广东省韶关市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤02行终37号
上诉人（原审原告）：李菊芳，女，1973年11月16日出生，住广东省始兴县。
委托代理人：李荣林，男，1946年12月27日出生，汉族，住广东省始兴县。系李菊芳父亲。
被上诉人（原审被告）：始兴县公安局。地址：广东省始兴县太平镇红旗路***号。
法定代表人：余志强，局长。
委托代理人：罗立勇。
委托代理人：侯飞鹏。
上诉人李菊芳因与被上诉人始兴县公安局信息公开纠纷一案，不服韶关市武江区人民法院作出的（2016）粤0203行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年2月28日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月10日进行了法庭询问。上诉人李菊芳的委托代理人李荣林，被上诉人始兴县公安局的委托代理人罗立勇、侯飞鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定：政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，李菊芳要求始兴县公安局公开的“1.始兴县公安局作出的行政处罚决定书韶始公决字〔2015〕第1028号李菊芳扰乱公共场所秩序一案的卷宗；6.始兴县公安局执法的全程录音视频；”等信息，属于公安机关在办案过程中形成的档案材料。原告要求被告公开的“2.北京市公安局西城分局（立案通知书）和相关材料及移送韶关市始兴县公安局的（移送案件通知书）；3.始兴县公安局与其他部门工作人员从北京市马家楼救助中心带离李菊芳的手续或批示及强制押返的批文；4.始兴县公安局执法时使用车辆的数量，派出的人员信息和一同执法的其他部门工作人员信息以及相关财务支出；7.韶始公决字〔2015〕第1028号李菊芳扰乱公共场所秩序一案的其他相关信息；”等信息，始兴县公安局主张不存在，且即使上述信息存在，亦属于公安机关在办案过程中形成的档案材料。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。”的规定，原告不服被告答复提起的行政诉讼，不在法院受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项：“提起行政诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”及最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，李菊芳的起诉，应予驳回，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回李菊芳的起诉。
上诉人李菊芳不服原审裁定上诉称：李菊芳于2016年6月6日寄出政府信息公开申请，申请信息公开的描述有：1、始兴县公安局作出的行政处罚决定书韶始公决字[2015]第1028号李菊芳扰乱公共场所秩序一案的卷宗；2、北京市公安局西城分局（立案通知书）和相关材料及移送韶关市始兴县公安局的（移送案件通知书）；3、始兴县公安局与其他部门工作人员从北京市马家楼救助中心带离李菊芳的手续或批示及强制押返的批文；4、始兴公安执法时使用车辆的数量，派出的人员信息和一同执法的其他部门工作人员信息以及相关财务支出；5、始兴公安进行执法法律依据的信息；6、始兴县公安局执法的全程录音视频；7、韶始公决字[2015]第1028号李菊芳扰乱公共场所秩序一案的相关信息。李菊芳多次到始兴县公安局反映了2个问题，一是要求立刻中止看守李菊芳。李菊芳被沈所镇政府和县公安局派出的看守人员骚扰，被控制人身自由，多次报警无人出警解决，至今24小时由沈所镇政府和公安局派出的人员看守；二是要求信息公开的事。2016年7月18日李菊芳再次到始兴县公安局找县公安局的信息公开负责人。指挥中心刘强接待，在征得刘强同意下进行视频录音，刘强称不公开、不答复信息公开；派人看守李菊芳是李菊芳生活的组成部分；并叫李菊芳走法律的程序。2016年9月30日收到始兴县公安局送达的《关于政府信息公开的答复》始公（2016）第0904号答复告知。李菊芳当场向送达人刘强、侯飞鹏、沈旋提出异议：未获取所申请的信息公开内容；始兴县公安局仍未停止派人看守，始兴县公安局还继续非法软禁李菊芳。李菊芳当场向送达人刘强、侯飞鹏、沈旋询问对其答复不满应当怎么办，就是不告知李菊芳。始兴县公安局的答复告知并未尽到完善程序的告知义务，送达人也对李菊芳的咨询置之不理。李菊芳对始兴县公安局的《行政诉讼答辩状》中变相拒绝履行信息公司的义务提出以下意见。一、始兴县公安局在答辩状称：“原告要求‘判令被告未在政府信息公开的法定期限内答复的违法行为’，始兴县公安局认为经行政复议，已纠正该违法行为”。事实上，李菊芳于2016年6月6日寄出政府信息公开申请，始兴县公安局是在始兴县人民政府作出的始府行复[2016]9号行政复议决定书中确认其未在法定期限内履行政府信息公开义务的具体行政行为违法后2016年9月30日答复，始兴县公安局只是纠正该违法行为，始兴县公安局未在政府信息公开的法定期限内答复的违法行为事实存在。始兴县公安局对李菊芳多次提出要求始兴县公安局立刻中止看守李菊芳的诉求不解决、不答复。李菊芳反映的这个事情始兴县公安局至今没有答复，始兴县公安局仍未在法定期限内答复的行为违法。二、始兴县公安局在答辩状称：“原告要求‘判令被告作出的《关于政府信息公开的答复》始公（2016）第0904号-答复告知，答复违法予以撤销，重新答复’始兴县公安局认为该答复告知依法依规，未出现违法行为。”