苏州市姑苏区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）姑苏行初字第00134号
原告李松明。
被告苏州工商行政管理局姑苏（苏州国家历史文化名城保护区）分局。
法定代表人陈栋贤，局长。
委托代理人张刚。
委托代理人管晓东，江苏百年英豪律师事务所律师。
原告李松明诉被告苏州工商行政管理局姑苏（苏州国家历史文化名城保护区）分局（以下简称工商姑苏分局）工商行政监督一案，本院于2014年9月28日立案受理后，依法组成合议庭，同年10月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2014年10月29日公开开庭审理本案，原告李松明，被告工商姑苏分局委托代理人张刚、管晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月14日，工商姑苏分局针对李松明举报苏州好又多百货商业有限公司、吴江润平商业有限公司（大润发广济店）、苏州悦家超市有限公司家乐福体育中心店销售的“德芙原粒杏仁巧克力”涉嫌以巴旦木冒充杏仁一案作出书面答复，认为中华人民共和国国内贸易行业标准（以下简称国内贸易行标）《熟制扁桃（巴旦木）核和仁》（SB／T10673-2012）、国内贸易行标《坚果与籽类食品》（SB／T10670-2012）、中华人民共和国农业行业标准（以下简称农业行标）《扁桃》（NY／T867-2004）均属于推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用，不属于国家强制标准，故上述三商家销售原告举报的食品不构成违法，不予立案。
被告工商姑苏分局于2014年10月16日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据（均系复印件）：1、关于对原告举报苏州好又多百货商业有限公司、苏州悦家超市有限公司家乐福体育中心店、吴江润平商业有限公司（大润发广济店）销售以假充真商品不予立案审批表（3份）、被告2014年7月14日所作书面答复，证明被告依法处理原告的举报，作出不予立案决定并书面告知原告；2、问题食品举报信及产品照片、发票复印件，证明被告依法受理原告的举报；3、被告对被举报人进行现场检查笔录（3份），证明被告依法对被举报人调查取证；4、玛氏食品（中国）有限公司（以下简称玛氏公司）授权上海恒峰律师事务所（以下简称恒峰律所）的资料，证明被告依法对被涉案商品生产商调查取证；5、关于玛氏公司产品的书面说明，证明玛氏公司将美产“almond”标注“杏仁”有合法历史渊源及依据；6、商务部对恒丰律所就国内贸易行标《熟制扁桃（巴旦木）核和仁》适用问题请示的复函；7、北京海关京关归（2009）622号关于印发《玛氏公司集中预归类指导意见商品目录》的通知；8、北京海关《关于信息公开申请答复书》；9、顺义出入境检验检疫局出具给玛氏公司北京市怀柔区雁栖工业开发区的卫生证书12份；10、上海市浦东新区法院（2014）浦行初字第127号行政判决书；11、北京市怀柔区食品药品监督管理局向苏州市吴中工商行政管理局出具的关于玛氏公司生产的“德芙原粒杏仁巧克力”以巴旦木（扁桃仁）冒充杏仁的复函；12、中华人民共和国林业行业标准（以下简称林业行标）LY／T1750-2008《巴旦木（扁桃）生产技术规程》，证据6-12证明玛氏公司将美产almond标注中文名“杏仁”合法。被告提供作出答复的法律依据为《工商行政机关行政处罚程序规定》。
原告诉称：原告于2014年6月26日（举报信落款日期为2014年6月11日）向苏州工商行政管理局举报被告工商姑苏分局管辖的苏州好又多百货商业有限公司、苏州悦家超市有限公司家乐福体育中心店、吴江润平商业有限公司（大润发广济店）涉嫌销售假冒伪劣食品“德芙原粒杏仁巧克力”（净含量138克，条形码6914973601833），以扁桃仁（巴旦木）冒充“杏仁”，违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）、《食品安全国家标准预包装食品标签通则》（GB7718-2011）（以下简称《预包装食品标签通则》）的规定。被告答复称被举报人不构成违法，不予立案。原告认为被告答复认定事实不清、适用法律错误，包庇商家致使假冒伪劣食品流入市场。为维护消费者合法权益，维护社会诚信公正原则及社会经济秩序，请求法院判令撤销被告2014年7月14日所作答复，并责令其重新对原告举报作出答复。
