广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤18行终16号
上诉人（原审原告）：钟榕娇，女，汉族，住清远市佛冈县。
被上诉人（原审被告）：佛冈县公安局。住所地：清远市佛冈县石角镇振兴中路38号。
法定代表人：钟国培，局长。
委托代理人：刘锡锋，该局法制室干部。
被上诉人（原审被告）：清远市公安局。住所地：清远市清城区连江路110号。
法定代表人：贝冰，局长。
委托代理人：杨刚，该局法制支队民警。
委托代理人：黄志斌，该局法制支队民警。
上诉人钟榕娇因与被上诉人佛冈县公安局、清远市公安局行政处罚决定及行政复议决定纠纷一案，不服清远市清新区人民法院（2017）粤1803行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
被上诉人佛冈县公安局于2017年6月30日作出佛公行罚决字〔2017〕00606号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项之规定，对钟榕娇处以行政拘留十日的行政处罚，并于2017年6月30日至2017年7月10日在佛冈县拘留所执行完毕。
被上诉人清远市公安局于2017年8月28日依法受理了上诉人钟榕娇的行政复议申请，并于2017年10月25日作出了清公复决字〔2017〕017号《行政复议决定书》，决定维持佛冈县公安局作出的佛公行罚决字〔2017〕00606号《行政处罚决定书》。
原审法院经审理查明：原告钟榕娇等人因征地有关问题多次向县级以上人民政府工作部门等进行信访。2017年6月28日下午，原告钟榕娇会同黄国京、黄彩萍、曾玉强、冯梅娟等13人聚集到北京市的国土资源部，后到天安门广场进行上访，扰乱了公共场所秩序，被北京市公安局天安门地区分局治安大队工作人员带离现场并予以训诫。随后，原告等13人被移交相关工作人员带回被告佛冈县公安局调查处理。同年6月30日，佛冈县公安局对原告的上述违法行为进行立案调查，在向原告告知行政处罚的事实、理由、依据以及告知陈述申辩的权利后，于同日作出佛公行罚决字〔2017〕00606号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留10日，期限自同年6月30日起至7月10日止。上述行政拘留已执行完毕。原告不服上述行政处罚，向被告清远市公安局提出行政复议。同年10月25日，清远市公安局作出清公复决字〔2017〕017号《行政复议决定书》，维持了佛冈县公安局作出的行政处罚决定。原告仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案系不服行政处罚决定纠纷。人民法院审理行政案件是对被诉行政行为的合法性进行审查，本案审查的是两被告作出的涉案行政行为认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出……”第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”第二十条规定“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”本案中，原告钟榕娇会同黄国京、黄彩萍、曾玉强、冯梅娟等13人于2017年6月28日携带信访材料聚集在国土资源部、天安门广场地区周围，该事实有北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的《训诫书》，佛冈县公安局对原告等人制作的《询问笔录》，到案经过等证据证实，足以认定。因国土资源部、天安门广场地区不是信访接待场所，不接待信访人员的走访，也不允许信访人员滞留或聚集，故原告等人的上述行为属非正常信访行为，扰乱了公共场所秩序。被告佛冈县公安局对原告作出行政拘留10日的处罚，符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……”关于公安机关管辖的规定，亦符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的……”的规定，适用法律正确，处罚在法定幅度内，并无不当。佛冈县公安局履行了受理、传唤、权利义务告知、调查询问相关程序，处罚程序合法。被告清远市公安局受理原告的行政复议后，依法送达、审查，并作出维持《行政处罚决定书》的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》及清远市公安局作出的《行政复议决定书》，依据不足，原审法院不予支持。综上所述，被告佛冈县公安局在作出行政处罚决定前，履行了立案、调查取证、告知相关权利义务等程序，程序合法，其作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，处罚适当。被告清远市公安局受理原告钟榕娇的行政复议后，依法送达、审查，并作出维持《行政处罚决定书》的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告钟榕娇的诉讼请求。本案受理费50元，由原告钟榕娇负担。
