浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙丽行初字第44号
原告龙泉市农村信用合作联社。住所地：龙泉市中山东路***号。
法定代表人宋武龙，理事长。
委托代理人吴津，浙江汇时律师事务所律师。
被告龙泉市人民政府。住所地：龙泉市贤良路***号。
法定代表人季柏林，市长。
委托代理人毛传登，龙泉市国土资源局法制科科长。
委托代理人吴金铿，浙江金铿律师事务所律师。
第三人龙泉市东坑水电站。住所地：龙泉市龙南乡庵边村坑下缘。
诉讼代表人毛传彬，执行事务合伙人。
委托代理人张小青，浙江金铿律师事务所律师。
第三人龙泉市东坑水电开发有限公司。住所地：龙泉市龙南乡东坑村。
法定代表人何日荣，执行董事。
原告龙泉市农村信用合作联社诉被告龙泉市人民政府、第三人龙泉市东坑水电站、第三人龙泉市东坑水电开发有限公司土地行政登记一案，于2015年9月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月23日对本案进行了公开开庭审理。原告龙泉市农村信用合作联社的委托代理人吴津、被告龙泉市人民政府副市长朱野及委托代理人毛传登、吴金铿，第三人龙泉市东坑水电站的诉讼代表人毛传彬及委托代理人张小青到庭参加诉讼。第三人龙泉市东坑水电开发有限公司经合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告龙泉市人民政府于2015年1月15日将第三人龙泉市东坑水电开发有限公司原登记为浙龙国用（2008）第2709号国有土地使用证变更登记给第三人龙泉市东坑水电站，变更后的土地权证号为浙龙国用（2015）第0108号。原告龙泉市农村信用合作联社认为该土地使用权变更登记侵害了其与第三人龙泉市东坑水电开发有限公司借款的抵押担保权，故向本院提起行政诉讼。
原告龙泉市农村信用合作联社起诉称：案外人龙泉市市政水泥制品有限公司和第三人龙泉市东坑水电开发有限公司均是其股东和法人代表何日荣实际控制的公司。2012年6月21日，龙泉市市政水泥制品有限公司和第三人龙泉市东坑水电开发有限公司与原告签订《流动资金最高额抵押借款合同》，约定龙泉市市政水泥制品有限公司向原告借款人民币700万元，借款期限为2012年6月21日起至2015年6月18日。第三人龙泉市东坑水电开发有限公司以其所有东坑水电站的整体资产为上述借款提供抵押担保，并办理整体资产抵押登记。现在，原告发现被告在2015年1月15日将第三人龙泉市东坑水电开发有限公司的原登记为浙龙国用（2008）第2709号国有土地使用证变更登记给了第三人龙泉市东坑水电站（普通合伙）名下。经过进一步查询得知，第三人龙泉市东坑水电站（普通合伙）是通过伪造《电站转让协议书》，以161000元价格将包括本诉土地在内的三块国有土地申请过户自己名下。原告认为，第三人龙泉市东坑水电站（普通合伙）的行为属于骗取登记行为，而被告末尽审查义务，错误登记，导致第三人龙泉市东坑水电开发有限公司所有用于抵押的东坑水电站的核心资产转让给第三人龙泉市东坑水电站（普通合伙），导致原告债权无法有效受偿。故原告为维护自身合法权益，特依据《行政诉讼法》的规定提起行政诉讼，请依法判决撤销被告颁发给第三人龙泉市东坑水电站的浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用证，本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提供的证据有：1、原告营业执照和组织机构代码证、法定代表人身份证明，待证原告主体资格及基本情况；2、流动资金最高额抵押借款合同、动产抵押登记书，待证第三人龙泉市东坑水电开发有限公司将涉案龙泉市东坑水电站整体资产在2012年6月21日在龙泉市工商局作了整体抵押登记；3、浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用权证，待证被告将涉案土地的土地使用权登记给第三人龙泉市东坑水电站；4、真实的电站转让协议书、虚假的协议书；待证真实协议受让方是毛传彬个人，虚假的协议书受让方是龙泉市东坑水电站，在虚假的协议书落款时间期间，东坑水电站（普通合伙）还未成立；5、丽政办发（2002）55号文件、龙政办发（2003）39