福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第115号
原告刘金珠，女，汉族，1937年11月28日出生，住莆田市涵江区。
委托代理人王志君，福建佘云律师事务所律师。
被告莆田市涵江区人民政府，住所地莆田市涵江区。
法定代表人陈万东，区长。
委托代理人林建忠，男，系涵江区国欢镇人民政府工作人员。
委托代理人陈超锋，福建融成律师事务所律师
第三人刘爱国，男，汉族，1968年08月29日出生，住莆田市涵江区。
第三人鲍美玉，女，汉族，1964年4月08日出生，住莆田市涵江区。
第三人刘翔宇，男，汉族，1986年9月29日出生，住莆田市涵江区。
第三人刘斌斌，男，汉族，1988年10月19日出生，住莆田市涵江区。
共同委托代理人李金兴，福建融成律师事务所律师。
原告刘金珠因诉请确认被告莆田市涵江区人民政府拆除行为违法一案，向本院提起诉讼。本院于2015年11月9日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，因案件与刘爱国、鲍美玉、刘翔宇、刘斌斌等4人存在利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼，于2015年3月24日、4月25日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人王志君，被告莆田市涵江区人民政府的委托代理人林建忠、陈超锋，第三人刘爱国等4人及委托代理人李金兴到庭参加诉讼。因案件协调扣除审理期限二个月，现本案已审理终结。
原告刘金珠诉称，原告所有的坐落于莆田市涵江区国欢镇都邠村三组新村51号的房屋，被列入被告涵江区兴涵水都片区改造拆迁范围。2014年8月1日，莆田市人民政府批准同意被告对涵江区兴涵水都片区改造建设用地拆迁补偿安置方案，但被告在没有征求原告同意，且原告在没有签署拆迁补偿协议的情况下，强行将原告的上述房屋拆除，至今未落实对原告被拆迁房屋的安置补偿。综上，被告的拆除行为侵犯原告的合法权益，明显违法，请求确认被告强制拆除原告房屋行为违法。
被告莆田市涵江区人民政府辩称，1、涉案就房屋已经签订《房屋征迁补偿安置协议书》并由原告儿子刘爱国交付征求指挥部，并非被告予以强制拆除。2涉案房屋归属原告家庭共有，原告儿子刘爱国作为家庭户代表申请分户，并由分户后的家庭成员签订《房屋征迁补偿安置协议书》合法有效。综上，涉案房屋已经签订《房屋征迁补偿安置协议书》且已交付给指挥部拆除，原告诉称被告对涉案房屋强制拆除没有事实依据，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人刘爱国等4人辩称，1、本案被征求房屋尚未被拆除，不存在强制拆除行为。2、第三人刘爱国有权对涉案房屋进行处分，第三人愿意承担对原告的赡养义务。虽然涉案房屋的土地证上登记的使用者姓名为原告，但根据《土地管理法》第62条的规定和“房随地走”的原则，涉案房屋系在农村宅基地上建造的房屋，其土地使用权及房屋属于家庭成员共有。且涉案房屋系刘爱国出资建造，刘爱国作为家庭户的户主，有权代表家庭对房屋进行处分。3、根据《涵江区兴涵水都片区改造（一期）建设用地征地拆迁补偿安置方案》第八条第（二）项第1点的规定，第三人愿意在获得的安置房中留出一套房产给原告居住并承担赡养义务。综上，涉案房屋目前尚未拆除，不存在强制拆除行为，第三人愿意承担对原告的赡养义务，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，被告在法定举证期限内向本院提以下证据：
A1、《福建省人民政府关于莆田市涵江区2013年度第十二批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地（2014）37号）；
A2、用地红线图；
A3、房屋拆迁平面图表、构筑物及气体附着物、计算表及明细表；
A4、门牌证、户口本、土地款《收款收据》及身份证复印件；
A5、选房审核表及房屋征迁补偿安置协议书；
A6、交房确认单；
A7、《莆田市人民政府征收土地方案公告》（莆市公（2014）6号）及照片；
A8、《莆田市国土资源局征地补偿安置方案公告》（莆国土资综（2014）162号）及照片；
A9、《移（分）户申请书》。
