广西壮族自治区陆川县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）陆行初字第2号
原告卢秀炎，男，汉族，1952年4月3日出生，农民。
委托代理人：黄春，男，广西广盟律师事务所律师。
被告陆川县沙坡镇人民政府。
法定代表人江妙东，男，镇长。
委托代理人林柱，男，汉族，1970年12月13日出生，陆川县沙坡镇人民政府综治办主任。
委托代理人刘耀海，男，汉族，1958年9月11日出生，陆川县沙坡镇政府工作人员。
第三人陆川县沙坡镇白马村六积冲村民小组。
诉讼代表人卢兴进，男，该村民小组长。
第三人卢德全，男，汉族，1953年2月18日出生，农民。
委托代理人陈丽，女，广西顺运律师事务所律师。
原告卢秀炎不服被告陆川县沙坡镇人民政府集体土地使用权处理决定纠纷一案，于2014年1月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案受理后，于2014年1月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2014年1月22日公开开庭进行了审理。原告卢秀炎及其委托代理人黄春，被告委托代理人林柱、刘耀海，第三人沙坡镇白马村六积冲村民小组（以下简称六积冲村民小组）诉讼代表人卢兴进，第三人卢德全及其委托代理人陈丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告陆川县沙坡镇人民政府于2013年9月10日作出沙政处字（2013）1号《陆川县沙坡镇人民政府关于卢德全与卢秀炎土地使用权纠纷的处理决定》（以下简称为沙政1号决定），认定双方争议的土地座落在陆川县沙坡镇白马村六积冲村民小组卢秀炎老屋的西北角，东接被申请人卢秀炎猪栏墙出排水沟，南接被申请人卢秀炎横屋墙出1.8米处，西接被申请人卢秀炎自留山东边分界线，北接卢兴进自留山分界线，面积约240平方米。争议地属六积冲村民小组集体所有，没有划分到农户，在落实承包生产责任制时，六积冲村民小组明确规定屋背以上三丈不分到农户，三丈以上就分到户作自留山，此争议地在不分作自留山的三丈范围内。争议地原是荒地，上世纪五十年代第三人卢德全的父亲曾经在此建过踏对屋，同时在周边种上竹木果树，后来踏对屋崩塌了，只剩下竹木果树。2012年2月，第三人卢德全把那里的树木砍掉，准备用砍了树的地方来建房时，与原告方发生争议，第三人为了能在争议地建房多次与原告方协商，但是最终双方都没有达成协议。另外查明，原告方在上世纪八十年代也在争议地挖土打过泥砖，2013年春在争议地种了木苗。被告认为争议地是六积冲村民小组集体的土地，没有分配过，第三人卢德全对争议地有管理事实，而且村民小组里80%的农户都同意将争议地划给第三人卢德全使用，第三人卢德全的请求理应得到支持，原告方的主张没有事实依据，据此，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条和《国务院批转广西壮族自治区关于处理土地山林水利纠纷的情况报告》（国发（1980）135号）第三部份第四点、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，作出如下决定：将争议地确归申请人卢德全使用。