中华人民共和国
广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）穗中法行终字第463号
上诉人（原审原告）：GAINSENSEPTY.LTD.［当事人提供的中文名称为（澳大利亚）庄臣有限公司］，编号：050821826（以下简称“庄臣公司”），SunnybankQld，4109，Australia。
法定代表人：AHOAIMOOSMOJUHANI（当事人提供的中文名为艾豪），职务：董事长。
委托代理人：华光，广东晟典律师事务所律师。
委托代理人：田日祥，男，1966年4月23日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）：广州市对外贸易经济合作局（以下简称“市外经局”）。
法定代表人：肖振宇，职务：局长。
委托代理人：庄彦青，该局工作人员。
原审第三人：广州金城房地产股份有限公司（以下简称“金城公司”）。
法定代表人：方沃旋，职务：董事长。
委托代理人：王运勇、陈燕飞，均系该公司工作人员。
原审第三人：广州市番禺区大石经济发展总公司（以下简称“大石公司”）。
法定代表人：陈伟棠，职务：总经理。
委托代理人：方亮、李瑞文，均系广东青晖律师事务所律师。
原审第三人：广州金丰房地产有限公司。（以下简称“金丰公司”）。
上诉人庄臣公司诉被上诉人市外经局要求撤销《关于不予确认补充清算报告的决定》一案，上诉人庄臣公司不服广州市越秀区人民法院（2011）穗越法行初字第406号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审法院审理查明：1992年11月26日，原告GAINSENSEPTY.LTD.［（澳大利亚）庄臣有限公司］与第三人广州金城房地产股份有限公司和广州市番禺区大石镇经济发展总公司（后变更为广州市番禺区大石经济发展总公司）签订《广州金丰房地产有限公司合同》，约定由上述三方共同成立中外合作经营的广州金丰房地产有限公司。后经批准成立了广州金丰房地产有限公司，并于1993年由国家工商行政管理总局颁发营业执照。
因合作发生争议，原告庄臣公司向中国国际经济贸易仲裁委员会申请仲裁，中国国际经济贸易仲裁委员会于1999年7月15日作出［99］深国仲结字第52号裁决书，其中载明：……1998年10月12日，申请人最终明确其仲裁请求如下：（1）确认申请人对合作公司投入注册资本人民币1080万元，首期出资占注册资本的15%；（2）解除合作合同，解散合作公司，并由第一被申请人（金城公司）返还申请人投入的人民币1080万元的注册资金；（3）由第一被申请人承担直接赔偿经济责任，支付申请人1996年11月以前所应得合作公司利润的45%，……二、仲裁庭的意见……（三）关于解除合作合同及返还申请人投资人民币1080万元……仲裁庭认为，应以申请人申请仲裁的日期1996年11月30日为时间界限，经清算后，此日期前合作公司的一切收益包括已建和在建的楼宇，在依法纳税后，如有剩余资产，申请人应按其实际出资比例分得该资产45%，而合作公司的一切亏损和债务均由第一被申请人（金城公司）承担。此日期后，合作公司的收益和亏损与申请人无关。……，裁决：1、确认申请人已投入合作公司人民币1080万元，首期出资占合作公司资本15%。2、终止合作合同。合作公司应按照“仲裁庭的意见（三）”中确定的清算原则依法进行清算。3、自本裁决作出之日起30日内，第一被申请人付给申请人为办理本案支付的费用人民币360466.70元，逾期不付，自逾期之日起按年利率7%计付利息。4、驳回申请人的其它请求。5、本案仲裁费共计人民币818000元，由申请人承担人民币245400元，第一被申请人承担人民币572600元。……
2000年3月3日，广州市对外经济贸易委员会（现广州市对外贸易经济合作局）作出穗外经贸业（2000）45号《关于对合作经营金丰公司进行特别清算的通知》，其中内容为：一、批准对合作公司（金丰公司）进行特别清算。二、委托广州金桥律师事务所依法律规定组织成立合作公司清算委员会，清算委员会主任由该所指定。三、清算委员会制定的清算方案和制作的清算报告须报我委确认。
2000年11月20日，广州金丰房地产有限公司清算委员会作出《广州金丰房地产有限公司第一阶段清算报告》，其中内容为：……根据清算委员会的决议，本次清算划分为两个阶段：第一阶段：合作公司1996年11月30日之前的阶段；第二阶段：合作公司1996年12月1日之后的阶段。……二、清算的过程及债权、债务的处理结果。……（四）广东金桥会计师事务所出具第一阶段的审计报告。受清算委员会的委托，广东金桥会计师事务所受托处理合作公司清算审计事务，该所于2000年11月9日出具关于合作公司1996年11月30日之前阶段（即第一阶段）的审计报告（金桥审字〈2000〉287号）。三、本阶段清算财产处理意见。根据广东金桥会计师事务所金桥审字〈2000〉287号审计报告，本阶段清算财产按下列顺序进行处理：1、优先支付清算费用人民币75万元，……。2、合作公司交500平方米商业铺位给番禺大石镇经济发展总公司。