浙江省德清县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湖德行初字第239号
原告刘金荣。
委托代理人朱广阳、费嘉仪，浙江京衡（湖州）律师事务所律师。
被告湖州市住房和城乡建设局，住所地湖州市莲花庄路137号。
法定代表人李全明，局长。
委托代理人张光亮，浙江萤火虫律师事务所律师。
被告湖州市人民政府，住所地：湖州市仁皇山路市行政中心。
法定代表人陈伟俊，市长。
委托代理人肖体红、沈晓欢，工作人员。
第三人浙江湖州环太湖集团有限公司，住所地湖州市龙溪路208号。
法定代表人聂舸，董事长。
委托代理人施伟伟，浙江银湖律师事务所律师。
第三人浙江湖州经济开发区拆迁事务所，住所地：湖州市龙溪路***号。
法定代表人李兵。
委托代理人陆娟慧，浙江银湖律师事务所律师。
原告刘金荣（以下简称原告）因认为被告湖州市住房和城乡建设局（以下简称湖州市住建局）不履行查处法定职责，于2015年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于2015年11月17日立案后，于2015年11月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因浙江湖州环太湖集团有限公司（以下简称环太湖公司）、浙江湖州经济开发区拆迁事务所（以下简称拆迁事务所）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年1月5日公开开庭审理了本案，原告委托代理人费嘉仪，被告住建局委托代理人张光亮，被告湖州市人民政府（以下简称湖州市政府）委托代理人肖体红、沈晓欢，第三人环太湖公司委托代理人施伟伟，第三人拆迁事务所委托代理人陆娟慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年8月17日，被告湖州市住建局作出不予立案告知书，认为湖州太湖路116-118号房屋是在房屋共有人陈建荣与浙江湖州环太湖集团有限公司、浙江湖州经济开发区拆迁事务所签订《货币补偿协议》，并办理了移交手续后，由浙江湖州环太湖集团有限公司按照协议约定进行拆除的，现有证据不能证明浙江湖州环太湖集团有限公司的拆房行为属于违法行为且应当给予行政处罚，故决定不予立案。
2015年10月27日，被告湖州市人民政府作出湖政复决字（2015）44号行政复议决定书，认为被告湖州市住建局已经履行了相应的监督管理职责，其在经调查核实之后作出的《不予立案告知书》并无不当，决定维持湖州市住建局作出的《不予立案告知书》。
原告刘金荣诉称，原告与案外人陈建荣系坐落于太湖路116-118号房屋及土地的共有产权人，性质为按份共有。2014年9月26日，陈建荣、第三人环太湖公司、拆迁事务所三方在明知太湖路116-118号房产系属于原告与陈建荣共同所有的情况下，未经原告同意签订了《货币补偿协议》。协议约定，陈建荣服从城市建设需要，同意将坐落于太湖路116-118号房屋交给环太湖公司拆除，环太湖公司补偿陈建荣各项费用和金额总计11500000元。2014年12月底，环太湖公司、拆迁事务所对涉案房屋实施了拆除。2015年6月13日，原告向湖州市住建局提出申请并递交了《查处违法拆毁房屋行为申请书》，要求对环太湖公司、拆迁事务所的违法拆迁行为进行处理。湖州市住建局收到上述申请后，于2015年8月17日向原告作出了《不予立案告知书》（无文号），拒绝对环太湖公司、拆迁事务所的违法拆迁行为进行处理。2015年8月，原告向湖州市政府申请复议。2015年10月27日，湖州市政府作出《行政复议决定书》，决定维持被告湖州市住建局作出的不予立案的行政行为。原告认为，根据《城市房屋拆迁管理条例》之规定，被告湖州市住建局作为房屋拆迁管理部门，对环太湖公司、拆迁事务所违反有关拆迁法律法规的行为进行处理系其法定职责，原告提出的申请内容合理合法，被告湖州市住建局在收到申请后未对上述拆迁人的违法行为核实、处理，作出不予受理决定显属行政不作为，该行为所依据的主要证据不足；适用法律错误；作出的程序违法，损害了原告的合法权益。同时，被告湖州市政府在行政复议的审查过程中，对被告湖州市住建局的答辩理由不加以分辨，而作出了维持原行政行为的复议决定，亦损害了原告的合法权益。原告故诉请判令：1.撤销被告湖州市政府作出的（2015）湖政复决字第44号复议决定；2.撤销湖州市住建局作出的《不予立案告知书》并责令被告湖州市住建局对环太湖公司、拆迁事务所所实施的违法拆迁行为作出具体行政行为；3.本案受理费用由被告承担。
