江苏省连云港市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）连民初字第00175号
原告江苏原州实业集团有限公司。
法定代表人邹伟锋，该公司董事长。
原告灌云县伟业房地产开发有限公司。
法定代表人汪绍辉，该公司董事长。
以上两原告共同委托代理人葛宝中。
以上两原告共同委托代理人牛跃辉，江苏马陵山律师事务所律师。
被告灌云县人民政府，住所地江苏省灌云县胜利路。
法定代表人朱兴波，该县县长。
被告灌云县大伊山旅游经济区管委会。
法定代表人徐伟明，该管委会主任。
以上两被告共同委托代理人张广茂，江苏震云律师事务所律师。
原告江苏原州实业集团有限公司（以下简称原州公司）、灌云县伟业房地产开发有限公司（以下简称伟业公司）与被告灌云县人民政府（以下简称灌云县政府）、灌云县大伊山旅游经济区管委会（以下简称大伊山管委会）建设用地使用权纠纷一案，本院于2013年12月2日受理后，依法组成合议庭于2014年8月5日、2014年12月5日公开开庭审理了本案。原告原州公司、伟业公司的共同委托代理人葛宝中、牛跃辉，被告灌云县政府、大伊山管委会的共同委托代理人张广茂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告原州公司、伟业公司诉称，2008年5月22日，原宿迁市伟业房地产开发有限公司（现更名为江苏原州实业集团有限公司）经过灌云县卫生局招商，与大伊山管委会就开发灌云县大伊山景区旅游项目签订了一份建设协议书，约定由原告投资开发大伊山景区，采取整体规划，两期实施，具体的权利义务约定为，由大伊山管委会在协议签订后2个月内土地挂牌，按法定完成土地出让手续。负责具体开发地块上的建筑物拆迁、附着物移除，土地补偿以及协助原告施工需爆破手续的办理，协调群众工作等，并确保在摘牌后三个月内完成上述工作，以净地交给原告。原告负责委托专业单位编制概念性规划、总平面设计效果方案，并在协议签订后3日内交付保证金200万元等。协议书同时约定，原告需在协议签订后注册新公司，项目保证金到位后协议生效，如大伊山管委会不能按协议书履行，原告有权解除协议，解除协议后，大伊山管委会应在3个月内退还全部保证金并赔偿乙方损失。上述协议签订后，原告依约履行，缴纳了保证金，并按照法定程序在2009年3月20日，竞得了协议项目地块，原告也按照土地出让合同交清了土地出让金。此后，大伊山管委会一直未能按协议约定组织完成拆迁，导致该项目无法实施，原告要求退还土地出让金赔偿损失，经过近3年多的协调，土地出让金于2013年1月24日予以退还，但对于原告的直接支出损失，经原告多次请示协调后，经灌云县政府安排，大伊山管委会委托连云港市华衡会计师事务所对原告方在该项目直接支出进行审计，并答应承担该项目的实际支出及相关损失。2011年9月26日审计单位出具的审定该项目的直接支出为206.79万元，上述损失，经原告与大伊山管委会多次协调却未得到任何赔偿。请求判令被告灌云县政府、大伊山管委会连带赔偿原告经济损失734.4418万元，并由被告承担本案的诉讼费用。
被告灌云县政府、大伊山管委会辩称：一、原告原州公司、伟业公司起诉“连带赔偿”无事实和法律依据。首先，本案不存在共同侵权，也不存在共同违约，灌云县政府既不是合同签约方，也不是合同担保方，不存在连带责任的任何因素，原告原州公司、伟业公司的诉求无法律根据。其次，原告原州公司、伟业公司与被告也不存在合同法上的权利义务关系。原告原州公司、伟业公司与被告所订立的《项目建设协议书》，实为投资意向书，是一种合作意向，并不具备《合同法》第12条规定的合同主要条款。从内容约定来看，该协议第三条约定原告经国土部门挂牌出让程序取得土地使用权后，采取独立开发模式，作为被告只是提供拆迁、水电道路保障等服务，是履行政府宏观服务职能，被告不是合作开发方，不存在合同对价关系。既然不存在合同法上权利义务关系，当然也不发生违约赔偿之责任。二、原告原州公司、伟业公司应对自己商业行为承担相应风险。原告出于房地产项目盈利之目的，2009年3月20日，经灌云县国土资源局挂牌竞得县城2009-3地块经营权，后因项目与县城整体规划不协调而搁置。原告所支付土地出让金、保证金已协商解决，并已实际履行，双方并无争议。诉状所称损失与土地出让金相关，委托方并不是土地出让合同的一方，提出索赔于法无据。原告的商业行为也应承担相应的风险。三、原告索赔734万元于法无据。第一，被告按约定收取原告200万元保证金作为项目启动资金，约定签订土地出让合同后即转为公益捐款给石佛寺，现已退给原告。第二，原告的土地出让金并不是协议约定之内容，且由国土部门收进无息财政账户，无法计算利息损失，也与被告无关。第三，原告为盈利来灌云搞房地产开发，注册设立公司，是原告成为市场竞争主体的前提条件，属于公司运行成本范畴，并不存在侵权损失。原告的起诉无实体权利之法律依据。四、原告取得项目用地权利，但因申请的项目是餐饮不能获得规划部门的批准，最后原告书面要求解除双方的合同关系，是原告要求解约，不是被告方违约。五、原告设立伟业公司是其参与土地挂牌的前提条件，伟业公司的所有开支不属于经济损失，是其成本支出。综上，请求驳回原告的诉讼靖求。
