山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行终208号
上诉人（原审原告）张延正，男，1944年8月6日出生，汉族，住汶上县。
上诉人（原审原告）张雨景，男，1968年2月13日出生，汉族，住汶上县。
上诉人（原审原告）张雨泉，男，1971年1月16日出生，汉族，住汶上县。
上诉人（原审原告）张英芹，女，1966年3月4日出生，汉族，住汶上县。
上诉人（原审原告）张翠芹，女，1973年3月16日出生，汉族，住济宁市任城区。
五上诉人的共同委托代理人祝鹏、宋建忠，北京市盈科律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）汶上县人民政府，住所地汶上县城明星路中段。
法定代表人王宏伟，县长。
委托代理人郑玉铮，山东中都剑律师事务所律师。
委托代理人谭万海，汶上县南旺镇人民政府工作人员。
上诉人张延正、张雨景、张雨泉、张英芹、张翠芹因诉被上诉人汶上县人民政府请求确认行政强制措施违法一案，不服济宁市中级人民法院(2016)鲁08行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审原告诉称，2014年3月6日23时许，被告组织的接访人员将集中在北京市久敬庄接济服务中心的汶上县上访人员采取强行带回的行政强制措施。次日凌晨刘咸荣等五人被同一辆面包车押送至汶上西高速路口时，有五辆轿车分别接五位上访人员准备将其送回各自住所。3月7日12时47分，刘咸荣被送进医院，次日17时死亡。原告认为被告组织的接访人员对刘咸荣等人采取了限制人身自由的强制措施，并对其采取了殴打、虐待等暴力行为，××症又未及时救助，延误了救治时机导致刘咸荣非正常死亡。请求法院判决确认被告汶上县人民政府对刘咸荣采取限制人身自由的行政强制措施侵犯其人身权的致害行为违法。
原审法院经审理查明以下事实：汶上县公安局刑警大队对证人南旺柳林管区书记杨某和柳林闸三村村干部刘某所做的调查笔录及原告提交的证人证言，证实2014年3月7日，汶上县南旺镇政府纪委书记杜科申安排杨某和刘某去汶上寅寺高速路口接进京上访人员刘咸荣。九点50分左右到高速路口，5名进京上访人员从一辆类似依维柯的车上下来，另有3个不认识的、穿着便服、说普通话的外地青年。刘咸荣当时很正常，上了刘某开的车后，杨某和刘咸荣坐在后排座，聊天中刘某按辈分喊刘咸荣姑，期间劝刘咸荣喝茶吃饭，刘咸荣均婉言谢绝，一路聊得很愉快。十点左右刘咸荣说有点闷下车透气，不到一分钟，见刘咸荣慢慢向后仰在地上，杨某将刘咸荣扶起询问情况，刘咸荣摸着自己的胸说不舒服，杨某和刘某立即将刘咸荣抱上车前往医院。在车上刘咸荣小便失禁，到医院时尚清醒能回答医生问话，杨某到外面给刘咸荣买了一碗小米粥托医生转交，并将此事向杜科申汇报。在此期间双方说话都很客气，未发生任何争执。汶上县人民医院2014年3月7日10时26分门诊病例中诊疗记录记载：于10分钟前患者无明显诱因突然出现意识模糊……。汶上县人民医院2014年3月7日10时49分和11时10分的检验报告单及12时40分的血气分析等证据，证实刘咸荣发病后得到了及时的抢救。汶上县人民医院出具的诊断证明书，证实刘咸荣临床诊断为心肺复苏术后肺栓塞，于2014年3月8日17时因抢救无效临床死亡。居民死亡医学证明书，证实刘咸荣2014年3月8日死于肺栓塞。汶上县公安局刑警大队对汶上县第一人民医院护士长李海燕、大夫杨若忠、李建军、徐西为、何西宁、张海洋及济宁市第一人民医院刘云海等所做调查证实，刘咸荣无外伤症状，双下肢水肿，通过B超检查发现刘咸荣双侧小腿深静脉血栓形成，因血栓阻碍血液回流造成血液回流不畅引起肺栓塞。××人死亡前她的四个孩子都去探视过，××人翻身查看，未发现有被打的痕迹。综上，能认定刘咸荣死亡时无外伤，死亡原因是肺栓塞。事发后原告方向公安机关报案，汶上县公安局刑事警察大队对原告张雨泉的询问笔录，证实公安机关告知其如同意对刘咸荣做尸检应向公安机关递交尸体解剖申请，但原告无证据证实其已向公安机关递交同意进行尸检的申请书。
《中央处理信访突出问题及群体性事件》联席会议《中央联席会议关于进一步改进进京非正常上访处置工作的意见》中规定：劝返接回的责任主体是各地驻京工作组。根据不同情况，采取不同的劝返接回方式：对送到集中分流场所的非正常上访人员，由国家信访局核实甄别后，会同北京市公安机关组织进行法制教育，劝导其自行返回当地；对执意滞留、缠闹的，交相关地方驻京工作组安排人员带回处理。各地联席会议要认真落实中央联席会议关于驻京工作组人员构成的要求，组建由联席会议办公室牵头，政法、公安、信访等部门参加的驻京工作组，并根据实际工作需要，合理安排工作力量，尤其要保证警力的配备，防止因工作人员过多过杂造成负面影响。市级以下单位不得自行派人来京值守。鲁公通[2013]275号山东省公安厅转发公安部关于印发新修订《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的通知中规定：对进京非正常上访行为，要在上访人户籍所在地、上访人常住地和信访事项责任属地党委、政府统一领导下，与有关部门密切配合，依法做好处置工作。综上，从以上文件和现有证据无法认定被告汶上县人民政府系本案的责任主体。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起行政诉讼应当有事实根据。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条的规定，原告应当对其起诉符合法定条件承担举证责任。