山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终346号
上诉人（原审原告）夏秀英。
委托代理人徐勇，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人张伟。
上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。
法定代表人张惠，市长。
委托代理人林泓臣，威海市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人威海经济技术开发区桥头镇人民政府，住所地威海经济技术开发区桥头镇。
法定代表人王利辉，镇长。
委托代理人贾存帅，威海市环翠区法律援助中心律师。
上诉人夏秀英因诉威海市人民政府（以下简称威海市政府）行政复议一案，威海市中级人民法院于2015年11月5日作出（2015）威行初字第3号行政判决，上诉人夏秀英、威海市政府均不服原审法院判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年5月3日公开开庭审理了本案。上诉人夏秀英的委托代理人徐勇、张伟，上诉人威海市政府的委托代理人林泓臣，原审第三人威海经济技术开发区桥头镇人民政府（以下简称桥头镇政府）的委托代理人贾存帅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2003年2月8日，原告夏秀英与盘川夼村村民刘海静签订土地转包合同，约定刘海静将其在盘川夼村承包的50亩土地转包给原告经营。2013年，第三人威海经济技术开发区桥头镇人民政府（以下简称桥头镇政府）修建7号公路占用原告夏秀英在盘川夼村承包地4.44亩，该部分承包地栽种白蜡树2123棵。2013年3月29日，盘川夼村收到因修建7号公路的补偿款93624元，刘海静于4月3日支付给原告补偿款7万元。2013年7月11日，威海市国土资源局作出威国土经监字[2013]第015号行政处罚决定书，认定桥头镇政府修建公路占用盘川夼等村集体土地的行为违法，并给予罚款等处罚。2014年，第三人桥头镇政府修建金鸡大道占用姚家圈村部分集体土地。
2014年10月30日，原告夏秀英以第三人桥头镇政府为被申请人向被告威海市政府提起行政复议申请，称第三人修建7号公路和金鸡大道分别占用其在盘川夼村、姚家圈村承包地并毁掉其栽种的树木，请求确认第三人占用原告土地修建7号公路和金鸡大道的行为违法，责令第三人限期将违法占用的土地恢复原状，并赔偿因违法占用土地给原告所造成的财产损失170.19999万元。2014年11月21日，被告作出威政复受字[2014]第81号行政复议受理通知书，对原告夏秀英的行政复议申请予以受理。2015年1月20日，被告作出威政复延字[2014]第81号行政复议延期审理通知书，告知夏秀英行政复议决定的审理期限延长至2015年2月19日。2015年2月16日，被告作出威政复决字[2014]第81号行政复议决定书，确认桥头镇政府的行为违法，驳回原告要求行政赔偿的请求。原告不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政复议申请。本案中，第三人桥头镇政府认可其修建7号公路占用原告夏秀英从盘川夼村村民刘海静处转包的承包地，故原告对第三人修建7号公路占用土地的行为有权申请行政复议。第三人桥头镇政府认可其修建金鸡大道占用姚家圈村部分集体土地，但否认占用原告的承包地，并提交姚家圈村委与村民邹积东、夏元江、夏元波签订的土地补偿、地表附着物补偿协议书及姚家圈村村民领取的补偿款凭证（证据21），证实已将补偿款支付相关村民。原告夏秀英提交其女刘晓杰与姚家圈村委分别于2001年12月9日、2002年2月8日签订的土地承包合同书两份（证据9）及证人证言十份（证据13），用以证实该宗承包地由夏秀英实际经营，金鸡大道占用了该宗承包地。对此原审法院认为，上述土地承包合同书系刘晓杰与姚家圈村委签订，刘晓杰本人并未出具证明证实夏秀英系实际经营人；原告主张金鸡大道占用2002年2月8日签订的土地承包合同书所载明的南山及西山，但该合同并未载明承包土地的四至，无法说明承包地的具体位置。