江苏省无锡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）锡行终字第0040号
上诉人（原审原告）曹福英。
委托代理人韩忠明。
被上诉人（原审被告）无锡市锡山区城市管理行政执法局，住所地无锡市锡山区东亭镇华夏南路9号。
法定代表人胡小坚，该局局长。
委托代理人张建国，该局副局长。
委托代理人徐而迅，江苏法舟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）无锡市城市管理行政执法局，住所地无锡市滨湖区建筑路301号。
法定代表人席永清，该局局长。
委托代理人周炜，该局副局长。
委托代理人张红岩，江苏崇宁律师事务所律师。
上诉人曹福英因与无锡市锡山区城市管理行政执法局（以下简称锡山城管局）、无锡市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）城建行政处罚一案，不服江苏省无锡市锡山区人民法院（2013）锡法行初字第0006号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年9月25日立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人曹福英及其委托代理人韩忠明，被上诉人锡山城管局的委托代理人张建国、徐而迅，被上诉人市城管局的委托代理人周炜、张红岩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定事实如下：曹福英于1999年12月23日办理了现座落于无锡市锡山区鹅湖镇（原荡口镇）人民路124号房屋的所有权证（锡房权证荡口字第××号），房屋登记建筑面积299.30平方米，为一层平房，规划用途为成套住宅。2003年，曹福英未经规划部门审批，在原有一层的基础上扩建了第二、三层砖混结构楼房，至今曹福英仍未办理相关审批手续。2010年4月23日，无锡市城市管理行政执法支队锡山大队工作人员至锡山区鹅湖镇人民路124号进行现场检查，发现该房屋的层数、建筑面积与房屋所有权证登记不一致，遂于同日向曹福英留置送达了限期提供合法手续及相关资料通知书，要求曹福英在2日内提供翻建该建筑物的土地建设工程许可等手续，但曹福英在规定期限内未能提供，市城管局于同年4月26日向曹福英发出《责令改正通知书》，要求曹福英自行拆除翻建的建筑物，曹福英逾期未按要求进行改正。经现场测绘，曹福英扩建的第二、三层建筑物面积合计435.74平方米。2012年5月28日，无锡市城市管理行政执法支队锡山大队向曹福英送达了《行政处罚事先告知书》，其间曹福英也递交了答辩书。2013年3月7日锡山城管局作出了锡城执案字（2010）第713110号行政处罚决定书，要求曹福英在收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除扩建面积为435.74平方米的违法建筑物，并于同日留置送达曹福英。曹福英不服该处罚决定，于2013年3月25日向无锡市锡山区人民政府申请行政复议。2013年5月13日无锡市锡山区人民政府经复议维持了锡山城管局作出的锡城执案字（2010）第713110号行政处罚决定。曹福英不服，于2013年6月5日向该院提起行政诉讼。2013年1月1日前，制止、纠正、查处违反城市规划管理规定的行为，依照法定程序申请强制拆除影响城市规划的违法建筑物、构筑物等设施的职权由无锡市城市管理行政执法部门行使。《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》（市政府令第134号）规定自2013年1月1日后将上述职权下放到区城市管理行政执法部门。对2013年1月1日以前以市城市管理行政执法部门名义立案的各区管辖范围内的违法案件，由市城市管理行政执法部门移交各区城市管理行政执法部门以自己名义做出处理决定并承担相应法律责任。
原审法院审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一、二款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。本案中，曹福英在原有房屋基础上进行建筑物施工，依规定，应当提供相应证明文件等材料到当地县级以上地方人民政府城乡规划主管部门办理建筑工程规划许可。《城乡规划法》第六十四条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令停止建设；尚未采取改正措施清除对规划实施的影响的，限期改正，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……。《江苏省城乡规划条例》第六十二条规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，……由城乡规划主管部门责令停止建设，……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；……。前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括：……（四）在建筑物楼顶、退层平台、住宅底层院内以及在建的停车场地进行建设的……。本案中，市城管局在发现了曹福英位于锡山区鹅湖镇人民路124号建筑物与房屋登记证不符的情况后，要求曹福英限期提供扩建房屋的相关手续，曹福英逾期未能提供相关许可手续，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为。市城管局向曹福英发出《责令改正通知书》，经调查取证，并履行了行政处罚事先告知程序，由锡山城管局依法作出了锡城执案字（2010）第713110号行政处罚决定。因曹福英扩建房屋系在建筑物楼顶进行建设，属无法采取改正措施消除影响的情形，锡山城管局要求曹福英限期拆除，该行政处罚决定认定事实清楚，处罚程序合法。（一）关于被告的执法主体资格问题。《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》规定：未取得建设工程规划许可证的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设或限期改正、限期拆除，不能拆除的，没收实物或违法所得，可以并处罚款。据此违法建设的执法主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。《无锡市城乡规划条例》第五十四条规定：本条例规定的行政处罚事项属于城市管理相对集中行政处罚权范围的，按照有关规定执行。《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》将制止、纠正、查处违反城市管理规定的职权交由市城管局行使。据此，对查处违反城市管理规定的执法主体是市城管局。因而市城管局对曹福英未经许可扩建楼房的行为负有查处的职责，市城管局作为被告主体适格。在行政执法权于2013年1月1日由市城管局下放到区城管执法部门后，锡山城管局依据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》（市政府令第134号）规定作出行政处罚决定程序合法，锡山城管局系本案被告主体适格。（二）关于原告扩建房屋行为的追诉时效问题。曹福英办理了位于锡山区鹅湖镇人民路124号房屋的房屋权属证书后，未经县级以上规划行政主管部门的规划许可，扩建第二、三层楼房，其扩建楼房的违法行为虽发生在2003年，但至2010年4月被发现、查处时，其仍未办理相关规划许可。根据全国人大常委会法工委法工办发（2012）20号《关于违反规划许可工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效的有关问题的意见》，违反规划许可工程建设强制性标准建设、设计违法行为，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚。曹福英违法扩建房屋的行为自2003年一直延续至今，该违法行为被发现后一直未纠正，对该违法行为应当进行查处。锡山城管局根据相关规定对该违法行为进行处罚没有超过法定追诉时效。
