云南省玉溪市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云04行初19号
原告柏自高，男，彝族，1966年9月14日生，住云南省玉溪市易门县。
委托代理人孙雁卿，云南西翥律师事务所律师，特别授权代理。
被告易门县人民政府，住所地：易门县龙泉街道办城山路1号。
法定代表人吴渔琛，县长。
委托代理人苏志宏，云南苏志宏律师事务所律师，一般授权代理。
委托代理人李玉文，云南诚丰律师事务所律师，一般授权代理。
原告柏自高不服被告易门县人民政府拒绝按棚户区改造的相关政策对其进行补偿、安置，于2017年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月3日立案后，于2017年8月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月11日公开开庭审理了本案。原告柏自高及其委托代理人孙雁卿，被告易门县人民政府负责人李贵祥（副县长）及该人民政府的委托代理人苏志宏、李玉文到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
被告易门县人民政府于2014年11月10日向柏自高等14人作出《易门县人民政府关于李国生等人到书记市长接待日反映问题的办理情况回复》，其中处理意见明确：原在城山所涉及检察院已退房的住户，按照未参加房改的相关政策享受住房补助，或待易门县棚户区改造项目实施，享受棚户区改造的相关政策。2015年12月易门县实施棚户区改造，易门县人民政府于2016年1月5日作出《易门县人民政府关于县人民检察院和易门县委政府原职工房改遗留问题专题会议纪要》（第3期），其中关于县检察院房改房的解决办法明确：2000年12月19日中共易门县委印发《易门县委、政府大院内34户拆迁住户安置工作会议纪要》后退房职工，除退房后到其他单位购买房改房、领取住房补贴或者与配偶在配偶单位购买房改房以及退休后领取过建房补助费的职工，一律按当时购买房改房价格，由县检察院收回房价款，视同参加过房改购房，房改面积与住房补贴面积标准不一致的，本次不予解决，可在今后政策落实时按规定享受房改补贴政策；所购房屋纳入棚户区改造范围的，由县棚户区改造指挥部组织拆除，并统一按《易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》，对被征收职工进行补偿。在该棚户区改造过程中，易门县人民政府拒绝按棚户区改造的相关政策对柏自高进行补偿、安置。
原告柏自高诉称，其系2015年易门县城城山片区棚改区域内房屋的合法权利人。2000年12月19日，依照易门县人民政府《会议纪要》确定的内容，柏自高于2001年3月下旬进行退证和腾房。此后，柏自高等14人历年来依法向县、市相关部门反映要求解决以上房屋补偿问题，均无果而终。2014年11月10日，易门县人民政府作出《易门县人民政府关于李国生等人到书记市长接待日反映问题的办理情况回复》，确定李国生等14户待易门县棚户区改造项目实施，享受棚户区改造的相关政策。2015年12月上旬，易门县人民政府作出《易门县人民政府关于易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收决定的公告》，柏自高等14人的房屋被纳入棚改征收范围。2016年1月5日易门县人民政府《会议纪要》（第3期）明确关于县检察院房改房的解决办法：所购房屋纳入棚户区改造范围，由县棚户区改造指挥部组织拆除，并统一按《易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》，对被征收职工进行补偿。2016年3月16日，柏自高收到县改造指挥部送达的《调查测绘登记表》，2017年5月上旬，柏自高等14人的房屋被拆除，但迄今为止柏自高等14人的房屋补偿问题仍未得到解决。易门县人民政府应向柏自高作出房屋征收补偿决定。因而诉请：一、判决易门县人民政府按照《易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》作出房屋征收补偿决定，对柏自高给予补偿、安置；二、案件受理费由易门县人民政府承担。
