湖南省岳阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岳中行初字第16号
原告洪耀才。
委托代理人李俊杰，湖南琼武律师事务所律师。
被告平江县人民政府，住所地湖南省平江县城关镇南街38号。
法定代表人黄伟雄，县长。
委托代理人潘炳煌，平江县人民政府法制办副主任。
委托代理人黄威雄，湖南湘杰律师事务所律师。
被告岳阳市人民政府，住所地湖南省岳阳市金鹗路。
法定代表人盛荣华，市长。
委托代理人王强，岳阳市人民政府法制办复议应诉科科长。
委托代理人赖谚辉，岳阳市人民政府法制办工作人员。
第三人湖南新华雅实业集团有限公司，住所地湖南省长沙市雨花区华雅生态园。
法定代表人李伟军，董事长。
委托代理人镇瑞琴，湖南博泰律师事务所律师。
委托代理人易真平，湖南博泰律师事务所律师。
原告洪耀才与被告平江县人民政府（以下简称平江县政府）、岳阳市人民政府（以下简称岳阳市政府）、第三人湖南新华雅实业集团有限公司（以下简称新华雅公司）行政赔偿一案，于2015年4月20日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年6月2日公开开庭审理了本案。原告洪耀才及其委托代理人李俊杰，被告平江县政府的委托代理人潘炳煌、黄威雄，岳阳市政府的委托代理人王强、赖谚辉，第三人新华雅公司的委托代理人镇瑞琴、易真平到庭参加诉讼。因案情复杂，本院向湖南省高级人民法院申请延长了审理期限。本案现已审理终结。
原告洪耀才诉称，2001年5月21日，原告、平江县耀华果品加工厂与平江县瓮江镇盘石村村委会、平江县瓮江镇盘石村村民签订了《共同开发盘石洲绿色山庄合同》，约定成立湖南平江县盘石洲绿色山庄责任有限公司，三方共同投资开发平江县瓮江镇盘石村旅游事业，由原告担任公司总经理。同年5月22日，原告又与平江县瓮江镇盘石洲村委员会签订了《租赁荒山荒地开发红枣基地合同书》，约定原告租赁平江县瓮江镇盘石村1000亩荒山荒地用于种植经营，租赁期限自2001年9月1日至2072年8月31日。两合同签订后，原告种植了果树520亩，并投资修建了两公里水泥路面。2002年8月，原告因个人原因外出，平江县瓮江镇盘石村村委会于2003年3月23日在平江报上刊登启事，单方提出中止两合同的履行。2008年10月28日，被告平江县政府在未经湖南省人民政府审批、未发布征地公告和征地补偿安置方案公告及通告的情况下，与第三人新华雅公司签订了《平江县瓮江镇盘石洲生态公园开发协议书》，约定将平江县瓮江镇盘石洲的土地提供给新华雅公司进行生态公园开发，其中包括了原告洪耀才所租赁的土地。在征收过程中，被告及第三人在未通知原告的情况下，将原告所种植的520亩果园毁坏。原告自2011年起先后提起行政诉讼、申请行政裁决等方式向被告平江县政府要求给予征地相关补偿，并赔偿因违法征收给其造成的损失。未果后，原告又向被告岳阳市政府申请行政复议要求赔偿其损失，被告岳阳市政府以现有证据不能证实原告与平江县政府征地补偿行为有利害关系为由，作出岳政复决字（2013）58号行政复议决定书驳回了原告的复议申请。原告对此不服，故提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告平江县政府征收出让盘石村土地的行为违法；2、依法确认被告岳阳市政府作出的岳政复决字（2013）58号行政复议决定错误；3、依法判令被告平江县政府、岳阳市政府及第三人新华雅公司共同赔偿原告各项损失502.6万元；（其中果园、果树损失185.04万元，其他林木损失36.12万，修建水泥路40万，旅游开发投资67.83万，土地升值部分113.6万元，两年应得工资收入损害10万元，应得利息收入50万元）4、本案案件诉讼费用由被告承担。
原告洪耀才为证明其主张，在举证期限内向本院提供了以下证据：
1、1999年平江县政府（1999）39号《要求解决建万亩红枣基地所需扶贫资金的请示报告》，拟证明原告与征收有利害关系，原告主体适格；
2、2000年平江县政府招商投资（2000）26号文件，拟证明原告是县政府招商引资而来；
