广东省珠海市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）珠中法行终字第87号
上诉人（原审原告）佘某霞，女，汉族，住珠海市香洲区。身份证号码：×××0829。
委托代理人赵玉娟，广东运胜律师事务所律师。
委托代理人梁某海，女，××年××月××日出生，汉族，住珠海市香洲区。
被上诉人（原审被告）珠海市国土资源局。住所：珠海市。
法定代表人吴康模，局长。
委托代理人夏天风，广东益诺众承律师事务所律师。
委托代理人陈丽瑜。
上诉人佘某霞因诉被上诉人珠海市国土资源局土地行政登记一案，不服珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法行初字第58号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，珠府集建字[1990]第0402090200185号《集体土地建设用地使用证》（以下简称《集体土地建设用地使用证》）于1990年7月26日核发。该使用证上载明的土地使用者为卓国某，家庭人口数为非农业肆人，地址在珠海市金鼎镇下栅（以下简称涉案土地），用地总面积352.8平方米，建筑占地面积162.3平方米，土地用途为住宅，边界四至为东至正街，南至小巷·郑少棠、谢文根屋，西至粮所，北至小巷·林瑞卿屋。该涉案土地上的房屋原系佘某霞和丈夫卓某业于1945年修建。卓某业与前妻生育儿子卓有某（已故），卓某业和佘某霞生育11名子女，分别是女儿卓某萍、儿子卓容某、卓冠某、卓长某（已故）、卓颂某、女儿卓某娟、儿子卓庆某、卓国某（已故）、女儿卓某霞、卓某芬和儿子卓空某。1975年卓某业去世。1984年佘某霞及子女决定对涉案土地上的房屋重建，并办理了有关报建手续。之后，在重建的房屋旁边及附近又陆续搭建了其他建筑物（未履行报建手续）。1989年8月，卓国某向珠海市国土资源局申请对涉案土地进行初始登记。珠海市国土资源局经审核后认为权源合法、界线清楚无争议，予以登记，并于1990年7月26日向卓国某核发了《集体土地建设用地使用证》（盖有珠海市人民政府土地证专用章）。该涉案土地上的房屋至今未办理确权登记。卓国某于2007年去世，其与配偶卓某颜生育两个女儿，分别是卓某华、卓某娴。
2014年1月，佘某霞等二十人以卓某颜、卓某华和卓某娴为被告向原审法院提起民事诉讼，请求确认座落于珠海市唐家湾镇金鼎正一街4号的房屋为佘某霞与已故配偶卓某业的共有财产，并按照相关法律规定进行析产分配，以及判决卓某颜、卓某华和卓某娴协助佘某霞办理土地使用权证及房产证的变更登记等相关手续。原审法院经审理后于2014年7月10日作出（2014）珠香法民一初字第266号民事判决。上述二十名原告及三名被告对该判决均不服，向本院提起上诉。本院经审理后于2014年12月20日作出（2014）珠中法民四终字第17号民事判决，判决撤销（2014）珠香法民一初字第266号民事判决，驳回佘某霞等二十人的诉讼请求。
2015年4月16日，佘某霞向珠海市国土资源局下属的高新区分局递交申请书，请求对《集体土地建设用地使用证》记载的土地使用者、家庭人口数等事项予以更正。珠海市国土资源局高新区分局认为佘某霞的申请不符合受理条件，经口头告知后于次日将佘某霞的申请材料予以退回。2015年4月20日，佘某霞和卓慧萍、梁某海（卓有根的长儿媳）作为申请人，以卓某颜、卓某华和卓某娴为被申请人，向珠海市国土资源局高新区分局递交一份土地权属争议申请书，请求依法调查处理申请人与被申请人的土地权属争议，依法确定位于珠海市唐家湾镇金鼎下栅的土地使用者为申请人佘某霞、家庭人口数为13人（包括申请人佘某霞及12名子女）。珠海市国土资源局高新区分局于同日收到佘某霞提交的上述申请材料，并于2015年6月4日作出《关于珠海市唐家湾镇下栅用地问题的复函》（珠国土高新函〔2015〕214号，以下简称复函），复函称：“针对上述用地事宜，我分局征询了当事人卓某颜等三人意见，当事人明确表示市中级人民法院已作出终审判决，不同意再就争议事宜进行调解。国土资源部《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函[2007]60号）明确‘土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。’上述用地于1990年办理土地登记，颁发卓国某名下的《集体土地建设用地使用证》已明确土地的所有权和使用权，因此，你们提出的争议不能按土地权属争议处理。”佘某霞于2015年6月5日收到上述复函后不服，向原审法院提起本案诉讼，请求判令珠海市国土资源局重新作出发证行为，依法对《集体土地建设用地使用证》记载的“土地使用者”、“家庭人口数”、“地址”等登记事项进行更正登记。
