吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉08行终18号
上诉人（原审原告）通榆县璟阁房地产开发有限责任公司。
法定代表人陆伟，经理。
委托代理人白海春，吉林金辉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）通榆县价格监督检查局。
法定代表人黄树军，局长。
委托代理人林强，吉林巩固律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）通榆县人民政府。
法定代表人刘振兴，县长。
委托代理人秦铁军，通榆县人民政府办公室副主任。
委托代理人单晓伟，通榆县人民政府办公室科员。
上诉人通榆县璟阁房地产开发有限责任公司（以下简称璟阁房地产公司）因物价行政处罚一案，不服吉林省通榆县人民法院（2017）吉0822行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定，2012年8月1日以后，原告在其建设的鹤海嘉园小区在购房者入住环节收取有线电视初装费每户1100元、燃气安装费每户2300元、网线电话线费每户100元、楼宇门费每户300元，共收597户；四海明珠小区在购房者入住环节收取有线电视初装费每户1065元、燃气安装费每户2300元、信报箱费每户150元，共收766户；碧水东成小区（1期）在购房者入住环节收取有线电视初装费每户1065元、信报箱费每户150元，共收2298户，以上三个小区总计收费13038560元。县物价局于2017年3月9日向原告送达了检查通知书，于2017年3月28日送达了行政处罚事先告知书、于2017年4月12日送达了责令退款通知书、于2017年4月28日送达了行政处罚决定书。原告收到行政处罚决定书后，在法定期间向县政府申请行政复议，县政府于2017年8月22日向原告送达了行政复议决定书，原告在法定期间向本院提起行政诉讼，要求撤销县物价局作出的行政处罚决定和县政府作出的行政复议决定。
原审法院认为，《吉林省收费罚款没收财物管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府的物价、财政、审计部门按照规定的权限，负责监督检查本条例的执行”，县物价局系通榆县人民政府物价部门，对擅自增加收费项目的行为有权实施行政处罚，执法主体适格。吉林省物价局和吉林省住房和城乡建设厅联合作出的吉省价收[2012]179号文件《关于规范房屋销售和入住环节收费有关问题的通知》第一条规定：居民购房和办理房屋入住手续时可一次性收取物业费，房屋维修资金，建筑垃圾清运费，代收供水、供电、供气、供热、有线电视费；第二条规定，以下收费项目应纳入开发建设成本，不得向购房者收取：（一）房屋附属设施费用。包括楼宇门、对讲系统、监控设施、入户防盗门、窗户、楼道照明设施、电梯、邮箱以及其他所有发生设施；（二）垄断企业收费。不得向购房者收取水表费、电表费、燃气安装费、煤气表费、热表费、有线电视初装费、通信设施费以及其他相关费用；第三条第二款规定：除本通知第一条所规定的收费项目外，房地产开发企业和物业服务企业不得收取装修保证金、入住手册费、装修人员证件费以及任何收费项目。原告违反179号文件规定在2012年8月1日以后向购房者收取有线电视初装费、燃气安装费、信报箱费、网线电话线费、楼宇门费，合计13038560元的行为属于擅自增加收费项目的行为。《吉林省收费罚款没收财物管理条例》第十一条第（一）项规定：“有下列情形之一的属于乱收费。被收取的单位或个人有权拒绝。（一）超越规定权限，擅自增加收费项目的；……”、第二十一条规定：“对违反本条例第十一条规定乱收费的，物价、审计部门应按有关规定责令其退还或者没收其全部违法所得，并视其情节，处以违法所得额百分之十至两倍罚款”，据此，原告擅自增加收费项目，向购房者收费的行为属于乱收费行为，县物价局按照法定程序对原告作出没收违法所得13038560元，罚款26077120元的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确，县政府作出的复议决定亦是正确的。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，原告的收费行为延续到2016年，具有连续性，并且在二年内被检查发现，因此对原告的行政处罚不违反法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决如下：驳回原告通榆县璟阁房地产开发有限责任公司的诉讼请求。诉讼费50元，由原告负担。
