中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申2033号
再审申请人(一审原告、二审被上诉人)魏文凯，男，汉族，1963年4月15日出生，住江西省。
委托代理人万梅花，系魏文凯之妻，女，汉族，1970年1月26日出生，住江西省。
委托代理人张敏，江西景鉴律师事务所律师。
再审被申请人(一审被告、二审上诉人)江西省景德镇市昌江区人民政府，住所地江西省景德镇市瓷都大道836号。
法定代表人朱仕木，该区区长。
委托代理人徐志伟，江西省景德镇市昌江区人民政府工作人员。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)江西省景德镇市人民政府，住所地江西省景德镇市瓷都大道686号。
法定代表人梅亦，该市市长。
委托代理人刘春松，江西省景德镇市人民政府工作人员。
第三人(一审第三人、二审上诉人)吴大妹，女，汉族，1939年5月27日出生，住江西省。
委托代理人段加涛，江西中景律师事务所律师。
第三人(一审第三人、二审上诉人)余涂才，男，汉族，1971年8月16日出生，住江西省。
第三人(一审第三人、二审上诉人)洪桂珠，女，汉族，1973年8月24日出生，住江西省。
再审申请人魏文凯因诉江西省景德镇市昌江区人民政府（以下简称昌江区政府）、江西省景德镇市人民政府（以下简称市政府）土地行政登记一案，不服江西省高级人民法院（2015）赣行终字第44号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马永欣、阎巍、代理审判员沈小平参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
原审法院认定以下主要事实：涉案宗地位于景德镇市工人新村××号，原为该市昌江区竟成乡新村集体土地，李龙阳享有宗地使用权。1992年11月在支付李龙阳21500元购地（房）款后，魏文凯、吴大妹相继以各自单独的名义向景德镇市昌江区土地管理局（以下简称昌江区土管局）申请办理建房用地审批手续，并将对方均作为家庭成员予以申报。1993年1月6日，经昌江区政府批准同意，昌江区土管局向吴大妹作出昌土（建）字0056号建设用地许可，批准其用地95.5㎡。1998年底，吴大妹持用地批准文件申请办理土地登记。1999年10月，昌江区政府向吴大妹颁发了昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证。2011年6月13日，吴大妹将涉案土地使用权以130000元的价格协议转让给余涂才和洪桂珠。同年7月，魏文凯得知此情后，以其享有涉案土地使用权为由提起行政诉讼，请求法院撤销吴大妹国有土地使用证，并责令市政府确认涉案土地使用权、为其办理国有土地使用权证。另查明，吴大妹以自己名义向昌江区土管局办理建房用地审批手续时，并未填写新的申请表，而是在原魏文凯的申请表上将申请用地人“魏文凯”直接更改为“吴大妹”。昌江区土管局在更改处盖具了公章。
江西省景德镇市中级人民法院作出（2014）景行初字第1号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”本案审查的是昌江区政府1999年10月为吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证的行为是否合法。根据原国家土地局1995年12月28日发布的《土地登记规则》第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：(一)土地登记申请书；(二)单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；(三)土地权属来源证明；(四)地上附着物权属证明。”昌江区政府在为吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证时，在吴大妹未提供新村西路向阳岭附82号的地上附着物权属证明，申请材料不全的情况下，对新村西路向阳岭附82号的土地权属来源亦未认真进行审核，在未找魏文凯进行调查并征得魏文凯同意的情况下，将吴大妹提供的用来证明其土地权属来源的魏文凯办理建房用地手续的“景德镇市昌江区城乡居民村民建房用地申请表”上的申请用地人“魏文凯”的名字直接改为“吴大妹”的名字，并为吴大妹办理了新村西路向阳岭附82号的国有土地使用证，该办证行为不仅证据不足，而且程序上显然违法。