原审庭审中，佘某霞撤回关于依法裁判撤销被告作出的珠国土高新函〔2015〕214号《关于珠海市唐家湾镇下栅用地问题的复函》的诉讼请求，但坚持认为珠海市国土资源局作为适格主体有职责对《集体土地建设用地使用证》中的错登、漏登事项进行更正。珠海市国土资源局则认为变更登记的职权现依法由珠海市房地产登记中心行使，按照职权法定原则，只能由该中心进行应诉。
原审法院认为，佘某霞的起诉没有超过起诉期限。《集体土地建设用地使用证》的核发时间是1990年7月26日，系在1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》开始施行之前。依据法不溯及既往原则，土地权利人或利害关系人并不能针对被告的上述登记发证行为直接向法院提起行政诉讼，即此类案件不属于人民法院行政诉讼受案范围，也不存在起诉期限的问题。但是，《土地登记规则》（1995年修正）第七十一条规定利害关系人有申请更正登记的权利，《土地登记办法》（2007年通过）第五十九条和第六十条规定利害关系人有申请更正登记和异议登记的权利。在本案中，佘某霞作为利害关系人认为珠海市国土资源局在登记发证过程中存在错登、漏登情形，损害了自己的财产权利，于2015年4月16日向珠海市国土资源局申请对《集体土地建设用地使用证》记载的有关事项予以更正。珠海市国土资源局认为佘某霞的申请不符合条件，并将其申请材料予以退回，即表明对原告的申请不予受理。在此情况下，佘某霞又于2015年4月20日向珠海市国土资源局提交土地权属争议申请书，其请求事项实质仍然是《集体土地建设用地使用证》记载的土地使用者和家庭人口数等内容提出异议，要求珠海市国土资源局依法重新确定。而珠海市国土资源局作出的复函实质仍是不予受理佘某霞提出的申请。因此，本案佘某霞的起诉性质是要求行政机关履行法定职责，属于义务之诉。佘某霞于2015年7月7日即在佘某霞收到其申请两个月之后向原审法院提起诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，没有超过起诉期限。
原审法院还认为，珠海市国土资源局没有对《集体土地建设用地使用证》记载内容进行变更或更正登记的法定职责。根据2006年通过的《珠海市房地产登记条例》第三条的规定，珠海市房地产登记中心为本市房地产登记机构，负责全市的房地产登记发证工作，2006年通过的《珠海市土地管理条例》第四条第三款也规定珠海市房地产登记中心为本市土地登记机构，负责土地登记、发证工作。虽然涉案《集体土地建设用地使用证》是由珠海市国土资源局审核登记后核发，但其目前已不再承担土地登记职责。因此，佘某霞诉请要求珠海市国土资源局履行重新作出登记发证行为，将《集体土地建设用地使用证》记载的“土地使用者”、“家庭人口数”、“地址”等事项予以更正的职责，理由不成立，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告佘某霞的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由佘某霞负担。
