浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）浙温行终字第225号
上诉人（原审第三人）何爱玉。
上诉人（原审第三人）周小武。
上诉人（原审第三人）周少秋。
上诉人（原审第三人）周小东。
委托代理人毛毅坚。
被上诉人（原审原告）周彩凤。
被上诉人（原审原告）周雅红。
被上诉人（原审原告）周彩媚。
被上诉人（原审原告）卢祥成。
被上诉人（原审原告）卢祥胜。
被上诉人（原审原告）卢祥敏。
被上诉人（原审原告）卢祥俊。
被上诉人（原审原告）卢小祥。
委托代理人张杨。
原审被告温州市瓯海区人民政府。
法定代表人彭立华。
委托代理人郭东。
委托代理人郑初阳。
上诉人何爱玉、周小武、周小东、周少秋因周彩凤、周雅红、周彩媚、卢祥成、卢祥胜、卢祥敏、卢祥俊、卢小祥诉瓯海区政府土地行政登记一案，不服温州市瓯海区人民法院（2012）温瓯行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年12月10日受理后，依法组成合议庭，于2013年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人何爱玉等四人的委托代理人毛毅坚及上诉人周小武、被上诉人周彩凤等八人的委托代理人张杨及被上诉人周彩媚、卢祥敏、原审被告瓯海区政府的委托代理人郭东、郑初阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1993年6月30日，瓯海区政府颁发给周金木瓯集建（93）字第3405776号《集体土地建设用地使用证》，将位于瓯海区新桥镇岙土羊村、地号333405813、用地面积30.9平方米的集体土地使用权登记给周金木。周彩凤等八人不服，向原审法院提起行政诉讼，请求确认该登记行为违法。
原判认定，周春生、徐美葱、周金木（均已故）原均系温州市瓯海区新桥街道岙土羊村村民，周春生、徐美葱系夫妻。据1953年南山乡农业税土地产量分户清册记载，周春生在新桥街道岙土羊村土羊儿有三间房屋，地号5389-甲。周春生和徐美葱生前育有四女，即周彩娟（已故）及原告周彩凤、周雅红、周彩媚。原告卢祥成、卢祥胜、卢祥敏、卢祥俊、卢小祥系周彩娟子女。第三人何爱玉系周金木之妻，第三人周小武、周少秋、周小东系周金木子女。讼争集体土地坐落温州市瓯海区新桥街道岙土羊村，地号333405813，用地面积30.9平方米。1993年3月4日，周金木向土地管理部门申请对上述30.9平方米土地使用权办理土地登记，并提供原温州市瓯海区新桥镇岙土羊村经济合作社出具的证明（未注明时间），证明内容为“周金木申请登记的土地30.9平方米，座落在新桥镇岙土羊村，其地上建筑物系1979年建造，土地来源合法”。同日，土地管理部门调查人员认为，该宗地面积30.9平方米，属于老屋住宅用地，四至界址清楚无争议，已有村委会证明，但该调查未经审核人审核，且被告提供的土地登记审批表中的审查人、审核人及发证机关负责人均无签字。同年6月30日，被告向周金木颁发瓯集建（93）字第3405776号集体土地建设用地使用证，确认上述土地的使用权人为周金木。2004年5月，该土地使用证被温州市人民政府换发为温集用（2004）第3-31867号土地使用权证。
原判认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。根据原告提供的1953年农业税土地产量分户清册材料等证据，可以证明诉争土地上的房屋原属周春生、徐美葱所有，原告系周春生与徐美葱的继承人，与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼。被告及第三人认为原告不具有诉讼主体资格，理由不足。根据1989年国家土地管理局颁布的《土地登记规则》第十二条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和他项权利登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书、土地登记申请者的个人身份证明或户籍证明、土地权属来源证明、地上附属物权属证明等文件资料。被告提供的岙土羊村经济合作社的证明，只是对相关事实作出说明，被告仅依据该证明，在申请人未能提供其他合法权源依据的情况下，即向周金木颁发集体土地使用证，将诉争土地使用权登记给周金木，主要证据不足。《土地登记规则》第七条规定，初始登记程序包括申报、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发土地证书等。被告在核发被诉土地使用证时，未经审核人、登记机关负责人等权属审核，程序违法。综上，判决撤销被诉土地使用证。
上诉人何爱玉等四人诉称：1953年农业税土地产量分户清册仅是当时政府征收周春生农业税的依据，并非确定集体土地权属的法定依据，原判据此确认被上诉人与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，显属错误。况且，即便周春生对讼争土地享有土地所有权，但上诉人对讼争土地及地上房屋已居住使用长达二十年以上，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”之规定，上诉人应依法享有讼争土地所有权。原审被告以原新桥镇岙土羊村经济合作社证明作为涉案土地权属来源证明，并核发被诉土地使用证，并无不当，原判予以撤销错误。请求撤销原判并发回重审，或改判驳回被上诉人的起诉或者诉讼请求。
上诉人何爱玉等四人在二审期间向本院提供一份周金木户口登记表，证明涉案房屋自1962年起一直由周金木及家人居住。
