贵州省镇远县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）镇行初字第00027号
原告杨秀英，女，贵州省剑河县人。
委托代理人潘晓琴，女，贵州省剑河县人。
委托代理人王诚万，男，贵州省剑河县人。
被告剑河县南寨乡人民政府，住所地剑河县南寨乡南寨街上。
法定代表人龙燚，男，系剑河县南寨乡人民政府乡长。
委托代理人万明辉，剑河县法律援助中心负责人。
委托代理人刘光湖，系剑河县南寨乡党委政法委书记。
被告剑河县人民政府，住所地剑河县县府路8号。
法定代表人肖金城，男，系剑河县人民政府县长。
委托代理人杨广学，男，剑河县人民政府法制办工作人员。
第三人潘显彬，男，贵州省剑河县人。
委托代理人欧剑云，女，贵州永誉律师事务所律师。
第三人杨昌元，男，贵州省剑河县人。
第三人潘显明，男，贵州省剑河县人。
委托代理人潘显直，男，贵州省剑河县人。
原告杨秀英诉被告剑河县南寨乡人民政府、剑河县人民政府及第三人潘显彬行政裁决一案，于2015年8月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年8月31日和9月2日分别向被告剑河县南寨乡人民政府和被告剑河县人民政府送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书，同年8月31日因杨昌元、潘显明与被诉行政行为有利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年9月21日在剑河县人民法院公开开庭审理了本案。原告杨秀英的委托代理人潘晓琴、王诚万，被告剑河县南寨乡人民政府的法定代表人龙燚及委托代理人万明辉、刘光湖，被告剑河县人民政府的委托代理人杨广学，第三人潘显彬及委托代理人欧剑云，第三人杨昌元，第三人潘显明的委托代理人潘显直到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告剑河县南寨乡人民政府于2014年8月30日作出的寨府发（2014）7号《南寨乡人民政府关于绕号村二组杨秀英与本组潘显彬争议“养机”一宗土地使用权属的处理决定》，认为申请人（原告）杨秀英主张理由的证据不足，本府不予支持。被申请人（第三人潘显彬）提供有一九九八年十二月二十五日南寨乡人民政府、南寨乡绕号村民委员会填发的《土地承包经营权证书》，能证明土地使用权情况。依法作出如下处理决定：
争议地（座山为向如图所示）上抵：距潘显忠田（斜坡）10米处，下抵：距潘显忠田（斜坡）4.5米处，左抵：杨昌元山（潘显忠责任田上边三丈内），右抵：距潘显忠木房2.2米处四至范围内面积约132平方米的土地管理使用权归被申请人潘显彬所有。
原告杨秀英不服该处理决定，申请剑河县人民政府行政复议，剑河县人民政府复议认为，剑河县南寨乡人民政府作出寨府发（2014）7号处理决定，事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予支持。为此，剑河县人民政府于2014年12月19日作出剑府复议字（2014）第7号《剑河县人民政府行政复议决定书》，维持剑河县南寨乡人民政府作出的《关于绕号村二组杨秀英与本组潘显彬争议“养机”一宗土地使用权属的处理决定》（寨府发（2014）7号）之具体行政行为。
原告杨秀英诉称，争议地位于剑河县南寨乡绕号村地名“养机A机”（又称“下养机”）的土，面积132平方米，属于村民潘显明持有的№1620572《土地承包经营权证书》的田“养机A机”西面的土地，因为原告杨秀英家与潘显明家未分家，1999年4月5日分家后，田“养机A机”由原告杨秀英承包，按村规民约“田管三丈，土管五尺”的规定，现争议的土地在田“养机A机”西面的三丈范围内，土地使用权应属于原告杨秀英管理使用。因原告杨秀英准备将争议地作为宅基地使用。第三人潘显彬认为该土地是他管理使用的，则与原告发生争议，经调处，作出寨府发（2014）7号处理决定，将争议地的使用权决定给第三人潘显彬管理使用。原告不服依法申请复议，剑河县人民政府作出维持乡政府的处理决定的复议决定。原告不服，提起行政诉讼，理由为：
