浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终435号
上诉人（原审原告）叶茂产，男，1969年11月4日生，汉族，住浙江省平阳县。
被上诉人（原审被告）平阳县人民政府。住所地：浙江省平阳县昆阳镇县府大院。
法定代表人陈永光，县长。
委托代理人陈孟强，浙江九州大众律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）温州市人民政府。住所地：浙江省温州市鹿城区绣山路***号行政管理中心。
法定代表人张耕，市长。
委托代理人叶艳艳，温州市人民政府法制办公室工作人员。
叶茂产诉平阳县人民政府、温州市人民政府信息公开及行政复议一案，温州市中级人民法院于2016年3月18日作出（2015）浙温行初字第437号行政判决。叶茂产不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年6月27日公开开庭审理了本案。上诉人叶茂产，被上诉人平阳县人民政府副县长彭杨及其委托代理人陈孟强，被上诉人温州市人民政府的委托代理人叶艳艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2015年7月30日，原告叶茂产向被告平阳县人民政府提出政府信息公开申请，要求获取“平政[1995]8号《关于平阳县城城市总体规划（修编）》的请示文件”信息。被告收件后经审查，于同年8月14日作出2015年第18号政府信息公开答复，告知：本机关于2015年7月30日收到你提出的“关于查阅提供平政[1995]8号《关于要求批准<平阳城市总体规划>的报告》的请示文件”政府信息公开申请。经查，该文件属于行政机关之间的行文，不作为行政管理依据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》及《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项规定，决定不予公开。原告不服，向被告温州市人民政府申请行政复议。2015年11月13日，温州市人民政府经复议作出温政行复[2015]474号行政复议决定，对原告提出的复议申请作出维持原行政行为的复议决定。原告仍不服，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……”原告叶茂产申请获取的平政[1995]8号《关于要求批准<平阳城市总体规划>的报告》，仅系平阳县人民政府针对该县城市总体规划报批问题的请示意见，不能作为行政管理依据。因此，被告平阳县人民政府依据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项规定作出被诉答复，告知原告申请获取的涉案信息属于行政机关之间的行文，不作为行政管理依据，已履行告知及说明理由义务。但被诉答复未告知申请人诉权不当，因在实体上没有影响原告的合法权益，被告温州市人民政府据此作出维持原行政行为的复议决定，并对该程序瑕疵予以指正，并无不当。综上，原告要求撤销被诉答复并责令被告重新作出答复等诉讼请求，理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告叶茂产的诉讼请求。
叶茂产上诉称：一、一审认定“涉案信息属于行政机关之间的行文，不作为行政管理依据”错误。上诉人申请的平政[1995]8号关于平阳县城城市总体规划（修编）的请示文件，经过有权人民政府批准后，就成为平阳县城市总体规划的组成部分，也就是成为行政管理的依据。二、一审适用法律错误。一审适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定错误，该条并未说政府间行文可以不公开。一审还适用《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三款，该条规定政府间行文可以不予公开，缩小了政府信息公开的范围，属于下位法违反了上位法《政府信息管理条例》。一审适用《浙江省政府信息公开暂行办法》也是错误的。三、一审认定被诉答复未告知诉权未影响上诉人实体权利错误。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应查清事实，依法改判。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审诉求。
平阳县人民政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：一、关于涉案信息是否作为政府行政管理的依据，上诉人在上诉状中认为“一审法院认定涉案信息属于行政机关之间的行为，不作为行政管理的依据是错误的，理由是上诉人申请的（1995）8号关于平阳县城市总体规划修边的文件，经过温州市人民政府批准后，就成为行政管理的依据。被上诉人认为上诉人的这一主张是不成立的。（1995）8号文件不是行政管理的依据，理由：1、平阳县人民政府（1995）8号文件的内容是关于平阳县城市总体规划修边背景，修订的内容以及上报市政府的目的进行说明，仅是平阳县人民政府针对城市总体规划上报问题所作的请示件，该文件本身没有就任何问题提出处理意见或方案，所以不需要也不可能成为行政管理的依据。2、依照原城市规划法以及现行的城乡规划法规定，县级人民政府编制城市总体规划需要报经上一级人民政府审批。在未获得温州市人民政府批准前，平阳县人民政府的城市规划还处于待定状态。平阳县人民政府（1995）8号文件包括总体规划本身都是在市政府批准前，被上诉人平阳县人民政府所形成的信息，从本质上讲是过程性信息，因而也不可能成为行政管理的依据。因此，（1995）8号文件不是行政管理依据。二、关于法律适用问题。上诉人在上诉状中认为一审法院适用法律错误，适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条第1项错误，理由是认为该规定没有说政府行文可以不公开。