贵州省仁怀市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）仁行初字第8号
原告绥阳县风华镇金承村农乐十一组。
负责人张正毛，男，1978年11月7日出生，汉族，绥阳县人，务农，住绥阳县风华镇。系该村民组组长。
委托代理人张远书，男，1951年11月25日出生，汉族，绥阳县人，务农，住绥阳县风华镇。系该村民组村民。
委托代理人王颖，贵州佳信律师事务所律师。
被告绥阳县人民政府。所在地址：绥阳县南部新区。
法定代表人王晓旭，该县县长。
委托代理人全义华，男，1965年3月16日出生，汉族，该县法制办行政复议应诉股股长，住绥阳县洋川镇。
委托代理人李兆伦，男，1976年3月17日出生，汉族，该县国土资源局地籍股股长，住绥阳县郑场镇。
第三人绥阳县风华镇金承村农乐十六组。
负责人朱应春，女，1958年10月16日出生，汉族，绥阳县人，住绥阳县风华镇。系该村民组组长。
委托代理人张毅，贵州他山律师事务所律师
委托代理人朱玲慧，贵州他山律师事务所实习律师。
原告绥阳县风华镇金承村农乐十一组（以下简称农乐十一组）与被告绥阳县人民政府及第三人绥阳县风华镇金承村农乐十六组（以下简称金承村农乐十六组）土地行政确权一案，遵义市中级人民法院以（2014）遵市法行初字第52号行政裁定书，裁定将本案移交仁怀市人民法院审理。本院于2014年5月4日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月21日公开开庭审理了本案。原告绥阳县风华镇金承村农乐十一组负责人张正毛及其委托代理人张远书、王颖，被告绥阳县人民政府委托代理人全义华、李兆伦，第三人绥阳县风华镇金承村农乐十六组负责人朱应春及其委托代理人张毅、朱玲慧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月5日，被告绥阳县人民政府作出绥府行确决字（2013）04号《绥阳县人民政府行政确权决定书》，认定争议荒山包括“红砂坡”位于申请人（本案第三人）与被申请人（本案原告）荒山土地相邻的胡家湾处，投影面积为1亩，东抵毛狗洞人行小路与砂石场相邻，南抵砂石场矿区，西抵申请人与被申请人的土，北抵申请人的土，原属于申请人村民组村民唐德轩在1955年8月土改时依法所得。应为申请人村民组集体所有的荒山。“四固定”时，被申请人用红砂坡北面烧箕函的土调换了申请人胡家湾的土（临近红砂坡东南面）。而红砂坡荒山仍应属于申请人管理使用。后又由于面积小，在2008年时也未进行林改确权颁证。从土改以来至今从未发生过任何权属争议和纠纷。2006年，被申请人将红砂坡临近处的胡家湾土承包给他人开办了吉伟砂石场。后由于砂石场采掘面扩大，砂石厂经营者拟对红砂坡进行采掘，在补偿的问题上引发了申请人与被申请人之间的荒山土地所有权争议。并以“在现双方争议的红砂坡荒山土地权属问题上，通过调查查明的相关证据和事实，申请人的权属要求理由充分、应予认定。被申请人对自己的权属主张未能提供证据材料，我府在权属调查中也未获取到争议荒山由被申请人管理使用的具体事实和相关依据，故被申请人的权属主张缺乏证据依据，县人民政府难以支持”为由。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第十九条、《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十九条的规定，决定：“红沙坡土地为申请人金承村农乐十六组集体土地，由申请人依法管理使用。”金承村农乐十一组对此不服，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府作出遵府行复（2013）168号行政复议决定维持了绥府行确决字（2013）04《绥阳县人民政府行政确权决定书》。原告金承村农乐十一组仍然不服，向遵义市中级人民法院提起行政诉讼。
