山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）历行初字第189号
原告济南市历城区港沟街道河东村民委员会，住所地济南市历城区港沟街道河东村。
法定代表人李福平，主任。
委托代理人邵志勇，济南槐荫律政法律服务所法律工作者。
委托代理人冯文勇，济南市历城区港沟街道河东村民委员会副主任。
被告济南市国土资源局，住所地济南市历下区龙奥大厦五楼A区。
法定代表人韩晓光，局长。
委托代理人周涛，济南市国土资源局科长。
委托代理人赵开勇，山东众成仁和律师事务所律师。
原告济南市历城区港沟街道河东村民委员会不服被告济南市国土资源局作出的济国土罚字（2013）第78号土地行政处罚决定书，于2013年7月22日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2013年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年8月13日公开开庭审理了本案。原告济南市历城区港沟街道河东村民委员会的委托代理人邵志勇、冯文勇，被告济南市国土资源局的委托代理人周涛、赵开勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告济南市国土资源局于2013年4月17日作出济国土罚字（2013）第78号《土地行政处罚决定书》，主要内容为：经调查，历城区港沟街道河东村民委员会于1995年1月与李福川签订《河东砖厂承包合同》，将村委会占用本村60余亩村民承包地建设的砖厂一处（窑体及其它设施建成建筑面积约2000平方米，窑体及其它设施占地面积约2000平方米，其余土地用于砖厂取土和存放砖坯）出租给李福川使用。2010年1月，河东村民委员会与李福川重新签订《合同》，同意李福川继续使用村集体土地150亩。1995年1月至1997年11月，河东村民委员会未办理该砖厂合法用地手续，也未收取李福川租金。1997年12月至2007年5月，河东村民委员会相继办理了《采矿许可证》，允许其在证载矿区范围内取土（属矿产资源），期间，村委会收取租金1573792.25元。河东村民委员会自2007年6月至2012年8月，非法出租集体土地取土烧砖，共收取土地租金631930.82元。经现场勘测核实，李福川实际占用河东村民委员会集体土地149067.9平方米。历城区港沟街道河东村民委员会的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”和第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，属擅自将农民集体所有的土地的使用权出租用于非农业建设的行为。根据项目占地前一年度历城区港沟街道办事处2010年土地利用现状图判定，所占土地149067.9平方米（其中55364平方米地类为基本农田、287平方米地类为其他农用地、93274.9平方米地类为建设用地、142平方米地类为未利用地）。根据历城区港沟镇2006年—2020年度土地利用总体规划判定，该宗土地93008.6平方米符合历城区港沟镇2006年—2020年度土地利用总体规划，56059.3平方米不符合历城区港沟镇2006年—2020年度土地利用总体规划。以上事实有下列证据证实：询问笔录、现场勘测笔录、历城区港沟街道办事处2010年土地利用现状图（局部）、勘测定界图、座标成果表、历城区港沟镇2006年—2020年度土地利用总体规划（局部）、济南市历城区村集体经济组织统一收款收据、现场照片。法定代表人身份证明书、身份证复印件、证明、公证书、河东砖厂承包合同、合同、收条。依照《中华人民共和国土地管理法》第八十一条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条的规定。本机关决定处罚如下：对历城区港沟街道河东村民委员会非法出租集体土地的行为，没收其非法所得631930.82元，并按非法所得20％处以罚款126386元，合计758316元整。履行方式和期限：你（单位）应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内履行本处罚决定。罚没款到济南市国土资源执法监察支队综合处开具“罚没缴款书”后，在济南市内工商银行、农业银行、建设银行等代收罚款银行的就近网点缴纳，并持代收银行加盖收讫章的“罚没缴款书”到济南市国土资源执法监察支队综合处换回罚款收据。如不服本处罚决定，可在接到本处罚决定书之日起六十日内，提供复议申请书及副本两份，向济南市人民政府或山东省国土资源厅申请复议或者在接到处罚决定书之日起三个月内直接向人民法院起诉（其中对于责令限期拆除的行政处罚决定不服的，根据《土地管理法》第八十三条的规定，当事人应当自收到本处罚决定书之日起15日内向人民法院起诉）。逾期既不申请复议又不起诉，也不履行处罚决定的，我局将申请人民法院强制执行。被告济南市国土资源局2013年8月2日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、济国土罚字（2013）第78号土地行政处罚决定书的送达回证；2、2013年7月18日济南市国土资源局催告书及送达回证，被告用该项证据证明原告起诉已经超过法定起诉期限。3、立案呈批表；4、2012年8月28日对李福平的询问笔录；5、2012年8月28日对李福川的询问笔录；6、2012年8月28日对李福奎等41户村民的询问笔录；7、2012年8月28日现场勘测笔录；8、2012年10月18日的听证笔录，被告用上述3-8号证据证明其对原告的违法用地行为进行了调查和现场勘测，作出行政处罚决定程序合法。