内蒙古自治区通辽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通行初字第27号
原告王海山，男，汉族，1958年8月24日出生，下岗职工，住址内蒙古通辽市。
委托代理人陈鑫，慧聪律师事务所律师。
被告内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗人民政府，住所地内蒙古自治区通辽市。
法定代表人白立柱，该旗旗长
委托代理人苑晓勇，扎鲁特旗国土资源局工作人员。
被告内蒙古自治区通辽市人民政府，住所地内蒙古自治区通辽市新城区行政中心。
法定代表人包振玉，该市市长。
委托代理人包春阳，通辽市人民政府法制办工作人员。
委托代理人徐洪波，内蒙古典鉴律师事务所律师。
第三人刘玉国，1972年12月26日出生，蒙古族，个体户，现住内蒙古自治区通辽市。
委托代理人郑丽君，内蒙古兴哲律师事务所律师。
原告王海山不服内蒙古自治区通辽市扎鲁特旗人民政府作出《扎鲁特旗人民政府关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号）土地行政裁决一案，于2015年5月18日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月25日立案后，分别于2015年5月28日、2015年5月29日向被告扎鲁特旗人民政府、通辽市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年7月6日原告王海山申请审判人员回避。我院于2015年8月25日决定变更合议庭，于2015年10月27日公开开庭审理了本案。原告王海山及委托代理人陈鑫，被告扎鲁特旗人民政府委托代理人苑晓勇，通辽市人民政府委托代理人包春阳、徐洪波，第三人刘玉国及委托代理人郑丽君到庭参加诉讼。被告通辽市人民政府、被告扎鲁特旗人民政府的负责人未出庭应诉。本案现已审理终结。
被告内蒙古自治区扎鲁特旗人民政府于2012年9月29日作出《扎鲁特旗人民政府关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号），内容为：旗国土资源局：你局《关于某镇某村村民王海山、刘玉国确定土地权属问题的请示》（扎国土资字（2012）113号）已收悉。通过审核你局提交的相关证据、调查材料，依据2009年9月16日扎鲁特旗人民法院（2009）扎鲁行初字第2号《行政判决书》判决“撤销被告扎鲁特旗人民政府于2009年3月16日颁发给第三人王海山扎集用（2009）字第127号《集体土地使用证》的行政行为”和《扎鲁特旗人民政府关于扎旗国土资源局注销集体土地使用证请示的答复》（扎政字（2008）71号）、《扎鲁特旗人民政府关于撤销扎政字（2008）71号答复的决定》（扎政字（2010）3号），根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十六条规定，经调查核实，旗政府认为该争议地块证据确凿，事实清楚，土地使用权应归刘玉国所有，旗国土资源局按照法定程序给予刘玉国恢复证号01223××××《集体土地使用证》。
原告王海山诉称，请求撤销被告扎鲁特旗人民政府作出的《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号），责令扎鲁特旗人民政府重新作出具体行政行为。事实与理由：1997年，某镇政府在鲁北二库兴建一处蔬菜种植小区和一处养猪小区，小区建成后，王海山于1998年4月1日，花费2500元，从时任种植、养猪墓地项目组长邢某某和副主任谢某某手中，购买了本案所诉争的土地地号，获得了该地的使用权。并一直经营长达七年之久。2006年，左某某抢占了该地块，并卖给了某村村民卢某某，卢某某在知情的情况下，无视某镇信访办的制止，强行种植了两年。卢某某种植两年后，又卖给了第三人刘玉国。原告与第三人刘玉国针对上述土地，申请被告扎鲁特旗人民政府进行确权，2012年9月29日，被告扎鲁特旗人民政府作出了《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号），确认土地使用权归刘玉国所有，并恢复刘玉国持有的《集体土地使用权证》。原告不服，向通辽市人民政府申请行政复议，该案经复议、一审、二审。2015年4月29日，通辽市人民政府重新作出复议决定，维持扎鲁特旗人民政府作出的《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号）。原告认为，被告扎鲁特旗人民政府作出具体行政行为以及被告通辽市人民政府复议决定中，认定该诉争土地使用权属第三人刘玉国所有的证据严重不足。理由如下：一、扎鲁特旗人民政府及通辽市人民政府认定该块土地使用权属于刘玉国所有的一个基本的前提是，这块诉争的土地最早是某镇政府无偿划给左某某使用，此地块是由左某某使用在先。