内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内06行终56号
上诉人（原审第三人）贾文斌，男，1935年6月16日出生，汉族。
上诉人（原审被告）准格尔旗准格尔召镇人民政府，所在地：准格尔旗准格尔召镇。
法定代表人杨沁宗，系该镇镇长。
委托代理人热米德，内蒙古义盟律师事务所律师。
委托代理人玛拉庆夫，内蒙古义盟律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）杨军云，男，1971年12月1日出生，蒙古族。
上诉人贾文斌、上诉人准格尔旗准格尔召镇人民政府与被上诉人杨军云因土地行政管理纠纷一案，不服准格尔旗人民法院（2016）内0622行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：原告杨军云系纳日松镇敖劳不拉村闫家圪楞社社员，其舅杨来宝（已故）系准格尔召镇忽吉图村五吉太社社员，杨来宝生前系”五保户”，因无人赡养，经家人及村委会协商，由原告杨军云对其赡养，并将原告杨军云的户籍迁往五吉太社。在该社，原告杨军云与杨来宝进行生产生活直至杨来宝去世，杨来宝去世后原告杨军云将户籍迁回原籍。2009年至2011年期间，五吉太社因煤矿生产征收土地，原告杨军云在五吉太社领取征地补偿款。原告杨军云因与第三人贾文斌就树木权属发生争议，在争议处理过程中，第三人贾文斌出示《五荒土地使用证》，该证记载的土地使用者是”贾文斌”；原土地类别为”五荒”；批准用途为”植被建设、控制水土流失”；”土地坐落：1、小车渠；2、瞎老渠；3、山榆树渠；4、柳树渠阴坡；5、门正对-
冯家渠”用地面积分别对应”1、10亩；2、5亩；3、10亩；4、5亩；5、10亩”；标定地价”1．5元”。该《五荒土地使用证》的颁证机关为准格尔旗四道柳乡人民政府。该证中记载的土地位置与原告杨军云在五吉太社生产生活时经营的土地有关联。
另查明，2005年，准格尔旗四道柳乡人民政府经”撤乡并镇”合并在被告准格尔召镇人民政府。
原审法院认为，原告杨军云因赡养其舅杨来宝而在第三人贾文斌所在五吉太社生产生活多年，并领取该社征地补偿款，是本案利害关系人，其有权提起行政诉讼。本案诉争的土地依法属于农民集体所有的土地，国务院办公厅国办发（1996）23号《关于治理开发农村”四荒”资源进一步加强水土保持工作》规定，承包和租赁治理开发”四荒”，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。拍卖使用权的，要标定拍卖底价，实行公开竞价，拍卖后买卖双方要签订拍卖协议，办理交款手续，由县级人民政府依法核发或更换土地使用权证书。上述规定中明确”四荒”土地使用权证由县级人民政府依法核发。根据国家土地管理局（1995）国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定，”土地的所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门承办”。本案中，准格尔旗四道柳乡人民政府于1998年4月1日向贾文斌颁发《五荒土地使用权证》，该乡政府作为下级人民政府并未获得法定颁证主体的合法授权，其颁证行为缺乏法律依据，属于超越职权的行为。原颁证机关准格尔旗四道柳乡人民政府因”撤乡并镇”并入被告准格尔召镇人民政府，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定”行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，被告准格尔召镇人民政府是本案适格被告。原告杨军云请求撤销被告准格尔召镇人民政府向第三人贾文斌颁发的《五荒土地使用证》的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决撤销被告准格尔旗准格尔召镇人民政府于1998年4月1日向第三人贾文斌颁发的《五荒土地使用证》。
上诉人贾文斌不服，上诉称：请求二审人民法院依法撤销内蒙古准格尔旗人民法院(2016)内0622行初第23号行政判决，对此案依法改判或发回准格尔旗人民法院予以重审。请求一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：被上诉人杨军云的诉求超过了法定诉讼时效，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：”因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被上诉人杨军云的诉求已超过五年的诉讼时效，不应予以支持。原审判决对早已实际履行19年之久的行政行为予以撤销，明显错误。准格尔旗四道柳乡人民政府于1998年4月1日向贾文斌颁发的《五荒土地使用权证》是经全体村民会议及村民委员会的审查通过的，全乡所有村民都是如此。在当时的历史环境下，法律条文尚不健全，如果撤销《五荒土地使用权证》，只能激化矛盾。且按第二轮承包土地30年的期限计算，也已经实际履行了近三分之二的时间，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：”行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法、但对原告权利不产生实际影响的。”由此可见，即使该行政行为有违法律之规定，也即将履行完毕，原告人民法院不顾客观事实予以撤销是明显错误的。
