浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第291号
上诉人（原审原告）陈宝根。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府。住所地：杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭。
委托代理人孟慧。
委托代理人陈诚。
被上诉人（原审第三人）杭州市国土资源局。住所地：杭州市西湖区文三路359号。
法定代表人谢建华。
被上诉人（原审第三人）杭州铁路及东站枢纽建设指挥部。住所地：杭州市上城区钱江路637号。
法定代表人郑翰献，总指挥。
委托代理人胡孝辉、徐进。
被上诉人（原审第三人）杭州市城东新城建设投资有限公司（原杭州市铁路投资有限公司）。住所地：杭州市江干区东宁路18号东站枢纽东广场a座。
法定代表人黄锡刚。
委托代理人胡孝辉、徐进。
陈宝根诉杭州市人民政府拆迁行政命令一案，杭州市中级人民法院于2014年11月6日作出（2014）浙杭行初字第26号行政判决。陈宝根不服，向本院提出上诉。本院于2014年12月10日立案受理后依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：拆迁人杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司因杭州铁路东站枢纽地区机场路以北c地块农转居安置房项目建设需要，于2008年6月14日向杭州市国土资源局领取了杭土资拆许字（2008）第064号《房屋拆迁许可证》，在东至弄口村、机场路，西至石桥支路、弄口村、杭州农药厂，南至麦庙港，北至弄口村的范围内进行征用集体所有土地房屋拆迁。2008年6月18日，杭州市国土资源局在《杭州日报》上发布了该拆迁许可的房屋拆迁公告，其中载明本次拆迁的搬迁期限为2008年6月20日至2008年10月19日。陈宝根户居住的杭州市江干区笕桥镇弄口村3组69号房屋在本次拆迁范围之内。因拆迁人与陈宝根户经协商无法达成拆迁安置补偿协议，杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司申请杭州市国土资源局就其与陈宝根户的拆迁争议进行裁决。杭州市国土资源局于2009年11月6日作出杭土资裁字（2009）011号房屋拆迁争议裁决，其中确定被拆迁人陈宝根户的义务为“陈宝根户应在收到本裁决书之日起15日内完成搬迁”。裁决书于2009年11月10日送达拆迁当事人，其中陈宝根户为留置送达。在超过裁决确定的搬迁期限后，杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司于2009年11月25日向杭州市国土资源局提出申请对陈宝根户实行强制拆迁，并提交了对陈宝根户提供临时过渡用房等材料。杭州市国土资源局经审核，于2009年12月2日，以陈宝根户无正当理由拒绝搬迁为由，向杭州市人民政府提出对陈宝根户实施行政强制拆迁的申请，并提交了临时过渡用房、拆迁人身份证明、案涉拆迁项目审批、被拆迁人家庭、被拆迁房屋情况、被拆迁人拒绝评估、房屋拆迁裁决等资料。杭州市人民政府受理后，于2010年4月6日作出杭政（江）限拆决字（2010）2号责令限期拆迁决定认为，经杭州市国土资源局杭土资拆许字（2008）第064号《房屋拆迁许可证》许可，拆迁人杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司在东至弄口村、机场路，西至石桥支路、弄口村、杭州农药厂，南至麦庙港，北至弄口村范围内进行拆迁，搬迁期限为2008年6月20日至2008年10月19日。陈宝根户所在的杭州市江干区笕桥镇弄口村3组69号房屋属于拆迁范围。根据杭州市国土资源局作出的杭土资裁字（2009）011号房屋拆迁争议裁决，陈宝根户应于2009年11月25日前完成搬迁。因该户无正当理由拒绝搬迁，依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十四条的规定，责令陈宝根户于决定书送达之日起五日内完成搬迁。逾期不搬迁的，将责成杭州市城市管理行政执法局予以强制拆迁。并告知拆迁临时过渡用房的基本情况以及评估补偿价款将办理公证提存。陈宝根不服该责令限期拆迁决定，向浙江省人民政府申请行政复议，浙江省人民政府于2013年11月8日作出浙政复决（2013）28号行政复议决定，维持原具体行政行为。另查明，在杭州市国土资源局对本案拆迁人与被拆迁人陈宝根户进行集体土地房屋拆迁争议裁决的过程中，陈宝根户向杭州市国土资源局提出如下意见：一、杭州铁路及东站枢纽建设指挥部不具备拆迁主体资格和申请拆迁裁决的资格；二、案涉项目相关的征地、立项、规划、拆迁等行政行为是否合法尚无复议和司法结论，不应贸然裁决；三、拆迁适用的依据、安置方式等均存在不当，并认为以上意见是其拒绝搬迁的理由。又查明，2009年6月17日，杭州市江干区人民法院对樊永生、董国元、陈宝根等人诉杭州市国土资源局拆迁行政许可一案作出（2009）杭江行初字第4号行政判决，以杭州市国土资源局作出杭土资拆许字（2008）第064号《房屋拆迁许可证》的具体行政行为符合规定为由，驳回了樊永生等六人要求撤销杭州市国土资源局2008年6月14日作出杭土资拆许字（2008）第064号《房屋拆迁许可证》的诉讼请求。该案经上诉，杭州市中级人民法院于2009年12月22日作出驳回上诉，维持原判的（2009）浙杭行终字第128号行政判决。
