安徽省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）皖行终87号上诉人（一审原告）高建成，男，1945年1月2日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。上诉人（一审原告）高利君，女，1973年8月6日出生，汉族，住江苏省太仓市。上诉人（一审原告）高洪芳，女，1968年9月4日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。上诉人（一审原告）高帮峰，男，1974年7月9日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。上诉人（一审原告）王玉玲，女，1972年12月30日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。上诉人（一审原告）高博，男，1992年11月10日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。六上诉人的共同委托代理人库建辉，北京京平律师事务所律师。六上诉人的共同委托代理人魏巍，北京京平律师事务所律师。被上诉人（一审被告）亳州市人民政府，住所地安徽省亳州市希夷大道588号。法定代表人杜延安，市长。委托代理人蔡梅，亳州市人民政府法制办公室工作人员。委托代理人邵长龙，亳州市国土资源局工作人员。被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。法定代表人李国英，省长。委托代理人杨眉，安徽省人民政府法制办复议处工作人员。委托代理人李想，安徽省人民政府法制办复议处工作人员。上诉人高建成、高利君、高洪芳、高帮峰、王玉玲、高博因诉亳州市人民政府土地征收补偿安置方案及安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2017）皖01行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年3月16日公开开庭审理了本案。上诉人高建成、高利君及六上诉人的共同委托代理人库建辉、魏巍，被上诉人亳州市人民政府的委托代理人蔡梅、邵长龙，被上诉人安徽省人民政府的委托代理人李想到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，2012年2月23日，亳州市人民政府根据安徽省人民政府《关于亳州市2011年第14批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2011〕896号，以下简称896号《批复》）作出《亳州市人民政府农转用征收土地通告》(亳政秘函〔2012〕3号)，公布了亳州市谯城区2011年第14批次城市建设用地的批准机关、批准文号、批准征收土地面积、范围、农业人员安置途径等事项。2012年3月15日，亳州市国土资源局发布了征地补偿方案的《公告》，公布了亳州市谯城区2011年第14批次城市建设用地的批准文号及征地补偿安置方案，于2012年3月16日在亳州市谯城区花戏楼街道桑园社区居委会公示栏张贴公布。主要内容为：一、农用地按照《亳州市人民政府关于亳州市城市规划区内征地补偿标准有关问题的通知》(亳政〔2010〕16号)执行，土地补偿费和安置补助费标准每亩32970元，青苗、附着物补偿按照《亳州市谯城区人民政府关于调整亳州市规划区范围内征地拆迁补偿安置标准的通知》(谯政〔2009〕163号)规定标准执行。二、农转用并征收亳州市谯城区花戏楼街道办事处桑园社区集体建设用地142.851亩，计补偿4709797元。青苗、附着物按规定标准据实补偿。该土地拟用于亳州市2011年第14批次地块建设。该宗地北邻涡河，南邻和平西路，西邻105国道，东邻桑园路。三、农业人员安置办法，采取货币安置方式安置农业人口。四、以上金额由谯城区政府采取转账或现金的方式支付给花戏楼街道办事处桑园社区，由社区组织发放。五、被征收土地四至范围内的土地所有人和使用权人对本方案内容如有不同意见或要求举行听证会，请自本公告发布之日起15日内以村委会为单位，以书面形式送达市国土局征地服务科。