浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙10行终1167号
上诉人（原审原告）夏彩平，男，1950年10月8日出生，汉族，住台州市黄岩区。
上诉人（原审原告）夏利华，男，1968年2月11日出生，汉族，住台州市黄岩区。
上列两上诉人的委托代理人夏鸥江，1977年2月18日出生，汉族，住台州市黄岩区，系上诉人夏彩平之子。
上诉人（原审原告）杨君芬，女，1974年2月5日出生，汉族，住台州市黄岩区。
委托代理人夏勇春，男，汉族，1971年3月12日出生，浙江省台州市黄岩区，系杨君芬丈夫。
上诉人（原审原告）夏官雄，男，1986年8月22日出生，汉族，住台州市黄岩区。
上诉人（原审原告）王仙方，男，1964年8月12日出生，汉族，住台州市黄岩区。
委托代理人陶秀君，女，汉族，1967年7月10日出生，住台州市黄岩区，系王仙方妻子。
被上诉人（原审被告）台州市黄岩区人民政府，住所地台州市黄岩区城关县前街。
法定代表人陈建勋，区长。
委托代理人ＸＸ明，台州市国土资源局黄岩分局副局长。
委托代理人陈锋，浙江中英律师事务所律师。
被告台州市黄岩区院桥镇人民政府，住所地台州市黄岩区院桥镇。
法定代表人章建荣，镇长。
委托代理人王正才，浙江桔洲律师事务所律师。
夏彩平、夏利华、杨君芬、夏官雄、王仙方诉台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区院桥镇人民政府土地行政征收一案，台州市中级人民法院于2017年8月8日作出（2017）浙10行初115号行政裁定。夏彩平等5人不服，向本院提出上诉。本院于2017年9月4日立案后，依法组成合议庭，于2017年11月8日公开开庭审理了本案。夏彩平、夏利华及其共同委托代理人夏鸥江、杨君芬的委托代理人夏勇春、王仙方的委托代理人陶秀君，被上诉人台州市黄岩区人民政府的副区长刘小宁及委托代理人ＸＸ明、陈锋，被上诉人台州市黄岩区院桥镇人民政府的副书记陈岩江及委托代理人王正才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告夏彩平等5人起诉称：一、我村的基本农田保护区靠的秀岭水库自流灌溉耕种有几十年的历史了。自2000年后，两被告互相勾结，将秀岭水库卖给黄岩自来水公司，造成我村农户无水耕种。二、被告为了达到方便报批的目的，在灯塔村周边所涉及有八、九个村，合计大约有七、八百亩农田都改成废耕地，获得无效的批准文件。原告农田地价每平方米1.5万元不算贵。三、被告非法倒卖土地，在2015年8月30日上午召集七、八十人，身穿迷彩服，冒充警务人员，带120救护车一辆，对我村基本农田保护区巧取豪夺，气焰嚣张。四、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十八条、《实施条例》第三条、《基本农田保护条例》第五条、第十五条、第三十条、《行政诉讼法》第七十五条、《刑法》第四百一十条等相关法律条文，提起本案诉讼。请求人民法院判决确认被告行政征收本村农田300亩的行为违法。
台州市中级人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》的规定，征收农村集体土地，应当经有权机关批准。在征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征地补偿标准等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地，在农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目供地。据此，集体土地征收程序中包含批准机关批准同意征收的行为、市、县人民政府发布征地公告组织实施行为、县级人民政府土地行政主管部门拟定征地补偿安置方案并进行公告的行为、组织补偿安置的行为、市、县人民政府进行供地的行为等。集体土地征收涉及多个行政主体，其征收行为由各个行政主体依照法定职权履行法定职责的多个行政行为组成。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，原告起诉台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区院桥镇人民政府，其起诉请求为判决确认被告行政征收本村农田300亩的行为违法。该诉讼请求并未明确针对具体的行政主体作出的具体行政行为，且五原告的承包地分属不同地块，其所称的农田300亩涉及政府不同的征收行为，加之五原告在起诉的事实和理由部分涉及两被告将秀岭水库卖给黄岩自来水公司、农田地价、被告非法倒卖土地巧取豪夺基本农田等，在庭审中又认为土地补偿款过低，其诉讼请求不明确。在本院对原告的诉讼请求作了释明后，原告的诉讼请求为确认违法侵占和征收行为、倒卖土地行为违法，其诉讼请求与其起诉时的请求并无区别，仍不明确。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告夏彩平、杨君芬、王仙方、夏官雄、夏利华的起诉。
上诉人夏彩平等5人上诉称：一、我村的基本农田保护区靠的是秀岭水库自流灌溉耕种，有几十年的历史了，自2000年后，两被上诉人变卖造福人民的国有资产，将秀岭水库卖给黄岩自来水公司，我们农田的自流灌溉从此中断，造成我们农户无水耕种的事实。二、被上诉人为了达到方便报批的目的，在我们灯塔村周边所涉及有八、九个村，合计大约有七、八百亩农田，都改成非耕地。三、两被上诉人打着土地总体规划、土地利用结构调整、政府征地的旗号，来欺骗不懂法律而又老实巴交的农民是很容易的事，实际是他们自己个人征地。被上诉人强行征、占农民的土地，在2015年8月30号上午召集社会上闲散之人，大约有七、八十人之多，身穿迷彩服，冒充警务人员，带120救护车一辆，来我村基本农田保护区巧取豪夺，气焰嚣张（有手机拍摄画面为证，我们已掌握了被上诉人触犯刑律的很多证据，手中就有充分证据证明被上诉人的行政行为是地地道道的官商勾结）。四、根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十八条、实施条例第三条、基本农田保护条例第五条、第十五条、第三十条、行政诉讼法第七十五条、刑法第四百一十条等相关法律条文，请求：1.确认被上诉人行政征收我村基本农田300亩的行为违法。2.农田恢复原状或按国家最新规定商业用地的地价双倍进行赔偿。
