江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏中行终字第00156号
上诉人（原审第三人）许敏华。
委托代理人徐斌，北京市盈科（苏州）律师事务所律师。
上诉人（原审被告）苏州市国土资源局（下称市国土局），住所地苏州市干将西路1018号。
法定代表人吴维群，局长。
委托代理人敖忠生，江苏竹辉律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）许玉麒。
委托代理人谭建华，江苏盛乾律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）王秀瑾。
委托代理人詹家瑜，男，1956年9月18日出生，汉族，系王秀瑾之子。
上诉人许敏华、市国土局因土地管理行政撤销一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2015）姑苏行初字第00008号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月6立案受理后，依法组成合议庭，于2015年6月29日依法公开开庭审理了本案。上诉人许敏华的委托代理人徐斌，上诉人市国土局的行政机关负责人焦红萱、委托代理人敖忠生，被上诉人许玉麒及其委托代理人谭建华，被上诉人王秀瑾的委托代理人詹家瑜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，许玉麒、许敏华、王秀瑾分别为本市西中市＊号、＊号、＊号土地使用权人，诉争夹弄位于西中市＊号与＊号、＊号之间。经地籍调查，市国土局分别于1997年12月12日、1999年5月26日向许敏华、王秀瑾颁发了国有土地使用权证，并将本案诉争夹弄登记在许敏华名下。许玉麒亦在地籍调查后领取了国有土地使用证，后其对市国土局将上述夹弄登记在许敏华名下提出异议，要求恢复诉争夹弄公共通道性质。1999年8月12日，原苏州市国土管理局土地登记管理处发布公告称：根据国家土地管理局《土地登记规则》有关规定，我处对城市国有土地使用权登记发证中，提出异议的宗地进行了复查。经调查，本市西中市＊号、＊号和＊号之间一南北向夹弄属公共通道。请属上述门牌号码已领取土地证，土地登记地号为46-（2）-21、46-（2）-22、46-（2）-23的土地使用者，自本公告发布之日起十五日内，前来本市竹辉路128号苏州市国土管理局登记处办理更正登记。上述公告发布后，许玉麒进行了变更登记，市国土局于1999年8月26日向许玉麒重新核发了编号为苏国用（99）字第＊号国有土地使用证，并在所附宗地图左侧标注为“夹弄”。许敏华、王秀瑾未按照上述公告的要求进行变更登记。许敏华并于1999年8月17日就上述公告内容向市国土局提出异议，但市国土局当时未作处理。2014年7月，许敏华以侵害相邻权为由提起民事诉讼，要求许玉麒移除诉争夹弄内自行车并拆除高斜坡一处、封闭西中市＊号边门一扇。诉讼中，双方对本案诉争夹弄的权属产生争议，市国土局以考虑历史沿用情况和实际情况为由，在许敏华出具承诺书同意许玉麒一家在夹弄通行并且双方互不影响顺畅通行的前提下决定撤销原苏州市土地登记管理处1999年8月12日颁发的更正登记公告，于2014年11月14日作出《关于撤销公告的通知》。许玉麒不服，提起本案诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《苏州市土地登记条例》第四条的规定，市国土局作为主管全市土地统一管理的机关，是本案的适格被告。行政行为一经作出即具有拘束力，未经合法程序不得变更或撤销。本案中，市国土局经调查于1999年8月12日作出了更正登记公告这一行政行为，该行政行为一经作出即对市国土局及相关当事人均具有拘束力。许玉麒已据此经被告审核进行了变更登记。