陕西省延安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）延中行初字第00008号
原告：马海滨，男，汉族，1982年8月8日生，延安市吴起县人。
委托代理人：马金虎，男，汉族，高中文化，系原告父亲。代理权限：特别代理。
委托代理人：孟循第，男，汉族，大专文化，宁夏银川市兴庆区居民。代理权限：一般代理。
被告：吴起县人民政府。
法定代表人：董强，该县县长。
委托代理人：朱军林，吴起县政府法制办主任。代理权限：一般代理。
委托代理人：蔡朝信，陕西益能达律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原告马海滨不服被告吴起县人民政府2013年5月20日作出吴政征补（2013）01号、02号《房屋征收补偿决定》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。除被告吴起县人民政府法定代表人董强、原告马海滨未到庭外，原告委托代理人马金虎、孟循第，被告委托代理人朱军林、蔡朝信均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
吴起县政府于2013年5月20日作出《吴起县人民政府房屋征收补偿决定书》吴政征补（2013）01号和02号两份征收补偿决定，该01号决定征收原告的金虎物资有限责任公司的土地房屋、设施等，补偿给原告12018778.1元。该02号决定征收原告的顺然洲宾馆的楼房土地、实施等，补偿给原告19220955.38元。作出该两份征收补偿决定的具体行政行为。
被告在法定举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据有：
第一组证据：吴起县经济发展局文件三份、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设项目选址意见书、吴起县国土局文件。证明目的：被告作出的征收决定符合国有土地征收规定，是合法的。
第二组证据：燕山台片区工程改造（二期）房屋征收补偿与安置方案（征收意见稿）、吴起县政府会议记录、房屋征收补偿与安置方案征求意见公告、房屋征收安置与补偿方案征求意见情况的公示、房屋征收补偿与安置征求意见采纳情况的公示。证明目的：在征收过程中的程序和征求意见情况，证明该征收决定和补偿决定的合法性。
第三组证据：燕山台片区改造工程（二期）房屋征收安置补偿社会稳定风险评估报告、燕山台片区改造工程（二期）房屋征收稳定工作预案、吴起县人民政府常务会议纪要、吴起县财政局文件。证明目的：燕山台片区征收决定作出前已经作出了风险评估，证明该征收决定合法。
第四组证据：吴起县政府关于燕山台片区改造工程（二期）房屋征收决定、征收决定公告、吴起县人民政府关于房屋征收范围的公告、《燕山台片区改造工程（二期）房屋征收补偿安置方案》及公布情况。证明目的：燕山台片区作出的决定符合有关规定，同时证明补偿决定合法。
第五组证据：吴起县房屋征收选择评估机构。证明目的：选定评估机构虽然存在程序上的瑕疵，但在本质上符合建设部的《评估办法》第四条规定，本质上符合大多数人的意见，证明补偿决定是合法的。
第六组证据：吴起县金虎物资有限责任公司（马海滨）被征收房屋补偿评估报告书（陕高远评司评字（2013）c062号、c064号）、燕山台改造工程（二期）评估报告领取登记表。证明目的：原告在评估过程中对选定评估报告并无异议，故该评估报告和补偿决定合法。
第七组证据：延安市房屋征收评估专家委员会对陕西高远房地产评估有限公司出具吴起县金虎物资有限责任公司（马海滨）房地产估价结果报告的鉴定书（2013年5月16日延安市房屋征收评估专家委员会评审终字第078号、079号）。证明目的：陕西高远评估公司的评估有限公司对原告房屋的评估报告时合法的，该补偿决定合法。
第八组证据：吴起县人民政府房屋征收补偿决定书（吴政征补（2013）01号、02号）及补偿决定书的送达回证。证明目的：证明吴起县政府作出的01号和02号房屋征收补偿决定书是符合有关法规的规定，属于合法的行政行为。
原告马海滨诉称：2013年2月，得知原告的房地产将要被征收的消息，但被告在未与原告做任何沟通的情况下，单方面确定了评估机构，对原告的房地产进行勘丈、评估，并先后几次做出不同的价格评估；而且未给原告送达评估报告，未告知原告有申请复议和鉴定的权利。严重违法行为剥夺了原告最基本的选择评估机构的权力和享有的申请鉴定、复议的权力。形成了所谓的价格评估报告和补偿决定书各2份。
