湖南省株洲市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）株中法行终字第49号
上诉人（原审原告）刘某某，男，2004年8月11日出生，汉族。
法定代理人谭艳珍，女，1979年6月2日出生，汉族，系刘某某母亲。
委托代理人张玮，湖南金州律师事务所律师，代理权限为特别授权。
委托代理人向红勇，湖南金州律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）茶陵县人民政府，住所地茶陵县炎帝南路1号。
法定代表人江小忠，该县县长。
委托代理人曾文平，男，1966年6月6日出生，汉族，茶陵县人民政府法制办公室副主任，代理权限为特别授权。
委托代理人陈文发，湖南挚友律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）茶陵县环境保护局，住所地茶陵县城关镇陵园路。
法定代表人陈璐山，该局局长。
委托代理人罗建新，男，1967年4月10日出生，汉族，该局法制科科长。代理权限为特别授权。
委托代理人陈回儿，湖南挚友律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）茶陵县洣江街道办事处。住所地茶陵县洣江街道办事处下瑶村。
法定代表人周新华，该街道办事处主任。
委托代理人谭铜坤，湖南犀城律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审第三人）刘福生，男，1962年6月21日出生，汉族。
上诉人刘某某因与被上诉人茶陵县人民政府（以下简称茶陵县政府）、茶陵县环境保护局（以下简称茶陵县环保局）、茶陵县洣江街道办事处、刘福生不履行环境保护职责及行政赔偿一案，不服攸县人民法院（2014）攸法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月21日公开开庭审理了本案，上诉人法定代理人及委托代理人和被上诉人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：茶陵县复兴有色冶炼厂（以下简称复兴有色冶炼厂）座落在茶陵县洣江街道办事处诸睦村，属诸睦村90年代村办企业，是集体所有制企业，采用烧结锅工艺炼铅等。2006年该厂周围的诸睦村、立新村有部分村民（含本案原告）发现了身体不适，经体检化验确诊为铅超标，茶陵县政府、茶陵县环保局、茶陵县洣江街道办事处立即组织调查，经查，村民的铅中毒与复兴有色冶炼厂的污染有关，并组织了村民进行体检及治疗。茶陵县政府经茶陵县环保局提请于2006年12月8日向复兴有色冶炼厂送达了茶政字（2006）16号《关于责令茶陵县复兴有色冶炼厂立即停产整治的通知》并成立了行动小组。同年12月22日茶陵县环保局依据《产业结构调整目录2005年版本》认为复兴有色冶炼厂属淘汰类企业，应予关停，建议茶陵县政府彻底关闭复兴有色冶炼厂。2006年12月23日茶陵县政府下发了茶政字（2006）18号《关于关闭茶陵县复兴有色冶炼厂的决定》，责令该厂在2006年12月28日前自行拆除所有机械设备、电器开关，安全妥善清空处理遗留的原辅材料。茶陵县环保局于2006年12月31日根据茶政字（2006）18号《关于关闭茶陵县复兴有色冶炼厂的决定》精神，依法采取措施关闭了复兴有色冶炼厂。2007年3月，茶陵县政府下达了《关于关闭复兴有色冶炼厂善后工作的处理意见》，对铅超标的村民治疗、补助、进行了统一的安排。并成立工作领导小组落实措施、进行综合治理和全面医治，其中对于铅超标的村民的治疗进行了统一的安排，对未进行检测的村民和需治疗的村民可以在省范围有资质的医院进行检测和治疗，由农医办报销全部医疗费用，由各自乡镇补偿交通费，并按血铅含量补助一次性营养费（但250ug／L以下的补助、购药和住院只能选择一种）。
另查明，第三人刘福生2000年与洣江乡诸睦村签订租赁承包合同，约定诸睦村村委会将冶炼厂全部租赁承包给第三人刘福生。刘福生承包后变更厂名，自主经营、自担风险。2001年10月复兴有色冶炼厂与诸睦村有关村民小组就污染损失达成补偿协议，此后，复兴有色冶炼厂一直由刘福生经营至2006年年底停产关闭。2006年村民铅中毒监测出来之后，刘福生又向部分村民支付排铅治疗费等20万余元。但原告认为补偿标准太低，并认为被告存在拖延履行法定职责的行为，为后续治疗费、护理费、交通费、住院伙食补助费、营养费、精神损害赔偿费等共计100万元向法院提起诉讼。
