黑龙江省哈尔滨市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）哈行终字第126号
上诉人（原审原告）哈尔滨市松北区松北镇前进村民委员会，住所地哈尔滨市松北区松北镇前进村。
法定代表人苏秀金，主任。
委托代理人张学文，住哈尔滨市松北区。
委托代理人郎子君，北京市佳法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人宋希斌，市长。
委托代理人ＸＸ。
委托代理人杨大勇。
上诉人哈尔滨市松北区松北镇前进村民委员会（以下简称前进村委会）因土地行政登记一案，不服哈尔滨市松北区人民法院（2015）松行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月16日对本案进行了公开开庭审理。上诉人前进村委会法定代表人苏秀金及委托代理人张学文、郎子君，被上诉人哈尔滨市人民政府（以下简称市政府）委托代理人ＸＸ、杨大勇到庭参加诉讼。
原审判决认定，上世纪70年代末，哈尔滨市奶牛场和哈尔滨市道外区前进人民公社就上坞（省科学会堂周围）、七号照、九号照的土地资源发生争议。1980年6月28日，哈尔滨市农林局作出哈农字（1980）70号《对松花江上游七、九号照一带土地资源的管理和使用的批复》。该批复除对上述土地的管理和使用进行了划分外，还明确了“以上岛屿属国家所有”。2001年3月30日，哈尔滨市土地管理局道外分局为前进村颁发了哈集有（2001）字第5号《集体土地所有证》，该证证载的集体土地所有权范围涵盖了上述争议土地中的2458097平方米。哈尔滨市道外区前进人民公社后演变为哈尔滨市道外区松北镇人民政府，后又演变为哈尔滨市松北区松北镇人民政府。前进村、金星村都隶属于松北镇人民政府。本世纪初，金星村和前进村又就这2458097平方米土地的使用权发生争议。此争议被逐步反映到有关省、市领导和相关部门处。按照领导指示，哈尔滨市国土资源局松北分局（以下简称松北国土局）经调查提出处理意见，报市政府批准后，于2010年1月15日作出《关于对松北区松北镇前进村村民委员会更换集体土地所有证的通知》，对哈集有（2001）字5号《集体土地所有证》进行变更登记。前进村委会对此通知不服，以批准机关市政府被申请人向黑龙江省人民政府申请复议。2010年4月19日，黑龙江省人民政府作出了黑政复决（2010）40号《行政复议决定书》，决定撤销通知，并责令市政府重新作出处理。2011年6月24日，松北国土局经重新处理并报市政府批准后，重新作出了《关于对松北区松北镇前进村村民委员会更换集体土地所有证的通知》。该通知认定哈集有（2001）字5号《集体土地所有证》登记错误，该证证载集体土地所有权范围将2458097平方米国有土地涵盖其中。该通知依据《土地登记办法》第五十八条的规定，对该所有权进行了更正登记。通知要求前进村委会持证到松北国土局办理更正登记，否则将其证公告废止。前进村委会对该通知不服，再次以通知中记载的批准更正登记的机关市政府为被申请人向黑龙江省人民政府申请行政复议。黑龙江省人民政府作出黑政复决字（2011）112号《行政复议决定书》，决定维持市政府批准的对前进村委会持有的哈集有（2001）字5号《集体土地所有证》更正登记的行政行为。
原审判决认为，由被告市政府批准的，松北国土局于2010年1月15日作出《关于对松北区松北镇前进村村民委员会更换集体土地所有证的通知》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。前进村委会要求撤销该行政行为没有事实依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回前进村委会的诉讼请求。
