广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第308号
上诉人（原审原告）：怀集县洽水镇茶岩村分江经济合作社。
法定代表人：邓少红，社长。
委托代理人：文志海，广东融晖律师事务所律师。
委托代理人：邓活弟，男，汉族，××年××月××日出生，；住广东省怀集县。
被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。住所地：肇庆市。
法定代表人：赖泽华，市长。
委托代理人：欧志兵、江敏。
原审第三人：怀集县人民政府。住所地：怀集县。
法定代表人：刘卫红，县长。
委托代理人：成前卿、黄国强。
原审第三人：怀集县洽水镇茶岩村坑丫经济合作社。
法定代表人：陈共怀，社长。
委托代理人：邓放光，广东信孚律师事务所律师。
上诉人怀集县洽水镇茶岩村分江经济合作社（以下简称分江社）因与被上诉人肇庆市人民政府（以下简称肇庆市府）山林确权行政复议纠纷一案，不服肇庆市中级人民法院（2014）肇中法行初字第25号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告分江社与第三人坑丫社争议山场称“厘耕坳埇”，其中原告分江社称“旧屋背片、分江旧屋背”，第三人坑丫社称“石桥坑至亚理坪”，座落在怀集××××村行政区域内。四至（以日出为东）：东至山脊、顶；南至山脊直下厘耕坳埇；西至埇劣；北至岭头、山脊，面积约130亩。2009年2月，原告分江社社员邓活弟在争议山场开展造林作业期间，受到第三人坑丫社的社员阻止，从而引发双方的山林权属争议。
2009年3月11日，经怀集县洽水镇司法所居间调解，原告分江社和第三人坑丫社签订一份《协议书》，内容为：“根据本镇司法调解意见，遵循历史依据为原则，双方代表同意在2009年2月份争议厘耕坳埇至流三顶的林地以六三年的依据为准，该林地权属归属于坑叉（丫）经济合作社集体所有。事因分江方前期已投放大量资金，坑叉（丫）方同意与分江社协商承包该林地的有关事宜。”原告分江社、第三人坑丫社及见证单位怀集县洽水镇法律服务所的代表分别在该协议书上签名并加盖公章。
2009年12月3日，第三人坑丫社书面向第三人怀集县府提交山林权属争议调解处理申请书，同月24日，第三人怀集县府立案受理。2014年5月8日，怀集县府作出怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》，将争议山场的山林权属确认归原告分江社集体所有。
2014年7月2日，第三人坑丫社不服第三人怀集县府作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》的具体行政行为，向被告肇庆市府申请行政复议，请求撤销怀府裁决（2014）4号处理决定。2014年8月28日，被告肇庆市府作出肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》，决定：“撤销怀集县人民政府于2014年5月8日作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》，由第三人怀集县人民政府在收到《行政复议决定书》之日起一百八十日内重新作出具体行政行为。”分江社不服该复议决定，向原审法院起诉，请求：1、依法撤销肇庆市府作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》，维持怀集县府作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》；2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
原审法院认为，本案系不服行政复议决定纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，本案被告肇庆市府系作出原具体行政行为机关怀集县府的上一级人民政府，为本案适格主体。本案争议焦点是被告肇庆市府撤销第三人怀集县府作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》所依据的事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款“依法成立的合同，自合同成立时生效”的规定，原告分江社和第三人坑丫社因山林权属纠纷于2009年3月11日签订的《协议书》经双方及见证单位怀集县洽水镇法律服务所的代表签名并加盖公章确认，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，该协议已发生法律效力，非经双方合意或司法途径不得解除或撤销，协议对双方具有法律约束力。双方是否履行或任何一方向怀集县府提出山林权属裁决申请均不影响该协议的效力。又根据《中华人民共和国合同法》第六十条“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十二条“调处林权争议应当维护已经调解签订的合约、协议。未经原争议各方协商同意，不得更改”的规定，在协议未变更、解除或被撤销的前提下，协议双方当事人应当遵守协议，且政府调处林权争议应以生效的协议为依据。但第三人怀集县府无视该协议的合法效力，作出与协议内容相冲突的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》，该处理决定显属认定事实不清、证据不足，被告肇庆市府经审理对怀集县府所作处理决定予以撤销并责令其重作正确，其复议程序亦符合法律规定。
