江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏01行终34号上诉人（原审原告）居翠真，女，1963年1月26日生，汉族，住南京市栖霞区。被上诉人（原审被告）南京市栖霞区城市管理行政执法局，住所地南京市栖霞区文成路1号。法定代表人金旭，南京市栖霞区城市管理行政执法局局长。委托代理人平勇，南京市栖霞区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人朱昊，江苏三法律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南京市城市管理行政执法局，住所地南京市湛江路65号。法定代表人许卫宁，南京市城市管理行政执法局局长。委托代理人臧宇飞，南京市城市管理行政执法局工作人员。委托代理人袁强，江苏丰亚律师事务所律师。上诉人居翠真因诉被上诉人南京市栖霞区城市管理行政执法局（以下简称栖霞区城管局）城建行政强制决定及被上诉人南京市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）行政复议决定一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初1005号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月12日受理后，依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭审理了本案。上诉人居翠真，被上诉人栖霞区城管局的委托代理人平勇、朱昊，被上诉人市城管局委托代理人臧宇飞、袁强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年3月16日，栖霞区人民政府马群办事处（以下简称马群街道办）向栖霞区城管局提交《关于请求查处栖霞区马群立力公司97号家属区违建的函》，载明：位于栖霞区马群立力公司97号家属区的房屋涉嫌违法建设，房主未能提供有效手续，请求栖霞区城管局予以调查并拆除违建。2016年4月27日，栖霞区城管局执法人员对栖霞区马群街97号19-105室房屋进行了现场勘察并拍照、制作示意图，勘察记录记载的房屋状况为：房屋砖混结构50.52平方米，砖木结构19.64平方米，总面积70.16平方米，砖混结构的一层及砖木结构的部分房屋有建设工程规划许可证，当事人未能提供砖混结构的第二层面积为25.26平方米的房屋的相关手续。勘察时，城管执法人员对居翠真进行了调查询问，并制作调查询问笔录，由居翠真签字。该调查询问笔录中居翠真陈述：1988年，南京煤矿机械厂将19栋105室房屋分配给居翠真，当时房屋面积为34平方米，居翠真户缴纳租金，后因家庭人口多、住房紧张，2004年，19栋8户人家一起将平房翻盖成2层，虽然没有办理手续，但是经过厂里领导同意。同日，栖霞区城管局对涉案建筑物以涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定为由予以立案。2016年5月9日，马群街道办城市建设管理科出具证明1份，载明：居翠真在栖霞区马群街97号19-105室房屋仅34.16平方米有建设规划许可证，其余25.26平方米未在马群街道办城市建设管理科办理任何建房手续。2016年5月16日，栖霞区城管局分别向南京市栖霞区住房和建设局和南京市栖霞区档案馆发送《关于请求查档证明的函》，请求对坐落于栖霞区马群街97号立力公司家属区内6户人家搭建的建筑物和构筑物进行查档，确定是否已办理建设规划许可手续。2016年5月25日，南京市栖霞区档案馆向栖霞区城管局出具《栖霞区档案馆关于王福霖等6户建筑规划许可证档案的复函》，载明：经查，未发现栖霞区马群街97号19-105室房屋由居翠真所建的建（构）筑物（面积：25.26平方米）的审批档案。2016年6月8日，南京市栖霞区住房和建设局向栖霞区城管局出具情况说明1份，载明：经查，由居翠真于2004年在栖霞区马群街97号19-105所建的25.26平方米建筑物未在该局办理过相关规划许可手续。另有南京市规划局栖霞区分局在《关于协助查处（吉祥村33-10号建筑物）的复函》载明：该局于2015年7月接管区个人建房规划管理工作，目前已将拟定的《栖霞区农村个人建房规划管理工作规定（试行）》上报区政府，在该规定未正式出台前，该局暂未受理任何个人建房申请。2016年6月15日，栖霞区城管局向居翠真作出宁城执栖限字［2016］第130407号《限期拆除告知书》（以下简称《限期拆除告知书》），告知居翠真涉案建筑物属于违法建设，拟责令居翠真在收到《限期拆除决定书》之日起7日内自行拆除涉案建筑物，逾期将强制拆除，并告知居翠真享有陈述和申辩的权利。