广东省梅州市中级人民法院
行政判决书
（2018）粤14行终19号
上诉人（原审原告）：曾强祥，男，汉族，1964年5月16日出生，住址：广东省五华县。
委托代理人：谢炳泉、余少彬，均系广东客中梅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：五华县住房和城乡规划建设局，地址：广东省梅州市五华县水寨镇前进街119号。
法定代表人：周铁伟，该局局长。
委托代理人：李海浪，广东长乐律师事务所律师。
委托代理人：钟岸斌，该局规划报建股股长。
原审第三人：五华县水寨镇人民政府，地址：广东省梅州市五华县水寨大道331号。
法定代表人：彭龙华，该镇镇长。
委托代理人：黄运昌、蓝东，均系该镇工作人员。
原审第三人：李胜娣，女，汉族，1965年9月24日出生，住址：广东省五华县。
上诉人曾强祥因与被上诉人五华县住房和城乡规划建设局（以下简称“五华县住建局”）撤销建设用地规划许可证纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2017）粤1481行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理认定如下事实:原告委托周伟雄于1996年1月20日与大坝镇环城公路建设办公室签订协议，其中约定：该办公室负责规划环城公路（现称“水寨”）澄湖地段土地共270平方米和办理用地及一层的报建手续，其中建筑占地180平方米，分摊面积90平方米，周伟雄按附图尺寸建设，临公路、街道可悬出1.5米，全封闭背面悬出1.2米，前后、左右悬壁下走廊为公共人行道，二层以上悬空位置才属个人所用。协议中附宗地图所注地块宽18米、深进15米，北面和东面标注公建地。于1999年动工兴建并于2002年完工建成三个店铺，该店铺正面朝向水寨，底层建筑占地深进12米，宽15米，第二层建筑均向四面悬出，其中向西面（水寨）悬出1.5米，向东面悬出1.2米。原告与曾祥文划分成店铺后分别居住。庭审中原告未出示其建筑物报建和土地证等手续。2004年10月14日，大坝镇环城公路建设办公室与第三人李胜娣签订安置协议，将澄湖华大市场对面段上地段E幢72平方米土地（长18米、宽4米）安置给李胜娣，该地块位于原告房屋东边。后大坝镇于2004年并入水寨镇。为解决李胜娣等人的征地安置地报建问题，五华县人民政府于2014年12月16日作出华府工纪〔2014〕101号《关于解决水寨镇征地拆迁安置户报建历史遗留问题的会议纪要》，本着尊重历史、解决遗留问题的角度出发，要求被征收人凭征地单位的安置协议书办理报建手续。第三人水寨镇人民政府与澄湖村民委员会经会审后，认定李胜娣72平方米土地属于征地返还安置用地。五华县人民政府于2016年12月12日作出批复，同意被告作出的《关于五华县城水寨、河东、员瑾、大坝片区控制性详细规划》。该规划确定：在城市主干道上严格控制开设车辆出入口，在次要道路或专用道路上开设出入口的须经城市规划管理部门批准，支路上距离同干路相交的平面交叉口应不小于50米。李胜娣于2017年1月10日向被告申请建设用地规划许可，五华县城市规划设计室根据县城总体规划和控制性详细规划出具了详细的县城DB07小区部分用地规划图，测绘公司受委托后出具用地现状图。该两份图中，李胜娣的建设用地位于水寨原告土地后面，深进12.5米、宽4米，原告与李胜娣两人的土地间距4.5米且未规划道路，两人的土地北面规划6.7米宽道路，南面规划34米宽道路。另查明，原告曾于2017年10月向本院起诉五华县国土资源局，诉请撤销该局于2017年5月12日作出的编号2017-261号建设用地许可证，五华县国土资源局在答辩中提交了被告五华住建局作出的建设用地规划许可证。庭审中，原告提出：被告未根据《中华人民共和国行政许可法》第47条的规定通知原告举行听证。《梅州市城市规划管理技术规定》第二篇详规篇第二章第8条规定，低层建筑最小间距为6米，高层建筑间距9米，且不可以把阳台伸出。本案中被告规划的屋与屋之间的距离是4.5米（包括阳台），而小于规定的6米。其建房时，原大坝镇镇长和环城公路办公室主任以当时规划图放线，向原告说明分摊面积的具体位置是房屋东面的专用消防花池6米，巷道6米，共12米内；被告认为：本案被诉的建设用地许可符合城市整体规划，未侵占原告土地，原告不是该建设用地许可的利害关系人，故无需听证。在详细性规划中已经将原告与第三人之间土地规划为建设预留地，不存在栋距。被告的规划行为未损害原告的权益，原告的赔偿诉求无理由和事实依据。