原告金承村农乐十一组诉称，被告作出的绥府行确决字（2013）04《绥阳县人民政府行政确权决定书》事实不清，证据不足，认定事实错误，程序违法，确权错误。请求撤销该具体行政行为。理由是：一、被告作出的该具体行政行为认定事实错误。客观事实是本案争议地尖山子（红砂坡）是1955年土改确定给本组村民何国强之祖父何子清的，并向其颁发了《土地房产所有证》。该争议地一直由何子清、何天德、何国强祖孙三代耕管，属于原告集体所有。1972年以来，原告便组织本组村民在胡家湾的麻柳坡和尖山子开办砂石场。一直以来，原告村民为方便生产，多次投工投劳修通了村民组到砂厂、砂场到县道公路的公路，安装了到砂场的供用电设施，使砂场生产完善扩大。期间，因在尖山子山脚挖出一股红色砂土，村民便称呼“尖山子”叫“红砂坡”。2006年7月21日，原告因经济困难与陈朝德签订《胡家砂石场开采出租合同》将该砂石场出租与陈朝德经营。2011年7月4日，原告与陈朝德签订《金承村第11组砂石场合同后五年补充协议》，将砂石场的开采范围扩大到红砂坡（尖山子）的一半。2012年7月1日，张吉伟从陈朝德处转让该砂石场，改名为“吉伟砂石厂”。2013年，第三人“眼红”尖山子砂场，便捏造事实申请绥阳县人民政府确定红砂坡（尖山子）土地归其所有，引发争议。二、第三人金承村农乐十六组申请绥阳县人民政府确权超过了法定时效期间。争议地在土改以来，一直是原告村民凭证耕管，农业合作社收归集体后，原告于1972年开办砂场至2013年长达41年，自陈朝德于2006年承包砂场到其转让与张吉伟经营至今也长达7年之久，尖山子（红砂坡）土地从未发生任何争议。第三人在原告耕管开采争议地41年之后，才于2013年向被告申请确权，明显超过了2年的时效期间。三、被告未将第三人的申请书副本送达给原告，违反了《土地权属争议调查处理办法》第13条规定的法定程序，且被告未向原告公开其调查收集的证据材料，未让原告质证，也未通知原告提供权属证据依据，仅凭第三人提供的虚假证据就作出决定，既是滥用职权行为，又违反了法定程序。四、被告作出的绥府行确决字（2013）04号决定书认定“2006年，被申请人将红砂坡临近处的胡家湾承包给他人开办吉伟砂石场”，“2006年由于砂石场采掘面扩大，砂石场经营者拟对红砂坡进行采掘，在补偿问题上引发了申请人与被申请人之间的荒山土地所有权争议”，不符合事实，客观事实如前所述。
原告为证明自己的主张提供了以下证据：
1.邮寄送达遵义市人民政府遵府行复（2013）168号行政复议决定书签收单，证明其提起行政诉讼的时间在法定期间内。
2.绥阳县人民政府绥府行确决字（2013）04号行政确权决定书，遵义市人民政府遵府行复（2013）168号行政复议决定书，证明被告作出违法具体行政行为的事实。
3.风华镇金承村村民委员会证明，证明张正毛系金承村农乐十一组组长。
4.权利人为何子清的《土地房产所有权证》，证明土改时绥阳县人民政府将尖山子林地颁证确权归何子清所有，属原告所有的集体土地。
5.砂石场出租合同、协议，证明原告于2006年、2011年将尖山子红砂坡砂场出租与陈朝德的事实。
6.张吉伟证实材料，证明张吉伟于2012年从陈朝德处转包尖山子砂场后，取名“吉伟砂场”。
7.金承村农乐十一组村民张远财、张远书等人的证实材料，证明争议地在解放以来就属原告村民组集体所有。
8.张远财、张元书等人的证明材料，证明目的同7号证据。
9.何国强证人证言，证明权利人为何子清的《土地房产所有证》的真实性和本案争议地原名“尖山子”后称“红砂坡”。
10.张吉伟证人证言，证明“吉伟砂场”的开采范围和开采过程中发生争议的情况。
11.张远军证人证言，证明其担任农乐十一组组长期间未收到被告送达的举证通知书和申请书副本。
经庭审质证，被告及第三人对上述1、2、3、4、5号证据的真实性不持异议，但认为不能证明原告诉讼主张的目的。对6、7、8号证据不予认可，认为不符合证据的形式要件，证明的内容与客观事实不符。对9、10号证据，认为与本案无关联性，不能证明争议地的权属。对11号证据，认为证明了被告在行政程序中向原告送达了举证通知书。
