四川省遂宁市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）川09行终63号
上诉人（原审原告）傅启友，男，生于1943年4月23日，汉族。
委托代理人傅云，系原告之女，生于1969年1月23日，汉族。
委托代理人饶建勇，四川浩典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）射洪县金华镇人民政府，住所地四川省遂宁市射洪县金华镇兴隆街73号，组织机构代码00850552-1。
法定代表人谢均己，该镇镇长。
委托代理人向春熊，该镇副镇长。
委托代理人罗毅光，遂宁市射洪县金华法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）射洪县住房和城乡建设局，住所地四川省遂宁市射洪县太和镇新阳街149号，组织机构代码00850318-X。
法定代表人黄伟，该局局长。
委托代理人蒋再兴，四川子昂律师事务所律师。
委托代理人罗清松，该局法规股股长。
第三人射洪县华祥房地产有限公司，住所地射洪县太和镇太和大道南段银丰国际东方商业中心，组织机构代码77169654-4。
法定代表人文淑雨，该公司董事长。
委托代理人朱小辉，四川衡讼律师事务所律师。
原审原告傅启友诉原审被告射洪县金华镇人民政府（下简称金华镇政府）、射洪县住房和城乡建设局（下简称县住建局）及原审第三人射洪华祥房地产有限公司（下简称华祥公司）行政不作为一案，傅启友不服四川省射洪县人民法院（2016）川0922行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人傅启友及其特别授权委托代理人傅云、委托代理人饶建勇，被上诉人射洪县金华镇人民政府法定代表人的特别授权委托代理人向春熊、委托代理人罗毅光，被上诉人射洪县住房和城乡建设局法定代表人的特别授权委托代理人蒋再兴、委托代理人罗清松，第三人射洪华祥房地产有限公司法定代表人文淑雨的特别授权委托代理人朱小辉到庭参加了诉讼。被上诉人射洪县金华镇人民政府法定代表人谢均已以及被上诉人射洪县住房和城乡建设局法定代表人黄伟因工作原因未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1992年8月10日，射洪县国土局给谢福全颁发的《集体土地建设用地使用》证载明：土地使用者谢福全、地址金华镇7村2队、地号7-2-40、土地类别50、建筑占地159.36㎡、用途住宅，四至滴水抵空坝、滴水抵空坝、滴水抵水沟、滴水抵水沟。其射房权证金华字第00016**号产权证载明：房屋所有人谢福全、房屋坐落金华镇金华村2社、丘（地）号权0002718、建筑面积133.80㎡、东界自墙、南界自墙、西界自墙、北界自墙。
2009年12月15日，射洪县人民政府给原告傅启友颁发的射府林证字（2008）第179442号《林权证》，该证载明：林地使用权人傅启友、坐落金华镇中坪村4组、小地名西门坡、面积0.5亩、林地使用期70年、终止日期2078-7-1，四至东水沟、南付启双坡、西金华村2村坡、北水沟坡边界。
2013年7月，第三人的工程项目负责人李平挂靠四川佳诚房地产开发公司（后李平又重新挂靠第三人）并以该公司的名义拟对花园社区棚户区旧房进行拆迁改造并向金华镇政府进行申报。2013年8月，金华镇政府给县人民政府报告了《关于对花园社区梁上永等11户危旧房实施改造的请示》，后四川佳诚房地产开发公司与金华镇金华村、中坪村、上方村的村委会及村民代表进行土地补偿协商，并开始拆迁修建，修建项目名称为“金林王府”。2014年底，项目负责人李平在未取得县政府棚户区改造批文、未办理建设用地、工程规划许可证、施工许可证及未经过现场放验线即动工修建。
2014年底至2015年以来，原告傅启友分别向射洪县县委、县府、县人大、县林业局、县住建局、县国土局、金华镇政府等相关部门反映称其林权土地被占，第三人违法建设的情况。2015年4月20日，县委办、县府办将傅启友的信访交由县住建局、金华镇政府办理。
