山东省乳山市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乳行初字第16号
原告邹某。
原告任某某。
原告邓某某。
原告任某。
法定代理人邹某（系任某之母）。
以上四原告委托代理人孔姣，山东诚功律师事务所律师。
以上四原告委托代理人赵发香，山东诚功律师事务所律师。
被告乳山市人力资源和社会保障局，住所地乳山市中苑街14号。
法定代表人蔡同波，局长。
委托代理人高崇江，乳山市人力资源和社会保障局工作人员。
第三人乳山市某某有限公司，住所地乳山市长庆路197-11号。
法定代表人李某，经理。
委托代理人陈京海，乳山持正法律服务所工作人员。
原告邹某、任某某、邓某某、任某不服被告乳山市人力资源和社会保障局作出的乳人社受字（2015）××号工伤认定申请不予受理决定书，向本院提起行政诉讼，本院于2015年5月12日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月10日公开开庭审理了本案。原告邹某及四原告委托代理人孔姣、赵发香，被告乳山市人力资源和社会保障局委托代理人高崇江，第三人乳山市某某有限公司委托代理人陈京海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乳山市人力资源和社会保障局于2015年5月7日作出乳人社认受字（2015）××号工伤认定申请不予受理决定书，认定：任甲，男，身份证号码：××，系乳山市某某有限公司职工。邹某于2015年4月22日申报的任甲工伤认定申请，已超过法定期限，根据《工伤保险条例》第十七条第二款、《山东省工伤认定工作规程》（鲁劳社（2006）14号）第九条第（二）项之规定，我局决定不予受理。
原告邹某、任某某、邓某某、任某诉称，任甲系第三人职工，2012年5月11日23时许，任甲驾驶KXV××普通两轮摩托车在上夜班途中，顺河夏线由东向西至事故地点发生侧翻，致任甲伤，后经抢救无效死亡。2012年5月30日乳山市公安局交通警察大队出具《道路交通事故证明》，证明该事故确实存在。2014年12月31日乳山市人民法院作出（2012）乳城民重字第111号民事判决书，判决任甲负事故次要责任。根据《工伤保险条例》的规定，任甲系在上下班途中发生的交通事故，且对事故承担次要责任，应当属于工伤。在事故发生第二天，第三人即将事故通知了公安部门和被告，被告亦派人到现场进行了查看。后续原告也在交警出具事故证明后第一时间到被告处申请工伤认定，被告也当场收取了交通事故证明等材料，并告知原告应先进行事故责任认定，待责任界定后方可进入工伤认定程序。故后续原告向法院提起了诉讼，并在法院判决对事故责任界定后告知了被告，但被告却拒绝办理。后原告于2015年4月22日向被告递交工伤认定申请，但被告未做调查即出具了乳人社认受字（2015）第××号《工伤认定申请不予受理决定书》，以原告工伤认定申请超过法定期限为由不予受理。事故发生后，原告第一时间主张了权利，期间一直在通过诉讼途径解决事故责任界定问题，并在事故责任确定后及时向被告主张权利，因此不存在申请超过时效的问题。被告仅仅因为提交书面申请超过法定期限即决定不予受理，不仅违背了保护劳动者权利的基本宗旨，也严重违反了《中华人民共和国社会保险法》和《工伤保险条例》确立的劳动者利益优先保护原则，该不予受理决定书应予撤销。为维护原告合法权益，现提起行政诉讼，请求撤销被告作出的乳人社认受字（2015）第××号《工伤认定申请不予受理决定书》，并责令被告依法受理原告的工伤认定申请并进行工伤认定。
原告在法定期限内提交以下证据：1、乳人社认受字（2015）第××号《工伤认定申请不予受理决定书》，证明原告向被告提交书面工伤认定申请后，被告未做调查就出具了不予受理决定书；2、乳山市社会保险费征缴中心出具的《证明》一份，证明任甲与第三人在2010年11月至2012年5月之间存在劳动关系，事故发生在劳动关系期间；3、道路交通事故证明，证明2012年5月11日，任甲上夜班途中发生交通事故，经医院抢救无效死亡；4、（2012）乳城民重字第111号民事判决书，证明法院依法认定任甲承担事故次要责任；5、与第三人李某经理之间的通话记录，证明原告在第一时间向第三人了解工伤办理情况及第三人告知原告在事故发生当时就报给了被告，被告也派人到了现场；6、与被告工作人员高崇江的通话记录，证明原告在第一时间向被告申请工伤认定，被告未告知原告需要补充的申请材料，在收取原告交通事故证明等材料后，提出因交警部门未作出事故责任认定，须待责任认定后才能作出工伤认定。
