延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行初11号
原告杨明，住敦化市。
原告陈秀礼，1958年7月10日生，住敦化市。
二原告委托代理人刘伟，敦化市渤海法律服务所法律服务工作人员。
被告敦化市人民政府，住所地敦化市新华路1001号。
法定代表人周金星，市长。
委托代理人王庆武，吉林荣善律师事务所律师。
委托代理人王楠。
被告延边朝鲜族自治州人民政府，住所地延吉市公园路2799号。
法定代表人李景浩，州长。
委托代理人金春浩。
第三人赵振贤，住敦化市。
委托代理人李星，吉林敖东律师事务所律师。
第三人郑发行，住敦化市。
原告杨明、陈秀礼起诉被告敦化市人民政府（以下简称敦化市政府）、第三人赵振贤林地行政确认一案，原告杨明、陈秀礼不服敦化市政府敦政处字〔2015〕11号《关于林地权属争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），于2016年1月27日向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。在审理中，本院依职权追加延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称为州政府）为本案的共同被告、郑发行为本案的第三人参加诉讼，原告杨明、陈秀礼的委托代理人刘伟，被告敦化市政府的委托代理人王楠、王庆武，被告州政府的委托代理人金春浩，第三人赵振贤的委托代理人李星到庭参加诉讼，第三人郑发行经本院依法传唤无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
被告敦化市政府于2015年8月7日作出敦政处字〔2015〕11号《处理决定》，其内容为：确认申请人赵振贤（敦政字第00332号）林权执照范围内，位置22林班19、20、21、22、23小班，面积20.22公顷享有林地使用权、林木所有权（四至：东山脊、西林地、南道、北沙场）；被申请人陈秀礼、杨明建造的房屋坐落在申请人赵振贤的林地使用权面积内。被告州政府于2015年12月7日作出延州行复决字〔2015〕第50号《行政复议决定书》，维持敦化市政府作出的《处理决定》。
原告诉称：1.《处理决定》事实不清，证据不足。《处理决定》只查明第三人持有的00332号《林权执照》坐落22林班19、20、21、22、23小班，四至及面积，而没有查清原告方面的证据。原告持有的00307号《林权执照》，虽然没有体现林班号，但面积四至清楚，结合黄泥河镇林业站2015年8月19日出具的两份陈秀礼林地1998年、2007年林相图位置及证明一份，充分证明双方争议的22林班19小班分别在双方的林权执照范围内。也就是说19小班双方各占一部分使用权，原告建筑的房屋并没有占用第三人的林地。敦化市政府在作出《处理决定》时，原告已提交黄泥河镇林业站通过现场GPS测量，证明陈秀礼享有22林班18、19小班林地使用权，面积0.25公顷的证据材料，而这三份关键的证据材料，没有被敦化市政府采信。在《处理决定》中也没有说明原因，结果必然错误。2.杨明持有的L12001号《土地使用权证》和敦黄房权证城字第0055**号《房屋所有权证》都是政府颁发的合法有效凭证，都能够证明原告对争议的土地有合法使用权。《处理决定》的结论与这两份权属证书相矛盾。在这两份权属证书没有撤销之前，敦化市政府又作出自相矛盾的处理决定，原告无法信服。3.敦化市政府在作出《处理决定》前，应认真调查，让双方当事人、林业站现场指认争议地块，结合林业站的林相图，查明争议地块在哪个林班内，谁享有该块使用权。因此，敦化市政府程序违法。请求人民法院查清事实，撤销敦化市政府的错误《处理决定》。