上诉人钟榕娇不服原审判决向本院提起上诉，上诉请求：1、依法撤销清新区人民法院作出的（2017）粤1803行初156号行政判决并依法改判；2、依法撤销被上诉人佛冈县公安局作出的佛公行罚决字〔2017〕00606号《行政处罚决定书》；3、依法撤销被上诉人清远市公安局作出的清公复决字〔2017〕017号《行政复议决定书》；4、依法对伪造证据故意陷害上诉人的行为人依法追究法律责任。
事实与理由：一、原审判决认定事实错误,证据不足,适用法律错误。首先,上诉人到北京市的国土资源部并不是上访，而是申请公开批准征收上诉人所在村企岭下100亩农田的批准文件的信息事项。原审法院将到北京的行为认定为非法上访和扰乱公共秩序的行为，属于认定事实错误。其次,原审法院、清远市公安局与佛冈县公安局所查明的案件基本情况、上诉人到北京的原因、上诉人扰乱公共场所秩序的具体地点和时间、案件移交部门等基本事实各不相符、相互矛盾，原审法院认定事实的证据不足,进而适用法律错误。二、原审判决实体违法。原审法院未经查证核实，就主观臆测上诉人等13人携带信访材料非法结伙到北京上访，属于实体违法。三、原审法院故意违背事实和法律作枉法裁判。四、被诉的行政处罚决定所依据的证据不足，且违反法定程序。被上诉人佛冈县公安局作出《行政处罚决定书》中载明：“以上事实有违法嫌疑人的陈述和申辩”，也就是说，该决定所依据的理由即“本人陈述”，除了此以外，再也没有其他证据证明。根据《治安管理处罚法》第九十三条的规定“公安机关查处治安案件，只有本人陈述，没有其他证据证明的，不能作出治安管理处罚决定。”因此，被上诉人佛冈县公安局违反了法律规定，严重地侵害了当事人的合法权益。同时，被上诉人佛冈县公安局不能提供上诉人在北京市有非法行为的法律依据以及移送案件管辖权所必须的证据和依据，被上诉人佛冈县公安局对上诉人作出的处罚决定是超越职权、滥用职权的违法行为。因此，被上诉人作出行政处罚决定属于认定事实不清、证据不足、适用法律错误。被上诉人清远市公安局作出维持该行政处罚决定的行政复议决定，亦属认定事实不清、证据不足、适用法律错误。综上，原审法院作出（2017）粤1803行初156号行政判决是错误的，应予以撤销。
被上诉人佛冈县公安局在二审期间未提交书面答辩意见，庭审中称按一审时的答辩意见。
二审期间，被上诉人清远市公安局答辩称:一、佛冈县公安局对钟榕娇作出的佛公行罚决字〔2017〕00606号《佛冈县公安局行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。2017年6月28日，钟榕娇等人在北京天安门地区非法上访，并被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。有钟榕娇的陈述和申辩、证人证言以及《北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书》等证据证实。佛冈县公安局遵循有关的法律程序办理该案，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定，对钟榕娇作出处以行政拘留十日的行政处罚决定。因此，佛冈县公安局作出该行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。二、我局作出维持被诉行政处罚决定（清公复决字〔2017〕017号《清远市公安局行政复议决定书》），符合法律规定。我局在2017年8月28日收到申请人钟榕娇不服被诉行政处罚决定的行政复议申请后，受理了该申请，在同日我局将《清远市公安局行政复议提交答复通知书》（清公复答字〔2017〕018号）及行政复议申请书复印件发送被申请人，同年9月6日被申请人提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料。经审查，该行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。2017年10月25日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，我局作出维持该行政处罚决定的行政复议决定，制作了清公复决字〔2017〕017号《清远市公安局行政复议决定书》，并于同月27日将该决定书邮寄给申请人。因此，我局作出维持被诉行政处罚决定的行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》等法律规定。综上，佛冈县公安局对钟榕娇作出的行政处罚决定(佛公行罚决字〔2017〕00606号《佛冈县公安局行政处罚决定书》)，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。我局作出维持被诉行政处罚决定的行政复议决定(清公复决字〔2017〕017号《清远市公安局行政复议决定书》)，亦符合《中华人民共和国行政复议法》等法律规定。清远市清新区人民法院作出的（2017）粤1803行初156号行政判决，公正严明。综上，请求二审法院依法驳回上诉人钟榕娇的上诉请求。
