云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）文中行初字第22号
原告文山市新平街道办事处高末社区马厂居民小组。
负责人李凤平，组长。
委托代理人张仕龙，云南圆合圆律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人杨友春。代理权限：特别授权代理。
被告文山市人民政府。
委托代理人姜荣，文山市人民政府法制办工作人员，代理权限：特别授权代理。
委托代理人马胜永，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
原告文山市新平街道办事处高末社区马厂居民小组诉被告文山市人民政府不履行土地行政管理行政征收补偿承诺一案，于2015年6月29日向本院提起诉讼。本院于2015年6月29日受理后，于2015年7月1日向被告送达了起诉状副本及举证通知书，被告文山市人民政府于2015年7月15日向本院提交了答辩状和证据材料。本院于2015年7月20日将被告文山市人民政府提交的答辩状和证据材料送达原告。本院依法组成合议庭，于2015年8月19日公开开庭审理了本案。原告文山市新平街道办事处高末社区马厂居民小组组长李凤平及其委托代理人张仕龙、杨友春，被告文山市人民政府副市长王维进及被告委托代理人马胜永、姜荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告文山市新平街道办事处高末社区马厂居民小组请求：1、请求法院判决被告（合法征收原告土地部分合计1937.6175亩）按其承诺以79800元／亩补偿标准补偿差价给原告。2、判决被告补偿不按承诺给原告造成的一切经济损失。3、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2009年，文山州委、州政府组织实施职教园区和三鑫学院项目建设，项目规划用地全部位于原告集体土地范围之内，因原告担心项目征用土地不是统一价格，故要求被告作出承诺。2010年10月25日，文山市人民政府（原文山县人民政府）又对原告作出如下书面承诺：1、州职教园区项目规划建设范围内（大石洞、东山小冲、马厂、高末大寨、高末小寨）所有建设项目土地征收补偿费统一按县人民政府批准的补偿标准执行。2、州职教园区项目在实施完成前，若项目规划建设范围内土地征收补偿费调整高于现价的，差价一律给予补偿兑现。之后被告根据云南省国土资源厅作出的云国土资复（2011）312号、313号、628号、713号以及云国土资复（2012）147号、148号、678号、706号八份批复共计合法征收原告土地129.1745公顷，合计1937.6175亩（批复中原告所有登记在其他组织名下的土地95.4046公顷，合计1434.036亩，属于违法征收，已另案起诉）。在2013年10月15日，在项目实施过程中，被告继续对小冲村进行征收的土地补偿价格为79800.0904元／亩。原告知道后，要求被告履行承诺按79800.0904元／亩补偿差价给原告，但被告仅同意按62600元／亩补偿给原告。
原告为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1、负责人证明及负责人身份证复印件。以证明原告诉讼主体资格及负责人信息。
2、文山市人民政府信访复字（2014）1号、（2014）3号，文山州人民政府文政复（2014）40号批复、云南省人民政府法制法云府函（2015）77号、云南省国土资源厅《信访事项接访告知书》。以证明：⑴被告仅同意按62600元／亩补偿原告被征收土地与其承诺不符；⑵被告因职教园区项目征收原告村集体4125亩土地的事实。⑶结合第三组证据，有1937.6175亩为实际报批并得到云南省国土资源厅批准的征地行为，仅有这部分土地征地行为合法。⑷本案经原告申请裁决，省国土资源厅及省人民政府均回复原告自行处理，原告起诉符合法律规定，程序合法，人民法院应予立案的事实。
