北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）平行初字第90号
原告何翠英，女，1956年10月16日出生。
原告李清泉，男，1960年6月25日出生。
委托代理人董占华（何翠英之夫），1955年1月14日出生。
被告北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人姜帆，男，代区长。
委托代理人赵华，北京市方桥律师事务所律师。
委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。
第三人董占海，男，1965年1月28日出生。
委托代理人王振忠，男，1963年3月5日出生。
原告何翠英、李清泉不服被告北京市平谷区人民政府（以下简称平谷区政府）核发水域滩涂养殖使用证，于2013年8月22日向本院提起行政诉讼。本院于次日依法受理后，于2013年8月26日向被告平谷区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因董占海与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年11月21日公开开庭审理了本案。原告何翠英、原告李清泉委托代理人董占华、被告平谷区政府法定代表人姜帆、委托代理人赵华、赵一凡、第三人董占海及其委托代理人王振忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2004年8月23日，平谷区政府应申请为董占海核发了平府（淡）养证（2004）第S0093号水域滩涂养殖使用证（以下简称被诉养殖使用证），将位于北京市平谷区东高村镇××村总面积为1.293公顷的水域滩涂使用者登记为董占海。
被告在法定期限内向本院提供了下列证据和依据以证明其为第三人核发被诉养殖使用证合法：1、《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》申请表档案，包括申请表，董占海、姚占宇与原平谷县门楼乡××村经济合作社（以下简称××村经济合作社）签订的《鱼池承包合同书》，董占海常住人口登记卡，董占海与北京市平谷区东高村镇××村村民委员会（以下简称××村委会）签订的《补充协议》、水域界至图，证明董占海为申请核发养殖使用证提出申请，并提交了相关材料，××村委会和北京市平谷区东高村镇人民政府（以下简称东高村镇政府）初审同意发证；2、《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》审批表，证明根据董占海的申请及其提供的材料，北京市平谷区水产服务中心初审后，被告最终审批同意为董占海核发养殖使用证。
《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）、农渔发（2002）5号《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》系被告核发被诉养殖使用证的法律依据。
原告何翠英、李清泉诉称：二原告于1999年2月1日与××村经济合作社签订鱼池承包合同，承包位于××村南，面积为15.6亩的两个鱼池，一个鱼池8.4亩，另一个鱼池7.2亩，承包期限自1999年2月1日至2029年2月28日，共30年，承包费每亩每年200元，每年承包费为3120元。二原告交纳了1999年的承包费后，因搞养殖业，故将其中一个面积为7.2亩的鱼池暂交第三人董占海经营。2013年1月，二原告将董占海诉至本院，要求收回经营权，在诉讼过程中，得知被告于2004年8月23日为董占海核发了被诉养殖使用证。董占海与××村委会和××村经济合作社没有签订任何鱼池承包合同，仅凭从二原告暂时取得7.2亩鱼池的临时经营权就取得了长达30年的养殖使用证，且未经二原告同意，程序违法，严重侵害了二原告的合法经营权。请求法院撤销被诉养殖使用证。
二原告在本院指定的证据交换日提供了下列证据并在庭审中出示：1、何翠英、李清泉与××村经济合作社签订的《鱼池承包合同书》，证明二原告与××村经济合作社签订鱼池承包合同；2、2007年4月6日收据，证明何翠英交纳2006年和2007年的承包鱼池费，因董占海未向××村委会交纳承包费，××村委会找承包人交费，何翠英给董占海交纳了一年承包费；3、2008年2月28日收据，证明因董占海未交纳2008年承包费，××村委会找承包人交费，2008年承包费由何翠英之夫董占华代交；4、2013年8月6日××村委会、××村经济合作社出具的证明，证明董占海与××村委会和××村经济合作社未签订过任何鱼池承包合同。
二原告在庭审中提供并出示了证据5、（2008）平民初字第01555号本院民事判决书，证明法院已经认定1999年2月1日二原告承包涉案鱼池。
