江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终633号
上诉人（原审原告）南通迈腾新能源科技有限公司，住所地南通滨海园区东安科技园。
法定代表人李金花，总经理。
委托代理人吴媛媛，江苏高仁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市崇川区工农南路150号。
法定代表人凌建华，局长。
委托代理人顾乐，南通市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人王亚明，南通市人力资源和社会保障局工作人员。
被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人韩立明，市长。
委托代理人许飞，南通市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）黄玉香，女，1973年1月23日生，汉族，住如东县。
委托代理人王亚林，江苏通洋律师事务所律师。
上诉人南通迈腾新能源科技有限公司（以下简称迈腾公司）因劳动和社会保障行政确认及行政复议决定一案，不服南通市港闸区人民法院（2016）苏0611行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，于2016年11月3日公开开庭审理了本案，上诉人迈腾公司的委托代理人吴媛媛，被上诉人南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）的负责人陈涛及委托代理人顾乐、王亚明，被上诉人南通市人民政府委托代理人许飞，被上诉人黄玉香的委托代理人王亚林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2014年6月3日，黄玉香在迈腾公司工作，双方未签订书面劳动合同。2014年7月25日上午7时左右，黄玉香驾驶电动自行车由家庭居住地至迈腾公司上班，途经兵十线九贯西100M路段，遇被大风刮断的行道树砸下时跌倒发生交通事故受伤，经如东县人民医院、如皋市高明医院救治诊断为左锁骨骨折、左3-6肋骨骨折。2014年8月16日，如东县公安局交通警察大队作出如公交证字[2014]第814021号《道路交通事故证明》，认定黄玉香无责任。2015年3月5日，黄玉香向南通市劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，要求确认与迈腾公司之间2014年6月开始存在劳动关系。3月6日，南通市劳动人事争议仲裁委员会作出通劳人仲不字[2015]第11号《不予受理通知书》，决定不予受理。黄玉香不服，向南通市通州区人民法院提起民事诉讼。7月20日，南通市通州区人民法院作出（2015）通民初字第00176号《民事判决书》，确认黄玉香从2014年6月3日起与迈腾公司之间存在劳动关系。迈腾公司不服一审判决，向南通市中级人民法院提起上诉。11月18日，南通市中级人民法院作出（2015）通中民终字第02209号《民事判决书》，驳回上诉，维持原判。
2015年7月8日，黄玉香向南通人社局申请工伤认定。同日，南通人社局作出《工伤认定补充材料通知书》，要求黄玉香补正事实劳动关系的有效证明。11月25日，黄玉香向南通人社局补充提供了生效的一、二审民事判决书。同日，南通人社局作出《工伤认定申请受理决定书》，受理了黄玉香的工伤认定申请。11月30日，南通人社局向迈腾公司作出《工伤认定限期举证告知书》，要求迈腾公司在接到告知书之日起十日内提供相应的证据材料，并告知拒不举证的法律后果。12月10日，迈腾公司提供了关于黄玉香申请工伤认定一事的意见、道路交通事故现场照片五张、调查核实申请书等材料。12月25日，南通人社局作出编号[2015]B161号《认定工伤决定书》，并于同日邮寄送达迈腾公司。《认定工伤决定书》确认黄玉香系迈腾公司后道程序包装工。2014年7月25日上午7时左右，黄玉香驾驶电动自行车由居住地至迈腾公司上班，途经兵十线九贯西100M路段，发生交通事故受伤，经如东县人民医院、如皋市高明医院救治诊断为左锁骨骨折、左3-6肋骨骨折，黄玉香所受伤害符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，属于工伤认定范围，认定为工伤。
迈腾公司不服，于2016年2月24日向南通市人民政府申请行政复议。2月29日，南通市人民政府作出《补正行政复议申请通知书》，要求迈腾公司补正复议申请材料。3月8日，迈腾公司向南通市人民政府补正了复议申请材料。3月9日，南通市人民政府受理了迈腾公司的复议申请，并向南通人社局作出《行政复议答复通知书》，要求南通人社局在收到申请书副本之日起十日内提出答复意见并提交证据、依据，并告知逾期不提交证据材料的法律后果。同日，南通市人民政府作出《第三人参加行政复议通知书》，通知黄玉香参加行政复议。2016年4月25日，南通市人民政府作出通政复决[2016]36号《行政复议决定书》，维持南通人社局作出的编号[2015]B161号《认定工伤决定书》，并邮寄送达迈腾公司。
迈腾公司仍不服，诉至一审法院，请求：1.撤销南通人社局作出的编号[2015]B161号《认定工伤决定书》。2.撤销南通市人民政府作出的通政复决[2016]36号《行政复议决定书》。3.责令南通人社局重新作出黄玉香所受伤害不属工伤的决定。
