陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）西中行终字第00208号
上诉人（原审被告）陕西省质量技术监督局
法定代表人仵西居，局长。
委托代理人李洁
上诉人（原审第三人）陕西君泰嘉和能源科技有限公司
法定代表人苗彤，总经理。
委托代理人傅深钧，陕西赢弘律师事务所律师。
委托代理人冯春华，陕西赢弘律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）陕西君泰嘉和能源科技有限公司丈八东路加气站
负责人吕洋，经理。
委托代理人傅深钧，陕西赢弘律师事务所律师。
委托代理人冯春华，陕西赢弘律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陕西汇泰能源投资管理有限公司
法定代表人朱小艳，董事长。
委托代理人闫军。
委托代理人曹杨。
上诉人陕西省质量技术监督局（以下简称省质监局）、上诉人陕西君泰嘉和能源科技有限公司（以下简称君泰公司）、上诉人陕西君泰嘉和能源科技有限公司丈八东路加气站（以下简称君泰丈八加气站）因与被上诉人陕西汇泰能源投资管理有限公司（以下简称汇泰公司）特种设备行政许可一案，不服西安市新城区人民法院（2014）新行初字第00032号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人省质监局的委托代理人李洁、上诉人君泰公司及君泰丈八加气站的共同委托代理人傅深钧、被上诉人汇泰公司的委托代理人闫军、曹杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2008年7月3日，省质监局在审查汇泰公司提交的市发改汽发（2006）3号文件、市国土发（2005）309号文件、建设用地规划许可证、（2008）陕质特便018号复函等前置审批文件后向汇泰公司核发了陕YR-095-12《气瓶充装许可证》。2011年3月24日君泰公司向省质监局提交了变更申请、陕YR-095-12《气瓶充装许可证》、汇泰公司与君泰公司签订于2006年5月的《合作协议》、君泰公司和汇泰公司营业执照的复印件等相关材料，同年4月26日省质监局向君泰公司核发了TS4261095R2012《气瓶充装许可证》。陕YR-095-12《气瓶充装许可证》和TS4261095R2012《气瓶充装许可证》的充装地址、批准从事项目、有效期（2012年7月2日）等项目均相同，唯单位名称由陕西汇泰能源投资管理有限公司丈八东路加气站更换为陕西君泰嘉和能源科技有限公司丈八东路加气站。2011年9月23日，省质监局在其官网上公布了陕质监特（2011）22号通知，在该通知的附件8增项、更名（含迁址）许可单位名单中列有此次更名、更法人的行政许可。2012年12月25日，省质监局对君泰丈八加气站的气瓶充装许可证过期，且逾期未改的行为进行了行政处罚。2013年11月省质监局将原审第三人编号为TS4261095R2012的《气瓶充装许可证》延期换证，更换为编号为TS4261095R2017的《气瓶充装许可证》，有效期至2017年11月14日。汇泰公司自认，2013年11月得知其持有的《气瓶充装许可证》的被许可主体变更为君泰公司，2013年12月5日，便向省质监局书面提交《申请依法撤销编号为TS4261095R2017气瓶充装许可证》。省质监局于2014年1月21日作出书面复函，内容为：“君泰公司申请变更加气站名称所提供资料齐全；汇泰公司丈八东路加气站于2011年4月更名以及变更许可通知所在的网址”。汇泰公司曾于2014年1月向新城区人民法院提起行政诉讼要求撤销TS4261095R2017《气瓶充装许可证》，在审理中，汇泰公司得知上述三证之间变更关系后，自愿撤诉。2014年5月，汇泰公司遂诉至原审法院。
原审法院认为，省质监局是陕西省特种设备实施安全监察的行政机关，具有对省内从事特种设备生产、安装、维修的单位进行行政许可、行政管理的职权，是本案适格的被告。汇泰公司是陕YR-095-12《气瓶充装许可证》的被许可人，是本案适格的原告。《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第四十九条规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。从上述法律规定可以看出，行政许可事项的变更要求只能由被许可人提出。本案中，省质监局受理君泰公司变更持证人申请与行政许可法的上述规定相悖，侵犯了被许可人汇泰公司的合法权益，省质监局于2011年4月26日核发的TS4261095R2012《气瓶充装许可证》的具体行政行为认定事实不清、证据不足、违反法定程序，鉴于TS4261095R2012《气瓶充装许可证》有效期至2011年7月2日，且该证又被更换为TS4261095R2017《气瓶充装许可证》，已不具备可撤销内容，依法确认省质监局颁发TS4261095R2012《气瓶充装许可证》的具体行政行为违法。