贵州省清镇市人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）清环保刑初字第42号
公诉机关贵州省清镇市人民检察院。
被告人郑某某，女，1971年7月16日出生于贵州省清镇市，汉族，大学专科文化，中共党员，住贵州省清镇市，原系清镇市红枫湖建设管理委员会安监部部长。2015年7月27日因涉嫌犯玩忽职守罪被清镇市公安局刑事拘留，2015年8月5日经清镇市人民检察院决定取保候审。
辩护人李洪波，贵州达德律师事务所律师。
清镇市人民检察院以清检生保诉刑诉（2015）12号起诉书指控被告人郑某某涉嫌犯玩忽职守罪，于2015年9月29日向本院提起公诉。本院受理后依�组成合议庭，于2015年12月22日公开开庭对本案进行了审理。清镇市人民检察院指派检察员陈清湘出庭支持公诉，被告人郑某某及其辩护人李洪波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
清镇市人民检察院起诉指控：2012年4月，中共清镇市委、清镇市人民政府为确保土地及房屋征收工作顺利开展，加快清镇城市化建设进程，印发了《清镇市土地及房屋征收工作程序》（清委（2012）15号），在房屋征收工作步骤中明确规定：房屋征收部门对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查摸底登记，对未经登记的建筑进行研究调查、认定和处理。2012年10月，根据《中共清镇市委办公室、清镇市人民政府办公室关于进一步完善管委会、园区办运行机制的通知》（清党办发（2012）23号）和《关于成立清镇市百花生态新城管委会的通知》（清机编办（2012）122号）文件精神，清镇市人民政府成立清镇市百花生态新城管委会，明确为市人民政府正科级事业单位，其主要职能职责为：规划、融资、建设、征拆安置、拆违控违等。其内设机构有：规划建设部、征拆安置部等。其中征拆安置部主要负责征地拆迁工作。2013年5月29日和2013年8月5日清镇市房屋征收局先后与清镇市百花生态新城管委会签订三份《委托合同》，将清镇市一中异地扩建建设、清镇市城北新区二、三号路项目房屋征收工作委托给清镇市百花生态新城管委会实施。2013年9月3日、17日，清镇市人民政府先后发布了清镇市城北新区二、三号路道路工程范围内房屋拟征收公告和清一中建设项目房屋搬迁的通告。公告和通告要求清镇市百花生态新城管委会对红线范围内土地上房屋依法开展有关调查、摸底、测量及房屋确权工作。2013年9月12日，清镇市人民政府印发�《清镇市城北新区二号路道路工程项目房屋征收安置补偿方案》、《清镇市城北新区三号路道路工程项目房屋征收安置补偿方案》。以上方案规定，在房屋征收（搬迁）实施前，房屋征收（搬迁）实施单位相关部门对征收（搬迁）范围内房屋的区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记；调查结果在房屋征收（搬迁）范围内向被征收（搬迁）人公布。同时规定，除有证房屋外，在2011年3月29日前修建的房屋，无相关建设手续的违法建筑，在征收决定规定的签约期限内签约的，砖混结构房屋每平方米按600元拆除工料补贴和760元奖励共计1360元的标准补偿；在2011年3月29日至2013年5月18日修建的房屋，无相关建设手续的均属违法建筑，砖混结构房屋每平方米按400元工料补贴，但被执法局下过查处通知的除外；其余的按违法建筑处理。2014年5月26日的清镇市人民政府《关于确定�北新区三号路南北段项目被收房屋合法面积问题的专题会议纪要》议定：对有部分建房手续但未确权的房屋在确权摸底时超过320平方米的按320平方米征收，低于320平方米的按实际面积征收，征收标准可参照确权房屋面积执行，由百花生态新城管委会根据确权摸底时的照片资料，据实测算房屋在确权摸底时的建筑面积。
2012年6月，清镇市农村房屋确权办、清镇市百花社区服务中心按照《清镇市农村住房产权确认管理办法》中2011年3月29日前修建的房屋、每户房屋建筑面积不超过320平方米等规定对清镇市百花社区凉水井村村民的房屋进行了确权。在办理房屋确权时，凉水井村村委对当时村民房屋户主、坐落、四至关系、结构、占地面积、建筑面积、层数等进行了核实、拍照并要求村民在房屋确权的相关资料上签字确认，然后将每户村民申请房屋确权的资料及确权时的照片等材料上报清镇市百花社区服务中心。清镇市百花社区服务中心将申请确权的房屋户主、坐落、四至关系、结构、占地面积、建筑面积、层数等基本情况录入确权系统上报清镇市农村房屋确权办公室办理确权证，同时将每户房屋申请确权的户口簿、房屋平面图、农房土地权属证明、房屋照片资料等建档保存。清一中建设项目、城北新区二、三号道路工程项目搬迁、征收的房屋中有部分被搬迁、征收户属于凉水井村陈家塘组村民。2011年3月29日以来，凉水井村陈家塘组部分村民违法建房被查处。清镇市百花生态新城管委会成立后，其下设的规划执法中队对建设项目辖区内的凉水井陈家塘组村民赵某某、陈某某等人修建的违法建筑进行了查处。受清镇市第一中学的邀请，贵州省建筑设计研究院在参加“清镇市第一中学迁建校址设计方案编制比选”过程中，于2012年10月16日对清一中建设项目项目所在地凉水井陈家塘组进行了现场踏勘和拍照。照片显示赵某某、陈某某、徐某某等人当时尚未违法新建、扩建房屋。受清镇市百花生态新城管委会委托，2013年9月7日贵州春源房地产咨询有限公司在对征收房屋摸底后编制了《清镇市城北新区2号路项目红线涉及房屋调查报告书》，在该报告书中赵某某等人的《房屋现场情况调查及面积查勘表》里的房屋照片、调查附记标明房屋属违法建筑。
