海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三亚行初字第23号
原告徐帮仕。
委托代理人徐志杰。
委托代理人罗贯云。
被告三亚市人民政府。
法定代表人吴岩峻。
委托代理人陈攀攀。
委托代理人黄广明。
第三人张远忠。
委托代理人吴光维。
原告徐帮仕不服被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）为第三人张远忠颁发农村土地承包经营权证纠纷一案，于2015年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年3月24日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月15日公开开庭审理了本案。原告徐帮仕�其委托代理人徐志杰、罗贯云，被告三亚市政府委托代理人陈攀攀、黄广明，第三人张远忠及其委托代理人吴光维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2005年9月20日，被告三亚市政府为第三人张远忠颁发了三亚市农地承包权（崖城镇）第1410409号农村土地承包经营权证。确认第三人在三亚市崖城镇保平村第三小组（以下简称保平第三小组）承包土地3块1.6亩，其中涉案田大园地0.3亩，四至为：东至张玉莲，西至徐帮仕，南至车路，北至溪。
被告于2015年3月30日向本院提供了作出被诉具体行政行为的如下证据：1.张远忠的家庭承包耕地合同书和登记表；2.徐帮仕的家庭承包耕地合同书和登记表；3.张远忠编号为1410409的农村土地承包经营权证登记表；4.徐帮仕编号为1410412的农村土地承包经营权证登记表；5.三亚市农业局《关于张远忠、张远清等4人与徐帮仕土地承包经营权互换合同纠纷的答复意见》（以下简称《答复意见》）；6.三亚市崖城镇保平村民委员会（以下简称保平村委会）和保平第三小组出具的《关于农村土地承包户徐帮仕与张远忠互换地的说明》（以下简称《换地说明》）。以证明被告作出的行政行为合法；原告曾将其阿弟子田与第三人的田大园地互换，但不存在土地重叠。
原告徐帮仕诉称，原告与第三人都是保平第三小组农户。1992年，两人为了耕种方便，口头协商互换承包田事宜，并达成将原告1.1亩农田与第三人1.6亩园地进行长期互换的口头协议。同年下半年起，原告在交换的1.6亩园地上种植苦瓜等农作物，第三人在交换的1.1亩农田上种植槟榔。双方使用已达22年。2005年9月，被告为原告正式颁发了编号为1410412的《农村土地承包经营权证》，其中交换地东至张树瑚，西至徐兴华，南至车路，北至张远金。至今从未有人对原告耕种土地的事实提出过任何异议。同年，被告为第三人颁发了编号为1410409的《农村土地承包经营权证》，两证存在1.6亩园地面积重叠。2014年，第三人以自己对1.6亩园地合法持有《农村土地承包经营权证》为由，强行要求原告换回土地，原告拒绝后，第三人毁掉原告种植的苦瓜，致使原告遭受巨大经济损失。案发后，原告向保港派出所报案，民警未作处理。2014年10月22日，原告与第三人土地权属纠纷由保平村委会和信访办调解。10月29日，调解机构成员作出：双方经协商，自愿进行土地流转，按土地现状继续使用的决定。原告认为，原告使用涉案土地已获得合法权证，被告给第三人颁发1410409号《农村土地承包经营权证》时未尽到合理审查等义务，将原告享有合法承包权的1.6亩园地办证到第三人名下的行为已侵犯了原告的合法权益，为�，诉求撤销被告为第三人颁发的1410409号《农村土地承包经营权证》；由被告承担本案诉讼费。
原告向本院提供了如下证据：1.徐帮仕的1410412号《农村土地承包经营权证》，以证明该经营权证中田大园地的四至为东至张树瑚，西至徐兴华，南至车路，北至张远金；2.陈毓贵、徐七舅、李平岗出具的证明书，以证明原告与第三人于1992年协商互换承包地并达成长期互换口头协议；3.民事调解意见书，以证明第三人要求原告换回土地，双方产生纠纷，调解机构成员建议双方按土地现状继续使用；4.张远忠的农村土地承包经营权证登记表，以证明被告向第三人颁发了1410409号土地承包经营权证；5.证明，以证明1410142号《农村土地承包经营权证》上登记的“徐邦仕”与保平第三小组徐帮仕同属一人；6.12张照片，以证明原告与第三人互换土地长达22年，且第三人种植长期作物槟榔，第三人、保平第三小组及政府对此无异议。