而到1996年11月30日止，合作公司帐面开发产品成本（含已付工程款挂帐）为37141502.12元，开发产品总面积为47156.15平方米，按此计算（37141502.12除以47156.15，再乘以500），500平方米商业铺位价值为393813.98元。……在合作公司第一阶段的在建开发产品成本37141502.12元中扣下有争议的管理费1753524.97元，留待第二阶段看能否得到解决，……3、通过审计，到1996年11月30日止，合作公司在建开发产品成本为37141502.12元，扣除500平方米商业铺位价值393813.98元，另外再扣除有争议的管理费1753524.97元，澳大利亚庄臣有限公司应分得45%计15747373.43元，在扣除税款1631170.45元后，实际应分得14116202.98元。……4、清算委员会对债权人申报的债权不予确认，债权人可以自收到书面通知之日起15日内，要求清算委员会进行复核。……2000年12月11日，广州市对外经济贸易委员会作出穗外经贸业函（2000）45号《关于确认广州金丰房地产有限公司清算方案和第一阶段清算报告的复函》，对广州金丰房地产有限公司清算方案和第一阶段清算报告予以确认。金城公司不服曾向原审法院提起行政诉讼，原审法院作出（2004）越法行初字第225号行政裁定书，驳回金城公司起诉。金城公司不服提出上诉后又自行撤回上诉。另庄臣公司就该报告向本院申请执行，本院予以受理，案号为（2001）穗中法执字第165号。经过执行，本院于2006年11月17日将执行款15481781.30元发放给庄臣公司指定的代收款单位深圳市东门图书有限公司。2006年12月15日，本院作出（2001）穗中法执字第165号恢字1号民事裁定书，裁定：［99］深国仲结字第52号裁决书第3项、第5项及根据广州市对外经济贸易委员会组织对金丰公司进行清算形成的《广州金丰房地产有限公司第一阶段清算报告》关于庄臣公司应得退出合作公司的分成款14116202.98元的内容终结执行。
2001年6月7日，广东金桥会计师事务所有限公司出具《关于广州金丰房地产有限公司审计说明》，其中内容为：我们曾接受委托，对广州金丰房地产有限公司进行清算审计，根据清算方案，将整个清算分为两个阶段，我们已出具了第一阶段即：1996年11月30日之前的审计意见，但由于资料不全等原因，暂无法进行第二阶段的审计工作。关于澳大利亚庄臣公司提出的“紫云阁”楼宇问题，我们从合作公司提供的资料中无法得到相关的资料，所以无法对“紫云阁”楼宇的价值及其归属发表意见。鉴于上述情况，我们建议清算委员会按（2000）外经贸资一函字第503号文件精神，向法院提起诉，以督促有关人员向清算委员会提供尚未提供的资料。在此同时，对“紫云阁”进行评估，以确定其实际价值。
2002年5月15日，被告向广东金桥百信律师事务所发出穗外经贸资函（2002）21号《关于同意委托广东合众拓展律师事务所组织广州金丰房地产有限公司特别清算的函》，其中内容为：同意委托广东合众拓展律师事务所依法律规定组织广州金丰房地产有限公司的清算，清算委员会主任改由该所指定。同时取消对你所的委托。
2002年11月19日，金丰公司清算委员会还形成“对紫云阁进行第一阶段补充清算”等决议。
广州金丰房地产有限公司清算委员会除作出《广州金丰房地产有限公司第一阶段清算报告》之外，还先后作出四份清算报告，分别是：（一）2006年7月14日作出《关于对金丰公司未开发土地进行补充清算的清算报告》；（二）2007年6月5日作出的《广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告》；（三）2008年8月作出的《关于金城公司虚假出资行为的清算报告》；（四）2008年9月1日作出的《关于对金丰公司现有土地进行补充清算的清算报告》。
其中广州金丰房地产有限公司清算委员会于2006年7月14日作出《关于对金丰公司未开发土地进行补充清算的清算报告》的内容为：（一）庄臣公司依法应当分得该土地面积的45%即36377.55平方米；（二）金丰清算委员会必须在本决议经清算委员会表决通过后的五个工作日内委托广州羊城会计师事务所有限公司对上述庄臣公司依法分得的36377.55平方米的土地的市值进行评估。……金城公司向本院提起民事诉讼，要求确认金丰清算委员会2006年7月14日作出的“关于对金丰公司未开发土地进行补充清算的决议”无效；终结金丰公司的特别清算程序等。本院经审理，作出（2006）穗中法民四初字第287号民事判决书，判决（一）金丰清算委员会2006年7月14日作出的“关于对金丰公司未开发土地进行补充清算的决议”无效；（二）驳回金城公司的其他诉讼请求。金丰清算委员会、庄臣公司不服提出上诉，广东省高级人民法院于2011年1月4日作出（2008）粤高法民四终字第79号民事裁定书，认为：在企业审批机关确认清算报告的效力之前，人民法院不应直接受理涉及清算报告效力的民事纠纷案件。本案争议的金丰公司特别清算委员会制定的2006补充清算决议，尚未经原广州市外经贸委会确认，因此本案争议不属于人民法院的民事案件受理范围，对金城公司的起诉应予驳回。原广州市外经委是否依照《外商投资企业清算办法》第四十二条的规定确认2006补充清算决议属具体行政行为，对此，当事人可另循法律途径解决。裁定：一、撤销广东省广州市中级人民法院（2006）穗中法民四初字第287号民事判决；二、驳回广州金城房地产股份有限公司的起诉。被告则于2011年5月31日作出穗外经贸法函（2011）26号《关于确认补充清算报告无效的决定》。因原告等不服提出起诉，现正在审理中。
