江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）通中行终字第0128号
上诉人（原审原告）陈俊戎。
委托代理人王羽、张斌，江苏江花律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市启东工商行政管理局，住所地启东市汇龙镇紫薇中路718号。
法定代表人朱建华，局长。
委托代理人施标，该局法制科科长。
委托代理人张耀辉，江苏江海明珠律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）启东市枫达置业有限公司，住所地启东市汇龙镇东郊村。
法定代表人陈红娟，执行董事。
委托代理人张顺意，上海市亚太长城律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）张培国。
委托代理人张顺意，上海市亚太长城律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）杨剑峰。
委托代理人钱元昌，上海市亚太长城律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）陈红娟。
委托代理人钱元昌，上海市亚太长城律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）俞汉昌。
被上诉人（原审第三人）李建辉。
上诉人陈俊戎因工商行政处罚一案，不服启东市人民法院（2012）启行初字第0024号行政判决，向本院提起上诉。本院于2012年11月12日立案受理后依法组成合议庭，于2012年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人陈俊戎及其委托代理人王羽、张斌，被上诉人南通市启东工商行政管理局（以下简称启东工商局）的委托代理人施标、张耀辉，被上诉人启东市枫达置业有限公司（以下简称枫达公司）、张培国的委托代理人张顺意，被上诉人杨剑峰、陈红娟的委托代理人钱元昌到庭参加诉讼。被上诉人俞汉昌、李建辉经本院合法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，枫达公司设立于2006年6月，注册资本为1000万元，股东为杨剑峰和张培国，两人持股比例分别为20%、80%，杨剑峰为法定代表人。2007年11月26日，枫达公司委托陈俊戎向启东工商局申请变更登记，要求将股东变更为陈红娟、陈俊戎、俞汉昌、李建辉，法定代表人变更为陈红娟，并提交了《股东会决议》、《股权转让合同》等变更登记材料。其中股权转让协议四份，分别为：杨剑峰与陈俊戎间的股权转让合同，杨剑峰出让股权200万元于陈俊戎；张培国与陈红娟、俞汉昌、李建辉间的股权转让合同，分别向其转让680万元、60万元、60万元的股权。启东工商局于同日核准枫达公司变更登记申请。
2011年9月13日，启东工商局接到举报，称枫达公司2007年变更登记时提交虚假材料，遂立案调查。2011年12月13日，启东工商局延长办案期限一个月。2012年1月13日，启东工商局经局领导审批，再次延长办案期限，审批表中机关负责人意见中写明“因案情复杂，经集体讨论，同意延长办案时间”，审批表加盖了单位公章。2012年3月12日，启东工商局作出启工商案听字（2012）第12-103号行政处罚听证告知书，并于次日送达枫达公司，告知其拟作出的行政处罚及事实理由，并告知其享有陈述、申辩和要求举行听证权利等。枫达公司逾期未提出听证申请。2012年3月19日，启东工商局作出启工商案字（2012）第00102号行政处罚决定书，对枫达公司作出“罚款5万元、撤销枫达公司2007年11月26日变更登记”的行政处罚，并于次日送达枫达公司。
庭审中，陈俊戎要求对2007年11月26日杨剑峰、陈俊戎订立的股权转让合同中“杨剑峰”的签名进行笔迹鉴定。
原审法院认为，本案主要争议焦点是：一、启东工商局未告知陈俊戎听证程序是否合法；二、启东工商局认定枫达公司2007年11月26日变更登记材料虚假是否正确；三、启东工商局未适用责令改正，直接作出撤销变更登记的行政处罚决定适用法律是否正确。
根据《中华人民共和国公司法》第一百九十九条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条第一款之规定，启东工商局作为本辖区内的企业登记机关，具有主管公司登记的职权。