原告为支持其主张向本院提交如下证据：
1.被告湖州市政府于2015年10月27日作出的湖政复决字（2015）44号《行政复议决定书》一份；2.《查处违法拆毁房屋行为申请书》一份；3.《不予立案告知书》一份；4.房产证一份；5.《货币补偿协议》一份；6.询问笔录（徐伟平、陈建荣）一份；7.拆迁许可证及延期批复各一份；8.告知书一份。
被告湖州市住建局辩称，被告收到原告《查处违法拆毁房屋行为申请书》后进行了相关的调查，向环太湖公司和拆迁事务所进行调查，环太湖公司对调查函进行了回复，明确了本案所涉房屋为刘金荣与陈建荣共同共有，2014年9月26日陈建荣代表房屋所有人与拆迁事务所、环太湖公司签订了拆迁补偿协议，并领取了拆迁补偿款，同时履行了房屋腾空义务，后房屋被拆除。现原告以环太湖公司、拆迁事务所为被告向吴兴区人民法院起诉，要求确认房屋拆迁补偿合同无效，由于案件涉及陈建荣签订房屋拆迁合同是否有代理权、合同是否有效等一系列问题，法院正在审理过程中，被告湖州市住建局对原告提出的拆迁合同无效，查处拆迁房屋违法行为的申请不予立案。被诉《不予立案告知书》已经湖州市政府复议，决定维持。综上，被告认为，由于本案涉及的相关事实人民法院尚在审理过程中，原告在投诉时也没有提供确切的拆迁合同无效的相关证据，为此被告对原告提出的查处申请不予立案，符合法律规定，故请求驳回原告的诉讼请求。
被告湖州市住建局在法定举证期限内向本院提交了作出行政行为的下列证据：
9.调查回复函，证明环太湖公司认为共有权人陈建荣有代理签订房屋拆迁合同的权利，且腾空了房屋，领取了拆迁补偿款。
10.应诉通知书，证明原告诉环太湖公司一案正在审理过程中。
11.起诉状，证明原告起诉确认陈建荣签订的涉案房屋拆迁补偿协议无效。
12.湖州市政府于2015年10月27日作出的湖政复决字（2015）44号《行政复议决定书》，证明湖州市政府复议维持了被诉《不予立案告知书》。
被告湖州市政府答辩称，一、被告作出湖政复决字（2015）44号行政复议决定适用法律依据正确、符合法定程序。原告因不服湖州市住建局作出的《不予立案告知书》，于2015年8月31日向被告提出行政复议申请。被告于9月2日依法受理，同日向原告及湖州市住建局发出了湖法复立字（2015）44号行政复议案件受理通知书，湖州市住建局在法定期间内向被告提交了书面答复和相关证据材料。经审查，被告认为，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，湖州市住建局作为负责管理房屋拆迁工作的部门，负有对本市行政区域内城市房屋拆迁工作实施监督管理的职责和权限。原告向湖州市住建局提交《查处违法拆毁房屋行为申请书》后，湖州市住建局依法进行了调查核实，查明涉案房屋系在拆迁人同房屋产权共有人签订《房屋拆迁货币补偿协议》并经腾空移交之后进行的拆除。虽然原告认为拆迁人同房屋产权共有人签订《房屋拆迁货币补偿协议》未经其同意并向吴兴区人民法院提起民事诉讼，但该案目前仍在审理中，并无生效法律文书确定该货币补偿协议确属违法无效，原告亦未提供给其他证据证明拆迁人的拆房行为属违法拆除。二、被告作出湖政复决字（2015）44号行政复议决定认定事实清楚。行政复议期间，被告查明：原告与案外人陈建荣系坐落于太湖路116-118号房屋产权及土地使用权所有人，性质为按份共有，该房屋位于老翠苑小区地块拆迁工程项目的拆迁范围内。老翠苑小区地块拆迁工程项目于2009年经湖州市发改委批复同意，项目拆迁人为环太湖公司，开发区拆迁事务所签订《房屋拆迁货币补偿协议》，同意将涉案整体房屋交环太湖公司拆除。同年10月9日，陈建荣签署《房屋腾空移交验收单》，表示涉案房屋已全部腾空。2015年6月13日，原告向湖州市住建局递交了《查处违法拆毁房屋行为申请书》，要求对环太湖公司、开发区拆迁事务所的拆房行为进行处理。湖州市住建局收到该申请后进行了调查，查明拆迁人系在与房屋共有人陈建荣签订了《房屋拆迁货币补偿协议》，且房屋已腾空移交之后组织进行的拆除。因无相应事实和证据表明拆迁人对涉案房屋的拆除系违法拆除，湖州市住建局遂对原告作出不予立案的决定。被告认为，被告作出湖政复决字（2015）44号行政复议决定的行为认定事实清楚，程序合法，法律依据充分，故请求驳回原告的诉讼请求。