综上，锡山城管局依据法律规定的职责和程序作出的锡城执案字（2010）第713110号行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予支持。曹福英要求撤销锡山城管局作出的锡城执案字（2010）第713110号行政处罚决定的诉讼请求无事实和法律依据，该院不予支持。据此，该院判决驳回曹福英要求撤销锡山城管局作出的锡城执案字（2010）第713110号行政处罚决定的诉讼请求。
上诉人曹福英上诉称：原审判决行为与客观事实不符，与法律事实不符，与法相悖。原审中的《致委托方函》、锡政拆通（2010）第3095号集体土地房屋拆迁补偿通知书、购买房屋财产证明、营业执照和支付营业相关费用的收据等材料，佐证被诉具体行政行为故意违法和原审判决行为属事实认定错误，适用法律依据不当。故请求二审撤销原判，改判支持上诉人的原审诉请。
被上诉人锡山城管局辩称：无论新增或新建房屋都必须获得行政许可，上诉人所提及的交过2万元的收据并不能替代行政许可，更不能证明新增房屋的合法性。后续的相关评估都不能改变违法建设的事实。所以请求驳回上诉人的请求。
被上诉人市城管局辩称：原审判决事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，请求予以维持。
原审被告锡山城管局向原审法院提供的证据及材料有：1、锡房权证荡口字第××号房屋产权证；2、无锡市测绘院有限责任公司提供的2010年5月6日、2012年4月17日的两份建筑位置图；3、无锡市房屋登记簿证明；以上证据证明曹福英位于鹅湖镇人民路124号的房屋登记的建筑面积为299.30平方米，楼层为一层。后扩建了第二、三层砖混结构楼房，扩建面积435.74平方米。4、锡山城管局公务协调函、无锡市规划局锡山分局出具的情况说明。证明曹福英扩建的第二、三层房屋（面积435.74平方米）未办理过相关规划手续；5、无锡市锡山区鹅湖镇村镇建设管理服务所《关于鹅湖镇荡口为民浴室的有关情况说明》，证明曹福英翻建的三层建筑，由于该建设范围不符合规划，无法办理相关手续；6、无锡市城市管理行政执法支队锡山大队的现场检查笔录及现场照片；7、市城管局《限期提供合法手续及相关资料通知书》及留置送达照片；8、市城管局《责令改正通知书》；9、市城管局调查询问笔录2份；10、市城管局行政处罚事先告知书及现场送达照片；11、锡山城管局锡城执案字（2010）第713110号行政处罚决定书；13、送达回证及送达照片。14、《无锡市城市管理相对集中处罚权办法》（市政府令第88号、134号）。15、全国人大法工委法工办发（2012）20号《关于违反规划许可工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效的有关问题的意见》、中华人民共和国住房和城乡建设部建法（2012）43号文，证明作出行政处罚的行为在法律规定的时效内。
原审被告市城管局向原审法院提供的证据及材料有：《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》（市政府令134号）及锡府发（2012）88号《市政府法制办公室关于﹤无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法﹥第四条执行问题的意见》，证明锡山城管局对辖区内的违反城市管理规定的行为有查处职责。
原审原告曹福英向原审法院提供的证据材料有：1、曹福英的居民身份证，证明其身份；2、房屋产权证，证明其对房屋的所有权；3、《江苏省行政事业性收费收据》证明其已向原荡口镇村建服务中心交了相关费用，证明其建房行为合法；4、市城管局《责令改正通知书》；5、锡山城管局锡城执案字（2010）第713110号行政处罚决定书。以上证据证明被上诉人的主张和有关行为的时效已过两年，处罚决定违法。
上述证据材料已随卷移送本院。
经审查，原审判决对与本案有关的证据的认定正确。本院据此确认的与本案有关的事实与原审无异。
本院认为，无论是《城乡规划法》还是于2008年1月1日之前施行的《中华人民共和国城市规划法》均明确：在城市、镇规划区内进行工程建设，建设单位或者个人必须取得建设工程规划许可证，否则即属违法建设，应予拆除或被没收。本案中，曹福英至今未能提供锡山区鹅湖镇人民路124号二、三楼扩建部分取得建设工程规划许可的相关手续，该扩建部分属于违法建设。曹福英所提及的2万元收据、营业执照以及相关部门作出的集体土地房屋拆迁补偿通知书、相关评估材料均不能替代建设工程规划许可，故亦无法证明扩建部分的合法性。
根据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》（市政府令88号）规定，市城管局具有制止、纠正、查处违反城市管理规定的职权，故其对曹福英未经许可扩建楼房的行为进行查处并无当。另根据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》（市政府令134号）及锡府发（2012）88号《市政府法制办公室关于﹤无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法﹥第四条执行问题的意见》，市城管局于2013年1月1日将本案行政执法权交由所在区的锡山城管局亦符合法律规定。锡山城管局继承市城管局的查处权限及过程作出处罚决定，亦符合法律规定，故锡山城管局亦为适格被告。
根据相关规定，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，应对在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的违法行为进行处罚。本案中，曹福英于2003年扩建的违法建设一直存续至今，锡山城管局于2013年对其进行行政处罚并未超过处罚时效。
综上所述，曹福英的上诉请求理由均不能成立，被上诉人作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曹福英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何向东
审 判 员 孙 宏
代理审判员 崔晓萌
二〇一三年十一月十四日
书 记 员 陈胜利