广西壮族自治区桂林市秀峰区人民法院
民 事 判 决 书
（2013）秀民初字第539号
原告（反诉被告）桂林市秀峰区甲山街道办事处唐家村民委员会琴潭岩村。
负责人叶生平，村长。
委托代理人李霄然，北京市奕明律师事务所律师。
委托代理人刘琪。
被告（反诉原告）桂林市耀和置业有限公司。
法定代表人林兵，董事长。
委托代理人江凌，广西君健律师事务所律师。
委托代理人詹勋礼，广西君健律师事务所律师。
原告（反诉被告）桂林市秀峰区甲山街道办事处唐家村民委员会琴潭岩村（以下简称琴潭岩村）与被告（反诉原告）桂林市耀和置业有限公司（以下简称耀和公司）确认合同无效及土地使用权转让纠纷一案，本院于2013年5月16日立案受理后，依法组成合议庭于2013年7月31日公开开庭进行了审理。原告琴潭岩村的委托代理人李霄然、刘琪，被告耀和公司的委托代理人江凌、詹勋礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告（反诉被告）琴潭岩村诉称，2003年，广西壮族自治区人民政府发布《关于桂林市2002年第四批建设用地的批复》（桂政土批函（2003）26号），批准征收原告197.172亩土地，转为国有土地。2004年6月21日，桂林市土地储备交易管理中心与原告签署《协议书》，将上述197.172亩土地中的21亩土地划拨给原告作为预留土地，用于原告村集体经济发展，并承诺把上述21亩土地办理国有土地使用证。
2008年5月21日，原、被告签订《项目合作开发协议书》，嗣后又签订补充协议，约定原告以上述21亩划拨国有土地与被告进行合作开发，被告以将来开发建成的“耀和荣裕”商住楼6号楼（后更名为4号楼，规划建设面积4608.0558平方米），作为原告村集体收益，根据2008年市场最低价预测，该房屋市值约2011.8万元。被告以此《项目合作开发协议书》向桂林市政府有关部门报请批准，桂林市国土资源局于2010年11月11日作出《关于同意桂林市秀峰区唐家村委会琴潭岩村国有土地使用权给桂林市耀和置业有限公司使用的通知》，批准了被告将置换商住楼补偿给原告村集体。2011年1月25日，被告在已经签署并报批上述《项目合作开发协议书》及原告未召开村民会议的情况下，以远远低于2008年《项目合作开发协议书》的条件，擅自与原告当时在任的部分村干部签署《协议书》，该协议书实质上完全否定了原2008年协议的内容，重新约定直接以货币方式按照每亩75万元购买原告村集体所属的21亩预留划拨国有土地，总价1575万元，该价格直接比已经签署过的2008年《项目合作开发协议书》价值减少几百万元，更实际的损失是：按照2011年房地产市场价格，2008年协议书中约定的6号楼市场价格已经翻上一倍以上，至少约5000万以上，而签署于2011年的《协议书》却仅约定1575万，实际上使原告村集体的收益减少数千万。被告的行为侵犯了原告村集体及村民的利益。
根据相关的法律规定，转让划拨国有土地的协议必须报请有批准权的人民政府批准，未取得批准的，应当认定合同无效。2011年1月25日签署的《协议书》未报请有批准权的人民政府批准，应当依法确认为无效合同。为此原告诉至法院，请求判令：1．确认原、被告双方于2011年1月25日签署的《协议书》无效；2．本案诉讼费由被告承担。
原告对其主张提交如下证据：1.2004年6月21日桂林市土地储备交易管理中心与原告签订的协议书复印件一份，证明桂林市土地储备交易管理中心将21亩土地交由原告用于村民安置发展，并把该21亩土地办理为国有土地，承诺办妥土地使用证；2.2008年5月21日被告与原告及桂林市秀峰区唐家村民委员会签订的《项目合作开发协议书》及其补充协议复印件各一份，证明原、被告约定原告以21亩划拨国有预留土地与被告合作，被告同意将“耀和荣裕”商住楼6号楼（后更名为4号楼，规划建设面积4608.0558平方米）作为合作收益，归原告享有；3．2011年1月25日被告与原告当时在任的部分村干部以原告名义签订的协议书一份，证明该协议全盘否定了原来置换商住楼的补偿方式，约定以货币作为原告土地转让的补偿方式，金额为1575万元；4.桂林市人民政府市政土批函（2010）209号文件复印件一份，证明涉案土地是原告所有，属于国有划拨土地。
