江苏省扬州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）扬行终字第00042号
上诉人（原审原告）许娴。
委托代理人刁林根。
被上诉人（原审被告）扬州市邗江区人力资源和社会保障局，住所地在扬州市兴城西路178号。
法定代表人李网林，局长。
委托代理人田长山。
委托代理人孙静，江苏理华律师事务所律师。
上诉人许娴因诉扬州市邗江区人力资源和社会保障局（下称邗江人社局）不履行劳动保障监察法定职责一案，不服扬州市邗江区人民法院作出的（2014）扬邗行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月30日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年10月17日公开开庭审理了本案。上诉人许娴及其委托代理人刁林根，被上诉人邗江人社局的委托代理人田长山、孙静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：2013年8月17日至同年11月中旬，许娴在时新汽修厂工作。2013年12月11日，许娴向邗江人社局投诉时新汽修厂，在填写的劳动保障监察投诉书“请求事项”一栏填写了五项请求，分别主张双倍工资、值班加班费、休息日加班费、法定假日加班费以及补缴各项社会保险；在“事实与理由”一栏，许娴还投诉了该企业不与其签订劳动合同、冒用事业单位名义招工并违法试用等情况。2013年12月18日，邗江人社局将许娴所投诉事项分为“未依法签订劳动合同”、“加班未支付加班费”、“未依法缴纳社会保险”三个案件分别予以立案。同日，邗江人社局向时新汽修厂发出劳动保障监察调查询问书，要求该企业派员在指定的日期和地点接受询问并携带指令的材料。因时新汽修厂未予理会，邗江人社局于2014年元月3日作出劳动保障监察限期改正指令书（一），责令时新汽修厂在元月8日前报送材料并接受调查询问，并告知了拒不履行指令的后果。2014年1月13日、1月20日、2月11日，时新汽修厂三次派员向邗江人社局提交材料，并接受调查询问。同年2月18日，邗江人社局办理了延长办案期限30个工作日的手续；当月21日，邗江人社局派员到时新汽修厂进行调查。2014年2月28日，邗江人社局向时新汽修厂下达劳动保障监察限期改正指令书两份，一份认定该厂存在未与许娴签订劳动合同的违法行为，限令该厂于2014年3月14日前再支付许娴2013年11月份13天的工资765元；另一份认定该厂存在申报应缴纳的社会保险数额违法行为，限令该厂于2014年3月14日前与许娴补办自用工之日起至2013年11月13日按实际工资总额申报应缴纳的社会保险费。2014年3月17日，邗江人社局因时新汽修厂接到指令后逾期拒不改正，向该厂下达拟决定行政处理的告知书两份，一份告知拟决定责令该厂依法支付未与许娴签订劳动合同的双倍工资；一份告知拟决定责令该企业依法为许娴缴纳社会保险。2014年3月24日，邗江人社局向时新修理厂下达行政处理决定书两份，分别责令其依法支付使用许娴未签订劳动合同期间的双倍工资及依法为许娴补缴在该单位工作期间的社会保险。许娴向邗江人社局投诉以后，通过电话与邗江人社局工作人员进行过联系。
一审判决认为：被告作为劳动保障行政部门，依法主管本行政区域内的劳动保障监察工作，应当履行劳动保障监察法定职责。原告向被告投诉时新汽修厂存在劳动保障违法情形后，确定被告是否构成行政不作为，首先应看被告有未依法受理。根据《劳动保障监察条例》第十条第（三）项的规定，被告应当“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”，从原告在被告处填写劳动保障监察投诉书并提交，以及被告予以立案的过程来看，应认定被告在受理环节不构成行政不作为。确定被告是否构成行政不作为，其次应当看被告有未依法进行调查并处理。从本案现有证据看，被告采取了《劳动保障监察条例》第十五条所规定的要求用人单位提供文件材料、询问等调查措施，调查的完成也没有违反《劳动保障监察条例》第十七条关于调查期限的规定。原告认为被告在整个调查阶段没有向其询问调查、搜集证据或让其对有关证据进行质证。需要明确的是，投诉人参与调查的确有助于实现调查过程的公开、公正，但并非投诉人的法定权利，也非行政机关应当履行的法定义务，故原告未能参与调查的事实并不构成认定被告行政不作为的理由。被告在进行调查后，根据《劳动保障监察条例》第十八条的规定，作出了两项处理决定，并认为加班费等属于劳动争议事项，已经口头告知当事人通过劳动争议仲裁途径解决。从本案现有证据看，被告对于原告所投诉事项中的两项作出了书面处理决定。由于原告并非行政处理的当事人，法律并未明确文书应向投诉人送达，故被告未向原告送达文书的事实本身并不违法，原告如果认为其与相关行政处理行为具有法律上的利害关系，应依行政诉讼法及有关司法解释的规定另行起诉以维护其权益。至于原告所投诉的其它事项，被告经调查认为不足以认定而未作出处罚或处理决定，或建议当事人通过劳动仲裁解决争议，该行为本身也是处理投诉的方式，不构成行政不作为。需要指出的是，原告的诉讼请求是要求确认被告对于其全部投诉事项的处置构成行政不作为，而非确认被告的某项具体行政行为违法，因此，本案的审理并不涉及到对于被告所作具体行政行为是否合法的判断上；原告虽在法庭辩论终结后陈述最后意见阶段，提出新的诉讼请求，但既无正当理由，也有违诉讼程序安定原则，依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条的规定，本院不予准许。
