中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再78号
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）卢培成，男，汉族，1953年5月17日出生，住河南省淇县。
委托诉讼代理人康备战，河南世纪唐人律师事务所律师。
再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）梁新玲，女，汉族，1957年11月18日出生，住河南省淇县。
委托诉讼代理人杨强，河南豫声律师事务所律师。
一审被告（二审上诉人）淇县人民政府，住所地河南省淇县人民路。
法定代表人王海涛，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人袁鹏飞，淇县国土资源局工作人员。
委托诉讼代理人苏广君，河南豫声律师事务所律师。
卢培成因梁新玲诉淇县人民政府土地行政登记一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终1521号行政判决，向本院申请再审。本院依法对本案进行了提审，并组成由审判员阎巍担任审判长，审判员董保军、梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
河南省鹤壁市中级人民法院一审查明：梁新玲于2004年7月23日办理了淇县房权证淇县朝歌镇字第000205**号房屋所有权证，对原淇县医药公司住宅楼二楼北第一、二单元享有所有权。2007年，原淇县医药公司通过法院裁定宣布破产。2008年5月29日，卢培成通过拍卖程序，整体购买了原医药公司的全部资产，包括该公司全部国有土地使用权。2010年4月29日，经卢培成申请，淇县人民政府为其颁发淇国用（2010）第06227号国有土地使用权证。2011年2月23日，梁新玲以淇县人民政府颁证程序违法为由，提起行政诉讼。2013年11月20日，鹤壁市中级人民法院对该案作出终审判决，撤销淇县人民政府为卢培成颁发的淇国用（2010）第06227号国有土地使用权证。2015年1月5日，卢培成重新提交土地登记申请书，淇县人民政府于2015年1月19日为卢培成颁发淇国用（2015）第00002号国有土地使用权证。梁新玲认为该颁证程序违反法律规定，提起本案行政诉讼，请求撤销淇国用（2015）第00002号国有土地使用权证。
该院认为：一、关于梁新玲是否具有本案一审原告主体资格的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，梁新玲系原淇县医药公司住宅楼二楼北第一、二单元房屋的所有权人，因该房屋占压土地与案涉土地证证载土地相邻，梁新玲与淇县人民政府的颁证行为有法律上的利害关系，故其具有一审原告诉讼主体资格。二、关于淇县人民政府颁发土地证的行为是否合法的问题。2008年5月29日，卢培成通过拍卖整体购得原淇县医药公司全部资产，淇县人民政府同意向卢培成出让涉案土地使用权。淇县人民政府应严格依照法律规定的程序予以登记，参照《土地登记办法》第九条第一款“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”之规定，本案中卢培成在申请土地登记时，未提交地籍调查表、地上附着物权属证明等相关材料，淇县人民政府对此未尽审查义务，亦未进行地籍调查以确认土地权属。此外，参照《土地登记办法》第四十一条“因法人或者其他组织合并、分立、兼并、破产等原因致使土地使用权发生转移的，当事人应当持相关协议及有关部门的批准文件、原土地权利证书等相关证明材料，申请土地使用权变更登记”之规定，案涉土地证登记类型为“变更登记”，淇县人民政府在颁发该土地证时将其认定为“初始登记”，明显错误。故淇县人民政府为卢培成颁发土地证的行为违反法定程序，应予撤销。关于淇县人民政府抗辩称根据豫国土资法［2008］146号文件的规定，案涉土地证不需指界签字的意见，因案涉土地的批准文件并未明确土地利用界线，故该条规定于本案并不适用，淇县人民政府的抗辩理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，该院于2016年5月13日作出(2016)豫06行初2号行政判决，撤销淇县人民政府为卢培成颁发的淇国用（2015）第00002号国有土地使用权证。
淇县人民政府、卢培成不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审查明的事实除与一审法院查明的事实一致外，另查明：一、2001年11月29日淇县医药公司与梁新玲签订卖房协议中明确：“保证二楼以上楼层正常走路”。二、在梁新玲所持房产证附图中显示本案争议土地标示为通行道路。
