湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）鄂28民终106号
上诉人（原审原告）恩施市板桥镇居委会经济联合社。
法定代表人李春锦，该经济联合社主任。
委托代理人（特别授权）陆明祥，湖北夷水律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）张集谋（又名张吉谋），农民。
上诉人恩施市板桥镇居委会经济联合社（以下简称板桥经联社）为与被上诉人张集谋确认合同无效纠纷一案，不服湖北省恩施市人民法院（2015）鄂恩施民初字第00136号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2016年1月21日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。
板桥经联社一审诉称，板桥经联社与张集谋于2011年6月15日签订《北部新区使用土地协议》一份。该协议内容实质是由板桥经联社给张集谋出售土地2亩。协议签订后近三年时间内，张集谋没有按协议要求注册公司和支付土地价款。在板桥集镇北部新区按土地规划要求已经使用完毕后，张集谋于2014年5月6日注册成立了恩施市鲜多蔬菜供销有限公司，强烈要求履行该协议，致使双方产生争议，经协商及上级部门调解无果。该协议双方并未实际履行，因违背法律强制性规定，应为无效。特起诉请求人民法院确认板桥经联社与张集谋签订的该协议无效。
张集谋一审辩称，张集谋与板桥经联社签订的《北部新区使用土地的协议》是当时板桥镇政府的副书记张生友在张集谋家里做工作要求签订协议，并同意给张集谋返2亩土地，张集谋才同意交回承包的4.61亩土地，签订《北部新区使用土地的协议》。因此，双方签订的协议有效。如果违背法律是板桥经联社的问题，责任不在张集谋。
原审查明，张集谋系恩施市板桥镇居委会村民，全家五口人，农村土地二轮延包时承包了板桥镇居委会土地1.4亩，其中地块名为大坪1亩、当门0.2亩、老屋后0.2亩。
2011年4月11日，恩施市板桥镇人民政府（以下简称板桥镇政府）向恩施市人民政府提交恩市板政文（2011）16号《关于建设鄂渝边区农贸大市场的请示》（以下简称请示）。内容为：市人民政府：板桥镇地处恩施市西北部，东接重庆市奉节县龙桥乡，北连重庆市奉节县太和乡，恩渝公路贯穿全镇，向南76公里直抵州府，往北102公里可达长江奉节港口，历史以来就是鄂西与渝东边区重要的农副产品集散地，目前已明确为湖北省重点建设的省际边贸特色镇。但由于种种因素限制，集镇建设多年来没有大的进展，新区开发工作止步不前，集镇规模小，人口少，功能不完善，严重制约了板桥经济社会快速发展。为了充分发挥板桥镇的地理和特色产业优势，加快对外开放步伐，促进边贸繁荣，镇党委、政府计划启动集镇北部新区开发工作，建设鄂渝边区农贸大市场。农贸市场的建设以2007年12月修编通过的《恩施市板桥集镇总体规划》为依据，以《恩施市板桥镇北部新区修建性详细规划》为蓝本，通过收回农户土地承包经营权，统一规划，集中开发，建设农贸大市场、集镇中心幼儿园、教师周转房、集镇消防站、特色民居示范区和土家女儿会广场等设施。市场建成后，将有效促进边贸进一步繁荣，产业进一步壮大，集镇化水平进一步提升。进而带动全镇经济社会健康快速发展，力争在“十二五”期间实现建设鄂渝边贸强镇的目标。同月15日，恩施市人民政府同意该请示，并请相关部门支持。
板桥镇政府在请示获得同意后，即全面开展“鄂渝边区农贸大市场”建设工作。在具体实施过程中，由板桥经联社落实收回北部新区规划范围内农户的承包地经营权。张集谋承包的“大坪”1亩、“当门”0.2亩两块土地即在该范围内，需收回。板桥镇政府的工作人员及板桥经联社与张集谋经反复协商，达成协议，即张集谋同意板桥经联社收回承包的大坪、当门两块合计1.2亩土地，板桥经联社同意在北部新区规划范围内给张集谋2亩土地用于建设。双方于2011年6月15日同时签订《收回农村土地承包经营权的协议书》（以下简称《收回协议》）、《北部新区使用土地的协议》（以下简称《使用协议》）。两份协议中的甲方均为板桥经联社，乙方均为张集谋。
《收回协议》载明：一、收回原因：为了加快板桥集镇建设，打造鄂渝边贸强镇，经镇党委、政府研究，决定启动鄂渝边区农贸大市场建设。甲方需收回乙方土地承包经营权。根据《中华人民共和国土地管理法》、《湖北省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》（鄂政发（2005）11号）及《中华人民共和国农村土地承包法》的规定和恩施州国土资文（2010）11号文件精神。二、收回土地补偿标准：收回土地承包经营权的补偿，参照恩州国土资文（2010）11号文件执行，即征地耕地前3年平均年产值确定为1524元／亩（该面积为实际丈量面积）。土地补偿费按年产值7倍的70%计补，即7467.6元／亩；安置补助费按年产值的9倍计补，即13716元／亩；二项合计21183.6元／亩；青苗补偿及土地附着物补偿标准见附表。经营权的变更：收回土地的经营权证编号为1100410045，证上面积1.4亩，实际丈量面积4.61亩，其中地块名大坪的，面积1亩，实际丈量面积2.88亩；地块名当门的，面积0.2亩，实际丈量面积1.66亩，地块名桥边的，面积0.1亩，实际丈量面积0.12亩。均为耕地。