河南省南阳市宛城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫1302行初71号
原告：南阳市仁华房地产开发有限公司。
法定代表人：曹云良，住该公司总经理。
委托代理人：谢玉欣，南阳众筹律师事务所律师。
被告：南阳市城乡规划局。
法定代表人：方明洋，住该局局长。
委托代理人：陈博，南阳大为律师事务所律师。
委托代理人：颜巍，南阳市城乡规划局科长。
原告南阳市仁华房地产开发有限公司诉被告南阳市规划局行政不作为一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原、被告的委托代理均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称：按照南阳市城中村改造相关政策，2009年3月12日原告和南阳市宛城区仲景街道办事处泥营社区居委会签订了《城中村改造项目合作协议》，协议约定由双方联合对位于南阳市滨河路以西、天山路以南、健康路以东，属宛城区仲景办事处泥营社区区域（竹新村A、B区）进行联合改造开发。南阳市规划局先后为竹苑新村项目出具了规划条件并颁发了建设用地规划许可证。
为支持农运会使拆迁居民尽早回迁，该项目在建设中手续不太齐备，但在2014年市房地产市场集中整治中，原告按照市整治办的要求先后缴纳了各类罚款。由于被告原出具的规划条件及规划手续超过两年，国土部门现不予认可，原告多次向被告申请并向市政府反映，恳请被告能按照市整治办认可和市政府批准的容积率指标，按照机场净空批复，为竹苑新村建设项目重新出具规划条件或者确认原规划设计条件仍然有效，并函告土地管理部门，但被告因各种原因迟迟不予作为。原告为农运会项目拆迁孔明路房安置112户，现规划、土地等手续没有许可，后续工作和融资难求，拆迁户无法正常入住，拖欠农民工工资及工程款近亿元，极易引发群众上访，形成新的不稳定因素。故无奈起诉，请求判令被告依法限期为南阳市宛城区仲景街道办事处泥营社区竹苑新村A、B区城中村改造建设项目重新出具规划设计条件或确认原规划设计条件仍然有效并函告国土管理部门。
原告向法庭提供了如下证据：1、《南阳中心城市城中村改造实施办法》、《南阳中心城市城中村改造补充规定》。2、2009年3月12日宛城区仲景街道办事处泥营社区居委会与原告签订的《城中村改造项目合作协议》。3、2010年8月27日南阳市规划局宛规地字2010第48、49号建设用地规划许可证。4、2009年8月18日南阳市规划局宛规条字（2009）90号泥营社区竹苑新村A区城中村改造建设项目规划设计条件。宛规条字（2009）94号泥营社区竹苑新村B区城中村改造建设项目规划设计条件。2010年6月11日宛规条字（2010）44号关于南阳市泥营社区竹苑新村A区、B区城中村改造建设项目规划设计条件（宛规条字【2009】90、94号）的补充意见。5、南阳市规划局、南阳市住房和城乡建设委员会、南阳市宛城区国土资源执法监察大队行政处罚交款收据。6、2015年12月26日原告向市人民政府、南阳市规划局“关于解决竹苑新村稳定问题加快规划审批的紧急请示”。7、规划条件审批表。
被告辩称：1、原告诉讼主体不适格。答辩人之前出具的规划条件均是依泥营社区的申请，向泥营社区发放的。被答辩人未向答辩人提交过任何申请出具规划条件或者行政许可的资料。答辩人与被答辩人无直接利害关系。
2、2009年7月，经上报市政府批准同意，答辩人为泥营社区出具宛规函【2009】141号文件、宛规条字【2010】44号文件，规定了“竹苑新村”项目的规划条件，建筑物高度必须满足机场净空要求。依据市整治办精神，该项目纳入南阳市中心城区房地产秩序专项整治序列，依据建筑单位提供的相关数据，结合机场净空要求，按照实际建设情况，该项目调整规划条件事宜报经政府批复。政府批复后，因机场净空问题，我局多次与民航管理机关协调机场净空事宜未果。2015年11月25日答辩人收到中国南方航空股份有限公司南阳基地给被告复函（南航股宛函【2015】11号）文件，对“竹苑新村”建设项目建设高度进行核定，按黄海高度标准：“竹苑新村”项目地块一建设控制在174米以下，地块二建设高度176米以下。