湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
湘高法行终字第125号
上诉人（原审原告）：永州市冷水滩区梅湾街道办事处逸云路社区居委会祠堂居民小组。
诉讼代表人：吕保洲，该组组长。
委托代理人：黄拥军，湖南路虎律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：永州市冷水滩区逸云路*号。
法定代表人：向曙光，该市市长。
委托代理人：陈保国，永州市国土资源局工作人员。
委托代理人：郑安陵，湖南济人律师事务所律师。
原审第三人：永州市中兴房地产开发有限责任公司。住所地：永州市冷水滩区育才路中胜家园**栋*单元***室。
法定代表人：曾广建，公司董事长。
原审第三人：永州市安大投资实业发展有限公司。住所地：永州市冷水滩区育才路中胜家园*栋***室。
法定代表人：朱勇，公司董事长。
上诉人永州市冷水滩区梅湾街道办事处逸云路社区居委会祠堂居民小组（以下简称“祠堂组”）因与被上诉人永州市人民政府土地行政登记一案，不服永州市中级人民法院（2015）永中法行初字第8号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
永州市中级人民法院审理查明：1998年6月，被告永州市人民政府经湖南省人民政府（98）政土字第334号《国家建设征（拨）用土地审批单》批准永州市城建投资公司的解困工程项目征用永州市冷水滩区上岭桥镇（含原告村组部分土地）农村土地171.60亩，其中宅基地51.67亩。2003年6月6日，永州市土地储备中心为甲方，原告为乙方签订《征用土地补偿协议书》，约定征用原告的水田、旱土、水塘等49.98亩。2007年1月18日，第三人永州市中兴房地产开发有限责任公司（以下简称“中兴公司”）在永州市国土资源交易市场举行的挂牌（拍卖）出让会上，经公开报价竟得涉案宗地，并经永州市国土资源局同意签订成交确认书。该宗地因非净地出让，被告永州市人民政府决定从已经出让的宗地中划出部分土地就地安置拆迁户及村民毛某等11户土地置换。被告永州市人民政府同意为第三人中兴公司颁证的面积为41641.62平方米计62.47亩。2008年5月15日永州市国土资源局为出让方，第三人中兴公司为受让方签订了《国有土地使用权出让合同》及补充协议。6月3日，永州市规划建设局为第三人中兴公司颁发了《建设用地规划许可证》（编号2008137）用地面积41641.62平方米。6月10日，永州市国土资源局对第三人中兴公司的用地进行了地籍调查。7月1日，第三人中兴公司向永州市国土资源局申请办理国土使用权证。2008年7月8日，永州市人民政府以（永土）政地出字（2008）第189号《国有土地使用权出让审批单》批准第三人中兴公司在永州市冷水滩区育才路与中兴路交汇处西北角出让用地面积41641.62平方米。2008年7月15日，被告永州市人民政府为第三人中兴公司颁发永冷国用（2008）第533号国有土地使用权证。2009年8月7日，永州市人民政府同意中兴公司转让给永州市安大投资实业发展有限公司（以下简称“安大公司”）土地7.53亩。8月11日中兴公司与安大公司签订《国有土地使用权入场交易合同》。8月13日，永州市国土资源局会审同意第三人中兴公司转让给第三人安大公司国有土地5023.62平方米。8月14日，永州市人民政府以（永土）政地出字（2009）第74号《国有土地使用权出让审批单》同意第三人中兴公司出让给第三人安大公司国有土地5023.62平方米，同日，被告永州市人民政府为第三人中兴公司办理了变更登记，为安大公司颁发永（冷）国用（2009）491号国有土地使有权证，土地面积5023.62平方米。因未征收的宅基地问题和宅基地征收与补偿安置问题，原告屡次信访。2014年3月26日，永州市国土资源执法监察支队对原告作出信访回复意见书：你组未征收的宅基地面积分别为安大公司约0.2亩，中兴公司多占用的宅基地约1.06亩。为此，原告以被告为第三人中兴公司、安大公司的土地登记面积部分与其部分宅基地面积重合为由，诉至该院。
永州市中级人民法院认为：被告永州市人民政府是法律授权管辖本辖区土地登记工作的职能部门，有权依照《中华人民共和国土地管理法》、《土地登记办法》等法律法规规定的法律程序，对土地权利人提交申请办理《国有土地所有权证》的材料，依法进行审核后，作出是否准予土地行政登记是其法定职责。因此，被告永州市人民政府是本案适格的被告。原告祠堂组于2003年6月与永州市土地储备中心签订的《征用土地补偿协议书》，只征用原告祠堂组的集体土地49.98亩，宅基地部分未依法征收。被告永州市人民政府在为第三人中兴公司颁发的永（冷）国用（2008）533号国有土地使用权证和为第三人安大公司颁发的永（冷）国用（2009）491号国有土地使有权证时土地使用权面积与原告祠堂组宅基地面积部分相重合，原告与被诉具体行政行为有法律上利害关系，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，原告祠堂组具有本案起诉的原告主体资格。被告永州市人民政府依照土地权利人的申请办理国有土地所有权证，必须以事实为依据，以法律为准绳，并严格依照法律、法规、规章规定的程序办理。本案中，第一，被告永州市人民政府出让给第三人中兴公司的土地，不是净地出让，违反了国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》（2007年9月8日国土资电发（2007）36号）“…二、实行建设用地使用权'净地'出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费”；国土资源部、财政部、中国人民银行（2007年11月19日国土资发（2007）277号）《土地储备管理办法》第十八条“土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件”的规定，涉案宗地依行政法规规定不具备出让的条件；第二，被告永州市人民政府在为第三人中兴公司、安大公司颁发的《国有土地所有权证》时审核把关不严，导致颁发给第三人的国有土地使用权证用地面积与原告的宅基地使用面积部分重合，被告永州市人民政府的颁证行为，属于认定的事实不清，证据不足，应依法予以纠正；第三，第三人中兴公司取得涉案土地，是通过公开拍卖的方式取得，付清了全部价款，办理了土地使用权证，在涉案土地进行了房地产商业项目开发，业主已经入住，第三人中兴公司和业主在本案中均无过错，属于善意取得。