原告柏自高向本院提供了如下证据（均为复印件）：1、身份证，以证明其诉讼主体适格；2、《易门县深化城镇住房制度改革职工购房合同书》、《易门县出售公有住房职工购房合同》、房屋所有权证存根，以证明柏自高系被征收房屋的合法不动产权属所有人；3、易门县人民检察院关于县城城山住户房改房情况的调查报告，以证明易门县为实施2000年12月19日第2期《会议纪要》，柏自高等14人的房屋被强制收回；4、易门县城山片区棚户区改造项目（一期）调查测绘登记表、送达回证，以证明易门县人民政府再次确认柏自高是被征收房屋合法所有权人，该房屋已经纳入“易门县城山片区棚户区改造项目（一期）”征收范围；5、关于请求县委政府解决检察院干警房改房被收回问题的情况反映、易门检察院14名退休和在职干部对《易门县人民政府关于李国生等人到书记市长接待日反映问题的办理情况回复》的异议的诉求意见、城山原检察院住宿区14户请求解决房改房拆迁补偿问题的意见，以证明迄今为止历年来柏自高等14户提出的要求对其房屋进行补偿、安置；6、易门县委、政府2000年12月19日第2期《会议纪要》、易门县委、政府大院34户拆迁户安置工作会议纪要，以证明会议纪要第二项明确未享受房改政策的住户可以享受以后出台的有关房改政策；7、《备忘录》、易门县委办公室易办发（2014）64号文件及附件、《易门县人民政府关于李国生等人到书记市长接待日反映问题的办理情况回复》、易门县委、政府易办发电（2016）11号文件、2016年1月5日易门县政府第3期《会议纪要》，以证明诉争房屋被纳入棚改范围，2016年1月5日易门县政府第3期《会议纪要》特别指出诉争房屋纳入棚户区改造范围，统一按照《易门县城山片区棚户区改造项目（一期）补偿方案》对被征收职工进行补偿，已经重新对以上柏自高的房改房产权和进行征收补偿进行了确认，赋予了法律溯及力；8、《易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收决定的公告》及《易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》，以证明公告和方案明确柏自高等14人的房屋属于征收范围和相应补偿标准。庭审中，原告柏自高向本院提供了《艾文学等14人的房屋调查测绘登记表明细》。
被告易门县人民政府辩称，一、柏自高的请求事项不属可诉的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和其他法律、法规规定的可以提起行政诉讼的受案范围。柏自高的请求事项属于房屋征收事项，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条只有把对房屋征收、征用决定及补偿决定不服和公民、法人或其他组织就土地、房屋征收征用协议不服提起行政诉讼纳入行政诉讼受案范围，没有把其他房屋征收活动或者房屋征收事项纳入行政诉讼受案范围。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十四条、第二十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，在房屋征收活动中，只有对征收、征用决定及补偿决定不服和就土地、房屋征收征用协议不服，才可以提起行政诉讼，其他征收活动或者征收事项不属于可诉的具体行政行为。二、柏自高所诉涉案房屋，退房事实存在，退房合同成立并已产生法律效力，其无权占有该房屋，其不符合提起行政诉讼资格的规定，原告主体不适格。易门县检察院城山顶原有职工住房三幢28套，1998年按照国家房改政策，易门县检察院将28套住房房改给干部职工。2000年12月19日，易门县委、政府召开关于易门县委、政府大院内34户拆迁户安置工作专题会议，形成《中共易门县委员会会议纪要》（2000年第2期），会议纪要明确由县委、政府统一出资40万元补助检察院，由检察院按易门现行执行的房改政策收回已出售的28套楼房，未享受房改政策的住户可以享受以后出台的有关房改政策的规定；收回的楼房及全部办公用房等交由县委、政府统一使用。该《会议纪要》作出后，杨森、李明生、李国生、袁玉芳、田秉贵、蔡正伟、杨云辉、魏有材、柏自高、艾文学、普长云、王开明、吴道成、王琼芬14名干警愿意退房。易门县人民政府于2001年3月30日拨付人民币28万元给易门县检察院，易门县检察院把14名干警所交购房款退还，14名干警把房改房和房地产权属证书交还易门县检察院，易门县检察院把收回的房屋交易门县人民政府管理使用，房产证交给易门县人民政府。易门县人民政府、检察院及柏自高均履行了退房、退款的主要义务。柏自高不是涉案房屋的实际权利人，其原告主体不适格。因而请求裁定驳回柏自高的起诉。
