湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂03行初10号
原告彭昌山，男、1966年11月26日生，汉族，湖北省郧西县人，住郧西县。
委托代理人余祖海，系湖北豪然律师事务所律师。
被告郧西县人民政府，住所地：郧西县城关镇人民路137号。
法定代表人张涛，系该县县长。
委托代理人王××系湖北正星律师事务所律师。
被告郧西县城乡规划管理局（郧西县住房和城乡建设局），住所地：郧西县城关镇城隍街35号。
法定代表人汪建成，系该局局长。
委托代理人韩秀菊，系该局干部。
被告郧西县城市管理综合执法局，住所地：郧西县城关镇武汉路30号。
法定代表人邓安心，系该局局长。
委托代理人皮志良，系湖北正星律师事务所律师。
第三人江少辉，男，生于1980年11月10日，汉族，湖北省郧西县人，住郧西县。
原告彭昌山不服被告郧西县人民政府“三违”治理分类处理意见，于2016年4月26日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2016年4月29日向被告送达起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。原告于2016年6月1日，向本院提交书面申请，要求追加郧西县城乡规划管理局（郧西县城乡和住建局）和郧西县城市管理综合执法局为被告，本院经审查依法追加其为被告，并于2016年6月8日向郧西县城乡规划管理局（郧西县城乡和住建局）和郧西县城市管理综合执法局送达了起诉状副本、举证通知书和应诉通知书。本院依法组成由审判员谭丹平担任审判长，审判员林敏、审判员宋志彪（主审）参加的合议庭，于2016年8月5日公开开庭审理了本案，原告彭昌山及其委托代理人余祖海，被告郧西县人民政府的委托代理人王××被告郧西县城乡规划管理局（郧西县城乡和住建局）的负责人尹耀祥（副局长）、委托代理人韩秀菊，被告郧西县城市管理综合执法局的负责人郑荣平（副局长）、委托代理人皮志良到庭参加了诉讼，第三人江少辉经本院合法传票传唤，无正当理由未出庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郧西县”三违”治理工作领导小组办公室（以下简称郧西县三违办）于2014年3月26日向江少辉作出“三违”治理分类处理现场定性通知单，认定江少辉违法建设第二层，违法建筑面积146平方米，经“三违”治理分类处理专班现场鉴定，分类处理意见如下：1、第二层给予罚款10%，即146㎡×700元／㎡×10%=10220元；2、按规定标准缴纳规费：散装水泥专项资金219元，绿化补偿费803元，配套费2760元；3、按上述意见履行到位后补办相关手续。确保房屋质量安全检测鉴定合格和施工安全保障措施到位后，方可按规定组织复工。落款处盖有郧西县”三违”治理工作领导小组办公室公章。
原告彭昌山诉称，2000年，原告与郧西县卫生局签订房屋买卖合同，购买了郧西县卫生局位于郧西县城关镇吴家营村四组原卫校的房屋及相应1700多平方米的土地使用权，房屋所有权及土地使用权随后也变更登记到原告名下。由于其中100多平方米的房屋当时被江少辉的父亲江安意占居，江安意拒绝搬出，因此原告无奈与江安意签订房屋买卖合同，将其占居的100多平方米的房屋卖给了江安意，但未办理房屋和土地过户手续。此后，江安意于2004年将旧房拆旧建新，建成一层砖混结构房屋，2014年江安意、江少辉父子在未办理任何建房手续的情况下擅自加盖第二层。由于江家父子的建房行为不符合城市规划，不仅对原告全部土地使用权的综合开发利用会造成严重影响，而且对原告该土地上现有的房屋也会造成影响与损害，因此原告向相关管理部门进行了投诉，江家父子的建房行为因此被制止。2013年被告成立郧西三违办，对郧西县城区违法用地、违法建设、违法开山开展全面治理。2014年3月26日，郧西县三违办对江少辉擅自扩建第二层房屋的违法行为作出三违治理分类处理现场定性通知单，即“第二层免于没收违法收入，罚款10%；1.第二层罚款：146㎡×700元／㎡×10%=10220元；2.按规定标准缴纳规费：散装水泥专项资金219元，绿化补偿费803元，配套费2760元，土地出让金（国土局核定确定）；3.