福建省宁德市中级人民法院行 政 裁 定 书（2015）宁行初字第56号原告郭西安，女，1955年5月6日出生，汉族，住福安市。原告郑亮华（系原告郭西安之子），男，1974年11月3日出生，汉族，住福安市。原告郑某1（系原告郭西安之孙女），女，2003年8月27日出生，汉族，住福安市。法定代理人郭静（系原告郑某1之母），女，1976年12月12日出生，汉族，住福安市。原告郭西安、郑某1的共同委托代理人林茂磷，福安市中心法律服务所法律工作者。三原告的共同委托代理人佘以芳，福建华巍律师事务所律师。被告福安市人民政府，住所地福安市中心西路16号。法定代表人林小楠，市长。委托代理人林捷，男，系福安市国土资源局工作人员。委托代理人肖霞，福建人文律师事务所律师。第三人郑旭泰，男，1963年4月10日出生，汉族，住福安市。委托代理人池宇清，福建之秀律师事务所律师。原告郭西安、郑亮华、郑某1因诉被告福安市人民政府土地行政批复一案，于2015年4月向本院提起诉讼。本院于2015年4月21日立案受理后向被告寄送起诉状副本、举证通知书、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月3日公开开庭审理了本案。原告郭西安、郑亮华、郑某1的委托代理人佘以芳，被告福安市人民政府出庭负责人缪崇副调研员，委托代理人肖霞、林捷，第三人郑旭泰及其委托代理人池宇清到庭参加诉讼。本案经福建省高级人民法院批准延长审限二个月。本案现已审理终结。原告诉称，原告系福安市城阳镇（原城阳乡）岩湖村村民。2004年11月，因村土地被国家征收，经村民小组讨论决定，原告以郑泉太（原告郭西安之夫，现已故）名义，分得坐落于城阳镇岩湖坂第1排第11套安置地一块，面积55.2平方米。2004年12月15日，岩湖村委会、村民小组和全体村民代表召开会议对岩湖安置地分配方案进行表决，同意按第一方案执行，即郑泉太分得该安置地。之后村委会上报城阳乡政府审批时，将郑泉太改为郑旭泰。2005年1月24日城阳乡政府作出城政（2005）06号文件上报被告审批。2005年2月2日，被告作出安政（2005）地49号《福安市人民政府关于福安市城阳乡岩湖村郑旭泰等62户安置地的批复》，将原告安置地审批给第三人郑旭泰。原告发现后即找有关部门反映，岩湖村委会也多次证明，将争议地块登记在郑旭泰名下是错报，但政府部门仍坚持原来意见。2012年11月13日原告向宁德市人民政府申请复议，请求撤销被告作出的安政（2005）地49号批复。2015年3月20日宁德市人民政府作出宁政行复（2012）第53号行政复议决定，维持被告作出的批复行为。原告认为，争议土地是岩湖村民的安置地，只有岩湖村村民才有资格获得该安置地。第三人原是现役军官、现为国家公务员，没有资格分得争议土地。被告审查不严，将争议土地审批给第三人是错误的。请求：撤销被告福安市人民政府安政（2005）地49号批复中对郑旭泰安置地的批复。本案起诉条件方面的争议焦点有：（一）被诉批复行为是否可诉？（二）原告的起诉是否超过起诉期限？围绕上述争议焦点问题，本院予以查明分析并认定如下：（一）被诉批复行为是否可诉？原告认为，有关部门直接将该被诉批复付诸实施并对原告获得安置地使用权产生实际影响，该批复不属于对公民权利义务不产生实际影响的行为，不撤销被告的批复行为，原告就无法对第三人获得的土地使用权证提起行政诉讼，且复议机关也认可被告的批复行为属于可诉的行政行为，并对此作出复议。因此，被告作出的批复行为属于可诉的行政行为。被告认为，安置地的分配方案属于村民自治范畴，被告根据福安市国土资源局2015年1月31日提交的安国土资[2005]28号《关于要求审批福安市城阳乡岩湖村郑旭泰62户安置用地的请示》，以及所附的岩湖村委会盖章确认的《城阳乡岩湖村安置地个人建房一览表》序号1为郑旭泰的事实，依照《土地管理法》第五十三条规定，作出涉案行政批复，是颁发《国有土地划拨决定书》的准许建设行为，是中间过程，不对原告权利义务产生实际影响，故不具有可诉性。第三人认为，其提供的安政国用（2006）《国有土地使用权证》可以证明对外发生法律效力应为该权属证书，而不是被告的批复行为，被告批复行为属于内部行为，不具有可诉性。本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为才不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而本案中，被告作为县级人民政府对土地行政主管部门提出的划拨土地申请作出批复，是法律规定的必经程序，被告作出的批复行为对原告主张的权益产生了实际影响，属于可诉的行政行为。被告及第三人认为被诉批复属于内部行为，不具有可诉性的理由缺乏依据，不予采纳。（二）原告的起诉是否超过起诉期限？原告认为，被告的批复行为是对下级机关作出的，原告不属于批复的对象，不可能知道被告作出具体批复的时间。原告知道批复的具体时间是2012年6月18日，2012年原告因与第三人发生土地争执，原告向福安市国土资源局查询，才得知第三人已获得土地登记。土地部门告知原告，第三人已经获得土地登记的依据是被告的批复，之后原告进行信访，提起行政复议，但原告真正拿到批复的时间是2013年8月5日。原告在2012年知道被告的批复之前，与第三人之间从2004年、2005年开始一直存在土地买卖争议，但均与被告的批复无关。被告及第三人以双方存在土地争议的时间就推定原告知道批复时间，主张原告诉讼超过起诉期限理由不能成立。被告认为，本案行政行为发生在2005年2月2日，距原告诉称的2012年7月提起信访，2012年11月12日提起行政复议已经有七年多，期间62户村民安置地因取得用地使用权已全部建设完毕。原告在庭审中承认其在2005年2月2日当天就知道被诉的批复行为，其应当在2007年2月2前提起行政诉讼，而原告于2015年才提起行政诉讼，已经超过起诉期限。