宁夏回族自治区同心县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）同行初字第2号
原告张治国，男，出生于1964年10月5日，回族，农民，小学文化，现住同心县豫海镇。
委托代理人马汉云，男，同心县法律援助中心律师。
被告同心县豫海镇人民政府。
法定代表人马少伟，男，该镇镇长。
委托代理人喜生明，男，同心县豫海镇司法所所长。
委托代理人周江，男，同心县豫海镇国土资源所所长。
第三人周彦亮，男，生于1936年2月7日，回族，农民，初中文化，现住同心县豫海镇。
委托代理人陈仲军，男，宁夏预海律师事务所律师。
原告张治国不服被告同心县豫海镇人民政府土地行政管理行政确认，于2014年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月10日受理后，于2014年2月15日向被告及第三人送达了应诉通知书及相关法律文书。本院依法组成合议庭，于2014年3月14日公开开庭审理了本案，原告张治国、委托代理人马汉云，被告同心县豫海镇人民政府委托代理人喜生明、周江，第三人周彦亮、委托代理人陈仲军、证人马某某、尹某某、丁某某、周某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告同心县豫海镇人民政府于2013年11月4日作出豫镇发（2013）234号《关于城二村村民周彦亮与张治国土地纠纷的处理决定》。被告认为，原告张治国与第三人周彦亮发生土地纠纷后，立即指派镇国土资源所和城二村联合进行了实地勘察、走访群众等调查取证工作，查明了事实真相：该宗土地原属“沟坡地”（旱地），位于银平西街北加油站以北，东靠马某丁，南靠原周某甲，北靠李某甲、虎某某、杨某甲，西靠王某某，是大集体时分给周彦亮的自留地。自上世纪70年代以来，一直由周彦亮夫妇耕种并加以管理，城二村签订一轮承包合同时，将当时村内的沟坡地、自留地等作为承包地承包给了农户，以后在城市发展过程中，这些土地作为城市发展用地，原来的自留地变为承包地再发展到今天实际变为宅基地。调查中了解到，在长达40余年来，无任何人对该土地的使用权提出过主张，也没有对周彦亮夫妇享有使用权提出过任何异议。2011年，周彦亮投资拉土，将该土地垫平，期间无任何人对该土地主张过使用权。2012年9月，张治国突然提出该地是他的沟坡地，并向该地拉砖进行圈占引发纠纷。故依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条作出处理决定。被告为证明其具体行政行为合法，向本院提交了以下证据：
1.土地确权申请书1份。证明2012年9月8日周彦亮申请豫海镇人民政府就该争议地确权。
2.豫海镇城二村关于周彦亮和张治国宅基地纠纷的证据：
⑴人民调解调查笔录6份。其中周彦亮笔录3份，李某甲、杨某甲、虎某某笔录各1份。证明该争议地使用权归周彦亮所有；
⑵同心县同心镇农业承包合同书2份。周彦亮的承包合同载明，1988年1月1日周彦亮在城二村一社承包旱地20.8亩，其中水地4.8亩；张治国的承包合同载明，1988年1月1日张治国在城二村二社承包水地4亩，没有承包旱地这一事实；
⑶民主议政日活动会议记录1份。证明2013年3月30日，城二村召开由村两委班子成员、党员代表、群众代表参加的民主议政日会议，基于历史事实和现有证据，认定该争议地使用权归周彦亮所有；
⑷豫海镇城二村周彦亮和张治国土地纠纷处理意见1份。证明城二村就周彦亮和张治国的争议地确认使用权归周彦亮所有。
⑸豫海镇城二村周彦亮和张治国宅基地纠纷处理意见报告1份。证明该争议地的使用权归周彦亮所有。
3.豫海镇国土资源所关于周彦亮和张治国宅基地纠纷证据：
⑴询问笔录7份：马某某、黑某某、马某甲、马某乙、李某甲、周彦亮、丁某某。证人证言证明该争议地的使用权归周彦亮所有；
⑵关于豫海镇城二村周彦亮和张治国宅基地纠纷调查报告1份。证明豫海镇国土资源所调查确认该争议地使用权归周彦亮所有。