按上述意见履行到位后补办房产登记相关手续。确保房屋质量安全检测鉴定合格和施工安全措施到位后，方可按规定组织复工。江少辉于2014年4月30日缴纳了处理意见中第2项中的规费3782元，后复工建房。原告发现在自己不断投诉下，被告非法加盖房屋的行为被制止后竟然又复工建设，找到城管局执法大队询问情况，被告知郧西三违办已给江安意办了手续，原告遂找到郧西三违办，才知道郧西三违办对江家父子的非法建房作了处理意见。原告认为，在自己对江少辉的违法建房行为投诉后，郧西三违办不仅不依法查处，而是作出处理意见，该行政行为使江少辉在原告享有土地使用权的土地上违法建造的房屋变成合法财产，该行政行为明显违反法律规定，无任何法律依据。为维护法律尊严和原告的合法权益，特提起诉讼，请求人民法院依法撤销被告设立的郧西三违办于2014年3月26日对第三人的违法建房行为作出的分类处理意见。判令被告依法重新作出处理意见。原告为支持其诉讼请求，向本院提供的以下证据：
证据1、原告身份证复印件一份，拟证明原告身份情况；
证据2、原告土地使用证和房产证复印件，主要证明原告房屋和土地权属，被诉行政行为损害了原告的合法权益。
证据3、郧西县三违整治分类处理意见审批表、郧西县三违治理分类处理现场定性意见通知单、郧西县收支两条线收费收据；拟证明被诉行政行为的内容，处理意见已送达给江少辉，且江少辉已经缴纳了处理意见上的费用。
证据4、郧西县委办公室西办发（2013）37号文件，主要证明郧西县三违治理办公室是郧西县人民政府下设机构，行政行为代表郧西县人民政府；
证据5、江少辉违法建房的现场照片，主要证明江少辉违建房屋的状况；
证据6、信访事项处理意见；拟证明本案已经信访处理，未超过起诉期限。
证据7、（2015）鄂郧西行初字第8号行政判决书、（2015）鄂郧阳行初字第13号行政判决书、（2015）鄂十堰中行终字第55号行政判决书，主要证明被诉行为具有可诉性；
郧西县人民政府辩称，1、原告彭昌山诉郧西县人民政府属诉讼主体对象错误，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。根据法律的有关规定及十办发（2012）48号文件要求，为有效遏制三违，成立了郧西县三违治理工作领导小组，该小组的工作职责是领导、组织、协调各执法主体及相关单位相互配合依法履行治理三违工作，而不是由郧西县三违治理工作领导小组对违法行为人实施行政处罚。依据《郧西县城区治理违法用地、违法建设、违法开山工作实施方案》之规定：住建局（规划局）负责组织对城区范围内的违反规划建设和擅自改变规划功能的行为进行查证和认定，依法作出处理决定。2014年3月26日，郧西县三违治理工作领导小组办公室在《三违治理分类处理现场定性意见通知单》中通知江少辉，该通知不是行政处罚，不具有可诉性，依法不属于人民法院受案范围，且郧西县三违治理工作领导小组不存在对江少辉实施行政处罚。2.原告彭昌山不是具体行政行为的相对人，与被诉规划处罚行为无利害关系，无权提起行政诉讼。3、江少辉未经许可，擅自扩建第二层，但不存在影响规划之情形，依法可处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。江少辉擅自扩建二层的行为虽未取得建设工程规划许可证，但尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，因此，对江少辉的处罚符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。被告向本院提供了下列证据以证明其行为合法性：
证据1、郧西县人民政府组织机构代码，拟证明被告主体身份。
证据2、《郧西县城区治理违法用地、违法建设、违法开山工作实施方案》西办发（2013）37号，拟证明为有效遏制“三违”，成立了郧西县“三违”治理工作领导小组，该小组的工作职责是协调各执法主体及相关单位相互配合依法履行治理“三违”的职责，而不是由郧西县“三违”治理工作小组对违法行为人实施行政处罚。住建局（规划局）负责组织对城区范围内的违反规划建设和擅自改变规划功能的行为进行查证和认定，依法作出处理决定。
证据3、《郧西县“三违”治理工作领导小组办公室在该表“三违办结论意见”栏中签署“同意”意见，郧西县“三违”治理工作成员单位郧西县城乡规划管理局拟对第三人江少辉未经许可擅自扩建行为进行处理。
