甘肃省金昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金中行初字第12号
原告甘肃第四建设集团有限责任公司。
法定代表人胡泊章，董事长。
委托代理人王冰，甘肃恒亚律师事务所律师。
被告武威市人力资源和社会保障局。
法定代表人于兴虎，局长。
委托代理人曾永昌，武威市人力资源和社会保障局劳动保障监察科干部。
委托代理人刘文，武威市法律援助中心律师。
原告甘肃第四建设集团有限责任公司不服被告武威市人力资源和社会保障局武人社罚字（2014）1号行政处罚决定，于2015年4月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2015年5月18日公开开庭审理了本案。原告甘肃第四建设集团有限责任公司的委托代理人王冰，被告武威市人力资源和社会保障局的委托代理人曾永昌、刘文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告武威市人力资源和社会保障局于2014年12月1日作出武人社罚字（2014）1号《行政处罚决定书》，认为甘肃第四建设集团有限责任公司存在拖欠劳动者劳动报酬的违法行为和在2014年11月7日18时前没有按照其《武威市人力资源和社会保障局劳动保障监察限期整改指令书》（武人社监令字（2014）117号）的要求进行整改，依据《劳动保障监察条例》（国务院令423号）第三十条第一款第（三）项之规定，给予罚款贰万元（￥20000.00）的行政处罚。
原告诉称，2012年10月22日授权吴临华与苗宏生签订一份《劳务合同书》，合同约定原告将武威59MWP并网光伏电站土建工程的劳务用工承包给了苗宏生。合同约定每平方米／580元，工程现已完工。根据2014年1月28日原告与苗宏生双方签订补充协议约定，在被告主持下抽签选定有资质的第三方审计单位（甘肃新一工程咨询有限公司）共同委托进行审计，审计后实际工程量的劳务费为789558.80元，原告已将劳务费向苗宏生全部付清。该事实于2014年8月15日已经兰州市西固区人民法院作出的（2014）西民一初字第132号民事判决书确认。但苗宏生却伪造事实，鼓动农民工闹事，被告在明知原告并未欠薪事实的情况下，于2014年12月1日向原告下发行政处罚决定书。2015年1月26日，原告向甘肃省人力资源和社会保障厅提出行政复议，但复议机关只是进行了书面的审理后，维持了原决定。现向法院起诉，要求依法撤销被告作出的武人社罚字（2014）1号行政处罚决定书，以保护原告的合法利益不受损害。
原告为证明其主张，向本院递交了下列证据材料：
1、武人社罚字（2014）1号《武威市人力资源和社会保障局行政处罚决定书》；
2、甘人复决字（2015）3号《甘肃省人力资源和社会保障厅行政复议决定书》；
3、（2014）西民一初字第132号民事判决书。
被告答辩称，2014年1月，苗宏生等54名农民工投诉甘肃第四建设集团有限责任公司武威59MWP并网光伏电站土建工程生产楼工程项目拖欠工资。经我局协调处理，该公司支付了部分农民工工资，但未能彻底解决拖欠农民工工资的问题。2014年10月，苗宏生等54名农民工继续投诉甘肃第四建设集团有限责任公司武威59MWP并网光伏电站土建工程生产楼工程项目拖欠工资312305元。经调查核实：甘肃四建九公司属于用工单位，甘肃四建九公司按合同将劳务费支付了苗宏生，未支付农民工。根据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法（劳社部发（2004）22号）》第七条“企业应将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给‘包工头’或其他不具备用工主体资格的组织和个人。”和甘肃省人民政府办公厅《关于进一步加大工作力度有效解决农民工工资拖欠问题的通知》（甘政办发（2013）188号）第四条“落实总承包企业欠薪清偿责任制。总承包企业对所承包工程的农民工工资支付情况全面负责，分包企业对分包工程的农民工工资支付直接负责。总承包企业要对分包企业劳动用工、工资发放情况进行日常动态监督，采取有效措施，确保农民工工资按时足额发放。总承包企业因转包、违法分包工程造成拖欠农民工工资的，由总承包企业承担欠薪清偿责任”的相关规定，我局分别于2014年10月22日、11月10日、12月1日向甘肃第四建设集团有限责任公司下达了《劳动保障监察限期整改指令书》（武人社监令字（2014）117号）、《行政处罚告知书》（武人社罚告字（2014）24号）和《行政处罚决定书》（武人社罚字（2014）1号），并通过邮寄送达方式，将以上法律文书送至该公司。综上所述，答辩人作出的《武威市人力资源和社会保障局行政处罚决定书》（武人社罚字（2014）1号），认定事实清楚、证据确凿、运用法律准确、处罚适当，依法应予维持。