又查明，茶陵县环保局对复兴有色冶炼厂进行了常规的监测和排污的治理。2002年复兴有色冶炼厂列入了环境设施监控计划进行常规监测，并对其废气治理工程进行验收，给予了资金补助。2003年-2005年茶陵县环保局联合茶陵县财政局下发了年度污染治理项目计划通知，其中复兴有色冶炼厂的治理项目为脱气脱硫治理，并对该厂进行了烟尘监测。
原审认为，本案中的争议焦点分别是：1、被告在本案中是否存在拖延履行法定职责不作为的行为，原告的损害后果与被告“行政行为”之间有无因果关系；2、原告在本案行政诉讼中的诉求是否超过诉讼时效期间。根据各方的证据以及当事人的陈述和查明的事实依法分析认定如下：1、复兴有色冶炼厂的前身为诸睦村冶炼厂。按照原告的陈述该厂于1993年成立，现原告提出被告拖延履行法定职责，没有及时关闭复兴有色冶炼厂，按照行政诉讼法的有关规定，本案原告起诉被告不作为，应当提供其提出申请事实的证据，但从整个案件中原告提供的证据来看，在“铅中毒”现象出现之前，原告未能提供其向被告曾提出具体申请的证据，仅提供2006年铅中毒事件出现之后的有关报导铅检测结果以及治疗情况和政府关闭该厂处理情况的证据，此系被告作为证据。本案中，茶陵县环保局作为职能部门逐年依常规进行监测，并对复兴有色冶炼厂的污染源控制列入计划，从政策支持该厂改造依法进行监督，被告的行为是作为的；特别是在2006年出现了部分村民“铅中毒”的污染事情后，茶陵县环保局依照2005年12月颁布的产业结构调整目录的要求呈报茶陵县商务局及茶陵县政府请求关闭该厂，茶陵县政府在2006年底依法将该企业关闭。从这些环节来看，两被告的行政行为实施的时间是合理，没有违背法律规定的情形。因此，认定茶陵县政府及茶陵环保局拖延不作为的事实证据不足。依照我国环保法的规定，谁污染、谁治理，因污染环境和破坏生态造成损害的应当承担侵权责任，即本案中的环境污染造成的后果在责任承担上属于民事责任范畴。因此，在本案中，原告的损害是复兴有色冶炼厂生产形成污染造成，与各被告之间的行为不存在行政赔偿上的因果关系，不符合我国国家赔偿法行政赔偿的赔偿情形即造成公民身体伤害或死亡的其他违法行为的情形。最高人民法院于2013年9月22日作出（2011）行他字第24号《关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任的答复》是依照我国国家赔偿法和警察法的有关规定作出的答复意见，未扩大至整个行政机关，更不适用于未经请求对特定公民、法人或其他组织履行法定职责的一般行政行为（包括一般失职行为）。2、关于诉讼时效问题。在本案中原告请求确认被告拖延履行法定职责系不作为，从本案的事实来看，2006年出现铅中毒事件后，被告立即组织调查并安排治疗和相关处理，同年年底被告关闭复兴有色冶炼厂，此时应视为原告知道或应当知道被告的具体行政行为内容即原告应当知道被告拖延履行职责而侵犯其合法权益的不作为行政行为。原告请求确认被告上述“不作为”为违法行为的诉讼时效应该以此为起点开始计算。从本案查明的事实来看，原告至今没有证据证明其曾主张过确认违法的权利，按照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，原告上述确认请求超过诉讼时效期间的规定。故原告的上述请求依法不能支持，但这仅仅是本行政诉讼案件中时效的审查。在本案中，原告因污染造成的损害确实存在，原告主张后续治疗费、交通费、营养费、误工费、精神抚慰金虽然目前尚无发生或确认，原告仍可以通过民事诉讼的方式加以救济。综上，原告请求确认各被告拖延履行法定职责系不作为的违法行政行为的请求无法无据，应不予支持，因此，原告主张因各被告存在不作为违法行为而造成原告损害产生的相关费用应由各被告承担（尚未具体发生或加以确认）的请求亦不能得到支持。茶陵县政府于2007年4月12日就复兴有色冶炼厂污染及整治情况作出会议纪要及相关通告处理意见，包括医疗补助等费用的安排和环境综合治理的安排，原告方对此提出异议，对此，法院认为上述行为系行政机关另一具体行为，不属本案处理范畴。被告洣江街道办事处（原洣江乡人民政府）在本案中非履责法定主体，非本案适格被告，无需承担责任，第三人刘福生系企业租赁业主，系另一法律关系，原告坚持不追加和变更当事人，系其对诉讼权利的处分，应予尊重，同时根据本案查明的事实，在本案中不追加和变更当事人不影响对本案中事实的查明和审理结果，综上，依照《最高人民关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条第二项、第四十一条第一款、第五十六条第一项之规定，判决：驳回原告刘某某的诉讼请求。本案案件受理费50元，依法应由原告刘某某承担，决定免交。
