北京市怀柔区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）怀行初字第16号
原告葛燕江（北京可可口口蔬菜店业主），男，1980年12月21日出生。
被告北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局，住所地北京市怀柔区迎宾中路16号。
法定代表人温瑞杰，局长。
委托代理人董志会，女。
委托代理人庞亚琦，女。
第三人任秀珍，女，1954年1月11日出生。
原告葛燕江要求确认被告北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局（以下简称怀柔城管局）2013年9月5日的行政执法行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月25日受理后，于同年12月29日向被告怀柔城管局送达了起诉状副本及诉讼通知书。被告怀柔城管局于2015年1月8日向本院提交了相关证据、依据；于同年1月12日向本院提交了答辩状。本案受理后发现，因任秀珍与被诉的行政行为有法律上的利害关系，故本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭审理了本案。原告葛燕江，被告怀柔城管局的委托代理人董志会、庞亚琦，第三人任秀珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年9月5日，被告怀柔城管局对原告葛燕江经营的北京可可口口蔬菜店店外经营的物品进行了先行登记保存。在此次执法过程中造成第三人任秀珍受伤。
被告怀柔城管局向本院提交了下列证据：
1、立案审批表1份。证明被告对原告的行为进行了立案调查。
2、证物先行登记保存审批表1份。证明2013年9月5日，被告工作人员在先行登记保存前已经过行政机关负责人批准，符合法定程序。
3、光盘1张。证明被告于2013年5月2日至9月间责令原告改正店外经营违法行为情况。光盘中证据1、2、3证明被告通知原告责令改正的事实；证据4、5证明告知原告拒不改正将要对其进行处罚；证据6证明行政执法前工作人员出示了执法证件，并告知执法依据；证据7系执法全程录像；证据8证明第三人倒地后被告及时拨打120；证据9证明公安人员到达后进行现场记录，送第三人去医院就诊；证据10证明执法人员为原告父亲设置路障，其乘坐私家车去医院就医。
被告怀柔城管局向本院提交的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第三十条、第三十六条、第三十七条；《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条；《北京市市容环境卫生条例》第三十五条。证明被告怀柔城管局具有对店外经营的违法行为收集证据时可以采取先行登记保存的法定职责。
原告葛燕江诉称，2013年9月5日上午10时许，被告所属的执法车停在原告经营的蔬菜店门口，其中一名工作人员说“对你的东西进行登记保存”，随后有6、7名被告执法人员开始搬东西。原告母亲看见后搬起一箱水果准备往屋里拿，突然冲过一名城管队员，用手把着店门口拦住原告母亲不让她往里搬，并指责说“你今天给我搬一个试试”，紧接着过来一名年轻的城管队员，从原告母亲手里夺水果箱，他用力一拽，原告母亲从楼梯上摔下，原告弟弟立刻揪住该城管队员，但被其他城管队员将手掰开。城管队员将水果装上车后开车要走时，原告父亲拦住该车不让走，从车上下来一名城管队员将原告父亲按倒在地，城管队员开车就走了。当时原告母亲在疼痛恐慌中休克过3次，原告父亲心脏病复发。原告母亲经到医院就诊后被诊断为肋骨多处骨折、多处软组织损伤、右手腕骨折。
原告认为，被告此次的执法行为，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十四条、第三十七条的规定，1、被告执法人员未向原告出示执法证件；2、被告未尽到全面的口头告知义务；3、被告任意扩大证据登记保存的特权范围；4、在法定期限内，被告未作出任何处罚决定，15日内也未归还原告物品；5、被告在执法过程中手段粗暴、野蛮，完全违背了文明执法的准则，已构成严重违法。故原告起诉要求确认被告2013年9月5日的行政执法行为违法。
