中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申4648号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：付贵，男，1964年3月26日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县。委托诉讼代理人：李刚，北京京平律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贺兰县人民政府。住所地：宁夏回族自治区贺兰县银河东路***号。法定代表人：刘甲锋，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：杨学生，该县人民政府法制办公室主任。委托诉讼代理人：孙尚云，宁夏方和圆律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贺兰县立岗镇人民政府。住所地：宁夏回族自治区贺兰县立岗镇。法定代表人：马国峰，该镇人民政府镇长。委托诉讼代理人：叶宏，该镇人民政府党委书记。委托诉讼代理人：黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贺兰县立岗镇幸福村村民委员会。住所地：宁夏回族自治区贺兰县立岗镇幸福村。负责人：张小平，该村书记兼主任。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：贺兰县金兰油气有限公司。住所地：宁夏回族自治区贺兰县立岗镇幸福村七队。法定代表人：李涛，该公司总经理。再审申请人付贵因诉贺兰县人民政府（以下简称贺兰县政府）、贺兰县立岗镇人民政府（以下简称立岗镇政府）、贺兰县立岗镇幸福村村民委员会（以下简称幸福村委会）、贺兰县金兰油气有限公司（以下简称金兰公司）土地行政管理一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2016）宁行终194号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一、二审法院查明：2008年2月14日，宁夏回族自治区人民政府（2008第3次）《主席办公会议纪要》研究决定了黄河标准化堤防建设工程的相关事项。2008年11月7日，贺兰县政府根据银川市人民政府第19次常务会议精神和《黄河银川段标准化堤防工程实施方案》，制定印发贺政发［2008］123号《黄河贺兰段标准化堤防工程建设实施方案》。该方案载明，黄河标准化堤防工程在该县境内征用土地约3772亩，具体补偿标准如下：土地承包经营权证书确认的责任地补偿5,000元/亩，开发地补偿1,500元/亩；林地属土地承包经营权证书确认的责任地补偿5,000元/亩，属开发地的补偿1,500元/亩；撂荒地补偿1,000元/亩；精养鱼塘补偿2,000元/亩；粗养鱼塘补偿1,000元/亩；迁坟单穴补偿500元/穴，迁坟双穴补偿800元/穴。付贵系贺兰立岗镇幸福村七社村民，贺兰县政府委托幸福村委会与付贵签订了《征用土地协议》（协议落款时间为2008年12月30日，但付贵称实际书写捺印的日期为2011年3月21日）。该协议约定，为发展黄河经济，打造黄河金岸高标准防洪堤，贺兰县政府研究决定对付贵位于幸福村七社的32.8亩开发地以每亩支付1,500元征地补偿费进行征用，在协议签订后，由幸福村委会将征地补偿费49,200元一次性拨付给付贵。后付贵领取了该征地补偿款。2011年1月31日，立岗镇政府与金兰公司签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，将位于幸福村七社的260亩集体土地（包括付贵被征土地）转让给金兰公司经营，土地转让期限为17年，自2011年1月1日起至2027年12月31日止。金兰公司应在受让土地上从事休闲观光渔业生产经营。2013年11月27日，贺兰国土资源局作出贺国土资函［2013］89号《关于黄河标准化堤防工程贺兰段征地信息公开有关问题的复函》，告知付贵建设金兰水岸度假村项目的土地是以土地流转形式解决的。现付贵向宁夏回族自治区银川市中级人民法院提起诉讼，请求：1.贺兰县政府以“金兰水岸度假村项目”为名征用其83.85亩土地、征用贺兰立岗镇复兴四社625亩土地的行政行为违法；2.由贺兰县政府归还其土地经营权。一审法院认为，贺兰县政府依据2008第3次《宁夏回族自治区人民政府主席办公会议纪要》和贺政发［2008］123号《贺兰县人民政府关于印发的通知》征用付贵的土地后，将涉案土地交由立岗镇政府。立岗镇政府在未经付贵或幸福村委会书面委托的情况下，将包括涉案土地在内的幸福村七社260亩土地流转给金兰公司，违反了《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条的规定，程序违法。贺兰县政府主张付贵的起诉已超过起诉期限，因贺兰国土资源局于2013年11月27日作出贺国土资函［2013］89号《关于黄河标准化堤防工程贺兰段征地信息公开有关问题的复函》时才告知付贵涉案土地被流转给金兰公司。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，付贵于2015年6月10日向该院起诉并未超过法定起诉期限。贺兰县政府委托幸福村委会与付贵签订的《征用土地协议》中约定征地面积为32.8亩，付贵提交的证据不足以证明贺兰县政府征用其土地面积为83.85亩，故该院确认贺兰县政府征用付贵的土地面积为32.8亩。付贵并非贺兰立岗镇复兴四社625亩土地的使用权人，故对付贵要求确认贺兰县政府征用贺兰立岗镇复兴四社625亩土地行为违法的诉讼请求不予处理。因涉案土地已用于黄河贺兰段标准化堤防工程及黄河金岸度假村项目，付贵要求贺兰县政府归还其土地经营权的诉讼请求已无法实现，该院不予支持。据此，宁夏回族自治区银川市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，作出（2015）银行初字第29号行政判决：1.确认立岗镇政府将付贵的土地流转给金兰公司的行为违法；2.责令立岗镇政府采取补救措施；3.