广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第1286号
上诉人（原审原告）：苏玉桦，女，1976年8月23日出生，住广州市。
委托代理人：劳汉持，住广州市。
委托代理人：陈得雄，广东法纳川穹律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市越秀区社会保险基金管理中心，住所地广州市。
法定代表人：林玲，职务：主任。
委托代理人：李劼，该中心工作人员。
委托代理人：黄宇锋，该中心工作人员。
上诉人苏玉桦因诉被上诉人广州市越秀区社会保险基金管理中心失业保险待遇核定一案，不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第277号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2012年11月，上诉人苏玉桦因失业到当地的广州市海珠区社会保险基金管理中心办理失业保险待遇的核定申领手续。广州市海珠区社会保险基金管理中心于2012年11月27日向上诉人发出通知书，其中内容为：您本次失业保险的缴费年限为2002年06月至2012年10月，累计114月。根据失业保险规定，符合领取失业保险金的条件，可享受失业保险金15个月。若选择申领失业待遇的，请在2013年1月29日前到户籍所在区的失业保险金发放机构办理有关手续。经上诉人申请，被上诉人广州市越秀区社会保险基金管理中心于2012年12月18日发出《失业人员验证单》，验证上诉人可享受失业保险金17个月。对此，被上诉人在审理过程中陈述表示经核上诉人的个人缴费历史，1999年1月至1999年11月共11个月，由于不满1年，缴费时间需重新计算；此后的2000年3月至2002年2月缴费记录为24个月，因上诉人失业结转领取失业保险金的期限为2个月。从2002年6月至2012年10月期间累计缴费记录为114个月，前48个月的缴费记录每年可享受1个月的失业保险金待遇，从第49个月开始每半年可享受1个月的失业保险金待遇，即总共15个月的失业保险金待遇。前后两段失业保险金待遇合计为17个月。而上诉人陈述表示其2002年没有申领过失业保险待遇，也没有收到被上诉人关于核定上诉人2002年失业保险待遇的通知，因此上诉人的失业保险缴费时间应当合并计算而非结转。
原审法院认为：《失业保险条例》第十六条规定：“城镇企业事业单位应当及时为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，告知其按照规定享受失业保险待遇的权利，并将失业人员的名单自终止或者解除劳动关系之日起7日内报社会保险经办机构备案。城镇企业事业单位职工失业后，应当持本单位为其出具的终止或者解除劳动关系的证明，及时到指定的社会保险经办机构办理失业登记。失业保险金自办理失业登记之日起计算。失业保险金由社会保险经办机构按月发放。社会保险经办机构为失业人员开具领取失业保险金的单证，失业人员凭单证到指定银行领取失业保险金。”第十七条规定：“失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。”《广东省失业保险规定》（1998年）第十九条规定：“失业的被保险人领取失业保险金的期限，根据其失业前缴纳失业保险费的年限（以下简称缴费年限）确定：缴费年限1至4年的，每满一年可领取1个月的失业保险金；4年以上的，超过4年的部分，每满半年可增加1个月的失业保险金。每次失业，领取失业保险金的期限最长为24个月，尚未领取完的失业保险金月份前后合并计算。”2002年上诉人失业时，其单位所在地社会保险经办机构已经依照当时的法规规定核定了上诉人可享受失业保险待遇并在上诉人未申领的情况下进行了结转。现被上诉人根据上诉人2002年6月后的缴费记录与之前结转情况确认上诉人本次失业可领取的失业保险金的期限并无不当。上诉人要求撤销被上诉人本次作出的核定并将前后缴费时间合并计算的理由不能成立。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回上诉人苏玉桦的诉讼请求。
上诉人苏玉桦不服原审判决，向本院提起上诉称：本案的争议焦点在于被上诉人对上诉人2002年失业保险待遇结转计算是否合理合法。第一，被上诉人对上诉人2002年3月前的失业保险领取月数进行核定结转法律依据不充分。《广州市失业保险实施细则》的制定主体是广州市劳动和社会保障局，但该主体不具备立法资格，《细则》不能作为适用的依据。细则第十一条也未规定本案情形可以核定结转。《失业保险条例》第十七条后半部分“重新就业后，再次失业的，缴费时间重新计算，领取失业保险金的期限可以与前次失业应领取而尚未领取的失业保险金的期限合并计算，但是最长不得超过24个月。”重新就业后，再次失业前提是前次失业应领取而尚未领取，而上诉人不存在前次失业申请领取而末领取的情形。《广东省失业保险规定》第十九条没有规定本案争议的核定结转情形，第二十条规定没有领取失业保险金，则缴费年限按实际缴纳月份累计计算。第二，上诉人要求按实际缴纳失业保险费的月份累计计算失业保险金的缴费年限，有合法的依据。根据《广东省失业保险规定》第二十条规定，缴费年限按实际缴纳月份累计计算；根据《广东省失业保险条例》第十五条第一、二款的规定，缴费年限合并计算还是重新计算，根据是否已办理申请领取失业保险待遇手续而决定。第三，被上诉人对上诉人在2002年3月之前的失业保险领取月数进行核定结转不合理。被上诉人没有告知过上诉人核定结转之事，要求上诉人承担核定结转的结果不合理。