广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1025号
上诉人（原审原告）：徐闻县下桥镇高田村高田经济合作社。住所地：广东省徐闻县下桥镇。
负责人：林统杨，理事长。
委托代理人：谢曜蔚，广东万维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：徐闻县人民政府。住所地：广东省徐闻县德新一路。
法定代表人：吴康秀，县长。
委托代理人：符立就、何世俊，均为徐闻县国土资源局干部。
原审第三人：广东省华海糖业发展有限公司。住所地：广东省徐闻县曲界镇。
法定代表人：苏军元，董事长。
委托代理人：蔡海燕，广东国邦律师事务所律师。
委托代理人：钟小强，广东省华海糖业发展有限公司勇士国土办副主任。
上诉人徐闻县下桥镇高田村高田经济合作社（下称高田合作社）因与被上诉人徐闻县人民政府、原审第三人广东省华海糖业发展有限公司（下称华海公司）土地行政登记纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院作出的（2015）湛中法行初字第98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2004年华海公司向徐闻县人民政府提出国有划拨土地使用权设定登记申请，该申请书内容：申请人土地使用者华海公司，权利人性质国有，主管部门湛江农垦局，土地坐落华海公司勇士分公司，权属性质国有土地使用权，土地所有者国家，使用权类型划拨；土地农用地总面积97.7867公顷，其中耕地36.702公顷，园地48.885公顷，林地1.2公顷，其它10.9997公顷；申请登记依据徐闻县山林权证NO.0001994、广东省湛江专员公署（57）湛署批字第007号；四至：东水土保持地，南勇士农场土地，西水土保持地、高田村土地，北勇士农场土地，地号405031，图号F49G084036。
2005年徐闻县人民政府对华海公司的土地登记申请进行了审批，该审批表内容：土地使用者华海公司，单位性质国有，主管部门广东省湛江农垦局，通讯地址徐闻县曲界镇华海公司，土地坐落徐闻县下桥镇勇士分公司三队，图号405－031；土地农用地总面积97.7867公顷，其中耕地36.702公顷，园地48.885公顷，林地1.2公顷，其它10.9997公顷，土地用途农用地，权属性质国有土地使用权；土地权属来源证明文件类型、编号、日期：1、（57）湛署批字第007号《关于国营勇士农场场间土地规划的批复》，1957年1月10日，2、徐闻县林权证：NO.0001994，发证单位：徐闻县人民政府，1985年5月14日，3、土地详查资料，4、湛垦字［1997］61号《关于成立广东省华海糖业发展有限公司的决定》，1997年11月12日；邻宗地指界人签名栏和本宗地指界人签名栏均空白；审查人员初审意见：本宗土地为国有土地，用途为国有农用地，根据（57）湛署批字第007号《关于国营勇士农场场间土地规划的批复》和徐闻县人民政府于1985年5月14日颁发给勇士农场的徐闻县林权证（NO.0001994）及土地详查资料，经权属双方实地核定界线和地籍调查，并经初步审查，该宗地实地界址清楚，土地面积为97.7867公顷，根据土地登记有关规定，建议为华海公司办理划拨国有土地使用权登记，2005年3月26日；土地管理机关审核意见：同意初审意见，给予登记发证，2005年3月31日；发证机关批准意见：同意发证，2005年4月1日。
徐闻县人民政府提交的证据徐闻县规划国土资源局于2004年3月10日作出的《徐闻县规划国土资源局国有土地使用权属登记通告》，内容：“位于徐闻县曲界、下桥、锦和、和安四（乡）镇域内华海公司现经营使用的土地已由华海公司向我局申请国有土地使用权登记。该土地是经湛江专员公署于1957年1月以（57）湛署批字第006号、007号文批准划拨给华海公司使用的国有土地。土地面积160756.51亩。拟分为130宗地进行国有土地使用权属登记。如对其权属有异议者，应于通告之日起30天内书面（内附有效证件）报我局，逾期无异议，则准予登记发证。”
徐闻县人民政府提交的证据徐闻县人民政府于2004年7月26日作出的《关于土地登记审核结果的公告》，内容：“现将徐闻县规划国土资源局对下桥镇登记区土地登记审核结果予以公布（详见附表），若对公布的土地使用权、所有权及他项权利等有异议者，请于二○○四年八月二十六日前，到徐闻县规划国土资源局（指土地登记地点）申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权益有效，将准予登记注册。土地登记审核结果表：单位名称华海公司（勇士分公司），单位地址广东省徐闻县勇士分公司农场，土地坐落徐闻县下桥镇勇士分公司三队，土地权属性质国有土地使用权，土地用途农用地，土地面积993182平方米（1489.7亩），所在图幅号F－49－125－（28），备注四至见附图。徐闻县人民政府提交的证据中无备注提到的附图。
