湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长中行终字第00332号
上诉人（原审原告）黄新友。
委托代理人刘傲霜，湖南汉昌律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长沙市雨花区城市管理综合执法大队。住所地：长沙市雨花区香樟路592号区政府二办*号办公楼。
法定代表人刘文舫，大队长。
委托代理人王颖，系该大队工作人员。
上诉人黄新友因与被上诉人长沙市雨花区城市管理综合执法大队城市管理行政处罚一案，不服长沙市雨花区人民法院（2015）雨行初字第00005号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明：2014年4月29日，长沙市雨花区黎托街道办事处向长沙市雨花区城市管理综合执法大队提交《关于请求对黎托街道粟塘社区保障住房三期北片二号地项目内黄新友涉嫌违法建（构）筑物启动立案调查强制（帮助）拆除程序的函》。
2014年5月4日，长沙市国土资源局雨花区分局出具《违法用地呈报表》，认定黄新友搭建房屋未办理用地相关手续。
2014年5月7日，长沙市雨花区城市管理综合执法大队向黄新友送达长综询字雨黎（2014）第15457号《长沙市城市管理综合执法询问调查通知书》（以下简称15457号询问调查通知书），以黄新友于2013年前在雨花区黎托街道粟塘村东塘园组所搭建的房屋需调查了解为由，通知黄新友携带个人身份证明材料、用地使用手续资料、房屋产权或建房许可材料、其他法律许可的资料，于2014年5月8日上午到长沙市雨花区城市管理综合执法大队进行陈述、申辩并接受询问调查。黄新友未按询问调查通知书到长沙市雨花区城市管理综合执法大队进行陈述、申辩并接受询问调查。
2014年5月23日，长沙市雨花区城市管理综合执法大队执法人员分别找黎托街道粟塘村村委副书记易平、黎托街道粟塘村党支部委员石志刚对黄新友搭建房屋的相关事实予以调查并制作了《长沙市城市管理综合执法调查笔录》。2014年6月23日，长沙市雨花区城市管理综合执法大队的执法人员对黄新友在黎托街道粟塘村东塘园组搭建的房屋进行了现场勘验并制作了《现场勘验笔录》，勘验结果为：黄新友搭建房屋的面积为530平米。
2014年6月18日，长沙市雨花区城市管理综合执法大队制作了长综立字雨黎（2014）第2号《立案审批表》（以下简称2号立案审批表），对黄新友（户）涉嫌搭建违法建筑予以立案查处。
2014年6月20日，长沙市城乡规划局雨花区分局对长沙市雨花区城市管理综合执法大队出具长规雨鉴字[2014]45号《关于对长综雨规函字[2014]第45号函的复函》（以下简称45号复函），认定黄新友（户）于2006年在黎托街道粟塘村东塘园组建设的二层砖混结构房屋1处建筑面积530平米未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑，且无法采取补救措施消除对规划实施的影响。
2014年6月27日，长沙市雨花区城市管理综合执法大队向长沙市城乡规划局雨花区分局送达长综听字雨规（2014）第25-1号《违法建筑听证通知书》，2014年7月1日，长沙市雨花区城市管理综合执法大队向黄新友送达长综听字雨规（2014）第25-2号《违法建筑听证通知书》，通知黄新友、长沙市城乡规划局雨花区分局于2014年7月9日上午10时30分到长沙市雨花区城市管理综合执法大队参加听证会。2014年7月9日，长沙市雨花区城市管理综合执法大队按时召开了听证会并制作了《听证笔录》，黄新友缺席未参加听证会。
2014年8月8日，长沙市雨花区城市管理综合执法大队向黄新友送达长综告字雨黎（2014）第4号《当事人权利告知书》，告知拟作出责令黄新友（户）限期自行拆除违法建筑的行政处罚，黄新友（户）对拟作出的行政处罚享有陈述权、申辩权，并告知黄新友三日内到长沙市雨花区城市管理综合执法大队作出陈述、申辩，逾期视同放弃陈述、申辩权。黄新友未在上述期限内行使陈述、申辩权。
2014年8月15日，长沙市雨花区城市管理综合执法大队作出被诉行政处罚决定，责令黄新友（户）接到决定书之日起5日内自行拆除涉案违法建筑，逾期未拆除，长沙市雨花区城市管理综合执法大队将依法报请长沙市雨花区人民政府责成有关部门强制拆除。同日，长沙市雨花区城市管理综合执法大队将上述处罚决定书送达黄新友。
2014年12月8日，长沙市城市管理和行政执法局作出长城管执法复决字（2014）第16号行政复议决定书，维持长沙市雨花区城市管理综合执法大队作出的被诉行政处罚决定。
2014年12月26日，黄新友向法院提起行政诉讼。
一审法院判决认为：一、关于长沙市雨花区城市管理综合执法大队的行政处罚权问题。根据国务院法制办《关于在湖南省长沙市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函[2000]11号）第一、二、五条规定，湖南省人民政府可以在长沙市开展城市管理综合执法试点工作。集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑或者设施。行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门对集中行使行政处罚权的行政机关依法履行职责的活动，应当予以支持、配合。2011年6月1日实施的《长沙市城市管理条例》第六条规定，城市管理和行政执法局负责城市管理的相关工作，行使城市管理相对集中行政处罚权。根据该条例第二十九条第一款、第二款（一）、（二）项规定，城市管理综合行政执法机关行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；行使市容环境卫生管理方面律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的违法建筑物或者设施。依据上述规定，长沙市雨花区城市管理综合执法大队对违反城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行为具有行政处罚职权。