补偿款共计103710.1元。六、安置办法：1、甲方将土地补偿费的70%、安置补助费、青苗费和地上附着物补偿费一次性补偿给乙方，另按2011年4月11日板桥镇委（2011）3号会议纪要的内容进行安置。乙方不得再以其他理由向甲方提出任何无理要求。2、被收回经营权的土地面积在1亩（含1亩）以内的农户，在开发区购置一间门面（或自己购地按政府规划要求修建一间门面）可享受10%的价格优惠；被收回经营权的土地面积大于1亩，不超过2亩（含2亩）的农户，在开发区内购置两间门面（或自己购地按政府规划修建两间门面）可享受10%的价格优惠；被收回经营权的土地大于2亩的农户，在开发区内购置三间门面（或自己购地按政府规划修建三间门面）可享受10%的价格优惠。七、本协议自签字之日起生效，生效后乙方不得干涉建设单位用地。双方还对付款方式、乙方义务等进行了约定。
《使用协议》载明：乙方需在集镇北部新区（小地名鄢家湾）进行开发，与甲方充分协商，达成如下条款：一、土地位置：北部新区，具体地块由甲方按集镇规划要求划定。二、土地面积：2亩。三、应付款项：地价成本，21183.6元／亩×2=42367.2元，政府基础设施成本价待定。四、乙方必须于动工前在板桥注册一家开发公司。且付清地价成本及基础设施成本价款后开工建设。五、建设标准：按照政府统一的模式、标准、时间要求等进行建设，不准擅自将土地高价转出。六、此协议一式二份，甲、乙双方各执一份。七、本协议自签订之日起生效。
《收回协议》签订后，板桥经联社按约定通过银行转账方式将土地补偿款支付给张集谋，张集谋将收回的土地交付给板桥经联社；此后，按《收回协议》第六条第二款的约定，板桥经联社向张集谋支付三间门面价款共计210000元（每间门面价款70000元）10%的优惠款21000元。至此，《收回协议》履行完毕。
《使用协议》签订后，双方在履行过程中产生争议，2015年1月15日经协商未果，板桥经联社以《使用协议》违背了《土地管理法》第六十三条的规定为由诉至原审法院，请求确认《使用协议》无效。
原审另查明，湖北省国土资源厅2012年11月20日鄂土资函（2012）2943号《省国土资源厅关于批准恩施市2012年度第27批次建设用地的函》主要内容有：同意恩施市板桥镇居委会集体农用地2.1228公顷（其中耕地1.8870公顷）转为建设用地并办理征地手续。该批次0.7955公顷土地用途为工业、0.3725公顷土地用途为商服、0.9548公顷土地用途为住宅和商服。板桥经联社收回的张集谋的承包地在该批次中。北部新区即指鄂渝边区农贸大市场。
一审庭审中，板桥经联社认可在北部新区已经建设的土地属集体土地，尚未建设的属国有土地；一部分土地是农户的宅基地申请审批的。
原审认为，根据板桥经联社与张集谋的诉、辩意见以及审理查明的事实，本案的焦点是《使用协议》的签订双方是否具有完全平等的法律地位。对此，原审评判如下：
第一、《使用协议》签订的前提。板桥镇政府在请示上级人民政府获得同意后，即全面开展“鄂渝边区农贸大市场”建设工作。在具体实施过程中，由板桥经联社落实收回北部新区规划范围内农户的承包地经营权。张集谋承包的大坪1亩、当门0.2亩两块土地需收回。板桥镇政府的工作人员及板桥经联社与张集谋经反复协商，达成协议，即张集谋同意板桥经联社收回承包的大坪、当门两块合计1.2亩土地，板桥经联社同意在北部新区规划范围内给张集谋2亩土地用于建设。双方同时签订《收回协议》和《使用协议》。因此，《使用协议》是以《收回协议》的签订为前提。
第二、《收回协议》和《使用协议》签订行为的认定。《收回协议》系恩施市板桥镇政府为充分发挥板桥镇的地理和特色产业优势，加快对外开放步伐，促进边贸繁荣，镇党委、政府计划启动集镇北部新区开发工作，建设“鄂渝边区农贸大市场”的具体实施过程中，由板桥经联社落实行政征收行为而收回农户承包地等相关事宜而签订。虽然双方经过协商，但根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入社区的市，转为非农户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿”、第二十七条“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议2／3以上成员或者2／3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”、第二十九条“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地”的规定，该行为不属于上述法律规定的依法收回承包地、特殊情形下承包地的调整、自愿交回承包地的法定情形，且收回范围、面积以及补偿方式和标准，也是根据镇政府的规划要求以及相关文件而形成，合同双方当事人不具有完全平等的法律地位，不属于平等主体之间的民事法律关系。《收回协议》签订主体不具有完全平等的法律地位性，必然导致同一当事人所签订的、以该协议为前提的《使用协议》的签订主体也不具有完全平等的法律地位。
另，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；……”的规定，本案纠纷不属于民事案件受案范围。
