陕西省宝鸡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕03行初115号
原告岐山县岐星房地产开发有限责任公司，住所地陕西省岐山县蔡家坡西三路北段。
法定代表人王德虎，该公司董事长。
委托代理人朱红强，陕西永佳律师事务所律师。
委托代理人高宝峰，该公司职工。
被告宝鸡市国土资源局，住所地陕西省宝鸡市宝虢路128号。
法定代表人赵磊，任该局局长。
委托代理人党东峰，陕西秦轩律师事务所律师。
委托代理人曹健，该局干部。
被告宝鸡市城乡建设规划局，住所地陕西省宝鸡市宝虢路125号。
法定代表人杨锦辉，该局局长。
委托代理人李泉，该局政策法规科副科长。
委托代理人陈廷，陕西正泰律师事务所律师。
被告宝鸡城市管理综合执法局，住所地陕西省宝鸡市高新大道195号。
法定代表人董晓岗，任该局局长。
委托代理人汶莉，宝鸡国文律师事务所律师。
委托代理人邓云华，该局干部。
原告岐山县岐星房地产开发有限责任公司（以下简称“岐星公司”）不服被告宝鸡市国土资源局、宝鸡市城市管理综合执法局、宝鸡市城乡建设规划局行政决定向本院提起行政诉讼。本院于二O一五年七月十日立案后，于二O一五年七月十三日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并于二O一五年十二月二十九日作出（2015）宝中行初字第00013号行政裁定。该裁定送达后，原告不服向陕西省高级人民法院提出上诉，陕西省高级人民法院于二O一六年八月二十九日作出（2016）陕行终104号行政裁定，裁定：一、撤销宝鸡市中级人民法院（2015）宝中行初字第00013号行政裁定；二、本案指令宝鸡市中级人民法院继续审理。本院依法另行组成合议庭，于二O一六年十二月一日公开开庭审理了本案。原告岐星公司委托代理人朱红强、高宝峰，被告宝鸡市国土资源局委托代理人党东峰、曹健，被告宝鸡市城乡建设规划局委托代理人陈廷、李泉，被告宝鸡市城市管理综合执法局委托代理人汶莉、邓云华均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
二O一四年十二月三十一日本案三被告作出宝市建规函（2014）314号《关于收回汉中路停车场市场项目建设权及土地使用权的决定》（以下简称314号决定）。该决定认定，“宝鸡市汉中路机动车停车场、市场重大公益设施项目自2013年4月开工建设以来，由于你公司擅自改变规划设计，拖欠施工单位工程款和拆迁安置单位过渡费，多次严重违反协议、合同，导致被拆迁人、施工单位多人多次集体上访闹事，项目被迫多次全面停工，项目1号停车场、市场楼延误工期达14个月，2、3号拆迁安置楼延误工期达7个月。…………故依法收回汉中路停车场市场项目建设权及土地使用权。你公司名下的该项目一期土地证，将予以注销，二期土地招拍挂由于你公司一直未缴纳出让金，已经形成严重违约，土地证不予办理，土地依法收回。即日起，请你公司封存该项目有关账目，待清算完毕后核定处理你公司在该项目的投资。请你公司在2015年1月10前撤离项目施工区域，腾出办公室。否则，予以强制搬离。”
原告岐山县岐星公司诉称：原告依据法定程序取得汉中路停车场、市场项目的一期土地使用权及建设经营权，依法应受法律严格保护。三被告作出注销原告一期土地使用权证、对二期土地使用权证不予办理、责令原告停产停业、撤离项目施工区域的宝市建规函（2014）314号《关于收回汉中路停车场市场项目建设权及土地使用权的决定》，严重侵犯了原告的合法经营自主权。理由如下：第一、依据《中华人民共和国行政处罚法》第三条二款、第四条二款、第十五条、第四十二条，以及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，三被告收回土地使用权超越行政职权；没有加盖印章的宝鸡市人民政府内部会议纪要不能作为处罚依据；未告知原告陈述、申辩的权利，亦未组织听证，该行政处罚决定缺少法律依据，程序严重违法，依法应认定无效。第二、三被告将原告名称错误书写为“岐山县岐星房地产开发有限公司”违反《中华人民共和国合同法》第四条、第八条之规定，《国有建设用地使用权出让合同》第四十条之约定，被告作为民事合同一方当事人无权确认合同效力，将民事权利混同于行政执法权、行政监督权、行政处罚权，将行政权和市场主体混为一谈，行政行为严重违法。第三，三被告作出的行政决定所称的擅自改变规划计划、存在重大安全隐患、难以预料的社会不稳定问题、重大安全事故等是主观臆断。延误工期、拖欠工程款是由于被告及其职能部门造成，该决定认定事实错误，缺少证据支持。故请求：依法撤销三被告于2014年12月31日作出的宝市建规函（2014）314号《关于收回汉中路停车场市场项目建设权及土地使用权的决定》。
