甘肃省武威市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）武中行终字第5号
上诉人（原审被告）武威市凉州区人民政府，住所地武威市凉州区。
法定代表人洪元涛，该区区长。
委托代理人陈建中，男，1970年2月出生，汉族，系凉州区农牧局经营管理站副站长。
委托代理人张志贤，男，1979年7月出生，汉族，系凉州区人民政府法制办公室干部。
被上诉人（原审原告）马长喜，男，1968年12月3日出生，汉族，系甘肃省武威市凉州区农民。
委托代理人唐心芳，男，1972年4月18日出生，汉族，住甘肃省武威市凉州区，系武威市平和法律服务所法律工作者。
原审第三人凉州区五和乡支寨村第三村民小组
负责人褚文祝，男，1952年2月29日出生，汉族，系甘肃省武威市凉州区五和乡支寨村第三村民小组组长。
原审第三人马有元，男，1974年4月5日出生，汉族，系甘肃省武威市凉州区农民。
上诉人武威市凉州区人民政府（以下简称“凉州区政府”）不服武威市凉州区人民法院（2013）凉行初字第20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年1月8日公开开庭审理了本案。上诉人凉州区政府的委托代理人陈建中、张志贤、被上诉人马长喜及其委托代理人唐兴芳、原审第三人凉州区五和乡支寨村第三村民小组（以下简称“支寨村三组”）的负责人褚文祝、原审第三人马有元均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：原告马长喜在第一轮农村土地承包经营期间以家庭承包方式向第三人支寨村三组承包经营5口人的承包地，计14.4亩。1999年，原告将其中的一人承包地以口头形式无偿交给第三人马有元耕种。第二轮土地承包时，承包方马有元与发包方第三人支寨村三组签订了土地承包合同，原武威市农业承包合同管理委员会作为鉴证机关和五和乡人民政府农业承包合同管理委员会盖印确认了该合同。被告亦遵照中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月27日下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》指示精神和1998年11月原武威市委、市政府下发《关于做好第二轮土地承包工作的安排意见》文件规定，向土地承包户马有元颁发了五字第xxxx号土地承包经营权证书。2012年11月，原告知悉国家将对农村承包地进行确权，遂向第三人马有元索要其一人承包地，遭到第三人马有元拒绝。后经村、组集体组织协调未果。第三人马有元以被告颁发其土地承包经营权证书合法为由，拒绝退还原告一人承包地。原告遂向本院提起行政诉讼，以被告未经核实错误的将其一人承包地登记在第三人马有元经营权证书中，并颁发土地承包经营权证书，颁证存在瑕疵和纰漏为由，请求撤销被告颁发给第三人马有元持有的五字第xxxx号农村土地承包经营权证书。审理中，原告向本院提供了1998年五个人承包地并交纳各种村统筹费及国家粮油定购任务证据，以及支寨村三组出具的马长喜的一人承包地转包第三人马有元耕种未经三组村民会议决定的证明。同时第三人支寨村三组述称自1995年土地调整后再没有调整过土地之意见。第三人马有元提供了支寨村三组部分村民签名的马长喜同意将其一个人承包地交由其耕种，并由其承担各种费用，且同意登记在马有元的经营权证书中的证明。被告向本院提交了1996年11月在发放土地承包经营权证时其登记表中盖有“马长希”印章，亦视原告收到经营权证书的证据，原告起诉已超过法律规定法定的诉讼时效�经审查，被告向本院提交1996年11月在发放土地承包经营权证时其登记表上有“马长希”的印章，与原告“马长喜”音同字不同。原告马长喜否认“马长希”是其印章。第三人马有元在第一轮农村土地承包时与其父为一户，第二轮土地承包时与其父分户另立一户，即夫妻二人，其户籍中并无其父母户口。土地承包合同和土地承包经营权证书中均登记为四人。
原审认为，人民法院审理行政案件，是对具体行政行为合法性进行审查，本案涉及的具体行政行为系被告颁发给马有元的《农村土地承包经营权证书》是否合法。而被告颁证行为发生在我国《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》实施之前。被告颁发土地承包经营权证是依照中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年8月27日下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》指示精神和1998年11月原武威市委、市政府下发《关于做好第二轮土地承包工作的安排意见》和《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》文件规定。即以第一轮承包合同为基础，保持农户原有承包地的基本稳定，不得打乱重新发包……。这就是说发包方与承包方签订承包合同后，由县级以上地方人民政府经审核等程序后向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地登记发证行为合法。本案中，审查被告对马有元的土地行为登记合法与否，需要二个方面的审查。第一、原告是否向村、组退过地，有无合法的退地手续。第二、马有元承包原属原告承包地是否符合法定程序。从本案当事人提供的证据来看，无论承包期内外，原告没有书面退地申请书，其退地意愿本人予以否认，故原告退地行为不存在。第三人马有元承包原告的一人承包地需要二个法定事由，一是有人交地、二是依法承包。依照1997年8月27日中共中央办公厅国务院办公厅“关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知”第二条第（一）项规定，在第一轮土地承包到期后，土地承包期限再延长30年；第（三）项规定，承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“小调整”工作坚持以下几条原则：一是小调整只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。