河南省郑州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2015）郑行终字第56号 上诉人（原审被告）郑州市管城回族区人民政府。 法定代表人虎强，区长。 委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区人民政府法制办工作人员。 委托代理人靳炎顺，河南宇法律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张明喜，男，汉族，1919年1月8日出生。 委托代理人张丙义，男，汉族，1965年8月21日出生。 上诉人郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）因张明喜诉其拆除行为违法一案，不服郑州市二七区人民法院（2014）二七行初字第168号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年2月4日对本案进行了公开开庭审理。上诉人的委托代理人李晨炜、靳炎顺，被上诉人张明喜的委托代理人张丙义到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明：原告张明喜与其本案的委托代理人张丙义系父子关系。原告张明喜持有1982年郑州市郊区人民政府颁发的郑郊宅字№0070798号宅基地使用证，并在该宅基地使用证载明的宅基地上建设有房屋及其它附着物。2007年，郑州市新郑路（航海路至南三环段）扩建工程需占用原告使用的上述宅基地。2007年7月18日，管城回族区市政重点工程指挥部向原告之子张丙义发出新郑路拆迁通知，内容为：“张丙义：根据郑州市政府下达的市政建设重点任务，经上级政府决定，于2007年7月21日至2007年8月20日组织实施新郑路南段建设征迁工程。你在规划红线内的建筑物及占压道路红线内的其他设施，应于2007年8月20日前自行搬迁拆除完毕。经验收合格后，结算兑付补偿。”张丙义于2007年7月28日以被拆迁人名义，以郑州市管城回族区人民政府为被申请人向郑州市人民政府申请行政复议，请求依法撤销管城回族区市政工程指挥部发放的新郑路拆迁通知等，后因张丙义主动要求撤回复议申请，2007年8月17日郑州市人民政府作出郑政（复终决）字（2007）19号行政复议终止决定书，决定终止行政复议。2007年9月16日，管城回族区国土资源局向原告之子张丙义作出“关于责令限期拆迁交地的通知”，责令其必须在2007年9月22日前自行拆除宅基地上道路红线内地面建筑物，交出已决定收回的集体土地，逾期仍未拆除地面建筑物交出土地的，该局将会同有关部门采取强制措施或申请人民法院强制执行等。该通知显示被送达人张丙义2007年9月17日拒签。2007年10月9日凌晨，原告上述宅基地上所建房屋被强行拆除。原告对该拆除行为不服，认为被告的擅自强制拆迁行为严重违反了宪法和法律的相关规定，导致了原告的合法财产受到了严重的侵害。故原告向人民法院提起诉讼，请求依法认定被告的擅自强制拆迁行为违法，并赔礼道歉；依法判令被告在其它同等位置的地方更换一处有合法手续的住宅；依法判令被告返还原告的录像带和储存卡，且须保持原录内容不变。 另查明，2005年11月21日郑州市市政重点工程建设项目部（甲方）与郑州市管城回族区市政重点工程指挥部（乙方）签订的郑新路修建工程委托拆迁协议书显示，由乙方按协议约定，负责郑新路道路红线内集体土地占用、拆迁及补偿工作。郑州市人民政府2007年4月18日印发的郑政文（2007）74号文件“郑州市人民政府关于2007年市政道路建设工程拆迁奖补工作的意见”第一条规定，区政府负责市管市政道路规划范围内的征地拆迁工作，负责区管道路的征地拆迁、道路建设。区政府对市政道路建设包征地拆迁安置工作，包施工环境保障，包解决群众的上访问题。被告在庭审中陈述，郑州市管城回族区市政重点工程指挥部系被告成立的临时协调机构，现已经被撤销。涉案拆除行为系管城区国土资源局受指挥部的委托进行的。 原审认为：根据本案中的证据及当事人陈述，能够证明被告组织实施了拆除原告涉案房屋的拆除行为。被告辩称被告仅仅是征地主体，不是实施房屋拆除的主体，拆除房屋是管城区国土局的行为，对原告的房屋进行拆除被告没有下达指令实施，但其提供的证据不足以证明其该主张成立，故对被告该主张本院不予支持。