吉林省洮南市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）洮行初字第7号
原告王殿军，男，1963年9月17日出生，汉族，洮南市人。
委托代理人李玉章，系吉林百石律师事务所律师。
被告洮南市国土资源局。
法定代表人刘文民，系该局局长。
委托代理人周宏斌，系吉林梓辛律师事务所律师。
委托代理人孙明春，系洮南市国土资源局监察科副科长。
第三人中国人民解放军吉林省洮南市人民武装部。
法定代表人易礼明，系部长。
第三人王书森，男，1953年9月2日出生，汉族，洮南市人。
原告王殿军诉被告洮南市国土资源局土地行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告王殿军及其委托代理人李玉章、被告洮南市国土资源局委托代理人周宏斌、孙明春到庭参加诉讼。经利害关系人王书森申请，本院依法追加王书森为第三人到庭参加诉讼，第三人中国人民解放军吉林省洮南市人民武装部经合法传唤未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2013年12月5日，被告洮南市国土资源局以洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定书，认定本案原告王殿军（被处罚人）于2010年8月、2011年9月16日未经批准擅自在洮府街南郊村占用土地3500.00平方米硬化地面、占用土地182平方米建孵化室及消毒间，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，属非法占地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《吉林省土地管理条例》第五十九条之规定，对王殿军作出行政处罚：1.责令你户退还非法占用的3682.00平方米土地，没收你户在非法占用的3682.00平方米土地上新建的建筑物及其他设施；2.处非法占用3682.00平方米土地，每平方米5.00元的罚款，计18410.00元。王殿军不服，向洮南市人民政府申请行政复议，洮南市人民政府于2014年4月2日以洮政复决字（2014）1号行政复议决定书维持了被告的行政处罚决定，王殿军在法定期间内向本院提起行政诉讼。
原告诉称，一.使用的土地不是非法占用，而是租赁取得。王德山、徐俊海、王宝军作为祥和禽业的所有人，并委托王凤祥进行管理。原告使用该地不属于非法占用。二.该地属于军事用地，行政单位没有处罚权。该地曾委托洮安县城郊公社管理，后转交洮南市人民武装部管理。在洮南市武装部管理期间，孙柏清与其签订土地租赁合同。现土地使用人依合同约定进行经营活动并无不当。被告的行政处罚不当。三.被告处罚的主体不对。原告不是祥和禽业的实际所有人，原告是受人委托的管理人，原告不能成为受处罚的主体。被告强调被处罚人在接受调查时，承认自己是祥和禽业的买受人。这仅是一个错误的认定，原告没有任何享有祥和禽业权属的法定要件。原告不能被认定为是祥和禽业实际所有人。原告的行为均受委托人授权所为。故原告被处罚是主体不适格，被告对原告行使处罚是程序违法。基于上述理由，诉请法院撤销被告作出的洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定。
被告辨称：一.关于使用的土地不是非法占用，而是租赁取得，有我局调查证明，原告王殿军的行为属于非法占地行为，而不是租赁行为，租赁行为不成立。二.该案所涉及地块原使用者王书森出具了（2004）第05502号农村土地承包经营权证，证明其权属为王书森。2004年洮南市农业部门将该地块承包给南郊村村民王书森，并确认为耕地，颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，证明该地块权属明确。根据《中国人民解放军土地使用管理规定》第三章第十三条第（三）款规定：“改变其他土地用途的，军队各大单位后勤部批准，报总后勤部备案”，因此洮南市人民武装部不具备签订土地租赁协议的主体资格。权属来源并不是本案的焦点，行政处罚针对的行为人王殿军占用土地硬化地面建孵化室及消毒间的具体行为结果。我局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，对王殿军在该地块非法占地行为的行政处罚具有法律依据，有权行使行政处罚权。三.关于被处罚主体不对问题。原告王殿军承认2009年从王德山名下购买的房屋所有权和使用权，并于2010年8月硬化地面3500.00平方米建水泥预制板厂，2011年9月占地182.00平方米建孵化室及消毒间。我局决定对王殿军进行行政处罚主体是正确的。综上所述，我局做出的洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，处罚程序合理合法，请求人民法院予以维持。
