广西壮族自治区贵港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂08行终25号
上诉人（一审第三人）陈华。
委托代理人李俊杰，广西李俊杰律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）卫金华。
委托代理人李春谷，广西理维律师事务所律师。
一审被告桂平市人民政府。
法定代表人陈锦秀，市长。
委托代理人谭伟初，广西桂力律师事务所律师。
委托代理人冼毅锋，广西桂力律师事务所律师。
上诉人陈华因土地行政登记一案，不服桂平市人民法院2015年12月10日作出的（2015）浔行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年3月1日公开开庭审理了本案。上诉人陈华的委托代理人李俊杰，被上诉人卫金华的委托代理人李春谷，一审被告桂平市人民政府的委托代理人冼毅锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，1993年4月，桂平县生化原料药技术开发公司获取桂平县计划委员会的立项批复和政府的征地批文，由桂平市地产公司在桂平市西山镇岭头村第12队下横山垌（贵桂路城南加油站旁）代征7.496亩水田（该幅土地东至贵桂公路，西邻西山镇岭头村12队耕作区，南邻秦维仁厂房，北邻小路）作生产用地。1994年至1996年间，陈华向桂平市西山镇基金会借款。由于无法偿还到期借款，陈华于2000年7月将该地的使用权抵押给西山镇基金会，同时将征地批文和相关手续交给西山镇基金会收执。2003年5月杨某某代陈华偿还西山镇基金会的借款本息，陈华赎回了该地批文和相关手续。2004年2月12日陈华与原告卫金华签订《合作开发协议书》，约定陈华将上述土地一幅（面积6.496亩）与原告卫金华合作开发，由原告卫金华垫资支付杨某某代陈华偿还西山镇基金会的42万元欠款及利息、业务费。根据合作协议，原告卫金华共支付71.7万元给陈华，用于归还杨某某等人债务和支付办征地手续、搬迁等费用，双方共同实施征地后续补偿和拆迁行为。
2010年11月，桂平市人民政府决定对中山南路进行改造建设而使用原桂平县生化原料药技术开发公司的部分土地，由桂平市城市建设大会战指挥部办公室与陈华签订《协议书》，约定调整保留西山镇岭头村岭头城南加油站南面的一幅土地给陈华，面积为3069平方米，在岭头三产回建小区另行安排1050平方米回建地给陈华，总面积合计4119平方米，并给予办理国有土地使用证。2010年12月20日，桂平市住房和城乡规划建设委员会向陈华颁发《建设用地规划许可证》和《私人住宅建设用地规划审批单》，准许第三人陈华在桂平市西山镇岭头村12队石头田使用面积为627平方米的土地作为私人住宅用地。2011年1月，陈华向桂平市国土资源局申请办理国有土地使用权初始登记，该局经地籍调查，权属审核，认为该宗地的申请材料齐全、符合法定形式，土地权属来源清楚、合法，四至界址清楚，可以办理划拨国有土地使用权登记。2011年9月23日，被告桂平市人民政府准予登记，颁发浔国用（2011）第2011号《国有土地使用证》（以下简称“第2011号证”），将上述627平方米国有土地（宗地四至界址：东至规划11米路，自墙为界；南至回建地，自墙为界；西至规划24米路，自墙为界；北至规划16米路，自墙为界）登记为陈华的住宅用地。
2011年10月，原告卫金华知道被告桂平市人民政府颁发“第2011号证”给陈华后提起民事诉讼，请求判决：1、终止原告卫金华与陈华签订的《合作开发协议书》；2、确认浔国用（2011）第2010号、第2011号、第2012号、第2013号《国有土地使用证》登记的国有土地使用权属原告卫金华与陈华的共同财产；3、按8：2的比例分割财产。桂平市人民法院一审判决确认原告卫金华与陈华签订的《合作开发协议书》有效，浔国用（2011）第2010号、第2011号、第2012号、第2013号《国有土地使用证》的国有土地使用权属原告卫金华与陈华共有。陈华不服上诉至贵港市中级人民法院，二审判决维持一审判决。陈华仍不服申请再审，2013年5月9日贵港市中级人民法院作出（2012）贵民再终字第31号民事判决驳回原告卫金华的诉讼请求。原告卫金华于2015年1月9日提起行政诉讼，请求撤销“第2011号证”。
