辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽01行终854号
上诉人（原审第三人）：张燕，女，1963年3月10日出生，汉族，住沈阳市皇姑区。
委托代理人：郭志新，沈阳市皇姑区建设综合商店法律顾问。
被上诉人：马洪平，男，1964年3月2日出生，汉族，住沈阳市皇姑区。
被上诉人：崔家春，男，1960年2月14日出生，汉族，住沈阳市皇姑区。
被上诉人：宁宣，女，1958年8月20日出生，汉族，住沈阳市皇姑区。
被上诉人：赵美荣，女，1953年8月15日出生，汉族，住沈阳市皇姑区。
被上诉人：周秀英，女，1961年4月19日出生，汉族，住沈阳市皇姑区。
被上诉人：刘志学，男，1958年1月2日出生，汉族，住沈阳市皇姑区。
六被上诉人共同委托代理人：陈国兴，辽宁诚信为民律师事务所律师。
原审被告：沈阳市皇姑区市场监督管理局。住所沈阳市皇姑区。
法定代表人：陈百鸣，局长。
委托代理人：张宝兰，辽宁丰华律师事务所律师。
委托代理人：靳菲，该局政策法规科调研�。
上诉人张燕诉被上诉人马洪平、崔家春、宁宣、赵美荣、周秀英、刘志学工商行政登记一案，不服沈阳市和平区人民法院（2016）辽0102行初161号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张燕及委托代理人郭志新，被上诉人马洪平、崔家春、宁宣、周秀英及委托代理人陈国兴，原审被告沈阳市皇姑区市场监督管理局委托代理人张宝兰、靳菲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。提起上诉。
原审法院经审理查明，沈阳市皇姑区建设综合商店系股份合作制企业，1998年6月4日，经《沈阳市皇姑区建设综合商店职工代表会关于企业转制的决议》，选举持股会成员为李卓力、赵美荣、周秀英、赵立新、陈萍，选举法定代表人为李卓力，1998年6月10日，沈阳市皇姑区建设综合商店制定的《企业内部职工入股明细表》记�的股东为“李卓力、赵美荣、张云霞、陈萍、马洪萍（平）、赵立新、崔佳（家）春、张威、周秀英、宁宣”，上述股东及持股会成员于1998年6月10日确认沈阳市皇姑区建设综合商店《股份合作制企业章程》。2011年5月16日，马洪平、崔家春、周秀英、赵美荣、陈萍、宁宣、张云霞、赵立新、曹会英召开股东大会，并于当日通过如下决议“1、重新选举马洪平为本企业法定代表人（经理），免去原李卓力为法定代表人（经理）职务；2、经营范围变更为：许可项目：无。一般项目：日用百货、服装鞋帽、文体用品、五金交电、针纺织品、批发零售、财产租赁；3、修改本企业章程相应条款，同时股东通过了修改后的本企业章程”。2011年5月19日，沈阳市皇姑区工商行政管理局对沈阳市皇姑区建设综合商店的法定代表人由李卓力变更为马洪平进行核准登记。
2014年6�6日，沈阳市皇姑区建设综合商店召开临时职工（股东）代表会议，会议通过如下事项“选举跟聘用张燕为公司法定代表人、执行董事兼经理职务，同时免去马洪平法定代表人、执行董事兼经理职务；选举持股会成员为：张燕、赵立新、曹会英、张云霞、滕东生”。职工及股东代表签名为“夏洛英、曹会英、赵立新、李卓力、张云霞、张燕、李婉玲、曹桂花、李立坤、刘凤英、张威、关玉兰、梁玉芝、蔡桂芝、边玉芝、滕东生、李淑荣等”。2014年6月6日，经沈阳市皇姑区建设综合商店出具《沈阳市皇姑区建设综合商店章程修正案》，记载：“经本企业全体股东研究决定，将本企业法定代表人修改为张燕”。2014年6月6日，沈阳市皇姑区经济和信息化局出具《关于沈阳市皇姑区建设综合商店法定代表人职务任免的决定》，决定中载明“经信局同意任命张燕为企业法定代�人，同时免去马洪平的法定代表人职务”。2014年6月11日，张燕向沈阳市皇姑区工商行政管理局提出变更法定代表人申请书，并提交了如下材料：非企业法人登记（备案）申请、沈阳市皇姑区经济和信息化局出具的《关于沈阳市皇姑区建设综合商店法定代表人职务任免的决定》、沈阳市皇姑区建设综合商店章程修正案、沈阳市皇姑区建设综合商店职工及股东代表大会决议、法定代表人信息、身份证复印件（赵立新、曹会英、张云霞、张燕、滕东生）、沈阳晚报的声明、指定代表或公共委托代理人授权委托书。2014年6月11日，被告对沈阳市皇姑区建设综合商店的法定代表人由马洪平变更为张燕进行核准登记。
