河南省孟州市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫0883行初45号
原告党雪兰，女，1954年1月19日出生，汉族，住济源市。
委托代理人姚劲松，系河南剑光律师事务所律师。
委托代理人张丽琴，系河南剑光律师事务所律师。
被告济源市人民政府玉泉街道办事处。
地址济源市济水大街东段188号。
法定代表人王伟国，系该办事处主任。
负责人谢传魁，系该办事处党委成员、武装部长。
委托代理人段验军，系河南凌峰律师事务所律师。
委托代理人常小亮，系河南凌峰律师事务所律师。
原告党雪兰及赵世峰、宋顺利、牛普明、陈宝钢、赵东升要求被告济源市人民政府玉泉街道办事处（以下简称玉泉办事处）履行拆迁补偿安置协议一案，于2017年3月17日向本院分别提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，因上述案件属同类诉讼，本院决定合并审理，于2017年4月25日公开开庭进行了审理。原告委托代理人姚劲松、张丽琴，玉泉办事处负责人谢传魁、委托代理人段验军、常小亮到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，2012年12月16日，原、被告签订济东新区一期拆迁补偿安置协议书，约定：原告原有的房屋建筑面积为46平方米。原告自愿选择产权置换安置补偿方式，置换面积为240平方米，超出部分按《济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》的规定进行货币补偿；不足部分按460元/㎡的价格标准购买安置房。原告原有房屋为46平方米，以原房屋、附属物折抵后，需缴纳房款74834.9元，原告需在协议签订后十日内交纳应交房款的80%，计款59867.9元。剩余款项待安置房交付前，结合安置房实有面积，按多退少补的原则一次性结清。被告同意安置过渡期自2012年12月20日至2014年12月20日，按每月1200元支付原告安置过渡费，共计28800元。同时约定被告未按期将安置房交付给原告使用的，延期后的过渡费按双倍支付给原告。协议签订后，原告按照双方约定将房款全额支付给了被告。被告将安置过渡费支付至2016年8月16日。但时至今日，被告也没有履行合同约定将置换的房屋交付给原告，也没有按照约定支付给原告安置过渡费。为维护原告的合法权益，请求法院支持原告的诉讼请求：1、依法判令被告履行合同，立即将位于济源市济东新区安置二区的房屋两套（建筑面积共计240平方米）交付给原告；2、依法判令被告支付给原告逾期安置过渡费（按每月2400元从2016年8月17日起计算至实际交房之日止）；3、本案诉讼费用由被告承担。庭审时原告对第１项诉求进一步明确为按选房单上确认的房号交付安置房屋两套。
被告玉泉办事处辩称，1、答辩人济源市人民政府玉泉街道办事处不是本案的适格诉讼主体。2012年下半年，济源市人民政府根据济东新区开发建设需要，决定对玉泉街道办事处王庄居民委员会等居委会和轵城镇北孙村等居委会进行拆迁安置，确定由济东新区开发建设指挥部作为房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。该指挥部就济东新区一期开发建设制定了《拆迁补偿安置方案》。后该指挥部变更为济源市济东新区综合开发建设指挥部，继续组织实施房屋征收与补偿工作。期间，指挥部委托玉泉街道办事处和轵城镇人民政府作为房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，答辩人与被答辩人党雪兰签订了《济东新区一期拆迁补偿安置协议书》。
基于以上事实，济源市济东新区综合开发建设指挥部是房屋征收部门，答辩人和轵城镇人民政府均是受委托的房屋征收实施单位。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第二款的规定，“房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”因此，答辩人虽然是补偿安置协议的签约者，但法律后果应由济源市济东新区综合开发建设指挥部承担法律责任，答辩人不是本案适格被告主体。
2、被答辩人要求答辩人给付安置房的理由不能成立。
在此次拆迁补偿安置中，被答辩人应分得安置房产240平方米，按每平米460元计算，应承担房款110400元，扣除房屋、附属物补偿款35565.1元，其实际应承担房款74834.9元。根据答辩人与被答辩人双方于2012年12月16日签订的《济东新区一期拆迁补偿安置补偿协议书》之约定，被答辩人应于2012年12月26日前交纳剩余房款的80%即59867.9元，余款在安置房交付前，结合安置房实有面积，按多退少补的原则一次性结清。在实际履行中，被答辩人以首期临时安置过渡费14400元、拆迁补助款920元、搬家补助费2000元、拆迁奖励20000元共计37320元冲抵了应交房款，之后又交房款14967元。2016年10月24日，被答辩人参与选房，其选中的房是11#楼东户1001室和东户1002室。