3、云南省国土资源厅云国土资复（2011）312号、313号、628号、713号、（2012）147号、148号、678号、706号。以证明：⑴2011年11月25日，云南省国土资源厅作出云国土资复（2011）312号《批复》，批准被告征用原告土地35.0351公顷（其中0.8112亩被被告登记为小冲村小组，实为原告所有）为国有土地；⑵云南省国土资源厅作出云国土资复（2011）313号《批复》，批准被告征用原告土地28.1975公顷（其中3.1268公顷登记在小寨村小组，1.4874公顷登记在小冲村小组名下，实为原告所有）为国有土地；⑶云南省国土资源厅作出云国土资复（2011）628号《批复》，批准被告征用原告土地28.3159公顷（其中8.7843公顷登记在大石洞下寨村小组，8.2414公顷登记在大石洞下寨村小组名下，实为原告所有）为国有土地；⑷云南省国土资源厅作出云国土资复（2011）713号《批复》，批准被告征用原告土地29.5335公顷（其中0.5036公顷登记在文山公路管理段名下，实为原告所有）为国有土地；⑸云南省国土资源厅作出云国土资复（2012）147号《批复》，批准被告征用原告土地33.9549公顷为国有土地；⑹云南省国土资源厅作出云国土资复（2012）148号《批复》，批准被告征用原告土地27.0535公顷为国有土地（上述土地全部被登记于大石洞上寨、大石洞下寨村小组，实为原告所有）；⑺云南省国土资源厅作出云国土资复（2012）678号《批复》，批准被告征用原告土地34.3062公顷（其中，7.593公顷登记为开化镇政府农场和云南广播电视局文山703台，实为原告所有）为国有土地；⑻云南省国土资源厅作出云国土资复（2012）706号《批复》，批准被告征用原告土地8.3825公顷为国有土地；上述8份批文中共征用原告村集体土地224.7791公顷，计3371.6865亩，其中登记在原告名下被征用的土地有129.17546公顷（合计1937.6175亩）对于该部分土地，被告应该按按其承诺79800元／亩补偿给原告。
4、承诺书2份、《文山市建设项目征收土地面积及地面附着物补偿金额兑现表》。以证明被告承诺职教园区项目在实施完成前，若项目规划建设范围内土地征收补偿费用调整高于现价的，差价一律给予补偿兑现。2013年10月15日，在该项目实施过程中，被告对东山乡小冲村土地进行征收时，补偿价格为每亩79800.0904元，根据承诺书应按该价格补偿给原告。
5、土地征收协议书21份。以证明除了最后一份是在2012年6月20日签订的，其他所签订的协议都是在被告未取得批复之前签订的，是违法，是未批先征的行为。这个协议是分批报批，属于无效合同。征地补偿协议属于无效合同。双方应该重新协商补偿标准。应该按照79800补偿。
6、大石洞的土地征收面积核实表1份、补偿兑现表2份、小冲征收补偿金额兑现表3份、长者补偿金额兑现表2份。以证明被告在同一片区标准不一致。应该根据承诺书按79800元／亩补偿给原告。
被告文山市人民政府于2015年7月15日向本院递交答辩状，答辩称：原告诉讼主张不能成立，其诉讼请求不应得到支持。理由如下：1、文山市人民政府于2009年3月起，共征收原告村集体土地2654.397亩，其中田777.723亩，每亩补偿49710元，地1876.674亩，每亩补偿39710元，共计支付补偿费116621781.87元。在征收过程中，因原告反映补偿费用过低，才于2010年10月25日向原告作出承诺：职教园区项目在实施完成前，若项目规划建设范围内土地征收补偿费调整高于现价的，差价一律给予补偿。后因原告一直上访，文山州人民政府于2014年7月10日作出文政复（2014）40号批复，同意因州职教园区建设征收原告的2654.39亩土地统一提高到62600元／亩。到2015年7月5日，马厂村277户农户已经领取了差价补偿，补偿金额为28241530.00元，现仅有几十户农户和集体部分的256.966亩土地未作补偿。因此，不存在原告所说的不履行补偿义务的情形。2、小冲村的征地补偿79800元／亩是省道S206线文山城区过境段公路建设项目的补偿，与职教园区不是同一个项目。原告要求按照小冲村的补偿标准来补偿差价是没有事实依据的。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告文山市人民政府向本院提交的证据材料有：
