河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行终字第332号
上诉人（原审原告）李永珍，女，汉族，1966年7月13日出生。
被上诉人（原审被告）郑州市公安局大学路分局，住所地郑州市。
法定代表人田亚杰，局长。
委托代理人冉红霞，系该分局工作人员。
上诉人李永珍因其诉郑州市公安局大学路分局（以下简大学路公安分局）行政处罚一案，不服郑州市二七区人民法院（2015）二七行初字第57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审查明：原告李永珍因一起交通事故及其在信阳当地的房屋拆迁赔偿等问题，先后多次持信访材料到有关部门上访，2013年3月9日，原告在国家召开两会期间到北京中南海周边上访；2013年3月14日，原告再次到北京中南海周边上访；2014年4月2日，原告又在全国两会期间到北京中南海周边上访；2014年11月10日，原告再次在北京举行APEC会议期间到北京中南海周边上访，2014年11月11日早上6时许，原告回到郑州。针对原告的上述行为，北京市公安局西城分局先后对其训诫四次，郑州市公安局二七第三分局对其训诫一次。2014年11月11日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条和《郑州市公安局行政处罚裁量标准暂行规定》作出郑公大学（治）行罚决字（2014）0206号行政处罚决定书，以“2004年李永珍因一起交通事故及其信阳市当地的房子拆迁补偿等问题，多次到有关部门越级非法上访，2013年3月9日，李永珍在国家召开两会期间到北京中南海周边非法上访；2013年3月14日，李永珍再次到北京中南海周边上访；2014年4月2日，李永珍又在两会期间到北京中南海周边非法上访；2014年11月10日，李永珍再次在北京举行APEC会议期间到北京中南海周边非法上访”为由，决定给李永珍行政拘留八日的处罚，原告不服，向郑州市公安局申请行政复议，该局于2015年3月6日作出郑公复决字（2015）17号行政复议决定书，维持郑公大学（治）行罚决字（2014）0206号行政处罚决定书对李永珍作出的具体行政行为。后原告不服，诉至本院，要求撤销被告2014年11月11日作出的郑公大学（治）行罚决字（2014）0206号行政处罚决定，并由被告承担本案的诉讼费用。
原审认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定，有下列情形之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。本案中，2013年3月9日，原告在国家召开两会期间到北京中南海周边上访；2013年3月14日，原告再次来北京中南海周边上访；2014年4月2日，原告又在全国两会期间到北京中南海周边上访；2014年11月10日，原告再次在北京举行APEC会议期间到北京中南海周边上访，扰乱了上述公共场所的秩序。上述事实由原告的陈述、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书、郑州市公安局二七第三分局训诫书等相印证，被告依据上述规定作出行政处罚决定并无不当。故原告诉请撤销行政处罚决定理由不成立。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经本院审判委员会研究决定，判决驳回原告李永珍的诉讼请求。
上诉人李永珍经本院多次通知未来院陈述意见，但其表示上诉意见以其上诉状为准。其在上诉状中称：1、被诉行政处罚决定书和一审判决书认定事实不清、证据不足，应当依法撤销。其认为根据《信访条例》第二条的规定，单纯的上访（无论是否越级）而无违反“集会游行示威法”第二十三条、《信访条例》第二十条规定的行为，根本不是扰乱公众秩序的行为。且被诉处罚决定和一审判决均无证据证明上诉人在“北京中南海周边”实施上访活动，也没有证据证明上诉人实施了违反《信访条例》第二十条规定的“违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的”具体行为，而仅以上诉人“到北京中南海周边非法上访”为由认定上诉人实施了“扰乱公共秩序的行为”，属认定事实不清、证据不足，没有法律根据，应当依法撤销。李永珍询问笔录（两份）中没有上诉人“到北京中南海周边上访”的内容。北京市公安局西城分局四次训诫书没有被训诫人签名，依法不能作为认定事实的根据。且训诫书除游行示威法和信访条例相关规定的宣传外，仅是告知“中南海周边不是信访场所”，并没有认定上诉人“到北京中南海周边非法上访”，更没有认定上诉人实施了“举行集会、游行、示威，围堵冲击国家机关，拦截公务车辆”等违反游行示威法、不听劝阻，情节严重的行为。证人胡某、叶某系截访人员，与本案有利害关系，其证言依法不能作为认定事实的根据。且其证言是指控上诉人在中南海门口“跳舞”，并无证明上诉人违反《信访条例》第二十条规定的内容。2、被诉行政处罚决定书和一审判决书适用法律错误，应当依法撤销。被诉处罚决定适用的是《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，即“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”，但本案中根本无证据证明上诉人的行为导致任何一个机关、团体、企业、事业单位“工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行”。一审判决拒绝就被诉处罚决定适用法律问题进行审查，反倒无中生有认定“被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定……决定对原告行政拘留八日”，明显违反了对行政行为是否合法进行审查的原则，应当依法撤销。中南海不是《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的“公共场所”，而是国家机关所在地，一审判决把中南海门口当作“公共场所”荒谬绝伦，其适用法律更是错误。综上，请求撤销被诉行政处罚决定，撤销一审判决。
