贵州省铜仁市碧江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）碧行初字第59号
原告肖乔妹（曾用名肖坤），男，1963年8月4日出生，汉族，贵州省江口县人，务农，住江口县。
委托代理人吴九妹，女，1964年5月1日出生，汉族，贵州省玉屏县人，务农，住址同上，特别授权。
被告江口县凯德街道办事处（以下简称凯德办事处）。
法定代表人王滚�该办事处主任。
委托代理人杨林，该办事处政法委书记，一般代理。
委托代理人欧阳举，梵净山律师事务所律师，一般代理。
被告江口县人民政府（以下简称江口县政府）。
法定代表人黄霞，该县县长。
委托代理人向乔国，该县政府法制办公室干部，特别授权。
委托代理人姜容亮，该县政府法制办公室干部，特别授权。
第三人宋玉香，女，1942年11月5日出生，侗族，贵州省江口县人，务农，住江口县。
委托代理人肖文毕，男，1975年8月3日出生，汉族，贵州省江口县人，务农，住址同上，特别授权。
原告肖乔妹诉被告凯德办事处、江口县政府土地管理行政裁决及行政复议决定一案，经本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告肖乔妹及其委托代理人吴九妹、被告凯德办事处法定代表人王滚及其委托代理人杨林、欧阳举、被告江口县政府法定代表人黄霞之委托代理人向乔国、姜容亮、第三人宋玉香及其委托代理人肖文毕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年7月16日被告凯德办事处作出凯办发（2015）124号《凯德街道办事处关于金钟村宋玉香与肖乔妹大董土地权属纠纷的处理决定》（以下简称124号处理决定）认定：农村实行家庭联产承包责任制时，肖延基在“大董”承包土2块、肖延华在“大董”承包土1块、石毛子在“大董”承包土2块，并分别填上了第一轮土地承包证。三家承包的5块土较为零散呈插花状态。土地下户不久，为便于集中耕种，肖延基、肖延华、石毛子三位户主商量进行调换。调换后三方按照新的界线进行耕种。1994年农网改造时塘坎组在肖延基与肖延华土界沟中栽了一根水泥电杆，之后，这水泥�杆便成了两家承包地分界线的明显标记。1998年第二轮土地承包时，肖延华承包的土地以其子肖乔妹为户主进行登记。1995年肖延基与宋玉香离婚但未分户，肖延基家“大董”土地是分配给宋玉香承包经营，1998年第二轮土地承包时仍是以肖延基为户主登记“大董”土地，但实际是宋玉香承包经营，宋玉香除自己耕种争议地外，还将“大董”土地出租给本组村民李八林和坝场村民阳兰荣，其间，各方对“大董”土地权属未提出异议。
被告认为，肖延基第一、二轮承包证、肖乔妹第二轮承包证以及被告对刘六妹、肖延基的调查取证结果均证实了“大董”土地调换事实成立。调换后双方进行第二轮土地承包登记时相互抵界，没有具体填明界线标记，即书证上的界线不清楚。但知情人李八林、阳兰容、肖国祥、田方、肖乔文、林和芬等能一致证明争议双方的分界线是电杆中沟，故被告认为电杆中沟为争议双方的界线理由充分、证据确凿。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条之规定，确认“大董”争议地承包经营权归宋玉香，四至界线为：东抵宋玉香土（大石头直上至肖友发土），南抵肖友发土，西抵肖乔妹土（肖乔文与肖国顺之间田埂直上至电杆中沟直抵肖友发土），北抵肖乔文田坎。
被告凯德办事处在举证期限内提供了如下证据材料：
1、2015年7月16日被告凯德办事处作出凯办发（2015）124号处理决定1份。被告拟证明其作出土地管理行政裁决的事实。
2、2015年2月9日江口县人民政府作出的江府任（2015）1号《江口县关于王滚等同志任免职的通知》1份。被告拟证明被告的法定代表人是王滚。
3、承包户主为肖延基的第一轮土地承包证。被告拟证明肖延基在“大董”承包了土�块。
