云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终341号
上诉人（一审原告）王长友，男，汉族，男，汉族，1977年12月25日生，住云南省昆明市呈贡区。
上诉人（一审原告）王树兰，女，1957年2月6日出生，汉族，住址：云南省昆明市北市区。
上诉人（一审原告）王长所，男，1976年11月21日出生，汉族，住址：云南省昆明市北市区。
上诉人王树兰、王长所的共同委托代理人王长友，身份情况同前述。系王树兰之子、王长所之弟。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市盘龙区人民政府。
住所地：云南省昆明市盘龙区北京路****号。
法定代表人梁崑，区长。
委托代理人李治平，昆明市盘龙区人民政府工作人员。代理权限：一般授权代理。
委托代理人黄治，云南北川律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
第三人昆明市盘龙区建设投资有限公司。
住所地：昆明市盘龙区尚义街***号*楼。
法定代表人陈芬，董事长。
委托代理人黄治、何斌娥，云南北川律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
第三人昆明德恒天润房地产开发有限公司。
住所地：盘龙区北京路与北辰大道交口西南角领域时代大厦*幢**层********号。
法定代表人张玲，总经理。
委托代理人贺鸣，云南潘克律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
上诉人王长友、王树兰、王长所（以下简称王长友等三人）因诉昆明市盘龙区人民政府（以下简称区政府）拆迁安置补偿协议无效一案，不服云南省昆明市中级人民法院于2017年9月13日作出的（2016）云01行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年12月7日受理其上诉后，依法组成合议庭并于2018年1月11日公开开庭审理了本案。上诉人王长友，被上诉人区政府的委托代理人李治平、黄治，第三人昆明市盘龙区建设投资有限公司（以下简称建投公司）的委托代理人黄治、何斌娥，第三人昆明德恒天润房地产开发有限公司（以下简称德恒天润公司）的委托代理人贺鸣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定以下事实：孙配自建房坐落于原昆明市盘龙区金辰街道云波社区任旗营村6号集体土地上，该房屋无房屋所有权证，无土地使用证。因金辰街道办事处任旗营金汁河以西被列入昆明市城中村改造项目，2010年12月1日，区政府下发盘政通〔2010〕30号《昆明市盘龙区人民政府关于明确城中村改造项目土地一级开发整理责任主体的通知》，明确由建投公司作为主体，组织实施金辰街道办事处辖区内的城中村改造项目土地一级开发整理。2011年4月15日，建投公司以招标方式，确定德恒天润公司为“任旗营新村城中村改造”土地一级开发社会投资人。2012年7月30日，区政府召开区第十四届人民政府第99次常务会议，会议原则同意建投公司汇报的《盘龙区任旗营村城中村改造集体土地房屋拆迁安置补偿实施方案》（以下简称《安置补偿实施方案》），该方案第三条规定凡属拆迁范围内的单位和个人，自区政府《关于任旗营金汁河西片区城中村改造范围的公告》（以下简称《改造公告》）公布之日起不得进行新建、扩建、改建、装修房屋、改变房屋和土地用途等活动，常务会议并要求区城改办、建投公司等相关部门在签订拆迁协议前，要进一步完善拆迁安置细则。2013年3月20日，因建投公司、金辰街道办事处报请，盘龙区城中村重建改造指挥部发出盘城改指〔2013〕14号《关于对〈关于审定盘龙区任旗营金汁河西片区城中村改造集体土地房屋拆迁安置补偿实施细则的请示〉的批复》，原则同意该实施细则，要求金辰街道办事处和建投公司认真遵照执行。该实施细则第三条亦重申《安置补偿实施方案》做法，称自改造范围的公告公布之日起不得进行新建、改变房屋和土地用途等活动。
2013年3月17日，区政府发出《改造公告》，公告称根据昆明市规划局《关于任旗营金汁河西片区城中村改造专项规划指导意见》（昆规函〔2009〕245号）文件精神，根据昆明市城乡规划委员会2012年4月28日第3次主任办公会会议精神，任旗营金汁河西片区城中村改造项目四至范围为：东至金汁河（太怡峰景），南至昆曲公路，西至江东商业街，北至云南省交警文体中心。改造总用地约108亩，改造范围内拟拆迁总建筑面积13万平方米，动迁总户数约347户，动迁企业16家。
