湖南省桂阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘1021行初201号
原告王鹏，男。
委托代理人刘秦佑，男，嘉禾县东塔法律服务所法律工作者。
被告嘉禾县国土资源局，住所地湖南省嘉禾县东塔北路3号。
法定代表人胡文辉，该局局长。
委托代理人何海啸，男，嘉禾县国土资源局法规股股长。
委托代理人曾小平，男，嘉禾县人民政府法制办主任。
第三人王先平，男。
第三人嘉禾县珠泉镇坦塘村第十村民小组，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇坦塘村苟公街自然村。
负责人王亮兵，男，嘉禾县珠泉镇坦塘村第十村民小组组长。
原告王鹏不服被告嘉禾县国土资源局土地行政管理一案，于2016年10月8日向本院提起行政诉讼。本院依据法【2015】376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于2016年10月11日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月13日公开开庭审理了本案。原告王鹏委托代理人刘秦佑，被告嘉禾县国土资源局委托代理人何海啸、曾小平，第三人嘉禾县珠泉镇坦塘村第十村民小组负责人王亮兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年3月，第三人王先平向被告嘉禾县国土资源局申请自留山使用权争议处理，请求责令被申请人嘉禾县珠泉镇坦塘村第十村民小组归还申请人的自留地使用权。经调查，被告嘉禾县国土资源局于2016年7月20日作出《关于王先平申请处理与珠泉镇坦塘村10组土地使用权争议事项的调查处理意见》，认为该纠纷不属于被告及嘉禾县人民政府作出行政处理决定的职权范围，告知申请人选择向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或向人民法院提起诉讼。
原告诉称，一、被告受理土地承包经营权纠纷，认定该土地系王先平承包，超越职权，行为违法。第三人王先平以另一第三人嘉禾县坦塘村第十村民小组为被申请人，向被告提出确认“自留地使用权”。第三人王先平未向被告提交任何证据，其主张的理由与其向嘉禾县人民法院起诉时的主张自相矛盾，其在诉状中称争议土地是包产到户时其家庭承包的耕地。第三人嘉禾县坦塘村第十村民小组陈述称，争议土地是组里的预留地，2003年发包给了原告。事实上，原告与第三人王先平是父子关系。在原告小时候，王先平不管年迈的父亲，抛妻弃子离家杳无音讯，原告母亲离婚后改嫁他乡，留下爷孙没有照料。2003年原告日渐成年，组里在无集体经济的情况下，将机动地（争议土地）交由我承包经营，算是对我家的照顾，争议土地实为我个人承包经营。无论是王先平与嘉禾县坦塘村之间产生争议，还是王先平与原告产生争议，归根结底这是一场土地承包经营权纠纷。被告无权处理，更无权认定争议土地实际承包主体。但被告在查明事实中却认定：“1982年左右，嘉禾县珠泉镇坦塘村10组作为发包人将申请人诉争土地发包给申请人的父亲王绍仁为户主的家庭承包，家庭成员为申请人的父母、兄弟姊妹共7口人。……另查明，申请人父母、兄长均已去世，姐妹已经出嫁，其家庭承包的土地自1982年左右承包以来一直未调整变动，由申请人现有家庭成员继续承包。不存在该争议土地为集体自留地。”该事实认定证据不足，其认定超越被告职权。侵害原告对争议土地的承包经营权。第三人王先平据此向法院提起侵权之诉，原告才得知被告违法作出的调查处理意见。二、被告认定诉争土地系王先平承包缺乏事实证据。被告认定的事实依据仅仅是其调查走访几位村民，其认定的事实主要证据不足。被告在明知其无权处理的情况下，草率认定诉争土地系王先平父亲承包，属滥用职权，其在无充分证据证明的情况下认定土地承包合同关系，影响了原告的合法权益。为此，诉至法院请求确认被告作出的《关于王先平申请处理与珠泉镇坦塘村10组土地使用权争议事项的调查处理意见》违法并撤销。
原告向本院提交了下列证据、依据：
1、身份证复印件，拟证明原告的身份情况。
2、2016年7月20日被告作出的《关于王先平申请处理与珠泉镇坦塘村10组土地使用权争议事项的调查处理意见》复印件，拟证明被告作出的具体行政行为。
3、民事起诉状及（2015）嘉民一初字第614号民事裁定书复印件，拟证明第三人王先平主张争议土地系家庭承包土地。
4、嘉禾县人民法院法庭庭审笔录复印件，拟证明诉争地实为原告以其他方式承包。
5、民事起诉状及受理通知书，拟证明第三人王先平在被告作出“处理意见”为依据再次提起侵权之诉，损害原告的合法权利。
6、证明，拟证明坦塘十组证明该土地由原告个人承包，不是第三人王先平承包。
