广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤04行终106号上诉人（原审原告）：赵汝祥，男，1978年10月27日出生，汉族，住珠海市金湾区。上诉人（原审原告）：赵社惠，男，1950年9月9日出生，汉族，住珠海市金湾区。被上诉人（原审被告）：珠海市金湾区红旗镇人民政府。住所地：珠海市金湾区红旗镇虹辉路*号。负责人：郑罗天。应诉负责人：傅穗强，副镇长。委托代理人：林宁，广东正拓律师事务所律师。上诉人赵汝祥、赵社惠因与被上诉人珠海市金湾区红旗镇人民政府（以下简称红旗镇政府）土地行政管理一案，不服珠海市香洲区人民法院作出的（2017）粤0402行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定的事实1990年8月20日和1992年7月25日，原珠海市国土局与原珠海市红旗管理区签订两份《征用土地协议书》，协议征用红旗管理区土地46618亩，应支付征地款总额为24722.67万元。截至2002年，原珠海市国土局陆续支付补偿款项共计13553.12万元。2002年4月8日，广东省国土资源厅印发粤国土资（办）函[2002]94号《关于对珠海市解决西部地区预统征地历史遗留问题有关方案的意见》。根据该意见，原珠海市规划国土局西区分局作为甲方，于2002年6月26日与乙方红旗镇政府、红旗投资控股有限公司（以下简称红旗控股公司）签订《珠海市预统土地处理建设项目用地确认合同》，确认：涉及乙方范围内已经覆盖的建设项目用地共9块，面积共14892.5亩；已覆盖的建设项目用地，如属于市政府统征地，原征地补偿款已付清给乙方，但由于建设项目未有动工，政府委托乙方管理和继续保持农业生产的土地，待甲方落实项目动工日后，再行通知乙方交回用地给甲方，青苗附着物按规定给予适当补偿。之后，市国土局将有关统征土地的处理结果统一上报广东省国土资源厅，并将征收的用地作为国有储备建设用地交由改制后的红旗镇政府进行管理。2003年1月16日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）函〔2003〕3号《关于珠海市西部地区预征土地历史遗留问题处理结果的批复》，同意“1992年已办理预征地手续，并在1997年4月15日以前，按照原《广东省土地管理实施办法》在你市用地审批权限范围内已批准使用的项目用地报我厅备案”，“1992年已办理预征地手续，落实了部分征地补偿款，‘以钱折地’折算的50604.38亩统征土地，原已确定项目、符合土地利用总体规划、已纳入建设用地规模范围内的，按照1988年修订的《土地管理法》的规定给予补办用地手续”。2005年12月22日，赵社惠与珠海市红旗聚隆农业发展有限公司（以下简称聚隆公司）签订《土地承包合同》，约定聚隆公司将坐落在三板大堤边土地15.12亩发包给赵社惠种养，承包期限从2005年1月1日起至2009年12月31日止。合同期满后双方有续期。2013年9月17日，市国土局发布珠国土公告〔2013〕31号用地公告，告知：用地位于珠海××以南，机场北路以东，双湖路以西，中心河以北，面积223.59公顷，土地性质为国有存量建设用地；为贯彻市委市政府开发建设西部生态新城的战略部署，为西部城区首期开发区域提供开工建设的用地保障，市国土局金湾分局从公告之日起，对该用地范围内涉及的地上青苗及附着物进行现场调查、丈量确认；地上青苗及附着物（含临时设施）补偿标准按珠府[2010]6号《关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法的通知》的规定标准执行，文件规定以外的按市场信息价、周边补偿价或评估价为补偿依据。2013年10月，经现场丈量，赵社惠在《红旗镇西部生态新城（B片区）建设用地青苗及附着物补偿登记表》上签字确认：赵社惠的耕地面积为4.97亩，赵汝祥的耕地面积为65.62亩。2016年1月25日，赵汝祥、赵社惠作为原告向原审法院对珠海市国土资源局提起行政诉讼，案号为（2016）粤0402行初1号，请求依法确认珠海西区预统征无效，土地属性不变，仍为国有农业用地。2016年7月1日，原审法院作出（2016）粤0402行初1号行政裁定，认为赵汝祥、赵社惠与被诉行政行为没有法律上利害关系，且本次起诉已超过法定诉权最长保护期限，不符合行政诉讼法规定的受理条件，裁定驳回赵汝祥、赵社惠的起诉。赵汝祥、赵社惠不服原审法院判决，向本院提起上诉。2016年9月29日，本院作出（2016）粤04行终73号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年5月16日，赵汝祥作为原告向原审法院对珠海市国土资源局提起行政诉讼，案号为（2016）粤0402行初20号，请求珠海市国土资源局履行《珠海市预统征土地处理建设项目用地确认合同》（珠国土西区〔2002〕第2号）文件未有完善的手续，按1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定执行完善有关征地的程序手续。