河南省平顶山市新华区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）新刑初字第169号
公诉机关平顶山市新华区人民检察院。
被告人毕某某，女，1982年1月22日出生。
辩护人高好民，河南博识律师事务所律师。
平顶山市新华区人民检察院以平新检公诉刑诉（2015）137号起诉书指控被告人毕某某犯玩忽职守罪，于2015年10月29日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月20日、12月1日公开开庭审理了本案。平顶山市新华区人民检察院指派检察员马军川、李迎慧出庭支持公诉，被告人毕某某及其辩护人高好民到庭参加诉讼。现已审理终结。
平顶山市新华区人民检察院指控：2011年1月至今，被告人毕某某担任平顶山市新华区某某路街道办事处民政所所长期间，负责某某路街道办事处城市低保工作，在工作中不依法履行职责，致使不符合低保条件的居民长期领取低保金，给国家造成损失1090419元。
为证明上述事实，公诉机关向法庭出示、宣读了被告人毕某某的供述与辩解，证人陈某某、王某某、朱某某、邵某某、李某某、黎某某等证言，被告人户籍证明、到案经过、无前科证明、任职证明、违规领取低保人员材料等。据此，公诉机关认为，被告人毕某某身为国家机关工作人员，在工作中严重不负责任，不依法履行职责，给国家造成重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，构成玩忽职守罪。被告人毕某某有自首情节，请依法判处。
被告人毕某某及辩护人高好民对公诉机关指控毕某某犯玩忽职守罪的罪名均无异议，对给国家造成损失数额均有异议。毕某某辩称，其给国家造成损失的数额应减去新华区民政局出具的那些符合低保人员的数额。辩护人高好民辩称，新华区民政局出具的20人符合低保条件的359057元应扣除，被告人毕某某的犯罪行为给国家造成损失的数额应为731362元，另外被告人有自首情节，认罪、悔罪，应从轻处罚。
经审理查明，2011年1月至今，被告人毕某某在担任平顶山市新华区某某路街道办事处民政所所长期间，负责某某路街道办事处城市低保工作，在工作中不依法履行职责，对申请低保人员核查不到位，未严格按照规定进行动态管理，致使不符合低保条件的黎某某等33人享受低保待遇，给国家造成损失731362元。
另查明，平顶山市新华区人民检察院于2015年9月8日将被告人毕某某传唤到检察院，毕某某到案后对其玩忽职守的犯罪事实供认不讳，检察院于当日立案侦查。
上述事实，有下列证据予以证实：
1、被告人毕某某供述：我主要负责的是我们某某路辖区城市低保人员的申请工作、廉租房补贴的申请工作、优抚对象的管理，我们民政所就我一个人。享受城市低保待遇的条件是：（1）、共同生活的家庭成员人均收入低于我市的最低生活保障标准。（2）、家庭财产状况符合规定，需要低于当地城市低保标准的。（3）、具有我辖区的常住户口。实际生活水平掌握比较有难度，如果有严重疾病，残疾的比较容易认定，我们在实际中要看共同生活的家庭成员的人均收入是否低于最低生活保障，如果高于最低生活保障的话也是不能享受低保的。申请和批准城市低保待遇的程序：（1）、申请。申请人携带户口本、身份证、婚姻证书等能证明家庭成员身份关系的证明、提供家庭成员的收入证明、填写申请表；（2）、提交。申请人将上述材料提交户籍地社区；（3）、调查。由申请人所在的户籍地居委会入户调查，调查申请人申报资料的真实性，与申报人申报的是否相符，了解申请人的家庭生活情况，如果调查属实就上报到办事处民政所；（4）、初审。办事处民政所接到申请表和证明材料后10日内，对申请人的家庭经济状况和生活水平进行入户调查，调查时由民政所的工作人员和申请人所属社区的工作人员一起入户调查，调查属实后进行评议阶段；（5）、评议。评议是由办事处民政所组织，评议小组成员由10名以上的单数社区居民代表组成，评议时先宣读申请低保的政策，由申请人陈述家庭情况、评议代表看材料然后提出问题进行询问、申请人退席评议小组成员无记名投票，如果同意票数过半就上报区民政局，如果同意票数不过半就申请无效不上报；（6）、公示。在申请人所属居委会及办事处进行公示，公示7天。（7）、上报。对公示后无异议的上报至新华区民政局低保中心，低保中心接到上报申请后20日内作出审批决定，审批程序是低保中心工作人员与我们民政所的工作人员、所属社区的工作人员一起入户调查了解，了解后对符合条件的进行公示。（8）、审批。公示后，新华区民政局低保中心主任及主管副局长对公示后无异议的进行签字审批，并由低保中心对申请人应享受低保数额进行核算。（9）、发放。新华区民政局向区财政局申请资金后，新华区民政局向银行提供发放低保人员名单和金额，由银行统一发放应该是打到个人账户上。区民政局低保中心将申请人的存折和低保证给我们街道办事处民政所，我们再交给申请人所属的社区。（10）、动态管理。我们根据低保家庭人员等情况的变化，上报区低保中心变更或取消。按照规定应当半年一次进行复核和审查，但是我们按照区里的规定都是一年一次复核审查。
