广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第41号
上诉人（原审原告）：谭洵能，男，住广州市海珠区。
上诉人（原审原告）：徐仲珍，女，住广州市越秀区。
上述两上诉人的共同委托代理人：杨志伟，广东法全律师事务所律师。
上述两上诉人的共同委托代理人：蒲靖宇，男，住广州市荔湾区。
被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市府前路*号。
法定代表人：陈建华，市长。
委托代理人：黄集成，广州市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：李振宇，广州市人民政府法制办工作人员。
原审第三人：广州金鸿顺房地产开发有限公司。住所地：广州市天河区天河北路**号****室。
法定代表人：曾昭抗，总经理。
委托代理人：廖鹊鸣，广东海云天律师事务所律师。
委托代理人：肖碧艳，广东海云天律师事务所律师。
原审第三人：广州市越秀区城市建设开发公司。
法定代表人：陈蔚，总经理。
委托代理人：赖新苗，广州市越秀区城市建设开发公司工作人员。
上诉人谭洵能、徐仲珍因诉被上诉人广州市人民政府行政复议决定纠纷一案，不服广州市中级人民法院（2013）穗中法行初字第33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：市规划局于2001年1月18日核发穗规地换证字（2001）第16号《建设用地规划许可证》（以下简称“16号《建设用地规划许可证》”），准予广州市越秀区城市建设开发公司（以下简称“城建公司”）、市危改所办理征用划拨越秀区北京路西侧、高第街南侧1111O平方米的土地作商务办公用地。2003年8月15日，市规划局以《关于调整建设单位名称及重新申领规划设计条件的复函》（穗规函（2003）3100号），同意16号《建设用地规划许可证》用地单位中的市危改所退出。2004年，市国土房管局以协议方式出让上述地块土地使用权予城建公司，双方于同年8月31日签订《广州市国有土地使用权出让合同》，被告向城建公司核发了穗国用（2004）第275号《国有土地使用证》。同年8月，城建公司在广州市房地产交易中心通过公开交易方式转让涉案地块土地使用权，广州金鸿顺房地产开发有限公司（以下简称“金鸿顺公司”）参与竞买成为竞得人，双方签订《国有土地使用权转让合同书》。2005年1月5日，被告向金鸿顺公司核发穗国用（2004）第10048号《国有土地使用证》（以下简称“10048号《国有土地使用证》”）。
2005年1月，金鸿顺公司向市规划局申请变更16号《建设用地规划许可证》的用地单位名称，同时提交了立案申请表、申请报告、法定代表人身份证明书、授权委托书、法定代表人身份证、组织机构代码证、企业法人营业执照、广州市国有土地使用权转让挂牌成交确认书、国有土地使用证及有关规划批文。市规划局于2005年2月1日向金鸿顺公司作出《关于申请变更建设用地单位名称问题的复函》（穗规函（2005）348号）（以下简称“348号《复函》”），内容是：“你公司《申请变更建设用地单位名称报告》及有关资料收悉。关于申请变更16号《建设用地规划许可证》用地单位名称事宜，根据广州市房地产交易中心《广州市国有土地使用权转让挂牌成交确认书》（穗国土交易（2004）第10048号）、市国土房管局核发的《国有土地使用证》（穗国用（2004）第10048号），经审查，同意将16号《建设用地规划许可证》用地单位名称由原城建公司变更为金鸿顺公司。”同年2月17日，市国土房管局向金鸿顺公司核发穗国土建用字（2005）第66号《建设用地批准书》。
