广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤06行终342号
上诉人（原审原告）刘富荣，男，汉族，住佛山市顺德区。
委托代理人付金华，广东聚理律师事务所律师。
委托代理人马晓瑜，广东聚理律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市顺德区国土城建和水利局，住所地佛山市顺德区大良街道德民路区行政服务中心西座。
法定代表人霍兆华，局长。
委托代理人张银安，该局工作人员。
委托代理人郑晓鸣，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）广东省国土资源厅，住所地广州市天河区。
法定代表人涂高坤，厅长。
委托代理人吴兴菊，该厅工作人员。
委托代理人陈琪璋，广东恒生律师事务所律师。
上诉人刘富荣因诉佛山市顺德区国土城建和水利局（以下简称顺德国土局）行政登记及广东省国土资源厅（以下简称省国土厅）行政复议一案，不服佛山市顺德区人民法院（2015）佛顺法行初字第174号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：1996年，刘富荣申请使用案涉土地建房，并填写了《个人建房使用土地申请表》，原顺德市杏坛镇马齐股份合作社、原顺德市杏坛镇人民政府建设国土办公室、原顺德市杏坛镇人民政府建设国土管理所及顺德市国土局建设用地科经审核同意将上述土地（耕地）分配给刘富荣使用。1996年9月23日，原顺德市规划国土局据此向刘富荣核发了顺杏（96）字第（091）号《用地许可证》，许可刘富荣在案涉土地建住房，有效期为一年。刘富荣取得上述《用地许可证》后一直未建设。1999年1月21日，刘富荣由农业户口转为非农业户口。
2015年7月8日，刘富荣向顺德国土局申请对案涉土地使用权进行初始登记，并提交了《土地登记申请书》、《用地示意图》、《地籍调查表》、刘富荣的居民身份证、地块现状照片、《用地许可证》及存根、《个人建房使用土地申请表》（副本）及《珠江商报》遗失声明公告等资料。2015年7月15日，顺德国土局作出《土地登记审核情况公告》，对刘富荣的登记申请在马齐股份社予以公告，告知如对上述地块使用权有异议，可在指定期限内办理复查手续。公告期间，马齐股份社（大沙居民小组）提出异议，不同意对刘富荣住宅用地延期补办。马齐股份社同时向顺德国土局提交了《杏坛镇马齐股份合作经济社大沙居民小组关于收回宅基地使用权的申请》、《收回建设用地的原因》、《户代表表决签名表》、《关于马齐社区大沙生产小组经济是否独立核算的回复函》、《常住人口底册登记表》、刘富荣转为居民户口《证明》等材料。经审查，顺德国土局于2015年8月19日作出顺建处（2015）78号《不予确权登记决定书》（以下简称78号决定书），并于同年8月21日送达给刘富荣。
刘富荣对78号决定书不服，于2015年10月10日向省国土厅申请行政复议。省国土厅于同年10月14日决定受理刘富荣的复议申请，并于同年10月16日将《行政复议受理通知书》邮寄送达刘富荣，同时要求顺德国土局就刘富荣的复议申请提出答复。顺德国土局于2015年10月23日提交了《行政答复书》及相关证据。经审查，省国土厅于2015年11月17日作出粤国土行复（2015）103号《广东省国土资源厅行政复议决定书》（以下简称103号复议决定书），并于同年11月20日、11月21日分别送达给顺德国土局和刘富荣。
另查，2015年7月20日，马齐股份社（大沙居民小组）向佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局、佛山市顺德区杏坛镇人民政府上报申请收回案涉宅基地使用权，理由为：1.刘富荣的宅基地自1996年经区国土部门批准后，至今近19年一直未建设，实地为空地；2.该宗宅基地经大沙居民小组表决，超过2／3以上户代表同意收回作为大沙小组的公共设施和公益实业用地（停车场）；3.刘富荣于1999年已将户口迁出大沙小组，且2001年股权固化时无固定股权，不符合顺德区的固化宅基地政策。佛山市顺德区杏坛镇国土城建和水利局、佛山市顺德区杏坛镇人民政府均同意上报。
又查，刘富荣现户口属性为佛山市顺德区杏坛镇马齐社区居民集体户口。
原审法院认为：根据《土地登记办法》第三条规定，顺德国土局作为县级以上人民政府国土资源行政主管部门，有对土地登记申请进行审查并作出是否准予登记的职权。顺德国土局在收到刘富荣的土地登记申请后依法将申请内容进行公告，经审核后作出不予登记决定，并将文书送达刘富荣，符合《土地登记办法》规定的程序，程序合法。
省国土厅作为顺德国土局的上级主管部门，对刘富荣不服顺德国土局的行政行为提出的行政复议申请，依照《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，有权作出行政复议决定。省国土厅收到刘富荣的行政复议申请后，在法定期限内作出受理决定，并通知顺德国土局提出答复，在审核刘富荣及顺德国土局提交的材料后依法作出行政复议决定书，并送达双方当事人，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，法院予以支持。
