广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤02行终56号
上诉人（原审原告）李菊芳，女，1973年11月16日出生，汉族，广东省始兴县人，农民，住广东省始兴县。
委托代理人李荣林，男，1946年12月27日出生，汉族，广东省始兴县人，居民，住广东省始兴县。系李菊芳的父亲。
被上诉人（原审被告）始兴县公安局。地址：广东省始兴县太平镇红旗东路***号。
法定代表人余志强，始兴县公安局局长。
委托代理人罗立勇，始兴县公安局法制科副科长。
委托代理人陈滨，始兴县公安局指挥中心副主任。
上诉人李菊芳因与被上诉人始兴县公安局公安信息公开一案，不服广东省韶关市武江区人民法院于2017年11月24日作出的（2017）粤0203行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月26日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年3月19日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明，李菊芳于2016年6月6日以EMS特快专递形式向始兴县公安局邮寄了十一份《始兴县政府信息公开申请表》，其中一份要求始兴县公安局公开以下政府信息：“1.始兴县公安局2011年7月12日对李菊芳故意损毁公私财物作出的行政拘留一案的卷宗；2.被损毁的公私财物的受害所有人；3.始兴县公安局执法程序、执法过程、执法的全程录音视频（包括在现场损毁的公私财物及情形、始兴县公安局对李菊芳进行的检查和询问、入拘留所、在拘留所、出拘留所、出拘留所之后李菊芳被弄往何处及又对李菊芳采取了什么措施）；5.始兴县公安局对李菊芳故意损毁公私财物作出的行政拘留一案的其他相关信息。”
2016年7月22日，因始兴县公安局对李菊芳要求公开上述信息的申请未作处理，李菊芳向始兴县人民政府提出行政复议。始兴县人民政府经审查，于2016年9月18日作出始府行复（2016）9号《行政复议决定书》，确认始兴县公安局未在法定期限内履行政府信息公开义务的具体行政行为违法，同时责令始兴县公安局在收到复议决定书十五日内依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定履行政府信息公开职责。
始兴县公安局于2016年9月18日收到始府行复（2016）9号《行政复议决定书》后，于2016年9月30日作出始公（2016）第0903号-答复告知《关于政府信息公开的答复》，载明：“李菊芳：本机关于2016年6月7日收到你以邮寄形式向本机关提出政府信息公开申请：‘或者其他特征描述：1.始兴县公安局2011年7月12日对李菊芳故意损毁公私财物作出的行政拘留一案的卷宗；2.被损毁的公私财物的受害所有人；3.始兴县公安局执法程序、执法过程、执法的全程录音视频（包括在现场损毁的公私财物及情形、始兴县公安局对李菊芳进行的检查和询问、入拘留所、在拘留所、出拘留所、出拘留所之后李菊芳被弄往何处及又对李菊芳采取了什么措施）；5.始兴县公安局对李菊芳故意损毁公私财物作出的行政拘留一案的其他相关信息。’经审核，现答复如下：1.始兴县公安局2011年7月12日对李菊芳故意损毁公私财物作出的行政拘留一案的卷宗；2.被损毁的公私财物的受害所有人；3.始兴县公安局执法程序、执法过程、执法的全程录音视频（包括在现场损毁的公私财物及情形、始兴县公安局对李菊芳进行的检查和询问、入拘留所、在拘留所、出拘留所、出拘留所之后李菊芳被弄往何处及又对李菊芳采取了什么措施）。由于以上申请内容均属于所涉及案件的案卷、证据材料，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章所规定的政府信息公开的范围，本机关对该部分信息不予公开。你可以根据《中华人民共和国行政复议法》或《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定获取以上信息。5（4）.始兴县公安局对李菊芳故意损毁公私财物作出的行政拘留一案的其他相关信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项，本机关未制作，该政府信息不存在。”
李菊芳仍不服，遂提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《公安机关组织管理条例》第二条：“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。”的规定，公安机关作为特殊的国家机关，其同时具有刑事司法机关和行政机关的双重职能，其在根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定行使侦查、拘留等权力时，是国家刑事司法机关，行使上述权力时形成的刑事卷宗材料，不属于《政府信息公开条例》第二款规定所指的政府信息；其在根据《中华人民共和国治安管理处罚法》行使治安管理权力时，属国家行政机关，履行的是行政机关的职责，在行使治安管理权力时形成的相关材料，属于《信息公开条例》第二款规定的政府信息。根据《政府信息公开条例》第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第四条第一款：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”的规定，公安机关负有公开其在履行行政机关职过程中制作或者获取，并记录、保存的政府信息之义务。