同时，板桥经联社收回土地承包经营权的行为是为落实板桥镇政府全面开展的“鄂渝边区农贸大市场”建设而实施的行为，具有行政管理性。北部新区所涉土地，一部分在2012年经批准由农用地转为建设用地，其中即包括《使用协议》约定的2亩土地。该土地已经审批转为国家建设用地，即不再属板桥经联社所有的集体土地。该土地已属国有土地性质，应由人民政府管理，亦属土地行政管理的范畴。板桥经联社作为村级自治组织，不能就《使用协议》的履行提出主张。
一审审理中，张集谋提出反诉，请求确认《收回协议》无效，原审法院已裁定不予受理。张集谋不服该裁定，提出上诉。恩施土家族苗族自治州中级人民法院于2015年9月25日作出鄂恩施中民终字第00096号民事裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。
综上所述，板桥经联社的起诉，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应由有关行政部门解决。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，裁定：驳回原告恩施市板桥镇居委会经济联合社的起诉。案件受理费100元，由原告恩施市板桥镇居委会经济联合社负担。
板桥经联社不服上述裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定违法。板桥经联社经营管理本社区农民集体经济和财产，并为本社社员提供生产经营服务。板桥经联社依法享有对板桥社区居委会辖区范围内集体资产占有、收益和处分的权利，是企业法人，不是行政机关，无权也没有对其社员的土地作出征用决定。板桥经联社也不属于村级自治组织，与板桥镇社区居委会各是一个单位，各自享有独立的法人资格。原审引用行政诉讼法的有关规定裁判本案，混淆了民事诉讼与行政诉讼的区别。行政诉讼中被告恒定为行政机关，板桥经联社与张集谋是经济联合社与其社员之间的关系，有关土地承包或解除承包是平等民事主体之间的民事合同，如发生纠纷人民法院应当作为民事案件受理。因政府征用土地的原因，经济联合社与其社员协商一致签订解除承包合同的协议，或者同时签订关于转让集体土地用于非农建设的协议，由此引起的纠纷属于民事诉讼的受理范围。原审指明本案应由有关行政部门解决，没有法律依据；二、原审不尊重上级法院的裁定。（2015）鄂恩施中立终字第00096号民事裁定对于原审有关“合同双方当事人不具有完全平等的法律地位，不属于平等主体之间的民事法律关系”、“不属于受理民事诉讼的范围，应由有关行政部门解决”的观点和理由并未采纳，只是肯定“张集谋可另行起诉”。在上级法院已有明确裁定的情况下，原审仍然坚持己见，有不尊重上级法院生效裁定之嫌。综上，基于原审裁定违法，上诉请求撤销原裁定，指令原审法院依法审理本案。
被上诉人张集谋在法定期限内未向本院提交答辩状。
本院经审理认为，板桥经联社为落实板桥镇政府收回北部新区规划范围内农户土地承包经营权事宜，与张集谋在同一天签订了两份协议，即《收回协议》与《使用协议》。一审庭审中，双方当事人均认可签订《收回协议》的前提是签订《使用协议》，故两份协议具有事实上的关联。从双方签订《收回协议》的原因及目的看，是板桥镇政府为了加快板桥集镇建设，启动鄂渝边区农贸市场项目需收回规划区范围内农户的土地承包经营权，由板桥经联社负责落实收回承包地的相关事宜，故板桥经联社与张集谋签订的《收回协议》实质是板桥经联社为落实行政征收行为而与被征地农户签订，并非《中华人民共和国农村土地承包法》所规定的依法收回、调整或自愿交回承包地的情形。从《收回协议》约定的内容看，收回承包地的范围、面积以及补偿方式和标准，均是依据板桥镇政府的规划要求以及相关文件而形成，双方当事人并不具有完全平等的法律地位，不属于平等主体之间的民事法律关系。因板桥经联社与张集谋签订的《使用协议》与《收回协议》事实上相互关联，故双方在签订《使用协议》时亦不属于平等主体之间的民事法律关系，一审据此认定本案纠纷不属于民事案件的受案范围正确，板桥经联社的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。
《诉讼费用交纳办法》第八条规定：“下列案件不交纳案件受理费：（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；（三）对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件。”第二十七条第二款规定：“第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费；当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉，第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。”根据上述规定，一审裁定驳回板桥经联社的起诉后应当退还板桥经联社已交纳的案件受理费，故一审决定由板桥经联社负担案件受理费100元没有依据，本院对此予以纠正。
综上，经合议庭评议，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条、第一百七十五条的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 朱华忠
审判员 李 丽
审判员 李志华
二〇一六年二月十八日
书记员 何奕娥