福建省龙海市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）龙行初字第23号
原告黄阳淞，居民。
被告漳州招商局经济技术开发区人事劳动局，住所地漳州开发区招商大厦，组织机构代码00394119-9。
法定代表人赵卫朋，局长。
委托代理人孙可，男，汉族。
委托代理人陈朝晖，福建弘信律师事务所律师。
原告黄阳淞诉被告漳州招商局经济技术开发区人事劳动局（以下简称“漳州开发区人劳局”）社会保障行政管理一案，本院于2014年11月5日立案受理，同月10日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月27日公开开庭进行了审理。原告黄阳淞及被告漳州开发区人劳局的委托代理人孙可、陈朝晖到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告黄阳淞诉请法院确认被告漳州开发区人劳局未于2011年1月起为其办理养老保障及支付养老保障金的行为违法，并要求被告补发其养老保障金差额12780元（具体计算为：2011年1月至2012年6月18个月，月差额385元，计6930元；2012年7月至2013年12月18个月，月差额325元，计5850元，以上两项合计12780元）。
被告在举证期限内向本院提供了以下证据：A1.福建省人民政府办公厅《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（闽政办（2008）28号），用于证明：①文件规定被征地农民的养老保障分为老年养老保障和老年养老补助两种形式，且这两种形式在当年只能二选一，原告选择了老年养老补助形式；②养老补助金发放标准是“不低于当地上年农村最低生活保障平均差标准”，而不是原告认为的最低生活保障标准；③选择老年养老保障形式必须有个人养老账户，个人需按比例缴费后方能享受此待遇。A2.招商局漳州开发区管理委员会《招商局漳州开发区被征地人员就业培训与养老保障暂行办法》（漳招管字（2009）128号），用于证明①养老保险个人账户前提是必须个人自愿，且个人需缴费。如果年满60周岁的个人选择不缴费，则按月发放的是养老补助金，2009年标准是每月120元；②养老补助金发放标准采用我市“城镇居民最低生活保障平均补差标准”，超过了省政府文件中规定的“农村标准”；③个人办理养老保险账户的参保手续需按规定流程办理。A3.招商局漳州开发区管理委员会《招商局开发区被征地人员养老保障操作规则》（漳招管字（2010）97号），用于证明其中第10条已规定，符合参加被征地人员养老保险条件的人员，因故自愿放弃参加被征地人员养老保障的，由个人声明签字，交行政村（社区居委会）报经办机构备案，政府和行政村（社区居委会）集体承担的被征地人员养老保障责任随即免除。A4.招商局漳州开发区管理委员会《漳州招商局经济技术开发区管理委员会关于做好被征地人员就业培训与养老保障工作的补充通知》（漳招管字（2013）153号），用于证明根据该文件规定，符合保障条件的被征地人员年满60周岁起，按月发给180元养老保障金。16-59周岁被征地人员可按自愿原则，根据城乡居民保险实施办法建立被征地人员养老保险个人账户。年满60周岁及以上的保障对象，须一次性缴清15年的个人账户保险金，从缴清个人账户的次月起，享受个人账户保险金待遇。A5.招商局漳州开发区被征地人员领取养老补助金申请表，用于证明原告2010年5月17日申请养老补助金时已在“本人申请领取养老补助金，自愿放弃参加被征地人员养老保险”的声明下签名确认。A6.《漳州市城市居民最低生活保障统计表》，用于证明根据漳州市民政局2010年12月份的统计，漳州开发区居民最低生活保障人均补差额为119元。A7.《漳州各地区被征地农民养老保障与城乡居民养老保险的衔接情况表》，用于证明2014年养老保险、养老保障衔接后，漳州开发区已按规定全面建立了被征地人员养老保险个人账户，个人账户年筹资标准为每人每年3000元，缴费年限为15年。A8.黄阳淞城乡居民社会养老保险发放记录，用于证明原告的城乡基本养老保险已经办理且按时发放。A9.法律依据为：《中华人民共和国社会保险法》，用于证明被告的职权依据。
