浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行申字第393号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）何粹根。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）绍兴市建筑业管理局。住所地绍兴市越城区铁甲营3号。
法定代表人林抒，局长。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
委托代理人陈伟平，该局副局长。
原审第三人绍兴市禹盛房产开发有限公司。住所地绍兴市越城区延安东路533号703号。
法定代表人郭菊仙，董事长。
原审原告沈朝阳。
再审申请人何粹根因诉绍兴市建筑业管理局建管工程竣工验收行政备案一案，不服绍兴市中级人民法院（2015）浙绍行终字第14号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
再审申请人何粹根申请再审时称：再审申请人向原审法院主要反映四个方面的内容：一是2014年3月6日，被申请人绍兴市建筑业管理局在为涉案楼盘绍大线四#地块建设工程办理竣工验收备案时，该建设工程690套房屋中有122套，存在严重违反国家住宅建筑规范GB50096-1999第7.2.1条和城乡燃气设计规范GB50028-2007第10.4.4.1条，二条强制性条文的事实，该建设工程属于不合格工程。二是被申请人在对该楼盘抽取的69套房屋作为实测样本进行验收时，该样本中至少有8套(后来证实为9套)房屋存在违反二项以上国家强制性条文规定的事实。其没有按照国家标准和经审查批准的施工图、设计文件对该建筑工程的竣工验收实施有效监督，明知存在严重的偷工减料的情况下仍然给予认定“合格”，涉嫌徇私舞弊。三是绍兴市建筑工程质量安全监督总站出具的《工程质量监督报告》中“竣工验收时未发现违反强制性条文的现象。工程能满足结构和使用功能要求，具备备案条件”，这两条结论性文字违背事实，违反法律，涉嫌滥用职权、徇私舞弊。四是以擅自变更外墙装饰材料为例，说明被申请人在对该建筑工程实施质量监督管理时，没有遵守《建设工程质量管理条例》的规定对建设工程质量实行有效管理，存在渎职。对不合格的建设工程予以“备案”的行政行为当属违法行政行为，依法应当撤销。主要理由如下：1.原一、二审判决认定事实不清。首先，被申请人对不合格的建筑工程负有不可推卸的行政监督管理责任，其不是二审判决所认定的“被上诉人在竣工验收备案中主要就备案文件是否齐全进行形式审查，备案中不涉及对于建设工程质量的实体认定，仅为告知性备案以供查考”的形式备案机关。其次，申请人提出要求撤销“备案证明”的诉讼请求，是基于所交付的房屋存在违反国家强制性条文规定并且与经审查批准的施工图设计文件严重不符的事实，而备案机关在对建设工程进行备案是以“竣工验收合格”作为前置条件的。住房和城乡建设部2009年10月19日颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第八条规定:“备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。”可见发现建设单位在竣工验收过程中有无违反国家有关建设工程质量管理规定，是备案机关的职责所在，房屋实体质量不符合国家有关建设工程质量管理规定，而备案机关又没有发现本身就是渎职，给不合格的建设工程的“备案”理应撤销。就形式而言，再审申请人在本案审理过程中，并没有对被申请人的备案管理权提出怀疑，也没有提出原审第三人在提交的备案文件之前没有组织竣工验收的质疑。就职责而言再审申请人在原审诉状中提出的事实和理由都是被申请人的法定职责，一、二审判决认定本案事实不清。2.原一、二审判决适用法律不当。一是《中华人民共和国行政诉讼法》第五条人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。很显然法律并没有规定一个行政诉讼案件只能审查一个行政行为。被申请人对涉案楼盘的建筑过程实施质量监督管理行为;对69套房屋的抽样竣工验收行为；当然也包括备案管理行为都是被申请人所作出的具体行政行为。并且这一系列具体行政行为有密不可分的因果关系和连贯性。如果前两个行政行为是依法依规实施的，再审申请人以及广大购房户的利益没有被侵害，那后面备案管理的行政行为是否合法再审申请人根本不会关心，本案也就根本不会发生。二是就算只是对被申请人的备案管理行为是否合法进行审查，原一、二审判决在审判过程中仍然存在使用法律不当的情况。