安徽省合肥市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）皖01行终277号
上诉人（原审原告）：张二云，女，1982年12月2日出生，个体户，住巢湖市。
委托代理人：罗远水，安徽蒋平华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：巢湖市环境保护局，住所地：巢湖市健康东路220号。
法定代表人：祖朝保，该局局长。
委托代理人：杨吉玉，该局工作人员。
委托代理人：黄延福，安徽福达律师事务所律师。
上诉人张二云因环境保护行政管理一案，不服巢湖市人民法院（2015）巢行初字第00053号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定：2014年6月6日，被告巢湖市环境保护局（以下简称“巢湖市环保局”）作出巢环保（2014）48号《关于撤销“巢湖市江南渔村酒店餐饮项目环境登记表的批复”的通知》（以下简称“48号撤销批复通知”），通知江南渔村酒店：因该酒店在向被告申请办理餐饮项目环评审批过程中提供虚假公众参与资料，未取得楼上住户同意开办饭店。决定：将《巢湖市江南渔村酒店的批复》（环审登[2014]003号）（以下简称“003号批复”）文件予以撤销，撤销时间自发文之日起生效。
原告对48号撤销批复通知不服，于2015年12年7日提起诉讼，诉请：确认被告所作48号撤销批复通知违法，并依法予以撤销。
原审法院认为：一、关于起诉期限问题。修改前的《行政诉讼法》第三十九条规定，向法院提起诉讼的，“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。修改后的《行政诉讼法》第四十六条规定，“应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。《执行解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”修改后的《行政诉讼法》和最高院《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）对此问题均未涉及。最高院行政庭庭长赵大光在《行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》中明确表示，“《执行解释》关于‘起诉期限最长不得超过二年’的规定，与新行政诉讼法及《适用解释》规定的精神是一致的，仍然应当在实践中继续适用”。
2014年6月6日，被告巢湖市环保局作出48号撤销批复通知，当日送达原告，未告知原告诉权及起诉期限。但自2014年6月6日起，至2015年12月7日原告提起行政诉讼时止，尚不满二年，根据前述规定，原告现提起行政诉讼并未超过法定期限。
二、关于事实根据问题。
《行政许可法》第三十一条规定，“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”该法第六十九条第二款规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可的，应当予以撤销”。
2014年元月6日，原告张二云在向被告申请办理江南渔村酒店环评审批时，通过向被告提供虚假公众参与材料，取得行政许可。此后，被告多次接到酒店附近居民投诉，并经过现场勘查、调查取证，查实原告开办酒店时并未取得楼上住户同意，据此，被告作出48号撤销批复通知，撤销原所作行政许可（即003号批复）。可见，被告所作48号撤销批复通知有事实根据。
三、关于程序问题。
《行政许可法》第七条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……。”2014年6月6日，被告作出48号撤销批复通知时，未告知原告陈述、申辩权和起诉期限，程序上不符合法律规定。但原告现提起行政诉讼，本院已予立案受理，原告的实体权利并未受到实际影响，故可认定被告所作行政行为程序轻微违法。
《行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”。“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。…”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”。可见，是否援引法律依据是行政行为外在的表现形式，不能据此认定行政行为就没有法律依据。
本案被告所作48号撤销批复通知，未援引法律依据，但被告应诉后，在法定期限内提供了据以作出行政行为的法律依据，即《中华人民共和国行政许可法》和《合肥市服务业环境保护管理办法》（以下简称《合肥市管理办法》）。依据《合肥市管理办法》第六条第二款之规定，原告在办理环评审批手续时，应同时附上公众参与意见，但原告提交了虚假的公众参与材料。所以，依据《行政许可法》第六十九条第二款之规定，原告以欺骗手段取得的行政许可，依法应当予以撤销。
四、关于原告应否提交公众参与材料的问题。
2009年3月1日施行的《合肥市管理办法》，其适用范围为合肥市市区范围。2011年8月因行政区划调整，原巢湖市撤销。合肥市政府法制办根据安徽省政府法制办“关于做好撤销巢湖市及部分行政区划调整期间相关政府法制工作的指导意见”的规定，公布了巢湖市自区划调整之日参照适用的市政府规章，其中包括《合肥市管理办法》，故被告要求原告提交公众参与材料并无不当。
原告认为《合肥市管理办法》第六条，与《建设项目环境保护管理条例》第十五条之规定不相符，属于增加公民义务的规范，不应参照适用。因《合肥市管理办法》系地方规章，根据《行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”之规定，原告的主张不属于法院行政审判审查范围。
