甘肃省白银市中级人民法院刑 事 裁 定 书（2015）白中刑二终字第40号抗诉机关（原公诉机关）白银市白银区人民检察院。原审被告人闫新平，男，汉族，生于1971年9月1日，甘肃省民勤县人，大学文化，中共党员，系白银高新技术产业开发区管理委员会土地环保局副局长。因涉嫌犯玩忽职守罪于2012年12月20日被取保候审。辩护人朱万润，甘肃铜城律师事务所律师。白银市白银区人民法院审理白银市白银区人民检察院指控原审被告人闫新平犯玩忽职守罪一案，于2015年2月13日作出（2013）白刑初字第313号刑事判决，宣告被告人闫新平无罪。判决后，白银市白银区人民检察院认为原审判决错误，向本院提出抗诉，甘肃省白银市人民检察院阅卷审查后，决定支持抗诉。在本院审理期间，原审被告人闫新平因患严重疾病，致使案件在较长时间内无法审理，本院依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百条之规定，于2015年8月11日对案件中止审理；于2016年8月26日裁定恢复审理，并依法组成合议庭于2016年8月30日公开开庭进行了审理。甘肃省白银市人民检察院指派代理检察员张瑜出庭支持抗诉，原审被告人闫新平及其辩护人朱万润均到庭参加诉讼。现已审理终结。原公诉机关指控：2012年4月至2012年9月，被告人闫新平在担任白银高新技术产业开发区管理委员会土地环保局副局长，分管安全生产、环境保护工作期间，不依照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国安全生产法》等有关规定认真履行安全生产和环境保护监督管理职责，致使其所监管的单位发生二起事故：1、白银金天元化工有限公司未办理任何手续，违章将酸储罐及酸罐车中的大量酸性废液直接排入高科技园下水管网，2012年4月9日，因该公司大量排污，致使白银市污水处理厂发生环境污染事故，造成经济损失共计1709224元；2、甘肃国凯新能源装备有限公司未办理安全生产许可证、未对员工进行正式上岗培训，2012年9月12日21时许，该公司工人高伟、刘军祥进行塔架接口处除锈工作时，违规操作，造成二人死亡。原公诉机关为证明上述事实，在原审庭审时当庭出示、宣读了白银市人民政府文件等书证、证人曾某等人的证言及被告人闫新平的供述与辩解等证据；被告人闫新平的辩护人为证明闫新平无罪，也当庭出示了环保局行政处罚告知书等11组书证。原审认为，白银高科技园是白银市人民政府和中国科学院合作组建的高新技术产业园，2006年6月被甘肃省人民政府确立为省级高新区，2010年升级为国家高新技术产业开发区。2002年4月17日，白银市人民政府印发的[2002]21号文件明确了白银市高新技术产业开发区管理委员会的主要职责是制定产业园的总体规划和发展目标，行使白银市政府批准的“一站式”服务职能。2004年成立之时，高科技园的性质为事业单位，不具有行政执法权、审批权和安全备案等职能。2009年5月，甘肃省人民政府下发了《进一步加快全省开发区发展的意见》，提出要明确开发区管委会的职责，开发区管委会代表市政府对开发区实行统一领导、管理和服务，并在列举的职责中提到“负责开发区内规划、安全、环保……等工作”和“负责开发区内企业设立、入驻、审核等工作，协调、管理和服务开发区内企事业单位，指导开发区内分支机构或派出机构的工作”。该文件只是对开发区管委会的职能做了概括的规定，没有明确管委会有行政审批权、执法权，亦没有明确行政管理权中的环境巡查、监管、督查、安全生产巡查、监管、培训等，白银市人民政府也没有发文对具体的行政管理职权委托给该单位。白银市人民政府对于明确高科技园主要职责、内设机构和人员编制的报告于2012年6月才得到省人民政府的批复。与此同时，高科技园的企业涉及环境影响的报告批复、审批，对企业试生产的申请、安全备案、许可，对企业排污的收费、处罚等具体行政执法工作仍由白银市、白银区两级环保、安监部门行使，高科技园内设的土地环保局并非白银市环保、安监部门的派出机构，上述机关也未明确高科技园的土地环保局可以行使县区一级环保、安监部门的行政管理、审批、执法权。