浙江省上虞市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍虞行初字第35号
原告浙江实力高空广告股份有限公司。住所地嘉兴市耀城广场*座****室。
法定代表人吴良清。
委托代理人张鹏。
被告绍兴市上虞区崧厦镇人民政府。住所地绍兴市上虞区崧厦镇伞城大道。
法定代表人杨一国。
委托代理人钟新全。
委托代理人林阳。
原告浙江实力高空股份有限公司（以下简称实力高空公司）诉被告绍兴市上虞区崧厦镇人民政府（以下简称崧厦镇政府）确认拆除行政行为违法一案，原告于2015年4月28日向绍兴市上虞区人民法院提起诉讼，本院于2015年4月28日受理后，于2015年5月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月2日公开开庭审理了本案。原告实力高空公司委托代理人张鹏，被告崧厦镇政府委托代理人钟新全、林阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月18、21日，被告崧厦镇政府组织人员对原告实力高空公司设置于上虞区崧厦镇西华村（杭甬高速杭州方向235k＋720、宁波方向236k＋300、236k＋430）3座户外单立柱两面体广告牌强制进行了拆除。
被告在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据及依据：
1、责令限制拆除通知书及送达依据，证明已向原告发送责令限制拆除通知书的事实。
2、当庭提交证据：崧厦镇高速沿线高炮广告牌业主联系单一份，证明第一次向原告邮寄限期拆除通知书后未有回复，打电话与原告公司工作人员联系，之后又送达第二份限期拆除通知书的事实。
3、行政强制拆除公告、行政强制拆除前进行公告的图片（图片原件存放于崧厦镇人民政府执法中队，公告张贴于崧厦镇政府门口，原告系被拆除的第二家单位），证明被告在作出行政强制拆除行为前依法履行公告程序的事实。
4-5、中华人民共和国行政强制法第44条、行政复议法第21条、行政诉讼法第56条；浙江省四变三化行为方案的通知、浙江省“三改一拆”行动违法建筑处罚实施意见、虞高广治组（2014）1号绍兴市上虞区高速公路沿线广告设施专项整治工作方案的通知、浙委办（2012）87号关于印发《浙江省“四边三化”行为方案》的通知、浙政府办发（2013）69号），用以证明被告适用的法律、法规及被告的主体资格。
原告实力高空公司诉称：2011年12月，原告从浙江朝辉广告有限公司购买取得位于杭甬高速3座广告牌的所有权，3座广告牌分别位于杭甬高速杭州方向235k＋720、宁波方向236k＋300、236k＋430。2014年9月28日，被告向原告作出绍虞崧责改通字第（2014）第2号“责令限期拆除通知书”。被告认为原告在上虞区崧厦镇西华村杭甬高速设置的上述3座广告牌未经批准，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》等有关规定，责令原告在2014年10月9日前自行拆除上述广告牌，逾期不拆除的，被告将依法组织强制拆除。原告认为该通知书无效，没有自行拆除。2014年10月18、21日，被告在没有履行任何法定程序的情况下组织人员强制拆除原告涉案的3座广告牌。原告认为，被告行政强制程序违法，作出的“限期拆除通知无效”，故被告作出的强制行为违法，并对原告造成了经济上的损失，遂向法院起诉，请求：1、确认被告拆除原告所属位于杭甬高速崧厦镇辖区内3座广告牌的行政强制行为违法；2、赔偿原告经济损失75万元。2015年5月28日在庭审前又向本院邮寄《规范性文件审查申请》，增加诉讼请求：即要求本院审查上虞区高速公路沿线广告设施专项整治工作方案、浙江省四边三化行动方案、浙江省“三改一拆”行动违法建筑处罚实施意见三份规范性文件的合法性。
原告在起诉时向本院提交了以下证据：
1、原告与浙江朝晖广告有限公司签订的《广告位转让合同》一份，用以证明原告购买涉案广告牌，取得广告牌的所有权及原告经济损失。
2、原告、浙江朝晖广告有限公司、上虞市崧厦镇西华村村民委员会签订的《广告位转让合同》一份，证明原告取得了涉案广告牌的土地使用权。
3、浙江朝晖广告有限公司与陈关明签订的《广告位转让及户外广告牌制作合同》一份，证明原告没有建造涉案广告牌。
4、绍虞崧责改通字第（2014）第2号责令限期拆除通知书，证明被告违法要求限期拆除涉案广告牌。
5-6、涉案广告牌拆除前照片、被强制拆除的照片一组，证明涉案广告牌为原告所有，被告违法强制拆除涉案广告牌。
