山东省日照市东港区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第80号
原告：陈克平，个体工商户。
委托代理人：董雪中。
委托代理人：董方圆。
被告：日照市海洋与渔业局，住所地日照市。
法定代表人：崔久成，局长。
委托代理人：李玺嵩。
委托代理人：臧家洋，山东天祥信合律师事务所律师。
原告陈克平不服被告日照市海洋与渔业局海洋与渔业行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告在答辩期内向法庭提交了其作出涉案处罚决定的相关证据、依据。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈克平及其委托代理人董雪中、董方圆、被告委托代理人李玺嵩、臧家洋到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告日照市海洋与渔业局于2014年7月24日作出涉案日海执处罚（2014）008号行政处罚决定书，认定原告即大华998船船主陈克平于2014年7月16日在日照市绣针河口附近海域，因未采取严格的生态保护措施进行挖采海砂的行为，违反了《山东省海洋环境保护条例》第十二条第三款的规定。故被告依据《山东省海洋环境保护条例》第三十条第一款第二项之规定，对原告作出没收违法采挖海砂，并处罚款人民币198000元的行政处罚。
被告日照市海洋与渔业局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：证据1、关于案件移交的函及附件；证据2、立案审批表；证据1、2证明案件的来源及违法行为所处的管辖地。证据3、检查通知书及送达回执；证据4、对张耀武的询问笔录；证据5、现场笔录；证据6、取证照片两份；证据7、对陈克平的询问笔录；证据8、提取证据材料登记表；证据9、常住人口基本信息表两份；证据10、先行登记保存证据通知书及送达回执；证据11、责令停止违法行为通知书及送达回执；证据3-11证明涉案的主体即违法行为人陈克平涉案违法行为的情节及违法的证据，以及被告在立案后依法采取的查处程序。证据12、行政处罚意见审批表；证据13、行政处罚告知书及送达回执；证据14、陈述、申辩笔录；证据15、行政处罚决定书及送达回证。证据12-15与证据3-11共同证明违法的主体、违法的事实，同时证明在上述违法事实清楚、证据确凿的前提下，被告作出行政处罚的相应过程，在该过程中保障了被处罚人的相应权利，同时被处罚人的陈述、申辩也没有否认其违法行为。
被告在提交本案相关证据时向法庭提交了一份不公开质证申请，并附有土地接线接边图一份，称该证据是土地接线接边图，来源于日照市岚山区国土资源局，该证据因为涉及到我国地理测量基准线，属于国家秘密，故申请对该地图资料即土地接线接边图不予公开质证。该证据可以证明在涉案的绣针河口面向山东一侧海域全部属于日照市管辖，该份证据由日照市岚山区及江苏省赣榆县相关机构予以确认，也足以证实本案被告对本案有管辖权。
原告陈克平诉称，2014年7月12日，案外人曹海兵向原告透露连云港市赣榆县柘汪镇响石村渔港码头（以下简称“响石村渔港码头”）正在实施港池清淤工程，急需船泊驳砂，并称边防、海事、海监等部门手续齐全。2014年7月15日左右，原告的船与曹海兵的船一起由曹海兵引路，于当晚17时30分左右到达响石村渔港码头。由于对该地形、地势、海岸线来潮、退潮等不熟悉，原告没有同意他们夜间作业的要求。2014年7月16日上午9时左右，原告根据甲方和曹海兵统一安排在响石村渔港码头作业，具体是甲方用小船将砂子采挖装到原告船上，再由原告送到徐圩口工地，运输费是（19-20）元／吨。大约10时左右，由于作业效果不好，采挖了还不到60吨泥水砂，原告方便停止作业，将船泊停靠在响石村海港码头附近。