湖南省衡阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）衡中法民二终字第70号
上诉人（原审被告）冯立忠，住湖南省衡阳县，公民身份号码×××。
委托代理人滕淑芝，湖南溥天律师事务所律师。
委托代理人刘吉琼，湖南溥天律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）衡阳县西渡镇槐花村维新村民小组。
负责人毛启苗，该村民小组组长。
委托代理人张国辉，衡阳县西渡法律服务所法律工作者。
上诉人冯立忠因与被上诉人衡阳县西渡镇槐花村维新村民小组（以下简称维新组）确认合同无效纠纷一案，不服湖南省衡阳县人民法院（2013）蒸民一初字第496号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月12日立案受理后，依法组成合议庭，于同年7月8日公开开庭进行了审理。上诉人冯立忠及委托代理人滕淑芝、刘吉琼，被上诉人维新组的组长毛启苗及委托代理人张国辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2009年12月27日，维新组（甲方）与冯立忠（乙方）签订《征地协议》。内容为：“经甲方村民大会讨论通过同意将本组丛山堰的土地以现金售价方式卖给乙方作建设用地，现就征地有关事项双方协议如下：一、征地价格按每亩综合价伍万壹仟捌佰元整，由乙方付给甲方作征地补偿费用；二、征地范围东至江善组菜地，西至维新组水泥路（路面占半计面积），南至黄昌球房屋基脚外线，北至毛袁甫桔子园红砖围墙外两米，具体面积以实际丈量为准；三、乙方在付清该宗土地的征地款和双方签字后，土地所有权归乙方所有，甲方不得在征用的土地上种、养殖，否则甲方不予任何补偿费用；四、乙方在今后建设中的运输及装卸业务，在同行同价的基础上优先考虑给甲方；五、乙方在靠毛六元房屋旁，现组水泥路至毛袁甫桔子园修一条排水沟与毛四元房前的水沟相连接，乙方要保持原渠道该段畅通和负责今后清淤等费用，并在毛六元房屋旁修一条5米宽水泥路至毛袁甫桔子园；六、本协议共壹页，一式叁份，双方签字后生效，并具有法律效力。”该协议甲方签字有衡阳县西渡镇槐花村民委员会、衡阳县西渡镇槐花村维新村民小组印章及维新组35名组民签名，乙方签字为冯立忠签名。涉案土地为耕地。《征地协议》�订后，冯立忠分别于2009年12月30日、2010年1月11日、2011年3月14日付给维新组共计45万元，收款项目为购地皮款，后冯立忠一直未办理有关土地审批手续。2012年11月14日，冯立忠成立衡阳县宏富房地产开发有限责任公司。2013年3月4日衡阳县发展和改革局下发《关于下达宏富房地产开发有限责任公司城市棚户区改造项目基建投资备案的通知”》（蒸发改（2013）15号），同意衡阳县宏富房地产开发有限责任公司改造的位于衡阳县西渡镇槐花村维新组地段的“宏富花苑”项目列入棚户区改造计划，棚户区改造户268户，总面积25166平方米，其中2013年150户，建筑面积13000平方米，投资1600万元，所需建设资金由公司自行解决，并告知宏富公司接通知后，按中央、省、市政策和县政府的有关规定到相关各部门办理有关手续。同年4月1日，衡阳市房产管理局、发展和改革委员会、财政局�合下发《关于2013年公共租赁住房、城市棚户区改造项目审核结果的通知》（衡房保字（2013）14号），将衡阳县西渡镇槐花社区列入衡阳市2013年城市棚户区改造项目，项目名称“宏富花苑”，开工年限为2013年，预计建成年份为2014年。同年3月3日衡阳县宏富房地产开发有限责任公司就“宏富花苑”棚户区改造向相关职能部门申请选址，槐花社区、维新组、西渡镇政府、县住房保障中心、县环保局、县国土局等签字同意在槐花村维新组地段选址，但未获得市、省两级城乡规划主管部门的批准。2013年4月18日，衡阳县宏富房地产开发有限责任公司向衡阳县人民政府及相关局申请槐花社区城市棚户区改造项目即“宏富花苑”动工，未获得相关职能部门的批复，只有衡阳县住房保障中心盖章，但未签署意见和时间。另查明，2012年冯立忠以宏鑫地产开发有限责任公司的名义与组民罗方平、刘秋莲等签订了《旧房改建合同》，现旧房已拆，新房没有修建。维新组与冯立忠签订的《征地协议》中涉及的土地未获得县、市、省三级有关职能部门审核批准。2013年湖南省城市棚户区改造项目调整备案将西渡镇槐花社区“宏富花苑”棚户区改造项目取消，调整为造纸厂棚户区改造项目。