低保最终由民政局进行审批，批得金额多少和批不批都由他们认定。民政所所承担的职责是对申请家庭的材料和家庭收入的情况核实材料的真实性。2013年之后实施的两级制，规定申请人可以直接向我们街道办申请，社区辅助。实际操作中，申请人一般与社区较熟悉，民政所的人员也比较少，一般也都是通过社区来提出申请，我们采取了入户调查、邻里走访来审核材料的真实性，我们对于新户申请每一个都入户了，邻里走访上有时候会发生租住的房子邻居不熟悉的情况。入户调查、评议都有材料，邻里走访没有记材料，仅仅是问了问。
没有采取信函索证、部门联动、跟踪消费、综合评估、信息核对等方法核实材料的真实性，因为民政局没有指示，没有说具体怎么做，所以一直没有进行。通过后来的信息比对我才知道有些情况是不准确的，比如住房、车辆情况，我们也知道仅仅是入户、邻里走访不能够完全保证申请材料的真实性。按照规定要求社区每季度，街道每半年应该复审一次，但在实际操作中按照区民政局的规定都是一年复审一次。复审我们听区里的安排，看看需要填写什么表格，需要什么材料，去入户调查。我们不是全部入户调查、邻里走访了，再加上区里给的时间比较短，有些明知道是残疾人到家里看看也不会有变化的我们没有再入户。
续保登记在我们实际工作中一直没有做，因为区里面也没有明确要求怎么做。当时申请时咱们觉得都符合条件，后来通过信息比对知道有不符合条件的，如果信息核查肯定会发现，像车辆、养老等情况应当能够准确的掌握，但我们没有信息核查。我也有失职的地方，虽然基层实际操作中有一些困难，我们应该通过入户调查、邻里访问不能完全准确掌握申请人家庭财产状况，我们以后会向民政局提出书面报告进行信息查询，做到信函索证。采取足以保证申领材料真实性的措施，来审核申请材料的真实性。
2、被告人朱某某供述：我2012年2月至今任新华区民政局副局长，一直分管城市低保、财务、办公室工作。2012年时低保中心有四个人，主任是邵某某，科员是聂某某、白某某、石某某。2014年10月份，邵某某休产假离开低保中心到办公室工作，王某某任低保中心主任。2013年4月新华区组织部把我抽调到新华区B地块城市拆迁指挥部，要求脱离原单位工作，但是局长王某某认为抽调是暂时性，所以没有调整分工，我分管的低保、财务、办公室工作还由我负责，等于我是两头跑。我作为分管城市低保工作的副局长，我的职责是对新华区城市居民申请低保待遇进行审核批准和日常管理工作。
证实申请和批准城市低保待遇的程序和享受低保待遇的条件与被告人毕某某证实情况相一致
《平顶山市城市居民最低生活保障工作操作规范（试行）》第六条规定，有下列情形之一的，原则上不能享受城市低保待遇：因隐瞒、虚报家庭收入，提供虚假证明或不提供有效证明材料及不配合调查的；家庭人均面积达到当地平均标准3倍以上及三年内购买商品房或高标准装修现有住房的；家庭拥有汽车等非生活必需的高档消费品及饲养宠物的等。申请人应提供家庭成员的收入证明：按照《平顶山市城市居民最低生活保障工作操作规范（试行）》第十五条规定：申请人应提供的家庭成员收入证明有：（1）、机关、企事业单位职工，由其所在单位的劳资人事部门填写《申请城市居民最低生活保障待遇人员收入证明》；（2）、离、退休人员应提供领取离退休费的证件或有关凭证；（3）、领取下岗职工基本生活费的，应提供由管理机构出具领取基本生活费的证明或证件；（4）、享受失业保险待遇的，应提供管理机构出具的领取失业保险金期限、标准的证明或证件；（5）、其他有关收入的证明。《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》（平顶山市民政局平民救（2010）2号文件）中规定：入户调查应存录原始资料。入户调查和邻里走访应由两人以上同行，并详细、真实记录低保申请人家庭生活情况，以备街道和区（县）级民政部门审核、审批时查验。还规定：加快推进居民家庭收入核对机制建设。要按照《城市最低收入家庭认定办法》（民发（2008）156号）的有关要求，认真分析居民家庭收入核对涉及的部门和机构，精心研究各类居民家庭收入信息共享的办法和措施，根据居民家庭收入的不同类型，尽快与税务、房地产、社会保险、公积金、车辆、工商、金融等部门协商收入核对的具体程序和办法，建立分层次、多类别、高效率、运转灵活的居民家庭收入核对运行机制。
实际工作中我们对申请人的家庭收入调查核实是申请人提出申请后街道办事处全部入户调查，区民政局低保中心在2012年10月份之后也是全部入户调查（按规定是不低于30%）。根据情况，街道办事处和低保中心对一些申请家庭进行邻里走访、信函调查。入户调查时我们低保中心和街道办事处没有填写家庭经济状况核查表并由调查人员和申请人（被调查人）分别签字。入户调查存有原始资料（有入户表、调查笔录，没有照片等）。
核实申请人是否有工作单位、车辆、房产，是否经商，是否有存款主要还是通过入户调查和邻里走访，申请人、家庭成员和邻居怎么说我们的人就怎么记。如果有人举报申请人不符合低保条件，我们就会到住房、银行、工商、税务等机构和部门进行查询核实，或叫申请人本人提供相关证明。如果没有人举报我们就没有去上述机构、部门进行查询、核实。因为上述部门都是市级单位，新华区民政局是区级单位，去这些部门和机构查询信息不同级，因此没有查询、核实过。街道办事处也没有去过上述部门、机构查询、核实过，2014年8月份，我在开会时要求民政所去社区民警处查询车辆信息，其他的查询事项没有要求过。2015年7月份之后，我们低保中心将需要查询房产、车辆等信息的申请人名单报至平顶山市民政局，由市民政局查询后反馈给我们，目前，查询情况反馈给我们低保中心一部分了。
