福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第399号
上诉人（一审原告）福建烨阳律师事务所，住所地福州市仓山区。
负责人邹丽惠。
被上诉人（一审被告）福建省司法厅，住所地福州市鼓楼区。
法定代表人陈义兴，厅长。
委托代理人李海亮、陈朝旭，福建远东大成律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）福州市司法局，住所地福州市仓山区。
法定代表人唐新文，局长。
委托代理人郭东洪，福建辉扬律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）福州市仓山区司法局，住所地福州市仓山区。
法定代表人王秀斌，局长。
委托代理人吴惠贞，福建谨而信律师事务所律师。
上诉人福建烨阳律师事务所因诉福建省司法厅行政复议一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2014）鼓行初字第49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。上诉人福建烨阳律师事务所的负责人邹丽惠，被上诉人福建省司法厅的委托代理人李海亮、陈朝旭，福州市司法局的委托代理人郭东洪，福州市仓山区司法局的委托代理人吴惠贞到庭参加调查。本案现已审理终结。
一审法院查明，原告福建烨阳律师事务所系第三人福州市仓山区司法局行政区域内的律师事务所，邹丽惠律师系原告负责人。在福州市2012年度律师事务所检查考核期间，原告向初审机关福州市仓山区司法局报送了律所年检考核材料，但福州市仓山区司法局经审查认为原告报送的材料不齐全，要求其补充材料。原告先后补充提交了《无材料可提供事项说明书》、闽烨律函（2013）06号《对仓山区司法局‘律师事务所年度检查考核修改补充资料通知’的说明》等材料。2013年5月15日，第三人福州市司法局在福州市政府门户网站司法局专网上公示了《2012年度律师事务所年度检查考核结果》，并说明“福建烨阳律师事务所未完整提交年度检查考核材料”。原告于2013年7月17日以其向第三人福州市司法局、福州市律师协会申请原告律师事务所及邹丽惠律师2012年度执业检查考核，不服福州市司法局以不依法公开政府信息的方法侵犯其律所及邹丽惠律师的合法权益的违法行政行为为由，向被告福建省司法厅申请行政复议。被告于2013年7月22日作出《补正行政复议申请通知书》，要求原告5个工作日内补充材料，在原告进行补充说明后于2013年7月28日受理了原告的行政复议申请，于2013年7月29日向第三人福州市司法局作出《提出答复通知书》。根据第三人的答辩及相关证据材料，被告经审查认为，在2012年度律师事务所年度检查考核工作中，原告福建烨阳律师事务所未通过第三人仓山区司法局初审，尚未产生第三人福州市司法局对其进行考核的责任，福州市司法局已依法履行了公开律师事务所年度检查考核结果信息的职责，原告要求责令第三人福州市司法局对福州市律师协会进行监督指导不属于行政复议范围；同时，第三人福州市司法局对原告的投诉也已给予答复，原告提出行政赔偿请求，没有事实和法律依据。被告于2013年8月28日作出闽司复驳字（2013）1号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的复议申请。
一审法院认为，根据司法部《律师事务所年度检查考核办法》第四条的规定：“省、自治区、直辖市司法行政机关负责指导、监督本行政区域律师事务所的年度检查考核工作。设区的市级或者市区（县）司法行政机关负责组织实施对本行政区域内律师事务所的年度检查考核工作。县级司法行政机关负责年度检查考核的初审工作。”本案第三人福州市司法局负有对其行政区域内的原告年度检查考核工作的职责，第三人福州市仓山区司法局负责对原告年度检查考核的初审工作。
