广东省肇庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤12行终90号
上诉人（原审原告）高要市金渡镇德顺农庄餐馆，住所地：广东省肇庆市高要区金渡镇水边村“蛟塘塱”（土名）。
经营者裴健勋。
委托代理人戚世雄，男，汉族，1984年6月20日出生，住广东省肇庆市端州区。系高要市金渡镇德顺农庄餐馆员工。
被上诉人（原审被告）肇庆市城乡规划局高要分局。住所地：广东省肇庆市高要区科德和平路**号。组织机构代码：354762221。
法定代表人李伟章，该局局长。
委托代理人利肇杰，该局员工。
委托代理人翟学明，广东红棉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市城乡规划局。住所地：广东省肇庆市端州区信安五路*号。组织机构代码：456488534。
法定代表人汪国齐，该局局长。
委托代理人冯政慈，该局法规科科长。
委托代理人夏国毅，该局法规科科员。
上诉人高要市金渡镇德顺农庄餐馆（以下简称德顺农庄）因与被上诉人肇庆市城乡规划局高要分局（以下简称高要规划分局）及肇庆市城乡规划局（以下简称肇庆规划局）行政处罚纠纷一案，不服广东省肇庆市高要区人民法院作出的（2015）肇要法行初字第29号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年1月21日，肇庆市高要区金渡镇水边村民委员会第十五村村小组与梁某添签订土地租赁合同，约定村小组把本案位于高要区金渡镇水边村“蛟塘塱”（即紫云大道边）的农村集体土地，用途为：综合用地。土地的使用权转让给梁某添经营，承包期限20年。2014年11月20日，德顺农庄开办人裴健勋与梁某添签订土地承包合同，期限自2014年11月20日起至2019年11月19日止。2014年12月4日，经向高要市工商行政管理局办理了营业执照，经营名称：“高要市金渡镇德顺农庄餐馆”，经营者：裴健勋。2015年4月3日，高要规划分局在巡查中发现，位于高要区金渡镇紫云大道边的德顺农庄涉嫌违建。经查，德顺农庄在未办理相关规划报建手续的情况下于高要区金渡镇紫云大道边建设混凝土结构建筑物，面积约为1244平方米，现已完工，构成违法事实，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，立案查处。高要规划分局在查处过程中，先后对德顺农庄发出《行政执法调查通知书》，要求德顺农庄主动配合整治违法建筑的相关工作。之后，高要规划分局分别于2015年的4月9日、4月14日、4月16日、4月24日，先后向德顺农庄发出《责令（限期）改正通知书》、《行政处罚意见告知书》、《行政处罚听证告知书》，《行政处罚听证会通知书》，告知其行为违法及因该行为拟受到的行政处罚，同时告知德顺农庄相应的陈述、申辩权及要求听证的权利。并于2015年的4月24日举行了听证。听证会上，高要规划分局听取了德顺农庄代理人的陈述意见。对此，德顺农庄认为，违法建筑物权属人不明确、虽无规划许可但曾报过方案、该处罚不恰当，请求撤销。高要规划分局于2015年4月24日对德顺农庄的违法行为依法作出《行政处罚决定书》，责令德顺农庄限期自行拆除违法建筑。高要规划分局作出行政处罚决定后，德顺农庄不服，于2015年6月23日向肇庆规划局提出行政复议申请，肇庆规划局于6月26日以肇城规行复〔2015〕1号《行政复议受理通知书》受理了德顺农庄的申请。肇庆规划局经复议认为，德顺农庄未经城乡规划主管部门批准，擅自在高要市城市规划区内金渡镇水边村“蛟塘塱”地块处进行临时建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第一款的规定，高要规划分局对德顺农庄的违法事实依法查处，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定对其作出责令限期拆除违法建筑物的决定，主要事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出肇城规行复〔2015〕1号《行政复议决定书》维持了高要规划分局的行政处罚决定。肇庆规划局作出行政复议决定后，于2015年8月28日向德顺农庄送达了行政复议决定书。德顺农庄仍不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审另查明，1997年2月19日，广东省人民政府作出粤府函［1997］29号《关于高要市城市总体规划的批复》同意了高要市城市总体规划（1995－2010年）。该总体规划将高要市金渡镇紫云大道两侧划入高要市城市总体规划内。
2013年，金渡镇水边村民委员会第十五村村民小组曾向高要规划分局提出：高要市金渡镇紫云大道两侧临设规划和建设的申请，该局于2013年2月7日出示“高要市金渡镇紫云大道两侧临设规划和建设要求”，业务号为〔2013〕第019号的书面答复；2013年9月5日，高要市明珠测量队出具测量缴费通知，需缴纳：定线费、规划设计费、测量费、城市基础设施配套费等费用；十五村村民小组缴纳各项费用后，未被批准建设。
原审再查明，高要规划分局的单位原为：“肇庆市高要区住房和城乡规划建设局，”依据中共肇庆市高要区委办2015年7月27日高办发〔2015〕6号文和肇庆市机构编制委员会2015年10月16日肇机编〔2015〕8号文〈关于印发《肇庆市城乡规划局高要分局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知〉，“肇庆市城乡规划局高要分局”于2015年11月1日正式分立，原“肇庆市高要区住房和城乡建设局”的职权已由新成立的“肇庆市城乡规划局高要分局”行使。
