辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）葫行初字第00020号
原告葫芦岛市远达房地产开发有限公司。
法定代表人寇红。
委托代理人王墨痕。
原告葫芦岛东方麦斯特置业有限公司。
委托代理人李来存。
被告葫芦岛市人民政府。
法定代表人都本伟。
委托代理人毕玉格。
被告葫芦岛市龙湾中央商务区管委会。
法定代表人杨永林。
委托代理人杜丙宽
原告葫芦岛市远达房地产开发有限公司、葫芦岛东方麦斯特置业有限公司诉被告葫芦岛市人民政府、葫芦岛市龙湾中央商务区管委会行政赔偿一案，于2013年8月14日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年8月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2013年10月11日、10月14日两次召开审前会议，并于2013年11月22日公开开庭审理了本案。原告葫芦岛市远达房地产开发有限公司的法定代表人寇红及委托代理人王墨痕、原告葫芦岛东方麦斯特置业有限公司的委托代理人李来存和被告葫芦岛市人民政府的委托代理人毕玉格、被告葫芦岛市中央商务区管委会的委托代理人杜丙宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是，2011年初，因葫芦岛中央商务区海滨总体规划调整，市政府与管委会决定，由中央商务区管委会拆除原告投资建设的海滨观光路0一690段、月亮大桥、桥头景点、防潮护堤、桥西至二标段构筑物，二原告不服，向本院提起行政诉讼。
二原告诉称，2002年6月27日原告与葫芦岛市城市投资公司签订了《葫芦岛海滨观光路开发建设合同书》和《葫芦岛市海滨观光路经营性景点建设合同书》，该工程是葫芦岛招商项目，葫芦岛市远达房地产开发有限公司及新组建的葫芦岛东方麦斯特置业有限公司是该合同项目的投资人。依合同约定，原告于2012月6月开工，在龙湾海滨为政府建设了海滨观光路0一690段、月亮大桥、桥头景点、防潮护堤、桥西至二标段等多项工程。2004年10月因被告调整规划等原因接到城投公司通知停工待命。停工期间多次向城投公司、市政府打报告说明利害关系和损失情况，均未答复。2010年市政府要求原告协助政府将位于游泳馆位置停工待命的施工单位迁出，决定由商务区管委会暂付7万元、原告垫付5万元，先行支付施工方，政府承诺停工损失费用以后统一结算。另一施工单位政府承诺统一结算，经做工作该施工单位于2011月3月10日迁出。市政府组织财政、审计、建委等九个部门组成联合调查组确认工程费用1315.7万元。但对补偿问题、停工待命损失补偿问题未解决。二被告给原告造成的损失应予赔偿。因二被告强行拆除行为导致二原告无法获得观光路30年经营收益4740万元，该损失二被告应予赔偿。
二原告向本院提交的证据材料有：第一组证据：1、观光路景区开发建设意向书；2、观光路开发建设合同；3、观光路景区建设合同；4、市建委文件；5、发改委文件；6、工程中标通知书；7、市政府会议纪要，上述证据用以证明原告与市政府签订的合同有效，并列为招商引资项目。第二组证据：1、工程照片；2、给管委会违法告知函，上述证据用以证明被告违法拆除情况及要求其拆除答复。第三组证据：1、工程结算书；2、投资审计报告；3、2004至2008年末停工损失计算表；4、停工照片；5、银行同期贷款利息计算表；6、中国人民银行贷款利率表，上述证据用以证明工程投资及损失情况。第四组证据：1、市交通工程总公司停工索赔报告；2、建鑫公司停工损失清单；3、原告支付停工方搬家费12万元；4、支付打更人员工资396000.00元。上述证据用以证明停工损失情况。二被告质证意见：该工程没有审批手续，政府拆除违建工程不应赔偿。
被告市政府辩称，一、拆除原告修建的海滨观光路等构筑物的行为不违法。（1）、原告与葫芦岛市城投公司签订的合同规定，建设项目的所有权归城投公司，不属二原告，该项目是国有资产。（2）、海滨观光路项目，始终没能办理土地使用合法手续，没有办理规划许可证，属手续不完善的建设工程。随着商务区总体规划要求，失去存在的必要，拆除行为不是行政拆迁行为，不存在行政违法行为。二、二原告要求赔偿经济损失数额缺乏事实依据。（1）、原告与城投公司是投资与被投资的关系，应属民事法律关系，应寻求民事协商或民事诉讼的解决途径。（2）、二原告要求赔偿数额没有相关单位确认或相关合法的第三方机构的确认，被告对原告提出的损失数额不能完全认可。
被告商务区辩称：葫芦岛市龙湾中央商务区管委会被告主体不适格。管委会是市政府成立并授权执行商务区的建设机构，财政上不独立，没有相应的行政执权。其它答辩意见与市政府答辩意见一致。
二被告向本院提供作出具体行政行为的证据。1、葫芦岛海滨观光路项自情况的调查方案；2、葫芦岛市审计局关于葫芦岛海滨观光路投资情况的审计报告；上述证据用以证明原告投资情况。二原告对两份证据没意见。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提交的第四组证据，市交通工程总公司停工索赔报告、建鑫公司停工损失清单及增加诉讼请求可得利益部分的证据属于与本案不具关联性的证据，不予采信。其它证据符合证据的真实性、关联性、合法性原则，依法予以采信。
