三亚市城郊人民院
行 政 判 决 书
（2014）城行初字第346号
原告陈某生，男，汉族。
委托代理人钟某姬，女，系原告陈某生妻子。
原告裴某姑，女，汉族。
原告共同委托代理人谢某微，海南富岛律师事务所律师。
被告三亚市崖城镇人民政府
法定代表人苏某明，三亚市崖州区筹备组组长。
委托代理人欧某震，三亚市崖州区筹备组工作人员。
第三人黎某，男，汉族。
第三人容某忠，男，汉族。
第三人共同委托代理人骆某，海南三和元律师事务所律师。
原告陈某生、裴某姑诉被告三亚市崖城镇人民政府（下称崖城镇政府）及第三人黎某、容某忠不服青苗补偿款分配处理意见一案，原告于2014年10月24日向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月27日受理该案后，于2014年11月7日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法适用简易程序，于2014年11月18日公开开庭审理本案。原告陈某生、裴某姑及其委托代理人谢某微、钟某姬，被告委托代理人欧某震，第三人黎某、容某忠及其委托代理人骆某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告崖城镇政府向本院提交证据有：1、《国家建设征地拆迁补偿统计表》（A19-6／2，2010年3月16日，共4页），2、三亚市城郊人民法院（2009）城民一初字第378号民事调解书，以证明被告作出处理意见中分配比例的依据；3、三亚市城郊人民法院（2010）城民一初字第1397号民事判决书，以证明被告作出处理决定分配比例的的依据；4、《三亚市征收集体土地青苗补偿费和征地经费包干管理暂行办法》（三府（2011）208号），以证明被告作出青苗包干每亩5万元的依据。以上4份证据均证明被告作出处理意见认定事实清楚，依据充分，程序合法，适用法律正确。
原告陈某生、裴某姑诉称，一、被告崖城镇政府作出的《青苗补偿分配意见》于法无据，超越法定权限，违反职权法定的依法行政原则。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，农村集体土地的征地补偿费归集体经济组织所有，地上附着物和青苗补偿费归所有者所有，政府及其相关部门只能对征地面积及附着物和青苗数量、所有者予以确认，而没有对征地及青苗补偿的分配的权利。征地补偿的分配使用是集体经济组织的内部事务，青苗补偿则是青苗所有者的，如果青苗是多个权利人共有的，应由各方当事人依据法律法规等的规定及其相互约定进行协商处理，属于相关权利人自行处分的民事权利，如果权利人存在争议，也应由仲裁机构或人民法院予以裁决。政府代为分配实属越俎代庖。由此可见，被告对原告和第三人之间存在争议的青苗补偿费进行分配的具体行政行为超越法定权限的越权行为，应当予以撤销。二、被告作出《青苗补偿分配意见》认定事实不清，依据不足。1、被告只是依据三亚市城郊人民法院民事调解书，在未对原告和第三人土地承包过程中履行合同的情况及合同权利义务关系的事实进行调查核实的情况下，作出《青苗补偿分配意见》，侵犯了申请人的的合法权益。事实上，原告2007年8月8日与第三人签订《土地承包合同》，将大旦村委会承包给原告的崖州湾38亩海坡地转包给第三人种植西瓜，承包期四年（2007年8月1日至2011年8月1日）。因第三人懈怠履行合同义务而发生纠纷，原告曾于2009年4月诉至法院请求解除合同，后来在法院调解后继续履行合同，但对有关事项和权利义务关系作出调整，并于2009年12月31日签订《合作经营苗木场地协议书》。但是，从2007年土地承包后，第三人一直未能认真遵守合同约定，完整履行合同义务，2009年后承包土地实际处于搁荒闲置状态。而且，2010年以后，第三人没有按照《土地承包合同》的约定向原告交纳承包租金，事实上已经单方面终止了合同。只是在得知土地被政府征用后，为得到政府补偿才在承包土地上抢种作物。