海口市龙华区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）龙行初字第23号
原告海口市美兰区灵山镇林昌村委会加乐村民小组。
负责人王云峰。
原告海南正强超越生化技术开发有限公司。
法定代表人罗研华，总经理。
委托代理人罗庆龙，该司项目部经理。
原告共同委托代理人吴国平。
被告海口市美兰区灵山镇人民政府。
代表人张建。
委托代理人王世春，海南云帆律师事务所律师。
原告海口市美兰区灵山镇林昌村委会加乐村民小组（以下简称加乐村民小组）、海南正强超越生化技术开发有限公司（以下简称正强超越公司）与被告海口市美兰区灵山镇人民政府行政登记纠纷一案，本院依法组成合议庭，于2014年11月17日公开开庭审理了本案。原告加乐村民小组的负责人王云峰、原告正强超越公司的委托代理人罗庆龙、原告共同委托代理人吴国平与被告的委托代理人王世春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
两原告共同诉称，2014年4月初，两原告向被告提交设施农业备案申请资料，要求为其合作建设位于海口市白驹大道大昌路段的设施农业项目——南美白对虾工厂化育苗与水产养殖微生物添加剂培养基地补办用地备案登记。按设施农业用地备案申报流程，先由村民委员会、镇人民政府审批盖章，然后再报区农业局、区国土分局审批盖章，最后由区人民政府批准备案。当备案手续在灵山镇林昌村委会审批通过，按程序报被告审核时，先是遇到了行政不作为——被告分管农业的副镇长既不愿办理，也拒绝书面形式出具不予办理的理由。在原告多次要求书面答复后，被告于2014年6月30日作出了《关于设施农业用地审查结果的情况说明》（以下简称《情况说明》）。在《情况说明》中，被告认为原告要求其补办设施农业用地登记违反相关法律法规而拒绝办理。原告于是向被告的上级单位——海口市美兰区人民政府提请行政复议，认为被告的《情况说明》行政认定没有事实依据，与海口市秀英区人民法院和海口市中级人民法院（以下简称两级法院）的行政判决中所查明的事实不符，所引用的法律法规不当，应对《情况说明》予以撤销；要求海口市美兰区人民政府责令被告应按相关法律法规依法为原告补办设施农业用地备案登记。海口市美兰区人民政府受理后于2014年9月19日给原告下达了美府复决（2014）第2号《行政复议决定书》，维持了被告的行政决定。原告认为被告作出的行政认定以及海口市美兰区人民政府维持被告的行政认定没有事实和法律依据，因此，现依法向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院撤销被告作出的行政认定，为原告补办设施农业用地登记。具体事实和理由如下：一、本设施农业用地补办备案登记手续是以两级人民法院的生效判决为依据，被告不能对两级法院的生效判决再做行政审查，更没有理由抗拒两级法院的行政判决。原告现申请补办设施农业的这块用地位于海口市美兰区灵山镇林昌村大昌路口约1公里处，属原告加乐村民小组集体土地，面积约30亩，土地性质在2010年前属一般农用地，2010年后海口市调整土地总体规划后划为基本农业地。该地块由于排水不畅加上地势低洼无法耕种而长期荒芜。2009年原告加乐村民小组报林昌村村民委员会同意，与原告正强�越公司协商，决定因地制宜合作建设南美白对虾工厂化育苗和水产养殖微生物菌种培育基地。在此期间两原告曾向相关部门提交过用地申请报告，但由于相关部门一拖再拖的原因，造成用地手续一直无法办理。为了使这块水淹地能尽快得到利用，两原告只能在没有完成用地备案手续的情况下，不得已只能采取边建设边申报。由于没有报批手续，海口市国土环境资源局下达行政处罚要求强拆。在多次申诉和说明情况后，省国土厅领导希望两原告走法律程序解决问题，于是两原告按法院管辖权要求，于2012年12月向海口市秀英区人民法院提起行政诉讼，请求驳回海口市国土环境资源局强制拆除的行政处罚，保留该项目。海口市秀英区人民法院经过审理，支持了两原告的诉讼请求。海口市国土环境资源局不服，上诉到海口市中级人民法院，海口市中级人民法院经过再次审�，终审维持了秀英区人民法院的判决。也即是说本项目最终不被拆除是经过两级人民法院审理后裁定的，按照依法行政原则，国土资源部也必须遵守法律判决。两原告现在是以法院的生效判决为依据补办设施农业备案手续，而不是为了怕拆除而在向相关部门申请保留。两原告现在的申请是在已经建设完成部分设施的基础上完成当初的计划目标，因此，被告没有理由拒绝为两原告补办用地手续。被告在《情况说明》中，对不予被办登记手续的理由主要有以下三点理由：一、被告所作的《情况说明》不是具体行政行为，不属于行政复议（行政诉讼的范围）的范围；二、原告项目所在地属于海口市美兰区灵山镇土地利用总体规划（2010-2020年）基本农田保护范围，按《国务院基本农田保护条例》第十五条、第十七条，不能给予办理登记；三、原告用地不符合《国土资源部农业部关于完善农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）文关于设施农业用地的相关规定。