广东省廉江市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湛廉法行初字第1号
原告廉江市营仔镇白沙村民委员会白沙坡村民小组。
法定代表人孙鉴平，村长。
委托代理人林县连，广东国邦律师事务所律师。
被告廉江市人民政府。
法定代表人陈光祥，市长。
委托代理人郭如礼，廉江市人民政府调处纠纷办公室干部。
委托代理人陈益利，廉江市人民政府调处纠纷办公室干部。
第三人廉江市营仔镇白沙村民委员会稔仔田村民小组。法定代表人孙亚荣，村长。
委托代理人岑学敏，广东智捷律师事务所律师。
委托代理人孙操，男，1964年9月7日出生，汉族，广东省廉江市人。
原告廉江市营仔镇白沙村民委员会白沙坡村民小组（以下简称“白沙坡村”）诉被告廉江市人民政府、第三人廉江市营仔镇白沙村民委员会稔仔田村民小组（以下简称“稔仔田村”）不服林业行政裁决纠纷一案。本院于2013年12月23日受理后，依法组成合议庭，于2013年12月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，于2014年1月16日公开开庭进行了审理。原告白沙坡村法定代表人孙鉴平及其委托代理人林县连，被告廉江市人民政府法定代表人的委托代理人郭如礼、陈益利，第三人稔仔田村法定代表人孙亚荣及其委托代理人岑学敏、孙操均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告廉江市人民政府于2013年8月20日作出廉府调字（2013）3号《林木林地权属争议处理决定书》（如下简称3号处理决定），将座落于廉江市营仔镇白沙村民委员会白沙坡村和稔仔田村东面，面积约158亩争议的“沙母岗”处理如下：1、沙母岗土地（林地）的所有权属于国家所有；2、以沙母岗中牛路下为一条南北走向的分界线，分界线东面约40亩土地（林地）的使用权及林木权属白沙坡村所有，分界线西面约118亩土地（林地）的使用权及林木权属稔仔田村所有；3、在争议地上的坟墓维持现状。
被告在法定期限内向本院提供其作出具体行政行为的如下证据：1、廉府调字（2000）19号《关于沙母岗土地林地权属的处理决定书》、廉府调字（2009）15号《林木林地权属争议处理决定书》、湛府行复（2000）46号《行政复议决定书》、湛府行复（2010）51号《行政复议决定书》各1份，证明争议林地2000年和2009年被告曾作出过处理决定，经湛江市人民政府复议均予以撤销；2、协商会议记录2份，证明被告对争议林地召集原告和第三人进行调解处理未果；3、争议林地现场（勘查）笔录2份，证明被告的工作人员召集原告及第三人代表对争议林地现场勘查确定争议地四至等情况；4、讨论记录2份，证明被告工作人员对争议林地处理意见；5、原告申诉书2份，证明原告对争议林地向被告提出调处申请；6、答辩书1份，证明第三人对原告提出调处申请的事实和理由提出答辩意见；7、孙某甲的调查笔录3份，内容为孙某甲陈述争议林地的四至、历史由来和其村（第三人）在该地种木及经营管理的情况；8、孙某乙的调查笔录1份，内容为孙某乙陈述争议林地的四至和其村（原告）在该地种木和管理的情况；9、苏某某的调查笔录和书面证言各2份，内容为苏某某陈述将争议地分给原告和第三人造林的情况；10、营仔镇政府书面意见1份，内容为营仔镇政府对原告与第三人争议林地的调解无效，要求被告进行调处；11、承包合同1份，证明第三人于1998年将争议地的一部分发包给他人经营。
