广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行再29号抗诉机关广西壮族自治区人民检察院。再审申请人（一审原告、二审上诉人）平南县平南镇附城社区北五队。诉讼代表人吕春梅，该队负责人。委托代理人方金松，广西欧亚嘉华律师事务所律师。委托代理人彭家柱，男，1949年9月9日出生，汉族，居民，住平南县。被申请人（一审被告，二审被上诉人）平南县住房和城乡规划建设委员会，住所地平南县城湖路8号。法定代表人刘文柱，主任。委托代理人林奕，广西律翔律师事务所律师。原审第三人方瑞芬，女，1948年3月15日出生，汉族，居民，住平南县。委托代理人吴伟光，广西桂港律师事务所律师。原审上诉人平南县平南镇附城社区北五队（以下简称北五队）与原审被上诉人平南县住房和城乡规划建设委员会（以下简称平南县住建委）建设工程规划许可纠纷一案，贵港市中级人民法院于2015年3月30日作出的（2015）贵行终字第9号行政判决，已经发生法律效力。原审上诉人北五队向检察机关申请抗诉。广西壮族自治区人民检察院于2017年1月6日作出桂检行监[2016]166号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2017）桂行抗7号行政裁定，裁定由本院提审本案。本院依法组成合议庭，于2018年3月6日公开开庭审理了本案。广西壮族自治区人民检察院检察员吴庆清、助理检察员黄菲代表抗诉机关出庭。再审申请人北五队诉讼代表人吕春梅及其委托代理人方金松，被申请人平南县住建委委托代理人林奕，原审第三人方瑞芬及其委托代理人吴伟光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。平南县人民法院一审查明：1983年原平南县城建统一征收了现争议地，中国工商银行平南支行建大楼及职工宿舍时又通过有关部门征用了第三人的宅地，平南县城建将已征用了的现争议地兑换给了第三人作宅地使用。此后第三人在现争议地上建起了简易房屋一座并出租给他人作洗车场使用，一直在现争议地上行使管理、使用、收益和处分的权利且多年来没有人提出过异议。2008年2月28日平南县住建委根据第三人持有的平南（县）（2007）集字第09302090号《建设用地批准书》，依第三人的申请颁发了《建设工程规划许可证》给第三人。2014年第三人在现争议地上建造房屋时，北五队以现争议地集体未统一分配、第三人侵占集体土地为由阻止第三人施工。第三人以其有平南县住建委颁发的合法证件为由坚持施工，双方遂发生纠纷。北五队自知道第三人持有平南县住建委颁发的《建设工程规划许可证》后，于法定期限内向贵港市住房和城乡规划建设委员会申请行政复议，贵港市住房和城乡规划建设委员会于2014年4月18日作出了贵住建复[2014]1号行政复议决定，维持了平南县住建委的具体行政行为。北五队不服于2014年5月4日向法院提起行政诉讼，请求撤销平南县住建委于2008年2月28日颁发给第三人方瑞芬丈夫廖兆天（已故）的建字第450821200800043《建设工程规划许可证》；同时，向法院提出要求第三人停止施工的申请。法院受理该案后，召集北五队和第三人到现场一起协商，第三人同意在已经建好的两层房屋上保持现状，在本案诉讼未结束前不再动工。平南县人民法院一审认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，平南县住建委作为城市规划主管部门，依法有作出本案具体行政行为的法定职权，依法予以确认。平南县住建委依第三人的申请，在第三人取得用地规划许可和用地批准的前提下，在确认用地规划，土地权属来源清楚、四至界址无纠纷，并经层层审批后，才将《建设工程规划许可证》颁发给第三人。至于北五队认为第三人在《单体住宅建设用地规划申请表》附《证明》中伪造生产队长和群众签名的问题，因签名真假鉴别不属于平南县住建委的发证审查范围，况且实际上至少也有部分村民的签名是真实的。所以北五队的诉请无理，依法不予支持。至于第三人认为北五队的起诉中吕春梅的诉讼主体资格问题，吕春梅经过村集体召开群众大会讨论决定并推举为本案诉讼代表人出庭参加诉讼，并不像第三人所说北五队没召开过村民会议表决。至于北五队集体的户数问题，第三人提供的村委会出具的证明，并不是户籍登记机关出具的证明，北五队以吕春梅为本案的诉讼代表人出庭参加诉讼并无不妥。