湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）州行终字第36号
上诉人（原审被告）花垣县排碧乡人民政府，地址：花垣县排碧乡。
法定代表人石远成，该乡乡长。
委托代理人隆海鹰，湖南隆海鹰律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）石家碧，男，1948年6月13日出生，苗族。
委托代理人石愿庆，男，1982年11月19日出生，苗族。
上诉人（原审第三人）石愿昌，男，1977年8月17日出生，苗族。
委托代理人麻志新，男，花垣县卫城法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）石湘坤，男，1955年9月22日出生，苗族。
委托代理人石玉林，男，1929年5月15日出生，苗族。
被上诉人（原审第三人）石连富，男，1963年9月20日出生，苗族。
委托代理人石玉林，男，1929年5月15日出生，苗族。
上诉人花垣县排碧乡人民政府、石家碧、石愿昌因与被上诉人石湘坤、石连富土地行政确权一案，不服花垣县人民法院（2015）花行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年9月17日公开开庭审理了本案。上诉人花垣县排碧乡人民政府的委托代理人隆海鹰，上诉人石家碧的委托代理人石愿庆，上诉人石愿昌及其委托代理人麻志新，被上诉人石湘坤、石连富的委托代理人石玉林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，本案争议地“留抱”1号地为7尺宽，进深为4米，左面与板栗村村民石志胜的代销店相邻，右面与板栗村第三组村民吴明升2号地相邻。1981年生产承包责任制期间，该村三组16户村民采取抓阄的方式对“留抱”地进行分配，第三人石家碧不在家，原告石湘坤代其和自己抓得1号和4号地。纠纷发生前，1号地由第三人石连富经营代销店，4号地已由第三人石家碧之子石愿辉建房。2008年4月18日，第三人石连富与第三人石愿昌及案外人吴明升签订协议书，要求石连富在一定期限内退还“留抱”1号地。原告石湘坤对该份协议有异议，对“留抱”1号地主张土地使用权，纠纷因此产生。第三人石愿昌请求被告排碧乡人民政府对此纠纷进行处理。2013年3月14日，排碧乡人民政府作出排政决字（2013）第1号处理决定书，决定争议地“留抱”1号地使用权由石湘坤享有，后于2013年12月12日作出排政撤字（2013）01号《排碧乡人民政府撤销决定书》以程序不合法、适用法律不当将排政决字（2013）第1号处理决定书撤销。2014年7月21日，排碧乡人民政府作出排政决字（2014）第1号《排碧乡人民政府关于板栗村村民土地纠纷处理决定书》，决定争议地“留抱”1号地使用权由申请人石愿昌享有。原告不服，向花垣县人民政府申请行政复议，复议机关作出花府复决字（2014）3号《花垣县人民政府行政复议决定书》对排政决字（2014）第1号处理决定书进行维持。原告依旧不服，故诉至该院。另查明，原告石湘坤、第三人石家碧、第三人石愿昌为排碧乡板栗村三组人，石连富为排碧乡板栗村二组人，石湘坤现年59岁，石家碧现年67岁，石愿昌现年37岁，石连富现年52岁，石愿昌为石家碧之子。
原判认为，被告花垣县排碧乡人民政府在处理本案争议纠纷过程中，存在以下问题：一、程序违法。（一）采用证据违反法定规则。被告曾于2013年3月14日作出排政决字（2013）第1号处理决定书，该决定书于2013年12月12日被排政撤字（2013）01号《排碧乡人民政府撤销决定书》以程序不合法、适用法律不当撤销，后被告于2014年7月21日作出被诉行政行为排政决字（2014）第1号《排碧乡人民政府关于板栗村村民土地纠纷处理决定书》。被告排政决字（2013）第1号处理决定书撤销后，应视为该纠纷尚未处理。在被告作出第二次决定前，应依照法定程序对该争议重新作出处理，第一次处理程序中所依职权调查获得的证据不应当再次采用，而应当重新收集。被告提交的依职权调查获得的三份人民调解调查笔录的调查时间显示，对吴明升的调查时间是2013年1月15日，对石爱珍、吴冬花的调查时间是2013年3月1日，说明被告重新处理纠纷所采用的是自行撤销的处理决定所依据的证据，违反了法定处理程序。（二）遗漏当事人。本案争议地“留抱”1号地于1981年时进行分配到户，当时争议地参与分配的户主为原告石湘坤和第三人石家碧，第三人石愿昌作为石家碧之子尚未成年，被告及第三人石家碧、石愿昌提交的证据中未证明争议地的土地使用权已经由石愿昌享有，被告仅将石愿昌列为争议另一方当事人，将直接利益相关人石家碧遗漏，剥夺了石家碧参与纠纷处理所享有的权利，存在严重的程序错误。二、适用法律错误。