六、本方案在征求意见后，报市人民政府批准组织实施，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条之规定，对批准后《征地补偿安置方案》有争议，不影响征收土地方案的组织实施。本案六原告均为高建成家庭成员，2013年7月25日，该户与征收人亳州市谯城区土地储备中心达成《亳州市谯城区郑店子项目改造房屋征收安置补偿协议书》，补偿款已领取；养老保险按照《亳州市被征地农民养老保障办法》(亳政〔2009〕64号)办理。2015年9月30日，原告不服征地补偿方案《公告》，向被告安徽省人民政府提起行政复议申请，请求确认亳州市人民政府以公告形式批准的征地补偿安置方案的行为违法，并撤销该公告。2015年12月3日，安徽省人民政府作出皖行复〔2015〕311号《驳回行政复议申请决定书》，认定征地补偿方案《公告》是由亳州市国土资源局作出的，原告应向亳州市人民政府或安徽省国土资源厅申请行政复议，安徽省人民政府对该复议申请没有管辖权，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服该行政复议决定，向该院提起撤销该行政复议决定的行政诉讼。2016年6月24日，该院作出（2015）合行初字00238号行政判决，撤销该行政复议决定，责令安徽省人民政府在判决生效后六十日内重新作出行政复议决定。2017年3月17日，被告安徽省人民政府作出皖行复〔2017〕184号《行政复议决定书》（以下简称184号《决定书》），认为亳州市人民政府作出的《公告》主体合法，程序规范，补偿标准合理，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持亳州市人民政府作出的《公告》具体行政行为。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，亳州市人民政府根据安徽省人民政府的896号《批复》作出《亳州市人民政府农转用征收土地通告》，公布了亳州市谯城区2011年第14批次城市建设用地的批准机关、批准文号、批准征收土地面积、范围、农业人员安置途径等事项。亳州市政府土地行政主管部门亳州市国土资源局随后拟订了涉案征地补偿安置方案，并在亳州市花戏楼街道办事处桑园社区居委会公示栏张贴公布。亳州市人民政府及亳州市国土资源局的上述行为在实施主体及程序上符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《安徽省人民政府办公厅关于进一步治理整顿土地市场秩序加强土地管理工作的通知》(皖政办〔2003〕77号)规定，关于被征用土地上的房屋及其他附着物的补偿标准，由省级人民政府规定，考虑到各地经济社会发展的差异，授权设区的市人民政府，根据当地经济发展水平，综合考虑被拆迁房屋的区位、用途、建筑结构、成新等因素，尽快制定被征用土地上的房屋及其他附着物的补偿标准，报省政府备案后执行。本案中，征地补偿安置方案中土地补偿费、安置补助费标准，系按照《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》(皖政〔2009〕132号)及《亳州市人民政府关于亳州市城市规划区内征地补偿标准有关问题的通知》(亳政〔2010〕16号)文件规定的标准实施；青苗及地上附属物补偿费标准系按照《亳州市谯城区人民政府关于调整亳州市规划区范围内征地拆迁补偿标准的通知》(谯政〔2009〕163号)标准予以实施；养老保险按照《亳州市被征地农民养老保障办法》(亳政〔2009〕64号)办理，上述补偿标准及办法符合法律及相关文件规定。原告认为涉案征地补偿安置方案公告不合法的理由不能成立。安徽省人民政府在认真审核亳州市人民政府该具体行政行为的实体认定及程序后，依法作出的184号《决定书》认定事实清楚，适用法律正确。复议程序虽存在超过复议期限的问题，但该程序的瑕疵未对原告利益造成实质影响，尚不足构成撤销该复议决定的理由。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告高建成、高利君、高洪芳、高帮峰、王玉玲、高博的诉讼请求。高建成等六人上诉称，1、被诉行政行为的作出时间未予认定。