南京市鼓楼区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏0106行初3号
原告无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司，住所地江苏省无锡开发区44-A地块新区泰山路2号国际科技合作园B楼A4-A5座。
法定代表人何凤霞，董事长。
委托代理人安奇，无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司员工。
委托代理人张伟，无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司员工。
被告江苏省审计厅，住所地江苏省南京市鼓楼区江苏路178号。
法定代表人顾树生，厅长。
委托代理人印兴国，江苏省审计厅法规处处长。
委托代理人李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。
被告无锡市审计局，住所地江苏省无锡市滨湖区新金匮路1号市民中心4号楼7楼。
法定代表人刘燕萍，局长。
委托代理人曹中，无锡市审计局法制综合处处长。
委托代理人王怡斌，江苏永宜律师事务所律师。
原告无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司（以下简称大唐公司）诉被告江苏省审计厅（以下简称省审计厅）、无锡市审计局（以下简称无锡审计局）审计行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告大唐公司委托代理人安奇、张伟，被告省审计厅党组成员葛红民及委托代理人印兴国、李晨，被告无锡审计局副局长徐波及委托代理人曹中、王怡斌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告大唐公司诉称，原告在2008年通过招租程序与无锡市住房保障中心（以下简称住房保障中心）签订了坐落于无锡市西新街9号房屋的租赁合同，时间从2009年12月1日至2015年2月28日。由于该房屋多年失修，设备、设施落后，装饰陈旧，已不符合新国标要求，原告便根据合同约定和法律规定，在租赁期间投入了大量资金增添设备、设施、维修、保养、改造和装修等，原告的投入全部添附在西新街9号房屋上，使该房屋不断增值、保值。后由于住房保障中心未按规定和约定，支付原告增添和投入的费用及归还部分保证金，原告从2010年11月起未支付租金，以租金抵扣住房保障中心欠原告的款项。2011年，住房保障中心转制，无锡市住房保障建设发展有限公司（以下简称住房建设公司）称转制后的权利和义务由其承继，但对原住房保障中心欠原告的款项不予认可。2014年，住房建设公司以原告未付租金为由，向人民法院提起诉讼，要求解除租赁合同、迁出被租房屋和支付逾期违约金，对原告为该房屋增值、保值的投入，则采取能不算就不算，对原告为原住房保障中心垫付的欠款、费用、工资等一概不予认账，导致原告的合法权益受损。事业单位在转制时，按规定应当进行审计，只有准确的审计结果才应当是有效的。为维护原告自己的合法权益，2015年9月6日，原告向无锡审计局申请公开“无锡市住房保障中心转制时，贵局对无锡市住房保障中心的无锡市西新街9号房屋与申请人签订的《租赁合同》，就合同期间增添和大修与更换的资产和收支往来及债权债务情况进行的审计结果资料”。无锡审计局在2015年9月25日作出答复。根据该答复，原告得知无锡审计局在2011年对住房保障中心进行过审计，但该审计程序不符合规定。无锡审计局在2011年未对住房保障中心涉及原告租赁房屋期间增添和大修与更换的资产进行审计的行为违法，侵犯了原告的合法权益。原告于2015年向省审计厅申请行政复议，后省审计厅作出驳回原告复议申请的复议决定。依照《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）和《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《审计法实施条例》）等相关规定，对事业单位在转制时的资产进行全面审计是无锡审计局的法定职责。无锡审计局在2011年未对住房保障中心涉及原告房屋租赁期间增添、大修与更换的资产进行审计的行为违反了规定，导致原告投入的资产变成住房建设公司的资产。被告无锡审计局在履行对事业单位转制时进行审计的法定职责中，未按审计法规定的要求和程序履行，遗漏了住房保障中心与原告之间的财务收支和国有资产的使用、管理和处置情况等内容，也没有对住房保障中心转制时，原告在合同期间增添和大修与更换的资产和收支往来及债权债务情况进行真实、完整的审计。现诉请：1、请求确认省审计厅作出的[2015]苏审行复第2号行政复议决定书无效；2、请求确认无锡审计局在2011年未对住房保障中心涉及原告租赁房屋期间增添、大修与更换的资产进行审计的行为违法；3、责令无锡审计局对住房保障中心涉及原告租赁房屋期间增添、大修与更换的资产审计予以补救；4、请求法院对无锡市人民政府办公室锡政办发[2011]86号《市政府办公室关于进一步明确保障房建设和管理有关事项的意见》（以下简称86号《意见》）一并进行审查。