4、承包户主为肖延基的第二轮土地承包证。被告拟证明肖延基户在“大董”处承包情况发生变化，土两块通过调换整合成一块。
5、江口县人民法院作出的（1995）江双民初字第79号《民事判决书》1份。被告拟证明宋玉香与肖延基离婚时未对土地承包经营权进行分割。
6、2014年5月20日李八林出具的《证明》1份。被告拟证明李八林曾租耕争议地，“大董”土耕种的抵界是肖乔文田埂直上电杆中沟。
7、2014年5月20日阳兰容出具的《证明》1份。被告拟证明目的同上。
8、2014年5月20日肖国祥出具的《证明》1份。被告拟证明1994年农网改造时，塘坎组在“大董”栽电杆，宋玉香和吴九妹都不同意将电杆栽在自己土中，经协商后将电杆栽在了两家土的界沟中。
9、2014年5月20日田方出具的《证明》1份。被告拟证明田�组织塘坎组在“大董”栽电杆，电杆是栽到两家土的沟界中。
10、承包户主为肖延华的第一轮土地承包证。被告拟证明原告之父肖延华在“大董”处承包土一块，但无四至抵界。
11、承包户主为肖坤的第二轮土地承包证。被告拟证明肖延华承包的土地在第二轮土地承包时已登记为肖坤，“大董”土抵界发生了变化，印证了土地调换的事实。
12、2014年1月26日肖成云出具的《证明》1份。被告拟证明争议双方于2013年8月12日在“大董”土地上发生纠纷。
13、2013年9月22日向小凤出具的《证明》1份。被告拟证明原告用该证据证明双方的土地是大石头直上至肖友发土为界，该证言后被被告核实不属实。
14、争议地示意图1份。被告拟证明现场勘查情况。
15、2014年5月4日被告对李八林作出的《调查笔录》1份。被告拟证明�方的土地分界线是肖乔文与肖国顺之间田埂直上至电杆中沟直抵友发土。
16、2014年5月26日被告对阳兰容作出的《调查笔录》1份。被告拟证明目的同上。
17、2015年6月1日被告对肖国祥作出的《调查笔录》1份。被告拟证明目的同上。
18、2014年5月9日被告对田方作出的《调查笔录》1份。被告拟证明电杆栽到了两家土的界沟中。
19、2014年5月9日被告对肖乔文作出的《调查笔录》1份。被告拟证明双方的土地分界线是肖乔文与肖国顺之间田埂直上至电杆中沟直抵友发土。
20、2014年5月4日被告对林和芬作出的《调查笔录》1份。被告拟证明目的同上。
21、2014年8月7日被告对向小凤作出的《调查笔录》1份。被告拟证明向小凤分土时没有实际参与，另证明原告爱人吴九妹取证方式不合法。
22、2014年8月8日被告对刘�珍作出的《调查笔录》1份。被告拟证明三家土地调换的事实。
23、2014年5月4日、2015年1月20日、2015年1月29日被告分别对肖延基作出的《调查笔录》共3份。被告拟证明土地调换情况以及争议地是宋玉香在耕管。
24、2014年5月4日、2014年5月1日被告分别对宋玉香作出的《调查笔录》共2份。被告拟证明土地调换情况以及争议地是宋玉香在耕管。
25、2014年4月29日被告对吴九妹作出的《调查笔录》1份。被告拟证明吴九妹对案件的陈述情况。
26、土地权属争议案件送达回证2份。被告拟证明处理决定书于2015年7月16日送达双方当事人。
原告对被告凯德办事处提供证据材料的质证意见：对1号证据真实性无异议，对证明目的有异议，该处理决定认定事实不清楚、依据不合法；对2号、3号证据无异议；对4号证据的真实性不清楚，对证明�的有异议，调换土地是事实，但不是和我家调换的土，他是和石毛子换的土；对5号证据不清楚；对6号、7号、8号、9号证据有异议，内容不真实；对10号证据无异议；11号证据是真实的，但抵界不真实，抵界写错了，达不到证明目的；对12号、13号证据无异议；对14号证据有异议，地形没有画完整，石毛子的土在图的底部，石毛子的土和我们组上的土是平齐的一样长，图中所画的争议范围位置大致是对的，但只是多画了延伸到石毛子的地了；对15号至20号证据有异议，该内容均不真实；对21号、22号证据无异议；对23号证据不清楚，是谁耕管不清楚，我只知道2011年肖延基是在种油菜；对24号证据有异议，对第一份笔录有异议，对其中的界线有异议，不真实，对第二份笔录不清楚；对25号证据真实性无异议，调查是事实，但内容不真实；对26号证据无异议。
