江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）苏商外终字第00053号
上诉人（原审被告）邳州市铁富镇人民政府，住所地江苏省邳州市铁富镇。
法定代表人张鑫，该镇镇长。
委托代理人刘景来,江苏景来律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王怡群，企管人员。
委托代理人黄伟，江苏彭城律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）崔巍巍。
委托代理人胡川，江苏红杉树律师事务所律师。
委托代理人胡正刚，江苏觉悟律师事务所律师。
上诉人邳州市铁富镇人民政府（以下简称铁富镇政府）因与被上诉人崔巍巍、被上诉人王怡群土地承包经营权纠纷一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2013）徐商外初字第1号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月10日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人铁富镇政府委托代理人刘景来、被上诉人王怡群委托代理人黄伟、被上诉人崔巍巍及其委托代理人胡川到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
王怡群一审诉称，2009年5月25日王怡群应铁富镇政府邀请到邳州投资并与铁富镇政府订立“土地承包及农业观光园项目合同”，合同约定铁富镇政府把半店村、艾山后村的土地2200亩发包给王怡群开发经营观光农场。合同成立后，王怡群积极履行合同责任及义务，对铁富镇政府交付使用的219亩土地进行投资建设，相关领导到现场给予高度评价。2009年8月19日，邳州市国土局以违法用地为由责令停止建设。对此铁富镇政府告知可以继续施工,并于8月25日给王怡群出具书面复工函，主要内容三点：1、经镇政府与市政府及相关单位协商后准予重新复工；2、马场被推倒事宜给予1元赔偿，再发生类似情况则按所有停工及所有损失加倍赔偿；3、本函替代复工通知书，贵方可依原合同约定及协商意见继续施工。故王怡群按铁富镇政府要求继续施工，但2009年11月6日邳州市国土局再次向镇政府下发了停业整改通知书，该份文件一直到农场设施被拆除时，铁富镇政府才告知王怡群。铁富镇政府明知邳州市国土局责令停止建设的情形下仍然于11月30日以备忘录形式通知王怡群抓紧组织项目开工建设。此后不到一周的时间，铁富镇政府把王怡群辛苦建设的农场强行拆除。王怡群对农业观光园项目进行了巨额投资，包括平整场地，建设跑马场、会馆、蒙古小餐厅，支付土地补偿款等，总投资额3934476元，因合同无法履行，所有的投资变成实际的经济损失。依照合同约定，铁富镇政府应赔偿王怡群的全部经济损失（投资总额）3934476元，并根据铁富镇政府在复工函中的承诺，铁富镇政府应加倍予以赔偿。因此，王怡群按经济损失的两倍提出的诉讼请求符合铁富镇政府的承诺，应受到法律保护。综上，请求法院：1、依法确认其与铁富镇政府之间订立的合同无效；2、依法判令铁富镇政府赔偿王怡群经济损失7868952元；3、诉讼费用由铁富镇政府承担。
崔巍巍一审诉称，2009年5月25日王怡群与铁富镇政府签订了“土地承包及农业观光园项目合同”，合同订立后，铁富镇政府先期将219亩土地交付给王怡群使用，在承包过程中因资金问题，王怡群联系我想合伙开发所承包的土地，我先期支付给他40万元。由于王怡群改变土地用途，引起政府的反对，王怡群提出将承包的土地分割一部分给我承包经营，为此，我多次向镇政府了解项目的运营情况，在政府的促成下，2010年3月20日我与王怡群签订了《艾山生态农场租赁土地分割协议》，王怡群将承包的土地中的144亩转交由我承包经营，之后双方又达成了《补充协议》，该分割协议中明确约定协议报镇政府备案，同时约定双方各自向镇政府交付租金。分割协议签订后，王怡群因经营失策，资金不足，撂荒走人，为了减少损失，为了顾全大局将镇政府鼓励促成的项目进行下去，同时在镇政府领导承诺让我继续承包经营的情况下，我对整块土地（包括王怡群的那部分）追加投资，总体包括：平整场地、修建道路、修筑围墙、开挖鱼塘、建造并装修用房、铺设地下水电管路、栽种各种苗木树种和果树十几万株，累计投入近600万元，并直接向镇政府缴纳了2011年的全部土地承包费。王怡群隐瞒我独自向法院起诉要求确认承包合同无效，损害了合作人及共同承包人的利益，同时镇政府在明知土地使用未获得相关部门批准的情况下承诺让我继续承包经营，损害了承包人的利益。我认为我与镇政府之间存在实际的土地承包合同关系，如果承包合同被宣告无效，镇政府和王怡群应共同赔偿我的全部经济损失。故请求法院依法判令：1、王怡群与铁富镇政府共同赔偿第三人因土地承包合同无效的经济损失6274100元；2、王怡群与铁富镇政府共同承担第三人预交的费用。
