广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初23号
原告肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十八经济合作社。
负责人冼明新，该社社长。
原告肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十九经济合作社。
负责人黎志权，该社社长。
上述两原告的共同委托代理人陈潮辉，广东粤鑫（珠海）律师事务所律师。
被告肇庆市人民政府。
法定代表人陈旭东，该市市长。
委托代理人欧志兵，该市法制局工作人员。
委托代理人江敏，该市法制局工作人员。
被告肇庆市高要区人民政府。
法定代表人江栋才，该区代理区长。
委托代理人伍伟明，该区林业局工作人员。
委托代理人何锐和，肇庆市高要区公职律师事务所律师。
第三人肇庆市高要区大湾镇大江洞村民委员会（即肇庆市高要区大湾镇大江洞经济联合社）。
负责人钟福元，该村民委员会主任。
原告肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十八经济合作社（以下简称第十八合作社）、肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十九经济合作社（以下简称第十九合作社）诉被告肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）、肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区府）、第三人肇庆市高要区大湾镇大江洞村民委员会（以下简称大江洞村委会）行政复议纠纷一案，第十八、第十九合作社于2016年5月18日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2016年8月16日进行了公开开庭审理。原告第十八作社的负责人冼明新、原告第十九合作社的负责人黎志华以及两原告的共同委托代理人陈潮辉，被告肇庆市府的委托代理人欧志兵、江敏，被告高要区府的委托代理人伍伟明、何锐和、第三人大江洞村委会的负责人钟福元到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告第十八、第十九合作社诉称，一、被告高要区府被第三人欺骗，为其私下制作案涉《处理决定书》，为第三人颁发林权证引起本案纠纷的基本事实。原高要市国土资源局于2014年7月30日在《西江日报》上刊登《土地证注销公告》注销两原告涉案土地的土地证，两原告认为该具体行政行为违法，特向肇庆市国土资源局申请行政复议。2014年12月4日，肇庆市国土资源局作出肇国土复（2014）4号《行政复议决定书》，从其第5页第9-15行两原告才得知被告高要区府私下制作了案涉《处理决定书》。两原告认为，被告高要区府作出的案涉《处理决定书》的送达主体不适格，决定书复印件的公告形式不合法、裁决的内容违法，其目的是为第三人制作高林证字（2010）第0715042号、高林证字（2010）第0715027号林权证。基于此，两原告诉诸法院，2015年12月20日广东省肇庆市中级人民法院作出（2015）肇中法行终字第99号《行政裁定书》，要求两原告向被告肇庆市府申请行政复议。2016年4月27日，被告肇庆市府作出案涉《复议决定书》，驳回两原告的行政复议申请，并于2016年5月4日快递给两原告。二、被告高要区府私下制作的案涉《处理决定书》是复印件，也没有依法送达，并非对外作出的具体行政行为，没有发生法律效力。1、被告高要区府送达的形式不合法。《林木林地权属争议处理办法》第21条规定“当事人之间达成的林权争议处理协议，自当事人签字之日起生效；人民法院作出的林权争议处理决定，自送达之日起生效。”从被告高要区府在原广东省高要市人民法院（2015）肇要法行初字第14号案诉讼中提交的证据3《山林纠纷受理举证通知书》、《送达回证》、《快递记录》可以看出：（1）两原告2008年《林权证》明确记载2009年6月19日的《送达回证》唯一的证明人陈建伟是高要市林业局的工作人员。山纠办是高要市林业局的内设机构，陈建伟的所谓证明行为是当事人的自证行为，违反了“当事人不能作为自己案件法官”的法治原则，该《送达回证》没有证明力。（2）《送达回证》、《快递记录》均没有记载送达的文件是复印件还是原件。因此，基于被告高要区府没有依法送达涉案《处理决定书》，该《处理决定书》对外没有发生法律效力。2、被告高要区府以涉案决定书复印件公告的形式不合法。被告高要区府在原（2015）肇要法行初字第14号案诉讼中提交的证据7，冼国平向广东省人大反映的《请求书》记载“依法撤销2010年9月14日大湾镇政府在宝案村张贴的高府决字（2009）1号《林地林木权属处理决定书》，”《请求书》第1页倒数1-2行至第2页第1-2行记载“该文件的签署日期为2009年12月30日，签署日期与张贴日相距9个多月，故意剥夺宝案村（两原告）的复议权。