一审判决对亳州市人民政府批准涉案征地补偿安置方案公告的时间、程序等未予认定，属认定事实不清。2、亳州市人民政府作出的《公告》内容空洞，欠缺实质内容，并未起到告知的实际作用。根据《征收土地公告办法》第八条的规定，本案以《公告》形式体现的征地补偿安置方案缺少如下必备内容：“地类，地上附着物和青苗的种类、数量，土地补偿费和安置补助费的支付对象、支付方式，地上附着物的补偿标准和支付方式，青苗费的支付方式，农业人员的具体安置途径。”由于该征地补偿安置方案缺少上述必要内容，故未告知包括上诉人在内的被征收人应获补偿的相应信息，实质上未告知任何关于补偿信息。3、亳州市国土资源局未依法进行征地调查和征地补偿登记，违反法定程序制作该《征地补偿安置方案》。4、本案的征地补偿安置方案因未履行公告程序而违法。被上诉人提交的证据13《公告》照片不是原始载体，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于视听资料证据的规定，不能证明张贴时间，张贴时间长短；而另一份韩营行政村村委会《证明》，由于村委会在土地征收过程中，负责协助亳州市人民政府和街道办事处开展征收工作，故其存在利害关系，故该证明内容不应被采信。5、安置补偿方案所依据的规范性文件违法，且土地补偿标准偏低。虽然该标准是按照市政府的规定文件来确定的，但是应该考虑到现实状况，32970元/亩的补偿金不公，降低了上诉人的生活水平。请求撤销一审判决或依法改判；判令被上诉人承担本案诉讼费用。亳州市人民政府答辩称，1、征地相关程序严格依法履行到位。2011年12月19日，安徽省人民政府依法作出皖政地〔2011〕896号《批复》。根据该批复，2012年2月23日，亳州市人民政府作出《亳州市人民政府农转用征收土地通告》；2012年3月15日，亳州市国土资源局作出征地补偿安置方案《公告》，公布了亳州市2011年第14批次城市建设用地的批准文号及征地补偿安置方案。以上两公告均及时在谯城区花戏楼街道桑园社区大门前进行了张贴公示。2、被征地群众土地补偿款已依法足额补偿到位。根据《土地管理法》、《安徽省实施办法》、《亳州市人民政府关于亳州市城市规划区内征地补偿标准有关问题的通知》文件规定，该地块上的土地补偿费、安置补助费每亩补偿32970元，青苗、附着物补偿按照《亳州市谯城区人民政府关于调整亳州市规划区范围内征地拆迁补偿标准的通知》耕地标准执行。目前，谯城区花戏楼街道桑园社区大部分被征地群众已领取征地补偿款，并进行了拆迁，六上诉人均为高建成家庭成员，该户已于2013年7月25日自愿签订6份安置补偿协议，其房屋全部按照国有土地上房屋进行安置补偿，补偿款已领取，并分别于2015年4月28日、5月9日经高建成全家同意后依法拆除了该户房屋。请求驳回上诉人上诉请求。安徽省人民政府在庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法判决。一审被告亳州市人民政府向一审法院提交了以下证据：1、土地勘测定界技术报告书。证明报批土地地类和面积准确，土地产权明晰、界址清楚、没有争议，形成的成果资料符合规定的要求。2、征地情况调查确认表。证明对征地情况进行了调查确认。3、建设用地项目呈报材料“一书三方案”。证明按照规定组卷报批。4、亳州市土地利用总体规划图（局部）2006-2020。证明项目用地符合《亳州市土地利用总体规划（2006-2020年）》，规划用途为居住用地，不占基本农田。5、亳州市国土资源局征地拆迁补偿标准安置途径告知书。证明已告知被征地群众建设项目名称、拟征土地面积、位置、征地补偿标准、被征土地所涉及的农业人口初步安置办法及听证告知。6、张贴照片。证明已将亳州市国土局征地补偿标准安置途径告知书告知被征地群众。7、张贴记录。证明已将亳州市国土局征地补偿标准安置途径告知书告知被征地群众。8、回证。证明谯城区花戏楼街道办事处桑园社区对征地补偿标准安置途径方案无异议，不申请听证。9、《关于亳州市2011年第14批次城市建设用地的批复》（皖政地〔2011〕896号）。证据1-9证明涉案土地已组卷报批，被安徽省人民政府依法批准征收为国有土地。10、亳州市人民政府农专用征收土地通告。11、张贴通告照片及张贴记录。12、公告。13、张贴公告照片及张贴记录。