吉林省延吉市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉2401行初10号
公益诉讼起诉人珲春市人民检察院，住所地：珲春市河南西街***号。
法定代表人文昌海，检察长。
出庭人董华，检察员。
出庭人安春谊，检察员。
出庭人刘景春，检察员。
被告珲春市林业局，住所地：珲春市新安路509号。
法定代表人王凤翔，局长。
出庭的行政机关负责人贺照海，副局长。
委托代理人王辉，稽查科科长。
委托代理人胡秀平，吉林何晓明律师事务所律师。
珲春市人民检察院（以下简称珲春检察院）诉珲春市林业局（以下简称珲春林业局）不履行法定职责一案，本院于2018年1月8日立案。因珲春检察院申请延期审理，本院于2018年5月4日公开开庭审理了本案。珲春检察院的工作人员董华、安春谊、刘景春，珲春林业局行政机关负责人贺照海及其委托代理人王辉、胡秀平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
珲春检察院诉称，2013年6月，张某未经林业主管部门审批同意，未办理林地使用手续，在珲春市X乡非法破坏5000平方米林地(58林班1小班)，擅自改变林地用途，修建池塘。被非法破坏的林地位于吉林省珲春东北虎国家级自然保护区核心区内。2013年10月14日、珲春林业局对张某作出珲市林罚书字[2013]第0024号《林业行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》），决定对张某处每平方米10元的罚款，合计50000元和限期六个月恢复原状的行政处罚。张某于2013年10月14日缴纳罚款50000元，但非法修建的池塘仍在蓄水养鱼，未将非法改变用途的林地恢复原状。珲春林业局也未采取有效措施，督促张某恢复林地原状。珲春检察院于2017年8月21日向珲春林业局发出延珲检行公建[2017]33号检察建议书，认为珲春林业局作为林业行政主管部门，没有依法及时履行监管职责，被侵害的林地至今未得到恢复国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，建议依法及时履行法定监管职责。2017年9月18日，珲春林业局作出珲市林报[2017]150号书面回复称：2017年8月25日，我局工作人员按照检察建议书的要求，已对张某在杨泡乡集体林58林班1小班内私挖的鱼池进行了掘坝放水。2017年9月15日，张某推平养鱼池，并留有影像资料，待来年春季由当事人自行实施还林。2017年9月27日，珲春检察院会同杨泡满族乡林业站工作人员对张某破坏的林地进行现场勘察，发现被破坏的5000平方米林地并未恢复原状。珲春林业局始终没有依法履职、致使被张某擅自改变林地用途的东北虎国家级自然保护区核心区内的林地仍未恢复原状，生态环境仍处于被破坏的状态。根据《吉林省自然保护区条例》第十八条，《中华人民共和国森林法》第十三条，《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条的规定，珲春林业局作为县级以上人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作，对森林资源有管理和监督的职责。针对张某的违法行为，珲春林业局根据相关法律和法规，应当对张某处以限期恢复林地原状和罚款的行政处罚决定。珲春林业局作出行政处罚决定后，还应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，对张某逾期未履行生效行政处罚决定的行为，应当依法继续履职，在法定期限内申请人民法院强制执行，但珲春林业局未在法定期限内向人民法院申请强制执行，致使行政处罚决定迟迟无法得到有效执行。张某的违法行为迟迟得不到及时纠正，被非法改变用途的自然保护区内的林地至今未恢复原状。此外，珲春林业局对检察建议的回复与事实严重不符也属于不积极依法履行法定职责。珲春林业局构成怠于履行职责的不作为行为，并由此导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，提起行政公益诉讼，请求：一、确认珲春林业局在作出《处罚决定》后，未依法履行职责违法；二、判令珲春林业局对上述行政处罚决定所涉违法行为，依法继续履行职责。
珲春林业局辩称，2013年10月6日，我局稽查科工作人员在工作中发现，张某在杨泡乡集体林58林班1小班内擅自改变林地用途，挖养鱼池5000平方米。之后，稽查科依法对张某擅自改变林地用途违法行为进行的立案查处，责令限期恢复原状，并处行政罚款50000元。2013年10月14日，张某已缴纳罚款50000元。2017年8月25日，答辩人按照检查建议书的要求，对张某在杨泡乡集体林58林班1小班内私挖的鱼池进行了掘坝放水。2017年9月15日，当事人张某将养鱼池掘坝放水、已推平养鱼池，待来年春季张某承诺自行实施还林。
我局于2017年8月21日接到珲春检察院的检查建议书后，严格按照该院的建议履行职责，将张某私挖的鱼池进行了掘坝放水，鱼池已推平。但对于恢复原状，栽种树木受季节气候的影响，恢复原状的期限必然较长，这是自然条件决定。虽然法律有明确规定履行职责的期限，但无法对抗自然因素。我局接到建议已是秋天，在来年春天还没有到来是无法做到恢复原状，且违法者张某已经向我局承诺2018年春天实施植树造林，应当给予合理期限。
综上，答辩人现正在积极履行职责，一直在监督、督促违法人张某，现正在履行职责的过程中，不具备强制执行的条件，不符合申请法院强制执行的程序。
经审理查明，2013年10月14日，珲春林业局对张某作出《处罚决定》，认定：2013年6月，张某未经林业主管部门审批，在珲春市X乡(58林班1小班)非法破坏5000平方米林地修建池塘蓄水养鱼。决定对张某处以每平方米10元罚款,计50000元和限期六个月恢复原状的行政处罚。张某于2013年10月14日缴纳了罚款50000元，但未履行将非法改变用途的林地恢复原状的义务。珲春林业局未向人民法院提出强制执行申请，也未督促张某恢复林地原状。
2017年8月21日，珲春检察院向珲春林业局发出延珲检行公建[2017]33号检察建议书，要求依法及时履行法定监管职责。2017年9月18日，珲春林业局作出珲市林报[2017]150号书面回复称，2017年8月25日，对张某在杨泡乡集体林58林班1小班内私挖的鱼池进行了掘坝放水。2017年9月15日，推平养鱼池，待来年春季由当事人自行实施还林。
2017年9月20日，被告珲春林业局要求违法行为人张某出具保证书并承诺待2018年春季造林季节进行造林。