《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》（平顶山市民政局平民救（2010）2号文件）中规定：要按照《城市最低收入家庭认定办法》（民发（2008）156号）的有关要求，认真分析居民家庭收入核对涉及的部门和机构，精心研究各类居民家庭收入信息共享的办法和措施，根据居民家庭收入的不同类型，尽快与税务、房地产、社会保险、公积金、车辆、工商、金融等部门协商收入核对的具体程序和办法，建立分层次、多类别、高效率、运转灵活的居民家庭收入核对运行机制。在2013年3月份，我们新华区民政局向市民政局口头建议建立居民家庭收入核对机制，方便我们查询，市民政局口头答复正在建立市级平台的信息比对机制，但是到现在一直没建成，我们新华区民政局从今年6月份开始建立新华区社会救助工作联席会议制度，由区政府协调各部门的信息查询工作。享受低保待遇的金额，按照其家庭成员人均收入低于低保标准的差额享受，具体金额是新华区民政局低保中心确定并提供给银行的。
我们低保中心每年八九月份复审一次，是按市民政局统一部署进行的。复审时要求所有享受低保待遇家庭到街道办事处领取、填写城市居民最低生活保障待遇年度复核审批表（这个表是我们新华区民政局自己找印刷厂印制的），填写内容是申请人家庭人口、收入变化情况，财产情况，查询授权（授权审批机关通过公安、住房、银行、证券部门查询本人名下的车辆、房产及金融资产情况），然后社区或村民委员会有关人员签字、盖章，再由街道办事处民政所组织人员和低保中心工作人员一块进行抽查，对抽查到的低保户入户调查，审核是否符合低保条件，审核通过后街道办事处民政所所长和分管副主任签字同意；街道办事处通过后再报到我们低保中心，低保中心对材料审核后没发现问题就通过，有两次我和别人（和谁去的记不清了）一块去需要复审的低保户家里入户调查，去的谁家也记不住了。对通过后的家庭由低保中心主任盖上平顶山市新华区民政局行政审批专用章（这个章平时邵某某保管，后来王某某保管），等于同意继续发放低保金。低保中心主任和我没有在年度复核审批表上签字，原因是我前任也没有签字，我想着是不用签字。
每年新华区民政局王某某局长主持召开的复审会议上，我要求低保中心按规定进行抽查，但实际上低保中心是不是按规定进行了抽查、抽查的比例是多少，我不知道。低保中心的人没有给我汇报，我有其他工作，没有过问过低保中心怎么抽查。虽然低保中心主任和我没有在年度复核审批表上签字，但是盖有新华区民政局行政审批专用章也算是复核通过了，低保中心主任和我的签字可以没有。复审对象是除了当年复审前刚申请通过的低保户之外的新华区其他全部享受低保待遇的家庭。复审目的是对进一步核实往年低保户的家庭收入、财产状况，看是否还符合享受低保条件。低保户报的家庭收入等资料其真实性低保中心和街道办事处应该核实。对低保户报的家庭收入等我们通过入户调查、邻里走访进行核实，如果享受低保待遇人员报的有工作单位，街道办事处或低保中心会去单位核实收入情况，如果报的没有工作单位，我们就没法核实。除了每年进行一次复审外，街道办事处、社区及我们民政局低保中心发现低保户发生新变化可能影响发放资格，我们随时可以落实，如果经核实不再符合低保条件，我们就会及时变更。没有别的动态管理措施。
对城市“三无”人员和家庭成员中有重病、重残人员且收入基本无变化的低保家庭属于A类，可每年复核一次；对短期内家庭经济状况和家庭成员基本情况相对稳定的低保家庭属于B类，可每半年复核一次；对收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭属于C类，原则上城市按月复核。实际工作中我们对低保户进行了分类，但是低保中心和街道办事处没有按照上述要求进行动态管理。低保对象每月领取低保金后10日内没有到原申请机构进行续保登记，因为低保对象好多在外务工，每月续保难以保证。享受低保待遇满半年的没有重新提供有关证明材料，原因是没有落实规定。我们民政局在每个社区都设立的有城市低保公示栏，街道办事处在公示栏内公示低保人员的情况，我们会经常去检查，检查时间不固定。我们在新华区行政审批大厅设有社会救助窗口，可以进行信息查询。民政局低保中心和街道办事处民政所是业务指导关系，街道办事处是审核最低生活保障申请的责任主体，新华区民政局是审批最低生活保障申请的责任主体。平时街道办事处按照民政局低保中心的部署和要求，开展低保申请、入户调查、复核等工作，如果发现街道办事处在工作中有违规、错误行为，民政局低保中心应当进行指导、改正。在我任职期间，由于工作不规范，没有建立信息查询机制，致使一些不符合条件的家庭享受低保待遇，给国家造成损失，我有领导责任。
