贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔方行初字第5号
原告李明生，男。
委托代理人（特别授权）蔡建平。
委托代理人高竞鹏。
被告大方县国土资源局。住所地：贵州省大方县人民政府大院内。
法定代表人黄家发，局长。
委托代理人（特别授权）谭本健、汪诗鹏。
第三人大方县土地资源开发有限公司。地址：贵州省毕节市大方县大方镇北郊。
法定代表人穆先纯，经理。
原告李明生诉被告大方县国土资源局土地登记行政不作为一案，于2015年1月19日向本院提起诉讼。本院于2015年1月23日受理后依法组成合议庭，于2015年3月2日公开开庭进行了审理。原告李明生及其委托代理人蔡建平、高竞鹏，被告大方县国土资源局的委托代理人谭本健、汪诗鹏，第三人大方县土地资源开发有限公司的法定代表人穆先纯到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2004年10月8日，第三人与原告签订《国有土地使用权转让协议》，将其位于大方镇北郊的2680.83平方米土地转让给原告，转让费为了28.5万元，协议由被告时任局长监签。同年10月19日，原告按约定交纳了转让费28.5万元。同年11月，原告向被告递交了《大方县土地权属变更申请表》，申请过户《国有土地使用权证》。同年12月29日，被告向原告收取了国有土地使用权出让金、特别证书工本费、权属调查费共11493.32元，但至今未向原告颁发《国有土地使用权证》。根据《土地登记办法》的相关规定，被告受理原告的变更申请并收取相关费用后，应及时向原告颁发土地权属证书。被告的行政不作为，严重违反法定程序，损害了原告的合法权益。请求判令被告立即为原告颁发《国有土地使用权证》，诉讼费由被告负担。
被告辩称：2004年10月，第三人与原告签订《国有土地使用权转让协议》，将原大方县国土局征用并出让给第三人使用的土地转让给原告。2007年初，原告要求办理过户手续并提出申请，答辩人审查后答复原告作暂缓登记处理。原告对此不服，向原毕节地区国土资源局申请复查，地区国土资源局支持答辩人的答复意见。暂缓登记的原因是：1、原大方县国土局的征地行为未经人民政府批准；2、第三人未缴纳土地出让金；3、该宗地未办理建设用地规划手续；4、原告受让该宗地后与当地农户发生土地权属纠纷；5、原告未经批准擅自施工、破坏土地原状的行为使地籍调查、四邻签字等相关工作无法完成；6、当地农户以第三人没有兑现答应的条件为由，强烈要求不能将该宗地过户给原告；7、当地农户侵占了该宗地的部分土地并搭建了临时构筑物，产生了新的土地违法行为；8、第三人未对该宗地作初始登记，领取土地权属证书，违反了相关法律法规的规定。由于该宗地存在上述情形，答辩人才作出了暂缓登记的决定。答辩人已多次告知原告，要求其尽快解决以上问题后，将及时进行登记，办理《国有土地使用权证》。但原告一直未完善相关程序和手续，导致登记工作无法进行，原因在原告而不在答辩人。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人述称：第三人与原告签订的土地转让协议是有效的，但原告受让该地后，破坏了土地原貌，因此产生新的纠纷，导致土地不能登记。原因在于原告而不在于第三人。
为支持自己的诉讼主张，原、被告分别向本院递交了诉讼证据。
原告的证据有：
1、李明生《身份证》。拟证明原告诉讼主体适格。经庭审质证，被告及第三人均无异议，应作为定案的依据；
2、《国有土地使用权转让协议》。拟证明原告受让第三人的土地是合法的，被告对该转让行为是明知的也是认可的，被告应当按照法律规定为原告颁发土地使用证。经庭审质证，被告及第三人对其真实性无异议，但被告对证明目的有异议，认为第三人是在未取得该宗地土地使用权、在未缴纳土地出让金的情况下转让土地给原告，违反了城市房地产管理法第三十七条的规定。对该证据的真实性，本院依法予以认定，但该证据不能完全达到原告的证明目的；
3、《建设用地批准书》、《规划用地平面图》。拟证明原告受让的土地四至是清楚的，权属是明确的，符合法定登记的条件。经庭审质证，被告及第三人对其真实性无异议，但被告认为达不到原告证明目的，不能证明该土地无权属争议和具备登记条件。对以上证据的真实性，本院依法予以认定，但以上证据不能完全达到原告的证明目的；
