吉林市船营区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0204行初10号
公益诉讼人：吉林市船营区人民检察院，住所地吉林市船营区解放西路***号。
法定代表人：郭志强，检察长。
委托代理人：孙东健，检察员、副检察长。
委托代理人：王桂芳，检察员。
委托代理人：金灿，检察员。
被告：吉林市船营区林业畜牧局，住所地吉林市船营区松江中路87号。
法定代表人：李立新，局长。
委托代理人：徐朝丽，该局副局长。
委托代理人：路景文，吉林圣诺律师事务所律师。
公益诉讼人吉林市船营区人民检察院（以下简称船营检察院）诉被告吉林市船营区林业畜牧局（以下简称船营林业局）不履行法定职责一案，本院于2017年2月27日受理后，于2017年2月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月19日公开开庭审理了本案。公益诉讼人船营检察院的委托代理人孙东健、王桂芳、金灿，被告船营林业局的委托代理人徐朝丽、路景文到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，2015年8月7日，船营林业局接到群众举报，反映刘兴峰于2013年12月中旬在船营区越北镇育林社雷达山下南坡以建水库为由擅自改变国有林地用途，经船营林业局勘查，其改变国有林地用途面积达1087平方米，2015年8月19日船营林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定作出船林罚决字[2015]第010005号行政处罚：1、处擅自改变林地用途每平方米15元的罚款，即1087平方米×15元人民币/平方米=16305元人民币;2、责令限2016年4月30日前恢复原状。该决定作出后,被处罚人刘兴峰缴纳了罚款16305元,但其未在规定的期限内自行恢复林地原状。船营林业局未组织恢复,亦未向船营区人民法院申请强制执行,导致国家森林资源受到的破坏处于持续状态中。为督促船营林业局依法履职,采取措施恢复被占林地,本院于2016年10月31日向船营林业局发出了行政公益诉讼检察建议,建议其认真履行保护森林资源的监督管理职责,加强对辖区内擅自改变林地用途违法行为的监管,采取有效措施,督促违法行为人将擅自改变用途的林地恢复原状。2016年11月28日,船营林业局回复称,按照《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号文件），刘兴峰修建水库占用的国有林地因为符合设施农用地规定，无法要求其恢复土地原状。经本院现场勘查，被刘兴峰违法占用的国有林地至今未得到恢复，国家及社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼人认为,依据《中华人民共和国森林法》第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”之规定，船营林业局作为船营辖区内林业主管部门，应当对本行政区域内的林业资源的保护、利用、更新工作负有法定监督管理义务。刘兴峰未经审批擅自改变国有林地用途面积达到1087平方米，致使林地资源被破坏的行为，违反了《中华人民共和国森林法》第十八条，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”之规定，船营林业局除对刘兴峰进行罚款外，还应积极督促刘兴峰落实限期恢复林地原状的处罚决定。但截至目前为止，在刘兴峰始终没有执行恢复林地原状的处罚决定的情况下，林业部门既没有按照法律规定积极督促其执行恢复原状的处罚决定，也没有按照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定向船营区人民法院申请强制执行，即船营林业局始终未采取任何有效措施履行其法定监管职责，致使被非法占用、破坏的林地至今未恢复原状，导致国家森林资源始终处于受侵害状态。船营林业局认为按照《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号），刘兴峰修建水库占用的国有林地符合设施农用地规定，无法要求其恢复土地原状。经查，该《通知》明确规定设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。本案中刘兴峰侵占的土地为国有林地，对该违法行为的行政处罚，不应适用该文件。另，吉林市国土资源局船营分局出具的证据显示，国土资发[2010]155号文件已经停止执行，且刘兴峰侵占林地后至今也未按照新的规定向国土部门申请备案，刘兴峰的行为属于非法侵占国有林地，故船营林业局的回函所说明的情况无法律依据，引用的规定也不适用于本案。由于被告不依法履行监管职责，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态，现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，提起行政公益诉讼，请依法判决：1、确认船营林业局对刘兴峰擅自改变国有林地未依法履行监管职责的行为违法；2、判令船营林业局依法履行法定职责，限期恢复被违法占用的林地原状。
