浙江省新昌县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）绍新行初字第24号
原告章圣超。
委托代理人章宪初。
被告新昌县公安局七星派出所，住所地新昌县七星街道泰坦大道。
法定代表人盛学敏，所长。
委托代理人陈露，新昌县公安局民警。
委托代理人陈小颖，新昌县公安局民警。
原告章圣超不服被告新昌县公安局七星派出所立户分户行政登记一案，于2014年7月13日向本院提起诉讼。本院于7月18日受理后，于2014年7月22日向被告送达了应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月18日公开开庭审理了本案。原告章圣超的委托代理人章宪初，被告新昌县公安局七星派出所的委托代理人陈露、陈小颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
新昌县公安局七星派出所于2014年4月13日对章圣超的分户申请作出答复，认为根据《浙江省常住人口登记管理规定（试行）》之规定，因原告不能提供房屋权属证明或公有房屋租赁使用证明，不符合第十条第一、二项之规定，且未办理结婚登记，不符合新政复（2011）26号文件规定，故目前不予办理分户手续。
被告新昌县公安局七星派出所于2014年7月29日向本院提交了以下证据：
1、《中华人民共和国户口登记条例》，证明制定户口管理规定的法律依据；
2、《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》，证明被告对户口管理所依据的规范性文件；
3、《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条释义，证明户内分户时“能够证明房屋所有权、使用权已经分割的具体形式”的操作方法；
4、绍兴市公安局《关于明确常住户口分户有关问题的通知》，证明市公安局对于《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条规定的解释；
5、新昌县人民政府关于农村集体土地范围内村民申报分户登记的批复（新政复（2011）26号），证明针对分户问题，在《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》规定不明确时，被告是根据省市县文件的具体规定来执行的；
6、章圣超提供的分户申报材料，包括申请书、分家协议、身份证、户口薄等复印件，证明原告提供的材料不符合新政复（2011）26号文件中规定的分户登记条件，被告据此作出答复；
7、新昌县公安局七星派出所答复，证明被告对原告的分户申请作出目前不予办理的书面答复。
被告明确《中华人民共和国户口登记条例》、《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》是其作出具体行政行为的法律依据。
原告章圣超诉称：2014年3月21日，原告向新昌县公安局户籍管理科提出申请，要求户内分户。被告于2014年4月13日作出“故目前不予办理分户手续”答复。原告于2014年5月5日向绍兴市公安行政复议机构提出复议申请，2014年5月19日，新昌县公安局作出《行政复议受理通知书》（新公复受字（2014）1号），7月8日作出《驳回行政复议申请决定书》（新公行复驳字（2014）1号）。
2014年2月14日，父母亲将坐落在新昌县七星街道五都村486号房屋的二层楼给原告占有、使用，对房屋使用权分割。原告认为申请要求户内分户是符合《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条规定的，为维护自身合法权利，提起诉讼，请求：1、撤销被告目前不予办理分户手续的答复；2、判令被告重新作出具体行政行为；3、本案诉讼费由被告承担。
原告在起诉时向本院提交了下列证据材料：
1、行政复议申请书；
2、行政复议受理通知书；
3、驳回行政复议申请决定书。
上述证据证明原告根据被告不予分户的答复，提起行政复议的事实。
被告新昌县公安局七星派出所答辩称：原告于2014年3月21日向新昌县公安局户籍管理科邮寄了申请书，要求户内分户，并提供了《分家协议》、身份证、户口薄复印件等申报材料，答辩人收到申报材料并进行审查。
根据《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条规定，户内因发生婚姻、分家等变化需要分户，且房屋所有权、使用权已经分割的，可以凭能够证明房屋所有权、使用权已经分割的证明材料申报分户登记。释义中明确，本条中证明材料的具体形式，由市级公安机关户口管理部门根据本规定精神和本地实际规定。绍兴市公安局《关于明确常住户口分户有关问题的通知》规定，鉴于我市一些农村地区尚未开展集体土地范围内村民住房房屋登记工作的实际，根据《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条规定，分户应以房屋所有权或使用权分割作为标准，对已取得集体土地使用权属证明，难以取得房屋所有权属证明的情况，县级公安机关可以在不违反省厅《规定》第三条、第八条精神的前提下，自行设定分户条件，并经县级人民政府同意后，报市局备案。《新昌县人民政府关于农村集体土地范围内村民申报分户登记的批复》（新政复（2011）26号）文件规定，凡户内男性家庭成员结婚后需分开生活的，且以分家协议等形式对房屋所有权、使用权进行分割的，经申请允许分户登记；凡户内男性单身家庭成员年满三十五周岁，需分开生活，且以分家协议等形式对房屋所有权、使用权进行分割的，经申请允许分户登记。
答辩人根据上述规定，经审查后认为，原告申请户内分户时未满35周岁，也未提供结婚登记证明材料，仅提供了《分家协议》复印件，不符合《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条证明材料的具体形式规定，因此不符合办理分户登记的条件。答辩人于4月13日对原告作出了答复，目前不予办理分户手续。答辩人认为原告向答辩人提交的申报材料无法证明其符合分户条件，答辩人的答复依据合法、理由充分，恳请法院驳回原告诉讼请求、维持原答复。
经庭审举证、质证、辩论，本院对证据作如下确认：
