云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）云高行再终字第2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘树菊，女，汉族，1974年5月1日生。
委托代理人许兴华，北京昌久（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人龚启荣，北京昌久（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）漾濞彝族自治县漾江镇人民政府。
法定代表人罗欣平，镇长。
委托代理人王兴才，漾江司法所所长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人王银槐，漾濞县漾江法律服务所法律服务工作者。代理权限：特别授权代理。
第三人杨华林，男，汉族，1986年2月18日生。
第三人吴盛兰，女，汉族，1962年12月16日生。
两位第三人的共同委托代理人杨守智，云南杨守智律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
再审申请人刘树菊诉漾濞彝族自治县漾江镇人民政府（以下简称镇政府）林地行政确权一案，漾濞彝族自治县人民法院（以下简称漾濞法院）于2010年8月18日作出（2010）漾行初字第01号行政判决。刘树菊不服一审判决，向云南省大理白族自治州中级人民法院（以下简称大理中院）提起上诉。大理中院审理后，于2010年12月8日作出（2010）大中行终字第15号行政判决。再审申请人刘树菊仍不服，向大理中院提出再审申请，大理中院以（2011）大中行申字第1号驳回再审申请通知书，驳回了其再审申请。再审申请人刘树菊向本院提出申诉，请求对本案再审。经本院审查后，于2013年12月11日以（2013）云高行监字第28号行政裁定，由本院对本案提审；提审期间中止原判决的执行。原一、二审第三人黄美兰在本院裁定提审前已死亡，其子杨华林申请参加诉讼。2014年7月2日，本院对本案立案后，依法组成合议庭，并于2014年8月6日公开开庭审理了本案。再审申请人刘树菊及其委托代理人许兴华、龚启荣，再审被申请人镇政府的法定代表人罗欣平，及其委托代理人王兴才、王银槐，第三人杨华林、吴盛兰的共同委托代理人杨守智到庭参加了诉讼。本案经最高人民法院批准延长了审理期限，现已审理终结。
一审法院查明：本案刘树菊与第三人黄美兰、吴盛兰分属于漾江镇桑不老委员会草鞋树村民小组与脉地村民委员会中沟村民小组（原与甘屯同属一个社，后分离）的村民。1984年，林业三定时原桑不老大队草鞋树生产队划给孙国洪（系刘树菊公公）户“大坪子下梁子牛泥坛自留山”一片，自留山证编号为003828号。其四至为东至大坪子脚牛泥坛，南至鬼打箐沟心，西至水沟上烂泡还路陈朝元分界，北至大坪子梁子分心与小河东分界。同年，第三人吴盛兰（户主马从征）和黄美兰（户主杨向成）也划得地名均为“河东山”的两份自留山，并取得编号为004053、004057号自留山使用证，其四至均为“上到大坪子，下至大沟，左到鬼打庆，右至清水湾梁子，注明由九户共同管理使用”，河东山属于脉地甘屯插花在上邑村民委员会小河东村民小组林地范围内。2005年10月，刘树菊、吴盛兰之间为山林使用权发生纠纷，刘树菊以个人名义向镇政府申请解决，2007年9月6日，镇政府作出漾江政发（2007）19号处理决定。刘树菊不服提起行政诉讼，漾濞法院审理后于2008年2月24日作出（2008）漾行初字第01号行政判决，以镇政府程序违法，适用法律错误，有超越职权的行为，撤销了漾江政发（2007）19号处理决定。刘树菊再次请求镇政府处理，漾濞县人民政府再次责成镇政府处理。镇政府于2009年12月25日作出（2009）28号《漾江镇人民政府关于刘树菊户与黄美兰户、吴盛兰户山林纠纷处理决定书》（以下简称漾江政发（2009）28号处理决定），刘树菊不服向县政府提出复议申请后，仍认为该决定书证据不足，认定事实不清，处理程序违法，适用法律不当，请求判决予以撤销。审理过程中，经现场勘验，原脉地公社所属的幸福大队（现为上邑村）、桑不老大队（现为桑不老村）、以及脉地大队（现为脉地村）的集体山林相连。本案所涉地名“鬼打箐”、“牛泥坛”、“大坪子”位置，经被告指认，各方均无异议。