重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝四中法行终字第00008号
上诉人（原审原告）：刘官奎（又名刘光奎），男，土家族。
委托代理人：刘志伟，重庆律缘律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：石柱土家族自治县下路镇人民政府。组织机构代码证：00913405-6，住所地：石柱土家族自治县下路镇建镇街1号。
法定代表人：邹明富，镇长。
委托代理人：刘明，重庆舒义律师事务所律师。
原审第三人：陈世明，男，土家族。
委托代理人：牟成淑（系陈世明之妻），女，汉族。
委托代理人：游长江，石柱土家族自治县法律援助中心律师。
上诉人刘官奎与被上诉人石柱土家族自治县下路镇人民政府（下称下路镇政府）及第三人陈世明土地行政裁决一案，上诉人不服石柱土家族自治县人民法院于2013年12月24日作出的（2013）石法行初字第00047号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年3月4日公开开庭审理了本案。上诉人刘官奎的委托代理人刘志伟，被上诉人下路镇政府的委托代理人刘明，第三人陈世明的委托代理人牟成淑、游长江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：1983年8月，刘官奎在下路镇金彰村沿河组地名为“屋背后”、“三王头”、“屋右边”处取得三块林地，林权证号为石柱府（83）第NO.0066986号。1987年，刘官奎之子刘平考上大学，按当时的政策应退出土地、山林，刘官奎即将在语录碑的承包地退回给发包方集体。1988年，第三人陈世明与牟成淑结婚，因牟成淑无承包地，集体将刘官奎退回的在语录碑处的承包地发包给牟成淑耕种，陈世明在2010年11月30日取得石柱县政府颁发的土地承包证，承包证编号为CQ360410020016，证上记载地块名称为：语录碑边，面积0.6亩，四至为：东至向俊发地，西至江池石碑，南至南水沟，北至公路。2009年9月14日，刘官奎取得石林证（2009）第073987号林权证（登记表编号为05000370606CDYMSY07177），该林权证上记载林地使用权权利人刘官奎，小地名为“头梯岩”，面积1.7亩，四至为：东至谭长清山界；南至江池地界；西至季岩子；北至陈世国山界。刘官奎的土地承包证编号为CQ360410020010，但该证上无语录碑处的承包地，也无语录碑处补划的柴山林地的文字记载。2012年10月17、18日，刘官奎因语录碑处的土地权属与陈世明发生争议（即刘官奎称是其补划的柴山林地，陈世明称是其承包土地）而向下路镇政府书面申请处理。下路镇政府受理经调查后，依据刘官奎提供的两个林权证和土地承包证以及陈世明提供的土地承包证记载的四至界，认定争议的地块不属林地，不在刘官奎林权证记载的范围内，而在陈世明的土地承包证范围内。下路镇政府于2013年7月12日，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款和《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，作出下路府发（2013）290号《关于金彰村沿河组刘官奎与陈世明土地使用权争议问题的处理意见》。处理意见是：争议地块“语录碑”为陈世明的承包地，在本轮土地承包期内应由陈世明管理耕种。刘官奎不服，向石柱县人民政府申请复议，石柱县人民政府复议后，作出石柱府法复（2013）7号行政复议决定书，维持下路镇政府下路府发（2013）290号《关于金彰村沿河组刘官奎与陈世明土地使用权争议问题的处理意见》。刘官奎不服，向法院提起行政诉讼。
