安徽省枞阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）枞行初字第00014号
原告：陈小玲，女，汉族，农民，住安徽枞阳县。
委托代理人：施义平，安徽枞杨律师事务所律师。
被告：枞阳县枞阳镇人民政府，住所地安徽省枞阳县。
法定代表人：钱进，该镇镇长。
委托代理人：张亮，该镇党委委员。
委托代理人：徐光敏，安徽枞城律师事务所律师。
原告陈小玲不服被告枞阳县枞阳镇人民政府（下称枞阳镇政府）最低生活保障待遇行政处理一案，原告陈小玲于2015年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月26日受理，同年7月1日向被告枞阳镇政府送达起诉状副本及应诉通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及证据材料。本院依法由审判员吴汉民担任审判长，与审判员吴莉华、人民陪审员甘寅生组成合议庭，于2015年7月22日公开开庭进行了审理。原告陈小玲及其委托代理人施义平，被告枞阳镇政府的委托代理人张亮、徐光敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
枞阳镇政府于2015年7月13日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据及依据：
证据一，组织机构代码证、法定代表人身份证明书。证明被告的基本信息；
证据二，2015年4月7日陈小玲提交的《低保申请书》、陈小玲的户口登记信息。证明陈小玲申请办理低保，并在申请理由中虚构部分事实企图骗取低保，户口登记人口有两人即陈小玲及其子许辰春；
证据三，2015年5月7日枞阳镇青龙村委会及该村2015年度低保评议领导小组《关于陈小玲申请低保的答复》、2014年3月23日枞阳镇青龙村委会及该村2014年度低保评议领导小组《关于陈小玲申请低保的答复》、2014年3月23日枞阳镇青龙村委会《青龙村答复陈小玲申请低保时候的情况说明》。证明陈小玲以虚构或隐瞒部分事实的手段申请低保，该村经过调查发现陈小玲户属农村中等家庭生活水平，不符合申请低保的条件，该户拥有的承包土地处于弃耕状态；
证据四，2015年4月18日枞阳镇青龙村竹元组村民联合签署的《关于陈小玲家庭情况说明》、《城乡居民最低生活保障入户调查表》、安庆市立医院出院记录。证明陈小玲户在2011年建成一幢二层半的半框架结构楼房，建筑面积约140平方米，添置电瓶车1辆、电冰箱1台、电视机1台、手机1部。陈小玲之子许辰春在苏州电子厂务工，月收入2500元，陈小玲就医时出院诊断结果不是宫颈癌，该户达到农村小ＸＸ活水平，不符合农村低保申请条件；
证据五，2015年6月1日枞阳镇政府和枞阳镇青龙村委会联合主持召开的“青龙村2015年低保评议大会”会议记录、“青龙村2015年低保评议对象表决票的票数”统计表、枞阳镇青龙村委会《低保对象评议投票结果的报告》、《枞阳县2015年农村低保花名册》。证明经镇村两级低保评议小组民主议定，枞阳镇青龙村2015年农村低保对象确定为许中法等7户，陈小玲户不在此列；
证据六，照片打印件22张。证明枞阳镇政府在青龙村村委会的协助下对陈小玲户完成了入户调查，枞阳镇政府在村委会的协助下召开青龙村2015年低保评议大会，对会议结果形成的低保对象花名册予以了公示，对陈小玲户不符合农村低保申请条件的原因，镇政府安排青龙村委会对其进行当面答复和解释说明；
证据七，枞阳镇青龙村竹元组现任组长许实玉和原任组长许龙元出具的《证明》、安庆枞川经济技术学校出具的《证明》、2015年5月7日枞阳镇政府作出的《关于陈小玲申请低保的答复》各一份。证明对陈小玲提出的低保申请，枞阳镇政府已经完成了尽职调查，并依法书面对陈小玲的申请予以答复，陈小玲及其共同生活的家庭成员人均可支配收入高于枞阳县农村低保标准。
