广东省佛山市南海区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛南法行初字第12号
原告：甘文健。
委托代理人：罗秀琼，广东信孚律师事务所律师。
被告：佛山市南海区大沥镇人民政府。
法定代表人：刘宗阳，佛山市南海区大沥镇人民政府镇长。
委托代理人：何海明，佛山市南海区大沥镇党委委员。
委托代理人：何淑桢，佛山市南海区大沥司法所法律工作者。
第三人：佛山市南海区大沥镇六联村二联股份合作经济社。
负责人：陈日滔。
委托代理人：龙思，广东通法正承律师事务所律师。
委托代理人：任博佳，广东通法正承律师事务所律师。
原告甘文健诉被告佛山市南海区大沥镇人民政府其他行政行为一案，原告于2014年12月15日向本院提起诉讼。本院于2014年12月22日受理本案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并向第三人送达了起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2015年3月4日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人罗秀琼，被告的委托代理人何海明、何淑桢，第三人的委托代理人龙思、任博佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年9月22日，被告对原告作出沥府行决（2014）7号行政处理决定，认为1996年第三人根据上级政府的要求实行固化股权，当时农村集体经济组织社员资格确定和集体收益分配问题可以由农村经济组织通过制定章程自行确定，第三人制定章程管理和约束农村集体经济事务，以当时的股东名册为基础确定原始股东并给予配股，并未违反相关法律法规，关于农村集体经济组织成员资格的确定和集体收益分配问题，在2006年之前属于村民自治范畴事项，乡镇人民政府不具有直接处理的职权，原告要求对2006年之前的农村集体经济组织成员资格和集体收益分配事项进行处理，缺乏法律依据和事实依据，并根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，决定：对原告提出的申请不予支持。
被告向本院提供其作出具体行政行为的证据如下：
1.原告要求被告作出行政处理决定的申请书（复印件，1份）。
2.原告身份证、户口本本人页、出生证，原告父亲和母亲的身份证、户口本本人页、结婚证、股权证（复印件，各1份）。
3.1995年5月1日《南海市黄岐镇六联股份集团公司二联公司章程》（复印件，加盖佛山市南海区大沥镇六联社区居民委员会公章，1份）。
4.固化股权时第三人的股东花名册（复印件，加盖佛山市南海区大沥镇六联社区居民委员会公章，1份）。
5.2004年《大沥镇六联村股份经济合作社章程》（原件，1份）。
6.向原告送达行政处理决定书的邮递寄件信息及对应的查询详情单、送达回证（原件，各1份）。
7.截止至2014年12月31日第三人的现时股东名册（复印件，加盖佛山市南海区大沥镇六联经济联合社公章，1份）。
证据1-7，用以证明被告依原告的申请所作出的行政处理决定认定事实清晰、适用法律正确、程序合法。
被告向本院提供如下规范性法律文件依据：
1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条。
2.《广东省农村集体经济组织管理规定》（2006年10月1日生效）第四、五、九条。
3.《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（1990年6月1日起实施至2006年10月1日废止）第七条及第十七条。
4.《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》（粤委办（2006）142号）。
法律法规依据1-4，用以证明被告依法作出具体行政行为的法定职权依据和法律依据。
