陕西省渭南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渭中行终字第00003号
上诉人（原审第三人）张绳武，男，1937年6月24日出生，汉族，住合阳县城关镇北庄村2组，系合阳县妇幼保健院退休干部。
上诉人（原审第三人）刘军，男，1971年11月24日出生，汉族，住合阳县城关镇西新街，系合阳县检察院干部。
上诉人（原审第三人）王雪萍，女，1969年4月13日出生，汉族，住合阳县城关镇北庄村*组，居民。
委托代理人刘军，男，1971年11月24日出生，汉族，住合阳县城关镇西新街，系合阳县检察院干部，
上诉人（原审第三人）曹海军，男，1970年6月7日出生，汉族，住合阳县城关镇153号，系合阳县食品药品监督局干部。
上诉人（原审第三人）刘红伟，男，1968年1月4日出生，汉族，住合阳县城关镇大庄头村*组，居民。
被上诉人（原审原告）陕西世丰实业集团有限公司（以下简称世丰公司）。住所地：合阳县凤凰北路。
法定代表人马彦，系该公司董事长。
委托代理人曹建社，男，1956年10月10日出生，汉族，住合阳县城关镇解放路南段土地局单元楼，系原告公司职工。
委托代理人秦玉民，男，I945年6月22日出生，汉族，住合阳县城关镇东大街九郎庙巷，系原告公司职员。
原审第三人合阳县晨光实业有限公司（以下简称晨光公司）。住所地：合阳县西环路108国道西侧。
原审被告渭南市城乡规划管理局。（以下简称市规划局）住所地：渭南市朝阳大街2号。
法定代表人李曙升，系该局局长。
委托代理人连桂英，1976年9月25日出生，汉族，系渭南市人民政府法制办干部。
上诉人刘军、王雪萍、张绳武、曹海军、刘红伟因诉渭南市城乡规划管理局行政复议一案，不服渭南市临渭区人民法院（2014）临渭行初字第00015号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人刘军、张绳武、曹海军、刘红伟，被上诉人陕西世丰实业集团有限公司的代理人曹建社、秦玉民，渭南市城乡规划管理局委托代理人连桂英到庭参加了诉讼。原审第三人晨光公司的负责人经传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院认定，2010年4月28日合阳县人民政府与晨光公司签订“合阳县城解放南路综合改造建设项目合同书”，“项目位于城市规划区南部、城市规划解放路南段、道路南北走向，北起凤凰西路南穿越大庄头村、南至洽川大道”。随后晨光公司与世丰公司又签订了“合阳县城中村改造及居民安置示范项目组织实施的具体分工”，由晨光公司和世丰公司具体组织实施，晨光公司牵头负责制定实施方案，内容及分工，晨光公司承担解放南路贯通及道路排水、路灯等设施，建设拆迁安置群众用房及洽川大道南侧代政府征收土地等工程，世丰公司承担投资置换土地商业房屋的建设工程。2010年3月2日合阳县建设局颁发建设项目选址意见书合城选字第2010（06）号，“建设项目名称：合阳县城解放南路综合改造建设项目，建设单位名称：晨光公司（世丰公司）。2011年9月15日合阳县经济发展局文件合经发（2011）216号《关于世丰公司毓秀颐苑小区项目备案的通知》，“该项目建设框架式结构的四层商业楼2幢、小高层4幢、高层4幢、砖混结构20幢。”2011年12月19日合阳县人民政府审批土地件合政土批（2011）17号《关于出让国有建设用地使用权给晨光公司的批复》，同意将陕政土批（2011）73号，陕政土批（2009）146号两宗地块，面积66722平方米国有建设用地使甩权出让给晨光公司，作为商业住宅用地，其土地使用年限为50年。2012年元月16日合阳县城乡规划管理局颁发合规地字第（2012）01号建设用地规划许可证，“用地单位：晨光公司（世丰公司），用地项目名称：毓秀颐苑小区”。2012年元月晨光公司向合阳县规划局出具委托书全权委托世丰公司办理《建设工程规划许可证》。