广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第1374号
上诉人（原审原告）：郭亚乐，男，1952年9月26日出生，汉族，住增城市。
委托代理人：陈焕拱，男，1953年6月13日出生，汉族，住广东省东莞市。
上诉人（原审被告）：增城市石滩镇人民政府。住所地：。
法定代表人：董雄峰，职务：镇长。
委托代理人：张文才，广东杰信律师事务所律师。
原审第三人：增城市城市管理综合执法局。住所地：。
法定代表人：肖惠和，职务：局长。
委托代理人：陈永根，该局职员。
委托代理人：朱共清，广东民诚众信律师事务所律师。
上诉人郭亚乐、增城市石滩镇人民政府因行政违法及赔偿纠纷一案，不服增城市人民法院（2014）穗增法行初字12号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案经原审法院审理查明，原告在增城市石滩镇上塘村上围经济合作社大鹅房（土名）建养猪场养猪，该猪场的建设没有办理用地、建设规划、环保等相关审批手续。2005年11月17日，增城市畜牧管理服务中心与原告签订《支持扩建猪场协议书》，约定增城市畜牧管理服务中心支持原告建设猪舍240平方米，按单价每平方米150元补助，扶持资金3.6万元；扶持建设沼气池一个，要求主体厌养池20立方米以上，扶持资金10000元。协议签订后，原告收取了上述扶持资金4.6万元。原告将其建设的养猪场分成三个，一个出租给钟锡安经营，一个出租给林信南经营，一个由原告本人经营。2012年增城市在全市范围内整治“散小乱”养猪场，对在饮用水源保护区、城市和城镇居民区、文化教育科学研究区、名胜风景区、自然保护区等500米范围内及增滩公路、铁路等增城范围内主要交通干线外缘500米范围内的禁养区和法律法规规定的其他禁养区的养猪场要求在2012年12月底前基本关闭清理，停止养殖活动，拆除相关设备设施，特殊情况可延至2013年3月底前关闭清理，生猪禁养区外的养猪场要求在2013年6月底前基本完成规范整治，特殊情况的可延至2013年12月底前完成规范整治。原告的养猪场位于广深铁路附近，在整治之列。2012年4月2日，第三人增城市城市管理综合执法局向原告发出增城管执法石责字（2012）04120501号《责令限期改正通知书》，内容“郭亚乐：你于2012年4月12日在石滩镇上塘村大鹅房（土名）进行无证搭建猪舍，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项、第二款之规定：1、责令你立即停止违法行为；2、责令你在2012年4月20日自行拆除。”2012年9月20日，被告对钟锡安、林信南承包原告的猪场和原告本人经营的猪场作调查登记，并分别制作《生猪养殖场（户）情况调查登记表》，其中钟锡安的登记表列明养殖场规模猪栏数量54间，占地面积900平方米，建筑面积820平方米，建筑结构简易；存栏猪只情况大猪100只，小猪400只，审批办证情况无任何手续；污染治理情况配套有鱼塘，鱼塘面积10亩，生化治理设施没有，粪污排放去向排入鱼塘。登记表由养殖经营者钟锡安签名，被告的调查工作人员张艳梅，村调查人员郭淦稳签名。林信南的登记表列明养殖场规模猪栏数量43间，占地面积900平方米，建筑面积850平方米，建筑结构简易；存栏猪只情况大猪200只，中猪150只，审批办证情况无任何手续；污染治理情况配套有鱼塘，鱼塘面积8亩，生化治理设施没有，粪污排放去向排入鱼塘。登记表由养殖经营者林信南签名，被告的调查工作人员张艳梅，村调查人员郭淦稳签名。原告本人经营猪场的登记表列明养殖场规模猪栏数量150间，占地面积3050平方米，建筑面积3000平方米，建筑结构简易；存栏猪只情况大猪200只，中猪500只，小猪500只，母猪200只，审批办证情况无任何手续；污染治理情况配套有鱼塘，鱼塘面积20亩，生化治理设施没有，粪污排放去向排入鱼塘。登记表由养殖经营者原告签名，被告的调查工作人员张艳梅，村调查人员郭淦稳签名。承包原告猪场养猪的钟锡安、林信南以及原告本人在被告劝说和动员下已将养殖场的猪只全部出售。2013年3月31日，原告收到增城市农业局猪场清拆搬迁生猪补贴款50000元，2013年4月12日收到增城市石滩镇兽医站本场猪栏地租金13000元。2013年4月8日，承包人林信南收到增城市石滩镇兽医站10300元补偿款。以上款项由原告本人和林信南立回收据。由于原告对其建设的上述猪场没有拆除，被告采取强制措施对该猪场进行拆除。原告对被告的强制拆除不服，向法院提起诉讼，请求判准其诉请。