被告敦化市政府辩称：敦化市政府作出的敦政处字（2015）11号《处理决定》，认定的事实准确，原告与第三人林地邻权属的位置清楚。敦化市政府作出此决定时，全面审查了第三人、原告、敦化市林业局提供的相关材料，证明第三人丈夫李茂芳（已故）于1997年7月26日与武占奎签订涉案林地、林木转让《协议书》，武占奎将自留山使用证中的权利转让给第三人丈夫李茂芳，收取了5万元转让费。1998年8月10日李茂芳取得了政府颁发的发照号第00332号《林权执照》，坐落22林班19、20、21、22、23小班，四至东山脊、西林地、南道、北沙场，面积20公顷。经市林业局测量面积20.22公顷。根据2009年敦化市林业局林政作业图，林地三定自留山图，证明原告陈秀礼将其承包的自留山于2002年9月11日转让给杨明。于2005年杨明在第三人自留山西侧面积内建造房屋（土地使用权面积330平方米，建筑面积197平方米），并取得了《土地使用权证》和《房屋所有权证》。不存在事实不清，证据不足。请求法院依法维持敦化市政府作出的（2015）11号《处理决定》。
被告州政府辩称：1.行政复议程序合法。2.敦化市政府作出的《处理决定》认定事实清楚、证据确凿、适用法律依据正确、程序合法、内容适当，本机关应当维持该决定。
第三人赵振贤陈述称：1.敦化市政府的《处理决定》和州政府的复议决定，充分说明涉案争议地第三人享有合法承包经营权。1997年7月26日，第三人与案外人武占奎签订自留山转让协议书，武占奎将黄泥河村南山自留山转让给第三人，范围以自留山使用证为准。四至：东李双华、南小道、西小道、北陈秀礼。发生争议后，2015年5月21日，敦化市林业局再一次测量，第三人的承包林地实际面积为20.22公顷。2.第三人持有与武占奎之间的林地转让协议、《林权执照》和相应的林相图以及本案争议后敦化市林业局作出的《关于赵振贤自留山的现地调查》等，能够证明涉案的22林班19、20、21、22、23小班中面积20.22公顷林地，是在第三人的承包合同范围之内，四至清楚，能够证明原告建造的房屋在第三人承包的林地范围之中，原告的行为构成侵权。3.原告持有的“土地使用证”、“房屋所有权证”均系违法登记。2003年8月15日，敦化市国土资源局为原告以建设住宅名义，颁发地号为L12001号《土地使用证》，在登记机关无权属登记簿、无档案存档。原告在该地内建造的340平方米房屋，办理的敦黄房权证城字第0055**号《房屋所有权证》是依据该《土地使用权证》在无合法登记档案情况下办理。第三人认为，原告的诉讼请求不成立。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告敦化市政府向本院提交如下证据：第一组证据：1.行政确权申请书；2.赵振贤身份证；3.赵振贤户口复印件；4.敦字第20号《自留山使用证》；5.敦政字第00332号《林权执照》；6.《协议书》及《收据》，证明赵振贤向敦化市政府申请对涉案纠纷的林地使用权和林木所有权请求敦化市政府进行行政确权。第二组证据：1.杨明、陈秀礼答辩状；2.敦政字第00307号《林权执照》；3.《土地使用证》；4.《房屋所有权证》；5.杨明、陈秀礼身份证复印件；6.黄泥河林业站自留山使用证存根；7.《证明》；8.《自留山转让协议》；9.敦政字第60332号《证书》；10.《申请书》，证明敦化市政府依法向赵振贤的申请书送达给原告，原告进行了答辩，同时向敦化市政府提供了以上证据材料。第三组证据：1.敦化林业局对赵振贤与杨明、陈秀礼林地林木的处理意见；2.敦化市林业局对赵振贤自留山的现地调查；3.赵振贤林地面积图；4.1983年《三定图》；5.2009年敦化市林改设计图；6.黄泥河林业站出的证明，证明：1.