广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤01行终78号
上诉人（原审原告）：梁齐好，住广东省广州市白云区。
上诉人（原审原告）：芦伟添，住广东省广州市白云区。
两上诉人共同委托代理人：芦伟燕，芦伟添姐姐。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：马桦锋、崔昶斌，均为广州市白云区国土资源和规划局工作人员。
原审第三人：常世芬，住址广东省广州市白云区。
上诉人梁齐好、芦伟添因与被上诉人广州市国土资源和规划委员会、原审第三人常世芬核发宅基地证纠纷一案，不服广东省广州市白云区人民法院（2015）穗云法行初字第250号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：卢炳钊和卢炳坚（又称芦炳坚）原为广东省广州市白云区同德鹅掌坦村村民，两人为兄弟关系。梁齐好系卢某坚的妻子，芦伟添系卢某坚的儿子。涉案穗郊字第0001254号《农村（墟镇）宅基地使用证》房屋位于原石井镇同德村第十六生产队首层东（现同德街鹅掌坦村）。
1994年10月6日，常世芬与卢某钊签订《私私合作建房协议书》，约定在广州市鹅掌坦17队兴建一幢五层楼房，总建筑面积为476平方米，其中地下层双方产权各占50%，二、三层归卢某钊所有，四、五层归常世芬所有。1995年7月29日，原广州市白云区石井镇人民政府（以下简称原石井镇人民政府）向卢炳钊核发了穗郊字第0003599号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证显示：宅基地坐落于原石井镇同德村第十六生产队，建筑面积为476平方米。1995年11月28日，为办理宅基地使用证，常世芬与卢某钊签订合作建房协议，约定了双方在原广州市白云区石井镇鹅掌坦村（即上述穗郊0003599号宅基地处）合建的一座五层住宅楼权属划分，其中首层西向42.5平方米、二层95.2平方米、三层95.2平方米的房屋归卢某钊所有；首层东向42.5平方米、四层95.2平方米、五层95.2平方米的房屋归常世芬所有。1995年11月29日，卢炳钊填写了《农村（墟镇）建房用地普查登记表》，并提交了上述建房协议向原石井镇人民政府申请为常世芬及卢某坚办理宅基地使用证。同日，原石井镇人民政府就上述建房协议中约定归属于常世芬的三层房屋分别颁发了穗郊字第0001254、0001255、0001256号《农村（墟镇）宅基地使用证》，为归属于卢某钊的三层房屋为卢某坚颁发了穗郊字第0101012、0101013、0101014号《农村（墟镇）宅基地使用证》；并注销了穗郊0003599号《农村（墟镇）宅基地使用证》。后卢某坚去世，梁齐好、芦伟添经过广州市白云公证处公证，各占上述登记在卢某坚名下房屋产权的二分之一。现梁齐好、芦伟添认为常世芬非白云区鹅掌坦村民且已经拥有多个宅基地使用证，无权获得涉案的上述三个宅基地使用证，特诉至原审法院，请求撤销常世芬名下的穗郊字第0001254号《农村（墟镇）宅基地使用证》。
以上事实，有公证书、私私合作建房协议、农村（墟镇）宅基地使用证及存根、合建房协议、农村（墟镇）建房用地普查登记表、宅基地情况表及各方当事人陈述等证据证实。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”据此，当事人提起行政诉讼应与被诉行政行为有法律上的利害关系。所谓的“法律上的利害关系”是指为行政行为直接对行政相对人权利义务产生了实际影响。本案中，与常世芬签订建房协议的是卢某钊且建房的宅基地（穗郊0003599号）使用权人也为卢某钊，后原石井镇人民政府虽就合建的房屋分别为卢某坚和常世芬各核发了三个《农村（墟镇）宅基地使用证》，但因涉案宅基地房屋（穗郊字第0001254号《农村（墟镇）宅基地使用证》）登记在常世芬名下，梁齐好、芦伟添未能提供足够证据证明其对上述涉案宅基地及房屋享有权利，因此，在案证据不足以证明其与涉案宅基地有法律上的利害关系，故梁齐好、芦伟添不具备本案诉讼的主体资格，对其诉讼，依法应予以驳回。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回梁齐好、芦伟添的起诉。本案受理费50元梁齐好、芦伟添已经预交，原审法院予以退回。
