辽宁省锦州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）锦民终字第01115号
上诉人（原审被告）高军臣，男，1962年3月5日生，汉族，农民，住义县城关满族乡。
委托代理人宋九洪，义县中兴法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）白书田，男，1949年7月24日生，汉族，农民，住义县城关满族乡。
委托代理人蔡晓春，辽宁燕郡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）义县城关满族乡高家街村民委员会，住所地义县城关满族乡高家街村。
法定代表人张永丰，该村委会主任。
委托代理人李凤英，义县中兴法律服务所法律工作者。
上诉人高军臣因与被上诉人白书田、义县城关满族乡高家街村民委员会土地承包经营权纠纷一案，不服辽宁省义县人民法院（2015）义民初字第01032号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高军臣及委托代理人宋九洪、被上诉人白书田及委托代理人蔡晓春、被上诉人义县城关满族乡高家街村民委员会的委托代理人李凤英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告白书田诉称，原告于1993年与义县城关满族乡高家街村民委员会签订了农业承包合同，将位于方块田长77.6米，宽9.5米，约1.1亩的土地发包给原告家，1996年前后原告的姐姐白书琴将位于方块田的0.66亩让给原告，1997年5月14日，原告将该承包地1.73亩租赁给被告，租期为五年，双方签订了一份租赁合同，合同到期后，原告要求被告将该地返还给原告，但被告不同意，所以原告提起诉讼，请求依法判决被告返还给原告位于方块田的承包地1.73亩。
原审被告高军臣辩称，原告所诉与事实不符，被告不同意返还土地。第一，被告租赁原告土地的时间是1993年，不是原告主张的1997年，租赁的期限是5年，到1997年终止。第二，租赁的土地数量是1.1亩，没有租赁原告姐姐的那一部分土地。现在被告种的土地是1.73亩，这里面有一部分是和李树昌换的三根垄。第三，原、被告的租赁合同于1997年终止，合同终止后被告已将土地退还给原告，被告现在种的土地是在高家街村第二轮承包的时候从村里承包的土地，而不是租赁原告的土地。高家街村在第二轮承包时原告明确表示对这块地放弃权利，不要求继续承包，所以本案原告实际上在第二轮承包的时候并没有取得土地承包经营权，按照有关规定，本案不属于法院受理的民事案件的受理范围，应当由政府部门解决，现原告要求返还土地无事实和法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求或者驳回原告的起诉。
原审被告义县城关满族乡高家街村民委员会辩称，第一，原告依据1993年与村委会签订的农业承包合同提起诉讼，因村委会在1999年进行了第二轮土地承包，1993年的农业承包合同从1999年开始不再执行，原告依据的合同是无效的合同。第二，原告白书田与被告高军臣争执的土地，村委会于1999年发包给了高军臣，原告对于该地块并没有取得第二轮土地承包经营权，请求驳回原告的诉讼请求。
原审判决查明，原告白书田与被告高军臣均系义县城关满族乡高家街村村民，本案诉争地块位于义县城关满族乡高家街村义白路南（方块田），长77.6米，宽9.5米，面积约1.1亩。1993年8月1日，原告白书田与被告义县城关满族乡高家街村民委员会签订了《农业承包合同》承包了包括本案诉争的地块在内的3块土地，承包期限从1991年1月1日至1995年12月31日止，有效期5年，上交负担明细人口为5人。合同到期后，被告义县城关满族乡高家街村民委员会在没有征得原告同意的情况下，与被告高军臣签订了一份《农业承包合同》，将本案争诉的地块承包给被告高军臣经营管理，该“农业承包合同”仅标明土地面积，无承包期限，无签订日期，无发包方、承包方的签名或盖章。合同签订后，被告高军臣即对本案争诉的地块经营管理至今。并按规定向村里缴纳承包费，领取直补款。另查明，原、被告双方对本案争诉地块均未取得土地承包经营权证书，原告白书田及其家庭成员妻子张慧莲、长子白志、长女白静、次子白剑系被告义县城关满族乡高家街村民委员会村民，均无其他承包土地进行耕种。故原告诉至本院，要求被告高军臣将本案争诉的土地返还给原告。
