山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）济民四终字第654号
上诉人（原审原告）李中成，男，1970年12月7日出生，汉族，农民，住章丘市。
委托代理人曹沛合，山东百脉律师事务所律师。
上诉人（原审被告）章丘市民委员会，住所地章丘市。
法定代表人李传亮，村主任。
委托代理人王军，山东鲁明律师事务所律师。
委托代理人王友翠，山东鲁明律师事务所律师。
上诉人李中成因与上诉人章丘市民委员会（以下简称南凤村委会）土地租赁合同纠纷一案，不服章丘市人民法院（2014）章民重初字第4号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定，2011年1月20日，李中成与南凤村委会签订协议，约定南凤村委会将位于村西的垃圾场租赁给李中成，面积为二亩八分，租赁费每年每亩4100元，计11480元，李中成一次性交付南凤村委会五年租赁费57400元，五年后租赁费在每年的1月20日前交清。租赁期十年（2011年-2021年），房屋属临建房，如国家和集体占用，李中成无条件拆除并将土地退还南凤村委会。李中成于次日让李军缴纳租赁费57400元。协议签订后，李中成与李军共同投资在租赁的土地上建造钢结构厂房。2011年8月11日，埠村建委作出埠建委改字（2011）第025号“责令限期改正通知书”，以李军无土地使用规划手续，违反了城市规划、私自建造�结构房为由，要求李军三日内自行拆除所建钢结构房。2011年8月12日，南凤村委会为李中成出具一份证明，内容为，兹证明南凤村村西的垃圾厂租赁之事，是经过广大村民代表同意，经两委研究一致通过的，并报上级领导批准，公开招标投标租赁，并签定协议合同，允许建筑使用。2012年4月21日，埠村土管所对南凤村委会作出“违法占地行为限期整改通知书”，以根据章丘市人民政府召开的全市土地卫片执法检查工作会议安排和依照土地卫片图斑内容，发现你村村民李军占用村西土地用于建设车间，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定为由，责令其立即对该违法行为进行整改，并在收到通知书之日起三日内将该户土地上建（构）筑物进行拆除并恢复原貌。2012年5月28日，李光学与李军签定协议，李光学拆除位于南凤村的钢结构厂房地上部分，并购买拆卸的建材，总金额为21万元。现厂房经拆除后已不存在。经李中成委托，山东中立达资产评估有限公司于2012年7月25日出具一份评估报告书，评估对象为李中成位于南凤村的房屋建筑物（钢结构厂房及砖混南屋）及构筑物（院墙、土地硬化及厂房基础地基工程），评估基准日为2012年5月25日，评估值为1884626元。评估结果有效期为一年，自2012年5月25日至2013年5月24日。评估费4000元。另查明，涉案厂房的相关土建部分系由韩宝强承建，搭建钢结构车间系由李雷承建。
原审法院认为，根据双方诉争，本案需要解决如下四个问题：第一，关于李中成主体的问题，本案案由为土地租赁合同纠纷，李中成作为合同一方，具有诉权，李中成在签订了合同之后，与李军共同投资建厂，二人系合伙关系，现由李中成代表主张权利并无不妥，李中成与李军的内部法律关�，本案不予涉及。第二，双方所签租赁合同是否有效。本案所涉土地为农村集体土地，只能用于农业，不能作为建设用地使用。在李中成、南凤村委会所签合同上，并未注明李中成所承包的土地作何用途，但明确约定房屋属临建房，也即李中成可在承租的土地上建设临建房。所谓临建房，按照《山东省城市临时建设、临时用地规划管理办法》（鲁政发（1994）115号）第二条的规定，临时建设是指经城市规划行政主管部门批准临时搭建、临时使用并限期拆除的建筑物、构筑物、棚厦、管线及其他设施。第十九条规定，在建制镇规划区范围内进行临时搭建、临时用地的，可以参照本办法执行。如果，李中成仅仅是租赁土地作临时建设使用，李中成、南凤村委会所签协议应是有效的，李中成在施工建设之前应经过相关行政职能部门批准。