湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘08行终48号
上诉人王兆祥，男，白族。
上诉人王国华，男，白族。
上诉人王兆安，男，白族。
上诉人王海林，男�白族。
上诉人王正乾，男，白族。
上诉人钟金凤，女，白族。
上诉人谷协雷，男，白族。
上诉人王兆云，男，白族。
上诉人共同委托代理人覃代贵，湖南昌隆律师事务所律师。
被上诉人桑植县人民政府，住所地：湖南省桑植县澧源镇老观潭居委会。
法定代表人赵云海，县长。
委托代理人丁志文，男，土家族，系桑植县人民政府工作人员。。
委托代理人ＸＸ，湖南源阳律师事务所律师。
第三人王国兴，男，白族。
委托代理人向润年，湖南金州（张家界）律师事务所律师。
上诉人王兆祥、王兆安、王国华、王海林、王正乾、钟金凤、谷协雷、王兆云诉桑植县人民政府土地行政登记一案，不服湖南省桑植县人民法院（2015）桑行初字第87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王兆祥、王兆安、王国华、钟金凤、谷协雷及上诉人共同委托代理人覃代贵，被上诉人桑植县人民政府的委托代理人丁志文、ＸＸ，第三人王国兴的委托代理人向润年到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：1993年10月1日，第三人王国兴为创办甲鱼、娃娃鱼水产养殖基地，与芙蓉桥白族乡合群村土门子组协商约定征用土地补偿协议，约定征用土地每亩补偿款为5000元。该协议由被征地农户签名盖章，并报合群村民委员会和芙蓉桥乡人民政府签字同意盖章。同年11月12日第三人办理桑工商私注册号1-1046营业执照。1993年12月16日，桑植县国土局根据第三人申请办理特种养殖场征地报告，进行现场测绘构图，与芙蓉桥白族乡合群村民委员会拟定征用土地补偿协议书，拟征用土地9.75亩，土地补偿款3000元/亩，金额29250元；安置补偿款2000元/亩，金额19500元，共计48750元。1994年2月10日，桑植县乡镇企业经济委员会就第三人提出的新办桑植特种水产养殖场立项申请报告以桑乡企经字（1994）第2号文件批复立项。1994年12月1日，桑植县国土局将单位农业建设用地申请呈报桑植县人民政府、大庸市人民政府审批，1996年7月4日，张家界市国土局审查认为，该宗土地系单位调整农业结构，由种植改为养殖，根据1987年5月17日通过的《湖南省土地管理实施办法》第十三条的规定，批准权限属于县级人民政府，可以批准使用集体土地。1996年8月3日，桑植县国土局法规监察股以查处土地违法案件补办手续通知书的方式同意补办用地手续，1996年8月7日，桑植县国土局同意办理集体土地审批手续。1996年8月12日，桑植县人民政府以（桑）桑集字第289号桑植县国家、集体、个人基建集用土地批准单批准第三人（特种养殖场）使用集体土地9.75亩。1998年3月21日，第三人为扩大生产要求补征土地，通过乡、村同意，国土局测绘构图审核，由桑植县人民政府以（98）政土字第4号桑植县乡（镇）村集体建设使用土地审批单批准其使用集体土地2.98亩，并颁发（98）集证001号《集体土地使用证》。此间，包括8位原告在内的14家被征地户均如数领取了补偿款。
原审认为，本案属于集体土地使用权登记行政争议，被告桑植县人民政府以（96）桑集字第289号《桑植县国家、集体、个人基建集用土地批准单》批准第三人王国兴（特种养殖场）使用芙蓉桥白族乡合群村土门子组稻田9.75亩建特种养殖场及以（98）政土字第4号《乡（镇）村集体建设用地使用土地审批单》批准其使用芙蓉桥白族乡合群村土门子组稻田2.98亩，登记颁发（98）集证001号《集体土地使用证》，是基于桑植县乡镇企业经济委员会桑乡企经（1994）第2号批复和桑植县国土局与桑植县芙蓉桥白族乡合群村签订的征（拨）用土地补偿协议书，且土地补偿和安置补偿均已到位，符合当时湖南省土地管理实施办法及土地登记规则的原则规定，没有违反土地管理法禁止性规定，没有损害村集体土地所有权和农户土地承包经营权。原告方诉称土地是租用（承包经营权流转）没有相应证据证实；诉称协议及领条上的签名是虚假的，通过司法鉴定予以否认；诉称村委会公章不一致系1995年桑植县撤区并乡，行政区划变更所致，并无其他原因；原告诉称被告超越权限审批是对法律适用的误解；诉称2007年桑植县稳定和完善农村土地承包经营权证登记表没有变更登记，仍然享有承包经营权，本院认为此未变更登记事实不能对抗已经被征用的实际土地使用权。故原告方的诉讼事实与理由不能成立，本院不予支持。被告桑植县人民政府的土地行政管理职能部门桑植县国土资源管理局虽然在该宗土地征用程序细节上存在一定的瑕疵，行政行为程序轻微违法，但在实体上没有损害国家、集体及原告等个人的利益，不应撤销被告对该宗土地行政登记颁证行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认被告桑植县人民政府于1998年3月23日给第三人王国兴（特种养殖场）登记颁证行政行为违法，该行政行为不予撤销。
