江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣01行终72号
上诉人（原审原告）江西省宝特钢材实业有限公司。
被上诉人南昌市新建区劳动监察局（原审被告，原新建县劳动监察局）。
上诉人江西省宝特钢材实业有限公司（下称宝特公司）因与被上诉人南昌市新建区劳动监察局（下称劳动监察局）劳动监察行政管理一案，上诉人不服南昌市新建区人民法院(2014)新行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人江西省宝特钢材实业有限公司的法定代表人胡鉴晟及该公司的委托代理人赵臻、董笑彤，被上诉人南昌市新建区劳动监察局的行政机关负责人喻儒像及该单位的委托代理人邓振诫均到庭参加诉讼。经江西省高级人民法院批准，本案延长审限三个月。本案现已审理终结。
原审查明，2012年10月14日，上诉人宝特公司与包工头张万根签订协议书，将其位于新建县乐化镇陈家村土建厂房工程中的1#厂房建设工程以包工的形式分包给自然人张万根。同年的10月20日张万根开始雇佣20余名民工在工地进行施工。2013年6月29日，该工程停工。
2013年7月8日上午张万根与王士清等29名民工至被上诉人劳动监察局投诉上诉人宝特公司拖欠其工资款共50余万元。被上诉人于当日的下午2时电话通知上诉人的法人代表胡鉴晟到场开展调查。调查人为劳动监察局局长邓振诗及行政执法人员庞希顺。经询问胡鉴晟，被上诉人查实，上诉人存在将建设工程违法分包给不具有用工主体资格的自然人张万根的行为，及该工程未交纳职工工资保证金和未办理施工许可证的事实。7月9日，民工到县信访局上访，被上诉人协同乐化镇政府、县建管局至乐化镇政府联合处理拖欠民工工资一事，但协调未果。7月10日，乐化镇政府组织胡鉴晟、张万根与民工到场核对民工工资。经核对27名农民工身份证、张万根出具的一组欠付农民工工资凭证、乐化工地工时记账单等材料，核对总金额为268570元。鉴于民工当中有部分是张万根亲属，在核减了张万根亲属的工资款后，乐化镇政府要求上诉人先行支付217600元民工工资，待与张万根结算后再多退少补。上诉人要求扣除由其担保的张万根租赁钢管费用70000元，同意先付147600元，因民工不同意。当天协调无果。7月11日至12日民工到建设路口堵路及继续信访。
2013年7月12日下午4时，被上诉人认为，因上诉人将建筑工程违法分包给不具有用工主体资格的张万根，出现20余名民工工资无故被拖欠，并导致民工群体信访事件。为纠正上诉人实施的上述违反行政法律行为，保障民工合法权益，依据劳社部发〔2005〕第12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条规定、《劳动监察条例》第26条规定，对上诉人作出洪劳社监令字（2013）新第2128号限期整改指令书，责令上诉人在2013年7月15日前支付上述29名农民工工资款217600元。
7月15日，包工头张万根与胡鉴晟到劳动监察局进行协调，胡鉴晟提出如张万根提供施工日志、民工考勤、民工工资账单等材料，胡鉴晟可代张万根垫付民工工资。张万根于当天向胡鉴晟移交上述材料，并向胡鉴晟出具收条一张。收条上载明：“收到江西省宝特钢材实业有限公司代发农民工工资款贰拾壹万柒千陆佰元整，此款由新建县劳动局统一发放到各个农民工账户内，此工程农民工工资款已全部付清。此据，张万根。”7月16日，胡鉴晟将217600元民工工资款汇入被上诉人单位银行账户，并在该账单上载明：“代张万根发放农民工工资”字样。
另查明，被上诉人收到上诉人汇入垫付的农民工工资款后，鉴于上诉人已提起民事诉讼，为慎重起见，对已汇入的农民工工资217600元至今保留在单位银行账户上，未予发放。
