江苏省徐州市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）徐行终字第00257号
上诉人（原审原告）彭怀叶，农民。
上诉人（原审原告）刘忠兰（系彭怀叶妻子），农民。
委托代理人王孝远，江苏敏言律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县规划局，住所地沛县沛城香城路�段。
法定代表人李法伟，该局局长。
委托代理人周长爱，该局副局长。
委托代理人解淼，沛县城市管理局法制科科长。
上诉人彭怀叶、刘忠兰因诉被上诉人沛县规划局行政赔偿一案，不服丰县人民法院（2014）丰行初字第7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月18日受理后，依法组成合议庭，于2015年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人彭怀叶及其与刘忠兰的共同委托代理人王孝远，被上诉人沛县规划局的委托代理人解淼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告彭怀叶、刘忠兰于2007年8月在新城区刘元村彭堤口组的集体土地上建设一层房屋135.91平方米，经沛县沛城镇人民政府和沛县新城区建设指挥部办公室在建设工程许可证申请表盖章并审批同意，未取得建设规划工程规划许可证。2009�5月5日沛县规划局和沛县城管局签订行政委托书，委托沛县城管局对违反《城乡规划法》的行为依法进行查处。2009年10月12日沛县城管局工作人员接到举报线索后受理彭怀叶、刘忠兰未办证建房的案件，次日给彭怀叶、刘忠兰送达以沛县规划局名义作出的核查通知书，2009年10月19日进行现场检查制作笔录、调查询问刘忠兰和拍照，2009年10月28日给彭怀叶、刘忠兰送达行政处罚听证权利告知书，彭怀叶、刘忠兰没有提出听证申请，被告认定彭怀叶、刘忠兰于2007年1月1日之后未办理《建设工程规划许可证》即在新城区刘元村彭堤口组建设135.91平方米住房，属于违法建设，依据《徐州市城市规划管理条例》第四十二条第十一项、第四十五条的规定，2009年12月11日沛县规划局作出沛规违行罚字（2009）第10078行政处罚决定书，限彭怀叶、刘忠兰于2009年12月13日前自行拆除该违法�设。2009年农历12月左右彭怀叶、刘忠兰的135.91平方米房屋被拆除，2012年彭怀叶、刘忠兰对沛县规划局的行政处罚决定书提起行政诉讼，沛县法院审理过程中，沛县规划局2012年8月24日作出撤销行政处罚决定书并送达给彭怀叶、刘忠兰，2012年9月彭怀叶、刘忠兰撤回对行政处罚的起诉，沛县法院作出行政裁定书准予彭怀叶、刘忠兰撤回起诉。2012年9月17日彭怀叶、刘忠兰向沛县规划局提出赔偿申请，沛县规划局一直未作出答复和处理，2013年1月原告提起行政赔偿诉讼。
原审法院认为，本案是原告向沛县规划局提出行政赔偿请求不答复的情况下，单独提起行政赔偿诉讼。根据《国家赔偿法》第二条的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。原告彭怀叶、刘忠兰认为沛县规划局作出限期自行拆除违法建设的处罚决定违法和实施了强制拆除房屋的行为造成其损失，有国家赔偿请求权和起诉权。关于被告作出行政处罚决定书是否违法问题。原告2007年8月的建房行为发生在当时的沛县政府城市总体规划区内，虽然建房用地的土地性质尚没有通过依法征用变更为国有土地，但遵守城市规划建设条件，应当由城市规划区内有权审批建设工程许可的沛县规划局办理建设工程规划许可证。根据《土地管理法》第六十二条的规定，农村居民占用原有宅基地和村内空闲地及农用地建住宅，乡镇人民政府均没有批准权，仅是最初审核上报的机关。根据当时有效实施的《城市规划法》第四十条和《徐州市城市规划管理条例》第二十五条规定，在城市规划区内建设工程应当由规划部门办理建设工程许可证。《江苏省村镇规划建设管�条例》第二条第二款规定：城市规划区内村镇规划管理，《城市规划法》另有规定的，从其规定。原告建房用地是沛县城市总体规划区内的集体土地，应当适用《城市规划法》的规定，由规划部门办理建设工程许可证审批，不应当按照《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条规定由镇级政府办理建设工程规划许可证。虽然原告申请建房经村委会、沛城镇建设办、沛城镇人民政府和沛县新城区建设指挥部办公室审批同意，并信赖该审批完成建房行为，但前述审批机关不是沛县城市规划区内建设工程许可证的法定审批机关，该申请表不足以认定原告获得了法定规划部门的建设许可审批。