新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）新行终字第18号
上诉人（原审原告）：周德喜，男，汉族，农民，住阿克苏市。
委托代理人：程波，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区人民政府，住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：雪克来提·扎克尔。
委托代理人：焦燕，自治区人民政府法制办行政复议处副处长。
委托代理人：齐晓军，自治区人民政府法制办行政复议处主任科员。
上诉人周德喜因与被上诉人新疆维吾尔自治区人民政府土地行政复议上诉一案，不服乌鲁木齐市中级人民法院（2014）乌中行初字第7号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年5月5日公开开庭审理了本案。上诉人周德喜的委托代理人程波，被上诉人新疆维吾尔自治区人民政府的委托代理人焦燕、齐晓军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，阿克苏阿塔公路3.5公里处东西两侧土地为国有土地，兵团农一师工程团（现塔建公司）拥有该地土地使用权。2005年3月28日，塔建公司与李松柏签订《幼苗杨树林带承包经营合同》，合同约定：李松柏承包塔建公司位于阿克苏阿塔公路K3＋500米�两旁150亩的幼苗杨树林带更新改造种植成经济林和防风林，承包期限从2005年1月1日起，至2034年12月31日止，为期30年。在合同期限内，未经塔建公司同意，李松柏不能将林带转包、买卖、出租、抵押、弃耕、荒芜。擅自转包的，塔建公司有权解除本合同，并要求赔偿损失。在承包期内，塔建公司的林地一旦被阿克苏地、市政府或农一师相关部门征用，承包合同终止。此后，李松柏以塔建公司311项目部法定代表人的名义与周德喜签订了《土地承包合同》，合同约定：周德喜承包地点位于阿塔公路3.5公里处路东42.5亩，承包年限30年，前5年不缴纳承包费，第6年每年每亩缴纳150元承包费，……；承包期间如遇国家使用土地和其它特殊情况时，周德喜应无条件退出土地；如国家征用，补偿金的分配按照土地开发和后期地面的植物2︰8分成，即发包方享受20％，承包方享受80％�经自治区政府同意、自治区国土资源厅2013年12月31日作出《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》（新国土资用地（2013）937号），将兵团农一师塔建公司使用的上述国有土地批准为建设用地。周德喜对该批复不服，以个人名义于2014年6月27日向自治区政府邮寄行政复议申请书，自治区政府于2014年6月30日收到。自治区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，于2014年7月7日作出新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》。周德喜不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，庭审中，自治区政府提供证人张义琼出庭作证，并出具了土地权属证明原件，其证实，本案涉案土地性质是国有农用地，实际用地单位是塔建公司，一直没有办理土地权属证书，李松柏承包塔建公司的土地150亩，此后又分别承包给了周德喜等10人。
再查明�2014年5月13日，塔建公司给李松柏发出征地告知，并对其承包的土地进行了实地丈量。
原审法院认为，阿克苏阿塔公路3.5公里处东西两侧土地为国有土地，兵团农一师工程团（现塔建公司）拥有该地土地使用权，李松柏承包了该公司此处150亩的幼苗杨树林带更新改造种植成经济林和防风林，承包合同约定，未经塔建公司同意，李松柏不能将林带转包，此后李松柏又以塔建公司31项目部法定代表人的名义承包给周德喜42.5亩，双方签订的《土地承包合同》约定：承包期间如遇国家使用土地和其它特殊情况时，周德喜应无条件退出土地。自治区国土资源厅2013年12月31日作出《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》（新国土资用地（2013）937号），将兵团农一师塔建公司使用的上述国有土地批准为建设用地，塔建公司在法定的行政复议申请期限内未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。周德喜对该批复不服，向自治区政府提出行政复议申请，周德喜不是被征收土地的使用权人，而是因与李松柏签订了土地承包合同承包了此宗国有土地42.5亩，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的行政复议申请人的条件，即其作为行政复议申请人不适格。据此，自治区政府对周德喜作出不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。周德喜要求撤销自治区政府新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》的诉讼请求，本院不予支持。周德喜请求判令自治区政府受理其提起的行政复议申请并作出复议决定，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之�定，判决如下：维持被告新疆维吾尔自治区人民政府于2014年7月7日作出的新政复不（2014）2号不予受理行政复议申请决定。
