河北省唐山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）唐民四终字第224号
上诉人（原审被告、反诉原告）：杨志民，农民。
委托代理人：张辉，北京市盈科律师事务所律师。代理权限为特别授权
被上诉人（原审原告、反诉被告）：唐山宏宇房地产开发有限公司，住所地：唐山市高新区龙泽北路大陆阳光4楼1903号。
法定代表人：王宏宇，该公司董事长。
委托代理人：丁芳，该公司法务经理。代理权限为特别授权
委托代理人：张振东，河北高阶律师事务所律师。代理权限为特别授权。
原审第三人：滦南县倴城镇谷家营村民委员会，住所地：滦南县倴城镇天承锦绣小区。
法定代表人：梁守财，该村委会主任。
上诉人杨志民因确认合同无效纠纷一案，不服河北省滦南县人民法院（2014）倴民初字第1921号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2010年1月28日，原告唐山宏宇房地产开发有限公司与第三人滦南县倴城镇谷家营村民委员会签订了《滦南县倴城镇谷家营村平改楼开发协议》，该协议约定拆迁补偿以产权置换为主，原告以宅基地的面积（以土地使用证为依据）每平方米置换0.7平方米住宅楼的标准进行置换；以货币补偿为辅，按拆迁户的实际建筑面积给予补偿，主房、倒座每平方米补偿100元，厢房每平方米补偿70元。2010年4月26日，原告唐山宏宇房地产开发有限公司由滦南县人民政府派驻的工作队人员经办与被告杨志民、第三人滦南县倴城镇谷家营村民委员会签订了《滦南县倴城镇谷家营村“平改楼”房屋拆迁开发协议》（编号：北9），该协议载明：原告置换给被告的楼房面积（含公摊面积）共计272.65㎡。但被告杨志民未占用该宗土地建成房屋。上述协议涉及的土地情况已由滦南县人民政府派驻的专门工作队进行了调查确认，并于2013年6月22日至6月24日进行了公示，公示结果是该宗土地无土地使用权手续亦不属于老宅，无地上建筑物。现原告已开发利用该宗土地建成商品楼房。
一审法院认为：原告与第三人于2010年1月28日签订的《滦南县倴城镇谷家营村平改楼开发协议》中明确约定了补偿条件是以合法宅基地使用权为前提置换相应的楼房面积，而本案中涉及的土地，被告本身既未经有关职能部门批准，未取得合法使用权，又未在该宗土地上建房，不符合《滦南县倴城镇谷家营村平改楼开发协议》的约定。《中华人民共和国土地管理法》第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”该法第七十六条同时规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……。”《中华人民共和国民法通则》第七十二条第一款规定“财产所有权的取得，不得违反法律的规定。”《中华人民共和国合同法》第七条规定：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，……。”而本案中被告在未取得该宗土地的合法使用权的情况下，非法占用该宗土地，进而又凭非法占用的土地与原告及第三人签订了《滦南县倴城镇谷家营村“平改楼”房屋拆迁开发协议》（编号：北9），违反了上述法律的强制性规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”因此，应认定原告与被告及第三人签订的《滦南县倴城镇谷家营村“平改楼”房屋拆迁开发协议》（编号：北9）属于无效合同。被告要求原告提供拆迁安置房、支付过渡安置费的反诉请求于法无据，本院不予支持。关于被告是否占用涉案协议所涉及的该宗土地建成房屋问题，一方面原、被告及第三人签订的涉案协议明确载明无建筑物，另一方面该宗土地的情况已由滦南县人民政府派驻的专门工作队进行了调查确认，并于2013年6月22日至24日进行了公示，公示的结果是该宗土地无土地使用证、无批复、不属于老宅，故依法应认定被告未在该宗非法占用的土地上建成房屋。遂判决：一、确认《滦南县倴城镇谷家营村“平改楼”房屋拆迁开发协议》（编号：北9）无效；二、驳回被告杨志民的反诉请求。本案本诉案件受理费80元，减半收取为40元，由被告杨志民负担。此款已由原告预交，待执行过程中由被告杨志民一并给付原告。本案反诉案件受理费80元，减半收取为40元，由反诉原告杨志民负担。
