福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）厦行终字第74号
上诉人（原审被告）厦门市国土资源与房产管理局，住所地厦门市思明区湖滨中路518号。
法定代表人余江河，局长。
委托代理人王艺伟，厦门市国土资源与房产管理局海沧分局工作人员。
委托代理人梁洪流，福建衡兴明业律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）王春赞，男，汉族，1943年11月14日出生，住厦门市海沧区。
委托代理人杨晓玲、李映雯，北京盈科（厦门）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）刘春和，男，汉族，1950年11月2日出生，住厦门市海沧区。
委托代理人黄鹏、陈贝雯，福建重宇合众律师事务所律师。
上诉人厦门市国土资源与房产管理局（下称厦门国土局）因被上诉人刘春和诉其土地房产权属行政登记一案，不服厦门市海沧区人民法院（2015）海行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。
原审判决查明，1951年原福建省同安县人民政府颁发了“同安县同字第02499号”（下称同字第02499号）《土地房产所有证》，该证记载，座落于乌石埔莲花埕的平房五间，折0.16亩，东至沟，西至砖埕，南至巷，北至什地；座落于乌石埔基坂的平房1.5间，折0.06亩，东至什地，西至深井，南至什地，北至王金乌，归刘某某一户六人所有。1996年6月5日，王春赞申请土地登记，原厦门市杏林区人民政府根据地籍调查表、1996年6月7日具结人为“王春赞”的《土地使用权转移情况具结书》和土地证例为“同字第02499号”的《土地房产所有证证明》，于1996年10月15日作出土地权属变更登记，并向王春赞颁发了“杏集建（96）字第532号”《集体土地建设用地使用证》（下称532号土地证）。该证记载：土地使用者王春赞，土地坐落东孚凤山村六组基坂，地号00310216086，图号B14-27，用地面积37㎡，建筑占地15.23㎡，用途住宅，四至：东至杂地，西至杂地，南至高明超厝2.15米，北至杂地。上述地籍调查表记载土地使用者王春赞，土地坐落东孚凤山六组，四至同532号土地证，界址本宗地无指界人，邻宗地指界人盖“厦门市东孚镇凤山村民委员会”公章。《土地使用权转移情况具结书》记载“具结人拥有的坐落于东孚镇凤山村六组的土地使用权，系96年6月6日因房屋继承转移所获，原权属证件（编号：同安02499）持有者刘某某与具结人为父子关系”，具结人为“王春赞”。因“前场铁路大型货场”建设，2014年5月17日，王春赞向厦门东孚房屋征迁服务有限公司缴交了532号土地证，532号土地证上房屋被征收，但权证尚未注销。刘春和因认为王春赞提供虚假材料，以房屋继承名义将“基坂”房产变更登记至其名下，遂提起诉讼，请求撤销被告颁发的532号土地证。
原审另查明，刘某某（已逝世）与刘春和、王春赞为父子关系。刘春和于2013年7月5日得知讼争土地使用权登记至王春赞名下，证号为532号土地证。此后，刘春和以物权确认纠纷提起民事诉讼，并向厦门市国土资源与房产管理局海沧分局提出信访。
原审认为，本案被诉行政行为系土地权属登记行为，审查的是该行政行为的合法性。根据福建省人民代表大会常务委员会通过的《福建省土地登记条例》第21条之规定，“申请初始登记，应当提交下列文件：（一）土地登记申请书；（二）身份证件；（三）土地权属来源证明文件”，纵观本案厦门国土局举证材料，缺乏王春赞土地权属来源初始证明文件，其土地登记申请书记载“申请登记的依据：许可证号同字02499号”。故厦门国土局认为王春赞因自行建造而取得初始登记与事实不符。结合厦门国土局举证的“土地使用权转移情况具结书、土地房产所有证证明”等证据材料，本案应属土地权属变更登记。根据《福建省土地登记条例》第28条“申请土地权属变更登记应当提交下列证件和材料：（一）变更登记申请书；（二）原土地权利证书；（三）变更后的房屋所有权证书；（四）身份证件”和第29条第一款第（一）项“土地使用权及其连同地上建筑物、其他附着物赠与、继承、析产、买卖、交换、分割、联建、联营、合资等涉及土地权属变更的，应当按下列规定提交变更依据材料：（一）买卖、交换、分割协议书，作价入股协议书，联建、联营或合资合同，继承、析产证明文书，经公证的赠与协议书”的规定，原厦门市杏林区人民政府在王春赞未提供继承证明文书、身份证件等材料的情况下，以继承名义将同字第02499号《土地房产所有证》登记项下刘某某座落基坂的土地使用权变更登记至王春赞名下，并颁发532号土地证，且房屋四至与同字第02499号《土地房产所有证》记载明显不一，该行政登记行为属主要证据不足。