另根据原国家土地管理局《城镇地籍调查规程》规定，界址的认定必须由本宗地及相邻宗地的使用者亲自到场共同指界，昌江区政府在为吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证时，虽然也进行了地籍调查，但昌江区政府提供的地籍调查表上，新村西路向阳岭附82号相邻宗地的使用者并没有亲自到场共同指界，该地籍调查表上相邻宗地的指界人姓名一栏上盖的是“景德镇市昌江区竟成镇樊家井村民委员会”的公章，而“景德镇市昌江区竟成镇樊家井村民委员会”并不是新村西路向阳岭附82号相邻宗地的使用者，因此，昌江区政府在为吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证时所进行的地籍调查，程序上亦有问题。此外，根据原国家土地局1995年12月28日发布的《土地登记规则》第十五条、第十六条的规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地，应当予以公告，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者对土地登记审核结果有提出异议的权利。昌江区政府在为吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证时，亦未进行公告，剥夺了他人提出异议的权利，在程序上亦属违法。昌江区政府辩称其向吴大妹颁发国有土地使用证符合法律规定的意见不予采纳；其辩所称本案涉讼土地使用权系魏文凯与吴大妹家庭共有，与其向吴大妹颁发土地使用证并不矛盾的意见，经查，昌江区政府并无证据证实本案涉讼土地属于魏文凯与吴大妹家庭共有，故对其该辩解意见亦不予采纳；其辩解所称因其土地登记行政职能已收归市政府行使，因此其不是本案适格被告的意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。”魏文凯诉请撤销的昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证系其于1999年10月为吴大妹颁发的，因此其作为本案被告并无不当，但因其土地登记行政职能从1999年11月起已转移至市政府行使，其原土地登记行政行为一旦因不具合法性被判决撤销，将无法判令其重新作出具体行政行为，因此，本案有必要将市政府追加为被告。吴大妹辩所称本案涉讼土地系其从案外人李龙阳处所购买无充分证据予以证实，不予采纳。余涂才、洪桂珠辩所称昌江区政府为吴大妹颁发土地使用证的行为合法，没有侵犯魏文凯的合法权益，魏文凯不具备诉讼主体资格的意见亦不能成立，不予采纳。综上，昌江区政府为吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证的行为证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1、3目的规定，判决撤销昌江区政府于1999年10月为吴大妹颁发的昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证；市政府于本判决生效后三个月内对新村西路附82号的土地权属重新审核，并重新作出具体行政行为。
吴大妹、昌江区政府、余涂才、洪桂珠不服，提起上诉。江西省高级人民法院作出（2015）赣行终字第44号行政判决认为，根据《中华人民共和国土地管理法》(1988年修正)第七条及《江西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（1989年修正）第四十一条第二款规定，城镇居民建住宅用地必须依法到土地管理部门办理用地手续，方可进行住宅建设。办理相关手续后所取得的用地批准或许可文件是使用土地进行建设的法律凭证。本案中，魏文凯和吴大妹虽都提出了用地申请，但最终建设用地许可证为吴大妹所持有，魏文凯并未获得。因此，吴大妹有权根据《土地登记规则》第二十三条第一款第二项中有关“持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记”之规定，申请国有土地使用权登记。关于吴大妹提交的土地登记申请材料是否符合法律规定的问题。根据《土地登记规则》第二十三条第一款第二项规定，结合第十条第一款的要求，吴大妹申请涉案土地使用权登记，应当提交土地登记申请书、个人身份证明和批准用地文件等文件资料。