海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南一中环行初字第3号
原告海南隆裕特模钢工业有限公司。
法定代表人尹天才。
委托代理人柳绍军。
委托代理人杨媛。
被告澄迈县人民政府。
法定代表人吉兆民。
委托代理人廖波。
第三人关闭海南发展银行清算组。
法定代表人贾晓峰。
委托代理人孙雨寒。
委托代理人王健骁。
原告海南隆裕特模钢工业有限公司（以下简称隆裕公司）不服被告澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）作出的澄府（2001）153号《澄迈县人民政府关于依法无偿收回海南发展银行海口华夏支行172.412亩国有土地使用权的决定》（以下简称澄府（2001）153号决定），以澄迈县政府为被告、关闭海南发展银行清算组为第三人向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月19日受理后，依法组成合议庭，于2015年2月2日公开开庭审理了本案。原告隆裕公司的委托代理人杨媛，被告澄迈县政府的委托代理人廖波，第三人关闭海南发展银行清算组的委托代理人孙雨寒、王健骁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告澄迈县政府于2001年9月11日对海南发展银行海口华夏支行（以下简称华夏支行）作出澄府（2001）153号决定，内容为：“海南发展银行海口华夏支行：县政府以澄府函（1988）199号文批准征用并有偿出让位于老城道辅村172.412亩土地给你公司作为兴建园林绿化苗栽培种植基地使用。经调查，你公司在该土地上未进行开发建设，使土地闲置满两年以上。鉴于上述事实，依照海南省人民政府令143号《海南省闲置建设用地处置规定》第三条第（三）项规定，县政府决定无偿收回你公司受让的位于老城道辅村172.412亩国有土地使用权。你公司如不服本决定，可在接到本决定书之日起60日内向省人民政府申请复议，对复议决定不服，可向人民法院提起诉讼。逾期不申请复议，本决定即发生法律效力。”
被告澄迈县政府于2014年7月1日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：证据1、营业执照，证据2、澄计统字（1996）87号批复，证据3、关于投资建设海南华夏果林花卉育苗种植基地项目的用地申请书，证据4、建设项目环境影响评价表，证据5、关于海南华夏果林花卉育苗种植基地的选址意见，证据6、建设用地规划许可证，证据7、征（拨）土地协议书，证据1
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7证明华夏支行1997年向原澄迈县土地管理局申请用地，并提交了相关文件材料，立项投资额为1200万元；证据8、国有土地使用权出让合同，证明原澄迈县土地管理局与与华夏支行于1997年8月20日签订合同，出让土地给华夏支行；证据9、用地红线图，证明涉案土地面积与界限；证据10、澄府（1997）85号请示，证明被告已报省政府请示批准用地，1988年跟澄迈县房地产贸易公司征用土地的相关事实；证据11、事先告知书，证明被告进行了事先告知；证据12、公告，证明公告通知领取决定书；证据13、澄府（2001）153号决定，证明处罚的事实和法律依据。
原告隆裕公司诉称：1992年，原告与被告下属国有企业澄迈县房地产贸易公司及福建第一建筑海南公司签署《关于合作开发180亩土地的协议书》，原告出资取得澄迈县老城开发区东门岭地段450亩土地中的约180亩土地的国有土地使用权进行开发建设。上述450亩土地是1988年澄迈县国土局出让给澄迈县房地产贸易公司作为兴办工业、房产贸易用地的。原告作为该地合法的国有土地使用权人曾以该地使用权向当时的海口华夏金融公司（被海南发展银行并购后更名为华夏支行）进行抵押贷款。原澄迈县土地管理局一再确认原告就该幅土地享有合法的国有土地使用权，同意原告的用地抵押申请，亦办理了用地抵押登记手续，并承诺愿意对1993年依法出具的三份有关原告已享有澄迈县老城镇道辅村东门岭地段的180亩土地合法使用权证明材料及同意以该土地向海口华夏金融公司抵押担保贷款的政府行为的合法性、真实性承担一切法律后果。上世纪90年代，原告完成了项目立项、设计、论证、土地平整、打井、建围墙等大量基础建设工程，但因种种原因该地的后期开发被迫搁置。但近期原告得知被告于2001年向华夏支行（原告的债权人）作出澄府（2001）153号决定，决定收回本属于原告享有合法国有土地使用权的上述国有土地。被告从未就作出上述收地决定的相关事宜告知原告或与原告协商、协调。被告作出的澄府（2001）153号决定完全错误，因为是原告而非任何其他人系该地的国有土地使用权人，华夏支行仅仅是该地的抵押权人，且澄府（2001）153号决定中所引用的澄府函（1988）199号文，与华夏支行无任何关系。综上，澄迈县政府向华夏支行作出收地决定系行政管理相对人认定错误、基本事实认定错误，请求撤销被告澄迈县政府作出的澄府（2001）153号决定。