原审法院经审理认为，高要规划分局是高要区人民政府高要区城市总体规划管理的行政机关，负责高要区辖区内的土地规划管理执法的具体工作。2015年4月间，高要规划分局在巡查中发现德顺农庄在使用座落在金渡镇紫云大道边的土名：“蛟塘塱”的土地属于高要市已经纳入城市总体规划（1995－2010年）的规划范围内。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条“在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。……。”和“《国土资源部农业部〈关于完善设施农用地管理有关问题的通知〉（国土资发〔2010〕155号）》”三、“农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。”的规定，德顺农庄明知没有规划许可的情况下，依然在相关的土地上搭建混凝土结构建筑物等建筑物，其行为已经违法。高要规划分局以德顺农庄的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对德顺农庄的违法行为依法作出《行政处罚决定书》，责令其限期自行拆除违法建筑的处罚。德顺农庄起诉认为高要规划分局作出的高住建罚〔2015〕29号《行政处罚决定书》适用法律错误，滥用行政处罚裁量权和超越职权、证据不足、违反法定程序并在听证中未对拟作处罚的证据进行质证以及肇庆规划局超期作出复议决定，程序违法等诉求，请求撤销高要规划分局作出的《行政处罚决定书》和肇庆规划局作出的《行政复议决定书》。本案经审理查明，根据《建设行政处罚程序暂行规定》及《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，高要规划分局对德顺农庄违法行为的执法主体适格，在执法过程中，依职权依法依规作出行政处罚决定，不存在滥用行政处罚自由裁量权、程序违法和超越职权等行为；关于高要规划分局《行政处罚决定书》被处罚人：德顺农庄（裴健勋）的称谓，是被简化，但德顺农庄在高要规划分局作出《行政处罚决定书》后，已确认并依法提起行政复议申请和提起行政诉讼。因此，高要规划分局的行政执法符合相关法律规定。而德顺农庄未经批准，擅自建设以混凝土硬底化砌砖结构搭建了建筑物的事实清楚，证据确凿、充分，其行为实属违法。肇庆规划局作出的《行政复议决定书》虽未能在复议60日（超期3日）的期限内作出复议决定，但不影响高要规划分局对德顺农庄违法行为的执法处罚。故德顺农庄请求的理据不足，依法不予支持。高要规划分局作出的高住建罚〔2015〕29号《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、充分，程序合法，适用法律法规正确，依法应予支持；肇庆规划局作出的《行政复议决定书》是基于高要规划分局的行政执法行为的合法性而复议并作出维持的决定，事实清楚、证据确凿、充分，程序适当，适用法律法规正确，依法应予支持。本案因德顺农庄的违法行为事实存在，对抗不了高要规划分局和肇庆规划局作出的行政决定，故应驳回德顺农庄的诉讼请求。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审判决：一、驳回德顺农庄请求撤销高要规划分局作出的高住建罚〔2015〕29号《行政处罚决定书》的诉讼请求。二、驳回德顺农庄请求撤销肇庆规划局作出的肇城规行复〔2015〕1号《行政复议决定书》的诉讼请求。
上诉人德顺农庄不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人高要规划分局违反法定程序，在剥夺上诉人质证权利的情况下，作出的行政处罚应认定为无效。从本案一审被上诉人高要规划分局提供的证据看，高要规划分局并未按法定程序进行听证，虽然本案的听证并非必须，但作为行政执法机关给予上诉人享有的权利，那么其应按《行政处罚法》、《行政复议法》等相关法律法规的规定执行，否则其执法行为即为违法，故既然被上诉人高要规划分局给予上诉人听证的权利，那么其听证应当合法，否则应为无效。故被上诉人高要规划分局违法作出的行政处罚应予撤销。同时根据《行政诉讼法》第三十四条：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，高要规划分局对听证期间出示的证据负有举证的责任，在其无证据证明其已出示证据的情况下，应承担不利的法律后果，即其违反法定程序。二、行政执法应当严格按照行政法律法规的规定作出，否则即为违法。被上诉人肇庆规划局未在法定期限内作出行政复议决定，违法《行政复议法》的规定，对违反法定程序作出的行政复议决定，应予撤销。本案庭审中，被上诉人肇庆规划局已答辩其行政复议决定书作出时间超过《行政复议法》规定的时间，根据《行政复议法》第三十一条：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定，被上诉人肇庆规划局违反法定程序，违规超时作出行政复议决定，故该行政复议决定予以撤销。根据《行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的…….”的规定，对违反法定程序作出的行政复议决定，应予以撤销，故本案中，对被上诉人肇庆规划局违反法定程序作出的行政复议决定，应予以撤销。三、行政处罚及行政复议案件，应确保行政程序的合法性，则即为行政机关越权作出或无权作出，法院在审理行政案件时，应先予审查行政行为的合法性，而并非行政行为的合理性，合法性为基础，缺乏行政行为合法性，即使行政行为非常合理，也有违行政法律法规的规定，故恳请二审法院予以审查行政行为的合法性，在行政行为合法的前提下，再予以审查行政行为的合理性。综上，恳请二审法院予以查明事实，对一审法院忽略的事实予以查明，对违反法定程序的行政行为予以撤销。为保证上诉人的合法权益，恳请二审法院支持上诉人的上诉请求。
