安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜行终字第00030号
上诉人（一审原告）：高莲。
委托代理人：赵振乾，安徽皖正律师事务所律师。
委托代理人：蒋龙俊，安徽皖正律师事务所实习律师。
被上诉人（一审被告）:枞阳县公安局。住所地安徽省枞阳县枞阳镇金山大道东28号，组织机构代码00312600-4。
法定代表人：吴绪仁，该局局长。
委托代理人:陶应贤，该局法制大队副大队长。
委托代理人：高升，枞阳县公安局项铺派出所民警。
上诉人高莲因诉枞阳县公安局行政处罚一案，不服安徽省枞阳县人民法院（2015）枞行初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年6月2日受理后，依法组成合议庭，于2015年8月3日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人赵振乾、蒋龙俊，被上诉人的负责人吴永红、委托代理人陶应贤及高升到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
高莲一审起诉称：2015年1月4日上午，高莲及其他几人到枞阳县项铺镇政府向政府工作人员反映项铺小学前的一块土地权属问题，因项铺镇政府工作人员未能及时解决问题，事情一直拖延至当日中午，高莲及其他人便打算到镇政府食堂就餐，准备吃完饭后再等待政府工作人员答复，但未等高莲等人就餐，枞阳县公安局即以高莲等人违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对高莲作出行政拘留五日的处罚决定，并将其送至安庆市拘留所执行，现已执行完毕。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，高莲并无扰乱政府公共秩序的行为，其到镇政府食堂“拿起碗筷意图就餐”的行为，不能导致镇政府的工作和生产无法进行的后果，枞阳县公安局以高莲意图就餐的事实作为行政处罚的依据，属于明显的证据不足、适用法律错误，该处罚决定严重不合理更不合法，依法应当撤销。枞阳县公安局违法拘留给高莲的名誉造成极大的损害，精神受到伤害。请求法院依法撤销枞阳县公安局“枞公（治安）行罚决字〔2015〕第6号行政处罚决定书；判决枞阳县公安局向高莲支付国家赔偿金1003.45元；判决枞阳县公安局在其侵权行为影响范围内为高莲消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，并依法赔偿高莲精神损害抚慰金3000元；案件受理费由枞阳县公安局负担。
一审法院认定：2014年12月30日上午，枞阳县项铺镇项金村部分村民到项铺镇政府，反映汪振满开工建设的工程用地属阳西组的土地，汪振满用地不合法，项铺镇副书记乔东福接待后，表示下午去项金村了解情况再答复。次日上午，村民来到乔东福办公室，乔东福将了解的情况向村民进行了反馈，答复汪振满有土地使用证、规划许可证，土地使用权是经合法招标程序取得的，如果村民有疑问可以向上级国土部门咨询，村民在项金村干部的劝说下回去。当日下午，部分村民又到镇政府办公楼，乔东福与项金村书记汪正文接待后，并再次表示镇政府无权要求汪振满停工，如果村民对土地权属有争议，待元旦过后，镇政府与国土部门、项金村及项铺小学再寻找相关材料，据实作出处理。2015年1月4日上午9时许，杨英芝、许宜姐、曹宗月、高莲、王英等十余名女性村民再次到项铺镇政府，乔东福在四楼会议室接待，因村民反映的土地权属系1994年以前的问题，乔东福答复寻找原始材料需要一些时间，可能在一个星期后给予答复。曹宗月、杨英芝、许宜姐、高莲等人对该答复不满，在镇政府办公楼内吵闹，要求镇政府当天就要给个意见，否则就不回去。到当日11时半左右，高莲等十余人一同自发到镇政府食堂，每人拿了碗筷，准备在镇政府食堂就餐。镇政府工作人员、食堂工作人员及汪正文劝说高莲等人回家，但高莲等人不听劝阻，其中杨英芝从菜盆内盛菜吃，试图借扰乱食堂就餐达到引起镇政府重视的目的。在镇政府工作人员相继到食堂就餐时，乔东福见劝说仍然无效，遂向枞阳县公安局项铺派出所报警，派出所民警到场后，劝说高莲等人离开，但高莲等人仍然不听劝阻，民警遂口头传唤王英至项铺派出所接受询问，杨英芝、许宜姐、高莲、曹宗月等人亦主动跟随民警一同到了项铺派出所。当日，枞阳县公安局认定杨英芝、许宜姐、曹宗月、高莲、王英扰乱项铺镇政府的工作秩序，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，分别作出行政拘留五日的行政处罚，并已执行完毕。为此，高莲诉至法院，请求撤销行政处罚决定，并赔偿其相关经济损失等。
