四川省盐亭县人民法院民 事 判 决 书（2017）川0723民初1768号原告：陈善友，男，1966年10月24日出生，住绵阳市游仙区。委托诉讼代理人：李超生，四川真道律师事务所律师。被告：盐亭县水务局,住所地：盐亭县云溪镇文同路上段48号。法定代表人：赵敏，系该局局长。委托诉讼代理人：陈坤，男，1978年2月28日出生，盐亭县水务局水政监察大队大队长，住盐亭县（特别授权）。委托诉讼代理人：赵德成，四川联衡律师事务所律师。原告陈善友诉被告盐亭县水务局合同纠纷一案，本院于2017年8月23日受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告陈善友及其委托诉讼代理人李超生和被告盐亭县水务局的委托诉讼代理人陈坤、赵德成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈善友向本院提出诉讼请求：一、依法确认被告解除《盐亭县前锋水库水面调价延期承包合同书》（以下简称：《前锋水库承包合同》）系违法解除，其发出的《解除通知书》不产生法律效力；二、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2007年6月30日，原告与被告原下属单位盐亭县水利经济管理所（以下简称：水利管理所）签订了《前锋水库承包合同》，约定水利管理所将盐亭县茶亭乡前锋水库水面434亩发包给原告进行渔业养殖，承包期限2011年3月30日至2023年4月1日，共12年。合同签订后，原告严格按照合同约定履行义务，投资大量的资金进行养殖，也取得了政府颁发的养殖证书。2017年5月，被告突然向原告发出《解除合同通知书》，以原告肥水养鱼导致水污染为由要求解除《前锋水库承包合同》。但被告发出的解除通知上所载事实理由均不成立，不符合《合同法》相关规定，《解除通知书》依法不产生法律效力。被告盐亭县水务局辩称，一、原告的起诉已超过三个月，依法应当驳回。二、被告解除合同的行为符合《合同法》的法定解除事由。三、原告长期肥水养鱼污染水源，致使水源不符合农业灌溉用水标准，已构成根本违约。四、《水污染防治法》、《渔业法》以及四川省水利厅的相关文件不构成政策变化，也不属于不可抗力。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了举证和质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。本院经审理认定事实如下：被告系行政机关，于2016年6月12日在盐亭县机构编制委员会取得了《统一社会信用代码证书》，负责盐亭县行政区域内水资源的统一管理和监督工作，依法具有对盐亭行政区域内的水资源开发、利用、节约和保护的有关职责。原水利管理所系被告下属的中层部门，隶属于被告，服从被告的管理。前锋水库位于茶亭乡龙前村，始建于1971年，属小（一）型水库，库容245万立方米，库区水源灌溉茶亭乡龙前村、麒阳村、天池村、岐伯社区及梓潼县仁和镇天乐村。同时，前锋水库也是茶亭乡场镇及龙前村居民共3000余人饮用水水源取水地。2001年2月20日，水利管理所与原告签订了《养殖合同》，将前锋水库水面承包给原告经营。合同到期后，水利管理所为了继续充分发挥前锋水库的经济效益，把种养殖业引入良好的竞争机制，引进资金、技术、共谋发展，对前锋水库水面实行继续承包经营，于2007年6月23日与原告再次签订了《前锋水库承包合同》，主要约定：一、承包期限：从2011年3月30日起至2023年4月1日止，共12年，承包期年满后，水利管理所给予三个月的捕捞时间；二、承包款的支付办法：每年上交水利管理所承包经营款1.5万元，根据物价上涨因素，从2018年起每年增加2000元承包款，每年上交时间为元月底前，若超出一个月合同自行终止；四、原告的权利和义务：2、原告在承包期间，所养殖的商品，原告在销售过程中所产生的费用，水利管理所不负任何责任；3、原告利用水面自主养殖，在国家省、市、县政策允许的原则下，合法经营；4、原告在承包期内，所需资金、设备、技术的投入由原告自行负责；7、在合同签订时向水利管理所交纳抵押金2000元，由水利管理所单独存入银行。合同期间，如原告不违约，水利管理所应将抵押金退还；六、在承包期内，因双方人为造成损失的，由造成方向损失方赔偿当年承包款总金额的20%损失费；八、如原告在没有违约的前提下，水利管理所无权终止本合同。如果水利管理所无故终止本合同，应向原告赔偿所造成投资的直接经济损失。