原审判决认为，以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是我国农村经济的一项基本制度。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。耕地的承包期限为三十年，承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包期限内，发包方不得收回土地，发包方已将土地承包给第三人的，承包方要求返还土地，应予支持。本案争议的地块系白书田家庭承包方式取得，虽然其与村委会签订土地承包合同期限为五年，从1991年1月1日起至1995年12月31日止，合同到期后，被告义县城关满族乡高家街村民委员会未与原告白书田续签，但合同到期前，中共中央国务院1993年11月5日下发了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的文件，文件中明确要求：为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加收入，提高土地的生产率，在原定的土地承包期到期后，再延长三十年不变。其后于1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》及2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》均将耕地承包期限30年列为法律强制性规定。可见，我国关于赋予农民长期、稳定的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农村经济发展和农村社会稳定的基本政策立法理念是长期的，一贯的，故不能简单认定原告白书田家庭承包合同到期后未续签即丧失土地承包经营权。在承包期限内，被告义县城关满族乡高家街村民委员会在没有收到原告白书田自愿将承包地交回发包方的申请，也没有提供任何证据证明原告白书田与1993年8月1日与其签订的《农业承包合同书》已解除的情况下，村委会不得收回土地，应认定原承包合同继续有效。被告义县城关满族乡高家街村民委员会在原告及其家庭成员未取得其他地块土地承包经营权的情况下，无权于1998年将本案诉争地块另行承包给被告高军臣经营管理。关于被告义县城关满族乡高家街村民委员会于1999年进行了第二轮发包抗辩理由不能成立，从提供的“农业承包合同”可以看出，严重违背承包的原则和程序，本院不予支持。现被告高军臣因未能取得本案诉争土地的承包经营权，其继续耕种没有法律依据，其行为侵犯了原告白书田的合法权益。关于原告白书田要求被告高军臣返还土地1.73亩无事实和法律依据，1.73亩中包含了其姐姐白书琴位于方块田的0.66亩，原告白书田的农业承包合同书记载的约1.1亩，要求被告返还白书琴的0.66亩，不属本案所调整的范围，对原告的该项主张本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第一条、第二十条、第二十六条，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第五条、第六条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：被告高军臣于本判决生效之日起将位于义县城关满族乡高家街村义白路南（方块田）长77.6米，宽9.5米，面积约1.1亩土地返还给原告白书田。案件受理费100元，由被告高军臣负担。
判决宣判后，高军臣不服，向本院提出上诉称，一、被上诉人白书田未取得实际承包经营权。白书田与村委会于1993年8月10日签订的农业承包合同，是作废的合同，没有法律效力，不应受到法律保护。因为中共义县委、县人民政府在1998年12月18日下发了“关于稳定和完善农村土地承包制度的工作意见”（简称42号文件），在全县范围内，进行第二轮农村土地部分延包续签工作，重新确权，稳定和完善农村土地承包制度。1998年12月26日，中共义县城关乡党委、城关乡政府根据县委42号文件精神下发了“关于稳定和完善农村土地承包制度的实施方案”，高家街村也不例外。根据县乡两级政府的要求，1999年1月9日高家街党支部村委会进行第二轮土地延包续签工作，下发了“关于稳定完善土地承包实施细则，村委会做了大量工作，在调查摸底，征求每个承包户意见基础上，制定了与承包户的农业承包合同。该合同虽然不规范，但实际履行十几年，双方接受相安无事，没有任何异议。根据合同法的相关规定，该合同合法有效。白书田1993年签订的农业承包合同不能也不应该继续有效。县委、县政府42号文件中提到鉴于我县农村土地承包合同到期的实际情况，开展延包续签工作是落实中共中央国务院文件精神的具体举措，与中共中央国务院要求在精神是一致的，都是为了稳定发展农村经济工作，承包期限都是30年，政策和措施代替不了农村土地承包合同。原审法院认定被上诉人白书田于1993年签订的农业承包合同继续有效，县委、县政府在1998年底就无须开展第二轮土地部分延包续签工作。另外从实际执行情况看，从1999年以后，土地承包费、粮食直补款村委会也没有执行，村委会于1993年与村民签订农村土地承包合同，如执行1993年合同，也就不发生今天诉讼了。二、不是村委会收回白书田土地发包给上诉人的，而是白书田交回土地后，由村委会发包给上诉人的。该事实有人证、书证和事实，可以证明白书田是自愿交土地的，而不是村委会收回。如果是村委会收回，那白书田承包的三个地块，为什么村委会收回一块地，另二块没有收回，显然是白书田明确表示退出才发包给上诉人。另外从事实上看也能证明白书田是自愿退出，把土地交回村委会的。上诉人从1998对该地块一直经营管理至今，长达16年之久，而上诉人从未主张权利。如果是白书田的承包地，被上诉人不可能让上诉人无偿耕种16年之久，这也足以说明该地块是白书田自愿交回村委会的。原审法院认定村委会违法收回土地，白书田不是自愿交回土地属适用法律错误。白书田在1998年交回土地，农村土地承包法是2002年制定的，2003年3月1日起施行，当时没有法律规定必须以书面形式申请退回承包地，才算自愿退回承包地，因此应当根据当时的法律规定。综上，请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人白书田的诉讼请求或驳回其起诉。
