安徽省枞阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）枞行初字第00014号
原告：胡锦梅，汉族，退休职工，住安徽省桐城市。
委托代理人：刘宝国，安徽文都律师事务所律师。
被告：桐城市人力资源和社会保障局，住所地安徽省桐城市。
法定代表人：吴绳武，该局局长。
委托代理人：开金波，该局法规科科长。
委托代理人：黄志武，安徽正维律师事务所律师。
原告胡锦梅与被告桐城市人力资源和社会保障局（下称桐城市人社局）行政确认一案，原告于2015年9月向安庆市中级人民法院提起诉讼，安庆市中级人民法院于2015年9月28日作出（2015）宜行辖字第00031号行政裁定书，指定本院审理。本院2015年10月21日立案受理后，于同年10月25日向被告桐城市人社局送达起诉状副本及应诉通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法由审判员邓翔担任审判长，与审判员吴莉华、人民陪审员周官生组成合议庭，于2015年12月3日公开开庭进行了审理。原告胡锦梅及其委托代理人刘宝国，被告桐城市人社局的委托代理人开金波、黄志武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告桐城市人社局根据原告胡锦梅的申请，于2015年7月3日给原告办理职工退休证，核定原告参加工作时间为1995年1月，原告应以1995年1月其补交了养老保险当月起计算参加工作时间。原告以其参加工作时间是1985年，被告认定的原告开始工作时间不当而提起本案诉讼。
桐城市人社局于2015年11月4日向本院提交了作出被诉具体行政行为的依据：
（一）、事实依据方面：原告胡锦梅的身份证复印件、2015年5月份申报退休人员《档案核实情况登记表》、桐城市社会保险事业管理局《证明》一份。证明原告在劳动部门没有建立个人档案，没有被正式招收、录用的材料；原告诉称的工作期间，既不是国家劳动计划指标以内招收使用的合同制工人，也不是符合当时法律规定的“临时工”，其要求认定“连续工龄为30年”的主张没有事实及法律依据；由于原告自1995年1月开始申办养老保险并缴纳养老保险费，被告据此认定1995年1月为原告“参加工作的时间”，并无不当。
（二）、程序依据方面：《桐城市职工退休审批表》、2015年5月拟准推许退休人员公示、桐人社发（2015）72号《关于严宏龙等八十七位同志退休的通知》及附件《退休人员花名册》，证明被告依据原告申请审核原告档案中的出生年月、参加工作时间和参保缴费情况，并据此颁发《退休证》，被告颁发《退休证》的具体行政行为程序合法；
（三）、法律依据方面：《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》第8条、《国营企业招用工人暂行规定》第11条、《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（国发{1986}77号）、1989年国务院第41号令《全民所有制企业临时工管理暂行规定》、劳社厅函（2002）323号《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》，证明被告认定1995年1月为原告“参加工作的时间”的法律依据，原告主张的工作经历不能被计算为连续工龄的法律及政策依据。
（四）、职权依据方面：《中华人民共和国社会保险法》第7条第2款、《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》第3条第1款，证明被告的职权依据及主体资格。
