内蒙古自治区呼伦贝尔市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内07行终36号
上诉人（原审原告）：斯仁巴拉吉尔，男，1955年7月1日出生，蒙古族，现住内蒙古自治区。
委托诉讼代理人：梁金荣（系上诉人斯仁巴拉吉尔的妻子）女，1958年2月28日出生，蒙古族，现住内蒙古自治区。
委托诉讼代理人刘永平，鄂温克族自治旗伊敏河镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府，住所地内蒙古自治区鄂温克族自治旗伊敏苏木。
法定代表人：呼木吉乐，苏木达。
出庭负责人：胡日查，苏木书记。
出庭负责人：特尼格尔，苏木政法书记、副苏木达。
委托诉讼代理人满全，内蒙古自治区鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府司法所所长。
上诉人斯仁巴拉吉尔因作为类其他行政管理行政强制纠纷一案，不服内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区人民法院（2017）内0702行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，两次公开开庭审理了本案。上诉人斯仁巴拉吉尔及其委托诉讼代理人梁金荣、刘永平，被上诉人鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府（以下简称伊敏苏木政府）的负责人胡日查（第一次庭审）、负责人特尼格尔（第二次庭审）及委托诉讼代理人满全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人斯仁巴拉吉尔上诉请求：撤销原审判决；改判支持斯仁巴拉吉尔的原审诉讼请求。理由如下：斯仁巴拉吉尔提供的证据能够证明伊敏苏木政府客观上实施了行政强制行为，扣押了斯仁巴拉吉尔的草捆，并致使草捆失去价值。伊敏苏木应当承担赔偿责任。
被上诉人伊敏苏木政府答辩称，斯仁巴拉吉尔在争议草场上打草，吉登嘎查牧民阻止其将草运走。伊敏苏木政府为解决现场纠纷，控制事态发展，避免人员伤亡，对双方进行了劝导但未采取行政强制措施。不应当对斯仁巴拉吉尔所称的损失承担赔偿责任。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。
上诉人斯仁巴拉吉尔向一审法院起诉请求：确认伊敏苏木政府扣留斯仁巴拉吉尔饲草的行为违法并赔偿890捆饲草。
一审法院认定事实:斯仁巴拉吉尔系鄂温克族自治旗伊敏苏木阿贵图嘎查牧民。2016年8月，斯仁巴拉吉尔在运输草捆时被伊敏苏木吉登嘎查牧民阻止。伊敏苏木吉登嘎查牧民认为斯仁巴拉吉尔打草的草场属吉登嘎查所有，其不能在该草场打草，更不能将草捆运走。双方发生肢体冲突。伊敏苏木政府工作人员赶到现场后对草捆数量进行了清点，并为斯仁巴拉吉尔出具了书面证明。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第二十四条的规定，扣押财产应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。但本案中斯仁巴拉吉尔未能提供查封、扣押决定书和清单。斯仁巴拉吉尔应向法院证明伊敏苏木政府对其实施了行政强制措施或者行政强制措施客观存在。但斯仁巴拉吉尔提交的证据不能证明其主张。斯仁巴拉吉尔诉讼请求不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告斯仁巴拉吉尔的诉讼请求。案件受理费50元，由原告斯仁巴拉吉尔负担。
本院二审期间，上诉人斯仁巴拉吉尔提交4张照片，证明伊敏苏木政府将斯仁巴拉吉尔所打草捆聚拢在一起并环绕草捆架设了围栏。伊敏苏木政府质证称，照片是真实的，是伊敏苏木政府架设的围栏。架设围栏后被人剪开过，政府修补过一次并加了一圈”刺线”。因对方当事人认可，本院对该组证据予以认定。斯仁巴拉吉尔申请证人伊敏（系斯仁巴拉吉尔的儿子）出庭，证人称2016年8月3日晚上天黑以后，在红花尔基镇派出所门口苏木达呼木吉乐说谁拉草抓谁，后期伊敏苏木书记胡日查说草先不能动。证人跟斯仁巴拉吉尔不止一次去伊敏苏木政府找书记胡日查，胡日查不让拉。伊敏苏木政府质证称，是找过胡日查书记，但是胡日查书记从来没表述不让拉草。是吉登嘎查牧民们不让拉草，而不是党委政府。斯仁巴拉吉尔曾给胡日查书记打电话说拉草，胡日查书记说吉登嘎查的牧民让拉的话你就拉。斯仁巴拉吉尔刚要打草的时候伊敏苏木政府下过书面的通知，因为是争议草场所以不能打草。当年大旱很多争议的草场都不能打，都下过通知。本院认为，因该证人系斯仁巴拉吉尔的直系亲属，其与当事人有利害关系，其证言不能单独作为认定案件事实的依据。斯仁巴拉吉尔提交书面证明两份（均为复印件），出具证明人分别为伊敏苏木阿贵图嘎查嘎查达哈斯满达、伊敏苏木吉登嘎查嘎查达苏仁毕力格。欲证明吉登嘎查和阿贵图嘎查之间没有草场界限争议，斯仁巴拉吉尔的草场不属于争议草场。伊敏苏木政府质证称，证明确实是两个嘎查达出具的，但只是嘎查达的个人行为。因为斯仁巴拉吉尔就是阿贵图嘎查的，拿到阿贵图嘎查的证明很容易。对斯仁巴拉吉尔原来的草场使用证所涉的草场，两个嘎查都没有集体所有权证，草场不属于任一嘎查。因该两份证据与本案待证事实之间缺乏关联性，本院在本案中对该两份证明不予认定。
