甘肃省张掖市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘07行初5号
原告：敦煌飞天生态产业有限公司。公司住所：甘肃省兰州市城关区农民巷旅游大厦。
法定代表人：何永栋，公司经理。
委托诉讼代理人：何延忠，公司董事长。
委托诉讼代理人：张铮，甘肃金城律师事务所律师。
被告：敦煌市人民政府。办公地址：敦煌市阳关中路8号。
法定代表人：贾泰斌，市长。
委托诉讼代理人：孔爱，敦煌市林业局局长。
委托诉讼代理人：秦越远，甘肃解开律师事务所律师。
原告敦煌飞天生态产业有限公司因与被告敦煌市人民政府行政赔偿一案，于2016年1月8日向本院提起行政诉讼，本院于2016年1月11日立案后，于2016年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理过程中，因原告以“甘肃省政府组织相关部门成立工作组协调处理双方纠纷”为由申请案件延期审理，被告亦同意延期审理，本院于2016年3月6日裁定本案中止审理。本院依法组成合议庭，于2016年6月2日、8月28日公开开庭审理了本案。原告敦煌飞天生态产业有限公司的委托诉讼代理人何延忠、张铮，被告敦煌市人民政府的诉讼代表人副市长苟小卫、委托诉讼代理人孔爱、秦越远到庭参加诉讼。本案因案情复杂、影响较大，经甘肃省高级人民法院批准延长审理期限六个月。本案现已审理终结。
原告敦煌飞天生态产业有限公司诉称，2015年7月25日，被告敦煌市政府两位分管副市长会同水务等相关部门工作人员到原告公司虹鳟鱼养殖基地，以敦煌市阳关镇龙勒村农户和阳关国营林场农田抗旱为由，关闭原告养殖基地总水闸，强行破坏防洪闸，挖断水源上游引流渠，强行改变原告原本设计的水源流向，致使水流自然沉淀环节缺失，大量泥沙进入养殖场，导致鳟鱼大量死亡。被告敦煌市政府的不当行政行为，给原告造成巨大损失。原告于2015年8月5日，向被告提出行政赔偿请求，但被告未作出是否赔偿决定。原告为维护企业合法权益，请求判令被告敦煌市政府赔偿因不当行政行为，而给原告造成的水利设施修复费用2.5万元，养殖场鱼类死亡损失1503.8万元，合计1506.3万元。
原告敦煌飞天生态产业有限公司为证明其诉讼主张，向法庭提交了以下证据、依据：
第一组证据：1、（2015）甘酒阳光证字第2408号《公证书》；2、（2015）甘酒阳光证字第2731号《公证书》；3、原告公司生产日志；4、商务部全国农产品商务信息公共服务平台网页截图；5、销售发票三张；用以证明因敦煌市政府不当行为造成原告养殖场鲑鳟鱼大量死亡的事实、损害程度、死亡鱼类的数量及各类鱼种的单价。
第二组证据：1、《敦煌市人民政府新闻办公室关于对人民网甘肃频道刊载的亚洲最大鲑鳟鱼养殖基地面临死亡威胁的读者来信反映内容的回复》；2、照片及视听资料（市政府相关人员现场指挥、埋设导流管改变水源流向）；用以证明被告实施了不当行为，造成养殖场水量锐减，水质变化。
第三组证据：文件接收表一份；用以证明被告于2015年8月19日收到原告《行政赔偿申请书》和三份紧急报告。
被告敦煌市人民政府辩称，一、原告所诉事实和理由严重失实，被告未实施任何不当行政行为。原告系位于敦煌市阳关镇西土沟水系下游的一家冷水鱼养殖为主营的企业，2010年获批取水许可证，有效期至2015年1月30日。因原告在生态养殖过程中违规截流当地农田灌溉用水，造湖蓄水，导致下泄水量锐减，农户灌溉用水严重不足。2015年7月，烈日炎炎，急需灌溉的阳关镇龙勒村村民和阳关林场的120余名村民、农户与原告养殖场因用水发生争议，聚集到原告经营场所，要求增加下泄水量灌溉种植的葡萄地。敦煌市阳关派出所接警后及时参与处置，市政府接报后，派分管副市长会同相关部门工作人员召开现场会议协调处理。