湖南省平江县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）平行初字第8号
原告李小前，男，1963年5月17日出生，汉族，农民，住委托代理人廖朝晖，湖南湘杰律师事务所律师。
被告平江县人力资源和社会保障局（又名平江县劳动和社会保障局），住
法定代表人魏守基，局长。
委托代理人张华，男，该局干部。
委托代理人刘克服，男，该局干部。
原告李小前诉被告平江县劳动和社会保障局工伤行政确认一案，本院于2015年3月26日立案受理后，于同月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法由审判员李霞担任审判长，与审判员张有林、人民陪审员王亚虎组成合议庭，于2015年5月6日公开开庭审理了本案。原、被告委托代理人均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2013年12月2日原告向被告申请工伤认定，被告作出逾期不予受理的决定，2014年10月17日本院判决被告受理原告的工伤认定申请并依法作出具体行政行为，2014年11月10日被告以《职业病诊断证明书》中未能明确用人单位为由下达了（2014）01号工伤认定决定时限中止通知书。被告于2015年4月10日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、工伤认定申请表、申请报告，证实原告申请工伤认定的事实；2、平江县疾病预防控制中心的证明，证实原告于2012年3月9日被发现疑似尘肺；3、职业病诊断证明书，证实原告没有明确的用人单位；4、湖南中凯黄金实业有限公司抗辩意见，证实湖南中凯黄金实业有限公司的抗辩意见；5、社区证明，证实岳阳万鑫公司和湖南中凯黄金实业有限公司均拒绝出具用人单位意见；6、原告工伤保险参保记录，证实原告在2010年至2012年内频繁更换工作单位；7、法律依据：2010年12月颁布的《工伤认定办法》第二十条。
原告诉称：原告于2012年7月24日经常德市疾病预防控制中心职业病防治所诊断为矽肺二期，平江县劳动争议仲裁委员会于2012年12月14日作出平劳仲裁字（2012）第43号仲裁裁决，确认了原告与湖南中凯黄金实业有限公司和湖南岳阳万鑫黄金公司存在事实劳动关系。2013年12月2日原告向被告申请工伤认定，3月4日被告以原告提交的《职业病诊断证明书》中未能明确用人单位，不能满足工伤认定受理材料要求为由，向原告下达了平工伤补证通知书，要求原告在2014年7月2日前将劳动或聘用合同文本原件及终止或解除劳动聘用合同的证明材料提交给被告，逾期则不受理，2014年10月17日平江县人民法院判令被告受理原告的工伤认定申请并依法作出具体行政行为，2014年11月10日被告又以《职业病诊断证明书》中未能明确用人单位为由下达（2014）01号工伤认定决定时限中止通知书。原告认为被告的行为违反《工伤保险条例》第20条第2款所规定的法定时限中止条件，无权中止工伤认定决定，请求法院判令撤销被告（2014）01《工伤认定决定时限中止通知》并判令其作出工伤认定决定的具体行政行为，本案诉讼费由被告承担。
原告为证实自己的主张提供了如下证据：1、平劳仲裁字（2012）第43号仲裁裁决书；2、（2014）平行初字第66号行政判决书；3、（2014）01号工伤认定决定时限中止通知书。
被告辩称：因平江县人民法院判令被告受理原告的工伤认定申请并依法作出具体行政行为，被告于2014年11月10日受理了原告的工伤认定申请；因《职业病诊断证明书》中用人单位一栏填写的是原告户籍地，且根据被告调查的原告工伤保险参保记录，原告在两年时间内多次断续变换工作单位，导致被告无法确定其致害主体单位，被告依法下达了（2014）01《工伤认定决定时限中止通知》，被告中止工伤认定是完全符合《工伤认定办法》第二十条规定的。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
原告对被告提供的证据4不予认可，认为缺乏关联性和合法性，中凯黄金公司的抗辩理由不能成立，不能达到被告的证明目的；对被告提供的证1、2、3、5、6、7均予认可。
被告对原告提供的证据均予以认可。
本院对被告提供的证据作如下认证：
对被告提供的证据1、2、3、4、5、6、7均予才采信，因证据均证据规则的合法性、关联性、真实性，被告提供证据4的证明目的是湖南中凯黄金实业有限公司提出了抗辩意见，抗辩理由成立与否不是被告的证明目的。
对原告提供的证据均予采信，因符合证据规则的三性。
