浙江省杭州市拱墅区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙0105行初128号
原告陈水琴，女，汉族，住杭州市萧山区，
委托代理人俞瑛、陈丹，浙江君安律师事务所律师。
被告杭州市城市管理委员会，住所地杭州市拱墅区香积寺路302号。
法定代表人李磊，主任。
委托代理人朱燕、周俊铭，工作人员。
第三人杭州萧山法庆农牧发展有限公司，住所地杭州市萧山区义蓬街道内六工段。
法定代表人楼法庆，总经理。
委托代理人陈颖，浙江钱江潮律师事务所律师。
原告陈水琴不服被告杭州市城市管理委员会（以下简称市城管委）于2015年8月19日作出的编号2015023《杭州大江东产业集聚区工程渣土消纳场地申请意见书》（以下简称《意见书》），于2017年9月19日向本院提起行政诉讼，经补正，本院于2017年10月16日立案受理。本院依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于2017年12月7日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人俞瑛、陈丹，被告市城管委的委托代理人朱燕、周俊铭，第三人杭州萧山法庆农牧发展有限公司（以下简称法庆公司）的委托代理人陈颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告为杭州市萧山区楼塔镇大同一村佳山坞村村民。2016年初，有村民发现一辆辆大型工程车把建筑垃圾往位于大江东围垦六工段的我们村所有的200多亩良田上恣意倾倒，当即制止未果。现整片土地被建筑垃圾填埋，高达三米多。村民多次反映之后，相关责任人为掩饰违法行为，在这片堆有三米多高的建筑垃圾之上盖上了浮土，现在浮土之上长满了杂草。原告于2017年7月，向市城管委申请信息公开。2017年8月，原告收到市城管委邮寄的“关于陈水琴申请信息公开的回复”，称“杭州萧山法庆农牧发展有限公司在大江东围垦六工段楼塔垦种曾办理相关登记申请和登记备案。具体时间为2015年8月19日大江东国土部门同意其消纳渣土用于复耕；2016年3月15日同意延期至2016年4月15日。”后经原告要求，被告提供了《意见书》、《杭州大江东产业集聚区工程渣土消纳场地申请审批表》以及《杭州大江东产业集聚区工程渣土消纳场地申请意见书（延期）》三份文件。原告认为，首先，上述行政许可行为违反有关《土地管理法》第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条、《浙江省粮食生产功能区保护办法》第二十二条等法律法规规定。上述土地是楼法庆向佳山坞村经济合作社承租用于生猪养殖业之用，租赁合同第五条第4项规定：乙方（即楼法庆）保证期满或中途退包复耕，恢复至可以耕种农作物状态并缴纳保证金。即该土地原本用途是耕地，期满或中途退包之后恢复至耕地，根据上述法律规定，耕地上不允许堆放固体废弃物。因此，被告的行政许可行为不合法。其次，上述行政许可行为之申请人不符合法律法规的规定。《杭州建设工程渣土管理办法》第十四条规定：工程渣土处置场地的经营管理单位在处置工程渣土前，应当到市市容环境卫生行政主管部门办理登记手续。办理登记手续时，应当提供法人证明文件、场地权属证明文件以及计算处置容量的图纸资料等有关材料。本案中，申请人法庆公司既非从事工程渣土处置场地的经营管理单位，也非上述土地的所有权人或使用权人或承租人，不具有申请工程渣土消纳场地的资格。最后，被告作出案涉行政许可行为违反法定程序。法庆公司申请工程渣土消纳场地，涉及的利害关系人包括上述土地的所有权人佳山坞村经济合作社、佳山坞村村民，以及相邻地块的土地所有权人和使用权人，被告在作出行政许可决定之前，未告知听证权利的行为构成重大程序瑕疵，违反《行政许可法》第四十七条规定，上述行政行为依法应予撤销。综上所述，被告的行政许可违反了法律法规，申请人不符合法律法规的规定，程序违法，理应予以撤销，根据《行政诉讼法》、《行政许可法》等法律法规的规定，原告提起诉讼，请求：判令被告撤销行政许可，即撤销《意见书》。
