山东省枣庄市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）枣行再终字第1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张立宽，农民。
委托代理人郎魁元，北京市佳法律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人王运光，枣庄薛城东胜法律服务所法律工作者，特别授权代理。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）枣庄市国土资源局。住所地枣庄市新城光明大道****号。
法定代表人孙法远，局长。
委托代理人李想，枣庄市国土资源局薛城分局副局长。
委托代理人任为先，山东明公律师事务所律师。
张立宽与枣庄市国土资源局（简称市国土局）矿产行政出让一案，枣庄市薛城区人民法院于2013年6月18日作出（2013）薛行初字第9号行政裁定。张立宽不服，向本院提起上诉。本院于2013年8月27日作出（2013）枣行终字第22号行政裁定，已经发生法律效力。张立宽仍不服，向本院申请再审。本院于2014年9月11日作出（2014）枣行申字第6号行政裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭，于2015年1月22日公开开庭审理了本案。张立宽及委托代理人郎魁元、王运光，市国土局委托代理人李想、任为先到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年7月5日，市国土局在《枣庄日报》A2版发布《枣庄市薛城区周营镇侯许庄北山建筑石料用灰岩矿采矿权出让公告》（简称《公告》），包括矿区概况、竞买人资格、竞买申请登记、出让方式及期限、出让时间和地点等内容。张立宽认为该《公告》侵犯了其权利，向山东省国土资源厅（简称省国土厅）提出复议。2012年2月22日，省国土厅作出鲁国土资复决字（2011）第25号《行政复议决定书》，维持了该《公告》。
张立宽诉称，张立宽是枣庄市薛城区周营镇侯许庄村村民，系枣庄市薛城区福田矿业采石场业主。1999年，枣庄市薛城区国土资源局（现更名为枣庄市国土资源局薛城分局，以下简称薛城国土局）依法给张立宽颁发了《采矿许可证》，证号：3704039910045，矿区面积为0.027平方公里，一直延续到2007年7月14日。
2007年6月12日，张立宽向薛城国土局提出采矿权延续登记申请。2007年7月12日，薛城国土局作出《不予许可决定书》。张立宽不服，向省国土厅提出复议。2007年10月30日，省国土厅作出鲁国土资复决字（2007）第18号《行政复议决定书》，撤销了薛城国土局于2007年7月12日作出的《不予许可决定书》。2007年11月29日，市国土局作出《不予许可决定书》。张立宽不服，向山东省枣庄市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2008年5月15日作出（2008）枣行初字第13号行政判决：一、撤销市国土局于2007年11月29日作出的《不予许可决定书》；二、市国土局应在该判决生效后30日内对张立宽的采矿许可证问题重新作出处理决定。以上判决生效后，市国土局拒不履行生效判决，反而多次设立新的采矿权，并以《公告》的形式公开出让。依据《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，张立宽的采矿权许可期限截止到2007年7月31日。张立宽在2007年6月12日已提出延续申请，按照法律规定，有权作出行政许可的机关应当在2007年7月31日前作出是否准予许可的决定，若逾期作出或者未作出行政许可决定，应视为准予延续，张立宽依法享有采矿权。市国土局在明知张立宽对枣庄市薛城区周营镇侯许庄北山建筑石料用灰岩矿（中心约在坐标3846670、39535860点位置，标高平均约为170米，面积为0.0209平方公里）享有采矿权的情况下，擅自于2011年7月5日在《枣庄日报》A2版发布《公告》，将本应由张立宽依法开采的部分矿区公开出让，市国土局这一行政行为严重侵害了张立宽的合法采矿权。2011年7月24日，张立宽依法向省国土厅提出复议，2011年8月2日，省国土厅作出鲁国土资复补字（2011）25号《补正申请通知书》。张立宽按照省国土厅的要求补充了采矿权权属证明等相关证据，并于2011年8月10日通过特快专递邮寄给省国土厅。2011年8月16日，省国土厅作出鲁国土资复告字（2011）25号《行政复议告知书》。张立宽不服该告知书，向济南市历下区人民法院提起行政诉讼。该院于2011年12月19日作出（2011）历行初字第82号行政判决：一、撤销省国土厅于2011年8月16日作出的鲁国土资复告字（2011）25号《行政复议告知书》的行政行为；二、省国土厅于该判决生效之日起60日内针对张立宽的行政复议申请重新作出决定。