云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）昆行终字第148号上诉人（一审原告）王明，男，1959年6月13日出生，汉族，云南省昆明市人。上诉人（一审原告）杨学英，女，1962年12月12日出生，汉族，云南省昆明市人。上诉人（一审原告）王海峰，男，1984年10月25日出生，汉族，云南省昆明市人。被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。法定代表人郭希林，区长。住所：昆明市西山区秀苑路***号。委托代理人李云晖，北京大成（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。上诉人王明、杨学英、王海峰因收回国有土地使用权行政行为一案不服昆明市五华区人民法院（2014）五法行初字第10号行政判决向本院提起上诉，本院于2015年11月11日受理后依法组成合议庭进行审理，并报经云南省高级人民法院批准延长了本案审理期限。本案经合议庭评议，现已审理终结。一审人民法院经公开开庭审理认定，原告经被告审批，于2002年6月取得了《国有土地使用证》（编号010640262），使用权类型为划拨。2011年8月9日，昆明市国土资源局西山分局（以下简称：市国土局西山分局）向被告提交了一份《关于收回梁家河片区（二期）6宗国有土地使用权的请示》。2011年8月11日，被告作出西政复〔2011〕269号《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区（二期）国有土地使用权的批复》。一审人民法院认为，王明、杨学英、王海峰作为被诉具体行政行为涉及收回土地的原土地使用权人之部分，具有本案适格的原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”之规定，一审法院对被诉具体行政行为是否合法评判如下：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权……”之规定，被告作为原批准用地的人民政府，经由有关人民政府土地行政主管部门报批后，可以收回国有土地使用权，一审法院对被告行政主体资格和执法权限的合法性予以确认；原告所作收回土地使用权的权限属昆明市人民政府，被告无权收回原告的土地使用权，主体不合法的陈述与法律规定不符，一审法院不予采信。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”之规定，被告于2011年8月9日收到市国土局西山分局的《关于收回梁家河片区（二期）6宗国有土地使用权的请示》后，在审核了相关材料后，认定该地块属昆明市人民政府城中村改造范围，符合法律规定的为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的情形，并于2011年8月11日作出西政复〔2011〕269号《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区（二期）国有土地使用权的批复》。被告所作具体行政行为程序合法，适用法律法规正确，一审法院对此予以确认。关于原告所称其位于梁源路11号的房屋被非法强制拆除的观点，因本案被诉具体行政行为仅涉及土地使用权，房屋拆迁不是本案的审理对象，故一审法院对此不予阐述。关于原告所称目前原告的土地被用于商品房开发，显然非因公共利益需要而收回土地的观点，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条第（四）项之规定，原告对此主张应承担举证责任。因原告所举证据不能证实原告的相应主张，被告已举证证实梁家河片区属昆明市人民政府城中村改造范围，符合法律规定的为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的情形，故一审法院认为原告上述相应的观点不成立，一审法院对此不予采信。关于原告所称被告作出了二次相同的行政行为，没有公告和听证，违反法定程序；且没有对原告作出任何补偿的观点，一审法院注意到被告作出的被诉具体行政行为属批复，并非行政处罚或行政许可，且西政复〔2011〕269号批复已明确原西政复〔2011〕77号批复作废，原告所述被告作出了二次相同的行政行为与实际不符。现行法律法规并未规定被告需事先公告和听证，故一审法院认定被告所作具体行政行为程序合法。而原告所述未获得任何补偿的观点，一审法院注意到原告国有土地使用权类型为划拨，被告未作补偿符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条的相关规定，一审法院在此予以明确。