江苏省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏行终1273号上诉人（原审原告）李后月。委托代理人金长胜，北京在明律师事务所律师。被上诉人(原审被告)徐州市泉山区人民政府，住所地徐州市解放南路延长段1号。法定代表人吴君，该区区长。委托代理人孙涧、崔平，徐州市泉山区人民政府法制办公室工作人员。被上诉人(原审被告)徐州市人民政府，住所地徐州市新城区昆仑大道1号。法定代表人周铁根，该市市长。委托代理人武春忠，徐州市人民政府法制办公室工作人员。上诉人李后月因诉徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）房屋行政补偿及徐州市人民政府（以下简称徐州市政府）行政复议一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（以下简称徐州中院）（2015）徐行初字第0148号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月23日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年10月18日公开开庭审理了本案。上诉人李后月及其委托代理人金长胜，被上诉人泉山区政府行政机关负责人董博及委托代理人孙涧、崔平，被上诉人徐州市政府的委托代理人武春忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定，泉山区政府于2014年根据徐州市政府作出的《市政府关于印发的通知》（徐政发[2014]1号）和徐州市棚户区改造办公室《关于下达2014年棚户区（危旧房）、城中村改造计划的通知》（徐棚办[2014]1号）等文件启动徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目。2014年6月9日，泉山区政府开始发布房屋征收调查公告并入户调查；同日，泉山区政府与泉山区火花街道办事处(以下简称火花街道办事处)签订房屋征收委托书，委托火花街道办事处办理房屋征收有关事宜。2014年8月7日，徐州市规划局作出《关于徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）项目是否符合徐州市城乡规划和专项规划的复函》，该复函明确徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目符合徐州市城乡规划和专项规划并附图。2014年9月18日，徐州市国土资源局作出复函，明确徐商公路南侧卧牛片区项目共3719亩，其中符合土地利用总体规划3533亩，不符合土地利用总体规划186亩并附具体范围图。2014年9月30日，徐州市发展和改革委员会作出《关于对徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）项目符合市国民经济和社会发展规划的复函》，该复函明确徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）项目符合徐州市国民经济和社会发展规划。后泉山区政府对涉案项目的房屋调查结果予以公示。2014年9月30日，泉山区政府作出适格评估机构的公告，告知被征收人在5日内填写选定房屋征收评估机构选票，如不能达成一致，抽签选定评估机构的时间、地点。经投票，江苏苏地仁合土地房地产评估咨询有限公司徐州分公司（以下简称仁合公司徐州分公司）等五家评估机构得票过半数。2014年10月13日，泉山区政府采用抽签的方式选定江苏天圣地产土地造价咨询评估有限公司徐州分公司（以下简称天圣公司徐州分公司），泉山公证处对抽签结果进行了公证。2014年10月25日，泉山区房屋征收办公室对涉案项目房屋征收评估机构的选定结果进行了公示。2014年11月14日，泉山区政府召开第18次常务会议对徐商公路南侧淮海路西延棚改项目补偿实施细则等进行研究。2014年11月15日，泉山区政府召开会议，专题研究论证《徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目安置补偿方案（征求意见稿）》有关问题。2014年11月17日，泉山区政府作出《徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目安置补偿方案（征求意见稿）》并进行公告，公开征求被征收人的意见。后泉山区政府通过召开座谈会、发放民意调查表等方式对涉案征收项目及补偿安置方案征求意见。根据征收实施单位作出的民意调查统计结果，大多数被征收人对该征收项目补偿安置方案表示赞同。徐州中矿社会稳定风险评估研究中心根据泉山区政府委托对涉案征收项目的一标段进行了社会稳定风险评估，2014年12月中旬，徐州中矿社会稳定风险评估研究中心出具《淮海路西延棚户区改造项目（一标段）社会稳定风险评估报告》。2014年12月17日，泉山区政府召开第19次政府常务会议，对涉案征收项目进行研究部署。2014年12月18日，泉山区政府所属泉山区房屋征收办公室出具《关于徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目房屋征收补偿方案征求意见公示结果的说明》，明确公示期间没有被拆迁居民及其他利益相关者提出意见等。2014年12月19日，泉山区政府作出徐泉征字[2014]第10号《房屋征收决定》（以下简称10号《房屋征收决定》）并进行了公告，决定对规划范围图内的房屋进行征收，征收期限自2014年12月20日至2015年1月18日止，且公告了安置补偿方案。