宁夏回族自治区中宁县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）中宁行再字第1号
抗诉机关中卫市人民检察院。
申诉人（原审原告）中宁县鸣沙镇五道渠村红利机砖厂。住所地：宁夏回族自治区中宁县。
法定代表人尚金和，系该机砖厂厂长。
委托代理人葛军，宁夏王占强律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被申诉人（原审被告）中宁县人力资源和社会保障局。住所地：宁夏回族自治区中宁县宁安东街。
法定代表人张银强，系该局局长。
委托代理人王军，男，生于1974年9月4日，汉族，大学文化，住宁夏回族自治区中宁县。系该局劳动保障监察员。代理权限为特别授权。
委托代理人郝振平，男，生于1979年12月24日，汉族，大学文化，住宁夏回族自治区中宁县。系该局劳动保障监察员。代理权限为特别授权。
申诉人中宁县鸣沙镇五道渠村红利机砖厂（以下简称红利机砖厂）与被申诉人中宁县人力资源和社会保障局（以下简称中宁人社局）劳动、社会保障行政处罚纠纷一案，本院于2012年11月14日作出（2012）中宁行初字第4号行政判决书，已经发生法律效力。红利机砖厂不服该判决向检察机关申诉。2014年2月18日，宁夏回族自治区中卫市人民检察院作出卫检民监（2014）65050000004行政抗诉书，向中卫市中级人民法院提出抗诉。中卫市中级人民法院于2014年2月26日作出（2014）卫行抗字第1号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。中卫市人民检察院指派检察员白志明出庭。申诉人、被申诉人及其委托代理人均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审原告红利机砖厂诉称，中宁人社局作出的中宁人社监罚字（2012）第002号劳动保障监察行政处罚决定书是错误决定。应予以撤销。原告与李文合之间的合同是劳务承包合同，不属于被告的受理范围。根据原告与李文合签订的《生产管理承包合同》，李文合作为劳务提供人向原告提供劳务活动，原告向李文合支付劳动报酬的合同，与李文合之间形成的是劳务合同关系，是民事案件，应当由人民法院受理，不属于被告的受案范围。2012年3月11日到2012年6月12日，李文合共生产多孔砖为2267800块，每块按0.1元计算，工资数为226780元，减去已付工资及借支后剩余工资数应当为130335元。原告与李文合发生争议后，按照李文合提供的工资表与李文合雇佣的当地农民工达成还款计划，其金额共计39935元。原告所欠李文合的工资总额应当为90400元，并不是被告在行政处罚决定书中所称的212337元。李文合三月份的工资应当是在五月份发放，四月份的工资是在六月份发放，五月份的工资是在七月份发放，六月份的工资是在八月份发放。被告不顾双方合同的约定，要求原告“限3日内支付拖欠的李文合等40名工人2012年3、4、6月份工资212337元”，既不符合合同约定的发放时间，又没有相应的法律依据。李文合实际完成成品红砖数为2267800块，没有完成约定的产量，应以每块0.098元计算，其金额为222244.4元。被告向原告下发的行政处罚决定书适用法律错误。被告在没有查明事实的情况下，超越职权，作出的行政处罚决定没有法律依据，应当予以撤销。
