广西壮族自治区柳州市城中区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）城中行初字第37号
原告莫正隆，住柳州市。
被告柳州市城中区人民政府，住所地：柳州市。
法定代表人区军雄，区长。
委托代理人郁雪珍，柳州市城中区人民政府法律顾问。
委托代理人邱菲，柳州市城中区征地办副主任。
被告柳州市国土资源局，住所地：柳州市。
法定代表人沈震，局长。
委托代理人谢名志，该局副局长。
委托代理人葛翔，该局法规科科长。
原告莫正隆不服被告柳州市城中区人民政府作出的《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》，于2014年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于2014年8月6日受理后，于2014年8月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月17日公开开庭审理了本案。原告莫正隆，被告柳州市城中区人民政府的委托代理人郁雪珍、邱菲，被告柳州市人民政府的委托代理人谢名志、葛翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告柳州市城中区人民政府于2010年5月作出《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》，对城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁实行的货币补偿、产权调换及奖励、补贴办法等作出了规定。两被告于2014年8月18日及2014年8月20日分别向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据。
被告柳州市城中区人民政府提供的证据、依据有：一、法定职权方面：柳政办（2009）141号文第五条第（三）、（五）点。二、事实和程序方面：1、关于柳州市土地交易储备中心静兰桥西岸北侧城中村改造项目建设用地预审的复函（柳国土规（2008）2号）；2、关于柳州市土地交易储备中心静兰桥西岸北侧城中村改造项目立项的批复（柳发改规划（2008）29号）；3、国土资源部关于广西壮族自治区南宁市和柳州市2009年农用地转用和土地征收方案的批复（国土资函（2009）670号）；4、建设用地规划许可证审批单［（2008）城规管地规字第0050号］；5、建设用地规划许可证（编号2008-0050）；6、建设用地项目呈报说明书；7、土地勘测定界技术报告书；8、柳州市人民政府报请审核柳州市2009年度中心城市第一批农用地转用和土地征收实施方案的请示（柳政报（2009）83号）；9、广西壮族自治区人民政府关于柳州市2009年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复（桂政土批函（2009）483号）；10、关于公告柳州市2009年第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案征收土地方案的请示（柳国土征报（2009）210号）；11、柳州市人民政府关于同意公告柳州市2009年第一批次城市建设用地征收土地方案的批复（柳政函（2009）472号）；12、柳州市人民政府征收土地公告（（2009）19号）；13、柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（（2009）第42号）；14、关于申请审批柳州市2009年中心城市第一批次城市建设用地（城中区C块）征地补偿安置方案（（2009）第42号）的请示（柳国土征报（2010）26号）；15、柳州市人民政府关于同意柳州市2009年中心城市第一批次城市建设用地（城中区C块）征地补偿安置方案（（2009）第42号）的批复（柳政函（2010）138号）；证据1-15证明该静兰桥西岸北侧城中村改造项目征地的合法性；16、柳州市城中区人民政府关于上报《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的请示（城中政报（2010）9号），证明该项目补偿安置方案向上级进行了请示；17、柳州市人民政府关于同意《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的批复（柳政函（2010）222号）；18、《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》；证据17-18证明该项目补偿安置方案经过了柳州市人民政府批准；19、柳州市人民政府办公室印发《关于开展柳州市城中村改造试点工作的实施意见》的通知（柳政办（2009）141号），证明柳州市城中区人民政府作为被告主体不适格；20、柳州市人民政府关于同意《柳州市城中区静兰村整村改造建议方案》的批复（柳政函（2008）240号），证明该项目经过柳州市政府批准。三、适用法律方面：柳政办（2009）141号文第五条第（三）、（五）点。
