安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终30号
上诉人（一审原告）田时雨，男，汉族，1970年8月17日出生，医生，住安徽省淮北市杜集区。
委托代理人唐小玲，安徽安方律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮北市杜集区人民政府，住所地安徽省淮北市杜集区博山路6号。
法定代表人徐涛，该区区长。
委托代理人葛益，淮北市杜集区人民政府副区长。
委托代理人董传华，安徽日月律师事务所律师。
上诉人田时雨因诉淮北市杜集区人民政府（以下简称杜集区政府）房屋征收安置公告一案，不服淮北市中级人民法院于2015年11月4日作出的（2015）淮行初字第00025号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2016年1月25日公开开庭审理了本案。上诉人田时雨及其委托代理人唐小玲，被上诉人杜集区政府委托代理人葛益、董传华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2013年安徽口子酒业股份有限公司准备将生物工程（制曲）、大曲酒酿造、优质白酒陈化老熟与储存、成品酒包装项目实施搬迁，该建设项目拟选址位置为杜集区政府下辖的新东外环东、程村南，石台镇政府辖区内。2013年12月12日，淮北市城乡规划局颁发了上述项目的《建设项目选址意见书》。2014年1月安徽省发展改革委员会批准了上述项目核准申请。2013年9月27日，杜集区政府批准了《石台镇白顶山房屋征收补偿方案》。2013年11月27日，石台镇政府公布了《口子项目房屋征收安置公告》（以下简称《房屋征收安置公告》），同时将《石台镇白顶山房屋征收补偿方案》进行了公示。《房屋征收安置公告》规定了征收时限为30天（2013年11月28日至2013年12月27日），征收安置执行标准为皖政办［2012］67号和淮政办［2010］110号文件规定标准，公告还对征收范围、实施单位、安置位置、安置方式和征收奖励等相关内容作了具体规定。杜集区政府在举证期限内及庭审中指定的期限内均未提交征收涉案项目用地的相关批准文件。
另查明：2012年6月，田时雨申办了白顶山旭光养殖场，并于2012年7月2日经工商行政管理部门办理了《个体工商户营业执照》。该养殖场营业场所为石台镇白顶山村。2013年12月，田时雨与石台镇政府就该养殖场拆迁补偿达成一致意见，并签订了《房屋（养殖场）征收补偿协议》，协议签订后，石台镇政府分两次将补偿款471921.8元汇到田时雨账户。2014年4月14日，田时雨向杜集区政府提起行政复议，要求裁决撤销《房屋征收安置公告》，确认《房屋（养殖场）征收补偿协议》无效并重新签订养殖场补偿协议。2014年7月18日杜集区政府作出杜复决字〔2014〕1号《杜集区人民政府行政复议决定书》，决定维持石台镇政府作出的《房屋征收安置公告》，维持石台镇政府与田时雨签订的补偿协议。2014年12月26日田时雨以不服石台镇政府作出的《安置公告》为由，向淮北市杜集区人民法院提起行政诉讼，石台镇政府答辩时提出其行为是受杜集区政府委托实施的，不是该案的适格主体。田时雨于2015年1月21日提出撤诉申请后，又向本院提起了本案诉讼。庭审中，田时雨承认涉案项目土地上除原告建筑外，其它建筑物及附着物均拆迁完毕。2015年9月9日，石台镇政府向田时雨送达《告知书》，该《告知书》通知田时雨因涉案口子产业园项目规划进行调整，田时雨主张的白顶山旭光养殖场所在地不再纳入涉案口子项目的征地范围。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。由于涉案口子产业园项目所在地位于杜集区政府下辖的石台镇，因此该项目土地征收工作的实施主体应为杜集区政府。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十一条规定“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”在涉案房屋征收过程中，石台镇政府作为杜集区政府的下辖机关，以其名义作出《房屋征收安置公告》的行政行为，应视为受杜集区政府委托，故杜集区政府是本案适格的被告。虽然涉案项目的选址及核准获得批准，但在土地征收方案尚未得到批准的情况下，其作出具有房屋征收内容的《房屋征收安置公告》，程序上存在瑕疵。鉴于涉案项目土地上建筑物及附着物（不含白顶山养殖场）均拆迁完毕。田时雨主张的白顶山养殖场已不属于此次房屋征收对象，《房屋征收安置公告》的内容对其不产生效力，对其所主张的权利亦不产生影响。其要求撤销《房屋征收安置公告》缺乏事实依据，依法不予支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告田时雨的诉讼请求。
田时雨上诉称：被上诉人作出房屋征收安置公告前没有提供任何有关征收或拆迁的政府批文或法律文书。一审判决认定事实不清。请求撤销一审判决，撤销《口子项目房屋征收安置公告》。
杜集区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决公正。请求维持一审判决。
一审被告杜集区政府向一审法院提举的证据材料为：1、安徽省发改委改外资函（2014）72、83、84、86号文件，拟证明征收项目已获批准。2、《中华人民共和国建设项目选址意见书》四份，拟证明征用土地已获批准。3、《房屋征收安置公告》、《石台镇白顶山房屋征收补偿方案》及张贴照片，拟证明该项目获得批准并依法予以公告，石台镇政府受委托实施。4、法律依据《安徽省实施<土地管理法>办法》第三十三条。5、皖政办（2012）67号文件和淮政办（2010）110号文件，拟证明征收补偿方案符合规定。5、2015年9月9日《告知书》，拟证明涉案口子产业园项目因规划进行调整，田时雨所主张的白顶山养殖场所在土地已不再属于涉案项目房屋征收对象，田时雨与本案行政行为不再具有利害关系。6、《荒山承包合同书》、田孝军出具的书面材料。证明田时雨主张的白顶山养殖场所在土地系田孝军承包的山地，田时雨不享有其主张的土地承包权，其与涉案行政行为无法律上的利害关系。
一审原告田时雨向一审法院提交的证据材料有：1、基本信息表，拟证明被告基本信息。2、（2015）杜行初字第00001号裁定书，拟证明原告诉至杜集区法院，因主体问题撤诉。3、石台镇政府答辩书，4、杜集区人民政府75号文件，拟证明石台镇政府是受杜集区政府委托实施2013年11月27日作出的《房屋征收安置公告》的行为。5、《房屋征收安置公告》，拟证明该行为从形式、内容、程序上都违法。6、养殖场经营手续及口子产业园项目位置图和原告企业代码证，拟证明公告使养殖场停业了，养殖场在征收范围内。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定,对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。
本院另查明，2014年5月23日，安徽省人民政府作出皖政地［2014］473号《关于淮北市杜集区2014年第1批次城镇建设用地的批复》，批准征收淮北市杜集区石台镇白山顶村集体土地18.9022公顷。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。2013年安徽口子酒业股份有限公司生物工程等项目实施搬迁，选址位置在石台镇境内，石台镇政府受杜集区政府委托发布《房屋征收安置公告》、对涉案土地实施征收补偿安置时，该建设项目用地尚未被依法批准征收，故其提前实施征地的行为程序违法，依法本应予以撤销。但考虑到上诉人田时雨提起本案诉讼时，上述项目用地已被省政府批准征收，且目前征收及补偿安置工作基本完成，如撤销该行政行为将会给国家利益、公共利益造成重大损失，故上诉人田时雨关于撤销该行为的诉讼请求，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、撤销淮北市中级人民法院（2015）淮行初字第00025号行政判决；
二、确认淮北市杜集区人民政府委托石台镇作出的《口子项目房屋征收安置公告》违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人淮北市杜集区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 张高英
二〇一六年一月二十八日
书 记 员 吴 璇
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。