山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第18号
上诉人（一审原告）：杨俊福，农民。
委托代理人：杨汉峰，农民。
上诉人（一审原告）：杨汉峰，农民。
委托代理人：郭佩青。
上诉人（一审原告）：杨登现，农民。
委托代理人：杨汉峰，身份、住址同上。
委托代理人：郭佩青。
上诉人（一审原告）：张随柱，农民。
委托代理人：杨汉峰，身份、住址同上。
上诉人（一审第三人）：郑学军，农民。
委托代理人：杨汉峰，身份、住址同上。
上诉人（一审第三人）：杨全德，农民。
委托代理人：杨汉峰，身份、住址同上。
被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。
法定代表人：郭树清，省长。
委托代理人：赵军。
委托代理人：李富民。
杨俊福等四人诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年7月30日作出（2014）济行初字第91号行政判决。一审原告杨俊福等四人、一审第三人郑全军等二人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年1月28日公开开庭审理了本案。上诉人杨俊福、杨登现、杨全德、郑学军、张随柱的委托代理人杨汉峰，上诉人杨汉峰、杨登现及其委托代理人郭佩青，被上诉人省政府的委托代理人赵军、李富民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：原告与第三人均系荷泽市牡丹区丹阳办事处耿庄行政村耿庄村村民。原告与第三人对菏泽市人民政府（以下简称菏泽市政府）征占其农用地的具体行政行为不服，依法向被告省政府提起行政复议，菏泽市政府于2014年4月16日作出了《行政复议答复书》，原告与第三人认为荷泽市政府的《行政复议答复书》歪曲事实，侵犯了其对土地的合法使用权。原告与第三人于2014年6月4日对荷泽市政府作出《行政复议答复书》的行为向被告申请复议，请求确认荷泽市政府作出《行政复议答复书》的具体行政行为违法并予以撤销，并责令菏泽市政府重新作出答复。被告收到原告的复议申请后，于2014年6月9日作了鲁政复不字（2014）48号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称48号《不予受理决定书》），原告不服，诉至法院。
一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围……。”原告对荷泽市政府征占其农用地的具体行政行为不服，向被告申请复议，在行政复议过程中，荷泽市政府作为被申请人向复议机关省政府提交《行政复议答复书》的行为是行政复议过程中的程序性行政行为，该行为未直接对原告的合法权益产生实质影响，故该行为不属于行政复议的受理范围。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”被告收到原告提出的行政复议申请后，经审查，在法定期限内作出不予受理行政复议的决定并依法送达原告，程序符合《行政复议法》的上述规定。综上，被告作出的48号《不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销该不予受理行政复议申请决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告杨汉峰、杨俊福、杨登现、张随柱4人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨汉峰、杨俊福、杨登现、张随柱4人负担。
杨俊福等六人不服一审法院判决提起上诉，请求撤销一审法院判决，撤销48号《不予受理决定书》。理由是：1、菏泽市政府作出的《行政复议答复书》歪曲事实，严重侵犯了上诉人等村民对土地的合法使用权。一审法院判决认为“该行为未直接对原告的合法权益产生实质影响”，认定事实错误。该判决认为“在行政复议过程中，菏泽市政府作为被申请人向复议机关省政府提交《行政复议答复书》的行为是行政复议过程中的程序性行政行为”，认定了菏泽市政府作出《行政复议答复书》的行为属于具体行政行为，也认定了该具体行政行为侵犯了上诉人等村民的合法权益。《行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已依法取得的土地、矿藏、荒地……等自然资源的所有权或使用权的，应当先申请复议。《山东省行政复议条例》亦有类似规定。一审法院判决即认定菏泽市政府作出《行政复议答复书》的行为属于具体行政行为且对上诉人等村民的合法权益产生了影响，又认为不属于行政复议的受理范围，自相矛盾，认定事实错误，适用法律错误，程序错误。2、一审法院告知审判庭组成人员通知书上告知的审判人员与判决书上署名人员不一致，该程序既未告知也未书面送达上诉人等村民，涉嫌严重违法。