上诉人梁齐好、芦伟添不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审行政裁定认定事实错误。1.梁齐好、芦伟添一家系涉案宅基地地皮的真正产权人。卢某坚系涉案宅基地地皮的所有权人，卢某钊没有资格也没有依据享有涉案宅基地房屋的三层房屋，更谈不上归属于卢某钊，涉案宅基地及房屋包括上面所谓的三层房屋都是卢某坚的财产；这不仅有常世芬在法庭上的陈述、常世芬当庭提交的《收据》、参与鹅掌坦村分地活动村民出具的《证明》、鹅掌坦社区居委会出具的《证明》等证据证实，还有卢某钊在（2015）穗云法民四初字第751号民事诉讼中提交的书面《答辩状》等证据予以证实。2.梁齐好、芦伟添与涉案宅基地及房屋有法律上的利害关系，是适格的诉讼主体。梁齐好、芦伟添已提交证据证明其系涉案宅基地地皮的权属人，被上诉人为常世芬颁发的宅基地使用证均是涉案宅基地衍生的。梁齐好、芦伟添名下的三个宅基地使用证与被上诉人为常世芬颁发三个宅基地使用证是由一个宅基地使用证总证分割而成的，并非没有任何关联的单独个体。（二）原审裁定适用法律错误。现有证据充分证明梁齐好、芦伟添是涉案宅基地地皮的真正产权人，与本案的诉讼结果存在法律上的利害关系，享有提起行政诉讼的权利。常世芬一直并非鹅掌坦村村民却占有该村三块宅基地地皮，宅基地用地面积远远超出了省、自治区、直辖市规定的标准，明显违反土地管理法的规定。1.根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第四十一条的规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地，必须经县级人民政府批准，常世芬作为城镇非农业户口居民未经政府部门批准，即与农民合资建房不合法；2.宅基地属于农村集体所有，是国家对农民的一种福利，不能以合资建房为由非法从农民手中获取土地；3.宅基地是农民基于集体成员身份而享有的专属福利保障，常世芬作为城镇居民与农民合资建房的目的是投资出租以盈利，且非法出租20多年己赚回本金，极大地损害了村民利益；4.常世芬过错更大，其作为城镇居民文化素质及对法律政策认知更高，为了出租谋利与农民合资建房并分证办理宅基地证，损害了梁齐好、芦伟添合法权益；5.发证部门应该对申请发证人员进行身份核查，给常世芬发证使农村宅基地归属混乱，损害了梁齐好、芦伟添的合法权益。故请求二审法院判令：1．撤销原审判决并依法改判；2．判令被上诉人赔偿梁齐好、芦伟添由此产生的二十年损失金额；3．本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人广州市国土资源和规划委员会答辩称：坚持原审答辩意见，即涉案宅基地证经依法登记，权属清晰，并无不当，城镇非农业户口居民享有核发宅基地证资格，且本案中与常世芬签订《私私合作建房协议书》的是卢某钊，涉案宅基地证登记在卢某钊名下，梁齐好、芦伟添没有提供足够证据证明涉案房屋属其所有，不具备原告诉讼主体资格，故同意原审判决，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人常世芬答辩称：我是与卢某钊合作建房，且涉案土地是卢某钊的，至于卢某钊与卢某坚间的事情不清楚，原石井镇人民政府颁发涉案宅基地使用证合法，故请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
二审审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
另查明，原审法院在2015年5月18日受理了梁齐好提起的以常世芬为被告、卢某钊为第三人的物权保护纠纷一案（案号为：（2015）穗云法民四初字第751号）。梁齐好在该案诉称：“第三人与我丈夫卢某坚（又称芦炳坚，已去世）系兄弟关系，两人均是广州市白云区鹅掌坦村民。在1992—1994年的分地活动中，两兄弟先后分得一块地皮，后因故调换了两块地皮的宅基地使用证，两家人也因此一直交错使用对方的宅基地使用证。1994年，卢炳坚在白云区鹅掌坦西街二十七巷18号的地皮上建房，因建房资金不够，经第三人及经人介绍认识被告，被告表示愿意合资建房；但我和卢某坚因有顾虑没有同意。但因当时18号房屋的宅基地使用证登记在第三人名下，第三人可以全权处理18号房的所有事宜，于是被告和第三人就18号房的合资建设以及建成后产权归属签订了一份《私私合作建房协议书》。1996年，18号房屋建成，卢某坚及家人入住、使用和管理18号房首层西及第二、三层房屋，被告使用、管理和出租18号首层东及第四、五层房屋，收取租金。2007年，被告擅自把18号房第四、五层改成房中房，以公寓名义对外出租，被告在出租房屋过程中，多次装修、损坏房屋结构，导致18号房第二、三层多次出现渗水，严重影响了我和承租人的居住使用。为此，我到同德居街委会求助，经同德街出租屋管理服务中心调查，被告未取得出租许可证，于是在2014年8月13日出具《暂停出租通知》责令被告停止出租。2015年3月29日，被告向我出示协议书及三个宅基地使用证证明其对18号房屋享有一半产权，至此我才知道自己的合法权益被侵犯。”
