广东省珠海市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）珠中法民三终字第315号
上诉人（原审原告）：珠海市国土资源局。住所地：珠海市香洲区吉大。
法定代表人：吴康模，局长。
委托代理人：李军华，广东友邦方达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市香洲兰埔股份合作公司。住所地：珠海市九洲大道西。
法定代表人：官有法，董事长。
委托代理人：李晓雄，广东莱恩律师事务所律师。
上诉人珠海市国土资源局（以下简称国土资源局）与被上诉人珠海市香洲兰埔股份合作公司（以下简称兰埔公司）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服珠海市香洲区人民法院（2013）珠香法湾民初字第440号民事判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，1991年9月19日，珠海市香洲区前山镇兰埔村民委员会（以下简称兰埔村委）经原珠海市国土局审批同意取得位于珠海市九洲大道本村预留地建设用地3218.5平方米（以下简称涉讼土地）用于建设厂房。同日，原珠海市国土局向兰埔村委核发了珠国土许字（集91）第188号《国有、集体（私人）建设用地许可证》，并注明用地价款103642元。1992年11月，兰埔村委向珠海市规划局提出土地功能变更申请，申请将涉讼土地的土地性质变更为商住。经批准后的1994年12月12日，兰埔村委向原珠海市国土局提交《关于兰埔工业大厦转变功能分批补缴地价报告》，表示愿意就用地功能的改变补交地价，并承诺首期交2000000元，余款在1995年6月前付清。同年12月21日，原珠海市国土局相关领导在该函中批示，同意1994年12月底前先交2000000元，余款追至1995年6月底前交完，并按规定计息。1994年12月24日，原珠海市国土局对涉讼土地进行了重新计费，计算出兰埔村委应补交的土地出让金（改变功能配套费）共计为3901412元。1996年1月12日，兰埔村委向原珠海市国土局缴纳了涉讼土地改变功能配套费2000000元，余款1901412元至今未支付。对此欠款，国土资源局主张其曾以快递及登报方式向兰埔公司催收过；而兰埔公司则认为国土资源局的现有证据不能证明其权利主张具有诉讼时效，如果不能提交合法有效的证据予以证明，应该说国土资源局的债权及违约金请求权在起诉时已超过法定诉讼时效。
原审法院同时查明，珠海市自2000年起启动“村转居”工作，把村民委员会转为社区居民委员会，原行政村的社会事务转交给社区居民委员会负责管理，原行政村的集体资产转交给股份合作公司负责经营和管理。转制后，兰埔村委的集体财产已由兰埔公司承接。
上述事实有《珠海市土地有偿划拨计费单》、《收费专用收据》、《国有、集体（私人）建设用地许可证》、《关于兰埔工业大厦转变功能分批补缴地价报告》等在卷证实。
原审法院认为，根据最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，土地使用权出让合同属于民事合同，因而应当适用诉讼时效制度。与此同时，根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条的规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，超过诉讼时效的，不受法律的保护。本案中，兰埔村委欠国土资源局的剩余土地出让金1901412元至今已超过二年的法定诉讼时效，且国土资源局未提供证据证实本案诉讼时效存在中止或中断的事由，据此，国土资源局请求兰埔公司支付所欠国有土地出让金及违约金，原审法院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，原审法院判决：驳回珠海市国土资源局的诉讼请求。案件受理费78863元，由珠海市国土资源局负担。
国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决查明兰埔公司拖欠土地出让金的事实，但以超过诉讼时效为由驳回国土资源局的诉讼请求，属适用法律错误。根据财政部《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综（2006）68号）的规定，土地出让金属于财政收入，应入缴国库。国土资源局作为地方土地管理部门，有权通过诉讼途径追缴财政收入。本案中，兰埔公司拖欠土地出让金长达十几年，严重侵犯国家利益。目前，对于财政收入的追缴并无法律明文规定受诉讼时效的限制，原审法院以超过诉讼时效为由驳回国土资源局的诉讼请求属适用法律错误。综上，上诉请求：一、撤销（2013）珠香法湾民初字第440号民事判决；二、判决兰埔公司立即支付所拖欠的有偿划拨土地出让金本金人民币1901492元；三、判决兰埔公司向国土资源局支付违约金共计人民币7678724.28元（暂计至2012年8月30日）；四、本案一、二审诉讼费用由兰埔公司承担。
针对国土资源局的上诉，兰埔公司答辩称，一、国土资源局以财政部（2006）第68号文件规定了土地出让金属于财政收入，而对于财政收入的追缴并无法律明文规定受时效的限制为由，提出原审判决适用法律错误，缺乏法律依据支持。首先，该文件开始生效的时间是2007年7月1日，对发生于2005年的土地出让行为无溯及力；其次，该文件仅为部门规范性文件，连部门规章都不是。另外，该文件第二条明确规定所称土地出让金指的是涉及国有土地出让、改功能以及租赁等有关的收入，而本案中兰埔综合楼属于集体用地改功能，土地性质至今未改，并不属于该规定适用范围。没有理由依据该规范性文件处理本案。原审法院依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条认定本纠纷属于民事合同纠纷有充分的依据；
