广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤17行终70号
上诉人（原审原告）：柯华艳（曾用名：柯华炎），男，1940年4月4日出生，汉族。
委托诉讼代理人：黎梓琪，广东江盈律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳江市国土资源局高新区分局。住所地：广东省阳江市高新区管委会办公楼内。
法定代表人：邱健俊，该分局局长。
委托诉讼代理人：林进福，广东众君法律师事务所律师。
上诉人柯华艳与被上诉人阳江市国土资源局高新区分局（以下简称高新区国土分局）不履行确定土地使用权职责纠纷—案，不服阳江市江城区人民法院（2016）粤1702行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：因柯华艳就位于阳江市平冈镇的亩麻蒙山地（农村集体土地）与其他村民发生纠纷，柯华艳的代理人肖艳平律师于2016年1月6日通过EMS快递方式向被告申请上述土地使用权进行确权，并附有书面的《土地使用权申请书》，高新区国土分局于2016年1月7日收到上述申请书，但没有答复柯华艳。2016年4月20日柯华艳向原审法院提起行政诉讼，请求判决：一、确认高新区国土分局的行政不作为行为违法；二、高新区国土分局为柯华艳办理申请确认的土地使用权；三、本案的诉讼费用由高新区国土分局承担。
原审法院认为：柯华艳与他人发生纠纷的阳江市平冈镇的麻蒙山地为农村集体土地，该纠纷实为农村土地承包经营权纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调�不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”的规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。高新区国土分局不是农村土地承包仲裁机构，柯华艳请求高新区国土分局办理其申请确认的土地使用权没有法律依据，原审法院不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回柯华艳的诉讼请求；案件受理费50元，由柯华艳承担。
上诉人柯华艳不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定本案属于土地承包经营权纠纷，属于认定事实不清。根据上诉人向原审法院提交的阳江市档案馆出具的《阳江县社员土地房产证存根》，里面清晰看出麻蒙山地是属上诉人使用的农村集体土地，该地块应确认为上诉人使用。原审法院在没有查清涉案地块的情况下，单凭被上诉人的回复，没有其他证据相互印证的情况下，就认定本案属于土地承包经营权纠纷是没有事实依据的。二、本案应属被上诉人职权处理事项，被上诉人应依职权为上诉人办理涉案地块的确认手续。根据国土资源部第17号令的《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，土地权属争议，是指土地所有权或土地使用权归属争议；第三条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件。因此，上诉人有权要求被上诉人依职权为其办理涉案地块的确认手续。三、农村土地承包经营权，需要以农村集体土地使用权的存在为前提，农村集体土地使用权即农村集体经济组织或其成员在不改变土地集体所有的前提下对农村集体土地享有占�使用收益和有限处分的权利。依照土地管理法的规定，土地使用实行凭证使用制，农民使用集体土地需得到许可，获得土地使用证书，因此，只有在土地使用权不存在争议的前提下，才能确定农村土地承包经营权的承包人和发包人之间的权利和义务。本案中，因土地使用权存在争议，我方才要求被上诉人确定使用权，现在土地使用权属于不确定的状态，土地承包经营权无从谈起。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，请二审法院判决：1、撤销阳江市江城区人民法院作出的（2016）粤1702行初13号行政判决；2、确认被上诉人的行政不作为行为违法；3、判令被上诉人为上诉人办理确认土地使用权；4、判决被上诉人支付本案全部诉讼费用。
被上诉人高新区国土分局答辩称：一、一审时因上诉人的原因将与本案无关的蔡达锐快递回单及查询结果作为证据�法庭提供，法庭将上述证据寄交给被上诉人，被上诉人就其所举证的证据在法定期限内进行了举证应诉，在原定2016年5月30日开庭时上诉人才发现其所举证的证据错误，当天才将姓名为梁莹莹的快递回单及查询结果送交给被上诉人，法庭又重新另定开庭时间。在收到新证据后被上诉人又重新进行了举证答辩，举证行为是合法有效的。造成迟延举证是因上诉人原因所致，其应承担本案因迟延举证的全部不利后果。二、上诉人提交申请确权资料的主体、方式、程序严重违法错误，其诉称被上诉人不作为的理由不能成立，应予驳回上诉人的全部上诉请求。上诉人提供的2016年1月6日邮政特快专递单据显示，邮件寄件人为广东天穗律师事务所的肖艳萍，证明确权申请并非上诉人本人提交。上诉人没有向被上诉人递交授权他人代为申请的合法有效的授权委托书，同时其以邮寄方�提交申请书也不符合提交申请确权资料的正常、合法程序。根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第七条：“申请调处土地权属纠纷必须符合以下条件：（一）申请人与土地权属纠纷有直接利害关系。”