一审法院认为，关于黄玉香所受伤害是否符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定之情形的问题。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”时，应当以有权机关出具的事故责任认定书等法律文书为依据，有相反证据足以推翻事故认定书的除外。第六条规定，对社会保险行政部门认定下列情形为“上下班途中”的，人民法院应予支持：（一）在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中；（二）在合理时间内往返于工作地与配偶、父母、子女居住地的合理路线的上下班途中；（三）从事属于日常工作生活所需要的活动，且在合理时间和合理路线的上下班途中；（四）在合理时间内其他合理路线的上下班途中。人力资源和社会保障部办公厅《关于工伤保险有关规定处理意见的函》（人社厅函[2011]339号）第一条明确，《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的“上下班途中”是指合理的上下班时间和合理的上下班路途。对“上下班途中”的审查主要是针对黄玉香上班时间及行驶路线是否合理的审查。首先，关于黄玉香上班时间是否合理问题。合理时间通常情况下是指职工为了正常上下班，在必要时间内往返于工作地和住所地、经常居住地等之间的时间。衡量合理时间要综合考虑单位与职工住所之间的距离、路况、交通工具、季节气候变化等因素。本案中，黄玉香陈述上班时间为早上7时30分，家庭住所与单位之间驾驶电动自行车行驶10至20分钟左右，事故发生时间在2014年7月25日7时左右，该时间当属于上班合理时间范围。其次，关于黄玉香上班行驶路线是否合理问题。合理路线通常情况是指职工经常居住地与单位生产经营场所或住所地之间必要的路线。黄玉香家住如东县兵房镇东安闸村四十二组39号，工作地点在东安科技园区，从黄玉香行驶的路线来看，事故发生地点处在黄玉香上下班的通常路线之中，并不存在不合理绕道的情形。基于以上两点，结合交警部门认定黄玉香不负事故责任，黄玉香在2014年7月25日7时左右发生的道路交通事故，符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的情形，南通人社局认定为工伤并无不当。
南通人社局在黄玉香提出工伤认定申请后，在法定期限内履行受理、告知、作出决定、送达等法定程序，程序并无不当。
迈腾公司提出交警部门作出道路交通事故证明仅加盖如东县公安局交通警察大队公章，未有办案民警签字或加盖印章，不能证明发生道路交通事故。但从道路交通事故现场照片、道路交通事故目击者证明、如东县人民法院洋口港法庭庭审笔录等证据来综合判断，黄玉香2014年7月25日7时左右上班途中发生交通事故的事实客观存在。再者，交警部门作为处理道路交通事故的专业机构，在接处警后根据专业技术知识对事故责任作出判断并作出道路交通事故证明，认定黄玉香不负事故责任，在未有相反证据足以推翻的情况下，人民法院应予尊重交警部门作出的专业性判断。道路交通事故证明未有办案民警签字或盖章并不能因此推断未发生道路交通事故，更何况道路交通事故证明加盖了如东县公安局交通警察大队事故处理专用章，作为道路交通事故处理专业机构出具的行政法律文书，在未有相反证据足以推翻的情况下，人民法院应予采纳。虽然黄玉香在如东县人民法院提起民事诉讼的案由被定为健康权、身体权纠纷，但不能否认黄玉香提起该起诉讼的直接原因系因发生道路交通事故受伤。
至于迈腾公司提出南通人社局对是否发生道路交通事故未履行调查核实职责的问题。《工伤保险条例》第十九条第一款规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实。第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。《工伤认定办法》第九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，可以根据需要对申请人提供的证据进行调查核实。第十七条规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由该用人单位承担举证责任。用人单位拒不举证的，社会保险行政部门可以根据受伤害职工提供的证据或者调查取得的证据，依法作出工伤认定决定。从上述规定可以看出，用人单位不认为职工所受伤害是工伤，负有举证责任。用人单位拒不提供证据或者提供的证据不足以否认职工所受伤害属工伤的，社会保险行政部门可以根据申请人提供的证据或者调查取得的证据直接作出工伤认定。至于是否需要进行调查核实，应当由社会保险行政部门根据当事人提供的证据材料进行综合判断。通常情况下社会保险行政部门只有对当事人提供的证据材料和相关事实存疑或者认为作出认定结论主要证据不足，需要调查核实相关证据或事实时才开展调查核实工作。本案中，黄玉香在申请工伤认定时提供了交警部门作出的《道路交通事故证明》，南通人社局在当事人事故责任已经十分明了的情况下，不再对道路交通事故进行调查核实并无不当，而且《工伤保险条例》并未规定社会保险行政部门在所有的工伤认定案件中必须履行调查核实程序，也未规定不履行调查核实即构成违法。
关于被诉行政复议决定是否合法的问题。第一，被诉行政复议决定事实是否清楚。南通市人民政府作出的行政复议决定在事实认定方面并未改变原行政行为所认定的事实，基于前述认定《认定工伤决定书》事实清楚的理由，不再赘述。第二，被诉行政复议决定程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。具体到本案而言，迈腾公司于2016年2月24日申请行政复议，2月29日，南通市人民政府作出《补正行政复议申请通知书》，要求迈腾公司补正复议申请材料。3月9日，南通市人民政府在迈腾公司补正了复议申请材料后，向南通人社局作出《行政复议答复通知书》并通知黄玉香参加行政复议。4月25日，南通市人民政府作出通政复决[2016]36号《行政复议决定书》并邮寄送达迈腾公司。南通市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。第三，被诉行政复议决定适用法律是否准确。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。南通市人民政府经行政复议，认定南通人社局作出的《认定工伤决定书》事实清楚、程序合法，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出维持的复议决定，适用法律并无不当。