被告宝鸡市国土资源局答辩称：1、本案中所涉及的宝市建规函（2014）314号《决定》及据此收回汉中路停车场项目建设权和土地使用权是属于行使民事合同的解除权，并非行使行政权，更非行政处罚权。2、即使认定（2014）314号《决定》收回汉中路停车场项目建设权和土地使用权涉及的协议属于行政协议，该行政协议答辩人仍可依据合同约定依法解除，有权依据《民法通则》及《合同法》相关规定对违反合同约定的被答辩人予以追究。3、本案中涉及的《宝鸡市汉中路停车场、市场项目建设协议》及补充协议对项目用地、拆迁安置、项目用途、建设资金工期、违约责任等均有明确约定。而在履行合同过程中，被答辩人屡次违约，工程严重拖期，建设资金被挪用，工程停工无法复工，地基回填无法进行，将导致重大安全生产责任事故的严重后果。答辩人对其严重违约行为多次催告无效后，答辩人才按照市政府2014年12月专题会议解除了协议。4、由于《协议》已解除近两年，施工人员已全部撤离，已不具备继续履行的条件和可能，如司法脱离了该案的现实条件裁判履行，不但不能解决纠纷，反而会使纠纷雪上加霜也和法律规定不符。5、答辩人向原告发出《决定》的时间是2014年12月31日，按照行政诉讼法解释规定，原告应当在3个月内提起诉讼，但原告的起诉时间是在诉讼时效结束之后，故原告的起诉已超过诉讼时效。6、对于原告诉状涉及土地使用权注销事宜，发生在三被告决定之后，原告并未就此提起诉讼，故该问题不是本案应予审查的问题。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告宝鸡市城市管理综合执法局答辩称，1、宝市建规函（2014）314号《决定》虽使用了“决定”一词，但其实质并非是行政机关的具体行政行为，而是通知违约方解除合同的通知函。2、宝市建规函（2014）314号《决定》来源于三被告与原告签订的《宝鸡市汉中路停车场、市场项目建设协议》及补充协议，以上协议与补充协议内容清晰地反映出原被告双方建立了合作开发汉中路停车场、市场建设项目的民事法律关系。而在履行合同的过程中，原告屡次违约，工程严重拖期，建设资金被挪用工程停工无法复工，地基回填无法进行，将导致重大安全生产责任事故的严重后果。答辩人对原告的严重违约行为，多次催告无效，在限期内仍然没有复工，合同目的将无法实现。答辩人按照市政府2014年12月4日专题会议精神，向原告送达314号《决定》，解除了双方的合作开发合同，故答辩人在原告严重违约的情况下通知解除合同是正确合法的，完全符合《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定。3、答辩人在发出（2014）314号解除合同决定后，并未实施注销土地证等行为，该行为是另一行政行为，不是（2014）314号决定的直接后果。故原告诉请撤销314号决定，并未诉讼撤销注销土地证的行政行为，本案并不包含对注销土地证的行政行为的诉讼内容，本案被告的行为不是行政行为。请求判决依法驳回原告的诉讼请求。
被告宝鸡市城乡建设规划局答辩称：1、本案中被诉决定行为虽名为决定实为解除合同通知，不属于行政诉讼法第十二条规定的人民法院的受案范围，应当裁定不予受理。2、被答辩人的起诉超过了行政诉讼法规定的三个月起诉期限，应当予以裁定驳回起诉。3、宝市建规函（2014）314号决定是依据双方协议的约定作出，在协议履行的过程中，只要出现被答辩人擅自改变规划用途等严重违约的情形，答辩人等即可行使解除合同权利。依据《中华人民共和国合同法》的规定发出解除通知即可，无需经过其他特别的程序，故不存在程序严重违法的问题。答辩人认为宝市建规函（2014）314号决定认定事实正确，证据充分，程序内容符合法律及协议，被答辩人要求撤销缺乏相应的事实依据及法律依据，应不予支持，故请求依法驳回原告诉讼请求。
