福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岩行终字第96号
上诉人（原审原告）郑坤高，男，1968年7月3日生，汉族，下岗工人，住龙岩市永定区。
委托代理人陈懿乾，福建乐康律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙岩市永定区国土资源局，住所地龙岩市永定区凤城镇南通路70号。
法定代表人马荣添，局长。
委托代理人苏志瑞，男，龙岩市永定区国土资源局副局长。
委托代理人游耀宗，龙岩市永定区中心法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）龙岩市国土资源局，住所地龙岩市新罗区莲花小区土地大楼。
法定代表人冯添桂，局长。
委托代理人杜志豪，男，1989年7月26日出生，龙岩市国土资源局干部，住龙岩市。
委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。
上诉人郑坤高因土地行政处罚决定一案，不服龙岩市永定区人民法院（2015）永行初字第18号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2015年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人郑坤高及其委托代理人陈懿乾，被上诉人龙岩市永定区国土资源局的委托代理人苏志瑞、游耀宗，被上诉人龙岩市国土资源局的委托代理人杜志豪、莫延辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人龙岩市永定区国土资源局于2015年1月20日作出永国土资行罚字（2014）第C41号《土地违法案件行政处罚决定书》，认为郑坤高户非法占用基本农田1736.03平方米，用于建猪舍，根据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，决定：1、责令郑坤高户限期拆除1736.03平方米的地面建筑物和构筑物，恢复原种植条件；2、处以罚款23436.2元。郑坤高不服，向龙岩市国土资源局申请行政复议，龙岩市国土资源局于2015年5月8日作出龙国土资复议决（2015）1号《行政复议决定书》，决定维持永国土资行罚字（2014）第C41号《土地违法案件行政处罚决定书》。
原审查明，原告于2007年开始至2013年间，未经有权机关批准擅自占用永定区虎岗镇汉洋村南兴组灌角基本农田兴建养猪场，养猪场设施建筑占地面积为1736.03平方米。原告永定区国土资源局分别于2011年3月22日、2013年3月27日对其下发了《责令停止土地违法行为通知书》（永国土资字（2011）第010号、永国土资责停字（2013）第1018号），要求其停止土地违法行为，但原告依然违法占用土地进行生产，并在2014年春进行新的违法抢建，现新建部分已被强制拆除，原有的违法占地行为仍处于继续状态。2015年1月20日被告龙岩市永定区国土资源局以原告非法占用基本农田1736.03平方米用于建猪舍为由，对原告作出永国土资行罚字（2014）第C41号《土地违法案件行政处罚决定书》，决定：1、责令在行政处罚决定书下发之日起十五日内自行改正或者治理，恢复原种植条件（拆除地面建筑物和构建筑物），面积1736.03平方米；2、处占用基本农田耕地开垦费1.5倍的罚款，合计人民币23436.2元。原告郑坤高不服，向被告龙岩市国土资源局申请行政复议，被告龙岩市国土资源局于2015年5月8日作出龙国土资复议决（2015）1号《行政复议决定书》，决定维持永国土资行罚字（2014）第C41号《土地违法案件行政处罚决定书》。原告仍不服并于2015年6月1日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告于2015年1月20日作出的永国土资行罚字（2014）第C41号《土地违法案件行政处罚决定书》。
原审认为，申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。规模化畜禽养殖用地的规划布局和选址，禁止占用基本农田。原告未经有权机关审核、备案，擅自占用基本农田兴建养猪场，属于非法占用基本农田的行为，被告永定区国土资源局依据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，对原告作出行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。原告主张其占地行为追究时效已过，无权继续追究的理由不能成立，原告还主张其占用的土地不是基本农田依据不足，依法均不予支持。原告认为根据《基本农田划定技术规程》的规定，对其养猪场用地被划定为基本农田有错的主张，属另一法律关系。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，遂判决：驳回原告郑坤高的诉讼请求。本案诉讼费用50元由原告负担。
宣判后，原审原告郑坤高不服，向本院上诉称：1、程序方面存在错误。具体是：（1）养猪场设施属林美英、郑坤高二人共有，被上诉人只对上诉人作出处罚，遗漏了林美英。（2）上诉人提起行政诉讼后，被上诉人才自行搜集“虎岗乡局部土地利用现状图”，故该图依法不能作为处罚依据。2、法律适用方面存在错误。具体是：（1）被上诉人作出的行政处罚决定的括号内的内容“拆除地面建筑物和构筑物”，系被上诉人擅自对国务院制定的《基本农田保护条例》进行修改，任意创设法律条文的行为。（2）上诉人在承包地范围内从事畜牧业生产完全合法，上诉人从事畜牧业生产不得因未进行备案被定性为非法占用基本农田。3、事实方面存在的错误。“虎岗乡局部土地利用现状图”是无法证实该地块就是基本农田，被上诉人以该图为据指控上诉人建设猪场系占用了基本农田显然是不能成立的。上诉请求：1、撤销原判；2、撤销被上诉人于2015年1月20日作出的永国土资行罚字（2014）第C41号《土地违法案件行政处罚决定书》。
