山东省淄博市中级人民法�
行 政 判 决 书
（2014）淄行终字第109号
上诉人（一审原告）：于克东，男，1950年2月20日出生，汉族，农民。
委托代理人：付娜，山东大地人（桓台）律师事务所律师。
委托代理人：李红霞，山东大地人（桓台）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：淄博市人民政府。
法定代表人：徐景颜，市长。
委托代理人：伊国庆，淄博市人民政府工作人员。
委托代理人：董涛，淄博市人民政府工作人员。
被上诉人（一审第三人）：于克江，男，1946年12月25日出生，汉族，农民。
委托代理人：于昌禄，男，1971年11月15日出生，汉族。系于克江之子。
上诉人于克东因诉被上诉人淄博市人民政府、被上诉人于克江国土行政复议决定一案，不服山东省桓台县人民法院（2014）桓行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人于克东的委托代理人付娜、李红霞，被上诉人淄博市人民政府的委托代理人伊国庆、董涛，被上诉人于克江及其委托代理人于昌禄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：于克东与于克江系兄弟。1995年，于克东、于克江、孙中卫、孙月华四人在桓台县委、县府的优惠政策下，先建房，后补办手续，并按县建委的要求，办理批文时只写了一个人的名字，计划房屋建成后办理房权证、土地证时再分开办理。同年2月，于克江向鲁中建筑商城指挥部缴80000.00元土地款。桓台县计划委员会于1995年4月19日作出桓计字（1995）第60号文件《关于下达鲁中建筑商城部分固定资产投资计划的通知》，将商城综合楼1356平方米建设项目下达给于克东；同年6月7日，桓台县城乡建设规划管理处作出03-6-95032号《建设用地规划许可证》及03-6-95048号《建设工程规划许可证》，准予于克东、刘秀华、孙月华办理征用划拨土地手续并准予其建设（房屋建成后，孙月华、孙中卫二人分得二单元，于克江、于克东二人分得一单元）；于克东于1995年6月16日向县土管局申请建筑商城建营住楼一栋，桓台县土地矿产管理局与于克东于1995年7月25日签订《划拨土地协议书》，划拨建筑商城内1353平方米（合2.03亩）土地，总费用为64476.35元，付款时间为1995年7月30日前，并约定桓台县人民政府批准后协议生效；桓台县土地管理部门于1995年8月10日批准上述划拨并在《建设用地呈报表》上盖桓台县人民政府土地审批专用章；桓台县人民政府于1995年8月16日作出桓政土（划拨）（1995）6号文件《关于桓台县土地矿产管理局征用土地并将该宗土地使用权划拨给张连成等十一个人的批复》，将征用的索镇建国村耕地1353平方米（合2.03亩）土地使用权划拨给于克东，用于建筑商城综合楼的建设；1996年9月10日，于克东与于克江签订《共同投资建房协议书》，约定第三层两套及第一层朝南的一套共三套归于克江，第二层两套及第一层朝北的一套共三套归于克东，并进行了房屋产权登记：幢号为1，房号为1-9，总层数为三层，用途为成套住宅，建筑面积为585.09平方米，共有人为于克江，并于9月11日为于克东发放桓政发字第05674号房屋所有权证，于9月17日为于克江发放桓政发字第5178号房屋共有权保持证。1999年1月23日，于克东在申请办理土地证时向土地管理部门提交如下材料：1、于克东填写的《土地登记申请书》：法人代表姓名为于克东、单位性质为个体、权属性质为国有土地使用权、土地座落于建筑商城18号楼1单元、地上物类别及权属填写为地上附着物属本单位所有、面积为231.32平方米（其中：建筑占地为200.0平方米）、申请登记�依据为桓政土（划拨）（1995）6号文件；2、桓台县人民政府桓政土（划拨）（1995）6号文件；3、《征用土地协议书》、《划拨土地协议书》4、《建设用地呈报表》；5、桓台县城乡建设委员会《关于对建筑商城内部分单位及个体申请建综合楼的定点批复》；6、桓台县计划委员会桓计字（1995）第60号文件《关于下达鲁中建筑商城部分固定资产投资计划的通知》；7、《申请》。同日，土地管理部门对涉案土地进行地籍调查：初始登记，土地使用者为于克东个人，权属材料齐全，申请书内容属实，符合登记要求，并于1月26日出具调查结果审核意见：权属调查程序正确，地籍勘丈结果准确，1月27日，桓台县人民政府作出批准意见：准予注册登记颁发证书，并于当月颁发涉案的990889号国有土地使用证。