山东省东营市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁05行终9号上诉人（一审原告）：陈宗光。被上诉人（一审被告）：山东省滨海公安局海滨分局西苑派出所。负责人：常国良，所长。委托代理人：张剑，山东省滨海公安局海滨分局西苑派出所民警。委托代理人：李龙虎，东营河口孤岛法律服务所法律服务工作者。陈宗光诉山东省滨海公安局海滨分局西苑派出所（以下简称西苑派出所）不履行法定职责一案，东营市河口区人民法院于2015年12月14日作出（2015）河行初字第69号行政裁定。一审原告陈宗光不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年2月15日第一次公开开庭审理了本案。因陈宗光当庭提出合议庭成员回避申请，本次庭审休庭后，于2016年2月22日，第二次公开开庭审理了本案。上诉人陈宗光，被上诉人西苑派出所所长常国良及委托代理人张剑、李龙虎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法律关于起诉期限的规定。本案中，陈宗光以西苑派出所2007年10月31日作出的鲁滨公海（西苑）决字［2007］第1号行政行为未告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼为由提起行政诉讼，诉求西苑派出所履行告知义务，其诉求属于西苑派出所作出该行政处罚的程序性行为之一。经调查，一审法院作出的（2011）河行初字第29号行政裁定书中已查明“2007年10月31日西苑派出所山东省滨海公安局海滨分局西苑派出所作出鲁滨公海（西苑）决字［2007］第1号公安行政处罚决定书。陈宗光于2007年11月2日缴纳了罚款”的事实。由此可知，西苑派出所2007年10月31日就作出了涉诉的鲁滨公海（西苑）决字［2007］第1号行政处罚决定，且陈宗光2007年11月2日缴纳罚款时应知西苑派出所对其作出了该行政处罚及西苑派出所是否履行了告知义务的事实。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”陈宗光2015年11月25日向一审法院提起要求西苑派出所履行告知义务的行政诉讼，已超过了上述法律规定的起诉期限，并且没有正当理由。一审法院根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第二款之规定，裁定驳回陈宗光的起诉。上诉人陈宗光上诉称：一审法院认定事实不清、证据不充分，适用法律不当，程序违法。一、上诉人坚持一审起诉状中提出的事实和理由。1、上诉人缴纳了罚款与上诉人应知被上诉人作出了行政行为及履行了告知（民事纠纷解决方式）义务并不存在因果关系，而一审裁定却认为存在因果关系，属于逻辑错误。上诉人按交款通知单缴纳了罚款，但交款通知单上并未载明被上诉人应当主动履行的民事告知内容，也并未载明行政行为涉及的案件事实、证据和适用法律。一审法院对缴纳罚款的原因、事由和合法性并未审查。上诉人缴纳罚款并不一定跟一审法院认定的被上诉人2007年10月31日作出的行政行为存在关联，因为被上诉人2007年10月30日也作出了一个罚款的行政行为。在（2011）河行初字第29号案庭审笔录中，被上诉人亲口承认“30号作出了决定”。上诉人缴纳罚款是履行2007年10月30日作出的行政行为的义务，是配合被上诉人工作而非履行行政行为的义务，上诉人对行政行为中的罚款金额并不明知。所以，一审法院�定事实不清。2、一审法院对本案的受理和审理好像是对（2011）河行初字第29号案进行了一场“二审”。上诉人提出了本案被诉行政行为的文号，一审法院就主动从（2011）河行初字第29号案中找出依据进行裁判，而不是由被上诉人提出主张并相互质证。如果一审法院对本案回避，如果其他法院受理，那么这个法院是不会知道上诉人其他案件的裁判，并以此作为本案驳回起诉的依据和理由，而是重新开庭审理本案，然后作出裁判。如果不是存在利害关系，一审法院不会如此精确地想到（2011）河行初字第29号案。实质上，（2011）河行初字第29号案的受理通知书并未载明要受理、审理的行政行为的文号，并且与（2011）河行初字第27号案和（2011）河行初字第28号案所诉行政行为存在张冠李戴的事实。该案的裁判也是一个有争议的裁判。如果以该案认定的事实为依据进行新的�判，一旦上诉人对（2011）河行初字第29号案向最高人民法院、最高人民检察院或全国人大常委会申诉成功，必然会产生连锁反应。法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条的规定对（2011）河行初字第27号、（2011）河行初字第28号和（2011）河行初字第29号生效裁判，分别提起再审，再审改判后，再对本案作出裁判，否则是错上加错。因此，一审法院依据（2011）河行初字第29号案认定的事实进行此案的裁判属于证据不充分。