以上事实有被告及第三人提供的：土地登记申请书、审批表、地籍调查表、土地登记公告及其照片、土地登记卡、私人住宅建设用地规划审批单、《建设用地规划许可证》、罚没款收据、非税收入专用收据，浔政阅（2010）16号《研究“四门一路”征地拆迁户办证费用优惠等有关问题的会议纪要》、桂国土资函（2004）205号《关于妥善解决历史遗留用地问题的函》、《协议书》、申请书、陈华身份证复印件、“第2011号证”复印件、桂平县计划委员会浔计基（1993）14号文件；原告提供的《合作开发协议书》及原告和第三人提供的贵港市中级人民法院（2012）贵民再终字第31号民事判决书等证据证实。
一审判决认为，一、贵港市中级人民法院的（2012）贵民再终字第31号民事判决认定原告卫金华与陈华签订的《合作开发协议书》无效，但在协议履行过程中，原告卫金华共支付71.7万元给陈华，用于归还杨某某等人债务和支付办理征地手续、搬迁等费用，双方共同实施征地后续补偿和拆迁行为。行政机关的行政行为是否合法有效，与公民之间的民事行为是否有效，分别受不同的法律规范调整。原告作为合伙人，符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受具体行政行为侵害的，均可以自已的名义提起诉讼”的规定，因此，卫金华具有本案原告的诉讼主体资格。二、2011年10月，原告卫金华知道被告颁发“第2011号证”给陈华后提起民事诉讼，请求判决：1、终止卫金华与陈华签订的《合作开发协议书》；2、确认“浔国用（2011）第2010、2011、2012、2013号证”土地使用权属卫金华与陈华的共同财产；3、按8：2的比例分割财产。一审判决《合作开发协议书》有效，土地使用权属卫金华与陈华共有。陈华不服而上诉至贵港市中级人民法院，二审判决维持一审判决。陈华仍不服而申请再审，2013年5月9日贵港市中级人民法院作出（2012）贵民再终字第31号民事判决：驳回原告卫金华的诉讼请求。原告卫金华于2015年1月9日提起行政诉讼，请求撤销“第2011号证”。原告卫金华虽然是在2011年知道被告发证行为，至2015年1月才起诉，是由于法院一、二审判决确认发证土地属原告卫金华与陈华共有，2013年5月再审判决撤销一、二审判决再导致原告提起行政诉讼撤证，符合行政诉讼法规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”，故原告卫金华的起诉并没有超过法律规定2年的起诉期限。三、“第2011号证”登记的土地是因桂平市城市建设需要征用原桂平县生化原料药技术开发公司的生产用地后所得回建安置地。而“第2011号证”登记的土地是属个人划拨住宅用地，对改变土地的用途，没有按规定报城市规划、土地主管部门同意，原批准用地的人民政府审批，违反法律规定。而且以划拨方式取得个人住宅用地，没有划拨的依据，陈华个人住宅用地以划拨方式取得4119平方米，违反土地法律法规规定。2010年11月桂平市城市建设大会战指挥部办公室与陈华签订《协议书》，是因城市建设使用原桂平县生化原料药技术开发公司的部分生产用地，应由政府进行调整，故该《协议书》不能作为土地权源依据。因此，“第2011号证”的土地权源不清，登记程序违法。综上所述，原告卫金华请求撤销“第2011号证”的诉讼请求，理由成立，依法予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（三）项的规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决撤销“第2011号证”。
