江西省南昌市西湖区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）赣0103行初48号
原告：邓群，女，汉族，1984年11月16日生，住南昌市西湖区。
委托代理人：王雷，北京市盛廷律师事务所律师。
被告：南昌市西湖区城市管理行政执法局，住所地：南昌市西湖区康王路52号，统一社会信用代码：113601037814607114。
法定代表人：黄志进，该局局长。
委托代理人：余平，该局法制办主任。
委托代理人：刘省辉，江西朗秋律师事务所律师。
被告：南昌市人民政府，住所地：南昌市红谷滩新区新府路118号。
法定代表人：郭安，该市市长。
委托代理人：陈金强，南昌市人民政府法制办公室复议应诉处工作人员。
委托代理人：朱成彦，江西豫章律师事务所律师。
原告邓群诉被告南昌市西湖区城市管理行政执法局（以下简称区执法局）、南昌市人民政府（以下简称市政府）城市管理行政一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告邓群诉称，原告有江西省南昌市西湖区朝阳农场江拖西住宅小区房屋一处，有相应权属证明，该处房屋是2000年朝阳农场将土地依法转让后的统一建设，经过朝阳农场规划科、房管科的许可，是合法建筑，原告持有相应私房产权证件。2016年12月11日，被告区执法局向原告作出了《责令改正违法行为通知书》。原告认为该《责令改正违法行为通知书》具体行政行为严重侵犯了原告的合法权益，且程序违法，作出主体错误，应当予以撤销。具体理由如下：原告的房屋建设时间是在2000年，并经过朝阳农场规划科、房管科的许可，房屋产权证件的取得是在2004年，朝阳农场作为国有农场，当时具有规划房屋建设及办理房屋产权证件的行政职能，原告的房屋系合法建筑，因此原告所有的房屋并非是违反城乡规划法的违法建筑，被告区执法局属于严重的事实不清，适用法律错误。同时《城乡规划法》系2008年实施的法律，本案房屋建成时间是在2000年，被告区执法局用在后的法律约束在先行为，严重违反法不溯及既往的原则，属适用法律错误。综上所述，被告区执法局作出的《责令改正违法行为通知书》具体行政行为严重侵犯了原告的合法权益，且程序违法，作出主体错误，应当予以撤销。原告不服《责令改正违法行为通知书》，向被告市政府提出了行政复议申请，市政府作出洪府复字【2017】13号《行政复议决定书》维持了该《责令改正违法行为通知书》。现原告依据行政诉讼法第二十六条及第四十五条之规定，特向法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告区执法局于2016年12月11日作出的《责令改正违法行为通知书》，市政府作出的洪府复字【2017】13号《行政复议决定书》，本案诉讼费用由被告承担。
被告区执法局辩称，一、其作出的《责令改正违法行为通知书》不属于行政诉讼的受案范围，依法应当予以驳回。首先，根据《行政处罚法》第八条、第二十三条的规定可知，责令改正违法行为不属于行政处罚的种类，该行为是与行政处罚存在联系又相对独立的行政程序性行为，和行政处罚属于并列的概念，故责令改正违法行为并非行政处罚的一种。其次，责令改正违法行为是针对行政相对人涉嫌违法行为的程序性告知，是对当事人的教育、警示行为，目的在于敦促行政相对人自觉遵守法律、纠正违法行为。故责令改正违法行为是一种过程性的处理方式，并不当然产生法律效果，其应属于一种行政命令，不属于行政诉讼的受案范围。第三，根据《南昌市城市管理行政执法局拆除违法建筑程序规定》第五条第一款第一条规定：“执法人员应在发现违法建筑后，应当立即下达《责令改正违法行为通知书》并填写《立案报告表》报行政领导批准立案”，据此，其向原告下达《责令改正违法行为通知书》，是行政处罚程序中前置的程序性环节，不是行政处罚行为，并不会对原告的权利义务产生实际的影响。综上，其作出的《责令改正违法行为的通知书》并不是行政诉讼的受案范围，不具有可诉性，应当依法予以驳回其起诉。二、原告诉称其房屋系朝阳农场将土地依法转让后统一建设，经过了朝阳农场规划科、房管科许可，并持有朝阳农场颁发的朝阳农场私房产权证件，为合法建筑的主张与事实不符，缺乏依据。首先，原告诉争的房屋最初系涂国金等人合伙搭建，涂国金在未经过县级以上政府土地主管部门批准的情况下私自与南昌市第三粮食仓库签订《土地使用权转让协议书》买卖、转让国有土地，属于非法转让。诉争房屋所占土地的取得违反了上述土地管理的相关法律规定，相应土地权利依法不受法律保护。其次，诉争房屋未经土地、规划部门依法批准，未取得建设用地规划许可证及建设工程规划许可证即擅自开工建设，严重违反了上述法律规定，该房屋应属违法建筑。第三，朝阳农场场证方面，根据市政府办公厅2000年8月16日下发《关于加强朝阳农场地区规划土地管理工作的通知》（洪府厅字【2000】136号）的规定，1992年9月18日市城建局下发的市城规字（92）第23号关于同意朝阳农场成立“规划建设管理办公室”的批复停止执行；朝阳农场地区的规划、土地管理工作收由市规划局、市土地局统一负责，朝阳农场及郊区有关乡、村不得违反规定擅自出让土地、批准建设项目。