湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终581号
上诉人（一审原告）：常宁市西岭镇石江村幸福村民小组。
负责人：李湘伟，该组组长。
委托代理人：朱晓云，湖南明正律师事务所律师。
委托代理人：李朝晖，男，该村民小组村民。
被上诉人（原审被告）：常宁市人民政府。住所地常宁市青阳北路。
法定代表人：李涛，该市市长。
委托代理人：杨正茂，该政府法制办副主任。
被上诉人（原审被告）：常宁市国土资源局，住所地常宁市群英西路。
法定代表人：颜青，该局局长。
委托代理人：魏维，该局法制办主任。
原审第三人：常宁市公安局，住所地常宁市群英路108号。
法定代表人：廖勇，该局局长。
委托代理人：徐美术，该局民警。
委托代理人：胡楠，湖南兴常律师事务所律师。
原审第三人：国网湖南省电力公司常宁市供电分公司，住所地常宁市宜阳镇桃江路60号。
负责人：彭坚，该分公司经理。
委托代理人：肖春茂，该分公司副经理。
委托代理人：熊冬林，湖南南舫律师事务所律师。
上诉人常宁市西岭镇石江村幸福村民小组（以下简称“幸福组”）因与被上诉人常宁市人民政府（以下简称“常宁市政府”）、常宁市国土资源局（以下简称“常宁市国土局”）及原审第三人国网湖南省电力公司常宁市供电分公司（以下简称“常宁供电分公司”）、常宁市公安局土地行政征收及行政赔偿一案，不服衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第244号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院认定：2000年1月12日，常宁市计划委员会以常计基〔2000〕2号文件同意常宁供电分公司下属西岭供电所的基建列入年度计划，批复建设用地960m2。2001年10月29日，幸福组、西岭镇人民政府、西岭供电所、西岭镇国土所及常宁市电力局签订《征用土地协议书》（以下简称《征地协议》），约定：常宁市国土局同意征用幸福组坐落在牌坊边弯角土地4500m2给西岭供电所建办公大楼及其他使用地，征用范围：东界旱土、南界至常白公路水沟边、西界至常白公路水沟边、北界旱土，其具体四至以常宁市规划管理局2000年3月30日规划红线为准；征用费的价格经双方协商作价贰万元，西岭供电所不另支付青苗补偿费及其他费用，并不附加任何条件；付款方式，报经上级政府批准后，由西岭供电所一次性付清，付款后，幸福组自行处理被征用土地上的附着物，按时交给西岭供电所建房，任何人无权干涉。2001年12月3日，常宁市政府作出常政[2001]71号文件，将上述签订协议中的土地列入常宁市2001年第二批次建设用地，报衡阳市人民政府审批。2001年12月19日，衡阳市国土资源局予以批准并同意报湖南省国土资源厅审批。2002年1月25日，经湖南省人民政府审核同意西岭供电所用地。2003年1月13日，西岭供电所开始建设办公楼及职工集资联建家属房。2003年7月，常宁市建设局为西岭供电所颁发《建设工程规划许可证》。2004年12月23日，常宁供电分公司向常宁市国土局缴纳土地开垦费、出让费等共计人民币5万元。工程建设阶段，幸福组村民认为西岭供电所没有取得合法的建设用地手续前不能动工建设，阻止工程继续施工，并上告至湖南省国土资源厅，致使工程建设被中断。停建时，办公楼主体工程已建成，集资联建的房屋已建成二层主体。2014年9月16日，常宁市副市长、公安局局长段政文在常宁市西岭镇政府主持召开会议，专题研究了西岭镇用电秩序及常宁供电分公司征用幸福组土地建设西岭供电所办公楼问题，并形成了（2014）第83次《关于西岭镇石江村用电秩序整治相关遗留问题的会议纪要》。2014年9月17日，根据《征地协议》，西岭镇人民政府、常宁市经济和信息化局、西岭派出所、西岭镇国土资源所、西岭镇规划所、西岭镇石江村、常宁市电力局及部分村民签订了一份《关于西岭供电所用地补充协议》（以下简称《补充协议》），协议确定西岭供电所使用土地面积为1388.52m2（实际丈量为856.2m2）；四至为：东邻李业田宅，共墙、南临常白公路，以公路边水沟为界、西临常白公路，以公路边水沟为界、北邻李洪日宅，共墙。之后，常宁供电分公司将上述856.2m2土地及西岭办公综合楼出让给常宁市公安局（西岭派出所）。2015年7月7日，常宁市政府为常宁市公安局（西岭派出所）颁发了常国用（2015）第00549号《国有土地使用权证》。2015年8月17日，常宁市房产管理局为常宁市公安局（西岭派出所）办理了产权登记。幸福组不服，提起诉讼。另查明，常宁市电力局改制后变更为常宁供电分公司。