被告柳州市国土资源局提供的证据、依据有：一、事实和程序方面：1、国土资源部关于广西壮族自治区南宁市和柳州市2009年农用地转用和土地征收方案的批复（国土资函（2009）670号）；2、广西壮族自治区人民政府关于柳州市2009年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复（桂政土批函（2009）483号）；证据1-2证明该征地已经履行了报批手续并得到了批复；3、柳州市人民政府征收土地公告（（2009）19号）；4、柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（（2009）第42号）；5、柳州市2009年中心城市第一批（城中区C地块）静兰桥西岸北侧建设项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案公告（（2010）第001号）；证据3-5证明柳州市政府和国土局依法履行了公告的程序；6、【柳州市城中区】静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿【安置方案】，证明该方案是由柳州市城中区人民政府作出的；7、柳州市人民政府关于同意柳州市2009年中心城市第一批次城市建设用地（城中区C地块）征地补偿安置方案（（2009）第42号）的批复（柳政函（2010）138号）；8、柳州市人民政府关于同意《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的批复（柳政函（2010）222号）；证据7-8证明该宗地征地公告和拆迁安置方案得到了柳州市人民政府批复；9、柳州市人民政府办公室印发《关于开展柳州市城中村改造试点工作的实施意见》的通知；10、中共柳州市委办公室、柳州市人民政府办公室关于柳州市集体土地征地拆迁和城市房屋拆迁管理体制改革的通知；11、柳州市人民政府办公室关于进一步规范我市征地拆迁工作的通知（柳政办（2006）40号）；证据9-11证明柳州市城中区人民政府有权拟定整村改造拆迁补偿安置方案。
原告诉称，2009年11月20日，柳州市人民政府在原告居住的静兰桥西岸北侧张贴（2009）19号征收土地公告，需征收城中区C地块静兰村西岸北侧为住宅用地。2009年12月22日，被告柳州市国土资源局张贴（2009）第42号《征地补偿安置方案公告》。2010年1月13日被告柳州市国土资源局张贴《柳州市2009年中心城市第一批（城中区C地块）静兰桥西岸北侧建设项目集体土地上房屋拆适补偿安置方案公告》（2010）第001号。2010年11月，被告柳州市城中区人民政府把《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》印刷成册直接送到静兰村民每家每户手中。原告看到二被告分别公告送达和直接送达了两个《拆迁补偿安置方案》，于是在2013年8月26日向被告柳州市国土资源局提出意见，柳州市国土资源局在2013年9月10日作出柳国土信告字（2013）5号答复意见，该《答复意见》说明“（2012）第001号拆迁补偿安置方案公告后并没有上报市政府批准，目前静兰村西岸北侧建设项目集体土地上房屋拆迁补偿安置工作应按照《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》进行实施。”现原告认为，静兰桥西岸北侧建设项目用地是柳州市人民政府公告征收土地，应由柳州市国土资源局拟定拆迁补偿安置方案，并组织实施。被告柳州市国土资源局已向原告等人公告送达了（2010）001号拆迁补偿方案最后又不用，而采用被告城中区政府拟定的拆迁补偿方案是违反土地管理法的行为。而被告柳州市城中区人民政府作出的《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》是违反法定程序和超越职权的违法行政决定，且该方案未进行公告，是无效的行政行为，依法应予撤销。现原告根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第九条、第十二条第二款的规定，依法起诉被告，请求法院判决撤销被告柳州市城中区人民政府作出的《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的违法行政决定。
