四川省资阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）川20行终26号
上诉人（原审原告）：田小华，男，生于1977年11月30日，汉族，住四川省安岳县。
上诉人（原审原告）：王燕，女，生于1987年8月2日，汉族，住四川省安岳县。
被上诉人（原审被告）：安岳县国土资源局，住所地：四川省安岳县岳阳镇西大街138号。
法定代表人：聂永贵，局长。
委托代理人：蒋渊，系安岳县国土资源局统征办主任。
委托代理人：苏勇，系安岳县国土资源局法规监察股股长。
被上诉人（原审被告）：资阳市国土资源局，住所地：四川省资阳市娇子大道二环路口。
法定代表人：薛红，局长。
委托代理人：周琴，系资阳市国土资源局法规监察科副科长。
委托代理人：鲁建红，四川豁达律师事务所律师。
上诉人田小华、王燕因诉被上诉人安岳县国土资源局、资阳市国土资源局不履行其他行政管理政府信息公开法定职责纠纷一案，不服四川省安岳县人民法院（2017）川2021行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人田小华、王燕，被上诉人安岳县国土资源局负责人范吉平及其委托代理人蒋渊、苏勇，被上诉人资阳市国土资源局委托代理人周琴、鲁建红到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
上诉人田小华、王燕一审起诉认为，2017年8月30日,上诉人向安岳县国土资源局申请公开“安岳县石桥铺镇广惠村八组征地公告”，安岳县国土资源局作出安国土资函[2017]182号回复，以只有部分征地批文，不符合征地公告要求，未制作书面公告为由拒绝公开，该行政行为违法；资阳市国土资源局的复议决定认定事实错误。诉请人民法院确认安岳县国土资源局未依法履行信息公开的法定职责行为违法，判决依法向上诉人公开申请的信息，并撤销资阳市国土资源局的复议决定。
原审查明，2008年12月31日，四川省人民政府作出川府土[2008]1109号《关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》，其内容为：“一、同意呈报的建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案。二、同意将安岳县石桥铺镇广惠村1、2、8、9社17.5839公顷农用地（其中：非基本农田耕地14.3438公顷，园地0.2138公顷，其他农用地3.0263公顷）转为建设用地，同时将农用地转用土地及上述集体的建设用地4.0607公顷，未利用地0.5678公顷，合计22.2124公顷土地征收为国家所有，作为安岳县2008年第十四批乡镇建设用地。三、同意将被征地单位165名农业人口依法登记为城镇居民，……”。
2009年2月22日，安岳县石桥铺镇广惠村8组（又称8社）社长及村民代表向安岳县国土资源局提交书面申请，要求对该组土地全部征收为国有土地，对全组农业人口全部转为非农业人口。同年4月14日，安岳县人民政府以安府函[2009]54号《安岳县人民政府关于征收石桥铺镇广惠村8社集体土地补偿安置方案的批复》，同意征收石桥铺镇广惠村8组集体土地466.8006亩，对该组18亩宅基地按非耕地不进行征收，并将该组282名农业人口转为了城镇居民。2009年8月，安岳县国土资源局将征收石桥铺镇广惠村8组集体土地的各项补偿款支付给该组。
2017年8月30日,石桥铺镇原广惠村8组村民田小华、王燕向安岳县国土资源局申请公开“安岳县石桥铺镇广惠村八组征地公告”，安岳县国土资源局于2017年9月13日作出安国土资函[2017]182号回复，告知上诉人申请公开的信息不存在。田小华、王燕对该回复不服，向资阳市国土资源局申请行政复议。资阳市国土资源局于2017年11月15日以资国土资复[2017]26号《行政复议决定书》认定，安岳县国土资源局的回复合法，对该回复予以了维持。田小华、王燕不服提起本案行政诉讼。
另查明，安岳县国土资源局档案馆出具了一份证明，证明经该局档案馆查询，没有征收安岳县石桥铺镇广惠村8组的征地公告。
原审判决认为，本案争议的焦点是：1、安岳县国土资源局是否履行了信息公开法定职责？即安岳县国土资源局是否制作过或保存有安岳县石桥铺镇广惠村8组的征地公告？2、资阳市国土资源局的复议程序是否合法？是否应该撤销？
一、关于安岳县国土资源局是否履行了信息公开法定职责的问题。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十七条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”的规定，行政机关对政府信息的公开是对以一定形式记录、保存的政府信息的公开，行政机关依法公开政府信息的基本前提之一是其已经制作或者保存了政府信息。若行政机关没有制作或者保存政府信息，则就不具备公开的基础。本案的核心争议是安岳县国土资源局是否制作或者保存有“石桥铺镇广惠村8组征地公告”。四川省人民政府发出的川府土[2008]1109号《四川省人民政府关于安岳县2008年第十四批乡镇建设用地的批复》是同意部分征地的批复，在实施征地中，经石桥铺镇广惠村8组社长及村民代表申请、安岳县人民政府同意，对该组土地及人员实行了全征全转。根据中华人民共和国国土资源部令第10号《征用土地公告办法》第四条“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第五条“征用土地公告应当包括下列内容：（一）征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；……”之规定，在发布征用土地公告时需告知批准机关、批准文号、批准时间和批准用途。