陕西省榆林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榆中行初字第00022号
原告神木县神木镇呼家圪台村民委员会。
法定代表人呼某。
委托代理人武某韬，陕西富能律师事务所律师。
委托代理人张某，陕西富能律师事务所律师。
被告神木县人民政府。
法定代表人张某某。
委托代理人孙某。
委托代理人焦某。
第三人神木县食品有限责任公司。
法定代表人李某。
神木县神木镇呼家圪台村民委员会因不服神木县人民政府、第三人神木县食品有限责任公司土地行政登记一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年8月20日公开开庭审理了本案。原告神木县神木镇呼家圪台村民委员会负责人呼某及其委托代理人武某韬、张某，被告神木县人民政府的委托代理人孙某、焦某到庭参加了诉讼。第三人神木县食品有限责任公司经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
神木县人民政府于2006年6月为第三人神木县食品有限责任公司颁发了神国用（2006）字第G004473号国有土地使用权证，土地使用权证载明权利人为神木县食品有限责任公司，权属性质为国有土地使用权，座落为神木县神木镇冷库路食品有限责任公司，用途为水工建筑用地，使用权类型为划拨，使用权面积为1592.9平方米，四至界限为：北至冷库路，南至道路，西至道路，东至王永强空地。
原告神木县神木镇呼家圪台村民委员会诉称：1977年，第三人神木县食品有限责任公司改制前身、原神木县副食品公司选址在现神木县兴南路南段建厂，占地范围以第三人厂区围墙为界，建厂用地均为原告村集体所有土地，由原神木县副食品公司支付2000多元补偿费征用。建厂过程中，原计划在厂区内修建高位水塔，但因资金短缺只能选择在厂区附近地势较高的地段修建，而当时在厂区附近的原告村民吃水极为不便，后经双方协商由原神木县副食品公司出资、原告提供位于厂区东侧一块第一小组“农作物场面”的沙丘，共同修建蓄水池用于解决双方用水问题。八十年代初，原告又在离蓄水池不远的东南方向修建了水房，从蓄水池接引村民用水使用直至停止供水。九十年代，附近居民在蓄水池周围大量挖运沙土修建房屋已严重危及到其安全使用，经原告提议后由原神木县副食品公司再次出资在蓄水池周围修建了护沙墙使用至今。七十年代，原告集体在现蓄水池占用地上栽种了一些树木由集体管理，九十年代该地栽种的全部树木通过原告集体分配给第一村民小组几户村民管理至今。2014年11月，因政府扩建兴南路项目需拆迁征用蓄水池周围部分土地，在协商拆迁补偿费用时原告才得知蓄水池护沙墙范围内土地（下称“争议地”，面积约为2.4亩）所有权已变更为国家所有，且使用权已经登记在神木县食品有限责任公司名下，并由被告颁发了神国用（2006）G004473号国有土地使用权证。2014年12月，原告第一村民小组村民认为土地所有权一直属原告集体所有并由第一村民小组管理使用，但现已被第三人侵占，故向神木县国土资源局等相关行政部门进行反映和申诉。2015年3月19日，神木县国土资源局向原告作出《关于神木镇呼家圪台村反映部分集体土地被神木县食品有限责任公司侵占情况的回复》，认为：“1975年神木县革命委员会决定在神木县修建冷库，征用你村土地并给予了2100元的补偿，其中利用部分土地修建水塔、部分土地修建冷库厂房等附属设施。后冷库改制为神木县食品有限责任公司。1997年和2006年由神木县商贸办、经贸局出具土地来源证明后，神木县人民政府先后对上述土地核发了神国用（2006）G004473号国有土地使用权证。因该宗土地当时为有偿征用，且三十多年来一直由冷库（此后改制为神木县食品有限责任公司）管理使用，且已颁发了国有土地使用权证，故该宗地的使用权归神木县食品有限责任公司”。2015年4月13日，原告第一村民小组及部分村民依法向神木县国土资源局提出政府信息公开申请，申请公开（2006）G004473号土地征地告知书、土地补偿协议、土地征地调查确认书、土地闲置荒芜处理意见及土地征用审批责任人事项，后通过拍照方式复制了神国用（2006）G004473号国有土地使用权登记审批表部分内容，得知被告在对争议地进行登记时权属证明仅为神木县商贸办公室、神木县经济贸易局出具的两份证明，被告仅根据神木县商贸办公室、神木县经济贸易局单方出具的证明、且未经原告确认的情形下，就确定争议地为国有土地并将其使用权登记在第三人名下，明显没有事实和法律依据，故诉至法院，请求：一、撤销被告向第三人登记颁发的神国用（2006）G004473号国有土地使用权证；二、本案诉讼费用由被告承担。
