河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行终字第187号
上诉人（原审原告）李瑞，女，汉族，1940年7月1日出生。
委托代理人卞静波，男，汉族，1968年6月26日出生。
上诉人（原审原告）卞静波，男，汉族，1968年6月26日出生。
被上诉人（原审被告）郑州市住房保障和房地产管理局。
法定代表人李德耀，局长。
委托代理人段汉杰，该局工作人员。
委托代理人秦中峰，北京德恒（郑州）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）中国地震局地球物理勘探中心。
法定代表人王夫运，主任。
委托代理人张钧，该单位工作人员。
委托代理人赵红魁，河南建魁律师事务所律师。
上诉人李瑞、卞静波因诉郑州市住房保障和房地产管理局（以下简称郑州市房管局）、第三人中国地震局地球物理勘探中心（以下简称物探中心）房屋登记一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2015）金行初字第46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行审理。本案现已审理终结。
原审认定：原告李瑞之夫卞铨生于2010年8月30日去世。2008年5月19日，李瑞夫妇与第三人签订《退出原购房改房置换普通商品房协议书》，李瑞夫妇将原购房改房即坐落于郑州市文化路41号院1号楼2单元18号（涉案房屋）和郑州市郑汴路5号院4号楼2单元9号房屋两套房产交回第三人，置换第三人带有保障性质的普通商品房一套。后李瑞夫妇仅向第三人退回本案争议的房屋，领取了置换的房屋（位于郑州市文化路75号院9号楼东单元10层28号）钥匙并居住至今；位于郑汴路的房产未交回第三人。2013年9月25日第三人向郑州市房改办提出《关于收回原售住房的请示》，申请将包括涉案房屋在内的房屋退回第三人。2013年10月15日，郑州市住房制度改革委员会办公室依据该请示，作出郑房改审（2013）468号《对中国地震局地球物理勘探中心〈关于回收原售住房的请示〉的批复》，对包括涉案房屋在内的房屋，同意收回给第三人，并载明“单位为职工办理退房手续，由单位凭市房改办的批准文件和加盖公章的《原产权单位收回已售房改房登记表》到有关部门办理产权变更登记手续。2013年10月24日，被告根据第三人提交的申请日期为2013年10月24日的《郑州市房屋所有权转移登记申请书》、《原产权单位退回已售房改房登记表》、相关批复文件等其他材料，作出涉案房屋转移登记，将涉案房屋由转让方卞铨生名下转移至第三人名下。《郑州市房屋所有权转移登记申请书》中转让人与共有人栏中，分别由他人代卞铨生、李瑞签名。
原审认为：卞铨生、李瑞已向第三人退回涉案房屋。按照郑州市住房制度改革委员会办公室郑房改审（2013）468号批复内容，办理产权变更登记时，市房改办的批准文件和《原产权单位收回已售房改房登记表》为必备要件，由第三人直接予以办理，不需转让人和共有人签字确认。被告陈述公有住房出售转移登记在实际工作中按照一般商品房的程序办理，《郑州市房屋所有权转移登记申请书》的转让人与共有人一栏，他人代签李瑞夫妇签名的行为不当，但并不实际损害原告的合法权益。综上，被告作出房屋转移登记，不违反法律、法规和公有住房政策的相关规定，对原告的诉讼请求本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定：判决驳回原告李瑞、卞静波的诉讼请求。
李瑞、卞静波上诉称：一审判决依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，驳回上诉人的诉讼请求，判令上诉人承担案件受理费，缺乏法律依据。一审判决认为：被上诉人（一审被告）在办理本案标的房屋的产权变更登记时，可依据郑州市房改办的批准文件和《原产权单位收回已售房改房登记表》，由被上诉人（一审第三人）直接予以办理，不需转让人和共有人签字确认；被上诉人（一审第三人）在《郑州市房屋所有权转移登记申请书》的转让人和共有人一栏指使他人代签李瑞夫妇签名的行为不当，但并不实际损害上诉人的合法权益；被上诉人（一审被告）做出房屋转移登记，不违反法律、法规和公有住房政策的相关规定，对上诉人的诉讼请求不予支持。行政机关的职权是法律法规授予后才享有，与民事上的私人权利、法无禁止即可行，完全相反。法院认为过户不需要所有权人同意及签字，缺乏法律依据。若果不需要，被上诉人（一审第三人）为何要伪造！综上所述，一审判决缺乏法律依据，请求：1、撤销郑州市金水区人民法院2015年4月23日作出的（2015）金行初字第46号行政判决书，并依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。