2014年11月28日，沈阳市皇姑区经济和信息化局出具《关于收回＜关于沈阳市皇姑区建设综合商店法定代表人职务任免的决定＞的情况说明（函）》（沈皇经信法[2014]3号），该情况说明中载明“根据相关的法律规定，我局也不具有对此类股份合作制企业变更法人代表的任免权。根据处理信访案件的工作要求，我局拟收回已盖章的《关于沈阳市皇姑区建设综合商店法定代表人职务任免的决定》的原件，建议当事人通过法律途径解决有关问题”。被告已经收到沈阳市皇姑区经济和信息化局出具的上述《情况说明》(函)。
另查明，原告陈萍于2015年12月6日死亡，陈萍丈夫刘志学参加诉讼。沈阳市皇姑区工商行政管理局经沈阳市皇姑区机构编制委员会《沈阳市皇姑区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》确定，与皇姑区质量技术监督局、皇姑区食品药品监督管理局的机构和职责整合，组建沈阳市皇姑区市场监督管理局。
原审法院认为，根据《辽宁省城镇企业股份合作制试行办法》第四条“企�依法取得法人资格，拥有法人财产，独立享有民事权利、承担民事责任”的规定，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第十七条“企业法人改变名称、住所、经营场所、法定代表人、经济性质、经营范围、经营方式、注册资金、经营期限，以及增设或者撤销分支机构，应当办理变更登记”的规定，沈阳市皇姑区建设综合商店系股份合作制企业，具有法人资格，其需要变更法定代表人时，应当依据上述法律规定申请办理变更登记。根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第四条“企业法人登记主管机关是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局。各级登记主管机关在上级登记主管机关的领导下，依法履行职责，不受非法干预”的规定，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第七条第一款“工商行政管理机关是企业法人登记和营业登记的主管机关。登记主管机关依法独立行使职权，实行分级登记管理的原则”，第十条“市、县、区工商行政管理局负责第八条、第九条所列企业外的其他企业的登记管理”的规定，根据《沈阳市皇姑区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》的规定，沈阳市皇姑区市场监督管理局具有核准法定代表人变更登记的职责。
本案的焦点在于，沈阳市皇姑区市场监督管理局作出被诉的法定代表人变更登记行为是否合法。引申开来，一是法律规定的法定代表人变更登记的审查标准是什么，二是法律规定的法定代表人变更登记的申请要件包括什么，三是申请人提交的申请材料是否符合法律规定的要求，数量上是否齐全，是否符合法定形式的要求，四是沈阳市皇姑区建设综合商店的股份合作制改制是否完成，未量化的68%个人股归谁持有，已量化的个人股股东享有多少比例的持股权等问题，是否属于被告办理法定代表人变更登记的审查范围，如果属于，被告是否尽到了审查职责。
