黑龙江省牡丹江市西安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西行初字第18号
原告王启山。
委托代理人孙永厚。
被告牡丹江市道路运输管理处。
法定代表人许尚波。
委托代理人贾文东。
委托代理人聂昌军。
原告王启山因要求确认被告牡丹江市道路运输管理处长期扣留道路运输证、从业资格证的行为违法，于2015年7月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月31日立案后，于2015年8月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月20日公开开庭审理了本案。原告王启山及其委托代理人孙永厚，被告牡丹江市道路运输管理处的委托代理人贾文东、聂昌军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告牡丹江市道路运输管理处于2013年5月16日作出证据登记保存清单，其上载明，当事人王启山，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定，需对你下列物品（黑C569**营运证一本，从业资格证一本）登记保存，登记保存地点稽查支队。在7日内当事人或有关人员不得销毁或转移。请王启山于2013年5月23日前持本凭证到黑龙江省道路运输稽查总队牡丹江支队接受处理。
原告王启山诉称，因原告于2013年5月17日在牡丹江违规载客，被被告牡丹江市道路运输管理处查处，原告多次找到被告要求尽快处理原告违规载客一案，但被告以各种理由拒绝作出行政处罚，原告为维护合法权益，诉至法院，要求确认被告长期扣押原告车辆营运证（道路运输证）及上岗证（从业资格证）的行政行为违法。
原告王启山提供以下证据：
证据一、证据登记保存清单一份。意在证明原告的从业资格证和道路运输证都在被告处扣押，到现在也没有给原告道路运输证，从业资格证于5个月之后还给原告的。
证据二、合同一份。意在证明申云征与海林市第二运输有限责任公司有承包关系。
被告牡丹江市道路运输管理处辩称，一、原告陈述与事实不符，被告作出处罚的行政相对人是海林市第二运输有限责任公司，不是原告，且道路运输证及从业资格证已交还运管客运科及原告；二、被告登记保存的道路运输证与原告无利害关系，原告只是违规车辆的驾驶员，不是车辆的营运人，原告实施行为的后果要由海林市第二运输有限责任公司承担；三、本案已超过起诉期限，被告登记保存是在2013年5月16日，原告收到从业资格证时间是2013年10月28日，至起诉日已一年九个月，原告应在知道或应当知道具体行政行为之日起六个月内提起诉，原告于2015年7月29日提起诉讼，已超过法定的起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉。
被告牡丹江市道路运输管理处向本院提交了以下证据、依据：
行政处罚案卷一册。意在证明1、被告对海林市第二运输有限公司行政处罚合法；2、原告不是黑牡运罚（2013）1516号案件被行政处罚的相对人，也不是黑C569**号客车道路运输证的权利人，原告与被告登记保存黑C569**号客车的道路运输证的行政行为无利害关系；3、处理本案而登记保存的证据黑C569**号客车的道路运输证（营运证），驾驶员王启山的从业资格证（上岗证）已交还给了被处罚人（其中营运证于2013年12月转交给客运科，上岗证由原告妻子申月莲于2013年10月28日收回）。
法律依据：《中华人民共和国行政许可法》第六十七条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十七条、第四十二条，《中华人民共和国道路运输条例》第七十条。
经庭审质证，被告对原告的证据一没有异议，对原告的证据二有异议，认为是是复印件，证明不了其承包关系，就算是双方签订的合同，也是违法的，是无效的合同，道路运输经营权不允许转让出租，这份证据与本案没有关系。原告对被告证据中的行政处罚决定书真实性有异议，原告曾在海林市人民法院起诉过海林市第二运输有限责任公司及被告，当时庭审时被告代理人承认没有行政处罚决定书；行政处罚决定应当处罚当事人，被告做出的行政处罚决定当事人一栏写的是海林市第二运输有限责任公司，该公司只是海林至绥芬河线路的法人，但是海林市至绥芬河线路的使用权已经由申云征承包，因此海林市第二运输有限责任公司不是当事人，被告没有对原告做出任何行政处罚，行政处罚不合法；行政处罚决定送达程序不合法，没有送达回证。行政处罚决定书以外的其他证据与本案没有关系，不予质证。