证据10-13证明亳州市政府依法作出征地公告，批准亳州市国土资源局作出征地安置补偿方案公告。14、亳州市郑店子文化产业园项目土地及坟墓登记表。15、郑店子项目桑东组结算统计表。16、亳州市被征地农民参加养老保险登记花名册。证明正在为符合条件的被征地群众办理养老保险。17、银行凭证。证明征地补偿款已发放。18、询问笔录。19、当选证书。证据14-19证明大部分被征地群众已领取补偿款，并交出土地，房屋已拆除。20、亳州市谯城区郑店子项目改造房屋征收安置补偿协议书。证明申请人高建成、高利君、高洪芳、高帮峰、王玉玲、高博已于2013年7月25日自愿签订6份《亳州市谯城区郑店子项目改造房屋征收安置补偿协议书》，该户房屋全部按照国有土地上房屋进行安置补偿，补偿款已领取，申请人已经知道省政府征地批复及征地相关内容。21、郑店子项目韩营东组结算统计表。22、关于高建成家庭情况的说明。23、高建成家庭成员关系及征迁补偿情况。证据20-23证明被征土地的征地补偿安置已经基本完成，原告已经领取征地补偿款，签订拆迁补偿安置协议。一审被告安徽省人民政府向一审法院提交了以下证据：1、（2015）合行初字00238号判决书，证明人民法院依法判决要求安徽省人民政府作出行政复议决定。2、行政复议决定书，证明安徽省人民政府依照人民法院判决依法作出行政复议决定。一审原告高建成等六人向一审法院提交了以下证据：1、原告身份证复印件各一份，证明原告的诉讼主体资格。2、公告，证明存在涉诉征地补偿安置方案。3、安徽省人民政府184号《决定书》，证明被告省政府作出了涉诉行政复议决定。上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人高建成等六人对涉案征地补偿安置方案不服，向安徽省人民政府申请复议后提起诉讼。涉案征地补偿安置方案的主要内容是关于农用地及青苗、附着物的补偿标准，且在二审庭审中，上诉人亦称其主要是对补偿标准不服，故本案重点审查征地补偿安置方案中所规定的补偿标准是否符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第三款、第四款规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《安徽省人民政府办公厅关于进一步治理整顿土地市场秩序加强土地管理工作的通知》（皖政办〔2003〕77号）规定，关于被征用土地上的房屋及其他附着物的补偿标准，由省级人民政府规定，考虑到各地经济社会发展的差异，授权设区的市人民政府，根据当地经济发展水平，综合考虑被拆迁房屋的区位、用途、建筑结构、成新等因素，尽快制定被征用土地上的房屋及其他附着物的补偿标准，报省政府备案后执行。本案中，关于征地补偿标准，《安徽省人民政府关于公布安徽省征地补偿标准的通知》（皖政〔2009〕132号）中确定亳州市谯城区花戏楼街道农用地的征地补偿标准为32970元/亩，涉案征地补偿安置方案确定的补偿标准与安徽省人民政府公布的征地补偿标准一致，符合法律规定。关于青苗及附着物补偿标准，涉案征地补偿安置方案所依据的规范性文件为《亳州市谯城区人民政府关于调整亳州市规划区范围内征地拆迁补偿安置标准的通知》（谯政〔2009〕163号)。谯政〔2009〕163号文件已经亳州市人民政府同意，其可以作为亳州市人民政府确定青苗及地上附着物补偿标准的依据。故高建成等六人关于涉案征地补偿安置方案所确定的补偿标准不合法的理由不能成立。对于高建成等六人提出程序违法的问题，亳州市人民政府提供的张贴照片及张贴记录等证据能够证明其已就相关征收及补偿安置方案公告在当地进行告示，上诉人提出程序违法的理由亦不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人高建成等六人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高建成、高利君、高洪芳、高帮峰、王玉玲、高博共同负担。本判决为终审判决。审 判 长 张志强审 判 员 王新林审 判 员 朱达远二〇一八年四月八日法官助理 张高英书 记 员 潘玉丹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……