特殊人员，包括艾滋病、重残人员（二级以上）可以直接享受低保待遇，不管其是否有车辆、工作等财产情况，这是由文件规定的，法律法规没有规定。一类是军转人员，包括对越、对印参战人员、涉核人员、军残人员，在我分管低保工作之前他们就享受了低保，因为他们经常上访，区里为了稳定，统一为他们办理了低保，一类是长期上访人员，办事处和区里协调，为了稳定，也给他们办理了低保，我接任之前就存在，我在任期间也办理过。后两类人员没有文件规定，是区里协调办理的。按照法律规定，有一部分不符合低保条件。法律规定是可以采取采取信息核对、信函索证，不是应当，以前也没有要求过。复审是按照市里要求一年一次，仅靠入户调查、邻里走访不能够核实当事人的经济情况，实际上存在申请人瞒报情况。信息核对是非常重要的措施，但由于系统不完善，所以一直没有进行，我也多次向市局反映过，都是口头，市局说也是正在建立比对系统。我存在失职行为，主要是对低保人员信息掌握不全，致使一些不符合低保条件的人员享受了低保。
2、被告人邵某某供述：我2011年8月任新华区民政局低保中心主任，2014年9月至今在办公室工作至今。任新华区民政局低保中心主任时的工作职责主要负责辖区内低保户的调查和审批，还负责每月低保数据的统计和上报。
调查和审批低保户的具体程序：先由申请人本人向户籍所在地所在社区的民政专干提出书面申请，让申请人提供户口本、身份证、婚姻证明等能证明家庭成员身份关系的证明，户口本成员中共同生活的家庭成员收入证明，如果有伤残人士或病人需要提供残疾证、诊断证明等证明。民政专干根据提供的材料进行入户调查，调查申请人申报材料的真实性，调查后如果属实并符合低保条件的话会在社区的公示栏公示不少于七天，公示期满如果无异议的话，民政专干会把申请材料和有民政专干、社区主任签字并盖章的申请表报送给办事处民政所。办事处民政所接到申请表和证明材料后，对申请人的家庭经济状况和生活水平进行入户调查，调查时由民政所的工作人员和所属社区的民政专干一起入户调查，调查属实后进行评议阶段，评议是由办事处民政所组织，评议小组成员由社区主任或书记、民政专干、民政所所长、办事处副主任、网格管理员、社区居民代表组成，评议时先由申请人陈述家庭情况、评议代表看材料然后提出问题进行询问、申请人退席评议小组成员无记名投票，投票类型分为同意、不同意、重新审核，如果同意票数过半就在社区公示栏进行公示不少于7天，公示期满无异议的话上报区民政局，如果同意票数不过半就申请无效不上报。评议有评议记录，参加评议的人员必须在上面签字，公示期满后申请表上需要民政所所长、办事处主管民政的副主任签字盖章后上报至新华区民政局低保中心，低保中心接到上报申请后进行审批，审批程序是低保中心的主任、工作人员与民政所的工作人员、所属社区的工作人员一起入户调查了解，调查后将结果汇总上民政局班子成员会研究决定哪些申请人纳入低保范围，哪些需要重新调查，决定纳入低保范围的人员我会召集办事处的民政所长、低保中心的工作人员开会研究申请人应享受哪一种低保数额，这个会主管低保中心的副局长偶尔会参加，如果副局长不参加我会给他当面汇报，并给他一个名单，名单上有低保人员的基本情况和享受低保金额，有时副局长会提出异议，我们再进行调整。最终纳入低保的人员和享受低保金额确定后，由低保中心主任及主管副局长在申请表上签字，然后将低保人员名单和享受金额在所在社区公示，公示期满后没有异议的话我们低保中心将低保人员名单和享受金额以电子档的形式提供给民政局财务科，财务科再提供给银行。低保中心将申请人的存折和低保证办好后给民政所，民政所再交给申请人所属的居委会，居委会发放到低保户手中。
平顶山市城市居民享受低保待遇的条件：（1）、具有城市常住户口。（2）、共同生活的家庭成员人均月收入低于我市的最低生活保障标准。（3）、家庭财产状况符合规定。平顶山市城市居民最低生活保障工作操作规范（试行）第四条规定“实际生活水平低于当地城市低保标准的”也可以享受低保，但在实际工作中没有运用此规定。如果共同生活的家庭成员人均月收入高于我市的城市低保标准，但实际生活水平低的不能享受低保待遇，只是可以享受临时性救助。共同生活的家庭成员指的是具有法定的赡养和抚（扶）养关系并长期共同生活的人员，包括夫妻、未成年的子女、无独立生活来源的父母等。在我们实际工作中把握实际生活中的成员，也就是享受低保的申请人员在申请表上填写的家庭成员。我们在入户调查中会核实共同生活人员的真实性。
《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》（平顶山市民政局平民救（2010）2号）中规定：入户调查应存录原始资料。入户调查和邻里走访应由两人以上同行，并详细、真实记录低保申请人家庭生活情况，以备街道和区（县）级民政部门审核、审批时查验。还规定：加快推进居民家庭收入核对机制建设。要按照《城市最低收入家庭认定办法》（民发（2008）156号）的有关要求，认真分析居民家庭收入核对涉及的部门和机构，精心研究各类居民家庭收入信息共享的办法和措施，根据居民家庭收入的不同类型，尽快与税务、房地产、社会保险、公积金、车辆、工商、金融等部门协商收入核对的具体程序和办法，建立分层次、多类别、高效率、运转灵活的居民家庭收入核对运行机制。我们实际工作中通过申请材料去入户调查，到其居住地点进行现场调查，通过邻居、网格化管理员去了解申请人的经济状况，除此之外没有进行其他方式的调查。新增入户调查我们都存录有原始资料，我们依据申请人提供的申请材料和入户调查去核实申请人是否有单位、车辆、房产，是否经商，是否有存款。每年一度的复核没有存录入户原始资料。以前的低保中心都没有这样做，所以我也没有这样做。办事处按照百分之六十的比例入户调查，需要填写家庭经济状况核查表并由调查人员和申请人分别签字。