2013年8月，被告人郑某某正式调入清镇市百花新城管委会工作，并于同年9月2日，任清镇市百花生态新城管委会征拆安置部副部长，负责清一中建设项目、清镇市城北新区二、三号路道路工程等项目房屋征收工作，具体负责对被征收房屋产权、建房时间等情况进行研究调查、核实、认定、处理及对补偿标准、补偿金额进行认定、初审、上报�工作。
2013年9月，在负责清一中房屋征收工作中，为调查核实被搬迁户房屋产权属性等情况，被告人郑某某到清镇市农村房屋确权办公室调查了徐某某等17户被搬迁户房屋申请办理确权及房屋确权建筑面积等情况，但对于超过原确权房屋建筑面积且是在2012年6月办理房屋确权后违法新建、扩建的部分违法建筑房屋，被告人郑某某没有进一步通过相关确权资料、查勘照片等资料对这部分房屋的建房时间认真比对调查核实。2013年11月18日，为了促使被搬迁户尽快签约拆除房屋，被告人郑某某找到清镇市百花社区凉水井村副支书向某某，由向某某在被告人郑某某提供的《清一中搬迁户超确权面积表》上出具“以上农户房屋修建时间均在2011年3月份之前，请给予办理超平方补偿一事为谢”的证明。被告人郑某某以此证明作为超确权面积的房屋建房时间在2011年3月29日之前的认定依据，对徐某某、陈甲某、冉甲某于2012年6月房屋确权之后修建的超确权房屋建筑面积的违法建筑按照每平方米1360元的标准进行了补偿，致使国家在清一中项目房屋征收中多支付补偿款共计661048.8元，其中多支付被搬迁户徐某某补偿款199094.4元，多支付陈甲某补偿款247449.6元，多支付冉甲某补偿款214504.8元。
在清镇市城北新区二、三号路道路工程项目凉水井村陈家塘段房屋征收过程中，被告人郑某某到清镇市百花社区服务中心调查核实了被征收房屋权属等情况，并调取了凉水井村陈家塘组村民房屋确权时有关房屋户主、坐落、四至关系、结构、占地面积、建筑面积、层数等信息资料。同时被告人郑某某到凉水井村陈家塘组征收房屋现场调查核实房屋权属等情况，发现了刘甲某等被征收户房屋标有违法建筑标记的情况。但对于在2011年3月29日之后和�2012年6月办理房屋确权后违法新建、扩建超过确权房屋建筑面积和无确权信息的违法建筑房屋，被告人郑某某没有结合确权资料对这部分违法建筑房屋的建房时间进行认真调查核实，也没有到清镇市百花生态新城管委会规划执法中队对其查处违法建筑材料进行核实，仅根据凉水井村村委会的证明书作为认定超确权房屋建筑面积及无确权信息等无证房屋是在2011年3月29日前修建的依据，并按照每平方米1360元的标准进行补偿，致使国家在清镇市城北新区二、三号路道路工程项目房屋征收中多支付赵某某等12户补偿款合计2683922.16元，其中多支付被征收户赵某某补偿款673331.90元，多支付陈乙某补偿款104907.06元，多支付陈丙某补偿款256848.93元，多支付刘乙某补偿款330210.00元，多支付何乙某补偿款83961.60元，多支付何丙某补偿款84009.60元，多支付胡某某补偿款325209.06元，多支付刘�某补偿款225379.20元，多支付何丁某补偿款193208.40元，多支付何某甲补偿款166252.80元，多支付何某乙补偿款108940.80元，多支付何某丙补偿款131662.81元。
庭审中，出庭支持公诉的检察员当庭宣读、出示了受案登记表、立案决定书、被告人户籍证明、抓获经过、郑某某的调动通知、《委托合同》、《关于确定城北新区三号路南北段项目被征收房屋合法面积问题的专题会议纪要》、《清镇市城北新区二号路道路工程项目房屋征收安置补偿方案》、《清镇市城北新区三号路道路工程项目房屋征收安置补偿方案》、《房屋征收工作流程图》、“清镇一中、城北新区三号路”项目签约安置补偿情况表等征拆补偿资料、证人证言、被告人郑某某的供述和辩解等证据，以证实起诉书所指控的事实。公诉机关认为，被告人郑某某在履行征拆工作中严重不负责任，导致国家利益遭受3344970.96元的特别重大经济损失，情节特别严重，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。
被告人郑某某对起诉书指控的事实及其证据不持异议，但辩解其本意是为了推进政府重点项目的建设，本人没有收受好处，请求法院减轻处罚。
辩护人李洪波对公诉机关指控被告人郑某某涉嫌玩忽职守的事实无意见，但认为其行为不构成玩忽职守罪。理由是：1、被告人郑某某主观过失不明显。因为郑某某在担任百花新城管委会前并无征拆工作所需的知识、法律和经验，而该管委会未按委托方清镇市征收局的工作要求指派有专业知识和经验的工作人员来推进征拆工作是造成此次超标准补偿的主要原因；2、导致超标准补偿的主要原因在于凉水井村委会出具了与事实不符的证明，而被告人郑某某以其村委会证明作为确定建房时间依据的作法是经过其上级领导认可的，且其主要分管领导蒋甲未明确告知其风险防控的具体措施，被告人郑某某以村委会出具的证明确定超确权房屋的征拆补偿款并无明显过失；3、被告人郑某某造成的损失尚不确定，因为虽然与被征拆农户签订的征拆补偿合同是有效的，但若约定的补偿金额与事实不符，完全可以通过民事诉讼撤销与事实不符的补偿合同，追回被征拆人多得补偿款，事实上百花新城管委会也正在通过诉讼向涉案被征拆人追缴多付的补偿款，因为被告人郑某某造成的国家损失不确定，其行为尚不能满足玩忽职守罪的犯罪构成；4、被告人郑某某经验欠缺，但其审核工作还须经其分管领导和征收局的相关人员审批，而其后续审核人审批人亦未提出问题并采取措施，众多审核、审批环节等多方的工作不足导致了此次超标准补偿�给国家利益造成重大经济损失，多因一果不应由郑某某独自承担法律责任。
