偿第三人的经济损失（2009年9月至2017年8月），共7.53亩土地，按每亩每年收入3000元计算。
第三人庭前提供以下证据：
证据一、沂南县大庄镇人民政府作出的大政发[2015]35号关于金佛院村土地权属争议处理裁定书一份，证明被告作出的行政行为合法。
证据二、临沂市中级人民法院（2014年）临民三终字第659号民事裁定书，证明朱作勤承包合同上盖的是假章，承包合同没有效力。
证据三、沂南县人民法院（2013）沂南民初字第1794号民事裁定书，承包合同没有效力。同时证明乡人民政府作出裁定合法。
证据四、日照浩德司法鉴定所鉴定书一份，证明朱作勤与村委所签的合同是假合同；
庭审中提交的证据如下：
证据五、高本山证人证言。
证据六、姜自成证人证言。
证明朱作勤用承包的本村水渠以东承包期为五年的土地对换了15户30年不动的口粮田，五年到期后，村委依法收回，但原告朱作勤未将15户的口粮田归还。
证据七、大庄镇人民政府信访事项答复意见。证明案外人邵珠宝因金佛院村为“村村通”道路硬化筹集资金而收回了30年不变的土地250余亩，高价发包，又在该土地不到期的情况下，连同村里60余亩机动地重新发包，承包期为20-30年不等。答复意见为：通过调查，认为其反映问题基本属实。
第三人沂南县大庄镇金佛院村村民委员会未提交述称意见，亦未提交证据。
原、被告及第三人潘子同等15人对证据质证意见如下：
原告对被告提交的证据质证意见为：从证据一到证据十四，首先不具有合法性，调查人员均是公安局人员和县联合工作组的调查人员不是被告指定的承办人员，承办案件需要进行调查，被告违反了土地权属争议调查处理办法调查案件的相关规定，因此不具有合法性。对证据二、证据五到证据十一均系本案的第三人的陈述，第三人与本案有利害关系，其陈述不能作为证据使用。证据四张金全谈话笔录一份反映了当时的真实情况，涉案土地不是原告和第三人兑换的，是村委将机动地承包给第三人。证据十五、十六是另外案件的证据，与本案无关联性。证据十七、十八是一二审的法律文书，对真实性无异议，但一二审法院将涉案土地的争议又推给了政府是不妥当的，作为第三人应当依法申请再审或申诉，而不是应当由被告来处理。证据十九是被告自己制作的证据，不能作为本案的证据使用。
第三人潘子同等15人对被告提交的证据无异议。
原告对本人及第三人潘子同等15人提交的被告作出的大政发[2015]35号关于金佛院村土地权属争议处理裁定书证据有异议，认为被告无权对涉案土地争议进行处理并下达裁定书，该行政行为超越了其职权，假如被告对该行政争议有权受理和处理，被告所作出的裁定书亦违反了《土地权属争议调查处理办法》规定的法定程序。第三人潘子同等15人对被告作出的裁定书无异议。原告对第三人提交的证据五六七异议如下：证人应当出庭作证，仅靠书面证言不具有真实性，其所说的内容与事实不符，不能作为证据使用。对证据七邵珠宝不是本案第三人。被告对第三人提交的证据无异议。
被告对原告提交的证据异议如下：对原告提交的一、二、五、六号证据无异议，对三、四号证据有异议：临沂市中级人民法院（2014年）临民三终字第661号民事裁定书，证明朱作勤承包合同上盖的“沂南县大庄镇金佛院村村民委员会”公章与大庄镇政府存档的“沂南县大庄镇金佛院村村民委员会”公章不是同一枚印章戳印，所以该合同为虚假合同，没有法律效力。缴纳承包费单据亦不能证明原告合法承包了争议土地。
第三人对原告提交的证据质证意见同被告对原告的证据质证意见。
经庭审质证、认证，合议庭对以下证据作如下确认：
原告提交的第一、五、六号证据，被告提交的第十二、十三、十四、十五、十六、十七、十八、十九号证据，第三人提交的第二、三、四号证据符合证据的真实性、合法性、关联性特征，能够证明原告与第三人争议基本事实，本院予以采信。原告提交的第一、三、四号证据、第三人提交的一号证据，对其证明效力本案不予涉及。被告提交的证据一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一号证据均系沂南县联合工作组调取的谈话笔录，不是本案被告所调取的作出裁决书的证据，被告在作出裁定书之前未对该证据进行质证、认证，故本案对其证明效力不予涉及。第三人提交的第五、六号证据系证人证言，但证人未到庭作证且原告对该证人证言不予认可，故不作为本案证据使用，对其效力本案不予确认。第三人提交的第七号证据系案外人信访事项答复意见，与本案无关联性，对其效力本院不予确认。