李后月的房屋在此次征收范围内，其中拥有房屋所有权证的建筑面积222.53平方米，国有土地使用证记载的面积448.9平方米。2014年12月20日，泉山区房屋征收办公室分别与选定的评估公司签订征收评估委托合同。2014年12月26日，泉山区房屋征收办公室根据徐州市卧牛山定销商品房市场基准单价估价咨询报告等出具说明，确定涉案征收项目定销商品房基准价格为4400元/平方米。2015年1月18日，徐州公信资产评估土地房地产估价有限公司和仁合公司徐州分公司共同对李后月的房屋作出房屋征收估价报告，评估时点为“2014年12月20日”，评估总价为2643303元。该房屋征收评估报告公示于社区项目公示栏，并于2015年1月27日依法向李后月送达，李后月拒绝签字，其子代为签收。李后月在估价报告送达后十日内未对该评估结果提出异议和申请复核。因李后月在房屋征收决定规定的期限内未能与征收部门达成补偿安置协议，泉山区政府于2015年3月2日作出泉房征补字[2015]第1号《房屋征收补偿决定书》（以下简称1号《房屋补偿决定》），并于2015年3月4日向李后月送达，并公示于社区项目公示栏。李后月不服1号《房屋补偿决定》，于2015年4月24日向徐州市政府申请行政复议，徐州市政府于2015年4月28日予以受理，并于2015年6月23日作出徐行复〔2015〕第66号《行政复议决定书》（以下简称66号《行政复议决定》）并送达，66号《行政复议决定》维持1号《房屋补偿决定》。李后月仍不服，提起本案诉讼。原审法院另查明，泉山区政府在中国建设银行有限公司徐州永安支行开设专储资金账户并提供部分安置房。目前涉案地块多数被征收人已签订补偿安置协议。李后月等人不服10号《房屋征收决定》提出诉讼。徐州中院作出（2015）徐行初字第00105号行政判决驳回诉讼请求，李后月等人不服提起上诉。江苏省高级人民法院于2016年5月18日作出（2016）苏行终71号行政判决，驳回上诉，维持原判。原审法院认为：一、关于涉案补偿安置方案是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。根据本案有效证据及查明的事实可以认定：2014年11月中旬，泉山区政府组织有关部门对《徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目安置补偿方案（征求意见稿）》进行专题研究论证。2014年11月17日，泉山区政府作出《徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目安置补偿方案（征求意见稿）》并进行公告，公开征求被征收人的意见。后泉山区政府通过召开座谈会、发放民意调查表等方式对涉案房屋征收项目及补偿安置方案征求意见。根据房屋征收实施单位作出的民意调查统计结果及泉山区房屋征收办公室出具《关于徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目房屋征收补偿方案征求意见公示结果的说明》，泉山区政府于2014年12月20日作出《徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目安置补偿方案》并公告，符合《征收与补偿条例》的相关规定。二、关于涉案被征收房屋估价报告是否合法的问题。1、关于涉案房屋征收评估机构选定的合法性。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第五条规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第（五）项规定，采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。本案中，因涉案地块征收范围较大，涉及被征收人众多，泉山区政府公布具有相应资质的十六家房地产价格评估机构名单要求被征收人协商选定六家并无不当。经投票，仁合公司徐州分公司等五家评估机构得票过半数。故泉山区政府组织被征收人代表参与抽签确定另外一家评估机构，并委托公证处进行公证，行政程序并无不当。泉山区政府就涉案征收项目房屋征收评估选定评估机构，符合《国有土地上房屋征收评估办法》及《江苏省贯彻实施若干问题的规定》。2、关于涉案房屋估价报告的合法性。涉案房屋评估机构及作出涉案房屋估价报告的估价师具备相应资质。根据征收部门委托及提供的资料，通过现场勘查，在估价技术报告中详细说明了评估结论的形成过程和根据，估价行为并无违反《房地产估价规范》、《国有土地上房屋征收评估办法》的情形。评估结论形成后，征收实施单位依法进行了公示，公示期满后，将估价报告依法向李后月送达，李后月在法定期限内未书面申请复核，故李后月认为估价报告不合法的观点不能成立。三、关于1号《房屋补偿决定》是否合法问题。1、关于1号《房屋补偿决定》对被征收房屋用途、面积的认定是否正确。根据李后月提供的房屋权属证书，李后月被征收房屋为国有土地上的住宅。李后月主张其房屋性质为非住宅，仅提供了信鸽协会会员证，而未提供营业执照及持续营业的相关证据，故泉山区政府对被征收房屋按照住宅予以评估补偿并无不当。李后月被征收的房屋两证齐全，房屋权属证书上记载的建筑面积为222.53平方米，国有土地使用证记载的用地面积为448.9平方米，按照《徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目安置补偿方案》规定的合法建筑面积认定规则，应按房屋所有权证认定合法建筑面积为222.53平方米并予以评估补偿，但泉山区政府按土地使用证记载的面积的1.4倍认定合法建筑面积为628.46平方米并予以评估补偿，更有利于保障李后月的权益。