广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终270号
上诉人（原审原告）：陈以湛，男，1978年6月12日出生，汉族，住广东省罗定市。
被上诉人（原审被告）广东省卫生和计划生育委员会,住所地广东省广州市越秀区先烈南路17号。
法定代表人段宇飞，主任。
委托代理人高丛林，该委员会工作人员。
上诉人陈以湛因诉被上诉人广东省卫生和计划生育委员会（以下简称广东省卫计委）不履行行政复议监督管理职责一案，不服广东省广州铁路运输中级法院(2016)粤71行初538号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年6月16日，罗定市卫生和计划生育局向陈以湛发出编号2016061601的《卫生计生监督意见书》。该意见书内容为：“由于你未能出示有效的乡村医生执业证，限一个月内办理好延续、注册手续，逾期未能提供有效的行医证件，我局将按无证行医处理。”陈以湛于当日签收该意见书。陈以湛不服该意见书，向云浮市卫生和计划生育局（下称云浮市卫计局）申请行政复议。云浮市卫计局于2016年6月24日作出云卫行复受字[2016]1号《行政复议不予受理决定书》，以罗定市卫生和计划生育局没有对陈以湛作出行政处罚也没有侵犯陈以湛合法权益为由，决定不予受理陈以湛的行政复议申请。陈以湛不服该云卫行复受字[2016]1号《行政复议不予受理决定书》，以“行政复议申请书”名义向广东省卫计委提出申请，申请该委责令云浮市卫计局受理或由该委直接受理陈以湛的行政复议事项。广东省卫计委于2016年7月11日收到陈以湛的申请材料后，于2016年7月15日作出并于次日向其送达了粤卫行复[2016]68号《行政复议告知书》。《告知书》中载明：“本案中，你所针对《卫生计生监督意见书》（编号：2016061601）的内容为预先性告知，尚未对你的权利义务构成实质影响，不是具体行政行为，不属于行政复议的法定受理范围。因此，云浮市卫生计生局不受理你的行政复议申请并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条，特此告知。”陈以湛不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：判令广东省卫计委责令云浮市卫计局依法受理陈以湛提出的行政复议申请，或者直接受理其提出的行政复议申请，案件受理费由广东省卫计委负担。
原审法院认为，陈以湛虽以“行政复议申请书”名义向广东省卫计委提出申请，但其内容是要求广东省卫计委按照《中华人民共和国行政复议法》第二十条“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理”的规定对其下级云浮市卫计局不予受理陈以湛行政复议的行为进行监督、纠正，其性质属于投诉，而非向广东省卫计委提出行政复议申请。广东省卫计委不是法定的行政复议机关，其对陈以湛提交的申请材料的审查不属于依照行政复议程序对行政复议申请的审查，其作出的被诉《行政复议告知书》也不是行政复议决定，而仅是就其是否主动纠正下级行政机关行政行为的问题向陈以湛作出的回复。陈以湛不服云浮市卫计局作出的《行政复议不予受理决定书》，本可按照该决定书的指引对该决定书提起行政诉讼，或者直接起诉原行政行为以尽快解决行政争议，但陈以湛却放弃该更为便捷的方式，而选择向广东省卫计委提出申请，要求广东省卫计委对其下级行政机关进行监督。广东省卫计委不纠正下级行政机关的行政行为，不对陈以湛创设新的权利义务，故该监督行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”原审法院根据上述规定裁定驳回陈以湛的起诉。
上诉人陈以湛不服一审裁定，向本院上诉称：一、广东省卫计委所委托的工作人员黄云卿和广州市公职律师事务所律师高丛林不具出庭资格，原审法院允许其出庭应诉，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条规定，故意偏帮广东省卫计委，原审法院非法限制陈以湛委托蒋伟光作为诉讼代理人的权利，有法不依，程序严重违法。二、对陈以湛提交的证据清单附件一的7份证据、附件二的6份证据、附件三的7份证据，原审法院并未叙写列于原审裁定书，对陈以湛提交的以上证据不作审查，不作审理，应当依法查明的事实不查明，造成本案所作裁定认定事实不清，实体处理不当。三、原审法院所作裁定认定以下事实不清，适用法律错误。1.《中华人民共和国行政复议法》第二十条实际上已规定了无正当理由不予受理的行政机关的上级行政机关也是行政复议机关，所以，陈以湛向广东省卫计委提出行政复议申请，其性质就是行政复议申请性质，并非投诉，原审认定属于投诉而非行政复议申请，于法无据，属认定事实不清，适用法律错误。2.陈以湛不服云浮市卫计局作出的《行政复议不予受理决定书》，即可以选择按照该决定书的指引提起行政诉讼，也可以根据行政复议法第二十条规定，向上级机关提出申请。四、陈以湛提交的证据可以证明有关行政机关主管人员职务侵占、贪污罗定市辖区内800多名乡村医生购买的社会养老保险费和从中央到地方各级财政拨给乡村医生个人的各种公共服务项目经费估计在6000万元以上的违法、违纪行为。请求二审法院对陈以湛提交的所有证据依法进行审查和审理，发现行政机关有关主管人员的违法违纪行为后依法把材料移送监察机关、公安机关、检察机关，依法追究其刑事责任。五、申请追加罗定市卫生和计划生育局、云浮市卫计局参加本案二审诉讼，这样才能对《卫生计生监督意见书》是否对陈以湛的权利义务构成实质性影响这个问题作出正确认定。陈以湛的上诉请求是：撤销一审裁定，一、二审案件受理费由被上诉人负担。