水务部门、镇政府工作人员，多次组织村民、原告企业负责人进行沟通、调解。在调解过程中，农户灌溉心切，多次私自将原告企业鱼池水闸提起、蓄水池堤坝、水渠挖开，双方矛盾进一步激化。相关职能部门在组织协调、劝说农户的同时，组织人员封堵被农户挖开的堤坝及水渠，但农户表示政府封堵一次，农户开挖一次。不得以安排工作人员值守原告养殖场。与此同时，公安部门接警后，对报警事项也展开了调查，正是相关部门采取了有力措施，才逐步平息了因水事纠纷引发的群体性事件。二、相关职能部门及其工作人员未实施任何损害原告和农户的行为，被告的行为与原告诉讼的损失无因果关系，不具备行政赔偿的法定要件。《中人民共和国行政赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。在双方发生水事纠纷中，相关职能部门及工作人员在协调处理时，未实施违法行政行为，原告诉请的损失与被告无因果关系。三、原告诉请的损失既无事实依据，也无法定因果关系，请求依法驳回原告的诉请。
被告敦煌市人民政府于2016年1月28日在法庭确定的举证期限内，向本院提交下列证据、依据：
第一组证据：1、敦煌市委办印发的《敦煌快报》（第1034期）；2、敦煌市政府办印发的《敦煌值班信息》。证明2015年7月25日，敦煌市阳关镇发生群体性事件，龙勒村与阳关林场120余名村民在敦煌市飞天科技生态园聚集，要求企业解决用水影响农田灌溉问题。被告相关领导及部门接报后到事发地进行处理。
第二组证据：1、敦煌市阳关镇、龙勒村村民《关于举报何延忠对西土沟水资源的破坏和对村民利益损害的请愿书》;2、敦煌市水务局核发的《取水许可证》；3、敦煌市公安局调查询问徐德虎、王宝贤、李建平笔录；4、潘玉忠等100名村民民事起诉状和敦煌市人民法院的立案通知书；证明原告违规取水，严重影响周边生态环境，造成下游农田污水灌溉，导致水事纠纷及群体性事件发生。后敦煌市政府及相关部门积极处理纠纷。
第三组证据：1、敦煌市公安局（阳）受案字（2015）935号受案登记表；2、敦煌市公安局《关于敦煌市飞天生态产业有限公司和敦煌市国营阳关林场葡萄种植户因水事纠纷出警情况说明》；证明原告在水事纠纷中遭受的财产损失及人身伤害问题已由公安机关立案查处；
经庭审质证，原、被告互不认可对方提交的证据，也不认可对方提交证据所要证明的目的。
本院对被告、原告提交的上述证据认证如下：
对被告提交的第一组证据真实性、合法性予以确认。第二组证据中证据1因原告提出异议不予认可，法庭暂不认定，证据2、证据3、证据4真实性予以认定。第三组证据中证据1、证据2的真实性予以认定。
对原告提交的第一组证据中的证据1、证据2真实性予以认定，对证据3、4、5因被告提出异议不予认可，法庭不予认定。对第二组证据中证据1真实性予以认定，证据2中的视听资料真实性予以认定。对第三组证据真实性、合法性、关联性予以认定。
经审理查明，原告敦煌飞天生态产业有限公司成立于2007年1月26日，公司依法登记核准的经营范围为：水产养殖；种植业及沙生植物培育等。公司水产养殖场位于敦煌市阳关镇龙勒村部分村民及阳关国营林场葡萄地上游，养殖场养殖鲑鳟鱼用水与龙勒村、林场灌溉用水来自西土沟同一水系。