号文件、龙泉、松阳、遂昌等市县工商局2012年至2015年水电站整体资产抵押登记书、浙工商同（1999）22号文件、浙工商同处（1999）19号文件，以上证据材料待证省内水电站整体资产在工商局登记是有依据的，抵押是有效的，而且丽水市政府和各县市政府均指定在工商局登记，且2012年各地均在办理有水电站整体资产抵押登记；6、合伙企业基本情况表、民事答辩状、庭审笔录，待证龙泉市东坑水电站在民事诉讼程序中自认2013年8月6日是由毛传彬个人与龙泉市东坑水电开发有限公司签订电站转让协议，之后于2013年9月才成立龙泉市东坑水电站（普通合伙）企业，故涉案电站转让协议不具有真实性；7、价格评估报告书。
被告龙泉市人民政府答辩称：一、原告无诉讼主体资格。《城市房地产管理法》第六十二条第一款规定，房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。《担保法》第四十一条规定，当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵甲合同自登记之日起生效。第四十二条规定，办理抵押物登记的部门如下：（一）以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用权证书的土地管理部门；（二）以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门；（五）以企业的设备和其他动产抵押的，为财产所在地的工商行政管理部门。根据我市政府机构职能的分工，龙泉市国土资源局为核发土地使用权证书的土地管理部门。本案原告与第三人龙泉市市政水泥制品有限公司和东坑水电站开发有限公司签订的《流动资金最高额抵押借款合同》中的抵押财产包括水电开发公司的整体资产，但其仅仅在工商行政管理部门办理了动产抵押登记，而未就不动产部分在法定的土地管理部门办理抵押登记，因此该涉案的土地使用权并未依法设立抵押权。由于本案中的土地抵押权并未设立，因此该土地使用权的变更登记与原告并无利害关系。二、答辩人已尽审查义务、土地变更登记结果正确。本案原告与龙泉市市政水泥制品有限公司和第三人东坑水电站开发有限公司签订的《流动资金最高额抵押借款合同》中的抵押财产包括水电开发公司的整体资产，但其仅仅在工商行政管理部门办理了动产抵押登记，而未就不动产部分在法定的房地产管理部门办理抵押登记，因此土地使用权上的抵押权并未设立。在本案土地使用权变更登记案中，第三人龙泉市东坑水电站与龙泉市东坑水电开发有限公司买卖双方当事人持原土地权利证书和土地权利转移协议等相关证明提起了变更登记申请，是龙泉市东坑水电站与龙泉市东坑水电开发有限公司买卖双方当事人的真实意思表示，转让前的土地使用权证（浙龙国用（2008）第2709号）无抵押权登记等他项权利，土地登记机关已尽审查义务并严格依据法律法规要求进行土地使用权变更登记，登记结果正确。三、《电站转让协议书》属于民事法律行为。原告提出第三人东坑水电站是通过伪造《电站转让协议书》骗取的登记无明确的证据支持。《电站转让协议书》是由第三人东坑水电开发有限公司和东坑水电站根据《民法》、《合同法》等相关民事法律建立的民事法律关系，应当受到法律的保护。原告对该《协议书》的效力提出异议应当先向人民法院提起民事诉讼，解决民事争议，确定《协议书》的真实效力。
被告向本院提交证据有：1、土地登记审批表；2、土地登记审请表；3、宗地图；4、个人身份证明；5、具结保证书；6、法人代表身份证明；7、机构代码证；8、营业执照、税务登记证；9、契证和营业税，10、合伙协议书和决议；11、龙泉市龙南乡证明；12、转让协议书；13、土地转让审批表；14、国有土地使用证；15、产权证复印件。上述证据待证涉案土地使用权申请变更登记经过等情况。
