北京市大兴区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）大行初字第116号
原告武汉飘飘食品集团有限公司，住所地武汉市东西湖吴家山台商投资区新城八路西田园大道北。
法定代表人卓培新，董事长。
委托代理人孙铁，北京市万律泽律师事务所律师。
被告北京市工商行政管理局大兴分局，住所地北京市大兴区市场路东。
法定代表人高建明，局长。
委托代理人郑丹，女。
委托代理人唐惠子，女。
第三人北京物美大卖场商业管理有限公司西红门京良路店，住所地北京市大兴区西红门镇京良路南侧8-9号。
负责人种晓兵，经理。
委托代理人高维泽，女，汉族，北京物美商业集团股份有限公司员工，住北京市海淀区集体三里河路11号非矿总公司。
委托代理人彭营泽，男，汉族，北京物美商业集团股份有限公司员工，住内蒙古兴安盟乌兰浩特市工农街80号副9号。
原告武汉飘飘食品集团有限公司（以下简称：飘飘食品公司）诉被告北京市工商行政管理局大兴分局（以下简称：大兴工商分局）工商行政处罚一案，向本院提起行政诉讼，本院于2014年11月19日受理此案。本院受理后，于2014年11月24日向被告大兴工商分局送达了起诉书副本及应诉通知书。因本案被诉具体行政行为与北京物美大卖场商业管理有限公司西红门京良路店（以下简称：物美京良路店）具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年12月9日公开开庭审理了本案。原告飘飘食品公司的委托代理人孙铁，被告大兴工商分局的委托代理人郑丹、唐惠子到庭参加诉讼。第三人物美京良路店经本院合法通知，无正当理由未到庭参加诉讼，不影响本案审理。本案现已审理终结。
2014年3月14日，被告大兴工商分局作出京工商兴处字（2014）第224号行政处罚决定书，认为第三人物美京良路店于2013年6月10日以每袋3.78元的价格购进北京加增食品科技有限公司（以下简称：加增食品公司）生产的“飘飘”牌黄豆焖肉20袋，并以每袋4.8元的价格在其经营场所内进行销售，至2013年7月17日，当事人共销售14袋，获利14.28元。经查，被告认定上述产品为不符合法定要求的产品，第三人物美京良路店的上述行为违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款的规定，属于销售不符合法定要求产品的行为，依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款的规定，决定对第三人处罚如下：1、没收违法所得14.28元；2、罚款25000元。
被告大兴工商分局为支持其诉讼主张，在法定举证期限内向本院提交了如下作出被诉具体行政行为的证据材料并当庭出示:
1、立案审批表，证明被告作出被诉具体行政行为程序合法。
2、京工商兴处字（2014）第224号行政处罚决定书及送达回证，证明被告对第三人作出行政处罚并送达。
3、行政处罚听证告知书，证明被告作出行政处罚符合法定程序。
4、案件调查相关证据，证明被告对第三人作出行政处罚认定事实清楚。
5、非税缴款书及结案报告，证明被告作出被诉具体行政行为程序合法。
6、行政复议决定书，证明复议机关维持了被诉具体行政行为。
7、案外人汪晓辉的举报材料，证明京工商兴处字（2014）第224号行政处罚决定书来源合法。
8、被告作出京工商兴处字（2014）第224号行政处罚决定书的内部审批材料，证明被告作出被诉具体行政行为程序合法。
原告飘飘食品公司诉称，我公司与加增食品公司均为依法登记注册的食品加工销售企业，均持有合法、有效的《全国工业产品生产许可证》。为了经营活动的需要，2012年11月9日，我公司与加增食品公司签订了《委托加工合同》，委托加增食品公司加工三十七种肉制品，其中第十四项为“飘飘”牌黄豆焖肉。此后，根据《北京市委托加工实行生产许可证管理的食品备案的管理办法（试行）》的有关规定，加增食品公司将上述合同约定的生产品种向属地管理机关北京市通州区质量技术监督局进行报备，2012年12月11日，北京市通州区质量技术监督局批准了备案，并向加增食品公司下发了京通食备字[2012]第127号《委托加工食品备案表》，包括“飘飘”牌黄豆焖肉在内的三十七种肉制品获得备案。2013年6月，公民汪晓辉从第三人处购买了“飘飘”牌黄豆焖肉制品，以其属于未经许可生产产品为由，向被告投诉。