山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第251号
上诉人（原审原告）郭新凯，山东科技沃尔特有限公司退休职工。
被上诉人（原审被告）济南市城乡建设委员会1。
法定代表人田庄，主任。
委托代理人张兆海，济南市城乡建设委员会工作人员。
委托代理人肖理哲，北京市德恒律师事务所济南分所律师。
被上诉人（原审被告）济南高新技术产业开发区管理委员会1。
法定代表人张新文，主任。
委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。
委托代理人吴秀丽，济南高新技术产业开发区管理委员会建设局工作人员。
原审第三人山东中海华创地产有限公司。
法定代表人欧阳国欣，董事长。
委托代理人孙月萍，山东尚明律师事务所律师。
上诉人郭新凯因诉济南市城乡建设委员会（以下简称市建委）、济南高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）不履行法定职责一案，不服济南市中级人民法院于2015年5月27日作出的（2015）济行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月27日公开开庭审理了本案。上诉人郭新凯，被上诉人市建委的委托代理人张兆海、肖理哲，被上诉人高新管委会的委托代理人王新、吴秀丽，原审第三人山东中海华创地产有限公司（以下简称中海公司）的委托代理人孙月萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告郭新凯系中海奥龙观邸69号楼业主。2014年10月15日，原告向被告市建委实名举报第三人中海公司在奥龙观邸67、68、69号楼装饰装修工程中的无证施工和弄虚作假骗取综合验收备案证明强行交房问题，并提出四项查处请求：1、严厉查处涉案单位的违法建设行为，责令涉案单位补办相关手续和税费，严肃查处涉案渎职、失职人员，以儆效尤；2、撤销【济综验字第2013050）“房地产开发项目分期综合验收备案证明”，视涉案单位补办相关手续、补缴相关税费情况，在涉案单位对涉案工程组织竣工验收合格后重新按程序办理备案证明；3、暂停涉案单位办理涉案房产产权手续；4、由市建委直接督办该案。被告市建委收到原告的举报信后，当天打电话向工程所在地建设行政主管部门即高新区建设局了解情况，要求高新区建设局落实相关情况后向市建委反馈。高新区质监站于2014年10月16日作出《关于中海奥龙观邸举报信的情况说明》并回复市建委，市建委接高新区质监站回复后，认为其回复存在主体不合适及回复内容不全面的问题，市建委于2014年10月17日，书面向高新区建设局发函，通知高新区建设局根据举报问题会同相关部门尽快调查处理，要求其于12月10日前将处理意见回复市建委及举报人。上述处理情况，市建委及时向原告进行了反馈，并向原告出示了高新区质监站的回复和转办函。2014年12月11日，高新区建设局作出《关于奥龙观邸业主郭新凯纠纷案的说明》并附一份本院行政裁定书，告知原告主张撤销奥龙观邸69号楼竣工验收备案单的请求一审法院已经裁定驳回，正在二审程序中。市建委将相关信息向原告进行了核实，因为原告依然不满意，市建委再次要求高新区建设局进行详细调查，尽快正式答复举报人。2015年1月16日，高新区建设局向市建委报送了《关于市建委转办郭新凯举报中海奥龙观邸违法装饰装修的函的调查情况的报告》，认为原告郭新凯所反映问题不属实，同时，高新区建设局责令中海公司对郭新凯的家庭装修质量问题，依法按照合同约定予以保修。市建委、高新管委会未将《关于奥龙观邸业主郭新凯纠纷案的说明》、《关于市建委转办郭新凯举报中海奥龙观邸违法装饰装修的函的调查情况的报告》向原告反馈或送达。原告多次电话查询和当面询问再未得到答复。原告郭新凯以市建委、高新管委会行政不作为为由，于2015年1月15日提起行政诉讼。请求：1、判决被告限期履行法定职责，依法对原告举报第三人的违法事实进行严肃查处；2、判决被告对原告四项请求予以明确答复；3、诉讼费由被告承担。
原审法院认为，本案的争议焦点为：1、被告针对原告的举报是否具有作为的义务和职责。2、被告的行为是否构成不履行法定职责。
关于第一个焦点问题，即被告针对原告的举报是否具有作为的义务和职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”本案中，原告的举报系向市建委提出的，原告未向高新管委会提交举报信。高新管委会的作为义务来源于市建委的转办函，应视为市建委对高新管委会的内部委托，因此，高新管委会应对市建委就转办事项负责，而无需对原告负责，故原告起诉高新管委会不履行法定职责的理由不成立，对其诉讼请求应予驳回。《中华人民共和国建筑法》第六十三条规定：“任何单位和个人对建筑工程的质量事故、质量缺陷都有权向建设行政主管部门或者其他有关部门进行检举、控告、投诉。”《建设工程质量管理条例》第四十三条第三款规定：“县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理。”本案中，原告认为其购买的房屋存在质量问题，其有权向建设行政主管部门检举、控告、投诉，市建委作为建设行政主管部门，具有接受并处理原告检举、控告、投诉事宜的义务和职责。