原审被告中宁人社局辩称，2011年11月20日，尚金和与李文合签订了一份《红利机砖厂2012年生产管理承包合同》，双方约定了彼此的权利、义务。同时于2011年12月29日由发包人尚金和向承包人李文合收取“红利机砖厂2012年生产管理风险押金”3万元。今年李文合、李文多等人如约履行了合同，2012年3月18日开始带领河北籍工人及部分本地工人到红利机砖厂工作。截止2012年5月底，发包人尚金和一直不按合同约定支付工人2012年3、4月份工资，同时还不时断电、断水导致所有工人于2012年6月7日开始停工。李文合、李文多等民工共为红利机砖厂生产成品红砖2267800块，砖窑里未拉出的成品红砖150000块，半成品砖坯子680000块。按照承包合同约定，截止6月7日停工，发包人尚金和应付承包人李文合承包费226780元。至于未拉出砖窑的150000块红砖及680000块半成品砖坯子所产生的劳务费，因停工导致的双方损失则属于发包人尚金和与承包人李文合之间的合同纠纷，应由双方按照民事诉讼法的有关程序解决。因李文合属于无经营资质的自然人，故按照劳动法的有关规定，在此期间产生的人工工资应由有企业经营资质的砖厂发包人尚金和承担。尚金和共拖欠李文合、李文多等40名农民工2012年3、4、5、6月份工资275587元。现经过我局多次督促，同年7月2日，尚金和依据李文合核定的工资表陆续支付中宁本地11名及部分外地工人2012年3、4、5月份工资136376元，对下剩李文合、李文多等29名河北籍及少部分中宁本地民工工资163691元则以合同纠纷为由拒不支付，经我局依法责令依然拖欠。故我局依据《劳动保障监察条列》的相关规定，对尚金和拖欠工资的行为予以行政处罚，该处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、法律适用得当，应当予以维持。综上，我局作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法，适用法律正确，请依法驳回原告的诉讼请求。
原审被告向本院提交了下列证据材料和依据：
一、经李文合签名的红利机砖厂工人3、4、5、6月份工资表一份（其中部分签字领取工资，部分没有领取），拟证实尚金和拖欠李文多、徐娟等40多名农民工工资275587元情况属实；
二、马青山等18名河北籍工人签字领取工资的工资表一份，进一步证实尚金和拖欠李文多、徐娟等40多名农民工工资275587元情况属实；
三、河北籍工人及中宁籍部分工人书面证言一份，进一步证实尚金和拖欠李文多、徐娟等40多名农民工工资275587元情况属实；
四、拖欠工资的书面案情说明一份，拟证实行政处罚符合法律依据；
五、关于确立劳动关系有关事项的通知，拟证实尚金和与李文多、徐娟等40多名民工存在事实劳动关系。
原审原告向本院提交了下列证据：
一、中宁劳社监告字（2012）第08号劳动保障监察行政处罚事先告知书一张，中宁人社监罚字（2012）第002号劳动保障监察行政处罚决定书一张，拟证实被告作出了要求原告在3日内支付李文合、李文多等40多名农民工工资219337元、对原告罚款5000元的事实；
二、红利机砖厂2012年生产管理承包合同一份，拟证实原告与李文合在2011年12月20日签订本合同，约定由李文合承包原告砖厂的全部生产管理，工资报酬按照交付的成品红砖数每块0.1元计算，年总产量为950万块，如未完成工资按成品红砖每块0.098元计算，并约定工资推迟一个月发放；
三、欠条一张、借款借据十一张，拟证实李文合前后向原告借款24480元的事实；
四、照片6张，拟证实在李文合生产管理承包期间，未按照合同约定保护已生产的砖坯，造成巨大经济损失。
原审中，双方当事人对证据质证及本院对证据分析、认定如下：对被告的第一组证据材料，原告无异议，予以确认。对被告的第二组、第三组、第四组、第五组证据材料，原告质证意见与其诉称的相关意见相同。经审核，该组证据材料具有证据的真实性、合法性、关联性，予以确认。对原告的第一组、第二组、第三组证据材料，被告无异议。经审核，该组证据材料具有证据的真实性、合法性、关联性，予以确认。原告提交的第四组证据，因未当庭质证，对其证明效力不予确认。
