徐州市泉山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泉行初字第64号
原告高明娟，1966年5月10日生，汉族。
委托代理人赵传学，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人朱艳姝，北京市盛廷律师事务所律师。
被告睢宁县国土资源局。
法定代表人张敏，局长。
委托代理人王维，该局法规科副科长。
委托代理人陈向东，江苏千秋业律师事务所律师。
被告徐州市国土资源局。
法定代表人李钢，局长。
委托代理人周建武，该局法规处副处长。
委托代理人胡远博，该局法律顾问。
原告高明娟不服被告睢宁县国土资源局责令交出土地决定及被告徐州市国土资源局行政复议决定一案，本院于2015年6月19日受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。原告高明娟的委托代理人赵传学，被告睢宁县国土资源局的行政负责人张甫亚及其委托代理人王维、陈向东，被告徐州市国土资源局的委托代理人周建武、胡远博到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告睢宁县国土资源局于2015年3月6日作出睢国土拆决字（2015）001号《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》，内容如下：经江苏省人民政府2014年8月11日，以苏政地（2014）339号《关于睢宁县2014年度第2批次村镇建设用地的批复》同意睢宁县双沟镇、东至公安街、南至104国道、西至中心街、北至供销社鞋帽商店范围内集体建设用地征为国有。睢宁县国土资源局于2014年11月10日发布了《睢宁县国土资源局拆迁公告》睢国土拆字（2014）006号（以下简称《拆迁公告》）。你户位于双东村一组的土地在被征收范围。因你在补偿安置签定协议的期限内和催告期内没有签订“补偿安置协议”，也没有选择安置补偿方式。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定以及《拆迁公告》等规定，现作出决定如下：一、责令你接到本决定之日起10日内将位于双沟镇双东村一组777.17平方米（实际占地面积）土地交出，土地上房屋324.04平方米及附属物一并交睢宁县国土资源局统一拆除。二、你的拆迁安置补偿方式为房屋产权调换，安置房为期房。安置房为幸福里安置小区二期多层住宅：（1）13号楼2单元102室，面积99.45平方米，单价1236元/平方米，（2）5号楼3单元402室，面积100.15平方米，单价1224元/平方米，（3）12号楼1单元502室，面积116.3平方米，单价996元/平方米，过渡方式为自行过渡。由拆迁人按规定支付临时安置补助费。根据共同选定的徐州通联房地产评估事务所出具的报告，你的房屋及区位补偿202570元，附属物补偿136028元，搬迁补助费为3240元（5元/次，平方米，两次），临时安置补助费为12962元（10个月，4元/月.平方米），误工费500元，以上总计补偿355300元，安置房上房押金款361339元，你户上房时还需找补6039元。被拆迁人在安置房建成后，按实际面积结算房屋差价，方可取得房屋所有权。三、你户应当自接到本决定之日起10日内自行搬迁。逾期不搬迁的，我局将依法向睢宁县人民法院申请强制执行，执行费由你承担。
原告高明娟诉称，原告系江苏睢宁县双沟镇双东村村民。2015年3月16日，睢宁县国土资源局向原告送达了《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》，通知原告交出土地和搬迁。原告认为上述行政行为明显违法，依法向徐州市国土资源局申请行政复议。2015年6月1日，被告徐州市国土资源局向原告送达了《行政复议决定书》，维持了被告睢宁县国土资源局《责令交出土地决定书》的具体行政行为。原告认为，《行政复议决定书》认定错误，《责令交出土地决定书》系违法的行政行为，侵犯了原告的合法权利，依法应予撤销。首先，被告睢宁县国土资源局没有证据证明依法履行了发布和张贴拟征地通告、征询村集体经济组织和农民的意见、告知听证、进行地籍调查和土地附着物登记等法定职责，侵犯了原告的知情权、确认和听政的权利。其次，依据《征收土地公告办法》第十四条规定，未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。本案中，被告未依法进行“两公告一登记”，原告有权拒绝办理征地补偿、安置手续，被告在此情况下作出的《责令交出土地决定书》必然是违法的。再次，对于被告违法作出的《责令交出土地决定书》，原告拒绝交出土地不能被认定为“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为”。本案中，在睢宁县国土资源局缺少依法行政的证据情况下，被告徐州市国土资源局作出维持《责令交出土地决定书》的《行政复议决定书》是错误的。为维护合法权益不受非法侵害，原告依据《行政诉讼法》的规定，提起诉讼，请求法院判令：1、依法撤销被告徐州市国土资源局作出的徐国土资行复字（2015）10号《行政复议决定书》。2、撤销被告睢宁县国土资源局作出睢国土拆决字（2015）001号《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》的具体行政行为。3、本案诉讼费由两被告承担。
