江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏01行终150号
上诉人（原审原告）刘来泉，男，1949年12月8日生,汉族，住南京市秦淮区。
委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。
上诉人（原审原告）刘来石，男，1952年11月21日生，汉族，住南京市秦淮区。
上诉人（原审原告）常积明，男，1965年1月16日生，汉族，住南京市秦淮区。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人卢杰，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人朱南，江苏焯燃律师事务所律师。
原审第三人刘桂花。
上诉人刘来泉、刘来石、常积明因城建行政强制一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初848号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
法院经审理查明，南京市秦淮区河湾24号存有一处建筑物，系由刘来泉、刘来石、刘桂茹（常积明之妻，已故）、刘桂花的父母（均已故）所建，共分为四间，分别由本案刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花出租或居住。2016年1月2日，南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）的执法人员对河湾24号的建筑进行了调查与勘察，认为该处建筑涉嫌违法建设，总面积为105.53㎡，刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管执法局的执法人员对该处建筑进行了拍照取证。2016年2月26日，秦淮区城管执法局决定立案查处，并于2016年3月2日向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了《关于商请认定河湾24号（河湾63号西侧）建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录1份、分户调查表1份、现场证据照片1张，该函请求对涉案建筑物的规划合法性进行核查，主要是：该建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年3月7日，秦淮区住建局向秦淮区城管执法局作出《关于商请认定河湾24号（河湾63号西侧）建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据《关于红花-
机场地区东南部区域地块征收规划意见的函》（宁规函字【2014】330号），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年5月23日，秦淮区城管执法局向刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花作出并送达了宁城法秦限告字（2016）第364893号《限期拆除告知书》（以下简称364893号《限期拆除告知书》），告知拟作出限期拆除决定。2016年6月6日，秦淮区城管执法局作出并向刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花送达了宁城法秦限拆字（2016）第364893号《限期拆除决定书》（以下简称364893号《限期拆除决定书》），认定刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花在河湾24号的105.53㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条第一款的规定，依据城乡规划法第六十四条和《南京市城市管理相对集中处罚权试行办法》（以下简称《南京城管集中处罚办法》）第十五条的规定，限刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花在收到决定书之日起三日内自行拆除，同时告知了相关的复议、诉讼权利及期限。在刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花未按要求在规定期限内自行拆除涉案建筑的情况下，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，秦淮区城管执法局于2016年8月4日向刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花送达了宁城法秦行催字（2016）第364893号《履行行政决定催告书》（以下简称364893号《履行行政决定催告书》），再次督促刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花自收到催告书之日起三日内自觉履行，之后在刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花仍未自觉履行的情况下，秦淮区城管执法局于2016年8月11日张贴了宁城法秦强公字（2016）第364893号《强制拆除公告》（以下简称364893号《强制拆除公告》），最后依据城乡规划法第六十八条和《南京城管集中处罚办法》第十五条的规定，于2017年1月1日及1月4日，分别向刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花送达了宁城法秦强执字（2016）第364893号《强制执行决定书》（以下简称364893号《强制执行决定书》）。秦淮区城管执法局以上执法文书的送达过程均有相关视频为证，并告知了刘来泉、刘来石、常积明有关陈述、申辩、复议和诉讼等权利。刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花收到后不服，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销秦淮区城管执法局作出的364893号《强制执行决定书》；2.秦淮区城管执法局承担本案诉讼费用。原
原审法院另查明，根据2014年7月16日南京市规划局作出的宁规函字【2014】330号《关于红花-
机场地区东南部区域地块征收规划意见的函》，涉案房屋所在地块已纳入拟征收的范围。
一审庭审中，刘来泉、刘来石、常积明、秦淮区城管执法局对涉案房屋系由刘来泉等人的父亲建于上世纪80年代的事实均予认可。刘来泉、刘来石、常积明述称，当时建造时村里是同意的，由于父母均已去世，有无书面的材料他们不清楚。涉案房屋建成一年后，刘来泉、刘来石、常积明等就分别将房屋买下，现为刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花分别所有，秦淮区城管执法局将刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花共同作为行政相对人，是认定事实错误。秦淮区城管执法局述称，涉案建筑是一个整体，并不是四个独立的建筑。
原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京城管集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区城管执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职权。
城乡规划法第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京城管集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。