被告为证实其作出具体行政行为的合法性，向本院提供了以下证据：⑴卢德全申请书，证明被告是依当事人的申请而调处的；⑵申请人卢德全的身份证，证明卢德全是六积冲村民小组的村民，主体资格合法；⑶立案通知及调解通知书，证明处理程序合法；⑷对方当事人的答辩材料，证明让对方提出了答辩；⑸当事人提供的有关证明材料“白马村六积冲队的决定”，证明六积冲村民小组同意将争议地给卢德全使用，“照片”证明争议地的现状及卢德全已经修好通往纠纷地的路，“协议书”证明双方经过协议已经达成协议，但双方没有签字，“立案前的调查笔录”说明被告在2013年5月13日对该案进行立案前就对争议地的使用管理情况进行过调查；⑹现场勘查笔录及现场勘查图，证明争议地的四至清楚；⑺调查笔录及调查的有关材料，证明被告在作出处理决定前对与本案有关的案件事实进行了调查；⑻调解笔录证明本纠纷经调解未果；⑼沙政处字（2013）1号决定，证明被告对本案作出了正确的处理；⑽送达回证，证明被告在调处本案的过程中对有关法律文书依法进行了送达。
原告卢秀炎诉称，争议地大部份是我的房屋后背3丈以内的土地，并一直是由我方经营管理使用（按实行承包生产责任制时队里的约定：村民房前屋后三丈以内的土地不分配，为该房屋所有人使用），争议地内的砖窝是我上世纪80年代建房时留下的，后我在这种下果树，后来第三人卢德全为了想在这建房砍了我的树，为此与第三人发生纠纷。被告沙坡镇人民政府不按事实作出的沙政处字（2013）1号处理决定是错误的，请求人民法院判决撤销，并责令其重新作出具体行政行为。理由有：首先，争议地的四至、面积不清，按被告对争议地确定的四至“东接被申请人猪栏墙出排水沟，南接被申请人横屋墙出1.8米处，西接被申请人自留山东边分界线，北接卢兴进自留山分界线，面积约240平方米”和“现场勘查示意图”南北长20米、东西长12米来测量，本争议地根本不存在南北长20米、东西长12米的地况，根据实际丈量测算，南北长只有12米，东西长最多也只有12米，被告的处理肆意扩大了争议地的面积；其次，被告的处理程序严重违法，被告声称根据六积冲村民小组的村民80%的处理意见来确权，也不是事实，村民小组根本没开过会讨论将争议地分给第三人卢德全使用的事实，实际情况是政府办案人员拿着预先写好的“白马村六积冲队关于分配土地给蓝秀清和卢德全两户村民使用的决定”到村民小组里随便找一些不知情的人签字而已，且只有17户人的签名，这些签名的人知道真相后，有些人事后还声明签名无效，根据陆川县公安局白马派出所的户籍登记全队有53户人，哪来80%的村民代表同意第三人卢德全使用该争议地？签名户17户人还不到全队的一半，还有该“决定”将争议地分给蓝秀清和第三人卢德全使用也是没有法律依据的，因为蓝秀清不是本队的村民成员，那能分地给其使用的道理；另外，第三人卢德全已经有宅基地了，现在再申请也是不合法的。被告依据无效的村民决定作出的处理决定是当然无效的，应当依法被撤销。原告卢秀炎为证实其诉求的合理性，在开庭前和庭审中向本院提供了以下证据：⑴沙政处字（2013）1号，证实被告的处理决定是错误的，其存在认定事实不清、适用法律错误，应当依法撤销；⑵陆政复决字（2013）6号行政复议决定，证明本案经过行政复议，可以提起行政诉讼；⑶户口册目录、⑷户口清单，这两项证据证明六积冲队按村委会的登记有48户人，按陆川县公安局白马派出所的户籍登记证明有53户人，证明被告根据17户村民签字即认定有80%的村民同意与事实不符；⑸声明书，已在“村民决定”签字的村民否认同意第三人卢德全使用争议地；⑹白马村委会证明，证明争议地内确有竹木果树存在，并为原告所有的事实，已遭到第三人卢德全的砍伐；⑺卢德全宅基地的土地审批表，证明卢德全在村内已有宅基地；⑻照片，证明第三人卢德全在村内已有新、旧的房屋，不符合再申请宅基地。
被告陆川县沙坡镇人民政府辩称，争议地是沙坡镇白马村六积冲村民小组集体的土地，实行土地承包责任制时没有分给任何人使用，第三人卢德全对争议地进行过管理使用，现该争议地是空闲地，政府根据80%村民的意愿以沙政1号决定将该地确权给第三人卢德全使用，事实清楚，证据充分，适用法律正确，没有违法行为，请求陆川县人民法院依法维持该决定。