证据4、2014年3月26日，郧西县“三违”治理工作领导小组办公室发出《“三违”治理分类处理现场定性意见通知单》。拟证明通知的内容。
证据5，2014年4月30日，湖北省非税收入通用票据。拟证明郧西县人民政府未对江少辉进行查处。
证据6.郧阳区人民法院（2015）鄂郧阳行初字第00013号行政裁定书及十堰市中级人民法院（015）鄂十堰中行终字第00055号行政裁定书。拟证明郧西县人民政府未对江少辉的违法建房作出过行政处罚。
被告郧西县城乡规划管理局辩称，1、被告按照县三违治理工作安排及要求，参与处理第三人江少辉违法建设一案，并按照规定补征了相关规费，该具体行政行为符合收费相关政策文件规定。按照鄂价费规（2011）2号、鄂价房地字（1999）195号、湖北省人民政府令第237号文件规定，在城镇规划区内进行建设，应缴纳基础设施配套费、绿化补偿费及散装水泥专项资金等费用。故被告的收取费用的行为符合相关政策文件规定。2、原告彭昌山不是行政处罚的相对人，也不是行政处罚的利害关系人，故不具备提起行政诉讼的权利。综上所述，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。被告郧西县城乡规划管理局向本院提交了下列证据：
第一组：证据1、湖北省物价局财政厅关于郧西县城市基础设施配套收费标准有关问题的批复（鄂价费规（2011）2号）文件；证据2、湖北省物价局财政厅关于湖北省城市绿化有关收费问题的通知（鄂价房地字（1999）195号）文件；证据3、《湖北省发展散装水泥管理办法》（湖北省人民政府令第237号文件）。
第二组：证据4、《郧西县“三违”治理工作领导小组办公室在该表“三违办结论意见”栏中签署“同意”意见，郧西县“三违”治理工作成员单位郧西县城乡规划管理局拟对第三人江少辉未经许可擅自扩建行为进行处理。证据5、2014年3月26日，郧西县“三违”治理工作领导小组办公室发出《“三违”治理分类处理现场定性意见通知单》。拟证明通知的内容。
第三组：2014年4月30日，湖北省非税收入通用票据。拟证明被告是按照收费文件要求对江少辉补征的基础设施配套费、绿化补偿费及散装水泥专项资金。
被告郧西县城市管理综合执法局辩称，1、原告诉我局属于诉讼主体错误。根据法律的有关规定及十办发（2012）48号文件要求，为有效遏制三违，成立了郧西县三违治理工作领导小组，该小组的工作职责是领导、组织、协调各执法主体及相关单位相互配合依法履行治理三违工作。依据《郧西县城区治理违法用地、违法建设、违法开山工作实施方案》之规定：住建局（规划局）负责组织对城区范围内的违反规划建设和擅自改变规划功能的行为进行查证和认定，依法作出处理决定。2.原告彭昌山不是具体行政行为的相对人，与被诉规划处罚行为无利害关系，无权提起行政诉讼。3、江少辉未经许可，擅自扩建第二层，但不存在影响规划之情形，依法可处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。被告郧西县城市管理综合执法局向本院提供以下证据：
证据1、湖北省人民政府关于郧西县开展相对集体处罚权工作的批复。
证据2、县人民政府关于郧西县城市管理综合执法局具备行政执法主体资格的公告。
证据3郧西县城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定。
第三人江少辉向法庭提供了以下证据：《房屋买卖协议》及收款收据、房屋契税完税证。拟证明其通过合法手续取得彭昌山的房屋及其土地使用权。
经庭审质证，原告彭昌山对被告郧西县人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性、合法性和关联性均无异议，对证据2真实性无异议，但认为不能达到其证明目的。对证据3的真实性无异议，但认为审批表中有多个单位的意见，没有显示是规划局单独作出的，不能达到证明目的。对证据4的真实性无异议，但不能证明处理意见合法。对证据5的真实性无异议，只能证明江少辉按照处理意见缴纳了罚款，但不能证明其查处合法。对证据6的真实性无异议，但不能证明处理合法，第一层房屋就未取得建房手续，但未予以处理。
