浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1583号
上诉人（原审原告）许祖聪等25人（名单附后）。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人许祖聪，男，1946年6月14日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村***号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人许金富，男，1955年10月8日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村***号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人许福华，男，1951年2月12日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村**号。
上诉人共同委托代理人张沙、王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
委托代理人曹欣慧，临海市国土资源局工作人员。
许祖聪等25人与浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，台州市中级人民法院于2017年11月3日作出（2017）浙10行初103号行政判决。许祖聪等25人不服，向本院提出上诉。本院于2017年12月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于2018年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人暨诉讼代表人许祖聪、许金富及上诉人共同委托代理人王卫洲，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人谢伟、曹欣慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，为实施城市规划，临海市人民政府申请临海市2016年度计划指标第十批次建设用地38.9294公顷，农用地转用36.5137公顷，包括耕地30.4652公顷、园地3.8743公顷、交通运输用地0.5581公顷、水域及水利设施用地1.6161公顷，需征收集体土地28.4046公顷，使用集体土地9.2776公顷，使用国有土地1.2472公顷。该批次建设用地涉及征收临海市杜桥镇湖田村集体土地11.1650公顷，项目区块名称为杜桥镇16-1地块。原告许祖聪等25人在涉案××1地块内拥有土地承包经营权。根据杜桥镇土地利用总体规划，该区块规划用途均为建设用地。2016年1月21日，湖田村召开村民代表会议，表决同意征收该村集体土地约150亩即涉案地块用于杜桥眼镜商城等项目开发建设。2016年3月9日，临海市地质勘查测绘队对该地块进行勘测定界，同月30日，该勘测定界经杜桥镇湖田村村民委员会确认。2016年3月10日，临海市国土资源局、杜桥镇人民政府向湖田村送达临统征字〔2016〕054号《集体土地征地告知书》，告知拟征收地块的用途、位置、规模、补偿标准、安置途径等事项。2016年3月21日，临海市国土资源局向湖田村送达临统征字〔2016〕055号《听证告知书》，告知拟征收地块的补偿方案以及在5个工作日内可申请听证等事项。在规定的听证期限内，临海市国土资源局未收到听证申请。2016年3月30日，湖田村村民委员会与临海市统一征地事务所签订临统征字82112〔2016〕094号《征地补偿安置协议》，对征地面积、地类、补偿安置标准、征地费用支付期限等事宜予以确认，约定征地补偿费用10048500元，青苗补偿费167475元，核定参加社保人数319人，政府承担社保资金7326248元，待征地方案批准、湖田村落实参保人员及集体、个人参保资金落实后，统一向市社保部门办理申请手续。2016年11月29日，临海市住房和城乡建设规划局出具东规农转〔2016〕199号《临海市建设项目农转用意见表》，认为该项目选址符合城乡规划，规划设计条件待农转用后再提供。2016年12月5日，临海市国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经临海市人民政府同意后逐级上报，台州市人民政府于2016年12月13日批准同意农转用24.0685公顷，报被告审批农转用12.4452公顷、征收28.4046公顷。2016年12月16日，被告作出浙土字（331082）A〔2016〕-0010号《浙江省建设用地审批意见书》，同意临海市2016年度计划指标第十批次建设用地38.9294公顷（农用地转用36.5137公顷，其中24.0685公顷已经台州市人民政府批准；征收集体土地28.4046公顷，使用集体土地9.2776公顷，使用国有土地1.2472公顷）。2017年1月20日，临海市人民政府发布[2017]04号征收土地公告，告知浙江省人民政府批准临海市2016年度计划指标第十批次建设项目，其中包括湖田村涉案土地11.1650公顷。同日，经临海市人民政府批准，临海市国土资源局作出2017第04号《关于临海市2016年度计划指标第十批次建设用地安置方案的公告》。该两公告送达给湖田村，并在湖田村村务公示栏张贴。2017年3月10日，临海市社会保险事业管理中心出具临海市被征地村社会保障落实情况联系单，同意该村319人参保。原告不服浙土字（331082）A〔2016〕-0010号《浙江省建设用地审批意见书》，于2017年2月15日向被告提出行政复议。