广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤0606行初1092号
原告何敬煊,男，1970年11月14日出生，汉族，住佛山市顺德区，
委托代理人谢清鹏，广东康格律师事务所律师。
被告佛山市禅城区发展规划和统计局，住所地佛山市禅城区城惠景三街38号。
负责人渠铮,局长
委托代理人杨再勇，该局工作人员。
委托代理人黄晓，该局工作人员。
被告佛山市国土资源和城乡规划局，住所地佛山市禅城区玫瑰东路2号。
负责人杨小晶，局长。
委托代理人杨再勇，佛山市禅城区发展规划和统计局工作人员。
委托代理人黄晓，佛山市禅城区发展规划和统计局工作人员。
原告何敬煊诉被告佛山市禅城区发展规划和统计局（以下简称禅城发规局）、佛山市国土资源和城乡规划局（以下简称市规划局）建筑工程规划行政审批一案，原告何敬煊于2017年9月15日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭审理了本案。
原告诉称，2014年11月8日，原告与佛山华强广场投资建设有限公司（以下简称“华强公司”）签订《商品房买卖合同》（合同编号为1401016660），约定原告购买位于佛山市禅城区高基街209号佛山华强广场首层173号商铺，该房的预售许可证为2014009401。华强公司认为原告购买的案涉商铺经规划变更已灭失，合同无法履行，双方产生争议诉至佛山市禅城区人民法院，案号：（2017）粤0604民初2058号）。经审理，该院依据2015年5月6日广东省建筑设计研究院就佛山华强广场项目出具裙房首层平面图（该平面图由被告禅城发规局审批并加盖业务专用章），认为上述平面图已对该设计院于2014年5月23日出具的原首层平面图予以变更，华强广场亦已依据变更规划后的图纸兴建并验收，最终认定原告购买的首层173号商铺实际灭失。被告禅城发规局审批公示并经被告市规划局通过华强公司对佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场1#、2#、3#、4#、5#、6#、商业裙楼、地下室的城市建（构）筑物工程规划条件审核的申请（该申请即佛山华强广场首层173号商铺灭失的规划变更申请），严重违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，应予撤销。因为涉案项目的规划设计已通过禅城区城市规划研究所技术审查，项目的修建性详细规划方案已通过公示和听证程序并审核通过，华强公司已领取《建设工程规划许可证》。而要获得禅城区城市规划研究所技术审查通过，华强公司必须提交符合相应设计资质要求、符合佛山市送审设计图纸深度要求和规划管理指标核算相关技术标准格式要求的规划设计电子文件。而要获得修建性详细规划方案的审查通过，华强公司必须提交依法修改经审定的修建性详细规划方案或建设工程设计方案总平面图，还需要公示和听证。而华强公司和法院均认为，原告购买的首层173号商铺在未修改前的相关规划设计文件中是存在的，证明该商铺经过被告禅城发规局及被告市规划局依法审批，如需修改必须经过法定程序。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。又根据《佛山市住房和城乡建设管理局房屋建筑工程勘察设计变更管理办法》第三条规定，对已经施工图审查合格的勘察设计进行变更时，涉及改变建筑规模（如：改变建筑基地面积及范围、增减层数等），或者改变建筑平面形状和外形尺寸，改变建筑内部的平面布局、主要功能空间布局和尺寸等，视为重大变更，必须向原审查机构重新报审，施工图审查合格后方可施工。华强公司申请变更规划，意图将173号商铺灭失，属于改变建筑内部的平面布局、主要功能空间布局和尺寸，亦属于改变建筑物规模，属于重大变更，华强公司必须重新向原审查机构重新报审。也就是说，华强公司必须重新获得禅城区城市规划研究所技术审查并公示，以及重新获得修建性详细规划方案的审查并公示，并且变更后的规划许可图纸（含建筑总平面图、排水工程总平面、各层建筑平面图、立面图、剖面图及建设过程有关规划修改的批件）全部经被告禅城发规局及被告市规划局审批后，被告禅城发规局及被告市规划局才能对华强公司的该申请出具城市建（构）筑物工程规划条件审核文件。但原告登录被告禅城发规局及被告市规划局的官网，禅城发规局对华强广场及被告市规划局的公示文件中，从未出现将涉案商铺改变规划的相关公示文件。而华强公司向被告禅城发规局申请信息公开，要求被告禅城发规局提供华强广场规划变更资料。被告禅城发规局回复并提供了3张图纸，分别是广东省建筑设计研究院出具的加盖存档资料作废章的首层平面图，以及广东省建筑设计研究院出具的加盖收回资料作废章的裙房首层平面图，以及只有被告禅城发局和市规划局盖章的、没有加盖注册师章和工程实际出图专用章的、显示“本图不是施工图，图纸反映的内部使用空间间隔、设备用房、结构、管井、梯间等内容均不属规划审核职责，亦不代表项目实际建设情况”的裙房首层平面图，被告禅城发规局工作人员口头答复变更后的资料也只有3张图纸。被告禅城发规局及被告市国土局仅依据该3张图纸，最终作出涉案项目的城市建（构）筑物工程规划条件的审核，变更原规划，使原告的合法权益遭受重大损害。为维护原告的合法权益，原告作为利害关系人，依法提起本案诉讼，希望法院判如所请。
