镇江经济开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）镇经行初字第0024号
原告尹素梅，无业。
原告孙晓辉，工人。
原告孙晓丽，工人。
原告张莉，工人。
原告孙翊翔。
法定代理人孙晓辉，工人。
以上五原告共同委托代理人孙春林，男，1954年2月28日生，汉族，退休。
以上五原告共同委托代理人殷建国，男，1955年7月22日生，汉族，退休。
被告镇江市丁岗镇人民政府，地址镇江市丁岗镇。
法定代表人姚海峰，该镇镇长。
委托代理人李承举，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。
原告尹素梅、孙晓辉、孙晓丽、张莉、孙翊翔诉被告镇江市丁岗镇人民政府被征地农民基本生活保障一案，本院于2014年5月12日立案受理后，依法由审判员张红担任审判长，与代理审判员陈泽鑫、人民陪审员王纪荣共同组成合议庭于2014年6月30日公开开庭进行了审理。原告尹素梅、孙晓辉、孙晓丽、张莉、孙翊翔共同委托代理人孙春林、殷建国，被告镇江市丁岗镇人民政府委托代理人李承举到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原居住在镇江市丁岗镇丁岗村30组孙春林一家，于1999年取得家庭承包地1.95亩，该土地于2011年7月被征收。经过合法程序确认后，原告享有被征地农民基本生活保障待遇，并领取了征地农民基本生活保障证书。2011年7月起，镇江新区被征地农民基本生活保障办公室（以下简称征地保障办）按规定发放被征地农民基本生活保障费。7个月后，五原告的被征地农民基本生活保障费被停发。2014年3月14日，被告向五原告出具一份复核意见，取消原告尹素梅、孙晓辉、孙晓丽享受征地保障安置待遇。原告认为，被告擅自改变镇江市人民政府镇政发（2009）8号文件规定的征地保障程序和安置人员标准，对原告重新审核的行为超越职权，侵害原告的合法权益，请求确认被告作出复核意见的行政行为违法，恢复原告征地农民基本生活保障待遇。
以下为原告提交的证据材料及被告的质证意见：
1、1999年5月30日丹徒县人民政府颁发的土地承包经营权证书（承包耕地1.95亩）复印件一份，拟证明原告具有合法的土地使用权。
2、被征地建房实景照片一张，拟证明原告被征用土地的现状。
3、2014年3月14日被告作出的关于丁岗村30组尹素梅、孙晓辉、孙晓丽、张莉、孙翊翔五人是否符合被征地农民安置人员身份的复核意见（以下简称复核意见）复印件一份。
4、2014年3月7日丁岗第三十村民小组、村委会公示的丁岗30组农副批发市场项目不符合安置人员名单复印件一份。
证据3、4拟证明原告的基本生活保障被撤销的行政行为违法。
5、尹素梅、孙晓辉、孙翊翔、张莉、孙晓丽的常住人口登记卡复印件一份，拟证明征地之前到目前为止，上述人员户口全在丁岗镇40组。
6、尹素梅、孙晓丽、张莉、孙晓辉、孙翊翔的被征地农民基本生活保障手册复印件一份，拟证明五原告具备被征地农民生活保障费的资格。
7、尹素梅、张莉、孙晓丽、孙晓辉中国建设银行活期存款单复印件一份，拟证明原告享受了6个月的被征地农民生活保障费，后被征地保障办停发。
被告对上述证据材料的真实性均无异议，但认为上述证据材料不能证明原告具备农村集体经济组织成员的资格。
被告辩称：1、复核意见的性质是信访意见。被告于2014年3月14日作出的复核意见，与2012年4月28日关于孙春林上访情况答复意见内容基本一致，二者都是对信访问题的政策性解释、答复和建议，不是具体行政行为；2、五原告请求恢复征地保障待遇，实际上是请求认定其有农村集体经济组织成员资格。该请求是民事问题，应当依法走民主议定程序，不属于人民法院行政案件的受理范围。3、被告并未作出具体行政行为，也没有作出取消原告征地保障待遇的行为，不是本案适格主体。请求驳回原告的起诉。
以下为被告提交的证据材料和职权依据及原告的质证意见：
