广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤03行终178号
上诉人（原审原告）惠群工艺（深圳）有限公司，住所地：广东省深圳市光明新区公明办事处田寮社区第五工业区2栋B区。
法定代表人贺丹萍,公司董事。
委托代理人赖荣忠、陈立恒，广东永惠忠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）深圳市规划土地监察局，住所地：广东省深圳市福田区红荔西路8007号土地房产交易大厦。
法定代表人覃跃良，局长。
委托代理人彭捷，该局工作人员。
委托代理人付景虎，广东金地律师事务所律师。
原审第三人深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会，住所地：广东省深圳市光明新区公明办事处田寮社区。
法定代表人麦玉萍，主任。
委托代理人赵立强，广东法广律师事务所律师。
上诉人惠群工艺（深圳）有限公司因诉被上诉人深圳市规划土地监察局行政处罚一案，不服广东省深圳市宝安区人民法院（2015）深宝法行初字第82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2013年12月，被告（即深圳市规划土地监察局）调查发现第三人（即深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会）下属的第一居民小组涉嫌未经批准在光明新区田湾路7号北侧地块上建设一栋裙楼及附属设施。被告于2013年12月31日进行立案。经对涉案建筑测绘，涉案建筑地块占地面积12205.34平方米，基底面积6928.75平方米，总建筑面积98394.65平方米。2014年1月3日被告向深圳市规划国土资源委员会光明管理局发出《关于提供专业技术支持的函》，要求协助核查涉案地块土地权属、规划、建筑报建等情况。2014年1月29日，深圳市规划国土资源委员会光明管理局复函称，该地块占地面积12205.34平方米，其中9564.63平方米为国有已出让惠群工艺（深圳）有限公司使用地块，2406.17平方米为其他国有用地，剩余234.54平方米为未征未转地。该9564.63平方米地块历史变动情况为：1993年12月30日，原深圳市宝安区国土局与惠群工艺（深圳）有限公司签订深宝地合字[1993]129号出让合同书，出让田寮村洋田土地29855平方米，土地用途为工业用地。1995年12月，原规划国土局公明所对该出让用地根据当时建设现状（已建和未建）进行分宗定界，对已建建筑物的用地红线�地编号为A605-2,用地面积为19269.9平方米。经原规划国土局宝安分局审批，已建部分办理了24本《房地产证》，对未建部分用地未另行编号。被告于2014年5月21日向原告惠群工艺（深圳）有限公司发出协助调查通知书，原告拒绝接受询问，但提供了其于2011年1月作出的《声明书》。原告《声明书》称为了不妨碍田寮社区经济繁荣发展和建设的需要，同意放弃田寮社区田湾路惠群厂区内北边约8800平方米地块的使用权，在获得补偿价款后不再主张任何权利。另，结合第三人下属的第一居民小组提供的《收据》，原告收到放弃涉案用地使用权的补偿款人民币204万元。2014年7月25日，被告作出深规土监行告[2013]112号《行政处罚告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据以及处罚内容，并告知原告依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。该处罚告知书于同日送达�告。2014年8月28日被告依据原告听证申请依法就涉案的行政处罚举行听证。2014年9月26日，被告对原告作出深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》，认定原告擅自向第三人下属的第一居民小组转让涉案9564.63平方米国有已出让土地使用权的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条，《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》之规定，决定没收原告违法所得人民币204万元整，并处罚款人民币15.3万元。该《行政处罚决定书》已于作出当日送达原告。原告不服涉诉《行政处罚决定书》，向深圳市规划和国土资源委员会提起行政复议，深圳市规划和国土资源委员�以深规土复决[2015]6号《行政复议决定书》维持了涉诉深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》。原告仍不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，被告深圳市规划土地监察局负有对辖区内公民、法人和其他组织遵守、执行城市规划和土地管理法律、法规、规章的情况进行监督检查，并依法对违反城市规划法律、法规、规章的行为和违反土地管理法律、法规、规章的行为进行查处的法定职责。本案中，对于原告惠群工艺（深圳）有限公司于2011年1月作出《声明书》，将其取得国有土地使用权位于光明新区田湾路7号北侧的工业用地单独宗地9564.63平方米以204万元的价格转让给第三人深圳市光明新区公明办事处田寮居委会下属的第一居民小组使用的事实，原、被双方均没有异议，原审法院予以确认。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。……”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定，“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”本案中，被告对原告转让涉诉9564.63平方米国有已出让用地为非法转让行为的认定准确。