被告三亚市政府辩称，一、原告诉讼已超过法定诉讼期限。本案涉及的原告、第三人的《农村土地承包经营权证》均于2005年9月颁发，从颁证后双方口头协商换地情况可知，双方对所属土地承包经营权证涉及的土地范围是知悉、明确的，否则就不存在互换。所以，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告的诉讼已远远超过诉讼期限。二、原告无任何证据证明被告侵犯其合法权益。首先，从原告提交的证据来看，并没有任何证据证明被告颁发给第三人的1410409号《农村土地承包经营权证》与原告的1410412号《农村土地承包经营权证》存在重叠的情形。其次，从第三人的《家庭承包耕地合同书》、《�庭承包耕地登记表》以及1410409号《农村土地承包经营权证》来看，第三人承包的田大园地面积只有0.3亩，根本不可能存在与原告所述1.6亩园地面积的重叠。最后，从三亚市农业局《答复意见》和保平村委会、保平第三小组出具的《换地说明》中原告用阿弟子田与第三人田大园地互换的事实可知，如原告所述是真实的，第三人田大园地与原告承包地完全重叠，则该地块就应属于原告承包使用，根本不可能存在互换，以此验证原告与第三人园地不存在重叠。三、原告与第三人擅自互换承包地行为无效，不予保护。首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十七条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。”原告与第三人互换承包地没有签订书面合同，更没有到发包方保平第三小组备案。其次，原告与第三人互换承包地没有签订书面合同，也没有约定互换期限，应属于效力未定临时性约定，现第三人不同意互换，该约定不具有法律效力，应予解除。再次，2005年9月，原告与第三人的土地承包经营权具体范围已经颁发的《农村土地承包经营权证》明确，且双方在本案之前未提出过异议。最后，2015年1月4日，三亚市农业局就原告与第三人互换承包地纠纷作出处理意见，认定该互换约定违反法律法规强制性规定，属无效民事合同。四、被告向第三人颁发《农村土地承包经营权证》事实清楚，于法有据。1996年7月，第三人与保港镇（后改为崖城镇）保平村委会第三社签订了《家庭承包耕地合同书》，并通过《家庭承包耕地登记表》明确了承包土地类别及具体面积。2005年9月，根据经发包人现场勘查核实的农村土地承包经营权登记表以及经三亚市农业局的再次核验同意，被告依法向第三人颁发诉争土地承包经营权证事实清楚，于法有据。综上，请求驳回原告的起诉。
第三人张远忠述称，一、本案的事实情况。1981年国家实行农村土地承包责任制，生产队分田到户，原告一户和第三人一户属同一生产队，均从生产队分到三亚市崖州区（原名称为崖县保港公社）田大园的责任园地1.6亩。1992年下半年，原告和第三人为了方便耕作，口头协商一致同意将第三人的1.6亩田大园地和原告的1.1亩亚弟子田交换，当时双方的意思是不定期交换使用。双方未签订书面合同，未约定互换期限，也未报发包方登记备案。1996年第二轮土地承包时，生产队继续将田大园1.6亩园地发包给第三人一户。又因该户的四个孩子均已成家立业，第三人一户将原承包的土地分成4份由各分立家庭分别承包，第三人只分得田大园1.6亩中的三分之一，约0.533亩，在《家庭承包耕地登记表》上登记为0.3亩。2005年9月20日，被告向第三人颁发了1410409号《农村土地承包经营权证》。2010年第三人多次向原告提出换回土地，原告拒绝，还擅自将第三人在田大园的责任地发包给他人耕作。换地纠纷发生后，原告要求保平村委会出面处理，保平村委会主持调解不成功，第三人和其他兄弟姐妹向三亚市农业局要求换回土地。三亚市农业局在2015年1月4日作出《答复意见》，责令原告将田大园地在2015年3月前归还第三人兄弟姐妹使用。二、原告起诉已超过起诉期限。《行政诉讼法》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。