广州铁路运输第一法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤7101行初1329号
原告：单水潮，男，汉族，住广东省增城市。
委托代理人：王瑞，广东华科（北京）律师事务所律师。
被告：广州市国土资源和规划委员会,住所地广州市越秀区吉祥路80号。
法定代表人：彭高峰，主任。
委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。
委托代理人：吴宇珊，增城区国土资源和规划局工作人员。
第三人：增城市新塘房地产开发公司,住所地广东省广州市增城区。
法定代表人：张忠轩。
委托代理人：万军，广东民诚众信律师事务所律师。
委托代理人：曾绮彤，广东民诚众信律师事务所实习律师。
原告单水潮不服被告广州市国土资源和规划委员会(以下简称市国规委)、第三人增城市新塘房地产开发公司（以下简称新塘公司）土地行政管理一案，本院于2016年5月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年8月12日公开开庭审理了本案。原告单水潮及其委托代理人王瑞，被告市国规委的委托代理人江岚、吴宇珊，第三人新塘公司的委托代理人万军、曾绮彤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告单水潮诉称：1992年8月21日，第三人新塘公司与原广州市增城区国土资源和房屋管理局（原增城县国土局，以下简称原增城国土房管局）签订编号为曾国合字(92)第××号《广州市增城县土地使用权出让合同书》。该合同约定：增城区国土局将位于增城区永宁街某村土地102.2亩土地（广州市建设许可证19××用地字××号，以下简称涉案土地）的国有土地使用权出让给新塘公司；土地使用年限为50年，到2042年11月30日止；该合同还对土地用途等其他事项进行了约定。因新塘公司欠原告工程款，1994年1月27日原告与第三人签订用以抵偿工程款的《土地转让合同》。约定将涉案土地转让给原告，用以抵销新塘公司欠原告工程款。虽然没有完成变更登记，但合同已发生法律效力，产权已属于原告所有。该合同并不违反法律规定，按照民法的诚实信用原则，对当事人双方均具有法律约束力，必须严格执行。原增城国土房管局置上述事实于不顾，违背法律事实、违反法律程序做出的行政行为必然违法，理应依法撤销，第三人应履行将该土地的使用权过户至原告名下的义务。请求法院依法判令：l、确认被告颁发增国房处字[2006]××号《收回国有土地使用权决定书》的行为违法；2、本案的诉讼费由被告承担。
被告市国规委辩称：一、原告的起诉超过法定起诉期限。原增城国土房管局于2006年7月26日作出被诉的《收回国有土地使用权决定书》（增国房处字[2006]××号），决定收回第三人位于增城市新塘镇（永和）简村村长旺后龙山（土名）的102.2亩土地(《广州市建设用地许可证》证号为增国土(××)用地字×号），并于2006年7月28日和29日在增城日报登报公告有关收回土地的相关信息。原告最迟于2006年7月29日就应当知道本案被诉的具体行政行为。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告于2016年4月提起本行政诉讼已经超过法定起诉期，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》[法释(2015)9号]第三条第二款的规定，应依法驳回原告的起诉。二、原告对原增城国土房管局作出增国房处字[2006]××号《收回国有土地使用权决定书》的行为提起诉讼属主体不适格，应依法予以驳回。增国房处字[2006]××号《收回国有土地使用权决定书》所指的涉案土地位于增城市新塘镇（永和）简村村长旺后龙山（土名），面积共102.2亩，《广州市建设用地许可证》证号为增国土(××)用地字×号。该涉案土地使用权是第三人于1992年通过出让方式依法取得的，是涉案土地使用权的唯一登记产权人。虽然原告认为其与第三人于1994年1月27日签订了《土地转让合同》，但其同时承认其与第三人并未办理过户手续。