河北省张家口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）张行初字第15号
原告袁某，男，1967年8月4日出生，身份证号：1325251967********，汉族，农民，现住河北省张家口市蔚县宋家庄镇辛落塔村南庄**号。
委托代理人宋姣，北京圣运律师事务所律师。
被告蔚县人民政府，住所地：蔚县蔚州镇人民路。
法定代表人王树国，系该县政府县长。
委托代理人靳东升，系该县国土资源局耕地保护股股长。
委托代理人李俊峰，河北兴蔚律师事务所律师。
原告袁某不服蔚县人民政府（以下简称蔚县政府）《对蔚县国土资源局宋家庄镇人民政府关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案请示的批复》这一行政行为，向本院提起诉讼。本院于2015年7月31日立案后，于2015年8月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月14日公开开庭审理了本案。原告袁某、委托代理人宋姣，被告委托代理人李俊峰、靳东升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告蔚县政府于2013年9月2日作出蔚政复字（2013）21号蔚县人民政府《对蔚县国土资源局宋家庄镇人民政府关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案请示的批复》，其主要内容为：一、同意该《征地补偿方案》；二、县国土资源局和宋家庄镇人民政府要严格按照本补偿方案中明确的征地范围，补偿标准和分配办法，积极稳妥做好征地工作；三、在征地工作中，要明确工作责任，严肃工作纪律，不折不扣地执行征地补偿标准和分配办法，并及时补偿，兑付到农户，不得截留和挪用，切实维护好被征地农民的根本利益。
原告袁某诉称，2013年原告所在的村庄因建河北大唐蔚县电厂而被政府征收。原告于2013年9月在村委会门口看到两份文件，一份为蔚县国土资源局宋家庄镇人民政府《关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案请示》，另一份为蔚县人民政府《对蔚县国土资源局宋家庄镇人民政府关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案请示的批复》。该两份文件作为征地安置补偿方案在村委会门口张贴后，并未听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，其公告形式和内容也不符合《征收土地公告办法》和相关法律的规定。故其征地补偿方案的告知程序违法。被告所作征地补偿标准的依据是冀政［2008］132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》和冀政［2011］141号《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》。这两份文件分别是2009年1月1日和2012年1月1日开始实施，而被告制定征地补偿方案是在2013年，故不能适应地价的变化情况。被告依据冀政［2008］132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》中规定：土地补偿费20%归集体组织，80%归被征地的土地使用权人或者按照家庭承包方式承包土地的农户。该规定没有法律法规依据。故请求：1、确认被告于2013年9月2日作出蔚政复字（2013）21号蔚县人民政府《对蔚县国土资源局宋家庄镇人民政府关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案请示的批复》违法，并依法予以撤销；2、依法对被告作出行政行为依据冀政［2008］132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》进行合法性审查。
原告提供的证据、依据有：1、蔚政复字（2013）21号蔚县人民政府《对蔚县国土资源局宋家庄镇人民政府关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案请示的批复》；2、蔚国土资呈［2013］37号蔚县国土资源局宋家庄镇人民政府《关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案的请示》。上述1、2号证据证明被告批复行为违法；3、冀政［2008］132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》，证明该文件的制定没有法律依据。4、河北省农村信用社存折，证明河北大唐蔚县电厂征地补偿款已经发放。
被告蔚县政府辩称，一、原告的诉讼请求已经超过了六个月的起诉期限；二、蔚政复字（2013）21号蔚县人民政府《对蔚县国土资源局宋家庄镇人民政府关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案请示的批复》、蔚国土资呈［2013］37号蔚县国土资源局宋家庄镇人民政府《关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案的请示》，上述行为仅是被告在征收土地中的前期工作，是为了今后征地工作的顺利开展，并非是严格意义上的一种程序性公告行为。三、冀政［2008］132号《河北省人民政府实行征地区片价的通知》，其制定依据是《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号），且该132号《通知》经2011年12月20日修订征地区片价，由河北省人民政府再次颁发了冀政［2011］141号《关于修订征地区片价的通知》，且自2012年1月1日执行，被告在2013年征地过程中，引用上述文件作为依据并无不当。
被告蔚县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、征地告知书，证明被告履行了告知程序；2、蔚县人民政府第十五次常务会议纪要，证明就征地补偿事宜经过了被告常务会议集体研究决定，征地程序合法；3、《中华人民共和国土地管理法》；4、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）；5、冀政［2008］132号《河北省人民政府实行征地区片价的通知》；6、冀政［2011］141号《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》。上述3至6号证据证明被告批复行为具有法律依据。