原告白沙坡村诉称：一、被告作出3号处理决定认定事实不清，证据不充分，依法应予撤销。（一）争议地“沙母岗”1961年前是海滩沙坡，1962年四权下放对荒山野岭进行“四固定”时，当时的大队书记苏某某和民兵营长某某六两个同志组织全大队干部群众开会，把全大队荒山野岭定下分给各生产队植树造林。其中白沙坡的“沙母岗”沙坡约158亩地就分给原告的四个生产队植树造林。原告从1962年管理使用至争议发生的1998年。根据“谁使用，谁所有”的原则，本案争议地的土地权属应全部确认给原告村所有。但是被告却无视原告使用该地的事实，基本上将全部争议地划分给第三人使用，显属认定事实不清。（二）、被告作出的3号处理决定多处与其所调查的事实不符，认定事实不清。1、苏某某和李某某是本案的关键证人，他们均出具证人证言证实“沙母岗”1961年已划分给原告使用了。被告在调处本案时也对他们进行了调查。苏国材的证言“沙母岗的北面分给稔仔田，南面分给白沙坡四个队”，而3号处理决定却认定“当时的白沙大队便将该地牛路下西的沙母岗土地划定给稔仔田村和该地牛路下东的沙母岗的土地划定给白沙坡村造林绿化”，可见，被告的上述认定没有事实根据。2、苏某某在被告调查时提到“推的虾池”的划分比例是三七分，但被告却断章取义，把这个三七比例扩大化，扩大到整个争议地的划分，这显然也是没有事实根据的。3、被告于2009年12月13日作出的廉府调字（2009）15号《林木林地权属争议处理决定书》，将争议地的75亩确权给原告使用，83亩确权给第三人使用。但是，被告在没有任何新的证据足以佐证的情况下，却重新将争议地的118亩确权给第三人使用，而原告只分得的区区40亩本来就属于原告管理使用的土地。同样的证据，被告在两次作出处理决定时，却做出差别如此大的决定，显然是证据不足。二、被告作出的3号处理决定程序违法，依法应予撤销。被告于2009年12月13日作出的廉府调字（2009）15号《林木林地权属争议处理决定书》后，第三人和原告均不服，向湛江市人民政府申请复议。湛江市人民政府于2010年5月27日作出湛府复决（2010）51号《行政复议决定》，撤销上述处理决定，并责成被告在180天内重新作出具体行政行为。但被告却在三年零三个月后才重新作出具体行政行为，明显程序违法。三、被告作出的3号处理决定适用法律错误，依法应予撤销。本案土地权属争议发生在1998年，2000年被告第一次对本案争议的土地作出过一次处理决定。被告作出的3号处理决定是在湛江市政府两次撤销被告作出的处理决定的基础上重新作出的，那么本案作出的3号处理决定适用2006年才实施的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》，属适用法律错误。综上所述，被告作出的3号处理决定认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求法院撤销3号处理决定，并由被告承担本案全部诉讼费用。
原告向本院提供的证据有：1、廉府调字（2000）19号《关于沙母岗土地林地权属的处理决定书》、廉府调字（2009）15《林木林地权属争议处理决定书》、湛府行复（2010）51号《行政复议决定书》，内容与被告提供的证据1对应的一致；2、书面证言2份，主要内容为1962年时任白沙大队书记苏某某和民兵营长李某某将白沙坡村东面的沙滩分给白沙坡村四个生产队造林；3、苏某某的调查笔录和书面证言各1份，内容与被告提供的证据9对应的一致。
被告廉江市人民政府辩称：一、廉府调字（2013）3号处理决定认定事实清楚，证据充分。白沙坡村与稔仔田村争议的沙母岗土地，经查，该争议地解放后至今政府未确权发证。1961年前属于稔仔田村管理使用，1962年政府号召各级绿化荒山、荒地，当时的白沙大队便将该地牛路下西的沙母岗土地划定给稔仔田村，牛路下东的沙母岗土地划定给白沙坡村造林绿化。后两村分别在大队划定的土地上种植木麻王树。二十世纪七十、八十年代，白沙坡村在争议地牛路下以东土地补种油加利树；稔仔田村在牛下路以西的土地种植油加利树，并在该地挖沙出卖。1998年2月，稔仔田村将沙母岗中间地段约70亩土地发包给孙某丙虾塘，在推土期间，白沙坡村干部群众出面干涉引发土地权属争议。案发后，营仔镇政府派员前去处理，经多次调解未果，而呈报本府调处。本府派员查清基本案情后，多次召集双方代表协商，但未能达成协议，于2000年9月3日作出了廉府调字（2000）19号《关于沙母岗土地、林木权属的处理决定》将沙母岗南面约50亩土地使用权及林木权确定给白沙坡村，将沙母岗北面约100亩土地的使用权及林木权确定给稔仔田村。稔仔田村不服向湛江市政府申请复议。