江西省萍乡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）萍行初字第6号
原告萍乡市硖石煤矿，住所地萍乡市经济技术开发区花冲，组织机构代码72392858-2。
法定代表人喻祖建，矿长。
委托代理人费凯，副矿长。
委托代理人王海，北京地平线律师事务所律师。
被告萍乡市人民政府，住所地萍乡市安源区正大街迎宾路18号，组织机构代码01456303-1。
法定代表人李小豹，市长。
委托代理人李建萍，萍乡市人民政府法制办工作人员。
委托代理人熊举，萍乡市国土资源局工作人员。
萍乡市硖石煤矿诉萍乡市人民政府行政不作为及行政赔偿一案，本院2015年4月17日受理后，于2015年4月21日向被告萍乡市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等文本。并依法由审判员李修贵担任审判长、与审判员邹绍良、代理审判员张豫鹏组成合议庭，于2015年5月21日公开开庭进行了审理。原告法定代表人喻祖建及其委托代理人费凯、王海，被告萍乡市人民政府委托代理人李建萍、熊举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系一家地下开采煤炭的集体企业，原矿区面积为0.0788平方公里，生产规模为4.00万吨／年。2010年，萍乡市市政重点工程中环西路大道工程建设压覆原告法定开采面0.0366平方公里（占开采总面积的45%），致使煤矿因开采范围过小而不能正常办理相关证照的年检换证而面临关闭。萍乡市政府为此开会协调，并于2010年12月1日下发“萍府办纪要（2010）82号”文件，确认对原告采用经济补偿或煤矿扩边的方式，并责成萍乡经济技术开发区全权负责。原告积极配合政府工作大局，在未获得任何经济补偿的情况下同意压覆矿井近一半的开采面积和几十万吨的可开采量，于2010年12月初签订市中环西路相关压覆协议交江西省国土资源厅，支持了工程开工建设，但煤矿必须扩边改造方可生存。2011年6月27日，萍乡市规划局出具《关于萍乡市硖石煤矿资源整合规划意见》。同年8月21日，萍乡市国有资产监督管理委员会受市政府委托，与原告签署了同意煤矿扩边的协议书。原告依据协议向市国资委交纳了扩边保证金350万元。2012年3月30日，被告以“萍府文（2012）24号”文件，向江西省人民政府行文《关于要求调整萍乡市煤矿资源整合规划的请示》，时任副省长批示后，江西省国土资源厅和江西省煤炭行业管理办公室联席会议通过硖石煤矿资源调整规划（批文为赣煤行管文（2012）31号），同意将原属萍乡市安源区的三田煤矿调整为上栗县，由原告进行扩边改造。2013年5月，根据国土资源部矿井扩边的规定，原告委托江西省煤矿设计院进行矿井矿权设置方案的编制工作。由于萍乡市国土资源局对萍乡市规划局的规划存在歧义，市国土局要求市规划局回复，但市规划局至今未予回复，致使矿权设置方案的编制搁置，矿井扩边程序被迫终止。原告为了煤矿的生存，几年来奔走于萍乡经济技术开发区、市国土资源局和市规划局等职能部门并多次向市主要领导反映情况，但由于被告及其职能部门的互相推诿和行政不作为，致使问题无望解决。萍乡市硖石煤矿已被国家安监总局列入不符合安全生产条件2015年上半年的关闭名单。矿井的被迫关闭，给原告造成了巨大的经济损失。由于被告的违约和行政不作为，致使矿井的扩边改造不能进行，相关证照不能年检换证。矿井自2011年度开始全部停止了原煤生产，为了进行扩边改造，原告继续保留管理机构、管理人员、特殊工种作业人员以及井巷维修维护作业等人员，进行安全生产系统的日常维护维修以及机械电气设备的添置、更新、维护工作，保障了矿井全系统的正常运行和运转。矿井被迫关闭，造成了原告矿井收购资金和矿井维护维修资金人民币3312万元的损失。为此，原告依据“萍府办纪要（2010）82号”文件，于2014年11月27日向被告提出全额赔偿实际损失的请求，但被告至今未予答复。为此，原告特向法院起诉，请求：一、确认致使原告矿井扩边改造项目失败，相关证照不能年检换证，矿井已被国家安监局列入不符合安全生产条件2015年上半年的关闭名单，系被告和其下属职能机构行政不作为所致；二、判令被告赔偿原告的投资损失人民币3312万元；三、请求判令被告返还原告已支付的煤矿扩边保证金人民币350万元，并赔偿利息损失人民币742191元，共计人民币4242191元。