经审理查明：2012年3月9日平江县疾病预防控制中心在湖南中凯黄金实业有限公司组织的职业性健康体检时，发现原告疑似尘肺，2012年7月24日原告经常德市疾病预防控制中心职业病防治所诊断为矽肺二期，原告于2012年9月向平江县劳动争议仲裁委员会提起劳动仲裁，平江县劳动争议仲裁委员会于2012年12月14日作出平劳仲裁字（2012）第43号仲裁裁决，确认原告于2011年12月9日至2012年5月2日与湖南中凯黄金实业有限公司存在事实劳动关系，2012年6月6日至2012年6月21日与岳阳万鑫黄金公司存在事实劳动关系，原告遂于2013年12月2日向被告申请工伤认定，被告受理向原告下达了补证通知书要求原告提交劳动或聘用合同文本原件，补证通知期限届满后被告没有作出受理或不予受理的决定，原告向本院提起了行政诉讼，要求被告撤销补证通知书并受理作出工伤认定，本院于2014年10月17日作出判决，判令被告受理原告的工伤认定申请并作出具体行政行为，被告于2014年11月10日受理了原告的工伤认定申请后向原告作出（2014）01号工伤认定决定时限中止通知书（签具的时间为2013年11月10日），中止的事由为原告提供的由常德市劳动卫生职业病防治所出具的职业病诊断证明书中没有明确工作单位。
被告在作出时限中止通知前向湖南中凯黄金实业有限公司和岳阳万鑫黄金公司送达了举证责任通知，岳阳万鑫黄金公司向被告提交了原告的上岗前职业体检记录，湖南中凯黄金实业有限公司只提交书面抗辩意见，原告对岳阳万鑫黄金公司提交的证据予以认可，对湖南中凯黄金实业有限公司的抗辩意见不予认可。
本院认为：本案争议的焦点问题有二，一、工伤认定决定时限中止通知是否可诉，二、被告作出工伤认定决定时限中止是否合法。
关于第一个焦点问题：不应简单理解工伤认定中止行为为程序性事项，而应当从保护伤者权益的立法目的的角度，对工伤认定中止行为进行定性：1、工伤认定中止行为非行政事实行为，对工伤职工的权利义务产生实际影响。本案中被告以用人单位不确定为由作出工伤认定时限中止行为，而事实上原告已通过劳动仲裁确定与两家公司形成了事实劳动关系并确定了劳动关系存在的起止时间，原告再无其他救济路径可走，被告的时限中止通知导致原告的工伤认定申请无期限中止，工伤保险无法获得，已实际影响到了原告索赔权。2、本案中工伤认定时限中止行为符合法律规定的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼，同时该法第十二条对受案范围进行了列举，其中第九项规定了认为行政机关违法要求履行义务的，本案中被告以用人单位不确定为由中止实际是要求原告去确定用人单位再作认定，该行为属于违法要求履行义务的行为，又对原告的索赔权造成了实际侵害，故被告的中止通知行为是符合法律规定的受案范围。综上理由，工伤认定中止行为侵害了原告的实际权利具有可诉性。
关于第二个焦点问题：1、劳动行政部门具备认定劳动关系的职权。《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》中明确指出：根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。可见被告作为劳动行政主管部门是具备确定与原告形成劳动关系的用人单位并进一步认定工伤关系的职能的，本案中原告已经历劳动仲裁的前置程序确定了具体的用人单位，被告以用人单位不确定为由中止显然是故意推脱职责。2、被告认定的用人单位不确定的理由不是《工伤保险条例》第二十条第三款的规定“需要以司法机关或者有关行政机关主管部门的结论为依据”中表述的理由，因被告有确定用人单位的职权，原告的用人单位无须其他行政机关再行确定，又因司法机关的结论是指类似《工伤保险条例》第十六条中对“犯罪事实”的认定，而不是本案被告所认为的事由。所以，被告适用法律法规是错误的。
综上，被告作出的工伤认定决定时限中止通知适用法律、法规错误，应予撤销。根据《工伤保险条例》第二十条第一款的规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，本案被告因怠于履行行政职责，本院已在2014年11月作出要求其依法作出具体行政行为的判决，被告现错误作出时限中止通知的行为仍是不依法履行其行政职责的行为，故被告应当在法定的期限内作出认定工伤或不予认定工伤的行政确认行为。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十二条之规定，判决如下：
一、撤销被告平江县人力资源和社会保障局作出的（2014）01号工伤认定决定时限中止通知；
二、限被告在法定的期限内作出工伤认定或不予认定的行政确认行为。
本案受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省岳阳市中级人民法院。
审 判 长 李 霞
审 判 员 张有林
人民陪审员 王亚虎
二〇一五年六月八日
书 记 员 李万芳
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。