湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终1214号
上诉人（原审被告）：韶山市人民政府。住所地：韶山市英雄路。
法定代表人：段伟长，该市市长。
委托代理人：谢智君，韶山市人民政府副市长。
委托代理人：张雨岚，湖南竞翔律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：韶山市韶山乡俊强采石场。住所地：韶山市韶山乡韶西村。
负责人：沈俊，系俊强采石场投资人。
委托代理人：饶汝啸，湖南湘剑律师事务所律师。
上诉人韶山市人民政府因与被上诉人韶山市韶山乡俊强采石场（以下简称俊强采石场）确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院(2015)潭中行初字第41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
湘潭市中级人民法院经审理查明：2014年4月30日，韶山市人民政府召开关于非煤矿山专项整顿工作的会议，形成《关于非煤矿山专项整顿的会议纪要》，会议明确重点整顿外环线以内的四家非煤矿山，并决定对拟关闭的四家非煤矿山给予适当的经济补偿，补偿金额由三部分构成：“1.洞采的补偿50万元，露天开采的补偿20万元；2.从签订关闭协议算起，到采矿许可证有效期止，按月计算，每月补偿2万元；3.采矿权价款退还按采矿许可证有效期剩余年限比例计算。”2014年5月4日，韶山市人民政府办公室发布《韶山市人民政府办公室关于印发<韶山市非煤矿山专项整顿行动工作方案>的通知》，俊强采石场被列为重点整治对象。2014年5月26日，韶山市人民政府与俊强采石场签订《矿山关闭补偿协议》，协议主要内容为：“为推进韶山市两型社会和区域生态文明建设，进一步保护韶山风景名胜区自然风光，韶山市人民政府决定，2014年年底前将关闭（关停）韶山市外环线内的四家非煤矿山。韶山市人民政府一次性补偿俊强采石场135万元，协议签订后三天内付款75万元，余款60万元在矿山关闭验收后一个星期内付清，俊强采石场在签订协议半个月内封闭洞井，拆除设施设备，遣散务工人员，消除安全隐患，没有任何遗留问题。”协议签订后，韶山市人民政府已支付俊强采石场补偿款85万元。2015年5月，俊强采石场委托四川天平资产评估事务所进行资产评估，评估结果为俊强采石场资产总计808.86万元。2015年6月，俊强采石场以韶山市人民政府的关闭行为违法，补偿协议违背本人真实意思、显失公平为由提起诉讼。另查明，俊强采石场系一家个人独资企业，成立于2012年11月28日，经营范围为石灰岩地下开采，其安全生产许可证有效期为2012年9月19日至2014年12月22日，采矿许可证有效期为2012年4月12日至2017年4月12日，开采方式为洞采，生产规模为每年5万吨，矿区面积为0.07平方公里。
湘潭市中级人民法院认为：一、关于俊强采石场和韶山市人民政府之间签订的《矿山关闭补偿协议》属于民事协议还是行政协议，俊强采石场的起诉是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。韶山市人民政府为了推进韶山生态文明建设、保护风景名胜区自然风光，对采矿许可尚未到期的俊强采石场进行关闭，并与俊强采石场签订矿山关闭补偿协议，是以实现公共利益和行政管理职能目标为目的，并非平等主体之间的协商，双方签订的《矿山关闭补偿协议》属于行政协议，并非民事合同，俊强采石场的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围，对韶山市人民政府辩称该协议属于民事合同的理由不予采信。二、关于俊强采石场的起诉是否超过了法定起诉期限，是否需以先向行政机关提出赔偿请求为前提的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”俊强采石场和韶山市人民政府于2014年5月26日签订《矿山关闭补偿协议》，该协议未告知诉权，俊强采石场对协议不服提起行政诉讼应适用2年的规定。俊强采石场于2015年6月29日提起本案诉讼，没有超过上述法定起诉期限。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”俊强采石场在针对行政行为提起诉讼的同时一并提出赔偿请求，符合上述法律规定，韶山市人民政府提出应先向赔偿义务机关提出赔偿请求、直接起诉程序不当的理由不能成立，不予支持。三、关于韶山市人民政府对俊强采石场是否实施了具体的关闭行为，双方签订的《矿山关闭补偿协议》是否应认定为无效的问题。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”韶山市人民政府为保护风景名胜资源，对采矿许可尚处于有效期内的俊强采石场进行关闭，可视为对俊强采石场已取得的行政许可进行单方撤回。本案中，韶山市人民政府虽未针对俊强采石场具体下达关闭的相关法律文书，也未作出法律意义上明确的关闭行为，但与俊强采石场签订的《矿山关闭补偿协议》中载明：“韶山市人民政府决定2014年年底前将关闭（关停）韶山市外环线内的四家非煤矿山。