郧西县城乡规划管理局（郧西县住房和城乡建设局）对被告郧县人民政府提交的证据均无异议，但认为其违法建设的处罚权已经于2014年划转至被告郧西县城市管理综合执法局。
郧西县城市管理综合执法局对被告郧县人民政府提交的证据均无异议，但认为综合处理意见，不是单纯的处罚决定。
原告彭昌山对被告郧西县城乡规划管理局提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的真实性无异议，但认为与本案无关，对其他相同的证据的质证意见与郧西县人民政府的一致。
原告彭昌山对被告郧西县城市管理综合执法局的提交的证据无异议。
被告郧西县人民政府对原告彭昌山的证据发表如下质证意见：对证据1身份证复印件无异议；对证据2的真实性无异议，但对证明目的有异议，原告已经将房屋卖给了第三人，只是原告没有按照约定给第三人办理土地过户手续；对原告其他证据无异议。
被告郧西县城乡规划管理局（郧西县住房和城乡建设局）的质证意见与被告郧西县人民政府的质证意见基本一致。
郧西县城市管理综合执法局的质证意见与被告郧西县人民政府的质证意见基本一致，其对原告的证据2补充质证认为原告已经将土地出让给第三人的事实是客观存在的，原告虽有土地使用权证，但不一定能够证明原告对此土地有合法的使用权。
原告对第三人提供的证据发表如下质证意见：对买卖协议的真实性无异议，但江少辉将原告的旧房买下来后在没有任何手续的情况下进行拆除和重盖，这个买卖协议不是第三人合法建房的依据。
三被告对第三人提供的证据发表如下质证意见：对证据的真实性无异议，且双方房屋买卖已经办理了完税凭证，第三人合法享有该土地使用权。
本院对各方当事人提供的证据作如下认证：各方提供的证据客观真实，与本案有关联，符合证据的形式和要求，均可以作为认定本案事实的依据。
本院经审理查明，2013年，郧西县为进一步加强城市规划管理，有效遏制违法用地、违法建设、违法开山（以下简称“三违”），成立了郧西县“三违”治理工作领导小组，办公室设在郧西县城管综合执法局，其主要职责组织协调各执法主体及相关单位依法履行治理“三违”工作职能，并制定了郧西县城区治理“三违”工作实施方案。2014年，江安意、江少辉父子在未办理任何建房许可手续的情况下在原有房屋上擅自加盖第二层，郧西县”三违”治理工作领导小组于2014年3月26日向江少辉作出“三违”治理分类处理现场定性通知单，认定江少辉违法建设第二层，违法建筑面积146平方米，经“三违”治理分类处理专班现场鉴定，分类处理意见如下：1、第二层给予罚款10%，即146㎡×700元／㎡×10%=10220元；2、按规定标准缴纳规费：散装水泥专项资金219元，绿化补偿费803元，配套费2760元；3、按上述意见履行到位后补办相关手续。确保房屋质量安全检测鉴定合格和施工安全保障措施到位后，方可按规定组织复工。落款处盖有郧西县”三违”治理工作领导小组办公室公章。江少辉收到该通知后，自动按照要求缴清了上述罚款及规费，其中将罚款缴至郧西县城市综合执法局，将三项规费缴至郧西县城乡规划管理局（郧西县住房和城乡建设局）。
另查明，郧西县住房和城乡建设局与郧西县城乡规划管理局是一套班子，合署办公，履行城建管理和城乡规划方面的职责，在郧西县”三违”治理工作领导小组成员简称为郧西县住建（规划）局。2014年1月12日，郧西县人民政府作出关于郧西县城市管理综合执法局具备行政执法主体资格的公告，根据省政府的批复，在郧西县城管领域开展相对集中行政处罚权，统一由郧西县城市管理综合执法局履行行政处罚权。
再查明，原告彭昌山于2002年3月1日与江安意签订房屋买卖合同，约定将原告西边一幢南头房屋两间半卖给江安意，但一直未办理房屋及土地过户手续，江安意实际占有该房屋，并于2004年将购买的房屋拆旧建新，建成一层砖混结构房屋，建筑面积146平方米。郧西县城关镇吴家营村委会与郧西县城关镇人民政府出具证明，证明该产权归第三人江少辉所有，无其他产权纠纷。原告彭昌山以第三人违法建房的土地位于其获得的1546.55平方米的土地上中间影响其整体开发为由，于2015年4月7日向人民法院提起行政诉讼，要求撤销郧西县“三违”治理工作领导小组办公室于2014年5月5日签署的结论性意见，后经十堰市郧阳区人民法院审理，作出（2015）鄂郧阳行初字第00013号行政裁定，以郧西县“三违”治理工作领导小组办公室在郧西县“三违”整治分类处理意见审批表上签署的同意意见，是内部审批意见，对外尚未发生法律效力，裁定驳回彭昌山的起诉，彭昌山不服该一审裁定，向本院提起上诉，本院经审理维持了该裁定。后彭昌山又以郧西县三违办于2014年3月26日向江少辉作出“三违”治理分类处理现场定性通知单为被诉行政行为，向本院提起行政诉讼。