但证实左某某无偿获得诉争的地块，使用地块在先的证据不足。首先，证实左某某无偿获得诉争的地块是没有证据支持的。通过扎鲁特旗国土资源局案卷材料中，证实左某某无偿获得诉争的地块主要有尼某出具的书面证言、毕某某的书面证言、苑某某的书面证言。但毕某某与苑某某均事后出具了书面的证言，推翻了之前所做的陈述，毕某某2012年11月8日出具书面证言，证实左某某是否有蔬菜大棚号他是不知情的。苑某某2012年11月15日出具的书面证言证实其没有在左某某的证明材料上签字画押。那么，目前证实左某某无偿获得上述诉争土地的证据只剩下了尼某的书面证言。原告认为，仅有尼某一个人的证言是不能认定左某某无偿获得了上述诉争的土地使用权。其次，原告认为，尼某的证言与事实不符，也与其他相关证人的证言不符，依法不能作为认定案件事实的证据。本案中，时任开发区项目组的工作人员的证人总共有三人，分别是项目组负责人邢某某、项目组技术负责人尼某以及项目组办公室副主任谢某某。除尼某证实无偿给左某某两个大棚号外，其他两位工作人员均不承认存在无偿转让的事实。而且，作为镇政府重点发展的项目，在即未经镇政府书面文件的批准，也未获得项目组负责人同意的情况下，将国家、集体的资产无偿转让给他人是不符合常理的。因此，被告认定左某某无偿获得诉争的地块是没有任何合法有效的证据支持的。二、被告认定左某某于1998年5月4日交纳了诉争土地的水电费2000元，同样没有证据支持。根据邢某某和谢某某的证言，可以证实，本案所诉争的地块及相邻东侧的地块，确实是左某某最先向镇政府申请的，只是由于左某某没有按照相关的规定缴纳费用，为了解决安装变压器的资金问题，才将左某某先申请的两块地块中的一块卖给了原告，并由原告缴纳了相关的费用并出具了收据。而左某某是在王海山缴纳了相关水电费用之后，才向镇政府交纳了另外那块相邻的地块的水电费（转让给朱某某的地块，以下简称朱某某地）。因此，原告认为，作为本案的一个关键的事实是，如果左某某所缴纳的2000元是本案诉争地块的水电费，朱某某地的使用费是否交纳过，是谁交纳的，如果左某某或朱某某确实交纳过朱某某地的水电费，那么可以认定左某某交纳的2000元是取得本案所诉争土地的对价，如果朱某某和左某某没有交纳过朱某某地的水电费，那么就应当认定左某某所交纳的2000元是支付了朱某某地的水电费。而被告对这一关键的事实不予查明，就想当然的认定左某某交纳的2000元就是支付本案所诉争土地的水电费。这一认定是没有证据支持的。而谢某某的证言能够证实，左某某交纳的2000元是支付了朱某某地的水电费．这恰恰证明了左某某对本案所诉争的土地不享有任何的权利。综上所述，被告所认定的三个基本事实：1.左某某先无偿获得诉争土地的使用权；2.左某某交纳的2000元是支付的诉争止地的水电费；3.某镇政府在明知此争议地已由左某某使用的情况下，又批给王海山使用，均没有证据支持，因此，被告所做的具体行政行为，确认该块诉争土地使用权归第三人刘玉国所有证据不足。原告认为，被告在作出涉及人民群众财产的具体行政行为时，应当实事求是，全面调查，不能仅搜集对一方当事人有利的证据，应该就全案的事实进行调查取证，而被告在作出上述具体行政行为时，对可能影响裁决的证人不进行调查，对可能影响裁决的事实不进行核实，仅凭一方当事人出具的证明和证据，就作出相关的裁决，才导致了其所作出的具体行政行为证据不足。依据行政诉讼法相关规定，请求人民法院依法撤销《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号），责令被告重新作出具体行政行为。
被告扎鲁特旗人民政府辩称，一、针对原告认为对左某某使用在先的事实及首先无偿获得该诉争的土地使用权存在疑问，根据原时任某镇副镇长尼某的证人证言，表明左某某因为无偿担任某镇政府组织的某镇二库南建养猪、大棚蔬菜开发区技术员工作，因没有给付报酬，给了两个大棚号，并证实左某某进行了建房、打井、埋了自来水、垛墙等基本建设。这一证据虽为证人证言，却可以和本案的唯一书证朱某某的《城乡建房宅基地执照》中标注的西侧邻居为左某某的内容印证，且这一点从谢某某、邢某某的两人证言中也可以印证，左某某存在先使用的事实。基于以上证据显示，被告认为对于左某某在先使用该争议地块，事实清楚，证据确实充分。二、针对原告认为“尼某的证言与事实不符，也与其他相关证人的证言不符”这一陈述的答辩，尼某的证言因与朱某某的书证，及谢某某、邢某某的证言相互印证，可以形成一个完整的证据链条，证明左某某使用在先的事实，我单位才予以认定，相反原告否认尼某证言的真实性，是依据了谢某某、邢某某两人的证言，而二人是收了原告的两千五百元水电费出具收据的直接责任人，且二人也是明知左某某使用在先的情况下，收了原告的水电费，导致了本案的最初争议，二人与本案有直接的利害关系，其二人的证言效力应低于尼某的证言效力，而且原告也不能用此二人的证言就单纯否定尼某的证言真实性。