江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00012号
上诉人（原审原告）南京天康建材科技有限公司，住所地南京市秦淮区下坞营128号。
法定代表人韩瑜，该公司总经理。
委托代理人王云飞，男，1968年4月9日生，汉族，居民身份证号码3201111968********，住南京市秦淮区卫桥新村18幢610室，该公司职工。
委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府，住所地南京市太平南路69号。
法定代表人胡洪，该区区长。
委托代理人冯永强，江苏亿诚律师事务所律师。
委托代理人陆璐，江苏亿诚律师事务所律师。
上诉人南京天康建材科技有限公司（以下简称天康科技公司）因诉被上诉人南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）城建行政强制一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第84号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年1月6日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年2月10日公开开庭审理了本案。上诉人天康科技公司的委托代理人王云飞、殷玉航，被上诉人秦淮区政府的委托代理人冯永强、陆璐到庭参加诉讼。因当事人申请协调，本院依法扣除了案件的审理期限，本案现已审理终结。
一审法院认定，2002年3月，天康科技公司与秦淮区红花办事处工业管理科签订了土地租赁协议，租赁下坞营约7.5亩土地用作生产厂房和场地。2003年4月，天康科技公司在上述土地内共建设了面积约1.1万平方米的建筑物。2011年，天康科技公司缴纳了城镇土地使用税。2014年4月8日，秦淮城市管理行政执法局（以下简称秦淮城管局）对天康科技公司作出宁城法秦停字[2014]第7865号《核查通知书》，认为下坞营128号建筑物不能提供合法依据，责令天康科技公司提交相关合法手续。同年4月15日，秦淮城管局又对现场进行了勘察，并对天康科技公司进行调查询问。2014年4月24日，南京市规划局作出宁规函字[2014]173号《关于确认秦淮区下坞营128号建筑物合法性的复函》（以下简称《173号复函》），确认下坞营128号建筑物未办理过建设工程规划许可证。2014年5月4日，秦淮城管局向天康科技公司留置送达了宁城法秦限告字（2014）第314773号《限期拆除告知书》（以下简称《限期拆除告知书》），要求其在7日内自行拆除下坞营128号的违章建筑。2014年5月6日，秦淮区环境综合整治指挥部（以下简称秦淮综治指挥部）作出《拆违通知书》，认为天康科技公司位于下坞营128号的面积10993平方米的建筑物，未取得建设工程规划证，违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，属于违法建筑，要求天康科技公司3日内自行拆除上述建筑，否则将协助拆除。秦淮区政府将该通知书张贴在天康科技公司厂房的门口，天康科技公司亦自认收到该通知书。天康科技公司不服，提起行政诉讼。
另查明，天康科技公司当庭陈述，2006年，涉案土地被征为国有土地。因2008年大雪将其中一部分厂房的屋顶压垮，未办理手续自行修缮被秦淮城管局罚款10000元。
再查明，2014年1月23日，中共南京市秦淮区委员会和秦淮区政府作出秦委〔2014〕3号《关于成立区环境综合整治指挥部的通知》，该通知载明，为进一步加强对环境综合整治专项行动的组织领导、强化统筹协调，提升工作绩效，经“区委、区政府研究决定，成立区环境综合整治指挥部”，秦淮区政府当庭陈述，秦淮综治指挥部系其设立的临时机构。
一审法院认为，《城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。因此，拆除违法建筑物、构筑物的行政职权属于建设工程所在地的县级以上地方人民政府的法定职责。秦淮区政府在其辖区内具有拆除违法建筑的法定职权。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。作出被诉《拆违通知书》的行政主体是秦淮综治指挥部，该指挥部系秦淮区为组织领导、强化统筹协调开展环境综合整治专项治理工作成立的、由秦淮区委、秦淮区政府的相关人员作为组成人员的临时机构。该机构系由秦淮区政府组建并赋予行政管理职能，其以秦淮综治指挥部名义针对天康科技公司作出的《拆违通知书》，系代表秦淮区政府作出的行政行为，天康科技公司对此不服，提起行政诉讼，应以组建该指挥部的秦淮区政府为被告。故天康科技公司不服被诉《拆违通知书》，以秦淮区政府为被告，符合法律规定。秦淮区政府认为其不是本案适格被告的主张，无法律依据，不予支持。
