成都市锦江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）锦江行初字第34号
原告徐刚，男，1977年9月10日出生，汉族，住成都市成华区。
被告成都市成华区人民政府。住所地：四川省成都市成华区一环路东三段***号。
法定代表人张孝军，区长。
委托代理人李凊，四川博绅律师事务所律师。
委托代理人周游，男，住成都市青羊区，系成华区人民政府工作人员。
原告徐刚不服被告成都市成华区人民政府（简称成华区政府）决定不予受理行政复议申请，向成都市中级人民法院提起行政诉讼，成都市中级人民法院受理后指定本院进行审理，根据《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》，适用简易程序进行审理。因本案不宜适用简易程序，于2015年3月12日转为普通程序审理。2015年3月16日，本院依法向成都市成华区人民政府送达了起诉书副本及应诉通知书。2015年5月20日，本案变更合议庭组成人员并告知原被告。本院依法组成合议庭，于2015年5月25日公开开庭进行了审理。原告徐刚，被告成都市成华区人民政府的委托代理人周游、李凊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
成都市成华区人民政府于2014年12月4日向徐刚作出成华府复不字（2014）39号不予受理决定，内容为：“申请人以被申请人于2013年11月16日在昭觉寺南街139号成都内燃机总生活区张贴模拟搬迁公告、开展模拟搬迁工作至今，未提供相关法律法规文件和流程文件为由，以邮寄方式向本机关提出行政复议申请，要求确认模拟搬迁活动违法。本机关于2014年12月2日收到后，经审查，被申请人开展的模拟搬迁工作不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。”
成都市成华区人民政府于2015年3月26日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、法律依据：
1、《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条规定。拟证明成华区政府作为成华区危房改造开发办公室的本级人民政府有权对原告提出的行政复议申请作出处理。
2、成都市成华区人民政府组织机构代码证。
3、成都市成华区危房改造开发办公室事业单位法人证书。
4、成都市成华区危旧房改造开发区办公室组织机构代码证。
证据2-4拟证明成华区危房改造开发办公室是成华区房产管理局举办的事业单位法人。
5、2014年11月26日徐刚向成华区政府提出的行政复议申请书及邮件信封。
6、成华区政府法制办公室的行政复议案件登记本。
7、2014年12月4日成华区政府作出的成华府复不字（2014）39号不予受理决定书及送达回证。
证据5-7拟证明徐刚提起了行政复议申请后，成华区政府对徐刚的申请进行了审查，作出了不予受理决定并送达给原告。
8、2013年11月16日成华区危旧房改造开发办公室作出的房屋模拟搬迁公告。
9、2013年11月13日成华区危旧房改造开发办公室登报作出的模拟搬迁评估邀请公告。
10、2014年4月7日成华区发展和改革局作出的成华发改（2014）11号成都市成华区发展和改革局关于昭觉寺南路139号棚户区改造工程项目立项批复。
11、2013年12月12日成华区危旧房改造开发办公室作出的成华区昭觉寺南路139号裁定内燃机总厂生活区模拟搬迁项目安置方案。
证据8-11拟证明成华区危房改造开发办公室在昭觉寺南路139号棚户区开展的模拟搬迁活动是民事行为。
12、《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条规定。拟证明成华区政府作出的不予受理行政复议申请的决定符合法律规定，程序合法。
原告徐刚诉称，2014年11月26日，徐刚以邮寄方式向成华区政府邮寄提交了复议申请为“依法确认成都市成华区危房改造开发办公室在成都市成华区昭觉寺南路139号成都内燃机总厂宿舍进行的模拟搬迁活动违法”的复议申请书。2014年12月13日，收到成华区政府“成华府复不字（2014）39号”不予受理决定书。徐刚认为成华区政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，而成华区危房改造开发办公室是成华区政府的下属机构，根据国务院令及相关法律法规规定，他的任何与房屋征收与补偿有关的工作都必需在区政府的授权与委托下方可进行，皆为代表区政府开展的行政行为。成华区政府不受理复议的行为违反了法律规定，依据《行政诉讼法》第四十一条依法提起行政诉讼，请求：1、撤销“成华府复不字（2014）39”号不予受理决定；2、判定成华区政府限期重新作出复议决定。
徐刚向本院提交了以下证据：
1、2014年11月18日成华区政府作出的2014年第55号政府信息公开申请告知书。
2、2015年3月16日成都市人民政府作出的流水号：20150224144708号政府信息公开申请告知书。
证据1、2拟证明模拟拆迁的主体是成华区政府，因此模拟拆迁是成华区政府的行政行为。
被告成华区政府辩称，一、成华区政府具有作出成华府复不字（2014）39号不予受理决定的合法主体资格及职权。徐刚以成华区危房改造开发办公室作为被申请人于2014年11月27日通过邮寄方式向成华区政府申请行政复议，成华区危房改造开发办公室系成华区房产管理局举办的事业单位法人，成华区房产管理局为成华区政府工作部门。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，成华区政府作为成华区危房改造开发办公室的本级人民政府有权对徐刚提出的行政复议申请作出处理，即成华区政府具有作出成华府复不字（2014）39号不予受理决定的合法主体资格及职权。
