浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙07行初32号
原告张云泉，男，1958年8月1日出生，汉族，住浙江省东阳市。
被告金华市人民政府，住所地浙江省金华市双龙南街801号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人张瑜，金华市人民政府法制办工作人员。
委托代理人倪雪冬，浙江训和律师事务所律师。
第三人东阳市人民政府，住所地浙江省东阳市行政中心。
法定代表人姚激扬，市长。
委托代理人郑津远，东阳市人民政府法制办工作人员。
第三人东阳市国土资源局，住所地浙江省东阳市行政中心。
法定代表人张龙明，局长。
委托代理人王盼攀，东阳市国土资源局工作人员。
委托代理人许洪钟，浙江良济律师事务所律师。
原告张云泉与被告金华市人民政府、第三人东阳市人民政府、东阳市国土资源局土地行政管理行政复议一案，本院于2017年1月24日立案受理后，依法向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月7日公开开庭审理了本案。原告张云泉，被告金华市人民政府的委托代理人张瑜、倪雪冬，第三人东阳市人民政府的行政负责人蒋震雷和委托代理人郑津远，第三人东阳市国土资源局的行政负责人周晓明和委托代理人王盼攀、许洪钟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张云泉诉称：一、原告自2005年、2009年至今多次向本村、湖溪镇政府、东阳市人民政府、东阳市国土资源局要求异址新建房屋，原告的老房于2012年雨季南边一间后墙倒塌，7月13日经房屋安鉴部门鉴定为D级整幢危房。2015年7月27日，在原告不知晓情况下，非法侵入原告住宅，毁坏原告屋内全部财产，非法铲除原告东集建[湖]字第3606308号2间2层合法房屋；被告、东阳市人民政府、东阳市国土资源局违法不作为，应负赔偿责任。二、2012年10月8日，原告所在村主任对申请人另行批地签“情况属实”的意见并盖村委会印章。10月17日原告的建房申请书有南塘及村党支部盖章、镇计生办意见与盖章，驻村干部签同意；申请人批地四至盖上南塘印章，在南塘规划图中，车盘塘地段33号地块欲批给申请人处盖上南塘印章。按照行政法基本原理，行政行为作出即具有法律拘束力，无正当理由、未经法定程序，无权变更。三、2016年9月4日，原告分别向东阳市人民政府、东阳市国土资源局要求确认原告建房申请、南塘规划图位于车盘塘地段33号地块合法有效（或直接办理不动产登记）。东阳市人民政府、东阳市国土资源局在法定期限内均未履行对原告进行确认（也未给原告办理不动产登记）。2016年11月9日，原告依照《行政复议法》第2条、第6条规定，向金华市人民政府提起行政复议，请求责令东阳人民市政府、东阳市国土资源局履行职责或直接进行确认，金华市政府作出枉法复议决定。为此，原告根据《行政诉讼法》第十二条、第十五条、第二十六条等规定提起诉讼，请求判令：（一）撤销（2016)金政复字第100号行政复议决定，重新作出复议决定，或直接判令东阳市人民政府、东阳市国土资源局确认原告2012年10月17日建房申请书，含南塘规划图中确定给申请人位置，车盘塘地段33号地块合法有效、办理不动产登记；(二）被告、东阳市人民政府、东阳市国土资源局不作为违法赔偿原告损失50万元；（三）被告承担本案诉讼费用。经庭审释明，原告明确其诉讼请求为：1、撤销（2016)金政复字第100号行政复议决定，重新作出复议决定；2、被告承担本案的诉讼费用。对其他诉讼请求原告予以撤回。
原告张云泉为支持其诉请，提供了以下证据：
证据1．要求确认申请、挂号信函收据、跟踪记录。证明原告于2016年9月4日分别向东阳市人民政府、东阳市国土资源局要求确认原告于2012年10月17日提交的建房申请书，含南塘规划图中确定给申请人位置，车盘塘地段33号地块合法有效。该申请可视为申请办理不动产登记，是原告要求赔偿依据之一。