一、国家住房和城乡建设部建房（2011）77号《关于土地上房屋征收评估办法》第四条第一款明确规定.被告既未按照前述规定进行操作，也未告知原告按照此规定行使权力；而是自行指定评估机构对原告的房地产进行勘丈、评估，并出具所谓的房地产评估报告；被告既未让原告行使在评估机构的确定、勘丈表册的签字认可、更没有进行所谓的评估报告的法定送达，告知原告是否对此报告申请鉴定、提出辩解、复议等事项；此行为严重违法，侵犯并且剥夺了原告的合法权利。
二、被告指定并主持所做出的”价格报告”和”征收补偿决定”与法相悖，且严重侵犯原告的合法权利。有例为证：1、宗湾子村民宗廷武于2013年所转让的湾子台”三产”地每亩380万元。2、按照本次所征收的房地产户数及补偿的标准都差别巨大（详见补偿附件）”吴起县燕山台片区改造工程（二期）评估汇总表”有胡某的补偿、段某的补偿数；3、被征迁户所拥有或使用的土地来源不同：其他被征迁户土地归国家或集体，原告的土地是通过法院按照破产程序拍卖所得，其法律地位和价值自然不能等同于其他征迁户，应按照国家法律和政策给予更为合适的补偿（应参照高于政府拍卖的基准日价格以上给予补偿）。
三、被告2013年8月21日和2013年10月29日”送达”的《吴起县人民政府房屋征收补偿决定书》和《吴起县人民政府履行房屋征收补偿决定催告书》限原告10日”将被征收房屋腾空、5日内完成搬迁并向吴起县房屋征收管理办公室交付被征收房屋”。而此限定时间距原告法定提起行政诉讼最后期限还有80天和17天，被告的此种行为不仅违法，而且侵犯了原告的合法权利。吴起县人民政府的”补偿决定”程序违法：既未进行听证、又未告知原告行使申辩的权利；既没有进行法定的方式送达，又没有告知原告如何行使复议、诉讼的权利，严重侵犯原告的合法权利。
综上所述，被告做出的两份决定书在事前、事中、事后严重违法。请求：一、请求人民法院判令撤销被告作出的吴征补（2013）01号《吴起县人民政府房屋征收补偿决定》和吴征补（2013）02号《吴起县人民政府征收补偿决定》。二、请求判令被告承担本案的诉讼费用。
原告马海滨提供的证据有：
第一组证据：吴政征补（2013）01号《吴起县人民政府房屋征收补偿决定书》一份（房地产评估汇总表、房地产评估明细表、房屋征收现场勘察登记表、房屋装饰装修现场勘察登记表、估价机构相关资质）。证明目的：证明被告有这么一个行政行为，由此我们提起行政诉讼。
第二组证据：吴政征补（2013）02号《吴起县人民政府房屋征收补偿决定书》一份（房地产评估汇总表、房地产评估明细表、房屋征收现场勘察登记表、房屋装饰装修现场勘察登记表、估价机构相关资质）。证明目的：证明被告有这么一个行政行为，由此我们提起行政诉讼。
第三组证据：《吴起县人民政府房屋征收补偿决定催告书》一份。证明目的：被告在8月21日送达的补偿决定，在法定起诉期限未满的情况下，却在10月29日送达了催告书，证明被告就催告执行，其行为违法。
第四组证据：陕高远评司评字（2013）C062号《评估报告书》一份（至委托方函、估价师声明、股价的假设和限制条件、房地产估价结果报告）。证明目的：证明被告有这个行政行为，并且该行政行为不合法。
第五组证据：陕高远评司评字（2013）C064号《评估报告书》一份（至委托方函、估价师声明、股价的假设和限制条件、房地产估价结果报告）。证明目的：证明被告有这个行政行为，并且该行政行为不合法。
第六组证据：原告《关于征迁补偿给县领导的信》一份。证明目的：证明被告的行政行为不合法。
第七组证据：原告《关于征迁补偿中几个问题的申诉》一份。证明目的：证明被告的行政行为不合法。
第八组证据：原告《关于征迁补偿中几个问题的再次申诉》一份。证明目的：证明被告的行政行为不合法。
第九组证据：樊某与宗某转让协议一份。证明目的：反映了当时的市场价格，应该作为征收的价格。
第十组证据：吴起县燕山台片区改造工程（二期）评估汇总表一份。证明目的：当时原告还没有被被告列为被征收的范围。
第十一组证据：胡某的评估报告书一份。证明目的：被告关于该报告的产生，该评估价格偏高，是被告干预征收、评估公正。
第十二组证据：吴土国用（2002）字第96号国有土地使用证一份。证明目的：证明原告的土地合法。
第十三组证据：吴起县人民政府文件吴政发（2012）43号《燕山台片区改造工程（二期）房屋征收与补偿安置方案》的通知一份。证明目的：被告有过该行政行为，但在出台该文件时原告还不是被征收人。
第十四组证据：房地产买卖合同一份。证明目的：原告的房地产是通过合法拍卖，依法取得的。