法律政策依据：《国务院﹤关于在全国建立农村最低生活保障支付的通知﹥》、《国务院﹤关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见﹥》、《人社部﹤最低生活保障审核审批办法（试行）﹥》、《省民政厅、省财政厅﹤安徽省城乡居民最低生活保障工作操作规程（试行）﹥》、2014年4月25日枞阳县人民政府办公室《关于印发枞阳县城乡居民最低生活保障工作操作规程﹤试行﹥的通知》、2015年5月18日枞阳县人民政府办公室《关于印发枞阳县农村低保整改工作实施方案的通知》、2015年3月5日枞阳县民政局《关于进行2015年城乡低保动态管理工作的通知》、2015年3月11日枞阳镇人民政府《关于进行2015年城乡低保动态管理工作的通知》。证明农村居民申请低保的法定条件和不得享受城乡低保的规定情形，城乡低保的申请、受理、审核程序，城乡低保的动态管理事项，枞阳镇政府于2015年5月7日作出的《关于陈小玲申请低保的答复》的内容符合法律法规和行政规范性文件的规定，程序合法、理由正当。
陈小玲诉称：陈小玲系枞阳镇青龙村村民，1991年生育一子名许辰春。由于丈夫许应征患有常年吃药且子女需要上学，故家庭一直享受农村低保待遇。2011年丈夫因病去世，本人又查出患有宫颈癌而需要休息，无法从事体力劳动，儿子许辰春也因故辍学外出打工，但家庭应当享受的低保待遇却于2012年被无故停止。现原告家庭三人全靠儿子一人打工的收入生活，而许辰春的工作极不稳定，原告的家庭状况符合享受安徽省农村居民最低生活保障待遇标准。为此原告于2015年4月7日向被告提出办理低保申请，被告同年5月7日作出答复，认为原告申请不符合条件。被告的答复认定事实不清，程序错误。请求撤销被告于2015年5月7日作出的《关于陈小玲申请低保的答复》，判决被告依法审核确认原告享受农村居民最低生活保障待遇。
陈小玲向本院提交并在法庭上出示如下证据：
证据一，陈小玲的身份证复印件。证明原告的身份情况；
证据二，陈小玲《低保申请书》一份。证明陈小玲曾于2015年4月7日向枞阳镇政府申请低保的事实；
证据三，《关于陈小玲申请低保的答复》一份。证明枞阳镇政府在2015年5月7日答复陈小玲不符合申请低保的条件的事实；
证据四，陈小玲在安庆市立医院的出院记录一份。证明陈小玲身体不适需要休息的事实。
枞阳镇政府辩称：一、原告在诉状中诉称理由部分不是事实。陈小玲在2012年患病后经治疗康复情况尚可，具有一定的劳动能力；许辰春2009年到外务工，现月收入有2500元-2600元；在2011年许小玲建成一栋两层半砖混结构楼房，室内配备有冰箱、洗衣机等，其家庭经济状况在当地已经达到中等生活水平；陈小玲户有家庭承包土地2亩多但一直人为闲置不种，日常生活必需物资均在市场购买，具有相应的购买力和家庭消费水平。二、陈小玲户不符合农村居民最低生活保障待遇的法定申请条件和享受条件。按照相关文件规定，2015年枞阳县享受农村低保待遇的条件为人均月收入200元，而陈小玲户的家庭人均月收入有800余元，远高于农村低保的标准；陈小玲因为有家庭承包土地但一直人为闲置不种，按照有关文件规定，依法不得享受农村低保。三、对陈小玲的低保申请，枞阳镇政府严格按照有关文件的具体操作规程，依法完成了受理、审核和答复工作，程序合法。四、原告的诉求中有要求法院确认其享受农村居民最低生活保障待遇的内容，该诉求不符法律规定。综上，被告在2015年5月7日作出的《关于陈小玲申请低保的答复》中认定事实清楚，证据充分，程序适当。请求依法驳回原告的诉讼请求。
陈小玲的委托代理人对枞阳镇政府提交的上述证据提出如下质证意见：对证据一没有异议；对证据二，真实性无异议，但不能达到被告的证明目的。陈小玲申请的低保内容属实，根据村、镇的调查及后来作出的答复，陈小玲户口登记人口为两人，但实际该户为三人，许辰春的非婚生子也应当计入低保人口；对证据三，枞阳镇青龙村委会作出的答复与本案没有关联性。根据政策文件规定，村委会不是低保申请核定的机构。低保的认定是一个动态的过程，2014年3月的答复及2014年3月的情况说明中的内容不能作为2015年认定陈小玲户是否可以享受低保的依据；对证据四中的《关于陈小玲家庭情况说明》系2013年4月出具，与本案无关；《城乡居民最低生活保障入户调查表》没有具体的时间，没有调查人的身份证明，不能证明是否为镇政府组织的入户调查，对该证据不予认可；对陈小玲的出院记录的真实性没有异议；对证据五的真实性没有异议，同时认为该组证据恰恰说明被告作出低保答复时程序违法。原告2015年4月7日提出申请，被告应当在10日组织入户调查，在入户调查结束后5日内组织评议，但被告在2015年6月1日才组织评议，却在评议之前的2015年5月7日就作出了不符合低保条件的答复，程序违法；对证据六，照片不能反映入户调查的时间，入户调查的主体也不能反映，真实性不予认可；对证据七，对许实玉和许龙元出具的《证明》、安庆枞川经济技术学校出具的《证明》的真实性不予认可，两份证明上的内容与青龙村之前作出的答复不一致，学校的证明能够反映许辰春在外务工的工作单位，被告能够核实而不核实；对2015年5月7日的答复是未经评议就作出的，程序违法。对原告提供的法律政策依据的真实性无异议，但不能证明被告行政行为的程序合法。
