湖南省江永县人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）江永法民初字第1204号
原告朱元德，男。
委托代理人万江宁，男，广东万道律师事务所律师。特别授权代理。
被告江永县住房和城乡规划建设局，住所地江永县潇浦镇永回路240号。
法定代表人杜中国，局长。
委托代理人蒋永平，男，系被告单位职工。特别授权代理。
委托代理人高润全，男，系被告单位推荐的公民。一般授权代理。
原告朱元德与被告江永县住房和城乡规划建设局确认合同效力纠纷一案，本院于2015年11月23日立案受理后，依法适用普通程序，组成由审判员唐建沅担任审判长，审判员蒋公查、人民陪审员何仕年参加的合议庭，于2015年12月29日公开开庭进行了审理。代理书记员刘芯担任记录。原告朱元德的委托代理人万江宁，被告江永县住房和城乡规划建设局的委托代理人蒋永平、高润全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告朱元德诉称：2006年6月，原告依法取得江永县永回路005号土地的使用权，土地面积2602.77平方米，有《国有土地使用证》为证；原告当时申请被告办理建设规划手续，被告只同意原告开发建设1261.74平方米的土地，2007年12月26日，被告抛出一份土地回购协议书，要求原告签字同意其以20万元超低价回购1341.03平方米中的1155.02平方米土地（每平方米173.16元，大大低于市场价），否则不予办理拟批准的1261.73平方米土地的开发建设用地手续。原告如果不同意与被告签订土地回购协议，上百万的投资将血本无归，只有违心同意与被告签订土地回购协议。协议书约定，被告保证在2008年12月31日之前支付20万元补偿款给原告，但是经过原告多次追讨，没有支付。原告2011年9月7日书面要求被告支付，被告置之不理。原告签订合同的目的，已经不能实现的情况下，2012年9月5日，根据合同法第九十四条、九十六条的规定，适用EMS向被告邮寄《解除合同通知书》，通知被告解除双方签订的《协议书》。为了确认通知解除《协议书》的法律效力，2015年5月12日，原告向江永县人民法院提起行政诉讼，该法院以（2015）江永法行初第8号《行政裁定书》认为该《协议书》是平等主体之间订立的协议，不属于可诉行政诉讼的范围，裁定：不予立案。综上为维护原告的合法权益，特具文提起民事诉讼，请求法院依法判决。
原告朱元德为支持自己的诉讼主张，向本院提交证据如下：
1、协议书1份，拟证明2007年12月26日原告与被告签订该协议，这协议是真实的，是客观存在的；
2、解除合同通知书1份、EMS快递单1张及特快发票1张，拟证明原告于2012年9月5日使用EMS快递书面通知被告解除双方签订的协议书；
3、原告朱元德永国用（2007）第848号国有土地使用证1份，拟证明原告对江永县永回路005号享有使用权；
4、（2015）江永法行初字第8号行政裁定书1份，拟证明原告于2015年5月12日向法院提起行政诉讼请求确认其解除2007年12月26日签订的《协议书》的法律效力，法院于2015年5月14日裁定该协议不属于可诉的行政协议范围，不予立案的事实。
对原告提交的证据，被告江永县住房和城乡规划建设局发表质证意见如下：
对证据1，无异议；对证据2，被告确实收到了该通知书，但这个通知书不成立，因为原告没有单方面解除权；对证据3，真实性无异议，但协议书是签订于使用证颁发之后；对证据4，真实性无异议，但被告单位认为该协议应该属于行政合同，当时起诉时都没有通知被告单位应诉，没有听取被告单位的意见，被告单位对此不知情。
被告江永县住房和城乡规划建设局辩称：一、本案基本情况，2006年6月29日，原告朱元德从中国工商银行股份有限公司道县支行转让得到该地块。2007年12月26日，由于县城发展规划和白牛路建设需要，经县人民政府相关领导协调，被告与原告进行公平协商的基础上，双方签订了该“协议书”。协议书第一项规定，“乙方(即原告朱元德)同意让出修建白牛路需要的1155.02m'土地的使用权。乙方让出的土地使用权归甲方所有后，甲方一次性补偿乙方人民币贰拾万元整……”为此，第二项还明确规定“乙方在该宗地所剩面积1357.52m'开发建设过程中涉及的规划建设口、国土口、房产口的规费收取优惠事宜，由监证方负责提请县人民政府研究，出台专题纪要，统一按物价部门核定的标准减半收取。