关于工商登记机关办理企业法定代表人变更登记的审查标准问题。本院认为，根据《企业登记程序规定》第三条“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实”的规定，一般情况下，登记机关仅针对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，即登记机关的审查标准是形式要件审查标准，特殊情况下，登记机关方履行实质性审查义务。对于法定代表人变更登记，登记机关审查标准是形式要件的审查标准。那么，形式要件的审查标准包含哪些内容？根据《企业登记程序规定》第九条的规定，“登记机关收到登记申请后�应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范”，这是对形式要件审查标准的进一步细化规定，登记机关应当依照上述标准对申请材料进行审查。
关于法定代表人变更登记申请要件法定形式和数量、种类问题，以及申请人提交的申请材料是否符合法律规定要求的问题，是本案审查的实体性问题。本院认为，根据《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条的规定，“企业法人申请办理法定代表人变更登记，应当向原企业登记机关提交下列文件：（一）对企业原法定代表人的免职文件；（二）对企业新任法定代表人的任职文件；（三）由原�定代表人或者拟任法定代表人签署的变更登记申请书”，即法律要求申请办理法定代表人变更登记需要提交三类要件。本案中，沈阳市皇姑区建设综合商店提交了拟任法定代表人张燕签署的变更登记申请书，以及沈阳市皇姑区建设综合商店职工及股东代表大会决议，记载了免去马洪平法定代表人职务、聘用张燕为法定代表人的内容，该决议属于法定代表人的任免文件，故被告认定申请人沈阳市皇姑区建设综合商店和张燕提交的申请材料符合《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条规定的要件要求，被告对于申请材料齐全的认定，事实清楚。第二步，登记机关需要对申请材料是否符合法定形式进行审查，包括三个方面的要求，一是申请材料符合法定时限，二是记载内容符合法定要求，三是文书格式符合规范，经审查，沈阳市皇姑区建设综合商店在形成职工及股�代表大会决议后五日内，按照国家工商行政管理总局制定的申请书格式文本填写了变更登记申请，提交申请书的时限和文书格式符合法律规定。但是对于申请材料所记载内容是否符合法定要求，其判断标准应当依法确定。根据《企业法人法定代表人登记管理规定》第五条的规定，“企业法定代表人的产生、免职程序，应当符合法律、行政法规和企业法人组织章程的规定”，此条款的规定内容应当属于工商登记机关审查企业法定代表人变更登记申请是否符合法定要求的判断标准，即登记机关既要审查法定代表人产生、免职程序是否符合法律、行政法规的规定，又要审查该程序是否符合企业章程的规定。本案中，沈阳市皇姑区建设综合商店的企业性质是股份合作制，辽宁省调整股份合作制企业权利义务的法律规范系《辽宁省城镇企业股份合作制试行办法》，该法对于股份合作制企业变更法定代表人事项，在实体上和程序上未作出明确规定，只是在该法第八条确定企业章程载明事项中，规定了企业章程需要明确企业法定代表人的产生程序及其职权。经审查，沈阳市皇姑区建设综合商店的《股份合作制企业章程》符合《辽宁省城镇企业股份合作制试行办法》的规定要求，该企业章程既是企业的行为准则，又是登记机关核准法定代表人变更登记的审查依据。根据该企业章程第十九条的规定，股东大会是企业的最高权力机构，实行民主集中制，少数服从多数的原则。股东大会主要权利之一就是聘任或罢免企业厂长（经理）、会计人员等企业主要管理人员，决定其报酬及支付方法。股东大会的召开方式为每半年召开一次，遇有特殊情况，经半数以上股东同意可临时召开。股东大会由法定代表人主持召开，并应于会议召开10日前通知股东。股东会对所议事项的决定作成会议记录，在会议记录上签名或盖章。