陕西省榆林市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）榆中民三终字第00349号
上诉人（原审原告）张某某
上诉人（原审原告）张某乙
上诉人（原审原告）奥某某
上诉人（原审原告）张某丙
四上诉人的共同委托代理人赵某某、李某某，北京XX律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）陕西XX有限公司
法定代表人李某乙
委托代理人宋某某
被上诉人（原审被告）XX县XX乡XX村XX村民小组
负责人麻某某
委托代理人陈某某
委托代理人奥某乙
被上诉人（原审被告）XX县XX乡XX村XXX小组
负责人张某丙
委托代理人陈某某
委托代理人奥某乙，男，系神木县麻XX乡水磨河村*组村民。
上诉人张某某、张某乙、奥某某、张某丙因与被上诉人陕西XX有限公司、XX县XX乡XX村XX小组、XX县XX乡XX村XXX小组确认合同效力纠纷一案，不服陕西省神木县人民法院（2014）神民初字第06674号民事判决，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人张某乙、奥某某、张某丙及委托代理人李某某，被上诉人XX公司的委托代理人宋某某，XX村民小组负责人麻某某，XXX村民小组负责人张某丙及XX村民小组和XXX村民小组的委托代理人陈某某、奥某乙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2003年10月26日，被告XX县XX村XX、XXX民小组（甲方）与被告陕西XX有限公司（乙方）签订了一份协议书。协议书约定，1、甲乙双方本着优势互补、互惠互利、共图发展的精神，经过充分协商，决定合作开发XX小区。2、乙方负责并出资编制和报批XX塔住宅小区修建性详规。3、乙方出资并建设XX大桥、XX路、河堤。4、乙方出资并负责按规划建设小区的给水工程、排水工程、供电工程。5、甲方向乙方无偿提供250亩开发住宅用地，甲方同时有偿出让给乙方30亩荒沙地，两项合计甲方向乙方提供280亩开发用地，乙方向甲方支付300万元补偿费。甲方无偿提供XX大桥、河堤给排水、电力等公用设施的建设用地等内容。2005年5月9日，榆林市人民政府审批土地件榆政土批（2005）5号文件批准，同意将麻XX乡XX村等有关村组集体土地转为建设用地合计18.6658公顷征收为国有，并确保本行政区域内耕地不减少，质量不下降。2005年10月15日，神木县人民政府审批土地件神政批转字第（2005）15号文件将上述土地批准陕西XX有限公司修建住房建设用地。2007年4月5日神木县建设局向陕西XX有限公司颁发了建设工程规划许可证，准予建设。现被告陕西XX有限公司已在批准建设的土地上建设成神木XX小区。被告陕西XX有限公司按合同约定给被告神木县麻XX乡水磨河村XX村民小组、XXX村民小组的300万元补偿款，村民（包括4原告）作为入股款投资开发建设XX小区。该小区第一期完工后，被告陕西XX有限公司给入股村民每人分红利约23000元（包括四原告）。2012年11月26日，陕西省人民政府作出陕政复驳字（2012）03号驳回行政复议申请决定书，决定驳回张某某等人的行政复议申请。张某某、张某乙、奥某某、张某丙于2014年8月21日向法院提起诉讼，请求确认2003年10月26日XX公司与水磨河村第一、XXX村民小组签订的《协议书》无效。
原审法院审理认为，我国土地所有权分为国家所有和集体所有，集体所有的土地村民集体经济组织经审批可以转换为国有进入市场交易或者用于非农建设开发。三被告签订的《协议书》是合同双方本着优势互补、互惠互利的原则，决定共同开发XX住宅小区时，在平等、自愿、协商一致的基础上形成的，虽然合同内容涉及神木县麻XX乡水磨河村XX村民小组、XXX村民小组的集体土地，但是已经按照土地管理法的规定依法征收为国有并转换为建设用地。被告陕西XX有限公司开发该地是经过合法审批取得的权利。因此，该协议属于合法有效的合同。原告称三被告签订的协议违反《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的规定是断章取义之诉述。况且原告已经将分配的土地补偿款用于投资开发小区，该行为也是对村民小组处分土地行为事实上的认可。另外，原告与村民小组之间的关系是土地使用权承包关系，原告对外无权行使所有权利，故原告要求确认三被告所签订的《协议书》无效的请求不能成立，依法予以驳回。至于被告提出的诉讼时效问题，原告已经通行政复议及其他方式主张权利，从2012年11月26陕西省人民政府作出陕政复驳字（2012）03号驳回行政复议申请决定书起开始重新计算诉讼时效，而原告于2014年8月28日向本院提起诉讼，并未超过2年法定的诉讼时效期间，故被告陕西XX有限公司辩称原告的起诉超过法定的诉讼时效期间的理由不能成立。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。案件受理费100元，由四原告负担。
