湖北省鄂州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂鄂州中行终字第00002号
上诉人（原审原告）：龚德明，男，1958年12月8日出生，汉族。
委托代理人（一般代理）：龚俊（系上诉人龚德明之子），男，1983年10月12日出生，汉族。
委托代理人（一般代理）：林皓，男，1964年1月20日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）：鄂州市道路运输管理处，住所地：鄂州市滨湖西路***号。
法定代表人：刘有兴，该处主任。
委托代理人（特别授权）：刘丽燕，湖北本正律师事务所律师。
上诉人龚德明因道路行政许可一案，不服鄂州市鄂城区人民法院（2013）鄂鄂城行初字第00019号行政判决书，向本院提起上诉。本院于2013年12月27日受理后依法组成合议庭，于2014年1月13日公开开庭审理了本案。上诉人龚德明及其委托代理人龚俊；被上诉人鄂州市道路运输管理处（以下简称市运管处）的委托代理人刘丽燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定如下案件事实：2013年7月2日，原告龚德明向被告市运管处递交书面申请，要求变更班线经营许可，将鄂G154**号客车班线重新许可到龚德明名下。被告市运管处对该申请材料进行审查认为，其要求变更鄂G154**号客车班线经营许可证户名已于2012年提出了同内容申请，并申请行政复议。2012年9月25日，鄂州市人民政府作出鄂州政行复决字（2012）5号行政复议决定，驳回了龚德明的变更鄂G154**号客车班线经营许可证户名的申请。原告要求重新许可不符合交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》第十条及第十四条规定。依照《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定，作出编号：2013001《不予交通行政许可决定书》。另查明：原告龚德明申请重新许可的班线经营主体为鄂州市交通发展有限公司，经营期限自2009年8月1日至2013年7月31日，经营许可证编号为G140003。鄂G154**号客车所有权人为龚俊。
原审法院认为：《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定：“县级以上人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作”、第八条规定：“申请从事客运经营的，应当具备下列条件：（一）有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆……，申请从事班线客运经营的，还应当有明确的线路和站点方案。”本案中，原告龚德明申请从事客运经营，不具备与其经营业务相适应并检测合格的车辆（鄂G154**号客车所有权人是龚俊），且没有明确的线路和站点方案，其申请经营的班线已由鄂州市交通发展有限公司取得。故被告市运管处作出不予许可决定，认定事实基本清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定，判决：维持被告鄂州市道路运输管理处于2013年7月2日作出的编号：2013001《不予交通行政许可决定书》。
上诉人龚德明的上诉理由是：一、被上诉人的具体行政行为违法。被上诉人市运管处未向上诉人提供申请书格式文本，未将行政许可所需全部材料目录等告知上诉人，且在没有受理、审查的情况下作出不予许可决定，其程序严重违法。二、上诉人行政许可申请合法。上诉人经营的鄂G154**号客车，系由上诉人购置、挂靠至鄂州市交通发展有限公司名下。该挂靠行为不符合交通部的有关规定。为解决此问题，上诉人数次要求处理未果。鄂城至新湾线路系改革开放初期跑出来的“乡、村草根线路”，上诉人享有该线路优先权，不应违法剥夺。三、被上诉人作出的不予许可决定适用法律不准确。被上诉人在《不予交通行政许可决定书》中认定上诉人的申请不符合《道路旅客运输及客运站管理规定》第十条及第十四条规定。上述条款内容广泛，分项繁多，到底上诉人不符合该条款中哪一项规定，被上诉人未予以说明，故其适用法律不准确。四、一审认定鄂G154**号客车的车主为龚俊等事实错误。上诉人就鄂G154**号车辆的权属问题经湖北省高级人民法院协调，签订和解协议后实为上诉人所有，故一审认定鄂G154**号客车的车主为龚俊属无证认定。同时，一审认定上诉人无明确的站点方案，但对上诉人营运鄂城至新湾线路十余年的事实而不顾，实为错误认定。五、对一审认定上诉人符合从事客运经营的驾驶人员条件无异议。上诉人符合《道路旅客运输及客运站管理规定》第十条第一款第（二）项第1、2、3、4目规定的驾驶人员条件，亦可以证明上诉人从事营运十余年、有明确站点的事实。六、一审认定具体行政行为合法错误。一审判决认定上诉人申请的客运线路已由鄂州市交通发展有限公司取得。上诉人系挂靠该公司名下，该挂靠行为不符合规定，应当对线路另行审批并重新组织招投标分配。据此，请求二审撤销原判；撤销被上诉人市运管处作出的编号：2013001《不予交通行政许可决定书》，责令其依法重新作出具体行政行为。