2013年4月15日，济源市人民政府济政【2013】14号文件发布了济源市建设征收（用）土地附着物补偿标准。根据济源市人民政府和济源市济东新区综合开发建设指挥部的要求，拆迁补偿标准中房屋补偿标准由济政【2008】56号文件规定的460元/平方米调整为济政【2013】14号文件规定的560元/平方米，根据此标准，被答辩人还应当补交房款19400元，但被答辩人拒绝交纳，因此答辩人没有给其交付安置房钥匙。
由于政策发生变化，补偿标准提高，对绝大多数被拆迁人是有利的。王庄居委会共有拆迁户257户，其中被拆房产面积超过240平方米的有220户，被拆房产面积不足240平方米的有37户。超过240平方米的220户被拆迁人和不足240平方米31户的被拆迁人均响应新政策，以新的补偿标准重新核算，变更了拆迁补偿协议中的有关数据并履行完毕或承诺履行，剩余6户不足240平方米的被拆迁人拒绝交补房款。答辩人认为，国家政策的变更是拆迁补偿安置合同的双方当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于拆迁补偿安置工作的平稳有序开展极为不利，社会稳定风险急剧上升，答辩人的合同目的将无法实现。在此情势变更下，答辩人遵照上级政府指令变更合同条款并无不当。被答辩人拒不补交房款理由不足，进而导致拆迁补偿安置工作不能顺利进行，应由其自行承担不利后果。
３、被答辩人要求答辩人给付每月2400元逾期安置费理由不成立。一方面，答辩人已经临时安置过渡费支付至2016年8月31日。另一方面，被答辩人已于2016年10月24日选取房屋，由于其未能足额补齐房款，答辩人不能向其交付房产。另外，根据济源市济东新区综合开发建设指挥部济东建【2016】9号文件，“王庄居委会群众过渡安置费已支付至2016年6月20日。按原签订协议2016年6月20日至8月31日支付双倍安置费；9月1日至11月30日支付单倍安置费。11月30日后市政府不再支付群众过渡安置费”。因此，被答辩人向答辩人主张2016年8月17日以后的双倍安置费明显不当。
综上所述，答辩人认为自己不是适格被告，合同履行过程中发生情势变更事由，被答辩人在未交足房款的情况下无权向答辩人所要安置房，其损失扩大部分应由其自行承担。请求人民法院查清案件事实，依据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条所确定的情势变更原则，充分发挥“利益均衡”的调节作用，公平公正依法裁决。
根据双方的诉辩意见，归纳本案的争议焦点为：１玉泉办事处是否是本案适格被告？被告是否应按照原告诉求交付原告选定的安置房并支付过渡安置费？
针对本案的争议焦点，原告向本院提交以下证据：
第一组证据：拆迁补偿安置协议书1份，证明2012年12月16日，原、被告签订该协议，该协议约定了原告被拆迁房屋的面积、产权置换安置方式、面积、补差价格和安置过渡费的标准及发放时间、延期交房的法律责任等内容。
第二组证据：河南省行政事业单位资金往来结算票据、进账单和选房确认单各1张，证明原告已经按照约定将购房补差款全额支付给被告，被告已通知原告确认了房屋的具体位置。
被告玉泉办事处对原告提交证据的真实性无异议。
被告玉泉办事处在法定举证期限内向本院提交以下证据：
第一组证据：1、2012年6月26日中国共产党济源市委员会济办文【2012】21号文件。
2、2012年10月济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案。
3、2012年11月2日济源市人民政府市长办公会议纪要【2012】29号。
4、2012年12月19日拆迁公告。
5、2012年12月20日济东新区一期拆迁补偿安置协议书（协议编号：2012-049）。
6、2012年12月20日济东新区一期拆迁补偿安置补充协议书。
7、2012年12月22日保证书一份。
8、房屋测绘表一份。
9、济源市征用（收回）土地附着物登记表一份。
10、济源市征用（收回）土地附着物补偿核算表一份。
11、2013年7月31日济源市济东新区综合开发建设指挥部文件济东建【2013】11号。
12、2013年9月17日济源市人民政府专题会议纪要【2013】78号。
13、2016年1月11日中共济源市委办公会议纪要【2016】1号。
14、2016年8月22日中共济源市委办公会议纪要【2016】8号。
15、2016年8月18日济源市济东新区综合开发建设指挥部文件济东建【2016】9号。
16、2016年8月23日济源市济东新区综合开发建设指挥部文件济东建【2016】10号。
17、2016年9月27日济源市济东新区综合开发建设指挥部文件济东建【2016】15号。
18、选房公告、选房流程图、选定房号。
19、2016年10月28日济源市济东新区综合开发建设指挥部文件济东建【2016】17号。