幸福组的诉讼请求：1.确认常宁市政府与常宁市国土局征用幸福组土地用于西岭供电所使用的行政行为违法；2.判由两被告及第三人拆除其违法所建在幸福组土地上的房屋及恢复土地原状，将侵占的4500m2土地返还给幸福组；3.判由两被告及第三人共同赔偿土地收益经济损失及承担土地垦复费用共200万元；4.请求确认《征地协议》与《补充协议》无效。
一审法院认为，常宁供电分公司因建设西岭供电所，需征用幸福组土地，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，应当依法申请使用国有土地；办理农用地转用审批手续；按土地利用年度计划分批次由批准土地利用总体规划的机关批准；依法定程序批准后，由县级人民政府予以公告并组织实施。但从现有证据看，常宁供电分公司未依法申请使用国有土地；常宁市国土局在尚未依法办理农用地转用审批手续，依法定程序批准后，报县人民政府公告并组织实施的情况下，同意征用涉案土地，且在征收过程中，未确定征地补偿安置方案，亦未听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。故涉案征地行为违反了前述法律规定，属程序违法。因此，幸福组诉请确认常宁市国土局征地行为违法的理由于法有据，应予支持。常宁市政府未组织或参与涉案土地的征收，幸福组请求确认常宁市政府征地行为违法没有事实依据，不予支持。幸福组请求确认《征地协议》、《补充协议》无效，经查，涉案《征地协议》系幸福组与西岭镇人民政府、西岭供电所、西岭镇国土所及常宁供电分公司签订；《补充协议》系西岭镇人民政府、常宁市经济和信息化局、西岭派出所、西岭镇国土所、西岭镇规划所、西岭镇石江村及第三人常宁供电分公司签订，幸福组部分村民签字认可。涉案土地被征用后，常宁市政府、常宁市国土局补办了相关手续，已转化为国有建设用地，已不具有可撤销内容。因此，幸福组请求判令《征地协议》、《补充协议》无效、拆除涉案土地上的房屋、恢复原状，并返还土地的理由于法不符，不予支持。幸福组请求赔偿经济损失及土地垦复费用200万元，没有事实依据，且没有证据证明，不予采信。其提供的《价格鉴定报告书》，认定的涉案土地被占用期间农作物产生的纯收益130950元，并非涉案土地被占用所造成。常宁市公安局与本案征地行为不具有法律上的利害关系。据此判决如下：一、确认常宁市国土局与常宁市供电分公司征收幸福组坐落于该组牌坊边湾角土地的行为违法；二、驳回幸福组的其他诉讼请求。
幸福组上诉称：1．《征地协议》及《补充协议》系无权征用土地的常宁市供电公司与上诉人的个别组民签订，应该认定为无效；2.上诉人的土地因被违法征地而荒废，原审对于上诉人要求的农作物收益损失不予支持错误；3.一审以涉案土地被征用后，已转化为国有建设用地，不具有可撤销的内容为由，不撤销两上诉人的违法征地行政行为，系滥用法律条款。请求撤销一审判决，依法予以改判。
常宁市政府及常宁市国土局共同答辩称：答辩人征用土地的行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，是合法有效的行政行为。被答辩人所述与事实相悖，混淆视听，请求驳回其诉讼请求。
常宁市公安局答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
常宁市供电分公司答辩称：答辩人通过政府职能部门征用土地，手续齐全，系合法行为，不存在侵权。被答辩人的请求没有事实和法律依据，请求予以驳回。
本院认为：《征地协议》中确定征用幸福组4500m2土地，但只有部分经湖南省人民政府审核同意征用，且西岭供电所实际建设用地亦少于确定征用的土地面积。一审判决对于幸福组被实际征用的土地面积未予认定，属于认定基本事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字244号行政判决；
二、本案发回湖南省衡阳市中级人民法院重审。
上诉人常宁市西岭镇石江村幸福村民小组预交的二审案件受理费50元，由本院予以退还。
审 判 长 吴爱莲
审 判 员 彭春玲
代理审判员 刘 柳
二〇一七年四月二十二日
书 记 员 黄 理