广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛中法行终字第470号
上诉人（原审原告）潘志嫦，女，住佛山市禅城区。
委托代理人伍洪达，广东聚英华律师事务所律师。
委托代理人陈建玲，女，住佛山市禅城区。
被上诉人（原审被告）佛山市禅城区祖庙街道办事处，住所地佛山市禅城区朝安北路**号。
法定代表人唐旭明，主任。
委托代理人陈娟娟，该办事处工作人员。
委托代理人卢筱瑜，该办事处工作人员。
原审第三人佛山市禅城区祖庙街道永新股份合作经济联合社，住所地佛山市禅城区祖庙街道永新村。
负责人梁浩钊。
原审第三人佛山市禅城区祖庙街道永新镇南股份合作经济社，住所地佛山市禅城区祖庙街道永新村卫生站*楼。
负责人陆兆源。
上述两原审第三人的共同委托代理人龙卫铭，北京市慧丰律师事务所律师。
上诉人潘志嫦因诉被上诉人佛山市禅城区祖庙街道办事处（以下简称祖庙街道办）行政处理一案，不服佛山市禅城区人民法院（2014）佛城法行初字第215号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：潘志嫦于1987年x月x日出生，原属于佛山市禅城区祖庙街道永新股份合作经济联合社（以下简称永新经联社）、佛山市禅城区祖庙街道永新镇南股份合作经济社（以下简称镇南经济社）处农业户，1990年11月9日因征地农转非，户口迁出永新村委会，1990年4月1日潘志嫦的家人代其收取了5000元生活安置费。2013年3月20日，潘志嫦认为其应具有永新经联社、镇南经济社的股东资格，向祖庙街道办提出申请，要求该街道办作出行政处理决定责令永新经联社、镇南经济社确认其股东资格，并向其发放相应的股份分配和福利待遇等。2013年9月4日，潘志嫦向祖庙街道办提交了补充申请意见。该街道办于2014年3月14日作出（2013）禅祖办行决第086号《行政处理决定书》，对潘志嫦的申请不予支持。潘志嫦不服，向佛山市禅城区人民政府申请复议，复议机关作出《行政复议决定书》，决定维持了祖庙街道办的行政处理决定。潘志嫦仍不服，诉至法院。另查明，永新经联社于1992年10月28日制定了《永新管理区股份制章程》（以下简称《章程》），于1993年4月21日制定了《永新股份制补充说明》。《章程》第八条规定：“符合如下条件者，可成为股东：（1）一九九二年十二月三十一日止在永新管理区的在册人口；（2）摩托车厂征地以来由管理区，村队安排出市未收过安置费的村民；……”第十条规定：“已收断安置费的村民取消股东资格。”
原审法院认为：永新经联社于1992年进行股份制改革时制定了《章程》，潘志嫦在此之前户口已迁出永新经联社、镇南经济社处，根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十七条的规定，在章程没有明确规定的情况下，潘志嫦丧失了作为永新经联社、镇南经济社集体经济组织成员的基础；同时，相关法律法规对股份制改革之前户口迁出集体经济组织的人员的成员资格及权利并未进行规定，永新经联社、镇南经济社制定组织章程时未将有关事项对户口已迁出的原成员进行告知，并不违反法律法规的规定。《章程》是永新经联社、镇南经济社1992年对股东资格和股权分配制定的自治章程，其第八条规定：“符合如下条件者，可成为股东：（1）一九九二年十二月三十一日止在永新管理区的在册人口；（2）摩托车厂征地以来由管理区，村队安排出市未收过安置费的村民；……”第十条规定：“已收断安置费的村民取消股东资格。”上述规定不违背法律的禁止性规定，可作为永新经联社、镇南经济社股东资格和股权分配的依据，即可作为认定潘志嫦是否具有永新经联社、镇南经济社股东资格的依据。根据上述章程的规定，潘志嫦属于收取征地出城安置费的情形，祖庙街道办认定潘志嫦属于征地出城收断安置费的情形并根据章程认定其不具有股东资格事实清楚，适用法律正确。同时，潘志嫦关于征地出城违反自愿原则的主张缺乏依据。其家人代收安置费的行为应视为代理潘志嫦收取了安置费，潘志嫦以此否认其收取安置费，不符合家事代理规则及农村历史风俗。征地单位向永新经联社、镇南经济社支付劳动力安置费每人5760元，该补偿是征地单位按规定对村集体组织因丧失劳动力，用于发展农村经济进行的补偿；永新经联社、镇南经济社支付给潘志嫦的5000元安置费是对其征地出城的生活补助，两项费用并无法律上的关联。故潘志嫦认为收取5000元并未收断安置费理由不成立。永新经联社、镇南经济社申请农民公寓建设，是永新村为改善村民居住条件而作出的举措，于股东资格认定并无法律上的利害关系，两者之间并无相互证明作用，潘志嫦据此认为永新经联社、镇南经济社默认了其股东资格理由不成立。在程序方面，由于法律法规对祖庙街道办作出处理决定相关的程序及作出处理决定的时限并未作出明确的规定和要求，而该系列案涉及的当事人人数众多，且涉及二十多年前有关农村集体组织征地的情况，案情较为复杂，调查取证确有困难；2013年9月，潘志嫦又分别向祖庙街道办提出补充申请意见，该街道办审核后，重新进行调查，并于2014年3月14日作出《行政处理决定书》，虽然耗时长达一年多，但根据实际案情并无明显超出合理范围。另外，由于祖庙街道办作出的处理决定的结论是对潘志嫦是否具有永新经联社、镇南经济社股东资格作出判断，并未针对村委会作出处理决定，故其错列村委会为处理决定的第三人并未影响处理决定的结果，该瑕疵对处理决定的合法性未造成影响。
