湖南省邵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘05行初125号
原告新宁县金子岭国有林场，住所地新宁县金石镇三口渡。
法定代表人陈南群，该场场长。
委托代理人陈南泉，湖南谐正律师事务所律师。
被告新宁县人民政府，住所地新宁县金石镇解放路155号。
法定代表人谭精益，该县县长。
委托代理人李海一，该县处纠办工作人员。
委托代理人倪一平，该县处纠办工作人员。
被告邵阳市人民政府，住所地邵阳市大祥区城北路6号。
法定代表人刘事青，该市市长。
委托代理人吴刚强，湖南富强律师事务所律师。
第三人新宁县金石镇水槽源村第三村民小组。
负责人范上军，该组组长。
委托代理人范上远，男，1956年2月26日出生，住新宁县。
第三人新宁县金石镇水槽源村第五村民小组。
负责人邓定辉，该组组长。
第三人邓勇军，男，1969年10月2日出生，住新宁县。
第三人范珍云，女，1970年6月18日出生，住新宁县。
委托代理人邓勇军，男，1969年10月2日出生，住新宁县，系范珍云之夫。
原告新宁县金子岭国有林场（以下简称金子岭林场）、不服被告新宁县人民政府、被告邵阳市人民政府林业行政裁决一案，于2016年5月24日向本院提起行政诉讼。本院于同年5月30日立案，并于2016年6月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月18日公开开庭审理了本案。原告金子岭林场的法定代表人陈南群及委托代理人陈南泉，被告新宁县人民政府的委托代理人倪一平、李海一，被告邵阳市人民政府的委托代理人吴刚强，第三人新宁县金石镇水槽源村第三村民小组（以下简称水槽源三组）的负责人范上军及其委托代理人范上远，第三人邓勇军到庭参加诉讼。第三人新宁县金石镇水槽源村第五村民小组（以下简称水槽源五组）经传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系国有林场，1960年至1962年期间，根据国家政策要求，曾与第三人水槽源三组所在的原水槽源大队合并为金子岭农林垦殖场，1963年场队分离。1966年8月13日，原水槽源大队与金子岭林场进行清山划界，并签订了《清山划界林权处理协议书》。该协议书第一条约定：豆腐渣岭横路到野牛塘凹岴到台盘岴到樟木冲茶山头上直至乱石窝，上属国有，下属集体。1971年，金子岭林场在协议确定的山场范围内造林。为进一步明确界址，金子岭林场与原水槽源大队于1981年又签订了《补充协议》，该补充协议第二条约定：台盘岴到细野牛塘田上边，再沿田边到和尚界顶上横路沿路到大野牛塘横路，以上仍按原协议，上属国有。对以上山林权属，被告新宁县人民政府不但为原告颁发了新国林字第16号山林所有证，而且还以新宁县山林定权发证领导小组办公室的名义制作了附图以明确权属范围。被告新宁县人民政府将本案确定为双方权属凭证记载的四至不清导致的山林权属纠纷不当，其适用《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定来处理本案，系适用法律错误。原告与原水槽源大队签订的《补充协议》符合当时客观情况，应为合法有效的协议。新宁县人民政府以水槽源三组未在《补充协议》上签字为由，认定《补充协议》对水槽源三组不具有约束力不当。原告持有涉案林场的林权证，且对该林场现实管业四十多年，根据《林木林地权属争议处理办法》及《湖南省林木林地权属争议处理办法》的相关规定，涉案林地、林木的所有权应为原告所有，新宁县人民政府作出的确权处理不当。为此，请求撤销新政处纠字（2015）10号处理决定书及邵政复决字（2015）59号行政复议决定书。
原告金子岭林场为证明其对涉案山场拥有权属向本院提交了以下证据：
1、1966年《清山划界林权处理协议书》；
2、1981年《补充协议》；
3、新国林字第×6号《山林所有证》；
4、禹加良、彭云和、谢双林、蒋禄新等证人证言。