但在对石桥铺镇广惠村8组实行全征全转时，省政府并未签发对该组全征全转的批复，没有批准机关、批准文号和批准时间，不符合制作、发布公告的要求。因此，安岳县国土资源局关于没有制作、保存有该公告的辩解合情合理。上诉人以“石桥铺镇广惠村8组还房门市基础分配公告”中有“户主和家庭人口以征地公告发布封户时公安机关登记的户主和家庭人口为准”的内容以及中华人民共和国国土资源部令第10号《征用土地公告办法》第四条、第五条的规定来说明征地公告是存在的，但该还房门市基础分配公告和《征用土地公告办法》不足以证明安岳县国土资源局必然制作或者保存有“石桥铺镇广惠村8组征地公告”。由于上诉人提供的证据难以证明安岳县国土资源局已制作或者保存有其所申请公开的信息，且安岳县国土资源局已明确表示没有制作、保存有该信息，并在法定期限内告知上诉人申请公开的信息不存在，其行为并无不当。因此，上诉人称安岳县国土资源局未依法履行信息公开的法定职责的行为违法，并要求安岳县国土资源局依法书面重新公开其所申请公开的政府信息缺乏事实根据，依法对其诉讼请求不予支持。二、关于资阳市国土资源局的行政复议决定是否正确、是否应该撤销的问题。资阳市国土资源局收到上诉人的复议申请后，在法定时间内受理并向安岳县国土资源局送达了行政复议申请书副本，调取了安岳县国土资源局作出回复的相关证据。通过审查后在法定时间内作出资国土资复[2017]26号《行政复议决定书》并送达给上诉人及安岳县国土资源局，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条、第三十一条规定，其行政复议程序合法。上诉人要求撤销行政复议决定的诉讼请求，理由不能成立，依法不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项之规定，判决驳回了田小华、王燕的诉讼请求。本案诉讼费50元，由田小华、王燕负担。
上诉人田小华、王燕不服一审判决，向本院提起上诉认为，征地公告应当是省政府征地批复作出后，就应该按照法定程序进行制作发布。按照被上诉人的辩解逻辑，征地公告永远都是不可能符合制作条件；一审中，被上诉人故意只出具川府土（2018）1109号一份征地批文，由此编造征地公告不符合制作条件的假象。实际上，从2008年至2015年之间至少有13次涉及广惠村8社的征地批文，应该具有制作征地公告的条件。综上，请求撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉求。
被上诉人安岳县国土资源局二审答辩认为，确实没有制作发布上诉人所称的征地公告，被上诉人安岳县国土资源局也未保存该类公告，没有公开信息的基础。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人资阳市国土资源局二审答辩认为，除同意被上诉人安岳县国土资源局答辩意见外。被上诉人资阳市国土资源局的复议程序是合法的。请求驳回上诉，维持原判。
本案二审过程中，上诉人向本院提供了《四川省国土资源厅政府信息公开申请答复书》，拟证明上诉人所称的集体土地已获得征地批文，被上诉人应发布征地公告。
二被上诉人对该证据的真实性、合法性没有异议，但认为与上诉人的政府信息公开诉求没有关联性。
对该证据本院认为，本案涉及政府信息公开法律关系，争议焦点是被上诉人是否制作和保存案争征地公告，案涉集体土地是否已获得征地批文或是否应该制作征地公告不属于本案审理的范畴，故该份证据与本案法律关系不相关联，本院不予采信。
本院查明的事实与一审查明的一致。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》明确规定由制作和保存政府信息的行政机关公开政府信息。换言之，政府信息公开的前提和基础是制作或保存了申请人所需政府信息。就本案而言，被上诉人安岳县国土资源局已明确表明相关行政机关没有制作、自身也未保存上诉人所申请的政府信息“安岳县石桥铺镇广惠村八组征地公告”，对于没有制作的原因，原审判决在查明事实和说理部分已经阐述得较为清楚，本院予以确认。同时，上诉人未提供证据证明被上诉人制作和保存有该政府信息的事实，也未依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款“被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据”的规定，提供线索证明安岳县国土资源局保存有其所需的政府信息，也未向人民法院提出调取证据的申请。综上，在安岳县国土资源局明确表明其没有制作和保存有以及上诉人也没有证据证明被上诉人制作和保存有“安岳县石桥铺镇广惠村八组征地公告”的情况下，安岳县国土资源局未向上诉人提供其所需政府信息，对此原因也向上诉人作了告知。因此，安岳县国土资源局作出的案涉政府信息公开的行政行为不违反《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定；经本院审查，资阳市国土资源局在对上诉人的复议申请进行审查并作出决定而进行的相应程序均符合《中华人民共和国行政复议法》相关规定，其处理结果也正确。
综上，被上诉人安岳县国土资源局在案涉政府信息公开的过程中所作的相关行政行为不违法，被上诉人资阳市国土资源局进行的复议程序也合法。一审法院因此驳回上诉人要求确认“安岳县国土资源局未依法履行信息公开的法定职责行为违法”等相关诉讼请求的处理结果正确，同时，原审审理程序合法，适用法律法规正确，故本院对原审判决予以维持。上诉人的上诉请求及理由没有相关事实和法律法规作支撑，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人田小华、王燕负担。
本判决为终审判决。
审判长 阳 勇
审判员 黄 海
审判员 戴劲松
二〇一八年三月二十九日
书记员 凌 英