河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第520、521号
上诉人（原审原告）王瑞敏，女，1982年3月3日出生，汉族。
上诉人（原审原告）王永健，男，1982年4月5日出生，汉族。
上诉人（原审原告）王之龙，男，2010年7月9日出生，汉族。
法定代理人王瑞敏、王永建，身份情况同上。
委托代理人王喻田，男，1963年7月5日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）郑州市管城回族区人民政府。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人靳焱顺，河南宇法律师事务所律师。
委托代理人李晨炜，该区法制办工作人员。
上诉人王瑞敏、王永健、王之龙因诉被上诉人郑州市管城回族区人民政府其他行政行为及行政赔偿一案，不服郑州市惠济区人民法院（2014）惠行初字第12号、13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月11日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人王瑞敏、王永健并作为上诉人王之龙的法定代理人和三人的共同委托代理人王喻田、被上诉人委托代理人李晨炜、靳焱顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：王瑞敏与王永健系夫妻，王之龙系二人之子。三原告于2012年5月11日向被告邮寄了《强烈要求管城区人民政府依法赔偿王瑞敏与王永健及儿子王之龙的财产损失，宣布王松玉贿选村民当选现任组长的选举无效，给予申请人一家三口今后合法村民权益的申请书》，被告未在法定期限内回复。三原告以被告不作为申请行政复议，郑州市人民政府于2013年7月7日作出郑政（行复决）（2012）464-466号行政复议决定，责令被告30日内履行职责。被告于2013年7月23日收到的该复议决定，于8月20日对三原告作出《关于王瑞敏、王永健、王之龙反映问题的回复》。三原告对该回复不服，提起本案诉讼。
原审认为，一、关于被诉行政回复的可诉性问题。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，被告是针对三原告的申请进行的行政回复，故三原告对该行政回复有法律上的利害关系，可以提起行政诉讼。二、关于被诉行政回复的合法性问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条、第二十四条、第二十七条的规定，村民身份和村民待遇的认定、村集体组织收益的分配等事项，均属于村民自治的范畴；村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反法律、法规，乡、民族乡、镇的人民政府责令其改正。故被告答复的第一项、第二项内容并无不妥。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十六条、第十七条第二款的规定，被告在回复中告知三原告圃田乡政府已对王松玉贿选问题作出调查回复，并告知如王松玉对其进行报复，可按照法律程序，依法向司法机关进行反映，故被告的第三项、第四项回复亦无不妥。三、关于原告要求被告赔偿其生活费损失问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，三原告所请求的生活费损失是圃田一组扣发的，并非由被告的具体行政行为造成；被告对三原告的回复并未侵犯三原告的合法权益也未造成损害。故三原告要求被告赔偿其62790元生活费损失的诉求，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决：一、驳回原告王瑞敏、王永健、王之龙要求撤销被告郑州市管城回族区人民政府作出的《关于王瑞敏、王永健、王之龙反映问题的回复》的诉讼请求。二、驳回原告王瑞敏、王永健、王之龙要求被告郑州市管城回族区人民政府赔偿62790元生活费损失的诉讼请求。
上诉人王瑞敏、王永健、王之龙提起上诉称：一、一审判决故意违背审判程序，拒不追加圃田村第一村民组为本案第三人，变相帮助其逃避侵权责任。圃田村第一村民组是本案得以产生的主要责任人。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“村民委会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”和《中华人民共和国国家赔偿法》第16条“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用”的规定，圃田一组显然不仅属于圃田乡政府授权管理圃田一组行政事务的基层组织，还是最终承担上诉人财产损失的责任人，与本案上诉人提起诉讼的行政行为存在利害关系。