广东省佛山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）佛中法行初字第99号
原告卢卫国，男，汉族，住佛山市顺德区。
委托代理人邹强，广东鑫霆律师事务所律师。
委托代理人杨泳仪，广东鑫霆律师事务所律师。
被告佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心西座。
法定代表人林胜初，局长。
委托代理人刘百涛，佛山市顺德区国土城建和水利局工作人员。
被告佛山市顺德区人民政府，住所地佛山市顺德区大良德民路3号。
法定代表人黄喜忠，区长。
委托代理人李正海，佛山市顺德区人民政府法制办工作人员。
委托代理人刘百涛，佛山市顺德区国土城建和水利局工作人员。
第三人佛山市顺德区陈村镇合成社区居民委员会，住所地佛山市顺德区。
负责人吴锦垣，书记。
第三人佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社，住所地佛山市顺德区。
负责人冯锦荣，理事长。
上述两第三人的共同委托代理人张晓峰，广东海迪森律师事务所律师。
上述两第三人的共同委托代理人吴珺，广东海迪森律师事务所实习律师。
原告卢卫国不服被告佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）、佛山市顺德区人民政府（以下简称顺德区政府）土地行政征收一案，于2014年10月23日向本院提起诉讼。本院于2014年10月30日受理后，因原告的诉讼请求不明确，于2014年11月12日要求其予以明确，后于2014年11月15日向被告顺德国土局、顺德区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月5日公开开庭审理了本案。原告卢卫国及其委托代理人邹强、杨泳仪，被告顺德国土局的委托代理人刘百涛，被告顺德区政府的委托代理人李正海、刘百涛，第三人佛山市顺德区陈村镇合成社区居民委员会、佛山市顺德区陈村镇合成股份合作经济社（以下简称合成居委会、合成股份社）的委托代理人张晓峰、吴珺到庭参与诉讼。本案现已审理终结。
被告顺德国土局经被告顺德区政府批准，于2014年8月18日作出顺建告（2014）98号《收回土地及补偿安置方案公告》，公告同意收回佛山市顺德区陈村镇合成居委会资产管理办公室（以下简称合成居委会资产管理办公室）使用的11.6799公顷国有建设用地作为陈村镇城镇建设用地。
被告顺德国土局、顺德区政府于2014年11月24日向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.顺德建用字（2014）13号《关于同意收回国有建设用地的批复》，2.顺建告（2014）98号《收回土地及补偿安置方案公告》，3.顺建告（2014）98号《收回土地及补偿安置方案公告》张贴公告照片，以上证据拟证明被诉具体行政行为的内容；4.顺德国土局的发文审批表，5.顺三改办（2013）31号《顺德区三旧改造工作领导组办公室关于认定“陈村镇合成工业区地块改造项目”为“三旧”改造项目的通知》，6.陈府（2014）23号《陈村镇人民政府关于收回国有建设用地的请示》，7.合成居委会、合成股份社、合成居委会资产管理办公室的《关于收回国有建设用地的申请》，8.合成股份社《村民代表大会（股东大会）表决情况的说明》，9.《国有土地使用权收购合同》，10.五份宗地图，11.顺国征字（1997）044号、045号《关于同意使用土地的批复》、佛国土资顺用地（2005）112号《关于同意调整建设用地界址的批复》、顺国征补（1997）0165号、（1997）0410号、（1998）0375号、（2000）0214号《关于同意补办使用土地的批复》，12.（2005）顺许字第2361号、（2005）顺许字第2644号、（2007）佛顺许字第2934号、（2007）佛顺许字第2935号《建设用地批准书》，13.顺民复（2001）81号《关于同意陈村镇撤销合成村委会设置合成居委会的批复》，以上证据拟证明顺德区政府批准、顺德国土局收回国有建设用地的依据和程序；14.合成股份社与佛山市顺德区拓建拆卸工程有限公司（以下简称拓建公司）签订的《合同书》，15.《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》、收款行账号及《电子交易回单》，以上证据拟证明原告卢卫国的厂房和其他损失已经在被告作出被诉收地行为之前得到补偿，并已清拆完毕，其不具有原告主体资格。
