嘉兴市秀洲区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0411行初1号
原告江苏大方广告有限公司，住所地江苏省江阴经济开发区靖江园区通江路50号。
法定代表人方骥宏，董事长。
被告嘉兴市秀洲区王店镇人民政府，住所地浙江省嘉兴市秀洲区王店镇兴乐路599号。
法定代表人李芝伟，镇长。
委托代理人冯仲庆，浙江嘉洲律师事务所律师。
原告江苏大方广告有限公司诉被告嘉兴市秀洲区王店镇人民政府确认拆除行为违法及行政赔偿，于2017年1月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于2017年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，进行公开审理。2017年1月18日，本院依法裁定本案中止诉讼。2017年4月18日，本案恢复诉讼。2017年4月26日，本院公开开庭审理了本案。原告法定代表人方骥宏、被告负责人夏建伟（副镇长）及其委托代理人冯仲庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2014年10月15日，原告位于嘉兴市××王店镇建农村，沪杭高速公路边尺寸为7米×21米的高立柱广告牌（对应高速公路桩号为K107+500，版面内容为“公牛装饰开关”）广告牌被他人恶意破坏损毁，原告通过行政诉讼得知系被告拆除并擅自处置了原告的广告牌。被告自行强拆原告广告牌的行为违反了行政强制法的规定。广告牌属于原告的合法财产，被告擅自处置，导致广告牌灭失，侵犯了原告的财产合法权，理应赔偿。请求：依法确认被告强制拆除原告的一块高立柱广告牌的行为违法，并赔偿广告牌损失40万元；本案的诉讼费由被告承担。
原告提交了以下证据（均为复印件）：
一、徐少华与靖江市大方实业有限公司签订的《单立柱广告牌工程施工合同》及《收条》各一份，证明广告牌实际造价为362000元的事实；
二、《广告牌转让协议书》一份，证明原告的广告牌是合法转让的；
三、《关于合作开发沪杭高速公路沿线广告牌的协议书》一份，证明当时原告所设立广告牌的土地的合法性；
四、最高人民法院（2016）最高法行申2523号《行政裁定书》一份，证明拆除的具体行政行为是被告作出的，原告提交的上述证据的三性都是有效的。
被告辩称，一、实施拆除行为系执行上级行政机关的具体命令，不承担责任，不是适格被告。被告应当执行上级政府作出的工作部署，但不是此次拆除决定的作出者，相关责任不应由被告承担。二、根据土地管理法及其实施办法的规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地专用手续；农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。依照城乡规划法、浙江省城乡规划条例之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇建设许可后，方可开工；在城市（包括建制镇）规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可开工。本案原告所称的一处广告设施属于生产经营性设施，但没有合法的审批手续，也没有规划审批手续。为响应上级政府关于“三改一拆”的要求，被告自9月19日接到秀洲区“三改一拆”办《关于拆除高速公路违法广告牌的函》后，于9月22日即开始拆除。被告在完成所有的强制拆除的行政程序是不可能的，所以相关责任不应当由被告承担。三、本案所涉的广告牌为违法建筑，拆除违法广告牌的行为对原告造成的损失不属于合法权益受损，因此，原告诉称要求赔偿经济损失是没有根据的。
被告提交了以下证据（均为复印件）：
一、《关于拆除高速公路违法广告牌的函》及《拆除广告明细表》各一份，证明拆除决定并非被告作出，被告仅仅是接到秀洲区“三改一拆”办的函后执行的拆除任务；
二、嘉兴市国土资源局秀洲分局《函》一份，证明原告树立广告牌未办理相关审批，系违法建筑的事实。
被告提交的法律法规及规范性文件有：
《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》。
质证及本院认证意见：
被告对原告提交的证据一的真实性、合法性、关联性均有异议，该施工合同中徐少华是个人，而且合同中注明原收条已退回，很可能其未收到这362000元；对原告提交的证据二的关联性无异议，但对真实性、合法性有异议，被告并非合同当事人；对原告提交的证据三的关联性无异议，但对真实性、合法性有异议，认为租期10年，签订于2006年3月，就算到2014年9月拆除之日也只剩下2年不到的时间；对原告提交的证据四的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为最高人民法院的行政裁定书上也仅仅认定被告拆除的行为，该行为被告并未否认，但并非对镇政府是否为适格被告进行明确。本院认为，原告提交的证据二、三，客观、真实，并与本案具有关联性，予以采纳，而证据一与本案并无关联性，不予采纳。原告提交的证据四为生效裁判文书，予以采纳；原告对被告提交的证据一、二均无异议，本院均予采纳。