徐闻县人民政府提交的证据土地权属来源证明文件广东省湛江专员公署于1957年对国营勇士农场作出的（57）湛署批字第007号《关于国营勇士农场场间土地规划的批复》，该批复称将坐落第二、四区如场间土地规划设计图所示范围界线内的土地拨给国营勇士农场进行生产，但徐闻县人民政府提交的证据中并没有该批复提到的场间土地规划设计图，该批复中也没有对土地四至的描述。
徐闻县人民政府于2005年4月1日向华海公司颁发徐国用（2005）第0380号《国有土地使用证》，该证项下土地坐落徐闻县下桥镇勇士分公司三队，图号405－031，地类（用途）农用地，使用权类型划拨，使用权面积977867平方米。
华海公司提交的证据十二及徐闻县人民政府提交的证据中均有“会议补助报销表”，时间是2004年12月11日。徐闻县人民政府除了邻宗地指界人签名栏和本宗地指界人签名栏均空白的土地登记审批表之外，无地籍调查通知、公告、界址调查和现场记录方面的证据。
1997年11月12日，广东省湛江农垦集团公司向垦区各单位及集团公司机关各处（室）发出湛垦字［1997］61号《关于成立“广东省华海糖业发展有限公司”的决定》称，经研究并报广东省农垦集团公司（粤垦函字［1997］247号文）批复同意，撤销广东省海鸥农场、广东省勇士农场和广东省华丰糖厂建制，并将原广东省海鸥农场、广东省勇士农场和广前糖业发展有限公司兼并的广东省华丰糖厂合并，成立华海公司。
高田合作社向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1、依法撤销徐闻县人民政府2005年4月1日向华海公司颁发的徐国用（2005）第0380号《国有土地使用证》；2、本案全部诉讼费用由徐闻县人民政府负担。
原审法院认为：本案是土地行政登记纠纷，被诉行政行为是徐闻县人民政府2005年4月1日向华海公司颁发徐国用（2005）第0380号《国有土地使用证》。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”华海公司向徐闻县人民政府提交的土地登记申请书中土地四至的西至高田村，高田合作社认为该土地行政登记行为侵犯其合法权益而向原审法院提起诉讼，其原告主体适格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”徐闻县人民政府是被诉土地行政登记行为的作出机关，其被告主体适格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉。”华海公司是被诉土地行政登记行为的权利人，其与被诉土地行政登记行为有法律上的利害关系，其第三人主体适格。
《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”华海公司向徐闻县人民政府提交土地登记申请后，徐闻县人民政府经过调查、审批及公告后，给华海公司颁发了被诉的国有土地使用证。虽然该发证行为存在缺少邻宗地指界人签名等程序瑕疵，但综合全案证据，徐闻县人民政府及华海公司提供了五六规划图、（57）湛署批字第007号批复、土地处理协议书（70协议）、NO.0001994徐闻县林权证、1986年航拍图以及公告无人提出异议等证据，且提供了高田合作社曾派员参加核界而签名的会议补助报销表，华海公司也一直使用涉案土地，故被诉行政行为事实清楚，程序合法。
综上，高田合作社的诉讼请求依据不足，依法应予驳回。案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回高田合作社的诉讼请求。
上诉人高田合作社不服一审判决，向本院提起上诉称：由于办证土地权属的主要证据未能形成完整的证据链，未达到证明的标准，故徐闻县人民政府据以确权的土地部分来源不合法，权属不清，四至不明确。一、（57）湛署批字第007号《关于国营勇士农场场间土地规划的批复》没有明确具体四至范围，无法确定办证土地是否在该批复范围内。根据该批复记载，土地坐落第二、四区，如场间土地规划设计图所示，但所附证据材料中没有场间土地规划设计图，无法确定批复中土地的具体四至范围及第二、四区现在的具体位置。而且尽管徐闻县人民政府提供了上述批复，但没有提供原件予以核对，不具有法律效力。二、涉案的NO.0001994《徐闻县林权证》确认的是林木所有权而不是林地所有权或使用权，不能作为确认土地权属的依据。林权证和土地证是有区别的，本案的林权证颁发于1985年，当时林权证和土地证尚未合一，是两种不同性质的权利凭证。林权证是地上林木所有权的法律凭证，仅记载了林木权属信息而不是林地权属信息，不能作为土地确权依据。三、徐闻县人民政府、华海公司提供2004年12月11日会议补助报销表，但根据徐闻县人民政府作出通告、公告的时间，界线于2004年7月26日之前已经核定，不存在高田合作社派人参加了核界的事实，该会议补助报销表记载的是有关当事人与华海公司协商处理土地争议会议的补助情况。徐闻县人民政府绘制的界址点图标没有邻宗地指界人和本宗地指界人签名和日期，没有标明界址线位置的内、中、外事项，不具有法律效力，不能作为土地的确权依据，涉案土地证宗地实地界址不清，不能作为确权的依据。虽然华海公司使用涉案土地，但高田合作社一直向华海公司主张权利，发生多次纠纷，故华海公司使用土地事实不能作为确权的依据。徐闻县人民政府将华海公司支援给高田合作社的227亩集体土地也确权给华海公司，明显损害了高田合作社的合法权益。综上所述，请求二审法院依法判令撤销一审判决，改判撤销徐国用（2005）第0380号《国有土地使用证》。