停下来半小时左右，被日照市岚山区宅东边防派出所干警查获。期间，边防人员强令原告方将船泊移位，导致原告船泊船体多处发生折裂。2014年7月19日上午9时被告工作人员庄某等人通知原告到岚山区宅东边防派出所做笔录并向原告送达《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚听证告知书》，当原告看到将被处以19.8万元罚款时，便要求听证，但被告认为如果听证被领导知道将要罚款更多。经过多次沟通，被告认为处罚幅度至少在5-10万元之间。原告方为了尽快解决问题，东拼西凑借10万元（但该行为并不代表原告方认可被告的违法具体行政行为），并于2014年7月23日下午4：30分许，送到被告李队长办公室，但其以银行下班为由拒收，让原告第二天再去。但当原告第二天即2014年7月24日8点多再去时，被告又反悔，以原告态度不好，不配合，改为罚款15万元为由拒收。期间原告方一直通过边防派出所熊所长协调未果，被告于2014年7月24日夜里23时左右，向原告方送达日海执处罚（2014）008号行政处罚决定书。
原告具体意见如下：第一，被诉具体行政行为程序违法，依法应予撤销。1、原告的大华998船泊停靠的区域是连云港市赣榆县柘汪镇响石村而并非是日照市绣针河口附近区域，根据《中华人民共和国行政处罚法》第20条规定，被告对原告涉嫌采砂的违法行为没有管辖权，属程序违法。2、本案被告对原告涉嫌违法采砂的行为，没有行政处罚权。根据《山东省海洋环境保护条例》第29条、《中华人民共和国海洋环境保护法》第5条第6款规定，即使原告有涉嫌违法行为，本案应由连云港市赣榆区海洋与渔业局或日照市东港区海洋与渔业局处理，即本案对原告没有行政处罚权。3、被告在对原告实施日海执处罚（2014）008号行政处罚决定书时，严重违反《中华人民共和国行政处罚法》和《山东省海域使用执法规程》等规范性文件程序规定，依法应当判决撤销。第二，被诉具体行政行为认定主要事实严重错误，适用法律不当，依法应予撤销。1、被告作出的日海执处罚（2014）008号行政处罚决定书认定：“原告于2014年7月16日，在日照绣针河口附近海域，因未争取严格的生态保护措施进行采挖海砂的行为……”，当属认定涉嫌违法地址错误，因为原告的大华998船泊停靠的区域是连云港市赣榆县柘汪镇响石村而并非是日照市绣针河口附近区域。由此可见，被告对原告涉嫌采砂的行为没有管辖权。2、原告的户籍所在地是江苏省响水县响水镇黄海北路78号并非被告认定的江苏省盐城市响水县响水镇响灌西路88号。3、原告方在接受被告调查前，已经停止作业，而且是对该涉嫌违法行为主观方面是过失，不存在故意行为，而且没有预见可能性，依法应不予处罚。被告在实施该具体行政行为时，未采取现场勘验，证据先行登记保存，查封扣押，退还被扣押财产等行政强制措施时，未依法向原告送达行政执法文书，当属程序违法。期间，被告还威胁原告称，“处罚告知书虽然送达给你，但你不能申请听证，否则将被加重处罚”，从而间接剥夺了原告陈述，申辩权。另外，期间被告还对原告讲，“行政处罚决定只是形式，我们会和你协调解决”，要求原告放弃听证权，原告信以为真，就没有申请。被告的处罚决定，违反了信赖保护原则。4、被告认定原告：“因未采取严格的生态保护措施进行采挖海砂的行为……”是错误的。采挖海砂并非是原告实施的，而是雇主盛某实施，原告的船舶仅是运输船，双方存在口头运输合同关系。另外原告船上面没有任何采砂设备，原告与盛某（吸砂船）之间，仅是按吨位收取运费而已，不存在任何合伙或其他利益关系。因此被告认定案件主要事实是错误的，导致具体行政行为违法，依法应当判决撤销。5、根据《山东省海洋环境保护条例》第30条第二项，结合原告的涉嫌违法行为（仅是假设并非认可），被告对原告方实施的具体行政行为，最大幅度是要求原告将船泊中的泥砂倾倒海域中，恢复原状态等措施，而不应该再对原告实施其他任何具体行政行为。