湛江市政府经复议后认为，廉府调字（2000）19号处理决定认定的主要事实不清，适用依据错误，于2000年12月13日作出湛府复决（2000）46号复议决定书，撤销廉府调字（2000）19号处理决定，将案发回本府重新处理。本府于2009年12月再次作出廉府调字（2009）15号处理决定，稔仔田村又不服，向湛江市政府申请复议，湛江市政府经复议后认为：稔仔田村称争议地历来由其村经营使用，白沙坡村干部也承认该地1962年前属于稔仔田村，但廉府调字（2009）15号处理决定在没有证据的情况下认定该地1962年前属荒地，而且该决定对争议地现有林木是谁种植管理未作认定，却予以划分处理。因此廉府调字（2009）15号处理决定认定主要事实不清证据不足。另，廉府调字（2009）15号处理决定对该地作了划分处理却没有明确该地范围内的坟墓保持现状或作出处理，显然不当。因而撤销廉府调字（2009）15号处理决定发回本府重新处理。本府重新调查，召集双方当事人进行调解协商，但因各执一词未能达成协议。综上所述，争议的沙母岗土地解放后至今政府未确权给任何单位，土地所有权属国有。1962年前属于稔仔田村管理使用，1962年白沙大队干部将该地牛路下西的沙母岗土地划定给稔仔田村、该地牛路下东的沙母岗土地划定给白沙坡村造林，两村先后都在争议地的部分地段植树或进行其他经营活动，故应将争议地以牛路下以东划分给白沙坡村使用，牛路下以西划分给稔仔田村使用，并确定土地使用权和林木权。二、适用法律依据正确，程序合法，处理公正合理。根据调查结果，在组织争议双方协商无果的情况下，依照《中华人民共和国森林法》第十七条，国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土［籍］第26号）第十八条、第二十六条，广东省人民政府发布的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》（粤府（2006）111号）第十九条、第二十条的规定，经研究作出廉府调字（2013）3号处理决定。三、原告列举的事实与理由证据不足，依法不予支持。1、1962年苏某某任大队书记时将争议地划给白沙坡村植树造林的证据不足。苏某某前后有四次材料，但四份材料的内容都不一致，且相互矛盾，在案件复议阶段已被否定。2、牛路下东的40亩土地，由白沙坡村2户人耕种的事实证据不足。综上，廉府调字（2013）3号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，处理公正合理，应予以维持。被答辩人诉讼请求的证据不足，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人稔仔田村述称：一、廉江市人民政府作出的3号处理决定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律恰当，作出决定合理合法。且该决定已经过湛江市人民政府复议，作出了维持的复议决定。原告在其起诉状中所陈述的事实和理由均不成立。因此，第三人认为该决定应当维持。二、廉江市人民政府作出的决定将争议地的40亩林地使用权确认给原告，原告应知足了，其实这些土地应全部确认给第三人，如果要不服应该是第三人不服才对，因为这些土地是属于第三人的，只是由于本案争议的土地纠纷历时时间较长了，历经政府作出多次处理了，我们出于和谐考虑才不申请复议及起诉。在此，第三人保留意见是：如果法院作出撤销该决定由政府重作，那么，第三人有要求将全部土地确认给第三人的权利，上述第一方面的意见不能作为不利于第三人表态意见。三、原告诉称“沙母岗全部土地从1961年都由原告管理使用至今”的部份内容，第三人认为其这一陈述是没有任何事实依据的。第三人认为沙母岗的土地解放前解放后的土地权属都是第三人的，对于这一事实，原告的原村干部及大队干部均是承认的。第三人长期经营沙母岗至今的事实是清楚的。四、关于原告诉称“苏某某的证词方面”，第三人认为是原告曲解苏某某的问话。