……”其后，2008年2月19日，县人民政府作出“关于白牛路项目建设有关问题的会议纪要”(永府阅[2008]5号)，明确同意“对朱元德开发该宗土地涉及的国土、规划建设(规划设计、质监、监理除外)、房产局等部门的行政事业规费按50%征收”。在原告完成“永规0801010号建设工程规划许可证”指向的建筑物的建设后，县规划建设、国土、房产等相关部门也严格按照“永府阅【2008】5号“的规定、给予了原告朱元德相应的优惠待遇，对其应该缴纳的相应行政事业性收费子以了减免，其后被告虽然多次催促原告前来被告处领取双方协议规定的补偿款贰拾万元、但原告均以各种理由拒绝，一直未领走该补偿款。2015年4月10日，被告还专门派工作人员到道县原告朱元德处以书面形式通知其领取该补偿款贰拾万元，原告未予理会。由于原告尚欠被告市政设施配套费人民币八万贰仟元(￥82000.00元)因此，实际上被告仅需再补偿给原告人民币壹拾壹万捌仟元。二、2007年12月26日被告与原告签订的《协议书》合法有效，且已基本履行完毕。2007年12月26日，因建设白牛路建设需要，在江永县人民政府授权下，被告与原告就修建白牛路所需的1155.02㎡的土地，在双方平等协商的基础上，达成了协议。协议签订后，县人民政府于2008年2月19日召开会议，专题研究白牛路项目建设工作，作出《关于白牛路项目建设有关问题的会议纪要》(永府阅〔2008]5号)，就相关问题进行了明确。一是对修建白牛路占用出让给朱元德的原道县工行1155.02㎡土地，给予20万元经济补偿。二是对朱元德开发该宗土地涉及的国土、规划建设(规划设计、质监、监理除外)、房产等部门的行政事业规费按50%征收。朱元德的土地开发已享受了“永府阅〔2008]5号”确定的相关优惠待遇，只是原告未按照被告通知，前来领取相应补偿款。目前白牛路的路基已基本成型，即将硬化。因此，按照相关优惠规定，原告出让白牛路所需土地的所获收益，并非仅获得20万元的补偿款，还有其开发的1261.73㎡土地的相关税费优惠，基本上符合协议签订当时江永县的地价标准，而非原告在诉状中所称的仅仅20万元。三、被告与原告达成的“协议书”，是具有行政性质的“合同”。本案中，该《协议书》江永县人民政府基于城市发展等公共利益的需要，授权被告与原告在平等协商的基础上达成的，是带有行政性质的“行政合同”。依照行政法原理，行政合同是指行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。在行政合同中，一方主体为行政机关，另一方主体为行政相对人的自然人、法人或其他组织。行政机关依法享有以下权利:(1)对合同的监督、指挥权。基于确保公共利益的需要，行政机关不仅对合同履行的结果进行受领，而且有权对整个合同的履行过程监督、指挥。(2)单方面变更权。由于国家和公共利益或政策在合同履行过程中可能发生变化，行政机关可以根据这一变化单方面变更合同的内容。(3)单方面解除合同权。在行政合同中，解除合同是行政机关所享有的一种特权，而相对人并不享有这一权利。(4)制裁权。对相对人因不履行、不完全履行合同以及毁约等行为，行政机关具有制裁的权力。而作为行政相对人公民、法人或其他组织的权利则为:(1)获得报酬权。相对人的报酬通常在合同中约定，也可以依照法律、法规的直接规定。(2)损害赔偿请求权。相对人因行政机关过错而受到损害时，可以请求法院判决行政机关承担违约责任，并予以赔偿。(3)必要的和有益的额外费用偿还请求权。相对人在合同以外自动地提供额外的给付时，如果这种给付是履行合同所绝对必要的或对行政机关非常有益的，可以请求行政机关偿还这些费用。(4)不能预见的物质困难的补偿权。由此可见，行政合同的双方当事人并不是平等的权利主体，行政主体对于行政合同的履行享有行政优益权。而作公民、法人或其他组织的一方当事人却不能拒绝合同的履行，更不能以自己的一方意愿随意解除合同。本案中，被告作为行政机关，代表江永县人民政府与原告就白牛路建设所需土地达成协议，符合法律规定。同时被告代表县人民政府依照协议履行了协议约定的相关义务，原告也依照协议，将土地出让给被告用作白牛路的建设，说明协议已经履行，只是由于原告未领取补偿款而已。因此，本“协议书”已经依法成立，也必须依法履行，原告无权以一纸“解除合同通知书”解除与被告签订的《协议书》。否则，将对江永县的经济发展和社会公共利益带来严重损害。综上所述，被告代表江永县人民政府与原告于2007年12月26日就修建白牛路所需土地达成的《协议书》合法有效，依法应当全面履行，请求人民法院认真查明案情，依据《合同法》、《民事诉讼法》等相关法律规定，依法子以驳回。
被告江水县住房和城乡规划建设局为支持其抗辩主张，向本院提交证据如下：
