安阳县人民法院
刑 事 判 决 书
（2013）安刑初字第00406号
公诉机关安阳县人民检察院。
被告人李某某，男，1959年3月28日出生。
辩护人郭丕新，河南新大地律师事务所律师。
安阳县人民检察院以安县检刑变诉（2013）2号起诉书指控被告人李某某犯玩忽职守罪一案，2013年10月14日向本院提起公诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。安阳县人民检察院指派检察员田文军出庭支持公诉。被告人李某某及其辩护人郭丕新到庭参加了诉讼。现已审理终结。
安阳县人民检察院指控，根据《土地管理法》第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。第七十三条规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。在2003年元月至2009年11月，被告人李某某任安阳县国土资源局第三监察中队队长期间，只对洪河屯乡群众反映的户家坟村非法公墓违法占地的事实进行了调查及行政处罚。对发现洪河屯乡乡上柏树村公墓违法占地的情况，进行了调查但没有按照规定处理。2006年该中队配合安阳县民政局对洪河屯乡公墓进行联合执法，但李某某作为队长没有安排落实对其它公墓违法占地进行调查处理，导致洪河屯乡上柏树村、张湖顶村、西五龙沟村、上四庄村、上营村等5个村非法占地224.78亩地，把农村集体未利用地变为了建设用地，未给国家缴纳新增建设用地有偿使用费、社保基金等各项费用共计3，374，310元，给国家造成了重大经济损失。上述事实公诉机关向本院提交了被告人李某某供述、证人王某某、张某某、索某某、张某甲等人证言、以及相关物证、书证等证据。认为被告人李某某的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任，提请本院依法判处。
被告人李某某对起诉书指控的犯罪事实和罪名均无异议，并自愿认罪。
辩护人郭丕新辩护认为，被告人李某某的行为不构成犯罪，不应承担刑事责任，理由如下：1、安阳县洪河屯乡上柏树村等五村修建公墓，是为了落实国家殡葬改革制度，以及安阳县政府、洪河屯乡政府推行的“每村修建一处公墓”的政策，改变一家一座坟地的旧风俗，节约利用土地而建设的。辖区内绝大多数公墓都是在被告人任职之前就已建成了，部分村还有民政部门的批文。2、指控五村修建公墓占地均属乡村公益事业用地。依照《中华人民共和国土地管理法》规定，乡村公益事业用地可以使用集体土地，不需要办理土地征收手续，因此不需要交纳新增建设用地有偿使用费和社保基金等费用。被告人李某某没有公墓建设的审批权，没有把农村集体未利用的224.78亩土地变更为建设用地，所以其也不可能给国家造成3，374，310元的损失。3、2006年安阳县民政局对洪河屯乡公墓进行联合执法时，安阳县国土资源局安排由副局长宋某某负责，各中队派一名工作人员配合检查。被告人李某某委派了本中队工作人员郜某某配合检查，有郜某某的证言证实，被告人李某某履行了自己的职责，并非“没有安排落实对其他公墓违法占地进行调查处理。”
经审理查明，2003年1月至2009年11月，被告人李某某任安阳县国土资源局第三监察中队队长，其职责是查处安丰乡、伦掌镇、柏庄镇、洪河屯乡各类违法占地案件。2005年4月28日，安阳县国土资源局对洪河屯乡群众反映户家坟村非法买卖土地进行了调查，并作出了行政处罚，对发现洪河屯乡上柏树村公墓违法占地的情况进行了调查，但没有按照规定处理。2006年7月，安阳县民政局对洪河屯乡公墓进行联合执法时，安阳县国土资源局安排由副局长宋某某负责，各中队派一名工作人员配合检查，被告人李某某指派本中队工作人员郜某某配合检查。调查结束后，被告人李某某作为队长没有安排落实对辖区内公墓违法占地进行处理。安阳县洪河屯乡上柏树村、张湖顶村、西五龙沟村、上四庄村、上营村5个村非法占用集体土地共计224.78亩。
另查明，1、安阳县洪河屯乡张湖顶村公益性公墓始建于1982年，西五龙沟村公益性公墓始建于2001年，上柏树村公益性公墓始建于1982年，上营村公益性公墓始建于1993年，上四庄村公益性公墓始建于1993年。安阳县民政局于2003年11月17日批准洪河屯乡西五龙沟村、上营村修建公墓，2004年1月10日批准洪河屯乡上营村修建公墓。2、2011年6月10日被告人李某某到安阳县人民检察院反渎职侵权局投案，并如实供述了自己的犯罪事实。
