长春市九台区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）九民重字第40号
原告吉林科龙优质种（肉）牛繁育有限公司，住所地长春市人民大街8688号。
法定代表人李德明，总经理。
诉讼代理人仪兵悦，原告单位工作人员。
诉讼代理人崔长河，原告单位工作人员。
被告九台市西营城街道办事处杨家岗村村民委员会。
法定代表人韩燕，主任。
诉讼代理人孙博，吉林法航律师事务所律师。
原告吉林科龙优质种（肉）牛繁育有限公司与被告九台市西营城街道办事处杨家岗村村民委员会合同纠纷一案，本院受理后，于2015年05月13日作出（2014）九民初字第3154号民事判决，确认原告与被告签订的合同有效，宣判后，被告九台市西营城街道办事处杨家岗村村民委员会不服提出上诉，长春市中级人民法院于2015年10月16日作出（2015）长民四终字第402号民事裁定，以认定基本事实不清为由，撤销原判，发回重审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的诉讼代理人仪兵悦、崔长河、被告的法定代表人韩燕及其诉讼代理人孙博到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2006年，原告经吉林省发改委批准，拟建优质肉牛繁育中心项目。经九台市领导大力推荐，原告同意将项目地址落户于原九台市西营城镇杨家岗村一社。2007年1月12日，原、被告签订了“征地协议”。原告依约履行了合同，并从事农业生产活动。2014年11月24日，九台市农村土地承包纠纷仲裁委员会裁定原、被告签订的“征地协议”无效。原告认为，原、被告签订的“征地协议”合法有效。因此，原告提起诉讼，请求法院确认原、被告签订的“征地协议”合法有效。
被告辩称，原告与被告之间签订的征地协议无效。协议是征地合同，不是流转合同，从内容看含农民安置补助费、集体土地补偿费、失地农民剩余劳动力转化问题。根据土地管理法第47条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费以及地上附着物及青苗的费用。双方签订的征地协议就这些方面进行了约定，显然是征地补偿合同。原告诉状中强调双方签订的协议系典型的以转让方式进行的土地流转，认为是土地流转合同，这一说法是明显的偷换概念。根据农村土地承包法第34条规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，家庭承包的承包方是指集体经济组织的农户。如果是土地流转合同，那么签订合同的主体应该是农户，而不是村民委员会。土地承包法第41条规定，承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经发包方同意可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确定新承包方，原承包方与发包方在该土地上的承包关系终止。转让土地承包权流转方式是有严格限制的，只能转让给其他从事农业生产的农户，而且要建立新的承包关系。这些条件原告并不具备，所以本案涉及的征地合同明显不是以转让形式进行的流转，无论是协议名称还是协议实质内容看都是征地合同。征用土地有严格的审批程序。土地管理法31条规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地，非农业建设批准可以变耕地，按照占多少恳多少，由占用耕地的单位开垦。第34条2款规定，各省自治区直辖市划定基本农田应当占本行政区域内耕地的80%。原告征用的土地是基本农田。第45条规定，征收土地为基本农田或者基本农田以外的耕地超过35公顷的由国务院批准。本案中，原告征用在册耕地55公顷，应该报国务院批请。征地的主体只能是市、县、政府。根据土地管理法实施细则25条3款规定，市县人民政府土地行政主管部门，根据经批准的征用土地方案会同有关部门拟定征地补偿安置方案，在被征用土地所在的镇村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征地补偿安置方案，报市县政府土地部门批示后，由市县政府土地部门实施。国土资源部关于进一步做好征地管理的通知第12项规定，强化市县政府征地实施职责。依照法律规定，市县政府是征地组织的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置，补偿费用及时足额支付到位，组织被征地农民就业培训，将被征地农民纳入社会保障等总负责。国土资源部门应在政府的统一组织领导下认真履行职责，规范有序进行。以上规定表明，征地主体只能是政府，包括征地和安置补偿工作都是其他单位不能替代的，这样才能保证失地农民的合法权益。正是原告征地的违法行为才造成一些村民合法权益得不到保护。综上，原告不具备征地的主体资格，没有经过合法审批程序，所以双方签订的征地合同是无效的。
经审理查明，2007年1月12日，原告（乙方）与被告（甲方）签订了“征地协议”，内容为：1、土地使用方式及范围。乙方经九台市西营城镇政府招商引资落户九台市西营城镇杨家岗村一社。乙方用地以征用（农民在册承包田55公顷）和（杨家岗村一社权属范围内除农民承包田在册面积以外的荒地、荒坡、道路、河湾、滩涂等地）无偿提供给乙方使用，期限为50年。区域范围内落户的个人承包合同除外。2、农民安置补助费。农民安置补助费执行单位平米补偿标准最高倍数15倍即每平方米按1.04元标准进行补偿，农民每公顷土地应得补助费金额为15.6万元人民币。此款可以现金或转帐方式支付，付款时限不得超过2006年8月10日。集体补偿费按每平方米均产值的6倍进行补偿，即甲方应得集体土地补偿费为每公顷6.24万元人民币。此项补偿经甲、乙双方协商，镇政府同意可以分期进行补偿。集体补偿费支付第一次付款期限为2006年12月30日前，乙方向甲方支付补偿费人民币伍拾万元整，余款贰佰玖拾叁万贰仟元整暂由吉林科龙公司代存。根据村委会用款要求可随时支付给杨家岗村，日期由甲、乙双方协商，以甲方使用资金情况为准。