中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申113号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈德红等32人（名单附后）。
诉讼代表人陈德红，男，1977年2月28日出生，汉族。
诉讼代表人周永娥，女，1974年9月11日出生，汉族。
诉讼代表人陈淑华，女，1959年11月13日出生，汉族。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省哈尔滨市人民政府。住所地：黑龙江省哈尔滨市松北区世纪大道*号。
再审申请人陈德红等32人因诉被申请人黑龙江省哈尔滨市人民政府（以下简称哈尔滨市政府）行政复议决定一案，不服黑龙江省高级人民法院（2017）黑行终178号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
大庆市中级人民法院一审查明，2016年7月11日，陈德红等32人以邮寄的方式向哈尔滨市政府提出对哈尔滨市南岗区人民政府（以下简称南岗区政府）作出的《关于建设哈双高速公路绿色通道工程用地政策情况的报告》（以下简称《用地政策情况报告》）申请行政复议，哈尔滨市政府收到行政复议申请后，于2016年7月15日作出24号《告知书》，该行政复议告知书认为《用地政策情况报告》是南岗区政府向哈尔滨市绿化委员会呈报的内部文件，属于行政机关的内部公文，并不对外发生法律效力。哈尔滨市政府对陈德红等32人的行政复议申请作出不属于行政复议范围，不予受理，并于2016年7月19日向陈德红等32人送达了24号《告知书》。陈德红等32人对此不服，向该院提起行政诉讼，请求撤销24号《告知书》，并判令哈尔滨市政府依法受理陈德红等32人的行政复议申请。
大庆市中级人民法院一审判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。哈尔滨市政府对南岗区政府所作出的《用地政策情况报告》行政行为具有行政复议的法定职责。该案中，《用地政策情况报告》是南岗区政府向哈尔滨市绿化委员会呈报的内部文件，未对陈德红等32人与南岗区政府签订的《哈市南岗区哈双高速公路绿色通道工程红旗乡土地租赁合同》产生实质影响，对外不具有强制力。故哈尔滨市政府作出24号《告知书》事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈德红等32人的诉讼请求。
陈德红等32人不服，向黑龙江省高级人民法院提起上诉。
黑龙江省高级人民法院二审判决认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条之规定，行政复议的范围是对当事人权利义务产生实际影响的行政行为。该案中，《用地政策情况报告》是南岗区政府向哈尔滨市绿化委员会呈报的内部文件，基本内容是对哈双高速公路绿色通道工程建设占用集体土地所采取措施的说明。《用地政策情况报告》虽然提到了经区政府研究决定，采取返租土地的方式解决，并载明有关返租金的具体数额，但《用地政策情况报告》并不等于决定本身，无证据证实有关部门与陈德红签订《土地租赁合同》系依据《用地政策情况报告》作出，且《用地政策情况报告》并未送达给陈德红等32人。故《用地政策情况报告》并未对陈德红等32人产生实质影响，属于内部行政行为，对外不具有强制力，不属于行政复议受理范围。哈尔滨市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，对陈德红等32人的复议申请不予受理并无不当。
关于一审程序问题，陈德红等32人主张哈尔滨市政府负责人未出庭，该院认为《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款虽然规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉，但同时又规定，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，而且《中华人民共和国行政诉讼法》并未规定行政机关负责人未出庭的法律后果。据此，行政机关负责人出庭并非绝对。哈尔滨市政府负责人虽未出庭,但委托相应工作人员出庭，一审法院在此情况下依法裁判，不违反相关规定。陈德红等32人主张哈尔滨市政府没有在法定期限内提交证据，但未提供充分证据予以证实，该主张不予支持。陈德红等32人主张一审未核对当事人身份，经审查，一审庭审笔录第2页、第3页证实，一审法院开庭时对出庭人员身份进行了询问，查明了各方当事人到庭情况，陈德红、周永娥、陈淑华及其委托代理人朱孝顶、万天飞在庭审笔录中签字。陈德红等32人关于一审法院未核对当事人身份的主张不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
陈德红等32人申请再审称：一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审判决，撤销24号《告知书》，判决哈尔滨市政府受理复议申请。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议；第六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，属于行政复议的受案范围。根据上述规定，只有对当事人权利义务可能产生实际不利影响的行政行为，才属于行政复议的受案范围，不可能对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。本案中，《用地政策情况报告》系南岗区政府就哈双高速公路绿色通道工程建设占用集体土地所采取措施，向哈尔滨市绿化委员会作出的情况说明，属于行政机关之间的内部行为，并未对陈德红等32人的权利义务产生实际影响。哈尔滨市政府对陈德红等32人的复议申请不予受理，于法有据，一、二审判决驳回陈德红等32人的诉讼请求，并无不当。
应当指出的是，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关对不符合行政复议法定受理条件的，应当决定不予受理，并书面告知申请人。因此，行政复议机关应当制作不予受理决定书送达申请人。哈尔滨市政府以通知形式书面告知陈德红等32人，作出不予受理决定的形式不妥，应予纠正。
综上，陈德红等32人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下:
驳回陈德红等32人的再审申请。
审 判 长 袁晓磊
审 判 员 董 华
审 判 员 万 挺
二〇一八年二月九日
法官助理 林 璐
书 记 员 宫 傲
附：再审申请人名单
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈德红，男，1977年2月28日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）蒋玉华，女，1978年1月24日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈淑华，女，1959年11月13日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周永娥，女，1974年9月11日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）阎淑萍，女，1958年12月11日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩淑香，女，1960年7月10日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李凯，男，1959年1月31日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）高萍，女，1966年6月27日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王德堃，男，1978年6月17日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈文霞，女，1952年3月15日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘爱民，女，1969年8月21日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张士维，女，1937年10月5日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩叶明，男，1985年12月18日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘忠民，男，1962年9月24日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈士明，男，1966年5月8日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李凤先，女，1963年5月11日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李凤春，女，1974年9月15日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）秦书学，男，1962年10月17日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨庆敏，女，1974年10月22日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张国华，女，1958年5月5日出生，满族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘仁杰，男，1956年2月18日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张玉芝，女，1947年9月6日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广明丽，女，1985年10月4日出生，满族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）关凤香，女，1974年12月19日出生，满族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）白玉双，男，1973年7月22日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）韩继生，男，1962年10月26日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李永富，男，1982年12月14日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈德龙，男，1988年7月6日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘欢，男，1990年11月15日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李俊平，男，1939年6月20日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张桂云，女，1942年6月4日出生，汉族。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）周松宇，男，1995年10月17日出生，汉族。