而广州金丰房地产有限公司清算委员会2007年6月5日作出《广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告》，其中内容为：“一、……2002年11月19日庄臣公司向清算委提交了“紫云阁”的产权证明（产权证号0033**）并要求对“紫云阁”进行补充清算。003362号产权证等相关资料证实“紫云阁”是金丰公司1996年11月30日前的已建房产。2002年11月19日清算委作出了对“紫云阁”进行补充清算的决议。……三、2007年3月上旬，庄臣公司和金丰公司的合作方之广州市番禺区大石镇经济发展总公司（下称大石公司）联名提出了要求对金城花园“紫云阁”进行市值评估的议案。该议案经清算委员会以4票赞成，1票反对表决通过。随后，根据该议案要求，清算委委托广东羊城会计师事务所有限公司对“紫云阁”的房地产市场价值进行评估。广东羊城会计师事务所有限公司于2007年5月14日出具（2007）羊评字第11129号资产评估报告书（下称资产评估报告书），评定“紫云阁”的房地产市场价值总额为人民币4105.30万元。五、……该笔管理费242172元应先暂缓分配，待（2007）番法民初字第639号案件的司法程序终结后再行处理。……六、“紫云阁”评估总值41053000元中，先缴纳1399948元管理费，再扣除暂缓分配的管理费242172元后的余额为39410880元。根据中国国际经济贸易仲裁委员会深圳分会（99）深国仲结字第52号裁决书的裁决内容，庄臣公司应分得余额39410880元的45%，即17734896元，扣税款4433724元后，庄臣公司实际应分得13301172元。剩余部分应归金城公司所有。……”广州金丰房地产有限公司清算委员会遂向被告申请确认上述补充清算报告。金城公司则向本院提起民事诉讼，要求确认广州金丰房地产有限公司清算委员会于2007年6月5日表决通过的《关于要求金城花园“紫云阁”进行补充清算分配的联署议案》和《广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告》的两个决议无效，本院予以受理，案号为（2007）穗中法民四初字第169号。
2008年6月25日，金城公司向广州市番禺区人民法院申请对金丰公司进行清算。同日，广州市番禺区人民法院受理了该申请。2008年9月16日，被告作出穗外经贸法（2008）4号《关于终止广州金丰房地产有限公司特别清算的通知》，其中内容为：“鉴于《外商投资企业清算办法》已于2008年1月15日被国务院废止，且广州市番禺区人民法院已依法受理广州金丰房地产有限公司清算案件，我局现对原由广州市对外经济贸易委员会（我局原称）批准的金丰公司特别清算有关事项通知如下：一、从即日起终止对金丰公司的特别清算，解散金丰公司清算委员会，取消委托广东合众拓展律师事务所办理金丰公司特别清算的所有事项。二、金丰公司清算委主任自本文送达之日起，应当将特别清算过程中从原金丰公司接收的各项财产、账册、印章、文书以及金丰公司特别清算的后续工作移交给番禺区人民法院。三、金丰公司清算委的印章交由本局封存。四、金丰公司清算委因清算工作而产生的文书由广东合众拓展律师事务所存档备查。”
2009年4月13日，本院通知广州市番禺区人民法院将其受理的清算案件移送本院审查处理。2009年7月7日，本院作出（2009）穗中法民二初字第28号民事裁定书，驳回广州金城房地产股份有限公司请求法院指定清算组对广州金丰房地产有限公司进行清算的申请。金城公司不服提出上诉，广东省高级人民法院经审理于2010年1月19日作出（2009）粤高法民二终字第153号民事裁定书，认为：“原广州市对外经济贸易委员会组织的对金丰公司的特别清算程序合法有效。在行政机关已依法对金丰公司组织特别清算的情况下，人民法院不能根据新的法律规定再另行指定清算组对金丰公司进行清算；”裁定驳回上诉，维持原审裁定。另原告不服被告作出的穗外经贸法（2008）4号《关于终止广州金丰房地产有限公司特别清算的通知》申请行政复议，广州市人民政府维持被告作出的上述通知。原告遂起诉至原审法院，原审法院作出（2009）越法行初字第124号行政判决书，判决驳回原告庄臣公司的诉讼请求。庄臣公司不服提出上诉，本院经审理作出（2011）穗中法行终字第618号行政判决书，判决：一、撤销中华人民共和国广东省广州市越秀区人民法院（2009）越法行初字第124号行政判决；二、撤销被上诉人（广州市对外贸易经济合作局）作出的穗外经贸法（2008）4号《关于终止广州金丰房地产有限公司特别清算的通知》。