被告武威市人力资源和社会保障局为证明其行政处罚的合法性，在法定的举证期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据材料：
1、拖欠农民工工资投诉材料及补充材料；
2、拖欠农民工工资表；
3、询问通知书；
4、限期整改指令书及武威市检察院建议移送涉嫌犯罪案件函；
5、甘肃四建九公司支付农民工工资情况说明、劳务合同、建筑工程建筑面积核算表、按合同支付苗宏生劳务费凭证、（2014）西民一初字第132号民事判决书、124份农民工欠薪陈述记录；
6、行政处罚告知书；
7、处罚决定书、邮寄送达回证，甘肃四建九公司回复函；
8、罚款催缴通知书；
9、甘肃省人力资源和社会保障厅行政复议决定书。
上述事实、程序方面的证据材料用以证明其做出的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当。
被告武威市人力资源和社会保障局还向本院提供了以下法律法规，用以证明其作出行政处罚的依据。
《中华人民共和国劳动法》第五十条：工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。第九十一条第一款第（一）项：用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资的。
《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第（一）项：用人单位有下列情形之一的，由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬、加班费或者经济补偿；劳动报酬低于当地最低工资标准的，应当支付其差额部分；逾期不支付的，责令用人单位按应付金额百分之五十以上百分之一百以下的标准向劳动者加付赔偿金：（一）未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的。
《劳动保障监察条例》第二十六条第（一）项：用人单位有下列行为之一的，由劳动保障行政部门分别责令限期支付劳动者的工资报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿；逾期不支付的，责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金：（一）克扣或者无故拖欠劳动者工资报酬的。第三十条第一款第（三）项：有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款：（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的。
经庭审质证：对于原告提供的证据材料1－3，被告对其真实性无异议。
对被告提供的证据材料1的真实性，原告无异议，但认为该证据材料中陈述的情况与事实不符，其并不欠农民工的工资。
对被告提供的证据材料2，因不知何人所写，原告不予质证。
对被告提供的证据材料3真实性有异议，认为该工资表系苗宏生个人所写，其并不欠农民工工资。
对被告提供的证据材料4的真实性无异议，但该建议书与被告所认定的拖欠工资及苗宏生提供的拖欠工资均不一致。
对被告提供的证据材料5中除124份农民工讨薪记录外，对其它证据材料的真实性无异议，但对被告所举证据的证明目的有异议，认为这些恰恰证明自己不拖欠农民工工资。审计鉴定的劳务费为763564元，自己已经支付762304元。对124份农民工欠薪记录的真实性与证明目的均有异议，苗宏生作为农民工出来讨薪，但自己与苗宏生有劳务合同，不欠其工资，对证人证言，应当出庭作证，否则为无效证据，除非有特殊情况。且陈述记录均为格式化文书，记录不完整详细。
对被告提供的证据材料6真实性无异议，因该证据中没有告知所证内容，自己未申请听证。
对被告提供的证据材料8、9的真实性无异议，但自己不欠农民工工资。
对被告提供的证据材料7系本案诉争行政行为的标的。对于被告提供的法律法规依据，原告对其真实性无异议，但认为不能证明其行为合法。
本院对原、被告双方提供的证据材料作如下认定：