原告黄阳淞诉称，其所在的店地社区2008年1月就已达到办理社保的条件，但开发区社发局成立的“被征地农民养老保险中心”从2010年1月起才发给60岁以上失地农民每人每月120元生活补助，2012年7月起为每人每月180元，这无法保障失地老人生活，且违反国家法律规定。直到2013年7月经漳州市中级人民法院的协调，开发区管委会才于2014年1月补办了辖区内60岁以上失地农民的基本养老保险，每人每月505元。然而从2008年1月至2013年12月，被告未按法律规定办理失地农民养老保险，造成失地农民不能享受国家法律规定的待遇。原告本人到2010年12月底时年满60周岁，现请求按照法律规定，确认被告未及时履职违法，并补发2011年1月至2013年12月的养老保障差额款12780元。
原告黄阳淞在举证期限内向本院提供了以下证据：B1.《漳州市人民政府关于撤销石坑、大径、店地、白沙村委会设立社区居委会的批复》（漳政（2003）综89号），用于证明2003年7月8日漳州市政府撤销店地村委会改设漳州招商局经济技术开发区店地社区委员会，即原告有权享受城镇低保保障待遇；B2.《福建省人民政府关于招商局漳州开发区2007年度第二批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（闽政地（2007）500号），用于证明原告所在社区所属的大部分集体土地被征收，被告本应于2008年1月起开始为原告办理养老保障的事实；B3.漳招管社字（2012）18号《信访事项答复意见书》和漳政行复驳（2013）2号《驳回行政复议申请决定书》、漳招行复驳（2013）1号《驳回行政复议申请决定书》，用于证明店地社区委员会为原告等老人向被告要求办理老年养老保障并补发养老金被驳回的事实；B4.《××市（县）被征地农民参加养老保障申请表》（样表），用于证明被告要求原告填写的《招商局漳州开发区被征地人员领取养老补助金申请表》是违法无效的，应以原告提供的样表为规定样式。
被告漳州开发区人劳局辩称：1、原告请求确认的“未按法律规定于2011年1月为原告办理养老保障的行为违法”及“未按法律规定于2011年1月为原告支付养老保障金待遇行为违法”两项没有事实和法律依据。福建省人民政府办公厅闽政办（2008）28号《关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》和招商局漳州开发区管理委员会漳招管字（2009）128号《招商局漳州开发区被征地人员就业培训与养老保障暂行办法》中规定了被征地人员的养老保障有两种模式，一是老年养老补助，二是老年养老保障。原告于2010年5月17日申请领取养老补助金，并声明放弃参加被征地人员养老保险，其当年可享受养老补助待遇标准为每月120元。即从2011年1月起，原告已开始领取养老补助金。以上事实充分证明原告诉称被告“未按法律规定于2011年1月为原告办理养老保障的行为违法”和“未按法律规定于2011年1月为原告支付养老保障金待遇行为违法”不能成立。2、原告2010年5月17日申请养老补助金时已声明自愿放弃参加被征地人员养老保险，故其诉求被告为其补发养老保障差额金亦不能成立。根据开发区管委会漳招管字（2009）128号《招商局漳州开发区被征地人员就业培训与养老保障暂行办法》第九条（三十六）规定：“被征地人员以社区为单位组织参保，具体参保人员名单由所在社区提出，经村（居）民代表大会讨论同意并公示无异议后，送开发区国土资源部门、公安部门确认，由社会发展局审核，开发区被征地人员养老保障经办机构复核后，报开发区被征地人员养老保障工作领导小组研究确定，社区居委会根据核准的参保人员名单，持相关材料到经办机构办理参保手续”。原告并未依照上述程序提出办理老年养老保障待遇，而是选择放弃养老保障，故所诉求的“应补偿未能依法享受法定保障金待遇差额”没有事实和法律依据。事实上被告从2014年1月开始发放的505元并不是原告所说的基本养老保险，原告的基本养老保险每月80.96元归龙海市统筹办理，并且已按时发放给原告。原告诉状中所述的每月505元基本养老保险实际是指养老补助金180元和个人账户养老金325元。综上，被告认为原告对养老保障金的组成和发放形式存在理解错误，所主张的内容没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的讼请。
