云南省宾川县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宾行初字第5号
原告兼诉讼代表人杨仕勇，男，1967年11月9日生，汉族，云南省宾川县人，农民。
原告兼诉讼代表人张家仙，女，1942年8月2日生，汉族，云南省宾川县人，农民。
原告兼诉讼代表人杨会丽，女，1972年9月12日生，汉族，云南省宾川县人，农民。
原告杨振威，男，1992年1月13日生，汉族，云南省宾川县人，农民。
原告杨振峰（又名杨振锋），男，1995年11月27日生，汉族，云南省宾川县人，大理州技工学校学生。
五原告的委托代理人李廷柱，云南富达律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被告宾川县金牛镇人民政府。
地址：宾川县金牛镇政通路1号。
法定代表人张振兴，系该镇镇长。
委托代理人赵荣培，宾川县司法局牛井法律服务所工作人员，代理权限为特别授权代理。
第三人杨金标，男，1941年8月14日生，汉族，云南省宾川县人，农民。
委托代理人刘洪升，兴宾律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
第三人杨仕雄，男，1963年4月17日生，汉族，云南省宾川县人，农民。
第三人宾川县金牛镇太和社区居民委员会第七居民小组。
地址：宾川县金牛镇太和社区居民委员会。
负责人杨金汉，系该居民小组组长。
委托代理人苏智道，男，1966年4月28日生，汉族，云南省宾川县人，宾川县金牛镇太和社区居民委员会常务副主任，代理权限为特别授权代理。
原告杨仕勇、张家仙、杨会丽、杨振威、杨振峰不服被告宾川县金牛镇人民政府（以下简称金牛镇政府）于2014年5月19日作出的土地使用权确权决定，于2014年6月3日向本院提起行政诉讼。本院于2014年6月12日受理后，于2014年6月13日向被告金牛镇政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书，本院依法组成合议庭，于2014年7月3日公开开庭审理了本案。原告兼诉讼代表人杨仕勇、张家仙、杨会丽，五原告的委托代理人李廷柱，被告金牛镇政府的委托代理人赵荣培，第三人杨金标及其委托代理人刘洪升，第三人杨仕雄，第三人宾川县金牛镇太和社区居民委员会第七居民小组（以下简称第七居民小组）的委托代理人苏智道到庭参加诉讼。2014年8月7日，经云南省高级人民法院批准延长本案的审理期限。案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
被告金牛镇政府于2014年5月19日以杨仕勇为申请人、杨仕雄为被申请人作出《土地使用权确权决定书》，载明：“调查情况：一、户籍情况：按照杨仕勇户籍证明户口簿（户号：532924009008593），其父杨金标目前与杨仕勇仍为一户，户主为杨仕勇，杨金标为家庭成员之一，不存在分户情况。二、土地情况：2013年2月27日，金牛镇信访办以及太和社区工作人员与杨仕勇、杨仕雄、杨金济（两人叔叔）一起对两户争议土地进行了丈量。实地丈量情况如下：承包土地情况。在杨金标离开杨仕勇户前，杨仕勇实际管理耕地（含一闸口与转让他人面积0.92亩）应为7.74亩。目前，杨仕勇实际耕种承包面积为3.56亩，杨仕雄提出塘埂下杨仕勇永久转让他人0.92亩，如含该块面积，杨仕勇实际管理承包面积为4.48亩；杨仕雄实际耕种面积为3.26亩，含杨仕勇与他人互换的一闸口0.46亩面积；开挖土地情况。在杨金标离开杨仕勇户前，杨仕勇实际管理开挖地15.52亩（含小团山面积）。目前，杨仕勇管理大碑墓、石灰窑、中沟下面积，共计5.31亩。杨仕雄管理大果园、小果园面积共计8.21亩（小团山面积2亩杨仕雄不允许丈量）。土地地块及面积丈量核实结果杨仕勇、杨仕雄均已认可。三、承包土地共有情况：按照宾川县人民政府核发的杨仕勇户联产承包土地合同（合同编号：98G0507011）以及农地承包权证（2007第F55758号），杨仕勇户承包方代表为杨仕勇，杨金标作为承包方土地经营权共有人之一。”