广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河市行终字第24号上诉人（一审原告）唐毓金。被上诉人（一审被告）宜州市庆远镇人民政府。住所地：广西宜州市庆远镇县前街49号。法定代表人韦剑锋，镇长。委托代理人ＸＸ山，宜州市庆远镇人民政府干部。委托代理人吴善敏，宜州市庆远法律服务所法律工作者。上诉人唐毓金诉宜州市庆远镇人民政府不履行确认土地承包经营权法定职责纠纷一案，不服宜州市人民法院（2014）宜行初字第26号行政判决，向本院提出上诉。本院依法受理后组成合议庭于2015年4月3日公开开庭审理了本案。上诉人唐毓金，被上诉人宜州市庆远镇人民政府（以下简称庆远镇政府）的委托代理人ＸＸ山、吴善敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：位于宜州市食品公司背面的耕地为宜州市庆远镇解放社区竹水第二村民小组（下称竹水二组）所有，于1980年包产到户时，竹水二组将其中0.5亩的一块地块发包给原告所在的户承包经营，该户包括原告及原告之兄唐毓超、姐姐唐小林、妹妹唐小萍，1984年后该户分户承包经营。2000年12月30日，竹水二组对本集体土地进行延包时，对上述四人所承包经营的土地进行重新划分、调整。2003年该地块连同周边的土地被征收。原告之兄唐毓超、姐姐唐小林、妹妹唐小萍对该地块的征地补偿款主张分享，因此发生纠纷，原告认为该征地补偿款的归属应该依据被征收前的土地承包经营权的归属而定，多次申请被告对上述地块进行确权。被告曾组织争议各方进行调解，调解未果后，多次向原告作了书面答复，认为原告要求解决的是土地承包经营权问题，不是被告的法定职责。原告坚持认为被告没有履行法定职责，向该院提起行政诉讼，请求判决被告履行法定职责，对原告申请确权的位于宜州市食品公司背面的其中一块面积为0.5亩的耕地在被征收前（2003年前）的承包经营权归属进行确认。一审判决认为：对于行政机关，判断其是否作为，关键在于该机关是否履行法定职责。本案原告要求解决的问题，属于土地承包经营权问题，而不是权属意义上的土地使用权争议。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”，2003年1月3日国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项明确规定，农村土地承包经营权争议案件，不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡镇人民政府受理土地权属争议的案件范围。因此，被告无权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定，只有组织调解的职责，没有确认土地承包经营权的职责。也就是说，原告所要求解决的问题不是被告的法定职责，其请求判令被告对原告申请确权的位于宜州市食品公司背面的其中一块面积为0.5亩的耕地在被征收前（2003年前）的承包经营权的归属进行确认，没有法律依据，该院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决：驳回原告唐毓金要求被告宜州市庆远镇人民政府对原告申请确权的位于宜州市食品公司背面的其中一块面积为0.5亩的耕地在被征收前（2003年前）的承包经营权归属进行确认的诉讼请求。上诉人唐毓金提出上诉称：1、土地承包经营权是土地使用权的一种，个人之间的土地承包经营权纠纷依法应由乡级人民政府调处。一审认为土地承包经营权不属于《土地管理法》中规定的土地使用权，这是对法律的曲解或者误解。2、上诉人申请被上诉人调处的纠纷不属于《农村土地承包法》第五十一条所规定的可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，可以直接向人民提起民事诉讼的纠纷，而是《土地管理法》第十六条规定的个人之间的土地使用权争议，属于乡级人民政府调处的案件范围。最高人民法院根据土地管理法、农村土地承包法等法律作出的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，人民法院受理的涉及农村土地承包的民事纠纷包括两类，一是发包方与承包方之间的承包合同纠纷；二是已经获得确认的土地承包经营权受到侵害，以及在流转、继承、承包地被征补偿费分配过程中发生的纠纷。而上诉人申请被上诉人调处自己与兄、姐、妹之间的土地承包经营权纠纷并非前条司法解释规定的纠纷，不属于人民法受理的民事诉讼的范围，而属于人民政府调处的土地争议范围。3、《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定与《土地管理法》第十六条的规定相抵触，不应当适用。《土地权属争议调查处理办法》是部门规章，其效力低于土地管理法，其规定与《土地管理法》相抵触的，不应当适用。综述，上诉人申请被上诉人调处的争议，应属于《土地管理法》第十六条规定的争议，应当由被上诉人调处。