广西壮族自治区柳城县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）柳城行初字第9号
原告秦秉权，男，1947年X月X日出生，汉族，小学文化，农民，住柳城县大埔镇。
委托代理人ＸＸ生，广西宝洁律师事务所律师。
被告柳城县凤山镇人民政府。
法定代表人何万虎，镇长。
委托代理人洪锡洲，柳城县司法局凤山司法所干部。
委托代理人梁国柱，柳城县司法局凤山司法所干部。
第三人秦雄，男，1979年X月X日出生，汉族，初中文化，农民，住柳城县凤山镇。
第三人谢耐凤，女，1950年X月X日出生，汉族，初中文化，农民，住柳城县凤山镇。
第三人秦秉汉，男，1963年X月X日出生，汉族，初中文化，农民，住柳城县凤山镇。
委托代理人覃永红，柳城县法律服务所法律工作者。
第三人秦德权，男，1948年X月X日出生，汉族，小学文化，农民，住柳城县凤山镇。
第三人秦秉祯，男，1962年X月X日出生，汉族，小学文化，农民，住柳城县凤山镇。
原告秦秉权不服被告柳城县凤山镇人民政府土地权属争议行政裁决，向本院提起诉讼，本院于2014年5月5日受理。本院于2014年5月13日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并通知秦雄、谢耐凤、秦秉汉、秦德权、秦秉祯为第三人参加本案诉讼。本院依法由审判员覃卫泽担任审判长，人民陪审员奚增华、凌鸿振组成合议庭，书记员宋正洁担任法庭记录，于2014年7月15日公开开庭对本案进行了审理。原告秦秉权及委托代理人ＸＸ生，被告委托代理人洪锡洲、梁国柱，第三人秦雄、谢耐凤、秦德权、秦秉祯，第三人秦秉汉及委托代理人覃永红，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
第三人秦雄因与原告秦秉权、第三人谢耐凤、秦秉汉、秦德权、秦秉祯发生土地权属争议，申请被告调处，请求确定争议地的使用权归属于第三人秦雄。被告受理后，调查收集证据、对权属纠纷现场进行勘查、组织权属纠纷当事人进行调解。调解不成立后于2013年4月26日作出凤政发（2013）14号《关于某某村某某屯秦雄和谢耐凤、秦秉汉、秦秉权、秦德权、秦秉祯某山冲岭土地使用权纠纷的处理决定》，确定争议的某山冲6.413亩土地中的5.673亩权属归第三人秦雄所有，余下的0.74亩（坟墓占地）属第三人秦雄与原告秦秉权及第三人谢耐凤、秦秉汉、秦德权、秦秉祯6户共同所有。秦秉权、秦秉汉、谢耐凤不服，申请行政复议。柳城县人民政府复议后认为，秦家屯2队把某山冲岭分到各农户后，各农户已依法取得了所分得岭地的使用权，被告将其他农户分得的岭地确定由第三人秦雄使用，明显不当。柳城县人民政府于2013年8月21日作出柳城政复决字（2013）10号行政复议决定，以被告适用法律错误为由，撤销被告的处理决定，并责令被告重新作出具体行政行为。之后，被告于2013年11月29日作出凤政发（2013）67号《关于秦雄与谢耐凤等土地使用权争议的处理决定》（以下称处理决定或行政裁决），确定争议地被征地前使用权归属于第三人秦雄。被告查明认定的事实：争议地位于柳城县凤山镇旧县村民委秦家屯某山冲（地名，下同），面积6.413亩。四至为，东邻赵家屯开荒地；南邻秦雄水田；西邻水塘；北邻某山冲岭。实行家庭联产承包责任制后，原告与第三人所在的生产队将某山冲岭地划分给各农户管理使用。生产队划分某山冲岭地给各农户管理使用时，界线没有设定标志。上个世纪九十年代第三人秦雄开荒种植农作物。第三人秦雄开荒后，一直管理使用至2011年“三柳”征地时。“三柳”征地时，征地工作组测量第三人秦雄的开荒地面积为6.413亩（甘蔗地和种植苦楝树土地及豪华坟1座、小坟4座）。