四川省峨眉山市人民法院行 政 判 决 书（2015）峨眉行初字第26号原告：乐山市松竺工贸有限责任公司，住所地：乐山市市中区通江镇。法定代表人：赵云富，经理。委托代理人：廖移斌，该公司副总经理。被告：乐山市国土资源局，住所地：乐山市市中区柏杨东路199号。法定代表人：张国清，局长。法定代表人委托代理人：范银燕，该局工作人员。委托代理人：先红，四川金顶律师事务所律师。委托代理人：李成科，四川金顶律师事务所律师。原告乐山市松竺工贸有限责任公司（以下简称松竺公司）诉被告乐山市国土资源局（以下简称市国土局）不履行土地行政登记行为违法及行政赔偿一案，本院依照法【2013】3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法【2014】198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于2015年3月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年5月10日公开开庭进行了审理。原告法定代表人赵云富及其委托代理人廖移斌到庭参加诉讼，被告法定代表人因工作原因未到庭，向本院出具了书面情况说明，并委托该局工作人员范银燕作为其代理人出庭参加诉讼。同时，被告委托代理人先红、李成科均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告松竺公司诉称：我公司原名乐山市中区金属材料加工厂，后经工商部门批准更名为乐山市松竺工贸有限责任公司。经乐山市政府计经委批准同意，乐山市人民政府作出《关于乐山市中区金属加工厂用地的批复》（乐府函1992土65号），批准同意原告征用青衣乡（现更名为通江镇）石龙村一组土地5.27亩，其中耕地4.77亩，非耕地0.5亩，乐山市规划局以《中华人民共和国建设用地规划许可证》（川乐规92-72号）文件批准同意办理征用划拨土地手续。我公司根据政府批文与石龙村一组达成土地征用协议，支付了石龙村一组土地青苗补偿费、安置补助费89690.81元，并向国家缴纳土地税28634.31元、土地管理费10440元。被告于1992年9月25日颁发了《建设用地许可证》（乐山市国土许1992字第1008号），批准我公司征用土地5.27亩。我公司征用土地后，修建了办公综合楼、办公用房2079㎡，购买了变压器、电器设备，另向石龙村三组租用土地10余亩搞花卉苗木种植。根据相关法律法规，被告应依法为我公司颁发5.27亩土地使用权证，但被告却拒不向我公司颁证。在我公司数百次上访上告到中央、省、市政府相关主管部门及人大、纪委的情况下，被告先后以我公司名义并冒用我公司法定代表人签字，将5.27亩土地变更为4.2亩土地，伪造了两个相互矛盾的土地证，面积分别为：2800.05㎡和2877.6㎡。后我公司因市场经济发展需要，在2000年—2007年数次向被告提出申请在上述征用土地上进行房地产开发。被告向市规划局出具证明我公司有国有土地893.3㎡，并声称土地手续正在办理中。市规划局于2007年12月24日向被告作出《市中心城区柏杨西路片区BY(TY,A)-b-02号地块规划设计条件》中指出：“二、规划用地面积896㎡；三、用地性质：居住用地兼商业用地；四、建筑密度：小于35%；十、该地块内地块套型建筑面积90㎡以下住房（含经济适用房，面积所占比重，必须达到开发建设面积的100%）。”但没想到的是，被告不但不将上述批文告知我公司，还在2013年2月27日给市中区服务业发展领导小组的《回函》中说该地块原属国有公路预留地，现已规划为绿化用地，未确权给任何单位和个人。正是因为被告出具的该《回函》，致使他人毁损我公司设备设施、办公楼和花卉苗木，给我公司造成极大经济损失，被告应承担赔偿责任。在上访上告至今无果的情况下，现诉至法院，请求判令：1、确认被告不为原告颁发5.27亩土地使用权证行为违法；2、被告赔偿原告损失：办公综合楼财产9146800元、办公用房1250000元、变压器设备设施一套1000000元、围墙110000元、金丝楠木疙瘩乌木300000元、花卉苗木6400000元、办公用具（设备设施、电脑等）1000000元、花卉苗木预见性收入损失500000元、上访上告交通住宿误工费300000元、房地产开发损失费2000万元，合计39106800元；3、本案诉讼费由被告承担。被告市国土局辩称：1、1994年7月14日，我局已依法为原告诉称的该宗土地办理了乐城国用（94）第004842号国有土地使用证，用地面积2800.5平方米。1995年8月3日，该证进行了换发，由于测量手段的更新，该宗地面积更正为2877.60平方米。其后，原告将该宗地抵押给了中国农业银行乐山市市中区支行用于借款。