被告宝鸡市国土资源局向本院提交了以下证据：
第一组，1号2011年11月4日宝鸡市人民政府第58次专题会议纪要《关于汉中路停车场、市场建设有关问题的会议纪要》证明被告签订合同并履行、监管的行为是政府指定，不是行政机关的法定权利和义务。被告的行为不是行政行为，其监管行为是民事监管行为。被告作为合同当事人有权解除合同。
第二组，2号《宝鸡市区汉中路停车场、市场项目建设协议》；3号《宝鸡市区汉中路停车场、市场项目建设补充协议》；4号《关于收回汉中路停车场市场项目建设权及土地使用权的决定》宝市建规函（2014）314号。证明原被告建立的是民事法律关系，该决定是解除合同通知书，不是行政行为。协议的解除应适用民诉法和合同法，被告有权因合同目的不能实现而解除合同。
第三组，5号渭滨区房屋综合开发公司《关于立即制止岐星公司汉中路工地违法施工的申请》；6号宝鸡市经二路交通综合整治领导小组《关于解决汉中路市场项目有关问题的函》；7号宝鸡市城乡建设规划局《关于汉中路停车场市场项目进展情况的报告》；8号岐星公司《关于汉中路停车场市场项目建设责任的承诺书》。证明原告的违约行为导致停工的事实，原告违约后虽有承诺，但至解除合同时并未兑现承诺，没能解决更改规划后减少安置面积的问题，造成严重后果，被告通知其解除合同是符合合同法第九条的约定。
第四组，9号渭滨区房屋综合开发公司宝渭房综开字（2014）17号《关于对未给付建设宾馆过渡费的情况反映》；10号宝渭房综开字（2014）20号渭滨区房屋综合开发公司《关于近期建设宾馆过渡费连续七个月未付的情况反映》；11号宝鸡市第二建筑工程有限责任公司《汉中路公用停车场项目停工情况说明》；12号2014年9月3日宝鸡市第二建筑工程有限责任公司第二十五项目部“汉中路公用停车场项目止2014年9月份拖欠劳务费明细”；13号2014年10月21日宝鸡市第二建筑工程有限责任公司《汉中路城市公用停车场改造项目有关事项的报告》；14号2014年10月24日、2014年11月7日宝鸡市第二建筑工程有限责任公司第二十五项目部《汉中路城市公用停车场项目现场有关情况汇报》两份。证明原告资金不到位，导致多次停工并无法复工，被告通知其解除合同符合合同法规定及合同约定。
第五组，15号2014年12月25日宝鸡市城市管理综合执法局宝市执法函（2014）24号《关于提供我局监管账户银行对账单的函》；16号2014年12月25日宝鸡市城市管理综合执法局宝市执法函（2014）23号《关于我局监管账户巨额资金被非法转走事件进行调查的函》；17号中国工商银行（陕）WY00112915“资金汇划补充凭证“；18号2011年11月18日原告收款收据一张。证明原告擅自挪用工程资金，导致工程资金短缺，合同目的无法实现，不及时解除合同会造成更大损失，被告解除合同的理由充分。
第六组，19号2014年10月16日宝鸡市经二路交通综合整治领导小组办公室《通知》；20号2014年12月4日三被告《关于限期恢复项目建设的函》；21号2014年12月31日宝鸡市人民政府第75次专项问题会议纪要《关于汉中路停车场建设有关问题的会议纪要》。证明被告解除合同是基于原告的严重违约行为，被告解除合同符合合同约定及政府的会议要求，是合法行为。
第七组，22号2011年11月17日原告与宝鸡市国土资源局签订的宝市招拍挂（2011）05号《国有建设用地使用权出让合同》；23号2011年11月18日原告与宝鸡市国土资源局签订的《宝鸡市国有土地使用权出让成交确认书》；24号2015年2月14日宝鸡市国土资源局在宝鸡日报刊登《国有土地使用权证注销公告》注销了原告的宝市国用（2012）第76号土地使用证。证明注销原告土地证是独立于314号文件的行政行为，与314号文件的合法性审查无关，原告的诉请没有事实及法律依据，应予驳回。
