广东省东莞市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤19行终263号上诉人（原审原告）：东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社第六分社，住所地：东莞市石龙镇黄家山营盘街。委托代理人：张正元，北京天平（长沙）律师事务所律师。委托代理人：张肖迪，北京天平（长沙）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号，组织机构代码：00733020-5。法定代表人：刘杰，局长。委托代理人：方晓培，该局工作人员。委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。原审第三人：东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社，住所地：广东省东莞市石龙镇黄家山村，组织机构代码：61835353-7。负责人：黄柏球。原审第三人：东莞市华讯伟鸿房地产开发有限公司，住所地：广东省东莞市石龙镇龙升路一巷4号，统一社会信用代码：91441900682442403J。法定代表人：黄柏球，总经理。上诉人东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社第六分社（以下简称“黄家山股份经济联合社第六分社”）与被上诉人东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）及原审第三人东莞市石龙镇黄家山股份经济联合社（以下简称“黄家山股份经济联合社”）、东莞市华讯伟鸿房地产开发有限公司（以下简称“华讯房地产公司”）土地行政登记纠纷一案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初519号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。2016年6月24日，黄家山股份经济联合社第六分社向原审法院提起诉讼，请求判令：1、确认东莞国土局对宗地编号为1905060601096的国有土地初始登记无效并予以撤销；2、本案诉讼费用由东莞国土局承担。原审法院查明：1997年4月15日，中共中央、国务院联合颁发了《中共中央国务院关于关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），要求进一步加强土地管理保护耕地。1997年9月18日，原国家土地管理局颁发《国家土地管理局关于非农业建设用地清查有关问题处理的原则意见》规定“对于未经批准或骗取批准，超过批准面积非法占用土地的，无权或越权非法批准占用土地的，其占用的土地已经使用，且符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，符合国家产业政策的，可给予经济处罚后，依法办理用地手续。”1998年7月7日东莞市石龙国土管理所作出（编号：05000235）《项目用地情况调查表》，认为东莞市石龙镇黄家山经济联合社（现为黄家山股份经济联合社）商住楼（I1-1）占用荒地，于1995年10月动工，未占用农田保护区，符合土地利用总体规划，符合环保规定，支付了补偿费，同意登记上报。1998年11月12日，东莞市石龙镇黄家山经济联合社就案涉基围仔地块填报了《清理违法用地登记表》，逐级上报至东莞市石龙镇城镇建设规划办公室、东莞市石龙国土管理所、东莞市石龙镇人民政府、东莞市国土局、东莞市人民政府等单位进行审批，最终意见为依法处理后补办用地手续。1998年12月4日，黄家山管理区（现为黄家山村委会）（乙方）与东莞市国土局（现为东莞国土局）（甲方）签订《征用土地协议》，内容为：乙方同意甲方征用位于基围仔26.79亩（17871㎡）土地，并协议征地补偿款项为178.71万元人民币。1998年12月25日，东莞市石龙镇黄家山经济联合社与东莞市国土局签订了东国土罚出让合〔1998〕第228《国有土地使用权出让合同书》。同日，东莞市国土局作出东国土出让罚字〔1998〕228号《关于石龙镇黄家山经济联合社违法用地申请补办用地手续的批复》，将基围仔地块面积为17871平米的土地使用权出让给东莞市石龙镇黄家山经济联合社使用。2004年4月28日，东莞国土局作出东国土资（清查罚）字〔2004〕480号《土地行政处罚决定书》，认为东莞市石龙镇黄家山经济联合社于1994年4月未经依法批准的情况下占用基围仔地块17871平方米作为商住建设用地属于违法行为，对其作出89355元的罚款。后东莞市石龙镇黄家山经济联合社缴纳了上述罚款并交纳土地出让契税等款项。2004年7月10日，东莞市石龙镇黄家山经济联合社向东莞国土局提交土地登记申请，就涉案土地申请土地使用权设定登记。