原告在2010年已经知道被告向第三人颁发《�村土地承包经营权证》，但一直未提起诉讼，现在起诉已超过起诉期限。三、被告向第三人颁发1410409号《农村土地承包经营权证》符合法律规定，未侵害原告权益。《农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”第三人所在的生产队将田大园地发包给第三人，并且签订了承包合同，第三人取得土地承包经营权，被告向第三人颁发土地承包经营权证符合法律规定，未侵害原告的合法权益。四、原告诉请撤销第三人的1410409号《农村土地承包经营权证》于法无据。1.第三人的涉案权证编号为1410409号，而原告的权证编号为1410412号。第三人的编号在前，原告的编号在后，原告的《农村土地承包经营权证》应在第三人之后颁发，至多也是与原告同时颁发。2.双方证件的发证日期都是2005年9月20日，不能断定原告的证件先于第三人颁发。3.原告的证件记载田大园地东至张树瑚，西至徐兴华，南至车路，北至张远金，如该记载属实，则该地与第三人的土地登记没有相邻、交叉或者重复的情况，是另一块土地。第三人认为，按照土地的实际四至，原告的证件记载错误，东至应为张远忠，西至张玉莲，北至溪。4.1981年分田到户时，原告一户与第三人一户承包的土地面积基本等大，约为1.6亩。原告现主张其土地东至张树瑚，实际是借撤证纠纷主张其承包的土地有约3.2亩，企图夺取第三人的承包地。因此，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人向本院提供如下证据：1.1410407号、1410408号、1410409号、1410395号《农村土地承包经营权证》，以证明就第三人一户在田大园的责任地，被告分别给张远金、张远妹、张远忠、张远清颁发《农村土地承包经营权证》，其中第1410409号证承包方代表是张远忠，该证记载承包地西至徐帮仕，不存在被告将原告承包地办证到第三人名下的情况；2.《答复意见》，以证明三亚市农业局于2015年1月4日作出答复，认定2010年张远忠等4人要求换回承包地，双方矛盾激化。三亚市农业局责令原告将田大园地在2015年3月前归还第三人兄弟姐妹使用。
经第三人申请，本院组织各方当事人于2015年5月21日对涉案田大园地和亚弟子田进行了现场勘查，制作了勘查笔录和田大园地四至图，双方签字确认。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认。
对被告提供证�的确认
对被告提供的第1份证据，原告对其真实性无异议，对合法性有异议，认为涉案土地既已颁证给原告，就不该给第三人承包。第三人对该证据无异议。本院对该证据的真实性予以采信；第2份证据，原告对合法性无异议，认为被告登记的园地为0.9亩，但按四至实际应该是3.2亩。第三人对该证据无异议。因该证据真实存地，本院对其真实性予以采信；第3份证据，原告对合法性有异议，认为田大园地登记在第三人名下属权利重叠。第三人对该证据无异议，但主张登记表填写错误，涉案地东至应为“张树瑚”而非张玉莲，张玉莲在该处无地。对此，原告在庭审中亦予认可，且保平第三小组出具的《换地说明》亦说明第三人田大园地的东至为张树瑚，本院对第三人田大园地的东至为“张树瑚”的事实予以确认，并对该证据的真实性予以采信；第4份证据，原�对真实性无异议，对证明内容有异议，认为亚弟子田没有登记在上面，没体现原告和第三人田地互换的合法性。第三人对该证据的合法性有异议，认为该证的四至记载有错误，西至没有张远忠的地，东至写作“张树瑚”错误。正确的四至应该是东至张远忠，西至张玉莲，南至车路，北至溪。另外水田老田其实就是亚弟子田，该表已有登记。因该证据真实存在，且与本案相关联，本院对其真实性和关联性予以确认；第5份证据，原告认为部分不真实、不合法。双方发生争议是2014年；口头形式的换地合同成立于1992年，且合法；村委会对换地事实予以认可。第三人对该证据无异议。本院对原告与第三人等4人因互换承包地发生纠纷后申请三亚市农业局处理，该局于2014年12月3日派人调查，并作出处理的经过予以采信；第6份证据，原告对证明内容有异议，认为存在权利重叠。第三人对该证据无异议。本院对其真实性予以采信。
对原告提供证据的确认
