安徽省淮北市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）淮民二初字第00078号
原告：淮北宏基房地产开发有限公司，住所地安徽省淮北市相山区。
法定代表人：赵培忠，该公司董事长。
委托代理人：安徽北方之光律师事务所律师。
委托代理人：赵培珍，女，1953年4月30日出生，汉族，住安徽省濉溪县濉溪镇。
被告：淮北市杜集区矿山集街道办事处，住所地安徽省淮北市杜集区。
负责人：高飞，该办事处主任。
委托代理人：安徽北方之光律师事务所律师。
委托代理人：安徽北方之光律师事务所律师。
被告：淮北市杜集区人民政府，住所地安徽省淮北市杜集区。
法定代表人：张保成，该区区长。
委托代理人：安徽北方之光律师事务所律师。
委托代理人：安徽北方之光律师事务所律师。
原告淮北宏基房地产开发有限公司（简称宏基公司）与被告淮北市杜集区人民政府（简称杜集区政府）、淮北市杜集区矿山集街道办事处（简称矿山集街道办事处）合同纠纷一案，本院2013年10月21日受理后，依法组成合议庭，于2013年12月5日公开开庭审理了本案。原告宏基公司委托代理人陈超灵、赵培珍，被告矿山集街道办事处、杜集区政府共同委托代理人任清华、付薇薇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宏基公司诉称：2003年8月21日，原告与原淮北市杜集区矿山集镇人民政府（简称矿山集镇政府）在平等自愿的基础上，签订了《关于兴建混凝土搅拌站的合同书》，约定：原告（乙方）在矿山集镇政府（甲方）辖区内投资建设混凝土搅拌站，乙方向甲方支付土地包干费用共计96万元，于合同签订后3日内支付预付款50万元，在甲方为乙方办理土地使用证及采矿许可证后3日内，原告付清余款。甲方于合同签订后7日内，将乙方项目所需土地上的附属物、地面建（构）筑物、农作物等实物清理完毕。甲方应于2003年10月31日前，以出让方式为乙方办理完毕所需的土地使用证，出让期限为50年。甲方还应当于2003年10月31日前，为原告办理完毕所需要的采矿许可证。合同还对违约金数额进行了约定。签订合同后，原告如约履行了义务，于2003年8月25日支付了预付款50万元，此后还陆续支付了土地款1488000元，共计1988000元。淮北市杜集区经济计划委员会于2003年9月2日下文批复后，原告开始施工建设，2003年11月20日搅拌站投产，原告先后共投入资金达16317341.84元。但是，由于矿山集镇政府不按合同履行自己的义务，致原告投资建设的搅拌站所使用的土地迟迟不能获得土地使用权证，因此曾数次被国土资源管理机关查处，致搅拌站的生产经营时断时续。而当地村民在得知搅拌站没有取得土地使用权证后，也在早已取得土地补偿费用的情况下，屡屡封堵原告搅拌站的大门，使原告的搅拌站无法进行正常的生产经营。此外，当地村民还时常向原告强行非法收取费用，使原告每年因此蒙受损失。原告一再向矿山集镇政府及杜集区政府领导反应，请求矿山集镇政府严格履行合同义务，尽快为原告办理土地使用证、协商有关关系，以保障原告投资所建的搅拌站正常生产经营不受干扰，但矿山集镇政府及杜集区政府对原告的合理要求不予理采。2004年9月15日，经安徽省政府同意，安徽省民政厅以民地字（2004）157号批复，杜集区矿山集镇被撤销，整建制并入新设立的矿山集街道办事处。矿山集镇被撤销后，被告依法应当继续履行矿山集镇政府与原告所签订的合同义务。虽经原告多次向两被告要求，但时至今日，仍没有按合同约定为原告办理土地使用证，使原告所投资的搅拌站自2011年8月至今一直处于停产状态，导致原告投入2000余万元资金所购、建的资产闲置及至报废，不仅给原告造成了巨额损失，而且导致原告的投资无法获得应有的收益。综上，原告认为，在双方签订合同后，原告已严格按照合同约定履行了义务，矿山集镇被撤销后，其合同义务依法应当由被告履行，请求：依法解除原告与原矿山集镇政府所签订的《关于兴建混凝土搅拌站的合同书》；2、判令两被告承担支付原告违约金2000万元的连带责任；3、案件受理费用由被告承担。庭审中原告变更第2项请求为：两被告承担支付原告违约金1500万元的连带责任。