原告为支持自己的主张，向本院提交了以下证据：1、《采矿许可证》，以证明原告系合法采掘主体；2、萍府办纪要（2010）82号《关于处理中环西路压覆硖石煤矿矿产资源的协调会议纪要》，以证明市政府为适格被告主体和原告诉讼请求的依据；3、2011年8月26日萍乡市煤炭管理局《关于同意上栗县福田硖石煤矿拟扩边原市三田煤矿范围内资源的函》，以证明被告同意将原告煤矿扩边，被告是按照（2010）82号文件进行的；4、2011年6月27日萍乡市规划局《关于萍乡市硖石煤矿资源整合的规划意见》，以证明萍乡市规划局同意原告煤矿向西面、南面扩边，但不同意向北面扩边；5、萍府文（2012）24号《关于要求调整萍乡市煤矿资源整合规划的请示》，此为萍乡市人民政府向江西省人民政府的请示，以证明当时市政府开协调会后，市政府在出面协调这件事，也因此向省政府提出要求；6、萍乡市煤炭管理局《关于请求调整萍乡市煤矿资源整合部分规划的请示》（萍煤字（2011）177号），以证明扩边范围需要行业主管部门的批准，原告也提交了相关报告；7、江西省煤炭行业管理办公室“赣煤行管文（2012）31号”文件，该证据是对萍乡市煤炭管理局请示的批复意见，以证明行业主管部门进行了批复；8、2011年8月22日萍乡市国资委与萍乡市硖石煤矿签订的《协议书》，以证明当时就扩边问题达成了协议；9、萍府办纪要（2012）16号《硖石煤矿扩边问题协调会议纪要》，以证明被告当时知道原告所面临困境，安全生产许可证未办理是因为压覆了矿井，且扩边问题两年没解决造成原告没法生产；10、2013年10月10日萍乡市国土资源局《咨询函》，证明在扩边具体操办中，萍乡国土资源局对扩边范围的理解；11、《萍乡市硖石煤矿拟扩边平面示意图》，系原告方自已制作的，用以帮助理解萍乡市国土局咨询函的内容（真正的图纸市规划局有一个完整的）；12、2014年10月28日萍乡市硖石煤矿要求补偿的汇报，以证明原告损失；13、2014年11月27日萍乡市硖石煤矿要求进行全额经济补偿和赔偿的报告，以证明原告提起行政诉讼前已经向被告提出了请求；14、2014年12月26日萍乡市经济技术开发区管委会《关于对硖石煤矿要求进行全额经济补偿和赔偿的答复意见》，以证明萍乡经济技术开发区对原告的答复；15、2014年12月26日萍乡市经济技术开发区管委会《关于对硖石煤矿要求进行经济补偿和赔偿的意见的函》，以证明萍乡市经济技术开发区管委会认为其是协调单位不是主管单位，对原告造成的损失不负赔偿责任；16、2012年3月21日交纳350万保证金的银行凭证《同城票据提入转账凭证》，以证明当时根据市国资委的协议，原告已交纳第一笔保证金；17、《投资损失明细表》萍乡市硖石煤矿，以证明原告损失情况。
被告辩称，一、原告起诉的主体错误。就处理中环西路压履硖石煤矿矿产资源事宜，被告召集了安源区人民政府、上栗县人民政府、萍乡经济技术开发区管委会及政府有关部门，召开了协调会，形成了“关于处理中环西路压履硖石煤矿矿产资源的协调会议纪要”（萍府办纪经（2010）82号），将议决的事项以会议纪要的形式下发贯彻执行。可见被告只是起组织协调作用。关于矿井的扩边和证照年检均不是被告的法定职责，更不可能成为矿井扩边和证照年检行政不作为的诉讼主体，所以萍乡市人民政府是不适格的被告。二、被告积极协调，促成原告矿井扩边。被告在2010年12月1日“萍府办纪要（2012）82号”会议纪要中，对压覆硖石煤矿矿产资源的经济补偿或采掘范围扩边事宜，责成由萍乡经济技术开发区全权负责，并请上栗县政府、市煤管局、市国土局、市规划局密切配合，妥善处理。被告和相关工作部门积极落实会议纪要的各项工作。原告在行政诉状中也予以认可。三、原告称其煤矿被列入不符合安全生产条件关闭名单不是事实。原告称其煤矿被国家安监总局列入不符合安全生产条的关闭名单与事实不符。事实上市煤炭行业主管部门并没有将原告煤矿作为关闭的对象上报，更不存在被国家安监总局将原告煤矿列入关闭名单一事，相反的是其煤矿扩边一事仍在办理之中。