吉林省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉行终326号
上诉人（原审原告）刘喜文等63人，身份信息详见附录。
诉讼代表人刘喜文、巢树彦、董玉珍。
委托代理人闫凤翥，北京市尚和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所地吉林省长春市人民大街10111号。
法定代表人刘长龙，市长。
委托代理人王峻峰，长春市人民政府法制办公室备案审核处副处长。
委托代理人张新宇，吉林衡丰律师事务所律师。
上诉人刘喜文等63人因诉被上诉人长春市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服吉林省长春市中级人民法院（2017）吉01行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘喜文等63人的诉讼代表人刘喜文、巢树彦、董玉珍和委托代理人闫凤翥，被上诉人市政府委托代理人王峻峰、张新宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2003年开始长春汽车经济技术开发区管理委员会（以下简称汽开区管委会）对刘喜文等63人所在的东岗村进行土地征收与补偿。在征收过程中，东岗村村民因征地补偿费分配问题，要求一次性提前发放补偿费。但因东岗村普遍存在着严重的两权分离问题，有的有承包合同无承包地，有的一块地上有两个承包合同，有的实际耕作面积小于承包合同面积。从2003年开始，本案部分原告与汽开区管委会达成一致意见并领取补偿款，另有部分原告因补偿标准问题至今未与汽开区管委会签订协议，也未领取补偿款。刘喜文等63人于2016年12月1日向市政府提出行政复议申请，在复议过程中汽开区管委会承认拖欠东岗村部分补偿款。市政府于2017年2月28日作出复议决定，责令被申请人汽开区管委会重新调查核实并依法依规履行支付征地补偿款职责。
原审另查明，在原告提起行政复议申请时，有的原告提交了承包合同，有的原告未提交承包合同。已提交的土地承包合同中，有的承包人不是原告本人。诉讼过程中，原告出具了书面说明，之所以提交陈永芹、李玉祥、李兴志、杜俭、刘洪恩、高喜田、陈立新、陈玉福、袁文成、曹永福、曹江、陈玉生、巢庆祥、曹永富、李财的承包合同但又未将其列入复议申请人和原告名单，是因为他们已经去世。复议申请人及原告名单中的高春有、魏长兰、李玉霞、白玉珍、李伟、范金枝、马桂荣、陈桂清、曹丽娜、蔡桂芹、杨凤莲、胡亚珍、陈更友、曹海、陈更祥是上述承包权利的继承人，据此代为参加行政复议和行政诉讼，在复议申请书和起诉状中已经注明代为行使权利。陈明才、张志荣、陈桂贤自称是非农业户口，没有承包地，没有提交承包合同，其宅基地被征收，房产证和土地使用证被收回。但是，上述情况仅有原告自己提交的书面说明，原告并未提供相关部门出具的证明或法律文书予以证实。市政府作出行政复议决定后，汽开区管委会已拨付补偿款1.2亿元至相关账户。
原审法院认为，（一）关于原告复议与诉讼资格问题。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，复议申请人应与行政行为有利害关系。本案63名原告中，有的是土地承包合同实际权利人，有的自称是已故土地承包权人的法定继承人，有的自称宅基地被征收，且原告未对上述情况提供相关证据来证明，仅有本人自述。可见，63名原告不能证明与征收补偿均有利害关系、均符合复议提起资格。此外，刘喜文等63人提交的起诉状中将穆淑杰列为诉讼代表人，但穆淑杰并不在63人的原告名单中，亦未在63名复议申请人名单中。故穆淑杰不具备诉讼代表人资格，不能作为诉讼代表人参与诉讼。（二）关于复议请求是否明确问题。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项之规定，提出复议申请必须有具体的行政复议请求和理由。本案中，刘喜文等63人的核心诉求是补偿数额过低。但是63名原告中，有的签订了补偿安置协议、有的没有签订；有的被征收的是耕地，有的被征收的是宅基地或温室大棚；有的对补偿数额不满，有的对办理社保问题有异议。63名原告亦没有明确各自应该补偿多少钱。因此，63名原告不能在一个复议、一个诉讼中解决各自的问题，应根据各自具体情况分别进行维权。（三）关于集体土地征收补偿的法定救济渠道问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。刘喜文等63人若对区片地价标准不服，应先向汽开区管委会申请协调，协调不成由批准征用土地的人民政府裁决。《征收土地公告办法》第十五条第一款规定“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。若刘喜文等63人对具体补偿金额有异议，应先行与汽开区管委会进行协调，在汽开区管委会出具书面协调意见后，向上一级政府申请裁决。需要指出的是，因为每一位被征收人的具体情况不同，63名原告均应分别提出相关申请，而不是集体提出申请。本案中，63名原告未经协调和裁决，对非共性问题直接向被告市政府提起行政复议，不符合相关法律规定。（四）关于被告市政府作出的复议决定应否撤销问题。依据《中华人民共和国行政复议法》第一条之规定，行政复议的立法目的是为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案中，有的原告复议申请资格模糊、复议请求不够明确，市政府直接受理该复议申请确实存在一定瑕疵，并且市政府也不可能依据目前证据情况查清每位原告的具体补偿情况。但是，被告市政府针对本案总体情况以及原告最为关注的补偿数额过低问题，责令汽开区管委会重新调查核实并依法依规履行支付征地补偿款职责，纠正了汽开区管委会拖欠补偿款的行为，是在法律许可范围内对全体原告权益最大程度的保护，符合行政复议法的立法目的，是责任政府的体现。办理社保受被征收人配合等各方面因素影响，无法一次性确定明确时间，只能按照法律规范的规定以及被征收人具体情况依法推进。复议决定对原告申请的律师费、差旅费、误工费的处理并无不当。