第三人请求驳回北五队的起诉证据不足，理由不充分，依法不予维持。综上，平南县住建委作出的具体行政行为认定事实清楚、证据充分，程序合法、适用法律法规正确，北五队的诉讼请求和第三人要求驳回北五队的起诉无理，依法不予支持。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回北五队的诉讼请求。贵港市中级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。另查明，1983年原平南县城建部门统一征收平南县平南镇附城社区北五队土地用于中国工商银行平南支行大楼及职工宿舍等建设，其中包括第三人方瑞芬丈夫廖兆天的宅地，经城建部门、北五队与廖兆天协商，将现争议地安排给廖兆天作宅地使用。贵港市中级人民法院二审认为：1983年原平南县城建部门统一征收平南县平南镇附城社区北五队土地用于中国工商银行平南支行大楼及职工宿舍等建设，其中包括第三人方瑞芬丈夫廖兆天的宅地，经城建部门、北五队与廖兆天协商，将现争议地安排给廖兆天作宅地使用，第三人是在城建部门、北五队安排下使用现争议地的，并办理了《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》，由此平南县住建委颁发《建设工程规划许可证》土地权属来源清楚、明确，平南县住建委经相关部门签署意见并经审核后颁证，程序合法。因此，北五队以平南县住建委颁证所涉土地权属不清，程序违法的主张不成立，不予支持。第三人方瑞芬认为吕春梅不符合诉讼主体资格的问题，吕春梅系经队集体群众大会讨论决定作为代表人参加诉讼，第三人对此提出异议的理由不足，不予支持。综上，平南县住建委颁发《建设工程规划许可证》的行为合法，依法应予维持。一审判决驳回北五队诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。再审申请人北五队申请抗诉称：涉案土地为申请人集体土地，没有被征收征用，也没有分给第三人作宅基地。第三人持有的《建设工程规划许可证》的土地来源是凭《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》的土地来源。而《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》中土地来源是伪造生产队长和村民签名及捺印欺骗取得，说明第三人伪造证据，土地来源不明。平南县住建委据此颁发的《建设工程规划许可证》程序违法，应予撤销。一、二审判决适用法律错误，二审判决违反法定程序。请求撤销一审、二审判决，支持申请人一审提出的诉讼请求。广西壮族自治区人民检察院抗诉称：1、本案唯一的土地来源依据不具有客观真实性，颁证行为主要证据不足。方瑞芬在申请许可时提供的有关土地来源的依据仅有经生产队队长彭家文、社员代表许桂清、赵桂发等8人签名捺印的《证明》，证明争议地是“由生产队安排宅地一份”。经司法鉴定，该《证明》上包括生产队长在内的四人签名捺印不是本人签名、捺印。生产队队长等人均未认可争议地是由生产队安排给第三人的宅地。因土地来源不清，平南县住建委颁发的《建设工程规划许可证》应予撤销。2、方瑞芬在诉讼中另提出《证明》以证明争议地是平南县住建委对换给其作宅地使用的，这与其申请许可时的理由自相矛盾，且在诉讼中提交的证据不能作为认定行政许可审批程序合法及土地权源依据。3、原审法院应基于《证明》签字虚假的问题来审查原行政许可是否合法，不应采信方瑞芬在诉讼中才提交的证据对涉案土地的权属进行实体评判，并以此作为原行政行为合法的依据。原审被上诉人平南县住建委答辩称：第三人方瑞芬的丈夫廖兆天（已故）申请颁证的土地权属来源清楚，四至界址无纠纷。廖兆天提供的申请材料齐备，答辩人对其申请建设工程规划许可进行了现场勘查，经审批核发涉案《建设工程规划许可证》。因此，平南县住建委颁证事实清楚、程序合法，请求依法驳回申请人再审申请。原审第三人方瑞芬陈述称：1、诉讼代表人吕春梅不是北五队队长，不能以北五队的名义提起本案诉讼。2、第三人申请办理材料完整，经合法程序取得《建设工程规划许可证》，事实清楚、证据确凿。3、涉案土地系1983年平南县政府征收第三人宅基地后赔补取得，2006年1月由第三人申请补办有关土地使用的手续予以确认。