江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏01行终33号
上诉人（原审原告）窦成荣，男，1952年10月10日生，汉族，住南京市玄武区。
委托代理人蔡益红、杨阳，江苏薛济民律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市浦口区城市管理行政执法局，住所地南京市浦口区江浦街道文德东路14号。
法定代表人杨庆枫，南京市浦口区城市管理行政执法局局长。
出庭应诉负责人沈凤友，南京市浦口区城市管理行政执法局副局长。
委托代理人刘希祥，江苏永衡昭辉律师事务所律师。
原审第三人南京市老山林场，住所地南京市浦口区岔路口。
法定代表人葛梅，南京市老山林场场长。
上诉人窦成荣因与被上诉人南京市浦口区城市管理行政执法局（以下简称浦口区执法局）、原审第三人南京市老山林场（以下称老山林场）城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1225号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，对本案进行了审理。
原审法院经审理查明，2017年3月27日，老山林场向窦成荣作出《关于窦成荣同志要求查明拆除房屋的责任单位及赔偿一切经济损失的答复意见》（以下简称《答复意见》），载明：因窦成荣到浦口人民来访接待中心上访，区信访局交老山林场办理。据老山林场了解，2016年度国土卫星遥感监测发现老山林场铁路林红砂矿处出现一宗违法用地行为，占地面积0.79亩，用途为农民建房。据调查，此处实际为原江浦县红砂矿单位职工居住地，现管理单位为浦口经信局，据经信局相关领导反映此处新建房屋未办理合法建设手续，属新建违法建筑。根据2016年卫星新增违法用地整治要求，2017年2月21日，由属地责任单位老山林场组织，红砂矿与主管单位区经信局及城管等部门共同联合将此处新建违建予以拆除。2017年8月11日，老山林场出具《关于拆除江浦县红砂矿矿区多处违法建设的情况说明》，载明：通过国土部门卫星遥感检测发现江浦县红砂矿矿区出现多处违法建设，根据区委文件精神，老山林场作为违建管控属地责任单位，安排人员实地核查属实，并经江浦县红砂矿确认，违法建设当事人为窦成荣、王维忠、黄友法等七人。2017年2月21日，由老山林场牵头，江浦县红砂矿（区经信局下属单位）派人将上述违法建设全部拆除，南京市浦口城市治理委员会办公室（以下称浦口城治办）委派城管工作人员现场督办。2017年8月16日，江浦县红砂矿出具《关于窦成荣等多名同志违法建设的情况说明》（以下简称《情况说明》），载明：通过国土部门卫星遥感监测发现江浦县红砂矿铁路林矿区存在多处违法建设，经查，窦成荣、王维忠、黄友法等七人未经批准，在矿区违法建设房屋，严重侵犯了江浦县红砂矿的合法权益。2016年11月17日，江浦县红砂矿书面通知上述当事人停止侵害，恢复原状，自行拆除违法建设。2017年2月17日，江浦县红砂矿接浦口城治办的督办通知，再次书面催告上述当事人自行拆除，未果。2017年2月21日，由老山林场牵头组织，江浦县红砂矿派人将上述违法建设全部拆除，临近结束时，浦口城治办委派浦口执法局工作人员现场查看督办事项完成情况。
原审审理中，窦成荣述称：涉案房屋建设取得了江浦县红砂矿一位领导的同意，无其他建房许可手续和产权证明；涉案房屋被拆除时其不在现场，是后期通过信访答复确认是浦口执法局拆除的；浦口执法局作为具有拆违职责的行政主管机关，涉案房屋拆除当日到达现场，且老山林场的书面答复也证明浦口执法局参与了拆除，故应当认定浦口执法局参与拆除了涉案房屋，该行为违法。浦口执法局述称：据了解，涉案房屋系2017年2月21日早上7点左右被拆除的，浦口执法局工作人员在9点上班以后到现场，当时涉案房屋已经被拆除。老山林场述称：老山林场的答复并不能认定是浦口执法局拆除涉案房屋，现场督办不是针对窦成荣的具体行政行为，不等同于浦口执法局作出拆除涉案房屋的行为。江浦县红砂矿已明确表明系由其拆除涉案房屋，是主要责任主体。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，窦成荣起诉浦口执法局拆除涉案房屋，浦口执法局对此予以否认，故首先应由窦成荣提供证据证明系浦口执法局实施了上述拆除行为。对此，窦成荣提供了老山林场的信访答复，该答复载明系“老山林场组织，红砂矿与主管单位区经信局及城管等部门共同联合将此处新建违建予以拆除”。但是，该证据系老山林场针对他人的陈述，现老山林场在诉讼过程中已明确表明浦口执法局仅是到场督办，并未直接参与拆除，且江浦县红砂矿已自认系由其实施拆除，故窦成荣提交的证据尚不足以证明系浦口执法局拆除了涉案房屋。现窦成荣以浦口执法局为被告提起本案诉讼无事实根据，不符合提起行政诉讼的法定条件。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回窦成荣的起诉。
