北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终4433号
上诉人（一审被告）国家邮政局，住所地北京市西城区北礼士路甲8号。
法定代表人马军胜，局长。
委托代理人潘迪，国家邮政局工作人员。
委托代理人田鹏，北京市高通律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘尊焱，男，1974年7月29日出生。
国家邮政局因刘尊焱诉其不履行行政复议法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（2016）京01行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
国家邮政局针对刘尊焱提出的行政复议申请于2015年11月11日作出国邮行复决〔2015〕103号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：邮政管理部门对用户申诉的处理属于行政机关对寄递企业服务质量异议做出的调解行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议受案范围。根据该法第十七条的规定，决定不予受理。刘尊焱不服，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求一审法院撤销被诉决定书，判令国家邮政局重新作出复议决定。
一审法院经审理认为，鉴于刘尊焱对被诉决定书作出的职权及程序不持异议，经审查，对被诉决定书作出的职权及程序的合法性予以确认。根据行政复议法第六条第九项的规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以依照该法申请行政复议。《中华人民共和国邮政法》（以下简称邮政法）第六十五条规定，邮政企业和快递企业应当及时、妥善处理用户对服务质量提出的异议。用户对处理结果不满意的，可以向邮政管理部门申诉，邮政管理部门应当及时依法处理，并自接到申诉之日起三十日内作出答复。根据邮政法的该项规定，对于用户因与快递企业之间就服务质量问题协商未果提起的申诉，邮政管理部门有进行处理并答复的法定职责。虽然《邮政业消费者申诉处理办法》第二条、第四条规定，消费者按照邮政法第六十五条的规定对邮政企业和快递企业服务质量提出申诉，以及邮政业消费者申诉中心（以下简称消费者申诉中心）对申诉进行处理，适用本办法。消费者申诉中心对消费者的申诉实行调解制度。但该办法规定的对申诉的处理方式并未改变邮政管理部门应当履行的对前述申诉进行处理并答复的行政职责的性质。本案中，刘尊焱即认为国家邮政局未履行对其申诉进行处理的法定职责，向国家邮政局申请行政复议，刘尊焱申请复议的事项属于行政复议法第六条第九项规定的行政复议范围。因此，国家邮政局作出被诉决定书，认为刘尊焱的行政复议申请不属于行政复议受案范围错误，应予撤销。刘尊焱要求撤销被诉决定书，责令国家邮政局重新作出复议决定的诉讼请求于法有据，应予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决：一、撤销被诉决定书；二、责令国家邮政局于本判决生效后的法定期限内对刘尊焱的行政复议申请重新作出处理。
国家邮政局不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由为：第一，被诉决定书事实充分，符合法律规定。刘尊焱与被申诉企业之间因为快递服务引发的纠纷属于平等民事主体之间因服务质量问题产生的合同纠纷，刘尊焱的财产权利可以通过诉讼和仲裁得以保护，邮政管理部门对这类民事纠纷引发的申诉只有居间调解的权力。邮政管理部门的申诉处理，无论作为或不作为，对申诉人不具有强制力，对申诉人的实体财产权利不产生实质影响。本案中，消费者申诉中心对于刘尊焱的申诉积极、切实的开展了调解工作，在电话两次回访刘尊焱无法联系后，才依据《邮政业消费者申诉处理办法》作出结案处理。在国家邮政局开展了调解的情况下，无论调解行为结果如何，工作人员是否尽职尽责，申诉人是否满意，都无法改变该行为属于调解的性质。因此，依据行政复议法第八条“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”的规定，刘尊焱对国家邮政局就调解行为提出复议申请，国家邮政局作出被诉决定书既有事实基础，亦有法律依据。第二，一审判决存在逻辑错误。对于消费者申诉中心的调解行为，完全可以通过信访解决、可以通过向纪检监察等行政部门投诉解决，但不能通过行政复议程序解决，因为行政复议法第八条已明确将其排除在行政复议的受案范围之外。综上，一审法院忽视了上述法律对复议范围的限制性规定，错误适用法律，混淆了邮政管理部门申诉处理与行政机关不履行保护申请人财产权利法定职责之间的本质不同，以邮政法规定行政机关对申诉具有处理义务，得出行政复议必须受理的结论，逻辑错误。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回刘尊焱的全部诉讼请求。
刘尊焱认为一审法院判决正确，请求二审法院予以维持。
本案一审审理期间，双方当事人向一审法院提交了如下证据：（一）刘尊焱提交的证据：1.复议申请书；2.邮寄申诉信的挂号信单据及查询结果。（二）国家邮政局提交的证据：1.复议申请书、邮寄单据及刘尊焱身份证复印件；2.被诉决定书及快递单据；3.国家邮政局签报稿纸；4.消费者申诉中心调查函、申诉信；5.调查经过；6.关于用户刘尊焱信访调查处理情况的汇报；7.关于成立国家邮政局邮政业消费者申诉受理中心的通知。
对于上述证据，一审法院经审查认为，国家邮政局提交的证据2中的被诉决定书系本案被诉行政行为，不作为证据使用。国家邮政局提交的其他证据与刘尊焱提交的全部证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，予以采信。以上证据能够证明刘尊焱向国家邮政局申请行政复议及提交的材料，国家邮政局经审查，针对刘尊焱作出被诉决定书并送达的事实。
上述证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院确认一审法院的认证意见正确。根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：
