福建省福州市晋安区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）晋行初字第131号
原告胡祥和，男，汉族，住福州市晋安区。
委托代理人宋金玉，北京圣运律师事务所律师。
被告福州市晋安区城市综合执法局，住所地福州市晋安区。
法定代表人郭绍兴。
委托代理人张喆，江西商海律师事务所律师。
原告胡祥和不服被告福州市晋安区城市综合执法局行政处罚一案，于2014年6月11日向本院邮寄行政起诉状。本院于6月20日受理后，于6月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年8月12日公开开庭审理了本案。原告胡祥和及其委托代理人宋金玉、被告福州市晋安区城市综合执法局的委托代理人张喆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年4月4日，被告福州市晋安区城市综合执法局（以下简称晋安区执法局）对原告胡祥和作出榕晋执罚字（2014）第059号《行政处罚决定书》（以下简称（2014）059号处罚决定），认定原告未经有权机关批准，擅自在新店镇浮村后面6号建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，决定对原告作出以下行政处罚：限三日内自行拆除该违法建设的房屋，逾期未拆除的，将依法予以强制执行拆除。
被告于2014年6月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、行政执法立案审批表，证明被告对原告房屋疑存违法建设情况进行立案调查；2、福州捷诚房屋征收工程处出具的情况说明、草图、照片，证明原告违建房屋的基本情况（违建面积325.38平方米）；3、航拍图、矢量图，证明原告房屋在2004年至2006年间整体拆除后重建，面积325.38平方米；4、行政执法询问（调查）通知书、送达回证及送达现场照片，证明被告按程序向原告发出询问（调查）通知书并送达；5、协助调查函及复函，证明被告向晋安区城乡建设局调查原告建房情况，建设局复函没有原告此房屋的档案；6、协助调查函及复函，证明被告向晋安区新店镇人民政府调查原告建房及用地情况，镇政府复函证实原告在该处建设未办理批报手续；7、协助调查函及复函，证明被告向福州市国土资源局晋安分局调查原告建房及用地情况，国土局复函未受理原告用地报批和审批等手续；8、行政执法检查勘验笔录，证明被告对原告的房屋进行现场勘验；9、身份证、晋安区新店镇人民政府出具的证明，证明现场见证人的身份；10、行政执法责令限期改正通知书、送达回证及送达现场照片，证明被告要求原告在规定的时间内自行拆除违建房屋并按程序送达通知书；11、案件调查终结报告及案件处理审批表，证明本案调查终结，并经过集体研究；12、行政处罚告知书、送达回证及送达现场照片，证明被告按程序向原告发出行政处罚告知书并送达；13、行政处罚决定审批表，证明本案的处理经过集体研究；14、（2014）059号处罚决定、送达回证及送达现场照片，证明被告按程序向原告发出行政处罚决定书并送达；15、福建省行政执法证，证明执法人员有执法资格。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号）、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》。
原告胡祥和诉称，原告系晋安区新店镇浮村村民，在此拥有合法房屋，并长期居住于此。2014年4月4日，原告收到被告作出的（2014）059号处罚决定。原告认为，被告作出处罚决定的具体行政行为，实体和程序均违法，未按法律规定尽到审查义务，侵犯了原告的合法权益。理由如下：第一、原告房屋系“龙王”台风后所建，属于特殊历史条件下的合法建筑，不能简单地认定为违法建筑。原告建于解放前的房屋因2005年“龙王”台风影响而倒塌。灾后，福州市政府部门联合发文《福州市人民政府办公厅关于进一步落实灾后倒房重建有关工作的通知》（榕政办（2005）175号）、《福州市国土资源局文件关于抓紧做好灾后倒塌房屋重建工作的通知》（榕国土资综（2005）433号），积极鼓励灾民自救重建，原告为此借钱举债盖房，并经村委会同意，缴纳了建房款，因农村宅基地房屋办理产权证制度不甚完善，加上相关政府部门行政不作为，原告房屋未能办理产权登记，但这并不妨碍原告对房屋具有完全所有权。相关政府部门应该为原告补办相关手续，而不应要求原告为政府的不履行法定职责的责任承担法律后果。第二、被告并非城乡规划主管部门，不具备认定违章建筑以及作出限期改正、限期拆除的行政主体资格。第三、原告建房时，《城乡规划法》尚未颁布实施，被告作出的处罚决定严重违反“法不溯及既往”原则，法律适用明显错误。第四、被告无法提供他人举报原告建房的证据，送达回证均无原告签名，见证人系被告工作人员，无法律证明力，被告在当事人未到场的情况下进行现场勘验、未依法履行听证告知听证结果、送达程序严重违法的情况下作出处罚决定，执法程序明显违法。请求撤销被告作出的（2014）059号处罚决定具体行政行为。