第三人龙泉市东坑水电站答辩称：答辩人认为本案被告龙泉市人民政府的发证行为有充分的事实依据和法律依据，发证程序合法，应当予以维持。理由如下：第一，原告不是本案行政诉讼适格的原告。本案原告提起行政诉讼的前提是原告已经具有了涉案电站土地房产的抵押权，但事实上原告并未获得涉案东坑电站土地房产的抵押权。《物权法》第一百八十七条规定，以土地房屋等不动产抵押的，应当办理抵押登记。抵押权自登记时设立。《物权法》第十四条规定，不动产物权的设立依法应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。因此，本案所涉的电站土地房产抵押权的设立也应自记载于不动产登记簿时发生效力。依据《土地登记办法》第二条、第三十六条规定，以土地使用权抵押的，抵押事项应登记在土地登记簿和土地权利证书上，并向抵押权人颁发《土地他项权利证明书》。土地登记簿是不动产登记簿，是土地抵押权归属和内容的根据。《土地他项权利证明书》则是抵押权人享有抵押权的证明。原告也还没有提供能证明其抵押权合法存在的《土地他项权利证明书》。因此可以认定原告对答辩人电站的土地房产等不动产不享有抵押权。二、如果龙泉市工商行政管理局于2012年6月21日所办理的抵押登记涉及土地房产等不动产抵押登记，则该行为是违法行政，依法不产生登记效力：l、龙泉市工商行政管理局不是土地使用权抵押登记机构。《担保法》第四十二条第（一）项规定，就土地使用权抵押的，核发土地使用权证书的土地管理部门为抵押登记部门。《土地登记办法》第三条第二款规定，土地抵押权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。因此如果原告打算对答辩人电站土地使用权设立抵押权，应由龙泉市国土资源局办理抵押登记，颁发《土地他项权利证明书》。龙泉市工商行政管理局在本案所涉登记行为如果涉及土地抵押登记，则于法无据，且违反《担保法》、《土地登记办法》的规定，属超越职权的行政行为。2、《动产抵押登记书》不能证明原告享有答辩人电站的土地房产等不动产抵押权。原告提供的《动产抵押登记书》的名称及加盖的印章均说明不是不动产抵押权证明文书。同时龙泉市工商行政管理局2014年12月5日出具的《动产抵押登记证明》也明确说明抵押物只涉及设备等动产，没有不动产抵押。3、龙泉市工商行政管理局的登记如涉及土地房产，则登记程序、内容违法。根据《土地登记办法》、《房屋登记办法》的相关规定，本案答辩人电站的三宗地和一处房产如被抵押，那么应按照宗地和房屋的基本单元分别进行抵押登记，不能以“电站整体资产”名义进行登记。4、龙政办发（2003）39号《关于明确龙泉市范围内小水电企业财产抵押登记部门的通知》未能使龙泉市工商行政管理局就本案所涉登记行为合法化。（1）依据《担保法》第四十二条第（二）项规定，有权规定房产抵押登记部门的是县级以上人民政府，而不是发布龙政办发（2003）39号通知的主体龙泉市人民政府办公室。政府办公室是内部管理机构，无权行使外部管理职权，不得对外发布行政规范性文件。（2）根据浙江省人民政府浙政发（1999）176号《关于房地产抵押登记问题的通知》第四条的规定，县市政府确定一个部门为本行政区内办理房地产登记的部门，并在当地公布，同时报省法制局备案。本案原告所主张的所依据的龙政办发（2003）39号《通知》是否经过备案，是否在当地公布均无证据证明，因此答辩人认为龙政办发（2003）39号《通知》不能够作为行政管理的依据。同时根据浙江省人民政府浙政发（1999）176号《关于房地产抵押登记问题的通知》第六条的规定“登记部门要主动与相关职能部门加强沟通与联系，并在办理抵押登记和注销登记后5个工作日内，将办理登记情况通报给有关房地产权属管理部门；有关权属部门要积极配合，在注销登记前未经抵押权人同意，不得为抵押人办理房地产交易、过户等手续”。因此即便根据原告所主张的龙政办发（2003）39号《通知》的规定，登记机关也没有将登记的情况通报给房地产权属管理部门，本案的抵押登记也是不生效的。（3）龙政办发（2003）39号《通知》在2011年10月12日就已停止使用。根据浙江省行政规范性文件管理办法（浙政令（2010）275号第三十条规定未列入继续有效的文件目录的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据，同时根据龙泉市人民政府办公室文件龙政办发（2011）125号文件《关于公布龙泉市人民政府（办公室）规范性文件清理结果的通知》的规定龙政办发（2003）39号《通知》未列入继续有效的规范性文件目录，因此该文件早在2011年10月12日就已经停止使用。故原告所主张的水电站整体抵押由上商行政管理局登记完全缺乏依据。第二，本案所涉的土地登记行为合法有效。2013年8月6日，毛传彬与龙泉市东坑水电开发有限公司签订了一份《电站转让协议书》，毛传彬向龙泉市东坑水电开发有限公司购买了东坑水电站。