针对被告的上述理由，原告认为被告违反事实真相和曲解相关法律法规，甚至可以说是以行政权对抗生效的法律判决。被告的第一项理由关于《情况说明》不是具体行政行为，不属于行政复议（诉讼）范围，应当依法驳回，原告认为被告的理由违反相关法律。《行政复议法》第六条（八）：“认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书。或者申请行政机关审批、登记有关事项。行政机关没有依法办理的”；《行政诉讼法》第十一条（四）“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”。上述法律明确规定行政机关不予办理相关申请登记属于行政复议和行政诉讼受理的范围，原告提起行政复议和行政诉讼具有法律依据。被告的第二项理由以《国务院基本农田保护条例》第十五条、第十七条作为不给原告办理登记与事实不符，引用上述法规失当。当初海口市国土局在两级法院审理原告设施农业用地是否合法时，没有引用上述条例作为抗辩，不是因为海口市国土局不懂这些法律法规，而是海口市国土局知道以上法规作依据完全站不住脚。因为原告在建设时，涉案地块还属于一般农田。原告建设在前，规划成基本农田在后。正因如此，海口市国土局的抗辩主要集中在原告未报建方面，而不是所谓的基本农田上不能建设农业这个理由。被告的第三项理由以《国土资源部农业部关于完善农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）更是占不住脚，甚至反证了被告违反上述法规。原告在两级法院审理本案时，就是以上述法规作为建设用地合法的依据，也得到了两级法院的支持。如一审判决明确认定：“……1997-2010年海口市总体规划确定该地性质为一般农用地，2010年确定为基本农田……（详见海口中级人民法院行政判决书第二页）。”被告现在一直纠缠这块地属于基本农田，对两级法院的判决置之不理是典型的权大于法或者说是行政不作为的表现。当初在该地块还不属于基本农田时，两原告申请设施农业用地备案时，被告及相关部门总是拖着不办理，造成原告十分被动无奈。等到建成后土地性质变了，又以基本农田不能建设施农业为理由拒绝办理登记。对法院审理查明的事实视而不见，行政权利傲慢造成原告无所适从。当初（2009年）两原告在建设时，该地块还不仅属于基本农田，而且也符合被告所引用的“国土资发（2001）155号”（四）：“引导设施农业合理选址。各地要根据农业发展规划和土地利用规划，在保�耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。设施建设尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置土地，不占或小占耕地，……。”这块土地长期闲置，广大村民一再向被告申请解决问题而得不到解决，村民引进合作伙伴开展生产自救，被告及相关部门本应尽快为符合设施农业用地申请办理用地登记。但长期形成的官僚主义及行政不作为对老百姓的合法请求总是互相推脱，一拖再拖。最后造成合法合理的事实变成了违法行为，对此应该负责的不是老百姓，而是被告及相关部门。2012年村民在海口市国土局上访时，该局“规耕处”领导也坦诚政府及相关职能部门该办的事没有及时办理确实存在责任，这位负责人说，设施农业用地登记审批在区政府这块就可完成，不需要报海口市国土部门。这块地在2010年前完全符合申请设施农业用地的条件，如果镇政府及相关部门依法按时批准的话，海口市国土局在上报国土部及国务院用地指标时，完全可以在上报规划时将这块地剔出来，这样就不至于将合法用地拖成非法用地了。两级法院在审理时，认定原告的设施农业工程不应被强拆，只是需要补办备案登记手续，也是基于上述事实和“国土资发（2010）155号”文。现在被告居然以原告在诉讼中胜诉的事实和法律依据作为自己的理由，这进一步印证了被告的行政行为是错位的。同时需要说明的是，海口市中级人民法院在二审时，要求原告提供并下载了国土资源部网站《部长信箱》有关补办设施农业备案的答复，认定设施农业事先未办理登记建成后是可以补办备案手续的。综上所述，原告认为被告及相关部门为该地块补办设施农业用地备案手续只是依照法院的判决而行政，不承担任何行政责任，因此无论从事实和法律角度来说，被告都没有理由拒绝办理，更不能已与事实不相符的法律法规或者曲解法律法规来为自己的行政不作为开脱。二、涉及该地块的土地属于长期水淹无法耕种的土地，长期抛荒，广大村民是在多次要求被告解决淹水问题而得不到帮助的情况下生产自救系行为，被告也出具过批复予以承认。被告在《情况说明》中引用国土资发（2010）155号《国土资源部农业部关于完善设施农业用管理有关问题的通知》，作为不办理登记的理由：“……设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地……”。如前所述，原告认为被告引用“国土资发（2010）155号”文的规定恰好证明了原告的设施农业建设用地与上述文件相符。如两级人民法院判决认定：“……该地块由于地势低洼。