宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）宁行终140号
上诉人（一审原告）马海成，男，回族，1975年3月13日出生，农民，住宁夏回族自治区吴忠市利通区。
被上诉人（一审被告）吴忠市人民政府，住所地宁夏回族自治区吴忠市利通区。
法定代表人喜清江，男，市长。
委托代理人徐建华，宁夏昊德律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人蒋春梅，宁夏昊德律师事务所律师。代理权限为特别授权。
马海成诉吴忠市人民政府（以下简称吴忠市政府）土地行政征收一案，吴忠市中级人民法院于2015年12月17日作出（2015）吴行初字第27号行政裁定，马海成不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，1998年，马海成承包吴忠市利通区古城镇金星村（以下简称金星村）土地，承包期限为1998年1月1日至2027年12月31日。2000年，宁夏回族自治区人民政府（以下简称自治区政府）批准了《吴忠市利通区土地利用总体规划（1997-2010年）》，将涉案的土地确定为基本农田。2008年2月21日，自治区政府作出宁政发（2008）36号《自治区人民政府﹤关于印发宁夏回族自治区土地利用总体规划修编工作方案﹥的通知》，决定启动全区各级土地利用总体规划的修编工作，要求下辖市、县（市、区）以2005年为基期年，2010年为近期年，2020年为规划目标年，做好土地利用总体规划修编工作。吴忠市政府据此开展了市辖区新一轮土地利用总体规划修编工作。2009年6月4日，吴忠市政府作出吴政发（2009）46号《吴忠市人民政府关于批准﹤吴忠市利通区土地利用总体规划及利通区乡镇土地利用总体规划﹥的请示》并报自治区政府批准。2009年吴忠市市辖区土地利用总体规划（2006-2020年）中，根据《国土资源部办公厅﹤关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见﹥（试行）的通知》（国土资厅发（2009）10号）和宁夏回族自治区国土资源厅转发《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（宁国土资办发（2009）41号）中基本农田调整和布局要求，对基本农田进行调整分析，将涉案土地调出基本农田，确定规划用途为城镇建设用地。2009年8月8日，自治区政府作出宁政函（2009）126号《自治区人民政府关于吴忠市市辖区及乡级土地利用总体规划的批复》，同意该市辖区规划和乡级规划。2012年3月5日，吴忠市政府作出吴政发（2012）22号《吴忠市人民政府关于提请审查批准吴忠市利通区土地利用总体规划（2006-2020年）完善成果请示》并报自治区政府批准。2012年吴忠市市辖区土地利用总体规划（2006-2020）中，涉案土地规划用途仍为城镇建设用地。2012年5月2日，自治区政府作出宁政函（2012）87号《自治区人民政府关于吴忠市利通区及乡镇两级土地利用总体规划完善成果的批复》，原则同意吴忠市利通区及乡镇两级规划的完善成果。
2011年至2012年间，自治区政府相继作出宁政土批字（2011）111号城市建设用地批复、宁政土批字（2011）580号城市建设用地批复、宁政土批字（2012）185号城市建设用地批复、宁政土批字（2012）385号城市建设用地批复、宁政土批字（2012）389号城市建设用地批复、宁政土批字（2012）413号城市建设用地批复、宁政土批字（2012）428号城市建设用地批复、宁政土批字（2012）451号城市建设用地批复、宁政土批字（2012）466号城市建设用地批复，后吴忠市政府向金星村村民委员会送达上述批复并张贴公告。2012年8月29日，吴忠市政府作出吴政通字（2012）61号《吴忠市人民政府关于利宁街北段道路项目建设征收土地的通告》，2012年9月3日向金星村村民委员会送达上述通告并张贴公告，对涉案土地进行征收。2012年10月9日，吴忠市国土资源局依据吴政通字（2012）61号通告作出吴土征公示（2012）99号利北-2号《利宁街北段道路建设项目征地补偿安置方案公告》，征收金星村部分集体土地，用于利宁街北段道路项目建设。当日，向金星村村民委员会送达该公告并张贴公告。后吴忠市国土资源局与金星村村民委员会签订吴土征字（2012）99号利北-2号《利宁街北段道路建设项目征地补偿协议》，并依据该份协议向金星村部分村民发放了征地补偿款及附着物补偿款。马海成对吴忠市政府的征收行为不服，诉至法院，请求判如所请。
一审法院审理认为，本案中马海成向人民法院起诉时提交行政诉状请求确认被告吴忠市政府作出的吴政通字（2013）37号《吴忠市人民政府关于吴忠市公安局综合业务用地项目征收土地的通告》、吴政通字（2013）34号《吴忠市人民政府关于城市建设项目征收土地的通告》、吴政通字（2013）25号《吴忠市人民政府关于利通区人民法院审判办公楼综合楼新建项目拟征收土地的通告》、吴政通字（2013）26号、吴政通字（2013）27号、吴政通字（2013）28号《吴忠市人民政府关于城市建设项目拟征收土地的通告》违法。但在庭审过程中诉请确认吴忠市政府行政征收行为违法，吴忠市政府对马海成当庭变更诉请提出异议，经法庭释明后马海成坚持诉讼请求一致。为此吴忠市政府针对马海成等人作出的土地征收行为，提供了吴政通字（2011）35号、（2012）7号、（2012）59号、（2012）61号、（2013）25号、（2013）26号通告予以佐证。经核，上述通告中只有吴政通字（2012）61号《吴忠市人民政府关于迎宾街北段道路项目建设征收土地的通告涉及到马海成承包的土地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。吴忠市政府所作的其他征地通告与马海成并没有利害关系，马海成无权提起诉讼，故对其他通告的合法性，不予审查。