被上诉人龙岩市永定区国土资源局答辩称：1、行政处罚决定和一审判决程序合法。2、《虎岗乡局部土地利用现状图》显示了上诉人兴建养猪场占用的土地为黄色的基本农田，能够证明上诉人养猪场占用的土地性质就是基本农田。本案承办人早在2014年12月16日就已经收集调取了该份证据，并在其2014年12月21日制作的《土地违法案件调查报告》中认定涉案土地为基本农田。同时，答辩人在2014年12月22日向上诉人送达的《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》中，也明确向上诉人指出了其违法兴建涉案养猪场占用的土地性质是基本农田。因此，被答辩人关于《虎岗乡局部土地利用现状图》是“上诉人启动行政诉讼程序后被上诉人自行收集的证据”的理由不符合事实。3、答辩人作出“永国土资行罚字（2014）C41号”《土地违法案件行政处罚决定书》适用法律准确。请求：驳回上诉，维持原判。
被上诉人龙岩市国土资源局答辩称：1、上诉人建猪舍的位置属于基本农田保护区范围。2、上诉人建猪舍的行为是违法的。3、永定国土局作出本案被诉的处罚决定，已经遵循了《中华人民共和国行政处罚法》等法律、行政法规、地方性法规以及规章的规定。应属程序合法。请求：驳回上诉，维持原判。
经审理查明，上诉人对原审判决书第九页第4-5行中“原告于2007年开始至2013年建，未经有权机关批准擅自占用永定区虎岗镇汉洋村南兴组灌角基本农田兴建养猪场”有异议，认为应该是1998年至2005年已经建成百分之八十，按照规定不需要批准，仅需备案，原审判决遗漏了当事人林美英。
两被上诉人对原审判决书查明的事实没有异议。本院对三方当事人无异议的事实进行确认。
上诉人对其异议的主张，在二审庭审中提交户口本和结婚证各一份，以此证明上诉人和林美英是夫妻，林美英是户主，是猪场主要负责人。
被上诉人龙岩市永定区国土资源局质证认为：虽然上诉人和林美英是夫妻关系，但上诉人不在林美英家庭户口本上，正好说明养猪场是上诉人一个人建造和经营的。被上诉人龙岩市国土资源局质证认为：对真实性没有异议。但无法证明林美英是猪场主要负责人。
本院认为，该二份证据来源真实合法，但只能证明上诉人与林美英是夫妻，并不能证明林美英是猪场主要负责人。
综上，本院除确认原审认定的事实外，还查明，上诉人与林美英系夫妻关系。
本院认为，第一，上诉人对被上诉人的执法主体资格无异议，本院经审查，上诉人执法主体适格。
第二，关于本案被诉行政行为是否遗漏当事人问题。
从一审中被上诉人提交的《动物防疫合格证》、《土地互换协议》等证据来看，养猪场对外经济交往中均是以上诉人个人名义进行，被诉行政行为的被处罚人表述为郑坤高是正确的，上诉人二审中提交其与林美英的结婚证来主张被诉行政行为遗漏当事人林美英的理由不成立，本院不予采纳。
第三，关于上诉人建猪舍的位置是否属于基本农田保护区的范围？是否属于非法占用基本农田的违法行为的问题。
1、从被上诉人永定区国土资源局提供的《土地利用现状图》、《虎岗乡灌洋猪舍面积测绘图》等证据来看，上诉人建猪舍的位置属于基本农田保护区的范围，从《虎岗乡灌洋猪舍面积测绘图》落款时间来看是“2014年12月数字化制图”，而被诉行政行为落款时间是“2015年1月20日”，这二者落款时间的前后，充分说明被上诉人永定区国土资源局是先取证后裁决，符合法律规定。上诉人主张系其启动行政诉讼程序后被上诉人自行搜集的证据，明显与事实不符，本院依法不予采纳。
2、国务院《基本农田保护条例》第十七条第一款规定：禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国农业部国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养猪有关用地政策的通知》规定：申请规模化畜禽养殖的企业或个人，无论是农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织还是其他企业或个人，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后，乡（镇）国土所要积极帮助协调用地选址，并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。规模化畜禽养殖用地的规划布局和选址，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。联系本案而言，上诉人未向县级畜牧主管部门提出申请、审核、乡镇国土所协调用地选址、县级国土资源管理部门备案的情况下，擅自占用基本农田兴建养猪场，违反了前述法规、规范性文件规定，属于非法占用基本农田的行为。上诉人主张从事畜牧业生产不得因未进行备案被定性为非法占用基本农田，没有事实和法律依据，本院依法不予采纳。
第四，被诉行政行为处罚第一项中括号内的内容“拆除地面建筑物和构筑物”是否属于任意解释或修改、创设法律问题。
《基本农田保护条例》第三十三条的规定：违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，初占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。从该条文引申恢复原种植的条件的前置条件应当是：“拆除地面建筑物和构筑物”。联系本案而言，被诉行政行为处罚决定第一项中括号内的内容“拆除地面建筑物和构筑物”是对“恢复原种植条件”进行释明，不违反前述法律的规定，上诉人主张属任意解释或修改、创设法律的理由不成立，本院不予采纳。
综上，被诉行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑坤高负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 建 岩
代理审判员 严 丽 梅
代理审判员 李 俊 锋
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 何艳玲（代）
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实清楚错误或者使用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。