被告无锡审计局辩称，原告与无锡市审计局的审计行为没有任何利害关系，被告对原告在房屋租赁期间增添、大修与更换的资产没有必须进行审计的义务，原告与住房保障中心之间关于往来款项及投入资产的争议，并不是由被告来确定。因此，原告不具备本案诉讼的主体资格，请求驳回原告的起诉。
被告省审计厅辩称，被告作出的复议决定证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。86号《意见》并不是行政行为的合法依据，是无锡市政府就部门之间的工作安排作出的具体规定，不属于《行政诉讼法》规定的应当审查的规范性文件。
经审理查明，2009年6月，原告大唐公司（乙方）与住房保障中心（甲方）签订租赁合同一份，合同约定，甲方将无锡市西新街9号房屋出租给乙方使用，租赁期间为2009年12月1日至2015年2月28日。2011年4月1日，住房保障中心的牌子、建设职能、人、财、物暂整体转移至市城发集团。2011年3月31日，无锡市人民政府办公室作出86号《意见》，就保障房建设和管理有关事项提出明确意见。2011年4月11日至5月20日，无锡审计局根据无锡市人民政府的工作安排，对住房保障中心截至2011年3月31日的资产负债损益情况进行了审计，并于同年7月14日作出审计报告。该次审计未对原告主张的在租赁合同期间其增添、大修及更换资产进行审计。2015年10月5日，原告向省审计厅申请行政复议，要求确认无锡审计局未对住房保障中心涉及原告租赁房屋期间增添、大修与更换的资产进行审计的行为违法，责令无锡审计局对住房保障中心涉及原告租赁房屋期间增添、大修与更换的资产审计予以补救。省审计厅于2015年12月10日作出[2015]苏审行复第2号行政复议决定，以无锡审计局在2011年对住房保障中心实施审计过程中，对涉及原告租赁房屋期间增添、大修与更换资产所作的行为不违法无需补救为由，决定驳回原告的复议申请。诉讼中，原告明确，其第二项诉讼请求是要求确认被告无锡审计局没有履行职责的不作为违法。关于原告与案涉行政行为具有何种利害关系，原告主张，住房保障中心的资产包含原告的资产，被告未对原告主张的资产进行审计，导致原告投入的资产变成住房建设公司的资产，原告因投入的资产无法体现而遭受损失，故原告与案涉行政行为具有利害关系。
本院认为，《审计法实施条例》第二条规定：“审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。”因此，审计机关的审计行为是对被审计单位的会计凭证、账簿、财务会计报告及与财政、财务收支有关的资料和资产进行检查的行为，其目的是为了监督财政和财务收支真实、合法和效益。审计机关的审计决定与被审计单位具有法律上的利害关系，根据《审计法》第四十八的规定，被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，无锡审计局于2011年4月对住房保障中心截至2011年3月31日的资产负债损益情况进行了审计，并于2011年7月出具审计报告，该审计决定与住房保障中心具有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”本案中，原告与住房保障中心存在房屋租赁合同关系，原告在租赁期间增添、大修与更换资产应根据租赁合同的约定处理，审计机关的审计并不会对双方在租赁期间投入资产的权属、费用支付等情况予以确认。无锡住建局是否对原告主张的资产进行审计并不会对原告的权益产生影响，原告可通过民事诉讼主张权利。因此，无锡住建局未对原告主张的资产进行审计的行为与原告不具有利害关系。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，包括复议机关维持复议申请或复议请求的情形，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因原行政行为与原告不具有利害关系，故本院对复议决定不予审查。86号《意见》系无锡市人民政府办公室为落实无锡市人民政府第31、33次常务会议精神作出的文件，该文件内容主要是针对无锡市住房保障中心的牌子、职能、人、财、物等整体转移至无锡市城发集团等各项工作所作出的规定，是无锡市人民政府办公室针对特定工作而颁发的文件，并不属于《行政诉讼法》所规定的一并审查的规范性文件的范围。
综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告无锡市大唐瑞迪信息电子有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 李 彭
人民陪审员 袁德良
人民陪审员 李 萍
二〇一六年三月二十一日
见习书记员 张智玉