三亚市城郊人民法院
行 政 判 决 书
（2015）城行初字第335号
原告郑＊＊。
委托代理人陈＊＊、孙＊＊，北京＊＊律师事务所律师。
被告三亚市崖州区综合行政执法局。
法定代表人赵＊＊，局长
委托代理人陈＊＊、孙＊，海南＊＊律师事务所律师。
原告郑＊＊诉被告三亚市崖州区综合行政执法局建设规划行政强制执行一案，于2015年6月2日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月2日受理后，于2015年6月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月24日公开开庭审理了本案。原告郑＊＊及其委托代理人陈＊＊，被告三亚市崖州区综合行政执法局的委托代理人陈＊＊、孙＊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三亚市崖州区综合行政执法局于2015年5月28日对原告郑＊＊作出三崖综执（一队）执决字（2015）114号《三亚市崖州区综合行政执法局强制执行决定书》，认定原告郑＊＊未经规划部门审批，未取得《建筑工程规划许可证》的情况下，于2014年4月21日在三亚市崖州区水南独村过境公路北侧擅自兴建一栋房屋（查处时为二层封顶，现已建至局部七层封顶，框架结构，占地面积为399.2平方米，建筑面积为2521.7平方米）的建设行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、第四十条第一款，《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定。依据《中华入民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，于2014年6月30日已依法送达三综执（崖城）罚决字（2014）第022号《行政处罚决定书》，责令当事人于2014年7月6日前自行拆除完毕，但你逾期仍未履行拆除义务。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条，《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，决定于2015年5用29日对你上述违法建设建筑物实施强制拆除。被告于2015年6月23日向本院提供了作出具体行政行为的证据、依据：1、中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市崖州区机关购置方案的批复。2、中共三亚市委、三亚市人民政府关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知。3、三亚市崖州区筹备组关于印发三亚市崖州区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，予以证明被告具有相应的执法权。4、崖州国土管理分局关于核实水南独村22栋房屋有关信息的复函。5、关于协助核实水南村22栋房屋有关信息的复函，予以证明涉案房屋系未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证而擅自兴建。6、现场检查记录及其他调查材料。7、接受调查询问通知书及相关送达回证，予以证明三亚市综合行政执法局依法对相对人违法建设进行调查的相关情况以及相对人违法的事实。8、三亚市综合行政执法局责令停止违法行为通知书及相关送达回证，予以证明三亚市综合行政执法局依法责令原告�止违法行为并限期改正。9、三亚市综合行政执法局行政处罚告知书及相关送达回证，予以证明三亚市综合行政执法局依法向原告告知拟处罚情况。10、三亚市综合行政执法局行政处罚决定书及相关送达回证，予以证明三亚市综合行政执法局依法对原告进行处罚。11、强制执行决定书及相关送达回证，予以证明被告依法作出强制执行决定。12、拆除违法建筑记录集图片说明，予以证明被告依法进行强制拆除。
原告郑＊＊诉称：原告认为，被告作出的强制执行决定书认定事实不清，违反法定程序，应予撤销。一、原告所建房屋不属于违法建筑。原告建房时已经得到村委会及镇政府默许，而且房屋早已建成，当时没有任何执法机构采取有效措施制止继续建房。决定书记载的原告于2014年4月21日开始实施自建房行为以及房屋占地面积、建筑面积等等均与事实不符。因被告并未严格履行《行政处罚法》所确定的执法程序，所以其所确定的上述时间、数据没有事实依据。客观上讲，在原告房屋早己建成并实际居住的情况下，被告突然向原告下发强制执行决定书，是非常不负责任的做法，造成这一结果的因素是多方面的，其中重要一点是政府严重不作为造成的。而现在却以一纸决定书将所有不利后果推卸给原告一人承担，这对原告是极不公平的，也是政府“懒政”的表现。原告为建房付出巨大心血，一旦被强制拆除将给原告造成无法挽回的巨大财产损失。二、依据《城乡规划法》有关规定，只有无法采取改正措施消除对规划实施影响的方可限期拆除。原告房屋属尚可采取改正措施消除对规划实施影响的范畴，应予以补办手续，而非简单的一刀切式的全部限期拆除。因为一直以来整个崖城镇水南独村就没有任何所谓的村庄规划，规划混乱的局面不是原告单方面造成的，既然没有法律意义上的村庄规划可供实施，那就谈不上影响规划实施，就不应强制拆除原告房屋。如果强制拆除原告房屋，那么恐怕整个崖城镇甚至崖州区的所有房屋均应被拆除。三、被告作出的强制执行决定书违反法定程序。1、被告在没有对原告进行调查，并听取原告陈述、申辩意见以及催告的情况下作出强制执行决定不符合法律规定，执行决定不能成立。2、被告没有依法告知原告听证权利，不符合法律规定。