广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第265号
上诉人（原审原告）：李少妹，女，汉族，住广东省廉江市。身份证号：×××0647。
委托代理人：钟承轩，男，××年××月××日出生，汉族，住广东省廉江市。
委托代理人：钟春平，女，××年××月××日出生，汉族，住广东省廉江市。
被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府。住所地：广东省湛江市赤坎区。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：骆水明。
委托代理人：梁丽。
原审第三人：林家强，男，汉族，住广东省廉江市。身份证号：×××4870。
原审第三人：朱志娟，女，汉族，住广东省廉江市。身份证号：×××4825。
上诉人李少妹因与被上诉人湛江市人民政府行政复议纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第126号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2013年5月24日第三人林家强、朱志娟向被告湛江市人民政府提出行政复议申请，请求撤销廉江市人民政府给李少妹颁发廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》的具体行政行为，并责令廉江市人民政府拆除李少妹非法使用土地建造发生危险的建筑物。其申请复议的事实与理由是：李少妹在未取得土地使用证和设计施工图纸的情况下，持过期作废的2002年第203号《建设用地批准书》，于2008年进行非法建造房屋，以致地基土质软而发生裂缝倾斜，于2012年6月25日起诉林家强、朱志娟侵权。林家强、朱志娟提出反驳并申请鉴定，期间李少妹均还未取得合法土地使用权。在争议期间，林家强、朱志娟亦书面告知廉江市人民政府不能在争议期间颁发土地使用证，待后法院处理。可是廉江市人民政府于2012年11月1日颁发上述证件给李少妹，李少妹于2013年5月15日开庭时才提供该证复印件给林家强、朱志娟，申请人才知道被申请人作出上述错误行政行为，程序违法，实体上也依法不能发证。因李少妹非法建筑并发生危险，应依法拆除，而不应补发使用证让其合法使用。
被告湛江市人民政府于2013年5月27日作出湛府行复（2013）46号《行政复议受理通知书》，认为第三人林家强、朱志娟提出的行政复议申请经审查符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定予以受理。被告于湛江市人民政府2013年5月30日将湛府行复（2013）46号答复通知书、行政复议申请书及证据材料副本送达被申请人廉江市人民政府，于2013年6月22日将湛府行复（2013）46号第三人参加行政复议通知书、行政复议申请书及证据材料副本送达李少妹。被告湛江市人民政府于2013年7月23日作出湛府行复（2013）46号《行政复议延长审理期限通知书》，称因案情复杂需要延长审理期限，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定决定延长审理期限30天，该通知2013年7月24日被告湛江市人民政府已送达行政复议各方当事人。
廉江市人民政府2013年6月13日向被告湛江市人民政府提交了行政复议答复书及证据材料。廉江市人民政府在行政复议答复书中认为：林家强、朱志娟与李少妹之间不存在与廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》所载明土地权属的纠纷，并且林家强、朱志娟没有该《国有土地使用证》所载明土地权属范围内土地的任何权属依据，廉江市人民政府颁发廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》给李少妹的具体行政行为在法律上与林家强、朱志娟没有任何利害关系或因果关系，故林家强、朱志娟的行政复议申请不符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件；林家强、朱志娟提出的拆除李少妹非法使用土地建造发生危险的建筑物不属于廉江市人民政府法定职责，也没有法定职能部门确认李少妹使用的土地是属于非法使用土地；廉江市人民政府将该宗土地使用权确定给李少妹，土地权属来源合法、事实清楚、手续完备、程序合法。
