浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终35号
上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县政府大院1号。
法定代表人陈永光，县长。
委托代理人周高培，平阳县农业局副局长。
委托代理人周勉弟，浙江九州大众律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）董希乐等44人（名单附后）。
诉讼代表人董希乐，男，1953年7月9日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区包垟村。
诉讼代表人洪明阳，男，1964年7月26日出生，汉族，住浙江省平阳县。
诉讼代表人叶兆购，男，1958年3月12日出生，汉族，住浙江省文成县。
诉讼代表人金献明，男，1956年2月19日出生，汉族，住浙江省平阳县。
诉讼代表人严传兴，男，1949年8月2日出生，汉族，住浙江省文成县。
董希乐等44人的共同委托代理人刘富春，浙江金土地律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）张全情，男，1967年2月22日出生，汉族，住浙江省文成县。
被上诉人（原审第三人）金大准，男，1964年11月8日出生，汉族，住浙江省平阳县。
被上诉人（原审第三人）金大宪，男，1957年4月1日出生，汉族，住浙江省平阳县。
被上诉人（原审第三人）金大棉，男，1963年3月31日出生，汉族，住浙江省平阳县。
被上诉人（原审第三人）白希佳，男，1948年6月10日出生，汉族，住浙江省平阳县。
被上诉人（原审第三人）严加明，男，1971年6月22日出生，汉族，住浙江省文成县。
被上诉人（原审第三人）曾春妹，女，1960年9月9日出生，汉族，住浙江省平阳县。
张全情等7人的共同委托代理人刘富春，浙江金土地律师事务所律师。
原审被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市绣山路321号行政管理中心。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人陈林惠，温州市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人国营平阳县第一农场，住所地浙江省平阳县万全镇104国道第一农场。
法定代表人黄大旺，场长。
董希乐等44人诉平阳县人民政府（以下简称平阳县政府）土地行政补偿及温州市人民政府（以下简称温州市政府）土地行政复议一案，温州市中级人民法院于2016年11月28日作出（2016）浙03行初6号行政判决，平阳县政府不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年3月13日公开开庭审理了本案。上诉人平阳县政府的副县长林宏及委托代理人周高培、周勉弟，被上诉人董希乐等44人的诉讼代表人董希乐、叶兆购及共同委托代理人刘富春，被上诉人张全情、金大准、金大宪、金大棉、白希佳、严加明、曾春妹等7人（以下简称张全情等7人）的共同委托代理人刘富春，原审被告温州市政府的委托代理人陈林惠，原审第三人国营平阳县第一农场（以下简称县农场）的法定代表人黄大旺到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定：县农场系国有企业。1995年，县农场经省政府批准成立平阳县农业对外综合开发区。为了吸收外来资金和集聚人口，县农场提供农场“下宋”的一块居住区，供外来人员在农场建房居住。1995年10月13日，县农场作出的平一场〔1995〕18号《关于平阳县农场农业对外综合开发区若干政策的补充规定》（2009年12月11日废止）第四项规定：“开发区将安排每户两亩的耕地，供在开发区内常住的每个建房户耕作，发展农业生产”。1995年11月前后，原告董希乐等44人、第三人张全情等7人与县农场对外综合开发区办公室签订协议书，约定由县农场向原告董希乐等人出让宅基地，并对宅基地价款等内容作了具体约定，其中协议第五条还约定“……其他事项根据场部对开发区下达有关文件执行”。之后，原告董希乐等建房户在宅基地上建房居住，并在县农场提供的每户约2亩的耕地上耕种，建房户按规定缴纳农业税等。2003年8月29日，平阳县政府作出平政发〔2003〕134号《关于同意收回县农场国有土地使用权的批复》，规定为加快温州万全轻工园区建设，顺利推进农场改制工作，同意收回原划拨给县农场使用的2300亩国有土地使用权（实际面积以测量为准），收回土地补偿标准参照平政发〔1997〕171号文件执行，即耕地38.25万元/公顷，等等。