但从本案来看，虽然协议中所约定�屋属临建房，但李中成租赁该宗土地的目的是建设厂房，并非临建房，并且李中成租赁土地的价格每亩4100元，相对较高，李中成自2011年1月20日签订土地租赁协议后，即开始动工建厂，南凤村委会对此应该是明知的，但并没有提出异议或阻止，而且在2011年8月11日，章丘市埠村街道办事处建设管理委员会下发“责令限期改正通知书”的次日，也即2011年8月12日，南凤村委会还为李中成出具“南凤村村西的垃圾厂租赁，允许建筑使用”的证明。因此，原审法院认为，虽然双方在协议中约定房屋属临建房，但南凤村委会对李中成租赁涉案土地系用于建设厂房是明知的，符合合同法第五十二条第三项“以合法形式掩盖非法目的”这一认定无效合同的情形，双方所签土地租赁协议无效。南凤村委会应返还李中成所交租�费57400元。第三，因协议无效给李中成造成的经济损失，南凤村委会应否承担责任。我国合同法第五十八条规定，合同无效或者被撤销的，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。土地管理法第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案中，南凤村委会作为群众性自治组织，对于村集体土地不得租赁给李中成用于非农业建设应是明知的，双方所签协议中“房屋属临建房”意在规避法律责任，南凤村委会违法将村集体土地租赁给李中成用于非农业建设，显然具有过错，并且当前农村违法占地用于非农建设较为普遍，且有愈演愈烈之势，南凤村委会作为本村土地的�理组织和本案合同一方主体难逃其咎，故本案中南凤村委会应就李中成的经济损失承担部分民事责任。而李中成对于所租赁土地系村集体土地应是明知的，在没有改变土地性质、没有至相关职能部门办理任何准建手续的情况下即用来建设厂房作建设用地使用，亦具有过错。综合本案中双方的过错程度，双方可按5：5的比例承担民事责任。第四，李中成的经济损失数额应如何确定。本案济南市中级人民法院裁定发回重审的原因是“2011年8月11日，章丘市埠村街道办事处建设管理委员会下发'责令限期改正通知书'，以李中成私自建造钢结构房、无土地使用规划手续、违反城乡规划为由，要求其自行拆除所建钢结构厂房，李中成在收到通知后，仍继续建设，因此造成的损失属于李中成扩大的损失，原审法院对该部分的损失未作审查，故原判决基本事实认定不清。”那么截至2011年8月11日，李中成的厂房建造到何种程度、价值是多少。李中成、南凤村委会均无法提出有力、有效的证据予以证明，且厂房拆除，现亦不具备再行鉴定的条件。李中成提供的评估报告，是以2012年5月25日作为基准日评估的。原审法院认为，对至2011年8月11日，李中成所建造的厂房的价值，应根据李中成提供的相应证据作自由裁量。1、李中成提供了建筑装饰工程施工合同（土建部分），证实本工程工期是自2011年3月12至本年的8月30日，施工方为韩宝强。2、钢结构厂房基础和地基处理工程造价确认单，证实2011年9月22日，韩宝强称工程已经完成并经发包人员验收，要求确认造价，李军于2011年9月30日签字。3、韩宝强本人的当庭证言，证实涉案厂房的相关土建系由其施工，在开始搭建钢结构厂房时，其土建工程已完成。4、安装�议（钢结构车间安装工程），系于2011年6月17日签订，工期是40天，施工方为李雷。5、购销合同两份，一份系2011年6月21日签订，一份系2011年7月29日签订，证实李中成方分两次购买建造钢结构车间建材的情况。6、原审法院对李雷的调查笔录一份，证实涉案厂房的钢结构厂房的安装系由李雷承建，在该工程快干完时被停工，后来又接着干完的。由以上证据可见，李中成所造厂房，至2011年8月11日，章丘市埠村街道办事处建设管理委员会下发“责令限期改正通知书”时，已完成了绝大部分的施工，原审法院在对以上证据的真实性、客观性、合法性予以综合审核的基础上，认定至2011年8月11日，李中成已完成了整个工程80%的施工为宜。因为整个厂房的评估值为1884626元（评估结果虽然已过一年的有效期，但鉴于厂房已被拆除，不具备再行鉴定的条件，故�本案中仍予以参照使用，也因为这个原因，对南凤村委会申请对涉案厂房重新进行价值鉴定，原审法院亦不予准许），所以在2011年8月11日的厂房价值可以确定为1884626＊80%=1507700.8元。