被告辩称，一、原告不具备诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。据此，行政诉讼的原告主体资格限定于法定范围之内，只有行政行为的相对人及其他与案涉的行政行为有利害关系的，方能提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”，本案原告并不是案涉行政行为的相对人，也未能提交证据证明被告作出的《渣土消纳场地登记备案》对其本人的人身权、财产权等具体权益产生实质的影响，其本人与之并无利害关系，故其不具备诉讼原告主体资格。二、案涉行政行为系由大江东产业集聚区规划国土建设局具体实施。为了贯彻落实《中共杭州市委杭州市人民政府关于印发大江东产业集聚区调整实施方案的通知》（市委发[2014]45号），切实做好行政审批权下放工作，2014年11月，被告与大江东产业集聚区管委会（以下简称大江东管委会）签订了《行政权力事项行政执法委托书》，将102项行政权力事项委托大江东管委会实施，其中包括案涉“工程渣土场地登记”事项，并由市政府（市审改办）统一制作了被告印章，下发给大江东管委会使用。后大江东管委会将该事项交由大江东规划国土建设局具体实施。2015-2016年9月期间，大江东规划国土建设局（以下简称大江东规建局），受委托在大江东产业集聚区范围内行使建设工程渣土消纳登记职责。直至2016年9月底，大江东管委会提出工程消纳场地登记职责由大江东规建局交至大江东城管执法大队行使，并于2017年3月23日印发《关于进一步加强杭州大江东产业集聚区工程渣土管理的意见》（大江东管办发[2017]12号）予以明确。至此，被告下辖大江东城管执法大队才开始行使工程渣土消纳场地登记职责。鉴于此，被告对于案涉第三人2015年工程渣土消纳场地登记的情况并不知情，也未曾收到彼时的职能部门大江东规建局的联审通知和相关情况抄送材料。三、案涉第三人的工程渣土消纳场地登记符合法律规定。经向大江东规建局了解，2000年4月13日，佳山坞村经济合作社与法庆公司楼法庆签订《围垦生猪养殖场所涉村土地租赁合同》，将包括案涉地块（即现位于大江东××工段楼××区××同××村垦种地）在内的部分围垦土地租赁给楼法庆，开展生猪养殖经营，租赁期限自2000年1月1日至2026年12月31日，共计27年，并明确如楼法庆中途退包的，需进行复耕，恢复至可以耕种农作物状态。2015年3月18日，大江东管委会与法庆公司签订《生猪养殖场关停协议》，决定将法庆养猪场关停拆迁，根据协议规定，要求本案第三人清除养殖厂内建筑物及迁移苗木，并进行复耕。同时，双方还约定复耕通过验收的后续相关条款。后本案第三人根据大江东管委会的复耕要求，向大江东规建局提出工程渣土消纳场地登记申请，并于2015年8月19日取得备案登记。《意见书》中载明：消纳场地位于围垦六工段楼塔垦种，场地用途为复耕种植，回填土类别为沙土。在初审意见中，国土部门明确了“按照要求进行复耕，如涉及违法用地的，移交国土部门查处”的意见。因未能及时完成复耕，第三人向被告提出登记延期申请延期，于2016年3月15日取得申请意见书（延期）。2016年5月12日，江东企业服务处、大江东规建局、经济发展局（农业局）、塔楼镇政府等单位对法庆公司的复耕行为进行联合验收，并形成验收意见：“经参与人员的现场踏勘、取点挖土抽样，复耕后的土层厚度在100cm以上，符合土壤层厚度种植要求，基本合格。”并由参与验收的人员书面签名认可。2017年以来，大江东国土、城管等部门多次接到大同一村群众投诉举报反映楼塔镇大同一村渣土倾倒问题。4月7日，由管委会分管领导ＸＸ副主任主持，管委会办公室、国土、经发、城管等部门参加，召开了该信访事项的专题协调会，并形成《关于楼塔镇大黄岭村、大同一村围垦流转土地渣土倾倒信访问题的专题会议纪要》（大江东管纪[2017]12）。根据《会议纪要》要求，由大江东国土分局牵头与经济发展局共同组织邀请浙江大学、杭州市植保土肥总站等专家对投诉人反映的佳山坞村（现被划入大同一村）围垦六工段的土地（包括楼法庆、陈水定、陈水长、陈妙信的承包土地）实地进行取样检测，对该地块进行耕种质量是否适合耕种情况进行技术鉴定。经向大江东国土部门了解，鉴定结果为复耕合格。此外，经了解，2016年，案涉土地复耕验收交地至大江东管委会后，已流转给大江东农业生态环境开发有限公司管理和使用，并配备人员开展日常监管。综上，本案第三人系案涉地块的承租人，应大江东管委会的要求，对案涉地块进行复耕，其渣土消纳场地登记申请经国土部门同意，符合申请登记条件，并经由国土等部门验收鉴定为复耕合格，并无不当。且复耕通过验收后，本案第三人已退出案涉地块的经营管理，如因现使用人管理不善所产生的问题及其他涉及民事及行政争议与本案标的即《意见书》已并无关联。四、案涉的工程渣土消纳登记不是行政许可事项，不适用行政许可的听证规定。