黑龙江省方正县人民法院行 政 判 决 书（2016）黑0124行初6号原告方正县宝兴乡幸福村村民委员会，住所地方正县宝兴乡幸福村。法定代表人马文学。委托代理人张立彬。被告方正县国土资源局，住所地方正县。法定代表人张承刚。委托代理人李晶涛。委托代理人张伟华，黑龙ＸＸ铄律师事务所律师。原告方正县宝兴乡幸福村村民委员会与被告方正县国土资源局撤销具体行政行为一案，本院2016年4月14日立案后，由审判员吴少伟担任审判长，与代理审判员宋再东、孟范亮共同组成合议庭，于2016年6月2日公开开庭进行了审理，原告委托代理人张立彬，被告委托代理人李晶涛、张伟华到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告向本院提起行政诉讼，请求撤销方正县国土资源局于2016年4月5日对原告作出的方国土资行处罚字[2016]002号行政处罚决定书。原告方正县宝兴乡幸福村村民委员会诉称，2010年12月13日，原告经过村民代表和党员代表大会，研究决定将曾经淹死小孩的大水坑承包给本村村民进行复垦。其根据是该大坑是修建公路取土后产生的，按照土地管理法要求应及时复垦，但是大坑形成3年没有复垦，并且淹死了姜洪军家的小孩，村民反映强烈。该地发包后，土地局没有任何说法，直到2016年12月13日才下发行政处罚决定书，不符合诉讼时效的规定，另外土地局也无权对村民委员会进行处罚。一、1998年经黑龙江省人民政府（黑政土[1998]第12号）批准的对宝兴乡幸福村小三姓屯（原富祥村）东北地集体土地3.9506公顷用为修建哈同高速公路的取土料场，并非永久占地（有征地合同为证），取土后复垦是土地法明确规定的，而土地局没有对该地进行复垦，取土后形成的大坑淹死了原富祥村村民姜洪军之子，村民对此反响强烈。二、方正县人民政府于2005年下发的（方正土裁字[2005]）3号文件，收回哈同公路一期取料场的使用权，决定收回该土地，而集体土地变更国有储备用地的补偿款幸福村村民委员会一直没有看见，土地法明确规定集体土地变为国有储备用地必须按照土地法之规定赔偿，不但没有赔款，而且和幸福村也没有土地变更合同，该地不能认定已经变成国有储备地，因此该土地使用权仍然应该归幸福村使用，因此土地局就无权对幸福村经村民代表大会通过后，承包给幸福村村民赵宝文的承包合同产生异议，更没有任何权利对幸福村进行处罚。三、方正县人民政府2005年4月15日下发收回哈同公路取料场的决定，2005年6月14日土地局就将该地承包给了龚振鹏个人，即便是该地是国有储备地，而国有储备用地当地政府必须挂牌竞拍、公开招标，而且参拍人必须具备公司法人资格，3.956公顷的国有储备用地，以一万元人民币的价格承包与个人20年，每年每亩不足10元钱，国有储备用地每年每亩不足10元钱的价格转包给个人，不但不合法，而且我个人感觉就是个笑话，土地局领导属于严重违规违纪。四、土地局是于2005年6月14日将该地承包给龚振鹏的39506㎡，而当时的面积仅剩下15000㎡，其余的将近25000㎡于1999年就让绿宝石米业圈进院子里，并且建了厂房，为什么土地局还能把全部的39506㎡承包给个人，而所谓的收回集体土地变更为国有储备用地，为什么单单收回幸福村的15000㎡，而不收回其余的近25000㎡。五、1998年破坏的集体耕地，弃耕那么多年，即使是土地局拥有该地的使用权，土地法明确规定，无论任何理由，弃耕三年以上的任何土地使用权归所在地的村集体。六、幸福村复垦该土地费用近10万元，土地局破坏的耕地不但不给复垦费，而当地的村集体复垦了，何罪之有，土地局失去了对该地的使用权，为什么还能出具行政处罚决定，依据又是什么？而对集体的复垦费用应该国土资源局承担，为什么不给？综上所述，土地局对该地不但没有使用权，而且属于严重的违法犯罪行为，应该予以追究。既然土地局对该地没有使用权那对幸福村的行政处罚书就应该认定无效，应该予以纠正或撤销。庭审中原告出示了以下证据：方正县国土资源局作出方国土资行处罚字[2016]002号行政处罚决定书，用以证实被告对原告进行处罚；方正县宝兴乡幸福村村民委员会组织机构代码证复印件。被告方正县国土资源局辩称：一、我局作出的（2016）002号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确。