1998年11月13日中共武威市委、武威市人民政府“关于做好第二轮土地承包工作的安排意见”第二条第四项规定，第二轮土地承包坚持“增人不增地、减人不减地”的原则，对人地矛盾特别突出的，经村民大会或村民�表大会讨论通过后，并报乡、镇人民政府和市农业承包合同管理委员会审查批准，利用机动地、农转非地，新开发的荒地以及向二、三产业转移的方法解决，只能在个别农户间进行，绝不能打乱原来的土地承包关系，对所有农户进行普遍调整。原告没有自愿交地的行为，马有元承包原告一人承包地既没有通过村民大会或村民代表大会讨论通过。第三人支寨村三组亦没有在续签土地承包合同上注明给马有元新增一口人承包地的事由。同时第三人马有元也不属于文件中规定人地矛盾突出的农户。故马有元承包行为不合法。被告在没有严格审核第三人支寨村三组与马有元续签土地承包合同所涉土地是否符合第二轮土地承包调整对象的情况下，依据该合同给马有元颁发五字第xxxx号农村土地承包经营权证书，将原告一人承包地登记其承包经营权中，属不符合法定程序及政府�件的规定，亦不具备合法性条件。关于原告的起诉是否超过法定诉讼时效，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”同时，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定。本案中，原告从2012年11月才知道土地承包权被侵害，其起诉并未超过法定起诉期限。综上，第三人马有元持有的五字第xxxx号农村土地承�经营权证书中承包原属原告一人承包地的，属无效、不合法土地承包。被告在没有查清事实的情况下即对第三人马有元承包原属原告一人承包地的行为予以确认合法，不符合法定程序及政府文件的规定，亦属不合法的具体行政行为，依法应予撤销。由于马有元的土地承包经营权证书涉及承包其他土地，故本院将马有元的土地承包经营权证书撤销后，由政府重新颁发马有元的土地承包经营权证书，确认合法的土地承包经营权。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1、3目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告凉州区人民政府（原武威市人民政府）颁发给第三人马有元的五字第xxxx号甘肃省农村土地承包经营权证书；二、由被告�州区人民政府重新颁发马有元的甘肃省农村土地承包经营权证书。
宣判后，原审被告凉州区政府不服提出上诉，以其给马有元颁证行为符合政策规定，原审法院判决撤销其给马有元颁发的农村土地承包经营权证书违法；本案马长喜的起诉已超过起诉期限为由，请求二审法院判决撤销原审判决，依法重新裁判。
被上诉人马长喜答辩认为，原审判决事实清楚，证据充分，请求二审法院维持原判。
原审第三人支寨村三组请求二审法院依法裁判。
原审第三人马有元请求二审法院撤销原判。
二审查明的事实与原审认定的基本事实一致，本院对原审认定的事实予以确认。
二审另查明，原武威市人民政府（凉州区政府）依据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发（1997）16号）、原武威市委、市政府《关于做好第二轮土地承包工作的安排意见》（市委发（1998）118号）和《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（市委发（1998）85号）通知精神和文件规定，于1998年开展本辖区内的第二轮农村土地承包工作，为与第一轮土地承包期限衔接，第二轮土地承包期限从1996年算起，故涉案土地承包合同书的签订时间和土地承包经营权证的颁发时间均为1996年1月1日。
本院认为，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发（1997）16号）精神和原武威市委、市政府《关于做好第二轮土地承包工作的安排意见》（市委发（1998）118号）的规定，原审第三人支寨村三组应按照“增人不增地，减人不减地”原则同被上诉人马长喜续签土地承包合同。但支寨村三组在进行第二轮土地承包中，将原一轮承包中属于马长喜承包的一口人的土�调整给原审第三人马有元耕种时，既没有召开村民大会和村民代表大会讨论，亦没有在续签土地承包合同上注明给马有元新增一口人承包地的事由，故该土地承包合同违反了民主议定调整承包地的原则。上诉人凉州区政府在没有严格审核该合同所涉土地是否符合第二轮土地承包调整对象的情况下，依据该合同给马有元颁发五字第xxxx号《土地承包经营权证书》，不具备合法性条件。原判撤销该证并无不当，上诉人凉州区政府认为原判撤销其颁发给马有元的农村土地承包经营权证书违法的上诉理由不能成立。关于马长喜的起诉已超过起诉期限的上诉理由，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内�之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案中，从涉案土地证书反映颁证时间是1996年1月1日，但马长喜于2012年11月方知其一人承包地被登记在马有元名下，遂于2013年7月3日提起诉讼，据上规定，马长喜的起诉并未超过起诉期限，上诉人凉州区政府的该上诉理由不能成立。综上所述，原判认定事实清楚，审理程序合法，判处结果适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人武威市凉州区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵成维
审判员 张 军
审判员 李明武
二〇一四年二月十八日
书记员 赵 娴