因与快递公司存在快递件丢失赔偿纠纷且协商未果，刘尊焱于2015年8月16日向国家邮政局邮寄《申诉信》，其申诉请求为要求天天快递赔偿8300元，同时表示若调解成功，则不要求书面答复申诉结果，若未调解成功，请求邮政部门出具相应的书面手续邮寄给刘尊焱，以便刘尊焱通过民事诉讼向天天快递主张权利。后刘尊焱认为国家邮政局在接到其申诉后30日内未对其申诉信进行处理，故于2015年11月4日向国家邮政局邮寄《复议申请书》，其行政复议请求为：确认国家邮政局在收到申诉信30日内未作出处理答复之行为违法；责令国家邮政局立即对刘尊焱的申诉信作出处理答复。2015年11月6日，国家邮政局收到上述申请。同月11日，国家邮政局作出被诉决定书，并于之后邮寄送达刘尊焱。刘尊焱不服，诉至一审法院。
另查，2007年10月8日，国家邮政局向各省、自治区、直辖市邮政管理局制发《关于成立国家邮政局邮政业消费者申诉受理中心的通知》（国邮发〔2007〕135号），通知中称成立消费者申诉中心，主要职责包括负责全国邮政业消费者申诉受理工作的管理等工作。
本院认为，行政复议法第十四条规定，对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门申请行政复议。本案中，刘尊焱因认为国家邮政局接到其申诉后未履行法定职责而向国家邮政局申请行政复议，依据上述规定，国家邮政局具有接受刘尊焱的申请并予以相应处理的法定职责。
行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，国家邮政局收到刘尊焱的行政复议申请后，经审查作出被诉决定书，以刘尊焱提出的复议请求不属于行政复议受案范围为由，决定不予受理刘尊焱提出的复议申请。因此，刘尊焱提出的行政复议申请是否属于行政复议的受案范围，系本案主要的争议焦点。
行政复议法第六条第九项规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。本案中，刘尊焱的起诉意见中称其申请国家邮政局履行保护其财产权利的法定职责，国家邮政局没有依法履行，故其提出的复议申请符合上述条款的规定，国家邮政局应当受理。刘尊焱提出本案应适用《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称消费者权益保护法）、邮政法、《邮政业消费者申诉处理办法》等依据。对此本院认为，消费者权益保护法第三十二条规定，各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。有关行政部门应当听取消费者和消费者协会等组织对经营者交易行为、商品和服务质量问题的意见，及时调查处理；第三十九条第三项规定，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：（三）向有关行政部门投诉；第四十六条规定，消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。邮政法第六十五条规定，邮政企业和快递企业应当及时、妥善处理用户对服务质量提出的异议。用户对处理结果不满意的，可以向邮政管理部门申诉，邮政管理部门应当及时依法处理，并自接到申诉之日起三十日内作出答复。《邮政业消费者申诉处理办法》中规定了消费者申诉中心接到消费者申诉后的受理、处理、调查、监督管理等程序和职责，并规定了在符合特定情形下消费者申诉中心可以组织双方当事人进行调解，对于调解无效或者消费者对调解结果不满意的，争议双方可以通过提起诉讼或申请仲裁等方式解决纠纷。该办法第二十三条同时规定，消费者申诉中心应当自接到消费者申诉之日起三十日内向消费者作出答复。依据上述法律并参考《邮政业消费者申诉处理办法》的相关规定，在邮政业领域，消费者和经营者发生服务质量方面的争议，消费者有向国家邮政部门通过提出申诉而申请保护财产权利等权利，国家邮政部门有按照上述法律、规范性文件的相关规定依法履行行政职责的义务。因此，本案情形符合上述行政复议法第六条第九项的规定，应当属于行政复议的受案范围。被诉决定书认定不属于受案范围系适用法律错误。
行政复议法第八条第二款规定，不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。本案中，国家邮政局在被诉决定书、一审答辩意见、上诉意见中，均认为本案刘尊焱要求复议的对象是调解行为，故不属于行政复议的受案范围。对此本院认为，就行政机关的角度而言，因对民事纠纷作出的调解并非行政机关作出的行政行为，而系争议当事人达成的一致意思表示，在当事人对调解存在异议的情况下，行政机关对调解原则上并没有强制执行力，行政机关的调解行为也不对当事人的权利义务产生实际影响，故不应纳入行政复议范围，而应由争议当事人通过诉讼或仲裁等方式依法解决。本案根据国家邮政局及刘尊焱提交的证据材料，国家邮政局并没有实际组织争议双方当事人进行调解，亦未达成调解结果。虽在《邮政业消费者申诉处理办法》第四条中，规定了对消费者的申诉实行调解制度，但调解只是消费者申诉中心接到申诉后履行行政职责的程序和工作内容之一，消费者申诉中心还应当依照其他有关规定履行处理、答复等法定职责，国家邮政局是否履行了上述法定职责，属于受理行政复议申请后实体审查的内容。鉴此，国家邮政局以刘尊焱所提申请系要求对调解行为进行复议从而决定不予受理，主要证据不足，适用法律错误，其相关意见本院不予采纳。
综上，被诉决定书认定事实不清、适用法律错误，应予撤销，撤销后国家邮政局应对刘尊焱提出的行政复议申请重新作出处理。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院应予维持。国家邮政局的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人国家邮政局负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵宇晖
审 判 员 赵世奎
代理审判员 刘英飞
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 孟雪儿