河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫05行终249号
上诉人(原审原告）陈银生，男，1968年8月8日出生，汉族，住安阳市安阳新区。
委托代理人王柏叶，女，1971年10月18日出生，汉族，住址同上。
委托代理人赵强，河南正义彰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安阳新区白壁镇人民政府，住所地：安阳市文明大道东段路北。
法定代表人周国瑞，镇长。
委托代理人王学军，男，安阳新区白壁镇国土资源所所长。
委托代理人刘丁彰，安阳市北关区法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）安阳市人民政府，住所地：安阳市文峰大道东段568号。
法定代表人王新伟，市长。
委托代理人杨根亮，男，安阳市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人陈士杰，男，1940年3月26日出生，汉族，住安阳市安阳新区。
上诉人陈银生因诉被上诉人安阳新区白壁镇人民政府（以下简称白壁镇政府）土地行政裁决及被上诉人安阳市人民政府行政复议一案，不服林州市人民法院（2016）豫0581行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人陈银生的委托代理人王柏叶、赵强，被上诉人白壁镇政府的副镇长路海申及委托代理人王学军、刘丁彰，被上诉人安阳市人民政府的委托代理人杨根亮，原审第三人陈士杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：一、2015年7月30日，白壁镇政府作出白镇土行决字〔2015〕第1号行政处理决定。该处理决定查明：陈银生与陈士杰双方东西为邻，陈银生居东，陈士杰居西。双方争议地位于陈银生宅院内西南侧，东西长5.83米、南北长5.83米，合计面积33.99平方米。1985年8月4日，在当时白壁乡包片领导杜义、乡房产助理陈全生、梁固村党支部书记杨天增、党支部副书记张生堂、支部委员侯保明、村民陈士礼的见证下，陈士杰与陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫签订了《调解书》，约定陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫的原宅基地和杨国卫原出路归陈士杰使用，陈军堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫的原《土地使用证》作废。1988年进行宅基地建房用地清查时，争议地块填写在了陈银生父亲陈万化的《个人建房用地清查登记表》范围内。1993年，陈士杰和陈银生分别办理了《集体土地建设用地使用证》，证号分别为安县（93）字第102815号、安县（93）字第102862号。陈士生（陈虎堂父亲）名下的1953年《土地房产所有证》上房产部分显示的地段、位置、尺寸与《调解书》签订前的布局相吻合，争议地段计量单位“长三步二尺五、宽三步二尺五”，换算成新的计量单位为“长5.83米、宽5.83米”。争议地原来由陈士生使用，1980年前后，陈士生给儿子分家，其子陈宾堂分到了争议地块上的房屋。按照1985年8月4日《调解书》约定，陈宾堂后来拆除了争议地块上的房屋。争议地块处于闲置状态。2003年4月，陈银生打围墙时强行将争议地圈在自家院内。后陈士杰向安阳县人民政府递交确权申请书，要求对争议地进行确权。2004年8月13日，安阳县人民政府作出安县土行决字〔2004〕第5号行政处理决定，决定撤销陈士杰的102815号、陈银生的102862号《集体土地建设用地使用证》，以陈士杰与其南邻陈士礼中间西灰界拉一直线作为双方的东西界线。陈士杰、陈银生不服，分别向安阳市人民政府提出行政复议申请。2004年11月10日，安阳市人民政府作出安政复决字〔2004〕77号行政复议决定，决定撤销安阳县人民政府的安县土行决字〔2004〕第5号行政处理决定，责令安阳县人民政府30日内重新确权。2005年8月18日，安阳县人民政府作出安县土行决字〔2005〕第8号行政处理决定，决定注销陈士杰的102815号、陈银生的102862号《集体土地建设用地使用证》，争议土地归陈银生使用。陈士杰向安阳市人民政府提出行政复议申请，安阳市人民政府于2005年11月29日作出安政复决〔2005〕95号行政复议决定，决定维持安阳县人民政府作出的安县土行决字〔2005〕第8号行政处理决定。2005年12月至2008年10月三年间，陈士杰多次到安阳县行政、信访、国土等部门反映问题进行申辩。2008年10月31日下午，安阳县集中整治信访老户指挥部土地组在安阳县计生宣技站会议室举行陈士杰信访听证会，于2008年12月16日作出《陈士杰听证会结论》。