4、第三人自1983年使用涉案土地至今，北五队在二审提供的1986年6月24日村民刘小平的建房证书中四邻界址标注了第三人的宅基地，即本案争议地，且长期无人提出异议。5、涉案的笔迹鉴定结论不能反映被鉴定人的真实签名状况，其结论不能采信。退一步说即使鉴定结论可信，《证明》上有9个村民代表签名，结论只证实有4个不是其本人所签，仍有过半数的5个村民代表签字是真实的，故该《证明》仍是合法有效。6、第三人向平南县建设局申请办理《建设工程规划许可证》，依法填报的《单体住宅建设用地规划申请表》无需附加《证明》，该证明并非申请的法定项目内容，是否有《证明》，不影响第三人的合法申请及有关部门的核发程序。请求维持原审判决。再审查明的事实与一、二审查明的事实一致。本院认为：关于平南县住建委颁发《建设工程规划许可证》是否合法的问题。本案第三人方瑞芬丈夫廖兆天2006年申请平南县住建委申请颁发《建设工程规划许可证》，平南县住建委于2008年2月28日颁发《建设工程规划许可证》，故应适用《中华人民共和国城乡规划法》。根据《中华人民共和国城乡规划法》（自2008年1月1日起施行）第四十条第二款“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”的规定，第三人方瑞芬丈夫廖兆天提供了《单体住宅建设工程规划申请表》、2006041《建设用地规划许可证》、平南（县）（2007）集字第09302090号《建设用地批准书》等材料作为申请《建设工程规划许可证》的依据，平南县住建委等部门审核后认为第三人提交材料齐全、建房符合城乡规划要求，颁发涉案《建设工程规划许可证》。本案中，再审申请人北五队主张被诉《建设工程规划许可证》的土地来源是凭《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》的土地来源，后两证属违法颁发应予撤销，故被诉《建设工程规划许可证》也应撤销。因此，对平南县住建委颁发《建设工程规划许可证》是否合法，主要是审查第三人方瑞芬丈夫廖兆天是否享有涉案争议地使用权。虽然，由于第三人方瑞芬丈夫廖兆天申请涉案争议地《建设用地规划许可证》时提供的《证明》上包括生产队长在内的四人签名捺印不是本人签名、捺印，申请涉案争议地《建设用地批准书》时提交的《平南县农村居民建设住宅用地申请审批表》中农村集体经济组织意见一栏负责人“彭家文”签名，不是当时生产队长彭加文签名捺印，第三人方瑞芬丈夫提供的申请材料存在不实之处。但是，从查明的事实看，北五队认可自1986年起第三人开始使用争议地是事实，第三人主张现争议地于1983年经当时的城建部门、北五队与廖兆天协商后安排给廖兆天使用，提供有许恒华的证言证明，该证人证言与第三人长期使用争议地相互佐证，可以确认2006年第三人方瑞芬丈夫申请使用争议地建房，客观上是享有使用权的。本院已另案判决确认第三人方瑞芬丈夫廖兆天持有的《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》违法，但不撤销其效力。本案平南县住建委颁发《建设工程规划许可证》的主要依据是上述前置行政行为，即《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》，在上述前置行政行为没有被本院判决确认违法之前，平南县住建委依据《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》颁发《建设工程规划许可证》并无违法之处。同时，在上述前置行政行为被确认违法后，因本院并没有判决撤销《建设用地规划许可证》和《建设用地批准书》，该二证仍具备法律效力，对土地权属仍具确认效力。因此，平南县住建委颁发《建设工程规划许可证》的行政行为是合法的。对再审申请人北五队的上述主张，本院不予支持。综上，原一、二审判决认定事实清楚、证据充分、程序合法，判决驳回北五队的诉讼请求，结果正确。再审申请人北五队的再审申请理由，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条的规定，判决如下：维持贵港市中级人民法院作出的（2015）贵行终字第9号行政判决。本判决为终审判决。审 判 长 韦威助审 判 员 黄碧辉审 判 员 陆 海二〇一八年三月二十九日法官助理 封 宇书 记 员 饶 栖