上诉人在2002年2月28日因劳动合同期满终止，2002年3月25日已办理与新用人单位的就业备案，上诉人没有出现失业情况，如果以被上诉人的理解，只要劳动合同期满终止或解除，无论上诉人是否表示领取失业救济待遇，均应作出核定结转，严重损害劳动者的失业待遇。若被上诉人的理解成立，则会出现以下极不合理的情形：在劳动者每次工作不到一年的情况下，每次都被结转，但因工作不满一年而被清零，尽管每次都交缴了失业保险，但永远都领取不到失业保险待遇。综上所述，一审法院仅凭用人单位作为备案使用的《失业职工名册》而认可了被上诉人对上诉人2002年失业保险待遇的结转计算，一审法院适用法律不当，没有对上诉人要求适用的法律法规作出正面的回应，便作出维持被上诉人的行政行为的判决结果，该判决结果明显有误。因此，上诉人上诉请求：一、依法撤销广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第277号行政判决书，支持上诉人在一审的诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人广州市越秀区社会保险基金管理中心答辩称：一审法院查明事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。
经审理查明：原审判决认定的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。
另查明：上诉人于2000年3月1日至2002年2月28日期间在广州市越秀区光塔街甜水幼儿园工作，劳动合同于2002年2月28日期满不再续约，广州市越秀区光塔街甜水幼儿园将上诉人作为失业人员到被上诉人处备案。2002年3月，上诉人到白云区松洲街坦尾幼儿园工作，未到被上诉人处办理失业登记领取失业保险金。
又查明：被上诉人于2012年12月18日作出的《失业人员验证单》显示，上诉人享受失业保险金的月数为17个月，已领月数2个月，未领月数15个月。上诉人不服申请重新核定，被上诉人于2004年3月18日作出回复称对上诉人2002年核定的失业保险待遇按结转计算，并进一步核定上诉人现时的失业保险待遇领取月数并无不妥。
本院认为，1999年1月22日实施的《失业保险条例》第十六条规定：“城镇企业事业单位应当及时为失业人员出具终止或者解除劳动关系的证明，告知其按照规定享受失业保险待遇的权利，并将失业人员的名单自终止或者解除劳动关系之日起7日内报社会保险经办机构备案。城镇企业事业单位职工失业后，应当持本单位为其出具的终止或者解除劳动关系的证明，及时到指定的社会保险经办机构办理失业登记。失业保险金自办理失业登记之日起计算。失业保险金由社会保险经办机构按月发放。社会保险经办机构为失业人员开具领取失业保险金的单证，失业人员凭单证到指定银行领取失业保险金。”2002年10月1日实施的《广东省失业保险条例》第十五条第二款规定：“失业人员重新就业前未办理申请领取失业保险待遇的，重新就业前后的缴费年限合并计算。重新就业前已办理申请领取失业保险待遇手续的，重新就业后缴费年限重新计算。”依照上述规定，失业保险金应自职工办理失业登记之日起计算，本案中，上诉人工作过的广州市越秀区光塔街甜水幼儿园虽将上诉人作为失业人员到被上诉人处备案，但上诉人并未到社会保险经办机构办理失业登记及领取失业保险金，被上诉人仅依据单位的失业人口登记备案便对上诉人2002年3月前的失业保险金领取月数进行核定与上述规定不符。上诉人于2012年11月首次申请失业保险待遇，根据上述规定应对上诉人重新就业前后的缴费年限合并计算来核定失业保险待遇。在本案中，被上诉人却对上诉人2002年3月前后的失业保险金领取月数分别进行核定，再合并计算领取月数，导致上诉人的保险金领取月数少核3个月。被上诉人此核定行为属适用法律错误，应予撤销。原审判决驳回上诉人诉讼请求，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以采纳。
关于被上诉人认为撤销其2002年3月所作出的失业保险核定已过诉讼时效的问题。首先，依据1999年1月22日实施的《失业保险条例》第十六条规定，被上诉人作出失业保险核定是依申请的行政行为，必须依失业人员的登记申请而作出。被上诉人未提供证据证明其2002年3月所作出的失业保险核定是依上诉人申请作出，且被上诉人未作出书面的核定决定告知上诉人，故被上诉人主张的该核定是未生效的行为。其次，上诉人主张将2002年3月前的缴费年限合并计算来核定失业保险金待遇，本案应将被上诉人主张的该核定一并予以审查，对被上诉人的上述意见，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目，《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第五十九条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第277号行政判决；
二、撤销被上诉人广州市越秀区社会保险基金管理中心对上诉人苏玉桦失业保险待遇的核定；
三、被上诉人广州市越秀区社会保险基金管理中心对上诉人苏玉桦的失业保险待遇重新作出核定。
一、二审案件受理费各50元均由被上诉人广州市越秀区社会保险基金管理中心负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈卫红
代理审判员 唐 勇
代理审判员 金 霞
二〇一五年二月四日
书 记 员 周芷诺
刘敏娟