原告向本院提交如下证据（均为复印件）：第一组证据：1、工商姑苏分局答复函，证明被告具体行政行为的内容；2、工商姑苏分局邮寄信封，证明原告收到被告所作答复；3、问题食品举报信，证明原告举报内容；4、“德芙原粒杏仁巧克力”包装；5、超市销售发票，证据4-5系原告购买被举报商品的凭证；6、原告身份证；7、邮政查询单，证明原告举报信邮寄时间为2014年6月25日。第二组证据：1、上海市浦东新区人民法院（2014）浦民一（民）初字第2937号民事判决书；2、杭州市上城区工商行政管理局杭上工商委清处字（2014）221号行政处罚决定书；3、深圳市市场监督管理局深市监罚字（2013）龙华427、505、506、507号行政处罚决定书；4、深圳市市场监督管理局福田分局深市监福罚字（2014）10132号行政处罚决定书。第三组证据：1、重庆市第五中级人民法院（2013）渝五中法民终字第05062号判决书；2、上海市食品药品监督管理局松江分局沪食药监（松）罚处字（2014）第27201号行政处罚决定书。第四组证据：国家工商行政管理总局网站文章“中消协3.15年度引人深思消费事件回顾”。第二至第四组证据证明被举报产品以扁桃仁（巴旦木）冒充杏仁的违法事实成立。第五组证据：1、农业行标《扁桃》（NY／T867-2004）；2、国内贸易行标《熟制扁桃（巴旦木）核和仁》（SB／T10673-2012）；3、国内贸易行标《熟制杏核和杏仁》（SB／T10617-2011），该组证据证明扁桃仁（巴旦木）与杏仁是完全不同的属性类别，且各有对应的行业标准。第六组证据：“德芙原粒巴旦木巧克力”和“德芙原粒杏仁巧克力”新旧包装照片，证明被举报产品以扁桃仁（巴旦木）冒充杏仁的行为违法，生产商已对产品名称及配料进行了更改。第七组证据：1、北京海关京关公复（2014）001号信息公开申请答复书，证明涉案产品“生整杏仁”的名称是企业自己取的名字；2、北京海关京关公复（2014）002号信息公开申请答复书，证明涉案产品就是扁桃仁（巴旦木）。第二至第七组证据系原告当庭提交。
被告工商姑苏分局辩称：我局接原告举报后，分别于2014年6月、7月间对被举报的三商家实施现场检查，未发现被举报人销售“德芙原粒杏仁巧克力”。同时，我局对涉案商品生产商玛氏公司进行了相关调查，并向苏州市吴中区工商行政管理局调取了相关证据。综合上述证据，我局认为，玛氏公司生产的“德芙原粒杏仁巧克力”中所含美国产“almond”标注中文名“杏仁”有合理的历史渊源及合法依据，我国并无美国产“almond”不得使用中文名“杏仁”而必须使用中文名“巴旦木（扁桃仁）”的强制性法律规定，因此，玛氏公司生产的“德芙原粒杏仁巧克力”商品不存在原告所称的以假充真、误导消费者的违法行为，即使被举报人销售该商品也不违法，故我局无法认定被举报商家存在违法行为。依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，我局作出不予立案决定并书面答复告知原告。综上，我局作出的答复认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，依法应予维持，请求法院驳回原告诉请。
经庭审质证，原告对被告所举证据1没有异议；证据2内容予以认可，但认为被告没有向其提供受理举报的通知；证据3中6月25日笔录第一页只有被调查人的个人姓名而未注明其工作单位，第二页加盖的公章真实性无法确认，故对该份笔录不予认可；证据4-5与本案无关，不予认可；证据6真实性无异议，予以认可；证据7北京海关的文件已经明确原料组成是“生巴旦杏仁”；证据8中001号答复缺少第四页，该页写明“我关根据企业报称的名称”，说明“生整杏仁”是企业报称而非行政机关认定，对002号答复予以认可，并强调该答复第2页写明“巴旦木又名扁桃仁”；证据9报关单上的名称“生整杏仁”系企业自行添加，不能证明其合法；证据10与本案无关，不予认可；证据11真实性予以认可，但与本案无关；证据12系种植标准而非食品加工标准，不予认可。
