福建省厦门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）闽02行终55号
上诉人（原审被告）厦门市集美区人民政府杏滨街道办事处，住所地厦门市集美区杏南路12号。
法定代表人王意达，主任。
委托代理人蔡赤敏，厦门市集美区人民政府杏滨街道办事处工作人员。
委托代理人林亚真，福建明鼎律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈碰狮，男，1950年1月8日出生，汉族，住厦门市集美区。
委托代理人康宝华（系被上诉人陈碰狮之妻），女，1962年12月14日出生，汉族，住址同上。
上诉人厦门市集美区人民政府杏滨街道办事处（下称杏滨街道办）因被上诉人陈碰狮诉其土地房屋行政协议一案，不服厦门市思明区人民法院（2017）闽0203行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月20日公开开庭审理了本案。上诉人杏滨街道办的委托代理人蔡赤敏、林亚真，被上诉人陈碰狮及其委托代理人康宝华，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2008年4月16日，拆迁人杏滨街道办、厦门百城建设投资有限公司向厦门市国土资源与房产管理局提交西环快速路（集美大道公铁立交-
孚莲路）建设用地房屋拆迁计划和拆迁方案。厦门市国土资源与房产管理局审查后于2008年5月4日向其颁发了拆许字（2008）第51号房屋拆迁许可证，并将该房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项，以房屋拆迁通告的形式予以公布。
2008年8月，杏滨街道办作为甲方、周某2作为乙方，厦门市辰远房屋拆迁工程有限公司作为实施拆迁单位签订“西环快速路（集美大道公铁立交--
孚莲路段）”[辰远拆迁（杏滨段）协议号：04]厦门市集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书。2009年3月23日，厦门市集美区征地拆迁办公室作为审核鉴证单位，由其负责人在案涉拆迁补偿安置协议上签署“经审核，补偿标准基本符合有关规定”的意见并加盖公章。上述协议载明：拆迁人（甲方）为杏滨街道办，被拆迁人（乙方）为周某1、陈某1（已故）、郭某（已故）、陈某2（已故）、陈福狮（已故）；因“西环快速路（集美大道公铁立交-
孚莲路）”建设需要，被拆迁人位于杏滨街道前场社区石厝山顶头的房屋及附属物应予拆除；乙方持有户口本1本，户号104011774，登记人口1人，应安置人口1人，被安置人为户主周某2；经核查，甲方需拆除乙方建筑所对应的权证名称分别为同字第048999号、同字第049000号土地房产所有证；第七条约定上述补助及奖励款项（第二至第六条）合计：甲方应付给乙方计74533.16元；该协议书第七条款项于协议生效后15日内先支付60%，余款40%待集美区重点办审核通过后一次性付清；该协议经甲、乙双方、实施拆迁单位及审核鉴证单位签章后生效，双方必须严格履行。
2008年8月4日，杏滨街道办经审核，确认应支付给被拆迁人周某2的拆迁补偿安置费用为74533.16元。2008年8月15日，周某2领取“西环快速路”杏滨段拆迁补偿、补助费44719.9元（74533.16×60%）。
原审再查明，2008年12月13日，周某2出具具结保证书，内容如下：同字第048999号、同字第049000号土地房产所有证指向房屋应予以拆除，经周某3（陈某2之夫）、周某4（陈某2之子）委托，由房屋实际使用人周某2办理房屋产权调换的一切手续。
2008年12月15日，委托人周某3、周某4出具委托书，共同委托周某2全权代理案涉房产的拆迁安置补偿事宜，委托书落款除了委托人及受托人签字捺印外，还有前场居委会作为见证人、杏滨街道作为拆迁人、厦门市辰远房屋拆迁工程有限公司作为实施单位予以盖章。
原审又查明，陈某1、周某1、郭某、陈某2、陈福狮五人系址于前场乡石厝村的同字第048999号及同字第049000号土地房产所有证项下的所有权人。
