山东省东平县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第58号
原告陈绪高,男，1957年9月23日出生，住新泰市。
委托代理人伊淑娥,女，1962年12月12日出生，住新泰市。
委托代理人王成军，新泰翟镇法律服务所法律工作者。
被告新泰市国土资源局。住所地新泰市向阳路429号，组织机构代码00431523-7。
法定代表人马光金，局长。
委托代理人白圣泉，该局工作人员。
委托代理人匡伟，山东森昌律师事务所律师。
原告陈绪高不服被告新泰市国土资源局于2014年8月23日作出的新国土资罚字（2014）第01101号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），于2014年11月26日向新泰市人民法院提起诉讼。泰安市中级人民法院指定本院管辖。本院于2015年7月24日立案受理后，同年8月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，并于2015年9月10日组织当事人交换证据，9月24日、12月17日公开开庭审理了本案。原告陈绪高及其委托代理人伊淑娥（仅参加第二次庭审）、王成军，被告新泰市国土资源局的委托代理人白圣泉、匡伟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
《行政处罚决定书》的主要内容是：“陈绪高……1998年11月，你未经依法批准，擅自占用新甫街道南公北村集体土地238平方米用于建设住宅，房屋建筑面积128平方米，现建成使用，占地位置在南公北村村西，形成了非法占地事实。这种行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条……的规定，属非法占地。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条……的规定……作出如下处罚：1.责令退还非法占用的238平方米土地。2.限你自接到处罚决定书之日起十五日内，自行拆除在非法占用的土地上新建的128平方米房屋……”
原告诉称：1.原告及其父母、儿子均住在新甫街道南公北村，均符合申请宅基地的条件，但原告的父母和儿子都没有宅基地，现在三代人仅有涉案的宅基地。原告以前有另外一处宅基地，但因煤矿采煤塌陷，原宅基地上房屋已损毁，政府要求搬迁，无法原址重建。原告取得涉案宅基地的使用权，通过了土地所有权人新甫街道南公北村村民委员会（以下简称村委会）的批准，属合法取得。原告未违反土地管理法第六十二条关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，其取得涉案宅基地使用权的行为不属于“农村村民出卖、出租住房后再申请宅基地”的情形。2.被告对原告进行处罚缺乏法律依据。行政处罚法第二十九条明确规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚”。据此，本案不应再进行处罚。3.涉案宅基地上的房屋是原告全家唯一的栖身之所，如果强行拆除，原告全家人只能流离失所。综上，《行政处罚决定书》认定事实不清、适用法律错误。请求撤销《行政处罚决定书》。
原告于证据交换时（2015年9月16日）提交了以下证据：
1.《中华人民共和国行政处罚法》；
2.国办发明电（2003）42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》；
3.村委会和陈绪高于2014年9月11日签订的《危房拆除协议》；
4.村委会和陈绪高于2015年2月5日签订的《危房户异地拆迁宅基地协议》；
5.村委会和陈绪高于2011年6月1日签订的《协议书》；
6.原告一家的户口登记资料；
7.村委会于2015年9月14日出具的《证明》；
8.原告于2015年9月15日作出的《证人出庭作证申请书》；
9.照片一宗；
原告于第一次庭审时（2015年9月24日）提交了以下证据：
10.村委会于2015年9月22日出具的《证明》；
11.国土资发（2011）178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》；
12.泰政办发（2013）27号《关于加快推进农村集体建设用地（宅基地）使用权确权发证工作的通知》；
13.新泰市加快推进农村集体土地确权登记发证工作领导小组办公室《关于开展农村集体建设用地（宅基地）使用权确权发证工作的通告》；
原告于第二次庭审时（2015年12月17日）提交了以下证据：
14.村委会于2015年12月15日出具的《证明》；
15.《常住人口登记卡》。