对于原告提供的证据材料1-3，其中1系本案诉争行政行为的标的。2系复议机关的复议决定。3系人民法院的判决书，被告对其真实性无异议，但认为原告与苗宏生之间系合同关系，而本案审理的系拖欠农民工工资问题，原告向苗宏生支付劳务费的行为与本案无关。
被告提供的证据材料1-5，本院认为原告对被告提供的证据材料的质证意见符合本案实际情况，被告提供的证据材料不能具体明确地证明原告究竟是否拖欠农民工工薪，拖欠多少农民工的多少工薪。对于被告提供的证据材料6、7、8、9可以证明被告作出行政行为程序合法。本院对被告提供的法律法规的真实性予以确认。
根据双方当事人提供的经本院确认的有效证据查明：
2012年10月22日原告授权吴临华与苗宏生签订一份《劳务合同书》，合同约定原告将武威59MWP并网光伏电站土建工程的劳务用工承包给了苗宏生，每平方米／580元。2013年年底与2014年年初，苗宏生带领部分农民工以拖欠工薪为由向被告投诉，经被告与相关部门协调，苗宏生与原告项目部负责人吴临华于2014年1月28日签订协议，于2014年3月共同委托有资质的审计单位对双方纠纷涉及的工程项目实际发生量进行审计，如果超付款，由苗宏生返还，不足部分，由原告支付，经审计后，双方仍存在争议的，通过法律途径解决。当日原告支付苗宏生8万元。2014年3月26日双方共同委托甘肃新一工程咨询有限公司进行审计，2014年4月10日核定建筑面积为1316.49平方米。2014年6月9日，原告向甘肃省兰州市西固区人民法院提起民事诉讼，要求被告吴临华、苗宏生返还原物。甘肃省兰州市西固区人民法院经审理后，于2014年8月15日作出（2014）西民一初字第132号民事判决，经审理查明，以双方签订的《劳务合同书》中约定的每平方米580元的单价，双方委托审计后实际工程量，计算后原告应向苗宏生支付的劳务费为763564.20元，原告已实际向苗宏生支付762304.44元。法院以原告提交的证据未证明其已支付的劳务费超出了合同约定，原告的诉请既无事实依据，又无法律依据，驳回了原告所有的诉讼请求。
2014年10月苗宏生以原告拖欠农民工工薪再次向被告投诉，称原告拖欠农民工工薪312305元，被告受理后再未做调查，依据苗宏生的陈述投诉材料、苗宏生个人所提供的拖欠农民工工薪表，2013年12月份向124位农民工的调查为依据，于2014年10月22日、11月10日、12月1日向原告下达了《劳动保障监察限期整改指令书》（武人社监令字（2014）117号）、《行政处罚告知书》（武人社罚字（2014）24号）和《行政处罚决定书》（武人社罚字（2014）1号），通过邮寄送达方式将相关文书送达原告。原告不服，于2015年1月26日，向甘肃省人力资源和社会保障厅提出行政复议，复议机关审理后，维持了原处罚决定。原告不服该决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《劳动保障监察条例》第三条、第十条、第十一条、第十三条、第十四条、第十八条、第三十条之规定，被告武威市人力资源和社会保障局对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权根据调查、检查的结果，作出行政处罚的职权。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。被告武威市人力资源和社会保障局于2014年10月，在接到苗宏生的投诉后，对原告拖欠劳动者工资进行立案，根据庭审中被告提供的证据材料，原告究竟是否拖欠农民工工薪，拖欠何人工薪，具体拖欠多少工薪，仅有苗宏生的陈述与苗宏生提供的欠付农民工工薪表，2013年12月份对相关农民工的调查陈述。对涉案工程劳务费的具体数额，原告应支付多少，尚拖欠多少，没有相应的证据证明。应当认定被告对原告拖欠劳动者工资未进行全面、客观、公正地调查，就对原告做出了行政处罚。故武威市人力资源和社会保障局于2014年12月1日所作的武人社罚字（2014）1号《武威市人力资源和社会保障局行政处罚决定书》所做的给予原告罚款贰万元（￥20000.00元）决定的基本事实不清，主要证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告武威市人力资源和社会保障局于2014年12月1日所作的武人社罚字（2014）1号《武威市人力资源和社会保障局行政处罚决定书》所做的给予原告罚款贰万元（￥20000.00元）决定。
案件受理费50元，由被告武威市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 石建民
审 判 员 梁俊天
代理审判员 张建伟
二〇一五年五月二十二日
书 记 员 王鹏生