广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2017）粤71行终784号上诉人（原审原告）：永常地产发展有限公司，住所地:澳门美丽街22号地下。法定代表人：潘暖荷，职务：行政管理成员。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地：广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，职务：主任。原审第三人：广州远洋建设实业公司，住所地：广州市天河区天河北路423号。法定代表人：刘雪亮。上诉人永常地产发展有限公司（以下简称永常公司）诉被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）、原审第三人广州远洋建设实业公司（以下简称远洋公司）撤销《关于珠江新城编号Ⅰ1-4号地块土地使用权被违法取消问题的复函》一案，不服广州市天河区人民法院（2014）穗天法行初字第306号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行审理，现已审理终结。原审法院查明：2011年5月24日，远洋公司向广州市房地产交易登记中心申请对位于珠江新城编号Ⅰ1-4地块上建成房屋即天河区××（除20号1503房外）广州远洋大厦进行初始登记，远洋公司一并提交了穗规地证[2006]1055号《建设用地规划许可证》、穗国土建用字第[2006]289号《建设用地批准书》、穗府国用[2006]第01100118号《国有土地使用证》、穗规建证[2007]2914号《建设工程规划许可证》、穗规验证[2010]816、202号《建设工程规划验收合格证》，穗公消验[2010]第0623号《建设工程消防验收意见书》、《房屋面积测量成果报告书》、《申请门牌号批准通知书》等证件材料。广州市房地产交易登记中心同日受理远洋公司的申请，并于2011年6月8日出具告知书，告知远洋公司已核准其关于申请位于天河区××（除20号1503房外）房屋的初始登记，并注销了穗府国用[2006]第01100118号《国有土地使用证》。2012年12月19日，永常公司向原广州市国土资源和房屋管理局申请恢复对珠江新城编号Ⅰ1-4地块使用权初始登记。2013年7月31日，原广州市国土资源和房屋管理局作出穗国房函[2013]1879号《关于珠江新城编号Ⅰ1-4地块土地使用权被违法取消问题的复函》答复永常公司，内容为：“新城1区土地编号为Ⅰ1-4号地块，1997年1月由你公司与我局签订《广州市国有土地使用权出让合同》(穗国地出合(97)006号）。其后，因你司与远洋公司合作开发该地块及变更规划设计条件问题，与我局重新签订了《广州市国有土地使用权出让合同》(穗国地出合(97)006号）和《广州市国有土地使用权出让补充合同》(穗国地出合(97)006号补充合同之1号）。2006年，你司和远洋公司申请土地使用权初始登记，经审查，我局向你司及远洋公司核发了《国有土地使用权证》（2006国用字01100118号）。2011年，远洋公司依据与你司签订的房屋面积分成协议向市房地产交易登记中心办理天河区××广州远洋大厦项目（除20号1503房外）的房地产初始登记。根据《广州市城镇房地产登记办法》的规定，我局给予远洋公司办理了上述房屋的初始登记，并注销了上述《国有土地使用权证》(2006国用字01100118号)。综上，我局注销《国有土地使用权证》（2006国用字01100118号）的行为符合法律规定，不存在恢复该地块土地使用权初始登记的情形。”永常公司不服，向广东省国土资源厅申请行政复议，广东省国土资源厅经审查，于2013年12月23日作出粤国土行复[2013]70号《行政复议决定书》，维持了原广州市国土资源和房屋管理局作出的穗国房函[20131879号《关于珠江新城编号Ⅰ1-4地块土地使用权被违法取消问题的复函》。永常公司仍不服，遂向法院提起本案诉讼。