福建省福州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2013）榕民初字第447号
原告福清市国土资源局。
负责人林忠，副局长。
委托代理人吴文深、方国建，福建宇凡律师事务所律师。
被告城丰房地产开发（福清）有限公司。
法定代表人何善祥，董事长。
委托代理人薛命喜，福建闽江律师事务所律师。
委托代理人陈恩惠，福建信得律师事务所律师。
原告福清市国土资源局与被告城丰房地产开发（福清）有限公司建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年6月19日公开开庭进行了审理。原告福清市国土资源局的委托代理人吴文深律师、被告城丰房地产开发（福清）有限公司的委托代理人薛命喜律师到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告福清市国土资源局诉称，2001年10月29日原告福清市国土资源局与被告诚丰房地产开发（福清）有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，出让福清市音西镇音西村土地，面积为44226平方米，折66.339亩，出让金总额为17011700元人民币，土地用途及期限为住宅70年。该宗地经2002年1月8日福州市政府榕政地（2002）006号用地批复，同意出让音西镇音西村国有建设用地44226平方米（合66.34亩），用途为住宅，使用年限为七十年。2001年9月7日经福清市建委审批，建筑面积为60135平方米，用地面积35000平方米，容积率为1.72。2003年7月28日、2004年7月30日两次经福清市城乡规划局审批，建筑面积为110230平方米，容积率变更为3.5。该宗地分别于2005年7月22日、2007年3月5日、2007年12月10日经市规划局验收，使用功能为商住，计容总建筑面积为111279.35平方米。计容建筑面积增加110230-60135=50095平方米。未经批准擅自增加的计容建筑面积为111279.35-110230=1049.35平方米。根据《福建省人民政府办公厅关于加强房地产开发项目容积率管理意见的通知》（闽政办（2007）190号）的规定，经批准增加容积率部分按原楼面地价补缴土地出让金，该项目应补缴土地出让金额为50095×1701.17÷60135=1417.1466万元；未经批准增加容积率积分，土地出让金按原楼面地价的3倍收取，该项目应补缴土地出让金额为1049.35×1701.17÷60135×3=89.0557万元，合计共应补缴土地出让金1506.2023万元。综上，原告请求：1、判令被告支付土地出让金人民币1506.2023万元，并按银行同期同类贷款利率计算逾期付款利息，从2012年6月16日起算至款项还清为止；2、本案诉讼费用由被告承担。
被告诚丰房地产开发（福清）有限公司答辩称，一、本案不属于人民法院的受案范围，应当依法驳回原告的起诉。原告与答辩人签订的土地出让合同第四条第二款明确约定，在出让期限内如需改变土地用途和土地使用条件，应当取得甲方同意，并依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。而本案双方在签订出让合同后，答辩人并未主动提出改变土地使用条件（包括容积率），双方也未在福清市政府数次变更容积率后，就按照什么标准缴纳土地出让金达成新的协议。原告提起本案诉讼的依据是闽政办（2007）190号文件，原告基于该文件而要求答辩人补交土地出让金，明显属于行政机关的职权范围，不属于人民法院的受案范围，因此，在程序上应当依法驳回原告的起诉。二、答辩人在受让涉案地块进行“诚丰世纪园”项目建设过程中，并未违反规划部门核定的容积率，原告要求答辩人补缴土地出让金缺乏事实和法律依据。答辩人成立于2000年7月5日，是一家依法成立、持续存续的外资企业。答辩人于2001年10月29日与原告签订了一份国有土地使用权出让合同，土地使用条件中的容积率为：按规划要求办理。2002年1月8日，福州市人民政府以榕政地（2002）006号文批准答辩人受让涉案地块。2003年7月28日、2004年7月30日，经福清市城乡规划局两次审批，核定建筑总面积110230平方米，容积率为3.5。答辩人在开发的项目过程中（2003年年底开工建设），也严格按照规划部门核定的3.5的容积率进行设计和施工。因此，答辩人在“诚丰世纪园”项目建设过程中，并未违反规划部门核定的容积率，原告要求答辩人补缴土地出让金于法无据。