福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽08行终130号
上诉人（原审原告）龙岩市紫金商厦有限公司，住所地龙岩市龙川中路1号，统一社会信用代码913508007416907744。
法定代表人陈金华，董事长。
委托代理人廖阳春，男，龙岩市新罗区国资公司工作人员，住龙岩市新罗区。
被上诉人（原审被告）龙岩市国土资源局，住所地龙岩市新罗区西城莲花小区，统一社会信用代码113508000040829988。
法定代表人陈学良，局长。
委托代理人张璐，福建吴子胜律师事务所律师。
委托代理人张量，男，龙岩市国土资源局工作人员，住龙岩市新罗区。
原审第三人曹春娥，女，1935年5月5日出生，汉族，住龙岩市新罗区，
原审第三人张文浩，男，1984年10月16日出生，汉族，住龙岩市新罗区，
原审第三人曹彬早，男，1972年11月21日出生，汉族，住龙岩市新罗区，
原审第三人曹彬宁，男，1980年1月18日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区，
原审第三人郭凯昕，男，1984年11月19日出生，汉族，住福建省厦门市湖里区，
原审第三人邱喜生，男，1967年5月2日出生，汉族，住龙岩市新罗区，
原审第三人邱峰，男，1961年8月25日出生，汉族，住龙岩市新罗区，
原审第三人连永玲，女，1956年8月13日出生，汉族，住龙岩市新罗区，
上诉人龙岩市紫金商厦有限公司因不服被上诉人龙岩市国土资源局房屋行政登记一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2017）闽0802行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2016年11月29日，被上诉人龙岩市国土资源局作出编号为2016-001号《不予登记告知书》。该告知书的主要内容：2016年11月24日，收到你（单位）办理新罗区南城黉门路7号紫金新村1#楼一层101-108#的单位房屋首次登记申请，受理编号为：ly0001016112400068。经审查，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定不予登记。具体情况如下：申请登记紫金新村1#楼一层101-108#的不动产用途为商业用房与该宗地的行政划拨用地批准住宅用途（批文号：龙政[1995]综243号）及国有土地使用权证（证号：龙国用2013第008771号）地类用途为住宅均不一致，申请不动产登记为商业用地不符合《划拨用地目录》且该宗地涉及改变土地用途，建议你单位持原土地登记材料、规划核准材料及相关证明材料到龙岩市国土资源局申请改变土地用途相关批准手续后，再至市登记中心××新罗区××黉门路××新村××＃××层××＃的首次登记事项。法律依据：《中华人民共和国物权法》第一百四十条；《中华人民共和国土地管理法》第五十六条；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条；《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二点；《划拨用地目录》（国土资源部第9号令）第二、三、四条；《不动产登记暂行条例》第二十二条；《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条、第三十七条。
原审查明，1995年6月5日，原县级龙岩市计划委员会作出[1995]龙计基字第095号《关于下达各建设项目年度基建计划的通知》，其中下达原龙岩紫金百货总公司（原告的前身）集资建宿舍2300㎡（其中商业网点329㎡）基建计划。1995年7月20日，原县级龙岩市人民政府作出龙政[1995]综243号《关于龙岩紫金百货总公司调拨使用土地的批复》，内容为：龙岩紫金百货总公司：经研究，同意将本府龙政[1993]综477号文件批准龙岩地区行署办公室使用的11734平方米土地中的1000平方米土地使用权收回，并以行政划拨方式提供给你公司作为住宅建设用地，具体范围详见用地红线图示。1995年9月8日，原县级龙岩市城市规划局颁发5000417号《建设工程规划许可证》，建设项目名称为集资建房，建设位置为南城街道黉门前，建设规模为2940平方米，2幢7层。此后，原告兴建职工集资房项目“紫金新村”，包括1、2号住宅楼、1号住宅楼底层附属8间商业服务网点用房，于1996年6月竣工。2013年1月31日，龙岩市城乡规划局作出《龙岩市建设工程符合规划条件核实通知》，载明案涉集资住宅总建筑面积3209.4平方米，其中住宅2931.2平方米，商业278.2平方米。规划认可意见为：本竣工项目经核实，符合5000417号建设工程规划许可证及规划设计要求，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条，同意按上述规模给予规划核实。