原告提供的证据：1、责令交出土地决定书。2、行政复议决定书。3、原告的户口本、房产证、营业执照复印件。证明原告房产证登记的房屋面积是400多平方米，与被告责令交出土地决定书认定的面积不一致。4、房屋补偿分户评估报告，证明房屋面积不属实。5、睢宁县国土局2014年12月22日作出的信息公开答复书。证实睢宁县国土局在2014年12月22日之前没有依法发布征地补偿安置方案的公告。6、徐州市中级人民法院（2015）徐行初字第55-2号《行政判决书》。证明双沟镇中心街东侧地块房屋征收补偿安置方案经过复议和诉讼程序，睢宁县人民政府作出的《行政复议不予受理决定书》已被徐州市中级人民法院撤销。7、睢宁县国土局作出建设用地项目呈报材料，证明用地单位是睢宁县人民政府，双沟镇人民政府无权实施征地拆迁工作。8、向国务院法制办的邮寄快递单，证实对于省政府的批复已经申请国务院裁决。9、2014年6月4日睢宁县国土局出具的征地调查结果确认表。征地调查结果确认表中地上附着物调查情况一栏是空白，证明睢宁县国土局向省政府报批之前，没有履行对地上附着物调查的法定职责，被告睢宁县国土局征地行为不合法。10、地上附着物调查表。
被告睢宁县国土资源局辩称：一、被告的行政行为是合法的。睢宁县双沟镇人民政府因城镇建设需要，申请睢宁县人民政府将位于双沟镇公安街以西，104国道以北、中心街以东、北至供销社鞋帽商店范围内的集体建设用地上报省政府予以批准征收。省政府经过审查，于2014年8月11日下发了《江苏省人民政府关于睢宁县2014年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏政地（2014）339号）。经省政府批复，睢宁县人民政府于2014年8月25日发布了《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》、睢宁县国土资源于2014年9月30日发布了《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》，并都依法进行了张贴公示。同时，《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》第四条明确告知了土地所有权人和土地使用权人如对公告内容持有不同意见，可在2014年10月16日前以居委会为单位，以书面形式送达睢宁县国土资源局耕保科。在规定的时间内，睢宁县国土资源局耕保科没有收到反映意见的书面材料。此后，睢宁县双沟镇人民政府对报批征收用地范围内的住户进行征集意见并实施地上附属物登记工作。2014年11月10日，根据《徐州征用集体土地房屋拆迁管理办法》的规定，被告睢宁县国土资源局下发了《拆迁公告》，由睢宁县双沟镇人民政府开始实施征地工作。该地块共涉及征地拆迁73户，截至目前为止，已签定协议68户。在该地块的征地实施过程中，虽然土地征收已经省政府批准，但原告不积极配合实施征地。为此，工作人员多次上门进行解释并做其思想工作，最终原告仍然拒绝签订协议。被告依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条规定，于2015年3月6日向原告送达了《睢宁县国土资源局催告通知书》，催告其履行法定义务，在催告期内，原告仍然拒不签订补偿协议。为加快实施该地块的土地征收工作，2015年3月19日，被告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定作出《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》。二、原告的理由是错误的。该宗地在实施征地过程中，原告认为征地程序违法，于2014年12月30日向江苏省人民政府申请行政复议，申请省政府撤销《江苏省人民政府关于睢宁县2014年度第2批次村镇建设用地的批复》。省政府经过审查后，已于2015年3月16日作出《行政复议决定书》，维持了该地块的征地批复。因此，不存在违反征地法定程序的行为。原告以征地程序违法为由，拒绝办理征地补偿安置手续是不正确的，应当属于阻挠国家建设征收土地的行为。综上所述，被告作出《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》的行政行为认定事实清楚，适用法律依据正确，符合法律规定，不存在违规行为。