综上所述，上诉人认为原审判决事实认定不清，证据不足，判决错误，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人原审提出的全部诉讼请求。
被上诉人高要规划分局二审没有提交书面答辩意见，其在法庭调查期间口头答辩称：二审答辩意见与原审答辩意见一致。上诉人上诉没有事实和法律依据，原审判决正确，请二审法院维持原审判决，驳回上诉人的上诉。
被上诉人肇庆规划局答辩称：一、上诉人诉高要规划分局剥夺其质证权利与事实不符。高要规划分局对上诉人的违法行为进行了全面、客观的调查，并收集了有关证据，在作出行政处罚前依法告知了上诉人作出行政处罚决定的事实、理由、依据和享有的权利。整个过程符合《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。虽然“限期拆除违法建筑物”不属于《中华人民共和国行政处罚法》和《广东省行政处罚听证程序实施办法》里适用听证程序的行政处罚事项范围，但高要规划分局还是给予了上诉人该救济途径，于2015年4月24日应上诉人的要求就该案举行了听证会，并作了听证笔录，听证笔录有上诉人及其委托代理人签名确认。二、我局的行政复议决定是依法作出的。我局在作出本案行政复议决定前，根据上诉人的诉求，认真审查了高要规划分局作出本案行政处罚决定时所认定的事实、证据、适用依据和其他相关材料，由于情况复杂，为了进一步的查明事实，未能在受理后六十日内作出行政复议决定，但未有超过《中国人民共和国行政复议法》所规定的最长时限，这不影响我局作出行政复议决定的正确性。
综上所述，我局认为，高要规划分局及我局在本案的具体行政行为合法，原审判决正确，请二审法院维持原审判决，驳回上诉人的上述请求。
经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案进行不开庭审理。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院另查明，根据被上诉人高要规划分局原审时提交的《行政处罚听证笔录》反映，被上诉人高要规划分局在2015年4月24日举行的听证会上，其案件调查人员在提出当事人违法的事实和证据时并未出示物证，宣读书证及让当事人辨认、质证。
本院认为，本案系行政处罚纠纷。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条和六十六条的规定，被上诉人高要规划分局（原高要市住房和城乡规划建设局）系负责本行政区域内城乡规划管理工作的行政机关，对本辖区内违反城乡规划的违法行为享有查处的职权，其为本案适格主体。被上诉人肇庆规划局作为高要规划分局的上一级主管部门，其受理当事人不服高要规划分局所作的行政行为提起的行政复议申请并作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条的规定，肇庆规划局亦为本案适格主体。
根据原审及二审查明的事实，被上诉人高要规划分局在对顺德农庄的涉嫌违法建设行为作出行政处罚前组织了听证程序，但从被上诉人高要规划分局原审时提交的《行政处罚听证笔录》等证据反映，在听证会上，高要规划分局的案件调查人员在提出当事人违法的事实和证据时并未出示物证，宣读书证及让当事人辨认、质证。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款第（六）项：“……（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；”和《广东省行政处罚听证程序实施办法》第十九条“证据应当在听证会上出示、宣读和辨认，并经质证，凡未经质证的证据不能作为定案的证据。……”、第二十四条：“在听证会调查阶段，案件调查人员提出当事人违法的事实、证据和拟作出的行政处罚建议；当事人进行陈述、申辩和质证；……”、第二十五条：“案件调查人员应当向听证会出示物证，宣读书证，让当事人辨认、质证；……”和第二十九条：“听证会的全部过程应当制作听证笔录。听证笔录应作为行政机关作出行政处罚决定的依据。”的规定。被上诉人高要规划局作出涉案行政处罚的程序违法。原审对该事实认定不清，判决驳回上诉人德顺农庄的诉讼请求的证据不足。
综上所述，原审判决事实认定不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十三条第（十三）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省肇庆市高要区人民法院（2015）肇要法行初字第29号行政判决；
二、发回广东省肇庆市高要区人民法院重审。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一七年一月六日
书 记 员 邱嘉炜