福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）榕行终字第198号
上诉人（一审原告）林蓥，女，1983年1月26日出生，汉族，身份证住址福州市晋安区。
被上诉人（一审被告）福州市公安局晋安分局，住所地福州市晋安区新店镇西园村。
法定代表人黄炳进，局长。
委托代理人王丹，该局法制科工作人员。
上诉人林蓥因诉被上诉人福州市公安局晋安分局治安行政处罚及行政赔偿一案，不服晋安区人民法院（2014）晋行初字第200号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。上诉人林蓥，被上诉人福州市公安局晋安分局（下称晋安分局）的委托代理人王丹到庭接受调查。本案现已审理终结。
一审法院查明，2014年4月4日、7月11日，原告林蓥因在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场查获并予以训诫。2014年8月10日，晋安区人民政府信访局将本案移送被告处理，被告予以受案，当日，被告以原告涉嫌扰乱公共场所秩序为由，传唤、询问原告，并告知原告行政案件中违法行为人的权利义务，拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，给予原告陈述、申辩的权利，原告未提出陈述和申辩，被告作出2014-285号处罚决定，决定对原告处以行政拘留五日（已执行）。原告不服，于2014年11月5日向一审法院提起行政诉讼。
另查，原告户籍所在地为福州市晋安区鼓山镇潭桥村板桥91号。
一审法院认为，《治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”，本案中，原告林蓥的户籍所在地、居住地在福州市晋安区，被告对原告发生在北京市的涉嫌违反治安管理处罚法的行为行使管辖权，符合上述规定。原告主张被告对不在其辖区内发生的行为无权作出处罚，缺乏依据，不予采纳。
本案中，被告提交的北京市公安局西城分局府右街派出所于2014年4月4日、7月11日、7月16日对原告所作的训诫书三份与工作说明一份，以及福州市晋安区人民政府信访局出具的关于移送林蓥进京非正常上访相关材料的函、鼓山派出所出具的到案经过及情况说明、原告林蓥的询问笔录等证据，能够相互印证，证明被告在2014-285号处罚决定中认定的2014年7月11日18时许，原告林蓥在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场抓获并予以训诫的事实。原告提交的政府信息不存在告知书、政府信息答复告知书、登记回执，该组证据的证明力不及被告上述能够得到相互印证的证据的证明力，不足以影响被告对上述事实的认定。原告主张被告处罚决定证据不足，不能成立。《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，原告于2014年4月、7月在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，其行为已经构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，被告适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”的规定，对原告处以行政拘留五日的行政处罚，并无不当。被告作出被诉处罚决定前已履行受案、传唤、询问、告知等行政程序，并给予原告陈述、申辩的权利，行政程序并无不当。综上，原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉具体行政行为的法律效力，其关于撤销2014-285号处罚决定的诉讼请求，依法应予驳回。违法行政行为的存在是行政机关承担行政赔偿责任的法定前提条件，原告提出的赔偿请求，缺乏依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：驳回原告林蓥的诉讼请求。
上诉人林蓥不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误。一、被上诉人没有管辖权。上诉人去北京递交信访材料，是公民依法享有的权利，是受宪法和法律保护的合法行为，根本不应当受到惩罚，即使要惩罚，也应当遵循《信访条例》的规定。依据《信访条例》第四十七条的规定，即使对违反《信访条例》的行为，也只能对信访人进行劝阻、批评或者教育，经劝阻、批评和教育无效的，才能由公安机关予以警告、训诫或者制止。这是对违反《信访条例》第十八条、第二十条规定的行为所能给予的全部处罚。如果行为人还有违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为，才能由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，追究刑事责任。而且应当由案发地的公安机关依法处理。因此，假使上诉人有“违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理”的行为，也只能是由案发地公安机关现场处置。《信访条例》明确规定了要由案发地公安机关处理，可是一审判决却依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定认定被上诉人有管辖权。显然《公安机关办理行政案件程序规定》和《信访条例》是有冲突的，《信访条例》是国务院颁布的行政法规，《公安机关办理行政案件程序规定》是国务院下属的公安部颁布的部门行政规章，行政规章要服从宪法、法律和行政法规。也就是说，要处罚也应由北京的公安机关处罚，不应由被上诉人处罚。一审法院适用部门规章来认定被上诉人有管辖权，适用法律错误。二、被上诉人办案程序严重违法。1、没有传唤。上诉人是被政府委托的外地口音的人员从马家楼救济站截访回福州的，所有的传唤手续都是被上诉人事后伪造的。2、被上诉人没有履行相关的行政拘留的手续，连本案被诉的具体行政行为的文书都没有送达，是解除拘留后上诉人申请政府信息公开才从被上诉人处得到的。