原审判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款关于“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”和《广东省城乡规划条例》第五条第一款关于“省、市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内城乡规划管理工作……”的规定，被告五华住建局负有作出本案被诉建设用地许可的职责。本案中，原告购买土地的协议中未明确东面相邻土地（现李胜娣土地）为规划道路，亦未明确分摊面积的具体位置。即使规划道路，亦应由相关规划部门或镇政府在城乡规划行政行为中认定，而不是通过该民事协议予以规划认定，原告所述当时其房屋建设放线时规划东面为专用消防通道的主张没有证据予以证实。现在的详细性规划是国土、住建部门经过五华县人民政府城乡规划委员会决定通过的，具有规划权威性，故应依据其详细性规划确定争议范围地块的位置、面积、规划用途。原告根据其与国家机关的民事协议，房屋已经建成和居住多年，虽在庭审中未出示其报建和土地使用证等证据，但房屋建设现实应予以尊重。原告房屋底层占地12米，第二层以上建筑向四个方向悬出，其中向西面悬出1.5米，向李胜娣土地悬出1.2米，则其外墙（滴水位）深进14.7米，该外墙与李胜娣建设用地仍有距离，故李胜娣建设用地未占用原告土地。同时，《梅州市城市规划管理技术规定》详规篇第二章第8条规定“低层居住建筑之间的最小正向间距为6米，低层居住建筑与多层、中高层居住建筑的最小正向间距为9米”，该规定中的间距为正向间距，其设置用意在于保障居住房屋的采光、通风和消防。现原告房屋正向为水寨，背向李胜娣建设用地，故李胜娣建设房屋未影响原告房屋的正向间距，亦未对原告房屋的采光、通风、消防造成明显影响。五华县人民政府统筹国土、住建、镇政府等部门，从尊重历史、解决安置用地报建遗留问题的角度出发，准予符合要求的第三人李胜娣及其他拆迁户征地拆迁安置户凭安置协议书办理《建设用地规划许可证》。被告五华住建局根据李胜娣的建设用地申请和水寨镇政府、当地村委会的用地会审认定，经过勘测，依据县城DB07小区部分用地详细规划核定建房用地的位置、面积和用地范围，向李胜娣作出被诉用地许可，符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条关于“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”的规定。原告诉请被告赔偿经济损失10万元的主张，缺乏事实根据和理由，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条关于“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”的规定。原告在诉讼中列水寨镇政府为第三人，该水寨镇政府不是被诉行政许可行为的作出机关，亦与该被诉许可行为没有利害关系，故不符合第三人的诉讼主体资格。综上所述，原告曾强祥的诉讼请求缺乏事实与理由，本院不予支持。第三人李胜娣十多载流离失所今朝安置建房，原告应抱和睦相处之心喜迎新邻，法官亦在此劝导原告转变思维息事罢诉。被告五华住建局于2017年1月23日向第三人李胜娣作出的地字第B2017014号建设用地规划许可行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告曾强祥的诉讼请求。
上诉人曾强祥上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，导致实体处理不公，依法提起上诉。一、一审判决认定事实不清。1、一审法院未实地勘察，直接采信被上诉人及原审第三人的陈述，事实认定不清。上诉人委托周卫雄于1996年1月20日与大坝镇环城公路建设办公室签订的《协议书》中约定：该办公室负责在环城公路环城地段规划已征用的土地共270平方米，其中建筑占地180平方米，分摊面积90平方米，该办公室还负责办理好用地及一层的报建手续；临公路、街道可悬出1.5米，全封闭背面悬出1.2米，凡6米以内巷道的建筑物出墙不准设雨蓬，前后、左右悬壁下的走廊为公共人行道；协议中附宗地图所注地块宽18米、深进15米，合计270平方米。根据该协议，上诉人共购买了270平方米土地（长18米、宽15米），而上诉人仅被允许建筑使用了180平方米（长12米、宽15米），预留的分摊面积是90平方米（长6米、宽15米），即上诉人房屋后面长6米的地块仍然是由上诉人购买而未使用所预留的土地，前后悬出亦是严格遵守了《协议书》约定。然而，根据被上诉人给原审第三人李胜娣颁发的地字第B2017014号《建设用地规划许可证》（以下简称“《许可证》”），上诉人房屋后面由上诉人购买预留的土地（即公共人行和消防通道）仅剩4.5米宽，已经严重占用了上诉人预留的分摊面积（占用长15米、宽1.5米地块）。