4、《收款单》二份。拟证明原告于2004年10月10日和10月19日分别向第三人和大方县土地交易中心交纳土地转让费14万元和14.5万，已经依法成为该土地的所有权人，应依法取得国有土地使用权证。经庭审质证，被告及第三人均无异议，应作为定案的依据；
5、国有土地使用权出让金、特别证书工本费、权属调查费收据。拟证明原告已向被告交纳了国有土地权属变更登记的相关费用，被告无法定理由未予办理登记违法。经庭审质证，被告及第三人对其真实性无异议，但被告对其证明目的有异议，认为以上证据恰好证明之前第三人没有缴纳土地出让金。本院认为，以上应作为定案的依据；
6、《李明生用地勘测定界图》。拟证明被告对原告的申请已受理并作出了勘测定界图，已经完成勘测工作，但并未继续履行后续工作，及时颁发国有土地使用证。经庭审质证，被告及第三人对该证据的来源及真实性有异议，认为该图并未加盖被告的印章，审查人、校核人、勘测人和制图人等均无人签字，该组证据不能作为定案依据。本院认为，被告及第三人对该证据的质证意见和反驳理由成立，以上证据不能作为定案依据；
7、《大方县土地权属变更申请表》。拟证明原告与第三人已依法向被告提出了国有土地权属变更申请。经庭审质证，被告及第三人对其真实性无异议，但被告对证明目的有异议，认为因为第三人对该宗地没有申请初始登记，不符合变更登记的条件，被告才作出暂缓登记处理，不能证明被告不作为。对以上证据的真实性，本院依法予以确认；
8、本院（2014）黔方民初字第418号《民事判决书》、毕节中院（2014）黔毕民终字第1188号《民事判决书》。拟证明原告从第三人受让的土地是第三人从杨明珍处合法受让，不存在权属争议，杨明珍的诉请已经法院的生效判决予以驳回，被告主张该地存在权属争议的理由不成立。经庭审质证，被告及第三人对真实性无异议，但被告对证明目的有异议，认为以上证据恰好能够证明杨明珍与第三人以及原告之间有土地权属争议。对以上证据的真实性，本院依法予以确认；
9、本院（2014）黔方行初字第5号《行政裁定书》。拟证明：1、被告自认征地得到了大方县人民政府的授权；2、被告已经确认杨明珍对涉案土地没有使用权，土地权属已经明确为原告所有；3、被告对于土地转让和原告申请变更登记的事实不持异议。经庭审质证，被告及第三人对真实性无异议，但被告认为达不到原告的证明目。对以上证据的真实性，本院依法予以确认；
10、大方法制办《关于县土地资源局报请政府审批的李明生申请土地过户手续有关问题请示的审查意见》。拟证明大方法制办已经向大方县人民政府提出明确的处理意见，但被告未按规定为原告颁发国有土地使用证书。经庭审质证，被告认为该证据达不到原告的证明目的：（1）、法制办作出的只是审查意见，对被告不产生法律约束力；（2）、审查意见中明确经政府批准后，由国土资源局颁发证书，但县政府并未批准；（3）、该意见是附条件的，前提是要完善相关手续，但现在权属不清，被告只能暂缓登记。达不到原告的证明目的。第三人对以上证据的真实性无异议。对以上证据的真实性，本院依法予以确认；
11、2005年4月29日、2006年7月20日和2007年3月16日的《情况反映》，省、地法制办意见，2008年1月20日、2008年11月28日和2009年11月9日《申请》、向相关领导的反映材料等。拟证明被告未及时为原告颁发国有土地使用证，导致原告多次向有关单位申请、反映，应由被告承担相应的责任。经庭审质证，被告认为：对毕节地区法制办答复真实性无异议，但对证明目的有异议，该答复是附条件的，即本案争议土地事实清楚的应当为原告办理国有土地使用证，否则不办理；省法制办的答复无原件核对，是否真实性无法确认；原告的《申请》、《情况反映》等是否真实、是否上交不清楚，不能作为定案依据。第三人对以上证据无异议。本院认为，以上证据能证明被告未为原告办理土地变更登记，原告因此而向相关单位进行反映的事实，能作为定案的依据。
被告的证据有：
1、《营业执照》、《身份证》复印件。拟第三人于1999年10月15日经注册登记成立，法定代表人为穆先纯。经庭审质证，原告及第三人无异议，以上证据作为定案的依据；