并提供了相关环境影响评价的证明，消防设计备案及防雷装置设计标准书等手续。2012年4月9日合阳县规划局颁发合规建字第2012（07）号建设工程规划许可证，“建设单位：晨光公司（世丰公司〉，建设项目名称：毓秀颐苑一期（东区1#、2#、3#、4#、5#、8#、9#、10#、11#）、（西区1#、2#、3#、4#、5#、6#、7#、8#、9#、10#）。建设位置：洽川大道北侧，解放南路东、西两侧”。2012年11月，该工程项目施工过程中，第三人张绳武、刘军、王雪萍、曹海军、刘红伟以自己权益受到侵害为由向被告规划局申请行政复议，2013年9月25日被告规划局以“合规建字第2012（07）建设工程规划证存在下列问题：1、就被许可人世丰公司而言没有许可必备的土地使用权属证明；2、没有许可必备的建设工程设计方案；3、许可程序不合法。”作出渭规复决字（2013）31号行政复议决定书，决定“撤销被申请人合阳县城乡规划管理局作出的合规建字第2012（07）建设工程规划许可证”。行政复议决定书送达后原告世丰公司不服，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告市规划局作出的渭规复决字（2013）31号行政复议决定书。又查，“行政复议申请书”，未列世丰公司及晨光公司。而事实依据中，“直至2012年11月世丰公司开挖8#、11#楼的地基挖至我们家门口时，我们才知晓规划内容。……世丰公司依据上述规划施工至今，10#楼已剩最后一层封顶，且明确向合阳县住建局告知坚持不停工，原因是他们持有《建设工程规划许可证》。”。且落款未有申请人的签名或按指印。另查，被告规划局未有向世丰公司及晨光公司送达提出答复通知书及听证通知等相关文书。
原审法院认为，根据被告市规划局提供的“行政复议申请书，行政议决定书”及相关证据来看，结合本案事实，第三人张绳武、刘军、王雪萍、曹海军、刘红伟的复议申请书未列世丰公司及晨丰公司，而被告规划局以何种形式通知世丰公司及晨光公司参加复议，是当事人申请，还是以依职权，但在所提供的证据中未能显示，且行政复议申请书的落款没有当事人的签名或按指印。对第三人的复议申请书中事实依据，2012年11月知晓规划内容是否存在超时效问题，未有相关证据佐证。合规建字第2012（07）建设工程规划许可证的建设单位晨光公司（世丰公司〉，而晨光公司是该行政许可的相对人，又是法律上的利害关系人，即使晨光公司的“声明放弃行政复议的权利”。仍应在复议决定书中列其为当事人。故被告规划局在行政复议过程中存在主要证据不足，违反法定程序，依法予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款（二）项1、3目；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决如下：一、撤销渭南市城乡规划管理局2013年9月25日作出的渭政复决字（2013）31号行政复议决定书。二、责令渭南市城乡规划管理局重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告渭南市城乡规划管理局承担。
宣判后，张绳武、刘军、王雪萍、曹海军、刘红伟不服，提出上诉，理由为，一、原判认定事实不清，适用法律错误。1、复议机关已通知晨光公司参加复议的权利，晨光公司答复不参加复议。复议机关不存在遗漏当事人的问题。2、行政复议申请书不仅有曹海军的手写落款，还有张绳武代表五位申请人的落款及说明。一审认为复议申请书无上诉人签名，属于认定事实不清。二、原审将上诉人“2013年6月4日仅知道7号规划许可证的证号相关事实的陈述”认定为证人证言，属适用法律错误。原审判决中关于上诉人2012年11月知晓规划内容的认定事实是错误的。上诉人在2013年6月4日仅知道7号规划许可证的证号。收到复议决定后才知道规划许可证是发给晨光集团（世丰公司）的。申请复议未超过法定期限。一审要求有相关证据佐证上诉人的申请复议是否超过复议期限没有法律、法规依据。