文件要求：建构物超出以上限高要求，必须对超高部分予以拆除。由于原告存在未批先建的违法行为，建筑高度超出机场净空限制，需要进行整改，方能进一步办理相关手续。被答辩人并未提出整改方案及意见，我局经2016年1月20日局长办公会经研究，对该项目规划手续办理事宜，向市政府请示：1、建设单位依据2015年11月25日中国南方航空股份有限公司南阳基地出具的限高要求，调整建设工程设计方案并重新核算规划技术指标，经上报市政府批准后，发函市国土部门，按程序完善土地使用审批手续。2、建设单位须作出承诺，在取得土地使用审批手续后，办理建设工程设计方案审批前，必须按照机场净空管理部门要求，确实整改到位。3、如建设单位与机场净空管理部门沟通、对接、机场净空管理部门重新出具限制要求后，我局按照重新确定的建筑物高度要求，积极办理相关规划审批手续。4、如市政府同意以上意见，建议凡涉及机场净空限制要求的房地产整治项目都据此办理。2016年2月25日市政府领导批示：“请规划局主持召开由规划局、企业和机场净空管理部门参加的会议，研究按规划局提出的两步走方案是否行？按照航空部门提出的“必须对超高部分予以拆除”要求，企业是否能拆除整改到位？通过三方深入对接研究能否找出更科学的解决办法。”被告多次与机场净空管理部门对接，2016年3月29日市政府牵头秘书长带队，被告三位局长及总师室主任、建筑科科长、用地科科长到南阳机场净空管理部门进行对接。民航部门郑州局局长、中南局处长、南阳机场相关人员参加召开了协调会。会议形成以下意见：1、市政府成立班子启动飞行程序调整工作，为东区净空管制区域释放空间资源。2、对已建成超机场净空的建设项目逐一摸底，交民航监管部门统一研究。2016年5月9日被告两位局长及总师室主任、建筑科科长、用地科科长又一次到南阳机场净空管理部门进行对接。南阳机场两位书记等参加召开了协调会。会议形成以下意见：对已建成未取得行政许可超机场净空的项目逐一摸底；由南阳机场和南阳市政府相关部门成立遗留问题处理领导小组，专题研究提出办理意见，报民航监管部门研究。但此调整事项涉及程序繁复，时间较长，机场方反馈，短时期内无法调整出新的机场净空障碍物限制标准。被告积极在与市政府和机场净空管理部门沟通，但由于原告未批先建的违法行为及未批已建的建筑超过飞行安全强制性要求，违反《中华人民共和国航空法》，也未进行整改，造成规划条件迟迟不能函告国土部门。请求判决驳回原告诉讼请求。
被告向法庭提供如下证据：第一组证据：宛规业纪（2009）13号、宛规函（2009）141号、144号对南阳市国土资源局关于泥营社区竹苑新村A、B区城中村改造项目建设用地规划条件的函；宛规条字（2009）90号、94号泥营社区竹苑新村A、B区城中村改造建设项目规划设计条件；2009年7月规划条件。第二组证据：行政处罚卷宗；第三组证据：2015年6月被告作出新的规划条件，原告未批先建违法行为存在，被告未函告市国土资源管理局。
被告对原告所举证据6“关于解决竹苑新村稳定问题加快规划审批的紧急请求”，认为与本案无关，其它证据真实性无异议，证明方向有异议。2014年行政处罚，罚款未交到位，原告违法行为存在，超净空限高部分未改正，2015年6月新规划要点已经上会研究，未函告市国土资源局。原告对被告举证综合发表质证意见，对被告所举证据的真实性没有异议。被告举证证明属城中村改造项目，农运会服务配套市政项目，该项目A、B二区规划设计条件已批，未取得建设工程规划许可证施工，是农运会所需。被告2015年6月对原告A、B区作出新的规划条件，没有交付原告，没有告知市国土资源局，我们向被告和市政府提出了申请，违法建设行为早已发生，被告已处罚，原告已履行，本院对原、被告举证的真实性均予认定。
本院根据原、被告所举证据和庭审陈述，认定以下法律事实：
