广东省惠州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）惠中法民一终字第550号
上诉人（原审被告）：郭镭。
上诉人（原审被告）：尹秋敏。
上诉人（原审被告）：邹潭子（曾用名邹淡子）。
上诉人（原审被告）：杨容苟。
上述上诉人的委托代理人：罗俊恩。
被上诉人（原审原告）：惠东县多祝镇风岗村村民委员会。
法定代表人：尹华相，主任。
委托代理人：郑榕坤。
委托代理人：梁钰润。
上诉人郭镭、尹秋敏、邹潭子、杨容苟因与被上诉人惠东县多祝镇风岗村村民委员会农业承包合同纠纷一案，不服惠东县人民法院（2014）惠东法民一初字第369号民事判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
当事人原审的意见
原告惠东县多祝镇风岗村村民委员会于2014年4月16日向原审法院提起诉讼，请求：1、解除原告与被告于2003年10月3日签订的承包合同书；2、被告承担本案诉讼费用。
主要事实和理由：2003年10月3日，原告为搞好村经济与被告签订承包合同书，将位于凤岗内西枝江东至新溪州、西至凤岗尾、南至潋塘、北至竹园河段土地承包给被告经营。之后，被告没有对承包土地进行农业开发，反而利用承包的名义在上述承包土地的河段大肆偷挖河砂，导致两岸河堤受损，堤边原有道路被毁，河上桥梁坍塌。被告的行为既违法，也违背了签订承包合同时对承包土地合理合法开发经营农业项目的意愿，原告多次劝诫被告，但被告依然如故。
被告郭镭、尹秋敏、邹潭子、杨容苟共同辩称：1、被答辩人提出解除合同没有事实及法律依据，不应支持。该合同经村民代表同意签名，条款明确，经惠东县增光镇法律服务所见证。答辩人已投入大量人力、资金，投入生产有10多年，承包期未到，答辩人已于签订合同时一次性交清了承包费。2、答辩人已种植树木，不存在挖沙行为，至于河堤受损、桥梁坍塌是自然灾害，无法抗拒，是2013年西枝江“8.16”特大洪水所致，与答辩人无关。被答辩人无中生有，应提供证据，并承担举证不能的后果。
原审法院查明的事实
原审法院经审理查明：2003年10月3日，原告惠东县多祝镇凤岗村村民委员会（甲方）与被告郭镭、尹秋敏、邹潭子、杨容苟（乙方）签订承包合同书，约定：“甲方原有一片荒闲沙坝地和西江河沙，范围在凤岗管理区，东至新溪州、西至凤岗尾、南至潋塘、北至竹园为界划为承包地。因村经济困难，为了搞好村中经济收入，经村代表同意，村委决定将上述凤岗村承包地转给乙方，由乙方自主经营和管理，承包期限为贰拾伍年，承包款共贰万元（￥20000）。协议如下：1、乙方承包期限为贰拾伍年，即2003年10月5日至2028年10月5日止；2、承包费，双方议定承包费贰拾伍年共计贰万元正，乙方应交给甲方承包费一次性交清贰万元；在签订合同之日起五天内付清，如在五天内无交清所有承包款此合同作废；3、在合同生效起，乙方有权支配和使用承包地，甲方不得干涉……8、合同经双方签字和公证处公证，即时生效”。该合同甲方由原告盖章，被告签名按指模，原告村民签字见证，并由惠东县增光镇法律服务所进行见证。上述合同签订之日，被告支付了承包款20000元给原告，被告使用涉案土地至今。原告认为被告没有对承包土地进行农业开发，而是大肆偷挖河砂，遂于2014年4月16日向本院提起诉讼，提出上述诉讼请求。
庭审期间，原告认为涉案土地无相应的使用证、规划证，见证村民签名系伪造且村民不知情，上述合同为无效合同。被告辩称合同有效且已实际投产使用土地多年，原告提供的报纸和照片无法证实被告存在偷挖沙行为。诉讼期间，经原告申请，本院到凤岗现场调查核实，现场种植有零星桉树、竹子，并无其他种植物，原告认为现场非被告种植桉树及竹子，被告认为种植的桉树于2013年被洪水冲走1万余棵。
以上事实，有原告提供的起诉状、组织代码、身份信息、见证书、报纸、照片，被告郭镭、尹秋敏、邹潭子、杨容苟提供的答辩状、见证书、收据、身份证及本院庭审笔录、现场勘查笔录、照片、证人证言等材料在卷为据。