该《限期拆除告知书》经邮寄送达未果，于2016年7月6日通过公告进行送达。2017年3月13日，栖霞区城管局作出宁城执栖限字［2016］第130407号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）。2017年4月5日，居翠真向市城管局申请行政复议，后经补正，市城管局于2017年4月10日立案受理，并向栖霞区城管局发送行政复议提出答复通知书。2017年4月21日，栖霞区城管局提交书面行政复议答复书及证据材料。2017年6月6日，市城管局作出宁城法复决字[2017]第14号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定维持《限期拆除决定书》，并向双方当事人送达。原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《南京市城市规划条例》第二条第二款规定：“本条例所称城市规划区即南京市行政区域。”《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据国法函42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条规定，江苏省人民政府可以在南京市开展相对集中行政处罚权试点工作。根据苏府法函字[2002]71号《江苏省人民政府关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》第一条规定，同意南京市上报的《南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京城管集中处罚办法》）第五条规定：“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”因此，栖霞区城管局作为独立的行政执法主体，具体负责本市栖霞区行政辖区内的相对集中行政处罚权工作，有权对未经批准搭建临时建筑物、构筑物的行为依法进行查处。本案中，涉案建筑物位于栖霞区城管局的管理、查处范围之内，栖霞区城管局具有对涉案建筑物进行调查并作出行政决定的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。《南京城管集中处罚办法》第十五条规定：“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担”。本案中，经马群街道办来函举报，栖霞区城管局对涉案建筑物进行了现场勘察并取证拍照，核定栖霞区马群街97号19-105室房屋总面积为70.16平方米。在居翠真未能提供其中第二层25.26平方米房屋的相关手续并陈述未办理的情况下，栖霞区城管局进行了立案调查，并向相关规划主管部门去函核实涉案建筑物的建设规划许可情况。在得到涉案建筑物确未办理建设规划许可手续的情况下，栖霞区城管局向居翠真作出了《限期拆除告知书》，告知其涉案建筑物涉嫌违法建设，拟要求居翠真自行拆除，并告知居翠真陈述和申辩的权利。在居翠真未自行拆除的情况下，栖霞区城管局向居翠真作出并送达《限期拆除决定书》，限期居翠真在收到决定书之日起7日内自行拆除，符合法律规定，并无不当。居翠真提出涉案建筑物系由产权单位领导同意建设、属于历史遗留问题，但居翠真未能提交证据证明涉案建筑物的建设经过法定职能部门的审批，故栖霞区城管局作出《限期拆除决定书》符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市城管局作为栖霞区执法局的上一级主管部门，具有对栖霞区执法局的行政行为作出行政复议处理决定的法定职权。市执法局于2017年4月10日受理居翠真提出的复议申请，审核了栖霞区城管局提交的答复意见及证据材料，于2017年6月6日作出并向居翠真送达了《行政复议决定书》，办理程序合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回居翠真的诉讼请求。案件受理费50元，由居翠真承担。上诉人居翠真上诉称，原审判决证据采信不当，认定事实错误。该判决书第三页倒数第八行写到“被告栖霞区执法局辩称：2016年3月16日，其收到马群办事处的申请，要求对栖霞区马群立力公司97号家属区内原告的违法建设部分进行查处。”而栖霞区人民政府于2015年7月31日作出的征收决定已将马群立力公司97号家属区列入征收范围。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，人民政府在作出征收决定之前，必须对征收范围内的所有建筑物合法性进行认定。被上诉人向法院提交的证据均在2015年7月31日之后，显然证据无效，所以原审法院证据采信错误。上诉人当初因为住房困难为才翻盖二楼，并得到厂领导的口头许可。