四川省南部县人民法院行 政 判 决 书（2015）南行初字第15号原告南部县老君观种养殖农民专业合作社。法定代表人何小君。委托代理人柴洪勇，四川建春律师事务所律师。委托代理人何建，男，住南部县。被告南部县环境保护局。法定代表人席传阳，局长。委托代理人李荣升，四川义立律师事务所律师。原告南部县老君观种养殖农民专业合作社诉被告南部县环境保护局环保行政处罚决定一案，原告于2015年1月26日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月28日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月9日公开开庭进行了审理。原告的法定代表人何小君及其委托代理人柴洪勇、何建，被告的法定代表人席传阳及其委托代理人李荣升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：原告成立于2010年12月25日，进行小规模农村养殖生产，生猪存栏量仅400头左右，2012年由县农牧局引导扩建养殖规模，争取建设大中型沼气工程项目。2013年原告着手向规划、国土、环保、发改局等相关职能部门办理申报、审批相关养殖专业合作社大中型沼气工程节能项目手续，并依要求委托编制了大型沼气工程可行性研究报告。该项目工程建设周期一年，从2014年3月至2015年3月。项目启动后，被告派技术人员现场指导改建项目基础建设，建设过程中，被告要求原告编制环评文件并介绍了一家环评机构，经咨询要价6至7万元，原告不能接受其价格，遂自行联系，于2014年10月委托绵阳一家环评机构，谈成费用2.3万元。2014年10月30日，被告突然作出处罚告知，且不听取采纳原告的陈述、申辩意见，于2014年12月19日作出对原告罚款16.5万元处罚决定。原告认为被告不尊重客观事实，未将与环境相关法律政策宣传到位，用处罚代替管理，违背了依法行政，背离了服务与管理、引导与教育相结合的行政处罚原则，处罚依据的事实不清，请求法院撤销被告作出的南环（2014）罚字003号行政处罚决定。原告在法定的举证期限内向本院提供了证据材料，在庭审中举出的证据有六组：第一组：原告的法人营业执照（副本）、组织机构代码证、种畜禽生产经营许可证（副本）、动物防疫条件合格证（副本）、税务登记证各1份，用以证明原告投入生产时已按农牧局指导意见办理相关手续。第二组：被告作出的南环函（2013）1号关于南部县老君观种养殖农民专业合作社猪场的环保审查意见和大中型沼气工程环保意见各1份，用以证明原告的旧猪场符合环保相关要求，大中型沼气工程项目建设已报经被告同意而非原告擅自建设。第三组：南部县发展和改革局、南部县农牧业局南发改（2012）426号关于南部县老君观种养殖农民专业合作社建设养殖场大型沼气工程项目的审核意见以及南部县老君观种养殖农民专业合作社生猪养殖场大型沼气工程项目建设可行性研究报告各1份，用以证明原告按要求办理了相关审批手续，不存在未批擅自建设的情况。第四组：土地转租合同1份，用以证明何小君的养殖场于2013年6月15日转让给袁桂芳后已属欧阳合作社，原告的养殖规模已变小，被告作出处罚时未查清事实。第五组：原告的陈述申辩意见、环境影响评价合同书各1份，用以证明原告已于2014年10月确定由绵阳俊缘美环保咨询服务有限公司编制环评文件，并在处罚前向被告提交了书面申辩意见，但被告未予采纳。第六组：南环（2014）罚字003号行政处罚决定书（正本）1份，用以证明被告作出的行政处罚没有尊重客观事实，认定违法事实依据不充分，适用法律不当，应当予以撤销。被告辩称：一、原告曾向被告咨询环评办理相关情况，被告向其提供了一些环评机构名称，但并未向其特别介绍某某环评机构。二、被告先后依法对原告进行了30多次环境巡查、监察、法制宣传、教育，但原告并未听取，故被告并非以处罚代替教育。三、被告依据《中华人民共和国环境影响评价法》第2条、第22条、第31条及相关法律规定，通过立案、调查取证、听证后作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿、程序正当、适用法律正确。请依法驳回原告的诉讼请求，维持南环（2014）罚字003号行政处罚决定。被告在法定的举证期限内向本院提交了证据材料，在庭审中举出的证据有七组：第一组：领导接待群众来访处理单1份。用以证明：1、原告在生猪养殖过程中，对猪粪便等缺乏处理，影响了周围群众的生产生活；2、行政处罚案件来源为群众反映，领导转批。第二组：南部县畜禽养殖场建设项目选址意见书、土地租赁协议各1份。用以证明：1、原告选址为南部县四龙乡老君观村，修建的养殖场占地面积为30000平方米，能同时存栏上万头生猪；2、原告租赁土地2302亩，养殖规模巨大。第三组：南部县发展和改革局南发改（2013）102号关于请求批复2013年南部县老君观种养殖农民专业合作社沼气综合利用项目节能登记备案的请示1份，被告环境监察执法大队污染源现场监察记录3份、现场勘验笔录1份、照片32张。