江西省赣州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣07行终116号
上诉人（原审原告）赣州市旺达房地产开发有限公司，住所地江西省赣州市章贡区客家大道181号三楼。
法定代表人赖东望，男，系该公司董事长。
委托代理人李建，系江西凯莱律师事务所律师。
委托代理人江爱民，系江西哲远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）崇义县城乡规划建设局，住所地江西省赣州市崇义县行政大楼十一楼。
法定代表人黄炜华，系该局局长。
出庭负责人罗振响，系该局副局长。
委托代理人郭雷，系江西兴义律师事务所律师。
上诉人赣州市旺达房地产开发有限公司因城乡规划行政处罚一案，不服江西省崇义县人民法院于2017年5月27日作出的（2017）赣0725行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，原告赣州市旺达房地产开发有限公司系崇义县盛世广场房地产项目开发业主。被告崇义县城乡规划建设局分别于2010年5月5日、6月13日颁发了盛世广场《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，均载明建设规模为45785.48㎡。建设过程中，原告在未取得规划书面批准的情况下，存在超建和改变功能等违法行为。2013年1月30日，被告对原告超建和改变功能等违法行为作出了崇规建罚字[2013]第（003）号《行政处罚决定书》，主要内容是对原告处予总金额361007.25元的罚款。原告当天缴纳了全部的罚款，并向被告申请补办，取得了新的《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，均载明建设规模为2958㎡；被告于2013年2月1日下达了《江西省建设工程竣工规划核实合格意见单》，并在同日予以竣工验收备案，载明建筑面积为48743.48㎡（即45785.48+2958㎡）。此后，原告将盛世广场项目办理房产证后陆续对外销售。2016年1月12日崇义县监察局和5月10日崇义县人民政府分别向被告行文，要求对盛世广场项目违法行为进行处置和按程序依法改正原来错误的行政处罚行为。被告启动纠错程序立案受理后，于2016年7月29日作出崇规建罚告字[2016]第8号《行政处罚决定书》，主要内容是认定原告的盛世广场项目实建49656.22㎡，超建面积为3870.74㎡（即49656.22-45785.48㎡），决定没收原告超建部分的违法收入总计11845785.52元；并注明是2013年遗漏“没收超建部分违法收入”处罚。原告不服未提起行政复议直接向本院提起行政诉讼。原审法院另查明，被告在2012年12月28日作出了《盛世广场建设项目规划竣工验收审查意见》，其中载明“经图纸和竣工测量成果报告审核比对，发现总建筑面积批准45785.48㎡，实建49656.22㎡，超建3870.74㎡”；该审查意见当时已提交给原告，并要求进行整改。2016年3月22日，崇义县房地产管理局出示《盛世广场销售备案相关情况》，其中载明“截止2016年2月底，住宅平均价格4165.94元/㎡，车库平均价格2132.66元/㎡”。
原审法院认为，原告赣州市旺达房地产开发有限公司和被告崇义县城乡规划建设局对盛世广场建设项目存在违法超建的事实争议不大，双方的争议焦点归纳为四个方面：1、城乡规划法第64条3种情形该如何具体理解与适用；2、原告2013年被处罚后补办取得了新的许可证，且项目建筑工程经验收合格并备案，被告能否就同一违法行为再次进行处罚；3、被告按照上级要求进行纠正行政处罚是否违反“一事不再罚”原则；4、被告2016年7月29日作出行政处罚是否超过法定处罚时效。具体分析如下：（一）城乡规划法第64条规定了3种不同的违法情形和相应的处罚，江西省行政主管部门对此还进行了更具体的细化，尤其是对第2、3种情形做了列举式规定。其中（七）建筑间距达不到国家和省规定最低标准，严重影响相邻建筑通风、采光、卫生、安全等，有可能引起严重纠纷的，可直接判定为无法采取改正措施消除影响。本案因通风、采光问题，已引起多名群众举报上访。同时，庭审已查明，原告未按照规划许可的内容施工，对地下车库进行隔层和将南边二层附属用房改建为四层商品房，并对外销售。原审法院认为，原告的违法超建行为已经严重影响到规划的实施和公共利益，并且事实上也无法采取改正措施消除影响和进行拆除；因此，原告的违法超建行为应当理解为第3种情形，其对应的行政处罚是没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款；被告2013年的行政处罚存在遗漏，2016年按照上级政府和监察部门的要求进行纠正行政处罚，符合法律的规定。