河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）郑行初字第653号
原告陈陆军，男，汉族，1963年1月14日出生。
原告陈学均，男，汉族，1964年4月12日出生。
原告陈建新，男，汉族，1956年8月2日出生。
原告刘建国，男，汉族，1960年6月5日出生。
刘建国委托代理人陈月玲。
原告刘建玲，男，汉族，1964年8月18日出生。
刘建玲委托代理人位改芹。
原告孔天明，男，汉族，1955年3月11日出生。
原告邓文超，男，汉族，1947年9月7日出生。
七名原告的诉讼代表人陈学均，身份信息同上。
被告洛阳市人民政府，住所地洛阳市。
法定代表人鲍常勇，市长。
委托代理人许增海，洛阳市国土资源局工作人员。
委托代理人谢红伟，河南明昕律师事务所律师。
原告陈陆军等七人因不服被告洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）土地批复一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2015年12月14日公开开庭审理了本案。陈陆军、陈学均、陈建新、邓文超等4名原告，原告刘建国的委托代理人陈月玲、原告刘建玲的委托代理人位改芹，以及七名原告的诉讼代表人陈学均，被告洛阳市政府委托代理人许增海、谢红伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2004年3月26日，被告洛阳市政府针对洛阳市国土资源与城市规划局《关于涧西区南村村庄改造土地使用权处置方案的请示》作出本案被诉《洛阳市人民政府关于涧西区南村村庄改造土地使用权处置方案的批复》（洛政土（2004）58号），主要内容为：一、同意将涧西区工农乡南村村庄改造规划用地范围内161379.6平方米集体建设用地转为国有土地。二、同意将上述宗地土地使用权收回，其中123902.6平方米由你局以毛地方式挂牌出让。土地用途为城镇混合用地，住宅用地年限70年，商业用地使用年限40年，另外37477平方米为城市规划郑州路用地；用地范围内（含城市道路）拆迁补偿安置由受让人负责；三、根据我市城中村改造政策规定，同时考虑到联盟路打通无偿使用南村土地4公顷，以上住宅用地土地出让金按每平方米1元缴纳；四、你局接批复后要按国家土地法法规规定与受让人签订土地出让合同，切实搞好用地动态监管，确保依法用地。
原告诉称：南村这届村委会在1997年以前把全体村民持有的集体土地宅基地使用证非法收缴扣留，耕地也全部收回。南村村委会集体经济组织南华集团没有征地公告、没有召开村民会议组织听证会、没有公开的招拍挂出让程序。至今把上千亩耕地、果园和整个村庄以各种名义，以租代征或自主开发殆尽，严重剥夺了法律赋予被征地农民的知情权、监督权、参与权，大肆侵害村民的合法权益。原告2014年4月3日从洛阳市档案馆调取洛政土（2004）58号《关于涧西区南村村庄改造土地使用权处置方案的批复》，该文件载明洛阳市政府在修联盟路时，在未召开村民大会的情况下，村委会擅自决定将六十亩土地无偿送给市政府修路，以换取市政府给予联盟路以北的老村240亩土地出让金以每平方米只收一块钱的优惠政策，没有法律依据。上述行为违反《土地管理法》、《村民委员会组织法》第二十四条的规定。然而洛阳市国土局根据被恶意隐瞒多年的洛政土（2004）58号批复，时隔近十年后单凭此批复在2014年9月为开发商办理编号为LYTD-2014-38号、LYTD-2014-39号“毛地”挂牌出让国有建设用地出让成交合同。涧西区政府在2011年又对该地块作出洛涧政土地决（2011）1号《关于批准收回南村区域内集体土地使用权决定》，该决定与洛政土（2004）58号批复前后矛盾。既然早已征为国有，何来收回呢？更说明南村村委会的征地拆迁存在诸多违法违纪问题。根据《土地管理法》的规定集体土地转为国有建设用地应当有省政府和国务院的批准，到目前为止该地块还没有省国土厅、省政府的征地批准文件，缺乏完善的征地批准手续。原告认为洛阳市政府、涧西区政府在执行征地拆迁制度的过程中程序严重违法。洛政土（2004）58号批复及洛政土（2002）68号批复违反《土地管理法》、《城乡规划法》相关规定，存在拿项目换土地违规交易，涉嫌公权力滥用、暗箱操作、批而未征、征而未供、供而未用土地。且获取联盟路以北的老村240亩土地出让金以每平方米只收一块钱的优惠政策没有法律依据，受益者是南华集团有限公司（村委会变更为南华商贸有限公司），该公司的股东并不是全村村民。即60亩土地的财产权属全体村民，故以全体村民的利益受损为前提条件，换取少数人的利益，违反《土地管理法》规定，侵害了全村村民利益，涉嫌利益输送。故洛政土（2004）58号批复依法应予撤销，以维护法律尊严和原告合法权益。请求确认洛阳市政府洛政土（2004）58号《关于涧西区南村村庄改造土地使用权处置方案的批复》具体行政行为违法、责令依法撤销。
