安徽省亳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）亳行再终字第00001号
上诉人（一审第三人）：毛敬生，男，汉族，1934年9月17日出生，农民，住涡阳县。
被上诉人（一审被告）：涡阳县人民政府。
法定代表人：戴力，县长。
委托代理人：王贺，涡阳县国土资源局地籍股股长。
委托代理人：蒲永胜，涡阳县国土资源局调处中心主任。
被上诉人（一审原告）：毛敬彦，男，汉族，1941年12月3日出生，农民，住涡阳县。
原审原告：沈金玲，男，汉族，1963年8月7日出生，农民，住涡阳县。
上诉人毛敬生与被上诉人涡阳县人民政府、毛敬彦、原审原告沈金玲土地行政确认一案，涡阳县人民法院于2010年7月15日作出（2010）涡行初字第30号行政判决。毛敬生不服，向本院提起上诉，本院于2010年11月19日作出（2010）亳行终字第00094号行政裁定，裁定撤销原判，发回重审。涡阳县人民法院于2011年5月4日作出（2011）涡行重字第00001号行政判决，毛敬彦、沈金玲不服，向本院提起上诉。本院于2011年9月26日作出（2011）亳行终字第00057号行政判决，已经发生法律效力。涡阳县人民政府、毛敬生不服，向本院提出申诉。本院于2012年3月13日作出（2012）亳行监字第00008号行政裁定，裁定将本案进入再审。本院于2012年8月6日作出（2012）亳行再终字第00001号行政裁定，裁定撤销原判、发回重审。涡阳县人民法院于2012年11月28日作出（2012）涡行初字第00017号行政判决，又于2012年12月3日（2012）涡行初字第00017号补正裁定。毛敬生不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，书面审理本案。本案现已审理终结。
2010年4月15日，一审原告毛敬彦、沈金玲起诉至涡阳县人民法院称：两原告于2000年农历3月18日经中间人马建忠、李子龙参与达成房屋买卖协议，该房屋是毛敬彦于1984年建造的。被告涡阳县人民政府于2009年12月7日为第三人颁发的060600号集体土地使用证，包含了毛敬彦1984年建造的房屋及土地在内，该颁证行为主要事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，违反法律规定，且严重侵犯了两原告的合法权益。请求依法判决撤销被告为第三人毛敬生颁发的涡集用（2009）第060600号集体土地使用证。
一审被告涡阳县人民政府辩称：1、原告沈金玲无诉讼主体资格。沈金玲先与毛敬彦签订了房屋买卖合同，但后来解除了，改为租赁。承租人无权提起行政诉讼。2、被告为第三人毛敬生颁证程序合法。被告为其颁证是按法定程序办理，面积准确，界址清楚，并且进行了公示，四邻未提出异议。3、被告为第三人毛敬生颁证认定事实清楚。第三人于1983年2月15日和1981年6月21日分别从曹文德、曹文忠、杨保华手中购买了本案所诉争的土地，被告依据亳州市中级人民法院（2008）亳民一再终字第023号民事裁定书、国土资源部颁布的《土地登记办法》第四十五条第二款、《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》第三条第三款第（二）项的规定，将第三人购买的土地确权登记给第三人，符合法律规定。综上，被告为第三人颁证认定事实清楚、程序合法。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。
一审第三人毛敬生述称：1、被告为其颁发集体土地使用证认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。2、毛敬彦、沈金玲不具备原告诉讼主体资格。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。
涡阳县人民法院一审查明：1981年，第三人毛敬生从杨保华处购买宅基地一处，并立有文约，由于文约四至不明确，杨保华认为毛敬生多占用其土地，两家为此发生纠纷，多次诉讼。后经涡阳县人民政府处理，作出涡政（2005)第56号处理意见：杨保华、毛敬生争议的土地使用权以各自的使用面积确定（即以毛敬生贴街的西屋南山墙向西拉一直线作为界限，以南的由杨保华使用，以北的由毛敬生使用），确定了两家的土地使用权。1983年，毛敬生从曹文德、曹文忠处购买宅基地一处，并立有文约。1984年，毛敬生将购买曹家的宅基地与毛敬彦、毛敬臣（案外人）分得的宅基地互换，毛敬彦在上面建房居住至今。当时，双方均未办理合法的土地使用手续。2000年3月，毛敬彦又将自己建于该宅基地上的房屋6间卖给了另一原告沈金玲，并立有文约。2009年7月13日，在涡阳县人民政府行政接待大厅，工作人员对毛敬彦问话时，毛敬彦说因为毛敬生四处告状，沈金玲被折腾的没有办法，又将购房款退给了沈金玲，沈金玲现在是租住他的房屋。沈金玲当时也在笔录上签字认可。毛敬生认为毛敬彦、沈金玲之间的买卖侵犯了其合法权益，向法院提起了侵权诉讼，经多次审理，2008年7月7日，涡阳县人民法院作出(2008)涡民再初字第5号民事裁定，认为该土地系私自买卖，双方当事人均没有合法有效的土地使用权证明，应该由县级人民政府确定使用权后，才能处理房屋转让的问题，裁定驳回了毛敬生的起诉。毛敬生不服提出上诉，亳州市中级人民法院2008年9月23日作出(2008)亳民一再终字第023号民事裁定，维持了涡阳县人民法院的上述裁定。
