浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙07行终235号
上诉人（原审原告）徐贵宪，男，1954年5月3日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。
上诉人（原审原告）徐富明，男，1945年5月7日出生，汉族，住浙江省金华市金东区。
二上诉人的共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市规划局，住所地浙江省金华市婺城区双龙南街801号。
法定代表人陆峰，局长。
委托代理人盛毅、许芸，系被上诉人工作人员。
徐贵宪、徐富明诉金华市规划局规划政府信息公开一案，金华市婺城区人民法院于2017年6月9日作出（2016）浙0702行初148号行政判决。徐贵宪、徐富明不服，向本院提起上诉。本院于2017年7月13日立案后，依法组成合议庭，于2017年8月2日以询问方式对本案进行了审理。上诉人徐贵宪、徐富明及共同委托代理人冯振兴，被上诉人金华市规划局的行政负责人胡妙江及委托代理人盛毅、许芸均到庭接受询问。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：原告徐贵宪、徐富明是金华市金东区傅村镇水阁村村民。2016年10月26日，原告徐富明向被告金华市规划局申请信息公开，要求书面公开金华市城市规划区的范围（包含附件、附图）。同年11月8日，原告又向被告金华市规划局邮寄政府信息公开申请表1份，要求被告公开金华市中心城区、金西经济开发区、金东经济开发区的详细四至范围（包含附件、附彩图）；所需信息提供方式为纸面、邮寄快递。被告同日收到该申请后，经审查，于同年11月17日作出金市规告〔2016〕55号依申请公开政府信息告知书，称：“经查，你申请的信息属于本机关公开范围，现向你公开”。并向原告提供规划区划定范围文件依据（部分）、金华市城市总体规划修改（2006-2020）市区土地利用规划图。并于同�18日向原告邮寄上述材料。原告于同月21日签收。原告认为，被告提供的上述规划图无法辩认金西经济开发区、金东经济开发区的具体明确四至范围，遂于同年12月20日诉至本院。另查明：被告已在其政府网站主动公开金华市城市总体规划修改（2006-2020），该电子图版与其向原告提供的图片相符。庭审中，原告明确其申请公开的城市规划区内各规划区的详细四至范围，是指规划区内各片区边界界址，即各界址分割处相对应地标名称（如某公路或某村道）。被告称，因版图比例及现实地标名称尚未确定等原因，上述规划图部分边界无法直接确定，现没有载体可直接反映金华市城市规划区的具体界址，现实操作中，相关具体界址需以上述总体规划结合其他城镇规划等综合确定。加之原告要求的边界界址所涉地域广泛，且未向被告说明用途，被告无法有针对性对相关边界作出说明。而且，该规划中的部分界点在现实中尚未进行建设并形成相应地标名（如规划中道路尚未建设），该图中部分边界四至名称尚不能准确表述。
原审法院认为，根据《中华人民共和国信息公开条例》规定，对申请公开政府信息的，属于主动公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径，对于依申请公开的政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。行政机关应当按照该条例第二十一条、第二十四条等规定，根据不同情况在规定期限内作出答复。本案中，根据原告申请，被告依法向其公开了金华市城市总体规划修改相关图片和相关文字说明。根据被告提供的该图片及相关文字信息，可以判断原告申请公开的金华市中心城区、金西经济开发区、金东经济开发区的区域范围。虽然，该图无法清晰分辨上述各片区的对应边界名称，不能完全对应原告申请的事项。但是，根据被告庭审中说明，原告申请的上述地域的准确边界需根据其他规划图纸综合判断，被告并没有制作或保存可以直接反映准确界址的文件或图纸。根据《政府信息公开条例》，被告负有的政府信息公开范围仅限其制作或保存的信息，不包括需要其收集、加工的信息。因此，原告申请的涉案信息不属于被告应当公开的政府信息范畴。但是，被告受理原告的信息公开后，发现原告申请的信息不存在，现有信息无法与原告申请相对应时，未向原告说明情况及理由，答复行为存在瑕疵，鉴于庭审中被告已经作出合理说明，被告的涉案答复行为也未影响原告合法权益，故被告已无需另行向原告作出说明。但本院对被告该答复瑕疵仍应予以指正，今后工作中应引以为戒。综上所述，原告诉讼请求无充分依据，不予支持。对被告抗辩中合法有据部�，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一款第（一）、（八）项等规定，判决：驳回原告徐贵宪、徐富明的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由二原告负担。