被告崧厦镇政府辩称：
一、被告的行政强制拆除行为认定事实清楚、程序并不违法。1、被告在行政拆除前曾对原告作出催告书；2、原告在催告期间未自行拆除，之后被告进行了公告；3、经过催告和公示程序均无效后，被告才实施拆除。二、被告作出的“限期拆除通知合法有效”。三、被告不应当赔偿原告的经济损失。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下分析与确认：
被告提交的证据1-2，原告对真实性均无异议，提出该两份限期拆除通知书，原告收到的是2014年9月28日作出的限期拆除通知书，对具体收到的时间代理人无法确认。本院认为，被告对同一内容作出落款日期不同的两张责令限期拆除通知书，有损公文的严肃性，应予指正。本院对落款2014年9月28日责令限期拆除通知书确认为有效证据。对被告提交的证据3，原告提出公告张贴的图片提供的是复印件，对真实性无法确认。因真实性无法确认，公告的地点、时间及张贴的持续时间也无法确认。公告中也未告知原告复议和诉讼的权利。本院对被告公告真实性予以认定，但对原告质证提出未告之复议、诉讼等权利，本院认为公告本身未能证明被告已履行原告质证提出的复议、诉讼权利告之义务。对被告提交的证据4，属现行生效法律规范，无需认证，本院确认为有效证据。对被告提交的证据5，系规范性文件，本院对其真实性予以认定。
原告提交的证据1-6，被告对其真实性均无异议，本院对证据真实性予以认定。
经审理查明，原告于2011年12月从浙江朝辉广告有限公司购买取得3座广告牌的所有权。3座户外单立柱两面体广告牌设置于上虞区崧厦镇西华村，即位于杭甬高速杭州方向235k＋720、宁波方向236k＋300、236k＋430。2014年9月28日，被告向原告作出绍虞崧责改通字第（2014）第2号“责令限期拆除通知书”。被告认为原告单位设置的上述户外广告牌未经批准，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》等有关规定，责令原告在2014年10月9日前自行拆除上述户外广告设施。逾期不拆除的，将依法组织强制拆除。因原告未在限期内拆除，被告崧厦镇政府于2014年10月10日作出行政强制拆除公告，限当事人在本公告公布之日起3日内自行拆除违法设施，如继续不拆除，将依法予以强制拆除。后因原告仍未自行拆除涉案3座广告牌，2014年10月18、21日，被告进行了强制拆除。原告不服，遂向法院起诉。
另查明，被告在强制拆除涉案广告牌前未作出行政强制执行决定，未告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限、强制拆除过程中未制作现场执行笔录、亦未通知原告到场。被告依照虞高广治组（2014）1号绍兴市上虞区高速公路沿线广告设施整治工作领导小组《关于印发上虞区高速公路沿线广告设施专项整治工作方案的通知》，广告设施拆除在通告规定期限内自行拆除的，残值归设施业主；强制拆除的，由属地乡镇人民政府进行处理。本案原告单位未自行拆除，故由崧厦镇政府进行处理，拆下的广告牌牌体未返还给原告。同期同类型广告牌，上虞区做法涉案广告牌设置残值以每座人民币12，000元的价格卖给施工队。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。被告崧厦镇政府负有对辖区内违法建筑进行处置的职责，且实际实施了涉案广告牌的拆除行为，故被告崧厦镇政府有相应法定职权，本案被告主体适格。被告对涉案3座广告牌进行查处前，原告已从他人处受让取得3座广告牌物权，被告对其进行处罚，符合行政相对人主体资格。
本案的争议焦点为强制拆除广告牌的行政行为是否合法。本院认为，行政执法应当严格按照法定程序进行，本案被告在强制拆除原告受让取得的广告牌过程中，没有告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，没有给予原告应享有的陈述和申辩等权利，亦未作出行政强制执行决定，就组织人员强制拆除原告的广告牌，应认定被告强制拆除广告牌的行政行为违反法定程序。鉴于该行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，本院予以支持。原告向本院提起行政诉讼，本院于2015年4月28日立案受理，即本案于《行政诉讼法》修改前已立案受理，在审理过程中，原告又提出对规范性文件进行审查申请，对此申请，本院不予考虑。