河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00290号
上诉人（一审被告）郑州市国土资源局。住所地郑州市淮河西路**号。
法定代表人刘维德，局长。
委托代理人王嘉，郑州市国土资源局工作人员。
委托代理人张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）李华阳。
一审被告郑州市人民政府。住所地郑州市中原路***号。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人魏学峰，郑州市国土资源局工作人员。
委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。
一审第三人河南擎天律师事务所。住所地郑州市长兴路**号。
上诉人郑州市国土资源局因李华阳诉郑州市人民政府、郑州市国土资源局行政不作为一案，不服许昌市中级人民法院（2014）许行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人郑州市国土资源局的委托代理人王嘉、张素敏，被上诉人李华阳，一审被告郑州市人民政府的委托代理人魏学峰到庭参加诉讼。一审第三人河南擎天律师事务所经依法传唤未到庭。本案现已审理终结。
许昌市中级人民法院查明，1995年2月至1998年2月，李华阳连续三年承包原郑州市经贸金融律师事务所的经济律师部，承包协议的甲方为原郑州市经贸金融律师事务所，乙方为李华阳。协议约定的主要内容是：乙方在工作中的行政、经济、法律责任由其自行承担，甲方不负任何责任；乙方添置的固定资产、办公用品等财产归乙方所有。1995年10月10日，李华阳与原郑州个体私营经济投资区管委会签订征地《协议书》一份。协议甲方为原郑州个体私营经济投资区管委会，乙方为李华阳，被征土地位于郑州市长兴路东，原郑州个体私营经济投资区管委会南侧，约定乙方在签订本协议时付甲方伍万元，定界前五日内付甲方拾万元，1995年12月31日前将余款付清。1995年11月、1997年5月，李华阳分两次向原郑州个体私营经济投资区管委会缴纳征地款共计7万元。1996年7月，郑州市邙山区城乡建设环境保护局向经济律师部颁放（96）郑邙村建管字第96011号《建筑许可证》，该证记载领证人为李华阳，建筑工程项目名称是“华阳律师大厦”。1997年3月，郑州市邙山区计划统计局下发（邙计投字（1997）11号）《关于下达郑州鑫海混凝土有限公司、郑州华阳大厦在综合投资区征地固定资产投资计划的通知》，在附件《邙山区固定资产投资审批表》中的项目名称一栏中记载有郑州华阳大厦（综合楼6层）等内容，征地面积为3亩。1997年4月9日，经济律师部依据邙计投字（1997）11号文件向郑州市原土地管理局提出建设用地申请，负责人为李华阳。1997年9月5日，经济律师部李华阳向郑州市原土地管理局提出补办土地手续申请。1997年9月8日，郑州市邙山区原土地管理局同意补办国有土地使用证。1997年9月9日，郑州市原土地管理局作出郑土征安（1997）158号《关于“经济律师部”用地问题的补偿安置方案》，具体内容为“邙山区土地管理局、经济律师部：根据有关规定，经研究，拟在长兴路以东征用邙山区老鸦陈镇老鸦陈村第三组非耕地2001平方米（以市土地局定界图为准），交经济律师部使用，有关建筑手续到规划部门办理。受郑州市原土地管理局委托郑州市邙山区原土地管理局于1997年9月9日组织区、乡、村及用地单位有关人员按土地管理法及省、市有关规定，共同商定了用地补偿安置方案：一、土地补偿费，按三类耕地年产值标准的六倍计算补偿。二、安置补助费，老鸦陈村第三组现有461人，耕地237亩，人均耕地0.514亩，安置补助费按三类耕地年产值标准的五倍计算补偿。三、郑州市原土地管理局原则上同意上述方案，待报郑州市政府批准后，各有关方面要尽快落实用地补偿安置方案，抓紧办理手续。”1997年10月31日，郑州市原土地管理局对经济律师部提出的建设用地申请作出处理意见，具体内容是“经研究，拟同意经济律师部在郑州综合投资区内长兴路以东，沙门路以北，占用邙山区老鸦陈镇老鸦陈村第三组土地2001平方米（以定界为准），按国家有关规定办理土地征用手续后，交该单位建综合楼使用。”1998年9月，郑州市原土地管理局对涉案土地进行了地籍调查，绘制了定界图。