被告嘉禾县国土资源局辩称，被告在收到第三人王先平的申请后，向第三人嘉禾县珠泉镇坦塘村10组送达了申请书副本，告知了权利义务，依法启动了行政程序，进行了全面调查核实。经向王光学、王先平、王绍山、李水祥及原告王鹏调查核实和收集相关证据资料证实：第三人王先平称诉争土地为自留山与事实有出入，该土地系嘉禾县珠泉镇坦塘村10组发包给申请人家庭承包的土地。第三人王先平提出的申请事项为侵犯承包经营权纠纷，不是土地权属争议纠纷。为此，被告认为申请事项不属于被告及嘉禾县人民政府作出行政处理决定的职权范围，并告知申请人王先平救济途径。被告作出的《关于王先平申请处理与珠泉镇坦塘村10组土地使用权争议事项的调查处理意见》认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告嘉禾县国土资源局在期限内向本院提交了下列证据、依据：
1、自留山使用权争议处理申请书及送达回证，拟证明被告启动行政行为合法。
2、王光学、王先平、王绍山、李水祥、王鹏调查询问笔录，拟证明被告行政行为合法。
3、法律依据节选。
第三人王先平经传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，未向法庭提交书面陈述意见，也未提交证据。
第三人嘉禾县珠泉镇坦塘村10组述称，第三人嘉禾县珠泉镇坦塘村10组一直没有收到被告的处理意见，如果被告搞错的话应当撤销这个处理意见。
第三人嘉禾县珠泉镇坦塘村10组未向本院提交证据。
经庭审质证，原告王鹏对被告嘉禾县国土资源局提交的证据、依据发表如下质证意见：对证据1质证认为，对申请书及送达回证的真实性无异议，对其合法性有异议，送达的不是第三人村民小组组长或者负责人；对证据2质证认为，王光学的调查笔录说是王鹏承包的，李水祥不是这个组的对事实不清楚，对调查笔录的真实性有异议，没有证人出庭作证；对法律依据无异议，但其法律适用相互矛盾。第三人嘉禾县珠泉镇坦塘村10组对被告嘉禾县国土资源局的证据发表如下意见：没有收到被告的有关材料，其他质证意见与原告一致。被告嘉禾县国土资源局对原告的证据发表如下质证意见：对证据1-5真实性无异议，证明方向有异议；对证据6的真实性、合法性、关联性、证明方向都不认可。第三人嘉禾县珠泉镇坦塘村10组对原告提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-3、5真实、合法，与本案有关联能证明原告的主张，本院予以认定;原告提交的证据4真实合法，但无法证明原告的主张；原告提交的证据6无相关证据佐证，本院不予认定。被告提交的证据、依据1、3真实、合法，与本案有关联，本院予以采信;被告提交的证据2真实合法，但不足以证明被告的主张，本院不予认定。
经审理查明，原告王鹏主张争议土地系2003年村组交由其承包经营。第三人王先平主张争议土地系1982年左右村组发包给其父亲王绍仁为户主的家庭承包土地。2016年9月8日，第三人王先平与王光学、王鹏土地承包经营权纠纷一案向嘉禾县人民法院提起诉讼。2016年4月18日，第三人王先平以其向嘉禾县国土资源局申请确权为由提出撤诉申请，2016年4月22日，嘉禾县人民法院裁定：“准许原告王先平撤回起诉。”2016年3月，第三人王先平向被告嘉禾县国土资源局提出自留山使用权争议处理申请，被告立案受理并启动行政程序。2016年7月20日，被告嘉禾县国土资源局作出《关于王先平申请处理与珠泉镇坦塘村10组土地使用权争议事项的调查处理意见》，查明事实如下：“申请人诉争土地为嘉禾县珠泉镇坦塘村10组集体土地，地类为林地（茶山）。1982年左右，嘉禾县珠泉镇坦塘村10组作为发包人将申请人诉争土地发包给申请人的父亲王绍仁为户主的家庭承包，家庭成员为申请人的父母、兄弟姊妹共7口人。20世纪80年代，该承包土地曾经改为水田，到90年代因缺水又改为林地（种植果木）。另查明，申请人父母、兄长均已去世，姐妹已经出嫁，其家庭承包的土地自1982年左右承包以来一直未调整变动，由申请人现有家庭成员继续承包。不存在该争议土地为集体自留地。”被告认为申请人提出的申请事项本质为侵犯承包经营权纠纷，不是土地权属争议纠纷，告知申请人选择向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院提起诉讼，保护自身合法权利。根据被告作出调查处理意见中认定争议土地是1982年家庭承包责任制以来家庭承包土地的事实，第三人王先平于2016年9月6日又向嘉禾县人民法院提起诉讼。
本案的争议焦点是被告作出的《关于王先平申请处理与珠泉镇坦塘村10组土地使用权争议事项的调查处理意见》是否属答复意见对当事人的权益不产生实际的影响；原告王鹏能否作为本案的适格主体；被告的调查处理意见是否符合法律规定。