对于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款、《工商行政管理机关行政处罚案件听证规则》第六条、第十八条，启东工商局在作出处罚前，应当向当事人告知具有要求听证的权利。工商法字（2000）第212号《国家工商行政管理局关于是否受理公司股东听证申请问题的答复》认为：“根据《行政处罚法》和《工商行政管理机关行政处罚听证暂行规则》的有关规定，有资格提出听证申请的当事人就是违反了行政管理法规、实施了行政违法行为、工商行政管理机关拟对其实施行政处罚的公民、法人或者其他组织。股东与所投资的公司存在利益上的关系，但股东与公司又是各自独立的主体。工商行政管理机关对其所投资设立的公司实施行政处罚时，如果公司已经提出听证申请且工商行政管理机关已经受理后，股东可以作为利害关系人申请参加听证。因此，在公司未提出听证申请的情况下，股东自行提出来听证申请的，工商行政管理机关可以不受理。”本案中，启东工商局在行政处罚程序中，已依法告知枫达公司听证等权利。按照上述答复，本案有资格提出听证申请的为枫达公司。如果枫达公司提出听证申请，陈俊戎可以作为利害关系人申请参加听证，但是无权直接提出听证申请，更没有法律规定必须向陈俊戎告知其有听证的权利。因此，启东工商局作出处罚前，未告知陈俊戎，程序并不违法。陈俊戎在庭审中提出，启东工商局第二次延长办案时限没有集体讨论记录，说明未经集体讨论，违反了国家工商局的有关规定。原审法院认为，启东工商局提供的2012年1月13日审批表能够证明其延长办案期限依法经过集体讨论。其没有集体讨论记录只是程序瑕疵，对本案不产生根本影响。
对于第二个争议焦点，2007年11月26日，枫达公司申请公司变更登记前未依法召开股东会议，更未形成股东会决议，其向启东工商局提交的股东会决议杨剑峰、张培国均未签名。张培国与陈红娟、俞汉昌、李建辉间股权转让合同中张培国、俞汉昌、陈红娟签名均非本人所签，陈俊戎对此也无异议，此足以认定变更登记材料系虚假；庭审中张培国对此次变更登记不予认可。杨剑峰与陈俊戎的股权转让合同只是变更登记材料之一，杨剑峰签名的真假不影响枫达公司提供虚假材料这一事实的认定，故陈俊戎对股权转让合同中“杨剑峰”签名申请鉴定，原审法院不予准许。但启东工商局仅凭杨剑峰个人不太确定的说法，在无其他证据加以证明的情况下，未采取科学的鉴定手段，仅凭肉眼比对，就认定杨剑峰的签名不是其本人签名，证据不足。希望启东工商局不断提高执法人员的业务能力和水平，减少直至消灭主观臆断，确保依法行政。
对于第三个争议焦点，《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”本案中，枫达公司提供虚假材料骗取变更登记的事实清楚，至于是否适用责令改正的规定。首先，2007年11月26日枫达公司变更登记材料中，杨剑峰、张培国转让股权的股东会决议，是在未召开股东会、未获得持有枫达公司80%股权的大股东张培国同意的情况下形成的，不仅形式虚假，内容也严重违法。其次，杨剑峰的股权转让，没有依法书面征求张培国的意见，损害了张培国的优先购买权。再次，枫达公司在提交虚假材料后的较长时间内未能自我改正，直至被举报案发。说明枫达公司没有自我改正的能力，故不适用责令改正的情形；且张培国在一审庭审中仍没有转让其股权的意思表示，故其不可能自我改正。对此，启东工商局认定枫达公司2007年11月26日提供虚假材料取得公司变更登记属于“情节严重”的情形并无不当。启东工商局决定撤销枫达公司2007年11月26日的公司变更登记，适用法律正确。枫达公司2007年11月26日的公司变更登记，是一个整体的变更行为，杨剑峰与陈俊戎、张培国与陈红娟、俞汉昌、李建辉的股权转让合同基于同一个股东会决议，而该股东会决议形式虚假，内容严重违法，即使杨剑峰与陈俊戎间的股权转让合同是真实的，也不可能部分撤销变更登记。
综上所述，启东工商局作出的启工商案字（2012）第00102号行政处罚决定书，认定的主要事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。陈俊戎请求撤销启东工商局作出的该决定，原审法院不予支持。陈俊戎又要求恢复其在枫达公司的股东身份，该请求不属于行政诉讼的范围，本案不予理涉。原审法院遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回陈俊戎要求撤销启东工商局作出的启工商案字（2012）第00102号行政处罚决定书、恢复其枫达公司股东身份的诉讼请求。