铁富镇政府一审答辩称：1、铁富镇政府认可王怡群与铁富镇政府双方签订的合同为无效合同，但是王怡群、铁富镇政府及第三人应承担相同的法律责任。合同无效是因为将集体土地用于非农建设，王怡群和第三人明知其投资的项目与国家法律相违背，仍然签订合同，所以王怡群应承担同样的责任。第三人与王怡群合伙经营，所以其承担与王怡群相同的责任；2、合同无效后，依据合同取得的财产应予以返还，故法院应判决王怡群和第三人将土地恢复原状、交付铁富镇政府，以便铁富镇政府依法行使自己的权利；3、在铁富镇政府承担责任的同时，王怡群及第三人应支付其实际使用土地的承包费用，以便充减铁富镇政府的损失；4、关于第三人所主张的损失，铁富镇政府认为其是王怡群及第三人自己造成的，铁富镇政府不应承担，因为王怡群和第三人之间的土地分割协议以及第三人对全部土地的经营承包，均未经过铁富镇政府的同意。
王怡群针对崔巍巍诉请答辩称：1、第三人以有独立请求权的身份参与诉讼不符合民诉法第56条规定，诉讼主体不适格,因为第三人的请求对原铁富镇政府之间的本诉请求并未独立的提出自己的请求权，而是在王怡群诉请之外单独提出要求原铁富镇政府共同赔偿的诉请，因此第三人的诉请是独立的，不宜与本案合并审理；2、第三人已明确表明与铁富镇政府之间建立了直接的发包承包关系，对此，王怡群予以认可，同时说明第三人与铁富镇政府之间的诉讼是独立的诉讼；3、第三人自认直接向铁富镇政府缴纳承包土地的租金，对此，王怡群予以认可，同时也证明了王怡群的第一、二的答辩意见；4、第三人所栽种的树木均是在王怡群所投资设施被拆除以后，第三人与镇政府直接建立土地承包关系期间栽种的，因此第三人的损失应由铁富镇政府承担，第三人要求王怡群共同承担损失的主张缺乏事实和法律依据。第三人与王怡群签订的土地分割协议及补充协议已经报铁富镇政府备案，根据协议约定，第三人只能使用70余亩土地，而实际上第三人使用了全部的土地，且向政府缴纳了全部土地的租金，该事实证明了第三人与铁富镇政府之间建立了直接的土地承包关系。5、第三人与铁富镇政府之间的土地承包关系是合法有效的，第三人提供的证人李某出庭证明接受铁富镇政府委托帮助第三人管理承包事务，且承诺第三人复垦土地后由第三人进行承包栽种，而第三人栽种的树木未违反法律的禁止性规定，所以第三人与政府之间的合同是合法有效的，第三人无权主张损失赔偿，而应是继续承包土地。6、土地撂荒不是王怡群造成的，而是铁富镇政府原因造成的，王怡群的投资建设被拆除后，王怡群已丧失了继续管理土地的权利，被迫退出承包土地，寻求司法途径维护权利，王怡群离开承包土地后，土地自然由铁富镇政府接管，铁富镇政府接管期间导致土地撂荒，同时在土地闲置的情况下，第三人征得铁富镇政府同意后继续承包该土地。7、第三人认为王怡群改变土地用途是没有事实依据的，原铁富镇政府签订合同的目的是建立生态牧场以及观光农业等，王怡群是按照合同约定使用土地，不存在王怡群改变土地用途的事实。基于以上观点，请求法院驳回第三人对王怡群的起诉，而第三人和铁富镇政府之间因承包关系所产生的纠纷应当另案解决。
一审法院查明：
2009年5月25日，王怡群（乙方）与铁富镇政府（甲方）签定“土地承包及农业观光园项目合同”，合同约定甲方把半店村、艾山后村集体所有的农业用地约2200亩承包给乙方50年，开发经营生态观光农场。其中一期实施范围南北纵深约200米，面积约300亩，实际面积以实测为准。乙方不得改变土地承包用途，用于非生态观光农业。甲方负责向政府行政管理单位申请生产管理用房建设比例，建蔽率不低于5%，层高不超过9米为限。承包期限从2009年5月25日起，至2059年5月25日止。合同双方约定土地承包费用按现金支付。租金500元/亩，乙方应于每年的6月底前付清下一年度全部租金，总额按实际使用面积合计。甲方保证土地性质及产权清楚，承包合法，四边清晰；协助乙方行使承包经营权，满足生态浴场、生态餐厅及马术俱乐部用水量。乙方在所承包的土地上具有合法生产经营权。乙方在国家法律法规和政策允许范围内，从事农业观光及生产经营活动，按照合同规定按时足额交纳土地承包费，对承包的土地不得擅自改变用途，不得使其荒芜，对承包的土地进行有效保护，不能依法保护造成损失的，乙方自行承担责任。乙方承诺整体规划方向如附件二，一期按规划建设生态浴场、生态餐厅及马术俱乐部等，并应于2009年6月底前开工建设。整体规划及单体规划需经甲方审定同意后方可实施。如乙方未能按整体规划完成所承诺的经营方向，经甲方书面提醒，三个月仍未改善者，甲方有权解除本合同，乙方应承担由此造成的一切损失。但因甲方或政府原因导致规划变更不在此限。合同签定后，如因土地性质变更造成乙方损失的，甲方负责赔偿，并在同等条件下乙方有优先继续承包权。合同并约定了合同变更和解除的条件及违约责任。