在此案一审庭审中，赵汝祥陈述其诉讼请求要求完善的征地手续指的是公告及土地管理法规定的其他手续。2016年10月19日，原审法院作出（2016）粤0402行初20号行政裁定，认为赵汝祥与被诉行政行为没有法律上利害关系，不符合行政诉讼法规定的受理条件，裁定驳回赵汝祥的起诉。赵汝祥不服原审法院判决，向本院提起上诉。2017年2月20日，本院作出（2017）粤04行终1号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。在审理过程中，经询问，赵汝祥、赵社惠明确其在本案提出的第一、二项诉讼请求所诉的行政行为与（2016）粤0402行初1号行政案件中所诉的行政行为为同一个行政行为，只是起诉的被告不相同。经一审法庭释明，赵汝祥、赵社惠仍坚持以红旗镇政府为本案被告。对于第三项诉讼请求所涉及的珠国土西区2002第2号《珠海市预统征土地处理建设项目用地确认合同》，赵汝祥、赵社惠认为该合同不是对1990年8月21日及1992年7月25日签订的二份《预征地协议书》的补充，是新的合同。赵汝祥、赵社惠的一审诉讼请求：1.确认1990年8月21日由市国土局与原红旗管理区签订的《预征地协议书》无效；2.确认1992年7月25日由市国土局与原红旗管理区签订的《预征地协议书》无效；3.确认2002年6月26日原珠海市规划国土局西区分局与红旗镇政府、红旗控股公司签订的（珠国土西区2002第2号）《珠海市预统征土地处理建设项目用地确认合同》无效；4.诉讼费用由红旗镇政府承担。原审法院裁判理由及结果(一)关于赵汝祥、赵社惠的第一、二项诉讼请求。首先，赵汝祥、赵社惠的第一、二项诉讼请求所诉行政行为是原珠海市国土局1990年和1992年预征地行为，赵汝祥、赵社惠既不是被诉行政行为的相对人，与被诉行政行为也没有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）赵汝祥、赵社惠是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的红旗镇政府；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”涉案土地在原珠海市国土局与原珠海市红旗管理区签订《征用土地协议书》之时本为国有农业用地，原珠海市红旗管理区为土地使用权人。赵汝祥、赵社惠不是涉案土地的使用权人，其是经红旗农场安排或其后通过签订承包合同使用涉案土地，与原珠海市国土局预征涉案土地的行为没有法律上的利害关系，因此，赵汝祥、赵社惠不具有原告诉讼主体资格。其次，赵汝祥、赵社惠的起诉已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”赵汝祥、赵社惠的起诉与涉案土地有关的预征行为发生在九十年代初，赵汝祥、赵社惠于2016年1月25日提起本案行政诉讼，已超过法定20年的诉权最长保护期限。再者，前述赵汝祥、赵社惠第一、二项诉讼请求所诉行政行为实际上已为人民法院生效裁定所羁束，赵汝祥、赵社惠的起诉亦不符合起诉条件。(二)关于赵汝祥、赵社惠的第三项诉讼请求。赵汝祥、赵社惠的第三项诉讼请求是确认《珠海市预统土地处理建设项目用地确认合同》无效，该合同是原珠海市规划国土局西区分局根据广东省国土资源厅2002年4月8日印发的粤国土资（办）函〔2002〕94号《关于对珠海市解决西部地区预统征地历史遗留问题有关方案的意见》，与红旗镇政府、红旗控股公司签订的，合同内容实际上是对1990年8月21日及1992年7月25日签订的二份《预征地协议书》的补充。同理，赵汝祥、赵社惠不是被诉行政行为的相对人，与被诉行政行为也没有利害关系，不具有原告诉讼主体资格。(三)本案被诉行政行为都不是红旗镇政府作出的，赵汝祥、赵社惠起诉的红旗镇政府也不适格。赵汝祥、赵社惠的起诉不符合法定条件，对已经立案的，依法应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）、（三）、（九）项和第二款之规定，裁定驳回赵汝祥、赵社惠的起诉。一审案件受理费人民币50元，退回赵汝祥、赵社惠。当事人二审诉辩意见赵汝祥、赵社惠的上诉请求：1.撤销原审判决；2.判决红旗镇政府乱作为签订的合同无效；3.诉讼费用由红旗镇政府负担。事实与理由如下：一个合法的行政行为永远是合法的，如果一个行政行为违反了当时的法律，更和现在实施的法律相违背，那么这个行政行为就是错误的行政行为，应当纠正和完善，不能让错误继续扩大。征地行为是国土部门主管，但珠海市国土资源局多年来未跟农场职工说过，涉案的国有农业用地已经被征收，现在不再是国有农业用地，而是国有建设用地。红旗镇政府作为基层政府单位，负责执行中央政策和法规宣导，作为上级政府和农场职工唯一的沟通渠道，红旗镇政府每年还刻意隐瞒征地的情况等一系列的乱作为，导致农场职工无法得知自己的利益已经受到侵害，当知道利益受到侵害时，说已过了二十年最长行政诉讼保护期。