湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘12行初138号原告简功伍。委托代理人杨学东。被告辰溪县人民政府（以下简称辰溪县政府），地址辰溪县辰阳镇。法定代表人周祥，县长。委托代理人杨泽武，辰溪县人民政府法制办公室副主任。被告怀化市人民政府（以下简称市政府），地址怀化市府前路1号。法定代表人赵应云，市长。委托代理人瞿书娟，市政府法制和经济研究室行政复议与应诉科科员。委托代理人米海，市政府法制和经济研究室行政复议与应诉科副科长。原告简功伍不服被告辰溪县政府《关于不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请的通知书》和市政府怀府复决字（2016）89号驳回行政复议申请决定，于2016年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月1日立案后，于2016年8月10日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年10月17日公开开庭审理了本案。原告简功伍及委托代理人杨学东，被告辰溪县政府委托代理人杨泽武、市政府委托代理人瞿书娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告辰溪县政府于2016年3月31日作出《关于不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请的通知书》，该《通知书》依简功伍的三项申请事项，逐一进行了答复，根据《湖南省行政程序规定》第一百一十条第二款第（三）项规定，决定：不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请。并告知简功伍60日内向市政府申请行政复议或于6个月内提起行政诉讼。简功伍不服，向市政府申请复议，2016年7月1日，市政府作出怀府行复字（2016）89号行政复议申请决定：驳回申请人的行政复议申请。原告诉称，原告持有的林证字（2011）第10953号《林权证》所载范围的林地，一直未经被告辰溪县政府的职能部门辰溪县国土资源局（以下简称国土局）办理过征用手续，而是由辰溪县仙人湾瑶族乡清水塘村民委员会（以下简称清水塘村委会）违法征用。国土资源部的国土资发（2010）190号《通知》明确规定：征收农村集体土地是政府行为，其他任何单位和个人均无权组织实施征收土地。被告市政府作出的怀府行复字(2016)89号《决定书》在“本复议机关认为”中的第2点写道：“征地行为是否违法，《土地转让协议》是否无效以及排除妨碍，退还林地，都不属于被申请人进行行政裁决的职权范围”，市政府作出的认定违背法律法规，应当撤销。根据国土资源部的国土资发（2010）190号《通知》精神，被告辰溪县政府对清水塘村委会的违法征地，违法土地转让行为应当依法作出处理，但县政府却推卸责任，是完全没有理由的。辰溪县天庆烟花爆竹有限公司（以下简称天庆公司）没有经过土地管理职能部门---国土局办理征用集体土地的手续，非法占用原告的土地建厂房，应当立即退还原告的土地。征收集体土地，对集体土地进行征收补偿，集体土地转让，是县级以上地方人民政府的职能部门---国土局的职责，怀化市中级人民法院（2015）怀中民一终字第529号民事判决，要本案原告另行主张权利，原告选择走行政程序是正确的，应当得到支持。请求1、撤销市政府作出的怀府行复字（2016）89号《驳回行政复议申请决定书》；2、撤销辰溪县政府作出的《关于不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请的通知》；3、判令被告承担本案诉讼费用。原告向本院举证如下：证据1、（2011）第109535号林权证，拟证明林权证范围内林地属原告；证据2、取土场征用地协议，拟证明清水塘村委会非法征地；证据3、（2015）怀中民一终字第529号民事判决，拟证明简功伍可另主张权利；证据4、清水电站临时用地复垦、取土场征地付款到户花名册，拟证明舒孝喜等六人的地取土的退给了他们，唯独简功伍的土地不退。