吉林省延吉市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉2401行初11号
公益诉讼起诉人珲春市人民检察院，住所地：珲春市河南西街***号。
法定代表人文昌海，检察长。
出庭人董华，检察员。
出庭人安春谊，检察员。
被告珲春市林业局，住所地：珲春市新安路509号。
法定代表人王凤翔，局长。
出庭的行政机关负责人贺照海，副局长。
委托代理人王辉，稽查科科长。
委托代理人胡秀平，吉林何晓明律师事务所律师。
珲春市人民检察院（以下简称珲春检察院）诉珲春市林业局（以下简称珲春林业局）不履行法定职责一案，本院于2018年1月8日立案后依法组成合议庭，于2018年3月5日公开开庭审理了本案。珲春检察院的工作人员董华、安春谊，珲春林业局行政机关负责人贺照海及其委托代理人王辉、胡秀平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
珲春检察院诉称，2015年10月，吕某未经林业主管部门审批同意，在珲春市X镇擅自将6000平方米林地(9林班8、10小班，16林班8小班)改变用途修建池塘，深度达到3米，该林地位于吉林省珲春东北虎国家级自然保护区内。2016年8月31日，珲春林业局对吕某作出珲森公林罚决字[2016板石所]第07号《林业行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定》），决定对吕某责令限期恢复原状和并处非法改变林地用途每平方米10元罚款，�罚款60000元的行政处罚。2016年8月28日，珲春林业局向吕某作出《责令限期恢复原状通知书》，载明：“根据珲森公林罚决字[2016板石所]第07号《处罚决定》，现责令吕某于2017年9月份之前完成责令限期恢复原状。”
截至目前，吕某仅于2016年9月12日缴纳了10000元罚款，剩余50000元罚款一直未缴纳，且没有停止违法行为，亦未将非法改变用途的林地恢复原状。珲春林业局未采取有效措施，督促吕某缴纳剩余罚款、停止违法行为、恢复林地原状。
为督促珲春林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境，维护国家利益和社会公共利益的目的。2017年9月20日，该院向珲春林业局发出延珲检行公建[2017]35号检察建议书，建议该局依法及时履行法定监管职责，�要求收到检察建议书后一个月内将办理结果书面回复本院。截止目前，珲春林业局始终没有作出任何回复。2017年11月2日，该院会同板石镇林业站工作人员对吕某破坏的林地进行现场勘察。发现吕某仍在池塘内蓄水养鱼、养鹅,被破坏的6000平方米林地并未恢复原状。另查明，吕某于2016年9月6日写了一份欠条，内容为：“因家庭困难无法一次性缴纳罚款，今欠罚款50000元，我保证会尽快交齐”，但是，珲春林业局未依照法定程序审查及批准，更没有作出暂缓缴纳或者分期缴纳的决定，涉及该罚款的行政处罚仍处于悬而未决的状态。珲春林业局未在法定期限内向人民法院申请强制执行，致使行政处罚决定迟迟无法得到有效执行，吕某的违法行为迟迟得不到及时纠正，被非法改变用途的自然保护区林地至今未恢复原状。同时剩余罚款未依法收缴，也没有对吕某加处罚款。此外，珲春林业局一直未回复检察建议，也未按照法律规定履职，珲春林业局构成怠于履行职责的不作为行为，并由此导致国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态。综上，为督促珲春林业局依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而保护生态环境，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定,提起行政公益诉讼，请求：一、确认珲春林业局在作出珲森公林罚决字[2016板石所]第07号林业行政处罚决定后，未依法履行职责违法；二、判令珲春林业局依法继续履行法定职责，追缴欠缴罚款，限期恢复被毁坏林地原状。
珲春林业局辩称，答辩人高度重视珲春检察院的检察建议，立即协调珲春市森林公安大队一中队对吕某点位进行调查，并向其下达了《催告通知书》。现�吕某回黑龙江老家照顾病重家人，于是答辩人又找到吕某的亲戚陈国进行调查询问。陈国与吕某属合作关系，能够代替吕某作出决定，陈国表示接到催告通知书后已经恢复了部分林地，近期将补交罚款50000元，剩余的林地因季节的原因，并于开春后将其恢复原状。2017年9月20日，接到检察建议书后，严格按照该院的建议履行职责，但对于恢复原状，栽种树木受季节气候的影响，恢复原状的期限必然较长，这是自然条件决定。虽然法律有明确规定履行职责的期限，但无法对抗自然因素。我局接到建议已是秋天，在来年春天还没有到来是无法做到恢复原状，且违法者已经向我局表示2018年春天拆除建筑恢复原状，应当给予合理期限。
现违法者破坏的林地已经于2017年9月15日前上报到省林业厅，纳入到人工湿地，人工湿地就是保持现状，供野生动物饮水的，人工湿地也属于林地。该块林地纳入人工湿地省林业厅的批复还没有下，对于该块林地恢复原状，应当等待上级林业主管部门的批复，如上级未批复该林地纳入人工湿地，我局监督违法者应当继续履行恢复原状的义务。
