山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终478号
上诉人（原审原告）王玉成等三十三人（名单附后）。
上诉人暨诉讼代表人王玉成，男，1970年1月5日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县。
上诉人暨诉讼代表人管庆营，男，1956年5月10日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村***号。
上诉人暨诉讼代表人王永华，男，1973年3月24日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村***号。
上诉人暨诉讼代表人王玉秋，男，1953年6月19日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村***号。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。
法定代表人龚正，省长。
委托代理人赵军，山东省人民政府工作人员。
委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
上诉人王玉成等三十三人因诉被上诉人山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2016年12月5日作出的（2016）鲁01行初430号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2016年5月27日，省政府作出鲁政复驳字[2013]72-1号驳回行政复议申请决定（以下简称72-1号复议决定），认为省政府作出的鲁政土字[2009]1218号《山东省人民政府关于济宁市2009年度城乡建设用地增减挂钩项目区规划的批复》（以下简称1218号批复）中，关于梁山县拳铺镇陆庄村置换挂钩旧村竣工验收图中不包括申请人的宅基地，申请人的宅基地不在该批复验收土地范围内，申请人与被申请人作出的1218号批复没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。王玉成等三十三人不服诉至原审法院。
原审法院经审理查明：2009年8月20日，梁山县人民政府向济宁市人民政府呈报了《关于2009年第一批次城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点项目的请示》（梁政呈[2009]47号），将拳铺镇陆庄社区等四个村三个项目区共计52公顷挂钩周转指标列入试点计划。2009年9月7日，济宁市人民政府向省政府呈报了《关于申报我市2009年度城乡建设用地增减挂钩项目区的请示》（济政土呈[2009]110号）。2009年11月2日，省政府作出了1218号批复，批准济宁市梁山县等10个市、县48个城乡建设用地增加挂钩项目规划。原告王玉成等人对1218号批复不服，于2013年3月25日向省政府申请行政复议，请求撤销该批复。因缺少必要材料，经补正后，省政府于2013年4月26日依法予以受理，2013年6月25日，省政府作出延期审理决定，2013年12月17日，省政府作出中止审理决定，2016年5月27日恢复审理并作出72-1号驳回申请决定。原告对该复议决定不服，诉至法院。另查明，1218号批复中涉及梁山县拳铺镇陆庄村部分已实施并经竣工验收，根据原告的陈述，本案三十三名原告中，王立功、王玉秋、李开成、袁龙常、崔光明、崔文常、刘平顺、王立齐、刘志忠、刘志海、王双芹、王立强等十二名原告宅基地上的房屋被拆除，上述原告对拆除行为不服，以王立功、刘志忠、王玉秋为代表，分别向山东省嘉祥县人民法院提起行政诉讼，山东省嘉祥县人民法院分别作出（2014）嘉行初字第42号、第43号、第61号行政判决，上述判决书中载明：2001年4月9日梁山县人民政府批准了《陆庄村村庄建设规划方案》，后陆庄村委会以该村庄建设规划方案为基础，陆续于2003年11月5日、2005年5月24日制定了《陆庄村宅基地规划补充细则》及《陆庄村规划实施方案》，并执行至2009年9月11日建设陆庄社区时止。依上述村庄规划，各户在依规划获得新宅基地后一年内，应将旧宅基地范围内房屋及一切障碍物清除完毕，原告的旧宅属于应自行拆除的范围。本案其余二十一名原告宅基地上的房屋未被拆除，在竣工验收范围以外。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”本案中，原告王玉成等人对1218号批复不服，于2013年3月25日向省政府申请行政复议。因缺少必要材料，经补正后，省政府于2013年4月26日依法予以受理，2013年6月25日，省政府作出延期审理决定，2013年12月17日，省政府作出中止审理决定，2016年5月27日恢复审理并作出72-1号驳回申请决定。被告主张在案件审理过程中，为协调当地政府妥善处理纠纷，因此中止案件审理，对该主张予以采纳。被告作出72-1号驳回申请决定的程序并无不当。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系。”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，虽然1218号批复范围包含原告等人的宅基地，但该批复在实施过程中，根据村民的意愿及时予以调整，被告提供的证据表明，陆庄村置换挂钩旧村竣工验收不包括原告等人的宅基地，原告等人的宅基地不在该批复验收土地范围内。王立功等十二名原告旧宅基地上的房屋被拆除与1218号批复的实施不具有因果关系。因此，1218号批复对原告等人的权利义务未造成实质影响，原告等人与1218号批复没有利害关系，其提起的复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件。被告省政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告等人的行政复议申请，并无不当。综上，被告省政府作出的72-1号驳回申请决定程序合法，证据充分，适用法律正确。原告等人的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王玉成等三十三人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王玉成等三十三人共同负担。
上诉人王玉成等三十三人不服原审法院判决，上诉称：1、省政府1218号批复依据的证据之一是村民签字手印，但实际并非村民所签，上诉人要求鉴定笔迹与指纹，被上诉人及原审法院均未准许。在无法辨认真实性的情况下，应认定不是村民亲笔签名手印，应认定批复程序违法。2、1218号批复要求全体村民的房屋拆除并复垦、竣工验收。虽然上诉人的宅基地原址没有验收，但是涉案批复包含了上诉人宅基地。上诉人中有十二人的房屋已经被违法强拆，剩余二十一人的房子当地政府可以随时依据涉案批复再次予以强拆。因此，1218号批复对上诉人权利义务造成了实际影响，上诉人与该批复具有利害关系。3、原审法院判决适用法律错误、程序违法。即使被上诉人的主张成立，原审法院应当依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款的规定裁定驳回上诉人的起诉，而不应判决驳回诉讼请求。综上，请求撤销被上诉人作出的72-1号复议决定；判令被上诉人继续审理上诉人提出的复议申请并依法作出行政复议决定。
