山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行终1607号上诉人（原审原告）聊城市昌澳家纺针织有限公司。住所地聊城市嘉明经济开发区纬四路。法定代表人郎德方（曾用名郎保山），经理。委托代理人路林，山东致楷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山东省人民政府。住所地济南市历下区省府前街*号。法定代表人郭树清，省长。委托代理人赵军，山东省人民政府法制办公室工作人员。原审第三人聊城嘉明经济开发区白洼村民委员会。住所地聊城嘉明经济开发区白洼村。法定代表人高振洪，主任。委托代理人徐晓军，山东光岳律师事务所律师。委托代理人赵辛成，山东光岳律师事务所律师。聊城市昌澳家纺针织有限公司（以下简称昌澳公司）因诉山东省人民政府行政复议一案，不服聊城市中级人民法院于2016年6月28日作出的（2016）鲁15行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审原告昌澳公司诉称：被告山东省人民政府作出的鲁政复决字[2015]46号行政复议决定，认定事实不清，程序违法，应予撤销。一、聊城市人民政府作出《批复》之前，原告已经缴纳了罚款和土地补偿费，嘉明经济开发区管委会作出了《关于尽快完善企业土地手续的意见》，聊城市国土资源局向聊城市人民政府呈报了《关于完善征用东昌府区闫寺镇白洼村集体土地并将该宗土地使用权出让给聊城市昌澳家纺针织有限公司的请示》，聊城市人民政府作出《批复》依法有据，合理合法。被告山东省人民政府以2002年6月以前案涉土地还由武树会等承包户耕种、2003年到2015年间白洼村委会一直领取该土地的租赁费、聊城市人民政府未提交“批准立项”和“已签订补偿协议或支付征地补偿费用”等证据为由，认定聊城市人民政府作出的《批复》中关于原告1997年2月擅自占用白洼村耕地的表述属于认定事实不清，过于草率，应属不当。二、第三人白洼村委会提起行政复议已经超过法定期限。原告与第三人于2003年签订了征地协议，此时第三人就知道了案涉土地被征收的事实；2011年原告曾因案涉土地与第三人发生过争执，公安机关在对白洼村委会负责人高振洪进行询问时，高振洪明确承认2006年7月份就已经知道该土地被征用的事实；2012年4月12日，原告在聊城市东昌府区人民法院民事案件开庭时，已明确表明了案涉土地被征用的事实，并向法庭提交了土地使用证。无论从上述哪个时间点起算，第三人均超过了申请复议期限。《山东省行政复议条例》关于两年申请期限的规定，与《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议实施条例》规定的60日的申请期限存在矛盾，应适用法律、行政法规的规定。因此被告受理白洼村委会提出的复议申请，程序违法。综上，请求人民法院判决撤销被告山东省人民政府作出的鲁政复决字[2015]46号行政复议决定第二项，即撤销聊城市人民政府作出的《关于完善土地征用手续并将该宗土地使用权出让给聊城市昌奥家纺针织有限公司的批复》（聊政土字〔2003〕1020号）。原审法院审理查明，2015年12月21日，被告山东省人民政府根据白洼村委会的复议申请，作出鲁政复决字[2015]46号行政复议决定书。被告认定：2003年9月20日，甲方聊城市国土资源局与乙方闫寺镇白洼村签订《征用土地协议书》，约定：为提供昌澳公司建设用地，征用土地面积18801平方米(28.201亩)，征用土地补偿费63.45525万元已由用地单位付清。该《征用土地协议书》有甲方法定代表人许玉恒的签字及单位公章和乙方法定代表人高振洪的签字及白洼村委会的印章。2003年10月2日，昌澳公司向聊城市人民政府作出《检查》，称在未经土管部门批准的情况下，与白洼村委会于1997年2月达成征地协议，同时占用该村耕地18801平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》，愿意积极配合土管部门工作，接受处理。