原告诉称：原告1989年12月23日出生于佛山市南海区大沥镇六联二联村，由于原告是其父母生育的第三个子女，故其出生不符计划生育的相关规定。但是，原告出生后，其父母已依法缴纳了超生罚款，其户籍也依法登记在佛山市南海区大沥镇六联二联村。据此，原告认为，其虽属超生，但其父母依法缴纳了罚款后，其户籍登记符合相关法律法规的规定，故依照《广东省农村集体经济组织管理规定》，自己具有佛山市南海区大沥镇六联二联村集体经济组织成员的资格。农村集体经济组织所有的资源所产生的收益，是农村集体经济组织成员赖以生存的条件之一，也是农村集体经济组织成员应当享有的基本权利，受法律保护。同时，原南海市黄岐镇人民政府1993年11月16日出具的黄府字（93）11号《关于在我镇推行农村股份制的意见》也明确规定，超生子女年满16周岁再行配股。而《广东省人口与计划生育条例》规定处罚的也仅是针对超生夫妻双方，而并未涉及对超生子女的处罚。原告自出生后，一直在佛山市南海区大沥镇六联二联村生活、读书、就业。由此可见，第三人拒不确认原告农村集体经济组织股东资格及恢复其股份分红和同等村民待遇的行为显然违反了法律法规关于任何组织及单位不能侵犯公民的人身权利、民主权利和合法财产权利等内容的规定，属于侵犯集体经济组织成员享有分配集体财产权利的行为。然而，与原告同是六联居（村）委会属下的南二股份合作经济社就已于2011年8月1日作出给该社超生子女予以配股的决议，但却遭到六联居委会的无理阻拦而至今未得到落实。故，被告以第三人在实行股权固化时自行制定章程确定股东资格并且没有将原告记载在原始股东名册上的行为合法，决定不支持原告的申请显然是错误的。综上，请求：1、判令撤销被告于2014年9月22日作出的沥府行决（2014）7号《行政处理决定书》，并责令被告重新作出具体行政行为；2、判令本案诉讼费用由被告承担。
庭审后，原告补充陈述：原告姐姐出嫁后将其股份赠与给原告，故第三人截止2014年12月31日的《股东花名册》显示原告是第三人的股东。原告向被告申请确认享有100%的股权份额，实际上是请求被告确认其应获得无偿配股的股东资格。
原告向本院提供了如下证据：
1.原告身份证（原件，1份）、户口簿（复印件，1份），用以证明原告的主体资格，是具有中华人民共和国国籍的中国公民，原告的户籍依法登记在第三人所在地。
2.涉案行政处理决定书（复印件，1份），用以证明原告于2014年7月份向被告申请保护合法权益，但被告却于2014年9月22日以第三人在实行股权固化时自行制定章程确定股东资格并且没有将原告记载在原始股东名册上的行为合法为由，作出不支持原告申请的决定。
3.黄府字（93）11号文件（复印件，1份），用以证明原佛山市南海黄岐镇政府已于1993年11月16日向辖区内的各管理区办事处发文要求各管理区推行农村股份合作制必须执行的标准，其中包含超生子女年满十六周岁再行配股的执行标准。
4.佛山市南海区大沥镇六联村南村第二股份合作经济社的《会议内容》（复印件，1份），用以证明与原告同是六联居委会属下的南二股份合作经济已于2011年8月1日作出给该社的超生子女予以配股的决议，但却遭到六联居委会的无理阻拦而至今未得到落实。
被告辩称：一、被告在法定职权范围内对原告的申请作出行政处理决定。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条及粤委办（2006）142号《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》，基层人民政府依法有权可以对农村集体经济组织成员资格的确定和集体收益分配事项进行处理，因此被告按照法律规定对原告的申请作出行政处理决定。
二、被告向原告作出的行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。
原告甘文健1989年12月23日出生于佛山市南海区大沥镇六联二联村，是其父母生育的第三个子女，其出生不符合计划生育相关法律法规的规定。
原告户籍所在的农村集体经济组织1995年4月30日的“现有股东花名册”上原告被确认为不予配股，不属于原始股东。1995年5月1日《南海市黄岐镇六联股份集团公司二联公司章程》和现适用的《南海区大沥镇六联村二联股份经济合作社章程》中对于公司或经济社原始股东资格的条件并无修改，且现行的章程第十一条还明确规定可以通过出资购股方式成为社员股东的对象和办法。
另查明，该农村集体经济组织前身为南海市黄岐镇六联股份集团公司二联公司，1995年4月30日配股截止日前记载于原始股东花名册上属于南海市黄岐镇六联股份集团公司二联公司股东的人员现今为该农村集体经济组织的集体经济组织成员。
1995年原告所在的农村集体经济组织根据上级政府的要求实行固化股权，制定章程管理和约束农村集体经济事务，通过一定的程序制定章程以当时的股东名册为基础确定原始股东资格并给予配股。在固化股权时该农村集体经济组织年满十六周岁的农民和未年满十六周岁的合法出生农民子女经过表决、公示等一定程序载入原始股东名册成为社员（股东）获得配股，而计划外生育子女未能载入原始股东名册故不获无偿配股。