被告金牛镇政府按照上述调查情况，认为杨金标目前与杨仕勇同为一户，户主为杨仕勇，杨金标作为家庭成员之一，且杨金标目前仍然为该户的承包方土地经营权共有人之一，杨仕勇与杨金标目前不存在分户情况。该案涉及到的土地系宾川县金牛镇太和社区第七居民小组的土地，按照《村民委员会组织法》的规定，该土地属自行开挖面积，其管理主体系太和第七居民小组，该居民小组对涉案的土地依法享有合法的管理权，申请人提交了1999年关于“宾川县隐形耕地清理登记到户表”，该行为系地方的临时性政策，并且与相关法规相抵触，不足以确认个人获得土地使用权的依据，遂作出如下决定：一、申请人提出有争议的联产承包土地权属，在杨金标离开杨仕勇户前杨仕勇实际管理的土地及面积，管理使用权仍然为杨仕勇户所有，杨金标为杨仕勇户的承包方土地经营权共有人之一。二、申请人提出有争议的自行开挖土地部分系宾川县金牛镇太和社区第七居民小组集体所有，该居民小组对涉案的土地依法享有合法的管理权。该确权决定书告知：“如不服本处理决定，可在收到本决定书之日起60日内向宾川县人民政府申请复议，或在三个月内向人民法院提起诉讼。”
被告于2014年6月22日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、日期为2013年10月29日的《申请对土地使用权争议进行处理的申请书》一份；2、联产承包土地地块登记表（表一）复印件一份；3、承包土地登记表复印件一份；4、宾川县农业土地承包合同书登记簿复印件一份；5、农地承包权证（2007）第F55758号复印件一份；6、宾川县隐形耕地清理登记到户表复印件一份；7、联产承包土地丈量表一份；8、隐形耕地丈量表一份；9、《关于“土地使用权争议”的答复》一份；10、《土地使用权确权决定书》一份；11、法定代表人身份证明书一份；12、组织机构代码证复印件一份（加盖宾川县金牛镇人民政府印章）；13、张振兴的身份证复印件一份。
原告杨仕勇、张家仙、杨会丽、杨振威、杨振峰诉称，原告与杨仕雄（杨金标与张家仙的长子）早在1986年就已经分家分户，杨金标与原告为一户。1988年，农村土地第一轮家庭联产承包时，杨仕雄与其妻为一户已经承包到土地，原告与杨金标共为一户也承包到了土地。1998年第二轮承包时，杨仕雄与其妻为一户，原告与杨金标为一户，分别继续承包了第一轮承包时承包的土地，原告与杨金标为一户的承包面积4.08亩，实际面积6.82亩。另外，原告与杨金标共为一户时，早在1991年开始对所在集体无人耕种的坡地进行开挖耕种。1999年全县隐形耕地清理时，杨金标作为户的代表对开挖耕种的隐形耕地8.59亩办理了登记（详见《宾川县隐形耕地清理登记到户口表》），实际面积15.52亩，金牛镇太和社区居民委员会第七村民小组（农业社）在该登记表上签字同意由原告及杨金标户耕种使用。
2009年9月，杨金标自愿离开原告户与杨仕雄户共同生活，在双方没有达成协议的情况下，杨金标伙同杨仕雄，从原告户承包的土地中强占了3.246亩，并从隐形耕地中强占了10.21亩（其中8.21亩为原告户早年栽种已有收益的果树）。2010年，原告向宾川县人民法院提出民事诉讼，县法院（2010）宾民初字第8号民事判决书认定承包土地部分不属侵权，隐形耕地部分的争议不属法院受案范围，驳回了起诉。原告上诉后，大理州中级人民法院（2010）大中民终字第296号民事判决书认定承包土地部分应由原告与杨金标之间进行分家析产，不属侵权；隐形耕地部分的争议应由人民政府处理，维持了原审判决。