李菊芳于2016年5月22日向始兴县公安局提出公开相关政府信息的申请，但始兴县公安局未在法定期限内履行政府信息公开义务，该行政行为已经始兴县人民政府的始府行复（2016）9号《行政复议决定书》确认违法，并责令始兴县公安局十五日内履行政府信息公开职责。始兴县公安局于2016年9月18日收到始府行复（2016）9号《行政复议决定书》后，于2016年9月30日作出始公（2016）第0903号-答复告知《关于政府信息公开的答复》，在始府行复（2016）9号《行政复议决定书》限定的期限内履行了政府信息公开职责。因此，李菊芳关于始兴县公安局不依照始府行复（2016）9号《行政复议决定书》履行政府信息公开职责的主张，没有依据，原审法院不予采纳。对李菊芳关于始兴县公安局未在政府信息公开的法定期限内答复的行为违法的诉讼请求，原审法院不予支持。本案中，李菊芳要求始兴县公安局公开的政府信息有4项：1、对于第1项“始兴县公安局2011年7月12日对李菊芳故意损毁公私财物作出的行政拘留一案的卷宗”、第2项“被损毁的公私财物的受害所有人”、第3项“始兴县公安局执法程序、执法过程、执法的全程录音视频”，属公安机关在履行行政机关职能过程中制作或者获取，并记录、保存的政府信息，根据《公安机关执法公开规定》第二条：“本规定所称执法公开，是指公安机关依照法律、法规、规章和其他规范性文件规定，向社会公众或者特定对象公开刑事、行政执法的依据、流程、进展、结果等相关信息，以及开展网上公开办事的活动。”第十六条：“公安机关应当向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息:(一)办案单位名称和联系方式;(二)刑事案件立案、破案、移送起诉等情况，对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限;(三)行政案件办理情况和结果。公安机关在接受控告人，以及被害人、被侵害人或者其家属报案或者报警时，应当告知其前款所列执法信息的查询方式。”第十八条：“公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿、信访等案件，应当依照法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，向当事人或者其家属、诉讼代理人以及第三人等告知采取强制措施和案件办理进展、结果等信息。”的规定，李菊芳作为行政处罚案件的被处罚人，该行政案件的办理情况和结果，属于始兴县公安局执法公开的内容，依法应予公开。但由于行政案件的卷宗、录音、录像中除属执法公开部分的内容外，还包括其他不宜公开的信息，根据《政府信息公开条例》第二十二条：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”的规定，始兴县公安局应对上述信息作区分处理后，向李菊芳提供可以公开的信息内容。现始兴县公安局以该案卷宗及执法过程的录音、录像不属于《政府信息公开条例》第二章所规定的政府信息公开的范围，告知李菊芳不予公开，主要证据不足，始兴县公安局应对李菊芳申请的第1项、第2项、第3项内容重新作出答复。2、对于李菊芳申请的第4项（申请表中标号为5）“始兴县公安局对李菊芳故意损毁公私财物作出的行政拘留一案的其他相关信息”，根据《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，如果申请公开的政府信息不存在，行政机关只要将情况告知申请人，就属于履行了法定义务。本案中，始兴县公安局并未制作李菊芳申请的第4项政府信息，遂在答复中明确告知李菊芳“本机关未制作”，已履行了相应的告知义务，始兴县公安局对李菊芳申请公开该部分信息的相关答复内容并无不当。对李菊芳要求公开上述信息的请求，依据不足，依法不予支持。至于李菊芳关于追究始兴县公安局行政机关主要负责人法律责任的诉讼请求，不是行政案件的审理范围，依法不予审查。综上所述，始兴县公安局对李菊芳提交的第1项、第2项、第3项申请内容作出的答复，依法应予撤销，李菊芳关于撤销始公（2016）第0903号-答复告知《关于政府信息公开的答复》，始兴县公安局重新作出答复的诉讼请求，原审法院予以部分支持；李菊芳关于确认始兴县公安局未在政府信息公开的法定期限内答复的行为违法、不依照始府行复（2016）9号《行政复议决定书》履行政府信息公开职责违法、依法追究始兴县公安局行政机关主要负责人的法律责任的诉讼请求，没有依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：一、撤销始兴县公安局作出的始公（2016）第0903号-答复告知《关于政府信息公开的答复》中对李菊芳提交的《始兴县政府信息公开申请表》所列第1项、第2项、第3项申请内容所作的答复；二、限始兴县公安局在判决发生法律效力之日起十五个工作日内对李菊芳提交的《始兴县政府信息公开申请表》所列第1项、第2项、第3项申请内容依法作出答复；三、驳回李菊芳其他诉讼请求。案件受理费50元，由始兴县公安局负担。