刘树菊提供的户名为孙国洪，编号为003828号自留山使用证，记载：北至大坪子梁子分心与小河东分界“，其认为就是1982年3月7日《协议书》记载的小河东与桑不老的分界即”南至鬼打箐往脉地方向约60公尺破箐直上到大坪坦横路“，但脉地大队224号山林权证记载：南至鬼打箐往脉地方向约60公尺直上到大坪坦横路”，没有“破箐”两字，而脉地大队甘屯生产队218号山林权证记载：“南至鬼打箐往脉地方向约60公尺直上到大坪子横路”，与1982年3月21日《协议书》记载一致，但与幸福大队185号林权证备注栏中记载脉地大队甘屯生产队：南至鬼打箐60米破沙沟直上大坪坦横路在文字记载上又有出入，桑不老大队183号山林权证记载：北至与幸福大队交界鬼打箐40米干沟直上酸渣树梁子直上三台坡。为此，在上述山林权证记载的干沟、破箐、破沙沟、破漕，一个是40米干沟，一个是60公尺处破沙沟以及“大坪子上横路，大坪子下横路”之位置，经现场指认各说不一，相邻村与村证之间界限存在模糊的情况，争议客观存在。第三人的两份自留山证记载的“河东山”左边即南至鬼打庆，界限已超出所在脉地村的村界。刘树菊与第三人的自留山证存在重叠。另查明，2007年8月29日，吴盛兰、杨林对“河东山”自留山取得了县人民政府颁发的01245号林权证、01246号林权证。
一审法院判决认为，刘树菊所持“大坪子”下梁子《牛泥坛》自留山四至与第三人“河东山”自留山四至存在重划的事实；刘树菊所在集体与第三人所在集体之间界限存在模糊的事实。客观上，刘树菊与第三人之间确实存在林地争议，本案各方当事人所在集体又不出面主张权利，刘树菊多次以自然人的身份申请相关部门解决其与第三人的林地争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款之规定，镇政府有权对个人之间的林地争议作出处理。镇政府认定本案事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，一审漾濞法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决维持镇政府作出的漾江政发（2009）28号处理决定；一审案件受理费人民币50元，由刘树菊负担。
刘树菊不服向二审法院提起上诉。
二审法院确认了一审法院认定的事实。另查明：1982年3月7日协议书记载小河东与桑不老分界应为“鬼打箐往脉地方向约60公尺左右干沟直上到梁顶分界到大坪子下的上横路”。脉地大队甘屯生产队218号山林权证记载原文应为“南至鬼打箐往脉地方向约60公尺破箐直上到大坪子横路”。
二审法院判决认为，镇政府有权处理本案个人与个人之间的林地使用权争议。镇政府依据相关凭证的记载并结合实际情况，依据《中华人民共和国森林法》的相关规定，作出的漾江政发漾江政发（2009）28号处理决定，确定双方林地界线，符合法律规定。该具体行政行为认定事实清楚，程序合法，处理适当。据此，二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
刘树菊提出再审申请称：林业三定划给其户的自留山有漾濞县政府发放的003828号自留山证存根予以证明，该山林四至清楚，与上邑村小河东小组相邻，由其户一直管理至今。但是，黄美兰户和吴盛兰户的《自留山使用证》四至界限笼统模糊，且从编号上看也是在申请人山证之后，说明两名第三人在申请人之后取得的林地使用权。2005年与第三人发生争议后，经过多次调解、裁决，漾江镇政府超越职权，认定事实不清，适用法律错误，裁决时将村界上的破沙沟删除。一审法院对第三人在争议期间取得的林权证予以认定，并作为判决的理由错误。另外，一审法院认定本案所涉及争议林地的自留山证存在重划的事实，以及争议各方所在集体的山林界线存在模糊的事实，那为何还确定处理决定合法？二审法院维持一审判决，同样地损害了申请人的合法权益。请求撤销一、二审判决，撤销镇政府漾江政发（2009）28号处理决定；一、二审诉讼费由镇政府承担。
漾江镇政府答辩称：镇政府作出的处理决定程序合法。镇政府根据刘树菊个人提出的解决权属争议的申请，且争议的对方当事人也属于个人，争议地在本镇政府行政辖区范围内。另外，争议各方所在村组之间不存在林地权属争议。因此，本案林地权属争议属于乡镇政府处理林地权属争议的职权范围。在收到刘树菊的申请后，经调查、核实各方的证据材料，到现场勘验，确认事实的基础上，多此组织各方进行调解无效的情况下，经镇政府办公会研究最终作出本案处理决定。镇政府作出的决定处理适当。经调查核实，各方争议的焦点是南北界线，即鬼打箐往脉地方向约60公尺左右的干沟。经现场勘验，鬼打箐往脉地方向干沟（破沙沟）的实际距离为130米。