被上诉人广东省卫计委二审答辩请求驳回上诉，维持原裁定，主要理由：一、被上诉人已依法、及时履行《行政复议法》规定的职责，不存在行政不作为；二、被上诉人非法定复议机关，所作出的《行政复议告知书》对上诉人的权利义务不产生实质影响，应裁定驳回起诉；三、上诉人要求行政机关负责人必须出庭应诉于法无据。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的关键问题是上诉人能否依照行政复议法第二十条之规定要求人民法院判令广东省卫计委在下级机关已作出不予受理复议决定的情况下责令下级机关或由该委直接受理其行政复议申请。行政复议法对行政复议申请的提出与受理、行政复议管辖机关的确定以及行政复议决定的作出、不服复议决定的救济等行政复议不同阶段均有详细、系统的规定，条文之间互相衔接，对某个具体条文的理解应当结合该条文的立法目的及其在整部法律中的位置等因素进行综合考虑，不能简单、孤立地看待。《中华人民共和国行政复议法》第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十一条规定：“依照行政复议法第二十条的规定，上级行政机关认为行政复议机关不予受理行政复议申请的理由不成立的，可以先行督促其受理；经督促仍不受理的，应当责令其限期受理，必要时也可以直接受理；认为行政复议申请不符合法定受理条件的，应当告知申请人。”上述规定针对的是法定的行政复议机关无正当理由不予受理行政相对人的复议申请时，该复议机关的上级机关有基于上下级行政机关之间内部层级管理关系予以监督和纠正的职权。上述规定并未改变行政复议的法定管辖机关，也未确立对行政复议决定不服可以向其上级机关再次申请行政复议之制度，也未改变行政复议与行政诉讼相互衔接的救济路径。行政复议法第二十条规定的上下级行政机关之间就行政复议事项的内部层级管理监督行为，本质上也属于法律对行政管理体制内部事宜的规范，一般不会直接对当事人的权利义务造成影响，不属于行政诉讼受案范围。人民法院的司法监督仅限于被诉机关是否满足了上述规定赋予行政相对人的相关程序权利，而不能逾越行政审判权的边界，对上下级行政机关之间的内部层级管理进行实质审查。本案中，陈以湛向广东省卫计委提出的涉案申请，系在云浮市卫计局已对其行政复议申请作出了《行政复议不予受理决定书》并论述了该局不予受理之相关具体理由和事实依据，该复议程序业已结束后，依据上述行政复议法第二十条规定而提出。该申请虽然以行政复议申请之名义提出，但实则是要求广东省卫计委对其下级单位云浮市卫计局进行层级监督。广东省卫计委并非本案的法定复议机关，其针对陈以湛之申请作出了涉案《行政复议告知书》，认为云浮市卫计局作出的不予受理决定不属于“无正当理由”之情形，已履行了行政复议法第二十条以及行政复议法实施条例第三十一条规定的法定职责，也依照上述条文的要求予以了告知。该告知书既未给陈以湛增加义务，也未减损陈以湛之权益，不属于行政诉讼受案范围。与陈以湛之涉案权利义务有直接利害关系的行政行为是云浮市卫计局作出的《行政复议不予受理决定书》，陈以湛应当按照行政复议法和行政诉讼法规定的法定救济途径，针对该行政复议决定在法定起诉期限内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。现陈以湛起诉要求判令广东省卫计委责令其下级机关受理其复议申请或直接受理其复议申请没有法律依据，其提起的本案诉讼不属于行政诉讼受案范围，原审法院驳回陈以湛的起诉并无不当，本院予以维持。
关于广东省卫计委的负责人在一审庭审时未出庭应诉的问题，经查，该委已委托了相应的工作人员出庭应诉，符合《中华人民共和国行政诉讼》第三条第三款关于“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”之规定。关于一审法院不准予陈以湛委托的公民代理人参与诉讼的问题，根据行政诉讼法第三十一条、第一百零一条之规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第八十七条第（五）项关于诉讼代理人“还应当按照下列规定向人民法院提交相关材料：……（五）当事人所在社区、单位推荐的公民应当提交身份证件、推荐材料和当事人属于该社区、单位的证明材料”之规定，陈以湛委托蒋伟光作为诉讼代理人不符合上述法律规定，原审法院不予准许并无不当。陈以湛的其他上诉主张均不属于行政诉讼审查范围，本院不予审查。
综上所述，上诉人的上诉请求及理由不成立，本院予以驳回。原审裁定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王建平
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一七年五月十六日
书记员 张 铭