关于刘春和是否享有诉权，原审认为，其一，532号土地证的权属来源为同字第02499号《土地房产所有证》，刘春和系同字第02499号《土地房产所有证》所载权利人刘某某的继承人，因此刘春和与被诉行政行为有法律上的利害关系。其二，厦门国土局未能证明1996年原厦门市杏林区人民政府颁发532号土地证时，同字第02499号权证所载基坂房屋已倒塌灭失并被集体收回，厦门国土局应承担举证不能的后果。厦门国土局关于刘某某生前已失去权利，刘春和无继承利益的意见不予采纳。刘春和及王春赞辩称讼争土地房屋倒塌连续多年未恢复使用的意见，有待有权机关和相关部门进一步查清事实，依照法律作出相应处置。其三，532号土地证上的房屋由王春赞实际建造，当事人对此均不否认，但本案讼争的是土地使用权，两者为不同的权利，不影响刘春和诉权的行使。
关于刘春和起诉是否超过诉讼期限，原审认为，本案系对涉及不动产行政行为提起的诉讼，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。刘春和至2015年3月11日提起行政诉讼时，没有超过532号土地证变更登记之日起最长20年时效。又根据该解释第41条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”刘春和于2013年7月5日知悉532号土地证的内容，因厦门国土局未告知诉权或者起诉期限，刘春和至2015年3月11日提起行政诉讼时，尚未超过2年起诉期限。王春赞述称2013年9月民事诉讼答辩时已向刘春和告知“应通过行政诉讼维权”，因刘春和与王春赞在民事诉讼中作为诉讼双方，其所谓的“告知”系王春赞单方的辩论意见，不能视为厦门国土局作为行政机关已履行了其应当履行的告知义务。故刘春和的起诉未超过起诉期限，依法应予保护。
关于532号土地证上房屋已拆迁，该权证的登记行为是否可诉的问题，原审认为，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第3条规定：“公民、法人或者其他组织对房屋登记行为不服提起行政诉讼的，不受下列情形的影响：（一）房屋灭失；（二）房屋登记行为已被登记机构改变；（三）生效法律文书将房屋权属证书、房屋登记簿或者房屋登记证明作为定案证据采用”。根据上述规定，532号土地证所载房屋是否存在，权证是否注销，不影响利害关系人提起行政诉讼的权利。此外，刘春和系以厦门国土局未尽审慎审查之责而非主张继承关系无效为由提起行政诉讼，不属于《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第8条中止审理，“先民后行”的情形。
综上，刘春和与讼争土地使用权变更登记行政行为具有法律上的利害关系，是本案适格原告，其起诉亦未超过法定期限。原厦门市杏林区人民政府将刘某某同字第02499号《土地房产所有证》上的基坂土地使用权变更登记至王春赞名下的行政行为主要证据不足，应予撤销。532号土地证上房屋因征地拆迁已灭失，但该权证尚未被注销，刘春和请求撤销厦门国土局颁发532号土地证的行政行为，符合法律规定，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：撤销原厦门市杏林区人民政府1996年10月15日作出的杏集建（96）字第532号《集体土地建设用地使用证》的土地登记行为。一审案件受理费50元，由厦门国土局负担。
上诉人厦门国土局、王春赞均不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销原审判决并改判驳回刘春和于原审所提出的诉讼请求。理由是：一、被上诉人刘春和与被诉具体行政行为无法律上的利害关系，不具有诉讼主体资格，原审法院对于刘春和诉权的认定有误。被诉具体行政行为对应的房产及土地，均系王春赞自行建造而获得，与被上诉人无关。同字第02499号《土地房屋所有权证》所对应的房屋在倒塌后的宅基地使用权是无法继承的。刘春和是基于其父刘某某名下同字第02499号《土地房屋所有权证》主张继承权利，进而主张具体行政行为与其有利害关系。但同字第02499号《土地房屋所有权证》所记载的基坂房屋已于1958年台风时倒塌灭失，而刘某某直至1982年去世都未曾重建，至今都未再重建。该房产权利早已灭失，且相应的宅基地更无继承之说。二、被上诉人的起诉已超过法定期限，原审法院对此认定有误。原审法院认定刘春和于2013年7月5日拆迁时才知悉相关行政行为，与客观事实不符。王春赞于1996年6月5日申请532号《集体土地建设用地使用证》。刘春和于1996年6月6日申请杏集建（96）字第525号《集体土地建设用地使用证》。两份申请书几乎是同一时间提交，提交后的相关信息的调查及审核都在同一天由同一工作人员进行。刘春和所属杏集建（96）字第525号《土地登记申请书》中明确写道，“同字02499影印件，原件在王春赞表内，具结书1张也在王春赞表内”。刘春和的申请资料放在王春赞的表内的事实，也证明了双方是同时知悉彼此的权属申请事宜。故刘春和知道具体的行政行为的时间为1996年6月6日，其于2015年才提起诉讼，显然已超过诉讼时效。刘春和辩称其于2013年7月拆迁时才知悉相关行政行为，与客观事实不符。三、本案具体行政行为合法，原审认定事实有误。王春赞系在“他处建设房屋”，讼争房产非刘某某遗产，该房产因自行建造而获得杏集建（96）字第532号《集体土地建设用地使用证》，该事实经生效法律文书（2014海民初字第28号判决书）确认。原审法院“缺乏第三人土地权属初始证明文件”为由，否认三方均认可的客观事实。显然对于本案的事实认定不清。综上，原审认定事实不清，程序有误，判决有失公正，故恳请二审法院查明事实真相，依法支持上诉人的请求。
