山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终22号
上诉人（原审原告）史树好。
委托代理人孙华，山东齐鲁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市山大北路47号。
法定代表人吴承丙，区长。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
委托代理人刘学刚，济南市历城区司法局唐冶司法所工作人员。
上诉人史树好因诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）行政处理一案，不服济南市中级人民法院于2015年9月17日作出的(2015)济行初字第135号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月26日公开开庭审理了本案。上诉人史树好的委托代理人孙华，被上诉人历城区政府的委托代理人马如杰、刘学刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：历城区政府于2013年12月24日印发了〔2013〕18号《关于唐冶新区七村整合一期衍生人口选房相关问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》），认为：唐冶新区七村整合项目于2010年下半年启动，2010年8月5日对七个村的户口进行了冻结，但由于派出所变迁等原因，有10多户子女的女婿落户到四村。根据山东省农业厅《关于<农村集体经济组织成员认定及集体土地收益分配问题及政策解释>的函》（鲁农函字[2006]23号，以下简称《省农业厅23号函》）相关规定，对这类情况落户的女婿不予安置。史树好不服，向济南市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，市政府作出维持决定。史树好仍不服，诉至原审法院。
原审法院经审理查明：2010年8月5日，唐冶新区管理委员会发布《唐冶新区程庄、彭庄等七村整合拆迁冻结通告》，并于同日发布《致唐冶新区七村整合村民的一封信》，公布了房屋安置方案。冻结通知发布后，史树好与唐冶北村杨莉莉结婚，并于2013年3月18日将户口迁入唐冶北村。2013年12月，历城区政府作出《会议纪要》，对原告不予房屋安置。原告向市政府申请行政复议，市政府作出维持决定。
原审法院认为，根据市政府《关于进一步加快市区村庄改造建设的意见》（济政发[2009]31号）之规定，历城区政府是村庄改造建设的组织主体，有权对原告是否具有选房资格的事项进行研究，以会议纪要的形式对议定事项进行记载，程序上无违法之处。本案争议的实质是，原告以其具备集体经济组织成员资格，请求进行房屋安置，历城区政府是否应予支持的问题。
关于本案争议的实质问题，原审法院认为，土地征收后获得房屋安置与获得土地补偿款，都是集体经济组织成员的基本权益，二者具有类似性。关于公民以具备集体经济组织成员资格，要求支付土地补偿款，人民法院是否应予支持的问题，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释[2005]第6号，以下简称《审理土地承包纠纷司法解释》）第二十四条规定：“……征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。……”根据上述规定，是否支持公民要求支付土地补偿款的请求，必须考虑其在征地补偿安置方案确定时是否取得了成员资格，处理原告以具备集体经济组织成员资格为由要求房屋安置的问题，也应当参照上述规定。本案中，房屋安置方案确定的时间是2010年8月5日，原告结婚的时间及将户口迁入的时间也是均在2010年8月5日之后。历城区政府的《会议纪要》根据上述时间关系，对其要求进行房屋安置的请求不予支持，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告史树好的诉讼请求。案件受理费50元，由原告史树好负担。
原审原告史树好不服原审法院判决，上诉称：1、原审法院认定事实错误。（1）唐冶新区管理委员会2010年8月5日发布《唐冶新区程庄、彭庄等七村整合拆迁冻结通告》及同日唐冶新区街道办事处发布的《致唐冶新区七村整合村民的一封信》，因其发布主体不具有发布冻结及补偿方案的权利，发布的文件不具有效力。根据《济南市土地征收管理办法》（政府令第238号）第七条规定，“拟征地公告拟征收土地时，市国土资源行政主管部门应当将拟征收土地的依据、位置、范围、用途、补偿依据等征收事宜书面告知被征地的农村集体经济组织。”因此冻结通告等应当由国土资源部门签发，上诉人村的冻结通告是济南市历城区唐冶新区管委会发的，不具有效力。且该冻结通告上诉人及全体村民均未收到。（2）对上诉人房屋安置方案的确定时间应当为2013年12月24日而非2010年8月5日。2010年8月5日唐冶新区管委会发布的《唐冶新区程庄、彭庄等七村整合拆迁冻结通告》及同日唐冶新区街道办事处发布的《致唐冶新区七村整合村民的一封信》，并不是对上诉人的具体安置方案，当时上诉人未与唐冶村村民结婚，《会议纪要》中对冻结后的衍生人口安置问题才涉及到对上诉人的具体安置方案。因此，对上诉人房屋安置方案的确定时间应当为2013年12月24日。此时上诉人已经取得本集体经济组织成员资格。根据《审理土地承包纠纷司法解释》第二十四条的规定，就应当进行安置。2、原审法院适用法律错误。因《审理土地承包纠纷司法解释》第二十四条有除外条款-“但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”因此，应当适用《山东省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第六条第（二）项“符合下列条件之一的本村常住人员，为本集体经济组织成员：……（二）与本村村民结婚且户口迁入本村的；”认定上诉人为集体经济组织成员，并按照《济南市土地征收管理办法》第二十条“土地征收被安置人员为被征地的农村集体经济组织成员（含大中专院校学生、现役士兵、劳教服刑人员）”的规定，对上诉人给予安置。3、被上诉人作出的《会议纪要》无任何法律依据，违反相关法律规定，应当予以撤销。被上诉人作出《会议纪要》所依据的《省农业厅23号函》不属于规范性文件，不应当以此作出行政行为。该函明确规定：“因结婚男到女家合法落户的，应当享有同配偶一样的待遇。”