证据2和3能证明敦化市林业局对赵振贤现地调查结果是总面积20.22公顷，其中含1.2公顷为落叶松；2.证据4能证明陈秀礼、杨明建造房屋在赵振贤受让武占奎的林地内；3.1983年三定自留山图中标明陈秀礼林地位置与本案纷争的林地是两个位置；4.建房、栽树都是在1983年三定图之后。林相图不能作为确权的标准；5.武占奎原始取得了该林地，本案原告建造的房屋是盖在了1983年三定图确认给武占奎的林地内；6.武占奎取得自留山证，北是陈秀礼。陈秀礼的林地在1983年《三定图》当中并不在本案争议的地块内；7.武占奎将自留山全部转让给赵振贤丈夫，到现在没有变动。
原告的质证意见是：对第一组证据和第二组证据无异议，对第三组的质证意见是：被告作处理决定的依据就是这个《三定图》。对画的位置没异议，但标明的陈秀礼位置是有误的。实际这个位置是在西北角的位置。到现场可以一目了然。林业局现场调查是单方面作出的，应该邀请双方当事人到现场勘查。林业局去没去我们不清楚。对这个调查的程序性我们认为违法。我们81年栽的树。先有树后有图。
第三人的质证意见是：对第一组证据无异议；对第二组证据的证据7有异议，刘召贵没有权利绘制《林相图》；对第三组证据没有异议。事后经过查阅相关资料，已经确认第三人赵振贤对涉案地享有合法权益。
被告州政府向本院提交如下证据：1.延州行复决字〔2015〕50号《行政复议决定书》，证明州政府在法定期限内作出《行政复议决定书》，行政复议程序合法。2.敦政处字〔2015〕11号《处理决定》，证明符合行政复议案件受理范围，行政复议程序合法。3.杨明、陈秀礼行政复议申请书及相关材料，证明符合行政复议受理条件，行政复议程序合法。4.行政复议答辩状及相关材料，证明敦化市政府《处理决定》认定事实清楚、证据确凿、程序合法，行政复议决定认定事实清楚、程序合法。5.赵振贤行政复议答复及相关材料，证明行政复议程序合法。6.延期审理通知书，证明行政复议程序合法。7.送达回证，证明行政复议程序合法。8.法律依据：《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》，证明复议决定适用法律正确；敦化市政府处理决定适用依据正确，适用程序合法。
原告的质证意见是：1.我们认为州政府的复议决定是错误的。作为政府机关应该接到原告的行政复议之后认真调查核实。尤其原告复议决定申请书中提到的一些事实和一些证据，敦化市政府没有采信。州政府作为复议机关没有作出必要的解释和说明。2.原告在复议申请书中已经提出应该到现场进行勘查，应该邀请双方当事人和林业部门现场指认，而复议机关州政府没有组织双方及林业部门到现场指认。
第三人的质证意见是，没有异议。
原告向本院提交如下证据：第一组证据：1.陈秀礼的林权证，证明本案诉争的房屋坐落在陈秀礼林地使用权范围内。2.黄泥河林业站2015年7月28日《证明》，证明对这份林权证做的补充说明。这两份证据充分证明陈秀丽的林权是在18、19小班内，房屋在18、19小班内。第二组证据：《自留山转让协议书》一份和5张照片。证明，陈秀礼西面的地界就是到公路边，没有侵占到第三人的地。协议书是在2002年双方签订的，村委会对转让的范围都认可了。第三组证据：2012敦民初字第1648号案件的庭审笔录三页。其中证人李新宇、黄泥河镇黄泥河村村长、武占奎说的证明问题和与本案有关联性。证明杨明盖的房屋没有侵占第三人的合法权益。第四组证据。2012年9月5日刘召贵的两个《证明》。第一份《证明》证明《三定图》标明的位置跟客观事实相违背，第二份《证明》证明陈秀礼将该林地转让给杨明，杨明在陈秀礼林权林地范围内盖房屋，没有任何争议。第五组证据：《三定图》复印件。证明：陈秀礼林地位置是在武占奎林地的西北角，而图纸画的是在武占奎的东北角。希望法庭到现场了解情况，我们认为《三定图》标明的地块标错了。第六组证据：《房屋所有权证》。房屋真正所有权人是郑发行，而不是杨明和陈秀礼。因此，处理决定显然是错误的。第七组证据：黄泥河林业站经过实际现场考察绘制的1998年《林相图位置图》、2007年《林相图位置图》，证明22林班18、19、25小班在陈秀礼的林权范围内。