汇泰公司要求恢复原陕YR-095-12《气瓶充装许可证》的效力，于法无据，不予支持。省质监局及原审第三人提出汇泰公司的起诉已超过法定起诉期限一节，因所提供的证据不能证明汇泰公司在2013年11月之前就明确知道被诉具体行政行为的内容，省质监局及原审第三人的这一主张不予采信。本案涉诉的具体行政行为与省质监局颁发TS4261095R2017《气瓶充装许可证》的具体行政行为不是同一行政行为，故不存在原审第三人主张的重复起诉情形。至于原审第三人提出，根据《合作协议》的约定，君泰公司应是丈八加气站实际所有人一节，双方应通过民事诉讼解决此纠纷。据此，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决：被告陕西省质量技术监督局于2011年4月26日颁发的编号为TS4261095R2012《气瓶充装许可证》的具体行政行为违法。诉讼费50元由被告陕西省质量技术监督局承担。
宣判后，省质监局、君泰公司、君泰丈八加气站均不服，向本院提起上诉。省质监局上诉称，一、原审适用法律、法规错误。依据《特种设备安全监察条例》、《气瓶充装许可规则》、《气瓶安全监察规定》及由国家质检总局公布的《核准变更申请表》、《填表说明》的规定，原审第三人作为丈八路加气站的所有权人、经营权人是合法的充装单位，有权取得、变更压力容器充装许可证，提出变更申请。二、变更气瓶充装许可证符合安全生产的规定。气瓶充装作为特种设备安全生产，属于《安全生产法》的调整范围。上诉人作为特种设备安全监管主体，负有对特种设备安全生产监管的职责。原审第三人是生产经营单位，是承担安全生产责任的主体，上诉人将气瓶充装许可证变更给原审第三人，符合法律规定。汇泰公司不是生产经营单位，也不是安全生产责任的承担者，若继续作为气瓶充装许可证的主体，安全生产责任将无法落实。三、被上诉人的诉讼已超过法定起诉期限。1、上诉人于2011年4月26日核发了编号为TS4261095R2012《气瓶充装许可证》，并于2011年5月4日发出通知，于2011年9月23日向社会公告，故汇泰公司应知道许可证变更的事实。2、YR-095-12《气瓶充装许可证》有效期截止2012年7月2日，汇泰公司应当在2012年1月2日前就知道证书更名事项。3、君泰公司在领取许可证当日便将变更后的许可证悬挂在加气站的显著位置，汇泰公司自悬挂之日起，即2011年4月26日便知道变更事实。四、上诉人向原审第三人颁发编号为TS4261095R2012《气瓶充装许可证》程序合法，依据充分，符合相关法律、法规、规章规定。现君泰公司是丈八东路加气站的所有权人和实施车用气瓶的充装单位，取得了《危险化学品经营许可证》，并承担着丈八东路加气站的安全责任，无论是依据法律规定，还是从实际经营情况来看，丈八东路加气站的实际充装单位都是君泰公司，上诉人的变更是尊重事实、符合法律规定的。综上，请求撤销原判，驳回汇泰公司的诉讼请求，由汇泰公司承担本案诉讼费用。
上诉人君泰公司、君泰丈八加气站上诉称，一、原审认定汇泰公司在法定期限内起诉，并作出实体判决是错误的。1、在作本案变更行为时，汇泰公司不仅知晓，还提供证照予以积极配合，变更后上诉人依据规定和要求一直将该证悬挂在经营场所以备检查。2、变更后，省质监局在2011年9月在其网站进行了公告，并下发文件予以通知，对此汇泰公司应当知道。3、汇泰公司作为专业从事天然气生产的单位，明知原《气瓶充装许可证》有效期是四年，自2008年7月3日至2012年7月2日止，在2012年1月2日前就应申请换证，否则证照作废。对这一法律后果汇泰公司是明知的。即使以2012年1月2日起点计算起诉期限，汇泰公司在2014年1月10日起诉，也超过了法定起诉期限。二、原审认定本案被诉行政行为违法有误，应予纠正。1、上诉人是丈八东路加气站的所有权人，汇泰公司仅是挂名，上诉人在自己经营中将《气瓶充装许可证》进行更名，是对自身权利的行使，汇泰公司有义务配合。故汇泰公司的诉请无事实根据，应予驳回。2、丈八东路加气站全部是上诉人出资所建，一切经营手续、处罚主体和缴纳罚款的主体、向主管部门交纳风险保证金的主体、相关部门监测的主体及签订保安服务、技术服务合同主体等均为上诉人，且自建站以来对社会、政府一直承担着责任和义务，在社会稳定方面做出了积极的努力。三、因2006年5月22日《合作协议书》为上诉人当时的法定代表人高维谦与汇泰公司（王孝军）签订，且高维谦和王孝军知悉当时与汇泰公司合作建立丈八东路加气站的有关详细情况，高维谦及王孝军与本案存在利害关系，故上诉人在原审中申请追加该二人为第三人参与诉讼，但原审未予追加，导致本案认定事实不清，程序错误。综上，请求撤销原判，驳回汇泰公司的诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人汇泰公司辩称，一、关于本案是否超出了行政诉讼的法定期限问题。