据此规定，登记机关需要对股东会决议这一申请材料是否符合章程的程序性规定进行形式上的审查，本案中，应审查企业股份的组成结构、股东的人数和身份、股东大会是否有半数以上股东参加、是否于股东大会召开10日前下达通知、股东会决议是否有股东签字等内容。经审查，关于沈阳市皇姑区建设综合商店股份的组成结构，被告是依据其提供的企业转制决议、股份合作制企业审批表、内部职工入股明细、股份合作制企业章程四份证据来证明，但该证据不能实现被告的证明目的，即证据仅显示职工暂未量化股占企业资产的68%，没有进一步的证据显示企业未量化的68%股份由谁持有，故被告对于企业的股份结构没有作出认定。关于股东人数以及身份，通过证据可以确定的股东人数为10人，即在�业章程股东签字栏签字并在企业内部职工入股明细表记载的10位自然人，占企业资产2%，其中5人为企业持股会成员，代为持有企业股，占企业资产30%。关于股东会决议是否有股东半数以上参加并签字，股东会决议显示10位自然人股东中仅有4人（李卓力、张云霞、赵立新、张威）参加并签字，且没有证据显示通知其他6位自然人股东参加股东大会。本院认为，对于股东会决议的形成是否符合企业章程的规定，被告负有程序性审查义务，在被告不能明确认定企业股东组成结构的情况下，应当认定沈阳市皇姑区建设综合商店至少存在10位自然人股东，按照章程的规定，至少半数即5位以上自然人股东同意方可召开股东大会，据此形成的股东大会决议方符合企业章程的规定。被告在股东会决议仅有4位自然人股东签字的情况下，认定股东会决议符合法定代表人免职、任职�件的法定形式要求，未尽到审慎的形式要件审查义务，被告作出法定代表人变更登记行为事实不清，证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销被告沈阳市皇姑区市场监督管理局（原沈阳市皇姑区工商行政管理局）于2014年6月11日作出的核准沈阳市皇姑区建设综合商店法定代表人由马洪平变更为张燕的变更登记行为。案件受理费50元，由被告沈阳市皇姑区市场监督管理局负担。
上诉人张燕上诉称，原审法院认定沈阳市皇姑区建设综合商店召开的临时职工（股东）代表会议不符合该单位的《股份合作制企业章程》错误，会议中形成的决议应具有法律效力。沈阳市皇姑区市场监督管理局以此为依据作出的法定代表人变更登记并无不当，应予维持。原审法院在未查明上级法院发回重审裁定中所要求查明的焦点问题的基础之上，就简单机械的以参加股东大会的人数没有过半数这一所谓明显的形式要件而否定股东大会决议的效力，系认定事实错误，也是对上级法院意见的漠视。故请求二审法院：1、撤销原审判决，依法改判驳回原审原告的诉讼请求，维持原审被告作出的变更登记；2、本案全部上诉费由被上诉人承担。
被上诉人马洪平等六人未提交书面答辩，但在庭审中答辩称，综合商店30%的集体股和68%的未量化职工没确定由谁持有，按照政府规章和企业章程规定，股份合作制企业最高权力机构为股东会，每位股东一人一票，不是上诉人所说按股份比例进行表决。现在没有证据证明商店的职工大会可以决定商店的任何事项，不存在职工大会重新推举持股人员的问题。本案审查客体及焦点都是原审被告及综合商店变更法定代表人的行为是否合法，按照法律�定，原审被告应对申请变更登记的材料进行合法性审查，其中一项内容就是审查职工及股东代表大会是否有符合规定的股东参加以及股东人数是否符合章程规定。在本案两次一审、一次二审中原审被告没有证据证明其履行了审查上述条件的法定职责，甚至不能口头说清综合商店的股东人数，因此一审法院认定被告在作出变更登记行为时未能查清基本事实，属于违法，进而撤销登记行为符合法律规定。就商店股东人数问题，依法应由原审被告审查，不是由法院代为审查。被上诉人希望法院驳回上诉人上述请求，维持原判决。
