湖北省武汉市汉南区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂0113行初6号
原告曹未。
委托代理人李闯，湖北鼎力众帮律师事务所律师。
委托代理人ＸＸ枝。
被告武汉经济技术开发区（汉南区）人力资源局，住所地湖北省武汉市武汉经济技术开发区东风大道88号。
法定代表人王为均，该局局长。
委托代理人李澎华，该局工伤生育办主任。
第三人武汉源茂和电子商务有限公司，住所地武汉市汉南区纱帽街纱帽正街508号。
法定代表人张翌，总经理。
委托代理人边君才，湖北恒康律师事务所律师。
原告曹未诉被告武汉经济技术开发区（汉南区）人力资源局（以下简称经开区（汉南区）人力资源局）及第三人武汉源茂和电子商务有限公司（以下简称源茂和公司）不予认定工伤纠纷一案，于2016年6月1日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理。因第三人源茂和与本案被诉具体行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院在法定期限内分别向被告和第三人依法送达起诉状副本及应诉通知书等法律文书。2016年8月11日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告曹未的委托代理人李闯、ＸＸ枝，被告经开区（汉南区）人力资源局委托代理人李澍华、第三人源茂和公司委托代理人边君才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年5月20日，经开区（汉南区）人力资源局作出汉人社工不字（2016）第001号《不予认定工伤决定书》，对原告曹未在下班途中因交通事故受伤，由于没有交通部门《道路交通事故认定书》，作出不予认定工伤的决定。
原告曹未诉称：2015年4月17日，第三人源茂和公司组织聚餐，聚餐后，原告下班，驾驶每天上下班的二轮摩托车，沿汉南区纱帽街行驶至兴城大道交叉路口处，正在转弯时，一辆同向行驶的三轮摩托车超车撞击原告，致使原告避让不及，造成二轮摩托车与道路中心信号灯杆碰撞，原告受伤严重，昏迷不醒，路人报警送医，由汉南区人民医院转至同济医院抢救，住院数日，医疗费71908.81元，基本工资、后期治疗费等（不含工伤费用计算）56000元，共计127908.81元，原告至今尚未痊愈。2016年4月11日向被告经开区（汉南区）人力资源局申请工伤认定，经开区（汉南区）人力资源局作出汉人社工不字（2016）第001号不予认定工伤决定书。现向法院起诉，要求法院判决撤销该不予认定工伤决定书。
原告曹未向本院提交的证据有：第一组证据：第一组证据，汉南区劳动人事争议仲裁委员会仲裁裁决书、汉南区人民法院民事判决书、武汉市中级人民法院民事判决书，拟证明，1、原告于2015年3月28日进入第三人公司工作，与第三人存在事实劳动关系；2、原告2015年4月17日参与公司聚餐后骑车下班途中，因避让其他车辆与道路中心信号灯杆发生碰撞受伤。第二组证据，道路交通事故证明，拟证明2015年4月17日19时40分左右，原告驾驶二轮摩托车正常行驶至兴城大道与纱帽正街交叉路口处左转避让其他车辆时，二轮摩托车与道路的中心信号灯发生碰撞，致使原告受伤。第三组证据，证人证言2份，拟证明原告2015年4月17日参与公司聚餐后骑车下班途中发生交通事故。第四组证据，病历、病情证明单、出院记录、门诊及住院收据共4张。拟证明，1、原告因交通事故受伤于2015年4月17日被送入汉南区人民医院，后因伤情严重转至同济医院治疗，于2015年5月5日出院，出院诊断为多发伤、颅脑外伤、右锁骨骨折、窦性心动过缓、不完全性右束支阻滞；2、医嘱为院外继续诊疗，注意休息，驾驶营养，全休3月，不适随诊；3、原告已花费医疗费71908.81元。第五组证据，不予认定工伤决定书。证明被告对原告的工伤认定申请不予为工伤。
被告经开区（汉南区）人力资源局辩称：原告工伤认定申请称：2015年4月17日19时40分左右，在单位组织聚餐后，驾驶二轮摩托车，沿汉南区纱帽正街行驶至兴城大道交叉路口处，在左转弯时，一辆同向行驶的三轮摩托车突然超车，避让不及，所骑二轮摩托车与与道路中心信号灯杆碰撞，造成受伤。交通部门的“交通事故证明”与被答辩人的申请事实一致。在上下班途中遭遇交通事故伤害的工伤认定。交通部门在事故后出具《道路交通事故认定书》。载明事故双方，时间、地点、双方主、次责任划分等主要事项。工伤认定部门根据《道路交通事故认定书》及相关材料，依据《工伤保险条例》的规定认定是否是工伤。如工伤申请认定为主责，依法是不能认定为工伤的。而被答辩人出具的《道路交通事故证明》没有第三方，没有责任划分，连逃逸都没有涉及，仅仅是被答辩人避让不及自己撞上信号灯杆致伤的交通事故证明。《工伤保险条例》第十四条第六项“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；”，“非本人主要责任”是交通事故伤害能否认定工伤的关键，而被答辩人此次事故中在没有第三方的情况下，自己撞伤。综上所述，我局于2016年5月30日作出了汉人社工不字（2016）001号《不予认定工伤决定书》对曹未的工伤认定申请不予认定为工伤。我局作出的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。
