广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）茂中法行终字第24号
上诉人（原审原告）：廖芝惠。
上诉人（原审原告）：廖裕飞。
两上诉人共同委托代理人：陈一德，广东法申律师事务所律师。
两上诉人共同委托代理人：陈亚沛。
被上诉人（原审被告）：化州良光镇人民政府。
法定代表人：董盛文，镇长。
委托代理人：李国华，广东和发律师事务所律师。
原审第三人：廖芝明。
委托代理人：彭文龙，男，1965年7月29日，汉族，现住化州市河西街道办沿江北路**号。
原审第三人：廖德军。
上诉人廖芝惠、廖裕飞因诉被上诉人化州市良光镇人民政府（以下简称良光镇政府）村建规划行政许可纠纷一案，不服广东省化州市人民法院作出的（2013）茂化法行初字第40号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理认为：本案廖芝明申请建房，经过村集体、村委会、镇政府先后加意见同意并盖公章，履行了一定的审批程序，尽管有瑕疵，但不足以撤证。案经原审法院审判委员会讨论决定，根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回廖芝惠、廖裕飞的诉讼请求。
上诉人廖芝惠、廖裕飞不服原审判决，向本院上诉称：（一）涉案土地在1962年时就登记在廖芝惠持有的土地证石儿路的栏目里，长期由上诉人及家人管理使用。良光镇政府对涉案土地权属不作审查就规划发证给廖芝明建设使用，其行为已严重侵犯了上诉人的合法权益，属违法的行政行为。（二）廖芝明申请用地规划所提交的《广东省村镇规划选址申请书》，在村民委员会意见栏里虽然加署有相关意见，但没有书写意见人的签名，所加盖的印章也模糊不清，而且在“村镇建设管理部门审查意见”栏和“建制镇人民政府意见”栏里，均无相关部门的意见，是空白的，该《广东省村镇规划选址申请书》应属无效的证据。此外，从良光镇政府核发用地规划许可证给廖芝明所依据的《村镇规划用地建设申请审批表》来看，村民小组意见栏里所盖的“木林冲村经济合作社专用章”，经化州市公安局核查是伪造的，应属无效印章，况且，负责人处签名的廖振旭，其既不是村长，也不是小队队长，其无权在负责人处签署任何意见，故该审批表亦属无效的证据。良光镇政府依据上述无效的证据所作的规划发证行为依法应属主要证据不足。（三）依据《物权法》第五十九条和《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定，农村村民在村庄、集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，再按照审批程序办理。而从良光镇政府提交的审批表中村民小组意见栏里加署的“同意建房”意见表明，该涉案土地的审批使用未经村民小组召开村民会议讨论决定。良光镇政府在涉案土地未经村民小组大会讨论决定的情况下，仍将该土地规划给廖芝明建房，其发证程序显然违法。原审法院虽然已查明良光镇政府的侵权事实，但其判决仅对该发证行为的程序进行审查，而不对发证的实体事实予以审查和论述，就盲目作出维持行政机关行政行为的判决，其审判程序违法且认定事实不清，依法应予撤销。综上，良光镇政府所作出的规划用地许可行为是主要证据不足，程序违法的行为，依法应予撤销。请二审法院撤销一审判决和撤销被诉具体行政行为，以支持上诉人的上诉请求。
被上诉人良光镇政府答辩称：廖芝明申请规划建设的用地属村中空闲地，该用地申请经其所在村集体同意安排和村委会审核同意盖章后才报送被上诉人审批发证的。被上诉人受理廖芝明的用地申请后，曾派专人到用地现场进行实地调查了解，并制作建设规划红线图，在确认用地四至清楚且无权属争议的情况下才向廖芝明核发规划建设许可证的。被上诉人的发证事实，证据充分，程序合法，是合法的具体行政行为。上诉人从镇政府派人到现场调查至今，从未向被上诉人提出任何异议，也未提供涉案土地属其所有的有效证据及相关文件，故其起诉被上诉人的发证行为侵犯其合法权益，缺乏事实依据。况且，被上诉人于2008年11月8日向廖芝明颁发规划建设许可证时，上诉人在起诉状明确表明知道廖芝明的领证时间，但其却于2013年10月14日才向法院提起行政诉讼，明显超过了行政诉讼法规定三个月的起诉期限，故应裁定驳回上诉人的起诉。