第三人王书森陈述意见：王殿军占用的地是我的承包地，我租给王德山了，王德山偷着给我卖了。王殿军在土地局开听证会也说他是花钱买的，他怎么能说是受委托的关系。再一个武装部我也去了，负责人说我们没给出过证明，所以我们也不到庭。沈阳军区也说没给出过证明，我去公安局备案，治安大队去沈阳军区调查了，沈阳军区没出过这个证明，证明是假的。被告作出的处罚决定是正确的。
第三人中国人民解放军吉林省洮南市人民武装部未出庭陈述意见，也没有向本院提供任何书面材料。
本案争议的焦点问题是：被告洮南市国土资源局作出的洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定是否合法。
为证明各自的主张，原、被告及第三人王书森分别向本院提供了相应的证据。
原告提出的主要证据材料有：1.土地局的处罚决定，证明被处罚事实。2.洮南市人民政府复议决定，证明我们经过了复议程序。3.送达回证，证明我们提起起诉没有超过诉讼时效4.土地租赁协议书一份，是2005年5月1日洮南市人民武装部与孙柏清签订的，证明这块土地是孙柏清从洮南市人民武装部租赁来的，不是非法占有。5.土地使用转让协议，是孙柏青转给王德山的。6.关于委托王凤祥管理祥和禽业协议。7.罚款收据，说明土地行政管理部门已经对祥和禽业使用这块土地进行过处罚，不应重复处罚。8.军事设施保护区域审批报告。9.中国人民解放军95988部队证明，证明洮南市通达街十二委二百组王国清现使用的土地系我部于2013年7月委托王国清看管的军用土地，此土地我部此前已与洮南市武装部签订过看管协议。10.沈阳空军司令部授权书，证明王殿军使用的土地是军用土地。11.一份图纸，证明王殿军现在使用的土地是军用土地而非洮府街的土地。待证事实是说明该块土地是军事用地，由孙柏青租赁取得，又租赁给祥和禽业，王凤祥管理祥和禽业，王殿军受王凤祥指派经营祥和禽业，实际管理人是王凤祥。被告质证认为：1.原告提供的证据一方面称该地性质是武装部租赁给孙柏青，孙柏青又租赁给他人，另一方面，称部队是在委托王国清管理，我们认为这点非常矛盾。2.对复议决定本身没有异议，但该处罚决定，被告的上一级机关已经进行审查，结论是该处罚合法3.关于该地性质，被告作为行政机关，没有职责审查租赁行为和转让行为是否合法，应审查的是未经批准在该地块上擅自动工建设的行为。4.原告称受祥和禽业的委派，我们行政机关没有职责查清这种行为是否合法，我们处罚的是原告没有权利在使用的土地上硬化地面，原告在笔录中也声称是他做的。5.禽业的处罚收据，原告声称一事不再罚，但这是两个不同的行为，缴纳的处罚收据处罚的是该禽业未经批准建设了另一个车间，本案处罚的是未经批准禽业再次修建了车间及硬化地面6.我们认为该地块是否是军事用地与本案没有任何关系，即使是军事用地，部队在该地块上建设也应取得批件，否则也没权建设。鉴于本案的违法行为发生在洮南市内，所以应受到处罚。第三人王书森质证意见同陈述意见。
被告提供的主要证据有：1.被告对原告的调查笔录二份（2011.9.2一份、2011.9.16一份）证明硬化地面及修建孵化室均系原告所为。2011年9月2日的调查笔录还能证明其动工前没有经过审批，且能证明原告是从王德山处购买的房屋所有权及土地使用权，原告是所有人；2.证人赵福才笔录一份，证明该宗土地权属为南郊村所有且为王书森的承包地；3.立案审批表及现场堪查照片；4.责令停止违法行为通知书；5.案件转办单；6.现场堪查笔录及处罚前的笔录、听证告知书；7.听证会笔录。证据3-7用以证明违法事实及办案程序。原告质证认为，因被告未提供证据原件，故不予质证。第三人质证无异议。