综上，一审法院认定南通人社局作出的被诉工伤认定决定及南通市人民政府作出的被诉行政复议决定事实清楚、程序合法，适用法律正确。迈腾公司的诉讼请求不能成立，依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，作出驳回迈腾公司诉讼请求的判决。
迈腾公司向本院提起上诉称，如东县公安局交通警察大队作出的是《道路交通事故证明》，而非交通事故认定书，但却对事故责任作出了认定，该份证据的程序和形式均不符合《道路交通事故处理程序规定》，不能依据该份证明认定黄玉香发生的事故构成工伤。《道路交通事故证明》所依据的照片显示，倒下的树木位于黄玉香所骑电动车的前方，并未压倒电动车，不排除因黄玉香操作不当导致事故发生的可能，故黄玉香本人应当承担主要责任。南通人社局未经调查核实直接作出认定工伤的决定，程序不当。请求撤销一审判决，改判支持迈腾公司的一审诉讼请求。
南通人社局答辩称，道路交通事故证明以及目击者证明、现场照片能够证明案涉事故承担主要责任非黄玉香本人。迈腾公司未能提供黄玉香应当承担主要责任或者全部责任的依据。社会保险行政部门只有对认定结论有疑问和证据不足时才会调查核实。本案中，黄玉香在申请工伤认定时提供的证据能够证明发生的事故属于工伤事故，故无需调查核实。请求驳回迈腾公司的上诉，维持原判。
南通市人民政府答辩称，交警部门作为处理道路交通事故的专业机构，接处警后根据专业知识对事故责任作出判断并作出道路交通事故证明，认定黄玉香不负事故责任，在未有相反证据足以推翻的情况下，人民法院应予采纳。南通人社局所作工伤认定事实清楚，程序合法，并无不当。南通市人民政府所作复议决定程序合法。请求驳回迈腾公司的上诉，维持原判。
迈腾公司提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，迈腾公司对南通市人民政府复议程序的合法性并无异议，本院经审查复议程序符合法律法规规定。根据一审判决及二审当事人诉辩，本案争议在于黄玉香所发生的事故是否符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项即在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的情形。
根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”时，应当以有权机关出具的事故责任认定书等法律文书为依据，有相反证据足以推翻事故认定书的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确的，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的证据依法进行审查。本案中，案涉事故发生在黄玉香上班途中当无置疑，但对于事故的发生是否应当由黄玉香承担主要责任，当事人之间存在较大争议。迈腾公司认为以如东县公安局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》作出责任认定没有依据。对此，根据《道路交通事故处理程序规定》第五十条，道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。本案中，如东县公安局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》载明调查交通事故得到的事实：2014年7月25日7时左右，黄玉香驾驶电动自行车由西向东行驶至兵十线九贯西100M路段，遇被大风刮断的行道树砸下时跌倒，致黄玉香受伤，黄玉香无责任。本院认为，道路交通事故证明系在事故成因无法查清时对存在交通事故事实的证明，既然成因无法查清，那么在欠缺因果关系的基础上作出责任认定显然没有依据。因此，如东县公安局交通警察大队作出的《道路交通事故证明》中关于“黄玉香无责任”的表述不当，但该事故证明能够确认黄玉香发生交通事故的事实客观存在。
《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。解读该规定，当理解为职工对交通事故负主要责任或全部责任时，不应当认定为工伤，但并不能得出事故责任无法认定下当然不属工伤的认定结论。在有权机关未对或无法对事故责任作出认定的情形下，工伤认定机关有权在工伤认定程序中调查核实，或者根据其他证据以及举证责任的分配作出认定决定。就本案而言，黄玉香申请工伤认定时提交了目击证人的证言、现场照片、（2015）东洋民字第00506号案的庭审笔录，结合事发后现场目击者报案的事实，上述证据能够相互佐证案涉事故非黄玉香自身责任所导致。况且，根据《工伤保险条例》第十九条规定，职工或者近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。南通人社局向迈腾公司作出限期举证告知，要求用人单位迈腾公司承担举证责任，而迈腾公司所举证据不足以证明案涉事故系黄玉香本人主要责任所致，南通人社局据此作出工伤认定决定符合工伤保险条例的规定，符合《工伤保险条例》保护劳动者权益之立法目的。
综上，上诉人迈腾公司的上诉理由不能成立。被诉工伤及复议决定认定事实及适用法律、法规正确，符合法定程序。一审法院经审理所作驳回迈腾公司诉请的判决正确，程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人南通迈腾新能源科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志新
审 判 员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年十二月十五日
书 记 员 袁金君
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；