基于以上两点答辩意见，被告认为对于《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》是符合本案基本事实的认定，应为有效的行政行为，不存在违法认定的情况，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告通辽市人民政府辩称，被答辩人王海山的《集体土地使用证》己被扎鲁特旗人民法院依法撤销。左某某先于被答辩人取得此争议地块的土地使用权，后经过二次转让由刘玉国合法取得，第三人刘玉国取得该争议土地权属来源清楚，依据充分，故应恢复刘玉国持有的《集体土地使用证》。虽然被答辩人王海山缴纳过争议地块的水电费，但水电费的缴费凭证不能作为确定土地使用权的依据。答辩人认为，扎鲁特旗人民政府作出的《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》事实清楚，程序合法。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》予以维持具有事实依据和法律依据。原告的诉讼主张不能成立，请求依法驳回。
第三人刘玉国述称，一、王海山的集体土地使用证已经被扎旗人民法院依法撤销。刘玉国的证号01223××××（扎集用2007字第C-×××号）集体土地使用证现在仍是合法有效的证件，这样该案权属归刘玉国所有己十分明确。另外通辽市中级人民法院（2013）通行初字第3号行政判决书、内蒙古自治区高级人民法院（2013）内行终字第52号行政判决书是生效的法律文书，已经确认了《扎鲁特旗人民政府关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号）的合法性，生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。这样本案所诉争的土地归刘玉国所有，是有生效的法律文书作依据的。扎鲁特旗人民政府、通辽市人民政府作出的具体行政行为合法有效。二、认定左某某先于王海山使用本案诉争土地的证据有1997年11月5日某镇人民政府颁发给朱某某的城乡建房宅基地执照，其中四至明确写明西侧邻居为左某某，我国的诉讼证据规则规定当证明同事实有数个证据时，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证，仅此就足以证明了左某某先于某某山使用木案诉争士地的事实。另外结合另份书证1997年邢某某的批条更加证实了左某某先于王海山使用本案诉争土地的事实。由于邢某某、谢某某向王海山的错误收费行为，才导致了本案的产生，邢某某、谢某某与案件有一定的利害关系，其证言互相矛盾不应采信。尼某与本案没有利害关系，其证言比邢某某、谢某某的证言更具有真实性，客观真实的证明了本案的实际情况，应作为一份有效证据予以采信。左某某交钱收据，也正是基于左某某先于王海山使用了本案的诉争土地的情祝才出现了谢某某在98年4月1日收取了王海山水电费后于98年5月4日又收取了左某某的水电费。基于以上这些证据，足以证实左某某先于王海山使用本案诉争土地。综上，扎鲁特旗人民政府、通辽市人民政府作出的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法律程序，恳请人民法院依法驳回王海山的诉讼请求。
被告扎鲁特旗人民政府向法庭提交如下证据证明其行政裁决的合法性：第一组证明被告是否享有行政职权的证据：1.《土地管理法》11条、16条以及《土地权属纠纷调查处理办法》证明扎鲁特旗人民政府有权作出对王海山刘玉国土地权属纠纷作出决定。第二组系被诉行政行为认定事实的依据：扎鲁特旗人民政府和扎鲁特旗国土资源局对王海山、刘玉国土地权属纠纷的调查卷宗。第二卷：扎旗人民政府、扎旗国土资源局在2011年7月22日受理了王海山、刘玉国的土地权属纠纷一案。依据第二卷第6页至第15页。（2009）扎鲁行初字第2号行政判决书，证明王海山该诉争土地的集体土地使用证已被扎鲁特旗人民政府、扎鲁特旗人民法院予以撤销。证据第一卷1至4页扎鲁特旗人民政府扎政字（2008）71号文件。扎政字（2010）第3号文件，证明刘玉国的争议地土地使用权证仍合法有效。第二卷第16页尼某的证人证言、毕某某、苑某某的证人证言、邢某某的批条、第20页，谢某某出具的收据，21-22页朱某某的城乡宅基地执照。以上证明左某某使用该诉争土地在先的事实。第三组程序证据：2011年7月22日由原告王海山申请，扎鲁特旗人民政府和扎鲁特旗国土资源局于当天受理了该权属争议案件。
