山西省太原市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）并民初字第70号
原告山西巢歌房地产开发有限公司，住所地太原市迎泽区水西门街74号31幢1层103室。
法定代表人王晓，董事长。
委托代理人刘慧敏，山西祝融万权律师事务所律师。
委托代理人张馨月，山西祝融万权律师事务所律师。
被告太原市果树场，住所地尖草坪区南寨绿果路*号。
法定代表人卜登平，厂长。
委托代理人刘建群，男，汉族。
委托代理人徐忠锋，山西汇杰律师事务所律师。
原告山西巢歌房地产开发有限公司诉被告太原市果树场合同纠纷一案，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告山西巢歌房地产开发有限公司委托代理人刘慧敏、张馨月，被告太原市果树场委托代理人刘建群、徐忠锋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告山西巢歌房地产开发有限公司诉称，2011年9月28日，原、被告共同签订了《太原果树场万柏林分场下宿舍区危旧房改造协议》，协议约定：由原告与被告共同对被告拥有使用权的一处划拨用地进行开发，该划拨用地位于太原市胜利西街6号甲，东、南至晋机厂宿舍，西至国防工办，北至胜利西街，总用地面积约15.5亩。另外，双方约定被告同意原告对协议所涉土地进行拆迁及普通商品住房开发，并协助办理规划、土地等相关手续，原告需向被告支付500万元土地出让金及1000万元履约保证金，并对被告职工进行拆迁补偿及回迁安置，协议还对其他方面进行了约定。协议签订后，原告依约向被告交纳了土地出让保证金500万元及履约保证金1000万元，后被告向原告退了169.8万元。据此，原告认为根据《民法通则》、《合同法》等相关法律、法规及政策的规定，原、被告所签订的《太原果树场万柏林分场下宿舍区危旧房改造协议》应为无效协议，被告应依法返还原告因履行该无效协议而向被告支出的土地出让保证金、履约保证金共计1330.2万元。请求法院依法确认《太原果树场万柏林分场下宿舍区危旧房改造协议》无效；判决被告返还原告因履行该无效协议而向被告支出的土地出让保证金、履约保证金共计1330.2万元。
被告太原市果树场辩称，一、2011年9月28日，答辩人与被答辩人签订的《太原市果树场万柏林分场下宿舍区危旧房改造协议》，系双方真实意思表示，合同内容不违反现行法律法规强制性规定，没有《合同法》第五十二条的合同无效的情形，不属于无效协议。二、双方签订的协议是在协议约定的标的土地登记的土地使用权人为答辩人的情况下，被答辩人与答辩人签订的危旧房改造补偿协议，不属于答辩人提供土地，被答辩人提供资金的合作开发行为，不适用最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定。三、鉴于2011年9月28日答辩人与被答辩人签订《太原市果树场万柏林分场下宿舍区危旧房改造协议》不属于无效协议，而且答辩人与被答辩人签订《太原市果树场万柏林分场下宿舍区危旧房改造协议》后，协议已实际得到履行，被答辩人三年来已履行了部分协议约定条款，拆迁了54户的住房，目前双方约定在三年回迁时间已过，住户们仍未按时回迁安置，因此双方应按照协议约定履行各自的义务，被答辩人无权要求返还已支付的保证金。综上，被答辩人起诉确认合同无效并返还已支付的保证金，无事实和法律依据，请求驳回被答辩人的诉讼请求。本案诉讼费由被答辩人承担。
经审理查明，2011年9月28日，原告山西巢歌房地产开发有限公司（乙方）与被告太原市果树场（甲方）签订了《太原果树场万柏林分场下宿舍区危旧房改造协议》，协议主要内容约定，一、项目地址和范围：太原市胜利西街6号甲，东、南至晋机厂宿舍，西至国防工办，北至胜利西街，总用地面积约15.5亩。二、改造方式：采用普通商品房开发形式，拆迁工作由原告负责，被告协助。三、原住户回迁管理：建设项目完工，原住户回迁后由小区统一物业管理，甲方不参与小区管理，乙方按政策规定为原住户办理房产证。四、甲方的权利义务：甲方协助乙方办理规划、土地、城建等政府部门审批、转让及旧建筑灭籍等手续，并为乙方出具办理审批所需的相关内部文件，费用由乙方自理。甲方按规定将土地交回土地部门正式储备拍卖或转让，乙方摘牌后四个月内，负责办结甲方土地出让金返还。乙方已向甲主交纳的土地出让保证金500万元归甲方所有。为保证顺利回迁，乙方向甲方交纳1000万元履约保证金，待达到入住条件时，乙方向回迁户交付房屋一周内，甲方全额返还1000万元履约保证金（含存款利息），甲方必须保证该保证金专款专用，并由银行监管。五、乙方的权利义务：乙方自行组织开发，负责开发过程中所有审批手续办理，处理与周边的纠纷，无论盈亏，乙方均不享有利益或承担责任。如2011年底前与住户达不协议，乙方可退出开发，费用损失由乙方自行承担。甲方另行开发，退还乙方交纳的土地出让保证金。项目全部竣工交付使用时间为开工后30个月内，如到期不能交付使用，回迁原住户允许顺延90天，超过90天，每月向甲方支付违约金10万元，用来补偿原住户。六、未经双方同意，不得向其他开发商透漏协议内容。七、在政府土地部门土地储备出让过程中，如乙方未能摘牌，自行与土地摘牌中标人结算前期搬迁安置及用地规划建设审批等费用，并置换押金，相关责任与甲方无关，但甲方应在土地储备时向土地部门履行说明情况义务。八、违约责任：乙方在双方约定的时间未向甲方交纳1000万元履约保证金，甲方有权解除本协议，因不可抗力导致的违约，双方均不承担责任。九、发生下列情况，可变更或解除协议，但双方必须就此签订变更或解除协议。1、由于不可抗力或由于一方当事人虽无防止的外因，致使本协议无法履行。2、一方当事人丧失实际履约能力。3、由于本协议任何一方违约，严重影响了守约方的经济利益，使协议履行成为不必要。4、本协议解除后，双方依本协议从对方取得的土地转让价款或其他权益及资料应返还给对方。