原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：1-1、柳州市人民政府关于同意《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的批复（柳政函（2010）222号），证明被告柳州市城中区政府和柳州市储备中心违法拟定方案，柳州市政府违法审批；1-2、【柳州市城中区】静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿【安置方案】，证明二被告违法作出安置方案，由于土地交易储备中心不是行政机关，根据《土地管理法实施条例》第五条的规定，原告据此认为其责任应由被告柳州市国土资源局承担；2、柳州市人民政府征收土地公告（（2009）19号），证明该公告遗漏了柳州市静兰村七组，公告违法；3、柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告（（2009）第42号），证明公告遗漏了柳州市静兰村七组；4、柳州市2009年中心城市第一批（城中区C地块）静兰桥西岸北侧建设项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案公告（（2010）第001号），证明被告柳州市国土资源局公告的方案没有上报柳州市政府批准，是无效的；5、关于《关于对（2010）第001号集体土地上房屋拆迁补偿安置方案有不同意见的报告》的答复意见（柳国土信告字（2013）5号），证明被拆迁户不知道实际的拆迁补偿安置方案，原告在2013年8月被告柳州市国土资源局答复后才知道实际的拆迁补偿安置方案；6、关于静兰村七组村民莫正隆申请政府信息公开答复，证明原告不知道拆迁补偿安置方案是否公告，所以要求公开；7、静兰桥西岸北侧红线图，证明红线图是违法的；8、柳州市人民政府办公室印发《关于开展柳州市城中村改造试点工作的实施意见》的通知（柳政办（2009）141号），证明1）静兰村城中村改造项目没有向柳州市发改委等部门申请立项批准就提出方案，2）该补偿安置方案由被告柳州市城中区人民政府编制，3）征地需征求村民意见，4）被告柳州市城中区人民政府和柳州市储备中心没有按该通知进行，5）柳州市人民政府对拆迁户给予了最大的优惠，从而证明柳州市城中区人民政府和柳州市储备中心作出的补偿安置方案没有按照柳州市政府的要求，损害了原告的合法权益；9、民事调解书（（2010）城中民一初字第238号）；10、柳州市私房建设工程规划许可证（柳规证（正）字（2005）第1125号）；11、村镇建设工程许可证（村镇建许字（199）第00094008号）；12、集体土地使用证（柳郊集用（2001民）字第07439号），证据9-12证明原告享有土地使用权和房屋所有权；13、责令限期交出土地处理决定（柳国土执交字（2013）106号），证明1）被告违法认可经市政府批准的（2010）222号方案作为静兰桥西岸北侧项目两公告一登记程序已走完，2）被告仍然以无效的（2010）001号房屋拆迁补偿安置方案作为安置的依据；14、拟征地公告（柳州日报2009年8月31日），证明1）被告柳州市国土资源局违法征收土地，2）被告柳州市国土资源局委托柳州市征地办公室，柳州市征地办公室委托柳州市城中区征地拆迁办公室进行征地事项，3）被告柳州市国土资源局委托柳州市储备中心作出违法的安置补偿方案，但方案的落款没有盖被告柳州市国土资源局的章；15、城市规划公告（2010年10月29日）；16、独登山片区控制性详细规划图（2010年11月4日），证据15-16证明规划部门违法。
被告柳州市城中区人民政府辩称，一、静兰桥西岸北侧城中村改造项目土地征收符合法律规定。该项目于2008年1月25日得到市发改委的立项，2008年3月10日获得该项目建设用地规划许可证，2009年5月16日该项目用地得到国土资源部的批准。2009年9月28日广西壮族自治区人民政府批复了该项目农用地转用和土地征收实施方案，2009年11月20日发出了柳州市人民政府征收土地公告（2009）19号，2009年11月22日柳州市国土资源局发出该项目征地补偿安置方案公告（2009）第42号，2010年4月21日该安置方案得到柳州市人民政府的批准，以上征地程序符合法律规定。二、原告起诉柳州市城中区人民政府为被告不适格。按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，对集体土地及地面附着物的征收及安置补偿应由土地行政主管部门实施，该项目的土地征收公告及征地补偿安置方案公告均由柳州市人民政府和柳州市国土资源局作出。被告拟定的《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》是按照柳州市人民政府文件（柳政办（2009）141号）的要求作出的，而且该方案是经过柳州市人民政府（柳政函（2008）240号）批准执行的。按照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十九条、第二十一条、第二十三条的规定，原告起诉柳州市城中区人民政府为被告不适格。故请求法院告知原告变更被告或者裁定驳回原告起诉。