被告江口县政府对被告凯德办事处提供的证据材料质证均无异议。
第三人对被告凯德办事处提供的证据材料质证均无异议。
2015年9月21日，被告江口县政府作出江府行复决字（2015）4号《行政复议决定书》认定（以下简称4号复议决定）：1980年下户后不久，原告之父肖延华以家庭承包户主名义同肖延基、石毛子三家协议调换“大董”土地，本案争议地调换后一直由宋玉香家耕管，直到2012年前争议双方均无异议，且双方都已将调换土地填入了二轮土地承包证，争议地使用权应归本案第三人。被告凯德办事处作出的124号处理决定事实清楚、程序合法、适用依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持凯德办事处作出的124号处理决定。
被告江口县政府在举证期限内提供如下证据材料：
1、原告肖�妹向被告江口县政府提出的《行政复议申请书》1份。
2、肖乔妹、吴九妹身份证复印件以及授权委托书各1份。
3、2015年7月16日被告凯德办事处作出凯办发（2015）124号处理决定1份。
上述1号至3号证据，被告拟证明原告符合行政复议申请条件。
4、《行政复议受理审批表》1份。
5、《行政复议案件文书送达回证》1份。
上述4号、5号证据，被告拟证明案件已依法受理。
6、被告凯德办事处作出的《行政复议答辩状》1份。被告拟证明凯德办事处对行政复议案进行了答复。
7、承包户主为肖延基的第一轮、第二轮土地承包证各1份。
8、登记户主为肖延华的第一轮土地承包证。
9、登记户主为肖坤（肖乔妹）的第二轮土地承包证。
上述7号至9号证据，被告拟证明土地调�的事实。
10、《江口县人民政府行政复议案件结案审批表》1份。被告拟证明案件依法结案。
11、2015年9月21日，被告江口县政府作出的江府行复决字（2015）4号《行政复议决定书》1份。被告拟证明其作出复议结论的事实。
12、《行政复议案件文书送达回证》6份。被告拟证明其依法送达了文书。
原告对被告江口县政府提供证据材料的质证意见：对1号至6号证据无异议；对7号证据不清楚；对8号至9号证据的真实性无异议；对9号证据中的抵界有异议，正确的抵界应是东抵肖延基土中的大石头，南抵石毛子，西抵肖延基，北抵肖乔文、肖友发、肖成云，达不到调换土地的证明目的；对10号至12号证据无异议。
被告凯德办事处对被告江口县政府提供的证据材料质证均无异议。
第三人对被告江口县政府提供的证据材料�证均无异议。
原告诉称：1980年队上分到组上，81年组上下半年下户，肖延华（原告之父）、肖延明（原告二叔）、肖延基（原告三叔）、雷玉停四家人共10人为一组分“大董”两块土地。肖延基户6人分两头，肖延华户4人分中间，界线是土中大石头直上至石毛子的土。1984年江口县政府颁发的证书登记的是肖延华。第二轮土地承包中“大董”抵界是填错了的，肖延基与石毛子交换“大董”土地与肖延华毫无瓜葛，是在原告不知情的情况下，肖延基和宋玉香强行将原告家“大董”土地进行调整，原告不同意是因为两家关系好不敢说。2012年4月宋玉香与原告就土地权属发生纠纷，经组、村、镇等多次调解均无结果。被告凯德办事处作出的124号处理决定和行政复议答辩状、被告江口县政府作出的行复决字（2015）4号《行政复议决定书》认定的事实均是错误的。为了�护原告的合法权益，特向法院提起诉讼，要求法院撤销凯办发（2015）124号处理决定和江府行复决字（2015）4号文件，依法维护原告的权益。
原告在在举证期限内提供如下证据材料：
1、户口簿复印件2份。原告拟证明原告身份住址情况。
2、2015年7月16日被告凯德办事处作出凯办发（2015）124号处理决定1份。原告拟证明其不服该处理决定。