2009年12月7日，涡阳县人民政府为第三人毛敬生颁发了证号为涡集用（2009)第060600号集体上地使用证，其中包括赵西行政村分给毛家四兄弟，毛敬彦建房居住至今的土地、原毛家老宅的公共出路、购买杨保华的宅基地、购买曹文德、曹文忠的宅基地，总面积432.5平方米。毛敬彦、沈金玲不服，认为被告的颁证行为侵犯了其合法权益，申请行政复议，亳州市人民政府作出亳复决[2010]5号行政复议决定，维持了涡阳县人民政府作出的涡集用（2009）第060600号集体土地使用证。毛敬彦、沈金玲仍不服，于2010年4月15日提起行政诉讼。
涡阳县人民法院一审认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。国土资源部《土地登记办法》第十八条第一款第（以）项规定，土地权属有争议的，不予登记。原告及第三人发生争议协商未果后，人民政府应以自己的名义作出处理决定，在未作出处理决定前，不得对有争议的土地进行登记。原告毛敬彦与第三人毛敬生在对“毛敬生购买的曹文德、曹文忠的宅基地”谁拥有使用权的问题上发生争议，双方均认为对此地拥有使用权，协商未果，该纠纷曾以民事纠纷案件诉讼到院。被告涡阳县人民政府在未对争议的土地作出处理决定的情况下，直接为第三人毛敬生颁发了集体土地使用证，该具体行政行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，依法应予撤销。故对原告毛敬彦要求撤销被告涡阳县人民政府作出的具体行政行为的诉讼请求，予以支持。另一原告沈金玲系租住原告毛敬彦的房屋，被告的具体行政行为是否合法都没有侵犯其合法权益，所以对其要求撤销被告涡阳县人民政府作出的具体行政行为的诉讼请求不予支持。案经审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：一、撤销被告涡阳县人民政府为第三人毛敬生颁发的涡集用（2009）第060600号集体土地使用证。二、责令涡阳县人民政府重新作出具体行政行为。三、驳回原告沈金玲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈金玲、被告涡阳县人民政府各承担25元。
涡阳县人民法院于2012年12月3日作出（2012）涡行初字第00017号行政裁定，将一审查明事实中查明的“其中包括赵西行政村分给毛家四兄弟，”删去。
原审第三人毛敬生不服，向本院提起上诉称：原审认定事实不清，对证据没有完全认定。对涡阳县政府作出的裁定、国土资源厅的指令及证人证言没有认定，其与被上诉人毛敬彦不存在权属争议。
原审被告涡阳县人民政府原审提交证据如下：1、土地登记卡。2、土地登记审批表。3、土地登记申请书。上述证据证明土地登记程序合法。4、地籍调查表。5、宗地图。4、5号证据证明四邻无争议，界址清楚，面积准确。6、问话记录，证明沈金玲房屋是租的，无诉讼主体资格。7、涡阳县人民政府涡政秘（2008)22号复函，证明涡阳县人民政府已同意上诉人的土地北至白玉杰。8、涡政（2005)56号《关于杨保华与毛敬生土地使用权纠纷裁定意见》，证明上诉人使用土地界址已确定。9、亳州市人民政府亳复决字(2005)46号行政复议决定书，该决定已维持涡阳县人民政府(2005)56号裁定，并同意为上诉人办理土地登记。10、亳州市中级人民法院(2008)亳民一再终字第023号民事裁定书，证明亳州市中级人民法院已认定毛敬彦无拥有土地使用权的合法凭证，并要求涡阳县人民政府为该地确权。11、涡阳县人民法院(2008)涡民再初字第5号民事裁定书，证明涡阳县人民法院要求涡阳县人民政府为该地确权。12、涡阳县国土资源局关于对毛敬生申请土地登记审核情况的公示及照片，证明涡阳县人民政府为上诉人颁证己进行了公示。13、赵屯西行政村村民委员会出具的证明，该地己属于上诉人使用，村委会也同意。14、购地文约1，证明此地是第三人所购。15、购地文约2，证明此地是第三人所购。16、上诉人的身份证复印件，证明上诉人申请土地登记身份合法。17、协议书，证明上诉人与南邻无纠纷。以上证据证明涡阳县人民政府为上诉人颁证事实清楚、程序合法。