虽白银区环保局出示的《情况说明》证明2009年以后高科技园的环境保护日常监管由新成立的高科技园土地环保局进行监管，但辩护人出示的白银市环保局的8号、49号、121号、167号《审批意见》，均明确高科技园内的白银鑫晟、蔚蓝建科、金奇化工、中凯新能源等公司申请建设项目环评文件送白银区环保局审批，环境监管的执法单位为市环境监察支队和白银区环保局。因此，白银区环保局的《情况说明》证明不了其在2009年以后没有监管职责。结合辩护人提交的证据，反而证明高科技园内环保、安监管理存在职责不明、权属交叉的情形。2011年5月至2012年9月，白银高科技园辖区内的甘肃银泰化工有限公司、白银金天元化工有限公司、甘肃国凯新能源装备有限公司发生重大安全事故，但白银高新技术产业开发区管理委员会性质仍为事业单位。白银市编委《关于白银高新技术产业开发区（中科院白银高技术产业园）管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，明确高科技园于2012年12月29日起性质变为行政单位，具有行政执法权及其他职能。因此，白银市高科技园在2012年12月29日前并不能定性为严格意义的“国家机关”，被告人闫新平的身份并不具有渎职犯罪主体构成的“国家权力性”和“社会关联性”的特征，不具有国家工作人员的身份和行政执法的主体资格，不能适用《全国人民代表大会常务委员会关于第九章渎职罪主体适用问题的解释》中关于“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任”的规定。故被告人闫新平的身份不符合玩忽职守罪主体的条件，公诉机关指控闫新平犯玩忽职守罪的主体不适格，指控的罪名不成立。经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第（二）项之规定，判决：被告人闫新平无罪。抗诉机关的主要抗诉意见：1、白银市高新技术产业园管委会虽为事业单位，但成立之日起便代表白银市人民政府对园区行使行政管理职权，属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织，具有行政管理职能。被告人闫新平作为产业园土地环保局副局长，属受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，符合玩忽职守罪的主体条件。2、被告人闫新平对园区内企业安全生产、土地环保等工作未尽到监管职责，在事故发生前已经发现了事故企业在安全生产和环保方面存在问题，但既未向事故企业下发检查建议，督促整改，也未向上级环保、安监部门报告，放任事故企业长期无证上岗、违规排污，致使园区内发生人员死亡及环境污染等重大事故，其监管失职行为与危害后果之间存在刑法上的因果关系，应以玩忽职守罪追究其刑事责任。3、原审判决人为地限定了玩忽职守罪主体适用范围为行政单位且具有行政执法权，完全背离了全国人大常委会关于渎职罪主体适用问题的解释，实属适用、理解法律错误，请求二审撤销原判，作出被告人闫新平有罪的判决。原审被告人闫新平辩解，白银高新技术产业园在2012年12月29日前行使的是服务职能，没有相关文件确定它是国家行政管理机关，也没有其他单位委托行使管理职能，故其不是国家机关工作人员。闫新平的辩护人的主要辩护意见：被告人闫新平不具有国家机关工作人员的身份，不具有行政执法资格，白银市高新技术产业园内所发生的环境污染、安全事故责任不能由闫新平承担，请求二审驳回抗诉，维持原判。经审理查明，2002年4月17日，白银市人民政府与中国科学院高技术研究与发展局以市政发[2002]21号文件，决定成立中国科学院白银高技术产业园管理委员会。管委会下设执行局，主要职责是制定产业园的总体规划和发展目标，行使白银市人民政府批准的产业园“一站式”服务职能，引进并落实产业园的项目建设。2006年6月，经国家有关部委审核，被甘肃省人民政府确立为省级高新区。2009年4月1日，白银市机构编制委员会以白编字[2009]10号文件，决定产业园管委会下设“四局一室”，土地环保局即是其一，工作职责为负责编制园区内土地利用总体规划、建设用地计划，土地征用、划拨、转让使用的审核和报批工作等，以及园区内项目环境影响评价审核、报批，督促、检查环保工作。