湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）张中行初字第27号
原告张家界安顺出租车有限公司。
法定代表人朱新春，董事长。
原告张家界飞龙出租汽车有限公司。
法定代表人田培德，董事长。
上述两原告的委托代理人胡小龙，湖南天门律师事务所律师。
上述两原告的委托代理人朱胜辉，湖南澧滨律师事务所律师。
被告张家界市道路运输管理局。
法定代表人张德寅，局长。
委托代理人安吉彪，湖南金旅律师事务所律师。
第三人张家界市易安新能源出租汽车有限公司。
法定代表人罗晓晴，执行董事。
委托代理人秦勇，该公司总经理。
第三人张家界飞虎旅游实业有限公司。
法定代表人向旺，董事长。
原告张家界安顺出租车有限公司、张家界飞龙出租汽车有限公司（以下分别简称安顺公司、飞龙公司）诉被告张家界市道路运输管理局（以下简称市运管局）出租汽车经营权出让招标纠纷一案，本院于2012年11月16日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，于2013年4月17日作出了（2012）张中行初字第70号行政裁定，驳回原告安顺公司、飞龙公司的起诉。原告安顺公司、飞龙公司不服本院裁定上诉至湖南省高级人民法院，湖南省高级人民法院于2013年10月9日作出了（2013）湘高法行终字第84号行政裁定，撤销了本院（2012）张中行初字第70号行政裁定，指令本院对本案继续审理。本院依法另行组成合议庭，于2014年5月29日公开开庭审理了本案。因张家界飞虎旅游实业有限公司（以下简称飞虎公司）与出租汽车经营权出让招标纠纷一案有法律上的利害关系，本院已依法追加飞虎公司为本案的第三人参加诉讼。两原告的委托代理人胡小龙、朱胜辉，被告的委托代理人安吉彪，第三人易安公司的委托代理人秦勇到庭参加了诉讼。第三人飞虎公司经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告市运管局根据湖南省交通运输厅湘交办函（2012）80号《关于张家界市永定城区出租汽车经营权到期续牌的复函》以及湖南省人民政府办公厅湘办函（2012）107号《关于张家界市新增城市出租汽车经营权的复函》制定了《2012年永定城区出租汽车经营权出让招标实施方案》（草案）。2012年10月26日，张家界市人民政府形成张府阅（2012）52号《关于2012年永定城区出租汽车经营权出让招标问题的会议纪要》，决定对新增的50台及到期续牌的21台出租汽车经营权进行招投标。同年11月13日，被告市运管局在《张家界市公众信息网》发布了《2012年永定城区城市出租汽车经营权出让招标公告》。原告安顺公司、飞龙公司不服，以被告市运管局出租汽车经营权招投标违法为由，向本院提起行政诉讼。
两原告诉称，被告市运管局在《张家界公众信息网》独家发布了《2012年永定城区城市出租汽车经营权出让招标公告》，对本次出让的经营权划分成4个标的。原告是在永定城区主要从事出租汽车客运的企业，因2012年永定城区城市出租汽车经营权出让招标，涉及到原告的切身利益，原告与被告违法行政行为具有法律上的利害关系。同时两原告是在永定城区主要从事出租汽车客运的企业，对本次招标文件的内容，认为被告设置的考评项目不合理，将经营企业的市场投资建设行为与取得经营权的资格条件挂钩，客观上存在定向招标；评分标准存在不公平、不合理，对投标企业注册资金与车辆规模和办公用房的评分分值计算显失公平，存在故意有对象倾斜。对出让指标进行标的分组，且规定每个中标人只能中一个标的，完全是为了人为操作指标。被告的上述招标公告设定了不合理条件限制或排斥原告，侵犯了原告的公平竞争权。故此，请求撤销被告于2012年11月13日发布的《2012年永定城区城市出租汽车经营权出让招标公告》，并承担本案的诉讼费用。
原告向法院递交了以下证据，1、2012年11月13日市运管局发布的《2012年永定城区城市出租汽车经营权出让招标公告》；2、2012年11月13日市运管局制定的《评标办法》一份；3、易安公司的企业登记信息，2012年10月30日《张家界日报》、张政办公发（2001）86号《关于印发张家界市交通运输管理处职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》；5、建设部建城（2012）43号《关于进一步加强城市出租汽车行业管理工作的意见》；6、国办发（2004）81号国务院办公厅《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》。