故综合原告、第三人在行政复议程序中提交的证据，被告威海市政府认定原告对第三人修建金鸡大道占用土地行为具有行政复议申请人资格证据不足，被诉行政复议决定依法应予撤销。原告夏秀英在庭审中提交的予以证实其损失的证据及第三人提供的证人邹某的证言，在行政复议程序中均未提交，故不能作为审查被诉行政复议决定是否合法的证据，在本案中不予审查认定。被告威海市政府应当根据原告、第三人在行政复议程序及行政诉讼程序中提交的所有证据，正确运用举证责任分配规则，对夏秀英的行政复议申请重新作出决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销威海市人民政府2015年2月16日作出的威政复决字[2014]第81号行政复议决定书。二、责令威海市人民政府重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由被告威海市人民政府负担。
上诉人夏秀英上诉称，1、原审法院作出的判决超出上诉人的诉讼请求，且认定事实错误。上诉人提起诉讼，主要是基于被上诉人威海市政府对上诉人的行政赔偿部分未支持，请求撤销被上诉人威海市政府作出的《行政复议决定书》第二项决定，判令由被上诉人责令第三人对上诉人的土地恢复原状及赔偿损失重新审理，并重新作出复议决定。上诉人对《行政复议决定书》中认定上诉人因第三人修建金鸡大道占用土地行为具有行政复议申请人资格及对《行政复议书》第一项复议决定，上诉人是认可的，且上诉人、被上诉人威海市政府及本案第三人均未对复议决定中违法占地行为不服提起诉讼，应当视为三方一致默认该项复议决定的合法性。但原审法院却对诉讼请求以外的事项进行越权审理，并作出“被告威海市政府认定原告对第三人修建金鸡大道占用土地行为具有行政复议申请人资格证据不足”的错误认定。原审法院超出上诉人的原审诉讼请求范围，且认定事实错误。上诉人提供了其女儿刘晓杰与村委会签订的承包合同及村委会收取承包费的收款收据及证人证言，用以证明上诉人是该承包地的实际经营管理人，也是所种树木的实际所有人，而且上诉人提交的原审第三人处的工作人员参与数树及沟通补偿事宜的照片、录音资料等证据，无论原审第三人还是村委会均认可上诉人是以刘晓杰名义承包土地上所种树木。因此，原审法院认定事实错误。2、原审法院不予认定上诉人用以证明其损失的证据错误。上诉人在复议程序中向被上诉人威海市政府提交了视频及录音光盘，并在复议程序听证庭审中进行了质证，用以证明原审第三人违法占地给上诉人造成的损失，但被上诉人在复议过程中遗漏了上诉人提交的光盘证据，原审庭审中被上诉人也提交了该份证据，原审法院未核实该证据材料的内容，同时对被上诉人在复议过程中遗漏上诉人证据的事实不予认定，对上诉人赔偿部分不予支持，属认定事实不清。3、原审法院在案件当事人均未提出中止审理申请的情况下，擅自中止案件的审理，且超期作出判决，属程序违法。请求撤销原审法院判决发回重审或改判撤销被上诉人作出《行政复议决定书》第二项内容，并依法判令被上诉人威海市政府限期对上诉人请求责令第三人恢复土地原状及赔偿损失部分重新审理，重新作出复议决定。诉讼费用由被上诉人负担。
上诉人威海市政府答辩称，夏秀英没有提交足够证据证实其主张的赔偿事项。在行政复议过程中，提交具体行政行为受侵害造成损失的证明材料，是法律规定应由申请人承担的举证义务。本案中，上诉人夏秀英提出行政赔偿请求，应提交受侵害而造成损失的证明材料。上诉人夏秀英在提起行政复议申请时，只提交了户口簿复印件、土地承包合同书复印件、信访户回访单复印件、现场照片打印件、证明及证明人身份证复印件。在行政复议听证过程中，上诉人才补充提交了录音光盘等证据。该录音光盘亦不能证明申请人遭受损失的具体数额，因此，根据上诉人夏秀英提交的证明材料，威海市政府无法确定夏秀英遭受损失的具体数额，因此，应当认定上诉人夏秀英没有提交足够证据证实所主张的赔偿事项，应承担法律上的不利后果，请求依法驳回上诉人夏秀英要求撤销行政复议决定书中关于驳回上诉人夏秀英行政赔偿请求的决定。