被告矿山集街道办事处答辩称：1、同意解除与原告签订的《关于兴建混凝土搅拌站合同书》。2、原告主体不适格，原告仅是涉案合同的签约主体，淮北宏基搅拌有限公司才是涉案合同的实际履行主体，原告仅是淮北宏基搅拌有限公司的投资人。3、涉案合同无法继续履行系情势变更所致，是被告在签订合同时根本无法预料的；土地证为物权证明，是一种证权证书，虽然无法为淮北宏基搅拌有限公司办理土地使用证，但原告及淮北宏基搅拌有限公司已实际占有、使用该宗土地达9年之久，现仍然占有、使用中；按照合同约定违约金为50万元，且淮北宏基搅拌有限公司存在自身经营风险及开采资源风险，原告诉求违约金1500万元无事实依据，其经营损失应由原告自身承担。
被告杜集区政府庭审辩称：1、原告起诉杜集区政府无事实和法律依据。杜集区政府不是涉案合同的相对人，依据涉案合同不享有任何权利、亦不履行任何义务。2、原告的诉讼主体不适格，原告是涉案合同的签约主体，但合同实际履约主体为淮北宏基搅拌有限公司。该公司于2006年5月24日成立，注册资本1200万元，共有两位股东，其中原告出资1198.5万元，亦即是从2006年5月24日后，原告对涉案合同的权利义务进行了法律上的整体转让。3、矿山集街道办事处是一级机关单位，是具备承担民事责任的主体，杜集区政府不应承担本案违约责任。请求驳回原告对杜集区政府的起诉。
原告为证明其诉讼主张的事实，向本院提交证据如下：
一、宏基公司企业法人营业执照、组织机构代码证、法定代表人身份证明书各一份，欲证明原告主体资格适格；
二、2004年9月15日安徽省民政厅（2004）157号文件《关于同意淮北市烈山、相山、杜集区乡镇行政区划调整的批复》一份，欲证明矿山集镇于2004年9月被撤销，与原张庄街道办事处整建设合并，设立新的矿山集街道办事处；
三、淮北市杜集区计划委员会2003年9月2日《关于混凝土搅拌站的批复》一份，欲证明原告兴建混凝土搅拌站系经依法批准的项目；
四、《关于兴建混凝土搅拌站的合同书》一份，欲证明原告与原矿山集镇政府签订合同书，明确双方的权利、义务及违约责任，原告主体是适格的；
五、原告汇款凭证7张、矿山集镇政府进账单一份、张院村证明一份，欲证明原告按照合同约定自2003年8月25日至2004年2月24日支付土地出让转让等费用138万元；2、矿山集镇政府、张院村已经收到原告所支付的土地、青苗、附属物、安置等补偿费146.0671万元，款项已支付到农户；
六、固定资产等投资帐目，欲证明原告为兴建混凝土搅拌站投入资金近1200万元；
七、淮北市国土资源局2004年4月6日淮国土监（2004）4号《土地行政处罚决定书》、2011年7月29日（2011）51号《责令停止违法行为通知书》，欲证明由于被告不履行合同约定义务，致使国土资源行政管理部门对原告进行了数十万元的罚款处罚，且导致原告投资兴建的混凝土搅拌站无法正常生产经营，使原告蒙受了巨大损失；
八、杜集区政府于2006年2月20日向省国土资源厅所作的书面检查，欲证明杜集区政府承认未能及时办理征地手续的错误，并向省国土资源厅承诺督促有关部门尽快办理相关手续；
九、淮北市国土资源局说明一份，欲证明对原告的处罚情况及后续工作安排___督促有关部门尽快办理相关手续，并注明原告已经足额支付了补偿费用；
十、2007年5月18日原告请求淮北市政府及有关领导督促被告履行合同的报告，欲证明原告一再要求被告履行合同，但始终未果，只得向淮北市政府及淮北市主要领导提出请求，敦促解决；
十一、2012年10月18日，原告给被告的赔偿情况说明，欲证明原告向被告提出了赔偿请求；
十二、矿山集街道办事处组织机构代码证，欲证明矿山集街道办事处的机构类型是机关非法人，并不是独立的行政法人单位，杜集区政府应当承担连带责任。