二审期间，上诉人钟榕娇提交以下证据：1、汇报；2、呈请公安行政处罚审批报告、黄石林基本情况；3、佛冈县城乡规划管理办公室《证明》；4、佛冈县国土资源部答复；5、清远市农业局答复；6、佛冈县县城征地拆迁村民大会表决书；7、佛冈县国土资源部答复；8、佛冈东劲房地产开发有限公司《意见陈述书》；9、信访事项受理告知书；10、传真电话查询010-68412889；11、十九大代表邱瑛琪提议。
被上诉人佛冈县公安局对上诉人钟榕娇二审期间提交的证据，质证称：对证据1的三性无异议，但是对证明内容有异议，汇报材料证明了上诉人在北京扰乱公共秩序的事实而不能作为证明佛冈县人民政府打击报复的依据；对证据2，该证据是我方一审提交的证据，对该证据的三性无异议，但是不能作为证明佛冈县公安局随意定性杀人的证据；对证据3的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，与上诉人在北京天安门广场扰乱公共秩序，无任何关联性；对证据4-5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据6-9，均与本案无关；对证据10的真实性在该情况无法鉴定，对其证明内容应以我方提供的训诫书为准；对证据11，邱瑛琪的个人看法属于学者的个人观点，并不是生效的法律条文，不能作为审判的依据，与本案无关。
被上诉人清远市公安局对上诉人钟榕娇二审期间提交的证据，质证称：对证据1-10，同意佛冈县公安局的质证意见；对证据11,该证据来源不明，真实性无法确定。
二审期间，被上诉人佛冈县公安局与清远市公安局均未提交新证据。
本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。根据双方当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点为：上诉人是否有违法行为，被上诉人佛冈县公安局对上诉人作出的《行政处罚决定》以及被上诉人清远市公安局对上诉人作出的《行政复议决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，是否超越职权的问题。
一、关于上诉人是否有违法行为、《行政处罚决定》认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。根据《信访条例》第十八条：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”以及《北京市天安门地区管理规定》第十条：“进入天安门地区的人员应当遵守法律、法规、规章的规定，维护天安门地区的社会秩序，服从工作人员的管理......”的规定，公民、法人或者其他组织有权向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，但在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。本案中，上诉人会同黄国京、黄彩萍、曾玉强、冯梅娟等13人于2017年6月28日携带信访材料先后在国土资源部、天安门地区周围聚集、走访、滞留，因而被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。该事实有北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的《训诫书》、被上诉人佛冈县公安局对上诉人钟榕娇、证人黄国京、曾玉强等人制作的《询问笔录》、录音录像、到案经过等证据证实。上诉人钟榕娇等人到北京进行上访活动，应该依法依规到相关的信访接待部门去反映自己的问题，但其却在不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集的天安门地区聚集、走访、滞留，对该地区的正常秩序造成影响，也影响了该地区公安机关的办公秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”的规定，应当给予治安管理处罚。被上诉人佛冈县公安局对上诉人处以行政拘留10日的行政处罚，事实清楚，法律依据充分。上诉人认为《行政处罚决定》认定事实不清，证据不足，适用法律错误的主张，理据不充分，本院不予采纳。
二、关于被诉的《行政处罚决定》是否存在超越职权，程序是否合法的问题。首先，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；……”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”的规定，本案被上诉人佛冈县公安局作为县一级公安机关享有法定的治安管理处罚权。且其作为本案中违法行为人居住地的公安机关，对本案的管辖更为适宜，享有本案管辖权。根据被上诉人佛冈县公安局提供的《训诫书》的“移交联”可以证实，该案是由北京市公安局天安门地区分局治安大队移交给佛冈县公安局，双方在“移交联”上加盖了公章，该事实证实北京市公安局天安门地区分局治安大队与被上诉人佛冈县公安局的案件移交手续的合法性。上诉人认为被上诉人佛冈县公安局违反管辖规定及超越职权、滥用职权等上诉理由不成立，本院不予支持。