原告诉称：原桐城市服装工业公司前身为桐城县服装厂，2004年6月破产。原告胡锦梅根据当时“每人交纳2000元就进厂就业上班”等有关规定，于1985年6月向服装厂缴纳2000元，同月进厂作为合同工从事缝纫技工岗位，并与厂签订了劳动合同。合同约定：合同一定三年，期满后，企业没有重大变化继续延期，由厂发一年学徒工资每月23月，并实行计件工资，医药费和病假工资、劳保福利享受正式职工待遇。原告连续在该厂上班至2003年6月。公司因濒临破产实行停产，原告同单位其他职工同时待岗在家，由单位支付最低生活费，次年由于单位破产下岗。因原告原单位以原告等系合同工为由，一直未为原告依法缴纳养老保险。2003年7月，原告与相同情况的四人向劳动部门提起劳动仲裁，桐城市劳动仲裁委员会在依法调查、开庭审理后于同年8月18日作出桐老仲裁字（2003）第25号仲裁裁决书，认定原告等1985年6月进厂一直工作到2003年6月，在被诉单位工作时间均在十年以上，合同期满后虽然没有办理续订手续，但劳动关系依然存续，理应依法为其办理养老保险。在1995年劳动法实施后，取消了就业转正的办理手续，双方签订的劳动合同作为确定劳动关系、明确双方权利和义务的唯一依据，因此裁决原告的原单位为原告等四人从1995年1月1日起办理养老保险手续。该裁决生效后，桐城市服装工业公司为原告等四人办理了养老保险手续，原告自此个人缴纳养老保险费至退休。但原告在到被告处办理退休时，被告却以原告在单位不是固定工为由，对原告从1985年参加工作到1994年期间未认定为参加工作时间。劳动和社会保障部《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》劳社厅函（2002）323号文件规定：对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。在当地实行养老保险社会统筹前的临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限。因此，原告作为劳动合同制工人，理应从被招收为劳动合同制工人时的1985年6月起至1995年1月1日前的工作时间合并计算为连续工龄。同时被告对原告的退休审批程序违反法律规定，认定原告1995年1月为原告参加工作时间事实证据不足，适用法律法规错误。导致原告的工龄少算了9年多，进而使原告的退休金比同时参加工作的少了一半多，严重侵犯了原告的合法权益。现要求判决撤销被告于2015年7月3日颁发给原告的桐人社发（2015）72号职工退休证，重新给原告颁发职工退休证，认定原告参加工作时间为1985年6月。
胡锦梅向本院提交并在法庭上出示如下证据：
（一）、胡锦梅的身份证复印件，证明原告的身份情况；
（二）、原告的《职工退休证》，证明被告核定原告的参加工作时间为1995年1月1日；
（三）、桐劳仲裁字（2003）第25号《仲裁裁决书》、2003年桐城市社保局函、市政府副市长函，证明原告参加工作时间为1985年6月；1987年2月学习班人员表、1987年3月至2003年8月县服装厂职工领工资表、工资发放花名册6份、县服装厂职工发放89年度劳保福利表、县服装厂职工发放1989年度药费表。证明原告在原单位上班学习，合同工待遇同正式工待遇一样；
（四）、终止事实劳动关系证明，证明原告在2004年7月因为单位破产，同其他正式工一样被解除劳动关系并给予了经济补偿；
（五）、企业、职工基本养老保险缴费登记卡，证明原告的原单位根据仲裁裁决书从1995年起为原告办理了养老保险缴费手续；
（六）、桐城市安全生产管理监督局出具的《证明》、陈某出具的《证明》、方明生出具的《证明》，证明：1、原桐城市服装厂为集体所有制企业，隶属于桐城市经贸委；2、原告于1985年6月参加工作并且曾经用名胡井梅、胡景梅，一直上班至2003年6月。
（七）、庭审中，经原告申请，本院通知证人陈某（1982年5月-1992年6月担任服装厂的厂长）出庭作证。陈某证实，原桐城县服装厂为原桐城县直大集体性质企业，胡锦梅从1985年经过当时县及主管局桐城县二轻局同意由服装厂招收入厂，当时一起招录人员有80人，招工方案没有在二轻局备案，但是当时招工是经过二轻局同意的。
被告辩称：一、被告桐城市人社局作出的桐人社字（2015）72号《退休证》法定职权依据充分。根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》（劳社（2008）45号）第三条第一款规定，参保人员退休由各级劳动保障行政部门负责批准。因此被告对审核原告退休具有相应的法定职责。二、被告桐城市人社局批准胡锦梅退休的程序合法。根据《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》（劳社（2008）45号））第三条第二款，退休审批要经过申报、受理、审查、复核、公示、批复等环节，严格按程序进行。