山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）烟行终字第128号
上诉人（一审原告）：高凤信，农民。
被上诉人（一审被告）：烟台市公安局经济技术开发区分局。住所地：烟台经济技术开发区长江路**号。
法定代表人：王春生，局长。
委托代理人：谭志超，烟台市公安局经济技术开发区分局法制处科员。
委托代理人：刘超，烟台市公安局经济技术开发区分局法制处科员。
高凤信诉烟台市公安局经济技术开发区分局（以下简称市公安局开发区分局）治安行政处罚一案，山东省烟台经济技术开发区人民法院于2014年10月12日作出（2014）开行初字第22号行政判决。一审原告高凤信不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人高凤信及被上诉人的委托代理人谭志超、刘超到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2014年5月23日，市公安局开发区分局作出烟公开（八）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》，该决定书的内容是：“高凤信因犯抗税罪于2001年5月29日被山东省蓬莱市人民法院判处有期徒刑六个月，并处罚金六千元，因扰乱公共场所秩序于2013年5月2日被烟台市公安局经济技术开发区分局行政拘留十日。2014年5月21日9时许，高凤信、季祖庆、赵吉强、范桂芳四人到北京非专门信访接待场所中南海地区进行非法上访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫。高凤信的行为已构成扰乱公共场所秩序。以上事实有高凤信的陈述和申辩，王继宁的陈述，高凤信的训诫书，劝返接回通知单，扣押的上访材料，相关部门的答复意见及复核意见书复印件，刑事判决书复印件，行政处罚决定书复印件，户籍信息，查询记录等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，现决定对高凤信处以行政拘留十日的处罚。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向烟台经济技术开发区管理委员会或烟台市人民政府申请行政复议或者在三个月内依法向烟台经济技术开发区人民法院提起行政诉讼”。高凤信不服，提起行政诉讼。
一审法院查明：2014年5月21日上午9时许，原告高凤信与季祖庆、赵吉强、范桂芳四人到北京非专门信访接待场所中南海地区进行信访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，训诫书载明“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。2014年5月22日，经王继宁报案，烟台市公安局经济技术开发区分局大季家派出所对原告的违法行为予以立案受理，并于当天7时32分将原告依法传唤至大季家派出所。因原告提出要求该所民警及负责人回避，经分局领导批准后于当日10时移交该分局八角派出所继续办理此案，并对其随身携带的信访材料等予以扣押（上述材料于2014年5月23日予以发还）。2014年5月23日2时00分左右，八角派出所告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及享有陈述和申辩的权利，原告对告知笔录内容有异议，拒绝签字或捺印。同日被告作出烟公开（八）行罚决字（2014）00023号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留十日的行政处罚，原告于当日7时11分被执行行政拘留送往拘留所。被告于当日将《行政拘留家属通知书》送达给原告家属，至原告起诉时该行政处罚已经执行完毕。原告不服被告作出的行政处罚行为，于2014年7月22日向本院提起行政诉讼。原告曾因到北京中南海地区进行非法上访活动于2013年5月2日受到行政拘留10日的处罚。原告于2014年7月7日向北京公安部门申请获取要求公开2013年5月1日、2014年5月21日、2014年7月5日原告在北京市中南海地区路途中被北京市公安局西城分局府右街派出所查获移交山东省烟台公安局经济技术开发区分局的信息，北京市公安局西城分局于2014年7月24日答复申请获取的信息未制作，该政府信息不存在。
一审法院认为：原告为烟公开（八）行罚决字（2014）00023号行政处罚决定的相对人，具有提起本案行政诉讼的主体资格，被告为涉案具体行政行为的作出机关，主体适格，原告起诉没有超过法定的起诉期限。原告进行信访活动，应当根据《信访条例》的相关规定到有关机关设立或者指定的信访场所进行。原告高凤信与季祖庆、赵吉强、范桂芳等四人于2014年5月21日到中南海周边进行信访活动，已经超出了正常信访活动的范畴，扰乱了公共场所的正常社会秩序。关于原告提出的被告作出的《行政处罚决定书》没有管辖权、以传唤变相拘禁、没有履行处罚前告知程序及《处罚决定书》未送达和一事两罚等问题，一审法院认为：1、关于被告是否有管辖权的问题。原告的违法行为虽然发生在北京，但根据《行政处罚法》第二十条、《治安管理处罚法》第三条及公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，被告作为违法行为人居住地的公安机关，对该治安行政案件有管辖权，其管辖权的取得是基于法律、法规等的直接规定，而非北京市公安部门的管辖权移交。2、关于是否存在以传唤变相拘禁、是否履行处罚前告知程序和《处罚决定书》是否送达给原告的问题，被告传唤原告时间不到二十四小时，且已办理了延长传唤时间审批手续，没有超过法律规定的传唤时间；被告在对原告作出处罚决定前，按照法律规定履行了前期调查、告知程序，并通知了原告家属，程序适当；该处罚决定被告已向原告当场宣告，但原告拒绝签字，办案民警已将拒收情况录像并在附卷的决定书上注明，结合原告就本案提起行政诉讼的行为，应认定原告已知道该行政处罚决定及内容，符合法律规定的送达方式。3、关于原告所称被告存在“一事两罚”问题，北京市公安局西城分局虽已对原告作出了训诫，但该训诫并不属于《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国治安管理处罚法》所规定的处罚种类，因而其与被告所作出的拘留决定并不相冲突，不存在“一事两罚”。被告依据相关法律规定给予原告治安管理处罚，事实清楚，适用法律正确，且已履行了法律规定的相关程序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条、第二十三条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，判决：驳回原告高凤信的诉讼请求。
高凤信不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定上诉人在公路上行走，认定为信访活动，认定事实错误，被告提供的26份证据与本案无关，系无效证据。二、一审判决依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，上诉人没有违反任何一条，被上诉人适用法律错误。请二审人民法院查清事实，依法公断。
被上诉人市公安局开发区分局答辩称：高凤信、季祖庆、赵吉强、范桂芳均因扰乱公共场所秩序于2013年5月2日被我局行政拘留十日。2014年5月21日9时许，高凤信、季祖庆、赵吉强、范桂芳四人到北京非专门信访场所中南海地区进行非法上访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并予以训诫。高凤信、季祖庆、赵吉强、范桂芳的行为已经构成扰乱公共场所秩序。我局所作处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当，请二审法院依法维持。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院。上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安部门负责本行政区域内的治安管理工作。第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据上述法律规定，对违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为进行处罚，系被上诉人的法定职责。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，故上诉人的违法行为可以由市公安局开发区分局管辖。
本案争议的焦点问题是被上诉人对上诉人高凤信所做公安处罚决定是否合法？
针对该焦点问题，本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。”北京中南海地区不是信访接待场所，不接待来访人员，也不允许信访人员滞留或聚集，上诉人应该到信访接待部门反映自己的问题。被上诉人提交的在行政程序中依法调取的相关证据及上诉人本人的证词，均证实上诉人有到北京非信访接待场所中南海地区进行不正当上访的行为，公安机关已经告知“非信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”被上诉人曾于2013年5月2日对上诉人高凤信处以行政拘留十日的行政处罚，但上诉人在公安机关一再训诫及行政处罚下仍非正常上访，被上诉人结合北京市公安局西城分局的训诫书，认定其行为属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款中的第二项，扰乱了公共场所秩序，且情节较重，被上诉人所作处罚决定认定事实清楚，处罚适当，程序合法。
综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，依法应予维持，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高凤信承担。
本判决为终审判决。
审判长 苏宁雪
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一四年十二月十二日
书记员 高祎轩