广东省深圳市福田区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深福法行初字第531号
原告深圳市深水光明水务有限公司，住所广东省深圳市光明新区光明街道竹园区水利公司办公楼38栋第二层，组织机构代码68037767-9。
法定代表人张明谦。
委托代理人甘清洪，北京市京都（深圳）律师事务所律师。
委托代理人王雪慧，北京市京都（深圳）律师事务所律师助理。
被告深圳市规划土地监察局，住所广东省深圳市福田区红荔西路8007号土地房产交易大厦。
法定代表人覃跃良，该局局长。
委托代理人付景虎，广东金地律师事务所律师。
委托代理人叶嘉华，该局工作人员。
原告深圳市深水光明水务有限公司不服被告深圳市规划土地监察局作出的行政处罚一案，本院于2015年4月10日受理后，于2015年5月12日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月3日公开开庭进行了审理。原告委托代理人甘清洪，被告委托代理人付景虎、叶嘉华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告于2014年12月25日作出深规土监行罚（2014）232号《行政处罚决定书》，认定原告在收到被告要求原告停止向位于光明新区公明街道屋园路125号内的在建违法建设工程供水的《停止供水通知书》（深规土监（2014）103号）后，仍然向其供水进行施工建设，未按要求配合执法，违反了《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十八条的规定，依据该条规定决定对原告作出罚款人民币五万元整的行政处罚。
被告在法定期限内向本院提供如下作出被诉具体行政行为的证据、依据（均为复印件）：
1、立案审批表【深光公（二）中规土监（2014）第128号】；2、行政处罚决定书【深光规土监字（2014）（公明）第二中128号】及送达回证；3、执法人员行政执法证；4、《停止供水通知书》（深规土监（2014）103号）；5、《停止供水通知书》留置送达张贴现场照片；6、现场检查录像；7、立案审批表（（2014）深光明0274）；8、《调查询问通知书》及附件；9、企业法人营业执照；10、法定代表人身份证明书；11、法定代表人身份证；12、授权委托证明；13、受托人身份证；14、调查询问笔录；15、调查报告；16、行政处罚告知书；17、送达回证；18、行政处罚听证通知书；19、《关于成立听证组的决定》；20、听证笔录；21、《行政处罚决定书》（深规土监行罚（2014）232号）；22、《深圳市非税收入罚款通知书》；23、送达回证；24、《行政复议决定书》；25、《深圳经济特区规划土地监察条例》条文。
原告诉称，一、被告作出该《行政处罚决定书》所依据的《停止供水通知书》应当被确认为违法。二、被告作出该《行政处罚决定书》没有事实依据，经核实该份《行政处罚决定书》所涉及建筑工程没有确定任何违法责任人，也没有任何证据证明，原告跟违法建筑责任人之间存在供水用水合同关系；三、由于深圳并非全部居民用水的水源都由原告提供，根据《行政处罚法》的有关规定，被告作为行政机关，在以不配合停水为理由对相对人作出行政处罚时，应当对涉案建筑的水源来源承担举证责任；四、从操作层面讲，被告的行为非常荒谬，因此，除非原告停止全区乃至请求供水集团停止全市的自来水供应，或者即使全市停止自来水供水，也无法阻止违建行为人找到建筑用水的水源。此外，补充理由如下：1、被告向原告以不符合程序的方式送达了一份停水通知书，这份停水通知书属于行政强制行为，要求原告停止自己的业务经营，属于行政强制，按照行政强制法的规定，行政强制措施应当由法律设定，但是被告所依据的是深圳经济特区规划土地监察条例，属于地方性法规，适用法律违反了行政强制法的规定；2、行政强制法第四十三条规定，行政机关不得对居民采取停止供水供电供热供气等方式迫使当事人履行相关行为，因为供水涉及居民日常生活起居，属于最基础的生活物质，国家对停水严格控制也出台了相关规定予以禁止；3、被告声称原告向违法施工工程供水，是由于被告不了解供水的实际操作以及法律规定，水务集团向全深圳市民供水，水务集团只跟有具体法律人格的个人或者单位签订供水合同，并向该单位或者个人按照合同相关规定供水，至于向违章建筑供水的说法本身就是错误的，如果违章建筑本身没有供水能力也不具备法律上的人格，就不存在向违法建筑供水的情况；4、被告并没有提供任何证据证明其所追查的违章建筑与其追查的当事人之间的关系，也没有提供证据证明其所追查的当事人与原告之间的法律关系，只是凭空推定原告向违章建筑供水；5、关于送达问题，行政机关采取留置送达时其证明材料应当证明三个问题，包括送达时间、送达内容、送达人，但是被告只提供了照片证明其已送达，照片中的送达内容不清楚，送达日期可以自己设定也不明确，送达人也只有一个人，原告认为送达在法律上有瑕疵；6、原告代理人曾经到现场考察，其中一处违章建筑达到14层，面积相当于法院的面积，这栋建筑现在还在正常经营，被告实际没有履行作为监察支队的法定职责，将有关责任推卸给提供水源的原告；7、被告要求原告停止供水的方式以达到阻止违章建筑的目的，在实际操作上很荒唐。因为，原告只能向特定个人或者单位供水，每一个供水合同都对应一个水表，水表遍布深圳各区，数量很多，几乎一户一表，无论停了多少水表，违章建筑都可以接水管重新供水，即使将全深圳水管停了，还留有一个水管，都可能接到别的区域，被告通过这种方式规避自己的主要职责，而通过要求第三方配合的方式进行强制性管理，这种行为方式在实际操作中很荒唐。综上所述，被告的行政行为在法律和事实上存在诸多不符合相关法律法规的地方，请求判令：撤销被告所作的深规土监行罚（2014）232号《行政处罚决定书》。
