江苏省涟水县人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2014）涟行赔初字第0003号
原告刘正平，男，汉族，住涟水县。
委托代理人张德富，江苏律轩律师事务所律师。
委托代理人李德成，江苏律轩律师事务所律师。
被告江苏省涟水县航道管理站（以下简称涟水县航道站），住所地在涟水县涟城镇红日西大道**号。
法定代表人刘伟，站长。
委托代理人宋晓娟，该站副站长。
委托代理人孙智华，该站法律顾问。
被告江苏省淮安市航道管理处（以下简称淮安市航道处），住所地在淮安市漕运西路**号。
法定代表人鲍立新，处长。
委托代理人张潇，江苏天哲律师事务所律师。
委托代理人王锦梅，江苏天哲律师事务所律师。
原告刘正平诉被告涟水县航道站、淮安市航道处行政赔偿一案，本院2014年6月12日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月2日公开开庭审理了本案。原告刘正平及其委托代理人李德成、被告涟水县航道站委托代理人宋晓娟、孙智华、被告淮安市航道处委托代理人王锦梅到庭参加诉讼，原告另一委托代理人张德富、被告淮安市航道处另一委托代理人张潇没有到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，2007年3月份，涟水县水利局向原告发放涟政水（2008）占字第（0028）号河道工程占用许可证，原告为了扩大砂石经营，利用本人耕种的6.5亩土地对码头进行改造，并安装塔吊设备。江苏省水利厅、涟水县水利局确认原告码头范围为盐河庄庄渡口东岸、占用面积（含水域）4260平方米、占用岸线70米。2011年淮安开展盐河“五改三”工程，该项目系第二被告具体负责实施并设立了“五改三”工程建设指挥部（淮安市航道处综合科）。在原告未获得任何补偿的情况下，从2011年11月开始，第一被告执行第二被告的决定，陆续违法下达多份《违法行为通知书》、《行政处罚决定书》等，无理要求原告关闭码头，阻挠原告正常经营，使原告蒙受巨大经济损失。为维护原告合法权益，请求人民法院依法判决两被告给付原告补偿款397.22万元。
原告向法庭提供下列证据，第一组：1、2014年5月21日原告申请书及特快专递详情单；2、2014年6月6日涟水县航道站《答复书》；3、2014年6月4日淮安市航道处答复。该组证据证明原告已先行申请被告进行补偿、且起诉没有超过法定期限。第二组：1、2011年10月20日涟交航罚字（2011）00005《违法行为通知书》；2.2011年11月7日涟交航罚字（2011）00006《行政处罚决定书》；3.2011年11月7日涟交航罚字（2011）00005《行政处罚决定书》；4、2013年10月29日涟交航罚字（2013）00007《行政处罚决定书》；5、2014年2月10日涟交航罚字（2013）00007《行政决定履行催告书》；6、2014年2月13日《行政处罚撤销决定书》；7、2014年6月6日的涟交航罚字（2014）00007《违法行为通知书》；8、2014年6月26日涟交航罚字（2014）00007《行政处罚决定书》。该组证据证明第一被告作出的具体行政行为是违法的，淮安市航道处应当是适格被告。第三组：1、2007年3月18日江苏省水利厅及涟水县水利局联合颁发的涟政水（2008）占字第（0028）号《江苏省河道工程占用证》；2、第一被告法定代表人刘伟给原告绘制了五港镇港西村濮庄组引河示意图；3、《个体工商户营业执照》副本两份；4、2010年7月10日原告与滨海县成港机械厂签订的《买卖协议》及39万元的收据；5、2005年10月5日及2010年8月9日俞明慷出具的工程款收据，合计16.9万元；6、2009年4月6日俞明慷出具的4.7万元地磅座收据以及2010年5月1日陶会成出具的4.3万元地磅收据；7、2006年3月21日及2006年11月29日河海分别出具的4万元、3.4万元的土方款收据；2005年3月7日嵇海东出具的土方款及车费共计8.5万元；2005年10月3日白耀林出具的13万元挖土款收据；2005年7月17日嵇海东出具的3.5万元挖土款收据；2010年9月13日刘保龙出具的16.3万元挖土款收据；2006年8月14日及2007年3月11日邱祖祥分别出具的17.3万元、15.6万元挖土款收据；2006年3月17日周学友出具的23.8万元挖土款收据；2007年4月5日俞明慷出具的1.03万元铺路工资款收据；2007年4月21日原告购买3.8085万元材料记录；8、2005年8月6日李成林出具的8.6万元GQ固定式吊机一台收据；9、濮庄村村民张雨军出具的调换土地证明；10、2013年10月18日原告就6.5亩土地补偿申请；11、原告码头现状照片；12、2008年与2010年原告收入明细记录。该组证据证明原告经营码头是合法的，其诉请属于行政赔偿受案范围，且损失应予赔偿。