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条以及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》之规定，对原告作出深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》，决定没收原告违法所得人民币204万元整，并处罚款人民币15.3万元，适用法律正确。被告在作出上述行政处罚决定过程中，依法展开了�查，在作出行政处罚决定前，被告告知了原告拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及具有的陈述和申辩的权利，依据原告的申请就涉案行政处罚进行了听证，被告作出行政处罚决定的程序合法。关于原告认为自己不仅交纳了土地使用权出让金和土地开发费，还先后开发建设有厂房、工人宿舍、食堂综合楼、高级职员宿舍等五幢楼，总建筑面积32304平方米，投资造价达1600多万元，已具备转让涉案土地的法定条件，并未违反法律法规的禁止性规定，依法不能适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条等规定处罚的意见，深圳市规划国土资源委员会光明管理局2014年1月29日作出的复函已经说明，经1995年12月原规划国土局公明所分宗定界，原告已建建筑物部分用地红线宗地编号为A605-2,用地面积为19269.9平方米。本案涉诉9564.63平方米土地作为未建部分用地已被另行分�定界，只是未另行编号。且原告在庭审中也承认，在此未另行编号的宗地只是建有水塔，且现已拆除。可见，原告在涉案宗地地块上并未进行开发建设。因此，对原告的上述意见，不予采纳。综上，被告作出的规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》，对原告的违法事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。对原告要求撤销深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》处罚决定第1项的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九之规定，判决驳回原告惠群工艺（深圳）有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告惠群工艺（深圳）有限公司负担。
上诉人惠群工艺（深圳）有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定上诉人非法转让涉案土地的事实错误。事实上，上诉人依法取得包括涉案土地在内�田寮村洋田29855㎡土地使用权后，已按合同约定开发利用后再次转让涉案土地，并无违反法律强制性规定。根据最高院相关司法解释，上诉人对涉案土地的再次转让行为，不因未办理土地使用权变更登记手续而无效，被上诉人岂能对合法的民事行为予以执罚。故无论被上诉人或是一审判决认定上诉人非法转让涉案土地的事实均属错误的。二、一审判决认定涉案土地未进行开发建设的事实是错误的。事实上，包括涉案土地在内的29855㎡已出让用地，先后已开发建设有厂房、工人宿舍、食堂综合楼、高级职员宿舍，即使在涉案的9564.63㎡土地上，亦建设有水塔、泵房及其与之相配套的供水建筑设施。涉案土地的建筑物是转让交付涉案土地给原审第三人开发建设后才被拆除。并非一审所认定在转让交付前已拆除。三、一审判决认定被上诉人适用法律正确是错误的。我国《土地管理法》第七十三条规定的是“买卖或者其他形式非法转让土地”的情形，才予以行政处罚。其实，该法条已为最高院相关“司法解释”为“不再以法律规定的土地使用权转让的全部限制性条件作为认定合同效力标准”。本案上诉人无论根据该法条或是依据最高院的《司法解释》，上诉人订立的“土地转让合同”仍然合法有效，故一审判决孤立地适用该法条实属不当。四、一审判决违反法定程序二审应予纠正。一审判决把与被上诉人的具体行政行为没有法律上利害关系的田寮居委，奇怪地列为与本案有法律上利害关系的第三人，实属不当。根据最高院《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的司法解释，村民小组可以作为民事诉讼当事人行使诉讼权利。况且本案事实上是田寮一居小组（田寮第一经济合作社）与上诉人发生土地转让合同的法律关系，也是与被上�人的具体行政行为存在法律上的利害关系。故应当由田寮一居小组参与本案诉讼。把与本案没有任何法律关系的田寮居委列为本案第三人参与诉讼是无法可依，有违法定程序。综上，上诉人认为，无论被上诉人作出的行政处罚决定或是一审所作出的判决均属错误，请求：1、依法撤销一审判决，裁定发回重审；2、若不支持发回重审，请求依法确认被上诉人于2014年9月26日作出的深规土监行罚[2013]112号《行政处罚决定书》第1项违法并判决撤销该行政处罚决定书第1项；3、被上诉人承担本案诉讼费。
被上诉人深圳市规划土地监察局答辩称，一、上诉人依法取得的29855平方米的土地已经进行了分宗定界，上诉人转让给本案第三人地块是分宗后的独立地块，因此转让该地块因就其建设情况以及是否符合转让条件依法进行独立判断，其非法转让地块行为关键不在于是�已经或能办理变更登记，而是转让行为本身不合法。二、上诉人混淆了物权变动和原因行为的区分和非法转让土地的判断规则，将民事行为的效力和公法管制的法律后果相混淆，无论转让合同是否有效都不影响依法《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对非法转让土地行为作出认定并进行行政处罚，事实上合同有效但因合同的缔结违法了法律强制性规定而受到行政处罚的规定比比皆是，一审第三人自愿代理其下属第一居民小组进行诉讼，其是否有利害关系，因就其下属第一居民小组的行为以及处罚内容进行评判，结合本案事实而言并无违法法定程序，因此被上诉人认为上诉人的事实和理由难以成立，其上诉请求应依法予以驳回。