被告（反诉原告）耀和公司答辩及反诉称，一、原告的诉请不能成立，原告要求解除2011年的协议书，而这份协议书事实上是2008年协议书的延续，解除部分合同不能成立；被告所说的没有召开村民会议及造成村集体损失是不符合事实的。二、2008年5月21日，原、被告签订《项目合作开发协议书》，约定：双方共同开发原告的21亩预留地，并以被告开发建成的耀和荣裕6号楼（现为4号楼）等价置换给原告，除此之外的权益归被告所有。2011年1月25日，原、被告签订《协议书》，约定：双方同意将原置换商住楼的补偿方式变更为货币补偿方式，补偿金额为1575万元；被告于协议签订后5日内支付定金100万元，余款在2011年9月30日双方配合完成置换商住楼开发、建设手续（包括土地使用权、建设用地许可证、规划定点文、施工许可证等相应一切手续）依法变更至被告名下后七个工作日分期支付；原告承诺在2011年9月30日前按照协议约定提请有关主管部门办理置换商住楼变更至被告或被告指定人员名下的手续，否则每逾期一日按照协议约定的总金额向被告支付相当于银行贷款利息的违约金。协议签订后第二天，被告向原告支付了100万元定金；此外，为了促进项目的开发进程，被告额外向原告支付了230万元的青苗补偿款。但原告至今未按《协议书》的约定履行合同义务，其行为已构成违约，应承担违约责任。故，被告提起反诉，请求判令：1.原告继续履行2011年1月25日《协议书》，将耀和荣裕4号楼（原6号楼）的开发、建设手续（包括土地使用权、建设用地许可证、规划定点文、施工许可证等相应一切手续）变更至被告名下；2.原告向被告支付延迟办理更名手续违约金1832906.25元（按中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率计算，从2011年10月1日起暂计至2013年6月30日，此后计至原告时间完成更名手续之日止）；3.本案反诉费用由原告负担。
被告对其辩解及反诉主张提交如下证据：1.2008年5月21日项目合作开发协议书一份、2009年10月15日补充协议一份、2010年8月12日会议纪要一份、2010年11月25日补充协议一份、2010年11月25日承诺确认书一份，以上证据证明：①耀和公司与琴潭岩村共同开发琴潭岩村21亩预留地，以耀和公司开发建成的耀和荣裕6号楼等价置换给琴潭岩村，除此之外的权益归耀和公司所有，②置换商住楼的楼栋号由6号更改为4号，用途由商业、办公写字楼及旅游业用途更改为商业、居住用途；2.桂林市人民政府市政土批函（2010）209号文件一份、国有土地建设用地交款通知单一份、银行进账单一份、桂林市国土资源局市国土资用（2010）102号文件一份、国有土地使用权证复印件一份，以上证据证明政府及土地管理部门已批准琴潭岩村21亩预留地出让给耀和公司使用，耀和公司已缴纳土地出让金，并取得土地使用权证。市政批复函的函头是“出让地”；3.2011年1月25日协议书一份、2011年1月25日承诺确认书一份、签名录一份、证人证言，以上证据证明：①琴潭岩村经村民讨论决定，同意将以原置换商住楼的补偿方式变更为货币补偿方式，补偿金额为1575万元，协议是合法有效的，②琴潭岩村负责将置换商住楼的开发、建设手续（包括土地使用权证、建设用地许可证、规划定点文、施工许可证等全部手续）变更至耀和公司名下，并在2011年9月30日前办理完成。每逾期一日应按合同总金额支付相当于银行贷款利息的违约金；4.银行进账单一份、收据一份，以上证据证明耀和公司依约向琴潭岩村支付2011年1月25日协议书项下的100万元定金；5.收款账户说明一份、银行进账单一份，以上证据证明耀和公司为促进项目工作开展，额外向琴潭岩村支付了230万元青苗补偿款；6.国有建设用地使用权出让合同变更协议一份，证明涉案土地为出让土地。
