广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终1006号
上诉人（一审原告）全州县石塘镇乐南村委第14村民小组。
诉讼代表人王世生,组长。
委托代理人蒋征财，广西千里目律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）全州县人民政府，住所地：全州县桂黄中路132号。
法定代表人廖照德，县长。
委托代理人唐柏林，全州县国土资源局干部。
委托代理人蒋汉升，全州县国土资源局干部。
一审第三人全州县石塘中学。
法定代表人聂国庆，校长。
委托代理人蒋荣富，广西君健律师事务所律师。
上诉人全州县石塘镇乐南村委第14村民小组（以下简称乐南14组）因与被上诉人全州县人民政府（以下简称全州县政府）土地行政登记纠纷一案，不服桂林市中级人民法院（2016）桂03行初130号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
桂林市中级人民法院一审查明：1958年，全州县石塘中学（以下简称石塘中学）的前身石塘大清塘初中搬迁至石塘乡大清塘东北面，当时的石塘乡人民委员会发布了学校用地范围内限期迁坟、收割农作物的《布告》，《布告》载明了学校用地四至界线，现石塘中学围墙内的土地就在《布告》载明的四至范围内。1976年1月6日，乐南14组与石塘中学签订了一份《换田凭证》，内容为：石塘中学有一块水田位于学校西北角与乐南14组稻田相连，而乐南14组有一块水田位于校内球场北沿，经双方协商互换。《换田凭证》上有石塘公社乐南大队革委会支书陈早发，乐南14组代表王邦伦、王安松，石塘高中贫管会主任王安良、石塘高中革委会支书王登和的签名。1983年，石塘中学将学校用地范围圈建围墙，乐南14组因围墙外的通道问题进行阻止，后经法院调解达成了围墙外留路的协议。到现在，石塘中学管理校园围墙内土地（包括现争议“水田”）已近四十年，当初的水田早已被石塘中学改建为水塘。2001年，石塘中学申请全州县政府对校园围墙内土地进行使用权初始登记，全州县政府进行了地籍调查，绘制了宗地图，但未进行发证前公告即审核准予登记并颁发了全国用（2001）字第01080027号《国有土地使用证》，登记内容为：土地使用者石塘高中，用途为住宅、教学，使用权类型为划拨，使用权面积92725㎡，发证时间2001年9月18日，宗地图标示的登记范围为石塘中学校园围墙内土地。乐南14组起诉称：2005年，石塘中学重修学校围墙，将乐南14组的水田圈在围墙内，乐南14组提出异议，石塘中学承诺给予一定补偿，后双方多次协商未能达成补偿协议。2015年10月28日，乐南14组向法院起诉，要求石塘中学赔偿乐南14组水田的损失，石塘中学出示了被诉《国有土地使用证》，自此，乐南14组才知道乐南14组的水田已登记在石塘中学的《国有土地使用证》内。全州县政府登记发证的土地权属来源只有石塘中学提供的《换田凭证》，这份凭证是伪造的，上面乐南14组代表人的签名是假的。全州县政府没有全面审核石塘中学土地权属来源，没有通知乐南14组到场指认界线，没有依法进行公告，登记程序不合法，特诉请法院撤销被诉《国有土地使用证》。
一审法院认为，本案的争议焦点有三个，一是《换田凭证》是否真实；二是被告对登记土地的权属来源是否尽到了谨慎的审查义务；三是被告登记程序是否违法。关于《换田凭证》真实性问题。《换田凭证》上记载了换田时间、置换条件，上有原告代表、石塘中学负责人、大队支书、贫管会主任的签名，这些人现只有陈早发在世。陈早发虽否认在凭证上签名，但石塘中学事实上使用了争议“水田”近四十年，原告却未有证据证实此期间主张过“水田”的权属，况且《换田凭证》中记载的原属石塘中学所有的校外水田，也由原告管理使用了近四十年直至现在。因此，仅凭陈早发的证词，尚不能否定《换田凭证》的真实性。关于被告是否尽到了谨慎的审查义务。政府进行土地登记的义务只限于对申请材料进行审查，石塘中学申请登记发证的土地均在石塘中学校园围墙内，被告有理由相信围墙内的土地使用权全部归石塘中学，况且石塘中学提交的《布告》、《换田凭证》直接证实了登记土地的权属，法院的调解书也间接证实了石塘中学修建围墙时，原告只对围墙外通道主张过权利，说明围墙内土地的权属、界址明确无争议，被告对土地登记的申请材料已尽到了谨慎的审查义务。关于被告登记程序是否违法的问题。被告于2001年为石塘中学校内土地登记发证，依据是当时有效的《土地登记规则》。《土地登记规则》第六条规定“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”；第十五条第一款规定“经土地管理部门审核，对于认为符合登记要求的宗地予以公告”。全州县政府未进行发证前公告，属程序违法。但是，公告的目的是为了避免错误登记他人的土地，原告并没有证据证明登记范围内的“水田”在被告登记时仍属原告所有，因此，被告未公告的程序违法行为实际上并未损害到原告的合法权益。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告全州县石塘镇乐南村委第14村民小组要求撤销被告全州县人民政府登记颁发给石塘中学全国用（2001）字第01080027号《国有土地使用证》的诉讼请求。
