山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行初字第180号
原告张贵远，女，1951年3月14日出生，汉族，农民，住济南市。
委托代理人陈旭峰，山东鲁泉律师事务所律师。
委托代理人丁莎莎，山东鲁泉律师事务所律师。
被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。
法定代表人国承彦，区长。
委托代理人于双，济南市国土资源局槐荫分局工作人员。
委托代理人崔晓花，山东国谊律师事务所律师。
第三人宋奎忠，男，1973年4月10日出生，汉族，农民，住济南市。
原告张贵远不服被告济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）作出的济槐国土权争字（2014）1号土地权属争议案件决定，向本院提起行政诉讼。本院于2014年11月6日受理后，依法向被告槐荫区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因宋奎忠与本案的处理存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年12月1日公开开庭审理了本案。原告张贵远及其委托代理人陈旭峰、丁莎莎，被告槐荫区政府的委托代理人于双、崔晓花，第三人宋奎忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告槐荫区政府于2014年10月20日作出济槐国土权争字（2014）1号土地权属争议案件决定，决定：申请人张贵远申请的位于槐荫区原段店镇后周王村争议土地43平方米，其合法土地使用权不属于申请人张贵远享有。
被告在举证期限内向本院提交了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、张贵远的《宅基地使用权争议处理申请书》；2、《土地权属争议案件文书送达回证》，受送达人张贵远、宋奎忠；3、济槐国土权争字（2014）1号《济南市槐荫区人民政府土地权属争议案件决定书》；4、济槐国土资发（2014）17号《关于后周王庄张贵远申请土地权属争议调查处理意见》；5、宋奎忠、张贵远的《询问笔录》；6、《宗地图》；7、《后周村争议地块勘测定界图》；8、2012年5月3日张贵远、宋奎忠的《询问笔录》；9、2012年4月16日张贵远、宋奎忠的《询问笔录》；10、艾传广1984年第39774号《农村宅基地使用权证》；11、宋守存的《济南市槐荫区宅基地使用证（临时）》，院落编号04250386；12、本院（91）济法行上字第11号行政判决书；13、济南市槐荫区人民法院（1991）济槐法行字1号行政判决书；14、1991年4月13日《关于后周村村民艾传广非法扩占宅基地的处罚决定》；15、1991年10月14日《责令停止土地违法行为通知书》；16、段店国土所2011年6月19日《土地调查情况说明》；17、《中华人民共和国土地管理法》；18、国土［籍］字（1995）第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》；19、《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部第17号令）。上述1、2、3、4、5、8、9号证据用于证明被诉具体行政行为程序合法性；6、7、10、11、12、13、14、15、16号证据用于证明原告张贵远对本案的争议土地不享有合法使用权；17、18、19号证据用于证明被诉具体行政行为适用法律正确。
原告张贵远诉称，原告是济南市槐荫区段店镇后周王庄村民，因分家继承取得位于济南市槐荫区段店镇后周王庄298号院落及房屋一处。第三人是原告的前邻并强行霸占原告43平方米的宅基地，原告与第三人发生土地使用权争议。经向被告申请该43平方米宅基地使用权争议确权，被告于2014年10月20日做出济槐国土权争字（2014）1号土地权属争议案件决定，决定：申请人张贵远申请的位于槐荫区原段店后周王村争议土地43平方米，其合法土地使用权不属于申请人张贵远享有。原告认为，被告作出的济槐国土权争字（2014）1号土地权属争议案件决定，主要事实依据不足且错误，适用法律不当，程序违法，应依法予以撤销。诉讼请求：撤销被告作出的济槐国土权争字（2014）1号土地权属争议案件决定，并判令被告重新作出土地权属争议决定。