一审法院认为：党政机关、企业事业单位和人民团体正常的工作、生产、营业和教学、科研秩序受法律保护。公民、法人和其他组织扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，由公安机关依法给予治安管理处罚。本案的争议焦点有三个方面：第一，高莲实施了何种违法行为？第二，枞阳县公安局对高莲作出行政拘留五日的处罚是否合法、适当？第三，高莲要求枞阳县公安局承担国家赔偿责任及为其消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿精神损害抚慰金的理由是否成立？关于第一个方面。2015年1月4日上午，高莲等人到项铺镇政府要求处理土地权属问题，政府工作人员乔东福答复需要查找资料，可能需要一个星期后再给予答复。其时，高莲等人对该答复不满，以当日不答复即不回家为要挟。至11时许，高莲等人自发到镇政府食堂，每人拿起碗筷，准备在食堂就餐，且杨英芝擅自从菜盆内盛菜吃，镇政府工作人员及食堂工作人员在劝阻无效的情况下报警，直至民警到达现场后，劝说高莲等人离开，高莲等人仍然不听劝阻，继续扰乱食堂秩序，致使食堂工作人员不能正常工作，政府工作人员不能正常就餐。上述事实，有公安机关提供的杨英芝、许宜姐、高莲、曹宗月、王英等人的陈述、证人乔东福、杨金美、汪正文、丁文生、汪联民、田勇等人的证言、现场视频资料及照片等证据证实。高莲的代理人认为高莲等人的行为发生在非办公时间和非办公地点，经查，项铺镇政府食堂是专供政府工作人员就餐的地点，是对政府正常工作的保障，属机关整体中的一部分，原告代理人认为高莲等人未扰乱机关秩序，与事实相悖，对此辩解不予采纳；原告代理人认为枞阳县公安局枞公（治安）行罚决字〔2015〕第6号行政处罚决定书，没有表明原告高莲的具体行为产生的危害后果及是否达到应予处罚的条件，没有事实及法律依据。枞阳县公安局辩称处罚决定书系固定格式，因受字数限制，没有对高莲的违法行为作详细叙述，但不能因此否认高莲等人违法行为的事实存在。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十六条规定：公安机关作出治安管理处罚决定的，应当制作治安管理处罚决定书。决定书应当载明下列内容：（一）被处罚人的姓名、性别、年龄、身份证件的名称和号码、住址；（二）违法事实和证据；（三）处罚的种类和依据；（四）处罚的执行方式和期限；（五）对处罚决定不服，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出处罚决定的公安机关的名称和作出决定的日期。决定书应当由作出处罚决定的公安机关加盖印章。从该决定书载明的案件事实“2015年1月4日上午9时许，杨英芝、许宜姐、王英、高莲、曹宗月等十余人至项铺镇政府向政府工作人员反映项铺小学前的一块地皮权属问题，后高莲等人对政府的答复不满，高莲等人以此为借口至项铺镇政府食堂，并在政府食堂拿了碗筷，试图在项铺镇政府食堂就餐，扰乱了项铺镇政府的工作秩序”。根据法律规定，处罚决定书应当载明具体违法事实，该决定书认定的具体违法事实即高莲等扰乱项铺镇政府食堂秩序的行为，因而对其作出行政处罚。本案中，高莲等人向项铺镇政府反映土地权属问题，系行使诉求行为，但高莲等人对政府工作人员的答复不满时，不寻求合法途径行使相关权利，而是采取扰乱政府食堂秩序，借机发泄不满情绪，致使食堂工作无法进行，政府工作人员无法就餐，其明知自己的行为是在扰乱机关工作、生产秩序，仍然不听劝阻，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款:（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；因此，高莲等人的行为应属违法。关于第二个方面。鉴于高莲等人的违法行为尚未造成严重损失，不够刑事处罚，枞阳县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对高莲等人给予治安管理处罚，对高莲作出行政拘留五日，该处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，办案程序合法，处理决定适当，符合《公安机关办理行政案件程序规定》相关规定，依法应予维持。