被告湖州市政府在法定举证期限内向本院提交了作出行政行为的下列证据：
13.原告于2015年8月27日提交的《行政复议申请书》及附属材料，用以证明原告申请行政复议，请求撤销湖州市住建局作出的《不予立案告知书》，并责令其对环太湖公司、拆迁事务所实施的违法拆迁行为作出具体行政行为；
14.湖法复立字（2015）44号《行政复议案件受理通知书》以及湖法复答字（2015）44号《行政复议答复通知书》，用以证明被告立案后向原告发出行政复议受理通知书，向湖州市住建局发出答复通知书；
15.湖州市住建局于2015年9月11日提交的《行政复议答复书》及证据材料，用以证明湖州市住建局就该行政复议申请作出行政复议答复意见并提供了相关材料；
16.被告湖州市政府于2015年10月27日作出的湖政复决字（2015）44号《行政复议决定书》及送达回证，用以证明湖政复决字（2015）44号行政复议决定，该决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
第三人环太湖公司答辩称，环太湖公司对本案所涉的位于湖州市太湖路116-118号房屋的拆除行为合法。理由如下：1.该房屋位于湖州市老翠苑地块。环太湖公司作为拆迁人依法经相关部门审批，取得湖拆字（2009）第09号《房屋拆迁许可证》，依法进行拆迁；2.环太湖公司在对本案所涉湖州市太湖路116-118号房屋拆除前，原告委托该涉案房屋的共有人陈建荣与环太湖公司签订《房屋拆迁货币补偿协议》（该协议房屋的共有人也签字确认）同意环太湖公司拆除；3.本案所涉房屋的另一产权人陈建荣既代表自身又代表原告与环太湖公司签订上述《房屋拆迁货币补偿协议》后将该房屋的土地使用权证、房屋所有权证以及对该房屋进行腾空之后将整个房屋完全交付环太湖公司予以拆迁；4.原告已将环太湖公司及拆迁事务所诉至湖州市吴兴区人民法院提起要求确认上述《房屋拆迁货币补偿协议》无效的民事诉讼，该诉讼至今尚未判决；5.拆迁事务所系基于环太湖公司的委托对“老翠苑”项目拆迁事项进行政策指导、前期协调、签约等工作。不从事拆除工作，拆除工作依法委托拆房公司进行。综上，环太湖公司认为对本案所涉房屋拆除行为合法。湖州市住建局、湖州市政府分别作出《不予立案告知书》与《湖政复决字（2015）44号行政复议决定书》的行为并无不当，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人拆迁事务所答辩称，拆迁事务所接受环太湖公司委托参与本案所涉的位于湖州市太湖路116-118号房屋的拆除事宜的行为并无不当。理由如下：1.该房屋位于湖州市老翠苑地块。环太湖公司作为拆迁人依法经相关部门审批，取得湖拆字（2009）第09号《房屋拆迁许可证》，依法进行拆迁。拆迁事务所接受环太湖公司委托，为其办理老翠苑项目拆迁事项进行政策指导、前期协调、签约等工作，不从事该项目的拆除工作，拆除工作由环太湖公司依法委托拆房公司进行；2.在环太湖公司对本案所涉湖州市太湖路116-118号房屋拆除前，原告委托该涉案房屋的共有人陈建荣与拆迁事务所及环太湖公司签订《房屋拆迁货币补偿协议》（该协议房屋的共有人也签字确认）同意环太湖公司拆除；3.本案所涉房屋的另一产权人陈建荣既代表自身又代表原告与拆迁事务所及环太湖公司签订上述《房屋拆迁货币补偿协议》后将该房屋的土地使用权证、房屋所有权证以及对该房屋进行腾空之后将整个房屋完全交付环太湖公司予以拆迁；4.原告已将拆迁事务所及环太湖公司诉至湖州市吴兴区人民法院提起要求确认上述《房屋拆迁货币补偿协议》无效的民事诉讼。该诉讼至今尚未判决。综上，拆迁事务所接受环太湖公司委托参与对本案所涉房屋拆除事宜的行为合法。湖州市住建局、湖州市政府分别作出《不予立案告知书》与《湖政复决字（2015）44号行政复议决定书》的行为并无不当，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
两第三人在法定举证期限内向本院提交了作出行政行为的下列证据：
17.《货币补偿协议》，用以证明房屋的产权人陈建荣与两第三人签订《房屋拆迁货币补偿协议》，协议补偿金额及补偿事项等涵盖整个涉案房屋等事实；