2004年1月7日，平阳县政府作出平政发〔2004〕2号《关于同意县第一农场改制方案的批复》。同6月，县农场改制基本完成。2014年2月26日，平阳县政府就外来建房户耕种土地政策处理相关问题，作出平政发〔2014〕18号《专题会议纪要》。2015年2月12日，原告董希乐等44人、第三人张全情等7人向温州市政府申请行政复议，请求撤销平阳县政府作出的平政发〔2003〕134号《关于同意收回县农场国有土地使用权的批复》，并责令重新作出补偿安置的行政行为。2015年10月30日，温州市政府作出温政行复〔2015〕53号行政复议决定，确认平阳县政府作出平政发〔2003〕134号《关于同意收回县农场国有土地使用权的批复》的行政行为违法。对该行政复议决定，当事人没有提起行政诉讼。2015年2月12日，原告董希乐等44人、第三人张全情等7人向温州市政府申请行政复议，请求撤销平阳县政府作出〔2014〕18号《专题会议纪要》的行政行为；要求按照平政发〔1999〕171号或平政发〔2008〕215号、〔2011〕42号文件规定的“征地补偿标准”，对原告董希乐等人作出补偿安置并赔偿因迟延发放造成的损失。温州市政府于2015年2月12日向董希乐等人送达《补正复议申请通知书》。董希乐等人于2015年3月10日补正完毕，温州市政府予以受理，因案情复杂，于2015年5月9日决定延长审理期限30天。2015年5月19日，董希乐等人申请行政调解。同日，温州市政府拟对争议进行行政调解，并作出《中止行政复议通知书》。2015年10月23日，温州市政府作出温政行复〔2015〕54号行政复议决定，维持平阳县政府作出的〔2014〕18号《专题会议纪要》的行政行为。2015年11月4日，温州市政府向董希乐等44人及张全情等7人送达行政复议决定书。另查明，2013年至2014年，因温州绕城高速公路西南线平阳段工程建设需要征收土地，其中包括涉案的部分土地，林大厂等部分建房户就征收土地的补偿安置问题进行信访。2014年12月18日，中共平阳县委、平阳县政府农村工作办公室和平阳县农业局作出平农信〔2014〕5号《关于平阳县第一农场耕种户信访事项答复意见书》。2014年12月19日，原告林大厂等部分建房户收到该答复意见书。该答复意见书摘录了平阳县政府于2014年2月26日作出的平政发〔2014〕18号《专题会议纪要》中的第一项、第二项内容，即《专题会议纪要》摘录了被诉行政行为的内容。
原审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被诉《专题会议纪要》及被诉行政复议行为是否合法。关于焦点一。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人诉权或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人知道或者其他组织应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。被诉《专题会议纪要》虽系2014年2月26日作出，原告董希乐等人于2014年12月19日收到信访意见答复书后，才知道被诉《专题会议纪要》的内容，且没有证据证明已向原告董希乐等人告知诉权或者起诉期限，故本案应适用2年的起诉期限。原告董希乐等人于2014年12月19日知道被诉《专题会议纪要》的内容时起，至提起本案诉讼，没有超过2年的起诉期限。行政复议法第九条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。被诉《专题会议纪要》虽然系2014年2月26日作出，但原告董希乐等人系于2014年12月19日收到信访意见答复书后才知道被诉《专题会议纪要》的内容，故原告董希乐等人于2015年2月12日申请行政复议，没有超过60日的行政复议申请期限。原告在收到行政复议决定书后，在规定的期限内向本院提起本案诉讼。因此，平阳县政府主张原告董希乐等人提起本案诉讼已超过起诉期限，并据此主张驳回起诉，本院不予支持。关于焦点二。建房户与县农场对外综合开发区签订的协议书约定“……其他事项根据场部对开发区下达有关文件执行”。县农场平一场〔1995〕18号《关于平阳县农场农业对外综合开发区若干政策的补充规定》规定：“开发区将安排每户两亩的耕地，供在开发区内常住的每个建房户耕作，发展农业生产”。且实际上县农场已按上述规定提供了每户约2亩的耕地供建房户耕种，建房户也按当时的规定履行了缴纳农业税等义务。可见建房户享有约2亩耕地的使用权，是建房户与县农场农业对外综合开发区办公室之间签订涉案协议书的组成部分。因此，建房户是涉案土地合法的实际使用人。平阳县政府为了加快温州万全轻工园区建设、顺利推进农场改制工作，决定收回县农场使用的国有土地，系因公共利益需要收回国有土地使用权。