北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）平行初字第8号
原告刘廷珠，男，1953年11月25日出生。
被告北京市平谷区镇罗营镇人民政府，住所地北京市平谷区镇罗营镇东街5号。
法定代表人任利泉，镇长。
委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。
委托代理人赵顺河，男，北京市平谷区镇罗营镇人民政府副镇长。
原告刘廷珠不服被告北京市平谷区镇罗营镇人民政府（以下简称镇罗营镇政府）限期拆除决定，于2013年12月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告镇罗营镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月24日、3月17日公开开庭审理了本案。原告刘廷珠、被告镇罗营镇政府委托代理人赵一凡、赵顺河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告镇罗营镇政府于2013年12月4日对原告刘廷珠作出京平镇镇限拆字（2013）第1号限期拆除决定（以下简称被诉限期拆除决定），主要内容为：你于2012年在北京市平谷区镇罗营镇上镇村×街×号建设的一处构筑物，该建筑物为砖混结构，顶部覆盖彩钢瓦，分为南北两部分：南半部建筑物南北长17.9米，东西宽6.55米；北半部建筑物南北长8米，东西宽4米，面积总共为149.245平方米，未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，且侵占街道，不符合村庄规划，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款的规定；你在建设该建筑物前，未经过政府审核、批准，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条第二款规定。镇罗营镇政府依据《北京市城乡规划条例》第六十八条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条之规定，责令你于2013年12月15日15时前拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。你在上述建筑物的北边、梁×1房屋西山墙以西有东西向2.1米、南北向6.85米的矮墙，为砖石结构，该墙侵占村集体街道，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十条之规定，镇罗营镇政府依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十条之规定，责令你于2013年12月15日15时前拆除上述设施，并接受复查。逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。
被告在法定期限内向本院提供了下列证据并在庭审中出示：1、立案审批表，证明被告依法立案；2、现场检查笔录、现场勘验笔录、示意图及现场照片，证明被告立案后，组织工作人员到原告违法建设现场进行检查、勘验，并对违法建设进行丈量，原告认可丈量情况。3、2013年8月8日、2013年4月12日对刘廷珠的询问笔录，证明对原告进行询问，调查违法建设的情况，证明违法建设是原告所建，且无乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证。4、对梁×2的调查笔录、对刘×1、曹××的调查笔录以及房屋地基证明，证明被告对原告的相邻方进行调查的情况。5、刘×2（原告大伯）土地房产所有证存根，证明被告向平谷区档案局调查取证。6、原告向被告提供的证据一组包括：原告居民身份证复印件、徐××复员军人证明书、买房契约、证明及原告书写的书信，证明被告向原告调查取证，但徐××复员军人证明书、买房契约与本案无关，原告书写的书信系原告自述，不能证明其主张。7、限期拆除决定书及送达回证，证明被告作出被诉限期拆除决定并送达原告。
《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》、《村庄和集镇规划建设管理条例》系被告作出被诉限期拆除决定的法律依据。
