江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赣中行终字第143号
上诉人（原审原告）丁伟红。
委托代理人李冠霆。
委托代理人吴玉晖。
上诉人（原审被告）于都县罗江乡人民政府。
法定代表人王志福。
委托代理人严长蓬。
上诉人丁伟红、于都县罗江乡人民政府因行政强制及行政赔偿一案，均不服江西省于都县人民法院（2015）于行初字第1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，柑橘黄龙病是柑橘类果树的“癌症”，通过木虱传播，传染性较强。2013年10月，赣州市各县均发现柑橘黄龙病，为防止黄龙病的蔓延，10月20日市政府办印发《关于赣州市柑橘黄龙病防控工作方案》，11月13日，市委、市政府办联合下文《关于进一步做好柑橘黄龙病防控工作的通知》，同日，于都县委办、县政府办印发了《于都县柑橘黄龙病防控工作方案》。被告派专人参加了市、县组织的黄龙病防控专题培训会和现场培训会。2013年10月，被告按上级要求派乡村干部挨家挨户宣传黄龙病防控知识，并要求果农自查，11月初，被告驻村干部李春林找到原告，向其宣传黄龙病防控知识及政策，原告以其果园抵押给银行为由，明确表示不配合普查，后由原告妻兄王灶生（其果园与原告果园临近）代其自查，并在自查表上代其签名。2013年12月，刘志成等乡村干部电话通知原告喷药灭虱，原告明确拒绝，后由被告组织人员代其喷药灭虱；2014年1月，全市统一组织对柑橘黄龙病树进行销毁处理，1月9日，被告驻村干部李春林与村书记梁书胜一起向原告送达砍除病树通知书，因无法找到原告便留置送达，由原告妻兄王灶生转交。1月13日在原告没有自行砍除病树的情况下，被告组织人员（包括原告妻兄王灶生）对原告果园进行砍伐，消毒处理，然后通知原告领取政府补偿款。另查明，原告在于都县新陂乡也有脐橙园，2014年3月6日，原告到新陂乡政府领取了黄龙病砍除病树补偿款。以上事实证明原告自称被告没有履行告知义务与事实不符。被告派专人参加了市、县组织的黄龙病防控专题培训和现场培训，在标识原告果园病株时有县果茶局农艺师杨斌华以及乡果茶站农艺师刘地源、助理农艺师梁地元等具有植物检疫资质的专业人员参与，故原告对被告对柑橘黄龙病检疫资质的质疑没有根据，被告经检疫确定原告果园病株2066棵证据充分。但被告对原告脐橙树总数3000株的估算没有证据，应按原告果园证上核定数3964株为准。以此推算，原告果园病株率为52%，按照市、县文件规定应全园砍除。被告在果园黄龙病自查阶段，在原告不到现场配合的情况下，将原告妻兄王灶生估计病株200株数目填入《自查表》，并叫王灶生代原告签名，然后在“200”数目后面添写一个“0”改成“2000”，其行为违法。原告提供果园被砍除前照片无法确定是在何年何月所拍，且照片上无法详细看清果园病情，不能作为果园无病树的证据，不予认定。被告在实施强制砍除行政行为后没有告知原告诉权和起诉期限，依照最高人民法院《关于贯彻执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，原告之起诉没有超过起诉期限。被告提出原告起诉超过起诉期限应驳回起诉之请求，不予支持。
原审法院认为，被告罗江乡人民政府强制砍除原告丁伟红果园果树是一种应对突发事件的应急行政行为。《中华人民共和国突发事件应急法》第三条“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害，事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件…”，第七条“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责……突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作…”第五十六条“受到自然灾害危害或者发生事故灾难，公共卫生事件的单位，应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员……控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，并采取其他防止危害扩大的必要措施……”，据此，赣州市人民政府及于都县人民政府制定和发布了防控柑橘黄龙病蔓延的相关决定命令，被告罗江乡人民政府根据市、县人民政府的安排部署采取的一系列防控柑橘黄龙病的应急措施是有法律依据的。所谓应急行政行为是指政府在紧急状态下而采取的行政行为，应急行政行为有如下特点：1、权利优先性，指在紧急状态下，应急行政行为的运行具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权的行使；2、紧急处理性，指在紧急状态下，即使没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可按照应急行政行为进行处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；3、程序特殊性，指在危机突发时行政权的行使要求高效、便捷、必须简便易行；4、社会配合性，在紧急状态下，有关组织和个人都有义务配合行政紧急权利的行使，并提供各种必要的帮助；5、救济有限性。