为了能够得到正确的解决，原告无数次向各级人民政府上访，上级领导也十分重视，但到了基层政府后就一直拖着不予解决。2013年10月，对承包土地部分的争议，原告向宾川县法院提出了分家析产之诉，对隐形耕地部分的争议，向被告提交了书面申请，请求由被告按照土地管理法第十六条的规定进行处理。宾川县法院（2013）宾民初字第688号民事裁定书以不属民事受案范围为由，裁定不予受理。原告上诉后，州中级人民法院（2013）大中民终字第697号民事裁定书裁定根据土地管理法第十六条的规定，应由人民政府处理。2014年1月26日，原告依照州法院的裁定，对承包土地部分的争议也书面申请被告进行处理。根据州、县两级法院的判决书和裁定书，原告户与杨金标、杨仕雄之间对承包土地部分和隐形耕地部分的争议，依法由被告处理，但被告行政不作为，在接受原告的书面申请后，一直不予处理。其间，原告曾向县法院提交行政诉状，起诉被告行政不作为，经县法院向被告释法，被告答应处理，经一再催促，2014年5月23日，被告向原告送达了《土地使用权确权决定书》，认为从户籍登记看杨金标仍与原告为一户，不存在分户情况，决定承包土地部分在杨金标离开原告户前，管理使用权仍然为原告户所有，杨金标为承包土地经营权的共有人之一；对隐形耕地部分，认为1999年的到户登记是地方性的临时政策，与相关法规相抵触，不足以成为获得土地使用权的依据，决定该隐形耕地为第七居民小组所有，该居民小组享有合法的管理权。
原告认为被告的《土地使用权确权决定书》认定事实不当，杨金标离开原告户，户籍虽未变更登记，但杨金标与杨仕雄已经强占了原告户的部分承包土地，双方发生争议；隐形耕地部分全县组织进行了到户登记，土地的所有权人村民小组（农业社）在该登记表上签字同意开挖人耕种使用，这并不违反法律，杨金标与杨仕雄已经强占了原告户的部分隐形耕地，双方也发生了争议。同时，被告的《土地使用权确权决定书》适用法律也不当，根据土地管理法第十六条的规定，原告与杨金标、杨仕雄对承包土地和隐形耕地发生的争议，应由被告进行处理。请求判决撤销被告于2014年5月19日作出的《土地使用权确权决定书》，并判决被告限期处理原告与杨金标、杨仕雄对承包土地及隐形耕地使用权的争议。
原告在法定期限内向本院提供以下证据：1、户主为杨仕勇的居民户口簿一份；2、农村土地承包经营权证一份；3、土地联产承包合同书一份；4、《土地使用权确权决定书》一份；5、宾川县隐形耕地清理登记到户表复印件一份（加盖有宾川县农村合作经济经营管理站印章）；6、宾川县人民法院（2010）宾民初字第8号民事判决书一份；7、大理州中级人民法院（2010）大中民终字第296号民事判决书一份；8、宾川县人民法院（2013）宾民初字第688号民事裁定书一份；9、大理州中级人民法院（2013）大中民终字第697号民事裁定书一份；10、日期为2013年10月29日的《申请对土地使用权争议进行处理的申请书》一份；11、日期为2014年1月26日的《申请对土地使用权争议进行处理的申请书》一份；12、文件处理单复印件一份；13、宾川县人民政府办公室文件处理笺复印件一份；14、宾川县人大常委会办公室文件处理笺复印件一份；15、大理州人大常委会办公室群众来信批转笺复印件一份；16、大理州人大常委会主任接待群众日来访处理笺复印件一份；17、土地对换协议一份；18、土地测量记录复印件一份；19、借款合同一份。
被告金牛镇政府辩称，关于原告与第三人杨金标、杨仕雄所谓的土地纠纷一案，并非原告所说，我方怠于处理甚至出现不作为的情形。对于原告的诉求，我方高度重视，曾反反复复多次进行了协调处理，最终因原告与第三人杨金标和杨仕雄的原因导致该纠纷未能达成协议。对于该案，我方依据原告提交的申请和证据材料，通过对现场的勘验等，依法作出的《土地使用权确权决定书》，其事实清楚，证据确凿，程序合法，且适用法律正确。
关于原告户的土地承包情况：根据原告向我方提供的98G0507011号《宾川县农业土地承包合同书登记簿》、98G0507011号《联产承包土地合同》及2007第F55758号《农地承包权证》载明，杨仕勇户承包的土地面积为4.08亩，权利人为杨仕勇、杨会丽、张家仙和杨金标共计4人。2013年2月27日，经我方组织争议双方对土地现场进行了丈量，杨仕勇现行实际管理的承包面积为3.56亩，杨仕雄提出塘埂下杨仕勇永久转让他人0.92亩，如含转让的0.92亩，杨仕勇实际管理的承包面积为4.48亩，关于土地承包丈量情况，争议双方已签字认可。
