襄阳市襄城区人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）鄂襄城刑初字第00119号
公诉机关湖北省襄阳市襄城区人民检察院。
被告人盛某，湖南常德人，原襄阳市樊城区规划局局长。因涉嫌犯滥用职权罪，于2013年10月24日被襄阳市公安局襄城区分局刑事拘留，同年11月11日被取保候审。
辩护人汤久平，湖北思扬律师事务所律师。
辩护人刘尧，湖北联帮律师事务所律师。
襄阳市襄城区人民检察院以襄城检公诉刑诉（2014）57号起诉书指控被告人盛某犯滥用职权罪，于2014年6月11日向本院提起公诉。本院遵照襄阳市中级人民法院指定管辖决定，立案受理。因本案案情复杂，经报请襄阳市中级人民法院批准，延长审限三个月。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。襄阳市襄城区人民检察院指派代理检察员张永静出庭支持公诉，被告人盛某及其辩护人汤久平、刘尧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公诉机关指控，2002年，原襄樊市巨正房地产开发有限公司（以下简称巨正公司）承接了位于襄城区胜利街的银河苑小区，依据襄阳（樊）市规划局对该小区规划的红线图及批准通过的施工图，该小区应为商住楼4栋，1-3#楼均应建为3层，4#楼应建为4层，楼顶应设计为隔热和美观用的坡屋顶。2005年该工程竣工，巨正公司将1-4#楼坡顶均建成了标准层，违法建筑2271.8平方米。2005年6月该公司向规划局申请竣工验收，因被告人盛某时任襄阳（樊）市规划局法规监督管理科内勤，同时负责襄城区片的规划监督检查工作，故其对该小区报建建筑进行了规划验收。盛某在验收中仅以规划许可证副本为标准，以该小区存在局部少建1层，占用消防通道344平方米，多批少建1400平方米的违建事实向领导报告，隐瞒了该小区将坡屋顶改建为标准层的违法事实，导致1#楼坡屋顶违法建筑未经正当程序合法化，2、3、4#楼共18套违建坡屋顶被开发商作为商品房以市场价格出售，4#楼违建坡屋顶，被巨正公司作为员工宿舍自用。
2012年襄阳市政府对银河苑小区进行征迁，1#楼顶层坡屋顶因被违规合法化导致国家实际支付征收款2761077元。同时因未对2、3#楼违法建筑及时查处，导致其流向市场后，购买人的权益始终无法得到法律保障，同时严重影响了征迁进度，造成了恶劣社会影响。
针对上述指控，公诉人当庭宣读并出示了襄阳（樊）巨正房地产开发有限公司建设工程红线图、施工图等书证，证人徐某、黄某等人的证言；被告人盛某的供述和辩解等；襄城区人民检察院委托鉴定书及襄阳市房屋测绘中心测绘图。据此认定被告人盛某的行为构成滥用职权罪。提请本院依法判处。
被告人盛某对起诉书指控的罪名不持异议，辩称自己是按照程序在办理，是业务会通过后由其具体实施，希望从轻处罚。
被告人盛某的辩护人辨称，指控的罪名没有异议，被告人存在滥用职权的主观恶意不大，巨正项目开发过程中及竣工验收时存在一定特殊性，犯罪事实不能全由被告人承担。
经审理查明，被告人盛某系2010年8月登记为符合公务员法管理机关的工作人员。1999年10月借调到襄樊市规划局监督检查科担任内勤工作至2006年。2005年9月襄樊市规划局文件规定了建设管理科和监督检查科工作职责。同年9月襄樊市规划局监督检查科和建设管理科合并为法规监管科。负责规划许可后的批后监管以及对违法建设性质的认定并拿出处罚意见，交城市管理局进行行政处罚。盛某当时在法规监管科任内勤，代拟、起草文件并负责襄城片区规划批后监管工作。
2002年襄樊市巨正公司承接了襄樊市南渠开发项目。按照2002年12月11日襄樊市规划管理局建设工程规划许可证副本批准，襄樊市巨正公司在南渠项目区建设4栋商住楼即“银河苑”小区，建筑层数为3-5层，高度不超过17米，建筑总面积为11403.96平方米。2002年12月31日襄樊市规划管理局出具的该项目红线图上标注为4栋商住楼1#3层、2#5层、3#3层、4#4层。因与六化建住宅楼距离相近的原因，经襄樊市临街评审委员会评审，作出了“银河苑”住宅楼工程层高不得超过13米的处理意见，对总建筑面积是否增、减，未作出批示意见。