陕西省延安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）延中行终字第00002号
上诉人（原审原告）冯树堂，男，汉族，1956年12月21日出生，延川县马家河乡李家千行政村村民。
上诉人（原审原告）王连新，女，汉族，1959年8月7日出生，职业同上，系冯树堂之妻。
被上诉人（原审被告）延川县住房和城乡建设规划局。住所地：延川县延川镇南大街。
法定代表人ＸＸ，该局局长。
委托代理人白军阳，该局城建监察大队副队长。
委托代理人刘东阳，延川县法制局干部。
原审第三人刘延峰，男，汉族，1966年8月20日出生，延川县马家河乡庞家河村村民。
上诉人冯树堂、王连新诉被上诉人延川县住房和城乡建设规划局不服行政许可及赔偿一案，延川县人民法院于2013年9月13日作出（2010）延行初字第00001号行政判决。宣判后，冯树堂、王连新不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年2月11日公开开庭审理了本案，除被上诉人延川县住房和城乡建设规划局法定代表人ＸＸ未到庭外，上诉人冯树堂、王连新、被上诉人延川县住房和城乡建设规划局委托代理人白军阳、刘东阳、原审第三人刘延峰均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院判决查明的事实，2004年12月6日，经延川县人民政府同意，郝贵仁（委托代理人为第三人刘延峰）通过公开竟价与延川县贸易总公司签订合同取得原延川县饮食公司营业楼资产，拟在原址上新建银峰商城。12月7日，原告冯树堂与第三人签订合同，购买第三人拟建银峰商城一层由南向北第一、二间门面房，并约定于2005年10月30日交付使用。2005年3月26日、28日，第三人分别向延川县人民政府和被告申请办理银峰商城建设相关手续。同期，第三人在安全生产监督、公安消防、环境保护、气象、国土资源、经济发展等部门办理了相关审批手续。3月30日，被告制定延城字（2005）4号建设项目选址意见书，载明第三人建设银峰商城座东向西，东至饮食公司商住楼西墙起16m（北头）、24m（南头）处为界，南至加工厂楼山墙起向南43.6m处为界，西至中心街路沿石起向东5m（北头）、5.5m（南头）处为界，北至加工厂楼山墙起向南3m处为界；建设规模3775.8m2。同日，被告颁发延城字（2005）4号建设用地规划许可证，准予第三人在原延川县饮食公司院内建设银峰商城办理用地手续，用地面积649.6m2，附图及附件详见建设项目选址意见书。3月31日，第三人向被告报建银峰商城，拟建银峰商城建设总面积为2360m2。同日，被告同意并批复第三人建设银峰商城，建筑面积2360m2。5月8日，被告颁发延城字（2005）4号建设工程规划许可证，准予第三人在原延川县饮食公司院内建设银峰商城，建设规模3775.8m2，附图及附件详见建设项目选址意见书。第三人于2005年11月建成的银峰商城为地下一层，地上局部五层，在南头东侧增加建设楼梯、商业用房建筑物，增加建筑面积290.6m2，增加工程造价20.34万元。5月20日，被告以第三人建设银峰商城严重影响城市规划责令停工。11月23日，被告检查发现第三人建设银峰商城存在未办理计划备案确认书、未办理施工许可证、质量监督手续、建设工程规划许可证、人工地基检测报告，未组织验收擅自投入使用等问题，限期补办相关手续和组织验收。2006年5月25日，被告检查发现第三人上述问题仍然存在，要求限期完善相关手续并接受处罚。6月11日，被告向第三人核发建筑工程施工许可证，准予建设银峰商城，建筑面积2360m2。7月7日，延川县公安消防大队验收银峰商城同意投入使用。2008年4月2日，被告分别作出延城罚决字（2008）2号、3号行政处罚决定，以第三人新建银峰商城原规划审批面积3775.8m2，现建筑面积4066.4m2增加建筑面积290.6m2增加工程造价20.34万元为由，给予工程造价（增加部分）3%即6000元的罚款；以第三人新建银峰商城于2005年11月竣工，建筑面积4066.4m2，工程造价284.6万元，未经竣工验收擅自投入使用为由，给予按工程造价2%即5.6万元的罚款。同日，被告对银峰商城进行了验收。