合同成立后，铁富镇政府交付225亩土地给王怡群投资建设。2009年8月19日，邳州市国土局以邳国土资监停字（2009）第03011号通知书通知：“泽普世（艾山）生态休闲农场在未经有权机关批准的情况下，擅自占用铁富镇半店村、艾山后村土地进行建设”，责令停止建设，听候处理。8月25日铁富镇人民政府给王怡群发出“关于泽普世（艾山）生态休闲农场复工的函”，内容是：泽普世（艾山）生态休闲农场项目，因邳国土资监停字（2009）第03011号通知书停工事宜，现经镇政府与市政府及相关单位协商后准予重新复工。因上述03011通知书所发生的建设中马匹繁殖场被推倒事宜，由镇政府以一元人民币赔偿。尔后再发生类似事情则按所有停工及所有损失加倍赔偿。本函替代复工通知书，贵方可依原合同约定及协商意见继续施工。王怡群遂继续施工。
2009年11月16日，邳州市国土局以邳国土资监停字（2009）第03011号通知书再次下发责令停止国土资源违法行为通知书。责令泽普世（艾山）生态休闲农场停止建设，听候处理。
2009年11月30日，铁富镇人民政府发出备忘录（2），主要内容是“你方虽完成了马术俱乐部的工程，但与汇报设计效果图相差较大，对于承诺签约的生态浴场、生态餐厅到目前为止，未见设计图纸和施工方案。大型蒙古风情餐厅基础框架建设三月有余，蒙古包迟迟不建；10个小型蒙古包搭建的塑料布风吹后漫天飞舞；整体形象与签约当初提供的效果图大相径庭。严重影响了4A级景区的整体形象。同时也给当地群众带来种种猜疑，增加了农户与村委会之间的矛盾，影响了政府形象。市委市政府对我镇多次提出批评，并责成要求快速整改。按照签约合同第七条第一款规定，将视为你方违约，解除合同。第八项违约责任第二、三款约定，甲方有权收回土地经营权。为此特书面函告泽普世（艾山）生态休闲农场及王怡群先生，严格履行合同签约事项和时间要求，抓紧组织项目开工建设。同时要严格按照设计标准进行建设，否则，造成后果由贵方负责”。
2009年12月6日，铁富镇人民政府组织人员对泽普世（艾山）生态休闲农场中的部分建筑进行了拆除，两次共支付赔偿款30万元。
2010年3月20日，王怡群（乙方）与第三人崔巍巍（甲方）签订“艾山生态休闲农场租赁土地分割协议”，约定将144亩土地分割给崔巍巍，甲方原投资金额40万元人民币，扣除分得144亩土地每亩0.1万元人民币补偿金，共计14.4万元整，余额25.6万元整，乙方按月息二分利计算，于2010年6月30日归还，本利共计273060元整。同时约定地块为农业用地，分割后各地块仍为农业用地，双方经营均需符合当地政府有关法令规定，不得撂荒，不得做为其它用途使用，如违法使用造成另一方损失，则违法方须负完全赔偿。2010年3月21日，王怡群（乙方）与第三人崔巍巍（甲方）签订“艾山生态休闲农场租赁土地分割补充协议”，内容如下：“甲乙双方原签署艾山生态休闲农场租赁土地分割协议，经向铁富镇政府备案，镇政府以双方租金缴纳方式未说明清楚，驳回备案。针对租金缴纳方式，现以补充协议，补充双方租金缴纳方式。经甲乙双方同意，自租赁土地分割后，各自负担土地租金，直接向铁富镇政府缴纳，即自即日起甲方负担144亩土地租金，乙方负担216亩土地租金。如其中一方因为未缴纳租金，造成土地被收回，与另一方无涉。”该两份协议上邳州市铁富镇半店村民委员会的公章及李某的签字均是在2011年6月13日以后形成。
2010年7月6日，铁富镇政府向泽普世（艾山）生态休闲农场出具“关于催收2010年度土地租金的通知”，王怡群于当日做出回复，提出已支付360亩土地的地上附着物补偿金额36万，但铁富镇政府实际仅交付219亩土地，尚余14.1万元的地上附着物补偿金，扣除2010年土地租金（219亩500／亩）10.95万元，还应退还3.15万元。
2011年2月10日，第三人崔巍巍投资设立徐州耘硕发展有限公司。2011年7月6日，邳州市农业资源开发局、邳州市财政局联合向江苏省农业资源开发局、农委、财政厅上报《邳州市2011年度丘陵山区农业综合开发项目年度计划的报告》，将徐州市耘硕农业发展有限公司承担的“邳州市铁富镇绿化树种繁育生产基地”项目列入计划内，项目建设地点为邳州市铁富镇半店村，项目规模1500亩。
2011年7月25日，铁富镇政府向泽普世（艾山）生态休闲农场、王怡群出具“关于催缴2011年度土地租金的函”，该函送达到第三人在涉案土地上的传达室内。2011年7月26日，第三人交纳了10.95万元的土地租金，交款凭据上写明交款单位为泽普世生态农场，底部备注耘硕农业发展有限公司代交。