被告仅依据三亚市城郊法院在发生土地征用后对原调解书和《补充协议》确认的内容，而不对当时发生的情况和事实进行调查核实就作出《青苗补偿分配意见》，有悖“以事实为根据”的行政法原则。被告在未经作为权利人一方的原告确认的苗木数量的情况下，又没有充分听取原告的意见就作出行政处理意见，不仅依据不充分，而且明显剥夺了申请人的参与权，进而侵犯了申请人的合法权利。三、被告作出《青苗补偿分配意见》的程序不当。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条进一步明确政府拟定的“制止、补偿、安置方案在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”可是，被告在作出该《青苗补偿分配意见》时，并未进行公告，也没有听取包括原告在内的有关权利人的意见，程序明显不当。综上，被告作出《青苗补偿分配意见》具体行政行为超越法定权限，事实不清，依据不足，适用法律不当，侵犯了原告的权利。为保护原告的合法权益，维护法律的尊严，促进依法行政，请求人民法院依法撤销被告2014年8月21日作出的《关于黎某、容某忠和陈某生、裴某姑青苗补偿款分配的处理意见》。
原告提交证据有，1、2000年5月15日原告与大旦村委会签订的合同书，以证明原告向大旦村委会承包的18亩土地，并约定了承包年限35年。承包面积是58亩，实际丈量面积是60亩，大旦村委会也是同意的；2、2009年1月18日原告与大旦村委会签订的补充协议书，以证明并继续承包新增的面积，承包金额不变，也证明涉案土地一直是原告承包的；3、（2009）城民一初字第378号民事调解书，以证明原告与第三人达成具有法律效力的协议；4、2009年12月31日原告与第三人签订的《合作经营苗木场地协议书》，以证明原告与第三人是以法院调解书达成的协议为合作前提，并就收益以及征用补偿的比例依照新种植苗木总数确定分配比例达成协议。其中第五条约定，清点苗木时原告要在场，清点结果时原告要签字确认。是根据苗木的数量的多少来确定分配比例的，原告是依照苗木的多少作为分配依据；5、《国家建设征地拆迁补偿统计表》，以证明该份证据是根据原告未签名的2010年1月7日青苗补偿登记表制作的，其真实性、合法性、关联性我方不予确认；6、（2010）城民一初字第1397号民事判决书，以证明原告与第三人是以苗木的数量来计收补偿款的分配比例；7、行政复议申请书，以证明原告就被告作出处理意见向三亚市人民政府申请复议；8、三府复决字（2014）35号《行政复议决定书》，以证明原告方已经过行政诉讼的前置程序。
被告崖城镇政府辩称，2000年5月15日，原告陈某生、裴某姑与大旦村委会签订土地承包合同，承包使用大旦村委会海坡集体土地18亩作为高位虾塘开发养殖。2009年1月18日双方又签订补充协议书，大旦村委会同意另将原告在原承包地周边平整的42亩土地共计60亩一起发包给原告。2007年8月1日，原告将上述承包地中的38亩转租给第三人黎某、容某忠种植西瓜，租期4年，自2007年8月1日至2011年8月1日。之后，双方因承包经营权发生纠纷，原告将第三人诉至法院，在法庭的主持调解下，双方达成调解协议，2009年5月19日，三亚市城郊人民法院作出（2009）城民一初字第378号民事调解书，该调解书协议第二条内容为：“原告同意第三人将该地改种木瓜，如在2011年8月1日前该地被征用，按被征用木瓜全部的补偿款计，20%归原告，80%归第三人。”2010年1月7日，三亚市科工委负责征收该地，当时，征地小组对该地上的青苗及附着物进行了现场清点。2010年3月16日，征地小组根据现场清点情况填写了《国家建设征地拆迁补偿统计表》。但本案原告以现场清点时他们不再场为由，不认可征地小组的清点结果，使该地的青苗及附着物补偿工作长期无法完成。2013年5月22日之后，本案第三人多次组织亲属到三亚市信访局上访，市委领导要求崖城镇人民政府妥善处理该事。