土地管理法（1998年8月29日修订）第五十八条规定，为公共利益需要使用土地或者实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。国务院办公厅关于转发国土资源部、农业部《关于依法保护国有农场土地合法权益意见》（国办发〔2001〕8号）规定，要依照国家有关法律规定严格控制建设占用国有农场土地，确需占用农场土地搞建设的，要依法办审理审批手续，并依法给予补偿安置，不得随意强行划转国有农场土地。因此，平阳县政府收回涉案建房户耕种的国有土地使用权，应当给予作为土地实际使用人的建房户适当补偿。鉴于县农场没有对建房户作统一安置，故平阳县政府应支付给县农场的土地补偿费用，其中部分补偿费用应支付给涉案建房户。被诉《专题会议纪要》将应支付给县农场的全部土地补偿费收归国库，使县农场丧失应支付给建房户部分的补偿费用的支配权，侵害了建房户的合法权益，应予以撤销《专题会议纪要》中“土地补偿费收归国库”的内容。被诉行政复议决定予以维持不当，应予一并撤销。被诉《专题会议纪要》中“土地补偿费收归国库”的内容被撤销后，平阳县政府应根据法律规定，对收回县农场国有土地使用权应支付的补偿费用重新作出处理。平阳县政府、温州市政府以董希乐等人不享有承包经营权为由，主张无需支付补偿费用，本院不予采纳。因建设温州绕城高速公路西南线平阳段工程需要征收涉案部分土地前，土地使用权已经平阳县政府收回，故被诉《专题会议纪要》规定“以每年1000元的标准给予转产转业补助，自土地被征用之日起连补3年”，没有损害建房户的合法权益。原告董希乐等人请求撤销涉案《专题会议纪要》中涉高速公路建设征收土地的转产转业补助的内容，缺乏依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销平阳县政府于2014年2月26日作出的平政发〔2014〕18号《专题会议纪要》第二条中“土地补偿费收归国库”的内容。二、撤销温州市政府温政行复〔2015〕54号行政复议决定。三、责令平阳县政府在本判决生效之日起60日内对收回县农场国有土地使用权应支付的补偿费用重新作出处理。四、驳回原告董希乐等44人的其他诉讼请求。
平阳县政府上诉称：一、被上诉人因原审第三人县农场自行出台的文件而部分占用县农场的国有土地系事实，但这种的占用与上诉人收回国有土地及补偿事宜不存在关联性。二、上诉人收回涉案国有土地使用权时，程序到位，补偿到位，收回及补偿行为有效，被上诉人无权提出异议。三、被上诉人与县农场不存在土地承包法律关系。被上诉人不是涉案土地的承包人，无权获得土地补偿费用。被上诉人系无偿使用耕地，并没有形成土地承包合同的法律关系。四、县农场根据当时其制定的政策无偿安排2亩土地给建房户耕作，是县农场与被上诉人形成的一种民事法律关系。该民事法律关系并不导致上诉人收回土地时被上诉人与县农场形成土地承包合同关系。五、一审法院将“土地补偿费收归国库”理解为土地补偿费没有支付是不正确的。事实上，涉案土地收回所对应的土地补偿款已经支付。六、一审判决第三项“责令平阳县政府在本判决书生效之日起60日内对收回县农场国有土地使用权应支付的补偿费用重新作出处理”超出被上诉人的诉求及法院的审理范围。七、即使被上诉人对《专题会议纪要》享有诉权，也不导致被上诉人对2003年收回土地相关涉及的相关补偿费用享有诉权。八、一审法院认定“建房户是涉案土地合法的实际使用人”、“应当给予作为土地实际使用人的建房户适当补偿”、“其中部分补偿费用应支付给涉案建房户”是错误的。九、一审法院认定“被诉《专题会议纪要》将应支付给县农场的全部土地补偿费收归国库，使县农场丧失应支付给建房户部分的补偿费用的支配权，侵害了建房户的权益”是错误的。请求二审法院撤销原审判决，并驳回被上诉人的诉讼请求。
董希乐等44人在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：一、答辩人取得国有土地使用权于法有据。根据1987年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第七条、1995年5月1日施行的《明确土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条及1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定，县农场享有涉案土地使用权。县农场将耕地发包给被上诉人是其对使用权的合法处分行为，故被上诉人是合法的实际使用人。二、答辩人属合法的补偿对象。1995年10月13日县农场经省政府批准成立浙江平阳县农业对外综合开发区，以（1995）第18号文件的形式，将原本无人耕种的农地给答辩人耕种，并以收取与农场职工承包耕地标准的承包费的方式，确定与答辩人的承包关系。故平阳县政府应参照征收农民集体土地的补偿标准予以答辩人补偿。三、平政发（2003）134号的批复已经明确了答辩人的补偿标准，被诉《专题会议纪要》却否定了答辩人为补偿对象，将补偿款收归国库，侵害了答辩人的利益。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