被告敦化市政府对第一组的质证意见是：真实性无异议，对证明目的有异议。1.对第二个证据，这份证明不能作为确权的依据。因为在1983年三定时本案诉争的林地在武占奎的林地内。2.1983年《三定图》当中标明原告林地并不是本案纷争的地块，所以政府作出的决定是正确的。3.陈秀礼林权证原件并没有标明林班和小班。4.《林相图》上写的不能作为确权的依据。5.给陈秀礼确定林木面积时确定的只是林地面积，房屋不在林地范围之内，说明坐落在赵振贤的林地内。对第二组证据的质证意见是：对真实性无异议，对证明问题有意见。1.敦政字第00307号林权证西侧并不是公路。2.村委会认可没有效力。因为林地是1983年三定时划分的，作为村委会无权改变。村委会认可的地段无效，不具有法律效力。对第三组证据的质证意见是：对真实性有意见，因为如果在人民法院复制的庭审材料，应该加盖人民法院的印章。对证明问题也有意见。1.土地使用权和林木所有权的确权要靠客观性证据。《三定图》当中已经把涉案纠纷的林地划给了武占奎，这是事实。而且在武占奎的《自留山使用证》中北是陈秀礼，而不是本案纷争的林地位置。2.其他证人证言和村委会的领导不是确权的依据。我们应该以由历史资料来确定。对第四组证据的质证意见是：对真实性以及所证明的问题均有异议。1.证人作某某出庭作证。2.证明权属的位置不能靠人证。对第五组证据的质证意见是：这张图和我们的图是一致的，和武占奎《自留山使用证》北侧是一致的。本案争议地应该是第三人赵振贤使用权范围内。对第六组证据的质证意见是：对真实性无异议，对证明问题有意见。原告在答辩意见上说是杨明建造的房屋，而且有杨明、陈秀礼的签字。政府作出的行为是正确的。对第七组的质证意见是：对证明问题有意见。是陈秀礼本人指认的，并不是黄泥河林业站确认的，本案争议地在《三定图》当中已经锁定给武占奎，并延续到现在，不能变的。
被告州政府对第一组证据的质证意见是：对真实性无异议，对证明目的和原告的解释有异议。证据2只是说房屋的位置和陈秀礼指认的位置。从此无法得出该房屋是在陈秀礼的林地范围内，还是在赵振贤林地范围内。该证据在林权登记处理中起不到解决争议的作用。对第二组证据的质证意见是：对真实性无异议，对合法性有异议。双方签订的合同没有约束力，没有取得第三人的同意，不能对第三人的权利产生影响。不能作为确认林地使用权和林木所有权的证据来使用。至于照片只能证明杨明房屋位置。对第三组证据的质证意见是：笔录有断章取义的地方，笔录第10页中赵振贤没有承认。对该份证据的证明目的有异议。对第四组证据的质证意见是：陈秀礼的林地在吴占奎的林地北侧，应该在《自留山使用证》里标注。在陈秀礼的林权证里没有标注四至和所在林班。很明显陈秀礼的林地周围没有明显的标志物。该村村民或者无关人员无法证明权属问题，也无法对抗林业主管部门出具的相关权属证明。对第五组证据的质证意见是：证据合法有效。对证明目的与该份证据显示的内容不符，不应采信。对第六组证据的质证意见是：对真实性无异议，对原告主张有异议。《土地使用权证》是杨明的，郑发行是变更了房照。本案争议的是林地并不是房屋。对第七组证据的质证意见是：这份证据并不是陈秀礼林权档案，也不是陈秀礼和赵振贤之间的争议现状的图，是陈秀礼单方面的证实材料，不能作为林权处理的证据来处理。黄泥河林业站无权改变敦化政府作出的权属登记证明。