2013年4月16日，区政府发出《关于任旗营金汁河西片区城中村改造项目拆迁公告》（以下简称《拆迁公告》），公告内容除重申“关于任旗营金汁河西片区城中村改造范围的公告”外，称征地拆迁改造范围内集体土地上房屋所有权人、租地企业及经营户应服从政府决定，配合改造项目，在规定时限内完成搬迁，拆迁人将按国家、省、市相关规定，对被拆迁人进行补偿，公告明确拆迁启动时间为2013年4月16日，结束时间为2013年6月16日。
2014年4月3日，孙配作为乙方（被拆迁人），与甲方（拆迁方）德恒天润公司、甲方委托方（拆迁公司）昆明富大建筑有限公司签订《任旗营金汁河西片区城中村改造项目村民自建房拆迁安置补偿协议》（以下简称《补偿协议》），协议编号：自回037，对任旗营64号房屋的拆迁补偿问题进行约定，协议开头称依据《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》（昆政办〔2012〕46号）、《昆明市城中村重建改造实施办法》等，结合《安置补偿实施方案》达成本协议。在协议中，孙配选择按“部分货币补偿部分产权置换”的方式进行拆迁安置补偿，依照协议约定，其可获524.38㎡。协议并对拆迁安置过渡期及临时安置过渡费的发放作出约定。协议约定“乙方自愿签署《昆明市盘龙区任旗营金汁河西片区城中村改造项目村民自建房拆迁安置补偿协议》，并承诺在2014年4月18日前腾空房屋交付甲方验收”。
另查明，2013年10月11日，云南省国土资源厅向昆明市国土资源局发出加盖云南省人民政府征地审批专用章的云国土资复〔2013〕598号《云南省国土资源厅关于盘龙区任旗营西片区城中村改造项目集体土地征收的批复》，同意将盘龙区金辰街道办事处云波社区居委会任旗营股份合作社的集体建设用地6.9260公顷征为国有。2015年5月14日，区政府发布《关于盘龙区任旗营西片区城中村改造项目集体土地征收土地公告》（以下简称《征地公告》），公告称征用任旗营股份合作社面积28.4639亩，地块用于盘龙区任旗营西片区城中村改造项目地块二，征收范围东至金汁河，西至江东商业街、江东鸣翠园、云福小区，南至昆曲公路，北至江东花园北路（具体位置见附图）。经核对附图及各方指认，本案诉争的任旗营6号房屋，在前述集体土地征收公告范围即地块二（一期）范围内。
2015年10月12日，孙配去世，2016年1月11日，王长友、王长所、王树兰、王理源经云波社区人民调解委员会调解，达成一致，确认原任旗营6号房屋为家人共有，城中村改造时由孙配签订拆迁协议，现孙配已故，家人商议将该幢房户主改为王长所，回迁安置房面积分给到各人名下，其中孙女王理源分配到105㎡一套、53㎡一套。
因认为区政府未按照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定程序对集体土地及附着物进行征收，未经听证、公告，在未作出征收决定的情况下，即由不具备行政主体资格的成员单位签订补偿协议予以补偿，其行为违法，所签订协议无效，故王长友等三人提起本案行政诉讼，请求判决确认《补偿协议》无效，并赔偿因房屋被拆除造成的相应损失。
一审法院判决认为：涉案《补偿协议》，系出于《土地管理法》第四十六条、第四十七条规定的集体土地征地补偿目的而签订，是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第十二条关于行政诉讼受案范围规定中的“土地房屋征收补偿协议”，属行政协议，属行政诉讼受案范围。因签约人孙配亡故，其妻王树兰，其子王长友、王长所作为第一顺序继承人，具备本案原告主体资格。王理源系孙配孙女，无本案原告主体资格，对其起诉一审法院已另行裁定驳回。因组织实施集体土地征收补偿，区政府下发文件确定建投公司为涉案城中村改造项目的土地一级开发责任主体，之后再由建投公司招标确定社会投资人，最终由社会投资人德恒天润公司与孙配签订《补偿协议》，此举并未改变区政府负有的征地补偿义务，区政府是被诉行政协议的责任主体，是本案适格被告。建投公司、德恒天润公司作为区政府确定的土地一级开发主体及《补偿协议》签约主体，与案件处理结果存在利害关系，应作为第三人参加诉讼。