关于第二个焦点问题，即被告的行为是否构成不履行法定职责。《建设领域违法违规行为举报管理办法》第七条规定：“主管部门对于举报的受理和处理，一般应当按照下列程序进行：（一）登记举报材料；（二）根据举报内容进行分类；（三）移送有关部门核查或者直接核查；（四）研究做出处理决定，其中上级部门要求反馈处理情况的应当按期反馈，对有通讯地址的署名举报人应当回复处理情况；（五）分类整理有关资料，立卷归档。”第十条第二款规定：“对于上级主管部门转交核查的举报，应当按照规定的时间完成核查工作，并向上级主管部门提出处理意见；对于情况复杂，一时难以查清或者需要同有关部门协调后方可提出处理意见的，应当定期向上级主管部门反馈工作进展情况。”第十二条第一款规定：“上级主管部门应当加强对下级主管部门受理和处理举报情况的监督检查，必要时应当派人到承办地区或者单位进行督办。”《建设工程质量投诉处理暂行规定》第十七条规定：“对于投诉的工程质量问题，投诉处理机构要本着实事求是的原则，对合理的要求，要及时妥善处理；暂时解决不了的，要向投诉人作出解释，并责成工程质量责任方限期解决；对不合理的要求，要作出说明，经说明后仍坚持无理要求的，应给予批评教育。”第十八条规定：“对注明联系地址和联系人姓名的投诉，要将处理的情况通知投诉人。”本案中，市建委收到原告的举报材料后，按照属地管理原则将举报信转交高新区相关部门办理并不违反上述法律规定，高新区相关部门经过核查后，向市建委反馈了核查结果，亦并无不当。但不论是高新区管委会还是市建委，都没有将投诉处理结果向原告反馈或作出解释，造成原告所举报、投诉事宜未能及时、全面地得到主管机关的回应，市建委的行为构成未全面履行法定职责。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、限被告济南市城乡建设委员会自本判决生效之日起60日内对原告郭新凯的举报事项履行法定职责；二、驳回原告郭新凯对被告济南市城乡建设委员会的其他诉讼请求；三、驳回原告郭新凯对被告济南高新技术产业开发区管理委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市城乡建设委员会负担。
上诉人郭新凯上诉称：一、原审判决认定事实不清，适用法律错误。1、首先，市建委将原告举报信转交高新管委会查处，是执行《山东省高新技术发展条例》第二十条及《济南市高新技术开发区条例》第五十一条、第五十三条规定。市建委转办函不应视为内部委托，而是行政管理权转移。高新管委会作为最低一级行政机关有权做出具体行政行为，上级行政机关原则上可以实施行政管理权。市建委如果对举报请求第一项直接查处，属于超越职权，因此，市建委按照属地管理原则向高新管委会转交查处违法行为管辖权于法有据。其次，上诉人向市建委举报前，已多次向高新区质监站、高新区建设局举报，举报信中明确指出上诉人的举报遭到高新管委会的推诿和拒绝，市建委对本应由高新管委会依职权查处的违法行为转移管辖权并无不当。庭审中，高新管委会代理人也未否定。其三，在管辖权转移后，高新管委会作为行政主管部门，即使没有举报或申请，也应依职权主动履行对违法建设行为查处职责。2、原审法院判决对于本案争议焦点认定不正确，使判决进行了偏离，应当对“二被告处理行为是否合法进行审查”，而非“被告行为是否构成不履行法定职责”。高新管委会在原告提起诉讼后已作出调查报告，且法庭也对高新管委会诉讼后自行搜集证据予以采纳，就应对调查报告进行合法性审查并进行认定和裁判。因此，原审法院仅判决市建委对原告举报事项履行法定职责，认定事实不清。二、原审判决对高新管委会和原审第三人提交证据全部确认，不符合法律规定。庭审中，上诉人对高新管委会调查报告这一行政行为依据提出质疑（委托装修协议书复印件、竣工验收报告复印件），并要求第三人提交原件核对，均有明显伪造痕迹，但原审判决对该证据全部确认，违反法律规定。高新管委会在行政诉讼后自行搜集证据涉嫌违法，其违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条的规定，因此，该调查报告超过举证期限，应予撤销。三、原审判决认定事实不清。原审庭审中，上诉人一再阐明，高新管委会即使没有市建委转办函，也应依职权查处本辖区内的违法建设行为，况且上诉人是先于市建委向高新管委会进行举报，因此，高新管委会履行举报事项第一项请求的法定职责无可非议。而第2、3、4项请求均属于市建委行政权限，由市建委履行法定职责合理合法。请求撤销原审判决第一、二项，改判市建委60日内对上诉人举报事项第2、3、4项履行法定职责。撤销原审判决第三项，改判撤销高新管委会调查报告，高新管委会在60日内对举报事项第1项履行法定职责。