1、没有事实和证据证明答辩人在2014年1月21日前就知道或者应当知道本案被诉具体行政行为的存在。原审第三人冒用答辩人的证照进行变更时，不可能向答辩人告知。省质监局作出变更行为时，未将答辩人作为利害关系人对待，既没有告知亦没有制作或者送达法律文书，答辩人无法知悉该具体行政行为。答辩人在2014年1月7日申请撤销TS4261095R2017《气瓶充装许可证》时，才知道本案被诉的具体行政行为，故答辩人起诉没有超过法定期限。2、YR-095-12号《气瓶充装许可证》有效期截止到2012年7月2日，据此不能推定答辩人在2012年1月2日就知道证书更名的事实。《气瓶充装许可规则》第十五条规定了气瓶充装单位未按规定提出换证申请或者未获准换证的，有效期满后不得继续从事气瓶充装工作，但继续充装气瓶与否和变更许可证之间没有必然的联系，继续充装一定意味着许可证被变更了吗？如果一定要说知道或者应当知道具体行政行为的内容，充其量也只能从2012年7月2日算起，这一点也只能是推理。答辩人在2013年11月听说自己的行政许可被变更了。3、按《合作协议书》的约定，答辩人提供给原审第三人的是一个能够合法经营的加气站，只要在经营就说明一切没有发生变化，答辩人基于信任，既没有必要检查该证件，也不可能到加气站去检查，因为证件的许可主体是答辩人，更换证件必须要经过答辩人才能进行，所以原审第三人以悬挂该证件来证明答辩人应当知道变更的事实没有依据。二、关于原审第三人是否属于变更主体的问题。本案涉及的具体行政行为是一个变更申请许可，而不是新设立的行政许可，故原审第三人不具有申请变更许可证的资格。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决查明事实属实，本院予以确认。
又查明，本案审理中，省质监局未向法庭提交其在作出本案被诉行政许可前，告知君泰公司、汇泰公司享有要求听证的权利以及举行过听证的证据。
上述事实有《合作协议书》、YR-095-12号《气瓶充装许可证》、TS4261095R2012《气瓶充装许可证》、庭审笔录、谈话笔录等在卷佐证。
本院认为，行政许可的变更是指根据被许可人的申请，行政机关对已许可事项的具体内容根据法定程序加以变更的行为。由于行政机关作出的行政行为具有确定力，在行政许可决定作出后无论是行政机关还是被许可人都不得随意变更。但由于随着时间的推移，各种情况会发生变化，原许可的内容可能不再适应形势的需要或满足不了被许可人生产经营或生活的要求，此时，被许可人可以向原许可机关申请变更许可内容，行政机关依法定条件和程序可以予以变更。为此，《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”后一法条是变更行政许可的程序性规定，赋予被许可人向原许可机关申请变更许可内容的权利。本案中，汇泰公司是陕YR-095-12《气瓶充装许可证》的被许可人，省质监局作为原许可机关，接受君泰公司的变更申请，并办理了变更手续，于法相悖。《中华人民共和国行政许可法》第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。”本案中，省质监局依君泰公司的申请，将陕西汇泰能源投资管理有限公司丈八东路加气站名下的《气瓶充装许可证》变更至君泰丈八加气站名下，涉及到汇泰公司与君泰公司的重大利益，省质监局在作出本案被诉行政许可之前，应当告知君泰公司、汇泰公司享有要求听证的权利，但省质监局未予告知，违反法定程序。省质监局、君泰公司、君泰丈八加气站上诉称汇泰公司提起本案诉讼超过起诉期限，依据不足，本院不予采信。君泰公司、君泰丈八加气站认为本案应追加高维谦及王孝军为第三人，以解决其与汇泰公司之间的民事纠纷，原审未予追加，故程序违法的理由不能成立，本院不予支持。综上，省质监局颁发TS4261095R2012《气瓶充装许可证》的具体行政行为认定事实不清，程序违法。鉴于TS4261095R2012《气瓶充装许可证》有效期至2011年7月2日，且该证又被更换为TS4261095R2017《气瓶充装许可证》，已不具备可撤销内容，故原审确认省质监局颁发TS4261095R2012《气瓶充装许可证》的具体行政行为违法，并无不当。省质监局、君泰公司、君泰丈八加气站的上诉理由不能成立，其上诉请求依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费150元，由陕西省质量技术监督局、陕西君泰嘉和能源科技有限公司、陕西君泰嘉和能源科技有限公司丈八东路加气站各自承担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 峰
代理审判员 张 静
代理审判员 范水艳
二〇一四年十二月二日
书 记 员 罗 康