根据《最高人民法院法院贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170条的规定：“未授权给自然人、法人经营、管理的国家财产受到损害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一条款的另一层含义就是：授权给自然人、法人经营、管理的国家财产受到损害的，受诉讼时效期间的限制。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条，国家通过立法的方式将对土地的管理职能授权给了行政机关。出让土地使用权是行政机关行使土地管理职能的体现，而地价款是基于出让土地使用权产生，故追收地价也属于行政机关土地管理的职能范围。在法律已经明确规定行政机关负责管理土地的情况下，基于行政机关行使职能产生的地价款不属于上述第170条规定的“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产”。故对于本案不适用这一条款。
《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外”。而国土资源局所称追索土地出让金不适用诉讼时效限制的主张并不属于《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第一条所列四种明确的法定情形中的任何一种，因此兰埔公司认为这一主张只是国土资源局的主观推断。所以，原审法院最终依据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条来确定本案的诉讼时效为二年依据和理由充分。
二．原审判决认定国土资源局已丧失法定诉讼时效理由充分，处理恰当。国土资源局提交的证据4可以证明涉案土地出让金追偿的有效诉讼时效应该是到1997年7月止。同时，国土资源局在原审提交的关于香洲区“村转居”证据（珠香字2001第60号）也可以证明国土资源局对2001年原兰埔村委会的集体资产转交给兰埔公司负责经营和管理的事实是明知的。在1997年到2001年再到2012年提起诉讼之时长达15年的期间里，兰埔公司并没有接收到国土资源局对其提出的任何有关涉案土地出让金追索的意思表示。期间，国土资源局作为经授权的主管行政机关，完全可以通过行政及法律途径、通过报纸电视等新闻舆论渠道予以公开催告、或是直接向法院提起诉讼以主张权利。这既是其法定职责所在，也完全属于其能力范围之内。因此，通过以上证据也可以认定国土资源局在本案诉讼时效事项上有过错。在不能提交合法有效证据来证明其诉讼权利主张时效中断或中止的情形下，依照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，国土资源局应承担举证不能的败诉后果。
综上所述，原审判决认定的事实清楚客观，适用法律正确，处理恰当。国土资源局上诉的理由不充分，证据不足，其上诉主张不能成立。请求驳回其上诉请求。
兰埔公司在二审中没有新证据提交，国土资源局在二审期间提交如下证据：一、2013年11月25日关于请求国土资源局调解诉讼的请求报告；二、2013年5月28日关于请求减免违约金的报告及附件，国土资源局主张，上述两份证据显示兰埔公司表露出愿意承担地价款本金的意思表示，请求对其违约金进行减免，即兰埔公司对于拖欠土地出让金的事实是确认的，只是认为违约金数额过高需要调整。
对于国土资源局提交的两份证据，兰埔公司对其真实性无异议，但对关联性、合法性有异议，认为该两份并不是原审庭审后新出现的证据，只是在原审庭审后形成的调解意向，不具备二审新证据的特征，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》，该两份证据是当事人为了达成和解所形成的意见，不能作为对不利的证据，且该两份证据与国土资源局的主张无任何的联系，在国土资源局对应的上诉理由中并没有主张，不能证明上诉人在上诉状中的主张。
经审查，国土资源局提交的两份证据均属于举证期限届满后提供的证据，与国土资源局的上诉主张并无关联性，且不属于《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四十一条第（二）项规定的“新的证据”，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第四十三条的规定，本院对此不予采纳。
双方对原审查明的事实均无异议，本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案二审争议的焦点在于以下两个方面：
首先，关于本案的法律适用。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”据此，国家已通过立法的方式，将对土地的管理职能授权给了行政机关，出让土地使用权是行政机关行使土地管理职能的体现，而地价款是基于出让土地使用权产生，故追收地价也属于行政机关行使对土地管理职能的范围。在法律已经明确规定行政机关负责管理土地的情况下，基于行政机关行使职能而产生的地价款并不属于《最高人民法院关于贯彻执行﹤中华人民共和国民法通则﹥若干问题的意见（试行）》第170条规定的“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产”。因此，对于国土资源局追收地价款案件并不适用上述条款，更不适用国土资源局所主张的财政部《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综（2006）68号）的规定，原审判决认定本案应当适用诉讼时效制度正确，本院予以维持。
其次，国土资源局的主张是否超过诉讼时效。依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条之规定，涉案地价款的诉讼时效为两年。本案中，兰埔公司于1996年1月12日向国土资源局缴纳了涉诉土地改变功能配套费人民币2000000元，余款1901412元至今未付，而国土资源局并无证据证明其在此之后的两年内向兰埔公司主张过权利或有其他可以导致诉讼时效中断的情形，依照《最高人民法院关于民事诉讼若干证据的规定》第二条第二款之规定，应由国土资源局承担举证不能的后果，原审判决认定国土资源局在本案中提出的要求兰埔公司支付所欠国有土地出让金及违约金的主张已经超过诉讼时效符合法律规定，本院予以支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费78863元，由上诉人珠海市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 曾艺能
代理审判员 葛阳辉
代理审判员 王 芳
二〇一四年八月十二日
书 记 员 王 莉