被告绥阳县人民政府辩称，现争议地大地名叫“胡家湾”，系第三人金承村农乐十六组村民唐德轩土改分得的荒山。“四固定”前“胡家湾”一地包括了吉伟砂石场打平的矿区（胡家湾土）、扁担坡、红砂坡以及毛狗洞荒山，属于第三人。“四固定”时进行了调整，原告用其“烧箕函”的田土与第三人的“胡家湾”的土进行了调换。现“胡家湾土”已由原告出租作为砂石场开采，成了平地。双方争议的“红砂坡”并不包含现已被砂石场打平的部分。第三人调换给原告的是胡家湾的土。在2006年原告与原砂石厂经营者陈朝德的砂石场承包合同中，依然将该砂石场称为“胡家湾砂石场”，且界定了承包的四至界畔。据此现争议地应是“毛狗洞”与砂石场为界。争议地不属于原告通过调换取得的胡家湾土。“红砂坡”之名来源于在砂石场开采中出了一股呈红色的砂石矿脉。现争议地除东南面与打平的砂石场相邻外，其余三面均为第三人的集体土地。原告称其开发作为砂石场几十年，从未发生过任何争议，背离了客观事实。争议土地属于第三人集体土地，证据充分。
在对争议地确权的过程中，权属争议调查机构在争议地多次召集双方了解，告知了当事人享有的权利与义务，并要求其提供争议地权属的证据，但原告没有提供任何能支持其主张的证据依据和其他材料。原告称争议地由其村民何国强的祖父何子清通过土改所得，并无相关依据能佐证，依法不应认定。我府的行政确权行政行为并未违反法定程序和违背法律及行政法规、规章的禁止性规定。
我府将砂石场的名称称为“吉伟砂石场”是为固定砂石场的名称以便表述。砂石场的名称确定叫“吉伟砂石场”，这一名称对争议地权属的实体认定并不冲突，还有利于对砂石场与争议地的权属演变状况加以区分。
综上所述，绥府行确决字（2013）04号《行政确权决定书》事实清楚、证据充分、程序合法、处理适当，应予维持。
被告绥阳县人民政府为证明其行政行为的合法性提供了如下证据：
1.权利人为唐德轩的《土地房所有证》，证明“红砂坡”（胡家湾荒山）属于金承村农乐十六组村民唐德轩土改时分得的荒山。
2荒山影像图、现场勘查笔录及草图，证明争议荒山现状和界畔，争议地不属于砂石场土地。
3．举证通知，证明告知了原告，第三人已申请确权，并要求其提供争议权属证据材料的事实。
4.张永泰询问笔录，证明第三人经过土改获得“红砂坡”荒山的权属的由来和争议地在“四固定”时期的归属情况。
5.唐礼德、陈应强、张远军、朱应春等人的询问笔录，证明土地争议调查查明的权属情况的基本事实清楚，确权决定对事实的认定具有客观性和合法性。
6.《胡家湾砂石场场地开采出租合同》，证明争议地不属于原告出租的砂石场范围。
7.绥阳县国土资源局调查处理意见，证明权属争议调查机构对争议荒山调查认定和报请裁定的真实性，程序合法。
8.遵义市人民政府遵府行复（2013）168号行政复议决定书，证明被告作出的行政行为经复议核准，亦证明其合法性。
经庭审质证，原告方对被告提供的1、2、4、5、6、7号证据的真实性和关联性无异议，但其认为不能证明争议地属原告所有，也不能证明被告作出的行政行为认定事实清楚；对3、8号证据的“三性”均持异议，认为不能作为证据采用。第三人方对被告提供的全部证据均无异议。
第三人金承村农乐十六组陈述称，我组与原告属同一个村内相邻的两个村民组，田、土、山林均有明显界限。绥阳县人民政府确权的“红砂坡”位于两组相邻的胡家湾处，面积为1亩，是我组村民唐德轩在1955年8月土改时依法所得。“红砂坡”历史以来就是荒山，山的正面是沟，其余三面均是我组的承包地。由于是荒山，无经济价值，没有承包给农户。2000年林改时，我组要求金承村村委会填发林改证，村领导说：“面积一亩以下不办林权证，但荒山是属于十六组的”，因此，2008年未给我组颁发林权证。2010年，陈朝德在金承村农乐十一组购买荒山建砂石场，与我组协商“红砂坡”荒山，由于价钱较低，未达成协议。陈朝德在经营砂石场期间，没有在“红砂坡”采掘。就“红砂坡”，从土改到2012年没有发生过纠纷和权属争议。2012年，陈朝德将砂石场转让给张吉伟经营开办吉伟砂石场。该砂石场在我组的“红砂坡”开采矿石，我组村民前往阻止时才知道原告将“红砂坡”卖给他人，双方发生争议。为此，我组向绥阳县人民政府申请确权。绥阳县人民政府受理后，经国土资源局派员按法定程序展开调查、收集相关证据，并进行现场勘查勘验后，于2012年7月5日作出行政确权决定书。该决定书经原告申请行政复议，也得到了遵义市人民政府的维持。原告要求撤销绥阳县人民政府作出的确权决定，没有事实和法律依据。请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人金承村农乐十六组为证明其主张提供了如下证据。
1.权利人为唐德轩的《土地房屋所有证》，该证据与被告提供的1号证据相同，证明胡家湾有四个地块，不只包括胡家湾土，也包括“红砂坡”。
