北京市通州区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通行初字第7号
原告刘小晖，女，1968年2月16日出生。
委托代理人万方亮，北京德亮律师事务所律师。
委托代理人于太民，黑龙江三水律师事务所律师。
被告北京市国土资源局，住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林，男，局长。
委托代理人陈静，女。
委托代理人刘明，男。
第三人北京市通州区宋庄镇小堡村民委员会，住所地北京市通州区宋庄镇小堡村。
法定代表人崔大柏，男，主任。
委托代理人高双，北京国旺律师事务所律师。
委托代理人杨微，北京国旺律师事务所律师。
原告刘小晖因不服被告北京市国土资源局（以下简称市国土局）国土资源行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月13日受理后，向市国土局及第三人北京市通州区宋庄镇小堡村民委员会（以下简称小堡村委会）送达起诉状副本及诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月4日公开开庭审理了本案。刘小晖的委托代理人万方亮、于太民，市国土局的委托代理人刘明，小堡村委会的委托代理人杨微到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月28日，市国土局作出京国土（通州）分局罚字（2014）第46号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），主要内容为：刘小晖在未取得国土部门用地手续情况下，擅自占用北京市通州区宋庄镇XX村（以下简称XX村）土地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，依照该法第七十六条第一款的规定，责令刘小晖退还在大兴庄村非法占用的2245.04平方米（3.37亩）土地，没收刘小晖在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，并对其非法占用的土地处以28.8元／平方米的罚款，共计64657.15元。
市国土局在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据材料，其中程序证据材料为：
1、立案呈批表，证明对当事人非法占地行为进行了立案；
2、询问笔录，证明根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七条有关规定，进行了询问和调查；
3、现场勘测笔录及土地面积报告书，证明根据《土地管理法》第六十七条有关规定，对当事人占地范围进行了勘测；
4、京国土（通州）分局处告字（2014）第44号《国土资源行政处罚告知书》（以下简称《处罚告知书》），证明依据《行政处罚法》第三十一、三十二条，进行了行政处罚告知；
5、《处罚告知书》送达回证，证明对当事人进行了送达；
6、京国土（通州）分局听告字（2014）第21号《国土资源行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》），证明依据《行政处罚法》第四十二条，进行了行政处罚听证告知；
7、《听证告知书》送达回证，证明对当事人进行了送达；
8、《处罚决定书》，证明根据《行政处罚法》第三十八、三十九、四十条及《土地管理法》第七十六条，进行了行政处罚；
9、《处罚决定书》送达回证，证明对当事人进行了送达。
事实证据材料为：
1、北京市通州区宋庄镇小堡村文化创意产业园区入园协议书（以下简称入园协议书），证明违法占地事实；
2、现场照片，证明违法占地建设事实；
3、2013年土地利用现状，证明2013年土地利用现状为农用地；
4、北京市通州区宋庄镇（以下简称宋庄镇）土地利用总体规划图，证明土地利用总体规划为规划建设用地；
5、收据及中国工商银行电汇凭证（回单），证明土地承租协议成立；
6、土地调查委托书及身份证复印件，证明委托关系。
同时，市国土局向本院提交了《土地管理法》及《行政处罚法》，证明市国土局作出处罚的职权及依据。
原告刘小晖质证称，对程序证据材料1真实性无异议；对程序证据材料2至9真实性及证明目的均无异议，但认为对违法建设进行调查的并非市国土局，而是市国土局通州分局第三国土所；对事实证据材料1、2证明目的有异议，无法证明其欲证明的问题；对事实证据材料3至6真实性及证明目的均无异议；对于市国土局提交的法律依据无异议。
小堡村委会质证称，对程序证据材料真实性无异议；对事实证据材料真实性无异议，证明目的及合法性有异议；对法律依据无异议。