原告以被告2013年的罚款推定为属于第2种情形，没有事实和法律依据，原审法院不予采纳。（二）被告2013年进行罚款处罚后，原告并没有采取任何措施改变其建设工程，其违法超建情形一直存在；虽然事后申请补办了许可证，并进行了竣工验收和备案，但这属于行政管理的后续补救途径，与被告纠正遗漏的行政处罚并不矛盾。原告主张其已经采取改正措施消除了对规划实施的影响和违法事实已经消除，没有事实和法律依据，原审法院不予采纳。（三）行政处罚法第24条规定不得给予“两次以上罚款”，罚款是特定的行政处罚种类，立法上已有明确的限定，不能作任意的扩大解释。本案中，被告2013年的罚款和2016年的没收违法收入，不是给予两次以上罚款，并且2016年是纠正2013年遗漏的行政处罚，因此被告的行政处罚不构成“两次处罚”。原告主张违反了“一事不再罚”原则，没有事实和法律依据，原审法院不予采纳。（四）行政处罚法第29条规定“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚”；本案被告2013年即对原告违法超建行为进行了调查和处罚，那么就不存在“2年内未被发现”的问题，并且根据行政处罚法、城乡规划法、行政监察法的规定，崇义县人民政府和崇义县监察局负有法定的监督职权，可以责令被告依法纠正错误的行政处罚，而责令纠错的期限问题法律未明确规定；因此，被告2016年根据监督机关的要求再次立案处罚，没有违反时效性原则。综上所述，被告2016年的行政处罚证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序；原告的诉讼主张没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经原审法院审判委员会讨论决定，原审法院判决如下：驳回原告赣州市旺达房地产开发有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告赣州市旺达房地产开发有限公司承担。
上诉人赣州市旺达房地产开发有限公司不服，提出上诉，请求撤销一审判决，改判撤销被上诉人所作的崇规建罚告字[2016]第8号《行政处罚决定书》。理由是：被上诉人所作的崇规建罚告字[2016]第8号《行政处罚决定书》违法，请求法院依法予以撤销。具体理由如下：1、上诉人的超建行为，主要是在地下室内部隔层，不计容积率，对外没有任何影响，另外就是在多购买了部分土地后，将原一栋二层建筑改为四层，但对周边没有通风通风、采光方面的影响；仅属于没有规划许可的违规行为，只要补办了规划许可手续，即可消除对规划实施的影响，因此，上诉人原部分建筑违反规划许可问题，属于可消除影响的行为；判决认定的多名群众举报或上访，是对上诉人经依法批准建造的主楼对其相邻建筑通风采光的影响问题，与上诉人的超建问题无关，本案处罚也与此主楼没有任何关联。二、在上诉人执行被上诉人作出的罚款处罚并申请补办规划许可后，被上诉人为上诉人补办了规划许可证，可证明两个问题：一是上诉人的违规影响已消除，可以办证；二是在取得规划许可后，上诉人原属于违规超建的部分，就因此具备了许可而不再属于违规，也不是超建了。三、被上诉人违反了行政执行不得一事二罚的原则。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条规定虽然说的是罚款，但其立法本意是指对违法行为的处罚应当同时进行，不得多次或重复进行处罚，不利于社会的稳定和经济秩序的正常运行。被上诉人针对上诉人2013年1月30日前、同一超建问题依据同一事实和同一法律依据再次进行处罚，属于一事二罚。四、即使可以对上诉人行为进行处罚，也已过处罚时效。
被上诉人崇义县城乡规划建设局请求驳回上诉，维持原判。理由是：1、上诉人认为其违规行为没有造成严重影响，这个认识是错误的，它的影响不仅是对周边群众的影响，还涉及方方面面的规划；2、处罚和补办手规划许可手续是两回事，对违法行为应予处罚，处罚后另行补办手续、消除违影响是事后的处理手段；3、一事不二罚是指对违法行为不进行两次以上的罚款；4、行政处罚法规定行政违法行为在两年内没发现的才不予处罚，本案违法行为已被发现，但处罚时存在项目上的遗漏，没有没收违法所得，被上诉人在群众监督下对上诉人作出第二次处罚，该行政行为是合法的。
二审查明认定的事实与一审法院查明认定的事实一致。
上述事实有原审法院随卷移送的证据，及双方当事人到庭询问陈述在卷证实。
