江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）徐行初字第00145号
原告孔祥勤。
原告孔祥喜。
原告孔祥玲。
原告孔令阳。
原告孔祥治。
原告周忠业。
原告孔祥力。
原告孔祥夫。
原告孔令喜。
原告姚军玲。
原告周武生。
原告孔祥俭。
原告孔凡成。
原告孔祥训。
原告孔祥栋。
原告孔令科。
原告孔凡居。
原告暨诉讼代表人周生义。
原告暨诉讼代表人杨子龙。
原告暨诉讼代表人周广巨。
原告暨诉讼代表人周芹兰。
被告徐州市铜山区人民政府，住所地徐州市铜山新区行政区。
法定代表人刘广民，区长。
出庭应诉负责人王智，副区长。
委托代理人张恒永，铜山区法制办工作人员。
被告徐州市铜山区柳泉镇人民政府，住所地徐州市铜山区柳泉镇。
法定代表人卢珂，镇长。
出庭应诉负责人季明，副镇长。
委托代理人祖茂标，徐州市铜山区柳泉法律服务所法律工作者。
第三人淮海中联水泥有限公司，住所地徐州市北郊茅村北。
法定代表人孙建成，董事长。
委托代理人方从远，该公司职工。
委托代理人张晓勇，江苏敏言律师事务所律师。
原告周生义等22人诉被告徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区柳泉镇人民政府（以下简称柳泉镇政府）、第三人淮海中联水泥有限公司要求履行搬迁职责并履行合同义务一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2015年9月8日、2016年3月17日两次公开开庭进行了审理，原告周生义等22人，被告铜山区政府的委托代理人张恒永，被告柳泉镇政府的出庭应诉负责人季明、委托代理人祖茂标，第三人淮海中联水泥有限公司的委托代理人方从远两次均到庭参加诉讼，铜山区政府的出庭应诉负责人王智、第三人淮海中联水泥有限公司的原委托代理人季宏2015年9月8日到庭参加诉讼，淮海中联水泥有限公司的委托代理人张晓勇2016年3月17日到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告周生义等22人诉称：1978年经有权机关批准，江苏巨龙水泥集团有限公司（原淮海水泥厂）建厂征收孔家村二组、一组的土地，1984年孔家村全体成员由农业户口转变为城镇户口。2003年第三人对原生产线进行技改，环评单位中非地质工程勘察研究院为5000t/d生产线编制了环境影响报告书，认定卫生防护距离内19户居民按照“铜山县人民政府关于巨龙水泥集团技改工程村民搬迁问题的批复”办理，由柳泉镇和有关部门帮助解决安置，于2004年10月前搬迁完毕。江苏省环保厅苏环管（2003）186条文件要求：“位于卫生防护距离内的19户居民必须在该项目试生产前进行搬迁”。原国家环保总局对环评报告进行了审查批准，验收报告中记载，“卫生防护距离内19户居民已拆迁5户，尚有14户需搬迁，补偿费用均已发放，由铜山县政府负责整体搬迁。并要求江苏省环保厅、徐州市环保局进一步采取有效措施降低噪音、防止噪声扰民，配合当地政府按计划完成剩余搬迁工作”。环审（2003）336号批复要求：“落实搬迁方案，卫生防护距离内不得有敏感保护目标”。柳泉镇政府、铜山县政府也分别于2006年3月、2007年3月同中联水泥签订了对19户居民的搬迁协议。但至今19户居民均未搬迁，亦未见到任何补偿费用。2015年初，原告多次向铜山区政府、柳泉镇政府提出申请、发函，请求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行对19户居民的搬迁职责，保护原告人身权及财产权，但被告拒不履行，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条，《中华人民共和国宪法》第一百零五条第一款、第一百一十条第二款，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条第三款、第五十九条，《中华人民共和国环境保护法》第六条第二款等法律的规定，构成行政不作为。