3、2001年4月，平江县政府领导支持红枣基地开发的批示，拟证明原告租赁土地种植红枣得到了县领导大力支持；
4、2001年5月，原告洪耀才与平江县瓮江镇盘石村签订的《租赁荒山荒地开发红枣基地合同》、《共同开发盘石洲绿色山庄合同》及《意向合同》，拟证明原告租赁盘石村的土地进行种植经营，是被征收土地的使用权人，与本案有利害关系；
5、平江县计划委员会（2001）09号《关于盘石村千亩红枣园基地项目可行性分析报告的批复》、2002年平江县扶贫办会计制作的申请扶贫资金财会报表科目汇总表，拟证明原告的项目被批准立项，但申请的扶贫资金却未分到原告的项目；
6、2002年，平江县政府（2002）06号农业招商引资管理文件，拟证明原告与盘石洲项目有利害关系；
7、2003年3月23日，平江县瓮江镇盘石村村委会在平江报刊登《启事》，拟证明该启事无法律效力，原告所签订的合同并未解除，洪耀才仍然是土地使用权人，与征收行为有利害关系；
8、2010年1月4日，平江县政府法制办的法律审查意见，拟证明原告与征收行为有利害关系；
9、2001年5月，平江县林业调查设计队为平江县耀华果品加工厂制作的红枣基地项目作业设计说明书，拟证明原告种植果园面积为520亩；
10、2001年5月，平江县盘石洲旅游度假区规划方案，拟证明原告为盘石洲项目开发的投入；
11、环保评估证、广告宣传资料、开发盘石洲相关情况汇报，拟证明原告为开发盘石洲项目的投入；
12、2001年10月20日，原告平江县耀华果品加工厂、洪耀才与平江县瓮江镇龙飞苗圃、单胜力签订的《联合经营盘石洲观光果园合同》、《购买果树苗合同》，拟证明原告为种植520亩果园的投入情况；
13、2001年，原盘石村书记杨友德发放栽种果树发放工资情况及盘石村出纳杨众根出具的全产板栗、桔树等工资收据，拟证明原告为栽种果树的开支情况；
14、2001年，原告投资修两公里水泥路的照片，拟证明原告为开发盘石洲修的水泥路；
15、毛淼泉、杨芝连、杨友德出具的证明材料，拟证明原告对果园的投入；
16、照片，共8张，平江县政府征收盘石洲土地前盘石洲全景照片，拟证明原告栽种的果树在征收前成长良好；
17、2008年10月27日的岳阳《洞庭之声报》，拟证明平江县政府在2008年10月份就已经开始征收行为，且征收行为违法；
18、2009年6月5日，原告向平江县委、县政府了出具的《关于请求解决我在盘石洲的投资和应得收入的报告》，拟证明原告在征收之前就向被告主张了权利，被告未履行法定职责；
19、2009年10月10日，平江县政府平政通（2009）26号通告，拟证明县政府的征收行为违反法定程序；
20、（2009）政国土字第1444号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，拟证明县政府的征收行为违反法定程序；
21、2009年12月31日，平江县政府征地公告；
22、2009年盘石洲整体搬迁及新农村建设情况汇报，拟证明县政府的征收拆迁行为违反了法定程序，是在未得到审批的时候，已经开始了拆迁工作；
23、2009年盘石村37户村民领取果林补偿款领条及证明；
24、2010年2月5日，平江县国土资源局《关于平江县盘石洲生态园建设用地项目征地补偿安置方案公告》，拟证明征收土地补偿不合理；
25、2010年12月17日，平江县政府法制办给钟琼奇律师的回复，拟证明县政府承认原告种植了520亩果树的事实；
26、2012年5月，彭春林出具的书面证明，拟证明彭春林陈述的并非事实；
27、2012年8月8日，平江县人民法院作出的（2012）湘平法行初字第11号行政裁定书；
28、2012年11月20日，岳阳市中级人民法院作出的（2012）岳中行终字第19号行政裁定书；
29、2013年8月19日，平江县政府《关于对洪耀申请行政裁决报告的回复》；
30、2014年6月17日，平江县国土资源局《关于县委田书记转来洪耀才赴省信访的调查回复》；
31、2014年11月9日，平江县国土资源局《关于平江县城关镇南街居民洪耀才发映盘石洲土地征用情况的回复》；
32、2015年1月7日，岳阳市人民政府（2013）58号行政复议决定书；