县住建局于2014年12月至2015年11月给第三人及其金林王府项目负责人李平分别发出射住建（监）责改（2014）字120号《四川省建设行政执法责令限期改正通知书》、《建设行政执法调查通知书》、射住建（监）责改（2015）字33号《四川省建设行政执法责令限期改正通知书》、射住建（监）责改（2015）字44号《四川省建设行政执法责令限期改正通知书》、射住建（监）责改（2015）字51号《四川省建设行政执法责令限期改正通知书》、射住建监停建（2015）第1号《责令停止建设决定书》，均是要求第三人及项目负责人停止违法施工、责令完善建设基本程序、施工现场存在安全隐患立即整改、接受处理等。2016年1月5日，县住建局以射建（2016）79号文件向县人民政府就关于对金林王府违法建设施工现场采取查封措施进行请示。2016年1月，县住建局给第三人及其金林王府项目负责人李平分别发出了射住建监罚告（2016）第2号《建设行政处罚事先告知书》、射住建监听告（2016）第2号《建设行政处罚听证告知书》、射住建监罚（2016）第2号《建设行政处罚决定书》，其中《建设行政处罚决定书》决定对第三人予以查封金林王府施工现场的行政处罚。上述文书第三人均收悉，且现“金林王府”项目工程处于被查封和停工状态中。
2014年12月、2015年2月，金华镇政府以金府函（2014）31号文、金府函（2015）5号文给县住建局发出《关于恳请处置我镇未批建房行为的函》和《关于恳请处置集镇未批建房行为的函》，其中包括由四川佳诚房地产开发公司负责开发的金林王府未批建房行为，并建议对该项目强行停工。2015年2月，原告傅启友以“金林王府”项目强占林权等问题，向射洪县县委领导信访。射洪县县委责成金华镇政府回复。金华镇政府于2015年2月25日给县委周书记进行回复，将组织相关部门进行协调，并将回复送与了原告本人。2015年6月17日，金华镇政府以金府函（2015）25号文给县住建局发出《关于妥善处理我镇棚户区改造的函》，其中包括由四川佳诚房地产开发公司负责开发的金林王府项目，并建议执法部门对该项目先停工，之后加快推进该项目审批进度，严格要求开发企业履行棚户区改造手续。2015年6月25日，金华镇政府以金府函（2015）30号文给县住建局发出《关于尽快妥善处理我镇相关棚户区改造项目的函》，其中包括由四川佳诚房地产开发公司负责开发的金林王府项目，并建议加快推进该项目审批进度，严格要求开发企业履行棚户区改造手续。金华镇政府于2015年3月20日、7月29日、10月26日、10月27日分别召集原告、第三人及金华镇相关部门人员进行了调解，未能协商一致。金华村镇规划管理所和金华镇城监执法中队分别于2014年12月18日、23日、30日、2015年1月5日、2月10日、5月26日、6月26日给金林王府项目部发出了《停工通知书》。
2015年4月29日，射洪县城乡规划管理局以射规函（2015）32号给金华镇政府和县住建局发出了《关于金华镇“金林王府”项目违规建设情况的函》，该函以第三人未取得县政府棚户区改造批文，方案未通过县规委会审批，未办理建设用地、工程规划许可证、施工许可证，未经过现场放验擅自开工建设，规划局已责令停工，并请金华镇政府、县住建局派员处理。
射洪县林业局2015年7月26日射林函（2015）13号《关于金华镇“金林王府”非法占用林地信访问题调查情况的说明》中调查情况汇总分析：1、金林王府项目共占地4530㎡。项目性质为金华镇城中村棚户区改造项目，2014年8月金华镇政府向县政府报告后开始拆除，2014年12月开始平整场地开工建设。2、这块地最初在1962年前是草坡，后根据农村“四固定”及“九权下放”政策，村集体将这块地平均分给村上的每家农户，东面以农田灌溉沟（大水沟）为界，70年代先后有5户村民在此款地修建房屋，种粮种蔬菜。3、经过多次土地演变，全县进行的两次林地确权颁证（1982年、2008年）时期，在两次土地确权中村委会未进行勘界核实、变更，直接抄袭旧的（60年代）土地清册资料。信访人傅启友在两次林地确权颁证中也未及时提出变更、异议和重新规划的要求，所以造成一地多证的土地问题。
一审法院认为，第三人在未取得县政府棚户区改造批文、未办理建设用地、工程规划许可证、建设工程施工许可证及未经过现场放验线即动工修建，属违法建设。被告金华镇政府、县住建局对第三人的建设工程负有监管、查处的职责。二被告在接到原告傅启友及相关人员的举报后，积极回复并对第三人的“金林王府”项目工程进行调查、核实和给予了第三人行政处罚，现第三人的“金林王府”项目工程因被被告住建局处罚而处于查封和停工状态中，故原告起诉二被告不作为的事实和理由均不成立，其要求确认二被告不作为违法及要求二被告恢复其林地、赔偿损失的诉讼请求，本院均不予支持。原告要求因被告的不作为，导致其精神和身体受到伤害，要求赔偿其医疗费和精神损失费的事实和理由不充分，其请求本院亦不予支持。原告在诉讼中提出金华镇金华村村民谢福全原修建的房屋占用其林地及第三人的侵犯了其合法权益的问题，因其林地与谢福全的土地权属争议属于另一法律关系，原告可另行通过法律程序解决；林地权属争议未解决，其合法权益是否被第三人侵犯亦不能确定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告傅启友的诉讼请求。本案受理费50元，由原告傅启友承担。