被告对原告第一组证据中证据1-2无异议；证据3真实性无异议，但认为不能证明原告的证明目的；证据4-5关联性有异议，该两份证据只能证明原告在被举报人处购买了涉案商品，不能证明被举报人销售所谓的假冒伪劣食品及涉案商品标识违法；证据6-7真实性无异议，但与本案无关联性。对第二组证据真实性没有异议，但该组证据仅是个别行政机关对个案的处理，不具有普遍适用性，与本案无关。第三组证据中的判决书和处罚决定书无原件，对真实性有异议，且这组证据也是个别机关对个案的处理，与本案无关联性。第四组证据系不知名人士所写，不具有权威性，对其真实性、合法性均不予认可。第五组证据中相关标准仅是鼓励性的行业标准，非强制性标准，与本案无关联性；第六组证据真实性无异议，但与本案无关联，商家采用新包装并不能说明旧包装违法；第七组证据真实性无异议，但不能证明原告举证目的，反而证明了涉案产品的中文名称既可以使用“巴旦木”也可以使用“杏仁”。
本院对证据作如下确认：被告所举证据1-4表明其受理原告举报及对案件进行调查、作出最终处理决定并告知原告的事实经过，本院予以认可；证据5系被举报商品生产者玛氏公司的单方陈述，因其与案件处理具有利害关系，且被告未能提供采纳该份说明的理由，本院不予认可；证据6、7、9均未对玛氏公司将“almond”标注为中文“杏仁”合法与否进行认定，被告证明目的本院不予采纳；证据8中002号答复书本院予以认可，001号答复书经与原告提供的原件比对有所缺漏，不予认定；证据10与本案无关联，不予认定；证据11-12真实性本院予以认可。原告所举第一组证据表明其举报过程，本院予以认可；第二至第四组证据法律效力不确定，且对本案不具有直接证明力，本院不予认定；第五组证据予以认可；第六组证据仅表明生产商对产品更换包装，对其是否存在违法行为并无直接证明力，原告证明目的本院不予认可；第七组证据经与原件核对无异，本院予以认定。
经审理查明，2014年6月25日，原告李松明向江苏省苏州工商行政管理局（以下简称苏州工商局）邮寄“问题食品举报信”，称其在江苏华润万家超市有限公司（苏州市吴中区东吴南路58号）等七家超市购买的“德芙原粒杏仁巧克力”（净含量138克，生产日期2013年8月17日，条形码6914973601833）中的配料杏仁食用后与杏仁露产品口味上有本质区别，后至超市发现同样包装的产品配料杏仁已改成扁桃仁。原告认为其购买的产品涉嫌以“巴旦木（扁桃仁）”冒充杏仁，违反了《食品安全法》、《中华人民共和国产品质量法》等规定，要求工商部门对上述七家超市立案查处。苏州工商局于同年6月26日收到原告的举报信，后移交被告工商姑苏分局处理。被告分别对辖区内所涉三家被举报超市苏州好又多百货商业有限公司、吴江润平商业有限公司（大润发广济店）、苏州悦家超市有限公司家乐福体育中心店进行现场调查，但未发现有原告举报的商品在售。结合对被举报商品生产商玛氏公司及相关机构的调查，被告认为三商家均不构成违法，决定不予立案。2014年7月14日，被告书面答复原告：“《熟制扁桃（巴旦木）核和仁》（SB／T10673-2012）、《坚果与籽类食品》（SB／T10670-2012）、《扁桃》（NY／T867-2004）均属于推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用，不属于国家强制标准。苏州好又多百货商业有限公司、吴江润平商业有限公司（大润发广济店）、苏州悦家超市有限公司家乐福体育中心店销售的被举报食品不构成违法行为。我局不予立案。”原告不服，诉至本院。
另查明，商务部2014年4月24日对恒峰律所的答复函称，《熟制扁桃（巴旦木）核和仁》为推荐性行业标准，依据《中华人民共和国标准化法》（以下简称《标准化法》）有关规定，国家鼓励企业自愿采用推荐性标准。