经开区（汉南区）人力资源局为证明其作出行政行为的合法性，在法定期限内向本院提交了下列证据及法律依据：1、组织机构代码证复印件及证明一份，拟证实被告作为行政主体资格适格；2、原告身份证复印件及第三人源茂和公司企业信息咨询报告，拟证实原告个人身份信息、第三人企业信息。3、武汉市汉南区劳动人事争议仲裁委员会汉劳人仲裁字（2015）第77号仲裁裁决书；武汉市汉南区人民法院（2015）鄂汉南民二初字第00242号民事判决书；武汉市中级人民法院（2015）鄂武汉中民商终字第02423号民事判决书，拟证明原告与第三人源茂和公司存在劳动关系。4、原告曹未病历及出院小结，拟证实曹未因受伤住院治疗的事实。5、工伤认定申请书一份、汉人社工不字（2016）001号《不予认定工伤决定书》拟证实我局依当事人申请依法作出不予认定工伤决定。6、道路交通事故证明，拟证明原告在此次事故中是在没有第三方的情况下，自己撞伤。
被告经开区（汉南区）人力资源局提交的法律依据有：《工伤保险条例》第十四条第（六）项、第十五条。
第三人源茂和公司未予答辩。
第三人源茂和公司未向本院提交证据。
庭审质证中，原告曹未及第三人源茂和公司对被告经开区（汉南区）人力资源局提交证据的真实性、关联性、合法性均无异议，本院予以采信。
对原告曹未提交的证据，被告经开区（汉南区）人力资源局及第三人源茂和公司对真实性均无异议。对原告提交的证据，本院对真实性予以确认。
经审理查明，2015年4月17日，原告曹未在参加完第三人源茂和公司组织的单位聚餐后，驾驶无号牌二轮摩托车沿武汉市汉南区纱帽街正街由东向西行驶，至兴城大道交叉路口处左转避让其他车辆时与道路中心信号灯杆发生碰撞导致受伤。经汉南区人民医院转至华中科技大学同济医学院附属同济医院抢救住院共计18天，共用医疗费71908.1元。2015年6月1日，武汉市公安局汉南区分局交通巡逻民警大队出具《道路交通事故证明》一份，证明原告曹未于2015年4月17日19时40分左右驾驶二轮摩托车因避让其他车辆时与道路中心信号灯杆发生碰撞，致驾驶人曹未受伤。2015年11月9日，原告曹未向被告经开区（汉南区）人力资源局申请工伤认定。经开区（汉南区）人力资源局依据《工伤保险条例》第十四条第六项“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；”，于2016年5月30日作出了作出汉人社工不字（2016）001号《不予认定工伤决定书》。
另查明，经（2015）鄂汉南民二初字第00242号民事判决、（2015）鄂武汉中民商终字第02423号民事判决证实，原告曹未于2015年3月28日应聘到第三人武汉源茂和电子商务有限公司工作，与该公司存在事实劳动关系。
还查明，武汉经济技术开发区托管武汉市汉南区后，武汉市汉南区人力资源和社会保障局现已并入武汉经济技术开发区（汉南区）人力资源局。
本案争议的焦点是：㈠在因道路交通事故受伤的情况下，公安机关的交通事故认定应否成为工伤认定的前提条件；㈡原告曹未在本起事故中的责任应当如何判定。
本院认为：
（一）关于在因道路交通事故受伤的情况下，公安机关的交通事故责任认定应否成为工伤认定的前提条件
首先，交通事故认定书并非事故责任认定的唯一形式。根据公安部《道路交通事故处理程序规定》的规定，公安交通管理部门作出的道路交通事故认定结论的形式有两种：一种是能够分清责任而出具的道路交通事故认定书，另一种是成因无法查明而出具的道路交通事故证明。在现实生活中，客观存在公安交通管理部门穷尽手段仍然无法查清事故责任的情况。尽管公安交通管理部门是交通事故的法定处理机构，但交通事故认定应当是作出工伤认定的参考性证据之一，而不应该成为工伤认定的前提条件。虽然人力资源和社会保障部《关于执行﹤工伤保险条例﹥若干问题的意见》第二条规定及《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的非本人主要责任的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据”，但该规定仅是引导性说明而非法律强制性条款，其目的在于指引申请人尽可能详尽地提供有效申请材料，以便于准确作出工伤认定，因此，上述规定并不能成为社会保险行政部门将道路交通事故认定书作为工伤认定前提条件的理由。本案中，被告经开区（汉南区）人力资源局以申请人未能提交公安交通管理部门的事故认定书，事故责任无法认定为由作出不予认定工伤决定，应属对该规范性文件的曲解和片面理解。社会保险行政部门将道路交通事故认定书作为工伤认定的前提条件没有法律依据。