原告呼家圪台村民委员会为支持其诉讼请求，向本院提交了三组证据，其中关于诉讼主体资格方面的证据共二组，第一组：“关于神木镇呼家圪台村反映部分集体土地被神木县食品有限责任公司侵占情况的回复”，证明目的：原告于2014年12月向神木县国土资源局提出申诉并反映村集体所有的争议土地被第三人侵占及神木县国土资源局的回复情况，证明原告在主体上具有利害关系。第二组：呼永华、王明胜、乔光华、李宽容、呼长大、李善和证明材料6份，证明目的：1、原神木县副食品公司于1977年建厂征用原告村集体土地的范围以其修建的围墙为界，并不包括争议土地；2、由原神木县副食品公司出资、原告提供集体土地共同修建储水池解决双方用水问题，仅系双方共同用水设施的占用，证明原告在主体上具有利害关系。原告提交的关于被诉行政行为的合法性方面的证据一组：政府信息公开申请及土地登记审批表复印件1份。证明目的：被告在登记颁发神国用（2006）G004473号国有土地使用权证时土地权属来源证明材料仅为神木县商贸办公室、神木县经济贸易局出具的两份证明。
被告神木县人民政府答辩称：2002年，本案第三入神木县食品有限责任公司申请神木县人民政府向其颁发国有土地使用权证，并提供了土地权属证明等相关资料。神木县人民政府经对第三人提供的相关资料进行审核，并经实地踏勘调查，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条等相关法律规定，于2006年6月份向本案第三人神木县食品有限责任公司颁发了国有土地使用权证。神木县人民政府向本案第三入神木县食品有限责任公司颁发国有土地使用权证行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确，并无不当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告神木县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据：1、神木县土地登记申请书复印件1份；2、关于补办土地使用权手续申请复印件1份；3、李某身份证复印件1份；4、组织机构代码证复印件1份；5、营业执照复印件1份；6、2002年商贸办证明复印件1份；7、2006年经贸局证明复印件1份；8、食品公司证明复印件1份；9、地籍调查表复印件1份；10、土地登记审批表复印件1份；11、土地登记发证收费审批表复印件1份；12、土地登记卡复印件1份；13、土地归户卡复印件1份。证明目的：被告依照当事人的申请，对申请材料进行审核并实地进行地籍调查，内部依程序审批并收费，向申请人颁发土地使用权证事实清楚、程序合法。
经庭审质证，被告神木县人民政府对原告呼家圪台村民委员会提交的关于诉讼主体资格方面的证据认为：对第一组证据“回复”的真实性无异议，证明目的有异议，恰恰能证明1975年就已将争议土地征收变为国有土地，并将国有土地使用权证颁发给第三人是合法的，不能证明原告与本案有利害关系；对第二组证人证言的真实性、证明目的均有异议，除李善和之外，其余五位证人都与争议地有利害关系，其身份也没有相应证据予以证明，对其证言不予认可，六位证人证言不符合证据规则，应出庭作证，原告在法院告知的举证期限内未申请证人出庭作证。
原告呼家圪台村民委员会对被告神木县人民政府提交证据认为：1、第三人在2006年5月8日提出土地登记申请，但地籍调查是在2002年2月16日开始，2003年5月26日结束。地籍调查在土地申请之前完成，根据《土地登记规则》第六条之规定，应申请在前，地籍调查在后，被告违反该程序规定；2、被告办理土地登记过程中未公告，被告所举证据材料中没有公告的相关材料；3、被告没有发布初始登记的公告，争议土地在2006年之前没有办理过任何土地证件，根据《土地登记规则》第八条规定，2006年的初始登记应当公告，应当办理农用地转用审批手续。商贸办、经济贸易局出具的两份证据不能作为土地登记的权属来源证明材料。根据国土资源部关于进一步规范土地登记工作的通知第四条之规定，认定土地权属应当以土地权利证书为依据，取消了以证明材料为依据的做法。这两份证明内容不能证明被告的证明目的，且作出证明的主体与第三人有利害关系。综上，被告作出土地登记行为程序严重违法，事实依据不足。