原审查明，2011年11月20日，尚金和与李文合签订了一份《红利机砖厂2012年生产管理承包合同》，双方约定了彼此的权利、义务。同年12月29日由发包人尚金和向承包人李文合收取“红利机砖厂2012年生产管理风险押金”3万元。2012年3月18日，李文合带领河北籍工人及部分本地工人到红利机砖厂开始工作。发包人尚金和未按合同约定支付工人2012年3、4、5月份工资，同年6月7日砖厂开始停工。原告共拖欠李文合、李文多等40名农民工2012年3、4、5、6月份工资275587元。被告依据李文合等工人的投诉，督促原告支付拖欠工人的工资，同年7月2日原告陆续支付中宁本地11名及部分外地工人2012年3、4、5月份工资136376元，对下剩李文合、李文多等29名河北籍及少部分中宁本地民工工资163691元则以劳动合同纠纷为由拒不支付，经被告依法责令支付后原告仍拒不支付。被告于2012年6月24日作出“中宁劳社监告字（2012）08号”《劳动保障监察行政处罚事先告知书》，于同月29日作出“中宁人社监罚字（2012）002号”《劳动保障监察行政处罚决定书》，并在法定期限内进行了送达，原告尚金和不服，向本院提起行政诉讼。
原审认为，依据《劳动保障监察条列》的相关规定，被告有权负责本行政区域内的涉及劳动合同关系的事务。原告虽然与李文合签订了承包合同，但原告对李文合向工人每月发放工资的工资表要进行审核，且在同一工资表中对部分工人的工资进行了发放，表明原告与李文合等29名工人之间存在事实劳动关系。对李文合等29名工人的工资以合同纠纷为由拒发，其行为实属不当。根据《劳动保障监察条列》第二十五条、第二十六第（一）、（二）项的规定，应认定原告与李文合等工人之间为事实劳动关系，故被告作出的“中宁人社监罚字（2012）002号”《劳动保障监察行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。原告关于被告认定事实劳动关系属于事实错误，其作出的决定事实和法律依据均错误的辩解意见无相应证据证明，不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持中宁县人力资源和社会保障局于2012年6月29日作出的“中宁人社监罚字（2012）002号”《劳动保障监察行政处罚决定书》。案件受理费50元，由原告中宁县鸣沙镇五道渠村红利机砖厂负担50元。
中卫市人民检察院抗诉认为，中宁人社局在作出行政处罚之前，于2012年6月24日作出中宁劳社监告字（2012）08号劳动保障监察行政处罚事先告知书，告知红利机砖厂，其拖欠李文合、李文多等40名农民工工资219337元，拟对其作出行政处罚，并告知如对该行政罚意见有异议，可在接到本告知书之日起7日内向该局提出陈述和申辩。但在告知的陈述和申辩期限尚未届满时，中宁人社局便于2012年6月29日作出中宁人社监罚字（2012）002号劳动保障监察行政处罚决定，未能充分保障红利机砖厂陈述申辩的权利，违反《劳动保障监察条例》第十九条的规定，属于行政处罚程序违法；其次，中宁人社局认定“红利机砖厂拖欠李文合、李文多等40名农民工工资212337元”的证据不足。本案庭审中，中宁人社局主张，行政处罚决定中确认拖欠工资212337元，是以红利机砖厂应发工资275587元减去李文合借支的24480元及尚金和已支付的4月份工资，计算出拖欠工资数额为212337元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条关于“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”的规定，本案中除双方认可李文合借支24480元外，中宁人社局还应举证证明尚金和应支付的工资总额及已发4月份的工资数额。但中宁人社局提交的证据证实应发工资总额为282797元，并非275587元。而且，中宁人社局既未说明尚金和已付4月份工资的具体数额，也未提交相应证据证明。因此，本案行政处罚决定认定红利机砖厂拖欠工资212337元缺乏证据证明。对这一事实，原判也未予确认；同时，原判认定红利机砖厂拖欠李文合、李文多等40名农民工2012年3、4、5、6月份工资275587元的证据不足。原判据以认定上述事实的证据是中宁人社局提交的李文合核定的2012年3、4、5、6月份工资表及部分工人的书面证言。经核对，上述证据证实应发工资总额为282797元。且原判认定“同年7月1日，尚金和陆续支付中宁本地11名及部分外地工人2012年3、4、5月份工资136376元，对下剩29名工人工资163691元以劳动合同纠纷为由拒不支付。”的事实与上述事实相互矛盾。