对原告提供的第1份证据，被告认为该证据无法证明被告给原告和第三人颁发的土地经营权重叠，与本案无关。第三人的质证意见与对被告第4份证据的意见一致。因该证据对原告田大园地四至的记载与《家庭承包耕地登记表》不一致，本院认定四至以登记表为准；第2份证据，被告认为证人未出庭作证并接受质询，不予认可。第三人认为互换土地是事实，其他内容虚假。因证人陈毓贵、李平岗在法庭释明不得参加旁听后仍然参加旁听，被当庭取消证人资格。本院对该证言不予采信；第3份证据，被告以见不到原件为由不予认可。第三人对合法性有异议，认为该证据是村委会单方出具给原告的，不认可。因该证据只是保平村调解委员会出具的处理建议，未经原告和第三人签字�认，不具有法律效力，本院不予采信；第4份证据，被告无异议。第三人的质证意见与对被告第3份证据的意见一致。该证据与被告第3份证据为同一证据，本院对该证据的认定如前所述；第5份证据，被告认为与本案无关。第三人无异议。因该证据能证明原告的真实姓名，且经公安机关核实，本院予以采信；第6份证据，被告认为该证据不能证明互换合法，种槟榔不能证明是长期互换。第三人认为该证据与本案无关，且照片中的地既不是亚弟子田，也不是原告换给第三人的地。因该证据的真实性和合法性无法确认，且与被告颁证行为之间没有关联性，本院不予采信。
对第三人提供证据的确认
对第三人提供的第1份证据，原告对案外人的三本证书不予认可。被告无异议。本院认为该四证均是客观存在的，对其真实性予以采信；第2份证据，原告认为三亚�农业局的答复没有事实依据。被告没有异议。该证据与被告提供的第5份证据系同一证据，本院对该证据的认定如前所述。
经审理查明，原告徐邦仕与第三人张远忠均系三亚市崖州区保平村委会保平第三小组农户。上世纪八十年代国家实行农村土地承包责任制时，两农户从保平第三小组各分得相邻的田大园地一块。1992年，为了方便耕作，原告与第三人协商达成口头协议，一致同意将原告的1.1亩亚弟子田与第三人的1.6亩田大园地进行互换，互换时未签订书面合同，亦未报发包方备案。第二轮土地承包时，保平村委会于1996年7月1日与原告、第三人签订《家庭承包耕地合同书》，合同书分别约定：原告承包土地5块4.8亩，其中田大园地0.9亩；第三人承包土地3块1.6亩，其中田大园地0.3亩。后经发包方保平村委会报送，三亚市农业局于2005年9月17日对两合同进行了审�，并分别编制了《农村土地承包经营权证登记表》，两登记表分别记载：原告承包的0.9亩田大园地四至为：东至张树瑚，西至张远忠，南至公路，北至溪；第三人承包的0.3亩田大园地四至为：东至张玉莲，西至徐帮仕，南至车路，北至溪。同年9月20日，三亚市政府分别向原告和第三人颁发了1410412号、1410409号《农村土地承包经营权证》，确定了二人的土地承包经营权。但是，原告权证中对田大园地西至和北至的记载与登记表不一致。
另查明，第二轮土地承包时，第三人一户分立为其本人、张远金、张远妹、张远清兄妹四户，其最初承包的田大园地由该四户分割承包，其中张远忠、张远金各承包0.3亩，张远妹、张远清各承包0.15亩，共计0.9亩。2005年9月20日，上述四户取得《农村土地承包经营权证》。2014年第三人兄妹4人因索要交换地与原告发生纠纷，经4人�请，三亚市农业局于2015年1月4日作出《答复意见》，要求保平村委会和保平第三小组督促原告将0.9亩田大园地在2015年3月前归还张远忠等人。原告认为被告为第三人颁发1410409号《农村土地承包经营权证》，致使该证与其权证存在实际面积为1.6亩的园地重叠，侵犯其合法权益，遂于2015年3月12日诉至本院要求撤销第三人权证。
庭审中，原告、第三人均认可：二人最初承包的田大园地实际面积都是1.6亩，在签订土地承包合同时都登记为0.9亩；张远忠田大园地的东至为张树瑚而非张玉莲。
经现场勘查，双方确认第一轮土地承包时，徐帮仕田大园地四至为东至张远忠，西至张玉莲，南至公路，北至溪，该地块一直由原告使用至今；张远忠田大园地四至为东至张树瑚，西至徐帮仕，南至公路，北至溪，该地块由原告使用至2014年；目前徐帮仕用以和张远忠互换的亚弟子田，由第三人砍伐自种的槟榔树后闲置。