1、对被告提交的证据1、证据2、证据3，原告无异议，本院确认为有效证据；对被告提交的证据4，原告认为与本案无关联性，与立户分户申请无关。本院审核认为，《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条释义明确，“能够证明房屋所有权、使用权已经分割的证明材料”的具体形式，由市级公安机关户口管理部门根据本规定精神和本地实际规定。绍兴市公安局对绍兴市农村地区分户问题作出规定，与户内分户问题有关联性，本院予以确认；对被告提交的证据5，原告认为批复系上级机关对下级机关的内部特定行为，对行政相对人不发生效力。本院审核认为，该批复以文件形式对立户分户问题作出规定，具有合法性，本院予以确认；对被告提交的证据6，能证明原告分户申请时提交的材料，本院予以确认；对被告提交的证据7，能证明被告答复的具体内容，本院予以确认；被告提交的《中华人民共和国户口登记条例》，属现行生效法律，应予适用；提交的《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》，原告无异议，该文件具有合法性，与本案事实相关联，本院予以确认。
被告对原告提交的证据1、2、3均无异议，能证明原告申请行政复议的过程，本院予以确认。
根据上述予以采信的证据及当事人陈述，本院确认如下事实：原告章圣超于2014年3月21日向新昌县公安局户籍管理科提出户内分户申请，并提供了申请书、分家协议、身份证、户口簿复印件等申报材料。被告新昌县公安局七星派出所对原告的申报材料进行了审查，认为原告的申报材料不符合《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》、《新昌县人民政府关于农村集体土地范围内村民申报分户登记的批复》规定的立户分户条件，于2014年4月13日对原告作出“目前不予办理分户手续”的答复。原告不服申请行政复议，新昌县公安局于2014年7月8日作出驳回复议申请的决定。2014年7月13日，原告以新昌县公安局七星派出所为被告提起行政诉讼，请求判决撤销被告不予办理分户的答复，责令被告重新作出新的具体行政行为。
本院认为，《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款、第二款规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。”本案中，新昌县公安局七星派出所作为户口登记机关对原告的立户分户申请作出答复，被告主体资格适格。
浙江省公安厅根据国家有关户籍管理法律法规和政策的规定，制定《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》，该规范性文件内容与形式合法，被告依据该规范性文件对原告的分户申请作出审查，原告无异议。该规定的第十二条释义明确户内因发生婚姻、分家等变化需要分户时，市级公安机关户口管理部门对“能够证明房屋所有权、使用权已经分割的证明材料”的具体形式，根据本规定精神和本地实际规定。鉴于绍兴市一些农村地区尚未开展集体土地范围内村民住房房屋登记工作的实际，绍兴市公安局《关于明确常住户口分户有关问题的通知》授权县级公安机关可以在不违反省厅《规定》第三条、第八条精神的前提下，自行设定分户条件，并经县级人民政府同意后，报市局备案。新昌县人民政府依据新昌县公安局《关于农村集体土地范围内村民申报分户登记有关问题的请示》，作出《关于农村集体土地范围内村民申报分户登记的批复》，内容包括：“凡户内男性家庭成员结婚后需分开生活，且以分家协议等形式对房屋所有权、使用权进行分割的，经申请允许分户登记；凡户内男性单身家庭成员年满三十五周岁，需分开生活，且以分家协议等形式对房屋所有权、使用权进行分割的，经申请允许分户登记。……”上述授权属上下级行政机关就某一事件的具体操作进行详细规定，不违反法律法规的相关规定，应属合法有效。
原告提交的分家协议中所涉及分割的房屋，为坐落于新昌县七星街道五都村486号的房屋，该房屋属于农村集体土地范围内。被告经审查认为，原告章圣超申报户内分户时未满35周岁、也未提供结婚登记证明材料，仅提供了分家协议复印件，不符合《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条证明材料的具体形式规定，故答复“目前不予办理分户手续”。被告适用《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》、绍兴市公安局《关于明确常住户口分户有关问题的通知》、新昌县人民政府《关于农村集体土地范围内村民申报分户登记的批复》，对原告分户申请进行审查，作出目前不予办理分户手续的答复，本院认为并无不妥。原告在庭审中提出被告在答复中适用《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十条，在答辩中适用《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第十二条，适用规范性文件不统一。本院认为，第十条立户与第十二条户内分户有关联性，被告适用第十条进行审查并无不妥，但是遗漏了第十二条，属答复中适用规范性文件瑕疵，但不影响对原告申请的审查结果。综上，原告请求判决撤销被告作出的“不予办理分户手续”答复并责令重新作出具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、驳回原告章圣超请求判决撤销被告新昌县公安局七星派出所于2014年4月13日做出的不予办理分户手续答复的诉讼请求；
二、驳回原告章圣超请求判决责令被告新昌县公安局七星派出所重新作出具体行政行为的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告章圣超负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院［在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部］。
审 判 长 张 茹
审 判 员 ＸＸ毅
人民陪审员 丁玲月
二〇一四年九月十七日
书 记 员 王杏玲
附录：
中华人民共和国户口登记条例
第三条户口登记工作，由各级公安机关主管。
城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。
……
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。