青海省共和县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）共行初字第02号
原告龚登旺，男，汉族。
委托代理人何青山，南峰律师事务所律师。
被告共和县农牧局。
法定代表人华嘉，局长。
委托代理人马成德，该局干部。
委托代理人塔仁本，该局干部
第三人杜永福（杜永峯），男，汉族。
委托代理人孟志刚，龙羊律师事务所律师。
委托代理人宁国龙，男。
原告龚登旺不服被告共和县农牧局土地承包经营权证行政确认一案，于2014年2月25日向本院提起诉讼。本院受理后由审判员徐华玲担任审判长与审判员王志刚、王强依法组成合议庭，于2014年3月11日公开开庭审理了本案，原告龚登旺、委托代理人何青山、被告委托代理人马成德、塔仁本、第三人杜永福及委托代理人孟志刚、宁国龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，被告共和县农牧局于2014年1月26日作出的共政农牧（2014）18号《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》的行为，属于行政乱作为，无权撤销共和县人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》。原告持有的编号为31040104151《农村土地承包经营权证》是2006年共和县人民政府颁发的。根据《农村土地承包法》第二十三规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地经营权证或林权证等证书，并登记造册，确认土地经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”再次明确土地承包经营权的发证机关是县级以上人民政府，由此可以认定，具有法定颁发农村土地承包经营权证职权的是县级以上地方人民政府，并不包括县人民政府的职能部门，被告作为县人民政府的一个职能部门，不具有撤销和注销或作废县人民政府颁发的土地承包经营权证的法定职责。因此被告作出决定的行为属于超越职权。并且该决定中所撤销的经营权证的编号为3104010451，与原告所持有的经营权证的编号不符，出现错误。对此请求法院依法撤销被告于2014年1月26日作出的共政农牧（2014）18号《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》，确认原告和第三人之间土地流转的行为有效，并承担本案的诉讼费。
上述主张，原告向法庭提交了以下证据：1、被告于2014年1月26日作出的共政农牧（2014）18号《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》，欲证明被告作出的决定存在差错，并超越职权的事实；2、原告身份证和户口本复印件，欲证明2006年原告一家成为共和县铁盖乡七台村四社村民的事实；3、编号为31040104151《农村土地承包经营权证》，欲证明原告持有的《农村土地承包经营权证》是共和县人民政府颁发的合法土地证件，被告只是办事机构的事实；4、《土地承包合同》和公证书，欲证明原告通过流转形式取得土地的事实；5、原告与第三人签订的土地承包合同和村民签字的证据，欲证明原告取得土地经营权的合法性。
被告辩称，一、被告作为共和县人民政府的农业行政主管部门，对农村土地承包经营权证的换发、补发具有发放和管理的职权，2006年换发农村土地承包经营权证时，由于发包方共和县铁盖乡七台村村委会工作人员在换证工作中的失误，在换证时发生错填错报，共和县农牧局依据填报结果导致错发。根据有错必纠的原则，作出了《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》。二、根据《行政复议法》第三十条的规定，原告不可以直接起诉，必须先行复议，首先，被告换发、注销《土地承包经营权证》的行为是一种行政确认的具体行政行为，只有经过行政复议后才可向人民法院提起行政诉讼。其次，依据《中华人民共和国行政许可法》第二条之规定，行政许可与行政确认是性质不同的两种行政行为，本案明显是确权行为，也就属于行政确认行为，对此原告的诉求是属于行政确认行为，依照法律规定，原告只有经过行政复议后才可向人民法院提起诉讼，为此，原告未经复议直接向人民法院起诉，不符合法律程序，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告向法庭提交的证据是：1、共和县农牧局共政农牧（2014）18号《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》，欲证明该决定中已查明了原告与第三人土地流转的事实；2、申请人杜永福的申请书及申请人身份证复印件、土地承包合同（2份）及公证书、七台村村委会证明一份，欲证明杜永福向共和县农牧局提出申请，请求将错发给原告的土地承包经营权证恢复其名下的事实；3、共和县铁盖乡政府的证明一份，欲证明1999年第二轮土地承包时18.9亩土地承包人是杜永林，土地承包经营权证的户名为杜永林之哥杜永峯（杜永福），2005年杜永林将该土地分别承包给龚登云、龚登福，2006年在换发土地承包经营权证时由于村委会查验不细，工作不够认真而误将杜永林家的土地承包经营权证变更为龚登旺的事实；4、农村承包耕地基本情况登记表复印件（1999年土地承包挡案），欲证明1999年土地承包时承包人是杜永福；5、常住人口登记表复印件，欲证明龚登旺的户口是2006年3月10日迁入共和县铁盖乡七台村四社的事实；6、铁盖乡七台村村民委员会的证据，欲证明1999年第二轮土地承包时18.9亩土地承包人是杜永福，龚登旺持有的31040104151号土地承包经营权证系村委会2006年换证时工作人员不了解法律和政策的情况下错填错报，村委会把关不严，导致错发的事实；7、询问笔录3份，欲证明农牧局在七台村四社调查时村民证实土地承包的事实；8、送达回证，欲证明将决定书依法送达的事实；9《中华人民共和国农村土地承包法》、《青海省农村土地承包条例》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，欲证明作出该决定适用的法律依据。
