江苏省大丰市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）大行初字第0021号
原告沈加寿。
原告焦龙昌。
原告焦来扣。
被告东台市人民政府，住所地东台市北海路8号。
法定代表人陈卫红，该市市长。
委托代理人唐卫，东台市法制科科长。
委托代理人陆建国，东台市法制科副科长。
第三人东台市林业中心，住所地东台市广场路*号。
法定代表人孙晓东，该中心主任。
委托代理人王华，该中心副主任。
原告沈加寿、焦龙昌、焦来扣诉被告东台市人民政府（以下简称东台市政府）、第三人东台市林业中心林业行政登记一案，江苏省盐城市中级人民法院依法指定管辖，裁定移送本院审理。本院于2014年5月7日立案受理后，依法向被告东台市政府送达了行政诉状副本及应诉通知书等，因东台市林业中心与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知东台市林业中心为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年7月16日公开开庭审理了本案。原告沈加寿、焦龙昌，被告东台市政府的委托代理人唐卫、陆建国，第三人东台市林业中心的法定代表人孙晓东、委托代理人王华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2009年1月20日，被告东台市政府向第三人东台市林业中心颁发了东林证字（2009）第0000260号林权证及第0000259号、第0000261号林权证，三证载明的林地面积合计为504.1亩。其中：第0000260号NO1林权证载明：林地所有权权利人为国家；林地使用权权利人为东台市林业科技推广中心（现更名为东台市林业中心）；座落：沈灶镇东刘村五组；小地名为三仓河南堤；面积为13.5亩；林种为用材林；并明确了四至。
被告东台市政府在法定期限内向本院提供作出上述林业行政登记行为的证据为：
1、东台县人民政府于1981年11月颁发的林证字第27844号林权证；
2、东台市政府于2009年1月20日颁发的东林证字（2009）第0000260号NO1-NO6林权证；
证据1-2拟证明涉案林权证系换证行为，权属不变；
3、东林证字（2008）第6号林权登记公告及公告张贴照片；
4、2010年7月1日三名原告与第三人签订的《造林管护承包合同》；
证据3-4拟证明原告至迟在2010年7月1日应当知道被告已将涉讼的林权证颁发给了第三人，原告的起诉已超法定起诉期限；
5、东林证字（2009）第0000260号林权证林权登记申请表及林权登记申请办理单；
6、（2006）东行初字第00056号行政判决书、（2007）盐行终字第0001号行政判决书；
7、《东台县革命委员会转发县多种经营管理局关于“参观大丰县林木管理情况和我县林木管理意见的请示报告”的通知》（东革发（1973）158号）；
8、林权证发放登记表；
证据1-3和证据5-8拟共同证明换证行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
法律依据为：
1、《中华人民共和国森林法》及其实施条例；
2、《林木和林地权属登记管理办法》；
3、《国家林业局关于森林法第十五条规定解释的函》（林函策字（2001）43号）；
4、《省政府办公厅转发省农林厅关于开展林权登记发证工作的意见的通知》（苏政办发（2002）35号）。
原告沈加寿、焦龙昌、焦来扣诉称，2010年7月1日，三名原告与东台市林业科技推广中心分别签订了《造林管护承包合同》，该合同明确了原告的承包面积和林木的产权归属，可被告无视以上承包合同的规定，错误地将原告所承包的林地使用权和林木所有权明确为他人所有。根据我国森林法及其实施条例、土地管理法、农村土地承包法、物权法等法律规定，林权证应发给林地经营者、承包方、土地承包经营权人。被告的行为违法，且严重损害了原告的合法权益。故请求法院依法撤销东林证字（2009）第0000260号林权证，本案的诉讼费用由被告承担。
原告沈加寿、焦龙昌、焦来扣向本院提供的证据为：
1、东台市林牧业局答记者问，拟证明“四堤”（林业用地）实行一次性买断承包经营权；
2、林资发（2012）47号文，拟证明发放林权证的法律依据；
3、盐城市人民政府行政复议意见，拟证明水务部门与林业部门争权夺利，不应妨碍群众的合法权益；
4、东台市人民政府关于《盐城市人民政府行政复议意见书》处理情况的报告［东政发（2007）154号］，拟证明东台市政府在盐城市政府责成下改变了具体行政行为，林权证应发给承包户；
