广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）珠中法民二终字第329号
上诉人（一审被告）：珠海市斗门区白藤街道办事处。住所地：珠海市斗门区。
法定代表人：梁俊伟，主任。
委托代理人：颜艳，珠海市斗门区公职律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：安吉汽车租赁有限公司广州分公司。住所地：广州市番禺区。
负责人：荣耀，经理。
委托代理人：梁柏贤，上海市汇中律师事务所律师。
委托代理人：朱阁卿，上海市汇中律师事务所律师。
上诉人珠海市斗门区白藤街道办事处（以下简称白藤街道办）因与被上诉人安吉汽车租赁有限公司广州分公司（以下简称安吉汽车公司）车辆租赁合同纠纷一案，不服广东省珠海市斗门区人民法院（2014）珠斗法民二初字第571号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，白藤街道办就“白藤街道办车辆租赁”（项目编号：GDTW2013-001FW）采用公开招标的方式进行采购，经过法定程序确认安吉汽车公司为本项目的中标供应商，中标金额为615204元。
2013年5月16日，安吉汽车公司与白藤街道办双方按采购文件确定的事项和投标文件的承诺分别签订四份《汽车租赁合同（自驾）》，约定了涉案十一部车辆的租期及租金、出租方及承租方的权利与义务、费用支付方式等。合同约定起始日期以具体发车日为准，还约定承租过程中，如果没有对方的书面同意，一方不能提前解除合同。如果未经对方同意解除合同，其应当支付合同未履行部分总租金30%的违约金。
签订合同后，安吉汽车公司陆续将采购的十一部新车交付给白藤街道办使用，涉案十一部租赁车辆均为2013年6月取得权证。
2013年12月24日，广东省财政厅发出《关于整治超标配备公车和严格公车经费支出专项行动实施方案》，内容为“。加强公务用车管理的规范化、制度化建设，切实遏止公务用车支出中的各种违纪违规违法现象，特制订我省整治超标配备公车和严格公车经费支出专项行动的实施方案。”、“。依法依纪。严格按照党的纪律和法律法规的规定，严格准确把握政策界限，有理有据，实事求是处理问题。”、“。各地各部门要重点整治违规使用公务用车购置和运行维护经费，以及放任公务用车购置和运行维护经费支出增长。6.长期租赁车辆。以各种理由，违规超过3个月租赁公务用车。”、“对于超编制超标准配备公务用车的认定，按照‘新车新政策，旧车旧政策’的原则，即按照配备车辆时所适用的相关文件和规定为准”。
2014年7月14日，中共珠海市委办公室珠海市人民政府办公室印发《关于贯彻落实〈广东省党政机关厉行节约反对浪费实施细则〉的若干措施》的通知，要求对广东省党政机关经费管理、国内差旅、因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约等全面作出规范。
2014年7月20日，白藤街道办以中央八项规定及车改方案出台，不能长时间租赁办公用车为由，向安吉汽车公司发出《合同终止通知函》，要求在2013年7月31日把11台租赁车辆全部归还给安吉汽车公司。后，白藤街道办向安吉汽车公司发出《关于临时租用车辆到期退车的函》，告知由于车辆实际使用情况，其中粤C×××××、粤C×××××、粤C×××××、粤C×××××、粤C×××××、粤C×××××六部车会继续使用3个月，要求安吉汽车公司在2014年10月31日前来收车。
2014年10月28日，安吉汽车公司向白藤街道办发出《关于要求继续履行合同以及支付违约金的函》，载明：“2014年7月20日，贵办事处以中央八项规定为由，提出不能长时间租赁办公用车，要求在2014年7月31日解除合同，把车辆归还给我公司”、“我方提出，希望贵办事处能够继续履行合同；如果贵办事处提前还车，应按约支付违约金”、“至今，贵办事处提前归还车辆5辆，仍在履行合同的车辆6辆”。
2014年7月29日，白藤街道办归还2部车至安吉汽车公司处。2014年8月7日，白藤街道办归还3部车至安吉汽车公司处。2014年11月7日，白藤街道办归还6部车至安吉汽车公司处。
一审法院认为，案涉《汽车租赁合同（自驾）》（四份）是双方的真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，受法律保护。
