广东省深圳市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）深中法行终字第750号
上诉人（原审被告）深圳市规划和国土资源委员会，住所广东省深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦。
法定代表人王幼鹏，该委主任。
委托代理人陈伟岳，广东晟典律师事务所律师。
委托代理人舒升，深圳市规划和国土资源委员会龙华管理局工作人员。
被上诉人（原审原告）洪小艳，女。
被上诉人（原审原告）何修梅，女。
被上诉人（原审原告）罗水生，男。
被上诉人（原审原告）洪贵叶，女。
被上诉人共同委托代理人简海腾，广东鹏浩律师事务所律师。
被上诉人共同委托代理人黎水杏，广东鹏浩律师事务所实习律师。
上诉人深圳市规划和国土资源委员会因上列被上诉人诉其未履行行政复议职责纠纷一案，不服广东省深圳市福田区人民法院（2015）深福法行初字第392号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
原审法院认定：原告向深圳市规划和国土资源委员会龙华管理局（以下简称龙华管理局）提出行政复议申请，要求龙华管理局撤销谢某某等申报项目一户一栋的业主主体资格等。龙华管理局于2014年12月16日作出深规土龙华（2014）305号《市规划国土委龙华管理局关于不予受理行政复议申请的决定》，认为其作为市规划国土委派出机构，不是适格的行政复议机关，对原告的申请不予受理。原告不服该不予受理决定，又向被告提出行政复议申请，要求被告撤销龙华管理局作出的上述不予受理决定。2015年1月20日，被告作出深规土复决（2015）07号《市规划国土委行政复议不予受理告知书》，认为原告提出的复议申请不属《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议范围，不符合行政复议法律法规相关规定，决定不予受理。原告不服，遂向法院提起诉讼。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政复议法第十五条第一款第（二）项规定，对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。
本案中，被告作出的不予受理告知书对原告的权利义务产生实际影响，原告对此不服可以提起行政诉讼，人民法院应予受理。被告主张其作出的不予受理告知书不属于行政诉讼的受案范围，缺乏法律依据，法院不予采信。龙华管理局作为被告的派出机构，其以自己的名义作出深规土龙华（2014）305号《市规划国土委龙华管理局关于不予受理行政复议申请的决定》，原告对该决定不服，依法可以向被告申请行政复议，被告应予受理。被告作出的涉案不予受理告知书决定对原告的行政复议申请不予受理，违反了上述法律的规定，应予以撤销。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决如下：一、撤销被告深圳市规划和国土资源委员会于2015年1月20日作出的深规土复决（2015）07号《市规划国土委行政复议不予受理告知书》；二、责令被告深圳市规划和国土资源委员会于本判决发生法律效力之日起六十日内对原告提出的行政复议申请，重新作出具体行政行为。
上诉人不服该判决，向本院上诉。上诉请求：1.撤销原审行政判决；2.判决驳回被上诉人的起诉；3.由被上诉人承担本案诉讼费用。主要事实和理由：一、被上诉人向上诉人所提出的行政复议申请并不符合法律规定，上诉人决定不予受理其复议申请是合法有据的。首先，对申请人不服复议机关不予受理复议申请的行为，我国法律明确规定了救济途径。行政复议法第二十条规定“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理”；《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第三十一条规定“依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理”。由此可见，对于行政复议机关不予受理复议申请的告知行为，法律明确规定了复议申请人在行政系统的体系内，只能申请上级行政机关对此予以监督纠正，这是属于上级行政机关行政职能的范畴，而不能通过行政复议等其他形式予以代替。因此，被上诉人对龙华管理局不予受理复议申请的行为再向上诉人申请复议是不合乎法律规定的。
其次，被上诉人因不服上诉人下辖龙华管理局所作出的不予受理行政复议决定，而向上诉人提出行政复议申请，该申请不属于行政复议法第六条所列举的可提出行政复议事项范围，而该条第（十一）项规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益”，该项规定已明确了只能针对“侵犯其合法权益”的“具体行政行为”提出复议申请。而龙华管理局不予受理被上诉人的行政复议申请，这显并未侵犯其实际权益。由此可见，龙华管理局的不予受理行为并非可申请行政复议的范围，上诉人告知不予受理是合法有据的。针对龙华管理局作出的不予受理决定，如允许被上诉人向上诉人再申请复议，则被上诉人针对上诉人的决定也同样可继续向上级机关申请复议，并依此类推，不断向逐级向上一级机关提出申请，长期纠缠于无穷尽的复议程序中，而无法真正实现其实际诉求，对行政行为正当性予以审查及救济，这显然有悖于行政复议制度设立所要达到的迅速、高效实现监督、救济的目的。
