广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤20行终478号
上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，统一社会信用代码114420007076415225。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：朱健珊，该局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：吴结庆，男，1977年7月8日出生，汉族，住广东省中山市。
原审被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：刘红斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：何晓舸，广东中元律师事务所律师。
上诉人中山市国土资源局（下称市国土局）因被上诉人吴结庆诉其与原审被告中山市人民政府（下称市政府）政府信息公开一案，不服广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初975号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院查明，2017年5月15日，吴结庆向市国土局提出政府信息公开申请，载明：“申请公开事项：1.公开2005年征收中山市神湾镇海港村磨刀第三经济合作社（简称磨刀三队）二生围土地国务院或省级人民政府依法批准用地的批复文件；2.地方人民政府转发国务院批准用地的文件；3.征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；4.市政府用地报批时拟定的一书四方案；5.征地批后实施中征地公告、征地补偿安置方案公告等有关材料；6.用地报批前征地调查结果、听证笔录；7.用地批准后征地补偿登记材料；8.勘测界定图；9.其他属依申请公开范围的有关材料。”同年5月27日，市国土局作出中土公告[2017]332号告知书，载明：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，我局应当在2017年6月6日前作答复；现因故无法按期答复，经我局政府信息公开工作机构负责人同意，将延期至2017年6月27日前作出答复。”市国土局将该告知书送达给吴结庆。
市国土局于2017年6月21日作出中土公告[2017]380号《关于政府信息公开申请的答复》，载明：“根据你提交的信息公开申请书，现经审核，你申请公开的第1、2、3、4、5、6、7、8项政府信息不存在，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，特此告知；你申请公开的第9项政府信息符合公开条件，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（一）项规定，现将我局保存的、现有形式的政府信息予以公开”。并同时出具征地补偿协议书、补偿收据为附件。其中，征地补偿协议书载有“甲、乙双方经友好协商，现就征用乙方位于海港村磨刀二生围，面积为414.6087亩的土地事宜，达成如下征地补偿协议：一、征用土地面积：该土地面积为414.6087亩（具体按国土测量面积为准）。二、征地补偿标准及付款方式：1.征地补偿标准：按21000元/亩的征地补偿标准计算，共计征地补偿款870.67827万元……”。落款为2005年12月20日的补偿收据载明收款项目为“征用海港村磨刀三队二生围369.6087亩、单价21000元地款”。
吴结庆不服，于2017年7月12日向市政府申请行政复议。市政府经受理、审查，于同年9月14日作出中府行复[2017]641号行政复议决定书，认为市国土局审查发现吴结庆要求公开的信息中第1～8项信息不存在，第9项政府信息符合公开条件，并将吴结庆申请公开的第9项政府信息向其公开，市国土局已履行了法定职责，遂决定维持市国土局于2017年6月21日作出的中土公告[2017]380号《关于政府信息公开申请的答复》。吴结庆仍不服，诉至原审法院，请求原审法院判令：1.撤销中府行复[2017]641号行政复议决定书。2.请求市国土局、市政府依法向其公开2005年征收中山市神湾镇海港村磨刀第三经济合作社二生围土地的如下征地信息：（1）国务院或省级人民政府依法批准用地的批复文件；（2）地方人民政府转发国务院批准用地的文件；（3）征地告知书以及履行征地报批前程序的相关证明材料；（4）市政府用地报批前拟定的一书四方案；（5）征地批后实施中征地公告、征地补偿安置方案公告等有关材料；（6）用地报批前征地调查结果、听证笔录；（7）用地批准后政府补偿登记材料；（8）勘测定界图。3.撤销市国土局作出的中土公告[2017]380号《关于政府信息公开申请的答复》。