另查明，原告养猪场的猪舍结构为四面用砖砌墙，高约1.2米，四个角用砖砖柱高度约2.8米，用竹或木连接，天面用沥青纸或铁皮铺盖。庭审中，被告陈述根据《生猪养殖场（户）情况调查登记表》测量记录，原告三间养猪场的猪舍建筑面积为4670平方米，其中拆除了2670平方米，还有2000平方米未拆除，原告现在用来养鸭。原告陈述2000平方米是原告重新搭建用来养鸭的。
原审法院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市村镇建设管理规定》第五条规定：“村镇各项建设必须符合土地利用总体规划和村镇规划，依法取得建设用地规划许可证、土地使用证和建设工程规划许可证。”原告的养猪场在建设中未依规定申请办理有关审批手续取得建设用地规划许可证、土地使用证和建设工程规划许可证，因此，原告养猪场的建筑属违法建筑。
《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定：当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。被告没有告知原告依法享有的权利，没有依法定程序拆除原告的违法建筑，被告的行政行为违反了法律的规定，构成行政违法。
至于原告请求被告赔偿389.476万元的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。依此规定，只有国家机关和国家机关工作人员行使职权被确认违法，且该违法行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益造成损害时，才产生行政赔偿。原告的猪场属于违法建筑，不具有合法性。增城市畜牧管理服务中心扶持建造的240平方米猪舍，基于信赖保护原则本应予赔偿，但由于建造费用每平方米150元共计3.6万元是增城市畜牧管理服务中心扶持的，按原告请求每平方170元补偿标准，在2005年建造时的物价指数每平方米150元是符合当时的造价，因此，被告拆除增城市畜牧管理服务中心扶持原告建造的240平方米猪舍未造成原告损失。原告饲养的猪只在被告拆除时已经全部出售，且相关部门已给付了原告及猪场承包人相应的补偿，拆除亦未造成原告猪只损失。因此，对原告请求被告行政赔偿，缺乏事实和法律依据，应不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第三十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、三十三条、第三十四条的规定，原审法院判决：一、被告增城市石滩镇人民政府实施拆除原告郭亚乐养猪场的行政行为违法。二、驳回原告郭亚乐的其他诉讼请求。
上诉人郭亚乐不服原审判决，上诉至本院称：一、原审判决既已确认增城市石滩镇人民政府拆除我方养猪场的行政行为违法，却没有判令其承担赔偿责任，令人费解。法律责任的定义，是指违反特定义务应当承担相应的不利后果之义务，包括对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚。违反义务是承担责任的前提和必要条件：有违反义务必有担责后果，无违反义务就谈不上担责；反之，有担责后果必有违反义务，无担责后果必无违反义务。本案增城市石滩镇人民政府负有依法行政、合法行政的义务，违反义务（违法）同样必有担责后果，方能符合法律责任的固有定义要求。但原审判决先判定增城市石滩镇人民政府行政违法，又以无需担责判定其没有违法，是明显的自相矛盾。二、我方在承包的农村土地上从事养殖生产，具有无可置疑的正当合法性，不存在所谓“违法建筑”的事实。我方早在1995年与农村集体经济组织签订土地承包合同，在承包土地上从事养殖生产。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》，任何组织和个人不得干涉、侵害我方的合法承包经营权。养猪业是传统的农业生产活动，不属于《土地管理法》、《建筑法》规定的“建设”行为。养猪场用地也是集体土地、农用地，至今没有任何改变。我方在集体农用地上从事农业生产，与原审判决所言的“未依规定申请办理有关审批手续取得建设用地规划许可证、土地使用证和建设工程规划许可证”没有任何关联，不是这些环节的适用对象。并且，养猪场承包经营始于1995年，而被上诉人和原审判决依据的《城乡规划法》的实施日期是2008年l月l日，原审判决以后法适用于先前行为，认定养猪场属于“违法建筑”，显然有悖于“法不溯及既往”原则。故增城市石滩镇人民政府违法行政，肆意损毁我方合法财产造成巨额经济损失，依法必须全额赔偿。三、原审判决认为增城市畜牧管理服务中心扶持建造的240平米猪舍不属于我方的损失，绝无法接受。