原告向本院提交的证据材料有（均为复印件）：
1、停止供水通知书；2、关于深规土监（2014）103号《停止供水通知书》的若干违法情形的说明；3、《行政处罚决定书》，深圳市非税收入罚款通知书；4、《行政复议决定书》。
被告辩称，一、被告作出的深规土监行罚（2014）232号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。被告在发现违法行为人在光明新区光明街道屋园路125号在内的在建违法建设工程后，于2014年8月5日依法向原告发出深规土监（2014）103号《停止供水通知书》载明了违法建设工程的具体地址和建筑物现状。2014年9月18日，被告对违法建设工程进行现场检查时，发现现场仍在施工，且施工用水供应正常，原告未按要求进行配合执法。以上事实有《停止供水通知书》、立案审批表、现场检查录像、调查询问笔录以及对违建行为人的行政处罚决定书等证据材料为证。关于原告所述涉案违法建设工程本身的确定问题，经被告查明，在向原告送达深规土监（2014）103号《停止供水通知书》前，光明新区规划土地监察局已经就当事人违法建设行为立案查处并作出限期拆除的行政处罚决定，通知供水单位停止向违法建设工程停止供水是被告的法定职责，无需向原告提交有关违法建设行为的材料。关于原告所述的供水关系问题，被告在对违法建设行为调查中查证行为人系向原告缴纳水费，此外，城市供水企业实行资质管理和区域供水，原告负责光明片区的城市供水业务，涉案违法建设工程在原告的供水区域范围内，如果原告认为违法建设工程用水不是来源于原告所供，应对此提供相关证据材料。此外，原告停止向违法建设工程供水并不以原告与非法建设行为人存在合同关系为前提，否则其行为本身就是违法行为的帮助行为。通过上述证据显示，被告于2014年8月5日发出《停止供水通知书》后，至9月18日再次进行施工现场检查时40余天的时间内，原告并没有按照要求在合理的时间内对违法建设行为停止用水供应。其次，原告掌握着违法建设工程用水的源头以及供水技术设备，也对供水管线有着清楚的掌握。原告作为供水专营单位，对供水用途应该具有高度的审慎注意义务，当被告通知其停止向违法建设工程供水时，其应该采取一切可能的手段使得违建行为人采取通常的手段无法获得施工用水。再次，“配合执法”并非要求原告行驶行政机关的权利，而应理解为原告作为民事合同主体应依法及时、适当行使合同权利，采取包括技术手段在内的合法途径使得从结果上不再向违法建设工程履行供水义务。而就本案事实来看，原告既没有及时采取配合措施，也没有按照要求停止向违法建设工程供水，不能认为其行为配合了执法。二、被告作出的深规土监行罚（2014）232号行政处罚决定适用法律正确，内容适当。《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十八条规定：“规划土地监察机构在履行监察职责时，发现向违反城市规划或者土地管理法律、法规、规章的建设工程供水、供电或者出售预拌混凝土的，应当书面通知实施上述行为的单位或者个人停止供水、供电或者出售预拌混凝土。单位或者个人收到通知后未按要求配合执法的，处以每场所五万元罚款。”上述规定要求供水单位停止向违法建设工程供水并非行政强制措施，仅仅为实现制止违法建设行为目的的手段之一，不违反《行政强制法》的有关规定。本案中被告在发现原告向违法建设工程供水后，书面通知了原告停止供应，且给予原告合理的停止时间，但是原告在收到《停止供水通知书》后并没有采取适当措施配合执法。根据上述规定，被告对原告给予五万元的罚款处罚在适用法律上并无不当。三、被告作出的深规土监行罚（2014）232号行政处罚决定程序合法。在对原告实施的行政处罚过程中，被告依法立案，指定两名以上具有执法资格的执法人员为案件经办人员，所调查和采信的证据亦是经过合法程序取得的。被告依法向原告送达了《行政处罚告知书》，告知了原告的违法事实、适用法律、拟处罚内容及依法享有的权利，后原告提出听证申请，被告依法组织听证。被告作出《行政处罚决定书》后，依法向原告送达了《行政处罚决定书》，决定书载明了原告的违法事实、适用法律、处罚内容及依法享有的权利。被告对原告作出行政处罚，均严格遵循了相关的法律法规，符合法定程序。综上所述，被告对原告作出的行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，程序合法，恳请依法维持原告作出的深规土监行罚（2014）232号行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。
本院于2015年6月3日组织各方当事人进行证据交换。庭审时各方当事人对上述证据进行了质证。经庭审质证，本院确认，原告、被告向本院提交的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据。
本院根据以上有效证据及庭审笔录，确认以下事实：