此行政行为并不是从1990年开始的，终于1992年，而是从1990年开始一直发展至2002年才得到最后确认，由于珠海市国土资源局和红旗镇政府的保密工作做得好，根据《行政诉讼法》第四十八条的规定，农场职工是在2015年下半年才知道，这是一个持续的事情，所以不能以1992年的时间来计算，应当以2015年来计算，没有超过行政诉讼的最长保护期。作为农用地的承包经营者，赵汝祥、赵社惠的承包经营因红旗镇政府的乱作为而终止，红旗华侨农场的职工和职工子女自从1980年开始就享有承包经营权，是土地的实际使用人，是适格的诉讼主体。从越权批地，至违反先征待用，年年隐瞒，没有安置就强制执行等等，处处都是违法乱纪的事情，法院应公正审理本案。当事人提交的证据及采纳赵汝祥、赵社惠在二审法庭调查时当庭提交了如下证据：证据1及证据2.红旗镇党政办公室[2017]51号答复、32号答复；证据3.珠海市国土资源局珠国土诉字[2016]8号及8—1号行政答辩状；证据4.珠海市国土资源局金湾分局珠国土金函[2017]1370号复函；证据5.广东省国土资源厅粤国土资公开告知[2017]240答复；证据6.珠海市国土资源局珠国函[2017]427号复函；证据7.广东省国土资源厅粤国土资（建）函[2003]3号批复；证据8.红旗镇党政办公室[2016]第6号答复；证据9.珠海市发展与改革局珠发改公[2013]191号批复；证据10.红旗镇党政办公室[2016]07号答复；证据11.珠海市国土资源局珠国土函[2016]523号复函。红旗镇政府对赵汝祥、赵社惠提交的上述证据发表如下意见：本案二审审理范围针对程序性问题即针对赵汝祥、赵社惠是否有权提起本案诉讼、红旗镇政府是否为适格被告，而不是针对行政行为或合同是否合法有效的问题。赵汝祥、赵社惠当庭补充的证据与本庭的审理范围无关，同时上述证据并非是新证据，不应作为二审证据使用，是否作为新证据，由法院确认审核。本院对赵汝祥、赵社惠提交的证据的采纳意见：原审法院仅对本案进行程序处理，未对被诉行政行为的合法性予以司法审查，故本案二审也仅对本案进行程序性审查。赵汝祥、赵社惠提交的证据是为了证明被诉行政行为的不合法，这些证据不影响对本案诉权的审查，故本院不对这些证据予以审核，这些证据也不作为本案定案依据。被上诉人在二审中未向本院提交新的证据。二审法院查明的事实原审法院认定的事实属实，本院予以确认。二审裁判理由及结果本院认为，本案的诉讼标的已为生效裁判所羁束，应当裁定驳回起诉。（2016）粤0402行初1号赵汝祥、赵社惠诉珠海市国土资源局一案，业经一、二审，已经发生法律效力[二审案号：（2016）粤04行终73号]。在此案中，赵汝祥、赵社惠请求确认珠海西区预统征无效，土地属性不变，仍为国有农业用地。此案诉讼标的指向1990、1992年的预统征行为，该预统征行为直接体现为1990年、1992年原珠海市国土局与原珠海市红旗管理区签订的两份《征用地协议书》。而本案中，赵汝祥、赵社惠的第一项、第二项诉讼请求确认此两份《征用地协议书》无效，其诉讼标的指向也是此两份《征用地协议书》，而（2016）粤04行终73号行政裁定已对赵汝祥、赵社惠是否符合法定的起诉条件进行了司法审查，故作为后案的本案的赵汝祥、赵社惠的第一项、第二项诉讼请求所涉及的行政行为实际上已为人民法院生效裁定所羁束，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定,对赵汝祥、赵社惠的第一项、第二项诉讼请求应当驳回。原审对此处理正确，应予以维持。赵汝祥、赵社惠的第三项诉讼请求亦应裁定驳回起诉。广东省国土资源厅2002年4月8日印发的粤国土资（办）函〔2002〕94号《关于对珠海市解决西部地区预统征地历史遗留问题有关方案的意见》，根据该意见，原珠海市规划国土局西区分局、红旗镇政府、红旗控股公司签订了《珠海市预统土地处理建设项目用地确认合同》，从该用地确认合同的内容看，合同当事人共同确认了统征地的范围、面积、征地补偿款、土地管理使用等事宜，这些内容实质上是对1990年、1992年的两份《预征地协议书》的补充，该用地确认合同的内容仅指向征地行为，而涉案土地为国有农用地，赵汝祥、赵社惠不是涉案土地的使用权人，故用地确认合同没有增加作为土地承包经营权人的赵汝祥、赵社惠的义务，也未减损其权利，该用地确认合同对其合法权益明显不产生实际影响，故根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定,对赵汝祥、赵社惠的第三项诉讼请求应当驳回。原审对此处理正确，应予以维持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。赵汝祥、赵社惠的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 涂远国审判员 陈 伟二〇一七年十一月日一二〇一七年十一月日书记员 梁敏儿