2010年9月，经国务院批准产业园升级为国家高新技术产业开发区，白银市编委于2012年2月向甘肃省编委上报白银高新技术产业开发区机构、职责、人员等编制事项，省编委于当年6月6日批复。2012年12月29日，白银市机构编制委员会根据国务院《关于同意白银高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》（国函[2010]110号）、省编委《关于白银高新技术产业开发区机构编制的通知》（甘机编发[2010]65号）和省编办《关于印发白银高新技术产业开发区（中科院白银高技术产业园）管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甘机编办通字[2012]50号）精神，经市编委会、市委常委会议研究，设立白银高新技术产业开发区（中科院白银高技术产业园）管理委员会，与中共白银高新技术产业开发区（中共中科院白银高技术产业园）工作委员会合署办公。高新区按照“精简、统一、快捷、效能”的原则，实行“相对独立、封闭运行、一站式服务”的管理体制，赋予并落实高新区财政、经济发展、科技、规划建设、土地、环保、安监、经济合作等行政管理职能。内设机构为“六局一室”，土地环保局即是其中之一，工作职责为负责编制高新区土地利用总体规划和年度建设用地计划，签订土地出让合同，办理土地使用证；负责高新区环境保护、项目环境影响评价审核审批工作；负责开发区的安全生产等工作。同时确定，高新区土地环保局加挂白银市国土资源局高新区分局、白银市环境保护局高新区分局牌子。原审被告人闫新平于1992年7月至2009年7月先后在白银区强湾乡政府、中共白银区委办公室、白银高新技术产业开发区办公室工作，2010年12月31日任白银高新技术产业开发区土地环保局副局长。2012年4月9日凌晨，白银高新技术产业开发区内的白银金天元化工有限公司用酸泵将储罐内的365吨以上盐酸非法排入下水管道，致使白银市污水处理厂机械设备损害，全面停运5天，造成重大突发环境事件，给国家造成经济损失1709224元。2012年9月12日21时30分，白银高新技术产业开发区内的甘肃国凯新能源装备有限公司工人高伟、刘军祥，在进行塔架接口处焊接坡口的除锈工作时，违规操作导致事故，致二人死亡。上述事实，有原公诉机关、被告人闫新平的辩护人在原审庭审中已出示、质证，并经二审法庭当庭质证的下列证据证明：（一）书证1、白银高新技术产业开发区管理委员会、所属土地环保局出具的《证明》及中科院白银高技术产业园党工委《任职通知》证明：原审被告人闫新平于2010年12月31日起任白银高新技术产业开发区土地环保局副局长（正科级），分管环保、安全生产方面工作。2、事业单位法人证书和组织机构代码证证明：中国科学院白银高技术产业园管理委员会系事业单位，成立于2002年4月，宗旨和业务范围为园区规划、建设、管理、招商服务。3、白银市人民政府（2002）21号文件（2002年4月17日）证明：白银市人民政府印发了《关于成立中科院白银高技术产业园管理委员会的通知》，对白银高科技园的组成人员、职责进行通报。主要职责是：制定产业园的总体规划和发展目标，行使白银市政府批准的产业园“一站式”服务职能，引进并落实产业园的项目建设等。4、中国科学院白银高技术产业园管理委员会（2008）07号文件、白银市机构编制委员会白编字（2009）10号、32号文件证明：高科技园于2008年3月关于机构设置、人员编制及工作职责向市委、市政府请示，经白银市人民政府于2009年4月决定，高科技园设置“四局一室”，土地环保局即是其中之一，工作职责为负责编制园区内土地利用总体规划、建设用地计划，土地征用、划拨、转让使用的审核和报批工作等，以及园区内项目环境影响评价审核、报批，督促、检查环保工作。