被告平江县人民政府答辩称，1、平江县盘石洲生态园建设用地项目已经湖南省人民政府批准征地，补偿亦已到位，是合法征收土地的行为；2、原告洪耀才既不是土地承租人，亦不是土地补偿被征收人，其与征地补偿没有利害关系；3、原告洪耀才既未在征收补偿登记日予以登记，也未提供相关地上附着物、青苗种类、数量存在的证据，因此县政府将相关补偿到集体经济组织及村民并无不当。4、农村道路的所有权属于村集体，道路补偿给集体符合法律规定。综上，答辩人认为原告的诉求不能成立，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
被告平江县政府为证明其主张，在举证期限内向本院提供了以下证据：
1、平江县人民政府组织机构代码证；
2、法定代表人身份证明书。
证据1－2，拟证明平江县人民政府诉讼主体适格。
3、湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单（2009）改国土地字第1444号；4、平江县人民政府征地公告；5、平江县国土资源局关于平江县盘石洲生态园建设用地项目征地补偿安置方案公告。
证据3－5，拟证明平江县盘石洲生态园建设用地项目征地合法。
6、平江县瓮江镇盘石洲党支部及村委会证明；7、平江县瓮江镇盘石村村委会2009-2011年9月财务收入公布表；8、盘石村后山征收（原洪耀才租赁山地）林、果木等补偿调查、清点、核实单据；林、果木等青苗补偿收据、盘石村村委会证明。
证据6－8，拟证明征收补偿款已全部到位。
9、平江报（2003年3月28日）；10、平江县瓮江镇盘石村委会证明；11、平江县工商行政管理局行政处罚决定书；12、洪耀才的暂住证；13、2014年7月23日平江县瓮江镇盘石村委员会证明。
证据9－13，拟证明原告与本案征地补偿没有利害关系，不是征地补偿的被征收人。
14、平江县盘石洲生态园建设用地项目征地补偿法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、湖南省实施（土地管理法）办法、《征用土地公告办法》、《岳阳市征地拆迁补偿安置办法》。
被告岳阳市政府答辩称，1、原告洪耀才无证据证明其与平江县政府的征地补偿行为有利害关系，答辩人驳回其行政复议申请的复议决定是正确的；2、答辩人的行政复议决定并未改变平江县政府作出的具体行政行为，亦未加重原告洪耀才的责任，不应作为本案被告承担赔偿责任。
被告岳阳市政府为证明其主张，在举证期限内向本院提供了以下证据：
1、行政复议决定书及送达回证，拟证明本案应适用修改前的行政诉讼法，根据新的司法解释的规定，程序性的事项只有起诉期限适用新的行政诉讼法。岳阳市政府没有改变平江县政府的具体行政行为，市政府没有作出加重损害的行政行为，市政府不应作为本案的被告；
2、荒山租赁合同、合作合同、工商部门吊销绿色山庄有限公司的公告。拟证明洪耀才不是本案适格的原告。不管洪耀才在盘石洲是否有投资，最终洪耀才只是作为有限公司的股东，其权益只是公司股东的权益，公司之前也没有清算。市政府对他们之间的民事关系和民事权益无法作出认定。
第三人新华雅公司答辩称，新华雅公司与平江县政府签订的《盘石洲生态公园开发协议书》是合法有效的，且第三人已按协议规定足额支付了相关款项，故新华雅公司依据协议书占有、使用涉案土地是合法的。原告洪耀才无证据证明第三人侵害其合法权益，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人新华雅公司为证明其主张，在举证期限内向本院提供了以下证据：
1、平政函（2009）48号文件《关于我县盘石洲开发有关土地手续的函诺函》、平发改投（2009）29号《关于华雅盘石洲生态园项目备案的通知》、《盘石洲生态公园开发协议书》，拟证明新华雅集团公司是依据正式生效文件，通过合法程序对盘石洲生态公园进行开发。
2、支付给平江县人民政府购地款明细表、转账凭证、往来结算收据，拟证明新华雅公司按照《盘石洲生态公园开发协议书》已实际支付盘石洲生态公园开发款项。