被告通辽市人民政府向法庭提交如下证据证明其行政复议的合法性：复议申请书，受理通知书一份，证明王海山向通辽市人民政府申请，通辽市人民政府依法受理后启动复议程序。第二组证据：1.土地权属纠纷调查报告，2.王海山变更登记申请书。3.王海山土地确权申请书。4.王海山陈述材料。5.王海山提供邢某某证明材料。6.王海山提供谢某某证明材料。7.王海山提供某村村民证明材料。8.王海山提供水电费收据。9.土地纠纷现场勘测笔录及界址点坐标。10.王海山询问笔录。11.某村村民李学军询问笔录。12.某村村民杨某某询问笔录。13.某村村民徐某某询问笔录。14.邢某某询问笔录。15.左某某询问笔录。16.左某某现场指界勘测笔录。17.左某某提供办理贷款证明。18.左某某提供城乡建房宅基地执照。左某某提供水电费收据、关于某村、某村边界生产线争议处理意见。勘查协议书一份；关于某镇调取鲁政发（1997）53号文件。从某镇调取致全旗公函。从某镇调取关于建设蔬菜、养猪小区意见；从某镇调取养猪基地项目建议书；刘玉国集体土地使用证登记档案；通辽市中级人民法院（2013）通行初字第3号行政判决书；内蒙古自治区高级人民法院（2013）内行终字第52号行政判决书。该组证据综合证明扎鲁特旗人民政府所做的处理决定程序合法、事实清楚、证据充分，应当予以维持。
原告王海山向法庭提交的证据如下：第一组：1.刘某某的书面证人证言。2.潘某某的书面证人证言。3.海尼某的证人证言。潘某某出具的不能出庭作证的说明。海尼某关于名字，以及不能出庭作证的说明；这组证据所要证明的问题是在1997年某镇建设养殖小区和种植小区项目的时候，左某某是接受农业局的指派，其所从事的工作是本职内的工作，某镇政府从未同意为其免费提供两个大棚号供其免费使用，所以左某某称其无偿获得两个大棚号没有任何依据。第二组：1.邢某某证人证言。2.谢某某证人证言。证明在1997年在上述项目中，左某某确实向项目组申请过两个大棚号，但是由于左某某一直没有按照规定缴纳相关的水电费，而由于当时项目组安装变压器急需资金，在向左某某多次催要水电费，而左某某没有缴纳的情况下，时任组长的邢某某以及办公室主任谢某某找到了王海山，提出了将紧邻王海山宅基地的一个大棚号卖给王海山，后王海山支付了2500元取得了上述土地的使用权。第三组：1.王海山缴纳水电费收据。2.杨某某、徐某某、陈某、李学军4人的证明材料。某村村民的证实材料。证明1998年4月1日，王海山缴纳了2500元，从邢某某、谢某某购买了本案所诉争土地的使用权，并一直使用耕种7年多，后被卢某某、刘玉国强行占用。第四组：左某某缴纳2000元水电费收据、谢某某证人证言。证明1998年5月4日，左某某缴纳的2000元水电费是左某某申请的两个大棚号中的其中的一个大棚号的水电费，该大棚是与本案诉争土地相邻的另一个大棚。该大棚左某某申请后转卖给朱某某，这2000元就是朱某某这块大棚的相关水电费。左某某针对本案所诉争土地从未缴纳过费用。
原告申请证人邢某某、毕某某、苑某某出庭，邢某某证实当时的事情经过及为什么王海山买大棚及缴费的事实。左某某没有无偿获得大棚的事实。三位证人的证言可以证明左某某并没有无偿获得两个大棚的事实，而且作为当时项目组的负责人邢某某也明确表示不存在无偿赠给左某某大棚的事实，左某某是向项目组要过两个大棚号，但由于没有按照规定缴纳费用，为了解决项目组的资金困难才将本案诉争土地以2500元的价格卖给了王海山。
第三人刘玉国向法庭提交的证据：1.刘玉国持有的01223××××号集体土地使用证、地籍调查表、土地审批表等；证明：刘玉国取得了该宗土地的来源及相关部门对其使用土地的合法性，进行了依法登记。2.扎旗国土资源局（2008）54号、112号、113号（2009）1号文件及扎旗政府（2008）71号、（2010）3号文件；证明扎鲁特旗国土资源局、扎鲁特旗人民政府自行纠正错误，对其印发的注销刘玉国集体使用证的行为又进行了撤销，这样刘玉国持有的集体土地证是合法有效的。3.（2009）扎鲁行初字第2号判决书、（2013）通行初字第3号判决书、（2013）内行终字第52号判决书；证明王海山所持有的土地证已经被依法撤销。被告扎旗政府和市政府所做的行政行为和复议决定已经由生效的法律文书确认了其合法性，这样二被告的具体行政行为证据充分，程序合法，适用法律正确。4.城乡建房宅基地执照、尼某、左某某、毕某某、苑某某证人证言、邢某某批条，左某某交钱收据。证明左某某先于王海山取得了本案诉争的土地，已经被国家机关依职权制作的公文文书所确认。及其他一些书证也证明了刘玉国拥有该土地合法使用权的事实。