第三，被诉具体行政行为适用法律不当，依法应当判决撤销。1、被告对原告作出的行政处罚决定，是根据《山东省海洋环境保护条例》第30条第二项，而该条例是根据《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律法规制定，但该两部法律对被告依据的条例第30条第二项未作具体规定，也没有授权规定，根据《中华人民共和国立法法》第79条、第87条等有关规定，《山东省海洋环境保护条例》第30条第二项系和《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》相冲突的条款，依法不应当作为被告对原告进行行政处罚的依据。况且《中华人民共和国海洋环境保护法》已经于2014年3月1日由全国人大常务委员会进行了修订，而《山东省海洋环境保护条例》并未有作相应的修改，这是山东省人大常委会对该条例立法的滞后。因此，即使（仅是假设并非认可）原告有涉嫌违法采砂的行为、被告对原告依据该条例第30条第二项作出行政处罚，是法律依据错误，依法也应当予以撤销。2、原告认为，即使（仅是假设并非认可）原告有涉嫌采砂行为，应依照《山东省海洋保护条例》第29条和《中华人民共和国海洋环境保护法》76条进行处罚。该处罚幅度为最高罚款额为1至10万元。因此，被诉行政行为，显然适用法律不当，依法应当判决撤销。第四，被告滥用行政职权，导致具体行政行为违法，依法应予撤销。1、被告对原告作出19.8万元的行政处罚依据是《山东省海洋环境保护条例》第30条第二项中所规定的“情节严重的情形”。原告认为原告的涉嫌违法行为，对该地段海洋生态环境没有造成任何破坏，被告在原告船泊上没有发现任何涉嫌采砂工具，由此可见，在被告没有作出行政处罚决定前，原告已经主动停止涉嫌违法行为的作业，而且尚未达到情节严重的情形，因此，被告对原告作出19.8万元的行政处罚过重。2、原告认为，就本案事实而言，原告有充分的理由认为，被告涉嫌故意按排王超等人对原告采取欺骗、诱导等手段实施涉嫌违法行为，被告的的违法行政行为显然构成钓鱼执法。而且被告在整个所谓的执法过程中，原告方一直是积极配合，如实陈述，未对被告执法人员实施不法行为。尤其是在被告作出该处罚决定书前原告方已主动停止作业，没有实施任何新的违法行为，依法应不予处罚。3、被告在对原告作出处罚决定前，原告方船舶被卸泥砂、泥浆不足60吨，而且是初次并在该处罚决定前，已经主动停止作业，情节显著轻微，况且是在不明知的前提下，主观没有故意，依法应当不予处罚。4、被告的处罚幅度明显是规避法律，违反了《行政处罚法》第38条第（一）款的规定，实属滥用行政职权，导致具体行政行为违法，依法应予撤销。5、即使（仅是假设并非认可）原告有违法行为，也应当根据该条例《山东省海洋环境保护条例》第30条第二项并参照《青岛市海洋与渔业行政处罚裁量执行标准》第二十二条执行标准较轻阶即“1万元至6万元以下”。综上事实，原告认为被诉具体行政行为认定主要事实错误，被告滥用行政职权，适用法律不当，程序严重违法。因此，为维护原告的合法权益，请求人民法院依法撤销被告作出的日海执处罚（2014）008号行政处罚决定书。
以上主张，原告向法庭提交了如下证据：证据1、违法行为通知书，证明被告发现原告时原告已经停止作业，被告没有证据证明当时原告正在实施该违法行为，证明该通知书不具有客观性，是违法的；证据2、听证告知书，该告知书被告没有向原告送达，并要求原告放弃听证，因此不具有合法性；证据3、行政处罚决定书，同对被告证据15的质证意见；证据4、视听资料，证明被告违反信赖保护原则，多次要求原告协调，但是没有诚意，也没有结果，同样构成违法行政；证据5、申请证人吴继才、陈兆英出庭，证明被告在违法行政、粗暴执法，并证明被告对本案没有管辖权。
