浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙01行终239号
上诉人（原审原告）盛文友，男，1955年2月9日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区。
委托代理人张晓宏，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省国土资源厅，住所地浙江省杭州市西溪路118号。
法定代表人陈铁雄，厅长。
委托代理人汪锐、李立夫，浙江省行政复议局工作人员。
上诉人盛文友因土地行政复议一案，不服杭州市西湖区人民法院（2017）浙0106行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
2017年11月24日，浙江省国土资源厅（简称国土厅）作出浙集复12〔2017〕109号《行政复议告知书》，告知盛文友公民：台州市国土资源局椒江分局与台州高速仁和房地产开发有限公司于2013年3月29日签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3310022013A21005-1）不是《中华人民共和国行政复议法》第二条所称的具体行政行为，你的行政复议事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。同时，从你提交的申请材料反映，你原有的坐落于街道××村的房屋所使用的宅基地已被征收为国有。你申请复议的出让合同系涉案土地被征收以后的建设、使用行为，与你亦不存在利害关系。因此，你的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项、第（五）项规定的受理条件。根据《行政复议法》第十七条第一款等规定，本机关决定不受理你的行政复议申请。
一审法院经审理查明：2013年3月29日，台州市国土资源局椒江分局与台州高速仁和房地产开发有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》（变更合同）（合同编号：3310022013A21005-1）。约定，出让宗地编号为2013003，宗地总面积60358平方米，其中出让宗地面积为58686平方米，出让宗地坐落于台州市××西侧、××路北侧（JJZ090-0203商住地块）。合同中还约定了其他事项。2017年11月17日，原审被告国土厅收到原审原告盛文友的行政复议申请书，盛文友以其房屋位于《国有建设用地使用权出让合同（变更合同）》（合同编号：3310022013A21005-1）约定的土地之内，请求国土厅确认台州市国土资源局椒江分局于2013年3月29日与台州高速仁和房地产开发有限公司签订的该出让合同无效。11月24日，国土厅作出被诉复议告知，并向盛文友邮寄送达该告知书。一审法院另查明，台州市高等教育工程建设征地拆迁指挥部与盛文友于2009年10月22日签订了椒江区房屋易地拆迁协议书。现盛文友不服，诉来法院，请求撤销国土厅作出的浙集复12〔2017〕109号《行政复议告知书》；责令国土厅重新作出行政行为。
一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。本案中，原审原告盛文友要求确认台州市国土资源局椒江分局与台州高速仁和房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同（变更合同）》（合同编号：3310022013A21005-1）无效，但签订国有建设用地使用权出让合同的前提即集体土地已经有权机关批准征收为国有。盛文友于2009年10月22日已与台州市高等教育工程建设征地拆迁指挥部签订了椒江区房屋易地拆迁协议书。其作为原土地使用权人与土地征收后的供地等行为不具有法律上的利害关系，不具有申请行政复议的主体资格。盛文友主张其与国有建设用地使用权出让合同（变更合同）存在利害关系的理由不能成立。2015年5月1日实施修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》业已将行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议纳入了行政诉讼受案范围，故在2015年5月1日之后，国有建设用地土地使用权出让合同已经属于行政行为的内容。但涉案国有建设用地使用权出让合同签订发生在2015年5月1日之前，且2015年5月1日之前法律及相关司法解释没有将国有建设用地使用权出让合同规定为行政协议。综上，国土厅作出被诉复议告知，不予受理原告的行政复议申请，于法有据。程序上，2017年11月17日，国土厅收到原告的行政复议申请，于11月24日作出被诉行政复议告知并送达盛文友，程序并无不当。综上，盛文友的诉讼请求，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盛文友的诉讼请求。案件受理费50元，由盛文友负担。
原审原告盛文友不服一审判决，向本院提起上诉称：一、原审认为“原告于2009年10月22日已与台州市高等教育工程建设征地拆迁指挥部签订了椒江区房屋易地拆迁协议书，其作为原土地使用权人与土地征收后的供地等行为不具有法律上的利害关系，不具有申请行政复议的主体资格”，该认为是极其错误的，上诉人正在居住使用的涉案土地，属于毛地，不能出让，出让即违法，直接损害上诉人对涉案土地的合法使用权，与上诉人有直接的利害关系，上诉人有权申请复议要求认定无效，上诉人具有申请行政复议的主体资格。1.上诉人使用的涉案土地是集体土地，并没有被征收为国有土地，被上诉人没有提供征收涉案土地的征地审批文件，也没有提供对涉案土地实施和完成征收的事实和证据。2.原审判决对上诉人提交的证据及证明的事实没有作出说理和认定。上诉人提交的证据4浙政复〔2015〕88号《驳回行政复议申请决定书》证明是上诉人使用的涉案土地是集体土地还没有被征收过；上诉人提交的证据3浙土资复〔2015〕24号《行政复议决定书》证明上诉人于2009年10月22日已与台州市高等教育工程建设征地拆迁指挥部签订了椒江区房屋易地拆迁协议书，但对安置地一项却是空白，对上诉人没有安置的质疑没有答复，不存在上诉人阻挠征地的土地违法行为，不应对上诉人实施拆除房屋的行政处理等事实；上诉人提交了椒政行复受字〔2017〕33号《行政复议案件受理通知书》及案卷材料证明开发商台州高速仁和房地产开发有限公司组织社会人员强拆上诉人房屋的依据是涉案《国有建设用地使用权出让合同（变更合同）》合同编号3310022013A1005-1，所以公安机关对暴力拆毁上诉人房屋的毁坏私人财产的违法行为不作为；涉案土地是上诉人正在居住使用的土地，政府还没有实施和完成征地，毛地不能出让，依法应当受理复议申请并认定《国有建设用地使用权出让合同（变更合同）》合同编号3310022013A21005-1无效。原审法院对上诉人提供的上述证据及主张没有作出支持与否的认定并说明理由，而是置之不理，上级法院应当予以审理并依法作出判决。二、涉案国有建设用地使用权出让合同虽然签订发生在2015年5月1日之前，受现行《中华人民共和国行政诉讼法》的法律溯及力，属于行政诉讼法律调整范围，上诉人申请行政复议，被上诉人依法应当受理。综上所述，被上诉人作出不予受理上诉人的行政复议申请的行政复议告知，于法无据，原审法院明显偏袒被上诉人，不顾本案的基本事实，作出错误判决。特此上诉，请求撤销杭州市西湖区人民法院（2017）浙0106行初338号行政判决书；依法改判撤销被上诉人作出的浙集复12〔2017〕109号《行政复议告知书》；责令被上诉人重新作出行政行为；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
二审中，上诉人补充称：上诉人作为涉案地块实际使用人，对行政机关出让土地的行为有提出行政复议的权利。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院（2005）行他字第12号答复。即使不适用新的行政诉讼法的规定，按照原行政诉讼法的规定也是应该受理的。
被上诉人国土厅二审中没有提出新的答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：行政复议应当优先适用《中华人民共和国行政复议法》等行政复议相关法律规定。根据本案查明的事实，上诉人盛文友向被上诉人国土厅申请行政复议，请求“确认台州市国土资源局椒江分局于2013年3月29日与台州高速仁和房地产开发有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同（变更合同）》合同编号3310022013A21005-1无效”。该合同行为并非《中华人民共和国行政复议法》第二条规定的具体行政行为，也不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定的行政复议受理条件，国土厅据此决定不予受理上诉人提出的行政复议申请符合法律规定，程序亦无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人盛文友负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦 方
审判员 王银江
审判员 李希芝
二〇一八年五月二十四日
书记员 卢姗姗
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。