中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第355号
再审申请人（一审原告，二审上诉人）孙世国，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）王海华，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡德存，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）聂素菊，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）周宝良，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）孙铁柱，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）王志刚，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）周春元，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）苑素芹，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡文海，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）孙宝庆，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩凯，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡颖峰，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张淑芹，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘荣军，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张必，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）曹玉华，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）裴宝江，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）周桂荣，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）周宝存，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）王成来，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡文枝，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘朝臣，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡文华，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘艳红，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）田翠芝，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）周元，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘朝海，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）周宝权，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘汉金，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）杨玉芝，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）王成杰，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘海峰，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩歌，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩伟，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘汉林，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘朝宝，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）孙丽娟，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）袁学永，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）赵丽红，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡德龙，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡景良，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）印书芹，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩铁，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）王海刚，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）杜树凡，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）李春玲，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）史广茹，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡景凤，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）傅彩凤，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡德祥，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩学，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）裴福德，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩荣，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘凤艳，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡德山，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡文生，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡文章，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘汉文，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘玉芝，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡景伟，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘丽新，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡景强，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡文州，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）王金，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩建，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）万桂兰，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩全，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张淑萍，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡景学，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）代威，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）周荣梅，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡文忠，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）邓玉环，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）蔡德玉，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘汉军，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩志，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘海涛，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘贺祥，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）王成方，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）申丽娟，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩凤，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）王成才，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）王成彬，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩生，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）王海峰，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘朝刚，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张淑英，农民，
再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘士学，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）王成祥，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）冯德强，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）张恩国，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）周福元，农民。
再审申请人（一审原告，二审上诉人）裴宝成，农民。
上述94位再审申请人的诉讼代表人孙世国、王海华、蔡德存、聂素菊、周宝良。
上述94位再审申请人的委托代理人李勇，辽宁木鱼石律师事务所律师。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）葫芦岛市南票区人民政府。住所地：葫芦岛市南票区九龙街道。
法定代表人张飚，该区区长。
委托代理人秦昆，辽宁凯阳律师事务所律师。
再审申请人孙世国等94人因诉被申请人葫芦岛市南票区人民政府（以下简称南票区政府）土地征收补偿标准一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年2月5日作出的（2015）辽行终字第20号行政裁定，向本院提出再审申请。本院于2015年5月7日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2015年7月15日下午组织本案诉讼代表人在葫芦岛市中级人民法院进行询问。案件现已审查终结。
孙世国等94人申请再审称：1、申请人请求撤销的是被申请人2007年征地时作出的征地补偿方案，并不是葫芦岛市政府（2003）44号令。征地补偿方案属于具体行政行为，属于行政案件受案范围。被申请人制定征地补偿方案，应当适用辽政发（2004）27号文件。原审裁定认定事实和适用法律错误。2、一审法院没有开庭审理直接作出裁定，违反法定程序。请求撤销原一、二审行政裁定，指令葫芦岛市中级人民法院继续审理。
南票区政府答辩称：1、本案一审、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持。2、申请人关于其请求撤销的非葫芦岛市政府（2003）44号令的主张不成立。申请人请求撤销的征地补偿标准是葫芦岛市政府（2003）44号令确定的，且申请人在再审申请书中明确“抽象的行政行为在具体的行政案件中，对其合法性及适当性也是可以进行附带性审查的”。3、申请人关于一审裁定违反法定程序的主张不成立。申请人申请撤销的命令系抽象行政行为，人民法院依法不应受理再审申请人的起诉，故一审未经开庭审理，直接裁定驳回起诉是符合法律规定的。
本院经审查认为，孙世国等人在一审提交的起诉状中，其诉讼请求明确为“撤销被告的征地补偿标准”。如何理解孙世国等人的诉讼请求所指向的对象，是本案争议的核心问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”也就是说，制定征地补偿方案，是土地征收的必经程序，也是确定征收补偿标准的基本方式。本案中，尽管孙世国等94名申请人与黄土坎乡政府签订的土地征收补偿协议中明确，征地补偿标准是依据2003年葫芦岛市人民政府令第44号《葫芦岛市征地补偿安置暂行办法》（以下简称44号令）及相关文件确定的，但是，44号令所确定的征收补偿标准，并非仅仅是适用于本案土地征收的补偿安置标准，而是葫芦岛市范围实施土地征收均应当遵循的补偿安置抽象规则。在本案征收过程中，南票区政府应当根据土地管理法以及44号令等，另行制定适用于本案的土地征收补偿方案，该土地征收补偿方案才是本案94名申请人一审请求撤销的“征地补偿标准”。征地补偿方案属于可诉的行政行为，不是不可诉的行政规章或者其他规范性文件。鉴于此，原一、二审裁定以44号令是被诉的征收补偿标准，其性质为抽象行政行为，不属于行政诉讼受案范围为由，进而裁定驳回孙世国等94人的起诉，是对原告诉讼请求的曲解，对此本院予以纠正。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，起诉人对其起诉是否符合法定起诉条件要负一定程度的举证责任。起诉人请求“撤销被告的征地补偿标准”，应当初步证明存在一个被告已经作出的对其权利义务产生不利影响的“征地标准”行为。就本案而言，孙世国等94人起诉请求撤销南票区政府的“征地补偿标准”，但是，从一、二审直至本院询问过程看，孙世国等94人不能够初步证明南票区政府就本案土地征收作出了一个“征地补偿标准”或者“征地补偿安置方案”的行为。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定，提起诉讼应当符合下列条件：“（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。起诉人在起诉时如果不能初步证明被诉行政行为存在，显然不能说他的起诉“有具体的诉讼请求和事实根据”，自然也就不符合起诉的法定条件。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项的规定，人民法院对不符合法定立案条件的起诉，应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。据此，原审裁定驳回孙世国等94人的起诉，案件处理结果并无不当。
法律、法规和司法解释并无“驳回起诉的案件，必须经过开庭审理后才能做出裁定”的规定。故孙世国等94人主张“一审法院没有开庭审理直接作出裁定，违反法定程序”，没有法律根据。
综上，孙世国等94人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回孙世国等人的再审申请。
审判长 郭修江
审判员 高 珂
审判员 董 华
二〇一五年八月二十八日
书记员 战 成
附：相关法律司法解释条文
1、中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十一条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
3、中华人民共和国土地管理法
第四十八条征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
4、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
5、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第四条公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。
在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：
（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；
（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。
被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。