辽宁省营口市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽08行终60号
上诉人（原审被告）大石桥市城乡规划建设局，住址大石桥市哈大路26号。
法定代表人胡耀新，局长。
委托代理人董元林，被上诉人规划办公室职员。
委托代理人赵长书，辽宁中允律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）崔凤兰，女，1952年5月11日出生，汉族，个体，住大石桥市长征里。
委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。
原审被告营口市住房和城乡规划建设委员会，住所地营口市站前区建设大街1号。
法定代表人甘石，主任。
原审第三人营口创世集团房地产开发有限公司，住所地大石桥市金桥管理区。
法定代表人徐桂香，董事长。
上诉人大石桥市城乡规划建设局不服辽宁省大石桥市人民法院（2016）辽0882行初40号行政判决向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大石桥市城乡规划建设局的委托代理人董元林、赵长书，被上诉人崔凤兰及其委托代理人董再国到庭参加诉讼；原审被告营口市住房和城乡规划建设委员会、原审第三人营口创世集团房地产开发有限公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院缺席审理。本案现已审理终结。
大石桥市人民法院经审理查明，原告为第三人开发建设工程项目区域内的房屋居住人，其于2015年9月28日通过他人得知第一被告于2006年6月29日向第三人核发《建设用地规划许可证》（编号2006-公26）。原告于同年11月13日向第二被告申请行政复议，第二被告于2016年1月7日作出营住建复决字（2015）11号行政复议决定，维持了第一被告核发的《建设用地规划许可证》。
大石桥市人民法院认为，被告具有负责本行政区域内的城乡规划管理工作的主体资格，具有法定职权。第一被告大石桥市城乡规划建设局是于2006年6月29日向第三人开发的鹏源酒店二期建设项目核发《建设用地规划许可证》的，依据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。第三人在申请核发《建设用地规划许可证》时所持的建设项目批准文件为大石桥市发展和改革局文件（大发改发〔2006〕48号），该文件是关于鹏源酒店二期工程动迁工作的批复，虽同意该项目进行规划、设计、动迁等前期工作，但该文件并不是该建设项目的核准文件，该项目的核准于2006年10月23日由营口市发展和改革委员会作出批复（营发改发〔2006〕326号文件），故第一被告未能尽到严格的审查义务。再被告未依据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条的规定，对重大行政许可事项进行公告并举行听证，属行政程序存在瑕疵。鉴于该建设项目的核准批件已失效，应确认违法。第二被告对原告的复议申请，履行了受理、审查，作出复议决定，但事实认定错误。综上，经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决一、确认被告大石桥市城乡规划建设局于2006年6月29日向第三人营口创世集团房地产开发有限公司核发的《建设用地规划许可证（编号2006-公26）的行政行为违法。二、撤销被告营口市住房和城乡规划建设委员会于2016年1月7日作出营住建复决字〔2015〕14号行政复议决定。案件受理费五十元，由大石桥市城乡规划建设局负担。
上诉人大石桥市城乡规划局提出上诉称，上诉人作出的《建设用地规划许可证》其行为合法。2006年6月29日上诉人向营口创世（集团）房地产开发有限公司核发的《建设用地规划许可证》的前置条件为：该公司出具的《辽宁省建设用地规划许可证申请表》、大石桥市发改局和改革委员会大发改【2006】48号文件，国有土地使用权出让合同，大石桥市人民政府文件、土地复印件，可认定是该建设项目的有关文件，可视为城市规划法规定的国家批准建设项目的有关文件。上诉人依法尽到严格审查义务。本建设项目只是一般的房地产开发项目，不属于《行政许可法》第四十六条中的涉及公共利益的重大行政行为，故虽没有举行听证程序，但不属于行政行为存在瑕疵。上诉请求撤销（2016）辽0802行初40号行政判决。请求依法改判确认2006年6月29日上诉人向营口创世（集团）房地产开发有限公司核发的《建设用地规划许可证》合法。
被上诉人崔凤兰答辩称，被答辩人大石桥市城乡规划局作出《建设用地规划许可证》该具体行政行为没有法律依据和证据，欠缺建设项目批准材料。此外，该具体行政行为属于行政许可，且关系到包括答辩人在内的广大被拆迁户的重大利益，依据《行政许可法》第三十六条、第四十七条第一款之规定，行政许可事项关系他人重大利益的，利害关系人有权进行陈述和申辩，同时也有权要求申请听证，行政许可机关应当举行听证，但被答辩人大石桥市城乡规划局在核发《建设用地规划许可证》前没有告知答辩人享有陈述、申辩及听证的权利，严重违反了《行政许可法》的相关规定，程序违法。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告营口市住房和城乡规划建设委员会、原审第三人营口创世集团房地产开发有限公司未答辩。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及第四十九条第一项、第三项的规定，提起行政诉讼的当事人，应当与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。并且能够提供相应的事实依据。通常，如果行政机关作出被诉具体行政行为时，所适用的行政实体法律规范要求考虑原告诉请保护的利益，应当认为原告与被诉行政行为有利害关系，其也就具备了提起行政诉讼的原告资格。本案中，上诉人所起诉的是2006年被上诉人为第三人颁发的《建设用地规划许可证》。对于《建设用地规划许可证》的法律性质，是本案审理的重要方向。依据当时的《城市规划法》规定，建设单位取得《建设用地规划许可证》后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地。也就是说，《建设用地规划许可证》的行为目的是确保土地使用符合城市规划，并没有直接对于《建设用地规划许可证》上所写明的“用地位置”上原土地使用权人产生物权的设定、添加、更改。因此该行为不能认为是直接影响不动产的具体行政行为。因此也不能因为事后发生的对于上诉人房屋征收行为，而认为是第三人的《建设用地规划许可证》对其产生了明显的权利义务关系。而且被上诉人的房屋征收补偿争议已经辽宁省高级人民法院行政判决解决完毕。上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。应当驳回起诉。
同时，《建设用地规划许可证》作出的时间为2006年，《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。原告在2015年9月28日得知《建设用地规划许可证》具体行政行为，虽然经过复议程序，但《建设用地规划许可证》并非是涉及上诉人不动产的具体行政行为，上诉人已超过法律规定的五年起诉期限。法院亦不应受理，受理后应裁定驳回起诉。
综上，一审法院对于案件的受理不正确，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）（八）项之规定，裁定如下：
一、撤销辽宁省大石桥市人民法院（2016）辽0882行初40号行政判决。
二、驳回原审原告崔凤兰的起诉。
一二审案件受理费各50元免予收取。
本裁定为终审裁定。
审判长 苏 毅
审判员 吕兴汉
审判员 王 娣
二〇一七年九月六日
书记员 刘瑞雪