山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终427号
上诉人（原审被告）烟台市牟平区人民政府。
法定代表人刘启明，区长。
委托代理人徐晓东。
委托代理人车俊霖，律师。
被上诉人（原审原告）孙景鹏。
孙景鹏诉烟台市牟平区人民政府（以下简称“牟平区政府”）违法占地一案，烟台市中级人民法院于2015年12月7日作出的（2015）烟行初字第76号行政判决，上诉人牟平区政府不服原审法院判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月7日公开开庭审理了本案。上诉人牟平区政府的委托代理人徐晓东、车俊霖，被上诉人孙景鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告孙景鹏系牟平区鱼鸟河街道七里河村村民，2002年分得4.4亩人口地。2009年，烟台市牟平区委、区政府按照“以水美城、以水活城、以水兴城”的思路，决定对鱼鸟河水系进行综合治理开发，南起城区南外环，北至入海口，两侧各宽100米，全长10公里，绿化面积334公顷，水体面积135公顷，总投资8.2亿元。此项工程列为市政府的重点民生工程，为此，烟台市牟平区委、区政府专门成立了烟台市牟平区水系综合开发工程指挥部，区人大主要领导为分包领导，烟台牟平水韵投资有限公司（以下简称“水韵公司”）为具体实施单位，该工程于2009年7月开工。
原告所在的鱼鸟河街道七里店村在此次综合治理开发范围内。该工程占用七里店村委土地共计255.07亩，其中，征用80.36亩，租赁174.71亩。涉案土地属于租赁土地的范围。2009年12月11日，原告收到七里店村委的《通知》，载明：“牟平区水系开发工程指挥部已于2009年5月组织财政、农业、林业等部门，对你位于鱼鸟河西路以东地块，进行了地面附着物清点、评估，其地面附着物补偿款已于2009年7月份拨付给本村村委。村委与你多次协商未能达成一致意见，村委也将你的意见多次向有关部门反映，并多次核实。望你接此通知后，五日内到七里店村委领取地面附着物补偿款7040元，逾期不领取，视为默认，相关施工单位将按要求进行施工，由此造成的损失由自己负责。”至原告提起诉讼之日止，原告既未领取一次性地上附着物补偿款也未领取村委每年发放的土地租赁费。2009年10月14日，原告4.4亩人口地的地上附着物被强制铲除。此后，水韵公司按照计划在原告土地上修建鱼鸟河西路道路及景观绿化工程。鱼鸟河西路道路从原告土地穿过。原告称其鱼鸟河西路以东的土地，因景观树木枯死，其在地上种植了树木；鱼鸟河西路以西的土地被水韵公司整形，准备进行景观绿化工程，2013年原告开始在空地上种粮。原告认为被告占有原告土地系非法侵权行为，于2011年11月8日向法院起诉，未予立案。原告为反映诉求多次向有关机关和领导投诉、上访。2015年6月5日，原告以被告违法占地为由提起诉讼。
另查明，2009年11月27日烟台市规划局为鱼鸟河水系开发项目向烟台市牟平区国有资产经营公司颁发了《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》，批准了鱼鸟河水系开发项目景观绿化用地及工程建设项目。水韵公司于2009年4月7日成立，系国有控股的有限责任公司。
原审法院认为，根据行政诉讼法对行政行为合法性进行审查的原则，本院主要从孙景鹏是否具有原告主体资格，原告土地是否被占用及占用是否合法，原告起诉是否超过起诉期限等三个方面进行了审查。
关于原告主体资格的审查。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”原告孙景鹏认为被告牟平区政府违法占用其土地，侵犯其合法权益的，有权提起行政诉讼。
关于原告的土地是否被占用及占用土地是否合法的审查。本案中，原告提供的七里店村委的《通知》、鱼鸟河街道党工委《信访告知书》及被告提交的视频录像等证据相互印证，足以证实：水韵公司实施了鱼鸟河水系开发工程，鱼鸟河西路的建设及景观绿化工程，占用了原告的土地。双方当事人对占地面积有歧义，原告认为占用了除耕种2亩以外的其余土地的面积，被告认为只占用了鱼鸟河西路的路面面积，但双方均认可鱼鸟河西路占用原告土地的事实，可以确认水韵公司修建的鱼鸟河西路占用了原告的土地。原告拥有的4.4亩人口地属于集体所有的农用地，水韵公司按照鱼鸟河水系综合开发规划的要求进行的景观绿化、鱼鸟河西路建设等占用土地属于建设用地。该土地属于建设用地的事实，被告提供的烟台市规划局针对鱼鸟河水系开发景观绿化用地及工程施工颁发的《建设工程规划许可证》及《建设用地规划许可证》可以佐证，足以认定。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。水韵公司在农民集体所有的土地上进行非农建设，依法应当办理农用地转用审批手续。但被告并未提供相关手续，可以确认水韵公司属于违法用地。关于违法占地责任的承担主体。被告庭审中认可鱼鸟河水系开发工程指挥部是牟平区政府成立的一个临时机构，水韵公司具体实施了鱼鸟河综合开发工程。水韵公司作为鱼鸟河水系开发工程的具体实施单位，其行为后果应由烟台市牟平区水系综合开发工程指挥部承担，烟台市牟平区水系综合开发工程指挥部是由烟台市牟平区委、区政府专门成立的临时机构，不是适格的责任承担主体，故，牟平区政府应对水韵公司实施鱼鸟河综合开发工程的行为承担责任，即水韵公司违法占地的行为后果应由被告牟平区政府承担。被告辩称的原告错列被告、被告既没有对原告实施任何征用行政行为，也没有侵占原告的土地的主张，与事实相悖，不予采信。