2012年2月22日，省国土厅作出鲁国土资复决字（2011）第25号《行政复议决定书》，维持了市国土局于2011年7月5日在《枣庄日报》A2版发布的《公告》。张立宽不服该决定书，向枣庄市薛城区人民法院提起行政诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》及《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》（国土资发（2003）197号）第十条第四项“有下列情形之一的，主管部门不得以招标拍卖挂牌的方式授予：（四）探矿权采矿权属有争议”之规定，请求依法撤销市国土局于2011年7月5日在《枣庄日报》A2版发布的《公告》；诉讼费用由被告承担。
市国土局答辩称，一、《公告》是对社会公示的要约行为，承诺期限届满，要约失效。该《公告》没有发生任何效力，对张立宽的权利义务不产生实际影响，张立宽无诉讼主体资格。二、张立宽的原《采矿许可证》已过有效期限，其不再享有任何采矿权。张立宽未按照市国土局下发的《通知》要求办理相关手续，视为已经放弃办理延续《采矿许可证》。请求驳回张立宽的诉讼请求。
一审法院认为，原告提起诉讼应当符合起诉条件，提供证据证明具备诉讼主体资格。本案中，市国土局发布的《公告》作为合同要约，根据《中华人民共和国合同法》第二十条的规定，因缺少承诺已自行失效。张立宽在《公告》约定的报名期限内没有向市国土局提出异议，也未提供证据证明《公告》对张立宽造成实体侵权，张立宽提供的证据不能证明其与被诉行政行为存在法律上的利害关系。因此，张立宽不具备诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回张立宽的起诉。案件受理费50元，由张立宽负担。
张立宽不服一审裁定，提起上诉称，市国土局发布《公告》的行为侵害了张立宽合法拥有的采矿权利，不存在原告不适格问题，张立宽主张的权利应受到法律保护。请求二审法院依法支持张立宽的上诉请求，撤销《公告》，并判令市国土局延续2006年的采矿许可。
市国土局答辩称，一、一审裁定认定事实清楚，张立宽不具备原告诉讼主体资格。张立宽在一审起诉及庭审时，没有向法院提供任何证据证明，在市国土局发布的《公告》约定报名期限内向市国土局提出过异议；市国土局发布《公告》的行为对张立宽造成实体侵权；其与该行政行为之间具有法律上的利害关系。二、一审裁定适用法律得当，程序合法。三、张立宽在其上诉状中陈述的其他情况与本案争执焦点无关。四、张立宽关于“判令延续2006年的采矿许可”的上诉请求不属于二审法院审理范围。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
本院二审查明，2011年7月5日，市国土局在《枣庄日报》A2版发布了《公告》。该《公告》规定竞买申请期限为“自本公告发布之日起至2011年7月25日16：00前”，但在规定期限内无人报名参加竞买，该出让活动自行终止。
本院二审认为，涉诉公告行为有其存在的期限，即自《公告》发布之日起至2011年7月25日16：00前。因在规定期限内无人报名参加竞买，涉诉公告行为已自行失效，故对张立宽的权利义务已无实际影响。张立宽与涉诉公告行为不存在法律上的利害关系，其不具备诉讼主体资格。综上，张立宽的上诉理由不当，本院不予支持。一审裁定正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
再审申请人张立宽申请再审称，张立宽提供的证据足以证明市国土局发布《公告》的行政行为与张立宽具有法律上的利害关系，张立宽系本案适格的当事人。山东省枣庄市中级人民法院（2008）枣行初字第13号行政判决已经生效，市国土局至今未履行该判决内容，即未对张立宽延续采矿权的申请作出处理决定。依据《中华人民共和国行政许可法》第五十条的规定，逾期未作决定的，视为准予延续，张立宽依法对原采矿权许可的范围享有采矿权。在采矿权有争议的情况下，市国土局擅自发布《公告》，且拟出让的《公告》范围包括张立宽原采矿权范围，该公告行为侵害了张立宽的采矿权益，张立宽与被诉行政行为具有法律上的利害关系。虽然《公告》因缺少承诺而失效，但张立宽享有请求法院依法确认该行为违法的诉讼权利。再审请求：撤销一、二审裁定，支持张立宽的一审诉讼请求。