崖城镇人民政府进行深入调查取证后，多次组织调解无效，遂于2014年8月21日依据三亚市城郊人民法院（2009）城民一初字第378号民事调解书作出《关于黎某、容某忠和陈某生、裴某姑青苗补偿款分配处理意见》。一、《青苗补偿处理意见》并未超越法定权限，不违反公平合理原则。原告认为，被告没有对征地及青苗补偿款的分配权利。首先，被告所作出的《青苗补偿处理意见》仅仅是一份处理参考意见书，并没有硬性约束力，主要是给予原告、第三人长期上访闹访、缠访而双方经各级政府多次调解无效而做出的倾向性意见。其次，关于该《青苗补偿处理意见》，被告并未作硬性约束，至今没有将青苗补偿款支付给任何一方。二、《青苗补偿处理意见》认定事实清楚，依据充分。事实上，2010年月7日，三亚市科工委负责征收该地，2010年3月16日，征地小组根据现场清点情况填写《国家建设征地拆迁补偿统计表》后，因原告、第三人发生合同纠纷，致使第三人在该地上青苗补偿工作停滞一直无法完成。2011年8月1日双方合同期满后，原告又在涉案58亩土地上种植莲雾苗要求征地补偿，致使在同一土地上出现两次青苗补偿，这是违背农村土地征收法律法规的，因此原告仅能依据土地上第一次青苗进行补偿。被告作出的《青苗补偿分配处理意见》的分配方案是依据《三亚市征收集体土地青苗补偿费和征地经费包干管理暂行办法》第六条第一款规定，按每亩5万元，58亩土地青苗补偿款包干合计人民币290万元，进而依据三亚市城郊人民法院作出的378号民事调解书调解协议分配比例，作出80%归第三人，20%归原告的处理意见。因此，不存在苗木数量具体清点确认问题，并没有剥夺原告的参与权。三、《青苗补偿分配处理意见》作出的程序正当。原告认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“制止、补偿、安置方案在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”以上法律法规所说的“补偿安置方案”，是指征地项目的整体补偿安置方案而言，并非指针对个别农户的具体补偿安置方案而言，不存在程序不当的问题。征收该土地第一次清点青苗时，青苗的所有权人是第三人、黎某、容某忠，至于第三人与原告陈某生、裴某姑之间的承包经营权流转合同内容及关系，被告不知情，也与原告并不发生直接联系，因此不存在听取原告意见的可能。四、《青苗补偿款分配处理意见》并未剥夺申请人的救济权利。原告认为，被告作出的《青苗补偿款分配处理意见》未提及申请人的救济权利，剥夺了其法律救济的权利。其实，根据《最高人民法院关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第41条的规定，不存在原告丧失法律救济权的问题。综上，被告作出的《黎某、容某忠和陈某生、裴某姑青苗补偿款分配的处理意见》具体行政行为认定事实清楚，依据充分，程序正当。请法院依法予以维持。
第三人黎某、容某忠述称，一、被告崖城镇政府作出的处理意见认定事实清楚，依据充分，未超越权限。原告于2007年8月8日将其承包的大旦村委会位于崖州湾的58亩地转包给第三人种植西瓜，承包期四年（2007年8月1日至2011年8月1日）。2009年初，第三人在该承包地上改种木瓜，原告因而诉讼至三亚市城郊人民法院要求解除双方的《土地承包合同书》，在法院主持下，双方达成调解“第三人与原告签订的《土地承包合同书》继续履行，经双方确认，第三人承包的土地实际使用面积为58亩，原告同意第三人在承包地上改种木瓜，如在2011年8月1日前该地被征用，按被征用木瓜全部的补偿款计算20%归原告，80%归第三人。”2009年12月31日，第三人与原告签订《合作经营苗木场地协议书》，约定在剩余空地上（木瓜苗间隙）合作经营苗木，所有资金和种植管理由第三人负责，原种植木瓜分配比例按调解书确定的比例分成，新种植的苗木收入按实际种植的总数额分成，所种植的苗木数额15%归原告，85%归第三人；在合作期间如被征用，按实际新种植的苗木计，补偿款的15%归原告，85%归第三人。