2013年，于克江从桓台县房管局得知案外人张连亮持土地证办理房产证一事后即向县国土局及县信访局反映情况，县信访局于2013年11月27日下达《信访事项告知书》，建议向淄博市人民政府行政复议办公室进行复议，于克江遂于2013年12月30日提起行政复议，要求撤销桓国用（1999）字第990889号土地使用证。淄博市人民政府（复议机关）以桓台县人民政府（被申请人）未依照《山东省土地登记条例》第九条第（四）项的规定，对地上建筑物及其他附着物的合法产权证明予以审查，未尽到审查义务，属程序违法为由，作出确认桓台县人民政府为于克东（复议）办理涉案土地使用证具体行政行为违法的复议决定。于克东不服，遂提起行政诉讼，请求撤销淄博市人民政府于2014年5月9日作出的淄政复决字（2013）第160号行政复议决定。
一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，经复议的案件，复议机关改变原具体行�行为的，复议机关是被告。本案中，淄博市人民政府作为复议机关作出确认桓台县人民政府颁发990889号土地使用权证书具体行政行为违法的复议决定，故淄博市人民政府是本案的适格被告。于克东与被诉具体行政行为有法律上利害关系，可以提起行政诉讼。《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日施行）第六十条第一款规定：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。”本案中桓台县人民政府有颁发土地使用权证书的法定职责，故其作为行政复议被申请人主体适格。另，于克江（复议申请人）在2013年得知涉案土地证登记的只是于克东一人后积极向相关部门主张权利，信访部门在调查后告知其可通过复议或诉讼方式解决�故行政复议不超过申请期限；且对复议决定不服的可于收到决定书之日起十五日内提起诉讼，本案起诉期限亦符合规定。通过对土地登记申请材料及审批材料的审理认为，相关文件载明涉案土地是批给于克东的，但地籍调查时，涉案土地上已经建成18号楼1单元，土地管理部门即应当对房屋产权进行调查核实，以落实房地产权一致的原则，但上述材料中除申请书及审批表上写有地上建筑物归于克东本人所有之外，无其他任何关于地上建筑物权属的调查材料，可见，土地管理部门未对涉案土地上房屋权属情况进行调查，仅凭于克东申请书上填写的内容即认定地上建筑物属其个人所有，并为其颁发涉案土地证，导致土地证权属与房产证权属不一致，违背了房地产管理的基本原则。且，在地上建筑物已经建成的情况下，对房屋产权进行核实再办理相应土地证能够确保土地使用及其地上建筑物权属一致，维持房地产管理的基本秩序，并不违背《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日施行）第六十条第二款的规定。综上，淄博市人民政府于2014年5月9日作出的淄政复决字（2013）第160号行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持淄博市人民政府于2014年5月9日作出的淄政复决字（2013）第160号行政复议决定。案件受理费50.00元，由于克东负担。
宣判后，上诉人于克东不服一审判决，向本院提起上诉称：1、一审判决将涉案的房产证认定为有效证据并作为判决的依据明显错误，违背《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日施行）第六十条第二款的规定精神，桓台县人民政府的土地批件是将涉案土地批给上诉人于克东的，涉案土地作为初始登记应当先办理土地证后办理房产证，该房产证办理程序违法；2、桓台县人民政府作出的桓国用（1999）字第990889号土地使用证具体行政行为合法，淄博市人民政府所作出的复议决定错误；3、一审法院认定复议和诉讼未超时效错误。综上，上诉人认为一审法院认定事实不清，适用法律错误，应查明事实，依法改判。
