山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁行终129号上诉人（原审原告）袁有福。被上诉人（原审被告）青岛市市北区人民政府。法定代表人刘建军，区长。上诉人袁有福因诉被上诉人青岛市市北区人民政府确认政府行政决定违法并给予赔偿一案，不服青岛市中级人民法院于2015年10月10日作出的（2015）青行初字第135号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2007年，袁有福所在的原青岛市四方区双山村启动拆迁改造，拆迁人为双山工贸总公司，拆迁承办人为市政动迁有限公司。原告袁有福在双山村357号、399号各拥有房产一处。2007年12月，原告与双山工贸总公司和市政动迁有限公司签订了住宅房屋拆迁补偿协议。2013年，双山村村民袁有恩等人就二层住宅的补偿问题向市北区河西街道办事处进行信访。河西街道办事处于2013年4月14日出具信访事项答复意见书，载明：“袁有恩是双山村400号房屋的产权人，该房屋占地面积115.65㎡。该房屋于1987年经双山工贸总公司批准，实际修建了二层，双山村将此类房屋统称为‘土二层’，此类情况共约50户。经区各职能部门、拆迁承办人以及双山工贸总公司共同研究决定，对此类情况的房屋，划分出5个档次，进行货币补偿。参照此标准，市政动迁公司已经对袁有恩位于双山村400号房屋的‘土二层’部分进行了货币补偿，并经本人同意，于2008年12月13日与袁有恩签订了双山村400号的拆迁补偿协议，袁有恩也予以领取。协议已经生效，如本人认为此补偿协议无效，建议通过诉讼等司法途径解决。”原告向被告青岛市市北区人民政府提出赔偿申请，要求对原告已拆除未合理安置和少补偿的双山村357、399号第二层面积164.4㎡的房屋予以安置相同面积房屋或给予同价值货币赔偿。被告经审查认为，该案涉及的是拆迁法律关系，拆迁人和拆迁承办人均不是行政机关，故原告申请的事项不属于国家赔偿范围，遂于2015年5月29日作出青北政不字（2015）03号不予赔偿决定。原审法院认为，1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告的第一项诉讼请求为“确认被告职能部门作出的关于双山村涉及原告土二层的共同研究决定违法”，该项诉讼请求中并无明确的被告，且共同研究决定具体是哪一行政行为指向不明确。即使原告所称的共同研究决定存在，也属于过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。2、本案系拆迁人与被拆迁人之间所发生的纠纷，不存在行政赔偿的问题，不属于国家赔偿范围，国家不承担赔偿责任。被告所作的不予赔偿决定虽然名为不予赔偿决定且决定不予赔偿，但在其阐述的理由中已写明申请人申请的事项不属于国家赔偿范围，故该决定实质为不予受理决定，不能据此启动行政赔偿诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（一）项和第二款之规定，裁定驳回原告袁有福的起诉。上诉人袁有福不服，上诉请求撤销原审法院裁定，支持上诉人一审合法诉求，或将本案依法指定其他地市中级人民法院公正审理。理由如下：1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，行政案件均需开庭公开审理。而原审法院未开庭审理，也未按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款的规定调查和询问当事人，审理程序严重违法。2、上诉人在原审诉状中列的被告非常明确，即区政府，而且经过原审法院承办法官的认可后才得以受理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，指的是有明确的被告和具体的诉讼请求，未规定诉状里的某项诉讼请求中须有明确的被告。“共同研究决定”是“被告职能部门”作出的，而本案被告区政府是首位，且上诉人可以选择单独诉被告，也可以同时选择职能部门作共同被告。原审法院认为无法律依据，是在明显的利用司法职权施加刁难。上诉人所提诉讼中的第一项请求是请求确认被上诉人“各职能部门作出的关于双山村涉及原告土二层的共同研究决定违法”，该诉求是具体的。因此，上诉人提起的诉讼符合受案条件。至于该“共同研究决定”是哪一行政行为、具体内容是什么、是否违法、是否对上诉人造成经济损失等，均须由被上诉人在开庭时作出说明和解释，也更需人民法院公开开庭经实体审查才能作出公正认定。但原审裁定未查明也未审理该“共同研究决定”，属于对案件事实的主观猜想，是不严肃的。3、被上诉人下属河西街道办事处所称“区各职能部门”及“共同研究决定”，指的是区政府及其各职能部门拆迁公民房屋发生争议进行解决作出补偿的共同处理决定，因拆迁承办单位和双山工贸总公司是遵从和秉承区政府牵头、由各职能部门研究后制作的行政补偿决定，该决定具有一定的行政效力和权威，因此，“共同研究决定”是作为类行政行为，该行为的实际后果导致拆迁人、拆迁承办单位执行该“共同研究决定”，造成上诉人的二层房屋未得到公平合理补偿的财产损失，故根本不同于原审裁定称的过程性行为。4、上诉人与被上诉人之间已经形成财产损失，与具有执行力和影响的研究决定具有法律上的因果关系，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，受害人有取得赔偿的权利。原审法院裁定不予赔偿适用法律错误，导致裁定结果严重司法不公。5、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条的规定，赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明理由。被上诉人作出的不予赔偿决定错误。而原审裁定竟然认定该决定为不予受理决定，不能据此启动行政赔偿诉讼，故原审裁定适用法律错误，程序违法。被上诉人青岛市市北区人民政府未提交书面答辩意见。本院二审查明事实与原审一致。本院认为：一、关于上诉人所称的原审法院不开庭审理违反法定程序问题。经查，原审法院依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第二款的规定，审查后认为本案不需要开庭审理，从而迳行裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。二、关于上诉人的起诉是否符合法定起诉条件问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起行政诉讼应有明确的被告，并有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，虽然上诉人在起诉状中列明被告为青岛市市北区人民政府，但没有提供青岛市市北区人民政府实施相关行政行为的证据。并且，根据上诉人在原审中提出的诉讼请求及提供的相关证据，上诉人请求法院确认“被告职能部门”所作出的“关于双山村涉及原告土二层的共同研究决定”违法，即上诉人认为被诉“共同研究决定”行为的实施主体为“被告职能部门”，而“被告职能部门”究竟具体是指哪一行政机关，上诉人却没有明确。上诉人还主张“共同研究决定”是侵犯其财产权益的行政行为，但也未能就“共同研究决定”行为的具体内容提供证据。因此，上诉人的起诉不符合法定起诉条件，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定。上诉人所称的“共同研究决定”行为的具体内容应由法院在审理中予以查明问题，系对法律的认识错误，本院不予支持。三、关于国家赔偿问题。本案中上诉人虽向青岛市市北区人民政府提出行政赔偿申请，但其所提出的申请事项实际上系拆迁人与被拆迁人之间的纠纷，并不属于国家赔偿范围，不能据此启动国家赔偿程序，原审法院对此认定并无不当。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  许 琳代理审判员  孙晓峰代理审判员  王永鹏二〇一六年四月十一日书 记 员  王 璐