安徽省安庆市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）宜民一再终字第00009号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）：方金明，男，1954年5月25日出生，汉族，城镇居民。
委托代理人：吴永葆，男，1953年8月16日出生，汉族，城镇居民。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：安徽省桐城市人民政府，住所地安徽省桐城市市民广场1号。
法定代表人：吴三九，桐城市人民政府市长。
委托代理人：姚治国，桐城市人民政府法制办工作人员。
申请再审人方金明与被申请人安徽省桐城市人民政府（以下简称桐城市政府）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，安徽省怀宁县人民法院于2013年7月4日作出（2013）怀民一初字第00829号民事裁定。方金明不服，向本院提起上诉。本院于2013年9月17日作出（2013）宜民一终字第01024号民事裁定，已经发生法律效力。方金明仍不服，向安徽省高级人民法院申请再审，安徽省高级人民法院于2014年5月9日作出（2014）皖民申字第00091号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，于2014年7月18日公开开庭审理了本案。申请再审人方金明及其委托代理人吴永葆，被申请人桐城市政府的委托代理人姚治国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告方金明向安徽省怀宁县人民法院起诉称：2007年12月15日，被告用高压和使用愚民政策，致使原告与之签订了一份显失公平的“房屋拆迁补0偿协议书”，并在随后非法拆除了原告的门面房。为此，原告进行了长达六年的上访，并在上访中知晓被告未履行征地批准手续。2012年11月3日，安徽省驻京办事处的陈主任接访了原告，并当场作出“转办意见书”，批示：“1、归还其同结构门面房；2、撤销对其非法拘留”。然而，被告工作人员在将原告从北京接回家乡后，一切照旧。现起诉请求：一、判令被告归还原告同结构门面房；二、由被告承担本案诉讼费用。
安徽省怀宁县人民法院一审认为：本案所涉“房屋拆迁补偿协议书”实质上是被告作为国家行政机关根据社会公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，在对原告的私有财产实行征收后，与原告之间就所征收的财产经济价值补偿时所签的协议。拆迁补偿是行政补偿，拆迁补偿协议的实质是行政补偿协议，具有完全的行政合同法律特征：合同的目的是基于社会公共利益；合同的发生是行政主体的单方意思表示，不符合民事法律行为平等主体之间意思自治原则（本案格式拆迁补偿协议及被告统一确定的补偿标准更是体现明显）；合同的标的是行政征收目标；合同的履行是以国家财政资金为给付，且以国家行政强制力为保障，不存在缔约自由情形。综上，本案因拆迁补偿协议所引发的纠纷不属于民事诉讼的范围。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项的规定，裁定如下：驳回方金明的起诉。
方金明不服一审裁定，向本院上诉称：原审认定方金明与桐城市政府之间因《房屋拆迁补偿协议书》而起的纠纷系行政合同纠纷，不属于民事诉讼受案范围错误。首先，我国尚未出台专门的《行政合同法》，原审依据学理认定该纠纷系行政合同纠纷没有法律依据；其次，方金明与桐城市政府之间的纠纷是可以调解的，不是行政合同纠纷，亦非具有强制力的行政指导行为，原审适用法律错误，该案属于民事诉讼范围。综上，请求二审法院依法撤销原裁定，指令安徽省怀宁县人民法院对此案进行审理。
桐城市政府辩称：不管人民法院对该纠纷作为民事案件受理还是作为行政案件受理，我方都将积极应诉。
本院二审经审理查明：方金明于1993年自齐国正处购得位于ＸＸ村地号为08170124002的集体所有土地上房屋两间，后将其翻建，先后用于自营、租赁给他人经营。1994年桐城县人民政府（现桐城市人民政府）对方金明翻建后房屋所用土地予以登记并颁发集体土地建设用地使用证［桐集建（94）字第88310号］，登记土地类别为非耕地，用地面积116.75㎡，其中建筑占地104.25㎡，登记土地用途为住宅。2007年，桐城市政府为桐芦公路改建工程（一期）的需要，设立桐城市桐芦公路改建工程一期建设指挥部，具体实施公路改建工程的征地补偿相关工作。同年12月15日，该指挥部在未履行征地审批的前提下与方金明签订了《房屋拆迁补偿协议书》，协议约定“1、指挥部确认方金明坐落于拆迁地段属乙方所有权的房屋，建筑面积为142.88平方米。2、被拆除房屋及附着物由指挥部以作价补偿形式给予方金明经济补偿。