湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）鄂恩施中民终字第00404号
上诉人（原审原告）陈立升，农民。
上诉人（原审原告）陈立举，农民。
上诉人（原审原告）陈立英，农民。陈立升、陈立举、陈立英系同胞兄妹。
陈立英委托代理人（特别授权）陈立升，陈立举，基本情况同上。
被上诉人（原审被告）恩施市盛家坝乡桅杆堡村民委员会。住所地：恩施市盛家坝乡桅杆堡集镇。
法定代表人刘明秀，该村民委员会主任。
上诉人陈立升、陈立举、陈立英为与被上诉人恩施市盛家坝乡桅杆堡村民委员会（以下简称桅杆堡村委会）确认合同无效纠纷一案，不服恩施市人民法院（2013）鄂恩施民初字第02625号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2014年5月13日立案受理后，依法组成由审判员朱华忠担任审判长，审判员李丽、崔华参加的合议庭，对本案进行了审理。
陈立升、陈立举、陈立英在一审中诉称：2011年8月4日，桅杆堡村委会要求与陈立升、陈立举、陈立英三兄妹签订《有偿收回承包责任地协议书》，在陈立升兄妹拒绝无果的情况下被迫签订了该协议书，事后经调查，桅杆堡村委会在收回承包责任地时并未办理相关农用地转用和土地征收手续，且在收回责任地后又与开发商一起将该土地通过竞标即以高价出售给桅杆堡村村内、村外的村民。经举报，桅杆堡村委会的上述做法被认定为违法占地行为。桅杆堡村委会以合法形式掩盖非法目的，在手续不齐全的情况下收回承包地，将农用地改变为建设用地，损害国家及村民利益，故提起诉讼，请求判令双方于2011年8月4日签订的《有偿收回承包责任地协议书》无效。
原审查明：2005年5月，恩施市盛家坝乡桅杆堡村经济联合社与陈立升（承包方代表）签订《农村土地承包合同》一份，约定后者及其家庭成员延包坝子上、屋基田、小河坪、二台坪、大园子及坳上田（均为小地名）等处的土地。
2011年4月20日，恩施市盛家坝乡人民政府根据国务院关于加强社会主义新农村建设的决定以及湖北省、恩施州、恩施市相关会议精神，拟在本乡水井坪、青树子、桅杆堡进行集镇小区建设，并以盛乡政文43号文件向恩施市人民政府提交《关于加快集镇居民小区建设问题的请示》，恩施市人民政府于2011年5月23日以恩市政函（2011）82号文件批复同意该乡实施桅杆堡等三个集镇居民小区建设，并要求该乡依法办理相关手续。盛家坝乡人民政府得到此批复后，即开始着手进行桅杆堡小区建设工程，经乡政府研究决定，小区选址于桅杆堡村委会对面靠恩咸公路处，总体规划占地31亩，居民小区建设以桅杆堡村委会为主体，由村委会负责落实相关工作。随后桅杆堡村委会召开村民代表大会讨论形成实施方案，对征地范围及所涉农户责任地予以公示，其中陈立升三兄妹上述承包地中有4.922亩责任地在征地范围内。
2011年8月4日，桅杆堡村委会与陈立升、陈立举、陈立英三兄妹签订《有偿收回承包责任地协议书》，约定因桅杆堡集镇建设需要，桅杆堡村委会收回陈立升三兄妹位于该村委会附近的承包地4.922亩；本着一户一基原则，承包方责任地面积若大于120平方米，发包方退给承包方120平方米建房，若承包方责任地面积小于120平方米，其差额面积由承包方依据市场拍卖价购买，陈立升三兄妹按三户计算；扣除还地建房面积后，桅杆堡村委会按30000元／亩的标准一次性全额支付陈立升三兄妹安置补助费、青苗补偿费、附着物补偿费、土地补偿费共计120660元（此款于2011年10月26日已转账支付）；并同时约定陈立升三兄妹应在协议签订后按桅杆堡村委会的要求提供土地并变更合同，必须在规定时间内统一设计建房。
后在协议履行过程中，陈立升三兄妹与桅杆堡村委会就返还宅基地宗数及补偿费数额产生争议，且不能达成一致意见，陈立升、陈立举为此到国土部门上访，经国土部门认定，桅杆堡集镇小区建设在建设过程中未办齐相关手续，系违法用地。陈立升三兄妹遂向法院提起诉讼，请求判准前述诉讼请求。