协议签订后，毛传彬按约定支付价款，龙泉市东坑水电开发有限公司也交付了电站资产，移交了电站国有土地使用证、房屋所有权证，土地使用证及房屋所有权证内均未记载有抵押的内容。2013年8月21日毛传彬成立了龙泉市东坑水电站，组织形式为个人经营。按照浙江省人民政府“个转企”政策，个体经营的龙泉市东坑水电站于2013年9月3日转型为普通合伙企业，名称为龙泉市东坑水电站（普通合伙）。在办理产权登记过程中，答辩人至始至终没有隐瞒东坑水电站最初购买的主体是毛传彬的事实。答辩人认为本案原告的主张是答辩人提供了虚假的协议办理登记，但从交易、办证的过程来看，双方的交易是真实的，也就是说被告办理产权变更登记的基础法律事实是合法的，既然交易合法那么被告的发证行为自然是合法的。综合以上，答辩人认为本案原告因尚未取得东坑水电站的抵押权，被告龙泉市人民政府的发证行为对其权利不会造成影响，因此原告不具有原告的主体资格。同时龙泉市人民政府的发证行为事实、法律依据充分，办证程序合法，依法应当予以维持。
第三人龙泉市东坑水电站向本院提交证据有：1、电站转让协议书，待证第三人已经将毛传彬与龙泉市东坑水电开发有限公司的电站转让协议书提供给国土部门，但由于此前政府要求毛传彬个转企，毛传彬所经营的个体工商户的东坑电站转为普通合伙的东坑电站，因此国土部门又将该协议退还给答辩人，要求重新签订合同；2、个体工商户转为合伙企业证明，待证原个体工商户的龙泉市东坑水电站于2013年9月3日转型为普通合伙企业；3、土地使用权登记申请表，待证涉案土地使用权的变更登记系龙泉市东坑水电站与龙泉市东坑水电开发有限公司共同向龙泉市国土资源局申请办理的，龙泉市东坑水电开发有限公司也认同将土地直接变更至龙泉市东坑水电站（普通合伙）名下的事实；4、动产抵押登记证明，待证龙泉市工商行政管理局为原告办理的登记是动产抵押登记；5、龙政办发（2011）125号文件，待证原告所依据的龙政办发（2003）39号《关于明确龙泉市范围内小水电企业财产抵押登记部门的通知》没有列入继续有效的规划性文件目录之中，应属于无效；6、浙江省行政规范性文件管理办法，待证行政规范性文件进行清理后，制定机关应当及时公布继续有效、废止和失效的行政规范性文件目录，并定期汇编本机关已公布和清理的行政规范性文件。未列入继续有效的文件目录的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。7、浙江省人民政府关于房地产抵押登记问题的通知，待证通知第四条明确一个部门办理房地产抵押登记；根据有关法律法规精神，县（市）政府应于1999年9月底前规定一个部门为本行政区域内办理房地产抵押登记的部门，并在当地公布，同时报省法制局备案。第六条规范加强部门联系，共同做好抵押登记工作；登记部门要主动与相关职能部门加强沟通与联系，并在办理抵押登记和注销登记后5个工作日内，将办理登记情况通报给有关房地产权属管理部门；有关权属管理部门要积极配合，在注销登记前未经抵押权人同意，不得为抵押人办理房地产交易、过户等手续；8、关于明确房地产抵押登记部门的通知，待证2000年6月26日龙泉市人民政府通知规定龙泉市房地产管理处为本市行政区域内办理房地产抵押登记的部门。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据认定如下：原告提供的证据1、2、3、4、6符合证据三性，能够证明本案事实经过，作为证据予以认定；证据5系政府文件等，予以认定；证据7与本案不具有关联性不予认定。被告提供的证据与本案有关联性，能证明案件事实经过，可作为证据予以认定，待证内容结合其它证据予以确认。第三人提供的证据1、2、3符合证据三性，予以认定；5、6、7、8是政府相关文件，具有真实性予以认定，待证内容结合全案证据予以综合认定；证据4内容不具有真实性，不予认定。
