北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2014）一中行初字第9274号原告陈久秀，女，1956年2月27日出生。委托代理人李晨（原告之子），1983年5月21日出生。委托代理人崔凤荣，北京圣运律师事务所律师。被告中华人民共和国国家发展和改革委员会，住所地北京市西城区月坛南街38号。法定代表人徐绍史，主任。委托代理人吕立秋，北京市观韬律师事务所律师。委托代理人田艳杰，女，中华人民共和国国家发展和改革委员会干部。第三人北京地铁十四号线投资有限责任公司，住所地北京市朝阳区小营北路6号京投大厦2号楼915。法定代表人ＸＸＸ，董事长。委托代理人施晓群，北京市善邦律师事务所律师。委托代理人王旻昊，北京市善邦律师事务所律师。原告陈久秀不服被告中华人民共和国国家发展和改革委员会作出的发改基础（2010）568号《国家发展改革委关于北京市地铁14号线工程可行性研究报告的批复》（以下简称被诉批复），向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，并于2014年11月5日公开开庭审理了本案。原告陈久秀及其委托代理人李晨、崔凤荣，被告的委托代理人吕立秋、田艳杰，第三人的委托代理人施晓群、王旻昊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2010年3月25日，被告作出被诉批复，主要内容为：一、为尽快完善北京市轨道交通网络，改善中心城区公共交通条件，加强与对外交通枢纽的衔接，引导城市空间结构与功能布局优化调整，根据《北京市城市快速轨道交通近期建设规划》，同意建设北京市地铁14号线工程。二、该工程线路西起芦井路站，经张仪村、小屯路、丰台体育中心、丰台北路、西局、丽泽路、三路居、玉林西路、右安门外大街、北京南站、马家堡东路、永定门外大街、安乐林路、蒲黄榆、芳古路、方庄东路、十里河、弘燕路、松榆北路、南磨房路、广渠路、大望路、朝阳路、金台路、朝阳公园、朝阳公园西、东四环北路、将台路、万红西街、阜通东大街、阜通西大街、望京体育公园、广顺北大街、广顺桥北，止于来广营站，线路全长约47.3公里，其中地下线长42.3公里，高架及地面线长5公里。共设车站36座，其中地下站35座，高架站1座。换乘站为14座，与地铁4号线等14条线路以及北京铁路南站衔接换乘。张仪村设停车场1座，香河北路设车辆段1座，控制中心设在小营。本工程车辆采用B型车，采用直流1500伏接触网供电方式，最高运营时速80公里。初期按7辆编组、配属车辆63列／441辆。采用大小交路的运营组织方式，初、近、远期高峰小时单向最大断面流量分别为2.3万、3.2万和3.8万人。工程机电设备配置方案按咨询评估后确定的方案执行。工期为64个月。三、一期和二期工程总投资329.1亿元。其中，资本金131.61亿元，占总投资的40%，由北京市财政承担；资本金以外的资金197.49亿元利用国内银行贷款解决。四、城市地铁工程投资大、涉及面广、社会影响大，应严格按照国家基本建设程序及相关法律法规规定，有序推进项目前期工作和工程建设，未经批准不得以任何形式擅自开工建设，避免因违规建设引起不良后果，影响工程建设。五、项目建设中的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料等采购活动要严格执行《招标投标法》等有关法律、法规和规定。六、请据此开展下一步工作。请北京市在深入开展运量预测的基础上，结合城市发展的实际需要，研究确定芦井路至广渠路段工程开工建设时机。该项目线路长、换乘点多、投资大，应进一步优化主要工程建设方案和运营组织方案等，控制工程造价，提高投资效益。完善换乘枢纽功能与布置方案，做好在北京南站与铁路及地铁4号线的衔接，方便乘客换乘。提高工程设计和施工水平，加强风险分析和管理，强化安全监管措施，保证项目顺利实施。进一步落实车辆和机电设备国产化方案，确保符合国产化要求。抓紧研究长期稳定的运营补亏政策与措施，落实运营期资金补偿方案。被告为证明被诉行为的合法性，在法定举证期限内向本院提交了下列证据：第一组证据：被告作出被诉批复的事实根据，证明被诉批复符合法定条件，证据确凿：1、《北京市发展和改革委员会关于上报地铁14号线工程可行性研究报告的请示》（京发改文（2009）218号），证明北京市上报材料；2、《北京市地铁十四号线工程可行性研究报告》，证明北京城建设计研究总院有限责任公司论证项目具有可行性；3、《国家发展改革委关于北京市城市快速轨道交通近期建设规划的批复》（发改投资（2007）2941号），证明项目规划经过被告的批复；4、《北京市规划委员会关于北京地铁14号规划方案的批复》（市规函（2009）891号），证明北京市规划部门批复同意项目工程规划方案；5、国土资源部《关于北京地铁十四号线工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字（2009）179号），证明国土资源部批复同意项目通过用地预审；6、环境保护部《关于北京地铁十四号线工程环境影响报告书的批复》（环审（2009）499号），证明环境保护部批复同意按环评报告中建设项目性质、规模、地点和环保措施进行项目建设；7、中国地震局《对北京地铁14号线工程场地地震安全性评估报告的批复》（中震安评（2008）169号），证明地震主管部门对该项目进行了地震安全性审批；8、北京市民防局《关于地铁十四号线人防工程设防标准的批复》（京民防函（2009）58号，证明民防部门对该项目进行了民防手续的审批；9、北京轨道交通M14号线跨永定河大桥工程防洪评价报告专家评审意见；证明专家评审同意防洪措施；10、《北京地铁十四号线工程建设场地地质灾害危险性评估报告》评审意见书，证明专家评审通过地质灾害危险评估报告；11、《北京市地铁14号线客流预测报告》评审会专家评审意见，证明专家评审通过客流预测报告；12、《关于印发本市未来五年（2008年——2012年）轨道交通建设资金安排的通知》（京发改（2007）2335号），证明该项目由政府投资建设；13、中国建设银行北京市分行贷款意向书，证明项目资金贷款安排情况；14、北京地铁十四号线工程可行性研究评估报告，证明上海市隧道工程轨道交通设计研究院评估认为项目具有可行性；15、《北京市发展和改革委员会关于北京市地铁6号线等4条线路可研报告评估结论的函》（京发改（2009）1866号），证明北京市同意评估报告论证意见。