1、机构代码证、法定代表人身份证明。以证明被告身份情况。
2、云南省国土资源厅云国土资复（2011）312号、313号、628号、713号、（2012）147号、148号、678号、706号。以证明文山州职教园区建设项目用地的土地征收经依法审批符合法定程序。
3、原文山县人民政府文政复（2008）98号、文山市人民政府文政请（2014）29号、文山州人民政府文政复（2014）40号。以证明⑴原告被征收土地的补偿标准为田49710／亩，地39710／亩，后经文山州政府批复将原告补偿费用提高到62600元／亩；⑵原告的信访请求经文山州人民政府复核处理，对其请求不予支持。
4、承诺书。以证明被告承诺土地征收补偿费按统一标准执行的对象仅限于州职教园区项目所涉及的土地。
5、文山州国土资源局文国土资发（2014）109号、云南省国土资源厅云国土资复（2014）131号。以证明被告以79800元／亩向小冲村征收的土地属省道S206线文山城区过境段公路工程项目用地，与职教园区项目用地分别审批，互不隶属。
6、文山市城市开发建设领导小组土地事务协调办公室出具的文山州职业园区马厂村征地补差价情况。以证明原告绝大部分的居民都已经领取了补偿款，协议的主体部分已经履行完毕。
经质证，被告文山市人民政府对原告提交的证据1的真实性无异议，但是证明的内容不认可。对证据2，认为4215亩的数量，原告只有2900多亩，还包括其他寨子的。分批审批是因为不是同一个项目。对证据3的真实性无异议，证明观点不予认可。我们的征收土地都是有批复的。总的面积是4215亩，征收原告是2千9百多亩，还有其他寨子的土地。原告认为自己的土地被登记在其他村寨范围内，是没有依据的。签的协议是2千9百多亩，与领取的付款凭证上的面积是吻合的。对证据4的真实性无异议，但是观点不予认可。理由：1、承诺书是说调整，304户已经有277户领取了补偿款，仅仅只有27户未领取，这个62600的标准是经过批准的，不是随意的。东山乡小冲村土地征收与职教园区是两个不同的项目。2013年征收的小冲，2009年征收的职教园区，时间间隔四年了，不是一个标准，更不是一个项目。对证据五认为与本案无关，不予认可。对证据6认为与本案无关，不予认可。并非职教园区范围内的项目。
原告对被告提交的证据1予以认可。对证据2的真实性无异议，但对合法性不认可。对证据3的真实性无异议，但对合法性不认可。对证据4的真实性无异议，但对证明内容不予认可。对证据5的真实性无异议，但对证明内容不予认可。对证据6的真实性无异议，但不认可证明内容。征收的时间是2009年3月，征地范围、面积与批文不一致。属于未批先征。市政府的书记召开会议承诺补偿费可以先领取，后面再补再调整，所以才领取的补偿款。政府也未出具相关证据证明277户村民领取了补偿款。
经庭审质证，本院认为，原告提交的证据1，客观真实，符合证据的法定要件，本院予以采信。证据2，客观真实，本院予以采信，对被告同意按62600元／亩补偿的证明观点，各方当事人均无异议，本院予以采信，对其余证明观点，本院不予采信。证据3，各方当事人对真实性无异议，本院予以采信，对登记在原告名下被征用的土地有1937.6175亩的证明观点，本院予以采信，该证据无法证明原告其余的观点，亦无其他证据加以印证，对其余证明观点，本院不予采信。对证据4中的承诺书，各方当事人均无异议，本院予以采信，对《文山市建设项目征收土地面积及地面附着物补偿金额兑现表》（2号地）及证明观点，与本案无关，本院依法不予采信。证据5与本案无关，本院不予采信。对证据6中大石洞下寨补偿金额兑现表及面积核实表，能与被告证据5相互印证证明省道206线过文山境内征用土地补偿金额为79800元／亩的事实，本院予以采信。其余证据与本案无关，本院不予采信。被告文山市人民政府提交的证据1-4，各方当事人对真实性均无异议，能证实被告文山市人民政府经省政府批准征用原告集体土地作为职教园区建设项目过程中，对原告作出承诺的事实。本院予以采信。证据5能与原告证据6中大石洞下寨补偿金额兑现表及面积核实表相互验证证实省道206线文山城区项目征收了大石洞下寨土地并按79800元／亩补偿的事实，本院予以采信。证据6中征收原告土地补偿金额为水田49710元／亩，旱地39710元／亩及文政复（2014）40号文件将补偿标准统一提高的62600元／亩的事实，各方当事人均无异议，本院予以认可。对其余证明内容本院不予采信。