本院认为，本案焦点问题为：一、本案是否超过法定起诉期限；二、被告三亚市政府向第三人张远忠颁发《农村土地承包经营权证》是否合法；三、第三人张远忠的《农村土地承包经营权证》项下的田大园地与原告徐帮仕权证项下的土地是否存在重叠。
一、关于本案是否超过法定起诉期限的问题。
本案中，被告和第三人均主张原告起诉超过法定期限，应驳回起诉。其中被告主张2005年9月三亚市政府向原告、第三人颁发《农村土地承包经营权证》时，原告就知道具体行政行为；第三人主张2010年其与原告发生纠纷时，原告就知道被告向第三人颁发涉案权证，故均认为原告起诉已超过起诉期限。原告则主张其于2014年第三人要求换地时才知道被告向第三人颁证，故其起诉未超过两年的起诉期限。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，被告和第三人就原告起诉超过法定期限问题均未提供证据予以佐证，且从三亚市农业局《答复意见》中关于该局于2014年12月派人对原告与第三人等人的纠纷进行调查的记载，可推定原告于2014年知道涉案具体行政行为内容可信，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定，原告于2015年3月起诉未超过起诉期限，本院对被告�第三人的该项主张不予支持。二、被告三亚市政府向第三人张远忠颁发《农村土地承包经营权证》是否合法的问题。
首先，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，被告作为县级以上人民政府，具有在其辖区内颁发农村土地承包经营权证的法定职责。本案争议地是保平第三小组集体土地，在被告辖区范围内，被告颁发涉案权证主体合法。其次，在第二轮土地承包时，第三人与保平村委会签订土地承包合同，约定承包土地的类别、面积等事项，该承包合同经发包方保平村委会报送后，由农业行政主管部门三亚市农业局进行了审核，并编制了农村土地承包经营权证登记表，被告根据依法审核的土地承包合同向第三人颁发《农村土地承包经营权证》事实清楚，证据充分，程序合法。虽然第三人权证中对田大园地东至的记载与实际确认的不一致，但该瑕疵不足以影响被告颁证行为的合法性。
三、第三人张远忠的《农村土地承包经营权证》项下的田大园地与原告徐帮仕权证项下的土地是否存在重叠的问题。
原告主张被告向第三人颁发的1410409号权证与其1410412号权证存在1.6亩园地重叠。因原告与第三人均认可各自承包的1.6亩田大园地后来都登记为0.9亩，原告主张1.6亩园地重叠即为0.9亩登记地重叠。经查，1992年原告与第三人互换承包地时未报发包方备案。1996年保平村委会与原告签订土地承包合同时，约定原告承包田大园地0.9亩。该地块中不包括第三人的0.9亩田大园地，对此，原告明知且未提出异议。与此同时，第三人与兄妹分割自家农户承包的0.9亩田大园地后，�保平村委会签订土地承包合同，约定其承包其中的0.3亩，无论从合同约定还是现场勘查情况来判断，第三人与原告的田大园地并不存在重叠，原告的上述主张无事实依据，不予支持。
至于原告权证上田大园地的四至与土地承包经营权证登记表记载不一致的问题，本院根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十八条“办理农村土地承包经营权证换发、补发手续，应以农村土地经营权证登记簿记载的内容为准”的规定，以登记表记载的内容为准。经现场勘查，该登记表记载的四至与实际确认的四至不符，应认定除各方当事人确认的西至张玉莲，南至公路，北至溪外，登记表中的东至张树瑚系填写错误，原告持登记错误的四至主张权益不当。综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国�政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告徐帮仕的诉讼请求。
本案诉讼受理费50元，由原告徐帮仕负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 张维青
审判员 吉 红
审判员 陈兴科
二〇一五年五月二十一日
书记员 纪 莉
附：相关法律条文
最高人民法院
关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。