综上，被上诉人核发给廖芝明的规划建设许可证事实清楚，程序合法，且发证行为并无过错，请二审法院予以维持，判决驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人廖芝明述称：（一）被上诉人持有的1962年土地证记载的石儿路四至为：东至公路，南至大路，西至芝发，北至芝兰。而涉案土地的四至为：东至亚明屋，南至空地，西至路边，北至空地。从涉案土地的现场勘查可知，地形地貌已完全改变，无法确认被上诉人持有的1962年土地证包含涉案土地在内，故上诉人诉称其持有的1962年土地证包罩涉案土地在内，没有事实依据。况且，从木林埇村民小组出具的证明材料和原村长廖亚泉等人出具的证明证实，木林埇村在1962年“三包四固定”时分给三个生产队社员的自留山，在1974年“农业学大寨”时已全部收归村集体统一管理，原村民持有的1962年土地证权属早已发生变更，上诉人已不再享有1962年土地证记载的土地使用权。原审法院对涉案土地现场及上诉人所持的1962年土地证不进行实地核实，就主观认定上诉人持有的1962年土地证包含涉案土地，属认定事实错误。（二）上诉人与被上诉人所在的村集体仅有一个木林埇村经济合作社，其原设有的第一生产队、第二生产队和第三生产队，因体制改革而被取消合并为一个村集体，该三小队早已不是独立的经济组织，经济上更没有独立核算。原审判决认定木林埇村经济合作社分为三个小队，各小队经济独立核算，没有事实依据。而且，原三个生产队合并为木林埇村经济合作社后，原属三个生产队的土地所有权已归木林埇村经济合作社统一经营管理，故木林埇村经济合作社对廖芝明的建房用地有权作出处分和安排。上诉人称木林埇村经济合作社无权对涉案土地进行处分安排，没有事实依据。（三）涉案土地属木林埇村集体的土地，而上诉人廖芝惠属非农业人口，其户籍早已迁出木林埇村，不属木林经济集体的成员，其与涉案土地没有利害关系，故其不具有本案诉讼主体资格。原审判决将廖芝惠列为本案原告主体，违反法定程序。（四）木林埇村集体在刻制“化州市良光镇豺岭村民委员会木林冲村民小组”的印章前，一直就使用“木林冲村经济合作社专用章”，所有加盖该印章的行为都是木林埇村集体的行为，是村集体的真实意思表示，对此，木林埇村集体予以确认。原审第三人的建房用地审批表中村民小组意见栏里加盖的“木林冲村经济合作社专用章”，完全代表木林埇村集体意见，是合法有效的。上诉人认为该印章是伪造无效的，没有事实依据。原审第三人因人多屋少早已与儿子分家，其向村集体申请涉案土地建屋后，经村集体三分之二以上成员同意安排给其使用，并报送村委会，镇政府村建办等部门审核批准，之后良光镇政府才向原审第三人核发规划建设许可证，该发证行为事实清楚，证据充分，且程序合法，依法应予维持。请二审法院判决驳回上诉人的上诉请求，以维护原审第三人的合法权益。
本院经审理查明：涉案土地位于化州市良光镇豺岭村委会木林埇村边，四至为：东至亚明屋、南至空地、西至村路、北至空地，面积92平方米。现该地南面约20米处仍有一条东西走向、1958年建成的旧广海北线公路，西面旁边有一条南北走向的入村大路。1962年“三包四固定”时期，廖芝惠持有《化州县社员土地房产证存根》，该证存根登记的“芒山”是安排给原木林埇村第二生产队农户廖芝惠使用，其登记该土地的内容为：坐落大园，地名石儿路，类别芒山，数量一片，地基面积2分，四至东至公路，南至大路，西至芝发，北至芝兰。六十年代后期，廖芝惠到化州县农机厂工作，其户口也由农村迁出到化州县城落户并改为非农业户口，其妻子和子女的户籍仍留在农村并在农村继续生活。化州县农机厂在八十年代倒闭后，廖芝惠已回到原籍同其妻子和子女居住至今。2007年，廖芝明用钩机平整涉案土地欲建房屋，受到廖芝惠等人的阻止。2008年4月5日，廖芝明向良光镇政府申请涉案土地建设规划并提交了《广东省村镇规划选址申请书》。该表申请建设理由为“人多房少，要求建房”；申请建筑概况为建筑面积168平方米，结构二层；豺岭村委会也在该表签署“同意申请”的意见，并加盖了村委会的印章。廖芝明提交建设规划申请后，于2008年11月2日又向相关部门提交《村镇规划用地建设申请审批表》。