河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫16行终134号
上诉人（原审原告）扶沟县汴岗镇北林场103人。
诉讼代表人宁金凤，女，汉族，1963年9月12日出生，住扶沟县。
诉讼代表人谢长芳，男，汉族，1965年4月19日出生，住扶沟县。
诉讼代表人刘喜林，男，汉族，1966年2月22日出生，住扶沟县。
诉讼代表人姜同喜，男，汉族，1972年7月29日出生，住扶沟县。
委托代理人霍爱本，扶沟县曹里乡中心法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）扶沟县国土资源局。住所地：扶沟县南环路。
法定代表人胡新华，该局局长。
委托代理人刘会勇，该局副局长。
委托代理人吉凤春，该局法律顾问。
一审第三人扶沟县汴岗镇人民政府。住所地：扶沟县汴岗村。
法定代表人孙小光，该镇镇长。
委托代理人郭宝昌，该镇干部。
扶沟县汴岗镇北林场103人因与被上诉人扶沟县国土资源局土地行政登记一案，不服西华县人民法院（2017）豫1622行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人的诉讼代表人宁金凤、谢长芳、刘喜林、姜同喜，上诉人的委托代理人霍爱本，被上诉人扶沟县国土资源局的委托代理人刘会勇、吉凤春，第三人扶沟县汴岗镇人民政府的法定代表人孙小光、委托代理人郭宝昌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原扶沟县人民公社于1958年根据国家政策成立汴岗北林场。北林场人员来自全县各地，22.05公顷土地从本公社各大队划拨，由汴岗人民公社掌握管理，林场人员耕种，并交纳税费。国家取消农业税后，汴岗镇政府于2006年根据全镇人均耕地情况，将北林场144亩耕地作为口粮田按人均1.5亩分给北林场19户无偿耕种，剩余土地由镇政府承包给农户耕种，镇政府收取承包费，承包期限三年，2009年10月1日到期。该轮承包到期后，镇政府仍将土地承包给该林场农户，承包费由上轮每年200元/亩涨至每年300元/亩，期限仍为三年。2012年该轮承包到期后，汴岗镇政府将该承包地划分为每份0.9亩，承包给北林场19户农户，承包价格为每亩300元，期限为三年。2015年9月份，该轮土地承包到期前，汴岗镇政府研究决定将承包土地价格确定为每年500元/亩，原承包户在承包合同到期后，如不按新价格交纳承包款，不签订承包合同不得耕种。北林场土地承包户不同意该土地承包方案，不愿交纳承包款，双方发生纠纷，引发民事和行政诉讼。
2013年，扶沟县国土资源局对扶沟县汴岗镇政府农民集体土地所有权进行地籍调查，并于2013年10月28日作出国土资（2013）147号文“关于确认扶沟县汴岗镇农村集体土地所有权地籍调查结果的请示，”该请示报告认定汴岗北林场22.05公顷土地属汴岗镇农民集体所有。2013年11月6日扶沟县人民政府作出扶政文（2013）50号文“关于扶沟县农村集体土地所有权地籍调查结果的批复”，同意扶沟县国土资源局对汴岗镇北林场土地所有权地籍调查结果。2013年11月15日，汴岗镇政府申请土地登记，2014年6月27日，扶沟县人民政府颁发了扶集有（2014）第08788号集体土地所有权证书，将本案争议的22.05公顷土地确认为汴岗镇农民集体所有。
原审认为，一、扶沟县汴岗镇北林场宁金凤等103人具备本案原告诉讼主体资格。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中北林场103人已使用诉争宗地多年，与扶沟县国土资源局的颁证行为有利害关系，该103人是因扶沟县国土资源局同一颁证行政行为提起的行政诉讼案件，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，为共同诉讼。因此扶沟县汴岗镇北林场宁金凤等103人具有本案诉讼主体资格。扶沟县国土资源局和扶沟县汴岗镇人民政府认为宁金凤等103人不具有诉讼主体资格意见，不予支持。
二、扶沟县国土资源局的颁证行政行为有事实根据和法律依据。汴岗镇北林场现有土地是原汴岗人民公社于1958年从原汴岗人民公社各个大队划拨而来，其后一直由汴岗人民公社和汴岗镇人民政府掌握和管理。北林场农户也多次和汴岗镇政府签订土地承包合同承包本案争议土地。扶沟县国土资源局的地籍调查及扶沟县人民政府扶政文（2013）50号文也都确认本案争议土地属于汴岗镇农民集体所有。以上事实说明本案争议土地应属于汴岗镇农民集体所有。
《中华人民共和国土地管理法》第十条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”国土资源部《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》（国土资法（2001）359号）规定“能够证明土地已经属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体。没有乡（镇）农民集体经济组织的，乡（镇）集体土地所有权由乡（镇）政府代管。”扶沟县人民政府将本案争议土地登记在“汴岗镇农民集体”名下，颁发土地所有权证并由汴岗镇人民政府代管，符合上述规定。
