吉林省松原市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）吉07民终1087号
上诉人（原审被告）:前郭县套浩太乡两家子村民委员会，住所：吉林省前郭县套浩太乡两家子村。
法定代表人：王长文,系村委会主任。
委托代理人：高树成。
被上诉人（原审原告）:陈红君，现住吉林省前郭县。
委托代理人：张长江,松原市天正法律服务所法律工作者。
上诉人前郭县套浩太乡两家子村民委员会（简称两家子村委会）因与被上诉人陈红君合同纠纷一案，不服吉林省前前郭县人民法院（2016）吉0721民初2480号民事判决，向本院提出上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人两家子村委会的法定代表人王长文及委托代理人高树成、被上诉人陈红君及委托代理人张长江到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
两家子村委会上诉请求：撤销原审判决，改判驳回陈红君的诉讼请求。事实和理由：1、一审判决认定《两家子村土地整理合同无效》没有事实依据，且适用法律错误。（1）判决认为合同内容违反法律规定为无效合同，属于对合同的理解错误。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。法律并不禁止在耕地上取土，法律禁止的是在没有行政主管部门批准的情况下的擅自取土。案涉合同第七条约定：乙方必须依法依规平整土地，办理相关手续后，交甲方验证，甲方同意后方可实施。甲方协助乙方办理相关审批手续。两家子村委会作为合同的甲方仅需履行协助义务，而乙方才是办理审批手续的责任人。案涉合同中对双方办理审批手续事宜进行了明确的约定，并无擅自取土之意。（2）一审判决中强调截止庭审结束止，合同所涉范围土地仍未取得可以取土的审批手续。在此期间未获取取土审批不等同于永久不能获得审批，且陈红君是否向相关部门申请审批、审批是否得到同意是合同履行问题，与合同有效与否无关，不属于导致合同无效的事由。双方签订合同的时间为2015年7月28日，而2015年7月10日吉林省国土资源厅复函查干湖机场及展源农业公司：复垦方案可以作为本项目土地复垦的依据，原则上同意方案中关于毁损的预测和分析，原则同意复垦方案的目标和任务，预测控制与复垦措施，原则同意方案复垦标准，工程设计及工程量测算，原则同意方案投资估算结果。由此可见，合同签订之时，双方对于最终是否能得到国土部门的审批并不知晓，也就不存在因不能获得审批而签订此合同作为掩盖手段的目的。（3）原审判决适用法律错误。判决适用的《中华人民共和国矿产资源法》明确适用的范围是地表以及地下矿产资源。矿产资源指经过地质成矿作用而形成的，天然赋存于地壳内部或地表埋藏于地下或者出露于地表，呈固态、液态或者气态的，并具有开发利用价值的矿物或者有用元素的集合体。一审判决中引用的《中华人民共和国矿产资源法》第三条第一款将土地和矿产资源进行了区分。《中华人民共和国矿产资源法事实细则》附件《矿产资源分类细目》中对矿产资源进行了一一列举，其中不包括土地，因为矿产资源依附在土地中，单纯的土地不属于矿产资源。土地整理项目是工程项目，整理后的土地难免有余土的产生，对于余土的处分法律并未做禁止性规定。2、一审判决两家子村委会返还承包费550万元明显不合理。陈红君与两家子村委会签订《两家子村土地整理合同》的同时，又分别与11户村民签订了《土地补偿合同》，陈红君支付的550万元包括对11户村民的土地补偿款。一审在陈红君并未申请追加11户村民为被告的情况下，即判决两家子村委会独自承担550万元的返还义务明显违背了事实基础。综上，两家子村委会与陈红君签订的《两家子村土地整理合同》不具备无效事由，应继续履行。陈红君因自身原因导致合同目的不能实现，属于在合同签订之初既能预料到的商业风险，其损失非两家子村委会所致，两家子村委会亦不因承担任何责任。
陈红君辩称，1、原审判决认定《两家子村土地整理合同》内容违反法律规定为无效合同正确。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款，《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定任何单位及个人禁止在耕地上取土，且双方约定的部分土地是林地，林业部门对此已明确回复陈红君所在的乡政府“此林地不能作为取土场”。双方签订的合同内容违反了上述法律的强制性规定，应为无效合同。2、双方签订的《两家子村土地整理合同》的目的是为了在约定的土地上取土，并非真正的土地整理，其内容以合法手段掩盖非法目的。从两家子村委会所在乡政府给县林业局打的取土请示及林业局给乡政府的答复函可以看出，《两家子村土地整理合同》约定的内容目的就是在林地及耕地内取土卖给松原机场双方牟利。其内容是以合法手段掩盖非法目的，根据《中华人民共和国合同法》的相关规定，该合同应该认定无效。3、两家子村委会提出的追加11户村民参与本案诉讼没有任何依据，本案是合同纠纷11户村民不是合同相对人，不能参与本案的诉讼活动。
