浙江省衢州市柯城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0802行初213号
原告常山县贤柚胡柚专业合作社，住所地常山县招贤镇象湖村浦口1号，统一社会信用代码93330822MA28F5L90A。
法定代表人郑有华，社长。
被告常山县招贤镇人民政府，住所地常山县招贤镇招贤村兴贤路，统一社会信用代码11330822002624511A。
法定代表人程敏芳，镇长。
委托代理人（特别授权代理）杨雪源，浙江三衢律师事务所律师。
原告常山县贤柚胡柚专业合作社与被告常山县招贤镇人民政府乡政府行政许可、行政赔偿一案，于2017年9月13日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，于2017年9月14日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年10月27日公开开庭审理了本案。原告法定代表人郑有华，被告负责人郑胜利（副镇长)及委托代理人杨雪源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告起诉称，2012年，原告响应政府农业优惠政策，流转桔园土地，经办胡柚专业合作社。经过几年发展，至2016年先后从象湖村、山底村共流转土地，建设果园309亩。2016年6月，经工商税务注册登记，各社员出资，扩大经营，上一年度产鲜果200多吨，利润18万多元。由于被告2016年5月24日强拆“常山贤池再生塑料厂”，导致原告经营合作社农业设施用地消失，原告遂向被告及时申请批准使用农用地。经过相关单位测量、评估，原告开支2000多元，被告工作人员现场认真踏勘，村镇部门证明，完成了相关报批手续。由于被告领导调动频繁，以各种理由推诿，不予受理上报，原告迟迟得不到设施用地，如今错过季节，经营、生产计划流产，仅租金损失每年近10万多元，租地内杂草丛生，生产、经营不得维续，承诺合同不能兑现，多次向被告及其它部门求救，均无果而返。为此，原告提起诉讼，诉讼请求为：1.判定被告不履行原告生产经营使用农用地上报审批行政行为违法；2.判令被告赔偿原告三年经营租金损失297000元，正当得利180000元，踏勘、测量等开支2000元，合计479000元。庭审中，原告变更第二项诉讼请求为：判令被告赔偿原告租金损124887元，人工工资267100元，踏勘、测量等开支2000元，合计393987元。
为证明其主张，原告提供了如下证据:
第一组：1.身份证、营业执照；2.土地流转协议、证明；3.设施农用地协议书及备案申报表；4.常山县设施农用地踏勘表、常山县招贤镇土地利用总体规划（局部）图、常山县贤柚胡柚专业合作社配套设施用地平面布置图；5.设施农用地申请报告、常山县招贤镇山底村村民委员会出具的设施农用地权属证明、常山县招贤镇象湖村村民委员会出具的设施农用地权属证明及复耕承诺书；6.现场踏勘表。该组证据证明原告向被告提出农用地上报审批的事实。
第二组：7.企业数字证书；8.执业资格证书；9.现场照片；10.农民专业合作社年报公示信息表；11.（2016）浙0802行初124号行政判决书；12.合作社留守职工用工合同及工资发放清单。该组证据证明原告的损失情况。
被告答辩称，1.被告已履行法定职责。2017年2月，被告收到原告的设施农用地审批材料后，即组织各部门于2月16日对现场进行踏勘，并要求原告建设位置应当满足“四边三化”等退让要求。经现场踏勘发现，待审批场地并不符合要求，且原告在待审批的场地用油漆写侮辱攻击党委政府的文字，被告要求原告整改，相关证据材料在郑有华诉被告乡政府行政批准一案中，即（2017）浙0802行初96号。案件审理过程中，郑有华将油漆文字消除，之后原告并未再次向被告提出设施农用地审批。2.原告提出申请的设施农用地系原常山贤池再生塑料粒子厂（以下简称贤池塑料厂）的违法用地地块。2015年5月12日，常山县国土资源局作出行政处罚决定，要求限期拆除违法建筑，责令恢复土地原状，并处以了相应罚款。因贤池塑料厂仅履行了缴纳罚款的义务，5月24日，被告依法对贤池塑料厂的违法建筑设施了强拆。贤池塑料厂及其业主郑有华至今未履行恢复非法占用土地的原状，因此，原告在该地块上申请设施农用地显然不符合相关法律法规的规定，恢复土地原状后，被告才能对原告提供的审批材料进一步审查。3.原告提交的流转协议涉及山底、象湖两个行政村，其中山地村56户，被告随机抽查了5户，均无土地流转。经与山底村两委核实，原告并未从该村流转过土地，协议书中的锄头岭地块也无人参与流转。因此，可判定涉及山底村的流转协议为虚假协议。另外涉及象湖村的28户，协议未按格式要求填写农户联系方式，所流转的地块也并非成片的橘园。经调查，协议中部分农户所拥有的橘园总面积都达不到协议中的面积。根据浙土资发〔2015〕9号和常政办发〔2013〕229号文件规定，原告的申请不符合规范化要求，被告无法上报审批事项。4.行政审批必须按正当程序进行。