经庭审质证，被告平江县政府对于原告洪耀才提供的证据1-8的真实性、合法性没有异议，但对于关联性有异议。对于证据9－16中洪耀才的投入大部分都是复印件，故对其所陈述的投入部分的真实性有异议。证据17－21、24－32的真实性无异议，但不能达成原告的证明目的。证据22、23的真实性、合法性、关联性均有异议。
被告岳阳市政府对于原告洪耀才提供的证据1－8的真实性、合法性无异议，但不能证明洪耀才与征收行为有利害关系。对于证据9－16中对于洪耀才的投入无法确认，大部分是复印件，洪耀才称水泥路是由其垫资修建，但该水泥路的所有权和使用权均属于村集体。对证据17、18、22、23、25、26的三性有异议。对证据19、20、21、24、27－32的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。
第三人新华雅公司对于原告洪耀才提供的全部证据的三性均有异议，且与新华雅公司合法取得土地使用权无关。
原告洪耀才对于被告平江县政府提供证据1－2的真实性没有异议，但对合法性、关联性有异议。证据3－8的三性均有异议。证据9－13的三性均有异议。对于证据14，真实性、合法性没有异议，但对关联性有异议，不能证明平江县政府的征收行为是合法的。
被告岳阳市政府、第三人新华雅公司对被告平江县政府提供的证据均无异议。
原告洪耀才对被告岳阳市政府提供的证据的真实性没有异议，但对关联性有异议，认为岳阳市政府的行政复议决定加重了原告的责任。
被告平江县政府、第三人新华雅公司对被告岳阳市政府提供的证据没有意见。
原告洪耀才对第三人新华雅公司提供的证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议。证据2的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议。
被告平江县政府、岳阳市政府对于第三人新华雅公司提供的证据没有意见。
本庭对证据认证如下：对于原告洪耀才提供的证据1、2、3、5、6真实性、合法性予以确认，但与本案无关。对于原告提供的证据4、7、8的真实性、合法性、关联性均予以确认，能够证明原告洪耀才租赁了平江县瓮江镇盘石村的荒山，根据合同约定洪耀才是承包土地使用权人，其与征收行为有利害关系。对于证据9－16中所提供的相关票据予以认可，但对于洪耀才陈述的部分投入真实性无法确认，本院不予采信。对于证据17－26的真实性予以确认，但对其部分证明目的不予确认。对于证据27－32的真实性、合法性予以确认，但对于其证明目的不予确认。对于被告平江县政府提供的证据的真实性、合法性均予以确认，但对于证据9－13的证据目的不予确认，无法证明洪耀才与征收行为无法律上的利害关系。对于被告岳阳市政府提供的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，本院予以采信。对于新华雅公司提供的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，本院予以采信。
经审理查明，2001年5月21日，原告洪耀才与平江县瓮江镇盘石村村委会及村民三方签订了《共同开发盘石洲绿色山庄合同》，合同约定由三方共同成立湖南平江县盘石洲绿色山庄责任有限公司对平江县盘石洲进行旅游开发，并聘请洪耀才担任总经理。洪耀才则以前期开发投资所承担的经济风险、开创旅游事业对设计、策划、筹备等脑力劳动报酬、防霉保鲜和消毒杀菌技术三项入股，占公司股份15%。合同期限为70年，自2001年6月1日起至2072年5月31日。公司未取得利润前，投资风险由洪耀才负责。同年5月22日，平江县瓮江镇、盘石村村委会作为甲方又与乙方平江县耀华果品加工厂、洪耀才签订了《租赁荒山、荒地开发红枣基地合同书》，合同约定甲方将平江县瓮江镇盘石村范围内，共6个地点，共计1000亩荒地的使用权租赁给乙方自主经营。租赁价款为70000元，租赁期限为70年，从2001年9月1日至2072年8月31日止。甲方还同意在1000亩荒山中的5亩荒山作价10000元出卖给乙方建房屋使用。在租赁期间，乙方土地对外转租，承包土地建房屋，土地价格升值部分，甲乙方各得50%。