4月3日，被告制定延城字（2008）15号建设项目选址意见书，载明第三人建设银峰商城座东向西，东至饮食公司商住楼面墙起向西16.2m（北头）、17.2m（南头）处，南至加工厂楼山墙起向南43.8m处，西至中心街路沿石起向东5m处，北至加工厂楼山墙起向南3m处；该建设已建成，处罚后变更选址意见；地下室一层紧靠南山墙第一间为公厕，产权和使用权属于国家。同日，被告颁发延城字（2008）15号建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，准予第三人建设峰商城办理用地手续，用地面积728m2；准予第三人建设银峰商城，建设规模4066.12m2，附图及附件均详见延城字（2008）15号建设项目选址意见书。4月14日，延川县经济发展局对银峰商城竣工验收同意交付使用。6月3日，第三人与延川县国土资源局签订土地使用权出让合同取得原饮食公司院内834.08m2土地的使用权，土地出让金15.975万元。6月10日，延川县人民政府审批同意第三人使用出让的国有土地834.08m2用于建设银峰商城。
原审法院认为，行政许可是行政机关根据行政相对人的申请以书面证照或者其他方式允许行政相对人从事某种行为、确认某种权利、授予某种资格和能力的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《建设项目选址规划管理办法》的相关规定，对于实行行政审批制的国有土地建设项目，在动工修建前必须依次完善项目立项、规划选址、用地预审、用地报批、环境影响评价、申领建设用地规划许可证等相关手续后，方可施工。本案中，第三人在未取得建设用地和建设工程规划许可证的情况下即开始施工建设，且在建设中擅自超出原选址意见书及附图的建筑内容，在原告已预购的门面房东侧增修楼梯等建筑。在施工过程中和工程竣工后，被告先后两次给第三人颁发建设用地和建设工程规划许可证，且前后两次许可证的许可内容也有区别，该行政许可行为明显与法律规定相悖，属违反法定程序的许可行为。被告于2008年4月3日颁发的延城字（2008）15号建设用地、建设工程规划许可证依法应属无效。其次，第三人在施工中未严格按照原选址意见书及附图要求建设，致使原告所购门面房的商业价值受到了影响。被告针对第三人的违规超面积建设行为已作出处罚，就银峰商城现状而言，第三人增加建设的楼梯等建筑物已使用多年，且涉及社会公共利益，对原告要求拆除楼梯等建筑物的诉讼请求，本院不予支持。由于原告所诉的行政许可行为是在银峰商城竣工后实施的，该行政许可行为与原告所购门面房的商业价值无直接因果关系，对原告要求被告赔偿经济损失的诉讼请求，本院也不予支持。原告在起诉要求被告履行法定职责一案中知悉被告作出的延城字（2008）15号建设项目选址意见书，于2010年2月1日起诉要求确认无效。在同年5月10日开庭审理中，原告得知被告作出延城字（2008）15号建设用地规划许可证、建设工程规划许可证后，当即要求确认延城字（2008）15号建设用地规划许可证、建设工程规划许可证违法。原告的起诉没有超过行政诉讼法规定的起诉期限。被告关于原告的起诉已超过起诉期限的意见不能成立，本院不予支持。综上，被告颁发的延城字（2008）15号建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，许可程序违法，依法应属无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款之规定，判决：一、确认被告延川县住房和城乡建设规划局于2008年4月3日颁发的延城字（2008）15号建设用地规划许可证、建设工程规划许证无效；二、驳回原告冯树堂、王连新的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告延川县住房和城乡建设规划局负担。