被告涟水县航道站辩称，一、原告诉前向被告请求的是“给付补偿款”，现诉讼请求仍然是“给付补偿款”，因盐河“五改三”工程的损失补偿问题，不属于《国家赔偿法》的调整范围，现将本案列为行政赔偿案件，法律依据不足。二、即使将请求给付补偿款理解为请求国家赔偿，被告亦不是盐河“五改三”工程的实施主体，现原告要求被告“赔偿”因盐河“五改三”工程所造成的损失，属主体不适格。三、原告未经审查同意在航道边坡外侧十米以内设置装卸设施是违法行为，被告对该行为的查处不可能对原告的任何“合法权益造成损害”。原告以此请求赔偿，亦无事实和法律依据。四、原告诉称的“码头”，没有办理合法的审批手续，属于“非法货场”、“临时装卸作业点”。根据涟水县人民政府2010年11月22日、2013年3月27日两份《通告》的规定，应当予以清理拆除，原告关于“码头”经营损失的主张不具有合法性。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。
被告涟水县航道站在法定期限内提供、并向法庭出示了下列证据及依据：1、2014年5月21日原告的《申请书》；2、2014年6月6日涟水县航道站《答复书》；3、涟水县人民政府2010年11月22日《通告》；4、涟水县人民政府2013年3月27日《关于清理整治盐河两岸临时装卸作业点的通告》。证明原告提起的是“五改三”补偿，不是国家赔偿；其临时作业点是属于县政府通告应该清除的对象，无权就临时作业点的清除事宜提出赔偿。法律依据：《江苏省航道管理条例》第十八条第一款第（五）项、第四十三条第一款第（一）项及《国家赔偿法》第七条。
被告淮安市航道处委托代理人口头辩称，一、同意被告涟水县航道站的答辩意见；二、原告起诉已超过三个月的起诉期限；三、被告淮安市航道处从未向原告作出任何行政处罚，因此不是本案的适格被告。
被告淮安市航道处在法定期限内没有提供证据和依据。
经庭审举证、质证，本院认为，被告涟水县航道站所提供的证据1、2与原告所提供的第一组证据中1、2相同，两被告对其真实性无异议，能够证明原告就其开设的码头投入及经营损失申请两被告给予补偿、被告涟水县航道站于2014年6月6日给予答复等事实。证据3、4即涟水县人民政府的两份通告，不属于规范性文件，且涉及该通告的溯及力问题，其效力不予确认。
对于原告所提供的第一组证据1中的特快专递详情单及证据3，能够证明两被告已收到原告的补偿申请以及被告淮安市航道处于2014年6月4日给予答复等事实。原告提供的第二组证据中的1-6证据，能够证明被告涟水县航道站曾于2011年、2013年对原告开设的码头进行执法监督，后又撤销行政处罚而没有实际执行处罚内容等事实。证据7是对证据8即2014年6月26日处罚决定前的程序性告知；证据8即处罚决定书，因该决定尚未发生法律效力且原告也未自觉履行处罚内容，故证据7、8不能证明原告财产因此造成损失，但能够证明被告涟水县航道站再次对原告设立的码头实施行政处罚的事实。原告提供的第三组证据中的1、3证据，两被告对其真实性无异议，能够证明原告占用的盐河河道堤防于2007年度已经涟水县水利局、江苏省水利厅批准以及取得砂石经营工商许可等事实。证据2，只能证明原告当时码头平面布局情况，不能证明原告就临河设施曾向有权部门申请批准的事实。证据4-10，只能说明原告为经营码头作出了一定的投入，虽然被告涟水县航道站作出过限期拆除的处罚，但鉴于处罚并未实际执行、原告也未自觉履行，因此该投入是否存在损失与被告的行政执法没有关联性，故其效力不予确认。证据11即原告码头现状照片，其真实性予以确认，但不能证明原告码头是否停业或其停业与被告行政执法活动存在因果关系，其效力不予确认。证据12，是原告自行所作的2008年度、2010年度收入记录，真实性较差，同时也没有其他证据证明其码头停业与被告行政执法有何联系，故对其证明效力不予确认。