宣判后，上诉人不服，向本院上诉称：1、一审认定事实不清，无视原告铅中毒的严重性。2、本案未过诉讼时效，政府最后一次赔偿是在2012年12月，故时效应在此时计算。3、适用法律错误，不应适用（2011）行他字第24号《关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任的答复》对本案进行处理。故请求本院撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。
四被上诉人均答辩称，原判事实清楚，处理正确，请求予以维持。
经审查，二审对原审认定的事实及证据没有异议，予以确认。
另查明，复兴有色冶炼厂成立于1986年，其前身为诸睦冶炼厂，直到1994年，才进行工商登记，更名为茶陵县复兴有色冶炼厂。因在环保法实施之前成立，故环保部门未对其进行环评审核手续。为此，在2007年，茶陵县环保局还专门就此问题向株洲市监察局进行了专题报告。
上诉人在二审提交了三份证据：1、企业关闭前拍摄的一些照片，照片上水很浑浊，颜色是红褐色。证明环境污染非常严重。2、2001-8-20湖南省环境信访案件交办通知，证明村民一直在向相关机构反映冶炼厂污染非常严重，而政府放任不管。3、儿童医院尿液分析报告单、诊断证明等，证明刘某乙得了慢性肾炎，后果严重。以上三份证据被上诉人均提出了异议，认为第一份证据照片不能说明地点，第二份证据通知不能提交原件，第三份证据病情不能说明关联性，因这三份证据均不是新证据，本院不予采信。
本院认为，本案案由为不履行环境保护职责及行政赔偿案。争议焦点为：被上诉人茶陵县政府和茶陵县环保局在本案中是否存在拖延履行法定职责不作为的行为，上诉人的损害后果与被上诉人有无因果关系；本案是否超过起诉期限。《中华人民共和国环境保护法》第七条、第三十二条、第三十九条规定，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理；在环境受到严重污染威胁居民财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害。县级以上人民政府对经限期治理未能完成治理任务的企业，可以根据所造成的危害后果责令其停业、关闭。茶陵县环保局是茶陵县环境保护主管行政部门，负有对本辖区内的环境保护工作实施统一监督和管理的法定职责；茶陵县政府对本辖区内环境污染企业根据其污染后果，作出责令停业、关闭决定，并予以实施，是其法定职责。本案中，茶陵县环保局在环保法实施后，对复兴有色冶炼厂的生产过程进行了正常的环境监管、检测、指导改造等工作，在发现该企业存在铅超标事件后及时向茶陵县政府进行书面报告；茶陵县政府在接到茶陵县环保局关于该企业出现污染，造成铅超标后果的报告后，及时关停了污染企业并以会议纪要的形式积极组织处理善后工作，对原告铅超标检测、治疗作出安排，茶陵县政府和茶陵县环保局履行了对该企业的环境监管工作，且符合国家环保法的规定，上诉人要求被上诉人行政赔偿的请求没有法律根据。2006年出现铅超标事件，在茶陵县政府作出处理后，上诉人知道或应当知道被告的具体行政行为，而直到至2013年上诉人才向法院起诉，不符合法律规定的起诉期限。另《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”复兴有色冶炼厂的污染行为系民事法律关系。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立。原判虽然引用最高人民法院2011第24号《关于公安机关不履行、拖延履行法定职责如何承担行政赔偿责任的答复》不当，但认定事实清楚，处理正确，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘某某承担。
本判决为终审判决。
审判长 吴晓斌
审判员 梁小平
审判员 王 敏
二〇一四年九月十六日
书记员 刘 怡
附：法律条文
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；