被告处理本案土地权属争议所依据的法律法规为《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源部土地权属争议调查处理办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《民事诉讼法》，其中《国土资源部土地权属争议调查处理办法》与《土地权属争议调查处理办法》应均为2003年1月3日中华人民共和国国土资源部令第17号公布的《土地权属争议调查处理办法》，行政确权行为参照《民事诉讼法》适用不当，且被告未明确所引用的法律法规的具体条文，应视为被告作出决定时适用法律法规错误。三、争议事实不清。争议地面积仅标明长、宽，未有明确的面积。对原告和第三人换地的事实仅有调查笔录和照片去证实，其中调查笔录在程序违法部分已进行说明，是无效证据，照片的分析已在证据认定部分进行说明。故在没有有效证据证明的前提下，认定原告与第三人石家碧已换地，且根据石连富与石愿昌达成的协议将争议地土地使用权处理给石家碧之子石愿昌，证据不足、事实不清。综上，被告于2014年7月21日作出的排政决字（2014）第1号《排碧乡人民政府关于板栗村村民土地纠纷处理决定书》事实不清、程序违法、适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项、《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款之规定，判决：一、撤销被告花垣县排碧乡人民政府于2014年7月21日作出的排政决字（2014）第1号《排碧乡人民政府关于板栗村村民土地纠纷处理决定书》；二、被告花垣县排碧乡人民政府于判决生效之日起三十日内对本案所涉争议地重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告花垣县排碧乡人民政府承担。
上诉人花垣县排碧乡人民政府不服一审判决上诉称：一、一审判决认定事实错误。1、一审法院以上诉人采用证据违反法定规则及遗漏当事人，认定上诉人处理本案争议纠纷程序违法。上诉人认为，一审法院认定错误，上诉人处理本案争议纠纷程序合法。上诉人在处理本案争议纠纷时，按照《土地权属争议调查处理办法》规定的土地纠纷处理程序作出行政决定。本案第三人石愿昌向上诉人提出行政确权申请，上诉人于2013年3月14日作出排政决字（2013）第1号处理决定书，但因排碧政决字（2013）第1号处理决定书程序不合法、适用法律不当，上诉人已于2013年12月12日撤销，本案确权纠纷未终结。后上诉人继续处理未终结案件，于2014年7月21日作出排政决字（2014）第1号《处理决定书》。一审法院认为第一次处理程序中所依职权调查获得的证据不应当再次采用，而要应当重新收集，但上诉人作出二次决定，皆是对同一案件的处理，且没有任何法律法规规定同一案件第二次决定需要重新收集，故上诉人第二次决定适用本案处理过程中依职权收集的相关证据并不违法。一审法院认定上诉人采用证据违法无法律依据，认定错误。上诉人处理本案纠纷并没有遗漏当事人。本案争议地“留抱”1号地于1981年进行分配到户，根据《农村土地承包法》第三条规定农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，石愿昌与石家碧一直未分家，且本次纠纷是因石愿昌作为申请人提出确权申请，该地是石愿昌与石湘坤两家的纠纷，农村土地承包经营权是具体分到户，石愿昌作为一方当事人并没有任何不妥，未将石家碧列为当事人并不违反法定程序。2、上诉人认定争议事实清楚、明确。本案争议地“留抱”1号地的基本情况，上诉人已将本案长、宽及四至界线调查清楚，足以确认争议地的位置及面积，且上诉人已在处理决定书中明确写明争议地情况。对于本案被上诉人与第三人石愿昌换地的事实有双方2008年4月18日协议及石愿昌提交的证人笔录予以证实，原告已将争议地使用权处理给石愿昌。且处理纠纷过程中上诉人也依职权调取相关笔录和证据，与石愿昌所述一致，上诉人决定本案争议地使用权归石愿昌所有，证据充足，认定清楚。3、上诉人处理本案土地纠纷适用法律正确。上诉人处理本案土地权属争议根据《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源部土地权属争议调查处理办法》、《土地权属争议调查处理办法》并参照《民事诉讼法》等法律法规并无任何错误。一审法院认定“行政确权行为参照《民事诉讼法》适用不当，且被告未明确所引用的法律法规的具体条文，应视为被告作出决定时适用法律法规错误。”但并没有哪条法律规定行政确权行为所引用的法律法规要具体到条文，且上诉人作出决定主要根据的是《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》，对于《民事诉讼法》只是参照，况且也没有哪条法律说行政确权行为不能参照《民事诉讼法》，故一审法院认定错误，上诉人作出决定适用法律正确。二、一审判决适用法律错误。一审法院认定上诉人处理案件程序违法和适用法律错误，却没有列举出违反哪一法律规定，未适用法律而进行认定，属于适用法律错误。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，故请求撤销花垣县人民法院（2015）花行初字第5号行政判决书，依法改判。
