山东省滨州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁16行终26号
上诉人（原审原告）邹平佰特商贸有限公司。住所地：邹平县高新街道办事处会仙二路***号。
法定代表人高立广，经理。
委托代理人成忠，邹平环宇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）邹平县盐务局。住所地：邹平县黄山三路**号。
法定代表人张敬华，局长。
委托代理人刘梦家，邹平县盐务局盐政科科长。
委托代理人齐延军，山东法盾律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）邹平县人民政府。住所地：邹平县鹤伴二路***号。
法定代表人邹继刚，县长。
委托代理人李超，邹平县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人范基贞，北京大成（济南）律师事务所律师。
委托代理人董昕桥，北京大成（济南）律师事务所实习律师。
上诉人邹平佰特商贸有限公司（以下简称佰特公司）因与被上诉人邹平县盐务局（以下简称县盐务局）、邹平县人民政府（以下简称县政府）盐业行政处罚一案，不服邹平县人民法院（2015）邹行初字第44号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人佰特公司的委托代理人成忠，被上诉人县盐务局的委托代理人刘梦家、齐延军，被上诉人县政府的委托代理人李超、范基贞、董昕桥到庭参加诉讼。2016年5月6日，因法律适用问题需请示上级人民法院，本案裁定中止审理。2017年10月26日，本案恢复审理。本案现已审理终结。
原审认定以下事实：原告佰特公司系自然人独资的有限责任公司，其工商营业执照经营范围包括批发零售工业盐，但同时注明，依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。佰特公司从事工业盐批发业务未经盐业行政主管部门批准。2015年6月19日，佰特公司以420元每吨和160元每吨的价格分别从潍坊中泰化工有限公司和寿光市海宁盐场购买盐产品40吨，共计80吨，已批发零售10吨。2015年7月13日，被告县盐务局到佰特公司处检查，在其租赁的仓库内发现了70吨盐产品，执法人员进行了取证、登记保存。2015年7月19日，县盐务局对佰特公司作出邹盐政处罚字（2015）0029号行政处罚决定（以下简称0029号行政处罚决定），认定佰特公司非法购进盐产品的行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条的规定，根据该条例第四十四条的规定给予佰特公司没收违规购进的盐产品70吨，罚款69600元的行政处罚。佰特公司不服，向被告县政府申请复议，县政府于2015年10月8日作出邹政复决字（2015）第16号行政复议决定（以下简称16号行政复议决定），维持了县盐务局的0029号行政处罚决定。原告佰特公司于2015年6月12日提起行政诉讼，请求撤销0029号行政处罚决定和16号行政复议决定。
原审认为，依据《盐业管理条例》第四条第二款、《山东省盐业管理条例》第五条第一款的规定，参照《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发[1999]70号）、《滨州市人民政府关于贯彻鲁政发[1999]70号文件调整和完善盐业经营管理体制的实施意见》（滨政发[2001]99号）、《关于成立邹平盐务局的通知》（邹政发[1999]24号）等文件，被告县盐务局作为县政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，负责本行政区域内的盐业行政管理、盐业执法和食盐专营的行政管理工作，具有对辖区内盐业违法案件进行调查处理的职权。
对于佰特公司是否具有盐产品批发经营资格的问题，《盐业管理条例》第二十条以行政法规的形式将盐产品批发经营业务纳入行政许可事项，《山东省盐业管理条例》第二十条对此作了具体规定。根据上述法规，在山东省从事盐产品批发经营业务应取得山东省盐业主管部门的许可批准。佰特公司的工商营业执照经营范围虽包括批发零售工业盐，但工商营业执照上同时注明，依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。综上，佰特公司从事盐产品批发业务未经山东省盐业主管部门许可批准，其关于批发盐产品系其工商营业执照经营范围，其批发盐�品的经营活动合法的主张与事实不符、于法无据。
关于县盐务局对佰特公司作出的0029号行政处罚决定适用法律法规是否正确的问题，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）第十二条、第十四条第一款、第十六条第二款之规定，对于可以设定行政许可的事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可范围内，对实施该行政许可作出具体规定。《盐业管理条例》第二十条以行政法规的形式将盐产品批发经营业务纳入行政许可事项。《山东省盐业管理条例》第二十条以地方性法规的形式对上述行政许可事项作了具体规定。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第十一条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照之外的行政处罚。《最高人民法院关于经营工业用盐是否需要办理工业盐准运证等请示的答复》[（2010）行他字第82号]，《盐业管理条例》对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务没有规定行政处罚，地方政府规章不能对盐业公司之外的其他企业经营盐的批发业务设定行政处罚。《山东省盐业管理条例》属于地方性法规，可以依行政处罚法的规定，针对违反《盐业管理条例》等行政法规的行为设定相应的行政处罚种类。在相关法律、法规依法定程序修改之前，县盐务局依照《山东省盐业管理条例》之规定对佰特公司作出0029号行政处罚决定适用法律正确。
县盐务局根据现场检查（勘验）笔录、高立广的询问笔录、现场照片等证据认定佰特公司购买盐产品80吨，已批发销售10吨，事实清楚。县盐务局在处罚过程中履行了立案、询问、现场检查等程序，程序合法。被�县政府作出16号行政复议决定，履行了通知、审查等程序，复议程序合法。综上，县盐务局作出的0029号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。县政府作出的16号行政复议决定程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告邹平佰特商贸有限公司的的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邹平佰特商贸有限公司负担。