被申请人市国土局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、张立宽对《公告》范围内的采矿权不享有任何权利。张立宽于2006年7月14日取得的3704030630013号《采矿许可证》，有效期为一年，依据《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”的规定，该《采矿许可证》已经失效，不再具有任何法律效力。市国土局已经履行了山东省枣庄市中级人民法院（2008）枣行初字第13号行政判决确定的内容，向张立宽下达了办理延续登记的《通知》，张立宽收到后未来办理延续登记手续，未签订采矿权出让合同、未缴纳采矿权使用费，已经自动放弃权利。2010年3月23日，张立宽与省国土厅协商一致签署的《关于对张立宽信访反映问题的处理意见》内容显示，张立宽放弃对原2006年矿区范围延续采矿权。2012年4月28日山东省枣庄市中级人民法院向山东省高级人民法院汇报关于（2008）枣行初字第13号行政判决执行的材料中记载“市国土局通知张立宽办理延续登记，视为履行了生效判决确定的义务”，证实市国土局履行了生效判决。二、张立宽不具备原告诉讼主体资格。市国土局的公告行为是一种要约行为，因在规定的期限内无人报名参加竞买而自动失效，对《公告》范围内的采矿权未产生任何影响。即使张立宽对《公告》范围内的采矿权享有一定的权利，因其在《公告》的期限内未提出任何异议，也应视为默许。张立宽与市国土局发布《公告》的行为之间没有法律上的利害关系，张立宽不具备原告诉讼主体资格。三、张立宽引用《中华人民共和国行政许可法》第五十条显属不当，理解有误。《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款规定“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续”。结合本案具体情况，薛城国土局在张立宽2006年的《采矿许可证》届满前，即2007年7月31日前，于2007年7月12日已经向张立宽下达《不予许可决定书》，因此客观上不存在“逾期未作决定，视为准予延续”的情形。该条中的“延续”，延续的是被许可人办理延续许可登记手续的权利或行为，不是原《采矿许可证》的有效期限或原《采矿许可证》项下矿产资源的开采权。即使“视为准予延续”，依据《中华人民共和国矿产资源法》第五条“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度；开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”及《山东省实施﹤中华人民共和国矿产资源法﹥办法》第十条“开采矿产资源，必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权，并按照国家和省级有关规定缴纳资源税和资源补偿费”的规定，张立宽也只有在与国土部门签订《采矿权出让合同》并缴纳资源税和资源补偿费后，经国土部门审查、登记、发放《采矿许可证》后，方可取得采矿权。因此，并不是“逾期未作决定”就可以继续开采矿产资源、享有采矿权。依据枣庄市人民政府《枣庄市露天开采矿山及矿山生态环境专项治理工作实施方案》的规定，枣庄市在该文件发布后停止审批新上、新扩和到期需要续审的露天采矿项目，不再为任何单位和个人办理采矿权。四、山东省枣庄市中级人民法院（2014）枣行申字第6号行政裁定，认定事实错误，适用法律不当。请求驳回张立宽的再审请求。
再审期间，张立宽提交了市国土局于2007年8月2日印发的《关于进一步规范采矿权审批的通知》（枣国土发（2007）90号），证明市国土局应依照该通知精神为其办理延续申请事宜。
市国土局对以上材料质证认为，对真实性无异议，但认为无论是新设采矿权还是延续许可，都应当依法登记，签订采矿权出让合同，缴纳相关税费。
市国土局提交了枣庄市人民政府于2012年6月20日印发的《关于印发枣庄市露天开采矿山及矿山生态环境专项整治工作实施方案》的通知（枣政发（2012）30号），证明从该文件发布之日起，在枣庄市内不再办理延续许可的采矿权审批手续。
张立宽对以上材料质证认为，对文件的真实性无异议，对适用效力有异议。认为该文件属于政府的规范性文件，系2012年印发，延续许可案件发生在2008年，不受该文件的限制。
张立宽、市国土局提交的材料，本院认为，均不属于新证据。
本院再审查明，张立宽因延续行政许可有效期限与市国土局发生争议提起行政诉讼。本院于2008年5月15日作出（2008）枣行初字第13号行政判决：一、撤销市国土局于2007年11月29日作出的《不予许可决定书》；二、市国土局应在该判决生效后30日内对张立宽的采矿许可证问题重新作出处理决定；三、驳回张立宽的其他诉讼请求。2008年6月10日，本院向双方送达了以上判决书。以上判决生效后，2008年7月8日，市国土局印发了《关于尽快落实山东省枣庄市中级人民法院（2008）枣行初字第13号的通知》（枣国土资发（2008）92号）。7月21日，市国土局印发了《通知》，主要内容：张立宽，请你在接到通知后30日内，到薛城国土局对你曾提交的延续登记资料进行核对，对你采石场保有储量情况进行核实并对你所提交的资料按规定进行完善和补充。你的延续条件符合法定条件后，依照法律规定及法定程序为你办理延续采矿权许可登记。7月24日，市国土局将以上《通知》送达给了张立宽同住成年家属即其儿子张伟，张伟在《送达回证》上签字代收。9月8日，张伟向市国土局递交了字条，主要内容：我父亲要求的是根据1999年的矿区范围进行校正有效资源，办理有效期为五年的《采矿许可证》。