辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）辽行终1029号
上诉人（原审原告）田喜林，男，1967年11月12日，汉族，个体业者，住灯塔市文化新区。
委托代理人ＸＸ远，辽宁成功金盟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）辽阳市人民政府，住所地辽阳市文圣区新城路9号。
法定代表人裴伟东，该市政府市长。
委托代理人王丹，该市政府办公室工作人员。
委托代理人兰世平，辽宁襄平律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）灯塔市人民政府，住所地灯塔市烟台街道兆麟街。
法定代表人王立伟，该市政府市长。
委托代理人张书然，辽宁张书然律师事务所律师。
委托代理人张海涛，灯塔市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审第三人）靳志刚，男，1969年1月4日出生，汉族，个体业者，住灯塔市。
委托代理人栾天琪，辽宁德营律师事务所律师。
委托代理人张兆成，男，1964年1月27日出生，满族，住本溪市溪湖区。
被上诉人（原审第三人）刘振清，男，1951年7月23日出生，汉族，个体业者，住灯塔市。
委托代理人栾天琪，辽宁德营律师事务所律师。
委托代理人张兆成，男，1964年1月27日出生，满族，住址辽宁省本溪市溪湖区。
田喜林因诉辽阳市人民政府(以下简称辽阳市政府)行政复议决定一案，不服辽阳市中级人民法院（2015）辽阳行初字第00032号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人田喜林及其委托代理人ＸＸ远，被上诉人辽阳市政府的委托代理人兰世平、王丹，被上诉人灯塔市人民政府的委托代理人张书然、张海涛，被上诉人靳志刚、刘振清的委托代理人栾天琪、张兆成到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明，辽阳市政府于2015年8月17日作出（2015）辽市行复决字43号行政复议决定书，该决定书中的内容为：灯塔市政府于2001年为田喜林办理土地使用权证时，相邻的灯塔化纤厂正处宣告破产期间，故由该企业主管部门万宝桥街道企业办公室主任郭福禄参与指界。郭福禄出证说，他没有到现场指界，是在办公室将自己姓名签入《指界标示》中“邻宗地”指界栏“指界人姓名”之内；指界人郭福禄根本不知道两企业相邻的准确界限。靳志刚和刘振清竞买灯塔化纤厂后去灯塔市政府处办理相关土地变更手续时，得知南厂房及周边区域的土地434平方米已确定为田喜林使用，即提出异议，但灯塔市政府没有依法告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。鉴此，辽阳市政府认为灯塔市政府在为田喜林办理土地使用证时确认土地使用范围认定的事实不清、程序违法；虽将田喜林列为第三人但无必要听取其意见。辽阳市政府从依法维护靳志刚、刘振清和田喜林的合法权益角度出发，于2014年9月19日作出行政复议决定，即撤销灯国用2001字第2201007号国有土地使用权证，责令灯塔市政府查明土地使用权属，重新为靳志刚、刘振清和田喜林颁发土地使用权证。田喜林不服上述复议决定向辽阳市中级人民法院提起行政诉讼。法院认为复议机关未通知利害关系人参加复议程序不妥，辽阳市政府自行撤销原行政复议决定后，针对申请事项作出辽市行复决字（2015）43号行政复议决定。该复议决定认为，靳志刚、刘振清和田喜林于不同年代分别购买原属灯塔乡所辖的两个相邻破产企业，在不同时期办理土地使用权证时受客观因素影响产生误差。但是，灯塔市政府所属相关工作人员没有认真核准两企业各自土地使用权属状况，在未严格履行法定程序的前提下作出土地批复并颁发使用权证，导致靳志刚、刘振清和田喜林产生土地权属争议。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项规定，撤销灯市政土字〔2001〕补9号土地批复及灯国用2001字第2201007号土地使用证，责令灯塔市政府查明争议土地原使用权属，重新为靳志刚、刘振清和田喜林确定土地权属并颁发土地使用权证。田喜林对此复议决定不服，向法院起诉要求法院依法撤销辽阳市政府作出的辽市行复决字[2015]43号行政复议决定书。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，辽阳市政府依法具有作出行政复议决定的职权。辽阳市政府作出的行政复议决定所依据的事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。田喜林请求撤销辽阳市政府辽市行复决字[2015]43号行政复议决定书的诉讼请求，没有充分的证据予以证明，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回田喜林的诉讼请求。
田喜林上诉称：1、刘振清、靳志刚于2013年11月15日提起行政诉讼，于2014年6月9日申请行政复议，超过60日复议期限。现刘振清、靳志刚再次提出行政复议，辽阳市政府违法受理，违反法定程序。辽阳市政府再次违法受理复议申请后，未依据行政复议法相关规定向灯塔市政府和田喜林送达并告知相关权利义务，作出复议决定程序显然违法。2、原审中辽阳市政府仅提供《情况说明》复印件，郭福禄本人没有出庭接受质证，该证据不能作为认定本案事实的依据。另，证人证言的效力显然低于书证，仅凭郭福禄一份未经核实、并未出庭接受质证的书面证言就推翻书证《指界标示》，违反基本证据规则。3、靳志刚、刘振清提交的证据灯塔化纤厂破产清算报告、拍卖公告、拍卖成交确认书等均证明其购买资产中并不包括土地使用权。因此，靳志刚、刘振清并非本案诉争土地使用权之利害关系人，不具备复议及诉讼主体资格。请求依法撤销（2015）辽阳行初字第00032号行政判决书，对本案发回重审或依法改判。
