青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第4号
原告韩平，男，回族，1973年7月15日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
原告魏成元，男，回族，1977年6月14日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
原告魏成明，男，回族，1970年10月2日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
原告马万义，男，回族，1946年8月22日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
原告苗延忠，男，回族，1970年8月20日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
原告杨林，男，汉族，1968年12月29日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
原告杨森，男，汉族，1971年6月18日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
原告马而不都，男，回族，1975年8月15日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
原告韩邵明，男，回族，1964年5月1日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
原告韩绍梅，女，回族，1966年10月22日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
原告李生寿，男，回族，1959年1月15日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
原告马生海，男，回族，1973年4月7日生，农民，住青海省大通回族土族自治县。
诉讼代表人为韩平、马万义、杨森、李生寿。
委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。
被告西宁市人民政府，住所地西宁市南关街。
法定代表人王予波，市长
委托代理人樊郁业，西宁市人民政府法制办公室。
委托代理人张弛，西宁市人民政府法制办公室。
原告韩平等12人诉被告西宁市人民政府不予受理行政复议申请决定一案，于2015年2月2日向本院提起行政诉讼，本院于2015年2月3日受理后，在法定期限内向被告西宁市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、合议庭组成人员通知书等相关法律文件。本院依法组成合议庭，于2015年4月9日公开开庭审理了本案。原告韩平等11人（原告马万义未到庭）及其委托代理人翟根才，被告西宁市人民政府的委托代理人樊郁业、张驰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：2014年8月12日，大通回族土族自治县人民政府根据大通回族土族自治县国土资源局的申请，作出大政（2014）176号“关于同意《2014年度第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案》的批复”。韩平等12人认为该批复违法，于2015年1月20日向西宁市人民政府提起行政复议申请。西宁市人民政府经审查认为：大通回族土族自治县人民政府的批复属于行政机关内部审批行为，未对申请人发生法律效力。遂依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，作出宁复（2015）6号《不予受理行政复议申请决定书》。韩平等12人不服起诉至法院。
韩平等12人起诉称，本案原告依法拥有位于城关镇佰胜大街路边建设用地使用权，2014年大通回族土族自治县人民政府在上述区域进行“棚户区改造”，实施房屋征收，建设“城关•鼎盛商贸城”。为核实上述房屋征收行为的合法性，原告经信息公开于2015年1月5日取得了大通回族土族自治县人民政府作出的《关于同意﹤2014年度第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案〉的批复》，批准将原告所在区域36152.34平方米的土地出让给青海习康房地产开发有限公司建设商业住宅。土地行政部门拟订招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，需报经市、县人民政府批准，政府批准则是土地出让一个必不可少的环节，现土地出让已经完成，内部审批己经完全“外化”，被告西宁市人民政府再以“属于内部审批行为”为由，对原告的复议不予受理是极为错误的。请求：撤销西宁市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》，并判令被告西宁市人民政府对原告的复议申请重新作出具体行政行为；本案诉讼费由被告西宁市人民政府承担。
原告韩平等12人向本院提供的证据材料有：
1、乡镇土地使用合同、集体土地建设用地使用证；
2、大通回族土族自治县人民政府大政（2014）176号《关于同意﹤2014年度第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案﹥的批复》；
3、挂牌出让成交确认书。
证据1证明韩平等12人拥有集体土地使用权；证据2、3证明大通回族土族自治县人民政府作出的具体行政行为将原告拥有合法使用权的集体土地通过挂牌的形式出让给了青海习康房地产开发有限公司。
西宁市人民政府答辩称，被答辩人韩平等12人于2015年1月20日因请求确认大通回族土族自治县人民政府作出的大政（2014）176号《关于同意﹤2014年度第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案﹥的批复》违法，向西宁市人民政府提起行政复议。众所周知，具体行政行为是对公民、法人或者其他组织权利义务的安排，是实现行政职能的外部行为措施，而不是行政机关的内部措施。行政行为的对外性是具体行政行为属性的重要标志。没有对外法律效力的行政行为不是具体行政行为。在本案中，大通回族土族自治县人民政府作出的大政（2014）176号《关于同意﹤2014年度第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案〉的批复》属于行政机关内部审批行为，该批复的内容是政府内部工作的安排与部署，不具备具体行政行为的法定要件，并未直接对申请人发生法律效力，在法律上不属于具体行政行为，不具有可诉性。因此，答辩人作出的宁复（2015）6号《不予受理行政复议申请决定书》符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的相关规定，请求法院依法予以维持。
西宁市人民政府提供了以下证据材料：
1、西宁市人民政府作出的宁复（2015）6号《不予受理行政复议申请决定书》；
2、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》。
证据1、2证明西宁市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》符合法律规定。
西宁市人民政府对韩平等12人提交的证据材料的质证意见是：对证据材料的真实性没有异议。
韩平等12人对西宁市人民政府提交的证据材料的质证意见是：西宁市人民政府提交的证据是其作出的《不予受理行政复议申请决定书》，该证据不能证明韩平等12人的复议申请不属于行政复议的受理范围。
经庭审质证，本院对各方提交的证据材料认证如下：韩平等12人提供的证据材料真实有效，本院予以认定；对于西宁市人民政府提交的证据材料的真实性本院予以确认。
经审理查明，2014年8月12日，大通回族土族自治县人民政府根据大通回族土族自治县国土资源局的申请，作出大政（2014）176号《关于同意﹤2014年度第三批国有建设用地使用权挂牌出让方案﹥的批复》。韩平等12人认为该批复违法，于2015年1月20日向西宁市人民政府提起行政复议申请。西宁市人民政府经审查，以“该批复属于行政机关内部审批行为，未对申请人发生法律效力”为由，于2015年1月23日作出宁复（2015）6号《不予受理行政复议申请决定书》。韩平等12人不服起诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。据此，申请人可以提起行政复议的行为应当是行政机关作出的对行政相对人的权利义务产生实际影响的具体行政行为。本案中，大通回族土族自治县人民政府同意出让土地的批复从形式上虽表现为上、下级行政机关内部公文，但该批复是大通回族土族自治县国土资源局实施土地挂牌出让行为的依据，该行政行为对原告的权利义务产生了实际的影响，故西宁市人民政府关于该批复属于内部行政行为，对外不发生法律效力的意见不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目、第五十八条之规定，判决如下：
一、撤销西宁市人民政府于2015年1月23日对韩平等12人作出的宁复（2015）6号《不予受理行政复议申请决定书》；
二、西宁市人民政府对韩平等12人提出的行政复议申请在法定期限重新作出具体行政行为。
本案一审案件受理费50元，由西宁市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长 丁庆宁
审 判 员 丁笑曦
人民陪审员 陈 祎
二〇一五年四月二十七日
书 记 员 闫 玲
附：本案适用的法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决第（二）项具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为第2目适用法律、法规错误的。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。