本案的争议焦点即在于被诉《补偿协议》是否存在《行政诉讼法》第七十五条规定的无效条件。关于实施主体问题，王长友等三人主张区政府不是《土地管理法》第四十六条规定的“县级以上人民政府”，故不具备组织实施土地征收补偿的主体资格，对此一审法院认为，区政府是市辖区人民政府，其根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》行使与县级人民政府同等职权，有权组织实施辖区内土地征收补偿，王长友等三人关于被告不具备行政主体资格的主张不能成立。关于被诉行政协议是否存在没有依据等重大明显违法情形，依查明事实，2014年4月3日，被诉拆迁安置补偿协议就已签订，而直至2015年5月14日，区政府方才作出《征土公告》对包括本案诉争的任旗营6号房屋土地在内的28.4639亩集体土地进行征收。此种先签订安置补偿协议、后发布征收公告的做法，明显违反土地管理法及其实施条例关于征收补偿法定程序的规定。此外，区政府亦无证据证明，在签订补偿协议前“已将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”，其未履行《土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定的公告义务。区政府亦无证据证明“已将拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见”，客观上不能保障集体经济组织及农民在对补偿标准有争议时由县级以上地方人民政府协调、协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决的权利，违反《土地管理法》第四十八条、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定。在未依法履行公告义务，未保障集体经济组织和农民对补偿标准的异议权的情况下，区政府即由社会投资人与孙配签订被诉《补偿协议》，其行为违法。
然而，在前置程序缺失的情况下签订的被诉《补偿协议》，是否达到“没有依据等重大且明显违法情形”，应否被确认无效。对此一审法院认为，区政府在被诉协议签订前，已经获省政府批复批准征地，孙配房屋所在土地即在批复征地范围内；区政府未依《土地管理法》规定对征地事项进行规范公告，但其先后发出《改造公告》、《公告》，表明改造拆迁范围，且与省政府征地批复范围一致；孙配与代表区政府的受托企业签订被诉行政协议，该协议开头即有“结合《盘龙区任旗营金汁河西片区城中村改造集体土地房屋拆迁安置补偿实施方案》，甲乙双方本着公平、公正、平等、自愿的原则，就拆迁安置补偿事宜达成如下协议……”的表述。综上，区政府组织实施的集体土地征收行为客观存在，且至今未被撤销，在征收过程中已制定安置补偿方案，孙配是在知悉安置补偿方案和标准的情形下自愿签约，且在签约后配合将房屋交付拆迁，接受安置补偿。故被诉行政协议有集体土地征收行为作为前提，并非是在无依据、无征收行为的情形下订立，并不存在行政诉讼法规定的没有依据等重大且明显违法情形，王长友等三人请求确认无效的依据不足。
综上，被诉《补偿协议》签订时，尚欠缺前置程序，王长友等三人要求确认《补偿协议》无效，但该诉请尚无充分的事实和法律依据，应不予支持。因被诉协议未被确认无效，亦未被撤销或解除，协议所作权利处分仍旧有效，仍应依约履行，王长友等三人主张的房产折价补偿款、赔偿租金损失、赔偿宅基地使用权损失等诉请于法无据，亦应不予支持，对所称损失无组织鉴定之必要。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条、第一百零二条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：一、驳回王长友等三人要求确认任旗营村6号房屋《补偿协议》无效的诉讼请求；二、驳回王长友等三人要求判决区政府对任旗营村6号房屋折价补偿、赔偿租金损失、赔偿宅基地使用权损失的诉讼请求。一审案件受理费50元，由王长友等三人负担。