原告葛燕江向本院提交了下列证据：
1、北京市怀柔区第一医院出具的诊断证明书2份。证明被告工作人员在执法过程中采取生拉硬拽行为，导致原告母亲受伤。
2、《行政裁定书》1份。证明原告符合起诉条件。
被告怀柔城管局辩称，一、依据相关规定，被告主体资格合法，具备相应的职责权限。
二、原告起诉书中对事件过程的叙述与事实不符，诉讼理由不成立。
原告所经营的水果店，自开店以来，长期将大量水果放在店外台阶上经营，被告执法人员多次对其教育劝说，也曾多次告知其如再从事店外经营行为，将对其进行行政处罚。原告及其家人虽多次口中答应不再把经营物品往店外摆放，但只要被告执法人员一走，他们就照旧把大量水果搬到店外的台阶上摆放经营。2013年5月起，怀柔城区加大了对住宅区内小街的整治力度，绝大多数临街店铺都服从管理，不再从事店外经营行为。原告及其家人所经营的水果店，却仍然不管不顾，照样长期进行店外经营，给这一区域的市容环境秩序造成了显著影响，给被告执法人员对这一区域的管理带来了相当的困难。但即便是在这种情况下，被告执法人员还是多次对其进行教育、劝说、告知，而未对其采取进一步的强制管理措施。
2013年8月31日，被告执法人员再次来到原告所经营的水果店，被告执法人员明确告知原告及家人如不改正店外经营行为，将对其违法经营物品进行查扣。原告及其家人当时满口答应。2013年9月5日10时许，龙山执法监察队组织联合执法行动，来到原告经营的水果店时，看到其仍将大量水果摆放在店外，从事店外经营违法行为。负责该区域的副队长彭明肖遂上前告知原告家人对其经营物品进行先行登记保存，并同时出示执法身份证件。随后，龙山执法监察队队员一边开具《提取证据物品书》，用书面形式告知原告家人行政执法的事实、理由、依据，一边对原告在店外经营的水果进行提取搬运。原告母亲见状遂上前阻拦，并从队员手中抢夺水果箱，由于她当时站在台阶边上，在与队员抢夺水果箱过程中用力过猛，脚下踩空，遂向台阶下的地面倒去，其身边的城管队员还试图将其拉住，免于摔倒，但由于她自身主客观方面的原因还是倒在了地上。不过，城管队员对其的拉扶举动，还是减小了其摔倒时的力度，起到了一定的保护作用。随后，原告母亲倒在地上不起，原告父亲借故阻拦于已经起动的执法车前，情绪激动，为保证原告父亲人身安全，城管队员上前将他双手环抱住，试图将其带离已起动的执法车辆，这时，他猛向后倒，致使抱着他的城管队员和他一同摔倒在地。队员起身后，大家试图将原告父亲也扶起来，但他一直倒在地上不起来。
上述情况和大量的证据充分证明，被告在长达4个月的时间内，多次对原告从事店外经营的违法行为进行告知、教育、劝说、制止，2013年9月5日，被告执法人员也通过口头和书面两种形式告知了对其店外经营物品进行先行登记保存，并出示了执法身份证件，已充分尽到了告知义务。同时，在整个执法行动中，被告执法人员既没有任何打骂行为，也没有任何不文明语言或故意推搡行为。
三、被告的行政执法行为，适用法律、法规正确。
《北京市市容环境卫生条例》第三十五条第三款规定：“临街的商业、饮食业等行业的经营者不得超出门、窗进行店外经营。”第五款规定：“违反第三款规定的，责令改正，并可处300元以上3000元以下罚款。”被告依据此法管理店外经营违法行为并无不妥。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存”。当天提取店外经营物品的行为是被告多次责令改正无果，准备对其进行行政处罚之前，依据上述规定进行的一种调查行为和对证据采取的一种先行登记保存行为，是一种证据保全手段，并非具体行政行为，当时已将《提取证据物品书》现场送达给原告。
针对原告“任意扩大证据登记保存的特权范围”的诉讼理由，被告认为：1、先行登记保存仅是行政机关收集证据的一种方式，并非特权。2、符合法定条件。原告长期将违法物品临门摆放于店外，看到执法人员巡查便迅速搬入门内以逃避检查及取证，使得违法行为的证据难以取得，故被告依法定条件进行先行登记保存。3、符合法定程序。被告在行政检查、调查取证前已报经行政机关负责人批准立案，先行登记保存前已经本行政机关负责人批准，且当场制《提取证据物品书》并直接送达给原告家属，原告家属拒绝签收。
四、被告行政执法行为程序正当合法。