根据《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》第六十二条的规定以及浙江省政府公布的行政许可权利事项清单，案涉工程渣土消纳登记事项并非法定的行政许可事项，属于其他权力事项，故其办理流程并不适用《行政许可法》有关许可听证的相关要求。五、原告提起的行政诉讼已超过法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。案涉《意见书》及《延期申请意见书》于2015年8月19日、2016年3月15日作出，原告提起诉讼时早已超过法定的诉讼时效。综上所述，原告的主张没有事实依据和法律依据，其提出的诉讼请求理由不成立，请法院依法驳回其诉讼请求。
第三人法庆公司述称，一、原告诉讼主体不适格。佳山坞村集体为发展村集体经济，将围垦土地出租给第三人使用。第三人在案涉土地上经营的养殖场应政策要求关停，被告同意第三人申请该土地作为消纳场地用于复耕。案涉土地为原佳山坞村集体土地，未承包给个体村民，故与原告个人无法律上利害关系。二、原告关于有工程车在案涉土地上倾倒建筑垃圾，堆放固体废弃物的陈述无事实依据。事实上，2015年，第三人的生猪养殖场拆除关停，根据关停协议要求，由第三人进行复耕，而2016年初，该土地正处于复耕阶段，但并不存在倾倒建筑垃圾，堆放固体废弃物的情形。复耕后，经验收，土层厚度符合种植要求，验收合格。原告陈述无事实依据，也不能说明被告的行政行为不合法。三、第三人具有工程渣土场地申请资格。2000年，第三人的法定代表人楼法庆计划成立一家农牧发展公司，设立公司需要做相关前期准备，例如准备资金、经营场地等等。彼时，因处于公司设立阶段，楼法庆为经营公司需要以公司法定代表人名义向佳山坞村经济合作社租赁案涉土地用作经营场所，并于2000年5月18日签订《围垦生猪养殖场所涉村土地租赁合同》，经工商部门核准后，于2000年6月21日成立萧山市法庆农牧发展有限公司，2002年3月14日更名为法庆公司，且案涉土地租赁用途为用于公司发展养殖业。这一点，佳山坞村在与楼法庆洽谈租赁事宜时就已知情，从租赁合同的内容及主体“萧山市楼塔农牧科技发展公司楼法庆”也可以反映。自2000年6月，公司成立后在该土地上经营至关停，长达十五年时间内，佳山坞村经济合作社也从未对第三人是否为土地使用权人提出异议，可见，第三人有权使用该案涉土地。另，除佳山坞村集体土地外，第三人也与其他村集体签订了相应的租赁合同。因此，第三人具有申请资格，被告在审查第三人的土地租赁合同和关停协议后，同意了第三人的申请。四、本案所涉行政行为不是行政许可。杭州市并未设置该许可，不适用《行政许可法》中关于听证的规定，且案涉消纳场地用途是复耕，不在“学校、幼儿园、医院、居民区、商业中心等人口集中区域附近以及生活饮用水水源保护区范围内”，并未损及他人利益，并不必然需要听证。五、被告受理第三人申请后经过现场踏勘和资料审核后，同意第三人的消纳申请，符合法律规定，并不存在原告所述的程序上的重大瑕疵。即使存在瑕疵，也可以进行补正，且案涉土地已按土地租赁合同及生猪养殖场关停协议的要求复耕，验收合格，也无撤销的意义。综上，请法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
经审理查明，市城管委于2015年8月19日作出《意见书》，主要载明：场地名称为法庆公司；场地地址为围垦六工段楼塔垦种；场地容量为30万方；回填土类别为沙土；场地用途为复耕种植；场地性质为永久回填；使用期限为《意见书》发出后三个月；审批意见为：根据《杭州市建设工程渣土管理办法》、《城市建筑垃圾管理规定》和《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》相关规定，经相关部门现场踏勘，资料审核，原则同意法庆公司位于围垦六工段楼塔垦种的渣土消纳申请等内容。
本院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案原告并非案涉土地的使用权人或实际使用人，其也未能举证证明案涉行为对其具体权益产生直接影响，故其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下:
驳回原告陈水琴的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 沈 晟
代理审判员 董晓超
人民陪审员 许雪梅
二〇一七年十二月二十九日
代书 记员 钱舒颖