庭审中，永常公司称其为澳门注册成立的公司，其相应的授权材料未经公证认证，且远洋公司伪造其公司《授权委托书》、《法定代表人证明书》等材料申请天河区××（除20号1503房外）房屋的初始登记，原广州市国土资源和房屋管理局却依据上述材料核准登记并注销了穗府国用[2006]第01100118号《国有土地使用证》。另查明，永常公司是于1995年4月20日在澳门开业的企业，所营事业为物业发展，其股东为吴立胜（持股80%）和潘暖荷（持股20%），行政管理目前成员为吴立胜和潘暖荷，且两名股东皆为经理，签名方式为一名经理签署。再查明，远洋公司曾向法院提起民事诉讼，请求判决永常公司将广州远洋大厦1503单元转至其名下。法院经审理后，于2015年6月8日作出(2012)穗天法民四初字第529号民事判决，支持了远洋公司的诉讼请求。该判决查明了以下事实并认定：1.1997年1月25日，广州市国土局（甲方，下同）与永常公司（乙方，下同）签订穗国地出合(97)006号《广州市国有土地使用权出让合同》-份，主要内容为：甲方将位于珠江新城I区、编号为Ⅰ1-4、面积为6545.96平方米的地块（以下简称案涉Ⅰ1-4地块）出让给乙方，本合同项下地块的使用性质是商旅、办公项目；乙方同意按合同规定向甲方支付土地使用权出让价款和乙方向第三方转让时的土地增值税；该地块的使用权出让价款为96225612元；本合同在广州市签订等内容。永常公司在上述合同加盖印章，其法定代表人吴立胜亦在合同上签名。2.1997年2月4日，案外人新建业集团有限公司（甲方，下同）与远洋公司（乙方，下同）签订《广州珠江新城Ⅰ1-8地块合作协议书》，约定：（一）鉴于甲方承诺可通过合法方式从广州市国土局取得珠江新城I区编号为Ⅰ1-8的土地使用权并将其中的99%权益转让给乙方，乙方向甲方支付权益转让费，并在本协议书签订之日内2天内先支付贰佰万元作为定金；（二）如甲方正式取得该土地的使用权并与乙方签订正式的合作合同，乙方同意履行甲方与广州市国土局所签订的出让合同中应由甲方承担的责任，甲方同时承诺该出让合同的条款等同于Ⅰ1-4土地的出让合同，且土地价格不超过按建筑面积每平方米2100元；（三）在正式的合作合同签订之日起一个月内，甲乙双方共同为该土地办理乙方的加名手续，加名后，由甲乙双方成立开发该土地的项目公司，该项目公司由乙方具体运作，并自行负责该土地开发建设等一切工作，及项目公司运作过程中对外所发生的一切债权债务；（四）乙方同意按下列方式向甲方支付权益转让费，计算方式按地面建筑面积（39327.05平方米）每平方米650元，共计25562582.5元，按99%计，即25306956.6元，扣除定金后，余款在办理加名手续后一个月内全部付清；（五）在乙方支付定金后，甲方不得再与其他任何第三方签订该土地的合作意向或协议；（六）在本协议书签订之日起二个月内，甲方必须合法取得该土地的使用权，否则应按中国的相应法律规定处理；（七）本协议书一式二份，甲乙双方各持一份，本协议书由双方法定代表人或授权代表签字后生效；（八）本协议书于1997年2月4日在广东省广州市签订。上述合同加盖了新建业集团有限公司印章，并有郭伯荣签名。3.1997年3月，案外人新建业集团有限公司（甲方，下同）与远洋公司（乙方，下同）签订《关于修改的协议书》，约定：鉴于甲方属下公司澳门永常地产发展有限公司已于1997年1月25日与广州市国土局签订“穗国地出合(97)006号”国有土地出让合同，甲、乙双方一致同意修改1997年2月4日签订《广州珠江新城Ⅰ1-8地块合作协议书》；甲乙双方同意将原合作的珠江新城Ⅰ1-8地块变更为Ⅰ1-4地块；甲方承诺将Ⅰ1-4地块的使用性质变更为住宅；《广州珠江新城Ⅰ1-8地块合作协议书》第五条变更为乙方同意按下列方式向甲方支付Ⅰ1-4的权益转让费：按建筑面积(45821.72平方米)计，每平方米574元，共26301667.28元，按99%计，即26038650.6元，扣除定金后，余款在办好加名手续及双方签署了成立项目公司的全套法律文件日起一个月内全部付清；甲方同意承担永常公司因延迟向广州市国土局支付首期出让费及综合开发费所发生的滞纳金（从1997年2月21日至乙方付款日止）；甲方在Ⅰ1-4项目中所持的1%的权益，仅为该项目运作上的便利而定，不作为甲方分配利益的比例，项目公司成立乙方即拥有永常公司99%的股权，如乙方要求，甲方应负责办理有关手续，但永常公司的一般债权债务与乙方无关，甲方承诺永常公司除Ⅰ1-4项目外无其他业务，若因其他业务给乙方造成任何损失，甲方应承担全部责任；本协议一式两份，甲乙双方各执壹份；本协议与《广州珠江新城Ⅰ1-8地块合作协议书》具有同等法律效力；本协议书于1997年3月在广州签订。