经审理查明，2012年4月，为确保土地及房屋征收工作顺利开展，加快清镇城市化建设进程，中共清镇市委、清镇市人民政府印发了《清镇市土地及房屋征收工作程序》（清委（2012）15号），明确规定：房屋征收部门对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查摸底登记，对未经登记的建筑进行研究调查、认定和处理。2012年10月，根据《中共清镇市委办公室、清镇市人民政府办公室关于进一步完善管委会、园区办运行机制的通知》（清党办发（2012）23号）和《关于成立清镇市百花生态新城管委会的通知》（清机编办（2012）122号）文件精神，清镇市人民政府成立正科级事业单位清镇市百花生态新城管委会，明确主要职能职责为：规划、融资、建设、征拆安置、拆�控违等。其内设机构有：规划建设部、征拆安置部等。其中征拆安置部主要负责征地拆迁工作。2013年5月29日和2013年8月5日清镇市房屋征收局先后与清镇市百花生态新城管委会签订三份《委托合同》，将清镇市一中异地扩建建设项目、清镇市城北新区二、三号路项目的房屋征收工作委托给清镇市百花生态新城管委会实施。2013年9月3日、17日，清镇市人民政府先后发布了清镇市城北新区二、三号路道路工程范围内房屋拟征收公告和清一中建设项目房屋搬迁的通告。公告和通告要求清镇市百花生态新城管委会对红线范围内土地上房屋依法开展有关调查、摸底、测量及房屋确权工作。2013年9月12日，清镇市人民政府印发《清镇市城北新区二号路道路工程项目房屋征收安置补偿方案》、《清镇市城北新区三号路道路工程项目房屋征收安置补偿方案》，规定：在房屋征收（搬迁�实施前，房屋征收（搬迁）实施单位相关部门对征收（搬迁）范围内房屋的区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记；调查结果在房屋征收（搬迁）范围内向被征收（搬迁）人公布。同时规定，对无相关建设手续的违法建筑且在征收决定规定的签约期限内签约的，按以下标准处理：在2011年3月29日前修建的砖混结构房屋每平方米按600元拆除工料补贴和760元奖励共计1360元的标准补偿；在2011年3月29日至2013年5月18日修建的房屋，砖混结构房屋每平方米按400元工料补贴；被征拆执法局下过查处通知的不得按上述标准补偿；不满足上述条件的均按违法建筑处理，不予补偿。2014年5月26日，清镇市人民政府召开关于确定城北新区三号路南北段项目被征收房屋合法面积问题的专题会议议定：对有部分建房手续但未确权的房屋在确权摸底时超过320平方米的按320平方米征收，低于320平方米的按实际面积征收，征收标准可参照确权房屋面积执行，由百花生态新城管委会根据确权摸底时的照片资料，据实测算房屋在确权摸底时的建筑面积。
2012年6月，清镇市农村房屋确权办、清镇市百花社区服务中心按照《清镇市农村住房产权确认管理办法》对清镇市百花社区凉水井村村民的房屋进行了确权，对当时村民房屋户主、坐落、四至关系、结构、占地面积、建筑面积、层数等进行了核实、拍照，并经被确权村民在房屋确权资料上签字确认后将房屋户主、坐落、四至关系、结构、占地面积、建筑面积、层数等基本情况录入确权系统上报清镇市农村房屋确权办公室办理发放确权证，同时对确权房屋的农户户口簿、房屋平面图、农房土地权属证明、房屋照片资料等建档保存。清一中建设项目、城北新区二、三号道路工程项目搬迁、征收的房屋中有部分被搬迁、征收户系凉水井村陈家塘组村民。自2011年3月29日以来，该组部分村民违法建房被查处。清镇市百花生态新城管委会成立后，其下设部门规划执法中队对建设项目辖区内的凉水井村陈家塘组村民赵某某、陈某某等人修建的违法建筑进行了查处。贵州省建筑设计研究院在参加“清镇市第一中学迁建校址设计方案编制比选”过程中，于2012年10月16日对清一中建设项目所在地凉水井村陈家塘组进行了现场踏勘和拍照，照片显示赵某某、陈某某、徐某某等人当时尚未新建、扩建房屋。2013年9月7日贵州春源房地产咨询有限公司在对征收房屋摸底后编制了《清镇市城北新区2号路项目红线涉及房屋调查报告书》，报告书中赵某某等人的《房屋现场情况调查及面积查勘表》里的房屋照片、调查附记明确标明房屋属违法建筑。
2013年8月，被告人郑某某正式调入清镇�百花生态新城管委会工作，同年9月2日，任清镇市百花生态新城管委会征拆安置部副部长，负责清一中建设项目、清镇市城北新区二、三号路道路工程等项目房屋征收工作，具体负责对被征收房屋产权、建房时间等情况进行调查、核实、认定、处理及对补偿标准、补偿金额进行认定、初审、上报等工作。