同日，昌澳公司向聊城市人民政府提交《补办用地手续申请书》，称违法占地已经土管部门处理，特申请办理用地手续。2003年10月24日，聊城市国土资源局对昌澳公司作出《土地违法案件行政处罚决定书》(聊国土资罚字〔2003〕265号)，认定昌澳公司未经批准，于1997年2月，擅自占用白洼村耕地18801平方米(折合28.2亩)，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，对被处罚单位处以每平方米2元的罚款，共计37602元的罚款。2003年10月9日,聊城市嘉明经济开发区作出《关于尽快完善企业土地手续的意见》(嘉开管发〔2003〕9号)，所附《聊城嘉明经济开发区完善用地手续企业名单》中包含昌澳公司。2003年11月29日,聊城市国土资源局向聊城市人民政府呈报《关于完善征用东昌府区闫寺镇白洼村集体土地并将该宗土地使用权出让给聊城市昌奥家纺针织有限公司的请示》（聊国土资呈〔2003〕401号)。2003年12月26日，聊城市人民政府作出聊政土字〔2003〕1020号《关于完善土地征用手续并将该宗土地使用权出让给聊城市昌奥家纺针织有限公司的批复》，主要内容为：聊城市昌奥家纺针织有限公司未经批准，于1997年2月擅自占用东昌府区闫寺街道办事处(原闫寺镇)白洼村耕地18801平方米，作为工业建设用地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》有关规定，造成违法占地。鉴于该单位已作出书面检查并履行了土地违法案件行政处罚决定，同意聊城市国土资源局完善东昌府区闫寺街道办事处白洼村委18801平方米耕地的土地征用手续，并将该宗土地使用权出让给聊城市昌奥家纺针织有限公司。白洼村委会在2014年11月13日在聊城市中级人民法院进行庭审时知道了聊城市人民政府聊政土字〔2003〕1020号批复，于2015年2月4日提出行政复议申请。另查明：2002年7月5日,甲方闫寺镇人民政府、乙方闫寺镇白洼村民委员会、丙方昌澳公司(法定代表人:郎保山）三方签订《租赁协议书》，乙方将育新纺织有限公司东纬四路北土地一宗租赁给甲方，由甲方转租给丙方。租赁用途载明，甲、丙方承租土地有权安排但不得违法经营。丙方不得以土地抵押、担保、不得转让使用权、不得搞房地产、不得变更所有权。该《租赁协议书》中有郎保山的签字，但没有昌澳公司的单位印章。闫寺镇人民政府后改为东昌府区闫寺街道办事处，之后，申请人归聊城嘉明经济开发区管委会管理。2002年7月5日签订的《租赁协议书》涉及的租赁土地在2002年以前一直由武树会等承包户耕种。2003年到2015年间，白洼村委会一直领取该土地的租赁费。聊城市东昌府区工商行政管理局出具的《私营公司迁入登记情况》载明，聊城市昌澳家纺针织有限公司于2003年6月10日经聊城市东昌府区工商行政管理局核准登记，法定代表人为郎保山。聊城市人民政府提供的相关证据以及聊政土字〔2003〕1020号批复中涉及的“聊城市昌奥家纺针织有限公司”与本案的“聊城市昌澳家纺针织有限公司”为同一公司。行政复议中，白洼村委会对聊城市国土资源局与闫寺镇白洼村于2003年9月20日签订的《征用土地协议书》中闫寺镇白洼村委会法定代表人“高振洪”的签名进行了笔迹鉴定。聊城法衡司法鉴定所于2015年11月18日出具了《关于“高振洪”签名的鉴定意见书》(聊衡司法鉴定所〔2015〕文鉴字第055号)，鉴定意见为2003年9月20日征用土地协议书中法定代表人处“高振洪”的签名不是高振洪本人的笔迹。原审法院对山东省人民政府鲁政复决字[2015]46号行政复议决定认定的案件事实予以确认。另查明：第三人白洼村委会于2015年2月4日向被告山东省人民政府提出行政复议申请，被告于同日受理并向复议被申请人聊城市人民政府和复议第三人昌澳公司下达了《提出行政复议答复通知书》。2015年2月11日，聊城市人民政府提交了《行政复议答复书》。