襄樊市巨正公司根据该处理意见进行规划变更为1#3层、2#3层、3#3层、4#4层，4栋楼屋顶为坡屋顶，该坡屋顶仅作美观、隔热作用，没有建筑面积。经巨正公司多次请求，2004年4月20日襄樊市城市规划设计研究院针对“银河苑”1、4号楼发放了“设计变更通知书”，主要内容为：“1、同意巨正公司对一、四号楼所做的变更：将一号楼坡屋顶提高1.90米，将四号楼提高0.90米，可以作为房屋有限制的使用；2、一号楼加层后，在使用过程中必须加强对底层框架梁的严密观察。；3、四号楼维持现有状态，屋顶不得在增加荷载，内部不得增加分隔墙体，增加部分不得用作仓储、会议室、图书室、阅览室等载荷较大的房间用途。”同年7月8日襄樊市城市规划设计研究院在改通知书上签署结论“经复核后，基底面积满足现行规范使用要求”。但建设工程规划许可证及红线图对建筑层数及面积均未作变更。襄樊市巨正公司进行了建设施工，在施工中将1
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4号楼建成1号楼设计3层建成可住人4层，2号楼设计5层建成可住人4层，3号楼设计3层建成可住人4层，4号楼设计4层建成可住人5层。其中1#4套、2#8套、3#6套房屋共计18套住房进行出售、4#为巨正公司职工宿舍。并且将2#和3#楼之间原批的消防通道6米，实际改建为4—3.5米，占用消防通道建房344平方米。
2005年8月至11月期间襄樊市规划管理局对“银河苑”工程项目进行规划验收。按照当时规划验收的程序是由建设单位到规划部门的测绘办申请对建设状况进行测绘，测绘办安排襄樊市规划局下属的测量队对竣工后的建设的实际状况进行实地勘测，并制作建设工程竣工图，由测绘办审查核定后，加盖测量单位和审查单位印章。该竣工图标明有建筑的占地情况、层数、建筑面积。建设单位在拿到竣工图后持其他相关资料向襄樊市规划局综合科申请竣工验收。综合科审查资料后转建设管理科验收，建设管理科出具意见后转监督检查科审核验收，监督检查科没有发现问题再转到综合科发规划许可证和规划竣工验收合格证。被告人盛某所在的监督检查科审核方式一是书面审查图纸，比照建设竣工图与规划许可的红线图、施工图、效果图是否相符，从而发现实际建设与规划许可是否存在不一致的地方；二是现场勘踏，进一步勘查实际建设的占地状况、层数、建筑用途、外观是否与规划许可相一致。
2005年8月16日襄樊市测绘管理办公室出具的巨正小区“银河苑”竣工图，标注1#楼4层建筑面积2109.8平方米、2#楼3层建筑面积3097.9平方米、3#楼3层建筑面积2330平方米、4#楼4层建筑面积2451平方米，总建筑面积为9988.7平方米。此竣工图将1#楼设计3层建成可住人的第4层房屋面积记载进该图中。
2005年8月10日襄樊市规划局的“建设工程规划许可证审批表”上建设管理科副科长杨某对巨正公司的商住楼小区签署的验收意见为：“该建筑因临街方案丢失，只能记录现状，临街红线符合规划要求，原批3-5层，现状为1-4层，局部少建一层，消防过道原批6m，现状为4m-3.5m，建筑色彩为淡黄，门面房为卷闸门，由于没有看到临街方案，不能准确提出意见，转交业务会商定，现在建筑面积为9373.7平方米”。后“9373.7平方米”被修改为“9988.7平方米”。时任襄樊市规划局副局长的闻某于同月16日签署结论“同意转监查科现场踏勘后提交业务会审定”。被告人盛某按照当时的工作分工职责到巨正公司对“银河苑”小区进行现场踏勘，并对施工图审查情况记录如下：“1#楼长度：施工图、红线图相符，层数为4层（带屋顶）；2#楼设计为五层，实际建4层（带屋顶）长度：施工图、红线图相符；3#楼长度多建了2米，宽度：施工图、红线图相符，3层；4#楼长度：红线图、施工图相符，层数为4层。另：将2#与3#楼之间的通道第2、3层建成为物业管理用房，骑楼通道为4.2米。原规划审批为6米，1#、2#楼之间的通道原为6米，现只有3.5米。”在实地踏勘中被告人盛某对“银河苑”建设工程多批少建以及2、3号楼之间占用消防通道进行现场踏勘，对该小区1号楼设计3层建成可住人4层，2号楼设计5层建成可住人4层，3号楼设计3层建成可住人4层，4号楼设计4层建成可住人5层进行了实际记录。但在检查验收中未对以上违法建设事实记载并提出意见。