广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2016）桂行终779号上诉人（一审原告）田林县潞城瑶族乡丰厚村丰厚村民小组。法定代表人覃向明，组长。委托代理人欧启进，广西鹅城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）田林县人民政府。法定代表人黄慧，县长。委托代理人许福赖，田林县人民政府办公室副主任。委托代理人罗宝，田林县法制办公室工作人员。被上诉人（一审被告）百色市人民政府。法定代表人周异决，市长。委托代理人陆思琦，百色市法制办公室工作人员。第三人广西田林县丰厚水库管理所。地址：田林县潞城瑶族乡丰厚村丰厚屯。法定代表人李生寿，所长。田林县潞城瑶族乡丰厚村丰厚村民小组（以下简称丰厚村民小组）因诉田林县人民政府（以下简称田林县政府）林地权属行政裁决纠纷、百色市人民政府行政复议纠纷一案，不服百色市中级人民法院（2016）桂10行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月6日公开开庭审理了本案。上诉人丰厚村民小组的诉讼代表人覃向明、委托代理人欧启进，被上诉人田林县政府出庭应诉负责人马涛副县长、委托代理人许福赖、罗宝，被上诉人百色市人民政府（以下简称百色市政府）的委托代理人陆思琦，一审第三人田林县丰厚水库管理所（以下简称丰厚水管所）的法定代表人李生寿到庭参加了诉讼。本院现已审理终结。一审法院查明：本案争议林地位于田林县潞城瑶族乡丰厚村丰厚屯的“老虎伏地山（地名）”至“南石坝（地名）”丰厚水库后龙山之一面坡，面积543亩。1972年8月18日，田林县政府的前身田林县革命委员会作出田革字（72）035号文件《通知》，成立丰厚水库工程指挥部。丰厚水库于1972年9月开工，至1974年5月工程竣工。1982年5月18日，为了落实山界林权，切实保障水库工程安全和保护水源林，田林县林业局、田林县水利电力局、丰厚水库联合管理所、田林县潞城人民公社管理委员会、丰厚大队管理委员会、营盘大队管理委员会，以及丰厚生产队一、二队、平吉生产队的代表，共同签订了《山界协议书》，同意将属于本生产队所有的林地（即丰厚水库沿库区周围的第一座山）划给丰厚水库管理所经营。1984年5月8日，田林县水利电力局、丰厚水库联合管理所与田林县潞城人民公社管理委员会、丰厚大队管理委员会、丰厚一、二队代表签订了《田林县关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留问题的合同书》。合同约定，在严格遵循1982年签订的山界林权协议书前提下，对淹没的农田及房屋的搬迁作了相应的赔偿。1986年3月17日，田林县水利电力局、丰厚水库联合管理所与丰厚小组外迁8户代表签订了《关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留（补遗漏外迁8户住房修建）问题的合同书》，再以严格遵循“1982年签订的山界林权协议书”前提下，对修建房屋进行赔偿。潞城乡人民政府、丰厚村民委员会派代表参加，并加盖公章。同年12月20日，第三人丰厚水管所取得了田林县政府颁发的《田林县山界林权证》，林地使用范围涵盖了水库沿库区周围的第一座山，并注明将使用林地四至范围的山界林权划归第三人丰厚水管所所有。2014年5月，田林县政府决定创建芒果标准园，由田林县沐源公司在丰厚水库后龙山的南石坝（地名）租赁林地作芒果示范基地。工程施工至同年11月，丰厚小组村民以施工地块为丰厚小组所有为由予以阻拦施工，双方产生纠纷。期间，田林县政府调处办组织了国土、林业、水利、潞城乡政府等部门成立了工作组，多次到实地进行调解，但调解无果。2015年4月8日，田林县政府作出田政处字（2015）3号《行政处理决定书》，将争议的面积543亩的林地所有权确权属国家所有，由丰厚水管所管理使用。丰厚小组不服，向百色市政府申请行政复议。百色市政府于同年8月28日作出百政复决字[2015]第90号行政复议决定，维持田林县政府2015年4月8日作出的田政处字[2015]3号《田林县人民政府行政处理决定书》。丰厚小组不服诉至法院，请求依法撤销田林县政府田政处字[2015]3号《行政处理决定书》和百色市政府百政复决字[2015]第90号《行政复议决定书》，责令田林县政府在一定期限内重新作出具体行政行为。