被告依据原告的申请，经人社窗口受理后，经办人员对原告的有关情况进行了审查，后在2015年5月14日在网上发布公示，批准原告退休，严格依照法定程序办理，程序合法。三、被告作出的《退休证》认定事实清楚、证据充分。按照《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》第八条（二）项的规定，参加工作时间审查要求以参保人员本人档案中记载的首次正式被招收、录用（或入伍）时间为本人参加工作时间，国家另有政策规定的从其规定。因此，被告作出的“参加工作时间”认定的具体行为必须依据原告的个人档案，以档案中记载的首次正式被招收、录用的时间为依据。而原告在劳动部门没有建立个人档案，没有正式被招收、录用的材料。但鉴于原告单位于1995年1月为原告向社会保险经办机构申办养老保险、缴纳养老保险费的事实，人社部门据此认定1995年1月为原告参加工作时间，事实依据充分。四、原告要求认定“连续工龄为30年”的主张没有事实和法律依据。首先，原告不是当时法律规定的劳动合同制个人。根据1986年7月12日国务院发布的《国营企业招用工人暂行规定》第十一条“企业招用工人，应当向当地劳动行政主管部门办理录用手续，并按照规定签订劳动合同”的规定，原告的用工单位在招收原告后，未在劳动部门办理录用审批手续。即在原告主张的工作期间，没有任何劳动部门相应的招工录用手续，由此表明，原告在该期间不属于固定工人，也不属于国家劳动计划指标以内招收使用的劳动合同制工人。其次，原告并不是按照有关规定招收的临时工。连续工龄的认定必须基于用工符合当时法律、法规、政策的规定。根据劳社厅函（2002）323《该院劳动合同制职工工龄计算问题的复函》的规定，“按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的时间与被招收为劳动合同制工人后的时间可以合并计算为连续工龄”，以上规范性文件的适用对象是“按照有关规定招用”的工人，并不适用于原告。综上，被告作出的（2015）72号批准退休的认定依据充分，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持被告作出的具体行政行为。
胡锦梅的委托代理人对桐城市人社局提交的上述证据提出如下质证意见：
对证据一中，对原告身份证复印件真实性没有异议；《档案核实情况登记表》三性均有异议，不能达到被告的证明目的，不能足以证明被告认定原告的工作时间是1995年1月1日是正确的，表内没有经办人签字，印章是后来补盖的；对桐城市社会保险事业管理局《证明》的三性没有异议，但不能达到被告的证明目的，仅证明原告参加缴费养老保险金的时间为1995年1月至2015年5月，不能证明原告参加工作的时间为1995年1月1日；
对证据二中，《桐城市职工退休审批表》真实性、关联性没有异议，但对其合法性有异议，没有按照相关法规规定的程序作出，没有被告工作人员的签名，并且无视该表中记载的原告于1985年6月参加工作的事实，该表也无法证明原告参加工作的时间为1995年1月1日；对2015年5月拟准许退休人员公示、桐人社发（2015）72号《关于严宏龙等八十七为同志退休的通知》及《退休人员花名册》，程序有异议，没有初审人、复核人及批准人，也没有进行集体研究，公示及批复是被告凭空作出的；
对证据三中，法规本身的三性没有异议，但对其证明目的有异议。对《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》第8条第2项参加工作时间的审查被告断章取义，使用前一句话，职工参加工作时间原则上以单位组织人事部门原认定的时间为准，按照该规定理解作为被告应当首先按照国家政策规定，然后有档案的按照档案记载，如果不符合国家的政策规定，或者人事档案资料不全，那么根据上述规定第10条规定的参保人档案资料不全难以满足退休资料审核和养老金计算的，劳动部门应中止审查并通知申报单位，待单位按照档案管理规定完善相关材料后恢复审查，在查证中原则上以单位人事部门认定的时间为准。