湖北省汉江中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂汉江中行终字第00015号
上诉人（原审原告）潜江市振宇旧机动车交易市场有限公司，住所地：潜江市园林办事处潜阳西路。
法定代表人廖振宇，该公司总经理。
委托代理人张新龙，湖北江汉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖北省潜江市国家税务局，住所地：潜江市湖滨路7号。
法定代表人黄成元，该局局长。
委托代理人胡刚。
委托代理人谢军，湖北多能律师事务所律师。
上诉人潜江市振宇旧机动车交易市场有限公司（下称振宇公司）因与被上诉人湖北省潜江市国家税务局（下称潜江国税局）税务行政处理一案，不服潜江市人民法院（2014）鄂潜江行初字第00024号行政判决，于2014年8月27日向本院提起上诉，本院于2014年9月24日受理后，依法组成合议庭，于2014年10月14日公开开庭进行了审理。振宇公司的法定代表人廖振宇及其委托代理人张新龙，潜江国税局的委托代理人胡刚、谢军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2003年11月28日，振宇公司经工商登记成立。2003年12月，振宇公司办理了税务登记后，向潜江国税局领取了二手车销售统一发票。2013年3月14日，潜江国税局园林分局（下称园林分局）依据鄂商建（2006）29号《关于贯彻实施﹤二手车流通管理办法﹥的意见》（下称鄂商建（2006）29号文件）和潜商发（2009）36号《关于贯彻实施﹤二手车流通管理办法﹥的通知》，以振宇公司无湖北省商务厅的备案证明为由，对振宇公司作出《关于对潜江市振宇旧机动车交易市场有限公司滞留二手车销售统一发票予以收回的决定》（下称《收回发票的决定》），并于2013年3月26日送达给振宇公司。2014年4月13日，振宇公司向潜江国税局提交了书面诉求，认为振宇公司已取得合法的备案证明，要求潜江国税局将收回的二手车销售统一发票退还给振宇公司，并依法向振宇公司发售发票。2014年4月16日，潜江国税局针对振宇公司的诉求作出《关于潜江市振宇旧机动车交易市场有限公司诉求的答复》（下称《答复》），内容为，1、二手车销售统一发票的管理执行鄂商建（2006）29号文件的规定，该文件第五条第三款规定“各级税务部门要把好发票发售、使用关，从2005年10月1日起，全省所有的二手车交易市场、二手车经销公司、以及从事二手车拍卖业务的拍卖企业必须凭企业法人营业执照和省商务厅备案证明到企业所在地主管国税机关领取二手车销售统一发票”，振宇公司因未提供湖北省商务厅的备案证明，故不能领取二手车销售统一发票。2、振宇公司如能提供企业法人营业执照和湖北省商务厅的备案证明，就能领取二手车销售统一发票。3、振宇公司如对潜江国税局收回、终止供应二手车销售统一发票的管理行为有异议，可以提起行政复议或行政诉讼。振宇公司认为潜江国税局作出的《收回发票的决定》和《答复》违反了法律规定，于2014年5月29日提起行政诉讼，请求撤销潜江国税局作出的《收回发票的决定》和《答复》，责令潜江国税局依法履行向振宇公司发售二手车销售统一发票的法定职责。
原审另查明：振宇公司未取得湖北省商务厅的备案证明。
原审认为：本案系振宇公司不服潜江国税局对发票的监督管理行为而引起的行政诉讼。争议焦点为，潜江国税局对振宇公司作出的《收回发票的决定》和《答复》是否合法。
根据《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条第一款、第二款“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票”、《中华人民共和国发票管理办法》第二条“在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人必须遵守本办法”、第四条第一款“国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局依据各自的职责，共同做好本行政区域内的发票管理工作”及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”之规定，税务机关在本辖区内具有发票管理的法定职责。园林分局以自己的名义作出《收回发票的决定》，是依税务机关的职权作出的发票监管行政行为，但因其为潜江国税局的派出机构，是在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义对振宇公司作出具体行政行为，振宇公司不服提起行政诉讼，被告应为潜江国税局，故潜江国税局认为其不是适格被告的辩称理由不能成立，不予支持。潜江国税局的《答复》是针对振宇公司不服《收回发票的决定》作出的解释，同时对《收回发票的决定》未告知的救济途径进行了补充告知。《答复》是依附于《收回发票的决定》的解释说明行为。