5、2007年12月26日原告与被告签订的协议书1份，拟证明协议系行政合同，系双方真实意思表示，合法有效，且已基本履行完毕，被告按照协议多次催促原告领取补偿款20万元，但原告均以各种理由拒绝，一直未领取该补偿款；
6、2008年2月20日县人民政府作出永府阅（2008）5号关于白牛路项目建设有关问题的会议纪要1份，拟证明为了履行协议书该会议明确同意“对朱元德开发该宗土地涉及的国土、规划建设（规划设计、质监、监理除外）、房产局等部门的行政事业规费按50%征收，在朱元德完成“永规0801010号建设工程规划许可证”指向的建筑物的建设后，县规划建设、国土、房产局等相关部门也严格按照会议纪要给予了原告相应的优惠待遇，对其应该缴纳的相应行政事业性收费予以了减免；
7、白牛路的规划图1张，拟证明原、被告签订的协议书所涉案的土地是用来修建白牛路的；
8、2015年4月8日通知1份，拟证明因原告一直不愿来被告领取补偿款，被告专门委派周锦程到道县原告处以书面形式当面通知其到被告处领取补偿款20万元；
9、情况说明1份，拟证明被告在2014年12月29日就朱元德私自转让诉争地的情况说明；
10、2014年12月28日何瑞龙的书面证明1份，拟证明其一直在住建局工作，白牛山项目开发指挥部成立至撤销，一直是指挥部成员，参与原、被告协议书的签订，协议签订后，被告曾多次打电话给原告叫其前来被告处领取协议书中的土地补偿款，原告答应了但一直又没来领取该款项的事实，且该事实已经法院生效判决认可；
11、房地产转让协议1份，拟证明2006年6月29日，原告与中国工商银行股份有限公司道县支行签订的该协议，土地转让款是90万元，原、被告的协议补偿款是20万元，加上规费减免，符合当时的价格；
12、欠条1张，拟证明2008年元月9日，原告对被告写下欠条，欠被告市政设施配套费82000元的事实，因原告尚欠被告市政设施配套费82000元，实际上被告仅需再补偿原告118000元；
13、永回路原火柴仓库土地权属及规划变化情况说明1份，拟证明2007年12月26日，被告单位对该涉案土地用于修建白牛路。
对被告江永县住房和城乡规划建设局提供的证据，原告朱元德发表质证意见如下：
对证据5，真实性无异议，但该协议完全没有履行，且法院生效裁定已经否定该协议系行政合同；对证据6，真实性有异议，原告没有收到过该文件，对于规费人民政府是否有权减免，是否合法由法院来裁判，且该证据不是原件，不予质证；对证据7，因不是原件，且谁都可以画出，这只算是一个草图，上面又没有制作人，不予质证；对证据8，不是原件，复印件没有法律效力，且原告没有收到过；对证据9，情况说明不是证据，只能作为被告的一个观点，被告不予质证；对证据10，何瑞龙系被告单位的领导之一，不能自己证明自己，按照法律规定，证人必须出庭作证，对其证据三性均有异议；对证据11，真实性无异议；对证据12，不是原件，对其真实性有异议，不予质证；对证据13，这不算是证据，是被告的一个陈述，不予质证。
对原、被告提交的证据，本院认证如下：
证据1、5系原、被告双方签定的协议书，予以采信。证据2被告认可已收到该通知书，予以采信；证据3是国土部门颁发的国有土地使用证，予以采信；证据4系已生效的行政裁定书，予以采信；证据6系被告单位存档的县政府会议纪要，予以采信；证据7系江永县人民政府与永州市规划设计院编绘的江永县城总体规划图，予以采信；证据8通知书一份，除被告单位一名工作人员周锦程证明已送达给原告外，无送达回执、在场人证明等证据相佐证，不能达到被告已将该通知书送达给原告的证明目的；证据9系被告单位所写的关于原告私自转让诉争地的情况说明，属当事人陈述，原告对已将该诉争地转让给他人的事实无异议，予以采信；证据10系何瑞龙的证人证词一份，其证明被告单位多次通知原告来领取协议中的土地补偿款，但原告一直未来领取，因何瑞龙系被告单位的副局长，未到庭质证，无相关证据印证，不予采信；证据11双方当事人均无异议，予以采信；证据12系原告亲笔所写的欠条，予以采信；证据13系被告单位所写的永回路原火柴仓库土地权属及规划变化情况说明，属当事人的陈述，与证据1、5中双方签订协议中“乙方同意让出修建白牛路需要的1155.02㎡土地使用权”相一致，予以采信。
根据举证、质证、认证，综合庭审调查，本院确认本案如下事实：
