# 海南省海口市美兰区人民法院
# 行政判决书
（2015）美行初字第82号
原告：梁定吉，男，1971年1月9日出生，汉族，住海口市龙华区。
委托代理人：黄国伟，海口市琼山区府城弘正法律事务所法律工作者。
委托代理人：梁羽彤，海口市琼山区府城弘正法律事务所法律工作者。
被告：海口市龙华区城市管理行政执法局，住所地海口市龙昆北路市政府办公楼。
法定代表人：吴丕华，局长。
原告梁定吉因要求确认被告海口市龙华区城市管理行政执法局（以下简称龙华行政执法局）于2013年11月26日作出的强制拆除违法并赔偿损失，于2015年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月10日立案后，于20l5年11月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月21日公开开庭审理了本案。原告梁定吉及其委托代理人黄国伟、梁羽彤到庭参加诉讼，被告龙华行政执法局经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
2013年11月15日，被告龙华行政执法局在原告梁定吉家所搭建的房屋上张贴海管法改字L2[2013]第18112号《责令限期改正通知书》，称：“EF-1、EF-2、EF-3号业主：经查，你于2013年11月15日在海口市学院路东侧海南医学院右侧未经规划许可，擅自从事搭建临时建筑物的行为。此行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十六条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你于2013年11月18日前改正上述行为。改正措施如下：1、补办相关报建手续；2、逾期未办理，我局将依法强制拆除。逾期不改正的，你将依法承担法律责任”。2013年11月26日，被告对原告位于海口市学院路东侧海南医学院右侧土地上的13间房屋进行了强制拆除。
原告梁定吉诉称，原告家庭于1995年在海口市城西镇仁里村（现仁里社区）建有十三间瓦房，具体位置见证据一规划图及证据二，原告一家人一直在该屋生活多年。2013年11月15日，被告在原告瓦房上张贴《责令限期改正通知书》，该通知书内容为：“经查，你（单位）于2013年11月15日在海口市学院路以东路海南医学院右侧未经规划许可，擅自从事违法搭建临时建筑物的行为。违反《城乡规划法》第44、64条规定，根据《行政处罚法》第23条规定，责令改正行为。改正措施如下：1、补办相关报建手续；2、逾期未办理，我局将依法强制拆除。”2013年11月26日，被告在未告知原告任何情况下和履行任何法律程序下，组织人员强行拆除原告房屋。
为此，原告认为被告具体行为在认定事实、适用法律以及程序正当上完全是错误的，根本没有合法性，侵害原告的合法权益，具体如下：
（一）认定事实不清，原告房屋建设的年代认定错误，原告十三间瓦房建设早在1995年已建成，不是被告《责令限期改正通知书》上所认定的2013年11月15日，根据《行政处罚法》第30条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法不清的，不得给予行政处罚”之规定，把已存在20年之久的房屋当成新建违建，被告明显认定事实不清，该《责令限期改正通知书》应予撤销。
（二）所争议的标的物不属必拆范围。《城市规划法》第40条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件进行建设，严重影响城市规划的，责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款”。原告房屋不在当时的规划控制红线内，所建房屋土地是在村集体土地上，并不属“严重影响城市规划”之列，即使按被告错误适用的《城乡规划法》，也不属于应当强拆的房屋。因根据《立法法》第84条法不朔及即往的法律适用原则，如原告存在违建行为，被告应适用当时《城市规划法》，不能用现行的法律去评价现行法律规定以前的行为。
（三）被告的执法目的缺乏正当性，程序违法。强行拆除原告房屋，没有告知原告所依法享有的权利，作出决定之前未听取原告的申辩意见。《行政处罚法》第31条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，第32条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”均列明被告应履行的义务，第41条规定“行政机关执法人员在作出行政处罚决定之前，不依本法第31、32条规定告知给予处罚的事实、理由及依据，或拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立”。同时被告根本没有履行程序性要求，包括立案、现场查勘等，涉案房屋属原告赖以居住生存的住所，关乎原告的切身利益，被告也没有履行通知听证义务，显属严重违反法定程序，完全剥夺作为被处罚对象的基本权益。