一审法院在未进行实地勘察、直接采信被上诉人和原审第三人陈述意见、不顾上诉人合理诉求的情况下导致认定事实不清，严重侵犯了上诉人的合法权益。2、《许可证》不符合法律法规的规定。根据《梅州市城市规划管理技术规定》第（二）详规篇第二章建筑间距第8条的规定“底层居住建筑之间的最小正相间距为6米；南北向的间距不小于南侧建筑高度的0.7倍，且其最小值为6米；东西向的间距不小于较高建筑高度的0.6倍，且其最小值为6米”，根据原大坝镇环城公路建设办公室的要求及上诉人的房屋建筑实际情况，均严格遵守并预留了房屋后面6米宽的公共人行及消防通道。但是，被上诉人给原审第三人李胜娣颁发的《许可证》中，仅预留了4.5米宽的公共人行及消防通道，该《许可证》不仅违反相关法律规定，而且侵犯了上诉人合法的财产权益，如果仅需要预留4.5米宽，上诉人完全可以在原建筑房屋时多建几十平米，充分利用好高价购买的土地。3、《许可证》的作出违反法定程序。根据《行政许可法》第四十七条的规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。被上诉人在给原审第三人李胜娣作出《许可证》时，未考虑上诉人及上诉人周边众多业主及村民的合法权益、合理诉求，未按照法律的规定组织听证。《许可证》中仅规划李胜娣的用地面积为50平方米，但其实际建筑面积为60多个平方米，已经超过了由被上诉人《许可证》中规划的土地面积，同时也进一步占用了公摊面积，侵犯了周边众多业主及村民的合法权益。二、一审判决适用法律错误。一审判决在认定事实不清的基础上适用《行政诉讼法》第六十九条的规定驳回上诉人的原审诉讼请求，适用法律错误。三、被上诉人应当赔偿上诉人的合法损失。原审第三人水寨镇政府的一系列相关行政行为及被上诉人五华住建局作出的《许可证》，严重侵占了由上诉人购买而预留未使用的土地，侵犯了上诉人合法的财产权益，应予赔偿；上诉人自2017年3月份以来，多次向原审第三人水寨镇政府及住建部门的报建股反映诉求，甚至多次前往五华县城监部门反映诉求，花费了大量的时间、精力、人力、物力，但屡屡碰壁、投诉无门，对于因被上诉人及原审第三人水寨镇政府造成的损失，应给予相应赔偿。上诉人在一审中提到的最小间距6米，并非指正向间距，该间距6米蕴含多种含义，最根本的是消防间距6米范畴，消防间距6米是国家的硬性标准，而本案的被上诉人五华县住建局所作的规划许可小于6米显然违反国家标准，请二审法院予以撤销。诉讼请求：1、依法撤销（2017）粤1481行初159号行政判决；2、依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人五华县住建局答辩称：一、原审判决认定事实清楚。1、原审第三人李胜娣土地来源权属清楚。其家是十多年未解决征地拆迁户，五华县澄湖村民委员会和水寨镇人民政府依法依规为了妥善解决县城征地拆迁安置户报建历史遗留问题，结合五华县人民政府《关于解决水寨镇征地拆迁安置户报建历史遗留问题的会议纪要》（华府工纪〔2014〕101号）精神，经水寨镇行政会审认定李胜娣的征地拆迁安置用地位于水寨××××湖段半岭后，出具了《征地拆迁安置用地会审认定证明》，依照法定程序向答辩人申请依法给予完善相关用地手续。2、答辩人颁发给原审第三人的地字第B2017014号的《建设用地规划许可证》（以下简称“许可证”）严格依照法定程序及职权而实施行政行为。原审第三人李胜娣依照程序填写了申请表。由五华县城市规划设计室进行规划出图；以及梅州市纬航工程测绘有限公司测绘出图；并经澄湖村民委员会在审批表上认为情况属实，同意报批；还由建设管理人员亲笔签名勘查情况，再经水寨镇人民政府审查意见批示属实，最后由答辩人认为本用地项目符合城乡规划要求审批意见批示同意。因此，李胜娣用地项目经过了专业技术人员的规划测绘出图，并经各部门审批，由答辩人依法颁发该许可证。3、根据答辩人颁发给第三人李胜娣的许可证的用地范围，并没有占用上诉人管理使用土地，而且上诉人也毫无事实依据反映李胜娣的建设用地属其管理使用的土地。（1）虽然上诉人委托周伟雄与当时大坝镇环城公路建设办公室订立了《协议书》，该协议书明确约定了分摊面积90平方米，但是根据上诉人提出分摊面积为公共用地，并不是某个人或某家人私家专属的权利，更不是上诉人私家用地。（2）根据图纸和现场勘查都可以证实，以及根据上诉人及原大坝镇环城路建设办公室订立的《协议书》附的宗地图中进深15米（可建进深12米），然而现上诉人房屋底层进深12米（二层以上进深约13.5米），加上上诉人底层后墙与第三人李胜娣用地之间还相隔4.5米，合计16.5米已超出该协议书中进深15米，因此李胜娣用地范围没有占用原大坝镇环城路建设办公室订立的《协议书》中的用地。