湖北省武汉市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鄂武汉中行终字第00517号
上诉人（原审原告）范良勇，男。
上诉人（原审原告）肖军，男。
上诉人（原审原告）武俊生，男。
上诉人（原审原告）刘业伟，男。
上诉人（原审原告）许文庚，男。
上诉人（原审原告）史纯敏，女。
上诉人（原审原告）张祖元，男。
七上诉人的诉讼代表人武俊生、肖军、史纯敏、张祖元。
被上诉人（原审被告）武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。
法定代表人盛洪涛，该局局长。
委托代理人田莹莹，该局工作人员。
委托代理人顾晓军，湖北今天律师事务所律师。
原审第三人武汉市江岸区土地整理储备中心，住所地武汉市江岸区兴业路*号。
法定代表人荣先国，该中心主任。
委托代理人信静悦，该中心工作人员。
委托代理人秦欢，湖北今天律师事务所律师。
上诉人范良勇、肖军、武俊生、刘业伟、许文庚、史纯敏、张祖元因土地行政管理一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2015）鄂江岸行初字第00128号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员胡怡江担任审判长，与审判员程敬华、曾文亮组成的合议庭，于2015年10月20日公开开庭审理了本案。上诉人肖军、武俊生、刘业伟、许文庚、史纯敏、张祖元，被上诉人武汉市国土资源和规划局委托代理人田莹莹、顾晓军，原审第三人武汉市江岸区土地整理储备中心委托代理人信静悦、秦欢到庭参加了诉讼。本案现已审理终结
范良勇等7人一审诉称：武汉市国土资源和规划局（下称市国土规划局）于2009年7月22日向武汉市江岸区土地整理储备中心（下称区土储中心）作出了武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》，区土储中心将该批复文件作为申请房屋拆迁许可证的必备条件之一，向市国土规划局申请了武国土房拆许字（2009）第44号《房屋拆迁许可证》，将包括“咸安坊”、“汉安村”在内的房屋纳入该房屋拆迁许可证中。“咸安坊”、“汉安村”属于武汉市优秀历史建筑和旧城风貌区，是受保护而不能拆除的建筑，范良勇等7人的房屋坐落于“咸安坊”、“汉安村”内，亦属于受保护建筑。市国土规划局批复的武国土用（2009）4号文件，区土储中心以此为依据申请拆迁许可证，拆除包括范良勇等7人房屋在内的房产，损害了范良勇等7人的合法权益，范良勇等7人因此诉至原审法院，请求判令将“汉安村”、“咸安坊”从武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》中撤销。
市国土规划局一审辩称：一、范良勇等7人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，应当依法予以驳回。人民法院应监督行政机关依法行使职权，而无权直接调整行政行为的具体内容，范良勇等7人的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法应当裁定驳回。二、依据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条和《市委办公厅市政府办公厅关于加快推进全市重点工程征地拆迁工作的意见》（武办发（2009）22号）的有关规定，批准建设用地的职权由市国土规划局行使。原武汉市国土资源和房产管理局在收到区土储中心提交的《建设用地规划许可证》（武规地（2009）165号）后，依据职权并依法审查，作出所涉批复，符合法律、法规的有关规定。
原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，虽然范良勇等7人所有的房屋坐落地块在武国土用（2009）4号文件的调整范围内，但武国土用（2009）4号文件系市国土规划局针对武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司和区土储中心的用地申请作出的同意批复，是落实《市委办公厅市政府办公厅关于加快推进全市重点工程征地拆迁工作的意见》（武办发（2009）22号）的具体措施。虽然该行为可能对范良勇等7人的房屋及其土地使用权产生一定规制效果，但是不能立即导致被拆迁人的房屋所有权或土地使用权受到限制，其规制影响只有通过房屋拆迁许可等行为才能实现，即市国土规划局将武国土用（2009）4号文件作为武国土房拆许字（2009）第44号《房屋拆迁许可证》的依据或前提，但该行为仍属于内部行政行为，房屋拆迁许可才是最终直接对被拆迁人的权利义务产生实际影响的行政行为。武国土用（2009）4号文件并没有直接设定用地范围内原有土地使用权人的权利和义务，更不涉及用地范围内地上房屋的处置问题，范良勇等7人与武国土用（2009）4号文件并无直接利害关系，其起诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、第二款的规定，原审法院裁定：驳回范良勇、肖军、武俊生、刘业伟、许文庚、史纯敏、张祖元的起诉。邮寄送达费40元，由范良勇、肖军、武俊生、刘业伟、许文庚、史纯敏、张祖元负担。