被申请人在原审期间提交的法律依据是:国务院《建设工程质量管理条例》、《浙江省建设工程质量管理条例》、《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》，并没有提交《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）第76项。被申请人只是为了逃避质量监督管理行为和竣工验收行为的责任，才一再强调“告知性备案”的。三是“第76项”也只是改变管理方式而非降低管理标准，即使是“告知性备案”，也应当遵守《建设工程质量管理条例》的规定。而本案恰恰是没有遵守《建设工程质量管理条例》才引发的纠纷。四是备案资料显示，本案所涉建筑工程于2014年1月6日五方责任主体验收合格，2014年1月9日被申请人会同质量监督机构对69套实测样本进行验收，并且认为合格。2014年3月6日被申请人在备案文件上签名“收讫”，超过了《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第九条规定的“15日内”。3.原审法院对证据的采信、认定显失公正，且违反司法规定。本案中最具争议的证据之一是《工程质量监督报告》。申请人对于该《工程质量监督报告》的观点在原审诉状中说得非常明确。一审判决载明“本案在审理中，依据法律的规定，本院责令被告提供质量监督机构出具的工程质量监督报告一份”,这足以说明被申请人在提交答辩状时没有提供《工程质量监督报告》作为作出备案行为时的依据。另外，在庭审时也再次强调《工程质量监督报告》不是备案需要的资料。《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》规定“被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”、“有下列情形之一的，人民法院有权调取证据:(一)原告或者第三人及其诉讼代理人提供了证据线索，但无法自行收集而申请人民法院调取的;(二)当事人应当提供而无法提供原件或者原物的”，一审判决明显违法。请求依法再审本案。
被申请人绍兴市建筑业管理局答辩称：答辩人对绍大线4#地块1#楼、2#楼竣工验收备案文件作出“该工程的竣工验收备案文件已于2014年3月6日收讫，文件齐全”的具体行政行为，认定事实清楚，依据充分，程序合法。答辩人收到原审第三人提交的绍大线4#地块竣工验收备案文件后，经查对符合《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》规定的建设单位办理工程竣工验收备案应当提交的文件，符合《绍兴市房屋建筑工程竣工验收备案表》中“工程竣工验收备案文件目录”所列资料，作出“该工程的竣工验收备案文件己于2014年3月6日收讫，文件齐全”的具体行政行为，事实清楚、依据充分，程序合法。1.原审第三人向答辩人办理工程竣工验收行政备案时，提交的文件材料齐全，二审判决认定事实清楚。依据《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件:(一)工程竣工验收备案表;(二)工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；(三)法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；(四)法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件;(五)施工单位签署的工程质量保修书;(六)法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。一审中，答辩人在提交答辩状的同时，已依据上述规定，向法院提交作出备案登记时，原审第三人应提供的文件材料，并经答辩人审查后，涉案文件确已收讫，文件齐全。二审法院作出终审判决，认定事实清楚。2.答辩人依法履行职责，依法定程序对原审第三人提供的文件材料经审查后作出“工程的竣工验收备案文件已于2014年3月6日收讫，文件齐全”的具体行政行为，依据充分，符合法律、法规规定。一是《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。第十三条同时规定:竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。二是《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》(国发【2003】5号)中列明了国务院决定取消的第二批行政审批项目目录，其中第76项决定取消房屋建筑工程和市政基础设施竣工验收核准，改为告知性备案。本案中，答辩人在收到原审第三人即建设单位提交的绍大线4#地块涉案1#楼和2#楼等竣工验收备案申请文件后，经审查符合相关法律法规规章规定后，在工程竣工验收备案表上签署“该工程的竣工验收备案文件己于2014年3月6日收讫，文件齐全”的行政行为，系依法正当履行法定职责的行为，且依据充分，符合法定程序。