被告辩称：1.《行政处罚决定书》认定事实清楚。1998年11月，原告未经批准，擅自占用其所在村238平方米集体土地建设住宅，形成非法占地事实，该事实有原告陈述、该村党支部书记陈洪刚证言证实。原告在诉状中称得到了村委会批准与事实不符，且村委会亦无权批准。2.《行政处罚决定书》程序合法。被告作出行政处罚之前，向原告送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，充分保障了原告的合法权益。3.《行政处罚决定书》适用法律正确。原告未经批准，擅自占用集体土地建设住宅，违反了土地管理法第六十二条的规定，依据该法第七十七条，被告作出责令原告退还土地、限期拆除违法建筑的行政处罚，适用法律正确。4.被告对原告的行政处罚并未超出时效。根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，原告的非法占地行为一直处于继续状态，故行政处罚并未超出时效。
被告在法定期限内提交了下列证据及规范性文件依据：
1.（2014）第01101号《国土资源违法案件立案呈批表》；
2.新国土资停字（2014）第8388号《责令停止国土资源违法行为通知书》及送达回证；
3.被告于2014年8月18日分别对原告、陈洪刚所作的《国土资源违法案件询问笔录》；
4.被告于2014年8月18日作出的《国土资源违法案件勘测笔录》、《青云街道办事处陈绪高占地勘测定界图》；
5.照片3张；
6.新国土资罚告字（2014）第01101号《国土资源行政处罚告知书》及送达回证；
7.新国土资听告字（2014）第01101号《国土资源行政处罚听证告知书》及送达回证；
8.《行政处罚决定书》及送达回证；
9.被告于2014年11月20日作出的新国土资督催字（2014）第01101号《新泰市国土资源局督促履行催告书》及送达回证；
10.行政处罚法第二十九条；
11.土地管理法第五条、第六十二条、第七十七条。
法庭对以下审理重点进行了审理：1.被告作出被诉行政行为程序是否合法；2.被告作出被诉行政行为事实是否清楚；3.被告作出被诉行政行为适用法律是否正确。
关于被告作出被诉行政行为程序是否合法。
被告举证称，在发现原告违法行为后，被告依法履行了立案、责令停止违法行为、告知行政处罚内容、告知陈述权、申辩权、听证权、送达行政处罚决定等程序，行政程序合法。被告提交了证据1、2、6-9支持其观点。
原告质证称，对证据1、2、8、9无异议，对证据6、7有异议。被告于2014年8月23日向原告送达《行政处罚决定书》时，要求原告之妻伊淑娥在多份送达回证上签字，拒绝伊淑娥本人书写签收时间，当时没有送达《国土资源行政处罚告知书》和《国土资源行政处罚听证告知书》；证据6、7中送达回证“收件人签章”一栏中的“伊淑娥”三个字为伊淑娥书写，时间“2014年8月20日”不是伊淑娥书写。被告的上述行为剥夺了原告对被诉行政行为进行陈述、申辩、听证的权利，违反了行政处罚法第三十一条、第四十一条的规定。
被告辩驳称，原告认可送达回证“收件人签章”一栏中的“伊淑娥”三个字为原告之妻伊淑娥书写，证实原告收到了《国土资源行政处罚告知书》和《国土资源行政处罚听证告知书》，伊淑娥的签字视为其对送达时间的认可，该程序并未违反行政处罚法第三十一条、第四十一条的规定。
关于被告作出被诉行政行为事实是否清楚。
被告举证称，原告未经批准擅自在涉案宅基地上建设房屋，显属违法，被诉行政行为事实清楚。被告提交了证据3、4、5支持其观点。
原告质证称，对证据3、4、5的真实性无异议，对证明对象有异议：原告在其所在村有一片老宅基地和涉案宅基地，老宅基地位于压煤区，本案诉讼过程中即2015年9月11日老宅基地上房屋因采煤塌陷因素被全部拆除，土地证及土地被村集体收回。目前涉案宅基地系原告全家四代人、三户唯一的宅基地，房屋于1998年11月建成，符合一户一宅的政策要求。同时，1992年以来原告所在村没有批准过宅基地，与原告相同情形的全村有130余户，这种由于历史原因形成的问题，过错不在原告，被告应该根据相关法律规定为原告补办宅基地登记手续，而不是以行政处罚方式要求原告拆除房屋，故被诉行政行为事实不清。
被告辩驳称，1998年原告在涉案宅基地上建设房屋时其老宅基地上房屋仍然存在，不符合一户一宅的政策，即使危房重建，也应当办理相应的土地使用手续，原告未经批准，擅自占用集体土地建设住宅，违反了土地管理法第六十二条的规定，构成非法占地行为。
原告举证称，对违法宅基地应当查明历史情况和现状，符合土地利用总体规划与村镇规划的，依法补办用地批准手续，进行登记发证；原告目前符合一户一宅的规定，符合补办宅基地登记手续的条件，被告未到原告处进行调查测量进而补办登记手续，反而作出《行政处罚决定书》，被诉行政行为事实不清。涉案宅基地的使用权人为原告之子陈朋，被告对原告作出行政处罚亦属于事实不清。原告当庭提交了证据10-15支持其观点。
被告辩驳称，对原告提交的证据10-15真实性无异议，但已超出举证期限依法不具有合法性，且证据11中明确违法宅基地必须依法依规处理后方可登记，证据12、13中的确权登记是针对合法取得的宅基地，不适用于原告非法占用的宅基地。
关于被告作出被诉行政行为适用法律是否正确。
被告举证称，其适用土地管理法第六十二条、第七十七条对原告的非法占地行为进行处罚，适用法律正确。
原告质证称，被告适用土地管理法第六十二条对原告进行处罚属适用法律错误。
原告举证称，土地管理法第六十二条规定对违反“一户一宅”要求的给予行政处罚，原告在老宅基地上危房拆除后已经符合“一户一宅”要求，被告适用该条法律规定对原告给予行政处罚属于适用法律错误。确定原告的老宅基地异地重建的时间是2011年6月1日，异地重建即意味着原告丧失了老宅基地的合法使用权。2015年2月5日原告与村委会签订《危房户异地搬迁宅基地协议》，2014年8月23日被告对原告进行处罚时，原告实际只有一处宅基地。原告提交了证据3、4支持其观点。