本案中，秦淮区城管执法局的执法人员对涉案建筑进行调查并拍照取证，核定面积约105.53平方米。经调查，涉案建筑系由刘来泉、刘来石、刘桂茹（常积明之妻，已故）、刘桂花等人的父母（均已故）所建，现分别由刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花出租或居住。虽然刘来泉、刘来石、常积明认为已分别将房屋买下，但并未提供相关合法有效证据，不能证明涉案建筑由刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花分别所有；且涉案建筑是一个整体，虽然四个房间分别由刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花使用，但并非四个独立的建筑，故秦淮区城管执法局将刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花共同作为行政相对人，并无不当。刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花在秦淮区城管执法局调查期间未能提供涉案建筑的相关审批证件，秦淮区城管执法局经征询秦淮区住建局，确认涉案建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，认定其违反了城乡规划法第四十条第一款的规定，系违法建筑，应当予以拆除，认定事实清楚，定性并无不当。办理程序上，秦淮区城管执法局经内部审批并进行了立案，认定涉案建筑违反了相关法律规定，向刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花作出并送达了364893号《限期拆除告知书》，告知其拟作出限期三日内自行拆除的决定，并告知刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花有关陈述、申辩等权利。在刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花于限期内未自行拆除的情况下，秦淮区城管执法局于2016年6月6日作出并向刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花送达了364893号《限期拆除决定书》，并告知了刘来泉、刘来石、常积明有关复议和诉讼等权利。因刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花未在限期内拆除涉案建筑，秦淮区城管执法局先后作出并向刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花送达364893号《履行行政决定催告书》、364893号《强制拆除公告》等，于2017年1月1日作出364893号《强制执行决定书》，并于2017年1月1日和2017年1月4日先后向刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花送达，秦淮区城管执法局的上述执法程序符合法律规定，并无不当。由于刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花直至被查处时仍未能提供涉案建筑的相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽发生在城乡规划法实施前，但违法状态持续至城乡规划法实施之后，秦淮区城管执法局依据现行有效的城乡规划法进行处理，适用法律并无不当。
综上，秦淮区城管执法局作出的364893号《强制执行决定书》认定事实清楚，适用法律正确，办理程序合法。刘来泉、刘来石、常积明请求撤销该《强制执行决定书》的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回刘来泉、刘来石、常积明的诉讼请求。案件受理费50元，由刘来泉、刘来石、常积明负担。
上诉人刘来泉、刘来石、常积明上诉称，一、一审判决适用法律错误。人民法院对行政机关行政强制执行决定内容的审查，首先要对基础行政决定是否有效进行审查。本案中，强制执行的基础行政决定是364893号《限期拆除决定书》。被上诉人作出的364893号《限期拆除决定书》超越了其法定职权。2012年12月19日，国务院法制办对陕西省人民政府法制办公室《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函（国法秘研函【2012】665号）中明确：城乡规划法第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应该当理解为行政处罚行为。而被上诉人依据城乡规划法六十四条和《南京城管对集中处罚办法》第十五条做出限期拆除决定系适用法律错误。上述情形属于《中华人民共和国行政强制法》第五十八条第一款规定的明显缺乏法律、法规依据的情况。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，上诉人的建设行为早在上世纪八十年代就己经结束，也就是所谓的违法行为不存在连续或者继续状态。所谓的违法建设一直存在，是违法结果的连续或者继续状态，而不是违法行为的连续或者继续状态。
二、一审判决认定事实错误。上世纪八十年代，上诉人父母在建造涉案房屋时，经过村里同意，且涉案房屋在建成一年后，就己由上诉人等四人分别将房屋买下，房屋现由上诉人刘来泉、刘来石、常积明及刘桂花这四人分别所有，被上诉人将刘来泉、刘来石、常积明、刘桂花共同作为行政相对人，属于认定事实错误。
三、涉案地块已被划入拆迁区域，被上诉人在拆迁时，对上诉人的房屋进行违法建筑认定及拆除，属于以拆违代拆迁。综上，请求二审法院撤销原判，发回重审。
被上诉人秦淮区城管执法局未向本院提交答辩状，其在二审中辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
本院经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京城管集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，秦淮区城管执法局负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有依法查处的法定职责。
城乡规划法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《南京城管集中处罚办法》第十五条规定，未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。本案中，在案证据显示，秦淮区城管执法局的执法人员对案涉建筑进行了调查取证，确定案涉建筑由刘来泉、刘来石、刘桂茹（上诉人常积明之妻，已故）、刘桂花的父母（已故）建造，现由上诉人及原审第三人出租或居住，上诉人及原审第三人在被上诉人调查期间，未提供案涉房屋的相关审批手续，被上诉人经函询秦淮区住建局，确认案涉建筑未办理相关规划许可手续，且属于无法采取改正措施消除影响的情形，被上诉人根据上述情况，认定案涉建筑属于违法建筑，应当予以拆除，符合法律规定。在案证据还显示，被上诉人分别作出了364893号《限期拆除告知书》、364893号《限期拆除决定书》、364893号《履行行政决定催告书》、364893号《强制拆除公告》并向上诉人及原审第三人送达，并相应的告知了上诉人及原审第三人陈述、申辩权利及复议和诉讼等救济权利，上诉人及原审第三人未对上述行为提起行政复议或行政诉讼。2017年1月1日，被上诉人作出364893号《强制拆除决定书》，分别向上诉人及原审第三人送达，被上诉人秦淮区城管执法局的上述执法程序，符合法律规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘来泉、刘来石、常积明负担。
本判决为终审判决。
审判长 路 兴
审判员 李丹丹
审判员 王玉刚
二〇一八年五月三日
书记员 汪海燕