2015年10月28日，我局接到群众举报称，方正县宝兴乡幸福村村民委员会于2010年12月13日擅自将国有储备用地发包给该村村民经营，侵占土地面积1.5万㎡。我局立案后，依法展开了调查取证。经调查，确认了方正县宝兴乡幸福村村民委员会于2010年12月13日将位于方正县宝兴乡幸福村的国有储备用地（1.5万平方米）以15.8万元的价格发包给方正县宝兴乡幸福村村民赵宝文经营，经营期限为30年。该地原为哈同公路一期工程建设取土场用地，于1998年经黑龙江省人民政府（黑政土[1998]第12号）批准，对方正县宝兴乡幸福村小三姓屯（原富祥村）东北处集体土地3.9506公顷作为永久性征用，并按照国家相关补偿规定，补偿原富祥村一次性征地款165,844.00元整。以上事实有已生效的方正县人民法院作出的（2012）方民一初字第1558号民事判决书、哈尔滨市中级人民法院作出的（2013）哈民二终字第8号民事判决书及询问笔录、现场勘测笔录、照片等证据证实。二、我局按照方正县人民政府2005年4月15日下发的方正县人民政府关于收回哈同公路一期取料场土地使用权的决定的要求，将位于方正县宝兴乡幸福村小三姓屯（原富祥村）东北处集体土地3.9506公顷土地收回，并于2005年6月14日将以上土地承包给龚振鹏经营，期限为20年，自2005年6月15日至2025年6月15日止。因方正县宝兴乡幸福村将以上土地内的1.5万平方米擅自发包给赵宝文，造成赵宝文进入土地内进行耕种。龚振鹏于2012年向方正县人民法院提起民事诉讼，请求判决宝兴乡幸福村与赵宝文之间签订的土地承包合同无效，返还1.5万平方米的土地给龚振鹏经营。方正县人民法院于2012年10月25日作出（2012）方民一初字第1558号民事判决书，款项为：“1、2010年12月13日被告幸福村委会与第三人赵宝文承包经营户就诉争土地签订的承包合同无效；2、诉争土地15000平方米于本判决生效后五日内返还给原告龚振鹏经营；3、被告幸福村委会于本判决生效后五日内返还给第三人赵宝文承包经营户承包费158,000.00元。方正县宝兴乡幸福村村民委员会不服一审判决提出上诉。哈尔滨市中级人民法院于2013年4月26日作出（2013）哈民二终字第8号民事判决书，判项为：1、维持方正县人民法院（2012）方民一初字第1558号民事判决书第一、三项，撤销方正县人民法院（2012）民一初字第1558号民事判决书第二项；2、驳回被上诉人龚振鹏返还1.5万平方米诉争土地的诉讼请求”。一、二审判决生效后，方正县宝兴乡幸福村村民委员会认为法院判决不合理，未按判决事项向赵宝文返还承包经营户承包费158,000.00元，仍让赵宝文按2010年12月13日期双方签订的承包合同耕种土地。至此可以看出，方正县宝兴乡幸福村村民委员会擅自发包土地行为处于继续存在的状态，其违法行为并未终了。故方正县宝兴乡幸福村村民委员会提出的理由不能成立。综上所述，我局作出的（2016）002号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，请求法院依法予以维持。在庭审中，被告方正县国土资源局向本院出示了如下几组证据：立案审批表、违法案件处理决定呈报表、案件调查报告、国土资源违法案件讨论笔录、国土资源行政处罚事项告知书、告知书送达回证；用以证实被告作出的行政处罚决定经过审批，并尽到告知义务，程序合法；2、方正县人民政府作出的方政呈[1997]83号关于同江至哈尔滨公路方正路段建设征用土地请示一份（附方正县土地局与方正县宝兴乡富祥村签订的征地协议、用地情况表（三）、给付征地补偿费凭证、占地平面图）、黑龙江省人民政府作出的黑政土[1998]第12号关于哈同公路方正段征用土地的批复一份、方正县人民政府方政土裁字[2005]3号关于收回哈同公路一期取料场土地使用权的决定一份；用以证实原告方正县宝兴乡幸福村对外发包的涉案土地为已经合法程序征用为国有的土地，幸福村无权对外发包；3、举报信一份、协助调查函一份、现场照片两张、宗地图一份、土地权属认定书一份、方正县宝兴乡幸福村村民委员会与赵宝文签订的废弃地承包书一份；用以证实经被告调查，原告方违法占用涉案土地并发包给赵宝文的事实；4、方正县国土资源局与龚振鹏签订承包合同一份、龚振鹏经营承包土地的说明一份、民事起诉状一份、方正县人民法院作出的（2012）方民一初字第1558号民事判决书一份、上诉状一份、哈尔滨市中级人民法院作出的（2013）哈民二终字第8号民事判决书一份，用以证实就涉案土地龚振鹏与赵宝文、方正县宝兴乡幸福村村委会、方正县土地局之间进行了民事诉讼，经一、二审法院判决确认诉争土地系方正县土地储备中心的储备的国有土地，幸福村委会无权以村集体的名义将该土地予以发包，2010年12月13日方正县幸福村民委员会与赵宝文之间签订的承包合同为无效合同；5、询问笔录两份；用以证实原告方承认将涉案土地发包给赵宝文，收取承包费用人民币15.8万元，此款至今未退还给赵宝文及由此造成了赵宝文继续依据原承包合同占用涉案土地的事实。