关于原告户的隐形耕地开挖情况：通过调查核实及2013年2月27日的土地丈量，在杨金标离开杨仕勇前，杨仕勇管理开挖地15.52亩（含小团山面积）。现在杨仕勇实际管理大碑墓、石灰窑、中沟下面积，共计5.31亩。而杨仕雄管理大果园、小果园面积8.21亩（小团山面积2亩杨仕雄不允许丈量），该开挖面积的丈量结果，争议双方均签字认可。
关于原告要求处理土地联产承包面积的诉求，即认为第三人杨仕雄和杨金标强占了其土地3.26亩。通过原告提供的证据材料，原告的土地联产承包面积为4.08亩，承包权利人为杨仕勇、杨会丽、张家仙和杨金标4人，每人承包面积为1.02亩，扣除杨金标享有的1.02亩外，原告户还应有3.06亩。结合实地丈量，原告户现行实际经营管理的土地为3.56亩。关于原告户诉称，其实际承包的面积为6.82亩，因没有相关证据予以支持，其合法性难以确定。另外，经查实，原告与杨金标至今尚未分户，家庭内部对共同承包的土地4.08亩也没有划分过，杨金标仍然作为原告户土地承包的共有权人之一。鉴于上述事实和证据，原告户应承包的土地面积为3.06亩（扣除杨金标的份额），而现行实际经营管理的土地是3.56亩，故不存在联产承包土地的侵权，该事实和结论的认定与宾川县人民法院作出的（2010）宾民初字第8号民事判决书一致。至于宾川县人民法院（2013）宾民初字第688号裁定书又确定该纠纷不属于受案范围，同一法院作出两份不同的法律文书，我方就不敢妄加评论了。
关于原告要求处理隐形耕地的诉求，即认为第三人杨仕雄和杨金标强占了其土地15.52亩中的10.21亩。原告提供了《宾川县隐形耕地清理登记到户表》，载明户主姓名为杨金标，登记面积为8.59亩。因隐形耕地的登记行为系地方的临时性政策，不是个人获得合法土地使用权的依据，故原告诉求的前提不具有合法性。另外，涉案的隐形耕地系原告集体所有，按照土地管理法、农村土地承包法和村民委员会组织法的规定，该土地的主体系原告所在集体。对于集体所有的土地，集体经济组织依法享有自主权，当地人民政府无权进行干预。
另外，因承包经营权纠纷一案，我方被推到了被告席，心里觉得不是滋味，更多的是显得很无奈，从而作出的《土地使用权确权决定书》也纯属无奈之举。既然我方被推到风口浪尖上，也就不怕“自己打自己的嘴巴”。作为金牛镇政府对该案是否具有确权的主体资格？我方认为没有。该案是典型的农村土地承包经营权纠纷，它不属于《中华人民共和国土地管理法》第16条的调整范围。土地承包经营权以土地承包合同为前提，其纠纷与土地使用权纠纷性质完全不同，二者属不同的法律关系，土地承包经营权纠纷应属民事诉讼的范畴。对于农村土地承包经营权纠纷的处理，现行法律有着明确的规定，其中《中华人民共和国农村土地承包法》第51条规定，因土地承包经营发生纠纷，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡镇人民政府调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。国土资源部关于《土地权属争议调查处理办法》第14条作出了列举式的规定，明确农村土地承包经营权争议案件不作为土地使用权争议案件受理。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》确定农村土地承包经营权纠纷适用本法。据此，现行法律法规没有赋予行政机关对农村土地承包经营权权属争议进行确权的法定职权，基层人民政府只对承包经营权纠纷享有调解权，故金牛镇政府对本案根本不具有确权的主体资格。
综上所述，金牛镇政府作出的《土地使用权确权决定书》的具体行政行为事实是清楚的，证据也是确凿的，至于金牛镇政府是否对涉案土地承包经营权权属享有确权的主体资格，请法庭依法作出公平的判决。