在吴大妹填写的《土地登记申请书》中，所载明的权属证明材料为“城镇居民建房用地申请表”，而该申请表又是在原魏文凯申请表的基础上更改申请人姓名、昌江区土管局加盖公章认可而来。由于还存在没有更改的魏文凯的建房用地申请表，吴大妹《土地登记申请书》中有关权属证明材料的记载内容尚不足以表明其对涉案土地享有确定的权属。但是，考虑到昌江区土管局对吴大妹单独作出了建设用地许可，该许可系行政行为、且至今有效，这对完善吴大妹《土地登记申请书》中有关权属证明材料记载内容的不足、证明吴大妹对涉案土地享有确定权属具有重要的补强作用。综合全案实际情况看，吴大妹具有申请土地登记的权属来源证明材料。另外，一审法院认为吴大妹未提供涉案宗地地上附着物权属证明违反法律规定，但地上附着物权属证明系当事人申请土地权属初始登记所必须提交的文件资料。《土地登记规则》第二十三条第一款第二项针对非新开工的大中型建设项目使用划拨国有土地申请使用权设定登记情形，并未将地上附着物权属证明列为当事人必须提交的文件资料。因此，一审法院的上述认定错误，予以纠正。关于昌江区政府国有土地使用权登记程序是否违法的问题。吴大妹提交了土地登记申请书等申请资料后，昌江区土管局对此进行了相应的审核调查工作，所进行的程序基本符合《土地登记规则》第六条之规定。一审法院认为昌江区土管局对涉案国有土地使用权登记应进行公告，但《土地登记规则》第二十一条明确规定公告程序不适用于土地使用权设定登记，该认定于法无据，予以纠正。一审法院还认为昌江区土管局进行地籍调查时，相邻宗地的使用者并未亲自到场指界、未在调查表上签名违反法定程序。根据1993年国家土地管理局发布的《城镇地籍调查规程》3.2.4和3.2.6.7之规定，地籍调查时并无强制相邻宗地使用者到场指界和签字盖章之要求，一审法院以相邻宗地使用者未到场指界、签字为由认定登记程序违法，法律依据不充分，在此予以指正。从案卷证据上看，昌江区土管局在地籍调查程序中违反《城镇地籍调查规程》之处是：未通知相邻宗地使用者到场指界以及未将确界结果以书面形式送达缺席者。但是，吴大妹一家在此后居住的十余年期间相邻宗地使用者并未提出异议，昌江区土管局地籍调查结果事实上得到了当地村委会和相邻宗地使用者的认可，其调查程序的不足尚未达到违法的程度，仅构成程序瑕疵，该程序瑕疵不足以否定本案国有土地使用权登记的效力。关于魏文凯要求撤销其母亲吴大妹国有土地使用证的事实和法律依据是否充分的问题。从案卷证据看，虽然有关行政机关在魏文凯建房用地申请表中签署了同意意见、盖具了公章，但行政机关最终并未对其作出建房用地批准许可，其要求撤销吴大妹的国有土地使用证缺乏事实及法律依据。因此，对魏文凯提出的诉讼请求不予支持。综上，昌江区政府为吴大妹批准了本案诉争土地的用地许可，吴大妹持用地批准文件申请土地登记，昌江区政府为吴大妹颁发昌土国用（99）字第0166号国有土地使用证并无不当。一审判决认定事实错误，适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决撤销景德镇市中级人民法院（2014）景行初字第1号行政判决；驳回魏文凯的诉讼请求。
魏文凯不服，向本院申请再审称：本案诉争的向阳岭82号房屋系魏文凯于1992年11月27日从案外人李龙阳手中购得。1993年1月4日，经魏文凯申请，昌江区政府核准了向阳岭82号的建房用地手续。昌江区政府在魏文凯填写的用地申请表上私自将申请用地人魏文凯的名字直接改为吴大妹。该府在吴大妹没有提交建房用地申请表及土地权属来源证明的情况下，未经公告，将诉争地使用权确定给吴大妹的行政行为违法。请求撤销二审判决，依法再审。
本院认为，尽管吴大妹在办理涉案建设用地申请以及土地使用权行政登记时，在程序方面存在不同程度的瑕疵，但昌江区土管局对吴大妹单独作出了建设用地许可，在未经法定程序否定其效力之前，可作为土地行政登记时权属来源的有效证据。另外，本案系魏文凯与吴大妹母子之间家庭纠纷所引发的行政诉讼，吴大妹已将涉案土地及附属房屋转让于第三人余涂才、洪桂珠且后者已居住多年，吴大妹现年事已高且经济能力极为有限，二审法院未支持魏文凯的诉讼请求，有利于修复已受损的家庭关系。基于以上因素，本案不宜启动审判监督程序。
综上，魏文凯的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人魏文凯的再审申请。
审 判 长 马永欣
审 判 员 阎 巍
代理审判员 沈小平
二〇一七年二月十日
书 记 员 卢琨琨