被告辩称，第一，被告作出的被诉具体行政行为程序合法。原告的违法行为发生于日照市海域，被日照市岚山区宅东边防派出所查获后依法移送被告处理。被告依据《山东省海洋环境保护条例》依法受理、调查处理，符合法律对于地域管辖及职权范围的相关规定。被告经过调查取证，并进行了责令停止违法行为通知和证据先行登记保存。对此，原告并无异议，且原告也承认在涉案地址进行了违法行为。被告取证行为合法，更不存在钓鱼执法的情节。在行政处罚前，依法保证了原告的听证权等相关权利，被告作出的被诉具体行政行为不存在原告所称的程序违法的情节。第二，被告作出的被诉具体行政行为事实清楚、证据确凿。2014年7月17日，被告接到日照市公安边防支队案件移交的函及相关证据，被告即受理展开调查，通过登临检查并调查相关人员，确认了原告系涉案大华998船主及在2014年7月16日未经批准、未采取严格生态保护措施在涉案海域采挖海砂的事实。上述事实也由原告亲口认可。证明上述事实的证据有相关函件、照片、笔录等。被告作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿。而且，原告为逃避处罚，辩称其情节轻微，声称“原告已经主动停止涉嫌违法行为的作业”，这足以证明原告系涉案违法行为的主体，其对涉案行为的违法性质是明知的。第三，被告作出的被诉具体行政行为适用法律正确。《山东省海洋环境保护条例》尽管未在《中华人民共和国海洋环境保护法》修改后修订，但被告适用该法条并不违反上位法。随着生态环境的恶化和海砂资源的日益紧缺，未采取任何生态保护措施盗采海砂对濒海、沿海生态甚至沿海防汛防洪影响巨大。近年来，日照市针对海砂资源管理出台了一系列管治措施，如此高压态势下，原告顶风作案，情节严重；并且其在证据先行登记保存期间，指使船舶私自逃离、转移证据，性质恶劣。被告作出的日海执处罚（2014）008号行政处罚依法有据、有度，对原告从重处罚符合法律规定。同时，原告为逃避处罚，公然捏造被告钓鱼执法、滥用职权，其上述指控无任何依据。综上所述，被告作出的日海执处罚（2014）008号行政处罚决定书程序合法、事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回原告诉讼请求。
在审理过程中，本院依法对被告所作的具体行政行为的合法性进行了审查，对原、被告提交的上述证据进行了质证。首先，原告认为被告提供所有证据的时间已经超过了法律规定的举证期限。在本案中，法院于2014年8月28日向被告送达文书，而被告于9月9日向法庭提交证据，根据相关规定，被告应当在收到文书后的十日内提交全部证据及规范性文件，所以被告没有在举证期限内向法庭提供证据及规范性文件，逾期提供应承担不利的法律后果。另外，原告对被告提交的证据1合法性有异议，法律明确规定应当由东港区日照市海洋与渔业局管辖，因此被告对本案没有管辖权。对证据2有异议，认为该立案审批表从形成时间看是伪造的，且该审批意见应当由崔久成审批，因此由朱景友审批不合法。对证据3有异议，该检查通知书没有送达原告，但是签名是原告所签。对证据5即现场笔录真实性无异议，但是该证据不能证明被告对本案有管辖权，不能证明被告的程序合法。对证据6照片的真实性无异议，能够证明被告对本案无管辖权，因为涉案的时候停靠位置虽然被被告移动过，但是仍然在连云港市赣榆县海域内，不属于被告管辖范围。对证据4、证据7真实性无异议，但是对证明的目的、证明程序、证明对象均有异议，因为在该份笔录里虽然有执法人员的代号，但是被告没有向法庭提交经省级人民政府核发的执法人员的证件。对证据8有异议，认为根据《行政处罚法》等相关规定，证据先行登记保存应当经行政机关负责人批准，但是被告没有向法庭提交相关方面的证据。对证据9真实性无异议。对证据10有异议，该证据没有送达当事人，而且批准人刘艾东没有批准权，另外，从该证据的备注栏写明“大华998船船体已出现断裂痕迹”可以看出被告在实施具体行政行为时对原告粗暴执法，显然构成违法。对证据11真实性无异议，但是相关文书没有向原告送达。