原审还查明，2008年10月22日，前场居委会出具证明，载明：同字第048999号、同字第049000号的产权人周某2、陈某1、郭某、陈某2、陈福狮系其村村民，其中陈某1、郭某、陈某2、陈福狮均已故多年，该房屋现由产权人之一周某2实际居住。
2009年2月17日，杏滨街道及前场居委会共同出具证明，集美区杏滨街道前场社区石厝社十一组村民周某2，曾用名是周某1，周某2与周某1是同一个人。2009年2月21日，厦门市公安局杏滨派出所在上述证明下方备注：经调查周某2与周某1属同一个人，并加盖公章确认。
2009年4月23日，杏滨街道及前场居委会共同出具证明，集美区杏滨街道前场社区石厝社十一组村民陈某3，曾用名是陈某1，陈某3与陈某1是同一个人。2009年4月25日，厦门市公安局杏滨派出所在上述证明下方备注：经调查杏滨街道前场社区石厝社十一组村民陈某3与陈某1属同一个人，并加盖公章确认。
原审另查明，陈碰狮系陈某3与周某2之子。
2011年8月8日，前场居委会出具证明，载明：第十一组居民陈碰狮（公民身份号码）、有名(笔误，应为“又名”)陈福狮（公民身份号码）是同一个人。
2011年8月10日，石厝社组长、五位社里家长及八位村民联合出具证明，称陈碰狮（公民身份号码），小时候名叫陈福狮，与厦门市同安县政府一九五二年七月九日颁发土地房产所有证陈福狮为同一人。前场居委会于2017年3月15日在该证明上盖章并注明本件与原件一致。
2015年9月28日，厦门市公安局杏滨派出所出具证明，载明：其辖区厦门市集美区前场村石厝陈碰狮（公民身份号码）曾经使用过陈福狮这个名字。
2017年3月，陈碰狮向厦门市思明区人民法院提起本案诉讼，请求判决确认案涉拆迁补偿安置协议无效。
原审法院认为，根据《中华人共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为具有重大且明显违法情形，陈碰狮申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。行政协议系行政机关作出的基于当事人合意的双方行政行为，亦适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。在行政协议法律关系中，行政机关不仅是协议一方主体，亦是承担行政管理职能的行政主体。故，行政机关在与行政相对人磋商行政性事项并缔结协议的过程中，还应当承担对行政协议另一方主体是否适格进行审查判断的行政管理职责。
本案中，案涉拆迁补偿安置协议经甲、乙双方、实施拆迁单位及审核鉴证单位签章后于2009年3月23日生效。杏滨街道办在明知案涉房产被拆迁人为周某1、陈某1、郭某、陈某2、陈福狮五人的情形下，仅在2009年2月对周某2使用曾用名的身份情况向人口信息主管部门公安机关进行了核实，在2009年4月再对陈某3使用曾用名的身份情况向人口信息主管部门公安机关进行了核实，对于被拆迁人陈福狮的身份信息则并未向公安机关进行核实。陈碰狮提交的公安机关证明，显示陈碰狮又名陈福狮，杏滨街道办主张该证明并不能说明陈碰狮系案涉土地房产所有证上的陈福狮，但并未提供任何证据对其主张的已故陈福狮的身份予以佐证。结合陈碰狮提供的公安机关证明、前场居委会盖章确认与原件一致的石厝社组长、五位社里家长及八位村民联合证明、以及陈碰狮系陈某3与周某2之子的事实，根据优势证据规则，原审法院对于陈碰狮即为案涉土地房产证所列陈福狮的事实予以确认。杏滨街道办作为行政机关，在订立案涉拆迁补偿安置协议时应当核实案涉房产包括陈福狮在内的其他产权人身份信息，对于已故者还应核实其继承人情况。实际上，杏滨街道办并未向公安机关就上述身份信息予以核实，亦未提供证据证明其他产权人属于不得计入被拆迁户（人）口的情形。现杏滨街道办在选择性地核实部分产权人身份信息，且遗漏合法继承人的情形下，与周某2一人签订案涉拆迁安置协议，严重损害了陈碰狮的合法财产权益。杏滨街道办在订立案涉行政协议过程中未尽到其谨慎注意义务，其对行政协议主体一方即被拆迁人范围的认定错误仅依一般人的理性和经验即可判断。综上，杏滨街道办订立案涉行政协议的行为重大且明显违法，案涉拆迁补偿安置协议依法应当认定为无效。