上诉人陈华上诉称，一、卫金华无提起撤销“第2011号证”的诉讼主体资格。上诉人和被上诉人签订的《合作开发协议书》已被贵港市中级人民法院（2012）贵民再终字第31号民事判决认定无效，且该判决还认定卫金华对涉案土地不享有财产权利，因此，卫金华与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不具有本案原告的诉讼主体资格，应裁定驳回卫金华的起诉。二、卫金华提起本案诉讼已经超过法定的起诉期限。卫金华于2011年1月底前已知道被告颁发“第2011号证”给陈华的行政行为，但其于2015年1月9日才提起本案诉讼，因此，卫金华的起诉己超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限，应裁定驳回卫金华的起诉。三、“第2011号证”的土地权属来源清楚，登记程序合法。1、（2012）贵民再终字第31号民事判决认定，1993年陈华以开办桂平县生化原料药技术开发公司的名义取得桂平县计委的立项批复和政府的征地批文，由桂平地产公司在桂平市西山镇岭头村第12队下横山垌（贵桂路城南加油站旁）代征7.496亩水田作生产用地（该幅土地东至贵桂公路，西邻西山镇岭头村12队耕作区，南邻秦维仁厂房，北邻小路），因此，原桂平县生化原料药技术开发公司取得的土地是属于陈华享有。桂平市城市建设大会战指挥部办公室作为桂平市人民政府依法设立的组织机构，因城市建设的需要，征用原桂平县生化原料药技术开发公司的部分生产用地，与陈华签订征地补偿安置《协议书》，调整保留西山镇岭头村岭头三产回建小区规划图城南加油站南面的一幅面积为3069平方米的土地给陈华，安排位于西山镇岭头村的三产回建小区（石头田回建区）的土地1050平方米作为回建地给陈华，并给予办理国有土地使用证，土地来源清楚。2、涉案土地经桂平市住房和城乡规划建设委员会审核确认为居住用地，亦经桂平市国土资源局审核确认为住宅用地，桂平市人民政府审批同意发证，可见，改变土地用途已经桂平市城市规划、土地主管部门同意并经桂平市人民政府批准。因此，桂平市人民政府将原桂平县生化原料药技术开发公司部分生产用地被征用后补偿安置所得的部分回建地登记属陈华的住宅用地，事实清楚。3、桂平市城市建设大会战指挥部办公室是桂平市人民政府依法设立的组织机构，其行为后果依法由桂平市人民政府承受。桂平市国土资源局受理陈华的土地登记申请后，依法进行了地籍调查，权属审核，认为该宗地的申请材料齐全、符合法定形式，土地权属来源清楚、合法，四至界址清楚，面积为627平方米，可以办理划拨国有土地使用权登记，遂报桂平市人民政府审批。2011年9月23日，桂平市人民政府准予登记，颁发“第2011号证”给陈华。可见《协议书》可以作为涉案土地的权属来源依据，“第2011号证”的登记发证程序合法，符合《土地登记办法》的有关规定。综上所述，一审判决认定卫金华具有本案原告的诉讼主体资格，认定卫金华提起本案诉讼没有超过法定的起诉期限，认定“第2011号证”的土地权属来源不清，登记程序违法，属认定事实错误，适用法律错误，请二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人卫金华的起诉，维持“第2011号证”。
被上诉人卫金华辩称，原桂平县生化原料药技术开发公司征地手续和搬迁等费用是由卫金华支付的，陈华没有出购地款。（2012）贵民再终字第31号民事判决认定陈华与卫金华签订的合作开发协议书无效，那么卫金华有权要回出资买回的土地。一审判决认定事实清楚，裁判正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉。
一审被告桂平市人民政府述称，一、卫金华不具有提起撤销“第2011号证”的诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。（2012）贵民再终字第31号民事判决已经明确卫金华对涉案土地没有财产权利。一审判决以行政机关的行政行为是否合法有效与公民之间的民事行为是否有效分别受不同法律规范调整为由，认为卫金华作为合伙人符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条的规定，因此，认定卫金华具有本案原告的诉讼主体资格。一审被告认为，这一认定是没有事实和法律依据的，首先，不能以无效的民事行为去否定行政行为的合法性；其次，认定卫金华为合伙人没有依据，且《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十五条规定的主体也不包括合伙人。