广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤19行终92号
上诉人（原审原告）：东莞市观音山森林公园开发有限公司，住所地：广东省东莞市，营业执照注册号：441900000037423。
法定代表人：黄淦波，董事长。
委托代理人：王伟国，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：东莞市发展和改革局，住所地：广东省东莞市南城区，组织机构代码证号：××。
法定代表人：朱斌华，局长。
委托代理人：吴建武，广东闻彰律师事务所律师。
委托代理人：陈浩鹏，广东闻彰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省发展和改革委员会，住所地：广东省广州市越秀区，组织机构代码证号：××。
法定代表人：何宁卡，主任。
委托代理人：黄义。
委托代理人：石庆华，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。
上诉人东莞市观音山森林公园开发有限公司（以下简称“观音山开发公司”）因与被上诉人东莞市发展和改革局（以下简称“东莞发改局”）、广东省发展和改革委员会（以下简称“广东发改委”）物价行政审批纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2015）东一法行初字第401号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2015年8月24日，观音山开发公司向原审法院提起诉讼，请求判令：1、撤销东莞发改局作出的东发改函〔2014〕410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》及广东发改委作出的粤发改行复〔2015〕23号《行政复议决定书》；2、责令东莞发改局取消对观音山开发公司门票政府指导价格的限制，允许观音山开发公司实行市场调节价；3、本案诉讼费由东莞发改局、广东发改委承担。
原审法院查明：1999年11月30日，观音山开发公司的法定代表人黄淦波与樟木头镇石新村民委员会签订《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，约定联合开发东莞观音山森林公园，“利用观音山森林公园原始次生林的自然生态特色，笔架山、仙宫岭、飞云山、仙泉水库等景区的绚丽风光与美丽传说……营造一个健康、欢乐、进步、繁荣、山清水秀的石新观音山森林公园旅游区……将东莞观音山森林公园建设成为东莞市一级一流的具有丰富特色的自然生态公园”，联合开发项目包括：“1、观音山森林公园门楼，已建有四层仿清古建筑；2、门楼以内包括飞云山、笔架山、仙宫岭、观音山等在内的山林和原始次生林；3、跑马场及用地约4万平方米；4、飞云阁已有一幢11层建筑（包括樟木头抗日战争纪念馆），占地约6000平方米；5、青龙阁；6、仙泉水库及仙泉游乐场；7、由山脚至观音大佛像到山顶的所有道路及两旁绿化、树木、凉亭等；8、老仙岩遗迹及门楼、凉亭等；9、山顶水库及拟建观音寺；10、观音大佛像及观音广场”。联合开发合同签订后，黄淦波对观音山森林公园进行了投资开发。2002年5月22日，黄淦波注册成立观音山开发公司，并担任法定代表人。2004年2月，观音山开发公司向东莞发改局提交《关于办理收费许可证的申请》及《关于办理收费许可证的申请的补充说明》，要求东莞发改局核定观音山森林公园门票价格并颁发收费许可证，东莞发改局于当年3月作出《关于观音山森林公园有关收费问题的复函》（东价函〔2004〕24号），核定门票价格为20元每人次（统票）。2005年12月23日，国家林业局就观音山开发公司提出设立观音山国家级森林公园的申请作出批复，准予设立观音山国家级森林公园，定名为“广东观音山国家森林公园”。2006年3月，观音山开发公司向东莞发改局提交《广东观音山国家森林公园关于调整门票价格的请示》及《关于广东观音山国家森林公园调整门票价格的补充说明》，要求东莞发改局重新核定观音山森林公园门票价格，东莞发改局于2006年4月5日作出《关于调整观音山森林公园门票收费标准问题的复函》（东价函〔2006〕42号），调整门票价格为45元每人次（统票）。2014年4月6日，观音山开发公司向东莞发改局提交《关于提请取消东莞市观音山森林公园开发有限公司门票政府指导价的申请》，请求“不再将东莞市观音山森林公园开发有限公司门票列入政府指导价范围”。2014年11月4日，东莞发改局作出东发改函〔2014〕410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》，书面答复观音山开发公司“决定不同意放开观音山森林公园门票价格，继续执行政府指导价管理”。观音山开发公司对东莞发改局作出的东发改函〔2014〕410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》不服，于2015年3月30日向广东发改委提出行政复议申请。广东发改委经审查，认为观音山开发公司的行政复议申请符合《行政复议法》第六条、第九条的规定，对观音山开发公司的复议申请予以受理，登记案号为“粤发改行复〔2015〕23号”。2015年4月3日，广东发改委作出《行政复议提出答复通知书》，并于2015年4月6日直接送达东莞发改局，要求东莞发改局在10日内提出书面答复和提交作出东发改函〔2014〕410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》的证据、依据和其他有关材料。