驳回付贵的其他诉讼请求。付贵不服，向宁夏回族自治区高级人民法院提起上诉。二审法院认为，2010年1月19日，贺兰县政府［2010］4号《关于规划建设金兰水岸度假村项目的专题会议纪要》研究决定：由立岗镇政府牵头，贺兰国土资源局以土地流转的形式为金兰水岸度假村项目解决用地。2011年1月31日，立岗镇政府与金兰公司签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，将幸福村七社260亩集体土地流转给金兰公司，该流转行为未经付贵、幸福村委会同意并书面委托，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款、第三十七条第一款、《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条、第八条的规定，一审法院判决确认立岗镇政府将付贵土地流转给金兰公司的行为违法，并责令立岗镇政府采取补救措施正确，立岗镇政府的答辩理由不能成立，该院不予支持。宁夏回族自治区高级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2016）宁行终194号行政判决，驳回上诉，维持原判。付贵不服，向本院申请再审。付贵申请再审称，为修建永久性工程，贺兰县政府征用农村集体土地未经省级人民政府、国务院的批准，也未执行省级人民政府制定的土地补偿费和安置补助费标准，该征地行为违法，一、二审判决未对贺兰县政府征收其土地的行为确认违法是错误的；立岗镇政府是受委托代管已征收土地，其行为后果只能由委托人贺兰县政府承担；法院应当支持其要求返还土地承包经营权的请求。一审“责令立岗镇政府采取补救措施”的判决不明确不具体、不具备实际执行的内容，无法维护其实体权利。请求：1.撤销（2016）宁行终194号行政判决；2.依法提起再审，改判确认贺兰县政府征收、征用其83.85亩土地的行为违法，由贺兰县政府返还非法占用的83.85亩土地，恢复其对该土地的承包经营权。贺兰县政府答辩称，其征用土地行为合法，不能采用行政征收的规定和标准对本案进行评判，其已经依法对付贵进行了补偿。立岗镇政府答辩称，付贵的再审请求与其无关，故不应当将其列为该再审案件的被申请人，请求驳回付贵对其的再审申请。幸福村委会、金兰公司在法定期限内均未提交书面答辩意见。本院经审查查明：1997年3月28日付贵与通义乡复兴村委员会签订的《土地承包合同》载明：村委会经研究决定，1.将河滩地和80亩荒地承包给付贵经营种植，承包期为六年（1997年-2002年）；2.土地承包费按亩数年限缴纳，村委会将23亩承包给付贵，每亩40元，合计1,840元。第一次先交二年承包费，后四年分两个阶段交清，先交款，后种田，逾期不交者，收回土地另包他人。幸福村委会曾以付贵不履行该《土地承包合同》义务，拖欠其23亩荒地承包费为由向宁夏回族自治区贺兰县人民法院提起诉讼，该院于2005年7月7日作出（2005）贺民初字第1050号民事判决，判决付贵支付幸福村委会承包费5,520元。付贵不服提起上诉，宁夏回族自治区银川市中级人民法院作出（2005）银民终字第495号民事判决，驳回上诉，维持一审判决。后付贵要求续签承包合同，幸福村委会不予续签，付贵亦未交纳承包费。编号为040404的《土地承包经营权证书》载明：发证机关为贺兰农经局，持证人为付贵，发包方为通义乡复兴村四社，承包方姓名为付贵，承包土地面积为7.44亩，承包期限为1998年1月1日至2027年12月31日止。2009年5月14日幸福村七社的《立岗镇黄河金岸占地补偿发放表》载明：付贵的占地面积为32.8亩，其中开发地32.8亩，补偿标准每亩1,500元，补偿总金额49,200元，并由付贵本人签字按印。另查明，1997年3月29日、4月1日复兴村七社村民熊发军、熊金亮分别与通义乡复兴村委会签订的《土地承包合同》第一条有“甲方将80亩荒地承包给乙方经营种植”、“甲方将80亩荒地向本村乙方经营种植”的记载。以上合同第二条均将具体承包亩数、承包费用等进行了约定。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。本案中，为建设黄河贺兰段标准化堤防工程需要征用土地，贺兰县政府委托幸福村委会与付贵签订《征用土地协议》，对涉案土地予以征用并支付相应补偿费。在贺兰县政府将涉案土地交给立岗镇政府之后，立岗镇政府将包括涉案土地在内的260亩土地以签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》的形式流转给金兰公司，二审法院认定该流转行为未经付贵或者幸福村委会的同意并书面委托，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款、第三十七条第一款、《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条、第八条的规定，并无不当。一、二审法院判决确认立岗镇政府的流转行为违法，并责令立岗镇政府采取补救措施，处理结果适当。关于付贵提出的涉案土地亩数应当为83.85亩的问题，立岗镇政府主张“80亩”是地名而非实际的亩数。经审查，付贵提供的编号为040404的《土地承包经营权证书》证明其承包了通义乡复兴四社7.44亩的土地，该面积与涉案土地面积不符，不能证明涉案土地是83.85亩；综合分析付贵、熊发军、熊金亮三人提供的《土地承包合同》，合同的第一项均涉及“80亩荒地”，第二项三人涉及的承包地亩数各不相同。由此说明，付贵提供的《土地承包合同》第一项中的“80亩”为地名。同时，《征用土地协议》及《立岗镇黄河金岸占地补偿发放表》均载明付贵被征用的土地面积为32.8亩，付贵认可其在该协议上的签字按印并领取32.8亩土地补偿款的事实，故一、二审认定涉案土地面积为32.8亩并无不当，付贵的该主张不能成立。对其请求不予支持。综上，付贵的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款的规定，裁定如下：驳回付贵的再审申请。审 判 长  张 明审 判 员  杨永清审 判 员  李 涛二〇一七年十一月三十日法官助理  孙 阳书 记 员  李思明