张全情等7人在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：同意董希乐等44人的答辩意见。
温州市政府在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：一、答辩人作出的涉案复议决定认定事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定及2003年平阳县政府作出的《批复》，平阳县政府已收回原划拨给县农场的2300亩国有土地使用权，并已经对作为土地使用权人的县农场作出了补偿。董希乐等人与县农场并未签订土地承包合同，也未取得承包权证。故无法确定其与县农场存在土地合同关系的事实。平阳县政府作出被诉《专题会议纪要》决定对包括董希乐等人在内的外来建房户给予补偿，并无不当。二、答辩人作出的涉案复议决定程序合法，适用法律正确。答辩人于2015年2月15日收到董希乐等人对涉案《专题会议纪要》不服的行政复议申请，经过补正、延期、中止等法定程序，于2015年10月23日作出涉案复议决定，程序合法。对此，被上诉人在一审中也予以认可。综上，一审法院认定事实有误，请求二审法院予以撤销。
县农场在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：同意平阳县政府的意见。
本院认为，本案系被上诉人董希乐等44人就上诉人平阳县政府于2014年2月26日就县第一农场第四管理区下宋外来建房户耕种土地政策处理所作《专题会议纪要》中第二条内容不服提起的诉讼。该《专题会议纪要》第二条载明：第一，鉴于县第一农场土地性质为国有土地，县第一农场安排给外来建房户耕种的土地使用权已在2003年收回国有，故地面农作物按现行政策规定标准对外来建房户给予补偿，土地补偿费收归国库。第二，对于温州绕城高速公路西南线平阳段工程征地红线内下宋外来建房户耕种28亩土地，同意以每亩每年1000元的标准给予转产补助，自土地被征用之日起连补3年，一次性付清。转产转业补助费由县高速公路工程建设指挥部拨付给县第一农场，由县第一农场直接支付给农户。本院认为，上述第一、二项内容涉及了不同的土地补偿费、转产转业补助费等事项的行政处理，原审法院在未查清被上诉人董希乐等44人对上述内容是否均具备原告主体资格的前提下，径直进行实体审查并作出判决，显属不当。原审判决认定事实不清、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销温州市中级人民法院（2016）浙03行初字6号行政判决；
二、发回温州市中级人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年五月十五日
书 记 员 韦若莎
附被上诉人（原审原告）名单：
被上诉人（原审原告）董希乐，男，1953年7月9日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区包垟村。
被上诉人（原审原告）洪明阳，男，1964年7月26日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区林坑村。
被上诉人（原审原告）叶兆购，男，1958年3月12日出生，汉族，住浙江省文成县公阳乡公阳村。
被上诉人（原审原告）金献明，男，1956年2月19日出生，汉族，住浙江省平阳县凤卧镇平马村。
被上诉人（原审原告）严传兴，男，1949年8月2日出生，汉族，住浙江省文成县平和乡郭山村大树脚。
被上诉人（原审原告）林大厂，男，1950年2月21日出生，汉族，住浙江省平阳县郑楼镇第一农场第四作区。
被上诉人（原审原告）郑显弟，男，1952年10月8日出生，汉族，住浙江省平阳县梅源乡箭光村。
被上诉人（原审原告）施小华，女，1978年3月26日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区吴小垟村。
被上诉人（原审原告）叶有旺，男，1957年2月9日出生，汉族，住浙江省文成县公阳乡鹿堡村。
被上诉人（原审原告）金大义，男，1944年12月5日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区包垟村。
被上诉人（原审原告）金扬扇，男，1956年9月20日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区麻树村。