5、东台市林牧业局、东台市公安局关于加强林木管理确保造林绿化成果的通告，拟证明三堤三沟等法定林地造林，实行“谁造林、谁所有、谁管护、谁受益”的林业政策，允许继承和转让，各镇要加强技术指导，协助承包人申请林权证，明晰产权；
6、盐城市林业局对人民来信的回复［盐林函（2013）2号］，拟证明承包方申请林权证，林权证应发给承包方；
7、东台市林业中心与贾坝村焦广华签订的《造林管护承包合同》，拟证明焦广华于2006年10月20日所签合同内容和原告签订的承包合同内容相同；
8、东台市农业委员会政府信息公开告知书［东农林（2012）第2号-告］，拟证明公开南沈灶镇第259号、260号、261号林权证，东林证字（2007）第249号林权证的初始登记人为焦广华；
9、东台市林业科技推广中心事业单位法人证书，拟证明东台市林业科技推广中心只有林政管理权没有林地使用权；
10、东台市水系图，拟证明东台市境内没有叫丁堡河的河道；
11、潘堡河沿途乡镇情况，拟证明27844号林权证填写的内容有误；
12、国家林业局关于实行全国统一林权证式样的通知［林资发（2000）159号］，拟证明260号林权证填写的内容有误；
13、1981年11月东台县林业定权发证基本情况统计表，拟证明1981年11月东台全县共发林政字第1-27843张林权证，不存在27844号林权证，该证是伪造的；
14、东台县南沈灶公社各大队定权发证基本情况统计表，拟证明27844号林权证是伪造的；
15、林政字第（000022号］林权证，拟证明1981年林权证已发给经营者；
16、27844号林权证，拟证明27844号林权证根本不存在，且隐瞒了发证的对象；
17、中共江苏省委、省人民政府《关于加强林业建设若干问题的决定》（1981年9月9日），拟证明林权证应发给经营者；
18、《农村人民公社工作条例修正草案》（1962年9月27日），拟证明该草案第二十一条规定，生产队范围内的土地，都归生产队所有；
19、东革发（1973）158号通知，拟证明东台县林业管理站对河堤没有使用权；
20、东林政字（2009）第0000260号林权证，拟证明该证填写内容不全、不规范而且违法。
被告东台市政府辩称，1、被告根据第三人的申请，依照相关规定，为第三人换发统一格式的权属不变的林权证，该换证行为，不属人民法院受案范围，即涉案林权证不具有可诉性；2、原告起诉已超过法定起诉期限。被告于2009年1月20日为第三人换发林权证，换证前对外张贴了公告，对涉案林权登记申请进行了公示。原告于2010年7月1日与第三人签订造林管护承包合同，原告至迟在2010年7月1日应当知道被告已换发林权证给第三人，原告于2013年10月1日具状向法院起诉，已超过二年的法定起诉期限；3、被告为第三人换发涉案的第0000260号林权证，具有相应的事实和法律依据。请求法院依法驳回原告的起诉。
第三人东台市林业中心述称，1、东台市政府颁发涉案林权证系换证行为，不具有可诉性，且原告起诉已超过法定起诉期限；2、我中心拥有林地使用权的事实清楚、证据充足；3、原告与我中心签订《造林管护承包合同》不能成为撤销东林证字（2009）第0000260号林权证的理由。请求法院驳回原告的起诉。
第三人未提供证据。
经组织各方当事人进行庭审质证，原告对被告所举证据没有发表质证意见。原告坚称，其与第三人签订了林地承包合同，林权证依法应发给作为承包人的原告，而不能发给他人。第三人对被告所举证据表示无异议。
被告东台市政府对原告沈加寿、焦龙昌、焦来扣提交的证据提出如下质证意见：对证据1的证明目的提出异议，认为只能证明讼争土地属于林业用地。对证据2、12、17、18，认为此属规范性文件，不属证据，不予质证。对证据3、4的证明目的提出异议，认为这两份证据证明林地使用权属于第三人，根据林地管护承包合同，原告可能享有林木所有权和使用权。对证据5的证明目的提出异议，认为该证据更能证明第三人有权将其拥有使用权的林地发包给原告。对证据6的证明目的提出异议，认为不能证明原告根据承包合同享有林地使用权证，只能证明承包方可能拥有林木使用权。对证据7、10认为与本案无关联性。对证据8，认为能够证明本案第三人合法拥有涉案林权证。对证据9的证明目的提出异议，认为能够证明第三人合法拥有涉案林地的使用权。对证据11的证明目的提出异议，认为27844号林权证是根据当时的法律和政策依法颁发给第三人的。对证据13-14的关联性有异议，认为不能证明27844号林权证是伪造的。对证据15的真实性、关联性有异议，认为复印件看不清楚，与涉案待证事实无关联。对证据16的证明目的提出异议，进一步证明该证属于本案第三人所有。对证据19的证明目的提出异议，证明第三人对河堤具有管理权，而且拥有使用权。对证据20，认为即使内容填写不规范，也不能否认第三人拥有该林地使用权。
