江苏省常州市新北区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）新行初字第0017号
原告张松涛。
委托代理人张华芳，乐天（上海）律师事务所律师。
委托代理人张菁，乐天（上海）律师事务所律师。
被告常州市住房保障和房产管理局，住所地常州市新北区龙城大道1280号。
法定代表人刘文荣，该局局长。
委托代理人何沛东，该局副局长。
委托代理人陆金峰，该局处长。
第三人常州世纪园城房地产有限公司，住所地常州市戚墅堰区嘉州枫景苑17－4、17－5号。
诉讼代表人常州世纪园城房地产有限公司管理人。
原告张松涛诉被告常州市住房保障和房产管理局（以下简称市房管局）不履行房地产备案登记法定职责一案，本院于2014年1月26日依法立案受理，于2月7日向被告发送起诉状副本及应诉通知，被告在法定期限内于2014年2月17日向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法追加利害关系人常州世纪园城房地产有限公司（以下简称园城公司）为本案第三人参与诉讼。本案于2014年3月5日公开开庭审理了本案，原告张松涛及其委托代理人张华芳，被告委托代理人何沛东、陆金峰均到庭参加诉讼，第三人常州世纪园城房地产有限公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。审理中，本院于2014年5月依法就法律适用问题向上级人民法院提出请示，并中止了审理，后在收到请示回复后依法恢复诉讼。本案现已审理终结。
被告市房管局工作人员于2014年1月3日作出口头答复，对原告作为商品房承购人于2013年12月30日向被告提出的商品房买卖合同网上备案的请求，明确表示不予办理。
原告张松涛诉称，原告于2013年11月16日与第三人常州世纪园城房地产有限公司签订了商品房买卖合同1份，约定购买第三人开发的位于常州市戚墅堰区戚区镇西路西侧豪景家园9幢101、201号房屋（系期房）。合同约定由第三人向被告申请办理该合同网上登记备案手续。原告于同月19日支付了全部购房款，但第三人未履行网上备案的合同义务。原告于同年12月30日到被告处要求进行登记备案，并提交了相应的书面申请和全部购房资料。2014年元月3日，被告工作人员口头答复称不予办理，导致原告合法权益得不到保障。原告即向常州仲裁委员会申请仲裁，但该委于2014年1月17日根据被告于2014年1月16日出具的《复函》所载内容，明确被告已经停止豪景家园商品房合同登记备案，故对仲裁不予受理。原告认为，由于被告不履行行政职责，未经告知程序提醒公众不宜购买不能备案的房屋，也未吊销或暂停房产公司预售证，却擅自停止对原告购买的商品房的网上登记备案，属于行政不作为，侵犯了原告的合法权益。故要求判令被告依法对购买的上述商品房进行备案、登记。
原告提供的证据如下：1、《商品房买卖合同》1份，证明原告与第三人存在房屋买卖合同关系；2、《现金解款单》回单3份及《销售不动产统一发票联》1份，证明原告履行了合同约定的全部付款义务；3、《办理网上登记申请》1份、光盘1份、录像谈话内容2份，证明原告已经向被告提出了备案登记申请，而被告不予受理的事实；4、被告对常州仲裁委员会所作《复函》1份及该委员会所作《不予受理通知书》1份，证明被告存在停止网上备案的行为及仲裁委员会据此不受理原告提出的要求开发企业即第三人履行合同备案的合同义务的仲裁申请。
上述证据证明了原告具备行政诉讼原告主体资格以及被告不予办理备案的事实。
被告市房管局辩称，网上登记备案，是由取得预售许可的开发企业，通过常州市商品房预（销）售管理系统打印合同，双方当事人签字盖章确认后，将合同有关内容和数据在商品房预（销）售管理系统进行网络备案并生成备案号。1、依照现行有效的法律、法规、规章的规定，申请预售合同备案的行政相对人为房地产开发企业，原告作为承购人不具有申请预售合同备案的主体资格。2、本案中，开发企业即第三人并没有提出将商品房预售合同备案申请，故被告不存在不履行法定职责的事实。3、该开发项目已于2013年11月4日，因开发企业违反资金监管协议，且经被告责令限期整改后仍未整改，被暂停预售合同网络备案的方式暂停了预售。而原告签订的合同在暂停备案登记之后。4、原告的商品房合同签订行为存在明显异常。原告与第三人股东存在债务纠纷，原告提供的合同是采取非常规方式签订，且通过连续进帐出账对敲的方式，制造已支付购房款的表象，第三人实际并未收到购房款项，而且不动产销售发票明显异常，目前已全部作废。5、据第三人反映，该合同签订是为了抵充原告借给第三人股东借款700万元的债务，属于以房抵债。因此，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1、被告与第三人签订的资金监管协议；2、责令限期整改通知书；3、销售不动产统一发票作废信息；4、原告出具的收条；5、江南银行客户对账单。以上证据1－2，证明被告暂停合同备案的依据；证据3－5，证明交易行为异常。被告提供的法律、法规依据为：《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款、国务院《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款、建设部《城市商品房预售管理办法》第十条的规定。