第三人杨金标述称，第一，我方认为我方没有侵犯原告方的任何权利，不存在原告方所说的伙同杨仕雄对原告方所谓的合法土地使用权进行侵犯的事实。从承包土地角度出发，本方本身就是原告方所诉承包土地的合法经营权人，本方对此进行耕种是法律所赋予的合法权利，不具有违法性。从原告方诉称的隐形土地角度出发，如果确认隐形土地的合法性，本方就是涉案隐形耕地的权利人，因为所有隐形耕地都是登记在本方名下，所以本方对隐形耕地进行管理也是合法行使权利，不存在侵犯原告方的权利；如果不确认隐形耕地的合法性，涉案的隐形耕地原告方没有任何的合法权益可言，也就不存在本方侵犯原告方合法权利的问题。因此就涉案隐形耕地的问题，原告方对本方的诉称不能成立。第二，根据在案事实和证据，作为杨仕勇和杨会丽之子女不享有合法的土地承包经营权。根据户主代表为杨仕勇的承包合同所载以及承包合同的相关登记资料显示，作为土地合法承包权人只是四人，即张家仙、杨仕勇、杨金标、杨会丽，除此外的都不是合法的承包人，承包合同是农村人口取得承包权证的有效依据，前述四人以外的主体就不享有承包合同所载的承包经营权，因而杨振峰、杨振威就不具备任何权利，不是适格的原告主体。第三，除隐形耕地登记外，原告方没有证据证明对于隐形耕地取得了合法的权利。被告所作的处理决定界定本方没有形成对原告等合法承包土地的经营权的侵犯符合事实和法律法规的规定，应予确认。同时，被告确认涉案的隐形耕地所有权人为太和社区居委会第七居民小组是符合在案事实和证据的，我方对此确认没有异议，认为应当予以确认。此外，原告方诉请要求被告限期解决原告方与本方、杨仕雄的土地使用权争议，我方认为作为被告作出的前述决定已经是就原告方和我方、杨仕雄方所涉承包土地和隐形耕地所下的决定，金牛镇政府已经在法律法规赋予的职权范围内作出了处理，原告方对决定不服已经提起了诉讼。我方认为被告作出的决定符合本案事实、证据和相关法律法规的规定，不存在限期重新作出争议处理。综上，我方认为原告方的诉讼请求依法不能成立，特别是诉称事实中提出本方侵犯了其合法权益的内容更不能成立，请法庭确认我方没有造成对原告方任何合法土地的侵犯。
第三人杨仕雄同意第三人杨金标的述称意见。
第三人杨金标、杨仕雄在法定期限内向本院提供以下证据复印件（加盖有宾川县金牛镇太和社区居民委员会印章）：1、太和村公所七队隐形土地清理统计表二份；2、太和村公所七、八社隐形耕地清理统计表一份；3、太和村公所隐形耕地清理到户表（七、八社）一份。
第三人第七居民小组同意被告金牛镇政府的答辩意见。
第三人第七居民小组未向本院提供证据。
经庭审质证，原告方的质证意见是：对被告方提交的证据的真实性、合法性、关联性没有异议。其中《关于“土地使用权争议”的答复》我方确实已经收到，因被告方认为不能处理，在收到答复后我方就写了起诉状向法院起诉，经法院做工作后被告进行处理，我方才拿回了起诉状，对此，被告确实存在行政不作为的现象。第三人杨金标和杨仕雄提交的证据系复印件，虽加盖了太和社区居委会的印章，只是在第一份上加盖了印章，也没有骑缝章，所以对于没有盖章的不能认可。对于工作过程中的部分手稿载明的8.59亩与我们提交的一致，对于隐形耕地部分以复制于宾川县农经站的到户表为准，不是清理登记给杨金标一个人，而是登记给杨金标与五原告这一户。
被告方的质证意见是：原告方提交的土地对换协议的真实性、合法性难以确认，该份协议与本案没有关联性，不能作为认定本案事实的依据；借款合同尽管内容客观、来源合法，但与本案没有关联性，不能作为定案证据使用；宾川县人民法院（2010）宾民初字第8号民事判决书、（2013）宾民初字第688号民事裁定书，大理州中级人民法院（2010）大中民终字第296号民事判决书、（2013）大中民终字第697号民事裁定书均来源合法，系法院作出的生效法律文书，没有异议；土地测量记录与本方提交的一致，有双方的签名认可，来源合法，内容客观，应作为本案的定案证据使用；宾川县隐形耕地清理登记到户表与本方提交的一致，就内容来看没有确定是否还有其他隐形耕地，不能证明原告的待证事实，对此是否能作为杨金标获得土地的合法依据在本案中是无争议的，应当作为有效证据使用；农村土地承包经营权证、土地联产承包合同书来源合法、内容客观，证实了原告承包土地的面积为4.08亩，该两份证据载明的承包方姓名为杨仕永，与原告杨仕勇的名字读音一致，但是写法有区别，也应当作为本案的有效证据使用。本方提交的《关于“土地使用权争议”的答复》，本方认为原告与第三人之间发生的纠纷先前就已经做了处理；对本方提交的证据中与原告方提交证据相一致的部分，质证意见一致；其他证据都符合证据三性，没有异议。第三人杨仕雄、杨金标提交的证据来源合法、内容客观，证实了隐形耕地杨金标的登记部分，应当作为定案证据使用。