被上诉人省政府未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据材料已随案移送本院。上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请行政复议需与具体行政行为有利害关系。本案中，虽然1218号批复范围包含三十三名上诉人的宅基地，但该批复在实施过程中，根据村民的意愿及时予以调整，被上诉人提供的证据表明，陆庄村置换挂钩旧村竣工验收不包括三十三名上诉人的宅基地，其宅基地不在该批复验收土地范围内。上诉过程中，三十三名上诉人对于上诉人王玉成等二十一人宅基地上的房屋并没有被拆除，王立功等十二人旧宅基地上的房屋被拆除的事实无异议。因王玉成等二十一名上诉人宅基地上的房屋并没有被拆除，1218号批复的实施对其权利义务未造成实质影响，如今后相关部门仍以实施涉案批复为由实施拆除上诉人房屋的行为，上诉人可针对具体实施行为另行提起诉讼；王立功等十二名上诉人旧宅基地上的房屋依据村庄规划属于获得新宅基地后应自行拆除的范围，其被拆除与1218号批复的实施不具有因果关系。故三十三名上诉人与1218号批复没有利害关系，被上诉人认定其不符合复议受理条件，并无不当。
因上诉人要求撤销1218号批复的复议申请被驳回，1218号批复的合法性并未经复议机关实体审查，所以上诉人关于1218号批复违法的主张，不属于本案的审查范围，不予评判。上诉人还主张即使被上诉人的理由成立，原审法院应裁定驳回上诉人起诉，而不应判决驳回上诉人的诉讼请求。本院认为，因本案上诉人系针对72-1号复议决定提起的诉讼，上诉人虽与1218号批复无利害关系，但与72-1号复议决定具有利害关系，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人的该项主张，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人王玉成等三十三人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人王玉成等三十三人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 韩 勇
代理审判员 曲俊鹏
二〇一七年六月二十二日
书 记 员 蒋巧菲
附上诉人名单：
上诉人王玉成，男，1970年1月5日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村049号。
上诉人王立功，男，1963年12月2日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村616号。
上诉人王学保，男1974年11月19日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村158号。
上诉人王玉印，男，1961年9月19日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村109号。
上诉人王永华，男，1973年3月24日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村160号。
上诉人李升军，男，1958年8月11日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村623号。
上诉人王玉秋，男，1953年6月19日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村078号。
上诉人李开成，男，1953年10月12日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村391号。
上诉人袁龙常，男，1945年8月2日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村279号。
上诉人管庆营，男，1956年5月10日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村375号。
上诉人代井福，男，1968年10月2日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村395号。
上诉人王玉忠，男，1969年2月12日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村651号。
上诉人崔光明，男，1979年8月26日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村595号。
上诉人崔文常，男，1955年8月3日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村056号。
上诉人刘平顺，男，1961年1月20日出生，汉族，农民，住山东省梁山县徐集镇陆庄村058号。
上诉人吕长秋，男1961年10月13日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村356号。
上诉人王广义，男，1971年11月8日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村372号。
上诉人代井波，男1966年8月28日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村398号。
上诉人贾厚福，男，1952年3月27日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村392号。
上诉人王玉山，男，1936年3月13日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村616号。
上诉人王立齐，男，1977年6月10日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村656号。
上诉人刘志忠，男，1965年4月17日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村539号。
上诉人王玉启，男，1950年7月21日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村089号。
上诉人王立杰，男，1970年9月6日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村128号。
上诉人杨小青，女，1981年10月28日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村212号。
上诉人李兆娥，女，1967年3月7日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村208号。
上诉人贾凡清，男，1960年12月14日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村396号。
上诉人尹承梅，男，1963年8月29日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村580号。
上诉人刘志海，男，1967年9月23日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村535号。
上诉人袁成群，男，1974年11月1日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村472号。
上诉人王双芹，男，1958年9月10日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村171号。
上诉人王立法，男，1979年12月28日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村141号。
上诉人王立强，男，1966年6月24日出生，汉族，农民，住济宁市梁山县徐集镇陆庄村003号。