山东省济南市长清区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0113行初23号
原告庞旭峰，住济南市长清区。
被告济南市长清区教育体育局。
法定代表人王少辉，局长。
委托代理人王世法，该局组织人事科副科长。
委托代理人周旭光，山东天齐律师事务所律师。
原告庞旭峰因要求被告济南市长清区教育体育局（下称长清区教体局）全面履行“关于庞旭峰职称问题的处理意见”，于2017年6月12日向本院提起行政诉讼，本院受理后，即向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月2日公开开庭审理了本案。原告庞旭峰，被告长清区教体局的委托代理人王世法、周旭光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告长清区教体局于2011年3月18日作出“关于庞旭峰同志职称问题的处理意见”。其主要内容为：庞旭峰同志自2007年关于自己的职称问题多次上访，经上级有关部门多次审核，进行了答复，没有实质性问题可解决。庞旭峰同志从事教育工作多年，为全区教育事业做出了应有的贡献，现该同志年老体弱，有病在身，孩子下岗，家庭生活较困难。鉴于此，长清区教育体育局经研究决定，每年除孝里镇教育办按照对退休教师相关政策进行走访慰问外，区教育体育局将参照对区直学校退休教师走访慰问的相关政策，将庞旭峰同志纳入区教育体育局走访慰问、救济范围，同区直学校退休教师享受同等待遇，并在同等条件下，优先考虑照顾。区教体局监督孝里教育办公室走访慰问，并确保教体局走访慰问、生活困难救济到位。
原告庞旭峰诉称，自1988年在长清区孝里镇广里中学被评为中学二级教师以来，从没有教过小学，一直在孝里镇广里中学教初中语文课。最后在广里中学退休。长清区教育局违规违纪，硬评我小学职称，侵害了我的合法权益。
1993年我已领取了中学教师专业合格证书，此证书晋升中学高级教师，省教育厅就视为合格学历，晋升中学一级教师没有问题。区教育局说我学历不达标不符合规定。1993年我和付德生老师同在广里中学教书，都是中师学历，我比其早参加工作十二年，付某某老师能晋升中学一级教师职务，而我却不能。逼我由中学二级教师改评为小学高级教师。
1998年，付某某老师由中学一级教师晋升为中学高级教师。而我就卡在小学高级老师这个级别上，退休后，我和中学高级教师每月相差千元之多。1998年，山东省教育委员会下发鲁教人字[1998]33号文件，第六条明确指出，改职称，晋升高一级的职称，长清区教育局没有把文件传达于我，由于不了解上级的相关政策，错失晋升中学高级教师职务的机会。退休后，我和中学高级教师相比，每月相差1800元之多，为此事，我多次上访，长清区教育体育局于2011年3月18日做出了关于庞旭峰职称问题的处理意见。共3条：（1）教育局每年春节走访慰问，也就是春节买点东西派人登门拜访。（2）同区直学校退休教师享受同等待遇，区直学校退休教师自己单位中秋节、春节发放的礼品，折合成款，两节共（800元至1000元）年终由教体局一块发给我。（3）每年给个救济。这三条区教体局2011年至2013年兑现了自己的承诺。从2014年，教体局失信，每年只给个救济，其他两条没有执行。为维护原告的合法权益，诉至法院，要求长清区教育体育局全面落实2011年3月18日关于庞旭峰职称问题的处理意见。从2014年至2017年没有落实的条款全部补上，三条内容，一条也不能少。
被告辩称，一、原告曾因疑虑自己的职称问题而多次上访，有关部门以及上级部门为此进行了多次审核，已经明确原告所谓职称问题并不存在，原告也已接受信访答复结论。但原告体弱多病，孩子下岗，家庭生活确有困难。鉴于此，2011年3月18日，被告作出《关于庞旭峰同志职称问题的处理意见》，内容是：（1）将原告纳入被走访慰问范围；（2）将原告纳入救济范围；（3）给原告享受区直属学校退休教师的同等待遇，并在同等条件下优先考虑照顾。但这是被告针对自己内部人员生活困难而采取的一项照顾措施，不是行政诉讼法上的行政行为。
二、行政行为即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织做出的有关其权利义务的单方行为。行政行为有四要素：1、是行政机关实施的行为，这是主体要素。2、是行使行政权力所为的单方行为，这是成立要素。即该行为无需对方同意，仅行政机关单方即可决定，且决定后即发生法律效力。3、是对特定的公民、法人或者其他组织做出的，这是对象要素。4、是做出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的行为，这是内容要素。这决定了行政行为的基本特征：1、行政行为是法律行为。2、行政行为是对特定人与特定事项的处理。3、行政行为是单方行政职权行为。4、行政行为是外部性处理。