关于原告起诉是否超过起诉期限的审查。在原告未就地上附着物补偿达成协议的情况下，2009年10月14日，原告的地上附着物被强制铲除，作为鱼鸟河综合开发工程的具体实施单位水韵公司修建的鱼鸟河西路占用了原告的土地。至本次原告起诉，鱼鸟河西路占用原告土地仍客观存在，而被告至今亦未提交占用原告土地的合法依据，被告无合法依据占用原告土地的事实持续至今，因此，原告起诉并未超过起诉期限。对被告辩称的按照行政诉讼法和最高法院的有关规定，原告自称其土地2009年被侵占，至今已经超过起诉期限的主张，依法不予支持。
综上，被告实施的鱼鸟河综合开发工程无合法依据占用了原告的土地，侵犯了原告的合法权益，构成违法占地。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告烟台市牟平区人民政府占用原告孙景鹏土地的行为违法。案件受理费50元，由被告烟台市牟平区人民政府负担。
上诉人牟平区政府不服原审法院判决，上诉称:1、原审法院判决认定主体错误。上诉人未曾实施过任何行政征收行为，也未强行占用，水韵公司在修建鱼鸟河西路时占用了被上诉人的约135平方米土地，其作为独立法人，应独立承担法律责任，其行为与上诉人无关。2、原审法院判决认定事实不清。原审法院判决认定“2009年10月14日，原告4.4亩人口地上的地上附着物被强制铲除……”，仅依据被上诉人陈述，既不是上诉人自认也不是原审法院经调查获知。事实上，鱼鸟河西路从被上诉人耕种的土地中穿过，仅占用了被上诉人约135平方米土地，其余部分仍由被上诉人耕种，并非原审判决中所称的占用4.4亩。综上，请求二审法院撤销烟台市中级人民法院（2015）烟行初字第76号行政判决，判令被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人孙景鹏当庭答辩称：1、鱼鸟河综合开发工程为市政工程，是政府行为，不论实质上有多少公司参与开发施工，责任主体都应是牟平区政府。2、七里店村委的地亩册证实被上诉人拥有4.4亩耕地的合法使用权，七里店村委的通知书和信访告知书所列的7040元补偿款是全部4.4亩地的补偿款，上诉人提供的工程用地范围也证实被上诉人的4.4亩土地全部在鱼鸟河综合开发工程用地范围内。上诉人认可该项目用地属于建设用地，且认可没有对被上诉人名下的耕地实施过行政征收，因此上诉人占用被上诉人土地的行为违法。
本院确定本案的审理重点为：1、被上诉人土地是否由上诉人占用及该占用行为是否合法；2、原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
二审中双方围绕法庭确定的审理重点展开辩论，辩论意见与上诉、答辩意见基本一致。
各方证据均已随卷移送本院，合议庭同意原审法院对本案事实的认定。
本院认为：
1、关于被上诉人土地是否被占用的问题。经查，为实施鱼鸟河水系开发项目，由烟台牟平区委、区政府成立临时协调机构烟台市牟平区水系综合开发工程指挥部负责整个项目的开发建设，国有控股公司水韵公司于2009年4月成立，具体实施建设鱼鸟河综合开发工程。2010年为实施鱼鸟河西路的建设及景观绿化工程，水韵公司在建设中占用了被上诉人人口地。上述事实由烟台市牟平区鱼鸟河街道党工委出具的《信访告知书》、烟台市牟平区鱼鸟河街道办事处七里店村委出具的《通知》、鱼鸟河水系开发项目《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》、被上诉人出具的视频资料及双方当事人在庭审中的陈述等证据予以证实，本院予以确认。上诉人关于原审法院判决认定事实不清的上诉理由不能成立，不予采纳。
2、关于占地行为的责任承担主体的问题。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。鱼鸟河水系开发项目是牟平区政府公共开发项目，烟台牟平区委、区政府成立临时机构烟台市牟平区水系综合开发工程指挥部负责该项目实施，国有控股的水韵公司具体建设实施该工程。由于烟台市牟平区水系综合开发工程指挥部系不具有独立承担法律责任能力的机构，因此，该公共项目的实施对被上诉人权益造成的侵害后果应由牟平区政府承担。上诉人并未提供证据证实该项目占用被上诉人土地的行为系水韵公司施工过程中违反牟平区政府建设规划实施的民事侵权行为，因此，上诉人关于应由水韵公司独立承担法律责任的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
3、关于该占地行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”该法第四十六条第一款规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中，被上诉人土地属于集体所有的农用地，上诉人未提供证据证实已办理农用地转用审批手续及对涉案土地依法进行了征收，因此，上诉人占用被上诉人土地的行为违法。原审法院判决确认上诉人占用被上诉人土地的行为违法并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人烟台市牟平区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张景凯
代理审判员 孙晓峰
代理审判员 卜菲菲
二〇一六年六月十三日
书 记 员 李 倩