2012年8月29日，吴忠市政府作出吴政通字（2012）61号《吴忠市人民政府关于利宁街北段道路项目建设征收土地的通告》，2012年9月3日向金星村村民委员会送达上述通告并张贴公告，但该份通告中并未告知行政相对人诉权或者起诉期限。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故马海成2015年3月5日向法院起诉时，已超过法定起诉期限且无正当理由，依法应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第二十八条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条、第四十四条第（六）项的规定，裁定：驳回马海成的起诉。案件受理费50元，退回马海成。
马海成不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销吴忠市中级人民法院（2015）吴行初字第27号行政裁定，二审应依法改判。
上诉理由：一、一审裁定认定事实不清。耕地承包合同没有解除且受土地承包法保护。涉案土地截止到2013年，上诉人一直在耕种，基本农田的标志还在，邻村的基本农田宣传展板也在。2009年至2010年由吴忠市利通区人民政府、吴忠市利通区财政局立项投资对灌溉渠道进行投资修建把原来的水利设施全部拆除重新配套新建，把田间的农毛渠也全部用制作的砼板进行了砌护，并且在每个斗渠口上按顺序树立了“农业综合开发”标志牌，事实证明涉案土地在2009年8月8日不在变更规划之内。被征用的除外，剩下的耕地，农民还在耕种，这说明涉案土地在征用时是基本农田。另外，此次征地一共是多少亩，原审裁定中没有确定。征地时存在欺上瞒下，没有听证程序，也没有与征地农民签订征地协议，属程序违法；二、一审裁定适用法律错误。1、此次征地集中连片，发布数次征地公告，应以最后一次公告时间为准计算诉讼时效。2、原审原告的诉讼请求是所列数次公告征地行为整体违法，但原审裁定将征地面积按户拆分，那么土地法规定的征收一般耕地35公顷以上要报国务院批准就成为一张废纸，本次征地820亩左右，已超过35公顷，必须有国务院批准才算合法。3、2009年吴忠市土地利用总体规划修编，没有将金星村土地变为一般耕地，2012年根据国土资源部办公厅的文件再次对吴忠市土地利用总体规划进行调整，将优质的基本农田调出，按照法律的相关规定，办公厅作为国土资源部的办事机构无权下发此类文件，原审法院不应将办公厅文件作为判案依据，因此2012年将金星村基本农田调整为一般耕地无效。4、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》以及国发（2006）31《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》第八条规定，严肃惩处土地违法违规行为，即通过调整土地利用总体规划擅自改变基本农田位置，以规避建设占用基本农田应依法上报国务院审批的，要追究有关人员行政责任。任何以调整用地规划为由将基本农田划为建设用地，不向国务院申报并获得批准的都是土地违法行为。
被上诉人吴忠市政府二审中提交书面答辩状称，一、一审裁定认定事实清楚。基本农田是根据人口和国民经济对农产品的需求和对建设用地的预测而确定的，有一定的时间性，是可依法律程序和法律权限进行调整的。征地时是否属于基本农田，要依据征地时的土地利用总体规划进行确认。被上诉人提交的证据已证实涉案土地在2000年9月10日至2009年8月7日之前属于基本农田，在2009年8月8日经自治区政府批准，涉案土地在2009年吴忠市土地利用总体规划进行调整和布局时，由基本农田划定为一般耕地，确定规划用途为城镇建设用地，自2009年至今，规划用途未发生变化，2012年涉案土地经自治区政府批准转用、征收为城市建设用地；二、一审裁定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第四款、第二十六条的规定，吴忠市土地利用总体规划的制定和变更自治区政府有权批准。在2009年吴忠市土地利用总体规划进行调整和布局时，涉案土地已调出基本农田，划定为一般耕地，确定规划用途为城镇建设用地，该土地利用总体规划依法定程序报经自治区政府批准。因此，涉案土地依法定程序由基本农田调整为一般耕地未违反法律规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二、三款规定，一般耕地的征收只需要得到自治区政府的批准即可，无需得到国务院批准。自治区政府在法律规定的权限内批准将涉案土地转用、征收作为城市建设用地符合法律规定，被上诉人根据自治区《关于吴忠市2012年第六批次城市建设用地的批复》（宁政土批字（2012）466号）将涉案土地予以转用、征收符合法律规定。而且上诉人所诉的6份通告与上诉人没有利害关系，涉及上诉人的吴政通字（2012）61号通告，上诉人未提起诉讼，一审法院应不予审查。
吴忠市政府向一审法院提交了十四组证据，马海成向一审法院提交了六组证据，上述证据均已随案移送本院。经本院审查确认一审法院对上述证据的认定合法。
本院二审审理查明的主要事实与一审法院一致。
本院认为，马海成在一审中请求确认吴忠市政府作出的6份通告违法，经查，6份通告中均未涉及到马海成承包的土地。该6份通告与马海成亦没有利害关系，马海成无权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，故一审法院作出对其所诉6份他通告不予审查的认定符合法律规定；吴忠市政府于2012年8月29日指出的吴政通字（2012）61号《吴忠市人民政府关于利宁街北段道路项目建设征收土地的通告》，涉及到了马海成的承包地，但马海成对该通告并未提起诉讼，法院对该通告不予审查。
综上，一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，处理结果正确，上诉人马海成的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王鸣亮
代理审判员 马 龙
代理审判员 胡文红
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 牛 佳