海南省海口市秀英区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）秀行初字第8号
原告海口市宇霖养殖专业合作社，住所地海口市秀英区石山镇北铺村。
法定代表人胡伯达，负责人。
委托代理人胡光宇、王佑林，海口市宇霖养殖专业合作社职员。
被告海口市林业局，住所地海口市长滨路市政府第二办公区17栋北楼。
法定代表人李世高，局长。
委托代理人岑明多、颜为麟，海口市林业局工作人员。
原告海口市宇霖养殖专业合作社（以下简称宇霖合作社）因不服被告海口市林业局于2014年10月16日作出的海林罚书字（2014）第01124号《林业行政处罚决定书》（以下简称第01124号决定书）的行政行为，于2014年12月17日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月23日立案受理，并于2015年1月4日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院适用简易程序，于2015年2月6日公开开庭审理了本案，原告委托代理人胡光宇、王佑林，被告委托代理人岑明多、颜为麟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海口市林业局于2014年10月16日作出第01124号决定书，以原告宇霖合作社在海口市秀英区石山镇北铺村委会北铺村的生产经营用地，经核实，非法占用林地3.04亩；根据《中华人民共和国森林法实施条例》第43条规定，决定给予原告处罚款人民币30401元，并责令限期恢复原状。被告于2015年1月12日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：1、海林罚告字（2014）第01124号《林业行政处罚告知笔录》，2、《海口市林业行政执法支队关于停止违法行为并自行拆除违法建筑的通知》；共同证明被告在作出行政处罚决定之前已经向原告告知认定的事实和处罚的理由；3、《林业行政处罚勘验、检查笔录》，证明被告进行过实地调查；4、《海口市秀英区石山镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》，证明国土部门测量后作出该局部图，且标明了适用时间；5、法律文书送达时的照片三张，证明被告将告知书和处罚决定书送达给原告，原告拒绝签收，被告留置送达；6、2008年9月22日由石山镇北铺村委会北铺村村民李忠（发包方）和胡广宇（承包方）共同签订的《土地租用经营合同书》，7、2010年6月3日由石山镇北铺村委会北铺村民小组（发包方）、胡广宇（承包方）和石山镇北铺村委会（鉴证方）三方共同签订的《荒山承包合同书》，8、2011年8月1日由胡广宇（发包方）和海口宇霖养殖专业合作社签订的《荒山承包合同书》，共同证明原告真正取得土地使用权的时间，间接证明其开发时间是在2010年之后。
原告宇霖合作社诉称：l、被告实施处罚的程序违法。依据相关法律规定，被告在作出处罚决定之前，应当告知原告作出行政处罚决定的事实，理由及依据并告知被告依法享有的权利。而被告在作出处罚决定之前，既没有作过任何实地调查，又没有尽到法定的告知义务，剥夺了原告法定的权利。2、被告以原告非法占用林地为由对原告进行处罚是错误的。第一，原告当年建养鸽厂的用地（即被告所称生产经营用地），是原告于2008年经北铺村民代表会议同意从原承租人李忠手中转租过来的。原告在2008年建养鸽厂时，地上除了部分杂草之外，没有任何有价值的树木或其它植物。这充分说明在原告建养鸽厂之前，此地块就已经被他人开发利用过了，原告既不是此地块的所有人，又不是此地的第一个占用人和第一个开垦人。而事过6年之后的今天，被告认为原告当年建养鸽厂属非法占用了林地而进行处罚，实属荒唐。第二，被告以海口市秀英区石山镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图（制作时间为2014年4月28日）为依据，认定原告当年建养鸽厂属非法占用林地对原告进行处罚是错误的。首先，原告建养鸽厂的时间是2008年，而被告所依据的海口市秀英区石山镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图的起始时间是2010年，实际出版时间是2014年4月28日。