浙江省诸暨市人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）绍诸刑初字第719号
公诉机关诸暨市人民检察院。
被告人吴某，中共党员。因本案于2015年1月23日被诸暨市人民检察院。
辩护人方芳，浙江靖光律师事务所律师。
诸暨市人民检察院以诸检刑诉（2015）664号起诉书指控被告人吴某犯玩忽职守罪，于2015年6月1日向本院提起公诉。本院于同日立案受理，并依法适用普通程序，组成合议庭，公开开庭审理了本案。诸暨市人民检察院指派检察员郦纪城出庭支持公诉，被告人吴某及辩护人方芳到庭参加诉讼。现已审理终结。
诸暨市人民检察院指控：
2012年，诸暨市暨阳街道大侣陆村村民黄某甲在暨阳街道五浦头村承包了150余亩机动田，并经申请、审批以诸暨市恒发农机专业合作社的名义在五浦头村七家湖地块获批500平方米的设施农用地。2013年下半年，黄某甲户违反只能建造一层简易用房的规定，在该设施农用地上建造了两层农业设施用房。时任诸暨市国土资源局直属一所土管员的被告人吴某在巡查过程中发现黄某甲户欲建造两层农业设施用房，但未及时采取有效措施予以阻止。直至黄某甲户的两层违章农业设施用房建造完工，被省国土资源厅卫星遥感发现后，才于2013年12月12日向其送�限期改正违法行为通知书，且事后也未督促黄某甲户严格按照限期整改通知书进行整改。2014年1月23日，被告人吴某明知黄某甲户建造了两层农业设施用房，仍予以验收通过，导致黄某甲户对该房屋进一步实施了内部装修。2015年初，黄某甲建造的该农业设施用房的第二层被认定为违法建筑，并于2015年1月中旬被强制拆除，给黄某甲户遭受经济损失32.59万元。
2015年1月23日，被告人吴某主动到本院反渎职侵权局投案，并如实供述了犯罪事实。
为证明上述指控的事实，公诉机关向本院提交相应证据。认为被告人吴某身为国家机关工作人员，在工作中严重不负责任，不认真履行职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，应当以玩忽职守罪追究刑事责任。鉴于其在犯罪后能自首，依法可以从轻处罚。提请本院对被告人吴某依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款�第六十七条第一款之规定处罚。
被告人吴某对公诉机关指控的事实及罪名不持异议，提出其一直来工作诚诚恳恳，请求对其免予刑事处罚。
辩护人提出辩护意见：首先，对公诉机关指控被告人吴某涉嫌玩忽职守罪的定性无异议。提出以下意见：本案被告人吴某系国土资源局派驻暨阳街道的一名国土工作人员，不是暨阳街道工作人员。根据相关文件规定，被告人的职责是一个事后的监管责任，并没有审批、审核、验收职责。本案危害后果的发生并不是被告人一人监管失职造成的。其次，被告人吴某具有法定或酌定的从轻处罚情节。第一、被告人具有自首情节，依法可以从轻或者减轻处罚。辩护人认为本案被告人犯罪情节轻微，可对其免予刑事处罚。第二、被告人的行为已取得被害人的谅解，案发后主动积极与被害人取得联系，并表示极大的歉意，目前被害人已对�告人的行为表示谅解，并出具的书面的谅解书，要求对被告人免予刑事处罚。第三、被告人平时工作认真、兢兢业业，多次被评为先进工作者。在违章事实形成后，被告人也向黄某甲发出了限期整改通知书，其在本意上是要求被害人主动拆除违章建筑的，并没有放任不管，可见被告人主观上还是在履行监管职责的。第四、关于本案的经济损失问题。辩护人认为，虽然公诉机关在向法庭提交的房地产评估报告上显示被拆设施用房第二层当时市场价格为32.59万元，但事后对部分拆除的建材，受害方进行了合理的利用，这在一定程度上也弥补了受害方的经济损失，对受害人的实际经济损失请法庭在综合审核后予以适当减免，作为一个从轻的量刑情节予以考虑。第五、被告人案发后能如实供述自己的犯罪事实，其认罪悔罪态度较好，被告人此前没有任何的违法犯罪前科。综上，被告人吴某犯罪情节轻微，请求法庭对被告人吴某免予刑事处罚。
