广东省揭阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）揭中法行终字第22号
上诉人（原审原告）：林汉光，男，1958年8月26日出生，汉族，惠来县靖海镇人，现住揭阳市惠来县惠城镇。
被上诉人（原审被告）:惠来县人民政府。住所地：惠来县惠城镇。
法定代表人：贝继勤，县长。
委托代理人：黄祖利，惠来县司法局退休干部。
委托代理人：王冠敏，惠来县人民政府办公室科员。
原审第三人：奚明寿，男，1932年8月25日出生，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：林雪龙，男，1948年8月20日出生，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：奚细弟，男，1972年5月21日出生，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：奚合发，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：元珠华，女，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：奚汉彬，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：朱松坤，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：林俊雄，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：王凤兰，女，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：苏啟国，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：奚达贤，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：元少如，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：元明佳，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：史锦洪，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：奚玉强，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：林汉羽，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：陈海得，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：周开佳，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：奚松河，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：奚松智，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：陈俊林，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：林金城，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：林建峰，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：蔡荣徐，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：林伟强，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：林汉镇，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
原审第三人：林坤义，男，成年，住揭阳市惠来县。
汉族，惠来县靖海镇人，住靖海镇。
上诉人林汉光因与被上诉人惠来县人民政府、原审第三人奚明寿等27人土地登记行政纠纷一案，不服广东省惠来县人民法院（2015）揭惠法行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：位于惠来县靖海镇大中街的土地（用地面积3753平方米），即靖海镇人民政府原办公旧址，于1996年1月19日由惠来县人民政府依法进行土地初始登记，颁发给靖海镇人民政府《国有土地使用证》，证号：惠府国用（1996）字第052802033号；土地四至：东至大中街，西至草街大巷，南至下街仔，北至西仁街；该地土地所有权性质为国有；土地权属来源为划拔。1996年2月6日，林汉光、奚明寿、林雪龙与惠来县靖海镇人民政府签订《土地使用权出让协议书》：惠来县靖海镇人民政府将惠府国用（1996）字第052802033号的国有土地使用证的土地有偿转让给林汉光、奚明寿、林雪龙。尔后，受让方在靖海镇人民政府原办公旧址上开发建设成商住楼，即靖海镇人民政府原办公旧址商住楼。林坤义、元珠华、奚合发、奚汉彬、朱松坤、林俊雄、奚细弟、王凤兰、苏啟国、奚达贤、元少如、元明佳、史锦洪、奚玉强、林汉羽、陈海得、周开佳、奚松河、奚松智、陈俊林、林金城、林建峰、蔡荣徐、林伟强、林汉镇等25人分别向奚明秀、林雪龙购买该商住楼合共26间(其中奚合发购买二间、余者各购买一间)。1999年6月20日,林坤义等25户商住楼购买者,以各自购买的商住楼基础向国土部门申办集体土地使用权初始登记，并各自填写《惠来县土地申报调查登记审批表》，在该表上声明：该宗地于82年由村划拔，面积准确，四至清楚无争议，请予登记；另外，在“土地所有权性质”一栏填写为“集体”，“土地权属来源”一栏填写为“划拔”。2000年4月30日，惠来县人民政府颁发给上述林坤义等25人共26本《集体土地建设用地使用证》（其中奚合发二本），证号为惠府集建（2000）字第020900872号至第020900897号。该证件的土地以名为靖海镇西丰村草街“集体土地”进行登记，实际办证登记确权的土地仍是在惠来县靖海镇人民政府原办公旧址范围内的土地上。2009年12月6日，惠来县人民政府以申请登记人弄虚作假和隐瞒真实情况骗取登记为由，作出[2009]0689号《关于同意注销靖海镇西锋村林坤义等25户村民土地登记并废止其〈集体土地建设用地使用证〉的批复》：同意惠来县国土资源局的意见，由国土资源局进一步核实后，依法按程序办理相关手续。尔后，惠来县国土资源局先后收回上述林坤义等25人持有的26本《集体土地建设用地使用证》，并在上述26份《惠来县土地申报调查登记审批表》和26本《集体土地建设用地使用证》及26份《集体土地建设用地登记卡》上加盖注销章。同时，惠来县国土资源局分别送达“关于废止《集体土地建设用地使用证》的通知”（通知中明确证书已按期收回，并按有关规定予以废止）给上述林坤义等25人。惠来县人民政府注销了林坤义等25户共26宗的土地登记。
