江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00647号
上诉人（原审原告）肖锡娟。
委托代理人张松亭。
委托代理人于之敏，江苏东南律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）靖江市人民政府，住所地靖江市阳光大道1号。
法定代表人赵叶，该市市长。
委托代理人徐永清、朱飞，该市政府办公室干部。
上诉人肖锡娟因诉靖江市人民政府（以下简称靖江市政府）行政复议不予受理一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2015）泰中行初字第00052号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年9月23日立案受理后依法组成合议庭，并于2015年10月27日公开开庭审理了本案。上诉人肖锡娟及其委托代理人张松亭、于之敏，被上诉人靖江市政府副市长鞠林红作为行政机关负责人，以及委托代理人徐永清、朱飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，国营靖江水泥厂系国有企业，为解决职工住宿问题，先后修盖了两幢集体宿舍楼（即涉案房屋）、套建房、家属住宅楼。2000年8月，国营靖江水泥厂因经营不善经法院受理进入破产程序，其中套建房和住宅房因已房改不再作为破产财产，两幢集体宿舍楼因未参加房改仍作为破产财产由清算组进行清算。2000年9月，清算组会同国营靖江水泥厂领导先后召开全体住户会议和职工代表会议，要求职工尽快搬离涉案房屋。2001年7月30日，清算组正式发布公告并送达至每户，要求暂住在涉案房屋的职工自8月5日起至8月14日止搬出，至8月13日止，仍有46户未搬离集体宿舍楼。2001年8月13日及14日清算组先后发布两次公告并送至各户，重申要求职工8月14日前全部搬离，两次公告后仍有部分职工未搬离集体宿舍。2001年10月31日，清算组再次发出通知，明确集体宿舍系危房，不能继续使用，要求仍居住在集体宿舍的职工尽快搬离。直至2001年12月12日靖江市人民法院裁定国营靖江水泥厂破产程序终结为止，仍有部分住户未搬离集体宿舍楼。因国营靖江水泥厂已经注销，原属该厂的集体宿舍楼划归其主管部门化工轻工公司，因2010年机构改革，该集体宿舍楼纳入靖江市人民政府国有资产监督管理办公室（以下简称靖江市国资办）管理范畴。2013年10月23日，靖江市国资办委托靖江市人民政府靖城街道办事处（以下简称靖城街道办）管理该集体宿舍楼。因涉案房屋被鉴定为危房，靖城街道办设立的临时议事机构靖城安全生产管理委员会于2014年7月对涉案房屋进行了查封。2014年9月22日，肖锡娟向靖江市政府申请行政复议，要求撤销靖城街道办对原国营靖江水泥厂的职工宿舍的查封行为。后靖江市政府以肖锡娟提交的证据材料不全为由，三次告知肖锡娟补充证据材料；肖锡娟分别于2014年12月10日，2015年2月16日，2015年4月1日向靖江市政府补充相关证据材料。靖江市政府经审查于2015年4月2日向肖锡娟作出靖行复（2015）第10号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《10号不予受理决定》）。
一审法院认为，靖城街道办因受靖江市国资办委托管理涉案房屋，依法享有合法的民事权益。根据《城市危险房屋管理规定》第十六条之规定，房屋所有人对危险房屋能解危的，要及时解危；解危有困难的，应采取安全措施。据此，靖城街道办对涉案房屋的查封行为是其基于合法民事权益对危险房屋采取的安全措施，并非行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条和第六条之规定，该行为不属于行政复议的受理范围。
关于肖锡娟诉称的其对涉案房屋享有合法的租赁使用权的问题。肖锡娟虽诉称其与国营靖江水泥厂具有不定期租赁关系，但涉案房屋在国营靖江水泥厂进入破产程序后，清算组作为破产财产管理人多次向肖锡娟发出公告，催其限期搬离，根据《中华人民共和国合同法》第二百三十二条之规定，应当认定肖锡娟与国营靖江水泥厂的租赁关系已解除，肖锡娟对涉案房屋不再享有租赁使用权。肖锡娟虽自国营靖江水泥厂破产后一直居住在涉案房屋内，但该事实系因其拒绝搬离所致，并不具有合法性。据此，肖锡娟与申请撤销的查封行为不具有法律上的利害关系。
综上，靖江市政府作出的行政复议决定，对肖锡娟的复议申请不予受理，并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回肖锡娟的诉讼请求。
上诉人肖锡娟上诉称：1、被上诉人靖江市政府提交的靖江市国资办委托靖城街道办管理国营靖江水泥厂的授权委托书、南京工业大学检测鉴定报告、2009年靖江市安全生产委员会办公室、靖江市经济贸易委员会和靖江市建设局要求水泥厂宿舍住户搬迁的公告不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条的规定，亦不符合证据真实性、关联性以及合法性的要求；2、根据《中华人民共和国合同法》以及靖江市政府有关规范性文件的规定，上诉人与国营靖江水泥厂的租赁关系并未解除，一审法院认定事实错误；3、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条等规定，一审法院应当将作出行政行为的行政机关以及复议机关列为本案被告，并对本案涉及的民事纠纷和被复议行政行为一并作出裁判，故一审法院审理程序违法；4、其针对被上诉人靖江市政府不予受理其行政复议而提起本案之诉，故一审法院应当审查靖江市政府是否应当受理该行政复议，并适用相关条款来判断当事人提出的复议申请是否在受理范围之内。请求本院撤销一审判决，撤销《10号不予受理决定》，确认靖城街道办封关宿舍等行为违法，并判令被上诉人承担相应的赔偿和补偿责任，对上诉人提供必要的补救措施。
