吉林省白城市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）白行初字第10号原告通榆县鸿兴镇乌奴格尺村村民委员会。法定代表人江成海，村主任。委托代理人白海春，吉林金辉律师事务所律师。被告（原行政机关）通榆县人民政府。法定代表人杨晓峰，县长。委托代理人葛志辉，通榆县林业局科长。被告（复议机关）白城市人民政府。法定代表人安桂武，市长。委托代理人王继峰，白城市政府法律服务中心副主任。第三人通榆县第一机械林场。法定代表人郑玉坤，场长。委托代理人刘一霖，通榆县开通镇社区法律服务所法律工作者。委托代理人丁镀金，通榆县第一机械林场副场原告通榆县鸿兴镇乌奴格尺村村民委员会（以下简称乌奴格尺村）不服被告通榆县人民政府作出的林地处理决定及被告白城市人民政府作出的复议决定，于2015年6月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年7月23日立案后，于2015年7月30日、2015年8月10日分别向通榆县人民政府、白城市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因通榆县第一机械林场（以下简称机械林场）与本案被诉具体行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年8月25日公开开庭审理了本案。原告乌奴格尺村的法定代表人江成海及委托代理人白海春，被告通榆县人民政府的委托代理人葛志辉，被告白城市人民政府的委托代理人王继峰，第三人通榆县第一机械林场的委托代理人刘一霖、丁镀金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告通榆县人民政府于2015年2月3日作出通政处决字（2015）1号《关于第一机械林场与乌奴格尺村林地权属纠纷的处理决定》（以下简称1号决定），认定：1、乌奴格尺村主张与通榆县第一机械林场（果树林场）签订了一份承包合同，合同内容说明承包的时限，经调查取证，双方都提供不出所说的合同，乌奴格尺村这一说法不成立。2、2009年通榆县政府与乌奴格尺村签订一份21.2公顷的退耕还林合同，权属的问牛村的，调查组到林业局调查此事，林业局出具一份证明，自2005年开始，所有国营林场、畜牧场的退耕还林设计必须纳入地方乡镇造林设计范围，子啊退耕还林设计中不得再有林场、牧场、畜牧场的字样，否则不予批准，《2006年度退耕还林作业设计》中涉及的国营林场退耕还林地全部在乡镇体现，没有出现任何林场字样，但土地的所有权还是国营林场所有，乌奴格尺村提供的退耕还林地证实这年造的，也是这样填写的，但权属还是归机械林场（果树林场）。3、2000年12月21日，机械林场（果树林场）与本场职工韩景辉、孙文彬签订一份承包合同书，将宜林地产权转包韩景辉、孙文彬使用土地面积23.0公顷，可以使用5间砖木结构房屋和一眼井，林地分两块，房屋（以上提到的窝棚）周围12.4公顷，剩余土地约8公顷在房屋西（退耕还林地），后期承包者将一些凸凹不平的土地铲平扩大面积，才有23.0公顷林地，合同期限是2001年1月1日至2030年12月31日止，租金是87400.00元，据了解该地土地贫瘠，不能维持两家的正常开支，所以由孙文彬一份负责管理，韩景辉在外地打工维持正常的家庭开支。通过实际测量，第三人承包的林地分两块，第一块林地面积12.4公顷，在路北的测量第二块林地15.6公顷范围内，剩余的3.2公顷面积，由机械林场（果树林场）静音管理。另一块是第三人所有的退耕还林21.2公顷（在郭占龙、于清林那买来2公顷），在路北的第三块36.7公顷范围内，剩余15.5公顷是机械林场（果树林场）的有林地。4、1990年县政府为果树林场颁发了林权执照。综合以上事实和相关证据，依据《林木林地权属争议处理办法》（1996年10月14日）第六条之规定，县级以上人民政府依法办理的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据，办理林权证后不需要再办理土地使用证，也就是说机械林场（果树林场）持有林权执照，享有林木所有权、使用权和土地使用权。