原审原告毛敬彦、沈金玲原审提交证据如下：1、1984年12月10日，毛敬生与毛敬彦、毛敬臣互换宅基地使用权的文约。2、1987年11月21日，刘心华、刘良备二人出具的证据。3、2005年4月13日赵西行政村出具的证明。4、沈金玲、毛敬彦的房屋买卖文约。5、2009年12月6日毛敬生起诉两原告的民事诉状，证明诉状中的第三人毛敬生起诉两原告侵权，说明两原告与毛敬生有法律上的利害关系；6、申请行政庭审判人员进行现场堪查材料。7、“证据”一份。上述证据证明目的：1、毛敬彦、毛敬臣将自己的宅基地与毛敬生购买曹文德、曹文忠的土地互换的事实；2、毛敬彦、毛敬臣的宅基地被毛敬生盖房占用；3、沈金玲购买毛敬彦房屋的事实。4、证明出路被第三人毛敬生占用。
第三人毛敬生原审提交证据如下：1、证人石某的证言；2、证人马某的证言。3、毛敬臣的证明和本村老年人的证明。以上证明目的：1986年毛敬彦借毛敬生的土地建房的事实。
涡阳县人民法院对证据认定如下：被告举证的1-3号证据系政府审查性文件，具有真实性和合法性，予以认定；第4、5号证据，地籍表虽没有南邻签字，但南邻与毛敬生就界址签订有协议，他们之间没有界址纠纷，予以认定；6号证据是政府部门作出的调查笔录，系被调查人真实意思表示，具有真实性，予以认定；7
--12号证据，予以认定；13号证据无村委会的法定代表人签字，不予认定；14--17号证据，予以认定。
对原告所举证据，1号证据在已生效的法律文书中没有认定，应不予认定；2号证据与本案无关联性；3号证据（2008）涡民一再初字第5号民事裁定未认定，亦不予认定；4号证据，在县政府对两原告的询问笔录中，已认可毛敬彦已将购房款退给了沈金玲，此协议已没有法律效力，不予认定；5号证据系民事诉状，不是生效的法律文书，不予认定；6号证据只是进行了勘查，没有结论认定，不予认定；7号证据，因书证上的当事人没有出庭接受质证，不予认定。
对第三人所举证据，证人出庭应在开庭前法定时间内提出申请，且证人应出庭，第三人所举证据不符合证据规则，不予认定。
本院二审查明的事实同原审。
本院认为:本案的争议焦点是被上诉人涡阳县人民政府为上诉人毛敬生颁发集体土地使用证这一具体行政行为的合法性，应对涡阳县人民政府作出的行政行为的程序和实体进行审查。本案中，涡阳县人民政府颁证存在以下问题：（一）《土地登记办法》第十八条规定：有下列情形之一的，不予登记：土地权属有争议的；本案所争议土地，申请人毛敬生说是其借给被申请人毛敬彦使用的，被申请人毛敬彦说其使用该地建房是双方互换的，不论双方之间的争议是民事还是行政，对此土地双方是存在争议的，换言之，都认为该争议土地是属于自己使用的，不是对方的。对此有争议的土地，不应给予登记。（二）《土地登记办法》第九条规定：申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（五）地上附着物权属证明。本案争议的土地上，有毛敬彦在1984年建造的四间房屋，毛敬生在申请涡阳县人民政府对其土地登记时，未能提供地上附着物权属证明，涡阳县政府在为毛敬生颁证时，对所争议土地上的房屋权属也未有任何说明，违反房地一体原则。（三）地籍调查表上四邻签字，除东面临大街外，另有三邻。四邻只有北面白李氏和西面毛敬生两邻签字，南邻杨彪未签字，涡阳县人民政府认为所颁证土地原与南邻产生争议，已经过县政府处理，不需要再签字，但涡阳县人民政府未提供任何缺席确认的证明，另外西邻毛敬生也签字，又申请颁证，违反了一户一宅原则。宗地草图未实地勘丈，其实地勘丈一栏中写明是依据法院判决、裁定及涡阳县政府有关文件，确定申请人毛敬生使用面积。（四）涡阳县政府为毛敬生颁发了432.54平方的集体土地宅基地使用证，违反了安徽省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四十三条第二款第（一）项的规定：城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米；第（二）项：淮北平原地区，每户不得超过220平方米的规定，本案所争议的土地属于农村集镇的土地，涡阳县政府颁证的土地面积超过相关规定。（五）毛敬生提供的涡阳县人民政府给我院的复函及张老家乡政府的说明，均不是对该争议土地确权的具体行政行为。按法律规定，发生土地权属争议，当事人应首先协商解决；协商不成的，向同级人民政府土地管理部门提出处理申请。受理机关对受理的土地权属争议，可现行调解；调解无效的，应当报处理机关作出处理决定。再依据处理决定进行登记，进行确权。本案中，对于此土地争议，未经上述程序即颁证，违反法定程序。被上诉人沈金玲系租住被上诉人毛敬彦的房屋，与颁证行为没有利害关系，不具备诉讼主体资格，原审驳回其诉讼请求合法。综上，原审判决并无不当，应予维持。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人毛敬生负担。
审 判 长 江海洋
审 判 员 刘秋菊
代理审判员 王桂燕
二〇一三年二月四日
书 记 员 马 超
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条：人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。