广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行终字第670号
上诉人（原审原告）：广州世界通通讯制造有限公司，住所地：。
法定代表人：肖云升，职务：董事长。
委托代理人：张思凡，广东威戈律师事务所律师。
委托代理人：郭雄生，广东威戈律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和房屋管理局，住所地：。
法定代表人：李俊夫，职务：局长。
委托代理人：鲜绍翔，国信信扬（南沙）律师事务所律师。
委托代理人：张煜，国信信扬（南沙）律师事务所实习律师。
原审第三人：广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司，住所地：。
法定代表人：马建斌，职务：总经理。
委托代理人：肖潇，北京市君泽君（广州）律师事务所律师。
上诉人广州世界通通讯制造有限公司与被上诉人广州市国土资源和房屋管理局土地行政补偿一案，上诉人不服广州市南沙区人民法院（2013）穗南法行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2001年2月3日，原告与第三人签订了《土地使用有偿转让协议书》，约定第三人将其已经番国土地补字（1998）第371号等5个批文批准使用的，位于广州市南沙区（原为番禺区）黄阁镇蕉门工业区内用地面积为61162.7平方米的国有工业用地调整给原告使用。同年6月27日，双方又签订《土地使用调整协议书》，约定第三人将其已经番国土地补字（1998）第371号等5个批文批准使用的，位于广州市南沙区（原为番禺区）黄阁镇蕉门工业区内，双方于2001年2月3日已签协议的用地地块南端，用地面积为24278.08平方米国有工业用地调整给原告使用。2001年11月23日、11月27日，广州市番禺区国土局与原告分别签订了两份《国有土地使用权出让合同》，约定将位于广州市南沙区（原为番禺区）黄阁镇东湾村面积为56649平方米的土地出让给原告。根据出让合同附图所示，该出让地块位置和原告与第三人于2001年2月3日签订的《土地使用有偿转让协议书》中约定由第三人调整给原告使用的土地位置相吻合。2002年1月7日，广州市番禺区国土局为原告颁发了上述受让而取得的面积为56649平方米土地的《国有土地使用权证》。
2004年12月3日，由于规划调整，被告发布了穗国房字（2004）763号《关于收回国有土地使用权公告》，决定收回上述出让给原告的国有土地使用权。2009年3月12日，南沙开发区分局、广州南沙开发区土地开发中心与原告签订了一份《收回国有土地使用权补偿合同》，该合同三方对被告收回原告面积为56649平方米国有土地使用权的相关补偿事宜达成了一致意见。根据上述补偿合同，南沙开发区分局根据原告持有的《国有土地使用权证》上所载面积56649平方米土地对原告进行补偿。之后，原告认为其于2001年6月27日与第三人签订的《土地使用调整协议书》中约定应由第三人调整给原告使用的24278.08平方米土地，国土部门对此未提及补偿问题，由于该部分土地目前已被收回作建设南沙区政府办公大楼用，国土部门亦应对该部分土地给予补偿。2013年7月18日，原告向南沙开发区分局提出申请，请求补办广州市南沙区地号12-414地块南端24278.08平方米土地的《国有土地使用证》，并就该部分土地作出补偿决定。南沙开发区分局收到申请书后，于2013年9月12日向原告作出了《关于广州世界通通讯制造有限公司﹤申请书﹥的复函》（穗国房南开（2013）344号）。南沙开发区分局在该复函中称：“……你单位所述地号12-414地块南端24278.08平方米的土地，由于你单位未能提供明确的土地位置、坐标，故无法查询该地块信息。而你单位提供的《土地使用权调整协议》显示，该24278.08平方米土地并未取得土地使用权证，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条、第三十九条等规定，未取得土地使用权证的土地不得转让。故黄阁房地产公司与你单位之间上述土地转让协议，已违反法律的强制性规定，属于无效合同，我局不予认可其转让效力。所以你单位要求补发土地使用权证和作出收地决定没有依据。另你单位与黄阁房地产公司之间就上述24278.08平方米使用权的转让合同纠纷，属于民事纠纷，应由你单位与黄阁房地产公司自行解决。综上，你单位要求补发4513.7平方米和24278.08平方米土地的《国有土地使用证》及对上述两地块进行补偿的申请事项没有事实和法律依据，我局不予同意你单位申请”。为此，原告向原审法院提起了诉讼，要求判令被告广州市国土资源和房屋管理局对其作出收回广州市南沙区地号12-414地块南端24278.08平方米土地的补偿决定。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。根据上述法律规定，被告作为本地区的土地行政管理部门，依照上述法律规定，在收回土地使用权后，对土地使用权人作出相应的补偿决定是其法定职责。在本案中，原告认为其土地使用权被土地行政主管部门收回后，未对其作出补偿，为此请求法院判令被告作出收回上述土地的补偿决定。原告所提起的上述诉讼，实质是请求被告履行法定职责的诉讼。根据原告提供的证据，原告于2013年7月18日向南沙开发区分局提交了一份申请书，原告在该申请书中请求补发其位于广州市南沙区地号12-414地块南端24278.08平方米土地的《国有土地使用证》，并作出收回该24278.08平方米土地的补偿决定。