第三人园城公司未作述称。
庭审中，被告坚持第1、2点答辩意见，对第3、4、5点答辩意见认为因与本案审查无关，而不再属于本案事实审查范围。对此，原告也表示认可本案审查仅及于对第1、2点。因此，审理中就涉及购房合同的履行事实部分证据不再质证。故对于原告提供的证据2和被告提供的所有证据，因与本案无关联，不予审查确认。对于原告的其他证据即证据1、3、4，被告均未提出异议，本院审查后予以认定、采信。
经审理查明，第三人就其开发的常州市戚墅堰区戚区镇西路西侧豪景家园（系期房），依法取得了（2013）房预售证第（078）号商品房预售许可证。2013年11月16日，原告与第三人签订了关于该项目第9幢101、201号（合同中误写为102号）房屋的商品房买卖合同，建筑面积805平方米，总金额483万元，约定于同月30日前付清。该格式合同第二十七条约定，本合同由出卖人向被告申请办理合同网上登记备案手续，第二十八条约定，由出卖人和买受人在合同网上备案后，共同申请办理预告登记。合同争议解决方式为提交常州仲裁委员会仲裁。此后，第三人就此合同未向被告提出网上备案。原告于2013年12月30日，向被告提出网上备案的请求，并提交了申请和相关的全部购房资料。2014年1月3日，被告工作人员口头答复不予办理。原告即提出仲裁，要求第三人履行合同约定的备案义务，同月16日，被告出具了复函，告知因第三人违反预售资金监管协议，被告已于2013年11月4日暂停了对豪景家园二期商品房合同网上备案，至今尚未恢复，第三人不能按监管要求整改到位，将不具备恢复备案的条件。次日，仲裁委员会作出不予受理通知书，认为该合同无法备案，并不属于合同争议，而是由于行政管理部门行为造成，不属于仲裁范围。原告以此为据，向本院提出本案诉讼。
另查明，由于第三人涉及较多债务诉讼，且由于未办理合同备案，包括本案所涉的第9幢101、201号在内的21套商品房，于2013年11月26日为本院（2013）新商初字第1124、1125号案件裁定查封；包括本案所涉的第9幢101、201号在内的93套商品房，也于同年12月10日为杭州市滨江区人民法院（2013）杭滨民初字第1864号案件裁定轮候查封。
又查明，2014年4月30日，第三人以其不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务为由，向常州市戚墅堰区人民法院申请重整，同年5月12日，该院作出（2014）戚商破字第00001号民事裁定书，受理了该重整申请，并指定常州世纪园城房地产有限公司清算组担任管理人。2015年3月2日，因重整未成，该院作出（2014）戚商破字第00001－2号民事裁定，终止重整程序并宣告第三人破产。目前，破产程序尚在进行中。
庭审中，对于被告具有商品房合同备案的法定职责，并无争议，但对于商品房开发企业未提出备案申请的情况下，被告拒绝承购人提出的备案申请的行为是否构成行政不作为违法产生重大分歧。（一）原告认为：1、所有的法律规定，没有说网上备案是唯一途径，这是一种快捷的方式，但绝不是唯一的途径。2、虽然现法律规定登记备案的申请人是开发商，但如果开发商不申请登记备案，而房管部门又不允许购房者申请备案登记，则购房者的权益将得不到保障。3、行政机关如果履行职责不违反法律规定，且无损甚至有利于权利的行使，那么也应当是合法有效的，而不能仅仅局限于之前的法律规定。4、事实上，物权法也有相对比较公平的对买卖合同双方都有利的预告登记的制度，同时规定了如果开发商不申请登记，购房者单方面也可以申请登记。5、被告提出其对备案只是形式审查，不需要实质审查，那么被告更不应该听从第三人的片面陈述，而否认原告与第三人签署的买卖合同，更应当积极履行法律赋予其行政管理方面的义务。（二）被告则认为：1、商品房预售合同登记备案的性质，是我们行政机关规范房地产市场的一种手段，这跟预告登记是两个概念。2、我们商品房预售登记与否，不影响合同的效力，只是将合同有关内容在系统中进行网络备案，只是一种客观的事实行为。