被告吴起县人民政府辩称：一、答辩人作出的补偿决定在程序上虽存在瑕疵，但不影响补偿决定的合法性。答辩人作出征收决定后，在选择评估机构上，虽然没有严格按照住建部《国有土地上房屋征收评估办法》的有关规定执行，但是评估机构的选定上还是尊重了大多数被征收人的意见，有80多人同意选择陕西高远房地产评估有限公司（以下简称高远公司）作为评估机构。其次，原告自身的行为也认可了评估机构的评估报告。高远公司对原告被征收房屋的室内装修、附属物进行勘丈时，原告在高远公司相关勘丈表上签名并按捺于印。在该公司的评估报告作出后，原告之父马金虎代领了评估报告书。原告在评估报告不能满足自己愿望的情况下，以自己没有选定评估机构为由来否认评估报告的行为，是一种出尔反尔的行为。而且，按照住建部的规定，即使原告不选定或者选定的评估机构与大多数人不一致的，仍然以大多数人的意见为准，仅以自己没选定评估机构就认为评估报告违法的理由是不成立的。第三，评估报告作出后，答辩入按照有关法规的规定，向原告进行了送达。原告之父马金虎代为领取了原告的评估报告。答辩人作出补偿决定后，向其送达，原告拒收。所以，不存在答辩人违反法定程序，侵犯其程序权利的问题。二、答辩人作出的补偿决定内容合法，不存在侵害其合法权益的问题。答辩人作出补偿决定的主要依据是高远公司的评估报告，而该评估报告已经被延安市房屋征收评估专家委员会出具的鉴定书所认可，这说明评估报告符合有关规定，而且从原告的起诉状内容来看，原告也没有具体说明评估报告存在哪些错误，或者是遗漏了哪些内容。原告在诉状中提出的三个例证并不能证明高远公司的评估报告不合法。首先，原告所谓的村民宗某以每亩380万元转让三产地，这个行为本身不合法，不受法律保护，不能作为高远公司评估其房地产的市场依据。对于集体土地的转让，必须经国家征收变为国有土地后，才允许国有土地管理部门以招标拍卖的方式出让，私下之间的所谓转让不受法律的保护，更不能作为证明评估报告存在问题的证据。其次，评估报告对胡某评估过高，这是评估标准不同造成的，并不是评估报告本身的问题，胡某的补偿数额高，是因为按照营业房进行评估的，后经群众提出异议并经核查后进行了纠正，现在是按照住宅来评估，补偿数额自然与其他被征收户差别不大。第三，原告所谓自己土地的特殊性根本不存在。我国的土地或者是国有的，或者是集体的，原告通过法院拍卖取得的房地产，土地在本质上仍属于国有土地，房产属于个人资产，并不存在特殊照顾的问题，而且原告也没有拿出需要答辩人给予其特殊照顾的法律依据。总之，答辩人在作出补偿决定的过程中，在选定评估机构上存在一定瑕疵，但这个瑕疵的存在并不影响答辩人作出补偿决定的合法性。请求法院依法维持答辩人对原告马海滨作出的补偿决定。
经庭审质证，原告马海滨对被告提供的八组证据质证意见为：对第一组证据不能证明合法，对证明目的不认可，根据国务院对征收土地的规定，被告程序违法。征收决定确定的征收范围与实际征收的范围不一致，征收决定书确定为3742平米，140户，而实际征收按照22000多平米，增加到241户，对第二组证据对证明目的和证明作用不认可；对第三组证据只能证明自己的行政行为符合自己的要求，要看是否符合法律、法规及地方规章的相关规定，不能证明行政行为合法；对第四组证据对真实性、关联性有异议，对证明目的和作用不认可，对其中的补偿方案文件形式和内容均有异议，被告在答辩中称没有对原告的利益造成损害。而实际被告在4月9日才将原告列为被征收人，与这组证据有关系；对第五组证据真实性合法性和关联性均不认可，对证明目的和作用也不认可；该证据中有重复签名，不合规则的无效签名28个，有效签名只有44人，并非80人签名，其中7、8页是一式两份复印，5、6页是相同签名的复印件，具体人名看不清楚；第10、11签名无效，12页只有两人签字，第13页在被征收人一栏是一个人签的字体，被告在选定评估机构之前已经选定了陕西高远评估公司；对第六组证据真实性和关联性无异议，但对其证明目的和作用不认可；对第七组证据真实性和合法性不认可；对第八组证据的真实性无异议，但对其证明目的不认可。
被告对原告提供的十四组证据质证意见为：对第一、二组证据真实性合法性、关联性均无异议；对第三组证据与本案无关联，对第四、五组证据的真实性合法性、关联性均无异议；对六、七、八组证据与本案无关联；对第九组的证明目的不认可，该协议本身是违法的；对第十组证据的真实性有异议，对其证明目的也有异议，我们是4月9日扩大的征收范围，这个表是4月19号汇总出来的；对十一组证据与本案无关联，评估是有标准，判断是否为营业房是要有依据的，当时废止的原因，因为胡某提供了虚假的依据，政府发现后予以纠正；对第十二组证据没有原件，无法核对；对十三组证据的真实性和关联性均无异议，对证明目的有异议，我们最后进行了修正，对该文件重新发布。对第十四组证据与本案无关联性，也没有原件无法核对。
