广东省高要市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇要法行初字第1号
原告广州市中冠医学科技有限公司（简称：中冠公司）。
法定代表人蒋粤生。
委托代理人吴景春，广东合邦律师事务所律师。
被告广东省高要市国土资源局（简称：国土局）。
法定代表人吴福庆，局长。
委托代理人张少英，广东勤思进律师事务所律师。
原告广州市中冠医学科技有限公司不服被告高要市国土资源局2013年8月6日作出的《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的复函》的具体行政行为。于2013年10月31日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，于2013年12月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月20日公开开庭进行了审理。原告的委托代理人吴景春，被告的委托代理人张少英等到庭参加诉讼。
被告于2013年8月6日作出的《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的复函》认为：“你宗地用途为禽畜饲养地，属于农用地性质，现行我国的地管理法律法规政策，不支持农用地办理出让手续。涉及农用地转为建设用地的，应当在符合土地利用总体规划和城镇规划的前下，申请办理农用地转用审批手续。但你宗地的土地利用总体规划和城镇规划的用途均为水域，为此，不符合有关审批规定。”被告于2013年12月10日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、申请书，证明被答辩人向答辩人递交申请。2，高要国用（2010）第080020号土地使用证，证明宗地的基本情况。3、关于高要市土地利用总体规划（2010—2020）的批复，证明高要市土地利用总体规（2010—2020）合法有效。4、高要市土地利用总体规划（2010—2020）莲塘镇部分图，5、高要市土地利用总体规划（2010—2020），证明涉案宗地规划用途是水域，不是建设用地。被答辩人的变更土地用途申请不符合相关的规划要求。6、《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的函》，证明答辩人作出的具体行政行为。7、《中华人民共和国土地管理法》第四条、第五条、第十七条、第十八条、第二十一条、第二十六条规定《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条，8、《中华人民共和国房地产管理法》第十条，证明答辩人作出《复函》主体适格、内容合法；被答辩人的请求违法。以上证据均为复印件。
原告中冠公司诉称：2013年8月6日原告收悉被告于2013年8月6日作出的《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的复函》拒绝为原告拥有使用权的国有土地使用证号为高要国用（2010）第080020号（即原高要府国用字（1993）第00039号）宗地（以下简称“080020号宗地”）办理农用地转为建设用地审批手续及办理出让手续。原告认为原处理决定中事实不符，适用法律、法规不正确，具体理由如下：
一、本宗地基本情况；原告拥有使用权的080020号（即原高要府国用字（1993）第00039号）宗地原系划拨方式取得，原使用权人为高要县水产局，在报经高要市人民政府批准后，通过法院委托高要市国土局拍卖。由于二次法院拍卖上述该地均未成交，原告向端州区法院申请以物抵债，经法院裁定，2010年3月31日以115万底价以物抵债取得080020号宗地的使用权，但未办妥出让手续。
2009年7月27日，高要市人民政府发出《关于对高要市水产局宗地裁定意见函》（编号为：高府函（2009）48号）。在上述函中称：国有划拨土地使用权经报有审批使用权人民政府批准转让，或人民法院事先取得土地管理部门的一致意见而拍卖、变卖或者以物抵债的，受让人要办理土地使用权的出让手续，并依法缴纳土地出让金。
080020号宗地的使用权系原告以物抵债取得，作为受让人要求办理土地使用权的出让手续，有理有据。