原审被告沈阳市皇姑区市场监督管理局未提交书面答辩，但在庭审中答辩称，同意上诉人意见，原审被告对于变更登记只进行形式审查，六被上诉人刚才的答辩及一审起诉依据的事实理由都是实质性审查内容，并不是被上诉人审查范围。�被上诉人如认为职工（股东）代表大会无效，应立即提起撤销。在一审判决十九页认定被上诉人未尽到形式审查义务是对本案股东的错误理解，由于商店的企业改制未完成，股东不仅仅包括十名，还包括30%集体股和68%未量化股的股东权益，一审法院认定事实错误。章程中的股东本意是指改制后70%量化后的股东和30%的集体股，是本案的关键问题，不是前置的十名股东。原审被告在审查变更过程中有沈阳市皇姑区经济和信息化局出具的任免决定，该决定后被撤回但明确介绍了商店的实际情况，量化股2%，集体股占净资产的98%，依据沈政发（1997）15号文要求，该企业应界定为集体所有制，因此对于法定代表人变更召开的职工及股东代表大会决议来修改及修改章程是符合法律规定的。因此，原审被告审查及变更行为符合法律规定。针对被上诉人答辩，股东是最高权力机构，股东不只是指的十名股东。章程尽管写的是一人一票，但该企业未完全改制不能一人一票。否则形成了十名股东控制98%的状态，是不合法的。
原审被告沈阳市皇姑区市场监督管理局向原审法院提供了如下证据：1、非公司企业法人登记（备案）申请；2、非公司企业法人变更登记审核表；3、沈阳市皇姑区经济和信息化局2014年6月6日出具的《关于沈阳市皇姑区建设综合商店法定代表人职务任免的决定》；4、2014年6月6日沈阳市皇姑区建设综合商店章程修正案；5、2014年6月6日沈阳市皇姑区建设综合商店职工及股东代表大会决议；6、法定代表人信息、身份证复印件（赵立新、曹会英、张云霞、张燕、滕东生）；7、沈阳晚报的声明；8、指定代表或公共委托代理人授权委托书；9、企业登记证照颁发及归档记录表；10、1998年6月29日股份合作制企业审批表；11、1998年6月4日沈阳市皇姑区建设综合商店职工代表会关于企业转制的决议；12、1998年6月10日企业内部职工入股明细表；13、股份合作制企业章程。以上证据用以证明沈阳市皇姑区建设综合商店在变更登记时提交上述材料，根据《企业法人法定代表人登记管理规定》第六条，被告依据沈阳市皇姑区建设综合商店提交的股东会决议中免除原法定代表人的任免文件以及任命新法定代表人的任命文件，且股东会决议符合了法定代表人登记管理规定第六条规定的形式，故被告对沈阳市皇姑区建设商店变更登记申请予以登记。
原审原告马洪平等六人向原审法院提供了如下证据：1、沈阳市皇姑区建设综合商店股份合作制企业章程，用以证明原告有股东十名，股东大会是该商店的最高权力机构，法定代表人的任免由股东大会决定，召开临时股东大会必须由半数以上股东同意，并提前十日通知其他股东，股东会的议事规则是少数服从多数，被告提供的职工及股东代表大会决议根本不符合企业章程的规定，被告明知建设综合商店只有十名股东，也明知该商店股东大会的议事规则，但没有对职工及股东代表大会决议进行必要的形式审查，因为在该决议中只有四名股东签名，显然是无法律效力决议；2、沈阳市皇姑区经济和信息化局2014年11月28日出具的沈皇经信发[2014]3号“关于收回《关于沈阳市皇姑区建设综合商店法定代表人职务任免的决定》的情况说明（函）”，用以证明被告提供的3号证据不具备合法性，已由作出该决定的机关皇姑区经济信息化局撤回，该决定也不是皇姑区经济信息化局的真实意思表示，依法无效；3、沈阳市中级人民法院[2013]沈中民五终字第1677号民事判决，证明第三人张燕已于2013年3月份退休。
原审第三人张燕向原审法院提供了如下证据：1、股份合作制企业章程，用以证明该企业的股份分配制度以及企业章程中并没有约定表决权是一人一票。2、1998年6月20日沈阳市皇姑区建设综合商店出具的情况说明，用以证明1998年企业改制时仅有企业职工十人入股，其余折股部分资产，该份证据能够证明改制时该企业的股东仅有十名，但并非占有全体股份，而是约定其余股份待其他职工回岗后再行量化，即68%的量化股当时并未确定持有人。3、1998年6月10日企业内部职工入股明细表，用以证明1998年6月企业改制时十名自然人股东入股的资金及占有的份额。该份证据结合本企业注册资本，可以计算出十名自然人股东占有的股份仅为2%。