（四）被告具有行政处罚权的职权依据不明。《行政处罚法》第16条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地的县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施”。根据行政法原理，作出行政处罚，首先要有明确的职权依据，否则作出的行政处罚必定违法。被告未履行完整的程序性要求，又没有向原告提供处罚的职权依据，作出的行政行为没有任何事实和法律依据，侵害了原告的权益。
综上，请求：1、判决被告强拆原告房屋的行为违法；2、判决被告向原告赔偿因违法强制拆除原告房屋损失272000元（共十三间房屋，400平方米，暂按680元／平方米计算）；3、诉讼费由被告承担。
被告龙华行政执法局未作答辩。
被告龙华行政执法局未提供作出强制拆除行政行为的证据和所依据的规范性文件。
原告梁定吉向本院提交了以下证据：
证据1、《土地租赁合同书》复印件，原件在政府有存底，证明涉诉拆除范围。土地是由原海口市新华区城西乡人民政府将土地出租给大东洋公司建设一条街，而原告的房屋与一条街相邻。
证据2、《关于联合建设城西乡外来人口一条街的合同书》复印件，原件在政府有存底，证明涉诉拆除范围。
证据3、中国工商银行现金存款凭条、海南省行政事业单位往来结算凭证、海南省地方税务局通用机打发票，证明涉诉拆除房屋范围以及大东阳公司建设一条街的住户缴纳的租金。原告的房屋不属于被告强拆的范围。
证据4、城西镇政府外来人口之家2012年11、12月份财务收支统计表，证明城西镇政府对被拆迁人员的补偿，合同约定的拆除房屋只有65间，但是多出的房屋数量是原告方自建的房屋。
证据5、2013年9月11日城西镇人民政府发出的《通知》，证明城西镇人民政府通知外来人口之家70余商户积极配合仁里村与大东阳公司做好搬迁安置工作。
证据6、2015年3月27日海口市龙华区城西镇仁里北社区出具的《证明》，证明原告家庭在被拆迁的土地上建设13间房屋的事实。
证据7、《收条》4张，是原告在建房时施工方出具的收款收据，证明原告建房的时间、部分资金投入以及建房的事实。
证据8、2013年11月15日海口市城市管理行政执法《责令限期改正通知书》，证明行政机构对原告作出行政处罚的事实。
证据9、规划图复印件，证明原告房屋不在拆迁范围内。规划图中可见，外来人口之家与原告的房屋是有一定距离的，但是被告将原告的房屋视为外来人口之家一并予以拆除，图中所示三角形标注的地方就是原告的房屋位置。
证据10、照片，证明原告所建房屋房屋被拆前后的对比图及行政机构强拆的事实。
本院对原告出示的上述证据认证如下：
对于原告出示的证据3、4、5、6、7、8、10，原告提供了证据的原件，被告经本院合法传唤不到庭应诉，视为被告放弃其质证及申辩的权利，本院对原告上述证据文本的真实性予以认可。但是原告出示的证据3、4、5，均系外来工之家缴纳土地租金、财务收支统计、涉及搬迁安置等相关情况，与本案没有直接的关联，无法证明原告所称的被告强拆的范围，本院对原告出示的证据3、4、5的关联性不予认可，不能作为认定案件事实的证据。原告出示的证据6、7、8、10与本案有直接的关联性，可以作为认定案件事实的证据。对于原告出示的证据1、2、9，本院认为，不但原告仅提供复印件，无法出示证据的原件且不能说明合理理由，而且从证据1、2复印件的内容来看，与本案没有直接的关系。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十条第一款、第五十七条第六项的规定，证据1、2、9本院不予采信，不能作为认定案件事实的证据。
经审理查明，原告梁定吉家庭从1995年开始在位于海口市龙华区城西镇学院路以东，海虹化纤厂宿舍南面围墙与海南省农业学校相邻拐角处的土地上，陆续建设房屋13间自用。原告建房所使用土地的权属归海口市龙华区城西镇仁里村所有，属集体土地。原告家庭建房时并未办理使用土地的手续，建设房屋也未办理房屋报建手续。
2013年11月15日，被告龙华行政执法局在原告所搭建的房屋上张贴海管法改字L2[2013]第18112号《责令限期改正通知书》，《责令限期改正通知书》上未告知原告诉权或者起诉期限。由于原告未能按照《责令限期改正通知书》补办相关报建手续，2013年11月26日，被告对原告建设的13间房屋进行了强行拆除，原告当时在拆除现场。