原告提交的证据有：1、原告位于洛阳市涧西区工农乡南村建设用地使用权证复印件共五份，证明原告所有的宅基地使用权为集体土地。2、原告位于洛阳市涧西区南村户口簿复印件共六份，证明原告的户籍性质在被诉行政行为作出前为农村户口。3、洛土规文（2002）58号《关于南村实施城中村改造享受有关优惠政策的请示》复印件一份，证明该请示缺乏应有的报批材料。4、2014年7月3日河南省人民政府办公厅《关于刘建国等六位同志政府信息公开申请的答复》复印件一份，证明河南省人民没有对洛政土（2004）58号《关于工农乡南村村委会联盟路北侧村庄改造土地使用权处置方案的批复》进行审批。5、2008年5月20日《河南省国土资源厅关于停止执行豫国土资文（2001）286号文件的通知》截图复印件两份以及国办发（2007）71号文。证明国办发（2007）71号《国务院办公厅关于执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》严禁以各种名义擅自扩大农村集体土地建设用地规模以及通过“村改居”的方式非法将农民集体所有土地转为国有土地；豫国土资文（2001）286号是不符合法律规定的。6、洛阳市涧西区人民政府洛涧政土地决（2011）1号《关于批准工农乡南村村委会收回整村改造区域内集体土地使用权的决定》复印件一份，证明涉案地块2004年既然已经转为国有，2011年何来收回原告所有的宅基地使用权，两者前后矛盾。其提供的法律依据有：1、国办发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第14、19条；2、国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第5、6、9、10、11、13、16条；3、国土资发（1999）97号《国土资源部关于贯彻执行﹤中华人民共和国土地管理法﹥和﹤中华人民共和国土地管理法实施条例﹥若干问题意见》；4、国土资发（2003）356号《国土资源部关于加强土地供应管理促进房地产市场健康发展的通知》。
洛阳市政府辩称：一、被诉行政行为事实清楚，证据充分。2004年3月3日，根据洛阳市委、市政府关于加快城市建成区村庄改造步伐的决定，工农乡南村村委会申请改造武汉路以东、联盟路以北村民住宅用地，规划用地面积161379.6平方米。洛阳市国土资源与城市规划局请示市政府：1、建议将南村村庄改造规划用地范围内161379.6平方米集体建设用地转为国有用地；2、建议收回工农乡南村村庄改造规划用地范围内161379.6平方米国有土地使用权，其中123902.6平方米以毛地方式挂牌出让，37477平方米为城市规划郑州路用地；3、根据《洛阳市人民政府关于南村实施城中村改造享受优惠政策的批复》（洛政土（2002）68号），土地出让金按每平方米1元缴纳（联盟路打通无偿使用南村土地60亩，拆迁安置民宅30000平方米均由南村负责，为此给南村旧村庄改造的优惠政策）。2004年3月26日，其批复洛阳市国土资源与城市规划局：1、同意将涧西区工农乡南村村庄改造规划用地范围内161379.6平方米集体建设用地转为国有土地；2、同意将上述宗地土地使用权收回，其中123902.6平方米以毛地方式挂牌出让。土地用途为城镇混合用地，住宅用地年限70年，商业用地使用年限40年，另外37477平方米为城市规划郑州路用地；用地范围内拆迁补偿安置由受让人负责；3、根据我市城中村改造政策规定，同时考虑到联盟路打通无偿使用南村土地4公顷，以上住宅用地土地出让金按每平方米1元缴纳；4、你局接批复后要按国家土地法法规规定与受让人签订土地出让合同，切实搞好用地动态监管，确保依法用地。