广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2016）粤7101行初270号原告：程耀权，男，汉族，1972年7月7日出生，住广州市增城区。原告：程石兴，男，汉族，1967年1月28日出生，住广州市增城区。原告：程保林，男，汉族，1948年6月21日出生，住广州市增城区。原告：杨耀兴，男，汉族，1971年8月10日出生，住广州市增城区。原告：程辉文，男，汉族，1969年10月5日出生，住广州市增城区。上述五原告的共同委托代理人：郑晓哲，广东广信君达律师事务所律师。上述五原告的共同委托代理人：汤惠燕，广东广信君达律师事务所律师。原告：广州市增城区中新镇霞迳村第二经济合作社，住所地广州市增城区中新镇霞迳村下围坊，组织机构代码052590372。负责人：杨桂华，职务：社长。委托代理人：程文聪，职务：副主任。委托代理人：汤惠燕，广东广信君达律师事务所律师。被告：广州市增城区国土资源和规划局，住所地广州市增城区荔城街光明西路108号。法定代表人：张华义，职务：局长。被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码355743196。法定代表人：彭高峰，职务：主任。上述两被告的共同委托代理人：张志文，增城区国土资源和规划局的工作人员。上述两被告的共同委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。原告程耀权、程石兴、程保林、杨耀兴、程辉文、广州市增城区中新镇霞迳村第二经济合作社诉被告广州市增城区国土资源和规划局（以下简称增城国规局）、广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）信息公开纠纷一案，本院于2016年1月20日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年6月2日公开开庭审理了本案。原告程耀权、程石兴、程保林、杨耀兴、程辉文的共同委托代理人汤惠燕，原告广州市增城区中新镇霞迳村第二经济合作社的委托代理人程文聪、汤惠燕，被告增城国规局、市国规委的共同委托代理人张志文、江岚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告程耀权、程石兴、程保林、杨耀兴、程辉文、广州市增城区中新镇霞迳村第二经济合作社诉称，原告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，于2015年12月29日向增城国规局申请公开查询地块于1991年及2005年经村领导土地指界的土地地籍档案文件及图片资料，于2016年1月5日再次向增城国规局申请公开查询地块的权属情况（包括宗地权属性质、权属来源、取得土地时间、土地使用者或所有者名称、土地使用期限等），同时向增城国规局提交经公证的《租赁土地协议》以及经增城国规局盖章确认的《增城市农村集体土地登记发证1：4000工作图（中新镇）》（以下简称《工作图》）等资料。2016年1月13日，增城国规局作出《区国土规划局关于依申请公开政府信息答复书》，以原告申请公开的地块地址信息模糊为由，拒绝提供准确的信息资料，并要求原告提供所需查询地块的带数字坐标测绘红线图。原告认为：第一、原告已提供了查询地块的四至范围及经增城国规局盖章确认的《工作图》，该资料已明确了查询地块的地址信息，增城国规局认为原告申请公开的地块地址信息模糊，理由不成立；第二、增城国规局要求原告提供所需查询地块的带数字坐标测绘红线图，该要求为原告申请信息公开设置不合理的条件和障碍，加重原告申请政府信息公开的门槛，违反《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条“行政机关公开政府信息，应当遵循公平、公正、便民的原则。”及第六条“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”规定。原告认为原告申请公开事项属于依申请公开的范围，该信息由增城国规局保管，原告也提供了申请公开所需的相应材料，增城国规局依法应予以公开，但增城国规局不依法履行法定职责，拒绝公开并为原告申请公开设置不合理条件和障碍，损害原告合法权益。根据《广州市人民政府办公厅关于印发广州市国土资源和规划委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（穗府办[2015]44号规定，增城国规局为市国规委的派出机构，故原告根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第二十条、第二十一条规定，将市国规委列为本案被告，要求其公开诉讼请求中所列事项，以维护原告合法权益。