再次，从实际权益的角度而言，被上诉人的复议申请被龙华管理局决定不予受理后，其完全可直接向人民法院提起行政诉讼，请求法院对其复议请求予以裁判。因此，其针对龙华管理局的不予受理决定申请复议是毫无意义的。由此可见，被上诉人向上诉人所提出的复议申请是不符合法律规定的，上诉人作出的不予受理决定有充分依据。
二、被上诉人提起本案诉讼毫无法律依据，原审判决适用法律错误。本案中，被上诉人就上诉人作出的不予受理复议申请告知书，诉请法院撤销该告知书，并要求判令上诉人受理行政复议申请，这并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条所规定的行政诉讼受案范围。事实上，被上诉人在行政复议申请未得到受理时，依法可就申请复议事项直接向法院提起行政诉讼，当事人并未丧失其救济途径，告知不予受理行为符合法律规定。因此，本案被上诉人就不予受理行政复议申请的告知行为提起行政诉讼，毫无任何法律依据。
本案原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条及行政复议法第十五条第一款第（二）项，认为被上诉人有权就上诉人的不予受理决定提起诉讼。然而，该两处规定都是指向对当事人实际权利义务造成影响的“具体行政行为”，而复议机关所作出的不予受理决定是程序性行为，显然不对被上诉人的权利义务产生实际影响。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条中规定的行政诉讼受理范围除了列举的七类具体行政行为之外，必须是“法律、法规规定可以提起诉讼的”案件，而原审法院却并未指出有何法律、法规规定不予受理复议的行为可诉。相反，根据上诉人在本上诉状第一点中所提及的相关规定可见，法律、法规已就当事人对复议机关不予受理行为不服的情况，明确规定了可采取的合法的行政救济途径。原审法院显然错误地适用了法律，从而对本案作出错误的判决。
被上诉人洪小艳书面答辩称：一、上诉人作出的不予受理告知书没有法律依据，应当受理被上诉人的复议申请。（一）上诉人不予受理依据的行政复议法第二十条和行政复议法实施条例第三十一条，仅是行政机关内部上下级的监督关系，不是被上诉人的救济途径，这两条规定不影响被上诉人申请复议的合法权利。（二）本案不能适用行政复议法第二十条和行政复议法实施条例第三十一条，上诉人认为不属于行政复议法第六条列举和第（十一）项概括的受理范围也与事实不符。龙华管理局不予受理被上诉人的行政复议申请，已侵犯被上诉人提出行政救济的权利并间接侵犯被上诉人通过复议维护的合法财产权，被上诉人对此行为申请行政复议，属于行政复议法第六条第（十一）项规定的受理范围。二、被上诉人提起本案诉讼，具有充分、明确的法律依据，原审判决适用法律正确。不予受理申请复议决定属于可诉的行政行为，被上诉人既可以就申请复议事项提起诉讼，也可以就不予受理决定提起诉讼。本案的行政复议也不属于复议前置的情况，被上诉人对复议机关不受理复议申请的行为提起诉讼，法院应当受理。
被上诉人在法庭口头答辩称：一、本案争议焦点是龙华管理局以及上诉人作出的不予受理决定是否属于具体行政行为，对不予受理决定不服是否可复议可诉讼？行政行为指的是具有行政职权的机关、机构所实施的与行使行政职权相关的，对行政管理相对人的义务产生实际影响的行为。本案上诉人是具有行政管理职权的机关，作出不予受理决定也是其行政管理职权范围内，该决定显然拒绝了被上诉人通过复议的方式进行权利救济，对于被上诉人的权利义务产生了实际影响，而被上诉人是确定的行政管理相对人，因此龙华管理局以及上诉人作出的不予受理决定属于具体行政行为，被上诉人对该不予受理决定不服，有权向上诉人申请复议撤销，上诉人作出不予受理决定之后，被上诉人不服该决定的可以向法院提起诉讼。二、被上诉人收到龙华管理局的不予受理决定之后，向上诉人申请复议时复议请求其实是包括了实体权利审查，比如要求公开相关的备案信息，但是上诉人要求将此划掉，只保留撤销不予受理决定这一项，否则就不收材料，被上诉人在法院立案时也有相同的遭遇，所以现实中并没有上诉人所说的其他多余的救济途径。
被上诉人起诉时向原审法院提交的证据材料有：1.向龙华管理局申请行政复议的行政复议申请书；2.龙华管理局作出的深规土龙华（2014）305号不予受理行政复议申请的决定书；3.向被上诉人申请行政复议的行政复议申请书；4.被上诉人作出的深规土复决（2015）7号行政复议不予受理告知书及签收登记；5.牛湖社区木头湖一户一栋发牌情况；6.锦发大厦坐标图；7.电视台记者采访观澜街道办事处、城管办工作人员、市人大代表、律师、董事长、原村民、锦发大厦开发商、锦发大厦销售人员、围墙恢复原状现场冲突的市场连线报道光碟。
