山东省宁阳县人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）宁行初字第2号
原告：张钦勇。
委托代理人：杨政权。
委托代理人：杨桂平，女，系张钦勇之妻。
被告：中国银行业监督管理委员会泰安监管分局，住所地山东省泰安市红门路49号。
负责人：王希娟，局长。
委托代理人：于学东，山东华林律师事务所律师。
委托代理人：李伟刚，山东华林律师事务所律师。
第三人：肥城市农村信用合作联社，住所地山东省肥城市泰临路**号。
法定代表人：赵平东，理事长。
委托代理人：何敬伟，山东华林律师事务所律师。
原告张钦勇诉被告中国银行业监督管理委员会泰安监管分局（以下简称泰安银监分局）、第三人肥城市农村信用合作联社（以下简称肥城联社）不履行监管法定职责一案，泰安市中级人民法院受理后以（2013）泰行初字第101号行政裁定书指定本案由本院管辖。本院于2014年1月14日受理后，于2014年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年2月17日、4月9日和10月27日三次公开开庭审理了本案。原告张钦勇的委托代理人杨政权、杨桂平，被告泰安银监分局的委托代理人于学东、李伟刚，第三人肥城联社的委托代理人何敬伟到庭参加诉讼。原告张钦勇的委托代理人杨桂平因病经法庭许可中途退庭。2014年4月9日本案中止诉讼，2014年8月25日恢复诉讼，经山东省高级人民法院批准延长审限三个月。本案现已审理终结。
原告诉称，原告等上千存款户多年来一直在肥城联社百福图分社存款，2012年5月上旬该分社突然关门闭业，造成原告等上千存款户无法提取存款，虽经多次交涉，第三人拒不承担原告的存单兑付义务。原告在向法院对第三人提起民事诉讼过程中得知信贷员已被判刑，而在刑事判决书上看到被告曾对第三人作出过行政处罚，因此向被告提出质疑而得到银监泰罚字（2009）14号行政处罚决定书。2013年4月15日，原告针对被告仅以下达行政处罚决定书而并未实际履行审慎监管职责为由，向中国银行业监督管理委员会山东省监管局（以下简称山东银监局）提起行政复议申请，原告于2013年7月1日收到山东银监局作出的鲁银监行复决字（2013）1号《驳回行政复议申请决定书》。被告未对第三人存取款信贷经营依法正当履行审慎监管职责的行为，是造成原告等上千存款户巨大经济损失的根源。故诉请法院：一、依法确认被告对第三人未尽审慎监管职责的行为违法；二、判令被告监督第三人尽快兑付或赔偿原告的存单款项；三、被告承担本案诉讼费用。
被告辩称，一、张钦勇不具有本案的原告主体资格，被告是否履行了对第三人的审慎监管职责与张钦勇没有法律上的利害关系。被告作为银行业金融机构监督管理部门，在法定职责范围内，依照法律法规对第三人及其设立的百福图分社的业务活动进行监管。但百福图分社早已关门歇业，2009年12月15日被吊销金融许可证后，已经不再从事金融业务活动。二、被告已经履行了对第三人的审慎监管职责，原告关于被告“未尽审慎监管职责”的主张与事实不符。2009年，被告在日常监管中发现百福图分社存在未向监管部门提交终止业务申请、未经监管部门审批而擅自停业的情况后，依法作出吊销其金融许可证的《行政处罚决定书》，按照规定收回了其金融许可证并进行了公告。被告在实施上述行政处罚的同时，通过下发“监管意见书”和建立巡查机制等方式，加强了对农信社基层机构的监管。被告自2006年以来多次下文，督促指导监管农信社做好代办站、代办员的清理工作，并持续督促农信社做好监管防控有关风险，原告所诉与事实不符。三、原告关于“被告监督第三人尽快兑付或赔偿原告的存单款项”的诉讼请求没有法律依据，被告没有此项监管职责。第三人能否兑现或赔偿原告的存单款项，要看原告是否与第三人及百福图分社存在储蓄存款合同法律关系。原告提供的所谓“百福图分社出具的存单”是王建平个人私自印制的用以非法吸收存款的凭证，这些“存单”上的公章和名称十分清楚，原告对不是将款项存入百福图分社这一事实是明知的。王建平在2007年2月被取消协理员资格之后，与第三人不再存在代理关系，更不是原告诉状中所称的第三人的信贷员。