请求法院：1.撤销被告2016年5月13日作出的禅规公示2016-4S017号《佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场1-6号楼、商业裙楼、地下室项目申请办理规划条件核实批前公示》及2016年7月6日作出的《佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场规划条件核审批后公布》关于禅（桂）2013-008地块佛山华强广场1-6号楼、商业裙楼、地下室项目规划核实的行政审批；2.本案诉讼费由被告承担。
原告在诉讼中提供了下列证据：原告的居民身份证复印件、(2017)粤0604民初2061号《民事判决书》、《首层平面图》2份、《裙房首层平面图》、办事指南、群众来访记录表、政府信息公开申请收件回执、首层平面图、裙房首层平面图2份、禅城区发展规划和统计局官网、关于华强广场项目规划变更公示资料、公证书、广东省商品房买卖合同、民事起诉状。
被告禅城发规局辩称，一、禅城发规局不是本案的适格被告。二、禅城发规局在行政管理中以部门名义组织批前公示、批后公布，在信息公开程序中对相关图纸加盖本单位信息公开专用章，属日常的行政管理行为，不能证明禅城发规局是涉案行政行为的主体。
被告市规划局辩称，一、作出本案行政行为的主体合法。根据佛国土规划通[2011]154号《关于下放行政审批（管理）事项管理事权的通知》，向禅城区发展规划和统计局下放了相关规划行政审批（管理）事项，并授予“佛山市国土资源和城乡规划局业务专用章（1—2）”用于办理委托下放的事权事项管理。据此，市规划局将“城市建（构）筑物工程规划条件核实”事项已相应委托给禅城区发展规划和统计局行使。故该局受委托审批佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场1-6号楼、商业裙楼、地下室项目规划条件核实，以市规划局名义作出审批意见，市、区规划部门行政主体合法。
二、涉案行政行为合法。
（一）受理建设单位申请。1.佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场1#、2#、商业裙楼、地下室项目。2016年5月16日，建设单位华强公司向市规划局提出了佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场1#、2#、商业裙楼、地下室规划条件核实申请（案件编号：F160516A02)，提交的申请材料包括：1.《佛山市规划建设项目登记表》、《佛山市建设工程规划条件核实申请表》；土地使用证及附图；《建设工程规划许可证》及附件；建设项目规划条件（含附图）；经批准的建筑施工图、小区环境绿化报建图、排水施工图。（含总平面图、各层建筑平面图、立面图、剖面图、市政及建设过程有关规划修改的批件）；佛山市建设工程竣工规划验收测绘报告（原件1份）；《佛山市建设工程规划批后管理登记表》（含验线）等材料，经审查，后禅城区发展规划和统计局于2016年5月16日作出《受理通知书》，并于2016年5月23日送达建设单位提交人。2.佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场3#、4#、5#、6#项目。2016年5月16日，建设单位华强公司向市规划局提出了佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场3#、4#、5#、6#项目规划条件核实申请，提交的申请材料包括：《佛山市规划建设项目登记表》、《佛山市建设工程规划条件核实申请表》；土地使用证及附图；《建设工程规划许可证》及附件；建设项目规划条件；佛山市建设工程竣工规划验收测绘报告；《禅城区建设工程规划验线管理表》等材料，经审查，后禅城区发展规划和统计局于2016年5月16日作出《受理通知书》，并于2016年5月23日送达建设单位提交人。
（二）办理公示。佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场1-6号楼、商业裙楼、地下室项目分别在禅城区发展规划和统计局政务网站、项目现场进行规划条件核实批前公示，公示期为2016年5月13日至2016年5月22日，公示期内未接到有关该方案的意见反馈。
（三）依法审查，作出审批决定。本案规划条件核实审核适用法律正确，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条和《广东省城乡规划条例》第四十六条等法律法规规定，是合法的行政行为。2016年5月26日，依法核查作出《建（构）筑物工程规划条件核实意见》（案件编号：F160516A01、F160516A02），佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场1-6号楼、商业裙楼、地下室项目符合规划条件。