对证据12有异议，从审批意见看有严重违法性，因为该批准事项还在听证时限内，审批意见应是拟批准，而非直接批准，批准人朱景友也没有审批权，应当由崔久成审批。对证据13真实性无异议，但是被告要求原告放弃听证，以协调为主，并称“你不能申请听证，如果领导知道会加重你的行政处罚”，违反了信赖保护原则。对证据14真实性无异议，从该笔录的第二页进一步证明被告对本案没有管辖权，并证明原告对涉案违法行为没有主观故意，没有预见可能性，原告以为采砂手续齐全，进一步证明该行政行为违法。对证据15有异议，首先，该决定书认定原告的住址错误，被告没有证据证明原告的住址是响水县响灌西路88号；其次，被告认定原告的涉案采砂行为没有事实依据，原告没有采砂设备，无法进行采砂行为；再次，被告适用法律严重不当，因为被告引用的条例是《山东省海洋环境保护条例》等相关规定，而直接有关联的《中华人民共和国海洋环境保护法》已经在2014年3月1日修改，本案行为是在2014年7月16日，应该适用新法律，被告引用的条例是下位法，而明显违反了上位法，应当适用上位法。另外，被告的处罚幅度明显违法，根据《山东省海洋行政处罚自由裁量基准实施办法》第十条规定，处罚的一般阶次是3-8万元，较轻阶次是1-3万元，较重阶次是8-10万元，其中特别规定，造成直接经济损失在50万元以下按较轻阶次处罚，造成直接损失在100万元以上按较重阶次处罚，而原告的泥沙即使有200吨，价格不超过4000元，即使原告有违法行为，应当按照较轻阶次处罚。因此被告的行政行为违反了自由裁量的幅度，属于滥用行政职权。另外，被告的批准人没有批准权，因此被诉行政行为是违法的，应当予以撤销。另外，被告对原告的19.8万元的处罚违反了《海洋行政处罚实施办法》第21条、41条，因为根据该办法规定，对个人处以5000元以上的罚款应当进行集体会审，而被告没有向法庭提供相关的证据，因此该具体行政行为违法，依法应撤销。
被告对原告提供的证据1、2、3真实性无异议，但认为这三份证据不能证明原告所要证明的事实。对证据4，“与边防熊所长、介绍我去的另一条船的负责人、和老夏（介绍人）”这三份录音资料无法辨别真伪，与本案无直接关联性，不予质证，对于剩余两份录音资料“和海洋局李副支队电话”以及“和熊所、李副支队、庄面对面交流”，被告提出如下质证意见：第一，认可光盘中有部分被告工作人员声音，但相关执法人员始终依法行政，文明执法。对于原告所说的误导，被告从未向原告通过书面或者口头通知处罚决定为人民币10万元。第二，录音光盘并非原始载体，光盘中录音材料并非完整的录音资料，明显有合成编辑痕迹。第三，文字整理材料与光盘录音不吻合。并且即使录音资料属实，也无法证实被告工作人员对原告进行了误导或许诺。事实上，被告工作人员一直在做原告工作促使其认识错误争取主动，能够分期分批主动缴纳罚款。故原告上述录音光盘及所谓文字材料不足以采信。对证据5出庭作证的两位证人的证言，被告提出异议称：第一，两证人自称夫妇，且证人吴继才受雇于原告至今仍担任船长职务，故此本案的处理结果与两证人有利害关系，法庭在斟酌证人证言应考虑其作证的公正性；第二，证人所陈述内容与客观情况不符，证人吴继才称“单独将998转移向山东海域一方进行拍照”，而从边防机关所移送照片资料显示了小船与大船联系在一起的作业状态，很显然证人说谎；第三，证人陈述称船舶接受边防检查到靠泊上岸，没有见到海监工作人员，这也证实海监人员不存在违法执法导致原告损失的情节。
