安徽省芜湖市弋江区人民法院行 政 判 决 书（2017）皖0203行初15号原告：牛小宝，女，1965年8月7日出生，汉族，高中文化，退休工人，户籍地安徽省芜湖市南陵县，现住安徽省芜湖市弋江区。委托代理人：牛小妹，系被告牛小宝姐姐。被告：南陵县公安局，住所地安徽省芜湖市南陵县籍山西路，统一社会信用代码113402230030281131。法定代表人：张天柱，该局局长。委托代理人：李建宁，安徽剑凌律师事务所律师。委托代理人：鲁强，安徽剑凌律师事务所实习律师。原告牛小宝不服被告南陵县公安局作出的南公（西）行罚决字（2016）1036号《行政处罚决定书》，于2016年11月23日向本院提起行政诉讼。本院当日立案受理后，于2016年11月25日向被告南陵县公安局送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2017年2月17日公开开庭审理了本案。原告牛小宝及其委托代理人牛小妹、被告南陵县公安局委托代理人李建宁、鲁强到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告南陵县公安局于2016年10月26日对原告牛小宝作出了南公（西）行罚决字（2016）1036号《行政处罚决定书》。被告南陵县公安局调查认定：牛小宝户籍安徽省芜湖市南陵县籍山镇建设路189号，现住安徽省芜湖市××区九华南路柏庄丽城6幢2单元501室。牛小宝于2016年3月8日因在北京市中南海周边地区上访被北京市公安局西城分居府右街派出所训诫；2016年10月24日13时许，牛小宝到北京市××附近的敏感地区上访，其在非信访接待的敏感场所上访，扰乱了公共场所秩序，情节较重。被告南陵县公安局认为牛小宝扰乱公共场所秩序违法行为成立，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定给予牛小宝行政拘留十日的处罚。原告牛小宝诉称：一、被告的行政处罚决定没有任何事实依据。原告没有在北京市××附近的敏感地区上访，被告作出的《行政处罚决定书》载明的“2016年10月24日13时许，牛小宝到北京市××附近的敏感场所上访，其在非信访接待的敏感场所上访，扰乱了公共场所秩序，情节较重”的事实无证据证明；二、被告无权对原告作出行政处罚，被告作出的处罚决定已经超越职权、滥用职权。《行政处罚法》第20条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。据此，原告即使涉嫌在北京市存在违法行为，需要受到行政处罚，具有行政处罚权的机关也应当是北京市的公安机关，而不是被告；三、被告的行政处罚决定程序违法。被告在作出行政处罚前，未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，未告知原告依法享有陈述权和申辨权，未听取原告的意见。被告行为违反了《行政处罚法》第31条、第32条之规定；四、被告的行政处罚决定没有任何法律依据。被告作出的《行政处罚决定书》，其依据是《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”。被告作出的《行政处罚决定书》载明“牛小宝到北京市××附近的敏感地区上访”，即使原告存在这一行为，也不是扰乱公共场所秩序行为，更不存在任何情节严重的情形。综上，原告为维护合法权益，现依法诉请法院判令：1、撤销南公（西）行罚决字（2016）1036号《行政处罚决定书》；2、被告支付原告赔偿金1732元（63241元/年÷365日×10日）；3、被告为原告消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，并支付原告精神损害抚慰金50000元；4、被告承担本案诉讼费用。原告牛小宝向本院提交的证据有：1、居住证明一份，证明原告现居住在安徽省芜湖市××区柏庄丽城6幢2单元501室；2、南公（西）行罚决字（2016）1036号《行政处罚决定书》、解除拘留证明书各一份，证明原告被被告行政拘留十日的事实；3、照片两张，证明原告与同事何梅兰被被告用手铐强行拘走的事实。被告南陵县公安局辩称：一、关于原告提出的被告行政处罚决定没有任何事实依据的问题。被告于2016年10月26日针对牛小宝作出的南公（西）行罚决字（2016)1036号《行政处罚决定书》程序规范合法，证据确实充分，行政行为合法。原告违法事实有北京市公安局西城分局《训诫书》及南陵县籍山镇政府维稳中心工作人员陈民权、南陵县公安局民警邵俊波的《情况说明》等材料予以证实，事实清楚，证据确实。北京市公安局西城分局分别于2016年3月8日、2016年10月24日出具了两份《训诫书》，在训诫内容的第四项中明确指示：“南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应当到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。在陈民权与邵俊波出具的《情况说明》中也明确了原告与何梅兰是因到北京市中南海周边敏感地区上访被当地警方送至马家楼分流中心。上述《训诫书》与《情况说明》足以证实原告于2016年3月8日及2016年10月24日在北京市××附近敏感区域违法上访的事实。据此，被告有权对原告予以行政处罚。二、关于原告提出的被告无权对其做出行政处罚决定、被告的行政处罚决定已经超越职权、滥用职权的问题。被告对原告做出行政处罚的法律根据明确。原告对于“违法行为发生地”的理解过于狭隘。“违法行为发生地”包括串联、煽动、唆使、雇佣等行为的实施地，不应当只是单纯的理解为原告违法在北京市××附近上访的行为。案卷材料及原告的询问笔录中可以得出结论，原告与何梅兰同是为了房屋拆迁赔偿款纠纷而相约同去北京上访。二人在离开南陵县之前已经达成共同去北京上访的合意，并准备了上访材料，也就是说原告与何梅兰串联行为的实施地就是在其居住地南棱县。被告作为原告居住地的公安机关当然有权就原告的违法行为做出行政处罚。据此，被告对原告的行政处罚是有法律依据的。三、关于原告提出的被告做出的行政处罚决定程序违法的问题。被告依法对原告做出行政处罚程序规范合法。对原告行政处罚经过行政程序审批且被告在对原告做出行政处罚之前，已于2016年10月25日向其书面下达了《行政处罚告知笔录》，并向其当面宣读。笔录详细明确了对原告行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其享有陈述和申辩的权利。