对重度残疾的低保申请不需要全部进行了入户调查，只要提供一二级重度残疾的残疾证就可以了。大病、尿毒症、白血病、艾滋病、二级伤残以上不可以直接享受低保待遇，必须进行调查后确认符合低保条件的才可以享受低保，但是艾滋病人不能公示。街道办事处、新华区民政局低保中心没有到相关部门和机构进行信息核对，没有建立居民家庭收入核对机制。我们只是进行入户调查了，没有进行信息核对、信函索证等法律法规要求的方式进行调查。我们应该按照上述法律法规中的规定进行信息核对、信函索证等方式进行调查，之所以没有按照上述法律法规中的规定进行信息核对、信函索证等方式进行调查是低保中心一直都没有这样做，所以我也没有这样做。低保中心的调查工作不到位，没有完全按照法律法规要求的方式去调查，没有进行信息核对、信函索证。
实际工作中的动态管理是我们低保中心每月会让办事处提供取消、变更、新增人员的名单，我们根据办事处提供的数据做相应的处理。我们对低保人员分类管理了，低保人员分为ABC三类，A类属长期家庭收入变化不大的家庭，例如孤寡老人、孤儿、重度残疾人、艾滋病人；B类属短期内收入变化不大的家庭；C类属收入来源不固定，成员有劳动能力和劳动条件的低保家庭。我们没有对低保人员分类复核，按照规定A类人员每年复核一次，B类人员每半年复核一次，C类人员城市按月、农村按季进行复核。我们是ABC类人员全部是每年复核一次。复核审查的对象是往年被批准的低保户和当年批准时间距离复核时间三个月以上的低保户。复核审查两个目的，一个目的是通过所在办事处的调查，将一些已经不再符合低保条件的人员上报至我低保中心进行审核，以撤销其低保资格；第二个目的是通过所在办事处的调查，将一些仍然符合低保条件的人员上报至我低保中心审批，让他们继续享受低保待遇。每年夏天的时候市民政局会下通知让我们开始复核审查活动，根据低保户填写的复核表和入户调查来核实。我中心和办事处没有进行信息核查和信函索证，在复核表上专门有低保户授权我们通过公安、住房、银行、证券部门查询本人名下的车辆、房产及金融资产情况。2012年以来我向主管副局长朱海峰和局长王某某建议过采取信息核查和信函索证，他们只是说考虑一下，一直也没有落实。我们的调查工作不到位，没有和其它行政部门联动调查，没有穷尽手段去核实低保户经济状况的真实性。我们核查时入户抽查低保户的名单和原始资料没有保存。只有2011年度保存了，因为当时分管低保中心的吉利云副局长要求非常严格，后来换成朱某某副局长后就没有再要求保存，所以我也没有保存。复核时办事处应该调查全部的低保户，我们低保中心只抽查。
我们在复核过程中存在的问题有：一是办事处在复核时没有全部调查；二是没有按照规定进行信息核对、信函索证；三是办事处将复核材料报到我们中心后，我们没有进行抽查，而是在办事处调查的环节，和办事处人员一起进行了抽查，四是我和主管低保的副局长没有在复核表上签字，我们的复核程序完全流于形式，没有真正达到核实其家庭收入的效果。我们在复核抽查时没有达到百分之二十。2013年我们低保中心要求过各办事处通过信息核查和信函索证的方式去调查，但是各办事处都没有落实，后来这件事就没有再提。低保中心和办事处是业务指导关系，因为低保的审批和复核需要逐级审查，所以办事处是审核单位，低保中心是审批单位。
在审查起诉阶段供述：低保中心当时四个人，两个年龄比较大，一个家里有小孩，低保中心审批低保时签字都是我签的，我是经办人，但不是低保中心主任，局里很多事都是照我的头，实际上我干的活也都是主任的活，2014年9月份我离开低保中心。我们没有采取信息核对、信函索证等方式调查，全市都是这样，因为没有信息比对系统，也没有要求到其他相关部门进行调查。我们进行了分类管理，但没有按照法律规定进行分类复审，复审按照市里要求每年一次，因为工作量大，所以没有完全按照法律规定进行，从我干低保，以前一直都是这样做的，也没有人说这样不对。仅靠入户调查、邻里走访不能够核实当事人的经济情况。我在工作中也尽力了，实际上低保复审表也是我设计的，社区的低保公示栏也是我设计的，并在全市推广，在审批过程中也存在一些不符合低保条件的人通过审批，发放了低保金，市局在每年考核中可以允许有2%的误差，98%就是优秀。
4、证人陈某某证言：我分管民政工作的工作职责是民生保障、低保、社区管理等工作。符合国家政策要求的给予低保，不符合条件的不予办理，申请和批准城市低保待遇的程序是我们办事处采取入户调查等方式审核申请材料的真实性，在符合条件的基础上集体进行评议投票表决，通过评议之后张榜公示，最后上报区民政局审批。虚报家庭收入的、有工作收入在低保线以上、家庭购买汽车等非生活必须高档消费品的等不能享受低保。对新申请低保的人员实施二级制之前，实施的是三级制，申请人向社区提出书面申请，递交申请材料，社区先入户调查，核实材料真实性，然后递交到办事处，我们办事处接到材料之后与社区同志一起入户调查，审核材料的真实性，经过评议，符合条件的公示后，由毕某某和我签字、盖章，送到民政局低保中心进行审批。