辽宁省义县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）义刑初字第00162号
公诉机关辽宁省义县人民检察院。
被告人孙某甲，男，1973年5月25日生于辽宁省义县，锡伯族，专科文化，中共党员，原任义县高台子镇镇政府土地助理，住辽宁省义县。因本案于2015年4月21日被刑事拘留，同年4月27日被取保候审。
辩护人岳玉环，系辽宁燕郡律师事务所律师。
辽宁省义县人民检察院以义检公诉刑诉（2015）127号起诉书指控被告人孙某甲犯滥用职权罪、玩忽职守罪，于2015年11月12日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月30日公开开庭审理了本案。辽宁省义县人民检察院指派检察员刘奎金、助理检察员任英丽出庭支持公诉，被告人孙某甲及其辩护人岳玉环到庭参加诉讼。现已审理终结。
辽宁省义县人民检察院指控：2012年8月份，义县坤宇粮食贸易有限公司实际经营人邱某甲找到时任义县高台子镇镇政府土地助理的被告人孙某甲，提出想要办理公司院内两处房产的所有权证，需要城建规划部门出具的建设用地规划许可证和施工许可证。被告人孙某甲在明知只有县级以上规划部门才能发放许可证的情况下，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和辽宁省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十一条的规定，超越职权范围，给义县坤宇粮食贸易有限公司发放建设用地规划许可证和建设施工许可证，义县坤宇粮食贸易有限公司凭此许可证办理了两份房屋所有权证（房屋所有权证号为2012003074、2012003075）。
2012年以来，义县坤宇粮食贸易有限公司在没有实际办理土地规划，也没有进行任何审批的情况下，在其院落内建起了烘干塔、锅炉房、门卫室、仓库等房屋及设施。吴某甲（另案处理）作为义县九道岭镇国土所所长（高台子镇土地部门由该所管辖），被告人孙某甲作为义县高台子镇镇政府土地助理，对此不正确履行自己的工作职责，违反规章制度，未进行有效的监管。
2013年8月，邱某甲以上述义县坤宇粮食贸易有限公司和义县坤宇农机合作社的土地使用证及房屋所有权证做抵押，从中国银行锦州分行贷款800万元人民币，现此笔贷款已逾期未还，且用于抵押的土地使用证已被义县人民政府依法撤销。义县坤宇粮食贸易有限公司长期以来赊欠农户及商贩粮款，数额巨大。2015年3月份以来，大批农户及商贩多次到义县县政府及信访部门上访，并进京上访，要求政府彻查土地及城建部门为义县坤宇粮食贸易有限公司违法办证的行为，此事给国家造成重大经济损失，且造成恶劣社会影响。
辽宁省义县人民检察院针对指控的犯罪事实提供了相应证据，认为被告人孙某甲身为国家机关工作人员，超越职权，擅自为他人出具土地规划许可证及施工许可证，在工作中不认真履行监管职责，给国家造成重大经济损失，并造成社会恶劣影响，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以滥用职权罪、玩忽职守罪追究其刑事责任，数罪并罚，建议对其在有期徒刑2-3年幅度内量刑，现提请本院依法惩处。
被告人孙某甲对公诉机关指控的犯罪事实及罪名没有异议，当庭自愿认罪，其认为公诉机关量刑建议过重，请求从轻处罚。
辩护人岳玉环对公诉机关指控的犯罪事实和罪名没有意见，其认为：1、犯罪动机受领导指派，服务招商企业；2、公诉机关指控被告人的行为给国家造成重大经济损失证据不充分，指控造成恶劣社会影响没有法律上的因果关系，建议对其判处免予刑事处罚。
