江苏省无锡市北塘区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）北行初字第0007号
原告周薇。
委托代理人倪敏华。
被告无锡市国土资源局，住所地江苏省无锡市南长区文华路199号。
法定代表人吴春林，无锡市国土资源局局长。
委托代理人包军（受无锡市国土资源局的特别授权委托），无锡市国土资源局副局长。
委托代理人孙敏（受无锡市国土资源局的特别授权委托），江苏英特东华律师事务所律师。
原告周薇向无锡市南长区人民法院起诉被告无锡市国土资源局（以下简称无锡市国土局）土地行政登记一案，该院移送本院审理。本院于2015年3月10日受理后，依法组成合议庭，于2015年4月29日公开开庭审理了本案，原告周薇及其委托代理人倪敏华，被告无锡市国土局的委托代理人包军、孙敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周薇诉称：为解决住房困难，其于1991年5月30日向有关部门提出宅基地使用申请，仅获村委会批准，未取得合法使用手续。2004年1月，其向村委会借5万元，建造了两层一阁的房屋。2005年2月6日，北塘城管对2004年所建房屋的阁楼和屋顶进行了强拆。2009年9月28日，无锡市北塘区人民政府办公室等9个单位（包括无锡市国土资源局北塘分局，以下简称市国土局北塘分局）作出的协调会会议纪要明确：周薇户恢复后造房屋后，如今后政策许可，允许按相关规定办理手续。该会议纪要就是行政机关的处理决定书或调解书，根据国土资源部等4个单位联合发文国土资发（2011）178号文件的相关规定，其可以申请领取宅基地使用证。2014年7月31日，无锡市国土局回复不予受理其申请，是失职不作为，请求判令被告依法履行职责，为其办理宅基地使用证的变更手续。
原告周薇提供以下证据以支持其诉讼主张：
1.申请人为周薇的无锡市郊区宅基地申请审批表复印件；
2.锡北信联办发（2009）64号《周薇、姚某某信访问题专题协调会办会议纪要》（以下简称协调会议纪要），证明该会议纪要第二条载明当时9个单位同意其办理用地手续。
3.国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合印发的国土资发（2011）178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（以下简称集土登记发证若干意见），证明会议纪要中“今后政策许可，允许按相关规定办理手续”的内容，符合该意见第二条特殊情况可以登记领取土地使用证的条件，应当办理变更手续。
4.锡国土资信查（2014）第5号《关于对周薇信访事项的复查意见》（以下简称复查意见）；证明无锡市国土局对其的申请推诿，在位不作为。
被告无锡市国土局辩称：1.2014年1月，周薇邮寄了申请变更北塘区山北街道双河村大庄200号土地使用证的申请，但未提供其他材料。经审查，周薇提交的材料不符合申请土地登记的要求，后向其邮寄送达书面答复，告知办理土地登记应按《无锡市土地登记条例》第十三条的规定提交完整的材料，集土登记发证若干意见未明确无权属来源证明的宅基地可直接办理土地登记。后周薇就同一事由邮寄书面说明，但仍未提供权属来源证明材料。2.周薇提交的变更土地登记申请材料不符合上述条例及集土登记发证若干意见的规定，集土登记发证若干意见不是确认土地权源的法律法规，协调会议纪要也不是土地使用权确认的依据，不代表周薇一定可以办理有关手续。该局依法履行了告知义务，请求驳回周薇的诉讼请求。
被告无锡市国土局于2015年3月23日向本院提交了以下证据和法律法规：
1.周薇于2014年1月2号向市国土局北塘分局邮寄的变更土地使用证申请书以及邮寄信封；
2.市国土局北塘分局于2014年1月14日向周薇作出的书面答复及邮寄凭证；
3.周薇向市国土局北塘分局邮寄对答复表示不同意见的信件，落款日期为2014年3月18日；
法律法规：《无锡市土地登记条例》第十三条第三项。
经质证，被告无锡市国土局对原告周薇提交的证据2、证据3、证据4的真实性无异议，但认为证据2不是认定土地权属来源合法的文件；对证据1不予认可。