原审第三人桥头镇政府陈述称，1、原审法院判决认定事实清楚，判决结果正确。上诉人夏秀英不具有因修建金鸡大道占用土地的行政复议主体资格。夏秀英在原审中提供的光盘自己明确注明，因修建金鸡大道占用姚家圈村的土地系该村三位村民承包的口粮地，即夏元波、夏元江、邹积东。上诉人自称租用三位村民土地既没有租赁合同，三位村民也不予认可。该三位村民自愿将承包的土地交回村委并收取了土地补偿款及地表附着物的补偿款，对该地的使用并没有任何异议。本案行政复议期间，夏秀英均没有提供任何证据证明自己对该土地及地表附着物具有使用权或所有权，其和三位村民之间的纠纷只能通过民事诉讼确权之争，其权利尚不能确定。即使具有权利也应该向其他三位村民主张而不具有行政复议权。2、修路占用的盘川夼土地系该村的村民承包土地后又转租给上诉人夏秀英。该土地也是第一承包人自愿将土地交回了村里并从中间协商，上诉人夏秀英接收了地上树苗的移栽款7万元，树苗由村委移栽到他处，移栽费也由村委支付，且移栽的树苗一直由村里无偿予以管理，长势良好，不存在任何的损失。对该块土地当时协商多次，上诉人夏秀英多次反对，达成协议进行反悔，拿到款项后又多次索要补偿费，因此，夏秀英没有任何损失，请求依法驳回夏秀英的上诉请求。
上诉人威海市人民政府上诉称，1、夏秀英提交的证据可以证实对原审第三人桥头镇政府修建金鸡大道毁损其种植的树木行为具有行政复议申请人资格。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，只要公民、法人或者其他组织“认为”具体行政行为侵害其合法权益，而不是“实际”侵害其合法权益，才可以向行政机关提起行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条规定了，只有法律规定应当由申请人提供证据的情形，才需要申请人承担严格、完全和充分的举证责任，而对于申请人“认为”具体行政行为侵害其合法权益利害关系的证明材料，则不需要承担严格的举证义务，只要申请人提供初步证明材料，就完成了举证义务。本案中，夏秀英在行政复议过程中，提交了其女儿刘晓杰与村委会签订的《土地承包合同书》、桥头镇政府发布的公告、现场照片、十份证人证言、录音资料等证据材料，可以证实刘晓杰承包土地实际是由夏秀英亲自经营管理栽植绿化苗木；桥头镇政府修建金鸡大道占用姚家圈村由夏秀英承包的集体土地并毁损其栽植的树木；桥头镇政府协商解决夏秀英承包土地栽植树木补偿事宜。上述证据可以相互印证，并形成证据链，初步证实夏秀英“认为”桥头镇政府毁损了夏秀英承包土地所栽植的树木，即夏秀英具有提起行政复议申请人的资格。2、桥头镇政府提供的证据不足以证明其修建金鸡大道没有毁损夏秀英所种植的树木。桥头镇政府为了证实其修路只占用姚家圈村部分集体土地，而没有毁损夏秀英种植的树木，提供姚家圈村委与村民邹积东、夏元江、夏元波签订的土地补偿、地表附着物补偿协议书及领取补偿款凭证。其只能证实桥头镇政府征用了邹积东、夏元江、夏元波的承包地，并不能证明桥头镇政府没有占用其他村民包括夏秀英在内的承包地，也不能证明桥头镇政府修建的公路没有毁损夏秀英栽植的树木。因此，应认定夏秀英具有对桥头镇政府修建金鸡大道毁损其种植树木提起行政复议申请资格，请求撤销原审判决，认定夏秀英因桥头镇政府修建金鸡大道损毁其种植的树木具有行政复议申请人资格。
上诉人夏秀英答辩称，认可威海市政府关于上诉人夏秀英具有行政复议主体资格的上诉理由。
原审第三人桥头镇政府述称，1、虽然桥头镇政府属于机关单位，但对其举证责任也不能进行无限的扩大。上诉人夏秀英已经承认修路占用的是其他三位村民的土地并没有占用其所租用或承包的其他地块。桥头镇政府在行政复议和一审庭审中进行积极举证。根据夏秀英与姚家圈村的土地承包合同能证实其承包的地块根本不在其修建的道路之内。2、根据姚家圈村的会计出庭作证，也证实了夏秀英持有合同所承包的地块没有被占用，所占用的地块根据村内的地亩册记载均在村内的三位村民名下。三位村民从没有对该地块进行转租、转让或承包。对此，桥头镇政府认为已经完成了足够的举证义务。上诉人夏秀英不具有对该地块的行政复议资格。