原告刘廷珠诉称：一、平谷区镇罗营镇上镇×街×号是原告之父刘×3、大伯刘×2、老叔刘×4哥三于中华民国36年7月4日购买的南倒座房产一处，至今已有79年，有1951年2月政府签发的土地房屋归个人所有权证书为证。现该宅院内14间房屋归原告之母杜××及原告之二儿子刘×5家四口人，有户口本为证。二、1972年原告家有9口人，因老房无法居住，原告之父于1972年春向村委会申请，要求在原告家另一处宅基地（0.53亩）去建房，经村委会干部调解后，村委会决定把上镇×街×号老房西房山处一小块集体的园子批归原告父亲所有，当时村委会让原告家建7间房，由于当时家庭困难，从西建房又是刀把，原告父亲只是原拆原盖，并在西房宅基处建了两小间猪圈，到现在已有41年之多，猪圈原址还在。1974年春村庄规划加宽街道，将原告父亲的西房山宅基地从北至南占用了两米多宽，形成现在的宅基地，原告父亲几年前去逝，现在原告母亲的宅基地从北到南比原来少了两米多宽。三、原告父母的老房年久失修，原告父亲死后老房东房山已塌陷，是危房，原告母亲无法居住，2011年春原告母亲和原告之二儿子刘×5四口人在自己所有的宅基地院内、西房山南边建造两间彩钢瓦房子居住，两间彩钢瓦棚子是一顺水的，房产所有权是原告母亲和二儿子家共五口人的，在建这房子期间，刘×1、曹××、梁×1多次滋事，无事生非，阻止原告母亲建房，区国土局和镇政府管土地的领导到现场查看多次，来确定原告母亲在自己宅院内建房是否属违章建筑，区、镇领导并未确定是违章建筑，也没有让原告母亲停止建房，区国土局和镇政府领导只是让原告母亲补交一个申请书，现被告认定原告母亲建的房侵占街道，系违章建筑，强行让原告拆除，违背事实，给原告家造成经济损失。四、原告父母的宅基地经共产党、国家政府两次确权，第一次是1951年，第二次是1972年，到现在已41年，已形成历史。第一，共产党、国家政府没有统一规定重新丈量所有老宅基地的使用面积，镇罗营镇政府只对原告母亲的老宅基丈量后按新批的使用面积重新确权是不公平的，也是违法的。第二，上镇村村庄建设规划没有需要原告母亲的老宅基地。镇罗营镇政府让原告母亲拆除建筑物并把宅基地的使用权拿出2.1米宽，归什么人所有？第三，镇罗营镇政府把原告母亲的老宅基地使用权的面积确定为多少？第四，镇罗营镇政府认定原告母亲建房侵占街道，但原告家在建房时没有破坏四至，没有侵占街道。第五，原告母亲在自己使用的宅基地内建造附属设施，合情合理合法，无须审批。1982年以前建房的都没有规划许可证，村委会和镇政府也没有给建房人签发过规划许可证。被诉限期拆除决定违反了《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》相关规定。综上，请求撤销被诉限期拆除决定。
原告在本院指定的证据交换日提供了下列证据并在庭审中出示：1、中华民国36年买卖房屋契约，证明原告父亲居住在上镇村×街×号老房宅基地，至今已79年多；2、土地房产所有证，证明国家确权上镇村×街×号宅基地归原告大伯刘×2、原告父亲刘×3、原告之叔刘×4使用；3、买卖田房草契存根，证明上镇村有原告父亲刘×3和原告之叔刘×4二人购买共有的0.53亩宅基地一处；4、证明1份，证明1972年原告父亲刘×3申请去0.53亩的宅基地处建房，经村干部调解后，将上镇村×街×号原告父亲老房子的西房山集体小园子批给原告的父亲作为宅基地使用，批准原告的父亲建房7间，因家庭困难且向西盖房为刀把，故原拆原盖5间房，西房山建两个猪圈，猪圈原址仍在。上镇村×街×号房产所有权及宅基地使用权为原告母亲杜××。该处宅基地在1972年经国家确权归原告父亲刘×3使用，2011年原告母亲建房时区国土局、镇政府、村干部对该证明确认合法有效；5、证明1份，证明1974年前及现在上镇村×街×号宅基地的使用面积；6、房屋权属证明，证明上镇村×街×号宅基地使用权及5间正房、9间厢房的所有权归原告母亲杜××、原告的儿子刘×5；7、承包建设合同，证明原告的母亲于2011年在自己宅院内建造附属设施，至今已3年多的时间，已超过处罚的法定时效。原告母亲杜××是上镇×街×号房产所有人和宅基地使用人；8、证明，证明2011年原告的母亲杜××建设涉案建筑时，区、镇、村干部到场勘察，未认定为违法建设，证明原告的母亲杜××是该处房产所有权人和宅基地使用人；9、示意图、照片，证明被告所作被诉限拆决定书主体认定错误，玩忽职守、渎职、违反法定程序，违背事实、历史，为报复原告而拆除原告母亲的房产，造成经济损失26万余元；10、户口本复印件、身份证复印件，证明被告所作被诉限期拆除决定书认定主体错误。