原告向本院提交了如下证据：1、1991年5月12日勘测笔录，以证明艾传广宅基的四至、四邻及面积；2、艾传广占地面积，以证明艾传广占地面积为554.80平方米；3、1968年分家单；4、分家证明；5、西邻证明；6、南邻证明；7、艾传芳证明；8、王锡信证明；9、王宝爱证明；3-9号证据以证明艾传广分得中院及该院四邻情况；10、马继祯证明；11、2009年农村宅基地有偿使用登记表；12、1989年村委会调解书以及20元收款收据；10-12号证据以证明宋守存宅基北段为9.95m、南段为19.25m、南北长共29.20m；13、1989年9月济南市槐荫区段店镇人民政府处理艾传广、宋守存宅基地纠纷通知；14、1989年9月调解协议书，以证明宋守存新建房屋后墙为艾传广与宋守存宅基地分界线；15、1991年3月23日申请书，以证明艾传广翻建房屋时已经向村委会提出申请；16、艾铭符询问笔录，以证明1984年并未发过宅基地使用证；17、照片一张，以证明宋奎忠未依法履行调解协议，在后墙上留后窗及后门；18、光盘一张，以证明张贵远曾对勘察测绘客观真实提出异议，但未被采纳。
被告槐荫区政府答辩称，一、被告作出的济槐国土权争字（2014）1号土地权属争议案件决定，事实清楚、证据充分、程序合法。张贵远与宋奎忠争议的宗地位于槐荫区段店镇后周王庄，四至为东至宋奎忠北屋后东围墙、南至现宋奎忠北屋、西至现宋奎忠北屋后西围墙、北至现宋奎忠北围墙，面积约43平方米。张贵远在段店镇后周王村实际拥有两处宅基地，即后周王庄292号、298号院落，其中292号院落土地使用权为批准拨用；298号院落的地块一使用权为继承其公爹艾传广取得，张贵远持有原济南市郊区人民政府1984年颁发给艾传广的《农村宅基地使用权证》，证载面积为296平方米。第三人宋奎忠实际占用300号院落，其持有济南市槐荫区人民政府颁发给其父宋守存的《济南市槐荫区宅基地使用证》（临时证，院落编号04250386号），该证记载四至范围，与现在300号院落四至范围一致，包含争议的43平方米地块。2012年4月16日，济南市国土资源局槐荫分局委托济南市勘察测绘研究院专业人员在段店镇后周王庄298号、300号现场进行勘察定界测量，张贵远与宋奎忠均在现场参与指界，双方在2012年5月3日对勘察定界草图进行了核对并签字认可，根据《城镇变更地籍调查实施细则》第6.5条、第9条规定，济南市勘察测绘研究院出具了争议地块勘察定界图，实地测量结果表明，张贵远298号院落占地面积521平方米，由地块一274平方米和地块二247平方米两部分组成，其中地块一274平方米为批准拨用（1984年简易测量为296平方米）；宋奎忠300号院落土地面积383平方米（1991年简易测量为377.9平方米），包含本次争议地块43平方米。根据张贵远提交的济南市槐荫区人民法院和济南市中级人民法院行政判决，济南市国土资源局槐荫分局调取槐荫区人民法院的相关文件档案，查明：1991年3月，张贵远之公爹艾传广翻建位于槐荫区段店镇后周王庄原298号住房时，擅自在批准宅基地基础上扩建32.9平方米，为此，济南市槐荫区段店镇土地管理所给艾传广下达了《责令停止土地违法行为通知书》，1991年4月13日，段店镇政府做出《关于后周村村民艾传广非法扩占宅基地的处罚决定》，要求艾传广将扩建抢占的32.9平方米，必须立即拆除，恢复原貌。艾传广不服诉至法院，1991年6月22日，济南市槐荫区人民法院作出（1991）济槐法行字1号行政判决，判决艾传广自判决发生法律效力之日起三十日内拆除侵占32.9平方米土地上的建筑物并退出占用土地。艾传广不服一审判决，提起上诉，1991年9月3日，济南市中级人民法院作出（91）济法行上字第11号上诉审行政判决，终审判决“驳回上诉，维持原判”。上述材料证明，张贵远具有合法使用权的土地为上述测量中的地块一的土地，即济南市郊区人民政府1984年颁发给艾传广的《农村宅基地使用权证》登记的面积为296平方米的土地。张贵远至今未能提供合法有效证据，证明其现实际使用的298号院落地块二247平方米宅基地的使用权为合法取得，也未对本案所申请的43平方米地块归属自己使用，提供合法有效的证据。经调查，1991年9月至今，济南市国土行政管理部门没有审批新的宅基地给后周王庄村民张贵远。针对双方的争议，2014年9月27日，济南市国土资源局槐荫分局组织双方现场调解，双方均不同意调解。2014年10月10日，济南市国土资源局槐荫分局作出济槐国土资发（2014）1号《关于后周王庄张贵远申请土地权属争议调查处理意见》，被告于2014年10月20日作出处理决定，并送达给双方当事人。被告作出的上述处理决定事实清楚，证据充分，程序合法。二、被告作出上述处理决定适用法律正确。被告在调查取证的基础上，结合相关证据，根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》之规定，按照从实际出发、尊重历史，面对现实的原则，被告确认张贵远不享有该宗争议土地的合法使用权，适用法律正确。综上，被告作出的济槐国土权争字（2014）1号土地权属争议案件决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人宋奎忠述称，同意被告槐荫区政府的意见。