此外，原告当年建养鸽厂，事先是分别经过北铺村、石山镇政府和秀英区政府批准同意的，并非是私搭乱建的违规建筑或私自开发的行为。第三，被告所依据的海口市秀英区石山镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图（实际出版时间是2014年4月28日），它既没有注明编制单位又没有批准机关，它没有任何的法律效力。此外，它与秀英区城建局出具的海口市石山镇总体规划修编（2012-2030）是相矛盾的。后者认定原告养鸽厂的用地是规划中的绕城高速公路绿化带用地，并非是被告所称的林业用地。依据海南省《实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥暂行办法》规定，秀英区城建局是秀英区城市规划的主管部门。因此，秀英区城建局出具的海口市石山镇总体规划修编（2012-2030）的效力远远大于被告所依据的海口市秀英区石山镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图的效力。
综上所述，被告不仅程序违法，而且处罚错误，特请求人民法院依法判决撤销被告所作出的第01124号决定书并承担本案的诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据：《海口市石山镇总体规划修编》（2012-2030），证明涉案土地不是林业用地。
被告海口市林业局辩称：一、被告在调查时收集到的证据及认定的事实：被告在调查时，原告宇霖合作社向被告提供了3份合同书：第一份是2008年9月22日由石山镇北铺村委会北铺村村民李忠（发包方）和胡广宇（承包方）共同签订的《土地租用经营合同书》；第二份是2010年6月3日由石山镇北铺村委会北铺村小组（发包方）、胡广宇（承包方）和石山镇北铺村委会（见证方）三方共同签订的《荒山承包合同书》；第三份是2011年8月1日由胡广宇（发包方）和宇霖合作社签订的《荒山承包合同书》。在调查时，原告的法定代表人胡伯达口头表述该合作社的建筑物是2008年开始动工建设的，但无法拿出证据。根据国家对农村集体土地流转的相关规定，农村集体土地的流转必须经过该村集体三分之二以上村民代表或三分之二以上村民的同意才能流转。原告提供的上述第一份合同书并不能证明当事人已取得该块土地的使用权，而是在签订第二份合同书时，取得了该村集体及村民代表的同意后，才取得了该块土地的使用权。而只有取得土地的使用权后，才能在自己的土地上进行建设。为此，被告认为，该合作社的建设（指各类房舍及道路的硬化建设）是在2010年以后，而不是当事人所说的2008年。
二、原告认为被告实施处罚的程序违法。原告在起诉书中说被告在作出处罚决定之前，未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由、依据及享有的权利，也没有做过实地调查，程序违法。原告所说是没有根据的，被告的执法部门——海口市林业行政执法支队在2014年9月3日就对原告发出《关于停止违法行为并自行拆除违法建筑的通知》，该通知有石山镇护林员符仍远的见证，也有原告法定代表人胡伯达的签收；2014年10月8日，被告在作出处罚决定之前，依法向原告发出《林业行政处罚告知笔录》，告知原告拟作出处罚认定的事实、理由、依据及原告享有的权利，送达的地点在原告的办公室；原告当场拒绝签收，被告送达人员将法律文书留置在现场并拍照留存，整个过程有石山镇护林员符仍远见证并签名。在实地调查工作上，被告执法人员于2014年3月3日10时零分到11时05分在当事人胡伯达及见证人石山镇护林员符仍远的陪同下，共同对该合作社进行了现场勘验并制作了《林业行政处罚勘验、检查笔录》，当事人及见证人都在笔录上签名按手印。
