浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙行终1527号上诉人（原审原告）蔡继光，男，1968年6月3日出生，汉族，住浙江省诸暨市。上诉人（原审原告）钟建华，男，1959年2月3日出生，汉族，住浙江省诸暨市。上诉人（原审原告）邱海军，男，1974年3月9日出生，汉族，住浙江省诸暨市。上诉人（原审原告）马福乔，男，1961年3月6日出生，汉族，住浙江省诸暨市。上诉人（原审原告）张保兴，男，1949年10月23日出生，汉族，住浙江省诸暨市。上诉人（原审原告）钟小奎，男，1941年1月2日出生，汉族，住浙江省诸暨市。上述六上诉人的共同委托代理人王金龙，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）诸暨市人民政府，住所地浙江省诸暨市暨阳街道东一路19号。法定代表人王芬祥，市长。委托代理人徐俊东，诸暨市人民政府法制办公室工作人员。蔡继光等六人诉诸暨市人民政府不履行法定职责一案，绍兴市中级人民法院于2017年11月3日作出（2017）浙06行初225号行政裁定。蔡继光等六人不服，向本院提出上诉。本院于2017年11月28日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2016年6月4日，蔡继光等6名原告向诸暨市国土资源局申请政府信息公开，6月20日，诸暨市国土资源局作出《关于璜山镇桥下村6位村民要求政务信息公开的回复》。原告不服该答复，向诸暨市人民法院提起行政诉讼。2016年11月8日，诸暨市人民法院作出（2016）浙0681行初265号行政判决书，判决撤销诸暨市国土资源局作出的信息公开答复并责令其在判决生效之日起15个工作日内重新向原告作出答复。2016年12月13日，诸暨市国土资源局重新作出《关于璜山镇桥下村6位村民要求政务信息公开的回复》。原告对该重新作出的答复仍不服，于2017年6月13日向被告诸暨市人民政府邮寄《查处申请书》，请求对诸暨市国土资源局不履行政府信息公开职责的行政不作为行为进行查处，并责令其依法履行政府信息公开职责，全面回复申请人的信息公开申请。被告于2017年6月15日收悉后，按信访件处理，至2017年8月21日因仍未作出结论，遂成讼。原审法院认为：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，蔡继光等6名原告因对诸暨市国土资源局重新作出《关于璜山镇桥下村6位村民要求政务信息公开的回复》不服，遂依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理”之规定要求被告诸暨市人民政府对诸暨市国土资源局不履行政府信息公开职责的行为进行查处，但从上述《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第一款之规定及《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十五条“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：㈠不依法履行政府信息公开义务的；……”之规定可见，其中的举报行为系公民行使行政申诉、控告权的表现，由此而导致的是行政机关内部层级管理和监督之行为。因该层级监督程序的启动与否，与举报人的自身合法权益并没有直接利害关系，对蔡继光等6名原告的权利义务不产生实际影响。故蔡继光等6名原告以被告诸暨市人民政府不履行查处职责为由提起诉讼，并不符合行政诉讼法的受理条件。即便蔡继光等6名原告对诸暨市国土资源局再次作出的信息公开行为不服，亦完全可以依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”之规定寻求救济。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(八)项之规定，裁定驳回蔡继光等六人的起诉。上诉人蔡继光等六人上诉称：因诸暨市国土资源局第二次政府信息公开答复与第一次答复并无本质区别，仍旧不全面履行政府信息公开职责，上诉人依据《政府信息公开条例》第三十三条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理”，以及第三十五条的规定，“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：㈠不依法履行政府信息公开义务的……”，依法向被上诉人提交查处申请。依据前述规定，对于政府机关不依法履行政府信息公开义务的，申请人依法享有举报暨查处申请的权利。由于诸暨市国土资源局不全面履行政府信息公开职责，直接侵害了上诉人的法定知情权。上诉人请求被上诉人查处诸暨市国土资源局的违法行为，并期待被上诉人能够责令诸暨市国土资源局对上诉人的信息公开申请作出全面答复。可以说被上诉人的调查处理结果直接关系到上诉人的权利救济情况，其结果与上诉人的合法权益息息相关。一审裁定援引《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项，认为被上诉人的查处行为对上诉人不产生实际影响，系适用法律错误。最高人民法院发布的第77号指导案例“罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案”，与本案有相似的案情，其裁判要点之一就是“行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的‘对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为’，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。