2017年4月7日，被告决定延长复议期限30日。2017年5月5日，被告作出浙政复〔2017〕139号行政复议决定书，维持被诉审批意见。原告仍不服，遂提起本案诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征用除基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。涉案的征用耕地面积为30.4652公顷，不足35公顷。因此，被告浙江省人民政府具有审批的职权。根据该法第四十四条、第四十七条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。本案中，被告提供的证据，能够证明涉案地块位于允许建设用地区域，符合临海市杜桥镇土地利用总体规划。临海市国土资源局、临海市杜桥镇人民政府、临海市住房和城乡建设规划局等部门在土地报批前已各自履行了相应职责。土地报批前告知听证、权属确认、审核、草签征地补偿协议等程序到位。原告诉称征地报批前未经征地农民知情确认、未告知听证也没有举行听证，但根据被告提交的集体土地征地告知书及送达回执、集体土地征地告知书张贴照片、听证告知书及送达回执、未收到听证申请的说明、村民（代表）会议纪等证据，原告上述主张不能成立，其提交的落款时间为2016年3月28日的《要求听证申请书》，并不能证明原告在规定期限内向临海市国土资源局提出听证申请。临海市国土资源局编制建设用地项目呈报材料“一书三方案”，经临海市人民政府同意后逐级上报，被告作出浙土字（331082）A〔2016〕-0010号《浙江省建设用地审查意见表》，整个征地程序并无不当。原告请求撤销被诉审批意见的理由不成立，本院不予支持。被告于2017年2月15日收到原告复议申请，后延长行政复议期限30日，并于2017年5月5日作出浙政复〔2017〕139号行政复议决定书，其复议程序并不违法。综上所述，原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告许祖聪等25人的诉讼请求。
许祖聪等25人上诉称，一审判决认定事实、适用法律错误。第一，征地报批之前未经被征地农民知情确认，未告知听证权利也没有举行听证。1、本案中在征地依法报批前，未将拟征地的用途、位置、安置途径告知被征地农民，对拟征土地现状的调查结果也未经农民及集体经济组织予以确认，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》有关健全征地程序的规定，本案中被上诉人仅仅提供了经村委会确认的材料，不具有真实性，明显违法。2、本案中相应政府机关没有进行征地前听证，也没有告知被征地农民申请听证的权利。上诉人2016年3月28日到杜桥镇向统征办主任董吕国处要求听证，被其明确拒绝，一审中上诉人提供的证人证言及《听证申请书》可以证明。一审中上诉人提供的湖田村村委会会议记录原始载本和许金富本人证明及证人证言，显示被上诉人提交的《村民<代表>会议纪要》与原始载本不一致，不具有真实性，村民代表会议没有真正进行表决。第二，被上诉人超越法定审批权限作出了涉案地块的征收审批行为。涉案土地大量为基本农田，根据《基本农田保护条例》第九条，《土地管理法》第四十五条的规定，被上诉人无权批准征收。一审中被上诉人仅仅提供一张局部图纸，无法证明涉案土地规划用途属于建设用地，一审认定涉案土地属于允许建设区没有根据。第三，涉案地块中的9.2776公顷一并予以征收审批，被上诉人无权批准使用集体土地，违法了《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地…”规定。第四，被征地农民没有得到合法、妥善安置。根据《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，本案中涉案《临海市被征地村社会保障落实情况联系单》不具有合法性，也不能证明包括上诉人在内的被征地人社保已经得到落实，一审法院没有做出回应。第五，被上诉人作出的该批准行为不符合临海市土地利用总体规划和土地利用年度计划要求，临海市也不具备相应的农用地转用指标。被上诉人没有提供证据证明其合法性，一审法院也没有作出审查和回应，被上诉人应承担举证责任。第六，涉案项目占用了大量耕地，且当地政府没有组织补充耕地，不符合《土地管理法》第三十一条规定。还提出，案涉被征地块项目不符合公共利益需要，真正用途是国际眼镜城项目，在报批过程中地方政府改成了拆迁安置工程，不能批准征收。综上，请求二审法院判决撤销台州市中级人民法院（2017）浙10行初103号行政判决，撤销被上诉人于2016年12月16日作出的浙土字（331082）A【2016】-0010《浙江省建设用地审批意见书》，撤销被上诉人作出的（浙政复【2017】139号）《行政复议决定书》。
浙江省人民政府答辩称，涉案浙土字（331082）A【2016】-0010《浙江省建设用地审批意见书》中的土地征收决定，以及相应的行政复议决定均事实清楚，适用法律正确，程序合法。作为一项土地征收决定，涉案批文已经查明了涉案地块的面积、四至、权属、地类、用途等诸多要素，而且根据《土地管理法》第44、45条及《土地管理法实施条例》第20条等规定，依法办理了土地农用地转用、土地征收等审批手续，其补充耕地已经依法落实，在征地前也经过了村民代表会议、征地前的告知和协商签署工作，其程序已经保障了被征地农民表达意见的权利，因此涉案批文及复议程序合法。用地审批意见书中涉及9.2776公顷集体土地，本质上只是个农用地转用的行为，并不涉及土地征收，上诉人代理人所称任何人使用土地必须申请国有土地说法错误，农民申请宅基地及兴办集体公共设施使用集体土地，无须先行征收土地。