2015年4月10日，广东发改委通过EMS邮政特快专递向观音山开发公司寄送了《行政复议受理通知书》，书面告知观音山开发公司案件受理情况。2015年4月16日，东莞发改局向广东发改委直接送达了《行政复议答复书》（东发改函〔2015〕234号）及证据、依据材料。因复议案件情况复杂，不能在受理之日起60日内作出复议决定，需要延长审查期限，广东发改委根据《行政复议法》第三十一条的规定，经机关负责人批准，对复议案件予以延期审理，并于2015年5月28日通过EMS邮政特快专递向观音山开发公司和东莞发改局送达了《延长行政复议审查期限通知书》，进行书面告知。经对复议案件全面审查，广东发改委认为东莞发改局作出的东发改函〔2014〕410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》认定事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、内容适当，即于2015年6月19日作出粤发改行复〔2015〕23号《行政复议决定书》，维持东莞发改局作出的东发改函〔2014〕410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》。2015年6月29日，广东发改委通过EMS邮政特快专递向观音山开发公司及东莞发改局送达了《行政复议决定书》。观音山开发公司仍不服，向原审法院提起本次行政诉讼。
原审法院认定以上事实的证据有：《樟木头镇石新社区森林资源概况及观音山森林公园情况》、《观音山开发投入情况报告》、《东莞观音山森林公园联合开发合同书》、《报告书》、《广东观音山国家森林公园关于调整门票价格的请示》、《广东观音山国家森林公园调整门票价格的补充说明》、《演出协议书》、《协议书》、《表演合同》、《合作协议》、《东莞市观音山森林公园入园情况统计表》、《<关于办理收费许可证的申请>的补充说明》、林场许准〔2005〕954号《国家林业局关于准予设立观音山国家级森林公园的行政许可决定》、发改价格〔2008〕905号《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》、东价〔2002〕72号《关于游览参观点门票的价格管理的通知》、《复议申请书》、粤发改行复〔2015〕23号《行政复议提出答复通知书》及送达回证、粤发改行复〔2015〕23号《行政复议受理通知书》、东发改函〔2015〕234号《行政复议答复书》及证据依据、签收回执、粤发改行复〔2015〕23号《延长行政复议审查期限通知书》、《广东发改委行政复议发文稿》、《关于提请取消东莞市观音山森林公园开发有限公司门票政府指导价的申请》、东发改函〔2014〕410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》、《关于东莞市观音山森林公园开发有限公司门票实行市场调节价的情况反映》、《关于观音山森林公园反映门票价格管理问题信访作的回复》、粤发改行复〔2015〕23号《行政复议决定书》、EMS快递信封以及原审庭审笔录等。
原审法院认为：《中华人民共和国价格法》第三条规定“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。本法所称经营者是指从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人、其他组织和个人。政府指导价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格。政府定价，是指依照本法规定，由政府价格主管部门或者其他有关部门，按照定价权限和范围制定的价格”、第十八条规定“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格”、第十九条规定“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录”、第二十条规定“国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价”。另外，《广东省定价目录》（2002版）经广东省第九届省人民政府86次常务会议审核同意，并经原国家计委审定，于2002年12月24日以粤府办〔2002〕100号文发布，是广东省各级政府及其价格主管部门进行价格管理的基本依据。再按照《广东省定价目录》（2002版），除商业性投资所建景观以外的公园、博物馆、文物古迹、自然风景区等游览参观点，实行政府定价或政府指导价管理，按属地管理原则授权市、县人民政府制定门票价格或收费标准，具体工作由同级价格主管部门承担。本案所涉广东观音山国家森林公园位于东莞市行政辖区内，是经国家林业局许可建设的国家级森林公园，东莞发改局针对观音山开发公司提出的放开其门票价格的申请作出涉案复函，主体适格，符合上述规定。另外，根据《行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，广东发改委具有对于东莞发改局作出的涉案复函进行复议的法定职权。2015年3月30日，观音山开发公司向广东发改委提出行政复议申请。广东发改委依法受理后，因复议案件情况复杂，不能在受理之日起60日内作出复议决定，根据《行政复议法》第三十一条的规定，经机关负责人批准，对复议案件予以延期审理，并于2015年5月28日观音山开发公司和东莞发改局送达了《延长行政复议审查期限通知书》进行书面告知。后经审查，广东发改委于2015年6月19日作出粤发改行复〔2015〕23号《行政复议决定书》并送达给观音山开发公司和东莞发改局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，程序合法，原审法院依法予以确认。
