山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1006号
上诉人（原审原告）孙玉坤，男，1939年5月6日出生，汉族，农民，现住淄博市临淄区。
被上诉人（原审被告）淄博市人民政府，住所地淄博市张店区人民西路8号。
法定代表人周连华，市长。
委托代理人陈永河，淄博市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人冯建钟，山东大地人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人赵军，山东省人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人孙建亮，男，1961年10月17日出生，汉族，农民，现住淄博市临淄区。
上诉人孙玉坤因诉淄博市人民政府行政批复、山东省人民政府行政复议一案，不服淄博市中级人民法院作出的（2015）淄行初字第167号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向双方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
本案形成争议如下：淄博市人民政府于2012年5月17日作出淄政土（使用）19号行政批复，即《关于临淄区金岭回族镇等4个镇艾庄村等6个村使用土地的批复》（以下简称《19号批复》。该批复同意将《淄博市人民政府关于临淄区2008年第2批农用地转用的批复》（淄政土（转）[2008]2号）批复的临淄区南王镇南仇西居委会等3个居委会农用地18.4004公顷收回并退还原居委会，原土地行政和权属不变。同意将原批复农转用的18.4004公顷新增建设用地进行区位调整，调整后，将金岭回族镇等4个镇艾庄村等6个村农用地18.4004公顷转为建设用地。同意将已转为集体建设用地的15.8532公顷的土地，给村集体经济组织办理使用手续，其中包括凤凰镇大张村0.8569公顷及原建设用地0.2337公顷，共计1.0906公顷，用于CL墙体材料扩建项目。孙玉坤、孙建亮对淄博市人民政府作出的《19号批复》的行政行为不服，向山东省人民政府提出行政复议申请。山东省人民政府于2015年11月5日作出鲁政复决字（2015）第511号行政复议决定（以下简称《511号复议决定》），该决定书认为，依淄博市临淄区人民政府《关于2008年报市第二批农转用部分用地区位调整并办理使用手续的请示》（临政土（使用）[2012]3号），淄博市人民政府所作出的《19号批复》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：维持淄博市人民政府所作出的淄政土（使用）[2012]19号批复。
原审法院经审理查明：原告孙玉坤与第三人孙建亮为淄博市临淄区凤凰镇大张村村民。2011年11月20日，淄博市临淄区凤凰镇大张村村民委员会与淄博晶达建材有限公司签订《以土地入股合作办项目协议书》，约定淄博市临淄区凤凰镇大张村村民委员会与淄博晶达建材有限公司合作办CL墙体材料项目，淄博市临淄区凤凰镇大张村村民委员会以土地入股的形式，将约1.0906公顷的工业用地作为股份投资。2012年2月18日，淄博市临淄区人民政府向淄博市人民政府呈报《关于2008年报市第二批农转用部分用地区位调整并办理使用手续的请示》（临政土（使用）[2012]3号），同时附“一书四方案”、《城市建设用地区位汇总表》和《临淄区拟调整建设用地区位汇总表》。2012年5月17日，淄博市人民政府作出《19号批复》，同意将《淄博市人民政府关于临淄区2008年第2批农用地转用的批复》（淄政土（转）[2008]2号）中批复的临淄区南王镇南仇西居委会等3个居委会农用地18.4004公顷收回，原土地性质和权属不变。同意将原批复农转用的18.4004公顷新增建设用地进行了区位调整，调整后，将金岭回族镇等4个镇艾庄村等6个村农用地18.4004公顷转为建设用地。同意将已经转为集体建设用地的15.8532公顷的土地，给村集体经济组织，办理使用手续，其中包括凤凰镇大张村0.8569公顷及原集体建设用地0.2337公顷，共计1.0906公顷，用于CL墙体材料扩建项目建设。
原告孙玉坤申请山东省人民政府对淄博市人民政府所作出的《19号批复》进行行政复议。2015年11月5日，山东省人民政府作出《511号复议决定》，该决定书认为，淄博市人民政府所作出的《19号批复》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：维持淄博市人民政府所作出的淄政土（使用）[2012]19号批复。
原告孙玉坤曾分别于2013年8月21日、2013年10月9日领取淄博晶达节能环保有限公司地上附着物补偿费10500.00元、14500.00元。2011年到2014年，孙玉坤每年领取土地占用补偿生活保障金。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。《中华人民共和国土地管理法》第六十条规定：农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企或者与其他单位，个人以土地使用权入股，联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，原告孙玉坤所主张的土地并不牵涉土地征收，而是属于将农用地转为建设用地，应当依照《中华人民共和国土地管理法》的上述规定执行。