5、白银市机构编制委员会《关于甘肃白银高技术产业园管理委员会更名及升格的请示》、甘肃省机构编制委员会办公室甘机编办通字（2012）50号文件（2012年6月11日）、白银市机构编制委员会白机编字[2012]187号文件（2012年12月29日）证明：白银市机构编制委员会根据甘肃省机构编制委员会下发《白银高科技园管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，明确高新区按照“精简、统一、快捷、效能”的原则，实行“相对独立、封闭运行、一站式服务”的管理体制，赋予并落实高新区财政、经济发展、科技、规划建设、土地、环保、安监、经济合作等行政管理职能。高科技园管委会的主要职责有：负责编制和组织实施高新区发展规划；负责高新区内财政、人事、环保、建设、安全生产、社会治安等工作；内设土地环保局（加挂白银市国土资源局高新区分局、白银市环境保护局高新区分局牌子）负责编制高新区土地利用总体规划和年度建设用地计划，签订土地出让合同，办理土地使用证，负责开发区环境保护、项目环境影响评价审核审批及安全生产等工作。6、白银市安全生产委员会《关于印发白银市2010年非煤矿山及相关行业继续深入开展安全生产专项整治行动方案的通知》、《白银市2011年安全生产工作方案的通知》、《关于转发的通知》、白银市安全生产监督管理局印发《关于开展安全生产工作督察的通知》、《省安监局关于进一步完善和落实安全生产行政执法责任制工作的通知》、《关于对甘肃新天际钢铁热轧有限公司“6.2”机械伤害事故报告的批复》、《转发省安监局的通知》及白银高科技园管委会收文处理单证明：从2010年4月至2012年8月上述文件均印发给白银高科技园管委会，经领导审批由科技园土地环保局的闫新平负责督办并落实，其中《关于对甘肃新天际钢铁热轧有限公司“6·2”机械伤害事故报告的批复》（2011年10月17日）中对高科技园土地环保局的安全监管做了如下要求：产业园土地环保局要进一步加强对辖区所属企业的安全监管，重点督促企业落实好各项安全管理制度和操作规程；切实加强对公司各种制度和操作规程的修订和完善，进一步完善作业场所及各重点部位的安全防护措施，全面开展安全生产隐患大排查，抓紧对公司主要负责人、安全管理人员和从业人员继续安全教育培训，确保主要负责人和安全管理人员持证上岗，其他从业人员熟悉并掌握本岗位安全操作规程。7、白银高科技园管理委员会《关于开展园区安全生产综合督查活动的通知》（2011年9月26日）证明：白银高科技园于2011年9月对入园企业进行安全生产大检查的安排。8、白银高新区企业环保监管现场检查记录证明：白银高新区土地环保局工作人员曾某、闫新平、胡某、王某等人，于2012年2月17日、19日对白银金天元化工有限公司进行检查及作出让该厂整改的意见；于2012年8月16日对甘肃国凯新能源装备有限公司进行检查及作出让该厂整改的意见。9、关于移交在高新区内乱倒危险化学品废液案件的报告（三份）、报案材料证明：白银高新技术产业开发区管理委员会于2012年3月12日、3月20日、4月5日，先后查获靖远金龙纸业制造厂、白银城通危货运输有限公司的罐车在高新区内排放危化品废液，移交白银市环保局处理的事实；2012年2月20日，白银高新区土地环保局闫新平向白银市公安局白银分局报案，称高新区南二环路西段有大量酸液被倾倒入雨排管道，对下游土壤及农田造成严重污染，请求公安机关立案查处的事实。10、白银市环境保护局市环函发[2012]12号《环境监察建议书》（2012年2月13日）证明：白银市环境保护局向白银高科技产业园通报2012年2月10日所发现的不明酸液倾倒事件，认定系人为故意所为，暴露了产业园环境保护部门日常监管不力，要求高科技园管委会高度重视，安排相关部门调查处理。11、白银金天元化工有限公司营业执照、转让协议、白银市环境保护局《行政执法案卷》、《行政处罚决定书》、白银市公安局白银分局白公（产）刑诉字[2012]第205号《起诉意见书》证明：白银金天元化工有限公司性质为有限责任公司，法定代表人弥忠玲，负责人马立君。白银市环保局于2012年5月21日对该公司因在2012年4月9日将大量酸性废液直接排入下水管网，致使市政污水处理系统和设备严重损坏，造成重大的经济损失和环境污染的违法行为，作出停止生产及运营、罚款20万元的行政处罚。2012年6月25日，白银市公安局白银分局对马立君以涉嫌污染环境犯罪立案侦查，并于同年8月3日将本案移送白银区人民检察院审查起诉。