原审法院另查明，市国土局向原审法院提供了信息公开申请材料、中土公告[2017]332号告知书、中土公告[2017]380号《关于政府信息公开申请的答复》、征地补偿协议书、补偿收据以及邮寄单据。在庭审过程中，市国土局陈述第1～8项信息确实不存在，即档案中没有这些信息。
原审法院再查明，广东省中山市中级人民法院于2015年5月6日作出（2015）中中法行终字第45号行政判决，载明：“原审法院经审理查明：2014年1月16日，吴结庆向市国土局提出政府信息公开申请，要求公开‘2005年征收海港村磨刀三队二生围的土地信息’，并提交了磨刀二生围征地图纸……随后，市国土局在内部的档案管理信息系统分别在房地产座落、镇区、批文号栏目输入‘海港村磨刀三队二生围’或‘海港村磨刀第三经济合作社二生围’、‘神湾’、‘2005’的文字进行检索，该信息系统显示‘未找到任何相关记录’……本院确认原审法院查明的事实”。现该行政判决已发生法律效力。
原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，市国土局向原审法院提交的证据中，并无证据证明市国土局已对吴结庆的申请内容进行了核查检索。特别是在征地补偿协议书载有“征用土地面积：该土地面积为414.6087亩（具体按国土测量面积为准）”文字的情况下，市国土局辩称没有勘测定界图，但又未提交任何证据证明其进行了核查检索，实属证据不足。因此，市国土局作出中土公告[2017]380号《关于政府信息公开申请的答复》，载明吴结庆申请的第1～8项信息不存在，主要证据不足。同时，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”的规定，市国土局予以答复期限的延长，但未提交证据证明经有关负责人同意，实属不妥。
综上所述，吴结庆要求撤销市国土局作出的中土公告[2017]380号《关于政府信息公开申请的答复》的诉讼请求，本院予以支持。吴结庆要求市国土局直接公开2005年征收中山市神湾镇海港村磨刀第三经济合作社二生围土地的有关征地信息的诉讼请求，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，市国土局应按法定程序予以调查、裁量后重新作出答复，故原审法院对吴结庆的上述诉讼请求，予以驳回。因此，市国土局应在本判决生效之日起60日内对吴结庆的政府信息公开申请重新作出答复。需要指出的是，根据（2015）中中法行终字第45号行政判决的内容，市国土局曾在内部档案管理信息系统曾输入部分关键字无法检索到涉案被征收土地的相关信息，但本案却显示市国土局保存有征地补偿协议书、补偿收据，故市国土局在重新核查检索时应谨慎、全面。
因市国土局作出的答复主要证据不足，市政府作出中府行复[2017]641号行政复议决定书，维持市国土局作出的答复，亦属错误，原审法院一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决：一、撤销市国土局于2017年6月21日作出的中土公告[2017]380号《关于政府信息公开申请的答复》；二、撤销市政府于2017年9月14日作出的中府行复[2017]641号行政复议决定书；三、市国土局在本判决生效之日起60日内对吴结庆的申请作出重新答复；四、驳回吴结庆的其他诉讼请求。案件受理费50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，判决处理不当。一、根据《政府信息公开条例》第二十四条的规定，行政机关在处理信息公开申请时，需要延长答复期限的，经机构负责人同意可以延长，并将延长结果告知申请人即可，经负责人同意属于内部行为，不需要向申请人作出，不产生外化性的影响。一审法院认为上诉人未提交证据证明延长期限经负责人同意不妥，属于认定错误，不能成为撤销涉案信息公开答复的理由。二、原审判决以前案查明事实和认定作为本案裁判的依据，但是前案的情形与本案有着本质的不同。在前案中，吴结庆对申请信息的描述并不具体，上诉人只能通过档案管理信息系统进行检索查询，但是本案吴结庆对于1-8项信息的描述已经非常明确，即征地程序中的相关文件、方案和材料，上诉人可以通过查阅检索征地档案、向上级或下级土地管理部门进行联系、调查的方式对其要求的信息是否存在进行检索查询。事实上，上诉人的上述调查核实手段，无法以纸质、录像、拍照等方式形成证据进行保存，并作为证据提交。而从上诉人将征地协议作为吴结庆申请的第9项信息予以公开的事实，恰能证明上诉人确实是经过了检索调查作出涉案信息公开答复的，不存在一审法院认为的未进行核查检索的情形。对于勘测定界图，虽然征地协议书中有载明征地面积需以此为准，但是否实际经国土管理部门进行了测量，并不以征地协议的记载为准，而应以上诉人的调查回复为准。