东莞国土局经审查，于2004年8月20日批准了黄家山股份经济联合社第六分社的申请，同意发证，为黄家山股份经济联合社第六分社颁发了东府国用〔2004〕第特527号《国有土地使用证》。黄家山股份经济联合社第六分社不服，向原审法院提起诉讼，要求法院确认东莞国土局上述国有土地登记无效并予以撤销。另查明，东莞市石龙镇人民政府在对原审法院的回复中称：1、黄家山第六经济合作社是黄家山村实行村组经济统筹管理前的组级经济组织，其由东莞市人民政府颁发的《东莞市经济合作社登记》于2005年6月到期。黄家山第六经济合作社的成员与黄家山第六村民小组的身份基本重合。2、2013年，根据东莞市《关于印发的通知》（东府办〔2012〕128号）和石龙镇《关于印发的通知》（东石府办〔2012〕52号）文件精神，黄家山村以设立分社的形式实行村、组经济统筹管理，原“黄家山第六经济合作社”等六个经济社的资产和资源全部归入“黄家山股份经济联合社第六分社”等六个分社。3、黄家山股份经济联合社第六分社没有在相关机关进行登记注册，是黄家山股份经济联合社的内部机构。另外，上述两个规范性文件均规定“设置分社，即分步合并。组级经济发展、存量资源差异大的村（社区），先撤销组级经济社，同时在经济联合社下相应设立若干个分社，原经济社的资产、资源、债券、债务、股东全部过度到分社中，分社资产资源属原股份经济合作社全体股东所有，但分社只是经济联合社的下设部门，不具备独立法人资格，无公章和独立账户，不能对外独立开展经济活动。待条件成熟时再行撤销分社，实现完全合并。”黄家山股份经济联合社提交的情况说明中称，原黄家山第六经济合作社撤消后，相应设立分社，原经济社的资产、资源、债权、债务、权益、股东全部过渡到分社中，分社资产、资源属原经济合作社全体股东所有，但分社只是经济联合社的下设部门，不具备独立法人资格，无公章和独立账户。但黄家山股份经济联合社第六分社称其主体是客观存在的，其有自己的公章和独立的财产，并且一直以自己名义独立地进行对外活动。根据黄家山股份经济联合社提交的东莞市石龙镇黄家山第六经济合作社《农村（社区）集体经济组织成员大会表决情况记录表》显示，原第六经济合作社于2013年8月17日就《石龙镇黄家山村分社管理工作实施方案》进行表决，表决事项主要为黄家山股份经济联合社以分社管理的方式整合村、组两级资源，实施分社管理后，集体资产的权属不变，仍属于原经济组织全部成员所有，原经济社的资产、资源、债权、债务、权益、股东全部过渡到分社中。又查明，2016年7月22日，黄家山股份经济联合社与黄家山村委会组织老干部等十五人召开关于石龙镇黄洲区综合开发征地始末等座谈会，针对石龙镇政府征收黄家山村土地的始末，复述当时的情况为：1、1991年4月前，黄家山管理区多次组织全体党员、管理区干部和村民小组干部在原黄家山小学（现欧公祠所在地）召开关于石龙镇政府开发黄洲新城区征地的协商会议，当时参与人员包括黄家山管理区的两委干部、六个村民小组的干部和全体党员共30多名，最终一致同意黄家山管理区旧堤围以内的土地统一由石龙镇政府征收，石龙镇政府在征地范围内返还20%面积土地给黄家山管理区自身发展。2、自征地范围和政府补偿协商一致后，各村民小组统一委托黄家山管理区签订《石龙镇黄洲区综合开发征地协议书》，当时每个村民小组均有签订《村委托管理区签订协议委托书》，黄家山管理区经六个村民小组统一授权，代表六个村民小组与石龙镇政府签署协议。东莞市石龙镇第六村民小组于2007年7月28日作出征地同意书，其内容主要为“根据黄家山2006年9月12日召开村民代表大会，决定实施黄家山欧仙路房地产开发项目，现同意我黄家山村第六村民小组剩余未征土地征集给村委会作为项目开发用地或村委会统一用地。”2007年5月15日，第六村民小组代表陈树标、卢东、戴东成、陈树球、刘巧云等11人在《征地工作表书》上签名确认“落实2006年8月24日黄家山欧仙路合作开发项目征地工作方案，本人同意按规定补偿标准将我村小组剩余的土地全部征出，有村委会统一发展项目使用”。根据黄家山股份经济联合社提交的收款收据显示黄家山第六经济合作社从1996年至2009年分别从黄家山管理区、石龙镇城建办、黄家山村委会收到征田利息。第六小组也领取了剩余土地征地补偿款164.0852万元，由陈树标等人的签名确认。原审法院认为：第一，关于黄家山股份经济合作社第六分社是否具有原告主体资格的问题。