第八组，25号2013年4月1日原告与宝鸡市国土资源局签订的宝市招拍挂（2013）02号《国有建设用地使用权出让合同》；26号2013年3月19日《宝鸡市国有土地使用权出让成交确认书》；27号2015年6月4日宝鸡市国土资源局宝市国土资发（2015）145号关于解除宝市招拍挂字（2013）2号《国有建设用地使用权出让合同》的决定。证明原告诉请没有事实依据，应予以驳回。
经庭审质证，原告岐星公司对被告宝鸡市国土资源局提供的第一、二组，第五、六、七、八组证据真实性无异议，但对证明目的不予认可，认为第一组证据恰恰证明被告并非是与原告权利、义务对等的民事主体，政府并未授权三被告收回土地使用权。第二组证据中民事协议中“收回”土地使用权取掉了会议纪要中的“依法”二字，且土地使用权收回有严格的法定程序及法律事实和依据，不是民事行为；第五组证据涉及的4900万元用作拆迁费，并非挪用；原告未挪用资金，已抵交二期土地出让金。第六组证据涉及的拖延工期是由被告造成的，证据恰恰证实原告缴纳土地出让金，取得了物权；第七、八组证据证实土地出让金未缴纳是被告造成的，被告注销土地使用证是被诉行政行为违法赋予三被告执行权的结果，是对314号文件的延续且注销行为无法律依据。原告对被告提供的第三、四组证据表示不知情，对证据真实性不予认可，同时认为宝鸡市渭滨区房屋综合开发公司无权确认更改规划；原告与宝鸡市渭滨区房屋综合开发公司以及施工单位间均分属不同的民事合同关系，合同相对方不能向其他主体主张权利。“变更规划”与“变更规划用途”是两个含义；被告的行为导致原告施工方案调整，该两组证据均与本案无关联性。
被告宝鸡市城乡建设规划局提供了五组证据材料，第1—4组、第5组证据分别与被告宝鸡市国土资源局提供的第1—4组，第6组证据一致。原告的质证意见一致。
被告宝鸡市城市管理综合执法局提供了六组证据材料，第1—6组证据与宝鸡市国土资源局提供的1—6组证据一致。原告的质证意见一致。
原告岐星公司向本院提交了以下证据：
第一组，1号企业营业执照、2号组织机构代码证，3号法定代表人身份证明。证明原告具有适格的权利能力和行为能力，原告的合法权利应当受到法律保护。
第二组，4号2014年12月31日三被告作出的《关于收回汉中路停车场市场项目建设权及土地使用权的决定》宝市建规函（2014）314号。证明三被告决定收回汉中路停车场市场项目建设权及土地使用权的行政决定并非解除合同的通知，实质是行政处罚行为，该行政决定没有法律适用，未组织听证或听取原告陈述、申辩意见，程序违法，没有告知原告诉权、起诉期限，原告有权起诉，依法应予撤销。
第三组，5号2011年11月7日三被告与原告签订的《宝鸡市区汉中路停车场、市场项目建设协议》、6号2013年8月30日签订的《宝鸡市区汉中路停车场、市场项目建设补充协议》。证明该行政决定并非解除合同的通知，三被告是合同相对人，却行使行政监管及行政处罚的职权以代替合同解除权，原告的合法权益依法应受保护。
第四组，7号2012年7月30日宝鸡市人民政府向原告颁发的宝市国用（2012）076号《国有土地使用证》。证明原告的土地使用权系依法取得，受法律保护。收回土地并注销必须依照《土地管理法》第五十八条由宝鸡市人民政府核准。
第五组，8号2013年4月15日宝鸡市城乡建设规划局地字第610302201300001号《建设用地规划许可证》；9号2011年11月22日宝鸡市城乡建设规划局地字第610302201100018号《建设用地规划许可证》。证明原告的项目建设经营权系合法权利，被告未经法定程序作出的收回项目建设经营权的决定行使的是违法行政职权，而非合同解除权，依法应予撤销。
第六组，10号2013年3月19日原告签订的《成交确认书》；11号2013年4月1日原告与宝鸡市国土资源局签订的宝市招拍挂（2013）02号《国有建设土地使用权出让合同》。证明出让合同和成交确认书是具有特许经营的行政协议，是行政诉讼的受案范围，解除出让合同及成交确认书并收回也是行政行为，不依照法定程序属于违法行政，依法应予撤销。
第七组、12号六张宝鸡市经二路片区交通综合整治领导小组办公室收款收据、一张宝鸡市土地收购储备中心收款收据。证明原告依法取得汉中路停车市场项目建设权及土地使用权支付了相应的费用，由于政府相关部门互相推诿，导致二期土地使用证无法办理，致使工期一再拖延，过错应由被告承担。