二、原审判决适用法律法规正确。上诉人适用《梅州市城市规划管理技术规定》错误，上诉人与第三人之间不适用间距规定，根据《关于五华县城水寨、河东、员瑾、大坝片区控制性详细性规划》第十五条第3项规定，地块内机动车次干道出入口与交叉中心点最小距离应控制在50米。所以上诉人与第三人之间的空地为可规划建设用地。针对上诉方提出的间距小于6米的问题，上诉人与第三人之间的空地并非是间距，也不是消防通道。按照《五华县县城水寨、河东、员瑾、大坝片区控制性详细规划》P5第15条的表4-5地块机动车出入口与道路交叉口最小距离点，说明在50米内不可以设置道路及消防通道，并非上诉人所说的间距当中的硬性标准规定。综上所述，答辩人颁发给第三人李胜娣的该许可证是严格依照法定程序履行职权而实施的行政行为，适用法律法规正确。原判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回上诉。
原审第三人五华县水寨镇人民政府陈述称，与被上诉人五华县住建局意见一致。
原审第三人李胜娣陈述称，一审判决正确，应予维持。
上诉人曾强祥、被上诉人五华县住建局、原审第三人五华县水寨镇人民政府向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
经审查，原审法院查明的基本事实，本院予以认可。
本院认为，本案涉及以下焦点问题：一是被上诉人五华县住建局颁发的地字第B2017014号《建设用地规划许可证》是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。原审第三人李胜娣是水寨建设被征地户。五华县人民政府统筹国土、住建、镇政府等部门，从尊重历史、解决安置用地报建遗留问题的角度出发，准予符合要求的原审第三人李胜娣征地拆迁安置户凭安置协议书办理《建设用地规划许可证》。被告五华县住建局根据原审第三人李胜娣的建设用地申请和水寨镇政府、当地村委会的用地会审认定，经过勘测，依据县城DB07小区部分用地详细规划核定建房用地的位置、面积和用地范围，向原审第三人李胜娣作出涉案建设用地规划许可，符合上述法律规定。二是上诉人认为被上诉人给原审第三人颁发的涉案建设用地规划许可证占用了上诉人的预留分摊面积的问题。上诉人购买的土地共270平方米，其中建筑面积180平方米，分摊面积90平方米，协议中附宗地图所注地块宽18米、深进15米，北面和东面标注公建地。上诉人实际建成的房屋为底层建筑占地深进12米、宽15米，其房屋第二层以上建筑向四个方向悬出，其中向西面悬出1.5米，向东面悬出1.2米，上诉人总建筑使用面积已相当于《协议书》约定的建筑面积，上诉人主张的分摊面积实际已由上诉人建筑使用，且上诉人房屋外墙与李胜娣建设用地仍有距离，根本不存在原审第三人李胜娣建设用地占用上诉人预留土地的问题。三是上诉人认为其房屋东面为专用消防通道，建筑间距不符合预留6米宽的规定问题。根据上诉人购买土地的《协议书》所附的宗地图显示，其地块东面为“公建地”，其主张房屋东面为专用消防通道无事实根据，上诉人的房屋东面不是消防通道即不存在预留消防通道间距的问题。且根据《梅州市城市规划管理技术规定》详规篇第二章第8条规定“低层居住建筑之间的最小正向间距为6米，低层居住建筑与多层、中高层居住建筑的最小正向间距为9米”，该规定中的间距为正向间距。现上诉人房屋正向为水寨，背向（即东面）为原审第三人李胜娣建设用地，故原审第三人李胜娣建设房屋未影响原告房屋的正向间距。四是关于上诉人认为被上诉人向原审第三人颁发涉案建设用地规划许可证需要举行听证的问题。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。本案被诉的建设用地规划许可符合城市整体规划，未侵占上诉人的土地，上诉人不是本案建设用地规划许可的利害关系人，被上诉人向原审第三人颁发涉案建设用地规划许可证对上诉人的利益并无影响，故无需听证。五是上诉人请求被上诉人赔偿损失10万元的问题。本案被上诉人向原审第三人颁发的涉案建设用地规划许可证合法，故不存在侵害上诉人合法权益的问题，上诉人请求赔偿损失无事实依据和法律依据，不予支持。
综上所述，原审判决正确，应予维持。上诉人曾强祥的上诉请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曾强祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴梢欢
审 判 员 贺 璐
代理审判员 邹俊锋
二〇一八年五月七日
书 记 员 张佳芳