安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖行终666号
上诉人（一审原告）孙阳兵，男，1987年2月14日出生，汉族，住安徽省凤台县。
被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路1号。
法定代表人李国英，省长。
上诉人孙阳兵因诉安徽省人民政府行政复议决定一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2017）皖01行初299号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院审理查明，孙阳兵就地铁票退票退款问题，向安徽省交通运输厅邮寄《举报、投诉函》。安徽省交通运输厅于2017年3月8日作出《安徽省交通运输厅来信（访）转办单》，将《举报、投诉函》转交合肥市交通运输局办理。孙阳兵以合肥市交通运输局对该事项未作处理为由，于2017年8月13日向合肥市人民政府申请行政复议，请求确认合肥市交通运输局未在法定期间内受理投诉的行政行为违法。合肥市人民政府于2017年8月16日作出合复不[2017]147号《不予受行政复议申请决定书》（以下简称147号《决定书》），决定不予受理孙阳兵该行政复议申请。孙阳兵不服147号《决定书》，于2017年8月28日向安徽省人民政府提交《责令受理行政复议申请书》，请求安徽省人民政府责令合肥市人民政府受理上述行政复议申请。安徽省人民政府认为孙阳兵不服147号《决定书》，依法可以向人民法院提起行政诉讼，而不能向其申请行政复议，且合肥市人民政府作出的147号《决定书》符合《信访条例》和《最高人民法院关于不服信访工作机构依据<信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》的规定，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，于2017年9月20日作出皖行复[2017]428号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称428号《决定书》），决定驳回申请人（即本案原告）孙阳兵的行政复议申请。孙阳兵在一审庭审中诉称，其是根据行政复议法第20条等规定，请求安徽省人民政府责令合肥市人民政府受理其行政复议申请，而不是直接向安徽省人民政府申请行政复议。
一审法院认为，人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进行。《中华人民共和国行政复议法》第二十条及其实施条例第三十一条虽然规定了上级行政机关对行政复议机关不予受理行政复议申请的监督职责，但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级人民政府在不改变或不撤销下级人民政府作出的行政行为的情形下，并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。本案孙阳兵对合肥市人民政府作出的147号《决定书》不服，向安徽省人民政府提起申请，请求其责令合肥市人民政府受理原告提出的行政复议申请，实质上是要求安徽省人民政府履行对下级行政机关的层级监督职责。如上所述，安徽省人民政府作出的428号《决定书》并未改变合肥市人民政府作出的该147号《决定书》的内容，并且该147号《决定书》存在法定救济方式，当事人对上级行政机关即安徽省人民政府履行层级监督职责提起行政诉讼，不具有权利保护的必要性和实效性，如将此类层级监督问题纳入行政诉讼的受案范围，会规避下级行政机关行政行为的法定起诉期限，也不利于督促当事人及时通过法定诉讼救济渠道维护自身合法权益。据此，428号《决定书》本身以及孙阳兵要求安徽省人民政府对《责令受理行政复议申请书》限期重新作出处理的诉求，均属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关进行督促履责的范畴，并不直接设定当事人新的权利义务，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（八）项之规定，依法应不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项规定，裁定驳回孙阳兵的起诉。
孙阳兵上诉称，根据法律、行政法规规定，安徽省人民政府具有责令合肥市人民政府受理复议申请的法定职责，其基于维护自身合法权益向安徽省人民政府提起复议申请，安徽省人民政府应当履行该职责。综上，安徽省人民政府作出的复议决定及一审裁定均错误，请求二审法院依法作出裁判。
安徽省人民政府未向本院提交答辩意见。
安徽省人民政府向一审法院提交了以下证据：1、责令受理行政赋予申请书及邮寄凭证，证明孙阳兵不服147号《决定书》，安徽省人民政府于2017年8月28日收到行政复议申请；2、行政复议决定书及邮寄凭证，证明安徽省人民政府在法定期限内作出行政复议决定并依法送达，该复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
孙阳兵向一审法院提交了以下证据：1、举报、投诉函，证明依法进行投诉，请求依法查处和代主张民事权利；2、2017年3月8日安徽省交通运输厅来信（访）转办单，证明安徽省交通运输厅将孙阳兵举报投诉事项转给合肥市交通运输局；3、合肥市交通运输局2017年3月9日作出的关于孙阳兵来信事项的通知，证明该局收到举报投诉函的实际及其以信访程序办理该事项不合法；4、2017年8月13日行政复议申请书，证明孙阳兵得知合肥市交通运输局收到投诉后，未在法定期限内履行职责，故依法向合肥市人民政府申请复议；5、合复不[2017]147号不予受理行政复议申请决定书，证明合肥市人民政府错误理解举报投诉事项是信访案件，作出不予受理决定；6、2017年8月28日孙阳兵提交的责令受理行政复议申请书，证明孙阳兵依法请求安徽省人民政府依法责令合肥市人民政府受理其复议申请；7、皖行复[2017]428号驳回行政复议申请决定书，证明孙阳兵收到安徽省人民政府的复议决定后，在法定期限内提起行政诉讼；8、（国）质检复决字[2015]103号行政复议决定书、发改复决字[2017]61号行政复议决定书，证明类似案件被相关国家机关依法认定不属于信访案件；9、[2012]行他字第14号、皖01行终8号行政裁定书，证明孙阳兵对涉案事项申请复议，符合法律规定。
上述证据均随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国行政复议法》第五条、第九条、第十九条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；对行政复议决定不服的，除法律规定为最终裁决的外，可以向人民法院提起行政诉讼；对行政复议机关决定不予受理不服的，应当在收到不予受理决定书之日起十五日内提起行政诉讼。本案中，合肥市人民政府作为孙阳兵申请复议行政行为的行政复议机关，其作出的147号《决定书》，若孙阳兵不服该复议决定，可依上述规定向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定，公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。孙阳兵对合肥市人民政府作出的147号《决定书》不服，向安徽省人民政府请求确认合肥市人民政府不予受理行政复议申请违法，并责令合肥市人民政府受理行政复议申请，系请求上级行政机关对行政复议机关行政复议工作履行监督职能，但此种监督职能系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级行政机关不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，并不直接对当事人的权利义务产生实际影响，当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益，即孙阳兵可以通过直接向人民法院起诉合肥市人民政府作出的147号《决定书》寻求救济。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级行政机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。因此，安徽省人民政府是否受理当事人的申请、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等，不属司法审查范畴。此外，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政复议机关申请行政复议，申请行政复议是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，但我国实行的是一级复议制度，法律并没有规定对行政复议决定不服还可以向其上一级行政机关再次申请行政复议。孙阳兵对行政复议机关合肥市人民政府作出的147号《决定书》不服，可以就此向有管辖权的人民法院提起行政诉讼进行救济，其再次向安徽省政府提起行政复议申请显然违反了国家对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排。对于明显违反一级复议制度的申请，行政复议机关是否处理以及如何处理均不会对其法律上的权利义务产生实际影响，申请人对此不服提起行政诉讼的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉。故孙阳兵对安徽省人民政府作出的428号《决定书》提起行政诉讼，不属于行政诉讼受案范围，一审法院裁定驳回孙阳兵的起诉并无不当。
综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人孙阳兵的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 周 辉
审判员 王新林
审判员 钟祖凤
二〇一八年六月十五日
书记员 潘玉丹
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；