被告新宁县人民政府辩称，1981年10月15日，原水槽源大队与金子岭林场签订的《补充协议》未加盖原水槽源大队公章，且签订该协议时水槽源三组未在场，也未在该协议书上签字确认，故《补充协议》对水槽源三组不具有拘束力。金子岭林场以《补充协议》为权属来源将争执山场登记在新国林字第×6号《山林所有证》内，因《补充协议》中增设和尚界基点不合法，故该证书对争执山场不具效力。新宁县人民政府以双方认可的1966年签订的《清山划界林权处理协议书》为依据，适用《湖南省林木林地权属争议处理办法》第六条对争执山场作出处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。经踏勘现场查明，因1966年签订的协议书中台盘岴、野牛塘凹岴、豆腐渣岭横路三个基点跨度大，界址走向描述不明确，导致双方理解存在分歧，产生的争执区面积160余亩。故本案属双方权属凭证记载的四至不清导致的山林权属纠纷。虽然该争执山场的林木为金子岭林场所造，但该争执山场的林地权属界线一直存在争议，新宁县人民政府依据政府自由裁量权将争执山场的大部分林木、林地权属确权为金子岭林场，而将小部分林木、林地权属确权为水槽源三组合情合理。综上，新宁县人民政府作出的新政处纠字（2015）10号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告新宁县人民政府向本院提交了以下证据、依据：
1、《申请书》；
2、《新宁县人民政府处理纠纷领导小组办公室立案审查表》；
3、《新宁县人民政府处理纠纷领导小组办公室受理案件举证通知书》及《送达回证》；
4、《新宁县人民政府处理纠纷领导小组办公室应诉举证通知书》及《送达回证》；
5、2015年8月11日《金石镇水槽源村第三村民小组与新宁县金子岭国有林场争执台盘岴至野牛塘凹岴至豆腐渣岭横路基线南面山场林木、林地权属听证、调处会议记录》。
以上五份证据拟证明新宁县人民政府在处理该林地权属纠纷中程序合法。
6、2013年9月11日《台盘岴等基线南面山场权属争执现场勘查记录》及《台盘岴等基线南面山场权属纠纷争执区地形图》，2015年7月14日《新宁县金石镇水槽源第三村民小组与新宁县金子岭国有林场争执台盘岴至野牛塘凹岴至豆腐渣岭横路基线南面山场林木、林地权属现场勘查记录》及《台盘岴至野牛塘凹岴至豆腐渣岭横路基线南面山场权属争议地形图》，2013年10月9日《台盘岴等基线南面山场权属纠纷听证调处会议记录》，2015年8月11日《金石镇水槽源村第三村民小组与新宁县金子岭国有林场争执台盘岴至野牛塘凹岴至豆腐渣岭横路基线南面山场林木、林地权属听证、调处会议记录》，拟证明争执山场的情况及本案中的4号小班不在新宁县人民政府于2014年作出的新政处纠字（2014）2号决定书中的2号小班范围内，4号小班的争议双方为金子岭林场与水槽源五组，4号小班的权属按照争议双方签订的协议划分；
7、1966年8月12日《清山划界林权处理协议书》，拟证明该协议系争执山场权属界线划分的依据；
8、新宁县金石镇水源村村委会的证明，拟证明水槽源三组的山林在“四固定”时，水槽源村确权归水槽源三组所有；
9、对邓晶华、陈贻鹏、陈孝柳、岳子新、范席辉的调查笔录，拟证明水槽源三组与金子岭林场一直以来对涉案林场存在山林纠纷；
10、1981年10月15日的《补充协议》，拟证明该协议未加盖公章，且协议内容中涉及的争执山场的一方当事人水槽源三组未在场，也未在协议上签字确认，该协议对水槽源三组不具约束力；
11、新国林字第×6号《山林所有证》、新宁县国有山林定权发证情况登记表及地形图，拟证明涉案争执山场的权属来源是1981的《补充协议》，因1981年的补充协议对争执山场不具有法律效力，新国林字第×6号《山林所有证》对争执山场不具有法律效力；
12、禹加良、彭云和、谢双林、蒋禄新等证人证言，拟证明争执山场的林木为金子岭林场所造；
13、2007年10月4日新宁县金石镇水槽源村村委会的决定及2010年6月13日李贤钜的证明，拟证明对范上达提供上述两份证据不能证明其拥有涉案3号小班的权属；
14、（2014）武法行初字第53号行政判决书，拟证明该生效判决书认定争执山场分界线走向描述不明确，1981年的《补充协议》和新国林字第×6号《山林所有证》对争执山场没有效力，争执山场应以1966年的《清山划界林权处理协议书》作为处理依据；