王长友等三人上诉称：一、一审判决适用法律错误。人民法院审理行政协议案件应在适用行政法律规范的同时，参照适用民事法律规范。一审法院根据行政法律规范认定《补偿协议》不存在重大且明显违法情形，却没有考虑涉案拆迁协议的个别条款不符合民事法律规范的规定，属于无效条款的情况。《补偿协议》第十三条第（五）项对政府履行回迁义务的期限表面上是以其他村民（居民）的搬出、腾空行为作为期限起算条件，但该行为不是由其他村民（居民）意志决定，而是由政府能否积极主动推进和实施行政征收行为决定，政府有权作出征收决定并采取强制执行措施，而政府怠于履行职责就可能面临起算条件不成立，回迁安置房交付期限永远不会届满的情形，被征收人房产交付政府拆除却无从主张权利。协议条文是政府为重复使用而预先拟定，被征收人没有协商余地，该格式条款剥夺了被征收人在合理期限内获得补偿的主要权利，将政府行为风险转嫁给老百姓承担，免除了政府责任，按照《中华人民共和国合同法》第四十条的规定，该条款属于无效条款。二、一审判决关于王长友等三人补充证据“集体土地征收公告的附图”记述有误，该征地公告没有附图，上诉人提交该图仅是为了提交说明房屋坐落位置与征地公告范围关系的示意图，该示意图是区政府在另案中应法庭要求而补充的证据。对此，二审法院应予核实修正。三、区政府在法庭中的陈述与事实不符，其关于按照协议约定支付过渡费、村民不配合拆迁导致安置房未启动建设、行政征收没有强制执行条件等陈述为虚假，区政府在一审庭审时对于因开发商资金链断裂导致安置房未建设情况已经予以认可。综上，请求：1.撤销一审判决；2.判决有关任旗营村6号房产的《补偿协议》第十三条第（五）项中“在所有村民（居民）搬出、腾空房屋，将房屋及相关资料交给甲方并拆除完毕后”的履行期限起算条款无效；3.一、二审诉讼费用由区政府负担。
区政府答辩称：一、征收行为涉及的南地块部分尚未拆平，地块南、北为一个整体，整个地块不是净地无法交易。房屋未完全拆除，导致整体项目无法推进，被征收人也是有责任的，《补偿协议》关于政府履行期限为36个月的规定，考虑了建设周期，未排除被征收人的主要权利，该条款为有效。二、王长友等三人提出的上诉请求为一个新的诉讼请求，没有经过一审裁判，不能直接判决。一审判决适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
建投公司陈述称，同意区政府答辩意见。《补偿协议》规定了关于超过36个月的过渡费交付方式，协议及协议条款有效。请求驳回上诉，维持原判。
德恒天润公司陈述称，同意区政府答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。
王长友等三人向一审法院提供了批复、明确城中村改造项目土地一级开发整理责任主体通知、中选通知书、城中村改造项目合作协议、拆迁拆除委托协议、城中村改造工作实施方案、《安置补偿实施方案》、安置补偿实施细则、城中村改造项目百姓之声问答、《补偿协议》、卫星照片、涉案房产所在区域房价走势、死亡医学证明、人民调解协议及记录、信息公开回复、城中村改造工作宣传手册、《拆迁公告》、行政裁定书、集体土地征收土地公告、网站信息等证据材料。区政府向一审法院提供了土地一级开发整理项目核准批复、关于明确城中村改造项目土地一级开发整理责任主体的通知、中选通知书、合作协议、拆迁拆除委托协议、《补偿协议》、收条、盘龙区土地利用总体规划、城中村改造专项规划指导意见、城中村改造项目修建性详细规划方案、国有建设用地使用权出让规划条件、城中村项目改造意向调查表、政府常务会议纪要、城中村改造征求意见表、安置补偿实施细则、《改造公告》、送达回证、听证回复、拟征收土地现状调查确认表、拟征收土地涉及失地人员调查表、土地勘测定界技术报告书、土地利用现状图、建设用地项目呈报材料“一书一方案”、征地请示及相关材料、征地批复等证据材料；提交了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《云南省土地管理条例》、《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》（昆政办[2009]53号）、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等法律依据。建投公司和德恒天润公司未向一审法院提供证据材料。
为查明本案所涉集体土地征收范围、孙配6号房屋是否在批复征收范围内、是否在区政府发布过的征收公告范围内等问题，一审法院要求王长友等三人、区政府补充证据。区政府补充提供了集体土地征收公告和附图、会议纪要。王长友等三人补充提供了房屋位置示意图、盘龙区金辰街道办《关于任旗营西片区城中村改造项目集体土地征收公告需要核实问题的回复》、行政裁定书。
