甘肃省平凉市中级人民法院
p t ” > 行 政 裁 定 书
（2017）甘08行初15号
原告张涛，男，汉族，生于1982年3月12日，无业，住庆阳市西峰区后官寨乡司官寨村老庄队。
委托代理人孟文静，北京来硕律师事务所律师。
被告庆阳市人民政府，住所地：庆阳市西峰区庆州西路1号。
法定代表人朱涛，该市市长。
委托代理人刘得利，庆阳市国土资源局工作人员。代理权限为特别代理。
委托代理人马成祯，甘肃北斗律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告张涛因诉被告庆阳市人民政府土地管理行政征收一案，不服庆阳市人民政府于2016年11月15日作出的庆政发〔2016〕121号关于征收银西铁路西峰段控制性工程先行用地的公告,于2017年5月10日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭于2017年8月3日公开开庭进行了审理。原告张涛及其委托代理人孟文静、被告庆阳市人民政府委托代理人刘得利、马成祯、出庭应诉负责人王华均到庭参加诉讼。现已审理终结。
原告张涛诉称，原告房屋位于庆阳市西峰区后官寨乡司官寨村老庄队。2016年11月15日，被告作出庆政发〔2016〕121号关于征收银西铁路西峰段控制性工程先行用地的公告，对原告房屋进行征收。原告认为被告作出的公告存在主体不适格、程序违法、缺乏用地依据、法律适用错误等诸多问题，违反《中华人民共和国土地管理法》、《征用土地公告办法》等法律规定。请求撤销被告作出的庆政发〔2016〕121号关于征收银西铁路西峰段控制性工程先行用地的公告。
被告庆阳市人民政府辩称，一、就本案起诉条件而言，一是原告诉称比较简单，被告概括认为，被告庆阳市人民政府发布的公告是对国土资源部批复的公示告知，属程序性行为，不具有可诉性，原告张涛对被告发布公告行为不服，不能提起行政诉讼。二是原告张涛只是西峰区后官寨乡司官寨村老庄队村民个人，其就村集体经济组织享有所有权的土地征收行为不服，如同”买卖不破租赁”原理，无权提起诉讼，应由该土地所在的村或村民小组集体经济组织为原告提起诉讼。三是该征收决定系国土资源部的批准行为，庆阳市人民政府仅为执行上级决定的组织实施主体，即使对该决定不服，应以相关决定机关为被告，以庆阳市人民政府为被告，其所诉被告主体不适格。二、就本案实体而言，一是按照《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十五条、国土资源部《征收土地公告办法》第四条的规定，被告发布的庆政发〔2016〕121号关于征收银西铁路西峰段控制性工程先行用地的公告，符合法律及规范性文件关于行政机关职责权限的规定，不存在原告所称公告发布主体不适格问题。二是根据国土资源部国土资发〔2012〕77号《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》，在按照《土地管理法》和《土地管理法实施条例》相关规定报批总体征地方案的过程中，可以对国家重点建设项目的先行用地进行先行审批，其中第（二）项规定”对于已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目，属于控制工期的单体工程，以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程，可向部申请办理先行用地”，银西铁路是国家重点建设项目，国土资源部办公厅于2016年6月29日对甘肃省国土资源厅的请示作出了国土资厅函（2016)1083号《关于新建铁路银川至西安线甘肃段控制性工程先行用地的复函》，省国土资源厅依据该复函于2016年7月8日给庆阳市国土资源局下发了甘国土资建发（2016)7号《关于新建铁路银川至西安线建设项目控制性工程先行用地的通知》，庆阳市国土资源局依据该通知于2016年9月23日给庆阳市土地收购储备中心和西峰分局下发了庆市国土资函字（2016)196号《关于开展银西铁路建设项目西峰段控制性工程先行用地土地征收工作的交办函》，庆阳市土地收购储备中心依据该交办函和国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》有关规定，于2016年l0月8日发布了庆市土地收储告字（2016)10号《征地登记告知》告知了听证等权利，在法定期限内无人申请听证。完成上述先行用地的报批及告知程序之后，被告于2016年11月15日作出并发布了庆政发〔2016〕121号《关于征收银西铁路西峰段控制性工程先行用地的公告》，在用地依据、相关程序等方面完全符合法律及规范性文件的规定，原告要求撤销的理由不能成立。三是被告发布庆政发〔2016〕121号《关于征收银西铁路西峰段控制性工程先行用地的公告》之后，庆阳市土地收购储备中心入户对原告的建筑物、附属物进行了登记并折价，原告已签字确认，但在签订补偿协议时对补偿标准和数额提出了争议。原告实质争议的是征地补偿标准问题，根据《土地管理法实施条例》第二十五条三款规定”对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，原告对补偿有争议应按照《甘肃省征地补偿争议裁决办法》办理，与庆政发（2016)121号公告的效力无关。综上所述，原告的起诉不符合法定条件，起诉理由不能成立，应予驳回。
经审理查明，原告张涛系庆阳市西峰区后官寨乡司官寨村老庄队村民。2016年11月15日，被告庆阳市人民政府发布了庆政发〔2016〕121号关于征收银西铁路西峰控制性工程先行用地的公告，明确”根据《甘肃省国土资源厅关于新建铁路银川至西安线建设项目控制性工程先行用地的通知》（甘国土资建发〔2016〕7号）精神，同意将西峰段部分集体土地17.3388公顷征收为国有，作为银西铁路西峰段控制性工程先行用地，用于3座特大桥、6座大桥、1座中桥、2处隧道建设”、”征收西峰区肖金镇三不同村......，后官寨镇司官寨村......的部分集体农用地17.3388公顷（其中耕地9.367公顷）”。土地使用权人张万祥座落于西峰区后官寨镇司官寨村老庄队的614.6平方米的宅基地的部分土地包括在被征收土地范围之内。2017年5月10日，原告张涛持其与张万祥于2014年10月4日达成的宅基地协议书，认为被告发布的庆政发〔2016〕121号公告对其房屋进行征收违法，向本院提起行政诉讼。上述事实有原告用于证明其起诉符合条件的庆阳市人民政府庆政发〔2016〕121号关于征收银西铁路西峰控制性工程先行用地的公告、身份证复印件、户口簿复印件、宅基分割协议证实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。此处有利害关系的公民、法人或者其他组织，一般是指认为行政行为侵犯其合法权益且通过诉讼能够维护此种权益的公民、法人或者其他组织。又根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，由过半数的村民以集体经济组织的名义提起诉讼。本案原告张涛认为行政机关征收农村集体土地侵犯了其集体土地使有权，其作为庆阳市西峰区后官寨乡司官寨村老庄队集体经济组织的个别村民，无权就被告庆阳市人民政府作出的与集体土地所有权属问题有关的行政诉讼。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第二、三款”农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”的规定，即使原告张涛所持宅基分割协议书真实有效，其作为农村村民建住宅用地，也需经法定程序提出申请，由有权机关审核、批准方可取得合法权利，并不因其与他人达成的协议而当然取得合法土地使用权，其在本案中认为被告庆阳市人民政府公告的征收集体土地行为侵犯其宅基地使用权而以宅基地使用权人的身份提起诉讼，不具有适格的原告资格。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告张涛的起诉。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长穆雯
审判员岳学敏
审判员尚楷耘
二○一七年八月九日
书记员童静