广西壮族自治区柳州市城中区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）城中行初字第57号
原告林日飞，住广西柳州市。
委托代理人何炼日，广西甲天下律师事务所律师。
委托代理人刘婵娟，广西甲天下律师事务所律师。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局，住所地：广西柳州市。
法定代表人彭平义，局长。
委托代理人肖燕灵，该局副局长。
委托代理人汤远兵，该局工作人员。
原告林日飞不服被告柳州市城中区城市管理行政执法局作出的柳城管城中规划类行决字（2014）第304号《行政处罚决定书》，于2014年12月8日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月10日受理后，于2014年12月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月8日公开开庭审理了本案。原告林日飞及其委托代理人何炼日、刘婵娟，被告的委托代理人肖燕灵、汤远兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局于2014年11月18日作出柳城管城中规划类行决字（2014）第304号《行政处罚决定书》，认为原告未经许可擅自在柳州市某村屯搭建两处建筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，故责令原告限期自行拆除上述违法搭建的建筑物。被告于2014年12月22日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、法定职权方面：桂政函（2005）220号文。二、事实和程序方面：1、《调查通知书》，证明被告已经通知原告进行调查；2、《责令停止违法行为通知书》，证明被告已通知原告停止违法行为；3、下达《调查通知书》与《责令停止违法行为通知书》现场照片，证明被告已经向原告送达以上两份文书；4、现场勘验检查笔录及照片，证明违法建筑存在的位置和状态；5、公告，证明因在《调查通知书》指定的期限内没有人就涉案房屋来接受处理，故被告依法采用公告方式督促权利人接受处理；6、下达公告现场照片，证明被告在静兰街道办事处工作人员的见证下向原告下达了公告；7、案件调查笔录，证明原告承认没有取得相关合法的建房手续；8、《行政处罚意见书》，证明原告无证建房，柳州市规划局对原告的违法建筑提出了处罚意见；9、《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》（柳城管城中规划类告字（2014）第304号），证明被告已经向原告履行了告知义务；10、处罚告知书送达回证，证明被告已经向原告送达了该份文书；11、《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2014）第304号），证明被告依法对原告的违法行为进行了处罚，并告知了其救济途径；12、处罚决定书送达回证，证明原告已经收到了该份文书；13、林日飞身份证复印件，证明原告前来被告处进行调查，并提交了身份证明；14、柳州市城市总体规划图，证明原告的建房在城市规划的范围内，建房应当取得《建设工程规划许可证》。三、适用法律方面：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。
原告林日飞诉称，一、原告建房是合法的，不存在违法违规的情形。首先，原告经柳州市某区某村民委员会审核同意，在原来的旧宅基地的范围内扩建住宅，完全符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。其次，原告在位于柳州市原有旧房的土地上改扩建的一栋占地面积为99平方米，房屋建筑面积为300平方米的三层楼房屋已经取得了合法的建房手续。2005年12月20日，原告取得了柳州市人民政府核发的柳州市国土（2005）城中字第266号《建设用地批准书》。同时，原告也办理了相应的规划用地建房审批手续。2006年6月27日，柳州市规划局向原告核发了规划设计条件，许可原告按红线范围9.0m×11.0m，修建混合三层住宅并制作施工设计图，建筑面积为300平方米，并核发《建设工程规划许可证（副本）》（即开工证）。原告建房后，因柳州市“城中村”改造建设需要，柳州市规划局于2007年1月16日下达通知暂停柳州市某区域内的私房报建申请和审批工作。由此可见，原告已依法办理了宅基地建设用地和住宅建设工程规划审批许可手续，未取得《建设工程规划许可证》非因原告的原因造成，被告依照《中华人民共和国城乡规划法》对该法颁布前就已合法建成的房屋进行处罚明显错误，应予撤销。二、被告程序违法。