2011年11月26日，太原市果树场制定了《果树场胜利西街6号甲（旧）宿舍区改造补偿安置方案》，约定：一、搬迁范围。二、搬迁时间为2011年12月3日-12月18日。三、搬迁安置原则、砖混结构平房972元／平方米，砖木结构806元／平方米。四、过渡方式和期限，自行过渡，期限三年。五、货币补偿标准。六、产权调换。七、回迁选房安置。八、搬迁补助、过渡费发放标准。九、奖励与优惠。十、办理房产证、十一、其他补偿。
2011年8月26日，原告向被告交纳了土地出让保证金500万元，2011年11月30日和12月2日，原告支付被告履约保证金1000万元，2013年5月19日，被告退原告169.8万元。
2011年12月底，属于拆迁范围内的54户居民分别与山西巢歌房地产开发有限公司、太原市果树场签订了房屋改造补偿安置协议，并拆迁完毕。至2012年至2014年12月底的过渡费一直由山西巢歌房地产开发有限公司支付。
由于该项目没有合法手续，至今没有开工建设。
2014年3月18日，太原市土地储备中心给太原果树场出具收储国有土地通知书，内容为：为实施太原市城市总体规划，根据市政府安排，我中心拟将贵厂位于晋西机器厂以西一宗地予以收储。该地块使用权人：太原市果树场，土地证号（1995）003**号；土地性质：划拨；用途：工业用地。四至为：南至晋西机器厂，西至山西省国防工业汽车运输公司，北至胜利西街，东至晋西机器厂。此次收回土地证内涉及面积6079平方米（合9.12亩）。
在审理期间，本院和双方当事人、拆迁户代表白晋强一起到太原市国土资源局土地储备中心了解情况。该块土地拆迁后为净用地后，政府才收回用予储备，目前正由规划部门重新进行规划，然后进行网上招拍挂，公民和单位都可以参与竞价。拍卖土地出让金的40%，由政府返还给太原果树场，用于安置拆迁户。山西巢歌房地产开发有限公司表示肯定全力以赴参与竞价，力争公司和拆迁户的利益少受损失，但参与竞拍需全额交纳资金，公司前期拆迁已投入巨额资金，目前融资难，返还保证金就是要参与竞价。拆迁户白晋强表示要按拆迁协议履行，如果没有交1500万元的保证金，就不会签订拆迁协议，要保证拆迁户的利益不受损害就行。
以上事实，有原告提供的太原市果树场万柏林分场下宿舍区危旧房改造协议、果树场胜利西街6号甲（旧）宿舍区改造补偿安置方案、收储国有土地通知书（并土储（收）字（2014）105号）、国有土地使用证（并政地国用（1995）字第00370号）、收据、上海浦东发展银行（浦发太原兴华街支行）借记通知、进账单两份、收据一份，上海浦东发展银行（浦发太原兴华街支行）借记通知、收款收据各一份以及当事人陈述等在卷佐证。
本院审判委员会认为，原告山西巢歌房地产开发有限公司与被告太原市果树场签订的《太原果树场万柏林分场下宿舍区危旧房改造协议》，涉及的土地属于国有划拨土地，且未经政府部门审批，未办理房屋拆迁、规划、土地出让等手续，违反法律、行政法规的强制性规定，双方签订的协议无效。依据该无效协议，被告太原市果树场收到原告山西巢歌房地产开发有限公司的土地出让保证金500万元及1000万元履约保证金应予返还原告，已返还的1698000元应予核减。
对于后续事宜，原告山西巢歌房地产开发有限公司是否能实际竞价取得该块土地（存在不确定性）、政府出让该地块后的出让金40%返还太原果树场安置拆迁户，以及原告、被告与拆迁户的拆迁协议在本案中不直接涉及也无法要本案中一并解决，拆迁户如与原、被告双方协商不成，可向法院起诉。依照国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条，最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十四条，《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条的规定，判决如下：
一、原告山西巢歌房地产开发有限公司与被告太原市果树场签订的《太原果树场万柏林分场下宿舍区危旧房改造协议》无效；
二、被告太原市果树场于本判决生效后十日内返还原告山西巢歌房地产开发有限公司的土地出让保证金、履约保证金13302000元。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费101612元，由原告山西巢歌房地产开发有限公司与被告太原市果树场各负担50806元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长 焦跃峰
审判员 雷 晨
审判员 赵文林
二〇一五年六月八日
书记员 赵梓余