2013年7月，汪晓辉向北京市通州区质量技术监督局反映该局违规备案问题；2013年8月1日，北京市通州区质量技术监督局复函，结论为我公司和加增食品公司能够按照法律、法规的规定办理委托加工备案，北京市通州区质量技术监督局食品科在办理委托加工过程中不存在过错。此后，被告就加增食品公司生产的“飘飘牌”黄豆焖肉制品是否超出生产许可范围，向北京市通州区质量技术监督局发出协助调查函；2013年9月29日，北京市通州区质量技术监督局复函，认定我公司和加增食品公司能够按照法律、法规的规定办理委托加工备案，进行生产，符合法律、法规的相关规定。2014年3月14日，被告作出了京工商兴处字（2014）第224号行政处罚决定书，我公司不服，认为被告作出的处罚主要证据不足，故向北京市工商行政管理局申请行政复议，但复议机关维持了被告作出的行政处罚行为。“飘飘”牌黄豆焖肉制品系我公司委托加增食品公司，经质量监督管理部门批准备案后才投入生产的，不属于不符合法定要求的产品。综上所述，我公司特向法院提起行政诉讼，请求法院依法判决撤销被告于2014年3月14日作出的京工商兴处字（2014）第224号行政处罚决定书，并由被告承担本案诉讼费用。
在举证期限内，原告飘飘食品公司向本院提交以下证据材料以支持其诉讼请求：
1、原告及加增食品公司的《全国工业产品生产许可证》，双方委托加工合同，证明原告与加增食品公司均持有合法、有效的《全国工业产品生产许可证》，原告委托加增食品公司生产加工三十七种肉制品，其中第十四项就是“飘飘”牌黄豆焖肉。
2、京通食备字[2012]第127号《委托加工食品备案表》，证明2012年12月11日，北京市通州区质量技术监督局批准了备案，并向加增食品公司下发了委托加工食品备案表，包括”飘飘”牌黄豆焖肉在内的三十七种肉制品获得备案。
3、《关于汪晓辉同志反映我局违规备案及备案涉及企业生产食品“黄豆焖肉”情况的回复函》，证明2013年8月1日，北京市通州区质量技术监督局向汪晓辉复函，结论为原告公司和加增食品公司能够按照法律、法规的规定办理委托加工备案，北京市通州区质量技术监督局在办理委托加工备案过程中不存在过错。
4、《关于北京加增食品科技有限公司生产“黄豆焖肉”是否存在违法调查情况的复函》，证明2013年9月29日，北京市通州区质量技术监督局向被告复函，认定原告公司和加增食品公司能够按照法律、法规的规定办理委托加工备案，进行生产，符合法律、法规的相关规定。
5、京工商兴信息公开告字[2014]第3号政府信息公开告知书、京工商兴处字（2014）第222、224号行政处罚决定书，证明被告作出被诉具体行政行为，原告通过法定程序获取有关材料。
6、京工商复[2014]95号行政复议决定书，证明被告上级机关就被诉具体行政行为作出了行政复议决定书，确认了原告与被诉具体行政行为之间有利害关系，原告不服该决定，可于收到后十五日内向法院起诉。
7、特快专递收件回执复印件，证明原告于2014年10月22日收到北京市工商行政管理局行政复议决定书。
被告大兴工商分局辩称，一、我局作出的行政行为程序正当。2013年6月13日，我局执法人员依据举报内容对第三人进行检查，举报称第三人处所售“飘飘”牌黄豆焖肉为无生产许可证产品。在现场检查中，发现第三人处确有销售“飘飘”牌黄豆焖肉。2013年6月18日，因第三人涉嫌销售不符合法定要求的产品，违反《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款的规定，我局对此立案调查。由于案情较为复杂，此案进行了两次延期；2014年3月4日，我局向第三人送达了《行政处罚听证告知书》，第三人在规定期限内未要求举行听证，但其提出了申辩意见，建议我局减轻行政处罚，我局采纳了第三人的意见；2014年3月10日此案经分局局长办公会讨论通过；2014年3月19日，我局向第三人送达了京工商兴处字[2014]第224号《行政处罚决定书》。该行政行为符合《北京市工商行政管理局行政处罚程序实施办法》的规定，程序合法正当。二、我局作出的行政行为事实清楚，证据充分。2013年6月13日，我局执法人员调查取证发现，第三人确实在现场销售加增食品公司生产的“飘飘”牌黄豆焖肉，执法人员做了现场检查笔录并进行现场拍照取证。经查，第三人以每袋3.78元的价格购进加增食品公司生产的“飘飘”牌黄豆焖肉20袋，并以每袋4.8元的价格在其经营场所内进行销售，至2013年6月13日，共销售14袋，获利14.28元。