3、争议地示意图1份。原告拟证明示意图不明确不完整。
4、2015年9月21日，被告江口县政府作出的江府行复决字（2015）4号《行政复议决定书》1份。原告拟证明复议决定不合法。
5、被告凯德办事处作出的《行政复议答辩状》1份。原告拟证明该内容不属实。
6、2014年5月23日宋玉香提交的《土地确权申请书》1份。原告拟证明该内容不属实。
7、2013年12月28日宋�香制作的《民事诉讼状》1份。原告拟证明该内容不属实。
8、2014年3月24日江口县人民法院作出的（2014）江民初字第66号《民事裁定书》1份。原告拟证明其对该裁定书不服。
9、2012年10月26日金钟村委会制作的《移交申请书》1份。原告拟证明本村支书交了申请书。
10、照片2张。原告拟证明争议地边界不清。
11、2014年9月10日被告凯德办事处作出的凯办发（2014）59号《关于金钟村芭蕉组吴九妹与宋玉香“大董”土地权属纠纷的处理决定》。原告拟证明该处理决定认定的事实不清楚、依据不正确。
12、2015年8月3日杨再发、杨兴平、陈太明共同出具的《证明》、2015年7月20日蒋智军作出的《证明》、2015年7月30日肖乔文作出的《证明》、2013年9月22日向小凤作出的《证明》各1份。原告拟证明原告与第三人的土地界限是大石头直�至石毛子的土地。
13、吴九妹制作的《申请书》1份。原告拟证明在法院裁定后，凯德办事处拖延时间没有及时处理土地纠纷。
14、《行政复议申请收件清单》1份。原告拟证明江口县政府未将清单中的6号证据提交给法院。
15、照片7张。原告拟证明第三人破坏原告位于“大董”处的土地现状。
16、2013年5月2日双江镇人民调解委员会作出的《关于金钟村芭蕉组吴九妹与肖延基土地纠纷调解处理情况的答复》1份。原告拟证明双江镇调解委员会胡乱作为。
被告凯德办事处对原告提供证据材料的质证意见：对1号证据无异议；对2号、3号、4号证据真实性无异议，对证明目的有异议；对5号证据无异议；对6号证据真实性无异议，对证明目的有异议，达不到证明目的；对7号、8号证据真实性无异议，但均与本案不具有关联性；对9号�据无异议；对10号证据真实性无异议，但只能反映现场状况，达不到原告的证明目的；对11号证据的真实性无异议，但该处理决定已经被撤销了；对12号证据的真实性有异议，证人应出庭作证，但本案证人没有出庭作证无法核实其真实性。向小凤的证明是不客观不真实的，在作出处理决定前向其做过笔录说原告拿了一份东西给她签字，但她没有看内容，而且向小凤在被告作的调查笔录中陈述不清楚界限。肖乔文的证明不真实，被告之前向其做笔录时他说他知道界限，但现在他又证明不知道界限。杨再发、蒋智军、杨兴平、陈泰林的证言是虚假的；对13号证据真实性无异议，申请确权是事实，但对证明目的有异议，达不到证明目的；对14号证据不知情；对15号证据真实性无异议，对证明目的有异议，与本案不具有关联性；16号证据与本案不具有关联性。
被告江口县政府对原告提供证据材料的质证意见与被告凯德办事处一致，另补充质证意见：3号证据是凯德办事处组织双方到争议地现场划定的范围，原告拒绝签字，石毛子的土地与本案无关因此不需要画完整；对12号证据杨再发的证明不真实，肖乔文的证明与凯德办事处的调查笔录不符，向小凤的证明在调换土地前是大石头直上，只是后来变了；对14号证据有意见，如果原告认为证据少了，当场应该提出来。
第三人对原告提供证据材料的质证意见与被告凯德办事处、江口县政府一致。