法院依职权调取以下证据：1、蔚县宋家庄镇副书记王贵成的询问笔录，证明河北大唐蔚县电厂征地补偿款，蔚县政府于2013年9月对被征地农民进行了补偿。2、蔚县国土资源局耕地保护股股长靳东升的询问笔录，证明河北大唐蔚县电厂于2014年9月占地动工。
经庭审质证，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：证据1，对真实性有异议，认为没有看到过公告。证据2，对真实性有异议。依据3，对证明目的有异议，应适用《中华人民共和国土地管理法》第四十六条。依据4，对证明目的有异议。依据5、对80%归被征地土地使用权人这规定有异议。依据6，对被告适用该文件有异议。被告对原告提拱的证据发表如下质证意见：证据1、2，对真实性无异议，对原告的证明目的有异议。依据3、无异议。证据4，对证明目的有异议。对法院调取的证据1、2，原告认为对询问人回答内容的真实性无法核实，被告无异议。
本院对上述证据认证如下：原告袁某提供的证据1、2，上述证据能够证明蔚县国土资源局、宋家庄镇人民政府就河北大唐蔚县电厂征地补偿方案向被告蔚县政府进行过请示，被告就有关事项进行了批复，本院予以确认。依据3，该依据能够证明河北省人民政府下发过冀政［2008］132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》，本院予以确认。证据4，该证据能够证明被告向土地使用权人进行了补偿，本院予以确认。被告蔚县政府提供的证据1，因未提供张贴的地点、时间等证据，本院不予确认。证据2，该证据能够证明被告2013年9月2日召开常务会议情况，本院予以确认。依据3、4、5、6，上述依据能够证明被告适用的法律依据，本院予以确认。
经审理查明，2013年8月20日，蔚县国土资源局、宋家庄镇人政府就《河北大唐蔚县电厂征地补偿方案》向被告蔚县政府进行了请示，被告蔚县政府就请示事项于2013年9月2日作出了批复，其中第一条是：同意该《征地补偿方案》。2013年9月6日至9月17日，被告支付征地补偿费，并通过宋家庄镇人民政府转给原告村民委员会，由原告村民委员会向被征地农民支付了征地补偿费。河北大唐蔚县电厂项目于2014年9月开工建设。
另查明，被告未提供农村集体土地办理农用地转为建设用地审批手续的证据，亦未提供征收土地方案批准后进行公告等程序的证据。
经审查，被告适用冀政［2008］132号《河北省人民政府实行征地区片价的通知》、冀政［2011］141号《河北省人民政府关于修订征地区片价的通知》未违反上位法及相关规定。
以上事实有本院认定的证据，询问笔录以及庭审笔录为证，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理》第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十五条第一、二款规定：征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条第一款规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。依据上述规定，农村集体土地征地补偿费支付前应履行：农村集体土地办理农用地转为建设用地审批手续，对批准的征收土地方案进行公告等程序。本案中，经庭审质证，被告未提供证据证明履行了上述相关程序，在此情况下，被告作出蔚政复字（2013）21号《蔚县人民政府对蔚县国土资局宋家庄镇人民政府关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案请示的批复》这一行政行为，并于2013年9月通过蔚县宋家庄镇人民政府向原告所在村民委员会支付了原告所在村的征地补偿费，上述《批复》这一行政行为，属于程序违法，应予以撤销，但因建设河北大唐蔚县电厂项目属于社会公共利益行为，撤销该行为将会给国家利益，社会公共利益造成重大损害，故，应确认违法。原告要求确认被告作出的蔚政复字（2013）21号《蔚县人民政府对蔚县国土资局宋家庄镇人民政府关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案请示的批复》行为违法的请求，本院予以支持。原告请求对被告作出行政行为所依据的冀政［2008］132号《河北省人民政府关于实行征地区片价的通知》进行合法性审查。经审查，该规范性文件并未违反上位法及相关规定，被告适用该规范性文件并无不当。被告认为原告起诉超过了起诉期，经审查，原告起诉未超过《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款规定的两年的起诉期限，故被告该主张本院不予支持。被告认为，被告作出的蔚政复字（2013）21号《对蔚县国土资局宋家庄镇人民政府关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案请示的批复》行为仅是被告在征收土地中的前期工作，是为了今后征地工作的顺利开展，并非是严格意义上的一种程序性公告行为。被告作出的上述行政行为是依据行政管理职权作出的，该行为作出后，被告通过蔚县宋家庄镇人民政府向原告所在村民委员会支付了原告所在村的征地补偿费，该《批复》这一行政行为，对原告的权利义务产生了实际影响，故被告的主张本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告作出的蔚政复字（2013）21号蔚县人民政府《对蔚县国土资源局宋家庄镇人民政府关于河北大唐蔚县电厂征地补偿方案请示的批复》违法；
二、责令蔚县人民政府自本判决生效之日起6个月内采取补救措施；
三、驳回原告袁某的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由蔚县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省高级人民法院。
审判长 高向东
审判员 张黎蕾
审判员 薛团梅
二〇一六年一月二十一日
书记员 姚春海
附：本判决适用的相关法律依据
中华人民共和国行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项：行政行为有下列情形之一的人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益，社会公共利益造成重大损害的。
第七十六条：人民法院判决确认违法或无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。