中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申5683号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）琼海市嘉积镇参古村外路经济合作社（原琼海市嘉积镇参古村民委员会外路村民小组）。
法定代表人苏才金，社长。
委托代理人苏英贤。
委托代理人黄财兴，海南英乐律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）琼海市人民政府。住所地：海南省琼海市嘉积镇兴海北路*号。
法定代表人宁虹雯，市长。
原审第三人琼海市嘉积镇万石村山潮经济合作社（原琼海市嘉积镇万石村民委员会山潮村民小组）。
法定代表人马大杰，社长。
再审申请人琼海市嘉积镇参古村外路经济合作社（以下简称外路经合社）因诉被申请人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）及原审第三人琼海市嘉积镇万石村山潮经济合作社（以下简称山潮经合社）土地权属争议处理决定一案，不服海南省高级人民法院于2016年8月1日作出的（2016）琼行终304号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月31日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
外路经合社有村民130人，土地440余亩，人均拥有土地数量3.38亩。外路经合社距离争议地2公里多。山潮经合社有村民190人，土地160多亩，人均拥有土地数量0.84亩。外路经合社与山潮经合社争议的土地位于琼海市××××大道南侧，称为“山潮坡”，又称“截坡尾”，东至山潮经合社村道，南至山潮经合社地界，西至白石岭公路，北至官塘大道，原争议地面积为77.19亩，本案争议地为其中北侧的39.15亩。上世纪五十年代末至七十年代初，原温泉公社在该39.15亩争议地上创办油棕场种植油棕。上世纪七十年代初，原温泉公社油棕场解散后，争议地由外路经合社与山潮经合社断断续续使用。1994年10月，山潮经合社将39.15亩争议地发包给外路经合社的原村长苏启策经营种植，双方签订《土地承包合同书》，合同约定的承包期限为1994年10月至2044年10月。合同签订后，苏启策陆续在争议地上种植槟榔、橡胶等经济作物，并逐年向山潮经合社缴交承包金。2007年10月15日，因苏启策自2001年起即欠缴承包金，山潮经合社向苏启策发出《关于终止合同收回土地的通知》。2005年，因官塘大道扩建工程需要征用苏启策承包地中的8.75亩土地，外路经合社与山潮经合社发生土地权属争议，双方分别于2008年向琼海市国土环境资源局提出土地确权申请。琼海市政府受理双方的申请后，召集争议双方对争议地进行实地指界，并对争议地的使用状况进行调查，于2009年10月30日组织争议双方进行调解，但因双方意见分歧较大，未能达成调解协议。2010年12月20日，琼海市政府作出海府（2010）106号《关于山潮村小组与外路村小组土地权属争议的处理决定》（以下简称106号处理决定），主要内容为：“一、已被官塘大道扩建工程使用的8.75亩土地所有权归外路经合社所有，由市国土环境资源局会同嘉积镇政府负责完善该土地被征收的有关事项；二、余下的68.44亩土地中，按目前的土地使用现状进行确权，即现外路经合社使用在手中的30.4亩土地所有权归外路经合社所有，现山潮经合社使用在手中的38.04亩土地所有权归山潮经合社所有”。山潮经合社不服106号处理决定提出行政复议申请。2011年7月29日，海南省人民政府（以下简称海南省政府）作出琼府复决（2011）35号行政复议决定，维持106号处理决定。山潮经合社仍不服，于2011年8月19日提起行政诉讼。案经海南省第二中级人民法院和海南省高级人民法院审理，海南省高级人民法院作出（2012）琼行终字第20号行政判决，维持106号处理决定中“现山潮经合社使用在手中的38.04亩土地所有权归山潮经合社所有”的部分决定，撤销“已被官塘大道扩建工程使用的8.75亩土地所有权归外路经合社所有”和“现外路经合社使用在手中的30.4亩土地所有权归外路经合社所有”的部分决定，并判决由琼海市政府对39.15亩土地重新进行确权。2014年11月17日，琼海市政府作出海府（2014）132号《关于山潮村小组与外路村小组土地权属争议的处理决定》（以下简称132号处理决定），认为争议地面积39.15亩，土地地类为非林地，1953年土地改革时期上述争议地至少有部分土地曾分给山潮村小组的农民，1962年《六十条》实施时并未将上述争议地确定为争议当事人集体所有，证据证明该争议地山潮村小组自1994年10月一直管理使用至2007年10月才发生土地权属争议。山潮村小组人均拥有土地数量0.84亩，外路村小组人均拥有土地数量3.38亩，且争议地位于山潮村庄附近，而离外路村村庄有2公里多。决定39.15亩土地（包括由“官塘大道扩建工程”使用的8.75亩土地及由外路村小组苏启策种植耕作的30.40亩土地）所有权归山潮经合社所有。外路经合社不服132号处理决定，提出行政复议申请。2015年4月10日，海南省政府作出琼府复决（2015）1号行政复议决定，维持132号《处理决定》。2015年4月27日，外路经合社提起本案行政诉讼，请求撤销琼海市政府作出的132号处理决定，2.责令琼海市政府重新作出具体行政行为，并将争议的39.15亩土地所有权确定归外路经合社所有。