故，二审判决认定:答辩人在竣工验收备案中主要就备案文件是否齐全进行形式审查，备案审查中不涉及对于建设工程质量的实体认定，仅为告知性备案以供查考;同时认定:一审判决以《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》等为依据，审查答辩人有无依法履行竣工验收备案管理职责，并无不当，法律适用正确。3.再审申请人在一审、二审和再审申请中提出的工程质量是否符合合同约定以及施工单位是否全面履行合同义务等理由，并非本案的审查范围，二审法院作出判决法律适用正确。一是《建设工程质量管理条例》已有规定五方主体即建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和监理单位等责任承担的相关条款。二是《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第四条关于“工程竣工验收由建设单位负责组织实施”的规定，工程竣工验收的责任主体系五方责任主体而非备案机关。故二审法院认定:“原审上诉人上诉理由中涉及施工单位是否全面履行合同义务、建设工程质量是否符合合同约定等内容，不属于本案审查范围”法律适用正确。况且“上诉人提出的房屋存在外墙由干挂改为涂料(真石漆)、部分房屋不具备开通燃气条件等上诉理由，原审第三人于一审中提交了《绍大线4#地块主体部分图纸会审纪要》及2014年5月12日绍兴市禹盛房地产开发有限公司出具的相芙住房已具备燃气开通条件的《情况说明》，现有证据无法证明涉案房屋存在质量问题而不应予以备案。”即答辩人对涉案工程竣工验收不存在不应予以备案的相关情形。三是根据《房屋建筑工程质量保修办法》第三条:本办法所称的房屋建筑工程质量保修，是指对房屋建筑工程竣工验收后在保修期限内出现的质量缺陷，予以修复。本办法所称的质量缺陷，是指房屋建筑工程质量不符合工程建设强制性标准以及合同约定。第四条则明确规定:房屋建筑工程在保修范围和保修期限内出现质量缺陷，施工单位应当履行保修义务，且备案中也未发现质量问题。因此，即便工程竣工验收备案以后，业主发现开发商交付的房屋如存在质量问题的，仍可根据双方的合同约定和《房屋建筑工程质量保修办法》的规定，主张权利。4.需要说明的情况。一是再审申请人提出的《工程质量监督报告》不属于《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定的建设单位在办理工程竣工验收备案时应提交的文件资料范围。同时对于绍兴市建筑工程质量安全监督总站的相关行为的异议，亦不属于答辩人在审查工程竣工验收备案文件资料中需要审查的范畴。二是对于再审申请人提出的对69套房屋进行验收时，市建管局没有按照国家标准和经审查批准的施工图设计文件对该建筑工程竣工验收实施有效监督，明知存在严重的偷工减料却仍然给予认定合格，涉嫌徇私舞弊问题。答辩人认为，根据《建设工程质量管理条例》第十六条规定:“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、勘察、设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，并对质量结果进行认定。《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第六条第四款规定:“监督工程竣工验收，重点对验收的组织形式、程序及验收标准等是否符合有关规定进行监督，”市建筑工程质量安全监督总站依法对该工程竣工验收进行监督过程中，也未发现存在违法违规现象。再审申请人所指“偷工减料”是指外墙装饰二层半以下部分石材干挂局部调整为岩片真石漆，但该调整内容在《绍大线4#地块主体部分图纸会审纪要》(该《纪要》作为设计文件的补充具有同等法律效力)中已明确，该调整内容属于正常设计变更。三是对于再审申请人提出的“总站出具的《工程质量监督报告》中竣工验收中时未发现违反强制性条文的现象。工程能满足结构和使用功能要求，具备备案条件，这两条结论性文字违背事实，违反法律，涉嫌滥用职权、徇私舞弊问题。答辩人认为，《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第八条规定:“负责监督该工程的工程质量监督机构应当对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督，发现有违反建设工程质量管理规定行为的，责令改正，并将对工程验收的监督情况作为工程质量监督报告的重要内容》。”市建筑工程质量安全监督总站对该工程竣工验收进行监督时，未发现其验收的组织形式、程序、执行验收标准等有违法违规的现象，五方主体通过竣工验收，认定为质量合格，因此出具《工程质量监督报告》。四是原审第三人提供的有关涉及原审第三人开发的盛鼎世家小区总房屋690套通过备案，己销售652套，交房641套，交房率98.30%，现交房大部分业主已经入住，并办理房屋产权登记手续，符合全体业主利益。请求依法驳回其再审申请。
