山西省朔州市平鲁区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）平行初字第8号
原告石万明，男。
被告朔州市公安局平鲁分局。
法定代表人王宏祥，该分局局长。
地址：朔州市平鲁区井坪镇文昌西街。
委托代理人曹文生，男。
委托代理人朱呈龙，山西朔风律师事务所律师。
原告石万明不服被告朔州市公安局平鲁分局作出的行罚决字（2015）000143号行政处罚决定书，于2015年7月2日向本院提起行政诉讼，本院于2015年7月2日立案后，于2015年7月7日向被告朔州市公安局平鲁分局送达了起诉书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月13日公开开庭审理了本案。原告石万明、被告朔州市公安局平鲁分局的委托代理人曹文生、朱呈龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告朔州市公安局平鲁分局于2015年4月4日做出的行罚决字（2015）000143号行政处罚决定书，查明：2015年4月3日中午12时左右，石万明在北京中南海附近非法上访。该事实有石万明本人供述和北京市公安局西城分局训诫书等证据予以佐证，故根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对石万明处以行政拘留十日的处罚。
原告石万明诉称，2015年4月3日中午12时左右，原告石万明去北京中南海上访反映问题。在中南海附近等车时，有巡警过来查看了我的身份证，问我是否要上访，我说是。随后有车把我送到马家楼，交给平鲁区政府驻京办负责人，把我直接送回朔州市公安局平鲁分局，该局对我非法处以行政拘留10日。我认为，被告朔州市公安局平鲁分局的行为属于滥用职权，对原告作出的处罚，在程序上没有依法履行告知程序，认定事实不清，证据不足，属于非法拘留，侵犯了公民权。为此，原告为了维护自身合法权益，特依法向法院提起行政诉讼，请求贵院：一、依法撤销被告作出的行罚决字（2015）000143号行政处罚决定书；二、判令被告依据国家规定的标准赔偿原告被拘留期间损失的2006.9元；三、判令被告依法支付原告因被限制人身自由遭受的精神损失抚慰金14万元。
被告朔州市公安局平鲁分局辩称，首先，朔州市公安局平鲁分局对原告石万明所作的具体行政行为合法，在程序上，完全依据《公安机关办理行政案件程序规定》进行的，并无违法不当之处，在实体上，既有原告到北京越级上访，且到非信访接待场所中南海非法上访，进而扰乱公共场所秩序的行为，又有《信访条例》第十六条、第十八条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的法律规定；其次，因朔州市公安局平鲁分局所作的具体行政行为合法，所以不应支付原告石万明所要求的行政赔偿费2006.9元；再次，原告所要求的精神抚慰金不属于国家赔偿项目，我局不予赔偿。
被告朔州市公安局平鲁分局向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：朔州市公安局井坪派出所的案件编号为A1406039901002015040021的卷宗一册：
一、受案登记表，证明2015年4月4日井坪派出所接到上级指令，石万明因土地问题在北京市西城区中南海附近非法走访，涉嫌扰乱公共场所秩序，北京市公安局西城分局对其下达训诫书。
二、朔州市公安局平鲁分局井坪派出所出具的调查报告，证实2015年4月4日井坪派出所接到上级指令，石万明因土地问题在北京市西城区中南海附近非法上访，北京市公安局西城分局对其下达训诫书，我民警将石万明传唤回井坪派出所展开调查。经查，2015年4月3日石万明因母亲的土地问题在北京市西城区中南海附近非法上访，涉嫌扰乱公共场所秩序，北京市公安局西城分局对其下达训诫书。石万明对其非法上访、扰乱公共场所秩序的事实供认不讳。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对石万明行政拘留十日。
三、朔州市公安局平鲁分局行传通字（2015）000017号被传唤人家属通知书、行政案件权利义务告知书证实，原告石万明被朔州市公安局井坪派出所依法进行了传唤。