因此一审不追加圃田一组为第三人，不仅客观上帮助圃田一组逃避了承担本案被告行政赔偿责任的机会，还严重违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第27条的规定。二、一审法院故意避开被上诉人所存在的行政侵权事实，作出了旨在帮助被上诉人逃避行政侵权责任的枉法判决。1、被上诉人滥用法定职责的行政乱作为行为，导致了上诉人自2009年至2011年的生活费被圃田一组连续扣发的财产损失后果形成了对上诉人合法财产的行政侵权过错。因为在圃田村委会刚刚于2008年11月15日作出同意上诉人王永健将户口婚迁至圃田一组享受村民待遇决定的情况下，圃田乡政府就以维护村民自治权利为由，于2009年9月7日作出信访处理意见，公开认定圃田一组通过修改村规民约作废圃田村委会2008年决定合法，其行政行为本身就是干涉圃田村委会村民自治事项，严重违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条规定，属于违法的行政行为。因此，在上诉人提出纠正圃田乡政府上述违法行政行为的申请之后，被上诉人不但不依据郑政办文（2007）48号《郑州市人民政府办公厅关于对村规民约进行清理的通知》第1条“对村规民约中违反国家法律、法规、损害村民合法权益的条款必须予以修改和删除，不得以“村民自治”或其他借口拒绝纠正”的规定，责令圃田乡政府改正圃田一组违法修改的村规民约，返还该组所扣发的生活费，还于2009年作出信访复查意见，支持圃田乡政府侵犯圃田村委会村民自治权利的信访事项处理意见。其行政行为显然侵犯了上诉人的合法财产权利。2、被上诉人拒不履行法定职责的行政不作为行为，又导致了上诉人2012年的生活费被圃田一组连续扣发的财产损失后果，形成了对上诉人合法财产的行政侵权过错。因为圃田乡政府接到上诉人要求撤销圃田一组违法的村规民约，责令圃田一组返还上诉人生活费的维权申请后，其执法人员故意违反《河南省行政机关执法条例》第24条“行政机关作出同意公民、法人和其他组织申请的决定以及对公民、法人和其他组织采取行政强制措施和行政处罚的决定，都必须制作书面决定书的”的规定，作出了根本不具备行政处理决定效力的圃政（2012）16号《关于责令圃田村改正村规民约的通知》（以下简称《通知》）。被上诉人明知圃田乡政府仅出台《通知》，不采取措施责令圃田一组返还上诉人生活费的行政行为违规，还在接到上诉人2012年5月11日邮寄的《强烈要求管城区人民政府依法赔偿王瑞敏与王永健及儿子王之龙的财产损失，宣布王松玉贿选村民当选现任组长的选举无效，给予申请人一家三口今后合法村民权益的申请书》后，拒不依据《河南省行政机关执法条例》第三十三条“上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其工作部门、县级以上人民政府工作部门对下级人民政府工作部门的行政执法工作应当实施监督”的规定，纠正圃田乡政府以《通知》代替行政处理决定的违法行政行为。其行政行为显然又侵犯了上诉人的合法财产权利。3、被上诉人推卸法定职责的行政乱作为行为，再次导致了上诉人自2013年至今的生活费被圃田一组连续扣发的财产损失后果，形成了对上诉人合法财产的行政侵权过错。因为被上诉人明知郑州市政府的行政复议决定已经肯定了其对上诉人维权申请行政不作为的违法事实，明确要求其在30天内履行法定职责，被上诉人应当责令圃田乡政府立即做出让圃田一组改正违法的村规民约和返还上诉人生活费的行政决定，采取措施纠正圃田一组侵权的违法行为，或者依法赔偿上诉人的财产损失。但其超期作出本案的回复，将郑州市政府行政复议决定所责令的法定职责推卸的一干二净。所以，在被上诉人对上诉人的行政侵权事实已经被其作出的行政处理决定充分证明的情况下，一审判决驳回原告赔偿请求，明显缺乏法律依据。三、一审判决曲解法理，替被上诉人的侵权行为寻找借口，是剥夺上诉人合法权利的枉法判决。1、一审判决适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条和24条、27条规定，认定被上诉人的第一项和第二项回复决定合法，显然缺乏法律依据。因为该法第2条本是针对村委会概念的界定，并未将村民组违法修改村规民约和侵犯村民合法财产权利的权利定为村民自治权利；该法第24条第9项虽然列举了涉及村民利益，经村民会议讨论决定方可办理的事项，但该条第三款却同时作了“法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员利益的事项另有规定的，依照其规定”的规定，也未将村民组违法修改村规民约和侵犯村民合法财产权利的权利明确界定为村民自治权利；该法第27条第1款虽然规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，但该法第27条第2款却明确将村民组违法修改村规民约和侵犯村民合法财产权利的权利，界定在了村民自治权利之外。2、一审判决适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第16条和第17条第2项的规定，认定被上诉人的回复决定合法，显然也缺乏法律依据。3、一审判决适用《中华人民共和国国家赔偿法》第2条的规定，认为上诉人请求的生活费并非被上诉人的具体行政行为所造成的，被上诉人对上诉人的回复并未侵犯上诉人合法权益也未造成损害更不是事实。综上，请求二审依法维护上诉人的合法权利。