在采取三级制期间，我们民政工作所承担的职责是对低保户的材料进行初审，进行入户调查，核实材料的真实性。符合低保条件评议完毕，经过公示没有异议的，先有毕某某签字，然后毕某某向我汇报，我签字，之后她再盖章。因为评议程序基本上我都参加，除非有会议等情况的我没有参加。我签字都是成批的签字，都是拿申请人的一整套资料（户籍、家庭收入情况等相关证明）找我签字，然后我逐一签字，复审的话都是用的我的私人印章。2013年之后实施的两级制，规定要求申请人直接向我们街道办申请，社区辅助，然后有我们报民政局审批。实际操作中，申请人一般与社区较熟悉，一般也都是通过社区来提出申请，由社区把材料转交给我们。后期我们需要入户调查，我们是与社区的工作人员一起入户调查审核材料的真实性。我们应该对申请人的户籍、车辆、住房、收入、财产情况进行审核。应该按照条例的规定采取措施审核材料的真实性。我们主要采取入户调查，让申请人出具相关证明来审核的。有些申请人是否有车辆等情况，入户调查、走访无法反映真实情况，国家审计署审计时发现有些申请人不符合条件有车辆的。但是咱们主要是以入户调查为主来了解情况。其他的措施没有采取，也是因为区里面没有要求过。我们也知道仅仅是入户、邻里走访不能够完全保证申请材料的真实性，因为区里面一直没有安排，另外一直惯例也是这么做的，所以一直仅仅做了入户调查、邻里走访，没有采取过其他措施。按照规定要求社区三个月复审一次，每半年我们办事处应该复审一次，但在实际操作中按照区民政局的规定都是一年复审一次。复审也是去入户调查、邻里走访。按照规定申请人在每月领钱后10日内应当进行续保登记，连续两次或一年内累计三次不登记的，视为自动放弃。享受满两年必须重新提供证明材料。但实际怎么做的我认为主要是工作太繁重，人员紧张，实际工作中我们主要进行复审了。
5、证人王某某（新华区民政局局长）证言：朱某某从2012年1月至今一直分管城市低保、财务、办公室工作。2013年4月新华区组织部下发选派优秀机关干部下基层任职文件，我局推荐了朱某某副局长去华宝商场B块地开发改造指挥部挂职锻炼，时间是一次一年，一共两次，朱某某一共挂职了两年，今年5月结束。按文件要求，挂职锻炼干部必须与原单位脱离，派出单位不再分配工作，但是因为民政局人员少，工作多，我们局开班子会，研究决定朱某某继续分管城市低保、财务、办公室工作。邵某某是我局正式工作人员，普通科员，2011年10月我调入民政局时她就是低保中心主任，但是没有任命文件，原因是股级干部任命局党组决定就可以了，不需要下文。邵某某是2011年5月至2014年9月任低保中心主任。在低保申请过程中，我们核实申请人家庭收入是通过社区、街道办事处100%入户调查，然后进行评议、公示，通过审核的名单会报到我局低保中心，低保中心会进行抽查，抽查率不低于30%，抽查方式是入户调查和邻里走访。实际工作中我上任民政局长后要求低保中心100%入户调查。复审又叫做专项检查，按照文件要求复审是社区每月、办事处每季度、区民政局每半年复审一次，实际工作中社区、办事处多长时间复审一次不太清楚，区民政局是每年一次，复审时会召开一次会议，参加人员是低保中心主任、分管低保中心副局长、我有时也参加，办事处主管民政的副职、民政所所长、有时社区主任、村主任也列席。低保复审过程中，核实低保户家庭收入是通过社区、街道办事处100%入户调查、邻里走访，符合复审条件的名单会报到低保中心，低保中心再进行抽查，抽查率不低于20%，抽查方式是入户调查和邻里走访。实际工作中低保中心是在办事处入户调查时一起进行去的，复审表报到低保中心后就不再抽查了。在复审时街道办事处、社区应该是100%入户调查，但是实际工作中是否按照这个比例调查了我不清楚。关于在办理低保申请、复审工作中的信息核查，因为全市除了舞钢市，都没有建立统一的信息共享平台，所以我们采取了其他办法，要求朱某某副局长及低保中心在区直行政单位（人社局、工商局、公安局）进行信息核查，实际工作中他们是否这样做了我不太清楚。我认为信息核查非常重要，因为这是核实家庭收入和财产的最直接手段。
6、证人黎某某证言：我大概1985年到平运汽车有限公司工作至2013年9月退休，退休前一直是司机。我们家现在是五口人，我们家享有城市低保，是从2003年11月开始享受的，现在是否享受低保我不清楚，我、我爱人和我儿子我们三人享受低保。我的腰摔着过，爱人有高血压，孩子当时在上学，2005年左右孩子又去当兵了。我家有一套房子，1988年购买的改建房，当时买房时花了2万多，房屋的面积有70多平方；2012年3月以我爱人的名义买了一辆长城牌的汽车，号牌是豫DVV8**，当时买车花了大概十来万左右，具体我也不清楚，我主要在农村包的有地，平常也不怎么回来。每人每月200元左右，以实际发放数额为准。我没有见过社区、办事处、民政局的工作人员去过我家。