其次，事故责任无法认定的情形并不排除受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。从该条文的文义看，受到道路交通事故伤害认定为工伤需具备“非本人主要责任”的限制性条件，但该条文从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定的情形下的受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。本案中，原告曹未发生道路交通事故，经公安交通管理部门确认为事故责任无法认定，属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项并未排除的可以享受工伤保险待遇权利的情形。至于被告经开区（汉南区）人力资源局提出该文中要求提供的是“交通事故认定书”而非“交通事故证明”的辩驳意见，当属对公安交通管理部门作出事故认定结论形式的不当理解，公安交通管理部门无论是作出事故认定书还是事故证明，均是对交通事故责任的一种认定形式，被告经开区（汉南区）人力资源局的辩驳意见不能成立。
最后，在公安交通管理部门无法认定事故责任的情形下，社会保险行政部门负有对事故责任进行判断的职责。《工伤保险条例》第五条第二款、《工伤认定办法》第九条至第十五条规定了社会保险行政部门负有工伤认定的职权以及对相关事实进行调查核实的职责。只要社会保险行政部门受理了工伤认定申请，就有责任和义务对受理案件的事实进行调查并及时作出认定结论。在工伤认定案件中，社会保险行政部门对于工伤认定是否适用公安交通管理部门的道路交通事故认定书应当享有取舍权、判断权。即便申请人无法提供公安交通管理部门的道路交通事故认定书，社会保险行政部门也应当充分运用自由裁量权，综合各种情况，在调查核实的基础上，准确判断是否属于事故过程中的非本人主要责任，及时正确地作出行政确认认定。本案中，公安交通管理部门已经作出了《道路交通事故证明》，再要求申请人提供《道路交通事故认定书》不现实，也不可能。由于交通事故路口电子监控的损坏，致使原告曹未试图通过民事诉讼途径确定事故的责任承担都已成为不可能。在此情形下，如果将劳动者所受的伤害一律不认定为工伤，实质上等同于让弱者承担了全部的事故结果，亦与保护弱者的社会法价值取向相背离。而且，社会保险行政部门如果对这类情形的伤害一律不予认定工伤，那么，形式上看虽然保留了劳动者在事故责任无法认定情形下主张工伤保险的权利，但一律不认定工伤的结果实质上变相剥夺了劳动者获得救济的途径。
因此，在公安交通管理部门对交通事故责任无法认定的情形下，道路交通事故认定书不应成为社会保险行政部门作出工伤认定的前提条件，社会保险行政部门应充分履行调查核实职能，对是否属于非本人主要责任作出判断。
（二）关于原告曹未在本起事故中的责任认定应当如何判定
首先，《工伤保险条例》第一条规定：××的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和执业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”由此可见，工伤保险的立法目的核心要义在于对受伤害的劳动者的工伤救济与补偿。目前，《工伤保险条例》对交通事故责任无法认定的情形能否认定工伤没有作出明确的规定，因此，应当按照《工伤保险条例》保障受伤害的劳动者救济与补偿优先的立法目的，对事故责任作出判断。至于本案第三人源茂和公司提出的原告曹未无证驾驶的摩托车，无牌照，且系酒驾的问题，《工伤保险条例》并没有无证驾驶或者车辆无牌照及酒驾发生道路交通事故遭受伤害的不得认定为工伤的禁止性规定。
其次，在事故责任无法认定的情形下，应当参照公序良俗原则确定责任承担。公序良俗是指民事主体的行为应当遵守公共秩序，符合善良风俗，不得违反国家的公共秩序和社会的一般道德。第一，事故现场的十字路口电子监控损坏是导致交通事故无法查清的主要原因之一，而保证该电子监控系统正常工作，是社会管理部门的主要职责，因此，导致交通事故责任无法查清，是社会管理部门的责任，而不是原告曹未的责任。第二、原告曹未是避让其他车辆发生的交通事故，可以想象如果不避让其他车辆，可能会发生更严重的交通事故，造成更大的损失。
因此，在事故责任无法认定的情形下，社会保险行政部门应当按照《工伤保险条例》和《中华人民共和国社会保险法》的立法精神，根据公序良俗的原则，对事故责任作出判断，并作出有利于受害的劳动者的推定，更有说服力，更利于倡导良好社会风尚。相反，原告没有交警部门出具交通责任事故认定书，被告也并未提供证据证明原告曹未负交通事故的主要责任或全部责任，被告就以原告不能提供相应证据为由而作出不予工伤认定决定，实际等同于推定原告曹未在交通事故中承担主要责任或全部责任，这种推定没有事实依据。更不会得到大多数人的认同。
综上，被告经开区（汉南区）人力资源局作出不予认定工伤决定，主要事实不清，证据不足，适用法律错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第㈠项、第㈡项之规定，判决如下：
撤销被告武汉经济技术开发区（汉南区）人力资源局2016年5月30日作出的汉人社工不字（2016）第001号《不予认定工伤决定书》。
案件受理费50元，由被告武汉经济技术开发区（汉南区）人力资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 李茂钢
人民陪审员 肖有武
人民陪审员 李启发
二〇一六年八月十一日
书 记 员 李三鹏