该表申请建设内容栏里填写的用地面积为84平方米，基底面积为72平方米，建筑面积为168平方米；四邻界至栏里注明：东至廖亚明屋，南至村路，西至乡村路，北至村路；村民小组意见栏里有木林埇村集体副村长廖振旭签署的“同意建房”意见和加盖“木林冲村经济合作社专用章”；村委会意见栏里也写有“同意申请”的意见加盖有村委会的印章；镇规划办意见栏里也签署了“同意建房壹佰陆拾捌平方”的意见和加盖村建办的印章；良光镇政府根据上述各部门的审核意见，于2008年11月8日在镇政府意见栏里签署了“同意办理”的意见及加盖了良光镇政府的印章。之后，良光镇政府于2008年11月8日向廖芝明颁发了化［良］建字（2008）第225号《村庄和集镇规划建设许可证》。2012年廖芝明准备在该地建房时与廖芝惠等人发生纠纷，廖芝惠等因此申请政府处理，并到化州市信访局上访。之后，在2013年国庆节期间，廖芝惠等人在化州市良光镇政府发现廖芝明办理了该地的《村庄和集镇规划建设许可证》，廖芝惠于2013年10月14日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销良光镇政府向廖芝明颁发的化［良］建字（2008）第225号《村庄和集镇规划建设许可证》。
另查明，上世纪80年代土地实行家庭联产承包责任制之前，木林埇村集体原分为三个生产队，廖芝明属第一生产队社员，廖芝惠属第二生产队社员。实行土地家庭联产承包责任制后，农村集体经济组织由原来的生产队改制为村经济合作社，原有的三个生产队合并为一个木林埇村经济合作社。
本院认为，上诉人廖芝惠持有的1962年土地证所记载石儿路地块的四至内容为：东至公路，南至大路，西至芝发，北至芝兰。该证东至所标注的公路和南至标注的大路现今仍然存在。而廖芝明持有的建设用地批准书载写的用地四至内容为：东至亚明屋，南至空地，西至路边，北至空地。该证东至标注的亚明屋和南至标注的空地所在位置，历来都不是公路和村路，两证所记载的土地位置并不重叠，无法确认廖芝惠所持1962年土地证记载的石儿路土地的四至范围包罩涉案土地在内。尽管涉案土地南向的公路就是廖芝惠持有1962年土地证石儿路所表述的东至公路，但该公路至涉案土地的界至仍有约20米的距离，该石儿路地块也只能位于涉案土地的南边，两证所述的土地位置也不可能重叠。廖芝惠、廖裕飞诉称其持有的1962年土地证包含涉案土地及被诉具体行政行为侵犯其合法权益没有事实依据。因此，原审判决认定廖芝惠持有的1962年土地证记载的石儿路四至范围包含涉案土地没有事实依据，本院予以纠正。
廖芝明与廖芝惠所在的村集体经济组织，在上世纪八十代时期已由原来的三个生产队合并为现在的木林埇村经济合作社，原属三个生产队所有的土地统一归属木林埇村经济合作社所有，并由该经济合作社统一安排使用。木林埇村经济合作社根据廖芝明住房困难的事实，将面积72平方米的涉案土地安排给廖芝明建房使用，其土地权属来源合法。良光镇政府据此向廖芝明颁发的建设规划许可证的事实清楚，证据充分。在发证程序上，该发证行为经村集体和村委会的审核同意后再报送良光镇村建办和良光镇政府审批发证，其发证程序并不违法。虽然良光镇政府提交的《村镇规划用地建设申请审批表》的村民小组意见栏里没有经木林埇村集体三分之二以上成员同意的文字表述，但廖芝明申请该地颁发建设用地批准书时，涉案土地使用权已经木林埇村集体三分之二以上成员同意安排给廖芝明建房，故上诉人廖芝惠等人诉称，良光镇政府向廖芝明颁发的建设规划许可证没有征得村集体的同意意见，其发证程序违法，没有事实依据。上诉人上诉请求撤销被诉具体行政行为和撤销原审判决的主张，理据不足，本院不予支持。原审判决虽然在事实上认定上诉人持有的1962年土地证记载石儿路的土地范围包罩涉案土地不当，但其判决结果正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人廖芝惠、廖裕飞共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏海云
审 判 员 张国平
代理审判员 封桢莉
二〇一四年三月二十六日
书 记 员 陈 苗
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。