原审法院认为，《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十四条规定：“超过房屋拆迁公告规定的或者本条例第十三条第一款规定的裁决作出的搬迁期限，被拆迁人无正当理由拒绝搬迁的，市人民政府可以作出责令限期拆迁的决定。”据此，针对征用集体所有土地房屋拆迁过程中，经公告或裁决确定搬迁期限，被拆迁人无正当理由拒绝搬迁的情况，杭州市人民政府具有作出责令限期拆迁决定的职权依据。本案中，杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司因杭州铁路东站枢纽地区机场路以北c地块农转居安置房项目建设需要，于2008年6月14日领取了杭土资拆许字（2008）第064号《房屋拆迁许可证》，陈宝根户居住的杭州市江干区笕桥镇弄口村3组69号房屋在本次拆迁范围之内。因拆迁人与陈宝根户经协商无法达成拆迁安置补偿协议，杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市铁路投资有限公司申请杭州市国土资源局就其与陈宝根户的拆迁争议进行裁决。杭州市国土资源局于2009年11月6日作出杭土资裁字（2009）011号房屋拆迁争议裁决，其中确定被拆迁人陈宝根户的义务为“陈宝根户应在收到本裁决书之日起15日内完成搬迁”。裁决书于2009年11月10日送达拆迁当事人。据此，陈宝根户应当在2009年11月25日前完成搬迁。但原告户逾期仍拒绝搬迁，其拒绝搬迁的理由主要是认为案涉拆迁的拆迁人主体资格、拆迁适用的依据、拆迁裁决的合法性等方面存在不当。据此认为，对于原告户认为存在的上述问题，在（2009）杭江行初字第4号、（2009）浙杭行终字第128号行政判决中已予明确，对拆迁裁决合法与否的问题，当事人也应通过法定的途径进行救济，而不能成为拒绝搬迁的正当理由，本案被拆迁人的理由不能成立，故被告杭州市人民政府根据上述事实，认为原告户拒绝搬迁没有正当理由，并无不当，其依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十四条，作出责令陈宝根户于决定书送达之日起五日内完成搬迁的决定，符合该地方性法规的规定。综合上述意见，被诉拆迁行政命令行为主要证据充分，适用法律正确，行政程序符合先申请，后决定的行政程序基本原则。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告陈宝根的诉讼请求。
陈宝根上诉称：一、一审判决认定事实错误和遗漏诉讼请求等重要内容。1、本案是强制征收上诉人私有财产的行政争议，而征收公民房屋财产必须基于公共利益的需要，这是《物权法》设定征收的强制性条件，被告的证据不符合上述证明标准和条件，其抗辩诉请的理由依法不成立。2、在行政征收活动中，司法机关为保障农村居民的财产权不受违法侵害，最高人民法院于2005年10月12日颁布“法（2005）行他字第5号”司法解释，规定对被征用土地上的原农村居民对房屋，只要仍享有所有权就应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定……进行司法审查，一审判决认定的被告证据不符合国务院《城市房屋拆迁管理条例》及其部门规章《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（建住房（2003）252号）的规定。3、国务院部门规章《城市房屋拆迁工作规程的通知》（建住房（2005）200号）第三条规定：“……，前一程序未进行或者未达到规定要求的，不得进入后—程序”。本案中，前置杭州市国土资源局作出的“杭土资拆许字（2008）第064号”《房屋拆迁许可证》、“杭土资裁字（2009）011号”《房屋拆迁争议裁决书》均未经司法机关终局裁判，其合法性争议尚未消除，被上诉人即在规定的民事主体协商解决问题的期限内作出责令限期拆迁，逾越了法律规定的边界。4、人民法院应对具体行政行为的合法性作全面审查并作出裁判认定。本案中，一审判决未对上诉人《行政起诉状》第2、3两项诉讼请求、“事实与理由”“三”以及被告证据19、20进行认定和裁判，属于裁判遗漏诉讼请求和被诉行为重要内容，裁判不完整。