第三人杨金标、杨仕雄的质证意见是：原告方提交的宾川县人民法院（2010）宾民初字第8号民事判决书、（2013）宾民初字第688号民事裁定书，大理州中级人民法院（2010）大中民终字第296号民事判决书、（2013）大中民终字第697号民事裁定书都是法院的生效文书，应结合其他证据予以认证；日期分别为2013年10月29日、2014年1月26日的《申请对土地使用权争议进行处理的申请书》，只是证明了其申请过的事实，但是对于申请的内容能与其他证据相互印证的才能作为定案证据使用；文件处理单、宾川县人民政府办公室文件处理笺、宾川县人大常委会办公室文件处理笺、大理州人大常委会办公室群众来信批转笺、大理州人大常委会主任接待群众日来访处理笺，只能证实就本案争议原告方多次信访反映处理过，有关部门批转，但是其他事实不能认定；土地对换协议，真实性不足以认定，字体、手印都比较新鲜，这是原告和本方多次打官司的时候都没有出现过的，我方有理由认为是虚假证据；土地测量记录与被告方提交的一致，原告方和第三人共同确认的测量面积可以作为认定事实的依据，但是实际面积与土地权证、测量记录都不一致，不一致的请法庭评判合法性以及对应关系；借款合同与本案没有关联性，款项最后是否已经用了，是否用于发展桔果种植、用于何处都没有得到证实，不能作为认定事实的依据；居民户口簿客观真实，与本案有一定关联，可以部分作为认定事实的证据，但是杨振威、杨振峰实际不属于涉案承包土地的承包经营权人，应当确认杨振威、杨振峰不作为本案的适格原告；土地联产承包合同书载明只有四人，土地有7块，与后面地块丈量不一致，这与原告和第三人实际管理经营的地块不一致，合法性如何确认请法庭依法确认；农村土地承包经营权证上姓名为杨仕永，年纪有涂改，也与土地联产承包合同书内容不一致，人数不一致，但是地块名称、面积是一致的，土地联产承包合同书和经营权证不一致的，合同书是获得经营权证的原始依据，所以要以土地联产承包合同书为准，即杨振威、杨振峰没有获得经营权；对宾川县隐形耕地清理登记到户表的来源没有异议，对于杨金标享有8.59亩隐形耕地是客观真实的，只是不够全面，在清理时隐形土地面积比这个面积大，这不能证明原告方的待证事实，该份书证本身没有任何原告方享有权利的记载，这是1999年清理的，如果是以户作为确定情况的话，户主是杨仕勇，但是上面却是杨金标，所以该份证据只能证明有关部门清理隐形耕地时只是本方，不包括原告方。被告方提交的证据与原告方提交证据一致的部分，以对原告方提交证据的意见为准；《关于“土地使用权争议”的答复》确实作出过，但只能证实程序方面的内容，不能证实实体的内容；其他证据能相互印证的可以作为定案证据，不能相互印证的不能作为认定事实的依据。我方提交的证据来源合法、内容客观真实，且与本案相关联，符合证据三性，这是清理时确认给杨金标的隐形耕地29.17亩，权利人只是杨金标，如若承认隐形耕地合法为当事人所有的话，就应该只是给杨金标，请法庭予以采纳。
第三人第七居民小组的质证意见是：原告方提交的土地对换协议没有相关证人到庭说明，我方不认可，不能认定为有效证据；宾川县隐形耕地清理登记到户表只是登记，当时隐形土地清理登记时还颁发了一个黄色的隐形土地使用权证，原告方只是提交了到户表，仅根据该到户表不能证实原告方对隐形耕地享有合法使用权。对其他证据没有意见，认可的。
就本案的证据，本院认为，原告方提交的土地互换协议，质证中第三人杨金标、杨仕雄对其真实性提出异议，第三人第七居民小组也不予认可，在案无其他证据印证其客观真实性；借款合同不能证实与本案具有关联性。该二份证据均不作为本案的有效证据使用。原被告双方提交的《土地使用权确权决定书》系本案被诉具体行政行为，不属证据范畴；被告方提交的法定代表人身份证明、组织机构代码证、张振兴的身份证系证实被告方及法定代表人身份信息的材料，均不属证据范畴。原被告及第三人提交的其余证据均来源合法，所载内容与本案事实具有关联性，均确认为本案的有效证据，证据间能相互印证的部分确认对本案事实具有证明力。
