安徽省宣城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宣中行终字第00045号
上诉人（一审原告）：青岛城市景观规划研究院，住所地山东省青岛市。
法定代表人：吕佳佚，院长。
委托代理人：丰永强，山东润世律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：宣城市住房和城乡建设委员会，住所地安徽省宣城市宣州区。
法定代表人：刘家和，主任。
委托代理人：张锁，该委员会工作人员。
委托代理人：璩金来，安徽今昔律师事务所律师。
上诉人青岛城市景观规划研究院因诉被上诉人宣城市住房和城乡建设委员会（以下简称宣城市住建委）行政处罚一案，不服安徽省宣城市宣州区人民法院（2015）宣行初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月13日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年8月18日公开开庭进行了审理。上诉人青岛城市景观规划研究院委托代理人丰永强，被上诉人宣城市住建委委托代理人张锁、璩金来到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，青岛城市景观规划研究院系民办非企业单位，在无相应建筑设计资质的情况下参加投标并中标，与宣城市商务局签订宣城海关、出入境检查检疫局规划建筑设计合同。2014年6月4日，宣城市住建委以青岛城市景观规划研究院无资质并以虚假、非法联合体名义承接建筑设计项目为由立案，并先后发出《建设行政处罚事先告知书》（一）、（二），告知该院拟对其进行处罚的事实、理由、法律依据以及享有的陈述、申辩及要求听证的权利。2015年8月18日，应青岛城市景观规划研究院的申请，宣城市住建委依法举行了听证会。同月26日，宣城市住建委以青岛城市景观规划研究院违反《建设工程质量管理条例》第十八条的规定为由，依据《建设工程质量管理条例》第六十条的规定，对该院作出处以合同约定设计费用1倍，共计人民币135万元的行政处罚。青岛城市景观规划研究院向安徽省住房和城乡建设厅申请复议被维持，遂提起行政诉讼。请求撤销宣城市住建委作出的建管罚字（2014）第002号《建设行政处罚决定书》。
一审法院认为，青岛城市景观规划研究院在无相应资质的情况下，制造虚假联合体协议，与宣城市商务局签订宣城海关、出入境检查检疫局规划建筑设计合同。宣城市住建委依据《建设工程质量管理条例》第六十条、《中华人民共和国行政处罚法》的相关程序性规定，对青岛城市景观规划研究院作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律准确，符合法定程序。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回青岛城市景观规划研究院的诉讼请求。案件受理费50元，由青岛城市景观规划研究院负担。
青岛城市景观规划研究院不服上述判决，向本院上诉称，一、被上诉人作出的行政处罚违反法律规定。1、被上诉人于2013年9月29日作出建管（2013）651号通报，对上诉人处以67.5万元的处罚，又于2014年8月26日作出建管罚字第（2014）第002号建设行政处罚决定书，对上诉人处以135万元的处罚。行政处罚程序违反了“一事不再罚”的原则，该处罚无效。2、被上诉人任意废除已发出的文书，擅自、任意变更处罚数额，违反法定程序。二、上诉人参加的是宣城海关和出入境检验检疫楼建设项目规划、建筑设计方案的招投标，而非大楼建筑设计的招标。因此，被上诉人认定上诉人参加宣城海关大楼和出入境检验检疫局大楼建筑设计的招标，与事实不符。被上诉人作出的行政处罚没有法律依据。三、上诉人与宣城市商务局签订《建设工程设计合同》行为，系代理北京中外建建筑设计有限公司的行为，合法有效，不应当受到被上诉人的处罚。四、上诉人的行为未造成任何危害后果，应当不予行政处罚。请求依法撤销一审判决；撤销被诉处罚决定。
宣城市住建委辩称，被上诉人是严格按照《行政处罚法》的相关规定作出建管罚字（2014）第002号《建设行政处罚决定书》，程序合法。上诉人无设计资质承揽设计任务事实清楚，上诉人认为签订《建设工程设计合同》是代理行为与事实不符。被上诉人作出的行政处罚按照法律规定的下限作出，充分考虑到上诉人行为的危害性，行政处罚结果适当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法维持一审判决。