被告镇罗营镇政府辩称：一、镇罗营镇上镇村×街×号西南侧建筑物所占土地并非原告宅基地。被告工作人员进行调查的过程中，原告称上述建筑在其宅基范围内，并出示1951年土地房产所有证存根、1995年证人证言作为证据。但原告所出示的1951年土地房产所有证存根已经失效，且存根上对于四至没有明确的说明，不具有证明效力。原告称其宅基地范围的主要依据是证人于1995年出具的证明，但该证明仅为证人证言，在没有其他证据佐证的情况下，不能作为确认该地块属于原告宅基地范围的依据。由于原告未能出示其所占用地块属于宅基地的有力证据，因此原告扩建所占土地不能证明是原告家的宅基地。二、涉案建设没有取得规划许可证。调查过程中，被告工作人员询问原告的建设是否取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，原告自认未取得乡村规划许可。故，原告的建设行为，违反了《城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第二十三条的规定。被告依据《城乡规划法》第六十五条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十七条、第四十条、《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条的规定，作出了被诉限期拆除决定书，于法有据。请求法院驳回原告诉讼请求。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：
原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1、证据4中的房屋地基证明、证据5无异议；证据2中现场检查笔录、现场勘验笔录及照片真实性无异议，但涉案建筑在原地基上建设，未侵占街道，示意图不准确，杜××房屋东西向应为11.3米；对证据3询问笔录真实性无异议，但原告已经向被告说明房子是原告母亲的，原告建房没有破坏四至，没有占用邻居宅基地，原告建房是为了原告母亲居住，无需审批；证据4中梁×1的询问笔录不能证明原告建房占用街道，刘×1、曹××询问笔录中所述原告建房占用街道的内容不属实，不能证明原告建房侵占街道；证据6中缺少原告向被告提交的原告母亲和原告儿子的户口本，书信并非原告向被告提供的，原告所提供的书信落款日期为2013年8月8日，原告提供的书信中已写明涉案房屋归原告母亲所有；证据7被告认定行政相对人错误。本院认为，被告提供的证据7中被诉限期拆除决定书系本案被诉具体行政行为，不能作为证据，本院不予采纳；其他证据系被告执法过程中形成、收集，能够证明被告在作出被诉限期拆除决定前履行了法定程序，进行了相应的调查取证工作，本院予以采纳。
被告对原告提供的证据发表如下质证意见：证据1真实性无法核实，土地四至已经做过调整；对证据2真实性无异议，但已失效；证据3真实性无法确认，无法证明曾用此处宅基地换取本案上镇村×街×号宅基地的事实，与本案无关；对证据4、5真实性不认可，证人证言具有主观性，不排除作伪证的可能，不能作为认定原告房屋宅基地范围的依据，且在被告的执法程序中原告未出示证据5；证据6与事实不符，无镇政府盖章确认，且被告调查过程中，原告承认房屋系其所建；证据7与原告在询问笔录中的陈述不符，且被告调查过程中，原告未出示该证据；对证据8真实性不认可，与事实不符，系原告在被告作出被诉限期拆除决定后收集；对证据9中照片的真实性认可，对草图的真实性不认可，应以被告绘制的示意图为准；对证据10的真实性认可，但房屋所有权不以户口登记户主为准，应以实际建设人为准。