被告市运管局答辩称，答辩人对永定城区出租汽车经营权发布招标公告，属于依法行使法定职权。答辩人发布《招标公告》的行为不是行政许可本身，其条件设置、程序、期限、救济途径及法律责任等不适用《行政许可法》，原告诉请撤销的招标行为并非行政诉讼的受案范围；原告诉称“考评项目”、“评分标准”、“指标分组”等招标文件内容不合理，而人民法院仅审查具体行政行为合法性而不审查合理性（显失公平的行政处罚除外）。故请求驳回原告的诉求。
被告市运管局向法庭提交了以下证据或依据，包括（1）《行政许可法》；（2）国务院412号令；（3）《城市出租汽车管理办法》；（4）《招投标法》；（5）湘政发（2011）47号文件；（6）湘政办函（2012）107号文件；（7）湘交办函（2012）80号文件；（8）张府阅（2012）52号文件；（9）《招标公告》；（10）有关其他的文件，包括实施方案、出租汽车市场调查和运力投放书。
第三人易安公司同意被告的答辩意见。
第三人飞虎公司未到庭参加诉讼。
在庭审的过程中，原告及被告对对方提交的证据均提出异议。第三人易安公司认可被告的质证意见。合议庭认为，原、被告提交的证据能够证明案件的相关事实，真实有效。双方提交的依据合法有效，故均予以采信。
本院根据上述采信的证据，查明以下案件事实，第三人易安公司系张家界市交通建设投资集团有限公司独资创建。2011年7月26日，张家界市交通建设投资集团有限公司向被告市运管局提出为第三人易安公司办理出租车客运经营许可的申请，被告市运管局于同年8月7日予以受理。同月12日，被告市运管局对拟实施客运经营许可事项进行了公示，公示期为五天。同月17日，张家界市工商行政管理局为第三人预先核准了企业名称。当日，被告市运管局根据申请人提交的有关资料以及《城市出租汽车管理办法》的规定，作出了出租汽车客运经营行政许可决定并为第三人易安公司颁发了道路运输经营许可证。2011年10月8日，张家界市人民政府国有资产监督管理委员会批复同意成立张家界市易安新能源出租汽车有限公司。
2012年2月27日，湖南省交通运输厅作出湘交办函（2012）80号《关于张家界市永定城区出租汽车经营权到期续牌的复函》，同意永定城区于2011年4月到期的21台出租汽车经营权实施新一轮出让，出让期为6年。同年6月27日，湖南省人民政府办公厅作出湘办函（2012）107号《关于张家界市新增城市出租汽车经营权的复函》，同意张家界市永定区新增城市出租汽车经营权数量50台，出让期为6年。同年7月11日，被告市运管局制定了《2012年永定城区出租汽车经营权出让招标实施方案》（草案）。同年10月26日，张家界市人民政府形成张府阅（2012）52号《关于2012年永定城区出租汽车经营权出让招标问题的会议纪要》，决定对新增的50台及到期续牌的21台出租汽车经营权进行招投标。2012年11月13日，被告市运管局在《张家界市公众信息网》独家发布了《2012年永定城区城市出租汽车经营权出让招标公告》。
原告安顺公司、飞龙公司不服，以被告市运管局出租汽车经营权招投标违法为由，向本院提起行政诉讼。本院受理后，两原告提出停止执行具体行政行为的申请，本院经审查后裁定诉讼期间停止被告市运管局2012年11月13日作出的《2012年永定城区城市出租汽车经营权出让招标公告》的执行。
本院认为，原告安顺公司、飞龙公司对被告市运管局发布的《2012年永定城区城市出租汽车经营权出让招标公告》不服提起诉讼。本案被诉的行政行为是被告市运管局发布《招标公告》的行为。本案应针对争议的两个焦点问题进行审查：1、被告市运管局发布《招标公告》的行为是否具有可诉性；2、被告市运管局发布《招标公告》过程中是否违反法定程序和部分内容违反法律、法规规定。
一、关于《招标公告》的可诉性
通过招标的方式作出行政许可决定是《中华人民共和国行政许可法》第五十三条规定的行政许可的特别程序。发布招标公告的行为是整个行政行为的必经程序，也是一个独立的具体行政行为。原告安顺公司、飞龙公司是在张家界市永定城区从事出租汽车客运的企业，是本次招标的投标人，被告发布招标公告的行为对其权利义务产生了实质性影响，与其有法律上的利害关系。因此，被告市运管局发布招标公告的行为具有可诉性。被告提出发布招标公告的行为不是行政许可这一具体行政行为本身，不属于行政诉讼的受理范围的观点本院不予采纳；
二、关于《招标公告》的合法性
1、《招投标法实施条例》第十六条规定，招标人应当按照资格预审公告、招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点发售资格预审文件或者招标文件。资格预审文件或者招标文件的发售期不得少于5日。本案中被告招标公告仅规定四天发售期（2012年11月13日至2012年11月16日），明显低于法律规定的最低期限。应当认定被告《招标公告》程序违法。
