黑龙江省绥化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黑12行再5号
抗诉机关：黑龙江省人民检察院
申诉人（原审原告、二审上诉人）：常敬富，现住肇东市宋站镇乐业村三姓屯。
申诉人（原审原告、二审上诉人）：常传喜，现住肇东市宋站镇乐业村三姓屯。
委托代理人匡景春，职业肇东市宋站镇法律服务所法律工作者，现住肇东市。
委托代理人秦双印，现住肇东市。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：肇东市宋站镇人民政府，住所地：肇东市宋站镇。
法定代表人杜丙权，职务镇长。
委托代理人刘仁辉，黑龙江泽旭律师事务所律师。
原审第三人：肇东市宋站镇乐业村村民委员会
法定代表人梁吉国，职务主任。
原审第三人：常敬明，现住肇东市。
原审第三人：常传奇，现住肇东市。
原审第三人：常传刚，现住肇东市。
原审第三人：李贤，现住肇东市。
委托代理人胡志明，黑龙江君昌律师事务所律师。
申诉人常敬富、常传喜因与被申诉人肇东市宋站镇人民政府（以下简称“宋站镇政府”）、第三人肇东市宋站镇乐业村村民委员会（以下简称“乐业村委会”）、常敬明、常传奇、常传刚、李贤不服行政处理决定一案，不服肇东市人民法院（2012）肇行初字第7号行政判决，向本院提出上诉。2013年4月8日本院作出（2013）绥行终字第5号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。该判决发生法律效力后，常敬富、常传喜向本院申请再审，本院于2013年7月26日作出（2013）绥中法行申字第7号行政裁定书，裁定驳回常敬富、常传喜的再审申请。后常敬富、常传喜向黑龙江省人民检察院申请监督。2015年12月24日黑龙江省人民检察院作出黑检民（行）复查【2015】230XXXXXXXX号行政抗诉书，向黑龙江省高级人民法院提出抗诉。2016年4月7日黑龙江省高级人民法院作出（2016）黑行抗3号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。绥化市人民检察院指派检察员任洪伟、韩冬梅出庭。申诉人常传喜及常敬富、常传喜的委托代理人匡景春、秦双印，被申诉人肇东市宋站镇人民政府委托代理人刘仁辉，原审第三人肇东市宋站镇乐业村村民委员会法定代表人梁吉国，原审第三人李贤及常敬明、常传奇、常传刚、李贤的委托代理人胡志明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，1998年肇东市第二轮农村土地承包时，第三人常敬明在乐业村委会取得了家庭承包地10.5亩，被告宋站镇政府为其颁发了承包土地使用权证。2000年5月原告常敬富持第三人常敬明承包土地使用权证到村委会要求将常敬明土地使用权证中的10.5亩土地调入其土地使用权证中，第三人乐业村委会在第三人常敬明没有到场的情况下，将10.5亩土地全部调出，过户到原告常敬富名下，并在常敬明土地使用权证中注明：2000年5月调出10.5亩，同时将常敬明土地使用权证收回存入村级档案。2001年4月，乐业村委会又将第三人常敬明东地搞南4亩土地登记在常敬坤(已死亡，现家庭承包人为常传喜）名下。2009年11月，第三人常敬明要求二原告返还诉争的承包地10.5亩，二原告以其已取得土地承包经营权为由拒不返还，第三人常敬明申请被告宋站镇政府给予处理，被告宋站镇政府经调查认为第三人乐业村委会的错误登记行为，侵犯了第三人常敬明合法承包使用土地的权利，于2009年11月20日作出行政处理决定，撤销了乐业村委会的错误登记行为。二原告认为被告的处理决定超越权限，申请肇东市人民政府复议。肇东市人民政府经复议维持了宋站镇政府的行政处理决定，二原告不服复议决定，诉至法院，要求撤销宋站镇政府作出的行政处理决定。
原审法院认为，被告宋站镇政府是原告常敬富、常传喜（常敬坤之子）、第三人常敬明所持有的承包土地使用权证的监发机关，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告具有对双方承包土地使用权纠纷作出行政处理的行政职能。第三人乐业村委会在第三人常敬明未到场的情况下，将其承包地10.5亩，分别调入原告常敬富、常传喜（名为常敬坤）名下，并记入土地台账的行为，侵犯了第三人常敬明等人的合法权益，被告作出行政处理决定对其错误行为予以撤销的具体行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，原告请求撤销被诉具体行政行为的请求证据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条一项之规定，判决：维持被告肇东市宋站镇人民政府2009年11月20日作出的（2009）肇宋政字第2号行政处理决定书。案件受理费50.00元由二原告承担。判后，常敬富、常传喜不服向本院提出上诉。
本院二审经审理查明的事实与原审法院认定的事实相一致。