依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条、第三十七条的规定，被告在发现原告有依法应当给予行政处罚的违法行为后，遂立案调查，在调查过程中，执法人员不少于2人，并出示证件，当场送达《提取证据物品书》，对违法经营物品先行登记保存，执法行为符合法定程序。
针对“法定期限内未作出任何处罚决定，15日内也并未归还原告物品”的诉讼理由，被告认为：1、2013年9月5日，执法人员当场送达《提取证据物品书》，原告家属拒绝签收，执法人员又当面告知原告家属7日内持此执法文书到被告所属龙山执法监察队接受行政处理，书面告知与口头告知两种方式已充分尽到告知义务。2、在2013年9月5日后的日常巡查中，被告工作人员曾数次告知、提醒原告及家属持执法文书到行政机关接受处理，原告对此置若罔闻、不理不睬。3、原告拒绝到行政机关接受处理，也不出示《提取证据物品书》，被告无法认定物品归属，处理物品违反行政执法程序。4、本着“教育与处罚相结合，以教育为目的”的原则，在当次联合执法后，原告店外经营违法行为有所改正，被告决定不予行政处罚。
综上所述，被告认为，原告起诉书中对事件过程的叙述与事实不符，诉讼理由不成立。被告的行政执法行为事实清楚、证据确凿、主体资格合法、适用法律法规正确、程序正当合法，请求法院依法驳回原告的起诉。
第三人任秀珍述称，同意原告意见。
第三人任秀珍未向本院提交证据。
依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，本院作出如下认定：被告提交的证据1、2具有真实性、合法性及与案件的关联性，本院予以采纳，证据3及原告提交的证据虽具有真实性，但不足以实现其证明目的。
经审理查明，原告葛燕江系第三人任秀珍之子，又系北京可可口口蔬菜店业主。因该店多次存在店外经营现象，被告怀柔城管局亦多次告知如再从事店外经营行为，将对其进行行政处罚。2013年9月5日，被告怀柔城管局工作人员在巡查中发现，该蔬菜店又存在店外经营现象，故决定对店外摆放的物品进行先行登记保存。当被告怀柔城管局的工作人员将其中6箱水果搬至执法车上时，第三人任秀珍用手拉住水果箱予以阻止致其摔倒受伤。被告怀柔城管局工作人员欲开车离开现场时，第三人任秀珍之夫拦在车前，工作人员将其抱住欲带离执法车时，双方不慎均摔倒在地。后第三人任秀珍与其夫去医院就诊，第三人任秀珍被北京市怀柔区第一医院诊断为“双侧多发肋骨骨折、右腕三角骨骨折、多发软组织损伤、脑外伤综合症”。2014年12月25日，原告葛燕江持诉称意见诉至本院，要求确认被告怀柔城管局于2013年9月5日对北京可可口口蔬菜店的行政执法行为违法。本案在审理中，被告怀柔城管局坚持答辩意见。第三人同意原告意见。
本院认为，根据《北京市市容环境卫生条例》第十条及《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》第五条第（一）项的规定，被告具有对本行政区域内的市容环境卫生进行管理并对违法行为实施行政处罚的职权。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”本案中，因原告经营的北京可可口口蔬菜店存在多次店外经营现象，被告于2013年9月5日再次到该店进行检查时发现其仍存在店外经营现象，故决定对其店外经营的物品进行先行登记保存并无不妥。但其在先行登记保存时，应向原告制作先行登记保存物品的清单，并向其送达。在庭审中，被告虽辩称曾向原告开具过提取证据物品书并向原告家属送达，但原告对此予以否认，被告又无其它证据予以证实。另，被告对店外经营的物品进行清点并装入执法车驶离现场后，未在7日内及时作出处理决定，亦未对所收集的证据做任何处理，而是任其搁置。故被告在此次行政执法中程序违法。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局于二○一三年九月五日对原告葛燕江经营的北京可可口口蔬菜店行政执法行为违法。
案件受理费五十元，由被告北京市怀柔区城市管理综合行政执法监察局负担（于判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 董爱军
审 判 员 李 雨
人民陪审员 周福春
二〇一五年三月二十三日
书 记 员 杨 静