被告易门县人民政府向本院提供了如下证据（均为复印件）：1、《易门县深化城镇住房制度改革职工购房合同书》、《易门县出售公有住房职工购房合同》，以证明1998年易门县人民检察院与柏自高签订购房合同书，易门县检察院把坐落于易门龙泉镇城山的一套公有住房出售给柏自高；2、收款收据，以证明1998年柏自高向易门县检察院支付购房款18967.26元；3、房屋所有权证存根，以证明易门县人民政府向柏自高颁发了《房屋所有权证》；4、易门县检察院《关于十一名干警要求退出已购房的报告》及退房干警名单，以证明1999年4月27日易门县检察院职工魏有材、石光成、李明生、柏自高、田秉贵、李发祯、王学彬、杨云辉、吴道成、王琼芬、蔡正伟11名干警要求退出房改购房，1999年4月29日房改办同意退房；5、易门县检察院《关于1999年4月29日部分干警退房情况补充说明》，以证明1999年6月10日易门县检察院向房改办递交了该《补充说明》，易门县检察院提出因经政府讨论，未批准11名干警退房，11名干警不再作退房或办理退房手续；6、证明，以证明易门县房管所于1999年7月29日证明，最后决定维持现状，不再退房；7、易门县人民政府计划委员会《关于易门县检察院申请集资建盖职工宿舍楼的批复》，以证明1999年7月11日易门县人民政府计划委员会批复同意易门县检察院新征用土地建盖职工宿舍楼；8、易门县委、政府2000年12月19日第2期《会议纪要》，以证明2000年12月19日易门县委、政府召开关于如何安置县委、政府大院内34户拆迁户的工作会议，会议明确由县委、政府统一出资40万元补助检察院，由检察院按易门现行执行的房改政策收回已出售的28套楼房，未享受房改政策的住户可以享受以后出台的有关房改政策的规定，收回的楼房及全部办公用房等交由县委、政府统一使用；9、易门县检察院退房干警名册，以证明易门县委、政府2000年12月19日第2期《会议纪要》作出后，易门县检察院杨森、李明生、李国生、袁玉芳、田秉贵、蔡正伟、杨云辉、魏有材、柏自高、艾文学、普长云、王开明、吴道成、王琼芬14名干警愿意退房；10、收款收据，以证明易门县人民政府于2001年3月30日拨付人民币28万元给易门检察院，用于退还14名干警所交购房款。庭审中，被告易门县人民政府向本院提供了《关于收回县政府专题会议纪要的通知》，以证明2016年1月5日的《会议纪要》被收回。
以上证据经庭审质证，被告易门县人民政府对原告柏自高所举证据质证如下：对第1、8组证据无异议；对第2、3组证据，真实性无异，但认为柏自高已经退房，不能证明涉案房屋属柏自高所有；对第4组证据，真实性无异议，但认为不能证明当时棚户区改造是按房屋登记情况进行调查，不知道已经退房的情况；对第5组证据，认为《情况反映》、《诉求意见》的反映人空白，证据形式不合法，《请求解决房改房拆迁补偿问题意见》真实性予以认可，但只能证明柏自高等14人提出诉求，不能证明其是房屋所有权人；对第6组证据，予以认可，但2000年12月19日第2期《会议纪要》只能证明柏自高向易门县委、政府提出退回房改房的意见，不能证明其退房是被强制的；对第7组证据，《备忘录》证明易门县检察院根据柏自高等14人的意愿退房以及交接的过程，易办发电（2016）64号文件及附件，真实性予以认可、关联性不予认可，《情况回复》真实性、合法性无异议，但未明确同意柏自高等14人的房屋纳入棚改，易办发电（2016）11号文件真实性、合法性无异议，但认为与本案无关联性，《会议纪要》真实性无异议，但不合法，且已经被收回撤销，是失效的会议纪要，无法律效力；对《艾文学等14人的房屋调查测绘登记表明细》，不予认可，认为是柏自高等14人自己作出，没有证据效力。原告柏自高对被告易门县人民政府所举证据质证如下：对第1、2、3组证据真实性、合法性予以认可，关联性不予认可，相反证明柏自高等14人系被征收房屋的合法不动产权属所有人；对第4、5、6、9、10组证据不予认可，认为迄今为止柏自高没有自愿主动和任何单位或部门签订过任何退房合同，亦没有授权任何单位或部门进行退房，证明上写着“以上房屋最后决定维持现状不再退房”，另该五组证据证明易门县人民政府收回房屋，柏自高退回房款的行为是为了享受房屋征收政策，收房和退款的行为是附条件的、是以易门县人民政府的行政承诺（享受安置补偿待遇）为条件，并不消灭柏自高的房屋物权和征收房屋的主体权利；对第7组证据予以认可，能证明柏自高房屋来源的合法性；对第8组证据予以认可，认为易门县人民政府第一次承诺未享受房改政策的住户可以享受以后出台的房改政策的规定；对《关于收回县政府专题会议纪要的通知》，认为是易门县人民政府当庭提交的证据，逾期提交证据应视为未作出通知收回《会议纪要》。