经庭审质证，原告黄阳淞对被告证据A1、A9的真实性和合法性无异议，仅对被告要证明的内容有异议；对被告证据A2-A5、A7-A8的真实性没有异议，但对合法性、关联性及被告要证明的内容有异议；对证据A6真实性、合法性、关联性及证明内容均有异议。具体质证意见如下：原告认为证据A1的第二条第（二）项要求被告区分不同年龄，分别实施不同保障，对35～59周岁的被征地农民，要重点组织引导参加被征地农民老年养老保障。也就是说，已经原则上要求被告为年满16周岁不满60周岁的被征地农民参加老年养老保障，不采用老年养老补助的方式。而原告在土地被征用时尚不满60周岁，被告就应为其办理老年养老保障，故证据A1恰恰证明被告的具体行政作为违法。对证据A2、A3原告认为，一是按照闽政办（2008）28号《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》的要求，招商局漳州开发区应于2008年3月左右出台相关文件，然而被告直到2009年、2010年才制定实施办法和操作规则，本身就违法；二是实施办法第九条第（36）规定了参保的方式，并要求社区提出名单，原告无法直接向被告提出办理老年养老保障，且不是原告社区不提出要求，而是被告拒不办理原告的老年养老保障，不支付养老保障待遇；三是被告作为办理被征地农民社会保障的责任机构，一直未向被征地农民告知相关权利及参保的通知书，没有认真履职，未遵循正当程序。认为从证据A4第二条第（一）项“统一个人账户”中可以看出，被告应当于2008年为原告办理老年养老保障，建立养老保险个人账户，而直到2014年1月才为原告办理明显违法。对证据A5原告认为，第一，按照闽政办（2008）28号《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》的精神，被告应当为年满16周岁不满60周岁的原告办理老年养老保障，而不能采用老年养老补助的方式。且老年养老补助的方式也无法达到《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发（2007）14号）“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的要求；第二，根据福建省农业厅、国土资源厅《关于印发〈福建省被征地农民养老保障对象审核办法〉的通知》（闽农经管（2008）322号）附有的样表，被告提供的《招商局漳州开发区被征地人员领取养老补助金申请表》是自行设计制作的，属违法无效；第三，原告从未放弃过要求办理老年养老保障的要求，是被告欺骗、强迫原告填写养老补助表格，违法不予办理原告的老年养老保障，拒不及时支付老年养老保障待遇；第四，被告从未告知原告可以在老年养老补助或老年养老保障两种方式中选择，也未明确告知这两种方式的差别。被告凭格式条款就认为原告放弃养老保障是无效；第五，原告没有放弃老年养老保障方式和放弃建立个人账户，更没有要放弃老年养老保障待遇。被告的证据无法证明其要证明的内容；第六，被告在漳州市中级人民法院的调解下，于2014年1月开始向原告支付老年养老保障待遇，也可以印证被告的做法是违法无效的。认为证据A6不真实，一是被告无法掌握其他开发区、县区的数据，也无法证明其所提供统计表的来源合法；二是被告凭自己制作的统计表就证明其向原告发放补助120元合法是不能成立的；三是退一步讲，被告提供的数据即使是真实的，由于该统计表是2010年12月份的，最多也仅能证明2010年12月前是合法的，而不能证明2011年开始发放补助120元都是合法；四是原告在土地被征后已无生活来源，2010年1月开始每月有基础养老保障金65元，即使加上从2011年1月开始发放的120元，也低于280元／人月的标准，违反了《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发（2006）29号）的规定：“被征地农民基本生活和养老保障水平，应不低于当地最低生活保障标准”；五是即使2010年龙海（含漳州开发区）城市居民最低生活保障标准为220元／人月，漳州开发区发放的补差标准为120元（仅比人均补差额119元高出1元）；2011年1月起龙海（含漳州开发区）城市居民最低生活保障提高到280元／人月，然而被告还是按照120元的标准向原告发放补差，差了160元／月。2012年10月1日起龙海（含漳州开发区）城市居民最低生活保障标准提高到400元／人月，被告却只向原告补差180元，差了220元／月。这都可以证明原告诉求合法，被告至少应向原告补发2011年1月至2012年6月（160元／月，小计2880元）及2012年10月至2013年12月（220元／月，小计3300元）。认为证据A7-A9均无法证明被告拖延不办理原告的老年养老保障的行为合法，也无法证明因原告未申请而未能享受老年养老保障待遇；其中证据A8还无法证明被告向原告发放120元补助合法。