上述合同加盖了新建业集团有限公司印章，并有吴立胜签名。4.1997年3月18日，广州市国土局（甲方，下同）与永常公司、远洋公司（同为乙方，下同）签订穗国地出合(97)006号《广州市国有土地使用权出让合同》-份，主要内容为：甲方将位于珠江新城I区、编号为Ⅰ1-4、面积为6545.96平方米的地块（以下简称案涉Ⅰ1-4地块）出让给乙方，本合同项下地块的使用性质是商旅、办公项目；乙方同意按合同规定向甲方支付土地使用权出让价款和乙方向第三方转让时的土地增值税；该地块的使用权出让价款为96225612元；本合同于1997年3月18日在广东省广州市签订等内容。上述合同加盖了永常公司的印章。上述合同并附有《法定代表人证明书》及《授权委托书》，《法定代表人证明书》主要内容：为证明吴立胜为永常公司法定代表人，其对外签署的文件均具有法律效力。《授权委托书》主要内容为：授权郭伯荣代表吴立胜及永常公司与广州市国土局补签有关案涉Ⅰ1-4地块的国有土地出让合同“穗国地出合(97)006号”，并领取该合同，授权期限为1997年3月19日至21日。5.2005年11月7日，原广州市国土资源和房屋管理局（甲方，下同）与远洋公司、永常公司（同为乙方，下同）就案涉Ⅰ1-4地块签订《广州市国有土地使用权出让合同补充合同》，就案涉Ⅰ1-4地块的规划设计条件及土地出让价款作了相应约定。永常公司在上述合同加盖印章，并有其委托代理人郑培贤签名。6.2006年8月起至2010年10月，案涉Ⅰ1-4地块先后取得相应的穗规地证[2006]1055号《建设用地规划许可证》、穗国土建用字第[2006]289号《建设用地批准书》、穗府国用[2006]第01100118号《国有土地使用证》、穗规建证[2007]2914号《建设工程规划许可证》、穗规验证[2010]816、202号《建设工程规划验收合格证》，穗公消验[2010]第0623号《建设工程消防验收意见书》、《房屋面积测量成果报告书》等证件材料。7.2009年7月22日，广州市公安局天河区分局批准穗规建证[2007]2914号《建设工程规划许可证》中案涉I1-4地块建设项目门牌为××。8.2009年8月11日，远洋公司（乙方，下同）与永常公司（甲方，下同）签订《协议书》-份，主要内容为：一、甲乙双方再次确认《关于修改（广州珠江新城I1-8地块合作协议书）的协议书》中第3条修改为：“乙方同意按下列方式向甲方支付Ⅰ1-4的权益转让费：按土地面积6545.96平方米全部转让给乙方，总价为26038650.6元，应于加名手续完成后一个月内全部付清”；二、甲方作为土地原受让人和本协议的土地转让人，同意上述合同变更，并确认该地块全部转让给乙方，26038650.6元，地块所有权益及开发所得，均属乙方所有，甲方仅作挂名，不参与分成。土地开发过程中的一切债权债务与责任均与甲方无关；四、乙方自行投资开发I1-4地块，甲方不参与；五、因办理确权手续所需，双方确认，双方签订的并向广州市房管局递交的关于面积分成的任何协议，均仅作为办理手续之用，并不实际履行，也不作为甲方拥有I1-4地块任何权利的依据，甲方承诺，I1-4地块全部权益及其开发所得均属于乙方所有，同时开发过程中的一切债权债务与责任均与甲方无关；六、甲方承诺继续无条件配合乙方办理房产的确权手续，并应在挂名分成部分（包括但不限于1503单元）确权后立即转名至乙方名下，并承担全部手续费用；八、本协议自双方盖章之日起生效。永常公司在上述协议书加盖印章。同日，远洋公司（甲方，下同）与永常公司（乙方，下同）签订《分面积协议》-份，主要内容为：1．