其次，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”根据上述规定，被上诉人佛冈县公安局对其作出的行政行为的合法性负有举证责任。诉讼期间，其向法院提交了《询问笔录》、录音录像、北京市公安局天安门地区分局的《训诫书》等证据证实上诉人钟榕娇存在违法行为。同时，提供了《传唤证》、《行政拘留家属通知书》、《行政案件权利义务告知书》等证据证明其对上诉人作出的《行政处罚决定》之前已经履行了事前告知义务，告知了拟处罚的事实、理由和依据，保证了上诉人的陈述、申辩权；在《行政处罚决定书》中也告知了上诉人申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限，保障了上诉人行政和司法救济的权利;制作《被传唤人家属通知书》、《行政拘留家属通知书》并送达，已履行了告知义务，保证了上诉人家属的知情权。被上诉人佛冈县公安局的上述行政行为，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序，对其行政行为程序的正当性，本院予以认定。二审庭审中，上诉人诉称被上诉人佛冈县公安局并未将《佛冈县公安局行政拘留家属通知书》直接送达上诉人的家属，只是通知到村委会，上诉人的家属是在行政处罚执行完毕后才知道该处罚的事实,主张被上诉人佛冈县公安局的送达程序违法的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第二款的规定，行政拘留家属通知书可以送达至村委会，再由村委会送达上诉人的家属。被上诉人佛冈县公安局将行政拘留通知书送达给村委会后转交当事人家属的行为符合法规规定。因此，上诉人认为被上诉人佛冈县公安局作出的《行政处罚决定书》属于违反法定程序的主张，理由不充分，本院不予采纳。
三、关于《行政复议决定》是否合法的问题。如上述，被上诉人佛冈县公安局作出的《行政处罚决定》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被上诉人清远市公安局依法受理上诉人的行政复议申请后，经依法通知被申请人佛冈县公安局答辩、举证、审查后在法定期限内作出维持《行政处罚决定书》的《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，亦属于认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人请求撤销被诉《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》，依据不足，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持；上诉人的上诉请求理由不充分，本院不予采纳；被上诉人要求维持原判的证据、理由充分，对其答辩意见本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人钟榕娇负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄方然
审判员 赖爱红
审判员 林士嵛
二〇一八年五月七日
法官助理叶礼裕
书记员毛毓敏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款第(一)项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
《公安机关办理行政案件程序规定》
第三十三条第一款送达法律文书，应当遵守下列规定：
（一）依照简易程序作出当场处罚决定的，应当将决定书当场交付被处罚人，并由被处罚人在备案的决定书上签名或者捺指印；被处罚人拒绝的，由办案人民警察在备案的决定书上注明；
（二）除本款第一项规定外，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明；被处理人不在场的，公安机关应当在作出决定的七日内将决定书送达被处理人，治安管理处罚决定应当在二日内送达。送达法律文书应当首先采取直接送达方式，交给受送达人本人；受送达人不在的，可以交付其成年家属、所在单位的负责人员或者其居住地居（村）民委员会代收。受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名和捺指印的，送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场，说明情况，也可以对拒收情况进行录音录像，把文书留在受送达人处，在附卷的法律文书上注明拒绝的事由、送达日期，由送达人、见证人签名或者捺指印，即视为送达。无法直接送达的，委托其他公安机关代为送达，或者邮寄送达。经采取上述送达方式仍无法送达的，可以公告送达。公告的范围和方式应当便于公民知晓，公告期限不得少于六十日。
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条第一款第（一）项行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；