浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙行终87号
上诉人（原审原告）李忠宗，男，1948年4月27日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。
上诉人（原审原告）郑鸿春，女，1961年2月28日出生，汉族，住浙江省杭州市西湖区。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地浙江省杭州市解放东路18号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人郑祥、曹士凡，杭州市人民政府法制办公室工作人员。
李忠宗、郑鸿春诉杭州市人民政府工商行政复议及行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2017年12月19日作出（2017）浙01行初370号行政判决。李忠宗、郑鸿春不服，向本院提出上诉。本院于2018年1月16日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2017年4月17日，李忠宗、郑鸿春向市政府邮寄《行政复议申请书》，申请书载明的行政复议被申请人为杭州市市场监督管理局、杭州市下城区市场监督管理局，复议请求为“请求确认被申请人自2016年11月6日、12月21日接到申请人投诉（举报）后，却报复性渎职侵权不作为，故意违反程序进行舞弊，明知商家（吴中芹）无照经营，又冒充国际品牌高德瓷砖进行销售三无劣质瓷砖进行欺诈，拒不履行法定监管查处职责，又拒不对申请人投诉事项依法作出答复行为违法，由此导致申请人消费权益的诉求得不到及时救济保障所造成损失承担行政赔偿。”市政府次日收到该《行政复议申请书》。2017年4月20日，市政府对李忠宗、郑鸿春作出杭政复〔2017〕237号《行政复议告知书》。2017年6月8日，李忠宗、郑鸿春向市政府邮寄《对仍在延续舞弊逾期于2017年4月25日寄来非法无据杭政复〔2017〕237号又强行要求按一个主体一行为一复议假借所谓“告知”进行欺骗误导的质疑和意见》。2017年6月13日，市政府对李忠宗、郑鸿春作出杭政复〔2017〕237-1号《关于李忠宗、郑鸿春对杭政复〔2017〕237号提出质疑和意见的回复》，李忠宗、郑鸿春于6月16日收到。李忠宗、郑鸿春不服，以市政府、杭州市市场监督管理局、杭州市下城区市场监督管理局为被告，于2017年6月29日向杭州铁路运输法院提起行政诉讼。2017年7月6日，杭州铁路运输法院作出（2017）浙8601行初98号行政裁定，裁定对李忠宗、郑鸿春的起诉不予立案。李忠宗、郑鸿春于2017年7月8日收到裁定书。2017年7月17日，李忠宗、郑鸿春提起本案诉讼，请求：1、确认被告于2017年4月25日对原告作出杭政复〔2017〕237号《行政复议告知书》的行政行为违法无效；2、确认被告于2017年6月16日对原告作出的杭政复〔2017〕237-1号《关于对李忠宗、郑鸿春对杭政复〔2017〕237号提出质疑和意见的回复》违法无效；3、被告对行政行为违法导致的原告消费权益屡屡得不到及时救济保障所造成的损失损害承担行政赔偿。
原审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”据此，原告如不服杭州市下城区市场监督管理局的行政行为，可向杭州市下城区人民政府或杭州市市场监督管理局申请行政复议。原告如不服杭州市市场监督管理局的行政行为，可向杭州市人民政府或省级市场监督管理部门申请行政复议。原告向市政府申请行政复议时，将杭州市市场监督管理局、杭州市下城区市场监督管理局列为共同的被申请人，要求在一个行政复议案件中处理两个不同层级的市场监督管理局各自独立的行政行为，不符合行政复议一案一申请的原则，也不符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定。被告收到原告的行政复议申请后，在五日内作出杭政复〔2017〕237号《行政复议告知书》并向原告送达，符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十七条第一款的规定。
被告于2017年6月13日作出杭政复〔2017〕237-1号《关于李忠宗、郑鸿春对杭政复〔2017〕237号提出质疑和意见的回复》，是向原告告知诉权和起诉期限，该告知符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十五条的规定。但杭政复〔2017〕237-1号《关于李忠宗、郑鸿春对杭政复〔2017〕237号提出质疑和意见的回复》并非独立的行政行为，而是附随于杭政复〔2017〕237号《行政复议告知书》的程序行为。因此原告的第2项诉讼请求亦非一项独立的请求。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定，行政赔偿以行政行为违法为前提，以违法行政行为与损害结果有因果关系为前提。本案中被告作出杭政复〔2017〕237号《行政复议告知书》符合法律规定，且与原告主张的消费权益损失明显不存在任何关联。原告的赔偿请求没有事实和法律依据。