上诉人王兆祥、王兆安、王国华、王海林、王正乾、钟金凤、谷协雷、王兆云上诉称：一、被上诉人办理《集体土地使用证》没有事实依据。被上诉人颁证依据主要是1996年8月12日的（桑）桑集字第289号《桑植县国家、集体、个人基建集用土地批准单》和1998年3月25日的（98）政土字第4号《桑植县人民政府乡（镇）村集体建设使用土地审批单》，前者来源于1993年10月1日娃娃鱼甲鱼养殖场和土门子组签订的《征用土地补偿协议书》和1993年12月16日用地单位（桑植县娃娃鱼繁殖场、桑植县特种养殖场）和被用地单位（乙方：合群村委员会）、鉴证单位（芙蓉乡人民政府）签订的《征（拨）用土地补偿协议书》，该两份合同均属于违法的无效合同，后者涉及土地2.98亩，没有任何合同作为依据。二、被上诉人办理《集体土地使用证》没有法律依据，违反了《国土管理法》第九条、第十二条、第二十五条、第四十条等规定。按照当时《土地管理法》和《湖南省土地管理实施办法》的规定，只有乡村企业、乡村公共设施、公益事业建设，本集体经济组织的村民建住宅，才可以使用集体土地。但第三人是城镇居民，其所办企业为私营企业，并非乡�企业、乡村公共设施或者公益事业，因此第三人无权使用集体土地。1996年8月12日的（桑）桑集字第289号《桑植县国家、集体、个人基建集用土地批准单》是基建用地，1998年3月25日的（98）政土字第4号《桑植县人民政府乡（镇）村集体建设使用土地审批单》又是乡村集体建设用地，而1998年3月23日颁发给第三人的又是《集体土地使用证》，三证土地用途均不统一，且没有法律依据。三、被上诉人颁证程序违法，严重超越职权，甚至存在徇私枉法、涉嫌犯罪的情形。四、原审法院查明和认定的事实错误，适用法律错误，原审法院认为被上诉人的颁证行为对原告权利不产生实际影响的观点错误，实际上已经变相将原告的集体土地变为第三人私人无限期占有和使用，原告无法使用本村的集体土地。综上所述，被上诉人的颁证行为既没有事实依据，也没有法律依据，严重超越职权，程序严重违法，严重损害国家、集体和个人的合法权益，原审法院认定事实和适用法律错误，特此上诉，请求二审法院判决撤销桑植县人民法院（2015）桑行初字第87号行政判决书，撤销被上诉人颁发给第三人的（98）集证001号《集体土地使用证》，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人桑植县人民政府答辩称，被上诉人给第三人颁发的（98）集证001号《集体土地使用证》没有违反1988年《土地管理法》和1992年《湖南省土地管理实施办法》的规定，用地分两次审批。第三人使用原告集体土地在1993年就已补偿到位，并签订了征用土地协议，1996年办理建设用地手续，1998年补办了建设用地手续。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
第三人王国兴述称，1993年10月1日，第三人为设立特种养殖场�与桑植县芙蓉桥白族乡合群村土门子组部分农户签订了意向性的《征用土地补偿协议》，包括八位上诉人，每亩补偿5000元，该份协议有上诉人、村委会和乡政府的签字盖章，上诉人全额领取了土地征用补偿款，并有领条为据。一审判决认定事实清楚，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
上诉人在二审中提交了以下证据：第一组：1、王成和（王国兴之父）1984年桑植县农村土地山林使用证登记表，2、王成和1996年农村集体土地承包经营权管理卡，3、王成和2007年桑植县稳定和完善农村土地承包经营权证登记表，4、王清香1996年农村集体土地承包经营权管理卡，5、王清香2007年桑植县稳定和完善农村土地承包经营权证登记表，6、钟美绒（王国兴之妻）1984年桑植县农村土地山林使用证登记表，7、调查笔录（王杰生），8、湖南省农业税纳税登记表（2002年），拟证明土地是租用，征用补偿协议是伪造的，被上诉人颁证错误。第二组：1、张家界桑植大鲵核心保护区（已吊销）工商登记基本情况表，2、张家界金鲵生物科技有限公司（注销）工商登记基本情况表，拟证明在工商局只能查到这两份与第三人有关的工商登记，且均已吊销或者注销，说明颁证土地已为第三人个人占有，被上诉人颁证错误。上述证据经庭审质证，不属于二审新证据，本院不予采信。当事人一审提交并经质证的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审认定的事实与一审认定的事实一致。
本院认为，1988年修正的《土地管理法》第三十九条规定“乡（镇）村办企业需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。……乡（镇）办企业建设使用村农民集体所有的土地的，应当按照省、自治区、直辖市的规定，给被用地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活”。第三人王国兴（特种养殖场）取得了桑植县乡镇企业经济委员会桑乡企经（1994）第2号批复，且土地补偿和安置补偿均已到位，被告据此以（96）桑集字第289号《桑植县国家、集体、个人基建集用土地批准单》批准第三人王国兴（特种养殖场）使用芙蓉桥白族乡合群村土门子组稻田9.75亩建特种养殖场及以（98）政土字第4号《乡（镇）村集体建设用地使用土地审批单》批准其使用芙蓉桥白族乡合群村土门子组稻田2.98亩，并登记颁发（98）集证001号《集体土地使用证》，符合1988年修正的《土地管理法》的规定，虽然在程序上有瑕疵，但由于征用土地合法，且给予了适当补偿�对上诉人权利不产生实际影响，不应撤销。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹相琼
审 判 员 范 然
代理审判员 陈建琳
二〇一六年十月三十一日
书 记 员 王 晶
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。