浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙07行初16号
原告义乌市城西街道里界村村民委员会，住所地义乌市城西街道里界村。
负责人楼洪根，村主任。
委托代理人楼其侃。
委托代理人楼其尧。
被告义乌市人民政府，住所地义乌市县前街21号。
法定代表人林毅，市长。
委托代理人赵杨根，浙江现代阳光律师事务所律师。
委托代理人蒋标，义乌市国土资源局地籍科副科长。
第三人义乌市上溪镇贾伯塘村村民委员会，住所地义乌市上溪镇贾伯塘村。
负责人贾建跃，村主任。
原告义乌市城西街道里界村村民委员会（以下简称里界村委会）与被告义乌市人民政府、第三人义乌市上溪镇贾伯塘村村民委员会（以下简称贾伯塘村委会）土地行政处理一案，本院于2016年1月18日受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年3月14日、3月29日两次公开开庭审理了本案。原告里界村委会的委托代理人楼其侃、楼其尧，被告义乌市人民政府的委托代理人赵杨根、蒋标，第三人贾伯塘村委会的负责人贾建跃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告里界村委会诉称：座落在第三人贾伯塘村“丹地形”土地面积27.5134亩（18342.3平方米），历来属于原告里界村所有。有1951年人民政府颁发的《土地房产所有证存根》为凭据。该《土地证》面积虽记载为三亩（2000平方米），但四至清楚，“喊山为亩”，约定俗成。面积和四至（面积）不相一致时，依法据理应以四至丈量的实际面积为该土地的面积。解放至今，原告从未间断向第三人主张该地块土地所有权。但因种种历史及人为的原因而延宕。在社会主义法律体系基本形成的今天，2014年12月3日，原告向义乌市国土资源局提起书面申请，要求确认座落在第三人“丹地形”地块土地面积十七八亩为原告所有。同年12月16日，原告收到义乌市国土资源局的“你方提交的证据需要补充完整”的告知，2015年1月19日，将“矢量数据”、“证人证言”等证据补充完善递交义乌市国土资源局。同年1月28日立案，以“矢量数据”测绘面积27.5134亩为准。故此，被告仍依据2014年12月3日申请的面积十七八亩是错误的。这从立案的时间上推定应以2015年1月19日递交的申请面积为准。被告在下该《处理决定》之前，义乌市国土资源局地籍科先后有三个正副科长参与调查此事。直至2015年12月10日才给原告送达该《处理决定》，历时近11个月，显然违反程序。第三人在该《处理决定》中陈述：“争议地块解放前为一片林地，砍伐的树木由贾伯塘村和里界村分成，林地由贾伯塘村看管，空地由看管人耕种。”争议的地块属原告所有，雇请看管人是贾伯塘村人贾良炮（谐音）私人看管的，砍伐的树木与贾良炮二八分成（原告占八成）。原告因路远不便，常规由管理人耕种小部分空地，这是农村普遍的约定俗成。第三人在该《处理决定》中陈述“按土地改革时的政策，五代以上祖坟由当地农会（贾伯塘）接管，同时贾伯塘老村民也不知此地曾有里界村的祖坟。土地改革后该地块一直由贾伯塘村耕种，”五代以上祖坟由贾伯塘村接管于法无据，此地有原告祖坟村人众所周知，“看管”一词，就他人托付给你看管一下，不能将代人看管的“东西”占为己有，法律规定“捡到的东西据为己有定为不当得利”。第三人在该《处理决定》中陈述“此后陆续有五十余户村民在该地块建房。”这种行为显然是在侵犯原告所有权，是得不到法律保护的。第三人在该《处理决定》中陈述“1971年至2004年，贾伯塘在此地块兴办过杉木市场。”原告多次向第三人主张权利，说明此地块属于原告村集体所有。第三人以老年协会收费钱不多，又以不收原告村民买卖杉木“管理费”为由，并说这块地方你里界村的，永远不会变成我们贾伯塘的。第三人在该《处理决定》中陈述“1992年政府进行土地详查和2012年组织村界实地勘察时，里界村未提出过权属异议。”