浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行初字第419号
原告鲍海和。
委托代理人鲍晓军。
被告淳安县人民政府。
法定代表人柴世民。
委托代理人ＸＸ军。
委托代理人吴文书。
第三人淳安县浪川乡浯溪村村民委员会。
法定代表人鲍芳贤。
原告鲍海和不服淳安县人民政府2015年11月9日对淳安县浪川乡浯溪村村民委员会拆建公厕的集体土地建设用地审批行为，于2015年12月28日向本院提起诉讼，本院于2015年12月30日立案，于2015年12月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因淳安县浪川乡浯溪村村民委员会与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年6月1日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人鲍晓军，被告淳安县人民政府的委托代理人ＸＸ军、吴文书到庭参加诉讼。第三人淳安县浪川乡浯溪村村民委员会经传票传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
2015年11月9日，淳安县人民政府对淳安县浪川乡浯溪村村民委员会在浯溪村鲍家东至操场、南至鲍海和屋滴水、西至鲍海和附房滴水、北至永生、永利坦，面积20.87平方米的土地上拆建公厕的集体土地建设用地申请，作出同意的审批意见。
原告鲍海和起诉称，淳安县浪川乡浯溪村村委在离原告家厨房30厘米处新建一公共厕所，严重影响了原告的正常生活。原告在村党员会议上明确提出反对意见，要求重新选址，但村委无视原告权利，既无协商也无规划审批公示就开始建设招投标，于2015年9月24日完成公共厕所建设的公开招投标并进场施工。原告认为，《村镇规划卫生标准》（GB18055－2012）4.3.5.2要求：“公共厕所应该是无害化卫生厕所，与水源地、食堂、餐饮店、食品加工厂之间应保持不小于25米的距离。”淳安县人民政府审批同意淳安县浪川乡浯溪村村民委员会用地的行为违反了上述强制性标准。《中华人民共和国建筑法》第五条第一款规定：“从事建筑活动应当遵守法律、法规，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。”《杭州市城乡规划条例》第三十二条规定：“建设工程规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，应当在建设工程设计方案审定前组织公告，并告知申请人、利害关系人享有申请听证的权利。”《民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。……”贴近原告厨房30厘米建厕所必然产生有毒有害物质，并影响原告的采光权，影响原告的正常生活和身体健康。此外，《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十三条规定：“在村庄、集镇建设公共设施、公益事业设施或生产经营性设施的，必须在开工前向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门对工程设计、施工条件依法审查，发给村镇规划建设许可证后，方可开工。”经原告了解，案涉建设行为没有得到规划和建设部门的许可。最后，淳政办发（2014）161号文件，擅自授权乡镇政府审批，违反行政许可法的规定。为此，请求判决确认淳安县人民政府作出案涉《淳安县集体建设用地审批表》的行政行为无效；判令淳安县人民政府对原告赔礼道歉，赔偿原告精神损失费1元；对淳安县人民政府淳政办发（2014）161号文件的合法性进行审查。
原告向本院提交的证据有：1、案涉公共厕所建造的照片三张，拟证明案涉公厕建造的位置及和原告家的距离；2、淳安县人民政府办公室（2015）第11号《鲍晓军依申请公开政府信息告知书》及其附件《淳安县集体建设用地审批表》、淳政办发〔2014〕161号文件，拟证明被告作出被诉行政行为的事实；3、淳安县建管局2015年11月23日致鲍晓军的《依申请公开政府信息告知书》，拟证明案涉项目未经建管局审批的事实；4、淳乡字第201301700073号《乡村建设规划许可证》、鲍海和户的《淳安县农村村民建房审批表》，拟证明原告房屋系经合法审批建造的事实。上述证据均系复印件。