被告辩驳称，即使原告老宅基地上的房屋在拆除后异地重建，从原告方提供的协议看，也是由村委会进行异地重建，与原告非法占地建设之间没有关联性。原告老宅基地上的房屋可以从村搬迁楼中得到补偿，不能改变原告非法占地行为的性质。
原告于2015年10月12日向本院提交了《笔迹鉴定申请书》，请求对被告证据6、7中送达回证“收件人签章”一栏中的日期“2014年8月20日”进行鉴定，证实该日期不是伊淑娥书写。本院认为，被告认为伊淑娥在“收件人签章”一栏签字即意味着对时间的认可，并未陈述“2014年8月20日”系由伊淑娥书写，没有进行笔迹鉴定的必要，对原告的申请未予准许。
经庭审举证、质证、辩论，本院对当事人依法提交并在庭审中举出的证据认证如下：被告提交证据1、2、6-9证明其作出被诉行政行为程序合法，原告对证据1、2、8、9的真实性无异议，对证据6、7的合法性及证明对象有异议，认为该两证据中送达回证“收件人签章”一栏中的日期“2014年8月20日”不是伊淑娥书写。本院认为，原告认为被告于2014年8月23日送达《行政处罚决定书》时要求原告在多份送达回证上签字，没有将《国土资源行政处罚告知书》和《国土资源行政处罚听证告知书》送达与原告，但没有提交证据支持其观点。被告提交的证据1、2、6、7、8具备真实性、合法性与关联性，予以采信。证据9系《行政处罚决定书》生效后的催告行为，与本案没有关联性，不予采信。被告提交证据3、4、5证明被诉行政行为事实清楚，原告对该证据的真实性无异议，予以采信。原告提交了证据10-15证实被诉行政行为事实不清，被告认为上述证据已超出举证期限依法不具有合法性。原告提交的证据10-15系原告于庭审当日提交，已超出举证期限，对该4份证据不予采信。原告提交证据3、4证明被告作出被诉行政行为适用法律错误，证据3系原告与其所在村的村委会签订的《危房拆除协议》，与本案不具有关联性，不予采信；证据4系原告与其所在村村委会签订《危房户异地搬迁宅基地协议》，与本案具有关联性，予以采信。
根据当事人诉辩意见及上述有效证据，查明如下事实：
1998年，原告未经批准，擅自占用本村土地238平方米建设房屋一处。2014年8月15日被告向原告送达了新国土资停字（2014）第8388号《责令停止国土资源违法行为通知书》。2014年8月18日被告分别对原告及原告所在村党支部书记陈洪刚进行询问调查，勘测涉案宅基地现场并绘制了《青云街道办事处陈绪高占地勘测定界图》。2014年8月20日向原告送达了新国土资罚告字（2014）第01101号《国土资源行政处罚告知书》、新国土资听告字（2014）第01101号《国土资源行政处罚听证告知书》。2014年8月23日向原告送达了《行政处罚决定书》。
另查明，除涉案宅基地外，原告在其所在村另有一处宅基地，该宅基地位于压煤区，地上房屋因采煤塌陷因素被拆除。2015年2月5日原告与村委会签订《危房户异地搬迁宅基地协议》，该协议第三条规定，“危房户上交原宅基土地使用证（集体土地建设用地使用证）后，因原宅基地未进行任何补偿，原宅基地仍保留使用权。如以后整村搬迁，除房屋等地上附着物已经给予处理不再给予补偿外，乙方有权就该宅基地与其他后期搬迁户享有同等的权利……”
本院认为：
一、被告作出被诉行政行为程序合法。被告发现原告在涉案宅基地上建房后，先后履行了立案、调查处理、告知陈述权、申辩权、听证权、送达行政处罚决定等程序，符合查处土地违法案件的正常程序。原告之妻伊淑娥在新国土资罚告字（2014）第01101号《国土资源行政处罚告知书》、新国土资听告字（2014）第01101号《国土资源行政处罚听证告知书》的送达回证“收件人签章”一栏签字，即证明其在送达回证上的时间收到了两告知书，原告称其并未收到，其依法享有的陈述权、申辩权等程序权利未得到保障，被告作出被诉行政行为程序违法，但原告没有向法庭提供相关证据，对原告的该观点依法不予支持。
二、被告作出被诉行政行为事实清楚。原告对自1998年在涉案宅基地上建设房屋至本案《行政处罚决定书》作出之日，其占地行为未经有权机关批准无异议，故被告对原告擅自占用集体土地建设房屋行为作出行政处罚事实清楚。
三、被告作出被诉行政行为适用法律正确。被告依据土地管理法第六十二条第三款、第七十七条的规定，对原告的违法占地行为作出行政处罚，适用法律正确。原告关于其在老宅基地上危房拆除后仅有一处宅基地因而被告适用土地管理法第六十二条对其给予行政处罚属于适用法律错误的观点缺乏事实根据，对其该观点不予支持。
综上，被告作出被诉行政行为程序合法、事实清楚、适用法律正确，原告请求撤销《行政处罚决定书》没有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈绪高的诉讼请求。
案件受理费50元由原告陈绪高负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。
审 判 长 刘万金
审 判 员 赵德州
人民陪审员 尹新宇
二〇一六年一月十二日
书 记 员 赵晓青