安徽省淮北市相山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0603行初44号
原告：穆相田，男，1955年6月16日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
原告:刘仁英，女，1953年7月4日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
上述原告共同的委托诉讼代理人：胡峰，安徽亚星律师事务所律师。
上述原告共同的委托诉讼代理人：丁莹，安徽亚星律师事务所律师。
被告:濉溪县房地产管理局，住所地安徽省濉溪县浍河路县加油站东侧。
法定代表人：刘溪，该局局长。
委托诉讼代理人：杨超，安徽胜方律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李伟，安徽胜方律师事务所实习律师。
第三人：张学芳，男，1969年9月28日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
第三人：吕淑芳，女，1971年6月16日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
上述第三人共同的委托诉讼代理人：代根军，安徽众星合律师事务所律师。
第三人：徽商银行股份有限公司淮北开发区支行，住所地安徽省淮北市相山南路东梅苑路帝景翰园西门北。
负责人：胡家林,该支行行长。
委托诉讼代理人：向亚勇，安徽北方之光律师事务所律师。
委托诉讼代理人：张杰，安徽北方之光律师事务所律师。
原告穆相田、刘仁英不服被告濉溪县房地产管理局（以下简称县房管局）于2011年10月18日颁发给第三人张学芳、吕淑芳房地权证的行政行为，于2017年9月7日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，于同年9月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于同年9月28日公开开庭进行了审理。原告穆相田、刘仁英及其共同的委托诉讼代理人丁莹，被告县房管局的委托诉讼代理人杨超、李伟，第三人张学芳、吕淑芳共同的委托诉讼代理人代根军，第三人徽商银行股份有限公司淮北开发区支行（以下简称徽商银行淮北支行）的委托诉讼代理人张杰到庭参加诉讼。诉讼中，因发现涉案房产抵押于徽商银行淮北支行，本院于2017年9月8日依法通知该支行为第三人参加诉讼。本案现已审理终结。
本案审查的行政行为：县房管局于2011年10月18日颁发给张学芳、吕淑芳房地产权证（产权证编号：房产权证濉房字第××号）的行政行为。
原告穆相田、刘仁英诉称：2006年5月20日，我与张学芳签订《联合建房协议书》，约定：双方联合建房，我出地，张学芳出资，我分得7套房屋等内容。房屋建成后，张学芳于2007年将兆国大厦东侧1#401室等7套房屋交付于我，我一直占用使用至今，但张学芳始终未按其承诺为我办理房地产权证。近期得知，张学芳早于2011年10月就将涉案1#401室产权证登记至其与其妻子吕淑芳名下。
根据淮政秘【2004】77号文件“关于我市区县部分行政区划调整的通知”，余庄早于2004年8月20日调整为相山区管辖，县房管局于2011年不具备颁发涉案房地产权证的行政职权，故县房管局颁证行为不具有合法性。且我用自己的房屋与宅基地与张学芳进行联建，分配给我的房屋产权登记应办理在我个人名下，至少最初应登记为我与张学芳共同共有。为维护我的合法权益，特诉至法院，请求依法撤销县房管局于2011年10月18日颁发给张学芳、吕淑芳房地产权证（产权证编号：房产权证濉房字第××号）的行政行为。
为支持其诉讼请求，穆相田、刘仁英向本院提供了如下证据：
1、穆相田、刘仁英身份证、户口本、结婚证，
2、县房管局组织机构代码证、张学芳、吕淑芳身份证，
上述证据欲证明各方当事人的身份信息以及具备本案诉讼主体资格；
3、《补充协议书》，欲证明穆相田、刘仁英与张学芳联合建房，由穆相田、刘仁英提供土地，张学芳出资进行联合建房，约定分配穆相田、刘仁英房屋7套的事实；
4、证明，欲证明房屋建成后，张学芳于2007年交付穆相田兆国大厦东侧1#401室，2#102、103、504室,3#301、401、501室，穆相田、刘仁英居住使用至今的事实；
5、房地产权证，欲证明涉案房地产权登记在张学芳与吕淑芳名下；
6、《关于我市区县部分行政区划调整的通知》淮证秘〔2004〕77号，欲证明2004年8月20日余庄划归为相山区管辖；
7、濉溪县人民法院行政庭情况说明，欲证明穆相田、刘仁英撤诉是按照濉溪县人民法院的要求进行的。
被告县房管局辩称：县房管局给张学芳、吕淑芳颁证具有事实、法律依据，颁证程序合法；穆相田、刘仁英的起诉超过起诉期限，且和被诉行政行为无法律上的利害关系，不具备诉讼主体资格。
县房管局为证明其登记和颁证行为合法，向本院提交了以下证据：