涉案四份合同已经双方实际解除，双方对此事实及租期的起算时间、租金的计算标准均无争议，但对涉案11部车辆未支付租金天数的计算日期问题，安吉汽车公司主张计算到租赁车辆的实际收车日期，而白藤街道办主张计算到书面通知确定的日期为止。对此，一审法院认为，因双方均未对往来关于收车的函件、邮件的内容及其发送、接收的具体日期进行核实，根据安吉汽车公司在2014年10月28日《关于要求继续履行合同以及支付违约金的函》上记载的内容“2014年7月20日，贵办事处以中央八项规定为由，提出不能长时间租赁办公用车，要求在2014年7月31日解除合同，把车辆归还给我公司”，再结合白藤街道办发出的《合同终止通知函》及《关于临时租用车辆到期退车的函》，表明白藤街道办在2014年7月20日确实发出了解除合同并要求安吉汽车公司在2014年7月31日前来收车的意思表示，对其中粤C×××××、粤C×××××、粤C×××××、粤C×××××、粤C×××××、粤C×××××六部车，要求安吉汽车公司在2014年10月31日前来收车。至于双方此后对具体车辆的接收时间如何约定、协商，均未有明确的证据证明，基于此，安吉汽车公司在2014年7月31日和2014年10月31日已经分别取得涉案十一部车辆的实际权利，可自行处分，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十九条“当事人一方违约后，对方应当采取适当措施防止损失的扩大；没有采取适当措施致使损失扩大的，不得就扩大的损失要求赔偿”的规定，安吉汽车公司未采取适当措施处分车辆，不得就此之后的租金损失要求赔偿，一审法院对安吉汽车公司以实际收车日期（2014年8月7日与2014年11月7日）计算未支付租金的主张不予采纳，涉案车辆未支付租金的计算天数应分别截止到2014年7月31日和2014年10月31日。
本案系车辆租赁合同纠纷，涉案《汽车租赁合同（自驾）》（四份）已实际解除，安吉汽车公司因与白藤街道办就违约金问题无法达成一致，遂向一审法院提起本案诉讼。涉案四份租赁合同解除的事由是否为不可抗力关系本案违约金的支付，亦是本案争议的焦点，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十七条“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人延迟履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免、并不能克服的客观情况”的规定，结合本案的具体事实，一审法院对此分析如下：
《关于整治超标配备公车和严格公车经费支出专项行动实施方案》和《关于贯彻落实〈广东省党政机关厉行节约反对浪费实施细则〉的若干措施》两份政府文件的出台，是白藤街道办答辩解除合同是不可抗力、不存在违约行为的依据。因此，认定本案解除合同的事实是否属于不可抗力应当满足如下条件：1.合同订立时尚未发生且不能预见政府文件出台；2.合同履行中不能避免且不能克服；3.该两份政府文件与不能履行合同之间存在因果关系。
一审法院认为，白藤街道办自身作为政府机关单位，上级政府文件出台是其作出决策行为通常需要面对的问题，不属于不可归咎于白藤街道办的客观情形，并非不可预见；能否避免、克服政府决策的风险，通常取决于与合同相对方约定的权利、义务以及违约责任、免责条款，因此是可以避免和控制的；两份政府文件指向的内容是否必然导致白藤街道办不能履行合同，从本案证据亦无法评断。倘若将政府文件的导向作为不可抗力的因素，那么作为守约方的安吉汽车公司相关权利即难以保障，亦有失法律的公正，故白藤街道办以不可抗力而单方解除合同为由来抗辩不构成违约，缺乏依据，不能成立。
综上，涉案十一部租赁车辆是经合法、公开、公正的招投标程序（项目编号：GDTW2013-001FW）采购的十一部新车，《汽车租赁合同（自驾）》（四份）约定违约责任是双方为保证3年期的汽车租赁正常进行而作出的真实意思表示，白藤街道办单方解除合同的行为应按照《汽车租赁合同（自驾）》（四份）的约定承担相应的违约责任。
涉案十一部租赁车辆原有合同期（以发车日为准）均为2013年6月25日至2016年6月24日，未付的租金（月租×未付租金的日期）及违约金（月租×未履行总租期×30%）详见下表（车牌号开头统一为粤C**）：