第三人的委托代理人在法庭上辩称，原告所诉与事实不符，事实上原告与第三人达成的土地承包合同是长期承包，因为在1999年村委会将该争议地承包给杜永福，2005年因外出打工才将该土地承包给龚登福，但是在2006年换证时却填发给原告龚登旺，2013年9月提出申请，要求将《土地承包经营权证》恢复到第三人名下，对此被告作出的《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人向法庭提交的证据是：铁盖乡七台村村民委员会的证据和村民穆志林的情况说明，欲证明1999年第二轮土地承包时18.9亩土地承包人是杜永林，土地承包经营权证的户名为杜永林之哥杜永峯（杜永福），2005年杜永林将该土地分别承包给龚登云、龚登福，2006年在换发土地承包经营权证时由于杜永峯一家不在本村，将新土地证上的名字填写成龚登旺的事实。
在庭审质证中，对原告提交的第1份证据，被告、第三人对其真实性无异议，但对证明指向有异议，认为共和县农牧局作出的决定事实清楚，程序合法。对原告提交的第2份证据，被告、第三人对其真实性无异议，对证明指向有异议，认为恰恰证明了原告龚登旺是2006年才到铁盖乡七台村落户的，在1999年二轮承包时他还不是本村村民。对原告提交的第3份证据，被告、第三人对其真实性无异议，但是对证明指向有异议，认为该证属于错发，应当予以撤销。对原告提交的第4份证据，被告、第三人对其真实性无异议，认为订立的合同，虽然经过公证，但还是长期承包合同。对原告提交的第5份证据，被告、第三人对其真实性有异议，认为该村民签字是否代表村民本人意思表示，因为无其它证据印证。
对被告提交的9组证据，第三人无异议，原告对第1、2、5、6、7、8组证据的真实性无异议，但对证明指向有异议，认为共和县农牧局作出的决定是超越职权乱作为的行为，反而证明了原告取得土地承包经营权证的合法性。对第3、4、组证据有异议，认为与本案无关联性，对第9组证据认为被告在作出决定时并没有适用所提交的法律条款。
对第三人提交的1组证据，被告无异议，原告对其真实性有异议，认为穆志林的情况说明是打印的，不能证明是他本人的意思表示。
经审理查明，2013年9月20日，第三人杜永福向共和县农牧局提出申请，要求恢复其《土地承包经营权证》，申请理由为：1999年铁盖乡七台村村委会将自家开耕的17.5亩土地发包给杜永福，并颁发了《土地承包经营权证》，2005年10月，杜永福及杜永寿二兄弟分别将该土地承包给龚登云、龚登福二人，随后杜永福兄弟外出打工，2006年全县换发《土地承包经营权证》时，却将该土地承包经营权证换发成了编号为31040104151的《土地承包经营权证》，户名为龚登旺，认为县农牧局将自己家的承包土地经营权证错发给龚登旺，为此申请县农牧局予以恢复其《土地承包经营权证》。被告共和县农牧局经过调查，于2014年1月26日作出了共政农牧（2014）18号《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》，决定撤销原告龚登旺所持有编号为31040104151的《土地承包经营权证》，但是该决定书中未向行政相对人告知行政复议的权利和期限，只告知了起诉期限为30日，同时所撤销的《土地承包经营权证》的编号为3104010451与原告龚登旺所持有的《土地承包经营权证》的编号为31040104151不一致。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条：“县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”以及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第三款：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”之规定，被告共和县农牧局作为我县农业行政主管部门，法律授权其具有农村土地承包经营权证的备案、登记、发放和管理的职责，因此原告认为被告作出决定的行为属于超越职权的主张，不能成立。依照我国《行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政讼。”，该法第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中被告在作出撤销决定时，没有依照上述法律规定告知行政相对人申请行政复议这一前置程序，剥夺了行政相对人行政复议的权利，所告知的起诉期限，也不符合行政诉讼法的相关规定，实属程序违法。同时被告在作出具体行政行为时没有引用具体法律条款，所撤销的《土地承包经营权证》的编号与原告持有的《农村土地承包经营权证》的编号不一致。故原告代理人认为被告作出的共政农牧（2014）18号《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》程序违法，应当予以撤销的代理意见，本院予以支持。对原告要求确认其与第三人土地流转行为有效这一诉求，因原告与第三人在土地流转方式上存在争议，该争议属民事合同之争，不属行政确权范围，故对原告这一请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第（3）目、《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销共和县农牧局2014年1月26日作出的共政农牧（2014）18号《关于撤销铁盖乡七台村龚登旺和曹吉周土地承包经营权证的决定》。
二、驳回原告要求确认其与第三人土地流转行为有效的诉讼请求。
本案受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南藏族自治州中级人民法院。
审判长 徐 华 玲
审判员 王志刚审判员王强
二〇一四年三月二十四日
书记员 张 振 娟
附：本判决适用的法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒊违反法定程序的；
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。