王建平在2010年至2012年5月期间实施非法吸收公众存款行为时，并未以“肥城市农村信用合作联社以及百福图分社”的名义进行，第三人也未授权王建平吸收存款，王建平的行为既不是职务行为，又不构成表见代理。因此，王建平的行为与第三人无关，原告系因参与王建平非法吸收公众存款活动而遭受资金损失。四、原告起诉超过法定的起诉期间。原告在诉状中称其在2013年7月1日收到鲁银监行复决字（2013）1号《驳回行政复议申请决定书》，至原告2013年11月提起行政诉讼，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定起诉期限，应裁定驳回其起诉。
第三人述称，一、因我单位下属的百福图分社停业时间超过六个月，被被告吊销了金融许可证并销毁，被告依法履行了对第三人的审慎监管职责。二、被告依法履行了对第三人撤销农信代办站、代办员、协理员、外聘信息服务人员的后续监管和督促第三人对撤销后的清查工作。自2006年始，第三人严格按照中国银监会、山东银监局和被告的有关文件规定精神，积极主动对辖区内代办站、代办员、协理员、外聘信息服务人员进行清理规范，同时配合被告对信用社代办站、代办员、协理员、外聘信息服务人员清理排查和后续监管工作，及时报告清理情况，被告依法履行了对农信代办站及其人员的后续审慎监管职责。王建平在2007年2月被取消协理员资格后，与第三人不再存在代理关系，更不是第三人的信贷员。原告在诉状中所称的第三人的信贷员被判刑与事实严重不符。三、第三人与原告不存在储蓄存款合同法律关系，第三人不应兑付或赔偿原告的所谓“存单”款项。（2012）肥刑初字第351号刑事判决书中查明王建平非法吸收公众存款的行为，既不是职务行为，又不构成表见代理，其犯罪行为与第三人无关，所造成的法律后果应当由王建平个人承担。被告也没有此项监督职责。原告的各项诉求均不能成立，请依法予以驳回。
第三人向本院提供了以下证据：1．银监泰罚字（2009）14号《行政处罚决定书》，证明被告履行了对第三人的审慎监管职责。2．（2012）肥刑初字第351号刑事判决书，证明王建平吸收公众存款的时间是在2010年至2012年5月期间，是以“肥城市农村金融合作社”的名义实施犯罪行为，该判决书未认定王建平是第三人的信贷员。3．第三人出具的储蓄存单样本（曹庆河），证实第三人给储户的存单与原告手中所谓的“存单”完全不一致，原告对存款并非存入百福图分社的事实明知。4.2011年3月22日肥城市工商行政管理局吊销百福图分社营业执照的公告一份；5.2008年10月底肥城联社印章收缴、销毁说明一份（其中含百福图分社的印章两枚），证4、5证明百福图分社早已不存在。
原告向本院提供了以下证据、依据：1．照片四张；2．王桂云女儿王慧1995年9月6日的学籍卡一份；3．王桂云在1994年3月与同事合影的照片；4．2006年11月20日王桂云的反假货币义务宣传员聘书一份；5．王桂云的摩托车行驶证；6.2011年1月第三人给王桂云颁发的荣誉证书；7．第三人下属肥城老城信用社和潮泉信用社为王桂云颁发的奖状；8．王桂云、王建平代办交账表四张；9.2007年1月16日和2008年1月20日光荣册两份；10．案外人张衍民、范光昌的定期储蓄存单各两份，孙远义、孙翠平的储蓄存款利息通知单四张；11．张钦勇持有的加盖“肥城市农村金融合作社”印章的存款单三张；12．被告作出的银监泰罚字（2009）14号处罚决定书、山东银监局的《驳回行政复议申请决定书》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、银监办发（2008）18号通知；13．农信社的存款回单8张及王桂云的现金记账簿3张，分别为2012年4月29日、5月6日和5月9日，孙绪平、王建平等人经王桂云代办的存款业务，其中2012年5月9日王建平个人存款7次共计340000元，证明第三人不可能不知道此事，是第三人授权王建平这么做的；14.张钦海和石允叶于2014年2月出具的证明两份，证明两证人的“存单”款项已兑付；15.寄件人分别为山东银监局和杨政权的EMS邮件详单复印件两份，证明原告等人收到山东银监局复议决定书的时间和张钦勇等人通过杨政权向泰安市中级人民法院立案庭递交行政诉状的时间。
