兰州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）甘71行终29号
上诉人（原审原告）程世兰
被上诉人（原审被告）兰州市七里河区八里镇人民政府
法定代表人何锋，该镇镇长。
出庭应诉负责人高丽遵，该镇党委副书记兼社区服务中心主任。
委托代理人谢富萍，甘肃旭祥律师事务所律师。
委托代理人孙媛媛，甘肃旭祥律师事务所实习律师。
原审第三人兰州市七里河区八里镇清水营村民委员会。
法定代表人甘孝乾，该村民委员会主任。
委托代理人何廷存，该村党支部书记。
上诉人程世兰因诉被上诉人兰州市七里河区八里镇人民政府（以下简称八里镇政府）不履行法定职责一案，不服兰州铁路运输法院（2016）甘7101行初47号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016年7月27日受理后，依法组成合议庭，于2016年8月19日公开开庭进行了审理。上诉人程世兰，被上诉人八里镇政府出庭应诉负责人高丽遵及其委托代理人谢富萍、孙媛媛，第三人兰州市七里河区八里镇清水营村民委员会（以下简称清水营村委会）的委托代理人何廷存到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院认定，原告程世兰系兰州市七里河区八里镇清水营村村民，1985年与该镇东果园村村民花逢吉结婚，2001年9月12日经法院判决离婚。2012年起，原告多次向第三人清水营村委会提出申请，要求给其出具生活困难证明，第三人清水营村委会未予处理。2016年1月6日、14日，原告以邮政快递方式分别向第三人清水营村委会和被告八里镇政府寄送了“困难救济金申请书”。至原告起诉时，被告及第三人未对原告申请作出处理，现原告起诉，要求被告就原告目前的生存状况会同清水营村委会作出客观证明。
另查明，原告起诉时的诉讼请求为要求被告就原告目前的生存状况会同清水营村委会作出客观证明，未明确由哪一个组织给其出具证明，经法院释明后，原告选择由被告就其生存状况作出客观证明。
一审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（二）项规定了乡镇人民政府的工作职权，该法律没有授予乡镇人民政府给村民出具证明这一职权。依据《甘肃省农村居民最低生活保障办法》第五条第二款：“乡（镇）人民政府、街道办事处负责农村居民最低生活保障的申请受理、入户调查、评议公示等工作”的规定，在办理农村居民最低生活保障金工作中，乡镇人民政府负责受理申请、入户调查、评议公示等工作，亦不包含给村民出具证明这一事项。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”；《兰州市农村居民最低生活保障实施细则》第十五条规定，申请农村居民最低生活保障待遇提交的材料包括，由申请人所在单位或村民委员会出具家庭收入证明。上述法律和规范性文件中并未规定村民委员会给村民出具证明的行为系协助人民政府从事的行政工作。况且，原告向被告以邮政快递方寄送的是“困难救助申请书”，并非是要求被告给其出具证明的申请。综上，原告起诉的事实和理由没有法律依据，其请求不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告程世兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告程世兰负担。
一审宣判后，程世兰不服上述判决，向本院提出上诉称：上诉人在多方走访、寄交材料未果后，于2016年1月16日向被上诉人邮寄了“生活困难证明申请书”，一审对该事实没有认定。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、（六）项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条等规定，被上诉人及第三人有维护、保障上诉人合法权益的义务和权利、职责。上诉人的诉讼请求应当得到支持，请求撤销一审判决，重新判决支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人八里镇政府辩称：上诉人并未向被上诉人提出要求出具生活困难证明或生存状况证明的申请，被上诉人未收到该申请，上诉人现要求被上诉人履行职责没有事实前提。另被上诉人不负有出具上述证明的法定职责，上诉人的诉讼请求没有法律依据。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
经本院二审查明，2016年1月6日，上诉人程世兰向第三人清水营村委会邮寄了困难救济申请书、申请困难证明书，其中申请困难证明书未明确取得证明的用途。2016年1月14日，上诉人程世兰向被上诉人八里镇政府邮寄了困难救济申请书，被上诉人八里镇政府未进行答复处理。其他事实，与一审查明的事实一致。