根据东莞市人民政府《关于印发的通知》（东府办〔2012〕128号）和石龙镇《关于印发的通知》（东石府办〔2012〕52号）两份规范性文件相关规定，黄家山村以设立分社的形式实行村、组经济统筹管理，原黄家山第六经济合作社全部归入黄家山股份经济联合社第六分社，但根据上述规范性文件的规定，在原第六经济合作社基础上成立的第六分社属于黄家山股份经济合作社的下设机构，没有在相关机关注册登记，不具备法人主体资格，其作为黄家山股份经济合作社的下设机构，不具有相应的行政诉讼主体资格，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的有权提起诉讼的公民、法人或者其他组织，亦不属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”规定的农村集体经济组织，不具备原告主体资格，其本案提起的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件，依法应当予以驳回。第二，关于黄家山股份经济联合社第六分社与涉案土地登记有无法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，土地权利人对涉及农村集体土地的行政行为不服的，属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，涉案土地已经被征收为国有，涉案的土地登记仅是将涉案的国有土地设立登记在黄家山经济联合社名下，黄家山股份经济联合社第六分社不是该行政行为的相对人，也与土地登记行政行为无法律上的利害关系，不属于第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”规定的有权提起行政诉讼的公民、法人和其他组织的范围，黄家山股份经济联合社第六分社提起本案的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”规定的起诉条件，依法应予以驳回。综上，原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项的规定，裁定：驳回黄家山股份经济联合社第六分社的起诉。本案不收取诉讼费。一审宣判后，黄家山股份经济联合社第六分社不服原审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1、撤销原审裁定；2、确认东莞国土局对宗地编号为1905060601096的土地设立登记行政行为无效。主要理由有：1、原审法院依据东莞市人民政府《关于印发的通知》（东府办〔2012〕128号）和石龙镇《关于印发的通知》（东石府办〔2012〕52号）认定黄家山股份经济联合社第六分社属于黄家山股份经济合作社的下设部门，没有在相关机关注册登记，不具备法人主体资格，不具有相应的行政诉讼主体资格是完全错误的。因原审法院没有结合黄家山股份经济联合社第六分社的实际情况，自始至今黄家山股份经济联合社第六分社有自己的公章、独立的财务核算和独立的账户，并且以自己的名义独立对外开展民事活动。也就是说黄家山股份经济联合社第六分社并没有按照上述文件规定实施了统筹管理，设置成了文件所载的分社，所称的分社只是有名无实，不属于经济联合社的下设部门，其实质上一直是农村集体经济组织的合法主体，有一定的组织机构，有独立的财产，独立的对外开展民事活动，能独立的承担法律责任，是具有相应的行政诉讼主体资格。2、原审法院认定黄家山股份经济联合社第六分社与案涉土地登记无法律上的利害关系是完全错误的。因为案涉土地本来系黄家山股份经济联合社第六分社集体所有，是东莞国土局对案涉土地违法征收为国有，继而东莞国土局将案涉土地先后违法设立登记至黄家山股份经济联合社名下，损害了黄家山股份经济联合社第六分社的合法权益，黄家山股份经济联合社第六分社有与东莞国土局土地登记行政行为明显有法律上的利害关系。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，黄家山股份经济联合社第六分社有权提起诉讼。3、原审法院对东莞国土局就宗地编号为1905060601096的土地设立登记行政行为是否违法未作评判，请二审法院依法作出评判，支持黄家山股份经济联合社第六分社的上诉请求，确认东莞国土局对宗地编号为1905060601096的土地设立登记行政行为无效。被上诉人东莞国土局答辩称：1、根据东莞市人民政府《关于印发的通知》（东府办〔2012〕128号）和石龙镇《关于印发的通知》（东石府办〔2012〕52号）两份规范性文件相关规定，黄家山股份经济联合社第六分社属于黄家山股份经济联合社的下设机构，不具备独立法人主体资格，无公章和独立账户，属于临时机构，且未在相关机关进行登记注册，不具有相应的行政诉讼主体资格，依法应予驳回起诉。2、案涉土地经依法征收后属于国家所有，黄家山股份经济联合社第六分社并非涉案土地登记行为的相对人，与涉案行政行为不存法律上的利害关系，不具有提起本案的诉讼的主体资格。黄家山股份经济联合社第六分社的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的法定起诉条件，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，应驳回起诉。