2004年5月25日，洛阳市国土资源局批复洛阳市南华集团有限公司：1、同意将南村位于武汉路以东、联盟路以北161379.6平方米集体建设用地依法转为国有土地后收回，根据挂牌结果，将123902.6平方米出让给洛阳市南华集团有限公司，土地用途为城镇混合住宅用地，其中住宅用地土地使用年限70年，商业用地土地使用年限40年，37477平方米划拨为城市规划郑州路用地；2、土地出让金为12.39026万元。二、被诉行政行为适用法律正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》和豫国土资文（2001）286号关于《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第四十一条第一款应用解释的通知的规定，2004年3月26日作出洛政土（2004）58号《洛阳市人民政府关于涧西区南村村庄改造土地使用权处置方案的批复》，符合法律规定。综上，原告起诉没有事实和法律依据，请求驳回原告诉讼请求。
被告提交的证据有：1、洛政土（2002）68号《洛阳市人民政府关于南村实施城中村改造享受有关优惠政策的批复》，证明2002年7月25日洛阳市政府批复洛阳市国土资源与城市规划局，鉴于南村为洛阳市城市建设作出了巨大贡献，同意南村在对其旧村范围内土地进行开发改造时，土地出让金按每平方米1元缴纳。2、洛土规文（2004）48号洛阳市国土资源与城市规划局《关于工农乡南村村委会联盟路北侧村庄改造土地使用权处置方案的请示》。3、洛政土（2004）58号《关于涧西区南村村庄改造土地使用权处置方案的批复》。4、洛国土（2004）122号洛阳市国土资源局《关于出让给洛阳市南华集团有限公司国有土地使用权的批复》。综合证明被诉行政行为事实清楚，证据充分。其提供的法律依据有：1、《中华人民共和国土地管理法》第8、58条，证明城市市区的土地属于国家所有，符合法定情形，人民政府可以收回国有土地；2、《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第41条，证明城市建成区内集体土地依法可以收归国家所有；3、豫国土资文（2001）286号关于《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第四十一条第一款应用解释的通知，证明在城市建成区范围内的土地，均按照《土地管理法》第八条第一款的规定，全部按国有土地管理，即原集体土地变为国有土地，原土地使用权不变。因城市建设收回建成区范围内依法变为国有土地的土地使用权时，对原依法取得土地使用者参照征用土地的有关补偿标准给予补偿。
经庭审质证，各方对证据发表如下质证意见：
原告第一组证据，被告认为陈学均的建设用地使用证无原件、不能说明土地使用权性质是集体土地，且其土地使用权证的持证人是陈学军，与诉状上的陈学均不是一个人；对其余四人的建设用地使用权证无异议。原告第二组证据，被告认为陈学均的户口簿没有原件且显示为市民户口；陈陆军的户口簿没有原件；提供户口簿原件的只有刘建国、孔天明、邓文超；对原告曾经持有过农业户口的事实认可。原告第三组证据，被告对其真实性予以认可，但认为不能证明其证明目的。被告对原告第四组证据的真实性无异议，但不同意其证明目的；认为该答复的内容已经显示得很清楚，经查洛政土（2004）58号内容均为洛阳市政府对洛阳市国土资源局请示的批复，不属于向河南省人民政府请示事项，恰恰说明了涉案土地有关的批复不需要逐级上报至省政府或国务院。原告第五组证据，被告认为该通知是2008年5月20日作出的，而本案的批复及有关行政行为发生在2008年5月20日之前，故该通知不能适用于本案。被告对原告第六组证据的真实性无异议，但认为不能证明其证明目的；该组证据并不矛盾，根据法律规定，收归国有以后，原土地使用权人仍然可以在一定期间内使用被收回的国有土地权。
