内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）内04行终2号
上诉人（原审原告）王玉和等46人（名单附后）
诉讼代表人王玉和，男，1954年5月16日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
诉讼代表人赵永军，男，1972年7月10日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
诉讼代表人李广林，男，1961年10月4日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
委托代理人郭永利，北京市王玉梅律师事务所呼和浩特分所律师。
被上诉人（原审被告）赤峰市环境保护局。住所地：赤峰市松山区。
法定代表人童慧泉，系局长。
委托代理人陈晓晔，赤峰市环境保护局工作人员。
委托代理人李二虎，内蒙古红城律师事务所律师。
原审第三人内蒙古金陶股份有限公司。住所地：内蒙古自治区敖汉旗。
法定代表人刘俊山，系总经理。
委托代理人王玉兰，内蒙古兴合律师事务所律师
上诉人王玉和等46人与被上诉人赤峰市环境保护局（以下简称市环保局）、原审第三人内蒙古金陶股份有限公司（以下简称金陶公司）因建设项目竣工环境保护验收行政确认一案，不服赤峰市松山区人民法院（2015）松行初字第86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月18日公开开庭进行了审理，上诉人的诉讼代表人王玉和、赵永军及其委托代理人郭永利，被上诉人市环保局的委托代理人李二虎、陈晓晔，原审第三人金陶公司的委托代理人王玉兰到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院判决认定，2012年12月，第三人内蒙古金陶股份有限公司向被告赤峰市环境保护局递交《建设项目竣工环境保护验收申请》，并提交了赤峰市泽峰环境监理有限责任公司出具的《内蒙古金陶股份有限公司一选厂尾矿库截潜工程环境监理报告》、赤峰市环境监测中心站出具的《建设项目竣工环境保护验收调查报告》、赤峰市环境监察支队出具的《内蒙古金陶股份有限公司13.5万t／a金矿石选矿项目“三同时”执行情况环境监察报告》。被告赤峰市环境保护局认为第三人内蒙古金陶股份有限公司的申请符合《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》、《关于建设项目环境保护设施竣工验收监测管理有关问题的通知》、《建设项目环境保护设施竣工验收监测技术要求》（试行）规定的竣工验收条件，于2013年5月31日就新建13.5t／a（450t／a）金矿石选矿项目向第三人内蒙古金陶股份有限公司出具了《关于内蒙古金陶股份有限公司新建13.5t／a（450t／a）金矿石选矿项目竣工环境保护验收的意见》赤环验（2013）3号。验收结论为：目前内蒙古金陶股份有限公司新建13.5万t／a（450t／d）金矿石选矿项目环境管理体系已初步建立，环境保护审查、审批基本手续完备，技术资料与环境保护档案资料基本齐全，干排及截渗工程等主要环保设施及措施基本按批准要求建成或者落实，防治污染能力适应主体工程的需要。虽然仍有部分环保措施未按要求落实，但短时间内，由于这些措施的缺失而对环境或环保目标产生实际影响的几率较小，因此，建议先通过验收，由地方环境保护主管部门监督企业限期落实整改措施，并委托相关部门进行跟踪监测。并对工程投运后的环保工作提出如下要求：1、严格按操作规程生产，加强环保设施的日常管理和维护，确保各项污染物长期稳定达标排放；2、在选厂厂区完善初期雨水的集排系统，不得将该部分污水直接排入尾矿库；3、进一步完善环境风险应急预案，加强风险防范措施及应急演练；4、严格按照危险废物相关的法律法规要求强化对硫氰化亚铜的管理和处置，建设符合环保要求的存放场，定期清理外售；5、结合水土保持方案制定植被恢复和厂区硬化计划，并加紧实施（尾矿坝坝坡、运输道路两侧绿化、尾砂运输廊道的清理等）；6、进一步落实专家组及验收调查报告提出的整改意见，完善相关环保措施。46名原告不服被告赤峰市环境保护局竣工环境保护验收行为，向法院提起诉讼。
本案在审理过程中，原告向本院提出申请，要求对第三人内蒙古金陶股份有限公司一选厂的现在生产能力进行鉴定或现场勘验，欲证明行政行为作出时第三人内蒙古金陶股份有限公司的一选厂生产能力情况。本院认为，被告赤峰市环境保护局2013年进行环境保护验收，是对当时第三人内蒙古金陶股份有限公司一选厂的生产能力进行环保验收，现在第三人内蒙古金陶股份有限公司一选厂的生产能力大或者小与行政行为的作出不具有关联性，故对原告的申请不予准许。
原审法院认为，依法行政是行政机关行使职权，履行职责所必须遵循的基本原则。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十条的规定，建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。被告赤峰市环境保护局作为环境保护行政主管部门，具有对本辖区内建设工程环境保护实行监督管理的职责。
本案的争议焦点是：一、环境保护行政主管部门对建设项目竣工环境保护验收行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二、46名村民是否具备原告诉讼主体资格；三、被告赤峰市环境保护局作出的建设项目竣工环境保护验收行为是否符合法律规定。
关于焦点一，建设项目竣工环境保护验收是指建设项目竣工后，环境保护行政主管部门根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的规定，依据环境保护验收监测或调查结果，并通过现场检查等手段，考核该建设项目是否达到环境保护要求的活动。建设项目环境保护验收是建设项目的配套建设的环境保护设施质量监督管理的最后环节，验收结果中含有建设项目的配套建设的环境保护设施竣工验收是否合格的评定，竣工验收行为是环境保护行政主管部门对建设项目竣工环境保护验收合格这一事实予以认定、确认的行政行为。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十七条规定：“建设项目投入试生产超过3个月，建设单位未申请环境保护设施竣工验收的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期办理环境保护设施竣工验收手续；逾期未办理的，责令停止试生产，可以处5万元以下的罚款。“第二十八条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”据此，建设项目经环境保护行政主管部门验收不合格的，应当责令停止生产或者使用。环境保护验收结果具有拘束力，环境保护验收行为是行政确认，是环境保护行政机关的具体行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
关于焦点二，原告主体资格问题。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。与被诉行政行为有利害关系是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。本案46名原告，作为第三人内蒙古金陶股份有限公司建设项目的邻地及邻地上附着物的所有人或者使用人，为相邻权人，是行政行为的相关人，其认为自己的合法权益受到被诉行政行为的侵害提起行政诉讼，具备原告主体资格，本院对被告赤峰市环境保护局、第三人内蒙古金陶股份有限公司的46名村民不具备原告主体资格的主张不予采纳。