三、两被告及第三人未按照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第五十九条、第六十条的规定及合同约定履行义务，损害原告利益，应当将取得的财产返还原告。四、由于原铜山县政府没有履行上级机关交办的对19户居民的搬迁职责，原铜山县政府、柳泉镇政府、中联水泥没有全面履行其合同中约定的义务，中联水泥在项目建设中，没有同时落实环评报告及审批部门审批意见中防治环境污染和生态破坏的措施，致使本应在2004年搬迁他址的19户居民，至今还在卫生防护区内忍受环境污染的侵害，房屋被施工震裂，养殖场变成空圈，粉尘积压在瓦上把房子压塌，噪音、粉尘、有害气体每时每刻都在威胁着居民的身体健康及财产安全。综上，特提起行政诉讼，请求人民法院依法判决：1、铜山区政府、柳泉镇政府在一定期限内，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行原国家环保总局对第三人5000t/d建设项目环评报告批复中关于建设项目卫生防护距离内为19户居民的搬迁职责，各自按照同第三人的合同约定，全面履行约定义务。2、本案诉讼费及其他涉案费用由两被告及第三人承担。
被告铜山区政府辩称：一、原告不具有本案诉讼主体资格。（一）行政诉讼法第二条规定的行政诉讼主体是公民、法人和其他组织，所以22户居民不具有诉讼主体资格。（二）原告诉讼请求是要求19户居民搬迁，但提起诉讼的为22户居民，自相矛盾。（三）原告要拿证据证明自己符合搬迁条件，以及是环评报告中认定的19户，否则就无权提起诉讼。二、原告请求区政府履行搬迁职责，没有事实及法律依据。原告要求区政府为其搬迁，并认为为其搬迁是区政府的法定职责，原告应举证出明确具体的相应法律依据。区政府和第三人签订的关于孔家村19户居民的搬迁协议，是第三人需要搬迁居民而和区政府约定使用土地及相关费用承担的协议，该协议仅对区政府及第三人有约束力，无法成为原告要求区政府为其搬迁的依据。三、对于没有搬迁的原因原告方是知晓的，2003年中非地质勘查研究所编制的环境影响报告书中的19户是估测，并没有具体户名及房屋状况明细。第三人要实施时考虑到没有明细，搬迁不方便，同时也担心引发其他问题，于2010年改变增加相关环保设施，重新环评，对厂外居民不影响，无需搬迁。至此，原告方要求搬迁已经没有环评依据了。如果原告方有异议，那是原告和第三人的环保民事争议，由其双方协商或提起民事诉讼解决。综上，原告主体不适格，被告也没有搬迁的法定职责，请求人民法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告柳泉镇政府辩称：一、原告主体不适格。2003年淮海中联水泥有限公司的前身江苏巨龙水泥集团有限公司申办日产5000吨水泥生产线项目环评，以及后来和铜山区政府、柳泉镇政府签订搬迁协议时，均未对具体哪19户进行确认，一直处于不特定状态，因此这19户是不特定的，本案原告并不是被搬迁的那19户，因此原告不是本案的行政相对人，根据行政诉讼法第二十五条规定，原告无权启动本案行政诉讼程序。二、涉案的搬迁工作因第三人技改和法律法规修订，已发生变化，当前再无搬迁的必要。第三人由原来开放式、露天、无组织排放，通过技改，改为有组织排放，对石膏、铁矿、煤炭、石灰石的堆场实施全封闭堆放，以及喷水抑尘、绿化厂区等，环境得到了根本改善，经环保部、江苏省环保厅、中国疾控中心、环保部南京环科所以及六位专家评审认定，已达到新的环境评定标准，而且评审程序公正合法，卫生防护距离已达到法定卫生防护距离300米，而从淮海中联水泥有限公司的厂区围墙到最近孔家村民房屋距离为350米。因此500米范围的19户不需要进行搬迁。综上，涉案的搬迁工程没有履行的必要，原告主体不适格，应依法驳回其诉讼。