李后月主张应按现场实际丈量的总建筑面积1271.45平方米进行评估补偿，但其未提供增建部分的合法建设审批手续，故该主张无法律依据。2、关于补偿范围和安置房屋价值的确定是否合法、合理。《征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”1号《房屋补偿决定》对被征收人采取货币补偿或产权调换两种安置补偿方式，由被征收人选择，并按照上述规定对房屋价值、搬迁及临时安置费用、误工费等均进行了具体计算，补偿项目符合《征收与补偿条例》的规定。1号《房屋补偿决定》对被征收人如选择产权调换方式提供了泉盛美家的安置房源进行安置，安置房的价格是由物价部门、评估机构等依据安置房源所在区域同类型普通商品房市场价格，按15-20%的优惠幅度确定。泉山区房屋征收办公室于2014年12月26日出具的《说明》也表明涉案安置房价格是按市场价格优惠15.38%确定，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第二十九条的规定。3、关于1号《房屋补偿决定》程序是否合法。1号《房屋补偿决定》的作出履行了法定程序，且依法向李后月送达，李后月在行政起诉状中亦认可收到1号《房屋补偿决定》，程序合法。四、关于行政复议程序是否合法的问题。庭审中，李后月对徐州市政府提交的证明复议程序合法的证据的真实性未提出异议。根据本案有效证据可以证实，李后月于2015年4月24日向徐州市政府申请行政复议，徐州市政府于2015年4月28日予以受理并要求泉山区政府作出行政复议答复、提交相关证据材料，徐州市政府于2015年6月23日作出66号《行政复议决定》并送达。徐州市政府作出的66号《行政复议决定》，不存在违反《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的情形。李后月要求撤销66号《行政复议决定》的理由不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李后月的诉讼请求。上诉人李后月上诉称：1、涉案10号《房屋征收决定》违法，具体体现在涉案地块上的房屋不属于棚户区；涉案房屋征收不符合国民经济和社会发展规划，不符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；涉案房屋征收补偿费用未足额到位。2、涉案房屋征收调查报告未依法张贴并公告。3、涉案房屋评估机构的选定违法。4、泉山区政府未依法征求公众意见，泉山区政府提交的《征求意见表》系伪造，原审法院未对《征求意见表》上的笔迹进行鉴定违法。5、泉山区政府未告知上诉人有申请听证的权利。6、原审判决认定事实不清，适用法律错误，审判程序违法。请求本院撤销原审判决，判决确认1号《房屋补偿决定》违法并予以撤销，撤销66号《行政复议决定》，将本案指定异地法院重新审理。被上诉人泉山区政府未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称：1、泉山区政府对涉案房屋面积和性质的认定正确。2、涉案房屋评估机构的选定合法。3、1号《房屋补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。被上诉人徐州市政府未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中答辩称：1、1号《房屋补偿决定》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。2、徐州市政府作出66号《行政复议决定》，维持1号《房屋补偿决定》正确。请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、关于房屋征收评估机构选定是否合法的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第五条规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第（五）项规定，采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。涉案房屋征收范围较大、被征收人户数较多，被征收人协商一致客观上存在困难。泉山区政府提供的选定评估机构的《公告》以及张贴的照片证明，泉山区政府已要求被征收人在16家评估机构中协商选定6家评估机构，因在规定的时间内，被征收人未能协商选定评估机构，故泉山区政府组织被征收人投票选定评估机构并无不当。经投票，仁合公司徐州分公司等五家评估机构得票超过50%，被确定为评估机构。由于涉案房屋征收范围较大，泉山区政府通过抽签的方式确定天圣公司徐州分公司亦为评估机构，泉山公证处对抽签结果进行了公证。故涉案评估机构的选定符合相关法律规范的规定。涉案选定评估机构的选票共计4000多张，李后月虽主张部分选票系他人代填写，请求对选票进行笔迹鉴定，但未具体指出哪些选票系他人代签，原审法院未予准许对选票上的笔迹进行鉴定并无不当。二、关于涉案房屋面积和性质的认定是否合法的问题。在房屋补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。根据《征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，对认定为违法建筑的不予补偿。泉山区政府制定的《徐商公路南侧卧牛片区（新淮海西路西延）棚改项目安置补偿方案》亦规定国有土地上房屋合法建筑面积认定规则是“按照合法有效证件（即土地使用证、房屋产权证）认定”。本案中，李后月涉案国有土地使用证记载的用地面积为448.9平方米，房屋所有权证记载的建筑面积为222.53平方米。