二、关于本宗地转为建设用地审批手续。上述复函提到，涉及农用地转为建设用地的，应当在符合土地利用总体规划和城镇规划的前提下，办理农用地转用审批手续。复函中也提到，“宗地的土地利用总体规划和城镇规划的用途均为水域，为此，不符合有关审批规定。”关于上述回复，原告认为：第一、被告擅自将原告拥有使用权的禽畜饲养地改变现状，将其变更为水域，是不合法的，即使这样，也不应影响原告办理土地出让手续；第二、080020号宗地的土地利用总体规划和城镇规划的用途（如何变更和确定）均为水域，没有提供具体的合法有效规划文件，缺乏具体的证据。没有公示，当事人不知道养殖地如何变更用途为水域。据原告所知，周边区域现全部开发为祈福海岸住宅、珀丽湾住宅小区、碧桂园等小区，照此，在商业小区附近不适宜再有禽畜饲养地，080020号宗地也应依照城市总规，“祥规”变更土地用途，土地利用总体规划和城镇规划；第三、复函认为“不符合有关审批规定，”也没有提出具体规定，仅仅一句不合规定，就拒绝为原告农用地转用审批手续，不合法也不合理。
三、关于不支持农用地办理出让手续。首先上述该地我司是通过以物抵债取得，现申请补办出让手续，符合法律法规。上述复函中提到：现行我国的地管理法律法规政策，不支持农用地办理出让手续。但是事实上，我国的土地管理法律法规政策对农用地办理出让手续并没有禁止性规定。因此，依照城市规划农用地是应该可以出让手续的。
综上所述，为了维护原告的合法权益，特诉至法院，确认被告于2013年8月6日作出的《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的复函》不予补办出让手续违法，责令被告立即为原告拥有使用权的国有土地使用证号为高要国用（2010）第080020号宗地农用地转为建设用地审批手续及补办出让手续并承担诉讼费用。原告为其诉讼在起诉时向本院提供证据有：1、原告营业执照、组织机构代码、法定代表人证明、法定代表人身份证明，证明原告主体资格。2、高要府行复（2013）13号《行政复议决定书》，证明原告不服行政复议决定。3、《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的复函》，证明被告违法的事实。4、高要国用（2010）第080020号《国有土地使用证》，证明（1）本次申请所涉土地使用权归原告所有；（2）该土地是原告经法院裁定，由高要县水产局转让所得，未办理出让手续。5、2006年5月9日高要市国土资源局复函，证明被告已就本宗地相关手续情况复函给原告。6、《关于对高要市水产局宗地裁定意见的函》（编号为：高府函（2009）48号），证明国有划拨土地使用权经报有审批使用权人民政府批准转让，或人民法院事先取得土地管理部门的一致意见而拍卖、变卖或者以物抵债的，受让人要办理土地使用权的出让手续，并依法缴纳土地出让金。另在庭审中提供了一份土地使用权转让合同，一份关于联办养殖场的补充协议，一份关于联办养殖场的协议。以上证据均为复印件。
被告国土局辩称：一、答辩人对被答辩人作出的《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的复函》（下称《复函》）的具体行政行为，主体适格，事实清楚，合法、有效。
根据《中华人民共和国土地管理法》第四条、第十七条、第十八条、第二十一条、第二十六条规定，国家实行土地用途管制制度；各级人民政府应当编制土地利用总体规划，土地利用总体规划一经批准，必须严格执行；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
答辩人是高要市人民政府土地管理的行政机关，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定，负责办理高要市辖区内土地管理的具体工作。2013年7月，收到被答复人的《申请书》，并口头提出补办国有土地出让手续。我局用地科经审查，宗地权利人原是高要县水产局，经“划拨”取得，用途为“禽畜饲养地。”后经肇庆市端州区人民法院裁定因抵偿债务由被答辩人受让，2010年3月31日办理主体变更登记，将土地使用权利人变更为被答辩人。对照经省政府（国土资源厅）批复同意的高要市土地利用总体规划（2010—2020），案涉宗地规划用途为“水域”，其要求将规划为水域的农用地改变为建设用地的申请不符合上述土地总体规划。遂对其申请作出《复函》，告知申请事项“不符合有关审批规定”，完全是答辩人依法履行职责的行为。
二、被答辩人提起行政诉讼的事实与理由均不成立。
由于《高要市土地利用总体规划（2010—2020）》，和《高要市土地利用总体规划（2010—2020）》宗地用途性质为水域，被答辩人申请将其变更为建设用地与之不符，答辩人依法以《复函》形式书面告知被答辩人。不存在“事实不符、适用法律、法规不正确”的问题。又根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十条规定：“土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”被答辩人要求就不符合规划用途的宗地“办理出让手续”明显违反法律规定。