2013年9月，在负责清一中房屋征收工作中，为调查核实被搬迁户房屋权属等情况，被告人郑某某到清镇市农村房屋确权办公室调查徐某某等17户被搬迁户房屋申请办理确权及房屋确权建筑面积等情况，对于超过原确权房屋建筑面积且是在2012年6月房屋确权后违法新建、扩建的部分违法建筑房屋，被告人郑某某没有通过认真比对调查核实相关房屋的确权资料、查勘照片等资料来确定这部分房屋的建房时间。2013年11月18日，为了促使被搬迁户尽快签约拆除房屋，被告人郑某某持《清一中搬迁户超确权面积表》找到清镇市百花社区凉水井村副支书向某某，由向某某在表上签署“以上农户房屋修建时间均在2011年3月份之前，请给予办理超平方补偿一事为谢”的证明并加盖该村委会印章，遂以该证明认定以上17户超确权面积的房屋建房时间在2011年3月29日之前而在确权面积表上签字认可，从而致使徐某某、陈甲某、冉甲某等人于2012年6月房屋确权之后修建的超确权房屋建筑面积的违法建筑按照每平方米1360元的标准获得补偿。经清镇市征收局重新调查核实并经被告人郑某某确认，清镇市政府在清一中项目房屋征收中多支付补偿款共计661048.8元，其中多支付被搬迁户徐某某补偿款199094.4元，多支付陈甲某补偿款247449.6元，多支付冉甲某补偿款214504.8元。
上述事实，有公诉机关当庭宣读、出示并经质证的以下证据加以证实：
1、被告人郑某某的供述证实，2012年12月，其调入清镇市百花生态新城管委会（以下简称百花管委会）工作，2013年9月，被任命为该管委会征拆安置部的副部长，2015年4月，清镇市百花生态新城管委会更名为清镇市红枫湖片区建设管理委员会，其被任命为清镇市红枫湖片区建设管理委员会安监部部长。其在任百花管委会征拆安置部副部长期间，主要工作是负责清镇市城北新区二、三号路道路建设项目和清一中项目建设房屋征收相关的资料收集和做老百姓的思想工作；收集房屋的确权证、宅基证、建设规划许可证等证明被征收房屋产权的证明材料并对所涉房屋的产权手续、建房时间等内容进行核实。其所负责项目的征收安置补偿工作是由清镇市房屋征收局委托给百花管委会实施的。其任这三个项目的房屋征收组组长。这三个项目的征收补偿工作均需按市政府制定的征�安置补偿方案进行。这些方案规定，合法有效的房屋必须有房屋确权证、宅基证、规划许可证，对有这些手续的房屋可以进行产权调换或者货币补偿，货币补偿的标准为砖混结构1675／平方米和砖木结构1475元／平方米的基础上上浮30%。无产权手续的房屋则分三种情况按下列标准补偿：（1）在2011年3月29日前修建的房屋，按砖混结构1360元／平方米、砖木结构900元／平方米、其它结构500元／平方米的标准补偿；（2）2011年3月29日至2013年5月18日修建的房屋，按砖混结构400元／平方米、砖木结构300元／平方米、其它结构200元／平方米的标准补偿，且没有装修费、搬家补助、附属设施费、搬迁奖励，只有400元／平方米的工料补助；（3）2013年5月18日之后修建的房屋，均认定为违法建筑，一律拆除不补偿。其由于对新岗位工作不熟，又因忙于日常工作较少看文件，在核实三�项目所涉凉水井村陈家塘组拟拆迁房屋时，对徐某某、陈丙某等15户本来是2011年3月29日以后修建的无证房屋或超确权房屋，未与百花管委会规划执法中队对接核实，也没有与房屋确权资料进行认真核对，而是去与凉水井村村支书向某某核实，仅凭向某某在上述15户无证房屋或超确权房屋清单上签注的“以上农户房屋修建时间均在2011年3月份之前，请给予办理超平方补偿一事为谢”为据，便认定上述15户的无证房屋或超确权面积房屋为2011年3月29日前所建，并按1360元／平方米的价格进行了补偿。致使上述15户被拆迁户共多得补偿款3344970.96元。其中，在清一中项目房屋征收中多支付补偿款合计661048.8元：多支付被搬迁户徐某某补偿款199094.4元，多支付陈甲某补偿款247449.6元，多支付冉甲某补偿款214504.8元；在清镇市城北新区二、三号路道路工程项目房屋征收中多支付赵某某�12户补偿款合计2683922.16元：多支付被征收户赵某某补偿款673331.9元，多支付陈乙某补偿款104907.06元，多支付陈丙某补偿款256848.93元，多支付刘乙某补偿款330210元，多支付何乙某补偿款83961.6元，多支付何丙某补偿款84009.6元，多支付胡某某补偿款325209.06元，多支付刘甲某补偿款225379.2元，多支付何丁某补偿款193208.4元，多支付何某甲补偿款166252.8元，多支付何某乙补偿款108940.8元，多支付何某丙补偿款131662.81元；
2、证人向某某的证词证实，其自2013年10月开始担任清镇市凉水井村副支书。2013年11月18日，郑某某找其，并拿了统计有17户村民超确权面积的一张表给其，郑某某说表上的17户房屋拆迁没有谈拢，请其出个证明，证明这17户村民的房屋都是在2011年3月份以前修建的，让村民多得些钱，好配合拆迁，以便于项目推进。其便在那张表上写了“以上农户房屋修建时间均在2011年3月份之前，请给予办理超平方补偿一事为谢”的话。除此之外，其还应本村的赵某某、陈某甲、王甲某、刘某甲、何某丁、周甲某、何某甲、何丙某、何丁某、何某、何乙某、何某戊、赵甲、赵乙、赵甲乙等人的请求出具了类似的证明。实际上这些人的情况大多与其写的证明内容不符，其也没去找相关资料核实过，之所以出具以上内容的证明，是因为郑某某及村民都说已经和拆迁代办公司说好了超确权面积的都可以按1360元／平方米赔偿，就差村里出个证明以满足程序要求，其想既然拆迁公司都同意这个价格，其何不作个顺水人情，以免得罪本村乡里乡亲，所以也没做什么核实，就作了以上那种证明，确实让村民多得了不该得的补偿款；