3、原告所建房屋属于在原有宅基地上建设村民住宅的行为，无需办理建设工程规划许可证，应依法办理乡村建设规划许可证。如果要作出强制执行决定也是应由乡、镇人民政府作出，被告的行为没有法律依据。4、即使原告房屋属城镇规划区范围内房屋，作出强制执行决定的应为县级以上人民政府城乡规划主管部门，被告无权执行决定，属越权执法。5、《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被告于2015年5月28日作出执行决定，确定在2015年5月29日实施强制拆除措施违反上述规定，原告尚在法定救济期限内，被告无权实施强拆行为。综上，被告作出的强制执行决定认定事实错误，主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。据此，特诉至法院，请求依法撤销被告作出的三崖综执（一队）执决字（2015）1＊＊号强制执行决定书。
原告郑＊＊未予提交证据材料。
被告三亚市崖州区综合行政�法局辩称：一、原告在未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证的情况下便擅自进行建设，属违法建设行为。被告作出强制执行决定所认定的事实清楚。2014年4月21日和2014年5月13日，我局执法人员巡查时发现，原告在位于三亚市崖城镇水南独村过境公路北侧分别兴建两栋房屋，查处时建筑现状分别为：一栋已建至打好地基，占地面积247平方米，建筑面积247平方米；另一栋已建至二层，混合结构，占地面积252平方米，建筑面积504平方米。据了解，该两块土地原属林五弟使用，后林五弟于2014年2月23日、2014年3月23日分别与原告签订两份《土地转让合同》，将两块土地使用权转让给原告使用，原告据此兴建房屋。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，原告在未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证的情况下擅自兴建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款及《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，属违法建设行为。二、被告具有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除做出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设的执法职责。根据中共三亚市委三发（2014）＊号《关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》、三委（2014）3＊号《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市崖州区机构设置方案的批复》精神及三亚市崖州区筹备组崖筹备（2014）4＊号《关于印发三亚市崖州区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》内容，设置三亚市崖州区城市管理局，挂三亚市崖州区综合行政执法局牌子，为主管崖州区全区城市园林管理、环境卫生、综合行政执法工作的区政府工作部门。根据文件规定，被申请人具有行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设的执法职责。三、被告认定原告违法事实确凿，据此作出三崖综执（一队）执决字（2015）1＊＊号、三崖综执（一队）执决字（2015）1＊＊号《强制执行决定书》合法有据，适用法律正确。针对原告的违法建设行为，三亚市综合行政执法局已于2014年4月21日向原告下发三综执（崖城分局一中队）询字［20l4］第0＊＊号《接受调查询问通知书》及三综执（崖城分局一中队）停字（2014）第0＊＊号《责令停止违法行为通知书》；三综执（崖城分局一中队）询字（2014）第0＊＊号《接受调查询问通知书》及三综执（崖城分局一中队）停字（2014）第0＊＊号《责令停止违法行为通知书》，要求原告停止施工并接受调查询问。并于2014年4月21日与5月13日对原告违法建设行为依法进行立案查处。2014年6月12日，三亚市综合行政执法局作出三综执（崖城）罚告字（2014）第0＊＊号和三综执（崖城）罚告字［20l4］第0＊＊号《行政处罚告知书》并依法送达，但原告并未向被告申请举行听证。2014年6月30日，三亚市综合行政执法局依法作出三综执（崖城）罚决字（2014）第0＊＊号和三综执（崖城）罚决字（2014）第0＊＊号《行政处罚决定书》，责令原告在规定期限内自行拆除上述两栋违法建设房屋。但原告在规定期限内并未自行拆除该上述两�违法建设。根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条及《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，被告于2015年5月28日分别作出三崖综执（一队）执决字（20l5）l＊＊号、三崖综执（一队）执决字（2015）1＊＊号《强制执行决定书》并于20l5年5月29日对上述两栋违法建筑物实施强制拆除的行政行为认定事实清楚，强制执行行为合法有据，适用法律正确，应予支持。四、原告个人应对其违法建设行为承担后果。自执法人员2014年4月21日及2014年5月l3日发现原告兴建房屋时，便一直对其施工行为进行跟踪调查，已多次制止并要求其停止施工及提供相关房屋建设许可材料，但原告均置之不理，其明知其兴建房屋是在未经规划行政主管部门批准，未取得建设工程规划许可证的情况下进行的，属违法建设，但其仍然拒绝停止施工，坚持把房屋建成。