原告卢卫国诉称：原告于2005年4月28日与第三人合成居委会签订了《土地租用协议书》，约定该居委会将面积为1.73亩的土地租给原告开办企业，使用期共16年，由2005年5月1日至2020年12月31日。此后，原告依约履行合同，在承租土地上兴建厂房，并对厂房加以装修、购入生产设备，聘任员工等，投入了大量人力物力财力。2010年开始，佛山市顺德区陈村镇人民政府（以下简称陈村镇政府）通知原告，依据该镇政府的规划，有可能要求包括原告在内的各企业租户搬迁。2014年8月18日，顺德国土局发出顺建告（2014）98号《收回土地及补偿安置方案公告》，告知：顺德区政府批准收回陈村镇合成工业区的11.6799公顷土地及其上房屋……具体工作由陈村镇政府组织实施。后该镇政府于2014年5月要求原告于2014年7月前搬迁，并于2014年8月拆除了原告的厂房。被告作出的行政征收拆迁行为程序违法，并未告知原告任何关于立项、项目启动及实施的程序、公告征询意见和协商、征收补偿办法、听证权利等事项，实体上亦严重侵害了原告的权益，原告至今未获得物业补偿、停产停业损失等款项。故请求法院确认被告作出顺建告（2014）98号《收回土地及补偿安置方案公告》所涉及的收回土地的行政行为违法，并由被告负担本案诉讼费。
原告卢卫国在诉讼中提交了如下证据材料：1.合成居委会与原告签订的《土地租用协议书》，拟证明原告实际使用被收回的土地；2.顺建告（2014）98号《收回土地及补偿安置方案公告》，拟证明被诉收地行为的内容；3.拓建公司的企业机读档案登记资料，拟证明房屋征收实施单位是以营利为目的；4.照片若干张，拟证明被告的违法征收行为给原告造成了严重损失；5.佛山市顺德区发展规划和统计局出具的《顺德区发展规划和统计局关于关荣坤等8人申请公开陈村镇合成工业区相关资料的答复》，拟证明被告征收行为没有经过规划，征收违法。
被告顺德国土局辩称：一、顺德国土局作出的顺建告（2014）98号《收回土地及补偿安置方案公告》合法。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。涉案土地属于“三旧”改造项目用地范围，改造范围内的11.6799公顷土地用途按城市规划由工业调整为学校、居住、商业及城市道路用地。根据合成居委会、合成股份社的申请和陈村镇政府的请示，经顺德国土局审核后上报顺德区政府，该府于2014年8月7日批准收回上述国有土地使用权。顺德区政府批准后，顺德国土局批复陈村镇政府同意收回，同时在陈村镇合成居委会范围内进行公告。二、涉案土地的收回已经与原产权人达成补偿协议。2013年8月，合成股份社全体股东表决通过上述土地收回事宜，合成居委会资产管理办公室、合成股份社、合成居委会与陈村镇土地储备发展中心充分协商后，于2014年4月就上述11.6799公顷土地的收回和补偿签订了《国有土地使用权收购合同》。三、原告的厂房及其他损失已得到补偿。经查，该“三旧”改造项目的土地整理中标单位拓建公司与原告签订了厂房搬迁补偿协议，该公司也按协议支付了补偿款。顺德国土局未参与有关厂房的拆卸。原告称其没有得到任何补偿厂房即被拆除的说法不符合事实。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告顺德区政府辩称：一、顺德区政府批准收回涉案土地国有土地使用权的行为不属于行政诉讼的受案范围，依法应驳回原告对顺德区政府的起诉。因顺德区政府的批准行为属于行政机关的内部审批行为，对原告的权利义务不产生直接影响，不属于行政诉讼的受案范围。二、顺德区政府具有批准收回国有土地使用权的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，涉案土地均为国有建设用地，顺德区政府作为涉案土地的原批准机关，具有批准收回涉案土地使用权的职权。三、顺德区政府及其所属土地行政主管部门顺德国土局收回涉案国有土地使用权的行为认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。1.涉案土地于2013年10月18日经顺德区三旧改造工作领导组办公室研究决定，被认定为“三旧”改造项目用地范围，涉案土地用途按城市规划由工业调整为教育、住宅和商业用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第二项的规定，顺德区政府的土地行政主管部门报经该府批准，可以收回涉案土地的国有土地使用权。2014年6月6日，陈村镇政府向顺德区政府提交陈府（2014）23号《陈村镇人民政府关于收回国有建设用地的请示》，提请顺德区政府批准收回涉案土地的国有土地使用权，作为该镇城镇建设用地。2014年7月1日，合成居委会资产管理办公室、合成居委会、合成股份社共同向顺德国土局提交《关于收回国有建设用地的申请》，请求收回涉案土地的国有建设用地使用权。顺德国土局经审核并报顺德区政府批准后，于2014年8月7日作出顺德建用字（2014）13号《关于同意收回国有建设用地的批复》，批复陈村镇政府同意收回涉案土地作为陈村镇建设用地，并于2014年8月18日作出《收回土地及补偿安置方案公告》，在合成居委会范围内进行公告。上述收回国有土地使用权的审批程序符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定。2.2013年8月，合成股份社全体股东表决通过涉案土地收回事宜，合成居委会资产管理办公室、合成股份社、合成居委会与陈村镇土地储备发展中心充分协商后，于2014年4月就涉案土地的收回和补偿签订了《国有土地使用权收购合同》。涉案土地的“三旧”改造项目的土地整理中标单位拓建公司已与涉案各原告分别签订了厂房搬迁补偿协议，并按协议支付了补偿款。因此，顺德区政府、顺德国土局作出收回涉案土地的国有土地使用权的决定前，已依法对涉案土地原使用权人给予了补偿。四、原告主张的事实严重失实，其诉讼请求依法应不予支持。相关单位在收回土地使用权的过程中已与原告在充分协商的基础上签订了厂房搬迁补偿协议，且已按照协议支付了补偿款。综上，请求法院依法驳回原告对顺德区政府的起诉或依法驳回原告的诉讼请求。