被告辰溪县政府辩称，1、原告起诉所称事实及规范性文件与本案无关联性；2、辰溪县政府《关于不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请的通知书》事实清楚，证据确凿充分；辰溪县政府下达《通知书》的基础事实，是依据申请人简功伍2015年10月26日向政府提交的《土地征用补偿纠纷行政裁决申请书》。申请人简功伍在《申请书》中提出了三项请求，即：①裁决被申请人（辰溪县仙人湾瑶族乡清水塘村民委员会）的征地行为违法；②裁决被申请人与第三人辰溪县天庆烟花爆竹有限责任公司签订的《土地转让协议》无效；③依法保护申请人持有的林证字（2011）第109535号《林权证》所载范围内的林地经营权不受非法侵害，将取土后的林地退还给申请人。2016年3月31日，辰溪县政府针对简功伍前述三项申请，在《通知书》中逐一进行了答复和说明，作出不予受理申请的决定，并以《通知书》的形式进行了告知和文书送达。3、辰溪县政府《通知书》适用法律正确;4、辰溪县政府《通知书》行政行为程序总体符合法律法规规定。综上，辰溪县政府作出的《通知书》行政行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，行政程序总体符合法律法规要求，请求人民法院依法予以维持。被告辰溪县政府在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：证据1、《土地征用补偿纠纷行政裁决申请书》及相关附材料复印件，拟证明原告提交申请裁决的事项的事实；证据2、《辰溪县政府关于不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请的通知书》及汇签审签单复印件，拟证明辰溪县政府对简功伍提出的申请作出了处理的事实；证据3、《全峰快递单》，拟证明辰溪县政府已将处理结果以邮递方式向简功伍等相关当事人进行告知并送达的事实。相关法律依据：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《湖南省行政程序规定》第一百一十条第二款第（三）项。市政府答辩称，1、县级政府不具有裁决征地行为违法的职权。行政裁决必须是依授权作出，没有法律、法规授权县政府裁决征地行为是否违法。依据《中华人民共和国土地管理法》以及《湖南省实施办法》的有关规定，涉及土地的使用、流转以及征收等违法问题，由土地行政主管部门进行管理和监督，本级政府有权对部门的履职行为进行监督，但不能代为履行部门法定职责。且本级政府对部门针对上述违法行为不履职的监督不等同于进行行政裁决，行政裁决是严格限制使用的一种居间裁决权，需依法定授权才可实施；2、林地征收及使用权转让行为已经法院生效判决确认。怀化市中级人民法院终审判决，确认一审法院认定申请人指称的土地使用权被村委会征收的事实属实，法院生效判决还确认了村委会与清水塘水电站间的用地补偿协议有效，即林地使用权流转行为生效后原告林地使用权已永久性丧失。怀化市中级人民法院生效判决告知申请人可以就新增诉讼请求另行主张权利，并非是确认其新增诉求事项属于行政行为，而是告知其新增诉求涉及上诉权问题，故不可在二审中进行审理；3、原行政行为和市政府作出的复议决定均合法正确。综上，原告的主张不成立，原行政行为和市政府作出行政复议行为均合法正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。市政府在法定期限内向本院提交证据如下：证据1、复议申请人提交的行政复议申请书、身份证复印件等证据清单，拟证实申请行政复议及主体资格情况；证据2、行政复议答复通知书及送达回证，拟证实复议机关告知被申请人行政复议答复的情况；证据3、行政复议答辩书、证据清单及委托书、法定代表人身份证明，拟证实被申请人的答复情况；证据4、行政复议决定书及送达回证，拟证实复议机关行政复议决定的内容及送达情况；证据5、作出行政复议决定的法律依据，拟证实适用依据正确。相关法律依据：《湖南省行政程序规定》第一百一十条第二款（三）项、《行政复议法》第四十八条第一款（一）项。经庭前交换证据，原告简功伍对被告辰溪县政府的证据发表质证意见如下：对证据1真实性、合法性、关联性均无异议；对证据2真实性、关联性没有异议，对合法性有异议，征地根据国土资源部的通知函，征地属于政府行为，任何单位不得使用权利，村委会使用权利违背了国土资源部的法律规定；对证据3真实性、合法性、关联性均无异议。