珲春检察院于2018年3月20日委托延边林业科学院对涉案林地恢复原状情况进行鉴定。该院于2018年4月4日作出司法技术鉴定，结论为：位于珲春市杨泡乡58林班1小班，张某擅自改变林地用途的林地未恢复原状。因现地挖掘后砂石裸露，无土壤附着，且比原生态地面平均低一米以上，故不具备栽植树木条件，也无法正常发挥生态功能。
在审理过程中，珲春林业局于2018年5月2日对违法行为人张某在杨泡乡集体林58林班1小班内私挖的鱼池进行实地勘察，认定张某已经栽种树木。
认定上述事实的证据有：《处罚决定》、林相图、现场照片、调查笔录、会议记录、当事人的陈述等。
本院认为，珲春检察院提起本案行政公益诉讼，在诉前依法向珲春林业局发出检察建议，并以珲春林业局在接到检察建议后没有依法履行法定职责，社会公共利益仍处于持续受侵害状态为由提起诉讼，符合法律及司法解释的规定，本院予以受理于法有据。本案的审理标的是：珲春林业局在接到检察建议后，是否依法履行了对张某非法修建的池塘恢复原状进行监管的法定职责。本案中，珲春林业局在检察建议之前，于2013年8月26日对张某作出《处罚决定》后，未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定向人民法院申请强制执行或者实施代履行；检察建议后虽然督促张某掘坝放水平整池塘地面，并在诉讼过程中在池塘地面砂石中栽种树木，但未提供该栽种树木是否已达到恢复植被的国家标准的证据。张某非法修建的池塘地面砂石裸露，经鉴定部门鉴定不符合种植条件，也无法正常发挥生态功能。鉴于本案中被违法破坏的林地尚未恢复原状，国家森林资源仍处于被破坏状态，珲春林业局应继续履行其监督管理职责。珲春检察院对此提出的诉讼请求应予支持。
本院需要指正的是：《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》于2018年3月2日起施行。该司法解释第二十四条规定：“在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。”第二十五条规定：“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。”
根据新的司法解释的规定，人民法院在审理诸如本案珲春检察院提起的不履行法定职责之诉讼案件中，基本包括三种裁判情形：1、经人民法院审理查明行政机关存在不履行法定职责的违法行为的，人民法院依照法律及司法解释的规定判决其依法履行法定职责；2、经人民法院审理查明行政机关存在不履行法定职责的违法行为，但判决其继续履行已无实际意义的，或者被诉行政机关在诉讼中纠正违法行为、依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院即应当判决确认被诉行政机关在检察建议后未依法履行法定职责的相关行为违法；3、经人民法院审理查明被诉行政机关不存在不履行法定职责的违法行为，人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,则判决驳回其诉讼请求。因此，被诉行政机关是否存在未依法履行法定职责的违法行为，只是人民法院判断被诉行政机关应否履行法定职责的事实基础和前提，而不能成为单独的诉请和判项。珲春检察院将“确认珲春林业局在作出《处罚决定》后未依法履行职责违法”作为一个单独的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院予以指正。
本院特别需要强调的是：生态环境保护，关乎人民福祉，关乎民族未来，功在当代，利在千秋。各级机关及公民个人均有责任、有义务保护生态文明，建设美丽家园。其中，各级行政机关更应当恪尽职守，依法履职。消极懈怠不作为、不积极作为、不依法作为，既纵容了违法行为的滋生和蔓延，更使生态环境遭受侵蚀和破坏。国家设立公益诉讼制度的目的和意义在于“充分发挥司法审判、法律监督职能作用,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益,督促适格主体依法行使公益诉权,促进依法行政、严格执法。”因此，诉讼本身不是目的，裁判也非终点。被诉行政机关在本判决生效后，应当依法及时履行法定监督职责，消除违法侵害生态环境所造成的后果。同时，检察机关亦有权利、有义务继续监督被诉行政机关依法履职。被诉行政机关逾期拒不履行或拖延履行的，检察机关可依法提请人民法院移送强制执行。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：
责令被告珲春林业局继续履行珲市林罚书字[2013]第0024号《林业行政处罚决定书》中，对张某非法修建池塘破坏林地恢复原状的监管职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 李相根
审 判 员 车秀英
人民陪审员 金明善
二〇一八年五月三十日
书 记 员 杨景文
附：相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”
最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》
第二十四条：“在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。”
第二十五条：“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。”
《中华人民共和国行政强制法》
第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”
第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”
《中华人民共和国森林法》
第十条：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”
第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定。对森林资源的保护、利用、更新。实行管理和监督”
第四十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”
《中华人民共和国森林法实施条例》
第四十一条：“违反和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米10元以下的罚款。”