本院认为，原告提供的证据1能够证明上镇村×街×号老宅的来源，本院予以采纳；证据2随我国土地法律政策调整已自然失效，虽能够证明宅基地来源，但不能证明宅基地现状尺寸，对此证明目的本院不予采纳；证据3不能证明原告之父刘×3、之叔刘×4共同购买房屋并置换为上镇村×街×号老宅西侧园子，本院不予采纳；证据4能够证明1972年上镇村×街×号老宅西侧园子归原告之父作为宅基地使用，但不能证明该宅基地在1972年及现在的四至范围，不能证明涉案建筑在上镇村×街×号宅基地范围内，对此证明目的本院不予采纳；证据5不能证明上镇村×街×号宅基地现在的确切四至范围，不能证明涉案建筑在上镇村×街×号宅基地范围内，对此证明目的本院不予采纳；证据6不能证明被告认定相对人错误，本院不予采纳；证据7在被告执法过程中原告并未出示，且合同签订人不能等同于违法建设实际建设人，本院不予采纳；证据8区、镇、村干部到场查看未认定违法建设不能说明涉案建筑合法，本院不予采纳；证据9中的草图系原告自己制作并书写，不能成为证据，本院不予采纳，照片真实，但原告据此主张被告认定主体错误、玩忽职守、渎职、违反法定程序、报复原告的证明目的不成立，本院不予采纳；证据10真实，但原告据此主张被告认定行政相对人错误的证明目的不成立，本院不予采纳。
经审理查明，2013年初，被告镇罗营镇政府接到群众举报称平谷区镇罗营镇上镇×街×号有违法建设，被告于2013年8月7日立案，并于当日进行现场检查，刘廷珠未能出示乡村建设规划许可证，被告工作人员制作现场检查笔录、现场勘验笔录、绘制现场示意图并现场拍照，后向刘廷珠进行询问、收集证据，认定刘廷珠所建砖混结构彩钢瓦顶的建筑物未取得乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证，且侵占街道，不符合村庄规划；上述建筑物北边、梁×1房屋西山墙以西东西向2.1米、南北向6.85米的砖石结构矮墙侵占村集体街道。2013年12月4日被告对原告刘廷珠作出被诉限期拆除决定，并于当日向原告送达该决定。原告不服，诉至本院。
另，被告限期拆除决定书中认定的砖混结构彩钢瓦顶的建筑物分为南北两部分，南半部建筑物南北长17.9米，东西宽6.55米，北半部建筑物南北长8米，东西宽4米，面积总共为149.245平方米。此两处建筑物已于2013年12月20日被强制拆除。
本院认为，依据《城乡规划法》第六十五条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第四十条之规定，被告对本行政区域内未依法取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证建设及擅自在村庄、集镇规划区内的街道等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施的行为具有查处拆除的法定职责。
本案争议焦点在于被告作出限期拆除决定的相对人认定是否正确、涉案砖混结构彩钢瓦顶的建筑物是否需要取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证以及涉案砖混结构彩钢瓦顶的建筑物及北边两道矮墙是否侵占村集体街道、是否符合村庄规划。
针对被告作出的被诉限期拆除决定认定相对人是否正确的问题，原告主张：第一，上镇村×街×号在原告父亲去世后，宅基地使用权归原告母亲杜××，且该宅院内14间房屋归原告之母杜××及原告之二儿子刘×5家四口人所有并居住，原告之母杜××及刘×5、刘×5之女刘×6、刘×7的户口均在上镇村×街×号。在被告进行调查的过程中，原告在询问笔录中也多次告知被告上镇村×街×号系其母亲的宅基地，所建房屋归原告母亲所有和居住。原告本人在上镇村另有一处宅基地，系1986年所批；第二，2011年建设砖混结构彩钢瓦顶的建筑物时，是由原告之母杜××与陈××签订的建设施工合同；所建房屋共花费18万余元，一部分为原告本应交给其母亲的赡养费6000余元，原告之母亲要求用此赡养费建房，故该笔费用虽由原告负担，实际应属其母亲杜××，其余费用由原告大儿子与二儿子承担；原告负责与施工队沟通，但原告是受其母亲委托建房，实际建房人系杜××。本院认为，《北京市禁止违法建设若干规定》第二十条规定：“无法确定违法建设的建设单位或者所有人、管理人的，负有查处职责的机关可以通过在公共媒体或者违法建设所在地发布公告的形式督促违法建设单位或者其所有人、管理人依法接受处理，公告期限不得少于15日。”故建设人、所有人、管理人均可以作为被告查处违法建设的行政相对人。本案被告调查过程中，原告刘廷珠认可涉案建设系其所建，在诉讼中亦认可其对涉案建筑的建设进行部分出资、对建设材料进行购买、与施工方进行沟通，参与了建设涉案建筑的整个过程。故被告将其作为被诉限期拆除决定的行政相对人并无不当。原告以涉案建筑所在宅基地并非归其使用、其户口不在涉案建筑内、其不在涉案建筑内居住为由称其不应作为被诉限期拆除决定相对人的主张不成立，本院不予支持。