公益诉讼人向本院提交以下证据材料：1、船营林业局行政处罚立案登记表、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚决定书、林业行政处罚文书送达回证、行政处罚集体讨论记录、林业行政处罚结案呈批表、责令恢复林地原状通知书，证明刘兴峰因擅自改变国有林地用途已被船营林业局行政处罚；2、船营林业局对刘兴峰的询问笔录，证明刘兴峰擅自改变国有林地用途情况；3、船营林业局勘验检查笔录，证明刘兴峰擅自改变国有林地情况；4、现场GPS测量刘兴峰非法改变林地用途示意图，证明刘兴峰擅自改变国有林地的位置和四至；5、船营林业局出具的刘兴峰擅自改变国有林地照片1张，证明船营林业局在作出行政处罚时刘兴峰改变国有林地的情况；6、船营林业局出具的被占用林地类型及权属说明，证明现刘兴峰所占用林地的性质为国有林地；7、船营林业局开具的吉林省罚没款专用票据、刘兴峰缴纳罚款的吉林银行现金存款单，证明刘兴峰已全额缴纳了行政罚款；8、船营检察院向船营林业局发出的检查建议、送达回证及船营林业局《关于〈检察建议书〉落实情况的函》，证明公益诉讼人已履行公益诉讼前置程序；9、船营检察院对船营区国营西郊林场林政科科长赵峰华的询问笔录，证明刘兴峰擅自改变国有林地情况，且船营林业局对其进行了行政处罚，但该片林地一直未恢复原状，船营林业局一直未向人民法院申请强制执行；10、检察机关现场勘察照片2张，证明刘兴峰擅自改变用途的国有林地至今仍未恢复原状；11、《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）；12、《国土资源部、农业部门关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）；13、《设施农用地备案及监督导则（试行）》，证据11-13证明船营林业局的回复没有合理性，仍构成怠于履行职责的违法；14、检察机关对刘兴峰擅自改变林地案的实地测绘图、界址点坐标表，证明刘兴峰非法占用的林地未到国土部门申请用地协议备案，不属于设施农用地；15、吉林市国土资源局船营分局出具的《关于刘兴峰占地的地类说明》，证明非法占用的林地未到国土部门申请用地协议备案，不属于设施农用地。经庭审质证，被告对公益诉讼人所举证据的真实性均无异议，对证据11、12、14、15证明的问题有异议。
被告船营林业局辩称，一、我局针对刘兴峰擅自改变林地用途的行政处罚过程已履行了监管职责，不存在未履行依法监管职责的违法行为和事实。公益诉讼人认为我局在回复其检察建议函中所引用的《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）已停止执行，不应适用该文件。我局在对刘兴峰作出的行政处罚中没有适用该文件，因该文件不属于法律法规。处罚结果第一项罚款已处罚到位，履行了监管职责。二、因行为人刘兴峰修建池塘的行为符合设施农用地政策范畴，有不继续执行政策依据。关于我局作出的行政处罚第二项“限期恢复原状”是否应执行的问题，行为人刘兴峰虽改变林地用途但其建设的实际是池塘并用于水产养殖业，其行为后果符合国土资发[2010]155号文件政策要求，可以不予继续履行。因其选址是荒山而不是宜林地，行为发生时间是2013年，应适用当时的政策文件，故复函没有引用国土资发[2014]127号文件。因两份文件对设施农用地的界定、选址等要求是一致的，刘兴峰的行为也不违反国土资发[2014]127号文件，故其行为结果符合国家政策，可以不要求继续执行，可结合实际情况要求其到国土资源局办理土地使用备案，正常合理使用便完全符合政策要求，公益诉讼人的第二项诉请不成立。综述，公益诉讼人所诉的事由及请求缺少政策和基础事实依据，认为我局存在未履责没有事实依据且证据不足，应予以驳回其起诉。
被告向本院提交以下证据材料：1、船营林业局行政处罚立案登记表、林业行政处罚意见书、林业行政处罚先行告知书、林业行政处罚听证权利告知书、林业行政处罚决定书、林业行政处罚文书送达回证、行政处罚集体讨论记录、林业行政处罚结案呈批表、责令恢复林地原状通知书；2、现场勘验检查笔录；3、对刘兴峰的询问笔录；4、刘兴峰身份证复印件；5、现场GPS测量刘兴峰非法改变林地用途示意图；6、刘兴峰擅自改变国有林地照片1张；7、船营林业局出具的吉林省罚没款专用票据、刘兴峰缴纳罚款的吉林银行现金存款单，证据1-7证明被告接到群众举报后，对刘兴峰的违法行为进行立案、调查核实及作出行政处罚的执法经过，以及刘兴峰在处罚后的履行情况，被告已履行了监管职责，刘兴峰的违法行为发生时间是2013年12月中旬，应参照国土资发[2010]155号文件执行，无法要求或执行恢复原状，故导致行政处罚决定第二项无法履行；8、《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号），证明两个文件对设施农用地范围的界定一致，被处罚人刘兴峰所建水库符合设施农用地范畴第三项“水产养殖池塘、工厂化养殖池和进排水渠道等水产养殖的生产设施用地”的规定，故无法要求其继续履行恢复原状的处罚决定，船营检察院所提起的公益诉讼的诉请及事实不成立。经庭审质证，公益诉讼人对被告所举证据的真实性均无异议，对证明的问题有异议。