12、白银市环保局关于2012年4.9突发环境事件的认定，证明白银市金天元化工有限公司2012年4月9日发生的环境污染事故为重大（级）突发环境事件。13、白银市白银区环保局白环发[2007]85号批复、关于白银金天元化工有限公司盐酸储存项目竣工环境保护验收意见（2009年3月25日），证明白银市金天元化工有限公司建设项目环评登记审批的机关为白银市白银区环保局。14、白银市环境保护局[2012]8号关于白银鑫晟化学新材料科技有限公司1000T/A抗氧添加剂T5135生产项目环境影响报告的批复、[2012]49号关于甘肃蔚蓝建科新材料有限公司年产1万吨混凝土复合外加剂项目环境影响报告的审批意见、[2012]121号关于白银金奇化工科技有限公司年产1万吨膨化珍珠岩生产线建设项目环境影响报告的审批意见、[2012]167号关于白银中凯新能源开发实业公司2.5兆级风力发电机组产业化项目环境影响报告的审批意见，证明白银市环保局于2012年所审批的白银高新技术产业开发区内的上述四个企业的试运行和项目竣工环境保护验收申请，环评文件均送至白银区环保局，企业环境监管单位为市环境监察支队、白银区环保局。15、甘肃国凯新能源装备有限公司营业执照、组织机构代码证、企业资质证书、《员工劳动合同书》、《死亡通知书》证明：该公司的性质为有限责任公司及公司的业务范围。甘肃国凯新能源装备有限公司与高伟、刘军祥分别于2011年9月、2012年5月签订了劳动合同，二人于2012年9月12日死亡。16、白银区安监局[2012]41号批复、白安监危化项目审字[2012]2号、3号意见书，（白）安监管罚告[2012]002号行政处罚告知书、（白）安监管责改[2012]003号、006号、39号责令限期整改指令书，证明白银市安监局、白银区安监局对白银高新技术产业区入驻企业行使安全备案、审查、许可及行政处罚的情况。（二）证人证言1、证人曾某（白银高新技术产业开发区土地环保局局长）证言证明：高科技园管委会安排土地环保局对园区入驻企业的土地、安全生产、环保三方面进行日常管理。局里有分工，征地工作由其负责，闫新平是副局长，负责安全生产、环境保护工作，胡某随同闫新平检查安全、环保工作。土地环保局按照《中华人民共和国安全法》、《危险化学品条例》、《中华人民共和国环境保护法》及白银市安监局制定的安全生产处罚条例等规定，监督、督促园区入驻企业安全生产、土地、环保的日常检查工作。2012年，园区企业先后发生了三起事故。第一起是2012年4月9日白银金天元化工有限公司非法将盐酸废液倒入下水管道，造成白银市污水处理厂设备受损的环境污染事故，第二起是2012年9月12日国凯新能源装备有限公司工人刘军祥、高伟在除锈过程中违规操作，导致二人死亡。第三起是银泰化工有限公司发生员工违规操作，致该员工左眼失明事故。2、证人胡某证言证明：其于2010年5月被聘用到白银高科技园土地环保局工作，跟随闫新平副局长到园区内入驻企业从事安全、环保检查工作。2011年5月和闫新平到园区的白银银泰化工厂、甘肃新天际钢铁热轧公司、金天元化工公司、国凯新能源设备公司等企业进行过节前检查，检查时未向各企业下发过检查检验函等文书。每年都和闫新平到白银金天元化工公司等七家化工排污企业检查二、三次，每次都是到现场看一下，没有记录，也没有发过各种检验或书面建议函，其知道白银金天元化工公司、甘肃国凯新能源装备公司的安全生产管理和环保管理都很混乱，但没发过书面的检察建议。3、证人韩某、杨某1、王某1、郑某（白银市环保局、安监局工作人员）证言综合证明：白银高科技园是白银市人民政府的派出机构。2009年4月后，白银市政府召开的全市环境保护、安全生产工作会议，高科技园都与各县区环保局、安监局并列，一起参加会议，市上的检查、专项整顿的各类文件、通知，都由市环保局、市安监局直接下发给园区，园区的土地环保局按照文件、通知对园内入驻企业进行检查。科技园土地环保局肩负着园内入驻企业环保、安全生产的日常监管和检查。2009年以前科技园的环境、安全生产监管归白银区环保局、白银区安监局监管，2009年4月以后，由新成立的科技园土地环保局自行检查监管。