贵州省习水县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0330行初52号
原告云正木，男，汉族，生于1974年7月16日，贵州省遵义县人，住遵义县，
委托代理人倪伟，贵州名城律师事务所律师。
被告遵义市播州区龙坪镇人民政府（以下简称龙坪镇政府）。地址：播州区龙坪镇。
法定代表人王小鋆，职务：镇长。
委托代理人高斌，龙坪镇党委政法委书记。
委托代理人王迪，贵州十朋律师事务所律师。
原告云正木因要求确认被告龙坪镇政府于2013年12月19日作出的行政强制行为违法一案，本院原以原告所诉行政赔偿案中进行了一并判决，原告不服上诉，被遵义市中级人民法院以事实不清、程序违法为由裁定撤销原判，发回本院重审。本院依法另行组成合议庭公开开庭与另行立案的本案原告所诉本案被告的行政赔偿案进行了合并审理。原告云正木及其委托代理人倪伟，被告龙坪镇政府法定代表人的委托代理人高斌（行政机关负责人）、王迪，证人夏某均、黎某、陈某1、潘某、陈某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告云正木诉称，原告为发展果树及苗木种植，于2012年、2013年在龙坪镇上水村依法租赁土地13.95亩，并在该土地上种植了葡萄1亩（共1500株，均处于盛产期）、梨树7.45亩（共21.6万株）、银杏5.5亩（其中3.4亩共种植20.87万株，2.1亩种植了9.6万株）。后由于被告以为《兰海高速遵贵扩容工程建设遵义县标段项目》可能会从原告所种植果树及苗木的土地上经过，于是以原告所种植的果树及苗木属于抢栽抢种为由，于2013年12月19日组织上百人将原告土地中种植的果树全部毁损清除，给原告造成了323.263万元的经济损失。请求判决确认被告龙坪镇政府任意毁损原告所栽种果树及苗木的行为违法。
原告向本院提交了下列证据（复印件）：
第一组龙坪镇政府公告、村委会通知、流转合同及收条，证明原告通过租赁方式流转了上水村土地13.95亩种植果树及苗木，以及原告栽种苗木时间是在被告公告之前的事实；
第二组原告代理人对夏某均、黎某、何棉志、何棉贵调查笔录，证明被告调查材料内容不真实；
第三组证人夏某均、黎某、陈某1、潘某、陈某2出庭证言，证明被告调查材料内容不真实，原告栽种苗木时间跨度长，在被告公告以前就栽种完成，以及被告清除苗木烧毁及带走的事实。
被告龙坪镇政府辩称，原告的起诉超过《行政诉讼法》规定的六个月的起诉期限。其次，被告是受当时的遵义县人民政府委托实施的清除行为，因基于委托法律关系被告的主体不适格。其三，原告在基本农田内抢栽抢种果树苗木是法律禁止性行为，原告所流转的土地也未在上水村委会办理备案手续，属于擅自改变土地用途，且被告是在先通过各村下发通知以及张贴政府公告等形式，要求立即停止抢栽抢种行为，后才按照县政府会议要求组织人员清除抢栽抢建物，程序合法。在通告张贴后，原告不听上水村委会工作人员的劝阻，聘请工作人员采用插的方式抢栽抢种苗木，其抢栽抢种的苗木不按土地现状栽种，却正好栽种在兰海高速遵贵扩容工程初设勘测路线中线两侧60米范围内，其目的显然不正当。综上。请求人民法院依法驳定其起诉。
被告龙坪镇政府向本院提交了下列证据（复印件）：
第一组县府议（2013）139号遵义县人民政府会议纪要、遵义县人民政府关于兰海高速公路遵贵扩容工程（遵义县段）建设有关事宜的通告，证明征收主体是县人民政府，对抢栽抢种行为采取行政强制措施是受县人民政府委托。
第二组国家发改委《批复》、县政府《征地拆迁补偿方案》和龙坪镇政府《通知》，证明兰海高速公路遵贵扩容工程是经国家立项的重点项目，市县人民政府对项目占用的土地进行征用，龙坪镇政府是组织征地拆迁的实施单位。
第三组龙坪镇政府公告及张贴照片、上水村委《通知》，证明县政府和镇政府分别发布通告和公告要求严禁在走向横宽60米范围内抢栽抢种，并对涉地村民进行了不得抢栽抢种的书面告知。
第四组《兰海高速施工图设计、征地拆迁图表》、照片，证明原告为抢栽苗木而违法流转的土地在红线范围内；
第五组对张君文、夏天奎、黎某、何棉志、夏某均、夏天才、何棉贵的调查笔录、调查人员执法证件、被调查人身份证明，证明原告签订的合同违反法律规定，在政府发布公告后恶意抢栽抢种，意欲骗取国家征地补偿款。
