浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1243号
上诉人（原审原告）义乌市开心生态农业开发有限公司，住所地浙江省义乌市义亭镇山景村。
法定代表人金永胜，董事长。
委托代理人鲍东红，男，1970年1月3日出生，汉族，住浙江省义乌市，系义乌市开心生态农业开发有限公司职工。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街21号。
法定代表人林毅，市长。
委托代理人方琪，义乌市人民政府办公室工作人员。
委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。
义乌市开心生态农业开发有限公司诉义乌市人民政府土地行政复议一案，金华市中级人民法院于2017年8月14日作出（2016）浙07行初322号行政判决。义乌市开心生态农业开发有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2017年9月20日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年11月29日公开开庭审理了本案。上诉人义乌市开心生态农业开发有限公司的委托代理人鲍东红，被上诉人义乌市人民政府的委托代理人方琪、王英豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告开心农业公司成立于2010年3月22日，法定代表人为金永胜。2010年1月8日，甲方义乌市义亭镇山景村民委员会与乙方金永胜等人签订《西川畈土地承包合同条款》，约定乙方作为承包方承包山景村耕地及山地270.4亩，承包期限为2010年5月28日至2028年12月31日止。原告与义乌市义亭镇山景村民委员会签订了《义乌市设施农用地复垦协议》，约定原告使用坐落于山景、西川畈、照山背土地4.5亩用于辅助用房，使用期限为2010年5月28日至2028年12月30日止。此后，原告向义乌市义亭镇人民政府申请位于山景村的设施农用地3000平方米，义乌市义亭镇人民政府于2015年9月30日审核2975平方米。2016年5月28日，义乌市义亭镇人民政府强制拆除了原告搭建的建筑设施2007平方米。原告不服，于2016年7月25日向被告申请行政复议，被告于同年7月28日受理。2016年9月18日，被告以情况复杂为由决定延长复议审理期限30日。2016年10月20日，被告作出《行政复议决定》，决定：1.确认被申请人义乌市义亭镇人民政府拆除房屋的具体行政行为违法。2.驳回申请人要求赔偿之请求。原告不服，提起行政诉讼。另查明，原告在庭审中认可曾将涉案建筑设施提供给义乌市逸景生态农业开发有限公司用于宴会经营。
原审法院认为，根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。原告开心农业公司承包了山景村的涉案土地后，向义乌市义亭镇人民政府申请设施农用地，义乌市义亭镇人民政府予以了审核，但没有义乌市人民政府审核同意的相关材料。据此，不能认定原告已经取得了设施农用地的批准。原告在该土地上搭建建筑设施，属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的“未经批准非法占用土地”情形。对于该土地违法行为，依法应由当地县级以上人民政府土地行政主管部门处理。义乌市义亭镇人民政府并非土地行政主管部门，其强制拆除原告的涉案建筑设施违反了土地管理法相关规定，被告义乌市人民政府据此确认其强制拆除行为违法并无不当。关于义乌市义亭镇人民政府是否应对原告被强制拆除的涉案建筑设施承担赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”等规定，明确了只有当事人的合法权益在国家机关及其工作人员履行职权时遭受侵害的，受害人才享有获得国家赔偿的权利。原告被强制拆除的建筑设施属于未经批准建设，其本身不具有合法性，该不合法的财产依法不受保护。被告据此驳回原告要求赔偿的请求亦无不当。综上，原告之诉请依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告义乌市开心生态农业开发有限公司的诉讼请求。
义乌市开心生态农业开发有限公司上诉称：一、一审法院对什么是“合法权益”没有正确认识，主观臆断认为一幢建筑没有经过某某文件规定的程序建设，该建筑的建设者或投资者就该建筑没有合法权益。任何事物存在在那里，就是合法的一个表现，不法利益和违法利益则是用行为来表现和处理的，只有配合相应的违法或不法行为，才会导致不良标签。二、一审法院和被上诉人对事实的认定不统一。被上诉人说上诉人改变了土地的使用用途，所以上诉人建设的房屋是违法建筑，所以上诉人要求的利益不是合法权益。而一审法院则说上诉人没有按照国土部和农业部的文件要求审批土地，所以地上建筑物不具有合法性。在行政审判中，法院审查的是行政机关的行政行为，而不是行政结果。本案中，一审法院首先把结果设定，就是支持行政机关这个审判结果不改变，在审理过程中为结果找理由而已。三、一审法院认定上诉人建房行为属于《土地管理法》中“未经批准非法占用土地情形”，完全置事实不顾。首先，国家事权是有严格划分的，认定是否经过合法批准是行政权力而非司法权力，法院没有权力绕过行政机关直接确定某情形是“未经批准非法占用土地”。