综上，答辩人在接到珲春检察院的检察建议后，答辩人高度重视，现正在积极履行职责，一直在监督、督促违法人吕某，现是正在履行职责的过程中，不具备强制执行的条件，不符合申请法院强制执行的程序。
经审理查明，2016年8月31日，珲春林业局对吕某作出珲森公林罚决字[2016板石所]第07号《处罚决定》，认定：2015年10月，吕某未经林业主管部门批准，在珲春市板石镇东北虎国家级自然保护区内擅自将6000平方米林地(9林班8、10小班，16林班8小班)修建池塘。决定对吕某责令限期恢复原状并处以非法改变林地用途每平方米10元的罚款，即60000元的行政处罚。吕某于2016年9月12日缴纳了10000元罚款，剩余50000元罚款未缴纳。2017年8月4日，珲春林业局作出《催告通知书》，要求吕某在2017年8月14日前履行限期恢复原状并缴纳罚款。
2017年9月20日，珲春检察院作出延珲检行公建[2017]35号检察建议书，要求被告依法及时履行法定监管职责，并收到检察建议书后一个月内将办理结果书面回复，但珲春林业局至今没有作出回复。
2017年11月2日，珲春检察院会同板石镇林业站工作人员对吕某破坏的林地进行现场勘察，发现吕某仍在池塘内蓄水养鱼、养鹅,被破坏的6000平方米林地并未恢复原状。
2018年1月23日，珲春市森林公安大队对违法行为人�某的合伙人陈国了解修建池塘相关事宜进行了询问。
另查明，2017年2月15日，吉林省林业厅下发《关于开展湿地名录编制工作的通知》（吉林湿【2017】64号）文件，要求在全省开展湿地名录编制工作。2017年8月29日，延边朝鲜族自治州林业管理局下发《关于进一步加强湿地保护管理工作的通知》（延林局保字【2017】345号）文件，要求迅速开展林区湿地保护专项清查。珲春林业局向本院提供湿地林相图证明向上级机关申报该池塘为湿地，该林相图载明：湿地区名称为珲春市东北虎国家级自然保护区；湿地类为人工湿地；所有权人为敬信镇鲁田村；使用权人为吕某。
认定上述事实的证据有：调查笔录、珲森公林罚决字[2016板石所]第07号《处罚决定》、吉林省代收罚款收据、延珲检行公建[2017]33号检察�议书、现场勘查照片、卫星图片、珲春林业局资源档案、林相图、催告通知书、吉林省林业厅（吉林湿【2017】64号）和延边朝鲜族自治州林业管理局（延林局保字【2017】345号）文件、当事人的陈述等。
本院认为，珲春检察院提起本案行政公益诉讼，在诉前依法向珲春林业局发出检察建议，并以珲春林业局在接到检察建议后没有依法履行法定职责，社会公共利益仍处于持续受侵害状态为由提起诉讼，符合法律及司法解释的规定，本院予以受理于法有据。本案的审理标的是：珲春林业局在接到检察建议后，是否依法履行了对吕某非法修建的池塘恢复原状进行监管的法定职责。本案中，珲春林业局在检察建议之前，于2016年8月31日对吕某作出《处罚决定》后，在被处罚人未自动履行《处罚决定》确定的法定义务情况下，未按照《中华人�共和国行政强制法》的规定向人民法院申请强制执行或者实施代履行，罚款尚未如数缴纳，国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态；检察建议后未在一个月内作出回复；以被吕某破坏的林地向上级主管部门上报人工湿地为由未恢复原状，该违法侵权后果尚未消除。珲春林业局上述行为事实上构成怠于履行法定职责的违法行为，故珲春林业局应继续履行其监督管理职责。珲春检察院对此提出的诉讼请求应予支持。
本院需要指正的是：《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》于2018年3月2日起施行。该司法解释第二十四条规定：“在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。”第二十五条规定：“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内履行;(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责�由不成立的,判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。”
根据新的司法解释的规定，人民法院在审理诸如本案珲春检察院提起的不履行法定职责之诉讼案件中，基本包括三种裁判情形：1、经人民法院审理查明行政机关存在不履行法定职责的违法行为的，人民法院依照法律及司法解释的规定判决其依法履行法定职责；2、经人民法院审理查明行政机关存在不履行法定职责的违法行为，但判决其继续履行已无实际意义的，或者被诉行政机关在诉讼中纠正违法行为、依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院即应当判决确认被诉行政机关在检察建议后未依法履行法定职责的相关行为违法；3、经人民法院审理查明被诉行政机关不存在不履行法定职责的违法行为，人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,则判决驳回其诉讼请求。因此，被诉行政机关是否存在未依法履行法定职责的违法行为，只是人民法院判断被诉行政机关应否履行法定职责的事实基础和前提，而不能成为单独的诉请和判项。珲春检察院将“确认珲春林业局在作出《处罚决定》后，未依法履行职责违法”作为一个单独的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院予以指正。