18.《房屋腾空移交验收单》，用以证明产权人陈建荣将涉案房屋腾空并交付环太湖公司进行拆除等事实；
19.编号为湖房权证湖州市字第××号的《房屋所有权证书》，以及《土地证》，用以证明产权人陈建荣将涉案该房屋的土地及房产权利证书交付环太湖公司，同意环太湖公司将涉案房屋予以拆除的事实；
20.应诉通知书以及起诉状，用以证明原告已将两第三人诉至湖州市吴兴区人民法院提起要求确认《房屋拆迁货币补偿协议》无效的民事诉讼的事实。
经过庭审及各方质证，本院对双方提交证据认证如下：
对原告提交的证据，对证据5，两被告认为协议在未被判决确认无效前是有效的，对其要证明的内容有异议。本院认为，该证据能够证明案外人陈建荣与第三人签订房屋拆迁货币补偿协议的事实，对其真实性予以认定。其余各证，两被告和两第三人对真实性均没有异议，经审查，本院对真实性予以认定。
对被告湖州市住建局提交的证据9-12，原告对证据9关联性无异议，对其合法性和真实性有异议；对证据10、11、12关联性有异议。被告湖州市人民政府对该组证据无异议。两第三人对该组证据无异议。本院认为，证据9能够与其他证据相互印证，证明原告以第三人为被告向吴兴区人民法院起诉，案件正在审查过程中的事实，故本院对该节事实予以认定。其余各证，各方对真实性均无异议，经审查，本院予以认定。
对被告湖州市人民政府提交的证据13-16，原告对证据13、14三性无异议；对证据15、16真实性无异议，但对其关联性有异议，认为该证据证明对象及证明力与本案无关。被告湖州市住建局对该组证据无异议。两第三人对该组证据无异议。本院认为，证据13-16符合证据的有效要件，能够证明复议程序的合法性，予以认定。
对两第三人提交的证据17-20，原告对证据18真实性无异议，对其关联性有异议，认为仅有一人出具的验收单对原告不产生法律效力。两被告对证据17-19关联性有异议，认为该证据仅针对房屋拆迁补偿协议的有效性和合法性，与行政行为的合法性无关。第三人对该组证据无异议。本院认为，证据18与证据17、19能够相互印证，证明房屋产权人陈建荣将涉案房屋腾空并交付第三人进行拆除的事实，故对该节事实，本院予以认定。
根据庭审及证据的认证，本院确认事实如下：
2014年9月26日，两第三人与案外人陈建荣签订《房屋拆迁货币补偿协议》（以下简称《协议》），《协议》约定：“案外人陈建荣服从城市建设需要，同意将坐落于太湖路116-118号房屋交给环太湖公司拆除，环太湖公司补偿给陈建荣各项费用和金额总计人民币11，500，000元”。2014年12月底，涉案房屋被拆除。2015年3月27日，原告以两第三人为被告向吴兴区人民法院提起民事诉讼，请求法院确认该《协议》无效。2015年6月13日，原告向被告湖州市住建局提交《查处违法拆毁房屋行为申请书》，要求对两第三人的拆除行为进行处理。被告湖州市住建局于2015年6月22日向原告作出《告知书》，告知：“我局于2015年6月16日收到您提出的关于‘查处违法拆毁房屋行为’的申请。对于您提出的申请本局依法予以受理，并根据查明的事实，依法作出处理。”2015年8月17日，被告湖州市住建局作出《不予立案告知书》，告知：“……2015年3月27日，你向吴兴区法院提起民事诉讼，要求确认陈建荣与浙江湖州环太湖集团有限公司、浙江湖州经济开发区拆迁事务所签订的关于被拆房屋的《协议》无效，目前该案正在审理中。我局认为，……现有证据不能证明浙江湖州环太湖集团有限公司的拆房行为属于违法行为且应当给予行政处罚，故我局决定不予立案”。原告对上述告知不服，于2015年8月27日向被告湖州市人民政府提出行政复议申请，请求撤销该《不予立案告知书》，并责令湖州市住建局对两第三人实施的拆除行为作出处理。被告湖州市人民政府于2015年9月2日受理，经审查后认为湖州市住建局不存在未履行法定职责的事实，其在经调查核实之后作出涉案《不予立案告知书》并无不当，遂于2015年10月27日作出湖政复决字（2015）44号《行政复议决定书》，维持湖州市住建局作出的《不予立案告知书》。
另查明，湖州太湖路116-118号房屋系原告与案外人陈建荣按份共有。
