浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行再18号
原审上诉人（一审原告）高天渊，男，1956年5月15日出生，汉族，住杭州市江干区。
委托代理人戚敏琴（系高天渊之妻），女，1956年3月8日出生，汉族，住址同上。
委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。
原审被上诉人(一审被告)杭州市江干区城市管理行政执法局，住所地杭州市江干区三堡码头路8号。
法定代表人金炜竑，该局局长。
出庭负责人金长慰，该局副局长。
委托代理人陆永国，该局工作人员。
委托代理人陈诚，浙江君安世纪律师事务所律师。
原审上诉人高天渊诉杭州市江干区城市管理行政执法局（以下简称“江干区执法局”）规划行政处罚一案，杭州市中级人民法院于2014年10月14日作出（2014）浙杭行终字第250号行政判决。高天渊不服，向本院申请再审。本院于2017年2月22日裁定，由本院对本案进行再审。本院依法组成合议庭，于2017年7月21日公开开庭审理了本案。原审上诉人高天渊及委托代理人戚敏琴、浙江五联律师事务所徐利平律师，原审被上诉人杭州市江干区城市管理行政执法局的出庭负责人金长慰副局长、委托代理人陆永国及浙江君安世纪律师事务所陈诚律师到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。
2013年5月16日，江干区执法局作出江城法罚字[2013]第0018号《行政处罚决定书》（以下简称18号处罚决定），认为：高天渊户在江干区彭埠镇彭埠明月桥路52号建造了一幢三层、一幢二层房屋及一些附房，总面积约为507.33平方米，其中一幢三层房屋面积约为237.62平方米，一幢二层房屋面积约为173.59平方米，附房面积约为96.12平方米。该户办理了杭房权证江正字第××号房屋所有权证，建筑面积为155.01平方米。该房屋中除建筑面积155.01平方米之外的建筑，系未经规划行政主管部门行政许可建造，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。据此，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条以及《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项的规定，决定高天渊户应自收到本《行政处罚决定书》之日起三日内自行拆除位于杭州市江干区××（××）房屋中除155.01平方米之外的其余未经规划部门行政许可的违法建筑物。
原一审法院杭州市江干区人民法院经审理认定：高天渊户房屋位于江干区彭埠镇××（××），案涉房屋包括一幢三层、一幢二层及部分附房，于1985年至1996年期间建造。1985年6月，高天渊户申请建造楼房两间，落地面积70平方米，所在地的生产队（居民小组）、大队（居民区）、公社审核同意。1996年5月，高天渊户申请78平方米的场地用作停车、库房，江干区彭埠镇人民政府作出“该家庭门前围墙内有空地一块，同意办理”的意见，但并未向规划部门申请办理规划许可证。杭房权证江正字第××号《房屋产权登记证》载明高天渊户房屋为2层、建筑面积155.01平方米。2008年9月，该户房屋经浙江省测绘大队测绘，其房屋现状为一幢三层房屋面积约为237.62平方米，一幢二层房屋面积约为173.59平方米，附房面积为96.12平方米，合计建筑面积507.33平方米。2009年3月20日，杭州市房产管理局作出杭房拆裁江字（2009）第07号《拆迁纠纷裁决书》，查明高天渊户位于江干区××××号房屋建筑面积为155.01平方米。2013年1月22日，江干区执法局对高天渊户违法建筑进行查处，进行了现场勘查，制作了现场笔录，并征求了杭州市规划局的认定意见。2013年4月24日，杭州市规划局作出了认定意见的复函，认定高天渊户的现状建筑物未经规划部门行政许可，该户的建筑中，如存在经房地产管理部门房屋所有权登记的，以登记部门的认定意见为准，其余部分根据《杭州市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法》的相关规定办理。2013年5月9日，江干区人民政府对江干区执法局的请示作出了回复，认为高天渊户房屋情况已由杭州市房产管理局作出裁决。江干区执法局对上述事实进行调查后，向高天渊作出江城法罚告字〔2013〕第0018号《行政处罚事先告知书》，对调查的事实、拟作出的决定、法律依据等进行了告知，并告知其享有陈述和申辩的权利。2013年5月16日，江干区执法局作出18号处罚决定，并于同日留置送达。高天渊不服该处罚决定，向江干区人民政府提起行政复议。2013年9月18日，江干区人民政府作出江政复决〔2013〕14号《行政复议决定书》，维持18号处罚决定。高天渊仍不服，提起行政诉讼。另查明，高天渊户房屋所在的江干区××××号于1983年已纳入城市规划区。