就广州金丰房地产有限公司清算委员会于2007年6月5日作出的《广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告》的确认问题，被告于2011年8月25日组织听证。听证中，原告及大石公司提出，2001年6月7日广东金桥会计师事务所有限公司出具的《关于广州金丰房地产有限公司审计说明》虽为复印件，但空白处有“此复印件与原件相符。梁白云20**.5.20”字样。又查广东羊城会计师事务所有限公司于2007年5月14日出具的（2007）羊评字第11129号资产评估报告书中载明，广州金丰房地产有限公司清算委委估之广州番禺区大石镇猛涌礼村金城花园紫云阁房地产于二OO七年四月三十日的市场价值为人民币4105.30万元；……六、评估基准日。1、本项目资产评估基准日为二OO七年四月三十日；2、评估基准日由委托方确定；3、本次评估采用的价格均为评估基准日的有效价格或标准。另，番禺区建设工程质量监督站核定的金城花园G座（自编紫云阁）单位工程竣工验收证明书载明，竣工日期为97年3月18日。
2011年9月25日，广州市对外贸易经济合作局作出穗外经贸法函（2011）48号《关于不予确认补充清算报告的决定》，其中内容为：“经研究，原广州金丰房地产有限公司清算委员会于2007年6月5日作出的《广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告》（以下简称“补充清算报告”）存在较大瑕疵：第一、无法确信《关于广州金丰房地产有限公司审计说明》等关键证据的真实性、合法性和关联性；第二、补充清算报告以2007的市场评估价确定“紫云阁”分配价值没有法律依据，且与中国国际经济贸易仲裁委员会（1999）深仲结字第52号裁决书确定的清算原则不一致。根据《外商投资企业清算办法》第四十二条、中国国际经济贸易仲裁委员会（1999）深仲结字第52号裁决书、广东省高级人民法院（2008）粤高法民四终字第79号民事裁定书，现决定不予确认补充清算报告。”
2011年10月21日，本院作出（2007）穗中法民四初字第169号民事裁定书，对金城公司以主管机关已经对本案争议报告依法作出认定为由提出的撤诉申请，裁定准许金城公司撤回起诉。
另查，2011年10月14日，广东合众拓展律师事务所将《关于广州金丰房地产有限公司审计说明》移送给广州市对外经济贸易合作局政策法规处。
再查，2007年4月10日，大石公司向广州市番禺区人民法院提起民事诉讼，请求判令：1、金丰公司按其从1999年7月15日起暂计至2006年12月31日止的销售额的4%向大石公司支付管理费1475040元；2、本案诉讼费由金丰公司承担。广州市番禺区人民法院经审理，作出（2007）番法民二初字第639号民事判决书，判决驳回大石公司的诉讼请求。大石公司不服提起上诉，本院作出（2007）穗中法民二终字第1726号民事裁定书，裁定：一、撤销广州市番禺区人民法院（2007）番法民二初字第639号民事判决；二、驳回大石公司的起诉。
在一审审理过程中，对原告在起诉状中述称“该局工作人员称领导的意思是现已经作出了决定，就不更改了”，原告对此并无提供相关的证据；被告对原告上述陈述予以否认。
原审法院认为，《外商投资企业清算办法》第三十一条规定：“清算委员会完成清算方案所确定的工作后，应当制作清算报告。清算报告应当包括以下内容：（一）清算的原因、期限、过程；（二）债权、债务的处理结果；（三）清算财产的处理结果。”第四十二条规定：“清算委员会制定的清算方案和制作的清算报告须经企业审批机关确认。”《中华人民共和国注册会计师法》第十四条规定：“注册会计师承办下列审计业务：（一）审查企业会计报表，出具审计报告；（二）验证企业资本，出具验资报告；（三）办理企业合并、分立、清算事宜中的审计业务，出具有关的报告；（四）法律、行政法规规定的其他审计业务。注册会计师依法执行审计业务出具的报告，具有证明效力。”关于被告在穗外经贸法函（2011）48号《关于不予确认补充清算报告的决定》中对《关于广州金丰房地产有限公司审计说明》的意见，鉴于该说明的内容既无相应的证据予以佐证，也并非经法定程序出具的审计报告，原告仍认为被告应当予以采信的理由不能成立。而就清算企业各方争议的《广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告》，被告认为该报告以2007年的市场评估价确定“紫云阁”分配价值没有法律依据，且与中国国际经济贸易仲裁委员会（1999）深仲结字第52号裁决书确定的清算原则不一致的意见并无不当。故对原告要求撤销被告作出的穗外经贸法函（2011）48号《关于不予确认补充清算报告的决定》的请求，应不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告GAINSENSEPTY.LTD.［（澳大利亚）庄臣有限公司］的诉讼请求。