2015年3月20日，被告组织白洼村委会、聊城市人民政府、昌澳公司进行了听证。2015年3月31日，被告作出《行政复议决定延期通知书》，认为案情复杂，决定将复议决定延期至2015年5月4日前作出。2015年4月13日，白洼村委会以需要对昌澳公司提交的证据进行鉴定为由向被告提出《中止复议申请书》，申请暂时中止计算复议期限。2015年4月15日，被告作出《行政复议中止通知书》，决定中止行政复议。2015年12月15日，被告以复议中止事由已经消失为由，作出《恢复审理通知书》。2015年12月24日，被告作出被诉的鲁政复决字[2015]46号《行政复议决定书》，并向各方当事人进行了送达。诉讼过程中，2016年2月29日，原告昌澳公司为证明第三人白洼村委会于2003年9月20日签订《征用土地协议书》时就知道涉案土地征收之事实，向法院递交两份申请书：一是申请对白洼村委会法定代表人高振洪进行测谎鉴定；二是申请对聊城市嘉明经济开发区管委会相关领导进行调查取证。原审法院认为，根据当事人诉辩主张，本案争议的焦点问题主要有两个，一是第三人白洼村委会申请行政复议是否超过了法定的申请期限；二是被诉行政复议决定是否合法。关于第三人白洼村委会申请行政复议是否超过法定期限的问题《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”《山东省行政复议条例》第七条第一款作出了与上述法律规定相同的规定。同时《山东省行政复议条例》第八条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算,但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。”从上述规定可以看出，《山东省行政复议条例》第八条是针对行政行为相对人或者其他利害关系人不知道行政复议申请权或者行政复议申请期限等特定情形下如何计算行政复议申请期限所作的规定，是对《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的申请期限的具体明确，两者并不存在冲突。故本案被告山东省人民政府依据《山东省行政复议条例》第八条的规定审查第三人白洼村委会申请行政复议是否超过申请期限并无不当。本案中，根据被告提供的证据，在复议过程中，复议被申请人聊城市人民政府向被告提供了显示有聊城市国土资源局与白洼村委会2003年9月20日签订并由双方盖章签字的《征用土地协议书》，用以证明白洼村委会于此时就知道案涉土地被征收的事实，但是，经鉴定，该《征用土地协议书》上白洼村委会法定代表人“高振洪”的签名并非本人所写，故仅以该《征用土地协议书》不足以证明白洼村委会于2003年9月20日已知道涉案土地被征收的事实；且，白洼村委会申请行政复议的是聊城市人民政府聊政土字〔2003〕1020号批复，该批复作出时间为2003年12月26日，而《征用土地协议书》是2003年9月20日签订，签订该协议时白洼村委会不可能知道亦不能推定白洼村委会应当知道其后聊城市人民政府作出批复的内容。庭审中，原告昌澳公司提供了其所持有的聊嘉国用2006第020号土地国有土地使用证、聊城市东昌府区人民法院（2011）聊东民一初字第2004号民事案件的庭审笔录及民事判决书、聊城市公安局东昌府分局嘉明经济开发区派出所对高振洪的询问笔录等证据，用以证明白洼村委会在2006年就知道，至迟在2012年4月12日就知道了原告征地及办理土地证的事实，故其申请复议超过法定期限。但是，从公安机关对高振洪的调查笔录可知，高振洪在接受公安机关调查时是将“征地”与“租地”混用的，这说明高振洪在当时并不清楚征地、租地行为的区别，庭审中白洼村委会的解释符合情理。聊城市人民政府为昌澳公司颁发土地证的行为与批复行为是两个不同的行为，知道颁发土地证的行为并非就必然知道聊城市人民政府作出批复的行为。因此，原告昌澳公司提供的上述证据不足以证明其主张。