本院对当事人提供的上述证据认证如下：庭审中双方当事人对真实性均没有异议的事实证据本院予以确认，作为定案依据，被告提供的证据8，没有证据证明与其主张具有关联性，不予采信。
经审理查明，2013年12月刘兴峰未经林业主管部门批准，擅自在船营区越北镇育林社雷达山下南坡林地上挖掘水塘蓄水，经船营林业局勘查，其改变国有林地用途面积达1087平方米。2015年8月19日，船营林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款的规定作出船林罚决字[2015]第010005号林业行政处罚决定书，决定对刘兴峰处以16,305.00元人民币罚款，并责令其2016年4月30日前恢复原状。该决定作出后,被处罚人刘兴峰全额缴纳了罚款，但其未在规定的期限内自行恢复林地原状，船营林业局也未组织恢复,且未向人民法院申请强制执行。船营检察院于2016年10月31日向船营林业局发出了检察建议书,建议其认真履行保护森林资源的监督管理职责,加强对辖区内擅自改变林地用途违法行为的监管,采取有效措施,督促违法行为人将擅自改变用途的林地恢复原状。2016年11月28日,船营林业局回函称,按照《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）文件规定，兴建设施占用农用地的，不须办理农用地转用审批手续，但规定了相应的备案程序，该局将继续摧告被处罚人办理用地手续。因被刘兴峰违法占用的国有林地至今未得到恢复，船营检察院以船营林业局未依法履行法定职责为由向本院提起行政公益诉讼。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼所指违法行为，是对国家自然资源等公共环境保护造成危害的行为，公益诉讼人就此提出的讼，符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件，被告对此提出的抗辩主张不予采纳。依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告对其辖区内的森林资源负有保护和监管职责，当事人逾期不履行行政处罚决定的，可以申请人民法院强制执行或代履行。本案中，刘兴峰违法侵占林地行为始于2013年，被告船营林业局虽然对刘兴峰违法侵占林地的行为作出了行政处罚决定，但在违法行为人逾期不履行行政处罚决定的情况下，未在法定期限内向人民法院申请强制执行或采取其他措施督促其履行，亦未代履行，致使国有林地被违法侵占、破坏持续至今。被告辩称，按照《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）文件规定，刘兴峰修建水库占用的国有林地因为符合设施农用地规定，无法要求其恢复土地原状。经审查，该《通知》明确规定，设施农用地是指“直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地”。本案中，无证据证明刘兴峰掘挖形成的水塘系“设施农用地”之“设施”，故被告的抗辩理由不成立。综上，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条、《中华人民共和国行政强制法》第五十条之规定，被告船营林业局对刘兴峰进行行政处罚之后，应采取督促履行、申请强制执行、代履行等措施，以落实“限期恢复林地原状”的决定，被告怠于履行法定职责的违法事实存在。为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告吉林市船营区林业畜牧局对刘兴峰作出行政处罚决定后，未依法履行后续监督管理和申请人民法院强制执行、代履行法定职责的不作为行为违法；
二、责令被告吉林市船营区林业畜牧局依法履行恢复林地原状的法定职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向吉林市中级人民法院提出上诉，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林市中级人民法院。
审 判 长 蒲海东
审 判 员 赵 欣
人民陪审员 姜兴成
二〇一七年四月十九日
书 记 员 张 雷