执法人员做进一步调查得知，“飘飘”牌黄豆焖肉生产厂家加增食品公司于2011年07月28日取得食品生产许可证，证书编号为QS110004016288，获证产品名称为肉制品（酱卤肉制品、熏煮香肠火腿制品），证书有效期至2014年6月16日。为进一步调查核实，我局发函至北京市质量技术监督局，请其协助调查以下问题：1、加增食品公司编号为QS110004016288的生产许可证，获证产品具体名称包括哪些？具体产品是否包括黄豆焖肉熟食制品？2、加增食品公司受飘飘食品公司委托，加工200克/袋规格的黄豆焖肉是否办理了委托加工食品备案手续？2013年7月10日，北京市质量技术监督局对我局复函：加增食品公司于2011年7月28日取得食品生产许可证，证号为QS110004016288，获证产品名称为肉制品（酱卤肉制品、熏煮香肠火腿制品），证书有效期至2014年6月16日。具体产品不包含黄豆焖肉。由此复函得知，加增食品公司生产的“飘飘”牌黄豆焖肉为无生产许可证产品。在调查过程中，“飘飘”牌黄豆焖肉生产厂家反映其产品已经北京市通州区质量技术监督局办理备案手续。为全面核实案件事实，我局统一向北京市通州区质量技术监督局发函询问有关备案问题，北京市通州区质量技术监督局于2013年9月29日回函。该回函内容与北京市质量技术监督局复函内容相冲突，并未说明是否许可加增食品公司生产“飘飘”牌黄豆焖肉的问题。经办案人员与分局相关科室共同会商后决定采用北京市质量技术监督局的回函作为定性依据作出相关行政处罚。第三人销售加增食品公司生产的“飘飘”牌黄豆焖肉，违反了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第一款的规定，属于销售不符合法定要求的产品行为；依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款的规定，我局对第三人作出没收违法所得14.28元，罚款25000元的行政处罚。三、针对原告的诉讼内容答辩如下：1、《中华人民共和国食品安全法》第二十九条规定“国家对食品生产经营实行行政许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务、应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可”，原告认为其生产食品的行为已经在北京市通州区质量技术监督局进行备案，应当许可其进行“黄豆焖肉”食品的生产。我局在调查过程中认为《北京市委托加工实行生产许可证管理的相关产品备案的管理办法（试行）》为北京市质量技术监督局颁布的地方规范性文件，依据《中华人民共和国行政许可法》第十四条、第十五条和十七条的规定，“法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可”，“其他规范性文件一律不得设定行政许可”。《北京市委托加工实行生产许可证管理的相关产品备案的管理办法（试行）》不属于可以设定行政许可的法律、行政法规或省、自治区、直辖市人民政府规章，因此其无权设定行政许可，其中所规定的和规范的内容也不应当被认定为行政许可。同时《北京市委托加工实行生产许可证管理的相关产品备案的管理办法（试行）》第二条对委托加工备案的定义为“委托加工备案是委托和受委托企业将接受委托加工事项报告质量技术监督部门存案以备检查”。原告提交的北京市通州区质量技术监督局《关于汪晓辉同志反映我局违规备案及备案涉及企业生产食品“黄豆焖肉”情况的回复函》及《关于北京加增食品科技有限公司生产“黄豆焖肉”是否存在违法调查情况的复函》中，也只是对相关备案情况作出了解释及说明，未对是否获得生产许可作出结论。因此申请人的行为是备案行为而不是获得了生产“黄豆焖肉”的行政许可。2、依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条的规定，“依照法律、行政法规规定生产、销售产品需要取得许可证照或者需要经过认证的，应当按照法定条件、要求从事生产经营活动。不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责，没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品，货值金额不足5000元的，并处5万元罚款；货值金额5000元以上不足1万元的，并处10万元罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下的罚款；造成严重后果的，由原发证部门吊销许可证照；构成非法经营罪或者生产、销售伪劣商品罪等犯罪的，依法追究刑事责任。”