浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙湖行再字第1号
申请再审人（原审原告、上诉人）：杨永康。
被申请再审人（原审被告、被上诉人）：湖州经济技术开发区管理委员会。
法定代表人：施根宝。
委托代理人：方建平，浙江银湖律师事务所。
委托代理人：徐晓青，浙江银湖律师事务所。
杨永康诉湖州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）土地行政强制及行政赔偿一案，湖州市吴兴区人民法院于2011年12月20日作出（2011）湖吴行初字第15号行政判决，驳回杨永康的诉讼请求。杨不服，向本院提起上诉。本院于2012年3月29日作出（2011）浙湖行终字第3号行政判决，驳回上诉，维持原判。杨永康仍不服，向本院申诉，本院于2012年7月30日作出（2012）浙湖行申字第4号驳回再审申请通知书，驳回杨永康的再审申请。杨仍不服，向浙江省高级人民法院申请再审。省高院于2013年3月16日作出（2013）浙行申字第23号驳回再审申请通知书，驳回杨永康的再审申请。杨仍不服，2014年5月16日，省高院作出（2014）浙行申字第20号行政裁定书，指令本院另行组成合议庭再审。同月23日省高院又作出（2014）浙行监字第1号行政裁定书，对原于2014年5月16日作出（2014）浙行申字第20号行政裁定书案号统一变更（2014）浙行监字第1号。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于同年8月18日公开开庭审理了本案。申请再审人杨永康，被申请再审人开发区管委会的委托代理人徐晓青到庭参加诉讼。案经本案审判委员会讨论决定，现已审理终结。
一审审理查明：杨永康和湖州市杨家埠镇三天门村村民林乃金于2001年3月8日与湖州市杨家埠镇三天门村村民委员会（简称三天门村委会）签订《敢山开荒造林承包合同书》，合同约定承包年限为20年，承包面积为40亩，在承包期间内遇国家和集体建设需要，发包方有权收回承包地，承包方应无条件服从，合同还对承包金的交付等事项作了约定。因敢山采空区治理及生态保护的前置需要，2008年1月7日，三天门村委会与开发区管委会委托的下属单位湖州市杨家埠镇农业综合服务中心（简称农业服务中心）签订了《敢山采空区地块土地补偿协议》，涉及土地面积为61.6988公顷（含涉案土地），土地补偿费用总额3177.59304万元一次性支付给三天门村民委员会，三天门村委会在收到土地补偿费后负责处理好与相关队、农户的政策处理并交出土地。
另查明：2008年1月9日，开发区管委会将土地补偿费用汇入三天门村委会，三天门村委会在收到补偿协议约定的土地补偿费后，已向承包人林乃金支付了涉案40亩承包山地补偿费。为避免因农户自行清场速度较慢而延误交地，三天门村委会联合开发区管委会进行交地前土地清场工作。
一审认为，包括涉案土地在内的敢山采空区地块系三天门村民委员会集体所有土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，由三天门村委会自主经营和管理。三天门村委会基于敢山采空区治理及建设的前置需要与开发区管委会签订的《敢山采空区地块土地补偿协议》未违反法律、法规的强制性规定，且协议签订后开发区管委会已足额支付了包含涉案土地在内的补偿费用。依据协议的规定，该补偿费由三天门村委会负责分配，涉案的40亩山地补偿费由共同承包人林乃金向三天门村委会领取。三天门村委会在收到土地补偿费后理应交出土地，其联合开发区管委会下属单位进行交地前的强制清场行为，是双方履行补偿协议项下的行为，现杨永康请求确认开发区管委会对其所承包的林地中的苗木强制清场的行为违法并要求赔偿苗木损失的诉请不予支持。杨永康主张承包利益遭受损失的问题因不属行政诉讼审理的范畴，可通过其他救济途径解决。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回杨永康的诉讼请求。案件受理费50元，由杨永康负担。
杨永康上诉称：1、一审判决认定“三天门村委会基于敢山采空区治理与建设的前置需要与开发区管委会签订的《敢山采空区地块土地补偿协议》未违反法律、法规的强制性规定”与事实不符。该认定改变了开发区管委会对涉案地块征收的答辩理由，其在一审答辩中称征收系“公安驾考中心迁建项目建设需要”，该认定受到了开发区管委会提交的浙财建字（2009）276号文件、浙土资厅函（2010）24号文件、中煤地发地质（2010）27号文件的影响，而上述三份文件与征收协议并无关联。从成文时间看，征收协议签订于2008年1月7日，上述三份文件发文时间最早在2009年。根据《土地管理法》第四十四条第一款、第四十五条的规定，农用地转为建设用地应当办理农用地转用审批手续，并经省级人民政府或国务院批准。本案中，涉案地块未经农用地转用和征收审批，直接签订征收协议没有依据。农业服务中心仅是开发区管委会的下属单位，根据其宗旨和业务范围，该单位无权与土地所有权人签订土地征收协议，征地不合法。2、开发区管委会对杨永康所承包的林地中的苗木强制清场的行为违法。开发区管委会在未取得征收审批手续的前提下，与三天门村委会签订协议，并依据协议对杨永康承包林地中的苗木强制清场缺乏事实和法律依据，依法应当确认违法，并赔偿损失。请求二审撤销原判，发回原审法院重新审理或依法改判，一、二审案件受理费均由开发区管委会负担。