3、证人蒋甲的证词证实，其自2012年12月开始在清镇市百花生态新城管委会挂职担任副主任，2013年7月起，�据党组安排分管拆迁、安置工作，具体工作职责有：协助管委会主任工作；分管项目拆迁、安置工作，负责管理与拆迁安置相关工作的管委会、乡镇、部门、社区、村居的协调工作，负责项目拆迁、安置过程中产生的矛盾纠纷的协调处理；具体分管征拆安置部拆迁工作；联系房屋征收局工作。郑某某是其领导的一个工作组组长，也是征拆部副部长，其具体工作职责有：一是对其负责的项目收集资料建立档案；二是对拆迁项目的工作进展进行跟踪监督，协调处理拆迁公司在拆迁中遇到的问题，如协调、宣传及处理有争议的被征收房屋产权、建房时间点核实确认、补偿标准等级问题；三是负责对拆迁公司送上来的每户征拆资料进行初审，包括每户拆迁资料是否齐全、房屋权属证明是否合法有效、每户赔偿金额是否符合政府补偿标准及赔偿金额计算是否错误。2013年8月1日，管委会胡主任主持会议，议定：房屋有产权、无产权的计算问题，2011年3月29日之前修建的房屋，由村委会相关证明，视为合法计算。但被规划执法局下过查处通知书的除外，其余的按违法建筑处理。其在布置工作中传达了会议精神，但在实际执行中主要以村里的证明为准，只要村里证明是2011年3月29日之前修建的且被征收户愿意配合签协议的，征拆办都没有去找其他资料来印证核实，如果被征收户漫天要价又不肯签协议，则找管委会的规划执法中队去吓他们将对无证部分按违法建筑拆除且一分不赔。这个主要以村里证明为修建时间的认定依据的方法，是向征收局靳某某副局长、施某某局长请示认可后又向管委会陈甲乙主任汇报认可的；
4、证人施某某的证词证实，2012年10月其调任清镇市征收局局长，关于清一中、城北新区二、三号路道路建设项目的房屋�收补偿方案是由百花管委会拟定草案并与征收局协商确定，征收局与管委会共同议定：无证房屋及有证房屋超确权面积部分建房时间的认定由村委会出具证明来证实，但其同时建议，村里出的证明要进行公示3-5天，村民无异议才能使用；
5、证人靳某某的证词证实，2011年8月，其开始任清镇市房屋征收局副局长，蒋甲和郑某某没有针对无建房手续和超确权房屋修建时间的认定依据请示或咨询过其，其参加了2013年8月1日百花管委会的会议，但该会议记录真实但不全，其当时在会上说过村委会出具证明后还要经社区公示并做调查核实；
6、证人陈甲乙的证词证实，2012年9月百花管委会成立，其一直担任管委会主任。蒋甲、郑某某没有就无证房屋或超确权房屋的修建时间如何认定向其请示过，其自己也未与清镇市征收局商讨过类似的事情；
7、�人徐甲的证词证实，其是清镇市土地矿产资源储备中心副主任，主要负责根据百花管委会和清镇市征收局核实的安置补偿清册支付补偿款。其于2014年5月份左右在审核百花管委会上报的彭甲某、彭乙某、王甲某三户的补偿资料时，发现该三户的超确权面积的房屋修建时间不应在2011年3月29日之前，从而造成上述三户村民的被拆迁款高于规定的标准50余万元，并告知了张乙某与蒋甲，他们答复可以再去核实，但一直未收到百花管委会反馈的情况，张乙局长便将有关情况报告市纪委了；
8、证人尤某某的证词证实，其自2013年5月至2014年8月在贵阳宏鑫房屋拆迁有限公司工作，在清一中建设项目、城北新区二、三号路建设项目的征收过程中，其公司负责对被拆迁户的房屋面积进行摸底，与被拆迁户谈判，并将初步拟定的《房屋搬迁安置补偿协议》、确权证及相关工作资料报百花管委会，但超确权面积因修建时间不同而补偿标准不同，其公司也无法确定其具体修建时间，这部分面积的修建信息由管委会确定。2013年10月底，其公司与徐某某等17户签订了《房屋搬迁安置补偿协议》，其中对这17户的超确权面积均是按1360元每平方米协定补偿标准的，这是经过郑某某同意的，没经过管委会的人同意，其制定的赔付资料也通不过管委会和征收局的审核。为了补齐以上超确权面积的具体修建时间为2011年3月29日之前的证据材料，郑某某叫其统计这17户的信息并造表。郑某某持该表到村委会在该表上出具了上述面积均建于2011年3月29日前的证明意见；
9、证人李甲的证词证实，清一中项目、城北新区二、三号路项目均由宏鑫公司负责拆迁工作。其是具体工作人员，因修建时间段不同而补偿标准不同，对于超确权面积部分修建时间点的确�，其向宏鑫公司刘甲一汇报过，刘叫其去与管委会的郑某某对接确定。郑回答说，对于农户超确权面积部分，先按1360元每平方米与农户签约，需要什么手续，郑向领导反映后再后补；