郑州市房管局答辩称：一、一审法院认定事实正确。（一）答辩人是按照房改房程序为第三人物探中心办理的过户。2008年5月19日卞铨生、李瑞与物探中心签订《退出原购房改房置换普通商品房协议书》，双方约定由卞铨生、李瑞将原购房改房即文化路41号院1号楼2单元18号房（涉案房屋）和郑汴路5号院4号楼2单元9号房交回物探中心，再选物探中心带有保障性质的普通商品房。2010年4月12日，卞铨生、李瑞向物探中心提交了《交原住房保证书》保证交回上述两房，同时领取了新房钥匙并居住至今。2013年9月25日物探中心向郑州市房改办提出关于收回涉案房屋的请示。2013年10月15日，郑州市房改办依据物探中心的请示作出《对中国地震局地球物理勘探中心〈关于回收原售住房的请示〉的批复》（郑房改审（2013）468号文件）：“单位为职工办理退房手续，由单位凭市房改办的批准文件和加盖公章的《原产权单位退回已售房改房登记表》到有关部门办理产权变更登记手续。”2013年10月24日，郑州市房管局根据物探中心提交的《郑州市房屋所有权转移登记申请书》、《郑州市房屋所有权转移登记审核表》等其他相关材料，按照房改房收回程序为物探中心办理了相关手续。现在，物探中心已经将涉案房屋按照程序分配给了其他职工。（二）物探中心是涉案房屋的权利人。2013年9月25日物探中心按照房改房的办理程序提起收回涉案房屋的请示，2013年10月15日房改办下发了收回此房的“郑房改审（2013）468号”文件，这就再一次通过政府文件的形式确认卞铨生、李瑞放弃了涉案房屋所有权。因此，物探中心才是涉案房屋的真正权利人，其完全可以单方办理房屋所有权转移手续。（三）关于《郑州市房屋所有权转移登记申请书》在办理房改房收回程序中的作用。首先，在办理房改房所有权转移过程中，房管局并没有专门办理房改房所有权转移的通道，是参照一般房屋所有权转移手续的办理程序，但又不同于一般的房屋所有权转移手续。房改房本身的性质就不同于一般的商品房，不是平等主体之间的房屋产权交易。房改房的收回和出售不是个人就可以办理的，必须由单位和个人达成协议后，由单位提请房改办进行确认，最后至房管局参照一般房屋所有权转移程序办理。其次，《郑州市房屋所有权转移登记申请书》仅仅是郑州市房管局为单位办理房改房收回程序中的一个记载事项，其内容是为了让申请人保证提交申请登记的材料、申请登记信息真实、合法、有效。再次，从《郑州市房屋所有权转移登记申请书》的内容上看，房屋所有权取得方式项中“于2013年10月15日收回卞铨生房改房”即《对中国地震局地球物理勘探中心〈关于回收原售住房的请示〉的批复》，也就是说，此涉案房屋所有权的收回程序不是一般的商品房转移程序。二、一审法院适用法律正确。最高院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条规定了法院应当判决驳回原告的诉讼请求的基本条件，一审法院根据以上事实认定《郑州市房屋所有权转移登记申请书》的转让人与共有人一栏，物探中心代签李瑞夫妇签名行为并不实际损害上诉人合法权益，郑州市房管局作出房屋转移登记，不违反法律法规和公有住房政策相关规定，驳回上诉人诉请适用法律正确。综上，上诉人上诉请求没有事实和法律依据，被上诉人郑州市房管局完全是按照房改房收回程序为物探中心办理了变更手续，请法院驳回其上诉请求。
物探中心答辩称：一、郑州市房管局办理房屋产权转移登记的具体行政行为没有超出上诉人的意思表示范围，没有违背上诉人的真实意思。上诉人李瑞及其配偶卞铨生（已故）为参加集资建房，2008年5月19日与物探中心签订《退出原购房改房置换普通商品房协议书》，承诺将郑州市文化路41号院1号楼2单元18号和郑汴路5号院4号楼2单元9号退出，置换带有保障性质的高层住宅楼。高层住宅楼修建完成后，2010年4月12日，物探中心按该协议约定，向上诉人交付新房钥匙。在领取钥匙后，李瑞及其配偶卞铨生再次向物探中心出具了《交房保证书》，承诺“自领取新房钥匙之日起150日内，将郑州市文化路41号院1号楼2单元18号和郑州市郑汴路5号院4号楼2单元9号住房，保持建筑主体、承重结构完整交给物探中心。”以上事实足以证明，物探中心经上诉人同意，收回房产并将该房产过户到物探中心名下是原告的真实意思表示。收回房产、办理过户于上诉人而言是履行协议、践行承诺的行为；于第三人而言是要求上诉人履行协议、承诺约定并执行房改房政策的行为。郑州市房管局为物探中心办理房屋产权登记的具体行政行为没有超出上诉人的意思表示范围，没有违背上诉人的真实意愿。争议房产所占用的土地属于划拨用地，该房产不是普通商品房，是带有福利性质的房改房。物探中心作为房屋分配的具体实施者，没有违背上诉人的真实意思，腾退房并按规定“协助单位办理过户手续”也是上诉人对第三人的承诺，因此郑州市房管局作出的房屋产权转移登记是合法有效的。