综上，祖庙街道办作出的（2013）禅祖办行决第086号《行政处理决定书》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序并无明显超出合理范围。潘志嫦的相关诉请缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回潘志嫦的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由潘志嫦负担。
上诉人潘志嫦上诉称：一、被上诉人祖庙街道办无法提供涉案征地的批文，原审第三人永新经联社、镇南经济社征地的合法性值得质疑，其“征地出城”的合法性亦值得质疑。二、“征地出城”并非上诉人的真实意思表示，原审第三人以欺诈和胁迫的手段将上诉人的户口强行迁走的行为当属无效。三、即使原审第三人《章程》的某些条款对上诉人有约束力，但原审第三人选择性地执行《章程》的行为则是错误的。1.即使上诉人迁出后的待遇无法享受，但依《章程》的规定，原审第三人也应将1990年迁出前的征地补偿和其他待遇分配给上诉人；2.征地单位发放给出城而未进厂工作的村民的安置费标准是5760元，而这些安置费到了上诉人手中就被克扣了760元，故上诉人至今仍未收断安置费是有事实依据的。综上，请求二审法院撤销原审判决，并判决被上诉人限期内重新作出处理决定，确认上诉人的股东资格，并自确认股东资格之日当年起享受集体经济组织的股东待遇。
被上诉人祖庙街道办辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人潘志嫦的上诉理由缺乏事实和法律依据。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人永新经联社、镇南经济社述称：一、《章程》合法有效，一直使用至今。上诉人潘志嫦在起诉意见中也引用了该章程。二、被上诉人祖庙街道办根据《章程》第四部分第8点认定上诉人不具有原审第三人的股东资格正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人潘志嫦向本院提交以下证据：1.《永新管理区办事处关于征地农转非按比例迁户出市若干规定的通知》、佛山市禅城区公安分局人口管理科出具的《通知》两份，拟证明上诉人将户口迁出违背其意思自治；2.原佛山市石湾区环市镇永新村民委员会出具的说明材料一份，拟证明永新乡当时没有用文字记载或者口头告知如不领取5000元安置费的可以享有股东待遇。经查，对于证据1，因户口迁出属客观事实状态，是否自愿与上诉人的股东资格认定没有直接法律上的关联，故该份证据与本案不具有关联性，本院不予采信；对于证据2，因属在上诉人一审中提供的证据3基础上添加的内容，不符合证据的形式要件，无法判断其真实性，本院不予采信。原审第三人永新经联社、镇南经济社在二审中向本院提交以下证据：1.佛国征字（1986）31号《关于佛山市汾江区城区工业开发区建摩托车厂的征地请示》，2.佛府征字（1986）47号《关于佛山市城区工业开发区指挥部征地的批复》，3.佛市劳字（87）第88号《关于下达招收征地农民指标的通知》，4.佛府复（1988）010号《关于显象管总厂征地、建设有关问题的批复》，以上证据拟证明当年因城市发展规划要求，经省政府批准，原审第三人为支持国家政策，动员部分原居民出城是有法律依据，也是国家赋予的义务。经查，因本案审查的焦点是被上诉人作出的《行政处理决定书》是否合法，而不是当时的征地行为是否合法，无论是被上诉人还是原审第三人均对征地行为是否合法不负有举证义务，故上述证据与本案不具有关联性，本院不予采信。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原判认定的事实，本院予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，被上诉人祖庙街道办具有保障本行政区域内农村集体经济组织成员平等权益的法定职责。对于上诉人潘志嫦提出确认其具有原审第三人永新经联社、镇南经济社股东资格的请求，被上诉人依法作出本案所诉之（2013）禅祖办行决第086号《行政处理决定书》，送达当事人，告知其复议或诉讼的权利，其执法主体适格，程序基本合法，本院予以确认。虽然被上诉人作出处理决定耗时一年多，且错列永新村委会为第三人存在程序瑕疵。但由于案件的当事人人数众多，且涉及二十多年前有关原审第三人征地的情况，之后上诉人又提出补充意见，故虽然作出处理决定耗时长达一年多，但确属存在客观原因，且若仅以此为由撤销重作，更不符合行政效率原则；同时，由于被上诉人作出的处理决定并未针对村委会设定权利、义务，被上诉人错列村委会为处理决定第三人的瑕疵并不影响被诉处理决定的合法性。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”由于上诉人属户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，根据以上规定，上诉人是否具有原审第三人的股东资格，应按照原审第三人章程规定而确定。上诉人主张《章程》对其不具有约束力，不能作为认定上诉人是否具有股东资格的依据。