广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第271号
上诉人（原审原告）：吴川市永业水洗羽绒有限公司。住所地：广东省吴川市塘尾街道325国道塘尾桥西北。
法定代表人：潘文强，董事长。
诉讼代理人：冼日生，广东仁乐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：吴川市人民政府。住所地：广东省吴川市梅录街道文明路**号。
法定代表人：全可文，市长。
原审第三人：吴川市嘉裕实业有限公司。住所地：广东省吴川市塘尾街道325国道北面。
法定代表人：李观明，总经理。
上诉人吴川市永业水洗羽绒有限公司（下称永业公司）因与被上诉人吴川市人民政府、原审第三人吴川市嘉裕实业有限公司（下称嘉裕公司）土地登记发证行政纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第137号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2001年6月，被告吴川市人民政府给吴川市鉴江工业发展公司（下称鉴江公司）颁发吴府国用（1995）字第08210700001号《国有土地使用证》，土地坐落吴川市塘尾圩镇，用途建厂，使用权类型划拨，使用权面积102110平方米。2006年7月18日，吴川市人民政府向吴川市土地储备管理中心作出吴府函（2006）92号《关于市土地储备管理中心要求将原市鉴江工业发展公司使用的国有划拨土地不纳入破产财产处分问题的批复》称：“经市政府第十三届五十二次常务会议研究决定，由市政府把划拨给鉴江公司使用的102110平方米的土地予以收回，进入市土地储备库，市政府收回的土地，规划部门作好控制性规划，该块地如何处置，市土地储备中心与破产清算组共同提出具体方案，报市政府批复，通过依法公开拍卖。”2010年12月13日，吴川市规划建设局向吴川市土地交易所作出吴规建函（2010）164号《关于塘尾街道鉴江工业园内五宗地规划设计条件的函复》称：“根据市城市规划建设领导小组吴规复（2010）5号文和市国土资源局《关于调整市政府回收吴川市鉴江工业发展公司位于塘尾街道325线国道边土地规划控制指标的函》的意见，吴川市塘尾街道鉴江工业园内五宗国有土地原证号为吴府国用（1995）字第08210700001号，现根据该区的规划，被分为5块，其中：地块�用地面积21987.5平方米，地块Ⅱ用地面积15231.7平方米，地块Ⅲ用地面积18651.5平方米，地块Ⅳ用地面积17994.9平方米，地块Ⅴ用地面积16426.5平方米。以上地块的用地性质为工业用地。”2011年1月27日，吴川市人民政府向吴川市国土资源局作出吴府函（2011）10号《关于同意拍卖出让市政府储备原鉴江工业公司土地使用权的批复》称：“根据第十四届市政府第79次常务会议研究决定，同意将市土地储备中心回收鉴江公司位于塘尾街道325国道北面的90292.1平方米土地使用权推出土地市场公开拍卖出让，同意市国土资源局提出该土地的《国有建设用地使用权出让方案》。”吴府函（2011）10号附件《国有建设用地使用权出让方案》中出让宗地位于吴川市塘尾街道325线国道北面，用地面积90292.1平方米，按规划分为五宗土地出让，分别是地块一21987.5平方米，地块二15231.7平方米，地块�18651.5平方米，地块四17994.9平方米，地块五16426.5平方米，出让方式拍卖；评估报告显示五宗土地及建筑物总价为3955万元，其中地价为2853万元，建筑物总价值为1102万元，参照评估报告的结果和拍卖建议，结合上述五宗土地的具体情况，拟定该五宗土地拍卖起始价分别为：地块一734.36万元，地块二627.2945万元，地块三467.768万元，地块四573.8705万元，地块五506.6125万元；土地使用范围为羽绒、家纺行业的工业用地，地块上的租赁户有优先竞得权，其中地块二上的租赁户为永业公司。2011年1月29日，吴川市国土资源局向吴川市土地交易所出具委托拍卖书称：“经市人民政府批准，我局将位于吴川市塘尾街道325线国道北面的市政府储备土地90292.1平方米及地上建筑物委托吴川市土地交易所组织公开拍卖出让。上述土地按规划分为五宗土地，面积分别为：地块一21987.5平方米，地�二15231.7平方米，地块三18651.5平方米，地块四17994.9平方米，地块五16426.5平方米。五宗土地总面积为90292.1平方米，土地出让用途为工业用地。”