经审理查明：
2012年，诸暨市暨阳街道大侣陆村村民黄某甲在暨阳街道五浦头村承包了150余亩机动田，并经申请、审批以诸暨市恒发农机专业合作社的名义在五浦头村七家湖地块获批500平方米的设施农用地。2013年下半年，黄某甲户违反只能建造一层简易用房的规定，在该设施农用地上建造了两层农业设施用房。时任诸暨市国土资源局直属一所土管员的被告人吴某在巡查过程中发现黄某甲户欲建造两层农业设施用房，但未及时采取有效措施予以阻止。直至黄某甲户的两层违章农业设施用房建造完工，被省国土资源厅卫星遥感发现后，才于2013年12月12日向其送达限期改正违法行为通知书，且事后也未督促黄某甲户严格按照限期整改通知书进行整改。2014年1月23日，被告人吴某明知黄某甲户建造了两层�业设施用房，仍予以验收通过，导致黄某甲户对该房屋进一步实施了内部装修。2015年初，黄某甲建造的该农业设施用房的第二层被认定为违法建筑，并于2015年1月中旬被强制拆除，给黄某甲户遭受经济损失32.59万元。
2015年1月23日，被告人吴某主动到诸暨市人民检察院反渎职侵权局投案，并如实供述了犯罪事实。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据在案证实，本院予以确认：
1.证人黄某甲的证言，证实其系诸暨市暨阳街道种粮大户，和丈夫张某一起经营诸暨市恒发农机专业合作社。2012年，其在暨阳街道五浦头村一共承包了300多亩土地，用其中150余亩土地以诸暨市恒发农机专业合作社的名义向街道申请设施农用地。2013年5月通过街道审批，其在五浦头村获得了500平方米的农业生产设施用地。同年7月份左右，其户开始在获批的设施农用地上建造农业设施用房�建造的农业设施用房系钢架结构，先用钢铁把房子框架结构搭好，此时该房屋的两层楼框架即已成型，之后再进行砌墙、水泥浇筑、粉刷等工程，2013年年底，该两层楼的农业设施用房建造完工。2013年7月份左右的时候，在其户建造该农业设施用房之初，暨阳街道城北管理处姓吴的土管员就知道了其户在建造农业设施用房的情况。2013年12月份左右，在其户两层楼的农业设施用房完全建好之后，姓吴的土管员向其发放整改通知书，但其并未对该房子予以整改。2014年1月，该农业设施用房通过了土管员吴某的验收，通过验收之后其户就对该房屋进行了装修。2015年1月中旬，违法部分房屋被强制拆除给其户造成了二三十万元的经济损失。
2.证人张某的证言，证实内容和黄某甲一致。并补充在该房屋开始动工建造的时候街道、土管有人来看过，房屋建好之后也通过了有关部门的验收（建造过程中有无人员来巡查过其不清楚）。2015年1月中旬，该农业设施用房第二层被认定为违章建筑，该部分被强制拆除其估计给其户造成50万元的经济损失，具体数额以权威部门的评估为准。
3.证人蒋某的证言，证实2013年，张某、黄某甲在五浦头村造的房子由其承包砖工。2013年7月，其与黄某甲谈好在钢铁框架基础上两层楼房屋砖工承包价格大概是13万元（包清工）。2013年8月到9月份左右进场施工，进场时钢结构框架已经搭建完毕，钢架总高7到8米的样子，中间夹层的横梁也已铺设好，横梁系15公分左右宽度的“工”字型钢板，钢板之间相隔1.5米到2.5米不等，其雇了10来名工人给黄某甲户的房子打砖头、砌墙，外围的墙是直接砌到顶的，砌好后，在15公分左右宽度的钢板上用水泥浇筑夹层，两层之间的夹层浇筑好之后，再进行墙体的粉刷。在粉刷墙体的同时�黄某甲雇佣的另一批工人也同时进行了盖瓦作业。直到2013年10月、11月份左右，其承包的工程部分才全部完工。房子造好之后，黄某甲就把13万元的砖工承包款全部付清了。同时证实他们砖匠进行施工前（钢结构主体成型后），肉眼一看就可以看出该房子系两层楼结构。