图中记载土地使用者：郑州经贸金融律师事务所经济律师部；用地位置：长兴路东、沙门路北；用途：办公；变更方式：征用出让；原土地使用者：邙山区老鸦陈村第三村民组；原土地类别：非耕地。2012年5月15日，原郑州市经贸金融律师事务所主任李奎生证明，涉案土地的土地使用权实为李华阳出资购买，原郑州市经贸金融律师事务所没有向有关部门缴纳任何费用。2013年10月27日，李华阳以发放土地证为由，分别向郑州市人民政府、郑州市国土资源局提出履行法定职责的申请，郑州市人民政府、郑州市国土资源局收到后，未在60日内作出书面答复。2014年2月21日，李华阳致函郑州市国土资源局，再次询问发证事宜，此后仍未接到郑州市人民政府、郑州市国土资源局的书面回复，李华阳认为郑州市人民政府、郑州市国土资源局行为已构成行政不作为，遂诉至一审法院，请求：1、判令郑州市国土资源局将郑征（98）061号合同的受让方更正为李华阳。2、判令郑州市人民政府、郑州市国土资源局履行行政职责，给李华阳发放土地证。一审庭审中，李华阳当庭放弃第1项诉讼请求，保留第2项诉讼请求。郑州市人民政府、郑州市国土资源局对李华阳变更诉讼请求无异议。李华阳变更诉讼请求符合法律规定，应当予以准许。许昌市中级人民法院另查明，郑州市经贸金融律师事务所设立于1992年10月2日。1993年元月3日，郑州市司法局聘任李奎生为郑州市经贸金融律师事务所主任。自1995年以来，原郑州市经贸金融律师事务所先更名为郑州擎天律师事务所，后又更名为河南擎天律师事务所。河南擎天律师事务所目前处于歇业状态。经济律师部自更名后已不存在。2004年2月20日，郑州市人民政府作出（郑政（2004）14号）《关于撤销郑州综合投资区和对郑州马寨星火密集区整改的通知》，撤销了郑州综合投资区。郑州市原土地管理局现更名为郑州市国土资源局。
许昌市中级人民法院认为，一、关于李华阳是否具备本案诉讼主体资格的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，涉案土地位于郑州市长兴路以东、沙门路以北，面积约3亩。该土地系李华阳在承包经济律师部期间，以个人名义与原郑州个体私营经济投资区管委会签订土地转让协议，并相应支付土地款所购买。此后李华阳又以承包的经济律师部的名义办理了建筑许可证，并向郑州市原土地管理局提出建设用地申请和补办涉案土地用地手续申请，并先后取得了郑州市邙山区原土地管理局的同意补办国有土地使用证和郑州市原土地管理局按国家有关规定办理土地征用手续后，交经济律师部建综合楼使用的意见。上述事实已被有效证据予以证实。但关键问题是土地转让协议的签订人、出资人与用地申请人不一致。因此，郑州市人民政府、郑州市国土资源局认为在涉案土地用地审批过程中，均是以经济律师部的名义申请的，与李华阳个人没有任何法律上的利害关系，李华阳不具有本案诉讼主体资格。一审法院认为，综合提供的有效证据能够认定以李华阳名义出资购买的土地与以经济律师部名义申请办理用地手续系同一宗土地。经济律师部虽是原郑州市经贸金融律师事务所的内设部门，但已由李华阳个人承包，且承包双方已对权利义务进行了明确的约定。因此，以经济律师部名义申请用地，所产生法律上的权利和义务理应由李华阳个人享有和承担。另外，在李华阳承包经济律师部期间及申请办理用地手续时，原郑州市经贸金融律师事务所已更名为郑州擎天律师事务所，其仍以经济律师部名义申请用地，应属李华阳个人的意思表示，因此所产生法律上的权利义务也应当由李华阳享有和承担。综上，李华阳实为涉案土地相关协议权利义务的承受人，其提出履行法定职责，发放土地证的申请与郑州市人民政府、郑州市国土资源局未在法定60天内予以书面答复的行为之间存在法律上的利害关系，认为李华阳不具有本案诉讼主体资格的观点，不予采纳。二、关于郑州市人民政府、郑州市国土资源局的行为是否构成行政不作为以及李华阳请求履行法定职责，为其发放土地使用权证的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……”《土地登记规则》第四条规定：“土地登记以县级行政区为单位组织进行时，具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”本案中，郑州市国土资源局是土地登记工作的具体负责部门，郑州市人民政府是土地使用权证的核发主体，二者依法具有对涉案土地进行办理登记手续以及核发土地使用权证的法定职责。