经审理查明：原告张家仙系第三人杨金标之妻，第三人杨仕雄、原告杨仕勇系二人之长子、次子，原告杨会丽系杨仕勇之妻，原告杨振威、杨振峰系杨仕勇之子。土地下户时，该户以杨金标为户主与太和村第七村民小组签订家庭联产承包合同，以家庭承包的方式承包土地经营。当时的家庭成员为杨金标、张家仙、长女杨仕琴、长子杨仕雄、次子杨仕勇及次女杨丽琴共六人。后杨仕琴出嫁，其承包土地从该户分出。1986年，杨金标户分为两户，即杨仕雄为一户，杨金标、张家仙、杨仕勇、杨丽琴为一户，对家庭承包土地的经营权进行了划分。1994年，杨仕勇与杨会丽结婚。1995年，杨会丽的户口迁至杨金标户。1995年杨丽琴出嫁，其户口从杨金标户迁出。1998年，第二轮农村土地承包时，该户以杨仕勇为户主与村民集体签订了土地联产承包合同，该合同载明：承包土地人口4人，承包期限从1998年10月1日至2028年9月30日。承包土地地块及面积为：一闸口0.60亩、龙竹棵0.40亩、安家海子1.00亩、小井0.40亩、红土田0.48亩、小团山0.80亩、新庄0.40亩，合计4.08亩，并载明各地块的四至。2007年7月30日，宾川县人民政府就此颁发了农村土地承包经营权证。
2008年11月9日以后，杨金标不再与杨仕勇户共同生活，而与杨仕雄户共同生活。后双方为承包土地及隐形土地经营权的分割产生纠纷，经宾川县金牛镇太和社区居委会调解未果。杨仕勇、张家仙、杨会丽、杨振威、杨振峰以杨金标为被告向本院提起民事诉讼，要求确认杨仕勇、张家仙、杨会丽、杨振威、杨振峰对承包土地及隐形土地的份额，并判令杨金标退还位于大井沟的土地0.6亩、山水沟的土地1.1亩、一闸口的土地0.4亩。该案庭审中，双方均认可前述土地联产承包合同所载承包土地人口4人分别为杨金标、张家仙、杨仕勇、杨丽琴；双方一致陈述该户实际经营的承包土地是：一闸口0.8亩（含电线杆前0.3亩、大旱田0.5亩）、龙竹棵0.67亩（含自留田0.3亩、杨师家北0.07亩、菜籽田0.3亩）、小井0.3亩（即张朝珍大田）、山水沟1.1亩。双方还陈述该户在甘蔗田、大井沟、西瓜田、龙井、海埂下、海心田、水泥厂西等处也有承包土地，但对各地块的面积陈述不一致。另外，双方陈述该户还经营管理着下列隐形土地：中沟上大果园4.9亩、中沟上小果园2.7亩、中沟下路边地2亩、中沟下石灰窑2亩、大碑墓水泥厂路北1.2亩、杨会红家下埂0.4亩、小团山塘子下2亩（该土地由杨仕雄经营管理）。前述土地中杨金标管理着山水沟、大井沟、一闸口、中沟上大果园等土地。该案经本院审理，于2010年3月24日作出（2010）宾民初字第8号民事判决，认为该案系土地联产承包期限内因承包农户分户而引发的对土地承包经营权的分割产生的争议。原告方虽提交了杨仕勇户与村民集体签订的土地联产承包合同书及农村土地承包经营权证，但所载承包地块、面积与原被告双方在庭审中陈述的该户实际经营的承包土地不一致，且双方对大部分地块的具体面积陈述也不一致，根据在案证据不能确认杨仕勇户享有合法承包经营权的土地范围、具体地块及面积，故原告方要求确认本方家庭承包土地经营权份额的诉讼请求，缺乏必要的事实依据。对原告方要求确认隐形土地承包经营权份额的主张，根据查明的事实，该部分土地未经土地所有权人发包，原告方亦未取得相应的土地承包经营权证，土地权属不明，不属人民法院民事案件的受案范围，对此本院不作处理。对原告方要求返还土地的诉讼请求，因1998年签订合同时杨金标系杨仕勇户的家庭成员，且系合同确定的承包土地人口之一，而本案中未确认原告方享有承包土地经营权的份额，在此情形下杨金标作为合法的土地承包经营权人对承包土地经营管理的行为尚不能确定为侵权行为，故判决驳回原告方的诉讼请求。该案经二审，大理州中级人民法院于2010年7月5日作出（2010）大中民终字第296号民事判决，驳回上诉，维持原判。