上诉人璟阁房地产公司上诉称，上诉请求：撤销通榆县人民法院(2017)吉0822行初38号判决,判决撤销通榆县价格监督检查局第9号行政处罚决定。事实与理由：（一）一审判决认定上诉人收取13038560元费用没有证据支持。1.庭审中，根据被上诉人通榆县价格监督检查局所提供购房者收据、协议及购房者询问笔录证实璟阁公司收取费用为庞杨3800元、朱明华3515元、孟庆才3515元、白广发（收据模糊大约近4000元）、王晓梅3620元、卢明刚3515元、盛春丽3515元，总计约21965元。而剩余13016865元，被上诉人没有提供收取费用的业主姓名、相关的收费协议、收据、调查笔录。所以，一审判决认定上诉人收取13038560元燃气安装等费用的事实没有证据支持。2.被上诉人提供的检查登记表、收费检查明细表是通榆县价格监督检查局依据住建部门统计入住业主数量所形成，统计表中没有入住业主姓名，该表除能够证实入住业主户数外，无法证实该入住业主是否收取，收取多少燃气安装费、电视初装费、楼门费。（二）一审判决以(2012)179号通知认定上诉人违法收费属法律适用错误。1.(2012)179号通知非法律意义上的规范性文件，对上诉人不具有约束力和执行力。(1)179号通知是省物价局对各市、县、物价局、住建局、经济发展局下发的通知，其本质是政府工作部门上下级之间传达业务的文件，对自然人、法人不具有普遍约束力，其不属于规范性法律文件。(2)退一步，假定179号通知是规范性文件，其在发布和备案上违反相关法律规定，对上诉人没有约束力和执行力。具体如下：首先，没有按《吉林省人民政府关于规章和其他规范性文件确认和公布的若干规定》第七条第一项规定在本级人民政府公报（政报）、政府门户网站和本行政区域范围公开发行的报纸上公开发布。尽管被上诉人辩称其在省物价厅官网发布并已送达到相应的开发企业，但没有提供证据证实。退一步讲，即便在省物价厅官网发布，其发布程序也不符合《吉林省人民政府关于规章和其他规范性文件确认和公布的若干规定》第七条第一项规定。其次，179号通知没有按《吉林省规范性文件监督管理办法》第二十一条规定，在规定期限内报政府法制部门备案。对申请人不发生法律效力。再次，根据《吉林省规范性文件监督管理办法》第十三条第三、四、五项规定，(2012)179号通知与《合同法》相抵触，内容不适当。(3)179号文件为平等民事主体间设定义务，内容与《合同法》相违背，根据《吉林省人民政府关于规章和其他规范性文件确认和公布的若干规定》第八条规定，属内容与法律法规内容相抵触。（三）一审判决以《吉林省收费罚款没收财物管理条例》第十一条作为处罚依据违反《价格法》规定。1.《价格法》第三十三条规定，县级以上各级人民政府价格主管部门，对价格活动进行监督检查，并依照本法规定对价格违法行为实施行政处罚。被上诉人以《吉林省收费罚款没收财物管理条例》为依据并对上诉人实施处罚，违反《价格法》第三十三条规定。2.一审判决认定原告“超越规定权限，擅自增加收费项目”的“违法行为”不属于《价格法》第三十九至四十六条规定处罚对象范围，被告以《吉林省收费罚款没收财物管理条例》第十一条规定作为处罚依据，超出《价格法》处罚范围。（四）一审判决实质上是法院以判决形式变相认可被上诉人用行政权利干涉平等民事主体法律行为。1.上诉人收取庞杨等七人21965元费用，是自然人和法人作为平等民事主体间形成的权利义务关系，内容不违反法律禁止性规定，属合法民事行为。179号通知在没有法律、法规、政府规章授权下用行政权干涉平等民事主体间民事权利，属于公权力滥用。2.退一步来讲，即便庞杨等人认为上诉人收取其燃气安装等费不合法，也应通过民事诉讼程序进行解决，而作为行政机关的价格监督检查局不应以公权力进行干涉。3.上诉人建议撤销一审判决后，被上诉人可以告知具体相对人，通过民事诉讼途径解决该案。
被上诉人通榆县价格监督检查局答辩称：一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。理由如下：（一）一审判决事实清楚。1.依据吉林省物价局、吉林省住房和城乡建设厅《关于规范房屋销售和入住环节收费有关问题的通知》（吉省价收[2012]179号文件）规定，以下收费项目应纳入开发建设成本，不得向购房者收取：（一）房屋附属设施费用，信报箱费、可视对讲门费。（二）垄断企业费。小区规划范围内的有线（数字）电视、电信的安装工程由房地产开发企业统一组织建设，成本计入商品房开发建设总成本，不得向购房者收取燃气安装费，有线电视初装费。因为上诉人违背了上述规定，在售楼过程中，向楼房买受人收取了有线电视初装费、燃气安装费、信报箱费、可视对讲门铃费。所以被上诉人对其处罚是对上诉人违规收费进行的处罚。上诉人称：收取有线电视费、燃气费是受燃气公司、传媒公司的委托收费并将所收费用全额交给燃气公司、传媒公司。上诉人混淆概念。处罚决定是对上诉人收取有线电视初装费、燃气安装费进行处罚，并不是因为收取电视费、燃气费进行处罚，且在一审庭审中上诉人没有提供证据证明与燃气公司、传媒公司的委托关系。在行政管理部门责令退款后仍不纠正，据不退款，性质恶劣、情节严重，依法处罚是正确的。2.处罚数额正确。依据《价格法》第三十五条规定：“经营者接受政府价格主管部门的监督检查时，应当如实提供价格监督检查所必需的账簿、单据、凭证、文件以及其他材料”，上诉人在接受检查时，拒不提供检查所必需的材料，被上诉人按照住建部门复函提供的入住户数计算数额，依据充分。（二）一审判决适用法律正确。一审判决适用的法律依据是《吉林省收费罚款没收财务管理条例》以及吉省价收[2012]179号文件。179号文件属于规范性文件，是行政执法的依据。就本案讲，《吉林省收费罚款没收财务管理条例》第十一条第一项规定“超越规定权限，擅自增加收费项目的”属于价格违法行为。但并没有详细列举，这就需要不同领域在各自的管理范围内制定规范性文件予以明确。