被告在法定期限内向本院提供了以下证据及依据：1．银监泰罚字［2009］14号《行政处罚决定书》及送达回证、百福图分社金融许可证收回注销明细表；2．2009年12月31日公告吊销百福图分社金融许可证的《泰安日报》一份；3．泰安银监分局监管意见书（2009年第12号）；4．《泰安银监分局办公室转发山东银监局办公室关于清理农村信用社信用代办站、邮政储蓄代办机构的通知》（银监泰办发（2006）14号）；5.《泰安银监分局办公室转发关于清理泰安市农村信用社代办站的通知》（银监泰通（2006）28号）、《泰安银监分局关于对农村信用社代办清理情况的报告》（银监泰发（2006）155号）、山东省农村信用社联合社《关于规范和加强农村信用社协理员管理工作指引》（鲁农信联办（2006）136号）；6.《泰安银监分局办公室转发关于巩固农村合作金融机构代办站清理成果有效防范案件风险的通知》（银监泰办发（2007）7号）；7.《泰安银监分局办公室转发关于防范不法分子以农村信用社名义进行非法金融活动暨做好农村合作金融机构元旦春节期间安全工作的通知》（银监泰办发（2009）2号；8.《泰安银监分局办公室转发关于农村信用社外聘信息服务人员违法案件情况通报的通知》（银监泰办发（2011）32号）、《泰安银监分局关于对辖区农村合作金融机构外聘信息服务人员的清理排查报告》（银监泰发（2011）69号）；9.《泰安银监分局办公室关于进一步规范农村中小金融机构协管员管理的通知》（泰银监办通（2013）12号）、《泰安市农村信用社关于协理员全面排查情况的报告》（鲁农信联泰安办（2013）122号）；10.肥城市人民法院（2012）肥刑初字第351号刑事判决书；11.《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》等有关法律规定。证1、2、10号并结合原告的存单说明，“肥城市农村金融合作社”和金桥理财服务中心没有金融许可证，不属于被告监管的范围，原告以王建平个人私印的存单起诉不合适。同时，证1-9证明被告已履行了对第三人的审慎监管职责。
诉讼中，本院要求被告补充提供关于其职责权限的相关证据，被告提供了证12.中国银行业监督管理委员会办公厅《关于山东省银监局辖内银监分局“三定”总体方案的批复》（银监办发（2004）108号）；13.山东监管局《关于中国银行业监督管理委员会泰安监管分局职能配置内设机构和人员编制的批复》（鲁银监复（2004）11号）；14.银监会山东监管局《关于设立银监会市监管分局及对外挂牌启用印章有关事项的通知》（鲁银监发（2003）25号）。
本院依职权调取的证据是：1.（2012）肥刑初字第351号王建平非法吸收公众存款案的部分卷宗材料共计68页，分别是：①刑事侦查卷中公安机关对王建平的两次询问笔录；②肥城市人民检察院就王建平非法吸收公众存款罪提起公诉的证人名单（含张钦勇）；③刑事侦查卷中公安机关侦查过程中张钦勇提供的亲笔证词、存单及身份证复印件；④肥城市人民法院将追缴的王建平存款按比例退还给原所有人，张钦勇等人领取返还款的明细表；⑤肥城市人民检察院对王建平涉嫌非法吸收公众存款的起诉书；⑥刑事诉讼庭审笔录；⑦刑事裁定书、扣押财产清单。2.对第三人副主任胡家迎的调查笔录一份。
经审理查明：
2009年12月15日，被告以肥城联社百福图分社存在未向监管部门提交终止业务申请并经批准但已长期停办业务为由，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定，作出银监泰罚字（2009）14号《行政处罚决定书》，决定吊销肥城市农村信用合作联社百福图分社的金融许可证并公告，于2009年12月22日送达第三人签收。同年12月29日，被告将百福图分社的金融许可证收回并销毁。次日，被告在《泰安日报》刊登公告，将包括百福图分社在内的15家机构网点终止营业并收回其金融许可证的情况予以公布。第三人于2008年11月1日将“肥城市潮泉信用合作社百福图分社业务公章”和“肥城市潮泉信用合作社百福图分社”印章予以销毁。