第十二条之规定，土地改革后营造林木，按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定权属，果树林场是1983年在争议林地内造的林，乌奴格尺村没有争议，果树林场是管护至今。另外，林业部答复吉林省林业厅《关于获得林权证的林地是否再办理土地使用证的复函》中指出：1981年中共中央、国务院发布的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中规定“国家所有、集体所有或个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府颁发林权证”，可见林权证既是关于林木也是关于林地权属的证书，1989年4月，全国人大法制工作委员会在给四川省重庆市人大委员会的复函中明确指出“对林地所有权或者使用权的登记造册的核发证书，应按森林法的规定执行。县级以上地方人民政府依照森林法的有关规定核发确认林地所有权或者使用权的证书，也就是关于该土地所有权或者使用权的证书。通榆县人民政府决定将争议的113.1公顷林地上的机械林木采伐后，林地的所有权和使用权确认给申请人（通榆县第一机械林场）所有。原告乌奴格尺村不服通榆县人民政府作出的确权决定，向被告白城市人民政府申请复议，被告白城市人民政府于2015年6月18日作出白政复决字（2015）16号行政复议决定，维持通政处决字（2015）1号处理决定。原告乌奴格尺村诉称：（一）1号处理决定程序违法。1、土地权属争议的确认部门是国土资源管理部门，不应是林业部门，1号决定以林业局作为主管部门对本行政争议进行调查与法相悖。2、双方对林木使用权和林地使用权没有争议，争议的是土地所有权。1号决定没有就土地所有权进行确认违反法律规定。（二）1号决定适用法律不当。1号决定适用林业法律、规范和政策，而不适用土地法律、规范和政策，属适用法律错误。（三）1号决定依据不足。1号决定认定取得了林权证就等于获得了林木所有权、土地使用权和所有权没有法律依据。综上，请求依法撤销白城市人民政府作出的行政复议决定和通榆县人民政府作出的1号决定，责令其重新作出行政决定。原告向法庭提供的证据是：第一组：通榆县鸿兴公社农业税计税土地面积调查表、1973年鸿兴公社人口登记表。证据来源于镇政府财政所。证明本案争议地的一大部分在70年代已经纳税了，所有权归乌奴格尺村所有。第二组：鸿兴镇人民政府2010年3月15日出具证明一份、通榆县鸿兴镇东风村村委会证明一份、村民大会决议一份、退耕还林合同一份。证明乌奴格尺村将土地无偿发包给果树场。被告通榆县人民政府、白城市人民政府对第一组、第二组证据质证意见：1、第一组证据都是复印件，证据形式不符。2、调查表的纳税面积不能证明是争议土地，不是权属证书，不能证明关联事实。3、镇政府的证明在通榆县政府作出处理决定及复议过程中都没有出具，证人包广志应当庭出庭作证。镇政府作出的证明没有效力，土地权属应是以县政府作出决定证明土地的权属。证明内容中也没有明确约定。4、村民大会决议是内部行为，是没有证明力的行为，不能证明土地权属。5、退耕还林合同是复印件，不能体现争议地就是文牛村的，地仅是21.2公顷，不能证明113公顷争议地都是文牛村的。原告说明两组证据的来源，原件在财政所，合同在林业站，镇政府证明在村上。第三组：李海泉、邵庆贺证人证言。李海泉证明1983年秋天，乌奴格尺村将大岗子屯的耕地无偿发包给果树场使用25年。邵庆贺证明1984年4月与乌奴格尺村签订林地承包合同。第四组：通榆县人民法院与白城中级法院相关判决及庭审笔录。上述两个案件是乌奴格尺村与通榆县第一机械林场通过民事诉讼请求解决争议。二审法院发回重审，但是仅是从程序上撤销，从实体上认定争议地的权属归乌奴格尺村所有。被告通榆县人民政府、白城市人民政府质证意见，1、证人应当出庭作证，李海泉的证言在作出处理决定过程中没有提供，该证据是复印件，内容上与邵庆贺的证言证实的年限相矛盾。2、法院文书未生效，所确认的事实不能作为本次庭审认定事实使用。