扣除拆除厂房的残值21万元，加上评估费4000元，李中成的经济损失为1301700.8元，南凤村委会承担一半的赔偿责任即650850.4元。综上，并报请原审法院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四条、第四十四条、第六十三条之规定判决：一、李中成与章丘市民委员会于2011年1月20日签订的协议无效。二、章丘市民委员会于判决生效之日起十日内返还李中成租赁费57400元。三、章丘市民委员会于判决生效之日起十日内赔偿李中成经济损失650850.4元。如果未按判决指定期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和�民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费20424元，由李中成负担10424元，由章丘市民委员会负担10000元。
上诉人李中成不服原审判决上诉称，一审判决李中成与南凤村委会按5：5的比例承担民事责任，有失公正，应由南凤村委会承担全部赔偿责任。理由如下：2011年1月20日李中成与南凤村委会签订土地租赁协议前，南凤村委会在村内多处张贴公告，公告上明确载明以公开招投标的形式将涉案土地租赁，允许建筑使用。李中成通过参与招投标取得了涉案土地租赁权并在协议第三条对土地用途作了约定，涉案土地就在南凤村委会旁边，李中成建造厂房时南凤村委会未提出任何异议，李中成收到有关部门的责令限期改正通知书后南凤村委会还为李中成出具证明，声称涉案土地允许建筑使用。从上述事实不难看出，南凤村委�对李中成遭受的损失负有全部责任。李中成的损失达1301700.8元，一审判决南凤村委会承担一半的赔偿责任，远未达到与其过错相对应，请求撤销一审判决第三项，判决南凤村委会赔偿李中成经济损失1301700.8元。
被上诉人南凤村委会答辩称，1、一审判决按五五的比例让南凤村委会承担民事责任有失公正，无法无据。2、李中成的损失是由于政府土地建委主管部门让其拆除的，李中成与南凤村委会签订的租赁协议中明确约定不允许搞建设，一审法院判决南凤村委会承担责任是错误的，李中成在接到政府有关部门让其拆除的通知后按政府的要求自行拆除，对政府的一些行政行为并没有提出异议，所以南凤村委会不应承担任何责任。请求二审法院依法驳回李中成的诉讼请求。
上诉人南凤村委会不服原审判决上诉称，一、一审法院推测南凤村委会明知李中成在�赁涉案土地系用于建设厂房，“符合以合法形式掩盖非法目的”来认定双方所签的土地租赁协议无效是适用法律错误。双方于2011年1月20日签订土地租赁协议时，南凤村委会明确告知并在协议中写明此土地仅可用于建设临建房，李中成欣然答应并签订了协议。不然南凤村委会不会违反法律和李中成签订此份租赁协议。至于签订协议后李中成是否违背协议初衷进行非法建设，南凤村委会无法得知，李中成在取得土地使用权后，违法任意改变土地用途，应当为自己的行为负责任。李中成在收到处罚通知后，极力央求南凤村委会为其出具“证明”一份。一审法院据此来推测南凤村委会对此知情，并认定双方是以合法形式掩盖非法目的，显然适用法律错误。二、一审法院判定南凤村委会与李中成按5：5的比例承担民事责任，没有事实依�，应由李中成承担。李中成被章丘市埠村街道办事处建设管理委员会行政处罚，原因主要在李中成，南凤村委会对此不应承担过多责任。理由如下：第一，双方签订协议时，约定李中成仅可以在土地上建设临建房，至于李中成租赁土地后在该土地上兴建什么，不需要南凤村委会批准，而是应该到有关部门办理审批手续，李中成明知不得用于建设用地的情况下，还要违法建设，其损失应自己承担。第二，李中成私建钢结构房是在签订协议后，且没有提前告知南凤村委会，南凤村委会对此不负任何责任。一审法院推测南凤村委会难逃其咎显然不符合法律规定，请二审法院纠正。第三，李中成所建“钢结构房”属于法律规定的“临建房”，李中成自行拆除由此造成的损失应由其自行承担。李中成在收到“责令限期改正通知�”时．应当向相关部门提出异议，因为没有一部法律对“钢结构建房”明确界定为“非临建房”。钢结构建房本身具有结构自重轻，抗震性能好、施工方便、可拆卸、可移动、可周转适用的特点，已成为我国各类临建房应用最普遍的一种结构形式，李中成应该先行使权利来救济，却放弃救济的权利，将所谓的“非临建房”自行拆除，由此造成的损失应该由自己承担。综上，李中成的过错远大于南凤村委会，请二审法院予以改判。三、一审法院认定李中成的经济损失数额，证据不足，事实不清。首先，李中成提交的评估报告评估时间不准确，工程量只是根据对李雷的调查笔录，证实该厂房的钢结构厂房是在快干完时被停工，来认定李中成已完成了整个工程80%的施工，显然证据不足。综上，请求撤销一审判决，予以改判。
