兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）甘71行初141号
原告甘肃百盛广告策划有限公司，住所地甘肃省兰州市城关区庆阳路40号8楼6-12号。
法定代表人赵小霞，该公司总经理。
委托代理人赵伟东，甘肃合睿律师事务所律师。
委托代理人颜东凌，甘肃合睿律师事务所律师。
被告甘肃省兰州公路路政执法管理处，住所地甘肃省兰州市北园**号。
法定代表人贾志坚，该处处长。
委托代理人杨民，该局法制科科长。
委托代理人杜江，甘肃昊峒律师事务所律师。
第三人永登县城市管理行政执法局，住所地甘肃省永登县城关镇和平街94号。
法定代表人杨安泰，该局局长。
委托代理人李万鹏，�局城关中队中队长。
原告甘肃百盛广告策划有限公司因要求确认被告甘肃省兰州公路路政执法管理处2017年4月4日作出的行政强制拆除行为违法，于2017年4月19日向兰州铁路运输法院起诉，在审理过程中，被告甘肃省兰州公路路政执法管理处提出管辖权异议，认为本案应由我院管辖。兰州铁路运输法院于2017年5月11日作出（2017）甘7101行初197号行政裁定书，裁定本案移送我院管辖。我院报请甘肃省高级人民法院指定管辖。甘肃省高级人民法院于2017年6月22日作出（2017）甘行辖8号行政裁定书，裁定本案由我院管辖。本院依法组成合议庭，于2017年9月4日公开开庭审理了本案。因永登县城市管理行政执法局与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。原告甘肃百盛广告策划有限公司法定代表人赵小霞、委托代理人赵�东、颜东凌，被告甘肃省兰州公路路政执法管理处委托代理人杨民、杜江，第三人的委托代理人李万鹏到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告甘肃省兰州公路路政执法管理处认定原告在兰州中川机场高速路上行线K6+380M处的户外广告牌，属于违法设置，于2017年4月4日予以强制拆除。原告对被告的该强制拆除行为不服，向本院提起诉讼称，2009年12月18日，永登县城市管理行政执法局经依法审批，同意原告在机场路K4+200M、K4+500M、K4+850M、K5+500M、K5+900M、K6+500M、K17+600M、K18+50M、丹拉高速外设置户外广告。审批后，原告依法将上述广告牌用于广告发布。原告在兰州中川机场高速路小黑川茅茨立交处上行线K6+500M（实际位置为K6+380M）处户外广告牌在高速公路建筑控制区以外。后因高速公路扩建，被告单位下辖树屏大队口头通知原告拆除上述广告牌。2017年4月4日，被告在未向原告送达任何法律文书，未征得原告的同意，也未进行任何赔偿的情况下，强行将该广告牌拆除。原告认为被告的该行为严重侵害了原告的合法权益。请求依法确认被告的拆除行为违法，并恢复原状。
原告向本院提交了以下证据：1.永登县户外广告设置审批表（永广告设批字[2009]第10号）；2.甘肃省行政性收费票据（No.0026164，No.0281910）。拟证明2009年12月18日，经永登县城市管理行政执法局依法审批，同意原告在机场路K4+500M、K4+850M、K5+500M、K5+900M、K6+500M、K17+600M、K18+50M处设置户外广告，原告依规缴纳了相关费用，设置广告牌行为合法。3.广告发布合同。拟证明2014年1月15日，原告与甘肃康辰医疗投资管理有限公司签订了《广告发布合�》，合同约定，原告提供广告牌12.5块，费用225万元，发布日期为5年。因各种原因导致广告发布中断，原告应在甘肃康辰医疗投资管理有限公司认可的其他地点继续履行合同，并承担相关全部费用，因被告违法拆除给原告造成的损失为276000元。