2006年，萧仕北、程佩贞认为10048号《国有土地使用证》的核发不符合法律规定，向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府于同年4月6日作出粤府复决（2006）4号《行政复议决定书》，决定撤销l0048号《国有土地使用证》。金鸿顺公司不服该行政复议决定，向原审法院提起诉讼，原审法院于同年12月9日作出（2006）穗中法行初字第6号《行政判决书》，判决：一、撤销广东省人民政府于2006年4月6日作出的粤府复决（2006）4号行政复议决定；二、广东省人民政府对萧仕北、程佩贞的申请重新作出复议决定。广东省人民政府不服该判决，向广东省高级人民法院上诉，广东省高级人民法院于2010年8月31日作出（2007）粤高法行终字第14号《行政判决书》，认为“市政府向金鸿顺公司颁发《国有土地使用证》的行为，从发证资料反映，金鸿顺公司受让涉案土地使用权是通过公开挂牌竞买方式取得，属于善意取得，作为金鸿顺公司申请登记发证要件之一的权属来源清楚，不构成违法。至于城建公司转让涉案土地使用权行为是否构成违法，是否应当依法追究相关法律责任，与市政府颁发《国有土地使用证》行为的合法性没有法律上的关联性，不宜据此认定发证行为违法；市政府向越秀区城建公司和金鸿顺公司先后颁发涉案土地的《国有土地使用证》时，作为被拆迁人萧仕北、程佩贞分别持有的《房地产权证》和《房屋所有权证》因拆迁安置等纠纷尚未解决而未被依法注销，故省政府作出的被诉行政复议决定认定市政府向金鸿顺公司颁发的《国有土地使用证》属于重证，并据此决定撤销该《国有土地使用证》并无不妥”，判决：一、撤销原审法院（2006）穗中法行初字第6号行政判决；二、驳回金鸿顺公司的诉讼请求。
市国土房管局于2010年11月22日作出穗国房字（2010）1511号《关于穗国用（2004）第10048号﹤国有土地使用证﹥作废的公告》。市规划局于2011年8月22日向金鸿顺公司作出穗规（2011）1509号《关于撤回复函的决定书》（以下简称“1509号《撤销复函决定书》”），内容是：“2005年2月，我局根据市政府核发的10048号《国有土地使用证》，以348号《复函》同意将16号《建设用地规划许可证》用地单位名称变更为你单位。现鉴于广东省高级人民法院（2007）粤高法行终字第14号《行政判决书》，已作出撤销上述国有土地使用证的终审判决，且2010年11月市国土房管局也公告上述国有土地使用证即日起作废，即同意变更16号《建设用地规划许可证》用地单位名称依据已不存在，现决定撤回348号文。”
金鸿顺公司不服1509号《撤回复函决定书》，向被告申请行政复议，被告受理后，于同年11月10日作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长案件审查期限30天。同年12月13日作出《中止行政复议审查通知书》，决定对案件中止审查，后于2012年1月16日作出穗府行复（2011）828号《行政复议决定书》（以下简称“828号《行政复议决定书》”），认为“市规划局348号《复函》的形式调整、变更了涉案用地单位的名称为金鸿顺公司，该复函具有与《建设用地规划许可证》同等的法律效力。根据当时实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、《广州市申请使用建设用地规则》（穗府（2003）16号）第（二）项、《广州市城市规划条例》第二十四条的规定，涉案地块仅由于土地使用权交易而发生了用地单位的变更，而原土地用途、规划条件没有发生改变，金鸿顺公司向市规划局申请变更16号《建设用地规划许可证》的用地单位名称时，虽然提交了法律规定以外的国有土地使用证，但该国有土地使用证并非金鸿顺公司取得《建设用地规划许可证》的前提，不应因10048号《国有土地使用证》被撤销从而导致涉案地块的《建设用地规划许可证》更名具体行政行为也被撤销的结果，市规划局以广东省高级人民法院（2007）粤高法行终字第15号《行政判决书》为依据撤销348号《复函》错误”。被告决定：撤销市规划局于2011年8月22日作出的1509号《撤回复函决定书》。该行政复议决定书分别于2012年1月16日、17日送达给金鸿顺公司和市规划局。原告谭洵能、徐仲珍不服上述行政复议决定，于2013年3月4日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销被告广州市人民政府作出的828号《行政复议决定书》；2、维持广州市规划局作出的1509号《撤回复函决定书》。
另查明，原告谭洵能是座落在越秀区高第街220号房屋的所有权人，原告徐仲珍是座落在越秀区高第街254号房屋的所有权人，上述两房屋位于涉案地块内，现两原告仍持有房屋所有权证。
