甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）甘行终字第109号
上诉人（原审原告）镇原县城关镇路坡村御史村民小组（以下简称御史村民小组）。
负责人席兆纯，该村民小组组长。
委托代理人刘登位，甘肃良友律师事务所律师。
委托代理人席杰罡。
被上诉人（原审被告）镇原县人民政府，住所地镇原县城关镇中街21号。
法定代表人李崇暄，该县县长。
委托代理人孔荔维，该县常务副县长。
委托代理人昔正强，甘肃凌东律师事务所律师。
上诉人御史村民小组因诉镇原县人民政府土地行政确认一案，不服庆阳市中级人民法院（2013）庆中行初字第5号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人御史村民小组负责人席兆纯及其委托代理人刘登位、席杰罡，被上诉人镇原县人民政府委托代理人孔荔维、昔正强到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，被告镇原县人民政府在2012年修建庆镇二级公路时，占用了茹河御史组段的6亩河滩地。被告认定该地块为滩涂地，属于国家所有。原告对此提出争议，认为该地块属于路坡村集体所有。2012年6月5日，被告作出镇政发（2012）84号《关于撤销城关镇路坡行政村集体土地所有证的决定》，以2001年所颁发的镇集有（2001）字第0127号《集体土地所有证》“因受当时技术、时间、资金等各方面条件制约，颁发集体土地所有证书的四至范围、宗地图没有聘请有资质的施工单位作业……该四至范围中包含了国有河道，县城、乡镇街道，国有公路等国有土地”，致使土地权属与现状不符为由，撤销了颁发给路坡村的镇集有（2001）字第0127号《集体土地所有证》。随后，又于2012年8月10作出了镇政发（2012）85号《关于城关镇路坡行政村御史自然村境内河道滩涂地权属争议的处理决定》，确定所争议土地属于国家所有。原告对镇政发（2012）85号处理决定不服，向庆阳市人民政府申请行政复议。庆阳市人民政府于2012年10月29日作出庆政复决字（2012）6号行政复议决定，以被告该处理决定主要事实不清、证据不足为由，撤销了被告镇政发（2012）84号和（2012）85号两个决定。2013年1月6日，被告经过调查取证后重新作出镇政发（2013）1号《关于城关镇路坡行政村御史自然村段河道滩涂地权属争议的处理决定》，确定争议土地属于国家所有。原告不服，于2013年2月28日再次向庆阳市人民政府申请行政复议。同年4月12日，庆阳市人民政府作出庆政复决字（2013）11号行政复议决定，以被告镇政发（2013）1号处理决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当为由，决定予以维持。原告不服，提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的镇政发（2013）1号《关于城关镇路坡行政村御史自然村段河道滩涂地权属争议的处理决定》。另查明：争议土地范围为西至御史桥东侧，东至大花豹沟门涵洞排水渠向东466米处，南至省道318公路北侧石崖根底，北至上世纪七十年代所建老河堤根范围的茹河河道滩涂地。历史上，茹河多次发过洪水，河道滩涂地因时常遭受洪水冲刷，时为河道，时为河道滩地，正常年份部分滩地有被群众抢种现象。上世纪七十年代修建过河堤，后被洪水冲毁，至今再无河堤。争议的河道滩涂地土改中未分配给农民所有。1990年第一次全国土地调查资料显示该争议地块为河道滩涂。镇原县水务局证实，该争议地段位于茹河河道管理范围内。又查明：镇原县政府颁发的镇集有（2001）字第0127号《集体土地所有证》未填写发证时间；四至范围为：东至张家山地埂、茹河中心，南至平泉镇、南川乡乡界，西至南边村地埂中心，北至茹河中心，均有插花地；备注栏笼统注明：含国有土地，但未明确其具体范围。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，本案的审查对象是被告县政府作出的镇政发（2013）1号《关于城关镇路坡行政村御史自然村段河道滩涂地权属争议的处理决定》的合法性。县政府颁发的镇集有（2001）字第0127号《集体土地所有证》因未填写发证时间，且因受当时技术条件的制约，存在四至范围不准（如北至茹河中心，东至茹河中心，将河流确定给集体所有明显错误），未明确剔除国有河道、公路等国有土地等问题，县政府按照实事求是、有错必纠的原则，对其之前错误发放的《集体土地所有证》予以撤销并重新对争议土地进行确权的行为不违反法律规定。本案争议的茹河河道滩涂地部分面积正常年份虽曾被群众抢种，个别村虽曾组织村民修筑河堤，但抢种和筑堤行为并不能改变土地权属性质。1962年路坡大队交接书和1982年路坡大队包产到户责任制合同书等证据均证明其历史上并不曾分配给农民或农村集体所有。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定“依据一九五○年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”，第十一条规定“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”。据此，原告关于争议滩涂地为其村集体所有的主张不能成立。关于原告认为被告在其镇政发（2012）85号处理决定被复议机关撤销后不能重新作出新的处理决定，及新的处理决定的结果同旧决定的结果相同的问题。被告的镇政发（2012）85号处理决定被复议机关撤销后，该争议土地的权属处于未定状态，县政府对其重新发文确权的行为合法。因市政府撤销之前决定的理由是其主要事实不清、证据不足，故县政府再次确权时，可以在重新调查取证，查清事实的基础上，以新的事实和理由作出与之前的结果相同的处理决定。综上，原告关于撤销被告镇政发（2013）1号处理决定的诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。经本院审判委员会讨论，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告镇原县城关镇路坡村御史村民小组要求撤销被告镇原县人民政府镇政发（2013）1号《关于城关镇路坡行政村御史自然村段河道滩涂地权属争议的处理决定》的诉讼请求。