第三人对第一组证据的质证意见是，林业站出具的证明只是陈秀礼一方去指认的。对第二组证据的质证意见是，公民之间涉案地转让行为必须以国家法定登记机关确权的范围为依据，超出该范围应该是无效的。对第三组证据的质证意见是，对真实性没有异议。庭审笔录中证人的证言效力不能对抗原始证据。通过陈秀礼或第三人的林权执照上确定的北就是陈秀礼，并不存在原告方所述的到现场的仅仅是有关机关，我们也去过。对第四组和第五组证据的质证意见与被告质证意见一致。第六组证据的质证意见是，对合法性有异议。土地证和房产证形式上是合法有效，但实体上是违法的、无效的。涉案的地是林地，而不是建设用地。对第七组证据的质证意见是同意二被告的质证意见。没有体现出制图的人，没有签名。该组证据不应采信。
第三人向本院提交如下证据：1.赵振贤身份证复印件、户口簿四张。证明第三人与李茂芳是夫妻关系，参与本诉主体适合。2.《协议书》一份、武占奎《自留山使用证》、李茂芳名下的《林权执照》一份。证明李茂芳通过武占奎转让了涉案林地并且通过政府确权。
原告的质证意见是：对证据1无异议，对证据2的真实性无异议，对证明问题有异议。武占奎自留山的北侧是陈秀礼，但没有标明北侧是东北侧还是西北侧。陈秀礼的山场应该在武占奎的西北侧，而《三定图》标明的是东北侧。《林权执照》注明的是北到砂场，与自留山北是陈秀礼不符合。
被告敦化市政府和州政府的质证意见是，无异议。
本院经综合审查各方的陈述及提交的证据，认证如下：被告敦化市政府提交的第一组证据、第二组证据和第三组证据的真实性，原告无异议，对第三组证据中不认可林业局现地调查，《三定图》中陈秀礼林地的位置；第三人无异议。本院对被告敦化市政府提交的证据的真实性予以采信。原告及第三人对被告州政府提交的证据的真实性无异议，本院对其真实性予以采信。对原告提交的第一组、第二组和第五组证据的真实性，被告敦化市政府和州政府、第三人均无异议，本院予以采信；对第三组证据的真实性，虽然被告敦化市政府和州政府均有异议，但与该证据有关联的第三人无异议，故本院对其真实性予以采信；被告敦化市政府和州政府以及第三人均对第四组证据的真实性有异议，且证人未某某到庭作证，故本院不予采信；对第六组证据，被告敦化市政府和州政府对证据的真实性无异议，第三人对证据的合法性有异议，故本院对证据的真实性予以采信；被告敦化市政府、州政府和第三人对第七组证据证明的问题均有异议，本院结合其他证据酌情采信。对第三人提交的证据的真实性，原、被告均无异议，本院予以采信。
本院经审理查明，1987年7月28日，黄泥河村村民武占奎取得敦化市政府发放的敦字第20号《自留山使用证》，该证记载：山地名称为南山，面积为198.75市亩（13.25公顷），四至为东至李双华、西至小道、南至小道、北至陈秀礼。1997年7月26日，武占奎与李茂芳（系本案第三人赵振贤的丈夫，已故）签订《协议书》，武占奎以5万元的价格将其自留山证范围内的林地、林木转让给李茂芳。1998年8月10日，李茂芳取得敦化市政府发放的敦政字第00332号《林权执照》，该证记载：坐落于22林班19、20、21、22、23小班，四至为东至山脊、西至林地、南至道、北至沙场，面积为20公顷。2015年5月21日，敦化市林业局出具《关于赵振贤自留山的现地调查》，指出：专业技术人员于2015年5月20日对赵振贤自留山面积进行详细测量，测量的面积为20.22公顷，其中含1.2公顷落叶松林，由此得出武占奎自留山面积为19.02公顷，其自留山证记载的面积有误，误差值为5.77公顷。
