贵州省兴义市人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黔2301行初26号
原告袁志芬，女，1952年4月29日生，住贵州省平坝县。
原告李本达，男，1944年11月30日生，住贵州省平坝县，系原告袁志芬之夫。
共同委托诉讼代理人李星，男，1974年8月7日生，住贵州省平坝县，系二原告之子。
被告普安县国土资源局，住贵州省普安县盘水镇营盘商贸区，统一社会信用代码11522323009612564L。
法定代表人杨雄，局长。
出庭负责人杨雄，局长。
委托诉讼代理人吴华，普安县国土资源局工作人员，一般授权代理。
委托诉讼代理人罗学宽，贵州心达律师事务所律师，特别授权代理。
第三人钱庭英，女，1964年10月20日生，住贵州省普安县。
原告袁志芬、李本达不服被告普安县国土资源局（以下简称普安县国土局）与第三人钱庭英土地行政批复，向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月29日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭审理了本案。原告袁志芬、李本达及共同委托诉讼代理人李星，被告普安县国土局出庭负责人杨雄及委托诉讼代理人吴华、罗学宽到庭参加了诉讼。第三人钱庭英经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本院现已审理终结。
2005年5月12日，被告普安县国土局根据案外人张顶高、王友贵及第三人钱庭英的申请，作出普国土建字（2005）13号关于盘水镇张顶高等三户申请改建住房用地的批复，根据《贵州省土地管理条例》第二十八条之规定，批复：一、同意张顶高等三户在原用地范围的基础上改建住房480.34平方米（其中钱庭英使用面积为19.07平方米，……）。
二原告共同诉称，原告袁志芬、李本达经人介绍向普安县盘水镇西门生产队购买了位于普安县盘水镇西街188号（买房时具体位置）的瓦房一间及所占宅基地（约20多平方米），于1979年7月与普安县盘水镇西门生产队（队长李全明）签订了买卖房屋契约，该契约对标的房屋的四至界限均作出详细记载。当时因该房屋原告和任泽学扯皮，为息事宁人和便于居住管理，于1992年9月8日在见证人张仕芬在场的情形下与任泽学签订了一份《买卖房屋契约》（以下简称契约），该契约对所卖房屋的四至界限作了详细约定，此后该一间瓦房的所有权及宅基地使用权全部归原告夫妇享有。后因袁志芬的弟弟袁志明没有房屋居住，为帮助弟弟解决住房问题，经二原告商量，决定由原告将其所有位于普安县盘水镇西街188号的瓦房借给袁志明暂时居住，并于1993年6月16日经在场人李全明、朱光贵、张志伦（已故）在场的情形下签订一份《借房协议》，该协议对房屋的所有权及收回房屋的条件均作出明确约定。后来，原告因工作原因搬到贵阳居住，且考虑到该房屋是自已的亲弟弟居住管理，就没太在意，直到2016年5月，原告发现其宅基地在没有经自已允许的情况下被登记在袁志明妻子钱庭英的名下，遂到普安县国土局要求撤销涉案批复，但被告未予处理。
综上所述，被告普安县国土局在第三人钱庭英向其申请颁发土地使用证时，没有进行核实就为第三人颁发土地使用证的行为违反法律规定，为维护原告的合法权益，请求法院撤销普安县国土局作出的普国土建字（2005）13号文件中对盘水镇钱庭英申请改建住房用地的批复；本案诉讼费由被告承担。
被告普安县国土局辩称，一、被告作出的涉案批复审批程序合法。被告普安县国土局是在申请人钱庭英提供普安县建设局普城规字[2005]10号关于盘水镇钱庭英同志申请改建房屋的批复、建设用地规划许可证的前提下，审查核实申请人提供的书面申请所加盖的盘水镇西街办事处居民委员会和盘水镇人民政府公章属实，经普安县人民政府授权，对钱庭英提出的改建住房用地作出的涉案批复，同意其在原用地范围基础上改建住房19.07平方米，并通过地籍调查、登记审批，办理普集用（2012）第045号集体土地使用证给第三人钱庭英持有。上述行政审批程序合法。《土地登记规则》第三条规定：国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者和土地他项权利者，必须依照本规则规定，申请土地登记，申请者可以授权委托代理人办理。授权委托书应当载明委托事项和权限，任何单位和个人不得侵犯。第六条规定：土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。本案中，被告普安县国土局对钱庭英申请改建住房用地的批复，是根据《中华人民共和国土地管理法》、《贵州省土地管理条例》的相关规定进行审批，程序合法。二、涉案批复所涉及的土地使用权来源合法。涉诉土地上的旧房一直系钱庭英一家居住，申请住房改建以前与他人并无权属争议。被告普安县国土局经审查钱庭英提供的住房改建用地申请，该申请上加盖居委会和政府公章对住房改建事实存在的情况下，并在建设局作出的规划许可的前提下，对钱庭英拟申请住房改建用地进行批复，同意在原住房用地范围进行改建，被告工作人员并因此对该宗土地进行地籍调查，核实该地的四至界限清楚，此前无权属争议，原住房一直系第三人居住，依法给予第三人钱庭英申请改建住房用地进行批复。因此，本案涉及的土地使用权来源清楚、合法。三、涉案批复适用法律正确。被告普安县国土局作出的涉案批复，是根据《中华人民共和国土地管理法》、《贵州省土地管理条例》等相关规定进行的审批。
综上所述，涉诉改建住房用地的批复行为，土地权属来源合法，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法判决。