原告（反诉被告）琴潭岩村就反诉答辩称，一、被告与原告部分成员未经合法程序签署的合同是无效合同，其要求原告继续履行合同并承担违约责任没有依据。双方于2011年1月25日签订的协议书无论从合同的签订过程，还是从合同的内容来看，都是违反法律规定的，该协议应属于无效合同。首先，被告在原告未召开村民会议的情况下，以远远低于2008年《项目合作开发协议书》的条件，擅自与原告当时在任的部分村干部签署《协议书》，对补偿条款作了实质性的修改，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》中关于处分村集体财产须经村民会议讨论的规定，应属无效。其次，被告所诉合同项下土地为国有土地，经桂林市土地储备交易管理中心与原告签署《协议书》划拨给原告使用。依照相关土地管理法律法规，转让划拨国有土地的协议必须报请有批准权的人民政府批准，被告并未就其与原告个别成员私自签订的《协议书》履行任何上报审批程序，严重违反了国家关于国有土地流转的法律规定，应当认定无效。二、被告通过非法调低补偿标准的方式骗取国有土地使用权，严重损害村民及国家利益。被告通过非法手段私自调低了补偿标准，以低于原补偿房屋现时市值1000余万元的价值作为补偿条件，严重损害了国有土地流转过程中的正常秩序，严重损害村民及国家利益，应属于无效行为。综上，请求法院驳回被告的反诉请求。
原告就被告反诉未提交新的证据。
经庭审质证，被告对原告提交证据2、3、4的真实性无异议。原告对被告提交的证据1、2、6及证据3中2011年1月25日的协议书及承诺确认书的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以确认。
被告认为原告提交的证据1是复印件，不发表质证意见。本院认为原告提交的证据1虽是复印件，但该证据能够与桂林市政府的批文及双方签订的协议书相互印证，证实本案讼争的21亩土地确系原告的预留发展用地，对该证据的真实性本院予以确认。
原告对被告提交的证据3中的签名录及证人证言不予认可，其认为签名录系对2008年5月21日协议的签名认可，而非针对2011年1月25日的协议书。本院认为被告提交的签名录系原件，原告未能提交证据予以反驳，本院对该证据的真实性予以确认，对其关联性在其后予以阐述。被告提交的证人证言，因证人未到庭接受质询，原告对该证人证言不予认可，故该证据本院不作为定案的依据。原告认为被告提交证据4、证据5的真实性无法确认，本院认为被告提交的证据4、证据5均系原件，原告并未提交足以反驳的证据，对上述证据的真实性应予确认。
综合全案有效证据及庭审笔录，本院确认本案如下法律事实：
2004年6月21日，原告琴潭岩村作为乙方与桂林市土地储备交易管理中心作为甲方签订一份《协议书》，约定“为了加快桂林市的城市建设进程，根据《中华人民共和国土地管理法》、《广西壮族自治区实施<；中华人民共和国土地管理法>；办法》及桂林市人民政府市政（2002）61号文《桂林市征用城市区域内集体土地暂行规定》，经广西壮族自治区《关于桂林市2002年第四批城市建设用地的批复》（桂政土批函（2003）26号）文件批准，同意征用乙方位于机场路南侧、公交公司西侧、琴潭岩村东侧的集体土地。由于规划原因该范围的详规没有出来，甲方承诺在该地块规划区内，距机场路中线150米范围内，按规划用途留出21亩农民安置企业用地给乙方，并把该21亩土地办理为国有土地，办好土地使用证。今后乙方不得再在规划范围内提出任何其它留用地项目”。