枞阳镇政府对陈小玲提交的上述证据提出如下质证意见：对证据一无异议；对证据二，该低保申请书的内容存在虚构、隐瞒事实，目的是骗取低保，表现在：申请书中称原告在2011年患宫颈癌与其出院记录上记载不一致，时间不对、诊断结果也不符；原告称许辰春系被迫辍学打工，据被告方了解许辰春在枞阳职高（现更名为安庆枞川经济技术学校）正常入学，毕业时被学校推荐到苏州某企业务工；原告称欠债好几万元，但原告并未提交证据证明，原告家庭在2011年建房时村委会给予补助2万元，原告未提起该部分事实，属于隐瞒事实；原告称其子年纪小、文化程度低、在外打工工资低，但原告之子在职高读书有职业技能，毕业后在苏州务工，据查月工资收入2500-2600元；原告称其本人体弱多病，没有劳动能力，但未提供其本人没有劳动能力的证明；原告家有房屋一幢且耕地未予耕种，家用电器齐全；证据三、四的真实性予以认可，但均不能达到其证明目的。
对被告提交的七组证据及法律政策依据，本院分析认证如下：
原告对证据一无异议，予以认定。对证据二，系原告提交的材料，真实性予以认定，但根据申请书内容并不能够反映原告企图骗保，因此对被告提交该证据的证明目的不予采纳。对证据三，2014年3月23日枞阳镇青龙村委会及该村2014年度低保评议领导小组《关于陈小玲申请低保的答复》、2014年3月23日枞阳镇青龙村委会做出的《青龙村答复陈小玲申请低保时候的情况说明》反映的是2014年度陈小玲申请低保待遇时的有关材料，而对低保待遇的审核认定应是一个动态的过程，故该组证据与本案无关联性，也不能达到其证明目的，不予采纳。对证据四，作为本村民组村民对原告家庭住房及大件生活用品应当有所了解，虽然该说明出具的时间为2013年，但对说明内容的真实性原告未提出异议，故予以采纳。安庆枞川经济技术学校的证明能够反映原告之子在外务工及月收入的情况，原告对该事实也未提出异议，庭审中原告亦认可其子的月收入为2500元至2600元，故对该证据予以采纳。对证据五，被告组织的低保评议系在对原告低保申请作出答复后进行的，按照先有调查、评议，后有结论性答复意见的一般行政事务处理程序，该组证据不能达到被告实施具体行政行为程序合法的证明目的。对证据六，相关照片系被告对其在工作过程中情况的记录，其真实性本院予以认定，但由于该组照片不能反映相关的谈话内容，照片拍摄时间也不明确，故对该组证据的证明目的不予采信。对证据七原告均未提供相反事实证明，故本院予以采纳。对被告提供的法律、法规及规范性文件，原告未提出异议，故本院予以采信。
对原告提交的证据，本院分析认证如下：
原告提交的证据一、二、三、四的真实性被告无异议，被告只是对证据二《低保申请书》的内容表述上认为不真实，对此本院认为，该证据反映的是原告方已经向被告提出申请的事实，申请书本身即需要被告按照相关法律法规规定的程序进行调查核实，而非结论性意见，因此对被告提出的质证意见不予采纳。
根据对上述证据的认证意见，结合各方当事人的陈述，本院查明的事实是：陈小玲系枞阳县枞阳镇青龙村竹元组村民，1991年生育一子名许辰春。由于丈夫许应征患有常年吃药，故其家庭一直享受农村低保待遇。2010年7月许辰春从安徽枞川经济技术学校毕业，在毕业前的2009年，许辰春即经过学校推荐在江苏一企业打工，月收入不低于2100元，现月收入在2500元至2600元。2011年许应征因病去世。2012年8月陈小玲因患宫颈上皮内瘤变3级累及腺体、双侧输卵管慢性炎在安庆市立医院行手术治疗。2013年许辰春未经政府登记结婚，婚后生育一女，其妻常年在娘家居住。现原告家庭实际共同生活人员为3人。2013年原告家庭的低保待遇被取消。原告为此曾经多次向所在村提出要求享受低保待遇。2014年枞阳镇青龙村以该村2014年度低保评议领导小组的名义曾经书面答复其不符合低保申请条件。2015年4月7日，陈小玲以书面形式向所在村提出要求享受低保待遇。2015年5月7日，枞阳镇青龙村以该村2015年度低保评议领导小组的名义曾经书面答复其不符合低保申请条件。同日被告作出《关于陈小玲申请低保的答复》，认为原告的申请不符合申请低保的条件。原告因对该答复不服而成讼。