三、原告认为被告的处罚错误。（一）原告在起诉书中第2条第1点认为原告“在建养鸽厂时，地上除了部分杂草之外，没有任何有价值的树木或其它植物……”。这是原告对法律规定理解的误区，《土地利用总体规划》将该块土地的地类性质定为“林业用地”后，其地类性质就不会因地上是否有林木而改变，地上有林木，它是林地，地上没有林木，它的性质依然是林地。（二）原告在起诉书中第2条第2点认为被告作出处罚决定所依据的《土地利用总体规划》有误，认为应该依据（2000-2010年）的土地规划而不应依据（2010-2020年）的土地规划。该依据的原因在本文上述理由中已述及，不再重复。（三）原告在起诉书中第2条第3点中对《海口市秀英区石山镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》的法律效力提出的疑问。被告所依据的测绘图，图上有“海口市土地测绘院”的业务专用公章，已证明其绘图单位是海口市国土局的测绘部门；其次，原告提出被告所依据的《海口市秀英区石山镇土地利用总体规划》与秀英区城建局出具的《海口市石山镇总体规划修编（2012-2030）》相矛盾。被告知道《海口市秀英区石山镇土地利用总体规划》是经国务院批准同意的土地规划，但不清楚《海口市石山镇总体规划修编（2012-2030）》的审批层级，故无法做出比较。但《海口市石山镇总体规划修编（2012-2030）》的起始时间是2012年，其生效时间在原告建设时间之后，不应在此适用。
四、基于以上原因，被告认为在本项行政管理中程序、依据都是依法、正确的。恳请法院依法驳回原告的诉讼请求，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，本案诉讼费由原告方负担。
经审理查明：本案涉案土地位于海口市秀英区石山镇北铺村委会北铺村民小组，土地面积为27.38亩，涉及林地面积3.04亩。2010年6月3日，石山镇北铺村委会北铺村民小组作为发包方，胡广宇作为承包方，石山镇北铺村委会作为见证方，三方共同签订《荒山承包合同书》，承包土地面积为27.38亩。2011年8月1日，胡广宇和原告宇霖合作社签订《荒山承包合同书》，由胡广宇将上述27.38亩土地承包给原告，原告随后在该地上建起养鸽厂并经营至今。2014年3月3日，被告在检查时发现原告的养鸽厂项目涉嫌违法占用林地，随后进行现场勘验；2014年9月3日向原告下达《关于停止违法行为并自行拆除违法建筑的通知》，原告的法定代表人签收。2014年10月8日，被告作出海林罚告字（2014）01124号《林业行政处罚告知笔录》，告知原告的违法行为及拟对其作出的处罚和原告享有陈述、申辩等权利；该告知笔录因原告拒绝签收，被告留置送达。2014年10月16日，被告作出本案被诉的第01124号决定书，以原告修建的养鸽厂项目非法占用林地3.04亩为由，决定给予原告处罚款人民币30401元，并责令限期恢复原状。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
以上事实，有被告提交的《林业行政处罚勘验、检查笔录》、《海口市林业行政执法支队关于停止违法行为并自行拆除违法建筑的通知》、《林业行政处罚告知笔录》、《海口市秀英区石山镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》、留置送达现场照片、《荒山承包合同书》二份以及庭审质证笔录，足以认定。
本院认为：本案当事人争议的焦点是被告作出的处罚决定是否合法。经庭审质证后确认，根据国土部门提供的《海口市秀英区石山镇土地利用总体规划（2010-2020年）局部图》，原告承包经营的海口市秀英区石山镇北铺村委会北铺村民小组27.38亩土地中，涉及林地面积3.04亩。原告未经林业主管部门批准，未办理相关手续，擅自占用林地建养鸽厂项目，其行为违反国家森林管理法律法规，构成非法占用林地行为。被告作为林业主管部门，在查明原告违法事实的情况下，经调查、告知等程序，对原告作出被诉的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。综上，被告的辩解理由成立，本院予以采纳；原告起诉的理由没有事实与法律依据，本院不予支持，依法应予驳回。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回原告海口市宇霖养殖专业合作社的诉讼请求。
本案诉讼费人民币50元，由原告海口市宇霖养殖专业合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海口市中级人民法院。
审判员 李会勤
二〇一五年二月九日
书记员 杨 衢
附相关法律条文
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（四）、其他应当判决驳回诉讼请求的情形。