浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第471号
上诉人（原审原告）临海市东亚纸业有限公司。住所地：浙江省临海市杜桥镇方田洋村。
法定代表人葛伏宽，总经理。
委托代理人蒲晶琰、麻法全，浙江震瓯律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）临海市人民政府。住所地：临海市东方大道**号。
法定代表人：蒋冰风市长。
委托代理人金爱国，临海市人民政府工作人员。
委托代理人周才干，浙江法校律师事务所律师。
临海市东亚纸业有限公司诉临海市人民政府其他行政行为一案。台州市中级人民法院于2015年9月10日作出（2015）浙台行初字第77号行政判决。临海市东亚纸业有限公司不服，向本院提出上诉。本院于2015年10月14日立案受理后依法组成合议庭，并于同年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人临海市东亚纸业有限公司的法定代表人葛伏宽及其委托代理人蒲晶琰、麻法全，被上诉人临海市人民政府的委托代理人金爱国、周才干到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告临海市东亚纸业有限公司成立于1995年，原企业名称为临海市东方纸张装潢厂。2013年9月16日被告临海市人民政府办公室发布《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》，其中第三条明确：废纸造纸企业以市场化手段对产能进行整合重组，重组资格为年产能在1万吨及以上，经国土资源局和建设规划部门认定，现厂址符合土地利用规划和建设规划要求，并符合环保部门重组产能审批要求。2013年9月17日，整治办发布《临海市废纸造纸企业产能交易招标通知书》。2013年9月，台州市环境科学设计研究院出具《临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告（修正版）》，指出造纸企业整治提升后生产车间需占地2亩以上，辅助设施需占地10-15亩以上；原告自有产权面积（2亩）仅能满足生产车间要求，仓库等辅助设施须租用村集体土地，企业应获得当地村集体及国土、规划部门同意调整相关土地利用性质，否则不符合相关规划。2013年10月14日，整治办发布临环整办（2013）31号《关于我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》，确定临海市宏光纸业、台州市正洋纸业有限公司、台州市洋河纸业有限公司等3家企业符合建设规划和国土部门条件，至于能否通过审批和整治验收，自行论证，认为可行的，可参与产能购买；其它废纸造纸企业不符合相关条件，不参与产能购买。上述《通知》并明确不再进行产能交易招标活动，改为挂牌转让。2013年10月28日，临海市住房和城乡建设规划局出具《关于台州市洋河纸业有限公司等五家造纸企业整治提升的规划意见》，指出原告位于杜桥镇大汾，规划为居住和绿化用地，合法用地面积不足2亩，无法满足3万吨以上造纸企业生产需要，规划不同意征用土地整治提升。2014年12月29日，原告起诉请求撤销上述《规划意见》，经临海市人民法院（2015）台临行初字第2号行政判决驳回其诉讼请求后，台州市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。现原告起诉要求撤销临环整办（2013）31号《关于我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》。
原审法院认为，本案被诉的《关于我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》确定了包括原告在内的有关废纸造纸企业是否符合产能交易条件，能否参与产能购买。该《通知》对原告的权利义务产生直接影响，被告认为本案不属行政诉讼受案范围的辩称不能成立。整治办系被告临海市人民政府设立的不具有独立法人资格的机构，原告不服整治办作出的被诉《通知》行为，以临海市人民政府为被告提起诉讼得当。本案中，整治办认为可参与产能购买的企业需符合《临海市废纸造纸企业产能交易方案》及《临海市造纸企业产能交易招标须知》中的有关产能交易条件。根据《临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告（修正稿）》，原告由于自有产权土地仅能满足生产车间要求，仓库等辅助设施须租用村集体土地，企业应获得当地村集体及国土、规划部门同意调整相关土地利用性质，否则不符合相关规划。临海市住房和城乡建设规划局2013年10月28日出具的《关于台州市洋河纸业有限公司等五家造纸企业整治提升的规划意见》明确了对包括原告在内相关企业的规划意见。但是，在整治办作出被诉《通知》时即2013年10月14日，原告是否能够取得相关部门同意调整土地利用性质尚不确定。被告提供的工作笔记不能证明国土、规划部门就原告能否符合规划要求出具了意见。故整治办在规划部门出具正式意见前即作出被诉《通知》，对相关废纸造纸企业是否符合产能购买条件予以认定，程序不当。但因被诉《通知》实质上未对包括原告在内相关造纸企业的权益造成侵害，故无撤销重作之必要。确认被告临海市人民政府设立的临海市环境污染整治工作领导小组办公室于2013年10月14日作出的临环整办（2013）31号《关于我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》违法。
