陕西省渭南市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）渭中行终字第00042号
上诉人（原审原告）渭南市惠园小区业主委员会。
负责人郭克明，任小区业主委员会主任。
委托代理人李栋房，陕西泰普律师事务所律师。特别授权。
委托代理人张小明，陕西泰普律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）渭南市住房和城乡建设局。住所地渭南市朝阳路中段。
法定代表人陈双牛，任该局局长。
委托代理人章星火，渭南市物业管理处主任。
渭南市惠园小区业主委员会因其诉渭南市住房和城乡建设局城建行政撤销一案，不服临渭区人民法院（2013）临行初字第00022号行政裁定，上诉至本院。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年11月22日公开开庭审理了本案，上诉人渭南市惠园小区业主委员会负责人郭克明及委托代理人李栋房、张小明，被上诉人渭南市住房和城乡建设局委托代理人章星火到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，2011年12月12日，经渭南市惠园小区业主代表大会选举产生惠园小区业委会，委员为郭克明、杨建峰、杜彩萍、樊崇森、张占劳、杨月娇、梁文智、张青艳、赵玉保、何志、雷伟，主任为郭克明，副主任为杨建峰、杜彩萍。2011年12月13日，惠园小区业委会主任郭克明向被告下属的市物业处填写备案表，并提交下列备案材料：1、业主大会筹备工作情况报告；2、业主大会会议记录；3、管理规约；4、业主大会议事规划；5、业主委员会章程；6、业主委员会委员基本情况；7、选举和表决结果统计表筹备组成员签字。但在以上惠园小区业委会提交的备案材料中未有业主大会会议记录与业主委员会委员基本情况两份材料。2011年12月15日，被告下属的市物业处对惠园小区业委会的成立进行备案。2012年3月26日，惠园小区业委会认为有些业委会委员不称职，向某某办要求进行业委会改选。3月27日，雷伟等七名惠园小区业委会委员（包括杜彩萍）向被告下属市物业处书写声明，声明退出惠园小区业委会。5月4日，杜彩萍声明不退出业委会。5月20日，惠园小区业委会在郭克明主持下召开业主委员会扩大会议，增选、改选部分业委会委员，取消杜彩萍业委会委员资格，并发布008号公告，选举杨月娇、薛护国为副主任。同日，雷伟等七名惠园小区业委会委员（包括杜彩萍）向市物业处书写《关于要求成立业委会的报告》。7月26日，惠园小区业委会又发布008号公告，选举杨月娇、张秋燕为副主任。2012年5月22日，被告下属的市物业处作出《关于撤销渭南市惠园小区业主委员会备案的通知》，认为惠园小区由于人数不足，无法正常开展工作，同时业委会有6名（备案11名）委员要求另行成立业委会。经研究，决定对渭南市惠园小区业主委员会备案证明（2011年12月15日）予以撤销。建议小区全体业主，在某某办和社区的指导下，组织建立新的小区业主委员会，下盖公章为市物业处。原告不服该撤销通知，向市政府申请复议，市政府作出26号复议决定，认为原告于2012年9月7日向行政复议机关申请行政复议超过提起行政复议的期限，决定：驳回原告的行政复议申请。2013年4月13日，惠园小区召开业委会扩大会议，参加人为惠园小区28幢楼中的15幢楼的代表，各代表表示向法院起诉。原告遂向法院起诉，请求：1、依法撤销被告作出的《关于撤销渭南市惠园小区业主委员会备案的通知》；2、诉讼费由被告承担。又查，市物业处系2005年11月10日经渭南市机构编制委员会研究成立，为住建局下属事业单位。2013年5月22日，渭南市人民政府第8次会议纪要确定，5月底前，市住建局将市、县（市区）、街道办（乡镇政府）、社区的物业管理职责发文予以明确，从6月1日起按新体制运行。渭建发（2013）137号文通知市住建局下设的市物业处对（市、区）物业管理工作进行业务指导，县（市、区）物业管理行政主管部门负责本辖区内物业管理的直接监督管理工作，接受市物业处的行业指导。另查，2007年8月23日，郭克明与他人出资成立祥云物业，成为股东。2012年3月3日，郭克明将在祥云物业所持股权转让他人。渭南市某某路8号楼212房屋所有权人为郭克明，登记时间为2013年7月17日。
