广东省广州市番禺区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）穗番法民三初字第39号
原告北京国兆华顺投资有限公司广州分公司，住所地：广州市越秀区。
负责人高畅。
委托代理人宋珊。
委托代理人王亚峰。
被告广州市番禺区东环街东沙村股份合作经济社，住所地：广州市番禺区。
负责人苏惠康。
委托代理人刘永权。
委托代理人尹桂香。
原告北京国兆华顺投资有限公司广州分公司诉被告广州市番禺区东环街东沙村股份合作经济社土地租赁合同纠纷一案，本院受理后，依法由审判员曾强适用简易程序独任审判，公开开庭进行了审理。原告北京国兆华顺投资有限公司广州分公司的委托代理人宋珊、被告广州市番禺区东环街东沙村股份合作经济社的委托代理人刘永权、尹桂香到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告北京国某顺投资有限公司广州分公司诉称，2011年11月28日，被告就位于广州市番禺区东沙村新光快线东沙村路段西侧71536㎡地块的出租事宜发出《招租公告》。《招租公告》称，地块属集体土地，地类为一般农用地，出租目的：用于商业建设使用。原告遂就上述招标公告对上述地块出租事宜进行投标，并缴纳了人民币300万元投标保证金。2011年12月5日，原、被告就上述地块租赁事宜签订《土地租赁协议》及《补充协议书》。协议约定，由原告承租上述地块用于商业建设使用，租赁期限为20年，续期5年。原告所缴纳的投标保证金人民币300万元转为本协议土地使用权保证金。协议约定了支付租金的时间及金额，双方并约定租赁土暂不交付给原告，由被告管理用于出租给村民用于种植农作物，所得租金归被告所有。合同签订后，原告如约缴纳了2012年至2013年12月31日的租金共计136万元并积极办理一般农用地转为商业建设用地的相关手续。至此，原告才知道，被告出租尚未合法转为建设用地的农用地以作商业建设之用因违反法律、行政法规的强制性规定而归于无效。综上，原告认为，原、被告签订的《土地租赁协议》及《补充协议书》因违反我国法律禁止性规定而归于无效。而合同无效的法律后果就是恢复原状，根据《合同法》的规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”，被告应返还原告已支付的保证金人民币300万元。另外，具体到本案，根据《土地租赁协议》约定的土地交接流程及实际履行过程而言，涉案地块至今仍由被告管理并用于出租而获取租金，即，因上述合同无效而未给被告造成任何损失。从另一方面来说，原告现今也没有实际接收、使用涉案土地，显然，原告向被告支付该地块的租赁费或使用费没有事实依据，被告更不能因无效合同而获得非法利益，因此，被告也应返还原告已支付的土地租金人民币136万元。为了维护原告的合法权益，原告提起本案诉讼，请求判令：1、确认原、被告双方于2011年12月5日签订的《土地租赁协议》无效；2、被告返还原告依据上述《土地租赁协议》的约定支付的保证金300万元，以及原告向被告支付的2012年1月1日起至2013年12月31日共2年的租金136万元，共计人民币436万元以及利息共496187.61元（利息依照中国人民银行同期贷款利率计算，300万元自2011年11月30日起，68万元自2012年1月7日，68万元自2013年1月8日起计至清偿之日，暂计至起诉之日）；3、被告支付本案全部诉讼费用。庭审中，原告北京国某顺投资有限公司广州分公司变更第1项诉讼请求为：确认原、被告双方于2011年12月5日签署的《土地租赁协议》及其《补充协议书》、《土地使用权租赁协议》及其《补充协议书》无效。