被告第一组证据，原告对其真实性没有异议，但对其关联性和合法性有异议；原告认为涧西区政府将出让土地方案以享受有关优惠政策提出申请作为被诉行为的前提条件没有法律依据，该批复是依据洛土规文（2002）58号《洛阳市人民政府关于南村实施城中村改造享受有关优惠政策的请示》作出的，根本没有提交请示，不能证明批复是合法的；原告的宅基地均在本案被诉批复范围内，而收回原告宅基地使用权没有经过“四议两公开”，组织村民会议，讨论授权，村民代表会议的表决等，违反《村民组织法》第二十四条的规定。被告第二组证据，原告对其真实性没有异议，但对其关联性和合法性有异议。原告认为，该证据同样缺乏报批程序应有的附件，是不完整的证据。该请示只援用了法律的名称，未说明具体条款，即使翻遍所有的法律，也找不出该具体行政行为的法条依据。1、请示没有权利建议将涉案土地转为国有土地，没有证据证明该地块已经被纳入城市规划用地，假如真的纳入城市规划用地，也应该按年度计划。2、该请示没有权利建议将已经转为国有土地的宅基地收回。3、土地出让金一平方米一块钱缴纳，南村无偿提供给市政府修路的60亩土地，拆迁安置民宅三万平方米均由南村负责，没有法律依据，涉及利益交换。4、签订土地出让合同、核发建设用地使用权书没有公开。被告第三组证据，原告对其真实性没有异议，但对其关联性和合法性有异议。原告认为，被告未对国土局的请示进行严格审查，也未经过省政府的同意征地、国务院的备案，就批准了土地处置方案是违法的，根据法律规定，被告要逐级向上级请示批复。被告第四组证据，原告对其真实性没有异议，但对其关联性和合法性有异议，不同意被告的证明目的。原告认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的规定，被告未提供证据证明没有条件采取招标方式即采取无偿提供60亩土地大幅度减免土地出让金，是拿土地换项目、利益交换，涉嫌倒卖集体土地。
本院对上述证据认证如下：原告第一组证据为集体土地建设用地使用证、地籍档案材料、人民法院公告，具有真实性、关联性、合法性，本院予以采信。原告第二组证据中，刘建玲（称其户口簿原件遗失、复印件遭强拆时被拿走）、刘建国、邓文超、孔天明的户口簿显示其为“农业家庭户口”；陈学均2012年签发的户口簿为“居民家庭户口”，但其称换发之前其一直是农村户口；七原告均称2012年6月本村有些村民换发成了城市户口簿，但有些村民未更换、一直使用旧的农村家庭户口簿，同时结合七原告拥有南村的集体土地建设用地使用权证及其身份证上登记住址均在南村，故对该组证据本院予以采信。原告第三组证据系有文号的行政机关文件，被告对其真实性亦无异议，可作为认定本案事实的依据。原告第四组证据系政府信息公开答复，客观真实，可作为认定本案事实的依据，被告对其的异议系本案争议焦点，将在本院认为部分综合评述。原告第五组证据系法律依据，而非证据，是否适用于本案由本院综合评述。原告第六组证据客观真实，但作出于2011年，与本案被诉洛政土（2004）58号批复合法性无关；且该证据批准收回地块范围为郑州路以西、西苑路（延伸至中钢洛耐集团）以南、联盟路（延伸至华源南村小区）以北、天和苑经济适用房以东，与本案被诉批复所涉东至郑州路、西至武汉路、北至西苑路、南至联盟路，总面积300亩（道路及绿地60亩，建设用地240亩）地块是否完全重合，不得而知。
被告证据系有文号的行政机关文件，原告对其真实性均无异议，可作为认定本案事实的依据。但原告对其合法性和关联性有异议，亦不认可其证明目的，对此在本院认为部分综合评述。
对于原被告提供的法律依据能否适用于本案，由本院依法评判。
根据上述有效证据及法庭调查，本院确认以下事实：本案七名原告原系洛阳市南村村民，在其村依法取得集体土地建设用地使用权并建房居住。2002年6月28日，洛阳市国土资源与城市规划局向洛阳市政府提交《关于南村实施城中村改造享受有关优惠政策的请示》（洛土规文（2002）58号）。2002年7月25日，洛阳市政府针对洛阳市国土资源与城市规划局的请示作出《洛阳市人民政府关于南村实施城中村改造享受有关优惠政策的批复》（洛政土（2002）68号），主要内容为：鉴于南村历年来积极配合洛阳市的城市建设，先后筹资修建了武汉南路、渠南路，治理了秦岭防洪渠南村村委会段，近期在联盟西路打通工程中无偿提供道路用地60余亩，并自行拆迁农宅30000平方米，为洛阳市的城市建设作出了巨大贡献。为支持南村旧村改造工程，加快改善村民居住环境，促进该村经济快速发展，市政府经研究，同意南村在对其旧村范围内的240亩土地进行开发改造时，土地出让金按每平方米1元缴纳，共计160000元。