被告湛江市人民政府2013年7月24日组织各方当事人到涉案廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》项下土地现场进行勘验，并制作了笔录：一、廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》登记土地使用权面积82.5平方米，土地坐落廉江市公园村留用地38号，四至范围详见宗地图界址点坐标表（附图）。土地用途为城镇住宅用地。经实地勘验，现场情况如下：该《国有土地使用证》登记的土地坐落、四至、面积与实地相符。该地现有一座房屋三层（李少妹称于2008年建成），门牌号为罗湖路西八横巷13号。申请人（林家强、朱志娟）的住宅用地位于公园村留用地39号，即第三人（李少妹）房屋相邻的东侧，原为李尚荣住宅用地（申请人（林家强、朱志娟）称其于2009年向李尚荣购买所得），现39号地上建有一座六层房屋。38、39号地上两座房屋首层间距20CM，自下而上间隔逐渐缩小。二、原廉江市规划国土资源局2002年4月25日给李少妹颁发的《建设用地批准书》（廉江市（2002）用地字第203号）批准用地面积82.5平方米，土地坐落公园村留用地38号，土地用途为住宅，四至：东至靠墙，南至伍米巷，西至壹米巷，北至壹拾叁米路。三、原廉江市规划国土资源局2002年5月27日给李少妹颁发的《建设工程规划许可证》（№20020133），工程名称：新建伍层住宅，基地面积82.5平方米，四至见平面四至图（附图）。经实地勘验，上述《建设用地批准书》、《建设工程规划许可证》所载该宗土地的坐落、面积、四至与涉案《国有土地使用证》登记情况及实地相符。
湛江市人民政府2013年8月22日作出的湛府行复（2013）46号行政复议决定查明，2012年9月20日，李少妹提交《土地登记申请书》，申请办理坐落廉江市公园村留用地38号的82.5平方米土地使用权登记。该宗地的《土地登记审批表》上载明登记类型为“划拨国有建设用地使用权初始登记”，土地权属来源证明文件为：1.廉江市（2002）用地字第203号《建设用地批准书》；2.《建设工程规划许可证》（副本）（№20020133）。廉江市国土资源局出具初审及审核意见后，报廉江市人民政府批准，于2012年11月1日给李少妹颁发廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》，所附《宗地图》上显示与该宗地相邻的地块为“39#李尚荣”。《地籍调查表》中载明宗地四至为：“东：李尚荣贴墙，南：五米巷，西：李尚发一米巷，北：十三米路”，邻宗地指界人姓名栏处签名为“李尚荣”，日期为“2012年9月10日”。另查，原廉江市规划国土资源局2002年4月25日给李少妹颁发《建设用地批准书》（廉江市（2002）用地字第203号），上载明：“本批准书在颁发之日起至2004年4月期间有效”。再查，林家强持有廉江市人民政府于2009年11月21日给其颁发的廉府国用（2009）第0033813／0110209号《国有土地使用证》，登记土地坐落廉江市城北街道石龙村委会公园村39号，使用权面积93.5平方米，附图上显示：东至一米巷，南至五米巷，西至靠墙，北至十三米路。林家强还持有粤房地权证廉房字第××号房地产权证，上载明房屋坐落“廉江市城北街道石龙村委会公园村39号”，房屋所有权取得方式为“2011年自建”。2012年6月25日，李少妹向廉江市人民政府提起民事诉讼，在其提交的《民事起诉状》中写明：“被告（林家强、朱志娟）位于廉江市公园村留用地39号的房屋建于2011年初，六层，与原告的房屋相邻”。
湛江市人民政府湛府行复（2013）46号行政复议决定认为：林家强于2009年已取得坐落廉江市城北街道石龙村委会公园村39号的《国有土地使用证》，且其所建的房屋与涉案的廉江市公园村留用地38号地相邻，与涉案的发证行政行为有法律上的利害关系，至于林家强、朱志娟提出的责令廉江市人民政府拆除李少妹非法使用土地建造发生危险的建筑的复议请求，于法无据，不予支持。廉江市人民政府于2012年9月10日组织相邻宗地使用者对涉案宗地进行指界，指界人签名为“李尚荣”，颁发给李少妹的《国有土地使用证》上所附的《宗地图》上也显示“39#李尚荣”，并不是该邻界地块的实际使用权人林家强，且廉江市人民政府给李少妹颁发《国有土地使用证》是以已失效的《建设用地批准书》为土地权属主要来源依据，显然均不妥当，属认定事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，该府决定：撤销廉江市人民政府2012年11月1日给李少妹颁发廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》的具体行政行为。
湛府行复（2013）46号《行政复议决定书》被告于2013年9月11日送达林家强、朱志娟，于次日送达李少妹、廉江市人民政府。