原告隆裕公司于2015年2月2日向本院递交《变更诉讼请求申请书》，请求将原诉讼请求“撤销被告澄迈县政府作出的澄府（2001）153号决定”变更为“确认被告澄迈县政府作出的澄府（2001）153号决定违法”。
原告隆裕公司提供以下证据：证据1、澄府函（1992）2号《关于同意成立“海南隆裕特模钢工业有限公司”的批复》（1992年1月5日），证明1992年经澄迈县人民政府批准，在海南省澄迈县老城工业开发区东门岭地段（即本案涉及土地）合资兴办海南隆裕特模钢工业有限公司（即本案原告）；证据2、澄府函（1988）199号《关于同意征地450亩出让给县房地产贸易公司的批复》（1988年9月14日），证明澄迈县政府批准同意澄迈县房地产贸易公司在澄迈县老城镇道辅村东门岭地段征用荒地作为工业、房产贸易基地用地，原告自澄迈县房地产贸易公司通过受让方式所取得的约180亩的土地使用权位于该批准用地范围内；证据3、《国有建设征用土地协议书》（1989年3月），证明澄迈县房地产贸易公司与澄迈县老城区大道乡道辅经济合作社及澄迈县国土局签署《国家建设征用土地协议书》，征用包括原告享有合法国有土地使用权的土地在内的土地，等等；证据4、原澄迈县土地管理局《通知书》（1993年3月11日），证明原澄迈县土地管理局1993年就确认原告对该土地享有合法土地使用权，同意原告向当时的海口华夏金融公司（之后的华夏支行）办理国有土地使用权抵押登记手续，等等；证据5、原澄迈县土地管理局证明书（1993年3月12日），证明原澄迈县土地管理局向当时的海口华夏金融公司确认原告已从澄迈县房地产贸易公司受让取得位于老城镇道辅村东门岭地段的土地180亩，并向原告出具了用地红线图，等等；证据6、海南隆裕特模钢工业有限公司（道辅村东门岭）用地红线图，证明澄迈县国土局依法向原告核发了具有明确用地坐标的用地红线图，证明了原告对该地享有合法国有土地使用权，同时证明被告在澄府（2001）153号决定中无偿收回的土地就是原告早已合法取得国有土地使用权的土地；证据7、《抵押贷款合同》（1993年5月11日），证明原告以本案所涉国有土地使用权依法向当时的海口华夏金融公司抵押贷款250万元，原告是本案第三人的债务人、抵押担保人，本案第三人享有对本案所涉土地的抵押权，等等；证据8、澄迈县积压房地产（土地部分）产权确认申报表（1999年），证明本案第三人以“关闭海南发展银行清算组”的名义于1999年依据海南积压房地产处理的相关政策向原告就本案所涉土地申请确权，希望通过确权方式取得本案所涉土地使用权，等等；证据9、澄府（2001）153号决定关于依法无偿收回海南发展银行海口华夏支行172.412亩国有土地使用权的决定（2001年9月11日），证明被告将本由原告合法享有国有土地使用权的澄迈县老城镇道辅村东门岭地段的172.412亩土地错误地当做华夏支行的土地，并错误地向早已不存在的华夏支行作出决定，等等。
被告澄迈县政府答辩称：1、澄府（2001）153号决定有充分的事实依据和法律依据。1997年华夏支行向原澄迈县土地管理局提出申请，拟在老城镇道辅村东门岭地段投资建设果林花卉育苗种植基地项目。同年该项目取得澄迈县建设与环境资源局的环评同意文件，并取得了选址意见书和建设用地规划许可证。原澄迈县土地管理局遂与华夏支行签订《国有土地使用权出让合同》，同意将东门岭地段11.494公顷土地出让给华夏支行建设项目。澄迈县政府以澄府（1997）85号文向省政府请示批准土地出让，未获批复。2001年原澄迈县土地管理局在《海南日报》刊登通知，要求华夏支行到原澄迈县土地管理局领取行政处罚事先告知书，后又公告通知其领取澄府（2001）153号决定。综上可见，澄府（2001）153号决定有充分的事实和法律依据，程序合法，应予维持。2、原告与本案具体行政行为无直接利害关系，因为澄府（2001）153号决定的被处罚人是华夏支行，且原告在时隔13年之后才起诉，超出起诉期限。