3、行政机关需要依法行政，必须依据现行的法律法规的规定，法律没有规定的，行政机关就不能做相关的行为。4、合同备案对原告的权益没有实质性的影响，备案与否不影响合同的效力。备案不发生登记的效力，只是数据的备份，来了解整个房产市场的情况。因此原告认为停止备案导致一房多卖等说法，是没有依据的。就算开发商不申请，合同法还是会保障购房者的权益。合同中约定了开发商有义务帮助进行合同的备案，如果开发商没有进行备案，应该由开发商对购房者进行补偿，也不存在助长开发商一房多卖的行为。5、根据《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》的解释，如果真实的购房行为，只要合同有效，原告就具有优先权，与备案与否没有关联。
审理中，本院就商品房购买人是否有权提出备案登记的法律适用向上级法院依法进行请示，最终请示结果为：对于由房地产开发企业申请预售合同登记备案，目前法律规定已经比较明确，不宜再增加购房者可以申请备案。
本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款、国务院《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款、建设部《城市商品房预售管理办法》第十条的规定，商品房预售，开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。因此，作为申请合同登记备案的主体，只能是开发企业，作为承购人的原告，无权申请备案。本案中，恰恰存在开发企业未申请合同备案的事实，故作为备案管理职责的被告，在未收到合格主体申请备案情况下，拒绝为原告办理登记备案的行为合法。备案是合同义务，原告可以通过民事救济的途径，要求开发企业强制履行合同义务。原告作为备案登记行为的利害关系人，对备案登记不作为有权提起行政诉讼。原告的诉讼主张因缺乏法律依据，其诉讼请求本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款、国务院《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款，参照建设部《城市商品房预售管理办法》第十条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张松涛要求被告常州市住房保障和房产管理局对豪景家园第9幢101、201号房屋预售进行备案、登记的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告张松涛负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。
审 判 长 靳小炎
代理审判员 赵 旦
人民陪审员 孙伟英
二〇一六年一月二十一日
书 记 员 杨 涛
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国城市房地产管理法》
第四十五条商品房预售，应当符合下列条件：
（一）已交付全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书；
（二）持有建设工程规划许可证；
（三）按提供预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程建设总投资的百分之二十五以上，并已经确定施工进度和竣工交付日期；
（四）向县级以上人民政府房产管理部门办理预售登记，取得商品房预售许可证明。
商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。
商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设。
二、国务院《城市房地产开发经营管理条例》
第二十七条房地产开发企业预售商品房时，应当向预购人出示商品房预售许可证明。
房地产开发企业应当自商品房预售合同签订之日起30日内，到商品房所在地的县级以上人民政府房地产开发主管部门和负责土地管理工作的部门备案。
三、城乡建设部《城市商品房预售管理办法》
第十条商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。
房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。
商品房预售合同登记备案手续可以委托代理人办理。委托代理人办理的，应当有书面委托书。
四、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。