该结论内容：陈士杰反映的5.8米×5.8米房产，尊重历史应该属于陈士杰，面对现实可调给陈银生，（安阳）县政府责成有关部分重新确权。2009年10月10日，安阳县人民政府作出安县土行决字〔2009〕第3号《关于撤销行政处理书的决定》，撤销了安县土行决字〔2005〕第8号行政处理决定。陈银生向安阳市人民政府提出行政复议申请。2010年2月21日，安阳市人民政府作出安政复决〔2009〕60号行政复议决定，维持安阳县人民政府作出的上述《关于撤销行政处理决定书的决定》。2010年5月9日，安阳县人民政府再次作出安县土行决字〔2010〕第2号行政处理决定，决定注销陈士杰102815号、陈银生102862号《集体土地建设用地使用证》，争议土地归陈士杰使用。陈银生向安阳市人民政府提出行政复议申请，安阳市人民政府于2010年9月20日作出安政复决〔2010〕第32号行政复议决定，撤销了安阳县人民政府安县土行决字〔2010〕第2号行政处理决定，责令安阳县人民政府30日内依法重新作出行政行为。2011年1月20日，安阳县人民政府作出安县土行决字〔2011〕第5号行政处理决定，决定注销陈士杰102815号、陈银生102862号《集体土地建设用地使用证》，争议土地归陈士杰使用。陈士杰、陈银生不服，分别向安阳市人民政府提出行政复议申请，安阳市人民政府于2011年6月15日作出安政复决〔2011〕82号行政复议决定，决定撤销安阳县人民政府安县土行决字〔2011〕第5号行政处理决定。2013年12月18日，安阳县人民政府作出安县土行决字〔2013〕10号《关于注销安县（93）字第102815号、102862号〈集体土地建设用地使用证〉的决定》。白壁镇政府认为，安阳县人民政府作出安县土行决字〔2013〕10号决定后，陈士杰、陈银生均没有提出行政复议，也未提起行政诉讼，故陈士杰的安县（93）字第102815号、陈银生的安县（93）字第102862号《集体土地建设用地使用证》均被撤销。根据陈士杰1985年8月4日与陈军堂、陈宾堂等人签订的《调解书》，参考陈土生1953年3月21日《土地房产所有证》，应当认定争议地块包含在上述《调解书》所涉及的地块内。白壁镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、第五条、第九条之规定，决定争议土地归陈士杰使用。陈银生不服，向安阳市人民政府申请行政复议，安阳市人民政府于2016年4月7日作出安政复决〔2016〕5号行政复议决定，决定维持白壁镇政府作出的白镇土行决字〔2015〕第1号行政处理决定。陈银生对安阳市人民政府行政复议程序的合法性无异议。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，白壁镇政府具有处理该案的法定职权。陈银生诉称争议地块不在陈士杰1985年8月4日与陈军堂、陈宾堂等四人签订的《调解书》范围内，没有事实依据，陈银生与陈士杰争议地块应包括在陈士杰与陈军堂、陈宾堂等四人签订的上述《调解书》范围内。陈银生诉称上述争议地块已被其名下的土地使用证及2005年安阳县人民政府安县土行决字〔2005〕第8号《行政处理决定书》和安阳市人民政府安政复决〔2005〕95号《行政复议决定书》确认归其使用。但实际情况是陈银生的102862号《集体土地建设用地使用证》已被注销，上述2005年安阳县人民政府等部门的相关决定书也已被撤销，陈银生与陈士杰争议的上述地块在白壁镇政府作出上述〔2015〕第1号行政处理决定处于不确定状态。综上所述，白壁镇政府作出的白镇土行决字〔2015〕第1号行政处理决定，认定事实清楚，土地来源明确，程序合法，适用法律正确，处理得当，应予维持。安阳市人民政府的上述安政复决〔2016〕5号行政复议决定程序合法，适用法律正确，复议结果得当，也应予维持。陈银生的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈银生的诉讼请求。
上诉人陈银生上诉称：原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。一、白壁镇政府作出的白镇土行决字〔2015〕第1号行政处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误。2013年12月18日，安阳县人民政府作出安县土行决字〔2013〕10号《关于注销安县（93）字第102815号、102862号〈集体土地建设用地使用证〉的决定》，注销了陈银生和陈士杰名下的集体土地建设用地使用证，双方均未提起行政复议或行政诉讼。该决定生效后，双方争议宅基地使用权回到初始状态，双方的宅基地使用权都收归了梁固村集体。