安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淮行终字第00027号
上诉人（一审原告）胡万侠，女，1955年10月生，汉族，户籍所在地安徽省凤台县杨村镇店，现居住地安徽省淮南市谢家集区谢二西村。
委托代理人孙娟，女，1983年10月生，汉族，住安徽省淮南市谢家集区谢二西村，系胡万侠女儿。
被上诉人（一审被告）淮南市公安局谢家集分局，住所地淮南市谢家集区平山路。
法定代表人王正光，该分局局长。
委托代理人耿先，该分局法制大队大队长。
委托代理人肖文韬，该分局法制大队副大队长。
一审被告淮南市人民政府，住所地淮南市山南新区和风大街。
法定代表人王宏，该市市长。
委托代理人吴燕，该市政府法制办工作人员。
委托代理人王永忠，该市政府法律顾问。
上诉人胡万侠与被上诉人淮南市公安局谢家集分局（以下简称谢区公安分局）治安行政处罚、一审被告淮南市人民政府（以下简称淮南市政府）行政复议上诉一案，胡万侠不服淮南市田家庵区人民法院（2015）田行初字第00045号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年10月26日公开开庭审理了本案。上诉人胡万侠的委托代理人孙娟，被上诉人谢区公安分局的委托代理人耿先、肖文韬，一审被告淮南市政府的委托代理人吴燕、王永忠到庭参加诉讼。被上诉人谢区公安分局的法定代表人王正光、一审被告淮南市政府的法定代表人王宏经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2007年，一审原告胡万侠的女儿孙娟被凤台县人民法院判处有期徒刑。胡万侠认为判决不公，于2009年开始信访。2014年10月20日，胡万侠到北京上访，次日被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，训诫理由是因在中南海周边非法聚集、滞留。同日，安徽省处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室向凤台县联席办出具了皖驻京交字（2014）第102103号非正常上访事项交办通知单。因胡万侠经常居住地在淮南市谢家集区，2014年10月23日，谢家集区工作人员将胡万侠带回淮南，将其移交给谢区公安分局处理。谢区公安分局当即予以立案查处，依法对原告进行了询问，并依据上述训诫书及交办通知单，认定原告在中南海周边滞留非访，严重扰乱了中南海周边等特定地区和场所的正常社会治安管理秩序。2014年11月3日，谢区公安分局作出谢公（治）行罚决字（2014）561号行政处罚决定，决定给予胡万侠行政拘留十日的处罚。胡万侠拒绝在处罚决定书上签名，由两名办案民警签字注明，将其送交淮南市拘留所执行拘留。胡万侠认为自己在北京期间没有做出过任何扰乱社会治安及违法的事情，谢区公安分局作出的谢公（治）行罚决字（2014）561号公安行政处罚决定认定事实不清、证据不足，程序违法，于2014年12月18日向淮南市政府提出行政复议申请。淮南市政府认为谢区公安分局作出的处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法，于2015年2月13日作出淮府复决（2015）5号行政复议决定书，维持谢区公安分局作出的行政处罚决定。胡万侠仍不服该行政处罚决定，于2015年3月16日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销谢区公安分局作出的谢公（治）行罚决字（2014）561号行政处罚决定。
一审法院认为：根据《信访条例》的规定，信访人应当向依法有权处理的本级或者上一级相关职权机关提出，并到有权机关设立或者指定的接待场所提出信访事宜。胡万侠因反映相关问题，未通过正常司法途径进行控告或正常程序逐级上访，而是在重要会议期间前往北京信访并在中南海周边滞留上访，因此受到当地警方训诫，应当认为其行为严重扰乱了中南海周边这一特定公共场所的正常治安管理秩序，已触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》，依法应当予以惩处。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，胡万侠居住于淮南市谢家集区，谢区公安分局对其违反治安管理的行为具有管辖权。根据安徽省处理信访突出及群体性事件联席会议办公室出具的非正常上访事项交办通知单、谢家集区处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室出具的信访事项交办通知单，本案由谢区公安分局自行受理、调查、处理，不需要北京警方出具移送手续。胡万侠虽已在北京受到训诫，但训诫并不是行政处罚，谢区公安分局对胡万侠的拘留不属重复处罚。谢区公安分局在办理案件过程中履行了受案、询问、调查、告知等相关程序，胡万侠拒绝在处罚决定书签字，办案人民警察已在附卷的决定书上注明，根据《公安机关办理行政案件程序规定》，应视为送达，谢区公安分局的处罚程序合法。淮南市政府受理胡万侠的复议申请后，依法进行了审查，在法定期限内作出了复议决定，并送达给双方当事人，淮南市政府的复议程序合法。综上，胡万侠要求撤销谢区公安分局的行政处罚行为，并由过错方承担法律责任的理由不能成立，经一审法院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回了一审原告胡万侠的诉讼请求。