据此，自2000年8月16日以后，朝阳农场不再具备房屋规划批准及颁证的权限，本案所涉房屋的朝阳农场集资产权证属于无效登记行为，不具有法律效力。三、其作出《责令改正违法行为通知书》程序合法，主体适格，不存在违法违规的情形。首先，其严格按照《南昌市城市管理行政执法局拆除违法建筑程序规定》第五条第一款第一项规定下达《责令改正违法行为通知书》完全符合法律规定，程序合法。其次，根据南昌市人民政府发布的《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，其有权对违反城市规划管理的行为进行行政处罚，主体适格。综上，其认为《责令改正违法行为通知书》不属于行政诉讼的受案范围，且其作出《责令改正违法行为通知书》程序合法，主体适格，适用法律正确，望法院依法驳回原告的起诉。
被告市政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审时辩称，区执法局于2016年12月11日作出的《责令改正违法行为通知书》履行程序合法，适用法律正确，依法应予维持。被告市政府的行政复议程序符合法律规定。
经审理查明，2016年12月11日，被告区执法局在发现本案所涉房屋涉嫌违法建筑后，向原告邓群下发了洪行执西字【2016】6950125号《责令改正违法行为通知书》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条之规定责令原告于2016年12月15日16时前自行拆除涉案建筑。原告邓群不服，于2016年12月23日向被告市政府申请复议，市政府于2017年1月6日受理了原告的复议申请，后于2017年3月6日决定延期30日审理，于2017年3月31日中止审理，在中止原因消除后于2017年5月2日恢复审理，并于2017年5月4日作出洪府复字【2017】13号《行政复议决定书》维持了区执法局作出的洪行执西字【2016】6950125号《责令改正违法行为通知书》。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告区执法局于2016年12月11日作出的洪行执西字【2016】6950125号《责令改正违法行为通知书》，市政府作出的洪府复字【2017】13号《行政复议决定书》，本案诉讼费用由被告承担。
另查明，区执法局在本案所涉《责令改正违法行为通知书》作出之后，还制作了《立案报告表》、《现场检查笔录》、《案情调查终结报告表》、《行政处罚事先告知书》，并于2017年6月5日作出《限期拆除违法建筑决定书》并已送达原告。
本院认为，本案争议的焦点为被告区执法局所作的《责令改正违法行为通知书》是否为可诉的具体行政行为。根据被告区执法局提交的《南昌市城市管理行政执法局拆除违法建筑程序规定》第五条“执法人员应在发现违法建筑后立即下达《责令改正违法行为通知书》并填写《立案报告表》报行政领导批准立案”可知，该通知书尚处于立案阶段。结合被告区执法局提交的《现场检查笔录》、《案情调查终结报告表》、《行政处罚事先告知书》、《限期拆除违法建筑决定书》等证据，本院认为，本案被诉的《责令改正违法行为通知书》系行政机关在违法建筑执法程序中的阶段性行为，并非最终的行政处罚决定，应视为行政机关对涉嫌违法行为要求相对人自行纠正的劝诫，如相对人未能按通知书的内容自行纠正，才可能引起相应的行政处罚。因此，该通知书作为行政处罚作出前的前置程序，并未对原告的权益产生最终的处分效力，不符合可诉行政行为的要求。现被告区执法局已作出《限期拆除违法建筑决定书》并送达原告，原告可对此决定书提起行政复议或行政诉讼。因此，被告区执法局作出的《责令改正违法行为通知书》不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。被告市政府经行政复议后维持了区执法局作出的《责令改正违法行为通知书》，复议机关并没有作出影响原告权利义务的新的实质性决定，该决定并不能改变本案被诉行为的法律性质，本案被诉行为的不可诉性不受行政复议决定效力的约束。因本案并未进入实体审理，故对被告市政府复议决定的合法性也无需审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告邓群的起诉。
案件受理费五十元，退回原告邓群。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省南昌市中级人民法院。
审判长 杨建梅
审判员 张世民
审判员 赵 力
二〇一七年六月二十九日
书记员 王 威
速录员 谭丽颖
附:本案适用的有关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；