关于苏某某的证词第三人的理解是：首先，苏某某有多份证词内容，但其内容首先确定该次划地种树行为，是为完成公社发动沿海大造防护林带的任务，而不是执行“四权”下放的分配土地政策而进行分地的行动的。其次，苏国材的多份证词中均讲到，沙母岗的土地是稔仔田村的，当时划小部分土地给原告村造林，不是分地，并且其讲到白沙坡村种植的树木在塞围时斩了。因此，不管是否有划地给原告种植树木的行为都不能改变答辩人对沙母岗的权属情况。还因为一个大队书记根本没有随意分土地权属的权力，其行为法律效力不及于处理土地权属。再次，苏某某的证词只能说其有参与划地的过程，但由于时间长了根本记不清具体划分的位置。苏某某的在调查中所讲：“就现在的现场我看，稔仔田村的虾池（推的虾池）占70%。”答辩人认为其这一讲法是很明确虾池占争议地的70%，而不是说是池中的70%是稔仔田村的。至于其还讲到“白沙坡村在虾池中占30%比较合理”，这是苏国材的推理，不是肯定的陈述，因此，不能采信这一点。五、本案的争议过程中，政府第一次作出（2000）19号《处理决定》时，是将争议地约50亩划分给原告，约100亩划分给第三人。当时，是第三人不服而提出复议的，而原告是有自知自明，而不提出复议。而现在原告起诉想要全部土地，简直笑话，要不是看在同姓兄弟的份上及本案争议时间太长历经政府多次处理了等原因，其实要起诉的应该是第三人。六、关于原告诉称政府超期作出处理决定的问题，第三人认为这不影响到现在的处理决定的合法性的。七、关于原告诉称处理决定适用2006年的《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》属适用法律错误的问题，第三人认为政府适用法律并无不当。反而是原告出尔反尔，在被告作出的（2009）15号《处理决定》时同样适用该条文，被告提出复议时，原告在复议中答复称该决定公正、合法、合情合理。
第三人提供的证据：1、购地契约和完税凭证各1份，拟证明争议地是第三人先辈购买来的；2、陈某某证明1份，主要内容为1978年至1982年稔仔田村东面的沙滩的林木是由白沙大队育苗队提供木苗，由稔仔田村群众所种；3、白沙管理区证明1份，内容为稔仔田村东面的沙滩自1975年至现在都是由稔仔田村群众使用、管理耕种。
原告对被告提交的上述证据1、2、3、5、10的真实性、合法性、关联性无异议；对证据4的真实性合法性有异议、关联性无异议，认为被告划分争议地时偏袒第三人；对证据6的真实性、关联、合法性均有异议；对证据9的真实性、合法性无异议、关联性有议，认为被告对苏某某的话作了扩大化理解；对证据11的真实性无异议，合法性、关联性有异议。对第三人提供的上述证据1、2的真实性、关联性、合法性均有异议；证据3的真实性、关联性、合法性有异议，认为该证明与事实不符。
被告对原告提交的上述证据1、3的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性、合法性、关联性有异议。对第三人提交的上述证据1的真实性无异议，合法性和关联性有异议；对证据2的真实性、合法性有异议，关联性无异议；对证据3真实性、合法性、关联性无异议。
第三人对原告提交的上述证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2、3的真实性、合法性关联性均有异议。对被告提供上述证据1、2、3、4、6、10、11真实性、合法性、关联性无异议；对证据5、9的真实性、合法性、关联性有异议。
本院对各方当事人提交的证据认证如下：原告提供上述证据1、3和被告及第三人提供的上述证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，本院予以确认。
