云南省曲靖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云03行终23号
上诉人(原审第三人)宣威市宣泰火腿有限公司。
组织机构代码74525996-5。
地址宣威市虹桥街道办事处。
法定代表人张国生，公司总经理。
委托代理人刘红斌，云南卢启云律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人(原审原告)云南省宣威市恒稳有限公司。
组织机构代码74149043-0。
地址宣威市虹桥街道石桥路49号。
法定代表人吕全稳，公司总经理。
委托代理人徐兴邦，云南榕峰律师事务所律师。特别授权代理。
被上诉人(原审被告)宣威市人民政府。
组织机构代码01515713-1。
地址宣威市宛水街道建设东街213号。
法定代表人周云锋，市长。
委托代理人徐文柱，云南龙腾律师事务所律师。特别授权代理。
上诉人宣威市宣泰火腿有限公司因土地登记一案，不服宣威市人民法院（2015）宣行初字第15号行政判决，向本院提起上诉。本院2016年2月24日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月9日公开开庭审理了本案，上诉人宣威市宣泰火腿有限公司委托代理人刘红斌，被上诉人云南省宣威市恒稳有限公司法定代表人吕全稳、委托代理人徐兴邦，被上诉人宣威市人民政府委托代理人徐文柱到庭参加诉讼。经合议庭评议并经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原判认定：1996年11月27日，原告更名前的云南省宣威市嘉虹火腿加工厂与宣威市板桥镇虹桥办事处签订《有偿转让集体“四荒”使用权合同书》，1996年12月31日，宣威市人民政府向原告颁发了宣农用（荒1996）字第叁号《开发农业用地土地使用证》，原告依法取得了小板桥326东侧129.83亩集体土地70年的使用权。1997年1月15日，云南省宣威市嘉宏有限责任公司注册成立，2005年6月8日，该公司变更登记为云南省宣威市恒稳有限公司。2007年12月3日，第三人与原告签订《合作协议》，原告用其取得使用权的129.83亩集体土地中的60亩土地与第三人参股，合作经营发展宣威火腿产业。2008年3月13日，原告的法定代表人吕全稳与第三人的法定代表人张国生签订《土地使用权有偿转让协议》，约定将前述参股的60亩土地的使用权以1360万元转让给第三人，协议签订后，张国生分三次支付160万元给吕全稳，另外1200万元由张国生向吕全稳出具两份《借条》，以借款的形式支付下欠的1200万元转让款及土地前期开发费。2008年11月20日，宣威市国土资源局提出报告，请示将包括该60亩土地在内的两块土地，作为宣威市2008年度第四批城镇建设用地土地征收，经曲靖市国土资源局上报后；2008年12月26日，云南省人民政府及云南省国土资源厅作出[2008]281号批复，同意将该两块地征为国有，作为宣威市2008年度第四批城镇建设用地。2008年11月24日，宣威市国土资源局将该60亩土地交由宣威市土地收购储备中心，作为国有建设用地收储。2009年6月5日，宣威市国土资源局公布了挂牌出让须知，并由宣威市土地收购储备中心进行挂牌出让公告。2009年7月1日，第三人交纳300万元的保证金后，申请作为竞买人参与报价，挂牌价为225元/平方米，第三人的报价为230元/平方米；2009年7月6日，宣威市土地收购储备中心与第三人签订成交确认书，以第三人的报价230元/平方米，总计土地出让金为8678590元成交；双方于2009年7月9日签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同中明确已交纳的保证金300万元抵作土地出让价款，其余5678590元价款未明确给付时间。2009年8月5日，被告宣威市人民政府依据双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，向第三人宣威宣泰公司颁发了宣国用（2009）第01176号国有土地使用证。2011年4月8日，第三人缴纳了下欠的5678590元土地出让价款，8678590元（含300万元保证金）的土地出让价款全部缴清。2012年3月7日，云南省高级人民法院作出（2011）云高民一终字第177号民事判决书，确认原告的法定代表人吕全稳与第三人的法定代表人张国生签订的《土地使用权有偿转让协议》合法有效。
原审法院认为，根据生效的云南省高级人民法院（2011）云高民一终字第177号民事判决书确认的事实，吕全稳与张国生签订的《土地使用权有偿转让协议》合法有效，但张国生只支付160万元转让款给吕全稳，另外1200万元是由张国生向吕全稳出具两份《借条》，以借款的形式支付。说明该60亩土地在由集体转征为国有时，吕全稳及张国生共同向被告隐瞒了并未实际支付1200万元转让款及土地前期开发费的事实，导致转征手续存在未向土地合法使用人支付相关费用的瑕疵。（2011）云高民一终字第177号民事判决书同时确认，由于双方协议转让的60亩土地，已因地方人民政府征收为国有建设用地并挂牌出让，双方之间的转让协议实际已无法继续履行，故应予解除。第三人之所以能以唯一的竞买人身份申请挂牌，正是基于原告的法定代表人吕全稳与第三人的法定代表人张国生签订的《土地使用权有偿转让协议》的存在，该《协议》解除后，第三人的唯一竞买人资格即不存在。其次，在被告挂牌出让该地块的过程中，被告与第三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》中未明确第三人缴清土地出让金的时间，未按国土资源部拟定的合同示范文本的要求进行明确，实体内容上已经违法；但挂牌出让公告上，已明确为签订成交确认书之日起，60日内一次性付清成交价款。