被告淳安县人民政府答辩称，一、淳安县浪川乡浯溪村村民委员会因该村鲍海和户房屋后的原公厕已属危房，为保障安全及改善村容村貌，拟对原公厕进行拆建。浯溪村村民委员会就此事于2014年7月2日召开村民代表会议，与会村民代表一致表决同意对老公厕拆建。该村委会遂于2015年8月26日填报集体建设用地审批表，依法逐级审批，经浪川乡村镇规划管理办公室、浪川乡人民政府、淳安县规划局、淳安县国土资源局审核同意，2015年11月9日，我府最终批准同意前述部门的审核意见，准许浪川乡浯溪村村民委员会拆建公共厕所的建房用地申请。故被诉行政审批程序合法，适用法律法规正确，不存在违反国家强制性规定之处。二、案涉用地所建厕所属于原址拆建，原公厕占地面积21平方米，且建于原告现房屋建房之前，历史上就供原村小学和村民使用。本次拆建面积20.87平方米还小于原占地面积。至于新建的公厕是否侵犯原告的相邻权，则属于民事纠纷，不属于本案的范围。三、我府淳政办发〔2014〕161号文件是基于淳安的县情，为规范淳安县域范围内农村宅基地审批流程和具体事项而制定，不违反国家法律规定，且该文件并不存在原告所称直接授权乡镇政府的情况，而是乡镇政府受我府委托开展工作。四、根据浪川乡浯溪村村民委员会的申请，我府依照《中华人民共和国土地管理法》第六十一条、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条的规定进行审查，认为申请人的申请符合村庄规划，经公示无异议，且属于公共设施，故批准申请人的用地申请。请求驳回原告的诉讼请求。
被告淳安县人民政府向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、淳安县浪川乡浯溪村村民委员会的组织机构代码证，拟证明被诉行政行为申请人的身份情况；2、淳安县浪川乡浯溪村2014年7月2日的村民代表会议记录及浯溪村公厕周围现状图，拟证明浯溪村召开村民代表会议讨论案涉公厕拆建事宜，并获会议一致通过；3、淳安县浪川乡浯溪村2015年9月25日的支部党员大会记录及会议的签到单，拟证明中共浪川乡浯溪村党支部召开党员大会，会议一致通过案涉公厕的拆建事宜；4、淳安县浪川乡浯溪村村民委员会2015年8月26日的《申请报告》及原公厕照片一张，拟证明浯溪村原学校公厕因较为破烂，故向有关部门申请拆建用地的事实；5、淳安县浪川乡浯溪村村民委员会2015年8月27日致该村村民的《建房申请公示》及该公示在该村村务公开栏张贴的照片三张，拟证明浯溪村村民委员会就案涉公厕拆建用地拟进行申请的事宜在该村村务公开栏公示，原告及其他村民在公示期内未提出异议的事实；6、案涉公厕拆建用地的《淳安县集体建设用地审批表》、淳安县规划局与淳安县浪川乡人民政府2013年7月1日签订的《农民建房审批委托协议》、淳安县机构编制委员会办公室淳编办[2015]13号《关于国土资源所机构编制事项的通知》，拟证明浪川乡村民委员会对村原公厕拆旧建新提出用地申请，经浪川乡村镇规划管理办、浪川乡政府、规划局、国土资源局审核同意，被告批准同意拆建案涉公厕用地20.87平方米；7、浪川乡浯溪村土地利用现状图、淳安县浪川乡浯溪村村庄规划修编（2015－2020）中的鲍家村居点于土地利用规划衔接图，拟证明案涉公厕坐落土地属于农村建设用地；8、淳安县浪川乡浯溪村村庄规划修编（2015－2020）中的鲍家村居点规划总平面图，拟证明案涉公厕坐落土地在历史上的规划用途为公共厕所；9、淳安县浪川乡浯溪村村庄规划修编（2015－2020）中的鲍家村居点配套设施规划图，拟证明案涉公厕被规划为公共配套设施；10、淳安县浪川乡浯溪村村民委员会2016年1月15日出具的《浯溪村原公厕拆旧建新情况说明》及新建公厕照片两张，拟证明案涉公厕拆旧建新用地及建造符合规定，建成后公厕安排人员保洁，截污纳管设施全封闭埋入地下，不影响周边村民正常生活；11、照片一张，拟证明案涉公厕拆旧建新后的现状及其周边属于公共场所，村民有如厕需求；12、淳政办发〔2014〕161号《关于进一步简化农村建房审批程序及强化批后监管工作的通知》，拟证明案涉建房用地行为程序合法。上述证据均系复印件。
第三人淳安县浪川乡浯溪村村民委员会未到庭陈述，亦未提交证据。
本院依法向淳安县浪川乡浯溪村村民委员会调取了以下证据：1，案涉公厕拆建前淳安县浪川乡浯溪村村民委员会拍摄的旧公厕的照片一组，用以查明案涉旧公厕被拆除前的状况；2、淳安县人民政府淳政发[2010]36号《关于进一步深化完善城乡规划管理体制机制的意见》、淳安县住房和城乡建设局淳住建发[2015]88号《关于浪川乡浯溪村、芳梧村、马石村村庄规划的批复》、《淳安县浪川乡浯溪村村庄规划修编（2015－2020年）》，用以查明2015年12月后淳安县浪川乡浯溪村的村庄规划的编制及其中的总体规划及配套设施规划的情况。
经庭审质证，原告对被告的证据认为，证据2、3，原告在该两次会议上就案涉公厕建造的问题都提出了反对意见；证据5，不能证明原告和其他公民在公示期内未提出异议；证据6，根据原告提交的证据，其不能证明规划局、国土局审核同意的事实；证据8、9、10，不能证明被诉行政行为合法。对被告的其余证据，原告未明确提出异议。
对原告提供的证据，被告经质证表示均无异议。