被告漳州开发区人劳局认为原告黄阳淞提交的证据B1、B2的真实性无法确认，且认为证据B1涉及村委会改居委会、农民变为居民问题，影响的是基本养老保险标准，与征地养老保障无关；原告确实是被征地农民，但以证据B2就证明被告从2008年3月起应为其办理养老保障手续的说法不能成立。被告对证据B3的真实性无异议，但要说明的是关于养老保障是原告认识错误，2011年1月就为其办理了，原告已经享受。认为证据B4中表格的来源不明，也无法证明被告提供的申请表不能使用。
本院对原、被告证据依法作如下确认：原告黄阳淞除对被告证据A6的真实性有异议外，对其他证据的真实性均无异议。因被告提交的证据A1-A4均为政府公文，依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定，公文文书的证明效力优于其他书证。故在原告未提交相反证据足以推翻上述文件效力的情况下，本院不支持原告对证据A1-A4的合法性、关联性和证明内容的异议，依法采信该四份证据为本案定案依据。被告证据A5的真实性原告已认可，申请表中“本人声明”一栏电脑打印的“本人申请领取养老补助金，自愿放弃参加被征地人员养老保险”下特别加注黑色下划线，标记醒目，不易忽视，且普通人均能够理解该行文字的意思，这与原告异议称其在该栏的签名系为被告欺骗、强迫，实际其从未放弃办理老年养老保障的说法明显不符；原告还认为被告应当主动为其办理老年养老保障而不是养老补助，这份申请表是被告自行设计制作，属违法无效等，上述主张均无相关依据可予支持，本院不予采信，对证据A5的合法性和关联性予以确认。原告对证据A6统计表的真实性持疑，但该表并非由被告统计制作，表上统计单位已注明是漳州市民政局，且加盖漳州招商局经济技术开发区民政局公章，可证明该证据提取来源，对此本院予以采信。原告认为A7-A8不能证明被告不及时为其办理养老保障的行为合法，但本院审查认为证据A7衔接表和A8发放记录与本案讼争有关，且原告对证据的真实性并无异议，应予采信。证据A9为法律依据，本院直接予以确认和采信。被告对原告证据B3的真实性无异议，本院予以采信；B1、B2从证据形式看亦属政府公文，虽被告以文件真实性暂无法确认为由，不认可其真实性和合法性，但本院审查认为该两份公文真实性应无可疑，只不过文件内容与本案讼争关联不大，仅作本案参考依据采信。关于证据B4的表格，原告陈述其来源为闽农经管（2008）322号福建省农业厅、国土资源厅《关于印发〈福建省被征地农民养老对象审核办法〉的通知》中所附样表，该样表可以采信为本案参考依据。
经审理查明，原告黄阳淞原系招商局漳州开发区店地村农民，因其所在村集体土地依法被征收，依照福建省人民政府办公厅闽政办（2008）28号及招商局漳州开发区管理委员会漳招管字（2009）128号、（2010）97号等关于被征地人员养老保障的相关文件规定，原告可从其年满60周岁的次月开始向被告领取被征地农民老年养老补助金。故从2011年1月至2012年6月，原告每月领取120元养老补助金，之后因补助标准提高，2012年7月至2013年12月，原告每月领取了180元养老补助金。2014年1月起，被告按照招商局漳州开发区管理委会员作出的漳招管字（2013）153号《关于做好被征地人员就业培训与养老保障工作的补充通知》，为原告建立个人养老保险账户，并向原告按月发放养老保障金505元至今，该款含有个人账户保险金325元和养老补助金180元。但原告黄阳淞认为被告未从2011年1月起为其办理个人账户养老保险和发放养老保险金违法，要求被告为其补足2014年前未发放的差额。
本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作”及参照招商局漳州开发区管理委员会漳招管字（2009）128号文第九点第（三十四）项“开发区人劳局是我区被征地人员养老保障工作的行政主管部门”的规定，被告漳州开发区人劳局系负责本辖区被征地人员社会保障工作的主管部门，负有行使县市一级劳动行政管理的职权，故原告起诉被告主体适格。
