广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1555号
上诉人（原审原告）：钟灿明，男，1970年8月26日出生，汉族，住广州市天河区。
委托代理人：文花艳，广东合高律师事务所律师。
委托代理人：张凯欣，广东合高律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区府前路*号。
法定代表人：温国辉，市长。
委托代理人：戚燕平，该府工作人员。
原审第三人：广州市土地开发中心。住所地：广州市越秀北路**号**楼。
法定代表人：华而实，主任。
委托代理人：吴业辉、樊文静，均系广东广信君达律师事务所律师。
原审第三人：广州纺织工贸企业集团有限公司。住所地：广州市越秀区东风中路***号*****层。
法定代表人：谭亚羡，总裁、副董事长。
原审第三人：广州广纺联集团有限公司。住所地：广州市天河区员村西街*号大院自编**号。
法定代表人：魏保平，总经理。
上诉人钟灿明因与被上诉人广州市人民政府行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初58号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年1月28日，钟灿明向广州市人民政府递交《行政复议申请书》，请求：一、撤销穗土开函〔2015〕940号《广州市土地开发中心关于加快推进广州国际金融城二期二棉厂地块收储有关问题的函》（以下简称《收储函》）；二、对市长办公会议纪要（穗市长会纪〔2015〕54号）及广州市政府文件处理表（城建〔2015〕434号）进行合法性审查。
广州市人民政府于2016年1月28日受理后，经审查于2016年2月3日作出穗府行复〔2016〕113号《行政复议不予受理决定书》，认为：《收储函》仅为广州市土地开发中心（以下简称土地开发中心）为实施广州市人民政府批复的土地收储方案而进行的过程性行为，对钟灿明的权利义务不产生实际影响，故不符合行政复议的受理条件；市长会议纪要和市政府文件处理表均属行政机关的内部事项，且不是行政复议可审查的规范性文件，故该项请求也不属于行政复议的范围。综上，钟灿明提出的复议申请不属于行政复议的范围，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条第一款的规定，决定对钟灿明的行政复议申请不予受理。该决定书于2016年2月4日直接送达钟灿明。钟灿明不服上述决定书，遂提起本案诉讼，请求撤销穗府行复〔2016〕113号《行政复议不予受理决定书》，判令广州市人民政府受理其行政复议申请。
原审法院另查明：广州广纺联集团有限公司（以下简称广纺联公司）系广州纺织工贸企业集团有限公司（以下简称工贸公司）全资子公司，亦为涉案地块权属人。2015年11月26日，土地开发中心向工贸公司发出《收储函》，内容为：根据市长办公会议纪要（穗市长会议〔2015〕54号）和广州市政府文件处理表（城建〔2015〕434号）的要求，请贵公司根据广州市人民政府批示的土地交政府收储方案，尽快整理提供该地块的相关资料，与我中心签订该地块的收储协议，并做好土地移交前的租户清理工作。
2015年11月27日，工贸公司向广纺联公司发出《关于清退广纺联集团有限公司位于员××××号大院内租户的通知》（穗纺工贸〔2015〕86号），要求广纺联公司在接文之日起立即启动位于员××××号大院内租户的全部清退工作。同月30日，广纺联公司向各位租赁客户发出《关于清退员××××号大院（二棉厂）临时性租户的通告》（广纺联〔2015〕17号），主要内容为：根据土地开发中心和工贸公司文件要求，员村西街2号大院二棉厂区（广纺联创意产业园）土地属于市政府要求尽快收储的地块，并须做好土地移交前的租户清理工作。按照租赁合同要求，自本通告发出之日起2个月内（即到2016年1月31止），由广纺联公司清退其直接签约的租户，由各大租户清退其对应签约的租户。……请各租赁方按照本通告，在上述规定的日期向广纺联公司移交租赁场地。同年12月8日，广纺联公司向钟灿明发出《终止临时租赁合同通知书》，内容为：根据土地开发中心《收储函》和工贸公司《关于清退广纺联集团有限公司位于员××××号大院内租户的通知》（穗纺工贸〔2015〕86号）文件要求，员村西街2号大院（二棉厂）地块属于市政府要求尽快收储的地块，并须做好土地移交前的租户清理工作。按照我司与你签订的临时租赁合同约定：“租赁期间，遇到市政府或工贸公司需要对地块进行开发回收等，出租方提前2个月通知承租方，双方同意无条件终止合同。承租方无条件交出租赁场所，双方各自承担自身的经济损失和法律责任，且互不追究造成的经济损失和法律责任，承租方不得向出租方或政府要求任何赔偿和补偿”。我司现通知你，我们双方签订的员××××号大院（二棉厂）临时租赁合同将于2016年2月8日自行终止。同时请你按清退租户通告清退你对应签约的租户（次承租人），向我司交回承租场所及办理相关手续。同月31日，钟灿明签收该通知书。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议规定的行政复议范围；……”。第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《广州市行政复议规定》第十二条规定：“下列情形不属于行政复议的范围：……（八）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，土地开发中心根据政府批示的土地收储方案，向土地权属人（广纺联公司）的母公司工贸公司发出《收储函》，依据法律规定进行土地储备工作。土地开发中心发出的《收储函》对钟灿明权利义务并不产生实际影响。同时，市长会议纪要和市政府文件处理表属行政机关的内部事项，其合法性审查亦不属于行政复议的范围。因此，广州市人民政府受理钟灿明的行政复议申请后，认为钟灿明请求的事项不属于行政复议的范围，作出被诉的《行政复议不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。钟灿明要求撤销不予受理决定，并要求广州市人民政府限期受理复议申请的请求及理由，依法无据，原审法院不予支持。至于钟灿明认为合法权益受到侵害，可基于其与广纺联公司签订的临时租赁合同另循途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回钟灿明的诉讼请求。
