山东省青岛市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）青行初字第108号
原告平度市云山镇李家场村民委员会。
法定代表人王文良，主任。
委托代理人张宁，平度云翔法律服务所法律工作者。
委托代理人李学翠，平度云翔法律服务所法律工作者。
被告平度市人民政府。
法定代表人庄增大，市长。
委托代理人贾炳浩，平度市国土资源局地籍科科长。
委托代理人李新良，平度天正平律师事务所律师。
被告青岛市人民政府。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人张付合，青岛市人民政府法制办工作人员。
委托代理人叶文，青岛市人民政府法制办工作人员。
第三人平度市云山镇新庄疃村民委员会。
法定代表人李升好，主任。
委托代理人李晓红，山东天正平律师事务所律师。
第三人平度市云山镇北王格庄村民委员会。
法定代表人王忠江，主任。
委托代理人石军文，山东天正平律师事务所律师。
第三人平度市云山镇王埠村民委员会。
法定代表人曲明义，主任。
委托代理人李杰，山东天正平律师事务所律师。
委托代理人刘玉萍，平度向前法律服务所法律工作者。
原告平度市云山镇李家场村民委员会诉被告平度市人民政府、被告青岛市人民政府、第三人平度市云山镇新庄疃村民委员会、第三人平度市云山镇北王格庄村民委员会、第三人平度市云山镇王埠村民委员会土地行政登记一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，现已审理终结。
原告平度市云山镇李家场村民委员会诉称，2015年1月16日，原告换届选举后，新任法定代表人王文良、两委成员、党员及村民代表、老村民等查证发现，原村主任ＸＸ成私自做主，到被告平度市人民政府处办理了原告村的土地登记手续。被告平度市人民政府在没有按照法律规定的情况下，为原告村颁发了平集有（2013）字第00418号集体土地所有证。该证上标注的土地面积比原告村的实际面积减少了，把宗地图中部分村民的口粮田和承包地绘制到三位第三人的集体土地所有证中，在宗地图中分别为J6-J10、J69-J6、J14-J18、J50-J56，而这些土地自大包干至今一直由原告村村民耕种。原告以第三人身份，对被告平度市人民政府行政行为提出行政复议申请，要求撤销平集有（2013）字第00418号集体土地所有证，但被告青岛市人民政府维持了该颁证行为。综上，为维护原告合法权益，特诉至法院，请求依法判令：1、撤销被告平度市人民政府为第三人颁发的平集有（2013）字第00418号集体土地所有证；2、诉讼费用由被告承担。
被告平度市人民政府辩称，1、原告的起诉不符合法定程序，应依法裁定驳回起诉。《行政复议法》第三十条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。原告不经复议程序直接提起行政诉讼，违反法定诉讼程序，应依法裁定驳回起诉。行政复议决定给予原告的诉权，是基于原告在行政复议中第三人的身份，如果复议结果改变了土地证书，原告就有了提起诉讼的权利。但现在复议结果是维持了土地证书，原告未经复议程序，不得以撤销土地证书的诉讼请求提起诉讼。而且，王文良等19人与原告是两个独立的诉讼主体，原告在诉状中所说“以第三人身份提出行政复议申请”不能成立。2、被告颁发被诉集体土地所有证的行为事实清楚，证据确凿，程序合法，应当依法予以维持。根据《土地登记办法》第六条、第九条的规定，原告向土地登记机关提出登记申请，并提交了土地登记申请书、法定代表人身份证明书、云山镇人民政府《关于平度市云山镇李家场村土地权属来源情况的证明》、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标材料。土地登记机关根据《土地登记办法》第十二条的规定受理了土地登记申请，并根据第十三条的规定进行了地籍调查，经地籍调查认定，李家场村的土地权属合法、界址清楚、面积准确；土地登记机关根据《土地登记办法》第二十三条的规定进行了公告，在法定期限15日内无人提出异议，土地登记机关依据第二十四条进行了土地登记。被告依据《土地管理法》第十一条的规定，于2013年2月27日作出了平集有（2013）字第00418号集体土地所有证。2013年4月1日，原告领取了该证书。3、原告的起诉超过了法定起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。原告从2013年4月1日领取土地证时，至2015年7月22日提起诉讼，已经长达两年之久，显然超过了6个月起诉期限。综上，请求法院驳回原告的起诉。
被告青岛市人民政府辩称，被告作出的复议决定适用依据正确，程序合法，内容适当。原告对平度市人民政府颁发平集有（2013）第00418号集体土地所有证的行政行为不服，于2015年4月23日向被告提出行政复议申请。同日，被告作出青政复办受字【2015】73号受理通知书，决定受理原告的复议申请，并于同日作出青政复办答字【2015】73号提出行政复议答复通知书，要求平度市人民政府在收到通知书后10日内提交答辩材料。后，平度市人民政府向被告提交了答辩书等相关证据材料。经依法审查，被告认为平度市人民政府收到原告的土地登记申请后，依照《土地管理法》及《土地登记办法》的规定，依法履行了相关程序，其作出的地籍调查权属证据齐全、合法、有效，地籍勘丈结果准确、合格。2015年7月14日，被告作出了青政复决字【2015】117号行政复议决定，维持了平度市人民政府颁发平集有（2013）第00418号集体土地所有证的行政行为。综上，原告起诉被告无事实和法律依据，请求法院驳回原告诉讼请求。
