江苏省常州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）常行终字第175号
上诉人（原审原告）徐友伟。
上诉人（原审原告）贺芬。
上述两原告委托代理人戴启宏，江苏欣博律师事务所律师。
上述两原告委托代理人陆卫红，江苏欣博律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）常州市新北区城市管理与建设局，住所地常州市新北区衡山路8号。
法定代表人季晓东，该局局长。
委托代理人胡志华，该局副局长。
委托代理人张晓军，江苏常联律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）常州市金丰置业有限公司，住所地常州市新北区龙锦路1261号。
法定代表人刘庆柏，该公司董事长。
委托代理人王小明，该公司员工。
委托代理人史纪，江苏东晟律师事务所律师。
上诉人徐友伟、贺芬与被上诉人常州市新北区城市管理与建设局（以下简称新北城建局）、常州市金丰置业有限公司（以下简称金丰公司）城建行政备案一案，不服常州市新北区人民法院（2014）新行初字第0071号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月28日受理后，依法组成合议庭于2014年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人徐友伟及其委托代理人陆卫红，上诉人贺芬的委托代理人陆卫红，被上诉人新北城建局的委托代理人胡志华和张晓军，被上诉人金丰公司的委托代理人史纪，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经庭审举证质证认定，2012年7月29日，两上诉人与金丰公司签订商品房买卖（预售）合同，购买了位于天誉城市花园29幢103号房，合同约定房屋交付时间为2013年3月31日前，交付条件为“1、该商品房经有关政府部门办妥竣工备案手续；2、小区内公共配套设施按设计要求建成，并满足使用功能要求；3、道路、供电、给水、排水、供气等市政公用设施按设计要求建成，并达到正常使用条件；4、园林绿化工程按设计要求建成（因季节因素可顺延，但最迟应在半年内实施到位）”。2013年4月2日，常州市城乡建设局、常州市住房保障和房产管理局、常州市规划局、常州市国土资源局联合发布《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》（常建（2013）56号文），明确了商品房交付使用的竣工验收备案、供电、供水、排水、供气等十五项基本条件，并要求房地产开发企业在商品房交付使用前向建设行政主管部门申请交付使用备案，建设行政主管部门自收到备案申请和相关证明材料起7个工作日内组织相关部门到现场核查，符合条件的，出具《常州市商品房交付使用备案通知书》并进行公告。上述通知文件自2013年7月1日起执行。2013年9月28日，建设、监理、施工、设计单位通过对案涉商品房的竣工验收。同年10月，江苏省电力公司常州供电公司、常州港华燃气有限公司、常州通用自来水有限公司、常州市排水管理处、中国电信股份有限公司常州分公司、江苏省广电有线信息网络股份有限公司常州分公司、常州广播电视发展总公司、常州市城市照明管理处分别出具了供电、供气、供水、排水、通讯、有线电视、照明符合交付条件的单项核查意见。同月，常州市新北区绿化委员会出具了绿化验收合格证明，常州市国土资源局新北分局出具了建设用地竣工验收合格证明，常州市公安消防支队新北区大队出具了建设工程竣工验收消防备案凭证，常州市规划局出具了建设工程规划核实合格单。2013年10月30日，新北城建局对竣工验收予以备案，当日，金丰公司向新北城建局申请商品房交付使用备案。11月4日，新北城建局对公建配套项目进行现场核查，并出具住宅项目公建配套验收表。当日，新北城建局在常州市高新区（新北区）城市管理与建设局建管网（http：／／www.czxbjs.gov.cn／czxb／）发布常新城建交2013第008号商品房交付使用备案公告。上诉人认为卫生间实际施工与竣工图不符，新北城建局作出交付备案违法，遂诉至法院。