三、合阳县规划局所作的（2012）7号规划许可证存在下列问题：1、没有许可必备的土地使用权属证明；2、没有许可必备的建设工程设计方案；3、许可程序不合法。”。综上，渭南市规划局的复议决定证据确实充分，程序合法。请求二审依法改判，维持渭南市规划局（2013）31号的行政复议决定，并判令被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人世丰公司答辩认为，一、复议决定程序违法1、渭南市规划局（2013）31号的行政复议决定遗漏晨光公司，程序违法。2、行政复议申请书没有上诉人的签字、盖章，也没有上诉人按的指印，该申请书不符合书面申请书的形式要件。3、原审法院对复议决定进行了全面审查，庭审活动依法有序，充分保证当事人的诉讼权利，不存在依据晨光公司提出遗漏当事人的意见而撤销复议决定的问题。二、上诉人申请复议超过复议的期限。上诉人的复议申请载明2012年11月上诉人就已知道规划许可证的内容，属于证据上的自认。上诉人否定该自认应当提供充分的证据支持该主张。三、原审判决证据充分，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉维持原判。
原审被告渭南市城乡规划管理局答辩意见，一、复议机关告知晨光公司作为第三人参加复议，晨光公司明确声明放弃参加复议，故复议决定没有遗漏当事人晨光公司。二、上诉人申请复议没有超过复议期限。合阳县规划局、世丰公司、晨光公司对超过复议期限并未提供证据支持其主张，不能认定上诉人申请复议超过期限。三、上诉人的复议申请虽没有上诉人的签名，但复议机关办案人员与复议申请人谈话，谈话笔录有五位申请人的签字指印，能确知五位申请人提起行政复议申请。四、复议决定事实清楚，正确合法。合规建字第2012（07）建设工程规划许可证违反《城乡规划法》第四十条的规定。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为：合阳县规划局作出的合规建字第2012（07）建设工程规划许可证载明的建设单位是合阳县晨光公司（世丰公司）。合阳县晨光公司、世丰公司是该规划行政许可行为的的相对人，原审被告渭南市城乡规划管理局作出的行政复议决定结果对合阳县晨光公司、世丰公司的权益产生不利影响，原审被告渭南市城乡规划管理局在复议决定中将世丰公司列为第三人是正确的，漏列合阳县晨光公司为第三人属违反法定程序。《行政复议法实施条例》第十九条规定书面申请应当有申请人的签名或者盖章，上诉人五人在行政复议申请书中没有签字或者盖章，该行政复议申请书不符合书面申请书的形式要件。原审被告应当在审查复议申请时规范上诉人书写复议申请书。原审判决查明事实中关于“直至2012年11月世丰公司开挖8#、11#楼的地基挖至我们家门口时，我们才知晓规划内容”，是载明上诉人申请书的内容，并非原审判决对上诉人知道该建设工程规划许可证内容的时间作出的事实认定。关于上诉人申请复议是否超过期限的问题。上诉人认为其是在2013年6月4日知道7号规划许可证的证号的，而行政复议申请书中写明“直至2012年11月我们才知晓规划内容”的意思是仅知道世丰集团公司建楼，不是知道规划许可证具体内容。本案中，世丰公司认为上诉人超过申请复议的期限，复议机关应根据当事人的证据，对被上诉人世丰公司提出的上诉人超过申请复议期限的问题进行审查。上诉人提供的其五人共同署名签字的证言为了证明上诉人复议没有超过复议期限，属于上诉人对事实的的陈述，在没有相关证据佐证的情况下，原审法院对该证据不作为有效证据予以认定并无不当。综上，原审被告渭南市城乡规划管理局作出的复议决定事实不清，程序违法，原判予以撤销是正确的。上诉人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王洪池
审 判 员 ＸＸＸ
代理审判员 何 妍
二〇一五年四月十五日
书 记 员 李 瑞