被告提交该组证据意在证明在本次拆迁中房屋征收部门是济源市济东新区综合开发建设指挥部，征收单位是济源市玉泉街道办事处和济源市玉泉街道人民政府，玉泉办事处不是本案适格主体。
第二组证据：1、《济源市人民政府关于进一步规范城中村改造的意见》；
2、《济源市人民政府关于印发济源市建设征收(用)土地附着物补偿标准的通知》（济政【2008】56号）；
3、《济源市人民政府关于印发济源市建设征收(用)土地附着物补偿标准的通知》（济政【2013】14号）。
被告提交以上证据结合第一组证据目录中的证据11、12、13、14、15、16、17、19，《中华人民共和国土地管理法》第46、47、48条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》等综合证明由于补偿标准发生变化、政策发生变化、有关数据应当调整，标准调整后，原告拒不交纳房屋差价，因此，根据合法的先履行抗辩权的原则，原告应依据新的标准缴纳房屋补差款。被告只能等原告缴纳房屋补差款后，才能根据济源市政府和济源市济东新区指挥部相关的政策要求，交付原告房屋。原告所置换的原有房产不足240平方米，这些拆迁房产不是原告实际拆迁时居住的房屋，过渡安置费的性质是拆迁人因生活必需而租赁房屋的租金费用。因此，综合考虑不应承担支付原告逾期收缴房款过渡安置费的义务。
原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对被告的证据的真实性没有异议，但对证据的证明对象和指向有异议，在庭审过程中双方均提交了拆迁补偿协议书，根据合同的相对性，该协议书的甲方均为玉泉办事处，而不是拆迁安置指挥部，该协议的履行主体就应该是本案的原被告双方。2.拆迁安置指挥部是济源市市委市政府成立的临时机构，不是机关法人，也不是民法规定的其他组织或法人，不具有法律上的权利主体资格。而被告属于一级政府部门的派出机构，有独立的经费，属于机关法人，能独立承担责任，属于行政法律主体。3.根据法律规定，如果被告属于被委托方代表建设指挥部行使有关权利，那么安置协议上的甲方应为拆迁建设指挥部，而非以受托人即办事处的名义签订协议，被告所述不符合实际情况。综上原告认为本案被告主体适格，拆迁指挥部不能作为被告。
对于被告第一组证据中的证据11-19，原告认为不能作为本案定案依据，首先这些证据不是国家的法律法规和规章，也不是国家政策。其次该证据均属于被告的单方证据，是政府部门单方出台的一些规定，属于行政行为。在双方签订的安置补偿协议书早于济源市政府新的补偿标准出台时间的情况下，双方已就补偿安置房的价格每平米460元，以及原告应当向被告缴纳补偿款的数额以及过渡安置费的标准、支付时间、违约责任均作出了明确的规定，作为一个合法有效的行政合同，被告不能以自己单方的认为和行为来推翻。第三，济源市拆迁补偿新标准的作出时间是2013年4月15日，并且明确说明本标准自印发之日执行。本案六原告的拆迁时间均为2012年的12月份，此时，根据法律规定和补偿标准的说明，该新标准尚未执行，新的标准不能溯及已在之前签订的合法有效存在且已实际履行的行政合同，被告所讲的情事变更和不可抗力不能成立。
本院对各方当事人提交的证据综合审查认为，原、被告对各自提交证据的真实性均无异议，本院对其证据真实性均予以采信。
依据有效证据和各方诉辩意见，本院确认以下案件事实，2012年因济东新区一期开发建设，原告所在王庄居委会需要搬迁，根据《济源市济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》的规定，2012年12月16日，被告玉泉办事处作为合同甲方，与原告党雪兰（合同乙方）。签订了济东新区一期拆迁补偿安置协议书，协议约定：一、标的物情况：经甲乙双方共同认定，同意按市房管局和国土部门的测量数据，对标的物情况确认如下：1、房屋所属村舍：玉泉街道办事处王庄居委会；2、房屋结构类型：土木；3房屋建筑面积：46平方米；4、房屋、附属物赔付金额：35565.1元。二、补偿安置：乙方自愿选择产权置换安置补偿方式。根据标的物的实际测量数据，乙方同意按《济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》的规定进行置换，置换面积为：240平方米，超出部分按《济东新区一期开发建设拆迁补偿安置方案》的规定进行货币补偿；不足部分按460元/平方米的价格标准购买安置房。三、临时安置过渡：1、乙方同意安置过渡期自2012年12月20日至2014年12月20日，甲方按每月1200元支付乙方临时安置过渡费，共计28800元，在搬迁腾空后支付14400元，剩余款项在2013年12月20日付清。2、……。四、拆迁补助与奖励……。五、安置房款结算：甲方需给乙方配置安置房240平方米（安置房以房管局测定的实有面积为准），乙方原告房屋为46平方米。需缴纳的房款74834.9元，乙方需在协议签订后十日内交纳应交房款的80%，计款59867.9元，逾期不交者，济东新区开发项目玉泉指挥部将不发放选房序号并不得参与安置房分配。