经审计，泽普世（艾山）生态休闲农场跑马场在建项目等累计投入金额2601079.08元。在建工程完工转入固定资产2549834.08元，其中：跑马场等17个项目转入金额2475857.98元，球形建筑转入73976.10元。截止2010年7月31日在建工程账面余额51245元。
王怡群与第三人签订分割协议后，第三人崔巍巍实际接手并使用了全部涉案土地。经评估，第三人崔巍巍投入的果树苗木价值为424.91万元，房产、内部装修分别为4.09万元、10.48万元，基础设施为187.94万元，共计627.41万元。
本案一审争议焦点为：1、王怡群与铁富镇政府双方签订的合同是否有效，2、如果合同无效，王怡群、铁富镇政府的过错责任应如何认定，3、王怡群损失应如何确定以及应如何承担，4、第三人的诉讼主体是否适格，5、第三人是否与铁富镇政府建立了土地承包关系。6、第三人的损失应如何确定以及应如何承担。
一审法院认为：
（一）王怡群与铁富镇政府双方签订的合同是否有效。经查，双方签定的合同，虽然名义上是土地承包及农业观光园项目，但在合同中规定的建设项目包括生态浴场、生态餐厅及马术俱乐部等。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。双方签定的合同中涉及到建设内容，但建设用地并未获得相关行政部门的批准，该合同约定内容因违反法律强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项之规定，应确认为无效。对于铁富镇政府提出是因王怡群所建建筑不符合合同约定，故而被国土部门认定是从事非农建设，要求拆除，责任应该由王怡群承担，经查，根据双方签定的合同及铁富镇政府发出的备忘录（2）内容，均提及生态浴场、生态餐厅及马术俱乐部等建设内容，应认定铁富镇政府对王怡群所建设内容明知且予以同意，并积极督促，铁富镇政府应对合同无效的后果承担相应责任。
（二）如果合同无效，王怡群、铁富镇政府过错责任应如何认定。在订立合同时，双方均明知合同的目的是使用农用地进行非农建设，仍签定合同，均具有一定的过错。铁富镇政府作为一级政府，承担国家行政管理职能，对国家的政策、法律、法规均应熟知，但仍同意并积极实施相关合同行为，且在合同中给予违反国家强制性规定的承诺，在国土资源管理部门已下发停建通知后，仍要求王怡群继续工程建设，具有较大过错，应承担合同无效的主要责任。
（三）王怡群损失应如何确定以及应如何承担。对于王怡群赔偿其经济损失7868952元的诉请，经查，泽普世（艾山）生态休闲农场跑马场在建项目等累计投入金额2601079.08元。其中，在建工程完工转入固定资产2549834.08元，包括跑马场等17个项目转入金额2475857.98元，球形建筑转入73976.10元。在建工程账面余额51245元，上述固定资产投入因该项目被停建、拆除而最终成为损失。对王怡群提出双倍赔偿的请求，一审法院认为，合同无效后，关于违约责任的约定亦无效，赔偿的范围应是实际损失，故双倍赔偿的请求不符合合同无效的处理规则。王怡群主张的经营性损失，实际上是可得利益，由于双方的合同为无效合同，法律上禁止其履行，故可得利益请求不予支持。对于铁富镇政府主张的已拆除建筑的材料被王怡群回收应予折抵的问题，由于拆除的依据是执行行政处罚决定，执行的主体是铁富镇政府组织拆除，因此，关于拆除的过程、残值处理等举证责任应由铁富镇政府负担，由于铁富镇政府举证不足，故对铁富镇政府该项主张不能支持。对于铁富镇政府提出王怡群应将使用期间的土地使用费用支付铁富镇政府。经查认为，双方在合同中约定免除第一年的土地租金，虽然合同被确认为无效，但是就土地租金的免除约定依然应适用于双方；同时王怡群所投设施被拆除后，王怡群未再实际使用土地，而第三人与王怡群签订分割协议后，第三人接手并实际使用了涉案的土地，故从2010年起第三人应向铁富镇政府交纳土地租金，故对铁富镇人民政府要求王怡群支付土地使用费的主张不予支持。
（四）关于第三人的诉讼主体是否适格。铁富镇政府在诉讼过程中主张按照合同无效的原则，要将涉案土地收回，因此案件的审理最终会涉及到涉案土地的处理，而崔巍巍实际使用了涉案全部土地，并在涉案土地上进行了树木种植、基础设施建设等，故崔巍巍与涉案土地的处理具有利害关系，应当追加崔巍巍作为有利害关系的第三人参加诉讼。