经庭审质证，原告对被告所举证据质证意见是：第一组证据因无法律授权不能证明县政府委托被告清除原告苗木的证明目的成立；第二、三、四组证据真实性不持异议，对其中公告的合法性持异议，并认为补偿方案标准适用于赔偿原告的损失；第五组证据调查笔录内容不真实，因此证明原告抢栽抢种的证明目的不予认可。被告对原告所举证据的质证意见是：第一组证据合同未备案，签订合同时间不真实，且流转土地用途违反法律禁止性规定；第二、三组证据不符合举证规则，证夏某正均黎某玉部分证言与其向被告提供的证言不一致，该部分证言不应采信，证潘某昌陈某2伍证言相互矛盾，潘某昌当庭指认被告代理人王迪是被告工作人员显然虚假陈述，其证言不应采信，证陈某1贵证言不客观，不应采信。
本院对上述证据认证如下：被告所举一至四组证据系其制作或收集，能证明案件的相关事实，原告对其真实性也不持异议，本院予以采纳；第五组证据原告虽对被告调查材料提出内容不真实的质证意见，但原告申请出庭的证人认可调查材料每页的签名捺印的真实性，虽陈述其是未看调查材料内容而签名捺印，但证人作为完全民事行为能力人，对自己的行为有正常的辨识度，故对证人庭审与调查笔录不一致的陈述本院不予采信，对该组证据本院予以采纳。原告所举第一组证据系书证，虽租赁土地时间不能认定，但租赁土地是事实，予以采纳；第二、三组证据证人证言内容互相矛盾，且与本院采信的被告调查材料内容相悖，本院不予采纳。
经审理查明：因兰海高速公路遵贵扩容工程（遵义县段）需要，遵义县政府于2013年12月1日发布《通告》，拟对该扩容工程规划范围内的土地进行征收，并要求在该项目拟征地的工程路线走向横宽60米范围内严禁抢栽、抢种、突击流转、出租、买卖土地等。龙坪镇政府于2013年12月14日发布《公告》，同样明确禁止抢栽抢种行为。龙坪镇上水村委会于2013年12月16日向村民送达《通知》，要求在范围内栽下的农户限期12月18日前自行搬出高速线路。2013年12月17日县府议（2013）139号遵义县人民政府会议纪要要求各镇组织清除抢栽抢种抢建物。原告云正木租赁遵义市播州区（原遵义县）龙坪镇上水村部分村民承包地进行苗木种植，但未报发包方上水村委备案，导致上水村委和被告龙坪镇政府不知晓土地承包户外有他人耕管该承包地。原告所租赁土地在该工程拟定路线走向横宽60米范围内，原告在政府通告后采取用插树苗等栽种方式抢栽抢种。2013年12月19日，被告龙坪镇政府组织人员对原告在该范围内的抢栽抢种的苗木予以清除，清除时未作登记。2015年12月12日，原告以自己栽种的价值323.263万元的果树苗木被被告违法清除为由提起诉讼，请求确认被告毁损原告所栽种果树及苗木的行为违法。
另查明：原告没有在行政主管部门取得经营苗木种植许可。
本院认为，围绕原告的诉讼请求成立与否，本案有以下争议点：1、原告起诉是否超过起诉期限；2、被告主体是否适格；3、原告行为是否违法；4、被告清除苗木的行为有无法律依据。本院就此逐一评判。关于起诉期限问题，因被告实施的清除苗木的行政强制行为属于事实行为，致使当事人不知道起诉期限，因此根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定，适用2年的起诉期限，故原告起诉未超起诉期限，对被告的辩解本院不予采纳；关于被告是否适格主体，被告辩称其行为是受遵义县县政府以会议纪要形式委托实施，被告应是县政府，本院认为，被告所称的“会议纪要”是行政机关内部工作安排，并未对外公开发布，而被告是清除苗木行政强制行为的具体实施者，故其被告主体适格，该辩解本院不予采纳；关于原告行为是否违法的问题，本院认为，原告租赁承包地未经批准擅自将耕地用途改为林木苗圃用途的行为违反了《农村土地承包法》和《土地管理法》的规定，在政府公告后仍在拟征地范围内抢栽抢种大量的苗木，故其行为具违法性，被告辩解有理，本院予以采纳；关于被告清除苗木的行政强制行为有无法律依据的问题，虽被告是在通知了抢栽抢种苗木土地的承包农户限期自行清除而未清除后实施的强制清除行为，但《土地管理法》对违法使用土地的行政管理权赋予了县级以上人民政府土地行政主管部门，故被告清除苗木的行政强制行为缺乏法律依据，被告系越权行政，该行为违法，对原告该诉请，本院予以支持。为此。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告遵义市播州区龙坪镇人民政府2013年12月19日强制清除原告栽种的苗木的行为违法。
案件受理费50元，由原告云正木负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 何 波
人民陪审员 蔡廷虎
人民陪审员 陆安树
二〇一七年四月十日
法官 助理 王 毅
书 记 员 吴 杨