第三人六积冲村民小组述称，村民小组确实没有开过社员大会表决争议地的使用问题，是村干部和镇干部到来征求过一些户主的意见，叫一些户主签字而已，争议地也不是政府确定的范围，没有那么大的地方，争议地处理给谁使用都无所谓，具体由法院依法办理。庭审时，村民小组长卢兴进向本院提供了一份村里收益分配的记录，主要证明2011、2012年村里收益分红有24户人参加分红。
第三人卢德全述称，被告的沙政1号处理决定是正确的，也是合法的，基本同意被告的答辩意见，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。第三人在庭审时向本院提供了一份白马村委会的证明，证明第三人卢德全有三个儿子，大子叫卢兴洪，二子叫卢兴勇，三子叫卢坤海，要求新批宅基地是合理的。
本院在2014年1月14日召集各方到争议地现场进行了勘查，并制作了现场笔录、现场草图，对争议地进行了拍照。
经庭审质证，各方的证据意见及本院对证据的确认如下：一、对被告提供的证据意见：原告对被告提供的⑵、⑶、⑷、⑻、⑽号证据没有异议，对⑴、⑸、⑹、⑺、⑼号证据有异议：⑴当事人申请书，对该证据的真实性、合法性有异议。真实性方面，该申请书的四至是不真实的，因为卢秀炎家的西面猪栏墙出排水沟及南面横屋墙出各3丈（10米），在分田到户时家家户户都一样归各户管理使用，哪怕包括这些面积在内都不够240平方米，因为南北长不到20米，东西长也不到12米；合法性方面，卢德全在村内有宅基地，再申请宅基地于法无据。⑸“白马村六积冲关于分配土地给蓝秀清和卢德全两户村民使用的决定”是不真实的，是无效的。首先，没有召开过村民代表大会，是某个人唆使少部分不明真相的村民签名按指印，事后，知道真相的部分签名人也声明这些签名是无效的；其次，争议地的面积根本没有240平方米，上面已经讲到；再次，我队共有53户人口，即使有17户人的签名也达不到《中华人民共和国村民委员会组织法》法定的三分二代表同意的规定，另外，蓝秀清不是本集体经济组织的成员，不能分配本集体的土地给她使用。对被告提供的照片和对丘瑞龙、覃桂才、卢美河、邓丽珍的调查笔录都没有异议。⑹现场勘查笔录及纠纷地示意图，对勘查笔录无异议，对示意图有异议，认为示意图侵犯了我方的合法权益，且不符合事实。按图所示南北长20米，东边已经有8米是别人的承包田了，并且要预留3丈土地（分田时村民小组约定：屋前屋后的空地）和上山的通道，里面的卢秀炎、卢振源签名也是假的。⑺2013年5月17日的调查笔录，除了对卢秀炎的笔录无异议外，对其他的笔录均有异议：对卢德全的问话笔录有异议，其讲到原告没有对争议地管理使用过和80%的村民同意其使用该争议地的都不是事实，对丘瑞龙、丘善龙等十六人的问话笔录都千篇一律说到80%以上的村民同意卢德全使用该争议地，与事实不符，这是政府主办人带有明显的偏向性去做调查笔录的结果，不符合证据采集的客观性、真实性。⑼沙政处字（2013）1号处理决定存在事实不清，证据不足，违法行政的行为，所以理应撤销。第三人六积冲村民小组对被告提供的证据无异议。第三人卢德全对被告提供的⑴、⑵、⑶、⑸、⑹、⑼、⑽号证据无异议，对被告的⑷、⑺、⑻号证据有异议：⑷行政处理答辩状的内容不符合事实；⑺协议书，由于双方没有签字，不发生效力，不能作为证据使用；⑻调查笔录是无效的，首先该笔录调查不合法，是2012年12月17日至2013年1月11日调查的，但本案是在2013年5月8日立案的，调查笔录是政府人员在没有人申请、没有立案的情况下所作的调查，其次内容不符合事实。因此，调查违法不能作为证据使用。二、对原告提供的证据意见：被告对原告提供的⑴、⑵号证据没有异议，对⑶、⑷、⑸、⑹、⑺、⑻号证据有异议。⑶、⑷号证据由于没有时间性，不能作为证据使用，真实的户数应以去年集体收益分配时的户数为准；⑸号证据有异议，是不合法的；⑹号证据有异议，处理过程中没见有竹木果树存在；⑺号证据与本案处理没有任何关系；⑻号证据不管其真实性如何，已经超过了举证期限，不同意质证。