原一审法院认为，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条（二）项规定“执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚；”故本案中，江干区执法局具有违法建筑的行政处罚权，行政主体适格。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”第四十条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建设物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”本案中，高天渊户建造一幢三层、一幢二层房屋及部分附房，合计建筑面积507.33平方米，但房屋产权登记证载明为房屋2层、建筑面积155.01平方米。高天渊户申请的78平方米用作停车、库房的经营性用房，并未经规划部门许可。故江干区执法局作出的18号处罚决定中查明该户超出155.01平方米之外的建筑物未经规划部门行政许可，符合客观事实。江干区执法局虽然作出案涉行政处罚依据的是2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》，但并不影响其对高天渊户违法建筑的认定。江干区执法局在作出18号处罚决定之前，对高天渊户的建筑物状况进行了调查，对拟作出的处罚进行了告知，其作出行政处罚的程序并无不当。高天渊的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回高天渊的诉讼请求。
原二审法院杭州市中级人民法院经审查，对一审法院查明的事实予以确认。
原二审法院认为，18号处罚决定中首先认定高天渊户的案涉建筑物已构成违法，继而要求其限期拆除。这一责令限期拆除的行政行为在《中华人民共和国城市规划法》或《中华人民共和国城乡规划法》中均规定在法律责任一章，是行政机关对行政相对人违反规划管理的行为作出的终局性处理，具有制裁性和惩罚性；行政相对人不履行的，将导致强制执行的法律后果。据此，18号处罚决定在内容上和法律后果上均符合行政处罚的基本特征，其性质属于行政处罚，人民法院应依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定对其合法性进行审查判断。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建设物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”本案中，上诉人高天渊户实际建造房屋507.33m2,其中取得产权证的房屋建筑面积为155m2。针对其余部分的房屋，上诉人高天渊虽提交《国有土地使用证》、《经营场地权属审核表》、收费统一收据等用以证明土地审批情况，但未能提交证据证明其建房经过规划行政主管部门许可。故被上诉人江干区执法局对此认定为违法建筑并作出18号处罚决定，具有事实依据。被上诉人江干区执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》作出18号处罚决定存在错误；但鉴于该法律适用并不影响上述违法事实的认定，且《中华人民共和国城乡规划法》与《中华人民共和国城市规划法》中对此类违法建筑规定的处罚种类均为限期拆除，故判决撤销18号处罚决定并无实际意义，本院对此予以指正。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
高天渊申请再审称：涉案房屋拆迁不给予申请人合理公平的安置补偿，错误认为申请人房子部分面积违章，于2013年5月16日作出限期拆除违法建筑的行政处罚决定。本案申请人的房屋没有违反城市规划，房屋建设经过审批，符合规划法。十几年来政府有关部门从未提出异议，现在突然抛出违法说，显然是滥用职权、打击报复。1.“责令限期拆除”并非行政处罚。责令限期拆除属于“责令限期改正”的子类，而《行政处罚法》第23条的规定，就直接表明限期改正不属于行政处罚。国务院法制办就《城市规划法》第40条的“责令限期拆除”的性质给四川省政府法制办答复，就很清楚表明规划法所涉及的“责令限期拆除”不是行政处罚。国务院法制办的解释就是权威，应当予以尊重。很多教材和学者也都是如此观点。2.申请人的建设活动没有严重违反规划。即使严格按照规划法，建筑物并没有违法当时的城市规划，鉴于此，房屋建设根本不严重违反规划，不应当处以“限期拆除”。十几年来，没有任何机关组织提出过异议。江干区城管局的执法，是和法律精神抵触的，当然问题的根源在于“政府要拆迁”，在于争土地又不想给合理补偿。3.被诉处罚决定认定事实错误。涉案房屋绝大部分面积都是经过有关部门批准的。被申请人无视这些事实，认为只有155.01平方才是经批准的，完全颠倒黑白。4.法律适用错误。被申请人作出行政行为时适用2008年《城乡规划法》是完全错误的。本案建筑在此之前早就存在，没有适用后法的余地。综上，请求撤销原一、二审判决，撤销被诉行政处罚决定。