始兴县公安局辩称李菊芳申请的第1条、第6条信息公开内容，根据《公安专业档案管理办法》第十三条、第三十五条之规定，上述申请内容属于公安专业档案，不属于《信息公开条例》第二章所规定的政府信息公开范围，不予公开。李菊芳认为《公安专业档案管理办法》是没有公示的内部规定对普通公民没有约束力。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条第一款规定，政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。始兴县公安局辩称李菊芳申请的第2条、第3条、第4条、第7条这四条申请内容始兴县公安局并未获取或制作，政府信息不存在。这与事实不符。韶关市始兴县人民法院审理的（2016）粤0222行初2号行政案时送达给李菊芳的文件中就有始兴县公安局沈所派出所的立案时间是2015年10月28日的李菊芳扰乱公共场所秩序案的《卷宗》，其中卷宗中有卢德明作出的《情况说明》。从卢德明作出的《情况说明》可得知卢德明是始兴县公安人员。因此，始兴县公安局称并未获取或制作，政府信息不存在与事实不符。违反《信息公开条例》第六条及时、准确原则。李菊芳申请的第2条、第3条、第4条、第7条这四条申请内容属于始兴县公安局公开信息的范围。始兴县公安局在答复信息公开第5条时告知李菊芳通过“中国政府网”搜索行政处罚决定书上所注明的法律依据。始兴县公安局此条答复也属于违法。首先，始兴县公安局违反《政府信息公开条例》第二十六条的规定，行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。李菊芳要求始兴县公安局提供纸质、光盘的形式。始兴县公安局的答复与李菊芳要求的形式不符。其次，始兴县公安局从北京将李菊芳绑架弄回始兴县公安局等等行为不仅仅涉及行政处罚决定书上所依据的法律法规。由此可见，始兴县公安局答复信息公开申请第5条也违法。国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。此处“过程性信息”指处于讨论、研究或者审查中，对作出决策具有参考价值的信息，行政行为尚未完成的，正在进行的信息。如果行政行为已经完成，行政机关应当将作出该行政行为过程中制作或获取的信息公开。属于李菊芳申请的信息公开内容，应当公开。行政机关产生的内部管理活动尽管没有对外行使公权力并发送法律效力，但其仍然是公共资金运转的结果，同样需要接受社会公众的监督，也都在公开之列。一审法院作出的（2016）粤0203行初84号行政裁定书认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，公安机关在办案过程中形成的档案材料不属于行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。李菊芳认为一审法院这个认定判断错误。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条政府信息的定义，始兴县公安局作为公安机关在履行行政职责过程中所形成的信息，不仅是其对外进行行政管理所制作或者获取的信息属于政府信息；而且行政机关产生的内部管理活动尽管没有对外行使公权力并发生法律效力，但其仍然是公共资金运转的结果，同样需要接受社会公众的监督，也都在公开之列。始兴县公安局作为公安机关，同时具有行政管理和刑事司法双重职能。始兴县公安局是在行使行政管理时作出行政处罚决定书的。因此一审法院裁定公安机关在办案过程中形成的档案材料不属于行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息是错误的。一审法院作出的（2016）粤0203行初84号行政裁定书认为：根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项：“行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定来办理的。”的规定，李菊芳不服始兴县公安局答复提起的行政诉讼，不在法院受案范围。李菊芳认为一审法院适用法律、法规错误，认定判断错误。此处的“行政程序中”指行政程序进行中。李菊芳提起政府信息公开申请时，始兴县公安局已经作出处罚决定完成处罚，履行行政管理职责完毕，行政程序已经结束，履职形成的信息应当公开。因此一审法院适用法律、法规错误，裁定错误。此案属于法院受案范围。《中华人民共和国信息公开条例》第一条规定了立法目的为“提高政府工作的透明度，促进依法行政”。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求全面推进政务公开。任何涉及公民的法律法规目的都是保障公民合法权益的，原则都是公正、公开、公平的。例如《行政复议法》第二十三条查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。《行政诉讼法》第三十二条规定当事人有查阅、复制本案庭审材料等。《治安管理处罚法》第九十四条：告知处罚的事实、理由及依据；第一百一十四条：公安机关及其人民警察办理治安案件，应当自觉接受社会和公民的监督。由此可见，我国的法律法规是保障行政相对人的知情权。《治安管理处罚法》第一百一十四条是社会和公民监督、检举、控告权。像始兴县公安机关及其人民警察办理治安案件秘密进行，不公开其履行职责的程序、过程等等相关行政行为，社会和公民的监督从何说起！因此社会和公民要行使监督权必定是以相关信息知晓为基础的。对行政相对人而言获取信息是其权利，而对行政主体而言提供信息则是其义务。始兴县公安局为了掩盖滥用职权、乱作为的行为不被公民知晓，从而无从监督，因此拒绝履行信息公开义务。