原告向本院提交证据：1、（2014）059号处罚决定、榕晋政行复（2014）50号《行政复议决定书》、邮政信封，证明原告诉权及起诉期限合法；2、土地房产所有证、2013年12月27日晋安区新店镇浮村村民委员会出具的证明，证明原告身份及原告房屋系2005年10月“龙王”台风后重建，2006年3月之前就已完全建好；3、福州市房地产交易登记中心《关于申请信息公开问题的复函》、《关于各区房管部门停止办理房屋产权登记工作的通知》，证明原告房屋未办理产权证，不是原告自身原因造成的，而是因自2008年起政府有关部门停止办理权属登记；4、福州市国土资源局《关于抓紧做好灾后倒塌房屋重建工作的通知》（榕国土资综（2005）433号）、福州市人民政府办公厅《关于进一步落实灾后倒房重建有关工作的通知》（榕政办（2005）175号），证明政府允许“龙王”受灾户可先建后批，而且是上门服务、联合审批，但事后政府有关部门未按文件承诺的办到。
被告晋安区执法局辩称，第一、原告建造四层半房屋未取得《建设工程规划许可证》，系违法建设。2013年12月被告接到晋安区新店镇浮村胡祥和有违法建设嫌疑的举报，2013年12月9日被告予以立案调查，同时按规定及程序向原告发出询问（调查）通知书，后被告又依职权分别向福州市晋安区城乡建设局、福州市晋安区新店镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局调查取证，经查，上述单位均未接受或审批过原告的建房申请，同时还查明原告早已不是浮村集体经济组织成员，依法不能在浮村集体土地上建造房屋。被告通过向福州市勘测院调取的1988年（含1984年）、2004年、2006年的航拍图及矢量图，可以证实1984年前原告在此处有82.89平米的房屋，在2004年10月26日至2006年8月26日期间整体拆除重新建造了325.38平米的房屋，原告所建房屋没有取得《建设工程规划许可证》。被告到疑似违建房屋进行现场勘验并制作了勘验笔录，同时也向福州捷诚房屋征收工程处调查，调查结果均证实原告上述建房的事实。鉴于原告的违法建设行为及其造成不法状态处于不间断持续的状态，并在2013年12月被举报而发现的，因此被告认定原告的行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，于2014年2月18日向原告发出责令限期改正通知书，限期自行拆除违法建设。原告逾期并未自行拆除违法建设。为此，被告依法按程序于2014年2月26日对原告发出行政处罚告知书并送达，但原告置之不理。被告经集体审查，原告的违法建设行为一直持续存在，违法建筑又位于福州绕城高速（18#地）项目红线范围内，严重影响城市规划及道路施工的实施，且无法采取改正措施。被告根据《城乡规划法》第六十四条、住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条的规定，对原告作出了（2014）059号处罚决定。第二、根据福州市人民政府办公厅《关于进一步落实灾后倒房重建有关工作的通知》（榕政办（2005）175号）的规定，凡是龙王受灾重建户，政府均要与之签订倒房重建协议书，对灾民建房项目审批和申请补助要实行“三报三审三公示”制度，所有受灾户的材料都要报民政、建设、国土等部门认定、备案，重建户所需的所有审批手续，政府各部门均派工作组到现场联合审批。原告未提供倒房重建协议书及有关部门的认定材料，只凭村委会在若干年后出具的证明是不能说明原告就是受灾重建户。原告是假借受灾安置建房之名进行乱占滥建，且重建后房屋的面积大大超出原建筑面积。综上所述，被告对原告作出的处罚决定事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确。请求驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下分析、认证：
（一）被告提交的证据1-15，系被告在行政程序中取得或制作，符合关联性、真实性和合法性特征，可作为定案依据。其中，证据4、8-10、12、14、15，行政执法询问（调查）通知书、行政执法检查勘验笔录、行政执法责令限期改正通知书、行政处罚告知书、行政处罚决定书、送达回证、送达现场照片及身份证、晋安区新店镇人民政府出具的证明、行政执法证，能够相互印证，证明在晋安区新店镇人民政府工作人员见证下，被告对原告房屋进行现场检查勘验，并将相关行政执法文书张贴于原告房门向原告送达的事实。
（二）原告提交的证据1、2，符合关联性、真实性、合法性要求，可作为认定原告具有本案诉权及其在法定期限内起诉的依据；证据3，原告未提交原件予以核对，且被告对真实性持有异议，不符合提供证据的要求，不能作为定案的根据；证据4，可以证明福州市人民政府办公厅、福州市国土资源局对“龙王”台风灾后倒房重建工作有关事项的通知。
