广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂市行终字第110号
上诉人（一审原告）陆俊安，男，1975年4月7日出生，汉族，农民，住兴安县华江瑶族乡小河村委会龙池寨村*号。
被上诉人（一审被告）兴安县公安局。
法定代表人胡凯，局长。
委托代理人陆朝晖，该局法制大队大队长。
委托代理人唐冲，该局治安大队民警。
上诉人陆俊安因行政处罚一案，不服广西壮族自治区兴安县人民法院于2015年5月25日作出的（2015）兴行初字第10号行政判决，于2015年7月17日向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年8月25日公开开庭进行了审理。上诉人陆俊安，被上诉人兴安县公安局的委托代理人陆朝晖、唐冲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，原告陆俊安因不服其妻子被判刑，已经两次到北京上访，2015年1月12日上午原告又带着信访材料到北京上访。第二天原告到达北京后，在北京南站附近的邮局将信访材料邮寄给有关部门，之后原告乘公交车到西长安大街民航大厦附近上访，被北京市公安局西城分局训诫后被当地公安机关送到马家楼。第三天早上原告从马家楼出来后又乘坐公交车到西长安大街民航大厦附近上访，之后被当地警察送达马家楼，直到华江瑶族乡人民政府工作人员将其接回兴安。2015年1月17日，兴安县公安局认为原告陆俊安到北京市不是信访接待场所的西长安大街民航大厦附近周边上访、滞留，并被当地公安机关训诫，其行为扰乱了该区域的秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，决定给予陆俊安行政拘留十日的处罚。原告不服，于2015年3月18日向本院提起行政诉讼，请求确认兴公（治）行罚决字[2015]第00011号《广西兴安县公安局行政处罚决定书》违法；赔偿各种经济损失14000元。
一审判决认为，原告陆俊安的居住地和户籍所在地均在兴安县,其进京上访所要反映的事由也发生在兴安县,在其已经返回兴安的情况下,被告兴安县公安局对原告陆俊安的违法行为进行调查、取证和处理，符合法律规定。根据《国务院信访条例》的有关规定，信访是公民反映问题的一项权利，但公民在行使该权利时，应在法律规定的框架下进行，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，须自觉维护社会公共秩序和信访秩序。即使信访人采用走访形式提出信访事项，也应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定了“扰乱机关、团体、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处500元以下罚款。”原告陆俊安因其妻子被判刑,到北京市不是信访接待场所的中南海地区和周边上访、滞留，并被当地公安机关训诫，其行为扰乱了中南海地区的秩序。其行为与《信访条例》第十八条第一款的规定相悖，属于违法上访。被告兴安县公安局根据原告的行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，给予原告陆俊安行政拘留十日的行政处罚，并无不当。原告请求确认被告兴安县公安局的具体行政行为违法的理由不能成立，本院不予支持。原告陆俊安请求被告行政赔偿的理由亦不能成立，本院不予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陆俊安的诉讼请求。
上诉人陆俊安不服一审判决，上诉称，被上诉人对上诉人作出的行政处罚是违法的，被上诉人没有管辖权，而且属于重复处罚，缺乏事实依据，程序违法。一审判决认定事实不清，适用法律错误。1、当地公安机关在没有了解事情经过的情况下，抓人关人不合法律规定，中国也没有相关法律规定上访违法；2、上诉人没有去过任何单位，只是在公交站点下车，并去求助当地民警，也没有任何的过激行为；3、信访活动与维权活动相结合的，对于违反信访纪律的行为，各地方没有北京案发地派出所的移交手续，各地方就无权进行处罚；4、凡进行依法处理的，批准权归省里。纵观我国的法律体系，从行政处罚到刑事犯罪，只有数罪并罚，从来没有一罪累罚，也就是“一事不再罚”原则，所以当地公安对上访人进行行政拘留是严重违反法律规定；5、根据国家赔偿法的规定，上诉人可以依法要求赔偿；6、训诫书属于警告类轻微处罚，行政处罚法中明确规定，在处罚之前都必须要有询问笔录，且只有案发地当场执法警察有权对当事人进行训诫，兴安县公安局无权进行执法训诫，驻京办无权开具假训诫书对本人进行训诫，其无执法权。在执法前，还要出具违法行为通知书，否则不能进行执法，已经执法的，其执法行为无效力；7、当事人因某一行为在一天内受到训诫后，当场执行拘留，属于一次双罚，违反执法程序；8、训诫书是证明行为合法的证据。