原审法院判决理由和结果
原审法院认为：原告惠东县多祝镇凤岗村村民委员会与被告郭镭、尹秋敏、邹潭子、杨容苟于2003年11月3日签订承包合同时，原告村民有1600人、350户，但合同仅有4人签字见证，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条、第十九条、第四十八条第一款的规定，被告承包涉案土地应按法定的程序进行，经过凤岗村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，双方方可签订承包合同，但涉案合同未经原告村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意，原告以未经村民同意、承包程序违法为由要求确认合同无效，理由充分，本院予以支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十八条、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十三条的规定，涉案合同无效，双方均有过错，原告应返回相应的利益给被告，被告在承包期间对涉案土地的投资应获得补偿。经本院现场调查，并未发现有种植物或投资情况。对于被告已支付的2003年10月5日至2028年10月5日租金20000元，每年计800元至2015年2月5日止，被告应支付租金13年4个月×800元/年=10666元，原告应返还租金20000元-10666元=9334元。
据此，原审依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十八条、第十九条、第四十三条、第四十八条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条之规定，于2015年1月8日作出两项判决：一、确认原告惠东县多祝镇凤岗村村民委员会与被告郭镭、尹秋敏、邹潭子、杨容苟于2003年10月3日签订的承包合同书无效。二、原告惠东县多祝镇凤岗村村民委员会于本判决生效之日起10日内支付9334元给被告郭镭、尹秋敏、邹潭子、杨容苟。案件受理费300元（原告惠东县多祝镇凤岗村村民委员会立案时已预交），由原告惠东县多祝镇凤岗村村民委员会承担150元，被告郭镭、尹秋敏、邹潭子、杨容苟负担150元。
当事人二审的意见
原审被告郭镭、尹秋敏、邹潭子、杨容苟不服一审判决，向本院提出上诉，请求：1、撤销原判;2、改判驳回被上诉人的诉讼请求;3、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
主要事实和理由:一、原审判决认定事实及适用法律均有错误,主要错误如下:(一)被上诉人起诉时并未主张《土地承包合同书》无效,故原审法院擅自确认该合同无效,违反了不告不理的审判原则。被上诉人起诉时,其诉讼请求是解除承包合同,并未提出该合同未经村民会议三分之二以上村民代表的同意,亦未主张上述合同无效。但原审法院却擅自认定该合同未经村民会议三分之二代表的同意,并确认该合同无效,显然原审判决的内容超出了被上诉人的诉讼请求,违反了不告不理的审判原则,损害了上诉人的合法权益。(二)双方当事人均认可承包土地上有种植物,但原审判决却否认有种植或投资情况,故该判决所认定的事实存在严重错误。原审法院在现场调查时查明承包土地上种植有桉树、竹子等植物,上诉人及被上诉人也均认可承包土地上种有植物,但原审判决在本院认为部分又称未发现有种植物或投资情况,显然该判决认定的事实与其查明的事实及双方当事人认可的事实是前后矛盾的。而事实上,上诉人自承包以来,在承包土地上种植有大量经济作物,并投资建设防洪设施、安装铁丝围栏等,目前承包土地上种植有10余亩(上万棵)桉树及竹子等。由此可见,原审判决认为上诉人未种植物及投资情况,与事实严重不符。