矿山集街道办事处质证认为：对证据1-5、7-9、12真实性无异议，但认为不能证明原告主体适格，原告是签约主体，实际履约主体是淮北宏基搅拌有限公司。对证据六，固定资产与原告投资明细的数字不符，相差太大；不能按购买时的原值计算损失数额，2003年到2005年的发票名称上均是原告，2007年到2008年会计凭证上名称为淮北宏基搅拌有限公司，原告把股东投资与公司资产混同；2004年固定资产中购买的金杯客车的发票日期是2002年8月，车主为市人民政府驻沪联络处，该资产并非搅拌站资产；资源税并非搅拌站应承担的税种，原告所谓的投资与本案诉求违约金无关。证据十与本案无关联性。证据十一不予认可，是单方说明，不具有证明效力。
杜集区政府质证认为：同矿山集镇政府质证意见一致。另证据4证明杜集区政府不是合同主体，合同内容上也未涉及杜集区政府任何权利义务。
矿山集街道办事处就其抗辩理由向本院提交的证据如下：
证据一：2008年淮北市政府办公室关于印发城区东部山场绿化规划的通知，欲证明原告投资的搅拌站所依附的山体在淮北市人民政府东部山场绿化规划中；
证据二、2010年淮北市政府第三十七次常务会议纪要，欲证明淮北市政府决议实施淮北市东部山场绿化，对关闭持证矿山补偿方案做出部署，原告投资的搅拌站相连接的采石场也在补偿范围之内；
证据三、2010年淮北市人民政府市长办公会议纪要，欲证明淮北市人民政府要求取缔关闭杜集区等范围内的采石场，搅拌站所依附的采石场属于在取缔关闭的范围内；
证据四、说明一分，欲证明涉案淮北宏基搅拌有限公司所占有、使用的土地性质为集体土地；
以上三份证据欲综合证明：1、由于淮北市政府实施的东部绿化工程这一政府行为，强制取缔采石场，因采石场与原告投资成立的搅拌站相互依存，场地连接一体，石头又是搅拌站的重要生产原料，因此政府行为是造成搅拌站经营损失的重要原因；2、搅拌站所占用的土地为集体所有，被告在签订合同时无法预料到有政府行为的发生，属于情势变更；
证据五、杜集区东部山场绿化关闭矿山基本情况，欲证明因关闭矿山，政府欲补偿原告107.8975万元。
证据六、淮北市东部山场绿化关闭持证矿山补偿方案，欲证明对原告搅拌站补偿共计107.8975万元，原告尚未领取；
证据七、关于请求对我公司矿山资源及设备重新计算赔偿额的报告，欲证明1、原告诉讼主体不适格，淮北宏基搅拌有限公司以其名义向淮北国土资源局出具报告，认可其与矿山集镇政府签订涉案协议；2、2011年7月29日淮北宏基搅拌中心对淮北市国土资源局的补偿数额提出书面报告，自认搅拌站开业以来的经济损失的主要原因是资源极差及2009年淮北市政府“封山育林”（东部山场绿化政府行为）造成；3、原告明知其经济损失的真实原因而想转嫁给政府，明显恶意诉讼；
证据八、关于对淮北宏基搅拌有限公司关于请求对矿山资源及设备重新计算赔偿额的报告的函复，欲证明原告诉讼主体错误，涉案合同的履行主体实际为淮北宏基搅拌有限公司，原告仅是其股东之一；淮北市国土资源局认可淮北市城区东部山场绿化实施主体是淮北市政府行为，提起关闭持证矿山也是政府行为。
证据九、私营企业基本注册信息查询单，欲证明原告的诉讼主体不适格。虽然原告是签订合同的主体，但实际履约主体是淮北宏基搅拌有限公司，该公司才是合同权利义务的承担者，原告仅是该公司的股东之一。
证据十、税务登记表，欲证明原告诉讼主体不适格，淮北宏基搅拌有限公司作为民事主体申报纳税，该公司是涉案合同的具体权利义务承担者。
证据十一、关于淮北宏基搅拌有限公司纳税情况的说明，欲证明淮北宏基搅拌有限公司自2006年--
2012年实际销售额为1598.95万元，实际缴纳企业所得税66482元，按照一般规模企业的纳税额0.25，可证明原告实际的经营纯利润为199446元。（66482／0.25－66482），淮北宏基搅拌有限公司的实际损失远低于其诉讼请求。
证据十二、淮北市采矿权成交确认书，欲证明被告依照涉案合同的约定协助原告取得了采矿许可证，被告履行了合同义务。