白洼村委会称，其于2014年11月13日在法院进行庭审时才知道聊城市人民政府作出的聊政土字〔2003〕1090号批复，复议、诉讼中聊城市人民政府及原告昌澳公司提供的证据均不足以否定其主张。故被告山东省人民政府依据《山东省行政复议条例》第八条的规定，认定白洼村委会于2015年2月4日提起行政复议，未超过2年的行政复议申请期限，符合法律规定。本案诉讼过程中，原告昌澳公司向法院提出申请，要求对高振洪进行测谎鉴定并对聊城市嘉明经济开发区管委会相关领导进行调查取证。原告要求对聊城市嘉明经济开发区管委会相关领导进行调查取证，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的申请法院调取证据的条件；要求对高振洪进行测谎鉴定没有法律依据，故法院不予准许。二、关于被诉行政复议决定是否合法的问题《山东省国土资源厅转发国土资源部办公厅的通知》(鲁国土资发〔2002〕28号)第一条规定：“严格掌握遗留建设项目用地界限。按“复函”规定,凡原《土地管理法》(1987年1月1日)实施后，新《土地管理法》(1999年1月1日)实施前批准立项，已签订征地补偿协议或支付了征地补偿费用，已经施工(仅圈建围墙除外)或竣工的，但尚未依法办理用地手续的建设项目用地均属遗留建设项目用地。”本案中，聊城市人民政府作出的聊政土字〔2003〕1020号批复认定昌澳公司于1997年2月擅自占用白洼村耕地18801平方米，并据此依据上述规定认定昌澳公司建设用地项目属违法用地的历史遗留项目。根据被告山东省人民政府提供的证据，2002年6月前，涉案土地还由白洼村村民耕种，2002年7月5日，原闫寺镇人民政府、白洼村委会、昌澳公司法定代表人郎保山三方通过签订《租赁协议书》，将涉案土地由原闫寺镇人民政府转租给昌澳公司使用。自2003年到2015年间，白洼村委会一直领取该土地的租赁费。聊城市东昌府区工商行政管理局出具的《私营公司迁入登记情况》载明，昌澳公司于2003年6月10日才核准登记。上述事实证明，聊城市人民政府聊政土字〔2003〕1020号批复认定昌澳公司于1997年2月擅自占用白洼村耕地的事实错误。同时，在复议过程中，聊城市人民政府也未向被告提交证明昌澳公司的建设项目符合以上鲁国土资发〔2002〕28号文件规定的证据，即没有提交“新《土地管理法》(1999年1月1日)实施前批准立项,已签订征地补偿协议或支付了征地补偿费用，已经施工(仅圈建圊墙除外)或竣工的”等证据证明昌澳公司的建设项目属于违法用地的遗留建设项目。因此，被告山东省人民政府认定聊城市人民政府聊政土字〔2003〕1020号批复认定事实不清，主要证据不足，并无不当。庭审中，原告昌澳公司向法院提供了1997年2月2日原告与第三人白洼村委会签订的《用地协议》一份，用以证明原告1997年2月就占用了白洼村案涉土地，进而证明被告作出复议决定认定事实错误。但是，如前所述，昌澳公司于2003年6月10日才核准登记，不可能在1997年就签订《用地协议》占用案涉土地，故该《用地协议》不具有真实性，法院不予采信。《山东省国土资源厅转发国土资源部办公厅的通知》(鲁国土资发〔2002〕28号)第三条规定:“违法用地的遗留建设项目，在依法处罚后，以县为单位按项目相对集中逐级报省国土资源厅或省政府，按原《土地管理法》有关规定批准完善用地手续。”本案中，即使昌澳公司建设用地项目确属违法用地的遗留建设项目，需要完善用地手续，亦应依据上述规定逐级报山东省国土资源厅或山东省人民政府批准，聊城市人民政府直接作出批复属超越职权。根据1999年1月1日实施《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收土地只能由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准。在没有证据证明昌澳公司的建设项目属于违法用地的遗留建设项目的情况下，聊城市人民政府批准同意聊城市国土资源局完善涉案土地征用手续,亦属于超越职权。