另查明，丰厚小组持有田林县政府于1981年11月13日颁发给潞城公社丰厚大队丰厚一、二生产队《田林县山界林权证》，该证记载的山界林权范围包含丰厚水库两面坡，即本案争议林地位于其山界林权范围内。一审法院认为：田林县政府依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，具有对单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议予以行政确权的法定职权。百色市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，公民、法人或者其他组织对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，可向上一级地方人民政府申请行政复议。百色市政府作为上一级人民政府，具有对丰厚小组与丰厚水管所的林地权属争议作出行政复议决定的法定职权。争议的林地位于田林县潞城瑶族乡丰厚村丰厚屯的“老虎伏地山（地名）”至“南石坝（地名）”丰厚水库后龙山之一面坡，面积543亩。1972年9月，丰厚水库开工建设，至1974年5月工程竣工。1981年11月13日，田林县潞城公社丰厚大队丰厚一、二生产队取得了田林县政府于“林业三定”期间颁发的《田林县山界林权证》，该证记载的山界林权范围包含丰厚水库两面坡，本案争议林地亦位于其山界林权范围内。1982年5月18日，为了落实山界林权，切实保障水库工程安全和保护水源林，田林县林业局、田林县水利电力局、丰厚水库联合管理所、田林县潞城人民公社管理委员会、丰厚大队管理委员会、营盘大队管理委员会，以及丰厚生产队一、二队、平吉生产队的代表，共同签订了《山界协议书》，同意将属于本生产队所有的林地（即丰厚水库沿库区周围的第一座山）划给丰厚水库管理所经营。之后的田林县有关部门及丰厚水库联合管理所与丰厚生产队一、二队代表于1984年5月8日订立的《田林县关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留问题的合同书》和1986年3月17日订立的《关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留（补遗漏外迂8户住房修建）问题的合同书》，均注明要严格遵循“1982年签订的山界林权协议书”。经查，上述两份合同所提及的“1982年签订的山界林权协议书”，即为1982年5月18日订立的《山界协议书》。第三人丰厚水管所于1986年12月20日取得了田林县政府颁发的《田林县山界林权证》，林地使用范围涵盖了水库沿库区周围的第一座山，并注明将使用林地四至范围的山界林权划归第三人丰厚水管所所有。据此，第三人丰厚水管所原经营管理的林地已由田林县政府依据1982年5月18日订立的《山界协议书》予以划拨，林地的权属由集体转为国有。《广西壮族自治区稳定山权林权、完善林业生产责任制暂行条例》（桂发[1982]36号）第四条规定：“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。‘四固定’时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权。”丰厚村民小组虽持有田林县政府于1981年11月13日颁发给潞城公社丰厚大队丰厚一、二生产队《田林县山界林权证》，该证记载的山界林权范围包含丰厚水库两面坡，本案争议林地亦位于其山界林权范围内，但人民政府有关部门与其的前身丰厚大队丰厚一、二生产队于1982年5月18日共同签订了《山界协议书》，丰厚一、二生产队同意将属于本生产队所有的林地（即丰厚水库沿库区周围的第一座山）划给丰厚水库管理所经营。而且第三人丰厚水管所于1986年12月20日取得了田林县政府颁发的《田林县山界林权证》，林地使用范围涵盖了水库沿库区周围的第一座山，并注明将使用林地四至范围的山界林权划归第三人丰厚水管所所有，第三人丰厚水管所原经营管理的林地性质发生了改变，已由集体林地经人民政府颁发山界林权证转换为国有林地。现田林县政府将第三人丰厚水管所经营的部分林地开发作芒果示范基地，种植果树并未改变林地的性质。