“三柳”征地第一次测量争议地归第三人秦雄时，原告秦秉权、第三人谢耐凤、秦秉汉、秦德权、秦秉祯要求测量争议地为他们共有。“三柳”征地时，争议地利用现状为，第三人秦雄种植甘蔗1.429亩，苦楝树、杂树、坟墓占地4.984亩（其中坟墓占地0.74亩）。被告作出行政裁决的理由：生产队将争议地划分给各农户管理使用后，原告秦秉权、第三人谢耐凤、秦秉汉、秦德权、秦秉祯未对争议地实际利用，没有赋予争议地的财产属性，对争议地尚未取得使用权。之后第三人秦雄对争议地开荒利用，对争议地赋予了财产属性，对争议地取得了使用权。因此确定争议地的使用权归属于第三人秦雄。被告作出行政裁决的法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第九条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条的规定。原告秦秉权和第三人谢耐凤、秦秉汉不服被告的行政裁决，申请复议。柳城县人民政府复议后，于2014年4月9日作出柳城政复决字（2014）5号行政复议决定，维持被告的行政裁决。之后，原告向本院提起行政诉讼。
被告于2014年5月22日向本院提供如下证据（均为复印件，与原件核对无异，原件保存于被告保管的档案）：
1、自然资源权属争议立案登记表。
2、自然资源权属现场勘查表。
3、调解笔录。
提供以上证据1、2、3，用于证明调处程序合法。
4、调查笔录（一）。主要内容，秦秉权陈述：“分（指分某山冲岭地）以后没有作什么特殊管理，丢在那里留它自然生长。”
5、调查笔录（二）。主要内容，秦某甲陈述：“秦雄开荒蛮久了，大约十几年了。”
6、调查笔录（三）。主要内容，秦某乙（秦雄的父亲）陈述：“开荒的年限有15年左右，具体是哪年开荒不记得了。刚开始一两年种西瓜和花生，后面一直种甘蔗。征地测量时有1.4亩是种甘蔗，余下是种苦楝树。征地前未有来干涉，征地后谢耐凤等人才来干涉。”
7、调查笔录（四）。主要内容，秦某丙陈述：“秦秉登户开荒后先种西瓜，后来种甘蔗。”
8、调查笔录（五）。主要内容，秦某丁陈述：“秦秉登户在豪华坟往上的地方种甘蔗，刚开始是种西瓜，种植有十多二十年了。”
9、调查笔录（六）。主要内容，秦某戊陈述：“我知道秦秉登户在我们二组分的某山冲的土地上开荒，先是种花生，后来种西瓜、甘蔗。从分单干时就开始慢慢一点点开荒了，开荒到现在有二、三十年了。”
10、调查笔录（七）。主要内容，欧某某陈述：“知道秦秉登户开荒种植至少有十几年，种过西瓜、花生，后来主要种植甘蔗。”
11、调查笔录（八）。主要内容，李某某陈述：“我母亲是经过秦秉登同意葬在他的甘蔗地里头的。葬后每年都是秦秉登户种甘蔗。”
12、调查笔录（九）。主要内容，谢某某陈述：“我2008年开始当村干，我当村干期间没有发现他们几户纠纷当事人到村委调解处理过。”
13、调查笔录（十）。主要内容，谢耐凤陈述：“秦秉登户刚开始种花生时我就干涉过，不让秦秉登的老婆韦关荣种，韦关荣不听。后来我也讲过秦秉登家3次，不让他家人种，但没有提过情况到政府和村委。”
提供以上证据4、5、6、7、8、9、10、11、12、13，用于证明上个世纪九十年代第三人秦雄开始开荒管理使用争议地，一直管理使用至征地时。利害关系人谢耐凤等人对第三人秦雄开荒管理使用争议地的行为未向村委、政府申请解决，未提出实质性的异议。
原告诉称，实行家庭联产承包责任制后，生产队已将某山冲岭地（包括争议地在内，下同）划分到各农户管理使用，被告亦查明认定该事实。生产队将某山冲岭地划分给农户管理使用后，原告等人即取得了该地的使用权。之后第三人秦雄开荒，是开原告等人已经取得使用权的土地，是侵权行为。被告将侵权行为合法化，将原告份内的岭地确定由第三人秦雄使用，属认定事实不清。被告作出的凤政发（2013）14号处理决定被行政复议撤销后，未对权属纠纷现场进行勘查，未组织权属纠纷当事人进行调解，就作出凤政发（2013）67号处理决定，程序不合法。原告认为，被告的行政裁决，认定事实不清，程序违法，请求予以撤销。