2014年7月份，被告收到原告提出对其农村集体经济组织成员资格进行确定和集体收益分配事项的申请。被告在核实上述情况后，依法作出行政处理决定。由于原告拒绝签收该行政处理决定书，被告于2014年9月25日通过邮递的方式将该法律文书送达原告。
因此，被告在对原告作出行政处理决定的过程中认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。
第三人陈述：被告依法作出的沥府行决（2014）7号《行政处理决定书》有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉请，事实和理由如下：
一、第三人在政府指导下行使自主经营管理权实施股权固化符合法律规定，股权固化方案已明确原告不属于原始股东，原告法定监护人对此无异议。
1995年，为避免日后股权纠纷的发生，南海政府要求各农村经济组织实施股权固化，并相应成立指导小组落实农村经济组织实施股权固化事宜。第三人响应政府的号召，制定了《南海市黄岐镇六联股份集团公司二联公司章程》和《二联社经济股份公司股东及村民花名册》等股权固化方案，该方案报经政府审核通过，并经第三人公示和全体社员表决通过。第三人所制定的方案符合当时的法律规定，属于第三人的自治范畴。第三人所制定的《南海市黄岐镇六联股份集团公司二联公司章程》第三章已明确将村民区分有股权的村民和没有股权的村民，以及股权固化截止日（1995年4月30日）后没有股权的村民要成为股东的资格和条件，即向第三人提出书面申请，经得批准后，交纳配股基金才能成为第三人的股东。第三人制定的《二联社经济股份公司股东及村民花名册》也已明确将村民区分有股权的村民和没有股权的村民，明确原告不属于原始股东，属于没有股权的村民，原告法定监护人对此无异议，原告也对此无异议。
二、原告从未按第三人《章程》规定向第三人申请成为股东，原告不属于第三人的新增股东。
第三人在性质上属于农村集体股份制经济组织，根据我国相关法律规定，任何自然人或组织要成为第三人的新增股东，都应遵循第三人《章程》规定才能成为股东。在关于股权固化截止日（1995年4月30日）后村民要成为股东的资格和条件问题上，第三人于1995年制定的《南海市黄岐镇六联股份集团公司二联公司章程》第三章与2004年制定的《黄岐六联街道村股份经济合作社章程》第十一条规定相一致，即村民应向第三人提出书面申请，经得批准后，交纳配股基金才能成为第三人的股东。原告只要求无偿成为第三人的股东，该要求违反第三人《章程》规定，因而原告不能成为第三人的新增股东。
三、原南海市黄岐镇人民政府1993年11月16日出具的黄府字第（93）11号《关于在我镇推行农村股份制的意见》不具有法律约束力，不能成为原告无偿成为第三人股东的合法依据。
第三人不是南海市黄岐镇人民政府的自办经济组织，在性质上属于农村集体股份制经济组织，其所管理的财产依法属于第三人所有，不属于南海市黄岐镇人民政府所有，南海市黄岐镇人民政府作为一个基层地方政府，依法无权对第三人的财产作出强制性处分规定。因此，原南海市黄岐镇人民政府1993年11月16日出具的黄府字第（93）11号《关于在我镇推行农村股份制的意见》对第三人没有约束力，也不具有法律约束力，仅限于指导意见，更何况该指导意见也没有明确规定原告可以无偿配股成为第三人的新增股东，第三人对此指导意见是否接纳在于该指导意见与第三人的《章程》规定是否一致，第三人按《章程》操作才是合法之举。
四、原告无偿配权申请不符合第三人《章程》的规定，其申请不但侵犯了第三人全体股东的合法权益，也对第三人现在仍未取得股权的其他合法村民不公平。
原告系超生子女，法律不应当对违法行为可以取得合法利益给予支持。如原告可以无偿配权，那么，第三人现在仍未取得股权的其他合法村民包括合法出生的村民是否也可以无偿配股？第三人于1995年按政府的要求实施的股权固化是否可以推倒重来？
五、同意被告的答辩意见。
综上所述，原告既不是第三人的原始股东，也不是第三人的新增股东，其申请无偿成为第三人的新增股东不符合第三人《章程》规定，原告对第三人不享有任何股东权益，被告作出的沥府行决（2014）7号《行政处理决定书》有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉请。
第三人没有提交证据。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