本院再审过程中，申诉人红利机砖厂诉称，除原审的事实及理由外，在程序方面，1、申诉人与李文合、其他工人之间是否属于劳动合同关系应当进行确认，才能作出行政处罚。2、根据被申诉人行政处罚事先告知书告知的内容，申诉人在接到行政处罚告知书7日内，可向被申诉人提出陈述和申辩，但7日的期限未届满就作出了行政处罚，侵犯了申诉人的陈述和申辩的权利，程序明显违法。在事实方面，在被申诉人向申诉人出具了限期整改通知书后，申诉人已经将李文合等人工资打到人民法院的帐户上，并将工人工资全部支付，不存在行政处罚的事实，并且被申诉人在下发行政处罚决定时所计算的工资数与申诉人和李文合核定的工资数不符，明显存在错误，应当依法撤销被申诉人的行政处罚决定书。
申诉人再审时未提交新的证据。
被申诉人中宁人社局辨称，除原审的陈述之外，需要更正的是申诉人共拖欠李文合等人工资应为282797元，并非275587元，275587元为笔误。根据《劳动保障监察条例》和原保障部（2005）12号文件规定，被申诉人根据事实直接确认事实劳动关系存在。因劳动工资案件的特殊性和紧迫性，工人为讨要工资，一度在申诉人处昏迷三个多小时，特事特办，并非有意侵犯申诉人的陈述和申辩权。226780元是申诉人与李文合之间的合同标的，不是行政处罚中的劳动工资，根据无资质的承包人李文合确定的工资表总额282797元，除去已付工人工资，行政处罚决定书确认申诉人拖欠工人工资212337元。
被申诉人除原审提交的证据外，再审时又提交了下列证据：证据一、受理案件举报登记表、劳动监察立案审批表、劳动监察案件结案审批表、劳社监令字（2012）第12号劳动监察限期改正指令书、中宁劳社监告字（2012）第08号劳动保障监察行政处罚事先告知书、中宁人社监罚字（2012）第002号劳动保障监察行政处罚决定书各一份，拟证实行政处罚程序合法；证据二、劳动保障监察询问笔录八份，拟证实行政处罚所依据的事实清楚；证据三、宁夏回族自治区中宁县人民法院（2012）中宁行初字第4号行政判决书一份，拟证实行政处罚事实清楚、程序合法。
对申诉人、被申诉人原审提交的证据，再审时，申诉人、被申诉人的质证意见与原审时相同，本院对上述证据的认证意见与原审相一致。再审时，申诉人对被申诉人再审提交的证据的质证意见为：证据一、依据《行政诉讼法》的规定，该证据在原审时被申诉人就应当提交，再审提交不具有证据的合法性，结案审批表中的“行政处罚已生效，于2012年8月优先执行8万元”与尚金和向法院交纳90400元的事实明显不符，不予认可；证据二、该证据为证人证言，证人没有出庭，真实性无法核实，且笔录没有询问人的签字不具有合法性；证据三、该判决书被人民检察院抗诉引起再审程序启动，判决书的证明效力待定。合议庭对被申诉人再审提交证据的认证意见为：证据一是被申诉人具体行政行为的裁判文书，对其真实性、合法性、关联性，本院予以确认，但对其证明“行政处罚程序合法”的目的不予确认；证据二、被申诉人在行政执法过程中所作的询问笔录，虽然询问笔录没有询问人的签名，笔录存在瑕疵，本院对其真实性、关联性予以确认，对其证明“行政处罚所依据的事实清楚”的目的不予确认；证据三、本院（2012）中宁行初字第4号行政判决书，对该判决书的真实性、关联性合议庭予以确认，但对其证明“行政处罚事实清楚、程序合法”的目的不予确认。