原审法院认为：关于两原告是否具有提起本案行政诉讼主体资格的问题。两原告的房屋在涉案地块上，两原告现仍持有房屋所有权证，涉案地块的规划等行为与涉案地块上的房屋所有权人具有法律上的利害关系，两原告对涉案地块的规划变更行为不服，可以提起行政诉讼。被告和第三人金鸿顺公司答辩认为两原告不具原告主体资格的意见不成立，不予采纳。
关于被诉行政复议决定是否合法的问题。被诉行政复议决定认定的事实有相关证据予以证实，本案的争议焦点在于市规划局于2005年2月1日向金鸿顺公司作出的348号《复函》是否必须要以金鸿顺公司合法拥有涉案地块的《国有土地使用证》为前提。当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”。当时施行的《广州市申请使用建设用地规则》（穗府（2003）16号）对申请使用国有土地的程序进行了规定，其中“（二）《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002年5月9日国土资源部令第11号）、《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》（1998年6月10日广东省人民政府令第39号）和《广东省土地使用权交易市场管理规定》（2002年10月31日广东省人民政府令第79号）规定的商业、旅游、娱乐、写字楼、商铺、宾馆、商品住宅、高级娱乐设施等各类经营性用地，必须在有形土地市场通过招标、拍卖或挂牌等公开交易方式取得国有土地使用权。建设单位在土地使用权交易成交确认后，按以下步骤申请办理手续：1．与市国土房管局签订国有土地使用权出让合同、支付国有土地使用权出让金，依照有关规定缴纳相关税费。2．向市规划局申请建设用地规划许可证。3．凭国有土地使用权出让合同和支付国有土地使用权出让金、缴纳各种税费凭证以及建设用地规划许可证，向市国土房管局申领建设用地批准书。4．向市国土房管局依法申请土地登记，领取国有土地使用证”。《广州市城市规划条例》第二十四条规定：“国有土地使用权符合法定转让条件进行转让的，受让方应当执行原出让合同中规定的规划设计条件，并由受让方持转让合同向城市规划部门申请办理换领建设用地规划许可证”。根据上述规定的程序，申请办理建设用地规划许可证在前，办理国有土地使用证在后。市规划局以10048号《国有土地使用证》被撤销为依据撤销348号《复函》适用法律错误。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条（三）项第2目的规定，撤销市规划局作出的1590号《撤回复函决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告请求撤销被诉行政复议决定理据不足，不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告谭洵能、徐仲珍的诉讼请求。
上诉人谭洵能、徐仲珍不服，向本院提起上诉称：一、金鸿顺房地产公司持有的10048号《国有土地使用证》已被撤销，市规划部门根据《广州市城市规划条例》第24条的规定核发的348号《复函》失去依据，应当予以撤销。二、已生效的（2007）粤高法行终字第14号判决已认定涉案地块使用权转让不符合法定的转让条件。三、《广州市国有土地使用权转让挂牌成交确认书》，已被生效裁定认定属于社会中介组织行为，不属于行政机关的具体行政行为，不能作为行政机关认定涉案地块使用权转让符合法定转让条件的依据。四、本案不适用当时施行的《广州市申请使用建设用地规则》。该规则适用的是直接与市国土房管局签订《国有土地使用权出让合同》的情形，而金鸿顺公司是通过与城建公司签订土地使用权转让合同获得土地使用权，并不适用该情形。五、我国实行不动产登记制度，未办理不动产登记，不发生权属效力。广州市城建公司原办理用地规划用地单位名称变更，提交了《国有土地使用证》以证明其为涉案地块的权属人，因此可办理涉案地块的用地规划变更。现该国有土地使用证被撤销，其对涉案地块不存在使用权权属，不能申请变更属于他人的用地规划。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销广州市人民政府作出的828号《行政复议决定书》。
