重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）渝行终496号
上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号
法定代表人张国清，市长。
委托代理人何兵，重庆市人民政府工作人员。
被上诉人（一审原告）杨才利，男，汉族，1962年2月26日出生。
被上诉人（一审原告）蒋吉书，女，汉族，1966年8月25日出生。
一审第三人重庆市永川区国土资源和房屋管理局，住所地重庆市永川区人民北路6号。
法定代表人蒋勇，局长。
重庆市人民政府（简称重庆市政府）因杨才利、蒋吉书诉其征地补偿安置争议裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2017）渝05行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2013年9月29日，重庆市政府以渝府地[2013]1118号《重庆市人民政府关于永川区粮食物流园项目农用地转用和土地征收的批复》（简称渝府地[2013]1118号《征地批复》），批准重庆市永川区人民政府（简称永川区政府）将卫星湖街道大竹溪村轿子石村民小组、梨树湾村民小组集体农用地9.5177公顷连同集体未利用地0.0256公顷转为建设用地并予以征收。杨才利、蒋吉书的房屋在被征收集体土地范围内。2013年11月1日，永川区政府发布了永川府征通[2013]27号《重庆市永川区人民政府关于征收集体土地的通告》并予以公告。2013年11月8日，重庆市永川区国土资源和房屋管理局（简称永川区土房局）发布永国房征补通[2013]26号《关于征收卫星湖街道大竹溪村轿子石、梨树湾社集体土地的补偿安置方案的通告》并予以公告。2013年12月9日，永川区政府发布了永川府地[2013]247号《关于修建粮食物流园项目征地拆迁补偿安置实施方案的批复》，同意永川区土房局拟定的实施方案。2014年1月24日，重庆市永川区征地及房屋征收事务中心等与永川区卫星湖街道大竹溪村轿子石村民小组签订《征收土地协议书》，就征地农转非人数、青苗、附着物补偿和附属设施补偿费、土地补偿费、安置补助费等内容达成协议。
杨才利、蒋吉书系重庆市永川区卫星湖街道大竹溪村轿子石村民小组村民，其房屋（永川区房地证2013字第JT04194号）坐落于永川区卫星湖街道大竹溪村轿子石小组，证载土地使用权类型为集体。
杨才利、蒋吉书因与永川区土房局就征地补偿安置事项未达成协议，向永川区政府申请行政协调。经协调，永川区政府于2016年10月11日作出《征地补偿安置争议协调意见书》。因就争议事项未达成一致意见，杨才利、蒋吉书以永川区土房局为被申请人，向重庆市政府申请行政裁决，提交了《行政裁决申请书》，请求事项为：“1、对申请人位于重庆市永川区卫星湖街道办事处大竹溪村轿子石村民小组的78.36平方米房屋的补偿安置标准予以行政裁决，并作出书面的行政裁决书；2、对申请人的房屋按照国有土地上房屋的标准进行补偿安置；3、对申请人合法所有的房屋拆迁给予过渡安置费、搬迁费、奖励费及室内设施补偿安置费。”
2017年1月3日，重庆市政府作出渝府地裁[2017]2号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（简称《征地补偿安置争议裁决》），并将该裁决书邮寄送达杨才利、蒋吉书。《征地补偿安置争议裁决》决定：“1、对申请人提出的第1、3项申请事项不予支持，被申请人应按照经永川区政府批准的补偿安置方案对申请人进行补偿安置；2、对申请人提出的第2项申请事项予以驳回。”杨才利、蒋吉书不服《征地补偿安置争议裁决》，向一审法院提起诉讼，请求撤销该裁决并附带对渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（简称渝府发[2008]45号文件）、渝府发[2013]58号《重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（简称渝府发[2013]58号文件）和永川府发[2013]45号《重庆市永川区人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知》（简称永川府发[2013]45号文件）等规范性文件进行合法性审查。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，重庆市政府作为批准征收土地的人民政府，具有对杨才利、蒋吉书提出的申请进行裁决的职权和职责。