原审法院认为，新北城建局是本市区级建设行政主管机关，依法具有对辖区内建设工程质量的监督职能。行政承诺是指行政机关或法律法规授权的其他组织通过公开方式向社会不特定或特定公众作出的待某种条件成就、某项事情发生或某个行为完成时，其在职权范围内应允、保证履行法律允许的自由裁量义务的行为。行政机关关于某一领域政策的形成，实际上乃是针对社会公众做出了一个承诺，公众自然对其具有某种正当期待。本案中，商品房交付使用备案并非新北城建局的法定职责，住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房（2010）53号文）要求各地建设行政主管部门明确商品房交付条件、完善商品房交付使用制度，新北城建局基于其建设行政监督职能，发布明确商品房交付条件以及对商品房交付使用进行备案的通知，即属于行政承诺。根据《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》（常建（2013）56号）规定的精神，商品房交付使用备案是房地产开发企业向业主交付房屋的前置必备要件，这一规范房地产开发企业建设行为、维护业主合法权益的规定合法有效，新北城建局应予遵照执行。关于房屋施工是否合规。根据《建设工程质量管理条例》第十六条的规定，建设单位应组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。案涉商品房经建设单位组织监理、施工、设计单位通过竣工验收，新北城建局在收到相关文件后予以备案，符合《通知》第一条规定的“房屋建筑工程完成竣工验收备案”这一商品房交付使用条件。本案争议的房屋施工是否合规的问题，属于房屋质量即工程竣工验收时应予以审查的问题，与新北城建局所作商品房交付使用备案行为无涉，该院不作认定。关于新北城建局应否根据竣工图进行现场核查。根据《通知》第二条的规定，建设行政主管部门应在收到相关材料后组织相关部门进行现场核查，金丰公司提交了工程竣工验收备案表，就工程主体质量应视为已符合交付条件；金丰公司申请交付使用备案的材料并不包含施工或竣工图，新北城建局无需也不可能再次组织监理、设计等单位进行现场核查。至于《通知》第一条规定的其他交付条件，燃气、供电、照明等相关部门均出具了符合交付条件的专项核查意见，应视为案涉房屋符合供气、供电、照明等实际使用条件，新北城建局就公建配套项目等进行现场核查，使案涉商品房符合《通知》第一条所列交付使用的各项基本条件。新北城建局经书面审查和现场核查，在7个工作日内作出《商品房交付使用备案通知书》并公告，符合《通知》规定的审查要求。因《通知》第二条中对新北城建局组织现场核查的“相关部门”未予明确，新北城建局仅就公建配套面积进行现场核查，属程序瑕疵，新北城建局应在今后的工作中加以改进。鉴于案涉商品房交付使用的要件齐备，且行政备案行为未对上诉人的权益造成实际影响，据此，上诉人要求撤销商品房交付使用备案公告的请求，该院依法不予支持。综上，新北城建局所作行政行为证据确凿，事实清楚，程序基本合法，适用法律准确。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、参照住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房（2010）53号）第十一条、第十二条的规定，判决驳回上诉人徐友伟、贺芬要求撤销新北城建局于2013年11月4日作出的常新城建交2013第008号商品房交付使用备案公告的诉讼请求。案件受理费50元，由上诉人徐友伟、贺芬负担。
上诉人徐友伟、贺芬上诉称，一、原审法院对本案所涉房屋施工是否符合规定不作认定是错误的。主要理由有，1、新北城建局是本市区级建设行政主管部门，依法具有对辖区内建设工程质量的监督职能，新北城建局没有履行建设工程质量的监督职能，导致错误地出具了《商品房交付使用备案通知书》。2、本案所涉房屋二楼和三楼卫生间的实际施工现状是地漏低于相邻地面200-300mm，违反了《江苏省建筑住宅工程质量通病强制性规范》第8.3.1第2点、第8.3.2第5点、第11.5.3第3点的相关强制性标准的规定，现场情况很明显，新北城建局认为该房屋符合交付条件，说明该局没有到现场核查。3、新北城建局在一审中提供的证人作证证明，该房屋二楼卫生间不是按图集施工，而是按设计院的《技术核定单》进行施工。由此证明，新北城建局认定二楼卫生间的施工是按苏建科（2006）510号《住宅卫生间同层排水（TTC）型设计图集》的规定进行施工的，没有事实和法律依据。