上诉人石家碧与上诉人石愿昌上诉意见一致，其不服一审判决上诉称，一、一审审判程序违法依照有关法律、法规规定。在一个案件中，一个代理人不能同时为两个以上当事人代理诉讼。本案中，代理人石玉林同时为石湘坤、石连富代理诉讼，而且石玉林为石连富代理诉讼，没有得到板栗村村委会的推荐，其没有资格为石连富进行诉讼代理。一审法院审查不严，接受代理人石玉林为石湘坤、石连富进行本案代理，损害上诉人利益，违反法律法规，构成程序违法。二、一审法院对本案认定错误。1、一审法院对被告采用证据违反法定规则的认定错误。一审法院认为第一次处理程序中所依职权调查获得的证据不应当再次采用，而要应当重新收集，该认定没有法律依据。《湖南省行政程序规定》关于证据的收集、审核与采用，也没有像一审法院这样的定论。一审法院这样的认定，完全属于个人的主观意识和推理。其次，一审法院也没有证据推翻被告提交的依职权调查获得的三份人民调解调查笔录不是被告重新收集的结论，相反的是被告重新收集了第一次处理程序中合法有效证据。因被告排政决字（2013）第1号处理决定书撤销后，该纠纷尚未处理，就证明排政决字（2013）第1号处理决定书的证据尚未使用过，政府完全可用第一次处理程序中使用的证据。2、一审法院对被告处理决定遗漏当事人的认定错误。因争议地“留抱”1号地石家碧已分给了儿子石愿昌，是家庭内部的土地分配，在处理过程中，石家碧也在场，对“留抱”1号地也不主张任何权利，所以不存在剥夺石家碧参与处理纠纷所享的权利。3、一审法院在本案中认定被告适用法律错误是错误的。一审法院认定被告在处理决定中行政确权行为参照《民事诉讼法》适用不当是错误的。《湖南省行政程序规定》第一百七十六条规定，送达的具体操作程序参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定执行。被告处理决定中送达本案当事人有关法律文书参照民事诉讼法是正确的。4、一审法院在本案中认定被告处理决定争议事实不清是错误的。本案中，被告作出处理决定时对案件事实的认定是根据证人隆得升在笔录中的直接证言，隆得升捡得3号地，石家碧获得1号地，吴明升捡得2号地，石湘坤捡得4号地，结合吴明升、施拨香及2008年4月18日的协议书等间接证据，形成证据链条，充分证明“留抱”1号地是石家碧获得。又结合石湘坤与石家碧口头交换土地的事实。所以，对本案的事实已非常清楚。一审法院认为被告只查明争议地只有长、宽，未明确面积，说到原告与石家碧换地不成立就认定被告对案件事实不清是错误的。被告排碧多人民政府是在直接证据与间接证据相结合形成证据链的前提下，事实清楚才作出的处理决定。综上所述，一审法院审判程序违法，对本案认定错误。被告2014年7月21日作出的排政决字（2014）第1号决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处理适当。而且该处理决定也得到了花垣县人民政府的认可。为了维护上诉人石愿昌的合法权益，特此提出上诉，请求撤销一审判决，维护排碧乡人民政府（2014）第1号《排碧乡人民政府关于板栗村村民土地纠纷处理决定书》。
被上诉人石湘坤、石连富共同答辩称：板栗村三组16户村民，以抓阄的方式，一户一个阄的方法分配“留抱”的土地。石湘坤代替石家碧，当场一起抓得1号和4号两个阄，之后石家碧选用4号阄建打米机房，石湘坤将自己所得的1号阄，送给石连富家人起代销店房子。当初石家碧的4号阄地块，现在仍然为石家碧的儿子石愿昌建房所使用，石湘坤送给石连富家人建“代销店”的1号阄地块，仍然原封未动地摆在那里。这就是活生生的证据，证明了16户人采取抓阄的方式，石家碧与石湘坤各自所得的1号阄和4号阄的历史事实。排碧乡政府《决定书》“申请人取得该地块的管理使用权”和“协商借地”的认定事实不清，证据不足。请求法院驳回上诉人的上诉，撤销上诉人排碧乡政府2014年7月21日作出的《处理决定》，并责令排碧乡政府对争议地“留抱”1号阄地块的管理使用权属重新作出处理决定。
在二审中，各方当事人都没有提交新证据。
本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。