2、《中华人民共和国招标投标法》第五条规定，招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。第十八条第二款规定，招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人，不得对潜在投标人实行歧视待遇。第二十条规定，招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。《招投标法实施条例》第三十二条规定，招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。招标人有下列行为之一的，属于以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人：设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关。依法必须进行招标的项目以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标条件。而本案中被告《招标公告》评分办法中规定“注册资本达到500万元及以上的计5分；达到100万元及以上低于500万元的计2分；低于100万元的不计分”；“投标人或其控股公司参与永定城区出租汽车新能源建设的计15分；没有参加的不计分”。以上评分内容、标准违背了湖南省人民政府办公厅、湖南省交通运输厅以及张家界市政府会议纪要确定的此次招投标应按照公开、公平、公正的原则，以服务质量、企业责任承诺、企业信誉为主要条件进行招投标的规定。也违反了上述法律、行政法规的强制性规定，显失公平、公正，有倾向性的偏向部分投标人，排斥其他投标人。应当认定被告的《招标公告》有违法之处，因此构成行政行为违法。
综合上述对被告被诉行政行为的合法性审查，依法应当认定被告市运管局发布的《2012年永定城区城市出租汽车经营权出让招标公告》，违反法定程序和有关法律、法规的规定，应予撤销。故原告安顺公司、飞龙公司提出撤销被告市运管局《2012年永定城区城市出租汽车经营权出让招标公告》的请求，理由充分，本院应予支持。被告提出原告诉称“考评项目”、“评分标准”等招标文件内容是指招标内容不合理、不属行政诉讼审查范围的理由，不符合法律规定，不予采纳。但被告此次招投标行为是经湖南省人民政府和湖南省交通运输厅批准的出租汽车经营权出让行为，经营权招投标的全部收入专项用于城市道路和城市公共交通的建设及城市客运管理，而且张家界市永定城区是世界著名风景旅游区的核心城区，旅游客运压力不断增加，出租汽车客运作为城市公共交通系统的一个重要组成部分，能迅速有效的缓解城市交通压力，方便城区居民和旅客的出行。如果不重新组织永定城区城市出租汽车经营权出让招标工作，将会给国家利益和公共利益造成损失。另《招投标法实施条例》第二十三条规定，招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标。故本案被告在被诉的行政行为被撤销后应该依法修改永定城区城市出租汽车经营权出让招投标实施方案和评分标准后，按照法定程序公开、公平、公正重新组织招标工作。
综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目，第五十五条以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项、第六十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告市运管局于2012年11月13日发布的《2012年永定城区城市出租汽车经营权出让招标公告》。
二、责令被告市运管局在本判决书发生法律效力之日起三十日内重新作出具体行政行为。
案件受理费100元由被告市运管局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长 曾宪忠
审判员 王 峰
审判员 王艳欣
二〇一四年七月十二日
书记员 王 芳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第五十五条人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。
最高人民法院
《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释
第五十九条根据行政诉讼法第五十四条第（二）项规定判决撤销违法的被诉具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的，人民法院在判决撤销的同时，可以分别采取以下方式处理：
判决被告重新作出具体行政行为；
责令被诉行政机关采取相应的补救措施；
向被告和有关机关提出司法建议；
发现违法犯罪行为的，建议有权机关依法处理。
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。