被告广州市番禺区东环街东沙村股份合作经济社辩称，一、在原被告的租赁关系中，约束双方权利义务的是《土地使用权租赁协议》及其补充协议书，而不是《土地租赁协议》，后者已失效，因此，其第一项诉讼请求没有事实依据。双方在2011年12月5日签订了《土地租赁协议》后，原告基于变更土地性质、申请建设用地指标、办理建设项目报建等手续需要较长时间，曾分别于2012年3月及10月向被告提出延长租期的申请。后经双方协商一致，同意将租赁期限延长3年。双方重新签订了《土地使用权租赁协议》及其补充协议书（时间倒签），并以此作为约束双方权利义务的依据，原《土地租赁协议》作废。虽然原告违背诚信未将原协议销毁，但也不能作为其主张权利的依据。二、双方签订《土地使用权租赁协议》及其补充协议书合法有效，并未违反法律、行政法规的强制规定。首先，涉案土地出租经过了东沙村党员、村民代表大会表决通过，其程序符合法律规定。其次，目前尚处于原告项目报批（建）、筹建期（不计入租赁期限），土地尚处于原告收储、闲置状态，为进入实质开发协议，该状况并未违法国家相关法律规定。涉案土地能否最终用于非农业建设取决于原告能否取得相关用地手续。在原告未取得用地手续之前，涉案土地始终为一般农用地在使用。最后，原告取得涉案土地的控制权后与广东省海峡两岸交流促进会农业委员会建立项目合作关系，并签订了《框架合作协议》，且于2012年4月就台湾农产品展贸交流中心向广州市发展和改革委员会备案。同时，原告在办理为涉案土地的性质转换手续过程中，得到番禺区党政部门的肯定和支持，涉案土地的用地性质转换进入了实质操作阶段。综上，双方签订的《土地使用权租赁协议》并无法律上的瑕疵。三、原告已实际控制了涉案土地，被告仅根据原告的授权代管土地，被告仍有向被告支付相关费用的义务。合同约定在协议签订之日，被告已将涉案土地按现状交付给原告。双方约定，原告基于报批（建）、筹建期时间较长，同意将涉案土地交由被告代为管理并在接到原告基建通知后30日内，将涉案土地交于原告自行管理。2012年8月20日原告向被告发出收地的指示，2012年8月28日为响应原告收地指示，向涉案土地代管期内全部的耕作户发出收地通知。以上事实足以说明，原告为涉案土地的实际控制人，其理应按合同约定向被告支付报批（建）、筹建期的租金。四、双方签订的《土地使用权租赁协议》并未违反法律、行政法规的规定，导致本次纠纷的根本因素是原告单方面意欲毁约，设法通过司法途径确认合同无效以达到其规避违约的法律责任。原告的行为有违民事活动应当遵循诚实信用的原则。综上所述，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
原告为证明案件事实，向本院提供如下证据：证据1、2011年11月28日东沙村民委员会出具的招租公告；证据2、原、被告于2011年12月5日签署的《土地租赁协议》；证据3、原、被告于2011年12月5日签署的补偿协议书；证据1-3证实被告用于出租的农用地未经合法程序转为建设用地，不能用于商业建设；证据4、保证金支付凭证、发票（共17页，包括2011年11月30日广发银行进帐单、编号12833723、15900265、16887000、16345355、18608505、19860324、11996952、18875521、17073347、18602584、13436937、18064395、10902218、11914042、17067821、18525277、12155062、10668792、12203035、16525080、17184861、12526428、18453516、16051745、13210017、10325022、18366866、19085532、14826892、14812906、11506546发票），证实原告已向被告实际支付《土地租赁协议》中约定的保证金300万元；证据5、租金支付凭证、发票（共17页，包括2012年1月4日广发银行进帐单、编号07997848、07109276、02822251、00301516、01084938、02444019、04973781发票、编号09055299广发银行支票存根、编号01624094、00026715、06494065、00585089、06443758、01609688、04381607发票），证实原告分别于2012年1月1日、2013年1月8日向被告实际支付租金共计136万元，强调一点：《土地租赁协议》、《土地使用权租赁协议》虽然均约定涉案土地有三年筹建期，但二者之间差别仅是《土地租赁协议》将这三年筹建期包括在二十年的租期之内，《土地使用权租赁协议》则没有，然而三年筹建期是否计算在租赁期限内，原告支付上述款项的性质均是租金；证据6、（2013）粤广广州第140905号公证书，证实原告从未接收、使用该地块，该地块现在仍旧是原告原来的耕地状态，原告并未给被告造成任何损失。
