河北省邯郸市丛台区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）丛行初字第00140号
原告邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会，住所地邯郸市邯山区北街。
负责人蔡利军，系该居委会主任。
委托代理人宗立英，系河北群星律师事务所律师。
委托代理人赵书平，系该居委会工作人员。
被告邯郸市城市管理和综合行政执法局，住所地邯郸市丛台区向阳路32号。
法定代表人郭进平，系该局局长。
委托代理人陈新光，系该局工作人员。
委托代理人李铎良，系河北天捷律师事务所律师。
被告邯郸市人民政府，住所地邯郸市高开区联通北路1号。
法定代表人王会勇，系该市市长。
委托代理人潘少锋，系该市法制办工作人员。
委托代理人李建琨，系该市法制办工作人员。
原告邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会诉被告邯郸市城市管理和综合行政执法局、邯郸市人民政府为城市管理行政处罚纠纷一案，原告向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告邯郸市城市管理和综合行政执法局、邯郸市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书。二被告在举证期限内向本院提交了作出行政行为的证据和依据的法律法规。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会委托代理人宗立英，被告邯郸市城市管理和综合行政执法局委托代理人陈新光、李铎良，被告邯郸市人民政府委托代理人潘少锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月2日，被告邯郸市城市管理和综合行政执法局作出邯城罚决字（2015）第316号行政处罚决定书。查明邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会在中华大街与南环路交叉口西南角建设的老年公寓项目不具有市规划主管部门颁发的《建设工程规划许可证》。违反了《邯郸市城乡规划条例》第三十三条的规定等。依据《邯郸市城乡规划条例》第七十五条以及住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第五条第三项、第十二条第二款之规定，对邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会作出罚款5654887.96元以及按有关规定补办相关规划手续的处罚。
被告邯郸市城市管理和综合行政执法局提交以下证据：1、停止违法行为通知书；2、立案审批表；3、委托书；4、北街社区居委会证明；5、对赵书平的询问笔录；6、勘验笔录；7、现场检查图；8、照片；9、北街村老年公寓情况说明；10、土地证复印件；11、邯郸市城乡规划局南环路以南、中华大街以西建设用地规划设计条件；12、建设用地规划许可证；13、收文呈办笺；14、邯山政呈（2008）30号文；15、邯山城上办（2012）9号文；16、冀政转征函（2009）0931号文；17、邯政供函（2011）09号批复；18、邯机场（2011）007号文；19、河北省固定资产投资项目核准证；20、河北省建设工程施工合同；21、违法案件调查报告；22、调查报告；23、行政处罚事先告知书；24、行政处罚听证告知书；25、送达回证；26、调查终结报告；27、案件集体讨论笔录；28、行政处罚审批表；29、行政处罚决定书；30、送达回证；31、行政复议决定书；32、行政处罚法；33、邯郸市人民政府（2010）176号文；34、邯郸市人民政府办公厅（2011）143号意见；35、《邯郸市城乡规划条例》；36、住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知；37、最高人民法院行政审判庭（1997）法行字第26号。
原告邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会诉称，依据法律规定，被告邯郸市城市管理和综合行政执法局不属于规划主管部门，没有处罚权，处罚程序违法。老年公寓于2011年8月施工建设，被告适用的法律法规没有溯及力，不应适用该规定。老年公寓于2009年11月经省、市人民政府批准合法取得。2011年3月11日办理了建设用地规划许可证，2011年9月30日办理了国有土地使用证。原告多次向规划部门申请办理建设工程规划许可证。该工程已交付村民使用，处罚涉及上千人的居住问题，应慎重处理，以免造成社会矛盾和不稳定情形。处罚依据没有溯及力，应适用《城乡规划法》第64条的规定，限期改正。行政处罚已经超过2年处罚时效，不应再处罚。