杨才利、蒋吉书因对补偿安置方案有争议，经永川区政府协调，在协调未达成一致意见的情况下，杨才利、蒋吉书向重庆市政府申请裁决，重庆市政府受理后，在法定期限内作出了《征地补偿安置争议裁决》，程序合法。
杨才利、蒋吉书要求一审法院对渝府发[2008]45号文件、渝府发[2013]58号文件、永川府发[2013]45号文件进行司法审查，但杨才利、蒋吉书在庭审中并未具体指出上述规范性文件的条款的具体违法之处，故在杨才利、蒋吉书没有具体指出规范性文件的违法之处前提下，笼统地提出其与上位法相抵触，并要求法院进行司法审查，其诉讼请求没有事实依据，不予支持。
本案涉及两个问题，一是关于协调裁决内容问题，二是关于协调裁决程序问题。
关于协调裁决内容问题。国土资源部制定的国土资发[2006]133号《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》中强调，“协调裁决的范围是针对被征地农民与实施征地的市、县政府在补偿安置方面的争议。协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼。协调裁决的范围主要有：对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的；对适用征地补偿安置方案涉及的对被征土地地类、人均耕地面积、被征土地前三年平均年产值的认定有异议的；实行区片综合地价计算征地补偿费的地区，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的”。由此，补偿安置方面的争议属于协调裁决的范畴。同时，在列举的具体裁决内容中，对区片综合地价的适用标准和计算有异议的也明确纳入裁决的范畴。根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条关于“对土地补偿费标准和人均耕地面积、安置农业人口数的认定有争议的，由被征地的农村集体经济组织申请协调和裁决；对安置补助费、住房安置标准有争议的，由被安置人员申请协调和裁决；对安置对象的认定有争议的，由异议人申请协调和裁决；对房屋、青苗和地上附着物补偿标准有争议的，由其所有权人申请协调和裁决。被征地农户涉及多个申请人和多个申请事项的，应当以户为单位一次性提出协调、裁决申请。前款中提出争议的农村集体经济组织、农村村民和其他权利人是协调、裁决的申请人。组织实施征地补偿安置方案的区县（自治县）国土资源部门是协调、裁决的被申请人”之规定，“安置对象的认定”、“房屋、青苗和地上附着物补偿标准”、“安置补助费、住房安置标准”等都纳入了裁决的范畴，显然，补偿安置的争议内容已经不仅仅限于总的标准和方案的合法性，而是要求对标准和方案适用后具体的计算结果也纳入裁决审查的范畴。
根据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条关于“被征地农户涉及多个申请人和多个申请事项的，应当以户为单位一次性提出协调、裁决申请”之规定，区县人民政府在当事人申请协调时，应当以户为单位，对该当事人所在被安置户的安置补偿问题进行全面的协调。在协调期间，应当依据经批准的征地安置补偿方案，对该被征地户作出明确、具体的安置补偿方案，在此基础上予以协调，协调不成的，应当在协调意见书中，明确载明区县（自治县）国土资源部门对该被征地户的具体、全面的安置补偿方案以便当事人申请裁决时，重庆市政府对经批准实施的征地安置补偿方案是否符合现行征地安置补偿标准，区县（自治县）国土资源部门对该被征地户具体实施的安置补偿方案是否符合经批准实施的征地安置补偿方案进行全面的审查，对申请人申请的被征地户的安置补偿作出具体明确的裁决，从而实质解决征地安置补偿纠纷。这应当是该条规定“应当以户为单位一次性提出协调、裁决申请”的立法目的，避免同一户不同当事人针对该户的征地安置补偿问题，以不同的理由多次提出协调裁决，反复启动协调裁决程序，造成行政成本的浪费，同时不利于该征地安置补偿户的安置补偿纠纷的实质性解决。综上，无论是国务院的规范性文件或是重庆市的裁决办法，其都强调协调裁决是解决安置补偿纠纷的行政救济程序，其协调裁决的内容应当是安置补偿纠纷的实质性化解，只有被征地农户的安置补偿问题作出全面、具体的处理，才有可能对安置补偿纠纷做到实质性化解。因此，协调裁决的内容应当是区县人民政府在协调意见中对被征地农户作出的全面、具体的安置补偿方案的合法性。