2008年5月21日，被告耀和公司作为甲方与原告琴潭岩村及桂林市秀峰区甲山街道办事处唐家村民委员会（以下简称唐家村委会）作为乙方签订《项目合作开发协议书》，约定：乙方将21亩预留地与甲方合作开发，参照甲方地块172.60亩，每亩招标价74.20万元，乙方21亩预留地每亩按75万元计算，合计1575万元人民币；甲方开发建成的耀和荣裕商住楼第6号楼共10层，该栋楼规划总建设面积4608.0558㎡（最后以市建规委的审批与市建设局测量队出具的测量报告为准，其中：入户大堂58㎡、架空面积210.85㎡、商业面积1140㎡、住宅面积3199.2㎡）按相关土地的相对等价置换归农民集体所有，其建筑为水泥摸面清水房并通水电，成本均由耀和置业有限公司承担（目前根据市场最低价预测：该区域商业面积价为每平方米7000元，住宅面积价每平方米3500元，总建筑4608㎡可以折合人民币2011.8万元）；耀和荣裕商住楼第6号楼建成后，作为乙方的集体财产，该栋房产登记至乙方名下所发生的税费由乙方承担；涉及21亩预留地需要农民预留地转建设用地、土地用途改变审批的，由乙方负责配合甲方及政府有关部门予以办理；甲方取得21亩预留地后，除农民集体用地和道路退距外，剩余土地面积耀和公司还要向当地政府有关部门批准缴纳土地出让金，才能转变为开发建设用地与甲方先前拍卖取得的172.60亩建设用地一并统一规划、报批、开发、建设、销售；耀和荣裕开发建设成功后，乙方取得耀和荣裕商住楼第6号楼共10层（总面积4608.0588㎡），除此之外的权益均为甲方所有；若乙方（即桂林市秀峰区唐家村民委员会与琴潭岩村之间）需对耀和荣裕6号商住楼进行房产分割，乙方必须订立乙方内部的协议，并将此协议提供甲方作为办理产权登记的备存；本协议书经各方授权代表签字或加盖各方公章后生效（乙方必须提请村民代表大会表决通过和上级政府相关部门认可），等等。甲乙双方在该协议书上加盖了公章，桂林市秀峰区甲山街道办事处、桂林市秀峰区人民政府作为见证单位在协议书加盖公章。2009年10月15日，被告与原告琴潭岩村及唐家村委会签订一份《补充协议》，约定：明确甲、乙双方在2008年5月21日签订的《项目合作开发协议》中第三项第二条所规定的楼栋规划总建设面积4608.0588㎡的房产使用权归农民集体所有，并且只能作为商业、办公写字楼、公寓式酒店及旅游业用途，集体产权不能作为商品交易；明确双方在2008年5月5日《关于琴潭岩村与耀和公司合作开发集体预留地的会议纪要》中第二项所规定的总建筑面积约4608㎡的用途为商业、办公写字楼、公寓式酒店及旅游业，产权归农民集体所有且不能作为商品交易；楼栋规划部分面积系数在《项目合作协议》及《会议纪要》中均有具体标明，本补充协议不再做具体说明，补充协议中所提到的总建筑面积约4608㎡均与《项目合作协议》及《会议纪要》中的总建筑面积一致；根据市规划建设委员会第（2009）181号文批复，《项目合作协议》及《会议纪要》中的6号楼栋号更改为4号，只更改楼栋号，面积及楼栋座落位置均没有发生变化。桂林市秀峰区甲山街道办事处、桂林市秀峰区人民政府作为见证单位在协议书加盖公章。2010年8月12日，桂林市国土资源局、桂林市秀峰区人民政府、桂林市秀峰区甲山街道办事处、唐家村委会、琴潭岩村、耀和公司就琴潭岩村经济发展用地的合作问题召开会议，协议双方一致同意按原签订的协议执行。2010年10月18日，桂林市人民政府向市国土资源局下发市政土批函（2010）209号《关于同意桂林市耀和置业有限公司使用秀峰区唐家村委会琴潭岩村国有土地的批复》，载明：“你局《关于桂林市耀和置业有限公司办理秀峰区唐家村委会琴潭岩村国有土地使用权出让手续的请示》（市国土资报（2010）221号）悉。经研究，现批复如下：自治区人民政府《关于桂林市2002年第四批建设用地的批复》（桂政土批函（2003）26号）批准征收琴潭岩村197.172亩土地，桂林市耀和置业有限公司于2006年10月27日以挂牌方式竞得其中的115064平方米（折合172.6亩）国有土地使用权，所竞得的土地用途为商业、住宅用地，土地使用年限为商业用地四十年、住宅用地七十年，并依法取得了《国有土地使用证》。按照市征收土地的有关规定，将琴潭岩村197.172亩土地中的14000平方米（折合21亩）作为琴潭岩村发展预留地，剩余的3.572亩边角地属市政府未确定给土地使用者的国有土地。琴潭岩村21亩预留地位于桂林市耀和置业有限公司竞得地块的东北角，由于两宗地是一个整体规划地块，无法分割开发，且琴潭岩村也无资金开发，琴潭岩村自愿放弃本村的14000平方米预留地（折合21亩，扣除机场路占用5.93亩外，实际可用15.07亩）的开发，由桂林市耀和置业有限公司按批准的规划条件统一开发。