综上，肇庆市府作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告肇庆市人民政府于2014年8月28日作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由原告怀集××××村分江经济合作社承担。
上诉人分江社不服上述判决，向本院提起上诉称：（一）肇庆市府作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》将2009年3月11日坑丫社和分江社签订的协议作为处理林权争议的有效依据，实属认定事实错误、适用法律错误。根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第七条“单位之间发生的林权争议由所在地县级以上人民政府依法调处”的规定，2009年3月11日，坑丫社和分江社签订的协议不是由县级以上人民政府依法主持调解而达成的协议，而是由洽水镇法律服务所主持调解下签订的协议，该协议违反上述法律规定，违反法定程序，不属于依法订立的调解协议，无法律效力。因此，其法律效力不受《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十二条的制约。（二）坑丫社和分江社签订的协议内容存在欺诈、重大隐瞒并且损害上诉人集体利益。该协议以1963年林权证为基础，将争议林地归第三人坑丫社所有，但上诉人持有1963年和1982年林地权属证且有在争议地经营管理的事实，争议林地应归上诉人所有。因此，协议内容明显存在欺诈、重大误解，违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。另外，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定，该协议明显损害了上诉人的集体利益。（三）上诉人村民发现协议内容损害集体利益的情况之后，立即持1963年和1982年的林地权属证责问洽水镇法律服务所，洽水镇法律服务所核对证据后，及时向第三人坑丫社发出书面通知书要求其纠正并责令“不要干扰、影响分江方的生产经营……。”同时告知上诉人向山纠办申请裁决，于是上诉人及时向县山纠办提出确权申请，从而阻止了协议的生效。（四）怀集县府作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》未将2009年3月11日坑丫社和分江社签订的协议作为处理林权争议的依据，认定的事实清楚、证据充分。原审判决维持肇庆市府作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》明显错误。请求：1、依法撤销肇庆市中级人民法院（2014）肇中法行初字第25号行政判决和肇庆市府作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》；2、依法维持怀集县府作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》。
被上诉人肇庆市府二审答辩称：（一）上诉人认为涉案协议的签订违反法定程序，不具有法律效力的理由，没有法律依据。上诉人引用《中华人民共和国森林法》和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》有关“单位之间发生的林权争议，由所在地县级以上人民政府依法调处”的规定，认为洽水镇法律服务所无权制作调解协议，只有县级以上人民政府才有权制作调解协议的理由，是对法律的曲解，上述法律条文并没有规定林权纠纷必须经县级以上人民政府调解才能签订调解协议。（二）上诉人认为涉案协议存在欺诈和重大隐瞒、误解的理由没有事实根据和法律依据。首先，2009年3月11日，坑丫社和分江社签订协议书，有坑丫社、分江社和见证单位怀集县洽水镇法律服务所分别在协议书上加盖公章，坑丫社和分江社的有关村民代表亦签名确认。其次，《村民委员会组织法》第二十四条等有关村民自治管理的规定，约束的是农村集体组织的内部管理行为，分江社不能以此为由对抗与其签订调解协议的坑丫社，借此推翻其与坑丫社签订的协议内容。再次，分江社以其持有63年和80年代的林地权属证去推翻之前签订的涉案协议，违反了《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十二条“调处林权争议应当维护已经调解签订的合约、协议。未经原争议各方协商同意，不得更改。”之规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决适当，请予以维持。