二、成华区政府作出不予受理决定的程序符合法律规定。2014年12月2日，成华区政府收到徐刚的行政复议申请，经审查后于2014年12月4日作出成华府复不字（2014）39号不予受理决定，2014年12月8日向徐刚邮寄送达了该决定书。根据《行政复议法》第十七条的规定，成华区政府于法定的5个工作日内作出不予受理决定的程序符合法律规定。
三、不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。
1、成华区危房改造开发办公室在昭觉寺南街139号成都内燃机总厂生活区（以下简称内燃机总厂生活区）进行模拟搬迁工作是根据居民改造意愿，按照政府投资项目管理的相关规定开展的民事行为，不是具体行政行为。成华区危房改造开发办公室在内燃机总厂生活区进行的模拟搬迁工作具体内容是与当地住户进行协商，如果双方协商一致，则双方签订模拟搬迁的协议，如果协商不成，则不签订任何协议。成华区危房改造开发办公室对住户是否签订搬迁协议没有任何行政强制力。根据《合同法》第二条的规定，成华区危房改造开发办公室是实行市场经济运作，以国有经营实体参与市场，实行企业化管理、经费自收自支、独立核算的区政府直属事业单位。其与住户签订模拟搬迁协议的行为时平等民事主体间的合同行为，属于民事行为，而不是具体行政行为，不具有任何的行政强制力。
2、成华区政府依据《行政复议法》第六条、第十七条的规定，决定不予受理徐刚行政复议申请，适用法律正确，应依法予以维持。《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。由于成华区危房改造开发办公室与住户签订模拟搬迁协议的行为是平等民事主体间的合同行为，属于民事行为，而不是具体行政行为，不具有任何的行政强制力。徐刚申请的“请求依法确认成华区危房改造开发办公室在成都市成华区昭觉寺南街139号成都内燃机总厂宿舍进行的模拟搬迁活动违法”的复议事项并不属于《行政复议法》第六条规定行政复议范围，成华区政府依据《行政复议法》第十七条规定，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人的行为适用法律正确，应当依法予以维持。
经质证，徐刚对成华区政府提交的职权依据即证据1-4没有异议；对成华区政府提交的其他证据的真实性没有异议，但认为证据8、10、11不合法；对证据12认为不能证明成华区政府不予受理决定符合法律规定，徐刚申请行政复议的内容符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，模拟搬迁行为是行政机关的具体行政行为，成华区政府应当受理徐刚的复议。成华区政府对徐刚提交的证据1、2的真实性没有异议，但认为徐刚提交的证据1、2与本案无关联性。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：成华区政府提交的证据1、12是现行有效的法律，对本案具有适用性；成华区政府提交的证据2-4、7、8、10、11加盖了相关单位的公章，且徐刚对上述证据的真实性没有异议，本院对上述证据的真实性予以确认，作为本案证据使用；成华区政府提交的证据5、6、9与本案有关，且徐刚对上述证据三性无异议，本院对证据5、6、9的真实性予以确认，作为本案证据使用。徐刚提交的证据1加盖了相关单位的公章，且双方当事人均认可其真实性，本院对徐刚提交的证据1的真实性予以确认，作为本案证据使用；徐刚提交的证据2的形成时间在本案被诉行政行为作出之后，该证据与本案无关联性，本院不予采信。
经审理查明，2013年11月13日，成华区危房改造开发办公室（简称“成华区危改办”）登报公告邀请有资质的房地产价格评估机构报名对成都市昭觉寺南路139号成都内燃机总厂生活区模拟搬迁项目进行评估。2013年11月16日，成华区危改办在成都市昭觉寺南路139号成都内燃机总厂宿舍张贴《房屋模拟搬迁公告》，该公告载明模拟搬迁实施单位系成华区危改办；模拟搬迁实施期限为2013年11月16日至2014年5月15日；模拟搬迁范围为成都市昭觉寺南路139号成都内燃机总厂宿舍；公布模拟搬迁方案的方式为成华区危改办根据征收相关法规政策和评估结果拟定模拟搬迁补偿方案，并在现场公布模拟搬迁补偿方案；签订模拟搬迁协议补偿方案及由评估机构出具的市场价值评估结果后，房屋所有权人与成华区危改办签订模拟搬迁协议；签订模拟搬迁协议的方式为公布模拟搬迁补偿方案及由评估机构出具的市场价值评估结果后，房屋所有权人与成华区危改办签订模拟搬迁协议，签订模拟搬迁协议户数达总户数95%，模拟搬迁协议生效，按照约定履行协议，办理结算工作。2013年12月12日，成华区危改办作出《成华区昭觉寺南路139号成都内燃机总厂生活区模拟搬迁项目安置方案》。
2014年1月7日，成华区发展和改革局作出成华发改（2014）11号文件《成都市成华区发展和改革局关于昭觉寺南路139号棚户区改造工程项目立项批复》，同意昭觉寺南路139号棚户区改造工程项目立项，项目业主为成华区危改办；该项目总投资18.3亿元，资金自筹；建设内容为搬迁改造拆除房屋及地面其他附属物；建设地址为成华区昭觉寺南路139号；建设时间为2014年1月
--2016年12月；该批复自下达之日起二年内有效。
2014年11月3日，徐刚向被告成华区政府申请公开进行辖区内“模拟搬迁”依据的法律、法规文件，及相关流程文件，成华区政府于2014年11月18日对徐刚的申请告知其申请公开的信息属于公开范围。2014年11月27日，徐刚向成华区政府邮寄了行政复议申请，请求确认成华区危改办在成都市昭觉寺南路139号成都内燃机总厂宿舍进行的模拟搬迁活动违法。成华区政府于2014年12月2日收到该复议申请，以成华区危改办开展的模拟搬迁工作不属于具体行政行为为由，于2014年12月4日作出成华府复不字（2014）39号不予受理决定，决定对徐刚的上述行政复议申请不予受理。成华府复不字（2014）39号不予受理决定书于2014年12月8日以邮寄方式送达给徐刚，徐刚后不服该不予受理决定，向四川省成都市中级人民法院提出行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点为：成华区政府于2014年12月4日向徐刚作出的成华府复不字（2014）39号不予受理决定是否合法。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”以及第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”之规定，成华区政府具有接收相对人针对成华区危改办提出的行政复议申请，并决定是否受理的职权。