二、一审法院适用法律错误。一审法院适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条的规定，属于适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所称的被上诉人履行法定职责，指的是保护相对人的人身权和财产权，而且是以当事人提出申请为先决条件。而本案一审所诉是�求被上诉人履行告知民事纠纷解决方式的职责，是被上诉人应当主动履行的职责，无需上诉人提出申请。一审裁定适用的法律与上诉人一审提出的请求、事实和理由并不相互关联。上诉人在一审中并未提出让被上诉人保护上诉人人身权和财产权的请求。上诉人提出告知民事纠纷解决方式请求，是为了提起民事诉讼时不至于以超过诉讼时效为理由而被驳回。第三人曹桂新医药费固然是当时案件涉及的民事纠纷，但上诉人的民事权益被侵犯是案件的起因，也应当属于被上诉人的告知范围。关于上诉人民事权益被侵犯的事实，请求本案二审法院调取下列案件起诉状以及所附带的证据和申请书，进行调查和确认：（2015）河行初字第48号案、（2015）河立行字第8号案、（2015）河立行字第9号案、（2015）东立行字第6号案、（2015）东立行字第7号案。法庭在行政诉讼中对上诉人与第三人民事纠纷的事实进行调查和确认，有利于民事诉讼审判效率的提高、节约司法资源、减少司法浪费和减轻上诉人诉累及诉讼成本。三、一审法院程序违法。1、一审法院违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款的规定。上诉人认为，人民法院认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉的前提条件是人民法院经过阅卷、调查和询问当事人。阅卷、调查和询问当事人这三个条件要同时具备。但上诉人作为当事人之一，在一审过程中并未受到一审法院的询问，人民法院可能也未对其他当事人进行过询问。即使对其他当事人进行过询问，也未对上诉人进行询问。一审法院程序违法。2、一审法院未向上诉人送达一审合议庭组成人员名单，以至于上诉人未能对有利害关系的合议庭成员提出回避申请。合议庭组成人员曾对本案涉及事实和民事事实多次进行过审理。书记员曾在（2011）河行初字第29号案第三次庭审中伪造庭审笔录(上诉人当时未出庭，而庭审笔录中却有上诉人与法官的对话内容)，给上诉人带来了不利的后果，而本案一审法院正是以（2011）河行初字第29号这个对上诉人不利的案件为依据作出裁定。3、人民法院审理行政案件不应当主动援引诉讼时效的规定进行裁判。法律规定人民法院审理行政案件对行政行为的合法性进行审查，而不是对行政行为的起诉期限进行审查。如果上诉人提出申请，申请被上诉人履行法定职责而被上诉人不履行，存在履行职责期限届满和诉讼时效的问题。但被上诉人应当主动履行而不需要上诉人提出申请的、独立于行政行为之外而不是行政行为本身程序性行为的法定职责(如民事救济途径告知)，是不存在履行法定职责期限届满和诉讼�效问题的。被上诉人对将要作出的行政行为进行告知和对民事纠纷解决方式的告知是两个不同的法定职责，不应当以行政行为的诉讼时效对民事告知提起诉讼的案件进行裁判。即使被上诉人受案后，经过调查，认为不需要作出行政行为的，也要对报案人进行民事纠纷解决方式的告知。所以，一旦被上诉人受案，不论是否作出行政行为，都应当向当事人或报案人主动履行该民事救济途径告知职责。属于被上诉人应当主动履行职责而被上诉人未履行的，不存在诉讼时效的问题。四、一审法院还存在其他没有依法审判的行为。1、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。一审法院违反上述法律，未对行政行为是否合法进行审查。虽然上诉人未对行政行为提出请求，但《中华人民共和国行政诉讼法》的本意是只要提起行政诉讼，法院就应当对行政行为是否合法进行审查，而不是以当事人是否对行政行为提出请求为条件。2、二审法院应当遵守《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定。本条法律规定开庭审理是无条件的，不开庭审理是有条件的。不开庭审理的必备条件是上诉人作为主要当事人在接受二审法院的询问后，没有提出新的事实、证据或者理由。上诉人有如下新的事实、证据和理由：（1）一审裁定中所称“被告2007年10月31日就作出了涉诉的鲁滨公海（西苑）决字[2007]第1号行政处罚决定书，且原告2007年11月2日缴纳罚款时应知被告对其作出了该行政处罚及被告是否履行了告知义务的事实”是认定事实错误。上诉人缴纳罚款是因为被上诉人向上诉人送达了交款通知书而非基于一个行政行为，被上诉人从未向上诉人送达行政行为的内容，所以上诉人不知道�面行政行为中载明的事实、理由、证据和罚款金额。上诉人缴纳罚款是配合被上诉人工作，而非履行行政行为的义务。再说，无法证明上诉人缴纳的罚款金额就是书面行政行为中载明的金额。