（五）第三人是否与铁富镇政府建立了土地承包关系。崔巍巍基于土地分割协议仅实际取得70余亩土地，但是其实际使用了全部涉案土地，是基于铁富镇政府的认可。具体理由如下：2010年9月25日，王怡群起诉铁富镇政府解除合同、赔偿损失后，在铁富镇政府要求并安排原半店村村主任李某协助的情况下，第三人崔巍巍开始对王怡群所投设施被拆除后的剩余部分进行退建还耕，并在涉案的219亩土地上种植树木、开挖鱼塘等，对此铁富镇政府是知晓并予以认可的。2011年2月10日，第三人崔巍巍为了投资开发涉案土地，成立了徐州耘硕发展有限公司。2011年7月6日，邳州市农业资源开发局、邳州市财政局联合将徐州市耘硕农业发展有限公司承担的“邳州市铁富镇绿化树种繁育生产基地”项目进行上报，申请财政补贴，该项目建设地点为邳州市铁富镇半店村，项目规模1500亩，对于该项目的申报，属于政府性行为，第三人崔巍巍不能自行申报，而是由铁富镇政府提供项目材料。综上，铁富镇政府对第三人崔巍巍实际使用涉案土地是知晓并予以认可的，而且从邳州市农业资源开发局、邳州市财政局联合申报材料中可以看出，在涉案土地所进行的项目开发的名称、内容及承担的主体均与王怡群所开发项目不同，铁富镇政府已将第三人崔巍巍作为独立的承包主体对待。同时，第三人崔巍巍亦实际缴纳了2011年度涉案土地租金，故第三人崔巍巍与铁富镇政府之间建立了事实上的土地承包关系。
对于铁富镇政府主张第三人与王怡群之间是合伙关系，第三人对涉案土地的使用是合伙体的经营行为，王怡群在进行项目建设时，以收取股东投资的名义收取第三人崔巍巍40万元的资金，但是第三人未参与经营管理，也未进行利润分配，而王怡群与第三人在签订土地分割协议时，亦明确了40万元资金的性质，即14.4万元为土地补偿金，剩余的25.6万元转为借贷关系。综上，第三人与王怡群未建立合伙关系，铁富镇政府的该项主张不予支持。
（六）第三人的损失应如何确定以及应如何承担。涉案土地属于农村集体土地，对外发包程序未违反法律的相关规定，同时第三人崔巍巍在承包土地上进行的项目开发为果树苗木种植等农业建设，未进行非农建设，未改变土地用途，故第三人与铁富镇政府所建立的土地承包合同合法有效。
第三人崔巍巍与铁富镇政府建立土地承包关系后，积极履行该合同，在涉案土地上进行了大量的投入建设，包括退建还耕，基础设施建设，果树苗木的种植等。但是铁富镇政府从开始的认可，到后来在诉讼中主张王怡群和第三人将土地恢复原状、交付铁富镇政府，而且始终否认与第三人之间的承包关系，坚持收回土地，铁富镇政府的行为已构成违约，应向第三人崔巍巍承担相应的赔偿责任。经评估，第三人崔巍巍投入的果树苗木价值为424.91万元，房产、内部装修分别为4.09万元、10.48万元，基础设施为187.94万元，共计627.41万元。
关于第三人主张王怡群与铁富镇政府共同赔偿其损失627.41万元。第三人崔巍巍在涉案土地上的投入最终是基于铁富镇政府的认可，并与之建立了事实上的承包关系，在铁富镇政府违约的情况下，第三人崔巍巍的损失应当由铁富镇政府承担，故对第三人要求王怡群共同赔偿损失的主张不予支持。
对于铁富镇政府提出第三人应将使用期间的土地使用费用支付铁富镇政府，以冲减铁富镇政府损失的主张。一审法院认为，第三人与铁富镇政府建立了土地承包关系，第三人应履行交纳土地租金的义务。经查。2011年第三人崔巍巍交纳土地租金10.95万元，对此铁富镇政府未提出异议，视为双方已认可该土地租金数额，从2010年起第三人仅支付了2011年的土地租金，故第三人应交纳2010年以及2012年起至将涉案土地交付给铁富镇政府期间的土地租金。
一审法院认为，王怡群与铁富镇政府签订的合同因违反国家法律、法规强制性规定而自始无效，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还的，应当折价补偿；有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。王怡群与铁富镇政府在订立该无效合同上均具有过错，均应承担相应的责任。根据双方在合同订立时的地位、行为，对法律的注意能力等，王怡群承担次要责任，铁富镇政府承担主要责任。
第三人崔巍巍与铁富镇政府之间的承包关系合法有效，但在履行过程中，铁富镇政府否认第三人崔巍巍的承包主体身份，坚持收回土地，已构成违约，由此给第三人造成的损失，铁富镇政府应承担赔偿责任。而第三人崔巍巍实际占有并使用的承包土地应交还铁富镇人民政府，地上附着物的价值应由铁富镇政府作价补偿给第三人崔巍巍。因该承包土地在铁富镇人民政府管理范围，且承包土地上目前的地上附着物主要是果树苗木、基础设施等，本着减少损失的原则，由铁富镇人民政府处分地上附着物更便于执行，也更为合理。综上，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、第一百零七条，《中华人民共和国农村土地承包法》第八条第一款、第十七条、第五十四条第（二）项、第五十六条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷适用法律若干问题的解释》第八条之规定，一审法院判决：一、王怡群与铁富镇政府订立的土地承包及农业观光园项目合同无效；二、铁富镇人民政府赔偿王怡群经济损失人民币175万元，扣除已支付30万元，实际应付145万元，于判决生效之日起三十日内支付；三、铁富镇政府赔偿崔巍巍经济损失人民币627.41万元，于判决生效之日起三十日内支付；四、崔巍巍于判决生效之日起三十日内将涉案土地及地上附着物交付给铁富镇政府，并向铁富镇政府支付2010年度以及2012年度至将涉案土地及地上附着物交付给铁富镇政府期间的土地租金，按照每年10.95万元缴纳；五、驳回王怡群的其他诉讼请求；六、驳回崔巍巍的其他诉讼请求。