广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）粤行终1963号上诉人（原审原告）：陈伟荣，男，汉族，住广东省深圳市福田区。委托代理人：甘永辉，北京德和衡（前海）律师事务所律师。委托代理人：周敏，北京德和衡（前海）律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。法定代表人：郭武飘，县长。委托代理人：杨琴，惠东县国土资源局工作人员。委托代理人：刘琼，广东卓凡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠东县国土资源局。法定代表人：黄连聪，局长。委托代理人：钱伟光，该局工作人员。委托代理人：刘琼，广东卓凡律师事务所律师。上诉人陈伟荣因与被上诉人惠东县人民政府、惠东县国土资源局收回国有建设用地使用权决定行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明:原告陈伟荣于1992年办理了位于平海镇南门海地段2000平方米的《农村居民建房用地呈批表》、《建设用地许可证》和《建设工程规划许可证》，该地块土地用途为旅游综合用地，但未办理该地块的《国有土地使用证》。2011年11月3日，被告惠东县国土资源局向原告陈伟荣作出惠东国土资（盘整）[2011]139号《土地盘整通知书》。2012年7月14日，被告惠东县国土资源局向原告陈伟荣进行询问调查并制作了《谈话笔录》。2012年8月6日，被告惠东县国土资源局分别致函平海镇人民政府、惠东供电局平海供电所、平海镇自来水厂了解涉案土地通路、通电和通水情况，上述三单位分别出具《证明》证实涉案土地当时已具备通路、通电和通水开发建设条件。2012年8月21日，被告惠东县国土资源局向被告惠东县人民政府提交惠东国土资[2012]350号《关于平海镇南门海云海酒店至粤华项目一带盘整土地情况的报告以及下一步工作方案的请示》，拟将涉案土地认定为闲置土地，并强制有偿收回。2012年9月13日，被告惠东县人民政府作出惠东府办函[2012]288号《关于盘整收回平海南门海云海酒店至粤华项目一带43宗土地的复函》，批准同意收回涉案土地使用权。2012年11月15日，被告惠东县国土资源局向原告陈伟荣作出惠东国土资函[2012]696号《收回国有建设用地权益决定书》，内容如下：“陈伟荣：你于1992年办理了平海镇南门海地段2000平方米的《农村居民建房用地呈批表》、《建设用地许可证》以及《建设用地规划许可证》，土地用途：旅游综合用地，但未完善用地手续，没有办理《国有土地使用证》，且土地至今未开发建设。根据《中华人民共和国土地管理法》和《惠东县土地盘整实施办法》的相关规定，经县政府《关于盘整收回平海镇南门海云海酒店至粤华项目一带43宗土地的复函》(惠东府办函[2012]288号)批准，决定依法收回上述国有建设用地权益，同时依法注销相应的土地权益证件。请接此决定书之日起10日内，持《农村居民建房用地呈批表》、《建设用地许可证》以及《建设用地规划许可证》到我局办理相关手续。如不服本处理决定，可自收到本决定书之日起60日内向惠东县人民政府或惠州市国土资源局申请行政复议，或在三个月内向惠东县人民法院提起行政诉讼。”原告陈伟荣不服该收地决定，向惠州市人民政府申请行政复议，惠州市人民政府于2013年6月18日作出惠府行复[2013]59号行政复议决定，维持惠东县国土资源局于2012年11月15日作出的《收回国有建设用地权益决定书》。原告仍不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销经惠东县人民政府批准，由惠东县国土资源局作出的惠东国土资函[2012]696号《收回国有建设用地权益决定书》。2016年7月25日，在本案审理过程中，被告惠东县国土资源局向原告陈伟荣作出惠东国土资函（2016）480号《关于撤销的通知》，撤销了上述《收回国有建设用地权益决定书》，并通过邮寄方式送达给了原告陈伟荣。原审法院认为：1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”本案中，1992年9月11日，惠东县平海镇国土所向陈伟荣颁发的《建设用地许可证》以及惠东县平海镇村镇建设委员会颁发的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，并非该条规定的土地使用权权属证明，因此，原告陈伟荣不享有涉案土地使用权，被告惠东县国土资源局于2012年11月15日作出惠东国土资函（2012）696号《收回国有建设用地权益决定书》，没有事实根据和法律依据，依法本应予以撤销。惠东县国土资源局于2016年7月25日作出《关于撤销的通知》，已自行纠正错误，撤销了该《收回国有建设用地权益决定书》。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，故原审法院确认惠东县国土资源局作出惠东国土资函[2012]696号《收回国有建设用地权益决定书》违法。原告陈伟荣请求被告赔偿因其错误行政行为给原告造成的损失问题，因未提交相关有效证据证实，予以驳回。综上所述，原告陈伟荣诉讼请求有理，应予支持。案经原审法院审判委员会讨论决定。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）、（二）项的规定，判决：一、确认惠东县国土资源局于2012年11月15日作出的惠东国土资函[2012]696号《收回国有建设用地权益决定书》违法；二、驳回原告陈伟荣的其他诉讼请求。上诉人陈伟荣不服一审判决，向本院提起上诉称：上诉人投入巨资购买该块土地，但因政府原因闲置多年无法开发建设，完全丧失了该块土地享有的利益，遭受巨额损失，被上诉人应就其违法行为赔偿损失人民币300万元（按上诉人面积，根据该地当时出让价格计算）。请求二审法院撤销原审判决第二项，赔偿上诉人损失300万元。被上诉人惠东县人民政府二审答辩称：一、我方并非适格诉讼当事人，上诉人对我方提出的诉请无任何法律及事实依据。二、惠东县国土资源局已重新作出行政行为，上诉人关于撤销惠东县国土资源局作出的行政行为的上诉请求已无事实和法律依据。三、上诉人要求我方承担赔偿责任的上诉请求没有事实和法律依据。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人惠东县国土资源局二审答辩称：一、我方已重新作出行政行为，上诉人关于撤销我方作出的行政行为的上诉请求已无事实和法律依据。三、上诉人要求我方承担赔偿责任的上诉请求没有事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。本院认为：本案为收回国有建设用地使用权决定行政纠纷。二审争议的焦点为：上诉人陈伟荣的行政赔偿请求应否得到支持。1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”本案中，惠东县平海镇国土所于1992年9月11日向上诉人陈伟荣颁发的《建设用地许可证》以及惠东县平海镇村镇建设委员会颁发的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，并非上述法律规定的国有土地使用权权属证明，因此，上诉人陈伟荣不享有涉案土地的国有土地使用权。被上诉人惠东县国土资源局于2012年11月15日作出惠东国土资函[2012]696号《收回国有建设用地权益决定书》，缺乏事实根据和法律依据，依法本应予以撤销。鉴于惠东县国土资源局于2016年7月25日作出《关于撤销的通知》，已自行纠正错误，撤销了上述《收回国有建设用地权益决定书》，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”的规定，原审法院确认惠东县国土资源局作出惠东国土资函[2012]696号《收回国有建设用地权益决定书》违法，并无不妥。上诉人陈伟荣请求二被上诉人赔偿因其错误行政行为给其造成的损失问题，因未提交相关证据予以证明其损失，且涉案《收回国有建设用地权益决定书》被确认违法与上诉人所主张的损失之间并不存在因果关系，原审判决驳回上诉人其他诉讼请求并无不妥，本院依法应予以维持。上诉人陈伟荣的上诉理由因缺乏事实与法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人陈伟荣负担。本判决为终审判决。审判长  徐曾沧审判员  黄伟明审判员  罗 燕二〇一七年十二月十五日书记员  王秋喆