因借款到期未还，乐山市市中区人民法院依法委托拍卖公司，将该宗地卖给了乐山市宏远五交化公司，用于偿还原告借款债务。2、原告虽取得征地批文为5.2亩，但土地使用权性质为划拨，且当时批文载明征地面积中包含乐峨公路预留地，因此办证面积小于征地批文面积，原告当年对此事也是予以认可的。后由于历史变迁和规划变更，该乐峨路预留地已经变更为公共绿地（公益用地），我局不能将该公共绿地确权给任何人，因此不向原告颁发土地使用权证符合法律规定。3、该宗土地及地上建筑物原告已经作价卖给了乐山市宏远五交化公司，与我局毫无关联，我局的登记行为没有过错且不违反法律规定。同时，原告也未提供证据证明其遭受了损失以及损失的大小和数额。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明：1992年5月20日，乐山市市中区计划经济委员会作出《关于乐山市市中区金花金属材料加工厂扩建玻璃钢厂的批复》，同意乐山市市中区金花金属材料加工厂在青衣乡石龙村一组征地扩建玻璃钢厂。6月23日，乐山市规划管理处颁发《建设用地规划许可证》，准予该厂办理征用划拨土地手续。7月24日，乐山市人民政府作出《关于乐山市中区金花金属材料加工厂征用土地的批复》，同意该厂征用青衣乡石龙村一组土地五点二七亩（其中耕地四点七七亩，非耕地零点五亩）作扩建乐山市市中区金花金属材料加工厂青衣玻璃分厂用地。9月25日，市国土局颁发《建设用地许可证》，准予该厂征（拨）使用土地五点二七亩（其中耕地四点七七亩，非耕地零点五亩）。1994年5月17日，乐山市松竺工贸公司向被告提交土地登记申请，申请办理上述土地使用权证。乐山市人民政府于同年7月14日为该公司颁发了国有土地使用证（证号：乐城国用（94）字第004842号），载明用地面积2800.5平方米。1995年6月28日，该公司又向被告提交土地登记申请，再次申请办理上述土地使用权证。乐山市人民政府于同年8月30日又为该公司颁发了国有土地使用证（证号：乐国用（1995）字第004842号），载明用地面积为2877.60平方米。1998年10月29日，乐山市松竺工贸公司以乐城国用（94）字第004842号国有土地使用证作抵押，在中国农业银行乐山市分行办理了抵押贷款，后因不能归还到期贷款本息，被该行起诉至乐山市市中区人民法院。2002年6月26日，乐山金槌拍卖有限公司受乐山市市中区人民法院委托，对乐山市松竺工贸有限公司位于乐山市中心城区柏杨西路房产（建筑面积约1829平方米，土地使用权面积约2800.5平方米）进行了公开拍卖，乐山市宏远五交化公司竞得上述拍卖标的。2002年8月20日，乐山市市中区人民法院作出（1998）乐中执字第297、298号和(1999)乐中执字第241号民事裁定书，裁定被执行人（注：指乐山市松竺工贸有限公司）所属位于乐山市中心城区柏杨西路的房屋建筑面积1829平方米、土地使用权面积2800.5平方米及80KVA电力设施一套作价160万元变卖于乐山市宏远五交化公司，所得款项用于偿还申请执行人借款。2003年1月8日，乐山市市中区人民法院又作出（1998）乐中执字第297-1、298-1号和(1999)乐中执字第241-1号民事裁定书，将上述内容补正为：裁定被执行人（注：指乐山市松竺工贸有限公司）所属位于乐山市中心城区柏杨西路的房屋建筑面积1829平方米、土地使用权面积2800.5平方米及80KVA电力设施一套，经拍卖乐山市宏远五交化公司以160万元买受，所得款项用于偿还申请执行人借款。2003年11月23日，乐山市市中区人民法院向被告发出协助执行通知书，要求将乐山市松竺工贸有限公司位于乐山市市中区柏杨西路2800.5平方米土地使用权过户于乐山市宏远五交化公司，后被告根据乐山市市中区人民法院相关民事裁定书及协助执行通知书办理了上述土地的转移登记。2004年12月13日，市国土局土地利用科向乐山市规划局出具《证明》，说明乐山市松竺工贸有限公司位于市中区通江镇石龙村一组国有土地使用权893.3平方米土地使用手续正在该局办理中。2005年2月21日，乐山市规划管理局向被告发出《关于乐山市松竺工贸有限责任公司柏杨西路地块规划设计条件的函》，内容为：“根据柏杨西路规划初步方案，将位于柏杨西路的乐山市松竺工贸有限责任公司柏杨西路地块规划设计条件提供如下：一、该地块用地面积约896平方米，用地性质初步定为商业、住宅。二、该地块具体规划指标以市政府批准的柏杨西路规划确定的为准。三、该条件仅供乐山市松竺工贸有限责任公司办理用地手续之用。今后，项目报建时必须服从柏杨西路详规，并与周边地块联合报建，同步实施。”2007年10月16日，被告向乐山市规划和建设局发出《关于调整柏杨西路一宗国有土地使用权的规划设计的函》，内容为：“乐山市松竺工贸有限责任公司于1992年7月24日划拨取得位于中心城区柏杨西路一宗国有土地使用权896平方米，用途为工业。