宣判后，上诉人张某某、张某乙、奥某某、张某丙不服原审判决，上诉认为，一审判决认定事实及适用法律错误。请求：1、撤销原审判决；2、确认2003年10月26日XX公司与XX村民小组、XXX村民小组签订的《协议书》无效。3、本案的一、二审诉讼费用由三被上诉人负担。理由是：一、一审判决适用法律错误。1、一审判决以《协议书》签订之后的行政行为确认《协议书》合法有效，没有法律依据。《中华人民共和国合同法》第四十四条的规定：“依法成立的合同，自成立时生效。”三被上诉人签订的《协议书》实质上是将集体土地出让、转让用于非农业建设，其法律效力应依据《协议书》签订时的情况确定，此后相关行政行为不能改变《协议书》的法律效力。2、《协议书》签订之后的行政行为进一步说明《协议书》是无效的。从逻辑上讲，如果《协议书》是合法有效的，就无需后续再去办理农用地转用、集体土地征收手续，无需进行“国有土地挂牌出让”。而此后XX公司取得的也是“国有土地”，这也充分说明此前将集体土地出让、转让用于非农业建设的《协议书》是无效的。一审判决认定的事实还说明《协议书》“以合法形式掩盖非法目的”。《陕西省建设项目统一征地办法》（陕西省人民政府令78号，2002年3月1日起施行）第六条的规定：“建设单位不得与被征地单位或农村村民协商征地事宜。”国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）第四条的规定，自2002年7月1日起各类经营性用地必须通过招标、拍卖、挂牌等方式公开出让。根据XX公司提供的《神木县人民政府神土批（2005）号审批土地件》，神木县人民政府在挂牌前已内定将案涉土地出让给XX公司。《协议书》违反了《陕西省建设项目统一征地办法》关于“建设单位不得与被征地单位或农村村民协商征地事宜”的规定，掩盖了XX公司在案涉土地公开挂牌出让前即被内定受让的非法目的，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（三）项规定，以合法形式掩盖非法目的的合同无效。二、一审判决认为“上诉人与村民小组之间的关系是土地使用权承包关系，上诉人对外无权行使所有权利”的观点与《协议书》的法律效力没有关联性。上诉人享有本集体土地的承包经营权，在自已的承包经营权被侵害时，就可以依法主张权利，上诉人作为承包经营权人是否有权对外行使所有权利的问题，与本案以及《协议书》效力没有任何关联。
被上诉人XX公司答辩称，一、一审判决认定事实清楚，证据确实充分，判决正确。2003年10月26日，神木县麻XX乡水磨河村第一、XXX村民小组与XX公司签订协议书约定合作开发鸳鸯塔小区。经过逐级上报，批准了修建住房用地，神木县建设局向XX公司颁发了建设工程规划许可证，准予建设。XX公司在批准的土地上建成成泰花园小区，并按照合同约定给麻XX乡水磨河村一、二村民小组300万元补偿款，村民（包括四上诉人）作为入股款投资建设开发XX花园小区。该小区第一期完工后，XX公司给入股村民每人分红利23000元（包括四上诉人已领取）。这足以证明四上诉人是同意的，知情的。四上诉人曾经状告陕西省人民政府和当时任省长的赵某乙审批土地违法，被人民法院驳回诉讼请求。麻XX乡水磨河村一、二村民小组与XX公司本着互利互惠的原则，共同开发XX住宅小区，在平等自愿的基础上签订合同，虽然内容涉及集体土地，但是己经按照土地管理法的规定征收为国有转为建设用地，XX公司使用土地合法，合同合法有效。四上诉人对外无权行使所有权，况且上诉人已经将分配的土地补偿款用于投资开发小区，其行为也是对村民小组处分土地行为事实上的认可。故上诉人的上诉主张无事实依据和法律依据。二、《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款规定，法律、行政法规规定应当办理批准、登记手续的，依照其规定。XX公司取得土地是通过人民政府招标、拍卖、挂牌等方式取得的。原审判决适用法律正确，程序合法，应予维持。
被上诉人XX村民小组、XXX村民小组同意XX公司的答辩意见。
二审另查明：2003年10月26日，神木县麻XX乡XX、XXX民小组与XX公司签订协议书，约定合作开发XX住宅小区。2005年5月8日，陕西省人民政府作出陕政土批（2005）XX号《关于神木县2004年度第一批次农用地转用土地征收的批复》的审批土地件，同意将涉案集体土地依法征收为国有土地转为建设用地，由神木县人民政府依法批准供地。2005年5月9日，榆林市人民政府作出榆政土批（2005）X号《关于神木县2004年度第一批次农用地转用土地征收的批复》的审批土地件，同意将涉案集体土地征收为国有土地转为建设用地。2005年10月13日，神木县国土资源局与XX公司签订《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》，确认XX公司竞得涉案国有土地的使用权。2005年10月15日，神木县人民政府作出神政批转字第（2005）XX号《关于出让神木县2004年度第一批次建设用地的批复》的审批土地件，同意上述土地作为XX公司修建商品住房建设用地。2007年4月5日神木县建设局向XX公司颁发了《建设工程规划许可证》，准予建设。2007年7月30日，神木县人民政府就上述土地向XX公司颁发了神国用（2007）第XXXXXXX号《国有土地使用证》。