被告平谷区政府辩称：第一，被告具有核发被诉养殖使用证的法定职权。2002年5月5日，农业部为加强对水产养殖业的宏观管理，进一步完善养殖证制度，制定了《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》。根据该方案及《渔业法》规定，集体所有的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产；国家对水产养殖水域、滩涂实行养殖证制度，利用水域滩涂从事养殖生产活动的单位和个人，必须依法取得养殖证；县级以上地方人民政府是养殖证主管机关，具有核发养殖证的职权，各级渔业行政主管部门具体负责管辖范围内水域滩涂养殖证申请审核工作。第二，被告核发被诉养殖使用证符合法定程序。2004年8月，董占海向北京市平谷区水产服务中心提出申请，要求办理其承包鱼池的养殖使用证，并提交了承包合同等证明。经审核，董占海提交的申请材料符合规定，北京市平谷区水产服务中心工作人员到现场进行了勘验、测量，确认了标界，并到村里核实了有关情况。经审核，董占海符合颁证条件，被告为董占海核发被诉养殖使用证并进行了登记，被告执法程序合法。第三，如果二原告和第三人因承包经营权发生纠纷或认为承包合同不真实，应当通过民事诉讼进行解决，不应当提起行政诉讼。第四，二原告起诉超过了起诉时效。被告颁证时间为2004年8月23日，距今已近10年，这10年间，董占海一直在此经营养殖，二原告未提出任何异议，现二原告起诉超过起诉时效。请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人董占海述称：第一，二原告所持1999年2月1日二原告与××村经济合作社签订的承包合同是无效合同。首先，该合同是何翠英之夫董占华一手所为，董占华利用其时任××村委会主任的机会，自己起草承包合同，二原告的名字系董占华所签，××村委会的公章亦是董占华所盖，该合同并非双方真实的意思表示，存在欺诈行为，系无效合同；其次，承包期限为30年，自1999年2月1日至2029年2月28日，董占华擅自多写了一个月，存在欺诈故意，故该合同无效；再次，当时涉案鱼池正由村民姚宝东承包经营，董占华利用其担任的村主任职权强行占用，以其妻何翠英及亲属李清泉名义承包鱼池并交纳承包费，企图以合法形式掩盖非法目的，损害姚宝东的合法权益，该合同不符合承包法的相关规定，应属无效。董占华的行为遭到姚宝东的严厉拒绝后，董占华把以原告名义交村委会的承包费又要了回来。姚宝东经营三年后，到2003年初不再经营。本村村民姚占宇开始承包经营其中的8.4亩鱼池，并向××村委会交纳承包费，董占海开始承包经营其中的7.2亩鱼池，并向××村委会交纳承包费。第二，2004年8月，董占海向××村委会提出两个鱼池30年的承包经营权的申请，并取得了由被告核发的被诉养殖使用证。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条之规定，发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权，确认土地承包经营权。董占海享有对鱼池的承包经营权，取得的养殖使用证合法有效，应予维持。第三，董占海自2004年8月23日取得养殖使用证，并一直在实际经营涉案鱼池，距今已近10年，二原告未提出异议，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十五条、第一百三十七条之规定，二原告起诉已超过起诉期限。请求法院驳回二原告的诉讼请求。
第三人在本院指定的证据交换日提供了下列证据并在庭审中出示：1、被诉养殖使用证，证明2004年8月23日，第三人经申请取得平谷区政府核发的鱼池承包经营权证书，董占海取得涉案鱼池承包经营权程序合法；2、2007年3月17日收据、2013年1月10日收据、2013年1月15日收据，证明董占海交纳承包费情况。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
二原告对被告提供的证据1中董占海、姚占宇与××村经济合作社签订的《鱼池承包合同书》有异议，认为该《鱼池承包合同书》并非原始合同，经过变造加工，对其他证据无异议。第三人对被告提供的证据均无异议。本院认为，被告提供的证据能够证明董占海提出申请以及被告审核情况，对此证明目的本院予以采纳，关于原告所持异议详见判决理由部分。
被告对二原告提供的证据持有以下异议：证据1真实，但该证据不能证明第三人提供的鱼池承包合同不真实；证据2、3无法与原件核对，证明目的不成立；证据4不真实，证明目的不成立；证据5真实，但证明目的不成立，该证据恰能证明转包关系成立。第三人对二原告提供的证据持有以下异议：证据1、2、3、4不真实，证据5证明目的不成立。本院认为：二原告提供的证据1真实，本院予以采纳，被告认可二原告于1999年2月1日与××村签订鱼池承包合同，第三人主张该合同不真实，但未提供确凿充分的证据证明，被告、第三人对证据1所持异议不成立；二原告提供的证据2、3无法与原件核对，与本案无直接关联，本院不予采纳；证据4与本案无直接关联，本院不予采纳；证据5系本院生效民事判决，证明目的成立，本院予以采纳。该民事判决涉及二原告与姚占宇转包关系，不能证明本案第三人董占海的承包经营权问题，被告、第三人所持异议不成立。
二原告对第三人提供的证据均有异议，认为证据1确定的使用权人错误，应予撤销，证据2证明目的不成立，应当由二原告交纳承包费。被告对第三人提供的证据均无异议。本院认为，第三人提供的证据1系本案被诉具体行政行为，不能证明被告程序合法，对其证明目的本院不予采纳；证据2与本案无直接关联，本院不予采纳。