现该公司申请变更成商业、住宅用地，请你局依据该片区的总体规划要求，提供规划设计要求，并函告我局。”2007年12月24日，乐山市规划和建设局以《市中心城区柏杨西路片区BY（Ⅳ.A）-b-02号地块规划设计条件》函复被告，说明乐山市松竺工贸公司柏杨西路BY（Ⅳ.A）-b-02号地块位于柏杨西路片区BY（Ⅳ.A）-b号地块内，面积为896平方米，因面积太小不利于建设，必须与相邻地块统一规划、统一报建，并提出了相关规划设计条件。2013年2月27日，被告以《关于确认宏远假日酒店邻近土地争议的回函》函复乐山市市中区服务业发展领导小组，说明宏远假日酒店邻近土地原属国有公路预留地，现已规划为绿化用地，未确权给任何人。2013年6月24日，被告作出《关于松竺公司信访问题的回复》，主要内容为：1、因乐城国用（94）字第004842号和乐国用（1995）字第004842号国有土地使用证上所载明宗地北面均为乐峨公路预留地，故不能确权给原告。2、虽然曾经受理过原告提出的用地申请，但因不符合相关法律和政策规定，未获市政府批准，因此不能办理相关土地手续。3、该地块已规划为公共绿地，目前并没有办理给任何单位和个人。4、鉴于原告在1992年征地时支付了征地费用，将积极向市政府汇报，争取参照相关规定给予原告适当补偿。此后，原告诉至本院，请求判如前所述。本案庭审中，原告认可乐城国用（94）字第004842号和乐国用（1995）字第004842号土地使用证所载明土地均包含在该5.27亩土地中。同时，原告当庭陈述实施毁损其公司设备设施、办公楼、围墙和花卉苗木行为的是乐山市宏远五交化公司。另查明：乐山市市中区金花金属材料加工厂经核准登记，更名为乐山市松竺工贸公司；2004年6月14日，乐山市松竺工贸公司又经核准登记，变更为乐山市松竺工贸有限责任公司。再查明：2012年3月23日，乐山市城乡规划委员会作出2012年第二次会议纪要，载明乐山市宏远五交化有限公司柏杨西路112号“宏远假日酒店”项目外临柏杨西路之间小地块规划为绿化用地。上述事实，有原告提交的乐山市市中区计划经济委员会乐中计经【1992】115号《关于乐山市市中区金花金属材料加工厂扩建玻璃钢厂的批复》、乐山市规划管理处川乐规92-72号《建设用地规划许可证》、乐山市人民政府乐府函（1992）土65号《关于乐山市中区金花金属材料加工厂征用土地的批复》、乐山市国土局乐市国土许（1992）字第1008号建设用地许可证、乐山市国土资源局土地利用科出具《证明》、乐山市规划管理局《关于乐山市松竺工贸有限责任公司柏杨西路地块规划设计条件的函》、乐山市国土资源局《关于调整柏杨西路一宗国有土地使用权的规划设计的函》、乐山市规划和建设局《市中心城区柏杨西路片区BY（Ⅳ.A）-b-02号地块规划设计条件》、乐山市国土资源局《关于确认宏远假日酒店邻近土地争议的回函》和《关于松竺公司信访问题的回复》、四川省乐山市工商行政管理局《证明》，被告提交的土地登记申请书、地籍调查表、土地登记审批表、乐城国用（94）字第004842号和乐国用（1995）字第004842号国有土地使用证、乐山市市中区人民法院（1998）乐中执字第297-1、298-1号和(1999)乐中执字第241-1号民事裁定书、协助执行通知书、中国农业银行乐山市分行直属支行关于依法解除乐山市松竺工贸公司土地使用权抵押权并索回乐山市松竺工贸公司土地使用证的函、公证书、乐山市城乡规划委员会会议纪要及本院庭审笔录在卷证实。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第五条第一款“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。其中，中央国家机关使用的国有土地的登记发证，由国务院土地行政主管部门负责，具体登记发证办法由国务院土地行政主管部门会同国务院机关事务管理局等有关部门制定。”之规定，被告市国土局具有受理乐山市辖区范围内土地使用权登记申请的法定职责。根据本案查明事实，原告在1994年5月17日已向被告提交书面申请办理本案所涉及土地使用权证，被告经调查并报经乐山市人民政府批准，于1994年7月14日为原告颁发了国有土地使用证（乐城国用（94）字第004842号），载明用地面积2800.5平方米。1995年6月28日，原告再次向被告提交申请办理上述土地使用权证，被告经调查并报经乐山市人民政府批准，于1995年8月30日又为其颁发了国有土地使用证（乐国用（1995）字第004842号），载明用地面积为2877.60平方米。被告的上述登记行为符合1989年11月18日国家土地管理局颁布的《土地登记规则》相关规定，应认定其已履行了相关登记法定职责。