水利管理所在甲方处加盖管理所印章，原告在乙方处签名、捺指印，被告在主管机关处加盖印章。2007年12月24日，水利管理所和被告向盐亭县公证处提出申请，要求对双方签订的《前锋水库承包合同》进行公证。同日，盐亭县公证处出具（2007）盐证字第497号《公证书》，对《前锋水库承包合同》的真实性、合法性予以公证。合同签订生效后，原告利用前锋水库水面从事渔业养殖。2012年4月11日，原告在盐亭县人民政府办理了《养殖使用证》，载明：水域滩涂养殖证编号：川盐亭县府（淡）养证（2012）第00007号；水域滩涂养殖权人为陈善友；个人住址为X；水域、滩涂所有制性质为国家所有；水域、滩涂类型为淡水水域、滩涂；核准水域、滩涂面积为28.667公顷；核准养殖方式为大水面放养；核准水域、滩涂养殖权期限为2012年3月28日至2023年4月1日；水域、滩涂地理坐标及四至范围为东至梓潼天乐村相接县境内，西至龙前村二社，南至龙前村二社、七社，北至龙前村六社；水域、滩涂位置坐落为盐亭县茶亭乡五村。2013年6月19日，盐亭县人民代表大会常务委员会对县政府贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》执法检查情况进行审议，指出：在《水污染防治法》实施过程中，莲花湖水库和前锋水库水产养殖污染较为严重，农业面源污染有一定扩大趋势，总体水污染形势依然严峻。要求切实解决好前锋水库等全县小（一）型水库的网箱养殖和库内肥水养殖的污染问题。县政府要组织有关部门联合执法、乡镇密切配合，依法取缔水库的网箱养殖和肥水养殖，终止水库的承包合同，并形成了盐人常发（2013）23号“关于县政府贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》执法检查情况的审议意见”。2014年12月18日，盐亭县人民政府办公室作出盐府办发（2014）120号“关于印发《盐亭县全面禁止肥水养鱼专项行动实施方案》的通知”文件，主要载明：工作目标：全面禁止全县水域环境肥水养鱼，集中式饮用水源地水质达Ⅲ类（集中式生活饮用水源用水标准）以上，其他河流湖库水质达V类（农业用水标准）以上。工作职责：被告为本次专项行动牵头单位，负责小（I）型水库禁止肥水养鱼专项行动，同时配合县环保局对小（I）型水库的肥水养鱼污染水质违法行为依法提出处理建议。工作要求：确保全县范围内彻底、永久无肥水养鱼。2015年4月以来，茶亭乡群众向盐亭县时任县委书记反映前锋水库水污染等问题后，安排盐亭县人大常委会副主任调研处理。2015年4月8日，盐亭县人大常委会副主任带领县人大调研室、被告等单位负责人，会同茶亭乡党政领导前往前锋水库对群众反映的水污染问题进行了实地调查，并向盐亭县县委书记作出“关于群众反映茶亭乡前锋水库水污染问题的情况报告”，主要载明：据乡、村干部证实，前锋水库确实存在饲料养鱼，水质污染比较严重，对茶亭乡场镇2000多人及水库附近龙前村830多名村民饮水存在较大安全隐患。问题处置建议：1、建议县水务局督促水利管理所与养殖户尽快终止养殖承包合同，妥善处理善后事宜；2、要求县水务局在本周五内拿出处理此事的具体意见，下周一召集有关股室和养殖户商谈终止合同的相关事宜，并将处理情况报县政府和县人大；3、要求茶亭乡做好库区环境治理工作，对库区内秸秆和农户养殖粪便进行科学处理，做到无害无污染；4、适时将调查情况和处理意见同上访群众及网民进行沟通，得到他们的理解和支持。时任县委书记在该报告上批示：“请将此事一抓到底，给百姓安全饮水一个交待”。2015年4月13日，被告召开会议专题研究前锋水库养殖问题，原告陈善友参加了会议。被告要求原告提供养殖方案，不能进行化肥养殖，发展生态养殖，目前水质反映强烈，或者协商终止承包合同的有关事宜。原告提出：2012年放了6万尾甲鱼，8年时间出库，每尾15元，还放了草鱼苗。2015年4月15日，原告向被告提出“终止养鱼承包合同补偿费用清单”，载明：现因确保当地场镇居民的饮用水源，应被告要求，终止《前锋水库承包合同》，根据合同条款和实际情况，就终止合同所造成的损失合计225.98万元。2016年6月10日，茶亭乡人大代表和群众代表联名签名向茶亭乡人民政府提出“关于取缔前锋水库养鱼的申请”，主要载明：前锋水库水质污染严重，导致群众人畜饮用水困难。尤其是场镇及龙前村自来水有浑浊和杂质，并伴有浓烈的鱼腥味，严重影响水库周边群众和场镇居民用水。