被上诉人市建委口头答辩称：一、上诉人上诉请求要求答辩人对举报事项中2、3、4项履行法定职责没有依据。举报事项中2、3、4项中内容并不是本案审理的内容。原审中，上诉人的诉讼请求是针对被告行政不作为提出的申请，原审法院归纳原告是否有权进行举报和被告是否履行法定职责两个焦点。经质证，原审法院认定被告并未以正式的书面形式将答复事项送达上诉人。答辩人认为原审法院已经认定答辩人并未以合理方式向上诉人送达其回复，上诉人也认可没有收到，等于其行政答复并未作出，便不存在答复内容是否合法问题，应在担保人履行完答复意见后，上诉人另行主张。二、上诉人主张的举报信中2、3、4项法定义务，没有法律和事实依据，其中第二项要求是撤销综合验收，原审中，原审第三人已经将相关综合验收的文件向法庭提供，其申请的条件和程序合理合法，且本案也不是针对撤销分期综合验收提起的诉讼，而是行政不作为的诉讼。第三项为上诉人撤销办理房屋产权，而撤销行为是济南市房屋管理局，答辩人并非是实施主体，暂停办理房屋产权是涉及到不止上诉人，其行为可能会侵害到其他业主权利，不能仅一方要求就停止办理。第四项是上诉人要求答辩人直接督办，原审法院已认定答辩人将该事项转办的行为合法且对客观情况了解的机构并非答辩人，答辩人转办合理合法。请求维持原审判决。
被上诉人高新管委会答辩称：一、上诉人的第二项上诉请求是撤销答辩人出具的调查报告，该诉讼请求属于新增加的请求事项。上诉人并未在原审程序中提出此诉讼请求，因此，上诉人的该项上诉请求不在二审法院的审理范围之内。另，该调查报告是内部行政程序，且不对行政相对人产生实际影响。二、上诉人的第三项上诉请求是要求法院判令答辩人在60日内对其举报事项的第一项履行法定职责。上诉人并未向答辩人提出举报。答辩人无法向上诉人答复，且上诉人举报的无证施工问题不能成立。三、原审法院判决适用法律正确，认定事实清楚，审理程序合法。请求应予维持。
原审第三人中海公司述称：原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。请求依法维持原审判决。
本案确定审理重点为：一、高新管委会是否应对上诉人举报事项履行法定职责。二、二审法院是否应对高新管委会的调查报告进行合法审查。三、市建委是否应对上诉人举报信中第2、3、4项履行法定职责。四、原审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对审理重点第一项，上诉人认为，原审审理期间，上诉人已经举证证明关于建设领域管理权限划分的问题，有济南市人大的条例和济南市委、市政府的文件。高新管委会行使市级行政权限，包括举报投诉行为的处理享有处理权限。作为市建委根据职权划分，认为属于属地管理，其转到高新管委会符合法律和常理以及惯例，所以，对上诉人的举报事项高新管委会具有法定的处理职责，其职责并不是要根据上诉人的申请或者投诉，其应主动履行法定职责的义务。市建委转办符合上级有关文件的规定。被上诉人市建委陈述意见与答辩意见相同。被上诉人高新管委会认为，行政案件的审理应围绕上诉人的诉讼请求和性质审理，案件性质是行政不作为，上诉人向市建委举报，管理权限是根据济南市人大有关管理条例。本案核心问题是上诉人向市建委举报，高新管委会没有理由向上诉人直接答复，上诉人的请求事项不能成立。原审第三人中海公司未陈述意见。
针对审理重点第二、三、四项，上诉人陈述意见与上诉状意见一致。被上诉人市建委陈述意见与答辩意见一致。被上诉人高新管委会陈述意见亦与答辩意见一致。原审第三人中海公司同意市建委和高新管委会的陈述意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，1、关于高新管委会是否应对上诉人举报事项履行法定职责的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。”本案中，上诉人的举报信是其向被上诉人市建委提出，而未向高新管委会提出。高新管委会出具的调查报告是基于市建委的转办函作出，属于市建委对高新管委会的内部委托关系，因此，高新管委会所履行职责所对应的对象是市建委就转办事项履行职责。上诉人认为向市建委举报事项高新管委会应当履行法定职责的上诉主张，依法不能成立，本院不予支持。2、关于二审法院是否应审查高新管委会的调查报告问题。如前所述，针对上诉人向市建委的举报信，高新管委会根据市建委的转办函的要求，作出调查报告是针对市建委的转办函的要求而出具的，是内部委托关系，且并未送达给上诉人，与上诉人没有法律上的利害关系。上诉人要求本院对该调查报告进行确认，没有法律和事实依据，本院不予支持。3、关于市建委是否应对上诉人举报信中第二、三、四项履行法定职责问题。上诉人举报信中第二、三、四项为：撤销房地产开发项目分期综合验收本案证明，重新按程序办理备案证明；暂停涉案单位办理涉案房产产权手续；由市建委直接督办该案。被上诉人市建委虽然在答辩中称，上诉人的举报该事项，不属于其法定职责，但无论是否属于市建委的法定职责，应当由市建委对上诉人举报内容进行答复并履行法定职责。原审法院依据查明的事实，判令由市建委对上诉人的举报事项履行法定职责，进而驳回上诉人的其他诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元由上诉人郭新凯负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 张景凯
代理审判员 王永鹏
二〇一五年十二月二十三日
书 记 员 王 璐