经核实，原告所持有的赣（MK）安许证字（2012）0205安全生产许可证的有效期截止日期为2011年11月28日，因未办理延期手续，目前仍处于无安全生产许可证的状态，也就是说造成原告停止生产活动的原因是其主观故意造成的，与煤矿扩边和证照年检无关。四、原告要求被告赔偿投资损失计人民币3312万元和赔偿扩边保证金利息损失742191元的诉请不能成立。原告所谓的损失是其主动放弃申请安全生产许可证延期至生产活动停止造成的，与被告行政行为无关，因而被告不应承担行政赔偿责任。且原告诉求中的投资损失是建立在其煤矿已被关闭的前提下进行计算的结果，事实上原告煤矿未被关闭，仍有恢复生产的可能，其预设的前提不存在。同时根据原告与萍乡市国有资产监督管理委员会签订的“协议书”第五条约定，原告应当在该协议签订后45个工作日缴纳1000万元扩边保证金给市国资委。时至今日，原告仅缴纳350万元扩边保证金。由此说明，原告首先就存在违约行为，应承担违约责任。萍乡市国有资产监督管理委员会依法享有先履行抗辩权。故请求驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内提供了以下证据：1、2013年3月20日江西煤矿安全监察局出具的公告，以证明原告的安全生产许可证的到期截止日期是2011年11月28日；2、萍乡市国土资源局2013年6月19日出具的委托书，以证明市国土局在为扩边的事积极作为。
当事人所提交的上列证据，均经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下认定。
（一）关于原告提供的证据。被告对原告第1至10份证据的真实性予以认可，本院对原告该10份证据的真实性予以确认。被告认为原告第1份证据《采矿许可证》的发放主体是江西省国土资源厅，涉及到本案的扩边问题也就是采矿许可证开采范围的问题，范围的变更，主体也应是江西省国土资源厅，正好说明被告不是扩边主体。经本院审查认为，该证据可以证明原告2013年12月12日至2014年12月12日具有采矿权。被告认为原告第2至10份证据正好证明了被告及下属部门做了相关工作，系积极作为而非不作为。经本院审查认为，第2至10份证据可以证明相关文件的具体内容，并可证明被告为原告扩边做了协调工作。被告认为第11份证据是原告自己制作的，该图到底是不是反映了真实现状不能确定，但不能证明市政府行政不行为。经审查认为，被告对该份证据的异议成立，该证据不具证明效力。被告对原告第12至15份证据的真实性予以认可，但证明不了被告系行政不作为。本院对原告第12至15份证据本身的真实性予以确认，可证明原告在提起行政诉讼前向被告等行政机关提出了赔偿请求。被告认为对第16份证据系复印件，其真实性不能确定。经审查，该证据具备“三性”，可实现原告的证明目的。被告认为原告第17份证据与本案无关联，经本院审查认为，该证据是原告主张赔偿的数额清单，因原告无评估鉴定报告支持，故不具证明效力。
（二）关于被告提供的证据。原告对被告的两份证据三性没有异议，本院对该两份证据予以认定。
根据当事人提供的有效证据及当事人的陈述，本院确认以下事实：原告系一家地下开采煤炭的集体企业，原矿区面积为0.0788平方公里，生产规模为4.00万吨／年。2010年萍乡市因建设中环西路大道，压覆原告法定开采面0.0366平方公里。2010年11月30日，被告召开关于处理中环西路压覆硖石煤矿矿产资源事宜的协调会议，并形成“萍府办纪要（2010）82号”会议纪要，会议决定由萍乡经济开发区管理委员会（现已更名为“萍乡经济技术开发区管理委员会”）、市煤炭管理局和硖石煤矿一并商请有法定资质的单位组织专家计算压覆硖石煤矿的矿产资源量，在此基础上提出经济补偿或煤矿扩边的处理建议。会议还决定该事宜由萍乡经济开发区管理委员会全权负责，请上栗县政府、市煤管局、市国土局、市规划局密切配合、妥善处理。2011年6月27日，萍乡市规划局向萍乡经济技术开发区管理委员会出具《关于萍乡市硖石煤矿资源整合规划意见》，主要内容是：1、根据市政府有关会议精神，硖石煤矿的扩边范围必须在市属三田煤矿范围内；2、拟扩边范围主要向现在矿区的西面或南面山体拓展，不能向北边建设用地拓展；3、中环西路以西、安源大道以南、萍洪高速以东片区在在《萍乡市上城市总体规划（2008-2020）》中确定城市涵养绿地。