河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沧行终字第72号
上诉人（原审原告）于如香。
委托代理人范丙智，男，1960年6月18日出生，汉族，系上诉人之夫。
被上诉人（原审被告）沧州市公安局新华分局。
法定代表人赵福增，该局局长。
委托代理人赵晓梅。
委托代理人张亚东。
上诉人于如香因公安行政处罚一案，不服河北省沧州市新华区人民法院（2014）新行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人于如香及其委托代理人范丙智，上诉人沧州市公安局新华分局（下称新华分局）的委托代理人赵晓梅、张亚东均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，原告于如香因反映黄骅市工商局执法问题，于2011年7月12日、7月13日、9月20日三次到北京中南海周边非正常上访，并三次被北京市公安局西城分局予以训诫；沧州市公安局新华分局东环中街派出所也对其非正常上访行为分别于2011年7月18日、9月23日予以训诫和警告。2012年12月24日12时20分，原告再次携带上访材料到北京中南海周边上访，后被北京市公安局西城分局予以训诫和管控，随即由沧州接访工作人员将原告由北京接回。2012年12月25日，被告沧州市公安局新华分局以原告到北京上访、涉嫌扰乱单位秩序进行了受案登记。被告履行了传唤、询问、调查取证、处罚告知等法定程序后，认定原告多次进京上访的行为，严重影响北京市有关单位的办公秩序。遂根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，于2012年12月25日作出新公（东）决字（2012）第00284号《公安行政处罚决定书》（下称第00284号处罚决定），决定对原告于如香行政拘留十日。该行政处罚决定已执行完毕。因原告对该行政处罚决定不服，于2013年1月15日向沧州市公安局申请行政复议。沧州市公安局认为，被申请人收集的证据能够证明于如香到中南海地区上访扰乱了公共场所秩序，而不能证明于如香扰乱了单位秩序，本案适用法律依据错误。遂于2013年3月12日沧公复决字（2013）1号行政复议决定书，决定撤销第00284号处罚决定，并责令被申请人60日内重新作出具体行政行为。后被告经重新调查认为，根据《信访条例》第十八条、第二十条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关设立或者指定的接待场所提出。中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访。原告携带上访材料多次到中南海地区上访的行为已严重影响了该地区的公共秩序，系扰乱公共秩序的违法行为。并于2013年5月7日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，重新作出了新公（东）决字（2013）第00055号《公安行政处罚决定书》（下称第00055号处罚决定），决定对于如香行政拘留十日。因原告对该行政处罚决定不服，于2014年3月12日向沧州市公安局申请行政复议。后沧州市公安局于2014年4月15日作出沧公复决字（2014）10号行政复议决定书，决定维持第00055号处罚决定。因原告于如香不服该行政处罚决定，遂诉至本院。
原审认为，根据《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《信访条例》第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国人民警察法》第八条规定，公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。北京中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告三次到北京中南海周边非正常上访，北京市公安局西城分局对其训诫三次，新华分局东环中街派出所对其训诫、警告各一次后，再次到北京中南海周边非正常上访，其行为扰乱了公共场所秩序。此外，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。据此，被告作为违法行为人居住地的公安机关对本案具有管辖权。综上，被告对原告作出的公安行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，该处罚决定依法应当予以维持。遂判决维持被告于2013年5月7日作出的第00055号处罚决定。
于如香不服一审判决上诉称：原告因反映黄骅市工商局执法问题到北京走访，被告于2012年12月25日作出第00284号处罚决定，决定对原告行政拘留十日。原告认为，该处罚决定事实不清、适用法律错误，于2013年1月15日向沧州市公安局申请行政复议。沧州市公安局于2013年3月12日作出沧公复决字（2013）1号行政复议决定书，认为被申请人收集的证据不能证明申请人扰乱了单位秩序，决定撤销被申请人作出的第00284号处罚决定，并责令被申请人60日内重新作出具体行政行为。2013年5月7日，被告以原告到北京上访、扰乱公共场所秩序为由，重新作出第00055号处罚决定，决定对原告行政拘留十日。原告认为，原告是到北京正常反映黄骅市工商局执法问题，没有扰乱公共场所秩序，该处罚决定适用法律错误。为此，原告于2014年3月12日向沧州市公安局申请行政复议。沧州市公安局于2014年4月15日作出沧公复决字（2014）10号行政复议决定书，决定维持被申请人作出的第00055号处罚决定。原告认为，原告没有扰乱公共场所秩序，被告认定原告违法事实不清，证据不足，适用法律错误。为此，诉请法院判令撤销被告作出的第00055号处罚决定，并责令被告因违法限制原告人身自由对原告进行行政赔偿。