原审第三人绍兴市禹盛房产开发有限公司答辩称：综合再审申请人在一、二审及《再审申请书》的理由，涉及答辩人的主要是以下两个方面的内容，一是答辩人组织勘察、设计、监理、施工单位对案涉工程进行竣工验收时抽取的69套房屋的实测样本中至少有8套不具备自然通风条件，在实际交付时则有122套房屋的厨房不具备自然通风条件，违反国家强制性条文规定，该工程属于不合格工程，验收及备案过程中存在弄虚作假的行为。二是答辩人将外墙原设计为花岗岩干挂的部位，局部调整为真石漆，所依据的《图纸会审纪要》系相关各方恶意串通所为，没有法律约束力，答辩人存在欺诈和弄虚作假行为。答辩人答辩的重点主要围绕这两方面内容展开，即在竣工验收及报送备案文件过程中，答辩人并无弄虚作假的行为。同时，由于《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定:“建设单位采用虚假证明文件办理竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收。”所以答辩人对报送备案文件过程中没有提供虚假证明文件也一并予以说明。
1.在122套房屋的厨房是否具备自然通风条件的问题上，答辩人不存在弄虚作假或提供虚假证明文件的行为。（1）122套房屋的厨房自然通风事件的经过。“盛鼎世家”小区项目施工图于2011年9月通过市图审办(绍兴市建业设计咨询中心)图审，经图审的设计文件中，这122套住房的厨房窗户是“推拉窗”式的。2011年11月，消防部门提出因当时上海高层住宅火灾高发，要求小区中的2#、7#、8#、9#楼部分户型共122套住房的厨房窗户由“推拉窗”变更为“甲级防火窗”(消防部门当时认可的，只有封闭式防火窗)，设计单位据此重新出具工程联系单报送消防部门备案，工程实际施工时均做成了封闭式防火窗。之后，答辩人严格按照消防部门备案要求建设施工，与绍兴市燃气公司签订燃气配套协议，由燃气公司负责小区燃气的设计、施工、验收。2014年1月10日，项目通过消防部门竣工验收。同年3月，项目通过燃气公司的燃气竣工验收，并取得燃气公司日后需发放给业主的燃气开通联系单。从上述过程看，燃气工程的设计、施工均有图纸和工程联系单，施工完成后通过了消防验收，燃气公司也发放了开通单，期间，项目又通过了五方主体验收，之后答辩人将有关资料提交备案机关备案。2014年3月底，答辩人开始向业主交房，个别业主在向燃气公司申请开通燃气时被告知厨房自然通风有瑕疵，不能办理开通手续。答辩人得悉情况后，立即向设计单位、燃气公司和消防部门沟通汇报，同时发现燃气公司认为自然通风有瑕疵的这些厨房正是2011年消防部门要求答辩人将“推拉窗”变更为“甲级防火窗”的2#、7#、8#、9#楼部分户型的122套房屋。从前述过程可以看出，自然通风存在瑕疵是由于燃气与消防部门的要求产生冲突而引起的。经过多次汇报沟通，消防部门提出:根据2014年新的消防技术规范，涉及的122套住房中，52套跃层户型的厨房的甲级防火窗可换装普通推拉窗(即恢复到2011年变更前的状态);剩余70套单层户型的厨房，要求在其窗户外的另外墙面新设普通窗或门，以满足自然通风条件，并明确由设计单位再次出具工程联系单向消防部门备案。之后，设计单位出具工程联系单，报送市、区两级消防部门并经燃气公司认可后，由答辩人在监理单位的现场监督下作了相应的修正。消防部门、燃气公司均派员到现场查验修正情况，并作了照片留证。同年5月12日，答辩人会同施工单位、监理单位和燃气公司对修正后的情况进行了验收。燃气公司于同日在答辩人就修正情况出具的《情况说明》上签具意见，认为这122套房屋的厨房己开窗通风，具备安全用气条件，同意开户通气。至此122套房屋的厨房通风问题已全部解决。至于申请人提到的“52套跃层户型中有51户的一个卧室仍然不通风”的问题，申请人所称的这个“卧室”的设计功能为书房，设计规范并没有通风要求。(2)在处理122套房屋的厨房自然通风事件过程中，答辩人不存在弄虚作假的行为，在竣工验收备案过程中，也没有向有关部门提供过虚假证明文件。一是不能开通煤气的情况是交房时才发现的，而不是备案前就发现了的。《竣工验收备案表》出具的时间是2014年3月6日，而交房是2014年3月底才开始的。对于答辩人来讲，工程有五方主体验收合格的凭证，有规划、消防、环保、档案部门出具的认可文件，验收手续是完备的，此后报送备案的文件也是齐全的，不存在提供虚假证明文件的问题。再说，答辩人完全按照消防、燃气部门的意见施工、修正，没有必要弄虚作假，因此该问题的产生不需要从有否弄虚作假上找答案，问题产生的真正原因在于，消防与燃气部门的要求产生了直接冲突，消防部门要求封闭式的甲级防火窗，而燃气部门要求自然通风。这个冲突不是答辩人所能控制的，答辩人唯一能做的就是按各部门的要求施工、修正。二是发现问题后，答辩人并没有回避问题，而是全力以赴解决问题，最终也彻底解决了问题。这个情况相关部门及相关业主都是知情的，答辩人并没有弄虚作假。实际上，备案以后的后续处理跟本案原本是无关的，因为一、二审审查的是备案行为是否合法、合规的问题，答辩人之所以将后续处理经过进行全面介绍，只是想说明，答辩人不但在备案之前没有弄虚作假，在备案之后的后续处理中也没有弄虚作假。