上诉人乐南14组上诉称：一、涉案土地是乐南14组集体土地，一直由乐南14组经营、管理。2005年石塘中学重修围墙，乐南14组提出异议，也是考虑对涉案水田的管理，因石塘中学同意另修路给乐南14组通行，乐南14组才同意石塘中学重修围墙。二、石塘中学提供的《布告》上加盖的公章是伪造的，因为乐南14组在当时属于石塘区管辖，而不是石塘乡管辖。《换田凭证》中乐南14组代表人陈早发的签名是不真实的，不能证明涉案土地已经被调换给石塘中学。三、全州县政府在地籍调查时没有全面审核石塘中学土地来源凭证，未通知乐南14组到场指引界线，也没有公告，行政程序严重违法。四、一审判决认定事实错误，适用法律不当，应当予以撤销。请求依法撤销一审判决，撤销全州县人民政府登记颁发给石塘中学全国用（2001）字第01080027号《国有土地使用证》。
被上诉人全州县政府书面答辩称：一、一审判决对涉案土地权属来源及现实管业的认定，有《布告》、《换田凭证》、《协议书》、《民事调解书》等证据证实，认定事实清楚，证据充分。二、全州县政府对涉案土地进行登记、发证程序符合《土地登记规则》的规定，虽未经公告，但没有损害乐南14组的合法权益。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
一审第三人石塘中学未提交书面答复意见。
本院于2017年7月21日对乐南14组诉讼代表人王世生进行了询问。乐南14组提供了全州县石塘镇乐南村民委员会、全州县石塘镇乐中村民委员会分别出的证明，出具的时间均为2017年3月9日，证明的内容均为：“石塘高中土地证书2001年9月办理不知道。”本院认为，该两份证明的内容说的是两个村委会不知道石塘高中在2001年9月办理了土地登记，因为该两个村委会是否知道石塘高中办理了土地登记，与本案没有关联性，本院不予采信。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院另查明：石塘中学向全州县政府申请土地登记时，提供了1958年全州县石塘乡人民委员会《布告》、全州县人民法院（83）全石民调字第42号《民事调解书》、1976年1月6日《换田凭证》和1976年10月27日《协议书》，全州县政府经审核材料，并于2001年8月25日进行了地籍调查，调查显示界址点号一共63个，界址线类别均为围墙。
本院认为：本案审查的对象是全州县政府颁证行为，根据各方的诉辩意见，本案归纳本案的争议焦点为：全州县政府颁证时是否尽到了审慎审查义务，以及颁证程序是否合法。
一、关于全州县政府颁证行为是否尽到了审慎审查义务的问题。全州县政府审核了石塘中学提供的1958年全州县石塘乡人民委员会《布告》、全州县人民法院（83）全石民调字第42号《民事调解书》、1976年1月6日《换田凭证》和1976年10月27日《协议书》，并于2001年8月25日进行了地籍调查，一共标注了63个界址点号，界址线类别均为围墙，应当说全州县政府已经尽到了审慎审查的义务。因为《换田协议》上有多方当事人的代表签名，乐南14组仅以陈早发作证证明《换田协议》上的签名非其本人所签，就主张1976年1月6日《换田凭证》是伪造的，理由并不充分。乐南14组自认1979年分田下户之后就将涉案土地丢荒了，事实上，涉案土地被石塘中学围墙围在校内，已经长期由石塘中学管理使用。石塘中学提供的材料可以证明其土地权属来源清楚，全州县政府颁证给石塘中学并无不当。
二、关于全州县政府颁证程序是否合法的问题。依据当时有效的《国家土地管理局土地登记规则》（[1995]国土[法]字第184号）第十五条“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告”的规定，全州县政府未经公告就作出了颁证行为，违反了上述规章规定，但是未经公告的行为并未对乐南14组的合法权益造成损害，因此乐南14组以此为由主张撤销涉案国有土地使用证的理由不充分，一审法院不予采信并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。乐南14组提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人全州县石塘镇乐南村委第14村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一七年八月二日
书 记 员 许 青