被告凯德办事处辩称：农村实行家庭联产承包责任制时，肖延基在“大董”承包土2块、肖延华在“大董”承包土1块、石毛子在大董承包土2块，并分别填上了第一轮土地承包证。三家承包的5块土较为零散呈插花状态。土地下户不久，为便于集中耕种，肖延基、肖延华、石毛子三位户主商量进行调换。调换后三方按照新的界线进行耕种。就三方调换土地的事实及后来的耕种管理情况，有原告的第二轮土地承包证、证人证言、调查笔录及其他相关证据予以佐证，原告诉称事实不清的说法不成立。其次，被告是根据宋玉香提出的土地确权申请而启动该裁决程序的，后被告及时向原告送达了确权申请书、原告也进行了答辩，在调查阶段答辩人对争议地进行了勘查，同时向有关部门调查核实证据，在程序上并无不妥。最后，被告适用的法律依据正确，肖延华等三户系完全民事行为能力人，三方为了便于耕种，通过协议互换符合法律规定，根据《中华人民共和国土地承包法》第四十条的规定作出该处理决定于法有据。综上，被告作出的处理决定事实清楚、证据充分、程序得当、适用法律依据正确，请求法院予以维持。
被告江口县政府�称：原告称江府行复决字（2015）4号文件中将申请人的申请复议理由错写不是事实，该决定书只是与原告的申请书上的用词不一样而已，这对处理结果无影响。其次，从下户不久到2012年石毛子、肖延基、肖延华三家调换土地耕种20多年，原告没有任何证据证明争议双方没有调换，且争议双方持有的二轮承包证不能说否定就否定，调换土地也并非像原告所说那样必须报乡镇政府和县政府批准才有效力。综上，本府认为凯德办事处作出的124号处理决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确，被告江口县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定予以维持。请法院判决驳回原告的诉讼请求。
第三人述称：被告凯德办事处作出的124号处理决定和江口县政府的复议决定书都是正确的，因为争议地是第三人一直在耕种管理。
第三人在举证期限内提供如下证据材料：
1、宋玉香身份证复印件1份。第三人拟证明其身份情况。
2、承包户主为肖延基的第一轮土地承包证1份。第三人拟证明“大董”是由肖延基承包。
3、承包户主为肖延基的第二轮土地承包证1份。第三人拟证明“大董”在第二轮土地承包时也是由肖延基承包。
4、1996年4月13日宋玉香向双江法庭提出的《申请书》1份。第三人拟证明其离婚后村里将争议地是分给宋玉香的。
5、2015年5月20日肖国祥出具的《证明》1份。
6、2014年5月20日李八林出具的《证明》1份。
7、2014年5月20日田方出具的《证明》1份。
8、2014年5月20日阳兰容出具的《证明》1份。
上述5号证据至8号证据，第三人拟证明争议土地边界的情况。
9、2013年4月16日双江镇�民调解委员会作出的《土地纠纷调解意见书》1份。第三人拟证明争议地现在是宋玉香在耕种管理。
10、2014年元月27日金钟村委会出具的《证明》1份。第三人拟证明原告和第三人发生纠纷后，村委会看现场后确认争议地是宋玉香耕种管理。
11、2015年7月16日被告凯德办事处作出的凯办发（2015）124号处理决定1份。第三人拟证明被告凯德办事处作出了确权决定，且该决定是合法的。
12、2015年9月21日被告江口县政府做出的江府行复决字（2015）4号《行政复议决定书》1份。第三人拟证明被告江口县政府作出了复议决定，该决定是合法的。
原告对第三人提供证据材料的质证意见：对1号证据无异议；对2号证据不清楚；3号证据中承包证的内容不真实，且与我无关；对4号证据有异议，法院判决的土地不能涉及到争议地；对5号至8号证据有异议，均不真实；对9号证据有异议，我没有收到该证据，不清楚；对10号证据有异议，陈国云是2015年才当选的村长，其并不知道土地边界，我也没收到该证明；对11号证据真实性无异议，对证明目的有异议，该决定不合法；对12号证据真实性无异议，该复议决定不合法。
被告凯德办事处对第三人提供的证据材料质证均无异议。
被告江口县政府对第三人提供的证据材料质证均无异议。
本院对原、被告以及第三人提供的证据材料作如下确认：对原告提供的1号至6号、10号、15号证据，被告凯德办事处提供的1号至5号、10号至12号、14号至26号证据，被告江口县政府提供的1号至12号证据，第三人提供的1号至3号证据、9号至12号证据与认定本案事实、审查124号处理决定是否合法相关联，可作为认定本案事实的依据。
