云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）昆行终字第29号
上诉人（一审原告）弥勒市顺达汽车运输有限公司（以下简称为：顺达公司），住所地：云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市新哨镇山兴村。
法定代表人金和林，董事长。
委托代理人陈自凡，男，汉族，1963年11月18日生，住云南省红河哈尼族彝族自治州弥勒市虹溪镇白云村委会大清河村***号，特别授权代理。
被上诉人（一审被告）石安公路路政管理大队（以下简称为：石安路政大队），住所地：昆明市人民西路***号。
法定代表人孟子见，大队长。
委托代理人罗刚，云南大格律师事务所律师，特别授权代理。
上诉人顺达公司因与被上诉人石安路政大队“公路行政强制”一案，不服昆明市五华区人民法院作出的（2014）五法行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月9日受理后，依法组成合议庭进行了审理。经报请云南省高级人民法院批准，延长了本案的审理期限。本案经合议庭评议，现已审理终结。
一审人民法院认定以下案件事实：2014年6月8日，原告的驾驶员张永增驾驶云G514**号大货车行至G326线K1185＋750米处时，不慎撞上公路上跨桥梁，导致桥梁台面移位1.2米，桥台梁受损钢筋外露，桥台两边挡土墙受挤压向外崩裂，桥梁被迫停止使用的交通事故。2014年6月24日，被告向原告下发了昆石安路政赔字（2014）第06001号公路赔（补）偿通知书，通知书载明：当事人张永增已违反《中华人民共和国公路法》第五十二条，依据《中华人民共和国公路法》第八十五条，《路政管理规定》第三十一条之规定，决定“当事人以公路养护部门鉴定和修复方案金额为赔偿金额”。该事故经交通警察部门勘验后，同月25日，石林交警大队作出交通事故责任认定，认定驾驶员张永增负事故的全部责任。2014年6月25日，被告作出昆石安路政责停（2014）06001号《责令车辆停驶通知书》，责令车牌号为云G514**号车辆停止驾驶，责令停驶时间：2014年6月25日16时。2014年8月18日，原告向一审人民法院起诉要求撤销昆石安路政责停（2014）06001号《责令车辆停驶通知书》，由于责令停驶时间到期，被告于2014年7月25日，作出昆石安路政责停（2014）07002号《责令车辆停驶通知书》。原告在诉讼中变更诉讼请求，要求确认被告所作出昆石安路政责停（2014）06001号《责令车辆停驶通知书》的具体行政行为违法。
一审人民法院认为，根据《中华人民共和国公路法》第八条第四款“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路路政管理职责”和昆明市人民政府法制办公室公告（第1号）的规定，被告石安路政大队对辖区内的公路行使路政管理职责，其执法主体合法；对原告驾驶员张永增造成的交通事故，导致桥梁破损的事实，有现场勘验笔录、现场照片、询问笔录及公安交警部门的责任认定书等证明，认定事实清楚；损害事故发生后，被告石安路政大队依职权立案、调查并依法送达相关文书，程序合法；《中华人民共和国公路法》第八十五条规定“对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离”、《云南省公路路政管理条例》第二十六条规定“驾驶员行车过程中违反本条例规定，造成公路路产损坏不接受处理或者赔偿损失在1000元以上当场又不能处理的，公路路政管理机构对其采取暂扣车辆的措施或者依法作出暂扣驾驶证、行驶证的决定，待处理完毕后立即放行、还证”，被告石安路政大队适用法律准确。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第七十四条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项和国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第五款第二项、第二十九条第一款之规定，判决：驳回原告顺达公司要求确认被告石安路政大队作出的昆石安路政责停（2014）06001号《责令车辆停驶通知书》的具体行政行为违法的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告顺达公司承担。
上诉人顺达公司不服一审判决向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实错误，判决不公。首先，事故发生后，交警部门作出责任认定，已经开具车辆放行条，并告知有关单位在核对车辆情况后予以放行。但被上诉人一方却错误地运用公路法的相关规定，在不具备扣车执法的前提下，在不符合公路法第八十五条规定的情况下，先后两次扣留上诉人的云G514**号营运大货车长达两个月之久，作出的具体行政行为已经违法，依法应予撤销。由于被上诉人长时间扣车，已经给上诉人造成了巨大的营运损失。自事故发生至专家进行鉴定，前后历经了50多天。其次，上诉人的云G514**号大货车投保的商业第三者责任险保险赔偿限额为50万元，完全有能力对被撞损失进行赔偿。但被上诉人无限期地扣留上诉人的货运车辆，明显处罚过重。被上诉人完全可以先行将上诉人的货运车辆放行，待评估结果出来后，通知上诉人和保险公司进行理赔。若赔偿不了，再依法通过法律诉讼程序，由法院判决执行。二、一审判决适用法律错误，判决模糊。上诉人的车辆肇事，应当承担责任。根据《中华人民共和国公路法》第八十五条，《路政管理规定》第三十一条，均为承担民事赔偿责任。