江苏省东台市人民法院行 政 判 决 书（2014）东行初字第00104号原告丁杰（曾用名丁培常），男，汉族。被告东台市东台镇人民政府，住所地在东台市东台镇宁树路18号。法定代表人杜骅，该镇镇长。委托代理人许海燕，江苏法震律师事务所律师。原告丁杰不服被告东台市东台镇人民政府（以下简称东台镇政府）作出的《关于丁培常同志第三次申请补办村镇建设工程规划许可证的答复》，向本院提起行政诉讼。本院于2014年11月3日立案受理后，于2014年11月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月26日和2015年1月14日公开开庭审理了本案。原告丁杰，被告东台镇政府政法委员李进、委托代理人许海燕两次到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东台镇政府于2014年2月11日作出《关于丁培常同志第三次申请补办村镇建设工程规划许可证的答复》（以下简称《2.11答复》，主要内容是：（一）南庄村属原海丰镇行政村，现已于2009年9月划归东台市城东新区管理。2010年，我镇根据市统一部署进行三镇合并时，既无南庄村的行政建制，我镇也从未对南庄村进行过管理，即无权办理南庄村民的乡村建设规划许可证。（二）根据你的诉求，如符合城东新区控详规的应由城东新区规划建设局进行申批，我镇无权向市主管部门申报作出城东新区内的任何规划许可。（三）关于你要求我镇对南庄村的行政主管部门信息公开,因南庄村所在区域不属我镇行政建制范围，我镇无权对该信息进行公开。原告丁杰诉称，原告系原东台市某某镇某某村一组村民，曾用名丁培常。1998年3月，原东台市海丰镇建管所为原告1995年8月建房时增建的部分住房共50平方米开具了补办乡村建设规划许可证的收费收据。2010年4月17日，东台市政府接省政府批复，发文撤销原海丰镇和四灶镇，将两镇所辖村组划归东台镇的行政区划范围。2005年3月至2014年元月，原告多次要求原海丰镇政府和被告为原告的涉案住房补办乡村建设规划许可证的有关手续，但被告于2014年2月11日作出《2.11答复》，以南庄村属城东新区管辖为由拒绝办理。原告请求法院判决撤销被告作出的《2.11答复》。原告丁杰向本院提交了以下证据：1、关于补办村镇建设工程规划许可证的第三次申请书（以下简称补办申请）1份。拟证明原告提出要求被告补办乡村建设规划许可证的申请。2、原告居民身份证、常住人口登记卡各1份。拟证明原告曾用名丁培常，系原海丰镇南庄村一组村民，有起诉资格。3、收费收据1份、照片1张。拟证明原告要求被告办理相关规划手续的事实根据。4、《2.11答复》1份。拟证明被诉行政行为的事实存在。5、土地证1份。拟证明涉案房屋的坐落位置。6、（2014）盐行终字第0053号行政判决书、苏政复（2010）26号《省政府关于调整东台市部分镇行政区划的批复》、东政发（2010）58号《关于东台镇等部分镇行政区划调整的通知》各1份。拟证明从2010年4月起，原海丰镇行政建制撤销后，所属村组被划归新的东台镇行政区划管理范围，原告要求办理涉案房屋规划许可相关手续，系被告的行政职权。7、东台市房权证海丰镇字第××号房屋所有权证及房产平面图各1份。拟证明涉案房屋坐落于南庄村一组105号大路东首，要求补办手续的是主房东侧的一间平房和主房北边的四间附房。8、政府信息公开申请1份。拟证明原告要求被告公开南庄村被依法划归城东新区管辖以及城东新区是否具有主体资格的相关信息的事实。9、关于办理村镇建设工程许可证再申请1份。拟证明原告要求原海丰镇政府对原告增建的房屋补办乡村建设规划许可证的事实。10、关于补办村镇建设工程规划许可证的申请书1份。拟证明原告提出要求被告为原告补办相关规划许可手续的事实。11、乡村建设规划许可证（丁培常）1份。拟证明该证的批准建筑面积是221平方米。12、（2014）东行初字第0048号行政裁定书1份。拟证明原告需要对《2.11答复》提起行政诉讼，故撤回了原诉讼。被告东台镇政府辩称，1、被告作出的《2.11答复》属于不可诉的行政行为。2、被告已在规定期限内作出《2.11答复》，程序合法。3、依照东台市城市总体规划及东台市城东新区控制性详细规划，被告对南庄村不具有管理职能。《中共东台市委2008年度第17次常委会议纪要》载明南庄村的规划建设权、项目选择权、人事管理权均由城东新区筹备领导小组负责，依照该纪要，被告自始对海丰镇的南庄村就没有管理权，更没有规划建设的权限。