根据国家法律有关规定：土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报，迟报。第三人至今未有登记此地块的所有权证据，说明了此地块纯属原告所有。反之，第三人必须要有合法登记给自己土地所有权书证来证明；第三人在2012年组织村界实地勘察时，故意不告知原告，在原告不知情的情形下，向谁提出异议呢？原告历届村干部曾经向第三人提出该地块权属异议，均被第三人置之不理。今第三人又不承认原告连续多次提出的权属异议，第三人有“耍赖”的嫌疑跃然纸上。第三人在该《处理决定》中陈述“目前该地块己为贾伯塘村旧村改造红线范围。”显然，这是第三人单方的“圈地”，侵犯了原告的土地所有权，是没有法律约束力的。被告在该《处理决定》中的“经查：经现场勘查争议地块，与1951年相比，地形已发生重大变化，里界村提供的《土地房产所有证存根》四至己难以辨认，里界村代表指定位置的坟地也已不存在。”地形发生重大变化是历史发展之必然。被告所谓的“四至难以辨认”，其实不然，不管从原告持有的《土地证》上或是现实现状都是清晰可辨的。被告所谓的“坟地也已不存在”与事实不符，此地未有沧桑巨变，也没有重大的地质变化，该坟地山地地块依然存在。被告在该《处理决定》中的“该地块现状为贾伯塘村村民建造60多栋房屋，其中有53户村民已取得集体土地使用权证，建房范围已超争议面积的三分之二。”没有所有权，何来有使用权，也没有所有权、使用权“变更或划片”等情节登记印证。皮之不存，毛将焉附。显然，这是一种“披着合法外衣”侵犯原告集体土地所有权的行为是昭然若揭，不言而喻的。被告在该《处理决定》中的“经调查相关登记档案，这批房屋的批建时间为上世纪六十年代至八十年代，初始登记时间为1991年前后。”当时登记是以村为单位，误登记或故意登记他村所有的土地为己所有的情形屡见不鲜。这种侵犯原告所有权的行为于法无据。被告在该《处理决定》中的“1991年土地评查资料调绘时该地块为贾伯塘村所有，用途为农居。”试问被告，该地块按十七八亩计算或是二十七八亩（矢量数据）计算？面积是多少？义乌市国土资源局提供的卫星图，该地块未被第三人登记所有权证。“用途为农居”的说法，与事实不符。被告在该《处理决定》中认为“本机关认为：争议的“丹地形”地块虽在1951年登记给‘路会’，但‘路会’是否为里界村村民组织已无从考证；”《土地证》上显赫记载着义乌县东河区楊梅乡里界村，代管人楼洪智（当时的农会主任），如此浅显的道理，被告置若罔闻。该地块属于原告所有权无可非议。被告在该《处理决定》中认为“1951年的《土地房产所有证存根》中记载的坟墓也己不存在。”“墓”被人盗挖但地存在，所有权未有依法变更的情形。上世纪至今，原告村民在清明冬至，“压纸”烧香祭拜祖宗从未间断。被告在该《处理决定》中认为“里界村未能提供1951年至今使用过该地块的证明材料。”原告所有的土地何须具体使用的证明，有楼其兔、楼明洪、楼关德、楼其良…等人的“说明”足以证明。如众所知，我国的土地分为三类：农用地、建设用地、未利用土地。该地块是高低不平的山地，利用率低下是可想而知的，现在的状况还是存在着未有利用高低坑洼之地，该土地所有权属原告所有的，是不争的事实。被告在该《处理决定》中认为“53户贾伯塘村村民的土地使用权证，证明贾伯塘村村民在一直占有，使用该地块。”被告在给第三人做土地使用证时，未作调查核实，偏听偏信第三人虚构的事实为事实而做的“集体土地使用证”，显然是违法的，无效的。这种“证明”是牵强附会的，强词夺理的，也是理屈词穷的，没有充分证明效力的。被告在该《处理决定》中认为“1991年的土地评查资料及双方提及的杉木市场，也证明了贾伯塘村在上世纪八十年代占有、使用该地块。”显然，被告认可该地块所有权属为原告所有是事实，所谓的“占有、使用该地块”，纯属侵犯原告的该土地所有权。被告在该《处理决定》中认为“里界村从1951年至本次申请前从未向政府提出该地块土地权属争议的调处。”原告在前面多次说过，历届村干部都有主张土地所有权的权利事实。曾经向当时夏演乡人民公社、夏演人民政府多次提起解决此权属争议。