高要市人民政府2009年7月27日致端州区人民法院的《关于对高要市水产局宗地裁定意见的函》，认为宗地未经高要市人民政府的批准或者同意，不能对本宗地进行强制拍卖或以物抵债。是对端州区人民法院的裁定提出异议，请求其撤销该裁定。被答辩人以该函中陈述合法的处分划拨土地权利的方式中的某些句子，作为其办理宗地使用权出让手续的依据，显然是断章取义。综上所述，请法院驳回被答辩人的行政诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告对被告的证据1无异议；证据2，认为土地证是错误的，使用权的类型写的是划拨是错误的，应该是出让，1993年的土地使用权证高要府国用字000863号（1993）第00039号没有注明土地的使用类型是划拨，有注明使用期限1993年4月18日至2063年4月18日，如果是划拨地是没有注明期限的；证据3有异议；根据93年的土地使用证，明确本宗土地分为两块地，应分为两个土地使用证；证据4有异议；这审批的批复是违法的，被告提交的规划图没有相关部门的盖章，所以对其真实性不予确认，就算是真实的，被告也是侵犯了原告的权益；证据5的真实性有异议；证据6复函的真实性无异议；但该复函说明不可以建房子是不合法的，侵犯了原告合法的权益；证据7、8不发表意见。被告对原告的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性无异议；证据4的真实性、合法性、关联性无异议；但对其证明内容有异议；证据5的真实性、合法性、关联性无异议；但复函是如实反映该宗地是农业性质用地，因为他是养殖场。所以是可以配套建办公用地和宿舍等；证据6高要市人民政府2009年7月27日致端州区人民法院的《关于对高要市水产局宗地裁定意见的函》，认为宗地未经高要市人民政府的批准或者同意，不能对本宗地进行强制拍卖或以物抵债。是对端州区人民法院的裁定提出异议，请求其撤销该裁定。被答辩人以该函中陈述合法的处分划拨土地权利的方式中的某些句子，作为其办理宗地使用权出让手续的依据，显然是断章取义。另对原告补充的土地使用权转让合同书有异议；甲方是没有水产局的签名，是未生效。两份协议与原告无关联的。
对原、被告无异议的证据，本院予以确认。对有异议的证据，本院结合其他证据综合认定。
经审理查明，1993年4月18日，原高要县水产局依据高土征字（1993）08号《关于高要县水产局养殖场用地的批复》取得位于高要县莲塘镇察步村“高州岗1.593公顷”的国有土地使用权，并于1993年4月18日办理了土地使用权登记，领取了高要府国用字（1993）第00039号）（总字第000863号）《国有土地使用证》，用途为养殖场，使用面积为15933㎡，未办理土地出让手续。2008年10月8日，肇庆市端州区人民法院以（1997）端法执字260号恢字1号之五《民事裁定书》裁定，将原属于高要县水产局的上述土地使用权作价115万元转归原告享有，以抵偿其部分债务。根据端州区人民法院的上述裁定，被告于2009年2月2日为高要县水产局办理高要府国用字（1993）第00039号）（总字第000863号）宗地换证手续，换证后的证号为高要国用（2009）080001号，土地使用权人为高要县水产局，面积为15933㎡，座落在高要市莲塘镇察步村，使用权类型是划拨，用途为禽畜饲养地，记载有：“未办出让手续。”2010年3月31日，被告根据端州区人民法院（1997）端法执字260号恢字1号之五《协助执行通知书》的要求，依广州市中冠医学科技有限公司的申请，将该宗地过户给广州市中冠医学科技有限公司，办理了土地使用权变更登记，土地证号为高要国用（2010）第0800**号，面积是15933㎡座落在高要市莲塘镇察步村，使用权类型是划拨，用途为禽畜饲养地，权利人为原告广州市中冠医学科技有限公司。土地权属来源证明文件类型记载为：“谈宗地经法院裁定，由高要县水产局转让所得。1、原证号为：高要国用（2009）第080001号。2、未办出让手续。…”2011年5月9日，广东省国土资源厅以粤国土资规划函（2011）1341号《高要市土地利用总体规划（2010—2020）的批复》批复同意了《高要市土地利用总体规划（2010—2020）》。根据《高要市莲塘镇土地利用总体规划（2010—2020）（局部）》、《高要市城市总体规划（2012—2020）》显示，原告申请补办农用地转为建设用地手续的高要国用（2010）第080020号宗地规划的用途性质为水域。
