山东省淄博市博山区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）博行初字第5号
原告：淄博国信发展有限责任公司。住所地：淄博开发区柳泉路北首***号。
法定代表人：孙翔，总经理。
委托代理人：李春梅，淄博国信发展有限责任公司办公室主任。
被告：淄博市国土资源局。住所地：淄博市张店区人民西路**号。
法定代表人：孙中华，局长。
委托代理人：路维钊，淄博市国土资源局周村分局执法检查大队副大队长。
第三人：淄博市周村区北郊镇东涯村村民委员会。住所地：淄博市周村区北郊镇东涯村。
法定代表人：宋德奎，主任。
委托代理人：朱先杰，山东靖安律师事务所律师。
原告淄博国信发展有限责任公司诉被告淄博市国土资源局、第三人淄博市周村区北郊镇东涯村村民委员会不履行法定职责一案，淄博市中级人民法院于2013年12月2日裁定由本院管辖。本院于2014年1月6日立案后，于2014年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因淄博市周村区北郊镇东涯村村民委员会与本案被诉行政行为存在利害关系，本院于2014年1月10日通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年1月20日组织原、被告及第三人进行了证据交换，并送达了证据清单副本。因第三人与原告、淄博市周村区北郊镇人民政府确认合同无效纠纷一案，业经淄博市张店区人民法院受理，而本案须以该民事案件的审理结果为依据，本院依法于2014年1月27日裁定本案中止诉讼。第三人于2015年10月21日向本院提交上述民事案件的生效判决书后，本院同日恢复本案审理，并于2015年10月28日组织原、被告及第三人就上述民事判决书进行质证。本案现已审理终结。
原告淄博国信发展有限责任公司诉称，2005年1月26日，原告与淄博市周村区北郊镇人民政府签订《土地使用权转让及房产、地上附着物出售合同》。该《转让及出售合同》约定，被告将原淄博周村凤凰实业公司所属的整体土地11.75亩土地使用权及合法地上建筑物和附属物一次性出让给原告使用。从2013年3月底开始，涉案第三人开始在包括原告土地在内的东涯村集体建设用地上非法进行项目建设，被告分别于2013年4月7日、4月8日作出淄国土停字周（2013）第8009号《责令停止国土资源违法行为通知书》及淄国土改字周（2013）第8009号《责令改正国土资源违法行为通知书》。上述《通知书》认定，第三人未经批准，擅自于2013年3月底非法占用集体建设用地约7925平方米建设村民住宅楼。上述行为违反《土地管理法》第四十三条、第六十二条第三款，属于国土资源违法行为，同时责令其立即停止违法行为并退还土地，恢复土地原状。2013年4月26日，被告又向第三人下发淄国土履字周（2013）第8009号《责令履行国土资源法定义务通知书》，通知其按照《行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定，进行陈述、申辩的权利。依据《行政处罚法》及《土地违法案件查处办法》的相关规定，被告拟对第三人的违法行为进行行政处罚，但至今未对第三人进行行政处罚，作出《行政处罚决定书》，被告的行为已经违反了《行政处罚法》、《行政强制法》和《土地违法案件查处办法》的规定。第三人的非法建设行为致使厂房围墙倒坍，第三人直接将土石方倾倒在场院内，深挖地基的行为直接导致原告车间坍塌。被告不依法行政的行为与原告的合法权利具有法律上的利害关系。为了维护原告的合法权利，请求贵院依法确认被告未履行对第三人的非法用地行为进行行政处罚职责的行为违法；责令被告依法对第三人进行行政处罚，依法作出行政处罚决定；判令被告承担本案诉讼费用。
被告淄博市国土资源局辩称，一、被告已对第三人即淄博市周村区北郊镇东涯村村委会非法用地行为给予了行政处罚，不存在未履行对第三人非法用地行为进行行政处罚职责的行为。2013年3月底，第三人开始在东涯村西北处占用土地搞建设。被告巡查发现该行为后，要求第三人提供合法土地使用手续。2013年4月7日，被告对第三人占用土地情况进行了现场勘测和初步调查，发现其建设村民住宅楼占用的7925平方米土地，已经山东省人民政府以鲁政地字（2013）171号文（《关于淄博市周村区2012年第6批次建设用地的批复》）批准同意办理集体土地使用手续，符合北郊镇土地利用总体规划，但未根据有关法律规定经县级以上人民政府批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第六十二条第三款的规定，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条之规定，依法向其送达了《责令停止国土违法行为通知书》，责令第三人停止违反土地管理法律法规的行为。2013年4月8日，被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，向第三人送达了《责令改正国土资源违法行为通知书》，责令第三人在十五日内退还土地，恢复土地原状，自行改正国土资源违法行为。2013年4月26日，由于第三人未在被告责令期限内自行改正土地违法行为，被告对第三人非法占地行为进行立案查处。同日，被告向第三人送达了《责令履行国土资源法定义务通知书》，责令第三人七日内自行改正国土资源违法行为。2013年5月5日，本着和谐执法、文明执法的目的，被告再次向第三人送达了《责令履行国土资源法定义务通知书》，责令第三人五日内改正国土资源违法行为。