二审经审理查明，斯仁巴拉吉尔系鄂温克族自治旗伊敏苏木阿贵图嘎查牧民。2016年7月末至8月初，斯仁巴拉吉尔在大牛圈地区其草场使用证（该草场使用证后于2017年被撤销）标示区域及周边打草。8月3日，斯仁巴拉吉尔在运输草捆时被伊敏苏木吉登嘎查牧民阻止。吉登嘎查牧民认为斯仁巴拉吉尔打草的草场属吉登嘎查所有，其不能在该草场打草，更不能将草捆运走。双方陷入僵持。之后斯仁巴拉吉尔一方人员离开，待其返回时70捆饲草已不在现场。期间伊敏苏木政府工作人员赶到现场维持秩序，但没能阻止斯仁巴拉吉尔的儿子伊敏、儿媳妇艳君与吉登嘎查牧民巴图孟和等多人发生肢体冲突。当晚伊敏苏木政府对草捆数量进行了清点，并为斯仁巴拉吉尔出具了书面证明，证明内容为：”2016年7月28日至8月11日，阿贵图嘎查牧民斯仁巴拉吉尔在大牛圈地区打草数量为890捆，其中：运到吉登嘎查的70捆，在大牛圈地区820捆”。其后，伊敏苏木政府将斯仁巴拉吉尔所打820捆饲草在打草地点集中到一起，并围绕草捆架设一圈围栏，期间因围栏破损曾修补一次，该状态持续至今。另查明，双方均认可被围草捆数为820捆，每捆500斤，草捆现在已无饲草价值。
本院认为，伊敏苏木政府将斯仁巴拉吉尔所打草捆聚拢在一起并架设围栏，客观上实施了控制行为，具有行政强制措施的宣示效果，应当认定其实施了行政强制措施。依照《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，”行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”伊敏苏木政府作为乡镇政府，没有法律、法规规定的行政强制措施权，其实施强制措施没有法律依据，应当认定其强制行为违法。伊敏苏木政府强调当时斯仁巴拉吉尔一方与吉登嘎查牧民之间冲突的严重性、紧迫性，以及其作为一级政府应当行使必要的行政管理职能。对此本院认为，伊敏苏木政府并不具备行政强制措施权，其无权采取行政强制措施。同时伊敏苏木政府也没有在控制草捆之后采取有效措施解决纠纷或者避免损失，而是一围了之，草捆因长期在户外堆放已无饲草价值。故伊敏苏木政府应当对斯仁巴拉吉尔所受损失承担赔偿责任。斯仁巴拉吉尔要求伊敏苏木政府赔偿的其余70捆饲草，是在吉登嘎查牧民阻拦斯仁巴拉吉尔一方运草过程中散失。在场的政府工作人员既没有看管饲草的法定职责，因人数悬殊和场面失控，也没有保管饲草的现实能力。同时，斯仁巴拉吉尔不能举证证明伊敏苏木政府对该70捆饲草采取了强制措施或者其他强制行为，故伊敏苏木政府对该70捆饲草不应承担赔偿责任。对斯仁巴拉吉尔该部分上诉请求本院不予支持。
综上所述，二审期间当事人提交的新证据能够补充证明案件基本事实，斯仁巴拉吉尔的上诉请求部分成立。依照《中华人民共和国行政强制法》第十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（三）款之规定，判决如下：
一、撤销内蒙古自治区呼伦贝尔市海拉尔区人民法院（2017）内0702行初6号行政判决；
二、确认鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府架设围栏控制斯仁巴拉吉尔所打820捆饲草的行为违法；
三、被上诉人鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府赔偿上诉人斯仁巴拉吉尔820捆伊敏苏木大牛圈地区当年饲草（每捆500斤），于本判决生效后15日内履行。如果不能履行草捆，则按照市场价格折价赔偿；
四、驳回上诉人斯仁巴拉吉尔的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由被上诉人鄂温克族自治旗伊敏苏木人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 杨 柳
审判员 春 英
审判员 山 丹
二〇一八年二月六日
书记员 希吉日
附：本案裁判依据的相关法律规范
《中华人民共和国行政强制法》
第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。