2008年5月21日，在秀峰区政府和秀峰区甲山街道办事处的见证下，桂林市耀和置业有限公司、秀峰区唐家村民委员会、秀峰区唐家村民委员会琴潭岩村签订了《项目合作开发协议书》，2009年10月15日又签订了《补充协议》，由桂林市耀和置业有限公司将位于耀和·荣裕小区（以挂牌方式取得国有土地使用权）已建成的4号楼（原6号）建筑面积4608平方米、占地面积2253平方米（折合3.38亩）补偿给秀峰区唐家村民委员会琴潭岩村，同时将4号楼占用的3.38亩国有土地使用权转给琴潭岩村使用，作为该村发展用地。因此，同意将秀峰区唐家村民委员会琴潭岩村14000平方米（折合21亩）国有土地，扣除机场路已占用的3955.7平方米（折合5.93亩）外，剩余的10044.3平方米（折合15.07亩）国有土地由桂林市耀和置业有限公司按市场价补交土地出让金后，以出让方式给其使用，土地用途为商业、居住用地（具体分摊面积待详规出来后与原招拍挂取得的土地面积一并行文确认）……”2010年11月5日，桂林市国土资源局作为出让人与被告耀和公司作为受让人签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，约定：出让人出让给受让人的宗地位于翠竹路南侧、齿轮厂西侧、耀和·荣裕小区，宗地总面积10044.3平方米，经市规划建设委员会的土地面积为商业1153.66平方米，住宅8890.64平方米；本协议项下的国有建设用地使用权出让年限为商业四十年，住宅七十年；本协议项下宗地的土地使用权出让金为商业每平方米978元，住宅每平方米561元，建设用地使用权补交土地出让金总价款6115928.52元，本协议经双方签字后60日内，受让人须向出让人一次性付清上述土地使用权出让金，等等。2010年11月10日，被告交纳土地出让金6115928.52元。2010年11月11日，桂林市国土资源局向耀和公司下发市国土资用（2010）102号《关于同意桂林市秀峰区唐家村委会琴潭岩村国有土地使用权给桂林市耀和置业有限公司使用的通知》文，载明：“你公司《关于办理桂林市秀峰区唐家村委会琴潭岩村的国有土地使用权手续的申请》我局收悉。现经桂林市人民政府（市政土批函（2010）209号）批复，通知如下：由桂林市耀和置业有限公司将位于耀和·荣裕小区（以挂牌方式取得国有土地使用权）已建成的4号楼（原6号）建筑面积4608平方米、占地面积2253平方米（折合3.38亩）补偿给秀峰区唐家村委员会琴潭岩村，同时将4号楼占用的3.38亩国有土地使用权转给琴潭岩村使用，作为该村发展用地。同意将秀峰区唐家村民委员会琴潭岩村14000平方米（折合21亩）国有土地，扣除机场路已占用的3955.7平方米（折合5.93亩）外，剩余的10044.3平方米（折合15.07亩）国有土地由你公司按市场价补交土地出让金后，以出让方式给你公司使用，土地用途为商业、居住用地（其中商业分摊面积为1153.66平方米，居住用地分摊面积为8890.64平方米）……”2010年11月25日，被告耀和公司作为甲方与原告琴潭岩村及唐家村委员会签订一份《补充协议》，约定：将耀和公司同琴潭岩村进行置换的耀和·荣裕小区4号楼（原6号楼）的用途由“商业、办公写字楼及旅游业用途”更改为“商业，居住用途”。桂林市秀峰区甲山街道办事处、桂林市秀峰区人民政府作为见证单位在协议书加盖公章。同日，原告琴潭岩村向桂林市规划局出具承诺书：“根据我村实际情况，为了村民经济发展及住房需要。经过村村民代表大会表决通过，我村自愿将耀和·荣裕项目的21亩预留土地交给桂林市耀和置业有限公司统一开发，将我村21亩预留地开发取得的耀和·荣裕项目的4号楼（原6号楼）用途更改为商业、住宅，解决我村的一些实际问题。我村全体村民承诺并按照上述方式彻底解决我村原21亩预留地问题，今后决不向当地政府有关部门索要《耀和·荣裕》项目所征地块的预留地等其他要求，日后由我村自行与桂林市耀和置业有限公司履行相关协议，因此发生的村民其他争议事宜由我村自行解决”。唐家村委会、桂林市秀峰区甲山街道办事处、桂林市秀峰区人民政府作为见证单位在该承诺确认书上加盖公章。