本案原告诉被告未依法履行职责及请求补偿损失，主要理由是被告不及时为其办理养老保险账户，且本应从2011年1月起就要向其发放养老保险金505元，而原告2011年1月至2012年6月每月才领到120元、2012年7月至2013年12月每月才领到180元，被告的发放标准不合法，应补足差额。但经查，原告所称的每月应发放505元中包含了180元养老补助金和325元个人账户养老金。2008年2月19日的福建省人民政府办公厅闽政办（2008）28号文第五点第（一）项已明确指出，“被征地农民养老保障分为老年养老保障和老年养老补助两种形式，老年养老保障采取个人账户积累模式，老年养老补助采取统筹模式”、“35-59周岁的被征地农民，重点组织引导参加被征地农民老年养老保障；年满60周岁的被征地农民，直接纳入老年养老补助范围，也可选择参加被征地农民老年养老保障”。该项同时还规定，“养老补助金发放标准就不低于当地上年农村最低生活保障平均补差标准，具体标准由各地政府确定。老年被征地农民按照自愿原则也可选择一次性老年养老保障费用后享受被征地农民老年养老保障待遇，但不享受老年养老补助待遇”。由此可见，当时省政府对失地农民养老保障政策规定的是“二选一”方式，老年养老保障和养老补助不能同时享受。且相对于老年养老保障而言，老年养老补助无需个人缴费，凡年满60周岁即可直接申请，原告出生于1950年12月22日，故其在年满60周岁前向被告申请领取养老补助金，被告审核同意，于2011年1月起按月为其发放养老补助金的行为并无过错。直至2013年11月18日漳州招商局经济技术开发区管理委员会依照福建省政府相关部门文件，出台漳招管字（2013）153号文，对被征地人员养老保障进行了调整，制定了衔接制度，规定“年满60周岁时除了领取养老保障金（注：即老年养老补助），还可按月领取个人账户养老金（注：即老年养老保障），月计发标准为个人账户储存额除以139”。原告黄阳淞也依照此规定一次性缴清15年的个人账户保险金9000元，故从2014年1月起，原告同时享受了养老补助和养老保障两项待遇，每月领取到505元。上述各文件和事实，能够证明被告已经依照有关法律法规和政府地方规章履行了工作职责，不存在原告所称被告故意少发放养老金的现象，原告要求被告为其补足养老金差额的诉求不能成立，本院不予支持。原告还认为，在其未满60周岁前被告就应主动为其办理老年养老保障，且被告提供的养老补助金申请表系格式合同，表格内“自愿放弃被征地人员养老保险”下的签名并非其真实意思表示。对此本院认为，该申请表“本人声明”一栏的内容虽系电脑印制，但已作了明显的提示性标记，表明养老补助和养老保障为选择性参加，原告本人的签名可证明其已明知该项内容，并自愿作出申领养老补助的选择。至于未满60周岁的被征地农民，闽政办（2008）28号仅要求被告组织引导参加老年养老保障，而招商局漳州开发区管理委员会之后出台的漳招管字（2009）128号文、漳招管字（2010）97号文则分别对参加老年养老保障的参保程序作了进一步规定，要求符合参保条件的被征地人员，应由本人（或直系亲属）向所在行政村（社区居委会）提出申请，由行政村（社区居委会）汇总名单进行办理。原告并未提交证据证明其在2011年前后曾向所在店地社区提出过参加老年养老保障申请材料的相关证据，故对原告主张的被告未及时为其办理个人养老保险参保手续的行为违法一说，本院不予支持。原告对被告养老补助金发放标准有异议，认为每月120元或180元都太低，不能保障失地农民生活，但被告已提供有效证据证明其发放标准符合规定，并未少发、漏发，且漳招管字（2013）153号文也明确指出，“今后我区将建立被征地人员养老保障待遇调整机制，根据我区经济社会发展和物价指数变化，适时调整养老保障金的标准”，故原告认为要从2011年起就为其发放505元养老保障金不符合实际，本院亦不予支持。综上，本院认为，被告漳州开发区人劳局在履行对被征地人员养老保障工作中并无违法和过错，原告的各项诉求均无事实和法律依据可予支持，据此，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告黄阳淞的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告黄阳淞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。
审 判 长 柯经辉
审 判 员 许祥华
人民陪审员 许黎明
二〇一四年十二月十八日
书 记 员 林建伟
附件：本案所适用的法律依据
《中华人民共和国社会保险法》
第七条国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。