湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行终115号
上诉人（原审原告）彭雪娥，女，1965年1月27日出生，汉族，湘潭市人。
委托代理人宋娜兰，女，1986年5月10日出生，汉族，系上诉人彭雪娥之女。
被上诉人（原审被告）湘潭市城市管理和行政执法局，住所地湘潭市雨湖区雨湖路251号。
法定代表人韩晓，局长。
委托代理人全瑶，湘潭昭山示范区城市管理和行政执法局工作人员。
委托代理人王虎琦，湘潭昭山示范区城市管理和行政执法局工作人员。
被上诉人（原审被告）湘潭市人民政府，住所地湘潭市岳塘区湘潭大道。
委托代理人彭崇幸，湘潭市人民政府法制办复议科科长。
委托代理人陆晓天，湘潭市人民政府法制办监察室主任。
上诉人（原审原告）彭雪娥与被上诉人（原审被告）湘潭市城市管理和行政执法局、被上诉人（原审被告）湘潭市人民政府限期拆除决定一案，不服湘潭市雨湖区人民法院（2016）湘0302行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月17日立案受理后，依法组成合议庭于2016年9月8日公开开庭进行了审理。上诉人彭雪娥及其委托代理人宋娜兰，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局的委托代理人全瑶、王虎琦，被上诉人湘潭市人民政府的委托代理人彭崇幸、陆晓天到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告彭雪娥系湘潭市岳塘区昭山乡昭山村昭山组农村居民，2007年离异后，单独立户。因离异后无住房，原告彭雪娥于2009年在其居住地湘潭市岳塘区昭山乡昭山村昭山组建房屋一栋，建筑面积329.97平方米。此后，原告彭雪娥向村里申请办理私房建设用地手续，获得村里批准，允许其建房。但原告彭雪娥未取得国土、规划部门的相关建房批准手续。
2013年10月7日，被告湘潭市城市管理和行政执法局以原告未取得《建设工程规划许可证》进行房屋建设，且无法采取改正措施消除影响为由，对原告彭雪娥作出潭城执限拆决字[2013昭]第036号《限期拆除决定书》。原告彭雪娥对该决定书不服，于2013年10月18日向被告湘潭市人民政府申请复议。2013年12月16日，被告湘潭市人民政府作出[2013]第33号《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足为由，撤销被告湘潭市城市管理和行政执法局作出的[2013昭]第036号《限期拆除决定书》。
被告湘潭市城市管理和行政执法局分别于2015年6月8日、6月28日向湘潭市城乡规划局、湘潭市国土资源局去函，要求对原告彭雪娥建房一案协助调查。随后，湘潭市城乡规划局复函确认：一、原告所建房屋座落于昭山乡昭山村昭山组，属《湘潭市城市总体规划》确定的规划范围，原告建设房屋未向湘潭市城乡规划局申请核发《建设工程规划许可证》，也未取得建设工程设计方案审查文件。二、根据湖南省人民政府批复的《长株潭城市群两型社会示范区湘潭易家湾昭山片区规划》，原告彭雪娥房屋所在地的规划用地性质为行政办公用地。湘潭市国土资源局复函确认：原告彭雪娥房屋所在地土地性质为集体土地，原告彭雪娥未向国土部门申请办理土地登记发证。
2015年7月2日，被告湘潭市城市管理和行政执法局对原告彭雪娥的房屋进行现场检查、现场勘验、拍照，制作笔录。2015年7月24日，被告湘潭市城市管理和行政执法局召开听证会。2015年8月13日，被告湘潭市城市管理和行政执法局作出潭城执限拆决字[2015昭]第001号《限期拆除决定书》：认定原告彭雪娥的房屋为违法建设，属于无法采取改正措施影响的情形；要求原告彭雪娥在收到决定之日起五日内自行拆除；并告知了原告彭雪娥的救济途径。原告彭雪娥不服于2015年10月12日向被告湘潭市人民政府申请行政复议，被告湘潭市人民政府受理原告彭雪娥的行政复议申请后，依法进行了立案、受理、审查、案件延期等程序，2015年12月25日，被告湘潭市人民政府作出潭复决字[2015]第41号《行政复议决定书》，维持被告湘潭市城市管理和行政执法局作出的[2015昭]第001号《限期拆除决定书》。
原告彭雪娥对此仍不服，遂诉至湘潭市雨湖区人民法院提起诉讼，请求撤销被告湘潭市城市管理和行政执法局作出的[2015昭]第001号《限期拆除决定书》及被告湘潭市人民政府作出的潭复决字[2015]第41号《行政复议决定书》。
原审判决认为，本案争议的焦点是：被告湘潭市城市管理和行政执法局作出的潭城执限拆决字[2015昭]第001号《限期拆除决定书》和被告湘潭市人民政府作出潭复决字[2015]第41号《行政复议决定书》是否合法。
原告彭雪娥享有申请宅基地的权利，但宅基地的使用和房屋建设需依照法律程序办理相关手续，且必须符合湘潭市城市总体规划。现原告彭雪娥房屋所建的用地属于行政办公用地，且无法采取改正措施消除对规划的影响。被告湘潭市城市管理和行政执法局通过调查、取证、听证等程序后，对原告彭雪娥作出潭城执限拆决字[2015昭]第001号《限期拆除决定书》的认定事实清楚，执法证据确凿，适用法律准确，执法程序合法，依法应予以维持。被告湘潭市人民政府通过立案、受理、审查、案件延期等程序，作出潭复决字[2015]第41号《行政复议决定书》符合法律规定，依法亦应予以维持。原告彭雪娥要求撤销被告湘潭市城市管理和行政执法局作出的[2015昭]第001号《限期拆除决定书》及被告湘潭市人民政府作出的潭复决字[2015]第41号《行政复议决定书》理由不成立，该院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告彭雪娥的诉讼请求。案件受理费免收。