陈红君向一审法院起诉请求：1、确认陈红君与两家子村委会签订的《两家子村土地整理合同》无效；2、两家子村委会返还陈红君交付的平整土地承包费550万元；3、两家子村委会赔偿陈红君实际损失50万元。
一审法院认定事实：松原查干湖机场有限责任公司与两家子村签订了协议书，协议书中约定两家子村境内90861平方米土地作为机场场区填方取土场，未注明合同签订日期。2015年3月松原查干湖机场有限公司委托吉林省展源农业科技有限公司编制新建松原查干湖民用机场深井子等六个取土场临时用地项目复垦方案，六个取土场中包括本案双方当事人签订土地整理的土地面积。两家子村与松原查干湖机场有限责任公司未签订临时用地租赁协议。两家子村及村民代表同意机场公司的复垦方案，2015年6月前郭县国土资源局认为可以将深井子等六个取土场的复垦方案报送吉林省国土资源厅审查，2015年7月10日吉林省国土资源厅复函查干湖机场及展源农业公司，复函如下：复垦方案可以作为本项目土地复垦的依据，原则上同意方案中关于损毁土地的预测和分析，原则同意复垦方案的目标和任务，预测控制与复垦措施，原则同意方案复垦标准、工程设计及工程量测算，原则同意方案复垦投资估算结果，自收到此函件之日起30日内，与项目所在地国土资源管理部门签订资金监管协议，接受各级国土资源部门的监督和检查。修改完善后土地复垦方案及时上报备案。到庭审结束为止国土资源管理部门未批准双方签订合同所涉及的土地为机场的取土场。
2015年4月25日，两家子村11户村民，即陈红君与两家子村签订土地整理范围内的村民向两家子村申请土地整理。6月28日至7月5日两家子村召开关于该地整理的村两委会及村民代表会议，同意土地整理，并报前郭县套浩太乡政府获得同意。7月18日两家子村发布招标公告，对整理土地进行公开招标，底价为170万元，7月24日向陈红君等四位竞价者发出竞价通知及竞价规则。7月24日前郭县公证处在两家子村负责人办公室现场公证了两家子村后山土地竞价发包活动过程，陈红君最终以550万元竞得两家子屯后山的土地。
7月28日陈红君（乙方）与两家子村（甲方）签订了9公顷左右土地整理合同。合同第四条规定，土地整理期限两年整，2015年7月28日到2017年12月30日止，土地提前平整完或到期后，乙方要无条件的将该土地整体交还甲方。第五条规定，整理完的土地必须达到正常耕种农作物的要求。第六条规定，乙方平整土地所须费用自行承担。第七条规定，乙方必须依法依规平整土地，办理相关手续后，交甲方验证，甲方同意后方可实施。甲方协助乙方办理相关审批手续。第八条规定，审批后平整土地时的余土必须满足查干湖机场建设征用。甲方保证本次购地前置程序无任何法律瑕疵，如因此造成本合同无效或部分无效，甲方除应赔偿乙方实际经济损失外，还应承担本合同总价款10%的违约金。还约定了其他事项。合同签订后，陈红君分批向两家子村汇款550万元。
一审法院认为，陈红君与两家子村签订9公顷左右土地整理合同，土地整理后，将土地交给两家子村，并交纳平整土地承包费550万元，从此合同的内容可以看出，此合同不是以土地整理为目的。此合同是在松原查干湖机场为修建需要大量土方，且确定陈红君与两家子村签订土地整理范围的土地为机场取土场的情况下，陈红君为了向查干湖机场卖土，而与两子村签订的土地整理合同。双方签订合同所涉土地内有2.77公顷宜林地，耕地4.4727公顷，其他原为草地，现已耕种农作物。截止庭审结束止，合同所涉范围土地仍未取得可以取土的审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定，“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等。”《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，“矿产资源属国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”此合同中双方当事人为了买卖土资源而签订的土地整理合同，该合同所涉土地为耕地或林地、原草地（现已耕种）是法律所禁止取土的范围。双方合同中所涉及的土是矿产资源法中规定的国家资源，两家子村无处分权。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”综上，双方所签订的合同内容违反法律规定，为无效合同。陈红君要求两家子村返还所交纳的承包费550万元，事实清楚，证据充分，一审法院予以保护。陈红君要求两家子村赔偿损失50万元，证据不足，一审法院不予保护。一审法院依照《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款，《中华人民共和国矿产资源法》第三条，《中华人民共和国合同法》第五十二条，第五十八条的规定，判决：一、陈红君与前郭县套浩太乡两家子村民委员会2015年7月28日签订的土地整理合同无效；二、前郭县套浩太乡两家子村民委员会于本判决生效后立即返还给陈红君承包费550万元。三、驳回陈红君的其它诉讼请求。如果未按本判决指定的时间履行给付金钱义务，应按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本院二审期间，双方当事人均未提供新的证据，二审查明的事实与一审查明的事实基本一致。
