山东省临沂市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）临行初字第327号
原告：周保勤，居民。
委托代理人：李春兰，北京新翰律师事务所律师。
被告：临沂市兰山区人民政府。住所地：临沂市兰山区金雀山路**号。
法定代表人：张佃虎，区长。
委托代理人：崔晓冬，山东合清律师事务所律师。
委托代理人：胡怀晋，山东宇正律师事务所律师。
原告周保勤不服临沂市兰山区人民政府（以下简称兰山区政府）作出的房屋行政征收决定，于2014年8月14日向本院提起行政诉讼，本院于同年8月26日作出（2014）临行辖字第3号行政裁定，指定临沂市兰山区人民法院进行审理。原告对指定管辖提出异议，要求本案由本院进行审理，本院于2014年9月17日立案受理。本院受理后依法组成合议庭，于2014年10月28日公开开庭审理了本案。原告周保勤及其委托代理人李春兰，被告兰山区政府委托代理人崔晓冬、胡怀晋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
临沂市兰山区火车站片区征收改造建设项目属2014年临沂市、兰山区城区改造提升重点建设工程之一，周保勤户所有的房屋位于该项目用地范围内。2014年5月26日，被告兰山区政府作出并发布临兰证征公告字2014第1号《兰山区人民政府房屋征收决定公告》，该征收公告及附件《火车站片区房屋征收补偿方案》明确了征收项目名称、房屋征收范围、征收部门、征收实施单位、房屋征收补偿办法等内容。
被告兰山区政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的相关证据：证据1：（1）2014年1月14日《关于兰山区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，证明该报告已将火车站片区内原告所在的普村社区的征收改造计划列入2014年度国有土地上房屋征收计划，并已提交人民代表大会审议；（2）2014年1月14日临沂市兰山区人民代表大会常务委员会《兰山区第十八届人民代表大会第三次会议关于兰山区2013年国民经济和社会发展规划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划的决议（草案）》，证明经过区第十八届人民代表大会会议审议，决定批准本案被告提交的证据1的计划。证据2：2014年3月17日临沂市人民政府临政发（2014）8号《关于印发临沂市2014年国民经济和社会发展计划的通知》一份，证明该文件的第一条第五款及附件部分将货车站片区列为房屋旧城改造片区。证据3：2014年1月27日临沂市兰山区发展和改革局临兰发改（2014）2号关于下达兰山区2014年度国有土地上房屋征收计划的通知，证明证据1已经区第十八届人民代表大会第三次会议审议批准，本案所涉征收片区符合2014年度国民经济和社会发展计划。证据4：2013年4月3日临沂市房产和住房保障局、临沂市发展和改革委员会、临沂市财政局、临沂市国土资源局、临沂市规划局五个部门联合下发的临房发（2014）13号文件《关于摘转下达2014年城市棚户区改造项目的通知》及附件《临沂市2014年度城市棚户区改造计划项目表》，证明本案临沂火车站片区改造项目已纳入临沂市2014年度棚户区改造计划项目。证据5：2014年5月10日临沂市兰山区人民政府第32次常务会议纪要，证明经会议审议同意本案涉案片区的征收工作。符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条所规定的房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定的规定。证据6：2014年3月7日临沂市兰山区发展和改革局《关于火车站片区征收改造有关情况的说明》，证明火车站片区征收改造已列入兰山区2014年国民经济和社会发展计划，并经兰山区十八届人大三次会议审议通过。证据7：2014年3月7日临沂市规划局兰山分局对兰山区人民政府房屋征收办公室的回复，证明本案涉案片区规划用地，符合2014年1月13日市规划委员会审批的控制性详细规划中的用地性质。证据8：2014年3月10日临沂市国土资源局兰山分局《关于火车站片区用地土地利用总体规划确定用途情况的函》，证明本案涉案片区的国有土地利用总体规划用途为允许建设区，全部位于中心城区，可以依法办理土地使用手续进行项目建设。证据9：2014年3－4月份被告下发到普村、傅屯、焦庄社区的部分被征收人的《火车站片区房屋征收补偿方案征求意见稿》、《火车站片区是否同意进行征收改造征求意见表》、《火车站片区房屋征收还建户型征求意见表》共计30份。