4、新北城建局在一审中提供的证人作证证明，本案所涉房屋的卫生间的土建没有施工完毕，需要业主共同施工。因此，新北城建局是对没有施工完毕的工程作出《商品房交付使用备案通知书》。实际上，本案所涉房屋存在设计错误，设计量一楼标高为3.55米，因一楼是错层结构，一楼客厅的标高有3.55米，餐厅比客厅抬高了0.6米，餐厅的实际标高仅有2.95米左右，二楼卫生间在餐厅上方，按设计图进行卫生间管道施工，则餐厅的标高就只有2.58米左右（如果按图施工，一楼餐厅实际净高只有2.43米），违反了国家的住宅建设设计规范。金丰公司在没有办法的情况下，把卫生间排水管放置在楼板上面安装，美其名曰同层排水，这完全是一种欺骗业主的行为，因为同层排水的方式在新建住宅仅有两种，一种是“降板式，即把楼板下降0.3米左右，然后安装管道，另一种是入墙式，即把管道全部安装在墙内。本案的安装管道的方式根本不是所谓的同层排水，有关的职能部门对此视而不见，为不合格工程大开绿灯。金丰公司拿原始的施工图作为竣工图交给新北城建局进行备案，其目的是为了欺骗建设行政主管部门，获得备案公告，再通过欺骗业主，达到交付的目的。综上，本案所涉房屋的卫生间施工严重违反了《江苏省建筑住宅工程质量通病强制性规范》的相关规定，新北城建局根本没有履行建设工程质量的监督职能，属于严重失职，是一种违法行为，对于其出具的《商品房交付公告》应当予以撤销。二、原审法院认为新北城建局仅就公建配套面积进行现场核查，属程序瑕疵，应在今后的工作中加以改进，鉴于案涉商品房交付使用的要件齐备，且行政备案行为未对上诉人的权益造成实际影响，据此不支持上诉人要求撤销商品交付备案公告的请求，是错误的。理由如下：1、新北城建局不履行现场核查的监督管理职责，不属于程序瑕疵，是严重失职行为。根据规定，新北城建局应到现场进行核查，是其应当履行的监督管理职责，且不是只需对公建配套面积进行现场核查，因此，新北城建局仅对公建配套面积进行现场核查，不仅仅是程序瑕疵，而是严重的失职行为。2、原审判决认定被上诉人的行政备案行为未对上诉人的权益造成实际影响，是完全错误的。因新北城建局未履行现场核查的监督管理职责，导致错误地出具了《商品房交付使用备案通知书》，使金丰公司具备了交付房屋的条件，致使不符合交付条件的房屋同意交付，这种行为侵害了上诉人的合法权益。三、原审判决认定新北城建局作出的行政行为证据确凿，事实清楚，程序基本合法，适用法律准确，是错误的。在法律上，根本不存在“基本合法”这一概念，只存在合法与不合法，因此，基本合法就是没有达到合法的条件，也就是不合法。应当予以撤销。四、本案所涉及的利害关系人不仅仅是上诉人，还有39家购买该类房屋的业主，这39家业主与上诉人存在同样的房屋质量问题，根据我国行政诉讼法司法解释的相关规定，法院应当追加这39家业主作为本案当事人，共同参加诉讼。综上所述，新北城建局所作出的具体行政行为，不仅事实不清，也没有充分的证据，程序完全违法，适用法律也是错误的，请求撤销原审判决，并依法改判，撤销新北城建局于2013年11月4日作出的常新城建交2013第008号商品房交付使用备案公告。
被上诉人新北城建局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，一、对施工房屋是否合规，根据建设工程质量管理条例的相关规定，施工房屋由建设单位组织、设计、施工、监理等单位进行竣工验收。被上诉人不是组织验收的单位。被上诉人是以相关单位出具的竣工验收报告作为审核依据。上诉人所提房屋合规问题，属房屋质量验收时审查的问题，与被上诉人所作商品房使用交付备案无关。二、被上诉人是依据常建（2013）56号文的相关规定履行相关行政职能。被上诉人只需就公建配套进行核查，其余交付条件是以相关职能部门出具的符合交付条件的单项核查意见为准。根据2014年7月28日由常州市城乡建设局关于商品房交付使用备案管理中，组织相关部门到现场验收核查进行解释的答复中明确表示该通知中的第二点，建设行政主管部门自收到房地产开发企业提交的备案申请和相关证明材料，或投入使用意见之日起七个工作日内组织相关部门到现场核查。应作如下理解，各地建设行政主管部门自收到房地产开发企业提交的备案申请和相关证明材料，或投入使用意见之日起七个工作日内根据实际需要组织相关部门到现场核查。已经出具了相关证明材料或投入使用意见的部门和单位可以不再参加建设部门组织的现场核查。这里的相关部门并不是指涉及商品房交付使用的所有部门，如规划、国土、环保、人防、消防、园林绿化、体育等，而是各地建设行政主管部门根据实际情况认为需要参加的部门。据此，被上诉人作出的交付使用备案公告，完全符合上述文件所规定的交付使用要件，不具有被撤销的情形。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。
