广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第603号
上诉人（原审原告）：广东省始兴县罗坝镇大水村民委员会三洲田村民小组。
委托代理人：涂潜旺，广东省始兴县罗坝镇大水村民委员会三洲田村民小组村民。
被上诉人（原审被告）：广东省始兴县人民政府，住所地广东省始兴县永安大道中77号。
负责人：黄令遥，副县长。
委托代理人：陈寿华。
委托代理人：李瑞琴。
原审第三人：韶关车八岭投资发展有限公司，住所地广东省始兴县罗坝镇车八岭自然保护区内。
法定代表人：魏炳潮。
上诉人始兴县罗坝镇大水村民委员会三洲田村民小组（以下简称三洲田村小组）因与被上诉人始兴县人民政府、原审第三人韶关车八岭投资发展有限公司（以下简称车八岭公司）土地行政登记及行政赔偿纠纷一案，不服韶关市中级人民法院（2015）韶中法行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院查明：2004年2月28日，始兴县人民政府和广东车八岭国家级自然保护区管理处分别与投资方深圳市利荣投资有限公司签订了《合作保护开发利用车八岭自然保护区合同书》、《合作开发车八岭自然保护区实验区生态旅游合同书》及《合作保护开发利用车八岭自然保护区合同书》补充合同。
2004年6月5日，原始兴县都亨乡人民政府（甲方，现罗坝镇人民政府）代表始兴县人民政府与都亨乡人民政府三洲田村民小组（乙方，现罗坝镇人民政府大水村三洲田村民小组）签订《关于征用外三三洲田小组土地的协议》。内容有：一、乙方同意征用本村在樟栋水的土地，征地补偿标准按年受益方法，具体到：山坡地每亩每年8元；旱地每亩每年80元；水田每亩每年400元。二、征地面积水田134.26亩，旱地4.1亩，山坡地42亩，共计180.36亩。三、征地时间及补偿办法：（1）补偿协议由始兴县都亨乡人民政府与三洲田村民小组签订，并由始兴县都亨乡人民政府每年12月31日前支付征地款54368元，如逾期一个月后，则按千分之六的滞纳金罚款。（2）补偿时间为50年，如开发商中途退出，则补偿至50年。期满后开发商继续征用，则补偿协议重新签订，如不使用，权属归政府，由政府承担补偿给村民小组。四、被征用土地所负担的农业税在征地后由征用单位减免。五、本协议一式四份，从签订之日起生效。”
2007年至2009年，第三人车八岭公司通过政府出让征用原告的土地竞得了该项土地，并于2007年10月19日办理了始国用（2007）第01xx号、始国用（2007）第01xx号、始国用（2007）第02xx号、始国用（2007）第02xx号、2007年10月23日办理了始国用（2007）第02xx号、2009年9月4日办理了始国用（2009）第02xx号《国有土地使用证》。
2010年12月6日，罗坝镇大水村民委员会三洲田村小组村民涂潜旺就车八岭征地一案向韶关中院提起诉讼，请求确认2004年6月5日始兴县政府未经批准的征地程序违法。2011年2月29日，韶关中院指定南雄市人民法院受理后作出（2011）雄法行初字第1号行政裁定书，以村小组村民涂潜旺超过二年法定的起诉期限且无正当理由为由，驳回其起诉。涂潜旺不服上诉后，2011年6月15日，韶关市中级法院作出（2011）韶中法行终字第22号行政裁定书驳回上诉，维持原裁定。
另查明：2004年6月5日，原始兴县都亨乡人民政府与三洲田村小组签订《关于征用外三三洲田小组土地的协议》后，第三人韶关车八岭投资发展有限公司每年都按协议给付补偿款。
原审法院认为，一、原告三洲田村小组诉被告始兴县人民政府用地行政行为违法，从2004年6月5日征地之日起算，超过了二年的起诉期限。因此，原告请求确认被告用地行政行为违法，法院不予支持。二、第三人车八岭投资发展有限公司从2004年6月5日签订征地协议后，每年支付补偿款给原告，并且通过始兴县人民政府出让土地竞得该项土地并依法办理了始国用（2007）第01xx号、始国用（2007）第01xx号、始国用（2007）第02xx号、始国用（2007）第02xx号、始国用（2007）第02xx号、始国用（2009）第02xx号《国有土地使用证》。因此，原告请求撤销始兴县人民政府批准核发上述《国有土地使用证》不予支持。三、原告2004年6月5日与原都亨乡人民政府自愿签订了征地协议并履行至今，对其要求赔偿损失6237360元，不予支持。综上所述，原审法院判决驳回原告诉讼请求。