原告傅启友不服，上诉称：（一）原审法院认定“金林王府项目”处于查封和停工状态，但实际上该项目没有停工，仍在修建。（二）原审法院否定了原告自1962年以来就合法拥有林权的事实。（三）被告不积极履行职责，构成行政不作为。一审判决适用法律错误：相关法规规定了二被告的职责不仅仅是对违法建设工程进行调查、查封，而是要求在调查查清相关违法事实的情况下继续履行职责，责令违法第三人自行拆除或对违法建筑予以强制拆除，恢复林地原状，对违法建设人予以行政处罚。而被上诉人仅仅下发几次停工通知，属于不完全履行法定职责，构成行政不作为。请求二审法院1、依法撤销射洪县人民法院（2016）川0922行初字第6号行政判决；2、依法确认被上诉人的不作为违法，并判决被上诉人继续履行职责；3、撤销被上诉人射洪县金华镇人民政府协调第三人金林王府建设项目负责人李平与金华镇中坪村两委全权代表46户林农对国家未征用林地进行土地使用权出让的行政行为，并按照《国家赔偿法》规定进行国家赔偿；4、本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。
被上诉人射洪县金华镇人民政府答辩称：金林王府项目属于违法建设，答辩人不曾否定这一事实。答辩人根据群众举报，多次出面制止，要求其停工。答辩人以金府函（2014）31号、（2015）5号等文件向县住建局、林业局报告此事，县住建局、林业局也派人到“金林王府”制止施工，发书面停工通知。另成立协调小组，负责处理群众赔偿请求。金华村镇规划管理所和金华城监执法中队分别于2014年12月18日、23日、30日，2015年1月5日、2月10日、5月26日、6月26日给“金林王府”项目部发出《停工通知书》。“金林王府”项目现处于查封和停工状态，答辩人已正确全面履行了自己的职责。
另原告诉称的0.5亩林地，经过多次土地演变，有一部分同谢福全的宅基地使用权证重叠。射洪县在两次林地确权颁证、换证过程中，未进行实地勘验核实，直接抄袭旧的土地清册资料，照成了一地多证的土地问题。
上诉人的第三项诉讼请求，超越了一审的审理范围，且与本案无关。
被上诉人射洪县住房和城乡建设局答辩称：原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律得当，请维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。
第三人答辩称：我们征用的是谢福全的土地，有产权土地证，是否侵犯了上诉人的权益是一个未知状态，请求驳回上诉人的上诉请求。
二审审理中上诉人提交了以下几个新的证据：1、2016年9月18日拍摄的“金林王府”项目的施工照片以及手机录像；2、收条。以上两个证据拟证明“金林王府”项目现在仍在违法施工，且已经在对外销售了。
被上诉人射洪县金华镇人民政府质证称照片没时间也没有其他证据佐证。被上诉人射洪县住房和城乡建设局质证称从照片不能真实反映金林王府这个项目正在施工，对其真实性、关联性、合法性不予认可。第三人质证称没有施工。对收条被上诉人和第三人均质证称和本案没有关联性。
除了以上证据外，没有其他新证据，对于一审提供的证据各方质证意见均同一审质证意见。
本院认为，一审法院在审理本案时有以下几个事实没有查清：一、上诉人诉称的0.5亩林权的具体位置。第三人修建“金林王府”项目是否侵占了上诉人的林权。二、上诉人诉称的0.5亩林权是否和谢福全的宅基地使用权重叠。三、“金林王府”项目经发停工通知书后是否停工，是否是如上诉人所诉称的根本没有停工，而是继续在修建。另“金林王府”项目在未取得县政府棚户区改造批文、未办理建设用地、工程规划许可证、施工许可证及未经过现场放验线即于2014年底动工修建，截止该案二审时仍未取得相关的手续。该项目属于违规建设是毋庸置疑的。针对该违规建设项目，县住建局先后作出《四川省建设行政执法责令限期改正通知书》、《责令停止建设决定书》、《查封施工现场决定书》，本院认为以上这些行政行为不能足以证明被上诉人正确、及时、合法的全面履行了行政职责。鉴于以上存在的这些问题，原审法院认定案件事实不清，判决结果不当，依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：
一、撤销射洪县人民法院（2016）川0922行初6号行政判决；
二、发回射洪县人民法院重审。
审 判 长 蒋立文
审 判 员 刘尧志
代理审判员 封传焱
二〇一六年十月十七日
书 记 员 刘秀蓉