重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）渝四中法行终字第00061号
上诉人（一审原告）：杨福仙，女，土家族，1955年2月4日出生，住重庆市黔江区。
委托代理人：戴明昌，系杨福仙之夫，土家族，1953年3月16日出生，住重庆市黔江区。
被上诉人（一审被告）：重庆市黔江区医疗保险局。住所地：重庆市黔江区城西街道办事处新华西路。
法定代表人：马向东，该局局长
委托代理人：张绍华，男，苗族，1964年10月20日出生，系该局职工，住重庆市黔江区。
委托代理人：张云霁，重庆云霁律师事务所律师。
上诉人杨福仙因诉重庆市黔江区医疗保险局（以下简称黔江区医保局）社会保障行政管理一案，不服重庆市黔江区人民法院（2014）黔法行初字第00008号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人杨福仙的委托代理人戴明昌，被上诉人黔江区医保局的委托代理人张绍华、张云霁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：杨福仙原系黔江城厢供销社职工，1977年9月参加工作，2001年9月与供销社解除劳动关系，2004年8月退休。在工作期间，企业从1994年开始就参加了全县城镇职工以大病统筹为主的城镇职工医疗保险，并缴纳了7年零5个月的保险费（1994年5月－2001年9月）。从解除劳动关系到退休（2001年10月－2004年9月），因企业解散原因而导致杨福仙中断缴费3年，但是杨福仙在退休后于2009年10月23日又以个人身份重新参加了城镇职工医疗保险并办理了手续，且于2010年、2011年、2012年分别补缴了前三年所欠的3年保险费。杨福仙以之为据主张“参保人员2003年12月31日前的连续工龄或工作年限视同医疗保险缴费年限”的《重庆市以个人身份参加城镇职工医疗保险市级统筹暂行办法的通知》（渝府发（2009）29号）第三条规定：“本办法适用于渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、渝北区、北碚区、巴南区、北部新区内（以下简称“统筹区”）的以下人员。”第十五条规定：“本办法自2009年3月1日施行。市级统筹区外的其他统筹地区，可参照本办法执行，也可结合本统筹区实际，制定相应办法。”杨福仙于2013年5月7日向黔江区医保局申请，要求落实并确认杨福仙缴纳医疗保险费的缴费年限为27年，其中实际缴费年限为10年零5个月，并从2013年1月起终身享受医疗保险待遇，报销特病门诊医疗费111.95元，返还杨福仙多缴纳的2013年度医疗保险费2222.88元。黔江区医保局于2013年6月18日对杨福仙的请求作出黔江医保函（2013）5号《关于杨福仙请求落实医保权益的回复》，后于2013年11月29日撤销该回复。杨福仙、黔江区医保局均未举示出大病医疗费用社会统筹的年限作为基本医疗保险的实际缴费年限的法律、法规及政策依据。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国社会保险法释义》上明确解释：“基本医疗保险包括职工基本医疗保险，新型农村合作医疗保险和城镇居民基本医疗保险3种医疗保险制度。”据此，企业职工大病医疗费用社会统筹不属于职工基本医疗保险制度范畴。根据《重庆市以个人身份参加城镇职工基本医疗保险市级统筹暂行办法》（渝府发（2009）29号）第六条第（一）项“医疗保险最低缴费年限为男30年，女25年，其中本人按规定实际缴费年限必须满10年”的规定，杨福仙于2009年10月申请以个人身份参加城镇职工医疗保险，并缴纳了2010年至2013年期间的医疗保险费。杨福仙主张的企业职工大病医疗费用统筹年限作为基本医疗保险的实际缴费年限没有相关的法律、法规及政策规定，碍难支持。而黔江区医保局在没有相关法律、法规及政策授权认可情况下未予支持杨福仙的诉求，并无不妥。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回杨福仙的诉讼请求。案件受理费50元，由杨福仙承担。
上诉人杨福仙上诉称：（一）一审判决认定“大病统筹不属于职工基本医疗保险制度范畴”，适用法律错误，认定事实没有依据。1.一审判决引用的《中华人民共和国社会保险法释义》并未明确大病统筹不是职工基本医疗保险，明确的是城镇职工、城镇居民、农村人员分别属于哪种保险制度的适用范围。因此该释义对黔江区医保局主张的事实和理由不适用，其解释并不是法律意义上的明确定性依据。2.杨福仙主张“大病统筹保险其本质就是职工基本医疗保险”，有法律、法规证明。（二）一审对举证责任分配错误。本案是行政诉讼，需要解决的是国家行政机关的具体行政行为是否合法、正确的问题，一审判决以杨福仙的诉求没有法律依据为由驳回其诉求，违背了行政诉讼应由被告承担举证责任的规定。（三）一审判决驳回杨福仙的诉求，本质是错误撤销了黔江区医保局《关于撤销黔江医保函（2013）5号的通知》，结果是错误维持了已被撤销和失去法律效力的黔江医保函（2013）5号回复。请求撤销一审判决，并依法改判支持杨福仙的一审诉讼请求。