行政行为的表现形式包括：行政征收、行政处罚、行政强制、行政给付、行政裁决、行政合同、行政赔偿等等。
基于上述事实和行政行为的法律概念和特征，本案中，因原告家庭生活困难，被告决定对其采取照顾措施的意见，内容不是行使行政权力。当然，对原告的生活困难进行适当照顾，这也不是被告的行政权力内容。且被告的《意见》仅限于原告是退休教师，属于教育系统内部工作人员特殊身份的情况，不是外部性处理性质。所以，本案中被告的《意见》不是行政行为，没有可诉性。原告之诉属于滥用诉权，应予驳回。
被告提供以下证据：1、被告向法庭提交济政复决字[2016]04号复议决定书一份；2、2014年以来救助款项及原告收到条一宗；3、原告本人亲笔书写的保证书。证明原告所诉处理意见不是行政行为，是因原告家庭经济困难，对其采取的生活照顾措施；且已全部履行了被诉处理意见中的全部救助内容。
经庭审质证，合议庭评议，本院对证据作如下确认：对于被告向法庭提供的1-3号证据，原告方认可，但认为其家庭并不困难，本人身体健康，被告对其救助是因其职称问题，而非生活照顾措施。对被告方的上述证据，本院予以采信。
经审理查明，原告庞旭峰系原济南市长清区孝里镇广里中学退休教师，因其职称问题，自2007年以来多次到有关部门上访。长清区教体局于2011年3月18日作出“关于庞旭峰同志职称问题的处理意见”。其主要内容为：将庞旭峰同志纳入区教育体育局走访慰问、救济范围，同区直学校退休教师享受同等待遇，并在同等条件下，优先考虑照顾。区教体局监督孝里教育办公室走访慰问，并确保教体局走访慰问、生活困难救济到位。自此，被告每年均按该“处理意见”的内容予以落实。2014年4月7日长清区孝里镇教育办公室作出“关于庞旭峰同志职称与档案问题的处理决定”，其主要内容为：……每年给庞旭峰同志陆仟伍佰元整（包括教育局每年的困难职工救助款和每年所有节日的走访慰问款）。教育办在兑现以上承诺的前提下，庞旭峰同志同意绝不再上访。庞旭峰同意该决定并签字摁手印。自此，庞旭峰每年领取6500元。2016年9月26日原告又写下保证书，内容为：长清区孝里教育办公室经研究决定，每年给庞旭峰同志陆仟伍佰元整（包括教育局每年的困难职工救助款和每年所有节日的走访慰问款）。每年的上半年3月份、下半年9月份两次付清。孝里教育办在兑现承诺，保证每年给庞旭峰陆仟伍佰元的前提下，庞旭峰同志不再上访，此事终结。
另查明，2016年4月8日，庞旭峰向长清区人民政府提出复议申请，请求孝里镇教育办公室按照每年6500元的标准赔偿其1998年至2013年的损失。长清区人民政府经复议，于2016年6月6日作出济长政复决字[2016]04号行政复议决定书：驳回申请人庞旭峰的行政复议申请。2017年6月12日，原告庞旭峰起诉至法院。要求长清区教育体育局全面落实2011年3月18日“关于庞旭峰职称问题的处理意见”。并把2014年至2017年没有落实的条款全部补上。
本院认为，被告2011年3月18日作出“关于庞旭峰职称问题的处理意见”，其中已涉及到原告的权利义务，具有一定的可诉性。但被告作出该处理意见后即按处理意见的逐项内容逐年履行至2013年，对此原告亦认可。后由于国家政策形势的变化，2014年长清区孝里镇教育办公室作出“关于庞旭峰同志职称与档案问题的处理决定”：“每年给庞旭峰同志陆仟伍佰元整（包括教育局每年的困难职工救助款和每年所有节日的走访慰问款）。教育办在兑现以上承诺的前提下，庞旭峰同志同意绝不再上访。”原告庞旭峰签字并摁手印。自此之后，庞旭峰每年领取6500元。根据“括号”的内容，可以看出，该款项已包含了区教体局每年的困难职工救助款和每年所有节日的走访慰问款。原告也在2016年9月26日书写了保证书，保证在每年孝里教办给原告6500元的前提下，不再上访，此事终结。庭审中，原告坚持自2014年以来，未享受区直教师节日走访慰问品，应享受区镇的双重走访。因此认为被告未全面履行被诉处理意见的内容。但原告的所谓的“双重走访”请求，于法无据，本院不予支持。
综上，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告庞旭峰的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告庞旭峰负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 周 健
人民陪审员 阚 玮
人民陪审员 房泽杰
二〇一七年十月十日
书 记 员 李宝新