河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行再终字第6号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）马铁栓，男，汉族，1965年4月19日出生，住荥阳市。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）荥阳市人力资源和社会保障局。住所地：荥阳市凌霄路与海棠路交叉口。
法定代表人王文铎，局长。
委托代理人鲁永滨，河南神龙剑律师事务所律师。
马铁栓诉荥阳市人力资源和社会保障局（以下简称荥阳人社局）不作为一案，郑州市上街区人民法院于2013年10月8日作出（2013）上行初字第10号行政判决；马铁栓、荥阳人社局分别提起上诉后，本院于2013年12月6日作出（2013）郑行终字第232号行政判决，已经发生法律效力。2014年12月9日，河南省高级人民法院作出（2014）豫法行申字第00307号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案。马铁栓和荥阳人社局的委托代理人鲁永滨等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
马铁栓提起诉讼称：2008年8月6日，马铁栓等人到荥阳人社局投诉河南印明实业有限公司用工违法，未与马铁栓签订劳动合同，未缴纳相关社会保险费用，裁员后未支付赔偿金、双倍工资、经济补偿金等劳动报酬。荥阳人社局接到举报后，没尽行政监督职责，未按法定程序依法查处。马铁栓申请仲裁后，仲裁委却认定马铁栓有过错，没有支付双倍工资等劳动报酬。马铁栓提起诉讼后，2010年7月29日，荥阳市人民法院判决支持了马铁栓双倍工资等请求，但社会保险至今仍未缴纳。荥阳人社局不履行劳动保障监察职责，侵害了马铁栓的合法权益。请求确认荥阳人社局行政不作为违法，因荥阳人社局没有责令用人单位缴纳保险金等，导致马铁栓进行仲裁和诉讼，判令荥阳人社局赔偿马铁栓因此造成的交通费、差旅费、律师费、上诉费、材料费及误工至今的损失86000元。
荥阳人社局答辩称：马铁栓起诉主体错误，依法应驳回其起诉。马铁栓所诉事实不存在，荥阳人社局无任何行政违法之处。马铁栓要求国家赔偿不符合法律规定，应予以驳回。马铁栓起诉已超过诉讼时效，应驳回其诉讼请求。
一审认定：马铁栓等人于2008年8月6日到荥阳人社局举报、投诉其所在的用人单位河南印明实业有限公司违法用工，未给马铁栓缴纳社会保险，未签订劳动合同等情况。荥阳人社局劳动监察大队工作人员登记后，告知马铁栓去进行劳动仲裁。2008年9月16日，马铁栓到荥阳市劳动争议仲裁委员会对河南印明实业有限公司劳动用工违法等争议事项进行了申诉，该委受理并作出了裁决。马铁栓对裁决不服提起诉讼，荥阳市人民法院受理后于2010年6月14日作出判决，支持了马铁栓双倍工资的请求事项，但对社会保险方面的请求认为不属于人民法院民事诉讼审理的范围，不予支持，并建议马铁栓向相关行政部门主张。马铁栓认为由于荥阳人社局行政不作为，仲裁机构枉法裁判，导致其为维权诉讼误工、打印材料、律师费等损失，随向荥阳市人民法院提起行政诉讼。
一审认为：荥阳人社局虽在庭审中对马铁栓曾向其举报用人单位违法用工的情况予以否认，但其无正当理由拒绝出示2008年年度的举报劳动用工违法登记记录，应当承担举证不能的不利后果，马铁栓应当提供其在行政程序中曾经提出举报的证据材料的责任依法应予免除。荥阳人社局实施劳动保障监察，具有宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行，检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况，受理对违反劳动保障法律、法规和规章的行为的举报、投诉，并依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规和规章的行为的法定职责，对用人单位与劳动者订立劳动合同，参加各项社会保险和缴纳保险费的情况实施劳动保障监察。河南印明实业有限公司未与马铁栓等人签订劳动合同，未缴纳社会保险费违反了《劳动法》等相关法律规定，马铁栓等人依法定程序向荥阳人社局举报其所在用人单位侵害劳动者权益的违法行为，荥阳人社局得知马铁栓举报用人单位违法情形后，应在法定的期限内履行法定职责，责令用人单位纠正违法行为。但是，荥阳人社局却对举报情况一直不予理睬，马铁栓的社会保险未被缴纳持续至今，荥阳人社局不履行劳动监察职责的行为已构成行政不作为。劳动争议仲裁委员会不属于人社局的职能部门；马铁栓进行仲裁、诉讼等的费用，属于其维权成本，不是荥阳人社局行政不作为所造成的直接损失，不属于《国家赔偿法》第四条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定的应予赔偿的情形。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第二项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，参照国务院《劳动保障监察条例》第十条、第十一条的规定，判决如下：一、确认荥阳人社局对马铁栓举报的用人单位违法用工情况不履行劳动保障监察职责的行为违法；二、驳回马铁栓的其他诉讼请求。诉讼法50元，由荥阳人社局承担。