胡万侠上诉称：一审法院认定谢区公安分局有管辖权错误，且其行为并未扰乱公共秩序，请求二审法院在查明事实的基础上撤销谢区公安分局作出的谢公（治）行罚决字（2014）561号公安行政处罚决定和一审判决，依法改判。
谢区公安分局答辩称：1、胡万侠的居住地位于谢家集区，其对胡万侠扰乱社会秩序的行为有管辖权，不存在选择性执法和处罚主体不适格的问题；2、胡万侠曾因非正常上访，扰乱单位秩序于2009年9月被行政拘留9日，其应当知道中南海周边不是信访接待场所，但其仍前往该地区非法上访，扰乱公共场所秩序，其作出的处罚是在查清违法事实的基础上依法作出的，符合相关法律规定；3、训诫不属于行政处罚，不存在对其重复处罚的行为。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审被告淮南市政府答辩称：上诉人未对其做出的行政复议决定提出异议，其依法作出淮府复决（2015）5号《行政复议决定书》的行政行为主体适格，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
一审证据已随卷移送本院。经审理，一审认证正确，二审对一审认定的证据及事实予以确认。
二审另查明：胡万侠曾因到中南海等地非正常上访，于2009年9月7日被谢区公安分局处以治安拘留九日之处罚。
本院认为：本案的争议焦点是：谢区公安分局有无本案的管辖权、对胡万侠的行政处罚是否合法以及淮南市政府的复议决定是否合法。
对于谢区公安分局有无本案的管辖权这一问题，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外……”。胡万侠的居住地为谢家集区，该案由谢区公安分局依法受理，对胡万侠的违法行为予以查处，并不违反上述规定。故胡万侠认为谢区公安分局无本案管辖权的上诉理由不能成立，不予支持。对谢区公安分局认为具有管辖权的答辩意见予以采纳。
对于谢区公安分局对胡万侠的行政处罚是否合法这一问题，本院认为，首先，根据《信访条例》第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”的规定及第二十条第一款第（一）项、第（六）项“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”的规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权机关设立或者指定的接待场所提出，不得在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关或者扰乱公共秩序。本案中，胡万侠在受到本次行政处罚前，曾因到中南海等地非正常上访，于2009年9月7日被谢区公安分局处以治安拘留九日之处罚。胡万侠应当知道中南海周边不是信访接待场所，却于2014年10月21日在中南海周边非正常上访，再次受到北京市公安机关训诫，故胡万侠认为其行为并未扰乱公共秩序的上诉理由不能成立。其次，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条的规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”，谢区公安分局对胡万侠作出行政拘留十日的处罚在法律规定的处罚范围内，并未超过法定幅度，处罚适当。再次，谢区公安分局在办案过程中履行了受案、询问、调查、告知等程序，并依法向其送达了处罚决定书，处罚程序合法。因此，谢区公安分局对胡万侠的行政处罚事实清楚，程序合法。
对于淮南市政府的复议决定是否合法这一问题，淮南市政府在受理胡万侠不服谢区公安分局作出的谢公（治）行罚决字（2014）561号行政处罚决定的复议申请后，依法进行了审查，并在法定期限内作出复议决定送达给双方当事人，双方当事人均未提出异议，该复议决定认定事实清楚，程序合法。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，应予维持。胡万侠的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件诉讼费用负担按一审判决执行，二审案件受理费50元，由上诉人胡万侠负担。
本判决为终审判决。
审判长 张德玉
审判员 李 戎
审判员 王雅琼
二〇一五年十月三十日
书记员 刘富丰
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；