辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行再10号
抗诉机关辽宁省人民检察院。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘德，男，1945年10月5日出生，汉族，农民，住凌源市。
委托代理人彭广田，辽宁晟昌律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）凌源市人民政府，住所地凌源市市府西段。
法定代表人于仁礼，该市政府市长。
委托代理人范广新，凌源市住建局法规科工作人员。
被申请人（原审第三人）凌源市住房和城乡规划建设局
（原凌源市建设局），住所地凌源市市府路东段。
法定代表人刘国英，该局局长。
委托代理人许文国，该局法规科科员。
被申请人（原审第三人）凌源市广源房地产开发有限责任公司，住所地凌源市北桥子。
法定代表人王淑英，该公司经理。
原审原告刘德诉凌源市人民政府（以下简称凌源市政府）强制拆迁决定一案，凌源市人民法院于2006年8月17日作出（2005）凌行初字第36号行政判决。刘德不服，向朝阳市中级人民法院提出上诉，朝阳市中级人民法院于2006年10月31日作出（2006）朝中行终字第53号行政判决。刘德不服，向辽宁省高级人民法院提出再审申请，辽宁省高级人民法院于2014年5月8日作出（2014）辽行监字第00067号行政裁定，指令朝阳市中级人民法院另行组成合议庭再审本案，再审期间中止原判决的执行。朝阳市中级人民法院于2014年9月15日作出（2014）朝行终再字第00002号行政判决，维持该院（2006）朝中行终字第53号行政判决。刘德不服，向朝阳市人民检察院提出监督申请，朝阳市人民检察院提请辽宁省人民检察院抗诉，辽宁省人民检察院于2015年9月2日作出辽检民（行）监[2015]21000000180号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2015年10月12日作出（2015）辽立一行抗字第00005号行政裁定，对本案提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。辽宁省人民检察院检察员刘洪、邵佳鹏，再审申请人刘德及其委托代理人彭广田，被申请人凌源市人民政府的委托代理人范广新，原审第三人凌源市住房和城乡规划建设局（以下简称凌源市住建局）的委托代理人许文国到庭参加诉讼。凌源市广源房地产开发有限责任公司（以下简称广源公司）经本庭合法传唤后未到庭。本案现已审理终结。
凌源市人民法院（2005）凌行初字第36号行政判决审理查明，2004年6月30日，凌源市建设局颁发拆许字(2004)11号《房屋拆迁许可证》，准许凌源市金星房地产开发有限公司对大西街南侧区域内的房屋实施拆迁，建设文冠小区综合楼。2004年10月11日发布了拆迁公告，刘德的房屋在此拆迁范围内，因拆迁人与被拆迁人就安置补偿、搬迁�问题未达成协议，拆迁人于2005年3月16日向凌源市建设局提出裁决申请。2005年4月20日，凌源市建设局作出凌建裁字(2005)第22号行政裁决书。因刘德拒绝现场评估，2005年7月12日凌源市天元房地产估价有限责任公司滞后于裁决根据房产档案材料作出刘德房屋估价报告，刘德对裁决不服，向凌源市人民法院提起行政诉讼，凌源市人民法院作出(2005)凌行初字第37号行政判决，维持了凌源市建设局的裁决，刘德不服该判决，向朝阳市中级人民法院提起上诉，朝阳市中级人民法院于2006年4月4日作出(2006)朝中行终字第4号行政判决，撤销凌源市人民法院(2005)凌行初字第37号行政判决，同时撤销凌源市建设局(2005)第22号行政裁决。2005年6月14日，凌源市建设局向凌源市人民政府提交申请，要求对刘德等7户在拆迁区域内的房屋实施强制拆迁。2005年6月23日凌源市人民政府作出凌政(2005)43号行�强制拆迁决定。2005年7月11日由凌源市建设局负责对刘德的房屋实施了强制拆迁。拆迁过程中由相关部门对刘德被拆迁的房屋作了现场勘查记录和证据保全。刘德对凌源市人民政府的强迁决定不服，向凌源市人民法院提起行政诉讼。