4.张治国询问笔录3份。经豫海镇国土资源所和城二村调查询问张治国，证明张治国没有耕种过该争议地，也没有拥有过使用权。
原告张治国对被告同心县豫海镇人民政府提交的证据质证认为：
对第一组证据无异议；
对第二组证据6份人民调解调查笔录，除过周彦亮本人的陈述外，其他人的陈述，不能证明周彦亮拥有承包经营权；承包合同书2份，在合同当中没有具体的四址和地块的名称。不能确定该争议的承包地就在该合同当中。
第三组证据：针对笔录中马某乙、黑某某之外，其他人的证言均能够证实该争议的承包地属张治国的父亲张永贵承包经营。既然我国的土地属于家庭联产承包责任制，那么张治国的父亲张永贵已经去世，该地的承包经营权应当由张治国及其他家庭成员享有。另外证人马某甲、马某丙、马某某、李某乙、金某某、杨某乙都能证实该地属张永贵承包地的事实。所以请求法庭应当认定马某甲、马某丙、马某某、李某乙、金某某、杨某乙的证言的效力。对于宅基地的调查报告，我们认为不属于证据的范畴，因为调查报告带有评论性的语言，也有倾向性的语言。
第四组证据张治国的三份询问笔录，虽然被告的举证目的是证明张治国没有耕种过，但不必然导致张治国没有承包经营权，并且张治国的笔录中没有反映出他自己不拥有使用权的说法。
综上，我们认为被告作出的事实认定是错误的，大部分的证据是倾向原告的而不是第三人的。
第三人对被告同心县豫海镇人民政府提交的证据质证认为：
四组证据的来源、证明目的均没有异议，需要说明的是：本案争议的土地，一是自留地还是承包地的问题。自留地是国家在施行土地承包前产生的事实，土地承包施行以后，自留地相应的就变为承包耕地。而本案的争议不属于自留地。二是时间问题。从被告调查的事实以及原告的陈述，本案的争议地在上世纪60年代原告父母耕种过，但是该土地又发生了两轮承包，原告没有向被告、法庭提出对自己承包争议土地的证据。由此说明原告主张土地承包的事实不成立。被告作出的行政行为的事实是清楚的。
原告张治国诉称，2012年9月，原告张治国与第三人周彦亮因宅基地（原耕地）发生纠纷，经被告同心县豫海镇人民政府查处，作出豫镇发（2013）234号《关于城二村村民周彦亮与张治国土地纠纷的处理决定》，原告不服提出复议申请，复议机关维持了处理决定。原告认为被告作出的处理决定事实不清、证据不足、违反法定程序、适用法律错误且超越职权，故提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告作出的豫镇发（2013）234号《关于城二村村民周彦亮与张治国土地纠纷的处理决定》。
原告张治国为证明其主张提交了如下证据：
证据1.马某丙、李某乙、杨某乙三份询问笔录。来源：原告代理人依职权在豫海镇国土资源所调取的。证明该争议的土地是由原告的父亲张永贵一直耕种的事实。
证据2.同心县豫海镇人民政府豫镇政发（2013）234号《关于城二村村民周彦亮与张治国土地纠纷的处理决定》文件一份，证明被告作出的行政行为侵犯了原告的合法经营权。
被告同心县豫海镇人民政府对原告提交的证据质证认为：对证据1三份笔录，都不能反映出这块争议地一直由原告父亲张永贵耕种这一事实。对证据2豫镇政发（2013）234号的文件，并没有侵犯原告的合法经营权。
第三人周彦亮质证认为：证据1三份笔录中无法查清原告主张的土地使用权，三份笔录均没有一个人证明争议地使用权归原告的父母。因为被告作出的具体行政行为时是否用三份询问笔录的关联性不大；证据2无法证明原告的证明目的成立。因为原告向法院提起诉讼，该决定是无法律效力的。