本院根据上述有效证据认定本案事实如下：2009年，文山州委、州政府组织实施职教园区和三鑫学院项目建设，该建设项目用地需征收原告土地，因原告担心项目征收土地不是统一一个价，故要求被告作出承诺。2010年10月25日，文山市人民政府（原文山县人民政府）作出如下书面承诺：1、州职教园区项目规划建设范围内（大石洞、东山小冲、马厂、高末大寨、高末小寨）所有建设项目土地征收补偿费统一按县人民政府批准的补偿标准执行。2、州职教园区项目在实施完成前，若项目规划建设范围内土地征收补偿费调整高于现价的，差价一律给予补偿兑现。之后被告根据云南省国土资源厅作出的云国土资复（2011）312号、313号、628号、713号以及云国土资复（2012）147号、148号、678号、706号八份批复共计征收原告土地129.1745公顷，合计1937.6175亩。补偿价格为水田49710元／亩，旱地39710元／亩。后经文山州人民政府文政复（2014）40号批复批准，将补偿价格统一提高到62600元／亩。2014年5月8日，省道206线文山城区过境段公路征用到大石洞村小组、小冲村小组等14个村小组的集体农用地31.3769公顷，补偿费用为79800元／亩。
在庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点：原告的请求事项是否属于法院管辖范围？被告是否是适格的主体？被告作出的承诺是否符合法律规定？被告是否该履行该承诺展开了辩论。原告认为，本案涉及人民群众的利益，属于法院行政诉讼管辖。被征收土地属于原告所有，原告以村小组的名义来起诉，主体适格。文山市人民政府作为被告主体肯定是适格的，承诺意思表示真实，且盖了政府的公章，是有法律效力的。省道206线属于职教园区范围，是同一个项目，政府应该按承诺79800元／亩来补偿。被告认为，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。被告已经按62600元／亩依法履行了承诺，原告村304户村民中，有277户已经按62600元／亩领取了补偿款，承诺已经履行完毕。职教园区和省道206线是单独立项、单独审批、单独实施的项目，与职教园区是2个不同的项目，被告的承诺范围仅是职教园区，原告的起诉不符合法律规定。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”之规定，被告文山市人民政府作为土地征收的实施主体有权作出土地征收补偿承诺并应该按照承诺来履行，并且被告也于2014年根据文山州人民政府文政复（2014）40号批复批准，将补偿价格统一提高到62600元／亩。2014年5月8日，省道206线文山城区过境段公路征用到大石洞村小组、小冲村小组等14个村小组的集体农用地31.3769公顷，补偿费用虽然为79800元／亩。但省道206线是单独立项、单独审批、单独实施的项目，与职教园区属于不同的项目，也不在同一个范围。被告的承诺范围仅是职教园区，原告所提交的证据无法证明被告在职教园区建设项目范围内征收其他村小组的土地补偿款为79800元／亩的事实。故原告要求被告按79800元／亩来补偿原告征地款的诉讼请求不能成立，本院依法不予支持。原告未提供任何证据证明是否造成损失，造成多少损失。因此，原告要求判决被告承担不履行承诺所造成的损失的诉讼请求亦不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告文山市新平街道办事处高末社区马厂居民小组的诉讼请求。
一审案件受理费人民币50元，由原告文山市新平街道办事处高末社区马厂居民小组承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 者发章
审判员 王要师
审判员 何建宾
二〇一五年十一月十六日
书记员 王汉水