上诉人周德喜上诉称，上诉人周德喜对涉案征收批复具有利害关系，被上诉人应当受理复议并作出复议决定。上诉人与李松柏于2005年签订了土地承包合同，并在该土地上种植了果树，对该土地实际管理、使用、收益。在没有司法机关认定合同违法的情况下，上诉人具有合同上的权利，对土地具有实际的使用权。依据《行政复议法》第6条及《行政复议法实施条例》第28条第2项，申请人与具体行政行为具有利害关系。本案中，兵团农一师依据批复要求上诉人搬迁，该批复已经对上诉人产生了实际的影响。上诉人具有申请行政复议的主体资格。请求二审法院：1、依法撤销（2014）乌中行初字第9号行政判决书；2、判令被上诉人受理上诉人提起的行政�议申请并作出复议决定；3、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人自治区人民政府答辩称，1、上诉人要求被上诉人撤销征地批复缺乏事实依据。兵团农一师新疆青松塔里木建筑安装工程有限公司（以下简称塔建公司）与其职工李松柏签订的《幼苗杨树林带承包经营合同》约定，“未经塔建公司同意，李松柏不能将林带转包、买卖、出租、抵押、弃耕、荒芜”。之后李松柏擅自以“建安总公司311项目部法定代表人”身份与上诉人周德喜等10人签订转包合同。该合同亦约定，如遇政府用地合同终止、补偿款如何分配等条款。2、上诉人与《关于阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地的批复》（以下简称《批复》）不存在利害关系。2013年12月31日，自治区国土资源厅作出《批复》，将塔建公司使用的国有农用地专用为建设用地。塔建公司并未在法定期限内对《�复》提出行政复议申请，李松柏作为承包人与《批复》存在利害关系，但一审时，李松柏表示自己只是对补偿有异议，对《批复》并无异议，并当庭撤回了起诉。上诉人通过李松柏签订《土地承包合同》使用该土地，与《批复》并无利害关系，并非《行政复议法》、《行政复议法实施条例》所规定的适格行政复议申请人。请求驳回上诉人的上诉人请求并承担本案的诉讼费用。
二审中，被上诉人新疆维吾尔自治区人民政府提供新的证据：
1、（2014）乌中行初字第12号行政裁定书，证明李松柏对用地批复没有异议，一审时主动撤回起诉。上诉人质证认为，对裁定的真实性、合法性和有效性没有异议，李松柏一审撤诉并非因为没有异议，而是受到了当地政府施加的压力。李松柏参加了行政复议，本案审理的是行政复议决定，行政复议的申请人包括李松柏在内。
2、新国土资函（2015）673号《关于核减阿克苏市实施城市规划2013年第二批次建设用地面积的批复》、阿地国土资发（2015）351号《关于核减阿克苏市实施城市规划2013年第二批次建设用地面积的请示》、新政办函（2015）238号《关于核减阿克苏市实施城市规划2013年第二批次建设用地面积有关问题的复函》，证明2015年9月7日，自治区国土资源厅经审查并报自治区人民政府批准，将阿克苏市实施城市规划2013年第二批建设用地，其中涉及到实际土地使用权人为塔建集团的4.6592公顷园地核减。上诉人质证认为，对该三份证据的真实性无异议，但认为周德喜等10人承包的土地面积总计为260多亩，全部在涉案的新国土资用地（2013）937号批复的批准用地范围之内，被上诉人补充提交的文件只是核减了4.6592公顷，计69.888亩。上诉人承包的大部分土地仍然在批准用地的范围之内，该批准用地行为与上诉人仍然存在利害关系。
经审理查明，一审法院查明的事实与本院查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行全面审查。结合各方当事人的上诉请求和答辩情况，本案的争议焦点在于上诉人是否具有行政复议主体资格，新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》是否符合法律规定。
《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定，认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照《行政复议法》申请行政复议。上述规定中所称的“合法权益”，在审查复议申请人资格问题上，只要求复议申请人的请求和理由能够证明其使用土地具有一定的合理性，在审查复议申请人资格时，申请人主张的合法权益仅是可能存在。至于是否事实上存在“合法�益”并非申请人资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。本案中，兵团农一师塔建公司于2005年3月28日与李松柏签订《幼苗杨树林带承包经营合同》，此后，李松柏以塔建公司311项目部法定代表人名义承包给上诉人周德喜42.5亩。周德喜作为土地的实际使用人，与涉案批复有法律上的利害关系，该情形属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项规定的范围。至于李松柏是否未经塔建公司同意将涉案土地违法转包给上诉人，在国家征收土地时上诉人是否应当根据其与李松柏签订的土地《土地承包合同》无条件退出土地，上诉人是否就涉案土地享有合法权益，均应系实体审查的范畴。被上诉人自治区人民政府认为上诉人不是被征收土地的使用权人，也没有直接与此宗国有土地使用权人签订承包合同，因此不是符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规�条件的申请人系适用法律不当。
综上所述，自治区人民政府作出新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》适用法律错误，原审判决对此认定不当，本院应予以纠正。依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《行政复议法》第六条第（十一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（二）项的规定，建议判决如下：
一、撤销乌鲁木齐市中级人民法院（2014）乌中行初字第7号行政判决；
二、撤销自治区人民政府作出新政复不（2014）2号《不予受理行政复议申请决定书》；
三、自治区人民政府于收到本判决六十日内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人自治区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 风 瑞
审 判 员 努尔买买提
代理审判员 马 荣
二〇一五年十月十六日
书 记 员 高 雅