根据《中华人民共和国土地管理法》的以上规定，被告淄博市人民政府作为原告孙玉坤所在的淄博市临淄区凤凰镇土地利用总体规划的批准机关，有对该镇农用地转用建设用地的批准权限。2011年11月20日，淄博市临淄区凤凰镇大张村村民委员会与淄博晶达建材有限公司签订《以土地入股合作办项目协议书》后，淄博市临淄区凤凰镇大张村村民委员会提交了用于CL墙体材料扩建项目的建设用地申请和其与淄博晶达建材有限公司签订《以土地入股合作办项目协议书》后，淄博市临淄区人民政府根据《国土资源部关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》（国土资发[2009]106号）和《山东省人民政府办公厅关于调整盘活批而未用土地有关问题的通知》（鲁政办室[2010]91号）的精神，向淄博市人民政府呈报了《关于2008年报市第二批农转用部分用地区位调整并办理使用手续的请示》（临政土（使用）[2012]3号），淄博市人民政府依法作出《19号批复》，该《19号批复》认定的事实清楚，符合《中华人民共和国土地管理法》和其他有关法律规定，程序合法，内容适当。
原告孙玉坤就淄博市人民政府所作出的《19号批复》向被告山东省人民政府申请行政复议，山东省人民政府依法受理并作出的《511号复议决定》，认定事实清楚，适用法律正确，复议程序亦无不当。
综上所述，原告孙玉坤的诉讼请求，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙玉坤的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告孙玉坤负担。
上诉人孙玉坤上诉称，1、淄博市人民政府作出的行政批复没有对18公顷耕地包括大量基本农田的审批权限的合法依据。上诉人的2.5亩土地为基本农田，根据《基本农田保护条例》的相关规定，被上诉人淄博市人民政府对此并无行政审批权限，存在超越审批权限的行为。因此，淄博市人民政府行政批复违反法定程序。山东省人民政府行政复议决定维持该行政批复没有查清事实，适用法律错误。2、被上诉人淄博市人民政府采取先占后征、先用后补手续，违反农用地转建设用地程序，不公告，不补偿，严重侵害上诉人合法权益。《中华人民共和国农村土地承包法》对土地的承包规定比较长的期限，而土地入股应当以确定的建设用地或其他非耕地来兴办企业投资用于投资入股兴办企业，不能使用耕地，所以该行政行为违法，淄博市人民政府占用上诉人的耕地并没有合法征用办理农转建设用地手续违法。请求撤销原审法院判决支持上诉人的上诉请求，诉讼费用由被上诉人负担。
被上诉人山东省人民政府答辩称，1、被上诉人作出的《511复议决定》程序合法。2015年9月15日，被上诉人收到上诉人行政复议申请。2015年9月16日被上诉人依法受理。2015年11月5日作出《511号复议决定》程序合法。2、被上诉人作出《511号复议决定》认定事实清楚，证据确凿，内容适当。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十条规定，淄博市人民政府作为上诉人所在的凤凰镇土地利用总体规划的批准机关，有对凤凰镇农用地转用的批准权限。淄博市临淄区人民政府根据有关文件精神，向淄博市人民政府呈报有关请示，淄博市人民政府作出《19号批复》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当。3、被上诉人作出的《511号复议决定》符合法定程序，认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人淄博市人民政府未提交书面答辩意见。
原审第三人孙建亮未提交书面陈述意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企或者与其他单位，个人以土地使用权入股，联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”根据以上法律规定，被上诉人淄博市人民政府对上诉人孙玉坤所在的淄博市临淄区凤凰镇农用地转为建设用地具有批准权限。上诉人孙玉坤所称淄博市人民政府作出的《19号批复》没有合法审批权限的上诉理由，本院不予支持。
本案中，淄博市临淄区凤凰镇大张村村民委员会与淄博晶达建材有限公司签订《以土地入股合作办项目协议书》，是淄博市临淄区凤凰镇大张村村民委员会以土地入股的方式参与合作经营，并非属于土地征收行为，土地的权属并未改变。淄博市临淄区凤凰镇大张村村民委员会向淄博市临淄区人民政府提交建设用地申请，淄博市人民政府根据淄博市临淄区人民政府的请示并依照有关规定作出《19号批复》，认定事实清楚，程序合法。上诉人所称淄博市人民政府作出的《19号批复》占用其耕地没有履行合法征用手续的行为违法的上诉理由证据不足，本院不予支持。
上诉人孙玉坤就淄博市人民政府作出的《19号批复》向山东省人民政府申请行政复议。山东省人民政府根据有关复议程序及审查的事实作出《511号复议决定》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院据此判决驳回上诉人孙玉坤的诉讼请求并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人孙玉坤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人孙玉坤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张景凯
代理审判员 王永鹏
代理审判员 刘白鸽
二〇一六年八月二十四日
书 记 员 蒋巧菲