河南省洛阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）洛行终字第81号 上诉人（原审原告）杜香琴，又名杜香芹，女，1954年7月31日出生，汉族，住洛阳市涧西区。 委托代理人田永超，男，1978年11月8日出生，汉族，住洛阳市涧西区。特别授权。 委托代理人李捷，河南经源律师事务所律师。一般代理。 委托代理人**，河南经源律师事务所律师。一般代理。 被上诉人（原审被告）洛阳市人民政府。住所地:洛阳市洛龙区开元大道248号。 法定代表人李柳身，市长。 委托代理人耿虎，河南九都律师事务所律师。特别授权。 被上诉人（原审第三人）洛阳市涧西区工农乡浅井头村村民委员会。住所地：洛阳市涧西区长江西路。 法定代表人刘周生，主任。 委托代理人阚世宏，河南南云律师事务所律师。特别授权。 委托代理人胡学旗，浅井头村委会副主任。特别授权。 上诉人杜香琴不服洛阳市涧西区人民法院作出的(2013)涧行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人杜香琴的委托代理人田永超、李捷，被上诉人洛阳市人民政府(以下简称市政府)的委托代理人耿虎，被上诉人洛阳市涧西区工农乡浅井头村村民委员会（以下简称浅井头村委会）的委托代理人阚世宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明:2009年5月1日，洛阳市涧西区人民政府发布拆迁征收公告，将有关拆迁征收事宜进行了公告。2009年5月5日涧西区工农乡人民政府印发工农政（2009）15号关于《九都西路打通工程拆迁奖惩回迁安置实施方案》的通知。2010年8月10日，洛阳市涧西区人民政府作出《关于批准浅井头村村民委员会收回整村改造区域内集体土地使用权的决定》（洛涧政土地决[2010]2号），批准申请人浅井头村村民委员会收回整村改造范围内（东至浅井南路，西至202厂，南至小区，北至花园小区范围内）的集体土地使用权。2010年11月25日，经洛阳市旧城开发改造工作领导小组办公室洛旧改办（2010）48号文件批复：“根据浅井头村第五次村民代表大会决议及涧西区政府关于浅井头村改造立项的申请，同意将浅井头村列入城中村改造项目。”2011年4月18日，浅井头村委报经洛阳市涧西区城中村改造工作领导小组同意，制订浅井头村整体改造征收补偿安置方案。2012年7月9日，洛阳市人民政府印发洛政办（2012）83号关于《洛阳市集体土地上房屋征收纠纷裁决暂行办法》的通知，该办法自发布之日起施行，有效期2年。原告杜香琴使用的土地及房屋位于浅井头村2组，系整村改造被收回集体土地使用权的范围内，2012年7月11日洛阳市方平房产估价有限责任公司受浅井头村委委托出具豫洛方平估（2012年）第072707号《房地产估价报告书》，对杜香琴的《集体土地建设使用证》洛郊集建（土05）字第05000184号房产进行评估，其《集体土地建设用地使用证》证载土地面积106.8平方米，本次参评建筑面积为213.6平方米，估价时点为2009年10月15日，房产市场价值为人民币376577元。因浅井头村委会与杜香琴房屋补偿安置事宜多次协商未能达成一致，浅井头村委会于2012年9月1日向市政府提出申请要求对安置补偿作出裁决，2012年11月7日市政府作出洛政集裁字（2012）第11号裁决书：“一、申请人洛阳市涧西区工农乡浅井头村村民委员会对被申请人杜香琴的补偿安置方式为产权调换。二、申请人在浅井头安置小区为被申请人提供建筑面积不低于257.25平方米的安置房。待安置房建成后被申请人杜香琴挑选的安置房建筑面积大于或小于应安置有效建筑面积的部分，按浅井头村的安置补偿方案结算；被申请人的过渡方式为自行过渡，申请人自被申请人搬迁之日起，按应安置面积每月8元/㎡的标准向其支付过渡费，过渡期为36个月，待安置房具备交付条件时据实结算；申请人付被申请人搬迁补偿费3417.6元，第一层、第二层附属设施及装修装饰费用61507.2元，三层装饰装修费用15470元，宅基证外补偿金额77842.2元，入户调查、签订协议、搬迁交房补助费9612元。