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款的规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”即使原告与第三人于1994年签订了《土地转让合同》，但根据该法规定，其并未取得涉案土地的物权。据此，原告与原增城国土房管局作出增国房处字[2006]××号《收回国有土地使用权决定书》的行为不具有法律上的利害关系，原告对原增城国土房管局作出收回涉案土地国有土地使用权的决定提起行政诉讼属主体不适格，应当依法驳回原告的起诉。三、原增城国土房管局作出增国房处字[2006]××号《收回国有土地使用权决定书》的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。（一）基本事实：1、1992年8月21日，原增城县国土局与第三人签订《土地使用权出让合同书》，约定将位于增城市永和镇某村山地的102.2亩土地使用权出让给第三人使用。该合同第九条还约定：“乙方必须在合同生效期二年内完成工程设计、开始施工。逾期不施工或不投资建设的，甲方有权给予警告、罚款、直至无偿收回土地使用权”。2、1992年11月27日，原增城县国土局向第三人作出《关于征地并出让土地使用权给新塘房地产开发公司的批复》[增国土征复字(1992)第××号]，同意征用涉案土地并出让给第三人。3、1992年11月30日，原增城县国土局向第三人颁发增国土(××)用地字×号《广州市建设用地许可证》。4、2002年12月9日，原增城国土房管局工作人员向简村村民委员会人员就涉案土地闲置的有关情况进行询问，并对涉案土地进行现场勘测和拍摄。5、2004年8月13日，原增城国土房管局向第三人作出增国房处字[2004]××号《闲置土地调查通知书》。6、2004年8月23日，第三人向增城市国土房管局闲置土地处置办报送《土地开发利用情况报告》，就涉案土地的开发等情况进行汇报。7、2005年11月29日，原增城国土房管局向第三人作出增国房处字[2005]××号《闲置土地认定通知书》。8、2006年7月24日，原增城国土房管局向第三人作出增国房处字[2006]××号《拟收回国有土地使用权通知书》，告知第三人拟收回涉案土地使用权并注销该土地的建设用地批准文件。9、2006年7月25日，第三人发函给原增城国土房管局表明放弃听证权利。10、2006年7月26日，原增城国土房管局拟定《收回闲置土地的处置方案》，经市政府同意，向第三人作出增国房处字[2006]××号《收回国有土地使用权决定书》，决定收回涉案土地使用权并注销该土地的建设用地批准书。11、2006年7月27日，原增城国土房管局向第三人作出《注销建设用地许可证决定书》，决定注销第三人持有的增国土(××)用地字×号《广州市建设用地许可证》。12、2006年7月28日和29日，原增城国土房管局在增城日报刊登《注销公告》，公告上述收回涉案土地使用权及注销涉案建设用地许可证事宜。（二）法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第三十七条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条，《广州市闲置土地处理办法》（2003年版）第五条、第九条、第十条、第十一条、第十七条。四、原告与第三人之间土地转让合同纠纷，依法属于民事诉讼的审理范围，不属于本案的审理范围。综上所述，原告的起诉超过法定起诉期限。原告的起诉主体不适格。原增城国土房管局作出增国房处字[2006]××号《收回国有土地使用权决定书》的行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告与第三人之间土地转让合同纠纷，依法属于民事诉讼的审理范围，不属于本案的审理范围。据此，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，应依法驳回原告的起诉。