证据2．不予受理告知单。证明原告向东阳市人民政府要求确认建房申请合法的回复不服，依法应通过行政复议或者行政诉讼途径解决。
证据3．行政复议申请书、邮政特快专递单。证明原告以东阳市人民政府为被申请人、东阳市国土资源局为第三人向金华市人民政府提起行政复议，要求责令东阳市人民政府、东阳市国土资源局履行职责。
证据4．行政复议决定书。证明金华市人民政府作出的行政复议决定违法。
证据5．建房申请书。证明原告申请异址新建126.71平方米经南塘委会及村党支部、湖溪镇计生办、驻村干部签名并对原告建房具体位置盖章、确认、同意。
证据6．南塘委出具的规划图。证明南塘委会对原告建房具体位置，南塘车盘塘地段33号地块确定给原告。
证据7．关于南塘车盘塘地块建房说明。证明南塘车盘塘地段为村规划建房用地。
证据8．房屋安全鉴定报告。证明原告东集建湖字第3606308号被鉴定为D级危险房屋。
证据9．申请报告。证明原告申请异址新建126.71平方米的内容情况属实。
证据10．东集建（湖）字第3606308号使用证。证明原告坐落于东阳湖溪镇××小区××层合法房屋。2015年7月27日违法拆除。
证据11．分家单。证明原告父亲登记的东集建（湖）字第3606299号房屋进行了分家析产，三分之一分给原告，三分之二原告父母亲自留，原告及父母分到的财产被违法拆除时全毁。
证据12．赠予合同。证明东集建（湖）字第3606299号房产在父亲去世后，由母亲将三分之二赠予给原告。
证据13．户口本。证明原告为户主，共计农业户口三人。
证据14．（2015）浙金行初62号。关于本案所涉地块建房真实性予以确认。
证据15．告知书。证明南塘2015年分配到的指标，地块已经办理相关手续。
证据16．东集建（湖）字第3606299号使用证。证明以原告父亲登记在南塘拥有面积54.2平方米的事实。
被告金华市人民政府辩称：1、金华市人民政府依法受理并审理了原告提出的行政复议申请，依法作出复议决定并向当事人进行了送达。2016年11月10日，金华市人民政府收到原告提交的复议申请材料，经审查，金华市人民政府于次日依法决定受理。金华市人民政府在案件受理后，于11月17日向复议案件当事人分别发送了受理通知书、答复通知书和参加行政复议通知书及申请材料副本。金华市人民政府于2016年11月23日收到了东阳市人民政府寄送的行政复议答复书，12月12日收到第三人东阳市国土资源局答复材料，金华市人民政府于2017年1月4日依法作出复议决定，并于1月9日向各方当事人进行了送达。依法履行了对复议申请的受理审查职责。2、金华市人民政府作出的驳回决定事实清楚、依法有据。案件受理后，依法对该案进行了审理，根据审理查明的事实，认为原告申请要求金华市人民政府责令东阳市人民政府确认或责成第三人东阳市国土资源局确认（性质属申请不动产登记）申请人2012年10月17日建房申请书（含南塘规划图中确定给申请人位置，车盘塘地段33号地块）合法有效的申请，其实质就是因建房申请问题向东阳市人民政府提出的信访事项，东阳市人民政府按照信访程序作出的答复告知行为并无不妥。由于信访处理行为不属于行政复议受理范围，金华市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了原告的行政复议申请。同时金华市人民政府依法告知原告对该行为不服可以通过信访条例的规定另行救济。综上，金华市人民政府作出（2016）金政复字第100号行政复议决定书的行政行为并无不当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告金华市人民政府在法定期限内向本院提供了如下证据及依据：
证据1．行政复议申请材料。证明原告向被告提起行政复议申请。
证据2．行政复议受理通知书、答复通知书、参加行政复议通知书及相关答复和申请材料。证明被告依法受理审理原告的申请。
证据3．（2016）金政复字第100号行政复议决定及送达材料。被告依法作出行政复议决定及依法送达。
被告金华市人民政府提供《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条。证明金华市人民政府作出的行政行为所适用的法律依据。