本院认为，陈红君主张其与两家子村委会2015年7月28日签订的《土地整理合同》无效，并要求返还其交付的相关费用，本案属于合同纠纷。本案双方当事人争议的焦点在于案涉合同是否有效、能否继续履行及是否遗漏必要的共同诉讼参与人问题。针对双方当事人的诉辩主张及本案的争议焦点，本院评析如下：
1、关于案涉《土地整理合同》的性质及目的。
陈红君与两家子村委会采用了《土地整理合同》的名称，并就此履行了一定的公开形式，但合同性质及具体目的的确定，不应仅依据名称确定，应当根据合同内容、权利义务关系及双方的真实意思表示而定。本案中，案涉合同签订之前，相关建设项目单位已经提出了《新建松原查干湖民用机场深井子等六个取土场临时用地项目土地复垦方案报告书》，2015年7月10日，吉林省国土资源厅下发吉国土资开发[2015]10号文件，对复垦方案报告复函。两家子村委会一审已经承认其与松原查干湖机场有限责任公司签订了取土场协议书。正是在查干湖机场建设需要填方取土场的情况下，双方签订了《土地整理合同》，合同的签订虽然履行了村民、村委会申请及相关民主议定及得到当地乡政府同意的程序。但相关法律、行政法规对土地整理有明确的规定，《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条规定：“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理新增耕地面积的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照谁受益谁负担的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。”。上述规定均是在相关法律、行政法规第四章耕地保护一章项下，很明显，土地整理是在原有中低产田、闲散地、废弃地的基础上为增加有效耕地面积而由县级人民政府负责组织实施的。因耕地的保护涉及国家土地利益，法律、行政法规并未授权任何个人和组织独自实施土地整理行为，且并无证据证明案涉土地整理符合当地土地利用整体规划。同时，案涉土地不仅有耕地，实际上含有林地及草原用地，更非土地整理的对象，亦与《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》对森林及草原的管理规定相悖。因此，双方签订的《土地整理合同》名为“土地整理”，实际上其性质并非真正法律、法规规定的土地整理，土地整理并非双方签订合同的真实意思表示，双方签订合同的目的亦不能据此认定。陈红君多次提出签订合同的目的即是为查干湖机场建设取土所用，两家子村委会虽未予明确认可，但从之前存在的《土地复垦方案》及与松原市查干湖机场有限责任公司签订的协议书及《土地整理合同》中约定的“余土必须优先满足查干湖机场建设征用，甲方保证本地购地前置程序无瑕疵”的表示及双方当事人的陈述来看，能够认定，双方签订《土地整理合同》的真实意思表示是买卖土资源。且依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，两家子村委会作为土地整理受益方应该支付费用，但其不仅未支付费用，却因此收取了550万的款项。据此，双方签订《土地整理合同》实际目的为因查干湖机场建设取土需要而买卖土资源，两家子村委会直接获取固定款项，陈红君再将土卖予查干湖机场建设相关单位获取利益，并由陈红君负责恢复地力。双方签订《土地整理合同》形式上的土地整理并非双方的真实意思表示，而因机场建设取土需要而买卖土资源系双方合同的真实目的。
2、关于合同效力及能否继续履行的问题。
上述已经明确了案涉《土地整理合同》的性质及目的，对于合同效力应当依照法律规定进行审查。
（1）是否违反法律、行政法规的强制性规定。
双方在合同中约定了陈红君负有报请审批的义务。法律、行政法规及司法解释并无关于案涉合同需要经审批方能生效的规定，对于是否经过审批并不能当然影响合同效力。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”，《中华人民共和国草原法》第五十条第一款规定：“在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续。”，《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款规定：“禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。”。案涉土地实际上包括耕地、草地及林地，耕地、草地的取土行为需要经过相关主管部门批准，对于林地取土行为法律系禁止规定，并无关于批准的规定，上述法律均规定了违法取土、采土的相关法律责任。但上述规定中并无关于就此而签订合同是否无效的规定，属于管理性的强制性规定，并非《最高人民法法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第十四条所称的“效力性强制性规定”，并不当然影响合同效力。对于一审法院判决引用的《中华人民共和国矿产资源法》，因有其自身调整的对象，土地资源虽属于自然资源的一种，有相关法律对此作出明确规定，并不适用《中华人民共和国矿产资源法》的规定。因此，依据上述规定认定合同整体无效依据不足。
