甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）甘行终156号
上诉人（原审原告）兰州万厦房地产开发有限公司（以下简称万厦公司），住所地：兰州市城关区民安大厦B塔16楼。
法定代表人王永春，该公司经理。
委托代理人贾新民，该公司副经理。
委托代理人脱民忠，北京大成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兰州市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委），住所地：兰州市城关区东岗西路699号。
法定代表人杨红心，该委员会主任。
委托代理人吕军芳，上海市汇业（兰州）律师事务所律师。
上诉人万厦公司因诉市国资委国资行政管理一案，不服武威市中级人民法院（2015）武中行初字第110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人万厦公司委托代理人贾新民、脱民忠，被上诉人市国资委负责人副主任许来强，委托代理人吕军芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年11月24日甘肃省人民检察院根据甘肃省高级人民法院2014年9月29日作出的（2012）甘刑二终字第86号刑事判决，向兰州市人民检察院作出甘检发诉字[2014]106号《关于监督兰州市国资委收回国有资产的函》，兰州市人民检察院根据省检察院的函于2014年12月3日向市国资委发出检发诉二[2014]138号《关于依法接管收回国有资产的检察建议》，建议被告市国资委依照甘肃省高级人民法院（2012）甘刑二终字第86号刑事判决书执行，收回全部国有资产，并将接受落实情况及时反馈兰州市人民检察院。被告市国资委根据该建议于2014年12月23日作出兰国资产权（2014）536号《关于成立市政府国资委接管兰州万厦房地产开发有限公司国有资产工作领导小组的通知》，并接管了其下属企业的公章。原告万厦公司认为该通知侵犯了其合法权益，向该院提起行政诉讼，请求撤销该通知。
一审法院审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，原告万厦公司是集体经济企业，是被告市国资委作出行政行为的相对人以及有利害关系的法人，有权提起诉讼。被告市国资委提出原告主体不适格的答辩意见不予支持。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条第一款规定：“国务院、省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理”。被告市国资委是授权监督和管理国有资产的行政单位，具有对国有资产依法进行监督管理的职责。甘肃省高级人民法院（2012）甘刑二终字第86号刑事判决书已查明万厦公司的资产有国有资产的事实。甘肃省人民检察院基于甘肃省高级人民法院（2012）甘刑二终字第86号生效的法律文书，于2014年11月24日向兰州市人民检察院作出甘检发诉字[2014]106号《关于监督兰州市国资委收回国有资产的函》，兰州市人民检察院根据该函于2014年12月3日向市国资委发出检发诉二[2014]138号《关于依法接管收回国有资产的检察建议》。所以，被告市国资委根据兰州市检察院的建议于2014年12月23日向原告万厦公司发出兰国资产权[2014]536号《关于成立市政府国资委接管兰州万厦房地产开发有限公司国有资产工作领导小组的通知》。故被告市国资委的该行政行为并无不当。万厦公司请求撤销该通知的诉讼理由不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告兰州万厦房地产开发有限公司的诉讼请求。
上诉人万厦公司不服一审判决，向本院上诉称：一审适用法律错误，被上诉人市国资委对所属企业实施监督管理的依据是法律、行政法规，一审根据兰州市检察院的《司法建议》及甘肃省高级人民法院的《刑事判决书》认定上诉人有国有资产，被上诉人有权接管，将司法机关的函件作为判断行政机关行政行为合法性依据，适用法律错误；一审判决混淆了国有企业和国有资产的界限，将被上诉人授权监管国有企业等同于监管国有资产，认定被上诉人有权监管，上诉人不是国资委出资的直属企业，也不是兰州市人民政府授权被上诉人监管的企业，被上诉人不经合法程序而接管非国有企业没有法律依据；上诉人是集体经济企业，兰州市人民政府《关于印发兰州市城建系统企业脱钩改制实施方案的通知》和《兰州市房地产管理局关于对万厦房地产开发有限公司产权界定的批复》认定上诉人无国有资产，被上诉人对上诉人的接管超越职权。二审请求依法改判撤销。