故对高莲要求撤销枞阳县公安局枞公（治安）行罚决字〔2015〕第6号行政处罚决定书的诉讼请求不予支持。关于第三个方面。枞阳县公安局认定高莲违法事实清楚，适用法律正确，办案程序合法，处理决定适当，其具体行政行为未侵犯高莲的合法权益，高莲要求枞阳县公安局承担国家赔偿责任及为其消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿精神损害抚慰金的理由不能成立，依法应予驳回。综上所述，高莲起诉要求撤销枞阳县公安局枞公（治安）行罚决字〔2015〕第6号行政处罚决定书及要求枞阳县公安局承担国家赔偿责任并为其消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、赔偿精神损害抚慰金的理由不能成立。故对高莲的诉讼请求不予支持。据此，案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定判决，驳回原告高莲的诉讼请求。案件受理费50元，由高莲负担。
高莲上诉称：（一）、原审判决认定上诉人等人在镇政府办公楼内吵闹等事实没有事实依据。从被上诉人一审提交的证据来看，没有任何证据能够证明上诉人在镇政府办公楼里有吵闹行为，所有证据均只能证明有人在镇政府办公楼里有吵闹行为的事实，但无法证明具体是哪个人实施了吵闹行为的事实。原审法院在没有证据的情况下，径直认定上诉人在镇政府办公楼内实施了吵闹行为，没有事实依据，属于事实认定错误。（二）、原审判决认定上诉人“不听劝阻，继续扰乱食堂秩序，致使食堂工作人员不能正常工作，政府工作人员不能正常就餐”没有事实依据。根据被上诉人在一审提交的证据看，上诉人在镇政府食堂里仅有拿起碗筷，意图就餐的行为，原审判决认定上诉人有“继续扰乱食堂秩序”的行为，却又未指出该行为的具体表现（例如将食堂大门锁上不准政府工作人员就餐），明显没有事实依据。且从被上诉人作出行政处罚决定看，被上诉人是对上诉人在镇政府食堂拿起碗筷意图就餐的行为进行处罚的，而并非是对“继续扰乱食堂秩序”的行为进行处罚。因此原审判决认定上诉人“不听劝阻，继续扰乱食堂秩序，致使食堂工作人员不能正常工作，政府工作人员不能正常就餐”没有事实依据。（三）、上诉人拿起碗筷意图就餐的行为发生在非办公时间和非办公地点，且该行为不可能导致食堂工作人员不能正常工作，政府工作人员不能正常就餐的后果。镇政府食堂系汪联民个人承包，属于个体经营，且该食堂与镇政办公楼不在一处，政府工作人员到食堂吃饭也是每餐都付钱的，而是刷卡，说明食堂是对外营业的，故该食堂并非机关单位的附属办场所。上诉人的行为发生在上午11点半左右，是政府工作人员吃饭时间，而并非办公时间。另外，上诉人拿起碗筷意图就餐并没有何过激行为，在客观上既不能导致食堂工作人员不能正常做饭上菜提供服务的后果，也不能导致政府工作人员不能正常就餐的后果。因此，被上诉人依据上诉人拿碗筷意图就餐，对上诉人进行处罚既不合理也不合法。（四）、原审判决在被上诉人提交的证据的证据形式和内容不合法的情况下，径直采纳且未说明采纳理由，没有法律依据，且该证据也无法达到被上诉人的证明目的。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条的规定，被上诉人提交的现场笔录应当有上诉人的签名，或者注明上诉人未签名的原因，并由其他在场人签名。但被上诉人提交的现场笔录、照片、视听资料等证据，既无上诉人签名，也未注明上诉人未签名的原因，且从现场笔录记录的内容看，现场笔录很可能不是当场作出的。因此该证据形式和内容不合法，但原审判决径直采纳且未说明理由，不符合法律规定。另外，照片及视听资料等证据仅能证明有部分村民在现场，不能证明上诉人实施了哪些行为及行为产生的后果，达不到被上诉人的证明目的。(五）、上诉人的行为未达到《治安管理处罚法>第二十三条第一款第（一）项规定的情节较重的程度，被上诉人对上诉人处以拘留5日的处罚不合理。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……”。根据该条规定，扰乱机关单位秩序的基本处罚是警告或者二百元以下罚款，只有在情节较重的情况下才能处以五日以上十日以下拘留的处罚。