原判认为：维新组与冯立忠讼争的是一宗确认合同无效纠纷。维新组与冯立忠签订的《征地协议》违反了《中华人民共和国土地管理法》第2条第3款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，……”、第4条“严格限制农用地转为建设用地……耕地实行特殊保护”、第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，依法申请使用国有土地”、第46条“国家征收土地的依照法律程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，”、第63条“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设”的规定，冯立忠以个人的名义与维新组签订《征地协议》不具备征用土地的主体资格，《征地协议》第三条规定，乙方付清该宗土地征地款和双方签字后土地所有权归乙方所有，违反法律规定，根据《土地管理法实施条例》征用地方的主体是县级以上的人民政府的国土部门。双方签订的《征地协议》违反了国务院、湖南省政府、衡阳市政府对城市棚户区改造的有关用地政策的规定，违反了《合同法》第52条（五）项：“违反法律、行政法规的强制性规定；”，《征地协议》未经国土部门授权、批复。维新组与冯立忠签订的《征地协议》程序违法，故维新组与冯立忠签订的《征地协议》违反法律、行政法规的强制性规定，符合《中华人民共和国合同法》第52条规定合同无效之情形，该协议应视为�效。冯立忠辩称，维新组与其签订的《征地协议》是合法有效的，理由不能成立，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四条、第六十三条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，并经院审判委员会讨论决定，判决衡阳县西渡镇槐花村维新组与冯立忠于2009年12月27日所签订的《征地协议》无效。案件受理费100元，由冯立忠负担。
冯立忠不服上述判决，向本院提起上诉称：1、一审判决认定事实错误。冯立忠与维新组签订的《征地协议》是预签，并且经过衡阳县国土局授权，经槐花村村民委员会、维新组及全体组民签字同意，所以一审判决对冯立忠不具备征用土地的主体资格、协议的签订程序违法的事实认定错误。2、一审判决适用法律错误。《征地协议》并不违反法律的强制性规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判确认上诉人与�上诉人于2009年12月27日签订的《征地协议》有效，案件诉讼费由维新组负担。
被上诉人维新组答辩称：1、一审判决认定事实正确。维新组与冯立忠签订的《征地协议》无效，冯立忠不具备主体资格，也不符合法律程序。2、一审判决适用法律正确。符合《合同法》、《土地管理法》的规定。综上，请求二审法院驳回冯立忠的上诉，维持原判。
二审期间，上诉人冯立忠当庭向法庭提交了一份证据，即《湖南省人民政府关于衡阳市各县市区及城关镇土地利用总体规划的批复》，拟证明涉案土地是建设用地而非耕地。经庭审质证，被上诉人维新组对该份证据的真实性、合法性、关联性均有异议，且认为该份证据已经超过了举证质证期限。本院认为，冯立忠提供的该份证据属于城乡建设、土地管理的纲领性文件，与本案无关联，故不予采信。被上诉人未向法庭提交证据。
本院经审理查明：一审判决查明的事实基本清楚，本院依法予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；第四十五条规定，征收土地必须经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准；第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，冯立忠虽然与维新组签订了《征地协议》，但冯立忠无权对本案所涉及土地进行征收，且未经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的批准，也不能代表县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。综上，冯立忠与维新组签订的《征地协议》违反了《中华人民共和国土地管理法》以上强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项的规定，该《征地协�》应属无效。综上，一审判决查明的事实清楚，法律适用正确，处理恰当，审理程序合法。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人冯立忠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴雪峰
审 判 员 关德超
代理审判员 文 芳
二〇一四年十月十三日
书 记 员 汤否非
附：相关法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。
国�依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。
第四十五条征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
……