在紧急状态下，应急行政行为对行政相对人会造成一定的损害，政府只能提供有限的救济，如给予适当的补偿。据此，被告罗江乡人民政府在原告丁伟红不予配合的情况下为了防止社会公共利益和其他果农的利益遭受更大的损失而采取一系列的应急处置措施也是有正当合理的目的的。被告工作人员在原告妻兄代签名的病树自查表上将“200”改为“2000”，其行为违法，但被告砍除原告果园果树依据的主要的证据是检疫确定的原告果园病株数目（2066棵），该涂改行为对原告权利不产生实际影响，且强制砍除果树行为已实际执行，撤销已无实际意义，故原告要求被告赔偿经济损失没有法律依据，本院不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项第五十八条及第五十六条第（四）项之规定，作出判决：一、确认被告罗江乡人民政府强制砍除原告丁伟红脐橙树之行为违法；二、驳回原告丁伟红要求被告罗江乡人民政府赔偿经济损失之诉讼请求；三、原告丁伟红被被告罗江乡人民政府强制砍除的脐橙树3964棵，由被告罗江乡人民政府按柑橘黄龙病防控工作有关补偿标准规定给予补偿。本案一审案件受理费50元，由被告罗江乡人民政府负担。
上诉人丁伟红提出上诉，请求撤销原审判决第二、三项，诉讼费由原审被告承担。主要理由是：一、一审法院认定被上诉人强制砍除上诉人果园果树是一种应对突发事件的应急行政行为缺乏事实和法律依据。二、被上诉人强制砍除上诉人脐橙树的违法行为给上诉人造成的损失，被上诉人应当赔偿。三、一审在上诉人没有主张的情况下，判决被上诉人按柑橘黄龙病防控工作有关补偿标准给予补偿，属于越权判处。
上诉人罗江乡人民政府提出上诉，请求撤销一审判决第一项和第三项并依法改判驳回丁伟红的诉讼请求。主要理由是：一、上诉人砍除丁伟红柑橘黄龙病脐橙树履行了告知义务，丁伟红病树率为52%，按照市县文件规定，应全园砍除。上诉人强制砍除被上诉人柑橘黄龙病脐橙树行政行为，符合《关于赣州市柑橘黄龙病防控工作方案》、《关于进一步做好柑橘黄龙病防控工作的通知》，《于都县柑橘黄龙病防控工作方案》要求，无论程序上还是实体上都不违法。二、一审判决“确认上诉人强制砍除被上诉人果园柑橘黄龙病脐橙树的行政行为违法”与判决书认定的“应急行政行为”性质相悖。三、一审判决以被上诉人持有的果园证记载的株数3964棵为被砍除黄龙病树的株数数量与实际存在重大出入。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，柑橘黄龙病是一种柑橘生产中危害最重、威胁最大的毁灭性病害，在柑橘黄龙病呈快速蔓延的趋势下，上诉人罗江乡人民政府核实上诉人丁伟红果园病株率达到52%，为防止危害扩大，对丁伟红的果园采取的应急处置措施属于《中华人民共和突发事件应对法》中对突发事件的应急处置行为，该行为符合法律规定和赣州市柑橘黄龙病防控工作方案的要求。上诉人丁伟红提出柑橘黄龙病不属于突发事件，不能适用《中华人民共和国突发事件应对法》的上诉理由，本院不予采纳。依据《中华人民共和国突发事件应对法》，对受突发事件影响的对象应当给予补偿，一审判决罗江乡人民政府按柑橘黄龙病防控工作的补偿标准给予丁伟红补偿符合法律和柑橘黄龙病防控工作方案的要求，上诉人丁伟红提出按照行政强制法的规定主张赔偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。上诉人罗江乡人民政府对涉案柑橘黄龙病应急处置行为的目的和措施合法，只是对病树自查登记表工作人员未核实清楚却自行添加行为存在违法性，但最终罗江乡人民政府还是以对柑橘黄龙病具有检疫资质的专业人员确定的病株数2066棵为依据而作出涉案柑橘黄龙病应急处置行为，故罗江乡人民政府的工作人员对病树自查表的添加行为并不影响涉案柑橘黄龙病应急处置行为的合法性。因此，一审判决确认被告罗江乡人民政府强制砍除原告丁伟红脐橙树之行为违法的判决方式不当，应当予以纠正。此外，原审法院判决的其他判项，认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项规定，判决如下：
一、变更于都县人民法院（2015）于行初字第1号行政判决第（一）项为：确认上诉人罗江乡人民政府在涉案柑橘黄龙病应急处置程序中对病树核查的登记行为违法；
二、维持于都县人民法院（2015）于行初字第1号行政判决第（二）、（三）项。
上诉人缴纳的二审案件受理费，由上诉人各自承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖朝晖
代理审判员 张小光
代理审判员 王丽琼
二〇一五年十一月十一日
书 记 员 张 虹
书 记 员 刘 英