马铁栓上诉称：一审判决认定荥阳人社局不履行职责的行为违法正确，但判决驳回马铁栓的误工损失及其他损失适用法律错误。1、《劳动合同法》第95条规定“劳动行政部门和其他有关主管部门及其工作人员玩忽职守，不履行法定或者违法行使职权给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任”。一审判决既然认定荥阳人社局不作为却不让其赔偿马铁栓的损失，违反了上述法律规定，主观上侵害了马铁栓的合法权益和利益，客观上纵容了荥阳人社局的违法行政。2、《国家赔偿法》第4条第4项、第9条第1款规定“行政机关及其工作人员在行使职权时有侵犯财产权情形之一的，应当承担赔偿责任”。据此一审判决违反了该法律规定，驳回马铁栓的赔偿请求适用法律错误。3、虽然《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条规定“被告的具体行政行为违法，但尚未对原告合法权益造成损害的或者原告的请求没有事实依据和法律依据的，人民法院驳回原告的赔偿请求”。该规定是指没有事实依据或法律依据的情况下予以驳回的，而马铁栓向法院提交的裁决书、判决书证明延误的二年误工损失及其他费用是有事实依据的，也是荥阳人社局造成的后果，马铁栓的赔偿请求有事实依据和法律依据，更有损害后果，一审判决认定荥阳人社局不作为却判决其不承担法律规定的赔偿责任，损害了马铁栓的合法权益和利益。请求依法予以改判，支持马铁栓的赔偿请求。
荥阳人社局上诉称：一审判决主要证据不足、认定事实和适用法律错误。1、依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第二项和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定，马铁栓起诉荥阳人社局行政不作为应当承担其向荥阳人社局提出申请的举证责任。马铁栓提交的第一组证据均不具备真实性，故对其主张均无证明力。2、马铁栓提交的第二组证据，仲裁机构受理案件通知书恰恰证明了其是向仲裁机构提出仲裁申请而非向荥阳人社局提出申请的事实。3、即使马铁栓按其诉状所表述的口头向荥阳人社局举报，但法律法规未规定口头询问也应当登记备案和登记备案本应当保存的期限，故结合实际情况，荥阳人社局不可能通过登记备案本以举证证明马铁栓未举报的消极事实。荥阳人社局已告知马铁栓应通过劳动仲裁部门处理，马铁栓也已经选择通过仲裁机构来解决，这表明荥阳人社局已经依据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款的规定履行了相应的职责，不存在行政不作为。荥阳人社局已经举证证明马铁栓是向仲裁机构提出仲裁申请而非向荥阳人社局提出申请，一审判决确认定荥阳人社局在登记马铁栓的举报后告知其进行劳动仲裁，并且认定马铁栓已经向荥阳人社局提出过申请，属于认定事实错误。4、马铁栓不存在不能提供相关证据材料的情形，并且其也未能够作出合理说明，一审判决不应适用《最高人民法院关于行政诉讼若干问题的规定》第四条第二款第（二）项的规定对马铁栓的举证责任予以免除。马铁栓在2009年年底已经知道其权益受到了侵害，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，马铁栓应当自知道之日起三个月内提起诉讼，而马铁栓的起诉时间是2013年3月18日，超过了法定的起诉期限，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第六项的规定，应驳回马铁栓的起诉。
二审认定的事实与一审一致。
二审认为：一、关于荥阳人社局是否构成不作为的问题。国务院《劳动保障监察条例》第十条、第十一条的规定，荥阳人社局作为劳动保障行政部门，应当实施劳动保障监察，具有宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行，检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况，受理对违反劳动保障法律、法规和规章的行为的举报、投诉，并依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规和规章的行为的法定职责，对用人单位与劳动者订立劳动合同，参加各项社会保险和缴纳保险费的情况实施劳动保障监察。河南印明实业有限公司未与马铁栓等人签订劳动合同，未缴纳社会保险费违反了《劳动法》等相关法律规定，马铁栓等人依法定程序向荥阳人社局举报其所在用人单位侵害劳动者权益的违法行为，荥阳人社局得知马铁栓举报用人单位违法情形后，应在法定的期限内履行其劳动保障监察职责。但是，荥阳人社局在得到相关用人单位的违法线索后，至今未作出相应的行政处理行为，其怠于履行劳动保障监察职责的行为构成了行政不作为。对于荥阳人社局称其未收到马铁栓的申请，故其不构成不作为的主张，因荥阳人社局无正当理由拒绝出示2008年度的举报劳动用工违法登记记录，应当承担举证不能的法律责任。荥阳人社局对用人单位实施劳动保障监察，属其法定职责，该职责的履行不应以当事人的申请为前提。故对荥阳人社局的上诉理由不予支持。