上诉人窦成荣上诉称：一、一审法院对《答复意见》定性错误，采信老山林场庭审中陈述错误。1.一审法院对老山林场出具的《答复意见》定性错误。《答复意见》性质应为“信访事项答复意见书”，老山林场根据《信访条例》有关信访事项的办理和督办程序作出《答复意见》具有法律效力，老山林场无权对《答复意见》的内容进行变更。2.一审法院采信与《答复意见》中载明事项完全相反的意见错误。老山林场在《答复意见》中已明确表明被上诉人与其他有关单位“共同联合”将涉案房屋拆除，庭审中又改口称被上诉人仅是到场督办。从证明效力来看，《答复意见》系信访事项答复意见，是遵循法定程序作出的，具有较高的证明力。二、一审法院依据江浦县红砂矿出具的《情况说明》，认定被上诉人没有实施拆除行为错误。1.被上诉人无法证明《情况说明》的真实性，且关于被上诉人何时到达现场，红砂矿与被上诉人的描述互相矛盾，因此《情况说明》不能作为本案的定案依据。2.一审法院以所谓的红砂矿自认事实作为裁定理由无法律依据。即使红砂矿自认其拆除了上诉人房屋，但并不能排除被上诉人实施拆除行为的可能性，且《情况说明》与《答复意见》内容互相矛盾的，从证据的证明效力来看，《答复意见》证明效力比《情况说明》更强。三、城市治理工作一般由浦口城治办组织协调，具体实施工作由被上诉人承担。浦口城治办参与了涉案建筑的拆除工作，从侧面证实被上诉人参与了拆除工作。综上，请求二审法院撤销一审裁定，并指令一审法院继续审理；本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人浦口执法局辩称：1.上诉人基于老山林场出具的《答复意见》向原审法院提起诉讼，而该《答复意见》并没有明确指认是被上诉人实施了房屋拆除行为。2.被拆除房屋所处位置既是老山林场也是红砂矿的管理范围，理应由属地管理单位负责拆除。3.上诉人签收《答复意见》时，明确表示不服，申请复查。根据国务院《信访条例》的规定，应由浦口区人民政府作出复查决定，在该复查决定没有下达之前，《答复意见》效力待定。4.原审法院依据江浦县红砂矿出具的情况说明，认定江浦县红砂矿拆除涉案房屋，得出被上诉人没有实施拆除行为的结论正确。5.被上诉人提交的相关证据以及老山林场代理人在一审庭审中的陈述能够印证涉案房屋并非被上诉人拆除的事实。6.本案不属于行政案件，被上诉人不是本案适格被告。综上，上诉人的上诉理由不成立，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。
原审第三人老山林场经本院传票传唤未参加二审审理，也未提交书面陈述意见。
上诉人窦成荣向本院提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”根据上述规定，起诉人提起行政诉讼时，应承担初步证明被诉行政行为客观存在的义务。如果不能证明被诉行政行为的存在，起诉人的起诉不符合法定起诉条件，人民法院应当依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回起诉。本案中，上诉人认为被上诉人强制拆除其所有的涉案房屋行为违法，但被上诉人否认其实施过强制拆除行为。根据上述规定，上诉人应承担证明被上诉人对涉案房屋实施强制拆除行为的举证责任。上诉人在一审中虽提供了《答复意见》、照片等证据，但上述证据均无法直接、有效地证明拆除行为系由被上诉人实际实施，且被上诉人出具的《情况说明》中，江浦县红砂矿自认其实施了涉案房屋拆除行为。因此，上诉人要求确认被上诉人对涉案房屋实施强制拆除行为违法的诉请，缺乏事实依据。一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。
综上，上诉人窦成荣的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 董学峰
审判员 谢宇飞
审判员 王攀峰
二〇一八年四月三日
书记员 曹 洁