经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：关于被告提供的证据，原告提出被告举证已经超过举证期限。本案中，本院于2014年8月28日向被告送达了起诉状副本，根据《行政诉讼法解释》第二十六条第二款规定，“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据”。根据《民法通则》第一百五十四条规定，“按照日计算期间的，开始的当天不算入，从下一天开始计算，期间的最后一天是星期日或者其他法定休假日的，以休假日的次日为期间的最后一天。”本案中举证期间从被告收到起诉状副本的第二天即2014年8月29日开始计算10天，因为该期间的最后一天系中秋假期，故中秋假期的次日即2014年9月9日为期间的最后一天。被告于2014年9月9日向本院递交答辩状及举证，并未超过举证期限。对于被告提交的不公开质证申请书以及土地接线接边图，本院庭前进行了审查确认。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第18条规定，本院决定不再对该份证据予以公开质证，并予以采信。对被告提供的证据1，根据《海洋行政处罚实施办法》第三条规定，“县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关。实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由所属的中国海监机构具体承担。中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。”本案由中国海监日照市支队以日照市海洋与渔业局的名义实施并具体承担海洋行政处罚工作并无不当。故本院对该证据予以采信。对证据2，该立案审批表的形成时间为2014年7月17日，系日照市公安边防支队将案件移交至被告的当日，时间合理。原告认为系伪造，但未提供证据证明。该立案审批表中审核人刘艾东系中国海监日照市支队支队长，审批人朱景友系日照市海洋与渔业局分管海监支队的副局长，因此立案审批程序并无不当，故本院对证据2予以采信。对证据3，原告认可送达回证的签名系其本人所签，应当视为已经送达，其提出异议称并未收到，无证据支持，本院对该证据予以采信。对证据4、证据6、证据7、证据8、证据9、证据11、证据13、证据14，原告对上述证据真实性无异议，本院予以采信。对证据10，被告对涉案大华998船以及该船所载海砂进行证据先行登记保存，已经由具体承担涉案行政处罚的中国海监日照市支队支队长刘艾东批准，符合相关程序。原告提出在该证据的备注栏中提到“大华998船船体已出现断裂痕迹”，系被告对原告粗暴执法所致。但在庭审中，原告自认船体断裂的情况系日照市公安边防支队将涉案大华998船涉嫌盗采海砂案移交被告处理之前出现，因此原告的异议本院不予支持，对该证据予以采信。对证据12，该行政处罚意见审批表并非最终行政处罚决定书，系被告对拟作出的处罚意见的内部审批程序，与原告的听证权并不冲突，原告的异议不成立，本院对该证据予以采信。对证据15，由于该处罚决定书系本案被诉具体行政行为，对该证据应当结合本案认定事实、适用法律、执法程序等方面综合判断，故不在此作出认定。
被告对原告提供的证据1、证据2、证据3真实性无异议，本院予以采信。对证据4，原告主张该证据证明被告违反了信赖保护原则。对此，本院认为，行政法意义上的信赖保护原则是指：行政行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。适用该原则的前提是行政机关完整的意思表示必须通过一有效成立的行政行为反映出来。行政行为还处在作出过程中，尚未有效成立，不可能对外产生法律效果，因而公民也不可能基于此信赖产生既得利益。本案中，被告工作人员的个人口头允诺并未通过书面有效形式作出，不能代表被告的意思表示，并非最终作出的具体行政行为，也未产生相应的法律效果，因此行政相对人无法基于对此行为的信赖产生既得利益。因此原告的异议不成立。对证据5，原告申请出庭作证的证人吴继才系涉案大华998船船长，与原告陈克平系雇佣关系；另一位证人陈兆英系证人吴继才之妻，在该船上居住。两位证人与原告陈克平有直接利害关系，故两位证人的证言不能单独作为定案依据，需结合其他证据判断证言的真实性，故不在此进行单独认定。