本院认为，上诉人程世兰向被上诉人八里镇政府邮寄申请材料，所提交的邮件回单上只填写了“困难救助申请书”，经当庭询问，上诉人亦认可，在向被上诉人邮寄材料时，只邮寄了“困难救助申请书”，并无“申请困难证明书”。故上诉人在起诉前并未向被上诉人提出要求出具“生活困难证明”或“生存状况证明”的申请。上诉人称其已向被上诉人提出出具证明的申请，一审未认定此事实错误，该上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“申请行政机关履行法定职责，行政机关接到申请之日起两个月内不履行的，可以提起行政诉讼，法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定；紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制”。本案中，上诉人在起诉前没有向被上诉人提出出具困难证明的申请，但在起诉时提出相应的请求，一审法院已经受理并向被上诉人送达起诉状的情况下，可以视为上诉人已以起诉的方式提出了要求被告出具其生活困难证明的申请。上诉人以生活困难申请救助金、最低生活保障为由，要求相关机关或组织出具困难证明，属即时性需要，应不受上述法律所规定的期限的限制。因此，可认定上诉人提起诉讼，符合起诉条件。
上诉人在起诉状中要求被上诉人出具其目前生存状况的证明，用于“解决相关问题，并意欲得到政府困难救助金及最低生活保障金”。其中索取证明“解决相关问题”是何用途并不明确，另已经明确的，获取证明是用于申请办理政府困难救助金及最低生活保障金。甘肃省人民政府《甘肃省农村居民最低生活保障办法》（2013年2月24日公布，自2013年3月26日实施）第五条第二款规定：“乡（镇）人民政府、街道办事处负责农村居民最低生活保障的申请受理、入户调查、评议公示等工作”；第十一条第一款规定：“申请农村居民最低生活保障以家庭为单位，凡认为符合规定条件的农村居民可以向其住所地乡（镇）人民政府、街道办事处提出书面申请，也可以委托村（居）民委员会申请”；该条第二款规定：“申请农村居民最低生活保障需提交家庭成员基本情况（户籍状况）、家庭收入情况和家庭财产状况等书面材料”。根据上述省政府规章规定，镇人民政府是负责农村居民最低生活保障的受理、调查机关，相应的家庭收入情况和家庭财产状况等书面材料应由申请人向乡镇人民政府提交，乡镇人民政府并不具有给申请人出具家庭收入情况及家庭财产状况证明的职责。兰州市人民政府《兰州市农村最低生活保障实施细则》（2013年9月30日印发，2013年11月10日起施行，有效期5年）第十五条第六项规定，申请农村居民最低生活保障待遇需提供的材料，其中第六项为“用工单位或村（居）民委员会出具的家庭成员收入证明”。因此，兰州市农村最低生活保障事务办理中，家庭成员收入证明材料应由用工单位或村（居）民委会出具，并非乡镇人民政府职责。另上诉人以申请救助要求出具证明，国务院《社会救助暂行办法》第四条规定：“乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。村民委员会、居民委员会协助做好有关社会救助工作”；该办法第五十九条规定：“县级以上人民政府社会救助管理部门和乡镇人民政府、街道办事处在履行社会救助职责过程中，可以查阅、记录、复制与社会救助事项有关的资料，询问与社会救助事项有关的单位、个人，要求其对相关情况作出说明，提供相关证明材料。有关单位、个人应当如实提供。”依照上述规定，乡镇人民政府属于受理救助申请并调查审核机关，有权就涉及救助的相关事项进行调查，并根据调查核实取得的证明材料进行审核，不可能对本机关调查核实事项，由本机关作出证明。因此，被上诉人在办理涉及社会救助及农村最低生活保障事务中，并无以自己名义给申请人出具困难或生存状况证明的职责。上诉人称被上诉人负有向其出具证明的职责，该理由不能成立，本院不予采纳。村民委员会作为基层群众性自治组织，对属于其集体经济组织内的成员（村民）就生产、生活及收入状况，因特定相关用途，可以依法独立地作出具有客观性、公正性的证明，乡镇人民政府没有与之共同作出证明的职责。上诉人请求被上诉人八里镇政府会同第三人清水营村委会作出证明，没有法律依据，该请求不能成立。
上诉人程世兰申请行政机关出具相关的证明材料，应明确其相应用途，从而确定出具证明的义务机关或组织以及是否符合出具证明的条件。如前所述，已明确为农村最低生活保障和救助而要求出具相关证明，确不属于被上诉人八里镇政府的职责。本案中，上诉人对出具证明的部分用途没有明确，因上诉人在起诉前未向被上诉人提出申请，一审起诉状中亦未明确该部分用途事项，客观上造成被上诉人无法答复处理。上诉人在一审庭审中回答法庭询问时陈述，出具证明是为诉讼需要，仍未明确具体用途；在二审期间，方才陈述是为申请法律援助要求出具相关证明。上诉人在一审起诉时未明确出具证明是为申请获得法律援助用途，故不应视为上诉人以起诉的方式向被上诉人提出了因申请法律援助要求出具经济困难证明的申请。上诉人程世兰以申请法律援助要求被上诉人履行出具经济状况证明的职责，该诉讼请求事项，不符合起诉条件，依法不予审理。
上诉人程世兰在二审中提交了相关的材料，以证明其没有生活来源及住处，多次上访、诉讼，身体患病多次就诊、购药，陷入生活困难。上述材料可以作为上诉人要求有权机关或组织出具生活困难证明或相关证明材料的参考和佐证，但不能因此认定被上诉人八里镇政府在农村最低生活保障及其他社会救助事务办理中，具有出具相关证明的法定职责，故上述证据本院不予采纳。
综上，上诉人程世兰的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人程世兰负担。
本判决为终审判决。
审判长 张永超
审判员 李绍金
审判员 苏 静
二〇一六年八月二十五日
书记员 刘莉莉
附适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。