退一步讲，在本案中，即使上诉人确实存在扰乱秩序的行为，但拿起碗筷意图就餐的行为也达不到情节较重的程度。拘留作为一种限制公民人身自由的处罚，是除刑事处罚之外最为严厉的一种处罚，行政机关应当在行政处罚中谨慎采用，特别是在考虑到上诉人家里还有老人和小孩需要照顾的情况下，对上诉人处以拘留5日处罚就更显得不合理了。综上所述，原审判决认定事实不清，被上诉人作出行政处罚决定的证据不够确实充分，故上诉人上诉请求：1、请求贵院依法撤销枞阳县人民法院作出的(2015)枞行初字第00009号行政判决。2、请求贵院依法撤销被上诉人作出的枞公（治安）行政处罚决定[2015]第6号行政处罚决定书。3、请求贵院依法判令被上诉人向上诉人支付国家赔偿金1003.45元。4、请求贵院依法判令被上诉人在其侵权行为影响的范围内为上诉人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉，并依法向上诉人支付精神损害抚慰金3000元。5、本案一、二审全部诉讼费用由被上诉人承担。
枞阳县公安局二审辩称：一、案件事实及处罚理由2015年1月4日上午9时许，上诉人等十余人来到项铺镇政府四楼走廊内大声喧哗、谩骂，导致楼内人员无法正常工作。镇政府信访工作人员汪鹏才闻讯后，将他们带到四楼会议室内，在得知他们反映项铺小学的部分土地改变了用途，要求政府对土地补偿时，便向镇党委副书记乔东福汇报，并由乔东福和项铺镇项金村总支书记汪正文接待。接待人员解释说国土部门的相关材料已找到，表明项目是合法的，但要找征地补偿的相关资料，需要时间，因为征地是1994年的事，相关经办人员均已退休，便要求上诉人等人先回去，一个星期后答复他们。但上
诉人等人要求政府马上答复，甚至有人以扬言跳楼相威胁，还有人说全部到政府食堂吃饭，乔东福见上诉人等人借信访扰乱单位秩序，便向项铺派出所报警。11时许，上诉人等十余人相继来到与项铺镇政府相邻的政府食堂外，11时30分左右，上诉人等不听劝阻在政府食堂拿了碗筷，欲强行在项铺镇政府食堂就餐，并有部分人员在炒菜的锅内夹菜，食堂工人只得将操作间的门锁上。项铺派出所民警来到现场后，对他们的违法行为进行了批评教育，但无济于事，他们仍聚集在现场大吵大闹，11时40分左右，镇政府工作人员陆续前来就餐，上诉人等又强行进人食堂内，项铺派出所民警只得传唤王英等人到派出所接受询问。经调查的，上诉人等人扰乱单位秩序行为恶劣，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对上诉人等处行政拘留五日。二、上诉人的上诉理由不成立1、上诉人认为“原判决认定上诉人等人在镇政府办公楼内吵闹等事实没有事实依据力不成立。本案中，上诉人本人陈述、证人证言等证据均证明了原告等五人在政府大楼内有吵闹谩骂等行为，且视听资料等证据证实上诉人在食堂拿碗吃饭，其积极参与扰乱单位秩序的行为明显存在。2、上诉人认为“原判决认定上诉人‘不听劝阻，继续扰乱食堂秩序，致使食堂工作人员不能正常工作，政府工作人员不能正常就餐’没有事实依据”不成立。上诉人等十余人从政府大楼下来后，相继来到项铺镇政府食堂外，1l时30分左右，上诉人等不听劝阻在政府食堂拿了碗筷，欲强行在项铺镇政府食堂就餐，并有部分人员在炒菜的锅内夹菜，食堂工人只得将操作间的门锁上。上述事实有视听资料、证人证言、上诉人等人的陈述和申辩证实，事实清楚，证据确凿。3、上诉人认为“拿起碗筷意图就餐的行为发生在非办公时间和非办公地点，且该行为不可能导致食堂工作人员不能正常工作，政府工作人员不能正常就餐的后果。”没有事实和法律根据。上诉人等人在政府大楼内未达到其不正当目的，便来到食堂门前大喊大叫，强行拿碗筷就餐，甚至在炒菜的锅内夹菜，食堂工人只得将食堂的门锁上。而政府食堂是政府机关的有机整体，是为政府工作提供后勤保障的，扰乱食堂秩序当然应视为扰乱单位秩序。4、上诉人提出“原审判决在被上诉人提交的证据形式和内容不合法的情况下，径直采纳且未说明采纳理由，没有法律依据，且该证据也无法达到被上诉人的证明目的。”不成立。一审庭审中，被上诉人提供充分的证据证明了上诉人的违法事实，并提供了被上诉人对上诉人处罚的法律依据，且被上诉人提供的证据在法庭上经过了充分的质证，应当依法采信。5、“上诉人的行为未达到情节较重的程度，被上诉人对上诉人处拘留五日的处罚不合理”不成立。上诉人等以信访为借口，行滋扰机关办公秩序之实，不但镇村工作人员劝阻无效，派出所民警现场教育、劝导后，他们仍然拒不离开现场。其情节恶劣，依法应当予以拘留。综上所述，被上诉人对上诉人作出的枞公（治安）行罚决字[2015]第6号公安行政处罚决定，有上诉人等人的陈述和申辩、证人证言、视听资料、现场笔录等证据证实，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。一审判决完全正确，上诉人的上诉理由不成立，请贵院驳回上诉，维持原判。