综上，原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告李忠宗、郑鸿春的诉讼请求。
上诉人李忠宗、郑鸿春上诉称：1.本案的标的是不可分的，是必要的共同诉讼，应追加杭州市市场监督管理局和杭州市下城区市场监督管理局为被告。2.本案不应由杭州市中级人民法院管辖。3.其依法申请一审合议庭成员回避，一审法院强行驳回，于法无据。4.一审法院严重违反行政案件集中级别管辖，严重违反行政案件审判原则，根据本案性质和特有情形，申请二审法院上报最高人民法院指令异地管辖。请求撤销一审判决，确认被上诉人作出的杭政复〔2017〕237号《行政复议告知书》和杭政复〔2017〕237-1号《回复》违法无效，并由被上诉人对因此导致其权利得不到及时救济所造成的损失承担行政赔偿责任。
被上诉人杭州市人民政府答辩称：1.答辩人作出的行政复议告知，程序合法，并无不当。答辩人作出的杭政复〔2017〕237号《行政复议告知书》符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，杭政复〔2017〕237-1号《回复》对上诉人提出的质疑和意见进行回复，程序亦无不当。2.答辩人作出的这些复议告知，事实清楚，于法有据。从上诉人描述的复议请求看，其实质系请求在一个行政复议案件中处理两个不同层级的行政机关各自独立的行政行为。依据行政复议“一案一复议”原则，上诉人须分案提出行政复议。同时对于本案的管辖权及上诉人须提交的证据材料一并进行了告知。《告知书》的内容符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第㈠项等规定，并无不当。此外，答辩人作出的《回复》系附随于杭政复〔2017〕237号《行政复议告知书》的程序行为，本身并未对上诉人设定新的权利义务，上诉人对该《回复》提出的诉求，于法无据。上诉人提出案件管辖错误、事实不清等上诉理由不成立。请求驳回上诉，维持原判。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。上诉人针对杭州市下城区市场监督管理局向被上诉人提起行政复议，显然违反前述规定。而且上诉人要求在一个行政复议案件中处理两个不同层级的市场监督管理局各自独立的行政行为，不符合行政复议一案一申请的原则。被上诉人收到上诉人的申请后，按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，在五日内作出杭政复〔2017〕237号《行政复议告知书》并送达上诉人，并无不当。上诉人要求确认杭政复〔2017〕237号《行政复议告知书》违法无效，没有事实和法律依据。杭政复〔2017〕237-1号《回复》的内容仅是告知诉权及起诉期限，所告知的内容是法律明确规定，并不创设权利和义务，故一审判决认为上诉人针对《回复》的诉请不构成一项独立的请求，亦无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定，行政赔偿以行政行为违法为前提，并且违法行政行为与损害结果需存在因果关系。本案中杭政复〔2017〕237号《行政复议告知书》符合法律规定，而且上诉人针对行政复议提出诉讼，而行政复议与上诉人主张的“因此导致原告消费权益屡屡得不到及时救济保障所造成损失损害”不存在因果关系。故上诉人的赔偿请求没有事实和法律依据。
关于上诉人提出本案是必要的共同诉讼，应追加杭州市市场监督管理局和杭州市下城区市场监督管理局为被告的问题。首先，如前所述上诉人针对两个行政机关各自独立的行政行为一并申请行政复议不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，而本案复议机关并未作出维持原行政行为的决定。故上诉人此项诉讼请求与法律规定不符，不予采纳。
上诉人先行到杭州铁路运输法院起诉被裁定不予受理后，又向杭州市中级人民法院提起本案诉讼。其在二审期间要求本院报请最高人民法院指定异地管辖，因本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》规定的指定管辖的情形，上诉人的此项请求于法无据。另上诉人在一审期间针对合议庭成员提出回避申请，其理由均不属法律规定的范围，一审法院驳回其回避申请，并无不当。
综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人李忠宗、郑鸿春负担。
本判决为终审判决。
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审判长 江 勇
审判员 唐维琳
审判员 黄 寒
二〇一八年三月二十六日
书记员 张 莹