贵州省独山县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）独行初字第41号
原告都匀市小围寨办事处各里村新堡组。
代表人高尚锋，组长。
委托代理人李贵生，贵州黔峰律师事务所律师。
被告都匀市人民政府，地址：都匀市文明路63号，组织机构代码00980501-6。
法定代表人刘胜军，市长。
委托代理人伍涵、罗福然，贵州契正律师事务所律师。
第三人都匀市小围寨办事处各里村村民委员会，地址：都匀市小围寨办事处各里村。
代表人尹仕波，村主任。
原告都匀市小围寨办事处各里村新堡组因不服原都匀市河阳乡人民政府于2013年12月25日作出的河府复[2013]51号《关于河阳乡各里村新堡组高尚锋请求重新解决新堡组与各里村石门楼至爱午头集体临泉纠纷的答复》林地使用权处理决定纠纷一案，于2015年7月17日向本院提起行政诉讼，本院当日受理后于7月22日向被告都匀市人民政府及第三人都匀市小围寨办事处各里村村民委员会送达了诉状副本、应诉通知和举证通知，并组成合议庭于2015年8月13日公开开庭进行了审理。原告都匀市小围寨办事处各里村新堡组的代表人高尚锋及委托代理人李贵生，被告都匀市人民政府的委托代理人伍涵、罗福然，第三人都匀市小围寨办事处各里村村民委员会的代表人尹仕波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原都匀市河阳乡人民政府作出的河府复[2013]51号《关于河阳乡各里村新堡组高尚锋请求重新解决新堡组与各里村石门楼至爱午头集体林权纠纷的答复》文件主要内容为：按照高尚锋提供从都匀市档案局复印的《土地承包经营权调查登记表》、一九九八年发放的《土地承包证》、《森林、林木、林地状况登记表》逐一对照指认核实，石门楼有尹啟定、尹啟谋、尹啟江、尹啟胜、尹仕昌、尹仕明的《土地承包经营权登记表》，尹啟江、尹啟谋、尹啟胜、尹仕明、尹仕勋的98年《土地承包证》证实石门楼东抵石门楼东二层坪交界处倒岭、西抵老蛇井丫口、北抵坡头、南抵冬瓜冲坡顶的路边属新堡组集体所有，归新堡组管理。从二层坪至爱午头一带，东抵水利沟，南抵水利沟，西抵石门楼与二层坪交界处倒岭往上至高山顶，北抵岭岗的荒地没有证据证实是新堡组集体的，不属新堡组，归各里村集体所有，根据高尚锋受新堡组群众委托提供的相关证据逐一实地调查指认核实，按照土地承包和流转的有关法律法规规定，对新堡组与各里村关于石门楼至爱午头集体林权纠纷重新作出如下答复：（一）根据提供的证据，石门楼东抵石门楼东二层坪交界处倒岭、西抵老蛇井丫口、北抵坡头、南抵冬瓜冲坡顶的路边荒地450亩权属归新堡组集体所有，由新堡组管理（农户有林权证的归农户个人管理）；土地流转给天地仁合茶产业发展有限公司的土地流转费陆万柒仟伍佰元整（￥67500.00），应由各里村委会拨转给新堡组；（二）东抵水利沟，西抵二层坪东石门楼交界处倒岭、北抵坡头、南抵象脚沟水利沟，新堡组无有效证据证实归其所有，所以所争议的林地荒山权属归各里村集体所有，由各里村管理；（三）河阳乡经多次协调沟通，组织双方调解，但达不成协议，调解无效。ＸＸ锋受新堡组群众群众委托所反映的石门楼至爱午头林地荒山纠纷是集体权属纠纷，乡无权做出处理决定，所以建议你组向市人民政府申请依法处理或向市人民法院提起民事诉讼依法判决。
原告诉称：2009年原告因与第三人对“石门楼、象脚沟、二层坪、高山顶至爱午头”三面坡的林地权属发生纠纷而提交河阳乡人民政府处理，河阳乡人民政府于2013年12月25日下发了河府复[2013]51号文件。该文件的答复意见第一条正确，第二条所涉及的林地应归原告所有，只是在河阳乡人民政府处理时原告因工作疏忽未找到证据，现原告已找到该证据即2008年7月18日经第三人调解处理达成的《关于各里村大堡、新堡两组关于列岩山林权属争议调解协议》，另外，依据土地管理法第十六条的规定，河阳乡人民政府无权对原告与第三人间的土地所有权争议进行处理。现河阳乡已被撤销，行政区域隶属于小围寨办事处，但小围寨办事处不是一级人民政府，故将都匀市人民政府作为本案被告。诉讼请求撤销河府复[2013]51号文件的第二条。