关于协调裁决程序问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定:“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第三项规定:“征地拆迁、补偿程序与安置程序：区县（自治县、市）土地行政主管部门根据经批准的征地方案和法律法规的规定制定具体的征地拆迁、补偿与安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。征地拆迁、补偿与安置方案报经区县（自治县、市）人民政府依法批准后，由区县（自治县、市）土地行政主管部门组织实施。被征地单位和个人对补偿安置方案提出异议的，由区县（自治县、市）人民政府协调。协调不成的，报请批准征用土地的人民政府裁决。征地拆迁、补偿与安置争议不影响征地行为的实施”。根据上述规定，协调程序是批准征收土地的人民政府作出裁决的前置要件。而协调、裁决的对象如前所述，是被征地农户的安置补偿标准和方案，而非仅仅是被征地农户的安置补偿标准和方案中的某一项，对此国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》中更加明确“在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则”。贯彻协调前置、重在协调的原则，未经协调的案件，不能进行裁决，一户被征地农户的安置补偿纠纷显然属于一个案件，应当一次性协调解决，因此，无论是法规或是规范性文件强调的都是协调是裁决的前置程序，而非强调被征地户可就安置补偿方案中的每一项申请协调裁决，对此《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条中还特别强调“被征地农户涉及多个申请人和多个申请事项的，应当以户为单位一次性提出协调、裁决申请”。可见协调程序的设立目的是将征地安置补偿纠纷尽量解决在基层，起的是一个案件过滤功能，只有基层行政机关确实不能解决的安置补偿纠纷才进入裁决程序。所以，协调程序的设置，强调的是该程序是重庆市政府作出安置补偿裁决行为的前置程序，协调是对被安置补偿户的安置补偿纠纷全面协调处理，裁决亦应是对安置补偿纠纷作出全面、具体的裁决。
在本案中，永川区政府在组织杨才利、蒋吉书就征地安置补偿纠纷协调时，对申请人申请的房屋补偿问题，以在补偿安置方案中有明确的补偿标准，双方并不存在争议为由不予受理，显然与事实不符。如果双方对上述补偿问题没有争议，又何来的杨才利、蒋吉书申请裁决，提起诉讼。更何况，即使杨才利、蒋吉书对补偿标准没有异议，也不代表杨才利、蒋吉书对以此标准作出的补偿方案没有异议，再一步说，杨才利、蒋吉书对该项的补偿标准和方案都未提出异议，重庆市政府也应当在裁决中对该项的合法性予以认定，而重庆市政府对此项以没有争议为由，不纳入裁决范畴与《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条规定不一致。
综上，永川区政府在针对杨才利、蒋吉书提起的协调申请时，并未对杨才利、蒋吉书的安置补偿问题作出全面的协调，重庆市政府在征地安置补偿裁决中亦未对杨才利、蒋吉书的安置补偿问题作出全面的裁决，属于认定事实不清，主要证据不足，其作出的裁决应予撤销。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销重庆市政府作出的《征地补偿安置争议裁决》并责令重庆市政府在判决生效之日起两个月内重新作出裁决；案件收费50元，由重庆市政府负担。
重庆市政府上诉称，一、《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条所规定的“以户为单位一次性提出协调、裁决申请”，立法本意为申请人应以户为单位就多个争议事项一次性提出，而不是就争议事项以家庭成员身份作为申请人反复提出申请。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第三项和《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》等有关规定，均明确征地补偿安置争议裁决是对经区县人民政府协调未达成一致意见的征地补偿安置标准争议进行裁决。二、《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十五条明确了申请人对补偿安置争议事项提出协调申请，裁决机关针对争议事项作出裁决决定，而非对该户所涉及的所有补偿安置事项作出裁决。