因此即使按照该函规定，被上诉人作出的《会议纪要》也与该内容相违背。上诉人与其本村村民结婚，并已经到女家合法落户，就应当享受同配偶一样的待遇，享有房屋安置的权利。4、被上诉人依据《会议纪要》作出对上诉人不予安置的行为显失公平。2010年8月5日冻结后至2013年12月24日被上诉人作出《会议纪要》期间，将户口迁入的人员（会议纪要所称的衍生人员）大多都得到了房屋安置，仅对上诉人等10余人不予安置，对上诉人不公平。上诉人村其他村民（姐妹两个）的女婿在冻结后迁入的均得到了安置，不应因为上诉人妻子有其他兄弟，就对上诉人不予安置。综上，请求二审法院：1、撤销原审法院判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求（即确认《会议纪要》违法，判令被上诉人对上诉人予以安置房屋）；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人历城区政府庭前未向本院提交书面答辩意见。
经评议，合议庭确定本案二审审理重点是：原审法院判决驳回上诉人史树好的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对该审理重点，上诉人坚持认为，其户口迁入唐冶北村时，村里和办事处均开具了证明，因此符合迁入正常程序，不属于冻结通告除外的情形；被上诉人主张其依据省农业厅的函第一条第五项作出的《会议纪要》，实际会议纪要的内容与该函相违背，上诉人作为落户女婿应享有土地承包经营权；之前像上诉人妻子一样有其他兄弟姊妹的，村里均给予了安置，仅对上诉人不安置不公平；原审法院适用《审理土地承包纠纷司法解释》第二十四条属于适用法律错误，对上诉人是否安置应适用《山东省实施<中华人民共和国农村承包法>办法》、《济南市土地征收管理办法》相关规定。
被上诉人认为，原审法院认定事实清楚、适用法律正确。1、2010年8月5日发布冻结通告和安置公告，2013年6月房屋安置完成。《会议纪要》是因安置后部分村民不接受到被上诉人处信访而作出的，因此该《会议纪要》作出的时间不是房屋安置时间。2、上诉人是2013年8月将户口迁入唐冶北村的，落在其妻杨莉莉的家庭户上，房屋安置方案确定的时间是2010年8月5日，因此上诉人属于冻结户口范围，根据省农业厅函第一条第五款，没有资格取得相应的权益。3、根据《山东省实施<中华人民共和国农村承包法>办法》规定，集体经济组织成员必须是本村的常住人员，且上诉人所在村委会不认可上诉人是其组织的成员。因此上诉人不具备集体经济组织成员的资格。4、虽然上诉人所在村未提供相关书面证明，但上诉人落户时已向所在村承诺只是空挂户，不享受村民待遇。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院维持原审法院判决。
双方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，二审中双方均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院对证据的分析认证意见以及据此查明的程序性事实。
本院认为：
本案中史树好诉请撤销的是被上诉人历城区政府于2013年12月24日印发的《会议纪要》中有关对其不予安置的部分，即《会议纪要》中的“一、关于多子女户口落户女婿问题……对这类情况落户的女婿不予安置”。该《会议纪要》是否可诉以及上诉人是否是本案的适格原告，是本案首先需要解决的问题。会议纪要一般是政府内部的决议，是行政机关在行政管理过程中形成的机关公文，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，它在转化为对外发生法律效力的行政行为之前，通常不具有法律上的强制执行力，也不会对行政管理相对人的权利和义务产生直接影响。本案中历城区政府作出的《会议纪要》明确规定了包括上诉人在内的特定群体的权利和义务，且《会议纪要》涉及上诉人部分的内容也已向上诉人告知并付诸实施，因此属于内部决议外化后对上诉人权利义务产生了实际影响的情形，原审法院受理上诉人的起诉并进行实体裁判，并无不当。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”即被征收土地的农村集体经济组织和农民的征地补偿、安置问题应当由市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案规定；对于补偿标准有争议的，应当由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，上诉人对是否应予安置持有异议，按照上述规定，应当由被上诉人历城区政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。而被上诉人历城区政府作出的《会议纪要》不具有征地补偿、安置方案的法律效力，亦非有权机关作出的补偿安置争议裁决，因此其以政府会议纪要的形式决定对包括上诉人在内的特定群体不予安置，明显缺乏职权依据。
综上，本案行政争议的实质是征收土地过程中的征地补偿、安置争议，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规对于征地补偿、安置问题均有明确规定，被上诉人历城区政府以会议纪要的形式决定对上诉人这类情况落户的女婿不予安置，没有法律、法规依据，存在重大明显违法，显属无效，不应作为征地补偿、安置的依据。虽然上诉人诉请撤销历城区政府作出的《会议纪要》中关于对上诉人这类情况落户的女婿不予安置的部分，但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，本案采取确认无效的判决方式更为适宜。原审法院判决适用法律错误，应予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市中级人民法院(2015)济行初字第135号行政判决；
二、确认济南市历城区人民政府2013年12月24日印发的[2013]18号《关于唐冶新区七村整合一期衍生人口选房相关问题的会议纪要》中的“一、关于多子女户口落户女婿问题……对这类情况落户的女婿不予安置”无效。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由济南市历城区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 孙晓峰
二〇一六年三月十七日
书 记 员 王 璐