吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）吉08行初2号
原告马武军，现住吉林省大安市。
委托代理人刘敏，吉林宇中人律师事务所律师。
被告白城市人民政府。
法定代表人李明伟，市长。
委托代理人王继锋，白城市人民政府法制办公室行政复议应诉科科长。
委托代理人荣家驹，白城市人民政府法制办公室行政复议应诉科科员。
第三人滕志山，现住吉林省大安市。
原告马武军不服被告白城市人民政府作出的白政复决字[2017]11号复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月16日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭审理了本案。原告马武军及其委托代理人刘敏，被告白城市人民政府委托代理人王继锋、荣家驹，第三人滕志山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告白城市人民政府于2017年11月23日作出白政复决字[2017]11号复议决定。内容如下：大安市人民政府作出的大行处字〔2017〕第3号林地使用权争议的处理决定存在以下几个问题。（一）四至相冲突的林权证的法律效力应如何认定的问题。申请人滕志山持有1993年3月29日由大安市人民政府下发的第008047号林权证，四至分别为：东至北山小道、西至渠道、南至大道、北至泡子；第三人马武军持有2010年4月14日由大安市人民政府下发的第0900247号林权证，四至分别为：东至道口、西至坝、南至山膀、北至泡子。马武军的林权四至与腾志山的四至界限北侧边界同为泡子，并且地块存在重叠。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条：”县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”作为共同林权管理部门，在滕志山林权证有效情形下，为马武军办理林权证的后行政行为存在瑕疵。（二）注销滕志山持有的林权执照法律依据不足问题。按照《林木和林地权属登记管理办法》，林权登记包括初始、变更和注销登记。注销登记要有法律依据，但大安市人民政府确权决定只叙述了腾志山第008047号林权证与马武军第0900247号林权证先后办理的经过，并未表述清楚注销腾志山林权证的法定情形。（三）确权决定林地使用权归马武军适用法律依据不足问题。确权决定适用的法律依据是《中华人民共和国森林法》第十七条：”单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”的规定，只是说大安市政府有权依法处理此争议，但对于作出的处理决定”双方发生争议的林地归马武军使用”法律依据不足。综上，大行处字〔2017〕第3号处理决定存在适用法律依据不足问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项，本机关决定撤销大行处字〔2017〕第3号林地使用权争议的处理决定。
原告马武军诉称，请求撤销被告作出的白政复决字[2017]11号复议决定，并依法维持大安市人民政府作出的大行处字〔2017〕第3号林地使用权争议处理决定；诉讼费用由被告承担。事实与理由：白城市人民政府作出的复议决定认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。（一）第三人没有在争议的北山下土地（断崖）栽树造林是不争的事实。1.第三人持有的008074号林权执照记载林地名称为北山，树种为杨树、株数为700棵。2016年12月5日，第三人向大安市林业局提交的《林地使用权确权申请书》称：第三人于1993年从先进村大队购买北山农防林林地，山上栽的是杨树，山下栽的是柳树，共计700株。第三人申请复议称：山上杨树，山坡榆树，山根小杨树和柳树、株数700余棵。以上事实证明第三人叙述前后矛盾，且与林权执照登记不符。《林木和林地权属登记管理办法》第六条规定：林权发生变更的，林权权利人应当到初始登记机关申请变更登记。第十七条规定：发现林权证错、漏登记的或者遗失、损坏的，有关林权权利人可以到原林权登记机关申请更正或者补办。