第三人新塘公司述称：一、就涉案的“增城区永宁街某村土地”的权属纠纷，原告曾于2011年6月20日起诉第三人要求协助办理涉案土地使用权过户登记手续[案号：（2011）穗增法民五初字第××号]，该案后由原告撤诉。2013年11月8日,原告起诉增城市永宁街简村村民委员会要求确认原告与增城市永宁街简村村民委员会就涉案土地签订的《土地转让合同》无效，第三人参加的诉讼[案号：（2013）穗增法民三初字第××号]，该案由法院判决原告与增城市永宁街简村村民委员会就涉案土地签订的《土地转让合同》无效而结案。2015年11月24日原告起诉第三人要求将涉案土地过户至原告名下[案号：（2015）穗增法民三初字第××号]，该案由法院判决驳回原告的诉讼请求。二、最早在2011年原告起诉第三人的诉讼案件中[案号：（2011）穗增法民五初字第××号]，第三人已经向法庭提交了《注销建设用地许可证决定书》、《收回国有土地使用权决定书》、增城日报的《注销公告》并进行当庭质证。在此后的案件中，即（2013）穗增法民三初字第××号案件、（2011）穗增法民五初字第××号案件审理过程中，第三人也都向法庭提交了《注销建设用地许可证决定书》、《收回国有土地使用权决定书》、增城日报的《注销公告》等证据进行当庭质证。而且，在第三人提交的原增城国土房管局《闲置土地认定通知书》[增国房处字（2005）××号]文件上，原告曾签注有“此件于06年7月20日签收。“单水潮”字样。由此可见，原告在2006年7月20日已经知悉政府部门将涉案的“增城区永宁街某村土地”认定为闲置土地。最迟在2011年6月起诉后已经知晓涉案的“增城区永宁街某村土地”被政府相关部门收回国有土地使用权的事实。因此，原告在诉状中称“近日在民事诉讼案件中原告从增城区人民法院获悉被告将涉案土地收储的行为”完全是歪曲事实。原告最迟在2011年6月后就已经知道涉案土地被政府收回国有土地使用权，但直至2016年4月才向人民法院提出行政诉讼，其提出的行政诉讼已经超过法定起诉期限，依法应当驳回原告的起诉。三、1994年1月27日，原告虽与第三人就涉案土地签订过《土地转让合同》，但该合同签订后，原告一直没有按照合同约定付清购地款项，因此，第三人没有办理涉案土地的过户手续，涉案土地仍是登记在第三人名下，是涉案土地使用权的唯一登记产权人。第三人作为涉案土地产权人接收政府有关部门就涉案土地发出的相关文件属正当行为。第三人对政府相关部门依法收回涉案土地国有土地使用权的行为没有异议。
经审理查明:1992年8月21日，原广州市增城县国土局（以下简称原增城县国土局）与第三人新塘公司签订《土地使用权出让合同书》，约定将位于增城县永和镇某村山地的102.2亩土地使用权出让给第三人使用；土地使用年限为70年，从1992年11月27日到2062年11月26日止；该合同第九条约定：“乙方必须在合同生效期二年内完成工程设计、开始施工。逾期不施工或不投资建设的，甲方有权给予警告、罚款、直至无偿收回土地使用权”；该合同还对土地用途等其他事项进行了约定。1992年11月27日，原增城县国土局向第三人作出增国土征复字(1992)第××号《关于征地并出让土地使用权给新塘房地产开发公司的批复》，主要内容为：同意将征用涉案土地出让给第三人使用。1992年11月30日，原增城县国土局就涉案土地向第三人颁发增国土(××)用地字×号《广州市建设用地许可证》。
2002年12月9日，原增城国土房管局向简村村民委员会人员就涉案土地闲置情况进行询问，并制作调查笔录和对涉案土地进行现场勘测和拍摄。2004年8月13日，原增城国土房管局向第三人作出增国房处字[2004]××号《闲置土地调查通知书》，并于同年8月16日送达第三人。2004年8月23日，第三人向增城市国土房管局闲置土地处置办报送《土地开发利用情况报告》，就涉案土地的开发等情况进行汇报。2005年11月29日，原增城国土房管局就涉案土地向第三人作出增国房处字[2005]××号《闲置土地认定通知书》，并于2006年7月19日送达第三人。2006年7月24日，原增城国土房管局向第三人作出增国房处字[2006]××号《拟收回国有土地使用权通知书》，告知第三人拟收回涉案土地使用权并注销该土地的建设用地批准文件，并于次日送达第三人。2006年7月25日，第三人向原增城国土房管局发函表明放弃听证权利。2006年7月26日，原增城国土房管局拟定《收回闲置土地的处置方案》，经市政府同意，向第三人作出增国房处字[2006]××号《收回国有土地使用权决定书》，决定收回涉案土地使用权并注销该土地的建设用地批准书，并于同日送达第三人。2006年7月27日，原增城国土房管局向第三人作出《注销建设用地许可证决定书》，决定注销第三人持有的增国土(××)用地字×号《广州市建设用地许可证》。2006年7月28日和29日，原增城国土房管局在增城日报刊登《注销公告》，公告上述收回涉案土地使用权及注销涉案建设用地许可证事宜。