一审法院经审查认为，区政府提供的盘龙区土地利用总体规划因无原件且提交的复印件文本模糊不清，无法确定其真实性和关联性，城中村项目改造意向调查表与本案争议无直接关联，均不能作为本案证据；在本案待证事实范围内，区政府提交的其他证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，确认为本案证据。王长友等三人提供的涉案房产所在区域房价走势无法确定真实性，不作为本案证据，王长友等三人提供的其他证据材料确认为本案证据。区政府和王长友等三人应一审法院要求补充提交的证据材料中，区政府提交的会议纪要无法确认与本案的关联性，不应作为本案证据，其余补充的证据材料确认为本案证据。本院认为，一审法院对证据的审核认定正确，本院予以确认。二审中，对王长友等三人提出的证据名称问题，本院予以确认：王长友等三人提供的第二十八号证据为“房屋位置示意图”，而非“集体土地征收公告的附图”。
二审经审理查明，一审判决认定的主要事实清楚，本院予以确认。
本院认为，关于王长友等三人提出的上诉请求是否属于新的诉讼请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。王长友等三人在一审时提出了要求确认《补偿协议》无效的诉讼请求，其上诉时提出的第二项上诉请求为要求确认有关任旗营村6号房产的《补偿协议》第十三条第（五）项中“在所有村民（居民）搬出、腾空房屋，将房屋及相关资料交给甲方并拆除完毕后”的履行期限起算条款无效的诉讼请求，上述两项诉讼请求的诉讼标的和内容均不同，王长友等三人的第二项上诉请求是一个新的诉讼请求，其提出新的诉讼请求并无正当理由，且该诉讼请求未经过一审审理，不能直接进入二审诉讼程序，本院对其提出第二项上诉请求即要求确认有关任旗营村6号房产的《补偿协议》第十三条第（五）项中“在所有村民（居民）搬出、腾空房屋，将房屋及相关资料交给甲方并拆除完毕后”的履行期限起算条款无效的诉讼请求，依法不予准许。
关于被诉《补偿协议》是否无效。《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案主要应当审查被诉《补偿协议》是否具有法律规定的无效情形。首先，《土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，区政府征收集体土地经过云南省人民政府批复同意，区政府在签订《补偿协议》之后才发布《征收公告》，在诉讼中未能提交证据证明在签订协议前对涉案土地发布了包含法定全部内容的征收公告，但在区政府发布的《改造公告》、《拆迁公告》中，将征收范围、面积、时限等征地事项进行了公告；在《安置补偿实施方案》中，也明确了搬迁期限、安置补偿原则、补偿方式和标准、临时安置过渡费发放标准等征收事项内容。《补偿协议》是经有权机关批准征收集体土地而实施的具体征地行为，具有相应事实和法律依据，不存在重大且明显违法情形，王长友等三人提出区政府未按照《土地管理法》等法律规定进行征收，因而《补偿协议》无效的主张不能成立。其次，《补偿协议》签订主体为德恒天润公司、昆明富大建筑有限公司和孙配，德恒天润公司是由建投公司通过招标投标而中选的土地一级开发社会投资人，而建投公司是区政府确定的土地一级开发整理责任主体，协议主体一方虽未列明区政府，但按照《土地管理法》第二十五条规定，区政府是征收土地的组织实施机关，对被征收人负有征地补偿义务，对因实施征收补偿而签订的征收协议是适格责任主体。因此，王长友等三人提出签约和履约主体违法因而所签订协议无效的主张不能成立。再次，《补偿协议》内容中，首段已载明结合《安置补偿实施方案》，双方平等自愿就拆迁安置补偿事宜达成协议，孙配是在知悉征收补偿方案以及安置补偿方式、标准情况下签订协议并交付房屋，协议并非在无相应依据的情况下签订，不存在重大且明显违法情形。王长友等三人认为协议违法而无效的主张不能成立。综上，被诉《补偿协议》不存在法律规定的行政行为无效情形，王长友等三人提出《补偿协议》无效的诉讼请求，本院不予支持。
因王长友等三人诉称要求确认《补偿协议》协议无效的请求不能成立，其基于此项请求而提出的要求折价补偿房屋价款，赔偿租金损失和宅基地使用权损失的诉讼请求无事实和法律依据，依法不应予以支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人王长友、王树兰、王长所负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 桂 蕾
审判员 赵 霁
二〇一八年三月二日
书记员 包欣鑫