范良勇等7人上诉请求：撤销原审裁定并发回重审或依法改判。事实与理由：一、范良勇等7人在诉武国土房拆许字（2009）第44号《房屋拆迁许可证》时获知，被诉武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》是依相关拆迁条例规定，申请武国土房拆许字（2009）第44号《房屋拆迁许可证》必备的五个要件之一，范良勇等7人遂于2015年4月28日向一审法院起诉被诉武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》。二、一审庭审查明下列事实：被诉武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》是批准两个单位的两个建设项目实施拆迁并使用的国有建设用地，针对区土储中心的授权内容为附表拆迁项目报批汇总表序号2中的设定；被诉武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》中包含了“咸安坊”、“汉安村”的地块，并批给了区土储中心；“咸安坊”、“汉安村”为武汉市优秀历史建筑，受法律保护，不得拆除；范良勇等7人分别为“咸安坊”、“汉安村”居民，拥有合法物权；作出被诉武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》所必备的要件武规地（2009）165号《建设用地规划许可证》，尚在一审法院另案审理中。三、被诉《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》设定了范良勇等7人土地使用权发生改变的权利义务，范良勇等7人因此获得了本案诉权；“咸安坊”、“汉安村”为不得拆除的优秀历史建筑，无地可供，不属《中华人民共和国土地管理法》和《市委办公厅市政府办公厅关于加快推进全市重点工程征地拆迁工作的意见》（武办法（2009）22号）适用范围，市国土规划局的职权仅限于法律授权范围内，无权将“咸安坊”、“汉安村”纳入被诉《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》中；被诉《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》所依据的《建设用地规划许可证》也在诉讼中，该案尚未终审，不能作为其合法的依据；《湖北省土地管理实施办法》第二十七条第二款规定，武汉市只有6公顷以下国有土地使用权审批权限，被诉《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》批给区土储中心10.2637公顷，超过了规定的权限，属越权行为。四、被诉《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》具备为相对人设定、变更、消灭或确认某种权利义务关系，并期望获得法律保护的特征，一经生效，即产生行政法律效果，相应的权利义务关系即被确定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，范良勇等7人获得本案诉权，一审法院认为只有直接侵犯范良勇等7人合法权益等，范良勇等7人才具有诉权的理由，无法律依据。被诉《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》不属内部行政行为或内部行政参与行为，具有可诉性：涉案相对人与市国土规划局无隶属关系，不属内部相对人；被诉《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》涉及的是外部权益而非内部权益；对内部行政行为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第三款仅规定对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，不予受理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，该条款所指行政行为，包括了具体、抽象、内部和外部行政行为，所指与行政行为有利害关系，包括了直接和间接利害关系。一审认为仅具有“直接利害关系的”才具有诉讼主体资格，没有法律依据。
本院认为：自区土储中心提出用地申请至相关行政机关作出撤迁许可，其中包括多个行政行为，该多个行政行为构成一个多阶段行政行为。阶段行政行为指，在行政行为过程进行中的某一阶段，或者说是在行政事项未处置结束时作出的一种行政行为。阶段性行政行为分为中间行政行为和预备行政行为。中间行政行为是指发生在不同行政机关之间、上下级行政机关和同一行政机关不同内设机构之间的行为。预备行政行为是指同一个行政主体在行政程序中的某一个阶段作出的行为，它只是后一行政行为的前置行为，对相对人的实体权利和义务不产生实质性影响，不对外产生效力，仅为最终行政行为的准备。
实践中，阶段性行政行为的表现形式多样，有的阶段性行政行为尚处在运作过程中，还未对相对人产生影响；有的阶段性行政行为对相对人的影响通过最终行为表现出来。因此确定阶段性行政行为的可诉性标准对于指导司法实践有重要意义。（一）确定性法律规制标准。我国行政诉讼法明确规定公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以向法院提起行政诉讼。行政诉讼法司法解释将对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为排除在行政诉讼受案范围之外。可见，行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的行政行为，行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际的影响，不属于行政诉讼的受案范围。国家权力的分工使得司法权与行政权固有各自的领域，司法权虽然能审查行政权的合法性但不能过度的干涉行政权力。