经庭审质证，（一）对被告扎鲁特旗人民政府的证据：1.原告王海山质证意见：对被告是否享有行政职权的证据，我们认为扎鲁特旗享有该行政职权。对确权申请和审批表的真实性没有异议，但其所要证明左某某无偿获得该土地及优先使用该土地，以及证人证言和收据证明不了被告所要证明的问题。尼某的证人证言是与事实不符的，而且尼某在今年重新出具了书面的证言，对这个事实进行了推翻。因此我们认为这份证人证言不能过作为左某某无偿获得土地的事实。毕某某和苑某某的证明材料，今天毕某某和苑某某会出庭作证，证明他们并没有在证明材料上签字，也不能证明无偿获得土地的事实。关于邢某某的批条和相关的收据，我们对队证据的真实性认可，但是这两份材料并不能够证明左某某使用在先的事实。如果左某某无偿获得土地并使用在先的话为什么在98年在王海山支付了2500元之后又支付2000元。所以此证据证明左某某无偿获得土地是不符合事实的。朱某某的城乡宅基地执照真实性有异议，扎旗政府出具的这些相关执照在2000年的时候被扎旗政府收回并重新颁发了宅基地所有权的证书。对真实性无法核实，这些相关的证据也被政府撤销了，对所要证明的问题也不予认可。2.被告通辽市人民政府及第三人刘玉国的质证意见：对被告扎旗政府提交的证据的真实性、合法性及所要证明的问题均无异议。（二）对被告通辽市人民政府提交的证据：1.原告王海山的质证意见为：对土地权属纠纷的调查报告、土地变更登记申请书、土地确权申请书、邢某某的证明材料、谢某某的证明材料、杨某某、徐某某、李学军、某村村民的证明材料、王海山的水电费收据、现场勘测笔录，对这些证据的真实性我们均认可。后面的证据与对扎鲁特旗政府出具证据相同，质证意见同以上的质证意见。某村、某村边界生产线争议处理意见没有意见，对项目建议书、立项请示没有意见。对后面所提供的扎鲁特旗人民政府作出土地确权的相关证据及程序性文件，对证明刘玉国享有土地所有权，及扎鲁特旗人民政府作出的具体行政行为的证明问题我们不予认可。扎鲁特旗人民政府作出具体行政行为所依据的证据是严重不足的。2.被告扎鲁特旗人民政府质证意见为：无异议。3.第三人刘玉国的质证意见：对该证据中的土地权属纠纷调查报告、王海山提供的邢某某证明材料，王海山提供的谢某某证明材料、王海山提供某村村民证明材料、王海山询问笔录，某村村民李学军、杨某某、徐某某询问笔录、邢某某询问笔录的真实性均持有意见。邢某某、谢某某在明知本案所诉争的土地左某某使用的情况下又收取王海山水电费，是造成本事件发生的直接责任者。其证据明显具有偏向性，并且与本案有直接利害关系，不应采信。土地权属纠纷调查报告并没有正式行文，只是一种建议，并且被之后的法律文书所否定，也不具有证明力。李学军、杨某某、徐某某、邢某某询问笔录证明不了王海山先使用诉争土地的事实。而其他证据足以证实了左某某先使用本案诉争土地，所以政府作出的行政行为是合法有效的。（三）对原告王海山的证据。1.被告扎鲁特旗人民政府质证认为：刘占强、潘某某的证人证言应属单位证言，该二人虽为该单位的原法人，但不能代表单位出证。且证人应该出庭作证。无正当理由不能出庭的证言不能作为证据使用。潘某某和尼某虽出具了不能出庭的证明，理由为疾病，应提供病历和诊断书证明不能出庭的事实，证言的真实性有异议。第二组邢某某、谢某某的证言，该二人为收取原告2500元的直接责任人，导致了该地块引起争议，是争议责任人员，与本案有利害关系，其证言的真实性有异议。第三组证据、杨某某、徐某某、某村村民的证实材料，该组证据为证人证言，证人应出庭予以作证，证言的真实性有异议。第四组证据：刚原告证实尼某收取的水电费是与本案争议地块相邻的朱某某的地块的费用，后将该地块转让给了朱某某，但该证据显示谢某某收取左某某的费用为1998年，朱某某取得该地块的时间为1997年，证明该组证据不真实。2.被告通辽市人民政府质证意见：与扎鲁特旗人民政府质证意见一致。3.第三人刘玉国的证据的质证意见：第一组证据的真实性持有意见，该组证据所证明的内容是不真实的，另外该组证据也是不合法的，证人应当出庭作证接受咨询，在法庭没有进行允许的情况下，均不出庭作证，无法证实内容是由谁书写或签名所形成。尼某的证人证言与其2008年3月份形成的证言明显是相矛盾的，从时间的形成看，2008年的证言更具有真实性和合法性。对第二组证据，因为该二人是本案的直接导致者，其证言所证明的内容是不真实的，与其形成的书面证据及城乡建房宅基地执照，明显相矛盾，并且邢某某的证言与其亲笔形成的批条内容也相矛盾，批条当中明确写明了左某某、朱某某是蔬菜大棚建设户的事实。所以该二人的证言不应采信。第三组证据，首先对该收据的真实性持有意见，该份收据无法证明收取的是本案诉争土地的水电费，通过其他证言可以证实，当时王海山还有其他宅基地，并且收取的数额也与当时的数额及文件相矛盾，当时规定的每户收取的数额是2000元，这是众所周知的，而谢某某收取王海山是2500元，所以无法证实原告所要证实的内容，杨某某、李学军等人的证实材料也是不真实、不合法的，不应采信。其提到的被刘玉国强行占用也不是事实。第四组，收据上明确写明了收左某某人民币2000元，这证明了收取的是左某某大棚号的费用的事实，通过邢某某1997年10月15日批条可以看出，1997年的时候左某某已经将其所有的另一块大棚号转让给朱某某，所以其缴纳的根本不是朱某某土地的费用。而是左某某自己的土地费用。