二审再查明：2007年元月十八日，神木县处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室神信联办字（2007）X号《关于我县张某等人进京信仿事案办理结果的报告》载明，2006年4月，XX公司在涉案建设用地内施工过程中，信访人张某等阻挡致使无法正常施工，之后因信访人多次阻挡，在劝说无效的情况下，县公安局对信访人张某等13人给予行政拘留十日的处罚，其中包括上诉人张某乙。2012年8月，四上诉人及其他村民向陕西省国土资源厅提出复议申请，陕西省国土资源厅于2012年8月23日作出陕政复答（2012）XX号《行政复议答复书》，载明：申请人张某丙、闫女则等22人不服被申请人陕西省人民政府作出的陕政土批（2005）XX号《关于神木县2004年度第一批次农用地转用土地征收的批复》（以下简称“XX号批复”），申请行政复议，请求撤销XX号批复。……2005年5月9日，榆林市国土资源局根据XX号批复作出《关于神木县2004年度第一批次农用地转用土地征收的批复》，9月27日，神木县国土资源局通过张贴、网络发布神国土资告字（2005）X号神木县国有土地使用权挂牌出让公告，明示出让XX号批复的国有土地使用权，无人提出异议。2009年10月26日，神木县麻XX乡水磨河村XX村民小组、XXX村民小组与XX公司达成《补充协议》。目前该宗土地出让开发建设已达七年之久，申请人或其家属已经在2009年、2010年、2011年领取了土地补偿款的分红。XX号批复申请人知悉的法定途径是批后公告而非直接送达，从行为和事实要件可见其早就应当知道征地事宜，也早就可以查询征地批复的具体内容。申请人所谓2012年7月17日通过信息公开才得知XX号批复，不是判断其知道或者应当知道的依据。根据《中华人民共和国行政法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以自知道或者应当知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。2012年8月7日申请人提出行政复议申请超过法定时限。上述申请人不服，向陕西省人民政府申请行政复议，陕西省人民政府于2012年11月6日作出陕政复驳字（2012）X号《驳回行政复议申请决定书》，认为：……陕政土批（2005）XX号审批土地件将集体土地批准转为国有土地后，该宗地经招拍挂程序，由XX公司取得使用，而本应由申请人领取的征地补偿款经征求村民意见后，水磨河村第一、二村民小组签署协议，已作为本金入股XX公司XX住宅小区项目，申请人或其家属已在2009年、2010年、2011年分别领取了土地补偿款的分红，因此，申请人应当在2011年以前就知道征地情况，而并非申请人所称的2012年7月17日神木县人民政府信息公开行政不作为提出行政复议后才得知，超出了行政复议申请期限，决定驳回申请人的行政复议申请。
本院二审查明的其他事实与一审查明的事实相同，本院依法予以确认。
本院认为，2003年10月26日，神木县麻XX乡水磨河村第一、XXX村民小组与XX公司签订的协议书实质系一种合作意向，双方约定，XX公司出资为水磨河村第一、XXX村民小组修建大桥、河堤、出行道路，并约定桥、堤、路修建的标准和规模要以政府有关部门批准的设计为准。双方签订上述协议意在优势互补，互惠互利，水磨河村第一、XXX村民小组与XX公司签订该协议的目的应该是为了改善其村民的居住、出行等生活条件，因此虽然该协议还同时约定水磨河村第一、XXX村民小组应向XX公司提供部分土地用于开发建设，但该两个村民小组经征求村民意见后，仍然与XX公司签署了前述协议书。因协议书中涉及土地性质的改变，如双方不能完善相关行政审批手续，则该协议无履行的前提。之后，经陕西省人民政府、榆林市人民政府、神木县人民政府的相关部门逐级审批，涉案土地被国家征用转为建设用地，并准予XX公司建设使用，相关行政管理部门均出具了相应的建设审批文件。在XX公司具备建设条件之后，涉案协议得以实际履行，XX公司将建成的住宅小区及桥、堤、路等项工程交付村民小组使用。因涉案建设用地及建设工程均经过相关政府管理部门的合法审批，手续齐全，程序合法，且涉案协议书无《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，故四上诉人主张涉案协议无效的理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人张某某、张某乙、奥某某、张某丙负担。
本判决为终审判决。
审判长 惠子芳
审判员 柳 强
审判员 王 燕
二〇一五年七月二十日
书记员 李 刚