江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0611行初18号
原告王桂荣。
委托代理人徐友付，上海市树声律师事务所律师。
被告海门市社会保险事业管理处，住所地海门市行政服务中心。
法定代表人陈建平，职务主任。
委托代理人徐勤，海门市社会保险事业管理处工作人员。
原告王桂荣不服被告海门市社会保险事业管理处（以下简称海门社保处）劳动和社会保障行政给付，于2016年1月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年1月12日向被告海门社保处邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于3月31日公开开庭进行了审理。原告王桂荣及其委托代理人徐友付、被告海门社保处主任陈建平及委托代理人徐勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王桂荣诉称：原告王桂荣系原海门市棉花原种场（以下简称棉花原种场）退休职工。2000年5月，原海门市人事局为原告办理了退休手续，按事业单位职工退休费标准核定原告的退休养老金，该行为至今未经任何法定程序撤销，合法有效。近期原告王桂荣发现自己领取的养老金与同期同工龄退休的机关事业单位人员的养老金数额差距很大，于2015年10月19日向海门市人力资源和社会保障局（以下简称海门人社局）申请按事业单位退休人员养老金标准发放。同年11月6日，海门人社局答复已于2005年1月1日按企业退休人员的平均养老金水平重新核定了原告的养老金并按月发放至今，原告不再享受事业单位养老保险待遇。被告海门社保处按企业退休人员工资标准发放工资的行为未向原告履行法定告知程序。请求确认被告海门社保处按同工龄企业退休人员的平均养老金水平核定原告养老金的行政行为违法。本案诉讼费用由被告海门社保处负担。
原告王桂荣为证明其主张，向本院提交以下证据：
1.原告王桂荣的居民身份证复印件，证明原告王桂荣的身份信息。
2.《机关、事业单位（工人）退休审批表》，证明2000年5月，原海门市人事局按事业单位职工退休标准核定原告王桂荣的退休养老金。
3.邮政储蓄存折，证明被告海门社保处向原告王桂荣发放养老金。
4.申请书，证明原告王桂荣向海门人社局申请要求按同工龄事业单位退休人员养老金标准足额发放养老金并补发差额。
5.海门人社局向原告王桂荣作出的函，证明海门人社局对原告的申请给予答复的事实。
被告海门社保处辩称：1.原告王桂荣的起诉超过法定起诉期限。2.棉花原种场1993年来一直未参加市级机关事业单位职工养老保险统筹。2003年11月，棉花原种场退休人员实际领取到的平均养老金只有100多元，棉花原种场出台了职工定额养老保险政策，退休人员养老金提高到200多元。2004年12月，海门市委、市政府办公室出台了《关于海门市永隆沙良种场和棉花原种场改制的实施意见》，规定2004年12月31日前已退休人员的养老金由企业职工养老保险经办机构根据其同工龄企业退休人员的平均养老金水平进行重新核定并负责按月发放，被告据此按企业退休人员标准向原告支付养老金的行为并无不当。请求驳回原告王桂荣的诉讼请求。
2016年1月21日，被告海门社保处向本院提交以下作出被诉行政行为的证据和法律法规依据：
一、证据
1.海政发（1993）114号《关于机关事业单位试行职工养老保险制度的通知》，证明自收自支事业单位的员工属于机关事业单位养老保险参保对象，但棉花原种场职工未参加该养老保险。
2.《关于下发我场职工养老保险实施办法的通知》（海棉委（2003）38号）、《关于下发我场职工养老保险实施办法的补充通知》（海棉委（2003）39号），证明棉花原种场决定实行职工定额养老保险制度。
3.《关于深化市属事业单位改革的实施意见》（海委发（2003）15号）、《关于推进市属生产经营型事业单位改制转企工作的实施意见》（海政发（2003）23号）及《海门市市属事业单位改企单位一览表》，证明棉花原种场不在两文件规定的市属事业单位改革之列，两文件不适用于棉花原种场。
4.海门市委办公室、市政府办公室制定的《关于海门市永隆沙良种场和棉花原种场改制的实施意见》（海办发（2004）32号），证明该文件规定原告王桂荣的养老金由企业职工养老保险经办机构按企业退休同工龄人员的平均养老金水平重新核定并负责按月发放。
5.棉花原种场退休人员花名册、海门市社会保险企业新增参保职工花名册，证明棉花原种场改制后，农场职工纳入企业职工养老保险参保范围。
6.申请书，证明原告王桂荣向海门人社局申请要求按同工龄事业单位退休人员养老金标准足额发放养老金并补发差额。
7.海门人社局向原告王桂荣作出的函，证明海门人社局向原告王桂荣作出答复的事实。
8.被告海门社保处出具的《证明》，证明原告王桂荣在棉花原种场实施改制后，每月领取养老金的情况。