经审理查明，被上诉人等以龙华管理局为被申请人，向龙华管理局提出行政复议申请，行政复议请求为：1.撤销谢某某、黄某某等9人AT9-0805-0222申报项目一户一栋的业主主体资格；2.确认谢某某、黄某某等9人申报AT9-0805-0222一户一栋资料系伪造、无效；3.撤销AT9-0805-0222申报的锦发大厦建设项目土地使用权、规划许可证、建设许可证、施工许可证、一户一栋非农建设用地批复；4.依据深府（2005）65号第六条审查并确认AT9-0805-0222申报假冒一户一栋非农建设用地主体资格；5.公开AT9-0805-0222申报项目备案的全部伪造信息。2014年12月16日，龙华管理局作出深规土龙华（2014）305号不予受理行政复议申请的决定，认为被上诉人等提出的行政复议申请，龙华管理局作为派出机构，不是适格的行政复议机关，不予受理行政复议申请。被上诉人不服，以龙华管理局为被申请人，向上诉人提出行政复议申请，请求撤销龙华管理局作出的深规土龙华（2014）305号不予受理行政复议申请的决定。2015年1月20日，上诉人作出深规土复决（2015）7号行政复议不予受理告知，认为被上诉人等的行政复议申请不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围，决定不予受理。该不予受理告知书于2015年1月28日由被上诉人洪小艳签收。被上诉人等不服，于2015年2月3日向深圳市福田区人民法院提起行政诉讼，请求撤销上诉人作出的深规土复决（2015）7号行政复议不予受理告知行为，判令上诉人依法受理行政复议申请。
本院认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因此，属于人民法院受案范围是行政诉讼的法定条件，人民法院受理案件时应当依职权审查起诉是否属于受案范围。
被上诉人向龙华管理局提出行政复议申请，龙华管理局作出不予受理行政复议申请的决定后，被上诉人就此不予受理行政复议申请决定，向上诉人提出行政复议申请，上诉人以不属于行政复议范围为由作出不予受理行政复议申请的告知。被上诉人现对上诉人不受理其对龙华管理局不受理行政复议申请决定提出的行政复议申请提起行政诉讼，应当具有属于行政诉讼受案范围的法律依据。
首先，行政复议行为不属于可以申请行政复议的行政行为范围。行政复议法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”结合行政复议法第六条关于可以申请行政复议的行政行为范围的规定，可以申请行政复议的行政行为是指对当事人的权利义务作出处分的行政行为。被上诉人如认为其向龙华管理局提出的行政复议申请中相应的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依行政复议法向行政复议机关提出行政复议申请。行政复议行为是对已经作出的行政行为的审查行为，属于当事人不服行政行为的救济程序，行政复议行为本身没有包含在行政复议法规定的可以申请行政复议的范围。根据行政复议法第二十条、行政复议法实施条例第三条第（三）项和第三十一条规定，上级行政机关对行政复议机关不予受理行政复议申请的行为，履行督促的职责，而非履行行政复议的职责。因此，被上诉人向上诉人提出的行政复议申请，不属于行政复议法规定的复议范围。
其次，可以提起行政诉讼的行政复议行为是指对原具体行政行为进行行政复议的行为。行政复议法第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”被上诉人如对龙华管理局作出的不予受理行政复议申请决定行为不服，可以依法提起行政诉讼，由人民法院依法进行司法审查。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第一款也赋予了当事人对具体行政行为申请行政复议后，不服复议再向人民法院起诉的权利。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第二款对于复议机关不受理复议申请的诉讼又作出了规定：“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”根据前后法律条文规定，可以提起行政诉讼的复议机关不受理复议申请行为，是指复议机关不受理当事人对原具体行政行为提出行政复议申请的行为，而非行政机关不受理当事人对行政复议决定提出行政复议申请的行为。
因此，原审法院对于被上诉人的起诉是否属于受案范围没有进行审查，对本案作出判决不当，应予以纠正。被上诉人的起诉不符合法定条件，应当予以驳回。为此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十一）项、第七十九第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省深圳市福田区人民法院（2015）深福法行初字第392号行政判决；
二、驳回洪小艳、何修梅、罗水生、洪贵叶的起诉。
本案不收取案件受理费，各方已经预交的一审、二审案件受理费分别予以退回。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张小妮
审 判 员 王成明
代理审判员 王强力
二〇一五年八月二十一日
书 记 员 刘晓晨