白银市环保局、安监局与园区土地环保局是业务指导关系，园区土地环保局和各县区环保局、安监局职能一样，负责对辖区内的企业进行环保、安全生产的日常检查和节假日的检查。如果园区土地环保局发现入驻园区的企业存在环保、安全生产方面的隐患，在无法处理的情况下，应该在发现后及时向园区管委会打书面报告，同时也给市环保局、安监局书面汇报，但这几年园区土地环保局从未向市环保局、安监局抄送过有企业存在环保、安全生产方面问题的报告。白银市环保局向高科技园发的《环境监察建议书》，目的是让科技园对园区入驻的化工企业的环保工作引起高度重视，加强日常的监管检查。甘肃国凯新能源装备有限公司试生产期间，应向园区土地环保局报送备案，再由土地环保局向白银市安监局抄送备案，但园区土地环保局从未向市安监局报送过该企业的有关材料。4、证人李某、关某、邱某、吴某（甘肃国凯新能源装备公司管理人员）证言综合证明:甘肃国凯新能源装备公司于2011年8月开始试生产，没有办理安全生产等手续，但向园区土地环保局进行了口头汇报，该局也口头同意了。公司试生产期间按规定应将安全生产条件和设施进行综合分析，形成书面报告向安监部门备案，但其公司未向园区的土地环保局备案。公司试生产至今，园区土地环保局仅来过两次，没有口头或书面督促公司办理安评手续。公司的安全员没有经过岗前培训，仅对液压卧式组班的8名工人组织过岗前学习和考试。按国家规定，企业的法人、管理人员及员工要由安全监管部门组织岗前的培训，培训合格后发放相关的资格证、上岗证、特行证，但至今园区土地环保局没通知和组织过培训。2012年9月12日，公司职工刘军祥、高伟在除锈过程中，误将控制节筒的旋转开关当做前行开关违规操作，导致节筒前行，将二人夹至节筒中间致死。刘军祥、高伟都没有经过正规岗前培训，也没有上岗证。试生产期间，园区安监局的工作人员来过两次，每次来就是到现场看一看，既没有安全检查记录，也没有给公司安全生产操作方面提过书面整改建议。5、证人马某（白银金天元化工公司经理）证言证明：白银金天元化工公司于2008年10月14日成立，已办理《危险化学品经营许可证》、《非药品类易制化学品经营备案证明》等手续。2010年3月开始经营盐酸至2012年4月，共购进万吨左右盐酸，运输盐酸都是用公司的车拉运。2012年4月8日晚至9日，其公司将清洗酸罐的废液排入高科技园下水管网，酸性废液经下水管网流入白银市污水处理厂，造成污水处理厂设备受损。公司对拉盐酸罐的废液没有专门的清洗地，一直由司机自己随意清洗、随地排放，两年来，其公司没有接到相关部门发的关于酸罐车废液处理的书面建议或文书。高科技园的土地环保部门每年把园区内的企业召集开几次会，每次过节都到公司来检查，只是看一下就走了，没有发过安全生产方面的建议。6、证人杨某2（白银金天元化工公司门卫）证明：公司在处理盐酸残液时，没有定点的清洗场所，平时拉酸的车都在门口临时清洗，随意排放，大部分废液都排入下水管道，没有任何监管单位口头说过或提出不能排放的建议。7、证人王某3、段某、宁某（白银金天元化工公司司机）的证言证明：公司拉盐酸的车有十几辆，因没有固定清洗酸罐场所，2011年8月公司在门口拉了一根水管，由需要清洗酸罐的车辆在公司门口用水管清洗，残液随意流淌，没有固定回收酸罐残液的地方。没见过高科技园有关部门下来检查和发过整改建议。8、证人佟某（白银市污水处理厂副厂长）证明：2012年4月9日，白银市污水处理厂由于强酸废水进入导致系统活性污泥大量死亡，系统全面瘫痪。后对白银金天元化工有限公司门口的下水井进行采样，确定此次事件的直接原因是白银市金天元化工有限公司将高浓度盐酸废水排入市政污水管道所致。（三）白银市白银区价格认证中心价格鉴定结论书及经济损失汇总表证明：白银污水处理厂发生环境污染事故造成经济损失共计1709224元。（四）被告人闫新平在侦查机关供述：其是白银高科技园土地环保局的副局长，分管安全生产、环境保护工作。按照《中华人民共和国安全法》、《危险化学品条例》、《中华人民共和国环境保护法》及白银市安监局制定的安全生产处罚条例、白银市环保局制定的相关环保条例等规定，监督、督导园区内企业安全生产、土地、环保的工作，督促、检查环境保护工作以及负责高新区入园企业的安全生产工作。