山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行终字第3号
上诉人（原审第三人）高为吉。
委托代理人江心士，山东纵横统一律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）王玉兰。
委托代理人李娟，山东文思达律师事务所律师。
原审被告济宁市市中区人民政府。
法定代表人李新斗，区长。
委托代理人刘昆，济宁市国土资源局市中区分局工作人员。
委托代理人廉俊武，济宁市国土资源局市中区分局工作人员。
上诉人高为吉因土地行政登记一案，不服济宁高新技术产业开发区人民法院（2013）济高新区行初字第123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月10日公开开庭审理了本案，上诉人高为吉及其委托代理人江心士，被上诉人王玉兰的委托代理人李娟，原审被告济宁市市中区人民政府的委托代理人刘昆、廉俊武到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审判决认定，原告王玉兰与高继尧系夫妻关系，第三人高为吉为其长子。三人均系原济宁市市中区观音阁乡东发居民委员会村民。1990年1月20日，济宁市市中区土地管理局依高继尧提供的《土地登记申请书》、《界址调查表》、《地籍调查表》、《济宁市市中区观音阁乡五里营村委统一规划住宅用地证明》、《济宁市城镇土地申报登记验收单》为高继尧颁发了中集建（90）字第080207090104号《集体土地建设用地使用证》。该集体土地使用证载明：土地使用人“高继尧”、地址“市中区东五里营一村”、用途“住宅”、用地面积“202.50（平方米）”。1995年7月11日，济宁市市中区土地管理局依济宁市市中区观音阁乡东发居民委员会出具的：“土管局：兹有我居委居民高继尧同志，前往你局办理土地证更名为其长子高为吉同志为土地使用者。”的证明为第三人高为吉办理了中集建（95）字第080207090104号集体土地建设使用权变更登记。土地使用人由“高继尧”变更为“高为吉”，其他登记事项与中集建（90）字第080207090104号土地使用证一致。2000年2月，高继尧去世。2012年9月，原告王玉兰所居住的片区土地被政府征收，房屋被拆迁。在安置补偿中得知补偿对象为高为吉，继而知道丈夫高继尧的土地使用权证书被变更为高为吉。2013年7月12日，原告王玉兰诉至法院，请求确认被告济宁市市中区人民政府变更土地登记证的行政行为违法并给予撤销。
原审法院认为，本案争议的土地登记变更行为发生于1995年7月，判断被告变更土地使用权登记的行政行为是否合法，应适用当时的相关土地变更登记的法律、法规。1989年11月18日颁布的《土地登记规则》第三十七条规定：“土地管理部门根据土地使用者、所有者及他项权利拥有者申请变更土地登记的申请书经地籍调查、审核，符合变更土地登记规定的，报人民政府批准后，变更注册登记，更换或更改土地证书，地籍图、土地归户册作相应的更改”。1991年4月8日的国家土地管理局《关于对贯彻﹤中华人民共和国土地管理法实施条例﹥几个问题的答复》规定：“土地管理部门在办理变更登记手续前，应当对当事人的变更登记申请进行审查”。依照上述法律、法规，土地管理部门在变更土地登记时，应对土地使用者、所有者的申请经过调查、核实后报人民政府批准方可实施变更登记。换言之，变更土地登记，土地使用者、所有者应提出申请，人民政府应有批准文书。具体到本案，高继尧、高为吉作为土地变更登记前后的土地使用者、所在居民委员会作为土地所有者应提出土地变更登记申请，济宁市市中区人民政府应有批准土地变更登记的文书。作为土地管理部门的济宁市市中区土地管理局对作为高继尧配偶的王玉兰是否同意变更亦应进行审查。被告仅依据济宁市市中区观音阁乡东发居民委员会出具的信函为第三人高为吉办理土地变更登记，属主要证据不足，应依法确认该具体行政行为违法。原告要求确认被告变更土地登记的具体行政行为违法的诉讼请求，有事实和法律依据。涉案土地现已被政府依法征用，地上房屋已被拆迁，本案争议的中集建（95）字第080207090104号集体土地建设使用权证书失去效力，已不具可撤销内容，原告要求撤销上述证书无实际意义。原告王玉兰是一名没有文化的家庭妇女，1995年时已年逾七十，对记载家庭重要事项的证书无力保管进而对土地证书变更不知晓，亦在情理之中。原告王玉兰向本院提供2012年9月10日高为吉与房屋拆迁安置部门签订的房屋征收补偿安置协议书和高为吉与所在街道办事处、村委会签订的房产分割相关问题的承诺。证明原告于2012年9月应当知道土地登记变更事宜，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉之日起计算，但从知道或者应当知道具体行为内容之日起最长不得超过两年。从原告王玉兰于2012年9月应当知道土地登记变更至起诉之日并未超过两年。因此本案并未超过起诉期限。被告及第三人关于原告起诉已超过起诉期限的观点，证据不足，应不予支持。本案所诉争的标的为被告颁发的中集建（95）字第080207090104号集体土地建设使用证，而非济宁市人民政府核发后的集体土地建设使用证，因此，济宁市市中区人民政府是本案适格的被告，济宁市市中区人民政府关于其不是本案适格被告，济宁市人民政府应为本案被告的观点，无事实依据，应不予采纳。原告王玉兰虽未参加诉讼，但其提交了合法的委托代理手续，其委托代理人参加诉讼符合法律规定，第三人无证据证实本案诉讼非王玉兰真实意思表示，故对第三人的此项辩解意见不予支持。综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决：确认被告济宁市市中区人民政府为第三人高为吉颁发中集建（95）字第080207090104号集体土地建设使用证的具体行政行为违法。案件受理费50元，由被告济宁市市中区人民政府负担。
