安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淮行初字第00010号
原告淮南市美格企划资讯科技有限公司，住所地安徽省淮南市田家庵区。
法定代表人张兴华，该公司经理。
委托代理人向世忠，浙江丹华律师事务所律师。
被告淮南市谢家集区人民政府，住所地淮南市谢家集区。
法定代表人邵兵，该区区长。
委托代理人姚尚柱，该区政府工作人员。
委托代理人郭明韬，该区政府工作人员。
原告淮南市美格企划资讯科技有限公司（以下简称美格企划公司）因要求确认被告淮南市谢家集区人民政府（以下简称谢区政府）于2013年12月拆除其位于合淮阜高速公路八公山服务区南区东外院墙、曹庵镇李桥村的2处户外高架广告牌行政行为违法，于2015年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于次日立案后，于2015年6月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月7日公开开庭审理了本案。原告美格企划公司法定代表人张兴华及其委托代理人向世忠、被告谢区政府委托代理人姚尚柱、郭明韬到庭参加诉讼。被告谢区政府法定代表人邵兵经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
2013年12月11日，淮南市人民政府在淮南日报上刊登了关于集中整治户外广告的通告。同年12月19日，谢区政府在淮南日报上刊登《关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》，该《公告》示明：谢区政府将对辖区内高速公路两侧违法设置广告进行摸排清查，对权属明确的，下达《限期拆除通知书》，对无法联系产权人的，要求广告产权人，到广告所在地乡镇人民政府办理拆除前登记手续。逾期不作登记的，视为无主非法广告，将于2013年12月23日前依法予以强制拆除。
美格企划公司起诉称：其系依法设立的广告经营企业，经与土地承包权人签订《租赁合同》后，在合淮阜高速八公服务区南区东外院墙、曹庵镇李桥投资建造两架高架户外广告牌，用于商业经营为客户宣传发布广告。2013年12月，被告拆除上述两架广告牌。原告认为，被告拆除原告广告牌的具体行政行为没有事实和法律依据，且程序严重违法，侵害了原告方的合法权益。请求依法确认被告谢区政府拆除其位于合淮阜高速八公服务区南区东外院墙、曹庵镇李桥村的两架户外高架广告牌的具体行政行为违法，并负担本案的诉讼费用。
原告美格企划公司向本院提交如下证据：
证据一：原告企业营业执照、组织机构代码证，证明其主体资格。
证据二：法定代表人身份证明、身份证明复印件，证明其法定代表人的身份情况。
证据三：租赁合同2份及证据四：收据4份，共同证明原告与场地使用权人签订协议，合法取得两家广告牌场地使用权后依法设置广告牌的事实。
证据五：照片1份，合计12张，证明涉诉的广告牌拆除前后的状况。
被告谢区政府辩称，2013年12月，淮南市人民政府按照安徽省委、省政府关于开展“三线三边”城乡环境综合整治的统一部署，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《淮南市城市市容环境卫生管理条例》等法律、法规的规定，决定对全市户外广告进行集中整治，并于2013年12月11日，在《淮南日报》上刊登了《关于集中整治户外广告的通知》，要求“违法设置的户外广告必须在限期内自行拆除；逾期不拆除的，由所在县、区或乡（镇）人民政府依法组织拆除。”2013年12月19日，谢家集区人民政府在《淮南日报》上刊登了《关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》。该《公告》示明：“谢家集区人民政府组织有关乡镇和部门对辖区高速公路两侧违法设置广告进行了摸排、清查，对权属明确的，下达了《限期拆除通知书》，对于无法联系产权人的，要求限期办理拆除前的登记手续，逾期不办理的，视为无主非法广告，依法强制拆除。”经查，原告所称两座户外高架广告牌，谢区政府在组织摸排清查过程中并未发现，且在谢区政府刊登《关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》后，原告美格企划公司也未前往指定地点办理登记手续，故不能证明是被告谢区政府拆除了其设置的两座广告牌。原告美格企划公司不能作为行政相对人提起诉讼，不是适格的原告，请求法院依法驳回其诉讼请求。
被告谢区政府向本院提交如下证据：
证据一：淮南市人民政府关于集中整治户外广告的通告（2013年12月11日淮南日报刊登）复印件一份，证明已告知被答辩人违法设置的广告牌在限定时间内自行拆除，逾期不拆，答辩人将予以强制拆除。
证据二：谢区政府关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告（2013年12月19日淮南日报刊登）复印件一份，证明已告知被答辩人在辖区内有设置广告牌的，到指定地点办理拆除前登记手续，被答辩人并未办理登记，故谢区政府未拆除原告的广告牌。
证据三：根据法院庭审情况，谢区政府在庭审结束后，针对原告提交的两份租赁合同及根据租赁合同原告是否在租用土地上建设2座高炮广告牌的事实和被拆除的事实进行核查。谢区政府出具了三份文件，谢区政府《说明》一份，谢家集区城市管理行政执法局（谢城执字（2013）69号）《关于对辖区内高速公路两侧大型户外广告予以认定的请示》一份及淮南市城市管理行政执法局、市容管理局（淮城容字（2013）120号）《关于高速公路两侧等处大型广告牌设置有关情况的批复》一份。三份文件证明谢区政府是按照文件规定，拆除了原告诉称的两座广告牌。
被告向本院提交以下法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十六条。
经庭审质证，原告对被告提供的证据的真实性均无异议，但认为不能证明其拆除广告牌的合法性。