根据原、被告提供的证据、以及对证据的质证、认证，本院认定以下法律事实：
原告朱作勤与第三人潘子同等15人均为沂南县大庄镇金佛院村村民，双方因位于该村村南、村南北大路东、西两侧土地（13户人口地5.53亩，2户承包地2亩，共计7.53亩）的土地使用权发生争议，被告沂南县大庄镇人民政府协同沂南县联合调查组对该纠纷进行了调查，被告认为：2000年第三人金佛院村民委员会对该村土地进行了调整，第三人潘子同等13户共分得人口地5.53亩，村民张茂华承包土地1亩（承包期2002至2012年），刘本祥承包土地1亩（承包期2004至2014年）。2004至2005年期间，原告为扩大石子厂的生产规模，与第三人潘子同等15人协商用承包的村东湖的承包地对换了现发生争议的土地，由于村东湖土地是第三人金佛院村委会筹集资金为修建村村通公路临时抽取的村民的土地进行发包的，承包期限为5年。当时对换土地时未签订相关协议。村东湖承包地到期后，被第三人村委会收回，返还给了本村原土地承包户。第三人潘子同等15户相继找原告要求返还以前兑换的土地，原告提交了2006年7月与第三人村委会签订的争议土地的承包合同，承包期限为30年，而拒绝返还对换的土地。遂纠纷不断。原告提交的承包合同上的第三人金佛院村委会印章，经沂南县人民法院和临沂市公安局刑事技术鉴定认定为与被告保管的第三人金佛院村委会印章不是同一枚印章戳印，从而否定了该承包合同的效力。被告遂于2015年11月4日作出了大政发[2015]35号关于金佛院村土地权属争议处理裁定书，原告不服，遂向法院提起行政诉讼，以被告作出的决定书事实不清、超越法定职权为由请求依法撤销被告作出的裁定书并判令涉案土地使用权归原告所有。
另查明，该土地使用权发生纠纷后，本案第三人邱开成、于合等以本案原告朱作勤为被告诉至沂南县法院，要求法院判令朱作勤退还侵占其人口地（即本案原告所称的承包地），沂南法院以该案不属于法院受理民事诉讼的范围，裁定驳回了邱开成、于合的起诉。邱开成、于合依法提起了上诉，临沂市中级人民法院以“本案涉争土地原始分配、归属缺乏必要的合同、权属证书等依据，需要在村民自治范围内先行确认、解决，人民法院不宜直接予以受理为由，驳回上诉，维持原裁定。”
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，原告与第三人潘子同等十五人系同一集体经济组织内成员，因该争议土地由谁管理使用产生争议，属土地使用权归属争议，因此本案被告沂南县大庄镇人民政府具有处理本案土地使用权争议的法定职责。土地使用权争议发生后，沂南县成立县联合工作组，对该纠纷涉案的当事人及当时的村干部分别进行了谈话，进行了详细的调查了解，对该案土地使用权事实进行了认定。根据国土资源部关于《土地权属争议调查处理办法》第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行”及《山东省行政程序规定》的规定，行政执法程序的启动由行政机关依职权启动或者依公民、法人、和其他组织的申请启动。本案被告对该土地使用权进行裁定前，应当按照《土地权属争议调查处理办法》和《山东省行政程序规定》的行政程序进行。从被告提交的证据看，被告执法人员未填写立案审批表报行政机关负责人批准，未启动调查、取证程序，只是依据县联合工作组的调查笔录等证据作为认定争议事实的依据，未告知土地使用权归属争议双方陈述、申辩、听证的权利，被告于2015年11月4日作出了大政发[2015]35号关于金佛院村土地权属争议处理裁定书后，亦未向土地使用权归属争议双方当事人依法送达。因此被告所作出的行政行为程序严重违法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第七十条第（三）项之规定判决如下：
一、撤销被告于2015年11月4日作出的大政发[2015]35号《关于金佛院村土地权属争议处理裁定书》。
二、被告于本判决生效后60日内重新作出土地权属争议裁定书。
三、驳回原告“判决涉案土地使用权归原告所有”的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 孙灵生
人民陪审员 张月竹
人民陪审员 胡文德
二〇一七年十一月二十二日
书 记 员 徐凤娇