被告神木县人民政府对原告呼家圪台村民委员会提交的关于被诉行政行为合法性方面的证据认为：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，神木县人民政府作出土地行政登记不仅是两份证明材料，还有地籍调查等材料。
第三人神木县食品有限责任公司经合法传唤未到庭，亦未提供证据，视为对原、被告提供证据没有异议。
本院对原、被告双方提供的证据作如下认证：对原告呼家圪台村民委员会提交的关于诉讼主体资格方面的证据，因被告对第一组证据的真实性无异议，且该组证据与本案事实具有关联性，应予采纳；原告提交的第二组证据因证人无正当理由，未出庭作证，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的形式要求，不予采纳。
对被告神木县人民政府提交的证据，因原告未对证据的真实性提出异议，且被告提交的证据系被告作出被诉行政行为时所依据的证据，与本案事实具有关联性。被告提交的第1、2、3、4、5、8份证据能够证明第三人神木县食品有限责任公司于2002年9月13日向被告提出土地登记申请、于2006年5月8日提出补办土地使用权手续申请的事实；因第6份证据的内容仅载明蓄水池属食品公司所有，并未提及蓄水池所在土地的权属来源问题，第7份证据的内容亦未提及涉案土地的权属来源问题，第9份证据可以证明被告于2002年8月16日就神木县食品有限责任公司申请的宗地作了地籍调查，地籍调查表上有宗地指界人及调查人员签字的事实，因地籍调查表所载内容并无涉案土地权属来源的相关记载，且参照2003年11月14日国土资源部发布的国土资发（2003）383号《关于进一步规范土地登记工作的通知》第四条之规定，各类土地权属审核，必须以土地证书作为土地权利的唯一证明材料，故第6、7、9份证据不属于《》规定的土地权属来源证明，不能证明涉案土地权属来源；第10、11份证据能够证明被告土地登记、发证、收费经过领导审批的事实；第12、13份证据能够证明被告填写了土地登记卡与土地归户及相应内容。
根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，本院查明如下事实：第三人神木县食品有限责任公司于2002年9月13日向被告神木县人民政府提出土地登记申请、于2006年5月8日提出补办土地使用权手续申请，被告神木县人民政府审核上述材料及神木县商贸办公室所出具的证明、神木县经济贸易局出具的证明、2002年8月16日制作的地籍调查表后，经过审批收费，填写了土地登记卡及土地归户卡，并于2006年6月，依照《》第十一条之规定，向神木县食品有限责任公司颁发了神国用（2006）字第G004473号国有土地使用权证，该土地使用权证载明权利人为神木县食品有限责任公司，权属性质为国有土地使用权，座落为神木县神木镇冷库路食品有限责任公司，用途为水工建筑用地，使用权类型为划拨，使用权面积为1592.9平方米，四至界限为：北至冷库路，南至道路，西至道路，东至王永强空地。2014年11月，原告呼家圪台村民委员会得知被告神木县人民政府向第三人神木县食品有限责任公司颁发了神国用（2006）字第G004473号国有土地使用权证。2015年3月19日，神木县国土资源局向原告作出《关于神木镇呼家圪台村反映部分集体土地被神木县食品有限责任公司侵占情况的回复》，该回复载明：“1975年神木县革命委员会决定在神木县修建冷库，征用你村土地并给予了2100元的补偿，其中利用部分土地修建水塔、部分土地修建冷库厂房等附属设施。后冷库改制为神木县食品有限责任公司。1997年和2006年由神木县商贸办、经贸局出具土地来源证明后，神木县人民政府对上述土地核发了神国用（2006）G004473号国有土地使用权证。因该宗土地当时为有偿征用，且三十多年来一直由冷库（此后改制为神木县食品有限责任公司）管理使用，且已颁发了国有土地使用权证，故该宗地的使用权归神木县食品有限责任公司”。原告呼家圪台村民委员会认为，被告神木县人民政府为第三人神木县食品有限责任公司颁发神国用（2006）G004473号国有土地使用权证的行为侵犯了其合法权益，诉至本院，提出前述诉讼请求。