本院二审另查明：1、1981年生产承包责任制期间，板栗村三组采用抓阄的方式进行土地分配时，石湘坤代替石家碧抓阄，当时抓得“留抱”1号地和4号地，对此事实，各方当事人均无异议。2、对于1号地和4号地当时是如何分配的，双方观点出现明显分歧。石湘坤一方主张自己分得的是1号地，石家碧分得的是4号地并后来在4号地建了打米机房；石家碧、石愿昌一方则主张自己当时分得的是1号地，在4号地建打米机房是跟石湘坤借的，后来石湘坤的兄弟石湘军建房时，自己用“棒沟绕”的一块地跟4号地进行了交换。3、支持石家碧、石愿昌诉讼主张的主要证据是石连富与石愿昌、吴明升签订的一份退还土地协议书和相关证人证言。因石连富不是本案争议地使用权的权利主张人，也不是三组村民，故该份协议书对争议地使用权的归属，只具有间接证明力；支持石湘坤诉讼主张的主要证据是1997年石湘军与三组村民签订的一份协议书和相关证人证言，石湘坤认为该协议书可以证明其兄弟石湘军在“棒沟绕”建房的土地是三组无偿送的，而不是用4号地换的。石家碧、石愿昌对该协议书不予认可，但没有提供足以反驳的有效证据。
本院认为，本案的争议焦点主要是被诉行政行为认定的事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。
关于事实认定。本案中，确定“留抱”1号争议地使用权的归属，必须先厘清当时“留抱”1号地和4号地的分配情况和之后的变迁过程。对于当时的分配情况，双方当事人各执一词，观点明显对立。对于之后的变迁过程，石家碧、石愿昌一方主张自己分到的是1号地，然后跟石湘坤借了4号地修建打米机房，之后又用自己在“棒沟绕”的地跟石湘坤的4号地交换，从而又拿到了4号地的使用权。而石湘坤一方对该借地、换地事实予以否认，并提供了石湘军与三组村民签订的协议来证明“棒沟绕”建房的地是三组无偿赠与而非换地所得。由于双方对土地的分配以及之后的变迁过程均各执主张，观点对立，因此查证核实“留抱”4号地是否存在借地、换地事实，成了厘清土地分配情况和变迁过程的主要问题，并且也成为了确定争议地“留抱”1号地使用权归属的关键所在。排碧乡人民政府作出的处理决定中，在没有查实“留抱”4号地是否存在借地、换地的事实，没有证据足以推翻石湘军与三组村民签订协议证明力的情况下，仅凭借地人石连富与石愿昌、吴明升签订的退还土地协议书这一间接证据和部分证人证言，便认定石家碧、石愿昌通过抓阄的方式取得了“留抱”1号地使用权，将争议地确定归石愿昌使用，从而在客观上形成了“留抱”1号、4号地使用权均归属于石家碧、石愿昌的结果。由于被诉行政行为对于关键事实的认定不清楚，证据不充分，故其处理结果，明显不具有说服力。
二、关于行政程序。对于石愿昌与石湘坤双方所发生的土地使用权纠纷，排碧乡人民政府先后两次作出了处理决定。2013年3月14日作出排政决字（2013）第1号处理决定书，该决定书于2013年12月12日被排政撤字（2013）01号《排碧乡人民政府撤销决定书》以程序不合法、适用法律不当撤销，后于2014年7月21日再次作出被诉行政行为排政决字（2014）第1号《排碧乡人民政府关于板栗村村民土地纠纷处理决定书》。一审判决认为，“第一次处理程序中所依职权调查获得的证据不应当再次采用，而应当重新收集。”上诉人对此不服，上诉称：没有任何法律法规规定同一案件第二次决定需要重新收集证据，上诉人第二次决定适用本案处理过程中依职权收集的相关证据并不违法。对此，本院经审查认为，行政机关在行政处理过程中，只要是采取合法的手段和依照法定的程序客观、全面收集的证据，就应当认定其证据收集程序合法，且法律、法规并无明文规定行政机关收集的证据不得重复使用。因此，上诉人对此提出的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决对此作出的认定不当，本院予以纠正。
三、关于适用法律。排碧乡人民政府在作出的处理决定中，适用了《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》，并参照了《民事诉讼法》等法律法规，其所适用的法律法规均没有引用具体法律条款。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因此，对行政行为的合法性审查，是行政诉讼的一项基本原则。行政机关必须依法行使职权，其所作出的行政行为必须有明确的法律依据。本案中，排碧乡人民政府作出的处理决定仅说明了该行为所依据的法律法规名称，但并未引用具体的法律条款，故应认定为其作出的行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。一审判决对此作出的认定并无不当，上诉人对此提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上，本案被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。一审判决撤销并判令重作并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由花垣县排碧乡人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学军
审 判 员 覃繁荣
代理审判员 田玉莲
二〇一五年九月二十二日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；