宣城市住建委在法定期限内向一审法院提交以下证据、依据：
1、案件受理登记表、立案审批表、建设行政处罚事先告知书（一）（建管告字（2014）第002号）、建设行政处罚事先告知书（二）（建管告字（2014）第002-2号）、建设行政处罚听证通知书（建管听字（2014）第002号听证笔录、行政处罚案件听证会听证笔录、研究处罚决定会议纪要、建设行政处罚审批表、建设行政处罚决定书（建管罚字第（2014）第002）、快递查询单，证明对青岛城市景观规划研究院的行政处罚程序合法；
2、青岛市城乡建设委员会《关于我市三家设计单位设计资质有关情况的复函》，青岛城市景观规划研究院登记证书，证明青岛城市景观规划研究院不具备建筑行业（建筑工程）专业设计资质；
3、联合体协议书、建设工程设计合同、银行结算业务申请书等、吕某某谈话笔录、李某某谈话笔录、张某某谈话笔录，证明青岛城市景观规划研究院没有甲级建筑设计资质，在北京中外建建筑设计有限公司不知情的情况下，伪造联合体协议书，与宣城市商务局签订设计费用为135万元的建筑工程设计合同，存在违法行为，行政处罚决定合法。
4、《建设工程质量管理条例》第十八条、第六十条；《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第三十一条、第三十八条、第三十九条、第四十二条，证明被诉行政行为适用法律正确。
青岛城市景观规划研究院向一审法院提交以下证据：
1、身份证明（民办非企业单位等级证书副本、组织机构代码证副本、税务登记证副本、法定代表人身份证明），证明青岛城市景观规划研究院具有本案行政诉讼主体资格。
2、安徽省住房和城乡建设厅复决字（2014）第89号行政复议决定书，证明被诉行政行为已经行政复议。
3、（2014）复回字第89号行政复议文书送达回证、圆通速递（详情单）及邮件流程、安徽省住房和城乡建设厅寄出的挂号信封、山东国华物业管理有限公司青岛分公司的《情况说明》，证明青岛城市景观规划研究院起诉时间在法律规定的期限内。
4、《关于青岛城市景观规划研究院在宣城海关和出入境检验检疫局大楼建筑设计项目招标中违规行为处罚的通报》（建管（2013）651号）、《关于催缴罚没款的函》（建管函（2014）154号）、《关于废除宣城市住建委建管函（2013）651号和建管函（2014）154号的通知》、《建设行政处罚事先告知书（一）》（建管告字（2014）第002号）、《建设行政处罚事先告知书（二）》（建管告字（2014）第002-2号），证明宣城市住建委对青岛城市景观规划研究院作出的行政处罚违反法律规定。
5、《关于同意宣城海关和出入境检验检疫楼建设项目规划、建筑设计方案采用邀请招标的批复》（宣招管（2012）26号）、《宣城市海关和出入境检验检疫局建设项目规划建筑方案设计邀请函》及回函、《宣城海关和出入境检验检疫局建设项目规划建筑方案评审（比选）会意见》、《关于对参加宣城海关和出入境检验检疫局建设项目规划建筑方案比选未中标单位予以补偿的请示》，证明青岛城市景观规划研究院接受宣城市商务局的邀请，参加宣城海关和出入境检验检疫局建设项目规划建筑方案的设计，青岛城市景观规划研究院提供的方案经评选排名第一。因此，青岛城市景观规划研究院仅参加了宣城海关和出入境检验检疫楼建设项目规划、建筑设计方案的招标，并未参加宣城海关和出入境检验检疫局大楼建筑设计项目招标。故不存在通过伪造其他公司印章、制作虚假联合体协议等手段参加投标并中标的事实。
6、《建设工程施工合同》、《解除合同协议书》、《关于要求退还宣城海关、出入境检验检疫局规划建筑设计合同已支付的设计费用的函》（宣商函（2013）54号）、兴业银行单位汇款委托书，证明青岛城市景观规划研究院与宣城市商务局签订的合同已解除，且该院于2013年8月5日按照宣城市商务局的要求退还已收取的方案设计费675000元。青岛城市景观规划研究院没有违法所得，未造成任何损失。
7、《联合体协议书》、《情况说明》，证明青岛城市景观规划研究院与宣城市商务局签订《建设工程设计合同》系代理行为。