上诉人准格尔旗准格尔召镇人民政府上诉称：请求依法撤销一审行政判决、裁定驳回被上诉人起诉、被上诉人负担一、二审案件受理费。事实与理由：一审受理本案违反法定程序，本案是被上诉人杨军云不服上诉人作出的关于确认自然资源使用权的行政行为提起的诉讼，其诉讼请求为撤销上诉人为第三人贾文斌颁发的《五荒土地使用证》。根据《行政复议法》第三十条一款规定，对此类案件应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。就本案而言”复议前置”是必经程序，一审受理本案程序违法；一审判决认定事实错误，一审认为杨军云因赡养其舅杨来宝在贾文斌所在的五吉太社生产、生活多年并领取该社征地补偿款，是本案利害关系人，其有权提起行政诉讼，而国务院办公厅国办发（1996）23号《关于治理开发农村”四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》中规定，承包和租赁治理开发”四荒”，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。这表明，村民承包治理”四荒”，相关村、社应当与承包户签订书面合同，而杨军云在一审过程中既没有提供其舅杨来宝承包涉案荒地的书面合同，也未提供其《五荒土地使用证》等相关权属凭证，故本案原告不具备诉讼主体资格；一审适用法律、法规错误，认定事实错误。
被上诉人杨军云未向本院提交书面答辩状。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，行政主体在行政管理活动中，行使了法律、法规没有授予的行政权力，或者超越了法律、法规授予的权限，不论行政主体的行为动机、目的是否正当、合理，只要行为客观上超出了法定权限，即构成超越职权。根据国务院办公厅国办发〔1996〕23号《关于治理开发农村”四荒”资源进一步加强水土保持工作》规定：”承包和租赁治理开发”四荒”，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”以及国家土地管理局〔1995〕国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定，”土地的所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门承办”都可以看出，县级人民政府是《五荒土地使用证》的法定颁证主体。本案中，准格尔旗四道柳乡人民政府于1998年4月1日向原审第三人贾文斌颁发的《五荒土地使用权证》，此颁证行为缺乏法律依据，属于超越职权的行为。
因本案涉及的五荒土地属于不动产，且原审原告杨军云并不知晓颁发《五荒土地使用证》这一行政行为，也未被告知诉权，因此可以适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条关于二十年起诉期限的规定。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条关于确认违法的判决是以行政机关本身具有行使行政权力为前提的。上诉人贾文斌所称”该案原审原告杨军云已超过法定的起诉期限，且该案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第74条之规定判决确认违法”并无事实和法律依据。
《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款所述情形指行政机关通过确权决定的形式确定自然资源权属，而本案属行政登记的颁证行为，可以直接提起行政诉讼。另外，本案中”柳树渠阴坡”的范围内曾由原审原告杨来云生产经营，也是原审第三人贾文斌《五荒土地使用证》所载的第四块土地，因此，原审原告具备提起行政诉讼的主体资格。上诉人准格尔旗准格尔召人民政府所称”原审原告应先提起行政复议、原审原告主体不适格”等意见依法不予采纳。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人贾文斌、上诉人准格尔旗准格尔召人民政府的上诉理由均不能成立。但双方当事人仍可在明确确定权属的基础上在各自具有承包经营权的范围内进行生产生活和经营。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费由上诉人贾文斌、上诉人准格尔旗准格尔召人民政府分担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 艳
审 判 员 郝玉林
审 判 员 张晓慧
二〇一七年七月二十四日
法官助理 黄晶晶
书 记 员 闫晨君