第三人于2009年7月27日向被告申请缓交土地出让金，虽然得到被告的准许，但是第三人在得到被告颁发的宣国用（2009）第01176号国有土地使用证后，并未按其承诺的时间付清下欠的土地出让金，又于2010年4月1日再次向被告提出缓交申请，但这次未得到被告的批准；直到2011年4月8日，第三人才缴清全部土地出让价款。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第二十三条“受让人依照《国有建设用地使用权出让合同》的约定付清全部国有土地使用权出让金后，应当依法申请办理土地登记，领取国有土地使用权证书。”的规定，受让人付清全部土地使用权出让金是申请领取国有土地使用权证书的前提，即使是被告同意缓交，也只应当缓期至颁发国有土地使用权证书之前而不是之后，而本案中的颁证行为显然违反了该条规定。综上所述，被告在将集体土地转征为国有土地收储时，事实不清；在挂牌出让收储的国有土地时，违反法定程序，导致向第三人颁发国有土地使用证的行为明显不当，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（六）项之规定，判决如下：撤销被告宣威市人民政府颁发的宣国用（2009）第01176号国有土地使用证。案件受理费人民币50元免交。
一审判决宣判后，原审第三人宣威市宣泰火腿有限公司不服，以一审判决错误，适用法律明显不当，起诉超过期限等为理由提起上诉，请求撤销原判，改判驳回原审原告的诉讼请求，维持原宣威市人民政府所颁发的宣国用(2009)第Oll76号国有土地使用权证。委托代理人刘红斌的代理意见与上诉理由一致。
原审被告宣威市人民政府表示服判决但未作书面答辩。二审庭审中口头答辩表示颁证行为事实清楚，程序合法。尊重法院判决。
原审原告云南省宣威市恒稳有限公司表示服判决并答辩表示一审判决事实清楚，适用法律恰当，判决正确，上诉人的上诉无事实和法律依据，请依法驳回上诉，维持原判。
委托代理人徐兴邦的代理意见与答辩意见一致。
经审理，查明：一审中，原告云南省宣威市恒稳有限公司向原审法院提交了以下证据：
1、原告的营业执照、组织机构代码证、身份证、企业变更登记证等材料共8页，用以证明原告具有合法的诉讼主体资格。
2、《有偿转让集体“四荒”使用权合同书》、宣农用（荒1996）字第叁号《开发农业用地土地使用证》等材料共9页，用以证明原告依法取得129.83亩集体土地使用权的事实。
3、《合作协议》、《土地使用权有偿转让协议》、宣威市人民政府办公室（2008年10月7日）会议纪要等材料共4页，用以证明原告与第三人合作、土地使用权转让等事实。
4、宣国用（2009）第01176号国有土地使用权证3页，用以证明被告向第三人颁发土地使用权证的事实。
5、云南省高级人民法院（2011）云高民一终字第177号民事判决书7页，用以证明原告与第三人签订的《土地使用权有偿转让协议》有效，原告有权要求恢复土地原状，有权要求赔偿损失的事实。
6、原告的情况报告2份、宣威市人民政府办公室的情况报告1份，用以证明原告与第三人之间纠纷情况的反映、协调及处理情况。
经一审庭审质证，被告对六组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为原告和第三人之间是一种合作关系，认为证据4证实不了被告违法挂牌出让土地的事实。
第三人对六组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，认为与本案均没有关系。
原审被告宣威市人民政府向一审法院提交了以下证据：
1、土地征收批复、请示、审查意见，用地方案、供地项目说明，计划指标使用说明，赔偿、安置、征地程序的说明，听证材料，权属证明，赔偿标准测算报告，技术报告，评估报告等材料合计169页，用以证明出让土地的来源合法。
2、用地使用权挂牌出让方案批复的通知、请示，方案、审查意见的批复、请示，供地方案，规划设计通知，起叫价情况说明，控制指标，备案表，技术报告，估价报告等材料合计79页，用以证明该地块挂牌出让时事实清楚，程序合法。
3、土地使用权挂牌出让文件，挂牌申请书，竞买资质确认书，报价单，成交确认书，出让合同等材料合计60页，用以证明该地块在挂牌出让的过程中手续齐全，程序合法。
4、土地登记申请书，出让合同，相关文件批复、通知，办理土地使用权的请示，土地登记审批表，土地登记卡等材料合计60页，用以证明被告颁发土地使用权证的事实清楚，程序合法。
经一审庭审质证，原告对四组证据的真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，认为在实体上没有对作为土地合法使用人的原告进行实际补偿，在程序上除第三人外，没有其他人参与挂牌竞买，程序违法。
第三人对被告提交的四组证据的三性均没有异议。
原审第三人宣威市宣泰火腿有限公司向本院向一审法院提交了以下证据：
1、营业执照、组织机构代码证、身份证、法定代表人证明各1份，用以证明第三人的身份情况。
2、挂牌出让公告、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同、宣国用（2009）第01176号国有土地使用证各1份，用以证明第三人通过政府挂牌出让方式合法取得土地使用权的事实。
3、缴款收据1份，用以证明第三人已经向被告缴纳了土地出让金8678590元的事实。
经一审庭审质证，原告对三组证据的真实性无异议，对关联性及合法性有异议，认为挂牌出让的程序违法。
被告对证据的真实性、合法性无异议，对关联性不发表意见。
原审法院对三方提交的证据作如下认证：