行政诉讼法制定的一个重要目的就在于保护相对人的合法权益，但司法权能对行政权的审查的前提条件就是相对人的权益发生可确定性的损害，否则在行政行为都还没有完成阶段司法权的介入会侵蚀行政权固有的领域。另外，在对相对人可产生确定性法律规制效果的行政行为产生前，相对人提起行政诉讼难以有明确的诉讼请求，原告资格也不好确定，因此产生确定性法律规制效果是阶段性行政行为可诉的标准之一。（二）成熟性标准。所谓成熟性标准，是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟阶段，才能允许进行司法审查，通常行政程序达到最后决定阶段才算成熟。该原则作为可诉性行政行为标准的理由在于：一是为了避免法院过早陷入行政机关与相对人的争议之中，妨碍法院的中立地位。行政机关对其职权范围以内的问题拥有首次决定权，其做出确定的决定以前，不应受到法院的干涉。二是法院对行政行为的司法审查应选择适当的时机，不致因法院审查而打断行政机关作出决定的程序，保证行政程序的连续性与完整性，而且中间性的决定可以由最终的决定吸收，只对该最后决定的审查，有利于减少司法成本，提高司法效率。三是由于行政机关在作出最终决定之前，行政法律关系处于不确定状态，亦存在进一步发生各种变化的可能性，法院缺乏进行审查的确定的对象和现实条件，必须等到行政行为成熟法院的裁判时机才趋于成熟。如果行政相对人认为预备、中间的决定违法，可在最终行为做出后，以该实体决定违法起诉，并以中间、预备的行为为违法理由。而对于行政行为成熟性的判定标准，主要是看当事人的法律地位是否受到了行政决定的实质影响，是否增减了当事人的权利和利益，是否会妨碍行政主体作出最终行政行为。（三）权利救济标准。对于阶段性行政行为来说，法院在审查过程中要注意阶段性行政行为的法律效果是否会被最终行为所吸收。如果阶段性行政行为所产生的效果涵盖在最终行政中，那么只需对最终行为进行审查就能给予相对人提供司法救济保护其权益，无需再对阶段性行政行为进行单独的审查。
本案中，市国土规划局作出的武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》，系阶段性行政行为，该阶段性行政行为只是相关行政机关最终作出撤迁许可行政行为的一个阶段，其并没有对范良勇等7人的权利义务产生确定性的影响，行为尚未成熟，如果范良勇等7人对市国土规划局作出的武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》阶段性行政行为不服可待对其最终行政行为确定后提起诉讼，而对市国土规划局作出的武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》阶段性行政行为本身不可诉讼。现代诉讼制度的设计还必须考虑是否能达到效益最大化，设计得当的诉讼制度有利于协助司法机关尽快解决争议，因而省去由于当事人重复诉讼而导致的种种开支。按照行政行为的一般理论，如果认为只有最终行为对外产生实质性影响和法律效果，那么对于之前都是属于过程性、内部性及不成熟的行为，依法应该不可诉讼。由于市国土规划局作出的武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》阶段性行政行为本身所产生的法律效果能够被最终撤迁许可行为所吸收，因此只需对最终行政行为进行审查就能保护范良勇等7人的合法权益，基于诉讼经济的考虑，法院不应受理范良勇等7人对市国土规划局作出的武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》阶段性行政行为单独提起的诉讼。
范良勇等7人还提出，范良勇等7人分别为“咸安坊”、“汉安村”居民，拥有合法物权，“咸安坊”、“汉安村”为武汉市优秀历史建筑，受法律保护，为不得拆除的优秀历史建筑，不属《中华人民共和国土地管理法》和《市委办公厅市政府办公厅关于加快推进全市重点工程征地拆迁工作的意见》（武办法（2009）22号）适用范围，市国土规划局的职权仅限于法律授权范围内，无权将“咸安坊”、“汉安村”纳入被诉《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》中。诚然，法院因对被诉最终行政行为享有司法审查权而获得对该最终行政行为作出的整个过程的审查权，对于阶段性行政行为本身由于其包含有自己特定的意义，如其所产生的影响可能超出最终行政行为，法院因此对阶段性行政行为应该进行实质审查。但考察本案，即使范良勇等7人所有的房屋承载两个客体，即范良勇等7人持有的物权和武汉市的历史风貌，对于市国土规划局作出的武国土用（2009）4号《关于武汉王家墩中央商务区建设投资股份有限公司等单位使用国有建设用地的批复》是否侵害武汉市的历史风貌的问题，其涉及的是社会公共利益，而社会公共利益是否受到侵害与范良勇等7人没有利害关系，故范良勇等7人也不具有以所有的房屋是武汉市优秀历史建筑受法律保护为由提起诉讼的资格。
综上所述，一审裁定驳回范良勇、肖军、武俊生、刘业伟、许文庚、史纯敏、张祖元的起诉正确，本院应予维持。范良勇、肖军、武俊生、刘业伟、许文庚、史纯敏、张祖元的上诉理由缺乏事实及法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
一审案件受理费50元，退还上诉人范良勇、肖军、武俊生、刘业伟、许文庚、史纯敏、张祖元；邮寄送达费40元，由范良勇、肖军、武俊生、刘业伟、许文庚、史纯敏、张祖元负担。
本裁定为终审裁定。
审判长 胡怡江
审判员 程敬华
审判员 曾文亮
二〇一五年十月二十八日
书记员 胡 鹏