(三)原审法院未经调查、被上诉人亦未提供证据证明的情况下,草率认定在2003年10月3日被上诉人处有村民1600人、350户,是无任何事实依据的。二、无法律规定土地承包合同必须经民主议定程序后才有效,且被上诉人既没主张、也无证据证明双方签订土地承包合同时违反了民主议定程序,及在诉讼时效已经过的情况下,原审法院仍违法擅自确认合同无效,损害了上诉人的合法权益。(一)《农村土地承包法》规定的是农村土地承包方案须给村民会议三分之二以上成员同意,而非农村土地承包合同须经三分之二以上成员同意,故原审法院依据该法律规定确认合同无效是错误的。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条、第十九条规定:土地承包方案的确定须经依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,而非农村承包合同的具体条款须经三分之二以上村民代表的同意。即使被上诉人的土地承包方案经民主议定程序通过后,也是由被上诉人代表村集体成员与上诉人签订具体的土地承包合同,故上诉人与被上诉人签订的是土地承包合同书,而非是土地承包方案,承包合同无须经过三分之二以上村民代表的同意,原审判决依据上述第十八条、第十九条规定确认土地承包合同书无效,属于适用法律错误。(二)即使双方违反民主议定程序而签订了《土地承包合同书》,也属于效力待定合同,而非绝对无效合同。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)第十四条规定:“合同法第五十二条第(五)项规定的‘强制性规定’,是指效力性强制性规定。”也就是说违反了法律法规强制性规定的合同并不必然无效,只有这些强制规定是效力性的规定合同才必然无效。效力性强制性规定具体地表现为“违反……无效”或者是“不得……,否则无效”。而无论是《中华人民共和国村民委员会组织法》还是《中华人民共和国农村土地承包法》,都并未将违反民主议定程序对农村土地承包合同的效力影响设定为一种明确禁止性的效力性规范形式。例如《中华人民共和国农村土地承包法》第18条第(三)项规定“承包方案应当按照本法第十二条的规定,依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”根据该条规定,并不能直接或间接推导出“未经村民会议讨论决定的承包方案无效”的结论,而只能得出“承包方案未经村民会议讨论的,不符合村民委员会组织法所确定的民主议定程序”这样的法律后果。因此,违反民主议定程序的土地承包方案而签订的合同不能当然认定为无效,即使被上诉人越权发包、无权处分的行为,也是一种效力待定合同,而非绝对无效合同。而在本案中,该土地承包合同双方已经履行12年有余,村民没有提出任何异议,更没有加入到本案的诉讼中来,被上诉人没主张、也没有提交任何证据证明该土地承包合同损害了村集体和村民的利益,原审法院仅仅因上诉人与被上诉人所签订的土地承包合同(而非承包方案)没有经过民主议定程序就径直判决无效,是明显不妥的。(三)即使原审法院以违反民主议定程序为由确认土地承包合同无效,其诉讼时效也已经过。如前所述,违反民主议定程序的土地承包方案而签订的合同不属于绝对无效的合同,是相对无效的合同。因此,此类合同主张无效应当受诉讼时效的限制,以维护正常的土地承包关系,稳定农村的生产秩序,限制被上诉人及村民为了自己的不法利益而滥用民主议定程序主张合同无效而实际上随意解除土地承包合同。根据最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第25条第2款规定:“属本条前款规定的情形,自承包合同签订之日起超过一年,或者虽未超过一年,但承包人已实际做了大量的投入的,对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的,人民法院不予支持……”。由此可见,以未经过民主议定程序而主张农村土地承包合同无效的诉讼时效应当为一年。