该院认为：由于在购房和办理房产证时就确定了梁新玲对争议土地的通行权，故梁新玲的权利不是相邻权，而形成了地役权，具有物权性质，梁新玲对本案被诉的土地登记行为具有起诉资格。淇县人民政府在淇县医药公司原持有土地证的范围内，将部分土地为卢培成颁发土地证，由于该颁证行为涉及到土地边界的变化，故淇县人民政府应当提供权属来源证明、地上附着物权属证明、原土地证书等材料外，还应当提供地籍调查材料，以证明土地边界的情况。淇县人民政府未进行地籍调查，造成颁证后本案边界的争议，属事实不清，程序违法。淇县人民政府对涉案土地曾经为卢培成颁发过土地证，在被生效判决撤销后又基于同一事实、理由及程序再次颁发同样内容的土地证，属拒不履行判决的违法行为，考虑到未造成损失和不良影响，本院仅予否定性评价，不再进行处罚。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，该院于2016年11月1日作出（2016）豫行终1521号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。
再审申请人卢培成不服，向本院申请再审称:一、本案二审认定事实和适用法律错误。地役权的成立应经供役地人和需役地人签订地役权合同，地役权合同未经登记不得对抗第三人。物权法定或由当事人约定才能成立，二审法院在案件审理中为梁新玲设定地役权没有法律依据。即使梁新玲在购买房屋时有地役权，因该权利未经登记，也是不能对抗再审申请人的权利；二、淇县人民政府为再审申请人颁发淇国用（2015）第00002号土地使用权证合法。再审申请人通过司法拍卖程序竞得原淇县医药公司破产财产，依照《土地登记办法》的规定，向淇县国土资源局提交了土地登记申请书等相关材料，淇县人民政府根据再审申请人的申请，依照《土地登记办法》第四十条、四十一条之规定，为再审申请人卢培成办理淇国用（2015）第00002号土地使用权证，符合法定程序。请求：一、撤销河南省高级人民法院（2016）豫行终1521号行政判决；二、撤销河南省鹤壁市中级人民法院（2016）豫06行初2号行政判决；三、判决淇县人民政府的颁证行为合法有效。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，梁新玲从原淇县医药公司处购买涉案土地上部分房屋后，卢培成经司法拍卖程序取得了涉案土地的使用权及其余房屋的所有权，此后卢培成没有改变涉案土地的四至和基本使用情况，在此情况下，被诉颁证行为并未涉及土地边界的变化。此外，从本案听证情况看，梁新玲与卢培成亦承认彼此之间不存在土地及地上附着物的权属争议，所以，虽然双方房屋所占土地相邻，但本案争议的实质问题并非土地权属纠纷，而是梁新玲因占用通道经营饭店产生的相邻通行权问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第一项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；”据此，相邻权受损属于行政诉讼原告适格的情形之一，但该条规定应当理解为权利人只能就对相邻权产生直接影响的行政行为提起诉讼，而不能理解为只要涉及相邻权，权利人即可对所有相关行政行为进行挑战。本案中，直接影响梁新玲通行权的是政府有关部门的规划行为及其与卢培成之间的相关民事权利义务关系，土地登记部门的颁证行为本身没有对梁新玲的合法通行权产生直接影响，梁新玲以缺失地籍调查为由质疑被诉颁证行为的合法性，无助于其权利的救济，也无法实现其提起本案诉讼的最终目的，其与本案被诉的土地颁证登记行政行为不具有法律上的利害关系，无权提起本案行政诉讼，其起诉依法应予驳回。对于梁新玲的相邻通行权问题，其可以通过其他途径予以救济。一审法院判决撤销淇国用（2015）第00002号国有土地使用权证，二审法院驳回上诉，维持原判，属适用法律错误，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，裁定如下：
一、撤销河南省鹤壁市中级人民法院（2016）豫06行初2号行政判决；
二、撤销河南省高级人民法院（2016）豫行终1521号行政判决；
三、驳回梁新玲的起诉。
一审案件受理费50元，退还淇县人民政府；二审案件受理费100元，退还淇县人民政府、卢培成各50元。
本裁定为终审裁定。3
审 判 长 阎 巍
审 判 员 董保军
审 判 员 梅 芳
二〇一七年十二月二十八日
法官助理 朱瑞强
书 记 员 曲飘原