李华阳通过发函向二者申请办理土地登记手续并核发涉案土地使用权证，其实际意图是请求为其补办涉案用地手续和补发土地使用权证。郑州市人民政府、郑州市国土资源局在收到李华阳的申请后未作出明确的答复和处理，显属行政不作为，且该行为已侵犯了李华阳的合法权益。因此，关于李华阳认为郑州市人民政府、郑州市国土资源局行政不作为，并请求履行法定职责的诉讼请求，一审法院予以支持。至于要求为其发放土地使用权证诉讼请求。一审法院认为，根据涉案土地相关协议权利义务的承受人虽然能够认定为李华阳，但是否符合核发国有土地使用权证的条件，需由郑州市国土资源局按照当时的国家政策和规定，指导李华阳补齐有关用地手续，经核实后报郑州市人民政府核发土地使用权证。在完善手续、核实、核发的过程中，将涉及行政权，非司法权所能替代，故该项诉讼请求不是本案审查的范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决郑州市人民政府、郑州市国土资源局于本判决生效后60天内对李华阳的申请作出处理。
郑州市国土资源局对该行政判决不服，向本院提起上诉，主要理由为：根据2007年12月30日国土资源部颁布实施的《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”李华阳从未向上诉人提交上述法定材料，其于2013年10月向郑州市国土资源局寄送《申请履行法定职责函》也非法定申请材料。一审法院认定《申请履行法定职责函》为申请土地登记的材料，并据此认定上诉人行政不作为，与法律规定相悖，一审行政判决应予撤销。
被上诉人李华阳答辩称：其与原郑州个体私营经济投资区管委会签订征地协议发生在1995年10月10日，申请办证是在1997年4月9日，郑州市国土资源局却引用2007年12月30日国土资源部的《土地登记办法》，显然不正确，因该部门规章没有溯及力。邮寄的《申请履行法定职责函》，实际性质是督促办证。
一审被告郑州市人民政府称：与郑州市国土资源管理局的上诉理由相同。
本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，涉案土地自1995年10月10日李华阳与原郑州个体私营经济投资区管委会签订征地协议起，历经李华阳于1995年11月、1997年5月两次向原郑州个体私营经济投资区管委会缴纳征地款共计7万元，郑州市邙山区城乡建设环境保护局于1996年7月为经济律师部颁放（96）郑邙村建管字第96011号建筑许可证（工程名称“华阳律师大厦”），郑州市邙山区计划统计局于1997年3月下发（邙计投字（1997）11号）关于下达郑州鑫海混凝土有限公司、郑州华阳大厦在综合投资区征地固定资产投资计划的通知，郑州市邙山区原土地管理局于1997年9月8日同意补办国有土地使用证，郑州市原土地管理局于1997年9月9日作出郑土征安（1997）158号关于“经济律师部”用地问题的补偿安置方案，郑州市邙山区原土地管理局受郑州市原土地管理局委托于1997年9月9日组织区、乡、村及用地单位有关人员按土地管理法及省、市有关规定，共同商定用地补偿安置方案，郑州市原土地管理局于1997年10月31日对经济律师部提出的建设用地申请作出处理意见，郑州市原土地管理局于1998年9月对涉案土地进行了地籍调查，绘制定界图等过程。现实中，“华阳律师大厦”（或称“郑州华阳大厦”）早已建成投入使用并且实际占用涉案土地多年，但涉案土地一直未被登记。在此期间，我国的房地产市场发生了巨大变化，有关土地登记的规范性文件也曾修订和变更，对上述历史遗留问题如何处理，郑州市人民政府、郑州市国土资源局应当勇于承担起必要的法律责任和社会责任，以避免行政不作为之疑发展成为行政不作为之实，一审法院判决郑州市人民政府和郑州市国土资源局于本判决生效后60天内对李华阳的申请作出处理正确，本院予以维持。上诉人上诉的主要理由及一审被告所称与被上诉人的答辩意见，均应由郑州市人民政府和郑州市国土资源局在作出处理时予以考虑。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持许昌市中级人民法院（2014）许行初字第17号行政判决。
本案二审诉讼费50元，由上诉人郑州市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吕 平
代理审判员 荆向丽
代理审判员 马传贤
二〇一五年七月十六日
书 记 员 郭建花