其中普村社区被征收人的10份，傅屯社区10份、焦庄社区10份。证明被告已经在房屋征收改造之前就按法律规定向被征收人征求了意见，由被征收人填写了征收改造意见。证据10：2014年4月27日《兰山区火车站片区征收改造普村（傅屯／焦庄）社区征求意见汇总情况》各1份，证明被征收人同意征收改造及征收补偿实施方案意见的情况统计，大多数人均同意片区征收改造，其中普村社区的同意率为74.46%，傅屯社区的同意率为90.29%，焦庄社区的同意率为77.01%，三个社区统计同意率平均为80.59%。同时也统计了被征收人对于征求意见稿所提出的不同意见。证据11：2014年5月9日由临沂市兰山区委区政府信访局作出的《兰山区火车站片区房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，证明本案涉案片区的房屋征收项目存在的社会稳定风险程度较低，但有发生个别上访事件的可能。其中第六条关于听证会的有关情况，认为居民对片区改造的支持率达76%以上，不再需要召开听证会。同时也证明政府对公众利益有重大影响的工作都严格按照法律程序进行，依法行使职权，保障被征收的人合法权益。证据12：2014年5月7日由兴业银行股份有限公司临沂分行出具的《存款证明》及临沂火车站建设开发有限公司营业执照各一份，证明火车站片区的征收补偿资金在临沂火车站建设开发有限公司账户下，所存资金足额到位、专户专存、专款专用。临沂火车站建设开发有限公司主要承担市政府确定的临沂火车站改造项目的建设开发等职能。证据13：2013年12月《火车站片区房屋征收评估机构评选意见表》共50份，选取了普村社区、傅屯社区、焦庄社区及市直单位部分被征收人的意见表提交，其中普村社区居民20份，傅屯社区居民的10份，焦庄社区居民的10份，市直企业居民户临沂中丝联营丝线厂家属院居民的10份。证明被告已经按法律规定，由被征收人公开选定共计三家评估机构承担征收改造片区的房屋评估工作。证据14：普村社区、傅屯社区、焦庄社区、临沂中丝联营丝线厂的评估机构选定汇总情况各一份，证明被征收人对于评估机构选定的统计情况，大多数人均同意本案所选的评估机构。证据15：2013年12月27日《火车站片区评估机构选定情况公示》，证明对于火车站片区经公开评选，选定了临沂邦泰房地产评估有限公司、临沂天恒信房地产评估有限公司、临沂金信房地产评估事务所承担火车站片区房屋征收的评估工作，且向被征收人告知了提出异议的权利，公示期为7天。证据16：2014年5月26日《关于火车站片区征收改造项目征收机关企事业单位非住宅房屋重置价格的公示》、《关于火车站片区征收改造项目征收房屋评估平均市场单价及产权调换房屋类似的商品房平均市场单价的公示》，证明由选定的三家评估公司经综合评估，确定火车站片区的企事业非住宅房屋的价格进行公示、及对本片区征收房屋类似商品房的市场单价进行评估公示，公示期为7天，符合法律规定的程序及要求。证据17：2014年5月23日临沂市财政局、临沂市审计局出具的《通知》一份，证明火车站片区还建安置楼房建安成本均价为2585元每平方米。证据18：2014年5月6日临沂市火车站片区开发建设指挥部《还建房源证明》及附表一份，证明本案涉案片区的还建安置房源充足，其中原告所在普村社区还建房普村清河园的安置房源为2164套，建筑面积为263982.84平方米，主要用于安置普村社区居民。同时证明火车站片区所涉的三个社区的还建房安置房源共计5382套，建筑面积为649765.02平方米，足以安置被征收片区被征收人。证据19：《火车站片区被征收房屋及附属物调查表》、《房屋分层分户平面图》6份，以及部分《火车站片区房屋及附属物复核表》，由于人数众多，本案提交普村社区部分被征收人（包括原告在内）的调查表6份，证明被告已经对原告的房屋及附属物进行调查摸底，并由原告亲属李红宁签字确认。证明征收人对被征收房屋已经确权登记和未经确权登记的房屋、附属物等均进行了摸底调查，且对于被征收人有异议的部分进行了复核。证据20：《火车站片区住宅房屋面积及附属物调查明细表（普村社区）》5份，提交的为部分明细表，证明被告根据调查摸底情况对调查摸底的数据进行了初步统计，并注明该数据为调查摸底时数据，签订协议时以实际情况和相关证明材料为准。证据21：2014年5月12日《关于兰山区火车站片区房屋征收补偿摸底情况的公示》证明征收人已经将证据20的内容进行了公示，并告知被征收人提出异议的权利，公示期为7天。证据22：2014年3月27日《火车站片区房屋征收补偿方案（征求意见稿）》及其公告，证明该片区房屋征收补偿方案征求公众意见并已公告，征求意见期限为30日。对于公示后居民反映情况的汇总情况，已在证据10中提供。