三、根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条及《政府信息公开条例》第二十一条第三项的规定，上诉人对吴结庆申请的信息经过核查检索后，作出信息不存在的告知，已履行法定职责。对于此类不存在的信息，上诉人很难就信息不存在进行充分举证，人民法院可以就此进行调查，查明事实，而不应以上诉人举证不充分为由撤销涉案答复。综上所述，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，并判令本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人吴结庆答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。本案涉及的法律问题交由二审法院评判，对于勘测定界图信息，是否存在应以征地协议书为准，涉及的土地面积亦应以国土部门的测量面积为准，市国土局应当公布实测面积。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告市政府发表诉讼意见称同意上诉人市国土局的上诉意见。
本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院另查明，市国土局作为吴结庆申请公开的第9项信息对吴结庆予以公开的信息，是一份由中山市神湾镇房地产开发公司（下称神湾房地产公司）与中山市神湾镇海港村民委员会（磨刀三队）（下称磨刀三队）签订的《征地补偿协议书》，以及一份载明缴款单位为中山市神湾镇政府（下称神湾镇政府）的征地款项收据。
本院认为，本案为政府信息公开诉讼。从被上诉人吴结庆要求市国土局公开的9项信息看，均属于中山市神湾镇海港村磨刀第三经济合作社二生围土地的征地信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项的规定，征收征用土地、补偿费用发放等征地信息，属于市、县级人民政府及其部门应当重点公开的信息。故上述土地如发生国家征收征用的事实，市政府及其土地管理部门上诉人市国土局具有主动、重点公开征地信息的义务。征地信息不公开，其结果是不产生征地的外化性法律效果，应视为没有发生征地。而从本案市国土局就吴结庆的申请所作的信息公开答复看，市国土局答复吴结庆申请的1至8项征地信息不存在，所涉及的包括征地批复文件不存在、征地公告不存在、征地方案及其相关材料不存在及实施征地、征地补偿信息不存在，市国土局的该答复直接产生的后果即为上述土地没有发生征收征用的事实，该后果对市政府及市国土局亦产生相应的责任性影响。即市国土局回复不存在上述信息，并不必然完全归益于市政府或市国土局，该回复导致的相关土地未征收征用的事实，亦归益于土地所有权人和使用权人。至于原审法院以市国土局作为吴结庆申请公开的第9项信息予以公开的征地协议的存在为由，反推市国土局回复前8项信息不存在没有经过充分的查询检索的问题，本院认为，市国土局作为第9项信息予以公开的《征地补偿协议书》，是磨刀三队和神湾房地产公司签订的，补偿款亦由神湾镇政府支付，该协议虽然名为征地补偿协议，并且市国土局有保存该信息，但是土地征收征用属于国家征收行为，是否征收征用土地、是否存在征地信息，应当以《中华人民共和国土地管理法》关于国家征收征用的法定程序、标准予以判断。神湾镇政府和神湾房地产公司不是法定的土地征收机关，其签订的上述协议和付款行为均不能成为土地发生征收征用的证明。同时，该征地协议中对于土地面积的描述称需要以土地管理部门的测量为准，并不意味着土地管理部门必然进行了测量，土地征收征用最终没有发生的，即不产生由土地管理部门进行征收土地面积测量的问题。由此，本院认为，原审法院要求市国土局对吴结庆的本案信息公开申请重新检索查询重作回复已无必要，本院予以纠正。
关于市国土局作出信息公开回复的程序问题，经负责人同意延长答复期限的，负责人审批属于行政机关的内部行政行为，法律并没有要求内部行政行为外化成为证明行政行为合法性的条件，故本院认为原审法院要求市国土局证明该延长期限已经有关负责人同意属举证责任分配不当，本院予以纠正。
综上所述，上诉人市国土局上诉理据充分，本院予以采纳。被上诉人吴结庆所诉理据不充分，本院予以驳回。原审判决认定事实清楚，但判决处理不当，本院予以改判。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2017）粤2071行初975号行政判决；
二、驳回吴结庆的本案诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由吴结庆负担。其中二审案件受理费已由市国土局垫付，市国土局可向本院申请退回，由吴结庆直接向本院交纳50元。
本判决为终审判决。
审判长 陈 薇
审判员 刘满星
审判员 王 昕
二〇一八年六月二十一日
书记员 陈 怡