合计补偿费用208860.2元。三、被申请人杜香琴自本裁决书送达之日起七日之内搬迁完毕，并将房屋交申请人洛阳市涧西区工农乡浅井头村村民委员会拆除。四、申请人洛阳市涧西区工农乡浅井头村村民委员会与被申请人杜香琴互付的上述应支付的款项，在被申请人杜香琴搬迁完毕三日内由双方结算支付。”2014年2月18日杜香琴领取补偿款208860.2元，现杜香琴位于浅井头村的该处房屋已被拆除，杜香琴不服向洛阳市中级人民法院提起行政诉讼。另查明：整村改造安置用地于2011年6月20日经河南省人民政府豫政土（2011）514号文被批准为城市建设用地。 原审法院审理后认为，原告所诉的洛政集裁字（2012）第11号裁决书是被告对当事人拆迁补偿安置产生的争议而作出的处理决定，该裁决确定的是当事人之间的民事权利义务，是具体行政行为，原告有权提起行政诉讼。本案中浅井头村委会收回集体土地使用权是为了浅井头全体村民共同利益，并报经洛阳市涧西区人民政府批准，《浅井头村集体改造征收补偿安置方案》亦经浅井头全体村民代表大会讨论通过，被告在收到第三人的裁决申请后，即对事实进行调查核实，在调解未果的情况下，依据有资质的洛阳市方平房产估价有限责任公司作出的《房地产估价报告书》作出裁决，并无不当。行政行为具有公定力，从而维护整个法律制度和社会秩序的稳定性。根据行政行为公定力的原理，洛阳市人民政府制定的《洛阳市集体土地上房屋征收纠纷裁决暂行办法》经市政府第121次常务会议审议通过，在未被撤销或宣告无效之前，该文件仍应被视为合法有效。原告起诉认为该裁决书认定事实错误、适用法律错误、程序不当，应确认违法的主张，缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告杜香琴要求确认洛阳市人民政府作出的洛政集裁字（2012）第11号裁决书违法的诉讼请求。判决书送达后，杜香琴不服，提起上诉。 上诉人杜香琴上诉称：一、原审审理违反法定程序。1、原审违反级别管辖。裁决书是洛阳市人民政府作出的具体行政行为，应当为洛阳市中级人民法院管辖。2、原审违反地域管辖。根据2014年7月1日河南省高级人民法院实施的异地管辖规定，原审对洛阳市人民政府的行政诉讼，应当由河南省三门峡市中级人民法院管辖。3、原审洛阳市涧西区人民法院参与强拆，人员均应当予以回避。4、原审主审法官均参与涧西区人民政府组织的强制拆迁，审理行为具有违法性。二、原审判决认定事实错误。1、洛阳市人民政府本次裁决应当是国有土地房屋征收而非集体土地上房屋征收与补偿，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。第三人浅井头村委会安置与补偿显失公平，没有法律依据。根据浅井头村村委会提交的证据显示，上诉人的土地已于2011年6月20日被河南省人民政府批准为城市建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二条：“下列土地属于全民所有即国家所有：（三）国家依法征用的土地”之规定，答辩人土地性质变更为国有土地，应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。2、《洛阳市集体土地上房屋征收纠纷裁决暂行办法》是在2012年7月19日实施的政府文件，现在已经河南省人民政府确认无效，且该83号文件违反国家立法法，依法应当无效。3、洛阳市人民政府房屋征收纠纷裁决办公室不是原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定房屋拆迁管理部门，无权裁决拆迁事项。行政裁决主体不适格。4、浅井头村委会征收人主体不适格。2011年1月21日实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》拆迁主体只能是市、县级人民政府，浅井头村不具有拆迁资格。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”至今为止，浅井头村委会没有办理所有权变更登记证书，无权进行土地征收。