法律依据：《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第十条、《湖南省林木林地权属争议处理办法》第六条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条。
被告邵阳市人民政府辩称，邵阳市人民政府作出的邵复决字（2015）59号行政复议决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告邵阳市人民政府向本院提交了如下证据：
1、组织机构代码及法定代表人身份证明；
2、行政复议申请书；
3、受理通知书、答复通知书等送达回证；
4、行政复议决定书及行政复议决定书送达回证。
以上证据拟证明邵阳市人民政府作为复议机关，行政复议程序合法。
第三人水槽源三组述称，1981年签订的《补充协议》未加盖单位公章，损害了水槽源三组的利益，应为无效协议。争执山场的划分应以1966年签订的《清山划界林权处理协议书》约定的台盘岴、野牛塘凹岴、豆腐渣岭横路三个基点以直线连接作为争执山场界线。请求法院依法公正处理。
第三人水槽源三组向本院提交如下证据：
1、1966年8月12日《清山划界林权处理协议书》，拟证明该协议系争执山场权属界线划分的依据；
2、新宁县金石镇水源村村委会的证明，拟证明水槽源三组的山林在“四固定”时，水槽源村确权归水槽源三组所有；
3、对邓晶华、陈贻鹏、陈孝柳、岳子新、范席辉的调查笔录，拟证明水槽源三组与金子岭林场一直以来对涉案林场存在山林纠纷。
第三人水槽源五组未提交书面陈述意见，也未向本院提交证据。
第三人范珍云、邓勇军未发表陈述意见，也未向本院提交证据。
经庭审质证，原告金子岭林场对被告新宁县人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1－5、证据7、证据10、证据11、证据14的真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据6的真实性无异议，对关联性有异议，认为原告与水漕源五组未存在山林权属纠纷，也未向被告申请调处，被告追加水槽源五组作为第三人程序违法；对证据8的真实性无异议，但认为争执山场一直是原告管业；对证据9的真实性有异议，认为水槽源三组和金子岭林场存在纠纷的山场不是涉案山场；对证据12无异议；对证据13，认可其证明目的。
被告邵阳市人民政府及第三人均对被告新宁县人民政府提交的证据没有异议。
原告金子岭林场对被告邵阳市人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1-3没有异议，对证据4的证明目的有异议，认为邵阳市人民政府未在60日内作出复议决定，程序违法。
被告新宁县人民政府及第三人均对被告邵阳市人民政府提交的证据不持异议。
被告新宁县人民政府对原告金子岭林场提交的证据发表如下质证意见：对证据1没有异议，对证据2及证据3有异议，认为水槽源三组未在协议上签字确认，不具合法性；对证据4的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为该证据只能证明金子岭林场现实管业的事实。
被告邵阳市人民政府、第三人水槽源三组对原告提交的证据的质证意见与被告新宁县人民政府的质证意见一致。
第三人范珍云、邓勇军对原告提交的证据没有异议。
对第三人水槽源三组提交的证据，原告发表的质证意见是：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据2的真实性无异议，但认为争执山场一直是原告管业；对证据3的真实性有异议，认为水槽源三组和金子岭林场存在纠纷的山场不是涉案山场。
经过庭审举证、质证，本院对上述证据认证如下：对被告新宁县人民政府提供的证据，原告除对证据9的真实性有异议外，对其他证据的真实性均无异议，本院认为证据9系调查笔录，后未附被调查人身份证明，不符合证据形式，不予采信；对被告提交的其他证据，予以采纳为本案认定事实的依据。对被告邵阳市人民政府提交的证据，原告对其真实性无异议，应作为本案的证据采信。对原告提交的证据1、证据4，被告及第三人均无异议，予以采信；证据2系补充协议，是双方的协议行为，来源合法，应作为本案的证据采信，证据3系政府颁发的林权证，来源合法，与本案有关，应作为证据采信。对第三人水槽源三组提交的证据1，原、被告均作为证据提交，对签订该协议的事实予以确认；对证据2，原告无异议，予以采信；对证据3，本院认为不符合证据形式，不予采信。