证据23：2014年5月12日兰山区政府关于《火车站片区房屋征收补偿方案》（征求意见稿）修改情况的公告，证明根据被征收人的意见，对补偿方案进行了2项修改并公告。证据24：2014年5月26日临兰政征公告字2014第1号《征收公告》，证明征收决定及补偿方案的事实及程序均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。证据25：2014年5月由征收人印制的《兰山区火车站片区征收改造材料汇编》一份，本案选取提交普村社区的宣传手册，证明征收人将本案所涉片区的征收决定公告、补偿方案、评估机构的选定、还建房户型分布等有关征收文件编制成册并向公众免费发放查阅，在该手册中的文件均已经对外公示。证据26：被告作出行政征收行为所依据的法律法规依据。证据27：照片64张，系选取的部分张贴照片，照片上书面注明或者已经拍摄注明拍摄时间，文件名称，并书面注明拍摄地点等信息。证明征收人已经按法律规定，对以上所提交的应当公示的证据在被征收房屋及所在地显要位置进行了张贴，具有公示力。
原告周保勤诉称，2014年3月24日，临沂市火车站片区开发建设指挥部制定《临沂市火车站片区房屋征收宣传册》。2014年5月26日，被告兰山区政府作出《征收公告》，原告属于征收范围内的被征收人。原告认为，该征收决定违法，依法应予撤销，具体理由如下：一、被告没有对征收补偿方案进行听证，程序严重违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，本项目应依法召开听证会，但被告没有召开。二、临沂市火车站片区开发建设指挥部无权制定并公布征收补偿方案，其制定定并公布是无效的。房屋征收部门只是拟定征收补偿方案，对外公布征收补偿方案的主体是市、县级人民政府，而不是房屋征收部门。三、只对机关企事业单位非住宅房屋的土地进行补偿，而住宅房屋土地不予补偿违法。住宅房屋价值的评估只有房屋的价格，对住宅房屋的土地不予补偿是掠夺住宅被征收人。四、营业用房和住改非房屋采取“按在同等住宅房屋评估价的基础上增加一定比例”的补偿没有法律依据。营业用房与住改非房屋应依法按照经营性用房的市场价值进行评估补偿，并对停产停业进行补偿。原告单方确定补偿标准没有法律依据。综上，请求人民法院依法确认被告兰山区政府作出的房屋征收公告违法，并予以撤销。
原告周保勤提供以下证据：证据1：原告的身份证和房产证复印件。证明原告和被诉的《征收公告》有利害关系。证据2：《征收公告》和《临沂市火车站片区房屋征收宣传手册》。证明被告未按照法定程序进行征收补偿。
被告兰山区政府辩称，一、2014年5月26日，答辩人作出的《征收公告》的行政行为，遵循民主决策，程序合法正当，证据确凿充分，符合法律、法规及相关政策规定，应当依法予以维持。二、答辩人兰山区政府作出的房屋征收决定事实清楚，证据充分，程序合法。综上，被答辩人周保勤的诉讼请求，缺乏事实及法律依据，且证据不足、理由不当，依法应予以驳回。
经庭审举证、质证，原告除对被告提交的证据17、25无异议外，对其他25组证据均有异议。其中，原告对被告提交的证据1、2、3、5、6的真实性和合法性有异议。对证据4认为附件的内容无盖章，不能证明其呈现的内容。对证据7、8上所说的火车站片区的四至和征收决定中的四至不一致。对证据9、10、11不能证明达到法定数额的人同意征收改造的目的，对真实性和合法性不认可。对证据12认为资金证明只能证明在2014年5月6日或之前这个公司的账户有1.8亿的资金，不能证明具有火车站片区安置补偿的能力。对证据13、21的真实性、合法性和关联性不认可。对证据14、15、16的真实性和关联性不认可。对证据18认为房源还没建设，不足以证明还建房源充足。对证据19认为原告的房屋摸底情况没有原告的亲自签字，没有效力。对证据20中对于原告本人部分不认可。对证据22的公示期存在异议。对证据23认为可以体现反映的问题没有被修改，不是按照真正统计的意见作出的修改。对证据24的真实性和关联性认可，但是对其合法性不认可。对证据26认为其中的《临沂市房屋征收补偿暂行规定》的相关条款超出了上位法的规定。对证据27的公示期限有异议，真实性不认可。
经审查，本院对上述证据作如下确认：1、被告提交的1-25号、27号证据来源合法，客观真实，与本案有关联，认定其为有效证据。26号证据系其作出行政行为的法律依据，予以认定。2、原告提交的证据1、2，被告无异议，认定其为有效证据。
根据上述有效证据，本院认定以下事实：