本案的争议焦点为针对观音山开发公司提出的对东莞市观音山森林公园门票取消政府指导价、实行市场调节价的申请，东莞发改局作出不同意放开其门票价格、继续执行政府指导价管理的东发改函〔2014〕410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》是否合法。国家林业局于2005年12月23日作出《国家林业局关于准予设立观音山国家级森林公园的行政许可决定》（林场许准〔2005〕954号），准予观音山开发公司设立观音山国家级森林公园，并要求森林公园建设和森林风景资源的保护利用，严格依照森林公园总体规划和相关法规进行。根据《广东省森林公园管理条例》第二条“本条例所称森林公园，是指以森林资源为依托，具有一定规模和质量的森林风景资源与环境条件，按照法定程序批准设立，可供人们游览、休闲、科学考察和进行文化教育等活动的地域”、第三条“森林公园建设是国家生态建设和自然保护事业的重要组成部分，属于社会公益事业”、第三十七条第二款“森林公园的门票和园内交通运输服务价格由县级以上人民政府价格行政主管部门制定，并按照价格管理有关规定报上一级价格行政主管部门备案”等规定，本案所涉广东观音山国家森林公园是经国家林业局许可建设的国家级森林公园，东莞发改局作出涉案复函，认为应当对其门票价格执行政府指导价管理，决定不同意放开由市场调节，符合上述规定。广东发改委经过复议，作出涉案的行政复议决定，维持了东莞发改局的复函决定，事实清楚，适用法律正确、程序合法。观音山开发公司的诉求事实及法律的依据不足，原审法院依法予以驳回。
原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回观音山开发公司的诉讼请求。本案收取诉讼费人民币50元，由观音山开发公司承担。
一审宣判后，观音山开发公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：1、撤销原审判决；2、撤销广东发改委作出的粤发改行复〔2015〕23号《行政复议决定书》及东莞发改局作出的东发改函〔2014〕410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》；3、东莞发改局取消对观音山开发公司门票政府指导价格的限制，允许观音山开发公司实行市场调节价；4、本案所有诉讼费由东莞发改局、广东发改委承担。主要理由有：1、观音山开发公司自2002年5月22日成立后，依据法定代表人黄淦波与石新村村民委员会签订《东莞市观音山森林工业园联合开发合同书》等协议，依法取得了对东莞市观音山森林公园范围内的全部土地的权利，并在上述土地上以自有资金创办和建设了首家民营4A级东莞市观音山森林公园，一直经营管理至今。门票价格应当由企业依据市场变化调节，不应当纳入政府定价或者政府指导价的范围。2、东莞市观音山森林公园的基础设施建设资金和管理机构人员的经费是由民营资本供给，而并非由政府财政部门供给，但原审法院却认为观音山森林公园属于《广东省森林公园管理条例》第三条规定的社会公益事业，完全与事实不符，属于错误认定。3、东莞发改局在具体行政行为中，没有尽到合理审慎的职责，不顾观音山开发公司的实际经营情况，作出的行政行为事实不清，适用法律有误，而广东发改委依据《广东省定价目录》、《中华人民共和国价格法》第三条、第八条、第十九条、第二十条以及《广东省森林公园管理条例》第二条的规定认为森林公园实行政府指导价符合上述规定，亦属于适用法律错误，且与事实严重不符。
被上诉人东莞发改局答辩称：观音山开发公司应当对门票执行政府指导价。理由如下：1、观音山开发公司向国家林业局申请观音山国家级森林公园的行政许可行为，依托的就是观音山独特的自然景观和深厚的人文内涵，即属于利用公共资源建设的森林公园，观音山开发公司所述的观音山森林公园为商业性投资所建设的景观不是事实。观音山森林公园的多数景点均依托观音山自身丰富的自然和人文资源所建，例如园内有东莞地区最大、最集中的自然瀑布群，落差三百八十米的仙泉瀑布飞珠溅玉，也有美丽的传说（观音山和感恩湖）。在18平方公里的景区内，生长和繁衍着近千种野生植物和300余种野生动物。2、从产权的角度，原始状态的旅游资源的产权为原始产权，资源也具有共用性。自然资源、文化资源和社会习俗等资源本属于公共资源的范畴，但因其具有旅游价值或潜在的旅游价值，便以旅游资源的形式进入了人们的视野，政府投资或者企业投资将其开发为旅游景区，为人类所用。但必须认可的一个基本事实是：公共资源是先于旅游资源而存在的，而旅游资源又是先于旅游景区存在的。上述资源所构成的景观是自然和历史形成的，观音山开发公司及黄淦波不可能投资建设形成。3、观音山森林公园由石新社区与黄淦波联合开发，属多种经济成分共同开发建设。观音山开发公司所述以自有资金创办和建设不是事实。观音山森林公园地处樟木头镇石新社区，权属属于石新村村民委员会（即石新社区居民委员会），是专门为群众提供生态观光、休闲娱乐的综合性公园。1995年由石新社区首先投资开发利用，投入资金8000多万元，建有公园门楼主体、仙泉游乐场、环山道路、飞云阁和观音大像等一系列设施和景点。基于观音山森林公园独特的自然、人文资源及石新社区的前期开发投入，黄淦波于1999年11月30日与石新村民委员会签订了《东莞观音山森林公园联合开发合同书》。就目前的状况而言，观音山开发公司经营期间处于盈利状态，并不存在经营难以为继的局面。