被告同心县豫海镇人民政府辩称，2012年9月21日豫海镇人民政府接到本案第三人周彦亮土地纠纷确权申请后，指派镇国土资源所和城二村联合进行了实地勘察、调查取证，对过去参与分地的村干部和部分群众，进行了走访调查，查清了事实真相：该宗土地原属“沟坡地”（旱地），位于银平西街北加油站以北，东靠马某丁，南靠原周某甲，北靠李某甲、虎某某、杨某甲，西靠王某某，是大集体时分给周彦亮的自留地。自上世纪70年代以来，一直由周彦亮夫妇耕种并加以管理，城二村签订一轮承包合同时，将当时村内的沟坡地、自留地等作为承包地承包给了农户，以后在城市发展过程中，这些土地作为城市发展用地，由农户分别或征收、或作为宅基地、或闲置。该纠纷地由原来的自留地变为承包地再发展到今天实际变为宅基地。调查中了解到，在长达40余年来，无任何人对该土地的使用权提出过主张，也没有对周彦亮夫妇享有使用权提出过任何异议。2011年，周彦亮投资拉土，将该土地垫平，期间无任何人对该土地主张过使用权。2012年9月，张治国突然提出该地是他的沟坡地，并向该地拉砖进行圈占引发纠纷。
综上所述，豫海镇人民政府作出的豫镇发（2013）234号《关于城二村村民周彦亮与张治国土地纠纷的处理决定》事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求人民法院予以维持。
第三人周彦亮述称，同心县豫海镇人民政府作出的豫镇发（2013）234号《关于城二村村民周彦亮与张治国土地纠纷的处理决定》事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求人民法院予以维持。
第三人周彦亮为证明其主张提交了如下证据：
证据1：同心县同心县镇农业承包合同书一份，证明第三人于1988年1月1日和同心镇城二村民委员会就土地承包签订合同书一份。其中承包地20.8亩，水地4.8亩。
证据2：宅基地证1份。证明1988年4月同心县人民政府依法将本案的争议的土地使用用途改变为建设用地。将该建设用地的使用权确定给第三人之子周玉林。四址为东靠老王，西靠沟，南靠周某甲、北靠沟北沿。证明争议地原来为耕地，现变更为建设用地，使用权归第三人所有。
证据3：证人马某某、尹某某、丁某某、周某某四名证人出庭作证，予以证实土地的四址问题以及发生争议时调解的情况。
原告张治国质证认为：对证据1、2、3的真实性不持异议，但对证明目的有异议。证据1：承包合同里面没有四址来说明就是争议的地点；证据2：宅基地证，东面靠沟，北面靠沟北沿，并没有把争议的沟地包括在里面，请求法庭不应认定；证据3：证人马某某、尹某某、丁某某、周某某的证言中对争议地南靠周某甲是何人均不知情，证人马某某、丁某某证言中提到“沟底”“沟沿”等问题，均不能明确证明争议地四址问题，更不能证明被告主张的争议地四址。
被告质证认为：证据真实、有效，证明目的明确。
经庭审质证，本院对各方提交的证据作如下确认：
被告同心县豫海镇人民政府提交的第一组证据当事人无异议，对其真实性及效力予以确认；
对第二组证据中6份调查笔录，周彦亮本人3份，其他人李某甲、杨某甲、虎某某的证言，虽从侧面证明张治国没有耕种过该争议地，但不能排除张治国不享有该地的使用权，对该证据的真实性予以认定，对证明目的不予认定；
两份承包合同书，因为没有确定所承包土地的方位和四址，承包地是否包括该争议地情况不明，对该证据的真实性予以认定，对证明目的不予认定；
民主议政日活动会议记录、豫海镇城二村周彦亮和张治国土地纠纷处理意见以及豫海镇城二村周彦亮和张治国宅基地纠纷处理意见报告等，证明了被告在作出具体行政行为过程中，对该争议经过了相关会议研究并提出具体处理、分析意见等，但不能确认争议地的具体权属问题，对其真实性予以认定，对证明目的不予认定；
对第三组证据7份询问笔录中，周彦亮本人1份，马某某、马某甲、丁某某三人讲周彦亮在“沟沿上”种地，张治国的父亲张永贵在“沟底”种过，其他人讲“没见过张治国种过地”等证言，证明了原告父母、周彦亮都在该地（沟坡地）耕种过的事实，但所耕种的土地是否就是该争议地，与被告确认的争议地地点不一致，对其真实性予以确认，对其证明目的不予认定；调查报告是对相关争议经过调查后形成的说明材料，对其真实性予以认定，对其证明目的不予认定。
对第四组张治国的询问笔录以及第三人周彦亮的相关笔录，属于对自己主张的权利陈述，被告提交的相关证人证言等证据与张治国、周彦亮的陈述不一致，对其真实性予以认定，对其证明目的不予认定。
原告提交的马某丙、李某乙、杨某乙三份证人证言，均不能直接证明争议地使用权问题，故对其真实性予以认定，对其证明目的不予认定。