被上诉人市运管处未提交书面答辩状，其在庭审时辩称：一、上诉人认为被上诉人未提供申请书的格式文本，而被上诉人对此无必须提供的义务，故被上诉人作出不予许可决定的程序和内容均合法。二、上诉人认为被上诉人在不予许可决定中未列明具体法条，其观点不正确。被上诉人已经列明上诉人的申请不符合规定的具体条款。三、一审判决虽认定涉案车辆的实际所有人是龚俊，而不管该车系由谁所有，均与上诉人无关。上诉人明知其从事班线营运的行为不合法，其申请不符合《道路运输条例》第八条规定的条件，故其起诉被上诉人不予许可决定违法的理由不能成立。请求二审维持原判。
被上诉人市运管处向原审法院提供了如下证据：证据一：1、市运管处文件处理单；2、邮寄回执凭证三份；3、编号：2013001《不予交通行政许可决定书》。证据一用以证明市运管处作出的不予许可决定程序合法。证据二：1、客车挂靠合同；2、客车经营合同；3、客车租赁经营合同；4、（2012）鄂鄂州中民三终字第00042号民事判决书。证据二用以证明客车的所有权及线路经营权均属鄂州市交通发展有限公司所有，与龚德明无关。证据三：1、湖北省道路旅客运输线路经营资格证；2、到期线路延续申请；3、鄂州市2009年到期客运班线审查意见表；4、道路客运班线经营行政许可决定书；5、龚德明于2012年5月31日向市运管处提出的书面申请；6、市运管处于2012年6月20日作出的回复。证据三用以证明市运管处许可的是客运班线经营权，而非车辆经营权；市运管处已于2004年、2009年将鄂城至新湾班线经营许可至鄂州市交通发展有限公司名下，龚德明在此期间未提出申请。证据四：1、行政复议申请书；2、行政复议答复书；3、鄂州政行复决字（2012）5号行政复议决定。证据四用以证明复议机关于2012年9月25日作出行政复议决定，驳回龚德明与本案诉求相类似的行政复议申请。
上诉人龚德明向原审法院提供了如下证据：证据一：身份证，用以证明其诉讼主体适格。证据二：编号：2013001《不予交通行政许可决定书》，用以证明被诉具体行政行为存在及其违法。证据三：购车还款收据三十六张，用以证明龚德明自购了鄂G154**号车辆并挂靠至鄂州市交通发展有限公司名下，并拥有营运车辆的事实。证据四：1、驾驶证；2、道路客运安全卡；3、从业资格证。证据四用以证明龚德明经营鄂G154**号车辆从事客运，具备合法的相关证件。证据五：龚德明于2013年5月16日提交的申请书，用以证明市运管处未提供统一格式的申请书，其未受理和审查行政许可申请即作出不予许可决定，程序违法。证据六：鄂州政行复决字（2012）6号行政复议决定，用以证明被申请复议的具体行政行为违法。证据七：交通部统一格式申请书文本一套。用以证明市运管处在既未受理又未审查的情况下违法作出不予许可决定。证据八：部分法律等规范性文件摘录，用以证明不予许可决定适用法律错误。证据九：准驾证，用以证明龚德明符合驾驶人员条件。证据十：1、开庭传票；2、民事诉状；3、受理通知书。证据十用以证明龚德明拥有鄂G154**号车辆所有权。证据十一：邮件回单，用以证明龚德明通过邮寄方式提出书面申请、市运管处已经收到的事实。
上述证据均已随案移送本院，经审查，本院认为，被上诉人市运管处提供的证据二、证据三不是其在《不予交通行政许可决定书》中作为认定事实或不予许可理由的证据，故不是作出被诉具体行政行为时的证据，与本案不具有关联性，不予采信。上诉人龚德明提供的证据六、证据十亦与被诉具体行政行为不具有关联性，不予采信。本案的其他证据，原判对证据的审查与认证正确，本院予以确认。