3、征地主要用途。征用范围内土地主要用于发展“三牛”产业，一是建设国家级优质种牛基地；二是发展打造吉林品牌国家级肉牛基地；三是配套建设生产加工肉牛屠宰线，以实现公司+基地+农户的牧业产业化格局，带动群众发展黄牛产业；四是为种牛、肉牛基地提从饲草基地；五是配套建设办公、宿舍、餐饮等服务设施。4、牧业新村建设。为推动农村税费改革，加快社会主义新农村建设步伐，经甲、乙双方友好协商，西营城政府同意，决定结合“三牛”产业发展，对该社39户失地农民统一规划，合理布局，改善环境，建设牧业新村，实现农业产业化、农村城市化、农民市民化的格局，达到项目拉动产业升级，富民强市的目标，具体牧业新村规划由乙方负责实施。5、劳动力转化。对失地农民剩余劳动力转化问题乙方按两种劳动转化，途径解决剩余劳动转化问题，一是对有劳动能力的农民可以直接到该企业进行打工，签定劳力合同；二是对不愿到企业打工的农民可与企业签定用工订单，与企业合作发展企业相对应的养殖业，解决农民想发展之项目，有产品无销路的后顾之忧。6、双方的义务和责任。甲方的义务：甲方必须及时详实地为乙方提供协议中规定的土地边界和区域边界图，供企业规划使用。甲方必须负责解决区域内农民提出的各种权属问题，不得妨碍影响企业正常建设和发展。甲方必须协助乙方进行牧业新村规划的前期准备工作，主要是农户的拆迁和思想动员工作。乙方的义务和责任：乙方必须按协议规定，进行“三牛”产业和牧业新村的规划建设工作，建设期限不得超过三年；乙方必须确保失地农民的剩余劳动力转化，实现失地农民再就业，鉴定劳务用工合同；乙方力争做到以公司带农户实现家家户户有项目，确保牧业新村建设实现农村城市化、农业产业化、农民市民化的具体目标。7、未尽事宜。未尽事宜由甲、乙双方共同协商解决，解决未果由仲裁机构进行仲裁。8、此协议一式三份，由甲、乙双方及西营城镇农村经济合同管理站各执一份，此协议自签字之日生效。
原告与原九台市西营城镇杨家岗村民委员会即被告在协议上加盖了公章。原九台市西营城镇农村承包合同管理站作为鉴证机关在协议上加盖了公章。原告支付给被告杨家岗村民委员会集体补偿费人民币3432000元，被告称此款用于杨家岗村公益事业。
经中华人民共和国农业部、吉林省发展和改革委员会、吉林省牧业管理局等部门批准，原告在被告一社建设优质种（肉）牛繁育中心及产业化项目。原告按合同约定支付了价款。被告按合同约定交付了土地。原告已投资建设了养殖项目，并安排了部分当地农民到企业打工。原告“征地”后未改变土地原用途。自2007年起，被告一组村民一直领取了涉案土地的直补款。原告主张投入情况：“征用”地投入1，437.00万元，建设牛棚办公室厂房等投入508.00万元，购置固定资产投入75.00万元，经营性营业投入1，075.00万元（包括人员工资），种牛羊投入92万元。2014年8月末，本案被告本案原告不具备征地主体资格、没有履行协议规定条款为由，向九台市农村土地承包纠纷仲裁委员会提出申请，要求裁决解除与本案原告签订的征地协议”。2014年11月24日，九台市农村土地承包纠纷仲裁委员会作出九农仲裁字（2014）第29号仲裁裁决，认为“农村土地征收征用的主体是政府，其他单位没有征占农村集体土地的资格……科龙公司至今没有建设牧业新村，属违约”，据此裁决涉案“征地协议”无效。原告对此不服，在法定期限内向本院提起诉讼。
本院认为，一、关于原告与被告签订协议的性质问题。征地是指国家征收土地，经过法定审批程序，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，将集体土地变为国有土地，给予农民一次性补偿，征地的主体只能是政府。而本案中，原告与被告签订的所谓征地协议，并未经过九台区政府的审批及公告，亦没有改变土地所有权性质，涉案土地仍为集体所有，一社农民一直领取直补款，故原告与被告签订的协议不属于征地协议，此协议是被告为了响应九台市委提出的“工业主导、项目推动、产业升级、富民强市”的发展思路，为了提高本村农民的生活水平、招商引资、发展地方经济、提高土地的使用价值，在征得一社全体村民同意的情况下，被告组织村民召开了会议，采用民主方式，将一社村民的耕地等土地收回，转包给本集体经济组织以外的单位即原告从事农业（畜牧业）生产，符合《中华人民共和国土地管理法》第十五条的规定（该条主要内容为，农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，发包方和承包方应订立承包合同，约定双方的权利和义务，土地承包经营的期限由承包合同约定）。故原告与被告签订的协议是集体土地发包协议并且合法有效，并不是征地协议。二、关于原告与被告约定的承包期限50年的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条规定的流转期限不得超过承包期的剩余期限，该条规定在第二章家庭承包项下，该条限制的是家庭承包户转包的期限，而本案系被告将一社承包户的耕地等土地收回后又发包给原告，本案的协议约定期限并不适用《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条的规定。应适用《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定的土地承包经营的期限由承包合同约定，故原告与被告约定的承包期限50年不违反法律规定。综上，根据《中华人民共和国合同法》第七条、第四十四条、第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第十五条之规定，判决如下：
原告吉林科龙优质种（肉）牛繁育有限公司与被告九台市西营城街道办事处杨家岗村村民委员会（原九台市西营城镇杨家岗村民委员会）签订的“征地协议”合法有效。
案件受理费100元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。
审 判 长 姜明珠
代理审判员 朴景梅
人民陪审员 赵清波
二〇一六年三月二十四日
书 记 员 孔俊琦