三、涉案地块容积率历经两次变更，原告在起诉状中提到的1.72的容积率不能作为认定答辩人开发的诚丰世纪园项目容积率的依据。涉案地块于1998年12月8日经福州市政府以榕政地（1998）1138号文批准征用并出让给福清狮城房地产有限公司建设商品房。后福清狮城房地产有限公司因资金问题项目无法开展。1999年6月8日，福清市政府到香港招商并与答辩人签订国有土地使用权出让预约用地协议书，约定由原告将涉案地块出让给答辩人使用，待项目正式审批后再履行正式合同。当时涉案土地为了应付报批，应答辩人的要求，答辩人根据原建委、规划部门于1994年核定的《建设项目选址意见书》中的有关规划技术指标，初步设计了总平面图（沿路部分为综合楼用地，内部为别墅用地，容积率2.0）并上报获批。答辩人据此办理了临时国有土地使用权证。因当年别墅用地比商品房用地贵，当时建委、规划部门还要求答辩人作出承诺：此总平图只做上报审批，不能用于设计和施工。根据城市总体规划要求和福清今后城市发展需要可改变答辩人提供的容积率。2001年9月7日，涉案地块的容积率经福清市建委审批变更为1.72。特别应当指出的，无论是2.0的容积率还是1.72的容积率均发生在答辩人与原告签订正式的国有土地使用权出让合同之前，且容积率等指标基本上沿袭了原核定给原福清市狮城房地产开发有限公司的各项技术指标。但应当注意的是，答辩人系直接从福清市国土资源局受让涉案地块，且双方在2001年10月29日签订的国有土地使用权出让合同中对土地使用条件中的容积率约定为：按规划要求办理，并无具体的各项规划技术指标。而且，在答辩人受让涉案地块后，双方也未进一步明确“规划要求”的具体内容，福清市规划部门也未重新设定各项建设规划指标。2003年，答辩人准备动工建设诚丰世纪园项目时，福清市规划部门根据城市总体规划要求、福清城市发展需要及城市土地的集约利用，要求答辩人将总平面图中的别墅用地改为公寓楼用地。2003年7月，福清市规划部门重新审批了总平面图，核定容积率为3.5。2003年年底，答辩人根据福清市规划部门重新核定的3.5的容积率进行诚丰世纪园项目设计和施工，该行为完全符合土地使用条件中的关于容积率“按规划要求办理”的约定，故原告要求答辩人按照1.72的容积率补缴土地出让金，明显与合同约定不符，缺乏事实依据。四、闽政办（2007）190号文件不能作为原告向答辩人主张补缴土地出让金的法律依据。首先，前述文件系由福建省建设厅和省国土资源厅联合制定，但该二部门并无立法权限，且该文件仅属于政府部门内部适用的规范性文件，并无法定效力，不能作为原告向答辩人主张补缴土地出让金的法律依据。其次，该文件于2007年9月颁布实施，而本案涉案地块核定的容积率为3.5，发生在2003年及2004年，涉案地块上的建设工程大部分于2007年3月、2007年7月通过规划验收。根据法不溯及既往的司法原则，该文件的规定也不能适用于答辩人。综上所述，在程序上，本案不属于人民法院的受案范围，应当依法驳回原告的起诉。在实体上，答辩人在开发建设诚丰世纪园项目过程中，严格按照规划部门核定的容积率3.5进行设计和施工，其行为符合土地出让合同的约定，原告要求答辩人补缴土地出让金缺乏事实和法律依据，其诉讼请求缺乏事实和法律依据，应当依法予以驳回。
本院认为，本案纠纷缘起于双方当事人对城丰房地产开发（福清）有限公司受让国有土地使用权后，在开发建设过程中是否改变建筑容积率、是否应当补交土地出让金问题存在争议。双方当事人在2001年10月29日签订的《国有土地使用权出让合同》中约定“在出让期限内如需改变本合同规定的土地用途和土地使用条件，应当取得甲方的同意，并按照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续”，但双方在签订该合同之后，并未因建筑容积率变更而就土地使用权出让金的调整达成协议，而且合同中亦未约定建筑容积率变更的情况下土地出让金如何让确定。因此，福清市国土资源局提起本案诉讼并非基于合同约定，其依据福建省人民政府的有关文件要求城丰房地产开发（福清）有限公司补交增加容积率的土地出让金，属行政机关的职权范围，此纠纷不属民事案件受理范围。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）的规定，裁定如下：
驳回原告福清市国土资源局的起诉。
本案案件受理费人民币112172元，退还原告福清市国土资源局；案件评估费140695元，由原告福清市国土资源局负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 陈集美
代理审判员 陈长灿
代理审判员 吴筱洲
二〇一四年六月二十四日
书 记 员 陈碧珍