下游建设堵塞排水沟渠，造成排水不畅，下雨经常被淹，无法耕种，近年一直抛荒。2009年10�25日，为充分利用土地资源，解决村民就业，增加收入，加乐村民小组与正强超越公司协商，签订了《联营开发闲置耕地合同书》。约定由加乐村民小组提供涉案35亩水淹地，正强超越公司提供资金、技术，共同合作进行南美白对虾工厂化育苗、水产养殖生产绿色环保鱼虾养殖用微生物发酵添加剂（该项目获2007年度海南省重点科技项目计划，海南省科技厅专门拔会项目经费支持）等待系列设施农业产品。（详见海口市中级人民法院行政判决书第2页）。”更为有力的证据是：2012年两原告申请相关部门办理临时用地手续时，对这块地的现状要求被告给予证明，被告也在报告上批示为：“情况属实，请贵局能否根据群众请求给予办理补办手续。”（详见原告提交的证据）。被告因为本着多一事不如少一事的懒政行为，怕承担责对符合行政法规的事不予办理，并且有故意�给法院的意思。如美兰区法制办负责人在受理行政复议时也私下对原告说，你们直接找法院好了，反正法院判决了可以一步到位解决，我们行政单位也都省事了。原告认为：本应由行政部门办理的事出于怕担责而一味推给法院判决其实是一种懒政和行政不作为的行为，也是目前整个行政单位的一种通病，党中央和国务院主要领导也痛斥当前这种行政不作为的行为。原告同时认为被告的行为也是与当前党中央开展的群众路线教育活动是相抵触的。三、补办设施农业用地登记符合法律、法规，也是落实党的群众路线教育活动，坚持以人为本，维护农民合法权益执政理念的体现，希望人民法院依法判决被告为原告补办设施农业用地登记。2012年下旬，有关这块地上的农业设施是保留还是拆除的关键阶段，原告向各级人民政府及相关部门分别提交了这块土地历史和现状的报�。实事求是说，当初被告为解决这块地因水淹造成农民无法正常耕种的问题也是付出了不懈的努力的，比如每年雨季为排水问题派出专人负责，指导农民排涝，为农民提供排涝资金和物资。但由于修复损毁的排涝设施需要投入巨资外，且因在下游土地上修建排水渠道也非镇政府能解决。因此，因地制宜发展水产养殖设施农业是解决该低洼地不能耕种的最佳办法。在当前该项目已经被保留，只是需补办用地登记手续，被告理应站在公平、公正、依法办事的立场上处理历史遗留问题，而不应该因怕担责而采取懒政和行政不作为行为。如前所述，因为这块地补办用地手续完全符合事实，具有法律依据，被告不必承担任何责任。还有，当初两级法院在审理本案时，正值党的十八大召开，两级法院在审理本案时非常慎重，如秀英区人民法院在立案和审理阶段，多次向上级人民法院请示汇报案情；案件进入二审时，海口市中级人民法院法官庭审结束后，还要求原告提供国土资源部《部长信箱》有关设施农业补办用地登记的答复证明；一审时合议庭主审法官亲自实地查看，真正做到了以事实为依据、以法律为准绳。可以说本项目虽然是未登记而建成是有一定过错，但事后补办手续并不违反相关规定，相反，原告主动申请补办登记是知法和守法的表现，应该得到支持和肯定。综上所述，两原告按《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）发展设施农业，按两级法院判决申请补办设施农业用地备案手续，有事实和法律依据，也是合理的诉求。在被告拒绝办理时，两原告提起行政诉讼，符合法律规定，请求人民法院支持两原告的诉讼请求。
原告共同提供以下证据：《关于设施农用地审查结果的情况说明》；2、设施农业用地备案申请材料；3、两级人民法院行政判决书（见用地备案申请材料内）；4、海口市1：10000土地利用总体规划（1997-2010年）局部图；5、《关于补办临时用地手续的情况说明及请示报告》；6、《行政复议答复书》；7、海口市美兰区人民政府《行政复议决定书》（美府复决（2014）第2号）。
被告辩称，《情况说明》是不具有强制力的行政指导行为，不是具体行政行为，两原告对《情况说明》不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，公民、法人或者其他组织只能对行政机关的具体行政行为提起行政诉讼。所谓“具体行政行为”是指国家行政机关�行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。《情况说明》是被告对原告的申请所做的解释和说明，被告并没有行使行政权力对原告作出有关其权利义务的单方行为，因此，《情况说明》不是具体行政行为。从《情况说明》的内容可以认定《情况说明》是不具有强制力的行政指导行为。所谓“行政指导行为”是指行政机关以倡导、示范、建议、咨询等方式，引导公民自愿配合而达到行政管理目的的行为。“行政指导行为”对于被指导人不产生行政行为的拘束力，不具有法律上的强制力，公民对行政机关的行政指导行为可以遵从，也可以不响应，完全取决于自己的意愿，不响应的，也不承担任何法律后果。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（四）项和第四十四条的规定，对不具有强制力的行政指导行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。