第三人关闭海南发展银行清算组答辩称：1、本案老城道辅村172.412亩国有土地使用权人并非第三人。原澄迈县土地管理局在1995年12月19日的《承诺书》中确认原告就该幅土地享有合法的国有土地使用权。原告作为该地合法的国有土地使用权人曾以该地使用权向当时的海口华夏金融公司（被海南发展银行并购后更名为华夏支行）进行抵押贷款，故第三人仅仅是该地的抵押权人。虽然被告于1997年同意华夏支行在该地建立海南华夏果林花卉育苗种植基地，并签订了合同，但华夏支行一直未缴纳土地出让金。根据《闲置土地处置办法》第二条规定，被告不应对第三人作出依法无偿收回国有土地使用权的决定。2、被告作出的澄府（2001）153号决定在程序上违反了《行政处罚法》的相关规定。被告收回该幅土地属于行政处罚行为，其通过在报纸上公告的方式送达处罚决定书违反了《行政处罚法》的规定。根据《行政处罚法》第四十条以及《民事诉讼法》七十八条、九十二条的规定，只有用直接送达等其他方式无法送达时才能公告送达。而本案中第三人的办公地址一直公开，被告在作出《澄迈县人民政府通知》和澄府（2001）153号决定时依法应当直接向第三人送达。综上，被告作出的澄府（2001）153号决定在程序上严重违法，依法应予撤销。
第三人提交以下证据：证据1、抵押贷款合同，证明原告以涉案国有土地使用权向海口华夏金融公司（海南发展银行华夏支行）进行抵押贷款；证据2、借款凭证，证明第三人已向原告发放了250万元贷款；证据3、证明书，证明原澄迈县土地管理局同意第三人与原告的抵押登记《通知书》，认可其合法有效。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下认定：
原告对被告提交的13份证据中的证据2-10的真实性提出异议，本院经审查认为除了证据7被告自认存在时间倒签情况外，原告对其他证据虽有异议但没有提出相反证据证明，故对被告提交的证据除了证据7外的其他证据真实性予以认可；原告提交的9份证据，被告及第三人对其真实性均无异议，本院对其真实性予以认定；对第三人的3份证据，被告对证据2的关联性有异议，本院经审查认为该三份证据可以证明涉案地抵押的事实，对其真实性、合法性、关联性均予以认可。
经审理查明，1988年9月14日，被告批准同意澄迈县房地产贸易公司在澄迈县老城镇道辅村东门岭地段征用荒地作为工业、房产贸易基地用地。1989年3月20日，澄迈县房地产贸易公司作为用地单位与澄迈县老城区大道乡道辅经济合作社及澄迈县国土局签署《国家建设征用土地协议书》。1993年3月11日，原澄迈县土地管理局向原告及海口华夏金融公司（被海南发展银行并购后更名为华夏支行）发送《通知书》，内容为：“我局已收到你们双方递交的《用地抵押登记申请书》及《抵押贷款合同》。经研究，我局同意你们的用地抵押申请，并根据有关规定，已办理用地抵押登记手续。”1993年3月12日，原澄迈县土地管理局向海口华夏金融公司出具证明，内容为：“海南隆裕特模钢工业有限公司已从我县房地产贸易公司受让于老城镇道辅村东门岭地段的土地180亩，并经我局出具了用地红线图，特办理借款登记手续。”1993年5月11日，原告与海口华夏金融公司签署了《抵押贷款合同》，约定原告以澄迈县老城工业开发区东门岭地段约180亩土地的使用权作为抵押，向海口华夏金融公司借款250万元人民币。
1997年1月3日，华夏支行向原澄迈县土地管理局提出申请，拟在老城镇道辅村东门岭地段投资建设果林花卉育苗种植基地项目。1997年8月20日，原澄迈县土地管理局与华夏支行签订《国有土地使用权出让合同》，同意将东门岭地段11.494公顷土地出让给华夏支行，建设园林绿化苗圃栽培种植基地项目。1997年8月25日，被告向海南省人民政府提交了澄府（1997）85号《澄迈县人民政府关于要求批准征用并有偿出让11.494公顷土地给海南发展银行海口华厦支行兴建园林绿化苗圃栽培种植基地项目使用的请示》，内容为：“……原项目用地于1988年9月2日已同老城镇道辅村协议征用位于东门岭地段荒地11.494公顷，并在县内办理好用地手续，但由于国家实行经济宏观调控政策，使项目未能上马。目前，经澄迈县房地产贸易公司与海南发展银行海口华厦支行商定，把项目变更为“园林绿化苗圃栽培种植基地”，由海南发展银行海口华厦支行开发建设，用地面积为11.494公顷，……。”该请示未获批复。1999年，第三人提交《澄迈县积压房地产（土地部分）产权确认申报表》申请确权，申请理由为：“原海南发展银行华夏支行于93年5月15日向海南隆裕特模钢工业有限公司发放贷款250万元，贷款以澄迈县老城镇土地做抵押。该公司现在尚欠贷款本金60万元及利息。海发行被关闭后，关闭海南发展银行清算组做为主体申请确权。”