被告通榆县人民政府及被告白城市人民政府辩称：1、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十一条第三款规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的相关规定办理”。《林木林地权属争议处理办法》第四条规定“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定，林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作”，因此原告主张错误。2、依据《林业部关于已获得林权证的林地不再办理土地使用证的复函》答复，凡依法取得国有林权证的，无需再到土地管理部门申报国有土地使用者，因此，原告所提出观点错误。被告通榆县人民政府及被告白城市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：第一组：1、林权执照。证明政府是1990年给林场颁发了执照，林地的所有权、使用权和林木的所有权、使用权权属归一林场。2、造林示意图及小班卡片。证明造林日期、树种、成活率、地点看，根据该图发放的林权证。原告质证意见：1、对三份证据的真实性没有异议，对其要证明的问题有异议。林权证及相关的现状图只能证明林木的所有权和林地使用权是通榆县果树场所有，但是不能证明土地的所有权和土地的性质也属于通榆县果树场。2、本案属于土地权属和土地行政纠纷，该纠纷归国家规定，上述证据不能证明土地的权属归通榆县果树场所有。第二组：2001年吉林省森林分类经营区划界定书，属森林资源调查簿18—22页、果树林场文牛村小班分布图。证明该地的位置、面积，在国家勘查涉及表中权属也归一林场。原件在吉林省勘察设计院。原告质证意见：上述证据是对土地上的地上物即林木分布现状的统计，不是土地所有权权属认定的归属。该证据是复印件，没有原件，同时复印件上也没有证据的来源、出处。不能证明被告要证明的对象。第三组：吉林省林业厅文件，文件号吉林站（2012）486号。证明争议林地已上报林业厅冻结备案，该林地所有权为国有，使用权归机械林场，该地已冻结。第四组：通榆县林业局《2006年度退耕还林作业设计》证明争议林地所有权归机械林场。第五组：吉林省人民政府关于吉林省2003年退耕还林工作方案的批复、吉林省2004年退耕还林工作方案的批复。证明22公顷属于退耕还林，争议林地在22公顷中，属于退耕还林的一部分。上述文件强调林地所有权归国有，退耕还林后所有权不变。第六组：林业部关于已获得林权证的林地不再办理土地使用证的复函。证明政府颁发的林权证就是确定土地所有权、使用权和林木所有权、使用权的依据。第七组：公证书。证明土地所有权是果树林场，并将争议地承包给本场职工韩景辉、孙文彬。第八组：询问笔录8份，分别为耿守权、江成海、丁镀金、章万举、吴铁军、姜连山、张宝玉、孙文彬。上述笔录证明经调查证明没有合同。原告对第三、四、五、六、七、八组证据质证意见：第三组：1、该证据是以文件形式下发的，必须要有原件，该文件的内容是对现有土地上的林木的状态规定，该文件不能证明本案的争议地的权属和性质。第四组：该证据是林业局单方的理解，合同的主体是通榆县政府和乌奴格尺村，土地是性质是集体所有。该证据是单方解释，不具有证明能力。第五组：上述证据的内容是省林业厅对省内退耕还林地的设计方案，但是不能根据现在土地的使用推定原来的土地性质。2004年文件是复印件。2003年文件质证意见同2003年文件质证意见一致。第六组：1、该证据本身是根据现有地上物状态确定土地的性质，但是土地性质是国家和法律规定的。2、本案争议的是土地的权属和性质纠纷。3、在行政诉讼中做出判决的依据是法律和法规，复函的法律效力连规章都不是，不能作为处理案件的依据。第七组：公证书的主体是林业局和果树场签订的协议书，该公证书与本案的争议地权属和性质无关。