本院认为：被告所提供的三份证据，虽然能证明被告在强制拆除原告设置的广告牌之前已经告知原告在规定的时间内自行拆除，但这种告知因不符合《行政强制法》规定的催告和公告的形式要求而不能被认定为被告已经履行相关的强制执行程序，因此，被告所提交的证据，本院依法不予采纳。
经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见为：
原告的证据一、二，被告无异议。原告的证据三、四，被告对其真实性无异议，但对关联性有异议，认为只能表明租地事实，不能证明设置广告牌事实。证据五，被告对其真实性无异议，但对合法性、关联性均有异议，认为该证据应当载明拍摄时间和拍摄人且不能证明所述广告牌属原告所有。
本院认为：原告的证据一、二，被告无异议，本院予以确认。虽被告在庭审中对原告的证据三、四，关联性有异议、证据五的合法性、关联性有异议。但本院结合被告庭后提交的证据三，本院对被告拆除原告所诉的2座高炮广告牌的事实予以确认。
经审理查明：原告美格企划公司于2003年4月28日成立，法定代表人为张兴华，其经营范围为国内外户外广告的设计、制作、代理发布等。2010年3月18日和6月18日，原告分别与徐孝路和蒋超群签订租赁合同，租用其承包地建设安装高架广告牌用于为客户发布广告。
2013年12月，淮南市人民政府按照中共安徽省委、安徽省人民政府关于开展“三线三边”城乡环境综合整治的统一部署，根据《中华人民共和国城乡规划法》和《淮南市城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规的规定，决定对全市户外广告进行整治。2013年12月11日淮南市人民政府在《淮南日报》上刊登了《关于集中整治户外广告的通告》。该《通告》第二条内容为：“违法设置的户外广告必须在限期内自行拆除；逾期不自行拆除的，由所在县区或乡（镇）人民政府依法组织拆除”。2013年12月19日，谢区政府在《淮南日报》上刊登了《关于对辖区高速公路两侧违法设置广告进行拆除前登记的公告》，该《公告》示明：谢区政府组织有关乡镇和部门对辖区高速公路两侧违法设置广告进行了摸排清查，对权属明确的，下达了《限期拆除通知书》，对于无法联系产权人的，要求产权人于2013年12月19日下午5：30前，到广告所在地乡镇人民政府办理拆除前登记手续。逾期不办理的，视为无主非法广告，依法强制拆除。原告美格企划公司未在限期内办理拆除前的登记手续。2013年12月，被告组织相关部门将涉诉广告牌强制拆除。原告美格企划公司以被告谢区政府的强制拆除行为，缺乏事实和法律依据，程序违法为由向本院提起行政诉讼，请求法院确认其强制拆除的行为违法，并承担本案的诉讼费用。
本院认为：本案有三个争议焦点：一是被告有无拆除原告所诉的两座户外广告牌，原告主体资格是否适格，二是原告起诉是否超过诉讼时效，三是在确认被告拆除原告所诉两广告牌情况下，其拆除行为是否违法。由于庭审结束后，被告谢区政府经核实并出具了《说明》等三个文件认可了原告所诉的两座户外高架广告牌系其按照无主非法广告牌予以拆除。故被告答辩称其没有拆除原告所诉的两座户外高架广告牌，原告主体资格不适格本院不予支持。被告拆除所诉两座户外高架广告牌未告知原告诉权，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，起诉期限从其知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案谢区政府于2013年12月，组织相关部门将原告所诉广告牌拆除。原告2015年5月27日向本院提起行政诉讼，请求确认被告谢区政府拆除所诉两架户外高架广告牌的具体行政行为违法。原告起诉没有超过2年的诉讼时效。被告辩称原告起诉超过诉讼时效与事实不符，本院不予采纳。根据《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政强制法》之规定，对违反城乡规划的违法建筑的拆除，行政机关应先行作出强制拆除的行政处罚决定，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的。行政机关应当在相关处罚决定的基础上，履行书面催告程序，听取行政相对人的陈述和申辩，如行政相对人在规定的期限内仍不履行，执行机关应当下达强制执行决定，确定强制执行的时间和方式，同时将强制执行的事项予以公告。当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关根据有关法律法规之规定予以强制执行。本案被告既没有作出相关行政处罚决定，也没有依法作出强制执行决定，就直接进入强制拆除程序，违反法定程序。综上，本案被告的强制拆除行为违反法定程序，剥夺了当事人的陈述和申辩权，其行政行为程序违法。鉴于原告所诉两广告牌已经被实际拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告淮南市谢家集区人民政府强制拆除位于合淮阜高速八公山服务区东外院墙及曹庵镇李桥村的2座户外高架广告牌行为违法。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 李 戎
审 判 员 王雅琼
人民陪审员 缪新英
二〇一五年八月三日
书 记 员 汪絮梅
附相关法律规定：
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
……
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
……
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告之公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的起诉期限从起诉期限从其知道或应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。