对于原告的上述证据，被告质证认为，对证据1-3真实性无异议，但关联性方面，认为《土地租赁协议》因已由《土地使用权租赁协议》及其补充协议书代替而无效：一、2011年12月5日原、被告签署了《土地租赁协议》，与此同时还签署了一份《补充协议书》对《土地租赁协议》的权利义务作出明确。签署《土地租赁协议》后，原告认为约定的土地使用期限较短，向被告提出增加租赁期限的要求，经被告内部讨论并与原告沟通，双方于2012年10月左右重新签署了《土地使用权租赁协议》及其补充协议书，但仍将《土地使用权租赁协议》及其补充协议书落款日期倒签为2011年12月5日，双方约定原各自持有的《土地租赁协议》销毁，被告按约销毁，原告如今却以此为据起诉被告。二、《土地租赁协议》与《土地使用权租赁协议》之间的差异是双方在《土地使用权租赁协议》中明确了2012年1月1日至2014年12月31日期间不计入租赁期限，这等同让原告收储土地，自2015年才真正开始计算租赁期限，租赁期限至2034年12月31日届满；而同日签署的《土地使用权租赁协议补充协议书》将租赁再延长五年，约定租赁期限至2039年12月31日届满。三、证据1的《招租公告》第一条及《土地使用权租赁协议》第一条第三点、第六条第二点均提及由原告完善有关审批报批工程等手续，原、被告对于涉案土地性质属农用地知根知底。《土地使用权租赁协议》第四条提及签署该协议之日被告即将土地按现状移交给原告，原告同意将土地交由被告代为管理，被告向村民收取的管理费则作为代原告管理土地的对价，但被告并未按市场价向村民收取租金。对证据4、5真实性无异议，确认原告已向被告支付保证金以及租金。对证据6真实性无异议，但对证明内容不予确认，原告于2012年8月向被告发出《收地通知书》，而该公证书制作于2013年7月，被告自收到原告指示后即收回土地，但长达一年的时间土地仍空置，村民自发在涉案土地复耕。
被告为证明案件事实，向本院提供如下证据：证据1、党员、村民代表大会签到表及会议纪要原件，证实涉案土地100多亩，是东沙村至关重要的土地资源，出租该地块涉及村民的现实利益和将来的重大利益，因此，出租土地经过表决程序；证据2、延长经营期报告复印件，证实双方签订了《土地租赁协议》后，鉴于存在较长时间的报批、筹建期，原告提出延长经营期，双方据此对原协议进行变更；证据3、《土地使用权租赁协议》原件及其补充协议书原件，证实被告与原告的土地租赁关系以此份协议约定的内容为准（日期倒签），2012年1月1日至2014年12月31日为项目报批、筹建期，不计入租期，双方合同合法有效，被告据原告授权代为管理土地，原告仍须承担按时支付土地租金（承包款）的义务；证据4、《框架协议》复印件，原件由原告持有，证实原告取得涉案土地的承租权后着手寻找项目的合作方；证据5、关于台湾产品展贸交流中心项目有关问题的请示及番禺区委卢某书记的批示复印件，原件由原告持有，证实原告启动涉案土地的土地性质转换手续，并得到当地党政部门的肯定和支持，土地租赁合同无法律上的瑕疵；证据6、（番禺区委办督办科）来文呈批表（（2012）178号、（2012）182号）复印件，原件由原告持有，证实涉案土地的土地性质转换手续得到当地政府部门的肯定和支持，进入实质的操作阶段，土地租赁合同无法律上的瑕疵；证据7、收地通知书原件及收地签收回执原件，证实原告是涉案土地的实际控制人，其于2012年8月20日向被告提出收地的指示；证据8、收地通知原件，证实被告于2012年8月28日向涉案土地的全部42户耕作户发出收地通知，完成《土地使用权租赁协议》中约定的配合义务；证据9、广州市番禺区东环街东沙村经济合作社用地地形图原件（2011年11月30日、2013年10月14日两种版本），证实被告为配合原告的工作，两次对涉案土地进行严格的测绘并设置界桩；证据10、《延长经营期的函》原件，证实双方签订了原告的证据1《土地租赁协议》后，鉴于存在较长时间的报批、筹建期，原告提出延长经营期，双方据此对原协议进行变更。