本院认为，原告柏自高向本院所举的第1组证据，客观真实，能证实其身份情况，予以采信；第2组证据客观真实，能证明柏自高在1998年通过房改，取得涉案房屋的完全产权，对此予以采信；第3组证据，虽无单位签章，但客观真实，易门县人民政府亦认可其真实性，该证据能证明1998年6月柏自高通过房改取得涉诉房屋的产权，后易门县委、政府要求易门县人民检察院收回柏自高等14人取得产权的房屋，《调查报告》明确该14人同意易门县人民政府让其按信访回复意见及“棚改办”2016年1月5日会议研究的处理意见，让其在易门县城城山片区棚户区改造中享受相关棚改政策，按照《易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》给予补偿，对此予以采信；第5组证据，其中《情况反映》、《异议及诉求意见》虽无柏自高等14人签名，但其对此签名原件作出了合理的说明，而易门县人民政府未向其职能部门（信访部门）予以核实，对此推定柏自高等14人已经向易门县人民政府的职能部门（信访部门）进行过反映的主张成立，《请求解决房改房拆迁补偿问题意见》能证明柏自高等14人向易门县委、政府提出要求解决涉诉房屋的相关问题的事实，易门县人民政府对此亦予以认可，予以采信；第6、7、8组证据，客观真实，予以采信；《艾文学等14人的房屋调查测绘登记表明细》，系原告柏自高等人单方制作，无其他有效证据予以证实，不予采纳。被告易门县人民政府所举的第1、2、3组证据，客观真实，能证明柏自高于1998年6月参加房改，取得涉案房屋的所有权；第4、5、6、7组证据，客观真实，予以采信；第8、9、10组证据，客观真实，能证明易门县委、政府要求收回柏自高等14人涉案房屋的产权，以及柏自高退房并收取退房款的事实，予以采信；《关于收回县政府专题会议纪要的通知》，虽然在举证期限届满后提交，不能作为认定行政机关作出行政行为合法的依据，但该证据反映的情况与客观事实相符，予以采信。
经审理查明，1998年易门县人民检察院将其所有的坐落于易门县城山片区的公有住房房改出售给其职工，柏自高通过房改取得坐落于原易门县龙泉镇城山路81号201号房屋的所有权，并于2000年3月30日取得房屋所有权证（证号为：字第973701号）。后因易门县委、政府大院拆迁，需安置相关拆迁户，根据易门县委、政府的要求，由易门县人民检察院收回已房改出售给职工的住房28套，并于2000年12月19日形成《易门县委、政府大院内34户拆迁住户安置工作会议纪要》（第2期），会议纪要明确：由县委、政府统一出资40万元补助检察院，由检察院按易门现行执行的房改政策收回已出售的28套楼房；未享受房改政策的住户可以享受以后出台的有关房改政策的规定；收回的楼房及全部办公用房等交由易门县委、政府统一使用；检察院要做好回收房屋的工作和及时搬迁。此次被收回的房屋包括柏自高通过房改取得产权的上述房屋。柏自高等14人按要求退房后，对易门县委、政府收回其房屋的行为不服，向相关机关、部门进行反映，2014年11月10日易门县人民政府向柏自高等14人作出《易门县人民政府关于李国生等人到书记市长接待日反映问题的办理情况回复》，其中处理意见明确：原在城山所涉及检察院已退房的住户，按照未参加房改的相关政策享受住房补助，或待易门县棚户区改造项目实施，享受棚户区改造的相关政策；原在城山所涉及检察院未退房的住户，根据2000年12月19日县委《会议纪要》退房后，按照未参加房改的相关政策享受住房补助，或待易门县棚户区改造项目实施，享受棚户区改造的相关政策。柏自高等14人仍不服，向相关部门继续反映，易门县人民政府于2016年1月5日作出《易门县人民政府关于县人民检察院和易门县委政府原职工房改遗留问题专题会议纪要》（第3期），明确：2000年12月19日中共易门县委印发《易门县委、政府大院内34户拆迁住户安置工作会议纪要》后退房职工，除退房后到其他单位购买房改房、领取住房补贴或者与配偶在配偶单位购买房改房以及退休后领取过建房补助费的职工，一律按当时购买房改房价格，由县检察院收回房价款，视同参加过房改购房，房改面积与住房补贴面积标准不一致的，本次不予解决，可在今后政策落实时按规定享受房改补贴政策；县检察院所收回的房价款资金统一缴存县财政局；所购房屋纳入棚户区改造范围的，由县棚户区改造指挥部组织拆除，并统一按《易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》，对被征收职工进行补偿；上述房改房涉及干部职工要求给予的租金补偿等问题，一律不予解决。