被上诉人市国资委答辩称：一审适用法律正确，被上诉人依据《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条的规定，具有对国有资产依法进行监督和管理的职责，被上诉人发接管文件是履行生效法律文书的行为，该行为并无不当；上诉人是集体经济企业等与事实不符，上诉人及所属公司在企业改制过程中隐匿巨额国有资产转为个人持有股份的改制后企业所有，该事实已被生效的甘肃省高级人民法院（2012）甘刑二终字第86号刑事判决书确认，贾新民等人在工商登记资料显示为股东，但实际情况与登记资料不符；2015年6月兰州市人民政府已成立产权界定小组，依法对万厦公司截止2008年8月改制之前企业资产进行界定；贾新民不是上诉人公司负责人，其无权代表上诉人进行诉讼。二审请求驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，本院生效的（2012）甘刑二终字第86号刑事判决书认定，1993年4月8日，经兰州市房地产管理局批准由兰州市拆迁安置管理办公室（以下简称市拆迁办）投资58万元，注册成立了万厦实业公司，企业性质为集体所有制，隶属于市拆迁办，并任命时任市拆迁办综合科科长的王永春为公司经理，法定代表人。1999年3月15日，王永春私自以万厦实业公司、兰州万合副食商场等名义虚报注册资本，注册成立了兰州振合房地产开发有限公司（以下简称振合公司），王永春任法定代表人。2001年5月王永春隐瞒市拆迁办将振合公司变更为万厦开发公司，后又将万厦实业公司的全部资产转入万厦开发公司。2003年6月，王永春伪造其本人出资等向工商部门虚报注册资本，取得万厦公司股东增资变更登记。2002年4月王永春未报上级主管单位同意，私自以万厦开发公司的名义买断原兰州鑫亿房地产开发有限公司（以下简称鑫亿公司）股东经营权及所属“鑫亿城”开发项目建设权，后以鑫亿公司的名义支付1800余万元拆迁补偿金。2005年12月28日，经市拆迁办追认批准万厦开发公司以378.55万元并购鑫亿房地产开发有限公司，并购后鑫亿公司隶属于万厦开发公司。2007年6月兰州市城建系统企业进行“脱钩改制”。王永春指示财务人员，在上报改制企业表中，未将鑫亿公司列入改制名单上报兰州市城建系统企业脱钩改制领导小组办公室。改制开始后，王永春与信瑞事务所所长商量后，由没有企业改制审计资格的信瑞事务所对万厦开发公司进行清产核资，财物审计，以有改制审计资格的会计事务所名义出具了审计报告，该报告认定“万厦开发公司虽为有限责任公司，但实收资本全部产生于企业自身的经营，实为集体所有制企业”。2007年12月12日市房管局按照市脱钩办的要求委托甘肃广合资产评估事务所有限公司对鑫亿公司资产进行评估，在再次评估时，万厦开发公司故意不提供完整评估所需资料，致使该评估公司在评估报告中，以在建项目无法评估为由，将鑫亿的资产仅以账面值0.99万元计算，并以信瑞事务所作的审计报告为依据，出具“鑫亿公司待项目完工后作为集体财产并入改制后的万厦开发公司”的评估意见。2008年5月15日，市房管局再次批复同意万厦开发公司改制为股份合作制公司，并同意待“鑫亿城”项目完工，经国资委认定的中介机构进行审计确认后，将最终审计结果仍作为集体资本并入改制后的万厦开发公司。2008年8月10日，经兰州市房管局批准王永春任改制后的万厦开发公司董事长兼经理，占公司股份的2.4%，为该公司法定代表人。该判决认为，王永春身为国有单位委派到国家出资的企业中从事公务的工作人员，利用职务上的便利，在国家出资企业改制过程中，明知自己的行为会造成巨额国家财产的损失，通过故意低估、隐瞒资产等手段，隐匿巨额国有资产，并转为本人持有股份的改制后的公司所有。判决：王永春犯贪污罪，判处有期徒刑十二年。
2014年11月24日甘肃省人民检察院向兰州市人民检察院作出甘检发诉字[2014]106号《关于监督兰州市国资委收回国有资产的函》，该函中记载：“2014年9月29日甘肃省高级人民法院作出终审判决……为避免国有资产造成更大的损失，请你院书面建议兰州市国资委依照法定程序收回国有资产。”2014年12月3日甘肃省兰州市人民检察院向兰州市人民政府国有资产管理委员会作出兰检发诉二[2014]138号《关于依法接管收回国有资产的检察建议》，该函中记载：“为避免国有资产造成更大的损失，请贵委依照甘肃省高级人民法院（2012）甘刑二终字第86号刑事判决书执行，收回全部国有资产。”
被上诉人市国资委2014年12月23日向上诉人万厦公司作出兰国资产权[2014]536号《关于成立市政府国资委接管兰州万厦房地产开发有限公司国有资产工作领导小组的通知》其中称，“依据2014年12月3日甘肃省兰州市人民检察院《关于依法接管收回国有资产的检察建议》（兰检发诉二[2014]138号）的相关要求，……决定成立市政府国资委接管兰州万厦房地产开发有限公司国有资产工作领导小组，具体负责接管你司全部国有资产的工作。”该通知第二项规定，领导小组部分工作职责接管万厦公司国有资产的工作；审定《国有资产接管实施方案》；指导工作组开展财务审计、清产核资、资产评估、工商变更等工作。该通知第三项规定，领导小组下设市政府国资委驻万厦公司工作组。该通知第四项规定，工作组部分工作职责全面主持公司正常生产经营管理工作。
