河北省衡水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀11行终109号
上诉人（原审原告）刘艳娥，女，汉族，1954年3月13日出生，身份证住址河北省衡水市饶阳县。现暂租住石家庄市桥西区西三教西北区一段二排3号。
委托代理人武金花，女，1963年9月1日出生，汉族，住河北省石家庄市井陉县。
委托代理人李章安，男，1953年3月26日出生，汉族，秦皇岛市海港区东港镇西付店村三段***号。现住任丘市。
被上诉人（原审被告）饶阳县公安局。
法定代表人董华清，该局局长。
委托代理人张崇磊，饶阳县公安局法制大队大队长。
委托代理人李文涛，饶阳县公安局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）衡水市公安局。
法定代表人程蔚青，该局局长。
委托代理人冯帆，衡水市公安局法制支队民警。
委托代理人王铁城，衡水市公安局法制支队民警。
上诉人刘艳娥因治安行政处罚、复议行政管理一案，不服衡水市桃城区人民法院（2016）冀1102行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘艳娥及其委托代理人武金花、李章安，被上诉人饶阳县公安局的委托代理人张崇磊、李文涛，被上诉人衡水市公安局的委托代理人冯帆、王铁城到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，刘艳娥自2013年7月25日至2016年1月5日28次到北京中南海敏感地区非访。饶阳县公安局大尹村派出所曾于2015年7月1日、2015年7月3日对刘艳娥非法上访的违法行为进行警告处罚。2016年1月1日至2016年1月5日刘艳娥五次到北京中南海周边非访，被北京市公安局府右街派出所训诫，2016年1月6日饶阳县公安局作出饶（尹）行罚决字〔2016〕0009号行政处罚决定，以刘艳娥的行为扰乱了公共场所秩序为由，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予刘艳娥行政拘留十日的处罚。刘艳娥不服，于2016年2月2日向衡水市公安局提起行政复议，衡水市公安局于2016年3月22日作出衡公复决字〔2016〕11号行政复议决定，维持了饶阳县公安局作出的饶（尹）行罚决字〔2016〕0009号行政处罚决定。
原审法院认为，依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。违法行为人居住地一般是指违法行为人户籍所在地和其他经常居住地。石家庄市系刘艳娥暂住地，非法律意义的居住地，其住所地仍为合法登记的饶阳县，我国现实行居住证管理制度，刘艳娥无证据证明系取得石家庄市居住证的常住公民，刘艳娥多次非访均由饶阳县接回处理，饶阳县公安局作为违法行为人居住地公安机关具有管辖权，刘艳娥主张饶阳县公安局无权对本案行使管辖权，其理由不能成立。信访条例第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。刘艳娥受到警告处罚后屡次到中南海地区非访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，应属非正常进京访，不论是否实施过激行为，均违反相关法律的有关规定，应予处罚。饶阳县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，以扰乱公共场所秩序对刘艳娥实施行政拘留十日，符合法律的规定。饶阳县公安局认定事实清楚、程序合法、适用法律适当。衡水市公安局复议程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘艳娥的诉讼请求，案件受理费50元由刘艳娥负担。
刘艳娥对上述判决不服，在法定期限内提出上诉，请求：依法撤销衡水市公安局衡公复决字〔2016〕11号行政复议决定；撤销饶阳县公安局饶（尹）行罚决字〔2016〕009号行政处罚决定；撤销一审判决；诉讼费由被上诉人承担。主要理由：一审判决不是以事实为依据，以法律为准绳的判决，是袒护二被上诉人的枉法行为。一、上诉人在府右街邮局投递控告材料，不曾喧哗，更没有扰乱公共秩序。被上诉人饶阳县公安局的处罚缺乏事实依据。二、被上诉人饶阳县公安局伪造家属签名、训诫书、告知书，没有履行告知义务；户籍证明不实。被上诉人衡水市公安局不履行听证，违背中央政法委打击处理违法上访五条要求。一审判决以上诉人住所地仍为合法登记的饶阳县有管辖权为借口，没有任何合法移交手续的情况下驳回上诉人的诉讼请求，是严重的渎职行为。上诉人在二审庭审中向本院出示以下证据依据：一、北京警方对郭金织、李增婷、李建伟、夏素华、刘德良、郭勇等人行政拘留和训诫书、警告。二、（2016）冀09行终124号行政判决书。三、公安部公通字（2013）25号《关于处理上访案件的指导意见》和冀公法（2015）100号《关于依法处理信访活动中有关违法犯罪行为的指导意见》。四、西公（2016）第217号-答复告政府信息答复告知书，以及登记回执。五、法律依据：《河北省公安机关治安管理处罚裁量标准》和《公安机关执法细则》第二十八条，公安部关于印发《公安机关现场执法视音频记录工作规定》的通知公通字（2016）14号公安机关办理行政案件程序规定。六、牛某的证人证言以及证人牛某、刘某当庭证言。
