云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）云25民终561号
上诉人（原审被告）：蒙自市文澜镇土官村村民委员会第四村民小组，住所地蒙自市文澜镇土官村四组。
负责人：金超，系该村小组长。
委托诉讼代理人：王海荣，云南天方律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（原审原告）：李某，女，2005年7月8日生，彝族，系蒙自市文澜镇土官村小学五年级学生，住蒙自市。
被上诉人（原审原告暨李某的法定代理人）：李进波，男，1976年12月10日生，彝族，农民，住蒙自市文澜镇土官村*组***号。
被上诉人（原审原告暨李某的法定代理人）：李菊，女，1984年7月23日生，彝族，农民，住蒙自市文澜镇土官村*组***号。
三被上诉人委托诉讼代理人：李东伟，云南盟志律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
上诉人蒙自市文澜镇土官村村民委员会第四村民小组因与被上诉人李某、李进波、李菊侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服云南省蒙自市人民法院（2015）蒙民初字第1383号民事判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。上诉人的负责人金超及其委托诉讼代理人王海荣、被上诉人李某、李进波、李菊的委托诉讼代理人李东伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人蒙自市文澜镇土官村村民委员会第四村民小组的上诉请求：请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。事实理由：一、一审法院未撤销上诉人作出的《土官村四组与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案》，就判决增加给付被上诉人一人一份额预留地补偿款107192.19元错误，一审法院认定《土官村四组与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案》侵犯了被上诉人的合法权益，但又不撤销该方案，这一判决严重自相矛盾。二、一审法院判决增加支持给付被上诉人一人份额预留地补偿款107192.19元是认定错误，在待分配的款数额不变情况下，分配的人数增多的情况下，是没有办法得出107192.19元，只可能减少，所以判决计算错误。三、村小组的分配方案，是逐级报请得到蒙自市人民政府批复，市政府的批复是具体行政行为，本案法院在民事方面无权管辖，另外，《云南省人口与计划生育条例》中根本没有规定农村独生子女“按人分配集体经济收益时多增加一人份额”，不能适用政策来进行判决，故一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人李某、李进波、李菊答辩称，上诉人作出的《土官村四组与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案》并未严格按照《中华人民共和国人口与计划生育法》及云南省、红河州、蒙自市各级党委政府出台的文件规定，给独生子女增加一人的份额，该分配方案显然违背了各级党委、政府的政策，侵害被上诉人的合法权益，依法确实应当给予撤销，上诉人明知分配方案违反政策仍然按分配方案执行，一审判决直接增加给付一人份额是合法的，符合党委政府的文件规定，上诉人的《土官村四组与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案》经蒙自市人民政府批复，但该报送政府批复行为根本不影响分配存在的违法性，由于政府本身就不具备审查集体经济组织补偿款分配事宜的法律资格，所以批复不是具体行政行为，红河州、蒙自市各级党委政府出台的文件规定奖励独生子女的精神是一致的，与村民委员会组织法无法律冲突，一审判决事实清楚程序合法，应维持一审判决，驳回上诉。
李某、李进波、李菊向一审法院起诉请求：1、请求撤销被告蒙自市文澜镇土官村村民委员会第四村民小组作出的《土官村四组与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案》；2、判令被告增加给付原告一人份额的预留地补偿款人民币107192.19元；3、由被告承担本案诉讼费用。
一审法院认定事实：被告土官村四组有两个小队即第4小队、第5小队，原告属于第5小队的成员，其户内的登记人数共六人，分别为李进波（户主）、李菊（户主之妻）、李某（户主之女）、白松旺（户主之父）、李八英（户主之母）、李玲丽（户主之妹）。原告属于独生子女家庭，持有证书编号为云计生光荣证字第2005389603号的独生子女父母光荣证。因土官村四组的土地被征用，原蒙自县国土资源局于2008年10月15日作出《关于确定文澜镇土官村委会土官村第四村民小组预留地的决定》，同意在天马路延长线西侧面积为86.799亩土地作为文澜镇土官村第四村民小组的预留地，返还给被告。后被告与弘丰房地产开发有限公司达成协议，用上述返还的土地进行房地产开发，由开发商进行补偿。蒙自市人民政府于2011年8月15日作出《蒙自市人民政府关于文澜镇土官村第四村民小组预留地开发的批复》，原则同意市国土资源局提出的文澜镇土官村第四村民小组集体预留地开发方案。被告于2010年12月15日向村民征求预留地分配人口截止日期，征求意见表同意栏有白松旺的名字，公示后确定人口截止日期为2010年12月31日，原告所在户被明确的参与分配人口数为6人。被告于2013年7月9日组织召开土官村四组（5小队）预留地与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案会议，会议签到表和《土官村四组（5小队）预留地与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案征求群众意见表》同意栏有白松旺的名字。