上诉人徐贵宪、徐富明上诉称：一审判决适用法律错误，侵犯了上诉人的合法权益。2016年10月26日，上诉人获得了金华市规划局作出的金市规告【2016】48号《金华市规划局已申请公开政府信息告知书》，在该告知书中金华市规划局告知上诉人：金华市规划区包括三个组成部分。然而，对于这三个组成部分的四至范围并未予以告知。为维护自身权益，上诉人进一步提起本案所涉的信息公开申请，要求进一步公开“金华市中心城区、金西经济开发区、金东经济开发区的详细四至范围”。根据《城�规划编制办法》第二十九条第（二）项规定，总体规划纲要中应当包括“城市规划区范围”。根据《城市规划编制办法》第三十条第（六）项规定市域彻城镇体系规划中应当划定“城市规划区”。根据《城市规划编制办法》第三十条规定，“城市规划区范围”是城市总体规划的强制性内容。因此，无论是在前述规范所要求的哪一个文本中均应能够确定城市规划区的范围。因为在规划文件中划定规划区范围是规划部门的法定职责。根据文意可知，“范围”只有在四至明晰的前提下方能确定。因此，被上诉人作为城乡规划主管部门，依法应当在其编制的总体规划纲要、市域城镇体系规划、或者城市总体规划的任意部规划中准确找到规划区的范围这一信息。在其已经依法履行职责的情况下根本无需其“另行加工或者收集”。然而本案中，被上诉人却以无法直接提供相关文本为由不予公开，这显然与法律法规对于城乡规划内容的请执行要求不符、与其法定职责不符。原审法院片面采信被上诉人的抗辩理由，属于明显的适用法律错误。综上，原审判决适用法律错误，侵犯了上诉人的合法权益，请求依法撤销一审判决并依法改判。
被上诉人金华市规划局辩称：一、原审判决结论正确，具体行政行为合法正当。上诉人于2016年11月8日向我局提交了要求公开“金华市中心城区、金西经济开发区、金东经济开发区的详细四至范围（包含附件、附彩图）”的政府信息公开申请表。我局收到后，于11月17日作出了《金华市规划局依申请公开政府信息告知书》，向上诉人公开了包括《金华市城市总体规划修改（2006-2020）》中关于“规划区划定”文字表述和市区土地利用规划图，并按照申请人提出的“以邮寄、快递、纸面形式获取信息”的方式，于2016年11月18日以邮政挂号信函方式将上述复印材料寄送给上诉人，上诉人于11月21日签收，符合《政府信息公开条例》第二十六条关于“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供”的规定。二、上诉人的上诉理由不能成立。1.我局向上诉人提供的政府信息清晰、明确。我局向上诉人公开的政府信息由两份：一份是金华市城市总体规划修改（2006-2020）市区土地利用总体规划图、第二份是包含有“规划区划定”内容的文字说明。同时我局也是讲金华市总体规划成果稿按照一比一（A3纸）彩色复制件提供给上诉人的，而且复制件上的字迹也是可以辨认的，符合申请内容。2.我局已向上诉人提供了金华市城市总体规划（2006-2020）中记载“城市规划区范围”的图件资料。根据《城市规划编制办法》第二十条规定，“城市总体规划包括市域城镇体系规�和中心城区规划。编制城市总体规划，应当先组织编制总体规划纲要，研究确定总体规划中的重大问题，作为编制规划成果的依据”。条文清楚表达了城市总体规划与市域城镇体系规划、城市总体规划纲要的关系。城市总体规划成果中就包含了市域城镇体系规划和城市总体规划纲要的内容。根据上诉人的申请，我局从经省政府批准的《金华市城市总体规划修改（2006-2020）》成果文本中复制的关于规划区范围的图和文字说明，而且提供的土地利用规划图上各规划区用不同色块进行了表达，已能清楚表明并区分金华市中心城区、金西经济开发区、金东经济开发区的范围，既是符合法律规定，也是符合上诉人信息公开要求的。3.总体规划中涵盖的规划区范围是我局制作保存的政府信息，不需要另行加工制作。关于“另行加工或者收集”的问题，仅仅是针对一审庭审过程中提到的对某个地块需要明确的坐标和界址，而不是指规划区的范围需要另行加工和制作。正如上诉人所说的，“规划区范围”是城市总体规划的法定内容，我局将总体规划中的法定内容提供给上诉人，是符合信息公开要求的。综上，原审判决结论正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审期间，双方当事人均未提交新的证据。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为,本案的争议焦点是被上诉人金华市规划局按照二上诉人的信息公开申请内容描述是否已作出完整的信息公开答复。《中华人民共和国政府信息公开条例》所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息；行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。本案中，被上诉人金华市规划局在法定期限内对其制作、获取的规划区划定范围文件依据（部分）、金华市城市总体规划修改（2006-2020）市区土地利用规划图向二上诉人予以公开。从规划图的色块及图例文字描述等内容反映，对金东、金西两个开发区的规划范围已能够予以区分识别。至于二上诉人提出其信息内容为各规划区的详细四至范围问题，被上诉人金华市规划局在一审庭审中已合理说明理由，本院认为该说明理由未能与信息公开答复一并告知二上诉人确有不妥之处，但一审法院已予指正。至于具体到四至范围的哪个点的规划信息问题，被上诉人亦在二审庭审中再次明确上诉人可到被上诉人处通过查询获取。故上诉人诉求主张的合法权益并未因本案信息公开答复受到侵害，其上诉请求缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回二上诉人的诉讼请求并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐贵宪、徐富明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张旭良
审 判 员 冯少华
审 判 员 单晓剑
二〇一七年八月十六日
代书记员 朱丽敏