首先，被告以张贴的方式送达《行政处罚决定书》，虽然整个过程有两个基层组织的见证人在场，并在送达回证上记明了时间和电话通知原告的情况，但是，这并不是当面送达原告后被原告拒收的情况，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的留置送达的情形，被告送达程序违法。其次，柳州市规划局已于2014年10月28日对原告的建房行为作出了“在柳州市城市规划区，未经许可建设，建议责令限期拆除，可以并处建设工程总造价10%罚款”的行政处罚意见，而被告于2014年11月18日对原告的同一房屋又作出“责令限期拆除”的处罚决定，两个行政机关，均对原告建房的同一行为，作出了相同的行政处罚，明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定，属于重复处罚的行为。综上，被告未经认真调查就作出行政处罚决定，违反法律、行政法规的规定，侵害了原告的合法财产权利，故请求本院判决撤销被告作出的柳城管城中规划类行决字第（2014）第304号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》。
原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：1、《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2014）第304号），证明被告作出的行政处罚决定违法，原告具备诉讼主体资格；2、户口复印件，证明原告的身份情况；3、地籍调查表，证明原告旧宅所占土地的情况；4、申（声）明书，证明旧宅房屋及土地由原告接管；5、土地使用情况、土地登记卡，证明原告的有证土地情况；6、报告、《建设用地批准书》、发票，证明原告在办理了合法的用地、建房手续的基础上建设的涉案房屋；7、林日飞私宅施工图设计（柳州市华艺建筑设计有限公司图纸目录），证明原告向规划部门申办建房手续，规划部门受理后已为原告核发了建房设计条件；8、通知，证明规划部门下发通知暂停某村区域内的私房报建工作；9、柳州市规划局的答复，证明原告已向规划局提出了办证的要求，原告所有的建房手续已报建完备，但由于规划局的原因而停止办理报建工作；10、柳规私字（河南）（2006）00295号《行政许可受理通知书》，证明柳州市规划局受理了原告的建房申请；11、（2006）城规管私地规字第（河南）0232号《私人住宅建设用地规划审批单》，证明原告具备了开工建设的资格。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局辩称，其作出的上述行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，履行程序合法，请求本院予以维持。被告称，2014年5月13日，被告的执法队员在柳州市某村屯巡查时发现有涉嫌未取得《建设工程规划许可证》而搭建的建（构）筑物，被告当即下达《调查通知书》、《责令停止违法行为通知书》，因当时搭建当事人不在现场，被告执法队员遂将执法文书张贴在被调查的建筑物外墙上，告知当事人在规定的期限内到被告处进行调查。在无人前来调查的情况下，被告于2014年8月21日在柳州市某街道办事处工作人员的见证下，在涉嫌违法搭建的建筑物外墙上张贴调查公告，要求搭建人或者利害关系人配合调查工作。2014年8月22日，原告前来被告处接受调查。被告经调查得知，该两处建筑物由原告建设，建设情况为：（一）一栋三层，砖木结构，建设面积为2040平方米；（二）一栋三层，砖混结构，建设面积为747平方米；总建筑面积为2787平方米。在调查笔录中原告承认没有取得《建设工程规划许可证》等相关手续。经柳州市规划局认定：“在柳州市城市规划区未经许可建设建议责令限期拆除，可以并处建设工程总造价10%的罚款”。2014年11月12日，被告对原告违建房屋2787平方米的行为依法向原告下发《柳州市城市管理行政执法处罚告知书》（柳城管城中规划类告字（2014）第304号）。2014年11月18日，被告下达了《柳州市城市管理行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2014）第304号），责令当事人自接到该决定书之日起3日内自行拆除违法搭建的建筑。原告搭建的房屋坐落于柳州市城市规划区内，属于城市总体规划的内容，任何部门、单位和个人在城市规划区内建设房屋都需要办理《建设工程规划许可证》。因此，原告未取得建设工程规划许可审批手续擅自建房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，被告方作出的“责令当事人自接到该决定书之日起三日内自行拆除违法搭建的建（构）筑物”的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，并无不当。