被告乳山市人力资源和社会保障局辩称，1、原告申请超过法定期限，被告依据《工伤保险条例》第十七条、第十八条，《工伤认定办法》第六条，《山东省工伤认定工作规程》第九条第（二）项之规定作出不予受理决定，是正确的；2、原告所述事实与理由片面、主观，原告所说被告收取了交通事故证明等材料不符合事实，实际上原告只是到被告处口头咨询，被告也只是复印了交警部门出具的道路交通事故证明，以备后查，并未收取其他材料；3、原告口头咨询时，被告只能口头解释其已超过法定期限，不能出具不予受理决定的文书，并非原告所说的“拒绝办理”。综上，原告于2015年4月10日领取了职工工伤认定申请表等材料，后于2015年4月22日提出工伤认定申请，被告依法作出了《工伤认定申请不予受理决定书》，显然是原告在法定期间内未主张权利，放弃了工伤认定申请权，产生的不利后果理应自己承担，请求法庭驳回原告诉讼请求。
被告于法定期限内向本院提供了作出行政行为的证据：
1、工伤职工档案袋，证明原告的申请时间为2015年4月22日，已超过1年的法定期限；
2、职工工伤认定申请表，证明任甲上夜班途中发生交通事故的过程；
3、职工因工伤（亡）调查取证记录表（林宁），证明任甲上夜班途中发生交通事故；
4、职工因工伤（亡）调查取证记录表（胡文明），证明任甲上夜班途中发生交通事故；
5、对邹某的调查笔录，证明2015年4月22日邹某提出申请时的情况；
6、对任晓玲的调查笔录，证明2015年4月10日被告将职工工伤认定申请表等相关材料交给原告方；
7、送达回证，证明被告于2015年5月7日将工伤认定申请不予受理决定书送达给了邹某；
8、送达回证，证明被告于2015年5月8日将工伤认定申请不予受理决定书送达给了第三人；
9、道路交通事故证明，证明事故责任无法认定；
10、第三人出具的证明材料，证明任甲生前系该单位职工；
11、任甲身份证复印件，证明任甲身份情况；
12、任甲医学死亡证明，证明任甲死亡原因；
13、任甲、邹某结婚证，证明二人系夫妻关系；
14、任甲门诊病历，证明任甲系因车祸伤及头部以及死亡的时间；
15、（2015）乳行初字第4号行政裁定书，证明原告曾起诉被告不履行法定职责以及撤诉的情况；
16、（2012）乳城民重字第111号民事判决书，证明该判决书的时间及内容。
第三人乳山市某某有限公司辩称，1、同意被告的答辩意见；2、任甲发生交通事故后，第三人积极帮助任甲家人料理任甲的丧葬事宜，并承担了全部的丧葬费；3、2012年5月11日任甲在上下班途中发生交通事故，2012年5月30日乳山市公安局交通警察大队出具的道路交通事故证明没有做出事故责任认定，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）款的规定，无法认定任甲是因工负伤，且自2012年5月11日到2012年6月11日，第三人未看到任甲事故责任认定的有效证据，加之原告未向第三人提供有效的工伤认定材料，故第三人没有办法以书面形式为任甲申请工伤认定，只能向工伤部门咨询，因此，第三人没有责任。
第三人在举证期限届满前未提交证据。
经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性均无异议，认为证据1只是被告编写的档案袋，不能证明被告主张，且档案袋备注一栏中写明“2012年5月11日上班交通事故死亡”，符合工伤认定条件；对证据2的证明内容有异议，在原告第一次申请工伤认定时被告未告知原告需补充和提交的材料，更未给原告职工工伤认定申请表，被告一直怠于履行其职责；对证据3、4的证明内容无异议；证据5、6可证实在邹某向被告申请工伤认定时，被告要求原告分清事故责任后再申请工伤认定，且证据6证实被告在2015年4月10日才将职工工伤认定申请表及操作流程交付给原告；对证据7的证明内容无异议；证据8原告不清楚；对证据9-15的证明内容无异议；证据16证明直到2014年12月31日事故责任才予以确定，工伤认定的时限应从2014年12月31日起算。