凌源市人民法院认为，凌源市人民政府依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》和建设部拆迁裁决工作规程的相关规定，作出强制拆迁决定，具有法定职权；在作出强迁决定的事实证据方面，凌源市人民政府已审查了凌源市建设局提交的七项必备的材料，虽然七项必备材料中，凌源市建设局的行政裁决被朝阳市中级人民法院所撤销，但在凌源市人民政府审查强迁申请时，该裁决并未撤销，裁决只是凌源市人民政府作出强迁决定前应审查的其中一个形式要件，事后被撤销的裁决效力并不能当然地羁束本案当时强制拆迁决定的合法性�从中级人民法院对裁决的理由看，主要是因裁决在先，评估在后，从开庭庭审举证看，有证据能够认定刘德在拆迁评估过程中多次拒绝评估，由于其拒绝评估，致使评估工作延迟。虽然该评估在裁决之后作出，但客观上并未影响和侵犯刘德的房屋实质的所有权利，强制拆迁决定作出前已对刘德的房屋及财产进行了评估，并对其财产进行了必要的公证和保全措施，因此，凌源市人民政府对刘德作出的强制拆迁决定的事实证据充分；凌源市人民政府作出强制拆迁决定具有法定职权。判决：维持凌源市人民政府作出的凌政(2005)43号行政强制拆迁决定的具体行政行为。
朝阳市中级人民法院（2006）朝中行终字第53号行政判决确认了原审法院所认定的基本事实。该院认为，凌源市人民政府依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规的规定，作出强制拆迁决定，�有法定职权。关于刘德上诉称，凌源市建设局作出的行政裁决书已被二审法院确认违法并予以撤销，应视为行政强制拆迁决定违法的问题。凌源市人民政府根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，审查了凌源市建设局提交的必备资料后，作出强制拆迁的决定。二审法院撤销裁决是针对裁决本身具有违法性而言，况且是在行政强制拆迁行为实施后作出的，并不等于二审法院撤销了裁决后同时否认了行政强制拆迁行为的合法性。行政强制拆迁行为是否合法，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二十条作出明确规定，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，应当提交七项资料，其中包括裁决书，经审查凌源市建设局向凌源市人民政府提交七项资料，已具备了完备的形式要件，其行政强制拆迁行为具有合法性。二审法院撤销行政裁决其理由是裁决在先，评估在后。在此次案件审查中，有多份证据证明上诉人刘德拒绝估价人员评估，致使评估工作延迟。虽然评估是在裁决之后作出，但在强制拆迁决定前，估价人员采取了相应的措施，按照规定程序，做出现场勘查工作，进行了现场公正和证据保全，客观上并未影响和侵犯刘德的房屋实质的所有权利。综上所述，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。刘德请求撤销被诉的强制拆迁行政行为的理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
辽宁省高级人民法院（2014）辽行监字第00067号行政裁定如下：一、指令朝阳市中级人民法院另行组成合议庭再审本案；二、再审期间，中止原判决的执行。
朝阳市中级人民法院（2014）朝行终再字第00002号行政判决查明的事实与原审认定的事实基本一致。另查明，凌源市建设局于2005年5月27日对本案涉及的拆迁事宜组织了听证，并且刘德也参加了这次听证。该院认为，凌源市人民政府依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规的规定，作出强制拆迁决定，具有法定职权。关于刘德称，凌源市住房和城乡规划建设局作出的行政裁决书已被二审法院确认违法并予以撤销，应视为行政强制拆迁决定违法的问题。凌源市人民政府根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定，审查了凌源市住房和城乡规划建设局提交的必备资料后，作出的强制拆迁决定。二审法院撤销裁决是针对裁决本身具有违法性而言，况且是在行政强制拆迁行为实施后作出的，并不等于二审法院撤销了裁决后同时否认了行政强制拆迁行为的合法性。行政强制拆迁行为是否合法，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二十条作出明确规定，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，应当提交七项资料，其中包括裁决书。