证据十三、淮北市城区东部山场采石关闭情况检查验收意见书，欲证明2010年12月10日之前已经关闭淮北市宏基搅拌中心，从业人员已经全部解散，生产设备已经拆除，并经杜集区政府工作组验收，与原告诉称2011年8月停产不符，原告未尽到减轻损失的义务。
证据十四、对淮北宏基搅拌中心资产进行价值报告，欲证明淮北市价格认证中心对淮北宏基搅拌中心有关资产价值认定补偿金额为107.8975万元，包括机器设备、建筑物、构筑物等。
原告对矿山集街道办事处所举证据发表质证意见为：证据一真实性无异议，但对证明目的有异议，该通知是2008年印发，而涉案合同是2003年签订，该文件不具有溯及既往的效力，不属于情势变更的范畴；证据二、三、五-十四与本案无关联性，原告投资兴建的搅拌站和原告另外通过合法渠道取得采矿权证所指向的名为淮北宏基混凝土搅拌中心的矿山是独立的两部分，淮北市政府绿化规划所涉及的是矿山，并不包括搅拌站所在位置，搅拌站也不存在依附采石矿山的问题。证据九、十、十一不能证明原告主体不适格，原告是签约主体，本案是合同纠纷，合同一方当事人当然是适格的诉讼主体。证据四来源不明，该证据更能证明被告存在违约行为。
杜集区政府质证认为：对矿山集街道办事处所举证据均无异议，同意矿山集街道办事处所有举证意见。
杜集区政府就其抗辩理由向本院提交的证据如下：
证据一、《关于兴建混凝土搅拌站的合同书》，欲证明签订合同的主体是原告与原矿山集镇政府，合同内容未涉及杜集区政府，杜集区政府不应承担本案合同责任；
证据二、安徽省民政厅以民地字（2004）157号文件、淮北市人民政府（2006）12号文件，欲证明矿山集镇于2004年9月被撤销，与原张庄街道办事处整建设合并，设立新的矿山集街道办事处，矿山集街道办事处是一级机关单位，是独立承担责任的主体。
原告对杜集区政府所举证据发表质证意见为：对证据一、二真实性无异议，对证明目的有异议，矿山集镇被撤销，新成立的矿山集街道办事处不是独立法人主体，涉案合同责任应由其上级部门杜集区政府承担。
矿山集街道办事处质证认为：对证据一、二没有异议。
经庭审举证、质证，对原、被告所举证据审核认定如下：（一）、原告所举证据一-五、七-九及十二，两被告对该证据真实性均无异议，该证据具有真实性、合法性及与本案关联性，予以认定。但不能证明杜集区政府应承担本案合同责任。证据六，部分发票与本案无关联性，不予确认，对其余部分予以认定，能够证明原告依照合同的约定出资兴建了搅拌站。证据十、十一是原告及淮北宏基搅拌有限公司向有关部门反映的情况，证明其曾向有关部门反映未办理土地使用证并要求赔偿的情况，不能证明淮北宏基搅拌有限公司是履行涉案合同的主体。（二）、矿山集街道办事处所举证据一、四、九-十二原告及杜集区政府均对真实性无异议，该证据具有真实性、合法性及与本案关联性，予以认定，证据一通知2008年下发，双方签订合同及约定的办理土地使用证的时间是在2003年，故不能证明未办理土地使用证是因情势变更所致。证据九、十、十一，淮北宏基搅拌有限公司是原告依据合同约定出资设立的，不能证明本案原告诉讼主体不适格。证据二、三、五-八、十三、十四涉及内容是采石矿山部分与本案无关联性，不予认定。（三）、杜集区政府提供的证据，原告与矿山集街道办事处对其真实性均无异议，该证据具有真实性、合法性、与本案关联性，予以认定。
根据原告及两被告所举证据及质证、认证情况，经审理查明：2003年8月21日，淮北市杜集区矿山集镇人民政府（甲方）与宏基公司（乙方）签订《关于兴建混凝土搅拌站的合同书》，约定：一、项目建设内容乙方在甲方辖区内投资建设混凝土搅拌站，该项目实行整体规划、分期实施，总投资1400万元，其中一期投资800万元（含土地出让金及矿产资源费等前期费用）；二期投资600万元。二、项目座落：本项目座落于甲方辖区张院行政村以南。其中占用农用地约65.5亩（含通往张院村道路一条）、荒坡地约9.34亩、村建道路一条（A－B）采石矿山一座（花果山）（具体面积以土地使用证及采矿许可证确认为准。）