被告邯郸市城市管理和综合行政执法局辩称，依据邯郸市人民政府的相关规定，我局是对市中心城区未取得建设工程规划许可证的违法建筑检查、查处的规划主管管理部门。原告提出的于2011年8月开始施工建设，只是违法行为的起始点，而违法行为连续存在并未中止，不能以违法行为起始时间来认定违法时间。原告的违法建设行为于2012年7月被发现后，迄今为止始终处于陆续施工状态，违法建设行为未终止，连续存在。原告认为我局依据有关规定作为执法处罚依据不当的理由不能成立。本案处罚事实清楚，罚款依据充足，原告提出的处罚依据没有溯及力的理由不能成立。该违法建设项目自2012年7月被我局执法监管发现后，自始处于我局的监控范围，不属于未曾发现的违法事实，只是由于特殊的历史原因，多种客观因素的存在，才导致原告违法建设项目的现状。请求法院驳回原告的诉讼请求，维护我局的合法正当权益。
被告邯郸市人民政府辩称，邯郸市城市管理和综合行政执法局对原告在中华南大街与南环路交叉口建设的老年公寓项目违法行为予以查处，并于2015年9月2日作出邯城罚决字（2015）第316号处罚决定书。原告2015年9月8日向邯郸市人民政府提出行政复议申请后，答辩人依法向被告送达了提出答复通知书和行政复议申请书副本。被告作出答复并提交相关证据。2015年10月28日，答辩人依据法律规定作出行政复议决定，维持了被告作出的处罚决定。答辩人作出的邯政复决（2015）63号行政复议决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告邯郸市人民政府提交以下证据：第一组1、申请人申请行政复议提交材料清单；2、行政复议申请书；3、行政处罚决定书；4、行政处罚事先告知书；5、行政处罚听证告知书；6、邯政函（2011）09号文；7、核准证；8、建设用地规划许可证；9、邯市国用（2011）第H050006号土地证；10、原告身份证明以及授权委托证明；第二组1、被申请人提交材料清单；2、行政复议答辩书；3、法定代表人身份证明及授权委托书；第三组1、行政复议立案审批表；2、提出答复通知书；3、公文处理笺；4、行政复议决定书；5、送达回证。
经庭审质证，原告对被告邯郸市城市管理和综合行政执法局的证据质证意见如下：对证据1真实性有异议，通知书原告未收到过，下达的主体名称错误，且显示拒签，落款时间2012年7月11日无法证实。对证据21有异议，调查内容中时间不真实；对证据23、24、25有异议，该两份证据与行政处罚决定书送达时间一致，程序违法，且没有让被送达人签日期。证据29处罚主体名称错误；证据32，被告没有依照该法程序规定进行听证和告知，适用不当，证据33、34违反行政处罚法和行政许可法，处罚主体错误，没有法律效力。证据35、36是在本案诉争行为发生以后实施，不适用本案。证据37不属于司法解释范围，没有法律效力，与本案无关。对其他证据均无异议。
被告邯郸市人民政府对被告邯郸市城市管理和综合行政执法局的证据无异议。
对被告邯郸市城市管理和综合行政执法局的证据，本院予以确认。
对被告邯郸市人民政府提交的证据，原告质证意见如下：对以上证据真实性均无异议，同第一被告证据一致的同上述质证意见。
被告邯郸市城市管理和综合行政执法局对被告邯郸市人民政府的证据无异议。
对被告邯郸市人民政府提交证据真实性本院予以认定。
对原告提交的证据，被告邯郸市城市管理和综合行政执法局的质证意见如下：对证据真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，原告的违法事实已经存在。
被告邯郸市人民政府对原告提交证据质证意见如下：对证据1、2真实性无异议，对证明目的有异议，证据3、4、6、7关联性有异议，证据5真实性无异议，证据8、9与本案无关。
对原告提交证据真实性本院予以认定。
通过对以上证据的分析与认定，本院查明以下事实，2008年9月，原告邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会于邯郸市诚明建筑安装有限公司签订河北省建设工程施工合同，将位于中华南大街邯峰电厂家属院北侧的北街村老年公寓及活动中心工程发包与该公司，约定合同的总价为105963627.54元等。就该合同中所涉及的土地，2011年3月11日，邯郸市城乡规划局为原告颁发了地字130400201100028号建设用地规划许可证。2011年9月30日，邯郸市人民政府为原告颁发了邯市国用（2011）第H050006号国有土地使用证。2012年11月9日，邯郸市发展和改革委员会颁发了邯发改核字（2012）144号河北省固定资产投资项目核准证。该工程于2012年5月开工建设，现已竣工。至今未取得建设工程规划许可证。