上诉人庄臣公司不服原审判决，向本院上诉称：一、原审法院未对被上诉人作出涉案的具体行政行为在程序上给予任何审查，有意回避了被上诉人作出的行政行为程序上严重违法问题，从而导致完全错误的判决。根据我国行政诉讼法等相关法律规定，人民法院对行政案件首先对其程序上进行审查，而原审判决书中却对上诉人提出的有关被上诉人的行政行为存在程序严重违法问题有意回避，而不进行任何审查，完全违反了我国法律的有关规定。被上诉人作出涉案的具体行政行为程序上严重违法，主要表现在：①在“金丰公司”清算委这一具体行政相对人主体资格被广州市外经局违法解散及正待恢复的情况下（即无主要具体行政相对人的情况下），被上诉人就作出涉案的具体行政行为。对合作企业“金丰公司”的财产具体清算分配是“金丰公司”清算委的职责，被上诉人作为主管部门无权对合作企业的财产进行具体分配，只能是依法对清算委制定的清算方案和清算报告履行确认或不确认的义务，主要是程序上履行义务，并不对合作公司财产的归属发表意见，因此清算报告应由清算委向被上诉人提出，被上诉人不直接与合作企业的股东包括上诉人和原审第三人大石公司及金城公司有法律上的关系，不存在由合作企业的股东提交清算报告要被上诉人确认效力问题。依据《外商投资企业清算办法》第42条规定，被上诉人对金丰公司清算委制定的清算报告作出确认效力的具体行政行为，其具体行政相对人应是金丰公司清算委，而金丰公司清算委已经被上诉人于2008年9月16日非法解散，被上诉人就作出具体行政决定，显然程序上存在严重问题。②被上诉人在人民法院正对其解散“金丰公司”清算委的行为是否合法问题进行审查即处待定状况的情况下，就对清算委制定的补充清算报告作出不确认决定，同样程序上有问题。2007年金丰公司清算委向被上诉人提交涉案的补充清算报告，请求其履行确认义务，同年因金城公司对补充清算有异议而提起诉讼后，被上诉人作出解散金丰公司清算委和终止特别清算程序的决定。2011年11月14日贵院作出判决撤销被上诉人作出的解散金丰公司清算委的决定，认定被上诉人解散金丰公司清算委的行为违法，但在贵院对此作出判决前被上诉人就于2011年9月25日对“金丰公司”清算委制定的清算报告作出不确认的决定，显然程序上有问题。③既然金城公司于2007年就“紫云阁”补充清算报告提起了确认效力诉讼，该案由贵院受理，被上诉人以此理由拖延不对涉案的清算报告作出决定，而金城公司直至2011年12月14日才对以上案件撤诉，但在此之前被上诉人就对“紫云阁”补充清算报告作出不予确认的决定，程序不合法。二、原审判决认定事实不清。广州金桥会计师事务所有限公司出具的《关于广州金丰房地产有限公司审计说明》是金桥公司专门对“紫云阁”楼宇是否包括在第一阶段清算范围内这一问题给当时金丰公司清算委的回复，该说明是金桥公司单位出具的，并非是某注册会计师个人作出的，更不是金桥公司作出的审计报告，仅仅只是为了证明及说明“紫云阁”楼宇是否已经包括在第一阶段清算范围内，并不存在“金桥公司”存在违反法定程序出具的问题，更不是弧证，该说明有许多其他证据相互印证，形成证据链条，足以证明第一阶段清算报告并不包括“紫云阁”楼宇，而原审法院却认定以上“审计说明”内容无相应的证据予以佐证，完全是认定事实上的严重错误。三、涉案的补充清算报告以2007年的市场评估价确定“紫云阁”房产分配价值并不违反中国国际经济贸易仲裁委员会（1999）深仲结字第52号裁决书确定的清算原则。52号裁决书确定的清算原则中并没有规定对金丰公司房产以什么具体方法和标准来确定价值进行清算分配，而由于金城公司一直未提交“紫云阁”楼宇资料，造成清算委一直未对“紫云阁”楼宇进行清算分配这一后果，对此产生的一切后果理应由金城公司承担。金丰公司清算委也只能在2007年制定出以上补充清算报告，并且因金城公司当时未对“紫云阁”楼宇做账，也就无法以账面确定房产价值进行清算分配，故只能依据2007年市场房价来评估进行清算分配，这是客观现实。因此，按2007年的市场评估价确定“紫云阁”房产分配价值，并不存在问题。故请求二审人民法院：1、撤销广州市越秀区人民法院（2011）穗越法行初字第406号行政判决；2、撤销被上诉人广州市对外贸易经济合作局作出的穗外经贸法（2011）48号《关于不予确认补充清算报告的决定》的具体行政行为；3、判决被上诉人重新作出对“紫云阁”补充清算报告予以确认的具体行政行为；4、本案一、二审诉讼费由被上诉人广州市对外贸易经济合作局承担。
被上诉人市外经局答辩称，一、本案的背景情况。1993年我局批准成立中外合作企业金丰公司，中方股东为金城公司、大石公司，外方股东为庄臣公司。因金丰公司内部出现纠纷，1999年中国国际经济贸易仲裁委员会（下称“仲裁委”）作出（1999）深仲结字第52号裁决书（下称“52号裁决”），裁决终止合作合同，金丰公司进行清算。2000年3月，我局批准金丰公司进行特别清算，并委托广州金桥律师事务所（2002年变更为委托广东合众拓展律师事务所）依法组织成立特别清算委员会（下称“清算委”）。清算委制订了《广州金丰房地产有限公司清算方案》和《广州金丰房地产有限公司第一阶段清算报告》（下称“第一阶段清算报告”），2000年12月我局作出《关于确认广州金丰房地产有限公司清算方案和第一阶段清算报告的复函》（穗外经贸业函（2000）45号）。此后，由于各股东之间争议众多，难以调和，使得清算工作屡屡因相关诉讼而中止。2006年至2008年间，清算委对金丰公司作出了若干补充清算报告，其中包括本案所涉及的2007年6月5日作出的《广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告》（下称“补充清算报告”）。根据《外商投资企业清算办法》第四十二条的规定“清算委员会制定的清算方案和制作的清算报告须经企业审批机关确认”，我局应对补充清算报告作出是否予以确认的决定。但因当时贵院受理了金城公司提起的申请撤销补充清算报告的案件，我局鉴于补充清算报告的效力争议问题处于司法程序中，未对补充清算报告作出是否予以确认的决定。