日常安全生产、环境保护的工作流程分两块。一是对辖区危化企业了解检查，对企业的污染源进行环境监管、检测，并按照相关法规和标准确定检查方式方法，准备检查表，进入被检查单位，开展现场了解及检查。二是对检查出来的安全隐患、有可能发生污染的场所进行监督、检查，并记录在案，并下发检查建议或者检查函。如发生环境污染或水污染情况，应及时抽样登记和记录在案，及时向局长和园区管委会书面汇报，并根据规定向市级相关部门书面报告。其单位对园区内91家入驻企业坚持月检查、节假日大检查以及不定期巡查，但对园区有污染的企业人员没有进行岗位培训的督导和督促，没有对该类企业提过口头和书面检查建议，没有按规定要求该类企业建有酸液及排放残液回收装置，也没有提过口头和书面检查建议，没有对该类企业排酸的情况进行检查或检测。不知道白银金天元化工有限公司的门外私建临时洗盐酸罐车的场地，也不知道该公司长期在该场地清洗盐酸罐车。甘肃国凯新能源装备有限公司在2012年9月12日发生了人员死亡事件，其单位于2011年9月对该公司进行过检查，对他们安全生产作了口头督促，没有工作记录。该公司属试生产期间，没办理试生产申请及备案的相关手续，其单位也没有督促过，没有下发过检查建议，没有对该公司的法人及相关安全管理人员岗前培训。上列证据，在一审、二审庭审时出示、质证，经本院审查，证据来源合法，内容客观、真实，予以确认。关于抗诉机关所提白银高科技园管委会虽为事业单位，但其代表白银市人民政府行使行政管理职权，属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织，具有行政管理职能。闫新平作为产业园土地环保局副局长，属受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，符合玩忽职守罪的主体条件。闫新平对园区内企业安全生产、土地环保等工作未尽到监管职责，其监管失职行为与园区内企业接连发生环境污染、人员死亡事件的危害后果之间存在刑法上的因果关系，应以玩忽职守罪追究其刑事责任的抗诉意见。经查，白银高新技术产业开发区是白银市人民政府和中国科学院于2002年合作组建的高新技术产业园区，2006年6月被甘肃省人民政府确立为省级高新区，2010年9月经国务院批准升级为国家级高新技术产业开发区。成立之初，白银市人民政府明确白银高新技术产业园管理委员会的主要职责是制定产业园的总体规划和发展目标，行使白银市政府批准的产业园“一站式”服务职能，不具有行政执法、审批和安全备案等职权。虽然国务院有关部门制定的《国家经济技术开发区管理机构职责》、《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》等文件，明确经济开发区管理委员会是对开发区管理的专门机构，由所在市人民政府领导，作为市政府派出机构，代表市人民政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区有关的工作。但根据《中华人民共和国宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律规定，经济开发区管理委员会既不是一级政府，也不是地方人民政府的派出机关或政府职能部门的派出机构。理由如下：1、《中华人民共和国宪法》第九十五条第二款规定：“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定”。即地方政府的设置属于法律保留事项，只能由法律作出规定。而目前我国尚无任何法律规定或明确经济开发区的法律地位，因此经济开发区管理委员会不是一级政府。2、根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条的规定，我国政府的派出机关只有三种，即省、自治区人民政府经国务院批准，设立的行政公署；县、区人民政府经省、自治区、直辖市的人民政府批准，设立的区公所；市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准，设立的街道办事处。