2004年3月3日，洛阳市国土资源与城市规划局向洛阳市政府提交《关于工农乡南村村委会联盟路北侧村庄改造土地使用权处置方案的请示》（洛土规文（2004）48号），请示的主要内容同本案被诉洛政土（2004）58号批复的内容基本一致。同年3月26日，洛阳市政府作出本案被诉洛政土（2004）58号批复，同意洛阳市国土资源与城市规划局上报的关于工农乡南村村委会联盟路北侧村庄改造土地使用权处置方案。同年5月25日洛阳市国土资源局针对洛阳市南华集团有限公司作出《关于出让给洛阳市南华集团有限公司国有土地使用权的批复》（洛国土（2004）122号），主要内容为：一、同意将南村位于武汉路以东、联盟路以北161379.6平方米集体建设用地依法转为国有土地后收回，根据挂牌结果，将123902.6平方米出让给洛阳市南华集团有限公司，土地用途为城镇混合住宅用地，其中住宅用地土地使用年限70年，商业用地土地使用年限40年，37477平方米划拨作为城市规划郑州路用地；二、土地出让金为12.39026万元。
2011年5月13日洛阳市涧西区人民政府针对南村村民委员会作出《关于批准南村村民委员会收回整村改造区域内集体土地使用权的决定》，批准该村收回整村改造范围内，即郑州路以西、西苑路（延伸至中钢洛耐集团）以南、联盟路（延伸至华源南村小区）以北、天和苑经济适用房以东的集体土地使用权。
2014年刘建国等向河南省人民政府申请公开“省政府是否对洛政土（2002）68号、洛政土（2004）58号文件进行审批”信息。同年7月3日省政府作出《关于刘建国等六位同志政府信息公开申请的答复》，告知：经查，洛政土（2002）68号、洛政土（2004）58号内容均是洛阳市人民政府对洛阳市国土资源与城市规划局请示的批复，不属于向河南省人民政府请示事项，故你们申请公开的政府信息不存在。
本院认为：本案争议焦点为被告洛阳市政府所作本案被诉洛政土（2004）58号批复是否合法。
一、关于被告以被诉批复形式将涉案南村集体建设用地转为国有土地是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法（1998年修正）》第二条第四款规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”第四十五条规定“征用下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十七条第一款规定“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”《河南省实施﹤土地管理法﹥办法（1999年）》第四十一条第一款规定“在城市建成区内，集体土地依法归国家所有后，市、县人民政府应对农民集体经济组织，有计划的依法撤销村民建制，将原农民集体经济组织成员有计划转为城镇户口，并合理安置就业。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土［籍］字第26号）第十四条规定“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。”根据上述规定可见，农村集体土地应当依法经过征收程序才能转成国有土地；并不因村庄及其集体土地已经划归城市建成区而自然地转成国有土地。
国务院2004年12月24日发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第十条中规定“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。”2005年3月4日国务院法制办公室、国土资源部发布的《关于对﹤中华人民共和国土地管理法实施条例﹥第二条第（五）项的解释意见》（国法函（2005）36号），明确解释该项规定是指“农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”2007年12月30日国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发（2007）71号）也有类似规定。虽然这些文件规定颁行在2004年3月26日被诉批复作出之后，但均是对上文所称土地管理法等法律、法规规定及立法精神的进一步释明。