前进村委会不服原审判决，向本院提起上诉称，1、原审判决未依法认定前进村拥有争议土地，应予纠正。前进村村民自建国前就在争议土地上生活和耕种，至今逾60多年，前进村于1988年依法取得《集体土地所有证》。依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条，本案争议土地是集体土地而不是国有土地。本案争议土地至今也未因江水自然冲刷滚动形成滩涂，争议土地事实上是无堤防河道，历史最高水位也是设计洪水位以下的土地而不是滩涂。退一步讲，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条，本案争议土地应是集体所有而不是国有。市政府认定争议土地被划为集体土地属于详查错误，导致2001年土地登记错误，这一事实认定错位。根据前进村宗地版图，该宗地坐标是依据1954年坐标系绘制，且前进村集体土地所有证于1988年就依法取得，而2001年3月是换发土地证而不是颁发，因此不存在详查错误之说。哈农字（1980）70号《批复》内容无事实和法律依据，未从实际出发、尊重历史、面对现实，且违背客观事实，市政府依据该《批复》将争议土地确认为国有是错误的。2、市政府作出的行政行为主要证据不足。3、市政府作出的行政行为适用法律错误。土地更正行为依据的是农林局1980年6月28日哈农字（1980）70号《批复》，该《批复》违反行政规定，不具备法律效力。4、市政府行政行为显属程序违法。本案通过两次复议又经一审审理，松北国土局两次下发更换集体土地所有证的通知，市政府未提供批准文件的书证。可以说，所谓的经市政府批准、松北国土局作出的通知显属程序违法。倘若该通知事实清楚、证据充分、适用法律正确，将本案争议土地收回国有，在这种情况下，市政府也应考虑前进村百户村民在该土地上生产和耕种的客观事实。前进村对该争议土地拥有历史形成的使用权。综上，前进村委会请求撤销原审判决，撤销市政府批准土地变更登记的行政行为，支持前进村委会合理诉求。
被上诉人市政府辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。原审判决非常详细的查明本案争议土地的历史问题和行政行为的证据，对于事实认定完全正确，依法驳回前进村委会的诉讼请求没有任何问题。前进村委会始终坚称村民在解放前一直耕种诉争的土地，但解放前土地归地主所有，解放后才由政府依法办理土地证进行确权，因此，前进村委会的这一理由完全不能成立。在1980年这段期间，哈尔滨市农业局是国家土地行政管理机关，该局为解决本案诉争土地的问题经过反复调查，听取了各方面的意见之后向原来的道外区前进公社发出了哈农字（1980）70号文件，该文件非常明确的认定本案诉争土地归国家所有，作为土地行政管理机关经过认真调查研究后依法作出的该行为是确认土地所有权的法定依据。在此之后，该块土地没有进行过重新确认所有权的行为，因此仍然保持着1980年所有权状态。有证据证实，市政府作出的行政行为合法有效。一审判决正确，请求二审予以维持。另外，目前前进村民担心、主张的土地承包权或使用权问题，该权利与土地所有权归属没有冲突，希望村民可以考虑这一事实，通过其他方式合理解决诉求。
本院二审查明的事实与原审判决认定事实一致。
本院认为：《土地登记办法》第五十八条规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。更正登记涉及土地权利归属的，应当对更正登记结果进行公告。”
本案，前进村委会诉讼请求为撤销市政府批准的松北国土局对前进村委会持有的哈集有（2001）字5号《集体土地所有证》中的2458097平方米土地更正登记为国有土地的行政行为，即对土地更正登记行为不服，人民法院应当围绕土地更正登记行为的合法性进行审理并作出裁判。而原审判决审理的“由被告市政府批准的、松北国土局于2010年1月15日作出《关于对松北区松北镇前进村村民委员会更换集体土地所有证的通知》”，第一，该更换土地所有证《通知》已被省政府黑政复决（2010）40号行政复议决定予以撤销；第二，更换土地所有证《通知》的性质是《土地登记办法》第五十八条所规定的书面通知当事人更换原土地权利证书的行为，因此，原审判决围绕该更换土地所有证《通知》的合法性进行审理与前进村委会诉讼请求不符，属审理方向错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销哈尔滨市松北区人民法院（2015）松行初字第9号行政判决；
二、发回哈尔滨市松北区人民法院重审。
审 判 长 王允杰
审 判 员 范晓军
代理审判员 赵 扬
二〇一五年十月二十一日
书 记 员 徐 畅