被告剑河县南寨乡人民政府的具体行政行为遗漏案件当事人潘显明、杨昌元，2007年4月上旬发生对争议地“养机”的使用权纠纷时，当事人是原告杨秀英与第三人潘显彬、杨昌元。因为原告是争议土地的使用人，争议地旁边“养机A机”田的持证人是潘显明，第三人杨昌元持有的《剑河县社员自留山证》中记载的地名“养机岭”其四抵已函盖争议地。但两级政府在处理该纠纷时未追加他们参加，遗漏了当事人，违反了法定程序。另外，经原告到县档案局查询第三人潘显彬的土地承包证存根中土地承包明细表没有“下养机”地名的土，其《土地承包证》与《明细表》不相符，原告认为第三人潘显彬持有的№1619937《土地承包经营权证书》中的剑河县南寨乡绕号村民委会与剑河县南寨乡人民政府的两枚公章印章明显不是两单位的真实公章的原样，属第三人伪造的承包证。因此，被告作出的行政行为，主要证据不足，且有明显错误，请求人民法院依法撤销寨府发（2014）7号处理决定和剑府复议字（2014）第7号复议决定书。
原告杨秀英在举证期限内向本院提交以下证据材料：
1、杨秀英身份证复印件，证明原告主体资格；2、杨秀英户口本复印件，证明原告母子与潘显明家原系一家人，共五人承包土地耕种；3、分家协议复印件、证明具体将争议地落实给原告耕种；4、承包耕地调查统计表复印件，证明具体将争议地落实给原告耕种；5、乡政府处理决定复印件，证明被告的具体行政行为；6、县政府复议决定复印件，证明被告县政府具体行政行为；7、潘显明土地承包证复印件，证明原告田之南面土地属自己管理；8、潘显彬承包证明细表复印件，证明承包证与明细表不相符；9、村委证明原件，证明村规民约：田管三丈，土管五尺；10、村委会证明原件，证明原告家庭承包土地及登记情况；11、潘显明证实原件，证明原告家庭承包土地及登记情况；12、村委会补充材料原件，证明争议调解经过情况；13、杨昌元请求书原件，证明杨昌元未参加政府调解；14、潘显彬土地承包证彩印复印件，证明印证公章真伪对比；15、图表说明原件，证明争议当事人土地承包证自留山证四抵情况；16、送达回证复印件，证明起诉法院未超期限。
被告剑河县南寨乡人民政府辩称，被告作出的寨府发（2014）7号处理决定的行政行为程序合法，被告在接到潘显忠的土地纠纷申请后，因潘显忠是小学教师，系非农业人口，被告将潘显忠的妻子杨秀英作为申请人参加与第三人潘显彬的纠纷处理。在处理过程中，第三人杨昌元称该纠纷与其无关，被告不列其参加处理。原告称第三人潘显彬的《土地承包经营权证书》所盖的印章存在伪造，其理由不成立。一、在南寨乡政府组织当事人进行调解期间，原告从未提出该证书印章存在伪造的异议，更未申请南寨乡政府委托鉴定。同时，原告在申请复议期间，也未对此证书提出异议，未向复议机关申请委托鉴定。根据证据规则规定“谁主张谁举证”的原则，被告将争议地确定给第三人潘显彬管理是合法的。二、南寨乡人民政府与南寨乡绕号村民委员会分别启用多枚印章都不宣布作废，都交叉使用至今。第三人持有的1998年12月25日的《土地承包经营权证书》上的印章不存在伪造问题，原告的异议理由不能成立。综上，原告的诉讼事实和理由不成立，请驳回原告的诉讼请求。
被告剑河县南寨乡人民政府在举证期限内向本院提交并当庭出示以下证据材料：
1、受案记录复印件，证明受案记录情况；2、立案审批表复印件，证明审批立案情况；3、勘验平面图复印件，证明争议地的基本情况；4、杨胜和调查笔录复印件，证明潘显彬父亲在分田到户以前在争议地种过土；5、潘显直调查笔录复印件，证明争议地原来的状况，村规民约及村调解情况；6、潘显彬调查笔录复印件，证明争议地的开荒及实际管理情况；7、杨昌元调查笔录复印件，证明与潘显彬、潘显忠没有土地使用权争议；8、潘显彬土地承包经营权复印件，证明潘显彬对争议地有使用权；9、潘显明承包土地基本情况登记表复印件，证明潘显明承包田的范围情况；10、潘显明土地承包经营权调查统计复印件，证明潘显明承包田范围情况；11、村委会证明复印件，证明绕号村“村规民约”规定情况；12、调查终结报告复印件，证明对此案的调查情况；13、调解笔录复印件，证明村、乡对此案调解情况。被告剑河县南寨乡人民政府称其余证据材料不作为证据在庭上出示。
