广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤06行终106号
上诉人（原审原告）张伟图，男，汉族，住佛山市禅城区。
被上诉人（原审被告）佛山市公安局禅城分局，住所地佛山市禅城区清水一街1号。
法定代表人刘思朝，局长。
委托代理人刘海锋。
委托代理人黄全东。
上诉人张伟图因诉被上诉人佛山市公安局禅城分局（以下简称禅城公安局）治安行政管理纠纷一案，不服佛山市禅城区人民法院（2015）佛城法行初字第325号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2015年6月3日14时左右，张伟图在佛山市禅城区升平路“沟通100”服务厅期间，案外人张俊明因认为张伟图打电话声音过大而出言阻止，张伟图认为张俊明存在冒充警察的行为，双方发生纠纷，张伟图通过拨打“110”报警，服务厅经理也以电话报警，张伟图在服务厅门口阻挡张俊明离开。禅城公安局下属的祖庙派出所民警接警后，派警员到现场带涉事的张俊明、张伟图于14：20时左右至祖庙派出所处理。办案民警认为双方纠纷属于民间纠纷，组织双方进行了治安调解，未作刑事或行政案件立案处理。期间，祖庙派出所工作人员进行了信息采集、询问张伟图和张俊明及证人邓某并制作笔录、制作治安调解协议书等事项。张俊明经调解后无意见并在治安调解协议书上签名，张伟图在治安调解协议书上签名并注明：“未解决问题，不根据事实记事与诉求，保留意见。”并于当日21：13时左右离开祖庙派出所。张伟图认为禅城公安局下属的祖庙派出所在处理纠纷中对其存在囚禁、冷暴力、侮辱等不公平对待，遂向人民法院起诉。
原审法院认为：根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条、第十九条第一款第一项、《公安机关治安调解工作规范》第三条和第五条的规定，公安机关对于存在违反治安管理行为但情节较轻的，可以在查明事实的基础上进行治安调解，对无法达成治安调解协议或达成协议后不履行的，应给予处罚，并告知当事人可以就民事争议向法院起诉。对于情节特别轻微的，可以减轻处罚或不予处罚。张伟图与案外人张俊明之间发生纠纷后至禅城公安局下属祖庙派出所处理，祖庙派出所认定属民间纠纷进行治安调解，采取了采集信息、分别对涉案当事人和证人进行了询问等方式查明事实后，通过调解沟通的方式促使双方达成互不追究对方责任的治安调解协议，张伟图在协议书上虽然进行了签名，但注明了不同意禅城公安局处理方式的保留意见。由办案民警进行了信息采集、询问当事人及证人、进行治安调解并制作调解协议书等事实可知，祖庙派出所对张伟图与案外人张俊明之间形成的纠纷认定为属于存在违反治安管理行为的民间纠纷。从张伟图在治安调解协议书上标注保留意见的行为可知，张伟图对调解持不同意态度，故治安调解协议并未实际达成。调解协议签署后，祖庙派出所告知双方离开并未作出继续处罚的处理，实际属于对违反治安管理行为的免予处罚。治安调解协议本身不属于行政机关作出产生权利义务效果的法律文书，不具有对当事人权利义务产生羁束的效果，故张伟图起诉请求撤销治安调解协议书的诉讼请求不属于行政诉讼的审理范围。从张伟图在派出所活动的情况来看，祖庙派出所对其进行信息采集、调查询问等行为，均属于公安机关办理进行治安管理的常规行为，属于查明事实的过程，进行调解促成治安调解协议的行为属于对民间纠纷治安调解的处理，处理完毕后张伟图对治安调解协议的内容持保留意见，祖庙派出所未作进一步处理，终结了本次治安管理行为。禅城公安局在处理张伟图与案外人张俊明纠纷的治安管理行为符合法律法规规定的程序和方式，并不违法法律法规的禁止性规定，张伟图认为禅城公安局违法的观点不成立，不予采纳。张伟图提出要求撤销在案记录的请求，避免遭受打击报复，根据查明的事实，禅城公安局对张伟图纠纷最终并未作出刑事或行政立案处理，因此对张伟图纠纷并未形成事实意义上的案件，故张伟图主张的该项请求没有事实依据，不予支持。综上，张伟图的诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回张伟图的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由张伟图负担。
上诉人张伟图上诉称：一、被上诉人禅城公安局未提供完整的录像资料。二、调解协议无效，依法应予以撤销。原审判决认定治安调解协议不属于行政审判范围错误。三、案外人佩带武器，没有做笔录，在数分钟内被释放。上诉人是举报人，在调解室已登记身份资料，却仍被囚禁于适用于讯问、询问、辨认违法犯罪嫌疑人以及对违法犯罪嫌疑人进行安全检查和信息采集等的办案区。上诉人还受到辱骂和刁难，人身自由被控制。迫供言论在调解室多次出现。既然是小纠纷，却要上诉人承认打人。三、根据法律规定，报警人可要求公安民警填写、登记、查阅报警登记表，可要求开出报警回执，告知报警处置情况；对于不予立案的，可要求开具不立案通知书、告知不立案理由。因冒充警察是刑事犯罪，对于上诉人要求立案，被上诉人在7个小时都拒不提相关处理材料。被上诉人现时提供回执、报警登记表都是用于应付诉讼的。回执没有签收存根，受理报警登记，报警人没有签名。综上，请求二审法院撤销原审判决；依法支持上诉人的一审诉请；本案一、二审诉讼费用由被上诉人禅城公安局承担。