原告原州公司、伟业公司为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据：
1、项目建设协议书一份。证明原、被告之间存在土地使用以及建设合同法律关系以及双方权利义务。
2、保证金缴款凭证一份。证明原告在签订协议书之后按照协议书约定交纳了保证金。
3、大伊山管委会申请函一份。
4、灌云县政府批复一份。
证据3、4，证明项目建设协议书是经过灌云县国土资源局和灌云县政府认可。
5、建设用地使用权出让成交确认书一份。
6、建设用地使用权出让合同一份。
7、土地出让金缴款凭证一份。
证据5、6、7，证明原告已经按照约定参加涉案地块的竞买并且成交该地块，已经按照土地出让合同缴纳土地款。
8、解除协议书通知及交寄、签收存根各一份，证明被告大伊山管委会因为没有按照协议约定要求履行拆迁和交地义务，导致原告迟迟无法取得土地，无奈之下，原告发函给大伊山管委会要求解除协议。
9、建筑规划设计合同一份。
10、项目地震安全性评估报告评审意见一份。
11、项目防震要求批复一份。
12、建设项目环境影响报告审批意见一份。
证据9、10、11、12，证明原告在签订协议和土地成交以后，进行了前期项目规划和评审工作。
13、连云港仲裁委（2009）连仲字第362号案件证据目录一份，证明灌云县国土资源局在与原告解除建设用地使用权出让合同，灌云县国土资源局认为土地拆迁安置和交付土地的义务属于大伊山管委会，责任应当由大伊山管委会承担。
14、费用支出凭证及连云港市华衡联合会计师事务所会计师审计报告一份，证明原告在该项目上的前期实际支出损失，且已经过灌云县政府安排审计，确认损失为2067900元。
15、大伊山管委会设立及职能来源文件一份，证明大伊山管委会是灌云县政府的组成部分，其行为系县政府行为，大伊山管委会的性质是灌云县政府的派出机构，其权力来源于灌云县政府的授权（原告以上书证均为复印件）。
被告灌云县政府、大伊山管委会针对原告上述证据的质证意见为：对证据1-4的三性无异议。对证据5-7的关联性有异议。该组证据证明土地出让方和收款方都是灌云县国土资源局，不是本案被告，土地出让金的利息不应当由两被告来承担。对证据8的真实性无异议。是原告方发出的解除协议书通知，证明2009年3月20日土地挂牌成交，到2009年9月2日原告提出解约，中间的损失只能计算为100天。对证据9的真实性无异议。但内容是餐饮休闲一条街项目，是不符合县城整体规划的，不能履约的责任在原告。对证据10-12，不提出异议。对证据13，既无公章也无出具人，不具备证据的任何效力。对证据14的关联性有异议，真实性也有异议。被告要求对评估结论进行重新评估，原告的评估范围是两年多的损失，被告认为是100天左右，时间从2009年3月20日-2009年9月2日。对证据15，没有异议。
被告灌云县政府、大伊山管委会向本院提交以下证据：
项目建设协议书及补充协议原件各一份，证明土地出让合同是在此协议之外，不是被告与原告方之间的合同。土地出让金的损失与被告无关。协议书约定原告应当公益捐款200万元，原告还有支付的义务。
原告原州公司、伟业公司针对被告上述证据的质证意见为：对证据的三性无异议。该协议书证实约定的用地性质是商业旅游文化娱乐，由大伊山管委会负责按照法定程序完成土地出让手续，负责具体开发地块上的建筑物拆除、土地补偿，并确保在摘牌后3个月内完成上述工作，并以净地交给原告。
本院依职权于2014年11月25日对连云港市华衡联合会计师事务所会计师阚明进行了调查，阚明向本院出具了书面的情况说明：该项目是2011年7月大伊山管委会副主任陆根柱同志，与我所所长高春华同志联系。要求我所组织人员对伟业公司前期费用支出情况进行审计。因时间紧，当时未能正常办理书面委托手续，但整个审计过程我们全是直接与大伊山管委会陆根柱同志联系，审计报告初稿也首先经大伊山管委会认可，后经伟业公司签认发出。审计费用10000元由大伊山管委会于2011年11月4日支付到我所。付款账户：50×××81，并提供了大伊山管委会交纳10000万元审计费发票复印件。
原告原州公司、伟业公司对阚明情况说明的质证意见是：对证据的三性均无异议，同时该说明能够证明涉案的专项审计报告是根据大伊山管委会委托和要求而作的审计，审计报告的结果也是经过大伊山管委会认可的。对审计费发票的三性均无异议，同时可以明确证明涉案的专项审计报告是由大伊山管委会委托并支付审计费用，与阚明的情况说明相互印证。