宣判后，冯树堂、王连新不服该判决，提起上诉，其上诉理由为：一、一审判决认定对该楼梯已作出处罚事实错误。1、处罚决定违法，适用已经废止法律处罚，应属无效。2、即使处罚决定合法，处罚仅是处罚了违法公厕，未对超建的楼梯予以处罚，且处罚决定依据《陕西省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第四十八条：对违法建筑物责令停止建设、限期拆除、没收违法建筑物、构筑物或者其他设施，责令限期改正并处罚款，而该处罚决定仅处以罚款，故原审认定对违法楼梯作出处罚错误。3、超建的楼梯不涉及公共利益，应于拆除。违法建筑楼梯是作为商品房的一部分销售的，所得利益全归第三人所有，且不是城市规划的需要（即公共利益需要）故不能因为该楼梯使用多年，就认定涉及公共利益。上诉人在该楼梯建设时就向被上诉人反映该违法建设，但其没有及时阻止责令予以拆除，该超建楼梯从建成之日就侵犯上诉人的合法权益至今，造成巨大经济损失，故该楼梯应于拆除。二、原审认定许可是在该商城竣工后实施的与上诉人所购门面房商业价值无直接因果关系，故对要求赔偿经济损失部分的诉讼请求不予支持，系认定错误。上诉人要求赔偿的经济损失客观存在，该损失是因第三人违法建设楼梯和被上诉人没有责令第三人停止建设和拆除违法建筑楼梯共同造成，而不是因（2008）15号建设用地规划许可证、建设工程规划许可证直接造成。三、原审适用法律不当。原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款，为何不适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条：被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。被上诉人作出的行政行为给上诉人造成巨大经济损失和精神创伤，理应与第三人就上诉人多年来的经济损失进行赔偿，承担连带责任。原审对上诉人提出的合法赔偿请求予以驳回，实属适用法律不当。故请求：对一审判决第二部分即驳回原告其他诉讼请求予以改判。
被上诉人延川县住房和城乡建设局答辩称：一、修建在前，许可在后，且依照赔偿法相关规定，国家赔偿只赔偿直接损失，而不赔偿间接损失，故答辩人不应当给上诉人赔偿所谓的经济损失。二、第三人增加建设的楼梯等建筑物不宜拆除。1、增加的楼梯是消防安全的要求，否则只有一条楼梯就没有消防安全通道；2、公共厕所已收为国家所有；3、其他增建的门面房已出售给他人，涉及较多的房产户租赁户；4、答辩人对第三人少批多建的行为已处罚，故不宜拆除。
第三人刘延峰答辩称：我获得原饮食公司营业楼土地使用权时未取得城建部门的规划图，所持平面图原本不是规划图，上诉人购房后被上诉人的规划行为是否给上诉人造成经济损失与购房合同无任何关系。上诉人购买我的房屋与本案无关，我已全部履行了与上诉人所签购房合同的义务。被上诉人依法变更了对银峰商城的规划许可，不存在违法行为，无理由拆除银峰商城的楼梯。我的修建是合法的，不存在赔偿。
二审经审理查明，原审判决所查事实属实，本院予以确认。
本院认为，建设用地规划许可证是经城乡规划主管部门依法确认建设的项目位置、面积、允许建设的范围等的法律凭证，建设工程规划许可证是经城乡规划主管部门依法确认建设工程项目符合控制性详细规划和规划条件的法律凭证。本案中，被上诉人延川县住房和城乡建设局2005年给第三人颁发（2005）4号建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，2008年又给第三人颁发了延城字（2008）15号建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，前后两次许可证的许可内容不同，2008年4月3日颁发的许可证，却适用当时已废止的《中华人民共和国城市规划法》。故被上诉人于2008年4月3日颁发的延城字（2008）15号建设用地、建设工程规划许可证适用法律错误，程序违法，应属无效。第三人刘延峰在建设中擅自在上诉人已预购的门面房东侧增修楼梯等建筑，致使上诉人所购门面房的商业价值受到了影响，被上诉人颁发延城字（2008）15号建设工程规划许可证准予第三人建设银峰商城的建设规模4066.12m2，准予建设的建筑面积并未超出处罚决定认定的建筑面积，且被上诉人2008年4月3日颁发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证时，该楼梯已经建成，故该颁证的行政行为并不是造成上诉人门面房商业价值降低的原因。故对二上诉人要求拆除楼梯以及被上诉人赔偿经济损失的诉讼请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50元由上诉人冯树堂、王连新承担。
本判决为终审判决。
审判长 赵正卫
审判员 冯小炯
审判员 霍雨枫
二〇一四年四月二十四日
书记员 薛 霄