第三人承认该地块是原告所有的，其理由是自己村里也有被他村占去，故此地原告主张未得到如愿。因种种历史原因而延宕。被告在该《处理决定》中认为“申请人提出上溪镇贾伯塘村“丹地形”地块中十七八亩为其所有，依据不足。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》及《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，本机关决定：对申请人提出的上溪镇贾伯塘村“丹地形”地块中十七八亩为其所有的请求，不予支持。”原告申请土地权属争议标的是27.513亩（18342.3平方米）详见“矢量数据光盘”，非十七、八亩；依据充足，有书证、人证；被告的《处理决定》所依据的是两个部门规定，即国土资源部1995年5月1日施行的《确定土地所有权和使用权的若干规定》和2003年3月1日施行的《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定。显然，这是部门的规章，没有法律、法规的权威。显然，被告的《处理规定》行政行为是没有法律依据的，是违法的。综上所述：人民政府理应依法行政。被告用部门的两个规章来充当法律、法规依据，显属违法。退后一步讲，被告在适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》时，没有说出使用的具体条款；被告直到2015年12月10日才送达该《处理决定》给原告，期间也未有延期的告知，被告用去了将近十一个月作出决定是明显违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条，第十二条，第十三条，《中华人民共和国物权法》第三十九条的规定。被告作出《处理决定》具有明显的违法性。为维护原告的合法土地所有权权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第四项、第十五条的规定提起行政诉讼，请求支持原告的诉讼请求。
原告里界村委会向本院提交了以下证据：
证据1、1951年土地房产所有证存根一份。证明涉案土地属于原告集体所有。
证据2、光盘一个。证明矢量面积
证据3、楼其兔等人的情况说明共四份。证明涉案土地一直以来都是属于原告村所有的。
证据4（当庭提交）、1951年义乌县东河区杨梅乡里界村人口、土地、房产统计表。证明涉案丹地形是属于原告村所有的，26030楼洪智代管的，26170号是路会。
证据5（当庭提交）、义乌市国土局2014年2月16日函告城西街道里界村民委员会要求补正材料。证明是国土局要求原告补充材料，原告在2015年1月18日补充了一份申请书。
被告义乌市人民政府辩称：2014年12月3日原告对坐落于义乌市上溪镇贾伯塘村的“丹地形”地块提出了土地权属确权申请。土地管理部门即义乌市国土资源局对该土地权属争议进行受理、调查等工作，并召集原告与第三人双方进行调解，因第三人未出席，未成调解协议。依据义乌市国土资源局调查，争议“丹地形”地块有53户第三人村民建房并做过土地证，且1991年的土地详查资料显示也是系第三人有使用该地块。因此，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》及《土地权属争议调查处理办法》作出行政行为事实清楚，程序合法，实体处理得当。针对本案争议地块，原告权属依据是1951年土地房产所有证存根，而我国解放后土地所有权经过土地改革、“四固定”等多次变革。现今我国土地制度分为国家所有与集体所有二种，而涉案土地现行保存状况，也没有任何证据证明系原告占有、使用。因此，对于原告以1951年土地房产所有证存根为依据主张争议地块权属，不符合我国政策及法律规定。综上，请求贵院驳回原告的诉讼请求。
被告义乌市人民政府向本院提供了作出行政行为的证据：
证据1、原告向被告提出的要求确认涉案土地所有权的申请书、授权委托书、身份证复印件及证据材料。证明原告提出确认坐落于贾伯塘村“丹地形”地块面积十七八亩为原告所有的事实。