经审理查明，涉案争执山场位于新宁县金石镇水槽源村，争执区域为台盘岴至野牛塘凹岴至豆腐渣岭横路基线南面山场。水槽源三组与金子岭林场曾于1960年至1962年合并为金子岭农林垦殖场，1963年场队分立。1966年，原水头公社水槽源大队与金子岭林场进行清山划界，签订了《清山划界林权处理协议书》（以下简称1966年协议），该协议第一条约定：豆腐渣岭横路至野牛塘凹岴至台盘岴到樟木冲茶山头上直至乱石窝，上属国有，下属集体。1971年，金子岭林场开始在争执山场造林。1981年10月15日，原水槽源大队与金子岭林场签订《国营新宁金子岭林场与水头公社水源大队有关山林权属补充协议》（以下简称补充协议），该协议第二条约定：“野牛塘凹岴至台盘岴这块山林按66年协议属林场。因跨度大，中间无小地名，这次双方确定：由台盘岴到细野牛塘田上边起，再沿田边到和尚界顶上横路沿路到大野牛塘横路，这片山林仍按66年协议界线，上属国家所有。”该协议增加了和尚界基点。该协议第三条称：“金盆岭头上这块山林属林场造的，按66年协议超过界线，这次确定林权属国有，成材后砍伐时木材比例分成，国家占90%，集体占10%。砍伐后山地退给集体。这块山林面积10亩左右，四至界线是：下至横路，上至小山凸，左至水源五队山林，右至金子岭造林小山脊。”1981年10月26日，金子岭林场以《补充协议》为权属来源取得新国林字第×6号《山林所有证》（以下简称16号山林所有证），水槽源三组、范珍云夫妇与金子岭林场争执山场位于16号山林所有证的野牛塘、朱家冲山场内。1981年10月26日，新宁县人民政府颁发了新国林字第×8号《山林所有证》，将金盆岭头上的山权确权为水源大队白羊坪生产队即水槽源五组所有，林权为金子岭林场所有，山林按比例分成，国家占90%，集体占10%。
水槽源三组于2013年7月18日向新宁县人民政府提出申请，请求将台盘岴至野牛塘凹岴至豆腐渣岭横路基线南面山场确权为水槽源三组所有。新宁县人民政府于2014年2月12日作出新政处纠字（2014）2号决定（以下简称2号决定）。金子岭林场不服，向邵阳市人民政府申请复议，邵阳市人民政府于2014年10月11日作出邵政复决字（2014）31号行政复议决定，维持了2号处理决定。金子岭林场遂提起行政诉讼，武冈市人民法院于2015年4月20日作出（2014）武法行初字第53号行政判决书，判决撤销新宁县人民政府于2014年2月12日作出的新政处纠字（2014）2号处理决定，由新宁县人民政府重新作出处理决定。新宁县人民政府后查明，水源队白洋坪生产大队即水槽源大队第六组是本案第三人水槽源五组，金盆岭头上不在2号决定书中的2号小班内，并于2015年9月25日作出新政处纠字（2015）10号处理决定书（以下简称10号处理决定）。该决定书认定：争执面积172亩，可划分为四个小班：1号小班（野牛塘），东凭野牛塘凹岴，南凭从野牛塘凹岴沿田沿路至台盘岴，西凭台盘岴，北凭台盘岴点沿直线到野牛塘凹岴，林相为杉成林，面积为115亩；2号小班（蛇形上），东凭豆腐渣岭横路沿脊至山顶，南凭山顶直下江坑沿水圳至山脊至横路，西凭山脚横路，北凭野牛塘凹岴点与豆腐渣岭横路点，林相为杉成林，面积为23亩；3号小班（蛇形上），东凭沿山脊直下至横路，南凭横路，西凭横路，北凭山顶直下江坑沿水圳至山脊至横路，林相位杉成林，面积为25亩；4号小班（金盆岭头上），东凭齐脊直下至横路，南凭横路，西凭山脊直上至顶，北至小山顶，林相为杉成林，面积为9亩。新宁县人民政府在作出10号处理决定前，第三人范上达对涉案3号小班主张权属，并向新宁县人民政府提交了2007年10月4日新宁县金石镇水槽源村村委会的决定及2010年6月13日李贤钜的证明两份证据。新宁县人民政府认为：本案系山林界址争议。金子岭林场与水槽源三组主张争议山场的权属来源于1966年的协议，该协议当事人双方均认可。但该协议中台盘岴、野牛塘凹岴、豆腐渣岭横路基点因跨度大，界址走向描述不明确，双方存在理解上的分歧，以至金子岭林场造林后，水槽源三组提出异议，故本案系双方凭证记载的四至不清导致的山林权属纠纷。