根据《中华人民共和国发票管理办法》第四十四条第一款“国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法”、商务部、公安部、工商总局、税务总局2005年第2号令《二手车流通管理办法》第七条“国务院商务主管部门、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责二手车流通有关监督管理工作。省、自治区、直辖市和计划单列市商务主管部门、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责辖区内二手车流通有关监督管理工作”、第二条“在中华人民共和国境内从事二手车经营活动或者与二手车相关的活动，适用本办法”、第三十三条“建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。省级商务主管部门应当将二手车交易市场经营者和二手车经营主体有关备案情况定期报送国务院商务主管部门”之规定，税务部门有权在自己的职责范围内对二手车流通的发票进行监督管理。本案中，无论振宇公司是否在《二手车流通管理办法》颁布前设立，只要振宇公司在《二手车流通管理办法》颁布后还继续从事二手车交易市场经营，就必须遵守《二手车流通管理办法》的规定，在经工商部门依法登记后，必须依据《二手车流通管理办法》的规定向省商务厅申请备案并取得省商务厅的备案证明。鄂商建（2006）29号文件，要求全省二手车交易市场经营者凭企业法人营业执照和省商务厅的备案证明领取二手车销售统一发票的规定，并未违反上位法的规定。潜江国税局以振宇公司未取得湖北省商务厅备案证明为由，作出的《收回发票的决定》和《答复》合法。振宇公司认为潜江国税局依据鄂商建（2006）29号文件作出的行政行为违反法律规定的理由不能成立，其请求撤销《收回发票的决定》和《答复》的诉讼请求，不予支持。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”之规定，从潜江国税局2013年3月14日作出《收回发票的决定》起算，振宇公司的起诉未超过两年期限，潜江国税局关于振宇公司的起诉已超过法定起诉期限的辩称理由不能成立，不予支持。
因《收回发票的决定》和《答复》合法，对振宇公司要求潜江国税局履行向振宇公司发售二手车销售统一发票的法定职责的请求不予支持。
综上，潜江国税局作出的《收回发票的决定》和《答复》，事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，依法予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条第（四）项、第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回振宇公司的诉讼请求。案件受理费50元，由振宇公司负担。
振宇公司不服上述判决，上诉称：鄂商建（2006）29号文件因违反了《中华人民共和国发票管理办法》及《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》等上位法的规定，无效。振宇公司在《二手车流通管理办法》实施前既已取得领购二手车销售统一发票的资格，到省级商务部门备案只是针对《二手车流通管理办法》实施后成立的二手车经营者的规定，根据法不溯及既往的原则，该规定对振宇公司无效。同时，《中华人民共和国发票管理办法》第四十四条第一款“国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法”中，所规定的是会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法，而不是会同省级有关部门制定该行业的发票管理办法，而鄂商建（2006）29号文件是由省级部门制定，且《二手车流通管理办法》也未规定要凭备案证明才能领购发票。故原审适用上述文件和法律错误，实体处理不当，请求撤销原判，依法支持振宇公司的诉讼请求。
潜江国税局辩称：原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。
当事人一审时提交的证据及依据均随案移送，二审中，双方当事人的举证、质证意见与双方在原审中的意见一致，本院的认证意见与原审一致，原审认定事实属实，本院予以确认。
本院认为：振宇公司请求撤销潜江国税局作出的《收回发票的决定》和《答复》，理由是《二手车流通管理办法》及相关规定对振宇公司不具有法律拘束力。潜江国税局作出的《收回发票的决定》和《答复》虽然是两个行政行为，但实质只有一个，即因振宇公司未取得湖北省商务厅的备案证明，不符合《二手车流通管理办法》及相关文件规定，不能持有和领取二手车销售统一发票。本案争议焦点是，潜江国税局作出《收回发票的决定》和《答复》适用法律是否正确。