上述事实，有公诉机关提交的下列证据予以证实：
（一）被告人李某某供述与辩解
2003年元月至2009年11月，其任安阳县国土资源局第三监察中队队长，职责是对辖区内违法占地进行调查处理，没有收费的职责。期间其对洪河屯乡群众反映户家坟村非法公墓违法占地的事进行了调查及行政处罚。辖区其他公墓在其到安阳县国土资源局第三监察中队任队长之前都已经建成了，部分村还有民政部门的批文。对于公墓的情况，其认为是民政局主管，土地部门配合，其在思想上没有引起重视，造成了除户家坟村公墓外的其他公墓没有查处，给国家造成了损失。
（二）证人证言
1、证人王某某（洪河屯乡上柏树村支书）证言证明，2004年其任洪河屯乡上柏树村支书时，柏林山人民陵园就是由其村集体负责经营。柏林山人民陵园没有经过有关部门批准。2006年安阳县民政局检查过一次，安阳县人民政府下达过取缔非法公墓的第4号通告，并宣布柏林山人民陵园是非法公墓，要求立即停止。
2、证人王某甲（洪河屯乡上柏树村会计）证言证明，柏林山人民陵园是由洪河屯乡上柏树村委会集体经营，收益也归集体所有，位于上柏树村北地柏林山上。民政部门只要求不要向外扩张，这几年出售的公墓都是在原建公墓之间的空地上建的，也没有向外扩张，民政部门来检查过，也没有管。
3、证人张某某（洪河屯乡张湖顶村会计）证言证明，其村卧龙公墓修建于1982年。2008年5月殷都区人民检察院调查时，墓穴有320个，出售金额为48，921元，2008年5月殷都区检察院调查后，安阳县民政局刘某某等人来检查过。乡土地所马某某、乡民政所李某甲也来检查过。他们检查时，其说都在原来的公墓范围内建新公墓，没有向外扩展，他们没有说什么就走了。
4、证人张某乙（洪河屯乡张湖顶村支书）证言证明，其1998年4月担任张湖顶村党支部书记。其村卧龙公墓修建于1982年，由村委会集体经营该公墓。安阳县民政局殡改办主任刘某某检查过，主要说公墓不要再向外扩展。乡土地所所长马某某给其说过出售公墓是违法的，让其不要再出售公墓了，否则就要查处。
5、证人索某某（洪河屯乡西五龙沟村副支书）证言证明，2001年至今，其任洪河屯乡西五龙沟村副支书。2000年1月其承包该村土地，当时上级有文件要求各村都要建公益性公墓，其就承包了西五龙沟村万寿园公墓。2003年县民政局批复为公益性公墓。2006年，县民政局的刘某某带队来检查过。
6、证人闫某某（原安阳县国土资源局柏庄中队副队长）证言证明，2005年以前柏庄中队队长是李某某，副队长只有一个，工作没有分工。2005年孟某某到其中队任副队长时，才包片分工。2005年孟某某负责洪河屯乡土地工作，2006年以后是由张五明负责。其平时巡查只在大路周围巡查，其他时间处理举报件及上访案件。2004年处理过户家坟公墓上访案件，当时行政处罚过。后上柏树村有人告状公墓违法占地，其和队长李某某去查过一次，当时上柏树村委会拿出来安阳县民政局给他们办理公益性公墓的批复说县里面允许他们建公墓，其和队长说只要占地就必须办土地手续，但由于不是盖房子占地，不是企业大面积占地，所以没有重视，只督促他们办证，但没有对他们进行查处。
7、证人郜某某（原安阳县国土资源局柏庄中队工作人员）证言证明，2002年3月至2009年7、8月份，其在监察三中队工作。2006年民政局对安阳县公墓进行调查时，由土地局宋某某局长带队，三中队抽调其配合民政局工作人员到安丰乡调查公墓。
8、证人张某甲（安阳县国土资源局副局长）证言证明，2006年安阳县政府下达了联合执法的文件，该局是参与单位之一。因为安阳县洪河屯乡有公墓违法占地情况，所以当时让柏庄三中队李某某配合民政局工作。除了户家坟有公墓违法占地外，李某某没有给其汇报过其他地方有公墓违法占地情况。
9、证人杜某某（洪河屯乡上营村龙虎山公墓承包人）证言证明，2003年11月，安阳县民政局给其承包的洪河屯乡上营村龙虎山公墓下发了批准文件。文件号是“安县民字（2003）71号”，文件名称是《安阳县民政局关于同意洪河屯乡上营村建立公益性公墓的批复》。乡民政局殡改办主任宋某甲、办事员李某乙到公墓检查过。他们大概两三个月来一次，每次来只让其不要往外卖，没有采取别的措施阻止出售。