第三人淮海中联水泥有限公司述称：一、原告诉请于法无据。首先，政府没有征收原告的房屋也没有做出相关的征收决定，原告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》主张被告为其搬迁，法律依据错误。其次，行政机关履行职责需有法律的授权，法无授权不可为。二、环保部关于环境影响报告的批复是对项目环境影响方面的许可，证明工业项目在环境影响方面达到了环境保护的要求，允许项目建设，不能作为区政府负责搬迁原告房屋的责任依据。2004年做当时的环评报告时，第三人建设的是一条熟料生产线，涉及到原料堆放的建设，这些堆场在企业1992年运营之初便已建设使用，所以环评报告中的无组织排放设定的卫生防护距离对新线的建设不具针对性。三、卫生防护距离标准是由卫生部发布，卫生管理部门执行。环境影响评价法并未规定卫生防护距离必须列入环评报告。卫生防护距离的提出并非因项目造成了实际的损害，而是可能造成影响，其基本要求是，无组织排放源等距离敏感单位的最小距离。当时的环评单位提出卫生防护距离500米内的居民要搬迁，是一种尽可能的对敏感目标没有影响的要求，但是与标准的最小要求和工程实际建设有差异，如环评中提出的500米内有19户居民需要搬迁是从厂区边界计算的，而非从排放点计算的，这与标准有差异。卫生防护距离针对的排放点是指无组织排放，而环评中提到的污染源点在项目建设过程中都进行了堆棚建设，排除了无组织排放。所以，后来第三人提出了变更环评报告中的卫生防护距离，根据项目实际情况，并经专家组论证及卫生防护距离标准起草单位的确认，现在明确第三人的生产线项目的卫生防护距离为50米。所以，原告等人均不在卫生防护距离内。随着技术的改进，科学的进步，相关标准已经产生变化，对于非因实际损害产生所要求的卫生防护距离更不足以产生原告等人所诉请的法律责任。时过境迁，政策变动，原告等人的诉请已不具备实际履行的需要。四、第三人生产线的粉尘、噪声排放均符合国家强制标准，不存在超标排放造成环境损害和给原告造成损害的情况，原告所说房屋上积灰不是第三人造成的，而是周边电厂、多个私营采石场无组织排放以及道路破损运输车辆扬尘造成的。综上，原告诉请无事实和法律依据，请驳回其诉请。
本院经审理查明：2003年6月28日，原铜山县人民政府作出《关于巨龙水泥集团技改工程村民搬迁问题的批复》，内容为：“江苏巨龙水泥集团有限公司：你单位苏巨字[2003]140号请示收悉，经研究认为贵公司技改工程卫生防护距离内19户村民的搬迁问题，已在我县农村建设规划中作出安排，由我县柳泉镇和有关部门帮助解决安置，于2004年10月前搬迁完毕。特此批复。”
2003年9月，中非地质工程勘查研究院出具《江苏巨龙水泥集团有限公司5000t/d熟料生产线技改工程环境影响报告书》，其中“13.6卫生防护距离要求按照《水泥厂卫生防护距离标准》（GB18068-2000）中提出的距离要求，……所以技改工程的卫生防护距离应确保从最大的粉尘排放源到最近村庄的最短直线距离大于500米。技改工程最大的粉尘排放源为位于主生产线东侧的机械化露天堆场，堆存燃煤，其堆场距西厂界约350米，孔家村距西厂界最近的距离为50米，其最短直线距离为400米，小于水泥厂卫生防护距离。铜山县人民政府在“关于巨龙水泥集团技改工程村民搬迁问题的批复”指出在“贵公司技改工程卫生防护距离内19户村民的搬迁问题，已在我县农村建设规划中作出安排，由我县柳泉镇和有关部门帮助解决安置，于2004年10月前搬迁完毕”。届时厂内最大的粉尘排放源到最近的村庄的最短直线距离就能满足《水泥厂卫生防护距离标准》（GB18068-2000）中提出的距离要求。
2003年12月4日，原国家环境保护总局作出环审（2003）336号《关于江苏巨龙水泥集团有限公司关于5000吨/日水泥熟料生产线技改项目环境影响报告书审查意见的复函》，要求江苏巨龙水泥集团有限公司在项目建设中重点做好以下工作：……加强预料堆场的管理，砂岩和铁矿石（粉）等采取封闭式原料库堆放，原煤堆应定期洒水，减少粉尘的无组织排放……5、落实搬迁方案，卫生防护距离内不得有敏感保护目标。