对于被告的上述证据，原告质证认为，对证据1真实性无异议，但对关联性及证明内容不予确认，原告认为并非经过合法表决程序即可代表涉案协议及补充协议合法有效，证据1第3页显示前三年每年租金标准68万元，即代表原告支付款项的性质是租金；对证据2真实性无异议，但该证据可见2020年前番禺的用地指标即已使用完毕，涉案土地作为农用地，已不可能依法批准为建设用地；对证据3真实性无异议，但对证明内容不予确认，原告认为该协议无效，另，由于被告并未实际履行交付义务，被告不存在损失，原告不应对被告作出补偿；对证据4真实性无异议，原告从未表示被告有隐瞒涉案土地的性质，但不代表签署了《框架协议》，涉案土地定会批准为建设用地；对证据5真实性、关联性均有异议，该证据显示的“卢”姓签名原告无法确认真实性；对证据6真实性无法确认，该证据并无原告的盖章，也无法影响对合同无效的认定；对证据7真实性无异议，但对证明内容不予确认；对证据8真实性不予确认，该证据属被告自制，该证据无法显示签名的具体情况，公证书显示涉案土地仍有农作物，法庭也可以到现场勘察，但无论被告有无向耕作户发出收地通知，也不影响被告至今仍未向原告交付土地的事实；对证据9真实性无异议，但对证明内容不予确认，协议及其补充协议均未约定被告需对涉案土地进行严格的测绘并设置界桩；对证据10真实性无异议，但该证据已明确表示涉案土地的性质无法变更，也看不到被批准为建设用地的可能。
经审理查明，位于广州市番禺区东环街东沙村新光快线东沙段西侧的土地（以下简称“涉讼土地”）为农用地，属被告广州市番禺区东环街东沙村经济合作社集体所有。
2011年11月26日，被告举行党员、村民代表会议，就是否出租涉讼土地进行表决，最后以91%的比率同意出租涉讼土地。
2011年11月28日，被告发出《招租公告》，称被告拟将位于新光快线东侧地块向社会各界公开招租，该地块位于广州市番禺区东环街东沙村新光快线东沙段西侧，面积约70000平方米（以实际测量面积为准），属村集体土地，地类为一般农用地，无土地使用证；出租目的：用于商业建设使用；出租期限：25年，从2012年1月1日起至2036年12月31日止，从2012年1月1日起至2014年12月31日止为办证及基建期，租金为每年68万元（含税），从2015年1月1日起租金为每月每平方米4.5元起（含税），每3年在原基础上递增10%；竞投按金为人民币300万元；地块现状为一般农用地，无土地使用权证，需要投资商完善一切用地手续及基建报批手续方能基建，因办证、填土等所产生的一切费用由投资商负责。
2011年12月5日，原告北京国兆华顺投资有限公司广州分公司（乙方）与被告广州市番禺区东环街东沙村经济合作社（甲方）签订《土地租赁协议》及其《补充协议书》，约定：甲方将位于广州市番禺区东沙村新光快线东沙村路段西侧71536㎡土地出租给乙方使用，用途必须符合国家有关法律、法规规定，项目开工前必须取得合法的规划、用地、工程报批施工手续，所办审批手续经东环街城建科登记备案；该土地为一般农用地，属甲方集体所有，暂未办理任何农用地转用审批及规划、用地、工程等报建（批）手续，暂未取得任何证书，如建设用地批准书、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等；土地租赁期限为20年，自2012年1月1日始至2031年12月31日止。2012年1月1日始至2014年12月31日止共3年为乙方项目报批（建）、筹建期，土地租金每年为人民币680000元，乙方应当于当年的1月10日前一次性缴付；从2015年1月1日开始的租金按每月每平方米4.5元计算，其后每3年递增一次，递增方法为：以上年度月租金／平方米为基数递增10%，即第四年至第六年租金为4.5元／平方米／月，第七年至第九年租金为4.95元／平方米／月，以此类推，从第四年开始的租金按每季度缴付一次，乙方应于每季度第一个月的10号前缴付当季的租金。