一审法院认为，本案争议焦点有二点：第一，下路镇政府是否存在超越职权问题。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案的争议属于个人之间的争议，下路镇政府具有处理争议的法定职权，不存在超越职权的问题。第二，争议地块承包经营权属于谁的问题。依据本案合法有效的证据证明争议的地块不属林地，不在刘官奎林权证记载的范围内，而在第三人陈世明的土地承包证范围内；刘官奎未能提供合法有效的证据证明争议地块是其在语录碑处补划的柴山林地。下路镇政府作出争议地块为陈世明的承包地，在本轮土地承包期内应由陈世明管理耕种的处理意见，事实清楚，证据充分，并无不当，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、维持下路镇政府2013年7月12日作出的下路府发（2013）290号《关于金彰村沿河组刘官奎与陈世明土地使用权争议问题的处理意见》；二、驳回刘官奎的诉讼请求。案件受理费50元，由刘官奎承担。
刘官奎不服一审判决，向本院上诉称：一、一审判决采信证据错误，认定事实错误。1.上诉人提交的“村组给刘官奎出具的联名证明”，既有发包方负责人和村民委员会的确认，又有时任村、组干部的肯定和本集体经济组织成员的同意，其内涵是对争议地确认的一份承包方案，一审法院不予认定是错误的。2.上诉人提交的李晓彦申报建房审批资料的现场草图，能够清晰的判断争议地属于上诉人所有，是经过村、组签字确认后上报，并取得被上诉人下路镇政府等相关单位的认可，一审法院不予认定是错误的。3.一审时上诉人要求法院责令第三人提交证明争议之地属第三人的1998年承包合同，非但未获准，反而让上诉人提交林权证，明显偏袒第三人。上诉人1983年第一轮土地承包时，在语录碑处既有0.2亩的耕地，又有按“柴山”名义承包的土地（即本案争议之地），1993年退回的仅仅是0.2亩的耕地，而不包括本案争议之地，第三人承包的也仅仅是上诉人退回的0.2亩耕地，本案争议之地还是由上诉人继续承包。二、一审判决仅凭第三人的承包经营权证记载了“语录碑边”的字样就对争议之地的权利归属予以界定并作出错误判决，既袒护了被上诉人和第三人，也让上诉人的合法权利失去保护。第三人的承包经营权证有多处错误，一是上诉人主张权利的“语录碑”与第三人证上记载的“语录碑边”不必然是同一地块；二是第三人持有的承包经营权证与登记簿关于语录碑的四至界限发生改变；三是承包经营权证无承包人的签字，根本不能体现发包方的意思表示；四是语录碑记载有0.6亩面积是无法成立的；五是该证记载了其中一方界限至江池界碑，然而江池界碑往石柱方向尚有丰都县承包户范廷芳的承包地。一审以上诉人的林权证无语录碑记载就判断在该处无承包地是不正确的。三、被上诉人所作处理意见适用法律错误，依法应当被撤销。被上诉人同时适用《中华人民共和国森林法》第十七条第二款和《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，处理农村土地承包经营权纠纷，适用法律错误。四、被上诉人既然最终将承包经营权处理给了第三人，既是农村土地承包权纠纷，则不属于被上诉人的法定职责，被上诉人的处理意见超越职权。《中华人民共和国农村土地承包法》对土地承包经营权纠纷没有设定行政处理程序，土地承包经营权纠纷不同于土地权属纠纷，是一种民事法律关系，纠纷的解决程序是按《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定“……，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。这里的起诉应当是指民事诉讼。请求撤销一审判决和下路镇政府2013年7月12日作出的下路府发（2013）290号《关于金彰村沿河组刘官奎与陈世明土地使用权争议问题的处理意见》，一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人下路镇政府辩称：一、原审判决认定事实清楚。本案争议之地原属上诉人的农村承包经营地，上诉人的儿子考上大学后将该地退还给集体，集体再发包给第三人承包经营的，1998年第二轮土地承包时，进行了确权颁证。二、原审判决适用法律正确。被上诉人的处理意见同时适用《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，是因为上诉人认为是林权争议，第三人认为是土地承包经营权争议。三、被上诉人下路镇政府没有超越职权。上诉人与第三人是同一个村民小组织的成员，下路镇政府具有处理的职权。请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