被上诉人靖江市政府答辩称：1、其依据上诉人在申请复议时提供的材料作出《10号不予受理决定》，上述材料能够证明上诉人与国营靖江水泥厂的宿舍不存在利害关系；2、上诉人肖锡娟对国营靖江水泥厂的宿舍无合法使用权，故其不具备提起本案诉讼的原告主体资格；3、涉案宿舍楼已由靖江市国资办委托靖城街道办管理，权限为占有、使用、收益和处分，故靖城街道办对涉案宿舍的封关行为系基于民事管理责任而采取的管理措施，并非行政行为；4、2014年5月15日，涉案宿舍楼已经被鉴定为D级危房，靖城街道办对上述房屋予以封关是为保障群众的生命财产安全。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人肖锡娟提起上诉后，一审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料均随案移送本院。
本院庭审中，上诉人对一审法院认定的事实提出如下异议：1、2000年9月，清算组并未会同国营靖江水泥厂领导先后召开全体住户会议和职工代表会议，要求职工尽快搬离涉案房屋；2、清算组未于2001年7月30日向其发布公告，要求搬出涉案宿舍；3、其对靖江市国资办将该宿舍委托靖城街道办管理等情况均不知情。被上诉人靖江市政府对一审法院认定的事实不持异议。本院经审查，关于上诉人的异议1。经查，清算组于2002年5月31日向靖江市政法委作出的《关于原国营靖江水泥厂部分集体宿舍住户难以搬迁影响破产工作结案的情况报告》显示，2000年9月其会同有关单位以及国营靖江水泥厂领导先后召开全体住户会议和职工代表会议，要求职工尽快搬离涉案房屋；关于上诉人的异议2。经查，加盖国营靖江水泥厂清算组印章的《公告》可以证明，清算组作出《公告》，将搬出期限、补贴标准、奖惩办法等内容向暂住在集体宿舍的职工予以告知；3、关于上诉人的异议3。经查，靖江市国资办2013年10月23日作出的《授权委托书》能够证明，靖江市国资办将涉案宿舍楼委托给靖城街道办全权管理。综上，上诉人提出的异议不能成立，依法不予支持。一审法院对本案的事实认定清楚，应依法予以确认。
本院庭审中，双方当事人围绕被上诉人靖江市政府作出的《10号不予受理决定》是否合法进行了辩论。双方当事人仍坚持各自上述诉辩意见。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。《行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，上诉人肖锡娟于2014年9月22日向被上诉人靖江市政府申请复议。被上诉人靖江市政府收到复议申请后，认为肖锡娟提交的证据材料不全，先后三次告知肖锡娟补充相关证据材料，肖锡娟亦分别于2014年12月10日、2015年2月16日、4月1日向靖江市政府补充了相关证据材料。2015年4月2日，被上诉人靖江市政府作出《10号不予受理决定》并向肖锡娟送达，符合上述规定，程序合法。
《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。据此，申请人要求复议的具体行政行为的存在是行政复议的前提条件。本案中，涉案宿舍楼系国营靖江水泥厂建造，因该厂经营不善，人民法院于2000年8月宣告其破产，涉案宿舍楼由于未参加房改被作为破产财产由清算组进行清算。从2001年开始，清算组多次发布公告，要求暂住在涉案宿舍楼内的职工搬出，但直至2001年12月12日国营靖江水泥厂破产程序终结，仍有部分住户未搬离，其中包括上诉人肖锡娟。后涉案宿舍楼作为国有资产依次被化工轻工公司、靖江市国资办管理。2013年10月23日，靖江市国资办又委托靖城街道办管理，并明确管理权限为占有、使用、收益和处分。从以上事实可以看出，上诉人肖锡娟虽一直居住在涉案房屋内拒绝搬离，但其对该房屋并不具有合法权益。在涉案房屋被鉴定为危房后，靖城街道办为防止安全事故的发生，对涉案房屋予以封关，是其行使国有资产委托代理管理人而采取的安全措施，不属于行政行为。因此，被上诉人靖江市政府经审查作出《10号不予受理决定》，不予受理肖锡娟的行政复议申请并无不当。
综上，上诉人肖锡娟的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人肖锡娟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蔡 霞
代理审判员 李 昕
代理审判员 张松波
二〇一五年十二月十八日
书 记 员 周 萍
附相关法律条文
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。
无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。
《中华人民共和国行政复议法》
第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；