2.在将外墙原设计为花岗岩干挂的部位，局部调整为真石漆的问题上，答辩人也不存在弄虚作假的行为。2012年3月21日，答辩人会同设计、监理、施工共四方主体参加图纸会审会议，讨论并决定将原设计为花岗岩干挂的部位局部调整为真石漆等，同时形成《图纸会审纪要》。本案《图纸会审纪要》是对设计文件的补充和完善，与设计文件具有同等的效力，《图纸会审纪要》产生程序恰当，内容合理、合法，没有侵犯申请人的合法权益，是有效的，理由在于:一是《图纸会审纪要》产生程序恰当。图纸会审是指工程各参建单位在收到施工图设计文件后，对图纸进行全面细致的熟悉，审查出施工图中存在的问题及不合理情况并提交设计单位进行处理的一项重要活动。《建筑法》第58条规定:“……工程设计的修改由原设计单位负责，建筑施工企业不得擅自修改工程设计。”《建设工程质量管理条例》第28条规定:“施工单位在施工过程中发现设计文件和图纸有差错的，应当及时提出意见和建议。”《建设工程勘察设计管理条例》第二十八条规定:“建设单位、施工单位、监理单位不得修改建设工程勘察、设计文件;确需修改建设工程勘察、设计文件的，应当由原建设工程勘察、设计单位修改。经原建设工程勘察、设计单位书面同意，建设单位也可以委托其他具有相应资质的建设工程勘察、设计单位修改。修改单位对修改的勘察、设计文件承担相应责任。”“施工单位、监理单位发现建设工程勘察、设计文件不符合工程建设强制性标准、合同约定的质量要求的，应当报告建设单位，建设单位有权要求建设工程勘察、设计单位对建设工程勘察、设计文件进行补充、修改。”《工程建设施工企业质量管理规范》第10.2.2条规定:“施工企业应对设计文件的接收、审核及图纸会审、设计交底的程序、方法加以规定。有关人员应掌握工程特点、设计意图、相关的工程技术和质量要求，并可提出设计修改和优化意见。施工图纸等设计文件的接收、审核结果均应记录。设计交底、图纸会审纪要应经参加各方共同签认。”从上述规定看，设计文件应当由原设计单位负责，但施工单位可以对设计文件提出意见和建议。实际上，不仅仅是施工单位，监理单位等也可提出意见和建议。《建筑法》第32条规定:“……工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设兽位要求设计单位改正”。可见，设计文件在一定条件下是可以进行修改的，怎么修改?图纸会审便是其中的一种修改形式。二是图纸会审的程序或者说时间节点应当怎么把握。申请人曾提出，图纸会审应在开工前实施，本案楼盘是2011年10月28日开工的，而图纸会审的时间是2012年3月21日，即图纸会审的时间在开工之后，所以是不合法的。答辩人认为这种理解是错误的,其错误在于，“图纸会审应在开工前实施”这句话中的“开工”不能理解成是整个工程的开工。前面已经提到，图纸会审的目的是为了消除设计缺陷，对设计文件的修改和完善贯穿于整个工程之中，只要发现有设计缺陷，都可以对原有设计作出必要的调整和修改。建筑工程都是一步一步推进的，在分部分项工程推进过程中，比如桩基工程、地下室工程、主体工程及装饰工程的任何阶段，都可以对设计文件进行修改和完善，并进行阶段性图纸会审，但一般需要在分部分项工程施工前完成。事实上，在整个工程开工前，也不可能发现全部的设计缺陷，这是一个很浅显的道理。申请人认为图纸会审必须在整个工程开工前完成，是因为不了解建筑工程的流程所致。本案《图纸会审纪要》涉及的内容是对设计文件的局部调整，且由四方主体参加，特别是设计单位已盖章确认，程序未违反任何规定。三是《图纸会审纪要》关于外墙花岗岩做法的调整，仅仅是对已经图审办图审的土建施工图中描述的外墙做法设计意图的调整，幕墙工程的专项图审是在《图纸会审纪要》作出之后才完成的。申请人曾提出，《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》第13条规定:“施工图一经审查批准，不得擅自进行修改。”意在说明，图审会议纪要不能对施工图进行修改，而本案图审会议纪要对施工图作了修改，所以是违法的。答辩人认为，申请人的这一看法是不成立的。图纸会审纪要及变更联系单也是设计文件之一，对于施工图的修改也就是对设计文件的完善和补充。