另2015年12月10日易门县人民政府发布《易门县人民政府关于易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收决定的公告》，决定对易门县县城城山片区进行棚户区改造，并对该项目片区国有土地上房屋进行征收，征收范围：东至东环路、南至龙泉路中路、西至易兴路、北至履和路，总面积约389亩；同时明确房屋征收主体为易门县人民政府，房屋征收部门为易门县人民政府龙泉街道办事处。同日发布了《易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》，明确了相关房屋征收补偿事宜，柏自高上述被收回的房屋在此次棚户区改造范围内。易门县人民政府龙泉街道办事处在履行以上房屋征收与补偿工作过程中，于2016年3月16日将《易门县城山片区棚户区改造项目（一期）调查测绘登记表》送达给柏自高，且在《登记表》中记载被征收房屋的户主或登记人为柏自高，证载人姓名为柏自高。后在棚户区改造过程中，易门县人民政府拒绝按棚户区改造的相关政策对柏自高进行补偿、安置，且于2016年5月16日由其办公室收回了上述《易门县人民政府关于县人民检察院和易门县委政府原职工房改遗留问题专题会议纪要》，柏自高不服诉至本院。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，易门县人民政府系其辖区内负责房屋征收与补偿工作的适格执法主体。本案易门县人民检察院收回柏自高房屋的行为应视为受易门县委、政府委托的行为。柏自高在涉案的房屋被收回后，因对易门县委、政府收回其房屋的行为不服向相关机关和部门反映，易门县人民政府于2014年11月10日向柏自高等14人作出《易门县人民政府关于李国生等人到书记市长接待日反映问题的办理情况回复》，其中的处理意见已经构成收回柏自高涉案房屋的善后处理措施，构成收回柏自高涉案房屋处理方案的组成部分，亦是其对柏自高的允诺。2015年12月10日易门县人民政府发布《易门县人民政府关于易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收决定的公告》及《易门县县城城山片区棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿方案》对易门县县城城山片区实行棚户区改造，并对相关棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿事项作出了规定。柏自高被收回的涉案房屋在棚户区改造范围内，根据《易门县人民政府关于李国生等人到书记市长接待日反映问题的办理情况回复》中的处理意见，易门县棚户区改造项目一经实施（柏自高涉案的房屋需在棚户区改造范围内），且柏自高未能按照未参加房改的相关政策享受住房补助，柏自高即可享受棚户区改造的相关政策。现易门县人民政府未提供证据证明柏自高已按照未参加房改的相关政策享受了住房补助，而拒绝按该《回复》让柏自高享受棚户区改造的相关政策，该行为已影响了柏自高的权利义务，柏自高作为该《回复》确定的直接权利人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项、第二十五条的规定，其对易门县人民政府拒绝让其享受棚户区改造的相关政策的行为不服，有权向人民法院提起诉讼。易门县人民政府于2014年11月10日作出的《易门县人民政府关于李国生等人到书记市长接待日反映问题的办理情况回复》已对柏自高作出了允诺，该行为给其设定了相应的义务，易门县人民政府应遵守该允诺，在允诺条件成就时依法履行自己相应的义务，现易门县人民政府拒绝履行自己的义务，无相应的事实和法律依据。另易门县人民政府于2016年1月5日作出的《易门县人民政府关于县检察院和易门县委政府原职工房改遗留问题专题会议纪要》（第3期）在柏自高向本院起诉前，被易门县人民政府收回，已失去了相应的约束力，不得作为本案裁判的依据。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：
被告易门县人民政府按其于2014年11月10日作出的《易门县人民政府关于李国生等人到书记市长接待日反映问题的办理情况回复》中的处理意见履行职责。
案件受理费50元，由被告易门县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 李志明
审判员 范兴林
审判员 沈培敏
二〇一八年一月十八日
书记员 冯雯静