上诉人李菊芳不服原审判决向本院上诉称，根据《中华人民共和国信息公开条例》第二条政府信息的定义，始兴县公安局作为公安机关在履行行政职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息。此规定的含义，不仅是始兴县公安局行政管理职能活动形成的信息，还有其依授权实施行政管理活动过程中所形成的信息，以及其自身进行开展行政业务时形成的信息，也包括其获取的其他主体制作的与始兴公安职责履行密切相关的信息，其对外进行行政管理所制作或者获取的信息都属于政府信息；而且行政机关产生的内部管理活动尽管没有对外行使公权力并发生法律效力，但其仍然是公共资金运转的结果，同样需要接受社会公众的监督，也都在公开之列。始兴县公安局是在行使行政管理时作出行政处罚决定书的。李菊芳于2016年6月6日寄出政府信息公开申请，申请公开信息的描述有：1.始兴县公安局2011年7月12日对李菊芳故意损毁公私财物作出的行政拘留一案的卷宗；2.被损毁的公私财物受害所有人；3.始兴县公安局执法程序、执法过程、执法的全程录音视频（包括在现场损毁的公私财物及情形、始兴县公安局对李菊芳进行的询问、入拘留所、在拘留所、出拘留所、出拘留所之后李菊芳被弄往何处及又对李菊芳采取了什么措施）；5.始兴县公安局对李菊芳故意损毁公私财物作出的行政拘留一案的其他相关信息。此处申请第5条应更正为第4条。李菊芳申请公开的4项信息都是与始兴县公安局是在行使行政管理中形成并作出行政处罚决定相关的信息，属始兴县公安局在履行行政职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息，应当全部公开申请事项。李菊芳申请的第4项申请内容属于始兴县公安局公开信息的范围。国办发（2010)5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。此处“过程性信息”指处于讨论、研究或者审查中，对作出决策具有参考价值的信息，行政行为尚未完成的，正在进行的信息。如果行政行为已经完成，行政机关应当将作出该行政行为过程中制作或获取的信息公开。属于李菊芳申请的信息公开内容，应当公开。行政机关产生的内部管理活动尽管没有对外行使公权力并发生法律效力，但其仍然是公共资金运转的结果，同样需要接受社会公众的监督，也都在公开之列。始兴县公安局作出的《关于政府信息公开的答复》始公（2016)第0903号-答复告知，答复违法。上诉请求：一、撤销一审判决；二、确认始兴县公安局作出的《关于政府信息公开的答复》始公（2016)第0903号-答复告知违法并予以撤销，并对李菊芳提出的信息公开申请重新答复，认真履行政府信息公开义务职责；三、请求法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条，对始兴县公安局的行政机关主管人员、直接负责人员的违法违纪行为移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。以及依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。四、由始兴县公安局负担诉讼费用。
被上诉人始兴县公安局答辩称，一、始兴县公安局2016年9月30日按照始兴县人民政府[2016]9号《行政复议决定书》决定，已在规定时间内纠正具体行政行为。2016年9月18日，始兴县人民政府作出行政复议决定，认为“确认被申请人未在法定期限内履行政府信息公开义务的具体行政行为违法”，责令始兴县公安局在十五日内，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定履行政府信息公开职责。始兴县公安局已于2016年9月30日在规定时间内补正具体行政行为，向李菊芳当面送达了《关于政府信息公开的答复》始公（2016）第0903号-答复告知。二、一审判决关于始兴县公安局应对李菊芳关于公开案卷卷宗、被损的公私财物的受害所有人、视频音频重新答复的判决认定事实不清、适用法律错误。（一）一审判决并未就2011年7月12日李菊芳故意损毁公司财物一案中始兴县公安局对李菊芳所出具的相关材料进行查明。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”在本案中，“可以公开的信息内容”应该根据《公安机关执法公开规定》第十六条第一款第（一）项、（三）项关于：“公安机关应当向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息：（一）办案单位名称和联系方式；……（三）行政案件办理情况和结果。”以及第十八条：“公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿、信访等案件，应当依照法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，向当事人或者其家属、诉讼代理人以及第三人等告知采取强制措施和案件办理进展、结果等信息。”的规定确定。亦即，以上案卷中可以公开的内容应该包括办案单位名称和联系方式、行政案件办理情况和结果、采取强制措施和案件办理进展等。这些内容始兴县公安局已经在办理该案件过程中依法向李菊芳提供，始兴县公安局不存在重复公开的必要与义务。一审判决并未对始兴县公安局已经向李菊芳提供过材料的事实予以查明，属于事实认定不清。（二）由于公安机关内部卷宗属于执法过程中形成，其调查取证的方式、内部文书呈批手续的流转、调查收集获取的个人信息等等属于不适宜公开的内容，若随意公开卷宗内容，被社会上其他不法分子利用极有可能妨害公安机关日后正常执法活动或者影响社会稳定，以及影响公民的正常生活，根据《公安机关执法公开规定》第四条规定：“公安机关不得公开涉及国家秘密，以及可能妨害正常执法活动或者影响社会稳定的执法信息。