二、长沙市雨花区城市管理综合执法大队作出行政处罚的证据、事实问题。长沙市雨花区城市管理综合执法大队依据长沙市国土资源局雨花区分局出具的《违法用地呈报表》，长沙市城乡规划局雨花区分局的45号复函，以及现场勘验笔录、对易平、石志刚的调查笔录，认定黄新友（户）于2006年在黎托街道粟塘村东塘园组建设的二层砖混结构房屋1处建筑面积530平米未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑，且无法采取补救措施消除对规划实施的影响，事实清楚、证据充分。
三、长沙市雨花区城市管理综合执法大队作出行政处罚的程序问题。长沙市雨花区城市管理综合执法大队作出行政处罚前，进行了调查取证，告知了当事人陈述、申辩、听证的权利以及拟作出的行政处罚，召开了听证会，作出行政处罚决定后依法向黄新友（户）送达了行政处罚决定书。长沙市雨花区城市管理综合执法大队作出的行政处罚程序合法。
四、长沙市雨花区城市管理综合执法大队作出行政处罚适用法律的问题。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（现已失效）第三十二条规定：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。长沙市雨花区城市管理综合执法大队对黄新友的违法建设行为作出责令限期拆除的行政处罚决定，符合上述法律规定。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，黄新友的违法建筑建设于2006年，其后黄新友一直占有该违法建筑，黄新友占有违法建筑的行为系建设违法行为的继续，行政处罚时效应自该占有行为终了之日起计算。因此，长沙市雨花区城市管理综合执法大队对黄新友作出行政处罚未超过行政处罚时效的规定。
综上所述，长沙市雨花区城市管理综合执法大队对黄新友作出被诉行政处罚决定，主体适格，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。黄新友提出的长沙市雨花区城市管理综合执法大队处罚主体不适格、处罚程序违法、适用法律错误、滥用行政职权的意见，法院不予采纳。黄新友要求撤销被诉行政处罚决定的诉讼请求，理由不成立。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回黄新友的诉讼请求。
上诉人黄新友提起上诉称：1、被上诉人不具有作出《行政处罚决定书》的主体资格。根据《城乡规划法》的规定应当由城市规划行政主管部门依法对涉案房屋进行处罚。2、被上诉人程序违法。被上诉人在举证期满后才提交证据。立案在后，调查在前。在作出行政处罚决定前未告知当事人事实、理由和依据，没有履行听证程序，剥夺了上诉人的陈述申辩权。同时也未进行合法送达。3、被上诉人违反适当性原则。上诉人的房屋属于危房改造，且未严重影响城市规划。被上诉人应当根据适当性原则责令相对人采取相应的改正措施。4、被上诉人的处罚行为已超过法定期限。房屋建设行为应当于房屋建成之时结束，不存在所谓的“继续”状态。截至2014年，行为结束已远远超过两年，根据《行政处罚法》第二十九条第一款的规定应当不再给予行政处罚。综上，请求二审法院依法撤销一审判决，撤销被上诉人作出的行政处罚决定书，判令被上诉人承担案件诉讼费。
被上诉人长沙市雨花区城市管理综合执法大队答辩称：1、被上诉人主体身份适格。2、被上诉人认定违法事实清楚、证据充分、程序合法、处罚正确。上诉人房屋经长沙市城乡规划局雨花区分局认定未办理《建设工程规划许可证》，属于违法建筑。2014年7月1日被上诉人向上诉人送达了《违法建筑听证通知书》。2014年7月9日上诉人未按时参加听证会。2014年8月8日上诉人向被上诉人依法送达了《当事人权利告知书》，上诉人未在规定期限内进行陈述、申辩。2014年8月15日被上诉人向上诉人作出《行政处罚决定书》并于当日送达。3、上诉人违法建设行为在查处时效范围内。上诉人2006年所建建筑物至今未取得《建设工程规划许可证》，属于违法行为的持续状态，只有取得许可证后违法行为才终了。综上，请求二审法院依法维持原判，驳回上诉。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原判基本相同。
本院认为：根据国务院、省（市）政府批复的授权，被上诉人作为城市管理综合执法机构，依据《长沙市城市管理条例》第二十九条第一款、第二款第（二）项的规定，具有依法实施强制拆除本辖区内违法建筑的职权。上诉人称被上诉人无处罚职权，该主张与上述规定不符，本院不予支持。上诉人虽主张其房屋为合法建筑，但未提供相关证据证实，故该主张本院不予支持。被上诉人在执法过程中，进行了调查取证，依法制作了相关法律文书并告知了陈述和申辩的权利，故对上诉人认为被上诉人程序违法的理由本院不予采信。由于涉案建筑物的违法状态至今仍在持续，因此上诉人认为超过两年不能再进行行政处罚的上诉理由本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人黄新友负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 光 辉
审 判 员 柳 志 敢
代理审判员 王真铮二○一五年六月二十六日
书 记 员 旷 学 伟
附相关法律条文：
《长沙市城市管理条例》
第二十九条本市城市管理行政执法工作按照《中华人民共和国行政处罚法》规定和国务院、省人民政府有关决定，实行相对集中行政处罚权制度。
城市管理综合行政执法机关相对集中行使国务院、省人民政府有关决定确定的行政处罚权，具体职责是：
（二）行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的违法建筑物或者设施；
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。