另外，根据行政法律对于“派出机构”的定义，是指某一级人民政府职能工作部门的行政机关根据实际需要针对某项特定行政事务而设置的工作机构。而经济开发区管理委员会是由所在市或省人民政府设立，不是由政府的职能部门设立，因此可以确定它也非地方人民政府的派出机关或政府职能部门的派出机构。另外，根据我国行政法律规定，行政机关委托的组织是指受行政机关的委托，按照委托范围，以委托主体的名义，行使被委托的行政职权的非国家机关的组织。实际上，甘肃省人民政府《进一步加快全省开发区发展的意见》（甘政发[2009]44号）只是对经济开发区管委会的职能做了概括的规定，没有明确开发区管委会具有行政管理中的环境巡查、监管、督查、安全生产巡查、培训等具体权限，白银市人民政府及其职能部门也没有对高科技园管委会或其内设机构在环境保护、安全生产监督管理等领域有明确的行政管理委托事项。与此同时，白银高新技术产业开发区内的企业涉及环境影响的报告批复、审批、监管，对企业试生产的许可、安全备案、培训，对企业排污的收费、处罚等具体行政执法工作仍由白银市、白银区两级环保、安监部门行使，开发区内设的土地环保局也非市环保局、安监局的派出机构。因此，无证据证明白银高新技术产业开发区管理委员会属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织。检察机关出示的白银区环保局出具的《情况说明》，用以证明2009年以后高科技园环境保护日常监管由新成立的高科技园土地环保局进行监管；但辩护人出示的白银市环保局的8号、49号、121号、167号《审批意见》，却证明了直至2012年高科技园内的企业申请建设项目环评文件送白银区环保局审批，环境监管的执法单位为市环境监察支队和白银区环保局。同时，进一步地印证了高新技术产业园内环保、安监管理存在职责不明、权属交叉的情形。2012年12月29日，白银市机构编制委员会根据国务院《关于同意白银高新技术产业园区升级为国家高新技术产业开发区的批复》（国函[2010]110号）、省编委《关于白银高新技术产业开发区机构编制的通知》（甘机编发[2010]65号）和省编办《关于印发白银高新技术产业开发区（中科院白银高技术产业园）管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（甘机编办通字[2012]50号）精神，经市编委会、市委常委会议研究，设立白银高新技术产业开发区（中科院白银高技术产业园）管理委员会，要求高新区按照“精简、统一、快捷、效能”的原则，实行“相对独立、封闭运行、一站式服务”的管理体制，赋予并落实高新区财政、经济发展、科技、规划建设、土地、环保、安监、经济合作等行政管理职能。同时确定，内设机构土地环保局加挂白银市国土资源局高新区分局、白银市环境保护局高新区分局牌子。因此，白银高新技术产业开发区管委会于2012年12月29日后才被正式授权赋予行政管理职权。综上，白银高新技术产业开发区管理委员会在2012年12月29日之前的法律地位并不明确，既不属于政府的派出机关或政府部门的派出机构，也不属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织，不能定性为严格意义的“国家机关”。原审被告人闫新平的身份不具有渎职犯罪主体构成的“国家权力性”和“社会管理性”的特征，不适用《全国人民代表大会常务委员会关于第九章渎职罪主体适用问题的解释》关于“渎职罪”主体的条件，不构成玩忽职守罪。本院认为，原审法院根据已经查明的事实、证据和法律规定，作出原审被告人闫新平无罪的判决，事实清楚，证据充分，适用法律准确，审判程序合法。检察机关认为闫新平构成玩忽职守罪的抗诉意见不能成立，不予采纳；原审被告人闫新平及其辩护人所提闫新平无罪的辩护意见于法有据，应予采纳。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款（一）项、第二百三十三条之规定，裁定如下：驳回抗诉，维持原判。本裁定为终审裁定。审 判 长  于 欣代理审判员  杨志宇代理审判员  李军霞二〇一六年十一月二十四日书 记 员  朱 琳