被告灌云县政府、大伊山管委会对阚明情况说明的质证意见是：阚明的情况说明没有大伊山管委会的书面委托手续证实，付款的名称为大伊山管委会是事实，付审计费也是事实，当时因为项目没有落实，原告也有点损失，我们就付了审计费。
本院依职权调取了连云港仲裁委（2009）连仲字第362号卷宗中的证据目录和答辩状。
原告原州公司、伟业公司对该组证据的质证意见是：真实性无异议。该证据材料可以证明在本案中大伊山管委会是受灌云县政府委托为涉案的项目办理土地拆迁安置补偿并向原告方履行交付土地的义务。可以明确灌云县政府和大伊山管委会之间是委托授权关系，同时，该证据可以证明未能履行涉案的项目建设协议书在责任在大伊山管委会。
被告灌云县政府、大伊山管委会对该组证据的质证意见是：对该组证据举证目录与答辩状的真实性无异议，但不能证明土地出让义务方是大伊山管委会，土地出让方是政府的国土管理部门，不能是第三方。如果是大伊山管委会应当是土地使用权转让合同，而不是土地出让合同，所以原告的土地出让金利息损失与大伊山管委会无关。
经审理查明，2008年5月22日，被告大伊山管委会（甲方）与原告原州公司（乙方）签订了《关于开发大伊山景区旅游项目建设协议书》，双方就基本原则、项目概况、投资开发模式、双方权利和义务、优惠政策等方面进行了具体约定。并约定“如甲方不能按协议履行，乙方有权解除协议；乙方解除协议后，甲方应在三个工作日内退还全部保证金并赔偿乙方损失”。
2008年5月23日，原告原州公司与被告大伊山管委会又签订了《补充协议》，就乙方捐款、竞价超出协议参考价部分返还以及二期项目用地性质变更等内容进行了约定。
2008年7月9日，原告原州公司向被告大伊山管委会缴纳200万元保证金。
2009年3月20日，灌云县国土资源局与伟业公司签订了《灌云县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，确认伟业公司竞得编号为县城2009-3号地块的国有建设用地使用权，该地块成交价为每平方米487.07元，总价为840万元。同年3月30日，灌云县国土资源局与伟业公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。
原告原州公司分别于2009年3月16日、2009年5月8日、2009年6月2日分三次共向灌云县国有土地储备中心缴纳土地出让金840万元。原告原州公司还称于2008年11月24日借款300万元给灌云县财政局，后灌云县财政局已归还。
2009年9月2日，原告伟业公司向被告大伊山管委会发出《解除协议书通知》，通知解除双方与2008年5月22日签订的协议书及补充协议，要求退还保证金200万元并赔偿损失。
另查明，被告大伊山管委会已于2012年12月24日将收取的200万元保证金退还给原告伟业公司，灌云县国有土地储备中心于2013年1月24日退还土地出让金840万元给原告原州公司。
再查明，2013年5月6日，宿迁市工商行政管理局发出《公司准予变更登记通知书》，江苏原州实业有限公司变更登记为江苏原州实业集团有限公司。
上述事实，有原、被告陈述、《关于开发大伊山景区旅游项目建设协议书》、《补充协议》、《灌云县国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《解除协议书通知》、《连云港市华衡联合会计师事务所会计师审计报告》、《公司准予变更登记通知书》等证据材料证实，上述证据已经庭审质证，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为：1、二被告是否应当赔偿原告的经济损失以及赔偿的数额。2、如果赔偿，第一被告灌云县政府是否应当承担连带责任。
原告原州公司与被告大伊山管委会签订的《关于开发大伊山景区旅游项目建设协议书》和《补充协议》，是双方的真实意思表示，合法有效。由于项目不能获得规划部门的批准，导致被告大伊山管委会没有按照协议约定要求履行拆迁和交地义务，原告原州公司书面要求解除双方的合同关系，被告大伊山管委会事实上也同意解除双方的协议。根据上述协议的约定，大伊山管委会应在解除协议后3个月内退还全部保证金并赔偿原告原州公司的损失，因此被告大伊山管委会应当赔偿原告原州公司的损失。原告原州公司为履行合同所进行准备造成的损失数额，经连云港市华衡联合会计师事务所会计师审计，开办伟业公司的费用支出共计2067917.16元。对该审计结果，被告灌云县政府不予认可，申请本院重新对伟业公司前期费用进行审计。本院认为，被告大伊山管委会虽然未与连云港市华衡联合会计师事务所办理书面委托手续，但大伊山管委会向连云港市华衡联合会计师事务所支付10000元审计费，应当视为大伊山管委会委托的审计，作为被告方委托对原告支出进行审计的结果，对被告来说应当予以认可，故对被告灌云县政府重新对伟业公司前期费用进行审计的申请，本院不予采纳。