被告柳州市国土资源局辩称，一、《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》依法经柳州市人民政府批准。原告的房屋在静兰村西岸北侧城中村改造项目范围内。该项目已经国务院批准，并由国土资源局批复同意农用地转用和土地征收，广西壮族自治区人民政府也批准了土地征收方案。根据《土地管理法》的相关规定，柳州市人民政府、柳州市国土资源局分别发布了该项目的征地公告、征地补偿安置方案公告、拆迁补偿安置方案公告。但根据柳政办（2009）141号文件，静兰村已列为“城中村”改造试点，由城中区人民政府负责编制“城中村”改造实施方案并组织实施，因此，被告柳州市国土资源局作出的拆迁补偿安置方案公告期满后并未上报柳州市人民政府批准及组织实施，而是交由城中区人民政府编制统一的“城中村”改造实施方案。2010年5月31日，柳州市人民政府以柳政函（2010）222号文件批复同意了该方案。二、原告以柳州市国土资源局为被告不适格。（一）《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》是由城中区人民政府拟定并经柳州市人民政府批复同意的，如对该补偿安置方案不服，应当以城中区人民政府为被告。（二）根据柳办（2005）35号、柳政办（2006）40号文件，柳州市已将征地拆迁具体事务性工作交由城区政府承担，因此，该项目的具体实施征地拆迁的部门为城中区征地拆迁办公室。（三）《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，原告并不能证明柳州市国土资源局的具体行政行为对其合法权益进行了侵害。三、原告的起诉已过诉讼时效。根据《行政诉讼法》第39条，《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条的规定，行政诉讼的诉讼期限最长不超过2年。2010年11月，城中区人民政府已经将《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》送达静兰村每家每户，而原告直到2014年8月才向城中区人民法院提起诉讼，已远远超过诉讼时效。综上所述，请求法院驳回原告起诉。
经庭审质证，原告对被告柳州市城中区人民政府提供的证据1、6-8、10-11、15、19无异议，但对被告柳州市城中区人民政府提供的证据2-5、9、12-14、16-18、20有异议，认为不能证明静兰桥西岸北侧城中村改造项目征地的合法性，且证据18不真实，与被告柳州市国土资源局提供的不一致。被告柳州市国土资源局对被告柳州市城中区人民政府提供的证据1-20均无异议。本院认为，对上述三方当事人均无异议的证据1、6-8、10-11、15、19本院予以采纳。至于被告柳州市城中区人民政府提供的证据2-5、9、12-14、16-17、20，虽然原、被告双方对其证明目的意见有分歧，但上述证据均是相关行政机关出具的文件，其真实性可以确认，且具备了证据的合法性，关联性，本院予以采纳。至于证据18，与本院到柳州市人民政府调取的方案原件不一致，其内容不真实，本院不予采纳。
原告对被告柳州市国土资源局提供的证据1-11均有异议，认为上述证据不能证明静兰桥西岸北侧城中村改造项目征地的合法性，且证据8不真实，与被告柳州市城中区人民政府提供的不一致。被告柳州市城中区人民政府对被告柳州市国土资源局提供的证据1-7、9-11无异议，对证据8认为不真实，认为与其提供的方案内容不一致。本院认为，虽然原告对被告柳州市国土资源局提供的证据1-7、9-11的证明目的意见有分歧，但上述证据均是相关行政机关出具的文件，其真实性可以确认，且具备了证据的合法性，关联性，本院予以采纳。至于证据8，与本院到柳州市人民政府调取的方案原件是一致的，本院予以采纳。
被告柳州市城中区人民政府和被告柳州市国土资源局对原告提供的证据4-7、14无异议；对证据1-3、8的真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据9-13、15-16认为与本案无关。本院认为，对上述三方当事人均无异议的证据4-7、14本院予以采纳。原告提供的证据1-3、8均是相关行政机关出具的文件，两被告对其真实性并无异议，虽然原、被告双方对上述证据的证明目的意见有分歧，但仅就证据本身而言，具备了证据的合法性，关联性，本院予以采纳。原告提供的证据9-12能够证明原告的房屋在静兰村西岸北侧城中村改造项目范围内，与本案有关联，本院予以采纳。原告提供的证据13能够证明《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》已实施，与本案有关联，本院予以采纳。至于原告提供的证据15-16与本案无关，本院不予采纳。
由于被告柳州市城中区人民政府向本院提交的《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》，与被告柳州市国土资源局提交的《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》不一致，本院依法向柳州市人民政府调取了该方案的原件。经质证，原告与被告柳州市城中区人民政府、柳州市国土资源局对该证据的真实性均无异议。