对辰溪县政府适用的法律条文：适用不当，征地的行为属于政府行为，政府是征收的主体而不是村委会，原告对补偿标准没有异议，所以对适用的法律条文不认可。被告市政府对辰溪县政府的证据没有异议。被告辰溪县政府对原告简功伍的证据发表如下质证意见：对证据1真实性没有异议，对关联性和证明目的有异议，不能证明原告所持有证的林地属于征收范围之内，林权证实体权利已经被怀化市中级人民法院（2015）怀中民一终字第529号民事判决书认定不再属于原告，原告持有的1号证据认定县政府不予认定没有关联性；对证据2真实性没有异议，对关联性与证明目的有异议，不能达到原告的证明目的；对证据3证明目的及其关联性有异议，原告可以通过其他途径维权不代表原告可以通过诉讼途径维权；证据4与本案没有关联性。市政府对原告的质证意见同意辰溪县政府的质证意见外，对原告的证据2真实性没有异议，但是涉及的土地征用行为已经被辰溪县人民法院（2015）1号判决认定有效，之后怀化市中级人民法院作出终审判决予以维持。原告简功伍对市政府所举证据的质证意见如下：对证据1-4真实性、合法性、关联性均无异议；对证据5法律依据有异议，适用法律不当。辰溪县政府对市政府所举证据没有异议。本院对上述证据认证如下：对原告证据的认证：证据1、与本案不予受理通知行政行为没有关联，不予采信；证据2、取土场征用地协议系民事协议，可以证明包括原告简功伍在内的村民与清水塘村民委员会因取土达成共识，系民事法律关系，与本案行政行为没有关联，不予采信；证据3、可以证明原告简功伍与清水塘村委会发生纠纷的经过及处理结果，予以采信；证据4、可以证明原告简功伍因取土地得到了补偿，予以采信。对被告辰溪县政府证据的认证：证据1、2、3，可以证明原告简功伍向行政机关提交申请裁决、辰溪县政府对申请作出处理及已将处理结果送达告知等一系列事实，与本案有关联，予以采信。相关的法律依据：适用法律正确，予以采信。对被告市政府证据的认证：证据1、2、3、4，可以证实行政复议决定作出履行了一系列的法定程序，与本案有关，予以采信。适用的法律依据：适用法律正确，予以采信。经审理查明，原告简功伍系辰溪县仙人湾瑶族乡简家湾村2组村民。原告于2015年10月25日向被告辰溪县政府邮寄《土地征用补偿纠纷行政裁决申请书》一份。申请事项为：1、裁决被申请人（清水塘村委会）的征地行为违法；2、裁决被申请人与第三人（天庆公司）签订的《土地转让协议》无效；3、依法保护申请人持有的林证字（2011）第109535号林权证所载范围内的林地经营权不受非法侵害，将取土后的林地退还给申请人。被告辰溪县政府于2015年10月26日收到此申请后未及时作出处理。原告简功伍于2016年1月5日，向本院提起行政诉讼，要求辰溪县政府履行法定职责，该案在审理过程中，辰溪县政府于2016年3月31日作出《关于不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请的通知》并已送达原告简功伍，该通知决定不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请。本院于2016年4月8日作出（2016）湘12行初27号行政判决：确认被告辰溪县政府对简功伍的申请未及时作出处理违法。该行政判决因双方均未上诉已经生效。辰溪县政府作出的《关于不予受理简功伍土地征用补偿纠纷行政裁决申请的通知书》，原告简功伍于2016年4月1日收到，简功伍不服，向市政府申请行政复议，市政府于2016年7月1日作出怀府行复字（2016）89号《驳回行政复议申请决定书》：驳回申请人的行政复议申请。市政府于同年7月18日将该行政复议申请决定送达给原告简功伍，简功伍于2016年7月22日向本院提起行政诉讼。另查明，2010年12月，辰溪县仙人湾瑶族乡清水塘水电站（以下简称清水塘水电站）建成后，需取土复垦，经选址，决定对清水塘烂木冲山塘北边土地作为取土场，该工作由清水塘村委会负责协调，清水塘村委会征求了包括原告简功伍在内的5户村民，该5户村民均选择永久性用地，且与清水塘村委会签订了征用地补偿协议。取土场面积23.28亩，其中原告简功伍林地8.97亩。2011年1月18日，清水塘水电站与清水塘村委会签订了永久用地补偿协议，原告简功伍领取征地款149500元。2011年9月22日，辰溪县人民政府给简功伍颁发林证字（2011）109535号林权证，其中小班号172、小地名龙家脑，面积13.75亩的林地被清水塘村委会“征用”8.97亩，该林地所有权人为简家湾村2组，并非清水塘村委会。