甲、乙双方共有的珠江新城I1-4地块（远洋大厦），双方再次确认甲方拥有99%，乙方拥有1%的权属；2．双方同意分配开发面积，乙方获分配的面积为远洋大厦第15层03单元(1503)，建筑面积为446.12平方米（以最终测绘面积为准），除此之外的远洋大厦的其他面积均归甲方所有，双方确认该面积分配即为按土地权属比例的面积分配，双方均不得以土地权属比例对面积分配提出异议；3．双方同意各自销售或根据广州市房地产管理政策销售己方所属面积的物业，但应相互协助办理相关手续等内容。永常公司在上述协议加盖印章，并有吴立胜签名。9.永常公司虽然是澳门注册成立的公司，但其在中华人民共和国领土范围内除澳门特别行政区、香港特别行政区、台湾地区以外的地区即俗称“大陆”从事民事活动，应当适用《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国民事诉讼法》等法律法规。因本案所涉1997年3月18日穗国地出合(97)006号《广州市国有土地使用权出让合同》等证据材料印章印文、签字形成地均为“大陆”而非澳门，故不予采纳永常公司关于上述证据材料未经公证认证而不应采信的意见；10.本案所涉1997年3月18日穗国地出合(97)006号《广州市国有土地使用权出让合同》所附《授权委托书》、2009年8月11日《协议书》、《分面积协议》等证据材料中，有吴立胜以永常公司的法定代表人身份签字，对永常公司发生法律效力。对于上述材料中永常公司印章的真实性问题，在因永常公司的原因导致鉴定不能的情况下，认定相应材料中永常公司印章的真实性；11.永常公司、远洋公司之间就本案所涉Ⅰ1-4地块实际形成的是建设用地使用权转让关系，双方应按照2009年8月11日签订《协议书》履行义务。(2012)穗天法民四初字第529号民事判决后，永常公司不服，向广州市中级人民法院提起上诉，广州市中级人民法院于2015年10月20日作出(2015)穗中法民五终字第4452号民事判决，对(2012)穗天法民四初字第529号案件中查明的事实予以确认，遂驳回永常公司的上诉，维持原判决。该判决现已发生法律效力。诉讼中，因政府机构职能改革，原广州市国土资源和房屋管理局在本案中的诉讼权利义务由市国规委继受。原审法院认为：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案中，永常公司向原广州市国土资源和房屋管理局信访申请恢复其对珠江新城编号Ⅰ1-4地块使用权的初始登记，原广州市国土资源和房屋管理局以穗国房函[2013]1879号《关于珠江新城编号Ⅰ1-4地块土地使用权被违法取消问题的复函》函复永常公司，告知永常公司不存在恢复案涉Ⅰ1-4地块土地使用权初始登记的情形，复函实质上是答复不同意恢复争议地块的初始登记，该行为已对永常公司的权利义务产生实际影响，具有可诉性。市国规委认为其作出的上述复函未对永常公司的权利义务产生实际影响的答辩意见，于法无据，不予采纳。《广州市城镇房地产登记办法》第三条规定：“本办法所称房地产登记，是指房地产行政主管部门依当事人的申请或者依职权，对土地使用权、房屋所有权、房地产他项权和其他依法应当登记的房地产权利以及与此相关的事项进行记载、公示的行为。”第四条规定：“市房地产行政主管部门负责房地产登记管理工作和本办法的组织实施。房地产登记机构负责房地产登记的具体工作。”第十六条规定：“房地产行政主管部门应当按照本办法的规定进行审核，并在规定的期限内作出核准登记或者不予登记的决定，同时将有关事项如实记载于房地产登记簿。”由此，原广州市国土资源和房屋管理局依法负有对申请登记的房产进行审查并予登记的行政职责。因政府机构职能改革，原广州市国土资源和房屋管理局的诉讼权利义务由市国规委继受。本案中，远洋公司就案涉Ⅰ1-4地块上建设的天河区××（除20号1503房外）广州远洋大厦房屋向原广州市国土资源和房屋管理局申请初始登记，并依照上述规定提交了相应证件材料。