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。”《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的。”
本案中，1995年7月29日，原石井镇人民政府核发了穗郊字第0003599号《农村（墟镇）宅基地使用证》，该证显示宅基地坐落于原石井镇同德村第十六生产队建筑面积为476平方米的宅基地房屋的使用人为卢某钊。同年11月29日，卢炳钊填写了《农村（墟镇）建房用地普查登记表》，并提交了其与常世芬签订的合作建房协议，为常世芬及卢某坚办理宅基地使用证。同日，原石井镇人民政府注销了穗郊字第0003599号《农村（墟镇）宅基地使用证》，并根据上述合作建房协议中的对各楼层房屋归属的约定向常世芬颁发了含涉案的穗郊字第0001254在内的三个《农村（墟镇）宅基地使用证》，向卢某坚颁发了穗郊字第0101012、0101013、0101014号《农村（墟镇）宅基地使用证》。本院认为卢某坚应该在当时就已经知道原石井镇人民政府向常世芬颁发了穗郊字第0001254《农村（墟镇）宅基地使用证》。理由如下：1.该宅基地使用权原登记在卢某钊名下，并非登记在卢某坚名下，一般而言，权利的放弃与取得是不会没有原因的，尤其是对于农村宅基地使用权，故当卢某坚取得上述首层西向、二层和三层的《农村（墟镇）宅基地使用证》时，卢某坚应该知道其取得宅基地使用权的原因即该宅基地房屋使用权的来源等。梁齐好与芦伟添主张卢某坚是涉案地块的真正权利人，而根据梁齐好在（2015）穗云法民四初字第751号案的诉称，在1992-1994年的分地后，卢某坚与卢某钊两家人就交错使用对方的宅基地证，那么卢某坚作为真正的权利人，对在本村且属于自己的宅基地的建设及使用情况应该更清楚，进而对该宅基地使用证的核发情况也应该是关注和知道的。而且，未经其同意，他人能在其宅基地上建房的可能性是甚低的。2.根据规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，原石井镇政府在注销穗郊字第0003599号《农村（墟镇）宅基地使用证》后，如果仅向卢某坚颁发了穗郊字第0101012、0101013、0101014号《农村（墟镇）宅基地使用证》，则会导致其他部分的房屋无使用登记，不符合常理，故卢某坚在取得了涉案首层西向、二层和三层的房屋的宅基地使用权后，对于其余首层东向、四层和五层的房屋的宅基地有无发证，卢某坚也是应该关注和知道的，或者至少应对此产生疑问，尤其是卢某坚认为自己是涉案宅基地的真正权利人却未能取得全部使用权。且卢某钊与卢某坚为亲兄弟关系，卢某钊是涉案宅基地原使用人，按照常理，如果卢某坚不确定原石井镇政府是否就首层东向、四层和五层的宅基地房屋颁发了《农村（墟镇）宅基地使用证》，以及向谁颁发，会通过向卢某钊询问来确定。3.涉案房屋建成后，常世芬及卢某坚即自1996年开始一直居住使用至今，从涉案宅基地证颁发到卢某坚去世间隔十年，卢炳坚对于常世芬使用穗郊字第0001254号《农村（墟镇）宅基地使用证》对应的房屋并无提出异议，足以证明卢某坚对于该部分房屋登记在常世芬名下是明知的。综上，卢某坚最迟应该在1996年涉案房屋建成、常世芬使用该房屋后就应当知道涉案具体行政行为的内容，即使其不知道诉权或起诉期限，最迟也应在应当知道具体行政行为内容之日起2年内提起诉讼，即其最迟应该在1998年底提起诉讼。现梁齐好与芦伟添作为卢某坚的继承人于2015年6月30日才提起诉讼，明显超过法定起诉期限且无正当理由，故应裁定驳回其起诉。原审法院驳回梁齐好、芦伟添的起诉的处理并无不当，本院予以维持。
综上，梁齐好与芦伟添的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 梁小琳
审 判 员 李 琦
代理审判员 茹艳飞
二〇一六年五月四日
书 记 员 董广绪