广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行终27号
上诉人（原审原告）封开县河儿口双枧村大为经济合作社。
法定代表人梁祥锋，男，该社主任。
委托代理人梁有清，男，住封开县。
委托代理人梁祥枝，男，住封开县。
被上诉人（原审被告）封开县河儿口镇人民政府。
法定代表人石财楼，该镇镇长。
委托代理人植炎成，男，该镇副镇长。
委托代理人陈明顺，男，封开县公职律师事务所律师。
关于上诉人封开县河儿口双枧村大为经济合作社（以下简称大为经济社）诉被上诉人封开县河儿口镇人民政府政府信息公开纠纷一案，上诉人大为经济社不服广东省封开县人民法院（2015）肇封法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年3月28日，上诉人大为经济社与封开县河儿口镇人民政府签订一份《征地协议书》，征用上诉人位于罗鸦塘（土名）的土地面积10.403亩，作为华润水泥（封开）有限公司皮带廊征地用，华润水泥（封开）有限公司已经把征用地10.403亩的征地赔偿款、青苗赔偿款经河儿口镇人民政府全部发放给大为经济合作社和农户。2015年7月28日大为经济社提出书面申请书，要求镇政府公开征用罗鸦塘（土名）10.403亩合法征地批准文件及转让该地给华润水泥（封开）有限公司的合法程序的信息。2015年8月7日被上诉人封开县河儿口镇人民政府发出《告知书》，告知大为经济社：你社申请公开信息转让该地给第三方华润水泥（封开）有限公司的合法手续，因该申请不涉及你社切身利益，也不属于你社自身生产、生活等特殊需要，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条（三）项规定，不予提供。上诉人不服，于2015年8月24日提起行政诉讼。
原审法院认为，上诉人申请公开征用罗鸦塘（土名）的土地10.403亩的合法批文和转让给第三人的合法手续的政府信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条（四）项，乡（镇）人民政府应当依照本条例第（二）条的规定，被上诉人在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，重点公开下列政府信息：（四）征地或者征用地、房屋、拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用说明。案涉申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》所指主动公开政府信息，被上诉人没有公开的义务。华润水泥（封开）有限公司征用皮带廊用地，没有涉及到上诉人自身生产、生活、科研等特殊需要，至于华润水泥（封开）有限公司征用的土地合法手续由华润水泥（封开）有限公司与有关部门去办理，河儿口镇政府无权干涉。相关信息涉及第三者华润水泥（封开）有限公司的商业秘密。商业秘密是指不为大众知悉、能为权利人带来经济利益，具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经济信息。在诉讼程序中，上诉人没有向法院提供相关政府信息涉及上诉人社切身利益、自身生产和生活等特殊需要的事实和证据进行审查，也就无法对该认定结论是否正确作出判断。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条第四项、《中华人民共和国信息公开条例》第二十一条第（二）项规定，判决驳回上诉人大为经济社的诉讼请求。
上诉人大为经济社不服原审判决，向本院上诉称：一、上诉人按照2009年3月20日，被上诉人与上诉人签订的《征地协议书》的相关条款五，及《中华人民共和国信息公开条例》第十三条规定，于2015年7月28日向被上诉人提出书面申请要求被上诉人公开其征用上诉人位于罗鸦塘（土名）10.403亩土地的政府批准文件及转让给第三人的合法手续，2015年8月7日，被上诉人采用书面《告知书》方式给予回复。因《告知书》答复内容不符合《申请书》中内容且拒绝公开征地批准文件及转让土地手续。上诉人遂提起行政诉讼，庭审中，被上诉人对《征地协议书》及征地附图没有异议，但对《告知书》中的内容与《申请书》中所需内容是否相符没有进行庭审辩论；对被上诉人提供的18份《收条》没有围绕证据的关联性、合法性和真实性进行对质、辨认、核实，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十九条第一款的规定。原审判决对上诉人在庭审前提交的《辩护词》不予采纳，没有说明理由，却把被上诉人提供的与本案无关的18份《收条》作为认定事实根据，是不当的。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，征地补偿费是由县级人民政府土地行政主管部门会同财政部门登记支付的。