原告向本院提供如下证据（均为复印件）：
1、凤政发（2013）14号处理决定。
2、柳城政复决字（2014）5号行政复议决定。
提供以上证据1、2，用于证明被告作出的凤政发（2013）14号处理决定，已经被柳城政复决字（2014）5号行政复议决定撤销，之后，被告未调查收集证据，未对权属纠纷现场进行勘查，未组织权属纠纷当事人进行调解，就作出凤政发（2013）67号处理决定。
被告辩称，上个世纪七十年代末八十年代初实行家庭联产承包责任制时，集体将某山冲岭地划分到各农户管理使用后，如果他人未开荒利用的，则按集体所划分的进行管理使用，如果有他人开荒利用的，则由开荒利用者管理使用。集体划分某山冲岭地给农户管理使用后，农户未实际利用，岭地处于弃荒状态，第三人秦雄有权开荒利用。第三人秦雄开荒利用后应取得土地使用权。原告等人在第三人秦雄开荒使用两年之后才主张权利，已超过时效。因此，确定争议地的使用权归第三人秦雄，符合法律规定。凤政发（2013）67号处理决定与凤政发（2013）14号处理决定是同一个权属纠纷案，作出凤政发（2013）67号处理决定时可以运用原来的调查笔录、权属纠纷现场勘查表、调解笔录等材料，所以凤政发（2013）67号处理决定，程序合法。被告认为，行政裁决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。
第三人秦雄述称，对被告的行政裁决没有意见。
第三人秦秉汉述称，第三人秦雄开垦利用的岭地是生产队划分给第三人秦秉汉等人管理使用的岭地，第三人秦雄的行为是侵权行为。被告将第三人秦秉汉等人分得的岭地确定由第三人秦雄使用，证据不足，属于认定事实不清。被告的处理决定被行政复议决定撤销后，未重新调查收集证据，未对权属纠纷现场勘查，未经调解，直接作出新的处理决定，程序违法。应撤销被告的行政裁决。
第三人谢耐凤述称，被告的行政裁决不符合法律规定，应予以撤销。
第三人秦秉祯述称，自己有部分岭地在争议地内，被告的行政裁决有误，应予以撤销。
第三人秦德权未发表意见。
原告对被告的证据质证意见如下：
对证据1、2、3的真实性无异议，但认为，仅能证明凤政发（2013）14号处理决定程序合法，不能证明凤政发（2013）67号处理决定程序合法。对证据4、5、6、7、8、9、10、11、12、13认为，第三人秦雄开垦利用的岭地是生产队落实家庭联产承包责任时划分给原告等人管理使用的岭地，不是集体的荒地。
第三人秦雄对被告的证据质证意见如下：
对被告的证据无异议。
第三人谢耐凤、秦秉汉对被告的证据质证意见如下：
质证意见与原告的质证意见相同。
第三人秦秉祯对被告的证据质证意见如下：
第三人秦雄开垦利用争议地是事实，但有部分是生产队划分给原告和第三人秦秉祯的岭地。
被告对原告的证据质证意见如下：
凤政发（2013）14号处理决定已经被行政复议撤销，不能作为证据使用。
第三人秦雄对原告的证据质证意见如下：
质证意见与被告的质证意见相同。
第三人谢耐凤、秦秉汉对原告的证据质证意见如下：
对原告的证据无异议。
第三人秦秉祯对原告的证据未发表质证意见。
第三人秦德权对被告、原告的证据未发表质证意见。
经庭审质证本院认为，被告的证据1、2、3，客观、真实，本院予以确认。但权属纠纷现场勘查表没有权属纠纷当事人秦雄、秦德权签名，也没有权属纠纷当事人秦雄、秦德权无正当理由拒绝到场或者到场拒绝签名的说明，应视为权属纠纷现场勘查程序不合法。被告的证据4、5、6、7、8、9、10、11、12、13的内容与第三人秦雄开垦利用争议地的事实相符，本院予以确认。原告提供的证据1、2客观真实，本院予以确认。