本院特别需要强调的是：生态环境保护，关乎人民福祉，关乎民族未来，功在当代，利在千秋。各级机关及公民个人均有责任、有义务保护生态文明，建设美丽家园。其中，各级行政机关更应当恪尽职守，依法履职。消极懈怠不作为、不积极作为、不依法作为，既纵容了违法行为的滋生和蔓延，更使生态环境遭受侵蚀和破坏。国家设立公益诉讼制度的目的和意义在于“充分发挥司法审判、法律监督职能作用,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益,督促适格主体依法行使公益诉权,促进依法行政、严格执法。”因此，诉讼本身不是目的，裁判也非终点。被诉行政机关在本判决生效后，应当依法及时履行法定监督职责，消除违法侵害生态环境所造成的后果。同时，检察机关亦有权利、有义务继续监督被诉行政机关依法履职。被诉行政机关逾期拒不履行或拖延履行的，检察机关可依法提请人民法院移送强制执行。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适�法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：
责令被告珲春林业局继续履行珲森公林罚决字[2016板石所]第07号《处罚决定》中，对吕某非法修建池塘破坏林地恢复原状及追缴剩余罚款的监管职责。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 李相根
审 判 员 车秀英
人民陪审员 刘桂凤
二〇一八年五月三十日
书 记 员 杨景文
附：相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
第七十二条：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”
最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法�若干问题的解释》
第二十四条：“在行政公益诉讼案件审理过程中,被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现,人民检察院撤回起诉的,人民法院应当裁定准许;人民检察院变更诉讼请求,请求确认原行政行为违法的,人民法院应当判决确认违法。”
第二十五条：“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决:(一)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的,判决确认违法或者确认无效,并可以同时判决责令行政机关采取补救措施;(二)被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的,判决撤销或者部分撤销,并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为;(三)被诉行政机关不履行法定职责的,判决在一定期限内�行;(四)被诉行政机关作出的行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,判决予以变更;(五)被诉行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,未超越职权,未滥用职权,无明显不当,或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的,判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。”
《中华人民共和国行政强制法》
第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履�。”
第五十三条：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”
《中华人民共和国森林法》
第十条：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作”
第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定。对森林资源的保护、利用、更新。实行管理和监督”
第四十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”
《中华人民共和国森林法实施条例》
第四十一条：“违反和本条例规定，擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，可以处非�开垦林地每平方米10元以下的罚款。”