由于第三人仍未在被告责令期限内改正国土资源违法行为，2013年5月10日，被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条之规定，依法向第三人送达《国土资源行政处罚告知书》，告知拟对其作出责令退还非法占用的7925平方米土地；没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定享有陈述、申辩的权利。由于在规定期限内，第三人未提出陈述、申辩的权利。2013年5月19日，被告依法向第三人送达《国土资源行政处罚听证告知书》，告知其对拟给予的行政处罚决定享有要求听证的权利。第三人在规定时间内未行使听证的权利。2013年5月26日，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定依法向第三人送达《国土资源行政处罚决定书》，责令第三人退还非法占用的土地；没收其在非法占用的7925平方米土地上新建的建筑物和其他设施。2013年9月3日，被告对第三人送达《责令履行国土资源行政处罚决定催告书》，责令其退还非法占用的7925平方米土地，交还在非法占用的7925平方米土地上新建的建筑物和其他设施。2013年9月16日，被告以淄国土资移字（2013）第8009号《国土资源违法建筑和其他设施没收移交书》将没收第三人在非法占用的7925平方米土地上建筑物和其他设施移交给淄博市周村区国有资产管理局。根据目前现有的法律规定，被告对第三人非法用地行为依法履行了职责，对第三人作出的行政处罚事实充足、于法有据、程序合法。二、原告请求贵院责令被告依法对第三人进行行政处罚，依法作出《行政处罚决定》，被告已作陈述，不再作答。综上所述，被告认为法定职责已履行到位，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人淄博市周村区北郊镇东涯村村民委员会述称，一、原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法驳回。首先对原告“2005年1月26日与周村区北郊镇人民政府签订了《转让及出售合同》，有北郊镇政府将周村区凤凰实业公司所属的集体土地11.75亩使用权及地上建筑物一次性出让给原告”的诉称，第三人认为：1、该份转让出售合同违反法律强制性规定，依法属于无效（详见土管法第六十三条、最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定第八十条、城市房地产管理法第三十八条第六项）；2、原告与周村区北郊镇人民政府签订的该份转让出售合同已由周村区北郊镇人民政府与原告进行了解除，合同的权利原告已不再享有；3、原告主张其对涉案11.75亩土地及地上的房产享有使用权、所有权，以及第三人行为导致其院墙、车间坍塌无证据证明。其次原告并非是被诉行政行为的相对人，被告的行政行为也没有对原告的权利、义务产生任何实际的影响，与原告并无法律上的任何利害关系，被告一方并不具有履行保护原告财产的法定职责。原告认为的其所谓财产权受到妨害系被告未履行法定职责所导致，依此起诉于法无据。二、因原告与周村区北郊镇人民政府的合同尚在张店区人民法院审理之中，该案的审理结果是本案审判的重要依据，第三人请求本案依法中止审理。（以上为第一次证据交换时第三人的当庭陈述）
本院认为，本案原告诉称，2005年1月26日原告与淄博市周村区北郊镇人民政府签订《土地使用权转让及房产、地上附着物出售合同》。合同约定，淄博市周村区北郊镇人民政府将原淄博周村凤凰实业公司所属的整体土地11.75亩土地使用权及合法地上建筑物和附属物一次性出让给原告使用。第三人未取得施工许可证非法建设的行为，致使原告上述财产受到侵害，被告不依法行政的行为与原告的合法权利具有法律上的利害关系。2014年1月26日，山东省淄博市张店区人民法院受理了淄博市周村区北郊镇东涯村村民委员会以有独立请求权第三人的身份，参加淄博国信发展有限责任公司与淄博市周村区北郊镇人民政府合同纠纷一案［（2014）张民初字第350号］的申请，其诉讼请求为确认涉案合同无效，此案山东省淄博市张店区人民法院已审理终结。已生效的山东省淄博市张店区人民法院（2014）张民初字第350号民事判决确认的事实为：原告与淄博市周村区北郊镇人民政府于2005年1月26日签订的《土地使用权转让及房产、地上附着物出售合同》无效；原告于该判决生效后十五日内返还淄博市周村区北郊镇人民政府涉案土地的使用权及相关房产、地上附着物。
《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同自始没有法律约束力。本案原告与淄博市周村区北郊镇人民政府签订的《土地使用权转让及房产、地上附着物出售合同》已被生效的民事判决确认为无效合同，该合同自签订之时即没有法律约束力，原告依据该合同不能取得涉案土地及相关房产、地上附着物使用权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告并非上述不动产的权利人，无权以被告不依法行政的行为，侵犯其上述土地及地上建筑物和附属物合法权益为由，提起行政诉讼，即其不具备本案原告主体资格。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定如下：
驳回原告淄博国信发展有限责任公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审 判 长 张 萍
审 判 员 张 磊
人民陪审员 胡云耕
二〇一五年十一月十七日
书 记 员 任晓红