乙方无权买卖土地使用权，如果甲方需要买卖土地使用权，乙方应无条件同意。甲方买卖土地使用权的价格升值部分，甲方得70%，乙方得30%。两合同签订后，洪耀才按合同履行了付款义务，于同年5月23日向平江县瓮江镇盘石村村委会交纳了租赁费70000元、建房购买土地费10000元、合同押金2000元。同年5月31日，湖南省平江县盘石洲绿色山庄有限公司成立，法定代表人为洪耀才。其后，洪耀才对其所租赁的荒山、荒地进行了开垦，并修建了水泥路。2003年10月，洪耀才与平江县瓮江镇龙飞苗圃签订了《联合经营盘石洲观光果园合同》，约定联合经营盘石洲观光果园基地520亩，并栽种十余种果树达3万多株。2002年8月，洪耀才因故外出一直未归。2003年3月23日，平江县瓮江镇盘石村村委会在《平江报》上刊登启事，要求洪耀才在2003年4月23日与之联系，否则将依据相关法律程序中止上述两份合同的履行。但洪耀才在该时间内并未出现，平江县瓮江镇盘石村村委会也未通过诉讼或其他方式解除上述两份合同。2005年12月20日，平江县工商行政管理局作出了平工商案处字（2005）第124号行政处罚决定，吊销了湖南省平江县盘石洲绿色山庄有限公司的营业执照。2008年10月27日，平江县政府通过招商引资，引进了湖南省新华雅公司整体开发盘石洲休闲农业与生态公园。双方签订了《开发盘石洲生态公园开发协议书》，约定由平江县政府组织牵头成立项目建设指挥部，负责征地拆迁安置工作，将盘石洲范围内集体土地征收后变为国有土地转让给新华雅公司，初步核实面积为980亩，其中集体土地973亩，在2009年内全面完成土地的变性手续并转入新华雅公司名下。由新华雅公司支付征地、拆迁、安置等费用，所有费用包干为5000万元。在合同签订后十五天内，先支付征地、拆迁资金及土地报审费用1500万元，余款按拆迁进度和报批手续需要足额支付。新华雅公司享有独立开发盘石洲的权利，由其负责与原开发商达成协议，对原开发商在景区内的投入的资产进行收购。同时为照顾村民的生活困难，新华雅公司同意租用盘石村未征用其余沿江山地2000余亩，租赁时间为50年，流转租赁费用为80万元／年，按年缴纳。合同签订后，新华雅公司按照合同约定履行了付款义务。洪耀才获知后，于2009年6月5日，向平江县委书记报告要求对其在盘石洲的投入的130余万元及征地等给予补偿。平江县时任县委书记彭先政作出批示要求相关部门根据实际情况研究处理。2009年10月10日，平江县政府发布平政通（2009）26号通告，明确平江县盘石洲生态园建设项目正在向湖南省人民政府申请办理有关土地征收手续及拟征地范围和面积。2009年12月15日，湖南省人民政府以（2009）政国土字第1444号《农用地转用、土地征收审批单》批准平江县盘石洲生态园建设用地项目农用地转用、土地征收种类和面积。2009年12月31日，平江县政府发布征地公告，征收了平江县瓮江镇盘石村的土地，并明确办理补偿登记的期限是2009年12月30日至2010年2月8日，登记地点为瓮江国土资源所。2010年2月5日，平江县国土资源局发布了《关于平江县盘石洲生态园建设用地项目征地补偿安置方案公告》，对外公布了补偿安置方案。在此期间，原告洪耀才未办理相关登记。至2010年12月底，平江县政府向平江县瓮江镇盘石村支付了3700万元的各项征地补偿款项。但对于洪耀才所提出的补偿请求并未予以认可及处理。因此，洪耀才于2011年以平江县政府违反法定程序征收，不予补偿其应得收益违法为由向岳阳市中级人民法院提起行政赔偿诉讼，要求按政策补偿其征收土地上果林和设施等损失1197万元。该案经岳阳市中级人民法院指定平江县人民法院审理后，以此案未经行政裁决程序为由，裁定驳回其起诉。洪耀才不服上诉后，岳阳市中级人民法院作出了维持裁定。2013年1月21日，洪耀才又向平江县政府申请行政裁决。2013年8月19日，平江县政府以无权处理为由回复洪耀才，要其向岳阳市政府申请行政裁决。洪耀才据此再向岳阳市政府提起了行政复议，要求确认平江县政府征收盘石洲土地违法，责令平江县政府赔偿其损失。2015年1月7日，岳阳市政府作出岳政复决字（2013）58号行政复议决定书，驳回了洪耀才的复议申请。洪耀才遂诉至本院。