原告的诉讼主张不成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告睢宁县国土资源局提供的证据：1、《江苏省人民政府关于睢宁县2014年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏政地（2014）339号）。2、《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》及张贴照片。3、《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》及张贴照片。4、《睢宁县国土资源局拆迁公告》及张贴照片。5、睢宁县双沟镇人民政府《关于双沟镇中心街东侧地块拆迁手续办理的报告》、《双沟镇中心街东侧地块房屋征收补偿安置方案》和范围图。6、对高明娟的补偿安置方案。7、房屋登记调查表。8、《睢宁县国土资源局催告通知书》及《送达回证》。9、《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》。10、（2015）苏行复第002号《行政复议决定书》。法律依据：1、《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》。2、《中华人民共和国土地管理法》。3、《中华人民共和国行政强制法》。
被告徐州市国土资源局辩称，睢宁县人民政府因该县双沟镇城市建设需要，向江苏省人民政府申请将双沟镇东至公安街、南至104国道、西至中心街、北至供销社鞋帽商店范围内集体土地予以征收。2014年8月11日，省人民政府以苏政地（2014）339文件批准征收为国有建设用地。2014年8月25日，睢宁县人民政府作出睢政通（2014）15号《关于征收土地的通告》，并进行了张贴。2014年9月30日，睢宁县国土资源局依据徐州市人民政府《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》及相关规定，下发了《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》，并在双沟镇政府大门前等地张贴，该公告第4条明确告知了土地所有权人和使用权人如对公告内容持有不同意见，可在2014年10月16日前以居委会为单位，以书面形式送达睢宁县国土资源局耕保科。2014年11月10日，睢宁县国土资源局作出《拆迁公告》并进行张贴，由睢宁县双沟镇人民政府实施征地工作。睢宁县国土资源局按照规定已经履行了征地告知等相关程序。另，2015年3月16日，江苏省人民政府作出了的《行政复议决定书》，亦认为该地块不存在违反征地法定程序的问题，维持了征地批复中征收双沟镇双东村4.1132公顷集体土地的具体行政行为。涉案地块的征地实施过程中，原告拒签补偿协议，睢宁县国土资源局依据《中华人民共和国行政强制法》第34、35条规定，于2015年3月16日向原告送达《睢宁县国土资源局催告通知书》，催告其履行法定义务。催告期内，原告仍拒签补偿协议。2015年3月16日，睢宁县国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条规定，作出了《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》。我局认为《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》适用依据正确，为此，作出了《行政复议决定书》维持了睢宁县国土资源局作出的《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》的具体行政行为。综上，原告起诉不能成立，应给予驳回。
被告徐州市国土资源局提供的证据：1、《行政复议决定书》。2、睢宁县双沟镇人民政府《关于办理征收土地审批手续的请示》。3、《江苏省人民政府关于睢宁县2014年度第2批次村镇建设用地的批复》。4、睢宁县国土资源局《征地告知书》及张贴的照片。5、睢宁县人民政府的《关于征收土地的通告》及张贴的照片。6、睢宁县国土资源局《关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》及张贴的照片。7、房屋登记调查表。8、睢宁县国土资源局《拆迁公告》及张贴的照片。9、与原告高明娟的3次协商笔录。10、睢宁县国土资源局《催告通知书》及送达回证。11、《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》及送达回证。12、双沟镇政府关于《双沟镇中心街东侧地块拆迁情况说明》。13、高明娟的《房屋补偿分户评估报告单》及《补偿安置方案》。14、睢宁县国土资源局《行政复议答复书》。15、江苏省人民政府《行政复议决定书》。法律依据：《徐州市征用集体土地房屋拆迁管理办法》第3条。2、《中华人民共和国行政强制法》第34条。3、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第45条。4、《中华人民共和国行政复议法》第28条。