二、卫金华起诉请求撤销“第2011号证”，已超过法律规定的起诉期限。卫金华于2011年1月知道一审被告颁发“第2011号证”给陈华的行政行为，其于2015年1月才提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限。没有任何法律规定当事人提起民事诉讼就不能提起行政诉讼，提起民事诉讼客观上也不存在耽误提起行政诉讼的情形，而且法律也没有规定提起民事诉讼是造成行政诉讼时效中断的事由。三、“第2011号证”登记的土地权属来源清楚、合法，一审被告颁发该证的事实清楚，证据确实、充分，符合法律法规的规定，没有损害社会公共利益和他人合法权益。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。
上诉人陈华在二审期间提交的民事起诉状、民事答辩状、民事裁定书、企业法人申请开业登记注册书、查询证明、桂平市西山镇乡镇企业站出具的证明等证据不属于新证据，且与本案无关联性，本院不予采纳。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明，1993年陈华以开办桂平县生化原料药技术开发公司的名义获取桂平县计划委员会立项批复征地3亩。1994年至1996年间，陈华向桂平市西山镇农村合作基金会借款。因陈华无法偿还桂平市西山镇农村合作基金会到期借款，桂平市西山镇政府接管了原桂平市西山镇农村合作基金会的全部债权债务后，陈华于2000年7月21日将立项批复等批文和相关手续转让给桂平市西山镇人民政府，并签订了《土地使用权转让合同》，以抵偿陈华和胡某某的相关债务。2003年5月2日陈华通过案外人杨某某，由杨某某代陈华和胡某某偿清其在西山镇农村合作基金会的借款本息，并与桂平市西山镇人民政府协议，解除了2000年7月21日签订土地转让合同，赎回了该地批文和相关手续。2004年2月12日陈华与卫金华签订《合作开发协议书》，约定陈华将西山领头城南加油站旁的土地一幅（面积6.9亩）与卫金华合作开发，由卫金华垫资支付杨某某代陈华偿还西山镇合作基金会的42万元欠款及利息、业务费。根据合作协议，卫金华共支付71.7万元给陈华，用于归还杨某某等人债务和支付办理征地手续、搬迁等费用，双方共同实施征地后续补偿和拆迁行为。陈华与卫金华经过与村民协议，使用桂平市西山镇岭头村第12队下横山垌（贵桂路城南加油站旁）7.496亩水田（该幅土地东至贵桂公路，西邻西山镇岭头村12队耕作区，南邻秦维仁厂房，北邻小路）用于开发。
2010年11月，桂平市人民政府决定对中山南路进行改造建设而使用原桂平县生化原料药技术开发公司的部分土地，由桂平市城市建设大会战指挥部办公室与陈华签订《协议书》，约定调整保留原桂平县生化原料药技术开发公司使用的西山镇岭头村岭头城南加油站南面的一幅土地给陈华，面积为3069平方米，在岭头三产回建小区另行安排1050平方米回建地给陈华，总面积合计4119平方米，并给予办理国有土地使用证。2010年12月20日，桂平市住房和城乡规划建设委员会向陈华颁发《建设用地规划许可证》和《私人住宅建设用地规划审批单》，准许陈华在桂平市西山镇岭头村12队石头田使用面积为627平方米的土地（属于1050平方米回建地范围）作为私人住宅用地。2011年1月，陈华向桂平市国土资源局申请办理国有土地使用权初始登记，该局经地籍调查，权属审核，认为该宗地的申请材料齐全、符合法定形式，土地权属来源清楚、合法，四至界址清楚，可以办理划拨国有土地使用权登记。2011年9月23日，被告桂平市人民政府准予登记，颁发“第2011号证”给陈华，将上述627平方米国有土地（宗地四至界址：东至规划11米路，自墙为界；南至回建地，自墙为界；西至规划24米路，自墙为界；北至规划16米路，自墙为界）登记为陈华的住宅用地。