2013年7月，上诉人以包工头张万根为被上诉人向新建县人民法院提起民事诉讼，要求解除协议书，张万根赔偿上诉人经济损失202993.44元；退还上诉人多支付的工程款244863.98元等诉讼请求。在一审民事诉讼过程中，张万根提出反诉，要求宝特公司支付所欠工程款485126.2元。2014年1月24日新建县人民法院（2013）新乐民初字第188号民事判决书确认：宝特公司与张万根系建设工程施工合同关系，上诉人将工程发包给没有施工资质的张万根施工具有一定过错，双方签订的建设工程施工合同应属无效。判决：1，解除上诉人江西省宝特钢材实业有限公司与被上诉人张万根于2012年10月14日签订的协议书；2，被上诉人张万根退还上诉人江西省宝特钢材实业有限公司工程款244863.98元，此款限本判决生效之日起10日内付清；3，驳回上诉人其他诉讼请求；4，驳回被上诉人张万根的反诉诉讼请求。该判决书已生效。
2014年4月中旬，27名民工分别以追索劳动报酬为由以张万根、宝特公司为共同被上诉人向新建县人民法院提起民事诉讼，要求宝特公司承担连带工资清偿责任，新建县人民法院判决拖欠的工资款由张万根支付，驳回要求宝特公司承担连带工资清偿责任的诉讼请求。27名民工对一审民事判决均不服并提起上诉，南昌市中级人民法院以（2015）洪民终字第65、79-88、90-105号27份民事判决书判决：驳回上诉，维持原判。以上判决书中均已确认：王士清等27名民工与张万根系雇佣关系，宝特公司与王士清等27人之间没有直接法律关系，王士清等人诉请宝特公司对张万根欠付工资款承担连带清偿责任没有法律事实和依据，本院不予支持。在本案诉讼中，宝特公司虽向本院仅提交的24份南昌市中级法院民事判决书，即（2015）洪民终字第65、79-88、90-94、96-100、102、103、104号。经核对以上24名民工的拖欠工资款为224840元，该工资款已超出被上诉人对上诉人下达的要求垫付民工工资款217600元的数额。表明被上诉人限期责令所确定的要求宝特公司支付217600元工资款为部分民工工资款的事实，该数额为宝特公司与张万根及27名民工在政府部门的组织下多方协商的结果。
原审法院认为，依据《劳动保障监察条例》第三条以及第十条之规定，被上诉人作为区一级人民政府劳动保障行政部门，依法享有受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉，依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的职权。
被上诉人对上诉人作出的限期整改指令书，限2013年7月15日之前支付27名农民工工资款217600元”如到期不履行，将依据有关规定予以行政处罚或采取行政强制措施。该行政行为为行政处罚的前置程序，对上诉人的权利义务产生实际影响，具有可诉性。劳动监察局在接到民工投诉举报后，依法履行行政管理职责，对民工举报上诉人是否存在拖欠民工工资的事实进行了核实调查，查实上诉人因存在违法分包建筑工程予不具有用工主体资格的自然人张万根的行为，违反了《劳动法》等相关行政法规，上诉人应承担用工主体责任。故上诉人宝特公司认为被上诉人作出的限期整改指令书的行政相对人有误主张，该院不予采信。在查实上诉人违法发包给不具有用工主体资格的自然人张万根的事实的基础上，根据劳动和社会保障部颁发的《关于确立劳动关系有关事项的通知》【（2005）12号文件】第四条规定，由具有用工主体资格的发包方承担用工主体责任。被上诉人是依法行使行政权力，不存在行政越权的问题。故被上诉人南昌市新建区劳动监察局所作洪劳社监令字（2013）新第2128号限期整改指令书，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，行政行为合法，对上诉人的要求撤销被上诉人作出的限期整改指令书的诉请，该院不予支持。对上诉人的要求被上诉人立即返还违法的款项217600元的诉请，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审理。上诉人该诉请，属信访事件，指令履行的工资金额是原、被上诉人及乐化镇政府、新建区城建局、乐化镇派出所等单位为息访而商定的，不具有法律强制力，不属于行政诉讼审查的范围；且27名农民工工资的承担，已由据有法律效力的民事诉讼判决所确认，故本案不予涉及。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回上诉人江西省宝特钢材实业有限公司要求撤销南昌市新建区劳动监察局2013年7月12日作出的洪劳社监令字（2013）新第2128号限期整改指令书的诉讼请求。案件受理费4564元，由上诉人江西省宝特钢材实业有限公司负担。