被上诉人周彩凤等八人辩称：1953年农业税土地产量分户清册可以证明讼争土地及涉案一间半房屋属被上诉人所有，上诉人主张土地所有权于法不符。况且，周春生之妻徐美葱1993年去世时在涉案房屋内举办丧事，如果涉案房屋属上诉人所有，其让不相干的人在此举办葬礼也与常理不符。瓯海区政府仅依据原新桥镇岙土羊村经济合作社证明核发被诉土地使用证，且未经审核人、登记机关负责人等权属审核及单位签章，程序严重违法。原判予以撤销正确。请求维持原判。
原审被告瓯海区政府述称：1953年至今历经多次土地变革，当时的农业税土地产量分户清册材料不能反映土地权属来源的实际情况，被上诉人提供的农业税土地产量分户清册并非涉案土地的有效权属来源凭证，无法证明被上诉人与被诉具体行政行为有法律上的利害关系。瓯海区政府在涉案土地无任何权属来源凭证的前提下，根据岙土羊村经济合作社出具的证明核发被诉土地使用证，并无不当。原判认定被上诉人享有诉权属认定事实错误，程序违法。况且，被诉土地使用证在2004年5月被温州市人民政府换发新证，登记现状已发生改变，原判撤销被诉土地使用证与被上诉人的诉讼请求及客观事实不符，也属错误。同时，被诉土地使用证在2004年5月温州市人民政府换发新证时对涉案土地进行地籍调查审核并发布公告，应推定被上诉人知晓被诉具体行政行为内容，被上诉人直至2012年才提起诉讼，已超过法定起诉期限。请求撤销原判并发回重审，或改判驳回被上诉人的起诉或者诉讼请求。
各方当事人在一审中提供的证据均随卷移送本院。二审庭审中，各方当事人主要围绕周彩凤等八人是否具备原告诉讼主体资格、起诉是否超过法定期限、被诉登记行为权源依据是否充分、行政程序是否合法等争议焦点进行了质证和辩论。综合各方意见，本院确认如下：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定，与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人和其他组织，可以依法提起行政诉讼。根据被上诉人周彩凤等八人提供的南山乡农业税土地产量分户清册及各方在庭审中的陈述，可以证明周彩凤等八人与被诉土地登记行为具有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格，原审法院予以受理并无不当。上诉人以及原审被告主张被上诉人周彩凤等八人不具备原告诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。上诉人在二审期间提供的周金木户口登记表属逾期提供的证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》要求，本院不予接纳。
根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。该解释第四十一条同时规定，行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但最长不得超过二年。原审被告瓯海区政府于1993年6月30日颁发被诉土地使用证，被上诉人周彩凤等八人在未被告知诉权或起诉期限的情况下，自认其在2012年4月间得知该行为内容，并于同年8月17日提起行政诉讼，没有超过上述法条规定的起诉期限。同时，温州市人民政府于2004年5月对被诉土地使用证换发新证，与瓯海区政府作出被诉登记行为属两个独立行为，不能由此推定被上诉人应当知道被诉登记行为内容。瓯海区政府在二审庭审中才出示一份温州市国土资源局瓯海分局新桥所出具的“公告证明”，据此主张换发证前已在新桥街道高翔村村务公开栏内进行公示，进而推定被上诉人在公示期间即应得知被诉颁证事实、已超过法定起诉期限，本院不予采信。
土地登记的前提是申请人依法取得土地使用权，具有合法的权源依据。根据《土地登记规则》第十条、第十四条规定，申请土地使用权登记应当提供合法的土地权属来源证明和地上附着物权属证明。登记机关办理土地使用权登记，必须对申请人提供的权源依据进行审查核实。周金木申请登记时提供的主要权源依据是原新桥镇岙土羊村经济合作社出具的证明，但该证明书只是对涉案土地使用来源作出“地上建筑物系1979年建造”的说明，对土地权属不具有证明力，无法证明周金木已经依法取得土地使用权，故不能作为有效权源依据。瓯海区政府在办理土地登记时没有尽到审慎审查职责，即给予办理土地使用权登记并颁发被诉土地使用证，事实不清，证据不足。原审法院确认被诉登记行为主要证据不足并无不当。同时，根据土地登记规则规定，土地登记应当遵循受理申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发权证等程序规定。根据瓯海区政府提供的地籍调查表、土地登记审批表等证据显示，地籍调查结果未经审核人审核，审批程序中亦没有审查人签字、没有审核人及发证机关负责人的审核意见并签章，与上述程序要求相悖，原审法院据此认定被诉登记行为程序违法，并无不当。
综上所述，本院认为，原审被告瓯海区政府准予周金木的土地登记申请并颁发被诉土地使用证，认定事实和适用法律错误，程序违法。原判据此确认该登记行为主要证据不足、程序违法并予以撤销，并无不当。被诉土地使用证因原颁证机关不再承担颁证职能而于2004年5月被温州市人民政府换发新证，但登记行为内容并没有产生变化，瓯海区政府以换发证为由主张登记现状已发生改变，进而认为原判撤销被诉土地使用证不当，缺乏事实依据。上诉人何爱玉等四人的上诉理由不足，本院不予支持。据此。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人何爱玉等四人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 来 敏
审 判 员 曾晓军
代理审判员 章宝晓
二〇一三年一月二十五日
书 记 员 项岳云