2015年7月25日下午，敦煌市阳关镇龙勒村、阳关国营林场村民因葡萄地不能及时灌溉，百余号村民共同前往原告养殖场，要求下泄水量，以满足灌溉。因双方未能达成一致意见，遂发生纠纷。敦煌市政府得知情况后，及时安排政府及相关部门负责人赶赴现场协调解决纠纷。政府相关部门负责人到达现场后，首先平稳了事态，然后要求村民推选代表，由村民代表、阳关国营林场、原告公司协商解决纠纷。当日晚，在国营阳关林场、龙勒村、原告公司、阳关镇政府、敦煌市南湖灌区灌溉管理所（南湖灌所）共同协商的基础上，在南湖灌所形成“关于解决飞天生态园、阳关林场、龙勒村三家用水争端的方案”，主要内容如下：1、由于近期高温干旱，西土沟上游来水量减少，对下游农户葡萄灌溉造成较大影响，为了保证下游农户的葡萄不受损失，在尽可能不影响飞天生态园正常生产经营的前提下，对飞天生态园的用水做局部调整。2、飞天生态园、阳光林场、龙勒村的生态林带在8月30日前不再灌溉，并于8月25日立即关闭明口、暗管，以保证下游农户葡萄地的灌溉用水。3、飞天科技生态园葡萄地的灌溉轮次和阳关林场、龙勒村保持一致，不得随意进行灌溉。4、从现在起到8月30日前月亮湖的水位在多方见证刻划的水位线不再增高，渠道内来水经月亮湖、鱼池循环而出。5、用水单位加强水事管理，集中浇灌，杜绝跑冒滴漏，加快浇灌进度，最大限度确保农户的葡萄灌溉。6、望各单位严格遵守，由南湖灌所监督实施。该方案由政府相关部门负责人、龙勒村村民代表、阳关林场代表、原告公司生态园负责人孙惠丽共同签名，其中孙惠丽在其签名上方注明“你们怎么说，我签字，责任你们负。”
上述“用水争端方案”签署后，在实际执行过程中，因用水双方仍有争议，2015年7月26日，国营阳关林场、龙勒村村民百余人再次聚集原告公司，将堤坝、水渠开挖，以使通过鱼池下泄的水流更多、更快地浇灌葡萄地。被告接报后，再次安排相关部门及人员赶赴现场处置，将村民开挖的堤坝进行了封堵，并组织双方协调解决纠纷，因原告公司与村民就用水争端不能协商解决，形成了你挖我堵的恶性循环状态，矛盾升级。2015年7月30日，被告政府相关部门负责人经与用水争端双方协商，现场指挥在原告鱼池上游的蓄水池埋设涵管，以加快水流流速，确保养殖、灌溉两不误。
2015年7月30日、8月3日、8月21日，原告先后三次制作书面“紧急报告”后报送被告，认为2015年7月30日林业局、水务局在没有与科技园沟通的情况下，在鱼池南坝防洪坝上游处用挖掘机开挖埋设水泥管，将水直接引到鱼池进水口，会有大量泥沙流入鱼池，造成鳟鱼大量死亡。请求市政府核实具体实情，拿出具体可行方案解决问题。其中2015年8月3日的“第二次紧急报告”载明：“2015年7月25日，突然100多人围攻飞天科技园聚众闹事，7月26日，再次砸门毁锁冲进园区毁坝断水、冲毁堤坝，鱼池进了大量的泥沙，同时又把鱼池南坝的进水闸关闭，7月29日测量一级鱼池进水口水位只有15㎝，造成鳟鱼大量死亡、特别是青本种鱼损失惨重，因鱼池的水路，流速、水量是专家严格按鳟鱼生长要求设计的，在这十年的养殖过程中形成了科学完善的养殖水循环系统，而这次随意地截水、关闭水闸、毁垻截水大量泥沙进入鱼场，造成鳟鱼大量死亡、对渔业生产破坏严重、损失惨重。2015年7月30日中午。林业局、水务局在飞天科技园鱼池南坝防洪提上游处擅自改变水路，用挖掘机开挖埋设水泥管，破坏水循环泥沙沉淀系统，直接造成泥沙进入鱼池污染水源呛死鳟鱼……”
2015年8月5日、9月1日，原告先后两次向甘肃省酒泉市阳光公证处提出申请，申请对鲑鳟鱼死亡现场的现状进行拍照、摄像以保全证据，阳光公证处受理原告申请后到现场进行拍照、摄像并制作了光盘。
本案水事纠纷发生后，原告公司负责人孙惠丽、员工张国仁于2015年7月26日向敦煌市公安局阳关派出所报案，称部分物品被损坏、有人拿铁锨到公司园区南侧挖坝放水，要求查处，阳关派出所受案后出警进行了调查、制止。
2015年8月5日，张成林等共100人作为原告，以敦煌飞天生态产业有限公司为被告，向敦煌市人民法院提起民事诉讼，要求被告停止擅自截水侵害原告用水权的侵权行为，恢复西土沟水流原状，敦煌市人民法院已立案受理，该案现尚未审结。