原审原告佰特公司不服一审判决上诉称，1.被上诉人县盐务局在一审中提交的第一组证据《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发[1999]70号）等四份规范性文件，不能证明县盐务局对上诉人具有执法主体资格。该四份文件只是对盐业机构和人事调整作出的规定，且明确指出仅对食盐进行专营，未规定对工业盐进行管理。上诉人经营的是工业盐，县盐务局对上诉人无执�主体资格。2.2008年11月28日，《最高人民法院关于被告人缪绿伟非法经营一案的批复》规定，工业盐已不再属于国家限制买卖的物品。2011年10月中国工业和信息化部《工业盐经营问题应按照最高法院批复意见执行》第一条规定，工业盐已不再属于国家限制买卖的物品，同时规定，1996年国务院颁布的《食盐专营办法》进一步明确国家只对食盐实行专营。2004年7月1日，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》关于国务院决定对确需保留的行政审批设定行政许可的目录中没有关于盐的行政审批项目。《盐业管理条例》系于1990年3月2日颁布的行政法规，该条例第二十条的规定已被上述决定修改，对于经营工业盐的企业，不应再适用该条规定。根据行政许可法第十五条第一款、第十六条第三款的规定，《山东省盐业管理条例》在上述决定未规定关于工业盐行政许可的情况下，无权设立新的行政许可。佰特公司工商营业执照经营范围包括批发盐产品，而批发盐产品并非须经行政许可的项目，所以佰特公司批发经营盐产品并不违法。3.《盐业管理条例》系对盐业问题作出规范的行政法规，该条例并未对批发经营盐产品的行为规定相应处罚。《山东省盐业管理条例》对批发经营盐产品设定行政处罚的规定，与行政处罚法第十一条第二款的规定相抵触。县盐务局适用该条例第四十四条的规定对上诉人作出0029号行政处罚决定系适用法律错误。4.0029号行政处罚决定，仅告知了上诉人向县政府提起行政复议的权利，没有告知上诉人可以向上一级盐业行政主管部门提起行政复议的权利，剥夺了上诉人选择救济途径的权利，程序违法。5.县政府仅审查了县盐务局出具的《行政复议答复书》一份材料，未审查县盐务局作出0029号行政处罚决�证据是否充分，程序是否合法，处罚结果是否正确，就作出了16号行政复议决定，未尽充分审查义务，程序违法。请求：1.撤销邹平县人民法院（2015）邹行初字第44号行政判决，撤销县盐业局0029号行政处罚决定和县政府16号行政复议决定；2.诉讼费用由被上诉人县盐务局和县政府负担。
被上诉人县盐务局答辩称，1.《山东省人民政府关于调整和完善盐业经营管理体制的通知》（鲁政发[1999]70号）等四份规范性文件明确授权盐务局为邹平县盐业管理和盐政执法主体。《山东省盐业管理条例》第三条规定，盐产品包括食盐，纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。县盐务局具有包括管理工业盐在内的行政执法主体资格。2.《盐业管理条例》、轻政法（1991）8号文、《关于改进工业盐功效和价格管理办法的通知》、《山东省盐业管理条例》、山东省人民政府令第230号等规定一致，明确规定设立盐产品批发经营企业，由省盐业行政主管部门批准。上诉人佰特公司主张经营盐产品无须批准系对相关法规认识有误。佰特公司只是依据其工商营业经营执照经营范围包括批发盐产品，未经省盐业主管部门批准即经营盐产品批发业务，构成违规销售盐产品。3.《盐业管理条例》未设定违规购销盐产品的行政处罚，《山东省盐业管理条例》第四十四条设定的行政处罚种类不包括限制人身自由、吊销企业营业执照，符合行政处罚法第十一条的规定。4.行政复议权已经收归各级人民政府，上级行政主管部门不再受理行政复议。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人县政府答辩称，县政府具有对本案件行政复议的法定职权，县政府认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审中提交的证据随卷移�至本院，二审均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案审理焦点为县盐务局作出的0029号行政处罚决定适用法律是否正确。《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）第八十八条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章。县盐务局作出0029号行政处罚决定，应依照行政处罚法的相关规定实施。行政处罚法第十一条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。即法律、行政法规已经对特定行为予以规范，地方结合实际情况制定实施办法，只�根据法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度，加以细化，作出具体规定，不能突破范围设定行政处罚，亦不能把法律、行政法规未规定行政处罚的行为规定给予行政处罚。《盐业管理条例》第二十条规定，盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营。但《盐业管理条例》并未对其他企业经营盐的批发业务设定行政处罚，根据行政处罚法第十一条的规定，作为地方性法规的《山东省盐业管理条例》亦不能对该行为设定行政处罚。
县盐务局认为佰特公司不具备盐产品批发经营资格而经营盐产品批发业务，未遵循立法法第八十八条关于法律效力等级的规定，未依照行政处罚法第十一条的规定适用《盐业管理条例》，而是适用《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定对佰特公�作出0029号行政处罚决定属适用法律错误，应予撤销。县政府作出的16号行政复议决定认为县盐务局作出的0029号行政处罚决定适用法律正确并予以维持，系认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。一审法院认为县盐务局作出的0029号行政处罚决定适用法律正确，认为县政府作出的16号复议决定合法，并判决驳回佰特公司诉讼请求不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销邹平县人民法院（2015）邹行初字第44号行政判决；
二、撤销被上诉人邹平县盐务局于2015年7月29日对上诉人邹平佰特商贸有限公司作出的邹盐政处罚字（2015）0029号行政处罚决定；
三、撤销被上诉人邹平县人民政府于2015年10月8日作出的邹政复决字（2015）第16号行政复议决定。
一、�审案件受理费共100元，由被上诉人邹平县盐务局、邹平县人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 牛淑华
审判员 王 杰
审判员 庞 辉
二〇一七年十月二十六日
书记员 杨 恒
书记员 王丽真