综上理由，一审法院审查后认为被告昆明市西山区人民政府（以下简称：西山区政府）于2011年8月11日作出西政复〔2011〕269号《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区（二期）国有土地使用权的批复》的具体行政行为合法，原告的诉讼请求不成立，一审法院不予支持。据此，一审法院为保护当事人的合法权益，维护和监督行政机关依法行政，判决：驳回原告王明、杨学英、王海峰要求撤销被告昆明市西山区人民政府2011年8月11日作出西政复〔2011〕269号《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区（二期）国有土地使用权的批复》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告王明、杨学英、王海峰承担。宣判后，王明、杨学英、王海峰不服一审判决向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实不清，适用法律不当，269号文件的下发，明显违反了多部法律法规的规定，西政复〔2011〕269号用地批文的核发，明显建立在多部门渎职侵权，涉嫌违法犯罪的基础之上。二、一审法院对作出被诉具体行政行为的基础，“多部门涉嫌违法犯罪，涉嫌渎职侵权的行为”既没有移交也没有移送，显然违反法定程序。三、上诉人未获得任何司法救济，显然违背了行政诉讼法的精神和具体法律条文。四、被上诉人西山区国土资源局及多位第三人共同实施的造成269号批文的错误下发，明显符合《最高人民法院关于审理行政许案件若干问题的规定》第七条第一至四款的规定，符合行政诉讼法第七十条第一至六款的规定，上诉人请求人民法院依法予以撤销。五、昆明高新技术产业开发区非法拆毁上诉人房屋的行为，符合《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条的规定。六、上诉人请求人民法院依法撤销被诉具体行政行为，并依据《行政诉讼法》第六十六条，将本案中发现的违法犯罪行为，依法予以移交和移送，肃清前市委书记仇和执政昆明期间的强征强拆，横征暴敛余毒，给上诉人一个公平公正的交代，并赔偿由此带来的一切经济损失和精神抚慰金。七、一审判决明显认定事实不清，适用法律不当，上诉人请求二审法院依法予以撤销。综上所述，上诉人请求：1、上诉人请求人民法院依法撤销（2014）五法行初字第10号判决书；2、上诉人请求人民法院依法撤销西政复〔2011〕269号文件；3、上诉人请求人民法院对昆明市高新技术产业开发区管理委员会发布的昆高开委行裁决字〔2010〕3号《行政裁决书》、《强拆告知书》、《昆明市高新区梁家河社区二期征地拆迁公告》以及《拆迁安置补偿方案》的合法性进行审查，并作出相应的处置。4、上诉人请求人民法院判决侵害方赔偿一切经济损失及判决侵害方赔偿上诉人精损抚慰金700万元人民币；5、上诉人请求人民法院对本案发现违法行为进行移交和移送；6、本案重大复杂，不适宜基层人民法院管辖，上诉人请求二审法院提级审理本案。被上诉人西山区政府答辩称，一、答辩人具备收回国有土地使用权、注销《国有土地使用证》的主体资格。上诉人持有的N0.010640262号《国有土地使用证》，其土地坐落于昆明高新技术产业开发区梁源中路11号，使用权类型为划拨。该地块区划前属于西山区人民政府管辖范围，原属农村宅基地，农村建制撤销后土地变国有，系答辩人确认划拨给上诉人使用并颁发《国有土地使用证》的，答辩人具备收回国有土地使用权，注销《国有土地使用证》的主体资格。二、答辩人收回上诉人的国有土地使用权，注销其《国有土地使用证》的具体行政行为合法。根据昆明市人民政府城中村改造的工作要求，该地块已被列入城中村改造范围，由昆明市高新技术产业开发区对该片区进行改造。在实施城中村改造过程中，高新区管委会对上诉人的房屋进行了行政强制拆除。房屋被拆除后上诉人实际己停止使用了该划拨土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为公共利益需要使用土地的，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条的规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权”，2011年8月9日，市国土局西山分局向答辩人上报《关于收回梁家河片区（二期）6宗国有土地使用权的请示》，答辩人于2011年8月11日作出《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区（二期）国有土地使用权的批复》（西政复〔2011〕269号），同意收回包括上诉人在内的城中村梁家河片区6宗国有土地使用权。本案涉及的是国有土地收回事项，答辩人根据法律规定，就昆明市国土资源局西山分局上报的事项，作出批准决定，符合法律规定。