为了保障人民群众饮用水安全，特恳请乡人民政府依法取缔前锋水库养鱼行为。2016年6月13日，盐亭县茶亭乡人大主席团向盐亭县人大常委会作出茶人（2016）1号“关于开展对前锋水库水污染执法检查的请示”，主要载明：因承包人在库内进行肥水养鱼，造成库区有效灌面减少和水质污染严重，导致群众人畜饮用水困难，本地群众多次到县乡两级上访，要求解决水污染问题，乡人民政府也多次对养鱼户的肥水养鱼行为进行了调查取证，出面予以制止。县人大也多次深入实地调研，并出台了《盐亭县人民代表大会常务委员会关于县政府贯彻实施〈中华人民共和国水污染防治法〉执法检查情况的审议意见》，要求水务部门尽快取缔肥水和网箱养鱼行为。乡主要领导分别在县十七届人民代表大会第三次、第四次、第五次会议上提出依法取缔前锋水库养鱼承包合同的建议，但县水务局迟迟未受理，致使污染问题至今仍未得到有效解决。为还茶亭乡群众一个洁净的水源，恢复库区自然生态，确保群众饮用水安全，特请求县人大常委会对前锋水库水污染问题进行执法检查，督促县水务部门尽快取缔肥水、网箱养鱼违法行为。2017年2月24日，被告召集全县小（一）型水库管理站站长和原告等养殖户召开全县小（一）型水库管理工作会，主要载明：全面取缔肥水养鱼，是现在生态环保的必然要求，水库必须取缔养鱼。积极探索如何取缔养殖承包的工作思路，今年取缔前锋水库的养殖，是今年的重点工作，终止合同势在必行。2017年3月2日，原告向被告出具2015年至2016年投入水产养殖情况的汇报，载明：2015年至2016年两年来一共投入230.16万元。2017年3月31日，盐亭县环境监测站接受盐亭县环境保护局委托，对茶亭乡自来水站饮用水水源地水质进行取样监测。2017年4月12日，盐亭县环境监测站作出盐环监字（2017）第059号《监测报告》，评价为：2017年3月31日，所取茶亭乡自来水站饮用水水源地水样所测项目不符合《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）Ⅲ类标准，属劣V类标准，超标因子：高锰酸盐指数、总磷；粪大肠菌群未超标，总氮超标（超标4.91倍）。2007年8月16日，四川省人民政府办公厅作出川办函（2007）214号《关于加强湖库环境保护防治水质污染的通知》，主要载明：近年来全省湖库因养殖污染等问题影响饮用水安全的事件呈多发势头，人大代表、政协委员通过建议、提案，人民群众通过信访等渠道强烈要求解决湖库养殖等污染问题。今年，为有效保护饮用水源，省委、省政府把加强饮用水源保护纳入“十大惠民行动”，并列为党政“一把手”环境保护目标考核。为确保省委、省政府“十大惠民行动”目标实现，根据《四川省饮用水源保护管理条例》第十八条的规定，各地在取缔饮用水源一级保护区内的排污口的同时，必须按照“饮用水一级保护区内禁止放养禽畜和从事网箱养殖”的要求，坚决取缔饮用水源一级保护区的禽畜放养和网箱养殖活动。科学发展水产养殖，有效控制水产养殖污染。根据《中华人民共和国渔业法》和《四川省水利工程管理条例》的规定，各地要按照科学发展观的要求大力推广生态养殖，科学确定水产养殖的种类、数量和布局，严格执行水产养殖证制度，强化湖库水质监测，坚决取缔饮用水保护区内的施肥养鱼和网箱养鱼，确保湖库水环境质量达到国家规定的质量标准。2014年10月22日，四川省水利厅作出川水函（2014）1444号《关于进一步做好水库水质管理与保护工作的通知》，主要载明：水库水源是我省重要的饮用、生产水源，水库水质事关人民群众饮水安全和生产安全。水库水质管理与保护对促进水资源综合利用、改善人民群众生产生活条件、保障地方经济社会发展等方面发挥着十分重要的作用。近年来，由于不当养殖、多种经营、淤积等因素作用，我省部分水库水质状况不佳。一些水库经营承包户片面追求经济利润最大化，违反水库调度运用计划和指令违规蓄水以扩大水面养殖、经营面积的行为时有发生，严重影响水库安全度汛和水质安全。按照《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）及其他有关规定，生活饮用水源和备用水源的水库水质不能低于Ⅲ类；工业、灌溉用水水源的水库水质不能低于Ⅳ类。近期以生活饮用水源和备用水源以及水质劣Ⅴ类的水库为重点，开展水污染防治工作。力争到2015年底，全省生活饮用水源和备用水源水库水质全部达标；到2017年底，全省无劣Ⅴ类水库水体；到2020年底，全省水库水质全部按水库功能达标，形成库区生态良性循环，人与自然和谐相处的宜居环境。