庭审质证时，原告对被告睢宁县国土资源局提供的证据质证认为，对证据1省政府批复的真实性没有异议，对合法性有异议，原告已于2015年3月申请国务院裁决，该批复现在没有发生法律效力。对证据2《征收土地的通告》的真实性没有异议，对合法性有异议，该通告是依据省政府的批复作出的，省政府批复的效力待定。征收土地的通告没有张贴，张贴的时间、地点、人员无法确定；征收土地公告通过照片的内容不能反映出进行了全面的张贴，因为土地勘测图应是后附的内容，通过被告提交的照片不能看出征收土地的位置。被告也没有提供照片产生的原体载体。原告已在徐州市中级人民法院对该公告提起诉讼，该案尚在审理过程中。对证据3征地补偿安置方案公告的真实性、合法性都有异议。2014年12月24日睢宁县国土资源局给原告的答复是安置方案暂缓发布，被告睢宁县国土资源局拿出2014年9月30日作出的征地补偿安置方案的公告，是事后补的。原告对该公告已经提出行政复议，正在复议过程中。公告的内容违反《征收土地公告办法》的规定，办法明确规定使用权人、权利人都可以提出异议，但被告的公告内容却要求以居委会为单位提出异议，剥夺了其他权利人合法听证的权利。对证据4，被告发布拆迁公告没有法律依据。拆迁公告的照片不能确定张贴的时间、地点、人员。原告认为是事后补的。没有提交拆迁公告照片的原始载体。对证据5，双沟镇人民政府没有权利向县政府提出要求办理拆迁公告及拆迁用地通知手续，没有法律依据。该报告是双沟镇人民政府向县政府作出的报告，并不是向睢宁县国土资源局作出的报告，与本案没有关联性。被告提交的双沟镇中心街东侧征收补偿安置方案，法院已经有生效的行政判决书要求睢宁县人民政府进行行政复议处理。对证据6高明娟补偿安置方案的真实性、合法性、关联性均有异议，该补偿方案没有任何单位盖章确认，双沟镇人民政府没有法律依据作出安置补偿方案，责令交出土地决定的作出单位是睢宁县国土资源局，对征地实施负责的是睢宁县人民政府，负责具体实施的是睢宁县国土局，证据7房屋登记调查表，没有任何单位盖章确认，且登记调查表与原告没有关联性。证据8催告通知书原告收到，但是送达人身份不明确。对证据9责令交出土地决定书的真实性没有异议，对合法性有异议。本案中，省政府批复前的程序和省政府批复后的程序，均明显不合法，土地征收之前，没有进行拟征地公告，没有对地上建筑物进行调查确认；省政府批复后，没有按照法定程序进行征收土地的公告和征地安置补偿方案的公告，对同一项目、同一地块竟然出现不同时期的征地补偿安置方案公告，并且这些征地补偿安置方案的公告都没有进行合法的张贴。依照《征收土地公告办法》第14条规定，没有按照法定程序进行征收土地公告及安置补偿方案的公告，权利人有权拒绝办理补偿登记，有权拒绝交出土地。显然本案被告不具备作出责令交出土地决定的条件。此外，作出责令交出土地的决定之前，睢宁县国土局应当对权利人（即本案原告）进行合法的补偿，先安置后拆迁。本案中，被告给原告安置房屋为期房，权利属性不明确，不能保障原告的居住。再者，被告睢宁县国土局没有向法庭提交原告房屋及附属物面积的证据，并且《责令交出土地决定书》中认定的土地上房屋面积324.04平方米与原告房产证的面积不相符合。被告在基本事实认定错误的情况下，作出《责令交出土地决定书》于法与理不通。被告睢宁县国土局没有向法庭提交评估报告，其认定的房屋价值没有证据。对证据10行政复议决定书的真实性没有异议，但原告已向国务院申请行政裁决，行政复议决定书没有发生法律效力。
原告对被告徐州市国土资源局提供证据质证认为：对证据1、行政复议决定书的真实性没有异议，但对合法性有异议。对证据2原告认为双沟镇人民政府没有权利作出《关于办理征收土地审批手续的请示》。对证据9三次协商笔录的真实性、合法性、关联性均有异议。对证据12拆迁情况说明，作出单位是双沟镇人民政府与本案没有关联性，不能作为作出责令交出土地决定书的依据。对证据13高明娟分户评估报告的真实性、合法性、关联性均有异议，不符合评估报告的法定形式，没有附评估公司的资质，没有评估机构的选定，也没有评估人员签字确认。对证据14行政复议答复书，睢宁县国土局于2015年5月25日作出，行政复议决定书是2015年5月28日作出，充分说明徐州市国土资源局没有按照法定程序履行行政复议的职责。徐州市国土资源局没有向法庭提交作出行政复议决定的程序性证据材料，缺少行政复议受理通知书、向睢宁县国土局送达行政复议申请书的证据及睢宁县国土资源局作出的答复书、送达复议决定书的证据。徐州市国土资源局整个行政复议的程序性材料没有，应视为没有证据。对其余证据的质证意见同上。
经庭审质证，本院认为，原告提供的9号、10号证据，两被告提供的7号证据与本案无关联性，本院不予采纳。原告提供的其他证据及两被告提供的其他证据与本案具有关联性，本院依法予以采纳。