……三、甲方责任：1、2003年10月31日前，甲方应以出让方式为乙方办理完毕项目所需要的土地使用证，出让年限为50年，土地使用证范围包括该项目占用的全部农用地、荒坡地、村建道路及采石矿山约300亩，费用由乙方支付。……乙方责任：1、乙方应向甲方支付的土地包干费用（含土地出让金、地面附着物补偿费、青苗补偿费、道路占用费等）共计96万元。……四、其它事项1、本项目用地涉及部分农用地的转用问题，此项手续由甲方依法办理，确保乙方合法地取得土地使用权……五、违约责任本合同一经签订，双方均应严格遵守，如有违约，违约方应向对方支付违约金伍拾万元。合同还约定了其他内容。
2003年9月2日，淮北市杜集区经济计划委员会作出杜经计（2003）83号关于混凝土搅拌站的批复：该项目符合国家产业政策，有利于城市开发建设，同意立项，项目选址在矿山集镇张院行政村南侧，项目建设应服从规划许可等内容。
原告于2003年8月25日至2004年2月24日合计支付118万元土地转让费至淮北市矿山集镇村镇规划建设管理所；于2003年12月11日支付20万元土地出让金至淮北市土地出让金财政专户；于2005年8月2日支付160万元土地补偿费至淮北市矿山集镇财政所。同年12月26日，淮北市矿山集镇财政所转土地补偿费146.0671万元至矿山集镇政府。
原告在签订合同后，出资兴建了混凝土搅拌站，并于2003年11月开始投产使用，其产品主要用于原告投资开发的另一房地产项目中。2006年5月24日，淮北宏基搅拌有限公司注册成立，注册资本1200万元，原告出资1198.5万元，另一股东杨永泉出资1.5万元。从淮北宏基搅拌有限公司向税务机关申报的销售收入看，其2007年销售收入为411.49万元、2008年为965.46万元、2009年为202.13万元、2010年为1.24万元、2011年为1.56万元、2012年为1.3万元。
2004年4月6日，淮北市国土资源局作出淮国土资监（2004）4号土地行政处罚决定书，对原告未经依法批准擅自与矿山集镇政府签订土地使用合同，非法占用农用地，并且违反土地利用总体规划，作出限期15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状，退还非法占用的土地，并罚款436662.3元。原告收到该处罚决定书，一直未交纳罚款。
2006年2月20日，杜集区政府因涉案土地未办理征地手续，未批先用，违反土地管理法规，已责成矿山集镇政府向区政府作出检查并督促有关部门尽快办理相关手续等内容向安徽省国土资源厅作出书面检查。同日，淮北市国土资源局杜集分局作出说明：淮北市杜集区2005年第十一批城镇建设用地是2003年7月31日前杜集区招商的非农建设项目，未及时办理征地手续，用地项目名称：杜集区2005年第十一批城镇建设（补办），用地时间2003年2月，用地前地类为耕地，该宗地符合矿山镇土地利用总体规划，被征地农民补偿费已按现行政策足额支付，违法用地处罚情况：处罚原告436662.3元，写出书面检查，杜集区政府写出书面检查，并督促有关部门尽快办理相关手续等内容。
2007年5月18日，原告请求淮北市政府督促相关部门尽快解决涉案土地使用证的问题。
2011年7月29日，淮北市国土资源局向淮北宏基搅拌有限公司下发《责令停止违法行为通知书》，因淮北宏基搅拌有限公司占地，建搅拌中心的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，责令淮北宏基搅拌有限公司立即停止上述违法行为，听侯处理。
另查，2003年原告通过竞买方式取得合同涉及的采石矿山一座（花果山）的采矿许可证，后因淮北市政府实施淮北市东部山场绿化工程，于2010年采石矿山被取缔关闭。
本院认为：本案争议焦点是一、原告是否是本案适格的主体；二、杜集区政府应否承担本案合同责任；三、本案合同效力认定；四、原告诉求1500万元的违约金是否有依据，应否得到支持。