刘富荣虽于1996年9月23日已取得原顺德市规划国土局核发的顺杏（96）字第（091）号《用地许可证》，经国土部门批准可在案涉土地上建住房，但该证已明确注明有效期为一年，而刘富荣至今未进行建设，也未办理延期建设的手续，故顺杏（96）字第（091）号《用地许可证》已失效。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，对该地块应不确定使用权。在刘富荣未能提供土地权属来源合法的情况下，顺德国土局依据《土地登记办法》第十八条的规定，决定对刘富荣提出的宅基地使用权初始登记申请不予确权登记，事实清楚，适用规章正确。刘富荣认为其提交的《个人建房使用土地申请表》（副本）可证明其一直拥有案涉宅基地使用权，经查，从刘富荣提供的《个人建房使用土地申请表》（副本）可知，其申请只经过乡级人民政府审核，原顺德市人民政府并未在该表上加具同意其使用的意见或加盖公章。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第一款的规定，刘富荣并未取得案涉土地的使用权。刘富荣的主张明显与事实不符，法院不予支持。
综上，顺德国土局作出的78号决定书及省国土厅作出的103号复议决定书事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律、规章正确，法院予以支持。刘富荣要求撤销上述决定书的理由不成立，法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回刘富荣的诉讼请求。案件受理费50元，由刘富荣负担。
上诉人刘富荣上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。1.上诉人已于1996年取得涉案的宅基地使用权。涉案的宅基地使用权是1996年经马齐居委会研究讨论决定分配上诉人的，顺德市杏坛镇人民政府建设国土办公室、顺德市杏坛镇人民政府国土管理所以及原顺德市政府顺德国土局建设用地科分别在上诉人提交的《个人建房使用土地申请表》盖章确认，同意将涉案宅基地分配给上诉人使用。上述部门是代表当时的顺德市人民政府行使土地管理的具体职能部门，它们的盖章确认等同于原顺德市人民政府盖章同意上诉人取得涉案的宅基地使用权。原审判决以原顺德市人民政府没有审批确认为由，认为上诉人从来就没有取得土地使用权属于认定事实不清。2.当时政府部门要求提交的《个人建房使用土地申请表》上并没有原顺德市人民政府盖章一栏，按照当时的通常做法，上诉人的申请表是无需原顺德市政府在申请书上盖章确认的，顺德市国土局建设用地科即代表原顺德市人民政府行使土地管理职能，包括批准村民宅基地使用权的职能。
3.上诉人在取得涉案宅基地使用权后，于同年的9月份取得原顺德市规划国土局核发的《用地许可证》。核发《用地许可证》的基本前提是上诉人必须已经合法拥有该地块的使用权。且上诉人为取得该土地使用权支付了相关税费，税务部门和国土部门收取了上诉人的相关税费后，向上诉人出具了相关单据，即表明当时的顺德市人民政府认可了上诉人的拥有该地的使用权。由此可见，上诉人在1996年已经取得了涉案土地使用权。二、本案是被上诉人顺德国土局要求上诉人申请确权而引发，虽然上诉人当时已认为自己拥有了土地使用权，但为了配合被上诉人的工作还是进行了申请。三、原审判决存在严重的逻辑问题。原审法院既然引用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，即认可土地空闲期间上诉人是拥有土地使用权的；但又认为根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条第一款的规定，上诉人从未取得涉案土地的使用权。上述论述明显前后矛盾。据此请求：撤销原审判决，支持上诉人的一审诉讼请求；本案一、二审诉讼费由被上诉人顺德国土局、省国土厅承担。
被上诉人顺德国土局辩称：1.上诉人刘富荣1996年只是取得了案涉土地的《用地许可证》，其主张已取得了案涉土地的宅基地使用权，没有事实依据。2.宅基地属于建设用地，依照《中华人民共和国土地管理法》和《土地登记办法》，土地使用权人应当依法办理登记手续，上诉人认为案涉宅基地不需要办理确权登记，没有法律依据。此外，宅基地延期建设许可并不是法定审批事项，上诉人要求顺德国土局办理该许可事项，没有法律依据。3.上诉人认为根据《确定土地所有权和使用权若干规定》第五十二条规定，可以倒推出其在闲置期间拥有土地使用权，属于逻辑错误，该条立法本意是，按期建设才确认土地使用权，空闲不建设即不确定土地使用权。故原审关于上诉人未取得案涉土地使用权的认定正确。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人省国土厅辩称：原审认定事实清楚，适用法律法规正确。被上诉人顺德国土局作出的78号决定书认定事实清楚，程序合法，适用依据正确。省国土厅作出的103号复议决定书认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。上诉人刘富荣没有取得涉案土地的宅基地使用权，根据《土地登记办法》第三十三条的规定，顺德国土局要求上诉人办理登记是合法的。《根据确定土地所有权和使用权若干规定》第五十二条的规定，按期建设才确认土地使用权，空闲地就不确定土地使用权。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