经审理查明，1999年2月1日，何翠英、李清泉与××村经济合作社签订《鱼池承包合同书》，承包该村村南鱼池15.6亩，承包期限自1999年2月1日至2029年2月1日，有效期为30年。2004年8月10日，董占海提交申请书，董占海、姚占宇与××村经济合作社签订的《鱼池承包合同书》，董占海常住人口登记卡，董占海与××村委会签订的《补充协议》，向渔业主管部门申请核发养殖使用证。2004年8月13日，东高村镇政府工作人员进行了绘图，确定涉案水域面积为16.152亩（合1.0768公顷），占地面积为19.395亩（合1.293公顷）。2004年8月17日，渔业主管部门审核同意，2004年8月23日，被告签署同意的审批意见，并于当日为第三人核发被诉养殖使用证。2013年1月，二原告与第三人发生承包经营权纠纷，诉至本院，在诉讼过程中，二原告得知被告为第三人核发被诉养殖使用证，二原告不服，诉至本院。
本院认为，根据《渔业法》第六条第一款“国务院渔业行政主管部门主管全国的渔业工作。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作”以及农渔发（2002）5号《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》第四条“县级以上地方人民政府是养殖证主管机关。各级渔业行政主管部门具体负责管辖范围内水域滩涂养殖证申请的审核工作”之规定，被告具有核发水域滩涂养殖使用证的法定职责。
被告、第三人主张二原告起诉超过起诉期限。本院认为，二原告于2013年1月在与第三人鱼池承包合同民事纠纷中知道被诉具体行政行为的主要内容，二原告于2013年8月22日向本院提起行政诉讼，未超过法定期限。被告未依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第（一）项之规定提供证据证明二原告起诉超过起诉期限；在《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》均对行政诉讼起诉期限进行规定的情况下，第三人主张依据《中华人民共和国民事诉讼法》相关规定认定二原告起诉超过起诉期限的主张不成立，本院不予支持。
本案审查的重点在于被告为第三人核发养殖使用证是否合法。二原告主张第三人申请核发被诉养殖使用证时提供的《鱼池承包合同书》不真实，被诉养殖使用证将涉案鱼池使用者确定为第三人董占海错误，应予撤销。被告主张核发被诉养殖使用证符合法律规定，虽然被告在庭审中认可在审核过程中未核实第三人提供的《鱼池承包合同书》原件，但认为××村委会、东高村镇政府均已签署同意意见，二原告亦认可第三人董占海从二原告处取得转包经营权且第三人一直在实际经营，被告为第三人核发被诉养殖使用证应予维持。
本院认为：核发养殖使用证应该遵守《渔业法》、《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》的相关规定。《渔业法》对水域滩涂养殖证发证工作进行了原则性规定；《完善水域滩涂养殖证制度试行方案》具体规定了养殖使用证发证工作需要经过申请、审核、批准、注册登记等程序。其中规定，单位和个人使用水域滩涂从事养殖生产活动的，应向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，填写申请表。单位还应提交与养殖规模相适应的资信证明材料、养殖技术条件说明等。在审核阶段，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门应认真审查申请材料，并会同有关单位人员进行现场勘验，确认标界，核实有关情况。本案中，被告收到第三人提交的申请及相关材料后，进行了审核，但未尽到审慎审查义务。第一，被告在审核材料过程中应当要求申请人提供相关材料的原件，并核对复印件与原件是否一致。根据被告提供的证据可见，第三人在申请核发养殖使用证时提交的申请材料均为复印件，现二原告提供了其与××村经济合作社签订的《鱼池承包合同书》原件，第三人未能提供董占海、姚占宇与××村经济合作社签订的《鱼池承包合同书》原件以及董占海与××村委会签订的《补充协议》原件。本案中，被告仅依据第三人提供的《鱼池承包合同书》、《补充协议》复印件作为核发养殖使用证的基础，不符合法律规定；第二，被告在核发被诉养殖使用证过程中并未要求第三人提供转包关系的证明材料，被告在庭审中主张核发被诉养殖使用证基于转包关系的主张没有证据支持。第三人申请办理养殖使用证时，提交了董占海、姚占宇与××村经济合作社签订的《鱼池承包合同书》、董占海与××村委会签订的《补充协议》，但两份合同书签订主体不一致，被告对此亦未尽审慎审查义务。被告在未核对第三人提交申请材料复印件是否与原件一致的情况下，认定“涉案水域不存在使用争议，申请所提供的材料属实，符合审批条件”，为第三人核发养殖使用证，违反了法定程序，应予撤销；第三，村委会和镇政府并不具有核发养殖使用证的法定职权，村委会和镇政府的意见对被告审核工作并无法律上的约束力。被告辩称理由不成立，本院不予支持。
第三人对被诉养殖使用证无异议，第三人主张二原告与××村经济合作社签订的《鱼池承包合同书》系无效合同，第三人依法享有涉案鱼池的承包经营权。本院认为，二原告与××村经济合作社签订的《鱼池承包合同书》是否合法并非本案审查范围，二原告与第三人关于涉案鱼池承包经营权纠纷应通过其他合法途径解决。第三人所持主张不成立，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告北京市平谷区人民政府为第三人董占海核发的平府（淡）养证（2004）第S0093号水域滩涂养殖使用证。
案件受理费五十元，由被告北京市平谷区人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审判长 石东弘
审判员 张海成
审判员 张丽颖
二〇一三年十一月二十二日
书记员 关 兴