第三人宋奎忠未提交证据。
对于被告提交的证据，原告的质证意见为：对1、2号证据没有异议；3号证据是涉案的具体行政行为，不属于证据；对4号证据的真实性没有异议，但该调查处理意见第4页查明部分，载明本案的原告曾申请调查人回避，但被告并没有按照《土地权属争议调查处理办法》第十六条第二款作出是否回避的决定，程序严重违法；对5、8、9号证据的真实性有异议，在同一时间、同一地点、同一询问人同时询问张贵远和宋奎忠的询问笔录不可能实现，另外9号证据显示共三页，但被告提交的证据只有两页，中间缺一页；对6、7号证据有异议，该宗地图和定界图与原告及本案的第三人指界点不一致，擅自扩大；对10号证据的真实性有异议，该证没有发给原告，也没有公示；对11号证据的真实性无异议，但该证据是复印件，该证据记载的内容没有使用证的编号，缺少四邻的指界，且从附图的加盖印章来看，颁证机关是后周庄村民委员会。对12、13、14、15号证据的真实性无异议，但不能证明被告的证明目的，且与本案诉争的地块无关联性；不认可第16号证据的内容；对17号证据，原告认为被告提交的是99年的土地管理法，由于本案是历史遗留问题，应适用86年颁布的土地管理法。
第三人对被告提交的证据无异议。
对于原告提交的证据，被告的质证意见为：对1、2号证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，该证据无法证明原告对争议的土地享有合法使用权；3、4号证据与本案没有关联性，且也无法证明原告对争议的土地享有合法使用权；5、6、7、8、9、10证据属证人证言，证人未出庭，书面证言不应采信；11、12、13、14、15、16号证据不能证明原告对争议的土地享有合法使用权，且（1991）济槐法行字1号行政判决否认了其证明力；17号证据，原告未提供该照片的形成时间，对真实性不清楚；对18号证据的真实性有异议，被告提交的2012年5月3日询问笔录表明，原告对争议地块勘察测量定界图已经确认。
第三人同意被告的质证意见。
本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
原告提交的1、2、14号证据，与本案具有关联性，且符合证据认证规则，本院予以确认。原告提交的3、4、11、12、13、15、16、17号证据，与本案待查事实没有关联性，本院不予确认。原告提交的5、6、7、8、9、10号证据属证人证言，证人未出庭，且不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条关于提供书面证言的要求，本院不予采信。原告提交的18号证据，欲证明其曾对勘察测绘提出异议，但在2012年5月3日的询问笔录中，原告对勘察测绘已签字认可无异议，故本院不予采信。
被告提交的1、2、3、4号证据，原告无异议，且与本案相关联，本院予以采信。被告提交的5号证据，原告对其真实性有异议，经查该询问笔录实为调解笔录，被告组织原告与第三人在一起进行调解，因均不同意调解而制作此询问笔录，显示为同一时间、同一地点、同一询问人，原告对其签名并不否认，本院予以采信。被告提交的6-19号证据，与本案待证事实有关联，其来源与形式具有合法性，本院予以采信。
根据以上有效证据及当事人的当庭陈述，本院确认以下事实：
原告张贵远与第三人宋奎忠均居住于槐荫区腊山街道办事处后周王庄（2013年济南市槐荫区部分行政区划调整中，辖后周王庄的原段店镇被撤销，后周王庄由新设的腊山街道办事处管辖），按居住现状，原告张贵远的298号院落居北，第三人宋奎忠的300号院落居南，为同村前后邻居。张贵远与宋奎忠争议的宗地位于槐荫区原段店镇后周王庄，四至为东至宋奎忠北屋后东围墙、南至现宋奎忠北屋、西至现宋奎忠北屋后西围墙、北至现宋奎忠北围墙，面积约43平方米。张贵远现实际占用的298号院落由地块一和地块二组成，地块一使用权为继承其公爹艾传广取得，张贵远持有原济南市郊区人民政府1984年颁发给艾传广的《农村宅基地使用权证》，证载面积为296平方米。第三人宋奎忠实际占用300号院落，其持有济南市槐荫区人民政府颁发给其父宋守存的《济南市槐荫区宅基地使用证》（临时证，院落编号04250386号），该证记载四至范围，与现在300号院落四至范围一致，包含争议的43平方米地块。