被告称其系根据《中华人民共和国土地管理法（1998年修正）》第八条第一款“城市市区的土地属于国家所有”的规定，以及《河南省实施﹤土地管理法﹥办法（1999年）》第四十一条第一款的规定，依法批复同意将涉案南村村庄改造规划范围内161379.6平方米集体建设用地转为国有土地，本院认为这系被告对上述法律、法规规定的错误理解和适用。被告称其批复的依据还有河南省国土资源厅、河南省建设厅关于《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第四十一条第一款应用解释的通知（豫国土资文（2001）286号），而该通知内容与土地管理法等法律、法规规定不一致；且客观上2008年5月20日河南省国土资源厅下发《关于停止执行豫国土资文（2001）286号文件的通知》（豫国土资发（2008）74号）也已将之停止执行。
因此，被告既无法定征地批准权，也未经法定征收及补偿程序，仅以本案被诉批复的形式，即将原告所在南村涉案集体土地转为国有土地，缺乏法律依据，违反法律规定。
二、关于被告批复同意收回涉案土地使用权是否合法问题。《中华人民共和国土地管理法（1998年修正）》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”被告称其系根据上述规定依法批复收回涉案土地使用权，但根据该条规定，能够收回的应当是依法成立的国有土地使用权，而本案被告洛阳市政府无权决定征收土地、其批复将涉案集体土地转为国有土地行为违法，故不存在合法的国有土地使用权；且其用同一个批复在将集体土地转为国有土地的同时收回该宗土地的使用权，亦不符合该条所称“收回”国有土地使用权的含义。因此，被告批复同意收回涉案土地使用权也是违法的。
三、关于“挂牌出让”及土地出让金按每平方米1元缴纳问题。据洛阳市国土资源与城市规划局的请示及被诉批复可见，被告在作出批复之前就已经确定涉案土地的摘牌单位是洛阳市南华集团有限公司（被告称该公司是南村的集体经济组织），而《洛阳市国土资源局关于出让给洛阳市南华集团有限公司国有土地使用权的批复》（洛国土（2004）122号）对此也予以了印证。即被诉批复中所称“挂牌出让”是虚假的。如果如被告所称洛阳市南华集团有限公司系南村的集体经济组织，而该公司即批复上所称的“受让人”，按批复用地范围内拆迁安置补偿由受让人负责，即拆迁安置补偿仍需由南村的集体经济组织洛阳市南华集团有限公司来承担。被告称洛阳市南华集团有限公司建设、销售商品房所获得的收入分给了村民；而原告称洛阳市南华集团有限公司的股东系个别人，并不是全体村民，包括原告在内的村民们没有收到卖商品房分的钱，也未收到土地补偿款，被告无视国家法律政策，在村民毫不知情的情况下违法把集体土地变更成了国有土地，非法转给了南华集团。综合全案可见，被告以批复方式违法将南村集体建设用地转为国有土地，且未给该村任何征地补偿；同时批复将国有土地使用权收回，实际出让给洛阳市南华集团有限公司，不仅由洛阳市南华集团有限公司来负责用地范围内的拆迁安置补偿，还让其按每平方米1元缴纳土地出让金，即通过这种方式违法运作后，被告应当支付给村集体及村民的征地补偿款不知所踪，被告亦未提供相应证据，这侵犯了原告等村民的合法权益。同时，原告等村民依法应当享有的被征地农民的知情权、参与权、监督权也无从谈起。
综上，被告所作批复将原告使用的集体土地转为国有土地，同时收回土地使用权并予以出让，缺乏法律依据，超越职权，依法应予撤销。但是鉴于该批复2004年作出后，小部分土地已经修建了道路等公共设施，大部分土地出让给洛阳市南华集团有限公司进行了商品房建设及出售，一旦撤销该批复将会给社会公共利益造成重大损害，因此本院依法确认被告批复行为违法，同时责令被告采取补救措施。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告洛阳市人民政府洛政土（2004）58号《洛阳市人民政府关于涧西区南村村庄改造土地使用权处置方案的批复》中将原告陈陆军等七人所使用的本村集体土地转为国有土地，同时收回土地使用权并予以出让的行为违法；
二、责令被告洛阳市人民政府对其违法行为采取补救措施。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提出副本一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 魏丽平
代理审判员 苏 杭
代理审判员 程雪迟
二〇一六年七月二十五日
书 记 员 张好娜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。