二、一审判决适用法律错误。l、最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》“法（2005）行他字第5号”明确规定：行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。这是2004年全国人大修改《宪法》和《土地管理法》之后最高人民法院作出的关于征收方面的司法解释，是司法审查的法律标准。一审判决违反了此审查标准。2、制订于1997年的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》与2000年颁布施行的《立法法》，2004年颁布施行的《行政许可法》等多有抵触，该条例未被全国人大和国务院备案，且其立法宗旨和原则不是也无权立法“征收房屋”，而涉案程序中没有征地，本案是征收房屋，—审判决适用法律错误。请求：1、依法改判撤销一审判决；2、依法改判撤销被诉责令限期拆迁决定；3、依法补充裁判《杭州市人民政府办公厅关于相应下放集体土地房屋拆迁争议处理权限有关事项的通知》（杭政办函（2005）211号）的法律依据及其合法性；4、依法补充裁判确认“杭政（江）限拆决字（2010）2号”《责令限期拆迁决定书》“杭州市人民政府集体土地房屋行政强制拆迁专用章（江干）”印章的制发机关。
杭州市人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚。经一审法院审理查明：拆迁人依法领取杭土资拆许字（2008）第064号《房屋拆迁许可证》并发布拆迁公告，因拆迁人与上诉人户经协商无法达成拆迁安置补偿协议，拆迁人向杭州市国土资源局申请裁决。杭州市国土资源局作出杭土资裁字（2009）011号房屋拆迁争议裁决。但上诉人户在裁决确定的搬迁期限内无正当理由拒绝搬迁。为此，杭州市国土资源局向答辩人提出对上诉人户实施行政强制拆迁的申请并提供有关材料，答辩人经依法审查作出杭政（江）限拆决字（2010）2号责令限期拆迁决定，责令上诉人限期搬迁，并告知其临时过渡用房基本情况及评估补偿价款将办理公证提存等权利事项。另查明，上诉人等对案涉房屋拆迁许可证及房屋拆迁争议裁决提起诉讼的情况，上诉人提出的撤销请求均被依法驳回。上述事实均有相应证据，事实清楚、证据确实充分。二、一审判决适用法律正确。被诉具体行政行为所适用的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》系地方性法规，被诉具体行政行为作出时仍为有效。依据该《条例》第十四条规定，上诉人户超过裁决确定的期限无正当理由拒不搬迁，答辩人具有作出责令限期拆迁决定的职权。对于上诉人提出应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的主张。答辩人认为，撤村建居不影响地上建筑物的性质及拆迁时所适用的法律，即上诉人的房屋并没有改变农村建房的性质。在上诉人与杭州市国土资源局拆迁行政许可一案中，相关生效判决已对拆迁适用依据的问题予以明确，案涉拆迁的行政许可合法有效，故涉案房屋适用集体土地拆迁的有关法规作为拆迁依据并无不当。三、上诉请求第三、四项超出原审诉讼请求，无法律依据，应予驳回。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉请求无事实和法律依据，恳请二审法院依法予以驳回。
杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市城东新城建设投资有限公司答辩称：一、一审判决认定事实清楚，程序正当，适用法律法规正确。答辩人因杭州铁路东站枢纽地区机场路以北c地块农转居安置房项目建设需要，于2008年6月14日向杭州市国土资源局领取了杭土资拆许字（2008）第064号《房屋拆迁许可证》，在东至弄口村、机场路，西至石桥支路、弄口村、杭州农药厂，南至麦庙港，北至弄口村的范围内进行征用集体所有土地房屋拆迁。2008年6月18日，杭州市国土资源局在《杭州日报》上发布了房屋拆迁公告，其中载明本次拆迁的搬迁期限为2008年6月20日至2008年10月19日。上诉人居住的杭州市江干区笕桥镇弄口村3组69号房屋在本次拆迁范围内。因上诉人户与答辩人经协商无法达成协议，即上诉人户未在公告规定的搬迁期限内与答辩人签订拆迁安置补偿协议，为此答辩人向杭州市国土资源局申请对其与上诉人户的拆迁争议进行裁决。杭州市国土资源局于2009年11月6日作出杭土资裁字（2009）011号房屋拆迁争议裁决，其中确定上诉人户的义务为“陈宝根户应在收到本裁决书之日起15日内完成搬迁”。该裁决书于2009年11月10日送达拆迁当事人，其中上诉人户为留置送达。