根据上述规定被告作出的工龄认定没有法律依据，也没有法律法规规定被告可以以参保时间确定参加工作时间；对劳社厅函（2002）323号《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》的三性没有异议，但对其证明目的有异议，该“复函”不能作为证明被告的行政行为合法的法律依据，也不能证明原告参加工作的时间为1995年1月1日，反而证明了原告作为合同工应该从其在单位开始工作的时间计算参加工作年限，实际缴费年限不能等同于参加工作时间，被告的行政行为没有法律依据；对《国营企业招用工人暂行规定》第11条、《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（国发{1986}77号）、1989年国务院第41号令《全民所有制企业临时工管理暂行规定》，使用范围不对，原告的原单位一直是集体所有制企业，将单位的性质认错，足以证明其适用法律法规错误。
桐城市人社局对胡锦梅提交的上述证据提出如下质证意见：
对原告提交的证据一、二、四、五真实性没有异议；对证据三的其关联性有异议，认为养老保险待遇的工龄认定与实际工龄认定是两个不同的概念，前者具有严格的政策规范，工龄认定应以劳社厅函（2002）323号文件、《安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定》第八条规定的档案或养老保险费的缴纳为准；对证据六有异议，真实性不清。原告1985年招工未经劳动部门批准或备案，在劳动部门未建立档案。对原告在该企业工作的事实认可；对证据七认为企业的性质应以工商登记的证照为准，对证人的证言认为与本案没有关联性，不予认可。
另根据庭审中当事人的交叉询问，可以认定原告1985年招工进入原桐城县服装厂时没有在当时的劳动部门建立档案或者备案。
对原、被告提交的上述证据，本院分析认证如下：
对桐城市人社局提供的证据一即行政行为事实依据方面的证据，该组证据系被告为核定审查原告退休时从其本单位取得的有关材料，其中原告无相关招工档案在劳动部门备案的事实及原告交纳养老保险金的时间与原告的陈述一致，故予以认定。对证据二即行政行为程序依据方面的证据，该组证据在形式上不符合相关法规规定，其中《桐城市职工退休审批表》没有初审人、复核人及批准人的签名或者印章，故对该组证据的证明目的不予采纳。对证据三、四的真实性原告无异议，予以采信。被告对原告提交的证据一、二、四、五真实性没有异议，予以采信。对证据三、六、七能够反映原告从1985年6月始即在原桐城县服装厂工作的客观事实，被告对该事实本身亦予认可，故对其真实性予以采纳。
根据对上述证据的认证意见，结合各方当事人的陈述，本院查明的案件事实是：1985年6月，原告胡锦梅经过原桐城县服装厂（后更名为桐城市服装工业公司）招工，进厂作为合同工从事缝纫技工岗位，并与该厂签订了劳动合同。合同约定：合同一定三年，期满后企业没有重大变化继续延期。实行计件工资，医药费和病假工资、劳保福利享受正式职工待遇。原告连续在该厂上班至2003年6月。后服装厂因濒临破产实行停产，原告同单位其他职工同时待岗在家，由单位支付最低生活费至2004年6月单位破产下岗。因服装厂一直未为原告依法缴纳养老保险。2003年7月，原告与相同情况的四人向劳动部门提起劳动仲裁，桐城市劳动仲裁委员会于同年8月18日作出桐劳仲裁字（2003）第25号仲裁裁决书，认定原告等1985年6月进厂一直工作到2003年6月，在被诉单位工作时间均在十年以上，裁决原告的原单位桐城市服装工业公司为原告等四人从1995年1月1日起办理养老保险手续。该裁决生效后，桐城市服装工业公司为原告等四人办理了养老保险手续并补缴了有关费用。原告缴纳养老保险的起始时间从1995年1月1日起计算，并自行缴费至2015年5月。在原告到退休年龄至被告处办理退休手续时，被告以原告在劳动部门没有建立个人档案，没有正式被招收、录用的材料为由，认定原告参加工作时间为1995年1月，并向原告颁发了桐人社发（2015）72号职工退休证，原告对此提出异议而成讼。
通过当事人的举证、认证、辩论，本案主要的争议焦点为：（一）、被告认定原告开始参加工作时间为1995年1月是否符合法律、法规规定；（二）、被告在办理原告退休证的过程中程序是否违法。对此本院认为：
（一）、关于被告认定原告开始参加工作时间为1995年1月是否符合法律、法规规定的问题。