被上诉人徐闻县人民政府于二审时答辩称：被诉土地登记行为土地权属来源明确，使用事实清楚，证据确凿充分，程序合法，应予维持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。高田合作社的上诉没有任何事实依据和法律依据。请求二审法院驳回上诉。
原审第三人华海公司于二审时答辩称：华海公司取得涉案土地权属来源明确，使用事实清楚，证据确凿充分。被诉土地登记发证行为符合法律规定的程序，应当予以维持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审法院应当予以维持。请求二审法院驳回上诉。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
另查明：高田合作社一审时为证明其对涉案土地中的227亩集体土地具有权属，提交了如下材料：1、1956年2月3日国营勇士垦殖场和高田村的划定地界会议记录，其中记录国营勇士垦殖场对高田村的留地总面积约480亩，其中包括国营勇士垦殖场换给高田村合作社等的土地23.8亩在内。具体位置如国营勇士垦殖场场间土地规划设计图所示。2、1970年11月7日广州军区生产建设兵团七师十团一、三连与原徐闻县下桥公社高田大队及高田村各生产队签订的《关于土地问题协议书》，其中约定1970年10月22日高田村各生产队已把占用和开荒占用的五块土地计293亩送给兵团，十团一、三连主动把227亩土地支援给高田村各生产队，另外十团同意把哨所下田坑边的土地1块120亩调换给高田村各生产队，高田各生产队同意把西村边的土地4块120亩调换给十团一连。协议并附有支援土地详细表和调换土地详细表，记载土地位置名称、面积、界线和界桩位置。
本院认为：本案中，高田合作社认为2005年徐闻县人民政府将涉案97.7867公顷农用地发证给华海公司时，一并包括了1970年当时兵团支援给高田合作社的227亩集体土地，侵犯其合法权益，遂起诉请求撤销徐闻县人民政府于2005年4月1日向华海公司颁发徐国用（2005）第0380号《国有土地使用证》的行政行为。
经审查，徐闻县人民政府向华海公司颁发涉案国有土地使用证，依照《土地登记规则》第六条的规定对涉案土地进行了审核、调查、公告，但存在登记依据缺少场间土地规划设计图、地籍调查缺少邻宗地和本宗地指界人签名等程序瑕疵。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”鉴于高田合作社一审时为证明其对涉案土地中的227亩集体土地具有权属，提交了1956年2月3日国营勇士垦殖场和高田村的划定地界会议记录、1970年11月7日广州军区生产建设兵团七师十团一、三连与原徐闻县下桥公社高田大队及高田村各生产队签订的《关于土地问题协议书》，但高田合作社未能提供其主张的227亩集体土地由人民政府依法颁发的权属证书。因此，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。……”高田合作社对其集体土地所有权界线范围，依法应当向人民政府申请确权，未经人民政府依法确权，其所提供的证据尚不足以证明涉案颁发国有土地使用证的行为确有侵害其土地合法权益。故根据本案证据，涉案颁证行为尚不足以认定违法及予以撤销。高田合作社应持相关协议文件及证明其实际用地情况的证据向徐闻县人民政府申请确认其土地使用权，对于涉案土地权属争议亦可一并提起。由于徐闻县国土资源局审核时存在登记依据缺少场间土地规划设计图、地籍调查缺少邻宗地和本宗地指界人签名等程序瑕疵，因此，徐闻县人民政府应当受理高田合作社提出的权属争议申请，依法审查认定高田合作社的集体土地所有权范围与涉案土地是否有重叠，如认定颁发涉案国有土地使用证划定的宗地红线确有侵害高田合作社集体用地权属的情况，应一并予以纠正。因此，原审法院判决驳回高田合作社的诉讼请求正确，本院予以维持。高田合作社上诉请求撤销一审判决及被诉土地登记行为等，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高田合作社负担。
本判决为终审判决。
审判长 方丽达
审判员 付庆海
审判员 窦家应
二〇一七年一月二十二日
书记员 温 瑜