原告提供以下证据：
1、都匀市河阳乡人民政府河府复[2013]51号文件、小围寨办事处《关于高尚锋信访事项处理情况答复意见书》。拟证明都匀市河阳乡人民政府的文件名为答复，实质系处理决定。
2、《各里村大堡、新堡两组关于列岩山林权属争议调解协议》。拟证明争议的林地归原告所有。
原告代理人的代理意见与起诉意见一致。
被告辩称：原告与第三人之间的纠纷由来已久，且是单位之间的争议，根据土地管理法第十六条的规定，应由县级以上人民政府处理，但原告坚持请求河阳乡政府处理，河阳乡政府经组织双方进行调解因未达成协议才于2013年12月25日下发了河府复[2013]51号文件，该文件仅系一个倾向性的建议，无法律约束力，按各方意愿遵守，且在第三条已明确石门楼至爱午头林地荒山纠纷系集体权属纠纷，乡级无权作出处理决定，建议该村民组向市人民政府申请处理或向人民法院提起民事诉讼解决。河府复[2013]51号文件没有对原告及第三人的权益带来任何影响，不属于行政诉讼法第十二条第（四）项所规定的人民法院受案的行政行为，按照最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（八）项行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的已经立案应驳回起诉的规定，受诉法院应裁定驳回原告的起诉。
被告未提供证据。
被告代理人的代理意见与答辩意见一致。
第三人述称：河府复[2013]51号处理意见第二条所述的荒山与2008年7月18日《各里村大堡、新堡两组关于列岩山林权属争议调解协议》中的地块并不是同一地块，调解协议不能证明河府复[2013]51号文件第二条错误；当时原告一直申请河阳乡人民政府处理此事，人民政府出具了处理意见，原告又不上诉，现在又要求撤销，且只撤销对其不利的部份，目的是想将村集体利益变为本组利益。如需要撤销该文件则全文撤销，原告退还第三人的67500元荒山流转费，土地权属争议由市人民政府或法院裁决。
第三人提供了如下证据：
1、村民张世全、尹仕高等的《证明》。拟证明2008年7月18日调解协议中大堡组与新堡组争议的内容。
2、林业部门绘制大堡组与新堡组山里交界示意图。拟证明林改时无林权证的林地归村集体所有。
被告对原告及第三人提供的证据质证意见是：河府复[2013]51号文件是河阳乡人民政府作出，未经市人民政府的授权，且仅是调解后的答复，无法律约束力；小围寨办事处作出的答复意见不是行政处理决定，对原告权利无实质影响；《各里村大堡、新堡两组关于列岩山林权属争议调解协议》与本案无关联性；第三人提供的证据与本案无关联性。第三人对原告提供的证据质证意见与被告一致。原告认为第三人提供的证据与本案无关联性。
根据证据的认证规则，本院对上述证据作如下认证：原告提供的河府复[2013]51号文件是本案诉讼行政行为的依据，本院予以确认，小围寨办事处《关于高尚锋信访事项处理情况答复意见书》虽不是本案所诉的行政行为，但该证据能够证明原告在河府复[2013]51号文件作出后已向有关部门提出了重新处理的意见，故本院予以确认，原告提供的其他证据及第三人提供的证据与本案不具有关联性，本院不作审查认定。