被告剑河县人民政府辩称，剑河县南寨乡人民政府依据第三人潘显彬持有的№1619937《土地承包经营权证书》与村委会等资料作出的寨府发（2014）7号处理决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，被告剑河县人民政府作出的剑府复议字（2014）第7号复议决定书是正确、合法的。原告依据事实上的使用来对抗第三人有权合法的使用是对法律认识上的错误，原告无管理权和使用权，故不应受到法律保护。原告依据村规民约“田管三丈，土管五尺”是不合法的，违背了《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》的规定，况且村规民约必须符合法律的规定。
综上所述，被告剑河县人民政府作出的维持决定是正确的，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告剑河县人民政府在举证期限内未向本院提交证据材料。
第三人潘显彬述称，南寨乡人民政府作出的具体行政行为程序合法，不遗漏当事人，因原告杨秀英一家三口人系承包人，其承包地登记在第三人潘显明持有的《土地承包经营权证书》上，分家时“养机A机”责任田分给原告杨秀英家，该地与潘显明已没有任何争议，本案没有遗漏潘显明。关于是否遗漏第三人杨昌元，杨昌元虽然持有自留山证，但该证只对山林有管理权，潘显彬在杨昌元的自留山内存在有承包土，与杨昌元的自留山证并没有冲突，不存在遗漏当事人杨昌元。原告认为潘显彬伪造№1619937《土地承包经营权证书》，没有事实根据，潘显彬持有该证的印章是1998年南寨乡政府和绕号村委会所用的章，潘显彬根本没有造假。原告根据村规民约“田管三丈”的规定，从而认为对争议地享有管理使用权，因村规民约与法律相抵触是无效的，应当以法律为依据，因此，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人潘显彬在举证期限内向本院提交以下证据材料。
录音光盘一张，系潘显彬的儿子潘成勇打电话给杨昌元的儿子杨胜超的通话录音，证明杨昌元家与潘显彬家在争议地立有界岩。
第三人杨昌元述称，争议地“养机”位于本人持有的剑林自字第057号《社员自留山证》的四至范围内，又位于原告杨秀英承包田“养机A机”的上边，按村规民约“田上管三丈，下管八尺”的规定，争议地接近杨秀英的承包田的上边三丈之内，应属杨秀英管理，三丈之外属我管理。被告把潘显彬的假证作为有效证据，将争议地确权给潘显彬是错误的，在调处该纠纷时剥夺杨昌元参加调处的权利，请求法院撤销被告作出的处理决定和复议决定，由被告南寨乡政府重新将争议的土地使用权确权给杨昌元和杨秀英。
第三人杨昌元在举证期限内向本院提交以下证据材料。
1、身份证复印件，证明杨昌元具有诉讼主体资格；2、自留山证复印件，证明自留山涵盖争议地；3、自留山证清册复印件，证明自留山涵盖争议地；4、土地承包证复印件，证明自留山涵盖争议地。
第三人潘显明述称，被告在处理该案时，未通知潘显明参加是错误的。潘显明与潘显忠（杨秀英之夫）系亲兄弟，1999年4月5日分家前，原告母子一直与我共一家一起生活，1998年12月25日，以我为家庭户主共5人（我夫妻二人，杨秀英及其长子和我母亲）承包集体土地耕种，争议地边上的“养机A机”田登记在我的承包证上，1999年4月5日杨秀英母子与我分家时，“养机A机”田分给原告杨秀英母子承包，并耕种至今。但争议地的土地以处于第三人杨昌元的《自留山证》所辖范围内，原告杨秀英的“养机A机”田与争议地接壤，根据本村的村规民约“田上管三丈”，该争议地接近田的三丈范围，应属于杨秀英管辖，三丈之外应属杨昌元管理。潘显彬持有的土地承包证是假证，请求法院撤销被告的处理决定和复议决定，由人民政府重新将争议地的使用权确权给杨秀英、杨昌元。