南沙开发区分局在收到原告的上述申请书后，于2013年9月12日向原告作出了《关于广州世界通通讯制造有限公司﹤申请书﹥的复函》（穗国房南开（2013）344号）。在该复函中，南沙开发区分局对原告作出如下回复：“……你单位所述地号12-414地块南端24278.08平方米的土地，由于你单位未能提供明确的土地位置、坐标，故无法查询该地块信息。而你单位提供的《土地使用权调整协议》显示，该24278.08平方米土地并未取得土地使用权证，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八条、第三十九条等规定，未取得土地使用权证的土地不得转让。故黄阁房地产公司与你单位之间上述土地转让协议，已违反法律的强制性规定，属于无效合同，我局不予认可其转让效力。所以你单位要求补发土地使用权证和作出收地决定没有依据。另你单位与黄阁房地产公司之间就上述24278.08平方米使用权的转让合同纠纷，属于民事纠纷，应由你单位与黄阁房地产公司自行解决。综上，你单位要求补发24278.08平方米土地的《国有土地使用证》及对地块进行补偿的申请事项没有事实和法律依据，我局不予同意你单位申请”。从该复函内容可以认定，南沙开发区分局已对原告的申请作出明确的决定。该复函虽然没有以决定书的形式作出，但其对原告的申请书上的请求可产生行政决定的效力。鉴于被告的派出机构南沙开发区分局在法定期限内已履行法定职责，明确对原告提交的请求作出行政补偿决定的申请作出了具有行政效力的书面回复，因而，原告在本案中提出的请求法院判令被告作出收回土地使用权的补偿决定的诉讼请求，理由不成立，原审法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告广州世界通通讯制造有限公司的诉讼请求。
上诉人广州世界通通讯制造有限公司不服原审判决，上诉至本院称：一、上诉人在原审中提出请求判令被上诉人作出收回广州市南沙区地号12-414地块北端4513.7平方米土地对上诉人的补偿决定，是对被上诉人广州市国土资源和房屋管理局的派出机构南沙开发区分局的复函中“我局不同意你单位申请”的否定，虽未书面提及撤销复函，但上诉人原审的诉讼请求理应包含了撤销复函的意思表示。而且上诉人的原审诉讼请求属于法院可以独立处分的范畴，并非必须依附撤销复函之诉，被上诉人在原审中也并未提及此类抗辩理由，故原审判决于法无据，理应撤销。二、原审法院对上诉人起诉材料进行长时间审查，并对诉讼请求有所干预，在此情况下原审法庭不作实质处理，显然有失公平。三、诉讼主张虽然属于当事人意思自治范畴，但当事人不可能穷尽一切现象，对法律问题的理解往往存在偏差，原审法院未尽释明义务，且不允许上诉人补充诉求，显然不当。四、被上诉人收回位于广州市南沙区黄阁镇蕉门工业区地号12-414地块北端4513.7平方米国有土地使用权后，理应对上诉人作出补偿。至于上诉人与原审第三人广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司签订的《土地使用权有偿转让协议书》应参考转让当时的历史背景，种种迹象表明原审第三人广州市南沙区黄阁镇房地产开发公司转让土地的行为有官方属性，并且转让过程中有多位政府官员参与协调，政府部门对此应承担责任。故上诉请求：一、撤销（2013）穗南法行初字第43号行政判决；二、判令被上诉人广州市国土资源和房屋管理局对上诉人作出收回广州市南沙区地号12-414地块北端4513.7平方米土地的补偿决定。
被上诉人广州市国土资源和房屋管理局答辩同意一审判决，请求法院予以维持。
原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定：“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让应当签订出让合同。”《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”以及《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”本案中，上诉人要求被上诉人作出收回位于广州市南沙区地号12-414地块北端4513.7平方米土地的补偿决定，在现有证据不能证明上诉人已取得其所述土地的国有土地使用权证的情况下，根据上述规定，被上诉人作出穗国房南开（2013）344号《关于广州世界通通讯制造有限公司﹤申请书﹥的复函》，对于上诉人提出的因政府收回其上述土地而要求作出行政补偿的请求不予同意，具有事实和法律依据。原审法院判决驳回上诉人诉讼请求的处理，符合上述规定，并无不当，本院予以维持。在被上诉人依上诉人的申请作出涉案复函，明确拒绝上诉人要求补办国有土地使用权证以及补偿请求的情况下，原审法院仅对被上诉人作出的复函作形式审查确有不当，本院予以纠正。上诉人认为被上诉人收回其所述土地未作补偿的行为违法，故上诉请求撤销原审判决以及被上诉人作出收回土地使用权不予补偿决定的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州世界通通讯制造有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪 毅
审 判 员 邓 军
代理审判员 余秋白
二〇一四年七月二十九日
书 记 员 严顺财
周芷诺