6、方国土资行处罚字[2016]002号行政处罚决定书一份、方正县宝兴乡幸福村民委员会出具的委托书一份、送达回证两份、现场照片两张；用以证实被告依法就方正县宝兴乡幸福村村民委员会的违法行为作出了处罚，并将处罚决定送达了当事人，告知了其诉讼权利。7、中华人民共和国土地管理法、最高院关于行政审判庭关于如何计算土地违法行为追溯时效的答复的通知；用以证实被告作出行政处罚的法律依据及处罚行为未过追溯时效。庭审中，当事人对相对方提供的证据进行了质证，原告对于被告提出的以上证据的真实性无异议，但认为涉案土地不是国有土地，对于被告的证据，因是客观存在的，且已经形成证据链条能够相互印证，本院综合认定有效，予以采信。原告提出的证据被告无异议，本院确认有效予以采信。综合原、被告诉辩主张，本院确认如下事实：位于宝兴乡幸福村小三姓屯北方正县土地储备中心的储备土地39,506平方米土地原是幸福村集体土地，1997年修建高速公路时被征用作为取土料场，形成大土坑，该大土坑也曾经淹死过幸福村村民家的孩子；1998年经黑龙江省人民政府批准，将涉案土地变更为国有用地，且已经履行了审批手续、给付了土地征用补偿款。2005年6月14日，龚振鹏与被告方正县国土资源局签订了涉案土地的承包合同，2010年12月13日赵宝文与原告方正县宝兴乡幸福村村民委员会签订了废弃地承包合同，对此，龚振鹏不服起诉方正县宝兴乡幸福村村民委员会，要求继续经营涉案土地，同时要求宝兴乡幸福村村民委员会赔偿损失，经方正县人民法院和哈尔滨市中级人民法院一、二审后，认定2010年12月13日赵宝文与幸福村委会签订的承包合同无效，幸福村委会返还赵宝文承包经营户承包费，龚振鹏请求返还土地的诉求应向县级以上人民政府土地行政主管部门申请解决，现方正县国土资源局对方正县宝兴乡幸福村村民委员会作出了责令30日内退还非法占用的土地15000平方米的行政处罚，原告不服，诉至本院。本院认为，原告提出弃耕三年以上的任何土地使用权应归所在地的村集体的问题，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”。以上法律规定了只有该幅土地原为农民集体所有的，才交由原农村集体经济组织继续恢复耕种，而涉案土地已经变为了国有用地，并非集体用地，如果弃耕抛荒，就会浪费国家和集体的土地尤其是耕地资源，作为发包单位有权终止承包合同，而并不是一概的归为集体土地，故原告提出弃耕三年以上任何土地使用权应归所在地的村集体的说法是没有法律依据的。关于原告提出的已过追溯时效的主张，最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追溯时效的答复的通知中答复如下：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追溯时效，应根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。本案中，涉案土地一直具有争议状态，且违法行为具有连续存在状态，故并未超过追溯时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。本案方正县国土资源局作出的方国土资行处罚字[2016]002号行政处罚决定书，依据事实清楚，适用法律正确，处罚得当，并按法律规定履行审批和送达程序。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告方正县宝兴乡幸福村村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于哈尔滨市中级人民法院。审 判 长  吴少伟代理审判员  宋再东代理审判员  孟范亮二〇一六年六月十二日书 记 员  肖立国