本院审理后对证据确认情况：（一）对被告提供证据认定情况：对第一组证据真实性应认可。但文件审批均在2013年通过审批，而被告在2012年11月就开始实施征收，存在未批先征情况。第二组证据不规范，均未加盖县级政府公章。对2012年11月1日的征收补偿与安置方案的征求意见稿，该征求意见的对象是农机学校及家属楼至水串沟（部分）范围内建筑物属征收的对象，征收面积3742m2，征收房屋149间，征收户和征迁人口140户，584人，单位二个，收土地22亩。而原告所处的位置不在此范围之内，不属于此次征收的对象，故不能证明其征收原告房屋的合法性；对第三组证据只能证明被告的风险报告及维稳预案针对的140户，不针对原告而作出的风险评估等；对第四组证据被告提供的2013年11月4日征收决定及公告和2012年12月25日的房屋征收补偿与安置方案通知及2013年4月9日的房屋征收范围的公告的真实性认可，但征收决定及公告和征收补偿与安置方案中，均能证明征收范围及对象是140户，不针对原告。2013年4月9日的房屋征收范围的公告中将原征收范围140户，扩大至原告的住处（增加101户，扩大总户为241户），就是说原告从4月9日才被列入征收的范围，确定为征收的对象，却按照2012年12月25日的征收补偿与安置方案（即县政府43号文件）执行，不能证明被告向原告履行了4月9日之前被征收人应当享有的征收的权利，如；没有房屋征收补偿与安置方案的征求意见，没有向原告公告告知已被政府征收的征收决定及复议、诉讼权利等，没有风险评估及维稳预案，没有对调查结果向新增被征收人进行公布等，因此被告不能证明其向原告作出的征收补偿决定的合法性；对第五组证据房屋征收评估机构的选定，对其真实性部分认可，在征求被征迁人选定评估机构的名单中存在瑕疵，其中4、5页和6、7页两份相同签名的复印件，征求了45户人的意见，不能证明被告所称征求了大多数人的意见；对六、七组证据的真实性应认可，由于该评估报告在2013年3月21日已经开始实施，在原告4月9日列入征收对象前已经进行评估，因此评估程序不合法；对第八组吴起县人民政府房屋征收补偿决定书（01、02号）其真实性认可，该决定由于县政府没有对原告履行4月9日之前的征收的法定程序，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10条、第11条、第13条、14、15条之规定。
（二）对原告提供证据认定情况
对原告提供第一、二组吴起县政府01、02号征收补偿决定书真实性予以认可，原告以此政府行为提起行政诉讼的证明目的予以认可；对第三组被告出具的征收补偿决定催告书的真实性予以认可，原告以此证明被告在8月21日送达的补偿决定书，11月20日法定起诉期限届满，而10月29日送达了催告书，其催告行为违法，应予以认可；对第四、五、十组评估报告的真实性予以认可，原告证明其在4月9日列入被征收对象，而被告提前对其房屋进行评估，其评估行为违法，对此予以认可；对第六、七、八、九、十一组原告向政府的申诉材料，证明其一直反映评估补偿数额偏低，按第九组樊某转让给宗某价格给予评估，由于证人未出庭故对其真实性、合法性均不予认可；对第十二、十四组吴土国用（2002）字第96号国用土地使用证，证明其使用土地合法和房屋取得合法，予以认可；第十三组被告出具《征收补偿与安置方案》通知，原告证明该方案出台时，其还没有被列入被征收人，故依据此方案向其作出的补偿决定书违法。
经审理查明，2012年11月1日吴起县人民政府会议通过燕山台片区改造工程（二期）的房屋征收补偿与安置方案的征求意见稿，同时将该征求意见稿向社会进行公布，征求意见的期限为三十日至12月1日。确定征收范围及对象为农机学校及家属院至水串沟（部分），征收面积3742m2征收房屋149间（孔、套），征收户数和动迁人口140户584人（包括租赁户），单位二个，收回土地22亩。征求意见还对实施步骤、补偿与安置、奖罚等均作了公布。期限届满后，被告对征求的意见及采纳情况进行了公示。12月14日，县政府常务会通过房屋征收补偿与安置方案。于12月25日正式公布。12月15日对房屋征收、安置、补偿进行了社会稳定风险评估，期间，征收工作同时进行，对被征收人的房屋等进行着调查登记，其中对原告的房屋也进行调查。2013年元月4日，吴起县政府作出了征收决定，同日，征收决定向被征收人和社会进行公布，确定征收的范围、对象、面积与之前的征收补偿与安置方案的征求意见稿和确定的征收补偿方案、社会稳定风险评估报告的范围、对象、面积均一致，即农机学校至水串沟，该范围没有将原告列入征收范围之内。
