广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）桂行终字第4号
上诉人（一审原告）：陈启宏，男，1963年6月21日出生，瑶族，环江县职业中学职工，住环江××自治县××号。
委托代理人：覃孟山，广西河城律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：环江毛南族自治县人民政府。住所地：环江××自治县××号。
法定代表人：黄炳峰，县长。
委托代理人：欧懿训，环江县林业局干部。
委托代理人：覃基雄，环江县工商局干部。
一审第三人：环江毛南族自治县思恩镇中兴村中兴屯。
诉讼代表人：覃朝开，该队会计。
上诉人陈启宏因诉被上诉人环江毛南族自治县人民政府（以下简称：环江县政府）不履行合同给付退耕还林补助纠纷一案，不服河池市中级人民法院2011年12月22日作出的（2011）河市行初字第19号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2012年4月24日公开开庭审理了本案。上诉人陈启宏及其委托代理人覃孟山，被上诉人委托代理人欧懿训、覃基雄到庭参加了诉讼。一审第三人环江毛南族自治县思恩镇中兴村中兴屯（以下简称：中兴屯）在收到本院开庭传票后未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
河池市中级人民法院查明：2003年7月8日，中兴屯队长王庭超及中兴屯群众与上诉人陈启宏签订《土地承包合同》，中兴屯将该屯连片坡地“坡能坡”（面积约210亩）发包给非中兴屯农户陈启宏用于农业或林业开发，承包期为12年（即2004年4月1日至2016年4月1日）。王庭超及中兴屯群众与思恩镇人民政府签订《退耕还林工程合同书》（该合同编号：50011403001，农户户主：王庭超），中兴屯同意将“坡能坡”中187.5亩的坡地退耕还生态林，享有与承担《退耕还林工程合同书》中约定的权利和责任，退耕还生态林粮食和现金补助年限，按照国发（2002）10号《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》第四条第（十）项的规定，暂按8年计算（即2004年至2012年）。2004年5月9日，王庭超及中兴屯群众与陈启宏另行签订《土地承包补充合同书》，中兴屯同意由陈启宏负责“坡能坡”中187.5亩坡地的退耕还林，并约定在承包期内退耕还林政策所规定的权利、责任及承包地上的林木由陈启宏单方面享有与承担，中兴屯不享有与承担《退耕还林工程合同书》中的任何权利和责任。同年，陈启宏取得了经环江县思恩镇人民政府盖章，但未经该县退耕办盖章的《广西壮族自治区退耕还林粮食供应与现金兑现证》，先后领取了2004年、2005年、2006年、2007年上半年的国家退耕还林钱粮补助金。因环江县政府暂停发放陈启宏退耕还林钱粮补助金，陈启宏于2009年6月22日向环江县政府工作部门环江县林业局提出《关于要求发放退耕还林有关补助的报告》的申请，环江县林业局于2009年9月23日作出《关于陈启宏〈要求发放退耕还林有关补助的报告〉答复》，该答复认为“陈启宏属于大户承包造林，根据《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》的要求，全县所有退耕还林承包造林大户必须与发包方签订有退耕还林钱粮补助及林木等利益分配协议，明确利益分配比例，并且发包方在协议中要承诺承包期满后要保持退耕还林地的林地性质，不得复耕或作其他非林地性质用途。只有具备了以上协议，该县退耕办才能出具相关验收材料报县财政部门，由财政部门予以兑现。”陈启宏不服，向环江县政府申请行政复议，环江县政府认为陈启宏提出的行政复议申请不属于行政复议范围，于2009年11月4日作出环政复不受字（2009）1号不予受理决定书。陈启宏遂于2010年2月8日向环江毛南族自治县人民法院提起行政诉讼，要求环江县政府发放2008年度退耕还林补助金。环江毛南族自治县人民法院于2010年6月1日作出（2010）环行初字第15号行政判决，驳回陈启宏的诉讼请求。陈启宏不服向河池市中级人民法院提起上诉，河池市中级人民法院于2010年9月17日作出（2010）河市行终字第74号行政裁定书，认为环江县政府为县级以上人民政府的案件属于由中级人民法院管辖的第一审行政案件，一审法院受理本案并作出实体判决违反了最高人民法院关于行政案件管辖的规定。同时认为退耕还林合同是县级人民政府或者其委托的乡级人民政府与土地承包权人签订的设立双方退耕还林权利义务关系的协议，在退耕还林合同中已经对退耕还林的资金和粮食的补助标准、补助期限、给付方式、违约责任作出了明确的约定，退耕还林合同是土地承包权人取得退耕还林补助的依据。陈启宏认为环江县政府没有按照退耕还林合同支付其退耕还林补助，应当向人民法院对该合同提起诉讼，要求环江县政府履行退耕还林合同约定的义务。在没有对退耕还林合同的效力进行审查的情况下，陈启宏起诉要求人民法院直接判令环江县政府给付其退耕还林补助没有事实和法律依据，其诉讼理由不能成立，终审裁定撤销环江毛南族自治县人民法院（2010）环行初字第15号行政判决，同时驳回陈启宏的起诉。