第三人潘显明在举证期限内向本院提交以下证据材料。
1、身份证复印件，证明本人诉讼主体资格；2、土地承包证、承包土地明细登记表、承包耕地明细表、分家协议复印件，证明杨秀英与潘显明共一家人共同承包土地，分家后“养机A机”田落实给杨秀英承包；3、村规民约，田上管三丈，下管八尺。
2015年8月31日镇远县人民法院对该案争议地绘制的现场图，证明争议土地的方位及四抵情况。
以上证据材料，经举证、质证，本院认定如下：
被告剑河县南寨乡人民政府提交的第1组至13组证据材料，经原告质证，原告认为，除对第8组证据认为系伪造外，对其余证据的真实性无异议；经被告剑河县人民政府及第三人潘显彬质证无异议；经第三人杨昌元质证，只对第8组证据有异议，但未说明其理由；第三人潘显明则不质证。
本院认为，被告剑河县南寨乡人民政府当庭出示的第1组至第7组证据，能证明原告杨秀英与第三人潘显彬在剑河县南寨乡绕号村二组为“养机”的一块土地发生争议，被告通过调查了解并立案处理的事实。第8组证据系潘显彬持有的《土地承包经营权证书》，以证明该证书上的两枚印章与现在剑河县南寨乡人民政府和剑河县南寨乡绕号村民委员会使用的印章不同。第9组至第10组证据，能证明第三人潘显明土地的承包管理情况。第11组证据材料，系绕号村村民委员会的证明，证明该村村规民约对于田、土边缘约定的管理范围。第12组证据材料，系被告剑河县南寨乡人民政府对原告杨秀英与第三人潘显彬的“养机”土地使用权发生争议后，派出调查人员调查后作出的调查终结报告。第13组证据材料系调解座谈记录，证明村、乡对该纠纷曾组织过调解。
原告杨秀英提交的第1组至16组证据材料，经两被告质证，对第1组、第2组、第5组、第6组证据无异议。认为其余的证据与本案无关，且对三性都有异议，是原告事后去补的证据。经第三人潘显彬质证，其质证意见与两被告相同，另外对第7组证据认为不能证明原告的证明内容，第12组证据与实际不符。原告提交的证据材料经第三人杨昌元、潘显明质证无异议。
本院认为，原告提交的第1组至第4组和第7组证据材料，其证据来源合法，能证明原告杨秀英与第三人潘显明未分家时所承包的土地情况。第5组、第6组证据材料，能证明原告与第三人潘显彬为“养机”（地名）土地使用权发生争议后以职权作出的行政行为。第8组证据材料，能证明第三人潘显彬持有的1998年12月25日《土地承包经营权证书》中土地管理情况。第9组证据材料，属单位证明，无相关人员签名，不符合证据的形式要件，本院不予采信。第10组证据系潘显明的证实，因潘显明系本案的第三人，且与原告有利害关系，不能证明争议地“养机”（地名）土地使用权归原告杨秀英使用。第12组证据，能证明剑河县南寨乡绕号村民委员会对争议双方进行调解的过程，但不能证明该争议地归谁管理使用。第13组证据材料系杨昌元的请求书，因杨昌元系本案的第三人，与本案有利害关系，能证明被告剑河县南寨乡人民政府在处理该争议地时未通知其参加处理的事实。
第三人潘显彬提交录音光盘一张，经原告杨秀英以及第三人杨昌元、潘显明质证，对该证据不予认可；经两被告质证，予以认可。第三人潘显彬证据录制的光碟一张，本院认为，参照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（二）项“以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料”以及第五十八条“以违反法律禁止性或者侵犯他人合法权益的方法取得的证据，不能作为认定案件事实的依据”。原告的录音证据的取得不符合法律规定，该录音证据不能作为认定案件事实的依据。