经审理查明，2014年8月11日，江苏省人民政府下发苏政地（2014）339号《江苏省人民政府关于睢宁县2014年度第2批次村镇建设用地的批复》，该批复中同意将涉案双沟镇双东村等50.0686公顷集体建设用地、0.5337公顷未利用地征收为国有。2014年8月25日，被告睢宁县人民政府发布睢政通〔2014〕15号《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》，通告了征地批准机关、批准内容、征收土地位置、征地补偿标准、被征地农民安置办法执行的依据和办理征地补偿登记办法。2014年9月30日，睢宁县国土资源局发布《睢宁县国土资源局关于双沟镇中心街以东地块征地补偿安置方案的公告》并张贴，该公告中明确项目用地范围内征地补偿安置，房屋建筑物拆迁补偿等事宜均由双沟镇政府按照睢政发（2010）54号规定自行补偿。2014年11月8日，睢宁县双沟镇建设与建筑服务中心发布《双沟镇中心街东侧地块房屋征收补偿安置方案》。2014年11月10日睢宁县国土资源局发布睢国土拆字［2014］006号《拆迁公告》。公告内容如下：一、拆迁四至范围：东至公安街，南至104国道、西至中心街、北至供销社鞋帽商店约７２亩（具体位置以规划红线图为准）。二、实施单位：睢宁县双沟镇人民政府。三、拆迁补偿安置：根据《中华人民共和国土地法》和《中华人民共和国土地管理实施条例》及国家有关规定进行拆迁补偿安置。四、搬迁期限：自评估结果公示之日起一个月时间。敬请该范围内的被拆迁户积极配合，确保拆迁工作按期完成。
原告系睢宁县双沟镇双东村村民，并在征收范围内拥有宅基地及房屋。2015年3月6日，睢宁县国土资源局针对原告高明娟作出《催告通知书》，内容：你户位于睢宁县双沟镇，东至公安街，南至104国道、西至中心街、北至供销社鞋帽商店范围内的房屋，已经我局于2014年11月10日发布《拆迁公告》公示告知，你户上述房屋在拆迁范围内。经拆迁工作组工作人员多次上门做工作，你户在规定期限内没有履行拆迁公告所确定的义务。我局现依据《行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条的规定，催告你户接到本催告通知书后10日内签订补偿安置协议，领取补偿款。你户收到催告书后有权在10日内向我局书面陈述和申辩。逾期既不申请陈述和申辩又不履行搬迁义务，我局将依据《行政强制法》第三十七条的规定作出强制执行决定。该《催告通知书》向原告送达后，原告未与被告睢宁县国土资源局签订协议，被告睢宁县国土资源局于2015年3月6日作出睢国土拆决字（2015）001号《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》。原告不服，于2015年5月14日向被告徐州市国土资源局申请行政复议，被告徐州市国土资源局于2015年5月28日作出徐国土资行复字〔2015〕第10号《行政复议决定书》,维持了被告睢宁县国土资源局作出《责令交出土地决定书》的具体行政行为。原告不服该《行政复议决定书》，以诉称理由诉至本院。
本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。被告睢宁县国土资源局具有作出责令交出土地决定的法定职权。
原告使用的集体土地虽在江苏省人民政府于苏政地（2014）339文件批准征收为国有建设用地的范围内，被告睢宁县国土资源局行使征收土地的相关职权时仍应依法进行，但被告睢宁县国土资源局作出的《责令交出土地决定书》认定原告的房屋面积为324.04平方米，与原告持有的房屋所有权证上记载的面积437.6平方米明显不符，被告对此不能作出合理解释。同时，被告提供的房屋补偿分户评估报告单为复印件，仅两页纸，未附有评估公司资质及评估人员资质的相关材料，无法证明该评估报告的合法性，且与原告持有的评估报告单内容不一致，被告以此作为认定原告房屋价值的证据不足，故被告据此作出的《责令交出土地决定书》所认定的房屋面积和价值无充分的事实依据，其对原告作出的补偿安置依法不能成立。被告睢宁县国土资源局在未给予原告合法补偿安置的情况下以“原告阻挠国家建设征收土地”为由，作出《责令交出土地决定书》无法律依据，故被告作出的《责令交出土地决定书》依法应予撤销。被告徐州市国土资源局作出的维持该《责令交出土地决定书》的《行政复议决定书》主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一项）、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告睢宁县国土资源局于2015年3月6日作出睢国土拆决字（2015）001号《睢宁县国土资源局责令交出土地决定书》。
二、撤销被告徐州市国土资源局于2015年5月28日作出徐国土资行复字〔2015〕第10号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告睢宁县国土资源局和被告徐州市国土资源局共同负担（原告已预交，两被告于本判决生效后10日内给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 王继红
审 判 员 刘卫东
人民陪审员 苏正军
二〇一五年十二月四日
书 记 员 张 慧