综上，被告所作行政行为认定事实清楚，证据确凿，虽程序轻微违法，但对原告的实体权利未产生实际影响。据此，根据《行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第（二）项之规定，判决：一、确认被告巢湖市环境保护局2014年6月6日作出的巢环保（2014）48号“关于撤销‘巢湖市江南渔村酒店餐饮项目环境登记表的批复’的通知”程序违法。二、驳回原告张二云的其它诉讼请求。
张二云上诉称：一、一审判决认定事实错误、证据不足。1、一审判决认定被上诉人所作48号撤销批复通知有事实根据，无有效证据支持，系认定事实错误。2、一审判决认定被上诉人具体行政行为程序轻微违法错误，上诉人认为其程序严重违法、根本违法。被上诉人作出撤销行政许可的书面决定前，因事关上诉人能否继续合法经营的切身利益，应告知上诉人(××)享有陈述、申辩权，撤销后不仅应告知上诉人撤销行政许可的事实基础、法律依据，还应告知上诉人不服该决定所享有的诉权及起诉期限，最后应将该决定依法送达给上诉人。综合本案来看，被上诉人剥夺了上诉人的陈述、申辩权，未告知上诉人不服撤销决定的司法救济途径及期限，做出撤销决定后未依法送达上诉人。3、一审判决认定被上诉人具体行政行为没有援引法律依据，不能据此认定行政行为没有法律依据，是错误的。二、一审判决适用法律错误。一审判决由于认定事实错误，必然导致其适用法律错误。如前所述，被上诉人的具体行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，程序违法，上诉人认为一审判决应适用《行政诉讼法》第七十条第(一)(二)(三)项的规定，判决撤销被上诉人的具体行政行为。三、被上诉人的具体行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。综上，上诉请求：1.撤销一审行政判决；2.确认被上诉人的具体行政行为违法，改判予以撤销；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
巢湖市环保局辩称：一、被上诉人所作的48号撤销批复通知有充分的事实根据，有确实有效证据支持，一审判决认定事实正确。关于上诉人在为开办巢湖市江南渔村酒店餐饮项目办理环评登记时未能依法取得公众参与材料的事实。一审中，被上诉人不仅提交了酒店附近居民的投诉--《停止侵权的合法要求书》，同时提交了上诉人在办理环评登记时向被上诉人提交的2013年12月31日“吴岗”、“洪晓晨”的《协议》以及被上诉人向案涉酒店所在地信和物业公司工作人员童平、居民洪晓晨、吴刚所作的《调查笔录》。这些证据充分证明了上诉人在酒店办理环评登记时向被上诉人提交的公众参与资料--《协议》系虚假的，《协议》上“吴刚”、“洪晓晨”签名不是吴刚、洪晓晨本人所签。上诉人也承认签名是该小区物业人员代签。《调查笔录》内容、形式都合法有效，完全能作为被上诉人行政行为的合法证据。因此，一审判决认定被上诉人行政行为有事实依据，完全正确。二、被上诉人撤销48号批复的具体行政行为程序稍有瑕疵，但对上诉人的权利明显不产生任何实际影响，上诉人认为其程序根本违法没有根据。一审判决适用法律正确。综上，被上诉人所作的48号撤销批复事实清楚、证据确凿、依据充分、文书稍有瑕疵但对上诉人的权利不产生任何实际影响，一审判决驳回上诉人要求撤销该批复的诉讼请求有充分的事实根据和法律依据，上诉人的上诉不能成立，应予驳回。
经审查，原判决认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为：修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其它组织直接向人民法院提起诉讼的，应当从知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月之内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”本案中，巢湖市环保局于2014年6月6日作出48号撤销批复通知，并于当日送达上诉人。因未告知上诉人诉权及起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，适用起诉期限二年的规定。上诉人起诉期限至2015年5月1日尚未届满，故从2015年5月1日起，应适用修改后《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款关于起诉期限六个月的规定，上诉人应于2015年11月1日前提起诉讼，其于2015年12月7日提起行政诉讼，已超出六个月的起诉期限，依法应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项、第二十六条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销巢湖市人民法院（2015）巢行初字第00053号行政判决；
二、驳回上诉人张二云的起诉。
张二云预交的一、二审案件受理费各50元予以退回。
本裁定为终审裁定。
审判长 黄 成
审判员 应道荣
审判员 李进学
二〇一六年十月十一日
书记员 杨 丽
附本案相关法律条款：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
…
第二十六条第一款2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。