本院认为，本案的争议焦点之一是被告湖州市住建局对涉案拆除行为履行查处法定职责的具体事实要件是否具备？根据《中华人民共和国行政处罚法》第30条之规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚”，本院认为，违法事实存在是行政机关履行查处职责的前提条件。违法事实不清的，行政机关即不具备履行查处职责的具体事实要件。本案中，原告于2015年6月13日向被告湖州市住建局提出申请，递交《查处违法拆毁房屋行为申请书》，要求被告湖州市住建局对两第三人的拆迁行为进行处理。被告湖州市住建局收到该申请后，即以发送调查函的方式对两第三人开展相关调查取证工作。2015年8月2日，第三人浙江湖州环太湖公司对调查函进行了回复，向被告湖州市住建局递交《关于调查回复的函》，该函明确了本案所涉房屋系原告与案外人陈建荣共有，2014年9月26日案外人陈建荣与两第三人签订《房屋拆迁货币补偿协议》，而后房屋被拆除，2015年3月27日原告以两第三人为被告诉至湖州市吴兴区人民法院，请求法院确认案外人陈建荣与两第三人签订的《协议》无效的事实。截至2015年8月17日被告湖州市住建局作出《不予立案告知书》之日，（2015）湖吴环民初字第212号案件尚未审结，并无生效裁判文书确认该《协议》的效力。原告提出两第三人存在违法拆除行为，认为被告住建局未履行法定查处职责的主张因缺乏证据支持，不能成立。据此，经被告湖州市住建局调查核实，因违法事实不清，被告不具备据以履行查处法定职责的具体事实要件。2015年6月22日，被告湖州市住建局向原告作出《告知书》，告知原告其已经受理原告提出的申请，并将根据查明的事实依法作出相应处理。2015年8月17日，被告湖州市住建局向原告作出《不予立案告知书》，告知：“2015年3月27日，你向吴兴区法院提起民事诉讼，目前该案正在审理中。我局认为，现有证据不能证明浙江湖州环太湖集团有限公司的拆房行为属于违法行为且应当给予行政处罚，故我局决定不予立案”，该告知并无不当。综上，原告起诉被告住建局未履行法定查处职责，要求撤销《不予立案告知书》并责令作出具体行政行为的诉讼请求不能成立，本院不予支持。
本案的争议焦点之二是被告湖州市人民政府作出的复议决定程序是否合法？根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”。2015年8月27日，原告向被告湖州市人民政府申请行政复议，请求撤销湖州市住建局作出的《不予立案告知书》，并责令湖州市住建局对涉案拆除行为作出具体行政行为。被告湖州市人民政府于2015年9月2日受理后，于同日向湖州市住建局作出湖法复答字（2015）44号行政复议答复通知书，通知“请在收到申请书副本之日起10日内，向行政复议机关提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料”。经审查，被告湖州市人民政府认为湖州市住建局在经调查核实后作出《不予立案告知书》并无不当，于2015年10月27日作出湖政复决字（2015）44号《行政复议决定书》，决定维持湖州市住建局作出的《不予立案告知书》。本院认为，被告湖州市人民政府作出复议决定认定事实清楚，程序合法。原告提出撤销湖政复决字（2015）44号《行政复议决定书》的主张，本院不予支持。综上，被告湖州市住建局作出的《不予立案告知书》事实清楚、证据充分，并无不当；被告湖州市人民政府作出的湖政复决字（2015）44号行政复议决定认定事实清楚、程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘金荣的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘金荣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院，并向浙江省湖州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（浙江省湖州市中级人民法院开户银行：湖州市农业银行营业部；户名：湖州市财政局非税收入汇缴结算户；账号：103001040019121352001）。在上诉期满后七日内仍未交纳并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 严正凯
代理审判员 汤珊珊
人民陪审员 施安成
二〇一六年一月二十日
书 记 员 方依云