2011年1月25日，被告耀和公司作为甲方，原告琴潭岩村作为乙方签订一份《协议书》，约定：甲乙双方同意将原以置换商住楼的补偿方式，变更为货币补偿的方式，补偿金额为人民币1575万元，上述款项甲方分两次支付乙方，1.在协议生效后5日内，甲方支付乙方定金人民币100万元（如无法变更，乙方需退还甲方所有定金），2.在2011年9月30日甲乙双方配合完成置换商住楼开发、建设手续依法变更至甲方名下（包括土地使用权证、建设用地许可证、规划定点文、施工许可证等相应一切手续变更为甲方或者甲方名下）后七个工作日，甲方分期支付乙方所有余款1475万元（但是由于乙方不予配合造成无法变更等原因造成变更手续时间延误的除外）；在甲方按照以上期限、方式付款后，视为甲方已经履行了项目开发协议和甲乙双方共同开发乙方21亩预留地项下的全部义务，包括但不限于应分给乙方的利益，甲方支付给乙方的款项由乙方自行分配和处置，因此产生的争议和纠纷与甲方无关，甲方开发乙方原21亩预留地的收益及风险，由甲方自行享有和承担，因此产生的债权债务与乙方无关，甲乙双方共同开发乙方21亩预留地产生的债权债务按此结清，双方再无争议；乙方承诺按照本协议约定，提请有关主管部门办理置换商住楼（包括土地用途更名、开发建设手续等）变更至甲方或者甲方指定人员名下的手续，并在2011年9月30日前办理完成全部的更名手续，该置换商住楼建设、开发、销售、处置等由甲方自主经营、自主决策、自负盈亏；因本协议产生的税费（包括土地使用权变更的税费及乙方变更补偿方式应付的税费）由甲方另行承担和代缴，并纳入甲方开店、鉴定、销售置换商住楼的成本，甲方开发、建设、销售置换商务楼的税费由甲方自行承担；如甲方逾期付款，每逾期一日按照应付未付金额支付乙方相当于银行贷款的利息，甲方擅自解除或者终止本协议，应当向乙方支付人民币500万元，并且乙方有权要求甲方继续履行项目开发协议和本协议；乙方保证按照本协议的规定按时办理将置换商住楼及占用土地更名至甲方名下的手续，否则每逾期一日按照本协议约定的总金额支付甲方相当于银行贷款的利息；乙方擅自解除或者终止本协议，或者因为乙方原因导致合作项目不能开发的，乙方应当向甲方支付人民币500万元违约金，并且甲方有权暂停支付补偿款并且有权要求乙方继续履行项目开发协议和本协议；本协议甲乙双方签字或者盖章后生效，乙方确认本协议约定内容已经乙方村民代表大会表决通过和上级主管部门认可；此前甲乙双方协议（包括项目开发协议书）与本协议有冲突的，以本协议为准，等等。该协议后附签名录，载明：“经我村民大会研究将我村的21亩预留地转让给耀和公司统一开发，价格为每亩75万元，同意的村民请签名：……”407名村民在该签名录上签名。唐家村委会、桂林市秀峰区甲山街道办事处、桂林市秀峰区人民政府作为见证单位在该协议书上加盖公章。同日，原告琴潭岩村向桂林市国土资源局出具承诺书：“根据我村实际情况，为了村民经济发展及住房需要。经我村村民代表大会表决通过，我村自愿将耀和·荣裕项目的21亩预留土地交给桂林市耀和置业有限公司统一开发，将我村21亩预留地开发取得的耀和·荣裕项目的4号楼（原6号楼）转给桂林市耀和置业有限公司所有，并由桂林市耀和置业有限公司支付我村壹仟伍佰柒拾伍万元补偿款。我村全体村民承诺并按照上述方式彻底解决我村原21亩预留地问题，今后决不向当地政府有关部门索要《耀和·荣裕》项目所征地块的预留地等其他要求，日后由我村自行与桂林市耀和置业有限公司履行相关协议，因此发生的村民其他争议事宜由我村自行解决”。唐家村委会、桂林市秀峰区甲山街道办事处、桂林市秀峰区人民政府作为见证单位在该承诺确认书上加盖公章。原告于2011年1月25日向被告出具收到21亩预留地置换商住楼转让定金100万元的收据，被告耀和公司于次日通过银行转给原告琴潭岩村100万元定金。2011年7月8日被告耀和公司通过银行额外转给唐家村委会2300157.80元。2011年7月27日，被告办理了该地块的土地使用权证，该土地使用权证载明：土地使用权人桂林市耀和置业有限公司，座落秀峰区翠竹路77号，地类（用途）住宅、商业，使用权类型出让，使用权面积10044.30平方米（其中住宅8890.64，商业1153.66）等等。目前，耀和·荣裕4号楼尚未开工建设，原告未协助被告将4号楼的开发、建设手续办至被告名下，被告亦未向原告支付余款，双方发生纠纷，诉至本院。