2006年6月29日，中国工商银行股份有限公司道县支行与原告朱元德签订了房地产转让协议。中国工商银行股份有限公司道县支行将位于江永县潇浦镇永廻路005号（原江永县百货公司火柴仓库）的土地使用权，及其附着于地上的三栋简易砖木结构杂房，以90万元转让给原告朱元德。2007年1月26日，原告朱元德在江永县人民政府依法申办了永廻路005号2602.77平方米的土地使用权证。2007年12月26日江永县规划建设局（甲方）在监证方江永县白牛山项目开发建设指挥部、江永县城市建设领导小组办公室的监证下，与原告朱元德（乙方）签订了协议书。该协议书协议如下：一、乙方同意让出修建白牛路需要的1155.02平方米土地的使用权，乙方让出的土地使用权归甲方所有后，甲方一次性补偿乙方人民币200000元整，且保证在2008年12月31日前将该补偿款付清给乙方。二、乙方在该宗地所剩面积1337.52平方米开发建设过程中涉及规划建设（规划设计、建筑设计、质监除外）、国土、房产的规费收取优惠事宜，由监证方负责提请县人民政府研究，出台专题纪要，统一按物价部门核定的标准减半收取。涉及的税收优惠事宜，由监证方根据实际情况提请县人民政府研究，具体优惠条件和标准以人民政府研究的意见为准。三、乙方收到甲方的200000元补偿款后，应按县规划建设行政主管部门核发的建设用地规划许可证及本协议，自行到县国土部门重新办理土地使用证。2008年1月9日原告朱元德写下了欠到江永县住房和城乡规划建设局市政设施配套费82000元的欠条。2008年2月19日江永县人民政府召集国土局、规划局、房产局和白牛路项目指挥部等单位负责人召开关于白牛路项目建设有关向题的会议，并于2008年2月21日印发《关于白牛路项目建设有关向题的会议纪要》（永府阅【2008】5号），会议纪要如下：1、关于土地补偿问题。鉴于修建白牛路占用了已出让给朱元德的原道县工行土地，会议原则同意白牛路项目建设指挥部提出的经济补偿方案：即对所占用的土地面积补偿200000元给土地购买者，补偿款从土地出让金中列支，在2008年12月31日前拨付。2、关于部门规费问题。为确保该项目的顺利实施，会议同意，对朱元德开发该宗土地涉及的国土、规划建设（规划设计、建筑设计、质监除外）、房产等部门的行政事业规费减半征收。2012年9月5日，原告以在土地补偿款支付期限已逾期三年多被告分文未付，合同目的明显不能实现为由，向被告邮寄《解除合同通知书》依法解除与被告于2007年12月26日签订的《协议书》。被告收到书面通知后未向原告作出答复。2015年5月12日原告向江永县人民法院提起行政诉讼，请求确认解除其2007年12月26日签订的《协议书》的法律效力。江永县人民法院于2015年5月14日作出（2015）江永法行初第8号裁定书，起诉人的起诉不属于行政诉讼受案范围，裁定对原告的起诉不予立案。原告于2015年11月23日，再次向江永县人民法院提起民事诉讼，要求确认原告解除与被告2007年12月26日签订的《协议书》的法律效力。
本院认为：原、被告双方于2007年12月26日签订的《协议书》是在双方自愿、互利互惠基础上，经协商一致所签订的，《协议书》约定了被告支付原告合理对价，对双方的交付方式和交付时间也有详细约定，可以认定该《协议书》是平等主体之间订立的协议，且被告江永县住房和城乡规划建设局不具有土地征收的行政职能，故该协议属民事协议而不是行政协议。原、被告签订协议后，在履行过程中，原告以被告没有支付补偿款，不能实现合同目的为由，根据《合同法》第九十四条、九十六条的规定，向被告邮寄《解除合同通知书》，通知被告解除双方签订的《协议书》。根据合同法规定，解除权是法律赋予合同双方的权利，合同一方通知对方解除双方签订的合同，对方可以请求人民法院予以确认解除合同的效力，本案由发出通知一方即原告朱元德起诉请求确认通知解除合同的效力，不属于人民法院民事诉讼的范围，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项的规定，裁定如下：
驳回原告朱元德的起诉。
本案不交纳案件受理费，原告朱元德缴纳的诉讼费4300元予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
审 判 长 唐建沅
审 判 员 蒋公查
人民陪审员 何仕年
二〇一六年六月八日
书 记 员 刘 芯
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百一十九条起诉必须符合下列条件：
原告是与本案有直接厉害关系的公民、法人和其他组织；
有明确的被告；
有具体的诉讼请求和事实、理由；
属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。