辽阳市政府答辩称：1、被诉行政复议决定程序适当。靳志刚、刘振清于2014年6月9日因与田喜林的国有土地使用权纠纷申请行政复议，辽阳市政府作出辽市行复决字（2014）28号行政复议决定书。田喜林向法院起诉，在诉讼过程中，因在复议程序中没有通知田喜林作为第三人参加行政复议不妥，辽阳市政府于2015年5月19日自行撤销辽市行复决字（2014）28号行政复议决定书。田喜林没有撤诉，辽阳市中级人民法院判决确认市政府做出的行政复议决定书程序违法。2015年6月7日，靳志刚、刘振清再次提交行政复议补充申请书。在审查过程中充分听取田喜林的意见，并于2015年8月17日作出辽市行复决字（2015）43号行政复议决定书。辽阳市政府撤销已作出的行政复议决定系主动纠错行为，原行政复议决定因此无效。当事人再次申请复议后的60日内重新作出辽市行复决字（2015）43号行政复议决定书是继续履行复议职责。2、被诉行政复议决定事实清楚。由于灯塔市政府在为田喜林办理国有土地使用权事项时，未认真核准田喜林与相邻的灯塔化纤厂各自的土地使用面积，致使属于灯塔化纤厂南厂区的厂房及周边各自的土地划归田喜林土地使用证范围内，因此，灯塔市政府应重新确定土地权属后颁发土地使用权证。
灯塔市人民政府答辩称：2001年4月8日田喜林征用万宝桥街道办事处土地1172平方米，经灯塔市政府市政土字（2001）补9号土地批复批准取得1172平方米国有土地使用权，并于2001年10月12日办理土地登记取得国有土地使用证，证号为灯国用2001字第2201007号。该地块原为基建队属万宝桥街道办企业，在地籍调查过程中万宝桥街道对宗地的土地权属界线进行了确认，并签字盖章,符合《土地登记规则》中土地登记要求，灯国用2001字第2201007号土地使用证合法有效。
靳志刚、刘振清答辩称：1、辽阳市政府受理此案的复议期限并不违法，在知道权利被侵害后，在60日期限内到法院提起行政诉讼，在一审判决后，上诉到辽阳中院，在二审审理中法官告知应先到政府进行复议。因此，我方是在得知其权利被侵害后及时到法院主张权利，受案法院没有告知第三人应先到政府进行复议，不属于第三人自身原因造成。另，靳志刚、刘振清是通过竞拍得到的破产企业财产，自破产程序终结公告生效时算起，开始主张自己的权利没有超过行政复议期限。2、一审法院向郭福禄核实了《情况说明》，其对真实性予以确认。一审法院作出的判决不仅仅是依据郭福禄出具的《情况说明》，还有灯塔化纤厂固定资产明细表、房屋所有权登记书、房屋位置平面图、破产清算报告、拍卖公告、拍卖成交确认书等证据。3、靳志刚、刘振清通过竞买购得灯塔市政府宣布破产的原辽阳市灯塔化纤厂财产，其中包括210.21平方米南厂房，第三人刘振清、靳志刚具有申请复议及诉讼的主体资格。通过企业破产竞购到的210.21平厂房和厂房下面的土地使用权应是一体的。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院予以确认。
本院认为，本案被诉的行政行为是辽阳市政府作出的辽市行复决字（2015）43号行政复议决定，该决定撤销灯市政土字（2001）补9号土地批复及灯国用2001字第2201007号土地使用证，责令灯塔市政府查明争议土地原使用权属，重新确定土地权属并颁发土地使用权证。从双方提供的证据看，田喜林办理灯国用2001字第2201007号国有土地使用证时，有土地登记申请书、土地登记表、地籍调查表、宗地图、灯塔市政府土地批复、征用土地协议书及非农业建设申请用地呈报表及相关土地情况的证实等材料。如果撤销田喜林取得的国有土地使用证，应有有效的符合法律规定的证据，否则不利于行政行为的稳定性。辽阳市政府撤销田喜林的国有土地使用证的主要理由是郭福禄的证人证言，该证人证言直接关系到登记行为的合法性。如果采信，应依法通过庭审质证后，才能作为证据使用。田喜林主张，该证据仅为证人证言，且未经庭审质证，原审法院以此证据否认《审批表》等书证，缺少法律依据，该项上诉理由成立。另，在田喜林提供相关证据的前提下，原审法院并未审查土地批复是否存在违法之处不当。因此，原审法院认定事实不清，主要证据不足。
关于田喜林提出的刘振清、靳志刚超过复议申请期限问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。刘振清、靳志刚取得的是灯塔化纤厂的破产资产，灯塔法院于2014年2月13日作出民事裁定书，终结辽阳市灯塔化纤厂破产程序。在办理相关手续过程中，刘振清、靳志刚得知涉案土地使用权已于2001年办理在田喜林名下。因申请复议的颁证行为并未告知复议权和复议期限，参照当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，申请复议的期限应从刘振清、靳志刚知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。因此，刘振清、靳志刚于2014年6月9日申请复议并未超过法定复议期限。
关于田喜林提出的刘振清、靳志刚的原告主体资格问题。在刘振清、靳志刚取得的灯塔化纤厂破产后的资产中，南厂房的房屋所有权已经办理在灯塔化纤厂名下，该厂房占用的土地包含在田喜林的国有土地使用证中。因此，刘振清、靳志刚作为涉案土地的实际使用人具有原告主体资格。
综上，原审判决认定事实不清，证据不足，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销辽阳市中级人民法院（2015）辽阳行初字第00032号行政判决书；
二、发回辽阳市中级人民法院重审。
审 判 长 于 长 苓
审 判 员 曹 丽 华
审 判 员 王 永 宏
二〇一八年四月二十七日
法官助理 黄 辉
书 记 员 曲美丽（代）