原审第三人深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会答辩称同意上诉人的意见。一、涉案的地块原来是属于田寮村于1991年惠群公司与深圳市宝安区国土局达成了土地使用权出让合同书，出让涉案地块，后来惠群公司一直使用该涉案地块，在地块的绝大部分上已经建设了，本案的涉案地块仅是一小部分闲置的地块，后来基于为了原审第三人经济的发展，惠群公司又没有用处、国家对土地也没有处理的方案，惠群公司才放弃对涉案地块的土地使用权，而不存在被上诉人所称的非法转让土地，实际上该行为为土地的返还。二、在2015年1月8日深圳市宝安区城市化土地以后才适当补偿了田寮居委会，补偿的价格为97464元，这样的价格是非常低廉的，平均每平方米36元，所以本案是返还及放弃自己权利的行为，为了改善社区经济，不存在非法转让的情况。
二审调查中，上诉人向本院补充提交以下证据材料：1、英文验厂报告及中文译本；2、深圳市综合整治类旧工业区升级改造操作指引（试行）。经审查，证据1系上诉人1998年向香港保险公司投保的验厂报告，而上诉人并无证据表明该证据系在其举证期限届满后才新发现；此外，据上诉人陈述该证据形成于香港，而上诉人未履行法定的证明手续，因此该项证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十六条、第五十二条的规定，本院不予接纳。至于证据2，系深圳市规划和国土资源委员会制定的规范性文件，并非证明案件事实的证据，本院亦不作为新证据接纳。
经审理，原审法院查明事实无误，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转�暂行条例》第十九条规定，土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与；未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。该暂行条例第二十五条则明确规定,土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让，应当依照规定办理过户登记。土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记。案中，上诉人于1993年以出让方式取得了包括涉案9564.43平方米土地在内的土地使用权，建设房屋后于1995年由规划国土部门对该土地进行了分宗，而涉案9564.43平方米土地作为未建部分被另行分宗定界。根据上诉人于1993年与原深圳市宝安区国土局签订的深宝地合字（1993）129号《深圳市宝安区土地使用权出让合�书》所附《土地使用规则》第30条规定，土地使用者转让土地使用权须具备领有《房地产证》的条件。因此，在涉案土地上未有经批准建设房屋亦未领取房地产证的情况下，上诉人未经主管部门批准将其转让给原审第三人，显然不符合法律规定，构成非法转让。被上诉人在履行了调查、处罚告知、听证等程序后，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条，对上诉人作出被诉行政处罚决定，没收上诉人违法所得人民币204万元，并处罚款人民币15.3万元，证据充分、于法有据、行政程序合法，本院予以确认。
上诉人主张涉案土地已按土地出让合同约定开发，符合合法转让条件。但是，一方面，上诉人已建厂房、员工宿舍等建筑物部分用地已与涉案9564.63平方米土地分宗，上诉人对土地分宗亦知情，涉案土地作为未建部分用地在分宗后系一独立地块，即不能以分宗后另一地块上已建设厂房、员工宿舍等合法建筑为由主张涉案土地已经开发；另一方面，上诉人主张涉案土地上亦已建有水塔、泵房等配套设施，但根据土地出让合同所附《土地使用规则》第11条规定，土地使用者必须在合同签订之日起六个月内向区建设局提交设计方案图纸及工程计划由区住建局审批，而从上诉人提交的建设项目报建资料来看，报建项目仅是厂房、员工宿舍、综合楼等，并无水塔、泵房等；上诉人2011年出具的《声明书》也载明该土地为闲置，即上诉人提交的证据不足以证明其系依土地出让合同约定合法建设了相关建筑，该项主张本院不予采纳。上诉人亦主张其与原审第三人之间的土地使用权转让合同具有民事效力，然而本案审理的是被上诉人的行政处罚行为，即上诉人将土地转让给原审�三人是否违反了相关行政性法律法规的强制性规定，被上诉人予以处罚是否于法有据。至于土地使用权转让合同在民法上是有效抑或无效，系另一法律问题，本院在此不予评判。有关上诉人原审将深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会列为第三人程序违法的主张，虽然行政处罚对象是原审第三人下属第一居民小组，但根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条的规定，居民委员会负责管理本居民委员会的财产，深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会亦已在另案中以自己名义针对行政处罚决定提起行政诉讼，因此原审法院将深圳市光明新区公明办事处田寮居民委员会列为第三人并无不当。
综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人惠群工艺（深圳）有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王惠奕
审判员 杨宝强
审判员 陈 亮
二〇一六年十一月十二日
书记员 刘晓晨