第三人持有的林权执照登记700棵均为杨树，至今未办理变更登记。2.为第三人办理林权执照的林业局工作人员、村干部、村民及相邻林地所有权人均证实，原告在山崖下植树前，山崖下没有种植任何树木。以上事实证明1993年第三人办理林权执照时，山崖下没有柳树，第三人的林权执照不包含北山下原告林地，第三人称2001年原告砍下其山下柳树后栽种杨树与事实不符。（二）原告是争议林地的合法使用权人和实际使用权人。1.原告的林权证合法有效，依法应当予以保护。2010年4月14日，原告依据《林木和林地权属登记管理办法》相关规定，提交土地所有人出具的权属证明，边界认定书等材料依法办理林权证，并向土地所有权人缴纳了承包费，依法应当予以保护。2.原告一直对诉争土地进行实际经营管理。1990年原告在诉争土地开荒种地，2004年种植杨树，2008年缴纳树地承包费，2010年办理林权证，现杨树已经成林。在此期间，第三人对争议土地使用权未提出任何异议。2016年因政府修建月亮泡水库堤坝征收争议土地，第三人见有利可图才对土地使用权提出异议，但其也不否认土地上杨树系原告所有的事实。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：处理林权争议，应当尊重历史和现实情况、遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。根据该规定，结合本案争议土地的现实情况，原告是争议林地的合法使用权人和实际使用权人。（三）第三人办理林权执照没有经过土地所有权人同意，取得程序违法，依法应当撤销。大安市林业局调取的第三人笔录时，第三人称林权执照是其到镇政府花20元钱，找人给起的，并且林业部门也没有关于第三人林权执照的任何档案材料。综上，被告作出的该行政行为认定事实不清、适用法律错误，致使原告的合法权益受到侵犯，故向人民法院起诉，请依法判如所请。
原告马武军向本院提交了以下证据。
第一组：1.送达回证，证明原告在法定期限内提起诉讼。2.马武军的身份证复印件，证明原告马武军系月亮泡镇先进村村民，有权承包先进村土地。3.2008年11月3日，大安市月亮泡镇先进村村委会给原告出具的收据一份，证明原告向村委会缴纳两百元土地承包费，取得北山下土地合法使用权。4.马武军给大安市月亮泡镇农村经济管理中心出具的收据一份，证明大安市政府征收争议林地，给林木所有权人马武军林木补偿款55460.00元，原告系争议林地合法使用权人。
第二组：1.2009年11月20日大安市月亮泡镇先进村民委员会出具的林权登记公告证明和林权登记公告表，证明先进村村委会通过公告等法定程序将林地发包给原告，第三人在村委会对外发包争议林地期间没有提出异议，原告取得争议林地使用权程序合法。2.林权登记申请表，证明原告通过集体林地所有权权利人、基层林业管理部门、林业主管部门及发证机关大安市人民政府层层审批手续后，合法取得林权证。3.2016年9月28日先进村出具的证明及权属证明各一份，证明争议林地林木所有权和使用权归原告，权属无争议。4.2017年1月9日大安市林业局调取滕志山的笔录一份，第三人的林权证是花了20元办理的，办理程序不合法。
第三组：1.照片三张，证明山坡上的林地是滕志山的林地，山坡下的林地是马武军的，原告的林木没有成才。2.实地踏查图一份，证明争议地块的现状，山根及泡子至今没有栽树的事实。
被告质证称：（一）对第一组证据1、2没有异议。对3、4有异议，大安市政府的确权材料中没有相关的记载，不能在本案中作为证据使用，不予质证。且收据没有承包合同佐证，不能证明真实性。补偿款在没有确权的情况下发放，是违法行为。（二）对第二组证据质证意见：1.公告只有存档证明，不能证明是否公告，缺乏公告地点以及形式的证明。2.林权登记申请表没有年月日，且所有意见批复没有年月日，无从考证林权证的申请及批复的实际情况。3.权属证明没有标注日期，程序违法。村委会的证明，在确权中没有提供，在本案中不能作为证据提交。4.笔录不能证明程序不合法。（三）对第三组证据的质证意见：对照片的真实性没有异议，对证明问题有异议。实地踏查图恰好证明两个林权证的北至是重叠的。
第三人质证称：对第一组证据中送达回证、身份证没有异议。对收据有异议，收据不属实。对林补的收据有异议，地是我的，钱不应该给原告。对第二组证据的质证意见同被告。对第三组证据质证称确实存在重叠。