被上诉人黔江区医保局答辩称：（一）一审认定事实清楚，适用法律正确。企业职工大病医疗费用社会统筹依法不能等同于基本医疗保险。一是二者的范围不同，二是缴费的义务主体不同，三是二者实施的时间不一致。（二）杨福仙认为职工大病统筹制度其本质就是现行的基本医疗保险，二者是替代关系的观点于法无据。杨福仙一审提供的政策文件并没有规定职工大病统筹就是现行的职工基本医疗保险，反而能够证明二者不具有任何关联。（三）一审程序合法，举证责任分配公平公正。黔江区医保局已提供了证明其行政行为合法性的证据和法律依据，杨福仙并没有提供其个人实际缴费已满10年的证据，黔江区医保局按照现行法律法规和医保政策办事是依法行政。（四）杨福仙多次重复诉讼，违背了“一事不再理”的原则。杨福仙曾于2013年10月提起行政诉讼，请求撤销黔江医保函（2013）5号回复，审理中黔江区医保局撤销了该回复，杨福仙自愿申请撤回起诉。杨福仙就同一事实和理由再次起诉，属重复起诉。请求驳回上诉，维持原判。
黔江区医保局向一审法院提交了以下证据和依据：
证据：1.黔江区个人参加城镇职工医疗保险参保申请表。2.个人医疗保险缴费明细表。3.重庆市基本医疗保险特殊病门诊费用结算表。
法律依据：《中华人民共和国社会保险法》、《社会保险费征缴暂行条例》、《重庆市以个人身份参加城镇职工医疗保险市级统筹暂行办法》（渝府发（2009）29号）、《重庆市人力资源和社会保障局关于贯彻落实重庆市以个人身份参加城镇职工医疗保险市级统筹暂行办法有关问题的通知》（渝人社发（2009）58号）。
上述证据和依据拟证明黔江区医保局辩称的事实。
经一审庭审质证，杨福仙对黔江区医保局提交的证据和依据质证意见如下：证据1－3不是本案的新证据；证据1认定杨福仙没有实际缴费年限的事实与客观事实不符，证据记录的事实没有完整反映杨福仙在单位工作期间，单位为其缴纳医疗保险的信息，缴费明细表记录反映的缴费事实不具有客观上的完整性；法律依据不是本案的新政策、新法律，是双方共同适用的依据，表示认可。
杨福仙向一审法院提交了以下证据和依据：
证据：1.（2013）黔法行初字第00039号案庭审笔录复印件（共10页）。2.杨福仙向黔江区医保局递交的《落实医保权益申请书》。3.《重庆市黔江区医疗保险局关于杨福仙请求落实医保权益的回复》（黔江医保函（2013）5号）。4.《重庆市黔江区医疗保险局关于撤销黔江医保函（2013）5号的通知》。5.重庆市黔江区医疗收费医保专用收据及专用处方。6.再次停保证明。7.戴明昌的医疗保险卡及黔江医保（2004）协字第6号协议和退休人员托管协议。
法律依据：《中华人民共和国社会保险法释义》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发（1998）44号）、经济立法动态之四、其他省市就大病统筹是属于基本医疗保险概念的相关政策规定及人力社保局在网上的政策答复、《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）、《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》（劳动和社会保障部令第2号）、《重庆市以个人身份参加城镇职工医疗保险市级统筹暂行办法》（渝府发（2009）29号）、《重庆市城镇职工基本医疗保险市级统筹暂行办法补充规定》（渝府发（2003）86号）、《重庆市黔江区人民政府办公室关于调整黔江区城镇职工医疗保险政策的通知》（黔江府办发（2012）36号）、《劳动部关于试行职工大病医疗费用社会统筹的意见的通知》（劳险字（1992）25号）、《黔江土家族苗族自治县国有企业职工实行大病医疗费用社会统筹的试行办法》（黔府发（1994）26号）。
上述证据和依据拟证明：黔江区医保局承认杨福仙缴费的事实，黔江区医保局的行政行为没有法律依据，黔江区医保局的答辩理由在本案中仍不存在。单位为职工缴纳的大病统筹费用，黔江区医保局已作为基本医疗保险。
经一审庭审质证，黔江区医保局对杨福仙提交的证据和依据质证意见如下：证据1真实，不能实现证明目的；证据2－4真实，但与本案不具关联性；证据5如有原件则对其真实性没有异议；证据6真实，黔江区医保局的行为是合法的；证据7不具有关联性；法律依据不能实现杨福仙的证明目的。
