三亚市城郊人民法院
行 政 判 决 书
（2014）城行初字第35号
原告许建华，男，1968年8月＊日出生，汉族，住海南省三亚市＊＊农场＊＊宿舍。
委托代理人陈＊＊，海南＊＊律师事务所律师。
被告三亚市国土环境资源局，住所地三亚市＊＊路。
法定代表人陈＊＊，该局局长。
委托代理人潘＊＊，该局公务员。
原告许建华诉被告三亚市国土环境资源局行政处罚纠纷一案，于2014年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月14日受理后，于2014年1月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月12日公开开庭审理了本案。原告许建华及其委托代理人陈＊＊，被告委托代理人潘＊＊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三亚市国土环境资源局（以下简称市国土局）于2013年11月22日对三亚海棠湾＊＊纸品加工厂作出了三土环资察（2013）＊号《三亚市国土环境资源局行政处罚决定书》，认定该厂未经依法批准，擅自占地建设，属于违法占地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及第四十四条的规定，并根据该法第七十六条和《土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚：一、没收该厂在符合土地利用总体规划的460平方米土地上新建的建筑物和其他设施；二、限其在接到处罚决定之日起一个月内自行拆除在违反总体规划856平方米土地上新建的建筑物和其他设施；三、按非法占用土地面积处30元／平方米罚款，共计3.948万元。逾期（15日内）未缴罚款则每天按罚款数额的百分之三加处罚款。被告于2014年1月23日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：1、三土环资察（2013）1＊＊号行政处罚事先告知书及送达回证，以证明被告已按法律规定正式下达处罚决定书之前，已经向被处罚人下达了事先处罚告知，程序合法。2、三土环资察（2013）2＊＊号行政处罚决定书及送达回证，以证明被告已依法将处罚事实、理由依据以及相关权利告知被处罚对象，符合法律规定。3、询问笔录，以证明被告进行必要的调查和询问，符合法律规定。4、三土环资察字（2013）第00004＊＊号责令停止违法行为通知书，以证明在正式下达处罚决定书之前，按规定下达通知书，符合法律规定。5、三土环资察（2013）2＊＊号《关于依法拆除海棠湾＊＊风情小镇用地范围内违法建设的纸品加工厂的请示》，以证明被告在正式下达行政处罚决定书之前，已将该事实向三亚市人民政府请示。6、三土环资察（2013）1＊＊号关于移送查处海棠湾＊＊村纸品加工厂违法建筑的函，以证明被告给三亚市综合行政执法局的函，被告在查询过程中发现违法占地的处罚对象，地面上的建筑未依法进行报建，移送执法局处理。7、权属示意图，以证明目前原告的用地情况及所占土地性质问题的说明。8、土地利用现状图，以证明目前原告的用地情况及所占土地性质问题的说明。9、海棠湾镇土地利用总体规划（2006-2020年），以证明目前原告的用地情况及所占土地性质问题的说明。10、宗地图资料（海南平面坐标系），以证明目前原告的用地情况及所占土地性质问题的说明。
原告许建华诉称，2004年6月5日，原告许建华和三亚市海棠湾镇＊＊村四、五、七组及黄＊＊等人承租合计约20多亩土地用于种养植业。原告许建华承租土地后，为了生产生活的便利，于2008年底前陆续在承租土地上建起了生产生活用房。2009年3月5日，经三亚市工商局海棠湾工商所登记注册，原告许建华在承租土地上经营纸品加工厂，字号名称为“三亚海棠湾＊＊纸品加工厂”，经营者为许建华，组成形式为个体经营，经营范围及方式为纸品加工及种植业、加工。2009年11月20日，经三亚市工商局海棠湾工商所登记注册，许建华在承租土地上经营洗涤厂，字号名称为“三亚海棠湾＊＊洗涤厂”，经营者为许建华，组成形式为个体经营，经营范围及方式为皮草洗涤、服务。2013年11月22日，被告以三亚海棠湾建华纸品加工厂作为处罚对象，作出三土环资察（2013）242号《行政处罚决定书》，处罚内容如下：1、没收你单位在符合土地利用总体规划的460平方米土地上新建的建筑物和其他设施；2、限期拆除你单位在违反土地利用总体规划856平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3、按非法占用土地面积处30元／平方米罚款，共计39480元。原告认为，被告作出的行政处罚决定存在以下不当之处：（一）处罚决定侵害了原告的合法权益。