被告辩称，1.原告设置的广告牌是违法设施。根据《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《甘肃省公路沿线非公路标志牌管理办法》、《甘肃省高速公路管理条例》等法律、法规规定，禁止在公路建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物，非公路标志牌的设置应当经过专门的行政许可程序，应当符合安全距离，并且许可期限不能超过5年。原告设置的广告牌虽然经过永登县城市管理行政执法局的审批，却已不符合目前的法律规定，也不符合目前高速公路现状，存在安全隐患，并且已经超过了法律规定的许可期限，违反了法律规定，属于违法设施。2.被告清理整治广告牌的行为合法。针对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌乱象，政府决定采取切实有效措施进行清理整治。并在《甘肃日报》等报纸发布了公告，公告发出后，有不服公告的广告牌设置者向甘肃省人民政府申请了行政复议，省人民政府作出了维持了公告的行政复议决定。3.被告强制拆除广告牌是依法履行职责。《甘肃省交通运输厅、兰州市人民政府关于印发兰州至中川机场高速公路沿线广告牌治理规范工作实施方案的通知》要求对未经审批擅自设置、审批期限已到期以及无主的广告牌，经动员未拆除的，由被告强制拆除，并对设置者进行行政处罚。被告作为甘肃省交通运输厅的下属单位，依法履行路政管理职能。对未在公告规定的期限内履行义务的单位和个人，被告依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，在《兰州晨报》进行了公告和催告。由于原告没有履行公告和催告的义务，被告依照法定程序作出了《行政强制拆除执行决定书》和《代履行决定书》，并依法进行了拆除。因此，被告的行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。请求驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：第一组，甘肃省公路路政管理案卷：1.实施行政强制审批表；2.现场笔录；3.勘验笔录和询问笔录；4.公路沿线非公路交通标志标牌登记表；5.重大案件集体讨论记录；6.执法证件；7.《案件处理意见书》；8.《关于对兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理整治的公告》和《关于兰州至中川机场高速公路广告牌行政强制拆除催告书》；9.《甘肃省交通运输厅、兰州市人民政府关于印发兰州至中川机场高�公路沿线广告牌治理规范工作实施方案的通知》；10.《甘肃省公路路政执法管理局关于印发省公路路政执法管理局关于兰州至中川机场高速公路沿线广告牌治理规范工作方案的通知》；11.《行政强制执行催告书》；12.《行政强制拆除执行决定书》；13.《代履行决定书》；14.《文书送达回证》、邮寄回执及彩信告知行政强制执行决定内容的手机截屏；15.《非公路标志牌拆除登记表》；16.《永登县户外广告审批表》。拟证明行政执法行为事实清楚、程序合法、适用法律准确。
第二组，17.甘肃省机构编制委员会《关于印发甘肃省公路路政执法管理机构设置方案的通知》、18.甘肃省行政执法主体资格证各一份。拟证明被告具有行政执法主体资格。
第三组，19.行政复议决定书一份，拟证明甘肃省人民政�已经明确广告牌清理整治行为合法。
第三人永登县城市管理行政执法局述称，该广告牌的设置是其批准的，但批准时位置在公路30米以外，本案的处理与第三人没有关系。
第三人未向法庭提交证据。
原、被告提供的上述证据，本院在庭审中组织各方进行了质证，分析认定如下：
第三人对原、被告双方提交的证据均无异议。
原告提交的证据，被告认为广告牌审批表是2009年12月19日审批，审批期限为15年，超过了法定期限，因此对证据1、证据2的合法性不予认可；对广告发布合同的真实性无法确定，且与本案没有关联，对证据3不予认可。对于原告提交的证据，本院认为，永登县户外广告设置审批表是本案第三人作出的行政许可，在未被有权机关依法变更或者撤回之前，具有法律效力，应作为认定本案事实的证据；甘肃省行政性收费票据是原告向有关单位缴纳广告牌设置费用的凭证，应作为认定本案事实的证据；原告提交的广告发布合同是原告与案外人签订的民事合同，因本案依法对被告的行政强制拆除行为是否合法进行审查，该合同与本案被诉行政行为并无直接关联，故不予采纳。
