重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝02行终399号
上诉人（原审原告）周永高，男，1953年6月17日生，汉族，住重庆市巫山县。
委托代理人杨海军，重庆市万州区百安法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）巫山县人民政府，住所地重庆市巫山县高唐街道广东中路222号，组织机构代码70941162－4。
法定代表人曹邦兴，县长。
委托代理人赵本田，重庆江晟律师事务所律师。
上诉人周永高因行政协议纠纷一案，不服重庆市万州区人民法院（2015）万法行初字第00054号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，周永高户系非农户，家庭人口有妻子黄耀芝，儿子黄周、周勇、女儿周珊珊。1988年1月5日周永高向巫山县人民政府（简称县政府）申请宅基地建房，政府批准了94.3平方米土地用于建房（后门牌号为巫福路78号）；1992年7月21日巫山县国土资源局地籍调查时其宗地（地籍号为1－13－90）面积为123.8平方米；1998年6月19日，周永高与其妻黄耀芝离婚，离婚案件中的调解笔录记载，家庭有砖混结构房屋一层四间。后双方达成调解协议，位于巫山县巫福路78号房屋周永高与黄耀芝各一半，黄耀芝一半自愿赠予黄周所有，周永高一半自愿赠予周勇所有，暂由黄耀芝代管。2003年3月18日，周永高将其位于巫福路78号的私有住房一套及门市二间出租给邹友方，每月租金1500元，双方签订了租房协议。之后周永高全家外出。因巫山移民搬迁需征收圣泉村一组土地，周永高家的房屋在征收拆迁范围内。巫峡镇人民政府在无法联系周永高的情况下，由巫山县房管所2005年12月8日对周永高家的房屋进行了评估，评估前制作了房屋评估现场查勘表，查勘图上记载有两层，第一层砖混124.83平方米，第二层砖木156.07平方米（第二层图上加了小“△”符号），之后作出了山房价评[2005]字第403号房地产价格评估报告。之后，受县政府指令，巫峡镇人民政府于2005年12月下旬将周永高的房屋强制拆除。由于补偿安置未达成协议，周永高从2006年开始一直上访。2011年，由于行政体制的调整，原巫峡镇城区范围内变更由高唐办事处管辖，周永高争议的房屋在高唐办事处辖区内。
2009年12月1日，周永高之子黄周向巫山县国土资源和房屋管理局申请办理房屋拆迁补偿手续，申请书中称集体土地建设用地使用证丢失，有从巫峡国土资源管理所复印的档案资料为证。同日，巫山县国土资源和房屋管理局作出山国土通字[2009]8号房屋搬迁安置补偿通知，该通知确认周永高砖混结构房屋124.83平方米，晒场26.37平方米，该通知同日送达给黄周。2011年5月20日周永高代其儿子黄周、周勇签订占地移民房屋分割协议，该协议将拆迁面积124.83平方米的房屋分给黄周和周勇各62.415平方米，晒场各13.185平方米。
另查明，周永高于2012年2月15日向县政府邮寄申请书，要求政府对其征地拆迁的346.4余平方米房屋予以补偿，县政府将此申请转相关部门予以处理。周永高又于2013年6月以县政府强拆行为违法并要求赔偿向重庆市第二中级人民法院提起行政诉讼，诉状中要求县政府赔偿周永高被拆房屋399.83平方米的损失，重庆市第二中级人民法院于2013年8月12日作出（2013）渝二中法行初字第00014号行政裁定书：驳回周永高的起诉。
2014年7月15日，高唐办事处向周勇、黄周发出《三峡库区移民生活安置依法结算销号书》，该销号书中对搬迁实物分别认定为砖混62.415平方米，晒场13.185平方米，同时将周勇的房屋安置在圣泉小区E1－303室，房屋面积60.19平方米，将黄周的房屋安置在圣泉小区E2-502室，房屋面积60.19平方米。
