北京市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京04行初931号
原告娄旭，男，1963年5月13日出生，汉族，住北京市朝阳区。
委托代理人刘种柏，男，1954年10月31日出生，汉族，住北京市东城区。
被告北京市东城区人民政府，住所地北京市东城区钱粮胡同3号。
法定代表人李先忠，男，区长。
委托代理人刘延亭，男，北京市东城区人民政府工作人员。
委托代理人李静，女，北京市东城区人民政府工作人员。
原告娄旭不服被告北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）作出的东政复字[2016]276号《行政复议申请不予受理决定书》（以下简称《行政复议申请不予受理决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月8日受理后，向被告东城区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月14日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人刘种柏，被告东城区政府的委托代理人刘延亭、李静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东城区政府于2016年6月1日作出《行政复议申请不予受理决定书》，认定娄旭提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定对娄旭的行政复议申请不予受理。
原告娄旭诉称：2003年1月10日，东城区重大项目协调办公室（以下简称东城区重大办）与北京中通房地产开发有限公司（以下简称中通公司）签订了委托开发宝华里项目的协议书。原告是宝华里项目区域内的居民。2007年11月，中通公司依据东城区房管局核发的《城市房屋拆迁许可证》启动了宝华里项目拆迁工作。由于永外街道办事处和中通公司的广泛宣传，原告从一开始就知道中通公司与东城区重大办之间存在委托代理关系。原告与中通公司经协商达成一致，订立了《崇文区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》。签约后，原告履行了协议约定的义务，腾空房屋搬离了宝华里，原住房被拆除。2011年2月，第一批搬离居民的《崇文区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》到期，中通公司出现违约，无法交付回迁房。2011年5月，东城区重大办、永外街道办事处组织中通公司与被违约居民代表召开三方协商会议，经三方协商达成回迁协议的补充协议，约定：回迁安置房延迟至2014年6月30日交付；延迟期间中通公司以市场价按月给付居民房屋租金，并根据市场变化按季度进行调整；2014年6月30日仍未达到交房入住条件，自2014年7月起按2014年6月的房屋租金标准的3倍金额给付居民房屋租金至居民入住回迁房时止。2014年4月，在距补充协议还有两个月到期时，东城区政府解除了中通公司对宝华里项目的开发权，并由东城区政府向居民给付当月房屋租金。到2014年7月，中通公司已搬离宝华里，东城区重大办拒绝履行补充协议约定的3倍房屋租金给付义务。《中华人民共和国合同法》第四百零二条规定，受托人以自己的名义在委托人的授权范围内与第三人订立的合同，第三人在订立合同时知道受托人与委托人之间的代理关系的，该合同直接约束委托人和第三人，但有确切证据证明该合同只约束受托人和第三人的除外。第四百零三条第二款规定，受托人因委托人的原因对第三人不履行义务，受托人应当向第三人披露委托人，第三人因此可以选择受托人或者委托人作为相对人主张其权利，但第三人不得变更选定的相对人。原告根据上述法律规定，选择委托人东城区重大办作为相对人主张权利，向东城区政府申请行政复议，东城区政府作出《行政复议申请不予受理决定书》。原告认为，中通公司作为受托人与原告订立的《崇文区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》涉及原告房屋不动产物权的财产权利，补充协议涉及原告在被违约期间每个月获得现金的财产权利，在中通公司被解除宝华里项目的开发权并离开宝华里之后，原告持有的上述协议的效力均处于不确定状态。原告在与东城区重大办交涉未果的情况下，向东城区政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的规定，属于行政复议范围。被告东城区政府作出的《行政复议申请不予受理决定书》适用法律错误，依法应予撤销。综上，请求判决撤销被告东城区政府作出的《行政复议申请不予受理决定书》，责令被告东城区政府对原告的行政复议申请重新作出行政复议决定。
原告娄旭在法定期限内向本院提供了下列证据：
1.北京市东城区危旧房改造办公室（以下简称东城区危改办）出具的《关于敦促中通公司尽快发放逾期交房补偿款的函》；
2.东重大信[2015]第1号《东城区重大办信息公开答复告知书》；