被上诉人台州市黄岩区人民政府答辩称：一、上诉人诉讼请求不明确、不具体，一审裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。集体土地征收程序中包含批准机关批准同意征收的行为、县级以上人民政府的组织实施行为（包括发布征地公告等）、县级人民政府土地行政主管部门拟定征地补偿安置方案并进行公告的行为和组织补偿安置的行为等。集体土地征收程序是由多个行政主体依照各自的法定职权履行各自法定职责的多个行政行为组成。上诉人未明确要求对哪个行政主体作出的哪个具体行政行政行为进行司法审查，另上诉人方诉称的涉案集体土地涉及多批次政府征收行为，故其诉讼请求显属不具体、不明确，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于提起诉讼应当符合条件的规定。二、答辩人在土地征收过程中所实施的所有具体行政行为均符合法律、法规规定，程序正当，不存在违法的行为。三、上诉人起诉超过法定起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出具体行政行为之日起六个月内提出行政诉讼。”在征收土地案件中起诉期限应当自征地公告张贴之日起开始计算，而上诉人提起本案诉讼显已超过法定的起诉期限。四、上诉人不具备起诉的主体资格。上诉人提起行政诉讼，应与答辩人的征地实施行为具有利害关系，即上诉人应对答辩人征地实施范围内的土地拥有合法权益。本案中，涉案的土地征收已经实施完结，原土地使用权人在征地实施完结之后已经丧失了对被征地的合法权益，与答辩人所实施的行为已不再具有利害关系，故原土地使用权人不再具备上诉人的主体资格。请求驳回上诉人的上诉。
被上诉人台州市黄岩区院桥镇人民政府答辩称：一、上诉人诉称行政主体、具体行政行为不明确。涉案地块系农村集体土地涉及多次土地征收，涉及多个行政主体，征收行为由各个行政主体依照法律、法规的授权履行法定职责的多个具体行政行为组成，上诉人的诉称并未明确具体的行政主体作出的具体行政行为。因此，原告诉称行政主体、具体行政行为不明确。二、根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，征收农村集体土地，应当经有权机关批准后，由市、县级人民政府组织实施，答辩人作为乡镇人民政府，不是涉案地块行政征收主体，征收组织实施机关也不是答辩人。三、答辩人作为乡镇人民政府协助、配合上级行政机关的征收工作是份内职责。据了解，涉案地块经浙江省人民政府批准征收，该地块征收主体均按照国家法律、法规的规定履行了相关流程，整个征收过程合法、公开透明，维护了征用对象的合法权益，具体行政行为适当，并不违反国家法律、法规的强制性规定。请求依法维持一审法院的裁定。
经审理查明，2014年3月15日，浙江省人民政府作出浙土字A[2014]--0003土地审批意见，同意台州市2014年度计划第一批次建设用地19.1475公顷（农用地转用18.6622公顷，其中2.2627公顷已经台州市人民政府批准；征收集体土地19.1475公顷），其中有台州市黄岩区院桥镇灯塔村6.2648公顷土地。2014年4月8日，台州市黄岩区人民政府发布[2014]第10号征收土地方案公告。2014年4月14日，台州市国土资源局黄岩分局发布[2014]18号征地补偿安置方案公告。上述公告均已经在院桥镇灯塔村公告栏予以张贴。2014年11月26日，台州市黄岩区人民政府作出黄政函[2014]24
--14号《关于同意台州市国土资源局黄岩分局（2014002）等两个建设项目征地补偿安置方案的批复》。
上述事实，有浙江省人民政府浙土字A[2014]--0003土地审批意见书、台州市黄岩区人民政府[2014]第10号征收土地方案公告、台州市国土资源局黄岩分局[2014]18号征地补偿安置方案公告、台州市黄岩区人民政府黄政函[2014]24
--14号《关于同意台州市国土资源局黄岩分局（2014002）等两个建设项目征地补偿安置方案的批复》等为证。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”原则上，一个行政行为就是一个行政案件。农村集体土地征收涉及多个行政主体不同的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，夏彩平等5人以台州市黄岩区人民政府、台州市黄岩区院桥镇人民政府为被告提起行政诉讼，其诉讼请求为判决确认被告行政征收本村农田300亩的行为违法。而本案批准征收土地行为的主体为浙江省人民政府，具体实施为台州市黄岩区人民政府，发布征地补偿安置方案公告的是台州市国土资源局黄岩分局。其诉讼的事实和理由部分涉及土地征收批复、土地出让、征地补偿标准确定、基本农田变更等多个行政行为，该诉讼请求并未明确针对哪个行政主体作出的行政行为，其诉讼请求不明确。原审法院裁定驳回起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不足，本院不予采纳。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 江 勇
审判员 唐维琳
审判员 王玉岳
二〇一七年十一月八日
书记员 张 莹