四、2015年4月4日朔州市公安局平鲁分局井坪派出所对原告石万明的询问笔录证实，2015年4月3日12时左右原告石万明一个人去北京中南海附近上访，反映关于其母亲贾玉芬的土地问题。到了中南海附近，有警察查看完原告的上访材料后和原告说要上访就去国家信访局，随后把原告送到马家楼接济中心。
五、朔州市公安局井坪派出所的行政处罚告知笔录及呈
请行政处罚报告书证实，拟对原告石万明行政处罚及建议对原告石万明处以行政拘留十日。
六、朔州市公安局平鲁分局行罚决字（2015）000143号行政处罚决定书、朔州市公安局平鲁分局行政拘留执行回执、朔州市公安局平鲁分局井坪派出所行拘通字（2015）第000013号对被行政拘留人家属通知书证实，原告石万明被朔州市公安局平鲁分局以原告石万明于2015年4月3日中午12时左右，在北京中南海附近非法上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对原告石万明行政拘留十日，在朔州市平鲁区行政拘留所予以执行，同时对被拘留人家属进行了告知。
七、常住人口详细信息表。
八、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书，证实因被训诫人石万明于2015年4月3日在中南海附近反映问题，特此训诫。
原告石万明向本庭提交了以下证据：
一、原告石万明的身份证复印件，证明原告的基本情况。
二、朔州市公安局平鲁分局行罚决字（2015）000143号行政处罚决定书证实，原告石万明被朔州市公安局平鲁分局处以行政拘留十日的处罚。
三、朔州市平鲁区拘留所平拘解字（2015）59号解除拘留证明书证实，原告石万明于2015年4月4日被解除拘留。
四、北京市公安局西城分局政府信息公开接待室出具的西公（2015）第1817号-不存政府信息不存在告知书证实，石万明申请获取的政府信息不存在。
五、《上访者被拘留实质上就是侵犯公民权》说明上访者被拘留就是在侵犯公民的权利。《中央政法委打击处理违法上访五条要求》说明不管上访人员是否有理，只要有实质困难的都要解决在先；认定违法上访，都要经过公开听证，让人民群众都看到他是否属于无理取闹；凡是进行依法处理的，批准权归省里，省涉法涉诉问题工作小组共同研究，有关部门依法作出决定；依法处理后，还要采取多种形式继续做工作，不能一抓了之；中央政法委对省级政法部门批准依法处理上访人又以此为由上访的案件，不再向下交办。
经庭审质证，原告的质证意见：被告提供的告知书、询问笔录我有，在笔录上也签过名按过手印。其他的我也看不懂。被告提供的训诫书是给上访人提供的，他们怎么会有，是从哪儿得到的。被告提供的法律依据是没有依据的。第一、原告到中南海未作任何违法的事，只是可能反映问题的地方、单位不对，巡警之所以将其带到马家楼也是为当事人寻求一种解决问题的地方和途径，并非认定其行为系违法；第二、北京西城公安分局并未对石万明出具《训诫书》，石万明从始至终也未见到合法的有北京西城公安分局签章的《训诫书》，而且在石万明通过北京西城公安分局网请求公开此项处罚信息，得到的答复是并无此项处罚，并未制作处罚决定及《训诫书》。平鲁区公安局所提及的证据《训诫书》是哪儿来的，莫须有？第三、假使北京西城公安分局确实对石万明出具了《训诫书》，训诫作为警告这种行政处罚方式的具体执行方法，说明西城公安分局已经对石万明的行为进行了行政处罚，平鲁公安分局针对同一违法事实又一次对石万明进行了行政处罚，显然违背了《行政法》一事不再罚的基本原则，系违法行为。第四、行政违法行为的处罚应该是由行政违法行为地的行政机关来管辖。根据《行政处罚法》第二十条之规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。石万明是在北京中南海进行上访的，即使是违法上访，有权对他进行行政处罚、拘留的也应该是北京公安局而不是没有管辖权的平鲁区公安局，越权管辖又系一种违法行为。
