湖北省孝感市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂孝感中行终字第00012号
上诉人（原审原告）黄晓。
被上诉人（原审被告）大悟县人民政府。住所地：大悟县城关镇府前街特*号。
法定代表人邓勇，该县县长。
委托代理人周庆超，男。代理权限：一般代理。
原审第三人大悟县城乡规划局。住所地：大悟县经济开发区发展大道。
法定代表人陈士朝，该局局长。
委托代理人ＸＸ，湖北君兆律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原审第三人刘务柱。
委托代理人，余红斌，湖北君兆律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原审第三人刘劲松。系刘务柱之子。
上诉人黄晓不服湖北省孝昌县人民法院对其诉大悟县人民政府规划行政监督一案作出的（2013）鄂孝昌行初字第00001号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由庭长祁国华担任审判长，审判员黄伟、张耀刚参加的合议庭，于2014年5月29日公开开庭审理了本案，书记员王喆担任记录。上诉人黄晓、被上诉人大悟县人民政府的委托代理人周庆超、原审第三人大悟县城乡规划局的委托代理人ＸＸ以及原审第三人刘务柱的委托代理人余红斌到庭参加诉讼，原审第三人刘劲松经合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：2012年9月，刘务柱在大悟县城关西岳大道民营经济园西，县国税局东围墙外施工建房，该房屋为砖混结构两间两层，总建筑面积为237.52平方米。该房屋建设工程第一层层高与县国税小区东围墙基本持平，第一层与县国税小区东围墙相距最窄处1.54米，最宽处2.33米；第二层与原告黄晓所居住的房屋东山墙相距最窄处5.58米，最宽处6.37米。第三人大悟县城乡规划局审查了第三人刘务柱所提交的材料，现场查勘该房屋对原告的采光、通风不构成任何损害。认为符合我国房屋建设规划设计技术规范和城乡规划法的有关规定，大悟县城乡规划局根据该县规划委员会的审批意见，于2010年11月23日作出了建设工程规划许可的决定，核发了编号为NO：2010（1123-1）建设工程规划许可证（副本）。2012年11月26日，原告黄晓等7人向孝感市城乡规划局提交撤销行政许可申请书，要求撤销刘务柱建房规划行政许可，2013年1月14日，孝感市城乡规划局作出了孝规复决字（2013）02号行政复议决定书，该复议决定书作出了维持大悟县城乡规划局为刘务柱核发的建设工程规划许可。
大悟县城乡规划局于2010年11月23日向第三人刘务柱核发了2010（1123-1）建设工程规划许可证（副本）。2013年9月6日，被告大悟县人民政府向原告黄晓作出了“关于黄晓申请撤销刘务柱房屋建设工程规划行政许可的答复”，该答复对大悟县规划委员会和大悟县城乡规划局作出的刘务柱两间两层房屋建设工程规划许可予以维持，对黄晓提出的撤销刘务柱房屋建设工程规划行政许可申请的诉求不予支持。
一审法院经审理认为本案的争议焦点在于大悟县人民政府对于黄晓申请撤销刘务柱房屋建设工程规划行政许可的行为是否依法履行行政监督的职责，所作的答复是否正确、合法。
一审法院经审理认为，《中华人民共和国行政许可法》第十条规定：县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。大悟县人民政府有权对其辖区内行政机关进行监督管理，建立健全对大悟县城乡规划局实施行政许可的监督制度，加强对其实施行政许可事项活动的有效监督检查。大悟县人民政府在收到黄晓要求撤销刘务柱房屋建设工程规划行政许可的申请和孝感市中级人民法院的判决后，调阅了县规划局有关刘务柱房屋建设工程规划行政许可审查的卷宗，进行了现场勘验、走访，依法进行了审查核实，履行了相关的程序审查和实体审查程序，认为大悟县城乡规划局作出的工程规划许可的决定符合有关法律规定，作出不予撤销该行政许可的决定的答复。且孝感市城乡规划局亦作出维持大悟县城乡规划局建设工程规划许可的复议决定。被告大悟县人民政府所作出的结论具有事实和法律依据，大悟县人民政府履行了监督的职责。原告黄晓要求被告大悟县人民政府履行撤销刘务柱房屋建设工程规划行政许可职责所提起的诉讼，理由不能成立，原审不予支持。
一审法院判决：依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告黄晓的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄晓负担。
