辽宁省大连市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽02行终73号
上诉人（原审原告）衣丰，男，1957年12月29日出生，汉族，住址大连金普新区。
委托代理人刘红旗，辽宁碧海律师事务所律师。
上诉人（原审被告）大连金普新区复州湾街道办事处，住所地大连金普新区复州湾街道兴湾街**号。
法定代表人宋志远，主任。
委托代理人王治国，该街道办事处工作人员。
委托代理人刘传科，辽宁昌信律师事务所律师。
上诉人衣丰、上诉人大连金普新区复州湾街道办事处（以下简称复州湾街道办）因其他行政行为一案，不服大连市普兰店区人民法院（2016）辽0214行初79号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人衣丰的委托代理人刘红旗，上诉人复州湾街道办的委托代理人王治国、刘传科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，1997年6月20日，原告衣丰与瓦房店市复州湾镇人民政府水产站签订《关于衣峰承包滩涂养海蛎子的管理合同》，约定原告养殖范围为：西起王屯刘某某虾圈东坝；东止东海老沟中心线；南起刘某某虾圈南坝垂直往东延长线；北止半拉海东南坝角垂直向东延长线。使用权限一般不再变动。该滩涂归普兰店市复州湾街道王屯村民委员会集体所有，由王屯村民委员会委托镇水产站管理。滩涂管理费每年200元，由水产站负责征收。1997年至1999年，原告每年向镇水产站缴纳200元管理费。原告具有经营权，从事沙蚬子养殖，养殖方式是每年投沙蚬子苗，当年秋季和第二年春季进行捕捞并出售。2010年4月17日，复州湾镇人民政府（现更名为复州湾街道办）发布《复州湾镇人民政府关于涉海有关问题的通告》（湾政发[2010]25号），规定自通告发布之日起，“养殖虾圈、海蜇圈、养殖滩涂等，不准投苗”。原告自该通告发布之后便按照通告的要求停止投苗经营。但至今，被告未与原告签订征收补偿协议，未对原告的滩涂进行征收。庭审时，原告撤回第二项“被告赔偿原告损失336万元”诉讼请求，保留第一项“依法确认被告湾政发（2010）25号通告无效”诉讼请求。
原审法院认为，国家建设征收土地的主体是国家，具体来讲是国家授权县级以上人民政府行使征收权。《中华人民共和国渔业法》第十四条规定：“国家建设征用集体所有的水域、滩涂，按照《中华人民共和国土地管理法》有关征地的规定办理。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”，第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”2010年6月26日，国土资源部发布的《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》中第五条第十二项明确规定：“强化市县政府征地实施主体职责。”可见，征收文件的制定主体应为县级以上人民政府。本案中，《复州湾镇人民政府关于涉海有关问题的通告》（湾政发[2010]25号）文件的制定主体系复州湾镇人民政府，其作为乡镇级人民政府，不具有规范性文件的制定主体资格，且没有证据表明该通告的制定系出于县级以上人民政府的授权。故被告制定征收文件没有法律依据，显然超越了职权。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告普兰店市人民政府复州湾街道办事处于2010年4月17日发布的《复州湾镇人民政府关于涉海有关问题的通告》（湾政发[2010]25号）违法。
上诉人衣丰上诉称，请求撤销原审判决，依法改判确认湾政发[2010]25号通告无效。主要理由是：一、根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国海域使用管理法》的有关规定，上诉人复州湾街道办不具有发布征地或者征海通告的主体资格。二、上诉人复州湾街道办征收滩涂并非为了公共利益需要，且征收行为为大连普湾新区管理委员会否认，征收行为存在重大违法情形。
上诉人复州湾街道办上诉称，请求撤销原审判决，发回重审或者依法改判。主要理由是：一、湾政发[2010]25号通告仅是通知，不是可诉的行政行为。对上诉人衣丰的权益有影响的是未予征收本身，而非湾政发[2010]25号通告。二、该街道办事处经大连普湾新区管理委员会授权负责实施海域征收动迁工作。湾政发[2010]25号通告是经大连普湾新区管理委员会同意后作出，相关海域征收动迁工作也是基于该通告和大连普湾新区管理委员会于2010年7月14日作出的《公告（二）》，依照《大连普湾新区管理委员会关于印发〈大连普湾新区海域征用补偿办法〉的通知》（大普管发〔2010〕1号）的有关规定进行，不存在违法或者无效之处。现因行政区域变动，该授权已被收回。故该街道办事处已不具有实施征收动迁、发放补偿款的行政职责。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，业已生效的本院（2016）辽02行终191号行政裁定已经认定，案涉《复州湾镇人民政府关于涉海有关问题的通告》（湾政发[2010]25号）对上诉人衣丰的权利义务产生实际影响。故上诉人复州湾街道办提出的案涉通告行为不是可诉行政行为的主张，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中，案涉通告行为是上诉人复州湾街道办以其自己的名义作出，且上诉人复州湾街道办并未提供有效证据证明该行为的作出是受其他行政机关的委托。根据前述规定，上诉人复州湾街道办是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”本案中，上诉人复州湾街道办未就案涉通告行为的合法性提供任何证据，其应当就此承担举证不能的不利后果，即案涉通告行为应视为没有证据。但鉴于案涉通告行为已经实施，不具有可撤销内容，故依法应确认为违法。综上，原审判决裁判结果并无不当，本院予以维持。上诉人衣丰、上诉人大连金普新区复州湾街道办事处的上诉请求及理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币100元，由上诉人衣丰、上诉人大连金普新区复州湾街道办事处各负担50元（均已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 苍 琦
审判员 李 健
审判员 马小红
二〇一七年四月十九日
书记员 刘婉余
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。