4.证人杨某甲的证言，证实2013年，黄某甲位于暨阳街道五浦头村田畈边上的两层楼房屋的钢结构建设是由其承包的，承包价格25万元。扣除一部分工程款后，目前黄某甲已经实际支付给其18万元工程款。大概在2013年8月份的样子，该房屋钢结构建设完成（不包括重新盖瓦），房子一共占地500平方米，屋顶穹顶高度8米左右，屋顶外沿高度是7.2米左右，钢结构建设完成后，肉眼可以直接看出该房屋系一栋2层楼建筑。
5.证人黄某乙的证言，证实其曾于2011年至2014年3月期间，担任诸暨市暨阳街道党工委副书�、办事处主任。按照诸暨市人民政府相关文件的规定，规模化种植，种植面积须在100亩以上，承包经营期限须在5年以上，附属设施用地规模原则控制在1%以内（集材道和运材道可按实际需要适当放宽比例），但最多不超过5亩。暨阳街道在市府办文件规定的基础上，要求附属设施用地规模原则控制在0.5%以内（集材道和运材道可按实际需要适当放宽比例），一般性项目的用房面积不超过500平方米，承包面积500亩以上的最多不超过1000平方米。同时，按规定批准的设施农用地不得修建永久性建（构）筑物，层高只限一层，因特殊需要建二层的，须事先审批，违反规定的，依法拆除。2012年诸暨市恒发农机专业合作社的法人代表黄某甲在暨阳街道五浦头村承包了150多亩土地用于种植水稻，申请1000平方米的农业设施用地，经过暨阳街道城北管理处、街道农办许某、街道分管农�副主任戚永焕等层层审批，并经街道班子会议集体讨论，按照诸暨市人民政府办公室及暨阳街道相关文件的规定，黄某甲户获批在暨阳街道五浦头村建造500平方米的农业设施用地，但按照审批表及相关文件规定，黄某甲户获批的500平方米农业设施用地只能建造一层，且不得修建永久性建筑物。
同时，在暨阳街道农业设施用地的审批具体落实在农业线上的，农业设施用地建房的监管具体是落实在土管线上的，设施农用地也是纳入土地巡查和卫片执法检查范围的，而且要求对农用地建设实施全过程跟踪监督。黄某甲户自身行为错误。而按职责吴某应当对黄某甲户的农用地建设实施全过程跟踪监督。发现黄某甲户违章建房，应当及时采取有效措施予以制止。同时农业线上相关审批人员也有一定责任。
6.证人戚某的证言，证实其于2011年9月至2014年3月担任暨阳街道办事处�主任，分管农业线。2012年诸暨市恒发农机专业合作社的法人代表黄某甲户在暨阳街道五浦头村承包了150多亩土地用于种植水稻，申请1000平方米的农业设施用地，经过暨阳街道城北管理处、街道农办许某、再通过其的审核上报进行审批，按照诸暨市人民政府办公室相关文件的规定，黄某甲户获批在暨阳街道五浦头村建造500平方米的农业设施用地，按照审批表及相关文件规定，黄某甲户获批的500平方米农业设施用地只能建造一层，且不得修建永久性建筑物。在暨阳街道，农业设施用地的审批具体落实在农业线上的，但农业设施用地建房的监管具体是落实在土管线上的，设施农用地也是纳入土地巡查和卫片执法检查范围的，根据文件要求，街道需要对农用地建设实施全过程跟踪监督。黄某甲户自身有责任。而按职责吴某应当对黄某甲户的农用地建设实施全过程跟踪监督，如果吴某能严格要求黄某甲户只能建造一层农业设施用房，并且在建造两层楼之初，及时采取采取有效措施予以制止，再则如果吴某不给黄某甲户予以通过验收，那么黄某甲户不会对房屋进行装修，拆除造成的经济损失也没有这么大。同时其分管的农业线上相关审批人员也有一定责任。
