浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终第1054号
上诉人（原审原告）温州市洞头区元觉街道状元村村民委员会，住所地浙江省温州市洞头区元觉街道状元村。
法定代表人沈根英，主任。
委托代理人颜贤童，男，1970年7月15日出生，汉族，住所地浙江省温州市洞头区。
委托代理人黄忠安，男，1948年6月27日出生，汉族，住所地浙江省温州市洞头区。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人傅舒、管瑞哲，浙江省海洋与渔业局工作人员。
被上诉人（原审第三人）温州市洞头区交通工程建设指挥部，住所地浙江省洞头区交通大楼2楼。
法定代表人林文军，指挥。
委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。
温州市洞头区元觉街道状元村村民委员会（以下简称状元村委会）诉浙江省人民政府海域行政登记及海域登记行政复议一案。温州市中级人民法院于2016年9月2日作出（2016）浙03行初46号行政判决。状元村不服，向本院提出上诉。本院于2016年10月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月28日公开开庭审理了本案。状元村委会的委托代理人颜贤童、黄忠安，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人傅舒、管瑞哲，被上诉人温州市洞头区交通工程建设指挥部（以下简称洞头交通指挥部）的委托代理人孙海芬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：2005年3月11日，因状元车渡接线公路建设项目需要，原洞头县状元车渡接线公路工程建设指挥部（系第三人前身，以下简称车渡接线指挥部）提出用海申请，被告浙江省人民政府于2006年11月10日作出浙政海审[2006]26号《关于洞头县状元车渡接线公路工程海域使用的批复》，许可车渡接线指挥部填海面积44.74公顷。同日，浙江省海洋与渔业局向该指挥部发出浙海渔管函[2006]44号海域使用金缴纳通知，告知海域使用金按每公顷75000元一次性缴纳，缴纳金额为335.55万元。同年12月7日，被告在指挥部按通知规定一次性全额缴纳海域使用金后，向指挥部颁发了被诉国海证063301016号海域使用权证书。2007年1月25日，浙江省海洋与渔业局将上述海域使用权登记内容在其门户网站予以公告。
原审法院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条、第三十三条规定，海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。单位和个人使用海域，应当按照规定缴纳海域使用金。原车渡接线指挥部因工程建设需要，业经被告批准涉案项目用海申请，许可填海面积44.74公顷。被告基于该审批行为，在用海申请人依法全额缴纳海域使用金后予以登记，向原车渡接线指挥部颁发被诉海域使用权证书，并在浙江省海洋与渔业局门户网站上进行公告，符合上述法律规定。而且，被告应原告申请对被诉登记行为进行审查后，作出维持原登记行为的浙政复[2015]439号行政复议决定，于法有据，复议程序合法。原告主张涉案滩涂性质为土地、被诉登记行为侵犯其集体土地使用权等，涉及涉案海域使用权审批行为的合法性问题，不属本案审理范围，其以此要求撤销被诉国海证063301016号海域使用权证书及复议决定，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告状元村村委会的诉讼请求。
状元村委会上诉称：一、一审判决认定证据部分明显错误，对上诉人及被上诉人提到的滩涂部分证据全部不予认可。本案的争议焦点就是该涉案地块是滩涂（土地）还是海域？而不是一审法院认定的就是海域的前提下来审判海域的审批程序是不是合法。二、一审判决法律依据错误。一审判决时的依据是《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域管理法），而没有提及《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）。而本案的争议焦点就是该涉案地块是滩涂（土地）不是海域，该码头是有国海证053300403（海域）和国海证053300722号（滩涂）和国海证063301016（滩涂）的部分组成的，一审法院判决没有根据土地管理法而是根据海域管理法错误。三、一审判决没有查明事实。法院的判决是“以事实为依据以法律为准绳”，而一审判决没有调查该涉案地块是滩涂（土地）还是海域的事实。对上诉人提供的证据也不予采纳，而被上诉人提供的证据里也有证据证明是滩涂的事实（如证据11-14），上诉人提供的证据2、6-8、16、18、24等都证明该地块就是滩涂，而上诉人提供的证据3-6、28-30、33、34等都证明了滩涂就是土地的事实。四、一审法院没有查明事实经过。一审法院只是查明了2005年3月11日起到2007年1月25日的事实经过，而该工程是2003年就已经开工，有上诉人的证据4-9、32来证明，事实经过上诉人在一审开庭时也明确多次说明，并且提供证据32来明确。2004年3月1日浙江省国土资源厅就滩涂问题向国土部请示（证据5），而国土资源部是2004年6月25日作了回复（证据4），就已经明确滩涂是土地，要使用必须要根据土地管理法来审批和赔偿（补偿）。而被上诉人是在2005年6月21日颁发国海证053300722（比国土部明确滩涂是土地后迟了361天才颁发）。后因为审批的面积还少7.84公顷（故意化整为零），故才于2006年12月7日补发了国海证063301016号（比国土部文件迟了整整18个月差18天）。上诉人提供的证据6也明确“未经批准，不得使用”，说明该地块是土地不是海域。五、一审法院对上诉人的主张不属于本案审查范围的判决是错误的。因为被上诉人在审核、审批、颁发国海证063301016号时的错误行为（没有核对该申报地块是滩涂还是海域的事实），导致上诉人的合法权利受到了侵害，上诉人才提起本案之诉，要求撤销被上诉人颁发的上述权证，不是一审判决所说的不属于本案审理范围。六、一审判决记载错误和不作为。一审判决书第5页倒数第7行用海示意图055004035是错误的，应该是053300403。在一审时上诉人为证明该工程是2003年开工建设，证书是2006年后补发的，要求法院调取温交复（2003）45号和温交（2004）185号文件及附件，法院没有调取，也没有说明原因。七、国海证063301016号海域使用权证的申请单位是原洞头县原车渡接线指挥部（现为洞头交通指挥部），是没有注册的企业事业单位，不具备法律意义上的法人资格，其系为了申请涉案的权证而由洞头县交通局发文非法成立的一个挂名单位，不具备申请资格。综上，请求撤销一审判决，依法改判。