原告周保勤住房位于临沂市兰山区金雀山办事处普村居委，房产证号为：临房权证兰山区字第××号，登记产权面积为245平方米。2014年1月14日，临沂市兰山区第十八届人民代表大会第三次会议秘书处发布《关于兰山区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划的决议（草案）》的文件，该决议审议批准了兰山区发展和改革局《关于兰山区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》。该报告载明：“积极推进城镇建设，统筹推进三城建设。大力提升老城：继续推进南坛一二期、东风东关、苗庄、火车站等重点片区开发建设，适时启动60处国有土地上房屋征收计划。”2014年3月17日，临沂市人民政府印发临政发（2014）8号《关于印发临沂市2014年国民经济和社会发展计划的通知》，该通知批准了《临沂市2014年国民经济和社会发展计划》，该计划载明：“着力构建现代城镇体系。加快火车站片区、北城新区国际商务区，南部生态科技城等重点片区开发建设，形成合理的生产、生活、生态空间。”2014年4月3日，临沂市房产和住房保障局、临沂市发展和改革委员会、临沂市财政局、临沂市国土资源局、临沂市规划局联合下发临房发（2014）13号《关于摘转下达2014年城市棚户区改造项目的通知》，通知载明：“省住房和城乡建设厅、省发展和改革委员会、省财政厅、省国土资源厅以鲁建房字（2014）6号文件下达我市2014年城市棚户区改造项目。现将改造项目摘转下达给你们，请据此做好项目各项前期工作，落实建设资金、土地、征收安置补偿等建设条件，认真执行有关法律法规，严格相关建设单位责任，强化项目管理，保证工程质量。列入计划的项目，必须于8月底前开工，确保2014年改造计划顺利完成。2014年，全市计划改造城市棚户区项目44个、345.88万平方米，涉及棚户区居民21000户。具体见附表。”该文件附表《临沂市2014年度城市棚户区改造计划项目表》序号1载明：项目名称：临沂火车站片区；项目类型：城市棚户区；土地性质：国有土地；用地面积：8.32万平方米；改造前住宅建筑面积：12.06万平方米；改造前总户数：1000户；安置补偿计划原地实物安置户数：1000户。
2014年3月7日，临沂市规划局兰山分局向兰山区政府房屋征收办公室出具回复一份，认为火车站片区规划用地符合2014年1月13日市规划委员会审批的控制性详细规划中的用地性质，具体地块性质根据拟出让地块范围、《临沂市城市总体规划（2011-2020）》以及火车站片区控制性详细规划确定。2014年3月10日，临沂市国土资源局兰山分局向兰山区政府房屋征收办公室出具《关于火车站片区用地利用总体规划确定用途情况的函》，认为《兰山区土地利用总体规划（2006-2020）》，确定火车站片区：西至通达路，南至永盛路，东至沂州路，北至金雀山五路（陶然路）范围内国有土地上的所有房屋（规划保留建筑物除外），该范围内的土地利用总体规划用途为允许建设区，可以依法办理土地使用手续进行项目建设。
2014年3月27日，被告兰山区政府发布并公示《关于公布〈火车站片区房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）〉的公告》，征求意见期限为30天（2014年3月27日至2014年4月27日）。公示后，被告针对居民反映的情况，于2014年4月27日进行汇总，并根据汇总情况于2014年5月12日发布并公示《关于〈火车站片区房屋征收补偿方案（征求意见稿）〉修改情况的公告》。
2013年12月13日，兰山区政府房屋征收办公室根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关规定，按照少数服从多数的原则，在规定时间内组织了普村、傅屯、焦庄社区的被征收人投票选定房屋征收评估机构。经统计，临沂邦泰房地产评估有限公司和临沂天恒信房地产评估有限公司、临沂市金信房地产评估事务所得票最高为由，选定上述三家评估机构承担火车站片区（兰山区）房屋征收的评估工作。并由兰山区政府房屋征收办公室于同年12月27日进行了公示。2014年5月23日，临沂市财政局、临沂市审计局向兰山区政府房屋征收办公室作出通知，内容为：经测算，火车站片区还建安置楼房建安成本均价为2585元／平方米。同年5月26日，上述三家评估机构联合作出《关于火车站片区征收改造项目征收房屋评估平均市场单价及与产权调换房屋类似的商品房平均市场单价的公示》，确定该片区各类房屋主房征收评估平均单价分别为混合结构3690元／平方米，砖木结构3640元／平方米，砖草结构3590元／平方米；配房征收评估平均市场单价分别为储藏室混合结构3150元／平方米，砖木结构3100元／平方米，车库混合结构3740元／平方米，阁楼3150元／平方米。测算与产权调换房屋类似的商品房市场平均单价为4100元／平方米。
2014年5月7日，兴业银行股份有限公司临沂分行出具存款证明一份，证明截止2014年5月6日，临沂火车站建设开发有限公司在该行账户存款余额为：1.80542197亿元。