1、房屋登记信息询问笔录、住宅楼结构安全鉴定、房地产所有权登记申请书、张学芳、吕淑芳身份证、结婚证、建设工程规划通知书、宗地图、土地使用权证、委托书、分户图、缴费收据及发票，欲证明县房管局颁证程序合法、具备事实依据；
2、《淮北市人民政府专题会议纪要》第54号、第38号，欲证明县房管局有权为涉案房地产颁证。
第三人张学芳、吕淑芳述称：穆相田与张学芳之间签订联建协议，且穆相田曾向张学芳出具授权委托书，授权张学芳办理涉案房地产权证并将产权办理至张学芳名下，因此颁证程序合法；张学芳与穆相田、刘仁英就涉案房屋的争议属于民事法律关系，应通过民事诉讼解决；穆相田、刘仁英曾在濉溪县人民法院就涉案行政行为提起过行政诉讼，其撤诉后再起诉无正当理由；行政管辖不同于房屋登记，涉案房屋坐落于淮北市××山区，但根据会议纪要房产登记仍属于濉溪，造成本案纠纷产生的原因和张学芳、吕淑芳无关。
张学芳、吕淑芳针对其陈述未提供证据。
第三人徽商银行淮北支行述称：1、穆相田、刘仁英与张学芳之间的联建协议不合法；2、县房管局办理涉案房屋登记具备事实、法律依据，程序合法；3、徽商银行淮北支行作为抵押权人，合法权益应予以保护。
针对其陈述，徽商银行淮北支行提供证据：房地产他项权证（产权证号：房地产他证濉房2014字第002479号），欲证明徽商银行淮北支行系涉案房地产的抵押权人。
经庭审举证、质证，县房管局、张学芳、吕淑芳、徽商银行淮北支行对穆相田、刘仁英提供证据意见如下：对证据1、2，县房管局、张学芳、吕淑芳、徽商银行淮北支行均无异议；对证据3至5，县房管局提出与被诉行政行为无关，张学芳、吕淑芳对真实性均无异议，徽商银行淮北支行认为证据3，不具有合法性，不属于县房管局颁证的审查范围，证据4无法达到证明目的，对证据5无异议；对证据6，县房管局提出根据《淮北市人民政府专题会议纪要》第38号文件规定，县房管局有权对涉案房屋颁证，张学芳、吕淑芳意见同县房管局，徽商银行淮北支行无异议；对证据7，县房管局、张学芳、吕淑芳均有异议，认为是否属于正当理由应严格依照行政诉讼法的相关规定，徽商银行淮北支行无异议。
穆相田、刘仁英、张学芳、吕淑芳、徽商银行淮北支行对县管局提供的证据质证意见如下：穆相田、刘仁英提出县房管局颁证超越地域管辖，张学芳申请房屋登记材料缺失，且会议纪要明确指出涉案项目属违法建设，对于违法项目不应办理产权登记。张学芳、吕淑芳、徽商银行淮北支行均无异议。
穆相田、刘仁英、县房管局、张学芳、吕淑芳对徽商银行淮北支行提供的证据质证意见如下：穆相田、刘仁英对真实性无异议，提出与本案无关联性，应优先保护占用使用人的合法权益。县房管局、张学芳、吕淑芳对上述证据均无异议。
本院认证如下：对穆相田、刘仁英提供的证据1至2，各方当事人均无异议，本院予以采信；对证据3、4，张学芳作为联合建房的当事人以及交付房屋的相对人，认可上述证据的真实性，经审查，具备合法性及与本案的关联性，故予以采信；对证据5，系被诉行政行为；对证据6、7，具备真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信。
对县房管局提供的证据2,因第38号会议纪要作出时间为2012年5月28日，系发生在被诉行政行为之后，依法不能作为认定被诉行政行为合法性的依据。县房管局未举证说明第54号会议纪要中确定的“余庄住宅楼”等16个违法建设项目与本案房屋建设项目之间的关联性，第38号会议纪要明确“余庄住宅楼”等10个已建成项目的后期发证工作由濉溪县人民政府负责，该会议纪要亦证明“余庄住宅楼”等项目在2012年5月期间尚未办理房屋登记。本案房屋系于2011年10月17日已进行房屋登记，故该54号会议纪要与本案的关联性无法认定。对县房管局提供的证据1及徽商银行淮北支行提供的证据，具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。
经审理查明，穆相田、刘仁英系余庄居民，二人系夫妻关系。庆相桥南侧余庄原隶属于庆相桥社区居委会，后根据《关于我市区县部分行政区划调整的通知》淮证秘〔2004〕77号文件规定，余庄于2004年8月20日划入相山区三堤口街道办事处管辖。穆相田与张学芳于2006年5月20日签订《联合建房协议书》，约定穆相田提供土地，张学芳出资，房屋建成后分配穆相田房屋7套。2007年，张学芳将兆国大厦东侧1#楼401室住房交付穆相田，穆相田、刘仁英一直占有使用至今。后双方于2008年12月19日就房屋水电气安装及产权证办理费用的承担另行签订《补充协议书》，刘仁英在合同落款处亦签名。2011年10月18日，县房管局就涉案房屋为张学芳、吕淑芳颁发房地产权证（编号：房产权证濉房字第××号）。穆相田、刘仁英认为其是该房屋的实际所有权人，县房管局向张学芳、吕淑芳颁证的行为侵犯了其合法权益，遂诉至本院。
另查，《淮北市人民政府专题会议纪要》第38号文件中明确小余庄商住楼、余庄住宅楼、朱东开发楼等10个项目由濉溪县人民政府做好后期发证工作；穆相田、刘仁英曾就被诉行政行为起诉至濉溪县人民法院，后穆相田、刘仁英在濉溪县人民法院的建议下撤回起诉。