2013年，五原告就承包土地的争议及损失向本院提起民事诉讼，经审查，本院于2013年12月11日作出（2013）宾民初字第688号民事裁定，认为原告方所诉的法律关系不属于人民法院受理民事诉讼案件的受案范围，对原告方的起诉裁定不予受理。该案经二审，大理州中级人民法院于2014年1月13日作出（2013）大中民终字第697号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。
2013年10月30日，五原告作为申请人，以杨金标、杨仕雄为被申请人，宾川县金牛镇太和社区居委会第七村民小组为第三人，向被告金牛镇政府提出申请，要求对被申请人擅自强占申请人开挖耕种的10.21亩隐形耕地的土地使用权争议进行处理。2014年1月26日，五原告作为申请人，以杨金标为被申请人，杨仕雄及宾川县金牛镇太和社区居委会第七村民小组为第三人，向被告金牛镇政府提出申请，要求对与被申请人承包土地的使用权争议进行处理。金牛镇政府于2014年5月19日以杨仕勇为申请人、杨仕雄为被申请人作出《土地使用权确权决定书》，作出如下决定：一、申请人提出有争议的联产承包土地权属，在杨金标离开杨仕勇户前杨仕勇实际管理的土地及面积，管理使用权仍然为杨仕勇户所有，杨金标为杨仕勇户的承包方土地经营权共有人之一。二、申请人提出有争议的自行开挖土地部分系宾川县金牛镇太和社区第七居民小组集体所有，该居民小组对涉案的土地依法享有合法的管理权。该确权决定告知：“如不服本处理决定，可在收到本决定书之日起60日内向宾川县人民政府申请复议，或在三个月内向人民法院提起诉讼。”
被告金牛镇政府于2014年5月23日向杨仕勇送达了该确权决定，对其余申请人、被申请人及第三人未予送达。后申请人、被申请人及第三人均未向复议机关申请行政复议。
本院认为，原告方与第三人杨金标、杨仕雄之间的争议属家庭成员间因赡养老人而引发的农村土地承包经营权属争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：农村土地承包经营权争议不作为争议案件受理。参照前述规定，农村土地承包经营权争议不属于人民政府土地权属争议案件的受理范围，即农村土地承包经营权不属于行政确权的范畴，集体所有的土地的承包经营权应由村集体依法行使管理权和处分权，故被告金牛镇政府无权对双方间的土地承包经营权争议进行确权处理，金牛镇政府对此作出土地使用权确权决定，对双方的土地权属争议进行确权，已超越法定职权。
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。2003年2月25日，最高人民法院作出《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号），内容为：根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。根据前述法律规定及批复内容，当事人对被告所作出的土地使用权确权决定不服，应适用复议前置程序，但该确权决定告知可选择申请复议或提起诉讼，对救济途径告知错误，属程序违法。
综上述，被告金牛镇政府作出的土地使用权确权决定超越法定职权，且程序违法，应予撤销。原告方要求撤销被告作出的确权决定的诉讼请求，有事实及法律依据，予以支持；原告方要求判决被告金牛镇政府限期处理原告与杨金标、杨仕雄间对承包土地及隐形耕地使用权的争议，因农村土地承包经营权争议不属于人民政府土地权属争议案件的受理范围，故原告方的该项诉请无相应的法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、第4目之规定，判决如下：
一、撤销被告宾川县金牛镇人民政府于2014年5月19日作出的《土地使用权确权决定书》。
二、驳回原告杨仕勇、张家仙、杨会丽、杨振威、杨振峰的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告宾川县金牛镇人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于大理白族自治州中级人民法院。
审判长 刘文辉
审判员 蔡桂华
审判员 王树仙
二〇一四年九月十五日
书记员 刘建娟