辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽07行初25号
原告黑山县半拉门镇靠山村夏家屯村民小组，住所地黑山县。
诉讼代表人夏玉财，男，1974年3月27日出生，汉族，农民，现住辽宁省黑山县。
委托代理人张翠文，辽宁潢南律师事务所律师。
被告黑山县人民政府，住所地黑山县。
法定代表人袁力，该县县长。
委托代理人尤彦新，黑山县国土资源局工作人员。
委托代理人夏桂君，辽宁智源律师事务所律师。
被告锦州市人民政府，住所地锦州市。
法定代表人刘兴伟，该市市长。
委托代理人韩东，该政府法制办工作人员。
原告黑山县半拉门镇靠山村夏家屯小组不服被告辽宁省黑山县人民政府作出的《关于黑山县半拉门镇靠山村夏家屯村民小组与黑山县半拉门镇政府土地权属争议的处理决定》及锦州市人民政府作出的锦政行复字【2016】3号行政复议决定书，于2016年3月21日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。原告黑山县半拉门镇靠山村夏家屯小组的诉讼代表人夏玉财、委托代理人张翠文，被告黑山县人民政府的委托代理人尤彦新、夏桂君，被告锦州市人民政府的委托代理人韩东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告辽宁省黑山县人民政府2015年11月13日作出的《关于黑山县半拉门镇靠山村夏家屯村民小组与黑山县半拉门镇政府土地权属争议的处理决定》（以下简称“《处理决定》”）。原告不服该《处理决定》，向被告锦州市人民政府申请复议，锦州市人民政府2016年2月25日作出锦政行复字【2016】3号行政复议决定书，维持黑山县人民政府作出的《处理决定》。
原告诉称，1、两个被告对事实认定错误。第一、原告提供的证据证明该争议地块属于原告所有。证明人有时任村书记耿文志，建砖厂的负责人王占友，还有其他村民。第二、黑山半拉门镇政府在答辩时承认该地块属于农民集体的土地2、二被告严重不负责任，不履行法定职责。《决定》：“该争议地块位于黑山县半拉门镇靠山村”，但是并没有说明地块在靠山村的哪个小组。《辽宁省土地权属确定和争议处理办法》第十三条规定，“乡、村兴办企业、事业和农民个人建房占用集体土地的，土地所有权属于农村集体经济组织，土地使用权属于使用者。”根据该条款，被告应该确定争议地块归原告所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》“第二十一条农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；……。”该条文款的使用土地主体是农民集体，该争议土地的使用者不是农民集体，是乡镇企业，而乡镇企业占用集体土地的，土地所有权属于农村集体经济组织。我国《土地法》第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；尽管该争议土地地类图斑为16/204，但是，土地所有权性质从来没有改变过。3.原告请求确认所有权，而被告却确定经营权。诉讼请求：第一、撤销被告辽宁省黑山县人民政府作出的《关于黑山县半拉门镇靠山村夏家屯村民小组与黑山县半拉门镇人民政府土地权属争议的处理决定》；撤销被告锦州市人民政府作出的复议决定。第二、确定原半拉门镇砖厂所占用的土地归原告所有。
原告黑山县半拉门镇靠山村夏家屯小组向本院提交了以下证据：证据1、《关于黑山县半拉门镇靠山村夏家屯村民小组与黑山县半拉门镇政府土地权属争议的处理决定》；证据2、锦政行复字【2016】3号行政复议决定书。
被告黑山县人民政府答辩称，黑山县人民政府的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规等正确，该决定经锦州市人民政府复议已经维持。该争议地块位于黑山县半拉门镇靠山村，地类图斑分别为16/204，所在图幅号为K51G052038。1982年，半拉门乡（后改镇）政府为响应县政府大力发展乡镇企业的号召，按照当时的政策，镇政府召开党政联席会，制定了本乡的发展思路，通过讨论，决定成立半拉门砖厂，以达到强乡富民的目的。砖厂的位置经过实地考察，最后决定在原半拉门乡五棵树村，占用二个组的荒地，并征得当时大队领导班子及村民的同意，故在此建立了砖厂。1982年4月，乡政府组建了砖厂领导班子，投资兴建了砖厂，购置了设备及原材料。建厂当年，效益良好，其砖厂利润全部上缴乡政府。但随着全县各乡镇大量砖厂的新建，红砖供大于求，砖厂经营困难，最后导致停业。停业后，为减少损失，经乡党委、政府决定，砖厂对外招商发包，在1983年，乡政府将砖厂承包给阜新市细河区的王久凤，承包期为三年，到期后，砖厂没有发包出去，大约在1995年，承包给大虎山的王继山和许海经营，一年后，改为许海一人承包，厂名为黑山县半拉门镇烧结红砖厂，烧结红砖厂一直经营到2015年3月。自1983年砖厂对外承包以来。其承包费均由镇政府收取。