原审法院依原告申请调取以下证据，2011年5月19日沈阳市皇姑区建设综合商店法定代表人由李卓力变更为马洪平的工商登记档�材料：1、企业法人变更登记申请书；2、企业法人变更登记审核表；3、2011年5月16日股东会决议。原告以此证明企业法定代表人变更登记需经章程上载明的十名股东召开股东会，作出决议，而不是由非本企业职工及非股东作出决议。2011年和2014年两次法定代表人变更登记，企业本身及法律并没有发生变化，登记的要件应当是一致的，但被告两次登记所依据的要件完全不同，因此原告认为，被告2014年的法定代表人变更登记没有履行审查义务。
经审查，本院认为，原审法院对证据的认证正确，本院予以确认。
本院查明的事实同一审相一致。
本院认为，根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第七条第一款、第十条之规定，原审被告沈阳市皇姑区市场监督管理局具有核准本案法定代表人变更登记的法定职权，原审认定正确。
本案的焦点问题是，原审被告沈阳市皇姑区市场监督管理局在作出被诉的法定代表人变更登记时是否履行了法定的审查义务。根据《企业登记程序规定》第三条“企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实”的规定，一般情况下，登记机关仅针对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，即登记机关的审查标准是形式要件审查标准，特殊情况下，登记机关方履行实质性内容进行核实。而根据《企业法人法定代表人登记管理规定》第五条的规定，“企业法定代表人的产生、免职程序，应当符合法律、行政法规和企业法人组织章程的规定”，本案中，沈阳市皇姑区建设综合商店的企业性质是股份合作制，辽宁省调整股份合作制企业权利义务的法律规范系《辽宁省城镇企业股份合作制试行办法》，该法对于股份合作制企业变更法定代表人事项，在实体上和程序上未作出明确规定，只是在该法第八条确定企业章程载明事项中，规定了企业章程需要明确企业法定代表人的产生程序及其职权。经审查，沈阳市皇姑区建设综合商店的《股份合作制企业章程》符合《辽宁省城镇企业股份合作制试行办法》的规定要求，该企业章程既是企业的行为准则，又是登记机关核准法定代表人变更登记的审查依据。根据该企业章程第十九条的规定，股东大会是企业的最高权力机构，实行民主集中制，少数服从多数的原则。股东大会主要权利之一就是聘任或罢免企业厂长（经理）、会计人员等企业主要管理人员，决定其报酬及支付方法。股东大会的召开方式为每半年召开一次，遇有特殊情况，经半数以上股东同意可临时召开。股东大会由�定代表人主持召开，并应于会议召开10日前通知股东。股东会对所议事项的决定作成会议记录，在会议记录上签名或盖章。据此规定，原审被告在受理本案涉及的法定代表人变更登记时，需要对股东会决议这一申请材料是否符合章程的程序性规定进行形式上的审查。而本案中，根据各方当事人提交证据所认定的相关事实能够认定，上诉人提交原审被告申请法定代表人变更登记时所提交的职工及股东代表大会决议，只有10位自然人股东中的4人参加并签字，并且没有证据显示通知其他6位自然人股东参加股东大会，明显不符合上述企业章程有关变更法定代表人的相关规定。原审认为原审被告未尽到审慎的形式要件审查义务正确，据此作出被诉的撤销判决并无不当。
综上，一审判决认定事实请求、适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 王东涛
审判员 沈 虹
审判员 翟鸣飞
二〇一七年十一月二十七日
书记员 张思慧
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；