经审理查明，原告的房屋位于柳州市城中区静兰村西岸北侧城中村改造项目范围内。2008年3月10日，柳州市规划局核发《建设用地规划许可证》，将城中区静兰村位于西江路东段北侧的集体土地112.796亩规划为静兰桥西岸北侧城中村改造项目用地。2009年，国土资源部以国土资函（2009）670号文件批复同意农用地转用和土地征收。2009年9月28日，广西壮族自治区人民政府以桂政土批函（2009）483号文件批准土地征收。2009年11月20日，柳州市人民政府张贴（2009）19号征收土地公告。2009年12月22日，柳州市国土资源局张贴（2009）第42号征地补偿安置方案公告，2010年4月21日，柳州市人民政府批复同意执行。2010年1月13日，柳州市国土资源局张贴（2010）第001号房屋拆迁补偿安置方案公告。
柳州市城中区静兰村西岸北侧城中村改造项目由被告柳州市城中区人民政府负责实施。2010年5月24日，被告柳州市城中区人民政府制定了《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》后，上报柳州市人民政府。2010年5月31日，柳州市人民政府以柳政函（2010）222号批复，同意了被告柳州市城中区人民政府上报的《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》。2010年11月，被告柳州市城中区人民政府以宣传手册的方式，向拆迁户分发《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》。之后，被告柳州市城中区人民政府按此方案开展房屋拆迁补偿安置工作。
2013年8月26日，静兰桥西岸北侧42户被拆迁户向被告柳州市国土资源局提出《关于对（2010）第001号集体土地上房屋拆迁补偿安置方案有不同意见的报告》。2013年9月10日，被告柳州市国土资源局以柳国土信告字（2013）5号答复意见，告知这42户拆迁户：原《柳州市2009年中心于市第一批（城中区C地块）静兰桥西岸北侧建设项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案的公告》（（2010）第001号）在进行公告后并没有上报市政府批准，目前静兰村西岸北侧建设项目集体土地上房屋拆迁补偿安置工作应按照《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》进行实施。2014年8月，原告以《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》违反法定程序和超越职权为由，将两被告诉至本院。
另查明，2005年5月26日，中共柳州市委办公室、柳州市人民政府办公室以柳办（2005）35号文，印发了《关于柳州市集体土地征地拆迁和城市房屋拆迁管理体制改革的通知》，通知中对机构职能进行了调整：市国土资源局承担的集体土地征地拆迁、市房屋拆迁监督管理办公室承担的城市房屋拆迁的具体组织实施工作，交由城区政府承担。2006年5月8日，柳州市人民政府办公室以柳政办（2006）40号文件，印发了《关于进一步规范我市征地拆迁工作的通知》，通知规定从2005年起，柳州市征收、征用集体土地和拆迁工作由城区政府组织实施，同时对征地批后实施工作进行了规范。2009年8月11日，柳州市人民政府办公室以柳政办（2009）141号文件，印发了《关于开展柳州市城中村改造试点工作的实施意见》的通知，通知中将包括静兰村在内的10个村列入首批“城中村”改造试点，规定各城区人民政府是辖区范围内“城中村”改造的责任单位，负责牵头组织编制“城中村”改造实施方案，包括征地补偿方案，拆迁安置和回迁建设方案等。同时规定“城中村”改造实施方案应当征求村集体和农民意见，经城区人民政府领导小组审查，报经市领导小组审议批准后执行。
本院认为，根据我国对土地管理的法律规定，对上述柳州市静兰村的土地的征收工作应由柳州市人民政府组织实施，其中的补偿、安置方案应由柳州市国土资源局会同有关部门拟订。被告柳州市城中区人民政府根据柳州市人民政府关于对征地拆迁工作的分工安排，从事相关工作，其所参与实施的上述对静兰村的征地拆迁工作具有合法性。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案所诉及的《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》，是柳州市城中区人民政府参与柳州市人民政府所组织实施的征地拆迁工作的一部分，符合此规定。故对于原告莫正隆要求撤销该方案的请求，本院不予支持。关于原告是否已超过起诉期限才到法院起诉的问题，本院认为，原告是2013年9月才从柳州市国土资源局处确认最直接、具体涉及其土地权益的系《柳州市城中区静兰村整村改造项目集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》，其于2014年8月向法院起诉，没有超过起诉期限。综上所述，依照《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十六条第（四）的规定，判决如下：
驳回原告莫正隆的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于柳州市中级人民法院。
审 判 长 梁 瑜
人民陪审员 张怡春
人民陪审员 王燕芬
二〇一四年十一月三日
代书 记员 蔡佳晏