1、五原告的常住人口登记表复印件一份，拟证明五原告是非农业人口，不具备享受被征地农民基本保障待遇的主体条件。
2、2002年11月22日《江苏省政府批转省公安厅关于进一步深化户籍管理制度改革意见的通知》复印件一份。
3、2002年10月江苏省公安厅《关于进一步深化户籍管理制度改革的意见》复印件一份。
证据2、3拟证明在2002年江苏省已经取消了农转非的户籍制度，进一步证明五原告不具备农村集体经济组织成员资格。
4、2012年4月10日镇江市公安局新区分局丁岗派出所作出的关于尹素梅户口簿上迁移原因非转农的答复复印件一份，拟证明不存在非转农的事实。
5、2012年4月28日被告作出的关于孙春林上访情况答复意见复印件一份。
6、2012年7月4日镇江新区管理委员会作出的关于孙春林信访事项复查意见复印件一份。
7、2012年10月24日镇江市人民政府关于孙春林信访事项的复核意见复印件一份。
证据4-7拟证明五原告不具备享受征地农业基本保障条件，被告只发表了自己的观点，并无职权暂停五原告的征地农民生活保障。
8、《中华人民共和国农村土地承包法》
9、《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令（2005）第26号）
10、《镇江市征地补偿和被征地基本生活保障办法》（镇政规发（2009）8号）
11、2010年8月6日镇江市人民政府作出的《关于征地拆迁政策界定的复函》（镇政办函（2010）29号）
证据8-11拟证明五原告不具备发放征地农民生活保障费用的条件。
原告对上述证据的真实性均无异议，但认为证据1-3不能达到被告的证明目的，仅能说明户口变更的过程；证据4-7与本案没有关联性；证据8-11恰好证明被告没有依据上述规定作出该行政行为。
经庭审质证，本院认为原、被告提供的证据材料均具有真实性，且与本案关联，本院予以采纳。
经审理查明：孙春林原系镇江市伏牛山煤矿职工，其妻子尹素梅、子女孙晓辉、孙晓丽三人的户口原在丁岗镇平昌村第九村民小组，属农业户口性质。因孙春林为煤矿职工，尹素梅、孙晓辉、孙晓丽三人享受政策性照顾，于1991年8月7日“农转非”将户口迁至丁岗镇。1999年11月25日，孙晓辉、孙晓丽两人的户口投靠父亲迁至伏牛山煤矿。2003年5月，江苏省实行全省城乡居民统一户口登记管理制度，取消了农业、非农业等人口性质的区别，按照实际居住地登记户口，统称为居民户口。2003年12月15日，尹素梅的户口迁至实际居住地丁岗镇桥东40号，孙晓丽、孙晓辉的户口也因大中专院校毕业陆续迁回实际居住地丁岗镇桥东40号。尹素梅的户口在取消户口性质之前是非农业户口，取消户口性质后为居民户口。
2011年孙春林户1.9亩承包田因农副产品批发市场项目被征收。村镇在核查尹素梅相关资料时，根据其户口簿上“何时由何地迁来本址”一栏中所载“2003年12月15日非转农丁岗镇桥东（平昌）40号”，理解为其非农户性质已转为农业户性质，于2011年7月将尹素梅、孙晓辉、孙晓丽纳入被征地农民基本生活保障。后被告根据《关于征地拆迁政策界定的复函》（镇政办函（2010）29号）第三条的规定，发现尹素梅、孙晓辉、孙晓丽三人属于政策性农转非，不应计入农业人口统计台账，不能享受被征地农民基本生活保障，于2012年2月上报征地保障办暂停了三人的保障待遇。因孙晓辉之妻张莉为婚迁由农业户口迁入，孙晓辉和张莉之子孙翊翔为新生申报，征地保障办也暂停二人享受征地保障待遇。
2014年3月14日，被告作出关于丁岗村30组尹素梅、孙晓辉、孙晓丽、张莉、孙翊翔五人是否符合被征地农民安置人员身份的复核意见，认为：尹素梅、孙晓辉、孙晓丽三人属于政策性农转非，不符合被征地农民安置人员身份，丁岗村委会已于2014年3月7日对丁岗村30组不符合被征地农民安置人员名单进行了公示，建议征地保障办取消其三人享受征地保障安置待遇；张莉因婚迁由农业户口迁入，其子孙翊翔是新生申报，鉴于情况特殊，由其所在村民小组召开村民会议或村民小组代表会议讨论，如果三分之二以上村民或代表通过，且形成书面的材料方可接纳为集体经济组织成员。征地保障办根据上述复核意见，于2014年4月停发了原告的保障待遇。截止原告起诉前，张莉和孙翊翔的明确身份程序尚未启动。