第三人陈世明述称：一、被上诉人下路镇政府没有超越职权。上诉人与第三人发生争议后，上诉人申请下路镇政府进行处理，上诉人与第三人是同一个村民小组的成员，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款和《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，下路镇政府具有处理的法定职权。二、上诉人称争议之地是用土地划补的林地不是事实。上诉人的儿子考上了大学，第三人的妻子又没有土地，一个该退，一个该得，符合当时的规定。争议之地第三人已承包经营二十多年，由于近些年第三人外出打工，该地在公路边，现在又在搞开发，上诉人见财起利，遂来争执。请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
被上诉人下路镇政府在举证期限内向一审法院举示并经质证的证据如下：1.下路府发（2013）290号《关于金彰村沿河组刘官奎与陈世明土地使用权争议问题的处理意见》；2.陈世明、牟成淑的身份证和结婚证复印件；3.陈世明向石柱县国土局的申请书；4.牟成淑向下路镇政府的申明；5.陈世明的土地承包证和登记簿复印件；6.调查陈世明和牟成淑的笔录；7.刘光奎的身份证复印件和向下路镇政府提交的申请；8.刘官奎的石林证字（2009）第073987号林权证和1983年林权证存根复印件；9.调查刘官奎的笔录；10.刘官奎的土地承包经营权证登记簿复印件；11.刘官奎与李晓彦签订的土地流转合同；12.调查陈世明的笔录；13.陈世明向下路镇国土所的申请；14.调查证人谭某甲的笔录；15.向俊发和李东伟的土地承包经营证登记簿复印件；16.村组给刘官奎出具的联名证明；17.李晓彦的身份证、常住人口登记卡、建房申请书、村民住宅建设规划报建申请表、村委会证明、现场查看建房草图等材料；18.刘官奎的行政复议申请书和下路镇政府的复议答辩书；19.石柱县政府受理行政复议通知书。经一审庭审质证，刘官奎和陈世明对下路镇政府的证据1、2、18、19无异议，对证据3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17的真实性、关联性有异议。
上诉人刘官奎向一审法院提供的证据（复印件）如下：1.刘官奎的身份证；2.下路府发（2013）290号《关于金彰村沿河组刘官奎与陈世明土地使用权争议问题的处理意见》；3.村组的联名证明；4.陈世明、牟成淑向石柱县国土局的申请书；5.陈世明的陈述；6.陈世明的土地承包证登记簿复印件；7.李东伟的土地承包证登记簿复印件；8.调查李某甲的笔录；9.李晓彦的建房申请书及报建申请表；10.刘官奎的代理人分别调查陈某甲、郎某甲、谭某甲、郎某乙、范某某的笔录；
经一审庭审质证，下路镇政府和陈世明对刘官奎的证据1、5、6无异议，对证据2、3、4、7、8、9、10的真实性和关联性有异议。
第三人陈世明向一审法院提供的证据（复印件）如下：1.陈世明的身份证；2.陈世明的土地承包经营权证复印件；3.下路府发（2013）290号《关于金彰村沿河组刘官奎与陈世明土地使用权争议问题的处理意见》；4.石柱府法复（2013）7号行政复议决定书复印件；5.林权证的代理人分别调查郎某甲、范某某、郎某乙的笔录；6.证人牟某甲、牟某乙出庭的证实。
经一审庭审质证，下路镇政府对陈世明的证据无异议，刘官奎认为陈世明的证据不能证明下路镇政府的处理决定合法。
一审法院认证如下：一、下路镇政府提供的证据2、18、19符合证据的基本要求，予以采信；证据1与刘官奎提供的证据2、陈世明提供的证据3相同，即具体行政行为，对其真实性、关联性予以采信，对其合法性在判决理由中给予评述；证据5、7、8、10、15，系有关职能机关颁发的权属证书，属书证，其证明力较高，在开庭时尚未被有权机关撤销否定，其真实性、关联性、合法性予以采信；证据6、12，系下路镇政府调查陈世明和牟成淑的笔录，因其有承包证予以佐证，予以采信；证据3、4、11、13、17与本案无关联性，不予采信；证据9、14无其他有效证据予以佐证，其真实性不高，不予采信；证据16与刘官奎提供的证据3相同，其形式不合法，且无相应的有效证据予以佐证，不予采信。