经审理查明，2005年度，原告在盐河航道涟水段蔡公渡口上游右岸1000米处设立码头从事砂石经营。2007年3月18日经江苏省水利厅批准，涟水县水利局向原告颁发了《江苏省河道工程占用证》，其核定占用河道堤防面积（含水域）4260平方米、占用岸线70米。2008年8月20日，涟水县人民政府成立了盐河涟水段航道整治工程建设领导小组，其下设征地拆迁、工程建设办公室具体负责对盐河涟水段“五改三”整治工程的实施。原告所开设的码头有部分在盐河“五改三”整治工程规划红线范围。2009年11月盐河涟水段“五改三”工程开始施工，2013年底该工程已基本竣工，唯有原告码头所占用的部分水域尚没有进行改造。在施工前，县有关部门及镇政府曾就码头补偿事宜与原告进行了协商，但双方没有达成一致意见。2011年11月及2013年10月被告涟水县航道站以原告开设的码头未经航道管理机关许可为由曾三次作出限期拆除及罚款处罚，后又自行作出了撤销决定而没有执行，原告也未自觉履行。2014年3月19日本院受理了原告就开设的码头提起的民事赔偿诉讼，同年4月11日原告自愿撤回了起诉。2014年5月21日，原告通过邮寄方式向本案两被告提出对其码头给予补偿的申请。同年6月4日，被告淮安市航道处作出答复，让原告等待法院的判决结果；6月6日，被告涟水县航道站亦作出《答复书》，告知原告不能向其提供补偿。原告不服，向本院提起行政赔偿诉讼，其要求赔偿的明细为：1.土地补偿款15.34万元；2、土方挖掘费103.68万元；3、两台塔吊39万元；4、墩子16.9万元；5、地磅、磅房12.3万元；6三年经济损失210万元。以上合计397.22万元。
另查明，2014年6月6日，被告涟水县航道站再次向原告送达了《违法行为告知书》；在本案诉讼过程中，又于6月26日再次作出涟交航罚字2014（00007）号《行政处罚决定书》，限原告七日内自行拆除岸吊，并处3000元的罚款。该处罚决定尚未发生法律效力，原告亦未自觉履行。
本院认为，本案属于原告单独提起的行政赔偿诉讼，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条的规定，两被告均于2014年6月初对原告的补偿请求作出了答复，而本院对原告提起的本案诉讼已经于同年6月12日进行了立案，证明原告的起诉并未超过三个月起诉期限规定。因此，被告淮安市航道处认为原告起诉超过法定期限的主张不能成立，本院不予支持。
从原告所提供的《违法行为通知书》及《行政处罚决定书》证据看，文书上署名的均为被告涟水县航道站，并无淮安市航道处的印章，且原告也没有证据证明在对其码头实施行政处罚过程中存在淮安市航道处实际参与等情况，因此淮安市航道处不能作为赔偿义务机关，不是本案的适格被告。
本案原告提起的是财产损害行政赔偿诉讼，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，只有当行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯合法财产时，受害人才能获得赔偿。就原告诉请的赔偿明细，可分为两类：一是原告为开设码头所作出的投入，二是原告三年来的经营损失。对于原告为开设码头所作的投入，虽然被告涟水县航道站对原告码头设施曾于2011年度、2013年度作出限期拆除等行政处罚，但该处罚均已自行撤销而不具有法律效力，原告开设码头的投入尚且存在，并无损失可言；同理，被告涟水县航道站于2014年6月26日再次作出的处罚，因本次处罚尚未发生法律效力，原告也未自觉履行，故该具体行政行为亦未造成原告码头投入方面的损害。而事实上，因原告码头部分在盐河“五改三”工程的规划红线范围，其投入的财产则可能涉及到补偿安置问题，原告可申请政府部门进行处理，与被告作出的具体行政行为无关。对于原告所主张的码头经营损失，其诉状中称被告存在要求关闭码头、阻挠经营等行为，既然前述中被告涟水县航道站作出的具体行政行为均未执行、原告也未自觉履行，故具体行政行为不存在影响码头经营的情形，那么该部分损失则与被告在实际执法过程中可能存在的其他违法行为有关。庭审中，虽然原告提供了一组照片，但并不能证明码头已经停业、被告有其他违法行为存在、码头停业与其他违法行为之间存在因果关系，因此该部分损失亦不应获得赔偿。即使有事实行为的存在，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，经营损失不属于直接损失，故该损失亦不属于国家赔偿法调整的范围。
综上所述，原告的赔偿请求，无事实和法律根据，本院不予支持。故依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第（二）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、驳回原告刘正平对江苏省淮安市航道管理处的起诉；
二、驳回原告刘正平要求被告江苏省涟水县航道管理站赔偿397.22万元的诉讼请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。
审 判 长 张 云
审 判 员 周建权
人民陪审员 颜廷勇
二〇一四年八月二十九日
书 记 员 胡 亚