浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终213号
上诉人（原审原告）徐雨信，男，1938年5月22日出生，汉族，住丽水市莲都区。
上诉人（原审原告）徐旭祥，男，1967年3月5日出生，汉族，住址同上。
上诉人（原审原告）徐旭伟，男，1973年5月18日出生，汉族，住址同上。
上诉人徐雨信、徐旭伟的共同委托代理人，徐旭祥。
三上诉人的共同委托代理人王善才，浙江法和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府。住所地：丽水市莲都区解放街**号。
法定代表人杨秀清，区长。
委托代理人卢土法、朱威，丽水市莲都区人民政府法制办公室工作人员。
徐雨信、徐旭祥、徐旭伟诉丽水市莲都区人民政府不履行法定职责一案。丽水市中级人民法院于2016年1月22日作出（2015）浙丽行初字第40号行政裁定。徐雨信、徐旭祥、徐旭伟不服，向本院提出上诉。本院于2016年3月7日立案受理后依法组成合议庭，并于同年4月18日公开开庭审理了本案。上诉人徐旭祥及上诉人徐雨信、徐旭伟的委托代理人徐旭祥和三上诉人的共同委托代理人王善才,被上诉人丽水市莲都区人民政府副区长叶建光及其委托代理人卢土法、朱威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为，国土资源部根据《中华人民共和国土地管理法》制定的《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项已明确农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理，本案中三原告徐雨信、徐旭祥、徐旭伟认为其农村土地承包经营权受到苏埠村村民委员会侵害，可以根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条之规定，通过自行和解，申请调解、仲裁，直接向人民法院起诉等途径予以救济，法律并未赋予人民政府农村土地承包经营权争议案件的管辖权，三原告的起诉不符合法定条件。原告主张“本案所涉土地并非依据《中华人民共和国农村土地承包法》取得的承包权，故本案应适用《中华人民共和国土地管理法》，根据该法第十六条之规定，被告莲都区人民政府有对本案权属争议作出行政裁决的职责”。对此，经审查认为，《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项将农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理，并不以取得土地承包经营权的法律、规定等依据的变迁而区别对待，也即只要属农村土地承包经营权争议案件，一律不作为土地权属争议案件受理。因此，对原告该主张不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项、第二款之规定，裁定驳回原告徐雨信、徐旭祥、徐旭伟的起诉。
徐雨信、徐旭祥、徐旭伟上诉称：一、按1982年分山、分田、分地政策“分到”的农民土地种植权和2003年3月1日后依《土地承包法》通过订合同的农民或非农民依承包合同取得的农村土地承包经营权是完全不同的土地种植权。两者有明显区别：1、依据不同；2、承种期限不同。1982年时，我们三户户口（内有六个人口）中农业人员按政策分到山、田、地，是政策惠农所得，永久种植，没限期限。而2003年后种植户是依承包合同取得承包种植权，是依合同取得，到时后就交回集体统一另行发包的。3、交承包费待遇，标准不同。1982年农户分到山、田、地，可无限期永久种植，无需向村集体上交承包费。而2003年依土地承包合同的承包方，向发包方交费是由合同约定的。4、土地流转的权利主体和转包种植等限定不同。1982年分到山、田、地时，法律没规定可以流转转包，是当“人口粮”、“责任田”，相当于自留地、自留田分到人、分到户的，户内成员人人是土地使用权人。2003年后，依合同承包来的种植权属于承包人，不是户内每个成员都有承包种植权的。5、分山分田分地，不一定“分”明面积，四至界线组内村民没有意见就行，不必有合同。而承包合同中是要写明承包面积，发包方和承包方都签字同意。所以，一审中法院把“只要是农村土地承包争议案，均一律不作为土地权属争议案受理”的判断是错误的。二、1982年是村分到队，队分成几个组，组内8户农民内部协商分完这几块田地。并没有进行过承包界限之争，与村委会并非平等的合同平等主体关系。三、1982年三上诉人户取得的土地使用权，不是向村委依合同“包”来，而是依国家政策“分”到“享受”到的国家政策的种植权利，故双方该地块的种植权之争，是土地权属之争，不是承包合同的经营权之争。莲都区政府有职责依土地管理法第16条作出行政裁决。而不能由三上诉人与村委会进行不平等主体间的民事权利义务之争
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当时连合同也没有，双方地位又不平等，怎么能进行民事诉讼？更重要的是1982年时，后十多年于2003年3月1日生效的土地承包法还没有，故而，一审法院驳回三上诉人起诉，是剥夺诉权。四、我们三户从1982年“分到”这片土地后就开始种植，一直种到2013年，三十多年没纠纷，即使河道改造挖了些河岸，减少了面积，又被部分村干部挖沙毁坏了部分沙地，我们反对，报警说他们破坏土地！己获6917元赔偿后，这片地仍是由我们管理至今。从中可以看出，这不是合同承包关系。如果是平等合同主体关系，那么村委起诉，解除合同，收回土地，作点赔偿不就行了？因为双方不是平等主体间合同关系，所以也没有合同可以解除。双方没有平等的合同关系，是无法以民事诉讼解决平等主体争执的，只有由政府出面裁决，才能彻底解决纠纷。五、三上诉人的这处分到的土地，在此案判决解决好之前，要求法院通知政府或基层，保护现场，不能改变三十多年来形成的种植地貌，防止破坏现场。六、从适用法律来讲，因为我们取得土地“分配种植权”（不是合同承包权）的时候还没有土地承包法，故只能适用先行生效的土地管理法。综上，请支持上诉请求。
丽水市莲都区人民政府答辩称：一、上诉人诉答辩人不履行行政裁决职责，系为对农村土地承包权争议解决法律制度不了解。上诉人的土地系1982年分得三大块“责任地”用于农业种植，后因国家征收与村委会就安置补偿费分配产生纠纷，要求答辩人对该土地承包权迳行裁决。根据上诉人的土地承包权纠纷和《中国人民共和国农村土地承包法》和《土地权属争议调查处理办法》之规定，对农村土地承包经营权纠纷，答辩人并无该权力和职责。二、讼争的土地适用《土地承包法》调整的范围，首先根据《土地承包法》第二条的规定，本法所称农村土地，是指农村集体所有和国家依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、以及其他依法用于农业的土地。综上所述，请求驳回上诉，维持原裁定。
庭审中，双方当事人围绕着莲都区人民政府是否存在不履行法定职责情形的审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，根据中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（中发[1982]1号）文件中关于农业生产责任制第（二）项中有关论述“包干到户这种形式，在一些生产队实行以后，经营方式起了变化，基本上变为分户经营、自负盈亏；但是，它是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系”，故上诉人诉请事项应属于农村土地承包经营权争议纠纷。依据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项明确规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条、第四条的规定，上诉人就涉案纠纷可以通过自行和解，申请调解、仲裁，直接向人民法院起诉等途径予以救济，法律并未赋予人民政府对农村土地承包经营权争议案件进行确权裁决的管辖权。上诉人起诉被上诉人不履行法定职责事项不符合法定起诉条件。原审裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。综上，上诉人的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年四月十九日
书 记 员 徐一菁