施工图在满足一定条件下可以修改。申请人没有将前述办法第13条规定摘录完整，这个条文后面还有这段文字“如遇特殊情况需要进行涉及审查主要内容的修改时，必须重新报请原审批部门，由原审批部门委托审查机构审查后再批准实施。”可见，施工图在一定情况下是可以修改的，只是修改的部分如果涉及“审查主要内容”的，需要重新报图审部门审查。对于不涉及“审查主要内容”的，不需要重新报图市部门审查。那么什么是“审查主要内容”呢?《建筑工程施工图设计文件审查暂行办法》第7条规定:“施工图审查的主要内容:(一)建筑物的稳定性、安全性审查，包括地基基础和主体结构体系是否安全、可靠;(二)是否符合消防、节能、环保、抗震、卫生、人防等有关强制性标准、规范;(三)施工图是否达到规定的深度要求;(四)是否损害公众利益。”《浙江省房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理实施细则》(修订稿)第十条对“审查主要内容”规定得更为详细:“审查机构应当对施工图审查下列内容:(一)工程建设强制性标准;(二)地基基础与主体结构的安全性;(三)勘察设计单位是否越级或超范围承接业务:(四)勘察设计单位和注册执业人员以及相关设计人员是否按照规定在施工图上加盖相应的图章和签字:(五)建筑节能设计专项审查;(六)其他法律、法规及规章规定必须审查的内容。”也就是说，对于涉及上面这些“审查主要内容”的修改，仍然要报图审机构审查批准，除此以外的修改就不用报图审部门审查。就本案工程而言，1-9#楼土建、安装部分的施工图是在《图纸会审纪要》作出前报图审办(即绍兴市建业设计咨询中心)图审的，幕墙工程（包括面积、部位和做法）则是在幕墙设计单位江西省美华建筑装饰工程有限责任公司作出专项设计，经原土建设计单位批准后报经图审办作专项图审并取得编号为“绍市20120904”的《施工图设计文件审查合格书》的，幕墙工程的专项图审发生在本案《图纸会审纪要》作出之后。由此可见，本案《图纸会审纪要》关于外墙花岗岩做法的调整，并不是对“己经图审办图审”的幕墙工程施工图的调整(《图纸会审纪要》作出前，幕墙工程施工图尚未设计和图审)，而仅仅是对已经图审办图审的土建施工图中描述的外墙做法设计意图的调整，这种调整是符合规定的。本案《图纸会审纪要》涉及的其他修改内容，因为不涉及前面规章或规定中提到的“审查主要内容”，不用报图审部门再次审查。对于设计文件的修改可以是联系单的形式，也可以是图纸会审的形式，两者的主要区别在于，图纸会审是集中式、汇总式的处理方式，联系单更多的是单一的、临时的处理方式，但两者的效力是一样的，采用图纸会审纪要的形式进行修改符合规定。三是《图纸会审纪要》涉及的内容合理合法，没有侵犯申请人的合法权益。申请人曾提出，该《图纸会审纪要》涉及的修改是为了“降低施工成本”“假借图纸会审之名，行偷工减料、谋取非法利益之实”“降低了建设工程质量，也降低了整个楼盘的档次”。答辩人认为，申请人的说法是不成立的。在《图纸会审纪要》涉及的修改中，建施部分有22条，结施部分有6条，从以往申请人的投诉来看，争议最大的是建施部分的第22条，即干挂花岗岩调整为真石漆的问题，其他都是细小的改动和优化，为什么要将干挂调整为真石漆？原因在于:石材干挂配件与住宅设计寿命不同步。石材干挂配件使用寿命为15年，而住宅设计寿命为50年，两者存在较大的使用年限差异，石材干挂使用寿命到期后谁来负责维护保养是一个很大的问题。石材千挂存在较大的安全隐患。当时全国范围内石材幕墙安全事故频发，隐患严重。北京、上海、杭州等地经常发生石材干挂跌落而伤人事件，建设部早在2005就开始组织专家对全国各地的建筑幕墙进行了调研，发现了很多安全性的问题并得到了建设部的重视。2011年末，浙江省开始起草对建筑幕墙限制的法规，期间就有专家学者提出限制对住宅工程建筑幕墙的使用。维修保养困难。石材干挂一旦出现渗水，较难发现出现问题的所在，维修困难。而且从实用的角度来说，采用岩片真石漆不仅有相似于干挂的视觉效果，同时更有利于后续房屋使用过程中的维修与安全。四是《图纸会审纪要》没有侵犯申请人的合法权益，理由如下:在将石材干挂局部调整为真石漆的同时，工程其他部位也作了局部的设计调整，提升了档次。如小区亲水自然河坎调整为东湖石石砌河坎并加装不锈钢安全栏杆;地下室水泥地面变更为底层石英砂耐磨地坪加面层环氧树脂耐磨地坪漆;水泥砂浆自行车坡道变更为花岗岩坡道;入户大堂原四墙面涂料全部调整为吊顶及四面贴墙砖等，这些变更也得到了设计认可，作为建设单位的答辩人总体的成本是增加了而不是减少了。《图纸会审纪要》涉及的调整（2012年3月21日）发生在答辩人与申请人签订《商品房买卖合同》之前的，申请人之妻签订《商品房买卖合同》的时间为2013年3月29日，答辩人交付的商品房符合《商品房买卖合同》的约定，《图纸会审纪要》虽然对相关设计作了调整，但没有损害申请人的合法权益。五是本案《图纸会审纪要》的程序和合法性已获相关专家认可。绍兴市建管局曾于2014年6月5日召集绍兴市建筑科学技术委员会部分资深的设计施工专家对本案《图纸会审纪要》的程序和合法性进行了论证，认为该《图纸会审纪要》与设计文件具有同等效力，其产生的程序恰当、合法，内容没有违反该工程各专业当时相关规范或规程、标准等规定。答辩人认为，答辩人在竣工验收及报送备案文件过程中并不存在弄虚作假及提供虚假证明文件的行为，绍兴市建管局对案涉工程予以竣工验收备案并于2014年3月6日发出《竣工验收合格备案证明》的具体行政行为事实清楚，依据充分，程序合法。