2008年1月15日，国务院发布516号令废止了《外商投资企业清算办法》。9月16日，基于番禺区法院的书面要求，我局作出《关于终止广州金丰房地产有限公司特别清算的通知》，终止对金丰公司特别清算并解散清算委，将相关清算工作移交予番禺区人民法院。二、我局作出行政行为的经过和依据。2011年，庄臣公司和金城公司分别向我局提交关于补充清算报告的申请。庄臣公司提交了《关于请求贵局尽快依法对＜广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告＞予以确认的报告》，请求尽快确认补充清算报告。金城公司提交《关于金丰公司清算事宜的请示》等申请文件，请求撤销补充清算报告。金城公司同时提供了与金丰公司条列补充清算报告相关案件的诉讼材料。其中2011年1月4日广东省高院作出（2008）粤高法民四终字第79号裁定（下称“79号裁定”）认为根据当时有效的《外商投资企业清算办法》，清算委员会出具的清算报告须经企业审批机关确认，在审批机关确认清算报告的效力之前，人民法院不应受理涉及清算报告的民事纠纷。根据此裁定，对于在《外商投资企业清算办法》废止前以及我局终止特别清算前清算委已经作出的补充清算报告，我局应依《外商投资企业清算办法》第四十二条规定授予的职责进行确认，否则补充清算报告既不能发生效力，法院也无法受理相关纠纷，金丰公司特别清算将无法推动。金丰公司特别清算的分配原则主要依据52号裁决规定的清算原则进行。52号裁决规定“仲裁庭认为，应以申请人（指庄臣公司）申请仲裁的日期1996年11月30日为时间界限，经清算后，此纳税日期前合作公司的一切收益包括已建和在建的楼宇，在依法纳税后，如有剩余财产，申请人应按其实际出资比例分得该资产45%，而合作公司的一切亏损和债务均由第一被申请人（指金城公司）承担，此日期后，合作公司的收益和亏损与申请人无关”。我局认为，对“紫云阁”补充清算报告的确认关键在于核实两个问题：第一，第一阶段清算报告是否已对“紫云阁”进行清算分配的问题；第二，补充清算报告按2007年的市场评估价对“紫云阁”进行分配，是否符合法律规定和仲裁分配原则的问题。针对上述两个问题，我局于2011年8月25日召开了调查听证会，听取金城公司、大石公司、庄臣公司三方股东的陈述和辩论意见。我局多次联系动员原清算委主任王田律师、原清算委成员阮瀚扬律师参加此次听证会，但二人以清算委已经解散为由拒绝参加听证会。在听证会上，庄臣公司主张第一阶段清算报告分配的财产未包括“紫云阁”，主要以广东金桥会计师事务所有限公司出具的《关于广州金丰房地产有限公司审计说明》（下称“审计说明”）的复印件作为证据。经调查审核，我局认为：（一）根据现有材料，且由于清算委两名主要成员缺席听证会，无法确信第一阶段清算报告未对紫云阁进行清算分配。1、第一阶段清算报告确认的分配面积已包含紫云阁的面积。已生效并经贵院执行完毕的第一阶段清算报告确定“到1996年11月30日为止，合作公司账面开发产品成本为37，141，502.12元，开发产品总面积为47，156.15平方米”。经查阅金丰公司1996年11月30日前已建在建楼宇的建设工程规划许可证、单位工程开工报告、单位工程竣工验收证明书等材料，核实第一阶段分配的47，156.15平方米开发产品总面积已包括紫云阁的面积。上述款项在扣除税费后已经实际分配完毕。2、无法确信审计说明与“紫云阁”分配问题的关联性。审计说明提到“关于澳大利亚庄臣有限公司提出的‘紫云阁’楼宇问题，我们从合作公司提供的资料中无法得到相关的资料，所以无法对‘紫云阁’楼宇的价值及其归属发表意见”。第一阶段清算报告是按照合作公司账面开发产品成本、总面积进行分配的，并未单独列出每个楼宇的价值，因此上述内容并不能直接得出第一阶段清算报告未包含“紫云阁”的结论。（二）紫云阁分配价值显失公平。即使第一阶段清算报告未对紫云阁进行清算分配，补充清算报告以2007年的市场评估价确定在分配时间点尚未竣工的紫云阁的分配价值，没有法律依据，不符合仲裁分配原则的精神，显失公平。1、资产评估基准日的选择无法律依据。《中华人民共和国财政部关于中央企业破产资产评估项目管理有关问题的通知》第三条规定“中央破产企业资产评估基准日以受理破产申请的人民法院宣告企业破产并发布公告之日为准”，《在若干城市试行国有企业破产有关资产评估问题的暂行规定》第三条规定“破产企业资产评估基准日以人民法院宣判企业破产并发布公告之日为准”。特别清算的资产评估基准日虽没有明确的规定，若参照上述规定，应以仲裁裁定终止合作合同之日起为准。但补充清算报告依据的（2007）羊评字第11129号资产评估报告书（下称“11129号评估报告”）以2007年4月30日为评估基准日，无法律依据，且距离仲裁裁决作出的时间较长，资产价值差异较大，显失公平。2、未竣工楼宇的分配违反仲裁原则。紫云阁在仲裁裁决设定的分配时间点1996年11月30日处于未竣工状态，未实际交付的房屋按财会制度规定不能作为销售进行账务处理。且按照已经生效的第一阶段清算报告，在第一阶段分配时已建在建楼宇是按照开发成本进行分配的。11129号评估报告采用市场法、利用市场交易价格进行评估，不符合仲裁分配的精神。三、其他答辩意见。（一）关于在清算委已解散的情况下作出48号决定的问题。