另查明，1994年1月27日，第三人（甲方）作为出让方与原告（乙方）作为受让方就涉案土地使用权签订《土地转让合同》。庭审中，原、被告和第三人均当庭确认，涉案土地在原告与第三人签订上述《土地转让合同》后并没有办理过户登记手续。
根据已经生效的广东省增城市人民法院（2013）穗增法民三初字第××号民事判决书查明的事实部分，查明：2011年6月20日，单水潮向本院起诉新塘房地产公司，简村村委会为第三人，案号为（2011）穗增法民初字第××号。单水潮诉请判令新塘房地产公司协助单水潮办理涉案土地使用权过户登记手续；新塘房地产公司亦提出反诉，要求判令单水潮支付土地转让款1513544.07元及利息。该案庭审中，1、新塘房地产公司提交了《注销建设用地许可证决定书》、《收回国有土地使用权决定书》及增城日报的《注销公告》当庭质证；……该案审理过程中，单水潮与新塘房地产公司均申请了撤诉，本院于2012年3月8日裁定准许单水潮与新塘房地产公司撤回起诉及反诉。
又查明，因广州市政府机构改革，原广州市增城县国土局的相应职权由原广州市增城区国土资源和房屋管理局承接，原广州市增城区国土资源和房屋管理局的相应职权由广州市增城区国土资源和规划局承接，广州市增城区国土资源和规划局是广州市国土资源和规划委员会的派出机构。
上述事实，有《土地使用权出让合同书》、《关于征地并出让土地使用权给新塘房地产开发公司的批复》、《广州市建设用地许可证》、《闲置土地调查通知书》、《土地开发利用情况报告》、《闲置土地认定通知书》、《拟收回国有土地使用权通知书》、《收回闲置土地的处置方案》、《收回国有土地使用权决定书》、《注销建设用地许可证决定书》、《注销公告》、《土地转让合同》、回证、广东省增城市人民法院（2013）穗增法民三初字第××号民事判决书及生效证明等证据证实，原、被告及第三人均当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，第三人新塘公司于1992年8月21日与原增城县国土局就位于增城县永和镇某村山地的102.2亩土地使用权出让给第三人使用签订《土地使用权出让合同书》；并于同年11月30日就涉案土地取得增国土(××)用地字×号《广州市建设用地许可证》，第三人是涉案土地的登记使用权人。根据1992年实施的《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第四十八条：“转让土地使用权，未按规定办理登记的，不具有法律效力，……”的规定，原告与第三人就涉案土地使用权于1994年1月27日签订《土地转让合同》，但该转让并未办理过户登记手续，原告与第三人之间是债权关系。故原告与原增城国土房管局作出的涉案《收回国有土地使用权决定书》不具有利害关系，不具备原告主体资格，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的起诉条件，对原告的起诉依法应予以驳回。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据已经生效的广东省增城市人民法院（2013）穗增法民三初字第××号民事判决书查明的事实部分可知，原告至迟在2012年知道涉案《收回国有土地使用权决定书》的内容，而原告向本院提起本案诉讼的时间是2016年5月10日，根据上述规定，已经超过2年的起诉期限，故对原告的起诉依法应予以驳回。
综上所述，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告单水潮的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 郭 嘉
人民陪审员 何国梅
人民陪审员 梁耀明
二〇一六年九月十九日
书 记 员 王惠玲
方海