第三人对被告提交的证据均无异议。
被告对原告提交的证据1无异议；对证据2不予质证；证据3中没有“上夜班途中发生交通事故”的说法；对证据4中事故责任的划分没有异议，但对“上夜班途中发生交通事故”的说法有异议；证据5被告不清楚，且没有通话时间，不予质证；证据6没有具体时间，且该录音系未经同意非法录制的，事故发生后被告并没有去现场，原告两次去被告处都仅仅是咨询，不是提出工伤认定申请，而且《工伤保险条例》第十八条规定提出申请必须提交书面材料，因此申请工伤认定时限不应从2014年12月31日起算。
第三人对原告提交的证据1-4的真实性均无异议，但认为证据3中未认定事故责任；证据4原告并未告知第三人，而且未在第一时间内就工伤事宜向第三人主张过权利，第三人只是帮助原告到被告处咨询，因为在事故发生后的一个月内，原告并未提供有效的交通事故证明给第三人；证据5事故发生时李甲并非第三人的负责人或职工，其当时只是在第三人处帮助单经理；证据6中录音的相对人是被告，与第三人无关。
本院对上述证据认证如下：因原告及第三人对被告提交证据的真实性均无异议，故本院对被告提交证据的真实性予以确认。被告认为原告提交的证据3中没有“上夜班途中发生交通事故”的说法，对证据4中“上夜班途中发生交通事故”的说法有异议，被告所提上述异议均是针对原告的证明内容，而非证据本身，且证据3、4系交警部门出具的道路交通事故证明以及本院的生效法律文书，其中亦无“上夜班途中发生交通事故”的表述，而仅仅是原告的主张或陈述；第三人对原告提交的证据1-4的真实性无异议；被告对原告提交的证据2未发表质证意见，而第三人对该证据真实性没有异议，且该证据系被告下属单位乳山市社会保险费征缴中心出具，能够证实任甲与第三人存在劳动关系的客观事实。综上，本院对原告提交的证据1-4的真实性予以确认；被告及第三人对原告提交的证据5、6均有异议，因原告未提供相关证据证实证据5中的李甲系第三人的经理，故本院对其提交的证据5不予采纳，证据6中的录音当事人是被告方委托代理人高崇江，录音内容亦与任甲工伤认定相关，且高崇江对录音内容的真实性未提出异议，故证据6可以作为认定案件事实的根据。
经审理查明，原告邹某系任甲的妻子，任某某、邓某某系任甲的父母，任某系任甲之子。2012年5月11日23时许，任甲驾驶鲁K×××××普通两轮摩托车顺河夏线由东向西行驶至事故地点发生侧翻，致任甲伤。2012年5月12日，任甲经抢救无效死亡。任甲死亡前系第三人的职工，第三人依法为其缴纳了工伤保险。2012年5月30日，乳山市公安局交通警察大队作出乳公交证字（2012）第××09号道路交通事故证明，证实任甲发生的上述道路交通事故的形成原因无法查清。事故发生后邹某及第三人单位工作人员持该道路交通事故证明到被告处办理工伤认定事宜，被告工作人员口头答复须待事故责任认定后才能进行工伤认定，同时复印该道路交通事故证明存档，但未给原告职工工伤认定申请表等材料。2012年6月25日，本案原告以违反安全保障义务为由起诉山东省昆仑路桥工程有限公司，要求赔偿相关损失。本院受理后于2012年8月28日作出（2012）乳城民初字第919号民事判决书，山东省昆仑路桥工程有限不服该判决，提起上诉，威海市中级人民法院以原判决认定基本事实不清，于2013年9月25日作出（2012）威民一终字第1080号民事裁定书，裁定将该案发回重审。本院另行组成合议庭对该案进行了审理，并于2014年12月31日作出（2012）乳城民重字第111号民事判决书，认定山东省昆仑路桥工程有限公司因未在事故发生路段设置警示标志和采取安全措施，承担事故的主要责任，任甲因未尽到安全驾驶的义务，承担事故的次要责任。后原告持（2012）乳城民重字第111号民事判决书到被告处申请工伤认定，被告以原告申请已过法定期限为由，口头答复原告不予受理。2015年1月26日，原告以被告不履行法定职责为由提起行政诉讼，又于2015年4月15日自愿撤回起诉。期间，原告曾邮寄书面工伤认定申请书，但不符合申请书格式。2015年4月10日，任甲表姐任晓玲到被告处领取了职工工伤认定申请表等相关材料，2015年4月22日邹某到被告处申请工伤认定。2015年5月7日，被告作出乳人社认受字（2015）第××号工伤认定申请不予受理决定书，以任甲工伤认定申请超过1年法定期限为由，不予受理。原告于2015年5月12日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的乳人社认受字（2015）第××号工伤认定申请不予受理决定书，并责令被告依法受理原告的工伤认定申请。