廉江市人民政府在行政复议期间提交的证据中李少妹土地登记申请书时间为2012年9月20日，土地登记审批表中批准发证时间为2012年11月1日，该表提到土地权属来源证明文件为：1、建设用地批准书，廉府（2002）用地字第203号，2002年.4.15。2、建设工程规划许可证（副本），№20020133，2002年.5.27。上述廉府（2002）用地字第203号建设用地批准书即廉江市人民政府复议时提交证据中的廉江市（2002）用地字第203号建设用地批准书，该批准书内容：根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，本项建设用地业经有权机关批准，现准予使用土地。特发证书。本批准书在颁发之日起至2004年4月期间有效。填发机关廉江市规划国土资源局，2002年4月25日。廉府（2002）用地字第203号用地单位名称李少妹，建设项目名称住宅，批准用地机关及批准文号廉国土更字（2002）202号，批准用地面积和建、构筑物占地面积均为82.5平方米，土地所有权性质国有，土地取得方式划拨，土地用途住宅，土地座落公园村留用地38号，四至：东靠墙，南伍米巷，西壹米巷，北壹拾叁米路，批准书有效期自2002年4月至2004年4月。上述№20020133建设工程规划许可证（副本）公园村留用地38号，领证人李少妹，工程名称新建伍层住宅，基底面积82.5㎡，建设面积432.0㎡，附平面四至图中四至：东靠墙，南五米巷，西1米巷，北十三米路，廉江市规划国土资源局2002年5月27日发。
廉江市人民政府在行政复议期间提交的证据中有2012年9月12日地籍调查表，该表中指界人为李少妹和李尚荣，所附宗地图中四至：东至39#李尚荣，南至五米巷，西至1米巷，北至罗湖路西九街（13米）。廉江市人民政府在行政复议期间提交的证据中有李少妹土地登记申请审核情况公告，该公告内容为：“现将登记区土地登记申请的审核情况予以公布（详见附表），对公布的土地使用权、所有权及他项权利等有异议者，请于2012年10月11日前，到廉江市国土资源局申请办理复查手续。逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。廉江市国土资源局（公章）2012年9月20日。附：土地登记申请审查情况表，土地使用者（所有者）李少妹，土地座落廉江市公园村留用地38号，权属性质国有建设用地使用权，土地用途城镇住宅用地，土地面积82.50㎡。”廉江市城北街道石龙村民委员会在该公告上盖有公章但没有注明情况，日期为2012年10月11日。在庭审中，原告称该公告贴在村委会，第三人称没有见过，被告称复议决定未涉及不影响合法性，没有相关证据佐证已公示，不采信使用。
原告李少妹持有廉江市人民政府2012年11月1日给其颁发的廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》，登记土地座落廉江市公园村留用地38号，地类（用途）城镇住宅用地，使用权类型划拨，使用权面积82.5㎡，宗地图四至：东至39#李尚荣，南至五米巷，西至李尚发（1.0M），北至罗湖路西九街（13M）。第三人林家强持有廉江市人民政府于2009年11月21日给其颁发的廉府国用（2009）第0033813／0110209号《国有土地使用证》，登记土地座落廉江市城北街道石龙村委会公园村39号，地类（用途）住宅，使用权类型出让，终止日期2079年10月，使用权面积93.5㎡，附图上显示：东至一米巷，南至五米巷，西至靠墙，北至十三米路。原告及第三人均认可上述两国有土地使用证四至没有重叠部分。各方当事人对原告及被告在各自持有的国有土地使用证范围内建了房屋没有异议。第三人对被湛府行复（2013）46号行政复议决定撤销的廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》的四至及面积没有异议。
李少妹不服该复议决定，向原审法院提起本案诉讼，请求：1、判令撤销湛江市人民政府于2013年8月22日作出湛府行复（2013）46号《行政复议决定书》的具体行政行为；2、本案诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，本案为行政复议决定纠纷，被诉具体行政行为是被告湛江市人民政府2013年8月22日作出湛府行复（2013）46号《行政复议决定书》。
原告李少妹2013年9月12日收到湛府行复（2013）46号《行政复议决定书》后，不服该行政复议决定于2013年9月22日向本院提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，以及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”的规定，其原告主体适格。
湛府行复（2013）46号行政复议决定撤销了廉江市人民政府2012年11月1日颁发给原告李少妹的廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告”的规定，被告湛江市人民政府作出的行政复议决定撤销了原具体行政行为，其作为复议机关依法属适格被告。
原告李少妹与第三人林家强、朱志娟的财产损害赔偿纠纷，不属于本案行政诉讼审理范围。