被上诉人金丰公司未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称，一、上诉人诉称金丰公司把卫生间、排水管放置在楼板上安装，美其名曰为同层排水，是在欺骗业主。事实情况是，施工单位在施工过程中发现上诉人所称的卫生间施工图纸中卫生间给排水平面图、排水管道安装图与给排水透视图不符，便向设计单位江苏中信嘉华建筑设计研究院有限公司报告了该情况。经设计单位审核后，由设计单位向施工单位发出了技术核定单和工程技术核定单。施工单位按设计单位的要求进行了施工，这是符合建筑操作流程的。因此，金丰公司不存在欺骗业主的行为。二、上诉人诉称金丰公司在向新北城建局进行备案过程中，将施工图作为竣工图交给其进行备案，存在欺骗新北城建局的行为。事实情况是，金丰公司组织了勘察、设计、施工、监理等单位对所建房屋进行了竣工验收，并形成了单位（子单位）工程质量竣工验收记录，并将符合交付使用条件的相关证据材料提交给新北城建局进行备案。而施工图或竣工图并不是金丰公司必须向新北城建局提交的材料。因此，金丰公司并没有将上述图纸交由新北城建局，也就不存在上诉人所称金丰公司欺骗新北城建局的行为。综上，上诉人的诉讼请求不能成立，应当驳回上诉人的诉讼请求。
原审被告新北城建局向原审法院提交的证据材料及法律依据有：1、《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》（常建（2013）56号）（以下简称《通知》），证明新北城建局具有城建行政备案的法定职权及管辖权。2、金丰公司出具的《天誉城市花园一期项目竣工交付情况简介》。3、新北城建局在其网站就常新城建交2013第008号商品房交付使用备案进行公告的截图。证据2-3证明新北城建局备案程序合法。4、天誉城市花园一期（以下简称案涉商品房）建设工程规划核实合格单及工程竣工验收备案表。5、江苏省电力公司常州供电公司出具的供电单项核查（接管）意见。6、常州通用自来水有限公司出具的给水单项核查（接管）意见。7、常州市排水管理处出具的排水单项核查（接管）意见。8、常州港华燃气有限公司出具的供气单项核查（接管）意见。9、中国电信股份有限公司常州分公司、江苏省广电有线信息网络股份有限公司常州分公司、常州广播电视发展总公司分别出具的通讯、有线电视单项核查（接管）意见。10、常州市新北区绿化委员会出具的绿化单项专业验收合格证明。11、常州市城市照明管理处出具的照明单项核查（接管）意见。12、常州市新北区民防局出具的《新北区建筑竣工备案人防反馈意见联系单》。13、金丰公司与常州源鑫物业有限公司签订的《常州市前期物业服务合同》及附件。14、常州市国土资源局新北分局出具的《新北区经营性项目建设用地竣工验收合同证明》。15、建设工程竣工验收消防备案凭证。证据4-15证明案涉商品房符合《通知》规定的相关交付使用条件。16、新北城建局出具的《常州市住宅项目公建配套验收表》。证明新北城建局依据《通知》要求进行了现场核查。17、设计单位江苏中信嘉华建筑设计研究院有限公司出具的情况说明、技术核定单及相关图纸。证明案涉商品房二层卫生间实际施工系根据设计单位出具的《技术核定单》对相关图纸作了更正，符合设计规范要求。新北城建局提供的规范性文件依据为：《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》（常建（2013）56号）。
原审原告徐友伟、贺芬向原审法院提交的证据材料有：1、商品房购房合同及新北城建局出具的商品房交付使用备案公告。证明上诉人具有起诉资格。2、备案的商品房竣工图及房屋实际施工现场照片。证明交付的商品房与备案的竣工图不一致。
原审第三人金丰公司向原审法院提交的证据材料有：1、建设、监理、施工、设计单位共同出具的天誉城市花园29#楼工程质量竣工验收记录。证明案涉商品房已通过竣工验收。2、施工单位和设计单位分别出具的情况说明。3、技术核定单及变更设计图纸。4、给排水平面图、管道安装图、给排水透视图、结构平面图。证据2-4证明卫生间施工方案经技术核定单形式予以更改。5、证人田某出庭作证的证言。