第三人合成居委会、合成股份社述称，一、原告卢卫国没有诉讼主体资格。本案收回的国有土地使用权人为第三人，而原告与第三人之间的土地租赁合同已经终止，原告和第三人签署的搬迁协议也已经实际履行。故被诉之收地行为与原告没有利害关系。二、被告顺德国土局收回土地的程序合法，适用法律正确。涉案土地属于城市三旧改造的范围，土地用途已经依法改变，被告有权收回涉案土地的使用权。本次收地行为经过了合成股份社股民投票表决，并且签订了合同。被告也依法作出收地决定和公告。三、原告仅仅在合同约定的范围内享有搬迁费用补偿，而原告已经实际收取了搬迁费用，其应享有的权益已经实际得到了保障。综上，请求法院驳回原告的起诉。
第三人合成居委会、合成股份社在诉讼中提交了合成卫国五金厂、卢卫国与合成管理区经济联社于1996年9月21日签订的《企业土地承包合同》及其附图，拟证明原告卢卫国不享有地上厂房的物业补偿款。
因本案审查的焦点在于原告卢卫国的起诉是否符合起诉条件，故本院对相关证据作如下确认：
被告顺德国土局、顺德区政府提交的证据2，即原告卢卫国提交的证据2，可以反映被诉之收回国有土地使用权的行政行为的具体内容，对其真实性各方当事人均无异议，本院予以确认；被告提交的证据14、15，符合证据的真实性、合法性和关联性，且原告在庭审中亦认可其已收到相关款项，本院予以采信；原告提交的证据1，各方当事人均无异议，本院予以采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：2005年4月28日，原告卢卫国与第三人合成居委会签订了《租用土地合同》，约定合成居委会将1.73亩土地租给原告开办企业，租期为2005年5月1日至2020年12月31日。在协议期内，因上级政府要征用该土地时，在符合国家有关征地法规条款下，并从征用之日起，协议自行终结；如在2006年12月31日后征用土地的，则土地、物业补偿款属合成居委会，搬迁费属原告。2014年3月26日，合成股份社与拓建公司签订《合同书》，约定由拓建公司为项目土地整理受托人，负责搬迁、动迁及土地整理。2014年6月2日，拓建公司与卢卫国签订《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》，约定拓建公司一次性支付补偿款163769.00元给原告，原告将厂房交由拓建公司清拆。上述款项于2014年6月5日已汇入原告指定的账户。经顺德区政府批准，顺德国土局于2014年8月18日作出顺建告（2014）98号《收回土地及补偿安置方案公告》。
另查明，原告与拓建公司签订《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》后不再向合成居委会缴纳租金，涉案土地上的厂房在2014年8月18日前已清拆完毕。
本院认为：本案审查的焦点在于卢卫国起诉被告顺德区政府批准、顺德国土局作出的收回国有土地使用权的具体行政行为是否具有原告诉讼主体资格。经查，顺德国土局于2014年8月18日作出顺建告（2014）98号《收回土地及补偿安置方案公告》，即该局作出的收回国有土地使用权的行政行为于此时对外发生法律效力。原告虽然于2005年4月与合成居委会签订租用土地协议，在涉案土地上开办企业并出资建房。但《土地租用协议书》中已明确约定，如遇政府征用，该协议自行终结，原告只享有搬迁费的补偿。同时，原告又于2014年6月与合成股份社委托的拓建公司签订《合成工业区厂房搬迁补偿协议书》，约定原告收取163769元搬迁补偿款，将厂房交由拓建公司清拆。该合同亦已在2014年8月18日前实际履行完毕。至此，原告不再享有对涉案土地的租赁权。由此可知，在顺德国土局作出收回国有土地使用权时，原告既不是涉案土地的使用权人，也不是实际使用人，其与顺德区政府批准、顺德国土局作出收地行为没有法律上的利害关系，不具备起诉涉案收地行为的原告主体资格。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告卢卫国的起诉。
本案诉讼费人民币50元不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 梁建扬
审 判 员 郭 赟
代理审判员 何丽容
二〇一五年一月十九日
书 记 员 杨 雯