廉江市人民政府于2009年11月21日给林家强颁发的廉府国用（2009）第0033813／0110209号《国有土地使用证》项下土地座落廉江市城北街道石龙村委会公园村39号，位于原告李少妹持有的廉江市人民政府2012年11月1日给其颁发的廉江市公园村留用地38号廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》项下土地东侧。第三人林家强、朱志娟持廉府国用（2009）第0033813／0110209号《国有土地使用证》向被告湛江市人民政府申请行政复议，请求撤销原告李少妹持有的廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定。
被申请行政复议的廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》发证行为发生在2012年11月1日，第三人林家强、朱志娟自称其在2013年5月15日另案开庭时得知该证，从本案现有证据来看，无法查实该发证行为否进行过公告，也没有其他证据证实第三人林家强、朱志娟知道该证的时间，故第三人林家强、朱志娟2013年5月24日就该证向被告湛江市人民政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定。
第三人林家强、朱志娟2013年5月24日就廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》向被告湛江市人民政府申请行政复议，被告湛江市人民政府在2013年5月27日决定受理第三人林家强、朱志娟的行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定。
被告湛江市人民政府在书面审查的基础上还组织了各方当事人到现场进行了实地勘验，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条的规定。
被告湛江市人民政府在2013年5月27日受理第三人林家强、朱志娟的行政复议申请后，于2013年5月30日将湛府行复（2013）46号答复通知书、行政复议申请书及证据材料副本送达被申请人廉江市人民政府，并于2013年6月22日将湛府行复（2013）46号第三人参加行政复议通知书、行政复议申请书及证据材料副本送达李少妹，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。
被告湛江市人民政府2013年5月27日受理林家强、朱志娟提出的行政复议申请，在2013年7月23日因案情复杂延长审理期限30天并告知各行政复议当事人，并于2013年8月22日作出被诉的湛府行复（2013）46号行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。
被申请行政复议的廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》申请登记日期为2012年9月20日，颁证日期为2012年11月1日，其土地权属来源主要依据是廉江市（2002）用地字第203号建设用地批准书，该批准书已于申请登记前的2004年4月失效。廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》发证材料中2012年9月12日地籍调查的东至39#李尚荣，与当时的实际情况东至地块的实际使用权人为林家强不相符，第三人林家强2009年11月21日就持有该地块的廉府国用（2009）第0033813／0110209号《国有土地使用证》，而且林家强也没有参加2012年9月12日地籍调查的指界。被告湛江市人民政府以事实不清，证据不足为由，决定撤销廉江市人民政府2012年11月1日给原告李少妹颁发廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》的具体行政行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定。
综上，被诉具体行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告湛江市人民政府2013年8月22日作出湛府行复（2013）46号《行政复议决定书》的具体行政行为。案件受理费50元由原告李少妹负担。