经庭审质证，原告对该证据的真实性没有异议，但认为土改证上并未载明“红砂坡”是胡家湾的一部分；被告对该证据无异议，并认为该证据证明了争议地的四界。
庭审中出示了本院在原、被告及第三人到场情况下做出的现场勘验笔录，证明争议地的位置、地貌及四界，原、被告及第三人均对该证据无异议。
经庭审质证，本院对以下证据作出如下确认：
被告提供的1、2、4、5、6、7号证据，原告及第三人对其真实性和与本案的关联性不持异议，仅原告代理人对其证明对象、证明内容和证明力大小持有异议。上述六个证据能够证明本案所涉争议地的历史沿革，位置和四界，且符合证据的形式要件，应予以确认；被告提供的3号证据，作为行政机关的文书，缺乏规范，但就通知内容经金承村农乐十一组原村民组组长张远军出庭证实其已签字捺印认可，第三人金承村农乐十六组亦认可。该证据能够证明被告在行政程序中尽了举证通知的义务，应予以确认；被告提供的8号证据，属遵义市人民政府应原告申请作出的行政复议决定行为，本案审查的对象是被告作出的绥府行确决字（2013）04号行政确权决定合法性，本院对其合法性不作评价。原告提供的1、2、3、5号证据，被告及第三人对其真实性不持异议，能够证明被告作出本案所涉行政行为，原告在法定期限内提起行政诉讼，以及原告与他人签订砂石场开采出租合同、协议并导致引发本案争议的事实，应予确认；原告提供的4号证据，因被告有证据证明其在行政程序中要求原告提供原告未提供，现被告及第三人不予认可。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条之规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”的规定，结合该证据载明的“尖山子林地六亩”及四界与现场勘验的争议地情况不一致，不能作为本案定案依据；对原告提供的6、7、8号证据，不具备法定的证人证言类证据的形式要件，又无证人的基本情况证明，被告及第三人也不认可，不予认定；原告申请出庭作证的张吉伟、张远军证人证言，能够证明原告与第三人间因开采争议地而发生争议及发生争议的时间等相关事实，应予确认；原告申请出庭作证的何国强证人证言，其对自己持有的《土地房产所有证》上载明的土地面积、四界都不清楚，这从原告所诉的“争议地一直由何子强、何天德、何国强祖孙三代耕管”来看，不合情理，其证实的争议地“红砂坡”以前叫“尖山子”，无其他证据佐证，这一点，就是与其年龄相仿的原金承村农乐十一组组长张远军都不清楚，故该证人证言存在合理怀疑，不能作为本案定案依据。本院依法作出的现场勘验笔录，原、被告及第三人均无异议，能够证明争议地的位置、概貌和四界，本院予以确认。
经审理查明，原告与第三人同属金承村下相邻的两个经济组织，各自所有的田土、山林多有相邻。本案争议地位于原告与第三人荒山土地相邻的胡家湾处，小地名叫红砂坡，四至为：“东抵毛狗洞垭口人行小路，南抵吉伟砂石场矿区，西抵金承村农乐十一组和农乐十六组的土，北抵金承村农乐十六组的土”。原系1955年土改时，绥阳县人民政府改给唐德轩（现第三人金承村农乐十六组村民）的荒山，“四固定”时归第三人管理使用。在八十年代林业“三定”时期，由于面积小，树木不多，未下发到户，也未发证，多年来无人管理。2012年，吉伟砂石厂为扩大采掘区，向争议地掘进时，致原告与第三人就争议地权属发生争议。为此，第三人向被告绥阳县人民政府申请确权。绥阳县人民政府受理后，交由绥阳县国土资源局调查处理。该局在调查处理过程中，经调查收集证据，并组织争议双方到争议地现场勘验后，因第三人金承村农乐十六组不同意调解，调解不能后，于2013年6月16日作出绥阳县国土资源局《关于风华镇金承村红砂坡荒山权属纠纷的调查处理意见》（绥国土资呈（2013）133号），报绥阳县人民政府。被告据此于2013年7月5日，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第十九条、《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十九条的规定，作出绥府行确决字（2013）04号《行政确权决定书》，决定：“红沙（砂）坡土地为申请人金承村农乐十六组集体，由申请人依法管理使用。”并送达争议双方。原告金承村农乐十一组不服该决定，向遵义市人民政府申请行政复议，遵义市人民政府受理后，于2013年11月14日作出遵府行复（2013）168号《行政复议决定书》，维持了被告作出的绥府行确决字（2013）04号《行政确权决定书》。原告不服，提起了本案行政诉讼。