一、关于原告是否是本案适格主体。本案系原告主张被告未依据《关于兴建混凝土搅拌站的合同书》的约定为原告办理涉案土地使用证而诉求被告承担违约责任引发的合同纠纷案件。经查，原告是与原矿山集镇政府签订《关于兴建混凝土搅拌站的合同书》的一方当事人，并依据合同的约定出资兴建混凝土搅拌站，后成立淮北宏基搅拌有限公司，并在税务机关进行了税务登记，原告履行了合同约定的主要义务，与本案有直接利害关系，是适格的诉讼主体。淮北宏基搅拌有限公司的设立是原告履行合同的结果，该公司并不能当然享有涉案合同约定的权利义务。两被告辩称原告诉讼主体不适格的主张，原告已将涉案合同的权利义务法律上整体转让给淮北宏基搅拌有限公司，淮北宏基搅拌有限公司是涉案合同的履约主体，没有事实及法律上的依据，不予支持。
二、杜集区政府应否承担本案合同责任。本案签订合同的另一主体是原矿山集镇政府。合同签订后，矿山集镇与张庄街道办事处被撤销，整建制合并为矿山集街道办事处。虽然矿山集街道办事处是机关非法人，但1997年《最高人民法院关于城市街道办事处是否应独立承担民事责任的批复》明确：街道办事处进行自身民事活动产生纠纷的，应当独自承担民事责任。根据此批复矿山集街道办事处是能够独立承担民事责任的主体。依照《中华人民共和国合同法》第九十条“当事人订立合同后合并的，由合并后的法人或其他组织行使合同权利，履行合同义务”的规定，矿山集镇与张庄街道办事处合并为矿山集街道办事处后，原矿山集镇政府与原告签订的合同，应由合并后的矿山集街道办事处行使合同权利、履行合同义务。原告请求矿山集街道办事处承担本案合同责任，予以支持。原告以矿山集街道办事处不是独立法人主体，要求其上级单位杜集区政府承担合同责任，缺乏事实及法律依据，不予支持。杜集区政府辩称其不是本案合同主体，不应承担合同责任，予以支持。
三、关于合同效力认定问题。根据合同法的规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同，为无效合同。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设、需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”《中华人民共和国农村土地承包法》第八条第一款规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”涉案合同中涉及到农用地，且至今仍为集体所有，原告在该宗土地上建立搅拌站，将土地用于非农业建设，违反了法律、法规的强制性规定，故涉及农用地部分的合同无效。根据合同法第五十六条规定，部分合同无效，不影响其他部分效力，其他部分仍然有效。就本案情况看，认定部分合同无效，不会影响其他部分效力。
四、关于原告请求1500万元违约金的问题。《中华人民共和国合同法》第五十八规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”从本案合同约定“涉及农用地转用问题，此项手续由甲方（被告）依法办理”等约定看，双方对于合同涉及到农用地，建设占用地应当办理农用地转用审批手续等规定是明知的，而农用地转用为建设用地，在程序、亩数、征用主体等方面，都有严格的要求，对涉案土地没有转用为建设用地，矿山集街道办事处与原告均存在过错。本案合同系政府因招商引资与原告签订的，合同一方为政府单位，主体具有特殊性，与原告签订涉农用地合同后，将涉案土地交给原告占有、使用，又于2005年向原告收取了土地出让金，易使原告产生信赖导致损失，故矿山集街道办事处存在主要过错。