原审认为，《物业管理条例》第六条规定，房屋所有权人为业主。第八条规定，物业管理区域内全体业主组成业主大会。《陕西省物业管理条例》第七条规定，已领取房屋所有权证的，房屋所有权证上记载的房屋所有权人为业主。第十五条规定，下列事项由业主大会决定：（一）制定、修改管理规约和业主大会议事规则；（二）选举、更换业主委员会成员；（八）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。第二十二条规定，业主委员会是业主大会的执行机构，由业主大会选举产生，向业主大会负责并报告工作，受业主大会和业主的监督。业主委员会履行下列职责：（一）执行业主大会的决定；（九）业主大会赋予的其他职责。第三十条规定，业主委员会组成人员有下列情形之一的，经业主大会会议通过，其业主委员会组成人员资格终止：（四）向业主大会或者业主委员会提出辞呈的。《渭南市某某路惠园小区业主大会议事规则》第九条第三款规定，因业主人数较多，每幢楼为单位推选业主代表参加业主代表大会。业主代表应当在业主大会会议3日前，就业主大会会议表决的事项，书面征求其所代表业主们的意见，业主的赞同、反对及弃权的具体表决内容经业主本人签字后，由业主代表送达业主大会会议投票表决。依据上述法规、规章规定以及惠园小区业主大会的议事规则的内容，本案中惠园小区内房屋所有权证上记载的房屋所有权人均为业主，全体业主组成业主大会共同决定选举、更换业主委员会成员；指定、修改管理规约和业主大会规则；决定有关共有和共同管理权利的其他重大事项等。惠园小区业委会是小区业主大会的执行机构，由业主大会选举产生，职责是执行业主大会的决定及业主大会赋予的其他职责等。针对本案，原告惠园小区业委会起诉的事项属《陕西省物业管理条例》中第十五条第八项规定的重大事项，应由惠园小区业主大会决定，原告虽提供有业委会扩大会议记录，参加人为惠园小区28幢楼中的15幢楼的代表，各代表表示向法院起诉。但依据原告提供的《渭南市某某路惠园小区业主大会议事规则》第九条第三款规定，业主代表并未就业主大会表决的事项，书面征求业主的意见，业主的赞同、反对及弃权具体表决内容未经业主签字。综上，原告惠园小区业主委员会的起诉未经惠园小区业主大会决定，其无原告诉讼主体资格，应驳回起诉。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：驳回原告惠园小区业委会的起诉。
惠园小区业主委员会不服，上诉至本院称：一审裁定驳回上诉人的起诉缺乏法律依据。被诉行政行为的相对人是业主委员会而不是业主大会，因此要求上诉人的起诉需经业主大会表决没有法律依据。其次，一审裁定错误理解《渭南市某某路惠园小区业主大会议事规则》第九条第三款的规定，业主大会议事规则是对小区管理相关事宜做出的规定，而本案的起诉并不属于议事规则中应由业主大会决定的事项。最后，上诉人的起诉符合法律规定，依法应予审理。依照《行政诉讼法》第十二条，《行政诉讼法解释》第二条的规定，行政诉讼的原告应当为行政相对人，被告做出的撤销备案行为的行政相对人是“惠园小区业主委员会”，上诉人行使合法权益无需征得他人同意。请求：1、依法撤销临渭区人民法院（2013）临行初字第00022号行政裁定书。2、依法撤销被上诉人撤销上诉人备案的行政行为。3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。上诉人向法庭提举的证据有：第一组、《关于撤销渭南市惠园小区业主委员会备案的通知》、业主委员会备案表、改选报告、改选、增选委员会议记录、准备诉讼会议记录，证明上诉人惠园小区业主委员会是本案的适格原告。第二组、《关于撤销渭南市惠园小区业主委员会备案的通知》，渭南市机构编制委员会渭编发（2005）33号批复，行政复议申请书、渭政复驳字（2012）26号复议决定书，渭南市物业管理处复议答复书、惠园小区业主委员会行政起诉状，证明被上诉人渭南市住房和城乡建设局是本案的适格被告。第三组、渭政复驳字（2012）26号行政复议决定书，证明上诉人的起诉没有超过起诉期限。
