广西壮族自治区贺州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）贺行初字第5号
原告昭平县宏友纸品厂，地址昭平县---。
负责人胡家友，厂长。
委托代理人彭桂强，广西彤日律师事务所律师。
委托代理人李少丽，广西彤日律师事务所实习律师。
被告昭平县人民政府，地址昭平县昭平镇北秀街7号。
法定代表人邓少华，县长。
委托代理人何泽果，昭平县法制办公室干部。
委托代理人邱小燕，昭平县法制办公室干部。
原告昭平县宏友纸品厂不服被告昭平县人民政府责令停产行为，于2015年5月5日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月13日立案后，于2015年5月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月15日公开开庭审理了本案。原告昭平县宏友纸品厂负责人胡家友及其委托代理人彭桂强、李少丽，被告昭平县人民政府的委托代理人何泽果、邱小燕到庭参加诉讼；被告法定代表人没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告昭平县人民政府派出工作人员于2013年7月7日到原告昭平县宏友纸品厂内对原告作出责令停产的行政行为，原告即停产。
原告昭平县宏友纸品厂诉称，原告于2011年11月25日成立并取得《个人独资企业营业执照》，为扩大经营，原告进行年产2.2万吨再生纸生产技改项目。2012年10月11日，经贺州市环境保护局复函确认，原告的主要生产设备和附属设施已基本安装完毕，大部分生产废水通过水泵抽回生产车间循环使用，并同意该项目投入试产。但在2013年7月7日，被告突然责令正常生产的原告停产并指令相关电业部门强制断电，原告无奈被迫停产。此后原告多次向被告请求解除该违法责令停产行为，但被告却以各种理由推诿和要办理各种审批许可为由拒绝原告的请求。2014年8月21日被告以其设置的临时机构“昭平县环境风险安全隐患评估复产工作领导小组办公室”的名义（实际上盖的是昭平县经贸局公章），对原告的生产请求，作出了《关于昭平县宏友纸品厂要求复产问题的答复》，在该答复中，被告确认了责令原告停产，且不同意原告生产的事实。故应视为被告对原告作出了具体的行政处罚行为。原告认为，被告责令停产的行为构成了《行政处罚法》第八条规定的行政处罚。根据《行政处罚法》第三十一条、第三十九条和第四十二条之规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；给予行政处罚，应当制定行政处罚决定书，载明违反法律、法规或者规章的事实和证据，行政处罚的种类和依据以及不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限等内容；行政机关作出责令停产停业等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。但是，原告被责令停产前后至今，被告从未出具过任何书面文件给原告，原告至今未得知被责令停产的违法事实、理由、依据及依法享有的权利和救济途径。因被告强制原告停产的行为没有履行前述法定程序且严重缺乏执法依据，故根据《行政诉讼法》第七十五条之规定，应依法确认无效。综上，原告为了维护自身的合法权益，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。”之规定，原告请求法院判决撤销被告于2013年7月7日对原告作出责令停产的无效行为，并依法责令被告准许原告恢复正常的生产经营。
原告昭平县宏友纸品厂向本院提交的证据：证据一、《关于同意昭平县宏友纸品厂年产2.2万吨再生纸生产技改项目投入试生产的函》（贺环支试（2012）8号）（复印件），证明经贺州市环境保护局复函确认，原告的主要生产设备和附属设施已基本安装完毕，大部分生产废水通过水泵抽回生产车间循环使用，并同意该项目投入试产。证据二、《昭平县宏友纸品厂关于请求昭平县人民政府同意恢复再生纸生产的请求》（复印件），证明原告向归属贺州市人民政府管辖的贺州市县区第四督导小组申请改正昭平县人民政府违法的停产行为，并请求恢复生产。证据三、《关于昭平县宏友纸品厂要求复产问题的答复》（复印件），证明被告设置的临时机构（昭平县环境风险安全隐患评估复产工作领导小组办公室）确认了责令原告停产的事实。补充证据一、《关于昭平县宏友纸品厂复产许可相关事项的情况汇报》（复印件），证明原告已被停产。