原告以上述证据1、2证明东城区危改办与中通公司存在委托合同关系，双方互为委托人和受托人；
3.《崇文区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》及《证明》，以证明受托人中通公司与原告订立了合同；
4.《行政复议申请》，以证明原告选择委托人即东城区重大办作为相对人主张权利；
5.《行政复议申请不予受理决定书》，以证明本案被诉行政行为的内容；
6.京发改[2005]779号《关于崇文区宝华里房改带危改项目核准的批复》及《北京市发展和改革委员会招标核准意见书》，以证明中通公司受东城区危改办之托开发宝华里项目，该公司与被拆迁居民签订的回迁协议不是民事合同，而是行政协议；
7.2005规（崇）地字0009号《建设用地规划许可证》及附件、京政房地字[2005]114号《关于北京中通房地产开发有限公司申请使用崇文区宝华里国有土地使用权的批复》、京国土用[批]字（2005）第114号《建设用地批准书》、京建崇拆许字[2007]第3号《房屋拆迁许可证》，以证明中通公司获得一系列行政许可，其对宝华里项目的开发和拆迁行为不是民事行为，而是为了实现被告的行政管理目标而作出的行政行为；
8.东重大办公开（2016）第1号-回《东城区重大办信息公开登记回执》、东重大办公开（2016）第1号-答《东城区重大办信息公开答复告知书》、《关于成立宝华里危改项目拆迁办公室的请示》、崇危改批[2002]32号《关于同意成立崇文区宝华里项目危改办公室的批复》，以证明东城区危改办与中通公司之间不但存在授权委托关系，而且直接参与了拆迁工作，中通公司与居民签订的回迁协议不是民事合同而是行政协议；
9.《崇文区宝华里地区危旧房改造拆迁宣传材料之一：“房改带危改”旧居变新居》，以证明原告从一开始就知道政府与中通公司之间存在委托代理关系；
10.《资信证明书》、《企业存款证明书》、《崇文区宝华里危改项目拆迁计划》，以证明政府与中通公司之间存在委托代理关系；
11.《致宝华里危改项目回迁居民的一封信》，以证明危改拆迁办提出以北京市统计局发布的本市住宅租赁市场运行情况为依据制定逾期交房补偿标准，为2011年发生违约签订补充协议定下基调；
12.《会议纪要》，以证明委托人东城区危改办给予受托人中通公司新的授权，由受托人中通公司以自己的名义与被违约居民签订协议，该协议直接约束委托人和签约居民；
13.《致宝华里逾期回迁居民朋友的一封信》，以证明东城区危改办与中通公司存在委托代理关系，中通公司与被违约居民签订的回迁协议和补充协议直接约束委托人东城区危改办；
14.中通公司四级资质证书登记表及《房地产开发企业资质管理规定》，以证明东城区危改办将宝华里项目委托给不具备资质的中通公司开发系严重违规，与项目烂尾、合同违约有法律上因果关系。
被告东城区政府辩称：原告以东城区重大办（原东城区危改办）为被申请人提出行政复议申请，请求确认原告与中通公司签订的《崇文区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》和《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》合法有效，并全面履行协议约定的义务。该复议申请事项属于民事合同纠纷，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，被告收到原告提出的行政复议申请后，在五日内作出不予受理决定，并在法定期限内邮寄送达原告。本案被诉《行政复议申请不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。
被告东城区政府在法定期限内向本院提供了下列证据：
1.《行政复议申请书》及相关材料，以证明原告申请行政复议的相关情况；
2.《行政复议申请不予受理决定书》，以证明其在法定期限内作出了行政复议决定；
3.《送达回证》，以证明其已将《行政复议申请不予受理决定书》送达原告。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1至证据5无异议，但认为原告提交的证据6至证据14与本案不具有关联性。原告对被告提交的证据的真实性无异议，但认为被告提交的证据2系本案被诉行政行为，其对该被诉行政行为的合法性有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据3、4和被告提交的证据1系原告在行政复议期间向被告提交的行政复议申请书及相关材料，与本案被诉行政行为的合法性具有关联性，且具备证据的真实性与合法性，能够证明原告提出行政复议申请的事实以及行政复议申请的具体内容，本院依法对这些证据予以采信。原告提交的证据5和被告提交的证据2系本案被诉行政行为的书面载体，该证据本身不具有证明被诉行政行为合法的效力，但能够证明被告对原告提出的行政复议申请作出了处理决定以及处理决定的具体内容，与本案具有关联性，且具备证据的真实性；尽管原告对被诉行政行为的合法性提出异议，但作为证据的《行政复议申请不予受理决定书》具备证据的合法性，因此本院依法对该证据予以采信；至于被告作出该《行政复议申请不予受理决定书》的行为是否合法，属于本案合法性审查的对象，在此不予评判。