以上证据A1-A2，被告用以证明涉案房屋所在的土地位于征迁范围内；证据A3，被告用以证明对涉案房屋进行了实地丈量、调查复核；证据A4-A5，被告用以证明涉案房屋已经签订房屋征迁补偿安置协议；证据A6，被告用以证明涉案房屋由刘爱国交付给征迁指挥部；证据A7，被告用以证明莆田市人民政府依法发布征收土地方案公告；证据A8，被告用以证明莆田市国土资源局依法发布征地补偿安置方案公告；证据A9，被告用以证明刘爱国申请对拆迁编号C-01的房屋进行分户。
原告刘金珠向本院提交了以下证据：
B1、身份证，原告用以证明其具有原告诉讼主体资格；
B2、土地登记审批表，原告用以证明莆田市涵江区国欢镇都邠村三组新村51号房屋系其所有；
B3、《莆田市人民政府关于同意涵江区兴涵水都片区（一期）建设用地征地拆迁补偿安置方案的批复》，原告用以证明其房屋被列入被告征地拆迁范围；
B4、照片2张，原告用以证明被告实施了拆除房屋的行为。
第三人刘爱国等4人在举证期限内向本院提交了以下证据：
C1、《房屋征迁补偿安置协议书》3份；
C2、交房确认单；
C3、户口薄；
C4、1996年12月12日莆田市涵江区国欢镇都邠村委会《收款收据》；
C5、2015年2月16日莆田市涵江区国欢镇都邠村委会《证明》；
C6、门牌证。
以上证据C1-C2，第三人用以证明涉案房屋已签订补偿安置协议，并由刘爱国交付给征迁指挥部；证据C3-C6，第三人用以证明其与原告的身份关系，刘爱国为家庭户的户主，且涉案房屋由刘爱国出资建造。
上述证据均经庭审举证质证，本院归纳当事人的质证意见并认证如下：1、关于被告提交的证据。原告质证认为，对证据A1-A2没有异议；对证据A3-A6、A9“三性”均有异议；对证据A7-A8合法性没有异议，真实性无法确定，对证明目的也有异议。第三人质证认为，对证据A1-A9三性”均无异议。经审查，证据A1-A2、A7-A8，符合证据的“三性”，可以证明涉案房屋所在的土地位于征迁范围内，行政机关进行了征收和补偿安置的公告。证据A3-A6、A9，符合证据的形式真实性，但不足以证明被告就本案被拆除房屋已与房屋的权利人达成补偿协议的事实。2、关于原告提交的证据。被告对原告的证据B1、B3的“三性”没有异议，对证据B2的形式真实性没有异议，对证明目的有异议，对证据B4认为超过举证期限，也不符合证据形式要件。第三人质证认为，对证据B1-B2的“三性”没有异议，但对证明目的有异议。经审查，原告提交证据B1-B3符合证据的“三性”，可以作为证据采信，其中证据B1-B2可以证明原告系涉案房屋的权利人，具有原告诉讼主体资格；证据B3可以证明涉案房屋被列入被告征地拆迁范围；证据B4未注明拍摄时间、拍摄地点、拍摄人，不符合证据的形式要件要求，且已超过举证期限，不予采信。3、关于第三人提交的证据，被告质证认为，对证据C1-C6“三性”没有异议。原告质证认为，对证据，对证据C1-C6“三性”均有异议，且不能证明其证明目的。经审查，原告提交证据C1-C6符合证据的形式真实性，但不足以证明涉案房屋系刘爱国出资建造，及被告已经与涉案房屋权利人确定补偿安置协议的事实。
根据双方当事人提供的有效证据结合庭审笔录，可以认定如下法律事实：
2014年1月27日，福建省人民政府作出《关于莆田市涵江区2013年度第十二批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地（2014）37号），同意将莆田市涵江区境内农用地8.9357公顷转为建设用地。2014年2月28日，莆田市人民政府发布《征××告》对上述批复确定的用地范围进行征收。莆田市涵江区国欢镇都邠村三组新村51号房屋于1999年1月25日办理了土地使用权登记审批手续，登记的土地使用权人为原告刘金珠，并记载有土地证号为H99010**，但尚未办理房屋产权证。第三人刘爱国、鲍美玉系原告刘金珠的儿子、儿媳，第三人刘翔宇、刘斌斌系原告刘金珠之孙，且原告与4个第三人在同一家庭户，刘爱国为家庭户户主。
另查明，第三人鲍美玉、刘翔宇、刘斌斌等与被告于2014年3月17日签订了《房屋征迁补偿安置协议书》，并于2014年7月30日由第三人刘爱国将莆田市涵江区国欢镇都邠村三组新村51号房屋交付莆田市涵江区兴涵水都征迁工作指挥部。此后，被告对上述房屋的门窗进行了拆除，房屋主体部分尚未拆除。莆田市涵江区兴涵水都征迁工作指挥部系被告设立的临时机构。
本案双方当事人争议的焦点问题是：一、被告是否实施了拆除原告房屋的行为？二、被告实施拆除行为是否合法？对此，本院予以分析、认定如下：