《情况说明》认定原告的项目所在地块属于海口市美兰区灵山镇土地利用总体规划（2010-2020年）基本农田保护范围，认定事实清楚。根据《海口市美兰区灵山镇1：10000土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》，《情况说明》认定原告的项目所在地块属于基本农田保护范围认定事实清楚。《情况说明》适用法律正确。原告的项目所在地地块属于基本农田保护范围，根据《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）：“（四）引导设施农业合理选址。各地要根据农业发展规划和土地利用规划，在保护耕地、合理利用土地的前提下，积极引导设施农业发展。设施建设应尽量利用荒山荒坡、滩涂等未利用地和低效闲置的土地，不占或少占耕地，严禁占用基本农田。确需占用耕地的，也应尽量占用劣质耕地，避免滥占优质耕地，同时通过工程、技术等措施，尽量减少对耕作层的破坏。”和《国务院基本农田保护条例》第十五条：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源。交通。水利。军事等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，确需占用基本农田，涉及农用地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。”、第十七条：“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁�任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”的规定，《情况说明》认为原告申请办理设施农用地不符合国家有关规定适用法律正确。四、被告作出《情况说明》的行为给程序合法。被告收到原告报来的《设施农用地呈报表》等相关材料后，根据设施农用地管理的有关规定对原告报来的相关材料进行了审查，并对项目所在地块进行了调查，发现该地块属于基本农田保护范围，办理设施农用地不符合国家有关规定，即及时将相关情况告知原告，整个告知行为程序合法。综上，被告作出的《情况说明》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，人民法院应依法维持。《情况说明》是不具有强制力的行政指导行为，不是具体行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应依法驳回原告的起诉。
被告提供以下证据：1、《设施农用地呈报表》；2、《灵山镇�民政府关于设施农用地审查结果的情况说明》；3、《海口市灵山镇1：10000土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》；4、《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）、国务院《基本农田保护条例》。
经审理查明，被告于2014年6月24日收到两原告有关《设施农用地呈报表》资料后，于同年6月30日作出的《灵山镇人民政府关于设施农用地审查结果的情况说明》，对两原告提交的设施方案、用地协议、土地利用规划等进行了审查。依据国土资源部、农业部联合发的国土资发（2010）155号《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、国务院《基本农田保护条例》第十五条、第十七条认定两原告的申请办理设施农用地不符合国家有关规定，但没有给两原告申请复议期限及司法救济途径。两原告不服，诉至本院要�撤销被告作出的《灵山镇人民政府关于设施农用地审查结果的情况说明》，并要求判决被告依法为两原告补办设施农业用地备案登记。
本院认为，被告基于两原告申请，依据条例认定两原告申请办理设施农用地不符合国家有关规定，于2014年6月30日作出的《灵山镇人民政府关于设施农用地审查结果的情况说明》，属于具体行政行为，但并未给两原告申请复议期限及司法救济途径，属程序违法，依法应予以撤销。两原告诉请要求判决被告依法为两原告补办设施农业用地备案登记，因农业用地备案登记的具体条件、期限属行政机关的职能，司法机关不能代替强制为之，应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，判决如下：
一、撤销被告海口市美兰区灵山镇人民政府于2014年6月30日作出的《灵山镇人民政府关于设施农用�审查结果的情况说明》；
二、驳回原告海口市美兰区灵山镇林昌村委会加乐村民小组、海南正强超越生化技术开发有限公司的其他诉讼请求。
本案诉讼费人民币50元，由被告海口市美兰区灵山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。
审 判 长 冯平山
审 判 员 冯 琳
人民陪审员 廖绍辉
二〇一四年十二月十日
书 记 员 华 洁