上诉人佘某霞不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判珠海市国土资源局依法对《集体土地建设用地使用证》记载的“土地使用者”、“家庭人口数”、“地址”等登记事项进行更正登记，由珠海市国土资源局承担本案诉讼费用。其上诉的主要理由如下：（一）原审判决违反了我国法律、行政法规、地方性法规、单行条例、规章“不溯及既往”的基本原则和相关法律法规的规定，属适用法律不当。相关法律、法规、规章明确规定了珠海市国土资源局进行土地登记管理包括更正登记的行政职责，珠海市国土资源局作为本案诉讼主体的资格是适格的。（二）涉案《集体土地建设用地使用证》记载的“土地使用者”、“家庭人口数”、“地址”明显是错误的，原因是珠海市国土资源局未依法履行职责、未依法审核“土地权属来源证明”、“地上附着物权属证明”、未依法予以“公告”而错将“土地使用者”登记为卓国某一人，“家庭人口数”为卓国某一家四口。若佘某霞依原审判决指引，拿着上述《集体土地建设用地使用证》作为土地权属来源证明前往珠海市房地产登记部门申请房地产权登记，所获颁发的房地产权利证书只能会继续原来的错误，将权利人登记为卓国某，佘某霞的合法权益无法得到维护。（三）从涉案土地及地上房屋的登记情况来看，该涉案土地至今没有在珠海市房地产登记中心造册并办理登记手续，佘某霞当然不可能要求珠海市房地产登记中心更正有关事项，究其原因就是珠海市房地产登记中心没有案涉土地的地籍资料。因此对涉案土地权属争议，有关错登、漏登事项的更正等行政行为依法还是应由珠海市国土资源局来履行，尤其是2006年之前的土地登记行政行为中确有错误就应该更正。
珠海市国土资源局主要答辩意见如下：根据2006年通过的《珠海市房地产登记中心条例》第三条的规定，土地登记发证后的变更登记属于房产登记部门的职责，本案珠海市国土资源局作为被告主体不符。涉案《集体土地建设用地使用证》于1990年核发，至今已经25年，早已经超过《行政诉讼法》第四十六条关于不动产诉讼20年的最长起诉期限，本案应依法驳回起诉。
本院经审理查明，佘某霞在二审法庭调查时称，卓国某向珠海市国土资源局申请涉案土地进行初始登记时，珠海市国土资源局并没有认真核实房屋及土地权属来源，导致错误登记。
另查明，2006年通过的《珠海市土地管理条例》和《珠海市房地产登记条例》均规定，珠海市房地产登记中心为本市房地产登记机构，负责全市的土地及房地产登记发证工作。经原审法院释明，佘某霞拒绝变更被告。
原审法院查明的其他事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为，珠海市国土资源局并非本案适格被告。《珠海市房地产登记条例》第三条：“珠海市房地产登记中心为本市房地产登记机构，负责全市的房地产登记发证工作。”《珠海市土地管理条例》第四条第三款：“珠海市房地产登记中心为本市土地登记机构，负责土地登记、发证工作。”据此，佘某霞要求珠海市国土资源局履行对《集体土地建设用地使用证》记载的“土地使用者”、“家庭人口数”、“地址”等登记事项更正登记的职责，缺乏法律依据。珠海市国土资源局不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）规定，对于错列被告且拒绝变更的情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，经法院释明，佘某霞拒绝变更被告，其起诉应予驳回。
其次，佘某霞的起诉已超过法定的起诉期限。被诉的《集体土地建设用地使用证》登记行为发生在1990年7月26日，距佘某霞提起本案诉讼已近25年。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，佘某霞诉请珠海市国土资源局重新作出发证行为并对《集体土地建设用地使用证》记载的“土地使用者”、“家庭人口数”、“地址”等登记事项进行更正登记，显然已超过不动产最长起诉期限，其起诉依法应予驳回。佘某霞在一审中撤回了关于撤销复函的诉讼请求，故本案案由为土地行政登记之诉，原审法院关于本案系不履行登记法定职责的义务之诉、佘某霞的起诉未超过法定期限的认定有误，本院依法予以纠正。
综上所述，原审法院认定事实清楚，但适用法律有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项的规定,裁定如下：
一、撤销珠海市香洲区人民法院（2015）珠香法行初字第58号行政判决；
二、驳回上诉人佘某霞的起诉。
原审法院及本院预收的诉讼费用共计人民币100元，由原审法院及本院予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 唐 文
代理审判员 黄莎莎
代理审判员 王晓博
二〇一五年十二月十五日
书 记 员 林静丽