3、根据《土地登记规则》（1995年）第二、三、六、十、十八、二十二、二十六等规定，东莞国土局依法办理案涉土地设定登记。2004年7月10日，黄家山股份经济联合社向东莞国土局提交《土地登记申请、调查、审批表》、东国土出让罚字〔1998〕228号《关于石龙镇黄家山经济联合社违法用地申请补办用地手续的批复》、《国有土地使用权出让合同》、《契税完税证》、《广东罚款收据》、《广东省行政事业收费统一票据》、《广东省经济联合社登记证》等材料申请案涉土地使用权设定登记。东莞国土局受理后，依法进行了地籍调查。经石龙镇黄家山、东莞国土局石龙分局初审同意，东莞国土局审核报市府批准后，于2004年8月20日依法办理案涉土地设定登记，合法有效，依法应予以维持。原审第三人黄家山股份经济联合社述称：1、黄家山股份经济联合社第六分社已于2014年由于政府管理政策原因被注销了法人资格，黄家山股份经济联合社第六分社作为黄家山股份经济联合社辖区范围内的村民小组，对外不具有主体资格。黄家山股份经济联合社第六分社并非本案的适格主体，依法应驳回起诉。2、涉案土地早在1991年已经经过包括黄家山股份经济联合社第六分社村民在内的全体村民代表会议同意，由东莞市石龙镇人民政府统一征收，并协商一致同意相关征地补偿标准，黄家山股份经济联合社第六分社一直也有领取相关的征地补偿利息。东莞市石龙镇房地产公司、东莞市石龙镇黄家山管理区、东莞市石龙镇王屋洲管理区于1991年10月28日签订《石龙镇黄洲区综合开发征地协议书》，该协议约定包括涉案土地在内的建设用地，均由石龙镇人民政府按规划分期征收，并对相关的征地补偿费进行了约定。且涉案土地是经过包括黄家山股份经济联合社第六分社在内的全体村民代表会议协商通过的，不存在未取得黄家山股份经济联合社第六分社同意和授权的情况下通过征地决议的情况。3、黄家山股份经济联合社第六分社在上述1991年的统一征地行为后，就一直有领取石龙镇政府（委托城建办）支付的征地补偿利息，并且一直都未有提出异议。2007年黄家山股份经济联合社第六分社再次表决同意征地，确认了相关的征地补偿款，并一直有领取征地补偿款利息，当时黄家山股份经济联合社第六分社也未就征地及补偿问题提出异议。2013年8月27日，黄家山股份经济联合社再次组织全体股东代表会议，就包括涉案土地在内的五宗商住用地鉴证交易事宜进行表决，包括黄家山股份经济联合社第六分社所属村小组的村民代表在内的81%的村民代表，同意了将上述五宗商住用地转让给华讯房地产公司，当时黄家山股份经济联合社第六分社表示同意了案涉的出让行为。黄家山股份经济联合社作为民事主体，上述多次征地行为，均符合当时的法律法规规定，依法应当认定有效。4、黄家山股份经济联合社第六分社不是涉案土地原所有权人，其占用涉案土地的行为本身就不具有合法性。按照《土地管理法》（1988年修订）第八条、《广东省农村管理区办事处暂行规定》第三条、《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》（1987）第十二条的规定，结合黄家山股份经济联合社的实际情况，黄家山股份经济联合社辖区范围内的所有集体土地的使用、出让、征收等行为实施，也应当通过辖区范围内六个村民小组的全体村民或村民代表决议通过后，方可实施。且结合本案发生征收时的历史情况，黄家山股份经济联合社辖区范围内的土地征收工作，是经过全体村民代表经过长时间讨论研究的，征收实施方案也是通过与会代表一致同意通过的，黄家山股份经济联合社及黄家山股份经济联合社辖区范围内的全体村民，均应据此作为征地工作的依据。依据《石龙镇黄洲区综合开发征地协议书》第七条的约定，石龙镇政府在征地范围内留下二成面积土地给黄家山股份经济联合社，其返还土地的对象也是黄家山股份经济联合社，即整个村集体，而并非某一个村民小组，而返还土地的使用，也要按石龙镇政府的总体规划要求实施。该协议的约定也在一次厘清了，案涉土地的使用权属于整个黄家山管理区（即六个村民小组的村民共同所有），首先应当通过全体村民或村民代表决议后，由管理区统筹安排方可予以使用，其次其使用方式也应当符合规划部门的整体规划。黄家山股份经济联合社第六分社在没有经过集体决议的情况下，违反规划部门的整体规划，在涉案土地上进行建设并开辟道路，本来就违反了国家法律及村规民约的规定，本身就不具有合法性。5、黄家山股份经济联合社依照当时适用的法律、法规以及相关政策规定，依法到东莞国土局办理了涉案地块的用地手续，并接受罚款处理并缴交相关税费，黄家山股份经济联合社办理用地手续的程序合法，事实清楚，证据充分，依法应予维持。原审第三人华讯房地产公司述称：1、华讯房地产公司于2013年12月13日与黄家山股份经济联合社签订《国有土地使用权及地上建筑物转让合同》，并于2013年12月19日由东莞市东莞公证处出具《公证书》予以证明。