浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）浙行终494号上诉人（原审原告）叶德存，男，1956年1月3日出生，汉族，住浙江省平阳县。委托代理人陈爱时，女，1956年4月6日出生，汉族，住址同上。被上诉人（原审被告）平阳县人民政府。住所地：浙江省平阳县昆阳镇县府大院。法定代表人陈永光，县长。委托代理人陈孟强，浙江九州大众律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府。住所地：浙江省温州市鹿城区绣山路***号行政管理中心。法定代表人张耕，市长。委托代理人叶艳艳，温州市人民政府法制办公室工作人员。叶德存诉平阳县人民政府、温州市人民政府信息公开及行政复议一案，温州市中级人民法院于2016年3月18日作出（2015）浙温行初字第438号行政判决。叶德存不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年6月27日公开开庭审理了本案。上诉人叶德存的委托代理人陈爱时，被上诉人平阳县人民政府副县长彭杨及其委托代理人陈孟强，被上诉人温州市人民政府的委托代理人叶艳艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明：2015年9月15日，原告叶德存向被告平阳县人民政府提出政府信息公开申请，要求获取“平政[1995]8号《关于平阳县城城市总体规划（修编）》的请示批复文件”信息。被告收件后经审查，于同年9月27日作出2015年第27号政府信息公开答复，告知原告申请获取的信息属于行政机关之间的行文，不作为行政管理依据。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》及《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项规定，决定不予公开。原告不服，向被告温州市人民政府申请行政复议。2015年11月13日，温州市人民政府经复议作出温政行复[2015]541号行政复议决定，对原告提出的复议申请作出维持原行政行为的复议决定。原告仍不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……”原告叶德存申请获取的平政[1995]8号《关于要求批准的报告》，仅系平阳县人民政府针对该县城市总体规划报批问题的请示意见，不能作为行政管理依据。因此，被告平阳县人民政府依据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项规定作出被诉答复，告知原告申请获取的涉案信息属于行政机关之间的行文，不作为行政管理依据，已履行告知及说明理由义务。但被诉答复未告知申请人诉权不当，因在实体上没有影响原告的合法权益，被告温州市人民政府据此作出维持原行政行为的复议决定，并对该程序瑕疵予以指正，并无不当。综上，原告要求撤销被诉答复并责令被告重新作出答复等诉讼请求，理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告叶德存的诉讼请求。叶德存上诉称：一、一审认定“涉案信息属于行政机关之间的行文，不作为行政管理依据”错误。上诉人申请的平政[1995]8号关于平阳县城城市总体规划（修编）的请示及批复文件，属于平阳县城市总体规划行政行为的法律依据。二、一审适用法律错误。一审适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项规定错误，该条并未说政府间行文可以不公开。一审还适用《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第三款，该条规定政府间行文可以不予公开，缩小了政府信息公开的范围，属于下位法违反了上位法《政府信息管理条例》。一审适用《浙江省政府信息公开暂行办法》也是错误的。三、一审认定被诉答复未告知诉权未影响上诉人实体权利错误。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应查清事实，依法改判。请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人一审诉求。平阳县人民政府在法定期限内未提交答辩意见，庭审时答辩称：一、关于涉案信息是否作为政府行政管理的依据，上诉人在上诉状中认为“一审法院认定涉案信息属于行政机关之间的行为，不作为行政管理的依据是错误的，理由是上诉人申请的（1995）8号关于平阳县城市总体规划修边的文件，经过温州市人民政府批准后，就成为行政管理的依据。被上诉人认为上诉人的这一主张是不成立的。（1995）8号文件不是行政管理的依据，理由：1、平阳县人民政府（1995）8号文件的内容是关于平阳县城市总体规划修边背景，对修订的内容以及上报市政府的目的进行说明，仅是平阳县人民政府针对城市总体规划上报问题所作的请示件，该文件本身没有就任何问题提出处理意见或方案，所以不需要也不可能成为行政管理的依据。2、依照原城市规划法以及现行的城乡规划法规定，县级人民政府编制城市总体规划需要报经上一级人民政府审批。在未获得温州市人民政府批准前，平阳县人民政府的城市规划还处于待定状态。平阳县人民政府（1995）8号文件包括总体规划本身都是在市政府批准前，被上诉人平阳县人民政府所形成的信息，从本质上讲是过程性信息，因而也不可能成为行政管理的依据。因此，（1995）8号文件不是行政管理依据。二、关于法律适用问题。上诉人在上诉状中认为一审法院适用法律错误，适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第12条第1项错误，理由是认为该规定没有说政府行文可以不公开。被上诉人认为上诉人这是对最高法院的规定的理解出现偏差，最高法院的规定并不是说对哪些是政府信息可以公开、哪些可以不公开作出划分，指向政府是否已经履行了法定告知或者说明理由义务，而平阳县人民政府在被诉答复中已经告知上诉人，在（1995）8号文件中，涉案信息属于行政机关之间的行为，不作为行政管理的依据，说明县政府已经履行了告知和说明理由义务。