被告朔州市公安局平鲁分局的质证意见：事实方面：提供朔州市公安局井坪派出所的案件编号为A1406039901002015040021的卷宗一册，该案件卷宗在程序上有案情说明、受案登记表、有被传唤人家属通知书、有权利义务告知书、有呈请行政处罚家属通知书、询问笔录，以上的证据可以证实朔州市公安局平鲁分局在对原告石万明在作行政处罚的程序是合法的。关于原告石万明到中南海上访的事实，有朔州市公安局井坪派出所对石万明的两次询问笔录以及北京市公安局西城分局府右街派出所对原告石万明因到中南海周边上访的训诫书可以证实。法律依据：有《信访条例》第十六条，信访人员采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出。《信访条例》第十八条，信访人员采用走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《信访条例》第二十条，信访人员在信访过程中，应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得扰乱公共秩序及《治安管理处罚条例》第二十三条第一款第二项之有关规定。对原告提供的政府信息不存在告知书，该证据不能证明北京公安局西城分局府右街派出所是否做过训诫书，因为是两个单位，该证据只能证明西城分局政府信息公开办公室对石万明没有做过训诫；对原告提供的两本书，是否是中央政法委颁发的有异议，从其书的表皮和内容来看，并没有中央政法委的签章，所以不能证明是中央政法委颁发的，故不能作为国家政策来进行使用。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管理，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。根据《行政处罚法》第二十四条规定，所谓一事不再罚的原则，是指一次违法行为不得给予两次罚款的处罚，而其他行政处罚种类之间可以单处也可以并处，训诫是一种行政强制措施，而不是行政处罚的种类，即便被训诫，也可以再对其进行行政处罚。
经庭审举证、质证，本院对上述证据认证如下：
一、1、受案登记表，证明2015年4月4日03时，朔州市公安局平鲁分局井坪派出所接到上级指令，称2015年4月4日，石万明因土地问题在北京西城区中南海附近非法走访，涉嫌扰乱公共场所秩序，北京市公安局西城分局对其下达训诫书，本院予以采信；2、朔州市公安局平鲁分局行传通字（2015）000017号被传唤人家属通知书、行政案件权利义务告知书证实原告石万明被朔州市公安局平鲁分局井坪派出所依法进行了传唤；3、朔州市公安局井坪派出所的行政处罚告知笔录及呈请行政处罚报告书证实，拟对原告石万明行政处罚及建议对原告石万明处以行政拘留十日；4、朔州市公安局平鲁分局行罚决字（2015）000143号行政处罚决定书、朔州市公安局平鲁分局行政拘留执行回执、朔州市公安局平鲁分局井坪派出所行拘通字（2015）第000013号对被行政拘留人家属通知书证实，原告石万明被朔州市公安局平鲁分局以原告石万明于2015年4月3日中午12时左右，在北京中南海附近非法上访，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对原告石万明行政拘留十日，在朔州市平鲁区行政拘留所予以执行，同时对被拘留人家属进行了告知。综上被告朔州市公安局平鲁分局程序合法，本院依法应予确认。
二、1、朔州市公安局平鲁分局井坪派出所出具的调查报告证实，2015年4月4日井坪派出所接到上级指令，石万明因土地问题在北京市西城区中南海附近非法上访，北京市公安局西城分局对其下达训诫书，我民警将石万明传唤回井坪派出所展开调查。经查，2015年4月3日石万明因其母亲的土地问题在北京市西城区中南海附近非法上访，涉嫌扰乱公共场所秩序，北京市公安局西城分局对其下达训诫书。石万明对其非法上访，扰乱公共场所秩序的事实供认不讳。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对石万明行政拘留十日，对该调查报告予以采信；2、2015年4月4日朔州市公安局平鲁分局井坪派出所对原告石万明的询问笔录证实，2015年4月3日中午12时许，石万明到北京中南海附近上访反映其母亲土地问题。该笔录系朔州市公安局平鲁分局井坪派出所依照职权进行制作，被询问人在笔录制作完成后签名捺印，表示认可，其客观、真实、合法，应予采信。
三、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书，证实因被训诫人石万明于2015年4月3日在中南海附近反映问题，予以训诫，该训诫书应予采信。
四、常住人口基本信息表，其客观真实，应予采信。