三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第三项和《征用土地公告办法》第八条等相关规定，区县人民政府土地行政主管部门拟定的征地补偿、安置方案发布对象是被征地集体经济组织，目前尚未作出按被征地户拟定补偿安置方案的相关规定。四、一审法院提出的应当在征地补偿安置争议协调、裁决程序中，对被征地户涉及的补偿安置进行全面审查，尤其是对无争议事项或未提出争议事项进行审查的要求，与征地补偿安置争议协调裁决制度的立法目的不符。重庆市政府作出的《征地补偿安置争议裁决》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求撤销一审判决，并依法改判。
杨才利、蒋吉书未向本院提交书面答辩意见。
永川区土房局未向本院提交书面陈述意见。
重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1、渝府地[2013]1118号《重庆市人民政府关于永川区粮食物流园项目农用地转用和土地征收的批复》；
2、永川府征通[2013]27号《重庆市永川区人民政府关于征收集体土地的通告》及现场公告照片；
3、永国房征补通[2013]26号《重庆市永川区国土资源和房屋管理局关于征收卫星湖街道大竹溪村轿子石、梨树湾社集体土地的补偿安置方案的通告》及现场公告照片；
4、《征收卫星湖街道大竹溪村轿子石和梨树湾社集体土地的补偿安置方案》；
5、永国房文[2013]465号《重庆市永川区国土资源和房屋管理局关于修建粮食物流园项目征地拆迁补偿安置实施方案的请示》；
6、永川府地[2013]247号《重庆市永川区人民政府关于修建粮食物流园项目征地拆迁补偿安置实施方案的批复》；
7、《征收土地协议书》；
证据1—7拟证明征收土地程序合法，征地实施部门与杨才利、蒋吉书所在集体经济组织进行协商并达成协议；
8、《征地补偿安置标准争议协调申请书》；
9、《征地补偿安置争议协调意见书》；
10、《行政裁决申请书》；
11、渝府地裁[2017]2号《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》；
12、邮寄送达凭证；
证据8—12拟证明涉案征地补偿安置争议经永川区政府协调，杨才利、蒋吉书向重庆市政府提出裁决申请，重庆市政府依法作出行政裁决并向其送达，重庆市政府作出裁决的程序合法；
13、《通知》及送达回证2份；
14、永国房告[2014]52号《责令交出土地告知书》及送达回证2份；
15、永国房决字[2014]52号《责令交出土地决定书》及送达回证2份；
证据13—15拟证明向杨才利、蒋吉书发出通知，告知了房屋拆迁补偿明细，作出责令交出土地告知书和决定书并向其进行了送达。
杨才利、蒋吉书在法定举证期限内向一审法院提交了房地产权证，拟证明其对涉案房屋拥有合法产权。
永川区土房局在法定举证期限内未向一审法院提交证据。
经一审庭审质证，杨才利、蒋吉书对重庆市政府提供的证据1—4均认为与本案无关联性，杨才利、蒋吉书房屋所在地征地时间是2015年5月份，批准文件是渝府地[2015]653号《征地批复》；杨才利、蒋吉书对重庆市政府提供的证据5—8无异议；永川区土房局对重庆市政府提交的证据均无异议。重庆市政府对杨才利、蒋吉书提供的证据1无异议；对证据2认为不能实现杨才利、蒋吉书的证明目的；对证据3—4认为与本案不具关联性；永川区土房局的质证意见与重庆市政府一致。
一审法院对当事人提交的证据认证认为，重庆市政府举示的证据真实、合法、与本案有关联，能够证明本案被诉《征地补偿安置争议裁决》相关事实和程序，予以采信；杨才利、蒋吉书举示的证据真实、合法、与本案有关联，予以采信。
前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审法院根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：一、征地补偿安置争议裁决的对象；二、被诉《征地补偿安置争议裁决》的合法性。
关于征地补偿安置争议裁决的对象问题。