2014年5月9日，临沂市兰山区委区政府信访局向兰山区政府出具《兰山区火车站片区房屋征收项目社会稳定风险评估报告》，该报告的评估结论为：兰山区火车站片区房屋征收项目社会稳定风险程度低，但有发生个别上访事件的可能。同时还认为居民支持改造率达76%以上，不需要再召开听证会。
2014年5月26日，被告兰山区政府作出临兰政征公告字2014第1号《兰山区人民政府房屋征收决定公告》，主要内容为：因旧城区改建需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，兰山区政府决定对火车站片区范围内的房屋实施征收，现将征收决定有关事项公告如下：一、征收项目名称：火车站片区征收改造项目；二、房屋征收范围：东至沂州路，西至通达路、陷泥河，南至兰山罗庄区界，北至陶然路（范围内拟规划保留建筑除外）；三、征收部门：兰山区政府房屋征收办公室；四、征收实施单位：临沂市房屋征收补偿办公室和兰山区房屋征收服务中心、金雀山街道办事处；五、补偿协议签约期限：自兰山区政府房屋征收办公室通知签订征收协议之日起30日。附：火车站片区房屋征收补偿方案。原告周保勤对上述征收决定公告不服，向本院提起行政诉讼，请求依法确认被告兰山区政府作出的房屋征收公告违法，并予以撤销。
本院认为，本案当事人争议的焦点为，被告兰山区政府作出的房屋征收决定是否合法。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，被告兰山区政府作为县级人民政府具有作出被诉具体行政行为的职权依据。兰山区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，将火车站片区改造提升项目纳入了县级国民经济和社会发展年度计划，并广泛听取、征求公众意见，进行了社会风险评估，提供了补偿资金证明，经过政府常委会讨论决定等。于2014年5月26日作出房屋征收决定公告，并进行了公示。该具体行政行为程序合法，适用法律、法规正确，证据充分。一、关于原告提出兰山区政府没有对征收补偿方案进行听证，程序违法问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，听证并非制定补偿安置方案的必经程序，原告没有证据证明多数被征收人不同意补偿安置方案，故其主张不能成立。二、关于原告提出临沂市火车站片区开发建设指挥部无权制定并公布征收补偿方案问题。根据被告所举证据证实，作出征收补偿方案的主体系被告兰山区政府，临沂市火车站片区开发建设指挥部是被告组建的、具体实施该项工作的临时工作机构，其实施的工作行为代表兰山区政府。因此，原告主张指挥部制定并公布征收补偿方案无效，本院不予支持。三、关于原告提出只对机关企事业单位非住宅房屋的土地进行补偿，而住宅房屋土地不予补偿违法问题。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款规定，被征收房屋价值应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。根据被告举证的《关于火车站片区征收改造项目征收机关企事业单位非住宅房屋重置价格的公示》、《关于火车站片区征收改造项目征收房屋评估平均市场单价及产权调换房屋类似的商品房平均市场单价的公示》证明，其中“结合本片区实际”，即是《国有土地上房屋征收评估办法》中“被征收房屋的区位”，因此，可以证明被告已将相应地价评估在被征收房屋的价值之内，故原告该项主张本院不予支持。四、关于原告提出营业用房和住改非房屋采取“按在同等住宅房屋评估价的基础上增加一定比例”的补偿没有法律依据问题。被告确定的“按在同等住宅房屋评估价的基础上增加一定比例”，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一款第三项规定的补偿情况，并不损害被征收人的利益，故原告的该项主张本院亦不予支持。
综上所述，本案被诉具体行政行为符合法定程序，并无违法情形。原告的诉讼请求缺乏充分的法律依据与事实根据，依法应予驳回。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告周保勤要求撤销被告兰山区政府2014年5月26日作出的临兰政征公告字2014第1号《兰山区人民政府房屋征收决定公告》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告周保勤负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审判长 王茂峰
审判员 杨建义
审判员 石晓辉
二〇一四年十一月十一日
书记员 徐 荣