经审理查明，原告与第三人因石门楼、象脚沟、二层坪、高山顶至爱午头的林地权属发生纠纷而由原告请求原都匀市河阳乡人民政府处理，2013年10月16日原告的代表人高尚锋称找到了新的证据，再次向该乡人民政府申请重新调查处理，2013年12月25日，原都匀市河阳乡人民政府以河府复[2013]51号作出了《关于河阳乡各里村新堡组高尚锋请求重新解决新堡组与各里村石门楼至爱午头集体林权纠纷的答复》，答复意见为三条：（一）根据提供的证据，石门楼东抵石门楼东二层坪交界处倒岭、西抵老蛇井丫口、北抵坡头、南抵冬瓜冲坡顶的路边荒地450亩权属归新堡组集体所有，由新堡组管理（农户有林权证的归农户个人管理）。土地流转给天地仁合茶产业发展有限公司的土地流转费陆万柒仟伍佰元整（￥67500.00），应由各里村委会拨转给新堡组。（二）东抵水利沟，西抵二层坪东石门楼交界处倒岭、北抵坡头、南抵象脚沟水利沟，新堡组无有效证据证实归其所有，所以所争议的林地荒山权属归各里村集体所有，由各里村管理。（三）河阳乡经多次协调沟通，组织双方调解，但达不成协议，调解无效。ＸＸ锋受新堡组群众群众委托所反映的石门楼至爱午头林地荒山纠纷是集体权属纠纷，乡无权做出处理决定，建议向市人民政府申请依法处理或向市人民法院提起民事诉讼依法判决。原告不服该答复意见，曾向都匀市人民政府小围寨办事处、都匀市山林土地水事权属争议调处办公室提出重新处理，均未被受理。
另查明，都匀市河阳乡人民政府已被撤销，该行政区域隶属于都匀市人民政府小围寨办事处。
本院认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。都匀市河阳乡人民政府已被撤销，而都匀市人民政府小围寨办事处系都匀市人民政府的派出机构，不具有诉讼主体资格，故都匀市人民政府应作为本案的被告；二、都匀市河阳乡人民政府作出的河府复[2013]51号文件虽名为答复，但答复内容实质已对原告与第三人所争议的土地权属进行了划分确权，同时对第三人已取得的土地流转费作出处理，对原告及第三人的权利均发生实质性的影响，故该行政行为属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（四）项所规定的人民法院的受案范围；三、原告与第三人的争议属单位之间的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款的规定，应由县级以上人民政府处理，原都匀市河阳乡人民政府对原告与第三人的土地权属争议作出处理，违反了该条的规定，属超越职权行为；四、都匀市人民政府对原河阳乡人民政府作出行政行为的证据和所依据的规范性文件负有举证责任，但在本案中不提供证据，应视为没有相应的证据；五、人民法院审理行政案件应对被诉的行政行为进行全面的审查，原告仅请求撤销河府复[2013]51号文件答复意见的第二条，而保留对其有利部份，该请求不符合法律的规定，本院不予支持。
综上，原告及其委托代理人的原河阳乡人民政府越权处理原告与第三人之间的土地权属争议意见本院予以采纳，被告及其代理人的原河阳乡人民政府的答复意见仅是倾向性意见，无法律约束力及对合法权益明显不产生影响的意见本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销原都匀市河阳乡人民政府河府复[2013]51号《关于河阳乡各里村新堡组高尚锋请求重新解决新堡组与各里村石门楼至爱午头集体林权纠纷的答复》作出的土地权属确认行政行为。
二、被告都匀市人民政府在本判决生效六个月内对原告都匀市小围寨办事处各里村新堡组与第三人都匀市小围寨办事处各里村村民委员会间就石门楼、象脚沟、二层坪、高山顶至爱午头的土地权属纠纷重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告都匀市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上述状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 彭德荣
审 判 员 莫义军
人民陪审员 陆桂军
二〇一五年八月二十一日
书 记 员 冉 璐
附:相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。