9.通政信核（2014）10号《信访事项复核意见书》，证明南通市人民政府作出信访答复，认为原告王桂荣要求享受事业单位退休待遇缺乏政策依据。
二、法律法规依据
《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》
经庭审质证，原告王桂荣认为被告海门社保处所举证据2是原告退休以后出台的文件，与本案无关，证据5中海门市社会保险企业新增参保职工花名册与本案无关，对被告所举其余证据未提出实质性异议。被告海门社保处对原告王桂荣所举证据不持异议。
本院对上述证据认证如下：对双方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。被告所举证据2是原告王桂荣原所在单位就职工养老保险出台的文件，涉及退休职工养老金发放问题，与本案具有关联性。证据5中海门市社会保险企业新增参保职工花名册反映的是棉花原种场改制后职工退休金发放情况，与本案不具有直接关联性，本院不予采纳。
经审理查明：原告王桂荣于1965年9月进入棉花原种场工作，2000年5月，原海门市人事局为原告王桂荣办理了退休审批手续，按事业单位人员退休标准核定原告王桂荣的退休工资为890.70元。
1993年6月10日，原海门县人民政府制定《关于机关事业单位试行职工养老保险制度的通知》（海政发（1993）114号），决定在全县机关、事业单位试行职工养老保险制度，养老保险基金由国家、单位和个人共同负担，按照“以支定收，略有节余，留有部分积累”的原则统一筹集。2003年11月16日，棉花原种场制定《关于下发我场职工养老保险实施办法的通知》（海棉委（2003）38号），规定棉花原种场实行职工定额养老保险，保险资金相对封闭运行。对2002年底前已退休的职工养老金按现发标准，同时考虑工龄等因素确定新的发放退休工资标准。计算养老保险缴费工资时，既包括在职职工的参保工资，又包括退休职工的养老金。养老保险费的筹集由农场承担43%，职工承担57%。退休职工的养老金由当地银行直接从农场养老保险专户中支付。2003年3月12日中共海门市委、海门市人民政府制定《关于深化市属事业单位改革的实施意见》（海委发（2003）15号），规定市属事业单位改革的范围是除已实施机构改革的市委、市政府直属事业单位（教育系统中小学、幼儿园、卫生系统直属医院、场圃、农科所、三建集团和乡镇卫生院的改革方案另行制定）以外的所有事业单位。2003年3月15日海门市人民政府制定《市政府关于推进市属生产经营型事业单位改制转企工作的实施意见》（通政发（2003）23号），2003年3月18日出台《海门市市属事业单位改企单位一览表》，该一览表中不包括棉花原种场。2004年12月1日，海门市委办公室、市政府办公室制定《关于海门市永隆沙良种场和棉花原种场改制的实施意见》（海办发（2004）32号），规定棉花原种场2004年12月31日前已退休人员的养老金自2005年1月1日起由市企业职工养老保险经办机构发放。退休人员的养老金以其退休时经劳动保障或人事部门核定的连续工龄按本市企业退休同工龄人员的平均养老金水平由市企业职工养老保险经办机构重新核定并负责按月发放。退休人员今后执行国家和省市关于企业退休人员养老金调整政策。已退休人员按人均2.7万元由农场集体向市企业职工养老保险经办机构补缴养老保险费。2005年5月起，被告海门社保处按企业退休人员养老金标准向原告王桂荣支付养老金至今。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。第七十二条第一款规定，统筹地区设立社会保险经办机构。第七十三条第二款规定，社会保险经办机构应当按时足额支付社会保险待遇。《江苏省社会保险费征缴条例》第六条第二款规定，劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构具体承办社会保险事务。根据上述规定，被告海门社保处作为法律法规授权的组织，具有管理社会保险基金、支付社会保险待遇等职责。
根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、原告王桂荣的起诉是否超过法定起诉期限。二、被告海门社保处对原告王桂荣按照企业退休人员核定并发放养老金的行为是否符合法律或政策规定。
关于原告王桂荣的起诉是否超过法定起诉期限的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，虽然被告海门社保处对原告王桂荣按企业退休人员核定养老金并发放的起始时间是2005年5月，但被告此后一直按企业退休人员标准核定并支付至今，也即被告海门社保处核定并发放退休金的行为仍在发生，对原告王桂荣的权利持续产生影响。故原告王桂荣对现在仍在进行的给付行为不服，有权提起行政诉讼，不能简单的认定原告王桂荣仅对2005年5月的首次核定支付行为不服，而以首次核定行为作为起诉期限的起算点。故原告王桂荣于2016年1月16日向本院提起诉讼并未超过法定起诉期限。