2013年6月，原告取得龙岩市人民政府颁发的龙国用〔2013〕第008771号《国有土地使用权证》，登记地类（用途）为城镇住宅用地，使用权类型为划拨，使用权面积为998.30㎡。2015年9月1日，被告向原告颁发上述8间商业服务用房的国有土地使用权分割登记凭证，该凭证说明：1、本证是分割单元分摊土地使用权面积的权属证明，是准予土地使用权分割转让的凭证。2、购房者凭此证及房屋所有权证复印件、契证复印件、商品房买卖合同复印件、购房发票复印件、身份证复印件、土地使用权宗地图、附带印章；土地登记申请书，换领不动产权证。3、以划拨方式取得的土地使用权转让还需提供出让合同及出让金发票。2016年11月24日，原告向被告申请8间商业服务用房的土地使用权、房屋所有权登记申请，申请书上写明不动产的用途为店面（商业）。同日，被告受理了原告提出的不动产登记申请。2016年11月29日，被告作出2016-001号《不予登记告知书》，决定对原告的登记申请不予登记。原告不服，在法定期限内向法院提起行政诉讼，请求：1、确认被告于2016年11月29日作出的2016-001号《不予登记告知书》的行政行为违法，并予以撤销。2、被告履行登记的法定职责，对坐落于龙岩市新罗区南城黉门路7号紫金商厦集资房1号楼一层101至108号房屋继土地登记后，在法定期限内办结房产登记，并核发不动产权属证书。另查明，因当时集资建房资金不足，经原告、原县级龙岩市房改办多次讨论后，决定对8间商业服务用房参照当时市场价，按店面每平方米3000元、夹层每平方米600元的价格分别出售给本单位职工，并签订售房协议书，其中1号店由曹春娥购买，2、3号店由张文浩购买，4号店由曹彬早、曹彬宁购买，5号店由郭凯昕购买，6号店由邱喜生购买，7号店由邱峰购买，8号店由连永玲购买。在新罗区人民政府《关于“紫金新村”集资建房及附属建筑办证工作专题会议纪要》（[2014]22号文）、《关于“紫金新村”集资建房附属建筑办证工作专题会议纪要》（[2016]2号文），新罗区人民政府对“紫金新村”集资建房及附属建筑均表示同意办理权属证书。2014年9月30日、2015年1月4日，原告向新罗区财政局代补交8间商业服务用房的购房款233559.91元（含利息）。2016年5月3日，新罗区国资公司、新罗区住建局在新罗区房改办制作的上述8间集资房办证通知书上作出同意办证的意见，新罗区房改办意见为：龙岩市住建局：根据新罗区人民政府专题会议纪要[2016]2号文件，同意表中8户办理底层附属产权证，请按有关规定给予办理。
原审认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条第一款，《中共龙岩市委机构编制委员会关于印发龙岩市不动产统一登记职责整合、机构组建和人员编制方案的通知》规定，被告负有不动产登记的法定职责，作出被诉《不予登记告知书》权源有据。本案中，原告申请不动产登记的时间在《不动产登记暂行条例》施行之后，被告按照该条例规定办理不动产登记正确。本案主要争议焦点在于：1、8间商业网点用房是否改变了集资建房土地用途。《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条规定“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：（二）权属来源材料或者登记原因文件与申请登记的内容是否一致”，被告有权对申请登记的房屋是否改变了土地用途进行审查。综观本案查明的事实，虽然原县级龙岩市计划委员会下达原告集资建宿舍2300㎡（其中商业网点329㎡）的基建计划，但原县级龙岩市人民政府批复以行政划拨方式提供1000平方米土地给原告作为住宅建设用地，并未批准原告建设商业网点。在对“紫金新村”两次专题会议纪要中新罗区人民政府均表示办证属历史遗留问题，同意对案涉8间商业网点用房办理产权证书，该意思表示并不能代替行政审批，且在城区建房的审批权限早已上收至龙岩市人民政府，新罗区人民政府已无权进行审批。因此，应认定8间商业网点用房已经改变了集资建房土地用途。2、原告提出的不动产登记申请已违反了法律、行政法规规定。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的”。《中华人民共和国物权法》第一百四十条规定“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准”，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”。8间商业网点用房已经改变了集资建房土地用途，改变用途后未经有关部门批准，原告提出的不动产登记申请已违反了上述规定。综上，被告作出不予登记的决定正确，原告诉请没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，遂判决：驳回原告龙岩市紫金商厦有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙岩市紫金商厦有限公司负担。