被诉《拆违通知书》认定天康科技公司建设涉案房屋系违法建筑，并限期自行拆除，否则将协助拆除。虽然秦淮城管局也曾向天康科技公司发出过《限期拆除告知书》，但上述文书设定的权利义务，并不影响秦淮区政府通过作出《拆违通知书》。故被诉《拆违通知书》认定天康科技公司面积10993平方米的建筑物系违法建筑，并要求限期拆除，对天康科技公司的权利义务产生了实质影响，秦淮区政府作出的《拆违通知书》行为，属于人民法院行政案件的受案范围。秦淮区政府认为《拆违通知书》未对天康科技公司设定新的权利义务的主张，不予采信。
本案被诉《拆违通知书》系城建行政强制中的程序性告知、通知行为，应适用《城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）的相关规定。2008年秦淮城管局对天康科技公司的处罚系针对其未办理修缮手续自行修缮房屋行为的处罚，而被诉的《拆违通知书》非行政处罚行为，不是针对天康科技公司违法建筑的第二次处罚。故天康科技公司认为秦淮区政府违反《行政处罚法》“一事不二罚”原则、超过行政处罚追诉时效的主张，无事实依据，不予以支持。
根据《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物，构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。因此，具有拆除违法建筑法定职权的行政机关，具有作出限期限拆除等程序性的通知、告知等职权行为。故秦淮区政府具有作出《拆违通知书》的法定职责。依据《城乡规划法》第四十条第一款的规定，在作出被诉《拆违通知书》前，南京市规划局已作出《173号复函》，证实涉案房屋未办理建设工程规划许可证。秦淮区政府作出《拆违通知书》认定涉案房屋未办理建设工程规划许可证属违法建筑，具有事实和法律依据，符合法律规定。该通知书作出后，已依法送达天康科技公司，程序并无不当。天康科技公司房屋建于《城乡规划法》实施前，不能改变其未领取建设工程规划许可证即违法建筑的事实，天康科技公司认为其房屋建设早于《城乡规划法》实施前的理由，与其房屋是否属违法建筑无关。
综上，天康科技公司认为其土地使用权是合法的、其房屋建设早于《城乡规划法》实施前，认定违法建筑不符合《行政处罚法》、《城乡规划法》、秦淮区政府违反《行政处罚法》“一事不二罚”及超过行政处罚追诉时效等主张，均不能成立，其要求撤销秦淮区政府作出的《拆违通知书》的诉讼请求，不予支持。据此，依照《城乡规划法》第四十条第一款、第六十八条、《行政强制法》第四十四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回天康科技公司的诉讼请求。
上诉人天康科技公司上诉称：一审混淆了被上诉人与城乡规划部门的职权范围。一审认为未办理建设工程规划许可证的建筑物一概必须拆除，属认定事实不清。涉案建筑物2005年就已建设完毕，早于《城乡规划法》的实施时间，按照法不溯及既往的原则，认定涉案建筑物属于违章建筑，应适用《中华人民共和国城市规划法》。请求本院撤销一审判决，撤销被上诉人秦淮区政府作出的《拆违通知书》。
被上诉人秦淮区政府辩称：涉案建筑物已由规划部门《173号复函》认定违法，并经城市主管部门作出限期拆除通知书，认定涉案建筑物是违章建筑有事实和法律依据。根据法律规定，秦淮区政府在辖区内具有拆除违法建筑的法定职权，秦淮区城管局根据相关法律规定决定限期拆除涉案的建筑物和构筑物，不存在上诉人声称的并不必然导致拆除的问题。《城乡规划法》与《中华人民共和国城市规划法》对于未办理建筑工程规划许可证的建筑物和构筑物的认定是一致的，鉴于上诉人违建事实在《城乡规划法》实施之后一直延续，且涉案行政行为也发生在该法实施之后，因此，法律适用并无不当。综上，一审判决适用法律正确，认定事实清楚，请求驳回上诉，维持原判。