本院认为，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼。这里的行政行为是指能对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为。被告作出的《关于王先平申请处理与珠泉镇坦塘村10组土地使用权争议事项的调查处理意见》最后结论虽然认为申请人提出的申请事项本质为侵犯承包经营权纠纷，不是土地权属争议纠纷，告知申请人救济途径，但是该调查处理意见在查明事实时认定争议土地是：第三人王先平的父亲王绍仁为户主的家庭承包土地，自1982年左右承包以来一直未调整变动。该事实的认定否定了原告王鹏对该块土地的主张，第三人王先平根据被告所作调查处理意见认定的事实向嘉禾县人民法院提起侵权之诉，已对原告的权利产生直接影响。为此，被告所作的《关于王先平申请处理与珠泉镇坦塘村10组土地使用权争议事项的调查处理意见》虽然其结论是对争议土地救济途径的说明和告知，但其事实的认定却引起了权利、义务的变更和灭失，是可诉的行政行为，原告王鹏是本案的适格诉讼主体。
自留地是指农村集体经济组织按政策规定分配给成员长期使用的土地。自农村实行家庭联产承包责任制后，农村个人原有的自留地全部纳入实行承包经营的土地范围。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条和《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条的规定，第三人向被告申请自留地使用权争议属农村土地承包经营权争议案件，不属《土地权属争议调查处理办法》争议案件受理范围。根据《湖南省行政程序规定》第六十五条规定：“申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请。”《土地权属争议调查处理办法》第十三条规定：“……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。”被告在接到第三人王先平的申请后，应及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。而不是进入行政审查程序，经调查后作出调查处理意见。为此，被告作出的《关于王先平申请处理与珠泉镇坦塘村10组土地使用权争议事项的调查处理意见》违反法定程序、超越法律法规授权。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第十四条，《湖南省行政程序规定》第六十五条之规定，判决如下：
撤销被告嘉禾县国土资源局于2016年7月20日作出的《关于王先平申请处理与珠泉镇坦塘村10组土地使用权争议事项的调查处理意见》。
案件受理费50元，由被告嘉禾县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。
审 判 长 谢喻桂
人民陪审员 王明阳
人民陪审员 谢小桂
二〇一七年二月十日
书 记 员 刘海滔
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国农村土地承包法》
第五十一条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。
事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
《土地权属争议调查处理办法》
第十三条对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。
认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。
认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。
当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。
第十四条下列案件不作为争议案件受理：
（一）土地侵权案件；
（二）行政区域边界争议案件；
（三）土地违法案件；
（四）农村土地承包经营权争议案件；
（五）其他不作为土地权属争议的案件。
《湖南省行政程序规定》
第六十五条行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知当事人向有关行政机关申请；
（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当事人当场更正；
（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；当事人在限期内不作补充的，视为撤回申请；
（四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。
行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。