另查明，村民因在争议地发现一股红色砂石，多年来，一直把争议地叫“红砂坡”。原告金承村农乐十一组与陈朝德于2006年7月21日签订《胡家湾砂石场场地开采出租合同》，将胡家湾砂石场出租与陈朝德经营，该合同涉及的出租砂石场的四界不包括争议地；2011年7月4日，合同双方签订补充协议，将砂石场的开采范围扩展至红砂坡的一半，但陈朝德未在争议地开砂取石。2012年陈朝德将砂石厂转让与张吉伟，改名为吉伟砂石场。同年吉伟砂石场向争议地掘进时，原告与第三人间就争议地权属发生争议。
本院认为，被告绥阳县人民政府在原告与第三人间就土地权属发生争议后，受理第三人要求确权的申请，并作出绥府行确决字（2013）04号行政确权决定的行为，是其依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；……。”的规定，履行法定职责的行为；就本案争议地的权属问题，被告以第三人提供的本组村民唐德轩持有的《土地房产所有证》，结合土地权属争议调查处理部门在行政处理程序中调查收集的证人证言及争议地荒山影像图、争议双方时任负责人在场认可的现场勘验笔录等证据材料，认定本案争议地系绥阳县人民政府在1955年土改时改给第三人村民组村民唐德轩，并向唐德轩颁发了《土地房产所有证》，“四固定”时归第三人集体管理使用的事实，与本院经庭审查明的事实基本一致。被告据此在调解不能后，根据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有；实施《六十条》时确定为集体所有的土地，属于农民集体所有。……”的规定，作出绥府行确决字（2013）04号《行政确权决定书》决定：“红沙（砂）坡土地为申请人金承村农乐十六组集体土地，由申请人依法管理使用。”认定事实清楚，适用法律法规正确，处理得当。原告称，争议地在70年代以来就属其管理使用，至今四十余年未发生争议，被告受理第三人申请并作出本案所诉具体行政行为，超过法定时效期间。对此，因没有政府受理处理土地权属争议时效的法律规定，且与有证据证明的双方因吉伟砂石场在2012年向争议地掘进时发生争议的事实不一致，本院不予采纳；原告称，被告未按《土地权属争议调查处理办法》第13条的规定，向原告送达第三人的确权申请书副本，违反法定程序的意见。被告在行政确权程序中的确存在一定瑕疵，但被告在行政处理程序中，调查询问原告时任负责人，并通知其提供争议地权属证据材料和征求其调解意见，已让原告实际知晓第三人申请处理的事项和原告享有的举证的权利、义务。且这一瑕疵也并未影响实体问题的正确处理，故本院亦不予支持。被告称，原告负责人以原告金承村农乐十一组名义提起诉讼，未按《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条（实为该法第二十八条）规定履行民主议定程序，违背法定程序，应驳回原告起诉的意见。因该法是规范村民委员会行为的组织法，并不是对村民组行为的直接规范，且其目的是通过民主议定程序防范和减少涉及村民利益的不利风险。本案中，原告负责人以原告名义提起的诉讼，是为了集体争取土地利益，承担的风险，不外乎是50元的诉讼费，故本院不予采纳。
综上所述，被告作出的绥府行确决字（2013）04号《行政确权决定书》，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告作出的绥府行确决字（2013）04号行政确权决定。
一审案件受理费50元，由原告金承村农乐十一组承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，还应在上诉期满后七日内预交上诉案件受理费。上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 陈长杰
审 判 员 张光俊
人民陪审员 魏华福
二〇一四年六月十六日
书 记 员 杨寰宇