原告请求法院判令：1、两被告依法公开位于增城区中新镇霞迳村地块（四至范围：东至三迳村迳田水田，南至铜鼓岭岭心村山地，西至中福公路霞迳村路段，北至三迳村围屋水田，面积约700亩，其中水田约100亩、山地约600亩）的权属状况，包括宗地权属性质、权属来源、取得土地时间、土地使用者或所有者名称、土地使用期限等；2、两被告承担本案全部诉讼费用。庭审中，原告变更诉讼请求第1项为：要求被告公开剩下原诉请1的四至范围内仍未公开的300亩的土地的权属状况，包括宗地权属性质、权属来源、取得土地时间、土地使用者或所有者名称、土地使用期限等，以及整个700亩的权属变更过程的文件。被告增城国规局辩称，一、原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，应依法予以驳回。本案原告信息公开申请中提供的复印的黑白卫星图片不清晰，地块四至描述模糊，增城国规局无法确定原告要求公开相关信息的地块具体位置。由于原告申请的政府信息内容不明确，增城国规局作出《区国土规划局关于依申请公开政府信息答复书》（增国土规划函〔2016〕59号）告知其提供更准确的地块位置信息，是基于对原告信息公开申请内容的审查而作出的一种中间阶段的程序性行为，尚不属于对原告信息公开申请作出的最终处理决定，对原告的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（法释[2011]17号）第二条第（一）项的规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为……”，和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释[2015]9号）第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；”本案原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，应依法予以驳回。二、增城国规局对原告的政府信息公开申请依法作出《区国土规划局关于依申请公开政府信息答复书》（增国土规划函〔2016〕59号），事实清楚、证据确凿、程序合法。2015年12月29日，原告向增城国规局提出政府信息公开申请（收件编号：YSQ201526），申请公开增城区中新镇霞迳村上大迳（土名）约700多亩土地（四至范围：东至三迳村迳田水田，南至铜鼓岭安良岭心村地，西至中福公路，北至三迳村围屋水田）的土地地籍内档文件及图片资料。2016年1月5日，原告再次向增城国规局提出政府信息公开申请（收件编号：YSQ20161），申请公开增城区中新镇霞迳村二社约700亩土地（四至范围：东至三迳村迳田水田，南至铜鼓岭岭心村地，西至省道118线中福公路霞迳村路段，北至三迳村围屋水田）的权属状况，包括宗地权属性质、权属来源、取得土地时间、土地使用者或所有者名称、土地使用期限等。2016年1月13日，增城国规局就上述两宗政府信息公开申请作出《区国土规划局关于依申请公开政府信息答复书》，告知原告其申请公开的地块地址信息模糊，告知其提供更准确的地块信息资料。并于同日通过挂号信邮寄送达原告。三、增城国规局作出的《区国土规划局关于依申请公开政府信息答复书》增国土规划函〔2016〕59号）适用法律、法规正确。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第一、二款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”综上，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，增城国规局作出的《区国土规划局关于依申请公开政府信息答复书》增国土规划函〔2016〕59号）事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求没有事实和法律根据，请法院依法驳回原告的起诉。针对原告变更的诉讼请求，补充答辩如下：1、原告要求被告公开400余亩土地的权属变更文件，该要求在其信息公开申请中并没有提出，原告应另外提出信息公开申请。2、2016年4月19日原告代理律师及程文聪到区国规局在地理信息系统上，向增城国规局工作人员指定了需查询土地的大概范围，该范围就是增城国规局后来公开的所有国有土地范围。被告市国规委辩称，市国规委不是适格的主体，增城国规局于本案有独立的行政诉讼地位。《土地登记办法》第三条第一、二款规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。”《广州市人民政府关于开展广州市农村集体土地登记的通知》（穗府[2012]19号）规定：“……三、各区国土房管分局、县级市国土房管局在以下期限内，以土地总登记模式受理农村集体土地确权登记的申请……八、各区、县级市国土房管部门负责将宗地情况、权属审核结果和拟登记结果在市国土房管局公众网站和所在地进行公告，公告期为15日。