被上诉人（原审原告）施书妙，男，1958年9月23日出生，汉族，住浙江省文成县平和乡郭山村田垄。
被上诉人（原审原告）施礼察，男，1931年4月6日出生，汉族，住浙江省文成县平和乡郭山村垄头。
被上诉人（原审原告）金扬作，男，1956年7月29日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区麻树村。
被上诉人（原审原告）林加选，男，1956年11月14日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区南胜村。
被上诉人（原审原告）吴昌吒，男，1975年8月29日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区包垟村。
被上诉人（原审原告）王美丽，女，1973年11月6日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区龙横村。
被上诉人（原审原告）曾邦录，男，1951年11月9日出生，汉族，住浙江省文成县平和乡廿五坑村。
被上诉人（原审原告）谢加蓉，男，1966年10月26日出生，汉族，住浙江省平阳县梅源乡苏岭村苏家路27号。
被上诉人（原审原告）胡允节，男，1961年2月5日出生，汉族，住浙江省瑞安市东岩乡斜山村。
被上诉人（原审原告）孙广岙，男，1968年1月18日出生，汉族，住浙江省瑞安市龙湖镇孙山村。
被上诉人（原审原告）金大星，男，1956年12月23日出生，汉族，住浙江省平阳县凤卧镇平马村。
被上诉人（原审原告）董文北，男，1966年4月12日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区内百尖村。
被上诉人（原审原告）季余松，男，1961年11月20日出生，汉族，住浙江省文成县云湖乡塘垄村。
被上诉人（原审原告）季金坊，男，1966年11月6日出生，汉族，住浙江省文成县云湖乡塘垄村。
被上诉人（原审原告）白植淼，男，1963年2月17日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区吴小垟村。
被上诉人（原审原告）林大贤，男，1967年10月3日出生，汉族，住浙江省平阳县昆阳镇新村路。
被上诉人（原审原告）徐选腾，男，1974年2月12日出生，汉族，住浙江省平阳县吴洋乡下垟村。
被上诉人（原审原告）白洪林，男，1959年3月6日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区麻树村。
被上诉人（原审原告）郑方宁，男，1972年5月20日出生，汉族，住浙江省平阳县西湾乡银岭村。
被上诉人（原审原告）吴加凤，男，1956年11月8日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区包垟村。
被上诉人（原审原告）郑祥赐，男，1946年12月21日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇基岭村。
被上诉人（原审原告）廖上凯，男，1948年4月28日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区河山平溪村。
被上诉人（原审原告）吴加立，男，1949年7月30日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区包垟村。
被上诉人（原审原告）陈丕立，男，1952年5月28日出生，汉族，住浙江省文成县公阳乡上岳头村。
被上诉人（原审原告）林太寅，男，1940年7月23日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区横平村。
被上诉人（原审原告）吴成双，男，1946年11月19日出生，汉族，住浙江省平阳县腾蛟镇龙尾社区包垟村。
被上诉人（原审原告）蔡日美，男，1948年12月7日出生，汉族，住浙江省文成县平和乡田东村打铁店。
被上诉人（原审原告）张爱珠，女，1947年3月1日出生，汉族，住浙江省文成县平和乡双塆村。
被上诉人（原审原告）ＸＸＸ，男，1941年11月29日出生，汉族，住浙江省文成县平和乡双塆村。
被上诉人（原审原告）王青安，男，1958年10月18日出生，汉族，住浙江省文成县大峃镇王家村。
被上诉人（原审原告）ＸＸ员，男，1950年5月26日出生，汉族，住浙江省文成县大峃镇城中村。
被上诉人（原审原告）赵沛升，男，1969年9月23日出生，汉族，住浙江省文成县大峃镇陈庄村。
被上诉人（原审原告）吴方高，男，1954年2月3日出生，汉族，住浙江省文成县大峃镇下徐村。