广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第776号
上诉人（原审第三人）：钱乐，男，住广东省怀集县。
委托代理人：黎永桥，广东桥法律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：陈燕好，女，住广东省怀集县。
被上诉人（原审原告）：谭俊琦，男，住广东省肇庆市。
被上诉人（原审原告）：谭宝珊，女，住广东省怀集县。
被上诉人（原审原告）：谭俊国，男，住广东省肇庆市。
被上诉人（原审原告）：谭俊军，男，住广东省怀集县。
上述被上诉人的共同委托代理人：古励妍，广东七星律师事务所律师。
上述被上诉人的共同委托代理人：容志鹏，广东七星律师事务所实习律师。
原审被告：怀集县人民政府。住所地：广东省怀集县县城解放中路**号。
法定代表人：江启宁，县长。
委托代理人：韦东生，怀集县法制局干部。
委托代理人：黄伟志，怀集县法制局干部。
原审第三人：怀集县住房和城乡规划建设局。住所地：广东省怀集县怀城镇西区三江路。
法定代表人：梁家湘，局长。
委托代理人：谭泽南，该局干部。
委托代理人：汤满意，怀集县公职律师事务所律师。
原审第三人：谭其甫（又名谭火生），男，住广东省怀集县。
陈燕好、谭俊琦、谭宝珊、谭俊国、谭俊军诉怀集县人民政府（下称怀集县政府）行政复议决定纠纷一案，原审第三人钱乐不服广东省肇庆市中级人民法院（2013）肇中法行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：怀集县怀城镇农丰路39号房屋原属怀集县房地产管理所所有，一直由其出租管理并于1989年4月29日领取了《房屋所有权证》，证载占地面积35.21平方米（含本案讼争的小厨房用地6.14平方米）。1997年初，怀集县房地产管理所将该房产转卖给第三人钱乐，同年1月28日，怀集县住房和城乡规划建设局（原怀集县房地产管理局，下称怀集住建局）为钱乐核发了土地、房产合一的粤房地证字第01980**号《房地产权证》。2000年1月16日，原告谭俊军向怀集住建局提交一份《请求归还宅基地申诉书》并提供了1953年怀城关土证字第0307号《土地房产所有证》、怀集县公证处怀司（97）第2号《公证书》及怀国用（98）字第1－4977号《国有土地使用证》等资料，认为农丰路39号房屋南面小厨房的土地使用权属其所有，怀集住建局将该土地划入钱乐购买的农丰路39号房屋的占地范围侵犯其权利，请求该局撤销核发给钱乐的粤房地证字第01980**号《房地产权证》。怀集住建局经审查，于2000年3月13日作出怀房决字（2000）01号《关于注销钱乐0198002号〈房地产权证〉的决定》并送达各方当事人。同年5月8日，钱乐不服怀集住建局上述决定向怀集县政府申请行政复议，怀集县政府受理后根据钱乐的申请资料及怀集住建局的答辩材料，在没有通知谭俊军等参加复议的情况下，于2000年8月8日作出怀府复决字（2000）5号《行政复议决定书》，以认定事实不清、使用规章错误且超越职权为由，撤销了怀集住建局所作的怀房决字（2000）01号《关于注销钱乐0198002号〈房地产权证〉的决定》。同年8月11日，怀集县政府向钱乐及怀集住建局送达了《行政复议决定书》，但未送达及告知谭俊军等。其后，谭俊军等多次向怀集住建局要求注销钱乐的《房地产权证》未果。至2012年初，钱乐对农丰路39号房屋（含小厨房）拆旧重建，双方再起纷争，谭俊军等于2012年4月9日向怀集住建局提出要求怀集住建局责成钱乐停止施工，履行怀房决字（2000）01号《关于注销钱乐0198002号〈房地产权证〉的决定》的书面申请。2013年2月3日，怀集住建局以答复函形式书面告知谭俊军等怀房决字（2000）01号《关于注销钱乐0198002号〈房地产权证〉的决定》已被怀集县政府怀府复决字（2000）5号《行政复议决定书》撤销的事实。谭俊军等五原告遂于2013年5月9日向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1、依法撤销被告怀集县政府作出的怀府复决字（2000）5号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。
原审另查明：1997年2月25日，原告谭俊军与第三人谭其甫签订一份协议，约定谭其甫将双方原争议的坐落在怀集县怀城镇农丰路十八号21.14平方米土地（本案讼争的小厨房土地包括在内，谭其甫持有1953年怀城关土证字第0307号《土地房产所有证》）转让给谭俊军。同日，双方就该协议到怀集县公证处办理了怀司（97）第2号《公证书》。1998年12月28日，谭俊军根据该公证协议以其父亲谭月标的名义领取了怀国用（98）字第1－4977号《国有土地使用证》，该证与钱乐持有的粤房地证字第01980**号《房地产权证》证载土地产生部分重叠，重叠部分即为本案双方讼争的小厨房用地。
原审法院认为：本案为不服行政复议决定纠纷。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，怀集县政府有权受理不服其属下工作部门作出的处理决定而提出的行政复议申请并作出复议决定，其为本案适格主体。本案争议的焦点是怀集县政府于2000年8月8日作出的怀府复决字（2000）5号《行政复议决定书》所依据的事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法的问题。综合审理查明的事实分析，怀集住建局根据谭俊军的申诉材料，经调查核实，发现其核发给钱乐的粤房地证字第01980**号《房地产权证》错将属他人的土地纳入其中，故依据国家建设部《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条第一款第（四）项和第二款的规定，作出怀房决字（2000）01号《关于注销钱乐0198002号〈房地产权证〉的决定》并送达各方当事人，怀集住建局上述处理并无不当。怀集县政府在受理钱乐不服怀集住建局所作的决定而提起的行政复议申请后，没有通知谭俊军等参加复议查清相关事实，仅凭原有材料就认定怀集住建局所作的决定事实认定不清，怀集县政府该认定缺乏充分理据。此外，怀集住建局为法定房屋权属登记机关，其对核发的房屋权属证书有权依法注销和收回，故怀集县政府认定怀集住建局注销由其核发的《房地产权证》属超越职权同样缺乏法律依据。