2、方府发（1992）40号、毕署发（1992）074号文件、《征用土地协议》、方土批（2001）出让单字第47号《建设用地批准书》。拟证明：（1）、原大方县国土局与龙昌村委会签订的土地征用协议未经大方县人民政府审批，该征用土地的行为违反了法律规定；（2）、原大方县国土局以出让的方式将征用的土地出让给第三人，但第三人未缴纳任何土地出让金，这一行为违反了法律规定；（3）、第三人受让争议土地后，未对该宗地作初始登记，未取得土地权属证书。经庭审质证，原告对以上证据真实性无异议，但认为达不到被告证明目的：（1）、在（2014）黔方行初字第5号案中，原告将以上证据征收龙昌村土地是得到政府授权的，与本案的证明目自相矛盾；（2）、被告为第三人颁发了建设用地批准书，说明第三人取得诉争土地的手续完善，程序合法；第三人对以上证据无异议。对以上证据的真实性及证明效力，本院依法予以确认；
3、《情况答复》、《情况报告》。拟证明：（1）、原告未经批准擅自进行施工，破坏土地原状，致使登记工作无法正常进行；（2）、原告与蒋宗沛就该宗地产生纠纷，蒋宗沛搭建临时构筑物，产生新的违法行为，该宗地不符合登记的条件，被告作出暂缓变更登记处理的行为是依法履行行政职责的行为，并非不作为；（3）被告作出暂缓登记的处理符合相关法律法规的规定，已经向大方县人民政府专题进行报告，且得到毕节地区国土资源局的支持，被告的这一行为是行政作为，而非行政不作为。经庭审质证，原告认为，（1）、原告不存在擅自破坏土地的事实，这些行为是在原告受让之前；（2）、蒋宗沛与本案争议宗地无法律上的关系，该宗土地已经通过征用程序转为国有，所以权属争议客观上是不存在的。第三人对以上证据无异议。对以上证据的真实性，本院依法予以确认；
4、本院（2013）黔方行初字第12号《行政判决书》、毕节中院（2013）黔毕中行终字第70号《行政裁定书》、本院（2014）黔方行初字第5号《行政裁定书》（二份）、杨明珍行政上诉状。拟证明：（1）蒋宗沛、杨明珍侵占该宗地部分使用至今，原告与蒋宗沛、杨明珍之间的土地争议纠纷至今未得到处理；（2）、本院（2014）黔方行初字第5号案在二审当中，并未生效，即该宗地的权属争议至今没有得到解决，不符合土地变更登记的条件。经庭审质证，原告及第三人对该组证据的真实性无异议，但原告认为达不到被告的证明目的。对以上证据的真实性，本院依法予以确认；
第三人未向法庭递交证据。
经审理查明：1998年4月25日，被告（原大方县国土局、甲方）与原大方县大方镇龙昌村委会（乙方）签订《征用土地协议》，约定甲方将乙方的部分集体土地征为国有，再出让给第三人使用。2001年3月12日，被告为第三人颁发了方土批（2001）出让单字第47号《建设用地批准书》，批准用地面积为2680.83平方米，出让期限为45年。第三人受让该土地后，未经使用权初始登记，未领取国有土地使用权证。2004年10月8日，第三人与原告签订《国有土地使用权转让协议》，约定第三人将以上2680.83平方米土地使用权连同地上附着物以28.5万元的价格转让给原告使用。同年10月10日和10月19日，原告分两次交纳了转让费共计28.5万元。10月28日，第三人与原告以出让方和受让方的名义共同向被告申请土地权属变更登记。12月29日，原告向被告交纳了国有土地使用权出让金、特别证书工本费、权属调查费共11493.32元。被告在之后的登记审查及地籍调查过程中，认为原告未经批准擅自施工，改变了土地原状，以及该宗土地与他人有权属争议而未在期限内对以上土地的使用权作出变更登记，原告为此曾向被告及其他相关单位进行反映。2007年12月23日，被告针对原告反映的情况和相关单位的批复建议，对原告反映的事项作出了“作暂缓变更登记处理”的书面答复。2008年8月11日，原毕节地区国土资源局作出了支持被告的以上处理意见，并要求被告对该宗地有关问题及权属争议进行调查，并作出妥善处理的复查意见。此后，由于被告一直未为原告办理土地变更登记，原告为此事又向有关单位进行多次情况反映。2015年1月23日，原告以被告未履行法定职责、行政不作为为由向本院提起诉讼，请求被告履行法定职责，为原告颁发国有土地使用证。另查明：第三人系被告全体职工集资入股而成立，现已停业。