剩余款项待安置房交付前，结合安置房实有面积，按多退少补的原则一次性结清。六、违约责任：1、甲方未在规定时间内向乙方支付货币补偿款的，按同期银行贷款利息双倍支付违约金。2、甲方未按期将安置房交付乙方使用的，延期后的过渡费按双倍支付乙方……。协议签订后，乙方按协议的约定拆除房屋，选择产权置换方式置换240平方米房产，按协议约定的460元计算，原告应承担房款110400元，玉泉办事处应付原告房屋及附属物补偿款35565.1元，折抵房款后，原告实际应缴纳房款74834.9元，2012年12月20日，依协议约定，原告缴纳了房款的80%即59867.9元，加上房屋及附属物补偿款折抵后，原告共缴纳95433元。2016年12月21日原告又缴纳了剩余房款14967元，原告至此按协议约定缴纳了全部房款。2016年10月21日，济东新区玉泉指挥部发布选房公告，定于2016年10月24日开始选房，原告陈宝钢选取了济东新区王庄安置房11#楼东户1001和东户1002两套房屋，后被告以2013年4月5日济源市人民政府济政[2013]14号文件发布了济源市建设征收（用）土地附属物补偿标准，新标准调整为560元/m2为由，口头要求原告补交补偿标准调整后应补的房款19400元，原告拒绝缴纳，被告因此未给其安置房钥匙，而与原告同在王庄居委会的大多数居民均在选房后交付了房屋，得到安置。
关于过渡安置费，原告认可过渡安置费被告已付至2016年8月16日，原告要求的逾期交房的安置费应自2016年8月17日起按双倍标准即每月2400元支付，至实际交付安置房屋之日止。原被告双方均认可2014年12月以前的过渡安置费按每户每月1200元已支付（一户人口超过四个人的超过一人补偿300元）。2015年开始至2016年8月的过渡安置费以何标准支付庭审时被告未向本院说明，被告在答辩状中认可过渡安置费支付至2016年8月31日。原告认可被告自2015年元月至2016年8月16日均按每月2400元标准支付，此后未再支付。被告认为依据济源市济东新区综合开发建设指挥部济东建[2016]9号文件，不应再支付原告过渡安置费。
本院认为，济源市人民政府玉泉办事处是济源市人民政府市长办公会议纪要确定的房屋拆迁征收部门，具有签订涉诉征收补偿协议的主体资格，济东新区开发建设指挥部（后名称变更为济源市济东新区综合开发建设指挥部）是济源市人民政府为拆迁安置临时组建的机构，不具备行政诉讼主体资格。原被告双方签订的济东新区一期拆迁补偿安置协议书系双方真实意思表示，且协议内容不违反国家强制性规定，属有效协议，对双方具有约束力。协议签订后原告依约履行了协议义务，作为协议相对方的政府机关玉泉办事处，更应遵循诚实信用的原则，按协议约定向原告交付安置房屋，支付安置过渡费用。原告在订立协议时自愿选择产权置换的安置补偿方式，对房屋的补偿标准，协议适用了济源市人民政府济政[2008]56号文件发布的济源市建设征收（用）土地附属物补偿标准，即每平方补偿460元。该标准通过双方签订补偿协议得到确认，被告以济政[2013]14号文件发布了新的补偿标准即每平方补偿560元为由，否定先前双方合意签订协议的标准，单方改变协议履行内容，进而要求原告补交房款，在协议约定之外为原告增设履行义务，其主张不能成立，以此为由不交付原告安置房屋，本院不予支持，被告应当按照原告选定的安置房号交付原告安置房。至于原告要求的过渡安置费，协议虽未约定交房期限，但约定临时安置过渡期自2012年12月20日至2014年12月20日。玉泉办事处未在安置过渡期内交付原告安置房屋，原告已经按协议约定全额缴纳了房款，根据协议违约责任的约定，被告未按期将安置房交付原告使用的，延期后的过渡费应按双倍标准支付原告。原告认可过渡安置费已付至2016年8月16日，被告未提交相关证据证明过渡安置费已缴至２０１６年８月３１日，应以原告认可的时间为准，原告要求的逾期交房的安置费被告应自2016年8月17日起双倍即每月2400元支付原告，至实际交付安置房屋之日止。基于上述理由，依据<最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释>第十五条第一款、第十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：
一、被告于判决生效后十日内交付原告选房确认单确认的济东新区安置二区王庄安置房11#楼东户1001和东户1002两套房屋（建筑面积共计240平方米）。
二、被告于判决生效后二十日内给付原告过渡安置费，按每月2400元的标准，自2016年8月17日起至交付原告安置房屋之日止。
案件受理费2800元，由被告玉泉办事处承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人即代表人的人数提出副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。
审判长 梁 慧 娟
审判员 姚红霞人民陪审员苏振宇
二〇一七年八月二十九日
书记员 申 淑 君