因×6号山林所有证对争执山场不具效力，金子岭林场以×6号山林所有证来主张整个争执山场的权属，该府不予支持。水槽源三组要求台盘岴、野牛塘凹岴、豆腐渣岭横路三个基点以直线连接作为争执山场界线的理由缺乏其他证据支撑且与现场实际不符，该府亦不予支持。范上达提供的两份证据，因其分配山场的时间为山林纠纷期间，且分配面积与实际面积不符，故范上达未提供有效证据证明其对争执山场3号小班拥有权属，对其主张该府不予支持。水槽源五组要求争执山场4号小班的权属划定按其与金子岭林场所签订的协议为准，金子岭林场、水槽源三组及范上达均无异议，符合法律规定，该府予以支持。经多次调解未果，该府根据《中华人民共和国森林法》第十七条、林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条、第十条、《湖南省林木林地权属争议处理办法》第六条、第十一条的规定，作出如下处理决定：（一）撤销新国林字第×6号《山林所有证》中野牛塘、朱家冲等山场的涉及该争执区的西至线，在以后的换发时涉及该争执区西至线以本次处理决定为准；（二）争执区1号小班（野牛塘）的林木、林地权属归金子岭林场所有；（三）争执区2号小班（蛇形上）、3号小班（蛇形上）的林木、林地权属归水槽源三组集体所有；（四）争执区4号小班（金盆岭头上）的林木、林地权属由水槽源五组与金子岭林场按双方所签订的协议划定。金子岭林场不服，向邵阳市人民政府申请复议，邵阳市人民政府受理后，于2016年4月29日作出邵政复决字（2015）第59号行政复议决定（以下简称59号复议决定），维持了新宁县人民政府的处理决定。金子岭林场不服，遂诉至本院。
本院另查明，范上达于2015年10月25日去世，其有一女名为范珍云，范珍云的丈夫系邓勇军。
本院认为，本案系林业行政裁决争议。《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。新宁县人民政府作为县级地方人民政府，对本行政区域内单位之间的林权争议具有调处的法定职责。新宁县人民政府受理后，经调查、调解、听证等程序作出处理决定，其主体适格，程序合法，本院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点为新宁县人民政府作出的10号处理决定及邵阳市人民政府作出的59号行政复议决定是否合法。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。本案中，金子岭林场于1981年取得×6号山林所有证，且对涉案林地现实管业30多年。而新宁县人民政府不以×6号山林所有证作为涉案山林权属划分的依据，而以1966年的协议为依据对金子岭林场与水槽源三组之间的林地权属作出处理决定，违反了上述法律规定。且1966年协议约定的界线走向不明确，如果新宁县人民政府依据1966年协议来确权就是在没有确定山林界线的前提下进行确权，确权的主要证据不足。综上，新宁县人民政府作出的10号处理决定主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。邵阳市人民政府作出的59号复议决定维持了新宁县人民政府的10号处理决定，亦应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一、二款之规定，判决如下：
（一）撤销被告新宁县人民政府于2015年9月25日作出的新政处纠字（2015）10号处理决定书。
（二）撤销被告邵阳市人民政府于2016年4月29日作出的邵政复决字（2015）59号行政复议决定书。
（三）责令被告新宁县人民政府重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告新宁县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 李俊刚
代理审判员 李 薇
人民陪审员 宋国成
二〇一六年十月二十八日
代理书记员 邓鸣明
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。