也就是证书上所述的鬼打箐40米、鬼打箐往脉地方向60公尺左右干沟、鬼打箐往脉地方向约60公尺破箐。争议地涉及到的桑不老村与上邑村交界的界线清楚；脉地村与上邑村存在的插花关系四至清楚。1982年3月7日小河东生产队和草鞋树生产队签定的山林界线协议书写明两队界线为：鬼打箐往脉地方向约60公尺左右干沟直上到梁顶分界到大平子下的上横路。编号为021号和087号的两份协议书所述界线清楚一致。刘树菊户持有的003828号自留山证的北至大坪子梁子分心（与小河东分界），即上述小河东生产队和草鞋树生产队签定的山林界线协议书所载分界线。黄美兰户持有的004053号自留山使用证左到鬼打庆（箐），说明该山证左边界线已超出了小河东生产队界线，应以上述小河东生产队和草鞋树生产队协议上的四至为准。漾江镇政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条之规定，按照“尊重历史，照顾现实，便于生产管理，便于发展的原则，依法作出了本案处理决定。该处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求驳回再审申请人的再审请求，维持漾江镇政府的处理决定。
第三人杨华林、吴盛兰陈述意见称：本案一审、二审查明事实清楚。镇政府提交的证据合法有效，刘树菊也无异议。吴盛兰、黄美兰提交的九份证据，证明了第三人对争议地有合法的使用权。在管理使用期间，第三人户修筑围墙、水池、铺设管道等，刘树菊户并没有提出异议。第三人户在1982年就已持有县政府颁发的004057号、004053自留山使用证，在2007年林改时，县政府又向第三人发放了（2007）第01246号、01245号林权证，上述证足以说明第三人对争议地的使用权。2005年起，刘树菊在第三人适用的土地内种包谷是一种侵权行为。漾江镇政府作出的处理决定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。一、二审法院查明事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求法院维持漾江镇政府的处理决定。
经本院审理查明：刘树菊户与杨华林户（原黄美兰户）、吴盛兰户之间的林地使用权争议地位于漾江镇桑不老村委会草鞋树村民小组（原桑不老大队草鞋树生产队）与漾江镇上邑村委会小河东村民小组（原幸福大队小河东生产队），以及漾江镇脉地村委会中沟村民小组（中沟与脉地大队甘屯生产队同为一队，后中沟从甘屯分出）的集体山林和插花地交界之处。各方主要是针对交界处的南北界线有争议，即杨华林户（原黄美兰户）、吴盛兰户南至界线与刘树菊户北至界线有争议。1982年3月7日，幸福大队小河东生产队与桑不老草鞋树生产队签定《山林界协议书》，确定了两个集体之间的南北界线为“鬼打箐往脉地方向约60公尺左右干沟直上到梁顶分界到大平子下的上横路”。1982年3月20日，幸福大队小河东生产队、下坝生产队与脉地大队甘屯生产队签定了《山林界协议书》，确定了脉地大队甘屯生产队插花林地四至界为“东至上横路；南至鬼打箐往脉地方向约60公尺破箐直上到大平坦横路；西至草鞋树大沟；北至干海子梁子中心横路。”1982年9月12日，县政府核发给桑不老大队的编号为183号《山林权证（存根）》载明“北至与幸福大队交界鬼打箐40米干沟直上酸渣树梁子直上三台坡。”1982年9月12日，县政府核发给幸福大队的编号为198号《山林权证》和185号《山林权证（存根）》载明：“南至紫阳大队、幸福大队、桑不老大队交界，离鬼打箐40米干沟直上酸渣树梁子龚家大路直上三台坡，以（与）脉地大队插花一部分以协议为主。甘屯队四至，东至上横路，南至离鬼打箐60公尺坡沙沟直上大松平横路；西至草鞋树大沟，北至干海子梁子中心路。”1984年3月22日，县政府核发给孙国洪（系刘树菊公公）户“大坪子下梁子牛泥坛自留山”一片，自留山证编号为003828号。其四至为东至大坪子脚牛泥坛，南至鬼打箐沟心，西至水沟上烂泡还路陈朝元分界，北至大坪子梁子分心与小河东分界。同日，县政府核发给马从征（吴盛兰户）和杨向成（杨华林户，原黄美兰户）地名均为“河东山”，编号为004053、004057号的自留山使用证。其四至均为“上到大坪子，下至大沟，左到鬼打庆，右至清水湾梁子。”2005年10月，刘树菊、吴盛兰之间为山林使用权发生纠纷，刘树菊申请镇政府解决。2007年9月6日，镇政府作出漾江政发（2007）19号处理决定，后被人民法院予以撤销。