白壁镇政府违反《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理……”及《国务院办公厅关于执行农村集体建设用地法律和政策的通知》（国发办〔2007〕）71号）关于“农村住宅用地只能分配给本村村民”的规定，将梁固村集体土地分配给不是本村村民的陈士杰使用，明显违法。原审判决认定被诉行政处理决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，明显有误。二、陈士杰1985年8月4日与陈军堂、陈宾堂等人签订的《调解书》内容违反法律、政策规定，是无效书证，不能作为确权的依据。（一）该《调解书》未经村民大会讨论通过，更没有村民大会讨论通过的文字记录，违反宅基地分配程序。（二）陈士杰是安阳市棉机公司职工，是非农户口，退休后落户在白壁镇东街村，陈士杰四个儿子中有三个都不是梁固村村民，该《调解书》将梁固村农民集体所有的土地分配给不具备宅基地分配资格的陈士杰，显然违反法律规定。（三）该《调解书》中梁固村委会分配给陈士杰的宅基地既无具体面积又无具体四至，不足以反映土地来源状况，不能作为认定土地权属的依据。争议地块在陈银生宅基地范围内不在该《调解书》中确定给陈士杰的宅基地范围内。原审判决认定该《调解书》包含本案争议地块，显然证据不足。请求：撤销原审判决，改判撤销白镇土行决字〔2015〕第1号行政处理决定及安政复决〔2016〕5号行政复议决定。
被上诉人白壁镇政府答辩称：陈银生的上诉理由不能成立。一、陈士杰1985年8月4日与陈军堂、陈宾堂等人签订的《调解书》合法有效，能够作为本案的确权依据。梁固村委会对本集体所有的土地享有分配管理的职权，该《调解书》是在梁固村委会主持下签订的，是梁固村委会的自治行为。该《调解书》自1985年达成后持续至今，各方当事人对此《调解书》确定的内容没有任何异议，能够清楚完整的反映出争议土地使用权来源。二、本案争议土地包含在该《调解书》中确认给陈士杰的宅基地范围内，白壁镇政府在充分调查的基础上依法作出白镇土行决字〔2015〕第1号行政处理决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，结果并无不当。三、安政复决〔2016〕5号行政复议决定和原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人安阳市人民政府答辩称：安阳市人民政府作出的复议决定事实清楚，程序合法。其他意见与白壁镇政府的答辩意见一致。请求：驳回上诉，维持原判。
原审第三人陈士杰未向本院提交书面陈述意见，庭审中述称：陈银生的上诉理由不能成立。争议土地包含在陈士杰与陈宾堂等人1985年签订的《调解书》所涉及的调整给陈士杰的地块范围内，陈士杰一直用于堆放垃圾，陈银生2003年才将争议土地强行圈入其院墙内。杨天增、陈军堂等村干部为陈银生出具的证明与上述《调解书》及梁固村委会的变更意见相违背，不能证明争议土地归陈银生使用。其中陈军堂的证明已被白壁镇政府认定为伪证。安阳县纪检委、国土局等部门2008年就该案组织召开了听证会，一致认为陈士杰反映的5.8米×5.8米地块，尊重历史应该属于陈士杰，面对现实可调给陈银生。其他意见同白壁镇政府及安阳市人民政府的答辩意见一致。请求：驳回上诉，维持原判。
经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，陈士杰、陈士礼、陈君（军）堂、陈宾堂、陈中堂、杨国卫1985年8月4日签订的《调解书》上，加盖有原安阳县白壁乡梁固村民委员会和原安阳县白壁乡人民政府村镇建设办公室公章，白壁乡包片领导杜义、乡房产助理陈全生、梁固村党支部书记杨天增、党支部副书记张生堂、支部委员侯保明、村委会主任张振清、村委会委员李廷贵、陈军堂、当事人陈士杰、陈士礼、陈宾堂、陈中堂、杨国卫在该《调解书》上签章或签字捺指印。张振清、杨天增、陈军堂、李廷贵在白壁镇政府2014年对其调查时在该《调解书》上进一步签字确认。
本院认为：陈士杰、陈宾堂等人1985年8月4日签订的《调解书》是梁固村村两委为解决陈士杰等人的宅基地问题，组织相关当事人经平等协商就相关当事人原有宅基地的调整达成的一致意见。该《调解书》内容和形式均符合法律规定，白壁镇政府将该《调解书》作为本案确权的依据并无不当。白壁镇政府提供的陈宾堂父亲陈士生名下的1953年《土地房产所有证》、上述《调解书》及其他证据，可以证明本案争议土地包含在上述《调解书》中确定给陈士杰的宅基地范围内，被诉行政处理决定对此作出认定并无不当。陈银生主张本案争议土地使用权归其享有，但其向白壁镇政府提供的证据不足以证明其主张，被诉处理决定将本案争议土地决定归陈士杰使用并无不当。综上所述，陈银生的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈银生负担。
本判决为终审判决。
审判长 王云生
审判员 崔永清
审判员 袁武明
二〇一六年十一月三十日
书记员 李维维