判后，杨志民不服上述判决，向本院提出上诉，主要上诉理由为：1.一审法院认定上诉人使用的土地上无建筑物。根据2010年4月29日上诉人与被上诉人签订的协议约定，将上诉人的房屋拆除并且将土地交付被上诉人使用，土地上建筑物已经按照合同约定予以拆除，无法恢复。而所谓的滦南县政府2013年6月进行的公示，不具有法律效力，也不符合事实。故一审法院认定上诉人使用的土地上无建筑物依据不足。2.一审法院引用《中华人民共和国土地管理法》第三条、第七十六条，《中华人民共和国民法通则》第七十二条第一款，《中华人民共和国合同法》第七条错误，上述条款均属于管理性规定，而非效力性规定。且因为历史原因及农村的现况，农民居民没有取得宅基地使用证而建房的情况客观存在，上诉人在村集体土地上建房并获得了村委会的认可，未侵犯国家利益，故只应由行政机关通过行政手段予以制裁，而对于上诉人与被上诉人所签协议未违反强制性法律规定，不应认定无效。3本案涉及重大群体诉讼，根据民事诉讼法应当由中级法院以上人民法院管辖，一审法院对该案件从级别上没有管辖。
被上诉人唐山宏宇房地产开发有限公司答辩称：1.本案争议拆迁协议上并无建筑物面积等事项的登记，且上诉人的土地无批复、地上无建筑的事实已经滦南县政府主管部门确认，故一审法院认定上诉人未在本案所涉土地上建房证据充足。2.我国现行法律并未对强制性规定的类型做出明确划分，认定强制性规定的类型需要综合考虑法律法规的意旨以及冲突权益。且违反管理性强制性法律的，法院应当根据具体情形认定其效力，故即使如上诉人所称一审法院适用的强制性法律是管理性强制规定，也应该认定合同无效。拆迁协议损害了国家、社会公共利益。上诉人未取得土地批复手续，如果认定协议有效，对于绝大多数有合法土地批复手续的村民来说是不公平的。3.本案不属于民事诉讼法规定的“在本辖区有重大影响的案件”，故一审法院享有管辖权。综上，望二审法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，上诉人杨志民向法庭提交自己书写的情况说明一份，内容为“1996年我建过房子，当时大队说我们可以建房子使用……”由原来的大队书记和村长毕任亭和李秉枢在2014年7月17号签字出具，证明拆迁地上有房子，并且是经过当时大队同意建造的。二审法院查明的其他事实与一审法院查明的事实相一致。
本院认为，上诉人杨志民与被上诉人唐山宏宇房地产开发有限公司所签《滦南县倴城镇谷家营村平改楼房屋拆迁开发协议》中所涉“宅基地土地面积389.5㎡”并未依法取得土地使用权，而《滦南县人民政府关于进一步规范县城城区平改楼房屋项目开发建设秩序的通知》（倴政发（2009）48号文件）第2条载明：“2、统一政策标准。村民户，按合法宅基地使用面积不高于1：0.7的比例置换住宅楼。”。另唐山宏宇房地产开发有限公司与被上诉人滦南县倴城镇谷家营村民委员会所签《滦南县倴城镇谷家营村平改楼开发协议》第三条第（1）款亦载明：“以产权置换为主，甲方按我县统一政策，以宅基地的面积（以土地使用证为依据）每平方米置换0.7平方米的住宅楼。”。且滦南县房屋征收办公室盖章确认的《谷家营村无批复合同载明无建筑的户调查核实情况登记表》里明确本案所争议协议里的宅基地“无土地使用权证，无批复，不属于老宅，应不予置换房屋”。故上诉人要求唐山宏宇房地产开发有限公司按照本案争议协议的约定向其交付拆迁安置房、给付过渡安置费依据不足，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项“原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费80元，由上诉人杨志民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董媛媛
代理审判员 苗会新
代理审判员 高贺莉
二〇一五年四月一日
书 记 员 李 佳