2014年10月30日，周永高及其儿子黄周分别向高唐办事处申请移民安置销号，自愿申请选择统建还房的安置方式，申请书中载明拆迁房屋均为62.415平方米，申请人周永高、黄耀芝、周勇、周珊珊在申请书中签字，黄周在另一份申请书中签字。同日，周永高、黄耀芝、周勇、周珊珊作为搬迁方与高唐办事处签订了《销号合同》，合同约定乙方（周永高）自愿将巫峡镇圣泉村1社巫福路78号62.415平方米房屋搬迁聚鹤社区，同时双方还签订了《结算表》，该表中载明，统建安置房总面积142.65平方米，其中，住房在二郎庙坡式1号楼901室，面积109.71平方米，门面房在圣泉小区E1－5，面积32.94平方米，双方对价格进行了结算，结算后周永高还应缴纳297547元。《结算表》后备注：本表为《销号合同》附件。同日，黄周作为搬迁方与高唐办事处签订了《销号合同》，合同约定乙方自愿将巫峡镇巫福路78号62.415平方米搬迁到绿豆包5号801室，双方签订了《结算表》，该表中载明统建还房总面积146.12平方米，其中住房为绿豆包5号801室，面积111.27平方米，门面为圣泉小区E1－4号，面积34.85平方米。双方对价格进行了结算，黄周还应缴纳312152元；同日周永高向高唐办事处出具20万元欠条，欠条上载明，从此为移民问题不再向政府诉求，政府永久性不找周永高收回房款20万元，若为移民问题上诉，政府就收回房款20万元；周勇也向高唐办事处出具7万元的欠条；黄周向高唐办事处出具20万元的欠条；同日，周永高向高唐街道办事处出具承诺书，该承诺书内容有：原房屋国土评估面积124.83平方米，三角符号未评估砖木结构156.07平方米；承诺对移民反映的问题不再向政府诉求、上访、闹事。黄周的房屋产权证（房屋和门面）于2014年11月10日已办理。
2014年12月22日，周永高向县政府邮寄申请书，要求县政府对其个体企业的损失、设备、附属物及1989年扩建的第二栋房屋687.5米及第一栋第二层147.46平方米的房屋补偿共计1243617元。2015年3月18日再次向县政府申请要求补偿1243617元。
2015年4月，周永高向重庆市第二中级人民法院提起诉讼，请求判决县政府补偿周永高房屋的补偿费483280.80元，企业的损失费108000元，附属物设备物品的补偿费30720元，合计622000元。第一次庭审结束后，周永高变更诉讼请求为撤销周永高及儿子黄周于2014年10月30日与巫山县人民政府高唐办事处签订的《销号合同》及《结算表》。2015年11月16日，周永高申请仅要求撤销其本人与高唐办事处签订的《销号合同》及《结算表》。
原审法院认为，本案周永高最后诉讼请求为撤销2014年10月30日周永高与高唐办事处签订的《销号合同》及《结算表》。针对双方争议，评判如下：
一、本案是否属行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起诉讼的，人民法院予以受理。本案所诉《销号合同》是基于县政府的行政管理职责签订，不属平等主体之间签订的合同，故属于行政诉讼受案范围。
二、本案被告主体是否适格。依据重庆市实施《长江三峡工程建设移民条例》办法第三条第四款之规定，乡（镇）人民政府、街道办事处、承担区县（自治县）人民政府及其行政部门委托的移民管理工作。从县政府举示的县政府关于印发《新县城迁建占地移民与进镇移民安置暂行办法》的通知（巫山府发[2001]34号）中相关规定看，本案中合同签订方高唐办事处是受县政府的委托与周永高签订的《销号合同》。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，虽然合同签订方是高唐办事处，但其是受县政府委托与周永高签订，故县政府是本案适格被告。
三、周永高主张的959.79平方米的房屋是否属实。本案中周永高房屋拆除前房屋面积到底是多少是本案事实认定的关键。周永高主张其在巫福路有两栋房屋，第一栋房屋修建于1988年，建筑面积272.29平方米，第二栋修建于1989年，建筑面积687.5平方米，一共959.79平方米。但从其提交的相关证据来看，不能证明其有九百多平方米的房屋。首先，周永高1998年在巫山县人民法院离婚时提出其房屋一层四间，一层四间应该没有九百多平方米；其次，2011年5月周永高代儿子黄周、周勇签订的占地移民房屋分割协议中确认房屋面积为124.83平方米；再次，周永高2012年向县政府书写的申请书中也只要求对346.4平方米房屋进行补偿；最后，2013年6月向重庆市第二中级人民法院起诉时也只要求对强制拆除的399.83平方米房屋赔偿损失。综合上述分析，周永高作为一个完全民事行为能力人，对其家庭的房屋面积应该是清楚的，不可能在不同时间段主张不同面积，在1998年主张一层四间，2011年确认124.83平方米，2012年主张346.4平方米，2013年提起诉讼时主张399.83平方米，而本次诉讼主张959.79平方米，且又提供不出记载准确面积的房屋产权证。故周永高主张其有959.79平方米房屋证据不足，其主张的事实不成立。