《律师事务所年度检查考核办法》第六条规定：“对律师事务所进行年度检查考核，主要检查考核律师事务所遵守宪法和法律、履行法定职责、实行自律管理的情况，具体包括下列内容：（一）律师队伍建设情况；（二）业务活动开展情况；（三）律师执业表现情况；（四）内部管理情况；（五）受行政奖惩、行业奖惩的情况；（六）履行律师协会会员义务的情况；（七）省、自治区、直辖市司法行政机关根据需要认为应当检查考核的其他事项。”原告提交的证据19、20，即原告于2013年4月12日作出《无材料可提供事项说明书》、2013年4月20日作出闽烨律函（2013）06号《对仓山区司法局‘律师事务所年度检查考核修改补充资料通知’的说明》，可以证明初审机关按照上述规定要求原告补充材料，但原告未按要求补充提交；亦可与第三人福州市司法局2013年5月15日在福州市政府门户网站司法局专网上公示的《2012年度律师事务所年度检查考核结果》并说明“福建烨阳律师事务所未完整提交年度检查考核材料”相互印证原告报送的年度检查考核材料未通过初审机关福州市仓山区司法局初审的事实。《律师事务所年度检查考核办法》第五条规定：“司法行政机关对律师事务所的年度检查考核应当与律师协会对律师执业的年度考核相结合。”第十九条规定：“设区的市级司法行政机关收到县级司法行政机关报送的律师事务所的材料和初审意见后，应当依照本办法规定的考核内容和考核标准，对律师事务所上一年度的执业管理情况进行审查，同时对市级律师协会报备的律师执业年度考核结果予以备案审查。根据审查结果，为律师事务所评定考核等次。……考核机关对律师事务所评定考核等次，应当征求市级律师协会的意见。”从原告提交的证据2《行政复议申请书》的申请事项3中，可以证实2013年7月原告申请行政复议时，福州市律师协会尚未将对原告负责人邹丽慧律师执业年度的考核结果向福州市司法局报备。因此被告认定“在2012年度律师事务所年度检查考核工作中，申请人福建烨阳律师事务所未通过仓山区司法局初审，尚未产生被申请人福州市司法局对其进行考核的责任，被申请人福州市司法局已依法履行了公开律师事务所年度检查考核结果信息的职责”，并无不当。原告对初审机关要求补充律师事务所年度检查考核资料的异议，属行政机关的行政职权，非本案审查范围。福州市政府门户网站司法局专网是福州市司法局的官方网站，属于福州市律师工作管理网站，原告关于福州市司法局应按照惯例在律协网站公示考核结果的主张，缺乏依据，不予支持。
被告收到原告复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》相关规定，于立案受理后七日内向被申请人福州市司法局发出《提出答复通知书》，在调查审理后于期限内作出行政复议决定，被诉具体行政行为程序合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”被告受理原告的申请后，认为原告要求责令第三人福州市司法局对福州市律师协会进行监督指导以及责令律师协会对邹丽惠个人律师执业考核作出处理，不属于行政复议范围，驳回原告申请，适用法律亦无不当。但被告作出的被诉具体行政行为未告知当事人诉权，存在瑕疵，鉴于该瑕疵并未对当事人的诉权造成实质性影响，尚不足以撤销该行政复议决定，故本院在此予以指正。司法部《律师事务所年度检查考核办法》系部门规章，原告请求对此进行合法性审查，没有法律依据，不予支持。综上，一审法院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告福建烨阳律师事务所的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告负担。
上诉人福建烨阳律师事务所不服一审判决，向本院提起上诉称：1、一审故意违反证据规则，对双方所举证据做违法的认证否证。福建省司法厅及其委托代理人隐匿上诉人申请行政复议时提供的行政复议证据和《答辩状》，用以证明福州市司法局没有按照往年惯例，在福州市律师管理工作专门网站