开发区管委会辩称：1、杨永康的上诉理由没有事实和法律依据。首先，涉案土地在内的敢山采空区地块系三天门村委会集体所有土地，由三天门村委会自主经营管理。2008年1月7日，三天门村委会与农业服务中心签订了《敢山采空区地块土地补偿协议》，约定由三天门村委会在收到土地补偿费后负责处理好与相关队、农户的政策处理并交出土地。该协议系三天门村委会与农业服务中心人基于采空区治理及生态环境保护的前置需要而对敢山采空区地块进行处置的真实意思表示，未违反法律、法规的强制性规定，依法成立生效。协议双方地位平等，也不具有强制性，该协议并非行政合同。事实上，涉案土地在内的敢山采空区地块至今属于集体所有土地，并不存在违法征地。该协议与土地行政征收无关。其次，开发区管委会下属单位联合三天门村委会实施土地清场于法于理有据。开发区管委会按照协议约定履行了支付土地补偿费的义务，即享有要求三天门村委会依约交付土地的权利。开发区管委会履行付款义务后即通知涉案土地补偿范围内土地清场，要求各户限期自行清理，逾期不清理的将作无主处理。2009年底至2010年初，浙江省国土资源厅、中国煤炭地质总局等单位相继下达关于矿山生态环境保护、废弃矿井治理工作的有关通知文件。根据上述文件要求，为保证敢山采空区有效、及时治理，开发区管委会在完成付款和通知义务，三天门村委会收到协议价款后，双方开展了涉案土地交地前的土地清场工作，全面履行补偿协议项下义务。2、杨永康并非敢山采空区地块的土地所有权人，不享有土地所有权。涉案地块是否存在承包，开发区管委会诉前并不知晓，而且土地承包系杨永康等人与三天门村委会之间的民事法律关系，承包合同所产生的权利义务应由合同当事人负担，杨永康以强制清场行为违法为由起诉开发区管委会，并要求赔偿损失，属起诉错误。即便杨永康承包属实，该清场行为涉及的是三天门村委会对其与杨永康等人承包合同的权利义务处置，是履行承包合同产生的民事纷争，不存在开发区管委会违法行政。杨永康诉称的损失并无依据。开发区管委会虽为行政机关，但行政机关行使的行为不一定是行政行为，本案开发区管委会基于《敢山采空区地块土地补偿协议》，联合三天门村委会进行土地清场并不是基于强制权，而是平等主体之间的履行协议行为，因此该行为并非具体行政行为。杨永康要求对涉案土地清场行为主张权利，应通过其他途径解决。故请求本院依法驳回上诉，维持原判。
二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理后，二审对一审法院认定的事实予以确认。
二审认为：根据《浙江省废弃矿井治理规划》和浙江省国土资源厅、浙江省发展和改革委员会、浙江省环境保护局、浙江省安全生产监督管理局联合下发的《转发国土资源部等四部（委、局）关于加强废弃矿井治理工作的通知》（浙土资发（2008）26号）要求，浙江省国土资源厅颁发《关于开展废弃矿井治理试点工作的通知》，将湖州市敢山煤矿废弃矿井列为治理试点项目。依照上述敢山采空区生态环境治理规划建设的前置需要，三天门村委会与开发区管委会签订了《敢山采空区地块土地补偿协议》。因涉案土地在内的敢山采空区地块系集体所有土地，由三天门村委会自主经营和管理，杨永康与三天门村委会签订的《敢山开荒造林承包合同书》亦约定在承包期间遇国家和集体建设需要，发包方有权收回承包地，因此，三天门村委会与开发区管委会签订土地补偿协议，并在收到土地补偿费后，理应交出土地。三天门村委会联合开发区管委会下属单位农业服务中心进行交地前的强制清场行为，是双方履行上述补偿协议的行为，杨永康请求确认该强制清场行为违法的理由不能成立。杨永康上诉提出农业服务中心无权与村委会签订补偿协议，审查认为，该行为系受开发区管委会委托进行，故与受委托单位的宗旨和业务范围无涉。
关于杨永康诉请赔偿的理由是否成立问题，经审查认为，因被诉土地强制清场行为并不违法，杨永康的赔偿请求缺乏事实证据和法律依据，故原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回杨永康的赔偿请求并无不当。土地补偿费由三天门村委会负责分配，涉案土地的共同承包人林乃金已向村委会领取了土地补偿费，杨永康如因承包利益受损主张权利，可另寻救济途径。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。杨永康提出的要求确认被诉土地强制清场行为违法并予赔偿的上诉理由，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由杨永康负担。