对于原告邢某某、毕某某、苑某某三位证人证言，被告扎鲁特旗人民政府及通辽市人民政府质证意见：左某某在97年时任养殖小区的技术员，这点已多次证明，原告也承认，但邢某某认为没有这事，与本案事实不符，其证言的真实性有异议。毕某某的证人证言，2008年的证实材料由毕某某本人签字确认，今天予以否认，而且否认的理由很牵强，不符合逻辑。证言的真实性有异议。苑某某的证人证言，真实性有异议，因左某某已去世多年，在一般情况下，左某某不会找与本案事实无关联的人作证。但今天苑某某予以否认，否认的真实理由很难查明，证明的真实性有异议。第三人刘玉国质证意见：对邢某某的证人证言真实性有异议，其所证实的内容并不真实，主要表现在其证实左某某没有担任技术员及没有无偿给左某某两个大棚和左某某一直没有交费，这三点与事实是不符的。另外，邢某某的证言中提到，左某某没有申请当时本案所诉争的地块没有人种，也是与2008年3月4日其提供给王海山的证明材料当中提到的左某某占着一直没有交钱的证言是互相矛盾的。第三点邢某某提到左某某是想整大棚，后来没号也没钱，所以没有达成，与其认可的1997年10月15日的批条也是完全相矛盾的，批条当中明确写明，现有建蔬菜大棚的左某某，朱某某二位，所以综上，邢某某所做的证言不真实，与其最早形成的批条相矛盾，其证言不应采信。应以1997年的批条为准。针对毕某某的证言，通过毕某某的当庭陈述，其签名是其签的，这样，毕某某对2008年4月14日的证明材料的内容是完全认可的。所以，该证实材料应是合法有效地。毕某某的当庭证言不应采信。苑某某的证言是不真实的，如果左某某不认识苑某某，根本不可能知道苑某某的名字，通过三名证人证言，我们认为正式因为左某某的病逝，才导致三名证人证言的内容发生了实质性的变化。综合本案情况，应以其早期作证的内容为准。所以三名证人证言不应采信。对于原告补充证据，王某于2015年9月16日出具的关于某镇城乡建房宅基地执照于2000年由旗政府统一收回作废，并重新核发房屋所有权证的事实。吴某木于2015年9月21日出具的关于某镇城乡建房宅基地执照于2000年由旗政府统一收回作废，并重新核发房屋所有权证的事实。还有吴某木、王某村镇房屋所有权证书。证明城乡建房宅基地执照在2000年的时候就已经由旗政府统一收回，而在国土局进行调查的过程中，从左某某爱人手中调取的朱某某城乡建房宅基地执照，我们认为是虚假的。被告扎旗政府质证意见：证据真实性没有异议，证明的问题有异议。是依据1999年某镇城乡建设条例，将1999年以前的执照到城乡建设局核实，是一个换证的行为，并不是完全作废。如果是本人持有就换证。不是本人持有就作废。通辽市人民政府质证意见与扎旗政府质证意见一致。第三人质证意见：对王某、吴某木证实的真实性存在异议，并且王某和吴某木村镇房屋证书与本案无关联性。朱某某的城乡建设宅基地执照是经政府部门核发的。并且加盖政府公章。已经确认了左某某在1997年就使用本案诉争土地的事实。不论是否作废，这一事实无法改变。（四）对第三人刘玉国的证据：1.原告王海山的质证意见为：第一组证据的真实性没有异议，但对其所要证明的问题不予认可，本案所要解决的问题就是扎鲁特旗人民政府作出的具体行政行为是否合法，因为给刘玉国发集体土地证的时候王海山就已经诉讼，政府自己撤销了自己的文件及撤销了王海山的一些列行为，诉争的依然是本案的土地到底归谁所有的事实。因此该份集体土地使用证，我们认为颁发的程序以及事实依据是不正确的，所以今天还在这里针对土地所有权的问题进行调查。第二组证据质证意见同第一组证据的质证意见。第三组证据我们认为只是针对政府以前的行为以及行政机关的行为做的确认，与本案没有关联性。第四组证据对所要证明的问题不认可，并不能证明左某某无偿获得大棚号，并不能证明左某某使用在先。2.被告扎鲁特旗人民政府及通辽市人民政府的质证意见：无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组证据中刘某某的证人证言因当事人未出庭，本庭不予采信。潘某某的证人证言证明左某某无偿为某镇提供技术服务与海尼某证人证言相矛盾，海尼某的当庭证言与之前证人证言相矛盾，本院不予采信。第二组证据邢某某、谢某某证人证言，但因两人与原告有直接利害关系，谢某某未出庭，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条（七）项、第七十一条（二）项之规定，结合第三组证据中的第一份证据王海山缴纳“水电费”收据能够证明邢某某、谢某某收取王海山2500元。第三组第二份证据杨某某、徐某某、陈某、李学军4人的证明材料不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三条、第四十一条之规定，不予采信。第四组证据谢某某与原告王海山及第三人刘玉国有利害关系，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条（七）项、第七十一条（二）项之规定，结合左某某缴纳的2000元“水电费”收据，能够证明谢某某收取左某某2000元。被告扎鲁特旗人民政府所举证据能够证明本案的部分事实，予以采信。被告通辽市人民政府所提交的证明其复议程序的证据予以采信。第三人刘玉国提交的证据本院予以采信。