第三人东阳市人民政府辩称：1、（2016）金政复字第100号行政复议决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告于2016年9月4日向东阳市人民政府提交《要求确认申请》，要求确认其2012年10月17日建房申请书（含南塘规划图中确定给原告位置）合法有效。2016年9月6日，东阳市人民政府作出告知书，告知原告其信访请求应当按照法律、法规规定的程序向有关国家机关提出。原告的《要求确认申请》实质上是就建房申请问题向东阳市人民政府提出的信访事项，东阳市人民政府按照信访程序作出答复告知行为并无不当。原告对信访答复不服的，可以根据《中华人民共和国信访条例》第三十四条、第三十五条等规定寻求救济，其提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围，金华市人民政府作出驳回行政复议申请的决定并无不当。2、原告要求东阳市人民政府赔偿损失50万元的诉求缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。3、原告曾多次以相同理由，通过复议、诉讼等方式要求东阳市人民政府履行审核建房申请书并批准的职责，均被法院生效判决驳回。原告的行为系滥用行政、司法资源，此次相同诉讼请求依法应予驳回。综上，请求依法驳回原告张云泉的诉讼请求。
第三人东阳市人民政府在法定期限内向本院提供了如下证据及依据：
证据1．张云泉寄送的“要求确认申请”。证明2016年9月5日收到原告寄送的要求确认申请。
证据2．告知书。证明2016年9月6日向原告寄送告知书，告知其应向有关国家机关提出请求。
第三人东阳市人民政府提供《信访条例》第三十四条、三十五条、《浙江省信访条例》第二十条第一款第一项。证明东阳市人民政府作出的行政行为所适用的法律依据。
第三人东阳市国土资源局辩称：一、原告起诉状中确认或责成我局确认张云泉2012年10月17日建房申请书合法有效或直接确认，我局无此项法定职责。1、2016年9月6日，张云泉向我局提出请求确认张云泉2012年10月17日建房申请书合法有效。经查，2012年10月11日张云泉提出建房申请，以可计建房人口3人，现有住房二处三间土地使用面积126.71平方米，土地使用证360308号、3606299号，要求新建房屋三间，占地126.71平方米，土地座落于南塘东盘塘地块内，东至路、南至路、西至路、北至路，2012年10月17日南塘二委盖章确认，镇计生办盖章确认，驻村干部签署意见，但规划员意见栏空白。2015年1月27日南塘二委出具《关于南塘东盘塘地块建房户建房的说明》，明确该地块于1994年至2013年立冬承包为农户，由于本地块承包的户主不同意收回，故村已在通过法律途径解决此事。2、2016年10月12日我局作出告知书，明确：根据《东阳市土地管理实施细则》第五章第三十八条规定，私人建造住宅应当符合镇乡土地利用总体规划、村庄和集镇规划，使用农用地的，应当先办理农用地转用审批手续，第四十三条规定，私人建房（包括新建、迁建、重建等）按下列程序报批：（1）申请，符合条件的农户向村民委员会提出申请；（2）张榜公布，对符合条件的农户，根据本人申请，由村民委员会讨论通过后，落实建房位置，并将建房户的现有住房、人口、建房地点等张榜公布；（3）国土资源所初审，填写有关表格；（4）镇乡人民政府审查；（5）市土地行政主管部门审核；（6）市人民政府审批，建议向所在村民委员会提出申请并由村民委员会讨论通过后，落实建设位置，并将有关情况张榜公布。3、综上所述，张云泉的建房申请只进行到第二步过程中，村民委员会尚未将建房户的现有住房、人口、建房地点等张榜公布，其落实的建房位置土地承包权尚未收回，我局依法不能越过程序进行审核。金华市人民政府作出的行政复议决定书驳回复议申请合法有效，请求判决驳回张云泉的诉讼请求。
第三人东阳市国土资源局在法定期限内向本院提供了如下证据及依据：
证据1．要求确权申请。证明2012年9月6日张云泉向东阳市国土资源局要求确认建房申请书合法有效。