1、原告自1985年6月起即通过用人单位招工的方式参加工作的事实清楚，但属于何种用工形式，应当适用当时的法律、法规及相关政策的规定。根据《劳动人事部关于积极试行劳动合同制的通知》（劳人计（1983）11号）、《劳动人事部关于招工考核择优录用的暂行规定》（劳人计（1983）12号）等相关规定，全民所有制单位和区、县以上集体所有制单位使用合同制工人，必须根据生产、工作的需要和国家下达的劳动计划（区、县以上集体所有制单位劳动计划由省、市、自治区下达），尽可能在城镇经过就业前培训的待业青年中招收。招用合同制工人，必须签订劳动合同。经录用的工人应报经县以上劳动部门审查批准，办理录用手续或签订合同。对城镇合同制工人，应当实行社会保险制度。原告1985年6月虽与原桐城县服装厂签订了劳动合同，但其无证据证明其是根据国家下达的劳动计划招收，也没有劳动部门相关批准或录用手续。因此，不能证明原告是符合当时政策规定所招用的合同制工人。
2、《劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》（劳社厅函（2002）323号）规定，对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。本案中原告在1995年参加基本养老保险前，没有证据证明其被招收为国家劳动计划内的劳动合同制工人，不符合上述规定中计算为连续工龄的条件，也不符合其他可计算连续工龄的有关政策和条件。因此原告要求从其实际参加工作的1985年6月至1994年12月在原桐城县服装厂工作期间认定为连续工龄的主张缺乏事实和法律依据。
3、《关于印发〈安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定〉的通知》（劳社（2008）45号）第八条第（二）项规定：参保人员本人档案中记载的首次正式被招收、录用（或入伍）时间为本人参加工作时间，国家另有政策规定的从其规定。本案中原告1985年以前无正式被招收、录用的记录。且是从1996年1月1日补缴了养老保险。《关于印发〈安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定〉的通知》第八条第（六）项规定：参保人员缴费年限包括实际缴纳养老保险费年限和视同缴费年限，视同缴费年限按照国家有关连续工龄计算政策规定计算。而由于原告依照当时的政策规定其实际参加工作的1985年6月至1995年12月期间不能视同缴费年限，因此桐城市人社局在对原告的退休审批中，以原告的实际缴费年限，将其参加工作时间认定为1996年1月并无不当。
（二）、关于被告在办理原告退休证的过程中程序是否违法问题。《关于印发＜安徽省参加企业基本养老保险人员退休审批管理规定﹥的通知》（劳社（2008）45号）第十三条规定，退休审查审批程序分为初审、复核、公示、集体研究、批复等环节。初审由工作人员对照人事档案原始材料，对参保人员退休条件逐一核对，并做审查记录和档案摘录，由审查人员签署初审意见。复核由工作人员对初审结果进行复查，初审中难以认定事项须经部门负责人审查，签署复核意见。退休审批的初审人、复核人不得为同一人。从上述规定可以看出退休审查的初审、复核人员均应当签署意见。但从被告提交的《桐城市职工退休审批表》中并无相关人员的签名，因此其程序违法。同时由于被告对原告参加工作时间认定符合规定，该程序上的违法行为对原告的权利没有产生实际影响，因此对原告要求撤销被告被告于2015年7月3日颁发给原告的桐人社发（2015）72号职工退休证等的诉请不予支持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
驳回原告胡锦梅要求撤销被告桐城市人力资源和社会保障局2015年7月3日颁发给原告的桐人社发（2015）72号职工退休证，重新给原告颁发职工退休证，认定原告参加工作时间为1985年6月的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告胡锦梅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。
审 判 长 邓 翔
审 判 员 吴莉华
人民陪审员 周官生
二〇一六年三月二十四日
书 记 员 汪 艳
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。