王怡群缴纳的案件受理费66880元，由王怡群负担20000元，由铁富镇政府负担46880元；王怡群缴纳的鉴定费25000元，由王怡群负担7500元，由铁富镇政府负担17500元。崔巍巍交纳的案件受理费55718元及鉴定费37200元均由铁富镇政府负担。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》》第二百五十三条之规定，加倍支付履行期间的债务利息。
铁富镇政府向本院提起上诉，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判。主要理由为：1、王怡群自始知道集体土地不能用于非农建设项目，故对于无效合同的形成和损失的后果，双方负有同等的法律责任。一审法院却判决铁富镇政府承担70%的责任，明显失当。2、铁富镇政府与崔巍巍不存在承包关系。首先，李某的证言是不真实的，仅凭此孤证认定案件事实显然证据不足。其次，对于上报涉案农业开发项目，铁富镇政府并不知情，一审法院认定是铁富镇政府上报项目材料，属于主观猜测。同时该报告显示项目规模为1500亩，而涉案土地仅219亩，足见与本案无关。退一步说，即使该项目包含涉案土地，且该项目通过铁富镇政府申报，这也是本案之外的另一个项目开发问题，不能由此证明铁富镇政府与崔巍巍就涉案土地建立了承包关系。再次，铁富镇政府一直没有解除与王怡群之间的土地承包关系，崔巍巍占有、使用土地是基于其系王怡群合伙人的身份，铁富镇政府一直把王怡群视为唯一的合同相对人，将崔巍巍视为与王怡群一体的合伙人。王怡群于2010年3月将其承包土地的一部分分割给崔巍巍，铁富镇政府从未认可。3、根据合同法第五十八条的规定，承包合同被认定无效后，承包人王怡群应该将土地清理后返还铁富镇政府，一审法院却判令崔巍巍将地上附着物随土地一并交还铁富镇政府，是适用法律错误。崔巍巍因返还土地造成的损失，是其与王怡群私自行为造成的，应由二人共同承担。并且，王怡群与崔巍巍的损失存在交叉重叠之处，一审法院作了重复判决，也是错误的。
崔巍巍二审答辩称，一审判决正确，请求予以维持。理由是：1、铁富镇政府与崔巍巍之间存在事实上的土地承包关系，这一事实有崔巍巍与王怡群之间的土地分割协议及分割补充协议、铁富镇政府发给崔巍巍的催缴土地租金的函、崔巍巍缴纳2011年度租金的结算凭证、原半店村支书魏洪云出具的证明、李某的证言、崔巍巍上报给铁富镇政府的《耘硕农业发展有限公司主要建设内容及计划》等证据证明。崔巍巍与王怡群也非合伙关系。如果是合伙关系，就不会签订分割协议，不需要各自缴纳租金，也不存在单独投资问题。2、一审判决崔巍巍将土地及附着物交还铁富镇政府并无不当，因为崔巍巍后来是实际承包人和使用人。铁富镇政府认为一审判决存在重复判决的情况，也没有依据。
王怡群二审答辩称：铁富镇政府的上诉请求和理由没有事实和法律依据，应予驳回。1、王怡群是铁富镇政府招商引资过去的，现在合同无效，让其承担部分损失，没有法律依据。2、铁富镇政府与崔巍巍直接建立了土地承发包关系，证据确实充分。事实上，2009年底王怡群投资的项目被政府拆除后，王怡群就被迫离开了铁富镇，之后涉案土地由铁富镇政府控制并安排崔巍巍使用，直接向崔巍巍收取租金。故王怡群离开之后崔巍巍在土地上的投入及损失应该由铁富镇政府承担，与王怡群没有关系。
本案二审争议焦点为：1、一审判决铁富镇政府对王怡群的损失承担相应的赔偿责任是否正确；2、铁富镇政府与崔巍巍之间是否存在土地承包关系；如果存在土地承包关系，一审判决铁富镇政府赔偿崔巍巍的损失是否适当。
二审中，王怡群没有提供新的证据。
铁富镇政府提供了两组证据：第一组包括《江苏省丘陵山区农业综合开发项目建议书》、《土地承包及农业观光园项目合同》、邳州市农业资源开发局于2015年1月20日出具的《关于上报徐州市耘硕农业发展有限公司承担邳州市铁富镇绿化树种繁育生产基地项目为邳州市丘陵山区农业综合开发项目年度计划的情况说明》等5份证据（其中《关于上报邳州市2011年度丘陵山区农业综合开发项目年度计划的报告》及《江苏省丘陵山区农业综合开发项目年度计划》两份证据，崔巍巍在一审中已经提供），用以证明：1、耘硕公司上报、邳州市农业资源开发局审批、上报的年度计划，整个过程铁富镇政府未参与；2、耘硕公司伪造合同骗取年度开发计划。第二组证据是2010年至2013年间担任铁富镇党委书记的冯驰于2015年7月15日出具的《证明》，用以证明姜怀亚对本案事实所作的陈述中很多话是不真实的，冯驰当时并未安排姜怀亚参与处理或协调处理涉案项目有关事务。