而双方当事人签订土地承包合同的时间2003年10月3日,在签订土地承包合同时上述司法解释有效并未被废止,故在审理本案时应当适用该司法解释,即原审法院确认承包合同无效的诉讼时效已远超过了该司法解释规定的1年诉讼时效,故其所判决确认土地承包合同无效违反了上述法律规定的。(四)即使原审法院要判令或被上诉人主张土地承包合同无效,被上诉人也应提供证据予以证明该合同未经过民主议定程序。根据《村民委员会组织法》或《土地承包法》等的规定,上诉人处理涉及村民利益的重大事项前应当经村民会议讨论决定,即民主议定程序。民主议定的形式可以是村民大会,也可以通过广播,还可以逐户通知征求意见等,民主议定程序是村集体议事的内部程序,村民会议记录、广播稿、征求意见书等民主议定程序的相关证据材料由村委会即被上诉人保管。上诉人作为承包人在与被上诉人签订土地承包合同时无需被上诉人提供承包方案是否经过村民会议讨论决定的证据,且承包方案经过民主议定程序的有关材料也不是土地承包合同的附件。因此,即使原审法院或被上诉人以未经民主议定程序为由请求确认土地承包合同无效的举证责任应当由被上诉认承担。综上,无论是被上诉人是否主张土地承包合同无效,或是人民法院擅自确认土地承包合同无效,均应当举出充分证据证明该土地承包方案没有经过民主议定程序,且存在损害村集体或者村民的利益才能判定土地承包合同无效,而不能由上诉人承担土地承包合同经过民主议定程序的举证责任,原审法院在被上诉人既没有请求、也无举证证明合同无效的情况下,仍确认合同无效,显然是错误的。三、双方签订的土地承包合同书并未违反法律禁止性规定,也未出现法定解除合同的事由、或法定无效合同的情况,故该合同合法有效,应继续履行。上诉人与被上诉人签订的承包合同是双方真实意思表示,且业经当地28位村民代表签名确认、及当地司法所见证,同时上诉人付清了租金,并已承包经营12年有余及种植大量经济作物,从未出现违约等情况,故双方应当继续履行合同,人民法院应当维护正常的土地承包关系,而非滥用民主议定程序确认合同无效而实际上随意解除土地承包合同,否则损害了上诉人的合法权益,并破坏农村的生产秩序。
被上诉人口头答辩要求二审维持原判。
本案在二审诉讼期间，上诉人补充提交了下列证据：1、支付承包款的《收款收据》；2、购买树苗、肥料的《收款收据》；3、2014年4月3日《南方都市报》一份。被上诉人没有提交新的证据；4、承包土地现状的部分《相片》。
本院查明的事实
本院二审除查明一审已经查明的事实外，还补充查明：
1、上诉人提交了一份由被上诉人出具的《收款收据》，内容为：“今收到尹秋敏承包新溪舟沙场款（用于水泥路）人民20000元”，该份收据上盖有“惠东县多祝镇凤岗村村民委员会”字样的印章，被上诉人在二审质证时对该收据的真实性没有异议，本院予以认定。
2、《南方都市报》于2014年4月3日刊登了题为《西枝江打击非法采砂成效初显》的报道。报道指出，针对西枝江凤岗河段河岸坍塌情况，惠州市水务局组织相关人员会同惠东县水务局有关工程技术人员前往现场查勘，认定西枝江凤岗河段河岸坍塌非采砂所致，而是河流冲刷所致。
3、被上诉人还于2003年11月20日将地名为苏矛埔的荒闲沙坝和西江河沙发包给郭镭等6名上诉人。对该承包合同纠纷，被上诉人一并向法院提起诉讼，二审案号为：(2015)惠中法民一终字第549号。此外，被上诉人在上述地段，还与他人签订了承包合同，但目前没有诉至法院。
本院判决理由及结果
本院认为：本案是农业承包合同纠纷，根据各方当事人在二审的上诉和答辩意见，本案争议焦点是：一是合同效力问题；二是合同应否解除的问题。具体判析如下：