2015年8月27日，被告邯郸市城市管理和综合行政执法局的工作人员到该老年公寓项目处现场检查。查明该项目已完成地下2层，地上27层建设。地下总建筑面积8747.4平方米，地上总建筑面积65744.1平方米。2015年8月27日，被告邯郸市城市管理和综合行政执法局作出邯城罚先告字（2015）第316号行政处罚事先告知书和听证告知书，告知原告邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会，因其单位建设的老年公寓不具有市规划主管部门颁发的《建设工程规划许可证》，依据有关规定，拟对其作出处建设工程造价百分之五的罚款，罚款总计5654887.96元并按有关规定补办相关规划手续的处罚，其可对此提出申辩以及要求听证。在被告邯郸市城市管理和综合行政执法局指定的期限内，原告邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会未进行陈述和申辩，亦未要求举行听证。故被告邯郸市城市管理和综合行政执法局经集体讨论后，于2015年9月2日作出邯城罚决字（2015）第316号行政处罚决定书，就原告未取得建设工程规划许可证就开工建设老年公寓项目的行为，作出罚款5654887.96元以及按有关规定补办相关规划手续的处罚。原告不服，向邯郸市人民政府提起行政复议。
邯郸市人民政府于2015年9月8日受理后，依法向被告邯郸市城市管理和综合行政执法局送达了答复通知书和行政复议申请书副本。2015年10月28日，被告邯郸市人民政府作出邯政复决（2015）63号行政复议决定书，认为被告邯郸市城市管理和综合行政执法局作出的邯城罚决（2015）第316号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项的规定，维持了被告邯郸市城市管理和综合行政执法局作出的邯城罚决（2015）第316号行政处罚决定书。原告仍不服，诉至本院。
另查明，原告邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会系由邯郸市邯山区马庄乡北街村村民委员会更名而来。老年公寓项目在建设过程中，增建4147.1平方米，造价增7134131.72元，总造价为113097759.26元。
再查明，中华人民共和国住房和城乡建设部作出的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条第二款规定，“本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。”第五条第一款第（三）项规定“对按期改正违法建设部分的，处建设工程造价5％的罚款；对逾期不改正的，依法采取强制拆除等措施，并处建设工程造价10％的罚款。”
第十二条规定“对违法建设行为处以罚款，应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。已经完成竣工结算的违法建设，应当以竣工结算价作为罚款基数；尚未完成竣工结算的违法建设，可以根据工程已完工部分的施工合同价确定罚款基数；未依法签订施工合同或者当事人提供的施工合同价明显低于市场价格的，处罚机关应当委托有资质的造价咨询机构评估确定。”
本院认为，被告邯郸市城市管理和综合行政执法局作为本行政区域的城管执法部门，依据法律以及邯郸市人民政府的相关规定，具有对未取得《建设工程规划许可证》而擅自开工的违法建筑监督检查和查处处罚的职权。本案中，原告邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自开工建设老年公寓，违反了法律以及《邯郸市城乡规划条例》的规定，属于违法建设行为。被告依据法律法规的规定对原告的该违法行为进行处罚，事实清楚，证据确实充分，程序合法。被告邯郸市人民政府在受理了原告的复议申请后，依法向邯郸市城市管理和综合行政执法局送达了申请书副本等，并经负责人同意，在法律规定的期限内做出了邯政复决（2015）63号行政复议决定书。该复议决定书认定事实清楚，程序合法。原告诉称被告邯郸市城市管理和综合行政执法局没有处罚权问题，本院认为，依据邯郸市人民政府（2010）176号文以及邯郸市人民政府办公厅（2011）143号文的规定，本案涉及的违法行为的处罚权等已被赋予被告邯郸市城市管理和综合行政执法局。因而，原告的该诉称本院不予支持。原告诉称的其违法建设行为至今已经超过4年，超过2年行政处罚时效以及被告邯郸市城市管理和综合行政执法局适用的法律法规没有溯及力问题，本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中涉及的老年公寓项目虽已竣工，但是其未办理建设工程规划许可证的行为至今存在，属于违法行为有继续状态的，对其处罚期限应从该行为终了之日起计算。因而，被告邯郸市城市管理和综合行政执法局在2015年9月2日依据相关规定对其作出处罚，不违反法律规定。综上，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，理应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《邯郸市城乡规划条例》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告邯郸市邯山区马庄乡北街社区居委会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。
审 判 长 王 红
人民陪审员 薛 涛
人民陪审员 张景景
二〇一五年十二月二十五日
书 记 员 王佳琪