原审法院认为：惠来县靖海镇人民政府原办公旧址，已于1996年1月19日经惠来县人民政府初始登记，确权为国有土地，而2000年4月30日惠来县人民政府又在该土地范围内为第三人林坤义等25人进行土地初始登记，颁发26本《集体土地建设用地使用证》，将该土地部分重新确权为集体土地。被告惠来县人民政府在已作权属登记的土地范围内另行为他人作出不同土地性质、权属的土地登记行政行为显然违法。再者，该土地登记行政行为所依据的是申请登记人提交的弄虚作假和故意隐瞒真实情况的《惠来县土地申报调查登记审批表》，证据明显存在失实。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的”规定，惠来县人民政府为林坤义等25人作出的26宗土地的登记行政行为，依法应予撤销。原告请求依法判令被告撤销其颁发的26本《集体土地建设用地使用证》，依法本应支持，但由于被告于事后已注销原为林坤义等25人的26宗土地登记并收回、注销颁发的26本证书，自行纠正其土地登记行为，现原告请求确认被告作出的土地登记行为违法，并请求撤销被告上述的土地登记行为及颁发的26本证书已无实质意义，况且原告请求确认被告的行政行为违法系当庭提出的新的诉讼请求，为有助于实现程序公正，保证当事人的诉讼地位平等，依照《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”及第五十六条第（四）项“其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”的规定，原告的上述请求依法应予驳回。原告请求追究具体责任人员的法律责任，因该请求也是当庭提出的新的诉讼请求，且不属本案处理的范围，故也依法予以驳回。原告称被告注销林坤义等25人土地登记的事实系捏造，由于原告未能提供相关证据，依法不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条、第四十九条第三款、第五十六条第（四）项的规定，经原审法院审判委员会讨论决定，判决驳回林汉光的诉讼请求。
上诉人林汉光不服原审判决，上诉称：一、依法撤销惠来县人民法院（2015）揭惠法行初字第2号行政判决。一审判决中“……侵犯了他及第三人奚明寿、林雪龙与靖海镇人民政府签订的《土地使用权出让协议书》的合同权利”歪曲了上诉人的本意，事实上被上诉人的颁证行为只侵犯了上诉人的合法权益，与奚明寿、林雪龙无关。二、依法确认被上诉人的行政行为违法。一审判决认定被上诉人“土地登记行为显然违法”，但却未对被上诉人土地登记颁证行为是否合法进行审理，且未对被上诉人的违法行为依法作出判决。三、依法判令被上诉人撤销其颁发的26本《集体土地建设用地使用证》。一审判决认定“原告请求依法判令被告撤销其颁发的26本《集体土地建设用地使用证》，依法应予以支持”，然而未作出判决。四、依法追究被上诉人具体责任人员的法律责任，保护上诉人的合法权益。一审判决认为“原告请求追究具体责任人员的法律责任，因该请求也是当庭提出的新的诉讼请求，且不属本案处理的范围，故也依法予以驳回。”这显然是放纵违法犯罪。请求二审法院坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则，支持上诉人的四项上诉请求，以维护司法公正。
被上诉人辩称：惠来县人民法院作出的（2015）揭惠法行初字第2号行政判决以事实为依据，以法律为准绳，作出的判决正确。本案诉讼焦点是上诉人请求被上诉人撤销颁发给第三人林坤义等人26份《集体土地建设用地使用证》，被上诉人已经重新作出行政行为，将错误发给林坤义等人的26本土地证书于2009年12月6日注销登记，予以废止，并先后将26本土地证书收回，林坤义等25户已经没有产权证书了，即颁发证件已处于不存在状态，这充分满足了上诉人的诉讼请求了。其次，上诉人等人与靖海镇政府签订了《土地使用权出让协议》，但双方没有按约定完全履行合同，也没有按程序申请办理变更登记手续，将证件变更登记在受让人名下。期间被登记在林坤义等25人名下，但他们的证件已被废止予以回收，该产权依然处于原产权状态。现再提请“撤销所颁发证件”已无实际和现实意义了，根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，请求依法维持一审判决。
原审第三人奚明寿等27人未答辩。
一审期间各方当事人提交的证据随案卷移送到本院，经本院审查核实，可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：根据1989年《土地登记规则》第七条“初始土地登记程序：（一）申报；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发土地证书”的规定，国家土地管理部门在接受土地登记申请时负有地籍调查、权属审查的义务。本案中，被上诉人颁发的26本《集体土地建设用地使用证》所登记的内容为：土地地址为靖海镇“西丰村草街”、土地所有权性质为“集体土地”、土地权属来源为“划拨”。而实际上，办证登记确权的土地地址位于惠来县靖海镇大中街，该地已于1996年1月19日经被上诉人初始登记确权为国有土地，并于1996年2月6日由惠来县靖海镇人民政府有偿转让给林汉光、奚明寿、林雪龙，随后受让方在该国有土地上开发建设成商住楼后，奚明寿、林雪龙分别并将其中26间出售给林坤义等25户购买者。被上诉人在接到林坤义等25户商住楼购买者的土地登记申请后，采信土地登记申请人提供的失实虚假材料，没有在地籍调查、权属审核的程序上尽到充分的审查义务，导致土地使用证书登记错误。故被上诉人为原审第三人林坤义等人作出证号为惠府集建（2000）字第020900872号至第020900897号的26本《集体土地建设用地使用证》的土地登记行政行为，已失去合法性基础，依法应予撤销。但由于事后被上诉人发现土地确权登记中存在错误登记的行为，主动收回林坤义等人26本《集体土地建设用地使用证》并予以依法注销，自行纠正土地登记行为，本案已不存在可撤销的内容。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”的规定，本案应确认被上诉人向第三人林坤义等人作出的26本《集体土地建设用地使用证》的土地登记行政行为违法。原审法院遗漏该项判决不当，应予纠正。上诉人请求依法确认被上诉人的行政行为违法的理由成立，但请求撤销被上诉人颁发的26本《集体土地建设用地使用证》的理由不成立，予以驳回。上诉人请求依法追究被上诉人具体责任人员的法律责任，因该项请求不属于行政审判权限范围，故原审法院依法予以驳回正确。综上，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条的规定，判决如下：
一、维持广东省惠来县人民法院（2015）揭惠法行初字第2号行政判决；
二、确认被上诉人惠来县人民政府向第三人林坤义等25人作出证号为惠府集建（2000）字第02900872至02900897号的26本《集体土地建设用地使用证》的土地登记行政行为违法。
一审案件受理费50元，由上诉人林汉光负担；二审案件受理费人民币50元，由被上诉人惠来县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄永练
代理 审 判员 吴满和
代理 审 判员 吴庆谋
二〇一五年九月九日
书记员（代） 李 辉
附：本判决适用的相关法律依据
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
１、主要证据不足的；
２、适用法律、法规错误的；
３、违反法定程序的；
４、超越职权的；
５、滥用职权的。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。