本案中，原告提出的行政复议请求涉及其与中通公司签订的协议，且被告决定不予受理原告的行政复议申请的理由与其对该协议的性质的认定有关，因此该协议的性质与本案具有关联性。原告提交的证据6、7系中通公司取得的《房屋拆迁许可证》及其他相关审批文件，该证据与本案涉及的协议的性质有关，因此该证据与本案亦具有关联性。同时，被告对该证据的真实性、合法性未提出异议，本院对该证据予以采信。被告提交的证据3具有证据的真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。原告提交的其他证据与本案不具有关联性，本院不予采信。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：
2005年4月12日，北京市发展和改革委员会、北京市建设委员会作出京发改[2005]779号《关于崇文区宝华里房改带危改项目核准的批复》，同意中通公司按照危改带房改的政策要求继续开展崇文区宝华里项目的前期工作。2005年9月15日，北京市规划委员会向用地单位中通公司核发2005规（崇）地字0009号《建设用地规划许可证》，所载用地位置为“崇文区宝华里”，所载用地项目名称为“住宅及公建用地”。2005年12月15日，北京市人民政府作出京政房地字[2005]114号《关于北京中通房地产开发有限公司申请使用崇文区宝华里国有土地使用权的批复》，同意中通公司“因进行崇文区宝华里危改小区的建设使用崇文区宝华里国有土地”。同日，中通公司取得北京市国土资源局核发的京国土用[批]字（2005）第114号《建设用地批准书》。2007年1月10日，北京市崇文区房屋管理局向中通公司核发京建崇拆许字[2007]第3号《房屋拆迁许可证》，所载拆迁范围为东至沙子口路、西至永外大街、南至木樨园北路、北至宝华里北街。
根据原告提供的证据材料记载：2008年7月，中通公司作为“拆迁人（甲方）”、娄旭作为“被拆迁人（乙方）”签订《崇文区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》，约定了协议双方各自的权利义务。该协议载明：“甲方因危改建设需要对乙方使用的房屋进行拆迁，根据《北京市加快城市危旧房改造实施办法（试行）》（京政办发[2000]19号），甲乙双方经协商达成回迁安置协议”。该协议第一条的内容为：“根据《房屋拆迁许可证》（京建崇拆许字[2007]第3号），甲方对乙方所住用的房屋进行危改拆迁”。2012年6月，中通公司与娄旭签订《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》。
2016年5月27日，被告东城区政府收到原告娄旭以东城区危改办为被申请人提出的行政复议申请。娄旭提出的行政复议请求为：1.确认其与中通公司签订的《崇文区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》和《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》合法有效；2.确认《崇文区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》和《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》对被申请人具有约束力，责令被申请人全面履行两协议所约定的义务；3.被申请人以2014年6月给付复议申请人的房屋租金6035元的3倍金额给付复议申请人自2014年7月至2016年3月房屋租金未给付的差额部分金额251940元。2016年6月1日，被告东城区政府作出《行政复议申请不予受理决定书》并向原告娄旭邮寄送达。
本院认为：为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，全国人民代表大会常务委员会于1999年4月29日通过了《中华人民共和国行政复议法》，后于2009年8月27日予以修订。该法对行政复议范围、行政复议申请、行政复议受理、行政复议决定等作出了明确规定。国务院依据《中华人民共和国行政复议法》，于2007年5月29日颁布《中华人民共和国行政复议法实施条例》，就相关事项作出具体规定。本案中，被告东城区政府收到原告娄旭提出的行政复议申请后，应当依据上述法律和行政法规的规定进行审查并作出相应处理。在本案诉讼中，原告娄旭明确表示其对被告东城区政府作出《行政复议申请不予受理决定书》的职权、程序以及《行政复议申请不予受理决定书》所载明的相关事实均无异议，而对被告东城区政府作出的有关其行政复议申请不属于行政复议范围的认定和不予受理其行政复议申请的处理决定持有异议，并提出了其认为其行政复议申请属于行政复议范围、对其行政复议申请应依法予以受理的理由和依据，因此本案的争议焦点在于原告娄旭向被告东城区政府提出的行政复议申请是否属于行政复议范围以及被告东城区政府作出的行政复议申请不予受理决定适用法律是否正确。