因此，丰厚村民小组诉请的理由不充分。田林县政府依据1982年5月18日订立的《山界协议书》和第三人丰厚水管所于1986年12月20日取得的《田林县山界林权证》，以及上述原始证据材料作出的田政处字[2015]3号行政处理决定，在认定事实和程序上并无不当。复议机关百色市政府经审查作出百政复决字[2015]第90号行政复议决定，维持田林县政府田政处字（2015）3号《行政处理决定书》，程序合法，处理正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回广西田林县潞城瑶族乡丰厚村丰厚村民小组的诉讼请求。上诉人丰厚村民小组上诉称：1、一审法院审判程序严重违法。田林县政府一审时提交的《山界协议书》、《田林县关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留问题的合同书》、《关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留（补遗漏外迁8户住房修建）问题的合同书》及丰厚水库《山界林权证》等4份主要证据，庭审时上诉人均对它们提出异议，要求田林县政府出示该4份原件；一审法院也要求田林县政府在开庭后10日内向法院提交该4份证据的原件以核对，但田林县政府在一审结束时未提供该4份证据原件。该4份没有原件的证据依法不应采信。一审法院采信该4份严重违法。2、一审法院认定事实错误，证据不足。首先，一审法院虽然认定上诉人持有的田林县政府于1981年11月13日颁发给丰厚一、二生产队《田林县山界林权证》，认定本案争议地位于上诉人的山界林权范围内，但又认为依《山界协议书》，丰厚一、二生产队已同意将本属于本生产队的林地（即丰厚水库周围第一座山）划给了丰厚水库经营，并以丰厚水库管理所取得田林县政府颁发的《山界林权证》为由，认定集体土地已经转为国有土地，从而认定作出的处理决定正确。一审法院这一认定的证据，如前所述，是复印件而非原件，故该认定事实的证据不足。其次，假设《山界协议书》确实存在，也是无效的。该协议书签订于1982年5月18日，在此之前的1982年5月14日国务院颁布了《国家建设征用土地条例》，规定国家进行各项建设需征收集体所有的土地，必须依法办理征地手续。丰厚水库需要征用上诉人的林地作为水库库区涵养水源的保护区域，应按照《国家建设征用土地条例》的规定办理征地手续。按照《山界协议书》划为丰厚水库管理的林地面积至少3000亩。按照当时自治区人民政府《关于印发广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》（桂政发[1983]91号）第十条第四项“一九八二年五月十五日以后，未经批准擅自占用土地搞基建或超越审批权限批准用地的，用地协议无效”的规定，本案的《山界协议书》签订于一九八二年五月十八日，属于无效。再次，一审法院认为该争议地已经人民政府颁发山界林权证，转为国有林地，无事实和法律依据。避开该山界林权证的真伪不论，由于1982年5月14日国务院颁布《国家建设征用土地条例》，田林县政府在给第三人颁发山界林权证，应当按《国家建设征用土地条例》的规定办理征地手续，然后，再由征地单位将国有土地划拨给第三人使用。最后，一审法院认为田林县政府将丰厚水库经营的林地开发做芒果示范基地，种植水果并未改变林地的性质，因而认定上诉人的诉讼请求不充分，也是错误的。按照国家颁布的《土地利用现状分类》，种植芒果的地类属于“园地”，而不是“林地”，改变了用地性质，导致水土流失。上诉人请求改判支持上诉人的诉讼请求，或者发回重审。被上诉人田林县政府答辩称：1、一审法院审判程序合法。上诉人以田林县政府不能在一审庭审中提供《山界协议书》、《田林县关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留问题的合同书》、《关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留（补遗漏外迁8户住房修建）问题的合同书》及丰厚水库《山界林权证》等4份主要证据的原件为由，认为一审法院程序违法，这种观点严重脱离案件实际，且没有法律依据。首先，作为权属纠纷案件，田林县政府作出行政确权行为的主要证据由纠纷当事人提供，当事人提供书证或者物证都是提供复印件或复制品，原件或原物由当事人保存。