崔巍巍提供了邳州市农业资源开发局于2015年6月11日出具的《情况说明》，证明该局于2015年1月20日出具的《关于上报徐州市耘硕农业发展有限公司承担邳州市铁富镇绿化树种繁育生产基地项目为邳州市丘陵山区农业综合开发项目年度计划的情况说明》有不实之处，铁富镇政府参与了涉案项目的申报，其与崔巍巍之间存在土地承包关系。
2015年6月15日，曾经担任铁富镇政府副镇长的姜怀亚向本院出具了一份《证明》，其中提及铁富镇政府与崔巍巍之间签订《土地承包及农业观光园项目合同》的有关情况。2015年6月25日，本院对姜怀亚进行了调查，形成了《调查笔录》一份。姜怀亚对涉案项目有关情况进行了陈述，其中包括其所出具的《证明》的内容。
对铁富镇政府提供的证据，崔巍巍发表质证意见如下：1、认可该证据的真实性。2、第一组证据证明了耘硕公司承担的涉案丘陵开发项目是客观存在的，作为土地所在地的铁富镇政府，不可能不知道这一项目，但从未提出异议，进一步证明了其与崔巍巍之间存在土地承包关系。邳州市农业资源开发局出具的《关于上报徐州市耘硕农业发展有限公司承担邳州市铁富镇绿化树种繁育生产基地项目为邳州市丘陵山区农业综合开发项目年度计划的情况说明》称铁富镇政府没有参与，显然与事实不符。3、冯驰的《证明》属证人证言，证人并未到庭接受质询，故不应采信。证明的内容也不能达到证明目的。
对铁富镇政府提供的证据，王怡群质证认为：认可形式上的真实性，但不能达到证明目的。邳州市农业资源开发局出具的《关于上报徐州市耘硕农业发展有限公司承担邳州市铁富镇绿化树种繁育生产基地项目为邳州市丘陵山区农业综合开发项目年度计划的情况说明》称铁富镇政府没有参与，显然是作了不真实的说明，是想帮助铁富镇政府逃避一些责任。
对崔巍巍提供的证据，铁富镇政府认可其真实性，但认为该证据中并没有内容能够反映铁富镇政府参与了涉案项目。
王怡群对该证据形式上的真实性没有异议，但认为与本案没有关联性。
对姜怀亚的陈述，崔巍巍认可其真实性，王怡群认为其中部分内容真实，铁富镇政府认为姜怀亚系证人，未到庭接受质询，故其证言不应采信。
对上述证据，本院认证如下：1、鉴于各方当事人对上述证据形式上的真实性均无异议，故本院确认上述证据的真实性。2、邳州市农业资源开发局就铁富镇政府是否参与涉案项目的申报，前后作了两份《情况说明》，内容存在矛盾之处，故两份《情况说明》内容是否真实均难以认定，在本案中均不予采信。3、姜怀亚所作《证明》及其在接受本院调查中所作陈述，属证人证言，其本人未到庭接受当事人质询，故对其《证明》及陈述均不予采信。
一审法院查明的事实，均有充分证据支持，本院予以确认。
本院另查明：
1、一、二审庭审中，王怡群均陈述其在2009年12月份其在涉案土地上所作项目被拆除后，其就离开了徐州。对此陈述，崔巍巍未提出异议，铁富镇政府亦未提供证据予以反驳。
2、2010年10月至2013年12月期间任铁富镇党委书记的冯驰出具《证明》，主要内容为：我在铁富镇任职期间，崔巍巍和其母亲曾找过我，要求承包原王怡群承包的土地并打算申报农业资源开发项目。当时我表态，镇政府和王怡群的承包合同未解除，再签合同不妥。此后，我就没有过问此事，具体情况不清楚。
3、一审法院在2013年7月12日组织各方当事人交换证据时，原铁富镇半店村村委会主任李某出庭作证，其陈述包括如下内容:当时铁富镇是风景区，王怡群走了后抛荒了。原来耘硕公司这边没荒，王怡群那边荒了。市委书记去了以后，镇政府安排我们抓紧复垦，费用是崔巍巍付的，大概上百万元。镇政府承诺崔巍巍复垦了以后，地就是崔巍巍的了。
本院认为：
一、铁富镇政府对王怡群的损失应该承担相应的赔偿责任
根据本案查明的事实，铁富镇政府与王怡群签订的合同，虽名为土地承包及农业观光园项目，但合同中约定的建设项目却包括生态浴场、生态餐厅及马术俱乐部等，显属占用农用地用于建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》中有关强制性规定，应认定为无效合同。对此双方均具有一定的过错。铁富镇政府作为一级政府，承担国家行政管理职能，本应对国家的政策、法律、法规更加熟知并严格执行，却仍签订并履行上述合同，且在国土资源管理部门已下发停建通知后，仍要求王怡群继续工程建设，过错明显。一审法院据此认定铁富镇政府应承担合同无效的主要责任，对王怡群的经济损失承担相应的赔偿责任，具有充分的事实与法律依据。
二、铁富镇政府与崔巍巍之间存在土地承包关系