公告期满无异议或异议不成立的，予以核准登记，集体土地所有权登记核发《集体土地所有证》，集体建设用地使用权登记或宅基地使用权登记核发《集体土地使用证》……”《广州市依申请公开政府信息办法》第三条规定：“本市各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织是依申请公开政府信息义务人，公民、法人和其他组织是依申请公开政府信息权利人。”《中共广州增城区委办公室、广州市增城区人民政府办公室关于印发的通知》（增委办发[2015]1号），增城国规局属增城区人民政府下设的工作部门。根据上述规定，增城国规局虽为市国规委的派出机构，同时也是增城区人民政府负责国土资源管理的职能部门，其依法行使土地登记的有关行政职权，是本案依申请公开政府信息的义务人，具有独立的行政诉讼主体地位。因此市国规委不是适格被告。其他答辩意见与增城国规局一致。经审理查明，2015年12月29日，六原告委托代理人向增城国规局申请公开中新镇霞迳村上大迳（土名）的集体土地（四至范围：东至三迳村迳田水田，南至铜鼓岭岭心村山地，西至中福公路霞迳村路段，北至三迳村围屋水田，面积约700多亩）1991年经霞迳村经济联合社主任程锦新指界及2005年经程厚良指界所涉的土地地籍内档案文件及图片资料（包括土地分界文件，霞迳村上大迳集体土地的四至界限及文件等）。2016年1月5日，六原告申请补充公开上述土地的权属情况，包括宗地权属性质、权属来源、取得土地时间，土地使用者或所有者名称，土地使用期限等。六原告并提交了身份证、委托书、租赁土地协议、卫星图等材料。2016年1月13日，增城国规局作出增国土规划函[2016]59号《区国土规划局关于依申请公开政府信息答复书》，认为六原告申请公开的地块地址信息模糊，请提供需查询地块的带数字坐标测绘红线图，并告知对答复不服提起复议和诉讼的权利。原告认为增城国规局未履行信息公开职责，于2016年1月20日向本院提起行政诉讼。诉讼过程中，2016年4月19日，增城国规局产权地籍科作出《关于申请信息公开相关情况的函》，告知：因2016年4月19日，中新镇霞迳村二社社长程文聪到增城国规局的地理信息系统上向工作人员指定了需查询土地的大概范围，目前增城国规局已经可以开展查询工作，但需办理相关手续，因此将于10日内公开相关信息。2016年5月5日，增城国规局作出增国土规划函[2016]791号《区国土规划局关于依申请公开政府信息答复书》，向六原告公开相关土地的土地登记卡和宗地图，并附相关文件。原告认为增城国规局于2016年5月5日只公开了约400亩土地的相关情况，且未公开土地的相关权属变更过程，因此仍要求被告继续履行相关信息公开职责。另查明，增城国规局是市国规委的派出机构。以上事实，有信息公开申请表、关于申请信息公开相关情况的函、区国土规划局关于依申请公开政府信息答复书等证据，以及各方当事人陈述所证实。本院认为：增城国规局是市国规委的派出机构，增城国规局并不具有独立的行政主体地位，其作出的行政行为后果应由市国规委承担。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条规定：“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。”本案增城国规局于诉讼中改变行政行为，原告不撤诉，本院应就原行政行为进行审理，原告对被告改变后的行政行为不服，应另行提起行政诉讼，本案中不予处理。六原告于2015年12月29日、2016年1月5日向增城国规局申请信息公开，并提交相关卫星图、租赁土地协议等材料。增城国规局认为六原告提交的材料不足以确定相关土地的确切范围，于2016年1月13日作出增国土规划函[2016]59号答复，要求补充提供需查询地块的带数字坐标测绘红线图。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”因此，增城国规局在法定期限内作出上述答复符合上述规定，该行政行为并无违法之处，亦不存在不履行法定职责的行为。综上，增城国规局的行政行为并未违反规定，六原告请求增城国规局、市国规委履行相关信息公开职责，依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第八项的规定，判决如下：驳回原告程耀权、程石兴、程保林、杨耀兴、程辉文、广州市增城区中新镇霞迳村第二经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告程耀权、程石兴、程保林、杨耀兴、程辉文、广州市增城区中新镇霞迳村第二经济合作社负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审 判 长  钱秀娟人民陪审员  廖文忠人民陪审员  梁敏勤二〇一六年六月十二日书 记 员  王惠玲