2013年7月11日，原告以“依据高要市现总体规划和‘详规’”为由，申请办理农用地转为建设用地手续。2013年8月6日，被告作出《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的复函》，认为原告的申请农用地转为建设用地手续的宗地用途为禽畜饲养地，属于农用地性质，现行我国的土地管理法律法规政策，不支持农用地办理出让手续。涉及农用地转为建设用地的，应当在符合土地利用总体规划和城镇规划的前下，申请办理。但是原告的宗地土地利用总体规划和城镇规划用途均为水域，为此，不符合有关审批规定。原告收到被告的《复函》后表示不服，向高要市人民政府提出行政复议，复议机关经复议认为原告申请农用地转为建设用地手续及办理出让手续的主张，事实和法律依据不足，不予支持。遂于2013年10月11日作出高要府行复（2013）13号《行政复议决定书》维持被告的《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的复函》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，原告中冠公司诉被告国土局2013年8月6日作出的《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的复函》的具体行政行为一案是与其于2008年间诉高要市人民政府于2007年1月19日向端州区人民法院发出的高府函（2007）48号《关于要求暂停处理的函》的后，原告认为侵犯了其合法权益，于2008年1月提起行政诉讼，本院经审理于同年4月18日作出（2008）要法行初字第5号行政裁定书裁定驳回起诉。原告现提起行政诉讼的事实是其于2013年8月6日收悉被告于2013年8月6日作出的《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的复函》拒绝为原告拥有使用权的国有土地使用证号为高要国用（2010）第080020号（即原高要府国用字（1993）第00039号）宗地（以下简称“080020号宗地”）办理农用地转为建设用地审批手续及办理出让手续。认为其于2010年3月31日以115万底价以物抵债取得080020号宗地的使用权，但未办妥出让手续。
本人认为，被告是高要市人民政府土地管理的行政机关，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定，负责办理高要市辖区内土地管理的具体工作，主体适格。原告享有座落在高要市莲塘镇察步村的土地使用证号为高要国用（2010）第080020号的宗地原为高要县水产局，用途为养殖，未办理出让手续。后经端州区人民法院裁定以115万底价以物抵债及发出协助执行通知，要求被告为原告办理了该宗地的权属变更登记为原告，并颁发了高要国用（2010）第080020号《国有土地使用证》，原告享有该宗土地的使用权。根据《高要市莲塘镇土地利用总体规划（2010—2020）（局部）》、《高要市城市总体规划（2012—2020）》显示，原告申请补办农用地转为建设用地手续的高要国用（2010）第080020号宗地规划的用途性质为水域。经广东省国土资源厅以粤国土资规划函（2011）1341号《高要市土地利用总体规划（2010—2020）的批复》，同意了《高要市土地利用总体规划（2012—2020）》，即该土地利用总体规划已经发生法律效力。原告享有该宗土地的使用权是《高要市土地利用总体规划（2012—2020）》其中组成部分之一的《高要市莲塘镇土地利用总体规划（2010—2020）（局部）》已经明确高要国用（2010）第080020号宗地规划为水域用途。高要市住房和城乡规划建设局规划的《高要市城市总体规划（2012—2020）》中心城区土地利用规划也同样将该宗地为水域。依据《中华人民共和国土地管理法》第四条等有关的规定，国家实行土地用途管制制度，各级人民政府应当编制土地利用总体规划，土地利用总体规划一经批准，必须严格执行；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。故此，被告对原告申请办理农用地转用审批手续，不予支持农用地办理出让手续，是符合土地管理法的相关规定的。依据上述的事实和有关规定，原告认为被告不为其办理该宗土地的出让手续违法并请求责令被告为其办理农用地转为建设用地审批手续及办理出让手续的主张，理据不足，因此，本院不予支持。被告依职责作出的《关于广州市中冠医学科技有限公司申请补办出让的复函》的具体行政行为，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，处理恰当，本院予以支持。为此，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（二）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求及承担本案的诉讼费。
审判长 陈木泉
审判员 谭宝庆
审判员 陈建成
二〇一四年一月九日
书记员 姚慰玲