3、没有在法定期间给上诉人家属通知和送达相关法律文书，所谓的上诉人不告知家属联系地址纯属谎言，被上诉人提供的笔录上就有上诉人家庭成员的姓名和详细住址。4、两次询问笔录没有上诉人的陈述，只有询问人员的自言自语，不能作为认定上诉人有违法行为的证据。5、被上诉人在法定期间不履行举证责任，被上诉人提供的证据证明本案是晋安区政府交办的案件，依据是省、市“三位一体”工作要求和福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局闽公综（2008）273号文件，但上诉人多次要求被上诉人提供，被上诉人均拒绝提供。三、上诉人没有任何违法行为，一审判决捏造事实，枉法裁判。从上诉人和被上诉人提交的证据来看，被上诉人处罚上诉人的事实依据是北京市西城公安分局的《工作说明》和三份《训诫书》。北京市西城公安分局的《工作说明》不是证明上诉人有违法或犯罪事实的证据，办案机关也无权以证人的身份证明由他管辖的案件的嫌疑人是否存在违法或犯罪事实。《工作说明》仅是对其办案经过作出的说明，旨在证明其办案程序是否符合法律规定，而不能以工作说明的形式来直接证明嫌疑人是否有违法或犯罪行为。且事实上，这份《工作说明》也的确没有证明上诉人有扰乱公共场所秩序的行为。北京市西城公安分局三份《训诫书》的真实性是存疑的。首先，既是对上诉人的《训诫书》，但上诉人没有收到《训诫书》。其次，上诉人曾两次向北京市西城公安分局申请信息公开，要求其公开对上诉人作出处罚的案件相关信息，北京市西城公安分局第一次信息公开答复明确上诉人没有违法行为的记录，但因上诉人拿出了被上诉人提供的《训诫书》，北京市西城公安分局又作出第二次信息公开答复，明确《训诫书》仅是对信访人在信访期间的告知和引导，即告知信访人不能做出有违《信访条例》第18条和第20条规定的行为，同时引导信访人到正确的部门和地点去信访，且答复对其工作人员的证明没有底册记录，其真实性无法确定。《训诫书》不是证明信访人有违法行为的证据。北京市西城公安分局出具的《工作说明》和《训诫书》不能也没有证明上诉人有扰乱公共场所秩序的行为，一审判决错误。请求：1、撤销一审判决；撤销被上诉人违法作出的榕晋公（鼓山）行罚决宇（2014）第00285号《行政处罚决定书》并支持上诉人的其他诉讼请求；2、一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人晋安分局在接受调查时辩称，被上诉人对上诉人作出的处罚事实清楚，证据充分。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人晋安分局向一审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：1、2014-285号处罚决定。2、行政拘留家属通知书。3、行政拘留执行回执。4、受案登记表。5、传唤证，6、被传唤人家属通知书，7、呈请传唤审批报告。8、呈请延长询问时限审批报告。9、询问笔录两份。10、行政案件权利义务告知书。11、行政处罚告知笔录。12、鼓山派出所出具的到案经过、情况说明。13、鼓山镇政府信访办出具的情况说明。14、福州市晋安区人民政府信访局出具的关于移送林蓥进京非正常上访相关材料的函。15、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的工作说明。16、北京市公安局西城分局府右街派出所于2014年4月4日、7月11日、7月16日对原告所作的训诫书三份。17、原告户籍材料。18、违法犯罪经历查询记录。法律依据：《治安管理处罚法》。
上诉人林蓥向一审法院提交如下证据：1、2014-285号处罚决定。2、解除拘留证明书。3、榕晋公信息公开（2014）第001号政府信息答复告知书及登记回执。4、榕晋公信息公开（2014）第003号政府信息答复告知书及登记回执。5、西公（2014）第3312号政府信息不存在告知书及西城公安分局（2014）第3305号登记回执。6、西公（2015）第12号政府信息答复告知书及西城公安分局（2015）第31号登记回执。
以上证据均随案移送本院。本院对一审法院对证据的认证意见及查明的事实予以认可。
本院认为，被上诉人晋安分局作为福州市的公安机关，有权依法负责本行政辖区内的治安管理工作。本案违法行为虽发生于北京市，但由于违法行为人居住于晋安区，根据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此，本案被上诉人对上诉人作出被诉具体行政行为具有合法的权力来源。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”上诉人进行信访，应当依法有序进行。中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留。被上诉人提交的《训诫书》和对上诉人所作的《询问笔录》可以证明上诉人到北京中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场查获并予以训诫的事实。被上诉人依据《训诫书》、对上诉人所作的询问笔录等证据材料作出被诉行政处罚决定，证据充分、事实清楚。被上诉人提交的证据可以证明被上诉人履行了受案登记、传唤、制作询问笔录、告知、审批等程序，被上诉人依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出本案被诉处罚决定，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。上诉人的上诉理由不能成立。本院不予支持。据此。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人林蓥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小倩
代理审判员 郑 鋆
代理审判员 林 华
二〇一五年四月二十三日
书书记员唐梦超
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。