车牌号
月租
（元）
租期截止
（年月日）
未付租金的日期
（2014年）
未付租金
（元）
未履行
总租期
违约
金
260
4420
2014.7.31
6.25-7.31
5302.8
22月23天
30188.65
261
5756
2014.7.31
6.25-7.31
6904.8
22月23天
39313.51
262
5756
2014.7.31
6.25-7.31
6904.8
22月23天
39313.51
272
4300
2014.7.31
6.25-7.31
5158.8
22月23天
29369.05
265
4300
2014.7.31
6.25-7.31
5158.8
22月23天
29369.05
011
5235
2014.10.31
6.25-10.31
21987
19月23天
31043.55
267
4300
2014.10.31
6.25-10.31
18697
19月23天
25499.05
270
4300
2014.10.31
6.25-10.31
18697
19月23天
25499.05
275
4300
2014.10.31
6.25-10.31
18697
19月23天
25499.05
273
4300
2014.10.31
6.25-10.31
18697
19月23天
25499.05
276
4300
2014.10.31
6.25-10.31
18697
19月23天
25499.05
144902
326092.57
涉案租赁合同（四份）未履行租期的总租金为1086975.24元，安吉汽车公司主张的违约金为323726元，不超过合同约定的违约金范围，亦不超过最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第二十九条第二款“当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”的规定，一审法院对此予以支持，不足部分视为安吉汽车公司放弃。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第九十八条、第一百零九条、第一百一十四条第一款、第一百一十九条、第二百二十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，最高人民法院《关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二）》第二十九条第二款及最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，一审法院作出如下判决：一、白藤街道办应于判决发生法律效力之日起三十日内向安吉汽车公司支付租金144902元。二、白藤街道办应于判决发生法律效力之日起三十日内向安吉汽车公司支付违约金323726元。三、驳回安吉汽车公司的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费8426元，由白藤街道办负担8342元，由安吉汽车公司负担84元。
一审判决后，白藤街道办不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决第二项，判令本案的诉讼费由安吉汽车公司承担。
事实和理由如下：一、一审法院对白藤街道办与安吉汽车公司解除合同行为不认定为不可抗力所致，属适用法律错误。双方当事人提前解除合同，是基于政策改变，为法律上的不可抗力，白藤街道办依法可免责。因此，白藤街道办不需支付违约金。
受政府政策影响而未能履行合同是否为不可抗力是本案争议的焦点。首先，不可抗力所指的事件是当事人在订立合同时不可预见的事件，它在合同订立后发生，纯属偶然。但是，这种预料之外的偶然，并非是当事人完全不能想象的事件，有些偶然事件并非当事人完全不能预见。只是由于它出现的概率小或非常不确定，通常把它排除在正常情况之外，这类事件仍然属于不可预见的事件。正如白藤街道办与安吉汽车公司签订的合同，在订立合同时，车改方案是遥遥无期的说法而已，当时可能的预见是从长远来看车改将来或许会实施，但短期两三年时间内绝对不可能实现。白藤街道办作为政府机关单位，在当时的政治、政策环境下，不可能预见到上级政府部门能较快地出台车改方案。