证据2、土地权属争议案件受理通知书及送达回证。证明义乌市国土局受理涉案争议的事实。
证据3、答辩通知书及送达回证。证明义乌市国土局受理争议相关材料送达第三人并告知答辩与提交证据的事实。
证据4、土地权属争议调解会议通知书及送达回证。证明曾召集原告与第三人协调的事实。
证据5、争议调查延期申请。证明提出调查处理意见经负责人批准有延长的事实。
证据6、部门报市政府请示事项事前沟通协调情况说明单。证明沟通协调的情况。
证据7、土地利用现状调查外业调绘记载表及附图。
证据8、土地现状图。
证据9、土地登记卡。
证据7-9共同证明争议的丹地形地块在贾伯塘村行政区块内的事实，该地块有贾伯塘村民53户建房并已经作证的事实。
证据10、询问笔录。
证据11、贾伯塘村委出具的情况说明。
证据12、关于土地权属争议的个人看法。
证据13、贾仕浦出具的说明。
证据10-13共同证明上世纪八十年代贾伯塘村在争议的丹地形地块办过杉木市场的事实。
证据14、案件调查处理意见的请示及调查处理意见。证明调解未达成协议，义乌市国土局提出调查处理意见的事实。
证据15、义政发[2015]67号义乌市人民政府关于城西街道与上溪镇贾伯塘村土地权属争议的处理决定及送达回证。证明经调查、核实，依法作出处理决定并送达的事实。
被告义乌市人民政府还以《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条、二十一条，《土地权属争议调查处理办法》第三条、第四条、第九条、第二十一条、第二十二条、第二十八条证明其作出的具体行政行为适用法律、法规及规范性文件正确。
第三人贾伯塘村委会陈述称：第三人尊重历史尊重过去。
第三人贾伯塘村委会没有向本院提交证据材料。
经庭审举证、质证，本院对证据确认如下：
对被告提供的证据，原告质证认为：对证据1真实性无异议，但对面积有异议，原告在12月3日递交了申请书，后来又补正了一份申请书。对证据2真实性无异议，对关联性和合法性有异议。对证据3、4、10无异议。对证据5有异议的，没有告知我们，只是口头上跟我们讲，申请延期的情况我们不清楚。对证据6有异议，是后来补的，因为没有时间，指向也不明确。对证据7的图表无异议，对土地利用规划来源有异议，没有指出争议地块的哪一部分，不能证明被告的证明目的。对证据8的证明目的有异议，因为没有集体土地使用证，土地登记卡不能说明问题，显示不出宅基地的来源，也没有加盖公章。对证据9有异议，没有加盖公章，应该有集体土地使用证，但被告没有提交。对证据11有异议，杉木市场是办过，里界村的人去是不收钱的，但市场是不合法的，没有办过手续。对该地块没有里界村祖坟有异议，该地块由贾伯塘村村民使用还是贾伯塘村使用不明确，解放后陆续有村民在该地块建房，这是对原告土地所有权的侵犯。对证据12真实性无异议，合法性有异议。原告有1951年土地存根可以证明，第三人没有，土改后应当以土地证为准。对证据13中的内容不认可，他所说的分成是指地上附着物。对证据14真实性有异议，落款时间是2016年8月26日。证据15原告是收到的但对合法性有异议。
第三人对被告提供的证据无异议。
经审查，本院对被告提供的证据真实性与关联性予以确认，能够证明被告收到原告的行政处理申请后，经过审查作出行政处理决定的事实。
对原告提供的证据，被告质证认为：对证据1的真实性认可，但对合法性与关联性不认可，该证已经失效，由于1951年的土地证是私有制的，是基于当时的土地改革法所做的，之后我国发生了一系列的土地变革，因此对原告以1951年的土地证来主张涉案丹地形地块的所有权不予认可，1951年的土地所有权证不是确权的依据。对证据2的真实性认可，但不能证明原告的证明目的，根据原告提供的矢量数据经专业部门测量，贾伯塘村现有50几户在此建房。对证据3的证明目的不予认可。对证据4确实1951年是有路会的，但1951年土地证已经失效。对证据5无异议。
第三人对原告提供的证据的质证意见与被告一致。