上诉人三洲田村小组上诉称：一、从《关于征用外三三洲田小组土地的协议》的履行方式（每年支付租金）可以看出来，被上诉人是租用上诉人土地。即土地所有权仍然是上诉人，被上诉人只享有土地使用权。集体土地转化为国有土地必须履行审批、公告、补偿安置等相关法律程序，被上诉人未能举证证明其已经履行前述法定程序。二、村民涂潜旺个人诉始兴县政府一案与本案并无实质性的联系，两案件诉求也不一致，也就是说用地行为与集体土地转为国有土地是两个独立的行政行为。上诉人与涂潜旺是不同的诉讼主体，而且法院并未对涂潜旺诉求做出实体处理，原审以此为据认定上诉人超过起诉期限于法无据。三、原审对撤销六项《国有土地使用证》的起诉期限从2004年6月5日起计算明显不当。（2011）韶中法行初字第18号行政判决书已经查明，被上诉人至今仍未办理审批手续，办理《国有土地使用证》则是其违法行为的延续。起诉期限应当从上诉人知道被上诉人办理《国有土地使用证》起算。四、土地属于不动产，应当适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条“公民法人或者其他组织不知道行政机关行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。原审忽视对不动产的20年时效，明显是以偏概全的一孔之见。五、从原判驳回诉求的理由和没有对《国有土地使用证》合法性进行审查的事实来看，上诉人认为，超过起诉期限应当裁定驳回起诉、而不是判决驳回诉讼请求。原审驳回诉求的理由是上诉人超过起诉期限而不是被上诉人办理《国有土地使用证》行政行为合法，故原判明显错误。综上，请求二审法院：一、撤销（2015）韶中法行初字第29号行政判决书；二、撤销始国用（2007）第01xx号等六项国有土地证；三、确认被上诉人上述用地行政行为违法并判令恢复耕种后归还上诉人；四、判令被上诉人赔偿非法占用土地所造成上诉人的损失6237360元。
被上诉人始兴县政府答辩称：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，原告及村民涂潜旺曾经在数年前提起过行政诉讼，诉我府征地行为。其中有1.三洲田村小组2011年12月1日以被告始兴县人民政府征用其土地绝大部分闲置荒芜，要求恢复耕种为由向韶关市中级法院起诉。经中院指定由南雄市人民法院审理认为诉讼时效已过，依法裁定驳回起诉。后三洲田村小组上诉，中院二审予以维持。2、2010年12月6日三洲田村小组涂潜旺就已经向韶关中院起诉，请求确认我府的征地行为违法。2011年2月29日，经中院指定南雄法院审理以其超过二年法定的起诉期限且无正当理由为由驳回起诉。涂潜旺上诉后，中院二审予以维持。以上两次诉讼均表明，三洲田村小组早已知悉我府的行政行为，已经超过起诉期限且无正当理由。结合三洲田村小组从2004年至今一直领取征地款可以充分证明，原告早已经知悉其所诉行为的相关事实。我府认为上诉人起诉属于滥诉行为，且超过法定期限，应当驳回起诉。
原审第三人韶关车八岭投资发展有限公司二审未答辩。
本院二审补充查明：2007年至2009年第三人韶关车八岭投资发展有限公司陆续办理了始国用（2007）第01xx号、始国用（2007）第01xx号、始国用（2007）第02xx号、始国用（2007）第02xx号、始国用（2007）第02xx号、始国用（2009）第02xx号《国有土地使用证》。
2014年6月24日，三洲田村小组村民涂潜旺向始兴县国土资源局申请政府信息公开，要求公开《征地公告及关于罗坝镇大水村群众信访反映情况的回复》所指的三块地的征地公告或征地批文。2014年6月25日，始兴县国土资源局作出《关于对涂潜旺申请政府信息公开申请的回复》。2014年7月18日涂潜旺起诉始兴县政府请求撤销上述《信息公开回复》。（2014）韶中法行初字第18号行政判决中认定“涂潜旺申请公开信息地块，目前因仅完成了征地协商过程，该地块正按规定组织申报审批”此地块之一即本案六个国有土地证证载土地。韶关中院认为原告涂潜旺申请被告始兴县国土局信息公开的征地公告或征地批文内容不存在驳回其诉讼请求。
本院查明的其他事实与原审查明的事实相同。
本院认为，本案是土地行政登记及行政赔偿纠纷，二审争议焦点是始兴县政府颁发涉案国有土地使用证是否合法，主要涉及以下几个问题：