9、历城区港沟街道办事处2010年土地利用现状图（局部）；10、历城区港沟镇2006-2020年度土地利用整体规划图（局部）；11、界址点成果表3页；12、李福川向原告交纳的土地承包费收据9张（2009年8月15日—2012年7月19日）；13、照片一宗；14、2012年10月原告出具的证明；15、2012年8月28日李福川出具的证明，证明李福川自2005年至2012年租用41户河东村民土地43.6亩，租金共计15万元；16、2012年8月28日李奎俊出具的证明；17、李奎福的证明；18、2012年8月27日李福川的证明；19、承包河东村砖厂合同4份（1995年、1998年、2004年、2010年注明承包期限自2010年1月1日至2030年12月31日）；20、（1996）济历城证经字第132号砖厂承包合同公证书；21、收据5张；22、借条1张；23、济历城国土责令字（2010）第09-027号责令停止土地（矿产）违法行为通知书；24、2012年3月20日的整改通知书；25、济历城国土责令字（2012）第09-184号责令停止土地（矿产）违法行为通知书；26、2009年1月1日的补充条款；27、原告给李福川下达的通知；28、2009年5月15日原告给李福川下达的通知。被告用上述9-28号证据结合4-8号证据证明其作出行政处罚的依据的事实证据充分、确凿。被告济南市国土资源局还提交了以下法律依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第八十一条；2、《中华人民共和国土地管理实施条例》第三十九条；3、济南市国土资源局《行政处罚裁量标准细化样表》。
原告济南市历城区港沟街道河东村民委员会诉称，被告的处罚没有事实依据。首先，历城区港沟镇河东砖厂是经济南市工商行政管理局历城分局依法登记注册的企业。其次，本村的土地都已经承包给个人使用，河东砖厂部分所征用的土地是与本村村民个人签订的土地使用合同，与村委会无关，不应对原告处罚，属于处罚对象错误。再次，原告在成立砖厂之初，是根据市政府及区政府的号召，举办企业，为本村的经济发展起到了重要作用。第四，原告在收到被告的整改通知后积极解除了土地承包合同，注销了砖厂的工商登记，积极恢复耕地的使用面积，原告已经尽力与李福川解除出租合同，努力恢复耕地，给集体增加了耕地面积33000平方米。原告的上述行为符合土地管理办法第四十一条规定，应当是行政处罚中不受处罚行为。第五，被告的处罚没有事实依据。被告认定93008.6平方米符合历城区港沟镇2006至2020年土地利用总体规划，因此对原告的处罚应当依照不符合上述规划的土地使用进行处罚，而非对其占用的全部的土地面积进行处罚。第六，被告处罚的数额有误，转让土地的补偿费用构成包括村民的收入和生活必须费用（青苗费），被告处罚适用了最高罚档，对收入的百分之二十进行处罚，将村民的生活费用没收，村民如何生活？综上，原告对土地的恢复使用是积极的，应当免于处罚。被告的处罚行为是错误的，请法院依法撤销。
原告济南市历城区港沟街道河东村民委员会向本院提交以下证据：2013年3月4日原告出具的证明，原告用该项证据证明于2012年11月原告已与李福川解除了租赁合同。
被告济南市国土资源局辩称，被告积极履行法定职责，对该案认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，证据充分。（一）被告认定事实清楚。1993年8月，原告（2010年改为历城区港沟街道办事处）在历城区工商局帮助下自筹资金约60万元，占用本村60余亩村民承包地建设砖厂一处（建成30多间房屋、1座变电室、烟筒1个及其他设施），并于当年12月建成，建成建筑物占地面积约2000平方米，其余土地用于窑厂取土生产粘土砖和堆放砖坯使用。1994年1月原告将该砖厂出租给刘将成经营，并签订了《砖厂承包合同》。刘将成承包砖厂近一年，因经营不善，单方毁约，未履行承包合同。1995年1月，原告经招标，将该砖厂承包给河东村村民李福川经营，并签订《砖厂承包合同》。以后《砖厂承包合同》三年一签，一直延续到2009年底。合同未规定具体占地面积，李福川按实际占地面积向原告交纳土地承包费，原告再按原土地承包户土地面积发放土地承包费。李福川承包砖厂后，原告根据砖厂生产需要逐年为李福川租用村民集体土地，一直到2004年，当时该砖厂占地面积150亩（其中120亩为李岳德等101户村民承包地，其余30亩土地为村集体土地）。2005年起原告不再负责砖厂正在使用的150亩土地以外的用地，由李福川根据砖厂用地需要自行租用村民土地。2005年至2012年李福川共计承包河东村李福国等41户村民承包地计29061.5平方米（合43.6亩）（因一家有多块土地，实际只有41户）。2010年1月，原告与李福川重新签订《合同》，同意李福川继续使用村集体土地150亩。李福川承包砖厂用地实际占用河东村民委员会集体土地149067.9平方米合223.6亩，（其中41户村民承包地计43.6亩，租用原告土地150亩，其余30亩为村废弃地和农耕路；其中基本农田55364平方米、其他农用地287平方米、建设用地93274.9平方米、未利用地142平方米）。原告自1995年至2011年先后收取李福川租金共计2205723.07元（其中，1995年至2004年原告支付土地承包户租金588653元整，2005年至2011年支付土地承包户租金471156元整，1995年至2011年村留用款1145914.07元整）。1995年1月至1997年11月，原告未办理该砖厂合法用地手续，也未收取李福川租金。1997年12月至2007年5月，原告相继办理了《采矿许可证》，允许其在证载矿区范围内取土（属矿产资源），期间，原告收取租金1573792.25元。