上诉人李中成答辩称，南凤村委会就是按建房用地出租涉案土地的，无论是每亩4100元的租赁费价格，还是合同第3条的约定，都明确说明出租的土地是用于建房，涉案土地就在距村委几十米的地方，进出村委会涉案土地房是必经之地，其称建房不知情与事实不符。村委在土地招租公示中和招投标会上都说已经过上级批准，用于建房，建房放线时时任村书记李传亮到现场指挥，政府部门下达限期改正通知书后，村委会还为李中成出具证明，称涉案土地允许建筑使用。至于李中成自行拆除厂房是为了避免扩大损失，合同无效和造成损失的责任全部在村委会一方，其应承担赔偿全部损失的责任，一审法院认定的损失总额远远低于李中成遭受的实际损失，但为避免诉累，李中成对该损失总额表示认可，请求二审法院驳回村委会的上诉请求。
经审理本院认定，原审认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案的主要争议焦点为：一是南凤村委会与李中成签订的土地租赁协议是否有效的问题；二是李中成的经济损失，南凤村委会是否应承担责任及按何比例承担的问题；三是李中成的经济损失数额的问题。关于第一个争议焦点，《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。南凤村委会与李中成签订的协议并未约定涉案土地的其他用途，仅约定“房屋属临建房”，结合2011年8月12日南凤村委会为李中成出具的“南凤村村西的垃圾厂租赁，允许建筑使用”的证明，可以认定根据南凤村委会与李中成签订的协议，李中成可以在涉案土地上建设临建房，在涉案土地不属于建设用地的�况下，建设临建房的行为亦属于进行非农业建设，故南凤村委会与李中成签订的土地租赁协议违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，应为无效。在土地租赁协议无效的情况下，原审法院判决南凤村委会返还李中成所交租赁费57400元正确。关于第二个争议焦点，南凤村委会作为基层群众自治性组织，应明知不得将村集体所有土地转让或出租用于非农业建设，但其违法将涉案土地出租给李中成用于非农业建设，且在2011年8月11日章丘市埠村街道办事处建设委员会下发了“责令限期改正通知书”的次日，还出具了“南凤村村西的垃圾厂租赁，是经过村民代表同意，经村两委会研究一致通过的，并报上级领导批准，允许建筑使用”的证明，明显具有过错，南凤村委会应就李中成的经济损失承担一定的民事责任。李中成在�有改变土地性质，没有到规划部门办理审批手续的情况下，即在其所租赁的村集体所有的土地上建设厂房，对于自身遭受的损失亦具有过错。原审法院根据双方的过错程度，判决南凤村委会与李中成按5：5的比例承担责任并无不当。关于第三个争议焦点，原审法院根据李中成提供的建筑装饰工程施工合同、钢结构厂房基础和地基处理工程造价确认单、韩宝强证言、安装协议、购销合同两份、对李雷的调查笔录，认定至2011年8月11日章丘市埠村街道办事处建设委员会下发“责令限期改正通知书”时，李中成已完成了整个工程80%的施工合理。南凤村委会虽上诉主张原审法院认定2011年8月11日李中成已完成整个工程80%的施工不当，但并未提供任何证据证明其主张，故本院对该上诉主张不予支持。综上，李中成与南凤村委会的上诉主张均不能成立。�照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费40848元，由上诉人李中成负担20424元，由上诉人章丘市民委员会负担20424元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 燕
代理审判员 陈李丽
代理审判员 宋文华
二〇一五年十月十四日
书 记 员 杨 燕