第二组证据：批复的程序证据，证明被告批复程序合法：16、2009年5月14日《国家发展和改革委员会收文处理单》（办（2009）218号），证明被告收到报送材料的时间；17、被告基础产业司《办文要报》、机械装备处、投资司签注意见，证明被告对项目建设可行性进行研究；18、发文登记表，证明作出批复已经送达报送单位；19、复议决定书，证明本案件曾经进行复议。被告提交了如下法律依据：1、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）；2、《国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（国办发（2008）102号）；3、《国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准投资项目的管理办法》（发改投资（2005）76号）；4、《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发（2003）81号）；5、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）；6、《国家计划委员会关于简化基本建设项目审批手续的通知》（计资〈1984〉1684号）；7、《国家计委关于报批项目设计任务书统称为报批可行性研究报告的通知》；8、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）；9、《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）；10、《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发（2004）62号）节录；11、《国家发展改革委委托投资咨询评估管理办法》（发改投资（2009）802号）；12、《中华人民共和国城乡规划法》；13、《建设项目用地预审管理办法》；14、《中华人民共和国环境影响评价法》；15、《建设项目环境保护管理条例》；16、《中华人民共和国防震减灾法》；17、《中华人民共和国人民防空法》；18、《地质灾害防治条例》。原告诉称：1、原告与被诉批复存在利害关系，具备合法的诉讼主体资格，原告的合法房屋位于被诉批复的路段范围内；2、被告作出被诉批复的具体行政行为属于行政诉讼受案范围；3、被告作出被诉批复无法定职权；4、被告作出被诉批复实体与程序均违法：（1）立项前未组织专家论证，亦未征求被拆迁人意见，更未进行社会稳定风险评估，（2）被告没有提交项目建议书，只提交了可行性研究报告，（3）用地预审意见通过时间晚于可行性研究报告作出时间，（4）本案不存在建设项目选址意见书即核准被诉批复，（5）立项许可缺失听证程序侵害了利害关系人的知情权、参与权等；5、被告提交的证据材料，为逾期提供。综上，请求撤销被诉批复，诉讼费用由被告承担。原告在举证期限内，向本院提交了下列证据：1、原告身份证复印件，2、原告享有的《房屋所有权证》，3、原告向被告提交的《政府信息公开申请表》及被告作出的回复材料，以上证据用以证明原告具有主体资格；4、北京市地铁十四号线投资有限责任公司提交的《国有土地房屋拆迁许可证申请审批表》，5、北京市规划委员会作出的市规划委（2014）第625号-回《登记回执》及市规划委（2014）第625号-不存《政府信息不存在告知书》，6、北京市规划委员会作出的市规划委（2014）第624号-回《登记回执》及市规划委（2014）第624号-不存《政府信息不存在告知书》，7、北京市国土资源局作出的市国土局（2014）第680号-回《登记回执及市国土局（2014）第680号-不存《政府信息不存在告知书》及说明一份，8、北京市规划委员会网站公示的《关于北京地铁14号线崇文区马家堡东路站拆迁地块用地控规指标调整有关情况的说明书》，以上证据用以证明被诉批复违法。被告辩称：1、被告作出的被诉批复对公众权利义务均无任何影响，不属于行政诉讼受案范围；2、原告与被诉批复没有法律上的利害关系，不具有本案原告诉讼主体资格；3、被诉批复仅涉及合理性问题，原告的请求不属于行政审判权限范围；4、被告作为国务院投资主管部门，被告依法具有作出被诉批复的职权；5、被告作出被诉批复，证据确凿，适用法律法规正确；6、被告作出被诉批复，符合法定程序。故请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。第三人述称：同意被告意见，第三人请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。在法定举证期限内第三人未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告证据1、17的合法性、真实性不予认可，对被告证据2、4、5、7的合法性不予认可，对被告证据3、6、8、14、18的关联性不予认可，对被告证据9、13的关联性、合法性、真实性均不予认可，对被告证据10、12、15的关联性、合法性不予认可，对被告证据11的关联性、真实性不予认可，对被告证据16的真实性不予认可，对被告证据19予以认可。