对原告提交的证据，因被告及第三人对其真实性、合法性没有异议，原审法院确认原告提交的证据具有真实性、合法性；在关联性方面，因六组证据均涉及争议土地的来源、转让等情况，与本案具有关联性。对原告提交的证据，原审法院予以采信。
对被告提交的证据，因原告对其真实性、关联性没有异议，第三人对证据的三性均无异议，原审法院确认被告提交的证据具有真实性、关联性。关于原告提出的挂牌出让方面证据的合法性问题，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十七条、十八条、十九条、二十条的规定，被告提交的证据没有违反挂牌出让的规定，并不违法，原审法院确认其合法性。对被告提交的证据，原审法院予以采信。
对第三人提交的证据，因原告对其真实性无异议，被告对其真实性、合法性无异议，原审法院确认第三人提交的证据具有真实性。关于合法性及关联性问题，证据1系第三人的身份方面的证据，具有合法性，与本案具有关联性，原审法院予以采信。证据2、3与被告提交的证据是一致的，具有合法性，与本案具有关联性，原审法院予以采信。
上述全部证据，经二审庭审质证，当事人及委托代理人均未提出新的质证意见。
本院认为，上述全部证据，形式合法，内容涉及本案土地的来源、转让、征收、招拍挂、登记等情况，与本案具有关联性，证据的真实性经质证无异议，故可作为本案的有效证据。一审法院对本案证据的认证正确。
根据本案的有效证据，本院确认原审判决认定的案件事实为本案的案件事实。
经审查，原审法院审判程序合法。
本院认为，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条第一款规定：“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书”。第二款规定：“未按国有建设用地使用权出让合同的约定缴清全部土地出让款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让款交纳比例分割发放国有建设用地使用权证书”《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权出让的，当事人应当在付清全部国有土地出让款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款交纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记”。第十八条第一款（三）项规定：“有下列情形之一的，不予登记：未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的”。
本案中，上诉人宣威市宣泰火腿有限公司与宣威市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同后，在未按国有建设用地使用权出让合同的约定缴清全部土地出让款的情况下，申请出让国有建设用地使用权初始登记，违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条第一款及《土地登记办法》第二十七条的规定。而被上诉人宣威市人民政府登记行为，缺乏当事人付清全部国有土地出让款的交纳凭证，登记依据不足；其颁证行为也违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十三条第二款及《土地登记办法》第十八条第一款（三）项关于不得发放及不予登记的禁止性规定。被上诉人宣威市人民政府可以同意缓交土地出让款，但在缴清全部土地出让款之前，不得发放国有建设用地使用权证书。
土地的征收、招拍挂、登记，是政府不同的职能部门实施的独立的行政行为，本案的审理对象是土地登记行为，原审判决本院认为部分对本案土地征收、招拍挂的评述，超出本案审理范围，本院予以纠正。
对本案的起诉期限，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国
行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故起诉期限的起算点是从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起。根据原审原告云南省宣威市恒稳有限公司向原审法院提交的第6组证据中的“宣威市人民政府办公室的情况报告”，2014年3月14日上午，在宣威市人民政府组织协调吕全稳与张国生土地使用权有偿转让纠纷的会议上，张国生提出“该地块是自己通过挂牌出让方式取得，并领取了《中华人民共和国国有土地使用证》”，可以确认吕全稳在2014年3月14日知道本案所诉土地使用证存在的事实，而在这之前的民事诉讼中，张国生并未将该土地使用证作为证据向法院提出，本案诉讼中，上诉人也不能提出其他应当知道的证据，故本案起诉期限的起算点是2014年3月14日，至2015年5月29日本案起诉时，并未超过2年的起诉期限。
综上，被上诉人宣威市人民政府登记行为，登记依据不足，且违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《土地登记办法》有关不得发放国有建设用地使用权证书和不予登记的禁止性规定，应予撤销。原判认定事实清楚，所作判决正确，审判程序合法。上诉人宣威市宣泰火腿有限公司的上诉理由及其委托代理人刘红斌的代理意见均不成立，上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费免收。
本判决为终审判决。
审判长 孟剑锋
审判员 屠春明
审判员 唐文兵
二〇一六年五月十七日
书记员 温采会