被告提供的证据1、2、6，原告、第三人没有异议，本院予以采纳。被告提供的的证据3-5、7，是第三人的章程及股东花名册，证据来源合法，与本案具有关联性，第三人亦确认其真实性，原告虽有异议，但不能提供证据予以推翻，故本院予以采纳。被告提供的法律依据，适用于本案。
原告提供的证据1、2，被告、第三人没有异议，本院予以采纳。证据3，被告、第三人对真实性没有异议，本院对其真实性予以确认。证据4，被告、第三人对真实性没有异议，本院对其真实性予以确认，但该证据不能证明原告主张的“与原告同是六联居委会属下的南二股份合作经济已于2011年8月1日作出给该社的超生子女予以配股的决议，但却遭到六联居委会的无理阻拦而至今未得到落实”的证明内容，本院对证明内容不予采信。
经审理查明，原告的父亲甘铭祥和母亲陈燕琼于1981年10月25日结婚，户籍地为佛山市南海区大沥镇六联二联村，均为第三人的集体经济组织成员。原告1989年12月23日出生于佛山市南海区大沥镇六联二联村，是其父母生育的第三个子女，其出生不符合计划生育相关法律法规的规定，已入户大沥镇六联二联村，户口一直没有迁移，不属于第三人的股东。
2014年7月23日，原告向被告提交申请书，请求被告：1、确认原告享有100%的股权份额；2、责令第三人向原告补发自2005年1月1日起至2013年12月31日的股份分红。2014年9月22日，被告作出沥府行决（2014）7号行政处理决定，认为：根据1990年6月1日起施行的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）的规定，当时农村经济组织社员资格确定和集体收益分配问题可以由农村经济组织通过制定章程自行确定。第三人于1995年实行股权固化时，经过表决、公示等一定程序将年满十六周岁的农民及未年满十六周岁的合法出生的农民子女载入原始股东名册，通过一定程序制定章程以原始股东名册为基础确定原始股东资格并给予配股，对计划外生育的农民子女不确定为原始股东而不获得无偿配股，并不违反当时的法律法规。且2006年之前农村集体经济组织成员资格的确定和集体收益分配问题属村民自治范畴事项，乡镇人民政府对村民自治范畴事项不具有直接处理的职权，故原告请求对2006年之前的农村集体经济组织成员资格和集体收益分配事项进行处理，缺乏法律依据和事实依据，决定：对原告提出的申请不予支持。原告不服上述行政处理决定，向本院提起行政诉讼。
另查明，第三人的前身为南海市黄岐镇六联股份集团公司二联公司。关于第三人的股东资格（股权配置）问题，1995年5月1日起实施的《南海市黄岐镇六联股份集团公司二联公司章程》第3条规定：“在一九九五年四月三十日截止以现有股东花名册为基础，如对有关条例无抵触的，均可确定股东资格，每人配一股。以后不论人口增加或减少都不能改变其原有的配股权。股东死亡后股份分配可以继承”，第7条规定：“一九九五年四月三十日后（即配股截止日以后），因各种原因（包括新生），户籍迁入公司的将成为公司和村委会的村民，享受和承担村民的权利和义务。如要成为股东，首先向公司提出书面申请，经批准后，交纳配股基金才能成为股东（配股基金的计算，按当时股本总值除以股东人数等于每人配股基金）”。大沥镇六联各经济社现时通用的《黄岐街道六联村股份经济合作社章程》（2004年）第九条规定：“为保护原始股东的利益，方便股权流转，本股份经济合作社按倍调整原始股东的股数，满股为20股，股东股数不随年龄增长而调整”，第十一条规定：“出资购股的对象和办法：一、出资购股的人员必须是本村民小组户籍没有股权的人员，对象包括：1、原是农业户籍的人员（除挂靠人员外）；2、是固化股权后原始股东的配偶、新出生的子女，包括违反计划生育处罚期满的新出生的子女（除国家机关、事业单位在编人员外，入赘的女婿只允许纯女户中一名女婿有资格出资购股），均允许出资购股……”。
第三人截止至1995年4月30日的“股东及村民花名册”中，原告被确认为“无股权村民”，不属于原始股东。原告姐姐出嫁后将其股份赠与给原告，因而原告被第三人载入截止至2014年12月31日的“股东花名册”中。
本院认为：依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（六）项的规定，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，以及保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的法定职权。被告经调查核实，作出沥府行决（2014）7号行政处理决定并依法送达给各方当事人，被告所作该行政处理决定的程序符合相关规定。