第三人对被告所有证据的关联性、合法性、真实性以及证明作用予以认可。被告对原告证据1-7的关联性不予认可，对原告证据8真实性不予认可。第三人对原告证据1、3无异议，对原告证据2的合法性不予认可，对原告证据4-8的关联性不予认可。经审查，本院认为被告提交的全部证据及原告提交的证据1-3符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中证据关联性、合法性、真实性的要求，均可以作为认定本案事实的依据，本院予以采信。原告提交的证据4-8与本案被诉批复的合法性审查不具有关联性，本院不予采信。根据上述有效证据以及当事人的陈述，本院经审理查明：2009年5月，第三人通过北京市发展和改革委员会向被告报送了《北京市发展和改革委员会关于上报地铁14号线工程可行性研究报告的请示》，并报送了《北京市地铁十四号线工程可行性研究报告》、《国家发展改革委关于北京市城市快速轨道交通近期建设规划的批复》、《北京市规划委员会关于北京地铁14号规划方案的批复》、国土资源部《关于北京地铁十四号线工程建设用地预审意见的复函》、环境保护部《关于北京地铁十四号线工程环境影响报告书的批复》、中国地震局《对北京地铁14号线工程场地地震安全性评估报告的批复》、北京市民防局《关于地铁十四号线人防工程设施标准的批复》、北京轨道交通M14号线跨永定河大桥工程防洪评价报告专家评审意见等相关材料。被告收到相关材料后，委托上海市隧道工程轨道交通设计研究院对项目的可行性进行评估论证。2009年9月，该研究院出具评估报告。2010年3月25日，被告作出被诉批复。2014年5月，原告通过政府信息公开获得被诉批复，后向被告提起行政复议。2014年7月30日，被告作出发改复决字（2014）165号《行政复议决定书》，维持了被诉批复。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。本案庭审中，第三人认可原告位于北京市东城区马家堡路甲7号2楼2门603号房屋因修建北京地铁14号线工程被拆除。本院认为：根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，被告针对北京地铁十四号线作出被诉批复。原告在北京市东城区马家堡拥有合法房屋，被诉行为对原告的合法权益产生实际影响，原告与被诉行为之间有法律上的利害关系，其具有本案原告的诉讼主体资格，被告及第三人关于其不具有本案原告诉讼主体资格的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。《国务院办公厅关于印发﹤国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》（国办发（2008）102号）规定，国家发展和改革委员会有权按国务院规定权限审批、核准、审核重大建设项目。国家发展和改革委员会关于印发《国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批或核准投资项目的管理办法》的通知（发改投资（2005）76号）规定，北京、上海、广州、深圳等财力较强、有城市快速轨道交通项目建设和运营管理经验的城市，其城市快速轨道交通规划及项目由国家发展改革委审批或核准，报国务院备案。据此，被告对于北京地铁14号线工程项目，具有审批或核准的职权。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》第二条规定，实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。本案中，第三人通过北京市发展和改革委员会向被告报送了《北京市发展和改革委员会关于上报地铁14号线工程可行性研究报告的请示》，并报送了《北京市地铁十四号线工程可行性研究报告》、《国家发展改革委关于北京市城市快速轨道交通近期建设规划的批复》、《北京市规划委员会关于北京地铁14号规划方案的批复》、国土资源部《关于北京地铁十四号线工程建设用地预审意见的复函》、环境保护部《关于北京地铁十四号线工程环境影响报告书的批复》、中国地震局《对北京地铁14号线工程场地地震安全性评估报告的批复》、北京市民防局《关于地铁十四号线人防工程设施标准的批复》、北京轨道交通M14号线跨永定河大桥工程防洪评价报告专家评审意见等相关材料，符合上述规定。另，《国家发展改革委关于北京市城市快速轨道交通近期建设规划的批复》包含了本案涉案项目，且该规划已经有权机关批准，故原告关于本案未报送项目建议书违法的诉讼主张，本院不予支持。原告关于被告违反《行政许可法》的规定，没有组织听证的诉讼主张，本院认为，《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发（2004）62号）规定，政府出资的投资项目审批不属于行政许可，本案涉及的建设项目属于政府投资的建设项目，故不适用《行政许可法》的规定；原告的其他诉讼主张亦缺乏事实和法律依据，本院对其诉讼请求，不予支持。综上，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告陈久秀的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈久秀负担（已交纳）。如不服本判决，当事人可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，预交上诉案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  乔 军代理审判员  杨晓琼代理审判员  朱一峰二〇一四年十二月八日书 记 员  隋雨霞