第三人对原告沈加寿、焦龙昌、焦来扣提交证据提出如下质证意见：对证据7的证明目的提出异议，认为根据合同约定，原告不具有林地、林木权属，但可以根据合同约定行使相应的权利。对证据20，认为被告根据第三人的申请确认林地使用权，且林权证填写内容规范、完整。其他质证意见同被告。
经庭审质证，本院对原、被告所举的证据作如下确认：
因原告对被告所举证据1-8的真实性、合法性、关联性均未提出异议，且第三人对被告所举证据表示无异议，故本院确认被告所举证据1-8具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。被告及第三人对原告所举证据1、3-11、13-14、16、19-20的真实性未提出异议，故本院对原告所举这部分证据的真实性予以确认。原告所举证据7、15系复印件，且与本案不具直接关联，本院不确认其证明效力。原告提交的证据2、12、17、18系规范性文件，与本案具有关联性，本院予以采信。
经审理查明，1981年11月，原东台县人民政府向原东台县林业管理站颁发了编号为林政字第27844号《林权证》，该林权证载明，遵照国家政策精神，确认县林业站在下列地点有林木所有权：地点东台河堤2474亩、三仓河堤3138亩、潘堡河堤1793亩、方塘河堤3007亩、丁堡河堤605亩。其中三仓河堤（3138亩）的四至范围为：南沈灶乡505亩、许河乡306亩…。五条河堤的地权为国有，由县林业站管理使用；五条河堤的林木权为国队共有；收益分配按东革发（1973）158号文执行。
1985年2月13日，原东台县南沈灶乡李灶村村民委员会（甲方）与沈加寿（乙方）签订《基地造林承包合同书》一份，合同载明：甲方将三仓河南圩地4.32亩堤地交乙方承包造林，承包期为20年，从1985年1月1日起算，承包期间土地权属不变，仍属国家所有，等等。该合同到期后，原告沈加寿等人又与东台市南沈灶镇水务站签订了《造林管护承包合同》，后因发包主体错误，双方间的承包合同解除。
2010年7月1日，原告沈加寿、焦龙昌、焦来扣（乙方）分别与原东台市林业科技推广中心（甲方）签订《造林管护承包合同》各一份。合同载明：甲方将三仓河圩堤南沈灶镇李灶村部分段面（原沈加寿承包林地部分）分别发包给乙方沈加寿（1.81亩）、焦龙昌（1.22亩）、焦来扣（0.32亩）植树造林；承包期均自2006年1月1日起至2028年12月31日止；承包期内，如林木全部采伐完毕，本合同自行终止；乙方原缴给南沈灶镇水务站的承包金（沈加寿1600元、焦龙昌1062元、焦来扣320元）抵算应向甲方缴纳的承包金，承包期内甲方不再加收乙方林地承包金；等等。
2008年10月18日，第三人东台市林业中心（原东台市林业科技推广中心）持林政字第27844号《林权证》和东革发（1973）158号通知等资料，向东台市林牧业局申请更换林权证，填写了“林权登记申请表”，原东台市林牧业局受理后，于同月20日作出东林证字（2008）第6号林权登记公告，并在拟登记林地所在地东台市南沈灶镇李灶镇等地进行了张贴。期间，与本案三名原告同村的许德宏、顾长荣等人以南沈灶镇水务站已将拟登记地段林地发包给其造林为由向原东台市林牧业局提出异议。30日的公告期满后，被告根据相关规定，于2009年1月20日为第三人的上述林权登记申请进行了登记，并向第三人颁发了三仓河南沈灶镇段面林地的《林权证》［东林证字（2009）第0000259号、第0000260号、第0000261号］。上述林权证载明的林地面积合计为504.1亩，林权所有权权利人为国家，林地使用权权利人为东台市林业科技推广中心。东林证字（2009）第0000260号NO1《林权证》记载的林地面积中包含了本案三名原告承包管护的林地面积。原告认为，其系涉案林地的承包人，相应的林权证应依法发给承包人。被告将涉讼林权证颁发给第三人的行为违法，故向法院提起行政诉讼。
另查，三名原告除承包案涉林地外，还分别承包了所在村的部分集体耕地进行种植经营。