上诉人黄晓不服上诉称：1、一审法院仅对大悟县人民政府是否履行行政监督的职责进行了评判，而对大悟县人民政府履行行政监督的合法性、正确性没有进行评判。2、刘务柱为了骗取建房规划许可证，向大悟县城乡规划局谎称“原有70平方米两间简易房，需扩建房屋70平方米两间两层砖混结构。”事实上刘务柱在现建房地面上原有的是建筑工棚，而不是两间简易房。刘务柱的原建筑工棚没有《房屋产权证》和《国有土地使用权证》，根本不存在改建和扩建房屋之说，大悟县城乡规划局按“改扩”给刘务柱颁发2010（1123-1）建设工程规划许可证是错误的。3、根据大悟县城乡规划局向刘务柱提供的《大悟县城市规划区自住房申报事项告知书》，刘务柱向大悟县城乡规划局提供的四项材料中，有一项NO：0002044号《建设用地批准通知书》和证号00020298-1《国有土地使用证》，是原先已建房屋的相关证件，现向大悟县城乡规划局申请扩建房屋70平方米两间两层砖混结构的房屋是没有《建设用地批准通知书》和《国有土地使用证》，其没有办理用地手续，占用土地建房属违法占地，这点已由大悟县国土资源局在向大悟县纪委监察局反映的《关于县国税局反映刘务柱违规建设有关情况报告》中予以证实。大悟县城乡规划局按“改扩”给刘务柱颁发2010（1123-1）建设工程规划许可证错误。因此大悟县人民政府向黄晓作出了“关于黄晓申请撤销刘务柱房屋建设工程规划行政许可的答复”，该答复是错误的。因此，一审判决结果错误，请求二审法院撤销原审判决，撤销大悟县人民政府履行行政监督的答复，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人大悟县人民政府答辩称：大悟县人民政府对黄晓的申请已履行了行政监督职责。大悟县城乡规划局为刘务柱作出的工程规划许可的决定符合有关法律规定，我单位作出的答复是正确的。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人大悟县城乡规划局认为：刘务柱一宗土地是通过大悟县民营园区转让取得，2004年11月11日取得NO：0002044号建设用地通知书，NO：0002044号建设用地通知书明确载明：批准刘务柱征用兴悟民营区土地336平方米，分两次建设，第一次批准建设224.18平方米，第二次74平方米，第一次建设的224.18平方米已取得0002092980-1号《国有土地使用证》。上诉人黄晓称刘务柱违法占地，但我至今没有看到土地局对刘务柱违法占地的相关行政文书，且NO：0002044号建设用地通知书没有被土地局依法撤销，因此我单位认为NO：0002044号建设用地通知书仍然合法有效，据此我单位于2010年11月23日向第三人刘务柱核发了2010（1123-1）建设工程规划许可证是合法的，原审判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人刘务柱认为，大悟县人民政府的答复和大悟县城乡规划局作出的行政许可是正确的，请求维持原判。
一审法院在审理中，上诉人黄晓提交的证据有：1、大悟县人民政府的答复。证明被告维持大悟县城乡规划局的行政许可。2、大悟县国土资源局向大悟县纪委监察局报告刘务柱违章建设情况。证明大悟县国土资源局已认定刘务柱现建房属于临时占地，没有办理用地审批手续，属非法占地。3、大悟县城乡规划局向大悟县纪委监察局报告刘务柱违章建设情况。证明刘务柱的建房有四至的相邻建筑。4、刘务柱建筑工棚没拆的部分照片。证明刘务柱建房处原来建筑工棚样式。5、大悟县国税局第七栋住宅房屋与刘务柱相邻一方的照片。证明双方房屋相对开窗及实际间距。
一审法院在审理中，被上诉人大悟县人民政府提交的证据有：1、建设工程规划行政许可案卷。2、规划核实资料（刘务柱个人建房说明）。3、规划行政执法监督案卷。4、行政复议材料。5、大悟县政府关于刘务柱建设规划合法性审查的函。6、孝感市中级人民法院判决书。7、大悟县人民政府答复书。
一审法院在审理中，原审第三人大悟县城乡规划局提交的证据与上诉人大悟县人民政府提交的证据一致。
一审法院在审理中，原审第三人刘务柱和刘劲松没有提交证据。
上述证据均随案移送本院。经本院庭审质证，上诉人黄晓、被上诉人大悟县人民政府以及原审第三人大悟县城乡规划局和刘务柱的质证意见与一审相同。本院认为，原审法院的认证符合证据的合法性、真实性、关联性要求，本院予以确认。但一审判决认定的事实与确认的证据不一致，存在着认定事实不清的问题。