被上诉人管城区人民政府未提交书面辩称意见。其在庭审中辩称一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审审理查明，双方当事人对一审判决经审理查明部分认定的事实不持异议，本院对上述事实予以确认。
本院认为：一、被上诉人作出的第一项回复，实质上是对上诉人要求赔偿作出的处理意见，即不予赔偿。该处理内容对上诉人权利义务产生影响，具有可诉性。关于被上诉人是否应当赔偿，根据《中华人民共和国共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，因此，确定被上诉人进行行政赔偿的前提是其违法行为已经得到确认。
本案上诉人要求行政赔偿，其提出被上诉人滥用法定职权行政乱作为导致其财产损失。其所称的乱作为是2009年9月28日被上诉人针对上诉人作出的管政信复字（2009）第19号信访复查意见。该信访处理意见，是否如上诉人所述是不该作为的乱作为，未经有权机关的确认，因此不能将其作为判定被上诉人违法行使职权的依据。
上诉人提出被上诉人不履行法定职责的行政不作为，导致其财产损失。其所指的行政不作为是指“被上诉人明知圃田乡政府仅出台《通知》，不采取措施责令圃田一组返还上诉人生活费的行政行为违规，还在接到上诉人2012年5月11日邮寄的《强烈要求管城区人民政府依法赔偿王瑞敏与王永健及儿子王之龙的财产损失，宣布王松玉贿选村民当选现任组长的选举无效，给予申请人一家三口今后合法村民权益的申请书》后，拒不依据《河南省行政机关执法条例》第三十三条“上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其工作部门、县级以上人民政府工作部门对下级人民政府工作部门的行政执法工作应当实施监督”的而规定，纠正圃田乡政府以《通知》代替行政处理决定的违法行政行为。”这里上诉人所称的应当监督而未监督构成不作为违法，也未经过有权机关的确认，故无法作为被上诉人构成不作为应当赔偿的依据。
上诉人提出被上诉人推卸郑州市复议决定已经确定的法定职责，再次以本案的回复代替其应当作出的行政处理决定，存在推卸履行法定职责的行为。经查郑州市人民政府郑政（行复决）（2012）464-466号复议决定记载的内容，并没有限定被上诉人履行法定职责的具体内容，而是要求其按照《河南省行政机关执法条例》第十一条的规定进行处理。该条例第十一条有多种可以选择的处理方式，被上诉人尚有较多的裁量空间，故依据该复议决定无法判定被上诉人作出的回复就是推卸其应当作出处理决定的法定职责，上诉人因此认为其构成推卸履行法定职责理由不能成立，本院不予支持。
综上，上诉人要求被上诉人承担行政赔偿责任，证据不足，本院不予支持。其要求撤销被上诉人第一项回复内容的诉讼请求，本院不予支持。
二、被上诉人作出的第二项回复，是认为其不具有“依法责令圃田第一村民组修改与国法相抵触的村规民约，恢复申请人今后的合法村民身份和合法村民待遇”的法定职责。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”因此被上诉人该回复内容具有法律依据，符合法律规定。上诉人提出根据《河南省郑州市人民政府办公厅关于对村规民约进行清理的通知》规定，各县（市）、区人民政府法制局对村规民约的清理工作予以指导。因指导行为是行政机关在进行行政管理的过程中，所作出的具有示范、倡导、咨询、建议等性质的行为，该条款不能作为被上诉人可以做出责令改正行为并恢复上诉人今后合法村民身份和合法村民待遇的职权依据。被上诉人此项答复内容没有违法之处，上诉人请求撤销本院不予支持。
三、被上诉人出具的第三项答复，系对上诉人反映村民组长的违法问题违纪问题，建议上诉人依法向司法机关进行反映，该答复内容不确定任何权利义务关系，不属于具体行政行为，不具有可诉性。第四项答复是对上诉人反映的贿选问题如何解决的法律规定和有关查处情况的告知，也未确定任何权利义务关系，不具有可诉性。一审将上述答复内容的合法性进行审查不当，二审在此予以纠正。
四、关于上诉人提出一审未追加圃田村第一村民组为本案第三人程序违法的问题。本院认为本案审查的是被上诉人作出行为的合法性以及是否应当承担赔偿责任，与圃田村第一村民组没有法律上的利害关系，不管其是否属于圃田乡政府授权管理行政事务的基层组织，还是最终承担上诉人财产损失的责任人，均不成为其需要追加为第三人参加诉讼的理由，故一审不存在漏列第三人的程序违法问题。
综上，上诉人请求撤销被上诉人作出的行政回复，判令依法赔偿其损失的上诉理由不能成立，本院不予支持，一审判决驳回其诉讼请求正确，二审应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何信丽
审 判 员 孙晓飞
代理审判员 王 冰
二〇一四年十二月十六日
书 记 员 付亚楠