1、由股东提交确认补充清算报告的申请不违反法律规定。《外商投资企业清算办法》第四十二条规定：“清算委员会制定的清算方案和制作的清算报告须经企业审批机关确认”，但并未要求清算报告必须由清算委提交。在清算委已解散、且79号终审裁定补充清算报告未经行政确认不可进入司法程序的情况下，股东为通过司法救济维护权益而提交确认补充清算报告的申请，我局依法依职权应予受理，不存在程序错误。2、48号决定的行政相对人为合作公司和三方股东，符合法律和生效裁决的规定。在一般的特别清算程序中，对于清算报告的行政确认文件的行政相对人为清算委员会，然而在本案中，清算程序已于2008年底终止，清算委员会已解散，在此前提下，广东省高院仍于2011年1月4日作出裁定要求行政机关对清算程序已终止前的补充清算报告的效力进行确认，否则补充清算报告既不能发生效力，法院也无法受理相关纠纷，金丰公司特别清算将无法推动。鉴于此，我局为推动清算工作，向补充清算报告的利害关系人，即合作公司和三方股东作出效力确认的行政行为，于法有据，不存在程序错误。（二）关于审计说明的问题。庄臣公司主张第一阶段清算报告未对紫云阁进行分配最主要的依据是广东金桥会计师事务所有限公司出具的审计说明。我局对于审计说明主要审查其与“紫云阁”分配问题的关联性，复议申请人所提的审计说明原件问题并不影响我局作出行政决定。（三）关于作出48号决定的时间问题。清算委于2007年6月5日作出补充清算报告后，金城公司即向贵院提起申请撤销补充清算报告的民事诉讼案件，贵院予以受理立案。鉴于补充清算报告的效力争议问题处于司法程序中，因此我局当时未作出是否予以确认的决定。2011年广东省高院作出79号裁定，认为在审批机关确认清算报告的效力之前，人民法院不应受理涉及清算报告的民事纠纷。根据此裁定，庄臣公司于2011年6月16日向我局提出确认补充清算报告的申请，金城公司提出撤销补充报告的申请。因案情复杂，我局认真审查档案材料，积极联系当年参与特别清算的会计师、律师了解情况，召开听证会听取多方陈述答辩意见，在依据充分的基础上于2011年9月25日作出48号决定，不存在严重超期的情况。
原审第三人金城公司答辩称，一、《广州金丰房地产有限公司第一阶段清算报告》己经对金城花园“紫云阁”楼宇进行清算分配。依据下称52号裁决书“仲裁庭意见三”，庄臣公司仅有权分得经清算后1996年11月30日之前金丰公司的一切收益包括己建和在建楼宇，在依法纳税后剩余资产的45%。该原则即为金丰公司的清算原则。依据该原则，原金丰公司清算委员会于2000年11月20日作出了《广州金丰房地产有限公司第一阶段清算报告》，并于同年12月11日经广州市对外经济贸易委员会（现广州市对外贸易经济合作局）予以确认。目前，该清算报告业己生效长达12年之久。事实上，根据清算报告所阐述的内容，开发产品的总面积实际己经包含“紫云阁”楼宇的面积在内。因为在裁决书作出之日即1999年7月15日，金城花园共有8栋住宅：紫云阁、水仙阁、芙蓉阁、玉兰阁、牡丹阁、紫荆阁、红棉阁、海棠阁；其中，紫荆阁、红棉阁、海棠阁这3栋取得建设工程规划许可证的时间分别为1997年9月8日、1996年12月30日、1996年12月30日，实际开工时间分别为1998年2月5日、1997年9月23日、1997年9月23日，依据仲裁原则，显然不属于1996年11月30日之前金丰公司的一切收益包括已建和在建楼宇。因此，依据仲裁裁决确认可分配的己建和在建楼宇只能为紫云阁、水仙阁、芙蓉阁、玉兰阁、牡丹阁共5栋。而《第一阶段清算报告》正是以上述5栋楼宇的开发总面积和开发成本为基准而计算出上诉人和庄臣公司应分得的权益。到1996年11月30日止，明确金丰公司账面开发成本（含已付工程款挂账）为37141502.12元，开发产品总面积为47156.15平方米。如果开发产品总面积没有包括紫云阁楼宇在内，水仙阁、芙蓉阁、玉兰阁、牡丹阁这4栋楼宇无论是报建面积29445.08平方米，还是确权面积30604.5平方米，均达不到清算报告确定的开发产品的总面积47156.15平方米。因此，依据业已生效多年的《广州金丰房地产有限公司第一阶段清算报告》确认开发产品的总面积内容来看，“紫云阁”楼宇面积己经包含在清算范围之内。二、依据52号裁决书确认的北京利安达会计师事务所的《审计报告》，上诉人应分得的财产收益是在对金丰公司财务状况包括利润、亏损、负债等通过审计的基础上按照账面资产进行分配，而非对实体物按照市场价值进行分配。1、依据北京利安达会计师事务所的《审计报告》的附件五《资产负债表》，己经对金丰公司1996年11月30日和1996年12月31日的资产负债情况作出审计结论。而北京利安达会计师事务所的《审计报告》作为仲裁裁决重要依据，已经双方当事人质证，包括庄臣公司在内均予以确认，如不经司法程序任何人均不得推翻。2、作为仲裁庭作出52号仲裁裁决的重要依据《审计报告》，其是通过账面对金丰公司的财务、资产整体情况进行审计后得出的结论，而并非是对某一楼宇或仅仅是“紫云阁”楼宇进行审计，亦即按照金丰公司账面的资产及收益进行分配，不存在上诉人所谓的“紫云阁”楼宇没有分配的说法。三、《广州金丰房地产有限公司第一阶段清算报告》已经生效长达12年，合作各方对其确认的内容均无异议，而且其所应分得的权益已经全部执行完毕，根本不存在所谓的清算报告。