河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫09行终62号
上诉人（一审原告）范县腾辉车业有限公司，住所地：范县产业集聚区新区产业园。
法定代表人韦灵学，该公司经理。
委托代理人窦培强，河南众孚律师事务所律师。
委托代理人杨阳，河南子建律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）范县国土资源局，住所地：范县新区板桥路西段。
法定代表人吴晓东，该局局长。
到庭负责人董建国，该局副局长。
委托代理人王新安，该局政策法规股股长。
委托代理人冯兴现，河南金谋律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）濮阳市国土资源局，住所地：濮阳市华龙区。
法定代表人乔小雨，该局局长。
到庭负责人史臣林，该局副局长。
委托代理人王银方，该局法制科科长。
委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。
范县腾辉车业有限公司（以下简称“腾辉公司”）因范县国土资源局、濮阳市国土资源局收回国有建设用地土地使用权决定及行政复议决定一案，不服台前县人民法院（2018）豫0927行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年5月9日公开开庭审理了本案。上诉人腾辉公司委托代理人窦培强、杨阳，被上诉人范县国土资源局副局长董建国、委托代理人王新安、冯兴现，被上诉人濮阳市国土资源局副局长史臣林、委托代理人王银方、王伟杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：原告腾辉公司于2014年2月24日以公开挂牌出让方式竞得范县新区金堤路与创业路交叉口西北角的地块编号为范地2014-C-3号，用途为工业用地，面积为58386.48平方米。与被告范县国土资源局于2014年6月12日签订建设土地出让合同（合同电子监管号为4109262014B03869）约定开工日期为2014年10月11日（交地确认书确定的交地日期为2014年7月11日），竣工日期为2016年10月10日之前。期间原告未在范县住房和城乡规划建设局办理建设工程规划许可证及施工许可证，只是拉起院墙，两年内未动工开发建设。被告范县国土资源局分别于2016年8月25日、2016年8月29日公告送达了范国土闲调〔2016〕003号闲置土地调查通知书，并于2016年12月28日组织听证后报请范县人民政府，范县人民政府于2017年8月16日作出范政土〔2017〕70号文件决定无偿收回原告该闲置土地的使用权。被告范县国土资源局根据该决定于2017年9月19日作出范国土资决字〔2017〕003号决定书，原告不服，于2017年11月4日申请行政复议，被告濮阳市国土资源局受理后依法分别向原告及被告范县国土资源局送达了行政复议受理通知书、行政答复通知书，并于2018年1月10日作出濮国土资复决〔2017〕第05号行政复议决定书，原告不服，诉至法院，请求依法撤销范国土资决字〔2017〕003号决定及濮国土资复决〔2017〕第05号行政复议决定。
另查明，原告腾辉公司未书面向范县人民政府等有关部门提出至今未动工开发原因的说明材料。
一审认为：第一，根据《闲置土地处置办法》第四条、第十四条第二款规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施；未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。故被告范县国土资源局具有处置该土地的主体资格。第二，原告腾辉公司与被告范县国土资源局签订建设土地出让合同约定动工日期为2014年10月11日，原告只对该涉案土地拉起院墙，未动工开发建设，符合《闲置土地处置办法》第二条、第十四条第二款规定属于闲置土地且未动工开发满两年的情形，经报范县人民政府批准，向原告下达无偿收回国有建设用地使用权决定，故被告范县国土资源局作出范国土资决字〔2017〕003号决定书事实清楚，证据充分。第三，被告范县国土资源局提交的案件来源登记表、闲置土地调查情况表、闲置土地调查通知书、闲置土地认定书、闲置土地情况告知书、闲置土地处置听证权利告知书、听证笔录、范政土〔2017〕70号文件及送达回证，能够证明被告范县国土资源局作出范国土资决字〔2017〕003号决定书适用法律正确、程序合法。第四，被告濮阳市国土资源局提交的行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、复议答复书、濮国土资复决〔2017〕第05号行政复议决定书，能够证明被告濮阳市国土资源局复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告腾辉公司的诉讼请求。
上诉人腾辉公司不服一审判决，上诉称：1、一审判决事实不清，证据不足。范县国土资源局制作的调查通知书以及范县人民政府土地管理文件即范政土〔2017〕70号文均载明涉案土地系因“截至目前开发建设用地面积占应动工开发建设用地面积不足三分之一，造成土地闲置为由”认定为闲置土地，但濮阳市国土资源局在行政复议决定中却认定涉案土地未进行开发。濮阳市国土资源局与范县国土资源局认定的事实相矛盾，在基本事实认定不同的情况下，濮阳市国土资源局作出复议维持决定既不符合事实也显然有违法律规定。一审法院既采用范县国土资源局的陈述事实又不撤销濮阳市国土资源局的复议决定属于认定事实不清。2、关于收回国有土地使用权的主体。腾辉公司认为被上诉人范县国土资源局以自己的名义向其送达《收回国有建设用地使用权决定书》不符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定收回土地使用权的主体是县级以上人民政府，第五十八条明确规定了人民政府土地主管部门收回土地使用权的五种情况，而本案涉案土地并不符合规定。此外，范县人民政府作出范政土〔2017〕70号文件决定收回涉案土地的使用权，但该文实际上并未向腾辉公司进行送达。3、一审判决适用法律不当。根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，闲置土地有两种情况，两种情况的处罚方式有明显不同。对于第一种情形的闲置土地，除了因不可抗力或者政府及有关部门的原因导致的以外，满一年的要缴土地闲置费，满两年的要无偿收回。而对于第二种情形的闲置土地，主要是与土地使用权人协商，依照《闲置土地处置办法》第八条的规定进行协商处置。范县国土资源局依据《闲置土地处置办法》第二条第二种情形将涉案土地认定为闲置土地，却没有按照《闲置土地处置办法》第八条的规定对该宗土地进行处置显然是适用法律错误。另，一审法院仅根据卫星航拍的地图就认定涉案土地只是建设了围墙，也违背客观事实。请求：1、撤销台前县人民法院（2018）豫0927行初6号行政判决并改判或者依法发回重审；2、本案上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人范县国土资源局答辩称：1、一审法院认定事实清楚、证据确凿。