本院认为，被告东台市政府对本辖区内的国家所有或集体所有的林地具有颁发林权证的法定职权。第三人东台市林业中心于2008年10月18日提出林权登记申请时，提交了林政字第27844号林权证和东革发（1973）158号文件等材料，被告对第三人的林权登记申请进行了公示，对第三人提交的林权申请登记材料履行了审查职责。被告于2009年1月20日向第三人颁发东林政字（2009）第0000260号林权证的事实清楚、证据充分、程序合法。被告的此次林权登记、颁证，是以第三人原持有的27844号林权证为基础换发林权证，不是对林权进行重新划分、确权或变更。案涉林地系国有林地，早在1973年，根据原东台县人民政府文件的规定，第三人实际对案涉林地、林木行使了管理权和使用权。1981年11月，第三人又取得了案涉林地的林权证（林政字第27844号林权证）。2009年1月，被告向第三人颁发（换发）了东林政字（2009）第0000260号林权证，进一步确认了第三人对涉案林地（含原告承包林地）拥有合法的使用权。后第三人将其拥有合法使用权的部分林地发包给原告植树造林，不违反法律规定。2010年7月1日，三名原告分别与第三人签订的《造林管护承包合同》中（含前面所签订的造林管护合同）均无林地使用权予以变更、转让的约定。且原告所举证据及相关法律法规、规范性文件均未明确规定林地使用权证（林权证）一律应发给林地承包人，因此，三名原告主张被告应将涉案林权证颁发给作为林地承包人的原告，无事实和法律依据，本院依法不予支持。原告主张，第三人原持有的27844号林权证是伪造的，无充分有效证据证实，本院不予采信。2009年1月20日，被告为第三人进行林权登记，并向第三人颁发案涉第0000260号林权证等，该行为虽具有换证（权属不变）性质，但仍属新的林业行政登记行为，而三名原告承包的林地确实包含在涉案第0000260号林权证登记的林地范围之内，被告辩称“该换证行为不属法院受案范围，不具有可诉性”无法律依据，本院对被告的该辩解意见不予采信。被告辩称“原告起诉已超过法定期限”的证据不足，本院对此亦不予采信。综上，依照《中华人民共和国森林法》第三条，《中华人民共和国森林法实施条例》第三条、第四条，以及国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十一条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告沈加寿、焦龙昌、焦来扣要求撤销东林证字（2009）第0000260号《林权证》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告沈加寿、焦龙昌、焦来扣负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审判长 高 翊
审判员 袁菊新
审判员 刘曙杲
二〇一四年八月四日
书记员 董绍辉
附录法律条文
1、《中华人民共和国森林法》
第三条森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
2、《中华人民共和国森林法实施条例》
第三条国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。森林、林木和林地的权属证书式样由国务院林业主管部门规定。
第四条依法使用的国家所有的森林、林木和林地，按照下列规定登记：（一）使用国务院确定的国家所有的重点林区（以下简称重点林区）的森林、林木和林地的单位，应当向国务院林业主管部门提出登记申请，由国务院林业主管部门登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权；（二）使用国家所有的跨行政区域的森林、林木和林地的单位和个人，应当向共同的上一级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权；（三）使用国家所有的其他森林、林木和林地的单位和个人，应当向县级以上地方人民政府林业主管部门提出登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权。未确定使用权的国家所有的森林、林木和林地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。
3、国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》
第五条林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；
（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。
第十一条对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。
4、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。