江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00064号
原告许金华。
被告南通市公安局崇川分局，住所地南通市崇川区青年西路198号。
法定代表人杜松华，职务局长。
委托代理人李陆萍。
委托代理人施彦。
原告许金华不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）治安行政处罚一案，本院于2014年4月3日立案受理后，于同年4月4日向被告崇川公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月14日公开开庭审理了本案。原告许金华，被告崇川公安分局的委托代理人李陆萍、施彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月30日，被告崇川公安分局作出崇公（和）行罚决字（2013）5089号《行政处罚决定书》，认定2013年12月28日，原告许金华到北京市中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定对许金华行政拘留七日。
2014年4月12日，被告崇川公安分局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料、依据：
一、认定事实方面的证据材料。
1.原告许金华的陈述，用以证明2013年12月28日原告许金华到中南海周边非正常上访的事实。
2.北京市公安局西城分局（2013）第201312280388号《训诫书》，用以证明2013年12月28日中午12点之后原告许金华因在中南海周边非正常上访被训诫。
3.南通市驻北京信访工作组出具的有关原告许金华《进京非正常信访的工作情况说明》，用以证明2013年12月28日原告许金华在中南海周边非正常上访被北京市公安部门训诫后送当地马家楼接济服务中心，次日被接回南通的经过。
4.被告崇川公安分局崇公（和）行罚决字（2013）5089号《行政处罚决定书》和崇川公安分局和平桥派出所关于许金华的常住人口基本信息，用以证明原告许金华因2013年12月28日在中南海周边非正常上访被行政拘留5日的违法事实和2013年12月14日因扰乱公共场所秩序被行政拘留5日的违法经历。
二、执法程序方面的证据材料。
受案登记表、案件权利义务告知书、传唤证、公安行政处罚告知笔录、暂缓行政拘留审批表，用以证明被告崇川公安分局执法程序合法。
三、法律法规依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十条、第二十三条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
原告许金华诉称，1.本案行为地发生在北京，被告崇川公安分局无行政处罚管辖权；2.被诉行政处罚认定没有事实根据；3.被诉行政处罚程序不合法。请求判决撤销被告崇川公安分局作出的崇公（和）行罚决字（2013）第5089号《行政处罚决定书》。同时，还请求本院责令被告崇川公安分局在一定期限内对崇川区政府信访局相关人员暴力拦访依法履行职责，要求依法追究被告崇川公安分局的刑事责任并从重处罚，并对非法关押和行政拘留申请行政赔偿。
原告许金华向本院提供了以下证据材料：
1.原告许金华的居民身份证复印件，用以证明原告许金华身份。
2.崇公（和）行罚决字（2013）第5089号《行政处罚决定书》，用以证明被诉具体行政行为的存在。
3.南通市拘留所2013字（22643）号解除拘留证明书，用以证明原告许金华曾经自2013年12月14日至2013年12月19日被拘留的经历。
4.2013年2月1日至12月31日维稳值班表，用以证明原告许金华被关押一年的事实。
5.原告许金华2013年11月10日至2013年12月21日在南通大学附属医院门诊病历、住院病案、出院记录。
6.乘车日期为2013年11月10日的南通-北京商务专线凭证。
庭审中原告许金华提出申请本院通知南通市驻北京信访工作组到庭作证。
被告崇川公安分局辩称，1.本案事实清楚、证据确凿充分；2.被告崇川公安分局执法程序合法，对本案具有管辖权；3.被诉行政处罚适用法律正确、处罚适当。请求判决驳回原告许金华的诉讼请求。
经庭审质证，原告许金华认为被告崇川公安分局所举事实方面的证据均没有其本人的签字，不能仅凭南通市驻北京信访工作组的一纸证明就认定其到北京非法上访；证据《训诫书》上没有训诫人名字，该证据不具有合法性；执法程序方面的证据中受案登记表没有报案人，案件权利义务告知书和传唤证上均无原告许金华签字，没有人告知其权利，其也未见过传唤证，所以程序不合法。被告崇川公安分局对原告许金华所举前三份证据的证明效力不持异议，认为第四份证据与本案行政处罚无关联性，不予认可。
关于庭审中原告许金华提出申请本院通知南通市驻北京信访工作组到庭作证的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条规定，当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。人民法院准许证人出庭作证的，应当在开庭审理前通知证人出庭作证。本院在向原告许金华送达受理通知书和举证通知书时，即告知开庭审理前提供证据。如果原告许金华认为需要证人到庭作证应当提前向本院申请，但庭审进行到中途时原告许金华才提出要南通市驻北京信访工作组到庭作证，同时本院认为该书证反映的事实比较清楚，通知其出庭作证没有必要。为保证案件的及时审理，故对原告许金华的申请不予准许。
结合双方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对证据作如下认证：关于原告许金华认为事实方面的证据均没有其本人的签字的问题，经过庭审质证和核证，上述书证上均有承办人的签字，且原告许金华本人的陈述内容与南通市驻北京信访工作组和《训诫书》反映的事实完全一致，认定原告许金华到北京非法上访被训诫的事实证据充分。原告许金华在庭审中提出关于《训诫书》上没有承办人签字的问题，经过庭审质证和核证，《训诫书》上有北京市公安局西城分局府右街派出所民警的签字，故对上述证据的证明效力，本院予以采信。关于原告许金华提出的执法程序方面证据的效力问题，被告崇川公安分局所举执法程序方面的证据系被告崇川公安分局在办案过程中依法制作、收集和调取的证据材料，有两位承办民警的签字，原告许金华未提供反证来推翻该组证据的真实性和合法性，故对程序方面证据的证明效力予以认定。本院对原告许金华所举的前三份证据的证明效力予以认定。原告许金华所举与本案无关联性的第四份证据不予认定，原告许金华提供的医疗资料及乘车凭证未在法庭上举证，且与本案被诉具体行政行为的司法审查无关，本院也不予理涉。
根据双方当事人的陈述及对上述证据效力的认定，本院确认如下事实：
2013年12月28日上午，原告许金华到北京市中南海周边地区携带信访材料声称要见国家领导人反映医疗受伤和拆迁安置问题，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警发现。为确保警卫目标的安全，当日中午北京市公安局西城分局府右街派出所作出（2013）第201312280388号《训诫书》，对原告许金华予以训诫。训诫内容包括：《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条和《信访条例》第十八条、第二十条的具体条文以及“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，原告许金华应当到相关的信访接待部门反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。”