综上所述，怀集县政府作出的怀府复决字（2000）5号《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，程序欠妥，处理不当，应予撤销。陈燕好等五原告提出的诉求理据充分，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决：撤销怀集县政府作出的怀府复决字（2000）5号《行政复议决定书》，责令怀集县政府重新作出复议决定。
钱乐不服一审判决，向本院提起上诉称：1、一审判决认定谭俊军与谭其甫签订协议转让涉案土地的事实错误。2、怀集住建局作出怀房决字（2000）01号《关于注销钱乐0198002号〈房地产权证〉的决定》认定小厨房土地使用权不属于怀集住建局属超越职权行为。3、本案并不存在登记不实的问题，怀集住建局依据《城市房屋权属登记管理办法》第二十五条第一款第（四）项的规定注销上诉人房屋登记属于适用法律错误。4、怀集县政府作出怀府复决字（2000）5号《行政复议决定书》虽然没有通知被上诉人参与，但法院已经受理被上诉人的起诉，给予其救济途径，这一瑕疵已经得到修复。综上，一审判决错误，请求二审法院撤销原判，维持怀府复决字（2000）5号《行政复议决定书》。
被上诉人陈燕好、谭俊琦、谭宝珊、谭俊国、谭俊军口头答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告怀集县政府答辩称：1、怀集住建局作出的怀房决字（2000）01号《关于注销钱乐0198002号〈房地产权证〉的决定》认定事实不清，证据不足。农丰路39号房屋及南面的小厨房原先是怀集住建局管业的公产房，该局一直对该房屋进行管理并出租，二十世纪六十年代就出租给钱锋户居住，1972年出租给钱乐户居住，1989年4月该局还填领了《房产所有权证》，直到1997年1月27日该局将房屋卖给钱乐并核发给钱乐两证合一的《房地产权证》。至此几十年来无人对该房屋（包括南面的小厨房）的所有权和土地权属提出任何异议。根据民法通则的规定，已经超过20年的诉讼期限。2、怀国用（98）字第1－4977号《国有土地使用证》申请过程存在明显错误，该证申请人谭月标当时已去世了近十年，怎么可能在1998年提出申请办证？3、怀集县公证处1997年2月25日出具的怀司（97）第2号《公证书》中，其转让的土地四至与钱乐房屋南面小厨房重叠，公证书明显错误。4、钱乐的《房地产权证》是两证合一的权属证，怀集住建局单方面决定注销钱乐的《房地产权证》，认定小厨房土地使用权不属于怀集住建局已属确权行为，系超越职权。5、本府没有通知被上诉人参加行政复议，程序欠妥，但并不违法，行政复议法没有硬性规定同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的人必须作为第三人参加行政复议，且被上诉人已经提起了行政诉讼，权利有了救济途径。
原审第三人怀集住建局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，被诉行政复议决定事实不清，证据不足，程序欠妥，处理不当，理应撤销。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人谭其甫未参加二审法庭调查，其提出书面答辩意见，请求二审法院维持原判。
本院根据各方当事人提供的证据材料及庭审质证情况，确认一审判决查明的事实。
本院另查明：陈燕好为谭月标（已故）的妻子；谭俊琦、谭俊国、谭俊军均为谭月标的儿子，谭宝珊为谭月标的女儿。
本院认为，本案的焦点问题为：怀集县政府受理钱乐的行政复议申请后，在没有通知被上诉人谭俊军等人参加复议的情况下即作出怀府复决字（2000）5号《行政复议决定书》，是否构成程序违法。
《中华人民共和国行政复议法》（1999年10月1日实施）第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”根据上述规定，行政复议法赋予了利害关系人参加行政复议程序的权利，而作为行政复议机关，应当负有保障利害关系人作为第三人参加行政复议的义务。从保护行政相对人合法权益的行政复议法立法目的出发，复议机关只要初步审查认为其他利害关系人与被申请复议的具体行政行为有利害关系，就应当批准或通知其参加行政复议，这也是行政机关作出对当事人不利的决定时，应当听取当事人意见的正当法律程序原则的基本要求。本案中，怀集县政府受理钱乐的行政复议申请后，在没有通知被上诉人谭俊军等人参加复议的情况下即作出怀府复决字（2000）5号《行政复议决定书》，撤销了对被上诉人有利的怀房决字（2000）01号《关于注销钱乐0198002号〈房地产权证〉的决定》，显然对被上诉人的权利义务造成了不利影响，却未能保障被上诉人参加行政复议的法定权利，应当构成程序违法。一审判决撤销怀府复决字（2000）5号《行政复议决定书》，同时责令怀集县政府重新作出复议决定，适用法律正确，结果并无不当，本院依法予以维持，上诉人钱乐的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钱乐负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二〇一四年八月十九日
书 记 员 李 捷