被上诉人淄博市人民政府答辩称：1、一审法院认定桓台县人民政府在未依法对地上房屋产权进行审查的前提下，为上诉人于克东办理土地登记的行为，导致土地权属与房产证权属不一致，违背了房地产管理的基本原则，事实清楚，法律适用正确。2、房产证的取得是否程序违法，不属于复议案件审查的范围。3、上诉人于克东认为桓台县人民政府办理土地证已经尽到审查义务，与事实不符。桓台县人民政府未依法审核上诉人提交的申请材料是否完备，未要求于克东提供相关建筑物及其他附着物的相关产权证明，属于程序违法。4、上诉人于克东所述超过复议期限，不能成立。因此，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。
被上诉人于克江答辩称：1、上诉人于克东称涉案楼房没有于克江一半的产权不符合实际；2、桓台县人民政府仅凭于克东提供的部分证明就为其办理土地证，没有尽到审查义务。3、本案复议和起诉没有超过时效。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉，维持原判。
经审理查明，各方当事人提供的证据与一审一致，证据已随卷移送本院。经庭审质证、辩论，二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。
本院认为：土地权属与房产证权属一致，是房地产管理的基本原则，与《中华人民共和国城市房地产管理法》（1995年1月1日施行）第六十条第二款的规定精神是一致的。土地使用证是确认土地使用权的法律凭证。虽然桓台县人民政府的征用、出让（使用、划拨）土地批件是将涉案土地批给上诉人于克东的，但批件与土地证并不等同，批件并不必然确认土地的权属。对于涉案土地上建成的建筑商城18号楼1单元房屋，相关材料和有关房屋的产权证明均证明属于于克东和被上诉人于克江共有。对于颁发土地使用证，土地管理部门应当对房屋产权相关材料进行调查核实，于克东在申请土地登记时即已取得涉案房屋的产权证明，其申请时并未提交，而桓台县人民政府在土地登记过程中未对涉案土地上房屋权属情况进行调查，即仅凭申请书及审批表上写有地上建筑物归于克东本人所有的表述，而无其他任何关于地上建筑物权属的调查和证明材料的情况下，作出颁发桓国用（1999）字第990889号土地使用证的具体行政行为，没有尽到法定审查义务，程序明显违法。被上诉人淄博市人民政府所作出的淄政复决字（2013）第160号行政复议决定确认桓台县人民政府作出的桓国用（1999）字第990889号土地使用证的具体行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。房屋产权证明属于房产登记行为的法律后果，在未被有权机关确认违法前，其属于合法的权属凭证。且，淄博市人民政府行政复议中确认桓台县人民政府在为于克东办理土地登记时程序违法，是因于克东在申请土地登记时其未提交相关的合法产权证明，桓台县人民政府未充分履行相关审查义务，与于克东提出的房产证颁发程序违法问题，并无直接关联。因此，于克东关于一审判决将涉案的房产证认定为有效证据并作为判决的依据明显错误的上诉理由，本院不予采信。于克江在2013年得知涉案土地证登记的只是于克东�人后即积极向相关部门主张权利，在向桓台县国土资源局反映问题后，该局于2013年11月27日出具了告知书，明确告知如果对涉案具体行政行为不服，可以复议或诉讼。于克江在2013年12月27日即提出行政复议申请，于克江的行政复议申请不超过《中华人民共和国行政复议法》所规定的申请期限。且，《山东省行政复议条例》第二十六条规定，行政复议机关受理行政复议申请后，被申请人、第三人认为行政复议申请超过行政复议申请期限的，应当提供证据。桓台县人民政府、于克东在复议过程中均未提交相关证据证明于克江的复议申请超过法定期限。本案系上诉人于克东对复议决定不服后在收到决定书之日起十五日内提起的诉讼，本案起诉期限亦符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。因此，于克东关于一审法院认定复议和诉讼未超时效错误的上诉理由，本院亦不�采信。综上所述，于克东的上诉请求，事实和法律依据不足，本院不予支持。一审判决维持淄博市人民政府所作出的淄政复决字（2013）第160号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人于克东负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 房 鹏
审 判 员 信德峰
代理审判员 陈 磊
二〇一四年十二月十五日
书 记 员 冯 媛