被告提交的证据，对第一组证据：证据1、证据4、证据5、证据7，原告认为以上证据并未向原告送达，故对真实性不予认可；证据2、证据3，即勘验笔录、现场笔录、询问笔录，原告认为这些证据反映内容是被告就广告牌相关情况向原告法定代表人进行了解，并没有就行政强制任何内容进行告知，故对被告的证明目的不予认可；对证据8、证据9，原告认为其针对该公告向兰州市中级人民法院提起了诉讼，但该院以对原告实际权利不产生影响为由驳回了起诉，该公告不能证明被告的行政行为合法；对证据10-15，原告认为被告未按照原告工商注册地址进行邮寄送达，其没有收到任何相关邮件，对合法性不予认可；对证据19，原告认为针对该复议决定书中所维持的公告行为，兰州市中级人民法院已经做出了生效裁定，认为不是具体行政行为，故不能证明被告的行为合法。本院认为，被告提交的证据1、证据4、证据5、证据7是被告在经过调查后，针对案件的处理履行内部审批和处理程序的相关证明材料，应当作为认定本案事实的证据；证据2、证据3是被告在实施行政强制拆除行为之前，对广告牌设置的基本情况进行调查时所形成的笔录材料，反映了广告牌设置现场和对原告法定代表人进行询问的基本情况，应当作�认定本案事实的依据；证据8、证据9可以证明被告在实施行政强制拆除前在有关媒体进行公告和催告的事实，可以作为认定本案事实的证据；证据10-15可以证明被告在对涉案广告牌进行强制拆除前，履行催告程序并向原告法定代表人送达相关法律文书的事实，可以作为认定本案事实的证据；证据16与原告向法庭提交的证据1相同。证据19是案外人针对甘肃省公路路政执法管理局和兰州市城市管理委员会的公告行为作出的复议决定，与本案并无关联性，故不予采纳。对被告证据6、证据17、证据18原告无异议，本院予以确认。原告对有关证据证明目的提出的异议，本院将结合全案证据综合评判。
另对涉案广告牌设置的具体地点，经当庭询问原、被告和第三人，各方当事人均认可第三人审批时的位置为机场路K6+500M处，后因公路扩建，该�置名称变为S1机场高速K6+380M处。
根据上述证据，结合法庭询问，本院查明如下事实：
2009年12月18日，永登县城市管理行政执法局作出《永登县户外广告设置审批表》（永广告设批字[2009]第10号），同意原告在机场路K4+200M、K4+500M、K4+850M、K5+500M、K5+900M、K6+500M、K17+600M、K18+50M、丹拉高速外设置户外广告，原告缴纳了户外广告牌设置费用。2009年12月，原告在机场路K6+500M处设置广告牌一块，后因高速公路扩建，该处位置名称变更为S1机场高速K6+380M处。2016年5月10日，被告对该处广告牌设置现场进行了勘察，并向原告法定代表人做了调查和询问，原告法定代表人向被告陈述了该广告牌经过永登县城市管理行政执法局审批的事实。2016年5月13日，被告经集体讨论，认定原告在S1机场高速K6+380M处设置的广告牌没有公路部门的审批手续，属于违法设置，决定责令当事人在限定期限内自行拆除，如当事人不自行拆除，将依法强制拆除。2016年5月26日和6月21日，被告将兰州至中川机场高速公路沿线广告牌进行清理的相关事项分别在《甘肃日报》和《兰州晨报》进行了公告和催告。2016年6月15日，被告作出甘兰处树屏执行催告[2016]011号《行政强制执行催告书》，限原告于2016年6月20日前自行拆除位于S1机场高速K6+380M处公路用地设置的非公路标志牌，告知原告有陈述和申辩的权利，并通过中国邮政快递邮寄至原告法定代表人，但被拒收退回，后又以彩信形式向原告法定代表人发送催告书相关内容。2016年9月6日、2016年9月13日，被告分别作出甘兰处树屏路政执行决定[2016]008号《行政强制执行决定书》和甘兰处树屏路政代履行[2016]008号《代�行决定书》，决定”对原告擅自在S1机场高速公路K6+380M处公路用地内设置的单位立柱钢结构广告牌1块进行强制拆除。”拆除方式为代履行，排除隐患，恢复原状，并告知原告有陈述、申辩和提起复议及行政诉讼的权利。决定作出后，被告以中国邮政快递邮寄至原告法定代表人，但被拒收退回，后又以彩信形式向原告法定代表人发送了决定书相关内容。2017年4月4日，被告对该广告牌进行了强制拆除。
本院认为，《中华人民共和国公路法》第八条规定：”国务院交通主管部门主管全国公路工作。县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；但是，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理、监督职责，由省、自治区、直辖市人民政府确定。乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。”《甘肃省公路路政管理条例》第五十一条规定”违反本条例第三十一条规定，未经批准设置非公路标志牌的，由公路管理机构责令限期拆除，可以处二万元以下罚款；逾期不拆除的，由公路管理机构强制拆除，有关费用由设置者承担。”被告作为兰州市公路管理机构，具有行使公路行政管理的职责，对兰州市范围内违法设置的非公路标志牌有责令限期拆除的职权，对逾期不拆除的，被告有权强制拆除。但被告在行使法定职权时，应当做到认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法。