杨永康向本庭提供申诉书，其申诉理由主要有：（1）栽种10年的树木属于财产，现按“青苗”补偿不当。（2）开发区管委会于2010年5月27日与2011年1月4日实施的清场行为并非民事合同项下的民事交付行为。（3）与三天门村委会签订的承包合同第7条的意思为：如遇国家建设需要而征用后，承包人对后期剩下承包年限不作赔偿的约定。（4）林乃金同意并领取40亩土地的青苗补偿款是在其上访无果，绝望情况下，无奈领取的。（5）开发区管委会的前置行为属非法圈地。
开发区管委会再审庭审中作如下答辩：第一，开发区管委会联合有关单位对涉案土地实施清场行为有理有据。根据省废弃矿井治理规划及省国土资源厅联合下发的有关文件要求，开发区管委会为消除地质灾害，将敢山煤矿列为治理项目，由于敢山采空区地块是属于农村集体所有土地，由三天门村委会与开发区管委会下属单位签订土地补偿协议，并约定在三天门村委会收到土地补偿费后按约应交付土地。因此，三天门村委会与开发区管委会下属单位进行交地前的土地清场行为是双方履行上述补偿协议的行为。第二，本案双方当事人均不是适格主体。关于开发区管委会的主体问题，对涉案土地是否存在土地承包以及由谁承包，开发区管委会并不知晓。至本案诉讼方才知晓。涉案土地承包系承包人与发包方三天门村委会之间的民事法律关系，由此产生的权利义务及引起的法律责任，与开发区管委会无关。关于杨永康的主体资格，诉讼过程中，开发区管委会了解到2001年3月8日三天门村村民林乃金与村委会签订了《敢山开荒造林承包合同书》，合同约定发包方在承包期内如遇国家及集体建设需要，有权收回建设用的承包地，承包方应无条件服从。后由于林乃金与杨永康合作引起纠纷，杨永康退出承包，并收回自己投入的资金，故杨永康已不在是涉案土地的承包方，不能成为本案的适格主体。第三，因清场行为并未违法，且杨永康所称损失也并不客观存在，故其赔偿请求无法律依据。综上，请求驳回杨永康的申请。
再审庭审围绕杨永康起诉书中诉讼请求，即开发区管委会于2010年5月27日、2011年1月4日对涉案土地的清场行为是否存在事实依据与法律依据及杨永康主张的35万元赔偿是否有事实与法律依据进行审查。杨永康也未能提供新的证据。经再审审理查明的事实除原审审理查明的事实外，根据杨永康庭审中的陈述，结合原审案卷中的材料，补充查明：2001年3月，杨永康和林乃金与三天门村委会签订《敢山开荒造林承包合同书》后，得到政府2.4万元造林补助款用于造林。2002年间，杨永康与林乃金就合伙投资事项发生分歧，经双方协商后，林乃金要求杨永康退出并支付其1.2万元。
本院认为：根据开发区管委会提供的证据材料可见，开发区管委会基于浙江省矿山生态环境保护与治理规划的需要，在国土资源部等四家单位联合下发（2008）7月15日《关于加强废弃矿井治理工作的通知》文件前，对包括本案争议土地在内的废弃矿井及采空区集体土地共计925余亩，由其下属的杨家埠镇农业服务中心，于2008年1月7日与集体土地的所有权人三天门村委会签订《敢山采空区地块土地补偿协议》，并在签订协议后的1月9日，按协议约定的土地补偿款，由湖州市杨家埠镇行政事业财务管理中心出帐，打入三天门村委会开设的帐户内，三天门村委会在收到土地补偿款后，按约负责做好代征土地的交付。为履行代征土地的交付，三天门村委会在收到土地补偿费后，联合开发区管委会下属单位进行交地前的强制清场行为，是双方履行补偿协议项下的行为。而且杨永康与共同承包人林乃金自2001年与三天门村委会签订荒山造林承包协议，向政府相关部门争取到造林补助款2.4万元投入后，在2002年杨永康与林乃金对继续投资产生分歧意见，后由林乃金要求杨永康退出并支付其1.2万元。在林乃金与三天门村委会达成补偿协议并领取土地的青苗补偿款的情况下，原一、二审将土地的清表行为视为合同项下的行为，并据此驳回杨永康的诉讼请求，并无不当。杨永康请求确认开发区管委会对其所承包的林地中的苗木强制清场的行为违法并要求赔偿苗木损失的诉请及其申诉理由，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条一款（一）项，及《最高人民法院关于《执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
维持吴兴区人民法院（2011）湖吴行初字第15号行政判决及本院（2012）浙湖行终字第3号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长 沈松梁
审判员 周 晓
审判员 杨 峰
二〇一四年十一月十六日
书记员 徐 星