又查，2014年7月21日，张学芳为案外人向徽商银行淮北支行贷款用涉案房地产进行担保，并于2014年7月23日办理了抵押登记（产权证号：房地产他证濉房2014字第002479号）。
本院认为：关于穆相田、刘仁英与被诉行政行为有无利害关系的问题，穆相田与张学芳联合建房，并通过协议约定将涉案房屋交付于穆相田，穆相田及其妻子刘仁英一直占有使用至今，穆相田作为联合建房人及实际使用人对涉案房屋权属登记具有法律意义上的利害关系，为本案适格原告，对县房管局的该项辩解，本院不予采信。
关于穆相田、刘仁英是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的……人民法院不予受理。”县房管局虽然辩解穆相田、刘仁英超过起诉期限，但其未提供证据予以证明，故本院对该辩解不予采信。穆相田、刘仁英曾就涉案行政行为向濉溪县人民法院提起诉讼，后在该院的建议下而撤回起诉，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（七）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（七）撤回起诉后无正当再行诉讼的”，该规定是为了防止当事人滥诉，节省有限的司法资源，而穆相田、刘仁英撤诉有客观原因，不存在滥诉缠诉的主观因素，因此其合法诉讼应受到保护，故对张学芳、吕淑芳的辩解，本院不予采信。
关于县房管局颁证是否存在超越职权的问题。《房屋登记办法》第四条规定，房屋登记由房屋所在地的房屋登记机构办理。本案中，张学芳与穆相田、刘仁英联建住宅楼的所在地已于2004年8月由濉溪县人民政府划归淮北市相山区人民政府管辖，对涉案房屋的登记和颁证工作依法应属淮北市人民政府房地产主管部门负责。淮北市人民政府于2012年5月28日作出的第38号会议纪要，不能作为县房管局于2011年10月18日颁发涉案房屋权属证书的依据。县房管局对座落于淮北市××山区辖区内的房屋办理房屋登记，显然超越了其职权范围。
张学芳、吕淑芳就座落于庆相桥南侧、××中××国大厦东侧××＃楼××室房屋，向县房管局申请房屋产权登记。县房管局未举证之前对该房屋办理过房屋登记或颁发过房屋权属证书，故此次房屋登记类型应为房屋所有权初始登记。《房屋登记办法》第三十条规定，因合法建造房屋申请房屋登记所有权初始登记的，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）建设用地使用权证明；（四）建设工程符合规划的证明；（五）房屋已竣工的证明；（六）房屋测绘报告；（七）其他必要的材料。本案中，根据县房管局举证的涉案房屋的房地产权档案材料，张学芳、吕淑芳在向县房管局申请房屋登记时，未提交建设工程用地许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等用于证明涉案房屋属合法建设的材料。此外，该档案中亦无该栋楼房竣工验收材料，无整栋楼的房屋测绘报告等材料。张学芳、吕淑芳提供的房屋登记申请材料显然不符合上述规定的要求。综上，县房管局作出的被诉行政行为存在主要证据不足、超越职权的违法情形，依法应予撤销。因案涉房屋产权已由张学芳、吕淑芳抵押登记至徽商银行淮北支行名下，在评价案涉行政行为的效力时，需查明徽商银行淮北支行的抵押行为是否构成善意取得。涉案房地产系张学芳与穆相田等户联建。穆相田、刘仁英早于房屋建成后2007年入住，实际占有使用涉案房屋至今，张学芳作为合同相对方仅履行交付房屋的合同义务，在符合办理产权登记的情形时，却将已交付穆相田、刘仁英使用多年的房地产办理其与妻子吕淑芳名下，并为他人债务设定抵押，穆相田、刘仁英未能办理房地产所有权登记并非其过错所致。徽商银行淮北支行虽就涉案房地产办理了抵押登记，享有对抵押物的优先受偿权，但因其抵押权设立于穆相田等人对抵押物实际占有使用期间，徽商银行淮北支行作为专业的金融机构，在接受房地产开发商这一特定主体房屋作为抵押时，应负有更加谨慎地审查义务。本案中因其疏于审查，接纳已分配给联建户房屋作为抵押物，主观上存在一定过错，不属于法律意义上应予保护的善意第三人。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告濉溪县房地产管理局2011年10月18日颁发给张学芳、吕淑芳濉房字第××号《房地产权证》的行政行为。
案件受理费50元，由被告濉溪县房地产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。
审 判 长 王 鸿
人民陪审员 刘 帅
人民陪审员 张 芳
二〇一八年一月十日
书 记 员 刘国庆
附本判决适用的相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（四）超越职权的；