另查明：根据民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》的规定，最低生活保障待遇工作方面的工作流程为：（申请人）提出申请、（乡镇人民政府）受理、调查、入户调查（不符合条件的提出书面通知）、民主评议、公示、（县级人民政府民政部门）审批。乡镇人民政府（街道办事处）应当及时受理低保申请，并在自受理低保申请之日起10个工作日内，在村（居）民委员会协助下，组织驻村干部、社区低保专干等工作人员对申请人家庭经济状况和实际生活情况逐一进行调查核实。家庭经济状况调查结束后，乡镇人民政府（街道办事处）应当在5个工作日内，在村（居）民委员会的协助下，以村（居）为单位对申请人家庭经济状况调查结果的客观性、真实性进行民主评议。民主评议结果要进行公示，对公示期满后无异议的，报县级人民政府民政部门审批。安徽省民政厅、财政厅颁发的《安徽省城乡居民最低生活保障工作操作规程（试行）》（民社救字（2013）143号文件）第18条至22条规定，对低保申请处理程序是（申请人）提出申请、（乡镇人民政府）受理、调查、民主评议。对民主评议未获得通过的，要书面通知申请人。枞阳县人民政府2014年4月25日印发的枞政办（2014）16号文件《枞阳县城乡居民最低生活保障工作操作规程（试行）》中规定，乡镇人民政府应在调查结束后5个工作日内对调查结果进行民主评议，以确定低保户及保障金额，评议应当有申请方陈述其家庭基本情况，在民主评议过程中根据评议和投票情况作出结论，对民主评议未获得通过的，乡镇人民政府要书面通知申请人，并告知原因。2015年3月5日枞阳县民政局《关于进行2015年城乡低保动态管理工作的通知》规定，枞阳县2015年度农村低保标准为家庭成员人均可支配收入低于200元／年，同时有十八种情形时，不得享受农村低保待遇。
本院认为：户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三个基本要件，在庭审过程中，陈小玲本人及其委托代理人虽然对枞阳镇政府就陈小玲有关家庭收入和家庭财产的认定有异议，但并未提供反驳根据，而按照陈小玲户现在的家庭收入和家庭财产状况，对照我县最低生活保障待遇应具备的条件，陈小玲的家庭人均收入高于我县规定的人均200元／年的标准，因此陈小玲户不符合枞阳县规定的可以享受低保待遇的条件。审理中，枞阳镇政府认为按照民政部《最低生活保障审核审批办法（试行）》的规定，其在认为原告不符合低保条件时书面通知符合法律规定。对此本院认为，按照《安徽省城乡居民最低生活保障工作操作规程（试行）》及枞政办（2014）16号文件的要求，枞阳镇政府在受理原告的书面申请后，在未对原告的申请及调查结果进行民主评议的情况下，即作出陈小玲的申请不符合申请低保条件的结论，违反了上述规范性文件的程序性规定，因此，枞阳镇政府2015年5月7日作出的《关于陈小玲申请低保的答复》程序违法。由于陈小玲不符合枞阳县规定的可以享受低保待遇的条件，该程序上的违法行为对原告的权利没有产生实际影响，同时低保待遇的申请、审核是一个动态的过程，许小玲亦可以在规定时间内按照规定重新进行申报，因此对原告要求撤销被告于2015年5月7日作出的《关于陈小玲申请低保的答复》的诉请不予支持。对于原告要求判决被告依法审核确认原告享受农村居民最低生活保障待遇的诉讼请求，按照国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》规定，乡镇人民政府（街道办事处）是审核最低生活保障申请的责任主体，即乡镇人民政府在最低生活保障办理中履行的是审核责任，最低生活保障待遇的确认并非被告的职责范围，故原告的此项诉请不能得到支持。据此，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、被告枞阳镇人民政府2015年5月7日作出的《关于陈小玲申请低保的答复》的行政行为违法；
二、驳回原告陈小玲要求被告枞阳镇人民政府审核确认原告陈小玲2015年度享受农村居民最低生活保障待遇的诉讼请求。
案件受理费50元，由枞阳县枞阳镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 吴汉民
审 判 员 吴莉华
人民陪审员 甘寅生
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 汪 艳
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。