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，公民、法人或者其他组织申请行政复议所针对的行为应当是该法所称的“具体行政行为”，如果公民、法人或者其他组织申请行政复议针对的行为并非行政行为，则依法不应属于行政复议范围。同时，《中华人民共和国行政复议法》第六条对依法属于行政复议范围的事项作出了列举性规定。本案中，原告娄旭向被告东城区政府申请行政复议提出的第一项复议请求为确认其与中通公司签订的《崇文区宝华里危旧房改造回迁安置协议书》和《宝华里危旧房改造回迁安置补充协议书》合法有效。从涉案协议的签订主体与内容看，中通公司是在取得《房屋拆迁许可证》等审批文件的情况下作为拆迁人与被拆迁人的原告娄旭签订涉案协议的，该协议在性质上属于房屋拆迁补偿安置协议，协议双方均非行政机关。中通公司作为拆迁人与被拆迁人娄旭签订涉案协议的行为不应被认定为《中华人民共和国行政复议法》第二条所规定的“具体行政行为”，原告娄旭要求确认涉案协议合法有效的复议申请事项亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条所规定的行政复议范围。
原告娄旭在诉讼中主张其与中通公司签订的涉案协议属于行政协议。现行有效的《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未使用“行政协议”这一术语，更未明确将“行政协议”纳入行政复议范围。而根据2014年11月1日修正的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。同时，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款的规定，行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。然而，本案所涉及的协议是取得《房屋拆迁许可证》的中通公司作为拆迁人与作为被拆迁人的原告娄旭签订的，该协议的性质属于房屋拆迁补偿安置协议。原告娄旭认为涉案协议属于行政协议，进而应被纳入行政复议范围的主张于法无据，本院对该主张不予支持。需要指出的是，对于房屋拆迁补偿安置协议纠纷的解决途径，《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》作出如下规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”此外，最高人民法院2011年发布的《民事案件案由规定》中亦将“房屋拆迁安置补偿合同纠纷”列为民事案件的案由之一。
原告娄旭向被告东城区政府申请行政复议时除提出要求确认涉案协议合法有效的第一项复议请求外，还提出了要求确认涉案协议对复议被申请人具有约束力并责令复议被申请人全面履行涉案协议约定的义务以及要求复议被申请人给付房屋租金等第二项和第三项复议请求，这些复议请求亦是基于涉案协议合法有效的主张而提出的，由于涉案协议并非《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议范围，因此东城区政府认定娄旭提出的包括第二项和第三项在内的所有复议请求均不属于行政复议范围，并无不当。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第四十条第二款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五个工作日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，被告东城区政府经审查认定原告娄旭的行政复议申请不属于行政复议范围，在五个工作日内依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定作出《行政复议申请不予受理决定书》并向原告娄旭邮寄送达，适用法律并无不当，行政程序亦不违反法律规定。原告娄旭认为本案被诉行政行为适用法律错误的主张不能成立，本院不予支持。
综上，被告东城区政府作出《行政复议申请不予受理决定书》的行政行为系合法的行政行为。原告娄旭要求判决撤销《行政复议申请不予受理决定书》并责令被告东城区政府重新作出行政复议决定的诉讼请求缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告娄旭的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告娄旭负担（已交纳）。
如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 陈良刚
审 判 员 向绪武
审 判 员 霍振宇
审 判 员 张立鹏
审 判 员 张 岩
审 判 员 贾 毅
人民陪审员 张桂荣
二〇一六年十一月七日
法官 助理 周孟伟
法官 助理 胡 荣
书 记 员 张媛媛
书 记 员 牛 然