经审理查明，2012年8月份，义县坤宇粮食贸易有限公司实际经营人邱某甲找到时任义县高台子镇镇政府土地助理的被告人孙某甲，提出想要办理公司院内两处房产的所有权证，需要城建规划部门出具的建设用地规划许可证和施工许可证。被告人孙某甲在明知只有县级以上规划部门才能发放许可证的情况下，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条和辽宁省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第三十一条的规定，超越职权范围，给义县坤宇粮食贸易有限公司发放建设用地规划许可证和建设施工许可证，义县坤宇粮食贸易有限公司凭此许可证办理了两份房屋所有权证（房屋所有权证号为2012003074、2012003075）。
2012年以来，义县坤宇粮食贸易有限公司在没有实际办理土地规划，也没有进行任何审批的情况下，在其院落内建起了烘干塔、锅炉房、门卫室、仓库等房屋及设施。吴某甲（另案处理）作为义县九道岭镇国土所所长（高台子镇土地部门由该所管辖），被告人孙某甲作为义县高台子镇镇政府土地助理，对此不正确履行自己的工作职责，违反规章制度，未进行有效的监管。
2013年8月，邱某甲以上述义县坤宇粮食贸易有限公司和义县坤宇农机合作社的土地使用证及房屋所有权证做抵押，从中国银行锦州分行贷款800万元人民币，现此笔贷款已逾期未还，且用于抵押的土地使用证已被义县人民政府依法撤销。义县坤宇粮食贸易有限公司长期以来赊欠农户及商贩粮款，数额巨大。2015年3月份以来，大批农户及商贩多次到义县县政府及信访部门上访，并进京上访，要求政府彻查土地及城建部门为义县坤宇粮食贸易有限公司违法办证的行为，造成恶劣社会影响。
上述事实有下列经过庭审举证、质证的证据证实，本院予以采信：
1、户籍证明证实，被告人的自然身份情况；
2、职务证明证实，孙某甲2004-2015年5月20日任高台子镇人民政府土地和城建助理；
3、案件来源、立案决定书、抓捕经过证实，案件的揭发侦破经过及被告人到案的情况；
4、义县房产局房产档案，证实义县坤宇粮贸公司办理的两处房产产权登记以及档案中建设用地规划许可证、建设施工许可证系义县高台子镇村镇建设管理办公室核发的事实。
5、义县国土资源局土地档案、义政地行字（2015）5号文件、行政告知书二份，公告一份，证明义国用（2011）第0724084-3号0724084-4号土地使用证被义县人民政府依法撤销。
6、中国银行辽宁省分行贷款凭证及最高额抵押合同及授信额度协议，证实义县坤宇粮贸有限公司用两份土地证、房屋、设备及其他地上物在中国银行辽宁省分行贷款800万元，其中两处房产评估价为49.33万元。
7、中国银行锦州分行贷款逾期说明证实义县坤宇粮食贸易有限公司贷款利息截止到立案前未偿还。
8、信访记录、群众接谈和办理情况记录薄、工作日记、进京上访情况、重要访情专报、访情信息、义信联纪（2015）8号、9号、11号、13号，信访联席会议纪要、义县公安局行政处罚决定书三份，证实上访人上访的情况及诉求情况。
9、证人邱某甲证言，证实孙某甲带着我找到吴某甲帮助办理土地使用证，我只把公司的名字报给他们，大约半年的时间里，吴某甲为我办理土地证，没有收取土地出让金。2013年8月份我用我公司房照做抵押在中国银行锦州分行办理贷款800万元。
10、证人陈某甲证言，证实乡镇一级人民政府无权发放建设规划许可证。
11、证人郭某甲证言，证实办理工厂房屋产权登记需要县城建局，城乡规划处的审批手续，乡镇人民政府无权出具规划许可证。
12、证人王某甲证言，证实受理人审核申请人的全部材料，认为手续齐全后，会通过系统发到我的电脑上由我审批，我不直接审核申请人提供的原始材料。
13、证人高某甲证言，证实办理工厂房屋产权登记必须由城建局、城乡规划处出具规划许可证，不能依据乡镇出具的规划许可证办理产权登记。
14、证人常某某证言，证实2010年12月31日至2012年12月31日任高台子镇党委书记，我没有安排孙某甲以村镇建设办公室的名义发放规划许可证和施工许可证。违法违规的事情我们镇党委政府也不可能安排他去办理。
15、证人陈某乙证言，证实2009年12月31日至2012年7月4日任高台子镇镇长，孙某甲违法出具规划许可证和施工许可证没有向我汇报过。我们镇政府也没有村镇管理办公室这样的机构。