原审认为，桅杆堡小区建设系盛家坝乡人民政府为贯彻落实国务院及湖北省、恩施州、恩施市进行新农村建设的决定和相关会议精神，经请示恩施市人民政府同意后，进行的农村集镇小区建设。为落实小区建设，该乡政府研究决定在小区建设过程中，由桅杆堡村委会（发包方）落实收回包括陈立升、陈立举、陈立英（承包方）在内的承包户的承包地的相关事项，并签订《有偿收回承包责任地协议书》，在涉案合同中说明了收回土地的原因为“因桅杆堡集镇建设需要”。盛家坝乡政府为进行小区建设决定对集体用地予以征收属行政征收行为，且该行政行为已在实施。集体土地所有权属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。为履行行政征收行为，按照该乡政府的布署和决定，村委会必然要收回涉案承包地，故该收回土地的行为为土地的所有权人对土地行使管理的行为，只是为实现前述行政行为的一个具体步骤和环节，或者说行政征收行为为原因，收回涉案土地为结果。所以对涉案合同性质的认定，应结合原因行为即该行政行为予以认定，即该行政行为合法与否决定着应当不应当收回涉案承包地，进一步说如果本案中确认了涉案合同效力，而该效力的确认又与行政行为的合法性产生冲突的话，则必然关涉行政行为能否得到顺利实施。故，为避免前述冲突的出现，不宜将订立涉案合同的行为单独从中剥离。对该行政行为的合法性予以审查、确认之后，涉案合同的效力可另行予以主张。但对该行政行为的审查，不属于民事诉讼的受案与审理范围。故根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条“依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼”的规定，本案不属于民事诉讼受案范围，陈立升、陈立举、陈立英可提起行政诉讼。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（一）款、第一百五十四条第（三）款之规定，裁定：驳回原告陈立升、陈立举、陈立英的起诉。
陈立升、陈立举、陈立英不服一审裁定，向本院提起上诉称：桅杆堡村委会不持有土地利用总体规划批准文件，桅杆堡小区建设不符合土地利用总体规划，没有当年建设用地指标，没有土地管理部门划拨土地文件和农用地转用手续，强制收回上诉人的承包地，违反相关法律的规定，盛家坝乡桅杆堡村民委员会与陈立升、陈立举、陈立英签订的《有偿收回承包责任地协议书》应属无效。
经审理查明，一审查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为：盛家坝乡人民政府为贯彻落实国务院及湖北省、恩施州、恩施市进行新农村建设的决定和相关会议精神，经请示恩施市人民政府同意后，拟对桅杆堡村部分村民的承包地征收后进行盛家坝乡桅杆堡集镇新区建设，在具体实施中由桅杆堡村委会落实收回农户承包地的相关事宜。桅杆堡村委会遂作为甲方与包括陈立升、陈立举、陈立英三兄妹在内的农户签订《有偿收回承包责任地协议书》收回其承包地，桅杆堡村委会收回陈立升三兄妹承包地的行为，是为落实新农村建设而实施的行为，不属于《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六、第二十七、第二十九条规定的发包方依法收回承包地、特殊情形下承包地的调整、承包方自愿交回承包地的法定情形。桅杆堡村委会与陈立升三兄妹签订的《有偿收回承包责任地协议书》所涉收回承包地的范围、面积以及补偿方式和标准，也是根据政府的规划要求以及相关文件而形成，合同双方当事人不具有完全平等的法律地位，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应由有关行政部门解决。原审裁定驳回陈立升、陈立举、陈立英的起诉正确，本院予以维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第188条第（1）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 朱华忠
审判员 李 丽
审判员 崔 华
二〇一四年九月二日
书记员 宋九龙