该文件的错误还在于：1、形式方面的瑕疵。一为复印件，二为手写的黑头文件而非红头文件。”因此，被告高要区府不能根据信访材料在没有相反证据的情况下，就认为两原告收到其文件的原件。庭审时，第三人也说明其没有案涉《处理决定书》的原件，原件被高要市林业局收回去，但是第三人的主张没有提供相关的证据证明，其主张依法不能成立。因此，两原告与第三人没有收到被告高要区府送达的案涉《处理决定书》的原件，故涉案决定书形式上不合法。3、涉案决定书的内容违法。案涉《处理决定书》第5页第3段第1-5行经被告高要区府查明：1967年争议林地为申请人所有，是当时申请人的生产队队长基于响应竹围大队的要求，经协商同意把两申请人所有的九迳两边围坑、交椅子、竹篙岭、石书房、黄坭坑、大平冲等山地、田地同意划入竹围大队管理，办起了九迳林场。可见竹围大队对于争议林地只有管理使用权，而所有权并没有发生必然的转移。争议林地是土改后“四固定”时期，国家用法律法规的形式固定给两原告的。1982年在九迳林场停办之后，九迳林场的历史任务已经完成。从法理上看，两原告有物权取回权，第三人应当依法及时向两原告归还争议林地的使用权。从被告高要区府查明的事实也可以明确“四固定”时期1967年开办九迳林场争议林地的所有权就是两原告的。“三定”时期涉案山林权属也没有发生变动，被告高要区府以“三定”时期之后的规定，把争议林地裁决给第三人的抗辩理由于法无据。基于被告高要区府私下制作的案涉《处理决定书》复印件程序违法、内容违法，该决定书并非被告高要区府合法有效的法律文书，是被告高要区府的私文书，是其为了帮助第三人颁发林权证而伪造的，该决定书没有确定力，对两原告与第三人没有拘束力。三、被告肇庆市府扭曲、错误适用法律驳回两原告行政复议申请的事实。被告肇庆市府以《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）款的规定，作出案涉《复议决定书》驳回两原告的行政复议申请。而隐瞒了《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款规定“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”更何况，涉案决定书并非法律规定的具体行政行为。2015年12月20日，广东省肇庆市中级人民法院（2015）肇中法行终字第99号《行政裁定书》要求两原告申请行政复议，涉案决定书只是假设成立之具体行政行为而已，并不是《中华人民共和国行政复议法》、《行政复议法实施条例》，是否超过时效应当以法院的生效裁判确定的时间为基准。综上所述，两被告既不依法行政，又不尊重历史实施，让人民群众极为心痛。依法行政是法治政府的基本要求，为了保护人民群众的合法私有财产不受非法侵害，更好地维护政府的声誉，两原告只能依法诉诸法律，请求如下：一、撤销肇庆市府案涉《复议决定书》；二、撤销高要区府案涉的《处理决定书》，为两原告主持公道为荷！
原告向法庭提交了6份证据：1、（2015）肇中法行终字第99号《行政裁定书》；2、（2015）肇要法行初字第14号《行政裁定书》；3、案涉《处理决定书》；4、案涉《复议决定书》；5、（2014）粤高法行终字第879号《行政判决书》；6、高林证字（2008）第0715001号《林权证》。
被告肇庆市府答辩称，一、答辩人作出案涉《复议决定书》是履行法定职责的行为，符合行政复议法的有关规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，原告以高要区府作为被申请人向答辩人申请行政复议，答辩人作为高要区府的上一级地方人民政府，在收到原告的行政复议申请后，依法作出行政复议决定是履行法定职责，符合行政复议法的有关规定。二、案涉《复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。（一）答辩人作出案涉《复议决定书》程序合法。2016年2月1日，答辩人收到本案原告提交的行政复议申请材料，答辩人依法予以受理，并于2016年2月5日向被告高要区府送达《行政复议答复通知书》，另委托被告高要区府向本案第三人送达《第三人参加行政复议通知书》。在法定期限内，被告高要区府于2016年2月14日向答辩人提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。2016年4月13日，答辩人的行政复议机构召开调查听证会，听取各方当事人的意见。2016年4月27日，答辩人作出案涉《复议决定书》，并通过邮寄方式在2016年5月4日将案涉《复议决定书》送达到本案原告。答辩人上述作出案涉行政复议决定的整个过程符合行政复议法的有关规定。（二）案涉《复议决定书》认定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理适当。经查，原告诉高要区府、大江洞村委会林地林木权属登记行政纠纷一案，原告于2014年12月25日补正材料后，向高要区人民法院提起行政诉讼。