本院认为，依据《食品安全法》）第五条第二款的规定，工商姑苏分局作为县级以上工商行政管理部门，在职责范围内负责本行政区域内食品流通环节的安全监管，有权对经营者销售标签不符合法律规定的食品或食品添加剂行为进行查处，对消费者李松明举报辖区内商家销售的“德芙原粒杏仁巧克力”涉嫌以“巴旦木”冒充“杏仁”事项负有监督管理职责，是本案适格被告。举报人李松明与其举报问题的处理结果具有法律上利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。
本案争议焦点在于被举报食品“德芙原粒杏仁巧克力”将英文名为“almond”的配料在包装上标注为“杏仁”是否符合法律规定，被告针对原告举报事项所作答复是否正确、合法。事实认定方面，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七、十八条的规定，工商行政管理机关在收到举报材料后应当组织核查，经过核查，有证据证明存在涉嫌违法行为的应予立案，不构成违法行为的可不予立案。本案中，被告虽就原告举报事项进行了相关调查，但未就涉案产品的配料是扁桃仁（巴旦木）还是杏仁进行核查，属于未尽法定调查义务。法律适用方面，根据《食品安全法》第四十二条的规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签应当标明成分或者配料表等内容。《预包装食品标签通则》4.1.2“食品名称”部分规定，应在食品标签的醒目位置，清晰地标示反映食品真实属性的专用名称，当国家标准、行业标准或者地方标准中已规定了某食品的一个或者几个名称时，应选用其中的一个或等效的名称；无国家标准、行业标准或地方标准规定的名称时，应使用不使消费者误解或者混淆的常用名称或通俗名称。被告认为国内贸易行标《熟制扁桃（巴旦木）核和仁》、农业行标《扁桃》均属于推荐性标准，国家鼓励企业自愿采用，被举报产品的生产商玛氏公司未采用不构成违法，被举报商家的销售行为亦不构成违法。因《预包装食品标签通则》属于食品安全方面的国家标准，根据《国家标准管理办法》第三条第二款第（一）项的规定，药品国家标准、食品卫生国家标准、兽药国家标准、农药国家标准均属于强制性国家标准；《标准化法》第十四条规定，强制性标准，必须执行，故《预包装食品标签通则》是有关食品安全方面的强制性国家标准，应当优先适用。据此，在行业标准《熟制扁桃（巴旦木）核和仁》已经规定了扁桃（巴旦木）术语和定义的情况下，企业应当采用该行业标准的规定标示食品名称及配料名称，即使如商务部答复函所称，《熟制扁桃（巴旦木）核和仁》为国家鼓励企业自愿采用的推荐性行业标准，根据《预包装食品标签通则》的规定，企业在标示食品及配料名称时也应当使用与行业标准规定相等效的名称。本案中，涉案产品所使用的生产原料是否与其包装标示的食品及配料名称等效，被告亦未查清。
综上，被告作出的不予立案的答复事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告苏州工商行政管理局姑苏（苏州国家历史文化名城保护区）分局2014年7月14日对原告李松明举报问题所作答复；
二、被告苏州工商行政管理局姑苏（苏州国家历史文化名城保护区）分局于本判决生效之日起15个工作日内对原告李松明的举报重新作出答复。
案件受理费人民币50元，由被告苏州工商行政管理局姑苏（苏州国家历史文化名城保护区）分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》的规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费人民币50元。苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10×××99（代码207401021）。
审 判 长 马文立
代理审判员 许林华
人民陪审员 李 芸
二〇一五年四月二十二日
书 记 员 高文祥