上述证据均已随案移送本院。
本院经庭审举证质证认定，原审法院对原审原、被告提交的证据认证正确。
本院经审理认定的案件事实与原审判决书所认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国建筑法》第六十一条规定“交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用”，住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房（2010）53号文）要求各地建设行政主管部门明确商品房交付条件、完善商品房交付使用制度等。2013年4月2日，常州市城乡建设局、常州市住房保障和房产管理局、常州市规划局、常州市国土资源局联合发布《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》（常建（2013）56号文），明确了商品房交付使用的竣工验收备案、供电、供水、排水、供气等十五项基本条件，在市区建立商品房交付使用备案制度，由各辖区的建设行政主管部门贯彻落实上述制度。新北城建局作为区级人民政府建设行政主管部门，据此行使作出本案行政行为的行政职责。商品房交付使用备案制度，规范房地产开发建设行为，加强商品房交付使用管理，尽管增加了房地产开发企业的义务，但是明确商品房交付使用条件，减少商品房交付使用过程中的矛盾纠纷，维护业主的合法权益，得到了社会的倡导和支持，本院予以确认。
本案中，建设单位组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收后，经新北城建局完成竣工验收备案，后又收到燃气、供电、照明等相关部门出具的符合交付条件的专项核查意见，新北城建局经书面审查和现场核查，在7个工作日内作出《商品房交付使用备案通知书》并公告，其行政程序符合《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》规定的程序规定，本院予以确认。
新北城建局依据建设单位提供的竣工验收备案表和各职能部门、单位提供的符合商品房交付使用条件的专项审查意见，经过对公建配套设施的现场核查，认定涉案商品房符合《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》规定的商品房交付使用条件，证据确凿充分，认定事实清楚，本院予以确认。
新北城建局依据《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》的规定，作出常新城建交2013第008号常州市商品房交付使用备案公告，并无不当，本院予以确认。
徐友伟和贺芬主张因涉案商品房不符合国家强制性质量规范，施工图变更不符合法律规定，故涉案商品房不符合商品房交付使用的条件。本院认为，首先商品房交付使用备案制度的目的主要是规范房地产开发建设行为，加强商品房交付使用管理，着重于主体工程和配套工程的一致交付；其次，新北城建局仅对涉案商品房的工程质量负责监督管理，即涉及工程主体结构安全、主要使用功能的工程实体质量情况等实施监督，不可能对工程的所有项目的质量情况实施监督；再次，在参与工程竣工验收的建设、勘察、设计、施工、监理等各方形成一致意见的情况下，才能完成工程竣工验收，本案所涉商品房已完成工程竣工验收，由建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位依法对建设工程质量负责；再次，商品房交付使用后，业主认为主体结构质量不合格的，可以向工程质量监督单位申请重新核验；最后，业主认为商品房存在质量问题，还可以通过其他途径主张权利。据此，对上诉人认为涉案商品房不符合商品房交付使用条件的主张，本院不予采纳。
综上所述，新北城建局贯彻落实商品房交付使用制度，其所作出的行政行为证据确凿充分，认定事实清楚，程序符合规定，适用规范性文件并无不当。徐友伟和贺芬的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人徐友伟、贺芬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 施 义
审 判 员 杨 剑
代理审判员 章福泉
二〇一五年九月十八日
书 记 员 金 蕾