10、证人郭某的证词证实，其在百花管委会协助蒋甲、郑某某负责清一中项目、城北新区二、三号路项目的征拆工作，具体职责是审核拆迁公司报来的农户安置补偿资料。主要审核产权证、有无超确权情形及具体所超数量，并根据征拆方案规定的不同时间节点，审核补偿金额是否正确以及相应的材料是否齐全，工作中的问题主要向郑某某汇报。其中其发现十多户的超确权面积的建造时间都集中在一张表上，没有确权证，且建房时间的证明是由村里直接出在这张表上，这张表是李甲拿来审核的，李甲说这张表上的农户的确权证还没办，是郑某某去百花社区确权办核实过并指示就按这张表上的情况进行补偿，其找到郑某某证实了这一情况。其问这种证明方式是否可行，郑某某说证明是村里出的，就得村里负责，所以他们的证明是可行的，只要村里证明超确权面积是2011年3月29日前所建，就按其证明的内容套相应标准进行补偿，于是其就按郑某某的指示做了。另外，其在工作中也发现了一证两用的情况，如何某丙与何伦珍父女共用一个宅其地证作为两户的房屋产权进行补偿。其向郑某某提出后，郑某某说，项目催得紧，先按有证来办，郑再去找代办公司补办原件，后来是否补证就不清楚了；
11、证人蒋甲乙的证词证实，2012年11月-2014年3月，其在百花管委会规划执法中队工作，负责拆违控违工作并保管违法建筑档案。2012年11月份，其执法队就发现陈乙某、陈某甲家在修违建房并现场拆违过，到2013年8月再去时，陈乙某、陈某甲共五户都已经起了2-3层房屋了。其通知五户人家做了笔录并依法下达了限期拆除的行政处罚书并制定了强拆方案（但未最后实施），在征收赵某某、陈某甲、陈乙某、陈某甲乙、陈某某五户时，百花管委会征拆部没有到执法队去查过违建的相关情况，执法队在上述农户的房屋上喷上了“违法建筑”四个字；
12、证人陈某乙甲的证词证实，2012年6月，凉水井村开始办理农房确权。其在百花管委会规划执法中队工作，负责拆违控违工作并保管违法建筑档案。2012年11月份，执法队就发现陈乙某、陈某甲家在违法建房并现场拆违过，到2013年8月再去时，陈乙某、陈某甲共五户都已经起了2-3层房屋了。他们通知五户人家做了笔录并依法下达了限期拆除的行政处罚书并制定了强拆方案（但因分管领导挂职北京而未最后实施），在征收赵某某、陈某甲、陈乙某、陈某甲乙、陈某某�户时，百花管委会征拆部没有到执法队去查过违建的相关情况，执法队在上述农户的房屋上喷上了“违法建筑”四个字；
13、证人刘甲某的证词证实，其家位于凉水井村陈家塘组的一栋房屋有三层，共有340.55平方米，房屋的第一层是1998年其向父亲购买的，第二、三层均是在2013年的上半年才修建的。加层建房时并没有办理建房手续，加建时还被执法队下过停止违法通知书。房子是2012年6月确权的，此次拆迁征收时，第一层补偿了两套房屋，每套81.5平方米，第二、三层均按1360元每平方米现金补偿。是家里人为了多得补偿，主要由其母亲出钱加建了两层，叫村里出具证明证实加建房屋为2010年元月修的；
14、证人陈某甲的证词证实，其家有一栋房屋，其父亲也有一栋房屋。其自家的房屋是2000年修的，建房手续是齐全的；但其父亲房屋原是老房，因成�危房，就于2012年11月初重建了一栋二层，只有宅基证和一个凉水井村出的危房证明，无其它建房手续，所以被执法队查处过。建好后，因为听说没手续的房子建于2011年3月前就可多得补偿，就叫村领导向某某出具证明证实该房屋是建于2011年3月前；
15、证人胡某某的证词证实，其家于2010年10月建有一栋房屋，为一层，占地225平方米。2012年办的确权证。确权后2013年2月，其又在原一层上加建一层，并修建了炮楼，又在右侧建了一间厨房和一间卫生间共两层。加建和扩建的面积共有350平方米左右，均未办建房手续，现房屋均被征收。建好后，因为听说没手续的房子建于2011年3月前就可多得补偿，就叫村领导向某某出具了证明证实该房屋是建于2009年；
16、证人徐某某的证词证实，其家2010年2月修建了一层房屋共108平方米，没有办建房手续，并于2012年6月�理了确权。确权后2013年2月，其又在原一层上加建一层，并修建厕所与猪圈，未办手续，现房屋均被征收。建好后，因为听说没手续的房子建于2011年3月前就可多得补偿，就叫村领导向某某出具了证明证实该房屋是建于2009年；
17、证人彭甲乙某的证词证实，其和兄弟彭甲某于2010年12月修建了二层房屋共222.7平方米，没有办建房手续，并于2012年6月办理了确权。确权后2013年2月，其三兄弟（加上彭乙某）又加建一层，并在房前后扩建了100多个平方米，未办手续。现房屋均以其母亲陈甲某的名义被征收。关于超确权面积的建房时间是否有人叫其到村里开证明其不清楚，但是这部分是按1360元每平方米补偿的；
18、证人刘乙某的证词证实，其家原有二层房屋，第一层是20年前修的，第二层修好6、7年了，房前还有70多平方米是父亲年轻时所建。于2012年6月办�了确权。确权后2012年11月，其又在老房地基上扩建，然后加建第二层，并修建厕所与猪圈，未办手续。加建和扩建的面积共有270多平方米，均未办建房手续，现房屋均被征收。建好后，因为听说没手续的房子建于2011年3月前就可多得补偿，就叫村领导向某某出具了证明证实该房屋是2011年3月前建的；
19、证人何乙某的证词证实，其家2011-2012年间，其母亲为其两兄弟（含何丙某）修了2层房屋，建筑面积295.8平方米，没有办建房手续，并于2012年6月办理了确权。确权后2013年春节前，其又加建一层，面积约87.46平方米，未办手续，期间被执法队下过停止违法通知书，现房屋均被征收。因为听说没手续的房子建于2011年3月前就可多得补偿，就叫村领导向某某出具了证明证实该房屋是建于2009年；