一审法院对双方当事人提交的证据作如下审核认定：对黔江区医保局提交的证据予以采信。对杨福仙提交的证据的真实性、合法性均予以认定，但据以证明大病统筹其本质就是基本医疗保险，杨福仙的缴费年限已满27年，其中实际缴费年限10年零5个月的事实，因无法律依据及政策规定，不予采信。
经审查认为，一审法院对证据的审核认定正确，应予确认。
二审庭审中，上诉人杨福仙向本院提供了《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》（中华人民共和国人力资源和社会保障部第13号令），拟证明退休人员基本医疗保险关系转移接续时，基本医疗保险缴费年限累计计算。黔江区医保局质证认为，对真实性没有意见，但不能作为证据，不能实现杨福仙的证明目的。被上诉人黔江区医保局向本院提供了（2013）黔法行初字第00039号行政裁定书，拟证明杨福仙起诉黔江医保函（2013）5号回复后在审理中撤诉，现起诉属重复起诉。杨福仙质证认为，其撤诉是因黔江区医保局撤销了被诉的具体行政行为，本次诉讼不是重复起诉。本院审查认为，杨福仙提供的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》属于法律依据，不属于证据。黔江区医保局提供的（2013）黔法行初字第00039号行政裁定书，不属于二审程序中的新的证据，但杨福仙撤回（2013）黔法行初字第00039号案起诉的事实，已由人民法院生效裁定所确认，对此事实本院予以认定。
本院二审查明：杨福仙原系黔江城厢供销社职工，1977年9月参加工作，2001年9月与供销社解除劳动关系，2004年8月退休。1992年9月，原劳动部颁发了《关于试行职工大病医疗费用社会统筹的意见的通知》（劳险字（1992）25号）。1994年3月，原黔江土家族苗族自治县人民政府下发了《黔江土家族苗族自治县国有企业职工实行大病医疗费用社会统筹的试行办法》（黔府发（1994）26号）。杨福仙在工作期间，单位从1994年开始参加了大病医疗费用社会统筹，并缴纳了7年零5个月的大病医疗统筹费用（1994年5月－2001年9月）。1998年12月，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发（1998）44号），明确了建立城镇职工基本医疗保险制度工作从1999年初开始启动。2001年12月，重庆市人民政府下发了《重庆市城镇职工基本医疗保险市级统筹暂行办法》（渝府发（2001）120号）。重庆市黔江区于2002年1月1日起实施城镇职工基本医疗保险。2009年2月，重庆市人民政府下发了《重庆市以个人身份参加城镇职工医疗保险市级统筹暂行办法》（渝府发（2009）29号），该办法第六条第（一）项规定：“医疗保险最低缴费年限为男满30年、女满25年，其中本人按规定实际缴费年限必须满10年。参保人员2003年12月31日前的连续工龄或工作年限视同医疗保险缴费年限。”2009年5月，重庆市人力资源和社会保障局下发了《关于贯彻落实重庆市以个人身份参加城镇职工医疗保险市级统筹暂行办法有关问题的通知》，该通知第四项规定：“医疗保险缴费年限是指参保人员2003年12月31日前的连续工龄或工作年限与本人按规定实际缴纳医疗保险费的年限之和，即视同缴费年限和实际缴费年限之和。”杨福仙退休后于2009年10月23日以个人身份申请参加城镇职工医疗保险，黔江区医保局审核认为杨福仙参保前缴费年限为24年，其中视同缴费年限24年，无实际缴费年限。杨福仙办理了参保手续，并缴纳了2010年至2012年的保险费。因杨福仙未在2013年1月足额缴纳保险费，黔江区医保局于2013年2月停止了杨福仙享受的医疗保险待遇，后杨福仙补缴了2013年的保险费。2013年5月7日，杨福仙向黔江区医保局提出了落实医保权益的申请，杨福仙认为其参加大病医疗费用社会统筹的缴费年限7年零5个月，与之后由其个人缴纳城镇职工医疗保险费的3年（2010年至2012年），应当合并认定为本人的实际缴费年限，共计10年零5个月，故请求：1.确认杨福仙缴纳医疗保险费的缴费年限为27年，其中实际缴费年限为10年零5个月；2.确认杨福仙从2013年1月起，不再向黔江区医保局缴纳医疗保险费，并终身享有医疗保险待遇权利；3.黔江区医保局报销杨福仙2013年2月份的特病门诊医疗费111.95元；4.黔江区医保局返还杨福仙多缴纳的2013年度医疗保险费2222.88元。