那么，原告应当可以预见其违法建设行为有可能导致房屋被拆除的后果，对于该违法建设房屋因此被强制拆除所造成的损失自然应由其自行承担。另外，因申请人所建房屋属违法建筑物，影响了城乡规划的有序实施，依法不应予保护。五、原告的房屋不属于可以采取补救措施的的范围，不属于《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条、第二十三条规定的尚可采取改正措施和不能拆除的情形。综上所述，基于原告的违法建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，被告根据《城乡规划法》第六十四条、第六十八条以及《海南省城乡规划条例》第七十三条、第七十六条之规定作出的强制执行决定行为事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，程序合法，请求人民法院给予支持。
经庭审质证，本院对当事人提�的证据作如下确认：被告提交的证据符合证据的客观性、合法性、关联性原则，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。
根据现有有效证据，查明以下事实：2014年2月23日和2014年3月23日，原告郑＊＊与林＊＊、林＊＊签订二份《土地转让合同》，以转让的方式取得三亚市原崖城镇水南独村村后园过境公路北侧的土地使用权，未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证擅自建设混和结构房屋。2014年4月21日，被告巡查发现时该房屋建至二层，占地面积为252平方米，建筑面积504平方米。被告经制作现场检查记录后，以三亚市综合行政执法局的名义向原告郑＊＊作出三综执（崖城分局一中队）询字第（2014）0＊＊号《三亚市综合行政执法局接受调查询问通知书》和三综执（崖城分局一中队）停字（2014）第0＊＊号《三亚市综合行政执�局责令停止违法行为通知书》，通知原告郑＊＊于2014年4月23日9时携带本人身份证、户口本、土地权属证书及相关报建手续，到三亚市综合行政执法局崖城分局接受询问，责令原告郑＊＊立即停止违法行为。原告郑＊＊未接受调查询问。2014年6月12日，三亚市综合行政执法局向原告郑＊＊作出三综执（崖城）罚告字（2014）第2＊号《三亚市综合行政执法局行政处罚告知书》，告知原告郑＊＊拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据，以及申辩、陈述和要求听证的权利。2014年6月30日，三亚市综合行政执法局对原告郑＊＊作出三综执（崖城）罚决字（2014）第0＊＊号《三亚市综合行政执法局行政处罚决定书》，认定原告郑＊＊未经规划部门批准，未取得建设工程规划许可证，擅自建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定责令原告郑＊＊自接到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除违法建设房屋。2015年5月28日，被告对原告郑＊＊作出三崖综执（一队）执决字（2015）1＊＊号《三亚市崖州区综合行政执法局强制执行决定书》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条；《海南省城乡规划条例》第七十三条的规定，决定于2015年5月29日对原告违法建设建筑物实施强制拆除。2015年5月29日，被告对原告郑＊＊建设的房屋实施了强制拆除。该房屋被实施强制拆除时已建好并部分入住。原告郑＊＊不服，遂诉至本院，请求依法撤销被告作出的三崖综执（一队）执决字（2015）1＊＊号强制执行决定书。
另查明，中共三亚市委三发（2014）＊号《关于印发三亚市行政区划调整区级机构设置方案的通知》�三委（2014）36号《中共三亚市委、三亚市人民政府关于三亚市崖州区机构设置方案的批复》及三亚市崖州区筹备组崖筹备（2014）46号《关于印发三亚市崖州区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，决定设置三亚市崖州区城市管理局，挂三亚市崖州区综合行政执法局牌子，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，依法强制拆除作出责令停止建设或者限期拆除的决定后不停止建设或者逾期不拆除的违法建设的执法职责。崖州国土资源管理分局崖土资函（2015）1＊号《关于核实水南独22栋房屋有关信息的复函》，认定位于崖州区水南村委会独村过境公路北侧的22栋房屋的土地权属为水南村民委员会，22栋房屋中的12号房屋用地性质全部规划为公路用地，11号房屋和243号房屋部分用地规划为公路用地，其余的l9栋房屋用地规划为城镇用地。�亚市规划局崖城规划所崖城函（2015）l＊＊号《关于协助核实水南村22栋院房屋有关信息的复函》，认定22栋房屋均建设超于3层，均未申请规划报建且不符合规划补报建审批条件。