另查明，自2003年7月1日起，在全市范围内取消农业户口和非农业户口等各种户口性质，按照实际居住地登记户口，统称为“居民户口”。
本案的争议焦点为：被告作出的复核意见是否是具体行政行为？是否合法？
原告认为，原告并没有上访，复核意见并不是因为信访而产生的，复核意见是对五原告的权利义务产生实际影响的具体行政行为，侵害了五原告的合法权益。
被告认为，复核意见只是一个意见和建议，不是结论，对原告的权利义务不产生实际影响。在被征地农民基本生活保障待遇方面，被告的职责就是审核。审核的前提条件是以丁岗村委会或村小组的意见处理。复核意见不是审核行为，也不是具体行政行为。
本院认为：在行政诉讼中，人民法院对具体行政行为的合法性进行审查。具体行政行为是指由行政主体依法针对特定的相对人所作的具体的、单方的，对相对人实体权利、义务产生直接影响的行政行为。本案中，复核意见是被告针对五原告是否符合被征地农民安置人员身份的特定问题作出的结论性意见，征地保障办也是根据该复核意见停发了原告的征地保障待遇，实质上对五原告权利义务产生了影响，因而是一种可诉的具体行政行为。
根据规定，征收土地的，应对被征地农民予以安置补助。征地需安置人员的产生及动态管理应当严格按照相关规定进行。《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》（江苏省人民政府令（2005）第26号）第17条规定，被征地农民的名单由被征地的农村集体经济组织过半数以上成员同意提出，经乡镇政府审核后，由县级人民政府确定。确定后，应当在被征地农村集体经济组织所在地公示。《镇江市征地补偿和被征地基本生活保障办法》（镇政规发（2009）8号）第17条规定，征地需安置被征地农民按下列程序确定，即征地需安置人员由被征地农村集体经济组织过半数以上成员同意提出，农村集体经济组织不健全的，由村委会提出名单，并在征地补偿安置方案公告发布15日内上报安置人员名单。镇人民政府负责对被征地农村集体经济组织或村民委员会上报安置人员名单进行审核后，报上一级人民政府确定。经确定的安置人员名单，由村委会负责在被征地的农村集体经济组织进行张榜公示，公示时间为5日。经公示有异议的，由辖市、区人民政府组织劳动和社会保障、公安、国土资源部门审定。
被告并未提出原告所在村集体经济组织不健全的相关材料，复核意见本身的内容也说明原告所在的村民小组是健全的。对原告征地安置人员身份的动态管理应由原告所在的村集体经济组织过半数以上成员同意提出，被告应当履行相关审核程序后，将安置人员名单报上一级人民政府确定。经确定的安置人员名单，由村委会负责在被征地的农村集体经济组织进行张榜公示，公示时间为5日。被告在作出复核意见时，没有发现缺少村集体经济组织的民主议事程序，也没有相应材料证明尽了充分慎重的审核义务，违反相关程序规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，判决如下：
一、撤销被告镇江市丁岗镇人民政府于2014年3月14日作出的关于丁岗村30组尹素梅、孙晓辉、孙晓丽、张莉、孙翊翔五人是否符合被征地农民安置人员身份的复核意见。
二、被告镇江市丁岗镇人民政府于本判决生效后四十五日内重新作出具体行政行为。
三、驳回五原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告尹素梅、孙晓辉、孙晓丽、张莉、孙翊翔负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。
审 判 长 张 红
代理审判员 陈泽鑫
人民陪审员 王纪荣
二〇一四年八月一日
书 记 员 史 叶
（附上诉须知）
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。