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1-3、5、9、10、13-14无异议；对证据4、6-8、11-12的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为以上证据不能证明原告是无证建房行为，相反的可证明被告的行政行为程序违法。本院认为，对上述双方当事人均无异议的证据1-3、5、9、10、13-14，本院予以采纳。被告提供的证据4，虽没有原告的签名，但有街道办工作人员的在场见证及签名确认，本院予以采纳。证据6原告虽不认可被告的证明目的，但未能提供足以反驳的相反证据，对被告的证明目的本院予以采纳。证据7有原告的签名确认，且原告在该笔录中承认了未取得《建设工程规划许可证》，故对被告的证明目的本院予以采纳。证据8、11-12，虽然原告不认可该证的证明目的，但仅就证据本身而言，具备了证据的关联性、合法性、真实性，能够证明案件的事实，本院予以采纳。
被告对原告提供的证据1-4、7-10无异议，对原告提供的证据5、6认为与本案无关联性，对证据11的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为不能证明原告取得了开工建房的手续。本院认为，对上述三方当事人均无异议的证据1-4、7-10，本院予以采纳。原告提供的证据5，涉及的是原告所拥有的土地权利，与本案涉及的违建行为无直接关联性，故本院不予采纳。证据6、11，虽可证实原告持相关材料向柳州市规划局提出了报建申请，规划局受理后亦核发了设计条件，但这些证据均无法证实原告取得了《建设工程规划许可证》，且结合原告提供的证据8来看，原告也无法取得这一许可，故本院对原告的证明目的不予采纳。
经审理查明，2005年，原告拟在位于柳州市某村屯的原旧宅旁建房，同年12月20日，其取得了柳州市人民政府核发的柳州市国土（2005）城中字第266号《建设用地批准书》，批准用地面积为99㎡。原告建房事项也取得了柳州市某村民委员会的同意。后来，原告持申请报告、身份证、户口簿、《建设用地批准书》等材料向柳州市规划局申请办理建房手续，并取得了柳州市规划局河南分局核发的规划设计条件，拟允许原告在99㎡地上修建叁层住宅，建筑面积为300㎡。2007年以后，原告开始在旧宅旁的99㎡地上建房，并将旧宅拆除，不断扩大建房范围。2007年1月16日，因“城中村”改造建设需要，柳州市规划局河南分局发出通知，暂停柳州市城中区静兰村（1-9组）区域内的私房报建申请和审批工作。2014年5月13日，被告在巡查中发现柳州市某村屯一带有涉嫌违法的建筑，遂进行立案调查。经过现场勘验测量，该涉嫌违法的建筑建设情况为：（一）一栋三层，砖木结构，建筑面积为2040㎡；（二）一栋三层，砖混结构，建筑面积为747㎡。总建筑面积为2787㎡。之后，被告在该建筑物的外墙上张贴了《调查通知书》及《责令停止违法行为通知书》，但无人前往被告处接受处理。2014年8月21日，被告在该建筑物外墙上张贴公告，要求该建筑物的利害关系人在公告之日起十五日内接受调查，否则将报经县级以上人民政府批准后强制拆除或者没收。2014年8月22日，原告林日飞到被告处接受调查，承认涉嫌违章的建筑均为自己所搭建，且未取得《建设工程规划许可证》。2014年10月28日，柳州市规划局向被告就上述建筑物的处理给出的处理意见是：在柳州市城市规划区内，未经许可建设，建议责令限期拆除，可以并处建设工程总造价10%罚款，罚款计算值为320951.40元。2014年11月12日，被告作出柳城管告字城中（2014）第304号《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》并送达给了原告，告知原告拟对其作出处罚。2014年11月18日，被告对原告作出柳城管城中规划类行决字（2014）第304号《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》，认定原告擅自在市某村屯搭建两处建筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出责令限期自行拆除上述违法搭建的建筑物的行政处罚。同日，被告电话联系了原告，但原告表示拒绝到现场签收法律文书，被告遂在该建筑物的外墙上张贴《行政处罚决定书》，并请某街道办事处工作人员在现场进行见证。原告见到该《行政处罚决定书》后，对该决定不服，诉至本院。
另查明，涉案的建筑物处于（1993-2015）柳州市城市总体规划的范围内。