补充证据二、昭平县人民政府办公室《关于印发昭平县重点行业企业环境风险安全隐患评估复产工作方案的通知》（昭政办发（2013）69号）（复印件），证明被告对原告实行强制停产措施，并责令有关部门断电。补充证据三、《企业复产申请表》（复印件），证实昭平县被关停的企业申请复产，须经被告审核同意。补充证据四、昭平县人民法院民事案件庭审笔录（复印件），证明在原告与昭平县水利电业有限公司（下称电业公司）供用电合同纠纷一案的庭审过程中，电业公司承认2013年7月其对原告停止供电是因政府整治企业的原因，以及副县长带队将原告厂关停的事实。补充证据五、贺州市环境保护局贺环函（2013）46号《关于责令昭平县宏友纸品厂限期办理年产2.2万吨再生纸技改项目环境保护验收手续的通知》（复印件），证明贺州市环保局要求原告在2013年7月15日前提交延期验收申请。补充证据六、《关于昭平县宏友纸品厂再生纸技改项目产能测算及选用机型的意见》，证明原告的设备不属于淘汰范围。补充证据七、贺州市环境保护局贺环管（2010）35号《关于昭平县宏友纸品厂年产2.2万吨再生纸生产技改项目环境影响报告书的批复》（复印件），证明环评期限在5年内，但原告生产2年就被停产。补充证据八、《关于昭平县宏友纸品厂年产2.2万吨再生纸生产技改项目用地的意见》（复印件），证明原告的环保审批手续合法。
被告昭平县人民政府辩称：一、原告将被告列为责令其停产的行政主体，被告主体资格不适格。2013年7月1日，贺州市贺江发生水污染事件，根据自治区党委、政府及贺州市委、政府的工作部署，同月8日被告作出《昭平县环境安全排查整治工作方案》（下称昭办发（2013）30号文），同月24日被告根据贺政办发（2013）125号《贺州市人民政府办公室关于印发贺州市重点行业企业环境风险安全隐患评估复产工作方案的通知》要求，作出《昭平县重点行业企业环境风险安全隐患估评估复产工作方案》（下称昭政办发（2013）69号文），成立昭平县重点行业企业环境风险安全隐患估评估复产工作组，作为昭平县重点行业企业环境风险安全隐患估评估复产工作的组织管理机构。8月12日，根据自治区人民政府办公厅《关丁印发全面深入开展环境安全隐患大清查大整治行动方案的通知》（桂政办电（2013）l1l号）及贺州市人民政府《全面深入开展环境风险安全隐患大清查大整治行动实施方案》（贺政发（2013）39号）文件要求，作出《关于印发全面深入开展环境风险安全隐患大清查大整治行动实施方案》（下称昭政发（2013）12号）要求各乡镇、县直各单位等全面深入开展环境风险安全隐患大清查大整治行动，并要求环保、安监、国士、经贸等行政职能部门按照各自职责对文件所涉及的各行业进行环境风险安全隐患大清查大整治，因此被告并不是具体的行政执法主体，而是依照政府职能制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。原告在《行政起诉状》所陈述的事实中也确认被告从没有对其作出过行政行为，因此将被告列为责令原告停产的行政执法主体，主体资格不当，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的法院受理行政诉讼案受案范围。二、被告颁布的昭政办发（2013）30号、69号及昭政发（2013）12号文中已明确布置各行政职能单位依法展开环境风险安全隐患大清查大整治行动，行政执法的主体是各具有行政执法职能的行政机构根据上述文件，涉及到的原告类别的整治主要集中在工业排查整治，排查沿江沿河工业污染企业的污染设施、废气废水污染物是否达标，后继重点取缔无证无照违法生产的小造纸等行业及废纸（商品浆）造纸行业是否符合国家产业政策，是配套白水回收系统和污水集中处理系统，外排废水经处理后水质、排水量是否达标等。并布置了经贸、环保、安监、发展改革局等职能部门依法依规进行检查整治，因此具体实施环境风险安全隐患大清查大整治行动并作出行政行为的是各行政执法部门，被告是制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，昭平县环境风险安全隐患评估复产工作领导小组是组织管理机构，而非执法主体。三、昭平县经贸局以“昭平县环境风险安全隐患评估复产工作领导小组”名义作出的《关于昭平县宏友纸品厂要求复产问题的答复》仅是对其请求的答复，并非是对被告责令停产的行政行为的确认，根据昭办发（2013）30号、69号及昭政发（2013）12号文，不管是被告或昭平县环境风险安全隐患评估复产工作领导小组均不是对原告作出责令停产的行政执法主体，而且昭平县环境风险安全隐患评估复产工作领导小组在答复中也是针对原告不符合环保、国家产业政策、排污未符合环保标准等进行释明，而非是确认被告或昭平县环境风险安全隐患评估复工作领导小组对原告作出了责令停产的行为。四、原告诉称“2013年7月7日，被告突然责令正常生产的原告停产并指令相关电业部门强制断电”失实。根据昭平县人民法院审理的广西昭平县水利电业有限公司诉昭平县宏友纸品厂、胡家友供用电合同纠纷一案（2014）昭民二初字第165号民事判决查明认定的事实，电业部门停电的原因是因为原告违反供电合同，拖欠20l3年6、7月份电费，电业部门依供电合同及供用电规则停电，并非是被告安排或指示，因此，原告诉称不符合事实。