2011年8月22日，萍乡市国有资产监督管理委员会受被告委托，就萍乡市硖石煤矿扩边事项与原告达成协议（萍乡市国有资产监督管理委员会为甲方，萍乡市硖石煤矿为乙方），协议的主要内容是：一、甲方原则上同意将萍乡市三田煤矿井田范围内合计地质储量243.7万吨整体扩边给乙方。二、扩边分两步实施：第一步甲方同意将市规划部门已同意的三田煤矿井田范围南翼扩予乙方，第二步待组织具资质的机构对未扩部分进行地质灾害评价许可后再扩边。三、乙方在协议签订后45个工作日内缴纳1000万元扩边保证金给甲方。同年8月26日，萍乡市国有资产监督管理委员会和萍乡市煤炭管理局向萍乡市国土资源局发出了“关于同意上栗县福田硖石煤矿拟扩边原市三田煤矿范围内资源的函”，该函的主要内容是建议市国土资源局就原告扩边分两步实施，要求市国土资源局立即组织矿产资源等相关业务部门和技术部门对原市三田煤矿井田北翼的地质灾害评估情况进行科学论证，为最终能否扩边至北翼提供依据。2012年3月30日，被告以“萍府文（2012）24号”文件，向江西省人民政府行文《关于要求调整萍乡市煤矿资源整合规划的请示》，要求调整萍乡市煤炭资源整合规划，即在整合规划中将三田煤矿矿区从安源区调整到上栗县，以利于硖石煤矿办理扩边手续。省政府批示同意后，江西省煤炭行业管理办公室以“赣煤行管文（2012）31号”函，同意将原属萍乡市安源区的三田煤矿调整为上栗县。2013年5月，根据国土资源部扩井扩边的规定，原告委托江西省煤矿设计院进行矿井矿权设置方案的编制工作，但由于萍乡市国土资源局对萍乡市规划局的规划存在歧义，萍乡市规划局至今未予回复，矿权设置方案的编制搁置，矿井扩边程序中断。此后，原告多次向萍乡经济技术开发区、萍乡市国土资源和萍乡市规划局等机构和部门反映情况，但未得到解决。2014年11月27日，原告向被告提交关于要求被告给予原告全额经济补偿和赔偿的报告，但被告未给予补偿，也未向原告作出答复。
本院另查明，2012年3月21日，原告通过萍乡市江宇投资有限公司向萍乡市国有资产监督管理委员会汇款，缴纳扩边保证金350万元。
本院认为，综合当事人的诉辩意见，本案的焦点问题是被告就原告所需解决的矿井扩边事项是否存在不履行义务，原告所称损失是否因被告造成。本案中，原告矿井被压覆一部分开采面系因萍乡市建设中环西路大道所致，原告应得到相应的弥补。对此，被告就该问题已委托萍乡市国有资产监督管理委员会与原告签订了协议，该协议属于行政合同，被告作为委托方由此而产生行政合同义务。因而萍乡市人民政府是本案的适格被告。从该行政合同的履行情况来看，原告仅缴纳扩边保证金350万元，未缴足1000万元；被告为原告矿井扩边事项进行了多次协调，并向省政府请示调整萍乡市煤矿资源整合规划，但矿井扩边事项至今未落实。故原、被告双方均未完全履行合同义务。关于原告提出矿井已被国家安监局列入不符合安全生产条件2015年上半年的关闭名单，要求确认系被告行政不作为所致的主张。本院认为，因原告未提供该矿井被国家安监局列入不符合安全生产条件2015年上半年的关闭名单的文件，也未提供“不符合安全生产条件”之具体内容这一基本证据，原告所称的“关闭后果”与原因均不能确认，致因果关系亦无从认定，故原告的该项诉请应予驳回。原告提出被告应赔偿其投资损失人民币3312万元的主张，因缺乏因果关系的前提，且原告也未提供损失方面的鉴定结论，故该主张也不能支持。
关于原告提出被告应返还煤矿扩边保证金人民币350万元，并赔偿利息损失的主张。本院认为，该主张要得到支持的条件是被告对前述行政合同不能继续履行。因原、被告双方均未提出解除合同的主张，该行政合同尚未解除，其能否继续履行处于不确定状态。故原告提出的该项请求，本院亦不予支持。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告萍乡市硖石煤矿的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告萍乡市硖石煤矿负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于江西省高级人民法院。
审 判 长 李修贵
审 判 员 邹绍良
代理审判员 张豫鹏
二〇一五年十月二十九日
书 记 员 陈 伟