第三人杨昌元提交的证据材料，经原告杨秀英与第三人潘显明质证，予以认可；经两被告与第三人潘显彬质证，认为与本案无关联。本院认为，第三人杨昌元提交的证据材料，其来源合法，与本案相关联，能证明第三人杨昌元具有诉讼主体资格，能证明其承包的山林的四抵范围，该证据本院予以采信。
第三人潘显明提交的证据材料，经原告杨秀英与第三人杨昌元质证，对证据予以认可；经两被告与第三人潘显彬质证，认为与本案无关联。本院认为，第1组证据材料能证明第三人潘显明持有《土地承包经营权证书》包含了原告杨秀英所耕种的“养机A机”田，具有诉讼主体资格，本院予以采信。第2组证据材料与本案相关联，其证据来源合法，能证明原告杨秀英与第三人潘显明未分家时所承包的土地情况。第3组证据“南寨乡绕号村村规民约”，证明该村村规民约对于田、土边缘约定的管理范围。
2015年8月31日镇远县人民法院对该案争议地绘制的现场图，经各方当事人质证均无异议，能证明争议土地的方位及四抵情况，本院予以采信。
经审理查明，原告杨秀英与第三人潘显彬、杨昌元、潘显明系剑河县南寨乡绕号村二组村民，原告杨秀英与第三人潘显彬争议地“养机”一宗地，以座山为向，位于南寨乡绕号村二组杨昌贵家的住房下边，下抵第三人潘显明“养机A机”责任田（后该责任田由原告杨秀英户耕种），左抵杨昌元山，右抵路且距潘显忠木房2.2米远处，面积约132平方米。后原告杨秀英将“养机A机”田的一段（节）作为宅基地修建了住房。因“展锦”公路复建施工，第三人潘显彬称是本人的老土，而与原告杨秀英及第三人杨昌元发生土地使用权纠纷，后杨昌元退出该纠纷的处理，在审理本案中，杨昌元又要求被告把争议地的土地使用权确权给原告杨秀英和第三人杨昌元。
另查明，该案的争议地在第三人杨昌元持有的1983年剑林自字第057号《剑河县社员自留山证》以及1998年的《土地承包经营权证书》中记载的山的四抵范围内。
原告杨秀英与第三人潘显彬因“养机”一宗地发生纠纷，被告剑河县人民政府作出决定，将该争议地的土地管理使用权决定归第三人潘显彬所有。原告杨秀英不服，向剑河县人民政府申请复议，经复议，维持剑河县南寨乡人民政府的处理决定。原告杨秀英不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”规定，被告有作出对争议地使用权处理的法定职责。被告在处理原告杨秀英与第三人潘显彬的土地争议纠纷中，未将有利害关系的第三人潘显明、杨昌元作为当事人参加调处，遗漏了当事人，就作出处理决定，属于违反法定程序。在该案审理过程中，被告剑河县南寨乡人民政府对第三人潘显彬持有的№1619937《土地承包经营权证书》中的剑河县南寨乡绕号村民委员会与剑河县南寨乡人民政府的两枚公章印章与现使用的公章不同，但被告剑河县南寨乡人民政府对两枚公章印章为何不同负有义务进行说明，被告认为分别启用多枚印章都不宣布作废，均交叉使用至今，但未作充分说明，属于主要证据不足。被告剑河县人民政府在被告剑河县南寨乡人民政府作出决定的基础上作出维持的复议决定，对所作出处理决定的证据未进行审查，属于主要证据不足，原告的诉讼请求理由成立，本院予以支持，故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销剑河县南寨乡人民政府于2014年8月30日作出的寨府发（2014）7号《南寨乡人民政府关于绕号村二组杨秀英与本组潘显彬争议“养机”一宗土地使用权属的处理决定》。
二、撤销剑河县人民政府于2014年12月19日作出剑府复议字（2014）第7号《剑河县人民政府行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告剑河县南寨乡人民政府承担。
如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审判长 吴代坤
审判员 欧晓媛
审判员 赵 斌
二〇一五年十月二十六日
书记员 袁 海