二、上诉人未在法定时间提起行政诉讼，请求法院依法驳回起诉。2014年4月29日，上诉人诉至郑州市金水区法院请求法院判令第三人为其办理新房房产证，经开庭审理后，金水区法院于2014年8月18日下发（2014）金民二初字第3144号判决书，判定“二、驳回原告李瑞的其他诉讼请求。”由于李瑞在该民事诉讼中未在规定的上诉期限内提起上诉，该判决现已生效。经金水区法院（2014）金民二初字第3144号生效判决书“本院认为”查明：“原告（即本案上诉人）已将郑州市文化路41号院1号楼2单元18号房产退回被告（即本案第三人），该事实双方均未提出异议。”该事实认定表明：上诉人为履行协议、践行承诺，主动配合将该房产退回第三人，这种“退回”既包括事实上转移占有，也包括从法律上协助第三人办理产权过户。从该民事生效判决书中已确知上诉人在2014年8月18日领取判决书时知道郑州市房管局产权登记的具体行政行为已作出，未在法定时间提起行政诉讼，上诉人的起诉已超过法定期限。综上，请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
本院二审经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：本案的争议焦点问题是被诉的郑州市房管局所作的涉案房屋所有权转移登记行为是否合法。
《房屋登记办法》第三十三条第一款规定：“申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必要材料。”该办法第十一条第三款规定：“申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。”根据上述规定，房屋登记机构应根据申请人提交的真实、合法、有效的申请材料作出房屋所有权转移登记。本案中，被上诉人郑州市房管局根据第三人物探中心2013年10月24日提交的《郑州市房屋所有权转移登记申请书》、《原产权单位退回已售房改房登记表》、相关批复文件等其他材料，将涉案房屋由所有权人卞铨生名下转移登记至第三人物探中心名下。但郑州市房管局在作出涉案房屋登记时，所有权人卞铨生已去世，第三人提交的《郑州市房屋所有权转移登记申请书》中转让人与共有人一栏中“卞铨生、李瑞”的签字系他人代签，而代签人并未取得卞铨生、李瑞夫妇的授权，故该申请书不具有真实性。郑州市房管局据此作出涉案房屋所有权转移登记，不符合《房屋登记办法》相关规定，应予以撤销。
被上诉人郑州市房管局和物探中心均辩称因卞铨生、李瑞与物探中心已签订《退出原购房改房置换普通商品房协议书》且向物探中心退回了涉案房屋，应视为其已经放弃了房屋所有权，物探中心可以单方申请转移登记，其转移登记申请并不违反上诉人的真实意思表示。本院认为，卞铨生、李瑞与物探中心签订的《退出原购房改房置换普通商品房协议书》为合同，而将涉案房屋在内的两套房屋退还物探中心则为合同的履行问题；如卞铨生、李瑞不履行生效合同，则构成合同的违约行为，被上诉人物探中心应当按照法律途径追究其违约责任，而不能视为其已同意将涉案房屋所有权转移至物探中心名下，不能由物探中心单方申请房屋所有权转移登记。本案中，物探中心在未取得涉案房屋所有权人授权的情况下代其在《郑州市房屋所有权转移登记申请书》上签字的行为明显违反了上诉人的真实意思。故对二被上诉人的答辩意见，本院不予支持。
被上诉人郑州市房管局辩称涉案房屋属房改房，在办理产权变更登记时由第三人凭郑州市住房制度改革委员会办公室的批准文件和《原产权单位收回已售房改房登记表》到有关部门办理即可，填写《郑州市房屋所有权转移登记申请书》仅是程序性规定。本院认为，《房屋登记办法》对申请房屋所有权转移登记需提交真实、合法、有效的登记申请书作了明确规定；即使如郑州市房管局所说涉案房屋属房改房，其所有权转移登记具有特殊的程序规定，但郑州市房管局未向本院提供支持其行政行为和该答辩意见的相关法律依据，其仅以郑州市住房制度改革委员会办公室的批复文件作为依据，不符合法律规定，本院不予支持。
综上，郑州市房管局所作的涉案房屋转移登记行为不符合法律规定，本院依法予以撤销。一审判决适用法律错误，本院依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销河南省郑州市金水区人民法院（2015）金行初字第46号行政判决书；
二、撤销被上诉人郑州市住房保障和房地产管理局对位于金水区文化路41号1号楼2单元18号房屋所作的房屋所有权转移登记行为。
二审诉讼费50元，由被上诉人郑州市住房保障和房地产管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙晓飞
审 判 员 王 冰
代理审判员 余 滢
二〇一六年二月五日
书 记 员 韩亚蕊