本院确定的审理重点为，一、威海市政府作出威政复决字【2014】第81号《行政复议决定书》是否合法正确。其中包含两项内容，即1、夏秀英是否具有行政复议申请人资格；2、原审第三人桥头镇政府是否占用夏秀英承包土地上的附着物，夏秀英申请行政赔偿应否得到支持。二、原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对审理重点，上诉人夏秀英认为，行政复议过程中，上诉人提交证明具有行政复议申请人资格的证据。包括土地承包合同书、十位村民的证明以及证明人的身份证复印件、现场照片复印件、户口簿复印件、上诉人提交的光盘、信访户回访单、行政处罚决定书等证据，均能够证明上诉人具有行政复议申请人资格，且光盘和录音以及桥头镇政府负责人带领五人征地小组及姚家圈村委会、三户村民共同去现场清点树木数量的证据，均能够证明桥头镇政府毁损了上诉人的树木并应当予以赔偿。原审法院判决认定事实不清，超越上诉人的诉讼请求审理，程序违法。上诉人威海市政府陈述与上诉状内容一致。原审第三人桥头镇政府认为，夏秀英所称桥头镇政府修建金鸡大道毁损其树木不成立。桥头镇政府修建道路占用的是姚家圈村夏元江、夏元波、邹积东的口粮地且已经对三位村民承包的土地及地上附着物进行补偿，上诉人夏秀英没有证据证明其与三位村民有转包行为，夏秀英与姚家圈村签订的合同为虚假合同，三位村民的口粮地不可能有村委另行进行发包，桥头镇政府在行政复议过程中，已经提交了相关证据证实夏秀英不具有行政复议申请人资格，因此，原审法院认定夏秀英不具有申请行政复议资格正确，请求依法维持原审判决。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，上诉人夏秀英提起诉讼请求赔偿包括两块地块，即：1、原审第三人桥头镇政府修建7号公路占用夏秀英从盘川夼村民刘海静处转包的承包地。2、原审第三人桥头镇政府修建金鸡大道占用夏秀英承包土地并毁损其承包土地上附着物。针对桥头镇政府修建7号公路占用夏秀英承包土地事实，桥头镇政府事实予以认可，因此，上诉人夏秀英针对桥头镇政府修建7号公路占用其承包地提起行政复议，具有行政复议申请人资格。原审法院判决认定夏秀英对桥头镇政府修建7号公路占用土地的行为具有行政复议申请资格正确。关于桥头镇政府修建金鸡大道是否占用夏秀英承包土地有权提起行政复议申请问题。行政复议过程中，桥头镇政府否认占用夏秀英承包地，并提交姚家圈村委会与村民夏元江、夏元波、邹积东签订的土地补偿、地表附着物补偿协议书及姚家圈村村民领取的补偿款凭证，予以证实已将补偿款支付相关村民。夏秀英为证明桥头镇政府违法占地提交的其女刘晓杰与姚家圈村委会签订的土地承包合同书及证人证言十份，及证人证言用以证实该宗承包地由夏秀英实际经营。本院根据当事人提供证据综合分析认为，夏秀英提供的土地承包合同书系刘晓杰与姚家圈村委会签订，且并未载明承包土地的四至，亦无法说明承包土地的具体位置，刘晓杰亦未出具证明证实夏秀英实际承包经营涉案土地，因此，原审法院认为上诉人威海市政府认定夏秀英对桥头镇政府修建金鸡大道占用夏秀英土地行为具有行政复议申请人资格证据不足的认定，并无不当，本院予以确认。关于原审法院判决审判程序是否违法问题。人民法院审理行政机关作出行政复议决定是否合法正确应当进行全面审查，包括申请人复议资格、复议程序、复议决定的事实认定及结果。本案中，原审法院根据双方在原审中提供的证据综合分析判断，认为“威海市政府认定夏秀英对原审第三人修建金鸡大道占用土地行为具有行政复议申请人资格证据不足，”并据此判决撤销威海市政府作出的行政复议决定，并责令威海市政府重新作出行政复议决定，事实清楚，程序合法。至于上诉人夏秀英称原审法院本案中止审理，程序违法的上诉理由，因原审法院根据本案审理情况，作出中止审理后，并又本案恢复审理，并不违反法律规定，审判程序合法。因此，上诉人夏秀英认为原审法院判决审判程序违法的上诉理由，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人夏秀英及威海市政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人夏秀英、威海市人民政府平均负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张景凯
代理审判员 王永鹏
代理审判员 孙晓峰
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 蒋巧菲