李少妹不服上述判决，向本院提起上诉称：李少妹于2002年4月23日向廉江市人民政府提交《划拨土地使用权登记申请表》，同年4月25日，廉江市人民政府向原告李少妹颁发《廉江市（2002）用地字第203号建设用地批准书》，同年5月27日，廉江市人民政府向原告李少妹颁发《编号为20020149号中华人民共和国建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证（副本）》。原告李少妹在取得上述证件后，于2003年3月10日（农历二月初八）地基基础建设动工，由于种种原因直至2008年4月份自建好一幢三层房屋居住至今。原告李少妹于2002年4月首次申请办理了该宗地的土地使用权登记，直到2012年11月1日廉江市人民政府向其颁发廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》。第三人林家强、朱志娟不服廉江市人民政府颁发廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》的具体行政行为，向被告湛江市人民政府提起行政复议，被告湛江市人民政府于2013年8月22日作出湛府行复（2013）46号《行政复议决定书》，决定撤销廉江市人民政府2012年11月1日给李少妹颁发廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》的具体行政行为。湛江市人民政府上述行政复议决定错误，因为廉江市人民政府颁发廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》给原告李少妹是在该宗地的权属来源合法，事实清楚；在该宗地的土地所确定的范围界址清楚，面积准确，与土地权属主要来源所记载的内容一致；在《土地登记申请审核情况公告》期间，在法定的时间内没有接到对该宗地登记注册提出异议；在手续完备，程序合法的基础上依法核发的。第三人林家强、朱志娟的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定的受理条件，因为第三人林家强、朱志娟的土地与原告李少妹的土地没有发生任何土地权属的纠纷，所以与该具体行政行为在法律上没有利害关系或因果关系，不具有行政复议申请人的资格，依法不享有行政复议申请权。原审判决错误，请求：1、撤销湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第126号行政判决，依法改判；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
湛江市人民政府二审答辩称：该府作出的湛府行复（2013）46号《行政复议决定书》的具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。原审法院适用法律正确，判决合理合法。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人林家强、朱志娟二审陈述称原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案属行政复议纠纷，二审争议的焦点是湛江市人民政府做出湛府行复（2013）46号《行政复议决定书》的行政行为是否合法。由于林家强2009年11月21日已经取得廉江市人民政府颁发的坐落于廉江市城北街道石龙村委会公园村39号的廉府国用（2009）第0033813／0110209号《国有土地使用证》，且其在该土地上所建的房屋与涉案的廉江市公园村留用地38号地相邻，作为相邻权人，其与廉江市人民政府于2012年11月1日向李少妹颁发廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》的行政行为具有法律上的利害关系，湛江市人民政府受理林家强、朱志娟的行政复议申请并无不当。由于被申请行政复议的廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》申请登记日期为2012年9月20日，颁证日期为2012年11月1日，其土地权属来源主要依据是廉江市（2002）用地字第203号建设用地批准书，该批准书已于申请登记前的2004年4月失效。廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》发证材料中2012年9月12日地籍调查的“东至39#李尚荣”，与当时的实际情况东至地块的实际使用权人为“林家强”不相符，林家强2009年11月21日就持有该地块的廉府国用（2009）第0033813／0110209号《国有土地使用证》，而且林家强也没有参加2012年9月12日地籍调查的指界。因此，湛江市人民政府做出湛府行复（2013）46号《行政复议决定书》，以事实不清，证据不足为由撤销廉江市人民政府2012年11月1日给李少妹颁发廉府国用（2012）第0038830／0114440号《国有土地使用证》的具体行政行为，符合法律规定。原审法院判决维持湛江市人民政府上述行政复议决定并无不当，本院应予维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。上诉人的上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李少妹负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 黄伟明
审 判 员 杨雪清
二〇一五年九月二十一日
书 记 员 朱钟涛