宣判后，原审原告龙岩市紫金商厦有限公司不服，向本院提起上诉称，1、原审判决未对作出被诉行政行为时所适用法律法规是否正确进行审查并作出判定。2、原审判决所适用的两项法律规定，显属错误适用。3、涉案房屋用地已经登记并获得政府颁发的权属证书，被诉行政行为以及原审判决无视其法律效力，于法无据。4、涉案房屋用地经过规划部门批准，符合城市土地使用兼容性规划，属于“住宅混合用地”，上诉人没有改变土地用途。5、涉案房屋的土地收益已经全部上缴国家，属于“可以不办理土地使用权出让手续”的情形。请求：1、撤销原判；2、并依法改判。
被上诉人龙岩市国土资源局辩称，1、涉案店面属于改变集资建房的土地用途。2、上诉人应依法申请改变土地用途相关批准手续后再向答辩人申请办理涉案店面的登记事项。请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人曹春娥、张文浩、曹彬早、曹彬宁、郭凯昕、邱喜生、邱峰、连永玲未向本院提供书面答辩意见。
经审理查明，上诉人龙岩市紫金商厦有限公司上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料全部随案移送本院。各方当事人均未向本院提供新的证据。上诉人对原审查明的事实的无异议，但要求：1、在原审查明的“决定对8间商业服务用房参照当时市场价，按店面每平方米3000元、夹层每平方米600元的价格分别出售给本单位职工，并签订售房协议书”后面补充认定：每平方米3000元、夹层每平方米600元包含了土地价值。2、在原审查明的“2014年9月30日、2015年1月4日，原告向新罗区财政局代补交8间商业服务用房的购房款233559.91元（含利息）。”后面补充认定：总价款是719415.91元。被上诉人对原审查明的事实无异议。
本院认为，上诉人要求补充认定的事实与本案没有关联性，依法不予采纳。
综上，本院查明的事实及采纳的证据与原审一致。
本院认为，一、上诉人对被上诉人的执法主体资格和执法程序无异议，本院经审查符合《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条第一款等法规的规定，故本院确认被上诉人执法主体资格适格和执法程序符合法律规定。
二、关于8间商业网点用房是否改变了集资建房的土地用途问题。
首先，根据1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条明确规定了商业用地是必须采取拍卖、招标或双方协议的方式，同时从该法第二十三条规定也可明确商业用地显然不属于行政划拨用地的范畴，这是审批机关在审批土地时必须遵循的基本原则，因此虽然原县级龙岩市计划委员会下达的基建计划中含商业网点，但用地审批权力机关即原县级龙岩市人民政府龙政【1995】综243号《关于龙岩紫金百货总公司调拨使用土地的批复》明确给上诉人的行政划拨用地是作为住宅建设用地，并未批准上诉人建设商业网点。其次，龙国用【2013】第008771号《国有土地使用权证》中的地类（用途）明确注明“城镇住宅用地”，因此上诉人现申请登记为“商用”显然与审批机关审批内容和登记内容不符。因此，应认定8间商业网点用房已经改变了集资建房土地用途。上诉人主张涉案房屋用地经过规划部门批准，符合城市土地使用兼容性规划，属于“住宅混合用地”，没有改变土地用途，明显没有事实依据和法律依据，本院依法不予采纳。
三、关于上诉人提出的不动产登记申请是否违反了法律、行政法规规定的问题。
《中华人民共和国物权法》第一百四十条规定“建设用地使用权人应当合理利用土地，不得改变土地用途；需要改变土地用途的，应当依法经有关行政主管部门批准。”《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（一）违反法律、行政法规规定的”。联系本案而言，8间商业网点用房已经改变了集资建房土地用途，该改变用途后未经有关部门批准，依前述法律法规的规定，上诉人提出的不动产登记申请已违反了上述规定。因此，上诉人主张涉案房屋属于“可以不办理土地使用权出让手续情形”，明显与法相悖，本院依法不予采纳。
综上，被上诉人作出不予登记的决定正确，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由，没有事实和法律依据，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙岩市紫金商厦有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 静
审 判 员 黄智勇
审 判 员 丁建岩
二〇一七年十月十六日
法官助理 严丽梅
书 记 员 邹倩影
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。