证据2．告知书。证明2016年11月12日东阳市国土资源局向原告作的告知书明确根据东阳市土地管理实施细则第38条的规定，建议张云泉向所在村委会提出申请，并由村委会讨论通过后落实相关情况并张榜公布，后再由国土资源所初审、镇乡审查，再由东阳市国土资源局审核。
证据3．送达回证。证明告知书于2010年10月12日已经送达给张云泉。
证据4．行政复议决定书，证明张云泉申请的行政复议驳回申请。
第三人东阳市国土资源局提供《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《东阳市土地管理实施细则》第三十八条、第四十三条，证明适用法律正确，并证明东阳市国土资源局作出的行为所适用的法律依据。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告金华市人民政府对证据1的真实性、合法性无异议，只能证明原告为建房事项同时向二个部门反映，系信访行为。原告要求履行宅基地审批已经多次诉讼和行政复议，该申请要求东阳市人民政府确认建房申请的合法性，申请书只是其反映建房问题的信访申请，东阳市人民政府以信访答复并无不当。对证据2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，只能证明具体行政复议及具体诉讼主管部门对于案件有独立的审核权。对证据3的三性均无异议。结合证据1的质证意见，原告向金华市人民政府申请要求责令东阳市人民政府履职或者责令东阳市人民政府责成东阳市国土资源局履职，该申请书的事项应当认定为是因建房事项产生的信访行为。对证据4无异议。证明金华市人民政府依法履行行政复议相关职责。对证据5的真实性无异议，但该证据形式上有欠缺，缺乏规划员的意见，仅能证明原告是因建房问题提出的信访行为，原告要求优先分配地基及分配在原告指定的地方，具体如何分配宅基地是由村集体自行分配，不应当优先分配和指定分配。对证据6-16与本案无关，从原告提供的证据看其目的就是为了解决宅基地审批。第三人东阳市人民政府对证据1的三性无异议，但证明目的有异议，原告要求确认申请可视为办理不动产登记，申请办理不动产登记有自己的程序，原告的要求确认申请只能算是其表达要求确认他申请书合法有效的信访。其他质证意见同意金华市人民政府的质证意见。第三人东阳市国土资源局同意金华市人民政府的质证意见。
对被告金华市人民政府提供的证据，原告对证据1的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议。对证据2中受理通知书真实性无异议，对按照信访处理有异议。答复通知书、行政复议答复书三性均有异议。东阳市政府提供的法律依据是错误的，不能作为法律依据。对告知书形式真实性无异议，对内容有异议的。对快递单据的三性有异议。对证据3，行政复议决定书认定事实、适用法律均是错误的。第三人东阳市人民政府、东阳市国土资源局对金华市人民政府提供的证据没有意见。
对第三人东阳市人民政府提供的证据，原告张云泉对证据1的真实性无异议，对东阳市人民政府对事情的处理有异议，没有按照原告的要求去办。对证据2的真实性异议，对内容有异议。合法性、关联性有异议。被告金华市人民政府、第三人东阳市国土资源局对东阳市人同政府提供的证据均没有意见。
对第三人东阳市国土资源局提供的证据，原告张云泉对证据1的真实性无异议，对处理的合法性、关联性、证明目的均有异议。对证据2、3、三性均有异议，这份材料原告没有收到过。从快递单的跟踪记录看是寄给湖溪镇叫郭军峰的人，且内容也与本案无关，原告是要求确认不动产登记，东阳市国土资源局讲的是审批流程。对证据4的三性有异议，违反法定程序，定性是错误的。被告金华市人民政府、第三人东阳市人民政府对东阳市国土局提供的证据三性均无异议。
本院对原、被告和第三人提供的证据认证如下：原告提供的证据1－5，被告和第三人对真实性无异议，本院对其真实性予以确认。对原告提供的证据6－16，与本案不具有关联性，本院不予确认。对被告和第三人提供的证据，可以确认其内容真实，来源和形式合法，与本案具有关联性，对其证明力本院均予以确认。