综上所述，答辩人具备收回涉案国有土地使用权的主体资格，本案所涉国有土地使用权具有法律、法规规定的予以收回的情形，答辩人批复同意收回土地所有权的具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，恳请人民法院判决维持。经审理，本院对一审法院查明的案件事实予以确认。本案上诉人与被上诉人二审中均未提交新的证据。本院认为，本案系公民个人对人民政府收回土地使用权行为不服提起的诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围及受诉人民法院管辖。王明、杨学英、王海峰作为被收回土地上房屋所有权人、土地实际使用人，具有原告的诉讼主体资格。被上诉人西山区政府作为被诉行政行为作出机关，是本案适格被告。本案被诉行政行为是西山区政府于2011年8月11日作出的《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区（二期）国有土地使用权的批复》（西政复〔2011〕269号）行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，在法定情形下，由土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，被上诉人西山区政府具有收回涉案土地使用权的职权，是作出被诉行政行为的适格主体。基于各方诉辩主张，本案争议焦点集中在被诉收回国有土地使用权行为的事实依据、法律适用和行政程序方面。对此评析如下：依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、第二款，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二、三款的规定，对国有土地使用权，在实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地时，可由政府收回，并对土地使用权人适当补偿；对划拨土地可无偿收回，地上建筑物和附着物根据实际情况适当补偿。依本案查明事实，被上诉人西山区政府在实施旧城改造，并对划拨土地上建构筑物予以拆迁补偿后，收回了涉案划拨土地使用权，在拆迁补偿行为至今未被有权机关否定、继续合法有效的情况下，被上诉人西山区政府于2011年8月11日作出的《昆明市西山区人民政府关于收回梁家河片区（二期）国有土地使用权的批复》（西政复〔2011〕269号）行政行为，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、第二款，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》第四十七条第二、三款的规定，证据充分，事实清楚，适用法律正确。在被诉行政行为的程序方面，法律法规并无城市房屋拆迁中收回国有土地使用权的明确程序规定，结合房地一体及旧城拆迁改造将收回土地使用权的相关规定，上诉人对土地使用权的收回应有合理预期。在拆迁人完成拆迁补偿行为后，不论被上诉人西山区政府是否预先或事后告知收回土地使用权事实，对原权利人权益均无实质影响，亦无法律法规规定此种告知义务或规定必须由原权利人参与，故被上诉人西山区政府应市国土局西山分局提请，经审批同意收回国有土地使用权，符合行政程序基本要求，并无明显不当。另，针对上诉人在提起上诉时所列诉讼请求第3—6项（即：3、上诉人请求人民法院对昆明市高新技术产业开发区管理委员会发布的昆高开委行裁决字〔2010〕3号《行政裁决书》、《强拆告知书》、《昆明市高新区梁家河社区二期征地拆迁公告》以及《拆迁安置补偿方案》的合法性进行审查，并作出相应的处置。4、上诉人请求人民法院判决侵害方赔偿一切经济损失及判决侵害方赔偿上诉人精损抚慰金700万元人民币；5、上诉人请求人民法院对本案发现违法行为进行移交和移送；6、本案重大复杂，不适宜基层人民法院管辖，上诉人请求二审法院提级审理本案。）本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条之规定，行政诉讼二审审查的范围应限于一审所诉行政行为的合法性审查，诉讼请求也应限于一审起诉时所提诉请，故本院对上诉人二审所提诉讼请求第3—6项不予评判和审查。综上所述，被上诉人作出本案的西政复〔2011〕269号批复认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。一审审判程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第一百零二条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案一、二审案件受理费共计人民币100元，由上诉人王明、杨学英、王海峰承担。本判决为终审判决。审 判 长 吴 娴代理审判员 李 希代理审判员 赵鸿章二〇一六年八月五日书 记 员 李国芳