《中华人民共和国行政许可法》第二条规定：”本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”；第八条规定：”公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”据此，公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护。根据行政行为信赖保护原则，申请人已经取得的行政许可，许可机关非依法不得收回或者撤销，被许可人在许可的范围内进行活动，许可机关不得擅自改变行政�可，其他机关非因法定事由、法定程序不得变更或者撤销，亦无权直接否定其效力。因公共利益的需要，行政机关可以变更或者撤回已经生效的行政许可，但是应当依法给予补偿。本案中，原告经第三人审批同意，在S1机场路K6+380M处设置广告牌，许可期限为15年。第三人进行审批时，高速公路尚未扩建，广告牌的设置亦在公路两侧控制区30米范围以外，因此，第三人就该广告牌的设置向原告给予行政许可后，原告即对此许可产生信赖，原告因该信赖而产生或获得的利益是基于行政行为的确定力和执行力，应当受到法律的保护。尽管随着高速公路的扩建，该广告牌位置现位于距离高速公路30米范围以内，且在后期甘肃省政府出台的《甘肃省公路沿线非公路标志牌管理办法》中对非公路标志牌许可期限限定为5年，但原告获得的该许可在该规章出台之前。该许可在未�依法变更或者撤回之前，仍然具有法律效力。被告在对涉案广告牌的设置情况进行调查取证时，原告的法定代表人对取得许可的事实进行了陈述，被告行政机关提交本院的证据材料亦可以证明这一事实。但被告根据上级部门的要求对公路沿线非交通标志广告牌进行整治时，未区分具体情况，在明知原告设置的广告牌已经获得有关部门许可的情况下，仍认定原告”擅自在S1机场高速公路K6+380M处设置广告牌”，并在未对相对人给予相应补偿的情形下，作出强制执行决定，属认定事实错误，作出的行政强制执行决定证据不足。此后的行政强制执行行为亦不具有合法的依据。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作�行政行为。该法第七十四条第二款规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院判决确认违法。该法第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，被告对原告经许可设置的广告牌认定为违法设置的广告牌予以强制拆除，虽然在强制拆除前履行了公告、催告等相关程序，但是由于对原告设置广告牌的行为性质认定错误，最终导致行政强制拆除行为违法。因强制拆除行为不具有可撤销的内容，故应依法判决确认该行为违法。关于原告请求恢复原状的请求。本院认为，被告的强制拆除行为虽然违法，但是甘肃省和兰州市有关部门对公路沿线的非公路标志广告牌进行专项整治，有利于改善公路沿线通行环境，其目的是为了维护社会和公共利益，如判令被告恢复原状，则与此公益目的相悖，故原告请求判令被告恢复原状的诉求本院不予支持。但被告应根据实际情况，采取相应的补救措施，弥补因违法行政强制拆除行为造成的不利后果。
综上所述，被告的行政强制拆除行为违反法律规定，应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告甘肃省兰州公路路政执法管理处2017年4月4日对原告甘肃百盛广告策划有限公司设置在S1机场高速K6+380M处的广告牌强制拆除行为违法；
二、被告甘肃省兰州公路路政执法管理处采取补救措施。
一审案件受理费50元，由被告甘肃省兰州公路路政执法管理处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 李德福
审 判 员 张永超
代理审判员 敬 阳
二〇一七年九月二十七日
书 记 员 赵 超