第三人六积冲村民小组对原告的证据没有异议，原来集体有收益分配时24户人有份，现在的户数增加了很多。第三人卢德全对原告提供的⑴、⑵号证据无异议，对⑶—⑻号证据有异议。⑶户口册目录，是谁去调取的不明确，调查时间不明确，没有时间界定，分田时的户主有那些不明确，因此该证据不能证明原告的主张；⑷户口清单，不能证明分田到户时的户数，村民习惯以分田到户的户数作为今后因土地、山岭发生纠纷有表决权的人；⑸声明书，对其的真实性有异议，签字人不到庭，不能认定是本人所签的字，内容不真实，不符合事实；⑹白马村委会证明，对其真实性无异议，该证据没有证明争议地的果树是谁种的，但不能证明原告的主张；⑺土地审批表，对其真实性有异议，来源不合法，没有盖章，且不能证明原告的主张；⑻照片，不是庭审前提交的，不同意质证。三、对第三人六积冲村民小组提供的证据意见。原告对此提出异议，由于该记录都是队长卢兴进一个人的笔迹，不能说队里就是24户人家，这有做假的嫌疑。被告、第三人卢德全认为这个记录是可信的，对此记录无异议。四、对第三人卢德全提供的证据意见。原告对卢德全的这份证明有异议，认为与本案缺乏关联性，不管卢德全有多少个儿子，其在村里已经有宅基地了，如果再申请宅基地是没有依据的。被告、六积冲村民小组对第三人卢德全提供的证据没有异议，认为是事实。五、对法院所制作的现场笔录、现场草图、照片的证据意见。原告、被告、第三人六积冲村民小组、第三人卢德全均没有异议，认为是客观真实的，已经由各方签字确认。
本院对当事人均没有异议的证据予以确认，对有异议的证据：一、原告提供的⑶、⑷、⑸、⑹号证据反映了案件的基本事实，可以作为本案定案的参考依据，本院予以确认；⑺、⑻号证据只能证明第三人卢德全已有宅基地，与本案的处理结果没有关联，现争议地并不是宅基地使用权的问题，故本院不予采信。二、被告提供的⑴、⑷、⑼、⑽号证据能反映被告在调处本案时的有关处理过程，本院予以确认，⑸、⑹、⑺号不符合证据的客观性、真实性，故本院不予采信。三、第三人六积冲村民小组提供的2011年、2012年村里的收益分配记录，由于没有其他证据予以佐证，且是由小组长卢兴进一人制作的，没有其他村民的签章，缺乏证据的三要素，应不予采信。四、第三人卢德全提供的“白马村证明”只能证明第三人家庭成员情况，与本案的争议地的使用权没有任何关联性，不能作为本案的证据使用。
经审理查明，双方发生争议的土地座落在陆川县沙坡镇白马村六积冲村民小组卢秀炎房屋的西北角，面积140平方米左右，其四至范围为：东接卢秀炎的猪栏屋西边的水沟，南接卢秀炎横屋的北面水沟（与横屋北边墙相距1.8米处），西接卢秀炎自留山东边的分界线（东西长约12米），北接通往山岭的小路（南北长约12米）。争议地是六积冲村民小组的集体土地，从未具体落实过给谁使用，原告卢秀炎在争议地种过树、取过土打砖做屋，第三人卢德全声称在此做过踏对屋，后来崩塌了，但现场并未发现残存砖瓦。经现场察看，现争议地留下有砖窝，种有小树苗。2012年农历2月15日，卢德全、卢秀华两兄弟把争议地上种的树砍掉，想在此兴建房屋，与原告方发生纠纷，经村委会、镇政府调解未果。2013年3月17日，六积冲村民小组根据17户村民的签名作出决定：“同意将蓝秀清户老宅基地后背的屋背岭部分土地划分给蓝秀清和卢德全两户村民永久使用，具体四址界限是：东接卢秀炎的猪栏墙外排水沟，西接卢秀炎耕种的土地，南接卢秀炎横屋墙出约1.8米处，北接卢兴进耕种的土地，南北长约20米，东西宽12米，面积约240平方米。”根据本院主持的实际丈量，争议地东边只有12米，再向北延伸就是别人的承包田了，西边尽最大限度量测也只有18米。