经审理查明，2014年7月16日，日照市公安边防支队岚山大队安东卫边防派出所在日照市绣针河口抓获涉嫌盗采海砂的涉案大华998船，船主为本案原告陈克平。由于该船所采海砂尚未到达刑事立案标准，故日照市公安边防支队于2014年7月17日将该案移交给被告日照市海洋与渔业局处理，并附抓获大华998船现场照片5张。被告以大华998船船主陈克平在日照市绣针河口附近海域未采取严格的生态保护措施进行采挖海砂，涉嫌违反《山东省海洋环境保护条例》第十二条第三款规定为由，于2014年7月17日立案，并于当日向原告送达了检查通知书，对原告船舶的采挖海砂情况进行检查，并对大华998船船上工作人员张耀武做了询问笔录，张耀武认可了涉案船舶在日照市绣针河口采挖海砂的事实。2014年7月18日，被告工作人员庄伟、陈龙友、刘鹏三人登检大华998船进行现场检查并拍照，向原告送达了责令停止违法行为通知书并作出现场笔录，原告陈克平签字认可。当日，被告对原告陈克平做了询问笔录，原告在笔录中认可了其于2014年7月16日在日照市绣针河入海口附近海域采挖200吨左右海砂的事实。7月18日，被告经中国海监日照支队支队长刘艾东批准，对涉案大华998船（船体已出现断裂痕迹）以及该船所载海砂约200吨予以先行登记保存，时间自2014年7月18日起至2014年7月24日止，并将先行登记保存证据通知书送达原告陈克平。同日，被告将行政处罚听证告知书送达原告，告知被告拟作出没收违法所挖海砂，并处罚款人民币198000元的行政处罚。原告陈克平在陈述、申辩笔录中称，第一，原告系经人介绍到涉案海域进行清淤的，其以为采挖作业海域为江苏海域，且介绍人称采挖手续齐全；第二，涉案大华998船系原告拍卖得来后第一次揽活；第三，涉案船舶出现船体断裂，损失很大；第四，原告自愿放弃听证的权利；第五，希望被告从轻给予处罚。2014年7月24日，被告作出涉案日海执处罚（2014）008号行政处罚决定书，对原告陈克平作出没收违法所采挖海砂，并处罚款人民币198000元的行政处罚。原告收到涉案处罚决定书后，以没有能力履行处罚决定的罚款数额为由拒绝在送达回证上签字。2014年7月24日19时许，涉案船舶未经许可私自离开保存地点。后原告不服该处罚决定，诉至我院，要求撤销涉案处罚决定。
另查明，被告在庭审过程向法庭出示了涉案卷宗，其中有会审笔录入卷，但被告未在举证期限内将会审笔录作为证据提交法庭。
本院认为，本案有如下争议焦点。
第一，被告对原告涉嫌采挖海砂的行为是否具有管辖权。根据被告提供的土地接线接边图、日照市公安边防支队安东卫边防派出所提供的案件现场照片、原告陈克平以及大华998船上工作人员张耀武的询问笔录，可以认定涉案船舶采砂地点绣针河入海口系山东省日照市海域。根据《海洋行政处罚实施办法》第三条规定，“县级以上各级人民政府海洋行政主管部门是海洋行政处罚实施机关。实施机关设中国海监机构的，海洋行政处罚工作由所属的中国海监机构具体承担。中国海监机构以同级海洋行政主管部门的名义实施海洋行政处罚。”本案由中国海监日照市支队以日照市海洋与渔业局的名义实施并具体承担海洋行政处罚工作符合规定，被告对本案具有管辖权。
第二，被告作出涉案行政处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，法律适用是否正确。原告提出被告在处罚决定中，将原告的住所地错误的认定为江苏省盐城市响水县响水镇响灌西路88号，而非原告的实际住所地江苏省响水县响水镇黄海北路78号，由于该地址的认定对本案具体行政行为的定性并无影响，因此可以认定为行政瑕疵。日照市公安边防支队关于案件移交的函、抓获大华998船现场照片、原告陈克平、大华998船工作人员张耀武的询问笔录以及现场笔录等证据能够相互印证，证实案发时，原告陈克平的大华998船在绣针河口日照海域未采取严格的生态保护措施采挖海砂200吨左右的事实。