二审期间，上诉人龚德明提供了如下证据：证据一：1、授权委托书；2、和解协议。证据一用以证明鄂G154**号车辆及鄂城至新湾（行政许可证号为G140003）的经营权归龚德明，其拥有符合条件的营运车辆及停靠站点的事实。证据二：公路客运安全卡，用以证明2006年12月31日前龚德明与鄂州市交通发展有限公司系挂靠关系。证据三：1、鄂客运班许字G140003号道路班线经营许可证明及其照片；2、鄂州市道路旅客运输营运线路核准证。证据三用以证明市运管处将行政许可证号为G140003的被许可车辆违法变更的事实。证据四：鄂G124**号车辆机动车行驶证，用以证明鄂G154**号车辆及其班线经营权归龚德明，市运管处未提交不予许可的原始凭证。上诉人龚德明申请本院向被上诉人市运管处调取了如下证据：2000年至今的客运班线许可证号为G140003的被许可人名称，用以证明市运管处作出不予行政许可决定错误。
庭审质证时，被上诉人对上诉人在二审期间提供的证据及其申请调取的证据认为不属于新证据范围，且与本案无关联性。
经审查，本院认为，上诉人龚德明在二审期间提供的证据及其申请调取的证据不属于最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据范围，本院不予采信。
二审经审理查明：2012年7月20日，龚德明以市运管处为被申请人向鄂州市人民政府申请行政复议，请求撤销市运管处将鄂G154**号客车班线许可（证号：G140003）变更“业主名称”为鄂州市交通发展有限公司的具体行政行为。同年9月25日，该申请被行政复议决定予以驳回。2013年5月16日，龚德明向市运管处提出申请书，要求变更班线经营许可，将鄂G154**号客车班线经营权重新许可至龚德明名下。2013年7月2日，被上诉人市运管处收到上诉人龚德明的落款时间为2013年6月26日的书面申请，该申请与上述2013年5月16日申请书内容一致。市运管处未对申请材料予以保存。当天，市运管处针对龚德明的2013年6月26日申请作出编号：2013001《不予交通行政许可决定书》，以“龚德明要求变更鄂G154**号客车班线经营许可证户名已于2012年提出了同内容的申请，并被行政复议决定驳回其申请。龚德明要求重新许可不符合《道路旅客运输及客运站管理规定》第十条及第十四条规定”为由，不予许可。龚德明对此不服，向原审法院提起行政诉讼。
本院认为：被上诉人市运管处依据《中华人民共和国道路运输条例》（以下简称“条例”）第七条、第十条规定，具有道路客运经营行政许可的法定职权，故其是本案的适格诉讼主体。被上诉人市运管处作出的不予许可决定，系以龚德明于2012年提出相同内容申请、被复议机关予以驳回作为不予许可的理由。而该行政复议程序中龚德明提出的复议请求是撤销鄂州市交通发展有限公司取得的客运班线行政许可，与本案其申请本人取得行政许可的请求不一致，故被上诉人以此作为不予许可理由，属认定事实不清。“条例”第八条、第九条规定了申请从事客运经营应当具备的条件及其应当提交的申请材料。交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》第十条、第十四条亦对此作出具体规定。被上诉人市运管处收到上诉人龚德明通过邮寄方式提出的书面申请后，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定，具有依照前述法规、规章告知申请人需要补正相关材料的法定职责。其未尽到告知义务，未保障申请人补正申请材料的权利，在未能准确掌握申请人取得行政许可条件是否具备、申请材料是否齐全的情况下，即认定申请人龚德明不符合《道路旅客运输及客运站管理规定》第十条、第十四条规定作出不予许可决定，属事实不清，主要证据不足，程序违法。行政机关作出行政许可应当搜集材料建立案卷，作为其行政许可行为的证据。被上诉人市运管处作出不予许可决定后未能保存申请人龚德明提交的申请材料，故无法认定其不予行政许可行为的合法性，亦属于主要证据不足。其不予行政许可决定依法应予撤销。被上诉人在不予许可决定中并未认定龚德明“不具备与其经营业务相适应并检测合格的车辆及没有明确的线路和站点方案”，故不应以此作为认定不予许可决定合法的根据。原判维持具体行政行为不当，应予撤销。被上诉人市运管处应对上诉人龚德明的申请重新作出处理。上诉人龚德明请求撤销被诉行政行为的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：
一、撤销鄂州市鄂城区人民法院（2013）鄂鄂城行初字第00019号行政判决书；
二、撤销鄂州市道路运输管理处于2013年7月2日作出的编号：2013001《不予交通行政许可决定书》；
三、由鄂州市道路运输管理处重新作出具体行政行为。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人市运管处负担。
本判决为终审判决。
审判长 蔡玉珍
审判员 陈 林
审判员 邹 围
二〇一四年一月二十二日
书记员 秦 静