复印件或复制品由政府的办案人员核对后，作出“与原件核对无误”的说明和签字确认。因此，上诉人要求被上诉人提供原件确有困难，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项的规定，田林县政府可以提供与原件核对无误的复印件。其次，田林县政府在调处本案期间，已组织双方当事人对对方提供的证据材料进行质证，丰厚水库在质证会上提供了上述4份主要证据的原件，且质证会上办案人员和上诉人的代表均已对这4份主要证据复印件和原件进行核对，并由上诉人进行质证。再次，本案是行政诉讼案件而不是民事诉讼案件，不应适用《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》。2、处理决定认定事实清楚，证据充分。其一，1981年11月13日丰厚一、二生产队取得的《田林县山界林权证》，记载丰厚一、二生产队的山界林权范围包含丰厚水库沿库区周围的第一面山。但随后，根据相关地方法律和政策规定，要求尽快划定水利工程的山界林权范围，已划定的坚持原议范围，未划定的要按照有关文件规定的范围尽快划定。此外，田林县政府组织有关方签订了《山界协议书》，同意将丰厚水库沿库区周围的第一座山调整为丰厚水库的山界林权范围。根据《广西壮族自治区稳定山权林权、落实林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。‘四固定’时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权”的规定，1982年5月18日签订的《山界协议书》所调整的山界林权合法有效。且又于1984年和1986年分别签订《田林县关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留问题的合同书》、《关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留（补遗漏外迁8户住房修建）问题的合同书》，进一步确认1982年《山界协议书》，且合同有关农户都签字认定。1986年颁发了丰厚水库的《山界林权证》。其二，丰厚水库于1972年开工，1974年竣工。根据《广西壮族自治区水利工程管理暂行办法》（试行草案，1963年3月3日广西壮族自治区人民委员会颁布）第二十条“水利工程的库区和上游及沿渠道两旁，要有计划地进行水土保持工作，水库周围一公里内的山林，应划为禁伐区，只准间伐疏伐，禁止成片砍伐，以保蓄水源，减少泥沙淤积，延长工程寿命。沿渠道的坡地禁止开垦种植，以免引起水土流失淤塞渠道。为便于保护工程，坝首及排洪道周围五百米以内的地区，应划归工程管理机构直接管理”，《自治区人民政府批转全区林业工作会议纪要》（桂政发[1980]222号）文件中“……落实山林权，要注意解决好几个具体问题：……第二，为了便于保护水利工程及库区林木，应继续执行一九六三年自治区人民委员会颁发的《水利工程管理暂行条例》：水库周围一公里内的山林，应划为禁伐区，只准间伐疏伐，禁止成片砍伐。坝首及排洪道周围五百米以内的地区，沿水库边的第一座山，应划归工程管理机构直接管理，已经划定的要坚持原议，尚未划定的，要明确划定”，《自治区人民政府关于认真开展水库综合经营的指示》（桂政发[1981]56号）文件中“库社（队）联营后，水库的所有权和使用权仍属于国家所有，任何单位和个人不得侵犯。各地要按照桂政发[1980]222号文件和有关规定，尽快划定落实水库山界林权和管理范围”，《广西壮族自治区稳定山权林权、落实林业生产责任制暂行条例》第十四条“水库周围第一层山靠水库一面，已造林的按原来所属不变，作水源林经营；尚未造林的荒山，划给水库经营，限期绿化，水库坝首及排洪道口要划出一定范围的山地，归水库经营，对原有林木，要作价付酬给原经营单位”，1982年《山界协议书》符合上述政策及法律规定，具有效力。由于丰厚水库管理所是根据当时相关文件规定并经上诉人同意而调整的山界林权，而不是因水库建设占用这一范围林地，因此丰厚水库山界林权的调整划定不适用《国家建设征用土地条例》，上诉人的主张没有事实和法律依据。其三，改变种植树种不会改变林地的属性。