关于被告海门社保处按照企业退休人员核定并发放原告王桂荣养老金的行为是否符合法律或政策规定的问题。
当前我国劳动者工作的单位性质还存在企业单位和事业单位之分，养老金标准也尚未统一。原告王桂荣认为2000年人事部门将其作为事业单位工人办理了退休审批手续，其理应按事业单位退休人员工资标准领取养老金，被告海门社保处按企业退休人员标准核定并发放养老金的行为违法。原告王桂荣的主张能否成立，可以从以下两个方面加以分析：
第一，从社会保险制度的规定和养老金发放的条件看，办理退休审批手续时认定为事业单位工人与养老金标准的认定并不完全一致。《中华人民共和国劳动法》第七十条规定，国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。第七十三条规定，劳动者在退休情形下，依法享受社会保险待遇。第七十二条规定，社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。由以上法律可见，尽管享受养老金待遇是法律赋予劳动者的一项基本权利，但劳动者只有在参加社会保险，由相关单位缴纳社会保险费的情况下才被纳入社会保险统筹范围之内，才能实际享受养老金待遇。养老保险制度是一项随着社会进步、社会财富不断积累、追求人民福祉的过程中不断发展完善的制度。近年来，国家通过各种方式和渠道将越来越多的劳动者纳入社会保险统筹范围之内以得到社会保障，但原告王桂荣退休距今已15年之久，在当时社会经济发展条件下，尽管人事部门为原告王桂荣办理了退休手续，但原告王桂荣等部分劳动者尚未参加社会保险，还不具备从社会保险基金中获取养老金的条件。从棉花原种场2003年11月16日制定的海棉委（2003）38号《关于下发我场职工养老保险实施办法的通知》也可以看出，原告退休后一段时间内一直由棉花原种场发放退休工资，并未纳入事业单位社会保险统筹范围之内。因此，原告王桂荣退休时人事部门根据当时棉花原种场的单位性质为原告王桂荣核定养老金，并不必然形成社会保险经办机构按事业单位退休职工向原告王桂荣发放养老金的给付义务。
第二，事业单位退休人员的养老金发放问题具有较强的政策性。《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发（2011）5号）中明确划分现有事业单位类别，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。可见，事业单位的改革是一个长期而又复杂的过程，且改革中相关问题的解决客观上具有实践性、政策性、灵活性的特点。事业单位劳动者退休后享受何种养老金待遇关系到劳动者的切身利益，是改革中的一项重要内容，且与改革实践不可分离，具体应视事业单位的不同类别和具体的改制方案而定。本案中原告王桂荣退休之前工作的棉花原种场原来属于事业单位。2004年12月1日，海门市委办公室、市政府办公室针对棉花原种场等单位改制专门制定了《关于海门市永隆沙良种场和棉花原种场改制的实施意见》（海办发（2004）32号），规定2004年12月31日前已退休人员的养老金自2005年1月1日起以其退休时经劳动保障或人事部门核定的连续工龄按本市企业退休同工龄人员的平均养老金水平由市企业职工养老保险经办机构重新核定并负责按月发放。已退休人员按人均2.7万元由农场集体向市企业职工养老保险经办机构补缴养老保险费。可见，原告王桂荣在棉花原种场改制之前并未参加社会保险，在改制过程中才被纳入企业职工养老保险范畴，享受社会保险待遇。被告海门社保处根据改制要求为原告王桂荣核定养老金待遇并支付的行为并无不当。原告要求按照事业单位退休人员领取养老金没有法律和政策依据。
至于原告王桂荣主张应按海门市人民政府制定的通政发（2003）23号《市政府关于推进市属生产经营型事业单位改制转企工作的实施意见》，将原告纳入事业单位改制范围。从2003年海门市委、市政府先后几天内制定的海委发（2003）15号、通政发（2003）23号、《海门市市属事业单位改企单位一览表》的内容看，以上文件均是针对场圃之外的事业单位改制作出的规定，棉花原种场不在文件适用范围内。原告认为其应适用通政发（2003）23号文件的主张不能成立。
综上，被告海门社保处以同工龄企业退休人员养老金标准为原告王桂荣核定养老金待遇并支付的行为符合法律和政策规定。原告王桂荣的主张不能成立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王桂荣的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王桂荣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 杨 静
二〇一六年四月八日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。