韶山市人民政府一次性补偿俊强采石场135万元。”对俊强采石场产生了事实上的关停后果，实质上韶山市人民政府是以与俊强采石场签订协议的方式对采石场进行了关闭，故本案的关闭行为即是该行政协议。因为行政协议既具有的行政性，同时又具有协议性，故对行政协议效力的审查应遵从行政法律规范，同时也要依据民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”涉案的《矿山关闭补偿协议》并不符合上述法律所规定的无效情形，同时由于政策等客观原因发生变化，俊强采石场事实上已无继续经营的可能性，其在关闭补偿协议上签字确认并领取部分补偿款，应视为其对以协议方式关闭采石场的行为是认可的，故对于俊强采石场要求确认《矿山关闭补偿协议》无效的请求，不予支持。四、关于双方签订的行政协议内容是否公平适当的问题。行政协议作为行政行为的一种，同时兼有民事契约的性质，故协议内容是否适当、是否公平也是本案审查的对象。具体到本案，双方签订的《矿山关闭补偿协议》中第一条是关于补偿金额的确定，第二条是关于付款方式的约定，第三、四、五条是对协议签订后相关善后工作的处理，双方除对第一条即补偿金额的确定存在争议外，对其他条款并无实质性的异议，且不违背法律规定，故对该协议第二、三、四、五条的内容应当予以确认。对于补偿金额的确定，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定：“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”韶山人民政府作为行政协议主导一方，享有更多的行政优益权，其应当参照相关规定，在考虑俊强采石场的签约能力的基础上，通过鉴定评估等方式确定实际损失或者结合俊强采石场的实际情况及当地的经济水平等因素协商确定补偿金额；在协商时，有义务将全部必要信息和法律风险如实告知俊强采石场。韶山市人民政府在对俊强采石场进行协议关闭时，并未组织相应评估或者采取其他方式确定损失，导致俊强采石场对自身实际资产及损失缺乏明确认知。韶山市人民政府的会议纪要虽未对外公布，但双方所签协议中的补偿金额实际就是根据会议纪要确定的，韶山市人民政府并未提供该补偿金额是与俊强采石场在协商一致的基础上形成的证据，可视为韶山市人民政府对俊强采石场的补偿金额采取的是行政单方确认的行为。俊强采石场为证实该补偿显失公平，向法庭提供了四川天平资产评估事务所出具的《资产评估报告书》，该报告书认定俊强采石场总资产价值为808.86万元，韶山市人民政府虽对俊强采石场单方委托形成的《资产评估报告书》的真实性、合法性、关联性均提出异议，但并未申请重新评估，也未提供相应证据否定该评估报告书的效力，故法院有权酌情进行认定。该评估报告由具备资产评估资格的四川天平资产评估事务所出具，其中无形资产（采矿权）的价值引用四川立诚矿业评估咨询有限公司的评估结果，评估机构的主体符合法律规定。该评估报告中确定的无形资产（即采矿权）496.61万元属于预期可得利益，不属于直接的、实际的损失，不予认定。固定资产312.25万元中，房屋建筑物类价值285.39万元，因房屋属于不动产，且具有专属用途，采石场关闭后无法通过其他方式保值或者折现，再无利用价值，故该部分可以作为直接损失予以认定；资产设备类268630.9元，因相关机器设备尚可采取变卖或者在他处继续使用等方式进行处理，俊强采石并未提供该部分资产因关闭行为客观上已灭失毁损的证据，故不能认定为直接、实际的损失。综上，俊强采石场提供的《资产评估报告书》可以认定的直接损失共计为285.39万元，与韶山市人民政府单方确定补偿金额135万元之间存在明显悬殊，在韶山市人民政府不能就其单方确定的补偿标准符合相关法律规定作出合理说明的情况下，其以会议纪要的方式单方确定的金额作为俊强采石场的补偿标准明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。”《矿山关闭补偿协议》中的第一条因显失公平依法应当予以撤销。韶山市人民政府提出俊强采石场不符合安全生产条件、在停业整顿过程中自动关闭，但并未提供俊强采石场经整顿后经验收仍不符合安全生产条件、自动关闭的相关证据，也未提供俊强采石场主动申请关闭的相关证据，其主张俊强采石场自动关闭的理由不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（六）项之规定，判决：一、撤销韶山市人民政府与韶山市韶山乡俊强采石场签订的《矿山关闭补偿协议》中的第一条，由韶山市人民政府在三个月之内重新作出行政行为；二、驳回韶山市韶山乡俊强采石场的其他诉讼请求。案件受理费予以免收。