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”国家赔偿是对公民、法人和其他组织受到侵害的合法权益进行的赔偿。第十五条规定“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”根据原告庭审中的陈述和提供的证据材料，原告主张的75万元的经济损失为合法财产受到损害造成的直接经济损失，故原告应对广告牌设置的合法性提供证据。1996年12月8日起施行的《户外广告登记管理规定》第三条规定“县以上人民政府工商行政管理局是户外广告的登记管理机关。”第四条规定“未经工商行政管理机关登记，任何单位不得发布户外广告。”修改后的《户外广告登记管理规定》（国家工商总局令第25号，2006年7月1日起施行）第三条规定“户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理。法律、法规和规章规定在登记前需经有关部门审批的，应当首先履行相关审批手续。”第四条第一款规定“户外广告由发布地县级以上工商行政管理机关登记管理。”第五款规定“地级以上市（含直辖市）工商行政管理机关对辖区内的户外广告，认为有必要直接登记管理的，可以直接登记管理。”第五条规定“发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》：（一）利用户外场所、空间、设施发布的，以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告；……”，据此，设置户外广告需向工商行政管理部门申请登记，领取《户外广告登记证》后方能合法设置，本案中原告未举证证明其受让取得的户外广告牌设施系合法设置。因此原告以合法设置的3座广告牌价值75万元为依据，来主张赔偿，无事实和法律依据，本院不予支持。但涉案广告牌的制作材料属原告的合法财产，被告应将拆除下的广告牌归还给原告，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”第三十六条第（四）项规定“应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。现被拆下的广告牌已灭失，依法应由被告给付相应的赔偿金，本院参考原告提供的证据及被告提供的情况说明，酌情确定灭失的广告牌残值价值每座人民币12，000元，3座计人民币36，000元。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告绍兴市上虞区崧厦镇人民政府于2014年10月18、21日拆除原告浙江实力高空广告股份有限公司位于杭甬高速杭州方向235k＋720、宁波方向236k＋300、236k＋430三座户外单立柱两面体广告牌的行为违法；
二、被告绍兴市上虞区崧厦镇人民政府对原告浙江实力高空广告股份有限公司就拆除后的广告牌灭失承担赔偿责任，赔偿金以每座单立柱两面体广告牌12，000元计三座广告牌共计人民币36，000元。于本判决生效之日起十五日内付清；
三、驳回原告浙江实力高空广告股份有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告上虞区崧厦镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院【在递交上诉状之日起七日内，先预交上诉案件受理费50元，款汇绍兴市非税收入结算分户，账号：09×××13-9008，开户行：绍兴银行营业部。邮编312000，逾期不缴，按自动撤回上诉处理】。
审 判 长 陶秋文
代理审判员 薛 敏
人民陪审员 项新法
二〇一五年七月二十日
书 记 员 徐淑娜
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；
（三）违法征收、征用财产的；
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《浙江省违法建筑处置规定》
第六条省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。
县级以上人民政府有关部门按照法定职责承担违法建筑处置相关工作。
各级人民政府及其有关部门、新闻媒体应当开展对城乡规划实施和违法建筑处置工作的宣传，提高公众遵守城乡规划等法律、法规的意识。
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。