原告自2007年6月至2012年8月在该砖厂未取得合法用地手续的情况下，继续出租该宗集体土地取土烧砖，共收取土地租金631930.82元。（二）被告履行职责程序合法。自2007年6月份后，国土部门多次要求原告停止出租集体土地行为，恢复土地原状。并于2010年4月14日、29日两次下达责令停止土地（矿产）违法行为通知书、2012年3月20日又下达了整改通知书。原告于2009年1月1日与李福川签订补充条款，并于3月10日向李福川下发（通知），又于5月15日向李福川下发（河东砖厂负责同志）要求整改的材料一份。但原告在明知该砖厂必须停止生产进行土地复耕的情况下，又于2010年1月1日与李福川签订（合同）继续出租该宗土地。市、区国土部门多次到现场制止其违法取土烧砖行为，要求砖厂立即整改，但原告一直未撤销并继续履行合同，被告于2012年8月27日立案调查，同年9月29日依法下达听证告知，10月8日下达听证通知，10月18日进行了听证。2013年4月17日，被告依法向原告下达济国土罚字（2013）第78号《土地行政处罚决定书》，2013年7月18日被告向原告下达济国土催告字（2013）129号《济南市国土资源局催告书》。（三）被告适用法律正确。被告对原告自2007年6月至2012年8月，非法出租集体土地取土烧砖，共收取土地租金631930.82元的行为根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”和第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定，属擅自将农民集体所有的土地的使用权出租用于非农业建设的行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第八十一条“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”和《中华人民共和国土地管理实施条例》第三十九条“依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下”和被告行政处罚裁量标准的规定进行的行政处罚。综上所述，被告认定事实清楚，履行程序合法，适用法律正确，证据确实充分，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告济南市历城区港沟街道河东村民委员会对被告济南市国土资源局的1-2号、8-10号、12号、14号、18-19号、21号、24号、26-28号证据真实性均无异议；原告对被告的3号、15-16号证据有异议，认为被告不可能在一天之内完成立案或者调查工作，本院认为，被告一天之内完成相关工作没有违法规定且符合客观规律，对原告的异议本院不予采信；原告对被告的4-7号、11号、13号、17号、20号、22-23号、25号证据有异议，认为上述证据不具备真实性且20、22号证据与本案无关，但并未提交反正证明其主张，对原告的异议，本院不予采信。综上，本院认为，被告的1-28号证据与本案有关联，来源合法且具真实性，本院予以采信。被告对原告的证据有异议，本院认为，原告的证据不能证明其违法占地行为已经结束，对原告的该项证据，本院不予采信。
经审理查明，原告济南市历城区港沟街道河东村民委员会于1995年1月与李福川签订《河东砖厂承包合同》，将原告占用农民承包地建设的一处砖厂出租给李福川使用。2010年1月1日，原告与李福川重新签订《合同》，合同约定原告将150亩农民集体所有土地继续出租给李福川使用。自2007年6月至2012年8月，原告向李福川出租集体土地，共收取土地租金631930.82元。被告济南市国土资源局分别于2010年4月14日、2010年4月29日两次向原告下达《责令停止土地（矿产）违法行为通知书》，并于2012年3月20日又下达了《整改通知书》。被告于2012年8月27日对原告的违法使用农民集体所有土地的行为立案调查，同年9月29日下达听证通知并于10月18日进行了听证。2013年4月17日，被告作出济国土罚字（2013）第78号《土地行政处罚决定书》。原告不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十九条规定：“依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的百分之五以上百分之二十以下。”本案中，原告济南市历城区港沟街道河东村民委员会在未办理相关用地手续前提下，擅自将村民集体所有土地149067.9平方米出租给李福川用于取土烧砖，自2007年6月至2012年8月共收取土地租金631930.82元。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第八十一条的规定，被告济南市国土资源局作出的济国土罚字（2013）第78号《土地行政处罚决定书》符合上述法律规定，原告要求撤销被告作出的济国土罚字（2013）第78号《土地行政处罚决定书》的诉讼请求无事实和法律依据。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告济南市历城区港沟街道河东村民委员会要求撤销被告济南市国土资源局作出的济国土罚字（2013）第78号土地行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费人民币五十元由原告济南市历城区港沟街道河东村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 马唯硕
人民陪审员 王力平
人民陪审员 赵德荣
二〇一三年十月十四日
书 记 员 张 静