原告提供的7号、8号证据材�是第三人向江口法院提起的民事诉状及民事裁定书，这与本案审查被告124号处理决定是否合法不具有关联性，本院不予采信；9号、11号证据材料的内容与本案待查事实无关，本院不予采信；12号证据材料分别是证明4份，其中杨再发与杨兴平共同出具的证明，违反了证人应当分别作证的规定，该证据不合法，本院不予采信；蒋智军、肖乔文、向小凤的证人证言没有注明身份情况、没有附有身份证复印件等证明身份的文件，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定的当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；（三）注明出具日期；（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。故对蒋智军、肖乔�、向小凤出具的证人证言不予采信；原告提供的13号、14号、16号证据与本案待证事实没有关联性，本院不予采信。被告凯德办事处提供的6号至9号、13号证据材料均系证人证言，该5份证言均没有注明证人的身份情况、未附有身份证明文件，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的关于证人证言形式要件的规定，本院不予采信。第三人提供的4号证据材料与本案无关，不予采信；5号至8号证据材料是证人证言，该证据材料形式要件不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，本院不予采信。
本院根据上述有效证据、结合当事人的陈述，确认以下事实：原告与第三人同属凯德街道办事处金钟村芭蕉组村民。1984年土地下户时，肖延华（原告肖乔妹之父）与肖延基（第三人宋玉香之前夫）在争议土地“大董”（大垌）均分有承包地。肖延华第一轮土地承包证中记载：大董，1丘，0.04亩。到1998年第二轮土地承包时，肖延华已去世，由其子原告肖坤（肖乔妹）为户主进行了延包登记，该二轮证记载：大董，土，1块，0.3亩，东至肖延基、南至肖友发、西至石正军、北至肖国顺田坎。登记户主为肖延基的第一轮土地承包证记载：大董，2丘，0.05亩。第二轮承包证记载：大垌，土，1块，0.2亩，东至有发、南至有发、西至有发、北至乔文。即原告和第三人在“大董”的两块土地相邻，双方为边界发生纠纷，原告认为双方界线为大石头直上，第三人认为双方土地是“大董”内所栽的水泥电杆为界，大石头直上至水泥电杆的范围便是本案的争议地，双方对争议界线各执一词，2013年4月16日，双江镇人民调解委员会对双方进行调解，未达成一致意见。后第三人宋玉香向被告凯德办事处�出确权申请，被告凯德办事处受理后将该申请书送达原告并要求原告举证答辩，后走访调查，到现场勘查绘制草图，该草图标注的争议地范围与肖延基二轮证中“大董”记载的范围不相符合。尔后，被告凯德办事处组织双方调解未果后作出124号处理决定，将争议地承包经营权确定给第三人宋玉香。原告不服，向江口县政府提起行政复议，江口县政府受理后于2015年9月21日作出4号复议决定维持被告凯德办事处作出的124号处理决定，原告不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，1995年第三人宋玉香与肖延基经江口县法院（1995）江双民初字第79号判决离婚，判决书中未对土地承包经营权进行分配。1998年第二轮承包时，肖延基一户仍是6人以肖延基为户主共同承包，共同承包人包括肖延基、宋玉香、大女儿肖淑英、二女儿肖淑芬、大儿子肖小平、二儿子肖文毕。
