浙江省绍兴市越城区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙0602行初66号
原告蒋连根，男，1973年5月26日出生，汉族，住绍兴市越城区。
委托代理人（特别授权代理）邹美雅，浙江鉴水律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）韦成凤，女，1972年12月7日出生，汉族，住绍兴市越城区。系原告之妻。
被告绍兴市越城区灵芝街道办事处，住所地绍兴市越城区凤林西路***号。
法定代表人柳祖耀，主任。
委托代理人（特别授权代理）沈炜，男，系该街道办事处工作人员。
委托代理人（特别授权代理）谭志江，浙江大公律师事务所律师。
第三人蒋关兴（又名蒋关心），男，1950年3月8日出生，汉族，住绍兴市越城区。
第三人蒋鹤泉（又名蒋岳泉），男，1957年10月23日出生，住绍兴市越城区。
原告蒋连根诉被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府房屋其它行政行为一案，于2017年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭进行了审理。原告蒋连根及委托代理人邹美雅、韦成凤，被告绍兴市越城区灵芝镇人民政府的委托代理人徐小军、谭志江到庭参加诉讼。本院于2017年9月19日作出（2017）浙0602行初155号行政裁定，驳回原告蒋连根的起诉，原告不服，向绍兴市中级人民法院提出上诉。同月30日，绍兴市越城区人民政府撤销灵芝镇建制，在原灵芝镇行政区域内设立灵芝街道办事处。该院于2018年1月30日作出（2017）浙06行终406号行政裁定，指令本院继续审理本案。本院于2018年2月8日重新立案，因蒋鹤泉、蒋关心与本案被诉行政行为的处理结果有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月19日公开开庭进行了审理。原告蒋连根的委托代理人邹美雅、韦成凤，被告绍兴市越城区灵芝街道办事处的委托代理人沈炜、谭志江，第三人蒋鹤泉到庭参加诉讼，第三人蒋关心经依法传唤未到庭参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判。本案现已审理终结。
原告诉争的行政行为：1998年12月24日，被告对蒋关心的宗地号为816的房屋认定为应拆房签署“情况属实”和“同意”的意见。
原告蒋连根诉称：原告于1994年10月28日经绍兴市越城区公证处公证，依法向同村村民蒋关兴（心）购买了坐落于灵芝镇蛟里村南岸头楼屋二间，该房屋的宗地号为816，占地面积75.6平方米，购屋款人民币25000元，双方已交付履行完毕。原告买入该屋后一直居住至今，无人异议。直至2016年房屋拆迁，原告已与灵芝镇拆迁部门进行了拆迁预签约，依法可安置240平方米。然过了几天，原告之妻韦成凤欲去再问一下套型时，拆迁部门告知称：原告所购买的房屋在1998年另一村民蒋鹤泉的补办审批手续时定为原产权人蒋关兴（心）的应拆房，不能确权安置。对原告于1994年就已合法购买且交付履行完毕的房屋，就凭土管部门的一个工作人员未经调查核实的乱批示，且在事隔4年后可以再追溯为应拆房？况且在长达20余年中没有任何人告知过原告。为此原告于2016年10月28日向灵芝镇人民政府进行信访，2016年12月2日原告收到灵芝镇政府的“处理意见书”，其确认原告上述的陈述系事实，但认为“蒋关心户虽已将816宗楼两间75.6平方米房屋绝卖给蒋连根，且经过公证，但没有及时办理土地变更手续，导致此房权属仍属蒋关心所有，因此蒋鹤泉（蒋岳泉）在补办建房手续中村与国土部门将此宗房屋列入应拆房”，故“希望你户（原告）进一步提供房屋的合法依据”。原告认为灵芝镇政府不负责任违反相关规定。为此原告曾于今年1月11日起诉被告，被告知因拆迁主体是越城区人民政府，该案应由绍兴市中级人民法院审理，并予以了移送。在中院开庭审理中，认为原告起诉涉及二个诉：一是1998年12月24日被告作出的应拆房是否合法之诉；二是今年拆迁时原告未被依法安置之诉。二诉应分案诉，且二诉是不同的被告，故针对其中一诉另行起诉。请求法院：一、确认被告于1998年12月24日对原告于1994年向蒋关兴（心）买入的宗地号为816宗的房屋认定为应拆房违法，应予撤销；二、本案诉讼费由被告承担。
原告蒋连根向法院提交并在庭审中出示的证据有：
1、绍兴市不动产登记查询证明，证明目前为止土管部门还是认可蒋关心的地号为816宗的房子是合法的；
2、绝卖屋契、公证书各1份，证明在1994年本案原告与蒋关心买卖了本案讼争的房子；
3、（2017）浙0602民初1623号民事调解书，证明讼争房屋买卖协议合法有效；