御史村民小组不服一审判决，向本院上诉称，2011年9月至2012年初，庆阳至镇原县二级公路需征用上诉人茹河南岸集体土地50多亩，上诉人坚持二级公路征地要按镇原县城区御史段每亩5万元补偿标准予以补偿，被上诉人派出工作组坚持按城区外每亩3万多元补偿标准给予补偿，嵋肖公路石崖下的6亩土地为滩涂地，不予补偿，引发本案。庆政复决字（2012）6号撤销复议决定书以事实不清，证据不足撤销镇政发（2012）84号、85号两个决定，并未责令重新作出，被上诉人再次作出相同的（2013）1号《关于城关镇路坡行政村御史自然村段河道滩涂地权属争议的处理决定》，原审未予认定行政程序违法不当。原审送达开庭通知及庭审程序不合法，未采纳上诉人在茹河南岸河堤外分给农户种稻地和树木的客观事实。相反采信被上诉人不合法的证据，属于采信证据、认定事实不清。请求二审法院撤销一审判决，撤销镇原县人民政府镇政发（2013）1号《关于城关镇路坡行政村御史自然村段河道滩涂地权属争议的处理决定》。
被上诉人镇原县人民政府辩称：一、根据《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定，县级以上人民政府是土地权属确认处理机关，本案中的县级人民政府有权对争议土地作出处理决定。在复议机关将（2012）85号处理决定撤销后，依据进一步核实、调查的事实，作出（2013）1号《关于城关镇路坡行政村御史自然村段河道滩涂地权属争议的处理决定》，结合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，不属于以同一事实和理由作出的决定。在决定作出前告知了村民知情权和抗辩权并在原件证明复印无误的前提下，由法庭将我方证据交给上诉人，进行证据交换，但上诉人未按要求在期限内向我方交换证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，应当视为放弃举证权利。二、上诉人认为争议滩涂地历史上由村民耕种，为村集体土地无事实和法律依据。上世纪七十年代前，御史河道没有修建过河堤，所争议的茹河河道滩涂地时常被洪水冲刷，时为河道，时为滩涂地，正常年份部分滩地有被群众抢种现象。但靠嵋肖公路下崖根，面积不多。同时，1962年路坡大队交接书和1982年路坡大队包产到户责任制合同书中均反映历史上没有将争议地块分配给村民集体，此争议地块也未向国家交纳过税收。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第11条、第20条的规定可以认定争议土地属于国有土地。七十年代城关公社曾组织全社村民修过茹河河堤，但筑堤行为不能改变争议土地国有的性质。同时镇集有（2001）字第0127号《集体土地所有证》采用了1990年土地详查成果中行政村认可的行政界线范围图等确定了四至范围，受当时技术条件的限制，没有剔除国有河道、公路等国有土地，明显属于不适当的行政行为。根据《中华人民共和国立法法》规定，县级政府可以撤销其所属工作部门及下级人民政府不适当的决定。可以认定镇原县政府对集体土地所有证存在不合理之处予以撤销的行为，不存在不当之处。根据《土地管理法》第八条规定：土地的性质由法律规定，不因个人或政府不适当的行为使其性质发生改变。1995年3月11日国家土地管理局发布的《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十一条的规定，争议地属于国家所有。因此，上诉人据此认为争议地块为集体所有土地没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
二审对一审认定事实的证据进行了甄别核实，二审查明的基本事实与一审一致。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案中，镇原县人民政府在庆阳市人民政府作出庆政复决字（2012）6号行政复议决定，将其镇政发（2012）85号决定撤销后，有权对争议土地再次作出处理决定。关于御史村民小组提出镇原县人民政府依据原有的事实再次作出相同结果的决定，属于行政程序违法的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第一款规定，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。镇原县人民政府在第一次决定被复议机关撤销，又经过核实、调查取证后，再次作出与（2012）85号决定相同的（2013）1号《关于城关镇路坡行政村御史自然村段河道滩涂地权属争议的处理决定》，不存在程序违法的问题。关于镇原县人民政府在镇集有（2001）字第0127号《集体土地所有证》中注明“含国有土地”，但未明确其具体范围的问题。根据国土资源部《集体土地所有权调查技术规定》第1.1.2条的规定，同一所有者的集体土地被铁路、公路、河流、沟渠等线状国有或其他集体土地分割的，原则上应分别划分宗地。对线状地物狭窄、图上难以准确反映其实地状况的，也可不单独分宗，但要在调查时注明，并相应扣除其面积。据此，被上诉人镇原县人民政府2001年颁发镇集有（2001）字第0127号《集体土地所有证》时，受当时技术条件的制约，只在该证中注明“含国有土地”，未明确剔除国有河道、公路、滩涂的问题，属于操作技术不规范的问题。关于御史村民小组以争议滩涂地历史上由村民耕种，应当为村集体所有的抗辩理由，虽能反映出村民在该土地上进行过耕种的事实，但因不能提交第一轮、第二轮土地承包合同及有权机关颁发相应承包经营权证书的证据，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“依据一九五○年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《六十条》）未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”，第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”。上诉人御史村民小组无充分证据证明所争土地属于集体所有的情况下，请求撤销被上诉人2013年1月6日作出的镇政发（2013）1号《关于城关镇路坡行政村御史自然村段河道滩涂地权属争议的处理决定》，无事实和法律依据，据此，御史村民小组的上诉理由不能成立，一审判决结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由镇原县城关镇路坡村御史村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何克祥
代理审判员 刘 晶
代理审判员 姚振勇
二〇一三年十月三十一日
书 记 员 任少鹏