2011年1月31日，吴川市国土资源局发出吴国土交告字（2011）01号《吴川市国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告》，其中宗地编号P11－B03的宗地面积15231.7平方米，宗地坐落吴川市塘尾街道325线国道北面，土地用途工业用地，起始价627.3万元。吴川市土地交易所和广东长城拍卖有限公司于2011年3月2日对上述国有土地使用权进行拍卖，永业公司及嘉裕公司均参加了此次拍卖，经公开竞价，嘉裕公司竞得编号P11－B03地块的国有土地使用权。2011年3月7日，嘉裕公司向吴川市国土资源局提出前述地块的国有土地使用权变更登记申请，宗地面积15231.7平方米，宗地坐落吴川市塘尾街道325线国道北面，用途工业用地，使用权类型出让，土地权属来源文件：1、吴川市土地交易所、广东长城拍卖有限公司联合拍卖成交确认书；2、吴府函（2006）92号《关于市土地储备管理中心要求将原市鉴江工业发展公司使用的国有划拨土地不纳入破产财产处分问题的批复》；3、吴府函（2011）10号《关于同意拍卖出让市政府储备原鉴江工业公司土地使用权的批复》；4、国有建设用地使用权出让方案；5、委托拍卖书；6、组织机构代码证、法人身份证复印件；7、吴府国用（1995）字第08210700001号《国有土地使用证》。2011年3月8日，吴川市国土资源局与嘉裕公司签订国有建设用地使用权出让合同，将前述编号P11－B03宗地的国有建设用地使用权出让给嘉裕公司。嘉裕公司支付了相应的土地出让金和缴纳了相应的税费。2011年3月9日，吴川市人民政府的工作部门吴川市国土资源局对嘉裕公司提出前述地块的国有土地使用权变更登记申请作了初审和审核，同意呈批发证。同日，吴川市人民政府给嘉裕公司颁发了吴府国用（2011）第00155号《国有土地使用证》，土地坐落吴川市塘尾街道325国道北面，地类（用途）工业，使用权类型出让，使用权面积15231.7平方米。
永业公司就涉案土地的使用与鉴江公司曾有租赁合同纠纷，经吴川市人民法院调解，永业公司与鉴江公司于2011年1月10日对租赁期间新增建筑物处理、租赁合同的解除、租赁标的物的归还时间等事项协商一致并自愿签订了调解协议书。2011年1月24日，吴川市人民法院就此作出了（2011）吴民初字第104号民事调解书。在该租赁合同纠纷案的执行过程中，永业公司与鉴江公司于2014年9月28日达成了和解协议。
另查明：吴川市塘尾街道办高屋居民小组曾起诉请求撤销吴川市人民政府给吴川市农业科学研究所颁发吴府国用字（1995）第08210700001号《国有土�使用证》（面积85327.55平方米）的具体行政行为，原审法院于2006年11月14日作出（2006）湛中法行初字第5号行政判决，确认该颁证行为违法。吴川市人民政府及吴川市农业科学研究所均不服，向本院提起上诉，本院于2007年7月9日作出（2006）粤高法行终字第191号行政判决，驳回上诉，维持原判。
原审法院认为：本案是土地行政登记纠纷，被诉的具体行政行为是吴川市人民政府于2011年3月9日给嘉裕公司颁发的吴府国用（2011）第00155号《国有土地使用证》。本案被诉土地行政登记行为属于国有土地使用权变更登记，变更登记之前的土地使用权人为鉴江公司。吴川市人民政府收回鉴江公司的涉案土地使用权后，以公开拍卖的形式进行了处理，涉案土地的原租赁人即永业公司也参加了拍卖，但未能竞得该地使用权，涉案土地使用权由嘉裕公司竞得。嘉裕公司通过拍卖竞得涉案土地使用权后向吴川市人民政府提交了土地登记申请，并与吴川市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，支付了相应的土地出让金和缴纳了相应的税费。对于嘉裕公司的土地登记申请，吴川市人民政府进行初审和审核后作出了被诉具体行政行为。鉴江公司与永业公司对涉案土地的租赁合同纠纷已经过民事诉讼解决，该民事诉讼的调解书已经生效并在执行中达成和解。永业公司诉称该民事诉讼中调解协议违背其真实意思表示，但未能提供证据证实，而且本案现有证据中也没有能证实该生效的民事调解书被撤销的证据。永业公司提交的证据不能证明其与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不�的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，永业公司的起诉不符合法定条件，永业公司不具有提起本案诉讼的原告资格，其起诉应予以驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项、第六十三条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回永业公司的起诉。