原告刘小晖诉称：第一，违法责任主体认定错误，根据入园协议书规定，刘小晖只是履行合同的建房投资人，只享有房屋的使用权，小堡村委会才是占地建房的建设单位，是刘小晖投资建设房屋的所有权人，故市国土局认定刘小晖为非法占地责任主体错误；第二，案件定性错误，《土地管理法》及国土资源部《查处土地违法行为立案标准》对非法占地、非法转让土地使用权规定了不同的类别，市国土局对本案应以违法行为的事实特征和最靠近的事实特征来定性；第三，处罚依据错误；第四，市国土局处罚失当，涉案土地属村农民集体所有的土地，已非农地范畴且符合土地利用总体规划，所建建筑系文化工作室，对促进文化集聚区繁荣具有重大意义，故市国土局可以责令相关责任人补办手续。综上，请求人民法院依法撤销《处罚决定书》。
为证明相关事实，原告刘小晖向本院提交以下证据材料：
1、《处罚决定书》，证明市国土局对刘小晖作出违法处罚；
2、入园协议书，证明刘小晖与小堡村委会的关系。
市国土局及小堡村委会质证称，对原告刘小晖提交的证据材料均无异议。
市国土局辩称：第一，依据《土地管理法》第七十六条的规定，其具有作出《处罚决定书》的职权；第二，《处罚决定书》依据的事实清楚，经其查实，原告刘小晖在未办理用地手续的情况下占用XX村土地建设房屋的行为违反了《土地管理法》的相关规定，造成违法用地事实；第三，《处罚决定书》适用法律正确。综上，市国土局作出的《处罚决定书》所依据的事实清楚，适用法律正确，程序合法，刘小晖的诉讼请求无事实及法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
小堡村委会述称，尊重市国土局作出的《处罚决定书》。
为证明相关事实，小堡村委会向本院提交以下证据材料：
1、入园协议书及刘小晖身份证复印件，证明刘小晖与小堡村委会签订入园协议；
2、附图，证明涉案建筑位置；
3、土地出租招标书及土地中标书，证明刘小晖为土地租赁人；
4、村民代表会议纪要，证明经过村民代表会议同意出租；
5、艺术家租赁土地村政建设签订合同明细，证明刘小晖为土地租赁人。
原告刘小晖质证称，对小堡村委会提交的证据材料1、2、3、5真实性、证明目的均无异议；对证据材料4真实性及证明目的无异议，但认为村民组织讨论通过不等于其具有合法性。
市国土局质证称，对小堡村委会提交的证据材料无异议。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：市国土局提交的程序证据8、原告刘小晖提交的证据1系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；市国土局、刘小晖及小堡村委会提交的其他证据与本案具有关联性，收集程序合法，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关证据形式的规定，本院予以采信。
经审理查明：2009年2月12日，原告刘小晖与小堡村委会签订入园协议书，约定刘小晖的工作室在宋庄镇小堡村文化创意产业园区内占地2453平方米（3.68亩），且其对于该块土地享有五十年的使用权，工作室由刘小晖自行出资建造，合同有效期自2009年2月12日起至2059年2月12日止。后刘小晖在涉案土地上建设了框架结构房屋。根据卫片清查，市国土局发现刘小晖在未办理用地手续的情况下进行施工建设，涉嫌违法占地，于2013年12月9日进行立案调查，后履行调查询问、现场勘测等程序。2014年9月18日，市国土局作出《处罚告知书》，告知刘小晖拟作出行政处罚的事实、理由及依据，交代了陈述和申辩的权利，并送达至刘小晖。同年9月22日，市国土局作出《听证告知书》，刘小晖未在规定期限内提出听证申请。9月28日，市国土局作出《处罚决定书》并送达至刘小晖。
另查明，依据宋庄镇土地利用总体规划，涉案土地利用现状为农用地，土地利用总体规划为规划建设用地。
本院认为，《土地管理法》第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。据此，县级以上地方人民政府土地管理部门对本行政区域内发生的土地违法案件有管辖权。本案中，市国土局下属市国土局通州分局（以下简称国土通州分局）作为辖区土地行政主管部门对该案具有管辖权。国土通州分局为市国土局的派出机构，不具有行政诉讼的主体资格，其行为的法律后果应由设立该派出机构的行政机关即市国土局承担。
《土地管理法》第四十三条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，原告刘小晖在涉案土地上进行建设的行为，并未取得相关主管部门的用地审批手续，违反法律规定，构成非法占用土地的违法事实。市国土局在发现上述事实后，依法履行了立案、调查询问、现场勘测、送达等程序，并依据《行政处罚法》的相关规定向刘小晖进行了处罚和听证告知，故其作出的《处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。
综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告刘小晖的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告刘小晖负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 曹 慧
人民陪审员 胡晓波
人民陪审员 杨建琴
二〇一五年二月十三日
书 记 员 于 娟