被告白城市人民政府辩称，白政复决字[2017]11号复议决定认定事实清楚、程序合法，适用法律正确，请法院予以维持。（一）复议决定书作出程序合法，认定事实清楚。滕志山对大安市政府确权决定不服，提出复议申请后，白城市政府依法立案，进行书面审理，经集团讨论作出复议决定，复议程序合法。（二）原告与第三人林权证四至冲突，一块地界内存在两个林权证，有违法律规定，原告后取得的林权证法律效力存在瑕疵。（三）大行处字〔2017〕第3号处理决定注销第三人持有的林权执照存在适用法律依据不足问题。注销登记要有法律依据，《林木和林地权属登记管理办法》第七条规定：”林地被依法征用、占用或者由于其他原因造成林地灭失的，原林权权利人应当到初始登记机关申请办理注销登记。”但第三人的林地不存在上述情形，处理决定注销第三人持有的林权照于法无据。且注销登记与确权争议处理是两个法律关系，不应在确权决定一个法律程序内解决。（四）确权决定林地使用权归原告法律依据不足。
被告白城市人民政府向本院提交了以下证据、依据。
第一组：1.复议卷宗中行政复议案件处理卡、受理通知书、答复通知书、第三人参加行政复议通知书、延期审理通知书。证明立案程序以及延期审理程序合法，对各方当事人及时送达。2.行政复议申请书以及申请材料、行政复议答复书以及答复材料、申请人提供的证据材料、结案报告。证明我方按照相关证据进行了实体审理。3.集体讨论笔录、行政复议决定书、送达回证。证明案件通过集体讨论，形成复议决定书，向各方当事人送达，现各方当事人都已经收到，证明我方程序合法。
第二组：1.滕志山的林权执照，证明四至北至泡子。2.马武军的林权证，明确四至东至道口，北至泡子。证明东、西和北与滕志山的林权执照重叠，南面含在滕志山林权执照的面积内。两个林权证都有效，四至冲突。3.马武军的边境认定书，没有指定界限的见证人。证明存在重叠且没有相邻指界人见证情况下，大安市政府为马武军办理林权证的行为存在瑕疵。
第三组：1.当年办理滕志山林权证的崔大鹏，林业站的工作人员证实材料。证明当时林权执照是按照程序办理的，至于是否有登记档案是林业部门的内部管理问题，与第三人无关。2.介绍信。证明第三人曾经主张过自己的权利，向林业部门申请换发林权证，但是林业部门没有给办理。3.曹永林、吕发出具的证明和2015年3月28日吕发、王文才、闫坤三个人出具的证明材料。证明争议地块是古城小队管理范围，也栽种过杨树、柳树，且和林业部门证明的事实相矛盾，大安市政府在确权中对于矛盾的事实没有进行事实认定，存在事实认定不清的问题。4.卷宗中林业站的调查笔录（刘贵、李兆有、齐凤和、李兆才、张有才、张殿奎、石忠林）。证明林业部门没有对吕发、闫坤、王文才、曹永森等知情人进行调查取证，认定事实不清。
第四组：法律依据。1.《林木、林权登记管理办法》第七条，证明大安市政府在处理林权确权决定中注销一方的林权证没有法律依据，在一个确权程序中，注销第三人林权证的行为没有经过法定程序是无效的。2.《森林法》第十七条，证明大安市政府确权决定中没有法律依据。
原告马武军质证称：（一）对第一组证据证明程序问题没有异议。（二）对第二组证据的质证意见是：1.对滕志山的林权证有异议，①该林权证在林业部门没有档案资料，没有取得土地所有权人先进村委会同意，也没有缴纳土地承包费，其取得程序不合法。②林权执照登记林权所有者为滕志山，证明第三人只对林地内的林木享有所有权，不能证明对林木以外的土地享有使用权。③林权执照登记树种为杨树700棵，与第三人确权申请和复议申请称杨树、柳树、榆树共计700棵不符。第三人所有林木树种应当以林权执照登记为准。④林权执照登记地名为北山，与原告林权证登记地名北山下并不发生冲突。2.对原告的林权证没有异议。能够证明争议林地为北山下土地，林地使用权人和林木所有权人均为原告。3.边界认定书，滕志山没有签字，但有土地所有权人先进村委会出具权属证明，证明经过现场勘查，该林地没有权属争议。（三）对第三组证据的质证意见：1.崔大鹏的调查笔录，对被告证明的问题有异议，崔大鹏的证言不能证实林业部门给第三人发证的程序合法，能够证明第三人办理林权执照时北山下争议林地是荒地没有栽树，因为泡子是明显的参照物，所以发树照时北侧写泡子，第三人林地面积应当以办证时林木占地实际面积为准。