原告自述在得知《责令限期改正通知书》的内容后，原告曾向被告提出异议并提交书面意见。房屋被强制拆除后，原告还向海口市龙华区政府法制办申请行政复议，但是未被受理。原告的以上陈述没有证据证明。2015年3月27日，原告请求海口市龙华区城西镇仁里北社区出具《证明》，证明原告家庭所建房屋的归属，后向本院提起行政诉讼，请求确认被告强制拆除原告房屋的行为违法并要求被告向原告赔偿因违法强制拆除原告房屋的损失暂计人民币272000元。
本院认为，一、关于原告梁定吉提起的行政诉讼是否超过起诉期限的问题。原告主张，2013年11月15日，被告龙华行政执法局在原告家所搭建的房屋上张贴海管法改字L2[2013]第18112号《责令限期改正通知书》上并未告知原告诉权或者起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，原告于2013年11月15日知道具体行政行为内容，至2015年11月6日提起行政诉讼并未超过2年的起诉期限。本院经审查后认为，原告梁定吉的主张符合法律规定，本院予以采纳，原告提起的行政诉讼并未超过起诉期限。
二、关于被告对原告所建房屋实施强制拆除行为的合法性问题。行政行为的合法性要件包括：行政行为主体合法、行政行为符合主体的权限范围、行政行为内容合法并符合法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……本案中，被告龙华行政执法局对强制拆除原告所建房屋行为的合法性问题负有举证责任，但被告不提供任何证据，根据上述法律规定，应当视为被告没有相应证据。在没有证据证明被告强制拆除行为合法的情况下，本院认为，应当认定被告实施的强制拆除行为违法。因此，原告要求判决确认被告强制拆除行为违法的诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。
三、关于被告是否应当承担赔偿责任的问题。根据本案查明的事实，原告所建13间房屋占用的土地是海口市城西镇仁里村的集体用地，原告未办理土地使用手续和房屋报建手续。自2013年11月15日被告向原告作出海管法改字L2[2013]第18112号《责令限期改正通知书》，要求原告补办相关报建手续，至房屋被强制拆除，原告一直未能完善相关手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十四条第一款规定：在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。原告家庭陆续建成的13间房屋，无论是属于上述法律规定的建筑物还是临时建设，都应当在建设之前办理相关的报建手续，否则该建筑物不具有合法性，不应受法律保护。虽然被告实施的强制拆除被确认为违法，但是原告无法证明被拆除的房屋是合法建筑，原告不能证明其合法权益被侵害，故原告要求被告赔偿损失的诉讼请求于法无据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：
一、确认被告海口市龙华区城市管理行政执法局于2013年11月26日对原告梁定吉建设的13间房屋的强制拆除行为违法。
二、驳回原告梁定吉的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元由被告海口市龙华区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。
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案件唯一码
审判长梁琼
审判员符文瑄
人民陪审员邹和林
二〇一六年三月十六日
法官助理柳松
书记员周妤
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
第四十四条第一款在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
……
第七十四条
……
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第四十条对书证、物证和视听资料进行质证时，当事人应当出示证据的原件或者原物。但有下列情况之一的除外：
（一）出示原件或者原物确有困难并经法庭准许可以出示复制件或者复制品；
（二）原件或者原物已不存在，可以出示证明复制件、复制品与原件、原物一致的其他证据。
视听资料应当当庭播放或者显示，并由当事人进行质证。
第五十七条下列证据材料不能作为定案依据：
……
（六）当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品；
……
审核：梁琼撰稿：梁琼校对：周妤印刷：余小英
海南省海口市美兰区人民法院2016年3月18日印制
（共印16份）