浙江省人民政府答辩称：一、国海证063301016号海域使用权证登记行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。国海证063301016号海域使用权证书所涉海域位于温州市瓯江口外洞头县状元岙，为原车渡接线指挥部洞头县状元车渡接线公路工程项目用海。2005年3月11日，原车渡接线建设指挥部提出用海申请。2006年11月2日，经浙江省海洋与渔业局审核，答辩人于同年11月10日，作出浙政海审[2006]26号《关于洞头县状元车渡接线公路工程海域使用的批复》，批准原洞头县状元车渡接线公路工程海域使用申请，批准用海面积44.74公顷，用海类型填海，用海期限至换发土地证之日。同时，浙江省海洋与渔业局向原车渡接线建设指挥部发出浙海海渔管函[2006]44号《关于洞头县状元车渡接线公路工程建设指挥部海域使用金缴纳通知》，明确缴纳海域使用金要求等。同年12月5日，原车渡接线指挥部挥按规定缴纳海域使用金335.55万元，12月7日答辩人发出国海证063301016号《海域使用权证书》，海域使用权人为原车渡接线指挥部，项目名称为洞头县状元车渡接线公路工程，用海类型为填海，用海面积44.74公顷，批准使用终止日期至换发土地证之日止，海域使用权登记编号浙20060**，2007年1月25日浙江省海洋与渔业局在该局网站发布了登记公告，向社会公布洞头县状元车渡接线公路工程项目在内的各项目用海情况。答辩人的颁证行为符合海域管理法第十九条、第二十一条、第三十三条的规定。二、浙政复[2015]439号行政复议决定，程序合法。2015年11月11日，上诉人向答辩人申请行政复议，答辩人予以受理。因情况复杂，行政复议期限延长30日。经审理后，答辩人于2016年2月5日作出浙政复[2015]439号行政复议决定并向上诉人邮寄送达。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上，国海证063301016号海域使用权证登记行为和浙政复[2015]439号行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。
洞头交通指挥部答辩称：一、被上诉人浙江省人民政府颁发诉争海域使用权证行为合法。浙江省人民政府于2006年11月10日作出浙政海审[2006]26号《关于洞头县状元车渡接线公路工程海域使用的批复》，许可答辩人填海面积44.74公顷。基于上述审批行为，浙江省海洋与渔业局于2006年11月10日向答辩人发出浙海渔管函《2006》44号《关于洞头县状元车渡接线公路工程建设指挥部海域使用金缴纳的通知》。答辩人遂于同年12月5日缴纳了上述海域使用金。在此基础上，浙江省人民政府向答辩人颁发了涉案海域使用权证书，并予以公告。浙江省人民政府的上述颁证行为符合海域管理法第十九条、第二十一条、第三十三条的规定。二、涉案海域使用权审批行为并非本案审理范畴。上诉人一审及上诉理由是针对浙政海审[2006]26号《关于洞头县状元车渡接线公路工程海域使用的批复》合法性问题，其显然混淆了审批行为与颁证行为两个不同的行政行为。原审判决认定其关于涉案滩涂性质为土地，被诉登记行为侵害其集体土地使用权等不属于本案审理范畴，认定事实清楚。综上，浙江省人民政府的颁证行为认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，上诉人的诉求不具备事实基础和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府颁发国海证063301016号《海域使用权证》是否具备事实和法律依据、程序是否合法以及浙江省人民政府作出的浙政复[2015]439号行政复议决定程序是否合法的审理重点进行了质证、辩论。
本院认为，涉案的海域在被上诉人浙江省人民政府向原车渡接线指挥部（被上诉人洞头县交通指挥部前身）颁发国海证063301016号《海域使用权证》前，浙江省人民政府曾于2006年11月10日作出《关于洞头县状元车渡过接线公路工程海域使用的批复》（浙政海审[2006]26号），批准原车渡接线指挥部填海面面积44.74公顷，用海期至换发土地证之日止，用海范围坐标附后。也即被上诉人在向上诉人颁发涉案的权证之前，已经将涉案的海域使用权批准给原车渡接线指挥部使用，且在此之前，上诉人原取得的浅海滩涂使用权证已被原洞头县人民政府废止。《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条、第三十三条规定，海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。单位和个人使用海域，应当按照规定缴纳海域使用金。因此，在上诉人的浅海滩涂使用权证被废止及浙江省人民政府批准用海的两个前置性行政行为已生效的情形下，涉案海域的后续颁证、使用等处置行为与上诉人之间并不存在利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。因此，上诉人对被上诉人颁发国海证063301016号《海域使用权证》的行为提起诉讼，不具备原告主体资格。原审法院对上诉人的原告主体资格未加审查，直接对被上诉人颁证行为是否合法进行审查并作出实体判决，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销温州市中级人民法院（2016）浙03行初46号行政判决；
二、驳回上诉人温州市洞头区元觉街道状元村村民委员会的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一六年十二月三十日
书 记 员 韦若莎