广西壮族自治区崇左市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂14行终16号
上诉人（原审原告）冯爱兰，女，1964年1月24日出生，壮族，住所地广西大新县。
委托代理人黄旭民，男，1963年2月26日出生，壮族，住所地广西大新县。
被上诉人（原审被告）大新县桃城镇人民政府。所在地广西大新县县城北面养利路延长线。
法定代表人周瑞伟，镇长。
委托代理人陶子丕，广西得天律师事务所律师。
上诉人冯爱兰因被上诉人大新县桃城镇人民政府（以下简称桃城镇政府）不履行土地行政确认法定职责一案，不服大新县人民法院（2016）桂1424行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月21日受理了本案并依法组成合议庭，2016年7月29日公开开庭审理了本案。上诉人冯爱兰的委托代理人黄旭民，被上诉人桃城镇政府的行政机关负责人赵如晴及其委托代理人陶子丕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年7月23日，原告冯爱兰通过邮政快递向被告桃城镇政府递交申请，称其开荒种植的甘蔗于2014年被大新县桃城镇新城社区下对屯的黎南养雇用挖掘机钩掉，要求被告作出处理，责令黎南养归还土地经营权和赔偿经济损失，原告同时还提交了开荒的照片作为证据。桃城镇政府收到申请后，于2015年12月1日组织万礼村扎屯的冯爱兰、赵华高、黄忠权与新城社区下对屯的黎南养、黎义、黎政进行调解，因双方争议较大，未能达成协议。2016年1月5日，原告冯爱兰以被告桃城镇政府不履行法定职责为由向原审法院提起行政诉讼，要求法院判令被告限期对原告与黎南养的土地使用权争议作出处理。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告桃城镇政府属于乡镇级人民政府，依法享有对个人之间、个人与单位之间的土地权属争议进行调处的职权。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条的规定，申请确权处理，应当提交申请书。因此，政府调处土地权属纠纷属于依当事人申请方予作出的行政行为。原告要求被告履行土地确权职责，须有原告向被告提出申请，并且申请应当符合法律规定的条件和形式。本案中，原告通过邮政快递方式向被告提交申请书，并在申请书中明确提出要求被告对其与黎南养之间的纠纷作出处理，责令黎南养归还其土地经营权和赔偿经济损失。原告在申请书中并未明确申请被告对争议的土地权属归属进行确认，其请求实为要求解决民事争议，不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条第一款第（三）项“申请书应包括对土地、山林和水利工程权属请求和所根据的事实、证据和理由”的规定。综上所述，土地权属纠纷调处属于须依申请才能作出的行政行为。原告虽向被告提交申请，但并未明确申请被告作出确认土地权属的行政行为。原告在本案诉讼中提出判令被告限期对其与黎南养的土地使用权争议作出确认的请求，该请求事项在行政调处程序中并未向被告明确提出，属于新的请求事项，故原告直接请求判令被告履行法定职责，原审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，并经原审法院审判委员会讨论决定，判决驳回原告冯爱兰的诉讼请求。上诉人冯爱兰上诉称，1.土地纠纷处理即土地权属争议确权。黎南养擅自雇请挖掘机钩掉上诉人甘蔗的行为剥夺了上诉人的土地经营权，侵害了上诉人的合法权益，从而引起上诉人与黎南养之间的土地纠纷，故上诉人向被上诉人递交申请，明确要求被上诉人对上诉人与黎南养的土地纠纷作出处理，责令黎南养归还土地经营权、赔偿经济损失，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十九条第一款第（三）项的规定，被上诉人应予以立案受理并作出处理决定。2.上诉人先后于2015年5月21日、2015年7月23日向被上诉人提交了申请书及相关材料，至今被上诉人未对上诉人与黎南养的土地纠纷进行立案，也未告知上诉人，属于行政不作为。3.原审判决书行文不够严谨，存在多处错漏字现象。综上，原审判决认定事实及适用法律、法规错误，请求二审法院撤销原审判决，责令被上诉人履行法定职责，对上诉人与黎南养的土地纠纷作出处理。
被上诉人桃城镇政府辩称，1.土地纠纷包括土地侵权纠纷、土地权属纠纷、土地承包合同纠纷等。上诉人认为土地纠纷处理与土地权属争议确权完全等同是错误的。由上诉人向被上诉人提交申请要求被上诉人作出处理，责令黎南养归还土地经营权和赔偿经济损失的请求事项可知，上诉人与黎南养的土地纠纷，实为土地侵权纠纷，不属被上诉人的法定职责，应由上诉人通过民事诉讼解决。2.被上诉人在收到上诉人的申请后，组织了上诉人与黎南养等人进行现场调解，因各方所持意见不同未能达成协议，过后，被上诉人依法调取了大新县桃城镇新城社区下对屯及万礼村扎屯的山林宗地图，查清了本案纠纷实为下对屯与扎屯两个集体经济组织间的土地边界争议，应由县级人民政府处理，故被上诉人在此过程中并不存在不作为。3.因上诉人提交的申请书及材料不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条的规定，被上诉人告知上诉人补正材料，但上诉人至今没有补正，被上诉人依法不予立案符合法律、法规规定。4.原审判决书完全符合法律文书的制作要求，虽有错漏字，但总体上认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。上诉人冯爱兰于庭前向本院提交了以下新证据：1.2015年6月5日赵华高的证言；2.2015年6月5日黄忠权的证言；3.2015年6月20日赵东新的证言；4.2015年7月10日赵胜生的证言；5.2015年6月5日赵华清的证言；6.2015年7月18日大新县桃城镇万礼村扎屯村民小组出具的证明；上述证据证明上诉人户于1989年到“岩划”（地名）开荒1.2亩，争议地自1989年由上诉人户管理使用至2014年从未发生过纠纷，同时证明黎南养两次雇请挖掘机钩掉上诉人种植的甘蔗属实。