被上诉人新华分局答辩称：答辩人作出的第00055号处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当予以维持。上诉人携带上访材料多次到中南海周边地区上访，严重影响了该地区的公共场所秩序，据此，答辩人于2013年5月7日根据《治安管理处罚法》第九十四条之规定，在告知上诉人享有陈述权和申辩权，并制作了公安行政处罚告知笔录后，依据该法第二十三条第一款第二项的规定，对上诉人的违法行为重新作出公安行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，请求二审法院依法维持一审判决。
上诉人在一审提供以下证据：1、被上诉人作出的第00284号处罚决定书；2、沧州市公安局作出的沧公复决字（2013）1号行政复议决定书；3、被上诉人作出的第00055号处罚决定书；4、沧州市公安局作出的沧公复决字（2014）10号行政复议决定书。
被上诉人在一审提供以下证据：1、北京市公安局西城分局府右街派出所对于如香的2011177909（2011年7月12日）号、2011178038号（有于如香签字确认）、2011186793号、201212240103号训诫书，用以证实上诉人多次进京非访。2、2013年3月25日对新华区信访局苏斌的询问材料，其是在北京接回上诉人进京非访的工作人员，证明上诉人进京非访的地点在中南海周边地区，结合北京市西城分局作出的训诫书，清楚的反映2012年12月上诉人在中南海周边有非访的行为。3、被上诉人于2011年7月18日对上诉人作出的2011008号训诫书，证明上诉人对进京上访签字确认；新华分局东环派出所于2011年9月23日对上诉人作出警告处罚，证明上诉人再次到北京非访；被上诉人于2012年12月25日对上诉人作出第00284号处罚决定书，证明上诉人再次去北京中南海周边地区非访；沧州市市公安局作出的沧公复决字（2014）10号复议决定，证明上诉人对第00284号处罚决定申请复议；被上诉人作出的第00055号处罚决定书，证明被上诉人根据沧州市公安局的复议决定，经过调查，重新作出公安行政处罚决定。
二审庭审中，双方当事人仍坚持一审时对有关证据的质证意见。
二审查明的事实基本与一审无异。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。根据该款的规定，公安部有权确定治安案件的管辖。公安部的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十条规定：几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。必要时，可以由主要违法行为地公安机关管辖。第十一条规定：对管辖权发生争议的，报请共同的上级公安机关指定管辖。对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。原受理案件的公安机关自收到上级公安机关书面通知之日起不再行使管辖权，并立即将案卷材料移送被指定管辖的公安机关或者办理的上级公安机关，及时书面通知当事人。以上三条是公安部根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的授权对行政案件管辖所作的规定。本案北京的公安机关未受理，因此被上诉人与北京的公安机关不存在管辖权争议。上诉人居住在沧州市新华区，根据以上规定，被上诉人对该案有管辖权，上诉人主张被上诉人对本案无管辖权的上诉理由不能成立。公共场所是指具有公共性的特点，对公众开放，供不特定的多数人出入、停留、使用的场所，中南海周边符合该特征，因此为公共场所，上诉人主张去了中南海周边地区上访，但没有扰乱公告场所秩序的上诉理由不能成立。《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条规定，非经国务院或者省、自治区、直辖市的人民政府批准，在下列场所周边距离十米至三百米内，不得举行集会、游行、示威；（一）全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院的所在地；中南海地区不是信访接待场所，因此上诉人不能到此处上访，其到此处上访，即为到非法定接待上访的场所上访。上诉人多次因到中南海地区上访，被北京市西城分局多次予以训诫，对于不能到中南海地区上访，上诉人明知；在明知不能到中南海地区上访的情况下，其仍然到此处上访，扰乱了中南海地区的公共秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。因上诉人有违反治安管理的行为，根据上款规定，被上诉人对其处罚的行为属履行法定职责的行为，不属于超越职权、滥用职权的行为。被上诉人对上诉人处罚决定履行了《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的程序，上诉人主张的被上诉人违反法定程序的上诉理由亦不能成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；（二）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；（三）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的；（四）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”上诉人的因被上诉人对其违法拘留处罚造成损失要求赔偿的请求，不符合上述规定，故对其该主张不予支持。
综上，被上诉人的处罚决定认定基本事实清楚，适用法律正确，基本程序合法；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；上诉人的各项上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人于如香承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 李艳华
代理审判员 赵书裙
二〇一四年十月二十九日
书 记 员 兰明慧