7、证人李某某证言：我2010年5月份至今在平顶山市兴州机械厂质量部上班，因为单位效益不好，在今年4月份我停薪留职出来打零工，现在在平顶山市某某家政公司上班。我父亲叫李某甲，64岁，2011年退休于平煤四矿，1989年我父母离婚，后来我父亲又组建了新的家庭。我母亲叫英某甲，她以前在平顶山商场上班，2008年9月30日因脑溢血去世，现在我的户口本上除了我还有我亲姐姐家的三口人。我现在住的房子是我母亲原单位的房子，没有其它房子，也没有买车，我的银行名下有3000元存款。我享受的有低保，是从2003年3月开始享受的，现在还在领。我和我母亲名义享受的，我享受两人的低保。每人每月200元左右，每月一共400多元，以实际发放数额为准。我母亲去世的事当时我也不知该怎么办，也就没有告诉社区、办事处、民政局的工作人员，我在兴州机械厂每月就发几百元的工资，有的时候还发不下来，因为生活困难，想多领一些低保，所以就没有告诉社区、办事处、民政局的工作人员。
8、相关法律法规：法律法规对调查核实申请人家庭收入的方式规定：《城市居民最低生活保障条例》第七条规定：管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问、信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。
《河南省（城市居民最低生活保障条例）实施办法》第九条规定：管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。国家机关、社会团体、企事业单位和民办非企业单位等组织，都有为本单位申请城市居民最低生活保障待遇人员出具真实收入状况证明的义务。
《平顶山市城市居民最低生活保障工作操作规范（试行）》第十条规定：核实家庭收入可采取下列办法：（一）入户调查法。（二）单位、邻里走访法。（三）信函索证法。（四）部门联动法。（五）跟踪消费法。（六）综合评估法。等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。
《最低生活保障审核审批办法（试行）》第十八条规定：乡镇人民政府（街道办事处）应当自受理低保申请之日起10个工作日内，在村（居）民委员会协助下，组织驻村干部、社区低保专干等工作人员对申请人家庭经济状况和实际生活情况逐一进行调查核实。每组调查人员不得少于2人。第十九条规定：调查申请人家庭经济状况和实际生活情况，可以采取以下方式：（一）信息核对。乡镇人民政府（街道办事处）通过县级以上人民政府民政部门与公安、人力资源社会保障、住房城乡建设、税务、金融、工商等部门和机构，对低保申请家庭的户籍、车辆、住房、社会保险、养老金、存款、证券、个体经营、住房公积金等收入和财产信息进行核对，并根据信息核对情况，对申请人家庭经济状况声明的真实性和完整性提出意见。（二）入户调查。调查人员到申请人家中了解其家庭收入、财产情况和吃、穿、住、用等实际生活状况；根据申请人声明的家庭收入和财产状况，了解其真实性和完整性。入户调查结束后，调查人员应当填写家庭经济状况核查表，并由调查人员和申请人（被调查人）分别签字。（三）邻里访问。调查人员到申请人所在村（居）委员会和社区，走访了解其家庭收入、财产和实际生活状况。（四）信函索证。调查人员以信函方式向相关单位和部门索取有关证明材料。（五）其他调查方式。第二十六条规定：县级人民政府在提出审批意见前，应当全面审查乡镇人民政府（街道办事处）上报的申请材料、调查材料和审核意见，并按照不低于30%的比例入户调查。对单独登记的低保经办人员和村（居）民委员会成员近亲属的低保申请，以及有疑问、有举报或者其他需要重点调查的低保申请，县级人民政府民政部门应当全部入户调查。不得将不经过调查核实的任何群众或者个人直接审批为低保对象。
《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》（平顶山市民政局平民救（2010）2号）中规定：入户调查应存录原始资料。入户调查和邻里走访应由两人以上同行，并详细、真实记录低保申请人家庭生活情况，以备街道和区（县）级民政部门审核、审批时查验。还规定：加快推进居民家庭收入核对机制建设。要按照《城市最低收入家庭认定办法》（民发（2008）156号）的有关要求，认真分析居民家庭收入核对涉及的部门和机构，精心研究各类居民家庭收入信息共享的办法和措施，根据居民家庭收入的不同类型，尽快与税务、房地产、社会保险、公积金、车辆、工商、金融等部门协商收入核对的具体程序和办法，建立分层次、多类别、高效率、运转灵活的居民家庭收入核对运行机制。
法律法规对城市低保实施动态管理有以下规定：
1999年10月1日《城市居民最低生活保障条例》第十条规定：管理审批机关应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查。
2002年5月1日《河南省（城市居民最低生活保障条例）实施办法》第十九条规定：城市居民最低生活保障实行动态管理。居民委员会应当每月、街道办事处每季度、县级民政部门每半年对保障对象的家庭收入情况进行复核与审查，并根据变化的情况，及时予以调整。
2003年12月1日《平顶山市城市居民最低生活保障工作操作规范（试行）》第十九条规定：城市低保实行动态管理。居民委员会每月、街道办事处每季度、县级民政部门每半年对保障对象的家庭收入情况进行复核与审查；对在劳动就业年龄内有劳动能力的，必要时可随时进行复核，及时掌握其收入变化和就业情况，并根据变化的情况予以调整；对“三无”对象可一年复审一次。保障对象每月领取低保金后10日内要到原申请机构进行续保登记，连续2次或一年内累计3次不登记的，视为自动放弃低保资格。连续享受低保待遇满半年的必须根据管理审批机关的要求重新提供有关证明材料。