被上诉人渭南市住房和城乡建设局答辩称：一、答辩人撤销惠园小区业委会备案行为的程序、实体合法。惠园小区业主委员会成立后，委员会成员对小区的管理工作意见不统一。据部分业委会成员多次反映，在未召开业委会会议的情况下，小区出现业委会的通知、公告，引起小区停水停电等问题，经答辩人多次协调无果，且业委会过半数委员辞职，已无法正常履行职责，辞职的6名委员要求另行成立业主委员会。答辩人同某办、惠园社区协商后做出了撤销惠园小区业主委员会备案的决定，符合《陕西省物业管理条例》第33条、住房和城乡建设部《业主大会和业主委员会指导规则》第38条的规定，是合法的。二、上诉人不是适格的诉讼主体。1、上诉人惠园小区业委会原有委员11名，2012年3月27日有6名委员提出了辞职，余人达不到半数，业主委员会要做出起诉答辩人的决定需过半数有表决权委员出席并经半数以上委员签名同意，上诉人起诉未经过这个程序。2、业主委员会是业主大会的执行机构，未经过业主大会讨论决定其无权提起诉讼。且上诉人的起诉并非惠园小区全体业主的真实意愿。三、答辩人渭南市住房和城乡建设局不是本案的适格被告。自2013年6月1日，答辩人下属的渭南市物业管理处负责业主委员会备案的职能已经移交给临渭区政府的物业行政管理部门，答辩人不是适格被告。四、上诉人的起诉超过了《行政诉讼法》规定的起诉期限。行政复议决定送达上诉人的时间是2013年3月5日，依照《行政复议法》规定的十五日期限，上诉人应在2013年3月20日之前起诉。请求维持一审裁定。被上诉人提举的证据、依据有：第一组：《陕西省物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》、业主委员会备案表、雷伟等六人的退出声明、郭克明等三人的房产证明。证明上诉人惠园小区业主委员会不是适格的诉讼主体。第二组，渭南市政府会议纪要、渭建发（2013）137号文件。证明被上诉人渭南市住房和城乡建设局不是适格的被告。第三组：渭政复驳字（2012）26号行政复议决定书，证明上诉人的起诉已经超过起诉期限。
经庭审质证，上诉人与被上诉人所提举的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，对以上证据的效力予以认定。
经审理查明，一审查明事实清楚，本院予以确认。
本院认为，《物业管理条例》第十五条规定：业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；（二）代表业主与业主大会选聘的物业管理企业签订物业服务合同；（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业管理企业履行物业服务合同；（四）监督业主公约的实施；（五）业主大会赋予的其他职责。依照上述规定，业主委员会是业主大会的执行机构，具有对外代表全体业主、对内具体实施与物业管理有关行为的职能，其行为所产生的法律后果归于全体业主。本案中，虽然被诉具体行政行为的相对人为惠园小区业主委员会，但由于业主委员会只是业主大会的执行机构，且提起行政诉讼的后果需由全体业主承受，因此上诉人惠园小区业主委员会对《关于撤销渭南市惠园小区业主委员会备案的通知》提起诉讼，应取得惠园小区业主大会的授权。依据《渭南市某某路惠园小区业主大会议事规则》第九条第三款规定，因业主人数较多，每幢楼为单位推选业主代表参加业主代表大会。业主代表应当在业主大会会议3日前，就业主大会会议表决的事项，书面征求其所代表业主们的意见，业主的赞同、反对及弃权的具体表决内容经业主本人签字后，由业主代表送达业主大会会议投票表决。上诉人提供的业委会扩大会议记录中，参加会议的代表并未就业主大会表决的事项，书面征求业主的意见，也无经业主签字的赞同、反对及弃权的具体表决内容。因此，上诉人对本案的起诉未取得业主大会的授权，无本案的原告诉讼主体资格，对其起诉应予驳回。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 杨 静
审 判 员 ＸＸＸ
代理审判员 何 妍
二〇一三年十二月五日
书 记 员 李 瑞