显然，食品的生产加工应当取得许可并符合法定要求，北京市质量技术监督局作为食品生产企业《食品生产许可证》的发证机关，是作出具体行政许可行为的行政机关，其对作出的具体行政许可行为具有解释及决定的权利。北京市质量技术监督局在对我局的《关于确认食品生产许可证有关问题的复函》中明确了加增食品公司的获得许可情况，并明确了在具体产品不包含“黄豆焖肉”。说明“黄豆焖肉”不在已取得生产许可证许可生产范围内，因此该产品的生产未取得食品生产许可，属于不符合法定要求的产品。原告已于2014年7月22日向北京市工商局提起行政复议，市局作出了京工商复（2014）95号复议决定书维持我局行政行为。综上，我局作出的行政行为程序正当，事实清楚，证据充分，恳请法院驳回原告的诉讼请求。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，合议庭对经过庭审质证的证据材料进行评议后作如下确认：
被告大兴工商分局提交的证据材料，经质证，原告飘飘食品公司对所有证据材料的真实性认可，但对合法性和关联性均不认可。经审查，被告提交的证据材料与本案具有关联性，且内容真实、合法，形式符合法定要求，本院予以采纳。
原告飘飘食品公司提供的证据材料，经质证，被告大兴工商分局对证据材料均无异议。经审查，原告飘飘食品公司提交的证据材料具有真实性、合法性，与本案具有关联性，但不足以证明其诉讼请求应予以支持。
根据以上经过认证的证据以及庭审情况，本院查明，原告飘飘食品公司于1999年1月25日经武汉市工商行政管理局东西湖分局注册登记成立，经营范围包含“肉制品”(许可证有效期至2014年11月2日止)的生产等项目；2011年10月10日，原告取得武汉市质量技术监督局颁发的《全国工业产品生产许可证》（编号：QS420104011918），载明产品名称为“肉制品(酱卤肉制品、熏烧烤肉制品、腌腊肉制品、熏煮香肠火腿制品)”，该许可证有效期至2014年11月2日。案外人加增食品公司于2007年4月20日设立，于2011年7月28日取得食品生产许可证，证书编号为QS110004016288，获证产品名称为肉制品（酱卤肉制品、熏煮香肠火腿制品），证书有效期至2014年6月16日。2012年11月9日，原告与加增食品公司签订委托加工合同，委托加增食品公司生产包括“飘飘”牌黄豆焖肉在内的37种肉制产品。2012年12月11日，加增食品公司对上述食品在北京市通州区质量技术监督局进行了委托加工食品备案。2013年6月，案外人汪晓辉在第三人物美京良路店购买了“飘飘”牌黄豆焖肉制品；6月13日，汪晓辉以其购买的商品属于未经许可生产产品为由，向被告投诉；同日，被告依据举报内容对第三人进行检查，发现第三人处确有销售“飘飘”牌黄豆焖肉。2013年6月18日，被告对第三人涉嫌销售不符合法定要求的产品的行为进行立案调查。在调查过程中，原告反映其产品已经北京市通州区质量技术监督局办理备案手续。为查清案件事实，被告向北京市通州区质量技术监督局发函询问有关备案问题，北京市通州区质量技术监督局于2013年9月29日回函，称：原告公司和加增食品公司能够按照法律、法规的规定办理委托加工备案，进行生产，符合法律、法规的相关规定。因案情复杂，被告于2013年9月17日、2013年10月14日两次办理了结案期限延长手续。2014年3月4日，被告向第三人送达了《行政处罚听证告知书》，第三人在规定期限内未要求举行听证，但其提出了申辩意见，建议被告减轻行政处罚，被告采纳了第三人的意见；2014年3月14日，被告对第三人作出处罚；2014年3月19日，被告向第三人送达了京工商兴处字[2014]第224号《行政处罚决定书》。2014年5月14日，原告通过政府信息公开申请，获取了京工商兴处字[2014]第224号《行政处罚决定书》。原告不服，于2014年7月22日向北京市工商行政管理局申请行政复议，请求撤销京工商兴处字[2014]第224号《行政处罚决定书》。2014年10月16日，北京市工商行政管理局作出京工商复（2014）95号复议决定书，维持了被诉具体行政行为。原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2013年6月6日，北京市质量技术监督局对汪晓辉作出京质监局[2013]40、41号告政府信息公开告知书，主要内容为：加增食品公司于2011年7月28日取得食品生产许可证，证号为QS110004016288，获证产品名称为肉制品（酱卤肉制品、熏煮香肠火腿制品），证书有效期至2014年06月16日，具体产品不包括“黄豆焖肉”“猪皮焖豆”。