2006年3月20日，淮海中联水泥有限公司（甲方）与柳泉镇政府（乙方）签订《关于孔家村19户居民搬迁协议》，内容为：2004年，甲方在本公司内生产线西侧技改扩建一条5000T/D水泥熟料生产线，根据国家环保总局批准的环保报告要求，孔家村有19户居民在扩建生产线原煤堆防护范围内，应搬迁他址。甲方对此事非常重视，决定委托乙方完成搬迁工作，经甲乙双方友好协商，达成协议如下：1、居民搬迁新址由乙方根据新农村规划帮助提供。2、居民搬迁合理费用由甲方承担。3、19户居民搬迁工作于2007年3月底完成。2007年3月20日，淮海中联水泥有限公司（甲方）与原铜山县人民政府（乙方）签订《关于孔家村19户居民搬迁协议》，内容为：2004年，甲方在本公司内生产线西侧技改扩建一条5000T/D水泥熟料生产线，根据国家环保总局批准的环保报告要求，孔家村有19户居民在扩建生产线原煤堆防护范围内，应搬迁他址。甲方对此事非常重视，决定委托乙方完成搬迁工作，经甲乙双方友好协商，达成协议如下：1、居民搬迁新址由乙方根据新农村规划帮助提供。2、居民搬迁合理费用由甲方承担。3、19户居民搬迁工作于2008年3月底完成。
2007年12月14日，原国家环保总局作出环验[2007]291号验收意见，载明“淮海中联水泥有限公司报送的《淮海中联水泥有限公司5000吨/日水泥熟料生产线技改项目验收申请报告》（编号2007-336）及相关验收材料收悉。我局于2007年12月1日对该工程进行了竣工环境保护验收现场检查，经研究，现提出如下验收意见：……卫生防护距离内19户居民已拆迁5户，尚有14户需搬迁，补偿费用均已发放，由铜山县政府负责整体搬迁……要求公司配合当地政府按计划完成剩余搬迁工作，请江苏省环境保护厅和徐州市环境保护局根据验收结论做好该项目运营期的环境监管工作。”
2007年12月20日，江苏省环境保护厅作出苏环管〔2007〕286号《关于对淮海中联水泥有限公司1#生产线节能降耗环保综合技改工程环境影响报告书的批复》，其中“二、8、本项目厂界外500米、输送石灰石的皮带廊道两侧50米为卫生防护距离，在此范围内不得新建居民区等敏感目标，已有环保敏感目标必须在本项目试生产前搬迁完毕。”
2011年10月9日，淮海中联水泥有限公司向江苏省环境保护厅报送《淮海中联水泥有限公司关于1#生产线节能降耗环保综合技改工程环保措施变更项目环评审批的请示》，其中载明“鉴于我公司厂界外500米现有上孔村、下孔村、东山村、楼顶村和黄泉村等村民，如果全部搬迁则成本太高，企业和地方均无法承受。但为了进一步降低对环境的影响，我公司决定将现有半封闭及露天的堆场均进行全封闭改造，变原来的无组织排放为有组织排放。各项堆场全封闭工作陆续开工，于2012年3月底全部完工。该全封闭改造工程完成后，靠近东厂界煤堆场及其他物料堆场将不构成无组织排放点，对厂界周围的环境影响也将大大降低。”
2012年1月18日，江苏省环境保护厅向淮海中联水泥有限公司作出苏环验〔2012〕4号《关于淮海中联水泥有限公司1#生产线节能降耗环保综合技改工程项目竣工环境保护验收意见的函》（以下简称苏环验〔2012〕4号《环保验收意见》），其中“三、（五）在你公司完成设置全封闭堆场及进一步加强对各储运点等无组织废气排放控制前提下，我厅同意将卫生防护距离变更为煤堆棚、石灰膏棚、铁粉堆棚周围50米。50米卫生防护距离内现无居民点等环境敏感目标，今后也不得新建。四、该项目基本落实了环评批复提出的各项环保措施和要求，主要污染物达标排放，工程竣工环境保护验收合格。”孔祥学等22人不服，向中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）申请复议，环保部于2015年5月16日作出环法〔2015〕31号《行政复议决定书》，决定维持苏环验〔2012〕4号《环保验收意见》。
另查明：1、淮海中联水泥有限公司的前身为江苏巨龙水泥集团有限公司。2、本案诉讼过程中，铜山区政府、柳泉镇政府、淮海中联水泥有限公司均明确陈述，淮海中联水泥有限公司与柳泉镇政府签订的《关于孔家村19户居民搬迁协议》、淮海中联水泥有限公司与原铜山县人民政府签订的《关于孔家村19户居民搬迁协议》均未履行。