镇级人民政府无权实施征地，更无权代收征地补偿费。被上诉人违反了土地管理法的规定滥用征地权，原审判决对此未予确认。被上诉人在《告知书》中提供的政府信息不符合上诉人申请书中要求公开的政府信息内容，原审判决未依照《最高人民法院关于审理政府信息公开案件若干问题的决定》第九条第二款，被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供的规定予以判决，属有法不依。另，被上诉人未依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。因此，《告知书》提供公开的政府信息与上诉人申请获取的政府信息内容完全不相符。故《告知书》应予撤销，被上诉人应重新作出具体行政行为。而原审判决认为上诉人申请公开政府批准的征地批文和转让土地的合法手续，不属于《政府信息公开条例》所指公开政府信息，被上诉人没有公开义务，属事实认定不清。原审判决认为，华润水泥（封开）有限公司征用皮带廊用地，没有涉及到原告（上诉人）自身生产、生活、科研等特殊需要，至于华润水泥（封开）有限公司征用的土地合法手续由华润水泥（封开）有限公司与有关部门去办理，河儿口镇政府无权干涉。既如此，华润水泥（封开）有限公司应作为本案第三人参加诉讼，一审遗漏当事人。其实，从2008年6月10日起至今，华润用地全是河儿口镇政府实施征地。华润水泥（封开）有限公司及有关部门从未实施过征地行为。所有征地全是河儿口镇政府与被征地农民或集体签订《征地协议书》，甚至连《征地协议书》都没签，土地已被占用。现有新证据证明罗鸦塘（土名）土地10.403亩与上诉人自身生产、生活有特殊需要的事实。罗鸦塘10.403亩土地已被占用建大破碎场，破碎场围墙距离70米是上诉人村民住宅区，水稻田与破碎场围墙边仅有一条1米宽的排水渠相隔，每天村民都遭到噪音、粉尘的侵害，影响村民的日常起居，生活环境受到影响，田间劳作不安，农作物生长遭到不同程度的危害，村民意见很大，田地丢荒。依照《中华人民共和国反不正当竞争法》第十条第二款规定，商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。上诉人申请公开的内容不具备商业秘密的特征。征地批准文件、批准文号及批准机关，转让手续的信息公开是政府部门的法定职责，必须依法公开。原审判决认为上诉人向被上诉人申请公开征地批准文件及合法转让手续涉及华润水泥（封开）有限公司的商业秘密，理由不能成立。二、根据《中华人民共和国土地管理法》规定，征收基本农田以外的耕地超过35公顷及征收其他土地超过70公顷的由国务院批准，征收上述规定以外的土地由省、自治区、直辖市人民政府批准并报国务院备案。被上诉人征用上诉人的土地10.403亩属于省政府批准范围。《中华人民共和国土地管理法》还规定，征收农用地的应当先行办理农用地转用审批。被上诉人在征用土地之前首先应当办理农用地转为建设用地审批手续，但被上诉人未能提供证明征用上诉人土地已经经过有关部门办理转用审批及征地批准手续的证据。因此，被上诉人未办理相关批准手续即进行用地行为无法律依据。另外，《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，根据现行法规还要落实被征地农民的社会保障等，在被征收土地所在的乡（镇）、村予以公告。如被征收土地农村集体经济组织和农民对补偿标准有争议，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准用地的人民政府裁决。被上诉人在征用土地方案未被批准情况下与上诉人签订《征地协议书》违反上述规定。被上诉人在原审庭审辩称《征地协议书》合法有效，依法无据。原审判决认为华润水泥（封开）有限公司征用的土地合法手续由华润水泥（封开）有限公司与有关部门去办理，河儿口镇政府无权干涉。对《征地协议书》的合法有效与否，原审判决认定不明确。请求二审法院依法改判。综上所述，《征地协议书》、《告知书》内容与上诉人申请书公开内容不符及被上诉人的行政不作为是引发本案的直接原因，原审法院判决认定事实不清，违反审判原则，有法不依。故，请求二审法院依法撤销（2015）肇封法行初字第16号《行政判决书》，依法改判被上诉人不公开征用上诉人位于罗鸦塘（土名）土地10.403亩的政府批准文件和转让土地的合法手续的政府信息的行为违法，撤销被上诉人2015年8月7日《告知书》，判令其在法定期限内重新作出具体行政行为，同时判决确认案涉《征地协议书》无效。