增城市畜牧管理服务中心在2005年给予我方扶持扩建资金36000元，在法律上属于资助赠与行为。赠与资金一经交付我方即归我方所有，我方用赠与资金建造的240平米猪舍，产权同样归我方所有。对我方而言，240平米猪舍存在，其财产利益就坚实存在，一遭损毁，其财产利益就彻底丧失。这是法律上明确无疑的事实。原审判决以扶持为由硬说“未造成原告损失”，我方无法接受。综上，原审判决在事实认定及法律适用上均严重错误，上诉人郭亚乐上诉请求：一、撤销增城市人民法院（2014）穗增法行初字12号行政判决第二项；二、改判增城市石滩镇人民政府赔偿我方经济损失389.476万元（包括建筑物：170元／平米×17028平米=289.476万元；污水处理池：1000元／立方米×50立方米／个×4个=2O万元；转场费：年利润40万元／年×2年=80万元）；三、一、二审诉讼费由增城市石滩镇人民政府承担。
上诉人增城市石滩镇人民政府不服原审判决，向本院上诉称：一、郭亚乐的养猪场是违法违规的建筑。本案郭亚乐的养猪场基本都是挨近铁路沿线建造起来的，与铁路干线的直线距离不超过100米，且郭亚乐的养猪场非常集中建造，各饲养场之间的距离仅有几十米，远达不到间隔500米要求。不符合我国《动物防疫条件审查办法》第五条的规定，且根据《广州市村镇建设管理规定》第五条的规定，郭亚乐的养猪场在建设中未依规定办理有关审批手续取得建设规划许可证、土地使用权证及建设工程规划许可证等证件，属于违法建筑。二、我府拆除郭亚乐养猪场的行为合法。郭亚乐是同意镇政府对养猪场拆除的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五的规定，乡镇一级的政府对违法建设享有自行强制拆除的权限。本案郭亚乐所有的养猪场并没有按照法律规定办理建设规划许可证，我府依法享有对违法建筑拆除的权利。在整治养猪场前，我府就多次接到附近村民的投诉举报，那些违法养猪场严重影响附近村民的居住环境，还有私宰肉流入市场情况的发生。我府在整治养猪场过程中，一直与郭亚乐进行充分的沟通及交流，且郭亚乐收取了我府相应补偿款的前提下，双方已达成愿意拆除的合意，我府工作人员并积极为郭亚乐联系饲养猪只的安置购买方，在进行拆除违法建筑前，郭亚乐已经配合地将所有猪卖掉，所以在本案中郭亚乐没有提出关于猪只的损失，可见我府是提前与郭亚乐沟通完毕，并不是郭亚乐所陈述的在其毫不知情的情况下进行拆除的。此外，我府是出于整治环境的需要而组织了一次综合执法行动，由政府组织有拆除权限的主体实施的合法行政行为并且在行使拆除行为之前已经充分地按照法律法规的要求告知其拆除的理由、事实和依据，并给予相对人充分陈述、申辩等方面程序及实体的权利。同时我府职能部门在拆除郭亚乐猪场前曾经多次通知其要求将养猪场自行关闭并拆除，郭亚乐同意自行拆除，并收取镇政府相应的补偿款，所以整个拆除行为是建立在原告同意的基础上，不存在行政违法。三、关于郭亚乐主张的“扶持扩建主场协议书”问题，根据穗农函（2005）236号文件《关于明确落实2005年增城、从化市中小型猪场扩建项目财政补助环节的函》与《扶持扩建主场协议书》两份证据，政府在2005年扶持的是“中小型”的养猪场，当时我府扶持郭亚乐建设猪舍仅仅为“240平方米”。而郭亚乐后来私自盲目建设超过几千平米的猪舍，郭亚乐扩建部分，完全没有得到政府的许可与支持。郭亚乐提供的《动物防疫合格证》等几个证件都已过期，没有进行年审，且按照《畜禽养殖污染防治管理办法》第十条第二款的规定，郭亚乐的饲养场所并没有办理《排污许可证》，所以属于违法经营饲养。四、郭亚乐养猪场等建筑物的搭建是未办理规划、报建手续及临时搭建手续，存在严重安全隐患，属于违法建筑并且影响城市容貌、环境卫生，因此郭亚乐提出要求赔偿上述违法建筑物等相应的损失依法应当全部予以驳回，原审判决驳回行政赔偿的请求正确。1、郭亚乐违法违规建造的非法养猪场不应当受到法律的保护。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，必须满足行政行为被确认是违法和违法行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益造成损害才给予行政赔偿。本案郭亚乐被拆的养猪场属于违法建筑、非法经营饲养，不在法律保护的合法权益范围之内，郭亚乐无权针对因基于其违法行为而取得的违法利益而要求行政赔偿。2、间接损失的赔偿诉请（即其请求赔偿年利润损失80万元的诉求）没有事实及法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，郭亚乐主张的赔偿间接损失的诉请无法律依据，不应得到支持。3、郭亚乐应承担其所主张的财物损失的举证责任。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第一款第（三）项的规定，在行政赔偿诉讼中，赔偿请求人应承担因违法行政行为造成其合法权益损失的事实证据，郭亚乐没有证据或证据不足以证明其合法权益造成损失，必将承担举证不能的法律后果。综上，上诉人增城市石滩镇人民政府上诉请求：一、撤销（2014）穗增法行初字第12号行政赔偿判决书，改判驳回郭亚乐的全部诉讼请求。二、本案一、二审的诉讼费用由郭亚乐承担。