2009年12月3日，市国土局将《通知》、《送达回证》又在大众论坛上予以公示。之后，张立宽与市国土局就市国土局是否履行（2008）枣行初字第13号行政判决发生争议，张立宽以市国土局不履行生效判决为由，进行信访。2010年3月23日，张立宽与省国土厅就张立宽采矿权问题取得一致意见，省国土厅制作了《关于对张立宽信访反映问题的处理意见》，省国土厅在该意见上加盖了省国土厅信访专用章，张立宽签字同意。该意见的主要内容：在2006年矿区范围的基础上，重新办理采矿权，采矿权采用协议出让的方式办理，不再实行招拍挂。2010年4月27日，薛城国土分局作出《拟设周营镇侯许庄矿区建筑石料用灰岩采矿权说明》，拟划矿区面积11025.9平方米，矿区范围由8个拐点圈定。矿区范围内约有资源储量70万吨。2011年7月5日，市国土局在《枣庄日报》A2版发布《公告》。2011年7月27日，市国土局向张立宽送达了（2011）01号《行政复议告知书》，告知复议权。张立宽不服，向省国土厅提出复议。2011年8月16日，省国土厅作出鲁国土资复告字（2011）25号《行政复议告知书》。张立宽不服，向济南市历下区人民法院提起行政诉讼。该院于2011年12月19日作出（2011）历行初字第82号行政判决，撤销省国土厅作出的鲁国土资复告字（2011）25号《行政复议告知书》，并判决省国土厅于该判决生效之日起60日内针对张立宽的行政复议申请重新作出决定。2012年2月22日，省国土厅作出鲁国土资复决字（2011）第25号《行政复议决定书》维持了《公告》行为，并告知张立宽诉权和起诉期限。张立宽不服，向枣庄市薛城区人民法院提起行政诉讼。
本院再审认为，本案的争议焦点是张立宽与《公告》行政行为之间是否具有法律上的利害关系；张立宽是否具有原告诉讼主体资格。
本案《公告》中拟出让的矿区范围包括张立宽2006年《采矿许可证》许可张立宽开采的矿区范围，因延续该行政许可有效期限，张立宽与市国土局发生纠纷形成诉讼，本院（2008）枣行初字第13号行政判决，撤销了市国土局作出的《不予许可决定书》，并判令市国土局在该判决生效后30日内对张立宽的采矿许可证问题重新作出处理决定。因此，市国土局是否履行以上判决确定的内容是判断张立宽是否具有原告诉讼主体资格的关键。《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。故行政许可是基于公民、法人或者其他组织的申请，由行政机关作出的行政行为，申请是许可的前提，没有申请即没有许可。市国土局在以上判决生效后，于2008年7月8日印发了《关于尽快落实山东省枣庄市中级人民法院（2008）枣行初字第13号的通知》。同年7月21日，市国土局印发了《通知》。7月24日，市国土局将以上《通知》送达给了张立宽同住成年家属张伟，张伟在《送达回证》上签字代收。《通知》要求张立宽在接到该《通知》后30日内，到薛城国土局核对、完善、补充相关材料，对采石场保有储量情况进行核实，并告知符合法定条件后，将依照法律规定及法定程序办理延续采矿权许可登记。9月8日，张伟向市国土局递交了字条，转达了其父亲张立宽的新请求，即请求市国土局根据1999年的矿区范围进行校正有效资源，办理有效期为五年的《采矿许可证》。张立宽虽不认可收到以上《通知》，但与张立宽之子张伟代表张立宽向市国土局转达张立宽提出的新请求的客观事实不符，也与张立宽在济南市历下区人民法院（2011）历行初字第82号案件审理期间对《通知》及《送达回证》的真实性无异议的质证意见相悖。本院认为，张立宽关于未收到《通知》的陈述不能成立。综合在卷证据，能够认定张立宽已收到以上《通知》。市国土局印发《关于尽快落实山东省枣庄市中级人民法院（2008）枣行初字第13号的通知》及向张立宽发出《通知》的行为应视为履行本院生效判决的行为。张立宽没有按照《通知》规定的期限去薛城国土局配合行政机关对相关材料及采石场保有储量情况进行审查、核实，应视为放弃延续申请。张立宽提出按照1999年的矿区范围进行校正有效资源，办理有效期为五年的《采矿许可证》属于新的申请，不属于延续申请事项的范畴，行政机关在延续行政许可事宜中对此申请不予审查并无不当。张立宽2006年《采矿许可证》的有效期限截至2007年7月31日，从2007年8月1日起，张立宽对2006年《采矿许可证》许可的矿区范围即失去采矿权。因此，张立宽与《公告》行为之间不存在法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。
综上，张立宽再审理由不能成立，其再审请求，本院不予支持。二审裁定结果正确，再审予以维持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条之规定，裁定如下：
维持本院（2013）枣行终字第22号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 丽
审 判 员 邵明伟
代理审判员 李 帅
二〇一五年四月九日
书 记 员 高 天