2012年4月16日，济南市国土资源局槐荫分局委托济南市勘察测绘研究院专业人员在段店镇后周王庄298号、300号现场进行勘察定界测量，张贵远与宋奎忠均在现场参与指界，双方在2012年5月3日对勘察定界草图进行了核对并签字认可，济南市勘察测绘研究院出具了争议地块勘察定界图，实地测量结果表明，张贵远298号院落占地面积521平方米，由地块一274平方米和地块二247平方米两部分组成，其中地块一274平方米为批准拨用（1984年简易测量为296平方米）；宋奎忠300号院落土地面积383平方米（1991年简易测量为377.9平方米），包含本次争议地块43平方米。上述测量中的地块一的土地，即济南市郊区人民政府1984年颁发给艾传广的《农村宅基地使用权证》登记的面积为296平方米的土地，张贵远具有合法使用权。1991年9月至今，济南市国土行政管理部门没有审批新的宅基地给后周王庄村民张贵远。被告槐荫区政府根据济南市国土资源局槐荫分局作出的济槐国土资发（2014）17号《关于后周王庄张贵远申请土地权属争议调查处理意见》，于2014年10月20日作出济槐国土权争字（2014）1号土地权属争议案件决定，决定：申请人张贵远申请的位于槐荫区原段店镇后周王村争议土地43平方米，其合法的土地使用权不属于申请人张贵远享有。张贵远不服该决定，向本院提起诉讼，请求撤销该决定。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件（以下简称争议案件）的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”被告具有处理本案土地使用权争议并作出被诉土地争议处理决定的法定职权。
被告收到原告的处理争议土地的申请后，将申请送达本案第三人，并由济南市国土资源局槐荫分局展开调查，在规定时间内，槐荫分局进行了调查，在组织双方调解未果后，该局作出调查处理意见。被告根据该调查处理意见作出决定，并将决定书送达原告及第三人，被告处理土地争议的程序符合法定程序。关于原告认为在济南市国土资源局槐荫分局调查土地争议期间，对原告书面提出的要求其工作人员回避的申请，未作出书面答复，属于程序违法的问题。《土地权属争议调查处理办法》第十六条规定：“承办人与争议案件有利害关系的，应当申请回避；当事人认为承办人与争议案件有利害关系的，有权请求该承办人回避。承办人是否回避，由受理案件的国土资源行政主管部门决定。”该规定并未要求国土资源行政主管部门将是否回避的决定书面通知申请人。原告对其所提的回避申请，没有提供合理的理由及事实依据，槐荫分局不同意其回避申请，并进行口头回复，并在《关于后周王庄张贵远申请土地权属争议调查处理意见》中予以说明，行政程序并无不当。
原告张贵远现实际占用的298号院落地块一，其使用权为继承其公爹艾传广取得，原告持有原济南市郊区人民政府1984年颁发给艾传广的《农村宅基地使用权证》，证载面积为296平方米。原告现实际使用的298号院落地块二247平方米宅基地，至今未能提供合法有效证据，证明其使用权为合法取得，也未对本案所申请的43平方米地块归属自己使用，提供合法有效的证据。1991年9月至今，济南市国土行政管理部门没有审批新的宅基地给本案原告张贵远。被告槐荫区政府根据济南国土资源局槐荫分局《关于后周王庄张贵远申请土地权属争议调查处理意见》，依据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第八条、第九条、第十六条，《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第二十条、第二十一条，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十八条的规定，作出济槐国土权争字（2014）1号土地权属争议案件决定，决定：申请人张贵远申请的位于槐荫区原段店镇后周王村争议土地43平方米，其合法的土地使用权不属于申请人张贵远享有。该决定并无不当。
综上，被告槐荫区政府作出的济槐国土权争字（2014）1号土地权属争议案件决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销该决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告张贵远的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张贵远负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙继发
代理审判员 鞠吉瑞
人民陪审员 牛泉海
二〇一四年十二月六日
书 记 员 徐彬彬