本院认为，郧西县三违办是郧西县人民政府为治理三违而临时组建的综合协调机构，故对郧西县三违办作出的行为不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，本案以郧西县人民政府为被告主体适格。郧西县三违办于2014年3月26日向江少辉作出“三违”治理分类处理现场定性意见，实际上是对江少辉未经批准擅自加盖第二层的违法建设行为作出的综合处理意见，该意见即包含处罚行为也包括补缴规费行为，该分类处理意见经过该小组成员单位郧西住建（规划）局、郧西县城市管理综合执法局的审核同意，并经组织协调机构郧西三违办的认可同意，最后以郧西县三违办的名义向江少辉作出，其处罚的款项和补缴的规费，江少辉都缴纳至相应的职能部门。故本案的主要争议焦点：1、原告彭昌山是否具备本案的原告的诉讼主体资格；2、对江少辉的综合分类处理意见中的处罚和补缴规费是否合法。
关于争议焦点1、因涉案违法建筑的土地使用权仍在原告彭昌山名下，属于彭昌山1546.55平方米的土地的一部分，江少辉建房行为可能影响其以后对其剩余土地的整体开发，涉及到彭昌山的财产性权益，与其有利害关系，故原告彭昌山对该分类处理意见具备原告的诉讼主体资格。
关于争议焦点2，该罚款由被告郧西县城市管理综合执法局收缴，其作出体现了郧西县城市管理综合执法局的意志，符合郧西县关于在城管领域统一由该局履行行政处罚权的规定，因第三人擅自加盖第二层的行为不属于严重违反城市规划实施的行为，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，按照城乡规划法第六十四条的规定处以工程造价百分之十的罚款，并无不当。其补缴的三项规费符合《湖北省城市绿化实施办法》、《湖北省发散装水泥管理办法》和《湖北省物价局、湖北省财政厅关于郧西县城市基础设施配套费收费标准有关问题的批复》的规定，规费的作出体现了第三人郧西住建（规划）局的意志，第三人收到该补缴规费通知后，将其缴至郧西县”三违”治理工作领导小组成员单位郧西住建（规划）局，并无不当。
综上所述，作为成员单位的郧西城市管理综合执法局和郧西县城乡规划管理局（住建局）在郧西县”三违”治理工作领导小组的统一组织协调下，对同一违法建设行为在各自职权范围内作出处理意见，最后由郧西县三违办结合各个职能部门的意见作出综合处理意见，能够高效处理违法建筑，有利于部门之间的协调配合，共同遏制当地“三违”复杂形势，也是落实市委、市政府关于在全市开展“三违”专项治理活动的具体体现。郧西县”三违”治理工作领导小组统一各个部门的意见，作出对违法建筑处罚和补缴规费的综合处理意见，符合高效行政的要求，其处罚和补缴规费的处理意见内容符合法律的规定。故原告要求撤销该综合处理意见的诉讼请求，依法不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告彭昌山的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告彭昌山负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院，同时应预交上诉案件受理费用50元，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐户：05×××69-1。开户银行：中国农业银行武汉市东湖支行。缴款人采用银行转账、银行汇兑等方式缴款时，必须在银行凭据用途栏内简要注明“湖北省高级人民法院”或者湖北省高级人民法院单位编码“103001”以免耽误立案。上诉人在上诉期届满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。
审判长 谭丹平
审判员 宋志彪
审判员 林 敏
二〇一六年九月二十六日
书记员 罗 琴