高要区人民法院受理后，依法组成合议庭，于2015年2月12日公开开庭审理该案，并于2015年3月20日作出（2015）肇要法行初字第14号行政裁定。在高要区人民法院公开审理上述诉讼案件时，高要区府向申请人出示了案涉《处理决定书》，原告在本案行政复议期间亦承认当时庭审出示的《处理决定书》的内容与本案案涉《处理决定书》的内容一致。根据上述事实，答辩人认为，根据《行政复议法》第九条第一款的规定，原告在2015年2月12日高要区人民法院公开开庭审理时，已获悉案涉《处理决定书》的内容，原告于2016年2月1日才向本机关申请行政复议，请求撤销案涉《处理决定书》，已超过《行政复议法》第九条第一款规定的60日法定申请行政复议期限。综上，答辩人作出案涉《复议决定书》主体适格，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。原告提出的诉讼请求，于法无据，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告肇庆市府提交了8组证据：1、案涉《复议决定书》；2、原告提交的行政复议申请材料；3、行政复议申请收件回执存根；4、行政复议答复书及证据清单（具体证据、依据等材料由高要区府提交）、行政复议答复材料回执；5、调查签到表及调查听证笔录；6、行政复议答复通知书、第三人通知书、委托送达书、送达材料通知书、延期通知书；7、送达回证、邮政快递单；8、法律依据《中华人民共和国行政复议法》。
第三人大江洞村委会没有向法庭提交书面答辩状或相关证据材料。
两原告对被告肇庆市府提交的证据的真实性、合法性以及关联性均予以认可。第三人大江洞村委会对被告肇庆市府提交的证据没有异议。
被告肇庆市府对原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1-4没有异议，但对证据5-6的关联性不予认可。
第三人大江洞村委会对原告提交的证据的质证意见与被告肇庆市府的质证意见一致。
根据庭审质证，对当事人认可的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实的证据，本院均认定为有效证据。
根据原、被告双方的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：
2009年12月30日，原高要市人民政府（即现被告高要区府）作出案涉《处理决定书》，决定：一、九迳林场内争议林地（878亩）的所有权属大江洞村委会所有。二、上述林地内的林地使用权、森林和林木所有权、森林和林木使用权由大江洞村委会享有。
2010年12月31日，宝案村民代表冼明新、黎志华等人以高要市大湾镇宝案村的名义，向广东省人民政府递交的《请求书》提出撤销被告高要区府作出的案涉《处理决定书》的请求。该《请求书》中提到，高要区大湾镇人民政府于2010年9月14日在宝案村张贴了案涉《处理决定书》，但该《处理决定书》的落款日期却为2009年12月30日，且张贴的《处理决定书》是复印件。上述《请求书》认为案涉《处理决定书》在形式和内容方面均存在多处不足。2011年2月22日，黎志华、冼国平等村民以高要市大湾镇宝案村的名义，向广东省人大提交的《请求书》也提出“请依法撤销高要市人民政高府决字（2009）第1号《林地林木权属处理决定书》”的请求。
另查明，2014年12月25日，两原告以被告高要区府为被告，向原高要市人民法院提起行政诉讼，请求撤销案涉《处理决定书》。原高要市人民法院审理后，作出（2015）肇要法行初字第14号《行政裁定书》，以案涉《处理决定书》未依法先申请行政复议为由，驳回了两原告的起诉。两原告不服，向本院提起上诉。2015年11月20日，本院作出（2015）肇中法行终字第99号《行政裁定书》，裁定维持原高要市人民法院的上述裁定。2016年1月，本院将上述裁定书送达给两原告。
又查明，2016年2月1日，两原告向被告肇庆市府提交《行政复议申请书》，请求依法撤销被告高要区府作出的案涉《处理决定书》。2016年2月5日，被告肇庆市府向被告高要区府送达《行政复议答复通知书》，并委托被告高要区府为其向第三人大江洞村委会送达《第三人参加行政复议通知书》。同日，被告高要区府将上述《第三人参加行政复议通知书》送达到本案第三人。2016年2月14日，被告高要区府向被告肇庆市府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。同月23日，被告肇庆市府通过邮政特快专递将《送达材料通知书》及被告高要区府所提交的答复材料送达给本案两原告及第三人。2016年3月28日，被告肇庆市府以案情复杂为由，作出《行政复议决定延期通知书》，并送达给各方当事人。同年4月13日，被告肇庆市府组织各方当事人进行了行政复议调查听证。同月27日，被告肇庆市府作出案涉《复议决定书》，以两原告的行政复议申请超过60日法定申请行政复议期限，不符合行政复议的受理条件为由，驳回了两原告的复议申请。后被告肇庆市府将案涉《复议决定书》送达给各方当事人。两原告于2016年5月4日收到案涉《复议决定书》，后于同月18日向本院提起本案行政诉讼。