（2）上诉人在上诉状附件中提供“卷内文书目录”证据，证明2007年10月30日的公安行政处罚审批表与2007年11月2日的公安行政处罚决定书、2007年10月31日的公安行政处罚告知笔录没有关联性。从时间上来看，公安行政处罚告知笔录不应出现在公安行政处罚审批表之后，也就是说，处罚审批下来再进行处罚告知，就会导致万一上诉人对处罚告知提出申辩，且事实和理由成立，审批下来的处罚决定岂不与上诉人申辩理由成立而发生抵触？因此，公安行政处罚审批提交之后不应当再出现询问笔录和告知行为。（3）事实和证据证明，被上诉人当时作出三个行政行为：被上诉人在（2011）河行初字第29号案庭审笔录中亲口承认“30号作出了决定”，但在该案中所举的行政处罚决定书落款却是2007年10月31日，而“卷内文书目录”证据中公安行政处罚决定书落款日期又是2007年11月2日。被上诉人的代理人在（2012）东行终字第16号案庭审中辩称“30日是处罚告知而非宣告”，按其所说和目前的证据，现在存在三份不同日期作出的处罚决定书，分别是10月30日、10月31日、11月2日，及分别于30日、31日制作的两份行政处罚告知笔录、一份10月30日处罚审批表。这些都是本案二审中上诉人提出的新的事实、证据和理由。二审法院应当依法开庭审理本案，查清事实。综上，上诉人请求二审法院撤销一审行政裁定，依法支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人西苑派出所答辩称：一、西苑派出所作出鲁滨公海（西苑）决字[2007]第1号行政处罚决定时不存在不履�法定职责。上诉人诉称在2007年11月2日，西苑派出所作出鲁滨公海（西苑）决字[2007]第1号行政行为时，存在未告知当事人就民事争议依法向人民法院提起诉讼的权利，是上诉人理解错误。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”该案件中，受害人曹桂新要求依法处理上诉人，西苑派出所依职权对上诉人殴打他人的行为作出行政处罚。因公安机关没有对该案进行调解，不应适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条中有关调解的规定，因此，上诉人引用该条称西苑派出所没有履行告知职责，是对法律的错误理解。二、上诉人的起诉已超过法定的起诉期限。本案具体行政行为作出的时间是2007年11月2日，距上诉人陈宗光2015年11月17日提起行政诉讼已达八年之久，超过了法律规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外；因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”综合上述事实和理由，鲁滨公海（西苑）决字[2007]第1号行政行为是合法的，不存在上诉人所述的不履行法定职责。一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉人的上诉请求。双方当事人一审中均未提交证据材料。二审中，双方当事人提交的证据材料属于在一审中无正当理由不提交而在二审中提交，且与本案的审查内容无关联性，本院不予采纳。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第一款规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”据此，人民法院应当对原告的起诉是否符合行政诉讼案件的起诉条件进行审查，只有符合法定起诉条件的，人民法院才能受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；……”经审查，上诉人陈宗光于2014年10月8日，以西苑派出所2007年10月31日作出鲁滨公海（西苑）决字[2007]第1号行政行为�，未告知其可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼，给其造成损失为由，向一审法院提起行政诉讼，一审法院对此作出（2014）河行初字第73号行政裁定，以超过起诉期限为由，裁定对陈宗光的起诉不予受理；陈宗光不服，向本院提起上诉，2014年12月2日，本院作出（2014）东行终字第39号行政裁定，维持了上述一审裁定。本案中，上诉人陈宗光又以被上诉人西苑派出所在2007年10月31日作出的鲁滨公海（西苑）决字[2007]第1号行政行为时未告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼为由，提起本案行政诉讼。显然，上诉人陈宗光提起本案行政诉讼属于重复起诉，依法不予受理。综上，一审法院裁判理由错误，但审判程序合法，裁判结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋建功审判员  张晓丽审判员  邵金芳二〇一六年三月十五日书记员  赵 岩