一审宣判后，彭雪娥不服，在法定期限内提起上诉称，一、原审判决认定事实不清，证据认定采信错误，适用法律法规不当，被上诉人行政行为主要证据不足；《湘潭市城市总体规划》是2010年2月才获得国务院批准，上诉人2009年建成的房屋并非属于城市总体规划内，上诉人是农村集体经济组织成员，符合“一户一宅”的建房规定。上诉人房屋所在地性质由于昭山片区规划修改，确定为商业用地，而非行政办公用地，原审判决认定事实错误。二、被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局执法主体不适格，认定事实错误，认定涉案房屋为违法建设的主要证据不足，程序违法，适用法律法规错误。被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局无权对上诉人房屋作出强制拆除决定，且处罚已超过处罚时效。上诉人未获得国土、规划部门批准是有行政因素和历史因素，被上诉人以上诉人未获取《建设工程规划许可证》为由，认定其房屋为违法建设显然失当。上诉人房屋所在地为商业用地，被上诉人认定为行政办公用地明显错误。请求二审法院：1、撤销（2016）湘0302行初8号行政判决，依法改判；2、撤销被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局潭城执限拆决字[2015昭]第001号限期拆除决定；3、撤销被上诉人湘潭市人民政府[2015]第41号行政复议决定；4、案件诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局答辩称，一、被上诉人湘潭市城市城市管理和行政执法局是集中处罚权的执法主体，对规划管理方面的行政处罚权，能依法作出行政处罚决定。二、上诉人违法事实清楚，证据确凿。上诉人未取得建设工程规划许可证进行建设，且经规划及国土部门的认定，其所建房屋不符合城市规划要求，属无法采取改正措施消除影响的情形。三、上诉人违法建设房屋的行为处于连续状态，行政决定适用法律准确，程序合法。请求人民法院驳回上诉。
被上诉人湘潭市人民政府答辩称，被上诉人作出的潭复决字[2015]第41号行政复议决定符合法定权限，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求人民法院驳回上诉。
二审中，上诉人彭雪娥向法庭提交如下证据：
1、湘潭市城乡规划局政府信息公开告知书；
2、湖南省人民政府关于《长株潭城市群两型社会示范区湘潭易家湾昭山片区规划（2010-2030年）（2015年修订）》的批复；
3、湖南省人民政府关于《长株潭城市群两型社会示范区湘潭易家湾昭山片区规划（2010-2030年）（2015年修订）》的规划图纸。
证据1、2、3拟证明：上诉人房屋所在地性质为商业用地，而非行政办公用地。
在庭审质证中，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局对上诉人提供的证据发表的质证意见是：对证据1、2、3真实性、合法性无异议，对关联性有异议。该规划是作出行政决定后的规划。
被上诉人湘潭市人民政府对上诉人提供的证据发表的质证意见是：对证据1、2、3真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议。
对上诉人在二审中所提供的证据，经庭审质证，认证如下：证据1、2、3的真实性、合法性予以认定，且与本案有关联，能够证明经规划修订后，上诉人房屋所在地规划用地性质由行政用地变更为商业用地。
原审判决查明的事实清楚，本院依法予以确认。
二审另查明，根据湘政函[2012]49号湖南省人民政府批复的《长株潭城市群两型社会示范区湘潭易家湾昭山片区规划（2010—2030）》，上诉人彭雪娥房屋所在地规划用地性质属于行政办公用地。2015年9月1日，湖南省人民政府湘政函[2015]133号批复的《长株潭城市群两型社会示范区湘潭易家湾昭山片区规划（2010-2030年）（2015年修订）》，上诉人房屋所在地规划用地性质变更为商业用地。
本院认为，一、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”根据《湘潭市城市总体规划（2008-2020）》确定的规划区范围，上诉人彭雪娥于2009年间在湘潭市城市规划范围建设房屋，需要取得《建设工程规划许可证》，方能进行建设。上诉人虽然向村组提交过建房申请，但因其房屋建设地点属于昭山风景名胜区总体规划控制范围内，属于建设控制区，上诉人的建设行为不符合城市规划要求，其在未得相关建房手续的情况下，进行房屋建设违反上述法律规定。
二、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国城市规划法》第六十四条、《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2005]110号）、《湖南省人民政府关于湘潭市调整集中行政处罚权工作的的批复》（湘政函[2012]138号）的规定，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局对在湘潭市城市规划范围内违反《中华人民共和国城乡规划法》进行违法建设的行为具有行政处罚权。
三、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”上诉人违法建设房屋的行为处于连续状态，被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局对其进行处罚尚未超过处罚时效。
四、被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局于2015年8月13日作出潭城执限拆决字[2015昭]第001号《限期拆除决定书》，依据《长株潭城市群两型社会示范区湘潭易家湾昭山片区规划（2010—2030）》，认定上诉人房屋所在地规划用地性质为行政办公用地。湖南省人民政府于2015年9月1日对《长株潭城市群两型社会示范区湘潭易家湾昭山片区规划（2010-2030年）（2015年修订）》进行批复，是在被上诉人湘潭市城市管理和行政执法局限期拆除决定作出之后进行的规划修改和调整，上诉人房屋所在地规划用地性质变更为商业用地，该情况系在被上诉人作出被诉行政行为之后发生，不影响该行政行为的合法性。上诉人可以依据房屋所在地规划用地性质发生变更的实际情况，依法向相关职能部门主张其合法权益。
综上，原审判决事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢 颖
代理审判员 秦泽湘
代理审判员 赵 祝
二〇一六年十二月十六日
代理书记员 谭聪乐
附适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……