第八组：耿守权笔录没有证明力；江成海笔录说明了争议地在乌奴格尺村范围内，当时是集体所有，后来协议交给了果树场；丁镀金笔录中说明了承包地是荒地，108垧地是文牛村无偿包给果树林场的，证明争议地原本就是乌奴格尺村所有的；章万举笔录与本案的争议焦点没有证明力；张宝玉、孙文彬、姜连山等人笔录只是果树场对林木和林地发包给谁的情况，与争议地的权属和性质没有关系；吴铁军笔录证明1986年争议地属于原告范围内，证明原告的观点。通榆县政府向法庭说明作出处理决定的法律依据是：《土地管理法》第十一条第三款；《森林法》第三条第二款；《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十二条、第三条“处理林地十六字方针”；全国人大发给四川、重庆人大的复函。原告对被告依据《林权争议处理办法》有异议，该文件属于规章，对本案土地权属争议处理没有使用价值，被告从土地现有的状态推定土地的原始状态是错误的，不能根据现有地上物的状态推定土地的原始状态和权属。被告白城市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：复议卷宗。证明原告2015年4月14日提交复议申请，5月4日原告送齐材料，5月6日立案，之后形成结案报告，经部门负责人及办案人员集体讨论，6月18日形成行政复议决定书。以特快专递形式送达，6月25日由江成海本人签收。原告作为复议申请人没有提交听证申请，白城市政府也同原告沟通问其有没有其他证据提交。听证不是必经程序。在复议阶段申请人也没有表示委托律师。原告质证意见：我申请复议要求开听证会，但是白城市政府没有召开听证会，就结案了。我对政府没有召开听证会有异议。第三人机械林场述称：通榆县人民政府作出的通政处决字（2015）1号处理决定和白城市人民政府做出的白政复决字（2015）16号行政复议决定，事实清楚，程序正确。原告的诉讼请求不正确，请求白城市中级人民法院依法维持处理决定及复议决定，驳回原告的诉讼请求。经审理查明，争议林地面积为113.1公顷，位于鸿兴镇至八面乡公路至文牛村段两侧，分路南、路北两大块；路南一块有林57.8公顷，路北四块：第一块，窝棚（现在作为一林场富家营林区的一个分点），东有林2.0公顷，第二块，窝棚周围有树垄6.0公顷（栽过树，没有成活率），1亩内有树26棵，剩余地无树，共计面积15.6公顷，第三块，窝棚西包括幼林（退耕还林地在内）有林面积36.7公顷，第四块窝棚北有林面积1.0公顷。1990年3月15日通榆县人民政府为通榆县果树林场颁发了第79号林权执照。2012年通榆县果树林场与第三人机械林场合并。机械林场与乌奴格尺村对争议地的林木所有权无争议。2013年机械林场与乌奴格尺村就争议地发生土地所有权争议。被告通榆县人民政府于2015年2月3日作出通政处决字（2015）1号《关于第一机械林场与乌奴格尺村林地权属纠纷的处理决定》，原告乌奴格尺村不服，向被告白城市人民政府申请复议，被告白城市人民政府于2015年6月18日作出白政复决字（2015）16号行政复议决定，维持通政处决字（2015）1号处理决定。本院认为，原告乌奴格尺村与第三人机械林场对争议林地上的林木所有权无争议，只是对该林地的土地所有权有争议。被告通榆县人民政府作出的通政处决字（2015）1号处理决定，仅依据《林木林地权属争议处理办法》第六条之规定以及林业部、全国人大法制工作委员会的复函，认为机械林场（果树林场）持有林权执照，就享有林木所有权、土地所有权或使用权，其法律和事实依据不足，依法应予撤销。被告白城市人民政府作出的白政复决字（2015）16号行政复议决定，依法亦应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告通榆县民政府于2015年2月3日作出的通政处决字（2015）1号《关于第一机械林场与乌奴格尺村林地权属纠纷的处理决定》及被告白城市人民政府于2015年6月18日作出白政复决字（2015）16号行政复议决定。二、责令被告通榆县人民政府重新作出行政行为。案件受理费50.00元，由被告通榆县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。审 判 长  杨晓静审 判 员  王 莹代理审判员  任秀霞二〇一五年十二月二十八日书 记 员  杨 蕊