青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第36号
原告杨森，男，汉族，1971年6月18日生，农民，住青海省大通回族土族自治县城关镇城西路。
委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人潘金忠，北京市盛廷律师事务所律师。
被告西宁市人民政府。住所地西宁市南关街**号。
法定代表人张晓容，市长。
委托代理人樊郁业，西宁市人民政府法制办公室执法监督处处长。
委托代理人黄剑，西宁市人民政府法制办公室执法监督处干部。
第三人大通回族土族自治县人民政府。住所地大通回族土族自治县桥头镇人民路**号。
法定代表人韩生才，该县县长。
委托代理人马晓东，该县人民政府法制办公室主任。
第三人大通回族土族自治县住房保障和建设局。住所地大通回族土族自治县桥头镇园林路。
法定代表人星照华，该局局长。
委托代理人宋志明，该县房屋征收与补偿中心工作人员。
原告杨森诉被告西宁市人民政府撤销行政复议告知书一案，于2015年4月13日向本院提起行政诉讼，本院于2015年5月18日受理后，在法定期限内向被告西宁市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、合议庭组成人员通知书等相关法律文件。本院依法组成合议庭，于2015年7月28日公开开庭审理了本案。原告杨森及其委托代理人翟根才、潘金忠，被告西宁市人民政府（以下简称西宁市政府）的委托代理人樊郁业、黄剑，第三人大通回族土族自治县人民政府（以下简称大通县政府）的委托代理人马晓东，第三人大通回族土族自治县住房保障和建设局（以下简称大通县住建局）的委托代理人宋志明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是：杨森因其位于大通回族土族自治县城关镇佰胜大街路边的房屋被强制拆除，于2015年3月19日向西宁市政府申请行政复议，请求确认大通县政府、大通县住建局、大通回族土族自治县城关镇人民政府（以下简称大通县城关镇政府）的强制拆除行为违法。西宁市政府经审查认为：强制拆除行为是大通县住建局作出的，因此，应当向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。遂于2015年3月24日作出宁复（2015）15号《行政复议告知书》。杨森不服起诉至法院。
杨森起诉称，本案原告依法拥有位于城关镇佰胜大街路边的建设用地使用权，2014年大通县政府在上述区域进行“棚户区改造”，实施房屋征收，建设“城关·鼎盛商贸城”。2015年2月4日大通县政府作出《关于对城关镇佰胜大街与东门街交叉口东南角地块棚户区改造项目范围内房屋进行拆除的通告》，同日，大通县住建局也向原告下发了《限期拆除通知书》，限原告在通告规定的时间内自行拆除房屋及附属设施，2月11日，大通县住建局作出了《关于拆除违法建筑的公告》，2月13日，涉案房屋被大通县政府、大通县住建局、大通县城关镇政府强制拆除。2015年3月19日，原告以大通县人民政府、大通县住建局、大通县城关镇政府为被申请人向西宁市政府申请复议，同月24日，西宁市政府作出《行政复议告知书》，告知原告向有关部门申请复议。原告认为，大通县政府既是本案的强拆行为的决定者又是组织和参与者，有《拆除通告》证明，大通县住建局依据大通县政府的《拆除通告》作出《关于拆除违法建筑的公告》和《限期拆除通知书》是强拆行为的组织和实施者，城关镇政府是其中的参与者。被告西宁市政府只作形式审查，不予受理，实属违法。请求：撤销西宁市政府作出的《行政复议告知书》，并判令西宁市政府对原告的复议申请重新作出具体行政行为；本案诉讼费由西宁市政府承担。
原告杨森向本院提供的证据材料有：
1、转让证明；
2、大通县政府《关于对城关镇佰胜大街与东门街交叉口东南角地块棚户区改造项目范围内房屋进行拆除的通告》；
3、大通县住建局《关于拆除违法建筑的公告》；
4、大通县住建局《限期拆除通知书》。
证据1证明杨森拥有房屋所有权；证据2、3、4证明大通县政府、大通县住建局是强制拆除的实施单位。