被告在接到日照市公安边防支队移交的案件后，履行了立案、调查取证、先行登记保存涉案船舶及海砂、告知听证以及陈述申辩权等程序，最终作出涉案行政处罚决定，符合《海洋行政处罚实施办法》的规定，程序合法。虽然被告并未在举证期限内向本院提交作出涉案行政处罚决定时的会审笔录，但在开庭时被告向法庭出示的涉案卷宗副本中确有会审笔录存在，因此本院对此认定为由于举证不能造成的行政程序瑕疵。
原告提出被告依据《山东省海洋环境保护条例》等相关规定作出本案行政处罚决定，作为其上位法的《中华人民共和国海洋环境保护法》已经于2013年12月28日修订，而《山东省海洋环境保护条例》并未随之修订，明显违反了上位法，故被告适用法律错误。对此本院认为，2013年12月28日第十二届全国人大常委会第六次会议对《中华人民共和国海洋环境保护法》所做的修订，并未涉及本案所依据的相关规定，因此被告依据《山东省海洋环境保护条例》作出涉案行政处罚决定，并未与上位法冲突，适用法律正确。
第三，被告工作人员在行政程序中与原告就处罚数额进行协商后又作出涉案处罚决定是否违反了信赖保护原则。本院认为，行政法意义上的信赖保护原则是指：行政行为一经作出，非有法定事由和非经法定程序不得随意撤销、废止或改变，即行政行为具有确定力和公定力。适用该原则的前提是行政机关完整的意思表示必须通过一有效成立的行政行为反映出来。行政行为还处在作出过程中，尚未有效成立，不可能对外产生法律效果，因而公民也不可能基于此信赖产生既得利益。本案中，被告工作人员的个人口头允诺并未通过书面有效形式作出，不能代表被告的意思表示，并非最终作出的具体行政行为，也未产生相应的法律效果，因此行政相对人无法基于对此行为的信赖产生既得利益，被告工作人员的行为并未违反信赖保护原则。
第四，本案行政处罚裁量是否适当。众所周知，海砂是宝贵的海洋矿产资源，具有重要的经济价值、生态价值和景观价值，也是海洋生态环境的重要组成部分。海洋中的砂石在海浪的自然作用下，按照一定规律分布在不同的区域。这些砂石对海浪的冲击力有着明显的削弱作用，构成了海岸、海堤的天然水下保护屏障。但大量的开采海砂，将使海岸失去保护，无法起到应有的防御作用，势必会给沿海居民的生命财产安全和海岸带的经济开发带来不可估量的影响。不仅如此，过量开采海砂，将会造成海洋环境的失衡和破坏，这种破坏对海洋生物的生长环境乃至整个海洋生态系统都带来不可逆转的改变。鉴于采挖海砂的严重危害性与不可逆性，根据《山东省海洋环境保护条例》第三十条“违反本条例规定，有下列情形之一的，由海洋与渔业部门予以警告，责令停止建设、限期整治和恢复或者采取其他补救措施；情节严重的，扣押违法作业工具，没收违法所得，并处一万元以上二十万元以下罚款：（二）采挖海砂、砾石或者开发海岛及周围海域资源，未采取严格的生态保护措施造成海洋生态环境破坏的”之规定，结合本案案情，被告不以采挖海砂的数量以及获取利益的多少作为衡量是否适用“情节严重的情形”进行处罚并无不当。被告在“一万元以上二十万元以下”的处罚幅度内，经自由裁量，最终确定了198000元的处罚额度，符合法律规定。
综上，被告日照市海洋与渔业局作出的涉案行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序、裁量适当，依法应予维持。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告日照市海洋与渔业局于2014年7月24日作出的日海执处罚（2014）008号行政处罚决定。
案件受理费100元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省日照市中级人民法院。
审 判 长 赵家娜
代理审判员 鹿梦吟
人民陪审员 吕象民
二〇一四年十二月四日
书 记 员 潘光妮