经审理查明，二原告系夫妻关系。2000年3月23日，普安县人民政府作出普府函[2000]17号《普安县人民政府对县国土局<关于农村村民建住宅使用原有宅基地和空闲地、非耕地由县国土局代县政府行文批复的请示>的批复》，批复同意普安县国土局《关于农村村民建住宅使用原有宅基地和空闲地、非耕地由县国土局代县政府行文批复的请示》。
2003年9月10日，第三人钱庭英分别向普安县建设局和被告普安县国土局申请对其居住位于盘水镇西街154号的老房进行翻修，在其提交的书面申请上，加盖了普安县盘水镇西街办事处及普安县盘水镇人民政府的印章，其中普安县盘水镇西街办事处的落款日期为：2003年9月18日；普安县盘水镇人民政府的落款日期为2004年4月28日。普安县盘水镇西街办事处及普安县盘水镇人民政府分别批注的意见为：情况属实及同意报批。2005年3月22日，普安县建设局作出普城规字[2005]10号《关于盘水镇钱庭英同志申请改建房屋的批复》，一、同意钱庭英在原用地范围的基础上改建旧房；二、……；……；五、持本文及《建设用地规划许可证》到国土部门办理有关用地手续后，再持用地批准文件到普安县建设局办理《建设工程规划许可证》并经该局人员现场验线后方可开工，否则作违法建设处理。同年3月24日，普安县建设局向第三人钱庭英颁发了普城规字（2005）10号建设用地规划许可证，用地项目名称为住宅，用地位置为盘水镇西街154号，用地面积为19.07平方米。后经被告普安县国土局勘查，第三人钱庭英改建面积为19.07平方米。2005年5月12日，普安县国土局作出普国土建字（2005）13号《关于盘水镇张顶高三户申请改建住房用地的批复》，该批复载明：张顶高等三同志，你们申请改建住房用地的有关材料我局已收悉。经审核，需改建住房均在建设用地区域内，且符合盘水镇土地利用总体规划和城镇总体规划的要求。根据《贵州省土地管理条例》第二十八条的规定，作如下批复：一、同意张顶高等三户在原用地范围的基础上改建住房480.34平方米，（其中张顶高使用面积247平方米，钱庭英19.07平方米，王友贵2**.27平方米）。二、严格执行审批面积，按图件界定的四至范围使用。
2012年8月21日，普安县人民政府依据普城规字[2005]10号批复及普国土建字[2005]13号批复向第三人钱庭英颁发了普集用（2012）第045号集体土地使用证，该证载明的使用权面积为21.85平方米，使用权类型为批准用宅基地，土地座落于普安县盘水镇西街。
二原告以原座落于普安县盘水镇西街188号的房屋（即涉案土地上旧房）系其购买后，借给第三人家居住为由，向本院提起行政诉讼，要求撤销被告普安县国土局向第三人作出的同意其改建住房19.07平方米的批复。庭审中，经本院询问，二原告称房屋借给第三人家居住后，其于2006年发现第三人将原告借给其居住的瓦房改建为二层房屋，便向第三人索要过房屋，未果。
本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼，但被诉的行政行为需具备可诉条件。一个行政行为是否具备可诉条件，首先原告应具备诉讼主体资格，即行政机关的行政行为在客观上侵犯了原告的合法权利，对原告的实体权利义务产生直接影响。若行政机关的行政行为未赋予原告相应的权利和义务，则该行为在实体上对原告不产生影响，故原告不具备诉讼主体资格。此外，如果一个行政机关作出的行政行为须有其他行政机关批准、附和、参与才能完成，只有最后对外发生效力的那个行政行为才对相对人的权利义务产生影响，之前在行政行为均是最后行政行为的基础，这些行为作为最后行政行为依据的前提下，视为已被最后的行政机关审核通过或同意，或者被最后的行政行为所覆盖或吸收。因此，最后对外发生效力的行政行为才对相对人的权利义务产生实际影响，处于之前的任何一个行政行为没有直接对外发生效力，也不对相对人权利义务产生影响，故也不可诉。
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村居民在集体土地上进行房屋建设、改造、扩建等活动时占用集体土地的，应当符合土地利用总体规划，由当事人先向集体土地的所有者提出申请，经乡级人民政府审核，县级人民政府批准后再颁发土地使用权证。农村宅基地属于农村集体所有，申请宅基地的主体只能是农村集体经济组织的成员，第三人属于盘水镇西街村村民，有权申请宅基地，非该村集体经济组织的人员不得对第三人申请宅基地的行为进行干涉，而原告系贵州省平坝县马场镇新艺机械厂职工，不属于盘水镇西街村的村民，无权对普安县政府对该村民颁发宅基地的行为提出异议；而第三人钱庭英系普安县盘水镇西街办事处村（居）民，居住在西街154号的老房屋里，该房屋所占用的土地性质为农村所有的集体土地，钱庭英向普安县国土局、城建局申请对原有老房屋进行改造，盘水镇西街办事处居民委员会及盘水镇人民政府均同意后报普安县建设局，该局同意钱庭英改建原房屋后，应由普安县政府批准，再颁发宅基地使用权证，符合法律规定的程序。被告根据普安县人民政府普府函[2000]17号文件的授权，作出了本案诉争普国土建字（2005）13号《关于盘水镇张顶高等三户申请改建住房用地的批复》，该批复只是第三人申请办理宅基地使用权证中所有程序中的一个环节，并不直接对外发生影响，其最终对外产生影响的是普安县政府对第三人颁发的宅基地使用权证。因此，本案诉争的批复处于普安县政府颁发宅基地使用权证的一个环节，不具有可诉性。此外，该批复也未增加原告的义务和减损原告的权益，对原告实体权利不产生影响，故本案原告也不具备诉讼主体资格。
综上，依照《最高人民法院〈关于适用中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：
驳回原告袁志芬、李本达的起诉。
案件受理费50元，退还原告袁志芬、李本达。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 员 查必林
审 判 员 舒其琪
人民陪审员 常维进
二〇一七年九月三十日
书 记 员 赵寿玲