且翻盖的二楼已经存在十几年，既然没拆就是为生存合法搭建，故原审认定事实错误。请求二审法院：1、撤销原审判决；2、撤销栖霞区城管局作出的《限期拆除决定书》；3、撤销市城管局作出的《行政复议决定书》；4、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人栖霞区城管局未在法定期限内向本院提交答辩状，其在庭审中辩称，栖霞区城管局依法作出的《限期拆除决定书》事实充分，程序合法，应予维持。且本案被诉的行政行为是城管局对违反城市规划管理规定的违法建筑依法进行调查处理后做出的《限期拆除决定书》，并不是对于涉案建筑进行征收，也不是征收行为，故上诉人主张的《国有土地上房屋征收与补偿条例》不应在本案中适用。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。被上诉人市城管局答辩称，栖霞区城管局具有查处本辖区内违法建筑的法定职责，其认定涉案建筑为违法建筑事实清楚、证据充分、查处程序合法。市城管局作出的《行政复议决定》程序合法、依据充分。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本案二审审理中，上诉人居翠真向本院提交一份证据：《关于请求查处栖霞区马群立力公司97号家属区违建的函》，证明被上诉人拆除案涉房屋目的是为了拆迁。被上诉人栖霞区城管局和市城管局质证意见为，该证据不属于行政诉讼新证据范畴。经本院审核，该证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条“新的证据”的规定，且被上诉人栖霞区城管局在原审中已作为证据提交，故本院对该份证据不予采纳。本案原审原告原审被告提交的证据和法律依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，依据《南京市城乡规划条例》第五十六条和《南京城管集中处罚办法》第五条、第六条之规定，栖霞区城管局作为栖霞区城市管理行政执法部门，具有对栖霞区行政区域内的违法建设依法进行查处的法定职责。涉案房屋位于栖霞区行政区域内，依法应当由栖霞区城管局进行查处。《南京市城乡规划条例》第五十七条第一款规定，“未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”本案中，马群街道办城市建设城管科作出的《证明》、栖霞区档案局作出的《关于王福霖等6户建筑规划许可证档案的复函》、栖霞区住建局作出的《情况说明》、南京市规划局栖霞分局作出的《关于协助查处（吉祥村33—10号建筑物）的复函》以及栖霞区城管局工作人员制作的《案件调查及现场勘查记录》、《现场勘查示意图》、《调查询问笔录》等证据材料证实，居翠真所建在马群街道马群街97号房屋的第二层面积为25.26平方米房屋没有办理建设工程规划许可证，系违法建设。栖霞区城管局据此作出并公告送达《限期拆除告知书》，告知居翠真其建设的马群街97号19—105房屋第二层面积为25.26平方米建设未取得相应建设工程规划许可证，属违法建设，并告知其陈述和申辩权。后栖霞区城管局又作出《限期拆除决定书》，责令居翠真自收到《限期拆除决定书》之日起七日内自行拆除所搭建的违法建设，逾期不拆除的，栖霞区城管局将依法实施强制拆除。栖霞区城管局作出的《限期拆除决定书》内容亦符合《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条和《南京城管集中处罚办法》第十五条等相关规定，并无不当。居翠真提出以上证据形成于涉案房屋所在区域的征收决定作出之后，故不应予以采信，本院认为，以上证据真实合法，均形成于《限期拆除决定书》之前，系栖霞区城管局作出《限期拆除决定书》的重要依据，原审法院予以采信并无不当。关于居翠真提出涉案房屋得到原厂领导口头许可，且搭建房屋存在十几年没有拆除，即应该认定为合法搭建的上诉理由无相应法律依据，本院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，居翠真于2017年4月5日向市城管局申请行政复议，经补正后，市城管局于2017年4月10日案受理。后市城管局向栖霞区城管作出《行政复议提出答复通知书》，并于2017年6月6日作出《行政复议决定书》，并向双方进行送达，符合以上程序规定。综上，被上诉人栖霞区城管作出的被诉《限期拆除决定书》和被上诉人市城管局作出的《行政复议决定书》具体行政行为符合法律法规及相关规定，并无不当。上诉人居翠真的上诉请求和理由缺乏相应的事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人居翠真负担。本判决为终审判决。审判长  刘苏文审判员  洪 途审判员  陆俊騑二〇一八年四月三日书记员  孙 皓