（2）关于是否属于以“合法形式掩盖非法目的”。
双方系基于松原市查干湖机场建设取土需要为倒卖土资源获
利而签订形式上的《土地整理合同》。公开资料显示，查干湖机场系国家发改委批复的重点建设项目，系吉林省“十二五”重点工程项目和松原市重点民生工程项目，该项目的的建设涉及重大民生工程和公共财政投资，涉及到社会公共利益。对于查干湖机场建设所需要取土的情况，应当由有关建设单位严格依照法律报请相关有权部门批准后才能在耕地、草地上取土，对于林地能否取土，法律并无相关批准的程序规定，亦需严格依照法律及相关国家政策办理。且保护土地资源系国家法律法规的立法原则及应有之义，对于取土可能造成的土地破坏应当形成有科学依据并实际可操作实施的土地复垦方案并报请批准后方可实施，案涉相关证据材料也能够体现出机场建设单位曾依法着手履行审批程序。然而，本案的事实是合同双方为了达到向项目施工方供土而获利的目的签订了形式上的《土地整理合同》，对于查干湖机场重大项目建设需要取土建设单位及相关政府职能部门尚需依法履行审批程序，能否批准尚未可知，而对于项目建设单位及相关职能部门以外的组织和个人却试图以此倒卖土资源而获利，其目的显然非法，亦存在有损社会公共利益的可能。
双方签订的合同性质并非法律意义上的土地整理，为买卖土资源而签订合同的目的已经明确。国家法律规定了未经批准不得在耕地及草原上取土、采土，禁止在林地上采土，耕地、林地、草地的保护涉及国家利益，根据举重以明轻的原则，买卖耕地、林地、草地上的土资源属于非法，不能得到法律的认可。且从双方形式上签订《土地整理合同》的表面来看，双方并未直接签订买卖土资源的合同，也能够印证双方对直接签订买卖耕地、林地、草地上的土资源获取利益的行为不被法律所准许有所预见。据此，双方在明知不能就此进行交易的情况下签订了表面上的《土地整理合同》，自认为形式合法，主观上系“以合法形式掩盖非法目的”，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第一款第三项的规定，属于无效合同。
（3）关于该合同能否继续履行的问题
双方签订的《土地整理合同》形式上的土地整理不符合《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定，该表面形式并非双方的真实意思表示，意思表示不真实的民事法律行为不能发生法律效力，形式本身属于无效。双方签订合同的目的亦非法，亦属无效。无效的合同应自始无效，不应得到履行。且案涉合同涉及林地部分（2.77公顷）法律上禁止取土，事实上相关部门已明确意见不能用作取土。且实际上该合同项下土地仍有两家子村委会村民自行经营，并未实际履行。
3、关于是否遗漏必要的共同诉讼参与人的问题
因案涉合同系双方签订，两家子村委会虽然与村民之间存在协议关系，但系其组织内部法律关系，根据合同关系的相对性原则不能据此认定农户与此合同相关，并不涉及追加当事人的问题，一审对此程序合法。
综上，考虑到案涉合同系为了利用查干湖机场大项目建设而倒卖耕地、林地、草地上的土资源获利，该目的非法，形式上的“土地整理”并非双方的真实意思表示，意思表示真实是民事法律行为的构成要件，虚伪的意思表示导致双方签订的《土地整理合同》这一形式无效，合同真实目的亦非法，据此，双方签订和《土地整理合同》整体无效。一审判决依据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定判决两家子村委会返还相应款项并不不妥，但一审法院在认定合同无效上适用法律有瑕疵，而判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国》合同法第五十二条第一款第三项、第五十八条，《中华人名共和国土地管理法》第三十六条第二款，《中华人民共和国草原法》第五十条第一款，《中华人民共和国森林法》第二十三条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十四条的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费53800元，由前郭县套浩太乡两家子村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋作林
审判员 迟鹏宇
审判员 陈 龙
二〇一六年十一月二十一日
书记员 吴 思