20、证人何丙某的证词证实，其家2011-2012年间，其母亲为其两兄�（含何乙某）修了2层房屋，建筑面积295.8平方米，没有办建房手续，并于2012年6月办理了确权。确权后2013年春节前，其又加建一层，面积约87.46平方米，未办手续，期间被执法队下过停止违法通知书，现房屋均被征收。建好后，因为听说没手续的房子建于2011年3月前就可多得补偿，就叫村领导向某某出具了证明证实该房屋是建于2009年；
21、证人赵某某的证词证实，其家有三栋房子，第一栋2007年间修的，当时修有三层，占地面积300平方米左右，三层共1000平方米；第二栋也是三层，面积共500多平方左右，修建时间在2012年2月间。第三栋房子是向陈明章买宅基地修建的，修建时间约为2012年11月，建筑面积共800多个平方米。三栋房子都没办建房手续。第二、三栋房子均有执法部门来查处过。其中第一、二栋房子于2012年6月办理了确权。确权后第一栋又加建两层，�第二、三栋房屋均被征收。建好后，因为听说没手续的房子建于2011年3月前就可多得补偿，就自己找人写好证明证实该房屋是建于2009年并找向某某盖了村委会公章；
22、证人陈某某的证词证实，其家有2栋房子，第一栋2009年间修的，当时修有2层，面积共300平方米左右；第二栋也是三层，面积共200多平方左右，修建时间在2013年3-4月开建，都没办建房手续。第二栋房子有执法部门来查处过。其中第一栋房子于2012年6月办理了确权，现房屋均被征收。建好后，因为听说没手续的房子建于2011年3月前就可多得补偿，就自己找村里的领导帮忙出这个证明，但村领导都不敢出，一个推一个，就没出成，只能按400元每平方米赔付；
23、证人冉甲某的证词证实，其只有一栋房子，2012年4月份修的，当时修有一层，占地面积117平方米左右，没办建房手续，于2012年6月�理了确权。确权后第一栋又于2012年12月加建了一层并在旁边修建了厨房，加扩建面积共211.03平方米，现均被征收；
24、证人陈甲某乙的证词证实，其有二栋房子，第一栋在2010年前修的，建筑面积200平方米左右。于2012年6月办理了确权。第二栋是二层楼，是在2012年冬天修建的，共180平方米左右。第一栋有准建证和确权，第二栋没办批建，所以就被查处过。现均被征收。建好后，因为听说没手续的房子建于2011年3月前就可多得补偿，就自己找村里出具证明证实该房屋是建于2011年3月前；
25、证人徐甲某乙的证词证实，其有一栋房子，先有二层，于2012年6月办理了确权后加了一层，加建时还被执法队要求停建，现均被征收。建好后，因为听说没手续的房子建于2011年3月前就可多得补偿，其父亲何丁某找村里出具证明证实该房屋是建于2011年3月前；
26、证人何某乙的证词证实，其父亲何某丙的房子是2012年夏天修的，曾被执法队下过停工通知。2012年底，其自家的房子也开始修了，共两层，共约100平方米。都没办建房手续，现均被征收。建好后，因为听说没手续的房子建于2011年3月前就可多得补偿，其家人找村里出具证明证实该房屋是建于2010年12月前；
27、被告人郑某某的户籍信息证实，郑某某系成年人，具备完全刑事责任能力；
28、被告人郑某某调动通知证实，被告人郑某某系清镇市在编公职人员；
29、《清镇市土地及房屋征收工作程序》（清委（2012）15号）、《中共清镇市委办公室、清镇市人民政府办公室关于进一步完善管委会、园区办运行机制的通知》（清党办发（2012）23号）、《关于成立清镇市百花生态新城管委会的通知》（清机编办（2012）122号）、清镇市房屋征收局�后与清镇市百花生态新城管委会签订的三份《委托合同》、《关于确定城北新区三号路南北段项目被征收房屋合法面积问题的专题会议纪要》、《清镇市城北新区二号路道路工程项目房屋征收安置补偿方案》、《清镇市城北新区三号路道路工程项目房屋征收安置补偿方案》、《房屋征收工作流程图》等证据证实，百花生态新城管委会征拆安置部主要负责征地拆迁工作。被告人郑某某作为百花生态新城管委会征拆部副部长的工作职责为：房屋征收部门对拟征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查摸底登记，对未经登记的建筑进行研究调查、认定和处理；规划、速效、建设、征拆安置、拆违控违等；在房屋征收（搬迁）实施前，房屋征收（搬迁）实施单位相关部门对征收（搬迁）范围内房屋的区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记；调查结果在房屋征收（搬迁）范围内向被征收（搬迁）人公布。对有部分建房手续但无产权手续的房屋在确权摸底时超过320平方米的按320平方米征收，低于320平方米的按实际面积征收，征收标准可参照确权房屋面积执行。对无产权、无确权手续的部分，则按以下规则补偿：在2011年3月29日前修建的房屋，按砖混结构1360元／平方米、砖木结构900元／平方米、其他结构500元／平方米的标准补偿；2011年3月29日至2013年5月18日修建的房屋，按砖混结构400元／平方米、砖木结构300元／平方米、其他结构200元／平方米的标准补偿，且没有装修费、搬家补助、附属设施费、搬迁奖励，只有400元／平方米的工料补助。但被执法部门下过查处通知的除外，其余的按违法建筑处理。由百花生态新城管委会根据确权摸底时的照片资料，据实测算房屋在确权摸底时的建筑面积；