陈俊戎不服向本院提起上诉称，1、根据《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定，只有违法情节严重才可撤销公司登记或吊销营业执照。枫达公司的行为不属情形严重，启东工商局认定其情形严重，属滥用自由裁量权。2、对枫达公司登记行为的处理，启东工商局应首先适用责令改正，该局直接作出罚款、撤销公司变更登记的行政处罚，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人启东工商局辩称，1、枫达公司提交虚假材料取得公司变更登记侵犯了张培国的合法权益，启东工商局认定枫达公司违法行为情节严重，并无不当。2、枫达公司在长达四年时间内未纠正其违法行为，张培国明确表示不愿转让公司股权，因此，枫达公司自行纠正已不可能，启东工商局未适用责令改正，直接作出罚款、撤销公司变更登记的行政处罚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人枫达公司、张培国、杨剑峰、陈红娟辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人俞汉昌、李建辉未提交答辩意见。
陈俊戎提起上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
二审另查明，对枫达公司原股东在公司设立登记时未实际出资的问题，启东工商局已另案处理。
本院认为，本案的争议焦点为：一、枫达公司的行为是否构成《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定的提交虚假材料取得公司登记；二、启东工商局作出的行政处罚处罚幅度是否适当、是否符合法律规定。
关于枫达公司的行为是否构成《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定的提交虚假材料取得公司登记的问题。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定：“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《中华人民共和国公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。”《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”本案中，启东工商局作出变更登记的主要依据是股权转让合同和股东会决议。枫达公司在2007年11月26日申请变更登记前未依法召开股东会议，该公司向启东工商局提交的股东会决议、股权转让合同等变更登记材料中有关“张培国”的签名非张培国本人所签，亦无证据证明由张培国授意他人代签，枫达公司的工商变更登记并非当事人张培国的真实意思表示。因此，枫达公司的工商变更登记行为缺乏事实依据，该公司的行为构成《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定的提交虚假材料取得公司登记。
关于启东工商局作出的行政处罚处罚幅度是否适当、是否符合法律规定的问题。首先，枫达公司对其提交虚假材料取得公司登记的违法行为未自行改正，其违法行为一直处于继续状态，该公司股东张培国对2007年11月26日的股东会决议、股权转让合同等变更登记材料不予认可，责令改正已无实际意义。其次，枫达公司的违法行为不仅侵害了国家工商行政管理登记制度，而且侵害了该公司股东张培国的合法权益。启东工商局未适用责令改正，认定该公司提供虚假材料取得公司变更登记属“情节严重”并无不当。再次，在枫达公司申请变更登记材料存在虚假的情况下，启东工商局核准变更登记，缺乏事实基础。启东工商局履行了立案、调查、告知等法定程序，该局根据枫达公司违法行为的性质、情节以及危害后果，在法定处罚幅度范围对其作出罚款5万元，撤销变更登记的行政处罚，处罚幅度适当，符合《中华人民共和国公司法》第一百九十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条等相关法律的规定。对于陈俊戎一审起诉提出的恢复其在枫达公司股东身份的问题，涉及陈俊戎与杨剑峰之间的股权转让关系，属另一法律关系范畴，一审法院未予理涉，并无不当。
综上所述，原审法院判决驳回陈俊戎的诉讼请求正确，本院予以维持。陈俊戎上诉主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈俊戎负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 锡 明
代理审判员 顾春晖代理审判员郁娟
二〇一二年十二月二十四日
书 记 员 张 祺 炜
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……