一审判决适用法律错误。为此，上诉人请求二审法院撤销宜州市人民法院（2014）宜行初字第26号行政判决。被上诉人庆远镇政府二审答辩意见与其在一审答辩意见基本一致。主要理由：1、被答辩人诉答辩人行政不作为没有事实依据。在开展第一轮家庭联产承包责任制的过程中，以唐奇璜为户主的唐家人共有唐奇璜、唐毓金、唐小林、唐小萍等12人取得0.85亩／人份额的土地承包经营权。2000年12月30日，庆远镇解放社区竹水二组开展土地延包工作时，将被答辩人与唐毓超、唐小林、唐小萍的承包土地进行了重新划分、调整、填发土地承包经营权证，从而引发土地承包经营权纠纷。之后，答辩人多次组织争议当事人进行调解，因双方悬殊较大，均调解未果。2012年12月28日答辩人作出了《庆远镇人民政府关于唐毓超、唐小林、唐小萍与唐毓金的土地承包经营权、饲料地和自留地使用权纠纷的答复》，告知被答辩人：“唐毓金主张的食品公司后面0.5亩土地于2003年已被依法征用，土地性质由农民集体所有转为国有；土地使用人对土地享有的权利因征地行为而转为对地上附着物及青苗补助费、安置补助费占有的请求权。根据法律的规定，行政机关仅对纠纷发生时土地状态，即土地所有权或使用权的归属进行确认的行政行为。唐毓金的主张已经超越庆远镇人民政府的职权，对于食品公司后面0.5亩土地权利的主张，应根据《土地管理法》、《农村土地承包法》、《土地管理法实施条例》的规定，凭有效的权利凭证通过协商或向人民法院提起诉讼的方式主张地上附着物及青苗补偿费、安置补助费。”该答复已经送达被答辩人。答辩人提供的相关证据足以说明答辩人已履行了工作职责，没有行政不作为的现象。2、确认土地承包经营权不是答辩人的法定职责。被答辩人认为对土地承包经营权的确认是答辩人的法定职责，不符合法律规定。依据《农村土地承包法》第五十一条的规定和国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项的规定，农村土地承包经营权争议案件，不属于答辩人受理土地权属争议的案件范围，答辩人无权对农村土地承包经营权权属争议作出确权决定，只有组织调解的职责，没有确认土地承包经营权的职责。3、本案中上诉人与第三人唐毓超、唐小林、唐小萍之间对自家承包责任田块的使用份额争议不属于一般意义上的土地使用权纠纷，实质上是农村土地承包经营权纠纷，应根据《农村土地承包法》第五十一条的规定处理。而《土地管理法》属普通法，《土地承包法》属特别法，根据特别法优先适用于普通法的原则，《土地管理法》不适用于解决本案纠纷。答辩人认为，答辩人已经履行工作职责，不存在行政不作为现象，一审判决事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，被答辩人诉讼请求没有事实和法律依据，特此请求二审法院维持原判。经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案依据。二审法院查明事实与一审判决认定事实一致。本院认为，上诉人唐毓金作为独立承包经营户，其主张宜州市庆远镇解放社区竹水第二村民小组已将一宗0.5亩的耕地发包给该户承包经营，上诉人申请被上诉人宜州市庆远镇人民政府确认该宗地在2003年被征收前承包经营权归其所有。由此可知，上诉人申请被上诉人解决的事项属于土地承包经营纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第（四）项规定：因确认农村土地承包经营权发生的纠纷属于农村土地承包经营纠纷，农村土地承包经营纠纷调解和仲裁，适用本法；第四条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，被上诉人对上诉人与作为其他承包经营户的兄弟姐妹之间的纠纷曾多次组织调解，均因各方意见分歧大调解无果。被上诉人已经履行了法定的调解职责。而上诉人请求的判令事项并不属于被上诉人的法定职权，上诉人主张被上诉人不履行法定职责，并无事实和法律依据，依法应予驳回。国土资源部颁布实施的《土地权属争议调查处理办法》第一条规：根据《中华人民共和国土地管理法》制定的本办法；该《办法》第十四条第（四）项规定：农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议的案件受理。因此，上诉人上诉主张“《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定与《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定相抵触，不应当适用，而应适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定由被上诉人调处”的理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人唐毓金负担。本判决为终审判决。审判长谢灵俊审判员寇四清审判员华卫江二〇一五年五月七日书记员韦夏臻