县政府于2007年8月29日向吴盛兰户颁发了漾林证字（2007）第01245号林权证，其南至界线为“鬼打箐往脉地方向60米直上至大坪子脚牛泥塘横路为界”；同日，县政府向杨林户核发了漾林证字（2007）第01246号林权证，其南至界线为“鬼打箐往脉地方向60米直上至中横路为界”。镇政府于2009年12月25日作出漾江政发（2009）28号处理决定，该处理决定确定“刘树菊与黄美兰、吴盛兰户争议林地的南北界线为太平子横路下土坟直对吴盛兰户地边围墙外壹米处顺梁直下。此界线南边林地归刘树菊户管理使用，界线北边归黄美兰、吴盛兰户管理使用。”2010年5月25日，经县政府复议维持了漾江政发（2009）28号处理决定。刘树菊对镇政府漾江政发（2009）28号处理决定提起了行政诉讼，经一、二审法院审理后，维持了该处理决定。
上述事实有1982年林业三定时小河东生产队分别与草鞋树生产队、脉地大队甘屯生产队签定的《山林界协议书》、县政府1982年9月颁发的198号、218号、224号《山林权证》和183号、185号《山林权证（存根）》、1984年3颁发的004053、004057号《自留山使用证》和003828号《自留山证存根》、漾林证字（2007）第01245号、01246号《林权证》、漾江政发（2007）19号处理决定、漾江政发（2009）28号处理决定等证据予以证实。
本院认为，从本案查明事实表明，本案各方争议林地的南北界线不仅是刘树菊与第三人杨华林、吴盛兰农户间的林地使用权界线，该界线同时也是草鞋树村小组与中沟村小组之间、小河东村小组之间集体经济组织林地所有权的界线。再审申请人刘树菊与第三人之间的林地使用权争议应在各村民小组林地所有权界线明确的情况下，其林地使用权才可得到确认。虽然1982年林业三定时，小河东村小组分别与草鞋树村小组、中沟村小组（从甘屯生产队中分出）签订了《山林界协议》，且县政府也核发了相应的山林权证，但中沟村小组的插花林地与草鞋树村小组的交界并未明确。而且，刘树菊户与杨华林户、吴盛兰户之间的南北界线也不清晰。刘树菊户持有的自留山证存根表明北界为“大坪梁子分心与小河东分界”，而第三人户自留山使用权证载明左边（南至）为鬼打庆（箐），因鬼打箐是一处范围较广的地名，而不是一个点，该南至界线不明确。因此，本案各方争议的南北界线涉及到集体林地所有权界线和个人之间林地使用权界线。依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款之规定，单位之间的林地、林木所有权、使用权争议，应当由县级以上人民政府处理。因此，本案虽然系个人之间发生的林地使用权争议，但涉及到集体经济组织之间的林地所有权界线，不应由漾江镇政府处理。其次，漾江镇政府在作出本案处理决定时，县政府已于2007年8月29日向杨林、吴盛兰核发了与本案争议林地相关的林权证，确定了其二户南至界线，漾江镇政府应提交县政府处理。漾江镇政府作出的漾江政发（2009）28号处理决定所确定的刘树菊与黄美兰、吴盛兰之间的南北界线，即“太平子横路下土坟直对吴盛兰户地边围墙外壹米处顺梁直下”，既不是林业三定时县政府核发的山林权证确定的集体经济组织之间的林地界线的分界，也不是县政府2007年8月29日核发给杨林、吴盛兰林权证所载南至界线的分界。其作出漾江政发（2009）28号处理决定的事实依据不足。
综上所述，漾江镇政府超越职权作出的漾江政发（2009）28号处理决定事实不清，证据不足，应予以撤销。一、二审法院认定事实不清，适用法律错误，也应予以撤销。再审申请人刘树菊提出的再审请求予以支持。据此，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条、第七十八条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（三）项、第五十四条第（二）项第1、2、4目之规定，判决如下：
一、撤销云南省大理白族自治州中级人民法院（2010）大中行终字第15号行政判决；
二、撤销漾濞彝族自治县人民法院（2010）漾行初字第01号行政判决；
三、撤销漾濞彝族自治县漾江镇人民政府漾江政发（2009）28号《漾江镇人民政府关于刘树菊户与黄美兰户、吴盛兰户山林纠纷处理决定书》。
原一、二审案件受理费各人民币50元，由漾濞彝族自治县漾江镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵光喜
代理审判员 侬俊杉
代理审判员 桂 蕾
二〇一四年十月二十九日
书 记 员 林珊珊