《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第三项规定：“征地拆迁、补偿与安置方案报经区县（自治县、市）人民政府依法批准后，由区县（自治县、市）土地行政主管部门组织实施。被征地单位和个人对补偿安置方案提出异议的，由区县（自治县、市）人民政府协调。协调不成的，报请批准征用土地的人民政府裁决。征地拆迁、补偿与安置争议不影响征地行为的实施”。根据上述规定，被征地单位和个人对补偿标准或补偿安置方案有异议的，应当先申请区县人民政府协调；对经区县人民政府协调未达成一致意见的补偿标准或补偿安置方案争议，可以申请批准征收土地的人民政府进行裁决。协调、裁决程序的启动，源于被征地单位和个人对补偿标准或补偿安置方案有争议。但补偿标准或补偿安置方案涉及土地补偿费标准、人均耕地面积、安置农业人口数的认定、安置补助费、住房安置标准、安置对象的认定、对房屋、青苗和地上附着物补偿标准等多个事项，每个争议事项的适格申请人并不相同。批准征收土地的人民政府在受理裁决申请后，必须依据申请人提出的争议事项，甄别申请人资格是否符合法律法规的规定，并在此基础上，针对各争议事项作出相应的裁决决定。据此，征地补偿安置争议裁决的对象，应是被征地单位和个人提出的，且已经区县人民政府协调未达成一致意见的，对补偿标准或补偿安置方案存在争议的某一项或几项争议事议。一审判决认为重庆市政府在征地补偿安置裁决过程中，应对被征地单位和个人的安置补偿问题作出全面裁决的裁判理由不当，应予纠正。
关于被诉《征地补偿安置争议裁决》的合法性问题。
对于杨才利、蒋吉书提出的“对申请人的房屋按照国有土地上房屋的标准进行补偿安置”的第一项裁决请求。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”上述司法解释的精神实质即在集体土地征收时，如果因征收部门的原因，未对被征收的集体土地上房屋进行征收补偿，经过若干时间后，原坐落于集体土地上的房屋所在区域已经被纳入城市规划区，基本实现了城镇化，此时再对原集体土地上的房屋实施补偿，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准予以安置补偿。本案中，2013年9月29日，重庆市政府以渝府地[2013]1118号《征地批复》批准征收杨才利、蒋吉书房屋所在地的集体土地。2013年11月8日，永川区土房局发布了永国房征补通[2013]26号《关于征收卫星湖街道大竹溪村轿子石、梨树湾社集体土地的补偿安置方案的通告》并予以公告。2013年12月9日，永川区政府发布了永川府地[2013]247号《关于修建粮食物流园项目征地拆迁补偿安置实施方案的批复》，同意永川区土房局拟定的补偿安置方案。嗣后，永川区土房局实施了征收补偿安置工作，但未能与杨才利、蒋吉书就住房安置事宜达成一致。永川区土房局在重庆市政府于2013年9月作出渝府地[2013]1118号《征地批复》后，及时履行了征地补偿安置法定职责，本案并不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的适用条件。故重庆市政府裁决对杨才利、蒋吉书提出的第一项裁决请求不予支持，并无不当。
对于杨才利、蒋吉书提出的“对申请人合法所有的房屋拆迁给予过渡安置费、搬迁费及室内设施补偿安置费”的第二项裁决请求。永川区政府批准的补偿安置方案中，对搬迁过渡费、搬家补助费、拆除室内设施补助的补偿标准有明确的规定，上述标准也符合相关补偿安置规范的规定。杨才利、蒋吉书的第二项裁决请求，实质系要求永川区土房局履行支付过渡安置费、搬迁费及室内设施补偿安置费的法定职责，而并非是与永川区土房局之间对上述补偿标准存在争议，故该请求不属于裁决范围。重庆市政府裁决驳回杨才利、蒋吉书提出的第二项裁决请求，亦无不当。
对于杨才利、蒋吉书提出的“对申请人合法所有的房屋拆迁给予奖励费”的第三项裁决请求。如前所述，永川区政府批准的补偿安置方案中，对提前搬迁奖励的补偿标准亦有明确的规定。杨才利、蒋吉书要求永川区土房局履行支付奖励费的裁决请求，并非是对奖励费补偿标准的争议，故该请求亦不属于裁决范围。重庆市政府受理了杨才利、蒋吉书提出的第三项裁决请求，并裁决对该请求不予支持，适用法律法规错误。
综上，重庆市政府作出的《征地补偿安置争议裁决》，适用法律法规错误，应予撤销。重庆市政府的上诉理由部分不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，判决结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人重庆市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘佳佳
审判员 吴永铭
审判员 许 勇
二〇一七年十月二十七日
书记员 熊安琪