对于涉案砖混结构彩钢瓦顶的建筑物是否需要取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证的问题，原告主张：因老房已经无法居住，原告之母建设涉案建筑具有实际需要，涉案建筑属于厢房和门道，并非正房，属于附属设施，并不需要取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证；在建房期间，镇政府工作人员曾到场，并未阻止建房，且房子是在2011年所建，到现在已有3年，超过了2年的处罚时效。本院认为，《城乡规划法》第二条第三款对“规划区”有明确规定，即城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。本案中，涉案建筑的建设应当取得相关规划许可，原告在被告的调查过程中及本案诉讼过程中均认可涉案建筑没有取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，涉案建筑属于违法建设，原告建房时未被阻止也不能得出其建房行为合法的结论。且根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款之规定，二年期限应从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案违法建设自建成后一直存在直至被告查处，违法状态一直持续，故原告关于超过法定处罚时效的主张不成立，本院不予支持。
对于涉案砖混结构彩钢瓦顶的建筑物及北边两道矮墙是否侵占村集体街道、是否符合村庄规划的问题，原告主张：第一，平谷区镇罗营镇上镇×街×号老宅是原告之父刘×3、大伯刘×2、老叔刘×4哥三于中华民国36年7月4日购买的南倒座房产一处，至今已有79年，1951年的土地房产所有证证明经政府确权该宅基地归原告父亲刘×3使用。1972年，上镇村村委会将上镇村×街×号老房西房山处一小块集体的园子批归原告父亲使用，1972年在任的村干部于1995年所出具的证明能够证实该事实。1974年，村庄规划加宽街道时，村委会无偿占用该宅基地西侧由南至北2米多宽，故现上镇村×街×号的宅基地与1972年相比，西侧由南至北少2米多宽，1974年在任的村干部郭××出具的证明能证实该事实。2011年原告母亲建设涉案砖混结构彩钢瓦顶的建筑物时，在该宅基地范围内，且原地基未动，未破坏四至，所建建筑未侵占街道；被告所作限期拆除决定书中认定的东西2.1米，南北6.85米矮墙系1974年村庄加宽街道占用宅基地时所建，也未侵占街道。第二，没有法律法规规定重新丈量1982年之前老宅基地的面积，上镇村村庄规划也没有提出占用上镇村×街×号宅基地，被告按照现在新批宅基地使用面积划分上镇村×街×号老宅基地，没有法律依据，且上镇村村庄规划的相关规定并未经过审批，被告不应按照上镇村村庄规划的相关规定认定涉案建筑侵占街道。本院认为，第一，原告提供的中华民国36年买卖房屋契约、1951年土地房产所有证存根及1995年的证明、2013年郭××出具的证明均不能证明上镇村×街×号宅院的宅基地现状面积及具体四至范围，原告不能证明涉案建筑在上述宅基地范围内。第二，根据《平谷区农村村民住宅建设管理办法》之规定，农村村民平房宅基地标准为0.26亩，农村村民原有宅基地超过规定标准的，其超过部分按照乡（镇）村建设规划逐步调整。故上镇村×街×号宅基地面积随村庄规划进行调整符合相关规定，且涉案建筑向西凸出，导致所在街道南北方向宽窄不一，不符合村庄规划，被告认定事实并无不当。
被告作出被诉限期拆除决定前，履行了调查、询问、现场勘验、检查、送达等程序，符合法律规定。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告刘廷珠的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告刘廷珠负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 郝玉洁
人民陪审员 王爱民
人民陪审员 李翠兰
二〇一四年三月十七日
书 记 员 关 兴