二、刘官奎提供的证据1、5、6，下路镇政府及陈世明无异议，予以采信；证据2与下路镇政府的证据1相同，证据3与下路镇政府的证据16相同，证据4与下路镇政府的证据13相同，证据7与下路镇政府的证据15相同，其认证意见与对下路镇政府证据的认证意见相同；证据8、9，与本案无关联性，不予认证；证据10系刘官奎的代理人调查证人的笔录，因其未在行政程序中提供，且调查笔录属一人调查，其形式不合法，也无其他有效证据予以佐证，不予采信。
三、陈世明提供的证据1与下路镇政府的证据2相同、证据2与下路镇政府的证据3相同、证据3与下路镇政府的证据1相同，其认证意见与对下路镇政府证据的认证意见相同；证据4系复议机关作出的复议决定书，予以采信；证据5系陈世明的代理人调查证人的笔录，其证实的内容是刘官奎带着一个律师去调查过的事实，其真实性相对较高，予以采信；证据6系陈世明的两位证人出庭作证的证言，其真实性较高，且有刘官奎的自认予以佐证，予以采信。
经本院审查，一审法院对证据的认证正确，本院予以确认。本院根据上述有效证据认定的事实与一审法院相同。
二审庭审中，上诉人刘官奎向本院提交陈世明的农村土地承包地分户清册，拟证明陈世明在语录碑的土地并不是分户清册上记载的，登记的土地并不是本案争议之地，上面记载的是“语录过来”。被上诉人下路镇政府和陈世明质证认为，分户清册与承包经营权证记载的“语录过来”和“语录碑边”是同一块地，四至界限和面积完全相同。经本院现场勘查，陈世明在“语录碑”处的承包地，分户清册和承包经营权证上记载的四至界限、面积完全相同。因此，上诉人刘官奎向本院提交的该份证据达不到其证明目的。
本院认为，本案是上诉人刘官奎不服土地行政裁决之二审行政案件。争议焦点为，一审判决认定事实是否清楚，被上诉人下路镇政府是否超越职权，适用法律是否正确。
关于一审判决认定事实是否清楚的问题。第一轮土地承包时，上诉人刘官奎在语录碑处划有承包地，其子1987年考上大学，将在语录碑处的承包地退还给集体。陈世明与牟成淑1988年结婚，因牟成淑没有承包地，集体经济组织根据当时的政策，将刘官奎退还的承包地落实给牟成淑承包，这一事实双方没有争议。争议的是，刘官奎主张其在语录碑处还有因柴山林地不足补划的土地（即本案争议之地），退还的只是承包地，因柴山林地不足补划的土地没有退还；陈世明主张不存在因柴山林地不足补划土地的事实，刘官奎在语录碑处的承包地已全部退还给集体，并由牟成淑承包。经查，刘官奎的主张没有充分的证据支持，本案证据证明刘官奎提供的石柱府（83）第NO.0066986号林权证记载的地名为“屋背后”、“三王头”、“屋右边”，2009年林权证记载的地名为“头梯岩”，林权证均没有“语录碑”的记载，记载的四至界限与争议地现场四至界限不吻合，也不相邻，且相距较远。而陈世明提供的土地承包证记载的地名为“语录碑边”，其四至界限与争议地现场四至界限相同。因此，一审判决认定争议地不是上诉人刘官奎补划的柴山林地，而是第三人陈世明承包地的事实清楚，证据充分。
关于被上诉人下路镇政府是否超越法定职权、一审判决适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……。”刘官奎与陈世明的争议地现状是土地，二人实质是对土地使用权归属有争议，根据上述法律规定，被上诉人有权依据二人的申请进行确权，其作出的处理意见并未超越法定职权。虽然争议地的现状是土地，但上诉人在向被上诉人申请裁决时，将争议地视为林地，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，被上诉人亦有权作出裁决，其在处理意见中适用上述法律规定，系解决程序性问题，不影响处理结论的正确，一审据此维持其处理意见，并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人刘官奎的上诉请求不能得到支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘官奎承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅
代理审判员 蒲开明
代理审判员 郑国权
二〇一四年四月八日
书 记 员 张露文