河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第108号
上诉人（原审原告）郑州润瑞商业有限公司。
法定代表人黄明端，董事长。
委托代理人梁艳华，郑州润瑞商业有限公司员工。
上诉人（原审第三人）郑州市工商行政管理局管城分局。
法定代表人李建伟，局长。
委托代理人赵家和、张元斌，郑州市工商行政管理局管城分局法制科工作人员。
被上诉人（原审被告）郑州市管城回族区人民政府。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人靳炎顺，河南宇法律师事务所律师。
委托代理人李晨炜，郑州市管城回族区人民政府法制办科员。
被上诉人（原审第三人）赵正军，男，汉族，1973年9月13日出生。
上诉人郑州润瑞商业有限公司、郑州市工商行政管理局管城分局因行政复议一案，不服河南省郑州市二七区人民法院（2013）二七行初字第102号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人郑州市工商行政管理局管城分局的委托代理人赵家和、张元斌，被上诉人郑州市管城回族区人民政府的委托代理人靳炎顺、李晨炜，被上诉人赵正军到庭参加诉讼，上诉人郑州润瑞商业有限公司经合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审认定：2012年10月17日，第三人郑州市工商行政管理局管城分局收到第三人赵正军的投诉，称原告郑州润瑞商业有限公司销售的“喜盈盈糙米卷”、“心之源儿童蜂宝”、“味道仔儿童酱油”等食品涉嫌违法。第三人郑州市工商行政管理局管城分局经调查取证，于2013年1月10日作出郑工商管城处（2012）456号行政处罚决定书，认为“喜盈盈糙米卷”、“心之源儿童蜂宝”、“味道仔儿童酱油”食品未在标签上标示所强调配料在成品中的含量的行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1条“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”之国家标准规定。依据《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第一款第（九）项之规定，构成食品标签未标明规定事项违法行为，参照《中华人民共和国产品质量法》第七十二条的规定，认定本案货值1724.64元，依据《国家工商总局工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》第四条“违法销售商品的违法所得按违法销售商品的销售收入和扣除所售商品的购进价款计算”之规定，认定本案当事人违法所得为164.86元。对原告合并作出如下行政处罚决定：1、给予警告；2、没收违法所得164.86元；3、罚款5000元。以上罚没款合计5164.86元。并于当日作出郑工商管城陇举告（2012）第456-1号投诉案件处理结果告知书，将上述处罚决定的主要内容告知第三人赵正军。第三人赵正军不服，于2013年3月11日向被告申请行政复议。被告经审理于2013年6月8日作出管政复决字（2013）第134号行政复议决定书，认为“喜盈盈糙米卷”食品标签强调有“加注天然蜂蜜”，“心之源儿童蜂宝”食品标签强调有“蜂蜜＋双歧因子”，两种食品未在标签上标示该成分在成品中含量的违法行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1条“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”的规定；“味道仔儿童酱油”食品标签强调“低盐”，未在标签上标示该成分在成品中的含量的违法行为，违反的是《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.2条“如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量”的规定，涉案食品的违法行为属于不同的违法情形，违反的是不同的条款规定，不属同一违法行为，被申请人郑州市工商行政管理局管城分局作出的行政处罚决定，属于认定事实不清，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销第三人郑州市工商行政管理局管城分局作出的郑工商管城处（2013）456号行政处罚决定，并在六十日内重新作出处理。原告认为该复议决定直接侵犯了原告的合法权益，为此，原告作为与其行政复议决定有法律上利害关系的主体，有权提起行政诉讼。故原告诉至法院，请求依法撤销郑州市管城回族区人民政府管政复决字（2013）第134号行政复议决定书，本案案件受理费由被告负担。
原审认为：原告销售的“喜盈盈糙米卷”食品标签强调有“加注天然蜂蜜”，“心之源儿童蜂宝”食品标签强调有“蜂蜜＋双歧因子”，两种食品未在标签上标示该成分在成品中含量的行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1条“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”的规定。“味道仔儿童酱油”食品标签强调“低盐”，未在标签上标示该成分在成品中的含量的行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.2条“如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量”的规定。涉案食品的违法行为属于不同的违法情形，违反的是不同的条款规定，不属同一违法行为。被告认为第三人郑州市工商行政管理局管城分局作出的行政处罚决定认定事实不清，决定撤销并要求在六十日内得新作出处理的复议决定，并无不妥。故对原告的诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告郑州润瑞商业有限公司的诉讼请求。