经庭审质证，被上诉人桃城镇政府认为，证据1、2的赵华高、黄忠权与黎南养等人在同一地块上也存在土地纠纷，上述两人是本案的利害关系人，出具的证言不符合事实；证据3-5的证人未出庭作证，出具的证言不真实；证据6没有村民小组负责人签名，且出具该份证明的人也不可能知道1989年的事情，对该份证明的真实性不予认可。本院认为，上诉人提供的证据1-5证人证言，未附有居民身份证复印件等能够证明证人身份的证件，且证人无正当理由不出庭作证，不符合行政诉讼证据的要求，证据6扎屯村民小组出具的证明无其他有效证据佐证，且不属本案审查范围，本院不予确认。
被上诉人桃城镇政府于庭审过程中向本院提交了以下新证据：1.2015年5月7日、5月9日、5月13日的值班记录；2.桃城镇工作组到赵华高纠纷地现场调查的照片；上述证据证明被上诉人已对同一地块上的类似土地纠纷进行了调查取证，不存在不作为。
经庭审质证，上诉人冯爱兰认为值班记录、照片与本案无关，且照片没有上诉人的签到，不能证明被上诉人在本案中已经作为，上诉人对被上诉人提交的上述两份证据均不予认可。本院认为，被上诉人提交上述证据已超过法定举证期限且无正当理由，本院不予接纳。
经审查，本院确认原审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与原审判决查明的基本事实一致。
本院认为，除行政机关应当依职权主动履行法定职责的情形外，行政机关不作为应具备两个法定构成要件，一是在行政程序中向行政机关提出了申请；二是申请的内容属于行政机关的法定职权。本案中，上诉人冯爱兰分别于2015年5月21日、2015年7月23日向桃城镇政府递交了申请，对于该事实，争议双方均无异议，本院予以确认。上诉人冯爱兰的请求是否属于桃城镇政府的法定职权，经查，黎南养认为争议地为其祖辈开荒地，遂雇请挖掘机钩掉冯爱兰在地上种植的甘蔗，产生纠纷的冯爱兰、黎南养分别为大新县桃城镇万礼村扎屯及大新县桃城镇新城社区下对屯的村民，两人分属不同集体经济组织的农民，因在我国现行的土地管理制度下，集体土地使用权人仅限于农村集体经济组织及其成员或是法律规定的其他组织、个人，故上诉人冯爱兰与黎南养间的土地纠纷实为扎屯与下对屯的土地所有权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款的规定，单位之间的土地权属纠纷应由县级以上人民政府处理。因此，上诉人冯爱兰的申请事项不属桃城镇政府的法定职权范围。虽被上诉人桃城镇政府对本案纠纷不具有管辖权，但其在收到上诉人冯爱兰的申请后，未能主动释明并告知上诉人向主管部门提出调处申请或将相关材料移送主管部门，其在处理本案当中的做法有违责任政府应有之义。对于上诉人提出原审判决行文不够严谨，存在错漏字现象的意见，经查，原审法院已于2016年8月8日作出书面裁定，对判决书中的错漏字进行了补正，并于2016年8月10日将裁定书送达争议双方当事人。综上，上诉人起诉被上诉人桃城镇政府不履行法定职责于法无据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，实体处理正确，但其未能辨清上诉人的真实诉求及本案纠纷的实质，认为桃城镇政府具有处理本案纠纷的法定职权，以上诉人冯爱兰与黎南养间的纠纷属民事争议，应通过民事诉讼解决作为判决理由不当，本院予以纠正。上诉人上诉的理由不能成立，要求撤销原审判决，证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯爱兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 农立海
代理审判员 陶园园
代理审判员 陆 晖
二〇一六年八月二十三日
书 记 员 陈洋宇
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》
第十五条个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第七条
原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。
第十三条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（四）项的规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：
（一）写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况；
（二）有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明；
（三）注明出具日期；
（四）附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。
第四十一条凡是知道案件事实的人，都有出庭作证的义务。有下列情形之一的，经人民法院准许，当事人可以提交书面证言：
（一）当事人在行政程序或者庭前证据交换中对证人证言无异议的；
（二）证人因年迈体弱或者行动不便无法出庭的；
（三）证人因路途遥远、交通不便无法出庭的；
（四）证人因自然灾害等不可抗力或者其他意外事件无法出庭的；
（五）证人因其他特殊原因确实无法出庭的。
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