三、汴岗镇北林场不具备登记农民集体所有权的组织形态。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十一条规定，我国集体土地实行的是三级所有，组为基础的农村集体土地所有制，即组、村、乡（镇）农民集体所有，其中乡（镇）农民集体所有的土地在进行所有权登记时，应当登记在乡（镇）农民集体的名下。而汴岗镇北林场的组织形式一直未确定，虽然其已向扶沟县民政部门申请成立村民组织，但现仍未得到审批。因此汴岗镇北林场不具备法律规定的农村集体土地所有权登记应具有的组织形式。
四、扶沟县人民政府将本案争议土地所有权登记在“汴岗镇农民集体”名下，属汴岗镇农民集体所有，并不是将本案争议土地颁证给汴岗镇人民政府所有。汴岗镇人民政府对争议土地没有所有权，只是依照法律及政策规定进行代管。因此，扶沟县人民政府的颁证行为没有侵犯汴岗镇北林场103人的合法权益。
五、扶沟县国土资源局在对本案争议土地颁证前，依照《土地登记办法》的规定，对争议土地进行了地籍调查、指界、地籍调查审批、公示等程序，颁证程序合法。
综上所述，扶沟县人民政府的颁证行为权属合法、界线清楚、面积准确、程序合法，未侵犯宁金凤等103人的合法权益，宁金凤等103人要求撤销扶沟县国土资源局颁发的扶集有（2014）第08788号集体土地所有权证的诉讼请求无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回扶沟县汴岗镇北林场103人的诉讼请求。案件受理费50元由扶沟县汴岗镇北林场103人负担。
扶沟县汴岗镇北林场103人上诉称，本案事实一审法院基本查清，查明事实能够得出上诉人、被上诉人和第三人之间的法律关系。上诉人自1958年人民公社体制期间就居住生活在涉案宗地上至今，形成永久性居住的村庄，并获发有集体土地宅基证，在当时的农村集体经济组织中形成有汴岗乡北林场支部委员会和汴岗乡北林场农民集体经济组织，且汴岗乡人民政府一直以来都是将北林场作为一个村民集体经济组织对待（以印章为凭）。扶沟县国土资源局明知涉案土地是农民集体土地，还颁证给第三人汴岗镇人民政府并由其经营管理，从其提交的档案中可以看出，申请单位不是农民集体经济组织，而是汴岗镇人民政府，申请人盖章也是汴岗镇人民政府的公章，法定代表人镇长高杰签字，根据《土地管理法》第十条规定，乡镇人民政府不能经营管理农民集体所有的土地。因为乡镇人民政府不同于村民委员会，不是群众自治性组织，而是基层政权组织。被上诉人颁发的集体土地使用证书与《土地管理法》第十条的立法精神相背。汴岗镇人民政府作为最基层的政权组织，各项财政支出均由国家财政支出，乡级人民政府与上诉人村民订立三轮土地承包合同，强行变相收受地亩款，已收取了两轮，上诉人认为这里一定有贪污嫌疑，法院应当就上述行为提出司法建议审查本案承包金是否上交国家财政。
二、一审法院判决不公，对庭审中上诉人已经提及和依法查明的事实故意避开不查、不审、不提、不写，就是2014年6月21日前该宗土地的使用权人是谁，客观事实是，1995年12月27日扶沟县人民政府已将该宗土地颁发给汴岗镇北林场农民集体，所有权证号为扶集（95）字第2109—28，登记面积为253.5亩，该土地使用权证被第三人收回，被上诉人拒不让任何人查阅该档案，庭审中上诉人已向法庭提及此事，但判决书中不显示此情况。请求中院依职权彻查此证，该事实如查清，就不会存在第三人代管的借口和理由。判决书本院认为第四部分所述内容，明显是为被上诉人和第三人的非法行为开脱，也明显违反《土地管理法》第十条的立法原意。
请求二审法院撤销一审判决及所诉的土地使用证书，诉讼费用由被上诉人负担。
扶沟县国土资源局答辩称，被上诉人的行政行为不侵犯上诉人的合法权益，本案涉及的土地历年来都是上诉人和第三人通过签订承包合同的方式进行管理和经营，上诉人对该土地没有所有权，上诉人享有的只是承包经营权，作为汴岗镇北林场在民政部门没有登记，不是依法成立的村民组织，上诉人和北林场不是本案行政行为的相对人。被上诉人为第三人颁证是依法行政的行为，如果给上诉人和汴岗镇北林场颁发土地所有权证，反而不是合法行为。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。
第三人扶沟县汴岗镇人民政府述称意见与被上诉人答辩意见相同。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，我国农村集体土地实行的是乡（镇）、村（原生产大队）、村民小组（原生产队）三级所有制度，汴岗镇北林场并非法律意义上的上述集体经济组织，依法不能取得集体土地的所有权。汴岗镇北林场现有土地自1958年以来一直由汴岗人民公社和汴岗镇人民政府掌握和管理，该土地依法属于乡（镇）农民集体所有，扶沟县国土资源局将涉案土地登记为汴岗镇农民集体所有符合法律规定。并且，提起本案诉讼的是扶沟县汴岗镇北林场103人，个人作为非集体经济组织不能主张土地的所有权，本案土地登记行为是对土地所有权进行的登记，并不影响汴岗镇北林场103人的合法权益。
综上，上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汴岗镇北林场103人负担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 王福生
审判员 闫 政
二〇一七年八月十四日
书记员 赵东伟