4、灵访答字（2016）37号灵芝镇人民政府《处理意见》，证明原告在起诉状中陈述的事实是真实的。
5、蒋关心证明1份，证明被告把房子认定为应拆房后没有告诉蒋关心。
6，证明1份，证明蒋关心和蒋关兴系同一人。
被告绍兴市越城区灵芝街道办事处辩称：一、被告实施的行政行为程序正当，内容合法、依据明确。1998年12月5日，蛟里村村委同意蒋岳泉和蒋关心的宅基地变更，其中蒋岳泉将896宗土地调剂给蒋关心，而蒋关心则将其原有的816宗土地上房屋拆除。1998年12月24日，乡土管所审查后，同意将896宗土地调剂给蒋关心，同时蒋关心户的816宗上房屋拆除。被告经审查，认为该宅基地变更符合法律规定，遂予批准。在庭审中被告补充辩称：一、被告并不存在认定蒋关心宗地号816土地上房屋为应拆房的行政行为。首先，从蒋关心在申请表上表示拆除宗地号816号土地上房屋这一角度看，这只是蒋关心为了能符合作为受主接受调剂房屋的条件而作出的自愿承诺，该承诺本身不需要行政机关批准；但是在行政机关根据其自愿承诺批准调剂后，承诺就不可撤销，如其不自行拆除该房屋，行政机关可以根据该不可撤销的承诺，认定其原有房屋为应拆房。其次，从被告批准的事项这一角度来看，被告批准的只是宅基地变更，其中涉及蒋关心的就是批准其作为受主调剂了蒋鹤泉的房屋，对蒋关心原有的宗地号816号土地上房屋拆除只是行政机关审查内容之一，并非是行政机关批准的事项，当然也不是行政机关作出的认定。二、退一步讲，即使认为被告批准蒋关心作为受主调剂后，事实上已将蒋关心宗地号816土地上房屋认定为应拆房，那么被告认定的依据也是蒋关心自愿的去旧换新申请，该认定合法合理，不存在违法之处。三、调剂宅基地上房屋需要办理审批登记，而之所以要审批登记的其中一个目的也就是为了能避免出现本案这种出卖人出卖房屋后又提出去旧换新申请的情况，原告未及时申请调剂，也是本案纠纷发生的原因之一。综上，请求法院驳回原告起诉或诉讼请求。
被告绍兴市越城区灵芝街道办事处向法院提供并出示以下证据：
《农村私人建房用地呈报表》1份、《绍兴市区农村村民宅基地变更情况表》2份、《卖屋文契》1份，证明蒋关心受让蒋岳泉调剂出来的宅基地后，承诺原宅基地上房屋应拆除。
被告同时确认其作出行政行为的法律、法规依据为：
《土地管理法实施条例》（1991）第二十五条、《浙江省土地管理实施办法》（1997）第四十六条、《土地登记规则》（1989）第二十五条。
第三人蒋关心、蒋鹤泉未提供书面陈述意见和证据。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定：
原告证据1，被告对真实性无异议，但辩称该证明应结合宅基地变更表一起考量，查询证明只是证明该房屋之前登记在蒋关心名下，后基于蒋关心自己的拆除承诺，可以认定为是应拆房。第三人蒋鹤泉无异议，认为原告与蒋关心之间的买卖房屋之事其不知情。本院对真实性予以确认，可以证实2016年7月28日绍兴市国土资源局出具证明：宗地号816，证书号灵芝集用（1993）5848号土地登记权利人蒋关心；
原告证据2，被告对真实性无异议，但辩称该证据只能证明相应的买卖行为，公证双方的签订行为。第三人蒋鹤泉无异议。本院对真实性予以确认，可以证明1994年10月19日，蒋关心与蒋连根签订绝卖屋契，第三人蒋关心将涉案房屋卖给原告，并经公证的事实；
原告证据3，被告质证认为，在立案时原告已经知道了蒋关心在98年申请调剂时自愿作出放弃上述房屋的承诺，但在该调解书中没有提及，原告隐瞒了相应的事实。第三人蒋鹤泉无异议。本院认为，该调解书为本院生效法律文书，无需认证；
原告证据4，被告及第三人无异议，本院予以确认。可以证明第三人蒋鹤泉（蒋岳泉）在补办建房手续，涉案房屋被列入应拆房，原告要求拆迁安置需进一步提供房屋的合法依据的事实；
原告证据5，被告质证认为证人需要出庭作证，否则真实性其不予认可。第三人无异议。本院认为，该证据没有证人的身份情况证明，不符合证据的形式要件，本院不予采信；
原告证据6，被告及第三人无异议，本院予以确认。
被告证据，原告对真实性无异议，但辩称上列证据的建房申请主体是蒋鹤泉，而不是蒋关心，在上述宅基地变更情况表中没有蒋关心的任何签字，编码19的宅基地变更情况表，816宗起先填写是：“买卖，调剂给双泉（蒋连根父亲）、连根”，后面又变更为“拆除”，不知道是怎么更改的。表中在乡（镇）政府意见栏，被告签署“情况属实”并加盖单位印章，说明被告批准这个行为，认为房子是要拆除的，是被告作出的行政行为。且是针对蒋关心作出应拆房的认定，针对的对象是蒋关心而又没有通知蒋关心，故该证据是不合法的。3、被告陈述是蒋关心自己承诺将涉案房屋拆除，但蒋关心并不知道该房子是应拆房，证明被告陈述的不是事实。第三人质证认为上列证据中农村私人建房用地呈报表的封面及家庭情况由其填写，其余的包括《绍兴市区农村村民宅基地变更情况表》2份不是由其填写，其也从未见到过上述非由其填写的表格，也不知上面写的内容。本院对上述证据的真实性予以确认，可以证明第三人蒋鹤泉申请建房时提交的呈报表及相关职能部门调查核实及审批过程的情况，但该证据并不能达到被告所要证明涉案的宗地号816土地上房屋由蒋关心自愿承诺予以拆除的目的。