原告认为损失1900多万元，请求被告支付违约损失1500万元，列明的损失有固定资产、其他零星费用、架线款、税款，装卸费、补偿给村民的费用和投资的利息损失等。首先，原告请求的固定资产、其他零星费用、架线款、税款，装卸费、补偿给村民的费用等，是其占有、使用涉案土地建站和该站生产经营过程中所必要的投入，所有机器设备、车辆等已使用近十年，存在折旧贬值毁损等情况，且所有资产属于淮北宏基搅拌有限公司所有；其次，淮北宏基搅拌有限公司于2006年成立，注册资本1200万元，原告出资1198.5万元，另一股东杨永泉出资1.5万元。原告的出资已作为淮北宏基搅拌有限公司的资产，用于上述支出。原告对淮北宏基搅拌有限公司只享有作为股东出资人的权利，不能将已投入到另一法人单位的资产作为自己资产和损失，要求被告赔偿。另外，自2003年至2006年，搅拌站产品主要用于原告投资开发的另一房地产项目中，2006年以后，从淮北宏基搅拌有限公司向税务机关申报的销售收入看，亦有赢利，特别是前期收益较高。故原告投资搅拌站已有一定的收益。而自2010年淮北市政府实施东部山场绿化工程关闭采石矿山后，其生产销售收入额锐减至1万余元，后期经营几乎无利润可言，淮北宏基搅拌有限公司也存在一定的自身经营问题。本案合同约定了违约责任。合同法第九十八条规定：合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清算条款的效力。结合本案实际情况，当事人的过错程度，原告举证情况，及合同中“违约方应向对方支付违约金50万元”的约定，认为矿山集街道办事处支付原告违约金50万元较为适宜。原告请求矿山集街道办事处支付违约金中的50万元，予以支持，超出部分，不予支持。矿山集街道办事处辩称本案应适用情势变更原则，原告占有、使用涉案土地至今，其不应承担违约责任，理由不能成立，不予支持。
原告请求解除《关于兴建混凝土搅拌站的合同书》，被告同意解除该合同，对原告关于解除其与原矿山集镇政府签订的《关于兴建混凝土搅拌站的合同书》的诉求，予以支持。因原告未请求返还财产，本院对此部分不予处理。
经本院审判委员会决定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款、第五十六条、第五十八条、第九十条、第九十四条第三款，第九十七条、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决如下：
一、解除原告淮北宏基房地产开发有限公司与原淮北市杜集区矿山集镇人民政府于2003年8月21日签订《关于兴建混凝土搅拌站的合同书》；
二、被告淮北市杜集区矿山集街道办事处于本判决生效之日起十日内给付原告淮北宏基房地产开发有限公司违约金50万元；
三、驳回淮北宏基房地产开发有限公司其他诉讼请求。
案件受理费141800元，由被告淮北市杜集区矿山集街道办事处负担100000元，原告淮北宏基房地产开发有限公司负担41800元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长 刘夫军
审判员 王永进
审判员 李向荣
二〇一四年四月九日
书记员 孙莉珠
附相关法律条文：
《中华人民共和国合同法》第四十四条依法成立的合同，自成立时生效。
法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国合同法》第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
《中华人民共和国合同法》第五十八条合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
《中华人民共和国合同法》第九十条当事人订立合同后合并的，由合并后的法人或者其他组织行使合同权利，履行合同义务。当事人订立合同后分立的，除债权人和债务人另有约定的以外，由分立的法人或者其他组织对合同的权利和义务享有连带债权，承担连带债务。
《中华人民共和国合同法》第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
《中华人民共和国合同法》第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。