《中华人民共和国公路法》第八十五条第二款规定“对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离”，是针对造成较大的公路损失又不能当场处理完毕的情况，可责令停止驶离，而非扣押。上诉人的车辆肇事后，系经交警部门、被上诉人单位共同查勘后，以交警部门名义作出扣押的行政强制措施，但交警部门解除扣押强制措施后，被上诉人作出的名为“责令车辆停驶通知”的行政行为，使上诉人丧失了对车辆的控制。被上诉人扣押上诉人车辆无依据，显然违法。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，导致判决结果错误，上诉请求：判决撤销昆明市五华区人民法院（2014）五法行初字第24号行政判决书，同时判决支持上诉人的一审诉讼请求，确认昆石安路政责停（2014）06001号《责令车辆停驶通知书》具体行政行为违法。
被上诉人石安路政大队答辩称：被上诉人作出责令停驶行为主体资格适格，有法律依据，程序合法，请驳回上诉，维持原判。
各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院，在二审中均无新的证据提交。
经本院二审审查，一审人民法院对本案的审判程序合法。
根据本案收录的有效证据，经二审审理，本院依法确认以下案件事实：2014年6月8日，驾驶员张永增驾驶上诉人顺达公司的云G514**号大货车行至G326线豆黑村附近时，不慎撞上K1187＋633公路上跨桥梁，致桥梁严重受损被迫停止使用。事故发生后，张永增未报告交警和路政部门便擅自驾车驶离。同日，被上诉人石安路政大队对该起事故受案调查，并进行了现场勘验。2014年6月16日，被上诉人对肇事驾驶员张永增进行了调查询问。2014年6月24日，被上诉人向张永增作出昆石安路政赔字（2014）第06001号《公路赔（补）偿通知书》，决定当事人的赔（补）偿金额以公路养护部门鉴定和修复方案金额为准。2014年6月25日，经交警部门认定，张永增承担此次事故的全部责任。同日，被上诉人作出昆石安路政责停（2014）06001号《责令车辆停驶通知书》，责令云G514**号车辆停止行驶，于30日内到被上诉人处接受处理。2014年7月25日，被上诉人作出昆石安路政责停（2014）07002号《责令车辆停驶通知书》，对云G514**号车辆延期停驶30日。2014年8月5日，被上诉人向上诉人顺达公司和张永增作出昆石安路政赔字（2014）第08001、08002号《公路赔（补）偿通知书》，决定当事人赔（补）偿上跨桥应急抢险工程费598618元整。2014年8月25日，被上诉人对云G514**号车辆解除了责令停驶的行政强制措施，车辆由上诉人取回。上诉人对昆石安路政责停（2014）06001号《责令车辆停驶通知书》不服，提起本案行政诉讼。
本院认为：《中华人民共和国公路法》第五十三条规定：“造成公路损坏的，责任者应当及时报告公路管理机构，并接受公路管理机构的现场调查。”第八十五条第二款规定：“对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。”本案中，驾驶人张永增在驾驶上诉人顺达公司云G514**号车辆时撞上公路上跨桥梁，致桥梁严重受损被迫停止使用，经交警部门认定承担事故的全部责任。驾驶人张永增在未主动报告公路管理机构，未接受公路管理机构现场调查处理的情形下，擅自驾车驶离，其行为已构成违法。被上诉人石安路政大队作为事发路段的公路管理机构，有权依据上述法律规定对肇事车辆进行调查、处理。由于本案中被上诉人采取的责令车辆停驶系对停驶车辆实施暂时性控制的行政行为，性质上属于行政强制措施，故该行政行为的作出及实施在程序上应严格遵循行政强制法的相关规定。对此，《中华人民共和国行政强制法》第十八条专门规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者签章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者签章；（十）法律、法规规定的其他程序。”但本案中，并无证据显示被上诉人在作出昆石安路政责停（2014）06001号《责令车辆停驶通知书》时依法向当事人履行了告知权利及救济途径、听取陈述申辩的法定程序，且未在强制措施实施之时制作现场笔录，严重损害了行政相对人的权利，行政程序违法。因被诉的行政强制措施已实施完毕，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”之规定，应判决确认昆石安路政责停（2014）06001号《责令车辆停驶通知书》违法。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。据此，本院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第一款、第七十条及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款、第三十条之规定，判决如下：
一、撤销昆明市五华区人民法院（2014）五法行初字第24号行政判决；
二、确认被上诉人石安公路路政管理大队于2014年6月25日作出的昆石安路政责停（2014）06001号《责令车辆停驶通知书》违法。
本案一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人石安公路路政管理大队负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 华虹
审 判 员 方玲
代理审判员 张锐
二〇一五年七月八日
书记 员代 亚娟