公安机关不得向权利人以外的公民、法人或者其他组织公开涉及商业秘密、个人隐私的执法信息。但是，经权利人同意公开，或者公安机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开。”，一审判决在未查明事实基础上，进一步错误适用法律，认为始兴县公安局应区分信息向李菊芳提供可以公开的内容以及公开被损的公私财物的受害所有人属适用法律错误。（三）关于视频音频内容公开问题。视频音频属于卷宗内容的一部分，依法不应予以公开。（四）《中华人民共和国政府信息公开条例》并未将行政案卷卷宗列入公开范围。此外，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项规定，“行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案件材料，行政机关告知其应当按照法律、法规的规定办理的”，申请人不服提起行政诉讼，人民法院不予受理。该案已经行政复议，按照该规定，当事人要获取行政复议案卷材料的相关信息，可以根据《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第二款关于查阅行政复议案卷材料的规定进行。对通过其他法定渠道可以获得的信息，法律在政府信息公开之外保障了当事人的知情权，如果当事人再通过申请政府信息公开获取相关信息，会使相关法律规定形同虚设。综上所述，始兴县公安局严格按照行政复议决定书要求，在规定时限内履行政府信息公开义务，依法依规向李菊芳作出书面答复，此行为不存在违法情节。一审判决认定部分事实不清、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，诉讼费用由李菊芳负担。
本院二审期间，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,本院予以确认。
本院认为，一、始兴县公安局于2016年9月30日作出始公（2016）第0903号-答复告知《关于政府信息公开的答复》。始兴县公安局对李菊芳申请公开的第1、2、3项信息答复“由于以上申请内容均属于所涉及案件的案卷、证据材料，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章所规定的政府信息公开的范围，本机关对该部分信息不予公开。你可以根据《中华人民共和国行政复议法》或《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定获取以上信息。”依照《公安机关执法公开规定》第二条：“本规定所称执法公开，是指公安机关依照法律、法规、规章和其他规范性文件规定，向社会公众或者特定对象公开刑事、行政执法的依据、流程、进展、结果等相关信息，以及开展网上公开办事的活动。”第十六条：“公安机关应当向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家属公开下列执法信息:(一)办案单位名称和联系方式;(二)刑事案件立案、破案、移送起诉等情况，对犯罪嫌疑人采取刑事强制措施的种类和期限;(三)行政案件办理情况和结果。公安机关在接受控告人，以及被害人、被侵害人或者其家属报案或者报警时，应当告知其前款所列执法信息的查询方式。”第十八条：“公安机关办理刑事、行政、行政复议、国家赔偿、信访等案件，应当依照法律、法规、规章和其他规范性文件的规定，向当事人或者其家属、诉讼代理人以及第三人等告知采取强制措施和案件办理进展、结果等信息。”《政府信息公开条例》第二十二条：“申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。”的规定，始兴县公安局应当依照法律的规定对行政案件中的信息作出区分处理后，向李菊芳公开。一审法院判决始兴县公安局对李菊芳申请的第1、2、3项内容重新作出答复并无不当。
二、始兴县公安局对李菊芳申请公开的第4项信息答复“本机关未制作，该政府信息不存在”。依照《政府信息公开条例》第二十一条第一款第（三）项：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”的规定，如果申请公开的政府信息不存在，行政机关只要将情况告知申请人，就属于履行了法定义务。因此始兴县公安局已履行了相应的告知义务，始兴县公安局对李菊芳申请公开该部分信息的相关答复内容并无不当。如果确实存在相关政府信息，行政机关应当依照法律、法规规定的权限履行公开职责，不应相互推诿；如果相关政府机关或者工作部门客观上并未制作、保存相关政府信息，人民法院也无法判决其公开。至于没有制作或者保存相关信息会导致何种法律后果，当事人可以依照法律、法规规定的渠道另行主张权利，并不是政府信息公开诉讼中所要解决的问题。
至于李菊芳关于追究始兴县公安局行政机关主要负责人法律责任的诉讼请求，不是行政案件的审理范围，依法不予审查。
综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。李菊芳的上诉理由不充分，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由李菊芳负担。
本判决为终审判决。
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审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一八年五月二十一日
书记员 罗智健