四，双方签订的《销号合同》及《结算表》是否应当撤销。房屋被拆除后，高唐办事处与周永高多次沟通协调，政府虽然认可其合法房屋面积为124.83平方米，对其第二层156.07平方米未认定为合法补偿面积。但政府本着解决问题，于2014年10月30日在周永高及所有家庭成员参与下与高唐办事处签订了二份《销号合同》，给周永高家共安置了两个门面及两套住房，面积288.77平方米。合同签订后，周永高认为高唐办事处与其签订的合同显失公平，要求予以撤销。法院认为，周永高多年信访、诉讼就是要解决其房屋的安置补偿问题，在房屋拆迁近十年后与高唐办事处签订了《销号合同》，且家庭所有成员均在合同上签字，这应该是周永高及其家庭成员在共同商议后才作出的决定，如果周永高及家人认为签订的合同显失公平，应该不会签订《销号合同》。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第（二）项规定，在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。由于本案中周永高主张签订的《销号合同》显失公正的事实不成立，其请求撤销《销号合同》的理由亦不成立，故其请求本院不予支持。对于周永高请求撤销的《结算表》，由于该《结算表》是《销号合同》的附件，本身是合同的组成部分，不需要单独撤销。
综上，判决驳回周永高的诉讼请求。
宣判后周永高不服，上诉称，一审判决认定事实错误，上诉人应予补偿的房屋面积为959.79平方米，《销号合同》显失公平应予撤销。请求二审改判。
为证明其诉讼主张，周永高提交如下证据材料：1、宅基地使用证；2、土地登记收件收据；3、地籍调查表；4、房屋评估现场勘测表；5、新县城规划区城镇居民房屋搬迁安置补偿通知；6、1989年10月17日巫峡镇人民政府出具的收条；7、承建第二栋房屋施工人员的证明；8、证人周永英的证明；9、营业执照；10、周永高附属物清单；11、周永高原房屋风貌图片；12、巫峡镇人民政府2011年3月8日出具的证明；13、高唐办事处和高唐办事处上升社区居民委员会2013年8月26日出具的证明；14、2012年巫山县人大常委会对周永高信访的批复；15、周永高2012年向巫山县委、县府书写的申请书；16、巫山县移民局（2001）34号通知；17、巫山府函（1994）54号文件；18、三峡库区移民生活安置依法结算销号书二份；19、《销号合同》和《结算表》二份；20、申请书三份；21、租房协议；22、龚清林的证明；23、周永高加油站设备及场地图；24、重庆市人民政府关于进一步调整征地补偿安置标准有关事项的通知，[渝府发（2013）58号]，证明周永高应按现在的征地标准补偿；25、行政裁定书；26、2009年12月2日新县城规划区城镇居民房屋搬迁安置补偿通知（山国土通字[2009]8号）；27、移民还房照片；28、周明富证言；29、冯克祥的证言；30、邹友芳、龚清林等人的证言；31、周永高位于巫福路78号住宅平面图。
县政府提交如下证据：1、组织机构代码证；2、法定代表人身份证明书；3、周永高、黄耀芝、黄周、周勇等人常住人口登记卡；4、地籍调查表；5、巫山县土地登记收件收据（13－13－117）；6、巫山县乡村宗地面积量算记录表；7、巫山县土地登记收据；8、建设用地使用证；9、周永高之子黄周书写的申请；10、巫山县人民法院（1998）山民调初字第460号民事调解书；11、调解笔录；12、巫山县房地产价格评估登记表；13、新县城规划区城镇居民房屋搬迁安置补偿通知(山国土通字[2009]8号)；14、国土资源管理公文送达回证；15、占地移民房屋分割协议；16、高唐办事处拆迁居民占地移民安置资格审查表；17、占地移民搬迁安置申请审批表；18、周永高签订的移民补偿销号合同；19、周永高签订的移民安置补偿结算表；20、周永高身份证复印件；21、周勇身份证复印件;22、周永高全家户口簿复印件；23、高唐办事处淹没（拆迁）居民移民安置资格审查表（户主黄周）；24、高唐街道淹没（占地）居民移民搬迁安置申请审批表；25、三峡库区巫峡镇居民移民迁建补偿销号合同（黄周）；26、三峡库区巫峡镇居民移民迁建安置补偿结算表（黄周）；27、黄周身份证复印件；28、黄周、周靖恒户口本复印件；29、黄周的房屋产权证复印件；30、移民安置补偿拔款凭证；31、巫山县政府高唐办事处关于周永高、黄周家移民安置情况说明；32、欠条三张；33、承诺书；34、巫山府发[2001]34号通知第11条规定；35、巫山县机构编制委员会文件（巫山编委[2007]28号）文件；36、2013年6月8日周永高书写的行政诉状；37、2011年5月23日周勇书写的房子说明；38、巫山县国土资源和房屋管理局的说明；39、巫山县公安局2016年7月5日对张发元的询问笔录；40、巫山县公安局于2016年7月6日对冯克祥的询问笔录；41、高唐办事处出具的情况说明；42、巫山县巫峡镇人民政府巫峡府发[2011]97号，98号文件。