综合诉辩双方的意见，本案争议的焦点一是关于本诉部分，双方于2011年1月25日签订的协议是否有效；二是关于反诉部分原告是否应当按照约定承担违约责任。
围绕双方当事人的上述争议焦点，本院认为：
一、关于双方于2011年1月25日签订的协议是否有效的问题。
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。
原告琴潭岩村认为本案2011年1月25日双方签订的合同系属于转让划拨国有土地的协议必须报请有批准权的人民政府批准，未取得批准的，应当认定合同无效。本院认为，从本案查明的事实来看，原、被告双方2008年5月21日签订的《项目合作开发协议》中约定原、被告双方共同开发原告21亩预留地，此后在2010年10月18日桂林市人民政府下发的市政土批函（2010）209号《关于同意桂林市耀和置业有限公司使用秀峰区唐家村委会琴潭岩村国有土地的批复》中已经明确由被告将位于耀和·荣裕小区（以挂牌方式取得国有土地使用权）建成的4号楼（原6号）建筑面积4608平方米、占地面积2253平方米（折合3.38亩）补偿给原告，同时将4号楼占用的3.38亩国有土地使用权转给原告使用，作为该村发展用地，同时同意将原告14000平方米（折合21亩）国有土地，扣除机场路已占用的3955.7平方米（折合5.93亩）外，剩余的10044.3平方米（折合15.07亩）国有土地由被告按市场价补交土地出让金后，以出让方式给其使用，土地用途为商业、居住用地。被告于2010年11月10日交纳了土地出让金，并于2011年7月27日办理了该地块的土地使用权证，此时该地块的土地性质已经经批准变更为出让土地。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”。双方签订的2011年1月25日的协议仅是改变了补偿的方式，并未涉及到划拨土地使用权转让的再次变更，故根据上述的规定，原告以2011年1月25日双方签订的协议未报请有批准权的人民政府批准应当认定合同无效的理由不能成立，本院不予支持。
原告琴潭岩村认为2011年1月25日的协议书未经过村民大会的讨论，侵害了村民的利益应认定无效。本院认为，双方签订的协议中明确约定乙方确认本协议约定内容已经乙方村民代表大会表决通过和上级主管部门认可，且被告耀和公司提交了407名村民签名的签名录，该签名录明确载明：“经我村民大会研究将我村的21亩预留地转让给耀和公司统一开发，价格为每亩75万元，同意的村民请签名：……”原告未能提交足以反驳的证据证明该协议未经村民大会的讨论通过。另该签名录上明确表达了转让预留地的意思表示亦写明了每亩土地的价格，原告方认为该签名录是针对2008年5月21日项目合作协议的主张与事实不符，本院不予采信。故原告要求确认合同无效的理由不能成立，本院亦不予支持。
综上，原、被告双方2011年1月25日签订的《协议书》系双方当事人的真实意思表示，未违反法律、法规的强制性规定，应属于有效合同，原告主张该协议损害国家利益缺乏事实根据，本院不予支持。
二、关于反诉部分原告是否应当按照约定承担违约责任的问题。