的规定，上诉人所举证提供邮寄的申请书并非上诉人本人所为，并且提交资料的方式、程序严重违法错误。因此，上诉人所提交资料的主体、方式、程序均不合法。申请人提交申请材料应在行政服务中心窗口或在被上诉人办公室进行，被上诉人还应对其申请人主体身份进行审查核实及对所提交证据材料是否完整齐全进行审查后才能受理。而上诉人在没有提交合法有效委托手续的情况下，通过外人邮寄申请书方式要求被上诉人受理案件不符合规定，被上诉人无法对其邮寄申请书进行实体处理。上诉人诉称被上诉人不作为的事实与理由完全不能成立，应驳回上诉人的全部上诉请求。三、2016年5月30日。上诉人正式向被上诉人提交《土地使用权确认申请书》等材料，因其所提交的材料不全，期间被上诉人先后两次函告上诉人补充材料。经审查，上诉人在本案主张的位于阳江市平冈镇的麻蒙山地是归其使用的农村集体土地。上诉人请求其个人享有农村集体土地使用权应以其与所在村集体具有承包法律关系为前提。因此，上诉人的请求实为农村土地承包经营权纠纷。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人向被上诉人提交《土地使用权确认申请书》等材料，申请书的被申请人（相对方）为“阳江市高新区平冈镇旦祥村民委员会”，上诉人请求确认位于阳江市平冈镇面积约48亩的麻蒙山地使用权归上诉人。根据上诉人所提交的材料及上诉人的主张可知，上诉人申请主张土地权属实为农村土地承包经营权纠纷，发包方为村集�。涉讼集体土地现为平岗镇旦祥村民委员会管理范围内，而上诉人为平岗镇北宿村委会柯屋村村民，分属不同的村集体。而对于农村土地承包经营权纠纷处理属于农业行政主管部门的职能，不属于被上诉人职责范围。四、上诉人柯华艳提交的《阳江县社员土地房产证》存根复印件一份，该存根无法直接作为认定上诉人对其所主张的土地具有合法使用权依据使用，上诉人不具有单独直接作为申请确认土地使用权主体资格。《阳江县社员土地房产证》正本原件上诉人没有提供，1962年发证至今已经历多次土地改革，且《阳江县社员土地房产证》所记裁的房屋、果树、竹坡、有加利树木已不存在，土地四至现状已无法确定找到，土地房产证记载面积与上诉人所主张土地面积相差巨大。被上诉人向阳江市档案馆调查了解，该《阳江县社员土地房产证》也只有装订成册土地房�证存根部分，该存根无法反映土地改革变迁情况，也无法确认上诉人至今仍具有土地使用权。三、上诉人单独申请主张确认土地使用权实际是对农村土地承包经营权的确认，而农村土地承包经营权确认纠纷不属被上诉人职权范围，被上诉人于2016年7月22日作出《关于对柯华艳申请确认土地使用权相关事宜的回复》处理意见并已送达上诉人。根据《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”中华人民共和国国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定：“下列案件不作为争议案件受理：……四、农村土地承包经营权争�案件……”，因此上诉人申请确认农村土地承包经营权不是被上诉人的职责范围。一审法院查明事实清楚、适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的全部上诉请求。
本院经审理查明，原审判决查明的基本事实属实，本院予以确认。
另查明，被上诉人于2016年7月22日作出《关于对柯华艳申请确认土地使用权相关事宜的回复》后，上诉人柯华艳对该《回复》不服，于2016年8月5日又向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2016年10月26日作出（2016）粤1702行初27号行政判决，驳回了柯华艳的诉讼请求。
本院认为：本案为不履行确定土地使用权职责纠纷。涉案的土地位于阳江市平冈镇的麻蒙山地，为农村集体所有。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条的规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。同时，国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。因此，确认土地使用权，不是被上诉人高新区国土分局的职权范围。另外，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。�的规定，对于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而引起的纠纷，当事人请求确认土地承包经营权的，应向有关职能部门申请解决，也不是被上诉人高新区国土分局的职权范围。因此，上诉人请求被上诉人为其办理确认土地使用权，没有法律依据，理由不成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，应予驳回，原审判决并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人柯华艳上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维�原判。
二审案件受理费50元，由上诉人柯华艳负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈德印
审判员 谭海蛟
审判员 黄光汉
二〇一六年十二月三十日
书记员 陈秋瑜