三亚海棠湾＊＊纸品加工厂为个体工商户，三亚海棠湾＊＊纸品加工厂只是经营者的一个工商字号，经营者为许建华，加工厂用房只是占原告所建房屋中的小部分，而处罚决定将原告承租土地上的所有生产生活房屋作为纸品加工厂用房进行处罚侵害了原告的合法权益，原告对此有权提起行政诉讼。且被告以三亚海棠湾＊＊纸品加工厂只是一个工商字号，以其作为处罚对象不符合法律规定。（二）处罚决定违反法定程序，应予撤销。1、被告在作出处罚决定前，并未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，和依法享有的陈述和申辩等权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定，处罚决定不能成立。2、被告作出处罚决定前未告知原告有听证的权利，也未依法举行听证程序，程序违法。（三）处决定事实不清、证据不足。处罚决定认定原告经营的纸品加工厂建筑物一栋二层和二栋一层与事实不符，原告经营的纸品加工厂占用的建筑面积只是上述建筑物中的少部分，上述建筑物绝大部分用于洗涤厂用房、养鸽厂及种养殖中的生产生活用房。所建房屋在经营纸品加工厂之前就己建好的种养殖生产生活用房，并不是属于经营纸品加工厂新建的建筑物和其他设施的范围，处罚决定认定原告承租土地的所有建筑物为纸品加工厂用房和新建建筑物显然与事实不符。且纸品加工厂工商登记的经营范围为纸品加工及种植业，本身经营的范围属农业方面，符合土地利用总体规划，并不存在占用农用地进行建设的问题。（四）被告作出处罚属滥用职权。一是原告地上所建房屋为种养殖业生产生活用房，建好至今将近10年时间，作出处罚决定前从未处理，如有违法，也已超过二年，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，不应再给予行政处罚。二是对原告进行处罚的原因并不是真的因为经营纸品加工厂违法而进行处罚，而是因为基于三亚市人民政府＊＊风情小镇项目征地的需要，要征用许建华的承租土地，征地过程中征地拆迁单位海棠湾政府因无法和许建华达成征地补偿协议，为了达到征地的目的，而采取的非常手段。所以，被告所作出的处罚决定并不属于正常的执法行为，其做法属滥用职权。特请求依法撤销被告作出的三土环资察（2013）2＊＊号《行政处罚决定书》，本案诉讼费用由被告承担。
原告提交的证据材料有：1、原告居民身份证，以证明原告身份基本情况。2、三亚海棠湾建华纸品加工厂个体工商户营业执照1份，以证明所承包土地的情况。3、三亚海棠湾＊＊洗涤厂个体工商户营业执照，以证明所承包土地的情况。4、三亚市国土环境资源局三土环资察（2013）2＊＊号《行政处罚决定书》，以证明被告对原告作出的处罚。5、龙坡土地租用合同书，以证明所承包土地的情况。
被告市国土局辩称，一、原告在承包集体土地上未经报建，新建楼房属于违法建筑，根据《土地管理法》第43、44条的规定进行处罚，这是不争的事实。二、在集体土地上建设楼房，未经办理有关手续，新建楼房就是属于违建，这也是认定违法并处罚的关键，且不论新建的楼房的用途。三、在正式下达处罚决定之前，被告在处罚事先告知书中明确告知被处罚对象，有权陈述、申辩、提出行政复议和提起行政诉讼，原告的起诉没有事实依据。四、纸品加工厂属于原告的财产，在处罚案件当中，并不因为被告将该厂列为处罚对象，就无视原告的权益存在，无论是纸品加工厂或许建华本人列为处罚对象，都不影响被告作出的处罚。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：庭审过程中，原告承认《行政处罚事先处罚告知书》、《行政处罚决定书》送达回证上系其本人的签名。被告、原告向本院提交的证据，经法庭质证，双方当事人对对方证据的客观性、合法性均无异议，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。
经审理查明，2004年6月5日，原告许建华和三亚市海棠湾镇＊＊村四、五、七组及黄＊＊等人承租合计约20多亩土地（位于三亚市海棠湾镇龙海风情小镇旁边）用于种养植业。承租土地后，许建华于2004年7月起陆续在承租土地上建造房屋（厂房1栋2层、生活用房2栋1层，占地1316平方米）。2009年3月5日，经三亚市工商局海棠湾工商所登记注册，原告许建华在承租土地上经营纸品加工厂，字号名称为“三亚海棠湾＊＊纸品加工厂”，经营者为许建华，组成形式为个体经营，经营范围及方式为纸品加工及种植业、加工。2009年11月20日，经三亚市工商局海棠湾工商所登记注册，许建华在承租土地上经营洗涤厂，字号名称为“三亚海棠湾＊＊洗涤厂”，经营者仍为许建华，组成形式为个体经营，经营范围及方式为皮草洗涤、服务。2013年10月25日，被告对该土地作过调查，制作了调查笔录。笔录中原告承认其三亚海棠湾＊＊纸品加工厂、三亚海棠湾＊＊洗涤厂经营场所在该块土地上的1栋2层建筑中。还承认其项目用地未办理相关用地手续。2013年11月7日，被告对其送达了《行政处罚事先处罚告知书》，原告签收。2013年11月22日，被告以三亚海棠湾＊＊纸品加工厂作为处罚对象，作出三土环资察（2013）2＊＊号《行政处罚决定书》。许建华于2013年11月26日签收。因不服该处罚决定，遂诉至法院。