2012年12月12日《最低生活保障审核审批办法（试行）》第三十二条规定：县级以上人民政府应当根据低保对象的年龄、健康状况、劳动能力以及家庭收入来源等情况对低保家庭实行分类管理。街道办事处应当根据低保家庭成员和其家庭经济状况的变化情况进行分类复核，并根据复核情况及时报请县级人民政府民政部门办理低保金停发、减发或者增发手续。第三十三条规定：对城市“三无”人员和家庭成员中有重病、重残人员且收入基本无变化的低保家庭，可每年复核一次。对短期内家庭经济状况和家庭成员基本情况相对稳定的低保家庭，可每半年复核一次。对收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭，原则上城市按月复核。第三十四条规定：县级人民政府民政部门应当对低保家庭实行长期公示，并完善面向公众的低保对象信息查询机制。
2010年9月1日《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》（平顶山市民政局平民救（2010）2号）中规定：县级民政部门应建立随机抽查制度。要对低保家庭实行分类管理，对于家庭收入无变化或者变化不大的家庭，可每年复核一次；对于家庭收入处于经常变动状态的，至少每半年复核一次。县级民政部门要加强随机抽查力度，每年抽查数量应分别不少于新申请低保家庭总数和已有低保家庭总数的20%。
2014年12月28日《平顶山市人民政府关于进一步做好城乡居民最低生活保障工作的通知》规定：对于无生活来源、无劳动能力又无法定赡养、抚养、扶养义务人的保障对象，可每年核查1次；对于收入来源不固定、成员有劳动能力和劳动条件的家庭，原则上实行城市按月、农村按季核查。县级民政部门要根据最低生活保障对象的年龄、健康状况、劳动能力以及家庭收入来源等情况对最低生活保障家庭实行分类管理，并对最低生活保障家庭成员变化情况和家庭经济状况进行抽查。
9、平顶山市新华区人民检察院汇总的某某路街道办违规领取低保金人员金额汇总表：证实检察院统计毕某某任职期间违规发放低保金金额为1090419元。
10、2015年11月25日平顶山市新华区民政局出具的城市低保相关人员情况说明：证实涉军涉核人员为温某甲1人，其他困难人员张某乙、屈某乙等21人，以上人员由某某路街道审核把关，按当时家庭状况，以上人员基本符合当时救助政策。经核算，以上涉及到指控数额的为20人359057元（其中朱某甲、冯某甲未指控）。
另有被告人毕某某户籍证明、无前科证明、归案经过、任职证明、新华区城市居民最低生活保障标准、某某路街道办违规领取低保金人员申请表、自我鉴定表、办事处有工作低保人员明细表、低保人员工资及购买汽车证明材料，被告人毕某某及辩护人提供的由平顶山市新华区民政局、平顶山市新华区某某路街道办事处共同出具的某某路办事处低保重病残疾户情况及相关人员退伍军人证、残疾证、病例等证据在卷予以证实。
以上证据确实、充分，且经当庭举证、质证，能相互印证，形成了完整的证据链条，符合证据之客观性、关联性、合法性的要求，可以作为本案的定案依据，本院予以采信。
本院认为，被告人毕某某身为国家机关工作人员，在负责办理低保工作中严重不负责任，不认真履行职责，给国家造成重大损失，情节严重，其行为均已构成玩忽职守罪，平顶山市新华区人民检察院指控被告人毕某某犯玩忽职守罪的事实清楚，罪名成立，本院予以支持。平顶山市新华区人民检察院指控被告人毕某某给国家造成损失1090419元，经查，平顶山市新华区民政局已向本院出具城市低保相关人员情况说明中显示，列出22人为某某路街道审核把关，按当时家庭状况，以上人员基本符合当时救助政策。该22人涉及被告人毕某某的有20人，数额为359057元，（多出两人朱某甲、冯某甲，公诉机关未指控，民政局出具内容为两人符合低保条件）。该款应从公诉机关指控的犯罪数额中予以扣除，被告人毕某某因玩忽职守给国家造成损失数额应为731362元。故对平顶山市新华区人民检察院指控被告人毕某某犯滥用职权罪的犯罪数额予以部分支持。被告人毕某某及辩护人高好民对公诉机关指控毕某某犯玩忽职守罪的罪名均无异议，对损失数额均有异议。毕某某辩称，其给国家造成损失的数额应减去新华区民政局出具的符合低保人员的数额。辩护人高好民辩称的新华区民政局出具的20人符合低保条件的应扣除及被告人有自首情节，认罪、悔罪的辩护意见，与庭审查明事实相符，本院予以采纳。根据被告人的犯罪事实、犯罪性质及社会危害性，被告人毕某某犯罪情节轻微，不需要判处刑罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人毕某某犯玩忽职守，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向河南省平顶山市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 张喜群
审 判 员 闫筱玉
人民陪审员 郭爱君
二〇一五年十二月一日
书 记 员 李 慧