本院认为，本案争议的焦点问题：一、原告洪耀才的主体资格是否适格；二、平江县政府的征收行为是否合法，是否侵害了原告洪耀才的合法权益；三、岳阳市政府是否为本案适格的被告，其行政复议决定是否加重了原告的责任；四、原告提出的赔偿请求是否成立。
一、原告洪耀才的主体资格是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条规定，农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。本案中，原告洪耀才与平江县瓮江镇盘石村签订了租赁荒山、荒地合同，该合同名为租赁，实质为土地承包权流转合同。合同约定洪耀才享有对盘石村1000亩荒地的土地承包使用权，承包期间由其自主经营，合同期限为70年，承包期限至2072年8月。被告平江县政府认为洪耀才未办理相关土地承包使用权证，且该合同已于2003年4月份解除，其不是该土地使用权人。根据《中华人民共和国物权法》第一百七十二条的规定，洪耀才与村委会签订了租赁协议，即已取得了土地使用权，土地承包经营权不以有关行政管理部门是否颁发土地使用权证为要件，该土地所有权是盘石村集体的，但洪耀才享有土地使用权。根据查明的事实和证据，并不能证明平江县瓮江镇盘石村村委会已通过合法的法定程序解除了该合同，故在2009年盘石村土地被征收时，洪耀才仍然是该1000亩荒山的土地承包人，其对平江县政府的征收行为不服，有权以自己的名义提起行政诉讼，具备原告诉讼主体资格。被告平江县政府、岳阳市政府认为原告洪耀才不具备原告主体资格的理由不能成立。根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。本案中作为土地承包人的洪耀才，虽然不是被征收土地所有权人的集体经济组织的成员，但由于其通过与土地所有权人签订土地承包合同而取得了土地使用权，因此，在承包的土地被依法征收后，承包人洪耀才有权要求获得地上附着物和青苗的补偿费。
二、平江县政府的征收行为是否合法，是否侵害了原告洪耀才的合法权益。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据上述规定可以看出，农用地转建设用地的，应当先办理审批手续。未经审批的征收、拆迁则是违法的。本案中，原告洪耀才认为平江县政府的征地存在先征收后审批的情形，违反了法定程序，属违法征收。根据本案查明的事实，本院认为，平江县政府的征收行为存在先征收后审批的情形，违反了法定程序。1、平江县政府与新华雅公司签订的《开发盘石洲生态公园协议书》已明确约定了新华雅公司在保证资金及时到位的前提下，平江县政府在正式签约后，力争六个月，保证九个月内完成拆迁任务，否则视为违约。该协议书签订于2008年10月28日，因此，平江县政府根据约定最迟则要在2009年7月完成拆迁任务，否则将承担违约责任。而涉案的盘石洲生态公园项目用地的农用地转用、土地征收的审批手续，获得湖南省人民政府批准是2009年12月25日。2、平江县政府提供的盘石村村民领取征收补偿明细表中，有部分村民领取拆迁补偿款领条的落款时间分别是在2009年10月、11月、12月，也是发生在土地征收批文下发之前。3、2009年6月10日，平江县政府的拆迁部指挥部《关于盘石村整体拆迁暨新村建设基本情况简介》中介绍到对盘石村村民的拆迁工作是2009年3月开始，2009年6月完成拆迁任务的50%。另外《盘石洲整体搬迁及新农村建设情况汇报》中也提到新华雅公司是在2009年8月16日就开始动工建设。综上，被告平江县政府的征收行为是在发生在审批之前，其在未依法履行土地征收程序的情况下，将原告洪耀才所租赁并开垦的520亩果园提供给新华雅公司使用，其行为是违法的，依法应予撤销。但是，被告平江县政府征收行为涉及平江县重点旅游工程，若撤销将会给平江县旅游产业造成重大损失，故依法确认其违法。原告洪耀才认为其租赁的土地被平江县政府征收后，未得到其相应的补偿，其经济损失平江县政府应予赔偿的理由成立，本院予以支持。