3.答辩人需要说明的问题。本案工程从2011年10月开工建设，2014年1月竣工验收合格，同年3月完成备案，3月20日起开始交付。小区总套数690套，到目前为止，已销售652套，销售率94.5%,交房数641套，交房率98.3%，大部分己装修入住。如果本案备案证明被撤销，己办理和正在申领房屋权证的业主将受到严重影响，进而影响社会安定，后果不堪设想。请求依法驳回申请人的再审申请。
根据一、二审审理查明的事实，本院经审查确认以下事实：绍兴市越城区绍大线4号地块由原审第三人绍兴市禹盛房产开发有限公司建设，共9幢高层住宅。该工程的勘察单位为浙江山川有色勘察设计有限公司，设计单位为浙江联建工程设计有限公司，监理单位为浙江东城建设工程监理有限公司，施工单位为浙江禹建建设集团有限公司。该工程于2011年10月28日开工，2013年11月10日竣工。2014年1月9日，建设单位原审第三人组织勘察、设计、监理、施工单位对该工程进行竣工验收，工程质量监督机构绍兴市建筑工程质量监督安全总站对验收进行了现场监督，验收结果为合格。2014年2月17日，绍兴市建筑工程质量监督安全总站向备案机关被申请人提交了工程质量监督报告，认为该工程具备备案条件。3月6日，被申请人分别对原审第三人建设的上述工程中的1号、2号楼予以竣工验收备案。2013年3月29日、4月6日，再审申请人何粹根之妻胡志英、原审原告沈朝阳分别与原审第三人签订商品房买卖合同，向原审第三人购买上述住宅工程中第1幢1002号、第2幢102号住宅。
本院经审查认为，本案争议焦点是被申请人在作出竣工验收备案时的审查职责，被申请人作出涉案房屋建筑工程竣工验收备案时该房屋建筑工程是否符合备案条件，再审申请人提出的涉案房屋建筑工程存在质量问题是否属于本案审查的范围。
1.关于被申请人在作出竣工验收备案时的审查职责。《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）中列明了国务院决定取消的第二批行政审批项目目录，其中第76项决定取消房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准，改为告知性备案。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条规定：备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。该办法第十三条同时规定：竣工验收备案文件齐全，备案机关及其工作人员不办理备案手续的，由有关机关责令改正，对直接责任人员给予行政处分。《建设工程质量管理条例》第十六条第一款规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条规定：“工程竣工验收由建设单位负责组织实施。”第七条第一款规定：“工程竣工验收合格后，建设单位应当及时提出工程竣工验收报告。工程竣工验收报告主要包括工程概况，建设单位执行基本建设程序情况，对工程勘察、设计、施工、监理等方面的评价，工程竣工验收时间、程序、内容和组织形式，工程竣工验收意见等内容。”根据上述规定，本案所涉建筑工程竣工验收的组织实施主体应该是建设单位原审第三人绍兴市禹盛房产开发有限公司，其已经组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，并已作出验收合格的结论。被申请人在竣工验收备案中主要就备案文件是否齐全等进行审查，备案审查中并不涉及对于建设工程质量的实体认定，仅为告知性备案以供查考。