2013年5月13日，第三人卢德全申请被告沙坡镇人民政府调处本案，被告于2013年9月10日作出沙政处字（2013）1号处理决定，将争议地（按六积冲村民小组决定的四至、面积）确权给申请人卢德全使用，原告不服，申请陆川县人民政府行政复议，陆川县人民政府于2013年12月17日作出陆政复决字（2013）6号处理决定，维持了被告的沙政处字（2013）1号处理决定，原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案是个人与个人之间因本村民小组里的土地承包使用问题而发生的纠纷，并不是村民之间宅基地纠纷，因为该争议地至今未经有关部门批准可以作为建设用地的用途。争议地是六积冲村民小组集体所有的土地，属村民房前屋后的小块空闲地，要分配落实该地使用权，应由村民小组根据本集体成员的实际需要进行依法分配，不应由政府直接介入调处确权。被告在调处本案争议的过程中，存在超越职权的行政行为，依法应予以纠正。沙政1号决定存在争议地四至不清、面积扩大等问题。根据诉讼各方的参与指认，实际丈量的四至范围与被告的处理决定严重不符，争议地的面积只有140多平方米左右，而被告的处理决定是240平方米；被告辩称该决定是根据六积冲村民小组80%的村民意见而作出的，也与事实不符，根据当地派出所出具的户籍证明，2013年六积冲村民小组有53户村民，被告仅以六积冲村民小组17户村民签名的“决定”为处理依据，显然违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》的有关规定：涉及土地承包、宅基地使用的利益问题要经村民小组会议讨论决定，会议的召开需要三分二的成年村民或三分二以上户的代表参加，所作的决定应当经到会人员的过半数同意，方为有效。而本案的“白马村六积冲队关于分配土地给蓝秀清和卢德全两户村民使用的决定”既没有通知村民召开过村民小组会议，也没有征得过半数与会村民成员的同意，更不用说根据80%的村民意愿了。另外，“村决定”里的“蓝秀清”在上世纪九十年代就已迁出陆川县城定居，不是本集体经济组织成员，不应再享有本集体经济组织的权利。再者，被告将争议地仅确权给第三人卢德全一户使用，也与“村决定”的处理结果不相符。第三人卢德全主张争议地是其一直管理使用，村民成员均没有异议，并为在争议地建房铺设了专门的道路，这与取得争议地的使用权没有必然的因果关系，本院不予支持。原告主张被告的沙政1号决定是错误的，要求予以撤销，事实充分，证据确凿，本院依法应予以支持；至于原告要求由被告对争议地的使用权重新作出具体行政行为，目前尚不具备条件，本院不予支持。综上所述，被告的沙政1号决定存在认定事实不清、主要证据不足、超越职权的错误，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、4目的规定，判决如下：
撤销被告陆川县沙坡镇人民政府于2013年9月10日作出的沙政处字（2013）1号处理决定。
本案依法收取案件受理费50元（原告已预交），由被告陆川县沙坡镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院或玉林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉林市中级人民法院。
审 判 长 陈家珍
代理审判员 陈 晟
人民陪审员 庞裕贵
二〇一四年二月二十四日
书 记 员 谭雪林
附录：上诉人应于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元，（受理费户名：广西玉林市中级人民法院诉讼费专户，帐号：20--
405201012000407，开户行：中国农业银行玉林城东支行），逾期不交也不提出免交、缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。