自1982年4月砖厂成立至今，从未有任何村民对砖厂的土地权属等其他权利提出过任何异议，更没有因此出现过纠纷。关于申请人所讲的“用土协议书”，经查，系砖厂承包人许海在厂区外自己购买三十亩土地使用权进行取土，剩余约三亩未取完的用土协议，故该协议与本案无关。申请人提出的请求因只有证人证言，且证人证言没有其他证据予以佐证，而该证人证言又与申请人有直接的利害关系，故无法支持其提出的请求。因此，答辩人认为，砖厂土地自1982年至今，已有33年的时间由镇政府使用、经营及管理，故依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条二款：“根据《六十条》确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按照变更后的现状确定集体土地所有权。（二）项由于土地开发、国家征地、集体兴办企业或者自然灾害等原因进行过土地调整的。”及第二十一条：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有。”等相关规定，半拉门砖厂的土地应归半拉门镇政府所有并依法经营管理。因此请法院依法维持该决定，驳回原告的诉讼请求。被告黑山县人民政府向本院提交了以下证据：证据1、请示单；证据2、收件登记单；证据3、土地确权申请书及申请人材料；证据4、被申请人答辩状及材料；证据1-4证明原告向答辩人申请确权的申请经过部门领导政府领导批准后立案登记。证据5、询问笔录；证据6、权属争议调查报告；证据7、权属纠纷会签表；证据8、处理决定；证据9、送达回证。证据5-9证明被告收案后到村以及乡政府进行实地调查，经核实作出的该报告给政府，由政府领导小组会签的，程序是合法的。
被告锦州市人民政府答辩称，作出的行政复议决定适用法律正确，程序合法，请求法院予以维持。
经过庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1及证据2是本案争议的行政行为的书面资料，具备行政诉讼的关联性、合法性和真实性，本院予以采信。被告提供的证据1-4，原告没有异议，具备行政诉讼的关联性、合法性和真实性，本院予以采信。被告提供的证据5-9，原告对程序没有异议，对处理结果事实的认定有异议，具备行政诉讼的关联性、合法性和真实性，本院予以采信。关于原告在确权过程中提供的的“用土协议书”，系原告与镇烧结红砖厂签订，不能证明该土地的归属，不具备关联性，不予采信。
经审理查明，该争议地块位于黑山县半拉门镇靠山村，地类图斑分别为16/204，所在图幅号为K51G052038。1982年4月，乡政府组建了砖厂领导班子，投资兴建了砖厂。砖厂由于经营困难，最后停业。在1983年，乡政府将砖厂承包给阜新市细河区的王久凤，承包期为三年，到期后，砖厂没有发包出去，大约在1995年，承包给大虎山的王继山和许海经营，一年后，改为许海一人承包，厂名为黑山县半拉门镇烧结红砖厂，烧结红砖厂一直经营到2015年3月。原告黑山县半拉门镇靠山村夏家屯小组于2015年9月13日提出土地确权申请，被告黑山县人民政府履行立案、调查、审批程序后于2015年11月13日作出《关于黑山县半拉门镇靠山村夏家屯村民小组与黑山县半拉门镇政府土地权属争议的处理决定》。原告不服《处理决定》，向被告锦州市人民政府申请复议，锦州市人民政府于2016年2月25日作出锦政行复字【2016】3号行政复议决定书，维持黑山县人民政府作出的《处理决定》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条第一款之规定，被告黑山县人民政府及锦州市人民政府具有对土地所有权及使用权争议作出土地确权确定及复议决定的职权。本案中，原告黑山县半拉门镇靠山村夏家屯小组申请确认原半拉门镇砖厂所占用的土地是半拉门镇靠山村夏家屯村民集体所有，被告黑山县人民政府作出的《处理决定》认定“该争议地块继续由黑山县半拉门镇政府经营管理”，该确权决定对原告的申请没有作出清晰地答复，依法应予以撤销。被告锦州市人民政府作出的锦政行复字【2016】3号行政复议决定书由于维持了被告黑山县人民政府作出的《处理决定》，亦应一并撤销。关于原告要求法院确定原半拉门镇砖厂所占用的土地归原告所有的请求，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条应由政府先行处理，本案不予调整。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告黑山县人民政府作出的《关于黑山县半拉门镇靠山村夏家屯村民小组与黑山县半拉门镇政府土地权属争议的处理决定》；
二、撤销被告锦州市人民政府锦政行复字【2016】3号行政复议决定；
案件受理费50元,由被告黑山县人民政府和锦州市人民政府各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审 判 长 张小凡
审 判 员 陈 晨
代理审判员 王锦鹏
二〇一六年五月十日
书 记 员 李科霏