被上诉人白书田辩称，我方对本案的争议的土地有承包经营权。白书田没有将自己的承包地交给义县城关满族乡高家街村委会，义县城关满族乡高家街村委会没有权收回被上诉人承包地。上诉人没有取得争议土地的承包经营权，继续耕种属于侵权，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人义县城关满族乡高家街村民委员会辩称，1993年义县城关满族乡高家街村委会与白书田签订的农业承包合同，已经不再有法律效力。承包期限是5年，现合同已经过期，所以合同没有法律效力。1999年义县城关满族乡高家街村委会进行了第二轮土地承包，制订了农业承包合同。虽然合同不规范，但是1999年起到现在，一直按照该合同执行。本案争议地块并不是义县城关满族乡高家街村委会收回的，而是白书田自愿交回义县城关满族乡高家街村委会的。1999年村委会进行了第二轮土地承包，因为1997年中央办公厅有一份关于进一步稳定农村承包的通知，所以县委才制订了全县范围进行了二轮承包的文件，该承包是全国统一的，都有实施细则，所以进行二轮承包是事实，只不过该合同存在瑕疵。因为村委会以为都征求了意见，就没有让承包人在合同上签字，而且收承包费以及发粮食直补款时候，都是按照1999年的合同收缴并补发的，所以现在执行的是1999年合同。
本院经审理查明，白书田在1993年与义县城关满族乡高家街村民委员会签订的农业承包合同中所承包的土地为三块土地，本案所涉的土地为合同中的一块，其余两块土地仍然由白书田承包经营。该事实有庭审笔录在案为凭，本院予以采信。原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人高军臣是否应将本案所涉的土地返还给被上诉人白书田。根据本案查明的事实及现有证据，被上诉人白书田要求上诉人高军臣返还土地的依据是其与义县城关满族乡高家街村民委员会在1993年签订的农业承包合同，该农业承包合同在被上诉人义县城关满族乡高家街村民委员会1998年进行第二轮土地承包时已经到期。被上诉人义县城关满族乡高家街村民委员会根据中共义县委、义县人民政府《关于稳定和完善农村土地承包制度的工作意见》以及中共城关乡党委、城关乡人民政府《关于稳定和完善农村土地承包制度的实施方案》，在全村开展了第二轮土地延包续签工作，本案上诉人高军臣与被上诉人白书田所争议的土地正是义县城关满族乡高家街村民委员会基于当时的国家政策以及上级党委和人民政府的要求在第二轮土地承包中所进行的调整。且从1998年起，上诉人高军臣对于本案所涉的土地一直经营管理至今，亦享受国家粮食直接补贴政策，被上诉人白书田作为农业承包人对此情况应当知晓，但并未在合同到期以及国家发放粮食直补后向上诉人或义县城关满族乡高家街村民委员会主张权利。另外，虽然中共中央国务院在1993年下发《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的文件，要求在原定的土地承包期到期后，再延长三十年不变。但该项政策既是为稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，同时也是为了提高土地的生产率，要求各地可以从实际出发，在尊重农民的意愿前提下，对承包土地可以作必要的调整。义县城关满族乡高家街村民委员会根据中共义县县委、义县人民政府下发的文件要求在本村所进行的第二轮土地承包以及对本村村民承包地所进行的必要的调整并不违反上级党委及人民政府的规定，亦符合文件所规定的对于人地矛盾比较突出时可采取“大稳定、小调整”的办法，从而解决当时承包土地需缴纳土地承包费而造成本村农业承包户私下转让、主动弃耕、自愿退地、跨组承包以及农户人口增加等情形所造成的人地矛盾突出的问题。虽义县城关满族乡高家街村民委员会在第二轮土地发包时与上诉人高军臣签订的农业承包合同存在瑕疵，但上诉人高军臣对本案所争议的土地实际管理经营十余年是不争的事实，义县城关满族乡高家街村民委员会按照上级要求所进行的第二轮土地承包的事实亦客观存在，故被上诉人白书田依据1993年签订的农业承包合同要求上诉人高军臣返还土地的诉讼请求缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销辽宁省义县人民法院（2015）义民初字第01032号民事判决。
二、驳回被上诉人白书田的诉讼请求。
一审案件受理费100元、二审案件受理费人民币100元，均由被上诉人白书田负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 梅
代理审判员 尚国之
代理审判员 王 翔
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 暴思洋