陈启宏遂向河池市中级人民法院提起行政诉讼，要求环江县政府给付2008年、2009年度国家退耕还林钱粮补助金每年43125元，共计86250元。河池市中级人民法院于2011年5月9日作出（2011）河市行初字第1号行政裁定书，认为陈启宏不具有本案行政诉讼主体资格，裁定驳回陈启宏的起诉，陈启宏不服，上诉至本院。2011年8月25日，本院作出（2011）桂立行终字第16号行政裁定书，认为本案的退耕还林合同虽然是中兴屯与政府签订，但陈启宏与中兴屯签订了《土地承包补充合同书》，该合同约定由陈启宏享有退耕还林工程合同的权利和义务，且第三人在庭审中认可该合同是真实的。同时，陈启宏依据《退耕还林工程合同》在其承包地上造了林，已对《退耕还林工程合同》实际履行。故陈启宏取得了《广西壮族自治区退耕还林粮食供应与现金兑现证》，并且领取了2004年至2007年上半年的退耕还林补助。现环江县人民政府停发退耕还林补助对陈启宏的权益产生了影响，因此，陈启宏与本案有法律上的利害关系。陈启宏具备本案的诉讼主体资格，裁定：一、撤销河池市中级人民法院（2011）河市行初字第1号行政裁定；二、本案由河池市中级人民法院继续审理。
河池市中级人民法院认为：退耕还林是党中央、国务院为了优化农村产业结构，改善生态环境而作出的一项重大决策。县级人民政府或者其委托的乡级人民政府与土地承包经营权人所签订的退耕还林合同是国家为实现“退耕还林、封山绿化”的政策而与行政相对人协商达成的协议，因此，退耕还林工程合同性质属于行政合同。《广西壮族自治区人民政府关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（桂政发（2002）56号第三条第（十）款规定：“要在农民充分了解国家退耕还林的钱粮补助政策的前提下，由双方协商解决好钱粮补助及林木权属利益分配问题，并签订协议”。广西壮族自治区退耕还林办公室《关于进一步规范退耕还林合同的通知》（桂退办字（2003）14号）第一条、第二条第（四）款规定：“对租赁、承包退耕还林的，应在农户与乡镇政府签订退耕还林合同的基础上，由双方另行签订协议，约定退耕还林补助钱粮、林木权属等利益分配问题”。“对大户承包退耕还林的，要特别指出承包期满后，必须确保退耕土地上保存有林木。”2009年1月23日广西壮族自治区人民检察院、广西壮族自治区林业局联合发布的《广西壮族自治区人民检察院、广西壮族自治区林业局第二次联系会议纪要》（桂检会（2009）1号）第二条规定：“退耕还林工程实施前已经承包集体土地的单位和个人（简称承包大户），原发包土地者同意将耕地退耕还林的，且双方协商并签订有利益分配补充合同或协议的，只要承包土地属坡耕地，实施程序合法，造林质量达到标准，可享受退耕还林钱粮补助”。环江县政府根据上述政策文件的要求，认为陈启宏提供的土地承包合同及其补充合同书中并没有明确合同双方对退耕还林补助的利益分配方案，也没有明确合同到期后退耕地块的性质及管护责任，从而对退耕还林补助予以缓发，属于其依法行使职权的行为，该行为并无不当。陈启宏的诉讼请求不能成立，该院不予支持，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回陈启宏的诉讼请求。案件受理费50元，由陈启宏负担。
上诉人陈启宏上诉称：一审判决认定上诉人与原审第三人之间的《土地承包合同》及《土地承包补充合同书》没有明确退耕还林钱粮补助，林木权属等利益分配是错误的。一审判决对广西壮族自治区退耕还林办公室《关于进一步规范退耕还林合同的通知》（桂退办字（2003）14号）在理解上产生偏差。被上诉人停发补助金具体行政行为没有明确的事实和理由，不给付承包经营权人退耕还林钱粮补助构成行政违法和滥用行政职权。一审法院将三个文件作为行政案件裁判的法律依据是错误的。上诉人与第三人实际上已在被上诉人指导和要求下，按《关于进一步规范退耕合同的通知》（桂退办字（2003）14号）的要求签订了利益分配协议。请求撤销一审判决；判决被上诉人给付上诉人2008年、2009年国家退耕还林钱粮补助金86250元。
被上诉人环江毛南族自治县人民政府辩称：上诉人与第三人签订的土地承包合同及其补充合同虽然对权利和责任及林木所有权做了约定，但这些内容没有明确具体，对退耕还林法律和政策要求约定的内容却没有约定，存在不完善之处。领取退耕还林补助必须经过验收合格，取得验收合格证后方可办理。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，陈启宏与中心屯王庭超及该屯群众签订的《土地承包合同》及《土地承包补充合同书》没有明确退耕还林补助钱粮等利益分配方案和承包期满后必须确保该退耕地块的林地性质，环江县政府为了保护生态环境和农户的利益，暂停发放退耕还林钱粮补助，属于其依法行使职权的行为，该行为并无不当。上诉人陈启宏的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人陈启宏负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙榕
审 判 员 陈钢
代理审判员 班艳
二〇一三年十一月十五日
书 记 员 封宇