4、微东台官方网站发布的“东台最新最全行政区划”信息载明包括南庄村在内的8个村归城东新区管理。5、南庄村属于东台市城东新区管辖，城东新区是独立的，被告无权对城东新区内规划进行申报及审批，亦无权公开该区域的政府信息。被告请求法院判决驳回原告的诉讼请求。被告东台镇政府未在法定期限内提供证据。经庭审质证，被告对原告提交的证据1有异议，认为被告实际收到申请的时间是2014年1月26日。对证据2无异议。对证据3的关联性、合法性和真实性（以下简称“三性”）有异议，认为收费收据被告没有核实，对照片无异议。对证据4无异议，对证明目的有异议，认为该答复不具有可诉性。对证据5有异议，认为不能证明该土地的使用者“丁培长”就是原告。对证据6有异议，认为盐城中院的行政判决书依据的两份政府文件并没有实施，按照目前的实际情况，被告的办公地点在东台镇宁树路18号，并不在文件中所指定的城东新区经8路1号。对证据7有异议，认为原告现在要求补办的规划许可证与以前诉讼时陈述的四至位置不一致。对证据8的“三性”有异议，认为原告未能举证是通过何种方式提交申请的。对证据9有异议，认为原告是向原海丰镇政府提出的，被告不知道具体情况，不予质证。对证据10有异议，认为原告未能举证通过何种方式向被告提交的申请。对证据11有异议，认为原告未提供原件，不予质证。对证据12的合法性、真实性无异议，对证明目的有异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，依据被告的《2.11答复》，能够证明被告于2014年1月8日收到补办申请的事实，应予确认。原告提供的证据2-4，6-7，对其真实性应予确认。原告提交的证据5，因原告未提交原件，不予认定。原告提交的证据8，对其真实性应予确认。原告提交的证据9-11，因原告未提交原件，又无其他证据印证，不予认定。原告提交的证据12，与本案具有“三性”特征，应予确认。经审理查明，原告丁杰系原东台市海丰镇南庄村村民。1998年3月24日，原东台市海丰镇建管所向原告出具收费收据1份。其内容是：补办主房20平方米，附房30平方米，收费合计80元。2010年6月，原东台市房产管理局向原告颁发东台市房权证海丰镇字第××号房屋所有权证，其内容是：房屋所有权人丁杰，房屋坐落在海丰镇南庄村一组，建筑面积为221平方米。2013年12月，原告向被告东台镇政府提出政府信息公开申请，内容是：要求被告公开东台市城东新区是依法成立的市辖区或乡镇人民政府的市政府公布的规范性文件及省批准文件；东台市政府正式发布的将南庄村划归城东新区进行行政管辖的文件及省批准文件。2014年1月8日，被告收到原告的补办申请，内容是要求被告履行法定职责，为原告的涉案房屋补办乡村建设规划许可证。2014年2月11日，被告作出《2.11答复》，告知原告被告无权办理南庄村民的乡村建设规划许可证,无权向市主管部门申报作出城东新区内的规划许可，无权公开原告申请公开的信息。原告于2014年2月18日收到该答复。此后，于2014年6月24日提起行政诉讼，请求法院判令被告履行为原告坐落于南庄村一组大路东首的两间房屋补办乡村建设规划许可证相关初审、上报的法定职责。审理过程中，原告以需对被告作出的《2.11答复》提起行政诉讼为由，撤回了起诉，并于2014年11月3日向本院提起本次行政诉讼。另查明，涉案的南庄村位于东台市城市规划区内。2010年4月17日，东台市人民政府接江苏省人民政府苏政复（2010）26号《省政府关于调整东台市部分镇行政区划的批复》、盐政复（2010）10号文件通知，发文撤销四灶镇、海丰镇、东台镇建制，将原四灶镇、原海丰镇、原东台镇所辖区域合并，设立新的东台镇，镇政府驻城东新区。本院认为，本案的争议焦点是：被告作出的《2.11答复》是否可诉？如果可诉，该答复是否合法？一、关于被告作出的《2.11答复》是否可诉的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《2.11答复》的主要内容是，被告认为其无权办理南庄村民的乡村建设规划许可证，无权向市主管部门申报作出城东新区内的规划许可，无权公开城东新区内的政府信息。据此，该答复的内容和对象特定，对原告的权利义务产生实际影响。因此，该答复属于可诉的行政行为。二、关于被告作出的《2.11答复》是否合法的问题。