经审理查明，原告于1994年10月19日与同村村民蒋关兴（心）签订绝卖屋契并经绍兴市越城区公证处公证，由蒋关心出卖坐落于灵芝镇蛟里村南岸头楼屋二间。该房屋的宗地号为816，占地面积75.6平方米，购屋款人民币25000元，双方已交付履行完毕。原告买入该屋后一直在此居住。2016年被告对辖区内房屋进行拆迁补偿安置，原告要求予以拆迁安置，但涉案房屋被认定为应拆房，不能确权安置。原告于2016年10月28日向被告进行信访，被告作出灵访答字[2016]37号《处理意见书》：“灵芝镇蛟里村正在拆迁预签约，经查阅国土档案资料，在蛟里村村民蒋鹤泉的农村私人建房用地呈报表中，……可以看出蒋关心户虽已将816宗楼两间75.6平方米房屋绝卖给蒋连根，且经过公证，但没有及时办理土地证变更手续，导致此房权属仍属蒋关心所有，因此蒋鹤泉（蒋岳泉）在补办建房手续中村与国土部门将此宗房屋列入应拆房。……根据《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》对于拆迁补偿原则按被拆房屋所有权证或集体土地使用证上载明的房屋建筑面积计算，因此希望你户（原告）进一步提供房屋的合法依据”。
同时查明，上述涉案的第三人蒋鹤泉的农村私人建房用地审批在绍兴市国土资源局土地档案资料的《农村私人建房用地呈报表》乡（镇）土地管理所（员）审查意见栏中1998年12月24日签署的意见载明：896宗楼三间109平方米调剂给816宗蒋关心（该户楼两间75.6平方米拆除），被告在乡镇人民政府意见栏批准“同意”并加盖单位印章；在《绍兴市区农村村民宅基地变更情况表》中载明：将蒋鹤泉宗地号896房屋调剂给蒋关心，蒋关心宗地号816的房屋认定为拆除，1998年12月24日被告签署“情况属实”并加盖单位印章。原告认为被告的上述认定为“应拆房”的行为违法，提起行政诉讼。
另查明，本院于2017年2月21日就涉案房屋买卖出具（2017）浙0602民初1623号民事调解书，确认原告蒋连根与被告蒋关兴于1994年10月19日签订的位于绍兴市××城区灵芝镇××里村南岸头楼屋两间的房屋买卖协议合法有效，该房屋土地使用权由原告蒋连根享有。
本院认为，根据诉争行政行为当时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。”故对农村村民建住宅需要使用土地的被告有相应的行政审批权。本案的争议焦点：一、被告有否作出诉争的“认定应拆房”的行政行为。从本案查明的事实看，虽然被告作出的是第三人蒋鹤泉农村住宅用地审批，但却在审批中对原告已合法买入的房屋作为应拆房认定作出“情况属实”和“同意”的意见，且该意见也客观上造成了被告认为原告缺乏房屋的合法依据而未给原告进行房屋拆迁补偿安置，故应认定被告作出了对原告的权益造成实际影响的被诉行政行为。二、诉争的行政行为作出依据是否充分，程序是否合法。被告答辩中一直强调拆除宗地号816土地上房屋是第三人蒋关心为了能符合作为受主接受调剂房屋的条件而作出的自愿承诺，但被告作出的农村住宅用地审批行为的行政相对人是蒋鹤泉而非蒋关心，且被告也没有提供蒋关心作出承诺的证据，故被告作出被诉行政行为认定事实不清，且案涉房屋被认定为“拆除”已涉及行政相对人的重大权益，依照法律规定被告应给予相对人陈述申辩的权利，并告知其救济途径，庭审中其中一位相对人蒋鹤泉也否认其知道被告作出的该行为，被告又未能提供其作出被诉行政行为前后对行政相对人予以了告知，给予其陈述申辩权，属程序违法。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）之规定，判决如下：
撤销被告绍兴市越城区灵芝街道办事处于1998年12月24日对蒋关兴（心）的宗地号为816的房屋认定为应拆房的行为。
案件受理费50元，由被告绍兴市越城区灵芝街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 王 棣
审 判 员 沈 岚
人民陪审员 潘芳芳
二〇一八年四月十九日
书 记 员 胡 萍
附录：
附：本判决适用的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
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