用以证明：1、原告设计建造的是年存栏量达6000头的大型养殖场；2、原告未办理环评手续，已有三个养殖点在进行养殖，年生猪存栏量达3000头以上，年出栏量达6000头，猪粪、污水未经处理随意排放，正修建的第四个养殖点主体已快完工；3、被告在环境执法监察中，多次对原告进行环境保护、环境评价宣传教育，并要求原告立即补办环评手续，但原告未及时补办。第四组：被告南环函（2013）1号关于南部县老君观农民种养殖专业合作社猪场的环保审查意见1份，南环评字（2013）第080802号、（2014）第011301号、（2014）第031001号环评办理通知书（存根）各1份，南环监（2014）约字011301号行政执法约见通知书（存根）1份。用以证明：被告多次对原告进行环境保护、环境评价的宣传教育，多次责令原告停止该项目的修建，并在7日内补办环评手续，否则将依法予以处罚。第五组：被告调查询问何小君、何建的笔录各2份、调查询问何平的笔录1份，现场检查（勘察）笔录1份，关于原告未办理环评处罚约谈会会议记录1份，原告作出的关于生猪养殖场污染治理的承诺书1份。用以证明：1、原告的年生猪存栏量达3000头以上，出栏量达6000头；2、原告于2014年4月26日作出立即补做环评并在6月底前完成报批的承诺。第六组证据：被告于2014年1月13日至2014年12月9日对原告进行34次环境监察巡查的记录表34份，2014年南部县工业企业学习新《环保法》工作会议签到簿1份。用以证明：1、被告每次环境监察巡查都要求原告立即补办环评手续；2、被告以企业学法会议形式，对原告进行环境保护、环境评价法律知识宣传教育。第七组证据：南环（2014）立字08号环境违法行为立案审批表1份，南环行处（2014）立字08号立案决定书及送达回证各1份，南环监（2014）调字08号行政处罚案件调查终结报告1份，南环（2014）告字第003号环境保护行政处罚告知书及送达回证各1份，原告的陈述和申辩意见1份，行政处罚听证通知书送达回证1份，行政处罚听证会笔录1份，行政处罚审批书1份，行政处罚案审委员会三次会议记录各1份，南环（2014）罚字003号行政处罚决定书（副本）及送达回证各1份。用以证明：被告对原告的行政处罚有法可依，适用法律正确。被告同时以所举第三至七组证据证明：其行政执法、处罚程序合法。被告提供的法律依据是：《中华人民共和国环境影响评价法》第二、十六、十七、二十二、二十五、二十六、三十一条的规定，中华人民共和国环境保护部《建设项目环境评价分类管理名录》B类中有关养殖场的规定，《四川省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》“6.建设项目环境管理行政处罚量罚标准”的规定。经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见是：被告对原告实施行政处罚所认定的违法事实不清，在处罚程序上没有采纳原告的陈述申辩意见。具体表现在以下几个方面：1、被告2013年8月8日进行的现场监察，对原告新场建设主体基本建成后已处于停工状态及原告的实际养殖规模仅400至500头的事实未查清；2、原告养殖场于2011年正式投产前，在县农牧局指导下办理了相关手续，包括环评意见，在2013年8月之前原告并不清楚还应办理环评手续，被告也未到原告现场进行指导；3、2013年8月被告进行污染源现场监察后，原告对污染设施积极加以整改，但并不清楚应办理老场还是新场的环评手续，也不清楚办理环评手续的程序；4、2014年1月13日原告接到被告的环评办理通知书时已不存在停工问题，被告要求原告在7日内补办环评手续不合理，因环评报告书须找专门评估机构制作，且制作完成需60日；5、2014年4月21日被告对原告进行未办理环评处罚约谈后，原告才明确应对整个养殖场办理环评报告书，并立即着手办理，因被告向原告介绍的一家环评机构要价高，致使原告为价格问题耽误了时间，自行联系的环评机构直到同年10月才落实，被告不应对原告进行处罚；6、综合被告的举证，是针对环境污染调查的证据，没有针对未办理环评手续方面的执法依据，原告不存在被告实施行政处罚所适用的环评法第三十一条第一款规定的违法事实。经庭审质证，被告对原告所举证据的质证意见是：对第一组证据的真实性无异议，但该组证据正好证明原告未办理环评报告书；对第二组证据的真实性无异议，但被告在意见中明确向原告提出须按规定程序报批环境影响评价文件；第三组证据不能证明原告不需要报批环境影响评价文件；对第四组证据的真实性有异议；对第五组证据中的环境影响评价合同书的真实性有异议，且签订该合同的时间已经超过原告承诺的完成环评并报批的时间，被告未采纳原告的陈述申辩意见，是因其不具应当采纳的法定理由；第六组证据不能证明原告的待证事实。经庭审质证，本院认为，被告提供的2015年1月8日的《环境监察巡查记录表》，是作出行政处罚后制作的材料，本院不予采信；原、被告提供的其它证据客观真实地证明了案件事实，本院予以采信。根据上述有效证据，本院认定以下事实：2010年，原告依法设立，并租赁南部县四龙乡老君观村2社、4社的土地用于发展生猪种养殖业。