经审理查明，被告内蒙古自治区扎鲁特旗人民政府于2012年9月29日作出《扎鲁特旗人民政府关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号），原告王海山不服，向通辽市人民政府申请行政复议，通辽市人民政府于2012年12月5日作出通政复决字（2012）第41号《复议决定书》，以扎鲁特旗人民政府作出的处理决定（扎政字（2012）65号）内容实质上是对扎鲁特旗国土资源局（扎国土资字（2012）113号）《关于某镇某村村民王海山、刘玉国土地权属问题的请示》的答复，且在答复中错误的告知国土资源局复议和诉讼的权利。处理决定没有涉及双方当事人也没有告知其权利义务。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条“县级以上国土资源局行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”之规定，扎鲁特旗人民政府以对扎鲁特旗国土资源局答复的形式对土地确权，属程序违法为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项的规定撤销扎鲁特旗人民政府《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号），责令被申请人重新作出具体行政行为。刘玉国不服该复议决定，向通辽市中级人民法院提起行政诉讼，通辽市中级人民法于2013年5月15日作出（2013）通行初字第3号行政判决书，以通辽市人民政府根据扎鲁特旗人民政府作废的《处理决定》（该决定主送、发送、发至中均没有王海山和刘玉国，而王海山和刘玉国手中的《处理决定》中均有“发至王海山、刘玉国。”）认为该《处理决定》没有涉及双方当事人也没有告知其权利义务属于程序违法的理由错误，王海山提出的刘玉国起诉超过15日的起诉期限的理由不能成立为由，撤销了通政复决字（2012）第41号复议决定。王海山不服并上诉，内蒙古自治区高级人民法院于2013年7月25日作出（2013）内行终字第52号《行政判决书》，判决驳回王海山的上诉，维持原判。2014年12月5日，通辽市中级人民法院作出（2013）通行初字第3—1号《行政裁定书》，将（2013）通行初字第3号《行政判决书》中最后一页“撤销通辽市人民政府通政复决字（2012）第41号复议决定”补正为：“一、撤销通辽市人民政府通政复决字（2012）第41号复议决定；二、由内蒙古自治区通辽市人民政府重新作出具体行政行为。”通辽市人民政府于2015年4月27日作出通政复决字（2012）第41-1号《复议决定书》，以“申请人王海山的《集体土地使用证》（扎集用（2009）字第1××号）已经被扎鲁特旗人民法院依法撤销。左某某先于王海山取得此争议地块的土地使用权，后经过二次转让由刘玉国合法取得，第三人刘玉国取得该争议土地权属来源清楚。应恢复刘玉国持有的《集体土地使用证》（扎集用（2007）字第C-×××号）。申请人王海山和第三人左某某都在1998年缴纳过争议地块的水电费，但水电费的缴费凭证不能作为确定土地使用权的依据。”为由，维持扎鲁特旗人民政府作出的《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号）。
另查明，2009年9月24日某村村民代表签字证明刘玉国购房号，2009年9月28日第三人刘玉国与卢某某、余某某签订“房号”转让协议，2007年10月8日某村村民委员会及某镇政府出具介绍信证明刘玉国用地不影响土地利用总体规划，符合国家有关法律规定。2007年10月30日扎鲁特旗人民政府为刘玉国颁发了扎集用（2007）字第C-009号《集体土地使用证》（No01223××××）。2008年6月20日，扎鲁特旗人民政府作出《扎鲁特旗人民政府关于扎旗国土资源局注销集体土地使用证请示的答复》（扎政字（2008）71号），同意扎旗国土资源局注销刘玉国的证号为01223××××的集体土地使用证。2008年7月1日，扎鲁特旗国土资源局作出《关于注销刘玉国持有“集体土地使用证”的决定》（扎国土资字（2008）54号），注销了刘玉国的证号为01223××××的集体土地使用证。2008年12月5日，扎鲁特旗国土资源局分别对刘玉国、王海山作出《关于确认集体土地使用权的决定》（扎国土资字（2008）112号）和《关于确认集体土地使用权的决定》（扎国土资字（2008）113号）两个内容相同的确权决定，将争议地靠南边部分面积60×55米，计3300平方米分给王海山使用。