经审理查明，争议地位于柳城县凤山镇旧县村民委秦家屯某山冲，面积6.413亩。四至为，东邻赵家屯开荒地；南以水沟为界，邻秦雄水田；西邻水塘；北邻某山冲岭。实行家庭联产承包责任制时，秦家屯将某山冲岭地划分为4片，从上而下分别称1、2、3、4勾，由1、2队分别抽勾管理使用。1队抽得1勾和3勾，2队抽得2勾和4勾。屯集体将某山冲岭地划分给生产队管理使用后，生产队将划分得的岭地划分给各农户管理使用。争议地在第4勾，是2队划分得的岭地。2队将争议地划分给原告等农户管理使用。第三人秦雄户认为争议地划分到农户管理使用后，农户未实际开垦利用，即于上个世纪九十年代开垦利用争议地，一直管理使用至2011年“三柳”征地时。“三柳”征地时，征地工作组测量第三人秦雄的开荒地面积为6.413亩（甘蔗地和种植苦楝树土地及豪华坟1座、小坟4座）。“三柳”征地时，争议地利用现状为，第三人秦雄种植甘蔗1.429亩，苦楝树、杂树、坟墓占地4.984亩（其中坟墓占地0.74亩）。“三柳”征地第一次测量争议地归第三人秦雄时，原告秦秉权及第三人谢耐凤、秦秉汉、秦德权、秦秉祯要求测量争议地为他们共有，因此发生土地权属争议。发生土地权属争议后，第三人秦雄申请被告调处、确权。被告受理后，调查收集证据、对权属纠纷现场进行勘查、组织当事人调解。权属纠纷现场勘查表没有权属纠纷当事人秦雄、秦德权签名，也没有秦雄、秦德权无正当理由拒绝到场或者拒绝签名说明。因调解不成立，被告以争议地的5.673亩是第三人秦雄开荒利用为由，于2013年4月26日作出凤政发（2013）14号《关于旧县村秦家屯秦雄和谢耐凤、秦秉汉、秦秉权、秦德权、秦秉祯某山冲岭土地使用权纠纷的处理决定》，确定争议的某山冲6.413亩土地中的5.673亩权属归第三人秦雄所有，余下的0.74亩（坟墓占地）属第三人秦雄与原告秦秉权及第三人谢耐凤、秦秉汉、秦德权、秦秉祯6户共同所有。秦秉权、秦秉汉、谢耐凤不服，申请行政复议。柳城县人民政府复议后认为，秦家屯2队把某山冲岭分到各农户后，各农户已依法取得了所分得岭地的使用权，被告将其他农户分得的岭地确定由第三人秦雄使用，明显不当。柳城县人民政府于2013年8月21日作出柳城政复决字（2013）10号行政复议决定，以被告适用法律错误为由，撤销被告的处理决定，并责令被告重新作出具体行政行为。之后，被告以生产队将争议地划分给原告等人管理使用后，原告等人未实际管理使用，而是第三人秦雄开荒利用争议地为由，于2013年11月29日作出凤政发（2013）67号《关于秦雄与谢耐凤等土地使用权争议的处理决定》，确定征地前争议地的使用权归属于第三人秦雄。原告秦秉权、第三人谢耐凤、秦秉汉不服被告的处理决定，向柳城县人民政府申请复议。柳城县人民政府复议后，于2014年4月9日作出柳城政复决字（2014）5号行政复议决定，维持被告的处理决定。之后，原告向本院提起行政诉讼。
本案的争议焦点：一、实行家庭联产承包责任制时，生产队将争议地划分给原告等人管理使用是什么性质，此时原告等人是否已经取得合法使用权。二、第三人秦雄开垦利用的土地是集体的荒地还是原告等人闲置的承包地。三、第三人秦雄开垦利用争议地取得的使用权能否对抗原告等人因生产队划分土地管理使用行为取得的承包使用权。四、权属纠纷现场勘查没有权属纠纷当事人秦雄、秦德权签名，也没有秦雄、秦德权无正当理由拒绝到场或者拒绝签名说明，勘查程序是否合法。