原告要求确认被告未颁发上述土地使用权证行为违法的诉讼请求无事实和法律依据，本院依法不予支持。对于原告提出另有896平方米土地至今未予颁证的问题，本院认为：2004年12月13日市国土局土地利用科向乐山市规划局出具证明，说明乐山市松竺工贸有限公司位于市中区通江镇石龙村一组国有土地使用权893.3平方米土地使用手续正在该局办理中。2005年2月21日。乐山市规划管理局向被告发出《关于乐山市松竺工贸有限责任公司柏杨西路地块规划设计条件的函》，说明该地块用地面积约896平方米。2007年10月16日，被告又向乐山市规划和建设局发出《关于调整柏杨西路一宗国有土地使用权的规划设计的函》，说明乐山市松竺工贸有限责任公司于1992年7月24日划拨取得位于中心城区柏杨西路一宗国有土地使用权896平方米。上述证据材料能够相互印证，可以证明被告在2004年12月13日前已受理了原告提出的896平方米土地登记申请。根据1996年2月1日起施行的《土地登记规则》第六十八条“土地管理部门应当在受理土地使用权、所有权设定登记，土地使用权、所有权变更登记，名称、地址和土地用途变更登记申请之日起三十日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行注册登记，颁发、更换或者更改土地证书。土地管理部门应当在受理土地他项权利设定登记，土地他项权利变更登记和注销土地登记申请之日起十五日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核后办理注册登记或者注销登记，颁发或者更换土地他项权利证明书，或者将注销登记的结果书面通知当事人,土地管理部门作出不予受理土地登记申请或者暂缓登记决定的，应当自接到申请之日起十五日内将作出决定的理由书面通知当事人。”之规定，被告在受理该896平方米土地登记申请后，依法应当在三十日内告知原告处理结果。但被告直至2013年6月24日才在《关于松竺公司信访问题的回复》中告知原告不能办理相关土地手续，属延迟履行法定义务的行为，违反法定程序。同时，在本案审理中被告未提供地籍调查表、宗地图、宗地界址坐标、规划部门红线图等证据证明该896平方米土地包含在乐山市宏远五交化有限公司柏杨西路112号“宏远假日酒店”项目外临柏杨西路之间已被规划为公共绿地的小地块内，原告也否认该896平方米土地已被规划为公共绿地，故被告答复该地块已规划为公共绿地不能确权给原告亦属主要证据不足。因此，现依法应当确认被告未在法定期限内对原告乐山市松竺工贸有限责任公司要求办理乐山市中心城区柏杨西路896平方米国有土地使用权申请予以答复的行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。…”，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十七条“原告对下列事项承担举证责任：（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；”和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的解释》第五条“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损失的事实提供证据”的规定，原告要求被告赔偿各项损失共计39106800元，应依法提供因被告的行政行为造成损害事实的证据材料。但其当庭陈述实施毁损其公司设备设施、办公楼、围墙和花卉苗木行为的是乐山市宏远五交化公司，并非本案被告；同时，原告在本案审理中也未提供证据证明存在39106800元损失的事实。因此，原告要求被告承担赔偿责任的诉讼主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上事实和理由，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项，第五十七条第二款第（二）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告乐山市国土资源局未在法定期限内对原告乐山市松竺工贸有限责任公司要求办理乐山市中心城区柏杨西路896平方米国有土地使用权申请予以答复的行为违法；二、驳回原告乐山市松竺工贸有限责任公司的其他诉讼请求。诉讼费用50元，由被告乐山市国土资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。审 判 长  杨 猛代理审判员  冯心语人民陪审员  张 弦二〇一五年六月八日书 记 员  李 眉附：本案所引用的相关法律条文：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。