经审查凌源市住房和城乡规划建设局向凌源市人民政府提交七项资料，己具备了完备的形式要件，其行政强制拆迁行为具有合法性。二审法院撤销行政裁决其理由是裁决在先，评估在后。在此次案件审查中，有多份证据证明上诉人刘德拒绝估价人员评估，致使评估工作延迟．虽然评估是在裁决之后作出，但在强制拆迁决定前，估价人员采取了相应的措施，按照规定程序，做出现场勘查工怍，进行了现场公证和证据保全，客观上并未影响和侵犯刘德的房屋实质的所有权利。关于凌源市住建局在向凌源市政府申请强制拆迁决定前是否按照相关法律规定进行了听证。经调查及卷中材料证实，听证程序已经规范地进行。综上所述，原判认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。刘德请�撤销被诉的强制拆迁行政行为的理由不能成立，依法不予支持。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条之规定。判决：维持本院（2006）朝中行终字第53号行政判决。
辽宁省人民检察院审查认定的事实与再审法院认定的事实一致。该院认为，朝阳市中级人民法院（2014）朝行终再字第00002号行政判决适用法律、法规确有错误。理由如下：《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第五条规定：“拆迁人申请行政裁决，应当提交下列资料：（一）裁决申请书；（二）法定代表人的身份证明；（三）被拆迁房屋权属证明材料；（四）被拆迁房屋的估价报告；（五）对被申请人的补偿安置方案；（六）申请人与被申请人的协商�录；（七）未达成协议的被拆迁人比例及原因；（八）其他与裁决有关的材料。”第二十条规定：“房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，应当提交下列资料：（一）行政强制拆迁申请书；（二）裁决调解记录和裁决书；（三）被拆迁人不同意拆迁的理由；（四）被拆迁房屋的证据保全公证书；（五）被拆迁人提供的安置用房、周转用房权属证明或者补偿资金证明；（六）被拆迁人拒绝接收补偿资金的，应当提交补偿资金的提存证明；（七）市、县人民政府房屋拆迁管理部门规定的其他材料。”根据上述规定，对被拆迁房屋的评估在拆迁人申请行政裁决前就应当进行，且被拆迁房屋评估报告是行政裁决和强制拆迁决定的重要依据，本案中，凌源市政府于2005年6月23日作出凌政(2005)43号强制拆迁决定，7月11日建设局对刘德的房屋实施了强制拆迁，而直至2005年7月12日天�房地产估价公司才根据房产档案材料作出刘德房屋估价报告，凌源市政府作出行政强制拆迁决定之时，对刘德的房屋评估尚未作出，故其作出的强制拆迁决定程序违法。在法院已经撤销了行政裁决的情况下，强制拆迁决定也应予以撤销，行政裁决是强制拆迁决定的重要依据，即使在强制拆迁决定作出时，行政裁决是依法作出的，在行政裁决被撤销时，依据行政裁决作出的强制拆迁决定也应被撤销。
刘德申请再审称：1、刘德的房屋用地是集体所有的宅基地，应按土地法的规定给予补偿，被申请人按《城市房屋拆迁管理条例》属于适用法律错误；2、凌源市政府在刘德的房屋尚未作出评估时就作出了强制拆迁决定，也未向刘德提供符合国家安全、质量标准的住宅周转用房，属于程序违法。3、同意辽宁省人民检察院抗诉意见。请求法院撤销一、二审判决，依法改判。
凌源市政府答辩称：1、被诉的强制拆迁决定作出时，行政裁决并未被撤销，不能以被诉行为作出后的证据否定被诉行为的合法性；2、刘德的房屋之所以没有评估，是因刘德拒绝评估，评估公司无法进行评估；3、政府给刘德提供了周转用房，并经公证证明，且刘德在回迁时还取得了三个门市房，远远超过应该安置的面积；4、在作出强制拆迁决定前，已经组织相关人员包括刘德在内进行听证，发了听证通知，有听证记录，有刘德的签字为证。因此，检察机关的抗诉不应予以支持。
凌源市住建局同意凌源市政府的答辩意见。
本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，刘德的起诉请求是撤销凌政（2005）第43号行政强制拆迁决定，并赔偿房屋及营业损失100万元。本案的焦点问题是被诉�制拆迁决定是否合法。