因此，白藤街道办对车改方案是不能预见且不属于应该能预见的情况，符合不可抗力因素中的不可预见性。其次，白藤街道办的行为符合不可抗力因素中的不可避免的特征，即使出现了不可预见的情况，如果造成的后果是可以避免的，那么也可以不构成不可抗力，只有无法采取任何措施加以避免，才具有不可抗力的特征。再次，白藤街道办的行为符合不可抗力的不可克服性的特征，当事人对该事件的后果无法加以克服，即毫无办法阻止事件的发生。在本案中，白藤街道办对上级政府部门的文件出台后，没有办法避免方案的实施，也没有办法阻止方案实施后的后果发生，具有不可避免性和不可克服性的特征。因此，白藤街道办因受政府行为影响解除合同的行为属法律上的不可抗力因素造成的，依法应免责。即便考虑到安吉汽车公司实际遭受的损失，判令白藤街道办承担适当的违约金，但不可能是合同约定的违约金数额。
二、一审法院对违约金的承担，判决有失法律公正。退一步说，即使不把政府行为纳入不可抗力范围，本案中白藤街道办解除合同是基于政策改变，这是不争的事实，在违约金的承担上不考虑这一因素同样也是有失公正。
三、一审法院未对重要证据作出确认的情况下就据此作出判断，违背法律程序公正。本案中，安吉汽车公司对其具体损失，没有提供合法有效的证据，一审法院也没有对此作出认定，如何判断违约金的约定是否“过分高于造成的损失”？
综上所述，白藤街道办认为解除合同行为属不可抗力，依法不承担违约责任，请求二审法院撤销一审判决的第二项，并作出公正的判决。
被上诉人安吉汽车公司答辩称，一审判决认定白藤街道办解除合同不属于不可抗力、对违约金的认定都符合法律规定以及双方的租赁合同约定。白藤街道办提出的上诉理由没有事实和法律依据，恳请二审法院驳回上诉、维持原判。
二审期间，双方均未提交新的证据。
经审理，原审查明事实无误，本院予以确认。
另查明，《关于贯彻落实〈广东省党政机关厉行节约反对浪费实施细则〉的若干措施》中加强公务用车管理部分提及要推行公务用车改革，确定了公务用车改革的原则，未涉及公务用车改革的日程表和具体措施，也未涉及长期租车的事宜。
本院认为，虽然《关于贯彻落实〈广东省党政机关厉行节约反对浪费实施细则〉的若干措施》提及要推行公务用车改革，但没有涉及公务用车改革的具体日程表和具体措施，无法确定公务用车改革与案涉合同履行之间是否存在关联。白藤街道办以此文件及公务用车改革为据主张案涉合同不能继续履行理据不足，本院不予采纳。
关于《关于整治超标配备公车和严格公车经费支出专项行动实施方案》的问题。根据上述文件的内容，专项行动的目的是为“切实遏止公务用车支出中的各种违纪违规违法现象”，重点整治的内容包括“6.长期租赁车辆。以各种理由，违规超过3个月租赁公务用车。”综合上述内容来看，上述专项行动并未就公务用车问题制定新的法律法规。白藤街道办认为政策性因素发生变化与事实不符，本院不予采纳。
退言之，即使确实存在政策性因素发生变化的事实。由于政策的调整并非一蹴而就的行为，往往需要经过调研、向相关部门征求意见等阶段。因此，对于受政策调整影响的下级部门而言，上级部门的政策调整并不属于不能预见、不能避免、不能克服的客观情况。白藤街道办关于不可抗力的上诉主张不成立，本院不予采纳。
综上，一审法院认定白藤街道办提前解除合同的行为构成违约理据充分，本院予以维持。
关于违约金的具体金额。由于白藤街道办提前解除合同，必然导致安吉汽车公司包括租金损失在内的损失。安吉汽车公司根据合同约定，请求按未履行总租期租金的30%支付违约金并非畸高。白藤街道办认为违约金畸高，应当对此承担举证责任。在白藤街道办举证不能的情形下，一审法院的判决并无不当，本院予以维持。白藤街道办上诉认为应由安吉汽车公司承担举证责任缺乏法律依据，本院不予采纳。
对于一审判决的其他判项，双方当事人均无异议，本院径行维持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；上诉人白藤街道办的上诉请求理据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费6156元，由上诉人珠海市斗门区白藤街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐烽娟
代理审判员 葛阳辉
代理审判员 马翠平
二〇一五年九月一日
书 记 员 景园园