二审期间，上诉人刘富荣向本院提交了1996年10月7日的杏坛镇国土管理所收款收据一份，1996年10月14日的顺德市镇区耕地占用税纳税收据一份，1996年10月7日、10月8日的收据两份；1996年10月14日的现金收入单一份，耕地占用税纳税通知书一份，拟证明上诉人取得土地使用权时缴纳了一些税费，亦说明当时的顺德市人民政府承认上诉人取得土地使用权的事实。被上诉人顺德国土局认为，1996年10月14日的现金收入单不是政府部门收取的，其他费用是用于办理《用地许可证》，上述缴费单据不能作为拥有土地使用权的凭证。被上诉人省国土厅认为，上述证据不能证明原顺德市人民政府批准上诉人取得了用地使用权，上述费用都是发生在取得《用地许可证》之后发生的。经查，上述税费凭证显示上诉人当时缴纳的是土地损失费、耕地占用税、报建费、用地管理费、建房用地土地补偿费等，上述税费凭证不是当事人取得土地使用权的法律凭证，不能以此来证明上诉人已取得了案涉宅基地使用权，且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，上诉人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳，故本院对上述证据材料不予采信。
二审中，上诉人刘富荣对原审判决认定事实部分所认定的“2001年股权固化时无固定股权”有异议，主张马齐股份社至今未固化股权。由于该事实仅是原审法院摘取马齐股份社申请收回案涉宅基地使用权陈述的理由部分，且与马齐股份社陈述的理由相符，本院予以确认。原审法院认定的其他事实，本院亦予以确认。
本院认为：根据《土地登记办法》第三条规定，被上诉人顺德国土局作为县级以上人民政府国土资源行政主管部门，有对土地登记申请进行审查并作出是否准予登记的职权。顺德国土局在收到上诉人刘富荣的土地登记申请后，依法将申请内容进行公告，经审核后作出78号决定书，并将决定书送达上诉人，符合《土地登记办法》规定的程序，程序合法，且上诉人无异议，本院予以确认。
本案审查的焦点在于被上诉人顺德国土局作出78号决定书，决定对上诉人刘富荣的宅基地使用权初始登记申请不予确权登记是否正确。顺德国土局不予确权登记的理由主要是认为上诉人于1996年获得用地审批后已空闲达两年以上未进行建设使用。经查，上诉人于1996年申请使用案涉土地建房，并填写了《个人建房使用土地申请表》，原顺德市杏坛镇马齐股份合作社、原顺德市杏坛镇人民政府建设国土办公室、原顺德市杏坛镇人民政府建设国土管理所及顺德市国土局建设用地科经审核同意将上述土地（耕地）分配给上诉人使用。1996年9月23日，原顺德市规划国土局据此向上诉人核发了顺杏（96）字第（091）号《用地许可证》，许可上诉人在案涉土地建住房，有效期为一年。《用地许可证》第4点载明，工程竣工经验收后，凭本证办理换领土地使用证书。但上诉人取得上述《用地许可证》后至今空闲未建，亦未办理相关延期建设手续。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”及《土地登记办法》第十八条“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；（二）土地违法违规行为尚未处理或者正在处理的；（三）未依法足额缴纳土地有偿使用费和其他税费的；（四）申请登记的土地权利超过规定期限的；（五）其他依法不予登记的。不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由”的规定，顺德国土局对上诉人提出的宅基地使用权初始登记申请不予确权登记，事实清楚，适用规章正确。上诉人主张《个人建房使用土地申请表》上并没有原顺德市人民政府盖章一栏，按照当时的通常做法，上诉人的申请表是无需原顺德市人民政府在申请书上盖章确认的，顺德市国土局建设用地科即代表原顺德市人民政府行使土地管理职能，包括批准村民宅基地使用权的职能，顺德市国土局建设用地科的批准意见即表明当时的顺德市人民政府认可了上诉人拥有案涉土地使用权，故上诉人在1996年已经取得了涉案的土地使用权。但根据当时有效的土地登记规则，土地证书才是土地使用权或者土地所有权的法律凭证，而土地证书应由市、县人民政府颁发，顺德市国土局建设用地科的审批意见不能代替当时的顺德市人民政府的意见，即该《个人建房使用土地申请表》不能有效证明上诉人已取得案涉土地使用权。上诉人的上述主张没有事实及法律依据，本院不予采纳。上诉人还主张根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，土地空闲期间上诉人拥有土地使用权，而原审判决却又认为其从未取得涉案土地的使用权，明显逻辑错误。经查，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”该条规定将未建设的宅基地分为未确定土地使用权和已确定土地使用权两种情形，而上诉人属于前者，应当直接不确定土地使用权。上诉人的该项主张系对法律条款的理解错误，亦应不予支持。
此外，上诉人刘富荣向被上诉人省国土厅提出行政复议，该厅受理后，向被上诉人顺德国土局送达了《提出答复通知书》，于2015年11月17日作出103号复议决定书，决定维持顺德国土局作出的78号决定书，并告知上诉人诉讼的权利，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，结果正确，程序合法，本院予以确认。
综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人刘富荣负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭 赟
审 判 员 何丽容
代理审判员 黄春英
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 杨 雯