第八组、13号2013年5月2日宝鸡市发展和改革委员会宝市发改投资发（2013）239号《关于岐山县岐星房地产开发有限责任公司汉中路公共停车场及市场改造项目备案确认书的通知》。证明非经原核准单位依法定程序撤销或变更，任何单位或机关无权予以撤销或者变更改造项目，被告的行为属于越权行为，应当认定为无效。
第九组，14号2014年3月20日三被告2014年3月20日作出《关于开具汉中路停车场市场项目二期土地出让成交价款财政票据的请示》。证明有关政府职能部门拒不执行批示，不开具土地出让金正式发票，导致二期土地使用证无法办理，致使工期一再拖延，过错应当由被告承担。
第十组，15号2014年12月31日宝鸡市人民政府《关于汉中路停车场建设有关问题的会议纪要》第75次。证明该会议纪要无文号、文头并未加盖公章，作出时间与实际会议时间不符，不是规范性文件、不能作为处罚依据。
第十一组，16号宝鸡日报2015年2月14日宝鸡市国土资源局《国有土地使用权证》注销公告。证明行政决定实质是行政处罚行为，该公告是行政决定的必然结果。
第十二组，17号2015年3月1日岐星公司致宝鸡市国土资源局的函。证明原告要求被告撤销其行政行为。
第十三组，18号2015年3月23日岐星公司致宝鸡市经二路片区交通综合整治领导小组办公室的函。证明原告的合法权利应当受到保护。
经庭审质证，三被告表示对原告提供的第十三组证据真实性不予认可，对原告提供的其它证据的真实性均无异议。三被告对原告提供的证据提出以下质证意见：第一组证据不能证实原告具有合法权利；第二组证据是解除合同通知，解除权来源于合同约定，不应与注销土地使用证的行为混为一谈；第三组证据证实原告未缴纳土地出让金、未合法取得土地使用权，且对出资的监管是民事监管，并非行使行政职权；第四组证据证实解除民事合同通知并未实际剥夺原告土地使用权，收回土地使用权，注销土地使用证是另外两个独立的可诉行政行为；第五组证实解除合同不涉及规划许可证，土地使用证存在是规划许可证存在的前提，原告的规划许可证今后可能被依法收回；第六、十一、十二组证据涉及的原告土地使用权收回、土地使用证注销是独立的法律行为，与本案无关联性；第七组证据土地出让金收支两条线、专款专用，前六张票据是原告按合同约定支付的用于拆迁的费用；第八组项目备案确认不同于批准，不影响合同的权利、义务；第九组证据的基本事实是原告将全部资金用于一期项目拆迁，无法按合同约定交纳土地出让金，被告为使合同继续履行才提出从拆迁项目中扣划。因违反规定宝鸡市财政局不予办理，原告融资困难，丧失合同履行能力，严重违约；第十组证据法定代表人参加会议，会议纪要形成时间与正式下发书面文件时间一致不能证实该文件不真实。
本院对上述证据认证如下：原告提供的4号证据与被告提供的4号证据系本案所诉的行政行为应不作为证据进行认证。原告提供的5号、6号、15号证据与被告提供的2号、3号、21号证据相同，均能证明三被告与原告就汉中路停车场项目签订协议的事实且能证实宝鸡市政府就原告建设汉中路停车场项目中的问题召开专门会议的内容，应予采信。原告提供的1、2、3号证据证实其具有主体资格，应予采信。第7、8、9号证据系本案涉及的土地使用权及建设用地规划许可证，真实有效，应予采信。原告提拱的10、11、12、13、14、16号证据仅与土地登记及规划许可行政行为合法性有关，与本案缺乏关联性，18、19号证据为原告自书证据且无其他证据印证，真实性不予认可，且与本案缺乏关联性，故对原告提供的10、11、12、13、14、16、18、19号证据不予采信。
被告宝鸡市国土资源局提供的1号证据真实、合法且能够证实宝鸡市政府就开发建设汉中路停车场项目召开会议的具体内容；2、3、21号证据与原告的5、6、15号证据相同，认证意见一致，故对以上证据应予以采信。被告提供的第三组8号、第六组19、20号证据能够反映原告在建设中停工的相关事实，与本案有关联性应予以采信。被告提供的第三组5、6、7、号、第四组证据，原告对其真实性均不予认可且以上两组证据仅能证实原告在开发建设中发生的各种争议，与本案无关联性应不予采信。第五组证据亦与本案无关联性不予采信。第22、23证据系本案涉及土地的土地使用权出让合同应予认定。第`27号证据仅与土地登记行政行为合法性相关，与本案缺乏关联性；第24、25、26号证据与原告提供的10、11、16号证据相同，认证意见一致，均不予采信。