鉴于已发生法律效力的(2015)穗中法民五终字第4452号民事判决中没有采纳永常公司关于本案所涉1997年3月18日穗国地出合(97)006号《广州市国有土地使用权出让合同》等证据材料未经公证而不应采信的意见，确认2009年8月11日《协议书》、《分面积协议》等相应材料上永常公司印章、法定代表人签字的真实性及效力，同时认定永常公司、远洋公司之间就案涉Ⅰ1-4地块实际形成的是建设用地使用权转让关系。由此，永常公司将案涉Ⅰ1-4地块转让给远洋公司，属双方当事人的真实意思表示，原广州市国土资源和房屋管理局根据远洋公司提供的材料，注销穗府国用[2006]第01100118号《国有土地使用证》并核准天河区××（除20号1503房外）广州远洋大厦房屋初始登记，与永常公司、远洋公司之间民事权利义务的真实情况相符合。至于天河区××广州远洋大厦1503房的权属登记，远洋公司可依据已生效的(2015)穗中法民五终字第4452号民事判决申请房屋登记部门予以纠正。据此，永常公司要求撤销原广州市国土资源和房屋管理局作出的穗国房函[2013]1879号《关于珠江新城编号Ⅰ1-4地块土地使用权被违法取消问题的复函》，并要求市国规委恢复案涉Ⅰ1-4地块土地使用权的初始登记无理，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回永常公司的全部诉讼请求。上诉人永常公司不服原审判决，上诉称：一、被诉行政行为的作出依据不足。1997年1月25日穗国地出合（97）006号《广州市国有土地使用权出让合同》是本案唯一的初始登记依据，1997年3月18日签署的《广州土地使用权出让合同》应属无效合同，该合同的授权书既未经法定境外公证，也超出相关的授权内容，且与合同的签署日期不符，市国规委根据该无效合同作出被诉行政行为，显然依据不足；市国规委应承担被诉行政行为合法性的举证责任，但其仅举证该登记依据部分复印件，加盖其下属档案馆印章，未提交原件，背离行政诉讼证据原则，被诉行政行为无具体主办人员、无审查程序、报批程序，市国规委也未能举证被诉行政行为的程序合法性，应承担举证不能的后果。二、原审程序违法。一审庭审时，上诉人要求市国规委提供相关依据原件，但原审却要求上诉人对复印件进行质证，否则视为放弃质证，该庭审剥夺了上诉人的质证权；修改后的《行政诉讼法》规定了复议维持的，复议机关应为共同被告，虽然本案受理后曾中止审理，但恢复审理后，上诉人申请追加复议机关作为被告，原审法院拒绝了该追加申请，遗漏了被告；修改的《行政诉讼法》规定行政机关不能仅委托律师出庭，原审未予纠正该做法，显属不当。综上，故上诉请求：1.撤销原判；2.判决市国规委恢复涉案土地使用权初始登记。被上诉人市国规委未提出二审答辩意见。原审第三人远洋公司未陈述二审意见。经审理，原审认定的事实清楚，本院予以确认。本院认为：本案争议焦点是永常公司要求撤销被诉《复函》，恢复涉案地块初始登记的依据是否充分。本案中，生效民事判决已经对相关的土地转让合同及相关证据材料进行了审查，并认定永常公司、远洋公司之间涉案Ⅰ1-4地块转让属双方当事人真实意思表示，确认了涉案合同效力，永常公司以1997年3月18日签署的《广州土地使用权出让合同》应属无效合同为理由，要求撤销被诉《复函》，恢复涉案地块初始登记的诉请无事实和法律依据，原广州市国土资源和房屋管理局注销穗府国用[2006]第01100118号《国有土地使用证》并作《复函》回复永常公司符合法律规定，并无不当。关于原审程序是否违法的问题。原审法院于2014年3月26日对本案进行立案受理，于2014年4月23日进行开庭审理，后因需以相关民事案件的审理结果为依据，原审法院裁定中止本案诉讼，在《中华人民共和国行政诉讼法》修改前，本案的立案、庭审程序已完成，永常公司认为原审法院没有追加复议机关作为被告，遗漏被告审判程序违法的意见，不能成立，原审程序并无不当，永常公司的上诉意见不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人永常地产发展有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  彭铁文审 判 员  林 彦二〇一七年九月八日法官助理  朱金珍书 记 员  熊文键