只有当事人对国土部门的行政行为不服请求法院监督，法院才有权力去审查国土部门的行为正误。本案中，一审法院直接认定当事人被管理行政行为的性质，是侵权行为。其次，上诉人在一审时提交了相应的审批手续，审批材料经过当庭质证并被法院认可。“未经批准”是无稽之谈。第三，《国土部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》中的内容仅就农业设施的建设与用地如何申请审批作出规范，不是法律，不具有法律和行政审判依据的属性，不具有法律约束力。第四，上诉人审批土地的依据是《义乌市人民政府办公室关于完善设施农用地管理的意见》，在《意见》中义乌市政府直接将“审核审批权”给了“镇、街道”，上诉人有理由认为在设施农用地审批上，就是镇人民政府审批，义乌市政府不用盖章的。四、复议机关适用的所谓上诉人改变用途的事实理由所依据的《土地管理法》相关规定，已被一审法院所摒弃，代之以《国土部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，这能认为是适用法律法规正确吗？一审判决依据《行政诉讼法》第六十九条属于适用法律错误。五、一审法院审理本案严重超审限。本案于2016年11月1日受理，作出判决时间为2017年8月14日，审理时长9个半月。一审法院从未送达过案件延期通知，一审法院系超审限判案。综上，请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
义乌市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称：2010年上诉人承包山景村耕地及山地共计270.4亩后，向义亭镇人民政府提出申请，但未按照《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条规定报义乌市政府审核同意，就建成平房4栋。上诉人搭建的建筑设施，属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的“未经批准非法占用土地”情形，应当认定为违法建筑。上诉人后又租给义乌市逸景生态农业开发有限公司办“逸景山庄”餐饮营业，擅自改变土地用途。虽然义亭镇政府迳行以自己的名义实施强制拆除行为应认定为违法，但并不因此改变违法建筑的性质。违法建筑不属上诉人的合法权益，其提出的赔偿请求不符合《国家赔偿法》第二条的规定。答辩人“驳回申请人要求赔偿之请求”的决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。一审判决正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕义乌市人民政府作出的义政复决字[2016]第324号行政复议决定是否具备事实和法律依据、行政程序是否合法等审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。另查明，被诉义政复决字[2016]第324号行政复议决定的决定内容为：1.确认被申请人义乌市义亭镇人民政府拆除房屋的具体行政行为违法。2.驳回申请人义乌市开心生态农业开发有限公司要求赔偿之请求。上诉人义乌市开心生态农业开发有限公司向原审法院提起本案的诉讼请求为：撤销被诉行政复议决定的第二项内容。在二审庭审时亦称对被诉行政复议决定确认义乌市义亭镇人民政府拆除房屋的具体行政行为违法及行政复议程序没有异议。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”。第三十三条亦规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”。涉及本案，上诉人提交的《义乌市镇（街道）设施农用地审批表》，虽能证明其案涉建筑设施已根据被上诉人义乌市人民政府办公室2012年12月19日公布的义政办发（2012）159号《关于完善设施农用地管理的意见》，获得义乌市义亭镇人民政府的审核批准，但被上诉人提交的案涉建筑设施照片已证明案涉设施农用地明显改变了土地用途，用于餐饮经营。根据义政办发（2012）159号《关于完善设施农用地管理的意见》第四条“经营者要坚持农地农用原则，按照协议约定使用土地。设施农用地不得改变土地用途，严禁破坏耕作层，……。违反规定的，依法拆除……”之规定，其财产权益不受法律保护。故上诉人要求行政复议被申请人义乌市义亭镇人民政府予以赔偿，缺乏事实依据。被上诉人驳回上诉人要求赔偿之复议请求，并无不当。一审判决据此驳回上诉人的诉讼请求，亦无不当。上诉人义乌市开心生态农业开发有限公司提出的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人义乌市开心生态农业开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
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审判长 江 勇
审判员 董跃进
审判员 唐维琳
二〇一七年十二月十三日
书记员 张 莹
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