《中华人民共和国行政复议法》第六条规定了公民、法人或者其他组织可以申请行政复议的范围。原告徐刚主张，成华区危改办在成华区昭觉寺南路139号成都内燃机总厂生活区内进行的模拟搬迁属于行政机关作出的具体行政行为，该行政行为侵害了徐刚的合法权益，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，徐刚可以申请行政复议。本案中，模拟搬迁实施单位是成华区危改办，成华区危改办是成华区房产管理局举办的事业单位。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。成华区危改办不是法定的征收土地的行政主体，成华区危改办对房屋所有权人是否签订模拟搬迁协议没有行政上的强制力，对不签订模拟搬迁协议的房屋所有权人的房屋也没有强制征收的权力。并且，本案双方当事人均未提交证据证明行政机关对昭觉寺南路139号成都内燃机总厂宿舍作出了房屋征收决定。综上，本院认为成华区危改办在成都市昭觉寺南路139号成都内燃机总厂宿舍内进行的模拟搬迁不属于行政机关作出的行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的可以申请行政复议的情形，故成华区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款作出成华府复不字（2014）39号不予受理决定的事实确凿、适用法律正确。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。《中华人民共和国行政复议法》第四十条第二款规定，本法关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日。成华区政府于2014年12月2日收到徐刚的行政复议申请，于2014年12月4日作出不予受理决定，于2014年12月8日将不予受理决定书以邮寄方式送达给徐刚，符合法律的规定，并且徐刚对本案被诉行政行为的程序合法无异议，故成华区政府作出的成华府复不字（2014）39号不予受理决定程序合法。
综上所述，成华区政府作出成华府复不字（2014）39号不予受理决定书所依据的事实清楚、适用法律法规正确、程序合法。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国行政复议法》第三条、第六条、第十二条第一款、第十七条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条（条文全文附后）之规定，判决如下：
驳回原告徐刚的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告徐刚负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 魏要武
助理审判员 周彦洵
人民陪审员 胡云海
二〇一五年六月八日
书 记 员 郝朝曙
附相关法律、法规条文：
《中华人民共和国土地管理法》
第四十六条第一款国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
《中华人民共和国行政复议法》
第三条依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：
（一）受理行政复议申请；
（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；
（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；
（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；
（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；
（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；
（七）法律、法规规定的其他职责。
第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：
（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；
（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；
（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；
（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；
（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；
（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；
（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；
（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
第十二条对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。
对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。