关于焦点三，《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第九条规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向有审批权的环境保护行政主管部门，申请该建设项目竣工环境保护验收。”本案中，第三人内蒙古金陶股份有限公司按照其于2006年12月4日取得的赤环发（2006）173号环境影响报告书的批复的要求，完成与建设项目有关的各项环境保护设施后，向被告赤峰市环境保护局申请建设项目竣工环境保护验收。被告赤峰市环境保护局经审核验收，认定目前内蒙古金陶股份有限公司新建13.5万t／a（450t／d）金矿石选矿项目环境管理体系已初步建立，环境保护审查、审批基本手续完备，技术资料与环境保护档案资料基本齐全，干排及截渗工程等主要环保设施及措施基本按批准要求建成或者落实，防治污染能力适应主体工程的需要。虽然仍有部分环保措施未按要求落实，但短时间内，由于这些措施的缺失而对环境或环保目标产生实际影响的几率较小。遂依照《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等有关规定向第三人颁发赤环验（2013）3号《关于内蒙古金陶股份有限公司新建13.5t／a（450t／a）金矿石选矿项目竣工环境保护验收的意见》。竣工环境保护验收是环境保护部门对赤环发（2006）173号环境影响报告书的批复进行的监督检查，根据《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第四条规定，建设项目竣工环境保护验收范围包括：（一）与建设项目有关的各项环境保护设施，包括为防治污染和保护环境所建成或配备的工程、设备、装置和监测手段，各项生态保护设施；（二）环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和有关项目设计文件规定应采取的其他各项环境保护措施。从规定来看，竣工环境保护验收的范围是具体的，并以环境影响报告书的批复为前提的，因此竣工环境保护验收应当是一种要式行政行为，其审查的内容应当围绕相对人在行政许可的范围内所实施的行为进行验收，对于环境影响报告书的批复未明确的内容，不是竣工环境保护验收审查的范围。
综上，被告赤峰市环境保护局作出的赤环验（2013）3号《关于内蒙古金陶股份有限公司新建13.5t／a（450t／a）金矿石选矿项目竣工环境保护验收的意见》的具体行政行为认定的主要事实清楚，行政程序合法、适用法律正确。原告要求撤销被告赤峰市环境保护局被诉具体行政行为的主张没有法律依据和事实根据。原审法院判决：驳回原告王玉和等46人的诉讼请求。
宣判后，上诉人王玉和等46人不服，向本院提出上诉称，原审法院判决认定事实不清，适用法律错误。本案争执的焦点是原审第三人实际建设规模增加，与审批建设规模严重不符，而原审第三人没有提交相应变更的环评材料，被上诉人仍按照原审批规模进行环评验收，所出具的环评意见应否撤销。原审法院混淆了“建设规模”和“生产能力”，导致本案事实不清。原审法院违反法定程序，对上诉人提交的勘验鉴定申请未作答复，侵害了上诉人的诉讼权利；验收组组成不合法的问题没有得到原审法院的重视；对上诉人关于鉴定验收组名单中签字真实性的申请也未作答复；环境保护验收未与主体工程竣工验收同时进行也违反法律法规规定。原审第三人擅自扩大建设规模，未依法重新报送相关环保材料，原审法院对事实认定不清，适用法律错误。综上，请求撤销赤峰市松山区人民法院（2015）松行初字第86号行政判决，撤销被上诉人赤峰市环境保护局于2013年5月31日作出的赤环验（2013）3号《关于内蒙古金陶股份有限公司新建13.5t／a（450t／a）金矿石选矿项目竣工环境保护验收的意见》。
上诉人当庭提交了光盘一份及截图所得的四张照片，以证明原审第三人金陶公司私自扩大建设规模为1000t／a。经核实，上诉人在原审开庭时提交的六张光盘中标注（二）的光盘中的部分内容与该份证据内容一致，故不属于法律规定的新证据，不予采信。
被上诉人市环保局、原审第三人金陶公司当庭答辩服判。
本院经审理查明的事实与原审法院认定事实一致。
本院认为，本案的争议焦点在于上诉人是否具有原告的主体资格及被诉行为是否合法。首先，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，环保验收行为是建设项目正式投入生产或者使用的前提条件，而建设项目正式生产后必然会对周边环境产生实质性影响，上诉人均为居住在涉案建设项目周边的村民，其生活、生产环境必然受到涉案建设项目生产的影响，故其与被诉行为存在利害关系，具有提起诉讼的主体资格。其次，被上诉人赤峰市环保局依据原审第三人金陶公司提交的建设项目竣工环境保护验收申请后经审核验收，认定金陶公司新建13.5万t／a（450t／d）金矿石选矿项目环境主要环保设施及措施基本按批准要求建成或者落实，防治污染能力适应主体工程的需要，虽然仍有部分环保措施未按要求落实，但短时间内，由于这些措施的缺失而对环境或环保目标产生实际影响的几率较小，故依照《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》等有关规定颁发赤环验（2013）3号《关于内蒙古金陶股份有限公司新建13.5t／a（450t／a）金矿石选矿项目竣工环境保护验收的意见》，虽在程序上存有一定瑕疵，但对结果不产生实质影响，该行为不存在应予撤销的法定情形。上诉人的主要上诉理由为原审第三人私自扩大实际建设规模至1000t／a，但上诉人并未提交有效证据以支持该主张成立，且《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第四条明确规定了建设项目竣工环境保护验收的范围，环保部门据此需对建设项目的环境保护设施及其他措施是否已按批准的环境影响报告书的要求建成或落实等事实状态进行核实和确认，并无法律法规授权环保部门在验收时可以对除此之外的事项进行评价；原审期间，上诉人提出的鉴定申请中写明是申请对原审第三人的生产能力进行鉴定，原审法院亦在判决书中写明对此申请不予支持的理由；上诉人提出验收组组成不合法的主张，因涉案建设项目的验收组由建设项目所在地敖汉旗环保局与被上诉人赤峰市环保局的工作人员组成，并不违反《建设项目竣工环境保护验收管理办法》第十五条关于由建设项目所在地的环境保护行政主管部门和行业主管部门等成立验收组的规定；原审期间，上诉人提出鉴定验收组名单中签字真实性的申请，因验收组成员共计十二人而上诉人仅对其中一人签字的真实性存有异议，且上诉人除主观推断外未提交有效证据以证明签字存在虚假，原审法院未同意进行鉴定亦无不当。综上，上诉人的上诉请求无事实和法律依据，不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人负担，邮寄送达费100元，由上诉人负担40元，被上诉人、原审第三人各负担30元。
本判决为终审判决。
审判长 海 梅
审判员 王 建 华
审判员 姜 静
二〇一六年一月二十日
书记员 苏赫巴特
上诉人名单：