许敏华、王秀瑾未按照公告的要求进行变更登记不影响该公告的效力。本案诉争夹弄涉及许玉麒、许敏华、王秀瑾三人的合法权益，市国土局所作《关于撤销公告的通知》将更正登记公告中已确定的公共通道变更至许敏华个人名下，对许玉麒及王秀瑾均产生不利影响，市国土局理应履行先行听取许玉麒及王秀瑾陈述、申辩的正当程序，而本案中市国土局未提供证据证明其听取了许玉麒及王秀瑾的意见，侵犯了其陈述、申辩权，程序违法。同时，本案中，市国土局提供的地籍调查资料均系在上述更正登记公告作出前形成，且涉及争议夹弄部分因市国土局认为“存在争议”而通过更正登记予以否定，现市国土局未经重新调查核实，仍以原地籍调查资料及受益人即许敏华1999年8月17日的单方陈述及2014年11月14日的单方承诺为依据作出《关于撤销公告的通知》证据并不充分。综上，市国土局于2014年11月14日作出的《关于撤销公告的通知》主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决撤销市国土局于2014年11月14日作出的《关于撤销公告的通知》。案件受理费人民币50元，由市国土局负担。
上诉人许敏华上诉称，一、王秀瑾与本案无利害关系，不应成为本案当事人。市国土局是在确认撤销公告不会对许玉麒造成不利影响的基础上，未听取许玉麒的意见，未侵犯其陈述、申辩权。二、诉争夹弄是在许敏华与许玉麒因继承纠纷在苏州市中级人民法院达成（77）民字第036号民事调解后另开门户后产生的，许敏华于1997年12月12日依法领取了国有土地使用权证，此后夹弄并未发生土地使用权变更的事实，故变更登记前的地籍调查资料至今应完全合法有效，无须重新调查。2014年11月14日，上诉人许敏华承诺允许许玉麒在夹弄通行，市国土局作出《关于撤销公告的通知》证据充足，事实明确，合法合理。三、上诉人许敏华自1997年12月12日依法领取了涉案夹弄的国有土地使用证，并按规定缴纳了相关土地有偿使用费，且于1999年通过市国土局的年检程序，说明市国土局对上述情况的认可，否则应当退还已收的上诉人缴纳的土地有偿使用费用，且上诉人的土地使用证应通不过年检程序。四、市国土局在原审中承认1999年8月12日的《公告》错误。1998年9月18日的报刊公示发出后，明确要求各利害关系人如有异议，应当在15日内提出，但许玉麒未在异议期内提出异议而是在一年后才提出，并办理更正登记，明显程序违法。请求撤销原判，依法改判，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
上诉人市国土局上诉称，一、许玉麒因诉争夹弄归属问题，多次到市国土局反映情况，并分别于2014年10月28日、11月4日向市国土局提供了书面材料。许敏华之子汪逸平也多次到市国土局反映情况，市国土局听取了许玉麒的意见和陈述，保障了许玉麒的陈述、申辩权。许敏华也书面承诺允许许玉麒在诉争夹弄通行。市国土局据此作出《关于撤销公告的通知》符合法定程序。二、詹家瑜在一审第一次开庭审理时作为证人出庭作证，在第二次庭审中又作为王秀瑾的代理人，一审法院采纳了其证人证言，程序违法。王秀瑾的通行并不涉及诉争夹弄，许敏华之子汪逸平与诉争夹弄有利害关系。本案应追加汪逸平为第三人而非王秀瑾，原审法院仅凭门牌号即追加王秀瑾为第三人，并以其陈述作为案件判决依据，属于认定事实不清，程序错误。三、1996年许敏华和许玉麒的初始地籍调查和宗地草图，各方就确认了争议夹弄属于许敏华一方单独使用，不是公共通道。该地籍调查有各方指界盖章确认，系真实意思表示，诉争夹弄权属清晰。许敏华就诉争夹弄于1998年缴纳了国有土地有偿使用费。苏州市中级人民法院（77）第36号民事调解书说明在1977年分家析产时，由许敏华另开门户，夹弄属于其单独所有。1998年9月18日的华东旅游报国有土地使用权公告也证明许敏华的土地面积包括了夹弄。对该报纸公告，许玉麒未在15日内提出异议，说明其对历史上的夹弄属于许敏华一方所有并无异议。