三、原告不具有原告主体资格，起诉应予驳回。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条的规定，规划条件核实针对的是建设工程是否符合规划条件；而《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定，“在国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门依据控制性详细规划，提出包括出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分”。因此，规划部门办理规划条件核实，是为了确认建设项目在总体上符合城市规划要求，建设项目通过规划条件核实是建设单位组织竣工验收的前置条件之一。涉案行政行为的行政相对人应为华强公司，而原告虽是华强广场相关商铺预售的买卖合同签订人，但既非该行政行为的相对人，也没有证据证明其合法权益因涉案行政行为遭受侵害。故原告并非本案行政行为的利害关系人，不具有原告主体资格。实际上，原告与华强公司是商品房预售买卖合同民事纠纷，相关合同标的是因建设单位的商业模式受到影响，不因项目规划条件核实而受到直接影响。
四、需要厘清的几个问题。
（一）规划条件核实主要是针对规划条件中提出的地块的位置、使用性质、开发强度等规划管理要素进行复核，保证建设项目的容积率、建筑密度、绿地率和配套设施等符合规划要求，规划条件核实确保项目符合城市规划和公共利益，项目通过规划条件核实是建设单位组织竣工验收的前置条件之一。
（二）涉案建设项目办理“禅规公示：2016－1S128号佛山华强广场1#、2#商业裙楼图纸修改”，并未涉及规划条件修改，只是具体方案设计的局部调整。原告引用《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条，属以事实和法律理解错误。
（三）规划管理侧重的是规划要素的管理，与施工管理不能混淆。涉案争议的商铺变更属商业内部间隔调整，依照规划管理规程，“规划方案图纸不是施工图，图纸反映的内部使用空间间隔、设备用房、结构、管井、梯间等内容均不属规划审核职责，亦不代表项目实际建设情况”。原告引用的《佛山市住房和城乡建设管理局房屋建筑工程勘察设计变更管理办法》，不涉及规划管理职能。
综上所述，市规划局认为原告与涉案行政行为不存在法律上的利害关系，不具有行政诉讼原告资格，且涉案行政行为合法、合理，因而请驳回原告的起诉。
经审查查明，2016年5月13日，被告禅城发规局作出禅规公示2016-4S017号《佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场1-6号楼、商业裙楼、地下室项目申请办理规划条件核实批前公示》。2016年7月6日作出的《佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场规划条件核审批后公布》，审核意见：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条的规定，经核实，该建设工程符合规划条件。
另查明，2014年11月8日，原告与佛山华强广场投资建设有限公司签订《商品房购买合同》，原告约定向佛山华强广场投资建设有限公司购买位于佛山市禅城区高基街209号首层173号。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”本案中，原告要求撤销被告禅城发规局作出的禅规公示2016-4S017号《佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场1-6号楼、商业裙楼、地下室项目申请办理规划条件核实批前公示》及《佛禅（挂）2013-008地块佛山华强广场规划条件核审批后公布》的行为与原告无利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项中规定提起诉讼应当符合的条件，鉴于原告的起诉已经立案，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告何敬煊的起诉。
案件受理费不需交纳，预收的案件受理费人民币50元，退还给原告何敬煊。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
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（本页无正文）
审 判 长 郑旭辉
人民陪审员 陈敏玲
人民陪审员 高莹莹
二〇一八年二月十二日
书 记 员 吴婷婷