二、关于马铁栓的赔偿请求是否应予支持的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产权造成的损害，按照直接损失给予赔偿。根据该规定，对财产的损害，国家赔偿的是直接损失。马铁栓申请赔偿交通费、差旅费、材料费和律师费等费用，不属于国家赔偿的范围。马铁栓的赔偿请求不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。马铁栓和荥阳人社局的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由荥阳人社局和马铁栓各负担25元。
马铁栓再审诉称：对原判决确认荥阳人社局对马铁栓举报的用人单位违法用工情况不履行劳动保障监察职责的行为违法无异议。因为工作单位没有给马铁栓缴纳社会保险费，所以才到荥阳人社局举报；由于荥阳人社局没有履行其法定职责，导致给马铁栓造成了误工损失并无法享受保险待遇，马铁栓的上述损失与荥阳人社局不履行法定职责存在因果关系，荥阳人社局应当承担赔偿责任。请求判令荥阳人社局按照郑州市在岗职工年平均工资标准赔偿自2008年8月至2013年10月的损失，并由荥阳人社局责令河南印明实业有限公司为马铁栓办理社会保险。
荥阳人社局答辩称：1、马铁栓从未到荥阳人社局反映过企业违法用工问题。从荥阳市劳动争议仲裁委员会的卷宗可以看出，马铁栓是在2008年9月到荥阳市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，因该委的办公地点设在荥阳人社局楼内，马铁栓误认为是到荥阳人社局反映企业违法用工情况；原审庭审中，马铁栓明确陈述是到荥阳人社局下属的荥阳市劳动争议仲裁委员会反映情况的，但该委与荥阳人社局没有任何隶属关系。故荥阳人社局不存在任何不作为的行为。2、社会保险不可能补办。2010年8月16日，马铁栓已经与河南印明实业有限公司达成和解协议，并且已经履行完毕，该协议的赔偿范围包括所有的费用和社会保险费用。应驳回马铁栓的诉讼请求。
荥阳人社局再审诉称：原判决认定事实和适用法律错误。1、马铁栓是向荥阳市劳动争议仲裁委员会申请仲裁，并非向荥阳人社局举报其所在用人单位存在侵害劳动者权利的违法行为。2、《劳动保障监察条例》并未规定行使相关劳动保障监察权利不以当事人申请为前提，荥阳人社局获取用人单位存在相关违法行为线索最主要的途径是依当事人的举报、投诉为前提，不可能以日常巡视、审查用人单位报送的书面材料得知其相关违法行为。3、马铁栓于2009年底就已经知道其权益受到了侵害，依法应当在三个月内对荥阳人社局提起行政诉讼，但马铁栓的起诉时间是2013年3月，已经超过法定诉讼时效，其起诉依法应当驳回。请求撤销原判决，驳回马铁栓的诉讼请求。
马铁栓答辩称：1、根据《劳动人事争议仲裁组织规则》第4条规定，荥阳人社局负责荥阳市劳动争议仲裁委员会的全面工作，证明该委隶属于荥阳人社局。2、马铁栓到荥阳人社局举报后，荥阳人社局不仅没有解决问题，还导致了马铁栓被河南印明实业有限公司开除，荥阳人社局的行为与马铁栓被开除是有因果关系的，荥阳人社局应承担赔偿责任。3、只要荥阳人社局没有履行法定职责，就不存在诉讼时效问题，故马铁栓的起诉没有超过诉讼时效。
经再审查明，原判决认定的事实属实。有举报信、证人证言、仲裁受理通知书及仲裁裁决书及双方当事人陈述等证据佐证。
本院再审认为：荥阳人社局作为劳动保障行政部门，具有宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行，检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况，受理对违反劳动保障法律、法规和规章的行为的举报、投诉，并依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规和规章的行为的法定职责，对用人单位与劳动者订立劳动合同，参加各项社会保险和缴纳保险费的情况实施劳动保障监察。马铁栓等人向荥阳人社局举报用人单位河南印明实业有限公司侵害其权益的违法行为后，荥阳人社局应在法定的期限内履行其劳动保障监察职责。荥阳人社局至今未作出相应的行政处理行为，怠于履行劳动保障监察职责的行为构成行政不作为。对于荥阳人社局所称未收到马铁栓的申请，故不构成不作为的主张，因荥阳人社局无正当理由拒绝出示2008年度的举报劳动用工违法登记记录，应当承担举证不能的法律责任。
依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，对财产权造成的损害，按照直接损失给予赔偿。马铁栓申请赔偿交通费、差旅费、材料费和律师费等费用，不属于国家赔偿的范围。
综上所述，马铁栓和荥阳人社局的再审理由均不能成立，其诉讼请求本院均不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
维持本院（2013）郑行终字第232号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘秋生
审 判 员 付大文
代理审判员 张利亚
二〇一五年四月二十三日
书 记 员 解 培