2013年12月29日，原告许金华被带回南通，被告崇川公安分局经立案调查，于2013年12月30日作出崇公（和）行罚决字（2013）5089号《行政处罚决定书》，决定对原告许金华行政拘留七日，并暂缓执行行政拘留。原告许金华不服，提起行政诉讼。
另查，2013年12月14日原告许金华曾因扰乱公共场所秩序被崇川公安分局处以拘留五日的行政处罚。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。被告崇川公安分局依法具有治安管理的法定职责。
本案的争议焦点在于：一是被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权；二是被告崇川公安分局执法程序是否合法。
关于被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。而对由违法行为人居住地公安机关管辖这一特殊管辖原则的适用，本院认为可以从是否更有利于行政案件的处理和执行、是否更有利于节约办案成本、是否更有利于对违法行为人的惩罚、教育等方面来判断。本案违法行为发生地在北京，原告许金华的居住地在南通市崇川区。原告许金华的非正常上访事由是医疗受伤和拆迁安置，这一事由显然发生在原告许金华的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，更有利于针对原告许金华非正常上访行为进行教育，节约办案成本。故本案由原告许金华居住地的公安机关即被告崇川公安分局管辖更为适宜，被告崇川公安分局对本案具有管辖权。
关于原告许金华提出被告崇川公安分局执法程序违法的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条规定，公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条规定，作出行政处罚决定和其他行政处理决定，应当在宣告后将决定书当场交付被处理人，并由被处理人在附卷的决定书上签名或者捺指印，即为送达；被处理人拒绝的，由办案人民警察在附卷的决定书上注明。第六十三条规定，询问笔录应当交被询问人核对，对没有阅读能力的，应当向其宣读。记录有误或者遗漏的，应当允许被询问人更正或者补充，并要求其在修改处捺指印。被询问人确认笔录无误后，应当在询问笔录上逐页签名或者捺指印。拒绝签名和捺指印的，办案人民警察应当在询问笔录中注明。办案人民警察应当在询问笔录上签名，翻译人员应当在询问笔录的结尾处签名。虽然本案中有关书证没有原告许金华的签字，但办案民警已在文书作了原告许金华拒绝签名的说明并签上自己的姓名为证。原告许金华没有反证来支持自己的主张。本院认为，原告许金华关于被告崇川公安分局构成执法程序违法的主张本院不予采纳。
至于原告许金华要求本院判令被告崇川公安分局履行法定职责的主张。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十六条规定，“有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；……”原告许金华在庭审中增加诉请的是对公安机关是否依法履行职责进行司法审查，事涉2013年12月14日前的接访事实，而本案司法审查的对象是行政处罚行为，其所针对的是原告许金华2013年12月28日的非正常上访行为。前者事涉信访机关工作人员的接访行为，而后者事涉公安机关本身的具体行政行为，两者所涉的事实并非同一事实。两者既非“两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出具体行政行为”，亦非“行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为”，故本院不予合并审理。
至于原告许金华请求本院按刑法第二百三十八条、第三百九十条处罚被告崇川公安分局的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第四项规定，提起行政诉讼的应当是属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的案件。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第二项规定，公民、法人或者其他组织对公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民控告国家机关构成单位犯罪并要求追究刑事责任的请求，应当依照刑事诉讼法规定的程序主张，不属人民法院行政案件受理范围，本院在行政诉讼的司法审查过程中无权予以置评，故对此主张不予采纳。另外，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条规定，起诉状副本送达被告后，原告许金华提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。本院于2014年4月4日向被告崇川公安分局送达了起诉状副本及应诉通知书。5月12日原告许金华才明确提出上述请求，既不符合法律和司法解释的规定又没有正当理由，故对原告许金华的主张不予采纳。
至于原告许金华对非法关押、拘留等按国家相关规定予以赔偿的请求。本院认为，原告许金华所称的“非法关押”与2013年12月28日被行政拘留无关，不属本案所需审查的法律事实的范围，原告许金华2013年12月28日被行政拘留的处罚决定未被本次司法审查确认违法，故其申请行政赔偿没有事实基础，本院对此主张不予采纳。
至于原告许金华申请追加北京市公安局西城分局府右街派出所和南通市驻北京信访工作组为被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。北京市公安局西城分局府右街派出所虽然作出《训诫书》，但非本案被诉具体行政行为的作出主体。南通市驻北京信访工作组不是行政机关，在本案中只是起到一个联络、通知、协助稳控劝返的作用，没有作出具体行政行为。故上述两个单位均不是适格被告。原告许金华的请求，不予采纳。
据此，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告许金华要求撤销被告南通市公安局崇川分局作出的崇公（和）行罚决字（2013）第5089号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告许金华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 潘建明
审 判 员 徐建云
人民陪审员 孟杰飞
二〇一四年五月十四日
书 记 员 倪保晖
附：
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告许金华的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。