上诉人郑州润瑞商业有限公司上诉称：一审判决认定上诉人销售的食品违反的是《中华人民共和国预包装食品标签通则》不同条款的规定，其违法行为属于不同违法情形、不属同一违法行为，既缺乏事实根据，又缺乏法律依据。首先，依据《中华人民共和国预包装食品标签通则》第C.2.4条的标准规定：“同一预包装内含有多件不同种类的预包装食品时，净含量和规格可以有如下标示形式：……”也就是说，同一预包装内可以含有不同种类的预包装食品。那么，如果一审判决逻辑成立，这样的预包装内的食品不同种类的预包装食品的标签各自出现违反了该通则不同条款的标准的时候，是属于同一违法行为还是不属于同一违法行为？其二、《中华人民共和国预包装食品标签通则》是食品安全国家标准，不是法律或法规。上诉人销售的食品不符合国家食品安全标准的不同条款的规定，不等同于违反了国家法律或法规不同条款的规定。事实上，上诉人销售的食品违反的是《中华人民共和国食品安全法》同一条款（四十二条）的规定，适用的是同一处罚依据（八十六条）。一审法院认定上诉人销售的食品违反的是不同的法律条款没有事实根据。第三、上述行为就目前司法、行政复议机关和行政执法机关仍然存在巨大争议的事实，依据《中华人民共和国行政处罚法》追究行政相对人的行政责任必须有明确的法律依据的规定，这种尚处在行政争议中的部门认识和观点不能作为追究上诉人责任的依据。请求依法改判。
郑州市工商行政管理局管城分局上诉称：一审判决认定上诉人郑州润瑞商业有限公司销售的食品违反的是《中华人民共和国预包装食品标签通则》不同标准，该违法行为属于不同违法情形、不属同一违法行为。该认定既缺乏法律依据，又违反《中华人民共和国食品安全法》的规定。首先，行政违法行为的主体是人不是物，违反国家法律法规规定的是原审原告的行为，不是违法行为的客体――食品。其次，不同的违法情形，并不必然导致不属同一违法行为的结果产生。无论行政相对人经营的食品中有多少种、多少个不符合国家标准的食品，都改变不了仍属食品违法经营行为范畴这一客观事实。第三，依据《中华人民共和国预包装食品标签通则》第C.2.4条的标准规定，同一预包装内可以含有多种预包装食品，若该预包装内不同种类的预包装食品发生不同违法情形时，根据一审判决的逻辑，上诉人违法行为的货值将无法计算。第四，《中华人民共和国预包装食品标签通则》是食品安全国家标准，不是法律或法规。上诉人销售的食品不符合国家食品安全标准的不同条款的规定，不等同于违反了国家法律或法规不同条款的规定。事实上，上诉人销售的食品违反的是《中华人民共和国食品安全法》同一条款（四十二条）的规定，适用的是同一处罚依据（八十六条）。一审法院认定上诉人销售的食品违反的是不同的法律条款没有事实根据。第五，一审判决“多种食品的违法行为属于不同违法情形，不属同一违法行为”的认识仅属一方观点，没有法律依据。当这种观点转变为行政相对人的处罚依据时，一需要明确的法律授权，而被告并无法律的授权，其也根本不具备获得法律授权的资格；二需要明确的法律依据，纵观整个《中华人民共和国食品安全法》的规定，没有要求对食品生产经营者的食品经营行为按照单个食品进行论处的明确依据；三属于对《中华人民共和国食品安全法》的扩大解释，被告并无此权；四属于对当事人新设立的处罚，被告亦无此权。综上，请求依法改判。
被上诉人郑州市管城回族区人民政府答辩称：被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。“喜盈盈糙米卷”食品标签强调有“加注天然蜂蜜”和“心之源儿童蜂宝”食品标签强调有“蜂蜜＋双歧因子”，两种食品未在标签上标示该成分在成品中含量的行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1条“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”的规定；“味道仔儿童酱油”食品标签强调“低盐”，未在标签上标示该成分在成品中的含量的行为，违反的是《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.2条“如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量”的规定。涉案食品的违法行为属于不同的违法情形，违反的是不同的条款规定，不属于同一违法行为。因此，上诉人郑州市工商行政管理局管城分局作出的行政处罚决定属于认定事实不清，答辩人予以撤销，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：本案争议焦点在于涉案商品的标签违法行为是否属于同一违法行为。
上诉人郑州润瑞商业有限公司销售的“喜盈盈糙米卷”食品标签强调有“加注天然蜂蜜”，“心之源儿童蜂宝”食品标签强调有“蜂蜜＋双歧因子”，两种食品未在标签上标示该成分在成品中含量的违法行为，违反了《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.1条“如果在食品标签或食品说明书上特别强调添加了或含有一种或多种有价值、有特性的配料或成分，应标示所强调配料或成分的添加量或在成品中的含量”的规定；“味道仔儿童酱油”食品标签强调“低盐”，未在标签上标示该成分在成品中的含量的违法行为，违反的是《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）4.1.4.2条“如果在食品的标签上特别强调一种或多种配料或成分的含量较低或无时，应标示所强调配料或成分在成品中的含量”的规定，上述涉案食品的违法行为违反的是《中华人民共和国预包装食品标签通则》不同的条款规定，属于不同的违法情形，被上诉人管城区人民政府认定上述行为不属于同一违法行为，以管城工商分局作出的行政处罚决定认定事实不清为由予以撤销，并无不当。
上诉人主张《中华人民共和国预包装食品标签通则》只是国家标准而不属法律，违反该标准不同条款不是违反不同法律条款，系对法律的片面解读。根据《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第一款第（九）项规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明的事项包括“法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项”。该法第十九条及二十一条规定，食品安全标准是强制执行的标准，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。《中华人民共和国预包装食品标签通则》（GB7718-2011）属现行食品安全国家标准，应当予以执行，违反该通则的规定，亦系违反《中华人民共和国食品安全法》的规定。故上诉人认为涉案商品违反的是《中华人民共和国食品安全法》的同一条款、属于同一违法行为的理由不能成立，本院不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人郑州润瑞商业有限公司、工商行政管理局管城分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙学勇
审 判 员 刘紫娟
代理审判员 程雪迟
二〇一四年六月三十日
书 记 员 张 霞