根据上述认定的证据，本院对本案事实认定如下：2012年6月21日，龙泉市市政水泥制品有限公司和第三人龙泉市东坑水电开发有限公司与原告龙泉市农村信用合作联社签订了《流动资金最高额抵押借款合同》，龙泉市市政水泥制品有限公司向原告借款人民币700万元，借款期限为2012年6月21日起至2015年6月18日，第三人龙泉市东坑水电开发有限公司以其所有的东坑水电站整体资产为上述借款提供抵押担保，并到龙泉市工商行政管理局办理整体资产抵押登记。2013年8月6日第三人龙泉市东坑水电开发有限公司与第三人龙泉市东坑水电站（普通合伙）诉讼代表人毛传彬签订涉案东坑水电站转让协议。2013年9月3日经龙泉市工商行政管理局核准原个体工商户性质的龙泉市东坑水电站转型为普通合伙企业，企业名称为龙泉市东坑水电站（普通合伙）。2014年11月20日，第三人龙泉市东坑水电站（普通合伙）和龙泉市东坑水电开发有限公司申请将龙泉市东坑水电开发有限公司于2008年12月16日经登记取得座落在龙泉市龙南乡东坑村出让国有土地使用权［证号为浙龙国用（2008）第2709号］，权利人变更登记给第三人龙泉市东坑水电站（普通合伙），被告龙泉市人民政府于2015年1月15日对该土地使用权进行了变更登记，登记土地证号为浙龙国用（2015）第01**号。原告龙泉市农村信用合作联社认为该土地使用权变更登记行为侵害了其借款抵押担保权，导致其债权无法有效受偿，故向本院提起行政诉讼，请求撤销被告龙泉市人民政府颁发给第三人龙泉市东坑水电站（普通合伙）的浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用权证。
本院认为，本案系因被告龙泉市人民政府依申请对东坑水电站土地使用权进行变更登记而提起的诉讼。原告龙泉市农村信用合作联社主张其对涉案土地使用权已经在龙泉市工商行政管理局进行抵押登记，依法享有抵押权，被告在变更登记时未尽审查义务，错误的将涉案土地使用权变更至龙泉市东坑水电站（普通合伙）名下，致使原告的债权无法有效受偿。被告龙泉市人民政府则辩称其作出的土地变更登记行为是基于龙泉市东坑水电开发有限公司与龙泉市东坑水电站（普通合伙）之间的电站资产转让协议，且涉案土地使用权的抵押并未在被告的下属职能部门国土资源主管部门进行登记，故被告的变更登记行为合法有效。现本案两第三人对电站转让的基础事实未提出异议，因此，本案的主要争议焦点在于：涉案电站转让前，龙泉市东坑水电开发有限公司基于对龙泉市农村信用合作联社的债务而在龙泉市工商行政管理局进行的电站整体资产包括涉案土地使用权抵押登记是否有效。根据《中华人民共和国担保法》第四十二条第二款之规定，以城市房地产或者乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，办理抵押物登记的部门为县级以上地方人民政府规定的部门。龙泉市人民政府为做好小水电企业财产抵押登记管理工作，于2003年4月28日以龙政办发（2003）39号文件规定全市范围内的小水电办理贷款抵押时，水电站的发电设备、水工设施及直接相关的厂房等作为一个整体进行抵押登记，登记部门为市工商行政管理局。该规定符合《担保法》的要求。本案所涉电站整体资产于2012年6月21日抵押登记时，龙政办发（2003）39号文件仍在遵照执行，故龙泉市工商行政管理局的电站资产整体抵押登记行为应为有效。至于被告辩称龙泉市工商行政管理局在抵押登记后未依照《浙江省人民政府关于房地产抵押登记问题的通知》的要求及时告知被告下属的国土资源行政主管部门，因该告知行为仅为行政机关内部工作衔接程序，并非针对抵押权人，故不影响抵押物登记的效力。综上所述，被告龙泉市人民政府在抵押登记注销前未经抵押权人同意，为抵押人办理抵押物交易、过户手续，不符合法律规定，侵害了原告的合法权益，显属不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决如下：
撤销被告龙泉市人民政府颁发给第三人龙泉市东坑水电站的浙龙国用（2015）第0108号国有土地使用权证。
案件受理费50元，由被告龙泉市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。上诉人应向浙江省高级人民法院预交上诉案件受理费50元，在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省高级人民法院户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号：19000101040006575401001，开户银行：农业银行杭州市西湖支行）。
审 判 长 朱建民
审 判 员 梅剑文
人民陪审员 李 勤
二〇一六年三月八日
代书 记员 吴美珠