在超过裁决确定的搬迁期限内，答辩人于2009年11月25日向杭州市国土资源局提出申请对上诉人户实行强制拆迁，并提交了对上诉人户提供临时过渡用房等材料。杭州市国土资源局经审核，于2009年12月2日，以上诉人户无正当理由拒绝搬迁为由，向杭州市人民政府提出对上诉人户实施行政强制拆迁的申请，并提交了提供临时过渡用房、拆迁人身份、案涉拆迁项目审批、被拆迁人家庭、被拆迁房屋情况、被拆迁人拒绝评估、房屋拆迁裁决等资料。杭州市人民政府受理后依据《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》对相关材料进行全面审查，于2010年4月6日作出了杭政（江）限拆决字（2010）2号《责令限期拆迁决定》。因此，答辩人认为一审判决认定事实清楚，程序正当，适用法律法规正确。二、上诉人的上诉理由不能成立。1．根据《杭州市土地管理规定》第九条的规定：“农村规划区范围内的农村建制，经依法批准予以撤销，建立城市居民建制的，原所属集体所有土地全部转为国有土地，并参照征用集体所有土地的补偿标准进行补偿”。因此，涉案房屋适用集体土地拆迁的有关法规作为拆迁依据并无不当。2．《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十四条规定：“超过房屋拆迁公告规定的或者本条例第十三条第一款规定的裁决作出的搬迁期限，被拆迁入无正当理由拒绝搬迁的，市人民政府可以作出责令限期拆迁的决定。逾期不搬迁的，市人民政府可以责成有关部门依法强制拆迁，或者由市土地管理部门申请人民法院强制拆迁”。因此，杭州市人民政府依照《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十四条的规定作出杭政（江）限拆决字（2010）2号责令限期拆迁决定合法有据。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。
杭州市国土资源局在法定期限内未提交答辩意见。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人陈宝根针对被上诉人杭州市人民政府杭政（江）限拆决字（2010）2号责令限期拆迁决定提起的诉讼。因此，该被诉责令限期拆迁决定是否具备事实和法律依据，及其行政程序是否符合规定要求为案件的审理重点。由于本案涉及集体土地上的房屋拆迁，故可以适用《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》。根据该条例第十四条第一款规定，超过房屋拆迁公告规定的或者本条例第十三条第一款规定的裁决作出的搬迁期限，被拆迁人无正当理由拒绝搬迁的，市人民政府可以作出责令限期拆迁的决定。本案中，杭州市人民政府作为有权主体，依法享有作出被诉行政强制拆迁决定的法定职责。被上诉人杭州铁路及东站枢纽建设指挥部、杭州市城东新城建设投资有限公司（原杭州市铁路投资有限公司）作为涉案房屋的拆迁人，持有包括上诉人涉案房屋四至范围在内的杭土资拆许字（2008）第064号《房屋拆迁许可证》，因与上诉人协商拆迁补偿安置事宜未果而申请由被上诉人杭州市国土资源局作出了杭土资裁字（2009）011号房屋拆迁争议裁决，并在上诉人未能按照裁决规定的搬迁期限履行搬迁义务的情况下，递交临时过渡用房等相关材料并通过杭州市国土资源局向被上诉人杭州市人民政府申请行政强制拆迁，杭州市人民政府受理并经审核所递交的临时过渡用房、拆迁人身份证明、案涉拆迁项目审批、被拆迁人家庭情况、被拆迁房屋情况、被拆迁人拒绝评估事由、房屋拆迁裁决等资料后，作出被诉杭政（江）限拆决字（2010）2号责令限期拆迁决定，符合《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》第十四条第一款的规定。原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。行政行为一经作出除非存在重大明显违法情形外均具有法律效力。因此，上诉人以涉案《房屋拆迁许可证》、《房屋拆迁争议裁决书》“未经司法机关终局裁判，其合法性争议尚未消除”等为由来否定被诉拆迁行政命令的合法性，缺乏法律依据。原审法院根据上诉人起诉提出的诉讼请求对被诉责令限期拆迁决定的合法性进行审查，并不存在遗漏案件审查事项之情形。上诉人请求二审补充裁判，亦缺乏法律依据。本院对案件实行书面审理，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定。上诉人提出的上诉理由均缺乏事实和法律依据，依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈宝根负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 万成兆
二〇一五年一月八日
书 记 员 陈欧飞