本院认为，原告郑＊＊建设的涉案房屋，已被三综执（崖城）罚决字（2014）第0＊＊号《三亚市综合行政执法局行政处罚决定书》确认为违法建筑并限期拆除。行政处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。被告执行该行政处罚决定，对原告郑＊＊建设的涉案房屋作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告原告郑＊＊履行自行拆除违法建设房屋的义务，告知原告郑＊＊履行自行拆除违法建设房屋的期限、方式，依法享有的陈述权和申辩权。被告未经催告原告郑＊＊履行行政处罚决定确定的自行拆除违法建设房屋义务，直接对原告郑＊＊�出被诉的三崖综执（一队）执决字（2015）1＊＊号《三亚市崖州区综合行政执法局强制执行决定书》，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条第一款的规定，应认定为强制执行程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十条第（三）项的规定，应予以撤销。原告郑＊＊诉讼请求撤销符合法律规定，应予支持。但考虑到原告郑＊＊房屋已执行拆除完毕，已不具有可撤销的内容，撤销已无实际意义，应确认被告作出的三崖综执（一队）执决字（2015）1＊＊号《三亚市崖州区综合行政执法局强制执行决定书》违法。
被告为三亚市人民政府批准设立的行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权、行政强制执行权的县级以上人民政府城乡规划综合行政执法行政机关，对原告郑＊＊违法建设房屋的行�作出强制执行决定，系其法定行政职责。原告郑＊＊关于被告无权作出执行决定，属越权执法的诉讼事由，没有事实和法律根据，不予采信。原告郑＊＊建房用地为规划中的公路用地和城镇用地，建设超于3层，未经规划许可且不符合规划补报建审批条件，也不属于《海南省查处违法建筑若干规定》第二十二条、第二十三条规定的尚可采取改正措施和不能拆除的情形，被告对该新建设的房屋强制拆除符合法律规定。原告郑＊＊关于其建设的房屋属尚可采取改正措施消除对规划实施影响的范畴，应予以补办手续，而非全部限期拆除的诉讼事由，没有事实和法律根据，不予采信。
综上所述，被告对原告郑＊＊作出的三崖综执（一队）执决字（2015）1＊＊号《三亚市崖州区综合行政执法局强制执行决定书》的行政行为程序违法，且对原告郑＊＊的权利义务产生了实际影响，但不具有可撤销内容，应依法确认为违法。被告关于其作出的强制执行决定行政行为程序合法的抗辩事由，没有事实根据和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）的规定，判决如下：
确认被告三亚市崖州区综合行政执法局2015年5月28日对原告郑＊＊作出的三崖综执（一队）执决字（2015）1＊＊号《三亚市崖州区综合行政执法局强制执行决定书》违法。
案件受理费50元，由被告三亚市崖州区综合行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。
审 判 长 �蔡智勇
审 判 员 史 海
人民陪审员 Ｘ Ｘ 宇
二〇一五年七月十七日
书 记 员 蒲 清 青
附：相关法律条文
《中华人民共和国城乡规划法》
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《海南省城乡规划条例》
第三十七条在城市和县、自治县人民政府所在地镇、特定地区规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。
在其他镇规划区（不含特定地区）内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门或者省�民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
第七十三条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
第七十六条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当
事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（--）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称、地址；
（二）强制执行的理由和依据；
（三）强制执行的方式和时间；
（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
（五）行政机关的名称、印章和日期。
在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。
海南省查处违法建筑若干规定
第二十二条本规定所称尚可采取改正措施消除对规划实施
影响的城镇违法建筑，包括：
（一）未取得建设工程规划许可证，但己取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或者采取局部拆除等整改措施后符合审查文件要求的；
（二）未按照建设工程规划许可证的内容进行建设，但是可以通
过改建或者部分拆除达到与许可证要求一致的。
第二十三条违法建筑具有下列情形之一的，属于本规定第九
条所称不能拆除的城镇违法建筑：
（一）部分拆除影响建筑物、构筑物主体结构安全或者整体拆除影响相邻建筑物、构筑物主体结构安全的；
（二）现有拆除技术条件和地理环境无法实施拆除的：
（三）拆除将对公共利益造成重大损害或者其他严重后果的。
负有查处职责的机关在认定不能拆除的城镇违法建筑时，应当会同土地、住房等行政管理部门组织专家进行论证；案情重大、复
杂的，还应当征求该城镇违法建筑所在地人民政府的意见。
中华人民共和国行政诉讼法
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或
者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有�列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。