2014年7月30日，被告作出深规土监（2014）103号《停止供水通知书》，要求原告停止向指定的违法建设工程供水，被告于2014年8月5日在原告处张贴该通知书并拍照记录。2014年9月25日，被告作出协B2014-26号《调查询问通知书》，并于次日对原告员工戴某立进行调查和制作了《调查询问笔录》，戴某立陈述，原告单位收到深规土监（2014）70号《停止供水通知书》后，已按70号文里说的20单违建全部停水；70号文里的第15单违建是由田寮村水厂供应的。辖区内存在私自打井行为和转供水行为。私自打井行为由政府水务部门查处；转供水行为发现也停供。深规土监（2014）103号《停止供水通知书》是9月25日收到的，收到该文后已安排人联系光明查违执法队员到现场断水。2014年9月28日，被告对原告涉嫌违法行为进行立案调查。2014年9月29日，被告作出深规土监行告（2014）232号《行政处罚告知书》，告知原告拟依据《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十八条的规定，对原告处以罚款五万元整的处罚。被告当天在街道执法员的见证下在原告处留置送达该告知书。2014年11月16日，被告依原告申请举行了听证。2014年12月25日，被告作出深规土监行罚（2014）232号《行政处罚决定书》，认定原告在收到被告要求原告停止向位于光明新区公明街道屋园路125号内的在建违法建设工程供水的《停止供水通知书》（深规土监（2014）103号）后，仍然向其供水进行施工建设，未按要求配合执法，违反了《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十八条的规定，依据该条规定决定对原告处以罚款人民币五万元整的行政处罚。被告当天向原告送达了该处罚决定书。原告收到该处罚决定后不服，申请行政复议。深圳市规划和国土资源委员会于2015年2月13日作出深规土复决（2015）9号《行政复议决定书》，维持了被告作出的上述行政处罚决定。原告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查，被告下属光明新区规划土地监察局于2014年6月1日作出深光规土监字（2014）（公明）第二中128号《行政处罚决定书》，认定当事人深圳市文艳佳实业有限公司（麦某文）未经批准擅自在光明新区公明李松蓢屋园路125号建设1栋11层厂房，占地面积1170平方米，建筑面积12870平方米，当事人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，依据该法第七十六条第一款的规定，决定对当事人处以没收位于光明新区公明李松蓢屋园路125号非法建设的1栋11层厂房，占地面积1170平方米，建筑面积12870平方米的处罚。
本院认为，被告于2014年12月25日作出的深规土监行罚（2014）232号《行政处罚决定书》的具体行政行为是否应当撤销是本案争议的主要焦点问题。
《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十八条规定：“规划土地监察机构在履行监察职责时，发现向违反城市规划或者土地管理法律、法规、规章的建设工程供水、供电或者出售预拌混凝土的，应当书面通知实施上述行为的单位或者个人停止供水、供电或者出售预拌混凝土。单位或者个人收到通知后未按要求配合执法的，处以每场所五万元罚款。”根据上述规定，被告有“发现”违法供水并要求供水单位停止供水的职责，而供水单位有配合停止供水的义务。
首先，本案中，被告调查期间，原告的员工表示，辖区内除了其公司供水外，还有田寮村水厂也向居民供水。辖区内也存在私自打井行为和转供水行为。被告并没有提交证据（供水合同、水表、缴费证明）证明原告与违章建筑业主之间存在供水关系，违建用水来源是否来自转供水或私自打井的水，被告并没有核实，一发现违建用水就直接认定系原告提供，显然属于认定依据不足。
其次，原告作为合法注册的企业法人，具有合法的注册地址，且公司正常经营，被告理应向原告直接送达通知书，但被告却采取在原告门口张贴的方式送达通知书，该送达方式并不等同于原告有人在场拒收而留置送达的方式。故被告没有采取合法的方式送达，属于程序违法。
再次，原告确认接到被告的停水通知后，表示其有配合采取了停水行动。根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十八条的规定，除了供水单位负有配合的义务外，供电或者出售预拌混凝土的单位也负有配合的义务，但没有证据显示被告要求供电或者出售预拌混凝土的单位履行配合义务，这属于显失公平要求履行配合义务。此外，被告在调查期间，违建一直在建，并非系供水一方面的原因所导致，被告负有主要职责，存在行政不作为或作为不力问题。
综上，被告对原告的处罚行为存在认定事实不清，依据不足，程序违法，依法应予以撤销；原告的诉讼理由成立，其请求本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告深圳市规划土地监察局于2014年12月25日作出的深规土监行罚（2014）232号《行政处罚决定书》的具体行政行为。
本案案件受理费50元（原告已预交），由被告负担。
各方当事人如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院，并应在收到预交上诉费通知之日起七日内预交上诉案件受理费。逾期不预交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄劭辉
人民陪审员 欧献根
人民陪审员 杨江河
二〇一五年七月九日
书 记 员 雷艳明
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的。
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