被上诉人省政府庭前未提交书面答辩意见。
根据一审法院判决和上诉情况，本案的审理重点确定为：1、被上诉人作出48号《不予受理决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。2、一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法。
针对第一个审理重点，上诉人杨俊福等六人认为，菏泽市政府作出的《行政复议答复书》属于行政复议的受理范围。上诉人未得到土地的补偿，菏泽市政府在上诉人享有合法土地权益的情况下，将涉案土地登记给他人是违法的。被上诉人省政府认为，上诉人申请复议的是菏泽市政府在复议过程中的复议答复书，是行政复议办案过程中被申请人菏泽市政府作出的过程性、程序性的行为，该答复书的意见及内容对上诉人的权利义务不产生实际影响，只是陈述了被申请人在行政复议案件办理过程中的单方意见，不是具体行政行为，不属于行政复议的受理范围。
针对第二个审理重点，上诉人杨俊福等六人认为一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法。被上诉人省政府认为一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
各方当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。上述证据在一审中已经质证。二审中，上诉人向本院提交（2014）济行初字第91号行政判决书、济南市中级人民法院告知审判庭组成人员通知书、（2012）济行初字第7号行政判决书、（2013）济行初字第79号行政判决书，以证明一审法院判决认定事实错误，适用法律错误，程序严重违法。被上诉人省政府质证认为，（2014）济行初字第91号行政判决书是本案一审法院判决，与本案具有关联性，被上诉人予以认可，上诉人提出的其他证据，与本案不具有关联性。合议庭经评议认为，上诉人提交的（2014）济行初字第91号行政判决书，是本案一审法院判决，其真实性与关联性，本院予以确认。该一审法院判决属于二审审查范围，本身不能成为本案的定案根据。济南市中级人民法院告知审判庭组成人员通知书，真实性与关联性本院予以确认。上诉人提交的（2012）济行初字第7号行政判决书、（2013）济行初字第79号行政判决书与本案不具有关联性，本院不予采信。上诉人杨俊福等六人向本院提交一份《笔迹鉴定申请书》，申请对菏国用（02）字第9236号国有土地使用证上的调查者刘红英、测绘者王庆隆、审核人赵晔等三人的签名是否属于同一人所写作出司法鉴定；提交一份《勘验现场申请书》，申请对菏国用（02）字第9236号国有土地使用证上的土地位置、四至红线、土地权属来源、土地面积等进行现场勘验，并当场制作笔录和绘制测绘图。合议庭经评议，该两份申请均不属于本案对省政府作出的48号《不予受理决定》的审查范围，予以驳回。本院查明事实与一审法院相同。
本院认为：
本案被诉具体行政行为，是被上诉人省政府作出的48号《不予受理决定书》。上诉人杨俊福等六人对荷泽市政府征占其农用地的具体行政行为不服，向被上诉人省政府申请复议，在行政复议过程中，荷泽市政府作为被申请人，向复议机关省政府提交《行政复议答复书》是行政复议过程中，单方陈述答辩意见的过程行为，不属于《山东省行政复议条例》第十六条第（三）项规定的“人民政府处理土地和水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权争议的行为“。该答辩行为亦没有直接对上诉人的合法权益产生实质影响，不符合《行政复议法》第六条规定的行政复议受理范围。上诉人关于一审法院判决认定菏泽市政府作出《行政复议答复书》的行为属于具体行政行为，且对上诉人等村民的合法权益产生了影响的主张不能成立，不应予以支持。《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”被上诉人省政府收到上诉人提出的行政复议申请后，经审查，在法定期限内作出不予受理行政复议的决定并依法送达上诉人并无不当。
本案中，一审法院在法庭审理程序中，告知了各方当事人庭前送达的审判成员因无法参加庭审，审判人员进行了变更，各方当事人均无异议并在庭审笔录上签字。因此，上诉人关于一审程序中审判长变更既未告知也未书面送达上诉人等村民涉嫌严重违法，进而主张本案一审程序违法的主张不能成立。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。杨俊福等六人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由杨俊福等六人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山莹
审 判 员 赵军
代理审判员 于晶
二〇一五年二月十日
书 记 员 李倩