该土地的所有权人有权开发利用，开发利用是否合法与权属争议行政裁决无关。被上诉人田林县政府请求驳回上诉，维持原判。被上诉人百色市政府辩称：其作出的百政复决字[2015]第90号行政复议决定认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。一审第三人丰厚水管所的诉讼意见与田林县政府、百色市政府的答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。本院庭审结束后，委托百色市中级人民法院主持质证。田林县政府提供了《山界协议书》、《田林县关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留问题的合同书》、丰厚水库管理所持有的《山界林权证》原件。上诉人丰厚村民小组对上述3份证据的真实性、合法性均不认可。本院认为：被上诉人田林县政府在一审时提供了《山界协议书》、《田林县关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留问题的合同书》、《关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留（补遗漏外迁8户住房修建）问题的合同书》及丰厚水库《山界林权证》等4份主要证据的复印件，完成初步的举证责任，由于丰厚村民小组对上述证据的真实性提出异议，依证据规则要求，田林县政府应当提供证据原件进行质证。一审法院在田林县政府未提供上述4份证据原件的情况下即采信该4份证据确有不当之处。但是，在二审诉讼中，田林县政府提供了《山界协议书》、《田林县关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留问题的合同书》及丰厚水库《山界林权证》的原件，补正了一审诉讼中的举证不当问题。《山界协议书》有田林县林业局、水利电力局、潞城公社、丰厚大队的签章，有丰厚一、二生产队代表的署名，与《田林县关于解决丰厚水库淹没搬迁遗留问题的合同书》、丰厚水库《山界林权证》能够相互印证，本院对上述三份证据的真实性予以确认。据此，本院确认一审法院采信的证据合法有效，从而确认一审法院查明的事实。《山界协议书》是相关各方的真实意思表示，协议约定水库周边一定范围的林地划归丰厚水库所有。根据《广西壮族自治区稳定山权林权、落实林业生产责任制暂行条例》第四条“集体的山权林权，应以一九六二年‘四固定’时确定的权属为准，凡是权属清楚的，都要稳定下来。‘四固定’后经有关方面协商同意或经政府批准作了调整的，一律有效。‘四固定’时未确定权属的，可参考合作化时的权属或现管范围，确定山权林权”的规定，《山界协议书》的约定具有转移林地权属的法律效力。上诉人丰厚村民小组主张《山界协议书》无效的意见不成立，本院不予采纳。虽然丰厚村民小组1981年取得的《山界林权证》项下林地包含本案争议地，但1982年各方签订《山界协议书》后，本案争议地权属转移给丰厚水库，并且田林县政府于1986年颁发了《山界林权证》给丰厚水库，故田林县政府将本案争议地确权为国家所有、由丰厚水库管理使用，有事实根据和法律依据，本院予以支持。《山界协议书》约定林地权属转移，是当时协议各方基于1974年丰厚水库竣工后，为了落实山界林权，切实保障水库工程安全和保护水源林，就丰厚水库山界林权问题的处理，现丰厚村民小组主张仍需办理征地手续的意见无法律根据，本院不予采纳。田林县政府将第三人丰厚水管所经营的部分林地开发作芒果示范基地，种植果树并未改变林地的性质。上诉人主张的理由不充分，本院不予采纳。综上所述，田林县政府对本案争议地的处理事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，百色市政府复议维持田林县政府的处理决定，一审法院判决驳回丰厚村民小组的诉讼请求，有事实根据和法律依据，本院予以支持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人田林县潞城瑶族乡丰厚村丰厚村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长  周善能代理审判员  宋丹丹代理审判员  彭 博Appoint二〇一七年一月六日书 记 员  许 青