杏滨街道办另抗辩陈碰狮提起本案诉讼已经超过起诉期限，但基于案涉行政协议应认定为无效，无效的行政行为自始无效，不适用起诉期限的规定，杏滨街道办有关陈碰狮超过起诉期限的抗辩不予支持。综上，依照《中华人共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认“西环快速路（集美大道公铁立交
--孚莲路段）”[辰远拆迁（杏滨段）协议号：04]厦门市集体土地住宅房屋拆迁补偿安置协议书无效。
上诉人杏滨街道办不服原审判决，向本院提起上诉请求撤销原判决，改判驳回陈碰狮于原审起诉或者驳回其诉讼请求。事实理由：1.本案已超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。周某2于2008年8月4日签订案涉拆迁补偿安置协议，协议签订后，周某2也已领取了大部分拆迁补偿款。周某2去世后，陈碰狮一家占有周某2的房屋，迟迟不交付被拆迁房屋。杏滨街道办遂于2012年两次向厦门市集美区人民法院提起民事诉讼[案号：（2012）集民初字第2943号、（2012）集民初字第3558号]，请求判令陈碰狮腾空并交付被拆迁房屋及附属物。陈碰狮夫妇在该两起民事案件中已经知道了周某2与杏滨街道办签订诉争协议内容。且在陈碰狮夫妇向原审法院提交证据材料及庭审记录中，二人也自认于2012年7月26日就已取得案涉拆迁补偿安置协议。但陈碰狮夫妇直至2017年才向原审法院提起本案诉讼，业已超过法定起诉期限，依法应驳回起诉。2.根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，陈碰狮夫妇对于2015年5月1日以前的行政协议提起确认无效之诉，人民法院应不予立案。3.杏滨街道办已对被拆迁房屋的产权人进行了全面核查，未遗漏合法继承人。周某2作为产权人和户主，有权代表其他家庭成员签订案涉拆迁补偿安置协议，协议内容真实有效，且协议签订后，周某2也领取了大部分征迁补偿款，事实上认可该协议，不存在合同无效事由。
被上诉人陈碰狮答辩称，杏滨街道办未向公安机关核实“陈福狮”身份情况下，认定被拆迁房屋产权人之一“陈福狮”死亡，与周某2一人签订案涉拆迁补偿安置协议，剥夺了陈碰狮的合法财产权及财产继承权。陈碰狮母亲周某2系文盲且近八十高龄，陈碰狮作为周某2的唯一继承人，杏滨街道办故意不让陈碰狮参与被拆迁房屋安置补偿事宜的协商、签订协议，明显违法。案涉拆迁补偿安置协议不是周某2的真实意思表示。根据合同法第五十二条、《民法通则若干问题的意见》第六十八条的规定，案涉拆迁补偿安置协议自始无效，不适用起诉期限规定。陈碰狮提起本案诉讼未超过起诉期限。请求二审法院驳回上诉，维持原判决。
本院认为，2014年修正后的行政诉讼法中增加确认行政行为无效判决的方式，由于2014年修正的行政诉讼法系2015年5月1日起施行，因此法律所规定的确认行政行为无效的诉讼制度自2015年5月1日起施行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”也即，对2015年5月1日以前无效行政行为提起确认无效之诉的，人民法院不予立案。行政协议属于行政行为的一种，当事人对行政协议提起行政诉讼，应当适用行政诉讼法的相关规定。本案中，案涉拆迁补偿安置协议系2008年周某2与杏滨街道办签署，系2015年5月1日之前作出的行政行为，陈碰狮提起本案诉讼，请求确认案涉拆迁补偿安置协议无效，不符合起诉条件，依法不予立案，已经立案的，应当驳回起诉。原审法院对案涉拆迁补偿安置协议进入实体审理，适用法律错误，应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销厦门市思明区人民法院（2017）闽0203行初90号行政判决；
二、驳回陈碰狮于原审的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林琼弘
审 判 员 王义清
审 判 员 宋希凡
二〇一八年五月三十日
代书记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
……
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
……
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
……