第三人认为，原告在庭审中承认其在2005年2月2日就知道被诉的批复行为，其应当在2007年2月2前提起行政诉讼，而原告于2015年才提起行政诉讼，已经超过起诉期限。同时从土地转让过程来看，原告起诉亦超过起诉期限。2004年12月，原告分得岩湖村安置地，由于原告郭西安欠下巨额债务，为避免安置地作为其名下的财产被债权人执行，将分配安置地转让给第三人，第三人支付对价。2005年2月2日被告作出被诉批复后，同年3月第三人在诉争安置地上开工建设，原告没有异议，2006年12月8日原告郑亮华出具《立据》同意将安置地份额转让给第三人，同年第三人取得国有土地使用权证。因此，原告在2005年至2006年12月28日知道或者应当知道本案的被诉批复行为，但原告在2012年第三人加层建设时才提出异议，至2015年才提起行政诉讼，已经超过起诉期限。本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼应当符合行政诉讼的起诉期限，原告于2015年提起行政诉讼已经超过起诉期限。理由：1、从本案适用的法律来看，本案原告提起诉讼在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之前，而案件的审理活动跨越到修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》实施之后。对于此类案件起诉期限的法律适用问题，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”因此，按修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释，原告的起诉期限尚未届满的，才适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》。而《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”根据上述规定，原告应当在知道本案被诉批复之日起2年内提起行政诉讼。2、从原告知道被诉批复的时间上看，原告在庭审中自认其在2005年2月2日就知道本案的被诉批复行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条规定“在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外。”本案原告并未提供证据推翻其所作自认，相反其他证据却可以印证原告的上述自认：①2013年原告与岩湖村委会、第三人民事侵权纠纷案件的庭审笔录，原告郭西安陈述“05年的时候亮华作生意都是亏本，他有打电话回来叫我借钱，我就担心亮华如果知道有分安置地，会回来把安置地变卖掉，所以我就不想做到自己名下，我就跟仁泰讲记到家里谁名下，没有说要记郑旭泰名下。”可以证明原告提到要将安置地寄到家人名下，郭西安应当知道诉争土地的上报审批。②原告郑亮华签订的立据载述“郭西安、郑亮华及郑亮华之女2004年11月份，在岩湖村所分得的三丁安置地（村里统一留的农民安置地），于2004年12月份按市价自愿出售给郑旭泰。（经双方协商，按2004年12月份的市场价壹拾壹万出售），今后任何人对三丁（郭西安、郑亮华及郑亮华之女）安置地的任何主张都是无效的。”因此，原告应当知道诉争土地转让及由第三人进行报批的事实。③2013年原告与岩湖村委会、第三人民事侵权纠纷案件中证人郑某2、郑某3出具的《郭西安、郑旭泰安置地买卖的经过》载述“2005年3月下旬，郑某2、郑某3要建房问郑旭泰是否也一起建房（原因是郑某2、郑某3、郑旭泰的安置地是连在一起的，并且是兄弟），郑旭泰说要一起建……当建好一层后，郑旭泰说由于没有资金，二层以上就不建了，等以后有钱了再建。”原告提供的证人提到“7、8月份的时候仁泰有叫郭西安回来盖房子。”郑某2在福安法院所做的询问笔录载述“2005年新历7月时，当时天气很热，我们几个兄弟一起盖房子和别人一起，大概五、六透，盖了一层。”郑某2、郑某3系郑泉泰的兄弟，上述证人在民事案件中的陈述，可以证明第三人在2005年2月取得被诉批复后即开始建房，法律规定建房需取得相应的审批手续，因此，原告在第三人建房时就应当知道本案的被诉批复行为。上述证据可以形成证据锁链，印证原告至迟在2006年之前就应当知道被诉批复行为。综上，原告对福安市人民政府提起诉讼超过法定起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。故被告福安市人民政府、第三人主张原告起诉超过起诉期限有理，依法予以支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项、第六十三条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：驳回原告郭西安、郑亮华、郑某1的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。审 判 长  赖昌铅代理审判员  杨礼崧人民陪审员  陈 忠二〇一五年九月十七日书 记 员  吴 平附相关法律条文：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年5月1日起实施）第二十六条2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。……《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（最高人民法院，2000年3月10日发布）第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……第六十三条裁定适用于下列范围：……（十五）其他需要裁定的事项。