原审第三人怀集县府二审答辩称：（一）《协议书》不具合法性和有效性。理由有：1、《协议书》没有明确争议山场的地名和四至；2、《协议书》没有说明双方当事人之间违约的责任事项；3、第三人坑丫社提供的1963年《山林土地所有证》的四至无法证实是包含了现争议山场四至；4、没有任何依据证明争议双方签订《协议书》的人员是代表各方三分之二的村民或村民代表的意愿行为。（二）《协议书》没有正式履行，不能作为有效依据。上诉人与第三人坑丫社虽然在2009年3月11日签订了《协议书》，但由于无法真正执行，当事人曾再次要求洽水镇法律服务所调解处理，但经洽水镇法律服务所调解未果，故在2009年4月13日向双方当事人发出《告知书》，并要求双方当事人向县山纠办申请仲裁处理。另外，2013年3月6日，在县山纠办召开的调解协商会议上，上诉人与第三人坑丫社代表均一致承认该《协议书》没有正式执行（有双方代表发言记录可以证实）。争议双方签订的《协议书》违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（九）项和《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，故该《协议书》不能作为有效依据。（三）上诉人和第三人坑丫社均分别持有落实“四固定”和林业“三定”的权属证件，均属合法有效的证件。由于双方的“四固定”证的四至存在表述不清的问题，即上诉人山场的西至“天从大坑”与第三人坑丫社山场的北至“天从三”交界点表述不清，故到落实林业“三定”时，双方均分别填领了《山权林权证》，重新明确了双方山场交界线的具体位置，即明确了上诉人山场的西至“天冲三深凹直过厘耕坳埇正峙直上流三顶”和第三人坑丫社山场的北至“厘耕坳埇正峙直上流三顶”的具体位置。在本府调处期间，争议双方当事人均一致认定了地名“厘耕坳埇”和“流三顶”的具体位置。且从地名“厘耕坳”直上“流三顶”之间唯一的正峙（山脊），就是现争议山场南至的山脊（详见争议山场位置图），从而证实上诉人与第三人坑丫社山场之间的界线是十分明确的。故此，本府将上诉人与第三人坑丫社分别持有的“四固定”和林业“三定”证，作为处理本案的主要依据是正确的。为维护法律的严肃性，进一步维护林区社会稳定和山林权属所有者的合法权益，恳请广东省高级人民法院依法维持本府于2014年5月8日作出的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》。
原审第三人坑丫社二审答辩称：（一）答辩人和上诉人于2009年3月11日签订的协议符合合同法的基本原则，协议双方应当遵守履行。（二）上诉人称协议书违反法定程序，存在欺诈和重大隐瞒、误解的说法理据不足。（三）协议书客观真实反映了上诉人和答辩人的山林土地权属情况。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，原审判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案属山林确权行政复议纠纷，二审争议的焦点是肇庆市府作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》是否合法。根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款“依法成立的合同，自合同成立时生效”的规定，上诉人分江社和原审第三人坑丫社因山林权属纠纷于2009年3月11日签订的《协议书》经双方及见证单位怀集县洽水镇法律服务所的代表签名并加盖公章确认，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，该协议已发生法律效力，非经双方合意或司法途径不得解除或撤销，协议对双方具有法律约束力。双方是否履行或任何一方向怀集县府提出山林权属裁决申请均不影响该协议的效力。又根据《中华人民共和国合同法》第六十条“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十二条“调处林权争议应当维护已经调解签订的合约、协议。未经原争议各方协商同意，不得更改”的规定，在协议未变更、解除或被撤销的前提下，协议双方当事人应当遵守协议，且政府调处林权争议应以生效的协议为依据。据此，原审第三人怀集县府作出与协议内容相冲突的怀府裁决（2014）4号《关于厘耕坳埇山林权属的处理决定》，属认定事实不清、证据不足，被上诉人肇庆市府对怀集县府所作处理决定予以撤销并责令其重作符合法律规定。原审法院判决维持肇庆市府于2014年8月28日作出的肇府行复（2014）34号《行政复议决定书》并无不当，本院予以维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。上诉人的上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人怀集县洽水镇茶岩村分江经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 黄伟明
代理审判员 董嫦青
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 朱钟涛