（三）其他书证
1、户籍证明证实，被告人李某某达到完全刑事责任年龄，具有完全刑事责任能力。
2、任职证明证实，被告人李某某于2003年4月至2009年12月任安阳县国土资源局第三监察中队队长。
3、安阳县国土资源局第三监察中队工作人员职责表证明，被告人李某某负责安阳县国土资源局第三监察中队全面工作，安阳县国土资源局第三监察中队主要职责查处安丰乡、伦掌乡、柏庄镇、洪河屯乡各类违法占地案件。
4、安阳县国土资源局关于公墓用地情况的说明证实，2003年殡葬改革以来，该局仅为安阳县龙豫园公墓、安阳市韩陵山公墓管理处办理过用地手续，其他公墓用地均未向该局申请办理用地手续。
5、西五龙沟村等五个村委会证明证实，西五龙沟村等五个村的公墓2008年以后没有向外扩展。
6、关于洪河屯乡张湖顶等八个行政村占用集体土地建公墓情况说明及地理位置图证明公墓的位置和占地情况证明，洪河屯乡张湖顶等八个行政村公墓的占地亩数、位置和始建情况。
7、洪河屯乡五个村公墓占地及应缴纳费用情况详细清单证明，洪河屯乡上柏树村、张湖顶村、西五龙沟村、上四庄村、上营村五个村的公墓应缴纳的新增建设用地有偿使用费、社保基金等各项费用共计3，374，310元。
8、投案证明证实，2011年6月10日，被告人李某某主动到安阳县人民检察院反渎职侵权局投案。
被告人李某某的辩护人提交证据如下：
1、安阳县民政局文件三份证明，安阳县民政局于2003年11月17日批准洪河屯乡西五龙沟村、上营村修建公墓，2004年元月10日批准洪河屯乡上柏树村修建公墓。
2、安阳县洪河屯乡张湖顶村委会证明，安阳县洪河屯乡张湖顶村公益性公墓始建于1982年。
3、安阳县洪河屯乡西五龙沟村委会证明，安阳县洪河屯乡西五龙沟村公益性公墓始建于2001年。
4、安阳县洪河屯乡上柏树村委会证明，安阳县洪河屯乡上柏树村公益性公墓始建于1982年。
5、安阳县洪河屯乡上营村委会证明，安阳县洪河屯乡上营村公益性公墓始建于1993年。
6、安阳县洪河屯乡上四庄村委会证明，安阳县洪河屯乡上四庄村公益性公墓始建于1993年。
上述证据，经庭审示证、质证，证据确实、充分，本院予以确认。
本院认为，被告人李某某在任安阳县国土资源局第三监察中队队长期间，未认真履行对辖区内违法占地进行调查处理的职责，致使安阳县洪河屯乡上柏树村、张湖顶村、西五龙沟村、上四庄村、上营村五个村非法占地224.78亩地，持续多年未予处理，致使国家公共财产遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控的罪名成立，本院予以支持。关于辩护人辩护认为被告人李某某不构成犯罪的辩护意见，经查，安阳县洪河屯乡上柏树村、张湖顶村、西五龙沟村、上四庄村、上营村等五个村建设公益公墓占用集体土地224.78亩。农村集体土地是农民安身立命之本，建设公益公墓虽不需要办理土地征收手续，但仍需办理土地审批手续，涉案公墓均在被告人李某某管辖辖区内，被告人李某某作为队长，在明知涉案公墓违法占地的情况下，没有安排落实对公墓违法占地进行调查处理，致使公墓违法占地持续数年，给国家公共财产造成重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。故对辩护人的该项辩护意见，本院不予采纳。该案中，涉案公墓均始建于被告人李某某任职之前，违法占地未能及时处理，系多因一果。且案发后被告人李某某能够自动投案，并当庭如实供述自己的犯罪事实，属自首，依法予以从轻处罚。被告人李某某犯罪情节轻微，有自首情节和悔罪表现，依法可以免于刑事处罚。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人李某某犯玩忽职守罪，免于刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或直接向河南省安阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 李贺锋
审 判 员 燕文光
人民陪审员 牛建国
二〇一五年三月三十一日
书 记 员 陈 雷