再查明，被告为核实案件事实，曾向北京市质量技术监督局去函询问关于“飘飘”牌黄豆焖肉的许可情况。2013年7月10日，北京市产品质量监督检验院复函，称：加增食品公司于2011年7月28日取得食品生产许可证，证号为QS110004016288，获证产品名称为肉制品（酱卤肉制品、熏煮香肠火腿制品），证书有效期至2014年06月16日，具体产品不包含黄豆焖肉。北京市产品质量监督检验院系1987年经北京市质量技术监督局依法设立的第三方检验机构，具有独立法人资格，依据《产品质量法》、《标准化法》等法律及有关法规开展综合性产品质量检验检测工作，是中国合格评定国家认可委员会（CNAS）认可的检测和校准实验室，国家认证认可监督管理委员会指定的强制性产品认证（3C）检测机构，国家质检总局授权的产品生产许可（QS）发证检验机构。
本院认为，依据《中华人民共和国食品安全法》第四条第三款、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款的规定，被告大兴工商分局具有对辖区内的食品流通活动进行监督管理的职责。
《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第三条第二款的规定：依照法律、行政法规规定生产、销售产品需要取得许可证照或者需要经过认证的，应当按照法定条件、要求从事生产经营活动。不按照法定条件、要求从事生产经营活动或者生产、销售不符合法定要求产品的，由农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门依据各自职责，没收违法所得、产品和用于违法生产的工具、设备、原材料等物品，货值金额不足5000元的，并处5万元罚款；……。本案争议的焦点在于第三人销售的由加增食品公司生产的“飘飘”牌黄豆焖肉是否属于不符合法定要求的产品。
《中华人民共和国食品安全法》第二十九条规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。依据上述规定，加增食品公司必须具有加工生产“黄豆焖肉”的生产许可证，但根据北京市质量技术监督局对汪晓辉作出京质监局[2013]47号告政府信息公开告知书及北京市产品质量监督检验院向被告出具的复函，可知加增食品公司持有的证号为QS110004016288的食品生产许可证被许可生产的食品不包括“黄豆焖肉”，被告据此认定第三人销售加增食品公司生产的“飘飘”牌黄豆焖肉属于不符合法定要求的产品，依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》对第三人作出行政处罚，并无不当。原告称，根据北京市通州区质量技术监督局对被告及汪晓辉的复函，能够证明原告和加增食品公司按照法律、法规的规定办理委托加工备案，进行生产，符合法律、法规的相关规定，因原告及加增食品公司在北京市通州区质量技术监督局进行的备案行为，是依据《北京市委托加工实行生产许可证管理的相关产品备案的管理办法（试行）》作出的“委托和受委托企业将接受委托加工事项报告质量技术监督部门存案以备检查”行为，并不属于《中华人民共和国食品安全法》规定的许可生产行为，故其理由不能成立。
综上所述，原告要求撤销被诉具体行政行为的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告武汉飘飘食品集团有限公司要求判决撤销被告北京市工商行政管理局大兴分局于2014年3月14日作出的京工商兴处字（2014）第224号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告武汉飘飘食品集团有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 雷 剑
人民陪审员 宋玉英人民陪审员侯本正
二〇一五年一月二十日
书 记 员 祁 丽