被上诉人禅城公安局辩称：一、上诉人张伟图请求撤销的治安调解书，因双方没有达成一致意见，对双方没有约束力和法律效力，故不存在撤销的问题。二、视频资料显示上诉人在派出所的办案区只有十三分钟，其他时间均是在派出所大堂或调解室。派出所没有对上诉人采取传唤、留置等限制人身自由强制措施。上诉人的人身自由并没有被公安机关限制。三、上诉人要求追究公安机关不予立案的责任。因上诉人与案外人的纠纷不符合《中华人民共和国刑法》规定的任何一种犯罪形态，不符合刑事立案的标准，故不存在应否立案的情形。四、上诉人与案外人的纠纷属于民间纠纷。对于当事人的报警按照调解处理，是派出所日常工作处理警情的常见形式。派出所出警、调解处理上诉人的纠纷，说明派出所已经积极地进行了作为。五、上诉人提出被上诉人不给回执，可能是派出所民警认为进行了调解处理，没有立案，故未提供，属于工作瑕疵。综上，派出所对上诉人的报警进行了处理，也不存在刁难的情况。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人张伟图对原审判决认定的事实部分无异议，但认为遗漏了：上诉人进行投诉、派出所民警在“沟通100”营业厅没有询问清楚就将上诉人带至派出所、让其承认打人、把其关至羁押室、民警没有对其进行过调解、把其由报警人变成了被承办人等事实。经查，上诉人以上所提均是认为其受到了被上诉人违法处置，涉及本案的审查焦点，将在下文详细论述。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案的审查焦点在于：1.上诉人张伟图请求撤销被上诉人禅城公安局所作治安调解协议书及在案记录的诉请，是否应当支持；2.被上诉人对上诉人的治安管理行为是否合法。
关于治安调解协议书应否撤销的问题。《公安机关治安调解工作规范》第二条规定：“本规范所称治安调解，是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关的主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件做出处理的活动”根据上述规定，治安调解协议书属于平等主体在公安机关主持下，自愿达成的协议。本案中，上诉人在治安调解协议书上标注了不同意被上诉人处理方式的保留意见，即对于该治安调解协议双方当事人并未达成一致意见，协议未实际达成，对双方当事人并不产生约束力，故并不存在撤销的问题。同时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；……”根据上述规定，上诉人要求撤销治安调解协议书的诉请，不属于行政诉讼的受案范围。原审判决对上诉人的该项诉请不予支持，处理正确。
关于上诉人张伟图请求撤销被上诉人禅城公安局在案记录的诉请应否支持的问题。经查，在上诉人与案外人在治安调解协议书上签字后，祖庙派出所告知双方离开并未作出继续处罚的处置意见。由此可见，被上诉人对上诉人与案外人的纠纷并未作出刑事或行政立案处理，即该纠纷未形成事实意义上的案件。故上诉人主张的该项请求没有事实依据，原审判决对此不予支持，处理正确。
关于被上诉人治安管理行为是否合法的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九条规定：“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”第十九条规定：“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；……”《公安机关治安调解工作规范》第三条规定：“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等违反治安管理行为，情节较轻的，经双方当事人同意，公安机关可以治安调解。民间纠纷是指公民之间、公民和单位之间，在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷。对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。”第五条规定：“治安调解应当依法进行调查询问、收集证据，在查明事实的基础上实施。”本案中，案外人因认为上诉人打电话声音过大而出言阻止，上诉人认为案外人存在冒充警察的行为，双方继而发生纠纷。被上诉人下属的祖庙派出所接到报警后，派出警员到达现场将当事人带回派出所处理，采取了采集信息、询问等方式查明事实后，认定为民间纠纷进行治安调解，符合法律法规规定的程序和方式。而上诉人提出被上诉人处理过程中存在没有询问清楚、让其承认打人、把其关至羁押室、未对其进行过调解、把其由报警人变成了被承办人等行为违法。经查，根据视频资料反映，上诉人约于2015年6月3日14：20时左右进入祖庙派出所后，在调解室约七八分钟，于14：27时左右进入办案值班区进行登记和信息采集，14：35时左右完成采集后去了办案值班区洗手间，14：40时左右离开办案值班区进入大堂，14：47时左右进入调解室，期间制作笔录，18：10时左右离开调解室进入大堂，19：51时左右由大堂进入调解室，期间进行治安调解，21：13时左右离开调解室并离开祖庙派出所。从上诉人的活动情况来看，祖庙派出所在处理上诉人与案外人纠纷的治安管理行为符合法律法规规定的程序和方式，不违反法律法规的禁止性规定。且上诉人亦未能举证证实其主张，故其认为被上诉人违法的观点不成立，本院不予支持。此外，被上诉人对于上诉人的报案未按规定及时向其送达报警回执，属于工作瑕疵，应予指正，但并不影响其处理行为的合法性。
综上，原审判决驳回上诉人张伟图的诉讼请求，处理正确，依法应予维持。上诉人的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人张伟图负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
代理审判员 何丽容
代理审判员 黄春英
二〇一六年四月七日
书 记 员 杨 雯