2014年1月26日华讯房地产公司向黄家山股份经济联合社支付了土地转让款33191030元，并依法缴纳了各项转让税费。2014年1月26日，华讯房地产公司与黄家山股份经济联合社到东莞国土局申请办理案涉土地使用权变更登记手续，并于2014年4月14日取得《国有土地使用权证》。华讯房地产公司与黄家山股份经济联合社签订的《国有土地使用权及地上建筑物转让合同》是双方真实的意思表示，未违反国家法律法规的强制性规定，华讯房地产公司同时按照国家法律法规的规定办理了变更登记手续并取得了使用权证明，以上事实清楚，证据充分，合法有效，依法应予维持。2、黄家山股份经济联合社第六分社与东莞国土局，或是黄家山股份经济联合社第六分社与黄家山股份经济联合社对案涉土地的争议，不影响华讯房地产公司善意取得涉案土地的使用权，华讯房地产公司的权利依法应受保护。退一步讲，即使本案中对黄家山股份经济联合社第六分社的征用行为确是违法，黄家山股份经济联合社确是无权处分了案涉土地，但华讯房地产公司依法受让了涉案的土地使用权，华讯房地产公司受让案涉土地使用权时其并没有权属争议，华讯房地产公司也不清楚其存在权属争议，更不知道转让人无处分权，而且对此无重大过失，黄家山股份经济联合社以合理的价格将涉案土地使用权转让给华讯房地产公司，华讯房地产公司也按约支付了转让价款，并依照法律规定办理了土地使用权的变更登记，据此，应当认定华讯房地产公司善意取得了案涉土地使用权。依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定，本案中，华讯房地产公司善意取得了涉案土地使用权，同时，涉案土地已经进入报建施工的阶段，涉案土地使用权登记一旦被撤销，势必会给华讯房地产公司以及黄家山村整体的利益造成重大损失，为保护善意华讯房地产公司的合法权益，维护市场交易安全，及黄家山村集体的整体利益，案涉的土地变更登记不应被撤销。经审查，2004年7月10日，原东莞市石龙镇黄家山经济联合社向东莞国土局提交土地登记申请，就涉案土地申请土地使用权设定登记。东莞国土局经审查，于2004年8月20日批准了东莞市石龙镇黄家山经济联合社的申请，同意发证，为东莞市石龙镇黄家山经济联合社颁发了东府国用〔2004〕第特527号《国有土地使用证》。原审裁定认定东莞国土局批准了黄家山股份经济联合社第六分社的申请，并为其颁发前述证书有误，本院予以纠正。对原审查明其他事实，本院予以认可。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二十五条第一款、第二款规定：“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。征用省、自治区行政区域内的土地，由省、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。”《广东省土地管理实施办法》第十三条规定：“各级人民政府应严格执行年度土地利用计划，非农业使用耕地要控制在年度非农业建设使用耕地控制指标内。征用土地或划拨、出让土地使用权以及农业用地改为非农业用地的审批权限：……省辖市人民政府批准耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下。……。”前述《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）于1998年8月29日再次进行修订，修订后于1999年1月1日实施。据此，在1999年之前，东莞市政府具有对征用耕地五十亩以下、其他土地一百亩以下的批准权限。本案中，东莞市国土局于1998年12月25日作出东国土出让罚字〔1998〕228号《关于石龙镇黄家山经济联合社违法用地申请补办用地手续的批复》，经东莞市政府同意征用石龙镇黄家山管理区基围仔地段面积为26.79亩（17871㎡）的土地。黄家山股份经济联合社第六分社主张其作为原集体土地的所有权人，但案涉土地的性质在1998年12月25日已经由集体土地转化为国有土地，黄家山股份经济联合社第六分社与本案被诉征为国有后的土地登记行为不具有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，依法不具有原告诉讼主体资格，原审裁定驳回其起诉，处理结果正确，本院对此予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。根据国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（三）项的规定，本案无需交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  叶俏珠审判员  王九龙二〇一七年十月十九日书记员  李柱豪