2013年2月26日，吴起县第十六届人民代表大会第二次会议审议通过，将燕山台片区（二期）拆迁即基础设施列入年度计划。3月13日，吴起县经济开发局正式下文立项，随后，被告完善用地、建设许可手续。四月九日被告作出《关于变更燕山台片区改造工程（二期）房屋征收范围的公告》，将原征收范围的农机学校及家属院、水串沟（部分）变更为东至原职中学校以下，西至303省道公路，南至水串沟，北至物资局巷以南范围内建筑均属征收对象（原告房屋所处位置是物资局全部院落，在原征收范围的农机学校以北）。补偿与安置按被告2012年12月25日公布的房屋征收补偿与安置方案（即吴政发（2012）43号）文件执行。该公告扩大了原征收范围，将原告正式列入被征收范围，确定为征收对象。被告没有对原告履行征收补偿与安置方案的征求意见，社会稳定风险评估，征收补偿决定的公告和补偿与安置方案的公告等法定征收程序，只对原告的被征收房屋进行了评估，作了补偿评估报告，即向原告作出吴政征补（2013）01、02号房屋征收补偿决定，为此原告以被告作出的征收补偿决定之行政行为违法为由，提起行政诉讼，请求撤销该行政行为。
本院认为，被告从2012年11月1日起实施房屋征收中，在征收补偿与安置方案的征求意见稿、社会稳定风险评估、征收决定及公告、征收补偿与安置方案等程序中，确定的征收范围和征收对象均为农机学校及家属院至水串沟（部分），住户140户584人，这个范围不包括原告在内。2013年4月9日，被告作出的《关于变更燕山台片区改造工程（二期）房屋征收范围的公告》，将之前的征收范围、征收对象扩大变更为东至原职中学校以下，西至303省道，南至水串沟，北至物资局巷以南范围内建筑均属征收对象。扩大征收范围，新增加了原告为被征迁户，被告没有履行以下法定程序，违反了《国有土地上征收与补偿条例》第十条：房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条：市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。第十二条：市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。第十三条：市、县级人民政府作出房屋征收决定决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。第十四条：被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。
由于被告对新增加的原告没有履行法定程序，导致征收前置必要程序遗漏短缺，致使于2013年5月20日向原告作出吴政征补（2013）第01号和第02号房屋征收补偿决定严重违法。被告对新增加的原告遗漏前置法定程序，因此被告在3月22日直接委托评估单位，对原告房地产进行价格评估程序，违反了第二十条规定：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。故不能作为征收和补偿的依据。该燕山台片区房屋征收项目，于2013年2月26日，县十六届人代会二次会议审议通过，正式列入年度计划，3月13日县经济发展局立项，而被告在2013年元月4日就作出对燕山台片区房屋征收决定并公告，未批先征，程序违法。
综上，被告在2013年4月9日变更扩大征收范围，增加新的被征收人原告后，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，重新履行房屋征收的法定程序，而被告以针对140户584人所履行的征收程序，替代新增加被征迁人的征收程序，损害了原告在被征收过程中的权利，故被告向原告作出的征收补偿决定严重违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项之规定，判决如下：
撤销吴起县人民政府二0一三年五月二十日对原告马海滨作出的吴政征补（2013）01号和吴政征补（2013）02号的房屋征收补偿决定书。
本案诉讼费50元，由吴起县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 赵正卫
审 判 员 霍雨枫
助理审判员 孙 阳
二〇一四年十月十四日
书 记 员 薛 霄