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福州市律师协会网站的《律师公告》栏目发布2012年度《福州市律师事务所年度检查考核结果的公示》和《律师与律师事务所考核结果备案盖章的通知》，以不依法公开政府信息的方法侵害上诉人合法权益的事实。在福州市司法局向福建省司法厅提交《行政复议答辩状》和《关于2012年度律师事务所年度检查考核结果的公示》后，这些证据还可以用于反驳福州市司法局的答辩，证明其提供的《关于2012年度律师事务所年度检查考核结果的公示》系伪证，不能作为认定本案事实的根据；其至今未按照规定公开《2012年度律师与律师事务所考核结果备案盖章的通知》之政府信息，并未依法履行政府信息公开的义务。由此可见，被诉《驳回行政复议申请决定书》认定“被申请人福州市司法局已依法履行了公开律师事务所年度检查考核结果信息的职责”，据此作出驳回上诉人行政复议申请的决定，明显违背上诉人证据所证明的事实，属于枉法决定。上诉人向一审提供上述证据，用以证明被诉具体行政行为的违法性，与被诉具体行政行为存在法律上的密切关系，依法应予以认证，确认其证明力。然而，一审法院故意违反法定程序，对不应当采信的证据（福建省司法厅提供的《公示》）予以采信，对应当采信的证据（上诉人的证据）不予采信，作出枉法裁判。2、一审超越行政审判职权，故意违反法定程序，代替被上诉人错误地适用法律。被诉《驳回行政复议申请决定书》决定驳回申请人行政复议申请，但没有提供相关证据、也未说明根据哪条法律作出以上认定，明显属于基本事实不清、主要证据不足和滥用职权的违法行政行为，应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的相关规定，判决撤销被诉具体行政行为，支持上诉人的诉讼请求。然而，一审法院作出的重审判决，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定隐含的“人民法院审理行政案件，只对具体行政行为是否合法进行审查，根据不同情况，分别作出维持或者撤销的判决，除行政处罚显示公正的情形外，不得变更具体行政行为，更不能代替行政机关行政
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认定事实和适用法律”的基本原则，超越行政审判职权，在判决书中连篇累牍地引用的司法部《律师事务所年度检查考核办法》条文，且公然歪曲司法部《律师事务所年度检查考核办法》有关条款的原意，故意规避对上诉人有利条款之适用，明目张胆罗织，编造袒护、包庇被上诉人和第三人违法行政行为的判决理由。3、故意违背本案事实及其所适用的司法部规章规定，作出驳回上诉人诉请的枉法裁判。退一万步说，即使本案审理适用司法部的《律师事务所年度检查考核办法》，即使认定上诉人提供年检考核材料不完整而拒绝补正，即使上诉人报送的律所年检考核材料和邹丽惠律师的考核材料没有通过仓山区司法局的初审，也不能免除福州市司法局给予上诉人律所年检考核的职责。因为司法部《律师事务所年度检查考核办法》第六条虽然规定了律师事务所报送年检考核材料的内容，但并没有规定律所“报送年检考核材料不完整的，不给于年检考核”。因此，仓山区司法局以此为借口不给予上诉人律所出具初审意见，提出考核等级评定建议，没有法律依据；福州市律师协会不对邹丽惠律师进行年度考核并将考核结果向福州市司法局报备，均属于违法滥权，侵害上诉人律所和邹丽惠律师合法权益的违法行为。福州市司法局应根据司法部《律师事务所年度检查考核办法》第四条第二款规定的职责和第十五条、第十九条第二款的规定，责令仓山区司法局补正行政行为、责令福州市律协纠正违法侵权行为。福州市律协的行为影响了上诉人律所的年检考核和邹丽惠律师的执业权益，上诉人申请行政复议提出的第3项请求属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定的情形，属于行政复议的受案范围。上诉人请求：1、撤销一审判决，依法改判；2、撤销被上诉人作出的闽司复驳字（2013）第1号驳回行政复议申请决定，判令其恢复对上诉人提出的行政复议申请事项的审理，依法作出行政复议决定，或者确认被诉具体行政行为违法无效。3、依法将福建省、福州市、仓山区三级司法行政机关违法滥权，被上诉人及其委托代理人变造、隐匿证据，福州市司法局制作和提供伪证，妨碍司法公正；一审法院两次枉法裁判的问题移送有管辖权的纪检、监察部门处理，情节严重构成犯罪的，移送有管辖权的公安、检察机关立案侦查，追究有关主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。