枞阳县公安局向一审法院提举的证据材料为：
一、枞阳县公安局枞公（治安）行罚决字〔2015〕第6号行政处罚决定书。证明枞阳县公安局对高莲作出行政拘留五日处罚的事实及法律依据。
二、受案登记表。证明案件来源及公安机关受理情况。
三、杨英芝、许宜姐、高莲、曹宗月、王英的陈述和申辩。证明曹宗月等人违法行为的事实及经过。
四、证人乔东福、胡江春的证言。证明高莲等人在镇政府四楼吵闹、谩骂、扬言跳楼等扰乱单位秩序，致使镇政府工作不能正常进行的事实。
五、证人杨金美的证言。证明高莲等人强行在镇政府食堂就餐，导致食堂无法正常工作的事实。
六、证人汪正文的证言。证明高莲等人在镇政府大楼扬言跳楼以及到食堂强行就餐等事实。
七、证人丁文生的证言。证明高莲等人在镇政府食堂滋扰，导致食堂工作不能正常进行的事实。
八、证人汪鹏才的证言。证明高莲等人在镇政府大楼内大吵大闹，扰乱单位秩序，对答复不满后扬言跳楼等事实。
九、证人汪联民的证言。证明高莲等人强行在食堂拿碗吃饭，导致食堂工作无法正常进行的事实。
十、证人田勇、章杨、白晨、周根凤的证言。证明高莲等人在食堂扰乱单位秩序，民警在现场劝阻无效，后将王英带到派出所接受询问，其他妇女一同跟随到了派出所的事实经过。
十一、证人钱辉敏的证言。证明高莲等人在镇政府大楼内大吵大闹，致使工作不能正常进行的事实。
十二、现场笔录、照片、视听资料。证明高莲等人在食堂边扰乱单位秩序，民警等人在现场劝解的事实。
十三、项铺镇政府办公楼现场示意图。证明高莲违法行为的地点。
十四、安庆市国土资源局庆国土资函〔2014〕297号关于枞阳县项铺镇加油站等9宗违法用地处理意见的函。证明高莲等人到镇政府信访的诉求没有依据，实质是以信访为借口扰乱单位秩序。
十五、高莲等人的身份证明。证明被处罚人高莲等人的身份情况。
十六、枞阳县公安局行政处罚事先告知笔录。证明对高莲等人的处罚履行了事先告知程序。
十七、枞阳县公安局行政处罚审批表。证明处罚程序合法。
十八、安庆市拘留所执行回执。证明高莲等人被执行拘留的时间。
十九、视听光盘。证明高莲等人扰乱单位秩序的事实。
高莲为证明自己的主张，向一审法院提举的证据材料：枞阳县公安局枞公（治安）行罚决字〔2015〕第6号行政处罚决定书，证明枞阳县公安局对高莲作出的行政处罚没有事实及法律依据，该决定书没有表明原告的具体行为产生的危害后果及达到应予处罚的条件。
上述证据均已随卷移送本院。
经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。
本案二审争议的焦点是枞阳县公安局于2015年1月4日作出的枞公（治安）行罚决字〔2015〕第6号行政处罚决定是否有事实和法律依据。
本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(一)项的规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，上诉人高莲等人因要求处理土地权属问题向项铺镇政府反映诉求，本属于正常的主张权利行为，但在反映诉求过程中，采取未经允许试图在镇政府食堂就餐等方式，干扰了食堂的工作秩序，也影响了政府工作人员正常就餐，这一行为超出了正常的行使权利的界限，上诉人参与其中，其行为违反了《治安处罚法》第二十三条第一款第(一)项的规定。被诉行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，量罚适当。上诉人提出的行政赔偿请求没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高莲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐珂可
审 判 员 张建平
代理审判员 汪雨情
二〇一五年八月十三日
书 记 员 刘萌乔
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；