浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行终字第281号
上诉人（原审原告）潘阿兰。
委托代理人李吏民。
被上诉人（原审被告）平阳县人民政府，住所地浙江省平阳县昆阳镇县前街县府大院。
法定代表人黄敏。
委托代理人周庆伟。
委托代理人池方景。
被上诉人（原审第三人）林舒。
上诉人潘阿兰因诉被上诉人平阳县人民政府土地行政登记一案，不服温州市平阳县人民法院（2015）温平行初字第114号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月2日受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，平阳县昆阳镇城西小区1-3号楼建设用地宗地号1-774-1，其二号楼一层007室分摊宗地面积7.04平方米，土地使用权人于2006年1月20日登记为李训海。2009年9月10日，林舒申请土地使用权人变更登记，并提供了平国用（2006）第1-256号土地使用权证、平昆字第0110003389号房屋所有权证、《房屋卖尽协议》、（2006）浙平证内字第853号《公证书》、契证等材料。《公证书》载明：潘阿兰与其夫李训海于2006年3月6日签署一份《委托书》，全权委托张志龙为委托代理人，具体办理坐落于平阳县昆阳镇水塔村城西小区二号楼一层007室房屋的银行按揭贷款、抵押登记及今后买卖过户登记等相关手续，受托人所签署的上述相关文件、协议等，委托人均予以承认，并愿意承担受托人签字后的相应法律责任，委托期限至上述手续办理完毕止，本委托有转委托权。张志龙到场签字确认。2009年9月10日，平阳县国土资源局核准同意划拨土地使用权转让。同年9月26日，平阳县人民政府颁发平国用（2009）第1-3126号国有土地使用权证，确认涉案土地使用权人由李训海变更为林舒。潘阿兰不服，诉请撤销平国用（2009）第1-3126号土地登记行为。
另查明，2013年4月8日，潘阿兰、李训海诉求判决（2006）浙平证内字第853号《公证书》所证明的委托书无效，原审法院判决支持其诉讼请求。李训海于一审期间去世，其子女均放弃参加该案诉讼。张志龙不服提起上诉，温州市中级人民法院改判委托书对李训海不发生法律效力，并驳回潘阿兰的其他诉讼请求。2014年6月19日，原审法院受理潘阿兰诉求判决确认涉案《房屋卖尽协议》无效之诉，并最终判决驳回其诉讼请求。潘阿兰不服提起上诉，温州市中级人民法院二审维持原判。
原审法院认为，一、潘阿兰是被诉土地变更登记的原登记权利人的配偶及法定第一顺序继承人，有权对该登记行为提起诉讼；二、行政诉讼起诉期限应从原告“知道或者应该知道”时起算。原告知道或者应该知道行政行为内容或诉权、起诉期限应是证据证明的客观事实，而不是推定的法律后果。潘阿兰委托张志龙办理涉案房屋的土地权属变更登记，应对张志龙的代理行为承担法律后果，但不能直接推定委托人潘阿兰在委托事项完成的当时即得知了该事实。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定：“被告认为原告超过法定期限的，由被告承担举证责任。”平阳县人民政府未举证证明潘阿兰得知被诉行政行为内容的具体时间，原审法院确认潘阿兰自认的时间系其得知被诉行政行为的时间点。故潘阿兰提起本案诉讼符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、四十二条的规定，未超过法定起诉期限；三、依照《土地登记办法》的相关规定，因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的，应由土地使用权转让双方当事人申请变更登记。被诉行政行为因买卖地上建筑物一并转移土地使用权，应由土地使用权转让双方当事人申请变更登记。被诉土地登记行为在形式上（即申请表上）仅由土地受让人一方林舒提起申请，程序上存在瑕疵。由于土地转让方委托代理人张志龙在《平阳县土地使用权转让协议书》的转让人一栏签名并捺印，从形式要件上满足了“双方到场、意思表示真实”的要求，不以转让人未在申请书上签名即确认被诉登记程序违法；四、关于划拨土地转让的问题。被诉行政行为所涉土地系国有划拨土地，其转让需经平阳县人民政府批准。本案《国有土地使用权转让审批表》的最后审批单位为平阳县国土资源局，形式上存在瑕疵。由于平阳县人民政府最终核准了土地权属转移登记申请，等同于认可了平阳县国土资源局对于土地权属转移的批准行为。故，涉案土地使用权交易不存在未经县人民政府批准的情形；五、《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）第四十条第二款规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府亦可按规定不办理土地使用权出让手续，但需上交土地收益金。潘阿兰主张涉案土地未办理土地出让手续、土地权属转移登记即无效的观点不能成立；六、被诉行政行为材料齐全，程序合法。平阳县人民政府据以登记的委托书虽在登记完成后被确认对李训海不发生法律效力，但委托效力仍及于潘阿兰。且李训海与林舒签订的房屋买尽协议仍对双方有拘束力。因此，潘阿兰原告诉请撤销土地使用权变更登记尚缺乏事实基础，不能支持。综上，被诉行政行为认定事实证据充分，程序正当合法，适用法律正确。潘阿兰诉请撤销，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：驳回潘阿兰的诉讼请求。本案诉讼费25元，由潘阿兰负担。