再审查明，2011年11月20日，尚金和与李文合签订了一份《红利机砖厂2012年生产管理承包合同》，双方约定了彼此的权利、义务。同年12月29日由发包人尚金和向承包人李文合收取“红利机砖厂2012年生产管理风险押金”3万元。2012年3月18日，李文合带领河北籍工人及部分本地工人到红利机砖厂开始工作。发包人尚金和未按合同约定支付工人2012年3、4、5月份工资，同年6月7日砖厂开始停工。2012年6月13日，被申诉人向申诉人下发了劳社监令字（2012）第12号劳动监察限期整改指令书，限申诉人3日内支付民工工资26万多元。2012年6月20日，李文合等人向被申诉人投诉，投诉申诉人以合同纠纷为由拖欠李文合等人工资163691元拒不支付。被申诉人同日立案查处。2012年6月24日，被申诉人作出中宁社劳监字（2012）第08号劳动保障监察行政处罚事先告知书，拟对申诉人作出如下行政处罚：1、限3日内支付李文和、李文多等40名农民工工资219337元；2、对你单位处以罚款人民币五千元。并告知申诉人如对该行政处罚有异议，可在接到本告知书之日起7日内向被申诉人提出陈述和申辩。2012年6月29日，被申诉人作出了中宁社监罚字（2012）第002号劳动保障监察行政处罚决定书，决定给予申诉人下列行政处罚决定：1、限3日内支付拖欠的李文和等40名工人2012年3、4、6月份工资219337元；2、对你单位处以罚款人民币五千元。2012年7月2日，申诉人陆续支付中宁本地11名及部分外地工人2012年3、4、5月份工资136376元。2012年9月20日，申诉人不服，向本院提起行政诉讼，请求1、撤销中宁社监罚字（2012）第002号劳动保障监察行政处罚决定书；2、根据事实和法律，正确裁判。
本院再审认为，中宁人社局在作出行政处罚之前，于2012年6月24日作出中宁劳社监告字（2012）08号劳动保障监察行政处罚事先告知书，告知红利机砖厂，其拖欠李文合、李文多等40名农民工工资219337元，拟对其作出行政处罚，并告知如对该行政处罚意见有异议，可在接到本告知书之日起7日内向该局提出陈述和申辩。但在告知的陈述和申辩期限尚未届满时，中宁人社局便于2012年6月29日作出中宁人社监罚字（2012）002号劳动保障监察行政处罚决定，未能充分保障红利机砖厂陈述申辩的权利，违反《劳动保障监察条例》第十九条的规定，属于行政处罚程序违法；由于被申诉人行政处罚决定书中确认拖欠工资212337元，是以原审原告应发工资287568元减去李文合借支的24480元及尚金和已支付的4月份工资，被申诉人说不清尚金和已付4月份工资的具体数额，也没有相应证据证明。被申诉人行政处罚决定书认定申诉人拖欠工资212337元的事实不清，证据不足。因此，被申诉人于2012年6月29日作出的中宁人社监罚字（2012）002号劳动保障监察行政处罚决定程序违法，认定事实证据不清，应当予以撤销。本院（2012）中宁行初字第4号行政判决书认定被申诉人作出的“中宁人社监罚字（2012）002号”劳动保障监察行政处罚决定书，事实清楚，证据确凿，程序合法有误，应当予以纠正。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第五十四条第二项第1目、第3目，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第七十五条、第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：
一、撤销本院（2012）中宁行初字第4号行政判决书；
二、撤销中宁人社监罚字（2012）002号劳动保障监察行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被申诉人中宁县人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于中卫市中级人民法院，并预交上诉案件受理费。
审 判 长 董占河
审 判 员 刘 晶
代理审判员 李 玮
二〇一四年七月四日
书 记 员 赵 宁