2005年9月7日襄樊市城市规划管理局召开业务会，出席人有闻某、杨某、黄某等7人，并形成第27号会议纪要，该纪要对巨正小区在规划验收中的问题处理意见为：先整改并出具消防部门的意见，然后处罚补办规划许可手续。9月26日被告人盛某以拟稿人“黄某”名义起草“襄樊市城市规划管理局拟文处理笺”，拟稿单位为“法规监管科”，文件标题为“违法建设处理意见函襄规处字（2005）36号”，主送单位为“襄城城管局”，时任法规科科长的黄某签署意见“此处罚意见已经局业务会讨论通过，请闻局长示”。9月27日闻某签署“同意”。9月28日襄樊市城管局收到襄规处字（2005）36号违法建设处理意见函。该函指出“巨正公司四栋商住楼工程原规划审批3-5层，现为1-4层，局部少建一层，消防通道原为6米，实际为4-3.5米，共多批少建面积1415平方米。同意给予该单位先整改出具消防部门意见；处罚后补办规划审批手续。”襄城区城市管理行政执法局于同年11月18日给襄樊市城市规划管理局出具关于对巨正公司违法建设一案查处情况的函，表示已经立案查处，巨正公司已经缴纳行政处罚罚款1.5万元，补办规划审批手续。2005年11月21日襄樊市城市规划管理局阅文处理笺，被告人盛某在该处理笺上注明“巨正公司2002年在襄城区胜利街共建4栋（1-4层）商住楼，总建筑面积9988.7平方米。原规划审批为四栋（3-5层）商住楼，面积为11403.96平方米。该公司局部少建一层（1085.26平方米），消防通道原规划审批为6米，实际为4-3.5米，根据我局业务会意见（27），该公司已提供了消防部门的验收意见书；对多批少建部分，由于是南渠建设项目，属历史遗留问题，得到南渠指挥部同意，市城管局也开了听证会，11月10日市规划局和城管局联合会上进行了商议，同意免予处罚；对占用消防通道的330平方米，城管局已按10%罚款1.5万元，建议给该公司办理四栋（1-4层）商住楼的规划许可证正本。妥否，请领导批示”黄某、闻某等人在该处理笺上批示同意办证。至此，巨正公司通过了规划验收。巨正公司“银河苑”小区1#楼坡屋顶建筑的4套房屋成为合法化建筑并出售，2、3#楼14套违建坡屋顶被开发商作为商品房以市场价格出售，4#楼违建坡屋顶被巨正公司作为员工宿舍自用。2012年襄阳市政府成立的襄城区内外环线工程建设协调指挥部对襄城区胜利街立交桥二期工程征收对银河苑小区进征迁，该小区1#楼顶层坡屋顶因具备合法性质由国家实际支付拆迁征收款2761077元（含奖励性支出），由此发现巨正小区超建存在违建问题，建议追责提请检察机关介入调查。1号楼已经拆迁，并按照襄樊市内环线胜利街立交桥二期工程集体土地及房屋征收补偿安置实施方案中确定的补偿办法，最终按照房屋评估价每平方米5270元对4楼的4套房屋共计405.9平方米拆迁补偿到位。2013年10月25日，襄阳市检察院指定襄城区检察院对盛某滥用职权一案立案侦查。2013年12月襄城区人民检察院委托襄阳市房屋测绘中心对4栋楼顶层违建部分建筑面积进行鉴定，违建合计2271.80平米。
另查明，巨正公司1#楼出售的4套房屋建筑面积为405.9平方米，售房得款393790元。
上述事实，被告人盛某在开庭审理中亦无异议，且有证实盛某公务员主体身份证据、建设工程规划许可证审批表、襄樊市城市规划管理局2005年8月16日印发的“关于印发《襄樊市市区建设工程放线、验线、竣工规划验收制度（试行）》的通知（襄规划（2005）46号）、襄樊市巨正房地产开发有限责任公司商住楼建设工程红线图，施工图、2005年11月21日襄樊市城市规划管理局阅文处理笺、测绘中心测绘图、盛某记录的“巨正房地产开发公司施工图审查情况、2005年9月7日襄樊市规划局2005年第27号业务会议纪要、2005年9月28日襄樊市城管局襄规处字（2005）36号违法建设处理意见函、襄阳市内环线道路工程国有土地上房屋征收补偿安置协议书、明细证实1号楼4层4套房屋征收补偿支出2761077元、举报信、2003年《襄樊市市区建设工程放线、验线、竣工规划验收办法》（襄土资（2003）50号）文件、盛某起草的《襄樊市市区居民、村民供认建房规划管理办法》拟稿、盛某的工作日记本记载了对巨正公司竣工验收记录、常德市鼎城区石公桥镇白云阁村民委员会出具证明、襄樊市（市区）重点工程管理的暂行规定、襄阳市城乡规划局“关于盛某在银河苑项目