经查，《章程》于1992年制定，原审第三人也认可其效力，并依照该章程对其集体经济组织进行管理。该章程第八条、第十条的规定不违背法律禁止性规定，可以作为原审第三人股东资格和股权分配的依据。《章程》制定时，由于上诉人已经将户口迁出，在没有特殊规定的情况下，上诉人已经丧失了作为原审第三人集体经济组织成员的基础，故上诉人是否知悉或认可该《章程》的具体内容，均不影响该《章程》在原审第三人处的效力，即《章程》相关条款均可作为判断上诉人是否具有原审第三人股东资格的依据。上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。《章程》第八条规定：“符合如下条件者，可成为股东：（1）一九九二年十二月三十一日止在永新管理区的在册人口；（2）摩托车厂征地以来由管理区，村队安排出市未收过安置费的村民；……”第十条规定：“已收断安置费的村民取消股东资格。”本案中，上诉人原属于原审第三人处农业户，后因征地农转非，户口迁出永新村委会，且收取了5000元生活安置费。根据《章程》第八条、第十条的规定，结合上诉人的具体情形，被上诉人认定上诉人属于征地出城收断安置费而不具有股东资格，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人主张其户籍是因征地而被逼迁出，并非自愿，故不能以此为由剥夺其股东资格。但无论上诉人当时是否自愿，其于1992年12月31日前将户口迁出原审第三人处已属客观事实状态，且多年来未提出异议，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款的规定，其属于户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，应当按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。故上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。上诉人还主张安置费收断应为5760元，而其只收取了生活安置费5000元，不属于《章程》规定的收断安置费的情形。经查，上诉人主张的5760元是征地单位对村集体组织因丧失劳动力用于发展农村经济进行的补偿，而其收取的5000元安置费是对上诉人征地出城的生活补贴，两项费用并无法律上的关联，而当时村集体制定的安置费即为5000元，故不能以此为由否认上诉人已收断安置费。此外，虽然安置费是由上诉人家人代为收取，但这一方式符合农村的风俗习惯及历史现状，且上诉人在当时亦未以家人代收无效为由提出异议并退回该款项，故上诉人家人代收安置费可以视为代理上诉人收取了安置费。上诉人还主张被上诉人没有提供证据证明涉及原审第三人永新经联社、镇南经济社征地的合法性，故原审第三人关于“征地出城”做法的合法性亦值得质疑。但如前所述，当时的征地行为属客观存在，而本案审查的焦点是被上诉人作出的《行政处理决定书》是否合法，不是当时的征地行为是否合法，无论是被上诉人还是原审第三人均对征地行为是否合法不负有举证义务，故征地行为是否合法与本案被诉之《行政处理决定书》的合法性不具有关联性，上诉人的该项主张理据不足，本院不予支持。上诉人还主张原审第三人股东利润的分配是以1985年前的土地和人口为依据，即使不确认上诉人股东资格，也应当将其户口迁出前的征地补偿和其他待遇分配给上诉人。但被诉之《行政处理决定书》仅认定上诉人不符合《章程》关于界定股东资格的条件，不具有原审第三人的股东资格，并未对如何具体分配征地补偿和其他待遇作出认定，故对于上诉人的该项主张本院不予评判。综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人潘志嫦负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 刚
审 判 员 郭 赟
代理审判员 潘华容
代理审判员 何丽容
代理审判员 甄 燕
二〇一四年十二月十日
书 记 员 王璐璐
书 记 员 杨 雯
附相关法律条文：
一、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
第六十一条乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（四）保护各种经济组织的合法权益；
（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（七）办理上级人民政府交办的其他事项。
二、《广东省农村集体经济组织管理规定》
第十五条原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。
实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。
实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。
农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规、规章和组织章程另有规定的，从其规定。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。