2013年3月28日，被告根据原告的申报，作出南环函（2013）1号《关于南部县老君观农民种养殖专业合作社猪场的环保审查意见》和《关于南部县老君观农民种养殖专业合作社大中型沼气工程的环保意见》，提出原告项目须按规定程序向被告报批环境影响评价文件。原告的生猪养殖场已经建成三个养殖点，开始投产经营。由于当地个别群众到县信访局信访，反映原告生猪养殖场的环境污染问题，被告接到信访处理单后，先后多次对原告养殖场进行环境污染源现场监察巡查，并于2013年8月8日、2014年1月13日和3月10日三次向原告送达《环评办理通知书》，责令原告从即日起停止项目建设，并在收到通知书之日起七日内到被告处补办环评手续，否则将依法予以处罚。2014年1月13日，被告向原告送达环境保护行政执法约见通知书。同年4月21日被告召开原告养殖场未办环评处罚约谈会，再次向原告提出了办理环评手续及其他相关整改要求。同年4月26日，原告向被告作出书面承诺：“立即联系环评单位，对项目进行补做环评，并报环保局审批，力争6月底前完成报批。”逾期后，原告仍未报批。同年7月30日，被告决定立案查处。经过调查取证，被告于同年10月31日向原告送达了《环境保护行政处罚告知书》和《环境保护行政处罚听证告知书》，该《环境保护行政处罚告知书》告知的内容是：原告涉嫌违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款之规定，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款、《四川省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》的规定，拟对原告处以罚款16.5万元的行政处罚并责令原告改正违法行为。同年11月3日，原告向被告提出了五点陈述申辩意见，其中针对未报批环境影响评价文件的主要申辩内容是：原告已于一月前委托绵阳华西公司进行环评，将在同年11月15日左右报被告审批。同月26日，被告按法定程序组织召开了听证会。同年12月19日，被告作出南环（2014）罚字003号行政处罚决定书，认定的违法事实是：“南部县老君观种养殖农民专业合作社未办理环评，限期补办，逾期仍未补办。”实施处罚的法律依据是：《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款和第三十一条第一款。处罚决定是：对原告处以罚款16.5万元，责令其立即改正上述违法行为。并告知原告申请复议或提起诉讼的权利和期限。同月23日，被告向原告送达了该处罚决定书。本院认为：根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。”和第三十一条第一款“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未按照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”以及《建设项目环境评价分类管理名录》的相关规定，对建设项目环境影响评价文件的审批，是环境保护行政主管部门的一项行政审批职权，申报建设项目环境影响评价文件是建设单位的一项法定义务，只要建设单位不履行该项义务，就必须承担法律责任，至于建设项目是否对环境造成实际后果，不影响该违法行为的成立。从被告调查收集的证据表明，原告的生猪养殖场大部分已经建成投产，应当报批环境影响评价文件，经被告多次责令补办，原告仍未报批，原告的违法事实是成立的。但是，被告作出的《环境保护行政处罚告知书》，未按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，告知原告作出行政处罚的事实和理由，根据该法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；……”的规定，被告对原告作出的行政处罚违反法定程序，处罚决定不能成立。行政机关制作的行政处罚决定书，对行政相对人产生法律上的约束力，是向社会公开的法律文书。但是，被告在处罚决定书中载明原告的违法事实是“南部县老君观种养殖农民专业合作社未办理环评，限期补办，逾期仍未补办。”被告认定的该违法事实，未将其调查收集的原告违法的证据，全面客观地认定，不能反映原告违法行为发生的时间、地点以及内容等事实，也没有载明认定违法事实的证据。因此，被告的行政处罚认定的违法事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；……3、违反法定程序的；……”的规定，判决如下：撤销被告南部县环境保护局南环（2014）罚字003号行政处罚决定，限其在本判决发生法律效力后30日内，重新作出行政处罚决定。本案案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内提出上诉，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。审 判 长  杨晓彬审 判 员  李作勇人民陪审员  王正明二〇一五年四月二十一日书 记 员  朱 欢