永业公司不服一审裁定提起上诉称：一、一审裁定认定事实错误。（2011）吴民初字第104号案件执行和解协议书签订时间为2014年9月28日，证实涉案土地2014年才移交给使用权人鉴江公司破产清算组，但吴川市人民政府2011年3月9日就办理登记发证不妥，因为涉案土地在移交给吴川市土地储备管理中心之前，还不是吴川市土地储备管理中心所有，其无权拍卖和登记办证。我方还有（2014）湛吴法民三初字第105号案件正在审理，我方与被诉具体行政�为存在法律上的利害关系，故一审裁定认定事实错误。二、一审裁定适用法律错误。我方于2014年9月28日才把涉案土地移交给鉴江公司，但吴川市人民政府在涉案土地移交之前的2011年3月便将涉案土地使用权公开拍卖并登记办证给嘉裕公司，属违法办证。嘉裕公司在2014年9月28日之前不享有物上请求权。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”根据本案的事实和法律，吴川市人民政府在2014�9月28日前对涉案土地为嘉裕公司登记办证的具体行政行为与我方有法律上的利害关系，故一审裁定适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定属适用法律错误。综上，请求二审法院确认我方与被诉登记发证行为存在法律上的利害关系，并撤销一审裁定，发回原审法院继续审理。
被上诉人吴川市人民政府二审辩称：一、我府作出的具体行政行为不存在损害永业公司权益的事实，永业公司无权提起本诉。永业公司虽与破产的鉴江公司有土地租赁合同关系，但已超期；在拍卖涉案土地时，永业公司以优先权人参与竞拍，但无法竞得；永业公司在涉案土地上的财物，已经吴川市人民法院（2011）吴民初字第104号案件调解结案并已履行完毕。二、嘉裕公司土地使用权来源清楚，嘉裕公司于2011年3月2日以765万元拍卖竞得涉案�地使用权。三、嘉裕公司参加拍卖竞得涉案土地使用权后，于2011年3月7日向我府申请土地使用权变更登记，经地籍调查和评估、嘉裕公司按规定提交资料和缴纳税费后，我府向嘉裕公司颁发的吴府国用（2011）第00155号《国有土地使用证》事实清楚、程序合法。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审裁定。
原审第三人嘉裕公司二审同意吴川市人民政府的答辩意见，并提出：永业公司以优先权人身份参加拍卖，说明永业公司已对吴川市人民政府收回涉案土地并推出拍卖无异议。事实上，永业公司与鉴江公司之间的租赁合同在2010年9月30日就已到期。请求二审法院驳回上诉，维持一审裁定。
本院二审查明的事实与原审相同，对原审查明的事实，本院予以确认。永业公司一审的诉讼请求为：撤销吴川市人民政府2011年3月9日颁发给嘉裕公司的吴府国用（2011）第00155号�国有土地使用证》。
本院认为：本案为土地登记发证行政纠纷。二审争议焦点是永业公司是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，涉案土地的原使用权人为鉴江公司，土地租赁方为永业公司，吴川市人民政府收回鉴江公司的土地使用权后，以公开拍卖的形式进行处理，永业公司作为土地租赁方应有优先竞得权，但永业公司并未能竞得该土地使用权，而由嘉裕公司竞得。嘉裕公司通过拍卖取得涉案土地使用权后，与吴川市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，足额支付了土地出让金和缴纳相应税费，并向吴川市人民政府提交了土地登记申请。吴川�人民政府受理嘉裕公司的土地登记申请后，按法定程序向其颁发了吴府国用（2011）第00155号《国有土地使用证》。吴川市人民政府颁发吴府国用（2011）第00155号《国有土地使用证》的行为，并未对永业公司的权利义务造成实际影响，与永业公司没有行政法律上的利害关系，永业公司不具有提起本案诉讼的原告资格。永业公司参与2011年3月2日对涉案土地使用权拍卖的行为，足以证明永业公司同意吴川市人民政府对涉案土地的处理方式，永业公司对拍卖结果亦无异议。相关各方对涉案土地上建筑物的处理及搬迁等事宜，已经由吴川市人民法院（2011）吴民初字第104号案件调解处理。因此，永业公司提出涉案土地2014年9月28日移交给鉴江公司之后才能办理国有土地使用证的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上，原审裁定驳回永业公司的起诉并无不当，本院依法予以维持�依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 陈铭强
二〇一五年六月二十六日
书 记 员 李 捷