被上诉人饶阳县公安局辩称，上诉人刘艳娥多次到北京市中南海敏感地区上访，扰乱公共场所秩序，事实清楚，证据确凿，根据《中华人民共和国治安管理法》第二十三条第一款第（二）项对上诉人作出的处罚决定是正确的，上诉人所述无法律依据，应依法驳回。主要理由：一、上诉人住址是正确的。根据公安部公通字[2013]25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》由居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由居住地公安机关管辖。上诉人非访行为尽管发生在北京市中南海地区，但其户籍地系饶阳县大尹村镇，驻京相关部门通知饶阳县将上诉人从北京马家楼接济中心劝返接回后，饶阳县公安局对其违法行为有管辖权。上诉人所述，其现住址是石家庄市桥西区西三教西北区一段二排3号，但其在石家庄并没有居住证。经查上诉人户籍所在地衡水市饶阳县尹村镇吕汉村，并未迁出。故由户籍所在地管辖是正确的，并无不当。二、饶阳县公安局对上诉人作出的行政处罚符合法律规定。1、北京市公安局西城分局府右街派出所对上诉人2016年1月1日至1月5日在中南海地区的非访行为出具5份训诫书，连续多次明确告知其中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人滞留或聚集。府右街派出所出具工作说明证实上诉人在中南海地区的上访行为系该所民警在执勤时发现，并证实上诉人自2013年7月25日至2016年1月5日28次到北京中南海敏感地区非访。根据《中华人民共和国治安管理法》第二十三条第一款第（二）项、公安部公通字[2013]25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第四条第二项、省高院、省检察院、省公安厅、省政府信访局联合下发的冀公信[2014]25号《关于依法规范信访秩序的指导意见》等规定，上诉人明知中南海周边地区不是信访场所，仍多次滞留聚集并且经劝阻、批评、教育无效，且曾被公安机关处以警告处罚，对其予以警示教育，其行为适用上述法律法规规定。2、饶阳县公安局大尹村派出所于2015年7月1日、7月3日连续两次对上诉人到北京敏感地区上访聚集的行为进行警告处罚。三、饶阳县公安局对上诉人作出的行政处罚决定，属于涉访案件，系行政执法文书不予公开的类型，故未予信息公开。四、一审案件于2016年5月22日开庭，上诉人在一审庭审结束后再提交证据，法院不应采纳。五、本案诉讼费用由上诉人承担。
被上诉人衡水市公安局辩称，2016年2月2日，上诉人刘艳娥针对被上诉人饶阳县公安局作出的处罚决定向衡水市公安局提出复议申请，衡水市公安局履行了受案告知、审理、听证答复、裁决、送达，等程序作出的复议决定，程序合法。针对上诉人提出的听证，经研究认为其申请的案件不属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，作出衡公（法）〔2016〕25号关于行政复议申请人刘艳娥申请听证的答复，并邮寄送达上诉人。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。本案上诉人刘艳娥到北京中南海等地信访，被北京市公安机关训诫后，仍到上述场所信访，扰乱公共场所秩序。上述事实有被上诉人饶阳县公安局提交的案卷证据予以证实。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。上诉人的户籍所在地为衡水市饶阳县尹村镇吕汉村一区29号，其在北京市中南海地区非法上访后，相关部门通知饶阳县将其接回，且其信访事项发生在饶阳县，故被上诉人饶阳县公安局进行管辖更为适宜。上诉人拒绝在传唤证、行政处罚告知笔录等文书上签名，被上诉人饶阳县公安局工作人员已经记明情况，并不违反相关法律法规的规定。二审庭审中，上诉人证人牛某与其提交的证言相互矛盾、证人刘某所述不能证明上诉人未在中南海地区信访，上诉人提供的北京市公安局西城分局政府信息答复告知书仅说明该机关未制作上诉人因扰乱公共场所秩序被立案调查的询问笔录和移交饶阳县公安机关的移交函件的信息，不能证明上诉人未在中南海等地信访、未被北京市公安局西城分局府右街派出所多次训诫，故其上诉理由不成立。被上诉人饶阳县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，对上诉人行政拘留十日，所作行政处罚决定证据充分、裁量适当。被上诉人衡水市公安局履行了受案告知、审查、听证答复、作出决定、送达等程序后作出的复议决定符合法定程序。综上，原判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的。上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘艳娥负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙晓燕
审判员 张竞择
审判员 房军见
二〇一六年十月二十一日
书记员 张凤莲