第三人平度市云山镇新庄疃村民委员会述称，1、原告的起诉不符合法定程序，应依法裁定驳回起诉。根据《行政复议法》第三十条第一款之规定，原告不经复议程序直接提起行政诉讼，违反法定诉讼程序，应依法裁定驳回起诉。行政复议决定给予原告的诉权，是基于原告在行政复议中第三人的身份，如果复议结果改变了土地证书，原告就有了提起诉讼的权利。但现在复议结果是维持了土地证书，原告未经复议程序，不得以撤销土地证书的诉讼请求提起诉讼。而且，王文良等19人与原告是两个独立的诉讼主体，原告在诉状中所说“以第三人身份提出行政复议申请”不能成立。2、第三人与原告土地权属界限没有争议。2012年，原告向平度市国土资源局提出土地登记申请，平度市国土资源局在进行地籍调查时，第三人原村主任李新军、原告原村主任ＸＸ成到调查现场并对相邻宗地界址线签字确认，认定新庄疃村与李家场村界址线起点号至终点号系J32至J33。双方现场签字确认后，土地权属界线明确，再无争议。后原告又与其他邻村相继签字确认相邻宗地界址线并申领了被诉集体土地所有证。3、原告的起诉超过了法定起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。原告从2013年4月1日领取土地证时，至2015年7月22日提起诉讼，已经长达两年之久，显然超过了6个月起诉期限。综上，请求法院驳回原告的起诉。
第三人平度市云山镇北王格庄村民委员会述称，1、原告的起诉未先经复议程序，应依法裁定驳回起诉。王文良等19人没有参加本案诉讼，且诉求也不同，本案与青政复决字【2015】117号行政复议决定无关。根据《行政复议法》第三十条的规定，本案争议应先经行政复议程序，人民法院应裁定驳回原告起诉。2、颁发土地所有证前，在进行地籍调查时，原告与第三人双方已经对权属界线进行了指认，并签名确认，且2009年10月20日，原告与第三人签订了界线协议书，确认权属界线没有争议，应禁止原告反言。3、原告现村主任王文良承包了原租赁给华兴石墨矿、振华石墨矿的土地，并侵占开垦了第三人的土地，因此原告的诉讼目的是为了王文良私利。综上，请求法院驳回原告的起诉。
第三人平度市云山镇王埠村民委员会述称，1、原告的起诉不符合法定程序，没有诉讼主体资格。根据《行政复议法》第三十条第一款之规定，原告不经复议程序直接提起行政诉讼，违反法定诉讼程序，应依法裁定驳回起诉。王文良等19人与原告是两个独立的诉讼主体，原告主张“以第三人身份提出行政复议申请”，而原行政复议案中载明的申请人不包括原告，因此原告的说法错误，不能就此认定原告已提出行政复议申请。2、原告主张宗地图J14-J18范围内的土地一直由其村民耕种，该主张无事实和法律依据。在土地权利人为李家场村农民集体的土地调查表中，针对J14-J18界址范围由原告村委时任村主任ＸＸ成、第三人村及其他相邻村指界人签字予以确认，显然相邻双方对土地界限无任何异议。3、原告的起诉超过了法定起诉期限，应当依法裁定驳回起诉。原告从2013年4月1日领取土地证时，至2015年7月22日提起诉讼，已经长达两年之久，显然超过了6个月起诉期限。综上，请求法院驳回原告的起诉。
经审理查明，2013年2月27日，被告平度市人民政府为平度市云山镇李家场村民集体颁发了平集有（2013）字第00418号集体土地所有证。2013年4月1日，原告平度市云山镇李家场村民委员会委托村文书于华友领取了该集体土地所有证。2013年11月17日，被告平度市人民政府为李家场村村民张忠高等51人颁发了农村土地承包经营权证。
2015年4月23日，李家场村民委员会现村主任王文良等19名村民向被告青岛市人民政府提出行政复议申请，认为该集体土地所有证中未包含19名申请人的口粮田及承包地，要求予以撤销。在该行政复议案件中，原告李家场村民委员会作为第三人参加了诉讼。2015年7月14日，被告青岛市人民政府作出青政复决字【2015】117号行政复议决定，维持了被告平度市人民政府作出平集有（2013）字第00418号集体土地所有证的行政行为。
本院认为：
1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案中，登记在平度市云山镇李家场村民集体名下的平集有（2013）字第00418号集体土地所有证和分别登记在李家场村51名村民名下的农村土地承包经营权证的发证主体均为被告平度市人民政府，且农村土地承包经营权证发证时间在后。现该51份农村土地承包经营权证项下的土地却不在李家场村集体土地所有证土地界限范围内，属土地权属争议，应由人民政府先行处理，对处理决定不服的，才可向人民法院提起诉讼。本案原告未经人民政府先行处理即提起行政诉讼，不符合受理条件。
2、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告已委托原村文书于华友于2013年4月1日领取了被诉集体土地所有证，自领证之日起，原告就应当知道该集体土地所有证的内容，至2015年4月23日原告参加行政复议之时，已超过2年起诉期限。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告平度市云山镇李家场村民委员会的起诉。
案件受理费人民币50元，不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 刘桂敏
代理审判员 高沛沛
人民陪审员 曲进霞
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