另查，1998年8月10日，黄泥河村村民陈秀礼取得了敦化市政府发放的敦证字第00307号《林权执照》，该证记载：林地名称为“泥洼子”，面积为0.3公顷，四至为东至灌丛、西至灌丛、南至林地、北至农地，没有记载坐落的林班和小班。2002年9月11日，陈秀礼与杨明签订《自留山转让协议书》，陈秀礼以4500元价格将其0.3公顷自留山转让给杨明，在该协议书的空白处记载，“东至沙场、北至郑俊高自留山、西至公路、南至小道”。2003年8月15日，敦化市土地管理局向杨明发放了使用类型为拨用宅基地、地号为L12001号的《土地使用权证》，面积为330平方米。土地使用者为杨明，土地所有者为黄泥河镇黄泥河村，坐落在黄泥河镇黄泥河村。杨明在该土地上建造了房屋，并取得了敦黄房权证城字第0055**号《房屋所有权证》。2012年6月，第三人郑发行购置该房屋，并办理了房权证字第0028**号房屋产权证。2015年2月8日，赵振贤向敦化市政府提出《行政确权申请书》，请求确认赵振贤对黄泥河镇黄泥河村22林班19、20、21、22、23小班，面积20公顷的林地享有林地使用权和林木所有权；确认杨明建造的房屋坐落在赵振贤的林地范围内。2015年5月27日，敦化市林业局向敦化市政府报送《关于赵振贤与杨明、陈秀礼林权争议案件的处理意见》。2015年8月7日，敦化市政府根据2009年敦化市林政作业图、林地三定自留山图，依据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，作出《处理决定》，确认赵振贤林权执照范围内，位置22林班19、20、21、22、23小班，面积20.22公顷享有林地使用权、林木所有权（四至东至山脊、西至林地、南至道、北至沙场）；陈秀礼、杨明建造的房屋坐落在赵振贤的林地使用权面积内。杨明、陈秀礼不服敦化市政府作出的《处理决定》，向州政府提出行政复议申请，要求撤销该《处理决定》。州政府认为，敦化市政府作出的《处理决定》认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确、内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持敦化市政府的《处理决定》。原告陈秀礼、杨明不服敦化市政府的《处理决定》，起诉到本院。
本院认为，被告敦化市政府的《处理决定》和州政府的《行政复议决定书》事实不清，证据不足。第一，原告陈秀礼的发照号敦证字第00307号《林权执照》没有记载林班号，原告陈秀礼的林地林班号不清楚，原告主张原告在22林班19小班内也有林地。因此，被告对22林班19小班是否包括原告的林地的事实未予查清。第二，李茂芳《林权执照》是根据武占奎的《自留山使用证》取得的，而《自留山使用证》里没有确认林班，故确认李茂芳林班号的依据不清楚；《自留山使用证》的林地面积和《林权执照》的林地面积不一致的事实不清楚；李茂芳的《林权执照》与陈秀礼的《林权执照》是同一天下发的，为何李茂芳《林权执照》有林班号，而陈秀礼的《林权执照》无林班号，此事实不清楚。第三，被告敦化市政府的《处理决定》认定“陈秀礼、杨明建造的房屋坐落在赵振贤的林地使用权面积内”，而实际上此房屋是由杨明建造，现已出售给第三人郑发行。综上，被告敦化市政府和州政府在只确认第三人赵振贤的林地使用权范围，而未确认原告杨明、陈秀礼的林地使用权范围的情况下，认定原告的房屋在第三人林地使用权面积内，证据不足。因此《处理决定》和《行政复议决定书》认定事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告敦化市人民政府敦政处字〔2015〕11号《关于林地权属争议的处理决定》和延边朝鲜族自治州人民政府延州行复决字〔2015〕第50号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告敦化市人民政府负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 ：李彩莲
审判员 ：姜光日
审判员 ：池哲龙
二〇一六年六月二十日
书记员 ：金愫瑛