陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行终字第00539号
上诉人（原审原告）田朝军。
委托代理人孟振荣，中国监督网西安办事处监督员。
委托代理人王育民，中国监督网西安办事处监督员。
被上诉人（原审被告）西安国家民用航天产业基地管理委员会，住所地西安市长安区航天中路369号。
法定负责人张驰，航天管委会主任。
委托代理人刘智，陕西仁和万国律师事务所律师。
委托代理人杨俊渭，西安国家民用航天产业基地征地拆迁安置办公室干部。
上诉人田朝军与被上诉人西安国家民用航天产业基地管理委员会（以下简称航天管委会）撤销行政批复纠纷，不服西安市长安区人民法院（2015）长安行初字第00113号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年4月21日，航天拆迁办与蕉村两委会签订了《蕉村拆迁安置协议》，蕉村安置位置位于高望堆村范围内。原告田朝军系蕉村村民，2011年7月24日航天拆迁办与原告签订了《城中村改造拆迁安置协议书》。后因高望堆村地块迟迟未能交付，使蕉村安置无法进行，航天拆迁办与蕉村两委会于2013年1月15日签订了《蕉村安置地点变更补充协议》，将蕉村安置位置变更在蕉村范围内。2013年6月20日，航天拆迁办向被告航天管委会报送了《关于报送西安航天基地蕉村安置小区（凤鸣·溪园）项目建议书的请示》（西航天征拆办发（2013）6号），对项目名称、建设单位、建设地点、建设规模及内容、投资概算、建设周期作了报告。被告经研究后，于2013年6月25日对航天拆迁办作出西航天发（2013）93号《关于蕉村安置小区（凤鸣·溪园）项目建议书的批复》，同意航天拆迁办实施蕉村安置小区（凤鸣·溪园）项目，请航天拆迁办依据此批复，分别向规划、国土资源和环境保护、节能审查部门申请办理规划选址初审意见、用地预审、环境影响评价审批、节能评估审查手续。完成相关手续后向航天管委会报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件、能评审批文件。2014年5月27日原告以申请政府信息公开的方式获取了此批复，2015年1月23日原告向西安市人民政府申请行政复议，西安市人民政府于2015年3月4日作出市政复决字（2015）028号行政复议决定书，决定维持了此批复。原告仍对此批复不服，遂诉至本院。
原审法院认为，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）规定，对于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设的政府投资项目，实行审批制度。《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）第二条第二款规定，实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发展改革等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。本案中，被告作为航天拆迁办的主管部门，仅针对航天拆迁办报送的《关于报送西安航天基地蕉村安置小区（凤鸣·溪园）项目建议书的请示》，作出了《关于蕉村安置小区（凤鸣·溪园）项目建议书的批复》，符合上述文件规定。此批复只是针对项目建议书作出了程序性审批，用于项目单位申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续，完成相关手续后再报送可行性研究报告，经过审批后才能申请办理规划许可手续、正式用地手续，并不能直接付诸实施，也未对行政相对人设立权利义务，对行政相对人的合法权益不发生法律效力。现原告诉讼请求撤销此批复，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决：驳回原告田朝军的诉讼请求。案件受理费50元，原告已预交，由原告负担。
原审宣判后，田朝军不服向本院提起上诉称，《蕉村安置地点变更补充协议》违反了村民委员会组织法第二十四条，是违法签订，自签订之日起就是无效的。原审虽根据《国务院关于投资体制改革的决定》和国办发（2007）64号《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》进行了判决，但是国办发（2007）64号并没有第二条第二款，故原审适用法律错误。根据《国务院关于投资体制改革的决定》和国办发（2007）64号《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》可知，政府投资项目施行审批制，项目的审批是发改委的法定职责。航天基地根据西安市发改委的授权，在管理区域内下发政府投资项目的审批文件，是履行其职责。根据国家发改委令（第7号2014-01-29）第十三条，项目审批部门在批准项目建议书之后，应当按照有关规定进行公示。蕉村安置小区项目建议书里的建设地点和总占地面积与拆迁公告和村民的安置协议不符，故该项目建议书内容是违法的，应当予以撤销。且项目建议书的批复是办理后续行政许可的依据，该批复损害了上诉人及村民的利益。上诉人现不服原审判决，依法提起上诉，请求二审法院依法撤销该批复。
被上诉人航天管委会辩称，航天管委会是依据国务院办公厅《关于加强和规范新开工项目管理的通知》的有关规定，在航天拆迁办报送的《关于报送西安航天基地蕉村安置小区（凤鸣?溪园）项目建议书的请示》上，做出了《关于蕉村安置小区项目（凤鸣?溪园）项目建议书的批复》，该批复属于内部程序性事项，并未对上诉人设立权力义务，也不对上诉人的合法权益发生法律效力。上诉人认为《房屋征收补偿方案的批复》与《蕉村安置小区项目建议书的批复》同样具有可诉性，此观点不能成立，理由如下：首先，《房屋征收补偿方案的批复》是对房屋征收补偿方案的确认，相关部门基于此批复便可实施该房屋征收补偿方案，会对行政相对人的权益产生影响，因此，该批复是具有可诉性的；而《蕉村安置小区项目建议书的批复》仅为项目办理规划许可手续、正式用地手续的前置程序的一个环节，在作出最后的行政许可等行政行为前，还需要依据本批复办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续，完成手续后再报送可行性研究报告，并不能直接付诸实施，也不对行政相对人的权益发生法律效力，因此该批复是不可诉的。上诉人片面的认为凡是“批复”均可诉的观点是错误的。其次，国家发改委令（2014第七号）是关于中央预算内直接投资项目的管理办法，并不适用于本案所涉及的蕉村安置小区项目，因此，上诉人以该规定内容为由认为《蕉村安置小区项目建议书的批复》可诉的理由是不能成立的。综上，被上诉人航天管委会认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法驳回田朝军的上诉请求。
本院经审理查明，原审判决查明事实属实，本院依法予以确认。
本院认为，被上诉人西安国家民用航天产业基地管理委员会自2010年开始对上诉人田朝军所在的蕉村实施征地拆迁，航天拆迁办与蕉村两委会先后签订了《蕉村拆迁安置协议》及《蕉村安置地点变更补充协议》。2013年6月23日，航天拆迁办向航天管委会报送了《关于报送西安航天基地蕉村安置小区（凤鸣·溪园）项目建议书的请示》（西航天征拆办发（2013）6号），对项目名称、建设单位、建设地点、建设规模及内容、投资概算、建设周期作了报告。航天管委会随后于2013年6月25日对航天拆迁办作出西航天发（2013）93号《关于蕉村安置小区（凤鸣·溪园）项目建议书的批复》。因航天管委会只是针对项目建议书作出了程序性审批，相关单位经过审批后才能申请办理规划许可手续、正式用地手续，并不能直接付诸实施，也未对行政相对人设立权力义务，对行政相对人不发生法律效力。上诉人田朝军上诉要求撤销该批复，缺乏事实依据，原审判决驳回田朝军的诉讼请求与法不悖。综上，上诉人田朝军的上诉请求理由不能成立，本院不予支持。原审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人田朝军负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 石
代理审判员 许 超
代理审判员 刘春梅
二〇一五年十一月二十日
书 记 员 吴 窕