对第三人周彦亮提交的证据1：土地承包合同书，没有明确所承包土地的方位和四址，不能证明所承包的旱地就包括该争议地，对该证据的真实性予以认定，对证明目的不予认定；证据2：宅基地证所载明的四址与被告作出的处理决定确认的争议地四址不一致，对其真实性予以认定，对证明目的不予认定；证据3：证人马某某、尹某某、丁某某、周某某四人的证言证实在争议地见过第三人周彦亮种过地，没见过原告张治国，尹某某、马某某、丁某某证言中提到“沟底”“沟沿”、当庭所讲的四址等，与被告调取的笔录证言以及其主张的争议地四址存在差距，对证人证言证明目的不予认定。
经审理查明，2012年9月，原告张治国与第三人周彦亮因宅基地（原耕地）发生纠纷，被告接到确权申请后，指派镇国土资源所和城二村村委会联合进行了实地勘察、走访、调查取证等工作，确认争议地原属“沟坡地”，是大集体时分给第三人周彦亮的自留地，第一轮承包时，将“沟坡地”等自留地承包给了第三人周彦亮。随着城市发展，这些不宜耕种的土地变为建设用地即宅基地。故被告在调查取证的基础上，于2013年11月4日作出豫镇发（2013）234号《关于城二村村民周彦亮与张治国土地纠纷的处理决定》，原告不服处理决定，于2013年11月8日向同心县人民政府提出复议申请，复议机关于2013年12月30日作出同政复决字（2013）第6号行政复议决定，维持了豫镇发（2013）234号《关于城二村村民周彦亮与张治国土地纠纷的处理决定》。原告不服复议决定，以被告作出的处理决定事实不清，证据不足，适用法律错误且超越职权为由，于2014年1月23日向本院提起行政诉讼，请求予以撤销。
本院认为，土地争议确权是人民政府依据法定程序及规定，在查明事实的基础上，对争议土地确认使用权的行政行为。本案
被告同心县豫海镇人民政府接到土地确权申请后，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，作出处理决定，适用法律正确，亦不存在超越职权问题；在作出处理决定过程中，虽经过调查取证，进行了走访与实地勘察等调查取证工作，但因时间久远，被调查人陈述不一致，不能有效证明使用权属问题；原告提出复议申请后，被告向复议机关提交处理纠纷时未曾作为依据的《土地承包合同书》，违反了先调查后决定的法定程序；“该土地属周彦亮所有”的处理结论，违反法律规定，属处理结果错误。故原告要求撤销被告作出的豫镇发（2013）234号《关于城二村村民周彦亮与张治国土地纠纷的处理决定》的理由成立，依法应予支持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告同心县豫海镇人民政府作出的豫镇发（2013）234号《关于城二村村民周彦亮与张治国土地纠纷的处理决定》；
二、责令被告同心县豫海镇人民政府就张治国与周彦亮土地纠纷重新作出确权决定。
案件受理费50元，由被告同心县豫海镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吴忠市中级人民法院。
审 判 长 杨振峰
审 判 员 杨 琴
代理审判员 周仁学
二〇一四年三月二十八日
书 记 员 杨 静
本案所适用的有关法律规定：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条
人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
3、违反法定程序的；
二、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九条
根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
（一）判决被告重新作出具体行政行为；
三、《中华人民共和国行政诉讼法》第十条
人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。