原告恢复土地原状后，按照规范性文件的要求再次向被告提出审批请求，被告经审核后确定是否上报，经审核符合要求后，被告会在法定期限内做出批准或者上报决定。5.原告在起诉中存在大量不实陈述，如原告称2016年5月24日，被告强拆了贤池塑料厂，导致其经营合作社的农业设施用地消失。这一陈述完全不属实，被告强拆的是违法建筑而非农业设施，如原先就属于设施农用地，就不存在需要审批的问题。原告成立于2016年6月29日，而原告提供的大部分土地流转协议为2011-2012年期间，被告有合理的理由怀疑部分协议的真实性。6.被告认为租金损失不存在，退一万步讲，即便协议真实，原告从农户手中流转土地系用于种植胡柚，被告是否上报设施农用地批准手续并不会造成原告租金损失。所谓的正当得利，姑且认为是一种预期可得利益。首先，这种预期可得利益是一种间接损失，不在行政赔偿范围，且原告未完成举证，其提供的农民专业合作社年报公示信息表，该数据是原告自行填写，不能证明原告因为被告的未许可行为造成了18万元的损失。现原告将正当得利改为人工工资，也未看到相关证据。综上，请求法庭驳回原告的全部诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交如下证据：
1.照片四张，证明直到2017年7月，原告申请的农用设施用地并未恢复土地原状，现场一片狼藉，不符合规范化要求。
2.行政处罚决定书及送达回证、履行行政处罚决定催告单及送达回证，证明本案所涉土地系违法用地，原告未履行恢复土地原状的义务。
3.法律依据：浙土资发〔2015〕9号文件、常土资〔2015〕45号文件、常政办发〔2016〕36号文件、常政办发〔2013〕229号文件。
经庭审质证，原告对被告提供的证据，认为两组证据所证明的对象都是贤池塑料厂，与本案无关；照片没有体现时间。
被告对原告提供的证据，认为证据2的流转协议内容不真实，原告成立于2016年6月，而协议均是2011-2012年所签订，证据5中的权属证明没有四至，不规范。其他证据没有异议。
本院经审查认为，被告提供的证据，其证明对象是原告申请的农用设施用地为贤池塑料厂未依行政处罚复耕的土地，故该证据与本案具有关联性。原告在诉讼中认可申请用地对象为该地块。故原告申请以该地为农用设施用地的事实应予认定。对原告提供的流转协议和权属证明，被告异议成立。对原告提供的其他证据，予以认定。
经审理查明，2017年2月16日，原告向被告提交落款时间为2016年9月9日的《设施农业用地申请报告》，向常山县国土资源局、农业局申请设施农用地。并提交《设施农业用地复耕承诺书》、《设施农用地用地协议书》、《设施农用地备案申报表》及填写了设施农业用地坐落在山底村和象湖村，而没有具体四至的《设施农用地用地权属证明》、原告法定代表人个人与招贤镇象湖、山底两村84户农户所签订的《常山县桔园地流转协议》。要求将原告法定代表人个人所经营的贤池塑料厂的地块作为设施农业用地。
被告接受申请后，当天即组织规划、国土、农业部门的相关人员进行现场踏勘及审查。经审查及踏勘，被告认为原告所提交的桔园流转协议存有虚假协议，所流转的桔地不成片，协议不符合规范化要求；所申请使用的地块是贤池塑料厂因违法用地而被常山县国土资源局作出复耕等行政处罚决定的地块。对原告的申请不予上报，退回原告申请资料。原告不服，提起本案诉讼。
本院认为，国土资源部、农业部（国土资发〔2010〕155号）《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条设施农用地的申报与审核的程序和要求中的第（二）款乡镇申报所规定的，乡镇政府依据设施农用地管理的有关规定，对经营者提交的设施建设方案、用地协议等进行审查。符合要求的，乡镇政府应及时将有关材料呈报县级政府审核；不符合要求的，乡镇政府及时通知经营者，并说明理由。本案中，被告接受原告所提出的用地申请后，及时进行审查、踏勘，因认为原告的申请不符合要求而未予上报。原告所申请设施建设用地上之建筑因被有关机关以违法建筑实施拆除后，使用该土地的贤池塑料厂的经营人（即本案原告的法定代表人）已提起行政诉讼，案件尚在二审中。原告不具有该土地的经营权，原告申请在该地上进行设施建设，不符合法律、法规的规定。被告不予上报，将申请材料退还原告，并告知其理由，被告的行为符合规定。故对原告要求判定被告不履行原告生产经营使用农用地上报审批行政行为违法的诉讼请求，不予支持。原告要求被告赔偿因不予上报用地申请造成的损失之请求，其理由与事实不符，无法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告常山县贤柚胡柚专业合作社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告常山县贤柚胡柚专业合作社负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 胡笑跃
人民陪审员 王华东
人民陪审员 胡志远
二〇一七年十一月二日
书 记 员 徐星瑜