要控制好水产养殖的数量、位置和密度，饮用水源和备用水源水库禁止肥水养鱼和网箱养鱼，其余水库禁止肥水养鱼并严控网箱养鱼规模，网箱面积不得超过水库正常库容时水面的千分之一。同时，要严格控制饲料的投放，保护水库水质达到国家规定标准，推广人放天养的生态养殖模式，防止水产养殖污染。要进一步规范水库承包经营管理，对饮用水源和备用水源地水库要按照相应水质标准加强保护和监管，严禁违法承包经营。已承包经营的水库要按照有关法律法规规定，全面清理承包经营、养殖合同、补充完善水质管理条款，要规范水库承包经营合同，必须补充和强化承包人对水库保护的责任和义务；对限期达不到水库水质要求的承包经营合同应按照法律程序予以解除；要研究并出台取缔肥水养鱼、过度网箱养鱼后，原承包养殖合同的变更或解除办法，明确承包、拍卖金的退付及相关补偿政策，完善处理各种矛盾及利益纠纷，确保当地社会和谐稳定。2017年7月20日，四川省水利厅作出川水函（2017）1066号《关于进一步实施水库塘坝清水工程的通知》，主要载明：通过实施水库（塘坝）“清水工程”，促进水质达标，按照《地表水环境质量标准》（GB3838—2002）及其他有关规定，生活饮用水源和备用水源（塘坝）水质不低于Ⅲ类；工业、灌溉用水水源水库（塘坝）水质不低于Ⅳ类。2017年5月22日，被告向原告作出《解除合同通知书》，主要载明：原告在承包期内，当地群众多次反映水库水质污染。2017年4月12日，盐亭县环境监测站对茶亭乡自来水站饮用水水源地地表水进行取样监测，监测结果为：所测项目不符合《地表水水源环境质量标准》Ⅲ类标准，属于劣V类水质。根据《前锋水库承包合同》第四条第三款：“原告利用水面自主养殖，在国家、省、市、县政策允许的原则下，合法经营”之约定，原告的行为不符合合同约定，致使被告实现前锋水库全域淡水养殖，禁止肥水养鱼，确保茶亭乡人畜饮水安全的合同目的无法实现。根据《合同法》第九十四条的规定，被告决定解除双方签订的《前锋水库承包合同》，请原告从即日起不得向水库投放鱼苗、养鱼饲料等水面养殖投入，解除合同后的相关事宜请原告与被告协商解决或依法诉讼解决。2017年5月30日，原告收到被告送达的《解除合同通知书》后，向原告出具《回复函》，主要载明：一、原告从未用肥水养鱼，肥水养殖的事绝对不实；二、库区外污水流入，没有当地管理部门的管理、支持和协调，原告也没办法。主要存在的几个方面：1、淹没库区周围大量桔杆未进行处理，在汛期部分冲入库内，甚至有人为丢入库区现象，桔杆腐烂造成水质一定污染。2、由于当地农民不归被告管理，长期以来附近居民的生活污水直排库内，原告也没办法。3、该库补充水源靠天下雨，每年也只有下大雨才能添水和换水，若无特大雨水，无鲜水注入库内无法更换。4、对于以上的种种原因，原告也想尽了很多办法，投入大量资金逐步分期分段进行消毒处理，达到清水养殖饲养国家规范标准，增加原告生产成本。另外，原告申明下面几个方面：一、对于居民饮用水井的问题，原告承包合同在前，建修饮水井在后，有关单位建井并未通知原告。相关单位也未根据国家有关规定，离水库盖1000米左右方可建修，未按国家规定修建所造成的后果，或受其他企业影响，责任应由造成方承担或处理。二、原告系招商引资项目，严格按贵县招商程序办理，在经营期间严格执行国家法律法规和贵局相关规定。在承包期间，为了管理好经营好水产养殖，增加经济效益，需要大量资金，除原告自己倾其全家财力以外，还引进投资商“四川富泓投资管理有限公司”，每年的产品鱼由该公司冷冻销售，该公司对原告水产养殖、冻库、烘干及加工房（成品干鱼加工），投入了近千万元。其中水产养殖投入超过500万余元。三、你局从2015年就提出解除前锋水库承包合同，要求原告给你局打了投资报告，但未解决，2016年又提出解除前锋水库承包合同，要求原告给你局打了投资报告但未解决。2017年又提出解除前锋水库承包合同，要求原告给你局打了投资报告，在这三年来你局给原告在精神上增加了巨大压力，原告实在无法接受。四、本合同原是在你局主管下签订的，合同条约也是公平、公正的，同时“前锋水库水面养殖承包合同”，是经渔业行政管理部门审核县人民政府批准登记，颁发有关证书同意养殖。合同各条款都是由贵局逐条审核签订，希贵局要认真对待。五、原告无任何违约或造成“合约”无法履行的行为，贵局单方解除合同是不合规及不合法的行为，请贵局慎重处理和解决此事。原告陈善友在本案起诉之前，被告盐亭县水务局于2017年8月17日在另案中作为原告起诉陈善友合同纠纷一案，要求本院判决确认盐亭县水务局解除《〈前锋水库承包合同〉通知书》发生法律效力等请求。