本院认为，综合原、被告双方的分歧意见，本案有5个争议焦点：1、被告是否具备作出被诉具体行政行为的法定职权问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”。依照上述规定，国务院于2002年8月22日作出国发（2002）17号文，授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。据此，广西壮族自治区人民政府在桂政函（2005）220号《关于同意柳州市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》中：“同意柳州市在城市规划区范围内开展城市管理相对集中行政处罚权工作。设立市、城区城市管理行政执法局，分别作为市人民政府、城区人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关。”在职责方面：“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对未经规划部门审批的建筑物、构筑物或者其它设施以及不按批准的规划许可建设的建筑物、构筑物的行为，对违反城市规划编制单位资质管理规定的行为的行政处罚权。”因此，被告对原告未经规划许可搭建建筑物的行为进行处罚的权力是由国务院授权的广西壮族自治区人民政府决定，符合行政处罚法的规定。2、原告所建房屋能否作为违法建筑进行处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条的规定，在城市规划区内进行建筑物建设的，需办理《建设工程规划许可证》，未取得该证即进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行相应的处罚。本案中，原告所提供的《建设用地批准书》、施工设计图等只是办理《建设工程规划许可证》的前置条件，取得这些材料，不等同于已经获得了合法的建房资格。即使未取得《建设工程规划许可证》非原告的原因所造成，但原告在建房审批手续未完备时就开始搭建房屋，符合了上述法律规定的处罚情形，因此，被告将该建筑物认定为违法建筑并无错误。3、被告能否适用《中华人民共和国城乡规划法》对该法颁布之前的行为进行处罚。原告认为其搭建行为发生于2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布之前，因此不能适用《中华人民共和国城乡规划法》对当时的行为进行处罚。本院认为，依照1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物的，需在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，才可申请办理开工手续。由此可见，即使原告的搭建行为是从2007年开始，但原告在搭建时并未按当时的法律规定取得合法的建房审批手续，因此从搭建之日起原告的建筑就是违法建筑，这种违法状态并不因时间的流逝而转变为合法。2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布后，原告仍未按《中华人民共和国城乡规划法》的规定完备该建筑的审批手续，因此，原告搭建的建筑物的违法状态依然持续，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告建筑物现存的违法状态进行处罚适用法律正确。4、被告的送达程序是否违法。被告在送达原告《行政处罚决定书》时采取在原告建筑物外墙上张贴的方式。参照《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定，对于原告不在现场的情况下，被告采取张贴的送达方式并不符合留置送达的相关规定。但从送达的目的看，送达法律文书是为了让当事人知晓行政机关作出的具体行政行为的内容及告知当事人所享有的权利与救济途径。被告在原告建筑物的外墙上张贴法律文书前已电话告知原告，由于原告拒绝到现场接收，被告才采取了张贴的方式。事后原告也认可收到了法律文书。因此被告的送达方式虽然不规范但已达到了送达的目的，原告的权利并未因此受到损害。因此，被告的送达程序不构成违法。5、被告是否对涉案建筑进行了重复处罚。原告认为柳州市规划局已经对原告出具了处罚意见，该处罚意见构成了独立的具体行政行为，被告再次对原告进行处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定。本案中，柳州市规划局向被告出具的只是一份内部意见，属于行政指导行为，该意见书不具有强制力，对原告的权利义务不产生实际的影响，而柳州市城中区城市管理行政执法局最终对原告作出的处罚行为才对原告具有强制力。因此，被告作出的行政处罚不存在重复处罚的情形。综上所述，被告对原告未经规划许可搭建建筑物的行为进行处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告要求撤销被告作出的《行政处罚决定》理由不充分，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告林日飞的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于柳州市中级人民法院。
审 判 长 蔡佳晏
人民陪审员 王燕芬
人民陪审员 皮 梅
二〇一五年三月四日
书 记 员 招幸龙