经审查，本院对原告提供的证据真实性予以确认；但证据1-4被告的异议成立，其不足以证明原告的证明目的；证据5系义乌市国土资源局要求原告补充材料的函，但不足以证明原告变更了涉案行政处理申请的请求及内容。
根据各方当事人的庭审陈述、质证、辩论意见及上述采信的证据，本院确认如下事实：
1951年的《土地房产所有证存根》中记载的位于义乌东河杨梅乡的土地，其中“贾伯塘丹地形”面积为三亩，该证记载户主为“路会”，代管人系楼洪智。2014年12月3日，原告里界村委会向义乌市国土资源局提出了对坐落于义乌市上溪镇贾伯塘村“丹地形”土地权属确权的申请。2014年12月16日，义乌市国土资源局向里界村委会发函要求其补充证据材料并于2015年1月28日作出（2015）001号《土地权属争议案件受理通知书》，受理了原告的申请。2015年2月2日，义乌市国土资源局向第三人贾伯塘村委会作出《答辩通知书》，并于次日向第三人送达。2015年7月23日，义乌市国土资源局决定对涉案土地行政争议延期一个月作出调查处理意见。2015年8月3日，义乌市国土资源局分别向界村委会及贾伯塘村委会作出《土地权属争议调解会议通知书》，并分别于同年8月7日及8月5日向两村委会送达，但由于贾伯塘村委会代表未出席，故调解未成。2015年8月28日，义乌市国土资源局向义乌市人民政府提出《关于上报“贾伯塘丹地形”地块土地权属争议案件调查处理意见的请示》[义土资（2015）94号]。义乌市人民政府于2015年12月4日作出义政发（2015）67号《义乌市人民政府关于城西街道里界村与上溪镇贾伯塘村土地权属争议的处理决定》，认为：争议的“丹地形”地块虽在1951年登记给“路会”，但“路会”是否为里界村村民组织已无从考证；1951年的《土地房产所有证存根》中记载的坟墓也已不存在。里界村未能提供1951年至今使用过该土地的证据材料。53户贾伯塘村村民的土地使用权证，证明贾伯塘村村民在一直占有、使用该地块。1991年的土地详查资料及双方提及的杉木市场，也证明了贾伯塘村在上世纪八十年代后占有、使用该地块。里界村从1951年至本次申请前从未向政府提出该地块土地权属争议的调处，故申请人提出的申请依据不足。决定对里界村委会提出的上溪镇贾伯塘村“丹地形”地块为其所有的请求，不予支持。
本院认为，被告义乌市人民政府作为县级人民政府，依法有权对其行政区域内两个村之间的土地权属争议案件作出处理决定。义乌市国土资源局作为负责土地权属争议案件的调查、调解部门，其对涉案土地权属争议案件进行了调查，并组织里界村委会、贾伯塘村委会进行调解。由于两村委会未能通过协调达成一致，义乌市国土资源局在审查后，作出了涉案的土地权属争议调查处理意见。根据原告提供的材料以及义乌市国土资源局的调查来看，均不足以证明里界村对涉案“丹地形”地块曾享有所有权，且也不足以证明里界村从1951年以后至此次提出申请前曾向政府提出该地块土地权属争议的调处。被告义乌市人民政府根据义乌市国土局的请示，最终作出义政发（2015）67号《义乌市人民政府关于城西街道里界村与上溪镇贾伯塘村土地权属争议的处理决定》，对里界村委会提出的土地权属争议的请求不予支持，并无不当。综上，原告里界村委会提出的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。鉴此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告义乌市城西街道里界村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告义乌市城西街道里界村村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，帐号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 冯少华
审 判 员 金 莉
审 判 员 钟雪丹
二〇一六年七月四日
代书记员 朱丽敏