根据上述有效证据及庭审质证意见，本院认定如下事实：
原告胡祥和在晋安区新店镇浮村建设有四层半房屋。2013年12月9日，被告接举报对原告房屋涉嫌违法建设事项立案查处，后向原告发出询问（调查）通知书，向福州市晋安区城乡建设局、福州市晋安区新店镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局取证，同时查阅了1984年、2004年、2006年矢量图等材料。2014年2月9日，被告对原告房屋进行了现场勘验。2月18日，被告向原告发出责令限期改正通知书，限其于2月21日前自行拆除该处建设的房屋。原告收到责令限期改正通知书后，未在指定期限内自行改正。2月26日，被告调查终结，并向原告送达行政处罚告知书，告知原告行政处罚决定的事实、理由和依据，及告知原告享有陈述、申辩及申请听证的权利。3月14日，被告根据原告申请召开了听证会。被告经审批，于2014年4月4日作出（2014）059号处罚决定。原告收到处罚决定后不服，向晋安区人民政府申请行政复议。2014年6月3日，晋安区人民政府作出榕晋政行复（2014）50号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的（2014）059号处罚决定。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《国务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号），以及《》第“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，被告晋安区执法局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权的职责。原告主张被告不具备认定违章建筑以及作出限期改正、限期拆除的行政主体资格，没有法律依据，本院不予采纳。
本案中，被告提交的证据能够证明2004年至2006年间原告在未取得《建设工程规划许可证》情况下，在晋安区新店镇浮村建设一座建筑面积325.38平方米的房屋。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当……申请办理建设工程规划许可证。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条第二款规定：“本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。”被告认定原告的行为违反《城乡规划法》第四十条规定，属违法建设行为，并无不当。原告未提供经民政等部门认可的倒塌房屋受灾户证明材料，其主张系“龙王”台风受灾后建房，证据不足，不予采纳。
《城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”本案中，被告认为原告的违法建设行为属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，依据《城乡规划法》第六十四条规定，作出限期拆除的处罚决定，并无不当。虽然原告的违法建设行为发生在《城乡规划法》施行前，其行为的后果对城市规划的影响至今没有消除，其违法建设行为具有持续性，因此，被告对其行为适用《城乡规划法》进行处罚是适当的。原告对被诉处罚决定的法律适用所提出的异议，理由不能成立，本院不予采纳。被告在作出被诉处罚决定之前，履行了立案审批、调查取证、责令改正、权利告知、举行听证、调查终结、处理审批等程序。
从福州市晋安区新店镇人民政府的复函内容可看出，该复函是福州市晋安区新店镇人民政府在接到晋安区执法局发出的协助调查函后，针对晋安区执法局要求调查了解的内容而作，协助调查函制作时间是2013年12月9日，因此复函落款时间“二○一二年”系属笔误，应为“二○一三年”，对此予以指正。案件调查终结报告及案件处理审批表，能够证明本案经调查终结、处理审批的程序，该表“调查经过、事实证据、定性分析”一栏中关于“2014年12月9日”的错误表述，不影响被诉决定的成立。
综上所述，原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉具体行政行为的法律效力。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告胡祥和要求撤销被告福州市晋安区城市综合执法局于2014年4月4日作出的榕晋执罚字（2014）第059号《行政处罚决定书》具体行政行为的诉讼请求。
案件受理费50元由原告胡祥和负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 王雨晶
审 判 员 陈 堃
人民陪审员 唐子熥
二〇一四年九月十六日
书 记 员 郭玮婷
附：本案适用的法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。