7、证人周某的证言，证实其于2011年9月至2013年7月担任暨阳街道办事处副主任，分管城建、土管。2013年2月之前，诸暨市的设施农业用地一直是由市国土资源局审批的，2013年2月，诸暨市人民政府发文该项审批权下放到街道。2012年，诸暨市恒发农机专业合作社的法人代表黄某甲户在暨阳街道五浦头村承包了150多亩土地用于种植水稻，申请1000平方米的农业设施用地，经过暨阳街道城北管理处、街道农办许某、以及街道分管农业副主任戚某层级审批后，按照诸暨市人民政府办公室相关文件的规定，黄某甲户获批在暨阳街道五浦头村建造500平方米的农业设施用地，但按照审批表及相关文件规定，黄某甲户获批的500平方米农业设施用地只能建造一层，且不得修建永久性建筑物。根据暨阳街道党委班子的讨论结论，农业设施用房建设的监管工作由城建、国土线负责，暨阳街道要对农用地建设实施全过程跟踪监督。黄某甲户的设施农用地审批时，其在暨阳街道担任副主任，在2013年7月份，调至应店街镇任职，因此该户设施农用地上房屋的建设、验收情况其不清楚。
8、证人杨某乙的证言，证实其于2013年1月至2014年12月底期间担任暨阳街道办事处城建办主任。根据市政府的文件规定，2013年2月起，辖区内农业设施用房的审批权下放到街道。2012年诸暨市恒发农机专业合作社的法人代表黄某甲户在暨阳街道五浦头村承包了150多亩土地用于种植水稻，申请1000平方�的农业设施用地，经过暨阳街道城北管理处、街道农办许某及街道城建办的审核后，上报街道领导进行最后批准，按照诸暨市人民政府办公室相关文件的规定，黄某甲户获批在暨阳街道五浦头村建造500平方米的农业设施用地，但按照审批表及相关文件规定，黄某甲户获批的500平方米农业设施用地只能建造一层，且不得修建永久性建筑物。
在职责划分上，暨阳街道设施农用地审批是落实在农业线，城建办的工作主要是对照规划，作出设施农用地选址地点是否符合规划出具意见，当时黄某甲户的设施农用地选址是在三环线外，符合规划要求。
9.证人许某的证言，证实2013年2月以前，诸暨市的设施农用地审批权是在市国土资源局的，从2013年2月开始，该项权力下放到乡镇（街道）。2012年诸暨市恒发农机专业合作社的黄某甲户在暨阳街道五浦头村承包了150多亩土地用于种植水稻，申请1000平方米的农业设施用地，其是街道具体审核上述申请的经办人员，审核过程中，其到五浦头村实地核实了该合作社的承包田亩数及承包期限，经核实，该合作社是符合申请设施农用地的条件的，最终，黄某甲户获批在暨阳街道五浦头村建造500平方米的农业设施用地，但按照审批表及相关文件规定，黄某甲户获批的500平方米农业设施用地只能建造一层，且不得修建永久性建筑物。
在暨阳街道，农业设施用地的审批具体是落实在农业线上的，农业线上工作人员审核主要是审查农户承包的土地面积有没有达到100亩以上，承包年份是否在5年以上等内容，但根据班子会议的讨论及领导的部署，农业设施用地建房的监管明确是落实在土管线上的，设施农用地也是纳入土地巡查和卫片执法检查范围的，且要求对农用地建设事实全过程跟踪监督。2015年1月中旬，黄�甲户建造的该农业设施用房第二层被列为违章建筑并被拆除，对黄某甲个人造成了重大经济损失，在这件事情上吴某的监管工作确实没有做到位，的确是有很大责任的。同时，其作为农业线上的审核人员之一，在黄某甲户设施农用地的审批文件上没有明确层高、层数，也是有一定责任的。