韶山市人民政府不服，向本院提起上诉称：1.一审法院直接将俊强采石场单方委托评估的《资产评估报告书》作为认定事实的证据，没有向韶山市人民政府释明是否进行重新评估，程序违法，剥夺了上诉人的诉讼权利。2.一审判决认定事实的主要证据《资产评估报告书》与本案无关，一审判决认定事实错误。《资产评估报告书》采用的价值类型、遵循资产持续经营等评估原则不符合本案的实际情况，其评估方法亦不能适用于本案。《资产评估报告书》的采信证据不足，事实认定不清，且已超过报告书的有效期。3.《矿山补偿协议》是经过双方协商一致形成的，内容合法有效。4.俊强采石场的起诉已过诉讼时效，应驳回其诉讼请求。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人俊强采石场答辩称：俊强采石场的起诉未超期限。《资产评估报告》可以作为认定的依据，俊强采石场委托了专业评估机构对采石场的价值进行了客观的评估，虽然韶山市人民政府提出异议，但没有提出能够反驳《资产评估报告》的充分证据，在一审期间也没有提出重新申请评估和鉴定。韶山市人民政府依据会议纪要，在未与俊强采石场协商、未经评估的前提下，随意确定的补偿金额与俊强采石场的实际损失相差太远，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。
各方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
一审法院查明的基本事实，本院予以确认。
本院认为：根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，可以与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议。合法有效的行政协议应该既要满足合法性要求，又要满足合约性要求。行政协议的合法性要求需要行政机关作出的行政行为应该认定事实清楚、证据确凿充分、程序合法。本案中，韶山市人民政府与俊强采石场在2014年5月26日签订的《矿山关闭补偿协议》第一条内容（即韶山市人民政府一次性补偿韶山市韶山乡俊强采石场135万元）是否合法是双方当事人的主要争执点。结合《矿山关闭补偿协议》第一条内容和当事人在一审中提交的《韶山市人民政府关于非煤矿山专项整顿的会议纪要》《非煤矿山关闭补偿金额明细表》来分析，补偿标准是按照2014年4月30日的《韶山市人民政府关于非煤矿山专项整顿的会议纪要》决定的补偿标准进行计算的。该《会议纪要》对补偿金额构成和补偿标准以“会议决定”的形式进行了确定，但没有说明补偿金额构成和补偿标准的法律法规依据，也没有说明是否是经双方协商或经调查论证、专业评估的结果。在一二审期间，韶山市人民政府没有提供能够证明补偿金额构成和补偿标准的法律法规依据，以及经双方协商或经调查论证、专业评估的证据材料。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；行政机关不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为没有相应证据。因此，韶山市人民政府属于单方面决定《矿山关闭补偿协议》的补偿标准且该补偿标准没有充足的依据来源。从韶山市人民政府办公室发布《韶山市人民政府办公室关于印发<韶山市非煤矿山专项整顿行动工作方案>的通知》，将俊强采石场列为重点整治对象来看，双方平等协商的环境亦值得考量。综上，《矿山关闭补偿协议》中的补偿标准既不满足行政协议的合法性要求，又不满足行政协议的合约性要求。韶山市人民政府上诉称《矿山关闭补偿协议》是经过双方协商一致形成的，证据不足，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为的主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为。
韶山市人民政府上诉称“一审法院对《资产评估报告书》没有向其释明是否进行重新评估”，但在2015年9月17日的庭审笔录中明确记载有“针对原告提交的两份评估报告，被告是否申请重新评估”的法庭询问内容，故上诉人的这一上诉理由与事实不符，本院不予支持。一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，认定俊强采石场没有超过起诉期限正确。韶山市人民政府上诉称俊强采石场的起诉已过诉讼时效，本院不予支持。
本案中，韶山市人民政府与俊强采石场签订的《矿山关闭补偿协议》第一条合法性不足，韶山市人民政府应该和俊强采石场进行协商，依照法律法规的规定重新作出公平、合理的补偿。如果涉及到资产评估，因评估事项涉及两方以上当事人，为公平公正起见，应由全体当事人协商依法委托评估机构。本案中，俊强采石场单方委托资产评估鉴定，剥夺了韶山市人民政府参与查勘、调查、选择评估鉴定机构并提出相关意见的权利，且一审庭审中韶山市人民政府明确提出异议。因此，本案中的《资产评估报告书》不宜作为本案裁判依据。一审法院判决撤销韶山市人民政府与俊强采石场签订的《矿山关闭补偿协议》中的第一条内容，由韶山市人民政府在三个月之内重新作出行政行为，但又同时对《资产评估报告书》进行详细的分析认定有所不当。
综上，虽然一审存在上述说理欠妥之处，但判决结果正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人韶山市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 艳
审 判 员 张 平
审 判 员 何建湘
二〇一七年四月十四日
代理书记员 汪媛媛