青岛城市景观规划研究院在二审中提供以下新证据：1、宣城市纪律检查委员会对宣城市商务局刘某、吴某谈话笔录各一份，2、宣城市公安局对宣城市商务局吴某询问笔录一份；拟证明宣城市商务局认为案涉设计仅为大楼外观建筑设计，未意识到系施工图设计，该项目设计未经招标系通过必选会必选。3、宣城市纪律检查委员会对北京中外建建筑设计有限公司杭州分公司李某某谈话笔录二份，拟证明案涉项目实际设计人为北京中外建建筑设计有限公司杭州分公司，青岛城市景观规划研究院与北京中外建建筑设计有限公司自2009年一直合作，因公司证照丢失，《建设工程设计合同》由青岛城市景观规划研究院吕佳佚签订。4、北京中外建建筑设计有限公司与宣城市商务局签订的《建设工程设计合同》复印件一份；拟证明青岛城市景观规划研究院与宣城市商务局解除合同后，北京中外建建筑设计有限公司与宣城市商务局签订了宣城市海关大楼和出入境检验检疫局大楼建设项目的《建设工程设计合同》，系对青岛城市景观规划研究院代理行为的追认。
宣城市住建委对青岛城市景观规划研究院在二审中提交的证据质证认为，《建设工程设计合同》第六条明确了设计费的范围，包括方案设计、初步设计、施工图设计。其费用支付也是相关的，青岛城市景观规划研究院认为其参与的仅仅是方案设计与事实不符。签订合同的主体是青岛城市景观规划研究院。相关设计费支付给青岛城市景观规划研究院，青岛城市景观规划研究院认为签订合同仅为代理行为与事实不符，设计由谁做与本案无关。对青岛城市景观规划研究院上述证据的证明目的不予认可。吕佳佚的刑事案件也认定了青岛城市景观规划研究院伪造北京中外建建筑设计有限公司的公章，虚构联合体协议的事实。
本院审查认为，青岛城市景观规划研究院在二审中提交的证据，均形成于一审开庭审理前，不属于新证据。且青岛城市景观规划研究院在一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供，已超过法定的举证期限。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条第（四）项规定，不能作为定案依据，本院不予采信。
双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定符合法律规定，对一审认定的证据予以确认。二审查明的事实与一审认定无异，对一审认定的事实予以确认。
本院认为，《建设工程质量管理条例》第十八条第一款规定：从事建设工程勘察、设计的单位应当依法取得相应等级的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承揽工程。青岛城市景观规划研究院在无相应资质的情况下，制造虚假联合体协议，与宣城市商务局签订宣城海关、出入境检查检疫局规划建筑设计合同，其行为违反了上述条例规定。宣城市住建委依据《建设工程质量管理条例》第六十条及《中华人民共和国行政处罚法》的相关程序性规定，对青岛城市景观规划研究院作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律准确，符合法定程序。宣城市住建委虽于2013年9月29日对青岛城市景观规划研究院的涉案违法行为作出建管（2013）651号通报，但该通报内容并未执行，且宣城市住建委于2014年4月25日已作出废除该通报的决定。宣城市住建委根据青岛城市景观规划研究院的涉案违法行为事实，依照相关法律规定，于2014年8月26日重新作出建管罚字第（2014）第002号建设行政处罚决定书，并非重复处罚，未违反一事不再罚的原则，其程序未违反法律规定。青岛城市景观规划研究院与宣城市商务局签订的《建设工程设计合同》，系以自己的名义签订，并非系北京中外建建筑设计有限公司授权的代理行为，故其上诉称与宣城市商务局签订《建设工程设计合同》行为，系代理北京中外建建筑设计有限公司的行为，合法有效，不应当受到处罚的上诉理由，不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。青岛城市景观规划研究院的上诉理由均不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人青岛城市景观规划研究院负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡少华
审 判 员 徐 彬
代理审判员 满先进
二〇一五年九月六日
书 记 员 程 佩
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……