10.证人徐某的证言，证实其自2011年9月开始被暨阳街道聘用为街道城北片土地巡查员，其主要工作就是受暨阳街道城北片土管员吴某指挥，协助吴某做好城北片的土地巡查工作。其和吴某一起到黄某甲建设农业设施用房现场巡查过2次，第一次去的时候，黄某甲户房屋的地梁脚箍已经基本浇筑完毕，第二次去的时候，黄某甲户两层楼的房屋已经造好了，这次吴某自己走到房屋里面去看了情况，其记得吴某当时说这个房子只能建造一层，但黄某甲户建造了两层，是违法的，还给她发了限期停止违法行为通知书。到了2015年初，黄某甲户违章建造的房屋第二层被暨阳街道强制拆除。根据职责吴某作为土管员是要对辖区内的建房行为进行监管的，不能让黄某甲将违章的第二层建造上去的，巡查队员则要协助吴某做好该项工作。黄某甲户违规建造了两层，吴某及其等巡查员确实是没有履行好职责，的确是要承担责任的。
11.证人陈某的证言，证实其于2013年5月至2014年5月期间，担任暨阳街道城北管理处五浦头村驻村指导员。2013年，诸暨市恒发农机专业合作社（黄某甲户）在暨阳街道五浦头村申请、批准设施农用地时，其还没有进入暨阳街道工作，因此，其对黄某甲户申请设施农用地的具体情况并不清楚。2014年1月份的时候，吴某拿了一张验收表格（黄某甲户）给其，让其签字，一开始其不肯签字，因为其对黄某甲户的设施农用地房屋建设情况并不清楚，都是土管员吴某在监管，但因为吴某是老同志，作为土管员工作作风一直都是比较严谨，既然吴某要求其签字，且吴某自己已经签字确认，故其作为暨阳街道五浦头村驻村干部，也在验收表格上签字。
按照暨阳街道城北管理处平时的分工，农村私人建房、设施农用地建房等业务的监管工作是落实在国土、城建线上的工作人员的，黄某甲户的设施农用地建设，应当是国土、城建线上的人员负责的，吴某作为暨阳街道城北片土管员，五浦头村是在吴某的辖区之内的，吴某的监管工作确实没有做好，的确是要承担责任的。
12.证人斯芦江的证言，证实2015年1月15日至1月19日期间，其组织人员对暨阳街道五浦头村黄某甲户的房屋进行了拆除作业。
13.诸暨市人民政府办公室关于进一步完善设施农用地审批和管理的意见【诸政办发（2012）208号】、诸暨市人民政府办公室关于进�步加强城市三环线内建设控制管理的通知【诸政办发（2012）264号】、诸暨市人民政府办公室关于明确镇乡街道养殖用地及设施农用地审批有关要求的函【诸政办函（2013）1号】，证实2012年诸暨市国土资源局将“养殖用地及设施农用地审批”作为一项放权项目下放到各乡镇（街道），按文件规定：规模化种植，种植面积须在100亩以上，承包经营期限须在5年以上，附属设施用地规模原则控制在1%以内（集材道和运材道可按实际需要适当放宽比例），但最多不超过5亩，且附属设施用地规模原则控制在0.5%以内（集材道和运材道可按实际需要适当放宽比例），一般性项目的用房面积不超过500平方米，承包面积500亩以上的最多不超过1000平方米。按规定批准的设施农用地不得修建永久性建（构）筑物，层高只限一层，因特殊需要建二层的，须事先审批，违反规定的，依法拆除�
②设施农用地建设过程中，各镇乡街道要按照土地管理的有关规定，全过程加强设施农用地建设的监督和管理，严防违法建设；建设完成后，由用地单位向镇乡街道提交验收申请，镇乡街道负责对设施农用地按动工建设通知书确定的内容和规划图纸进行验收。
③设施农用地纳入土地巡查和卫片执法检查范围，镇乡（街道）和有关部门要对设施农用地开展巡查，对未经审批同意的设施农用地，要依法依规进行处理。对于擅自改变或者变相将设施农用地用于其他非农建设的，扩大设施用地规模的、或擅自改变农用地设施性质的，必须及时制止、责令限期纠正或整改。
14.农民专业合作社基本情况，证实诸暨市恒发农机专业合作社，于2005年7月注册成立，法定代表人为黄某甲，张某为社员之一。
15.黄某甲户申请农业生产设施用地相关档案资料，证实2012年黄某甲户在暨�街道五浦头村承包了150多亩土地用于种植水稻，以诸暨市恒发农机专业合作社的名义向暨阳街道办事处申请1000平方米的农业设施用地，经过五浦头村、暨阳街道城北管理处、街道农办许某、街道城建办杨某乙的审核再上报街道办事处进行审批。