第三人安大公司经有权部门批准依法转让中兴公司部分土地并依法办理了国有土地使用权转移登记手续，第三人的转让和土地登记行为，符合法律的规定，并无过错，也属于善意取得，其合法权益应依法予以保护。被告永州市人民政府辩称“该宗宅基地政府应无偿收回，不存在原告所说未征收的问题”的理由，经查，被告永州市人民政府未向人民法院提供原告宅基地已经被依法征收补偿的充分证据，该辩称的理由与本案事实不符，本院依法不予支持；被告永州市人民政府辩称“第三人持有的永（冷）国用（2008）533号《国有土地所有权证》和永（冷）国用（2009）491号《国有土地所有权证》合法有效”的理由，经查，被告颁发给第三人中兴公司、安大公司的国有土地所有权证与原告宅基地部分重合的事实存在，该辩称理由与本案事实不符，本院依法不予支持；被告永州市人民政府辩称“该案已过诉讼时效，请求驳回原告诉讼请求”的理由，经查，被告永州市人民政府没有向人民法院提供原告起诉超过起诉期限的证据，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条的规定被告认为原告起诉超过起诉期限的举证责任由被告承担的规定，不提供证据的应当承担举证不能的责任，该辩称理由无证据证实，本院依法不予支持。被告永州市人民政府为第三人中兴公司、安大公司的颁证行为，属于认定事实不清，证据不足并违反行政法规的规定，依法应予以撤销，但综合本案的实际情况，若撤销第三人中兴公司、安大公司的国有土地所有权证，将会侵害善意第三人和入住业主的合法权益，造成善意第三人和入住业主公共利益的重大损失，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，本案不宜作出撤销被诉具体行政行为的判决，应当作出确认被诉具体行政行为违法，责令被诉行政机关采取相应的补救措施。故，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定，判决如下：一、确认被告永州市人民政府为第三人中兴公司颁发的永（冷）国用（2008）533号《国有土地所有权证》和为第三人安大公司颁发的永（冷）国用（2009）491号《国有土地所有权证》的土地登记行政行为违法；二、责令被告永州市人民政府采取相应的补救措施。
祠堂组不服，向本院提出上诉称：一、一审法院认定事实不清，上诉人未被征收的宅基地面积应为10.5亩。二、一审法院应明确被上诉人永州市人民政府因其违法的行政行为给上诉人造成的损失作出具体的赔偿补救措施。故请求：1、撤销（2014）永中法行初字第8号行政判决第二项“责令永州市人民政府采取相应补救措施”，判决被告履行给付赔偿款义务；2、请求法院判决确认被上诉人占用的宅基地实际面积为10.5亩，并承担相应赔偿责任；3、请求法院判决被上诉人永州市人民政府履行2013年关于安排大马路门面12m×30m的承诺，并承担本案的诉讼费用。
被上诉人永州市人民政府答辩称：一、上诉人第一项上诉请求无事实依据和法律依据，应予驳回；二、上诉人请求确认其未被征收的宅基地面积为10.5亩，与事实不符，无证据支持，答辩人曾要求上诉人一起核实宅基地面积，但被拒绝，一审庭审时也未能提供相关证据支持自己的主张；三、上诉人第三项上诉请求不符合城市规划，不能得到支持；四、本案上诉人的宅基地政府已经通过“以地换地”的形式进行了补偿安置，应无偿收回。第三人持有的永（冷）国用（2008）533号《国有土地所有权证》和永（冷）国用（2009）491号《国有土地所有权证》合法有效。故请求本院驳回上诉人全部诉讼请求。
第三人中兴公司、安大公司均未提交书面答辩意见。
当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审查明的案件事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为：永州市人民政府在出让土地前，未处理好土地的产权、补偿安置等法律关系，违反了《土地储备管理办法》、国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》等规定；永州市人民政府在为第三人中兴公司、安大公司颁发《国有土地所有权证》时审核把关不严，导致颁证的用地面积与上诉人的宅基地使用面积部分重合，该土地登记行为认定事实不清，证据不足，依法应予纠正。一审法院综合本案的实际情况，为维护善意第三人和入住业主的合法权益，判决确认被上诉人的土地登记行政行为违法，并责令被上诉人永州市人民政府采取相应的补救措施，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人请求本院直接判决被上诉人履行给付赔偿款义务，没有法律依据。占用的宅基地面积以及关于安排大马路门面12m×30m承诺的履行问题，应由永州市人民政府在补救过程中根据客观情况处理，不属于本院审查的范围。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人祠堂组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张坤世
审 判 员 夏 阳
代理审判员 黄一凡
二〇一五年六月三日
书 记 员 丁恒芳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第（一）项人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
国土资源部、财政部、中国人民银行（2007年11月19日国土资发（2007）277号）《土地储备管理办法》
土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。
国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》（2007年9月8日国土资电发（2007）36号）…二、实行建设用地使用权净地出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费…；