安徽省淮南市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）淮行赔终字第00001号
上诉人（一审原告）：谭正忠，男，1937年8月出生，回族，安徽省淮南市人，住安徽省淮南市潘集区。
委托代理人：谭涛，男，1974年12月出生，回族，安徽省淮南市人，住安徽省淮南市潘集区。
委托代理人：董俭，男，1973年11月出生，汉族，住安徽省淮南市潘集区。
被上诉人（一审被告）：淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市。
法定代表人：王宏，该市市长。
委托代理人：史军，安徽金天阳律师事务所律师。
委托代理人：王永忠，淮南市国土资源局法律顾问。
上诉人谭正忠因土地行政赔偿一案，不服淮南市田家庵区人民法院（2014）田行赔初字第00004号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月14日公开开庭审理了本案。上诉人谭正忠及其委托代理人谭涛、董俭，被上诉人淮南市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人史军、王永忠等到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：谭正忠在淮南市潘集区田集街道拥有一套住宅，其《国有土地使用证》（淮国用（92）字第1094号）载明土地面积109.62平方米。其中谭正忠在其《国有土地使用证》用地范围内的后院，建了两层四间房屋。1994年4月27日，谭正忠与韩秀章签订了《房屋买卖协议书》，将后院两层四间房屋卖给韩秀章，韩秀章当日付清房屋价款。与此同时，谭正忠在淮国用（92）字第1094号《国有土地使用证》上标注“《注》后院属韩秀章所有，谭正忠1994.4.27号”字样。1994年5月26日，韩秀章之妻谭菊向潘集区土地管理局书面申请办理《国有土地使用证》，土地所在的秦庄村委会和田集乡政府在其申请上加盖了公章，该申请没有要求分割谭正忠土地使用权多少面积。潘集区土地管理局出具了地籍调查意见，明确了谭正忠转让给韩秀章土地使用权面积为南北长7米，东西宽6.3米。1994年9月7日，市政府为谭菊颁发了淮国用（94）字第04001号《国有土地使用证》，用地面积为44.10平方米。潘集区土地管理员于颁证当日在谭正忠的淮国用（92）字第1094号《国有土地使用证》“变更记事”栏目中注明原告土地使用面积由109.62平方米变更为65.52平方米，建筑面积为40.32平方米。后该争议土地于2011年被田集街道办事处秦庄村村民徐克柱开发，徐克柱分别与谭正忠、谭菊签订了拆迁协议。谭正忠认为上述房屋所占土地使用面积中的后院部分土地使用权变更为谭菊所有不当，因此产生纠纷。谭正忠认为市政府为谭菊颁发《国有土地使用证》违法，遂向安徽省人民政府申请行政复议，安徽省人民政府经复议，维持了市政府为谭菊颁发淮国用（94）字第04001号《国有土地使用证》的具体行政行为。谭正忠不服，向淮南市潘集区人民法院提起行政诉讼。2013年8月8日，淮南市潘集区人民法院作出（2013）潘行初字第00002号行政判决书，该判决经审理查明市政府在仅有一方当事人申请的情况下就向谭菊颁发了淮国用（94）字第04001号《国有土地使用证》，违反了《土地登记规则》第十一条之规定，程序违法，因此判决确认该颁证行为违法。宣判后，当事人不服，提起上诉。2013年10月24日，淮南市中级人民法院作出（2013）淮行终字第00036号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。
谭正忠认为，谭菊依据市政府为其错误颁发的《国有土地使用证》与开发商签订了《秦庄新一村原旧房改建还原合同》，由此获得的利益包括一套100平方米的商业用房，一套110平方米的住宅房，另外还以1000元每平方米的价格购得了一套120平方米的住宅房，根据市场价格，上述房屋的价值折合人民币100万元。谭菊获得的拆迁补偿本应由其获得，因此，市政府应对其经济损失进行赔偿。2013年11月8日，谭正忠向市政府申请国家赔偿，市政府在法定期限内未作出是否给予国家赔偿的决定。谭正忠遂提起行政诉讼，请求法院依法判令市政府赔偿其经济损失100万元，并承担诉讼费用。
一审法院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关及其工作人员行使职权侵犯其合法权益造成损害的，有权向行政机关申请赔偿，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，安徽省淮南市中级人民法院于2013年10月24日作出（2013）淮行终字第00036号行政判决书，判决确认市政府于1994年9月7日向谭菊颁发淮国用（94）字第04001号《国有土地使用证》的具体行政行为违法，谭正忠于2013年11月8日向市政府申请国家赔偿，市政府在两个月的法定期限内未作出是否赔偿的决定，谭正忠自期限届满之日起三个月内，可以向人民法院提起诉讼。因此，谭正忠最迟应于2014年4月8日提起行政诉讼。本案谭正忠的起诉时间为2014年7月1日，其起诉虽然超过了法定的起诉期限，但因期限的耽搁并非原告自身原因造成的，扣除被耽搁的时间，谭正忠的起诉没有超过法定期限。