该分配方案征求群众意见表中的主要内容为：根据2010年12月31日人口截止分配方案，第5小队人口总数298人，户数82户，补偿方式有两种：1、现金补偿标准即第5小队现金补偿农户总款为31943272元，每人107192.19元；2、房产补偿标准即第5小队房产补偿，总住房面积12175.842㎡，每人35.14㎡，商铺总面积1703.4㎡，商铺每人分5.72㎡以及应参加分配的和不应参加分配等。朱云忠等人要求被告落实独生子女户享受奖励优惠政策，向蒙自市民政局等部门反映，蒙自市人口和计划生育局等部门作出回复意见。因原告等独生子女户要求在86.799亩预留地分配独生子女应增加一人份额，被告于2013年8月17日就独生子女要求双份预留地款问题征求群众意见，不同意率为89.43%。2013年8月27日，被告对《土官村四组（4、5小队）预留地与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案征求群众意见表》上的部分内容进行了公示。2013年9月5日，被告以《土官村四组（4、5小队）预留地与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案征求群众意见表》的内容作为分配方案，未再另行制作书面分配方案，且被告于2013年10月27日就上述分配方案向文澜镇政府请示。通过对分配方案，征求意见的过程、结果及公示等程序进行审查，蒙自市人民政府于2013年12月10日作出《蒙自市人民政府关于文澜镇土官村第四村民小组集体预留地分配方案的批复》，原则同意文澜镇土官村第四村民小组（四、五小队）集体预留地分配方案。《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（中发[2006]22号文件）明确了全面推行农村计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”工程，落实独生子女父母奖励、计划生育免费基本技术服务制度。《中共云南省委云南省人民政府关于进一步加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（云发[2008]20号文件）、《中共红河州委红河州人民政府关于进一步加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（红发[2009]19号文件）和《中共蒙自市委蒙自市人民政府关于进一步加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的实施意见》（蒙发[2011]33号文件），明确了集体收益以人均分配的，独生子女户和双女绝育户增加一人份的份额，以户计发的要高出户均标准20%以上的额度。
另查明，被告承诺领取预留地补偿款不影响独生子女户维权，原告已经按照分配方案领取了补偿款。目前，土官村四组绝大多数村民已经按照分配方案领取了补偿款或者分配到房产补偿。审理中，原、被告双方均认可政府返还的86.799亩预留地的用途是解决村民土地被征用后的生活问题。
一审法院认为：（一）关于原告变更诉讼请求是否符合法律规定的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百三十二条规定“在案件受理后，法庭辩论结束前，原告增加诉讼请求，被告提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理的，人民法院应当合并审理”，原告第一项诉讼请求由“判决撤销被告作出的关于天马路延长线西侧88.799亩预留地的分配方案决定，并判令被告在作出按人分配集体经济收益决定时增加三原告一人份的份额”变更为“1、判决撤销被告作出的《土官村四组与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案》；2、判令被告增加给付原告一人份额的预留地补偿款人民币107192.19元”，其变更后的请求对其主张撤销的方案的内容和给付金额进行了明确，变更后的诉讼请求与本案属于同一法律关系，且原告在法庭调查阶段申请变更，符合法律规定，故对原告变更后的诉讼请求法院应继续审理，对被告认为原告变更诉讼请求不合法的主张，不予支持。（二）关于被告作出的《土官村四组预留地与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案》是否合法以及人民法院是否有权撤销的问题。《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十三条规定“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励”，第二十九条规定“本章规定的奖励措施，省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会或者人民政府可以依据本法和有关法律、行政法规的规定，结合当地实际情况，制定具体实施办法”。云南省、红河州、蒙自市地方党委政府出台的文件均明确了集体收益以人均分配的，独生子女户和双女绝育户增加一人份的份额，以户计发的要高出户均标准20%以上的额度。原告作为独生子女户在分配集体收益时应当享受优待，但被告制作的以人均分配的方案未给独生子女户增加一人份的份额，被告未贯彻计生国策，该行为侵犯了原告的合法权益，对被告主张其方案得到市政府的批准系合法方案的主张不予支持。因该方案涉及人数较多，目前补偿款和补偿房屋已经按照被告制作的分配方案基本补偿完毕，撤销该方案已不能维护原告的合法权益，故本院对原告要求撤销被告制作的《土官村四组预留地与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案》的诉讼请求不予支持。（三）关于原告要求增加给付一人份额的预留地补偿款是否有法律依据的问题。《中华人民共和国人口与计划生育法》未具体规定对独生子女夫妻如何奖励，《云南省人口与计划生育条例》也未规定集体收益以人均分配的，独生子女户和双女绝育户增加一人份的份额，以户计发的要高出户均标准20%以上的额度。