本院认为：1996年施行的《土地登记规则》第六十八条规定，土地管理部门应当在受理土地使用权、所有权变更登记申请三十日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行颁发、更换或者更改土地证书；土地管理部门作出不予受理土地登记申请或者暂缓登记决定的，应当自接到申请之日起十五日内将作出决定的理由书面通知当事人；1997年颁布的《贵州省土地登记条例》第二十五条、第二十六条规定，作出暂缓登记决定的，应当自作出决定之日起15日内将理由书面通知当事人；暂缓登记情形消除后，通知当事人按本条例的有关规定予以注册登记；县级以上人民政府国土行政管理部门自受理土地登记申请之日起，变更登记在30日内审结。本案被告于2004年10月28日受理了原告的土地权属变更登记申请，在收取了变更登记时原告应缴纳的土地使用权出让金、特别证书工本费、权属调查费等登记费用，并开展了变更登记的之前的地籍调查等前期相关工作后，并未按照以上规定在期限内对原告的土地变更申请全部履行相应的法定职责。在认为原告的申请事项不符合条件和要求的情况下，又未及时作出暂缓登记决定并在期限将理由书面通知原告，而仅对原告的信访问题作了一个“情况答复”。被告的以上行为与相关法规的规定并不相符，构成了怠于履行法定职责的行为，其行为明显不妥，依法应当予以纠正。首先，原告于2004年10月28日就向原告递交了土地权属变更登记申请，但直至2007年12月23日，被告才根据原告向省人民政府法制办书面反映后，经省、地法制办及大方县政府的批转意见，针对原告2007年的信访要求作出了一个《情况答复》。该《情况答复》是对原告信访问题的答复，而不是针对原告的土地变更登记申请作出“暂缓登记”的书面决定。因此，应视为被告至今仍未对原告的土地变更登记申请作出具体行政行为并书面通知原告；其次，被告作暂缓变更登记处理的信访答复理由中关于“土地权属争议尚未解决”的情形，即案外人蒋宗沛、杨明珍与第三人的土地转让协议的效力和土地权属纠纷问题，已经本院（2014）黔方民初字第418号《民事判决书》和毕节中院（2014）黔毕民终字第1188号《民事判决书》所确认和解决。除此以外，被告并未主张和证明尚有其他土地权属争议的存在，因此，被告主张“土地权属争议尚未解决”的情形已消除；而关于“土地违法行为尚未处理或处理未结案”的理由，一方面，被告并未提交原告或他人针对该宗地有土地违法行为的证据；另一方面，即或有土地违法行为存在，被告也可依职权进行处罚或通过司法渠道进行处理，然后再对原告的变更登记申请作出具体行政行为；再次，被告对原告进行《情况答复》后，原毕节地区国土资源局、大方人民县政府及其法制办等单位曾要求或建议被告对涉案宗地有关问题及权属争议情况进行调查并作出妥善处理。但诉讼中，被告并未提交其已对涉案宗地有关问题及权属争议情况进行调查的证据，被告向大方县政府报告中“待调查处理结束后再按规办理”的说法也没有了下文；最后，由于涉案土地的征地行为发生于1998年，原告与第三人的土地使用权转让行为发生于2004年，为此，原毕节地区国土资源局作出了关于“考虑到该宗地涉嫌违法发生的时间为1998年，应属遗留问题，由大方县国土资源局查明情况后妥处”的意见；大方县政府法制办根据土地管理法的相关规定，也认为被告当初的征地行为属于越权批地行为，责任在于被告。鉴于原告已实际受让了该地并缴纳了土地出让金等，也建议被告作历史遗留问题处理，但被告至今仍未提出作历史遗留问题处理的意见。如果说原告的申请与现行的法律、法规规定的要求和条件不完全相符，其主要原因也在于被告当年未及时履责，未在期限内给予原告明确的书面通知、法定职责未依法履行完毕所至。综上所述，被告的答辩理由均不能成立，本院依法不予采纳。考虑到涉案土地在当时征用、出让和转让等过程中的存在实际问题以及原告已经履行了相关义务，现应由被告对原告的土地变更登记申请作出妥善处理为宜。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
由被告大方县国土资源局于本判决生效后60日内对原告李明生的土地权属变更登记申请事项作出具体行政行为。
案件受理费50.00元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 黄家前
审 判 员 兰绍友
人民陪审员 蒙 丽
二〇一五年四月三日
代理书记员 罗 单