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第五条之规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯公民合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。因此，行政机关承担国家赔偿责任，不仅在于行政行为被确认违法，而且必须有法定的损害事实发生，且行政行为与损害事实之间必须有因果关系。本案中，市政府为谭菊颁发淮国用（94）字第04001号《国有土地使用证》的具体行政行为已经被确认违法，但该具体行政行为被确认违法是因程序违法，而并非实体错误，对此，双方没有争议。谭正忠于1994年4月27日与韩秀章签订了房屋买卖协议，并于协议签订当日在自己的《国有土地使用证》上注明“后院归韩秀章所有”的字样，且协议同时表明购房款25470.00元已付清。因此，足以认定谭正忠出售房屋及涉案土地使用权是其真实意思表示。虽然市政府的颁证行为被确认为程序违法，也不能据此否定当初房屋买卖协议的合法性。如果该土地不被开发，涉案土地使用证被撤销后，谭菊可以持买卖协议重新申请颁发土地使用证。故导致谭正忠土地使用权丧失的根本原因是其与谭菊之间的买卖行为而非市政府的颁证行为，且谭正忠出卖涉案土地时已经获得了相应对价，未发生实际损失。综上，市政府的颁证行为虽然被确认违法，但该颁证行为的违法性并没有给谭正忠造成实际损失，其所主张的损失与市政府的颁证行为之间亦没有因果关系，其要求赔偿的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回谭正忠的诉讼请求。
谭正忠上诉称：一、其提起的是行政赔偿诉讼，要求市政府因违法颁发土地使用权证所造成的损失进行赔偿。一审法院认为发生损失的原因是其与谭菊之间签订合法有效的《房屋买卖协议》，导致开发商把房屋还原给了谭菊。但该《房屋买卖协议》并没有经过民事诉讼程序确定效力，行政判决无权确认该《房屋买卖协议》是否有效。二、开发商在签订还原协议时，依据的是市政府为谭菊颁发的《国有土地使用权证》，而不是《房屋买卖协议》，并且其与谭菊之间的《房屋买卖协议》的效力是有争议的。综上，请求二审法院查明案件事实，撤销一审判决并依法改判。
市政府答辩称：一、其给谭菊颁发土地证的行为对谭正忠造成财产损害。其行为没有在实体上影响谭菊和谭正忠的财产权利。谭正忠与韩秀章签有《房屋买卖协议》，谭正忠对于后院该幅土地及土地上房屋进行处置的行为均是谭正忠的真实意思表示。二、谭正忠赔偿请求与事实不符，于法无据。谭正忠已于1994年将后院房屋及该房屋所占土地转让给了韩秀章，且相应财产权的权属变更有关手续已经办理完毕。即使谭正忠认为自己在房屋改建还原中有损失，也是因为谭正忠自己先前的房屋转让等行为，与其颁发土地使用证无事实和法律上的关联。综上，其颁证行为没有造成谭正忠财产损失，现谭正忠要求其赔偿，没有事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
谭正忠向一审法院提交的主要证据有：
1、身份证复印件；
2、淮国用（92）字第1094号《国有土地使用证》；
3、《秦庄新一村原旧房改建还原合同》；
4、（2013）潘行初字第00002号行政判决书、（2013）淮行终字第00036号行政判决书；
5、《赔偿申请书》及邮寄凭证。
市政府向一审法院提交的主要证据有：
1、《房屋买卖协议书》；
2、淮国用（92）字第1094号《国有土地使用证》；
3、淮国用（94）字第04001号《国有土地使用权证》；
4、［私］房字第（96）6-21582号《房屋所有权证》；
5、（2013）淮行终字第00036号行政判决书。
上列证据均已随案移送本院，经庭审质证，一审法院认证正确，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为：本案争议的焦点主要是谭正忠要求市政府赔偿其100万元的经济损失是否有事实和法律依据。
首先，对于谭正忠认为《房屋买卖协议》是否有效与本案无关联的上诉理由，本院认为谭正忠与韩秀章之间签订的《房屋买卖协议》是市政府为谭菊颁发土地证的民事基础，在该《协议》没有被依法确认无效或撤销的情况下，无法证实此事给谭正忠造成了实际损失，也无法证明该损失与市政府的颁证行为之间存在必然的因果关系。故谭正忠的该项上诉理由不能成立，不予支持。
其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案所涉争议房产经拆迁，还原为100平方米的门面房一间和110平方米楼上的住宅一套。谭正忠虽对上述两处还原房产主张的经济损失为100万元，但没有向法院提交该房产市场交易价格的依据，也没有对该房产依照程序进行房地产价值评估，故其主张市政府应当按照其单方认定的价格给予其100万元行政赔偿的诉讼请求没有依据。
综上，一审法院判决驳回谭正忠的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 李 戎
审判员 李 平
审判员 王雅琼
二〇一五年一月十九日
书记员 刘富丰
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。