对公共利益判定，不应当将有关的产业项目、金融项目就不认定公共利益，一个地方发展需要产业支撑，并提供相应就业机会。上诉人代理人将涉案耕地等同于基本农田也是错误的，并没有事实依据。关于村民代表会议纪要和《未收到听证申请的说明》，该纪要和说明都盖有杜桥镇湖国村的公章，村民签字及内容、形式符合规定要求，被上诉人不直接与村民联系，作为审批人已尽审查要求。社保名额分配是被上诉人作出涉案建设用地审批意见之后，基层政府具体实施征收工作中的行为，与被上诉人作出被诉行政行为并不关联，且313个社保名额足以保障被征地农民需求。补充耕地并非限于作出土地征收决定时作出安排，本案以2014年、2016年已备的补充耕地作为被征土地的补充耕地符合规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，各方当事人围绕被上诉人浙江省人民政府于2016年12月13日作出的浙土字（331082）A［2016］-0010号浙江省建设用地审批意见书以及于2017年5月5日作出的浙政复［2017］139号行政复议决定是否具有事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，对于建设用地审批，根据现行相关法律法规，各级人民政府均承担着相应职能和工作程序要求。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（十四）健全征地程序中规定，“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项，除特殊情况外，应予以公示。”浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十条规定，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府；上报材料的人民政府应当对其上报材料的真实性、合法性负责；负责审查的土地行政主管部门应当对本级人民政府负责。故从上述规定分析，本案被上诉人作为建设用地审批人的省级人民政府，对其作出涉案建设用地审批意见书合法性的审查，也应当根据法律法规规定的其在建设用地审批中所承担的相应职责和工作程序要求，结合地方政府逐级审查上报的材料是否齐备、工作程序是否落实等综合作出评价。
经查，上诉人提出上诉理由与其一审起诉理由基本一致，二审双方争议焦点仍主要集中在对一些事实的认定。对此本院认为，1.因对在案照片显示的涉案《集体土地征地告知书》张贴地点确为湖田村委会公告栏，及召开村民代表会议时曾宣布过征地事项及有关村民代表签了到的情况，二审中上诉人予以认可，且《村民<代表>会议纪要》盖有湖田村民委员会公章，综合各方意见，对湖田村委会已履行上述相关职责的事实应当予以认定。2.对被上诉人是否存在超越职权审批征用基本农田、及涉案审批事项是否符合临海市土地利用总体规划和土地利用年度计划等，因被上诉人提交有《临海市杜桥镇土地利用总体规划（2006-2020）局部图》、《关于临海市2016年度计划指标第十批次建设用地的审查报告》等在案证据，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，因本案的征用耕地面积为30.4652公顷，不足35公顷，属于被上诉人的审批权限内，上诉人提出相关质疑，因缺乏事实和法律依据，不能成立。3.对于被征地农民安置问题，被上诉人批准征地是否存在违反耕地占补平衡原则和违法批准使用集体土地，及是否有违公共利益等问题，因被上诉人提交有《临海市被征地村社会保障落实情况联系单》、《补充耕地方案》，均表明对被征地农民安置已明确了保障方案、耕地补充已经明确落实，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“乡（镇）村公共设施和公益事业建设等经依法批准也可使用农民集体所有的土地”的规定，被上诉人批准涉案土地及其包含的部分集体土地符合法律规定。4.上诉人提出相关人员没有领取征地补偿费、社会保障未落实问题，因所提问题属于建设用地审批之后当地政府部门及村民委员会具体执行的问题，上诉人应向当地政府或村民委员会反映解决，但以此为由认为被上诉人作出涉案审批行为违法，并无法律依据。5.上诉人提出的听证问题，根据《国土资源听证规定》第十九条、二十一条规定，本案因涉及拟征地项目的补偿标准和安置方案的问题，属于依申请听证的范围和程序。当事人应当在告知后５个工作日内向听证机构提出书面申请。根据上诉人提交的《听证申请书》及相关证人证言，虽据此可认定上诉人曾作出申请听证相关行为，但因本案同时有被上诉人提交的盖有村民委员会公章的《听证告知书》、《听证告知书送达回证》、《未收到听证申请的说明》，且该“说明”明确载明“2016年3月21日至2016年3月30日未收到听证申请”的内容，综合现有在案证据，对上诉人提出其在有效期内提出了听证申请的事实尚不足认定。至于上诉人反映所在镇政府工作人员及村民委员会存在其它方面的问题，其应另行通过合法途径反映解决，不属于本案审查范围，本院不予审理。
综上，根据本案在案材料，被上诉人作出涉案建设用地审批意见时，涉案地方人民政府及相关职能部门根据土地管理法及其实施条例等土地征收法律、法规规定上报的材料已经基本齐备，经过当地村集体经济组织讨论、依法告知听证权等报批前的有关程序已经基本落实，本案中被上诉人依法作出浙土字（331082）A〔2016〕-0010号《浙江省建设用地审查意见表》并无明显不当。被上诉人于2017年2月15日收到上诉人复议申请，后延长行政复议期限30日，并于2017年5月5日作出浙政复〔2017〕139号行政复议决定书，其复议程序也并不违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出的相关异议，因缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人许祖聪等25人负担。