2007年3月15日起施行《南阳市中心城市城中村改造实施办法》宛政【2007】12号文，后又作出了南阳中心城市城中村改造补充规定，宛城、卧龙区人民政府及高新区管委会城中村改造领导小组在市城中村改造领导小组的统一领导下，具体负责本辖区内城中村改造的组织实施，城中村改造争取市场运作方式进行，农村集体经济组织与开发企业合作改造的采用竞标方式选择合作伙企业。由开发企业与区政府（管委会）、村居民委员会签订城中村改造制式合同。2009年3月12日原告与宛城区仲景街道办事处泥营社区居委会签订了城中村改造项目合作协议。约定原告提供拆迁补偿，负责组织项目建设的全部建设资金项目设计，开发管理等。至2009年7月24日，泥营社区竹苑新村城中村改造项目规划条件审批表经被告用地规划科、总师、主管局长、局长及市政府主管规划土地工作的市领导签批。2009年8月18日被告批准作出了宛规条字（2009）90号、94号文件，泥营社区竹苑新村A区、B区城中村改造建设项目规划设计条件，抄送南阳市国土资源局。
2009年8月18日被告作出了宛规条字（2010）38号关于南阳市泥营社区竹苑新村A区城中村改造建设项目规划设计条件（宛规条字【2009】90号）的补充意见。2010年6月11日被告作出了宛规条字【2010】44号关于南阳市泥营社区竹苑新村A区、B区城中村改造建设项目规划设计条件（宛规条字【2009】90、94号）的补充意见，意见中都要求符合机场净空限高要求。2010年南航南阳机场净空管理委员会对泥营市区居委会竹苑新村拆迁改造项目（原大昌实业公司）作出了“关于建筑物设计高度有关问题的函”，对该区域建筑物顶端工程应控制在183米以内（黄海高程系、其中包括避雷针、天线、铁塔等）。2010年8月27日被告颁发了宛规地字第2010第48号、49号竹苑新区A、B区域建设用地规划许可证。2012年3月30日宛城区城中村改造办公室给被告出示证明，证明A区有4幢属拆迁安置房。后全国农民运动会在南阳召开，原健康路开始施工经过原告竹苑新村区域。原告对该区域房屋进行拆除，并按规划设计要求，在没有取得土地使用证和被告颁发建设工程规划证的情况下，组织对竹苑新村A、B区施工。2012年6月7日被告对原告违法行为立案查处，被告卷宗图片笔录中显示2013年3月15日原告所施工的楼主体已封顶，被告于2014年11月10作出宛规罚决字（2012年）第088号行政处罚决定书，并送达原告委托代理人该《处罚决定书》。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定处罚内容：1、限2014年12月15日前完善规划手续；2、扣除安置面积68000平方米，对开发面积110406平方米处建设工程造价5%的罚款，罚款人民币4432800元。原告提供了2013、2014年给南阳市住房和城乡建设委员会、南阳市国土资源局及被告交纳罚款的票据。原告后申请要求被告办理规划许可等手续，被告2014年12月23日作出宛规业纪（2014）28号业务办公会议纪要，该纪要第14项：泥营社区竹苑新村A区城中村改造建设项目，属于中心城区房地产市场专项整治项目第167号，对该区规划条件等作出要求。2015年4月13日被告作出宛规业纪（2015）4号业务办公会议纪要，该纪要第7项，对竹苑新村A区的规划条件等再次作出要求。2016年2月4日被告作出了宛规（2016）30号文件，被告向市政府“关于南阳市中心城区房地产市场秩序专项整治涉及泥营社区竹苑新村A区城中村改造项目规划条件调整意见的请示。”就建设项目审批情况、规划审批涉及问题、规划意见及建议向市政府请示。其中规划意见及建设中，被告已多次与机场净空管理部门研究，机场净空管理部门拟对南阳机场飞行程序进行调整，但此调整事项涉及程序繁复、时间较长，机场方反馈，短时间内无法调整出新的机场净空障碍物限制标准。本着深入领会市政府开展房地产市场秩序专项整治活动的精神，以维护社会稳定大局、实事求是解决问题的目的，经被告2016年1月20日第一次局长办公会议研究，对该项目规划手续办理事宜，向市政府请示：1、建设单位依据2015年11月25日中国南方航空股份有限公司南阳基地出具的限高要求，调整建设工程设计方案并重新核算规划技术指标，经上报市政府批准后，发函市国土部门，按程序完善土地使用审批手续。