本院认为，第一，关于被告将三亚海棠湾＊＊纸品加工厂作为处罚对象进行处罚是否侵害了原告的合法权益的问题。原告许建华的三亚海棠湾＊＊纸品加工厂项目用地没有办理相关用地审批手续，其行为属非法用地进行建设，其1栋2层厂房及2栋1层生活用房，均属违法建设。该事实有询问笔录、权属示意图、土地利用现状图等证据佐证，事实清楚，证据确凿。被告依据原告违反《土地管理法》第四十三条（在规划范围内国有土地上建设需经申请批准）、第四十四条（在农用地上建设需办理农用地转用审批手续）的事实作出的处罚决定中，没收和责令拆除的均是违法建筑，并未侵害到原告的合法权益。另外，我国的法律关系主体有三种：公民（自然人）、法人和其他组织，个体工商户属于其他组织，个体工商户是否起字号，都是指同一经营者，对处罚并不造成影响。起字号只是在主管部门登记，具备了专用性、个体性等特点，根据现行法律，并没有明确规定行政机关在进行行政处罚时处罚对象是字号名称还是经营者姓名。因此，被告将三亚海棠湾＊＊纸品加工厂作为处罚对象，并无不当。第二，关于被告作出处罚决定是否违反法定程序问题。2013年11月7日，被告对三亚海棠湾＊＊纸品加工厂送达了《行政处罚事先告知书》，原告亲自签收并未表示异议。在该《行政处罚事先告知书》中，被告明确说明了被处罚对象即三亚海棠湾＊＊纸品加工厂，有陈述、申辩、提出行政复议和提起行政诉讼的权利。原告在法律规定的期限内没有行使这些权利，应视为放弃。原告认为被告在处罚决定前没有告知其这些权利而违反法定程序显然没有事实根据。第三，关于被告的处罚是否属于滥用职权的问题。原告提出在租用农用地上建厂房，建好至今将近10年时间，超过了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”中2年的受处罚期限。但是，原告许＊＊建厂房的行为属于非法占用农用地建设，事前没有合法的审批的手续，事后也没有补办审批或者其他补救手续，也就是说，被处罚对象即三亚海棠湾＊＊纸品加工厂的违法行为一直处于一个连续的状态，应适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定。因此，被告对三亚海棠湾＊＊纸品加工厂的处罚是在合法期限内作出，并非滥用职权。综上所述，被告三亚市国土环境资源局根据查明的事实，适用《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对三亚海棠湾建华纸品加工厂作出三土环资察（2013）2＊＊号《行政处罚决定书》的行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告许建华的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院予以驳回。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告许建华的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告许建华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。
审判长 孙惠文
审判员 蔡智勇
审判员 李 花
二〇一四年三月十八日
书记员 吴毓谋
附：相关法律条文
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
中华人民共和国行政处罚法
第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
中华人民共和国土地管理法
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第七十六条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。
中华人民共和国土地管理法实施条例
第四十二条依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款的数额为非法占用土地每平方米30元以下。