原告周薇对被告无锡市国土局提交的证据1、证据2、证据3的真实性无异议，对证据2的答复内容不认可。
本院经审查认为，周薇提交的证据1虽为复印件，但结合本案其他证据材料，可以应证周薇曾为建房申请宅基地但未获批准的事实。对于双方当事人提供的证据，与本案相关联，内容真实，形式和来源合法，可作本案证据使用。
根据对上述证据的分析和认定，本院确认以下事实：
1991年5月，周薇以住房紧张需建房为由，向所在村提出宅基地申请，但未获得国土行政部门批准，后其无证新建的房屋被部分拆除。为妥善处理周薇与姚某某因建房纠纷引发的信访积案，解决周薇住房困难，2009年8月18日，北塘区集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室（以下简称信访联席办）、北塘区政府办公室、市国土局北塘分局、北塘区山北街道办事处等9个部门召开专题协调会会办。信访联席办于同年9月28日作出的协调会议纪要载明：1.鉴于周薇户住房困难，且1991年已向所在村提出建房申请，期间因种种原因被拆除了部分房屋。经协调，原则同意恢复所拆后造房屋……。2.周薇户恢复后造房屋后，如今后政策许可，允许其按相关规定办理手续；如遇地块拆迁时尚未办好两证，按房屋有效面积（11.8米×4米，二层一阁）予以安置补偿……。北塘区政府办公室、市国土局北塘分局等其他8个部门作为鉴证单位在该纪要上加盖了公章。
2014年1月2日，周薇向市国土局北塘分局邮寄了变更土地使用证申请书，认为协调会议纪要中涉及恢复的后造房屋，符合集土登记发证若干意见规定，可以办理确权登记，要求该局书面答复。同年1月16日，市国土局北塘分局向周薇邮寄了书面答复，告知了按《无锡市土地登记条例》第十三条之规定，申请土地登记应当提交包括土地权属来源证明的相关材料，及集土登记发证若干意见未明确对无土地权属来源证明的宅基地可直接办理土地登记等内容。同年3月，周薇又向市国土局北塘分局提交了要求按集土登记发证若干意见“间接”领证的书面材料。2014年7月31日，无锡市国土局作出复查意见，明确不再受理周薇要求办理土地证的信访诉求。后周薇诉至法院。
本院认为：办理土地登记或变更登记，应当按照土地管理法律法规及相关规范性文件的规定办理。《无锡市土地登记条例》，是无锡地区办理土地登记的地方性法规，申请人申请办理土地登记，应按照该条例规定提交土地权属来源证明等材料。依据国土资源部《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，应当提交的材料亦包括土地权属来源证明等。集土登记发证若干意见，是开展农村集体土地确权登记工作的规范性文件，该文件明确登记依据的文件资料包括：人民政府或有关行政主管部门的批准文件、处理决定；县级以上人民政府国土资源部门的调解书；人民法院生效的判决、裁定或者调解书；当事人之间依法多次的协议；履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果；法律法规等规定的其他文件等。协调会议纪要，是由信访联席办作出，虽有市国土局北塘分局等其他8个单位在该纪要上鉴证盖章，但该文件仍只是为解决周薇住房困难和信访问题的文件，不是人民政府或有关行政主管部门作出的可作为办理土地登记依据的批准书或处理决定，也不属于集土登记发证若干意见中规定的可作为登记依据的其他文件资料。集土登记发证若干意见，不属于协调会议纪要所载明“允许按相关规定办理手续的政策”。
综上，因周薇未提交办理土地变更登记所需的材料，无锡市国土局不予办理其申请，市国土局北塘分局书面告知应按《无锡市土地登记条例》规定提交材料的行为并无不当。原告周薇主张协调会议纪要就是行政机关的处理决定或调解书，要求判令被告无锡市国土局根据集土登记发证若干意见履行职责，为其办理宅基地使用证变更手续的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周薇的诉讼请求。
诉讼费人民币50元，由周薇负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。
审 判 长 张永春
审 判 员 朱 刚
人民陪审员 陈伯生
二〇一五年五月二十七日
书 记 员 龚 晔