关于第一个问题。被上诉人惠东县多祝镇凤岗村村民委员一审认为上诉人利用承包土地的河段偷挖河砂，导致两岸河堤受损，据此请求解除与上诉人于2003年11月20日签订的承包合同。本院认为，被上诉人请求法院解除双方当事人签订的《承包合同书》，该请求意思是中止双方当事人合同的权利义务，并未涉及合同无效的事项。一审庭审时，被上诉人虽还认为双方签订的《承包合同书》未经村民会议三分之二以上村民代表同意，违反民主议定程序，但并未变更诉讼请求，要求认定合同无效。从双方签订的承包合同书前言所写的内容看，被上诉人与上诉人签订承包合同是因村经济困难，为搞好村中经济收入，经村代表同意，并经村委决定将涉案土地发包给上诉人的。经查，该份承包合同有28名村代表签名确认，该28人不仅是签订承包合同的见证人，还是凤岗村的村民代表，上述村民代表签名确认承包合同是符合合同事实的，应当予以认定。即便上述28名村民代表不能代表全体村民，但承包事实发生至今已有十余年（2003年11月至今），期间，被上诉人既没有主张合同无效，也未要求撤销合同，应视为被上诉人及凤岗民对发包没有异议，并认可上述承包事实。最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第25条第2款规定:“属本条前款规定的情形,自承包合同签订之日起超过一年,或者虽未超过一年,但承包人已实际做了大量的投入的,对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的,人民法院不予支持。上述规定虽于2008年12月18日经最高人民法院废止，但双方当事人签订合同的时间为2008年12月18日之前，签订合同时上述规定合法有效，规定尚未废止。据此，双方签订的承包合同已经超过了请求确认合同无效或终止合同的时效规定。被上诉人将村所有的荒闲沙坝地和西江河沙发包给上诉人承包意思表示真实，故双方签订的《承包合同书》应认定有效。原审以该承包合同未经过凤岗村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意为由，认定合同无效不当，本院予以纠正。
关于第二个问题。《承包合同书》签订后，上诉人已全额支付了承包款20000元，被上诉人收款后也开具了“收到尹秋敏承包新溪舟沙场款（用于水泥路）人民20000元”的收据，而事实上，该款被上诉人已用作修村路的水泥款。虽然被上诉人在二审查询时称修村路的款项是由村民自己集资和外出村民捐资修建的，但被上诉人主张的上述事实未提供相关的证据证明，故本院不予以采信。至于被上诉人称上诉人利用承包名义在承包土地河段进行偷挖河砂，导致两岸河堤受损，河段河岸坍塌的问题。从上诉人二审提交的2014年4月3日《南方都市报》报道的《西枝江打击非法采砂成效初显》情况看，对于西枝江凤岗河段河岸坍塌情况，惠州市水务局曾组织相关人员会同惠东县水务局有关工程技术人员前往现场查勘，认定西枝江凤岗河段河岸坍塌非采砂所致，而是河流冲刷所致。据此，可以认定，西枝江凤岗河段河岸坍塌与上诉人承包无关，被上诉人据此要求与上诉人解除承包合同的理由不成立，本院不予认定。
如被上诉人认为《承包合同书》约定的承包款过低，违反公平原则，损害村民利益，被上诉人可另行向人民法院主张权利。
综上，原审认定《承包合同书》无效不当，本院予以纠正。上诉人上诉理由充分，本院予以采纳。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销惠州市惠东县人民法院（2014）惠东法民一初字第370号民事判决；
二、驳回被上诉人惠东县多祝镇凤岗村村民委员会的诉讼请求。
一、二审案件受理费各300元，共600元，由被上诉人惠东县多祝镇凤岗村村民委员会负担。上诉人尹秋敏二审预交的受理费300元可向本院申请退回。被上诉人惠东县多祝镇凤岗村村民委员会于本判决生效之日起，五日内向本院缴交二审案件受理费300元，逾期未交，本院将强制执行。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖锦荣
审 判 员 苏丹红
代理审判员 胡 江
二〇一五年八月十七日
书 记 员 廖献鹏
附：相关裁判依据
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；