腾辉公司没有在受让的土地上依法动工开发建设的原因系腾辉公司自身的原因，并非属于政府、政府有关部门的行为造成的。腾辉公司自始至终没有办理建设工程规划许可证及施工许可证，没有动工开发建设。双方签订的国有建设用地使用权出让合同约定的动工日期为2014年10月11日，但是腾辉公司未动工开发建设，符合《闲置土地处置办法》第二条、第十四条第（二）项规定属闲置土地。范县国土资源局经范县人民政府批准后，于2017年9月19日作出无偿收回国有建设用地使用权决定符合《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定。范县国土资源局根据以上事实，依据《闲置土地处置办法》第二条认定涉案土地为闲置土地事实清楚。2、范县国土资源局有权向腾辉公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》。范县国土资源局根据范县人民政府作出的范政土〔2017〕70号文件，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《闲置土地处置办法》第四条、第十四条第（二）项规定，依法向腾辉公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》符合法律规定。3、一审法院适用法律正确。腾辉公司没有在受让的土地上依法建设系由其自身的原因造成的，并非属于政府及政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，所以不适用《闲置土地处置办法》第八条的规定。一审判决适用《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》第十四条第二款规定，适用法律正确。请求：驳回上诉、维持原判。
被上诉人濮阳市国土资源局当庭答辩称：1、腾辉公司提出行政复议申请后，濮阳市国土资源局依照法定程序受理并通知了双方当事人，在法定期限内作出行政复议决定，适用法律正确、程序合法。一审判决对该事实的认定清楚、证据确凿。2、濮阳市国土资源局在复议决定中认定的土地闲置的事实与范县国土资源局认定的事实完全一致，并不存在腾辉公司所称的矛盾之处。3、依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条的规定，范县国土资源局具有处理闲置土地的资格。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉、维持原判。
本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。
经开庭审理，合议庭将本案争议焦点归纳如下：1、范县国土资源局是否具有收回国有建设用地使用权的法定职权；2、涉案土地是否构成未动工开发满两年；3、范县国土资源局的收回国有建设用地使用权决定及濮阳市国土资源局的行政复议决定程序是否合法。
本院认为：一、关于范县国土资源局是否具有收回国有建设用地使用权的法定职权的问题。腾辉公司主张依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，收回土地使用权的主体应是县级以上人民政府。经查，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条共有三款，第一款、第三款是对耕地使用权收回的有关规定，第二款是针对以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地的规定。本案涉案土地性质明确为工业用地，对工业用地土地使用权的收回以上条款并未规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。《闲置土地处置办法》第四条规定，市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。以上规定明确了市、县国土资源主管部门具有收回国有建设用地使用权的法定职权。由此可以认定，范县国土资源局具有作出本案建设用地使用权收回决定的法定职权，腾辉公司该上诉理由不能成立。
二、关于涉案土地是否构成未动工开发满两年的问题。《闲置土地处置办法》第三十条规定，动工开发是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。涉案土地自2014年7月11日交付至今未办理施工许可证，不符合法律规定的动工开发的条件。涉案土地约定开工建设时间为2014年10月11日，范县国土资源局作出闲置土地认定时间为2016年11月10日，可以认定涉案土地已构成未动工开发满两年。腾辉公司诉称的未办理施工许可不等于未动工开发没有法律依据，该上诉理由不能成立。
三、关于范县国土资源局的收回国有建设用地使用权决定及濮阳市国土资源局的行政复议决定程序是否合法的问题。首先，范县国土资源局在作出本案土地使用权收回决定前履行了案件来源登记、闲置土地调查、闲置土地认定、闲置土地情况告知、闲置土地处置听证、闲置土地报批等程序并制作了相应的法律文书，程序正当，符合法律规定。其次，濮阳市国土资源局提交的行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、复议答复书、行政复议决定书，能够证明濮阳市国土资源局复议决定程序合法。
四、关于腾辉公司诉称濮阳市国土资源局复议认定的事实与范县国土资源局认定的事实不一致的问题。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第二十二条的规定，复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。本案中濮阳市国土资源局在范县国土资源局认定的事实基础上，将腾辉公司未办理建设工程规划许可证及施工许可证的情况予以补充，并将作出本案建设用地使用权收回决定的法律依据进一步明确，属于对原行政行为的补正，符合法律规定。因此，濮阳市国土资源局作出本案复议维持决定并无不妥。一审法院将复议决定与原行政决定作一体性审查并无不当。
另，对腾辉公司诉称其涉案的闲置土地应当依照《闲置土地处置办法》第八条的规定处理的主张，因腾辉公司未能提供其对涉案土地未进行开发是由于政府、政府有关部门的行为造成的相关证据，且范县国土资源局提交的证据已足以认定涉案土地未开发并非政府、政府有关部门的行为造成，因此该上诉理由不能成立。
综上，范县国土资源局作出范国土资决字〔2017〕003号决定、濮阳市国土资源局作出濮国土资复决〔2017〕第05号行政复议决定均认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。腾辉公司的上诉理由均不能成立，对其上诉请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼费50元，由上诉人范县腾辉车业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 贾向阳
审判员 周培勋
审判员 葛传立
二〇一八年五月二十九日
书记员 刘伟伟