被上诉人广州市人民政府答辩称：一、本府作出的828号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分。1、金鸿顺公司取得涉案地块国有土地使用权事实清楚、程序合法。2、《国有土地使用证》不是市规划局核发《建设用地规划许可证》的前提要件。根据当时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》、《广州市申请使用建设用地规则》、《广州市城市规划条例》第二十四条等规定，申请办理建设用地规划许可证在前，办理国有土地使用证在后，而本案涉案的《建设用地规划许可证》依据的不是国有土地使用证，而是原出让合同、广州市国有土地使用权转让挂牌成交确认书及申请人缴纳相关税费的凭证。市规划局以348号复函同意变更《建设用地规划许可证》的用地单位名称为金鸿顺公司，也明确了依据是广州市房地产交易中心《广州市国有土地使用权转让挂牌成交确认书》和市国土房管局核发的《国有土地使用证》，同时广东省高级人民法院的生效判决也认定金鸿顺公司受让涉案土地使用权是通过公开挂牌竞买方式取得，属于善意取得，作为金鸿顺公司申请登记发证要件之一的权属来源清楚，不构成违法。涉案地块仅由于土地使用权交易而发生了用地单位的变更，而原土地用途、规划条件没有发生改变，金鸿顺公司向市规划局申请变更16号《建设用地规划许可证》的用地单位名称时，虽然提交了法律规定以外的国有土地使用证，但该国有土地使用证并非金鸿顺公司取得《建设用地规划许可证》的唯一前提条件，不应因10048号《国有土地使用证》被撤销从而导致涉案地块的《建设用地规划许可证》更名具体行政行为也被撤销的结果。因此市规划局作出的1509号《撤回复函决定书》属适用依据错误。3、市规划局撤回348号《复函》没有事实依据和法律依据。348号《复函》具有与《建设用地规划许可证》同等的法律效力，而市规划局在行政复议答复书中提出其作出的1509号《撤回复函决定书》的主要法律依据为2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第三十八条及2009年9月1日起施行的《广州市申请使用建设用地规则》。根据法不溯及既往原则，市规划局以现时施行的法律、规章规范实施之前的具体行政行为，适用依据错误。二、本府作出的828号《行政复议决定书》程序合法、适用依据正确。市规划局作出的被诉决定书适用依据错误，本府根据《行政复议法》第二十八条第一款的规定依法应予撤销正确。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人金鸿顺公司未提交书面答辩意见，其在二审庭审中表示同意被上诉人的答辩意见。
原审第三人城建公司未提交书面答辩意见，其在二审庭审中表示同意被上诉人的答辩意见。
本院经审查，对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。
本院认为：《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起实施，2008年1月1日废止）第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地”。根据上述规定，核发《建设用地规划许可证》的前提条件并不是取得《国有土地使用证》。广州市规划局作出的1509号《撤回复函决定书》，以上诉人金鸿顺公司持有的10048号《国有土地使用证》被撤销为依据，撤销同意将16号《建设用地规划许可证》的用地单位更名为金鸿顺公司的348号《复函》，没有法律依据。此外，广州市规划局撤销对金鸿顺公司的建设用地规划许可，却没有通知金鸿顺公司听取其陈述申辩的权利，程序上也存在违法之处。因此，广州市人民政府作出被诉复议决定撤销该《撤回复函决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。本院（2007）粤高法行终字第14号行政判决并没有否定金鸿顺公司通过挂牌拍卖方式取得涉案土地使用权的合法性，上诉人认为10048号《国有土地使用证》被撤销，则348号《复函》失去依据等理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人谭洵能、徐仲珍共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 董嫦青
代理审判员 戴剑飞
二〇一四年三月二十日
书 记 员 邓丽华