海南省第一中级人民法院（2015）海南一中行初字第57号行政判决认为，由山潮经合社发包土地的事实可见，其对39.15亩争议地进行了长期有效的管理和使用。同时，据本案已查明的事实，山潮经合社有村民190人，土地160多亩，人均拥有土地数量仅0.84亩，而外路经合社有村民130人，土地440多亩，人均拥有土地数量为3.38亩，且距离争议地2公里多。琼海市政府在争议双方无法达成调解协议的情况下，依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款的规定，决定39.15亩土地所有权归山潮经合社所有并无不当。外路经合社主张苏启策是在受威逼、胁迫的情况下与山潮经合社签订承包合同的，但在本案中没有提供任何有效的证据予以证明，不予支持。琼海市政府在132号处理决定中认定“经实地核查，林长宏田位于上述争议的39.15亩土地范围内东侧，据此认定上述《土地房产所有证》记载的截坡尾地块25亩土地至少有部分土地落在争议的39.15亩土地范围内”，因缺乏其他有效证据佐证，对该事实不予确认，予以纠正。琼海市政府作出的132号处理决定认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回外路经合社的全部诉讼请求。外路经合社不服一审判决，提起上诉。
海南省高级人民法院（2016）琼行终304号行政判决认为，本案争议地系山潮经合社自1994年发包给他人使用至今的土地。虽然该地承包人苏启策是外路经合社的成员，但他却是与山潮经合社签订土地承包合同，并逐年向山潮经合社缴纳承包金。因此，发包管理使用本案争议地的农村集体经济组织是山潮经合社。由于外路经合社和山潮经合社均不能提交充分证据证明本案争议地的归属，琼海市政府根据上述事实，并结合山潮经合社较之外路经合社存在的人多地少且距离争议地更近的实际情况，依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第二项的规定作出132号处理决定，将争议地确定归山潮经合社集体所有，具有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
外路经合社申请再审称：争议双方都未能提供确凿证据证明在土改时期或在1962年“四固定”时期县级以上人民政府曾将争议地分配或划拨给其所有；争议地原属温泉公社所有，外路经合社从1973年开始使用至1982年分给苏启策个人使用，山潮经合社也一直承认苏启策自1982年开始在争议地上种植，直至1994年苏启策背着本村民小组与山潮村签订土地承包合同，外路经合社使用争议地已超过20年。苏启策与山潮经合社签订土地承包合同是被胁迫的，而且山潮村民小组没有签订土地承包合同的主体资格，该承包合同应认定为无效合同，二审以合同有效为由维持132号处理决定错误。请求撤销二审判决，撤销琼海市政府作出的132号处理决定第一项，判决琼海市政府对本案39.15亩争议地重新作出具体行政行为。
琼海市政府未提交书面答辩意见。
山潮经合社述称：《土地承包合同书》不是苏启策被胁迫签订，一、二审判决认定事实清楚；本案争议地从未划分给外路经合社，外路经合社也没有对争议地进行长期有效的管理和使用；已生效的判决对山潮经合社和外路经合社人口和土地数量，以及与争议地距离远近的事实认定符合客观事实。132号处理决定依据已生效的判决确定39.15亩争议地归山潮经合社集体所有，适用法律正确。请求依法驳回外路经合社的再审申请。
本院经审查认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第二项规定：“一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：……申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。”本案中，外路经合社和山潮经合社均不能提交充分有效的证据证明本案争议地的归属，琼海市政府可以依据上述规定，根据查明的管用事实以及当地人口数量、人均拥有土地数量及距离远近等情况，对土地权属作出裁量。山潮经合社自1994年10月开始将案涉争议地发包给外路经合社原村长苏启策经营种植，且苏启策每年向山潮经合社缴纳承包金直到发生争议时，足以说明山潮经合社对案涉39.15亩土地进行长期有效的管理和使用。琼海市政府依据查明的事实，结合山潮经合社人口较多、人均拥有土地数量较少、距离争议地更近等情况，作出将争议土地确权给山潮经合社的处理决定，并无不当。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。外路经合社主张苏启策是被胁迫与山潮经合社签订土地承包合同，但并未提供有效证据证明其主张，本院对其该项主张不予采信。
综上，外路经合社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回琼海市嘉积镇参古村外路经济合作社的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 曹 刚
审 判 员 龚 斌
二〇一七年十月三十一日
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.林木林地权属争议处理办法
第三条处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。
4.海南省土地权属确定与争议处理条例
第七条一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织的集体土地至确权时或者争议发生时已满20年的，应当确定土地所有权归现使用者所有；连续使用不满20年或者虽满20年但在此期间原所有者以书面形式向现使用者或者有关部门提出归还要求的，土地所有权仍属原所有者。
一个农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：
（一）申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有；
（二）申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。