2.介绍信只能证明开过介绍信，不能证明其向林业部门换证以及林业部门拒绝换证的事实。3.三份证言是第三人在复议程序中提供的，在确权处理决定阶段没有提供，不能以此证明林业部门认定事实不清。且三份证言没有注明证人基本信息，没有附居民身份证复印件等证明证人身份的证件，且出具日期被涂改，不符合证据要件规则，不能作为认定事实的依据。几份证明都是证明在2002年造林的，本案第三人是在1993年买的树地办的林权执照，证明第三人办理林权执照时候争议林地没有栽树。4.刘贵等人的调查笔录，能够证实第三人林地是1986年村干部带领部分村民在北山上种植的杨树，土崖下即山坡下根本就没有栽过树，同时能够证明1990年原告在争议地块开荒种地，2004年开始栽树的事实。（四）对第四组证据没有异议。大安市政府作出的处理决定结果不是注销滕志山的林权执照，而是因为登记错误，注销后根据实际面积进行核发，体现了政府工作有错必纠的原则。
第三人滕志山质证称对被告白城市人民政府提交的四组证据没有异议。
第三人滕志山辩称，（一）我是先进大队古城小队社员，争议林地属于我们生产队，也是我们生产队造的林。1993年，经大队书记及保队干部同意，将该林地卖给我，并经村会计开的介绍信，办理了林权执照。该林权执照四至清楚，程序合法应受法律保护。当时起树照的费用就是20元，至于林业部门没有档案和我没关系。2012年8月，我申请换照，没有给我换。（二）我持有的林权执照先于马武军持有的林权证，我的林权执照还存在，后发的林权证应属无效。（三）马武军不是争议地的合法使用权人。争议地在古城小队，马武军属于西下坡社员，没有权在争议地开荒。2004年，马武军砍掉我山下的柳树，栽上杨树，我找过多次没有结果。
第三人向本院提交照片六张，证明树木实际存在。
原告质证称：山上是第三人的树木，山下是原告的树木，不能证明所有的树木都是第三人的。
被告质证称同意第三人的意见。
依据原告、被告的举证、质证，本院对各方当事人无异议的证据予以采信，对有争议的证据认证为：滕志山的林权执照及马武军的林权证北侧边界同为泡子，能够证明地块存在重叠。
经审理查明，第三人滕志山于1993年3月29日取得由大安市人民政府颁发的第008047号林权执照，四至分别为：东至北山小道、西至渠道、南至大道、北至泡子。2010年4月14日马武军取得由大安市人民政府颁发的大政林证字（2010）第0900247号林权证，四至分别为：东至道口、西至坝、南至山膀、北至泡子。马武军的林权四至与腾志山的四至界限北侧边界同为泡子，地块存在重叠。2016年，滕志山申请对争议林地进行确权，大安市人民政府作出大行处字〔2017〕第3号处理决定，注销滕志山持有的008074号林权执照，按实际面积重新核发；双方发生争议的林地使用权归马武军。滕志山不服，向白城市人民政府申请复议，复议决定：撤销大行处字〔2017〕第3号林地使用权争议的处理决定。马武军不服，提起诉讼。
本院认为，（一）大安市人民政府在处理决定中确定”双方发生争议的林地归马武军使用”，存在法律依据不足。《中华人民共和国森林法》第十七条是大安市政府有权依法处理此争议的法律依据，不是大安市人民政府处理决定”双方发生争议的林地归马武军使用”的法律依据。白城市人民政府认为大安市人民政府仅依据《中华人民共和国森林法》第十七条作出确权决定，将林地使用权归马武军存在适用法律依据不足正确。（二）《林木和林地权属登记管理办法》第七条规定：”林地被依法征用、占用或者由于其他原因造成林地灭失的，原林权权利人应当到初始登记机关申请办理注销登记。”大安市人民政府在没有查明第三人滕志山的林地是否存在上述规定的情形下，决定注销第三人持有的林权执照，属于事实不清、证据不足。白城市人民政府作为复议机关撤销大安市人民政府处理决定符合法律规定。原告马武军提出的诉讼请求，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告马武军的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由原告马武军承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 杨晓静
代理审判员 任秀霞
代理审判员 王 倩
二〇一八年五月十四日
书 记 员 李佳锐