被上诉人刘春和答辩称，原审判决正确，应予维持。1、被上诉人刘春和是本案适格的原告，本案同字第02499号权证所载明的房产是被上诉人与上诉人王春赞父亲刘某某的遗产，双方具有法定的继承权，而本案上诉人王春赞之所以取得涉案的房屋，是因为其是以继承为名义而具结转移，并向上诉人厦门国土局申请在他处另建房屋，其权利来源是同字第02499号权证。本案原审已经查明，王春赞提交的具结转移是虚假的，而且资料不完整，而上诉人厦门国土局基于这种伪造的、不完整的、违法的申请资料，据此向其颁发他处房产证，这已经违反了福建省土地登记条例的强制性规定。2、本案的房屋并未倒塌灭失，该房屋曾经倒塌过，后来又曾修建，因被上诉人的修建行为一直被城管部门阻挠，该房屋从未灭失过。而倒塌并不等同与灭失，同时根据法律规定，房屋的灭失必须经过法定的程序，即集体组织予以核实和调查，宅基地使用权也应依法依程序予以收回，涉案的房屋土地使用权并未被集体组织收回。上诉人厦门国土局主张房屋灭失、土地使用权应予收回没有事实和法律依据。3、被上诉人的起诉也没有超过法定期限，被上诉人是在2014年7月5日才知道具体行政行为的存在，而涉及不动产的起诉期限是20年。
各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院另查明，“同字第02499号”《土地房产所有证》包括2处房产，即座落于乌石埔“莲花埕”的平房五间和座落于乌石埔“基坂”的平房1.5间，对于“莲花埕”的五间平房，刘春和、王春赞已经按一人一半继承，原杏林区土地管理局已根据刘春和、王春赞的申请分别向其颁发土地房产所有证；而“基坂”的1.5间平房，没有证据证明已因继承而析产，对该房产的现状，王春赞主张该房产已经于1958年因刮台风而倒塌；刘春和亦承认该房产曾经倒塌过，但其曾经修葺未果，因可能涉及到该房产的继承问题，本院未对该房产的现状作进一步审查。刘春和、王春赞亦共同确认，讼争532号土地证载明的房产与“同字第02499号”《土地房产所有证》中载明的“基坂”房产四至并无交叉，532号土地证载明的房产系在他址新建。
本院认为，对本案所涉及的刘春和是否享有诉权、其起诉是否超过起诉期限以及532号土地证上房屋已经拆迁，该权证的登记行为是否可诉问题，原审法院已对此作出详细阐述，本院同意原审法院的处理意见，不再赘述。
诚如原审所述，本案被诉行政行为系土地权属登记行为，审查的是该行政行为的合法性。根据《福建省土地登记条例》第21条规定，“申请初始登记，应当提交下列文件：（一）土地登记申请书；（二）身份证件；（三）土地权属来源证明文件”，根据在案证据可以认定，讼争532号土地证所载明的建筑物，系在他址新建，申请时亦经该申请人所在集体组织同意并经人民政府审核批准，该权属证书应为基于新申请的农村村民住宅用地而颁发。但申请人于提出用地登记申请时，使用原有宅基地使用权作为申请登记的依据。审批部门亦要求申请人签署《土地使用权转移情况具结书》，实际上系将土地初始登记行为认定为土地权属变更登记行为，故原审认定“原厦门市杏林区人民政府在王春赞未提供继承证明文书、身份证件等材料的情况下，以继承名义将同字第02499号《土地房产所有证》登记项下刘某某座落基坂的土地使用权变更登记至王春赞名下，并颁发532号土地证，且房屋四至与同字第02499号《土地房产所有证》记载明显不一，该行政登记行为主要证据不足”，是正确的，应予维持。特别应该指出的是，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，土地的所有权分为国有或者集体所有，公民的遗产继承仅限于地上建筑物及相应的土地使用权，不包括土地的所有权。至于同字第02499号《土地房产所有证》登记项下“基坂”房产（平房1.5间）可能涉及的房产继承问题，继承人可根据该房产的现状提出析产主张。
综上，讼争土地权属登记行为实际为初始登记行政行为，但原厦门市杏林区人民政府将该登记行为认定为土地使用权变更登记行为，系认定事实错误，应予撤销。原审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人厦门国土局、王春赞的上诉主张，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由厦门市国土资源与房产管理局、王春赞各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 纪荣典
代理审判员 宋希凡
二〇一五年十月八日
代书 记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）
第三十八条农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。