土地现状为空地，协议签订后甲方将土地按现状交付给乙方，甲方视乙方为已充分了解租赁土地的现状及权属情况，并同意按土地的现状接收。鉴于乙方报批（建）、筹建期时间较长，乙方同意接收土地后在未进入基建前，将土地交给甲方代为管理。乙方同意甲方在代管期间有权自行将地块出租给村民用于种植农作物，租金归甲方所有，作为甲方代乙方管理租赁地块的费用，待接到乙方基建通知后30日内，由甲方协助清理种植物（清理过程所产生的费用由甲方负责），将土地交由乙方自行管理。租赁期内，乙方自行规划建设所租土地，乙方的规划建设方案需报上级有关主管部门批准，未经批准，自行规划建设所产生的法律、经济责任由乙方承担。甲方将地块交付给乙方后，乙方必须完善所有规划、用地、工程报批（建）手续后方可进行基建建设，所有的用地等报批手续均由乙方自行办理，办证费用由乙方承担。如乙方在履行《土地租赁协议》过程中，按时缴纳各项费用（租金等）并无任何违约行为的，甲、乙双方则一致同意待该《土地租赁协议》第二条租赁期满后，按原协议条款约定乙方将继续租赁该土地，续租期限为5年，即2032年1月1日至2036年12月31日止。等等。
2012年3月27日，原告向被告提交《延长经营期报告》，提出在原有合同基础上延长5年经营权的要求。
2012年8月20日，原告向被告发出《收地通知书》，通知被告在接到通知后30日内协助租赁涉讼土地种植农作物的村民清理地上种植物，将涉讼土地交由原告管业。
2012年8月28日，被告发出《收地通知》，通知在涉讼土地上耕种的村民于2012年12月30日前自行清理农作物及杂物，过期未清理的作无主物处理。
2012年10月左右，原告北京国兆华顺投资有限公司广州分公司（乙方）与被告广州市番禺区东环街东沙村经济合作社（甲方）经商议后，重新签署了《土地使用权租赁协议》及其《补充协议书》，但将落款日期倒签为2011年12月5日，约定：甲方将位于广州市番禺区东沙村新光快线东沙村路段西侧71536㎡土地出租给乙方使用，用途必须符合国家有关法律、法规规定，项目开工前必须取得合法的规划、用地、工程报批施工手续，所办审批手续经东环街城建科登记备案；该土地为一般农用地，属甲方集体所有，暂未办理任何农用地转用审批及规划、用地、工程等报建（批）手续，暂未取得任何证书，如建设用地批准书、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等；土地租赁期限为20年，自2015年1月1日始至2034年12月31日止。自2012年1月1日始至2014年12月31日止共3年为乙方项目报批（建）、筹建期，不计入租赁期限。2012年1月1日始至2014年12月31日止的土地租金每年为人民币680000元，乙方应当于当年的1月10日前一次性缴付；从2015年1月1日开始的租金按每月每平方米4.5元计算，其后每3年调整一次，调整方法为：以上年度月租金／平方米为基数递增10%，即第四年至第六年租金为4.5元／平方米／月，第七年至第九年租金为4.95元／平方米／月，以此类推，从第四年开始的租金按每季度缴付一次，乙方应于每季度第一个月的10号前缴付当季的租金。土地现状为空地，协议签订后甲方将土地按现状交付给乙方，甲方视乙方为已充分了解租赁土地的现状及权属情况，并同意按土地的现状接收。鉴于乙方报批（建）、筹建期时间较长，乙方同意接收土地后在未进入基建前，将土地交给甲方代为管理。乙方同意甲方在代管期间有权自行将地块出租给村民用于种植农作物，租金归甲方所有，作为甲方代乙方管理租赁地块的费用，待接到乙方基建通知后30日内，由甲方协助清理种植物（清理过程所产生的费用由甲方负责），将土地交由乙方自行管理。租赁期内，乙方自行规划建设所租土地，乙方的规划建设方案需报上级有关主管部门批准，未经批准，自行规划建设所产生的法律、经济责任由乙方承担。甲方将地块交付给乙方后，乙方必须完善所有规划、用地、工程报批（建）手续后方可进行基建建设，所有的用地等报批手续均由乙方自行办理，办证费用由乙方承担。甲、乙双方一致同意待该《土地使用权租赁协议》第二条租赁期满后，按原协议条款约定乙方将继续租赁该土地，续租期限为5年，即2035年1月1日至2039年12月31日止。等等。