西宁市政府答辩称，2015年3月19日，杨森以大通县政府、大通县住建局、大通县城关镇政府为被申请人向答辩人申请行政复议，请求确认上述被申请人的强拆行为违法。同时向答辩人提交了《关于拆除违法建筑的公告》、《限期拆除通知书》作为证据。答辩人收到该行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定进行了审查。《关于拆除违法建筑的公告》、《限期拆除通知书》证实对被答辩人房屋及附属设施进行拆除的单位是大通县住建局，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被答辩人应该向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。故答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定于2015年3月24日向杨森邮寄送达宁复（2015）15号《西宁市人民政府行政复议告知书》，告知其应该向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议的具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求法院予以维持。
西宁市人民政府提供了以下证据材料：
1、西宁市人民政府宁复（2015）15号《行政复议告知书》；
2、大通县住建局《关于拆除违法建筑的公告》、《限期拆除通知书》；
3、邮政特快专递单；
4、《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十七条的规定。
证据1、2、4证明西宁市政府作出的《行政复议告知书》符合法律规定，证据3证明依法向杨森邮寄送达了《行政复议告知书》。
第三人大通县政府陈述称，西宁市政府作出的《行政复议告知书》程序合法、事实清楚，应当维持，并应依法驳回原告杨森等人诉讼请求。1、房屋征收程序合法。大通县城关镇佰胜大街与东门街交口东南角地块旧城及棚户区改造项目已列入省级异地扶贫搬迁和后续产业建设计划，是省、市保障房项目建设和我县改善人居环境，推进城乡一体化和城镇化进程的重点项目。根据项目建设单位提出的申请，经审查符合条件，房屋征收部门启动了房屋征收程序。并严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和青海省人民政府《关于贯彻〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的实施意见》规定的程序进行房屋征收工作。在每个环节相关事项履行了告知义务，充分保障被征收人的各项权利，不存在违法违规行为。从项目立项到作出房屋征收决定、土地挂牌出让等每个环节做到程序合法。2、项目宗地性质及权属关系明确。根据《大通县土地利用总体规划（2006-2020）》，该宗地涉及地类为“城镇建设用地”，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有”之规定，该宗地属国有土地。同时杨森在该宗地涉及地域内使用土地为国有临时用地，已于2000年12月土地租赁使用期限届满，现属于违法使用国有土地。因此，依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》和青海省人民政府《关于贯彻〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的实施意见》的规定，大通县政府在充分做好项目前期工作的基础上，分别制定下发了征求意见的《公告》、《大通回族土族自治县人民政府房屋征收决定公告》、《大通回族土族自治县人民政府房屋征收决定书》和大通县政府《关于对城关镇佰胜大街与东门街交口东南角地块旧城及棚户区改造项目范围内房屋进行拆除的通告》，上述公告及通告均符合法律规定。在实施房屋拆除的过程中大通县政府并未直接参与和实施具体的拆除工作，并不清楚拆除的具体情况。因此，西宁市政府作出的《行政复议告知书》是正确合法的。
大通县政府提供了以下证据材料：
1、大通县政府《关于对城关镇佰胜大街与东门街交口东南角地块旧城及棚户区改造项目范围内房屋进行拆除的通告》；
2、大通县政府《房屋征收决定书》、《房屋征收决定公告》。
证据1、2证明大通县政府作出的征收决定符合法律法规的规定，其并未实施强制拆除行为。