三、岳阳市政府是否为本案适格的被告，行政复议决定是否加重对洪耀才的侵害。原告洪耀才认为岳阳市政府作出的岳政复决字（2013）58号行政复议决定书直接否认了其与平江县征收行为存在利害关系的事实，加重了对其的侵害，岳阳市政府应承担相应的赔偿责任。被告岳阳市政府则认为其不是本案适格的被告，原告没有提供证据证明其所作出的复议决定改变平江县政府的行政行为，且加重了原告的责任。本院认为，原告起诉的时间是2015年4月20日，故本案应当适用修订前的行政诉讼法的相关规定。根据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告。本案中，被告岳阳市政府是以洪耀才的复议申请不符合行政复议的受理条件为由而驳回其申请的，该行政复议决定并未改变平江县政府作出的行政行为，故依法被告岳阳市政府不应列为本案的被告。原告洪耀才提出被告岳阳市政府的行政复议决定加重了对其侵害的理由不能成立，其要求被告岳阳市政府承担相应的赔偿责任的请求，本院不予支持。
四、原告洪耀才提出的赔偿请求是否成立。原告洪耀才向两被告及第三人主张赔偿各项经济损失，共计502.6万元。对于洪耀才在盘石村租赁荒山种植果树以及为开发盘石洲旅游进行了投资的事实，被告平江县政府并不否认，但两被告及第三人均认为，原告洪耀才在签订合同后，虽开垦了土地栽种了果树，但在合同履行的第二年就因个人债务问题一直外出未归，并未按约进行经营管理，因此洪耀才的损失是自身的原因造成的，并不是平江县政府的征收行为导致的，且在征收登记时，洪耀才亦未到相关部门进行登记。现征收工作已完成，补偿款已到位，因此，对于原告洪耀才向其主张502.6万元的赔偿请求不予认可。本院认为，原告洪耀才在盘石村租赁土地种植了果树，并对盘石洲旅游开发进行投入是事实，现土地被征收，却未得到地上附着物的补偿，其损失理应由征收主体予以赔偿。但洪耀才的损失，不光是平江县政府的违法征收行为造成的，还有其自身原因，一直在外未能积极处理其两份合同的遗留问题，也是导致遭受损失的重要原因。现洪耀才提供用以证明果园开支、修建水泥路、旅游开发投入等各项损失的证据，大部分都是复印件及其自述材料，两被告及第三人均不予认可，且土地现已被第三人开发利用，故对于洪耀才提出的各项损失无法一一核实。但根据现有证据及查明的事实，在征收之前，原告洪耀才于2009年6月5日曾向平江县县委、县政府出具的《关于请求解决我在盘石洲的投资和应得收入的报告》请求将其在盘石洲开发的投入130余万元予以归还，但平江县政府并未积极予以处理。本院认为，被告平江县政府在违法征收土地时侵害了原告的土地使用权，应承担相应的赔偿责任，而该报告能真实反映洪耀才当时的投入，因此，在尊重历史的情况下，考虑到洪耀才曾为盘石洲旅游发展作出的贡献，酌情判决被告平江县政府赔偿洪耀才的土地投入损失100万元。因新华雅公司的用地行为与平江县政府违法征地造成原告经济损失无直接原因关系，故原告要求新华雅公司承担赔偿责任，本院不予支持。对于原告的其他赔偿诉求，无事实依据及相应证据，本院亦不予支持。
综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第二项、第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条之规定，判决如下：
一、确认被告平江县人民政府作出的征收平江县瓮江镇盘石村原告承包经营的土地行为违法；
二、被告平江县人民政府在本判决生效之日起十五日内赔偿原告经济损失100万元；
三、驳回原告洪耀才其他诉求。
案件受理费50元，由被告平江县政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 廖细元
审判员 江 婷
审判员 傅美容
二〇一五年十月十九日
书记员 颜 静
附法律条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十七条公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。
公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。
赔偿诉讼可以适用调解。