上诉人（原审原告）王玉和，男，1954年5月16日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）赵永军，男，1972年7月10日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）李广林，男，1961年10月4日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）李喜林，男，1957年12月29日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）王志军，男，1972年7月21日出生，农民，汉族，现住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）杜井芳，男，1959年2月20日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）赵明水，男，1952年6月27日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）赵永志，男，1965年5月27日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）张儒，男，1951年9月13日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）马井一，男，1954年8月16日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）张金良，男，1957年8月28日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）窦洪海，男，1954年1月6日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）王华，男，1969年12月24日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）李军伟，男，1986年4月12日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）邱凤祥，男，1958年8月29日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）陈天赐，男，1988年7月15日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）马景民，男，1977年10月18日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）王立福，男，1982年5月2日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）陈平，男，1960年12月13日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）刘国峰，男，1959年12月19日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）杨永波，男，1974年9月21日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）刘桂贤，男，1964年6月17日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）邱凤泽，男，1974年11月20日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）张静，男，1972年5月20日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）马利民，男，1974年8月21日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）韩清春，男，1972年6月4日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）李洪军，男，1964年11月11日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）赵永民，男，1980年8月5日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）王江，男，1957年11月13日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）王义，男，1959年6月7日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）赵永学，男，1970年3月9日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人宋显江，男，1971年2月16日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）韩玉民，男，1971年4月17日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）窦洪恩，男，1965年12月4日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）冯淑华，女，1969年2月28日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）胡文华，女，1970年4月3日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）韩海华，女，1975年7月4日出生，农民，汉族，农民，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）韩玉龙，男，1953年12月25日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）刘焕玲，男，1960年3月25日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）刘占全，男，1967年4月14日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）赵忠伟，男，1969年10月2日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）张金学，男，1966年12月14日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）杨永龙，男，1964年6月29日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）陈国学，男，1967年7月1日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）赵喜龙，男，1967年1月18日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。
上诉人（原审原告）赵永恩，男，1968年10月15日出生，农民，汉族，住内蒙古自治区敖汉旗。