原审法院对上述证据认证意见为，周永高举示的证据6是一份收条，结合其举示的证据15（周永高于2012年向巫山县政府要求对其300多平方米房屋补偿）、证据21、县政府举示的证据11、15等证据进行分析，周永高用此证据不能达到其修建了687.5平方米房屋的证明目的；证据7和证据28均系周明富的证明，其证明内容与周永高举示的证据15、县政府举示的证据11、15、36均不一致，故其证明内容不具有真实性，不予采信；证据8周永英的证明，因周永英与周永高系亲属关系，且其证明的内容与证据15、县政府举示的证据11、15、36不一致，不予采信；证据12系巫峡镇人民政府2011年3月8日的证明，虽然县政府对加盖公章的真实性存疑，但通过庭审中周永高陈述该份证明的来历，系周永高拿着房屋照片找到均已退休的原巫峡镇的老干部，向其诉说房屋的情况，上述老干部叫巫峡镇政府办公室的文书打印并加盖的公章，故该份证据来源不合法，不予采信；证据9、10、24与本案不具有关联性；证据26与县政府举示的证据13均系新县城规划区城镇居民房屋搬迁安置补偿通知（山国土通字[2009]8号），周永高举示的通知加盖的巫山县国土资源局公章，时间2009年12月2日。县政府举示的加盖巫山县国土资源和房屋管理局公章，时间2009年12月1日。从县政府举示的证据35（巫山编委[2007]28号文件）看，巫山县国土资源局2007年已更名为巫山县国土资源和房屋管理局，原公章已停止使用。再结合县政府举示的证据14送达回证（周永高之子黄周于2009年12月1日到国土房管局417办公室签收）分析，黄周12月1日不可能签收12月2日的通知，故周永高举示的该份证据不具有真实性，不予采信；证据27与本案不具有关联性，不予采信；证据29冯克祥的证明，结合县政府举示的证据40分析，该份证据不具有真实性，不予采信；证据30、31不符合证据的形式要件，不具有合法性，不予采信；周永高举示的其他证据均与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。县政府举示的证据37因无法核实其真实性，不予采信；其他证据均与本案具有关联性，真实、合法，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认证意见正确，本院予以确认。
本院查明事实与原审法院查明事实无异。
本院认为，二审过程中各方对当事人的诉讼主体资格、本案应属行政诉讼受案范围等程序问题均无异议，本院予以认定，不再赘述。
本案争议焦点在于周永高主张对其应予补偿的房屋面积认定错误。对此认为，本案被诉的补偿安置行为是以行政机关与相对人达成销号合同的方式进行。对销号合同的内容，双方是经协商达成一致的，周永高作为一个完全民事行为能力人，在签订合同的时候对合同内容明知，对销号合同的含义应是清楚的。该合同是在房屋拆迁近十年后经其多年信访、诉讼才与行政机关达成协议，家庭成员均在合同上签字，并且还出具承诺不再因安置补偿问题提出诉求、上访、闹事。同时周永高对其家庭的房屋面积应该清楚，不应该在不同时间段主张不同面积，1998年主张一层四间，2011年确认124.83平方米，2012年主张346.4平方米，2013年提起诉讼时主张399.83平方米，而本次诉讼中主张959.79平方米，且又提供不出记载准确面积的房屋产权证。综合上述情况，周永高主张其应安置补偿的房屋面积为959.79平方米依据不足。一审认定事实清楚。
综上，原审判决认定事实清楚，判决正确。周永高的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周永高负担。
本判决为终审判决。
审判长 程鸿声
审判员 陈克梅
审判员 刘红霞
二〇一六年十二月十日
书记员 谭宁波