再查明，对于两原告要求撤销被告高要区府作出的案涉《处理决定书》的诉讼请求，本院于2016年9月28日作出（2016）粤12行初23号《行政裁定书》，以两原告的该项诉讼请求已为本院生效的（2015）肇中法行终字第99号《行政裁定书》所羁束为由，驳回了两原告的该项起诉。
另外，案涉《处理决定书》中的被申请人高要市大湾镇大江洞村委会宝案村由高要市大湾镇大江洞村委会宝案村第十八、第十九村民小组组成。原高要市大湾镇大江洞村委会宝案村第十八、第十九村民小组即第十八、第十九合作社。
本院认为，本案属于行政复议决定纠纷。争议的焦点在于被告肇庆市府作出案涉《复议决定书》的行为，主体是否适格，事实是否清楚，适用法律、法规是否准确，处理结果是否正确。
两原告以被告高要区府作为被申请人向被告肇庆市府提起行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，被告肇庆市府作为被告高要区府的上一级地方人民政府，依法有权受理并就本案行政复议申请作出处理决定，是本案的适格主体。
2016年2月1日，被告肇庆市府收到两原告提交的行政复议申请材料，于同月5日依法向被告高要区府、第三人大江洞村委会分别送达了《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》。收到被告高要区府提交的《行政复议答复书》及相关材料后，被告肇庆市府依法将上述答复材料送达给各方当事人。2016年3月28日，被告肇庆市府以案情复杂为由，作出《行政复议决定延期通知书》，决定延期至2016年5月3日前作出行政复议决定，并将该《行政复议决定延期通知书》送达给各方当事人。经调查听证，被告肇庆市府于2016年4月27日作出案涉《复议决定书》，并送达给各方当事人。因此，被告肇庆市府作出案涉《复议决定书》的上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，程序合法。
2010年12月31日，两原告的村民代表以两原告的名义向广东省人民政府递交的《请求书》，明确提出要求撤销案涉《处理决定书》的请求，并且清楚列出两原告认为案涉《处理决定书》在形式以及内容上存在的瑕疵。因此，两原告最迟于2010年12月31日，已经知道或者应当知道被告高要区府作出的案涉《处理决定书》的具体内容。两原告提出其于2015年2月12日，原高要市人民法院公开审理（2015）肇要法行初字第14号行政诉讼案件时，才知道案涉《处理决定书》的主张，明显与事实不符，本院依法不予采信。然而，针对案涉《处理决定书》，两原告首次向人民法院提起行政诉讼的时间为2014年12月25日，向被告肇庆市府申请行政复议申请的时间是2016年2月1日。2010年12月31日已经知道或者应当知道案涉《处理决定书》的具体内容后，两原告2016年2月1日才向被告肇庆市府申请行政复议。扣除其2014年12月25日向人民法院提起（2015）肇要法行初字第14号行政诉讼案件，直到2016年1月，（2015）肇中法行终字第99号《行政裁定书》生效的这段期间，两原告申请行政复议的时间仍远远超过《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的60日的法定期限。因此，两原告针对案涉《处理决定书》提起的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定的申请行政复议的条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，对两原告的行政复议申请，依法应当予以驳回。故被告肇庆市府作出的案涉《复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规准确，处理结果适当。
综上所述，被告肇庆市府作出案涉《复议决定书》的行为，主体适格，事实清楚，适用法律、法规准确，处理结果正确。两原告要求撤销案涉《复议决定书》的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十八经济合作社、肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十九经济合作社要求撤销肇府行复（2016）14号《驳回行政复议申请决定书》的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十八经济合作社、肇庆市高要区大湾镇大江洞村第十九经济合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年十月二十日
书 记 员 何剑锋
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