综上所述，被告所为不能确定为行政不作为的违法情形，原告的诉讼请求缺乏事实及法律依据，依法不予支持。一审法院依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，作出如下判决：驳回原告许娴的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许娴负担。
许娴上诉称：2013年12月12日，上诉人向被上诉人投诉举报扬州市时新汽车修理厂存在五项违法事实，即不与劳动者签订劳动合同、拖欠工资、加班费、社会保险费以及冒用事业单位名义欺诈招工。投诉后，被上诉人消极不作为，对上诉人的投诉事项没有全部立案受理，对扬州市时新汽车修理厂拖欠工资、违法欺诈招工两个投诉事项没有立案；对上诉人要求支付加班费、拖欠克扣工资和单位欺诈招工没有作出处理；被上诉人的证据不具备真实合法有效性，作出的行政处理决定书时间存疑，有欺骗司法审查的重大嫌疑；被上诉人作出的行政处理决定没有告知并送达上诉人，违反行政处罚法的规定。一审判决事实不清，缺乏法律依据，请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉求，依法确认被上诉人行政不作为。
邗江人社局答辩称：1、一审判决事实清楚、证据充分、适用法律正确，应予维持。被上诉人对上诉人的投诉请求依法立案并经调查后作出了书面处理决定，不存在行政不作为。对上诉人要求支付双倍工资和补缴社会保险的请求，被上诉人已经作出处理决定并将处理结果告知上诉人，对支付加班费等属于劳动争议事项的请求，已告知上诉人通过仲裁途径解决。2、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，不应得到采纳。上诉人提交的《劳动保障监察投诉书》请求事项中已包括拖欠克扣工资，被上诉人将其投诉事项分为未依法签订劳动合同、加班未支付加班费和未依法缴纳社会保险三个案件分别予以立案并无不当；上诉人并未将用人单位冒用事业单位名义欺诈招工作为一个独立的举报请求事项提出，且并非所有举报均需立案，被上诉人经了解，无证据证明上诉人上述举报属实；上诉人并非行政处理的当事人，被上诉人在下达处理决定后已口头告知上诉人处理结果，并无法定义务向其送达书面处理决定；上诉人诉称被上诉人存在伪造证据材料形成时间的行为，但其提供的证据无法证明其主张，应承担举证不能的后果。请求驳回上诉，维持原判。
各方当事人向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
一审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院另查明，对上诉人投诉的支付加班费等属于劳动争议事项的请求，被上诉人于2014年4月2日已口头告知上诉人通过仲裁途径解决。被上诉人对扬州市时新汽车修理厂作出处理决定后，未将处理决定书送达上诉人。
本案争议焦点是被上诉人是否存在行政不作为。
本院认为：上诉人向被上诉人投诉、举报扬州市时新汽车修理厂存在多个违法行为，请求支付双倍工资、各项加班费、依法补缴各项社会保险。被上诉人在接到上诉人的举报后，对其请求进行归类，分别以未依法签订劳动合同、加班未支付加班费、未依法缴纳社会保险三个案件立案受理，符合法律规定。上诉人在投诉书的事实与理由部分提出的单位拖延克扣工资的事实，并未作为请求事项提出，故被上诉人未予立案并无不当。上诉人举报用人单位冒用事业单位名义欺诈招工的事项，与上诉人没有法律上的利害关系，且被上诉人已作调查，因查无事实未作处理，并不违反法律规定。被上诉人在立案受理后，依法对扬州市时新汽车修理厂进行了调查取证，并对扬州市时新汽车修理厂未依法签订劳动合同和未依法缴纳社会保险的行为作出了处理决定。同时，对上诉人投诉的要求支付加班费等属于劳动争议事项的请求，已口头告知上诉人通过仲裁途径解决。至此，被上诉人已经履行了劳动监察职责，不存在行政不作为的事实。
关于被上诉人没有向上诉人送达处理决定书是否属于行政不作为的问题。本院认为，因被上诉人对扬州市时新汽车修理厂作出的处理决定涉及到投诉人的权益，根据正当程序的要求，被上诉人应当将处理决定书送达投诉人，否则投诉人无法知道投诉处理的结果，从而无法行使救济权。本案被上诉人在收到上诉人的投诉后，依法进行了调查处理，履行了劳动监察法定职责，仅仅没有将处理决定书送达上诉人，在执法程序上不够完善，属于程序上的瑕疵，但不能据此认定被上诉人构成行政不作为。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉理由于法无据，本院不予采纳。上诉人认为被上诉人的证据不具备真实合法有效性及作出的行政处理决定书时间存疑，但没有提供相应证据证明其主张，故不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，本院判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋德文
审 判 员 王岚林
代理审判员 徐沐阳
二〇一四年十一月二十四日
书 记 员 仇 琳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。