被上诉人福建省司法厅辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立，其诉讼请求应当予以驳回。
被上诉人福州市司法局、福州市仓山区司法局同意福建省司法厅的答辩意见。
被上诉人福建省司法厅向一审法院提交了以下证据和依据：1、行政复议申请书；2、补正行政复议申请通知书；3、原告的“反驳和说明”；4、行政复议立案审批表；5、提出答复通知书；6、第三人提交的“行政复议答辩状”；7、第三人提交的“关于2012年度律师事务所年度检查考核结果的公示”；8、第三人“12345”诉求件回复流程表及网络答复；9、行政复议决定审批表；10、驳回行政复议申请决定书；11、国内特快专递邮件详情单及查询表；12、《律师事务所管理办法》（司法部第111号令）；13、《律师事务所年度检查考核办法》（司法部第121号令）；14、《行政复议法》第6条；15、《行政复议法实施条例》第21条、第29条、第48条。
上诉人福建烨阳律师事务所向一审法院提交以下证据：1、福建省司法厅闽司复驳（2013）1号《驳回行政复议申请决定书》；2、行政复议申请书及所附11项证据的证据清单；3、1084646039300号特快专递详单及其投递结果查询；4、福州市律师协会网下载的律管公告目录及2013年3月15日《福州市司法局关于开展律所事务所年度检查考核工作的通知》；5、关于全市律师事务所和执业律师2011年度考核备案盖章的通知；6、福州市律师协会网下载的律管公告目录及2011年5月16日《关于全市律所事务所和执业律师年度考核备案盖章的通知》；7、民政部等六部委关于规范社会团体收费行为有关问题的通知；8、国家发改委等三部委关于治理规范社会团体收费的通知；9、行政复议证据清单；10、福州市2012年度执业律师年度考核结果公示；11、福州市2012年度第二批执业律师年度考核结果公示；12、闽烨律函（2013）09号律师执业年度考核结果异议书；13、MS217931964CN特快专递邮件详情单及投递结果查询单；14、对福建万得律师事务所林桂花律师考核结果的异议；15、1099186507402号特快专递邮件详情单及投递结果查询单；16、闽烨律函（2013）010号《行政监督申请书》及其网络诉求件；17、闽烨律函（2013）011号《对福州市司法局答复的异议》及其网络诉求件；18、福州市律师协会网站发布的律管公告（前3页）；19、无材料可提供事项说明书；20、1069829499100特快专递邮件详情单及投递结果查询单；21、被告的答辩状；22、2010年11月26日法发（2010）51号《最高人民法院关于案例指导工作的规定》；23、《最高人民法院发布第二批指导性案例之指导案例5号》。
被上诉人福州市司法局、福州市仓山区司法局未向一审法院提交证据。
以上证据均已随案移交本院。二审程序中，上诉人将本院（2014）榕行终字第119号案的庭审笔录及行政裁定作为新证据提交。经审查，上诉人所提交的是因本案诉讼所产生的案卷材料和裁判文书，不属于证据。本院对一审认定的事实予以确认。
本院认为，上诉人接受年度检查考核，应当根据司法部《律师事务所年度考核办法》第十六条的规定向初审机关福州市仓山区司法局提交相应的材料。上诉人未提交“履行律师协会会员义务的证明材料”等材料，福州市仓山区司法局根据《律师事务所年度考核办法》第十七条的规定，通知上诉人补充提交相关材料，但上诉人仍未提交应补充的材料。因上诉人未补齐相关材料，福州市仓山区司法局无法出具初审意见和考核等次评定建议，福州市司法局因此无法进行审查和评定考核等次，福建省司法厅据此认定福州市司法局不存在不作为，作出驳回上诉人的行政复议申请的决定，并无不当。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人福建烨阳律师事务所负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小倩
代理审判员 朱瀚杰
代理审判员 蔡陈飞
二〇一四年十二月一日
书 记 员 李振云
附注：
本判决书引用的主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。