临海市东亚纸业有限公司上诉称：1、上诉人认为该《通知》系被上诉人超越职权、缺乏事实依据、违反法定程序作出，同时还差异对待废纸造纸企业剥夺了上诉人参与公平竞争的权利。其次，被上诉人没有进行废纸造纸产能出让的职权，只有鼓励企业进行市场化兼并、收购、重组的政策导向。再次，被上诉人对废纸造纸产能购买资格进行行政确认也是非法的。2、被上诉人设立的临环整办作出《被诉通知》未经任何程序，属于违法法定程序行为。规划部门的审查程序在后，被诉通知在前。3、作出的被诉通知事实认定错误，从上诉人提供的证据21看，三家入选的企业用地规划均不属于工业用地，所以被诉通知得出这三家企业符合规划和国土部门条件的结论也是矛盾的。4、被诉通知没有引用具体法律条款，只有部门规章和一系列规范性文件，适用法律错误。
临海市人民政府答辩称：一、原审程序合法、判决认定事实清楚、适用法律正确。原审法院依据国务院法规文件、部门规范和地方性规范文件进行审查，程序合法；原审判决认定事实清楚，答辩人办公室发布了《关于临海市造纸行业整治提升工作的补充意见》、《临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告（修正版）》、2013年10月28日，临海市住建局出具《关于台州洋河纸业有限公司等五家造纸企业整治提升的规划意见》，上述意见和报告系政府权力部门依法作出的行政行为或者权威中介机构出具的报告。二、答辩人有权作出被诉《通知》，被诉《通知》程序并不违法、具有法律和事实依据、对上诉人权利不产生实际影响。（一）答辩人有权作出被诉通知，根据国务院法规性文件和部门规章、地方规范性文件，答辩人有权制定本辖区内淘汰落后产能具体事实方案。（二）被诉通知程序并不违法，具有法律和事实依据。对上诉人权利义务不产生实际影响。上诉人因其自有使用权土地有限不能满足当地国土、规划部门的条件，即便能够购买产权，也无法通过相关部门的审批。综上，请求维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着被上诉人临海市人民政府临环整办（2013）31号《有关我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，本案被诉的《有关我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》确定了包括上诉人在内的有关废纸造纸企业不符合相关条件，不能参与产能购买，对上诉人的权利义务产生直接影响。被上诉人提出上诉人与被诉《通知》不具有利害关系的抗辩主张，本院不予采纳。
关于被诉《通知》的合法性。本院认为，行政机关作出的行政行为应当具备事实和法律依据。被诉《通知》确定相关三家企业符合建设规划和国土部门条件，可参与产能购买，同时排除包括上诉人在内的其他废纸造纸企业参与产能购买的权利，但被上诉人未能举证证明其作出《通知》时，相关规划和土地主管部门已经就此作出了认定。被上诉人提供的由台州市环境科学设计研究院出具《临海市造纸行业整合重组环保现场调查报告（修正版）》，虽然指出上诉人不符合相关规划条件，但台州市环境科学设计研究院不属于享有规划和土地管理职能的行政机关，并不具有实施规划和土地管理的行政职权，且上诉人并非被诉《通知》所涉及的唯一企业。临海市住房和城乡建设规划局2013年10月28日出具的《关于台州市洋河纸业有限公司等五家造纸企业整治提升的规划意见》虽就明确规划部门不同意上诉人征用土地进行整治提升，但该规划意见系在《通知》作出之后，不能作为被诉《通知》的合法依据。况且，该规划意见亦已经表明，被诉《通知》批准参与产能购买的台州市正洋纸业有限公司的原工业用地已经被规划为居住用地，而台州市洋河纸业有限公司的原工业用地也已经被规划为商住用地。故上诉人就此提出的理由，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，行政行为主要证据不足的，应当予以撤销。本案被诉《通知》缺乏事实依据，且被上诉人亦未能举证证明被诉《通知》若被撤销将会给国家、社会公共利益造成重大损害。因此，原审判决以程序违法、对上诉人的权益未造成侵害为由确认被诉《通知》违法，属适用法律错误，依法应予纠正。被上诉人临海市人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销台州市中级人民法院作出的（2015）浙台行初字第77号行政判决；
二、撤销临海市人民政府设立的临海市环境污染整治工作领导小组办公室于2013年10月14日作出的临环整办（2013）31号《关于我市废纸造纸企业产能交易有关事项的通知》。
一、二审案件受理费人民币各50元，共计100元，由临海市人民政府负担。
本判决为终审判决
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 徐一菁