第三人大通县住建局陈述称，大通县城关镇佰胜大街与东门街交口东南角地块，位于城关镇建成区内，根据《大通县土地利用总体规划（2006一2020）》，该宗地涉及地类在“土地利用现状分类”中为“城镇建设用地”，依据《中华人民共和国土地管理法》第八条“城市市区的土地属于国家所有”之规定，该宗地属国有土地。同时经查询城关镇相关档案，杨森等城关镇居民在该宗地涉及地域内使用土地为国有临时用地。根据“二调”成果及《大通县土地利用总体规划（2006-2020）》，该地块已在城关镇“建制镇”国有土地范畴内，故认定为国有土地。此土地已于2000年12月31日租赁到期。大通县住建局严格按照《中华人民共和国城乡规划法》、《青海省实施﹤城乡规划法﹥办法》有关规定，对国有临时用地上到期建筑依法进行拆除，不存在违法行为。
大通县住建局提供了以下证据材料：
1、青海省人民政府青政函（2013）70号《关于大通县土地利用总体规划（2006-2020）的批复》；
2、大通回族土族自治县国土资源局、大通县城关镇政府《国有土地超过批准期限告知书》；
3、大通县城关镇政府关于杨森等人乡镇土地使用合同已于2000年12月31日到期，没有办理后续土地手续的《证明》；
4、大通县住建局《关于拆除违法建筑的公告》。
证据1证明征收范围内的土地属于国有土地。证据2、3、4证明大通县住建局的强制拆除行为符合法律法规的规定。
杨森对西宁市政府提交的证据材料的质证意见是：对于证据的真实性不持异议。杨森对大通县政府提交的证据的质证意见如下：对于证据的真实性不持异议。杨森对大通县住建局提交的证据的质证意见是：证据1真实性没有异议；证据2、3、4原告从2000年又继续缴纳了十年的费用；该证据不能认定执行主体就是大通县住建局。西宁市政府、大通县政府、大通县住建局对杨森提交的证据材料的质证意见是：杨森的房屋属于临时建筑。
经庭审质证，本院对各方提交的证据材料认证如下：对于杨森提交的证据材料的真实性本院予以确认；对于西宁市政府提交的证据材料的真实性本院予以确认；对于大通县政府提交的证据材料的真实性本院予以确认；对于大通县住建局提交的证据材料的真实性本院予以确认。
经审理查明，2015年2月4日，大通县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第三款和《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条第（三）项的规定，以“杨森的房屋属于临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的”为由，作出《关于对城关镇佰胜大街与东门街交口东南角地块旧城及棚户区改造项目范围内房屋进行拆除的通告》。2015年3月10日大通县政府作出《房屋征收决定书》，杨森的房屋在该征收范围内。2015年2月4日，大通县住建局以杨森的房屋属于“违法建设”为由，对杨森作出了《限期拆除通知书》；2月11日，大通县住建局对杨森作出了《关于拆除违法建筑的公告》；并将杨森的房屋强制拆除。杨森不服，于2015年3月19日向西宁市人民政府提起行政复议申请，请求确认大通县政府、大通县住建局、大通县城关镇政府的强制拆除行为违法。西宁市人民政府经审查认为，强制拆除行为是大通县住建局作出的，因此，杨森应当向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。于2015年3月24日作出了宁复（2015）15号《行政复议告知书》。杨森不服起诉至本院。
本院认为，大通县政府虽然对杨森作出了《关于对城关镇佰胜大街与东门街交口东南角地块旧城及棚户区改造项目范围内房屋进行拆除的通告》，但无证据证明杨森的房屋是由大通县政府实施或组织实施的强制拆除行为。根据庭审调查的事实，可以认定杨森的房屋是由大通县住建局实施的强制拆除行为，且大通县住建局对此亦予以认可，故对于杨森向西宁市政府提起的行政复议申请，西宁市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出的宁复（2015）15号《行政复议告知书》，证据确凿，程序合法，适用法律正确。杨森的诉讼请求于法无据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杨森的诉讼请求。
本案一审案件受理费50元，由杨森负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长 丁庆宁
审 判 员 丁笑曦
人民陪审员 陈 祎
二〇一五年十月二十七日
书 记 员 闫 玲
附：本案适用的法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。