将剩余部分（靠304线部分，面积1914.83平方米）分给刘玉国使用。2009年1月4日，扎鲁特旗国土资源局作出《关于撤销扎国土资字（2008）54号、扎国土资字（2008）112号和扎国土资字（2008）113号文件的通知》（扎国土资字（2009）1号），撤销了上述三个文件。2009年3月16日，扎鲁特旗国土资源局给王海山颁发了（2009）字第127号《集体土地使用证》，刘玉国不服向扎鲁特旗人民法院提起行政诉讼，扎鲁特旗人民法院于2009年9月16日作出（2009）扎鲁行初字第2号行政判决书，撤销了王海山的（2009）字第127号《集体土地使用证》。2010年1月6日，扎鲁特旗人民政府作出《扎鲁特旗人民政府关于撤销扎政字（2008）71号答复的决定》（扎政字（2010）3号），将《扎鲁特旗人民政府关于扎旗国土资源局注销集体土地使用证请示的答复》（扎政字（2008）71号）撤销。
本院认为，本案原告王海山与第三人刘玉国产生土地使用权纠纷，起因于扎鲁特旗某镇人民政府对于争议地的处置行为。本案中，1.扎鲁特旗人民政府及其职能部门扎鲁特旗国土资源局未能查清某镇人民政府是否有权处置争议土地即出售“大棚号”。根据扎鲁特旗人民政府曾颁发给王海山和刘玉国的集体土地使用权证的行为，争议地应当是集体土地，那么1998年某镇人民政府出售“大棚号”时是否有法律法规依据未能查清。2.本案争议地的所有权人是否是某镇某村。通过案卷材料可知某村与某村存在边界纠纷，刘玉国办理集体土地使用权证系经过某村村委会及村民代表同意。某村村委会是否取得该宗土地的集体土地土地所有权。3.王海山及刘玉国均提供了“水电费”收据以证明自己购买“大棚号”。王海生提供的“水电费”收据金额2500元。左某某提供的“水电费”收据金额为2000元。扎鲁特旗人民政府应当查明某镇人民政府账目记录确定当时每个“大棚号”的面积、价格以及1997年朱某某的《城乡建房宅基地执照》范围的土地来源是否是购买“大棚号”。4.扎鲁特旗人民政府未能查清原告王海山及第三人刘玉国是否存在违反《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条“农牧民建住宅使用土地的，应当向户口所在地的嘎查村民委员会以书面形式提出申请，经嘎查村民委员会讨论通过，苏木乡镇人民政府审查，报土地所在地旗县以上人民政府批准。涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续”、第三十七条“农牧民有下列情况之一的，宅基地申请不予批准：（一）结婚后单独立户男女一方已有宅基地的；（二）出租、出卖或者以其他形式转让宅基地及地上建筑物，再申请宅基地的；（三）无当地户口的。”以及第三十八条“农牧民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积的标准由自治区人民政府另行规定。”的情形。5.《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号）文书格式不符合国土资源部《关于印发土地权属争议案件文书格式的通知》（国土资厅发（2005）57号）中的《土地权属争议案件文书格式》的要求。6.扎鲁特旗人民政府《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号），确认土地使用权归刘玉国所有，并恢复刘玉国持有的《集体土地使用权证》。对于某镇人民政府收取王海山2500元“水电费”的行为未进行认定。扎鲁特旗人民政府应当查明某镇人民政府是否依法取得处置集体土地使用权后应责令某镇人民政府采取补救措施或者承担相应的责任。综上所述，扎鲁特旗人民政府《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号）主要证据不足且有失公平，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款（一）、（六）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条，第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销扎鲁特旗人民政府《关于某镇某村村民王海山和刘玉国土地权属纠纷一案的处理决定》（扎政字（2012）65号）及通辽市人民政府通政复决字（2012）第41-1号复议决定书；
二、责令扎鲁特旗人民政府重新作出处理决定。
一审案件诉讼费50元由被告扎鲁特旗人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 褚东权
审 判 员 盖蓬蓬
人民陪审员 肖志耕
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 陈晓龙