另被告确认原告已向其支付保证金300万元及租金136万元。
现原告因未能将涉讼土地转为建设用地，以合同无效为由诉至本院，要求被告返还保证金和租金合共436万元以及支付相应的利息。
以上事实有原、被告提供的上述证据以及本院的庭审笔录予以证实。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律、法规的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。本案中，涉讼土地性质至今仍为一般农用地，属被告农民集体所有，在尚未办理法定手续转为建设用地之前，被告将涉讼土地出租用于非农业建设，违反了有关法律、法规的强制性规定，因此，原、被告就涉讼土地所签署的《土地租赁协议》及其《补充协议书》，以及《土地使用权租赁协议》及其《补充协议书》均无效。合同无效后，被告收取的300万元保证金应当退还原告。就被告已收取的136万元租金的返还问题，根据合同约定，“租赁期内，乙方自行规划建设所租土地，乙方的规划建设方案需报上级有关主管部门批准，未经批准，自行规划建设所产生的法律、经济责任由乙方承担”，改变土地性质的责任在于原告，原、被告都明知涉讼土地的性质、使用情况，原告愿意承担由此产生的风险，并向被告缴交土地使用费，而被告是接受原告的委托管理涉讼土地，并随时准备接到原告的指令后将土地交予原告，应视为涉讼土地已由原告支配，后因原告未能将涉讼土地转为建设用地，原告也应承担由此导致的经济损失。但鉴于被告违反法律规定将涉讼土地对外出租存在过错，且其在代原告管理土地期间将土地出租予村民耕作从而收取了一定租金，综合考虑原、被告双方的实际情况，本院认为，被告应向原告返还部分租金，以已收取租金的30%为宜，即408000元（136万元×30%﹦408000元）。至于原告要求被告支付保证金及租金利息的诉请，原告向被告支付保证金及租金，此为原告自愿履行双方签订的合同，对此原、被告并未产生纠纷，但被告确已收取上述两笔款项，现合同认定无效，原告可要求被告支付相应利息，但利息应自本案起诉之日起至该款清偿之日止，以3408000元为本金，以中国人民银行同期同类贷款利率计算。对于原告的其他诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十二条的规定，判决如下：
一、确认原告北京国兆华顺投资有限公司广州分公司与被告广州市番禺区东环街东沙村经济合作社于2011年12月5日签订的《土地租赁协议》及其《补充协议书》，以及《土地使用权租赁协议》及其《补充协议书》无效；
二、被告广州市番禺区东环街东沙村经济合作社应在本判决发生法律效力之日起十日内向原告北京国兆华顺投资有限公司广州分公司返还保证金3000000元及租金408000元，合共3408000元，及其利息（利息的计算标准为：以3408000元为本金，参照中国人民银行同期同类贷款利率从2013年12月31日起计至该款项清偿之日止）；
三、驳回原告北京国兆华顺投资有限公司广州分公司的其余诉讼请求。
本案诉讼费22825元，由原告北京国兆华顺投资有限公司广州分公司负担5793元，被告广州市番禺区东环街东沙村经济合作社负担17032元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省广州市中级人民法院。
当事人上诉的，应按《诉讼费用交纳办法》的有关规定向广州市中级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
发生法律效力的民事判决，当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行，申请执行的期间为二年。
审判员 曾 强
二〇一四年四月二十八日
书记员 范津津