2011年10月期间，卫金华发现陈华在办理该地的土地使用证时将双方合作开发的土地登记在陈华个人的名下，用途为住宅，土地证共四个，即浔国用（2011）第2010号、第2011号、第2012号、第2013号国有土地使用证。出现纠纷后，卫金华提起民事诉讼，请求终止卫金华与陈华签订的《合作开发协议书》，确认上述四个土地证项下的土地使用权属于共同财产，并按8：2的比例分割。桂平市法院一审判决《合作开发协议书》有效，土地使用权归卫金华与陈华共同共有。陈华不服上诉至贵港市中级人民法院，贵港市中级人民法院二审判决维持一审判决。陈华仍不服申请再审，贵港市中级人民法院于2013年5月9日作出（2012）贵民再终字第31号民事判决，撤销一、二审判决，驳回卫金华的诉讼请求。卫金华于2015年1月9日提起行政诉讼，请求撤销“第2011号证”。
本院认为，一、卫金华是否具有本案原告主体资格问题。陈华与卫金华签订《合作开发协议书》后，卫金华参与了原桂平县生化原料药技术开发公司项目用地7.496亩土地的协议用地、补偿和拆迁行为，并实际上对该土地进行控制管理，虽然陈华与卫金华签订《合作开发协议书》被生效判决确认无效，但并不能以此否定陈华与卫金华实际合作开发该土地的事实，在有权机关对该土地使用权归属作出处理前，该土地使用权益属于陈华与卫金华共同投资、合作取得的权益，因此，卫金华与桂平市人民政府的土地登记行为有利害关系，其具有提起本案诉讼的原告主体资格。
二、卫金华提起本案诉讼是否超过法定期限的问题。卫金华于2011年10月知道本案发证行为后提起民事诉讼，对涉案土地使用权提出权属主张，一、二审判决均认定涉案土地使用权属陈华与卫金华共有，贵港市中级人民法院于2013年5月9日作出（2012）贵民再终字第31号民事判决，认定陈华与卫金华签订《合作开发协议书》无效，故不能认定卫金华对涉案土地享有财产权利，因此撤销一、二审判决，驳回卫金华的诉讼请求。卫金华在知道土地登记行为损害到其权益后即在法定期限内向法院提起民事诉讼主张涉案土地权利，并得到一、二审判决的支持，后由于再审否定了其权益，其在权益未得到确认的两年内提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，其起诉没有超过法定期限。
三、关于本案土地登记是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。在本案中，一审被告及上诉人陈华均未能提供证据证实原桂平县生化原料药技术开发公司使用的土地是经过有权机关批准征用的，事实上陈华是以开办桂平县生化原料药技术开发公司的名义获取桂平县计划委员会立项批复征地3亩，并在2004年后通过与村民协议转让等形式实际使用土地7.496亩，该土地存在非法转让情形。一审被告提供的桂国土资函（2004）205号《关于妥善解决历史遗留用地问题的函》也要求对违法用地按有关规定进行处理后要依法完善用地手续，但本案到案证据不能证实有权机关已经依法完善该土地报批等用地手续。因此，涉案土地是没有经过批准征用的，土地来源不合法。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”一审被告在2010年以划拨方式将涉案土地登记给陈华作为个人住宅用地也不符合上述法律规定的以划拨方式使用国有土地的条件。而且，《土地登记办法》第二十六条第一款规定：“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准用地文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记。”本案土地登记档案中并没有上述证明材料，桂平市人民政府受理土地登记申请也是不合法的。因此，一审被告桂平市人民政府将涉案土地直接登记为陈华个人住宅用地，土地来源不合法，违反有关法律法规的规定，该土地登记行为不合法。
综上，一审被告核发给一审第三人的国有土地使用权证，土地权源不清，登记程序违法，依法应予撤销。因此，一审判决撤销本案土地登记行为是正确的，依法应予维持。上诉人上诉理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄艳华
审 判 员 廖赞军
代理审判员 王健玲
二〇一六年四月十八日
书 记 员 方泽民