被告昭平县人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据一、《中共昭平县委员会办公室昭平县人民政府办公室关于印发昭平县环境安全排查整治工作方案的通知》昭办发（2013）30号文（复印件），证明贺州市贺江发生重金属镉、铊超标水污染事件，昭平县政府根据自治区党委、政府及市委、政府工作部署，组织辖区内环境安全排查工作。证据二、昭平县人民政府办公室《关于印发昭平县重点企行业企业环境风险安全隐患评估复产工作方案的通知》昭政办发（2013）69号文（复印件），证明：1、成立昭平县重点行业企业环境风险隐患评估复产工作组；2、该工作组的职责为组织、推动、指导和督促重点行业企业环境风险隐患评估复产工作。证据三、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发全面深入开展环境安全隐患大清查大整治行动方案的通知》桂政办电（2013）111号文（复印件），证明自治区人民政府部署各市、县政府等部门继续开展环境安全隐患大清查大整治行动。证据四、《贺州市人民政府关于印发全面深入开展环境安全隐患大清查大整治行动实施方案的通知》贺政发（2013）39号文（复印件），证明贺州市政府部署各县区政府等单位续开展环境安全隐患大清查大整治行动。证据五、《昭平县人民政府关于印发全面深入开展环境安全隐患大清查大整治行动实施方案的通知》昭政发（2013）12号（复印件），证明被告按照桂政办电（2013）111号文、贺政发（2013）39号文部署工作。证据六、昭平县人民法院（2014）昭民二初字第165号民事判决书（复印件），证明昭平县宏友纸品厂停电的原因基于其违反供用电合同，供电企业停止供电。
经庭审质证，被告对原告证据的质证意见：证据一是贺州市环保局单就环保方面作出的函，至于其他方面是否符合相关职能部门的要求不清楚。证据二原告是走信访渠道申请复产，而不是走正常的申请渠道。证据三、补充证据一政府没有职能要求原告停产，停产决定不是被告作出，而是被告下属的相关职能部门作出。补充证据二：1、对该证据的真实性没有异议，但该证据不能证明原告的主张；2、69号文件不针对任何企业；3、该文件是根据自治区政府、市政府的规定下发；4、复产领导工作小组与本案没有关系。补充证据三：复产申请表不能证实原告主张，有关部门也未对复产申请表作出同意复产决定。补充证据四：1、庭审笔录内容应以生效判决认定的事实为准；2、供电合同纠纷案件与本案没有关系；3、政府的停产行政行为必须有书面的决定，没有书面的决定就证明被告没有做出对原告停产的行政行为。补充证据五进一步证实原告不符合复产条件，技改没办法通过验收，该证据是复印件对真实性保留意见。补充证据六说明原告的机器属于落后机型，目前为止都没有达到2.2万吨的生产技改要求。补充证据七没有异议，但原告不按该批复进行技改造成无法验收。补充证据八：1、对环保手续合法没有异议；2、原告用地手续不齐全，原告厂房土地租赁期满，已经收归国有；3、原告不符合复产条件。原告对被告证据的质证意见：证据一仅仅是排查整治，并没有关闭原告的企业；但被告强迫原告停产并指定电力部门停电。证据二除了停产是被告作出之外，停止供电也是被告作出。证据三没有异议。证据四不针对原告企业，被告滥用职权。证据五第13页第3行有行动步骤和行动安排，但被告没有按照文件要求操作，原告也没有得到整治的相关文书就被责令停产。证据六证明电业公司违约。
本院对上述证据认证如下：
对原告的证据：证据一证明原告进行试生产及其期限。证据二证明原告就恢复生产问题向相关部门申诉的情况。证据三、补充证据一、补充证据四证明被告责令原告停产整顿的事实。补充证据二证明当地政府排查整治污染企业的措施。补充证据三证明原告申请复产的事实。补充证据五证明原告试生产的期限和未经验收的事实。补充证据六证明原告机器属于落后机型但不是淘汰机型。补充证据七证明原告必须在报告批复下达之日起5年内开工建设，否则要重新审核，不能证明原告的诉讼主张。补充证据八昭平县环境保护局无权出具项目用地的意见，其在意见中出具“该厂的环保审批手续合法”的证明，是指原告工厂建设前应当获得的环境影响报告的批复，不能证明原告被责令停产时其生产是合法的。