第三人王书森提供的主要证据材料有：1.农村土地承包经营权证，证明原告使用的地是我的耕地。2.我去95988部队，说原告出示的沈阳军区部队的证明材料是假的，已向洮南市公安局报案了。3.2005年5月1日签订的土地租赁协议书是假的，武装部王双、易礼明说没给孙柏青出过这个证明。4.南郊村及洮府街给我出的证明，证明原告使用的地是我的耕地。耕地面积证载是1公顷，实际是1.7公顷，其中册外地是7亩，及交费收据。原告质证：对土地经营权证没异议，但其中间所称的土地没有东经北纬，不能确定就是原告所占的土地，原告已经举证说明该地属于洮南旧飞机场，第三人举证没有具体位置，仅靠你们村上的证明，非常不清楚，如果说他所有的土地在我们这块地中，那他的地权属不清。被告质证：被告没有能力查清这块地在哪，如果这块地是农用地，应加大处罚力度，我们考虑到土地的性质没有弄清，本着就低不就高的原则，给与了最低处罚。
本案经开庭审理，综合原、被告及第三人的举证、质证意见，本院对上述证据作如下分析认定：
因第三人中国人民解放军洮南市人民武装部经本院合法传唤未能到庭参加本案诉讼，也没有向本院提供任何能够证明对涉案土地享有使用权或管理权的相关证据，故其与案外人孙柏青签订的《土地租赁合同协议书》，以及孙柏青与王德山签订的《土地使用转让协议》没有合法的事实依据。原告对此亦举证不能，因此该证据对原告诉称的以租赁和转让方式取得的涉案土地使用权的说法无证明力。关于委托王凤祥管理祥和禽业协议，因原告未能提供有关祥和禽业有效注册登记证明及土地使用权的合法来源，故该协议对原告诉称的仅为代祥和禽业管理的受委托人这一说法无证明力。
被告提供的证据1.2011年9月2日、9月16日对王殿军的调查笔录，有王殿军本人签字确认，能够证明原有房屋是原告从王德山处购买，原告为实际所有人，亦能证明原告硬化地面及修建孵化室和消毒间未经行政机关审批许可，原告即为该案违法占地行为人，本院对该证据予以采信。证据2-7能够证明违法占地事实存在及办案程序合法，对此证据，本院予以采信。
第三人王书森提供（2004）第05502号《农村土地承包经营权证》能够证明涉案土地所有权为洮府街南郊村，性质为农用地，承包经营权人是王书森，对此证据，本院予以采信。
综上，本院根据有效证据查明以下事实：
原告王殿军分别于2010年8月、2011年9月在涉案土地上硬化地面3500平方米，建设孵化室及消毒间182平方米，共计3682平方米，未办理用地审批手续，擅自施工建设，被告洮南市国土资源局认定其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，属非法占地。并于2013年12月5日，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《吉林省土地管理条例》第五十九条的规定，对原告作出洮国土罚字（2013）069号行政处罚决定。原告不服，向洮南市人民政府申请行政复议。洮南市人民政府于2014年4月2日以洮政复决字（2014）1号行政复议决定书维持了原处罚决定。原告仍不服，向本院提起了行政诉讼。
本院认为，一.关于本案中涉案土地的权属问题，因不是本案争议的焦点，本院对此不做赘述。二.根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡（镇）和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属农民集体所有的土地。”原告王殿军在未办理用地审批手续、未合法取得土地使用权的情况下，擅自占地硬化地面及建房行为违法，应予处罚。其以土地使用权是租赁转让方式取得的抗辩理由依法不能成立。故原告的诉讼请求本院不予支持。被告所作出的具体行政行为事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维护。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项，“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。”之规定，判决如下：
维持被告洮南市国土资源局二○一三年十二月五日作出的洮国土罚字（2013）第069号行政处罚决定。
案件受理费50.00元由原告王殿军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于白城市中级人民法院。
审判长 吴士伟
审判员 孙 鹰
审判员 金玉峰
二〇一四年七月一日
书记员 商宇宁