所谓行政内部监督或审批，应当具备三个条件：一是监督和被监督的、审批和被审批的两部门一般情形下不是两个独立的行政主体，而是同一行政主体的两个以上部门；二是监督和被监督的、审批和被审批的两个部门的行政工作，应当是针对同一行政行为相互协作，或是围绕一个行政行为的不同分工，或是为了保证一个部门合法、高效履行其工作职责，由另一个部门对其进行监督和审批；三是各部门之间的工作是内部流程，内部进行的协作及审批的过程中，尚未对外做出一个明确具体的行政行为之前，才是内部的层级监督或审批。本案中，诸暨市国土资源局在法定期限内不完全履行信息公开职责，对上诉人的权利义务产生第一次影响，被上诉人不进行调查处理又对上诉人权利义务产生第二次影响。综上，一审法院的“内部层级监督，对当事人的权利义务不产生影响”的理由不能成立。请求撤销一审裁定，指令绍兴市中级人民法院继续审理。被上诉人诸暨市人民政府答辩称：1.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。上诉人完全可以通过依法申请行政复议或者直接提起行政诉讼，主张行政法上的权利救济。2.上诉人实质是对诸暨市国土资源局于2016年12月13日重新作出的政府信息公开答复不服而主张救济。因诸暨市国土资源局不存在不依法履行政府信息公开的行为，故要求被上诉人进行查处的前提不存在。3.举报是一种监督权，举报者并不是当然地具有行政诉讼原告资格。要使举报者具有行政诉讼原告资格，需要有法律或行政法规的直接规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》并没有规定收到举报的机关应当将调查处理结果告知举报人，更没有规定举报人有权在收到举报的机关没有作出调查处理或者对调查处理结果不服时可以提起行政诉讼或行政复议。4.《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第一款规定的举报权，针对的是行政机关不依法履行政府信息公开义务的情形，具体是指《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条至第十二条行政机关应当主动公开的政府信息而没有依法公开的。这是通过外部举报而产生的内部层级监督，这种监督并不在行政诉讼法的范围之内。而对于公民、法人或者其他组织依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，向行政机关申请获取相关政府信息的，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款赋予了申请人行政复议和行政诉讼的权利。请求驳回上诉人的上诉，维持一审裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，上诉人以《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第一款和第三十五条的规定为据提起诉讼，其中第三十三条第一款规定的是行政机关内部层级监督，第三十五条规定的是追究下级行政机关人员执法过错，系行政机关内部的层级管理和监督行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……㈥申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。其中所称的“法定职责”，系指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人申请直接进行处理、解决行政管理相对人诉求的职责。一般认为，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为。而上诉人据以起诉的两个条款规定的是行政机关内部监督和管理职责，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定的“法定职责”的范畴。上级行政机关是否履行该项职责、履责是否适当，一般不直接设定当事人新的权利义务，不属司法监督范畴。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十二条规定，“当事人因请求上级行政机关监督和纠正下级行政机关的行政行为，不服上级行政机关作出的处理、答复或者未作处理等层级监督行为提起诉讼，或者不服上级行政机关对下级行政机关作出的通知、命令、答复、回函等内部指示行为提起诉讼的，人民法院在裁定不予立案的同时，可以告知当事人可以依法直接对下级行政机关的行政行为提起诉讼”。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款明确规定，当事人可以直接起诉作出政府信息公开行为的行政机关来维护合法权益。最高人民法院发布的第77号指导案例“罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案”，其案情并非如同本案申请上级行政机关对下级行政机关进行监督，故该案的裁判要点不适用于本案。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第㈠项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长    江勇审判员    唐维琳审判员    黄寒二〇一八年一月二十六日书记员    张莹·9·