根据文件规定，甲方付乙方房屋补偿费40686元，附属物补偿费400元，共计补偿费41086元。3、方金明拆除后，指挥部组织验收并发放验收合格证。验收合格后，方金明凭验收合格证和拆迁补偿协议到桐芦公路改建工程一期指挥部领取各项补偿费用。4、其他事项。”该房屋遂被拆除，方金明亦领取了协议约定的补偿费用。嗣后，方金明因补偿标准过低多次找桐城市政府交涉并多次到市、省、北京上访。2011年1月19日，安徽省人民政府就方金明提出的征地补偿争议裁决申请作出《征地补偿争议裁决终止通知书》{皖征裁终字（2010）第24号}，以桐芦公路改建工程未履行征地批准手续，申请人提出的争议裁决不属于征地补偿裁决范围为由终止该案审理。
本院二审认为：桐芦公路改建工程是行政机关确定的建设项目，工程沿线征地补偿安置工作由政府负责。桐城市政府为保证该工程征地拆迁进度，确定了征地补偿方案，并按照该方案与方金明签订了房屋拆迁补偿协议。因此，方金明与桐城市就征地产生的纠纷不是平等主体之间的纠纷，不属于人民法院民事诉讼的受案范围，原审驳回方金明的起诉并无不当。况且，方金明已就本起征地补偿争议向安徽省人民政府申请裁决，安徽省人民政府受理了该申请，并作出了处理，且出具了《征地补偿争议裁决终止通知书》。综上，方金明的上诉理由不能成立，原审裁定适用法律正确，裁定结果适当，依法应予维持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。
方金明不服本院二审裁定，向安徽省高级人民法院申请再审。安徽省高级人民法院受理后，经审查认为：方金明的再审申请符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第（六）项规定之情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条之规定，裁定如下：指令安庆市中级人民法院再审本案。
方金明在本院再审中称：一、我国目前还没有出台《行政合同法》，《合同法》分则中也没有“行政合同”这一章；二、申请人房屋拆迁纠纷案件是可以调解的，申请人与被申请人签订了合同，不是强拆，属于不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，二审也进行了调解。据上所述，申请人认为一、二审事实不清，裁定不公，严重损害了申请人的合法权益，特申请再审，请求：1、撤销二审裁定，并依法支持申请人的诉讼请求，归还申请人同结构门面房；2、货币化赔偿合计936400.00元（其中门面房依据《桐城市龙眠河综合整治区域集体土地上房屋拆迁补偿安置方案》的最低标准计算为714400元，六年来的门面房的最低房租费7.2万元，六年来的上访费用10万元，精神损失费5万元）。
被申请人桐城市政府辩称：1、诉前调解是法定程序，未达成调解协议，开庭审理符合法律规定，本案以民事诉讼或行政诉讼，作为政府都将积极应诉；2、本案不论以民事诉讼或行政诉讼进行审理，均已超诉讼时效；3、拆迁是合法的，拆迁协议有申请人签字指挥部也盖了章，申请人也已经领取了补偿费，且诉争房屋是申请人自己拆迁的。
申请再审人方金明和被申请人桐城市政府在本院再审中均未提交新的证据。双方当事人所举证据与原审相同，相对方质证意见也同原审，本院再审认证意见与原审一致。
本院再审查明的事实与二审一致。
本院综合申请再审人的申请的事实和理由以及被申请人的辩解意见，归纳本案的争议焦点是：本案是否属于人民法院民事案件受理范围。
本院再审认为：桐芦公路改建工程是桐城市政府确定的建设项目，工程沿线征地补偿安置工作由政府负责。申请再审人方金明与被申请人桐城市人民政府就征地补偿安置产生的纠纷不是平等主体之间的纠纷，不属于人民法院民事诉讼的受案范围。综上，申请再审人方金明的再审申请理由不能成立。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥审判监督程序若干问题的解释》第三十七条之规定，裁定如下：
维持安徽省安庆市中级人民法院（2013）宜民一终字第01024号民事裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 石庆明
审 判 员 丁绍福
代理审判员 杨 修
二〇一四年九月二日
书 记 员 梅 林
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百零七条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥审判监督程序若干问题的解释》
第三十七条人民法院经再审审理认为，原判决、裁定认定事实清楚、适用法律正确的，应予维持；原判决、裁定在认定事实、适用法律、阐述理由方面虽有瑕疵，但裁判结果正确的，人民法院应在再审判决、裁定中纠正上述瑕疵后予以维持。