30、“清镇一�、城北新区三号路”项目签约安置补偿情况表、审核王甲某、彭甲某、彭乙某清镇市一中建设项目房屋搬迁安置补偿协议资料、清镇一中项目签约安置补偿情况表、陈文武等13户房屋征收户领取补偿款存折统计表等证据、徐某某等人房屋确权资料、徐某某等户搬迁安置补偿协议、何伦慧等户违法建筑查处劝阻材料、赵某某等人项目签约安置补偿款兑现清册等证据证实，被告人郑某某未认真履行工作职责和流程，未认真按照各种文件规定的征拆补偿条件，对徐某某、陈丙某、赵某某等15户本来是2011年3月29日以后修建的无证房屋或超确权房屋，违规认为2011年3月29日前所建，并按1360元／平方米的价格进行了补偿，致使上述15户被拆迁户共多获得补偿款3344970.96元的事实；
31、到案经过，证实被告人郑某某系经清镇市检察院传唤接受讯问而到案，无自首、立功情节�
以上证据经庭审举证、质证，来源合法，内容真实，并能形成完整的证明体系，本院予以采信。
本院认为，被告人郑某某身为百花生态新城管委会征拆部副部长，在征拆工作一线承担对被征收房屋产权、建房时间等情况进行调查、核实、认定、处理及对补偿标准、补偿金额进行认定、初审、上报等工作，工作效果直接影响到征拆补偿的合法性、合理性和准确性，并直接关系到清一中扩建和城北新区二、三号道路建设项目资金的成本控制，郑某某作为国家机关工作人员，本应尽职尽责，认真核实各类被征拆房屋的属性、面积及建房时间，并严格按照上级政府议定的标准计算、核定各户应获征拆补偿款，在推进征拆工作的同时确保项目资金的安全与高效。但被告人郑某某却回避征拆工作阻力，漠视国家利益，仅追求征拆资料形式的完备性，而不注�对被征拆房屋实际建房时间等信息的实质审查，忽视基层组织基于“熟人社会”而经常乱开证明的现实，仅以凉水井村委会出具的证明而认定违法建筑的建房时间，亦不将之与规划执法队等其他部门掌握的违建查处信息进行认真比对，确属履行职务不认真负责。公诉机关指控的犯罪事实主要有二：一是城北新区二、三号道路项目征拆工作造成国家资金损失的事实；二是清一中扩建项目征拆中造成国家资金损失的事实。对于上述两类事实，由于其客观行为方面存在巨大差别，故应区别处理。在城北新区二、三号路项目征拆中，各户被征拆资料均由拆迁代办公司及郑某某下属的工作人员收集，尤其是关于超确权面积部分房屋的建房时间均由被征拆人自行提供凉水井村委会出具的证明，证实该部分房屋建于2011年3月29日之前。虽从严格意义上郑某某具有认真比对相关资料�实质审查的职责，但由于被征拆户数众多，资料也具有形式完备性，而依据村委会证明认定该部分房屋的建房时间也基本符合管委会与征收局领导指示的工作方法，被告人郑某某对村委会出具的证明是否经过严格的查证并不知情，审核上报的补偿资料又经管委会领导和征收局审批同意，系多个审核环节疏漏共同导致超标准支付补偿款，虽然郑某某具有不可推卸的责任，但其主观恶性相对较小，由其承担此部分损失后果的刑事责任不符合罪、责、刑相适应的刑罚原则，故对二、三号道路项目征拆过程中造成的损失金额不宜纳入刑事处理。但在清一中项目征拆中，被告人郑某某对于收集的17户超确权面积的房屋资料信息，不仅未进行认真核实，还在发现没有此部分房屋建房时间在2011年3月29日之前的确切依据时，集中造表，主动找到凉水井村委会的负责人向某某要求出�建房时间证明，亦未对村委会证实的建房时间与其他资料信息认真核对，即按高一档的标准核定补偿款，导致清一中项目征拆中徐某某等3户多获得补偿款661048.80元，被告人郑某某罔顾工作流程设计中各环节应有的互相监督和制约作用，为了自己工作方便，主动造表，要求凉水井村委会出具未经调查核实的不确定证明，又不作其他比对核实，造成国家资金重大损失，被告人郑某某的行为已构成玩忽职守罪，应依法惩处，公诉机关指控被告人郑某某犯玩忽职守罪的罪名成立，本院予以确认。但考虑到其所属的百花生态新城管委会和委托授权的清镇市征收局议定的以村委会出具的证明作为超确权面积房屋的建房时间依据，本身存在较大风险，且缺乏明确的风险防范配套措施，村委会负责人不负责任地出具虚假证明，均是导致国家损失的重要原因，且被告人郑某某在案发后，能主动交待犯罪事实，积极配合查清案情，表明其认罪态度较好，而其工作表现一贯勤勉，且考虑到当前城镇化进程加快，各地政府及其工作人员面临城镇化建设快速推进和农民群体享受城镇化建设成果的期望强烈的双重压力，被告人郑某某亦无谋取私利的目的，仅抱着快速推进政府项目建设进度的目的而顾此失彼，其造成的国家资金损失也正通过司法途径予以追缴，其主观恶性较小，且犯罪情节轻微，故可给其改过自新的机会，对其免予刑事处罚。对被告人郑某某所提请求从轻处罚的辩解理由成立，本院予以采纳；其辩护人所提的无罪辩护意见无事实和法律依据，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第三十七条之规定，判决如下：
被告人郑某某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书之次日起十日内，通过本院或直接向贵州省贵阳市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 刘海英
代理审判员 韦俊忠
代理审判员 李云鹤
二〇一六年三月十四日
书 记 员 苏桂兰