上诉人潘阿兰上诉称，一、上诉人没有将涉案房屋出卖给原审第三人，也没有委托张志龙申请土地使用权变更登记，原判将《房屋买尽协议》和《公证书》作为定案依据，属认定事实错误。二、被诉行政行为程序违法，应确认无效。根据《城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”涉案的国有划拨土地使用权的转让，未经被上诉人批准同意，也未办理土地出让手续、缴纳土地出让金，违反上述规定。根据土地登记的相关规定，买卖地上建筑物一并转移土地使用权，应由土地使用权转让双方当事人申请变更登记。但被诉登记行为仅受让人申请，没有转让人申请，程序违法。综上，请求撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人平阳县人民政府答辩称，一、《房屋买尽协议》和经公证的《委托书》已被生效的民事判决所确认，上诉人主张其没有出卖涉案房屋和委托张志龙申请土地使用权变更登记，与事实不符。二、被诉行政行为程序合法，上诉人请求确认无效缺乏依据。原判认定本案的国有划拨土地使用权转让最后已经被上诉人批准同意，且无须办理土地使用权出让手续，符合《城市房地产管理法》第四十条第二款的规定。被诉登记行为已由转让人的委托代理人张志龙和受让人申请，符合土地登记的相关规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人林舒未作答辩。
二审期间，被上诉人没有向本院提供新的证据。上诉人向本院提供平阳县人民政府平政复决字【2015】8号行政复议决定书，拟证明上诉人系涉案土地的使用权人，张志龙是受水塔村委会委托从事涉案项目的工程代建，不是供地的主体，水塔村委会不是建设项目的初始产权人，张志龙和水塔村委会未取得用地主体资格。经质证，被上诉人平阳县人民政府对涉案土地使用权初始登记在上诉人名下没有异议，但认为上诉人没有出资建造涉案房屋，该行政复议决定书与本案无关联性。本院认为，涉案土地使用权初始登记在上诉人名下的事实，原判已予认定，当事人对此也无争议，上诉人无须在二审中再举证证明，至于张志龙和水塔村委会有否取得用地主体资格等，与本案争议的转移登记行为是否合法无关联性，故对该行政复议决定书不作认定。
各方当事人在原审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。经审理，原审判决认定的事实有相应证据证实，且各方当事人均无异议，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：一、《房屋买尽协议》和经公证的《委托书》能否作为被诉行政行为的有效证据；二、被诉土地登记行为是否合法。
关于焦点一。本院认为，涉案的《房屋买尽协议》和经公证的《委托书》的真实性及效力已被生效的民事判决所确认，原判予以采信，并作为被诉行政行为的有效证据，并无不当。上诉人主张其没有出卖涉案房屋和委托张志龙申请土地使用权变更登记，本院不予采纳。
关于焦点二。本院认为，被诉土地登记系因买卖地上建筑物一并转移的土地使用权变更登记，根据国土资源部《土地登记办法》的相关规定，应由土地使用权转让双方当事人申请变更登记。被上诉人提供的《土地使用权登记申请表》虽然仅由受让人一方签名，但《平阳县土地使用权转让协议书》已由转让人的委托代理人张志龙和受让人分别签名确认，并经土地管理部门的经办人员签名见证，应视为受让人和转让人双方已提出被诉土地登记申请。上诉人以未经其申请为由主张被诉登记行为程序违法，缺乏事实依据，本院不予支持。
《城市房地产管理法》第四十条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。……”被诉行政行为所涉土地系国有划拨土地，根据该规定，其转让应报被上诉人批准。涉案《国有土地使用权转让审批表》上的审批单位为土地管理部门，应认定核准登记之前的审批形式存在瑕疵。但被上诉人最终核准了登记，表明其认可涉案土地使用权的转让。《城市房地产管理法》第四十条第二款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。”转让涉案土地使用权报批时，被上诉人可按该规定不办理土地使用权出让手续。上诉人以涉案的国有划拨土地使用权的转让未经被上诉人批准和未办理土地出让手续为由，主张被诉行政行为无效，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。被诉行政行为事实清楚，适用法律正确，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由潘阿兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董忠波
审 判 员 马永利
审 判 员 章宝晓
二〇一五年七月二十日
代书记员 李超超