如苗木在原调解书确定的承包期限届满前被征用，获得补偿后第三人无条件将土地返还原告。原告在诉状中称第三人在2007年土地承包后未履行合同义务，2009年后承包土地处于撂荒闲置状态均不是事实。至于第三人在2010年后未按约定缴纳承包金，是因为第三人承包的土地在2010年初依法被征收，承包地不为第三人实际控制所致。2010年1月7日，三亚科工委负责征地的工作人员对第三人承包地上的青苗及附着物进行了清点丈量，制作了《青苗补偿登记表》、《地上附着物登记表》，原告以自己不在场为由拒绝在登记表上签名。2010年3月16日，征地小组工作人员根据上述两张登记表制作了《国家建设征地拆迁补偿统计表》，准备按照市政府规定的补偿标准对第三人承包地上的青苗进行补偿，因原告对已约定的青苗补偿款分配比例反悔，第三人在该地上的青苗补偿暂时被搁置。同年7月，第三人向三亚市城郊人民法院提起诉讼，请求法院确认征地青苗补偿款为2858821元，其中2172680元归第三人，521870元归原告；设施设备补偿款164271元归第三人。法院审理后认为：青苗补偿款尚未实际发放，该款项何时发放、如何发放，属征地单位按相关规定处理的事项。2010年11月4日，法院判决：2009年12月31日《合作经营苗木场地协议书》签订前所种植的木瓜，补偿款80%归第三人，20%归原告；2009年12月31日《合作经营苗木场地协议书》签订后所种植的苗木，补偿款85%归第三人，15%归原告。第三人、原告双方均未提出上诉。关于青苗补偿款分配比例，崖城镇人民政府在处理意见中仅仅是引用了三亚市城郊人民法院（2009）城民一初字第378号民事调解书确定的分配比例，即青苗补偿款第三人黎某、容某忠占80%，原告陈某生、裴某姑占20%，该比例的确定系第三人与原告自由协商的结果，系双方自行处分自己民事权利的结果，且该结果已经生效民事调解书的确认，不存在政府代为分配之说。二、崖城镇人民政府作出的处理意见程序合法，未剥夺原告救济的权利。处理意见所依据的《三亚市征收集体土地青苗补偿费和征地经费包干管理暂行办法》已经过法定公告程序，听取了被征地农村集体组织和农民的意见，才对三亚市被征地的农村集体组织和农民普遍适用的。从原告在诉状中引用《三亚市征地集体土地青苗补偿费征地经费包管理暂行办法》“青苗补偿统一按每亩5万元的标准进行补偿”的规定，即可见原告对该暂行办法非常熟悉了解，是知情者。处理意见并未剥夺原告诉权，原告向三亚市人民政府提起行政复议、向三亚市城郊人民法院提起行政诉讼，均是在依法行使诉权。综上，三亚市崖城镇人民政府2014年8月21日作出《关于黎某、容某忠和陈某生、裴某姑青苗补偿款分配的处理意见》的行政行为，事实认定清楚，依据充分，适用法律正确，程序合法，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人提供证据有，第一组证据：1、原告与第三人签订的《土地承包合同书》，2、（2009）城民一初字第378号民事调解书，以证明：第一，2007年8月8日，原告将其承包的大旦村委会崖州湾海坡地承包给第三人黎某、容某忠种植西瓜，承包期从2007年8月1日至2011年8月1日，共4年，土地租金为5000元每年，于每年的8月1日前支付；第二，2009年5月19日，三亚市城郊人民法院作出的（2009）城民一初字第378号民事调解书，就原告与第三人因履行上述《土地承包合同书》发生争议并自愿和解进行书面确认：承包地实际面积58亩；原告同意第三人将该地改种木瓜，如在2011年8月1日前该地被征用，按被征用木瓜全部的补偿款计，20%归原告，80%归第三人，原告所得的20%木瓜补偿款由村委会扣下，直接支付原告；第二组证据，原告与第三人签订的《合作经营苗木场地协议书》，以证明2009年12月31日原告与第三人书面约定：原告将剩余空地与第三人合作经营苗木，所有资金和种植管理由第三人负责；原种植木瓜分配比例按调解书确定比例分成，新种植的苗木的总数额15%归原告，85%归第三人；在合作期间被征用，按实际新种植的苗木