根据上述本院确认证明力的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
2016年9月4日，原告张云泉分别向东阳市人民政府和东阳市国土资源局提交《要求确认申请》，要求东阳市人民政府和东阳市国土资源局“确认申请人2012年10月17日建房申请书（含南塘规划图中确定给原告位置）合法有效”2016年9月6日，东阳市人民政府作出告知书，载明：经审查，你提出的“请求东阳市人民政府确认你2012年10月17日建房申请书（含南塘规划图中确定给原告位置）合法有效”的信访请求，根据《浙江省信访条例》第二十条第一款第（一）项之规定，应当按照有关法律、法规规定的程序向有关国家机关提出。同年10月12日，东阳市国土资源局作出告知书，载明：你于2012年10月11日提出申请建房，根据东阳市土地管理实施细则（东阳市人民政府令第26条）第五章第三十八条规定，私人建造住宅应当符合镇乡土地利用总体规划、村庄和集镇规划，使用农用地的，应当先办理农用地转用审批手续。第四十三条规定，私人建房（包括新建、迁建、重建等）按照下列程序报批：1.申请。符合条件的农户向所在村民委员会提出申请；2.张榜公布。对符合条件的农户，根据本人申请，由村民委员会讨论通过后，落实建房位置，并将建房户的现有住房、人口、建房地点等张榜公布；3.国土资源所初审，填写有关表格；4.镇乡人民政府审查；5.市土地行政主管部门审核；6.市人民政府审批。鉴于以上情况，建议你向所在村民委员会提出申请，并由村民委员会讨论通过后，落实建房位置（注：建房位置需符合镇乡土地利用总体规划、村庄和集镇规划，使用农用地的，应当先办理农用地转用审批手续），并将有关情况张榜公布。原告不服，遂向金华市人民政府提起行政复议。金华市人民政府经审查认为，原告的申请实质是就其建房申请问题向东阳市人民政府提出的信访事项，东阳市人民政府按照信访程序作出的答复告知行为并无不妥。原告提出的行政复议申请不属于行政复议受理范围，金华市人民政府于2017年1月4日作出（2016）金政复字第100号行政复议决定书决定驳回原告提出的行政复议申请。
另查明，2016年3月3日，原告曾以东阳市人民政府为被申请人，东阳市湖溪镇政府为第三人向金华市人民政府提出行政复议申请，要求责令东阳市人民政府履行职责{(或直接责令）东阳市湖溪镇政府履行原告建房申请审核、上报东阳市人民政府，东阳市人民政府履行批准，制止或责令东阳市湖溪镇政府制止南塘二委车盘塘地块通过招、投标方式安排批地方式的严重违法行为、停止办理违法许可、将南塘2014年分配到23间指标，依《行政许可法》第57条规定，首先分配给申请人应有份额}。同年5月3日，金华市人民政府作出（2016）金政复字第25号行政复议决定书，驳回原告的行政复议申请。原告不服，起诉至金华市中级人民法院。11月25日，金华市中级人民法院作出（2016）浙07行初158号行政判决，驳回原告诉讼请求，原告不服，上诉至浙江省高级人民法院。
本院认为，原告就涉案建房申请事项向不同的行政机关提出过申请并提起多个诉讼。就本案而言，东阳市人民政府不是建房审批机关，原告向东阳市人民政府提出的申请系其就建房申请问题向东阳市人民政府提出的信访事项，且东阳市人民政府已根据信访程序作出答复告知。原告提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围，金华市人民政府据此驳回原告的复议申请符合法律规定。金华市人民政府作出的（2016）金政复字第100号行政复议决定书的认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张云泉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张云泉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 冯少华
审 判 员 金 莉
审 判 员 钟雪丹
二〇一七年六月二十二日
代书记员 朱丽敏