2015年6月28日，辰溪县人民法院对简功伍诉天庆公司、清水塘村民委员会排除妨碍纠纷一案，作出判决：驳回简功伍的诉讼请求。简功伍不服，向本院提起上诉，2015年10月15日，本院作出（2015）怀中民一终字第529号民事判决，对该案作出终审判决：驳回上诉，维持原判。该民事判决已经生效。以上事实，有各方当事人提交的证据及本院开庭审理笔录在卷佐证，足以认定。本院认为，本案为行政机关不予受理公民申请行政裁决事项引发的纠纷。针对行政机关不予受理通知的主要内容及所依据的相关法律规定，人民法院审查其合法性。本案关于被诉不予受理通知合法性的争议焦点在于：简功伍在行政程序中的申请事项是否属于县级人民政府行政裁决范围。根据《湖南省行政程序规定》第六十四条规定：“行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。”简功伍向辰溪县政府提交书面申请符合上述规定。简功伍的第一个申请事项：所列被申请人为辰溪县仙人湾瑶族乡清水塘村委会，该村委会系2010年12月31日与简功伍等五户村民签订取土场征用地协议的对方当事人，该协议内容涉及农村承包经营权流转等相关事宜，依照《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》第三条第一款第（二）项规定，简功伍可以向辰溪县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，对仲裁不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。简功伍向辰溪县政府申请行政裁决，因不属于该级政府裁决事项，故通知其不予受理，符合法律规定。简功伍第二个申请事项：要求县政府裁决清水塘村委会与辰溪县天庆烟花爆竹有限责任公司签订的《土地转让协议》无效，简功伍在本案中并未提交《土地转让协议》，本院无法审查该协议具体内容，但土地转让协议是否有效，并非属县级人民政府行政裁决之事项，原告应通过民事诉讼或其他途径解决。简功伍第三个申请事项：依法保护其持有的林证字（2011）第109535号林权证所载范围内的林地经营权不受非法侵害，将取土后的林地退还给简功伍，经本院庭审询问，该林权证原件仍由简功伍本人持有，有效期至2052年12月31日。该林权证非经法定程序、法定事由和有权机关撤销或确认无效，其具有公定力、拘束力和法律效力，不存在以申请的形式要求县级人民政府保护和退还。《湖南省行政程序规定》第一百一十条第二款：“行政机关收到公民、法人或者其他组织申请后，应当在5日内审查完毕，并根据下列情况分别作出处理：。”辰溪县政府于2015年10月26日收到原告简功伍的书面申请后，并未在法定期限5日内审查完毕，本院已于2016年4月8日作出（2016）湘12行初27号生效行政判决，确认被告辰溪县政府对简功伍的申请未及时作出处理违法，在本案中再作确认违法判决并无实际意义。综上，原告简功伍所提交申请事项，均不属于辰溪县政府行政裁决之事项，被告辰溪县政府作出被诉不予受理通知事实清楚、适用法律正确，并无不当；市政府所作行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告简功伍的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告简功伍负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长 尹    卫    红审 判 员 何志良代理审判员李容容二〇一六年十月二十一日代理书记员 肖    丽    红附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”《湖南省行政程序规定》第一百十一条：“公民、法人或者其他组织申请行政裁决，可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，行政机关应当当场记录申请人的基本情况、行政裁决请求、申请行政裁决的主要事实、理由和时间。行政机关收到公民、法人或者其他组织申请后，应当在5日内审查完毕，并根据下列情况分别作出处理：（三）申请事项依法不能适用行政裁决程序解决的，不予受理，并告知申请人；”