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人房屋及其他不动产，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗的补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人居住条件。根据上述规定，被告系根据郑州市人民政府市政建设的要求对原告的房屋进行了拆除，应属公共利益需要，但被告提供的证据不足以证明其在对原告涉案房屋拆除前，已依法足额支付给原告相关的补偿费用，故被告该拆除行为系程序违法。上述拆除行为拆除的是原告的个人住宅，根据上述规定，被告还应当保障原告的居住条件，对原告的居住问题予以妥善安置。原告要求被告赔礼道歉，无法律依据，本院不予支持。原告要求判令被告返还原告的录像带和储存卡，且须保持原录内容不变，但未提供相应证据证明其该主张成立的相应事实存在，故对原告该诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决：一、被告郑州市管城回族区人民政府对原告张明喜的涉案房屋进行拆除的行为违法；二、被告郑州市管城回族区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告要求被告在其它同等位置的地方更换一处有合法手续的住宅的请求依法作出处理；三、驳回原告张明喜的其他诉讼请求。 上诉人管城区政府上诉称：一、张明喜的起诉超过了诉讼时效。2007年7月18日，管城区市政重点工程指挥部给张明喜送达《新郑路拆迁通知》。2007年9月16日，管城区国土资源局再次送达《关于责令限期拆迁交地的通知》，已经证明张明喜知道新郑路拆迁这一具体行政行为，其起诉超过了法律规定的两年的诉讼时效。二、上诉人是该项目的征地主体，不是强拆主体，实施拆除行为的是管城区国土资源局和紫荆山南路办事处。案件庭审过程中，张明喜和其相关证人证明，当时拆除其附属物的人员为紫荆山南路办事处和国土资源局组织的，且相关人员承认拆除行为。区政府没有下达任何拆除张明喜附属物的相关文书等资料，所以强制拆除其附属物的主体不是区政府。（2014）二七行初字第168号行政判决书认定“根据本案中的证据及当事人陈述，能够证明被告组织实施了拆除原告涉案承包土地上的附属物的拆除行为”的认识是错误的。三、（2014）二七行初字第168号行政判决适用《中华人民共和国物权法》来认定行政机关的拆除行为程序违法是错误的。行政机关的具体行政行为是否程序违法，适用的是相关行政法律法规的程序规定，属于行政法律法规的调整范畴。依据《物权法》无法确认行政行为程序违法，故一审法院适用法律错误。综上，（2014）二七行初字第168号行政判决认定事实不清，适用法律错误。请求法院依法查清事实，撤销原判决。 被上诉人张明喜答辩称：上诉人的上诉理由纯属胡搅蛮缠，强词夺理，且缺乏法律依据，不能得到法律支持。上诉人的第一条和第二条上诉理由完全都是重复一审中上诉人所提供的证据和其主张内容，该证据和主张内容都经过一审庭审质证和一审判决的认证、认定，并给出了法律依据。第三条上诉理由说一审判决适用《民法通则》，而在一审判决中根本就没有出现过《民法通则》，不存在适用法律错误问题。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明事实与一审查明事实一致。 本院认为：本案争议焦点有三个：一是被上诉人张明喜的起诉是否超过诉讼时效；二是上诉人管城区政府是否是拆除主体；三是拆除行为是否合法。 关于焦点一，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案张明喜宅基地上所建房屋于2007年10月9日凌晨在其不知情的情况下被强行拆除，虽然管城回族区市政重点工程指挥部曾于2007年7月18日向张明喜之子张丙义下达《新郑路拆迁通知》，管城回族区国土资源局曾于2007年9月16日向张丙义下达《关于责令限期拆迁交地的通知》（显示张丙义拒签），但《新郑路拆迁通知》仅是告知张丙义限期自行拆除，《关于责令限期拆迁交地的通知》也仅是告知张丙义限期自行拆除、逾期仍未拆除地面建筑物交出土地的该局将会同有关部门采取强制措施或申请人民法院强制执行，这两份通知并非强制拆除的合法手续。张明喜宅基地上所建房屋在其本人及张丙义等家人不知情情况下被强拆，其无法知晓具体是谁拆除了其房屋，且在其家人维权求偿过程中上诉人管城区政府及其相关部门均不承认是自己拆除的，客观上本案诉讼过程中上诉人仍不承认其拆除行为，致使张明喜及其家人无法正常行使起诉权，且亦无任何机关告知其诉权和起诉期限。