经实际丈量，房屋总面积为1271.45平方米，其中包括未办理任何审批手续私自建造的1048.92平方米的无证房屋。因李后月未向法院提供证据证明其已经有权机关批准建造1000多平方米的房屋，故该无证房屋依法不应当予以补偿。泉山区政府考虑到李后月合法的土地使用面积较大，参照江苏省建设主管部门制定和修订的《江苏省城市规划管理技术规定》中关于低层居住建筑容积率规定（最高上限为1.1），以李后月合法的土地使用面积为基数，按1.4容积率计算并认定李后月涉案房屋合法建筑面积为628.46（448.9×1.4）平方米并予以补偿并无不当。《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。李后月持有的国有土地使用证上记载的土地用途为“住宅”。李后月主张三楼的部分房屋用于饲养信鸽，应当按照营业用房予以补偿无法律依据，泉山区政府对涉案房屋按照住宅予以补偿并无不当。三、关于涉案房屋估价报告是否合法的问题。涉案房屋评估机构及作出涉案估价报告的估价师具备相应资质。该评估机构根据房屋征收部门提供的资料，通过现场勘查，在估价技术报告中详细说明了评估结论形成的过程和根据，估价行为符合《房地产估价规范》、《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。涉案房屋评估结论形成后，征收实施单位依法进行了公示，公示期满后，将估价报告依法向李后月送达，李后月在法定期限内未书面申请复核。故涉案房屋估价报告可以作为泉山区政府作出1号《房屋补偿决定》的依据。四、关于搬家费、临时安置补偿费及室内装饰装修等附属物补偿是否正确的问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定，被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。泉山区政府参照原徐州市建设局2005年2月1日制发的徐建发[2005]13号《徐州市市区城市房屋拆迁附属物补偿和搬迁补助标准》确定对李后月搬家费、临时安置费、附属物补偿标准虽然不当，但从李后月被征收房屋合法面积、区位及环境等因素看，结合徐州市搬家费用、房屋租赁实际市场价格，搬家费按合法建筑面积每平方米10元计算，临时安置费按合法建筑面积8元每月、每平方米计算，室内装饰装修补偿按合法面积每平方米80元是合理的，不损害李后月合法权益。李后月的室内装饰装修补偿应认定为暂定补偿价值，李后月如认为低于实际价值，可以申请评估，泉山区政府应在李后月搬迁后，组织清点丈量，委托有资质评估机构进行评估，根据评估结果予以补差。李后月被征收房屋室内装饰装修损失能够得到保障。五、关于1号《房屋补偿决定》是否合法的问题。泉山区政府依据涉案房屋估价报告，作出的1号《房屋补偿决定》，包括被征收房屋的价值、搬家费、临时安置费、室内装饰装修补偿费、误工费等共计2796847元。李后月可以随时领取上述补偿款项。如果李后月选择产权调换，泉山区政府为其安置了同一地块上的五套房屋（面积共计635.7平方米）。泉山区政府作出的1号《房屋补偿决定》保障了李后月的合法权益。本案审理过程中，本院组织双方当事人进行协调，因李后月坚决要求1048.92的无证房屋按照合法房屋予以补偿安置无法律依据，导致协调未果。六、关于66号《行政复议决定》是否合法的问题。被上诉人徐州市政府收到李后月的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定，在法定期限内作出66号《行政复议决定》，维持1号《房屋补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。七、关于涉案10号《房屋征收决定》违法等上诉理由是否成立的问题。李后月主张涉案地块上的房屋不属于棚户区；涉案房屋征收不符合国民经济和社会发展规划，不符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；涉案房屋征收补偿费用未足额到位，由于10号《房屋征收决定》的效力已由本院（2016）苏行终71号行政判决所羁束，故李后月的上述上诉理由依法不能成立。综上，被诉的1号《房屋补偿决定》和66号《行政复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。上诉人李后月的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李后月承担。本判决为终审判决。审 判 长  刘 军代理审判员  张世霞代理审判员  苗 青二〇一六年十一月二日书 记 员  吁 璇附：本判决适用的相关法律依据一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。二、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。第五条同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。两家以上房地产价格评估机构承担的，应当共同协商确定一家房地产价格评估机构为牵头单位；牵头单位应当组织相关房地产价格评估机构就评估对象、评估时点、价值内涵、评估依据、评估假设、评估原则、评估技术路线、评估方法、重要参数选取、评估结果确定方式等进行沟通，统一标准。第九条对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。第十四条第二款被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；