二审查明，大悟县国土资源局于2012年9月20日向大悟县纪委监察局报送的《关于县国税局反映刘务柱违规建设有关情况报告》中，第二条确认：“刘务柱现建一块属临时占地，属购地协议范围内，但没有办理用地审批手续，属非法占地。”表明涉案房屋所占土地没有经过审批合法取得该土地使用权。本案原审第三人刘务柱以自建房进行改建扩建的名义申请房屋改建规划许可时，没有按申请要求提交原址改建、扩建自住房的土地使用权证、房屋所用权证，也没有提交与其相邻单位或个人地界确认书及建房四邻协议书，其缺乏必要的、关键的申报材料。同时，原审第三人大悟县城乡规划局以刘务柱自住房改建作出规划许可，与大悟县国土资源局确认的“刘务柱现建一块属临时占地”不相符。被上诉人大悟县人民政府所提交的证据不能证明其规划行政许可行为的合法性。事实上，在争议房屋所占土地未经审批合法取得使用权的前提下，大悟县城乡规划局就作出房屋建设工程规划行政许可，其具体行政行为违法。被上诉人大悟县人民政府在履行行政监督职责过程中，没有查明其房屋建设工程规划行政许可行为违法，并作出了维持大悟县城乡规划局房屋建设工程规划行政许可的答复行为，缺乏事实根据。
本案争议的焦点是：大悟县城乡规划局作出的房屋建设工程规划许可的行为是否合法？大悟县人民政府作出的答复的行为是否正确？
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十条的规定，县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。被上诉人大悟县人民政府有权对其辖区内行政机关进行监督管理，建立健全对实施行政许可的监督制度，加强对其实施行政许可事项活动的有效监督检查。被上诉人大悟县人民政府认为在收到上诉人黄晓要求撤销刘务柱房屋建设工程规划行政许可的申请和孝感市中级人民法院（2013）鄂孝感中行初字第00001号关于责令大悟县人民政府履行答复职责的行政判决后，调阅了大悟县城乡规划局有关刘务柱房屋建设工程规划行政许可审查的卷宗，进行了现场勘验、走访，依法进行了审查核实，履行了相关的程序审查和实体审查，确认大悟县城乡规划局作出的房屋建设工程规划许可的行为符合有关法律规定，并作出了不予撤销该行政许可的答复行为。
根据庭审认定的事实，作为本案的被上诉人大悟县人民政府所提交的相关证据并不能证明其房屋建设工程规划行政许可的合法性，上诉人黄晓提交的证据证实该房屋所占的土地使用权并没有经过审批而合法取得。同时，从原审第三人大悟县城乡规划局提供的证据材料中来看，原审第三人刘务柱以自建房改建扩建房屋，既没有向规划部门提交原房屋所占土地使用权证，也没有提交原房屋的所有权证，其所占土地缺乏合法审批的相关证明，原审第三人刘务柱不符合以自建房改建扩建房屋的法定申请条件。在争议房屋所占土地未经审批合法取得使用权的前提下，规划部门就作出了房屋建设工程规划许可，其规划许可具有违法性。被上诉人大悟县人民政府在履行行政监督职责过程中，没有查明房屋建设工程规划行政许可行为的违法性，并作出了维持大悟县城乡规划局房屋建设工程规划许可的答复行为，缺乏事实根据和法律依据。因此，被上诉人大悟县人民政府向上诉人黄晓作出的答复行为是不正确的，其行为没有依法履行行政监督职责。上诉人黄晓要求人民法院判决责令被上诉人大悟县人民政府撤销其房屋建设工程规划行政许可行为，根据司法权不干涉行政权的原则，被上诉人大悟县人民政府应当在查明规划行政许可行为的前提下，按《中华人民共和国行政许可法》第六十九条等相关法律、法规的规定，依法履行行政监督职责。因此，原审判决认定事实不清，依法应予以改判；上诉人黄晓的部分上诉理由成立，对其合法请求应依法予以支持。经本院审判委员会讨论，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第三项以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销湖北省孝昌县人民法院作出的（2013）鄂孝昌行初字第00001号行政判决。
二、撤销大悟县人民政府于2013年9月6日作出的“关于黄晓申请撤销刘务柱房屋建设工程规划行政许可的答复”行为。
三、责令大悟县人民政府在本判决生效次日起两个月内依法履行行政监督职责，并重新作出答复行为。
本判决为终审判决。
审判长 祁国华
审判员 张耀刚
审判员 黄 伟
二〇一四年六月十九日
书记员 王 喆
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。