针对上诉人增城市石滩镇人民政府的上诉，上诉人郭亚乐答辩称：一、增城市石滩镇人民政府和增城市城市管理综合执法局对我方养殖场实施违法拆除，增城市石滩镇人民政府和增城市城市管理综合执法局应赔偿我方私有财产的经济损失，承担违法行政赔偿的责任。二、增城市石滩镇人民政府和增城市城市管理综合执法局执法不当，适用广州市《村镇管理规定》第五条错误。三、增城市石滩镇人民政府是利用威胁、压迫方式胁迫郭亚乐签名同意拆“养殖场”，并非我方自愿。
原审第三人增城市城市管理综合执法局答辩称其没有答辩意见。
经审理查明，原审法院查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《广州市生猪养殖管理规定》第八条第一款规定：“生猪养殖场兴建（包括新建、扩建、改建）前，应当向有审批权的环境保护行政主管部门提交有资质的环评单位编制的环境影响评价文件，申请办理有关报批手续。”该条第三款规定：“完成上述手续后，应当向土地行政主管部门申请办理用地手续。”《广州市村镇建设管理规定》第五条规定：“村镇各项建设必须符合土地利用总体规划和村镇规划，依法取得建设用地规划许可证、土地使用证和建设工程规划许可证。”本案中，上诉人郭亚乐兴建的三个养猪场均无依照上述法律及有关规定办理环评报批手续和用地手续，应属违法建设。上诉人郭亚乐兴建的养猪场位于其承包的鱼塘周围，但上诉人郭亚乐仅持有《水域滩涂养殖使用证》，该证载明的用途是池塘淡养。因此，上诉人郭亚乐主张其养猪场来源合法，证据不足。2005年11月17日，增城市畜牧管理服务中心与上诉人郭亚乐签订的《扶持扩建猪场协议书》，约定扶持建设的猪舍为240平方米。2007年6月1日，增城市动物防疫监督所向上诉人郭亚乐颁发《动物防疫合格证》，该证有效期为一年。增城市畜牧管理服务中心虽然扶持上诉人郭亚乐建设240平方米养猪场，上诉人郭亚乐也应依法依规办理建设手续。上诉人郭亚乐实际建设的猪舍建筑面积为4670平方米，《动物防疫合格证》在期满后也无延期。因此，上诉人郭亚乐主张其建设的养猪场并没违反法律规定，显然理据不足。综上，上诉人郭亚乐建设的养猪场属违法建设。
《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”该条第二款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”上诉人郭亚乐建设的养猪场属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，上诉人增城市石滩镇人民政府有权依法拆除，但应按上述法律规定程序实施。上诉人增城市石滩镇人民政府没有证据证实其已按上述法律规定程序拆除上诉人郭亚乐的违法建设，因此，上诉人增城市石滩镇人民政府的行政行为程序违法。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”本案中，上诉人郭亚乐建设的养猪场属违法建设，上诉人增城市石滩镇人民政府实施拆除的是违法建设，没有侵犯上诉人郭亚乐的合法权益。上诉人增城市石滩镇人民政府实施拆除时，上诉人郭亚乐的猪只已全部出售，并且，2013年3月31日，上诉人郭亚乐收取了增城市农业局猪场清拆搬迁生猪补贴款50000元，同年4月12日，上诉人郭亚乐收取了增城市石滩镇兽医站本场猪栏地租全13000元。上诉人郭亚乐没有就其合法权益被侵害的事实提供证据。根据上述法律规定，上诉人郭亚乐请求行政赔偿，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，处理正确，本院予以维持。上诉人郭亚乐、上诉人增城市石滩镇人民政府上诉理由均不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郭亚乐、上诉人增城市石滩镇人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈汉森
审 判 员 汪 毅
代理审判员 姚 伟
二〇一四年十二月一日
书 记 员 甘尚钊