宣判后，高为吉不服原审判决，向本院提出上诉称，被上诉人王玉兰提起行政诉讼，已经超过起诉期限。上诉人系家中独子，土地使用权变更至上诉人名下，被上诉人知晓且同意，亦符合农村习俗。本案所诉土地使用证已于1999年由济宁市人民政府换发新证，原证已被注销，被上诉人将济宁市市中区人民政府列为被告主体错误。被上诉人提起行政诉讼，并非其本人真实意思表示。原审被告作出变更登记，程序并无不当。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人王玉兰辩称，原审被告变更土地使用权登记的行为违法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告济宁市市中区人民政府辨称，本案诉争的中集建（95）字第080207090104号集体土地建设用地使用证已被原中区土地管理局收回注销，并且由济宁市人民政府于1999年为上诉人换发新版使用证，故济宁市市中区人民政府作为被告不适格。本案已经超过起诉期限，起诉期限应从1995土地使用证变更时起算。被上诉人王玉兰现已92岁高龄，本案诉讼是否是其真实意思表示，需要调查核实。原审被告为高继尧办理变更登记时，不仅有村委出具的证明材料，亦有高继尧提供的土地使用证原件，该变更是当事人的真实意思表示，事实清楚，证据充分，原审被告颁发中集建（95）字第080207090104号集体土地建设用地使用证的行为合法。请求二审法院撤销一审判决，维持原审被告所作的具体行政行为。
二审法院审理查明的事实与一审法院一致。
本院认为，本案有四个争议焦点：一、本案诉讼是否为被上诉人王玉兰的真实意思表示；二、被上诉人提起行政诉讼是否超过起诉期限；三、济宁市市中区人民政府作为原审被告主体是否适格；四、原审被告向上诉人高为吉颁发中集建（95）字第080207090104集体土地建设用地使用证的行为是否合法。关于第一个焦点问题，虽然被上诉人年事已高，但其向法院提交了合法的委托代理手续，上诉人亦未提供其他充足证据证明被上诉人进行委托时丧失行为能力，故上诉人关于本案诉讼不是被上诉人真实意思表示的主张，本院不予支持。关于第二个焦点问题，上诉人主张被上诉人提起行政诉讼超过起诉期限，上诉人应对其主张承担相应的举证责任。虽然本案所诉行政行为发生于1995年，但被上诉人提供的证据显示其于2012年9月才知道土地使用权变更的事实，上诉人亦未提供其他充分证据证明被上诉人在该时间之前已知土地使用权变更的事实，故被上诉人于2013年7月向法院提起行政诉讼，并未超过起诉期限的规定。关于第三个焦点问题，本案诉争的行政行为即济宁市市中区人民政府1995年为上诉人颁发中集建（95）字第080207090104集体土地建设用地使用证的行为，虽然济宁市人民政府后对该土地使用证换发新证，但并未改变原证的内容，济宁市市中区人民政府作为被诉行政行为的作出机关，主体适格。关于第四个焦点问题，本案被诉行政行为系变更土地登记行为，该行为发生于1995年，应适用1989年11月18日国家土地管理局颁布的《土地登记规则》的相关规定，根据该规定，进行变更土地登记时，需提供土地使用者、所有者及他项权利拥有者的申请书，本案中，并没有原土地使用权人高继尧签字的申请书，不能证明该变更登记系高继尧的真实意识表示。同时1993年2月23日国家土地管理局下发《关于变更土地登记的若干规定》（（1993）国土［籍］字第33号）对变更土地登记亦有详细规定。该规定第二部分-
变更土地登记程序，规定：“变更土地登记的程序分为：1、变更土地登记申请2、变更地籍调查3、审核4、注册登记5、换发或者更改土地证书、核发他项权利证明书”。该规定第三部分-
变更土地登记申请，规定：“…变更土地登记申请人在办理变更土地登记申请时，除以上规定提交的资料外，还须提交下列资料：1、变更土地登记申请书2、变更土地登记申请人的法人和法人代表证明、个人身份证明或者户籍证明3、土地证书或者他项权利证明书4、地上建筑物、附着物权属证明5、土地管理部门要求提交的其他资料。”该规定第五部分-
变更土地登记审核，规定：“土地管理部门根据变更土地登记申请人提交的资料和变更地籍调查结果对申请人资格、变更内容、变更依据进行审核。经审核符合规定要求的，由审核人员在变更土地登记审批表内填写准予变更土地登记的依据、结果和审核人员姓名，并加盖审核人员印章和土地管理部门公章。”该规定第七部分-
换发或更改土地证书、核发他项权利证明书，第（二）更改土地证书，规定：“土地权属变更以外的其他类型变更的，按以下程序更改土地证书：1、在发生变更栏目内加盖“变更”印章；2、在“变更记事”栏注明变更的内容及日期，并由经办人签名盖章同时加盖土地管理部门公章；3、将更改的土地证书发给土地所有者、使用者。”依据以上规定，本案中，原审被告在进行被诉土地变更登记时，未按照相关程序进行办理；变更土地登记申请阶段，缺少需提交的申请材料，如：高继尧签字的变更土地登记申请书、高继尧的个人身份证明、地上建筑物、附属物权属证明；变更土地登记时未进行地籍调查及登记审核；虽然在土地登记审批表备注中注明“同意高继尧的土地使用权变更为高为吉”，但未填写准予变更登记的依据，同时亦并没有经办人签名盖章。综上，原审被告为上诉人颁发中集建（95）字第080207090104集体土地建设用地使用证事实不清，证据不足，程序违法，一审法院确认该行政行为违法，并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律并无不当，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高为吉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 鹏
审 判 员 张 玲
代理审判员 惠 慧
二〇一四年二月十四日
书 记 员 汪孟菊