本判决为终审判决。
审判长 吕柏超
审判员 车勇进
审判员 徐亮亮
二〇一八年二月七日
书记员 韦若莎
附件：上诉人名单
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人许祖聪，男，1946年6月14日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村269号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人许金富，男，1955年10月8日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村126号。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人许福华，男，1951年2月12日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村36号。
上诉人（原审原告）许保弟，男，1956年11月6日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村240号。
上诉人（原审原告）许修文，男，1950年12月18日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村125号。
上诉人（原审原告）张雪连，女，1959年11月10日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村59号。
上诉人（原审原告）许德清，男，1964年11月1日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村285号。
上诉人（原审原告）许德金，男，1949年11月9日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村117号。
上诉人（原审原告）许岳龙，男，1946年10月11日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村102号。
上诉人（原审原告）杜小富，男，1945年3月3日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村266号。
上诉人（原审原告）许明得，男，1953年10月16日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村273号。
上诉人（原审原告）许德清，男，1953年11月2日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村120号。
上诉人（原审原告）许金贵，男，1959年6月13日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村245号。
上诉人（原审原告）周方银，男，1959年11月7日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村403号。
上诉人（原审原告）许金福，男，1967年7月20日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村246号。
上诉人（原审原告）许祖春，男，1937年9月29日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村130号。
上诉人（原审原告）徐永君，男，1953年10月7日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村82号。
上诉人（原审原告）许祖保，男，1949年3月6日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村2-72号。
上诉人（原审原告）许小友，男，1959年1月30日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村75号。
上诉人（原审原告）周方德，男，1956年4月29日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村400号。
上诉人（原审原告）许德岳，男，1952年2月10日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村238号。
上诉人（原审原告）许得明，男，1949年2月3日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村88号。
上诉人（原审原告）许得尧，男，1956年2月23日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村123号。
上诉人（原审原告）许云峰，男，1967年7月26日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥镇湖田村286号。
上诉人（原审原告）许德成，男，1949年11月19日出生，汉族，住浙江省临海市杜桥缜湖田村261号。
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