又查明，2015年6月12日兰州市人民政府办公厅作出兰政办发[2015]172号《关于做好兰州万厦房地产开发有限公司产权界定工作的通知》其中称，“根据2014年9月29日省高院刑事判决书（[2012]甘刑二终字第86号）和2014年12月3日市检察院《关于依法接管收回国有资产的检察建议》（兰检发诉二[2014]138号），……为防止国有资产流失、保护国有资产合法权益，依法接管收回企业国有资产。”该通知第二项规定，决定成立万厦公司产权界定工作组。该通知第三项规定，“依法对万厦公司截止2008年8月改制前企业资产进行界定。要明晰万厦公司产权结构，理顺股权关系，将明晰后的国有资产股权移交市政府国资委按照国有资产监督办法依法管理并行使出资人权利。要依法变更企业工商注册登记，建立完善的公司法人。”
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。”第十二条第一款第（七）项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关侵犯其经营自主权的诉讼。本案被上诉人市国资委作出兰国资产权[2014]536号《关于成立市政府国资委接管兰州万厦房地产开发有限公司国有资产工作领导小组的通知》，从该通知内容看，被上诉人市国资委成立的该领导小组要对上诉人万厦公司进行财务审计、清产核资、资产评估、工商变更等工作，并要求下设工作组全面主持该公司正常生产经营管理工作，故被上诉人市国资委作出的被诉行政行为，对上诉人万厦公司的权益明显产生了实际影响，属于可诉的行政行为。
《企业国有资产监督国有资产监督管理暂行条例》第三条规定：“本条例所称企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。”第六条第一款规定：“国务院，省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州级人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”第十二条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构。”本案中，本院生效的（2012）甘刑二终字第86号《刑事判决书》认定，上诉人万厦公司法定代表人王永春在国家出资企业改制过程中，隐匿巨额国有资产，并转为本人持有股份的改制后的公司所有。根据上述法律规定，被上诉人市国资委作为国有资产监督管理机构具有依法对上诉人万厦公司企业国有资产进行监督管理的法定职责。行政职权是行政机关依法履行职责的基础。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十条第一款，国有资产监督管理机构依照国家有关规定，负责企业国有资产的产权界定、产权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作的规定，被上诉人市国资委具有负责对上诉人万厦公司企业国有资产进行上述管理工作的行政职权。
《企业国有资产监督管理暂行条例》第十条第二款规定：“国有资产监督管理机构应当支持企业依法自主经营，除履行出资人职责以外，不得干预企业的生产经营活动。”《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第二条第四款规定：“产权界定。系指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。”本案中，2014年12月23日，被上诉人市国资委作出被诉通知行为。2015年6月12日，兰州市人民政府决定成立产权界定工作组对上诉人万厦公司资产进行产权界定。在上诉人万厦公司资产产权界定工作尚未进行，未明确产权主体行使权利的财产范围及管理权限的情形下，被上诉人市国资委决定设立驻万厦公司工作组全面主持公司正常生产经营管理工作，而未向法庭提交其上述行为属于履行出资人职责的相应证据，故被上诉人市国资委作出被诉兰国资产权[2014]536号通知行为证据不足，且该通知未适用相关法律、法规，依法应予撤销。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误及裁判结果错误。上诉人万厦公司部分上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销武威市中级人民法院（2015）武中行初字第110号行政判决；
二、撤销被上诉人兰州市人民政府国有资产监督管理委员会作出的兰国资产权[2014]536号《关于成立市政府国资委接管兰州万厦房地产开发有限公司国有资产工作领导小组的通知》。
一、二审案件受理费各50元由被上诉人兰州市人民政府国有资产监督管理委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈金瑞
代理审判员 徐文娟
代理审判员 任少鹏
二〇一六年十二月二十八日
书 记 员 朵利民
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；