16.暨阳街道设施农用地审批表，证实黄某甲户以诸暨市恒发农机专业合作社申请的设施农用地先后通过了街道领导戚永焕、黄某乙的审批，即黄某甲户获批在暨阳街道五浦头村建造500平方米的农业设施用地（没有注明只允许建造一层）。
17.法律文书送达回证，证实吴某于2013年12月12日向诸暨市恒发农机专业合作社送达了“限期整改违法行为通知书”，收件人为黄某甲。
18.暨阳街道设施农用地验收表，证实黄某甲户以诸暨市恒发农机专业合作社申请的农业设施用地（500平方米，位于暨阳街道五浦头村）于2014年1月23日通过了�收。吴某在验收意见中提出房子超建60㎡的情况，但未提出房屋违法建造2层的情况。
19.房地产估价报告，证实诸暨市人民检察院委托诸暨市正和房地产评估有限公司对诸暨市恒发农机专业合作社位于暨阳街道五浦头村七家湖农业生产设施用房第二层拆除部分地上建筑物建安成本（含固定部分装修）市场价值进行评估。经评估，诸暨市恒发农机专业合作社位于暨阳街道五浦头村七家湖农业生产设施用房第2层拆除部分地上建筑物建安成本（含固定部分装修），于2015年1月26日的市场价值32.59万元。
20.归案经过、情况说明，证实2015年1月23日，吴某主动到诸暨市人民检察院反渎职侵权局投案，并如实供述了其玩忽职守的犯罪事实。
21.干部履历表、公务员职务任免审批表、工资晋升审批表、年度考核登记表等，证实吴某于2011年开始担任诸暨市国土资源局直属一所工作人员，系副主任科员。
22.户籍证明，证实吴某的基本身份情况。
23.被告人吴某的供述和辩解，其对犯罪事实供认不讳。
案发后，黄某甲出具谅解书，请求对被告人吴某从轻处罚，能对被告人吴某定罪免刑。上述事实，有辩护人提交，经庭审举证、质证的谅解书等证据在案证实，本院予以确认。
本院认为，被告人吴某身为国家机关工作人员，在工作中严重不负责任，不认真履行职责，致使国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，依法应追究刑事责任。公诉机关指控罪名成立，本院予以支持。鉴于本案造成重大损失的责任相对分散，且被告人吴某犯罪后主动投案，能如实供述主要犯罪事实，系自首，并取得谅解，可以认定犯罪情节轻微，对其不需要判处刑罚。辩护人及被告人吴某要求免予刑事处罚的意见，本院予以采纳。依照《中华人民共和国刑�》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人吴某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向浙江省绍兴市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 张小涛
人民陪审员 徐黎明
人民陪审员 朱赛飞
二〇一五年九月六日
书 记 员 应 华
附页
《中华人民共和国刑法》第三百九十七条：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以�有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条：犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。
犯罪嫌疑人虽不具有前两款规定的自首情节，但是如实供述自己的罪行的，可以从轻处罚；因其如实供述自己罪行，避免特别严重后果发生的，可以减轻处罚。
第三十七条：对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。