本案的争议焦点是原告是否具备成为第三人无偿配股股东的条件？被告所作的行政处理决定是否合法原告的诉讼请求能否得到支持？
关于原告是否具备成为第三人无偿配股股东的条件。首先，第三人不将原告载入原始股东名册是否违反当时的法律规定，原告是否应该被确认为第三人原始股东的问题。对于农村集体经济组织的权利和成员资格的认定，1990年6月1日起实施的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》（施行至2006年10月1日废止）第七条规定：“社区经济组织的权利：……（二）根据有关法规，制定本组织章程，对组织内部的经营管理享有自主权；……（七）有权按规定确定并实施本组织内部集体收益的分配……”，第十七条规定：“凡户籍在当地社区范围内，年满十六周岁的农民，承认社章并承担相应义务者，经社委同意，均可以成为户籍所在地经济合作社（或经济联合社）的社员……”。由此可见，当时的农村集体经济组织成员资格和集体收益问题可以由农村集体经济组织自行确定。本案中，第三人于1995年实行股权固化，制定章程以当时的股东名册为基础确定原始股东资格并给予无偿配股，并无违反上述规定。问题在于对包括原告在内的超生子女不载入当时的股东名册，不确定为原始股东，不给予无偿配股是否违法。《广东省计划生育条例》（1992年修正）第二条规定：“夫妻双方均有实行计划生育的义务。实行计划生育的合法权益受法律保护，不实行计划生育是违法行为”，第十四条规定：“严禁计划外生育”，第三十二条第（二）项规定，农村人口超生的，征收计划外生育费。可见，超生需要承担相应的法律责任。本案中，第三人是一个农村集体经济组织，享有对本组织集体资产的自主经营管理权，对其成员（股东）资格和集体收益分配可以自行确定。第三人实行股权固化，必须先对本村村民的股东资格进行确定，然后核定股本（资产）总值并对股东进行配股，之后根据股东享有的股份进行集体收益分配。在某一时点，第三人的资产总额是固定的，股东人数、股权份额直接影响着每一个股东的收益分配。如果在股东资格确定时，超生子女与计划内生育子女无差别待遇，那么，股东人数便增加，实行计划生育人员的收益分配就会相对减少，对他们而言是不公平的，并非真正意义上的平等。因此，第三人只是不确定原告等超生子女为原始股东，不予无偿配股，但没有完全剥夺超生子女成为第三人股东的资格，其《章程》规定原告等超生子女可以通过一定程序出资购股成为股东，并不违反相关的法理精神或平等原则。
其次，原告能否成为第三人新增无偿配股的股东。第三人现行使用的章程是大沥镇六联各经济社现时通用的《黄岐街道六联村股份经济合作社章程》（2004年），关于股东资格（股权配置）问题，该2004年《章程》较第三人1995年《章程》并无变化，只是调整了原始股东的股数，满股为20股，规定股权可以内部流转，对于原始股东的资格条件没有修改，也没有关于新增无偿配股股东的规定，且明确规定了出资购股的对象和办法，原告应属可以出资购股的对象。如果给予原告无偿配股，反而是侵犯了其他村民的平等权利。由此可见，原告要求成为第三人新增无偿配股股东没有依据。
综上所述，第三人已经实行股权固化，不确认原告的集体经济组织成员（股东）资格，不予无偿配股，并不违反当时的法律规定；根据第三人的章程，原告可以出资购股成为第三人的股东，享受与第三人其他所有尚未取得股东资格的人员的同等待遇，平等权利未受侵犯。原告请求被告确认其享有100%的股权份额并责令第三人向其补发自2005年1月1日起至2013年12月31日的股份分红，没有事实和法律依据，被告决定对原告的申请不予支持并无不妥。据此，原告起诉要求撤销被告所作的沥府行决（2014）7号行政处理决定并责令被告重新作出具体行政行为，理据不足，本院不予支持。
依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告甘文健的诉讼请求。
本案受理费50元（原告已预交），由原告甘文健负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
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审 判 长 李倩影
审 判 员 冼伟芬
人民陪审员 黎燕华
二〇一五年三月十八日
书 记 员 黄淑君