上诉人认为一审法院还适用《浙江省政府信息公开暂行办法》第20条第3款错误，政府间行文可以不公开，缩小了政府信息公开的范围，属于下位法违反上位法政府信息公开条例，适用《浙江省政府信息公开暂行办法》也是错误的。一审法院并不是适用《浙江省政府信息公开暂行办法》，而是对平阳县人民政府依据该规范性文件所作行政行为的确认。其次，暂行办法没有违反上位法政府信息公开条例，因为暂行办法并不是对政府信息范围作出划定，不存在缩小的问题，只是说不作为政府行政管理依据的可以不公开，但是要告知申请人并说明理由，如果作为行政管理依据的，就应当公开。三、关于平阳县人民政府被诉答复未告知诉权是否影响上诉人实体权利的问题。上诉人在上诉状中认为一审法院认定被诉答复未告知诉权，不影响原告实体权利错误，但是没有讲错误的理由。被上诉人认为一审法院作出该认定并没有错误，所谓告知诉权是指行政机关在作出行政行为时告知行政相对人如果不服该行政行为，可以在一定期限内向人民法院提起行政诉讼，而上诉人的实体权利实际上指的就是上诉人有获得政府信息中依照法律规定应当或可以公开的这部分权利。但是在本案中上诉人的该权利并没有因为被上诉人未告知诉权而受到限制，因此，上诉人的实体权利并没有因未告知其诉权而受到影响。综上，平阳县人民政府认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请二审法院依法驳回上诉人的诉请，维持原判。温州市人民政府答辩称：一、答辩人作出的温政行复[2015]541号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律依据正确。答辩人受理上诉人行政复议申请后，查明上诉人提出涉案政府信息公开申请的同时，就平阳县城城市总体规划、平阳县城城市总体规划城市现状图、平阳县城城市总体规划近期建设规划图等9件提出政府信息公开申请。2015年9月27日平阳县人民政府就上述政府信息公开申请作出答复，明确告知上诉人获取上述信息的途径和方法。答辩人认为，根据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条第（三）项规定，上诉人要求公开的《报告》仅是平阳县人民政府就《平阳县城城市总体规划》向上级机关的请示件，属于行政机关之间的内部行文，并不作为行政管理依据。平阳县人民政府据此决定不予公开《报告》，认定事实清楚，适用法律依据正确。虽在答复中未告知上诉人诉权，鉴于未在实体上影响当事人的合法权益，属于行政瑕疵，答辩人予以指正。故答辩人对该答复行为予以维持。二、答辩人作出温政行复[2015]541号行政复议决定，程序合法，适用依据正确。2015年10月12日答辩人收到上诉人提交的行政复议申请。同年11月13日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出温政行复[2015]541号行政复议决定。综上，上诉人要求公开的《报告》仅是平阳县人民政府就《平阳县城城市总体规划》向上级机关的请示件，属于行政机关之间的内部行文。一审法院适用《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定，驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，各方当事人围绕着被上诉人平阳县人民政府作出的2015年第27号《平阳县政府信息公开答复书》是否具备事实和法律依据以及温州市人民政府温政行复[2015]541号行政复议决定的程序是否合法等审理重点，进行了质证和辩论。本院经审理查明，上诉人叶德存向被上诉人平阳县人民政府申请公开的涉案政府信息为平政[1995]8号《关于平阳县城城市总体规划（修编）》的请示批复文件，该批复文件即温州市人民政府针对平政[1995]8号《关于要求批准的报告》所作的批复。二审庭审时，双方当事人均接受法庭调处庭后由被上诉人向上诉人公开该信息。为此，被上诉人平阳县人民政府于2016年7月11日将批复件温政发[1995]78号《关于平阳县城城市总体规划的批复》邮寄上诉人，上诉人于同年7月12日签收、拆封后，又于同年7月14日将该信息转寄本院,意为被上诉人平阳县人民政府尚未公开其他信息，故而拒收该份信息。本院认为，根据上诉人叶德存和被上诉人平阳县人民政府提交的《平阳县人民政府信息公开申请表》及二审查明的事实，上诉人申请公开的政府信息为温州市人民政府温政发[1995]78号《关于平阳县城城市总体规划的批复》。然，被上诉人在当初却错误地理解为系公开平阳县人民政府向温州市人民政府内部请示的平政[1995]8号《关于要求批准的报告》，导致错误作出被诉2015年第27号政府信息公开答复书，确属认定事实不清。一审判决亦如此认定，存在相同错误，依法均应予撤销。但鉴于二审期间，被上诉人平阳县人民政府已按法庭调处意见向上诉人公开了所申请的政府信息，上诉人亦实际签收并拆封，但又因未能满足其其他信息公开之事由将该已经公开的政府信息转寄本院，故从上诉人整个申请政府信息公开、申请复议、提出诉讼，以及签收并拆封政府信息后又转寄本院等行为过程看，上诉人申请政府信息公开的目的并非真正为了获取该涉案政府信息，故再行判决撤销被上诉人平阳县人民政府作出的政府信息公开答复并责令其公开案涉政府信息已无实际意义。虽然上诉人叶德存提出“上诉人申请的是平政[1995]8号关于平阳县城城市总体规划（修编）的请示及批复文件”的理由能予成立，但如上所述，本院对其诉讼事项不再予以支持。被上诉人温州市人民政府所作温政行复[2015]541号行政复议决定符合行政复议的程序要求，但其负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人叶德存负担。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年七月十九日书 记 员  徐一菁