铁富镇政府上诉认为，其与崔巍巍之间不存在土地承包关系。对此本院认为，虽然铁富镇政府与崔巍巍之间没有签订书面土地承包合同，但是根据现有证据，足以认定双方形成了事实上的土地承包关系，理由如下：第一，2009年12月份，王怡群在涉案土地上所作项目被拆除后，就离开了徐州。对这一事实，铁富镇政府没有提出异议。据此可以认定，王怡群的离开意味着铁富镇政府与王怡群签订的合同已经终止履行，对此铁富镇政府应该是明知的。由于该合同终止履行，合同所涉土地当然重新归由铁富镇政府（有关村组）占有和管理。第二，原半店村委会主任李某在一审作证时陈述，王怡群离开后，铁富镇政府安排复垦，由崔巍巍支付费用，镇政府承诺崔巍巍复垦了以后，地就是崔巍巍的了。第三，时任铁富镇党委书记的冯驰在其提供的《证明》中称：崔巍巍和其母亲曾找过我，要求承包原王怡群承包的土地并打算申报农业资源开发项目。当时我表态，镇政府和王怡群的承包合同未解除，再签合同不妥。从上述内容可以得出两个结论：其一，崔巍巍要求与铁富镇政府签订承包合同，冯驰没有同意，理由是镇政府与王怡群的合同没有解除；其二，冯驰并没有否认铁富镇政府实际上已经将涉案土地交给崔巍巍（耘硕公司）承包经营。第四，从2011年2月开始，崔巍巍（耘硕公司）购买大量树木花卉用于在涉案土地上栽种，对此经营行为，铁富镇政府应该知道，但从未提出异议。第五，耘硕公司承担的“邳州市铁富镇2011年度丘陵山区农业综合开发绿化树种繁育生产基地项目”经邳州市农业资源开发局、邳州市财政局同意并立项上报，该项目所使用的土地就是涉案土地。依常理，政府扶持项目的立项及上报采取的是层层审批上报原则，故上述项目应该是经过铁富镇政府的同意。虽然有关文件中没有出现铁富镇政府的印章，但不能仅据此认定铁富镇政府对此不知情。相反，结合冯驰的证言可以推定，鉴于铁富镇政府与王怡群的合同纠纷当时正在诉讼之中，尚无定论，铁富镇政府无法对涉案土地另行公开处置，故虽然已将该土地实际交由崔巍巍（耘硕公司）使用，同意立项上报，但在上述项目的上报过程中不便公开表态。第六，铁富镇政府于2011年7月25日还向泽普世（艾山）生态休闲农场、王怡群发出“关于催缴2011年度土地租金的函”，次日耘硕公司缴纳了土地租金10.95万元。此时王怡群离开徐州已近20个月之久，其与铁富镇政府的合同早已实际终止履行。可见铁富镇政府明知涉案土地的使用者是崔巍巍（耘硕公司），也明知其实际上是向崔巍巍（耘硕公司）催收土地租金。
综上所述，现有证据形成了完整的证据链，足以证明在王怡群离开徐州之后，铁富镇政府将涉案土地发包给了崔巍巍，二者形成了事实上的土地承发包合同关系。
三、一审判决铁富镇政府赔偿崔巍巍的损失并无不当
铁富镇政府与崔巍巍之间形成的土地承包合同不违反我国法律规定，属有效合同。但在合同履行过程中，铁富镇政府又否认双方存在事实上的土地承包关系，并据此坚持收回土地，构成违约，客观上导致该合同无法继续履行。在此情况下，该合同应予解除，一审法院判决铁富镇政府承担赔偿损失的违约责任，具有充分的事实和法律依据。
铁富镇政府上诉称，根据合同法第五十八条的规定，承包合同被认定无效后，承包人王怡群应该将土地清理后返还铁富镇政府，一审法院却判令崔巍巍将地上附着物随土地一并交还铁富镇政府，是适用法律错误。崔巍巍因返还土地造成的损失，是其与王怡群私自行为造成的，应由二人共同承担。本院认为该主张不能成立：其一，根据已查明的事实，铁富镇政府先后将涉案土地发包给王怡群和崔巍巍，本案诉讼开始后，实际承包人是崔巍巍，故在合同不再履行后，负有返还土地义务的人当然是崔巍巍，因此造成的损失应该由违约方铁富镇政府承担。其二，合同法第五十八条是关于合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产如何处理的规定，显然不适用于本案情形。其三，崔巍巍在承包期间，栽种了大量具有经济价值的花草树木，该经营行为符合涉案土地的用途，如判令崔巍巍将这些花草树木清除，不但没有必要，而且必将造成巨大浪费，显然不符合任何一方当事人的利益。
铁富镇政府还上诉称，王怡群与崔巍巍的损失存在交叉重叠之处，一审法院作了重复判决，也是错误的。对此本院认为，王怡群和崔巍巍在履行承包合同中遭受的损失，系由不同的审计（价格评估）机构分别进行审计、评估而确定。铁富镇政府认为审计、评估结论有误，应提供证据予以证明，但铁富镇政府并未能提供证据予以证明，一审法院采信审计、评估结论，据以确定王怡群和崔巍巍的损失，并无不当。
综上，铁富镇政府的上诉理由均不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币65868元，由邳州市铁富镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王成龙
代理审判员 曹美娟
代理审判员 宋 峰
二〇一五年十二月三日
书 记 员 张一然