本院认为，综合原、被告的诉辩观点，本案争议的焦点是：1、原告神木县神木镇呼家圪台村民委员会是否具有诉讼主体资格；2、被诉土地行政登记行为是否合法，即被告认定涉诉土地权属来源的证据是否充足、程序是否合法。
关于原告呼家圪台村民委员会是否具有诉讼主体资格的问题，《》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中，原告呼家圪台村民委员会向本院提交的神木县国土资源局向其作出的《关于神木镇呼家圪台村反映部分集体土地被神木县食品有限责任公司侵占情况的回复》载明修建水塔的土地（涉诉土地）征用于原告村，因被告对该回复的真实性无异议，也未对该回复所载内容提出异议。现原告认为本案涉诉土地系其集体所有，并未被征为国有土地，被告就该土地向第三人颁发土地使用权证的行为侵犯了其合法权益，向本院提起诉讼，符合上述法律规定。综上，原告具备诉讼主体资格。
关于被诉土地行政登记行为是否合法，即被告认定涉诉土地权属来源的证据是否充足、程序是否合法问题，因1998年8月29日修订通过，1999年1月1日起施行的《》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”。原国家土地管理局1995年12月28日发布、1996年2月1日实施的《》第规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明……”。第十四条第一款规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表”。第十五条第一款规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”。据此，县级以上人民政府应在依据申请人提供的土地权属来源证明材料，查明土地权属来源的情况下，作出土地行政登记，核发土地使用权证书。在本案庭审过程中，被问及：“你方认定土地系国有的相关材料有哪些”时，被告神木县人民政府的委托代理人答：“就是商贸办、经济贸易局的证明材料，食品公司之前是国有企业，资产是国有的；地籍调查表上有呼家圪台村委会一组的组长呼党旺签字确认，地籍调查表后附的宗地草图上水房和现争议地无争议”。从神木县商贸办公室所出具的证明内容来看，仅载明蓄水池属食品公司所有，并未提及蓄水池所在土地的权属来源问题；从神木县经济贸易局出具的证明内容来看，亦未提及涉案土地的权属来源问题；从地籍调查表所载内容来看，并无涉案土地权属来源的相关记载，且参照2003年11月14日，国土资源部发布的国土资发（2003）383号《关于进一步规范土地登记工作的通知》第四条之规定，各类土地权属审核，必须以土地证书作为土地权利的唯一证明材料，故上述两份证明材料与地籍调查表不属于《》规定的土地权属来源证明，被告神木县人民政府据以认定涉诉土地权属来源的证据不足，且被告神木县人民政府未提供证据证明其在给第三人神木县食品有限责任公司颁发土地使用权证的行政行为前进行过公告，违反了《》第的规定，属于程序违法。
综上，被告神木县人民政府给第三人神木县食品有限责任公司颁发土地使用权证的主要证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（三）项之规定，经合议庭评议，并报经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告神木县人民政府于2006年6月给第三人神木县食品有限责任公司颁发的神国用（2006）字第G004473号国有土地使用权证。
案件受理费50元，由被告神木县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 王 静
代理审判员 刘红梅
人民陪审员 李 云
二〇一五年十一月十七日
书 记 员 寇艳艳