五，被告石万明提供的身份证复印件、朔州市公安局平鲁分局行罚决字（2015）000143号行政处罚决定书、朔州市平鲁区拘留所平拘解字（2015）59号解除拘留证明书、北京市公安局西城分局政府信息公开接待室出具的西公（2015）第1817号-不存在告知书等证据予以确认。
经审理查明，原告石万明系朔州市平鲁区康家窑矿工人，于2013年退休，其在2015年4月3日乘坐火车到达北京，到中南海附近上访反映其母亲的土地问题及其单位对他个人的遗留问题。在中南海附近遇有民警查询、问其是否要上访，石万明回答“是”，后有车把石万明送到马家楼接济中心。晚上9点地方驻京办接上石万明，于2015年4月4日送回到朔州市公安局平鲁分局。同时朔州市公安局平鲁分局井坪派出所接上级指令，称石万明因在北京西城区中南海附近上访，涉嫌扰乱公共场所秩序。井坪派出所干警将原告石万明传唤回井坪派出所，对原告石万明进行询问调查。2015年4月4日，被告朔州市公安局平鲁分局以原告石万明的行为已涉嫌扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，作出了行罚决字（2015）000143号行政处罚决定书，决定对原告石万明处以行政拘留十日的处罚。原告石万明对行罚决字（2015）000143号行政处罚决定书不服，向本院提起行政诉讼，请求：一、撤销被告朔州市公安局平鲁分局于2015年4月4日作出的行罚决字（2015）000143号行政处罚决定书；二、判令被告依据国家规定的标准赔偿原告拘留期间损失的2006.9元；三、判令被告依法支付原告因被限制人身自由遭受的精神损失抚慰金14万元。
上述事实，经原、被告各方的陈述，庭审举证、质证，证明属实。
本院认为，信访是法律赋予公民的民主权利，同时信访人员必须依法有序地进行。原告石万明作为中华人民共和国的公民，有通过信访的方式反映情况的权利，但信访工作应当在各级人民政府的领导下，坚持属地管理、分级负责，信访人员采取走访形式提出信访事宜应当向依法有权处理的本级或上级机关提出，同时信访人员采用走访形式提出信访事件的应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。依照《信访条例》的有关规定，信访人行使信访权利须遵守法定的形式和程序，被告朔州市公安局平鲁分局提供的原告石万明的行政处罚决定书、府右街派出所出具的训诫书等证据，足以说明原告在不是信访接待场所的中南海周边地区上访，违反了《信访条例》的有关规定，也扰乱了北京机关地区的公共场所正常秩序，在被告朔州市公安局平鲁分局接警后，经过调查，依法查明了原告石万明在不是信访接待场所的中南海周边地区上访，故被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对原告石万明处以行政拘留十日的处罚并无不当。原告石万明主张自己的行为没有扰乱公共场所秩序、不应给予行政处罚，缺乏事实依据，本院不予采信。根据《信访条例》第四十七条之规定，训诫是公安机关依法规范信访秩序、处理非正常上访行为、对信访人员进行法律教育的一种措施，并非《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条确定的法定处罚种类之一，故本案不存在对同一行为重复作出治安行政处罚的情形。《公安机关办理行政案件的程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地的公安机关管辖。所以被告对居住在朔州市平鲁区的原告石万明的处罚，并不违反规定，因此，原告石万明提出的同一行为重复处罚及实施行政处罚主体不当的主张不能成立。综上所述，被告按照相关的法定程序向原告及其家属通知、送达了相关的法律文书，其程序合法，对原告的行为认定扰乱公共场所秩序，并对其作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确实，适用法律正确，符合法定程序，应予维持，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告石万明的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告石万明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省朔州市中级人民法院。
审判长 孟文吉
审判员 卢 润
审判员 王变华
二〇一五年九月二十八日
书记员 靳文敏