因此，1999年的公告依据不充分，而原权属资料清晰，故市国土局通过撤销公告进行自我纠错，非变更登记行为。四、1999年8月许玉麒办理的变更登记属于待撤销的行政行为，其所依据的1999年8月10日所作的地籍调查中仅有许玉麒自己的指界签字，邻宗地全部空缺。显然该地籍调查完全由许玉麒单方作出，属于无效地籍调查，不能作为变更登记的依据。市国土局据之办理变更登记，程序违法，应当撤销。请求撤销原判，改判维持上诉人市国土局于2014年11月14日作出的《关于撤销公告的通知》，一、二审受理费由被上诉人许玉麒承担。
被上诉人许玉麒答辩称，一、土地登记必须依申请进行，市国土局在无当事人提出申请的情况下，即作出《关于撤销公告的通知》。同时，市国土局在许敏华没有提供划拨用地批准文件和相关证明材料的情况下，既没有进行公示公告，也没有认真审查，即作出《关于撤销公告的通知》，违反法律规定。二、市国土局作出《关于撤销公告的通知》之前，未告知被上诉人陈述、申辩权利，程序违法。三、市国土局在二审过程中向法庭提交的补充证据，不能作为二审证据。四、市国土局于1999年8月12日所作公告，具有确定力，各方当事人均应遵照执行。在许敏华未提出可以变更的法定理由和相应证据的情况下，市国土局也未调查相应证据和事实，未向许玉麒进行调查核实即作出《关于撤销公告的通知》，违反了行政行为确定力的原则。请求维持原判。
被上诉人王秀瑾答辩称，一、涉案夹弄系历史遗留下来的公共过道，市国土局未经审查即作出《关于撤销公告的通知》，没有依据。二、西中市相同性质的夹弄的产权均未确定为个人所有，涉案夹弄也不应例外。三、市国土局作出《关于撤销公告的通知》，未向王秀瑾了解情况，剥夺了其知情权。四、许敏华的违法搭建给王秀瑾造成了较大损失，产生了安全隐患。五、市国土局在未收到当事人申请的情况下，未向其他利害关系人调查取证即作出认定，违反法定程序。请求维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据：1、许敏华国有土地权证地籍调查表及宗地图；2、许玉麒国有土地权证地籍调查表及宗地图；3、公示报纸（1998年9月18日）；4、江苏省行政事业单位结算凭证、江苏省事业服务收费收据；5、《关于全省土地管理系统行政事业性收费有关问题的通知》（苏土计（1995）63号苏价涉（1995）第155号）；6、公告（1999年8月12日）；7、情况说明书（许敏华1999年8月17日）；8、《关于撤销公告的通知》（2014年11月14日）；9、《关于撤销公告的通知》签收凭证；10、民事起诉状；11、承诺书（许敏华2014年11月14日）。
原审被告向原审法院提交的依据为：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《城镇地籍调查规程》；3、《土地登记规则》。
原审原告向原审法院提供的证据：1、许玉麒房产证；2、许玉麒土地使用证；3、许敏华户籍资料；4、许敏华国有土地使用权证；5、公告；6、《关于撤销公告的通知》；7、视听资料及说明；8、苏州市中级人民法院（1978）民字第035号调解书；9、环境图；10、詹家瑜证言。
原审第三人许敏华向原审法院提供的证据：1、许敏华身份信息；2、苏州市中级人民法院（77）第36号民事调解书；3、土地有偿使用费缴费单据；4、苏州市房产局公告产权报纸；5、国有土地使用证；6、关于土地使用权情况说明书；7、《关于撤销公告的通知》；8、照片。
原审第三人王秀瑾向原审法院提供的证据：1、房屋所有权证；2、国有土地使用证。
上述证据、依据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对证据认证正确。
根据本案有效证据，本院经审查，原审判决认定事实清楚，证据充分。
庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点即上诉人市国土局作出的《关于撤销公告的通知》程序是否合法，证据是否充分及原审法院的审理程序是否合法，分别发表了辩论意见。
上诉人许敏华认为，一、《关于撤销公告的通知》是市国土局的自我纠错行为，许玉麒曾多次到市国土局反映情况，市国土局根据各方当事人反映的情况及原始的地籍资料，撤销1999年的公告，证据充分。二、自1997年起许敏华已依法领取了国有土地使用权证并按规定缴纳了相关土地有偿使用费，且于1999年通过了市国土局的年检程序，自1997年，许敏华已完全行使该地块的使用权。三、王秀瑾在原审中认可其从未走过所争议的夹弄，其代理人在原审第一次开庭时以证人身份参加诉讼，而第二次开庭变更为王秀瑾的代理人，违反法定程序，且王秀瑾与本案没有利害关系。
上诉人市国土局认为，一、许玉麒承认其曾两次向市国土局提交了意见，市国土局是在充分考虑了其意见的基础上，撤销了1999年的公告。二、1996年的地籍调查资料，经过各方当事人的指界确认，争议的夹弄，都认可其使用权属于许敏华，许敏华也缴纳了国有土地有偿使用费，依据充分。1999年的公告是仅在单方面听取许玉麒的意见的情况下作出，存在错误。现市国土局的撤销行为系自我纠错。撤销公告是更正登记，并非变更登记，不需要当事人申请。
被上诉人许玉麒认为，一、1996年的地籍调查不符合实际，故市国土局于1999年公告予以更正。二、1999年的公告和2014年的撤销公告，都是一个具体行政行为，不是市国土局的纠错行为。三、市国土局未提交作出撤销公告的依据。四、土地登记必须依当事人申请进行，市国土局未提交许敏华的申请材料。
被上诉人王秀瑾认为，其从小在涉案弄堂里长大，进出都要经过这条夹弄，其具有利害关系的。现许敏华搭建的建设已经存在安全隐患，对其产生影响。
本院认为，行政机关作出行政行为，应当有充足的证据，符合法定程序。本案中，上诉人市国土局于1999年8月12日作出的公告，对市国土局及相关当事人均具法定效力，各方需遵照执行。被上诉人许玉麒已经据此履行了其相关义务，上诉人许敏华、被上诉人王秀瑾未按照公告的要求进行变更登记，但该公告仍然有效。现上诉人市国土局若撤销该公告，应当经过调查，获取足以推翻前述公告的证据和事实依据。同时，因撤销公告将对许玉麒、许敏华及王秀瑾的权利义务产生影响，因此，市国土局应当听取各方当事人的意见，并给于其陈述、申辩的权利。本案中，市国土局提供的相关资料除许敏华的单方承诺外，均系前述公告作出前形成，该公告本身即是国土部门为纠正涉案三户国有土地登记中存在的错误经过复查而发布，现市国土局仅凭借涉案三户国有土地使用权登记时形成的书面材料，不足以推翻前述公告。市国土局提出的有关人民法院的调解书，并未提及夹弄的归属问题。同时，市国土局也无证据证明其已经给予许玉麒、王秀瑾陈述、申辩的权利，程序违法。因此，上诉人市国土局作出《关于撤销公告的通知》主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。关于王秀瑾与本案是否有利害关系的问题，本院认为，王秀瑾系地号为＊号土地使用权人，被撤销的公告亦涉及上述地号的国有土地使用权的变更，因此王秀瑾与本案具有法律上的利害关系，原审法院追加王秀瑾作为第三人参加诉讼并无不妥。而詹家瑜系王秀瑾之子，在第一次庭审中，因王秀瑾尚未被追加为当事人，詹家瑜向法庭陈述了其知晓的有关涉案夹弄的历史情形，并不影响其代理其母亲参加诉讼的资格。综上所述，原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费人民币50元，由上诉人许敏华、上诉人苏州市国土资源局各半负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 倪志钧
代理审判员 林 磊
二〇一五年八月四日
书 记 员 赵 芬