本院对上述证据认证如下：原告的证据一来源合法、内容真实，能够证明原告欲证明的问题，本院予以采信；原告的证据二系复印件，无法与原件核实，本院不予采信。被告的证据来源合法、内容真实，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，2013年5月16日，被告牡丹江市道路运输管理处接到群众举报，称2013年5月16日原告王启山驾驶海林市第二运输有限责任公司所有的黑C569**号江淮客车（海林市至绥芬河市直达客运班车），在牡丹江市地明街牡丹江大学附近停靠，上客三人，由牡丹江市至绥芬河市，当该车行驶到牡丹江市大庆路第二十中学附近再次停靠，装载货物二件。被告接到举报后，其两名执法人员在牡丹江市爱民区大庆路将原告及其驾驶车辆拦截，将原告持有的黑C569**号车辆道路运输证（道路运输证所有人为海林市第二运输有限责任公司）及原告的道路旅客运输驾驶员从业资格证（从业资格证件号2310990010111001597）扣留，当场给原告制作证据登记保存清单（黑牡运管先保（2013）1516号）一份，原告于扣留证件次日到被告处签字领取了该清单。因黑C569**号车辆的所有人为海林市第二运输有限责任公司，被告向该公司核实，该公司认可原告系公司的驾驶员，也认可原告违规停靠的事实。被告遂于2013年5月23日作出黑牡运罚（2013）1516号行政处罚决定书，认为原告驾驶其公司所有的车辆在牡丹江市两次停靠揽客并装载货物，其行为已构成未按批准的客运站点停靠的违法事实。以上事实违反了《中华人民共和国行政许可法》第六十七条的规定，依据《中华人民共和国道路运输条例》第七十条第一项的规定，决定给予海林市第二运输有限责任公司责令改正并处罚款3000元的行政处罚。其后被告于2013年10月28日，对海林市第二运输有限责任公司作出黑牡运先保（2013）1516号证据登记保存处理决定书，将2013年5月16日从原告处扣留的从业资格证返给海林市第二运输有限责任公司，同日，原告的妻子将从业资格证取回。原告于2015年5月4到本院起诉要求确认被告行为违法，本院在立案前协调被告妥善处理原告诉求，由于双方未能达成一致意见，本院于2015年7月29日正式立案审理。
另查明，原告称黑C569**号车辆由其承包经营，但未提供证据证明。
本院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条第三款：“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。”的规定，被告牡丹江市道路运输管理处具有管理本市辖区内道路运输工作的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”的规定，被告对原告持有的证件予以扣留，该行为是一种行政强制措施，属扣押行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第二十五条第一款：“查封、扣押的期限不得超过三十日，情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但延长期限不得超过三十日。”及第二十八条：“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：（三）行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押。”的规定，被告在扣押海林市第二运输有限责任公司的道路运输证及原告的从业资格证后，虽在7日内作出行政处罚决定，但未根据法律规定在三十日内作出解除扣押决定，将扣留的原告的从业资格证返还原告，从行政处罚决定（2013年5月23日）作出至将原告的证件解除扣押（2013年10月28日）返还原告这一期间长达5个月之久，已超出的法律规定可以扣押的最长期限，因此被告超期扣押原告从业资格证的行为已构成违法。被告已将证件返还原告，因此被告的行政行为已不具有可撤销性。关于被告扣押海林市第二运输有限责任公司的道路运输证的行为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第三十三条：“道路运输车辆应当随车携带车辆营运证，不得转让、出租。”的规定，原告虽称该车辆系由其承包经营但未提供证据证明，且该法规也不允许这种承包行为。对被告扣留道路运输证的行为，应由车辆所有人海林市第二运输有限责任公司向被告主张权利，因此对于原告要求确认被告扣留海林市第二运输有限责任公司道路运输证行为违法的诉讼请求本院不予支持。关于被告辩称本案已过起诉期限问题，因被告给原告出具的证据登记保存清单上没有告知原告诉权和起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”的规定，原告于2013年5月17日收到证据登记保存清单，至2015年5月4日诉至本院，未超过法律规定2年的起诉期限，因此被告的反驳理由本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
一、确认被告牡丹江市道路运输管理处长期扣押原告王启山的道路旅客运输驾驶员从业资格证（从业资格证件号2310990010111001597）的行为违法；
二、驳回原告王启山的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告牡丹江市道路运输管理处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省牡丹江市中级人民法院。
审判长 王 征
审判员 陈达强
审判员 李世龙
二〇一五年十一月十二日
书记员 谭晓松