一、被告是否实施了拆除原告房屋的行为？
原告认为，其提供的身份证、土地登记审批表、照片2张可以证明莆田市涵江区国欢镇都邠村三组新村51号房屋系原告个人所有，被告对原告房屋进行了拆除。
被告认为，涉案房屋的土地登记表上登记的使用者仅是家庭成员中推选的，不能证明产权人是原告个人，农村宅基地上建造的房屋，其土地使用权及房屋产权属于家庭成员共有，刘爱国作为家庭户的户主，有权代表家庭对房屋进行处分。且涉案房屋尚未拆除，仅仅卸除了部分门窗。
本院认为，涉案房屋所占土地虽然为农村宅基地，没有办理房屋产权证，但是办理了土地使用权登记，且土地使用权登记的权利人为原告刘金珠，根据《中华人民共和国物权法》第九条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”认定上述房屋土地使用权的依据要以土地管理部门的登记为准，故原告刘金珠系涉案房屋的土地使用权人。虽然被告对涉案房屋主体部份尚未拆除，仅仅卸除了部份门窗，但卸除门窗的行为属于拆除行为的一部分，故被告实际上已经对原告房屋实施了部分的拆除行为。
二、被告实施拆除行为是否合法？
被告认为其拆除行为合法，福建省人民政府作出《关于莆田市涵江区2013年度第十二批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地（2014）37号），同意将莆田市涵江区境内农用地8.9357公顷转为建设用地，原告的房屋所在宗地位于上述征地批复确定的用地范围内，且莆田市人民政府发布《征××告》对上述批复确定的用地范围进行征收，并由第三人鲍美玉、刘翔宇、刘斌斌等与其签订了《房屋征迁补偿安置协议书》征收为国有，第三人刘爱国将涉案交付莆田市涵江区兴涵水都征迁工作指挥部，故被告拆除国有房屋并不违法。
第三人认为，农村土地征收的补偿安置应该以家庭户为单位进行安置，刘爱国作为户主系家庭户的代表，根据政府规定的安置方案，按照分户进行补偿安置，父母由分户后的子女自行给予安置。而本案原告是基于个人持有土地登记表而认为涉案房屋系其个人所有，没有法律依据的。被告在与第三人在签订补偿安置协议及交房意见书后，对涉案房屋部分门窗进行拆卸是合法的，不存在强制拆除行为。
原告认为，涉案房屋列入征迁范围没有异议，但原告才是涉案房屋的所有权人，被告在没有通知原告对征迁房屋进行清点丈量，没有与原告签订补偿安置协议的情况下，将原告的房屋拆除是违法的。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，行政机关行使行政职权要有法律依据，符合法律规定。本案被告主张拆除行为合法的主要理由在于其对涉案土地及房屋的征收已经履行了“两公告一登记”程序，并与第三人签订了《房屋征迁补偿安置协议书》，并由第三人刘爱国交付了房屋，其依据房屋征收决定及协议书进行拆除并不违法。但根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”的规定，被告进行征收时并未对土地权属证书登记的权利人即原告刘金珠进行补偿登记，亦未依法对原告履行土地征迁程序。虽然被告提交了第三人刘爱国、鲍美玉等人与其签订的《房屋征迁补偿安置协议书》及交房确认单，但刘爱国、鲍美玉等人虽为原告的近亲属，却并非土地权利证书上的权利人，也没有证据表明刘爱国、鲍美玉等人系原告的委托代理人，故被告对原告土地上的附着物（房屋）实施拆除门窗的行为，缺乏依据。
综上，本院认为，行政机关作出行政行为应当合法。被告作为征收主体，在未对涉案土地使用权的权利人进行补偿登记，未依法履行土地征迁程序的情况下，实施了拆除原告房屋的行为，不符合法律规定，因拆除行为不可撤销，应当确认违法。被告及第三人的答辩意见不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告莆田市涵江区人民政府拆除原告房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告莆田市涵江区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 赖昌铅
代理审判员 魏各永
人民陪审员 陈 忠
二〇一六年七月十一日
书 记 员 吴 平
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。