上诉人诉称，原审法院程序违法，其依照民事案件收取上诉人诉讼费严重违法，本案应当按照行政诉讼案件的标准缴纳诉讼费。上诉人在一审恢复审理时提出了赔偿请求，要求与原诉求一并审理，但原审法院仅是以与本案无关为由来进行处理。已经生效的民事判决结果显示，上诉人与张万根之间是建设工程施工合同关系，27名农民工与上诉人之间没有直接法律关系。上诉人已经超额支付了张万根工程款24余万元，上诉人并不拖欠27名农民工的劳动报酬。原审法院认定涉案的21.76万元的归属问题属于信访事项，属于认定错误。综上，请求二审法院撤销一审判决书；撤销被上诉人作出的限期整改指令书、返还扣押的21.76万元并赔偿损失；本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人辩称，劳动监察局的行政指令书，事实清楚、证据确凿。上诉人将工程私自发包给张万根，根据相关规定，上诉人与农民工应该有劳动关系。张万根已经就21.76万元向上诉人出具了收条，该款项应当属于张万根个人所有了，所以上诉人无权主张返还该款。综上，请二审法院驳回上诉人的上诉请求。
本案审理过程中，双方均未提出新证据。本院查明的事实与一审判决基本一致。
本院认为，张万根无承包主体资格，20余民工反映拖欠劳务工资问题，被上诉人南昌市新建区劳动监察局依据有关法律和部门规章，采取应急措施，作出限期整改指令书，责令上诉人交纳21.76万元，作为保全民工工资权益的临时性行政强制措施，并无不当，但限期整改指令书第7、8项中有关上诉人“拖欠（或克扣）29名员工建筑工资21.76万元”等内容涉及到工资是否拖欠及金额的事实，已超出了限期整改指令书应有的范围，且该相关事实已经由相关生效法院判决作出了认定，该二项条款所确定的事实明显有误，应予撤销。涉案的21.76万元本应及时发放给民工，并作为工程款项计入当事人的收支帐目。现因相关生效民事判决已经确定工程款项为41万余元，上诉人实付承包人张万根66万余元（不包括本案涉诉的21.76万元），张万根尚应退还上诉人24万余元。因此，本案涉诉的21.76万元，张万根虽然已经出具了收条，但未实际交付，民事判决也未把该款项计入上诉人与张万根的收支情况，该款项应退还上诉人。本案诉讼标的为行政行为的合法性，不是行政合同的履行，原审法院参照民事案件的标准收费不妥，应当按照50元/件进行收费。上诉人主张的赔偿问题，因无法律依据，不予支持。原审判决适用法律错误，应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销南昌市新建区人民法院(2014)新行初字第3号行政判决书；
二、撤销被上诉人南昌市新建区劳动监察局（原新建县劳动监察局）作出的洪劳社监令字（2013）新第2128号《南昌市劳动保障监察限期整改指令书》中的第7、8项，并责令被上诉人在收到本判决书之日起十五个工作日内将之前收取的21.76万元退还上诉人江西省宝特钢材实业有限公司；
三、驳回上诉人江西省宝特钢材实业有限公司的其他诉求。
一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人负担。
上诉人江西省宝特钢材实业有限公司预交的4564元一审案件受理费予以退回。
本判决为终审判决。
审 判 长 喻胜来
代理审判员 陈 晶
代理审判员 王宏瑞
二〇一六年十月九日
书 记 员 胡丽云
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；