2015年8月19日，原告向被告市政府办公室递交了《行政赔偿申请书》，申请行政赔偿，被告收到该申请书后未予书面答复。
另查明，原告公司于2010年2月1日领取的“取水许可证”载明，取水地点：敦煌市阳关镇西土沟，有效期限：2010年2月1日至2015年1月30日。该许可证到期后，原告因故至今未办理延续手续。
还查明，被告主张埋设水泥管的时间是2015年7月28日，但在原告向被告递交的三份紧急报告中写明为7月30日。原告养殖场的鲑鳟鱼在被告埋设涵管前就已开始死亡。
本院认为，2015年7月25日，原告敦煌飞天生态产业有限公司与位于下游的阳关镇龙勒村部分村民、国营阳关林场因葡萄灌溉用水问题发生纠纷后，百余名村民聚集原告公司，致事态升级并可能继续恶化，被告敦煌市人民政府接报后，及时安排政府分管领导及相关部门负责人、工作人员赶赴现场控制事态并对纠纷进行调处，符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九第（六）项、第（七）项：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：(六)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(七)保护各种经济组织的合法权益;”之规定，系被告依法行使国家机关职权的正当行政行为。后被告在本案水事纠纷双方你挖我堵、矛盾激化的情况下，为防止发生群体性恶性事件，由政府相关部门负责人经与水事纠纷双方协商，现场指挥埋设涵管，以加快水流流速，确保养殖、灌溉互不耽误，保障水事纠纷双方的合法利益，该行为、措施符合当时的客观实际情况。况且，原告在紧急报告中称，2015年7月25日，100多人围攻科技园，7月26日，再次冲进园区，毁坝断水、冲毁堤坝，鱼池进入大量泥沙，同时又关闭南坝进水闸，7月29日，测量一级鱼池水位只有15厘米，造成鳟鱼大量死亡、特别是青本种鱼损失惨重。据此，可以认定原告养殖的鱼，在被告埋设涵管前后均存在死亡的现象，但鱼的死亡是由于埋设涵管流入泥沙导致，还是因农户关闭水闸缺水、开挖堤坝流入泥沙导致，原告无证据予以证实。原告基于被告在制止、调处水事纠纷过程中实施的上述行政行为，要求被告承担行政赔偿责任，不符合《中人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”之规定。根据原、被告提交的相关证据，可以证实本案水事纠纷发生前后、被告现场指挥埋设涵管前后，原告鲑鳟鱼养殖场出现鱼类死亡的事实客观存在，现原告提交的证据不能证明其养殖场鲑鳟鱼的死亡与被告实施的行政行为有因果关系，不能证明被告敦煌市人民政府实施了行政违法行为，原告要求被告承担行政赔偿责任，无事实依据，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”的规定，由原告承担举证不利的法律后果，本院对原告的行政赔偿诉讼请求不予支持。原告申请对其损失进行鉴定的请求，因原告提交的证据不能证明其损失与被告的行政行为直接存在因果关系，原告的鉴定申请本院不予支持。据此，案经合议庭评议，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告敦煌飞天生态产业有限公司的诉讼请求。
原告敦煌飞天生态产业有限公司预交的案件受理费50元，予以退还。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 杨海全
审判员 齐 焕
审判员 郭永旺
二〇一七年一月二十二日
书记员 张梦娇
【附法律条文】
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。