2、建设单位须作出承诺，在取得土地使用审批手续后，办理建设工程设计方案审批前，必须按照机场净空管理部门要求，确实整改到位。3、如建设单位与机场净空管理部门沟通、对接、机场净空管理部门重新出具限制要求后，被告按照重新确定的建筑物高度要求，积极办理相关规划审批手续。4、如市政府同意以上意见，建议凡涉及机场净空限制要求的房地产整治项目都据此办理。2016年2月25日市政府领导批示：“请规划局主持召开由规划局、企业和机场净空管理部门参加的会议，研究按规划局提出的两步走方案是否行？按照航空部门提出的“必须对超高部分予以拆除”要求，企业是否能拆除整改到位？通过三方深入对接研究能否找出更科学的解决办法。”被告多次与机场净空管理部门对接。2016年3月29日市政府牵头秘书长带队，被告三位局长及总师室主任、建筑科科长、用地科科长到南阳机场净空管理部门进行对接。民航部门郑州局局长、中南局处长、南阳机场相关人员参加召开了协调会。会议形成以下意见：1、市政府成立班子启动飞行程序调整工作，为东区净空管制区域释放空间资源。2、对已建成超机场净空的建设项目逐一摸底，交民航监管部门统一研究。2016年5月9日被告两位局长及总师室主任、建筑科科长、用地科科长又一次到南阳机场净空管理部门进行对接。南阳机场两位书记等参加召开了协调会。会议形成以下意见：对已建成未取得行政许可超机场净空的项目逐一摸底；由南阳机场和南阳市政府相关部门成立遗留问题处理领导小组，专题研究提出办理意见，报民航监管部门研究。南阳市政府、机场净空部门正在针对该类项目进行研究，但此调整事项涉及程序繁复，时间较长，机场方反馈，短时期内无法调整出新的机场净空障碍物限制标准。
2015年6月被告给竹苑新村A区作出了新的规划条件，被告没有将该规划条件函告南阳市国土资源局和送达原告。2015年11月25日中国南方航空股份有限公司南阳基地给被告复函（南航股宛函【2015】11号）文件，对“竹苑新村”建设项目建设高度进行核定，按黄海高度标准：“竹苑新村”项目地块一建设控制在174米以下，地块二建设高度176米以下，建构物超出以上限高要求，必须对建高部分予以拆除。原告所建“竹苑新村”涉及农运会修路安置城中村改造项目，拆迁安置房面积68000㎡，因原“竹苑新村”项目规划条件已过有效期，2015年6月被告批准A区规划条件，未函告南阳市国土资源局，2015年11月25日（南航股宛函【2015】11号）文件对机场净空限高又作新的调整，原告不能办理土地使用证，原告融资困难，拖欠工程款，农民工工资，配套设施急需投资完善，拆迁户急需入住等问题，原告多次向被告和南阳市人民政府请求解决“竹苑新村”规划审批的手续未果。被告未给原告许可“竹苑新村”A、B区设计条件，原告于2016年4月15日向本院提起诉讼，要求被告确认原规划设计条件有效或重新对竹苑新村A、B区建设项目重新出具规划设计条件并函告市国土资源局。
本院认为：原告与宛城区仲景街道办事处泥营社区于2009年签订了城中村改造项目合作协议，协议中：该项目组织建设，所需资金，安置拆迁户等均由原告承担负责，实际该项目全部由原告实施，被告也依据原告申请、反映，该项目纳入南阳市中心城区房地产秩序专项整治第167项，原告按被告处罚和其他行政部门要求，交纳部分罚款，被告对该项目规划设计条件许可予否，直接影响其项目实施，实施后的完善项目建设成败，影响农运会后城中村拆迁安置能否顺利进行与该区域安置户的稳定。因此，该项目与原告有直接和重要的利害关系。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民，法人或者其他组织有权提起诉讼。被告认为原告不适格的理由不成立，本院不予支持，本案原告是适格主体。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。原告所建“竹苑新村”A、B区规划设计条件的许可是被告依法的职责。