本院受理后对两案依法进行了合并审理。2018年2月1日，本院同时作出（2017）川0723民初1747号民事判决书，判决盐亭县水务局于2017年5月22日向陈善友作出并送达的《解除〈盐亭县前锋水库水面调价延期承包合同〉通知书》合法有效。本院认为，被告下属的水利管理所于2007年6月30日与原告签订的《前锋水库承包合同》，从承包期限看，足以证明双方早在2001年2月20日起就建立了承包合同关系，原告利用前锋水库水面从事渔业养殖至今已达17年。为此，原、被告签订的《前锋水库承包合同》，均系合同双方真实、自愿的意思表示，且合同约定的内容均不违反法律的禁止性规定，故该合同合法有效，受法律保护，对当事人具有法律约束力。虽然《前锋水库承包合同》约定的承包期限至2023年4月1日止，还有5年期限未履行，但是前锋水库水源除农业灌溉外，还属于茶亭乡场镇和龙前村居民共3000余人的饮用水水源。自2013年以来，前锋水库的水质污染严重，在贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》过程中，盐亭县人大常委会进行了执法检查，对检查出的问题进行了审议；盐亭县人民政府办公室作出《盐亭县全面禁止肥水养鱼专项行动实施方案》；茶亭乡人大主席团针对前锋水库水污染问题进行了执法检查、建议；时任县委书记非常重视，作了重要批示。但前锋水库的水质仍然污染严重，自始至终不但没有得到改善，而且被盐亭县环境监测站检测的结论为劣Ⅴ类水质，与四川省人民政府办公厅和四川省水利厅规定的“到2017年底，全省无劣Ⅴ类水库水体”和“实施水库塘坝清水工程”的要求严重不符。依据《地表水环境质量标准（GB3838—2002）规定的生活饮用水源和备用水源的水库水质不能低于Ⅲ类、农业灌溉用水水源的水库水质不能低于Ⅳ类，原告的养殖行为造成了前锋水库的水质为劣Ⅴ类水体，严重违背了国家、省、市、县有关环境保护的政策精神。同时也违反了原、被告双方在《前锋水库承包合同》第四条第三项“被告利用水面自主养殖，在国家、省、市、县政策允许的原则下，合法经营”的约定和《中华人民共和国水污染防治法》第五十条：“从事水产养殖应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵和使用药物，防止污染水环境”的规定，其行为已构成违约，事实清楚，证据确凿、充分，本院予以认定。被告依据合同第四条第三项的约定及《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同”、第（四）项：“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”的规定，被告要求解除合同的主张成立，符合法律规定，本院予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”的规定，被告于2017年5月22日向被告作出的《解除合同通知书》并无不当，亦符合法律规定，本院予以认可。同时，原告对被告作出的《解除合同通知书》提出异议，请求本院确认原告解除《前锋水库承包合同书》系违法解除，其发出的《解除通知书》不产生法律效力的主张，也在盐亭县水务局起诉陈善友的案件中依法予以判决，且盐亭县水务局在另案中提出的诉讼请求已吞并了陈善友在本案中提出的诉讼请求。为此，原告陈善友在本案提出的诉讼请求也在另案中进行了处理，应依法驳回原告陈善友在本案中提出的诉讼请求。综上所述，为了保护环境和生态资源，改善人民群众生产生活条件，有利于社会公共利益、群众身心健康、努力确保居民饮用水源的安全，根据《中华人民共和国合同法》第八条、第九十四条第一款第（四）项、第九十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第九十条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：驳回原告陈善友的诉讼请求。根据中华人民共和国国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，本案收取案件受理费50元，由原告陈善友负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。审 判 长  何文标人民陪审员  哈 敏人民陪审员  蒲春太二〇一八年二月一日书 记 员  苏婷婷