2001年6月，原澄迈县土地管理局在《海南日报》刊登通知，要求华夏支行领取行政处罚事先告知书。2001年8月，被告在《海南日报》刊登公告，通知华夏支行领取处罚决定书。2001年9月11日，被告作出澄府（2001）153号行政处罚决定书，以华夏支行未在地块上开发建设使用土地闲置满两年以上为由，根据《海南省闲置建设用地处置规定》第三条第（三）项规定，决定收回华夏支行位于老城道辅村172.412亩国有土地使用权。
另查明，海南发展银行1998年被行政关闭，由中国人民银行依法组织成立清算组对海南发展银行进行关闭清算。
再查明，被告将涉案土地收回后又出让给了海南新榕港口开发有限公司，该公司于2009年8月21日取得了土地使用证。本院组织原、被告到涉案土地现场勘查，该土地上建造了四季康城二期项目，现场已看不到原告所称的打井、建围墙等基础建设工程。
本院认为，本案的争议焦点是：1、原告隆裕公司与本案被诉具体行政行为是否具有法律上的利害关系，其起诉是否超过起诉期限；2、原告隆裕公司是否是涉案土地的合法使用权人；3、原告的诉讼请求能否得到支持。
关于原告隆裕公司与本案被诉具体行政行为是否具有法律上的利害关系，其起诉是否超过起诉期限的问题。海南省高级人民法院（2014）琼立一终字第229号行政裁定认定，隆裕公司与澄府（2001）153号决定无偿收回的土地之间具有利益关系，与澄府（2001）153号决定具有法律上的利害关系，具有提起本案诉讼的原告主体资格。由于被告澄迈县政府作出澄府（2001）153号决定时，在未穷尽其他送达方式的情况下直接采取了公告送达的方式，这种送达方式违反法定程序，应视为未送达，因而不能以公告送达的时间来确定本案原告隆裕公司的起诉期限。原告隆裕公司的起诉期限应从其知道澄府（2001）153号决定的时间，即2013年1月起算，而其于2014年6月向法院起诉，没有超过2年起诉期限，故原告的起诉并未超过期限。
关于原告隆裕公司是否是涉案土地的合法使用权人的问题。从庭审查明的事实来看，被告作出的行政行为决定无偿收回的是华夏支行的土地使用权，不是针对原告作出的无偿收回土地使用权决定，要认定被告的行政行为是否侵害原告的合法权益，首先必须以确认原告是本案所涉土地的合法使用权人为前提。原告主张其从澄迈县房地产贸易公司有偿受让涉案土地，并投入两千多万元对涉案土地进行了前期开发，但未能提供受让合同、付款凭证、证人证言等相应证据。根据查明事实，隆裕公司未与澄迈县国土局签订有土地使用权出让合同，也没有被告澄迈县政府颁发的土地使用权证，即没有合法有效的土地权利凭证能够证明其已取得讼争土地的使用权。原告提供的原澄迈县土地管理局出具的通知书仅能证明该局同意原告办理用地抵押申请、办理用地抵押登记手续的事实，根据法律规定，享有合法土地使用权的依据是必须持有有权机关颁发的土地使用权证，原澄迈县土地管理局出具的证明书及核发的用地红线图依法并不能起到确认享有土地使用权有效凭证的作用。因此，原告主张其已取得涉案土地的合法使用权，但没有充分证据予以证明，本院对其主张不予采纳。
关于原告的诉讼请求能否得到支持的问题。被告是针对华夏支行作出的无偿收地决定，行政行为的相对人是华夏支行，不是原告，原告与本案所涉土地权益属于民事权益，原告在本行政诉讼中主张其土地权益被行政行为侵害没有事实和法律依据。被告作出的行政行为认定并收回的土地使用权的权利人是华夏支行，该行政行为在实体权利上并未损害到原告所应享有的民事权利。
综上所述，原告请求撤销被告作出的澄府（2001）153号决定的请求，本院不予支持，其诉讼请求依法应予驳回。案经本院审判委员会讨论决定，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回原告海南隆裕特模钢工业有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元由原告海南隆裕特模钢工业有限公司负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 蔡于干
审 判 员 吕志飞
代理审判员 卢艳萍
二〇一五年三月三日
书 记 员 陈素园
附：本案适用的法律条文
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。