本院认为：我国《土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”原告与第三人均系个人，故被告凯德办事处针对双方发生的土地权属争议作出124号处理决定，是其法定职责。原告不服该处理决定，向被告江口县政府提起行政复议，江口县政府作为法律法规授权的行政复议机关，有权依法受理原告的复议申请、作出4号复议决定并进行送达，其行政复议程序合法。
本案中，被告凯德办事处作出124号处理决定，依据的是原告和第三人所持有的第一、二轮土地承包证、双方调换土地的事实以及调查笔录，在作出确权决定之前，又绘制了本案争议地草图，该草图大致体现了争议地现场的相邻状况。原告二轮证中记载“大董”的四至抵界为：�肖延基、南肖友发、西石正军、北肖国顺田坎。第三人宋玉香所持登记为肖延基的二轮证中记载“大董”的四至抵界为：东有发、南有发、西有发、北乔文。结合该现场草图，原告二轮证中记载的四至在该草图上均有其处，虽然不能体现是否包含本案争议地，但二轮证中记载的范围与现场草图标识的方位大致吻合，而第三人持有的二轮证中所记载的四至在草图中并不能形成一个封闭的区域，即第三人持有的二轮证记载“大董”的范围与草图所绘争议地的范围不符。被告凯德办事处对该事实没有否认，认为肖延基（第三人前夫）、肖延华（原告之父）和石毛子在土地下户后已经进行了土地调换，以致二轮承包时形成书证的界线不清。针对被告的这一主张，按照124号《处理决定》认定的：农村实行家庭联产承包责任制时，肖延基在大董承包土2块、肖延华在大董承包土1块、石毛子在大董承包土2块，并分别填上了第一轮土地承包证。三家承包的5块土较为零散呈插花状态。土地下户不久，为便于集中耕种，肖延基、肖延华、石毛子三位户主商量进行调换，调换后三方按照新的界线进行耕种。以此事实，既然肖延基、肖延华、石毛子三位户主彼此间调换了土地，其四至抵界也随之变化。争议地草图是按调换后的现状绘制的，如果第二轮土地延包是以第一轮明确的抵界登记发证，则原告、第三人持有的肖延基的二轮承包证中“大董”记载的范围与草图标注的争议地范围不相符即在情理之中，但为何原告持有的二轮承包证中“大董”记载的范围与调换后的抵界一致，而第三人却不一致？若二轮承包证是以调换后的抵界登记发证，则需要查明肖延基的的二轮承包证中“大董”记载的范围与草图标注的争议地范围不相符的原因。除此之外，�毛子作为当初调换的承包户主之一，其第二轮承包证关于在“大董”土地的四至抵界是否与争议地草图标注的相关抵界吻合？四至抵界是否与争议地有无关联，这些均系需要查明的事实。
其次，第三人持有的二轮证的登记户主是肖延基，共同承包人有6人，分别是户主肖延基、第三人宋玉香以及4个子女，虽然宋玉香与肖延基于1995年离婚，但1998年二轮承包时，宋玉香仍然是6个共同承包人之一，共同承包人并未发生改变。这就需要被告在行政程序中查明6个共同承包人对共同承包的“大董”土地如何分配的情况，以及是否应考虑将除宋玉香以外的其他共同承包人列为行政程序的第三人，以此通过正当的程序查明案件事实。综合本案证据，在没有证据证明当年3户土地调换的具体界限，同时在第三人持有的二轮证与争议地不符的前提下，被告将争议地明确给第三人显然事实不清。
综上，被告凯德办事处作出124号处理决定和被告江口县政府作出的04号复议决定认定事实不清、主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
一、撤销被告江口县凯德街道办事处作出的凯办发（2015）124号《凯德街道办事处关于金钟村宋玉香与肖乔妹大董土地权属纠纷的处理决定》。
二、撤销被告江口县人民政府作出的江府行复决字（2015）4号《行政复议决定书》。
三、被告江口县凯德街道办事处对本案土地权属争议重新作出行政裁决。
案件受理费50元，由被告江口县凯德街道办事处和江口县人民政府共同承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。
审 判 长 杨顺明
审 判 员 崔丽莎
人民陪审员 文发章
二〇一五年十一月二十四日
书 记 员 罗晶晶