经审理查明：争议的林地座落在营仔镇白沙村民委员会原告和第三人东面，名叫“沙母岗”，位于东经109°54.56′至109°54.89′，北纬21°28.61′至21°28.65′，四至为：东至窑头新围田基边和水沟边，南至田边和坡地基边，西至田边，北至原来坡基，面积约158亩。该地在1961年前由第三人管理使用，1962年政府号召绿化沙滩，当时的白沙大队干部将沙母岗划分给原告和第三人造林，后两村分别在大队干部划定的地块上种植木麻王树。二十世纪七十、八十年代，原告在争议地牛路下以东补种油加利树；第三人在牛下路以西的土地种植油加利树，并在该地挖沙出卖。1998年2月，第三人将沙母岗中间地段约70亩发包给孙某经营，孙某在推土建虾塘期间，原告村干部群众出面干涉，从而引发土地权属争议。原告于1999年6月向被告申请调处，被告立案处理后，经多次调解未能达成协议，于2000年9月3日作出了廉府调字（2000）19号处理决定，将沙母岗南面约50亩土地使用权及林木权确定给原告，北面约100亩确定给第三人。第三人不服向湛江市政府申请复议。湛江市政府经复议后认为廉府调字（2000）19号处理决定认定争议地的四至范围及使用事实不清，适用依据错误，而予以撤销。被告又于2009年12月重新作出廉府调字（2009）15号处理决定，将沙母岗东面约75亩土地使用权及林木权确定给原告，西面约83亩确定给第三人。第三人又不服，向湛江市政府申请复议，湛江市政府经复议后认为廉府调字（2009）15号处理决定认定主要事实不清，证据不足，而且没有对该争议地范围内的坟墓作出处理，而予以撤销并责令被告在180天内重新作出具体行政行为。被告于2013年8月2日又重新作出3号处理决定。原告不服，向湛江市人民政府申请行政复议。湛江市人民政府于2013年11月21日作出湛府行复（2013）92号行政复议决定，维持3号处理决定的具体行政行为。原告不服，向本院提行政诉讼。
本院认为：本案属于林业行政裁决纠纷。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，被告对涉案林地作出处理决定的主体适格。涉案的林地，双方均未能提供有效的土地权属证，从原告提供和被告查证的证据中，只能证明在1962年经白沙大队干部将沙母岗划原告和第三人造林。原告并未能提供证据证明其村自1962年造林后实际管理使用沙母岗的界至和面积。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办》第十九条的规定，被告在尊重历史，照顾现实的情况下，从有利于安定团结，有利于群众生产生活的原则出发，充分考虑双方当事人对土地的历史使用事实，确定涉案土地的所有权属于国家所有，将沙母岗中牛路下以东约40亩的使用权及林木权确定给原告，以西约118亩的使用权及林木权确定给第三人，土地上的坟墓维持现状，并无不妥。
综上所述，被告廉江市人民政府于2013年8月2日作出廉府调字（2013）3号《林木林地权属争议处理决定书》，认定事实基本清楚，程序合法，适用法律正确，应予维护。原告对其主张未能提供相关的证据及依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项的规定，判决如下：
维持被告廉江市人民政府于2013年8月2日作出的廉府调字（2013）3号《林木林地权属争议处理决定书》的具体行政行为。
本案受理费50元，由原告廉江市营仔镇白沙村民委会白沙坡村民小组负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。
审判长 郑 福
审判员 罗 忠
审判员 郑伟珠
二〇一四年二月十九日
书记员 沈育坤
与本案相关的法律法规：
中华人民共和国森林法
第十七条第一款单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。
广东省森林林木林地权属争议调解处理办
第十九条属于国家所有而未确定使用权的林地，农村集体经济组织或者其成员历史上在该林地进行生产活动而提出林地使用权确权要求的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给该集体经济组织或者其成员一定期限的林地使用权。
中华人民共和国行政诉讼法
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。