本案系税务行政争议，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条第一款、第二款，《中华人民共和国发票管理办法》第四条的规定，潜江国税局是发票管理部门，通过对发票的领购、开具、缴销等行政行为对纳税人的经营进行管理。振宇公司是发票使用单位，其领购发票应遵守相关规定。虽然《中华人民共和国发票管理办法》第十五条规定“需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证、按照国务院税务主管部门规定样式制作的发票专用章的印模、向主管税务机关办理发票领取手续”，该规定是一般性规定，但因振宇公司从事的是二手车交易市场经营，根据《二手车流通管理办法》的规定，其经营方式和业务具有行业特殊性。根据《中华人民共和国发票管理办法》第四十四条第一款“国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法”的规定，振宇公司购领发票，还应遵守税务总局会同商务部、公安部、工商总局联合发布的《二手车流通管理办法》及相关文件的规定。
对二手车交易市场经营的管理，涉及商务、公安、工商、税务等部门的合作与配合，四个部门联合发布《二手车流通管理办法》目的就是为了在管理中相互配合，规范经营者行为，保护交易各方的合法权益。《二手车流通管理办法》第七条规定“国务院商务主管部门、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责二手车流通有关监督管理工作。省、自治区、直辖市和计划单列市商务主管部门、工商行政管理部门、税务部门在各自的职责范围内负责辖区内二手车流通有关监督管理工作。”可见，税务部门应在其职责范围内通过对税收、发票的管理对二手车流通进行监管。
《二手车流通管理办法》第三十三条规定“建立二手车交易市场经营者和二手车经营主体备案制度。凡经工商行政管理部门依法登记，取得营业执照的二手车交易市场经营者和二手车经营主体，应当自取得营业执照之日起2个月内向省级商务主管部门备案。省级商务主管部门应当将二手车交易市场经营者和二手车经营主体有关备案情况定期报送国务院商务主管部门”，湖北省商务厅、湖北省公安厅、湖北省工商行政管理局、湖北省国家税务局和湖北省地方税务局联合所发的鄂商建（2006）29号文件第五条第（三）项规定“各级税务部门要把好发票发售、使用关。从2005年10月1日起，全省所有二手车交易市场、二手车经销公司，以及从事二手车拍卖业务的拍卖企业必须凭企业法人营业执照和省商务厅备案证明到企业所在地主管国税机关领取全国统一的二手车销售统一发票”，上述规定对二手车交易市场经营的市场准入提出了特殊要求，即除了取得营业执照外，还需省级商务部门备案证明，相应的，二手车交易市场经营者领取二手车销售统一发票，也必须提供省级商务部门的备案证明。振宇公司作为特殊的发票使用单位的特殊性也在于此。
鄂商建（2006）29号文件，为湖北省《二手车流通管理办法》的实施意见，是对《二手车流通管理办法》的细化和具体措施的规定，未违反上位法的规定，合法有效，可以作为潜江国税局的执法依据。
根据《二手车流通管理办法》第二条“在中华人民共和国境内从事二手车经营活动或者与二手车相关的活动，适用本办法”的规定，振宇公司的经营活动应遵守《二手车流通管理办法》的规定，不因其在《二手车流通管理办法》实施前就在从事二手车经营活动而豁免。振宇公司关于《二手车流通管理办法》对其无法律拘束力的理由不能成立。
故潜江国税局作出《收回发票的决定》和《答复》适用法律正确，未违反相关法律、法规的规定，振宇公司请求撤销《收回发票的决定》和《答复》无事实和法律依据，本院不予支持。相应的，潜江国税局不向振宇公司发售二手车销售统一发票不构成行政不作为，振宇公司要求潜江国税局履行向其发售二手车销售统一发票法定职责的请求亦无事实和法律依据，本院不予支持。
从《收回发票的决定》和《答复》的内容看，《收回发票的决定》和《答复》对振宇公司的权利义务会产生实际影响，振宇公司可以对此提起行政诉讼。《收回发票的决定》虽以园林分局的名义作出，但园林分局为潜江国税局的派出机构，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款的规定，潜江国税局是这一被诉行政行为适格的被告。《收回发票的决定》未告知振宇公司起诉期限和诉权，《答复》告知了诉权未告知起诉期限。振宇公司起诉称其于2014年4月25日收到《答复》，可以认定振宇公司知道或者应当知道诉权的日期为2014年4月25日。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，本案起诉期限应从2014年4月25日起算，振宇公司于2014年5月29日提起诉讼未超过起诉期限。
综上，振宇公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律、法规正确，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人潜江市振宇旧机动车交易市场有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 肖淑云
代理审判员 梁 颖
代理审判员 陈国梁
二〇一四年十月二十日
书 记 员 黄开瑞