本院认为，根据城乡规划法第64条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该条对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，区分为3种不同的违法情形给予相应的处罚。《江西省建设行政处罚自由裁量权细化标准》对此三种情形进行了具体的细化，其中对第三种情形规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，有下列情形之一的，处以限期拆除或没收的行政处罚：(一)侵占道路、管线等基础设施及社会服务设施、绿地等规划用地，或影响设施建设和功能正常发挥的；(二)危及防洪、消防、人防等城市防灾、军事设施正常运行，给城市安全造成隐患的；(三)严重影响历史文化名城、历史文化保护区(历史街区)、各级文物保护单位风貌以及严重影响风景名胜区风貌保护的；(四)擅自改变规划用途或擅自突破规划控制指标，严重影响市容景观或严重侵犯公共利益的;(五)对城市水源保护区、河道、水体、山体等造成重大破坏的;(六)在近期建设规划确定的控制区范围内擅自进行建设的；(七)建筑间距达不到国家和省规定最低标准，严重影响相邻建筑通风、采光、卫生、安全等，有可能引起严重纠纷的；(八)其它严重违反城市规划和违反城市规划强制性规定的。后果严重、不拆除难以补救的。”本案中，上诉人认为其违法行为是第二种情形，被上诉人在2013年也是按照第二种情形进行了处罚的，被上诉人2016年的再次处罚违法。而被上诉人认为上诉人属于第三种违法情形，2013年的处罚存在问题，应当进行纠错追加处罚。经查明，被上诉人作出崇规建罚告字[2016]第8号行政处罚决定的事实依据是上诉人违规超建，超建行为主要表现为违反规划增加负一层夹层，改变物业管理用房3层为住宅及将第三层架空层功能改为住宅。被上诉人于2013年对上诉人的上述行为处以罚款处罚后，经上诉人申请，被上诉人于2013年1月31日为上诉人补办了上述建筑物的《建设工程规划许可证》和《建筑工程施工许可证》，并对项目工程验收合格和备案，此后，上诉人将盛世广场项目办理房产证后陆续对外销售。根据上述事实及法律规定，本院认为，一、上诉人的超建行为不属于《江西省建设行政处罚自由裁量权细化标准》规定应处以限期拆除或没收的行政处罚的八种情形。原审法院认为上诉人的超建行为符合《江西省建设行政处罚自由裁量权细化标准》第（七）项规定，引起了多名群众举报上访，应按第三种情形予以行政处罚，经查，被上诉人没有证据证明上诉人的违建建筑属于“细化标准”第（七）项规定的“建筑间距达不到国家和省规定最低标准，严重影响相邻建筑通风、采光、卫生、安全”的情形，群众举报上访也主要针对原告建设的案外的高层建筑致周边房屋光照不足的问题，与本案处罚的违建行为无关，故原审法院的该项认定错误。二、2013年被上诉人对上诉人违建行为作出罚款处罚后，被上诉人为上诉人对涉案建筑补发了新的规划许可证和施工许可证，该工程且已经验收合格和备案，上诉人建设行为的合法性已经得到了追认，应当属于采取改正措施已消除对规划实施影响的第2种情形，且属于规划主管部门已采取限期改正的一种形式，被上诉人认为上诉人虽然补办了许可证，但并没有采取任何措施改变其建设工程，其超建违法情形一直存在。本院认为，改正措施，并非仅仅限于对建设工程进行改变、拆除等措施，依法补办许可、变更许可也应是措施之一。被上诉人认为属于“无法采取改正措施消除影响”的第三种违法情形，与其为上诉人补办新的许可证、验收合格和备案，相互之间存在矛盾。三、上诉人于2013年对违建面积补办许可证及工程验收合格后，涉案建筑为合法建筑，上诉人的对外销售行为符合法律规定，上诉人的销售收入不属于违法收入，被上诉人于2016年再基于2013年的违法事实，以该项目“截止2016年2月底已销售住宅及车库的平均价格”为标准，对上诉人2013年全部违建面积作出没收违法收入的行政处罚，没有事实和法律依据。综上，上诉人要求撤销被上诉人作出的崇规建罚告字[2016]第8号行政处罚决定的上诉请求，本院予以支持。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销崇义县人民法院（2017）赣0725行初1号行政判决；
二、撤销被上诉人崇义县城乡规划建设局作出的崇规建罚告字[2016]8号《行政处罚决定书》。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人崇义县城乡规划建设局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赖朝晖
审 判 员 刘定丰
代理审判员 高 霞
二〇一七年九月四日
书 记 员 谢泽安
代理书记员 刘 琪