本院对以上争议焦点认为：一、家庭联产承包责任制是指，农民集体将本集体的土地发包给农户，由农户对发包的土地承包经营的生产经营模式和制度。依据前述规定，生产队将争议地划分给原告等人管理使用是发包行为，原告等人因生产队的发包行为对争议地已经取得承包使用权。该使用权在承包期限内不变，受法律保护。二、原告等人对争议地取得承包使用权后未利用的，是原告等人闲置的承包地。之后，第三人秦雄开垦利用的，是开垦利用原告等人闲置的承包地，不是集体的荒地。三、原告等人因生产队划分土地管理使用行为对争议地取得的是土地承包使用权，且取得使用权在前。第三人秦雄因开垦利用原告等人闲置的承包地取得的是临时使用权，且取得在后。第三人秦雄在后取得的临时使用权不能对抗原告等人在前取得的承包使用权。四、对权属纠纷现场进行勘查，应通知权属纠纷当事人到场，由当事人对勘查情况和结果签名。当事人无正当理由拒绝到场或者拒绝签名的，应加以说明。权属纠纷现场勘查没有权属纠纷当事人秦雄、秦德权签名，也没有秦雄、秦德权无正当理由拒绝到场或者拒绝签名说明，勘查程序不合法。
本院认为，被告对第三人秦雄与原告秦秉权及第三人谢耐凤、秦秉汉、秦德权、秦秉祯土地权属争议作出行政裁决，应当事实清楚，适用法律正确，程序合法。经审理查明，实行家庭联产承包责任制时，生产队已经将争议地划分给原告等人管理使用，被告在查明事实时亦认定“实行家庭联产承包责任制后，原告与第三人所在的生产队将某山冲岭地划分给各农户管理使用。”那么，实行家庭联产承包责任制时，原告等人对争议地就已经取得承包使用权，该使用权的效力至承包期限届满。原告等人取得争议地的承包使用权后闲置土地的，仍是原告等人的承包地。第三人秦雄对原告等人闲置的承包地开垦利用的，取得的是临时使用权，该临时使用权不能对抗原告等人取得的承包使用权。原告等人随时都可以对第三人秦雄主张权利，原告等人主张权利时，第三人秦雄应服从。被告确定争议地由第三人秦雄使用，属于适用法律不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”被告受理、调处第三人秦雄与原告秦秉权、第三人谢耐凤、秦秉汉、秦德权、秦秉祯土地权属争议后，以第三人秦雄开荒利用取得土地使用权为由，作出凤政发（2013）14号处理决定，确定争议的某山冲6.413亩土地中的5.673亩权属归第三人秦雄所有。行政复议时，柳城县人民政府认为，秦家屯2队把某山冲岭分到各农户后，各农户已依法取得了所分得岭地的使用权，被告将其他农户分得的岭地确定由第三人秦雄使用，明显不当。以被告适用法律错误为由，作出柳城政复决字（2013）10号行政复议决定，撤销被告的处理决定，并责令被告重新作出具体行政行为。之后，被告作出的凤政发（2013）67号处理决定，仍以第三人秦雄开荒利用取得土地使用权为由，确定争议地由第三人秦雄使用，违反关于行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为的法律规定。法律规定，对权属纠纷现场进行勘查，应当通知权属纠纷当事人到场，由当事人对勘查情况和结果签名。当事人无正当理由拒绝到场或者拒绝签名的，应加以说明。权属纠纷现场勘查表没有当事人秦雄、秦德权签名，也没有秦雄、秦德权无正当理由拒绝到场或者拒绝签名说明，勘查程序不合法。综上所述，被告的行政裁决适用法律不当，程序不合法，应予以撤销。原告请求撤销被告的行政裁决符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目的规定，判决如下：
撤销被告柳城县凤山镇人民政府于2013年11月29日作岀凤政发（2013）67号《关于秦雄与谢耐凤等土地使用权争议的处理决定》。
案件受理费50元（原告预交），由被告柳城县凤山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于广西壮族自治区柳州市中级人民法院。
审 判 长 覃卫泽
人民陪审员 奚增华
人民陪审员 凌鸿振
二〇一四年七月十七日
书 记 员 宋正洁