依据金丰公司《第一阶段清算报告》第6页第4点中，清算委对于庄臣公司申报的紫云阁债权明确不予确认，并在第9页中明确了债权人提出异议的程序。大石公司及庄臣公司不仅在《清算报告》上签名予以确认，也未在上述规定的期限内对清算结果提出异议。此后，该报告业经主管机关确认生效，至今已有12年之久。而且，在《广州金丰房地产有限公司第一阶段清算报告》生效之后，因在清算中关于上诉人管理费收取的金额合作各方无法达成一致意见，上诉人便于2001年6月向法院提起诉讼，要求金丰公司支付终止合作合同前，即1995年7月15日前应按合作合同缴交管理费1753524.97元及商业铺位500平方米。番禺区人民法院受理后于2002年3月20日作出（2001）番法经初字第686号《民事判决书》。至今，上诉人通过法院强制执行该生效判决，金丰公司应支付的管理费己由金城公司代为全部履行完毕。此外，在《第一阶段清算报告》生效后，庄臣公司即以该报告向贵院申请了强制执行，贵院于2006年12月15日作出（2001）穗中法执字第165号恢字1号《民事裁定书》，裁定：庄臣公司应得退出合作公司的分成款14116202.98元的内容己终结执行。可见，上诉人与庄臣公司通过强制执行己取得其应分得金丰公司《广州金丰房地产有限公司第一阶段清算报告》的全部收益。除此之外，上诉人与庄臣公司无权再分配金丰公司的其它任何权益，金丰公司也不存在任何所谓的补充清算。四、原清算委员会作出的所谓《广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告》，无理的以2007年的市场评估价重新分配45%权益给庄臣公司、以及分配4%的权益给上诉人毫无事实与法律依据。1、依据52号裁决书，其确定的时间界限为1996年11月30日，即在该时间之前合作公司的一切收益上诉人方有权分配。事实上，“紫云阁”的竣工时间是1997年3月18日，在1996年11月30日前属于未完工的在建楼宇，根本无法进入市场交易，而只能按照第一阶段清算报告确定的成本价进行核算，显然，第一阶段清算报告对此已经予以分配。2、依据贵院作出的（2007）穗中法民二终字第1726号《民事裁定书》认定的事实：“因合作合同己于1999年7月15日被［99］深国仲结字第52号裁决书裁决终止，因此，上诉人要求金丰公司支付1999年7月15日之后的管理费的主张己经失去合法依据。”上述判决为生效判决。因此，《广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告》确认的上诉人有权按照市场评估价值分配4%的权益实际己经被驳回，亦即《广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告》本身即是违法。答辩人恳请贵院查明事实真相，依法驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人大石公司答辩称同意上诉人庄臣公司的上诉意见。
原审第三人金丰公司未到庭发表答辩意见。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
另查明，因金丰公司下落不明，2012年1月10日，原审法院在《人民日报》上发布公告，向金丰公司公告送达本案一审诉讼材料及传票，后金丰公司未到庭参加本案一审诉讼。2012年12月11日，原审法院又在《人民日报》上发布公告，向金丰公司公告送达本案一审判决。2013年7月8日，本院利用公告形式向金丰公司送达本案二审传票，二审庭询时金丰公司未到庭。
本院认为，《中华人民共和国注册会计师法》第十四条规定：“注册会计师承办下列审计业务：（一）审查企业会计报表，出具审计报告；（二）验证企业资本，出具验资报告；（三）办理企业合并、分立、清算事宜中的审计业务，出具有关的报告；（四）法律、行政法规规定的其他审计业务。注册会计师依法执行审计业务出具的报告，具有证明效力。”本案中，被上诉人认为《广州金丰房地产有限公司第一阶段金城花园“紫云阁”补充清算报告》存在较大瑕疵遂作出被诉的穗外经贸法函（2011）48号《关于不予确认补充清算报告的决定》。鉴于上述补充清算报告所采信的《关于广州金丰房地产有限公司审计说明》等关键证据的真实性、合法性和关联性无法确认，该审计说明亦非经法定程序出具的审计报告。同时，该补充清算报告以2007年的市场评估价确定“紫云阁”分配价值没有法律依据，且与中国国际经济贸易仲裁委员会（1999）深仲结字第52号裁决书确定的清算原则不一致。故被上诉人据此作出穗外经贸法函（2011）48号《关于不予确认补充清算报告的决定》并无不当，原审判决对上述不予确认补充清算报告的决定予以支持并驳回上诉人的诉讼请求亦无不妥，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人GAINSENSEPTY.LTD.［（澳大利亚）庄臣有限公司］负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 庞智雄
代理审判员 余秋白
代理审判员 姚 伟
二〇一三年十一月二十八日
书 记 员 柯瑞容
王嘉宁