（一）关于上诉人三洲田村小组是否具有原告资格。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”据此，上诉人是否能对被上诉人始兴县政府颁发国（2007）第0198号等六国有土地证的行政行为提起诉讼，关键在于其与上述证载180.36亩土地是否存在法律上的利害关系。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿、安置方案确定合并，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”本案中，被上诉人始终未能提供相关征地批准文件及审批手续，无法证明涉案土地是国家依照法定程序批准，并由县级以上地方政府予以公告并组织实施的征地行为。而且，2004年6月5日原始兴县都亨乡人民政府（现罗坝镇政府）与三洲田村民小组签订《关于征用外三三洲田小组土地的协议》约定：“补偿时间50年，如开发商中途退出，则补偿至50年，期满后开发商继续征用，则补偿协议重新签订，如不使用，权属归政府。”按照约定，自2004年签订至本案起诉时尚不足50年，说明协议还在履行期间，土地的所有权没有发生改变，依然是农村经济组织集体所有，故该协议并非政府土地征收协议。据此，涉案发证行为与村小组有法律上的利害关系，三洲田村民小组具有原告资格。
（二）关于本案是否超过法定起诉期限。2014年6月24日，上诉人三洲田村民小组委托代理人涂潜旺向始兴县国土资源局申请政府信息公开，要求公开《征地公告及关于罗坝镇大水村群众信访反映情况的回复》所指的三块地（包括本案争议的土地）的征地公告或征地批文。2014年6月25日，始兴县国土资源局作出《关于对涂潜旺申请政府信息公开申请的回复》。2014年7月18日涂潜旺起诉始兴县政府请求撤销上述《信息公开回复》。（2014）韶中法行初字第18号行政判决中认定“涂潜旺申请公开信息地块，目前因仅完成了征地协商过程，该地块正按规定组织申报审批”此地块之一即本案六个国有土地证证载土地。韶关中院认为原告涂潜旺申请被告始兴县国土局信息公开的征地公告或征地批文内容不存在，故驳回其诉讼请求。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条：“公民法人或者其他组织不知道行政机关行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”三洲田村小组理应从（2014）韶中法行初字第18号行政判决作出之日起“知道或应当知道”始兴县政府颁发本案六个国有土地使用证。据此，起诉期限应当自上述判决作出之日2014年9月29日开始计算，本案并未超过法定起诉期限。2010年12月6日三洲田村小组村民涂潜旺及村小组2011年12月1日提起的两次诉讼可以证明涂潜旺及村小组对“土地征用”行为知悉，但不能证明其“知道或应当知道”始兴县政府发证的行政行为。
（三）关于涉案发证行为与第三人利益保护问题。中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（三）土地权属来源证明……”本案中，始兴县人民政府在未能提供证据证明涉案土地已经合法征收的情况下，无权给原审第三人颁发涉案国有土地使用证。另一方面，《中华人民共和国物权法》第一百零六条规定：“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理的价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”若第三人善意取得涉案土地物权，应予法律保护。故第三人是否善意取得对本案的处理结果有重大影响，而原审对此关键事实未予查清，应在重新审理查明的基础上对本案作出处理。
综上，原审事实不清，证据不足，依照《中华人共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销韶关市中级人民法院（2015）韶中法行终字第29号行政判决；
二、本案发回韶关市中级人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 徐曾沧
审 判 员 王彩妃
代理审判员 范 贞
二〇一六年三月十八日
书 记 员 陈秋庭