被告作出行政处罚之前没有查清彭怀叶建房办理私有住宅建设工程规划许可证申请表的事实和已经缴纳5000元违建罚款的事实，属于作出行政处罚所依据的事实和实际情况不完全一致。根据《徐州市城市规划管理条例》第四十五条的规定，罚款是与责令限期改正的处罚措施并用，适用了罚款就是意味着原告建房可以采取改正措施，不是必须限期拆除。虽然罚款机关不是行政处罚决定书盖章机关沛县规划局，但考虑沛县规划局委托沛县城管局在城市规划区内执法的实际情况，被告没有查清并考虑已经采取罚款的处罚措施，仍然采取限期拆除的处罚决定，原告建房事实情形与被告适用法律条文不相符合。被告行政处罚法律适用严重错误，因已经由被告自行撤销，行政处罚决定的效力不存在，但应当认定沛规违行罚字（2009）第10078行政处罚决定书违法。关于被告是否实施了拆除原告房屋的行为问题。原告起诉和代理人在开庭中均主张被告实施了拆除原告房屋的事实行为，但没有举证照片、录音等能反映被告沛县规划局参与拆除原告房屋的证据材料或证�线索，法庭在询问彭怀叶时其本人表述参与拆除其房屋的是沛县新城区管委会等十几家单位。原告主张被告规划局实施了强拆原告房屋的行为缺乏证据证实。被告虽然作出限期自行拆除违法建设的行政处罚决定书，不能因为作出了此行政处罚决定书就认定沛县规划局实施了拆除行为，按照拆除违法建筑强制执行的法律条文规定，作出处罚机关和实施强制执行行政处罚的机关并不必定同一，原告主张被告作出行政处罚决定书就是被告拆除房屋的观点缺乏法律依据。违法的行政处罚决定书是否作为拆除房屋的机关实施强制拆除的依据，只能在实施拆除房屋的机关被诉的情况下查清，现不能确定原告房屋被拆与被告行政处罚决定书有因果关系。原告不能证实被告实施拆除房屋的行为，也不能证明房屋被拆与行政处罚存在因果关系，原告提出的行政赔偿请求没有法律依据�不应予以支持。若原告认为即使是违法建设也不应当拆除，可以通过另行起诉实际拆除房屋的机关或造成其信赖保护利益损失的机关来维护合法权益。遂判决：驳回原告彭怀叶、刘忠兰的赔偿请求。
上诉人彭怀叶、刘忠兰上诉称：被上诉人主动改正错误并撤销行政处罚的法律后果是行政处罚决定自始无效。被上诉人在一审中提交的作出行政处罚决定书的证据是非法无效的，应予以排除，原审法院在认定证据上违反证据规则。上诉人无法举证证明房屋被强拆的事实，应当由被上诉人举证。原审法院超过了审理期限，违反法律程序。请求撤销原审法院判决。
被上诉人沛县规划局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人向原审法院提供的证据依据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，双方当事人均未提交新的证据。
经庭审查证，本院认为，原审判决对事实的认定是正确的，予以确认。
二审庭审中，双方当事人围绕本案争议焦点即原审原告提起原审诉讼是否符合法律规定的起诉条件；原审原告诉请被告赔偿其损失的请求有无事实和法律依据，应否予以支持；原审判决是否正确等问题进行了法庭辩论。
本院认为，一、关于原审原告提起原审诉讼是否符合法律规定的起诉条件的问题。《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”原审原告认为原审被告沛县规划局实施的强制拆除房屋的行为造成其损失，有国家赔偿请求权和起诉权。二、关于上诉人的赔偿请求是否应�支持问题。上诉人虽然辩称其建房用地没有通过依法征用变更为国有土地，但其于2007年8月的建房行为发生在当时的沛县政府城市总体规划区内，故应遵守城市规划建设条件。根据当时有效实施的《城市规划法》第四十条和《徐州市城市规划管理条例》第二十五条规定，在城市规划区内建设工程应当由规划部门办理建设工程许可证。虽然原审原告申请建房经村委会、沛城镇建设办、沛城镇人民政府和沛县新城区建设指挥部办公室审批同意，并完成建房行为，但上诉人并未获得法定规划部门的建设许可审批。故上诉人彭怀叶在未办理合法建设规划审批手续情况下，在涉案土地上建设涉案房屋，不具有合法性，不属于合法权益，不应受到法律保护。故上诉人提出的本案赔偿请求无事实依据，本院不予支持。原审判决驳回其诉讼请求，并无不当。至于上诉人提出其基于沛县沛城镇人民政府和沛县新城区建设指挥部办公室在建设工程许可证申请表盖章并审批同意其建造涉案房屋，即相关单位主体在其建造涉案房屋过程中存在过错并造成其损失问题，上诉人可依法向相关主体另行主张。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 任礼光
代理审判员 房 涛
代理审判员 袁照亮
二〇一六年一月二十日
书 记 员 何柏村