被上诉人封开县河儿口镇人民政府答辩认为：一、上诉人请求确认案涉《征地协议书》无效的诉求在一审阶段没有提出，且该诉求与本案无关，应不能支持。二、上诉人申请公开征用土地的政府批文和土地转让的相关政府信息不是由答辩人制作及保管，所以答辩人没有公开该信息的职责，答辩人收到上诉人的申请后已依据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定进行了答复，且答复的内容符合相关的规定。故，答辩人已准确履行了相关的行政义务。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，作出适当的判决，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请二审法院予以驳回。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，本院决定进行不开庭审理。
经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院另查明，被上诉人封开县河儿口镇人民政府向上诉人大为经济社作出的《告知书》包含关于征地批准文件政府信息的内容，该《告知书》认为被上诉人封开县河儿口镇人民政府与上诉人大为经济社签订了《征地协议书》，征用上诉人大为经济社位于罗鸦塘（土名）面积10.403亩的土地，相关的征地补偿款已全部发放给上诉人大为经济社和相关农户，被上诉人封开县河儿口镇人民政府已按照《征地协议书》完成案涉土地的征地补偿。
本院认为，本案争议焦点是被上诉人是否依法履行了政府信息公开的职责。上诉人大为经济社向被上诉人封开县河儿口镇人民政府申请公开的信息是征用罗鸦塘（土名）10.403亩合法征地批准文件及转让该地给华润水泥（封开）有限公司的合法程序的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（五）乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；（六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；（七）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；（八）执行计划生育政策的情况。”的规定，对于上诉人大为经济社以现土地使用人利用土地对其生产、生活造成损害为由申请公开转让案涉土地的相关政府信息，该政府信息不属于被上诉人封开县河儿口镇人民政府主动公开的政府信息，因该土地转让行为与上诉人大为经济社并无关联，上诉人认为现土地使用人利用土地对其生产、生活造成损害，可另循法律途径解决，被上诉人封开县河儿口镇人民政府不予提供该政府信息并无不当。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”的规定，对于上诉人大为经济社申请公开征用罗鸦塘（土名）10.403亩土地合法征地批准文件的请求，被上诉人封开县河儿口镇人民政府经审查，如认为上诉人大为经济社提出申请公开的政府信息存在且属于其公开范围的，应向上诉人作出公开政府信息的行为，否则应向上诉人作出告知或者说明理由。本案中，被上诉人封开县河儿口镇人民政府对于上诉人大为经济社申请公开案涉土地征地批文的政府信息的请求并未按照上述规定进行答复。因此，本案被上诉人封开县河儿口镇人民政府作出的《告知书》并未完全正确履行政府信息公开的职责。原审法院根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条第（二）项“有下列情形之一的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（二）“申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；……”的规定，认定被上诉人开县河儿口镇人民政府已经履行了告知和书面答复的法定行政职责，而判决驳回上诉人的诉讼请求的处理错误。对于上诉人大为经济社上诉提出确认案涉《征地协议书》无效的请求，该请求不是本案审查范围，本院不予审查。
综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，作出不当处理，本院予以纠正。上诉人大为经济社上诉请求改判的理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省封开县人民法院（2015）肇封法行初字第16号行政判决；
二、撤销封开县河儿口镇人民政府作出的《告知书》中关于征地批文的政府信息的答复内容；
三、责令封开县河儿口镇人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。
本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人封开县河儿口镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年六月十二日
书 记 员 何剑锋
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