故被告山东省人民政府复议决定认定聊城市人民政府作出批复系超越职权，亦无不当。对被告山东省人民政府作出复议决定的程序，原告昌澳公司和第三人白洼村委会均无异议，法院经审查确认其合法。被告山东省人民政府根据查明的事实，依据《中华人民共和国复议法》第二十八条第一款第（三）项第1、4目，决定撤销聊城市人民政府作出的聊政土字〔2003〕1020号批复，适用法律正确。综上所述，被告山东省人民政府作出的鲁政复决字[2015]46号行政复议决定第二项，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，原告昌澳公司要求撤销的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告聊城市昌澳家纺针织有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告聊城市昌澳家纺针织有限公司负担。昌澳公司不服一审法院判决向本院提出上诉称：1、原审第三人白洼村委早已知道被诉土地登记行为存在，白洼村委提起的行政复议超过起诉期限。聊城市东昌府区人民法院（2011）聊东民一初字第2004号民事案件的庭审笔录及民事判决书及2011年7月8日公安机关对高振洪的调查笔录可以证明白洼村委在2006年7月之前就已知道土地被征用的事实。2、原审法院适用法律错误。根据《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《山东省行政复议条例》第八条的规定与《行政复议法》的规定不符，应适用《行政复议法》有关六十日的申请期限。被上诉人山东省人民政府、原审第三人白洼村委二审答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。经审查，本院同意原审查明的事实。本院认为，本案审理重点为,一、白洼村委申请行政复议是否超过复议期限；二、山东省人民政府作出的复议决定是否合法正确。关于第一个审理重点，即白洼村委申请行政复议是否超过复议期限。根据原审查明的案件事实可知原审第三人白洼村委起初是以租赁的形式向聊城嘉明经济开发区提供诉争土地用于厂房建设，并不知道诉争土地被聊城市人民政府征收的事实。在聊城市东昌府区人民法院（2011）聊东民一初字第2004号民事案件的庭审笔录及民事判决书、聊城市公安局东昌府分局嘉明经济开发区派出所对高振洪的询问笔录等证据中，白洼村委法定代表人高振洪在接受公安机关调查时是将“征地”与“租地”混用，说明高振洪在当时并不清楚征地、租地行为的区别。其于2014年11月13日在另案审理时知道聊城市人民政府作出的聊政土字〔2003〕1090号批复，于2015年2月4日提起行政复议，未超过法律规定的2年行政复议申请期限。原审法院对此认定并无不当。关于第二个审理重点，即山东省人民政府作出的复议决定是否合法正确。聊城市人民政府作出的聊政土字〔2003〕1020号批复认定昌澳公司于1997年2月擅自占用白洼村耕地18801平方米，并据此依据上述规定认定昌澳公司建设用地项目属违法用地的历史遗留项目。但昌澳公司于2003年6月10日核准登记。聊城市人民政府聊政土字〔2003〕1020号批复认定昌澳公司于1997年2月擅自占用白洼村耕地的事实错误。且聊城市人民政府没有逐级将昌澳公司的建设项目报省国土资源厅或省政府即批准同意聊城市国土资源局完善涉案土地征用手续,属于超越职权。故山东省人民政府认定聊城市人民政府聊政土字〔2003〕1020号批复认定事实不清，主要证据不足，并无不当。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人聊城市昌澳家纺针织有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  张景凯代理审判员  姚美科代理审判员  赵轶宁二〇一六年十二月二十二日书 记 员  蒋巧菲