计，补偿款的15%归原告，85%归第三人；第三组证据：1、青苗补偿登记表、土地附着物登记表各1张，2、国家建设征地拆迁补偿统计表2张，3、（2010）城民一初字第1397号民事判决书，以证明：第一，2010年1月7日，第三人承包的58亩土地被征用，经负责征地拆迁工作的三亚市科技工业发展委员会征地小组人员现场清点，于2010年3月16日制作《国家建设征地拆迁补偿统计表》确认：第三人承包地上引进木瓜苗12580株（其中大结果的11275株、中结果的875株、小结果的700株）、本度木瓜苗540000株、实生芒果苗144000株、槟榔苗26400株；按三府办（2006）77号文进行补偿，引进木瓜苗应得补偿款1813750元；按三府办（2008）123号文进行补偿，本地木瓜苗应得补偿款540000元、实生芒果秒应得补偿款288000元；槟榔苗应得补偿款52800元；第二，2010年7月，第三人因与原告就被征用土地上的附着物和青苗补偿的具体数额发生争议诉诸法院；2010年11月4日，三亚市城郊人民法院作出（2010）城民一初字第1397号民事判决书，认为被征收土地上附着物和青苗补偿款尚未实际发放，该款项何时发放，如何发放，属征地单位按相关规定处理的事项，不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围。该判决判令：2009年12月31日《合作经营苗木场地协议书》签订前种植的木瓜，补偿款80%归第三人，20%归原告；2009年12月31日《合作经营苗木场地协议书》签订后种植的苗木，补偿款85%归第三人、15%归原告；第四组证据，接访群众处理表（2013年，编号1），以证明第三人承包土地的土地补偿款已发放给了大旦村集体，但青苗补偿款却因原告要求征地单位支付不合理补偿及双方产生分配争议而暂时不予发放，为此，第三人多次信访反映问题。2013年5月22日，接访的市领导批复意见：第三人与原告之间的补偿份额纠纷应尽量在平和的气氛中得到解决；如双方协商没有达到预期效果，由崖城镇政府牵头，崖城征地办、市农业局等有关单位配合，进行调查，研究解决方案，再与纠纷双方协商解决；第五组证据：1、三亚市信访局回复函，2、崖信函（2014）11号《关于水南村黎某、容某忠信访件调处复函》，3、科工发函（2014）58号《关于黎某等信访事件中相关情况说明的函》，以证明：第一，三亚市崖城镇人民政府就第三人承包的土地于2010年被征用情况进行调查后恢复信访局：2010年科工委负责该地块的征收工作，征地组人员对黎某、容某忠种植木瓜进行过清点丈量，因黎某、容某忠与陈某生、裴某姑产生纠纷，陈某生要求赔偿20余亩开荒地使得科工委无法对该地块进行赔偿。2010年11月科工委将征地任务移交崖城镇政府，未移交该宗土地的相关资料，只留下原科工委征地工作组两名工作人员签名的统计表，没有负责人、分管领导的签名。崖城镇政府的处理意见是：根据“抢种青苗一律不赔”的原则，对陈某生抢种青苗不予赔付。第二，三亚市科技工业发展委员会就第三人承包的土地于2010年被征用情况回复信访局：2010年，科工委只进行了创意产业园征地补偿工作的第一阶段即现场清点。当年，征地小组对黎某、容某忠承包地上种植的青苗及地面附着物进行了现场清点（详见青苗补偿登记表）；并根据现场清点的实际情况，制作了初步补偿方案（详见国家建设征地拆迁补偿统计表）；现场清点人员吴开伟、钟绍深和张之山目前仍在创意产业园工作；第六组证据，三府复决字（2014）35号《行政复议决定书》，以证明原告因不服三亚市崖城镇人民政府作出的《关于黎某、容某忠和陈某生、裴某姑青苗补偿款分配的处理意见》，于2014年9月1日申请复议，三亚市人民政府经审理作出三府复决字（2014）35号《行政复议决定书》，维持三亚市崖城镇人民政府作出的《关于黎某、容某忠和陈某生、裴某姑青苗补偿款分配的处理意见》的行政行为。
经庭审质证，原告、被告及第三人向本院提交的证据，其证据来源予以确认。