江干区执法局答辩称：1.原审认定事实清楚、证据充分。原审中对申请人户房屋建造、审批、登记及认定情况进行了全面审查和认定，事实清楚无误。对于申请人提出的案涉房屋绝大部分面积经过审批的主张，在原审中已经查明：1985年6月，高天渊户申请建造楼房两间，落地面积70平方米，所在的生产队（居民小组）、大队（居民区）、公社审核同意。1996年5月，高天渊户申请78平方米的场地用作停车、库房，并未向规划部门申请办理规划许可证。故答辩人根据杭州市规划局的意见最终认定超出房屋产权登记的其余建筑物未经规划部门行政许可，具有事实依据。2.原审判决适用法律正确。（1）依据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项的规定，答辩人有权依据城乡规划管理方面的法律法规，对违反规划管理规定的行为实施相应的行政处罚，主体适格。答辩人作出案涉处罚决定的依据虽为《城乡规划法》，客观上不影响对高天渊户违法建筑的认定，且依据《城市规划法》第四十条规定对此类违法建筑的处罚种类亦为限期拆除，故不影响案涉具体行政行为的合法性，对此原审判决已经做出指正。（2）关于《行政处罚法》是否适用于本案的问题。原生效判决中已予以明确：“责令限期拆除的行政行为在《中华人民共和国城市规划法》或《中国人民共和国城乡规划法》中均规定在法律责任一章，是行政机关对行政相对人违法规划管理的行为作出的终局性处理，具有制裁性和惩罚性；行政相对人不履行的，将导致强制执行的法律后果。据此，18号处罚决定在内容上和法律后果上均符合行政处罚的基本特征，其性质属于行政处罚，人民法院应依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定对其合法性进行审查。”3.本案再审申请已超过法定再审期限。杭州市中级人民法院于2014年10月14日作出本案终审判决，申请人户于2015年4月26日提出再审申请，已超过六个月的法定再审期限，不符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼>若干问题的解释》第二十四条之规定。综上，请求依法驳回高天渊的再审申请。
再审庭审中，双方当事人围绕被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原一、二审法院认定的事实，本院予以确认。本院另查明，杭州铁路东站枢纽工程彭埠社区征迁指挥部在案涉拆迁过程中的2008年10月8日发布了《告住户书》，其中“拆迁补偿安置方式-
产权调换”项载明“有土地证的房屋，按土地证上附图所记载的土地范围内的房屋建筑面积为准；经镇政府批准建造的房屋，以批地建房批准的房屋建筑面积为准”。本院再查明，2018年2月26日，本院作出（2017）浙行再17号行政判决，以该拆迁纠纷裁决认定事实不清等为由，判决撤销了杭州市住房保障和房产管理局（原杭州市房产管理局）于2009年3月20日作出的杭房拆裁江字（2009）第07号拆迁纠纷裁决。
本院认为：1.行政机关在作出事关当事人权益的行政行为时，应当依法履行全面审慎合理的调查职责，妥善考虑当事人的信赖利益保护，同时兼顾行政行为的合理性。本案中，虽然高天渊户位于江干区××××号的房屋，依法领取房屋所有权证的房产建筑面积为155.01平方米，但从本案实际情况来看，高天渊户可能还存在其他符合《告住户书》等拆迁补偿安置政策的房屋建筑面积。在此情况下，江干区执法局未履行全面审慎合理的调查职责，未对未经登记建筑与违法建筑作合理区分，也未充分考虑其中部分未经登记建筑是否严重影响城市规划以及是否必须予以拆除，就将高天渊户除已领取房屋所有权证的房屋建筑面积155.01平方米以外的未经登记建筑全部认定为违法建筑，并进而作出责令限期拆除的被诉行政处罚决定，显属认定事实不清，并可能损害当事人的合法权益及信赖利益。2.退一步讲，即使被诉行政处罚决定认定事实无误，本案也应当适用《中华人民共和国城市规划法》，但被诉行政处罚决定却适用了《中华人民共和国城乡规划法》，显属适用法律错误。3.高天渊于2015年4月26日提出本案再审申请，彼时《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼>若干问题的解释》尚未实施，此时申请再审的时限仍应以当时《最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)》第十二条规定的两年为依据。因此，本案高天渊申请再审并未超过法定期限。综上，被诉行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条之规定，判决如下：
一、撤销杭州市江干区人民法院作出的（2013）杭江行初字第71号行政判决；
二、撤销杭州市中级人民法院作出的（2014）浙杭行终字第250号行政判决；
三、撤销杭州市江干区城市管理行政执法局于2013年5月16日作出的江城法罚字[2013]第0018号行政处罚决定。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，均由杭州市江干区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 马国贤
审判员 戴文波
审判员 楼缙东
二〇一八年二月二十四日
书记员 王笑亮