经审理查明，2011年10月23日宝鸡市人民政府形成第58次专门问题会议纪要即《关于汉中路停车场、市场建设有关问题的会议纪要》，确定汉中路停车场、市场改造项目为54个旧城提升改造项目之一，由宝鸡市国土资源局牵头，宝鸡市城市管理综合执法局、宝鸡市城乡建设规划局、宝鸡市土地收购储备中心参加，组成工作组，进一步细化合同条款。2011年11月7日，三被告与原告签订了《宝鸡市区汉中路停车场、市场项目建设协议》，就项目用地范围面积、拆迁补偿安置、项目用地招拍挂、土地成交价款的使用、项目用途、建设监管、工期、优惠政策及环境保障、违约责任等内容进行书面约定。由于宝鸡市政府于2012年2月9日决定对项目规划进行调整变更，2013年8月30日，三被告与原告又签订了《宝鸡市汉中路停车场、市场项目建设补充协议》，对项目规划变更、项目用地范围面积、项目建设经营主体、征收（拆迁）与补偿安置、被拆迁（征收）人返迁安置、建设监管、工期、合同效力等内容进行了补充约定。2011年11月17日，宝鸡市国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出证合同》，2012年7月30日宝鸡市人民政府为原告颁发了宝市国用（2012）第76号《国有土地使用权证》。2013年4月15日宝鸡市城乡建设规划局为原告颁发了地字第610302201300001号《建设用地规划许可证》。2014年12月4日，三被告作出《关于限期恢复项目建设的函》。2014年12月4日，宝鸡市人民政府形成第75次专门问题会议纪要《关于汉中路停车场建设有关问题的会议纪要》，认为原告存在资金问题，致该项目长期停工，工程安全、社会稳定隐患加剧，要求原告于2014年12月15日前将后续资金足额筹措到位，转入指定账户，否则按照有关协议、合同收回项目及用地，由宝鸡市人民政府重新选定项目建设单位。2014年12月31日，三被告作出宝市建规函（2014）314号《关于收回汉中路停车场项目建设权及土地使用权的决定》。原告认为该决定侵犯了其合法权益，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案争议焦点为，（一）本案所诉314号决定是行政行为还是民事行为。本案三被告于2014年12月31日作出的314号决定是针对岐星公司作出的处理意见，其主要内容直接涉及岐星公司的权利义务以及岐星公司如不履行相关义务将承担的法律后果。宝鸡市国土资源局据此决定注销了岐星公司商业楼的国有土地使用证，并将正在申办的拆迁安置楼国有土地使用权证停止办理。三被告作出的314号决定应属于行政行为，符合行政案件受理范围。三被告辩称该行为是解除民事合同行为的理由不能成立。
（二）三被告作出的314号决定是否具有职权依据。行政案件的审理应围绕被诉行政行为职权依据、程序依据、事实依据及法律依据进行审查。依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”的规定，县级以上人民政府依法享有确认土地使用权的行政职权，本案原告岐星公司持有宝鸡市人民政府颁发的宝市国用（2012）第76号《国有土地使用权证》，本案三被告不具有能够注销或收回该土地证的法定职权，而三被告在314号决定中作出“土地证不予办理，土地依法收回”的行政决定已超越其法定职责。故经合议庭评议，院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项规定，判决如下：
撤销三被告作出的宝市建规函（2014）314号《关于收回汉中路停车场市场项目建设权及土地使用权的决定》。
案件诉讼费五十元，由三被告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日之内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审判长 赵 宪
审判员 王养季
审判员 刘勇东
二〇一七年三月三十一日
书记员 祁莹莹