《江苏省城乡规划条例》第四十二条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。本案中，因被告未对南庄村村庄规划建设进行实际管理，故其不具有为南庄村民办理建设工程规划许可证相关手续的法定职责，被告对原告作出答复第（一）项、第（二）项内容理由并无不当。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，从被告答复的第（一）项、第（二）项的内容判断，被告告知原告对南庄村未进行过管理，无权办理南庄村民的乡村建设规划许可证，说明被告已掌握南庄村不属于其管辖的相关政府信息。而原告申请公开的政府信息有两项，被告仅对第（二）项内容进行了答复，对已保存的南庄村不属于其管辖的相关政府信息拒绝向原告公开，该项答复违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条的规定，且未适用规范性依据，属适用法律法规错误。另外，被告对原告申请公开的第（一）项内容未予答复，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条的规定。还有，被告收到原告的政府信息公开申请后，未能自收到申请之日起15个工作日内予以答复，程序违法。综上，被告作出的《2.11答复》第（一）项、第（二）项的内容正确，原告要求撤销该两项的请求本院不能支持。答复的第（三）项内容错误，应予撤销。鉴于被告对原告申请公开的第（一）项内容未予答复，对申请公开的第（二）项内容拒绝公开，且被告已掌握了相关信息，对此信息是否应当公开还需要被告进行进一步调查、裁量，故应由被告在一定期限内重新答复原告。依照《江苏省城乡规划条例》第四十二条、《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条、第二十四条第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、驳回原告丁杰要求撤销被告东台市东台镇人民政府2014年2月11日作出的《关于丁培常同志第三次申请补办村镇建设工程规划许可证的答复》第（一）项、第（二）项的诉讼请求；二、撤销被告东台市东台镇人民政府作出的《关于丁培常同志第三次申请补办村镇建设工程规划许可证的答复》第（三）项；三、被告东台市东台镇人民政府于判决生效之日起十五个工作日内对原告提出的政府信息公开申请重新作出答复。案件受理费50元，原、被告各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审  判  长 苏学广代理 审 判员 姚 芳代理 审 判员 夏裕峰二〇一五年八月十八日书记员（代） 张 敏附：本判决适用的法律依据1.《江苏省城乡规划条例》第四十二条农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。农村村民在城市、镇规划区内农村集体土地上自建住房的，应当由城市、县城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证，其需要提供的材料和办理程序，按照前款的规定执行。2.《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。第二十一条对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。第二十四条行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。3．《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条被告对依法应当公开的政府信息拒绝或者部分拒绝公开的，人民法院应当撤销或者部分撤销被诉不予公开决定，并判决被告在一定期限内公开。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，人民法院应当判决被告在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。4.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。