原告在被告知后沉默不语，并拒绝在告知书上签字，已经自行放弃陈述和申辩的权利。后被告于2016年10月26日向原告下达了书面的《行政处罚决定书》并现场告知原告，原告同样拒绝签字。被告对原告的行政处罚程序正当合法，原告拒绝签字的行为不影响行政处罚的效力。四、关于原告提出的被告的行政处罚决定没有任何法律依据的问题。原告多次违法在北京市××附近上访，严重扰乱中南海附近公共秩序，被告依据《治安管理处罚法》对其做出行政处罚行为是合法的。本案的证据材料反映原告无视北京市公安局西城分局的对其违法上访行为的训诫，多次去北京市××附近非上访区域上访，并且严重扰乱中海南附近公共秩序。北京市中南海是“重点部位及敏感区域”，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，更不允许信访人员滞留或聚集。北京市公安局西城分局已经在《训诫书》中已明确告知原告如继续违反规定，不听劝阻，情节严重，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。《治安管理处罚法》第23条第1款第2项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆这类的公共场所秩序都应受到行政处罚，况且原告是在北京市禁止上访区域中南海附近上访。因此被告对原告做出的行政处罚是符合法律规定的。综上，原告诉请的事实和理由均不能成立，请求驳回原告全部诉讼请求。被告南陵县公安局向本院提交了以下证据：证据1、南公（西）行罚决字（2016）1036号《行政处罚决定书》一份、《训诫书》两份、《情况说明》两份、原告人口信息表一份，证明原告违法事实清楚明确，被告处罚对象适格；2、受案登记表一份、行政传唤审批表一份、传唤证一份、询问笔录两份、行政处罚告知笔录一份、公安行政处罚审批表一份、行政拘留执行回执一份，证明被告对原告处罚程序合法；3、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国行政处罚法》相关法律条文，证明被告作出行政处罚的法律依据。经庭审质证，原告对被告所举证据质证意见如下：对证据1：对《行政处罚决定书》不予认可，因为不合理；对《训诫书》真实性有异议，我没有签字，也没有看到过，其内容仅是一般告知事项，并不是行政处罚的依据；对《情况说明》真实性、合法性、关联性均有异议，作出说明的系被告单位民警，与被告存在利害关系，未到庭作证，不认可《情况说明》效力；对人口信息无异议，我现在实际居住在芜湖市××区。对证据2：询问笔录系被告单方强行制作，我没有签字确认，事隔6个月，与本案没有关联性；该组其余证据均系被告内部文件，我无从知晓，被告没有提交整个执法过程的影像资料，不能证明其执法程序的合法性。我不存在违法行为。对证据3：对法律条文无异议，我没有违法事实，不应受到处罚。被告对原告所举证据1、2无异议，对证据3认为没有拍摄时间、地点，与本案无关联。本院对全案证据进行审查后认为：原被告所举证据均具真实性，具体运用本院将结合庭审查明的其他事实予以综合确定。经审理查明：2016年3月8日,原告和同事何梅兰为房屋拆迁赔偿事宜在北京中南海周边上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所发现并予以训诫。2016年10月24日，原告和何梅兰再次到上述地点上访，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所发现并予以训诫，后被送到北京市马家楼分流中心。南陵县籍山镇政府维稳中心工作人员陈民权及被告单位民警邵俊波将原告和何梅兰接回南陵县。被告工作人员于2016年10月25日19时53分许对原告进行了调查询问，原告拒绝回答，并拒绝在询问笔录上签名。同日20时37分，被告向原告告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述和申辩的权利，原告拒绝在告知笔录上签字。2016年10月26日，被告依据上述事实以原告的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定为由，作出南公（西）行罚决字（2016)1036号《行政处罚决定书》，决定对原告行政拘留十日。现上述行政处罚决定已执行完毕。本院认为，被告作出本案被诉具体行政行为依法履行了立案手续，询问了原告及相关当事人，查明了案件事实，其所作的具体行政行为认定事实清楚、程序合法，并无不当。原告诉称其在北京中南海附近未造成任何影响，即使产生了一定的危害结果，违法地系在北京，按属地管辖原则，应由北京公安机关处理。根据我国《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出”，北京市中南海周边是我国重要政府机关所在地，不是信访接待场所，原告到北京中南海地区上访，系扰乱重点地区秩序，故原告行为违法。而根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”，原告上访行为虽发生在北京，但其户籍所在地在被告辖区并经常在南陵县居住，故被告对本案具有管辖权。因原告诉称理由不能成立，其诉请撤销涉案《行政处罚决定书》于法无据，本院不予支持。原告要求被告赔偿损失、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉并支付精神损害抚慰金,实质系国家赔偿范畴。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，受害人获得赔偿的前提是国家机关及其工作人员有侵犯公民、法人或其他组织合法权益的情形。本案中并无证据证明被告存在违法侵害原告合法权益的情形,故对原告要求被告赔偿损失、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉并支付精神损害抚慰金等诉请，本院也不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下:驳回原告牛小宝诉讼请求。案件受理费50元，由原告牛小宝负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省芜湖市中级人民法院。审 判 长  朱顺旺人民陪审员  朱臣孝人民陪审员  杨生海二〇一七年五月二十三日书 记 员  刘 莹附本判决适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。