本院认为，被告乳山市人力资源和社会保障局是负责本行政区域内的劳动和社会保障、工伤确认的行政主管机构，具有作出劳动和社会保障、工伤认定的法定职权。《工伤保险条例》第十七条第一款规定，职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长；第二款规定，用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。本案中，原告邹某、任某某、邓某某、任某作为任甲的近亲属，有权向被告提出工伤认定申请。事故发生后，第三人及时告知了被告，并派人员与原告到被告处咨询办理工伤申请事宜，原告邹某在道路交通事故证明出具后也立即到被告处办理工伤认定，足以表明其具有积极申请工伤认定的意思表示，被告工作人员在复印该道路交通事故证明后，仅告知需待交通事故责任界定后才能进行工伤认定程序，并未给其职工工伤认定申请表，亦未一次性书面告知需要补正的全部材料，期间原告也曾为工伤认定事宜与被告工作人员多次交涉，并进行了录音，故本案原告在主观上要求工伤认定的申请从未间断。另外，《工伤保险条例》第十七条第二款规定的1年申请期应理解为时效概念，可以适用中止、中断的情形。该条款虽未明确规定申请时效的中止和中断，但是2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函（2005）39号《关于对﹤工伤保险条例﹥第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函中指出工伤认定申请时限应扣除不可抗力耽误的时间，这说明1年申请时效并非不变期间，而是一种可变期间。虽然该复函仅是明确了不可抗力可以构成一年申请时效中止的法定事由，而未表明是否还具有其他类似中止、中断的情形，但是从保护工伤职工及其近亲属利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神出发，并结合该复函的精神，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二项规定的1年申请时效可以适用时效制度的中止、中断。本案中，原告既无放弃权利的意思表示，亦无怠于行使权利的行为，相反在事故发生后积极向被告主张权利，而且在得知工伤认定前必须明确事故责任后，即于2012年6月25日提起民事诉讼，该民事案件经过一审、二审，直到（2012）乳城民重字第111号判决事故责任才予以明确，但这并非原告过错所致，不应由原告承担不利的法律后果。故工伤认定申请时限应从事故责任明确之日起重新计算。现原告于2015年4月22日向被告提出工伤认定申请，被告收到原告申请材料后，应对上述中断情形予以审查、确认，然后依据案件的具体情况作出是否为工伤的认定。但被告未经查证、核实，就以原告提出工伤认定申请超过法定期限为由作出不予受理决定书，与立法本意相悖，亦违反法定程序，故其作出的乳人社认受字（2015）第××号工伤认定申请不予受理决定书的行为明显不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：
一、撤销被告乳山市人力资源和社会保障局作出的乳人社认受字（2015）第××号工伤认定申请不予受理决定书；
二、限被告乳山市人力资源和社会保障局于本判决生效后30日内受理原告邹某、任某某、邓某某、任某的工伤认定申请，并对任甲的事故死亡是否构成工伤作出处理决定。
案件受理费50元，由被告乳山市人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。
审 判 长 李玉宝
审 判 员 杨小静
人民陪审员 马绍平
二〇一五年八月二十八日
书 记 员 宫 洁