三、洛阳市人民政府所依据的《洛阳市集体土地上房屋征收纠纷裁决暂行办法》已经河南省人民政府在复议中依法撤销，应确认洛阳市人民政府违法裁决。综上所述，请求上级人民法院支持上诉人的上诉请求，依法撤销原判决，并依法改判确认洛阳市人民政府作出的裁决书违法并撤销裁决书。 被上诉人洛阳市人民政府当庭口头答辩称：1、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。2、原审审判程序合法，上诉人上诉理由与事实不符，依法不能成立。3、本案是行政裁决与行政强拆不是一个法律关系。上诉人要求确认行政强拆违法，于法无据。综上，请求法院查明事实基础上依法维持原审判决，维持市政府作出的裁决书。 被上诉人浅井头村委会答辩称:一、上诉人的理由不符合事实。1、上诉人诉称：“原审法院违反级别管辖，原审法院违反地域管辖。”本案是由洛阳市中级人民法院受理后，裁定移交洛阳市涧西区人民法院审理的案件，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第23条规定，本案依法应当由涧西区人民法院审理，这一事实已被洛阳市中级人民法院的行政裁定书所确认，所以上诉人该上诉理由不能成立。2、上诉人诉称：“原审判决认定事实错误，本次裁决应当是国有土地房屋征收，而非集体土地上房屋征收。”上诉人的上诉理由不符合事实，上诉人的房屋是建筑在答辩人的集体土地上的，上诉人持有的是《集体土地建设用地使用证》。上诉人根本没有国有土地的土地使用证。上诉人所建房屋的土地属于浅井头村集体所有，根据我国《土地管理法》第65条的规定“为乡镇、村公共设施及公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”答辩人收回集体土地的使用权是为了实施九都西路打通工程，也是为了改善村民的居住环境，提高村民的生活质量，符合该村村民的集体利益，是符合法律规定的。二、上诉人适用法律错误。上诉人在上诉状中多次引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，并认为洛阳市人民政府没有依照该条例的规定作出房屋征收决定。而本案上诉人的房屋是在集体土地上的房屋，不是国有土地上的房屋。所以，上诉人适用法律错误。三、上诉人的上诉请求不能成立。《浅井头村集体改造征收补偿安置方案》是经过村民代表大会讨论通过的，是公平合法的。浅井头90%以上的户已经签订安置协议，这充分说明了安置方案的公平合法。洛阳市涧西区人民法院作出的一审判决，认定事实清楚，适用法律正确，我们请求人民法院驳回上诉人的上诉请求，以维护全体村民的合法权益。 在本院审理期间，各方当事人未提交合法有效的新证据，本院对证据的认定与原审一致，根据合法有效证据所查明的事实与原审一致。 本院另查明，2013年12月2日，河南省人民政府作出豫政复决〔2013〕363-367号行政复议决定书，认为洛阳市人民政府制定发布的《洛阳市集体土地上房屋征收纠纷裁决暂行办法》，规定集体土地上房屋征收纠纷由市、县（市）人民政府裁决，没有法律、法规依据，决定撤销洛阳市人民政府依据《洛阳市集体土地上房屋征收纠纷裁决暂行办法》作出的洛政集裁字〔2012〕第13、14、16、17、18号裁决书。 本院认为，洛阳市人民政府依据《洛阳市集体土地上房屋征收纠纷裁决暂行办法》作出的洛政集裁字〔2012〕第11号裁决书，依据不充分，应予撤销。原审判决适用法律错误，依法应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款第2目、第六十一条第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销洛阳市涧西区人民法院作出的（2013）涧行初字第11号行政判决书。 二、撤销洛阳市人民政府作出的洛政集裁字〔2012〕第11号裁决书。 一、二审受理费各50元，均由被上诉人洛阳市人民政府承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张艳红 审 判 员 叶乃君 代审判员 王 鹏 二〇一四年九月二十五日 书 记 员 冀雅娇