关于省检察院抗诉和刘德申诉中提出，行政裁决被撤销后，依据该行政裁决作出的强制拆迁决定也必然应予撤销的抗诉和申诉理由，本院认为，行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的，对行政行为合法性的评价，一般也只能以该行政行为作出时的事实、证据和法律为标准，而不能以所依据的事实、证据或法律发生变更为由，认定原行为合法或违法。否则，将不利于法律秩序的稳定，也有损行政行为的公定力。根据相关法律规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，被告提供的作出该行为的证据和所依据的规范性文件，一般仅限于该行为作出时形成的证据和依据，尤其是对于行政行为的效力内容已于行为作出时确定并实现的，该行为的合法性要件也就仅与处分时的事实、证据和法律有关，不能以行政机关当时无法预见到的事实、证据和法律，作为认定原行政行为违法的依据。本案中，被诉强制拆迁决定是根据行政裁决作出的，且作出后涉案房屋也已被拆除。因此，对强制拆迁决定书是否合法的认定，只能根据该决定作出当时的情形作出判断，即便此后行政裁决被依法撤销，也不能仅以行政裁决被撤销的事实，否定行政机关当时作出的决定书的合法性。因此，此点抗诉和申诉理由没有事实根据和法律依据。
关于省检察院抗诉和刘德申诉中提出，被诉强制拆迁决定作出之时，对涉案房屋的评估报告尚未作出，属程序违法的抗诉和申诉理由，本院认为，被诉强制拆迁决定作出的依据是《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，该工作规程第五条明确规定，拆迁人申请行政裁决时需要提交被拆迁房屋的估价报告；该工作规程第二十条明确规定，房屋拆迁管理部门申请行政�制拆迁时需要提供裁决书。根据上述规定，被拆迁房屋的估价报告是作出裁决书的主要材料之一，被拆迁房屋的裁决书是作出强制拆迁决定的主要材料之一。本案中，房屋拆迁管理部门提供的行政裁决书的裁决内容非常简单且不明确，仅提出申请人对被申请人的房屋实行产权调换的补偿方式，没有具体调换内容。且在行政裁决书中明确写明，被申请人于裁决书送达5日内提交房屋认定的相关资料对房屋进行评估，也就是说，明确了在该裁决书作出时并无相关估价报告。故，该裁决书从形式上审查就不符合相关规定，强制拆迁决定的作出不符合相关法律规定。因此，此点抗诉和申诉理由成立，因被诉强制拆迁决定所及的房屋已经强制执行完毕，故应确认被诉强制拆迁决定违法。
关于刘德提出的赔偿房屋和经营损失的问题，本院认为，涉案房屋拆迁之时，适用的是当时实施的《城市房屋拆迁管理条例》，根据该条例第四条、第十三条、第十六条规定，应由拆迁人对被拆迁人给予补偿、安置，拆迁人与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议，如双方不能达成协议，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。因此，刘德提出的房屋和经营损失，应属补偿问题，补偿主体是拆迁人广源公司，该项请求应依法通过行政裁决予以解决。但是，本案存在特殊情况，法院在2006年撤销凌源市建设局作出的行政裁决后，相关部门至今未作出涉案房屋的行政裁决。凌源市政府和凌源市住建局在再审庭审中明确表示，当时使用的是国务院的《城市房屋拆迁管理条例》，现在已经废止了，无法再针对涉案房屋作出裁决。鉴于本案至今已经时隔12年之久，涉案房屋一直未予依法安置，为实质解决问题，减少当事人诉累，根据《中华人民共和国行政诉讼法�第六十一条规定，在本案中可一并解决相关民事争议，应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中关于相关民事争议一并审理的相关规定，审理广源公司对刘德涉案房屋的补偿安置问题。为保护当事人诉权，本案发回原审法院在查清事实的基础上依法作出裁判。
综上，原一、二审、再审判决事实不清，适用法律、法规错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（二）、（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条的规定，裁定如下：
一、撤销朝阳市中级人民法院（2014）朝行终再字第00002号行政判决、（2006）朝中行终字第53号行政判决及凌源市人民法院（2005）凌行初字第36号行政判决；
二、本案发回凌源市人民法院另行组成合�庭重审。
审判长 于 长 苓
审判员 曹 丽 华
审判员 王 永 宏
二〇一八年五月三十一日
书记员 曲美丽（代）