经审理查明，本案原告陈某生、裴某姑于2000年与崖城镇大旦村民委员会签订承包合同，承包大旦村民委员会58亩土地。2007年8月8日，两原告将承包地其中38亩转包给第三人黎某、容某忠种西瓜，期限为4年，并签订《土地承包合同书》。双方因履行合同过程发生争议，于2009年5月，两位原告向城郊人民法院起诉要求处理，经法院主持调解双方达成协议。原告同意第三人将土地改种木瓜，在2011年8月1日前该地被征用，按被征用木瓜全部的补偿款计，20%归原告，80%归第三人等约定。2009年12月31日，原告与第三人又签订一份《合作经营苗木场协议书》进行合作。2010年期间，三亚市科工委对承包地进行征收，对地上的青苗及附着物进行清点，并根据清点情况制作征地拆迁补偿统计表。原告以清点时他们不在场为由，对清点株数不予认可，不同意在表上签名确认。因青苗补偿款分配问题，第三人曾诉至本院要求处理，本院于2010年7月作出三亚市城郊人民法院（2010）城民一初字第1397号民事判决，对原告与第三人双方《合作经营苗木场地协议》约定的有关条款作出确认判决，但对青苗补偿款具体分配数额未作处理。原告与第三人之间因青苗补偿款分配问题一直存在争议，经被告组织调解未果，被告于2014年8月21日作出《关于黎某、容某忠和陈某生、裴某姑青苗补偿款分配的处理意见》。依据《三亚市征收集体土地青苗补偿经费和征地经费包干管理暂行办法》第三条之规定，该地青苗补偿款实行包干，按最高50000元每亩补偿，58亩青苗补偿款合计人民币290万元。其二，根据三亚市城郊人民法院（2009）城民一初字第378号民事调解书确定的比例，青苗补偿款第三人黎某、容某忠一方占80%，分配补偿款为232万元；原告陈某生、裴某姑一方占20%，分配补偿款为58万元的具体行政行为。两原告不服，就该具体行政行为申请复议，复议机关于2014年9月25日以三府复决字（2014）35号行政复议决定书作出维持上述具体行政行为的决定。原告遂于2014年10月24日，向本院提起行政诉讼，以本案被诉具体行政行为超越职权，事实不清，违反法定程序等为由，请求本院予以撤销。
本院认为，行政法律规定，一个合法的具体行政行为应具有主体资格、职权行使、依据程序等合法要素。本案原告陈某生、裴某姑与本案第三人黎某、容某忠承包经营土地被征用，在征用过程中，双方对征地青苗补偿款分配发生纠纷。经被告崖城镇人民政府组织调解未果，被告据以2009年5月19日三亚市城郊人民法院已生效的（2009）城民一初字第378号民事调解书所确定的分配比例，对原告及第三人作出《关于黎某、容某忠和陈某生、裴某姑青苗补偿款分配的处理意见》，具体确认争议当事人青苗补偿款分配数额，使本案争议双方当事人受到该具体行政行为的拘束。本院认为，根据法律规定，行政机关作出具体行政行为应以法律、法规为依据，人民法院生效的法律文书不是法律、法规或其他规范性文件，系针对具体个案而作。原告与第三人之间因青苗补偿款分配数额发生争议，系平等主体之间的民事争议，应通过民事方式来解决。被告无权对争议当事人之间民事权利进行确认。被告在诉讼中也未能提供其作出上述具体行政行为的法律依据，本案被诉具体行政行为属于超越行政职权的具体行政行为，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第五十四条第一款第（二）项第1目、第4目之规定，判决如下：
撤销被告三亚市崖城镇人民政府于2014年8月21日作出的《关于黎某、容某忠和陈某生、裴某姑青苗补偿款分配的处理意见》。
案件受理费50元，由被告三亚市崖城镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。
审判员 李 花
二〇一四年十一月二十六日
书记员 蒲清清
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十二条被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
……