对审计报告关于原告原州公司开办伟业公司的费用支出所审计的结果，本院予以确认，但双方于2009年9月2日即解除合同，故审计报告中2010年、2011年的支出应由原告自行承担。该审计报告中第3项招待费51760元、第28项小车租金150000元、第29项购置电脑19400元、第30项仲裁费71876元，因不属必要费用支出，应当予以扣除。原告所主张的上述实际支出费用为1291582.76元，对于该支出费用所产生的利息损失，因无法律依据，本院不予支持。对原告所主张的200万元保证金利息损失，因大伊山管委会与伟业公司签订的《关于开发大伊山景区旅游项目建设协议书》中约定“如甲方不能按协议履行，乙方有权解除协议；乙方解除协议后，甲方应在三个工作日内退还全部保证金并赔偿乙方损失”，原告所主张利息亦属于损失范围，因此，被告大伊山管委会应当赔偿延迟退还保证金200万元期间（2009年9月9日至2012年12月24日）的利息。
对原告所主张的灌云县国有土地储备中心土地出让金以及灌云县财政局借款的利息损失，因《国有建设用地使用权出让合同》是原告伟业公司与案外人灌云县国土资源局签订，原告的土地出让金并不是原、被告协议约定的内容，且土地出让金由灌云县国土资源局收取，与被告无关，同样，原告与灌云县财政局之间的借款关系与本案不是同一法律关系，故对原告主张被告赔偿土地出让金以及灌云县财政局借款产生利息的损失，本院不予支持。
被告大伊山管委会的组织机构代码是2013年3月26日才开始办理登记的，而本案签订的建设协议是在2008年5月22日，故被告灌云县政府作为大伊山管委会的举办单位，应当对大伊山管委会的行为承担补充清偿责任。综上，依照《中华人民共和国合同法》第九十七条、第一百一十条、第一百一十九条的规定，判决如下：
一、被告灌云县大伊山旅游经济区管委会赔偿原告江苏原州实业集团有限公司经济损失1291582.76元；
二、被告灌云县大伊山旅游经济区管委会赔偿延迟退还原告江苏原州实业集团有限公司保证金200万元的利息（从2009年9月9日至2012年12月24日止，按中国人民银行同期贷款利率计算）；
三、被告灌云县政府对被告灌云县大伊山旅游经济区管委会上述第一、二项赔偿数额中不能清偿部分承担补充责任；
四、驳回原告江苏原州实业集团有限公司、灌云县伟业房地产开发有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期限履行给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费63211元（原告江苏原州实业集团有限公司、灌云县伟业房地产开发有限公司已预交），由原告江苏原州实业集团有限公司、灌云县伟业房地产开发有限公司负担30000元，由被告灌云县大伊山旅游经济区管委会负担33211元，于给付上述款项时一并给付原告江苏原州实业集团有限公司、灌云县伟业房地产开发有限公司。
如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省高级人民法院。根据国务院《诉讼费用交纳办法》，同时应向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费63211元。江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京分行山西路支行，帐号：03×××75（汇款后将汇款凭证复印件交本院随卷移送）。
审 判 长 胡 丹
审 判 员 汪家元
代理审判员 万红英
二〇一五年六月十九日
书 记 员 陈宇辉
法律条文及上诉须知附录
1、《中华人民共和国合同法》
第二百零六条：借款人应当按照约定的期限返还借款。对借款期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，借款人可以随时返还；贷款人可以催告借款人在合理期限内返还。
第二百零七条：借款人未按照约定的期限返还借款的，应当按照约定或者国家有关规定支付逾期利息。
第二百一十一条：自然人之间的借款合同对支付利息没有约定或者约定不明确的，视为不支付利息。自然人之间的借款合同约定支付利息的，借款的利率不得违反国家有关限制借款利率的规定。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十四条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报江苏省高级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。