16、证人王某乙证言，证实从2006年开始至今一直任义县国土资源局监察大队副大队长，孙某甲向我汇报坤宇粮贸违法用地的情况我记不清楚了。按照工作流程，他们发现违法用地的情况应该以书面形式向我们监察大队移送，但他没有移送。
17、证人陈某乙证言，证实2015年3月10日至4月13日上访户多次上访，去过市政府和市信访局，去过北京国家信访大厅，去过中纪委接待室，骂过信访局长和副县长。主要上访诉求是：1、查清粮款去向，追回粮款。2、政府有监管职责。3、土地城建部门工作人员帮助办理假的产权证明导致坤宇粮贸赊欠粮款。
18、证人王某丙、冯某甲、齐某甲证言，证实义县坤宇粮贸公司拖欠我们粮款，我们逐级上访要求彻查假土地房屋问题，查清政府责任，查清粮食款去向，并因上访被行政拘留的事实。
19、另案被告人赵某某供述，证实赵某某系产权交易大厅主任，职责是办理房屋产权登记，在受理义县坤宇粮食贸易有限公司两份房屋登记工作中，不认真负责，在县人民政府城乡规划部门未核发建设许可证，施工许可证的情况下，为该公司办理了房产产权登记的事实。
20、另案被告人吴某甲的供述，证实2002年2月至案发任义县国土资源局地籍股股长，义县坤宇粮食贸易有限公司实际经营人邱某甲多次找到我说他们急需用土地使用证办理供电手续，我禁不住他的再三要求，就在没有任何审批手续的情况下，于2011年私自给他办理了两份土地使用证，并在给其他正常办理土地使用证去盖章的时候，先后给这两份土地使用证也加盖了公章。坤宇粮贸公司违法用地归我们九道岭国土所监管，我告诉过他们没有手续的情况下不能建厂房等，但没有向国土局监察大队及局领导汇报。
21、被告人孙某甲供述和辩解证实，土地助理的工作职责是耕地保护，地质灾害防护，农房翻建，土地管理。就义县坤宇粮食贸易有限公司违法建筑的情况向土地所长吴某甲和土地监察大队队长口头汇报过。镇领导让我帮助招商引资企业跑跑手续，我以高台子镇村镇建设管理办公室的名义为坤宇粮贸的两处房屋发放了规划许可证和施工许可证。
本院认为，被告人孙某甲身为国家机关工作人员，在工作中不认真履行监管职责，并造成社会恶劣影响，其行为已构成玩忽职守罪，公诉机关指控被告人犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，指控玩忽职守罪名成立。发证机关为义县坤宇粮食贸易公司发放产权证明的审批程序中，应当以县建设规划主管部门发放的建设施工许可证和规划许可证为依据，被告人作为高台子镇政府土地助理，其以镇政府名义为坤宇粮食贸易公司提供的两份许可证不是审批部门的审批发证的依据，即被告人的行为在审批程序中不具有职权特征，其行为与发证机关向坤宇粮食贸易公司发放产权证明的后果之间无法律上的因果关系，坤宇粮食贸易公司取得产权证是由于发证机关不依法履行职责所做，即无论被告人是否为坤宇粮食贸易公司出具许可证，在没有县建设规划主管部门出具的相关许可的情况下，发证机关都不能发放产权证明。故公诉机关指控被告人孙某甲犯滥用职权罪事实不清，证据不足，本院不予支持。被告人孙某甲传唤到案，如实陈述，是坦白，可从轻处罚，鉴于被告人孙某甲犯玩忽职守罪情节轻微，可依法对其免于刑事处罚，对被告人及辩护人的辩护意见予以采纳。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第六十七条三款、第三十七条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
被告人孙某甲犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向锦州市中级人民法院提起上诉，书面上诉的应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 李庆华
代理审判员 蒋玉娇
人民陪审员 王 丽
二〇一五年十二月二十九日
书 记 员 齐 亮