179号文件就是物价、住建部门在职权范围内制定的规范房屋销售和入住环节收费有关问题的规范性文件，是吉林省价格行政执法的依据。（三）上诉人在诉讼中提出179号文件不合法，但是上诉人在行政复议时并没有提出审查申请。根据《行政复议法》第七条的规定，上诉人不经法定程序申请审查，没有有权机关对179号文件的违法确认，上诉人认为179号文件不合法的理由不成立。（四）行政处罚在行政追责时效之内。《行政处罚法》第二十九条规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人违规收费的违法行为早已被发现，2015年通榆县成立了房屋入住和销售环节收费问题专项治理领导小组，贯彻执行《关于规范房屋销售和入住环节收费有关问题的通知》，多次找上诉人要求其停止收取上述不合法费用，将已经收取的立即退回，但是上诉人置之不理，违法行为一直处于持续状态。
被上诉人通榆县人民政府答辩称：（一）关于处罚决定认定上诉人收取13038560元费用的证据支持问题。1.上诉人承建小区的住户《询问笔录》；2.举报人提供的收款收据；3.县住房和城乡建设局《关于企业建楼总户数的公函》。上述证据明确了收取对象信息、收取的各项费用具体数额、小区建筑总户数。因此，处罚决定认定的处罚金额有证据支持。（二）关于处罚决定处罚依据的问题。1.2014年4月，被上诉人价格监督局联合县住建局对全县房地产开发企业进行检查并下发了《公告》，要求各房地产开发企业认真贯彻执行吉省价收[2012]179号文件。同时向各房地产开发企业下发了吉林省物价局、吉林省住房和城乡建设厅《关于规范房屋销售和入住环节收费有关问题的通知》（吉省价收[2012]179号）文件。2.吉省价收[2012]179号文件是吉林省物价局和吉林省住房和城乡建设厅联合下发的文件，属于省政府部门下发的规范性文件，对全省的房地产开发企业有普遍约束力和执行力。3.《吉林省收费罚款没收财物管理条例》属于《中华人民共和国价格法》第十四条第八款“法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为”规定中的法律，因此，《吉林省收费罚款没收财物管理条例》第十一条与《中华人民共和国价格法》不存在相抵触问题，可以作为处罚依据。（三）关于上诉人收取费用是平等民事主体间法律行为，不属于《价格法》中实施行政处罚范围的问题。1.吉省价收[2012]179号文件明文规定，网线、电话线费、燃气安装费（天然气初装费）、有限电视初装费（闭路费）、楼宇门费、信报箱费等费用应纳入开发建设成本，不得向购房者收取。上诉人擅自向购房者增收上述费用的行为属于违法行为，协议中约定收费条款属于无效条款。2.根据《吉林省收费罚款没收财物管理条例》规定，上诉人与业主协议收取费用的行为属于超越规定权限，擅自增加收费项目的乱收费行为，在该规定行政处罚的范畴。综上，本机关作出的通政复决字[2017]29号复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。一审判决正确。请二审法院予以维持。
二审审理过程中，各方当事人均未提供新证据。
经审理查明，2012年，上诉人在其建设的鹤海嘉园、四海明珠等小区在购房者入住环节收取有线电视初装费、燃气安装费、网线电话线费等。被上诉人认为上诉人的行为属于超越规定权限，擅自增加收费项目。2017年，通榆县价格监督检查局向上诉人送达了检查通知书、行政处罚事先告知书及责令退款通知书。2017年4月28日向上诉人送达通价检处[2017]009号行政处罚决定书，处罚决定认定上诉人向购房者收取燃气安装费、有线电视初装费等价款13038560元，决定没收违法所得13038560元，罚款26077120元，合计罚没款39115680元。上诉人收到该行政处罚决定后，向通榆县人民政府申请行政复议，通榆县人民政府于2017年8月16日作出通政复决字[2017]29号行政复议决定书，维持了该处罚决定。上诉人仍不服，向通榆县人民法院法院提起行政诉讼。
本院认为，被上诉人通榆县价格监督检查局在通价检处[2017]009号行政处罚决定中认定上诉人向购房者收取燃气安装费、有线电视初装费等13038560元，但通榆县价格监督检查局提供的收费收据、收费检查明细表及通榆县住建局出具的《关于企业建楼总户数的公函》等证实材料不能证明上诉人收费13038560元。综上，通价检处[2017]009号行政处罚决定证据不足，应予撤销，复议决定也应一并撤销。一审判决认定基本事实不清，应予纠正，上诉人关于被上诉人认定的收费数额没有证据支持的上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销通榆县人民法院（2017）吉0822行初38号行政判决；
二、撤销通榆县价格监督检查局作出的通价检处[2017]009号行政处罚决定及通榆县人民政府作出的通政复决字[2017]第29号行政复议决定。
一、二审案件受理费共计100.00元，由被上诉人通榆县价格监督检查局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 王 倩
二〇一八年三月二十六日
书 记 员 杨 蕊