需要特殊强调的是，在补偿款已经拨付至相关账户的情况下，倘若因为受理条件的瑕疵而将复议决定撤销，不仅使得原告全部维权努力归于原点，更易引发新的行政纠纷，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定之“解决行政争议”的立法目的。故被告市政府作出的复议决定不应被撤销。（五）关于被征收人下一步救济渠道问题。目前，补偿款的到位，为东岗村全体被征收人争取补偿权益奠定了基础。下一步，每一位被征收人应按照实际情况，分别提供土地、房屋、户籍等法定形式的证明资料，按照前文所述的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征用土地公告办法》第十五条第一款之规定进行救济。同时，汽开区管委会、东岗村村委会应积极履责，查清案件事实，将补偿款落实到户。刘喜文等63人不区分各户具体情况集体进行维权的方式不符合法律规定，不能实现其维权目的。综上，经原审法院2017年第19次审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘喜文等63人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘喜文等63人负担。
刘喜文等63人上诉称，刘喜文等63人均系长春市绿园区西新镇东岗村家庭土地承包户，因汽开区管委会征收刘喜文等63人承包土地及宅基地，未按照法律规定及时足额给予补偿、安置、社保，截至提起行政复议时，共计拖欠刘喜文等63人安置补助费合计2946.3039万元，要求市政府责令汽开区管委会立即发放，同时，要求市政府责令汽开区管委会立即落实社保待遇。（一）刘喜文等63人行政复议、诉讼主体适格，请求适当。根据《中华人民共和国土地承包法》第十五条、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定，刘喜文等63人主体是家庭承包土地的农户，不是自然人，起诉状中已经明确了诉讼主体。63个农户承包的土地均被征收，每个家庭成员均与拖欠征地补偿款的行为存在明显的利害关系。刘喜文等63人的复议请求均属于行政复议范围，具体请求适当、明确、具体，但市政府未按照复议请求认真履行复议审查、决定等职责，遗漏、改变刘喜文等63人复议请求。一审法院认定事实错误，适用法律不当。（二）刘喜文等63人没有关于补偿标准的争议请求，一审法院认定事实错误。刘喜文等63人计算拖欠款使用的补偿标准是市政府发布的征地补偿文件规定的标准，没有在复议或诉讼中额外要求提高标准，市政府也表示按该文件执行，原审法院也确定了该文件的效力。按该文件规定，刘喜文等63人所在的村为该文件规定的二类区片地价区域。本案诉讼标的是“行政复议决定行为”，刘喜文等63人就补偿标准问题未提出任何请求或要求。（三）刘喜文等63人核心诉求是“拖欠”而非补偿标准“高低”，是必要的共同诉讼。（四）原审法院采纳市政府“两权分离”的理由，与法律相悖。请求撤销原审判决，撤销长府复[2016]1246号《行政复议决定书》，责令市政府依据刘喜文等63人的复议请求重新作出行政复议决定。
市政府二审答辩称，（一）刘喜文等63人复议、诉讼主体资格存在问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，刘喜文等63人并非均与行政行为有利害关系，并非适格的复议主体，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定。（二）行政复议的申请人应当有具体的行政复议申请和理由，刘喜文等63人应明确自身请求，行政复议审核过程中审核的是行政行为而非计算具体请求金额。（三）市政府作出的行政复议决定已经在法律许可范围内对刘喜文等63人的利益尽到了最大程度的保护。汽开区管委会于2003年开始陆续与部分上诉人签订了补偿协议，部分上诉人已经领取了补偿款项。后因政策调整，政策性补偿款未全部到位，市政府作出复议决定后，汽开区管委会已经拨付补偿款1.2亿元至相关账户，补偿款已经全部到位。社会保险问题，部分已经办理完毕或正在办理。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。
二审中各方当事人均未提交新的证据，本院查明的事实与原审判决认定的一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理。”第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”行政复议申请人应当具备法律规定的申请复议资格，所复议事项应属于法律规定的复议范围。市政府作出的案涉复议决定，申请人和请求事项情况不一。其中，高春有等申请人不是承包经营权人，是否与征收补偿有利害关系，没有证据证明，市政府亦未对其是否具有行政复议申请人资格进行审查，违反上述法律规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”。63名上诉人中有些已经签订补偿协议并领取补偿款，其申请复议实质是对补偿标准有异议；有些未领取补偿款，要求履行补偿法定职责。对于已领取补偿款对补偿标准有异议的，应当先与汽开区管委会进行协调，协调不成申请裁决，故该申请事项不属于行政复议范围。对于未领取补偿款要求履行补偿法定职责的，市政府亦未查清是否属于补偿范围，以及每位申请人应当补偿的具体数额。综上，市政府作出的案涉行政复议决定主体、复议事项等均存在违法现象，属于事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。原审判决维持复议决定适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销吉林省长春市中级人民法院（2017）吉01行初46号行政判决；
二、撤销吉林省长春市人民政府作出的长府复[2016]1246号行政复议决定书；
三、驳回刘喜文等63人其他上诉请求。
二审案件受理费50元，由被上诉人长春市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙慧源
审 判 员 郭 岩
代理审判员 孔德岩
二〇一八年一月二十五日
书 记 员 张 杉