对本院依职权调取的证据，原告认为证据2是被诉行政行为作出后才形成的，对其余证据无异议。被告对本院调取的证据无异议。
本院对本案证据认证如下：被告证据2，具备证据三性，可以证明相关待证事实，予以采信；被告证据3，与本案不具有关联性，不予采信；被告证据5，其本身确实不能证明原告及其他村民在公示期内未提出异议，但可以证明浯溪村村民委员会就案涉公厕拆建用地拟进行申请的事宜在该村村务公开栏公示的事实，其作为证明该部分事实的证据，予以采信；被告证据6，可以证明被告欲证明的内容，予以采信；被告证据8，可以证明案涉公厕坐落土地目前的规划用途为公共厕所，予以采信；被告证据9，可以证明案涉公厕目前被规划为公共配套设施的事实，予以采信；被告证据10、11，系被诉行政行为作出后形成的证据，不能证明被诉行政行为合法，不予采信；被告证据12，并非用以证明事实的证据，不予接纳。
本院依职权调取的证据2，可以客观反映2015年12月后淳安县浪川乡浯溪村的村庄规划的编制及其中的总体规划及配套设施规划的情况，予以采信。
其余对方当事人无异议的证据，具备证据三性，可以证明相关待证事实，予以采信。
经审理查明，淳安县浪川乡浯溪村因该村卫生室对面、原告鲍海和房屋后的公共厕所破旧，拟对该厕所进行翻建，经该村村民代表会议讨论通过及建房用地申请公示后，淳安县浪川乡浯溪村村民委员会于2015年8月26日提出了在浯溪村鲍家东至操场、南至鲍海和屋滴水、西至鲍海和附房滴水、北至永生、永利坦，面积20.87平方米的土地上拆建公厕的集体土地建设用地申请。该申请经淳安县浪川乡人民政府、淳安县国土资源局浪川乡国土资源所等部门审核同意后，淳安县人民政府于2015年11月9日作出批准用地的意见。
另查明，案涉公厕系翻建，即现用地所建公厕是在原公厕用地范围内建造。原公厕至案涉翻建前仍在使用。原告房屋建于原公厕建造之后。案涉公厕周边缺乏可利用土地资源。
2015年12月----
即被诉行政行为作出后，淳安县浪川乡浯溪村村庄规划修编（2015－2020）经淳安县人民政府审批通过，在其中鲍家村居点规划总平面图及鲍家村居点配套设施规划图中，案涉地点被确定为公共建筑的厕所。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、第四款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”“建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”《中华人民共和国土地管理法》第六十一条规定：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；……”案涉公共厕所属于在村庄规划区内建设的乡村公共设施，在当事人提出建设申请后，应当由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，在建设单位取得乡村建设规划许可证后，方可逐级向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出用地申请，由县级以上地方人民政府作出是否批准用地的决定。本案中，被告淳安县人民政府在建设单位淳安县浪川乡浯溪村村民委员会未取得乡村建设规划许可证的情况下，直接作出案涉用地审批决定，批准建设单位使用面积20.87平方米的土地建造公厕，主要证据不足。
综合上述意见，被诉行政行为主要证据不足，但鉴于其所涉公共厕所的历史沿革、其选址符合被诉行政行为作出后编制的村庄规划以及被诉行政行为所涉公共厕所属于公共利益等情况，其效力可予保留。对于原告的赔偿请求，因其与被诉行政行为的违法之处不具有因果关系，故不予支持。原告提出对淳安县人民政府淳政办发（2014）161号文件的合法性进行审查的请求，因该文件规范的是淳安县农户使用宅基地建住宅的相关问题，与本案的乡村公共设施建设无关，故本院不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认淳安县人民政府2015年11月9日对淳安县浪川乡浯溪村村民委员会在浯溪村鲍家面积20.87平方米的土地上拆建公厕的集体土地建设用地审批行为违法；
二、驳回原告鲍海和的赔偿请求。
案件受理费人民币50元，由被告淳安县人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起七日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 李 洵
审 判 员 王银江
代理审判员 唐莹祺
二〇一六年六月八日
书 记 员 金 玲
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。