被上诉人认为上诉人这是对最高法院的规定的理解出现偏差，最高法院的规定并不是说对哪些是政府信息可以公开、哪些可以不公开作出划分，指向政府是否已经履行了法定告知或者说明理由义务，而平阳县人民政府在被诉答复中已经告知上诉人，在（1995）8号文件中，涉案信息属于行政机关之间的行为，不作为行政管理的依据，说明县政府已经履行了告知和说明理由义务。上诉人认为一审法院还适用《浙江省政府信息公开暂行办法》第20条第3款错误，政府间行文可以不公开，缩小了政府信息公开的范围，属于下位法违反上位法政府信息公开条例，适用《浙江省政府信息公开暂行办法》也是错误的。一审法院并不是适用《浙江省政府信息公开暂行办法》，而是对平阳县人民政府依据该规范性文件所作行政行为的确认。其次，暂行办法没有违反上位法政府信息公开条例，因为暂行办法并不是对政府信息范围作出划定，不存在缩小的问题，只是说不作为政府行政管理依据的可以不公开，但是要告知申请人并说明理由，如果作为行政管理依据的，就应当公开。三、关于平阳县人民政府被诉答复未告知诉权是否影响上诉人实体权利的问题。上诉人在上诉状中认为一审法院认定被诉答复未告知诉权，不影响原告实体权利错误，但是没有讲错误的理由。被上诉人认为一审法院作出该认定并没有错误，所谓告知诉权是指行政机关在作出行政行为时告知行政相对人如果不服该行政行为，可以在一定期限内向人民法院提起行政诉讼，而上诉人的实体权利实际上指的就是上诉人有获得政府信息中依照法律规定应当或可以公开的这部分权利。但是在本案中上诉人的该权利并没有因为被上诉人未告知诉权而受到限制，因此，上诉人的实体权利并没有因未告知其诉权而受到影响。综上，平阳县人民政府认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请二审法院依法驳回上诉人的诉请，维持原判。
温州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的温政行复[2015]474号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确。答辩人受理上诉人行政复议申请后，查明上诉人提出涉案政府信息公开申请的同时，就平阳县城城市总体规划、平阳县城城市总体规划城市现状图、平阳县城城市总体规划近期建设规划图等9件提出政府信息公开申请。2015年8月14日平阳县人民政府就上述政府信息公开申请作出答复，明确告知上诉人获取上述信息的途径和方法。答辩人认为，根据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项规定，上诉人要求公开的《报告》仅是平阳县人民政府就《平阳县城城市总体规划》向上级机关的请示件，属于行政机关之间的内部行文，并不作为行政管理依据。平阳县人民政府据此决定不予公开《报告》，认定事实清楚，适用法律依据正确。虽在答复中未告知上诉人诉权，鉴于未在实体上影响当事人的合法权益，属于行政瑕疵，答辩人予以指正。故答辩人对该答复行为予以维持。二、答辩人作出温政行复[2015]474号行政复议决定，程序合法，适用依据正确。2015年9月16日答辩人收到上诉人的行政复议申请，于同年11月11日因案情复杂而根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款，延长审理期限30日。2015年11月13日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出温政行复[2015]474号行政复议决定。综上，上诉人要求公开的《报告》仅是平阳县人民政府就《平阳县城城市总体规划》向上级机关的请示件，属于行政机关之间的内部行文。一审法院适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人平阳县人民政府作出的2015年第18号政府信息公开答复书是否具备事实和法律依据及温州市人民政府作出的温政行复[2015]474号行政复议决定的程序是否合法等审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。涉及本案，上诉人叶茂产向被上诉人平阳县人民政府申请公开“平政[1995]8号《关于平阳县城城市总体规划（修编）》的请示文件”，该文件仅是平阳县人民政府针对该县城市总体规划（修编）上报温州市人民政府批准的请示意见，在未获得温州市人民政府的批准之前，尚不能作为城市总体规划行政管理的依据。平阳县人民政府依据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项“属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要、抄告单等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由…”及《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”之规定，作出被诉2015年第18号政府信息公开答复书，并无不当。但该被诉答复书未告知上诉人应享有的诉权以及期限，存在不当，被上诉人温州市人民政府对此予以指正并作出温政行复[2015]474号行政复议决定，亦符合行政复议的程序要求。原审法院根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……”之规定，驳回上诉人叶茂产的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人叶茂产提出“上诉人申请的政府信息已成为行政管理的依据，一审适用法律错误”等上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元整，由上诉人叶茂产负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一六年七月一日
书 记 员 徐一菁