经审理查明，2006年4月13日，靖江市大方实业有限公司通过与嘉兴市××王店镇建农村经济合作社签订《关于合作开发沪杭高速公路沿线广告牌的协议书》的形式租用农用地，在G60高速公路107K+500路段侧所租用的农用地建造了7×21米高立柱双面广告牌一座。2006年12月30日，原告与靖江市大方实业有限公司签订《广告牌转让协议书》，将包括涉案广告牌在内的5座高立柱双面广告牌转让给原告，合同载明的转让价是每座40万元。2014年3月11日，原告与浙江实力高空股份有限公司签订《广告委托发布合同》，将涉及案广告牌委托浙江实力高空股份有限公司发布，期限为5年。
嘉兴市秀洲区人民政府根据上级有关“三改一拆”工作的统一部署，于2013年4月28日成立了“三改一拆”行动领导小组，下设办公室，并发文规定“三改一拆”行动领导小组加强对全区“三改一拆”工作的领导，办公室具体负责有关工作，同时，又规定各镇、街道、秀洲新区工业园区是开展“三改一拆”行动的实施主体。2014年8月28日，嘉兴市国土资源局秀洲分局呈报秀洲区“三改一拆”办《函》载明：“我局从未办理过上海成鹰广告有限公司等三十七家广告公司在秀洲区范围内高速公路沿线两侧广告牌设立相关用地审批事项”，所附的《嘉兴市高速公路主线公路用地外需拆除广告明细表（秀洲）》中，包括了涉案广告牌，记载内容基本相符，但广告业主登记为“高空传媒”。同日，被告与浙江新世纪爆破工程有限公司嘉兴分公司签订了《户外高炮广告拆除合同》，委托浙江新世纪爆破工程有限公司嘉兴分公司在2014年10月底前拆除该镇辖区内高速公路沿线两侧的广告牌。该合同签订后，涉案广告牌被拆除。
2014年9月3日，原告工作人员到秀洲区“三改一拆”办登记广告牌。2014年9月28日，原告工作人员到秀洲区“三改一拆”办索要处罚决定书无果。2014年10月16日，原告发现涉案广告牌被拆除、广告牌材料不知去向后，向当地公安派出所报案，又去秀洲区人民政府信访。2014年12月1日，原告向嘉兴市人民政府申请行政复议，要求确认嘉兴市秀洲区人民政府强制拆除广告牌行为违法并要求赔偿。2015年3月11日，嘉兴市人民政府作出复议决定，维持了强制拆除广告牌行为。2015年3月24日，原告向嘉兴市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法确认嘉兴市秀洲区人民政府委托秀洲区“三改一拆”办强制拆除广告牌行为违法，并赔偿广告牌及其损失40万元。嘉兴市中级人民法院审理后认为，原告提供的证据不能证明秀洲区“三改一拆”办实施或者委托王店镇政府实施了对涉案广告牌的强制拆除行为，又拒绝变更或追加当事人，遂于2015年6月25日作出判决，驳回了原告的诉讼请求。原告不服一审判决，上诉至浙江省高级人民法院。浙江省高级人民法院审理后认为，原告错列被告，又拒绝变更，遂于2016年4月25日作出裁定，撤销了一审判决，驳回了原告的起诉。原告不服二审裁定，向最高人民法院申请再审。2016年9月30日，最高人民法院作出裁定，驳回了原告的再审申请。之后，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按规照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定：“省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。”被告作为乡（镇）人民政府负有对辖区内违法建筑进行处置的职权，且实际上实施了对涉案广告牌的拆除行为，因此，嘉兴市××王店镇人民政府是本案适格被告。但被告在拆除涉案广告牌前未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条等规定的法定程序进行，未给予原告陈述、申辩权利，更未告知原告享有行政复议及行政诉讼等权利，属程序违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原告受让取得的涉案广告牌设置在被告所辖的建农村集体土地上，但未依照法律规定办理相应的规划及用地审批，系违法建筑，不属于合法财产，要求赔偿无法律依据。但涉案广告牌的制作材料属于原告的合法财产，被告理应将该材料返还给原告。现因该材料已无法追回和返还，应由被告予以赔偿。鉴于涉案广告牌拆除后的材料已经灭失，无法作价值评估，且原告又未提交证据证明涉案广告牌建筑材料的残值，本院根据该广告牌规格、用材及其设置年限综合因素，酌情确定涉案广告牌建筑材料的残值损失为15000元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告嘉兴市秀洲区王店镇人民政府对原告江苏大方广告有限公司设置在嘉兴市秀洲区王店镇建农村（G60高速公路107K+500路段）的广告牌进行强制拆除的行为违法；
二、被告嘉兴市秀洲区王店镇人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿原告江苏大方广告有限公司被拆除的广告牌建筑材料的残值损失15000元；
三、驳回原告江苏大方广告有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告嘉兴市秀洲区王店镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
(后附页)
审 判 长 沈宝庆
审 判 员 林幸宇
人民陪审员 骆惠龙
二〇一七年四月二十八日
书 记 员 王贇洁
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