但中央已明确独生子女夫妻应奖励，云南省各级党委政府出台的政策明确规定集体收益以人均分配的，独生子女户和双女绝育户增加一人份的份额，以户计发的要高出户均标准20%以上的额度。按照《中华人民共和国民法通则》第六条“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”之规定，人民法院的裁判应当遵守国家政策，故对原告要求被告增加给付一人份额的预留地补偿款的诉讼请求予以支持，对被告认为人民法院不应按照政策进行裁判的主张不予支持。此外，被告认为增加分配人数会导致分配金额减少，原告不应当按照分配方案上的金额主张补偿款。原审法院认为，因为补偿款和补偿房屋已经按照被告制作的分配方案基本分配完毕，已经不能收回重新计算人均分配数额，此系被告未执行国家政策所导致，相应的法律后果应由被告自行承担，原告有权与其他村民享受同等的金额，故对被告的此项主张，不予支持。（四）关于原告的行为是否能视为认可了被告的分配方案的问题。被告向村民征求意见、村民填写征求意见表，是为了形成分配方案，征求意见内容公示后才形成分配方案。征求意见表不等同于分配方案，原告在被告公示分配方案内容之前就明确表示不同意该分配方案，也从未明确表示放弃独生子女户应多分的部分，且原告领取补偿款是得到被告承诺后进行的。故原告的行为不能视为对被告分配方案的认可，对被告认为原告的行为已表明其认可被告分配方案的主张，不予支持。原告的主张不尽合理，部分支持。依照《中华人民共和国民法通则》第六条、《中华人民共和国人口与计划生育法》第二十三条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百三十二条之规定，判决“一、由被告蒙自市文澜镇土官村村民委员会第四村民小组于本判决生效之日起三十日内增加给付原告李进波、李菊、李某一人份额的预留地补偿款人民币107192.19元；二、驳回原告李进波、李菊、李某的其他诉讼请求；一审案件受理费人民币2444元，由被告蒙自市文澜镇土官村村民委员会第四村民小组负担”。
本院二审期间，当事人均未向本院提交新的证据。
二审审理查明的事实与一审查明事实一致。另查明，蒙自市人民政府于2012年9月28日作出蒙政发[2012]119号文件《蒙自市人民政府关于印发蒙自市征收城市规划控制区农村集体土地预留地安置管理实施意见的通知》，《蒙自市人民政府关于印发蒙自市征收城市规划控制区农村集体土地预留地安置管理实施意见》第九条规定，由村民小组将拟定预留地的开发方案、分配方案在村民小组2个以上不同的地点进行公示，公示时间不得少于5天。对表决结果公示无异议后，报当地乡（镇）人民政府和市国土资源局审查，报市人民政府批准，交由市国土资源局组织供应；第十二条规定，预留地开发所得收益分配方案，必须经该农村集体经济组织村民会议或者户代表85%以上（含85%）的村民或者户代表参会，必须经该农村集体经济组织村民会议或者户代表会85%以上（含85%）的村民或者户代表同意，并经当地乡（镇）人民政府审核后，报市国土资源局备案。蒙自市人民政府于2013年12月10日作出了《蒙自市人民政府关于文澜镇土官村第四村民小组集体预留地分配方案的批复》而不是《蒙自市人民政府关于文澜镇土官村第四村民小组预留地开发的批复》。
本院认为，本案上诉人与被上诉人争议的《土官村四组与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案》，因分配方案的内容涉及集体预留地的使用、收益分配等事项，依据《蒙自市人民政府关于印发蒙自市征收城市规划控制区农村集体土地预留地安置管理实施意见》，该分配方案经蒙自市文澜镇人民政府同意后，并上报蒙自市人民政府，蒙自市人民政府于2013年12月10日作出了《蒙自市人民政府关于文澜镇土官村第四村民小组集体预留地分配方案的批复》，该文件的内容为：“……且通过对分配方案，征求意见的过程、结果及公示等程序的审查，均符合《中华人民共和国村民委员会组织法》和蒙自市有关预留地管理审查程序，原则同意文澜镇土官村第四村民小组（四、五小队）集体预留地分配方案”；而中共蒙自市委文件于2011年6月13日作出蒙发[2011]33号《中共蒙自市委蒙自市人民政府关于进一步加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的实施意见》，该文件的内容为：“农村集体收益以人均分配的，独生子女户和双女绝育户增加一人份的份额，以户计发的要高出户均标准20%以上的额度”。《土官村四组与弘丰房地产开发有限责任公司联合开发分配方案》在没有贯彻执行《中共蒙自市委蒙自市人民政府关于进一步加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的实施意见》的情况下，蒙自市人民政府作出了《蒙自市人民政府关于文澜镇土官村第四村民小组集体预留地分配方案的批复》，原则同意了该分配方案。《蒙自市人民政府关于印发蒙自市征收城市规划控制区农村集体土地预留地安置管理实施意见》对预留地的性质、开发程序、开发所得收益分配均作出了规定，由于人民政府行政规范性文件规定不一致引发的纠纷，不属人民法院受理民事诉讼的范围。据此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款第四项，《最高人民法院关于＜适用中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第三百三十条之规定，裁定如下：
一、撤销云南省蒙自市人民法院（2015）蒙民初字第1383号民事判决；
二、驳回李某、李进波、李菊的起诉。
一审案件受理费2444元退还（一审原告）李某、李进波、李菊；上诉人蒙自市文澜镇土官村村民委员会第四村民小组预交的二审案件受理费2444元予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 王丽仙
审判员 高 健
审判员 许莲芳
二Ｏ二Ｏ一六年十一月二十三日
书记员 许航源