黔江区医保局于2013年6月18日对杨福仙的申请作出黔江医保函（2013）5号《重庆市黔江区医疗保险局关于杨福仙请求落实医保权益的回复》，该回复认为，杨福仙申请的目的是要求将其参加原黔江县国有企业职工大病医疗费用社会统筹的年限作为基本医疗保险的实际缴费年限，此请求违背了城镇职工基本医疗保险有关政策规定。杨福仙对该回复不服，于2013年10月提起行政诉讼，诉请撤销该回复。2013年11月29日，黔江区医保局作出了《重庆市黔江区医疗保险局关于撤销黔江医保函（2013）5号的通知》，杨福仙撤回了对该案的起诉。因杨福仙未在2014年1月足额缴纳保险费，黔江区医保局于2014年2月停止了杨福仙享受的医疗保险待遇，后，杨福仙补缴了2014年的医疗保险费。杨福仙对黔江区医保局要求其继续缴纳医疗保险费和再次停保行为不服提起本次诉讼，请求判令黔江区医保局恢复杨福仙享有报销医疗费用的权利，报销未予报销的医疗费，返还违法多征的医疗保险费并赔偿造成的其他损失。
本院认为，本案争议焦点是：
一、关于企业职工大病医疗费用社会统筹的缴费年限是否作为城镇职工基本医疗保险的实际缴费年限问题。
原黔江土家族苗族自治县国有企业职工大病医疗费用社会统筹于1994年实行；统筹范围是国有企业和实行企业化管理经费自给的事业单位的在职职工、离退休职工等；统筹针对的是大病治疗及医疗费用开支超过300元以上部分；统筹基金是按参统单位在职职工工资总额和离退休职工退休费用的一定比例征集。重庆市黔江区城镇职工基本医疗保险于2002年实行；统筹范围是城镇所有用人单位及其职工；基本医疗保险费由职工个人和用人单位共同缴纳；基本医疗保险基金由统筹基金和职工基本医疗保险个人帐户构成，个人帐户用于职工本人的基本医疗，用于支付在定点医疗机构和定点零售药店发生的医疗、药品费和住院医疗费用中的个人按比例负担部分，统筹基金主要用于支付职工住院费用或特殊病种的门诊医疗费用。《重庆市城镇职工基本医疗保险市级统筹暂行办法补充规定》（渝府发（2003）86号）第二条“关于参保人员基本医疗保险缴费年限”规定：“（一）用人单位在2004年12月31日前参加基本医疗保险，参保人员的缴费年限，以参保前符合国家规定的连续工龄和工作年限和参保后的实际缴费年限合并计算。”《重庆市以个人身份参加城镇职工医疗保险市级统筹暂行办法》（渝府发（2009）29号）第六条第（一）项规定：“医疗保险最低缴费年限为男满30年、女满25年，其中本人按规定实际缴费年限必须满10年。参保人员2003年12月31日前的连续工龄或工作年限视同医疗保险缴费年限。”《重庆市人力资源和社会保障局关于贯彻落实重庆市以个人身份参加城镇职工医疗保险市级统筹暂行办法有关问题的通知》第四项规定：“医疗保险缴费年限是指参保人员2003年12月31日前的连续工龄或工作年限与本人按规定实际缴纳医疗保险费的年限之和，即视同缴费年限和实际缴费年限之和。”根据上述规定，城镇职工基本医疗保险的“实际缴费年限”是指按规定参加城镇职工基本医疗保险后的实际缴费年限。杨福仙于2009年以个人身份参加城镇职工医疗保险，黔江区医保局以杨福仙参加城镇职工基本医疗保险后的缴费年限作为其实际缴费年限，符合现行的相关规定。杨福仙主张其参加城镇职工基本医疗保险前的企业职工大病医疗费用社会统筹的缴费年限，应作为其城镇职工基本医疗保险的实际缴费年限，该请求缺乏明确的依据，本院碍难支持。
二、关于举证责任分配问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”经审查认为，黔江区医保局已提供了证据和依据，且能够证明黔江区医保局的行为符合现行的相关规定，黔江区医保局的举证责任已完成。杨福仙提出相反意见，对其主张应予证明。在黔江区医保局的行为符合现行相关规定，而杨福仙的主张缺乏明确依据的情况下，一审驳回杨福仙的诉讼请求并无不当，杨福仙上诉称一审举证责任分配错误的理由不成立。
三、关于杨福仙两次起诉的问题。
杨福仙于2013年10月提起（2013）黔法行初字第00039号案的起诉与杨福仙于2014年2月提起的本次诉讼，被诉具体行政行为和诉讼请求不同，事实与理由也不完全相同，杨福仙提起本次诉讼不属于重复起诉，黔江区医保局称杨福仙本次起诉违背了“一事不再理”的原则，其理由不能成立。本案诉讼标的不是黔江区医保局的回复和撤销回复的通知，杨福仙认为一审驳回其请求实质是对黔江区医保局所作回复的错误维持和对撤销回复通知的错误撤销，其理由不能成立。
综上，上诉人杨福仙的上诉理由不成立，一审判决驳回其诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨福仙承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张红梅
审 判 员 黄 瑶
代理审判员 蒲开明
二〇一四年十月十六日
书 记 员 王丽君