本院二审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理”的规定，被上诉人宋站镇政府对诉争的土地使用权纠纷有权作出行政处理决定。土地承包经营权纠纷是指土地承包经营权不变的基础上，在承包期内承包方采取转包、转让等方式，将自己承包的村集体的部分或者全部土地以一定条件转让给第三方经营，原承包方或第三方向村集体履行原承包合同的行为。因双方争议不是土地承包经营权纠纷，故不适用《中华人民共和国农村土地承包法》。第三人乐业村委会的错误登记行为侵犯了常敬明承包后的土地使用权，被上诉人宋站镇政府作出的行政处理决定正确。上诉人常敬富、常传喜的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50.00元，由上诉人常敬富、常传喜负担。
黑龙江省人民检察院抗诉认为，绥化市中级人民法院（2013）绥行终字第5号行政判决适用法律、法规错误。理由如下：判决认为宋站镇政府作出的行政处理决定正确，属适用法律、法规错误。首先，宋站镇政府适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定属适用法律错误。土地所有权和使用权争议，是指土地所有权或使用权归属的争议。本案中，宋站镇政府作出的行政处理决定，主要是对乐业村委会变更土地使用权证等行为予以撤销，恢复土地使用权证未变更前的状态，并未对诉争土地的承包经营权归属进行确认。宋站镇政府的答辩意见也认为，其行为“是对村委会变更土地使用权证的错误行为进行纠正”、“解决的是变更土地证书程序的问题，没有侵犯原告的土地承包经营权”，可见，宋站镇政府的行政行为审查的是村委会的变更登记行为是否合法并作出相应处理决定，而非对双方争议的承包经营权归属进行确认，其适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定属适用法律错误。其次，宋站镇政府适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十四条第二项、第八项的规定属适用法律确有错误。该条调整的是平等主体之间的民事法律关系，即发包方与承包方之间的法律关系，与行政机关无关。“停止侵害、返还原物、恢复原状，排除妨害，消除危险、赔偿损失”等规定的均是发包方承担民事责任的方式，该条并未授权行政机关可依此作出任何具体行政行为。宋站镇政府根据以上规定作出行政行为适用法律错误。
常敬富、常传喜称，本案是一起农村土地承包经营权纠纷案件，不属于土地使用权争议案件，宋站镇政府处理本起纠纷超越职权，其作出的处理决定不合法，原一、二审判决维持宋站镇政府的处理决定确有错误，请求撤销原一、二审判决和宋站镇政府不合法的处理决定。
宋站镇政府辩称，宋站镇政府作出的（2009）肇宋政字第2号行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，请求再审予以维持。
乐业村委会述称，宋站镇政府作出的（2009）肇宋政字第2号行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，请求再审予以维持。
常敬明、李贤、常传奇、常传刚述称，（2013）绥行终字第5号行政判决适用法律并无错误，请求再审驳回申诉人的申请请求。
本院再审经审理查明的事实与一、二审法院认定的事实相一致。
本院再审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。”根据上述规定，宋站镇政府作为诉争土地使用权证的监发机关，有权对诉争的土地使用权纠纷作出行政处理决定，抗诉机关该部分抗诉理由不成立，不予支持。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十四条规定：“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任：……（二）违反本法规定收回、调整承包地；……（八）其他侵害土地承包经营权的行为。”该条调整的是发包方与承包方之间的法律关系，规定了发包方承担民事责任的方式。该条第（二）项是指发包方依职权主动收回或调整承包地，而本案是发包方乐业村委会根据常敬富、常敬坤申请，在相信其与常敬明之间有土地流转的事实基础上所作的调整，而非依职权主动收回常敬明的承包地调整给常敬富、常敬坤，因此，宋站镇政府根据以上规定作出的行政行为应认定适用法律错误，抗诉机关该部分抗诉理由成立，应予支持。综上，抗诉机关的抗诉理由部分有理，应予支持。一、二审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项，第八十九条一款（二）项的规定，判决如下：
一、撤销肇东市人民法院（2012）肇行初字第7号行政判决书和本院（2013）绥行终字第5号行政判决书；
二、撤销肇东市宋站镇人民政府2009年11月20日作出的（2009）肇宋政字第2号行政处理决定书；
三、责令肇东市宋站镇人民政府重新作出行政行为。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯艳文
代理审判员 董晓东
代理审判员 于成林
二〇一六年十月二十七日
书 记 员 黄薇薇