2013年4月22日，孙衍喜、石新生、石允业、尹衍明、张钦勇五人为申请人，以泰安银监分局为被申请人，以泰安银监分局未依法尽到审慎监管职责、以及肥城联社没有实际关闭百福图分社的行为造成申请人等上千存款户巨大经济损失为由，向山东银监局申请行政复议，请求“确认被申请人对肥城联社未尽审慎监管职责的行为违法；责成肥城联社尽快兑付或赔偿申请人等上千存款人的存单款项”。2013年6月21日，山东银监局经审查认为：被申请人对肥城联社依法履行了相应的审慎监管职责，申请人提出的肥城联社应予以兑付或赔偿的请求不属于银行业监督管理部门的法定职责范畴，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，决定“驳回申请人的行政复议申请”，即鲁银监行复决字（2013）1号《驳回行政复议申请决定书》，但该决定书未向双方当事人交代诉权和起诉期限。张钦勇等人于2013年6月25日收到复议决定书。2013年8月1日，孙衍喜等五人（含张钦勇）通过EMS邮政特快专递方式向泰安市中级人民法院提交行政起诉状及证据材料。
张钦勇在庭审中承认，在向山东银监局提出行政复议申请之前，未向被告提出要求其履行监管职责的申请。被告认可原告曾于2012年8月27日到被告处信访过。
自2006年5月25日起至2013年3月期间，被告就清理农村信用社信用代办站、清理排查辖区农村合作金融机构外聘信息服务人员、规范协理员工作等，陆续下发了其提供的4-9号证据中的《泰安银监分局办公室转发山东银监局办公室关于清理农村信用社信用代办站、邮政储蓄代办机构的通知》（银监泰办发［2006］14号）、《泰安银监分局办公室关于进一步规范农村中小金融机构协理员管理的通知》等多份文件通知。
2011年3月20日、4月4日和2012年4月23日，案外人王建平分别向张钦勇出具存单三张，金额分别为7000元、6600元和5000元，上述存单上均加盖有“肥城市农村金融合作社业务公章”和“王建平”印鉴。2012年5月10日，王建平到肥城市公安局投案。2012年10月24日，肥城市人民法院经审理作出（2012）肥刑初字第351号刑事判决。该判决查明，2010年至2012年5月，王建平未经国家金融管理部门批准，以肥城市农村金融合作社”的名义向社会公众吸收资金，分别向顾建同等820人（含张钦勇）非法吸收资金共计12126545元，王建平将吸收的资金用于放贷牟利。认定王建平未经有关部门批准，非法吸收公众存款的行为已构成非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑七年六个月并继续追缴赃款9919745元。该刑事判决书生效后，2013年1月23日，肥城市人民法院将追缴的王建平集资款1832915元，按应归还资金总额的15.59%的比例返还给包括张钦勇在内的800余人。庭审中张钦勇认可曾收到18600元的15.59%即2899.74元。
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，张钦勇持有的加盖“肥城市农村金融合作社”印章和“王建平”印鉴的“存单”损失，已被生效的（2012）肥刑初字第351号刑事判决认定为王建平的个人犯罪行为造成，并继续追缴赃款。该刑事判决书生效后，肥城市人民法院已将追缴的王建平集资款按比例返还给张钦勇等原所有人，剩余部分继续追缴。张钦勇无证据证实其与第三人之间存在储蓄存款法律关系，被告是否对第三人履行审慎监管职责对张钦勇的权益不产生实际影响，张钦勇与被诉行为无法律上的利害关系，张钦勇不具备本案的原告主体资格，其起诉依法应予驳回。张钦勇关于“判令被告监督第三人尽快兑付或赔偿原告的存单款项”的起诉，无事实根据，不符合行政诉讼的受理条件，应一并裁定驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第（十一）项之规定，裁定如下：
驳回张钦勇的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。
审判长 何敬平
审判员 毛传玉
审判员 孟 建
二〇一四年十一月十九日
书记员 许会东