以上事实，有当事人提供的《江苏巨龙水泥集团有限公司5000t/d熟料生产线技改工程环境影响报告书》、环审（2003）336号《关于江苏巨龙水泥集团有限公司关于5000吨/日水泥熟料生产线技改项目环境影响报告书审查意见的复函》、淮海中联水泥有限公司与柳泉镇政府签订的《关于孔家村19户居民搬迁协议》、淮海中联水泥有限公司与原铜山县人民政府签订的《关于孔家村19户居民搬迁协议》、环验[2007]291号验收意见、苏环管〔2007〕286号《关于对淮海中联水泥有限公司1#生产线节能降耗环保综合技改工程环境影响报告书的批复》、《淮海中联水泥有限公司关于1#生产线节能降耗环保综合技改工程环保措施变更项目环评审批的请示》、苏环验〔2012〕4号《环保验收意见》、环法〔2015〕31号《行政复议决定书》以及双方当事人的陈述等予以证实，本院予以确认。
本院就本案诉讼争议评判如下：关于原告周生义等22人要求铜山区政府、柳泉镇政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行原国家环保总局对第三人淮海中联水泥有限公司5000t/d建设项目环评报告批复中关于建设项目卫生防护距离内为19户居民的搬迁职责，各自按照同第三人的合同约定，全面履行约定义务的诉讼理由及请求是否成立。第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》系关于规范国有土地上房屋征收与补偿活动的法律规定，本案中并不存在铜山区政府或柳泉镇政府征收原告国有土地上房屋的行为，故原告的诉请缺乏法律依据。第二，原国家环保总局环审（2003）336号《关于江苏巨龙水泥集团有限公司关于5000吨/日水泥熟料生产线技改项目环境影响报告书审查意见的复函》，系原国家环保总局针对中非地质勘察研究院为第三人的5000t/d建设项目环评报告所作，而中非地质勘察研究院环评报告中与19户居民搬迁有关的内容实质为原铜山县人民政府《关于巨龙水泥集团技改工程村民搬迁问题的批复》。根据《关于巨龙水泥集团技改工程村民搬迁问题的批复》内容可知，该批复系原铜山县人民政府对原江苏巨龙水泥集团有限公司苏巨字[2003]140号请示所作的批复，即原江苏巨龙水泥集团有限公司称技改工程卫生防护距离内19户村民需要搬迁，请求原铜山县政府给予帮助解决，原铜山县政府表示愿意帮助解决安置问题，故该批复的性质应为原铜山县政府对原江苏巨龙水泥集团有限公司作出的承诺，并不代表原铜山县政府对19户村民负有搬迁的义务，原国家环保总局的环评批复亦未要求铜山区政府、柳泉镇政府对卫生防护距离内19户村民进行搬迁，故原告周生义等22人要求铜山区政府、柳泉镇政府履行原国家环保总局对第三人淮海中联水泥有限公司5000t/d建设项目环评报告批复中关于建设项目卫生防护距离内为19户居民的搬迁职责，该诉请缺乏事实及法律依据。第三，虽然柳泉镇政府、铜山区政府分别于2006年3月20日、2007年3月20日与淮海中联水泥有限公司签订了《关于孔家村19户村民的搬迁协议》，但诉讼过程中，柳泉镇政府、铜山区政府、淮海中联水泥有限公司均陈述，因淮海中联水泥有限公司变更环评措施后搬迁协议已无履行的必要、上述两份搬迁协议均未实际履行，原告未提供证据证明两份搬迁协议已履行，故原告周生义等22人依据铜山区政府、柳泉镇政府与淮海中联水泥有限公司签订的搬迁协议要求对原告履行搬迁职责无事实根据。综上，原告诉请判令被告铜山区政府、柳泉镇政府履行搬迁职责的理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周生义等22人的诉讼请求。
案件受理费50元由原告周生义等22人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。同时应依据《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费（江苏省高级人民法院开户行：中国农业银行南京山西路支行；账号：10×××75）。
审 判 长 赵 涛
代理审判员 于 博
代理审判员 房 涛
二〇一六年五月十九日
书 记 员 张文娟
附：本判决适用的相关法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。