郑州市公安局大学路分局答辩称：1、我局对上诉人作出的行政拘留决定事实清楚，证据充分确凿，定性准确。经调查，我局认定上诉人具有下列违法事实：2004年上诉人李永珍因一起交通事故及其在信阳市当地的房子拆迁补偿等问题，多次到有关部门越级上访，2013年3月9日，上诉人在国家召开两会期间到北京中南海周边非法上访；2013年3月14日，上诉人再次到北京中南海周边非法上访；2014年4月2日，上诉人又在全国两会期间到北京中南海周边非法上访；2014年11月10日，上诉人再次在北京举行APEC会议期间到北京中南海周边非法上访，2014年11月11日早上6时许，上诉人回到郑州后，我单位民警遂将其抓获。认定上述事实的证据有：上诉人的陈述、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书、郑州市公安局二七第三分局训诫书等。2、处罚程序符合法律规定。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规，在本案中严格履行了受案、传唤、通知家属、延长询问查证时间、拟作出处罚前的告知权利、呈报审批、送达处罚决定等法定办案程序。3、适用法律正确，处罚适当。上诉人的行为已构成扰乱公共场所秩序，2014年11月11日我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”决定对上诉人行政拘留八日。4、依据《信访条例》第十六条、十八条、二十条、三十四条、三十五条、四十七条之规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出，信访人采用走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。上诉人应当逐级到信访接待部门通过法定途径提出投诉请求，依照法定程序请求信访事项复查、复核，但上诉人却选择在北京召开重要会议期间，携带信访材料，直接到北京中南海周边地区上访，北京市公安局西城分局分别于2013年3月9日、2013年3月14日、2014年4月2日、2014年11月10日多次对其进行训诫，我局也于2014年4月4日对其进行训诫，每次都明确告知“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集，你应该到相关信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”上诉人在明知中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或者聚集的情况下，不到信访接待部门去反映自己的问题，而是多次故意在北京召开重要会议期间到中南海周边地区这种人员聚集量大、流动量大的公共场所滞留或者聚集，试图散发上访材料，拦截国家领导人车辆，其目的就是为了给有关部门施加压力，以达到其无理或者过分的要求。我局认为，上诉人在北京进行非正常信访活动，扰乱了中南海周边地区秩序，违反《信访条例》规定，信访部门多次对其劝阻、批评、教育无效，公安机关多次对其训诫，经训诫后继续实施违法行为，上诉人行为已违反《治安管理处罚法》规定，构成违反公共场所秩序，依法应予治安管理处罚。我局认为，上诉人滞留的地方天安门广场附近、中南海周边属于公共场所，上诉人的行为已构成扰乱公共场所秩序，对上诉人作出的行政处罚决定书适用的法律依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，卷内有个别文书在具体的项上使用不是太准确，不能认定为法律条款适用错误。综上，被诉处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；……”本案被上诉人大学路公安分局在其被诉郑公大学（治）行罚决字（2014）0206号《行政处罚决定书》中查明，2004年李永珍因一起交通事故及其信阳当地的房屋拆迁赔偿等问题，多次到有关部门越级上访，2013年3月9日，李永珍在国家召开两会期间到北京中南海周边上访；2013年3月14日，李永珍再次到北京中南海周边上访；2014年4月2日，李永珍又在全国两会期间到北京中南海周边上访；2014年11月10日，李永珍再次在北京举行APEC会议期间到北京中南海周边上访，2014年11月11日早上6时许，李永珍回到郑州。上述事实由大学路公安分局提供的李永珍陈述、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书、郑州市公安局二七第三分局训诫书等相印证，一审法院已予认定，本院亦予认可。李永珍的上述行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱公共场所秩序的行为，不属于该条第一款第（一）项规定的扰乱单位办公秩序的行为。然而被上诉人大学路公安分局在被诉行政处罚决定书中却错误适用了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，系适用法律错误，故该处罚决定依法应予撤销。一审法院已认定李永珍扰乱公共场所秩序，却未对被诉处罚决定书中错误适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项即扰乱单位办公秩序的条款作出评价，进而认为被诉处罚决定并无不当，判决驳回李永珍的诉讼请求，系适用法律错误，判决结果错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销郑州市二七区人民法院（2015）二七行初字第57号行政判决；
二、撤销被上诉人郑州市公安局大学路分局于2014年11月11日作出的郑公大学（治）行罚决字（2014）0206号行政处罚决定。
一二审诉讼费各50元，均由被上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙学勇
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一六年三月十四日
书 记 员 张好娜
附：本判决适用的相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年修正）
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。