上诉人天康科技公司提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送本院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异，依法予以确认。
本院庭审中，双方当事人围绕秦淮区政府作出的《拆违通知书》是否符合法律规定，进行了辩论。
上诉人天康科技公司和被上诉人秦淮区政府均各自坚持在上诉状和答辩状中的观点。
本院认为，上诉人天康科技公司主张涉案建筑物早在2005年建成，按照法不溯及既往的原则，秦淮综治指挥部作出《拆违通知书》以及本案的审理不应当适用《城乡规划法》。虽然《城乡规划法》自2008年1月1日起开始施行，但涉案建筑物自建成后一直持续存在，故2014年5月6日秦淮区政府适用《城乡规划法》作出《拆违通知书》并不违反法不溯及既往的原则。上诉人天康科技公司的上述主张缺乏法律依据，不予采纳。
秦淮综治指挥部系被上诉人秦淮区政府设立的临时机构，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条的规定，其作出具体行政行为的相应法律后果应当由组建该机构的秦淮区政府承担。《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条和第六十八条，对未取得建设工程规划许可证的建筑物，其处理机关和处理程序均有明确具体的规定。首先，应当由规划部门对相关建筑物是否属于违法的建筑物进行认定。其次，由规划部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以相应的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处相应的罚款。再次，规划部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《行政强制法》第四十四条也作出了相应规定。对照上述法律规定，南京市规划局作出《173号复函》对涉案建筑物的性质进行认定后，秦淮城管局向天康科技公司留置送达了《限期拆除告知书》。但被上诉人秦淮区政府在举证期限内并未提交证据证明，曾遵循《城乡规划法》和《行政强制法》的有关处理违章建筑物程序的规定，对涉案建筑物进行过进一步的区分，进而认定其属于无法采取改正措施消除影响，必须予以拆除的情形。故应当认为，秦淮综治指挥部迳行作出《拆违通知书》主要证据不足且未遵循法定程序。
被诉《拆违通知书》系针对当事人作出的城建强制决定，而非对政府有关部门作出的行政命令。依照《城乡规划法》的规定，对未取得建设工程规划许可证的建筑物作出城建强制决定的法定职权属于城乡规划主管部门。故秦淮区政府就涉案建筑物作出城建强制决定超越法定权限，其通过秦委〔2014〕3号《关于成立区环境综合整治指挥部的通知》设立的秦淮综治指挥部作出《拆违通知书》，没有职权依据。
天康科技公司系秦淮区下属机关招商引资的企业。2002年3月，天康科技公司与秦淮区红花办事处订立了土地租赁协议，租赁涉案土地用于生产经营三十年。2003年4月，天康科技公司投资建设的行为应当视为其基于对秦淮区政府的信任而开展的正常经营活动，故涉案建筑物有别于一般意义上的违章建筑。同时，截止2014年秦淮综治指挥部作出《拆违通知书》之时，天康科技公司对涉案土地的租赁使用权并未到期。被上诉人秦淮区政府在未对天康科技公司天康科技公司进行任何补偿的情形下，单方面作出拆除涉案建筑的决定，同时收回涉案土地，侵害了天康科技公司的合法权利。
综上，被上诉人秦淮区政府作出的《拆违通知书》缺乏职权依据和主要证据，且没有履行法定程序。一审法院判决驳回天康科技公司诉讼请求不当，应予纠正。上诉人天康科技公司要求撤销一审判决，撤销《拆违通知书》的上诉请求应予支持。鉴于涉案建筑物已经拆除，被诉的《拆违通知书》不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第84号行政判决；
二、确认南京市秦淮区人民政府2014年5月6日作出的《拆违通知书》违法；
三、一审案件受理费人民币50元整，二审案件受理费人民币50元整，共计人民币100元整，由南京市秦淮区人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 霞
代理审判员 李 昕
代理审判员 张松波
（）
二〇一五年七月二十日
书 记 员 周 萍