通过审前会议、庭审调查及对上述证据材料的分析，本院认定以下案件事实，2002年6月5日原告葫芦岛市远达房地产开发有限公司（以下简称远达公司）与葫芦岛市城市建设投资有限公司（以下简称城投公司）签订《葫芦岛市沿海观光路及景区开发建设意向书》。2002年6月27日远达公司与城投公司签订《葫芦岛市沿海观光路开发建设合同书》和《葫芦岛市海滨观光路经营性景区景点建设合同书》，合同约定：海滨观光路一期工程，全长约3.6公里，路宽7米，其中包括沿途桥涵，路灯建设。甲方城投公司受市政府的委托代表政府，是观光路业主单位，乙方远达公司为投资方拥有30年经营权。城投公司协助远达公司办理相关手续。远达公司与新加坡投资商专为海滨项目成立了中外合资的葫芦岛市东方麦斯特置业有限公司。合同签订后，二原告将该工程分别发包给葫芦岛市交通工程总公司和葫芦岛市建鑫建筑工程有限公司。2002年6月开始施工至2004年10月建设了海滨观光路0一690段、月亮大桥、桥头景点、防潮护堤、桥西至二标段构筑物。2004年10月1日因后续工程土地权属发生纠纷，城投公司口头通知二原告停工待命，政府协调解决纠纷未果。远达公司多次找政府反映损失情况，政府多次开会研究补偿问题，因补偿数额未达成一致意见。2009年2月23日市政府关于处理海滨项目善后问题，由市建委牵头，市政府法制办、市财政局、审计局、市城投公司等部门参加，组成联合调查工作组，对原告投资进行审核为1315.7万元，但该结果未送达。2010年4月30日因争议地块修十二运游泳场馆，经政府做工作由商务区管委会垫付给建鑫工程公司搬家费7万元，麦斯特公司垫付12万元，施工方撤离现场，同年11月份商务区管委会拆毁了上述构筑物。停工待命期间，建鑫、交通两公司每年均向二原告报表请求支付停工所造成的损失。该工程二原告投资13，591，269.31元，工作组审查减掉不合理费用434，194.32元，工程实际投资13，157，000.00元；支付打更人员工资396000.00元（从2004年11月至2010年5月（4人每人每月工资1500元，66个月李素兰、王恩满、李良军、孙德荣）；支付施工队搬家费120000.00元。
本院认为，远达公司与城投公司签订《葫芦岛市沿海观光路开发建设合同书》和《葫芦岛市海滨观光路经营性景区景点建设合同书》，是双方当事人真实意思表示，依法应予保护。葫芦岛市人民政府根据龙湾商务区整体规划要求，决定由葫芦岛市龙湾中央商务区管理委员会拆除二原告所建工程，其拆除行为违反法定程序，给二原告造成的经济损失应予赔偿。关于被告商务区管理委员会辩称其被告主体不适格一节，因商务区管委会是拆除原告所建工程的实施者，又是受益者，与本案有利害关系，应属于责任主体，是适格被告。二被告主张该工程没有相关部门审批，属违法建筑不予赔偿的抗辩主张，从现有证据看，该工程有市、省计委关于沿海观光路工程立项的批复，该工程又是政府招商引资项目，工程所需审批手续依合同约定应由政府负责，且工程停工拆除后政府多次协调补偿等问题，说明政府对该工程认可，对该抗辩主张不予支持。庭审中二原告增加诉求，海滨观光路30年经营权预期可得利益4740万元，因本案行政赔偿也属于国家赔偿，国家赔偿法规定只赔偿直接损失，主张间接损失没有法律依据，不予支持。关于停工待命造成损失的主张，该损失待施工方与二原告核实确认后，可另行告诉。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条二款（二）项、《中华人民共和国家赔偿法》第四条（四）项的规定，判决如下：
一、被告葫芦岛市人民政府、葫芦岛市龙湾中央商务区管理委员会拆除原告投资建设的海滨观光路0一690段、月亮大桥、桥头景点、防潮护堤、桥西至二标段构筑物的行为违法。
二、被告葫芦岛市人民政府、葫芦岛市龙湾中央商务区管理委员会于本判决生效后十日内共同赔偿二原告工程投资款13，157.000.00元及利息（利息从2004年10月1日停工之日起至给付之日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）。
三、被告葫芦岛市人民政府、葫芦岛市龙湾中央商务区管理委员会于本判决生效后十日内给付二原告垫付给施工队搬家费120，000.00元、打更人员工资396，000.00元，二项共计516，000.00元。
四、驳回葫芦岛市远达房地产开有限公司、葫芦岛东方麦斯特置业有限公司其它诉讼请求。
一审案件受理费50元，由葫芦岛市人民政府、葫芦岛市龙湾中央商务区管理委员会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长 孙一博
审判员 李彦博
审判员 刘久斌
二〇一四年一月七日
书记员 孙 彬
本判决援引的法律依据：
一、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
二、《中华人民共和国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（四）造成财产损害的其他违法行为。