竣工规划验收中履职情况的说明”、银河苑工程变更单、巨正公司设计变更通知书、巨正公司地基、主体结构质量验收报告、竣工验收申请报告、工程竣工报告、银河苑1#楼工程质量评估报告、南渠整治改造工程1#楼施工组织设计、襄樊市规划管理局拟文处理笺“关于巨正房地产开发公司违法建设处理意见函（襄规处字（2005）36号）”、2003年2月18日、8月10日指挥部工作会议纪要“关于南渠大李沟整治开发建设的会议纪要”、相关文件、襄城区人民检察院2013年2月11日委托房屋测绘中心对巨正小区所作的建筑面积测量、襄樊市内环线胜利街立交桥二期工程集体土地及房屋征收补偿安置实施方案、襄城区内外环线工程建设协调指挥部2012年9月6日举报材料等书证；证人黄某、闻某、徐某、冯某、周某、包某的证人证言。被告人盛某的供述及辩解等证据证实，足以认定。
本院认为，被告人盛某作为机关工作人员于案发前借调到襄樊市规划局监督检查科担任内勤，2005年襄阳市规划局与襄阳市土地局合并，盛某在合并后的法规监管科任科员，参与了巨正公司“银河苑”项目的竣工验收，履行了其工作职责。被告人盛某在履行竣工验收现场踏勘的环节中，仅依照前期环节规划审核的相关数据，未正确开展现场踏勘工作，后期的局业务会中未坚持按职责规定向分管领导提出违法建设处理意见，对造成拆迁补偿后果应承担一定的刑事责任。被告人盛某身为机关工作人员不正确履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已经构成滥用职权罪。公诉机关对被告人盛某的指控，事实清楚，证据确实、充分，指控罪名成立。
对公诉机关认定造成的损失是国家实际支付拆迁征收款2761077元。1号楼4套出售房屋面积为405.9平方米，按照拆迁补偿办法评估价每平方米为5270元，实际损失为2139093元。在2761077中含有63万元的拆迁征收奖励款项。认定损失的标准是根据襄樊市内环线胜利街立交桥二期工程集体土地及房屋征收补偿安置实施方案中确定的补偿办法，4套房屋并未进行中介机构的鉴定评估。本院认为，1#楼4套房屋当时实际出售价为393790元，至2012年市政府拆迁，这4套房屋实际增值部分减去当时购买价应为实际损失，而1#楼4套房屋并未进行中介机构的价值评估，直接以襄樊市内环线胜利街立交桥二期工程集体土地及房屋征收补偿安置实施方案中确定的补偿办法确定的价值进行拆迁补偿，以拆迁补偿的支出金额认定为国家损失法律依据不足。应依照《最高人民法院、最高人民检察院﹤关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）﹥》第一条第一款第（四）项之规定“其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形”来认定。被告人在履行工作职责中不能正确履行职责要求，所造成工作错误使国家利益遭受了重大损失，虽然造成该损失的原因存在多种原因，但被告人的行为属未能正确履行工作职责。被告人的行为与造成的重大损失结果之间具有一定刑法上的因果关系。对造成国家财产损失应承担一定的责任，但承担全部损失责任并不恰当。其辩护人辨称，被告人存在滥用职权的主观恶意不大，巨正项目开发过程中及竣工验收时存在一定特殊性，犯罪事实不能全由被告人承担的辩护观点，本院予以采纳。结合本案的事实、情节及被告人的悔罪表现，根据主客观相一致及罪责刑相一致的原则，被告人盛某构成滥用职权罪，其主观恶性较小，属犯罪情节轻微，可以免予刑事处罚。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、《最高人民法院、最高人民检察院﹤关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）﹥》第一条第一款第（四）项之规定，判决如下：
被告人盛某犯滥用职权罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向湖北省襄阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本三份。
审 判 长 张 莉
审 判 员 高 红
人民陪审员 方 伟
二〇一四年十一月二十日
书 记 员 李明杰