上访（包括非正常上访）与扰乱国家机关正常办公秩序（或公共秩序）是完全不同的两个概念。上访不是必然的导致扰乱办公秩序，如果上访人在上访的时候没有采取过激行为，或者寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，那么这种上访就不足以扰乱公共秩序，如果上访人没有进入到国家机关，那么就失去了扰乱正常办公秩序的前提；9、训诫书没有说明上访人在上访的时候是否有采取过激行为，或者是否有扰乱中南海的办公秩序，同时也没有说明上访人的情节是否严重，以及造成了什么样的严重后果。因此，训诫书只能证明上访人有上访行为，而不能证实有扰乱国家机关正常办公秩序的行为，所以，训诫书是上访人行为合法的证据。从北京公安机关对上访人的上访行为没有施行行政处罚而只是出具了训诫书这一情况可以证明，上访人的上访行为没有违法。训诫书只能证明上访人到中南海上访，而对上访人扰乱了中南海的正常办公秩序没有任何证明力，这就说明，被上诉人是在没有证据的前提下对上访人作出行政处罚；10、根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。上诉人即使违法也应该由北京公安机关处罚，被上诉人没有处罚权；11、依照《国家赔偿法》第三条的规定，被上诉人应当对上诉人予以赔偿。综上所述，被上诉人作出的行政处罚决定事实不清、证据不足、适用法律错误，依法应当撤销，一审判决驳回上诉人的诉讼请求也是错误的，亦应撤销。上诉人特提起上诉，请支持上诉人的上诉请求。
被上诉人兴安县公安局答辩称，一、我局对陆俊安决定行政拘留处罚有事实依据和法律依据。程序合法，是依法作出的行政行为。陆俊安、杨永德等人于2015年1月12日从桂林市火车北站乘火车到北京市上访，陆俊安等人于2015年1月13日到达北京市，到中南海及周边聚集、滞留时被北京警方当场盘问检查，陆俊安的上述行为扰乱了中南海秩序，情节较重。认定上述事实的证据有违法嫌疑人的陈述和申辩、证人证言、北京市公安局天安门地区分局训诫书等证据所证实。这些证据相互印证，环环相扣，构成了完整的证据链，对本案事实足以认定，本案事实清楚，证据充分。我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，依法对陆俊安决定行政拘留10日并送兴安县行政拘留所执行；二、本案不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围。我局民警在行使治安管理行政职权时，不存在“违法拘留或者采取限制公民人身自由的限制强制措施”等情形，不符合《国家赔偿法》第三条第（一）至第（五）项赔偿范围的规定，不应给予国家赔偿。综上所述，我局是严格依法办案，不存在程序和实体违法问题，请二审法院维持一审判决及我局作出的兴公（治）行罚决字[2015]第00011号行政处罚决定书，以维护公安机关依法行使职权，维护社会稳定。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为，中华人民共和国国务院颁布的《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的”。从本案查明的事实来看，上诉人陆俊安到非信访接待场所的北京市中南海周边地区上访，其行为扰乱了正常的信访秩序及该地区的单位秩序，属于非正常上访。被上诉人兴安县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，于2015年1月17日对上诉人作出兴公（治）行罚决字[2015]第00011号行政处罚决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，一审判决据此驳回上诉人的诉讼请求并无不当。
关于上诉人提出的管辖及重复处罚问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，被上诉人对本案具有管辖权。由于训诫不属于行政处罚的种类之一，北京公安机关对上诉人予以训诫后，被上诉人依据查明的事实，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对上诉人作出予以拘留的行政处罚，不属于重复处罚。因此，上诉人要求撤销一审判决及被上诉人的行政处罚决定的请求理由不能成立，本院不予支持。由于本案被诉行政处罚决定未被确认违法，因而对于上诉人的赔偿请求，本院亦不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陆俊安负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵欣荣
审 判 员 陈桂良
代理审判员 吕 明
二〇一五年十月十五日
书 记 员 万 强