始兴县公安局作出的《关于政府信息公开的答复》始公（2016）第0904号答复告知，答复违法。始兴县公安局剥夺李菊芳的监督、检举、控告权说明始兴县公安局敢腐并要继续腐。《中华人民共和国宪法》第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权。”《宪法》第四十一条规定，公民有批评和建议的权利。从公民享有“批评和建议权”可推断公民享有知情权，因为这种权利的行使必定是以相关信息知晓为基础的。始兴县公安局对李菊芳绑架、殴打、软禁、关押等等手段迫害李菊芳，侵犯李菊芳的人权、生存权等等合法权益。剥夺李菊芳的最基本的知情权。综上所述，一审裁定事实不清、适用法律、法规错误，裁定错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条之规定，依法向二审法院提出上诉，恳请二审法院依法公正审理，支持李菊芳的合法诉求。上诉请求：一、请求二审法院依法撤销一审法院作出的（2016）粤0203行初84号行政裁定；二、判令始兴县公安局未在政府信息公开的法定期限内答复的行为违法；三、判令始兴县公安局作出的《关于政府信息公开的答复》始公（2016）第0904号答复告知，答复违法予以撤销，重新答复；四、判令始兴县公安局拒不执行始兴县人民政府作出的《行政复议决定书》始府行复[2016]9号决定，始兴县公安局不履行政府信息公开职责违法；要求判令始兴县公安局改正，对李菊芳提出的信息公开申请进行信息公开，认真履行政府信息公开义务职责；五、依法追究始兴县公安局行政机关主要负责人的法律责任；六、始兴县公安局负责诉讼费用。
本院查明：李菊芳于2016年6月6日以EMS特快专递形式向始兴县公安局邮寄了《始兴县政府信息公开申请表》，申请始兴县公安局公开该局作出的韶始公行罚决字〔2015〕1028号有关李菊芳扰乱公共场所秩序行政处罚决定一案的卷宗等相关信息。2016年7月22日，因始兴县公安局对李菊芳要求公开上述信息的申请未作处理，李菊芳向始兴县人民政府提出行政复议。始兴县人民政府经审查，于2016年9月18日作出始府行复（2016）9号《行政复议决定书》，确认始兴县公安局未在法定期限内履行政府信息公开义务的行政行为违法，同时责令始兴县公安局在收到复议决定书十五日内依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定履行政府信息公开职责。始兴县公安局于2016年9月18日收到始府行复（2016）9号《行政复议决定书》后，于2016年9月30日作出始公（2016）第0904号《关于政府信息公开的答复》，载明：“经审核，现答复如下：1.始兴县公安局作出的行政处罚决定书韶始公决字〔2015〕第1028号李菊芳扰乱公共场所秩序一案的卷宗；6.始兴县公安局执法的全程录音视频（包括在北京李菊芳被带离、押解过程、始兴县公安局对李菊芳进行搜查和询问、入拘留所、在拘留所、出拘留所、出拘留所之后李菊芳被弄往何处及又对李菊芳采取了什么措施）。由于以上申请内容均属于所涉及案件的案卷、证据材料，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章所规定的政府信息公开的范围，本机关对该部分信息不予公开。你可以根据《中华人民共和国行政复议法》或《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定获取以上信息。2.北京市公安局西城分局（立案通知书）和相关材料及移送韶关市始兴县公安局的（移送案件通知书）；3.始兴县公安局与其他部门工作人员从北京市马家楼救助中心带离李菊芳的手续或批示及强制押返的批文；4.始兴县公安局执法时使用车辆的数量，派出的人员信息和一同执法的其他部门工作人员信息以及相关财务支出；7.韶始公决字〔2015〕第1028号李菊芳扰乱公共场所秩序一案的其他相关信息”。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项，本机关未制作，该政府信息不存在。5.始兴公安进行执法法律依据的信息。属于政府信息公开内容，你可以在‘中国政府网’-‘法律法规’一栏中检索行政处罚决定书上所注明的法律依据。”李菊芳于2016年9月30日收到上述答复后不服，提起行政诉讼。
本院认为：《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：……（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。”明确了公民、法人或者其他组织对在行政程序中以政府信息公开名义申请查阅案卷材料的，人民法院不予受理。本案李菊芳申请始兴县公安局公开该局所作韶始公决字[2015]第1028号李菊芳扰乱公共场所秩序行政处罚决定一案的卷宗等相关材料，由于该案已经处理完毕，李菊芳的申请不属于行政程序中的申请，故原审法院适用法律错误。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条有关：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。”的规定，本案应由一审法院继续审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
一、撤销韶关市武江区人民法院（2016）粤0203行初84号行政裁定；
二、本案指令韶关市武江区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 邹征衡
二〇一七年五月二十七日
书记员 谢 珺