被上诉人广东发改委答辩称：1、观音山森林公园是经过国家林业局许可设立的国家森林级公园，依据《中华人民共和国旅游法》、《广东省森林公园管理条例》、国家发改委《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》等规定及观音山的实际情况，其主要依托于森林自然资源。有无商业投资或后期开发均不能否定其依托自然资源的基本性质和客观事实。而同级财政有无拨款是另外一个法律关系，且不能因无财政拨款就反推其不是依托自然资源的森林公园。2、根据当时施行的原《广东省定价目录》（2002年版）、《广东省定价目录》（2015年版）以及《中华人民共和国价格法》的规定，观音山森林公园门票价格属于政府定价管理范围，东莞发改局具有法定的管理权限，对其门票价格实行政府定价管理，也符合《中华人民共和国旅游法》第四十三条、《国家级森林公园管理办法》第二十条、《广东省森林公园管理条例》第三十七条等相关规定。
经审查，本院对原审查明的事实予以认可。
本院认为：本案争议焦点在于东莞发改局对观音山开发公司作出不同意放开其门票价格、继续执行政府指导价管理的回复是否合法。对此，本院分析如下：
首先，《中华人民共和国价格法》第三条第一款规定：“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成价格的机制。价格的制定应当符合价值规律，大多数商品和服务价格实行市场调节价，极少数商品和服务价格实行政府指导价或者政府定价。”第十八条规定：“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价：（一）与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（二）资源稀缺的少数商品价格；（三）自然垄断经营的商品价格；（四）重要的公用事业价格；（五）重要的公益性服务价格。”第十九条规定：“政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央的和地方的定价目录为依据。中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。省、自治区、直辖市人民政府以下各级地方人民政府不得制定定价目录。”案涉《广东省定价目录》经广东省第九届省人民政府86次常务会议审核同意，并经原国家计委审定，于2002年12月24日以粤府办〔2002〕100号文发布，依照该定价目录，除商业性投资所建景观以外的公园、博物馆、文物古迹、自然风景区等游览参观点，实行政府定价或政府指导价管理，按属地管理原则授权市、县人民政府制定门票价格或收费标准，具体工作由同级价格主管部门承担。据此，东莞发改局作为东莞辖区的价格主管部门，其对前述规定商业性投资所建景观以外的游览参观点有进行政府定价或政府指导价管理的法定职权。
其次，《广东省森林公园管理条例》第二条第二款规定：“本条例所称森林公园，是指以森林资源为依托，具有一定规模和质量的森林风景资源与环境条件，按照法定程序批准设立，可供人们游览、休闲、科学考察和进行文化教育等活动的地域。”本案中，观音山开发公司的法定代表人黄淦波与东莞市樟木头石新村村民委员会于1999年11月30日签订的《东莞市观音山森林公园联合开发合同书》显示，双方约定利用观音山森林公园原始次生林的自然生态特色，笔架山、仙宫岭、飞云山、仙泉水库等景区的绚丽风光与美丽的传说，在对原始次生林、山泉、水库、各种树木、鸟类以及历史遗迹严加保护的前提下，开发建设观音山森林公园旅游区。由此可见，案涉观音山森林公园是依托原有森林生态资源和当地历史文化而建设的旅游景区。虽然观音山开发公司主张在该合同签订后，黄淦波、观音山开发公司对建设观音山森林公园进行了投资，但这并不能改变观音山森林公园是以原有森林资源作为依托的基本属性，观音山开发公司主张该森林公园应认定为属《广东省定价目录》规定的“商业性投资所建景观”的理由不能成立，本院依法不予采纳。而且，国家林业局于2005年12月23日作出《国家林业局关于准予设立观音山国家级森林公园的行政许可决定》（林场许准〔2005〕954号），准予观音山开发公司设立观音山国家级森林公园，并要求森林公园建设和森林风景资源的保护利用，应严格依照森林公园总体规划和相关法规进行。依照《广东省森林公园管理条例》第三十七条第二款“森林公园的门票和园内交通运输服务价格由县级以上人民政府价格行政主管部门制定……”的规定，东莞发改局对观音山开发公司作出东发改函〔2014〕410号《关于观音山森林公园门票价格管理有关问题的复函》，认为应当对其门票价格执行政府指导价管理，决定不同意放开由市场调节，于法有据。广东发改委经过复议，作出维持了东莞发改局复函的决定，适用法律正确、程序合法。
综上所述，上诉人观音山开发公司的上诉理由不充分，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人观音山开发公司负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙立凡
审 判 员 张志强
代理审判员 叶俏珠
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 李柱豪