钟灿明不服，向本院提起上诉，请求撤销原判、发回重审，或改判撤销《行政复议不予受理决定书》，判令广州市人民政府限期受理钟灿明的行政复议申请。理由主要有：（一）《收储函》及相应市长会议纪要、市政府文件处理表，不属于《广州市行政复议规定》第十二条第（八）项“对他人权利义务不产生实际影响的行为”，该《收储函》是原审第三人土地开发中心作出的具体行政行为，对钟灿明产生实际影响，属于行政复议范围，市政府不受理钟灿明的复议申请错误，一审判决驳回钟灿明的诉讼请求，也是错误的，应予纠正。（二）《收储函》的收文对象虽然并非钟灿明，但该函件的适用范围明确包含了钟灿明。土地开发中心《收储函》除要求“尽快签订该地块的收储协议”外，还要求“做好土地移交前的租户清理工作”，而钟灿明正是该土地的实际承租人之一，也是该《收储函》指向的“租户”。原审第三人工贸集团及其下属的广纺联公司，正是基于该《收储函》的要求，提出清退钟灿明，说明该《收储函》对钟灿明的权利义务产生影响。（三）至于钟灿明与广纺联公司之间是否存在其他方面的民事争议，是否可以同时启动不同类型的救济途径，促进相关争议的解决，这与本案的争议焦点（《收储函》是否属于具体行政行为？是否可以作为复议对象？）没有任何关系。
被上诉人广州市人民政府辩称：（一）《收储函》对钟灿明的权利义务不产生实际影响，该府不受理钟灿明的行政复议申请，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当。（二）《收储函》只是土地开发中心为实施该府批复的土地收储方案而进行的过程性行为，对钟灿明的权利义务不产生实际影响。《收储函》虽然有要求工贸集团做好土地移交之前的租户清理工作的表述，但广纺联公司终止与钟灿明的租赁合同，并非根据《收储函》，而是根据双方签订的《临时租赁合同》有关终止租赁的约定。（三）《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”。由于钟灿明与《收储函》之间没有法律上利害关系，钟灿明的行政复议申请不符合受理条件，该府决定不予受理，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款“有下列情形之一的，行政机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件”的规定。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人土地开发中心、工贸公司和广纺联公司，均未陈述意见。
经审查，本院确认原审认定的事实。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”可见，行政复议的受案范围以具体行政行为为限。本案的争议焦点是，《收储函》是不是具体行政行为？
具体行政行为，是行政主体行使公权力单方作出的直接对外发生法律效果的行为。而土地开发中心发出的《收储函》，并非具体行政行为。因为土地开发中心在收购国有土地使用权时，与国有土地使用权人处于平等地位，需经双方协商达成合意，才能订立土地使用权收购合同，土地开发中心并不能强迫国有土地使用权人订立收购合同，《收储函》只是缔约之前的沟通行为，促请广纺联公司与土地开发中心缔约，没有强制力，既不会发生转移土地使用权的效果，也不会发生终止上诉人与广纺联公司之间租赁合同的效果。上诉人与广纺联公司的租赁关系在发出《收储函》时依然存在，待广纺联公司依法行使合同终止权后，租赁关系才告终止。可见，影响上诉人承租人地位的，是广纺联公司终止合同的民事行为而非《收储函》，《收储函》不对上诉人的承租人地位发生法律上影响。因此，《收储函》不是具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。
根据《中华人民共和国行政复议法》第七条的规定，行政复议机关一并审查规章以下的规定，属于附带审查，以申请人系就具体行政行为申请复议为前提。但《收储函》不是具体行政行为，因此不满足附带审查的前提。况且，上诉人也未举证证明申请附带审查的对象——市长办公会议纪要（穗市长会纪〔2015〕54号）、广州市政府文件处理表（城建〔2015〕434号），属于规范性文件。总之，上诉人的申请不符合行政复议的受理条件，被上诉人决定不受理其行政复议申请，适用法律正确。
综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不妥。上诉人请求改判的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钟灿明负担。
本判决为终审判决。
审判长 王建平
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一七年九月二十八日
书记员 刘永红
唐亚文