被告耀和公司认为根据双方2011年1月25日签订的协议约定，原告应当于2011年9月30日前配合被告完成置换商住楼开发、建设手续依法变更至被告名下（包括土地使用权证、建设用地许可证、规划定点文、施工许可证等相应一切手续变更为被告或者被告名下），否则每逾期一日按照协议约定的总金额支付被告相当于银行贷款的利息。至今原告琴潭岩村仍未协助办理相关的变更手续，故按照约定原告应向被告支付违约金1832906.25元（按中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率计算，从2011年10月1日起暂计至2013年6月30日，此后计至原告时间完成更名手续之日止）。原告琴潭岩村提出被告主张的违约金过高。《中华人民共和国合同法》第一百一十四条规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十七条规定：“当事人通过反诉或者抗辩的方式，请求人民法院依照合同法第一百一十四条第二款的规定调整违约金的，人民法院应予以支持”。第二十九条规定：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”。本案被告耀和公司按照双方协议的约定支付了定金100万元后，原告却未按约定履行协助将耀和荣裕4号楼（原6号楼）的开发、建设手续办至被告名下的义务，导致被告开发的耀和·荣裕4号楼尚未开工建设，其行为已构成违约。原告认为被告主张的违约金过高，但其未能提供证据证实被告的请求过分高于其损失。违约金具有补偿损失及惩罚违约的双重属性，原告的行为，有违诚实信用原则，应当依约承担违约责任。
《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”。被告要求原告将耀和荣裕4号楼（原6号楼）的开发、建设手续（包括土地使用权、建设用地许可证、规划定点文、施工许可证等相应一切手续）变更至被告名下，符合双方协议约定及法律规定，故本院予以支持。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条、第一百零七条、第一百一十四条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十七条的规定，判决如下：
一、原告（反诉被告）桂林市秀峰区甲山街道办事处唐家村民委员会琴潭岩村与被告（反诉原告）桂林市耀和置业有限公司于2011年1月25日签订的《协议书》合法有效；
二、原告（反诉被告）桂林市秀峰区甲山街道办事处唐家村民委员会琴潭岩村于本判决生效之日起十五日内协助被告（反诉原告）桂林市耀和置业有限公司将耀和·荣裕4号楼（原6号楼）的开发、建设手续（包括土地使用权、建设用地许可证、规划定点文、施工许可证等相应一切手续）变更至被告桂林市耀和置业有限公司名下；
三、原告（反诉被告）桂林市秀峰区甲山街道办事处唐家村民委员会琴潭岩村向被告（反诉原告）桂林市耀和置业有限公司支付违约金（违约金的计算，以1575万元为本金，从2011年10月1日起至本案生效判决确定的履行之日止，按中国人民银行同期流动资金贷款利率分段计付）。
本案本诉案件受理费50元、反诉案件受理费21296元，因本诉与反诉合并审理而分别减半收取25元（原告已预交）、10648元（被告已预交），合计10673元，由原告（反诉被告）桂林市秀峰区甲山街道办事处唐家村民委员会琴潭岩村负担。
上述应付款项，义务人应于本案判决生效之日起十五日内履行完毕。义务人如果未按本判决指定的期间履行义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，支付迟延履行期间的债务利息及迟延履行金。权利人可在本案生效判决规定的履行期限最后一日起二年内，向本院申请强制执行。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件本诉受理费25元，反诉案件受理费10648元［户名：桂林市中级人民法院，帐号：20216301040001416，开户行：农行桂林高新支行］，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 阳 瑜
人民陪审员 王喜生
人民陪审员 王暄懿
二〇一三年十月十六日
书 记 员 程诗淇