被告于2009年8月18日至2010年6月11日先后作出了宛规条字（2009）90、94号该项目规划设计条件及其补充意见，2015年6月被告经市政府批准据对该项目A区重新作出规划设计条件的许可，没有及时告知送达原告和函告南阳市国土资源局。因南航基地2015年12月11日又调整了新的限高标准，2015年6月作出的规划设计条件的许可已不能实施。南阳市房地产市场，由于多方原因与南阳客观情况，建设单位没有取得建设工程规划许可证以及其他部门许可证的情况下，而违法施工的企业不少，尤其农运会前后，在建与已建或建成入住的房地产项目小区不少。现已成为南阳市市区房地产市场健康发展的制约因素，部分项目已成为社会不稳定的因素。原告所建项目涉及城中村改造，农运会修建健康路，安置原健康路及该小区拆迁安置户，拖欠工程款及农民工工资等，项目也纳入南阳市中心城区房地产秩序专项整治第167项，市政府及被告根据原告的申请与反映，与机场净空管理部门积极对接，沟通、协调、商究能否找到更好的解决办法，东区净空管制区释放空间资源，已建成与入住的超净空限高小区如何改正与解决问题。被告所言程序繁复，时间较长，机场反馈，短期内无法调整出新的机场净空障碍物限制标准。原告未批已建的建筑超过飞行安全强制性要求，规划条件不能函告市国土资源局，以上不作为理由不能成立。
被告2009年及2015年6月按照当时净空限高要求，依法对“竹苑新村”作出了规划条件，现强调未批先建，违法超净空限高，部分没有拆除，不能函告或重新作出规划条件函告南阳市国土资源局与送达原告。被告2014年11月10日对原告作出行政处罚决定书，限原告2014年12月15日前完善相关规划手续并罚款。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十八条：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。原告存在违法建设的查处以及查处后需作出限期拆除的决定均是被告职责。当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。被告对原告没有作出拆除的处罚，现辩称原告违法建设超净空限高部分没有拆除，不能许可规划条件的理由不成立。被告与市政府等与机场相关管理部门协调研究，力争找到更科学的方法，周期时间长而不定，原告申请与反映及庭审要求被告确认原规划条件函告南阳市国土资源局或按现机场限高之要求，结合市中心城区房地产秩序专项整治活动的要求和该项目现状重新作出规划条件。对此被告与市政府与机场管理部门未解决净空限高改正办法措施前，重新确认原规划条件已不允许。被告依法应根据机场2015年12月25日净空限高的标准，对原告“竹苑新村”A、B区建设项目重新作出规划条件并函告南阳市国土资源局与告知原告。被告与市政府针对项目现状，实事求是积极协调研究找到更科学的办法后，可以如被告2016年1月20日向市政府请示的据新的情况依法作出规划条件或者补充意见并函告南阳市国土资源局。原告依法再向被告申请以及相关行政部门要求行政许可，最终可以解决问题，平息矛盾，化解争议，消除该项目可能造成社会不稳定的因素。由此带动和促进我市房地产市场整治问题的解决，促进我市房地产市场逐步纳入完善规范、健康、稳定、有秩的发展，促进我市经济社会和“三个南阳”建设又好又快发展。原告在向被告和市政府申请与反映中也作出了承诺，同时被告和南阳市人民政府也可依法根据该项目后期与机场沟通机场净空限高的情况进行处罚与行政拆除。故此，被告应依法限期对原告所建的“竹苑新村”A、B区重新作出规划条件并函告南阳市国土资源局告知原告。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
限被告30日内对原告申请重新办理“竹苑新村”A、B区规划条件的请求作出具体行政行为。
诉讼费50元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 ：赵嘉川
审判员 ：马彦斌
审判员 ： 杨 洋
二〇一六年六月二十六日
书记员 ： 康 彦