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十条规定：“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。”本案中，原告应当提供证据证明被告实施了限制刘咸荣人身自由致其死亡这一被诉行政行为存在。而原告提交的出庭作证的证人均是与刘咸荣一起去北京上访的人员，均能证实从北京回山东的路上有几个北京人陪同将上访人员从北京送回山东，与刘咸荣在同一辆车上时刘咸荣一切正常。原告提供的证人证言和公安机关对镇政府的工作人员所做的调查笔录均能够证实刘咸荣等上访人员系被北京的相关人员送回到汶上后，由汶上县南旺镇政府工作人员接回。门诊病历、住院病历、一系列检查单和证人证言等证据能证实在刘咸荣发病后得到了及时某，未发现刘咸荣有外伤。综上，原告提交的证据均无法证实被告参与该案，故原告的起诉无事实和法律依据，其起诉不符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张延正、张雨景、张雨泉、张英芹、张翠芹的起诉。
上诉人张延正、张雨景、张雨泉、张英芹、张翠芹认为原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误，上诉请求：1.撤销原审法院裁定；2.判决确认被上诉人对刘咸荣采取的限制人身自由的行政强制措施侵犯其人身权致害行为违法或发回重审；3.诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、原审法院裁定认定事实错误。1.上诉人在原审中提交的证人证言，均证明被上诉人的领导和工作人员从“北京市久敬庄接济服务中心”对来自汶上县的上访人员采取了限制人身自由、强行带回的行政强制措施。2.受害人刘咸荣死亡后，其遗体一直由被上诉人控制，在近两年的交涉过程中，被上诉人从未向受害人家属指出是受哪级政府、哪个部门委托保管受害人遗体，相反，被上诉人始终承认其是本案中的行政主体。3.近两年来，上诉人一直与被上诉人就赔偿事宜进行协商，被上诉人始终同意给上诉人适当的补偿。只是因为上诉人不同意赔偿标准和赔偿数额，双方才未达成赔偿协议。在协商过程中，被上诉人从未否认过其是赔偿责任主体，上诉人也未与其他任何国家机关协商过赔偿事宜。4.被上诉人在原审答辩过程中，只承认是南旺镇人民政府的工作人员将受害人送到医院的，但拒不向法庭说明是何人在汶上县境内将受害人移交给南旺镇人民政府工作人员的。5.按照中央对上访维稳的政策要求，被上诉人当然是责任主体，其却声称是上级党委、政府的驻京工作组人员实施了被诉行政行为。二、被上诉人对受害人刘咸荣采取的限制人身自由的行政强制措施侵犯其人身权致害行为应予以确认违法。1.被上诉人对受害人实施的行政强制措施没有法律依据。被上诉人提供的两份规范性文件不能作为实施行政强制措施的法律依据。2.被上诉人不是适格的实施行政强制措施的主体。限制人身自由的行政强制措施只能由公安机关实施，被上诉人没有这一职权。被上诉人雇佣社会人员对受害人采取了限制人身自由的行政强制措施，亦属违法。3.被上诉人对受害人采取的行政强制措施违反法定程序。被上诉人的行为违反了行政强制法第十八条、第二十条的规定，构成程序违法。三、受害人刘咸荣系被上诉人违法对其采取限制人身自由的行政强制措施过程中死亡，其死亡与被上诉人的违法行为具有直接的因果关系。根据国家赔偿法第十五条第二款的规定，在被上诉人不能举证证明其行为与损害结果之间不存在因果关系的情况下，被上诉人应当对被害人的死亡承担责任。
被上诉人汶上县人民政府提交书面答辩意见称，原审法院裁定事实清楚，说理得当，适用法律正确，应予维持。对于上诉人提起的诉请，被上诉人主体不适格，被上诉人从未对死者刘咸荣实施过任何行为。上诉人所称被上诉人同意适当赔偿的说法不符合实际。刘咸荣的死亡并非人为所致，而是源于肺栓塞。被上诉人从未阻碍上诉人领取死者遗体。事件发生后，上诉人对死因持有怀疑，经汶上县公安局多次告知其均未提交正式的尸检申请，也拒不到医院领取遗体，致使遗体一直在医院搁置。
各方当事人在二审中未提交新的证据，其在原审中提供的证据已随案移送本院并已经质证。本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的程序性事实。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条、第四十条的规定，当事人提起行政诉讼应当对被诉行政行为存在承担基本的举证责任，否则，其起诉将被视为不符合法定条件。本案中，上诉人提起本案诉讼请求确认被上诉人汶上县人民政府对刘咸荣采取限制人身自由的行政强制措施侵犯其人身权的致害行为违法，但上诉人在本案中提供的有效证据并不能证明被上诉人对死者刘咸荣实施被诉行政强制行为存在，因此，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。原审法院据此作出上诉人提交的证据均无法证实被上诉人参与该案，上诉人的起诉无事实和法律依据的认定，进而依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。上诉人的上诉请求及理由均没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下:
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王海燕
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 杜钰越
二〇一七年四月十九日
书 记 员 王 璐