2.被申请人作出涉案房屋建筑工程竣工验收备案时该房屋建筑工程是否符合备案条件。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起１５日内，提交下列文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案：工程竣工验收备案表，建设工程竣工验收报告，法律、法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件，法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件，施工单位签署的工程质量保修书，《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》及法规、规章规定必须提供的其他文件。根据一审、二审查明的事实，在被申请人绍兴市建筑业管理局于2014年3月6日作出被诉备案登记行为时，涉案工程的竣工验收备案文件确已收讫，文件齐全，符合备案条件。
但本案被申请人在作出备案案时存在以下问题：一是《工程质量监理评估报告》形成时间不符合规定，被申请人没有尽到审慎审查职责。2014年1月9日，相关施工、监理、设计及勘察单位等已形成《绍大线四号地块1#-9#楼、地下室竣工验收会议纪要》的情况下，建设单位提交的《工程质量监理评估报告》却于2014年1月29日才形成。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定，竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件等有关资料。从该条规定可见，应当是《工程质量监理评估报告》形成在先，竣工验收报告形成在后，本案的情况是倒置，显然不符合该条的规定，对此二审判决认为被申请人没有尽到审慎审查职责，予以指正正确。二是涉案《工程质量监督报告》形成时间不符合规定要求，应予以指正。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第三条规定：县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程竣工验收的监督管理，具体工作可以委托所属的工程质量监督机构实施。第六条第（三）项规定：建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。第八条规定：负责监督该工程的工程质量监督机构应当对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督，发现有违反建设工程质量管理规定行为的，责令改正，并将对工程竣工验收的监督情况作为工程质量监督报告的重要内容。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第七条规定：工程质量监督机构应当在工程竣工验收之日起5日内，向备案机关提交工程质量监督报告。根据以上规定，县级以上地方人民政府建设主管部门可以委托所属的工程质量监督机构实施工程竣工验收的监督管理，具体的保障措施就是：建设单位在验收前7天报告将进行验收，工程质量监督机构在验收现场进行监督，发现问题则要求建设单位改正，并在验收之日起5日内向备案机关提交监督报告。本案中，建设单位原审第三人于2014年1月9日组织竣工验收，绍兴市建筑工程质量监督安全总站对验收进行了现场监督，验收结果为合格。2014年2月17日，该总站向备案机关提交了工程质量监督报告，认为该工程具备备案条件，显然不符合上述规定。但鉴于该监督报告已于备案前提供，故本院予以指正。
3.再审申请人提出的涉案房屋建筑工程存在质量问题是否属于本案审查的范围。再审申请人对本案提出最多的问题就是房屋存在质量问题，如部分房屋存在外墙由干挂改为涂料（真石漆）、部分房屋不具备开通燃气条件等问题。二审法院认为，根据原审第三人在一审中提交的《绍大线4#地块主体部分图纸会审纪要》及2014年5月12日绍兴市禹盛房产开发有限公司出具的关于相关住房已具备燃气开通条件的《情况说明》，无法证明涉案房屋存在质量问题不应予以备案的情形，且根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第四条关于“工程竣工验收由建设单位负责组织实施”的规定，工程竣工验收的组织实施主体系建设单位而非备案机关，故涉及施工单位是否全面履行合同义务、建设工程质量是否符合合同约定等内容的，不属于本案审查范围。根据上述分析，被申请人在竣工验收备案中主要就备案文件是否齐全等进行审查，备案审查中并不涉及对于建设工程质量的实体认定，仅为告知性备案以供查考。对验收后工程质量问题，由建设单位成对工程质量终身负责，建设行政主管部门则采取事后监督的方法，对投诉积极进行查处。故二审判决对此的认定并无不当。据此，一审判决驳回再审申请人的诉讼请求，二审判决驳回再审申请人的上诉、维持原判，均无不当。再审申请人申请再审的理由不能成立。
综上，再审申请人何粹根的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人何粹根的再审申请。
审 判 长 马国贤
代理审判员 刘家库
代理审判员 楼缙东
二〇一六年五月六日
书 记 员 刘 芳