对被告的证据：证据一、二、五证明被告发文开展环境安全隐患大清查大整治行动。证据三、四是自治区政府、贺州市政府关于开展环境安全隐患大清查大整治行动的文件。证据六证明原告工厂停电的事实。
经审理查明，原告昭平县宏友纸品厂年产2.2万吨再生纸生产技改项目于2012年10月11日得到贺州市环境保护局以贺环支试（2012）8号《关于同意昭平县宏友纸品厂年产2.2万吨再生纸生产技改项目投入试生产的函》的批准，同意试生产3个月。2013年1月11日原告试生产到期后，没有得到贺州市环境保护局的批准继续试生产。2013年7月1日贺州市贺江发生水污染事件后，被告根据上级党委、政府的工作部署，在全县开展环境安全隐患大清查大整治行动。被告于2013年7月7日派出工作人员到原告昭平县宏友纸品厂内责令原告停产，原告即停产。2013年7月24日，被告作出《昭平县重点行业企业环境风险安全隐患评估复产工作方案》：1.成立昭平县重点行业企业环境风险安全隐患评估复产工作组；2.工作组的职责为组织、推动、指导和督促重点行业企业环境风险隐患评估复产工作。后原告申请恢复生产，被告成立的昭平县重点行业企业环境风险安全隐患评估复产工作组于2014年8月21日答复，以原告的项目试生产已到期，未获得延长试生产的许可，目前不具备试生产资格条件等理由，暂不同意原告复产。原告向有关部门反映要求解决复产未果后，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告昭平县人民政府于2013年7月7日派出工作人员到原告昭平县宏友纸品厂内责令原告停产，行政行为的后果依法由昭平县人民政府承担，因此，昭平县人民政府是本案适格的被告。被告昭平县人民政府主张其作出《昭平县环境安全排查整治工作方案》确定由县各职能部门实施环境安全排查整治工作，昭平县人民政府不是责令原告停产的行政执法主体，不是本案适格的被告，由于该方案是被告在责令原告停产后作出，因此，对被告的该项主张本院不予采纳。《中华人民共和国水污染防治法》第四条规定，县级以上地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责。该法第七十四条、第七十五条、第七十七条、第七十八条规定，县级以上地方人民政府对违法排污及其他严重污染水环境的项目，有权依法责令停产整顿、停业或者关闭。因此，被告昭平县人民政府对有违法排污行为的企业有权依法责令停产整顿。责令停产行为属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第（四）项规定的行政处罚种类，被告对原告作出责令停产的行政处罚，应当依照法律规定的程序作出。被告在对原告作出责令停产的行政处罚前，没有依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条第一款、第三十九条、第四十二条的规定，告知原告拟作出责令停产行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知原告依法享有的听证权利和复议、起诉权利，听取原告的陈述、申辩，制作行政处罚决定书等，依照该法第四十一条的规定，行政处罚决定不能成立。被告责令原告停产的行政处罚已经执行，已不可撤销，因此，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，确认被告责令原告停产的行政处罚违法。原告试生产期限届满前，没有获得贺州市环境保护局同意其继续试生产的批准，2013年1月11日原告试生产期限届满后仍然继续生产，是未经有权机关同意的违法生产行为。因此，原告要求责令被告准许原告恢复正常生产的诉讼请求，本院不予支持。为此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第六十九条的规定，判决如下：
一、确认被告昭平县人民政府于2013年7月7日责令原告昭平县宏友纸品厂停产的行政行为违法。
二、驳回原告昭平县宏友纸品厂要求责令被告昭平县人民政府准许原告恢复正常生产的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告昭平县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审 判 长 黎之燕
代理审判员 李永林
人民陪审员 许明生
二〇一五年十月二十日
书 记 员 钟 恺