张明喜直到2009年12月26日才得知违法行为是管城区政府所为，于2010年7月13日向法院提交起诉状，并不超过2年的起诉期限。上诉人认为张丙义起诉超过法定期限，却未提供证明张丙义起诉超期的有力证据，故对该项上诉理由本院不予采纳。 关于焦点二，张明喜宅基地上所建房屋被拆除是因郑新路道路建设工程（航海路至南三环段），而郑新路道路建设工程2005年即被列为郑州市人民政府市政重点项目，该项目涉及的土地及地上附属物的征收、拆除主体应当是相关政府。2005年11月21日郑州市市政重点工程建设项目部（甲方）与上诉人成立的临时协调机构郑州市管城回族区市政重点工程指挥部（乙方）签订《郑新路修建工程委托拆迁协议书》，约定乙方负责郑新路规划道路红线内集体土地的土地占用、拆迁及补偿工作；甲方对乙方实行拆迁补偿包干；乙方负责红线内地上、地下附属物的拆迁补偿兑付等内容。该委托拆迁协议虽然限于郑新路紫荆山至南三环段建设工程，但也能体现出上诉人管城区政府在郑新路道路建设工程征地拆迁中的责任。2006年4月11日郑州市发改委《关于下达郑州市2006年第一批城市建设投资计划的通知》（含郑新路南三环至城东南路段建设项目）规定，本年度道路工程的征地拆迁由所在区政府自筹资金，自行组织实施；市政府将对按时完成征地拆迁任务、施工环境好的区实行以奖代补政策。2007年4月19日郑州市人民政府《关于2007年市政道路建设工程拆迁奖补工作的意见》规定，区政府负责市管市政道路规划范围内的征地拆迁工作，负责区管道路的征地拆迁、道路建设。区政府对市政道路建设包征地拆迁安置工作，包施工环境保障，包解决群众的上访问题；市管市政道路建设的征地、拆迁费用由各区政府先期支付，市政府以奖补的办法对各区进行补助。2007年7月17日管城区政府办公室转发《管城回族区新郑路道路建设征迁补偿安置补偿方案》，该方案正适用于郑新路航海路至南三环段建设工程，也体现出上诉人管城区政府在郑新路道路建设工程征地拆迁中的责任。上述文件以及《新郑路拆迁通知》和《关于责令限期拆迁交地的通知》等证据能够相互印证，足以证明上诉人管城区政府是郑新路道路建设工程（该区范围内）的征地拆迁主体。不论系上诉人直接实施拆除行为，还是其层层下压委托或责令管城区国土资源局、紫荆山南路办事处来具体实施拆除行为，相应法律责任均应归责于上诉人管城区政府。故上诉人所称其不是拆迁或拆除主体的理由不能成立，本院不予采纳。 关于焦点三，《中华人民共和国土地管理法（2004年修正） 》第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十七条第一款规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年）》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《中华人民共和国物权法》第四十二条规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件……”。本案张明喜宅基地上所建房屋依法属于其个人合法财产，虽然上诉人管城区政府为了市政道路建设的公共利益可以征地拆除其房屋，但前提是依照法律规定的权限和程序，依法告知张明喜，与其签订过补偿协议或已依法足额支付相应补偿费用，并保障其居住条件，而本案上诉人在未出具合法的强制拆除手续，张明喜不知情，且亦未与其签订补偿协议或足额支付相应补偿费用的情况下，强行拆除其房屋，系违法侵权行为。《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定与我国相关土地管理法律法规的立法精神一致，同样适用于本案。上诉人认为一审法院适用《中华人民共和国物权法》来认定拆除行为违法错误的理由不能成立，本院亦不予采纳。 综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院均不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由郑州市管城回族区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  孙学勇 审 判 员  魏丽平 代理审判员  程雪迟 二〇一五年三月十八日 书 记 员  张 霞