吉林省大安市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉0882行初2号
公益诉讼人吉林省大安市人民检察院，住所地大安市江城路。
法定代表人张华，检察长。
委托代理人王长武，大安市人民检察院检察员、副检察长。
委托代理人王平，大安市人民检察院检察员。
被告大安市林业局，住所地大安市长虹西路3号。
法定代表人陈保军，大安市林业局局长。
委托代理人王瑞生，大安市林业局森林公安大队大队长。
委托代理人刘中显，吉林于晓辉律师事务所律师。
公益诉讼人吉林省大安市人民检察院诉被告大安市林业局不履行法定职责一案，本院于2017年2月22日受理后，于2017年3月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案。公益诉讼人吉林省大安市人民检察院委托代理人王长武、王平，被告大安市林业局的法定代表人陈保军、委托代理人王瑞生、刘中显均已到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人吉林省大安市人民检察院（以下简称公益诉讼人）诉称：在办理孙启林非法占用农用地犯罪一案中，发现2009年3月26日，大安市安广镇居民孙启林以李志刚的名义与罗玉春签订转让协议，以65000.00元的价格受让了位于大安市安广镇永强村王三家卜屯南100米处，林权性质为集体所有，林木种类为用材林的林地承包经营权。2009年8月5日，孙启林与吉林省华一公路集团公司修建高速公路的第5标段项目部签订了土方购买协议。而后孙启林在没有办理任何准批手续的情况下，在其所承包的林地内取土26万立方米，得款人民币52万元，造成该林地被毁，形成一个土坑（南北340米、东西55米、最深处6.5米、最浅处4.1米、面积约25亩）。2012年春，安广镇永强村居民曹仟骑三轮车从土坑旁边经过时，不慎掉入土坑内摔伤致死。2012年12月29日，大安市人民法院作出（2012）大刑初字第155号刑事判决书，以非法占用农用地罪判处孙启林有期徒刑二年，缓刑四年，并处罚金20000.00元。安广镇林业站站长孙长山犯玩忽职守罪免于刑事处罚。2009年至今，被毁林地始终未得到恢复，生态破坏一直处于持续状态，且在未对土坑周边设立任何警示标志和采取相应的隔离措施的情况下，该土坑的存在也对周边居民的生活安全造成了潜在的危险，人民群众的人身安全和财产安全持续处于危险之中。2016年4月6日，公益诉讼人向大安市林业局发出检察建议书，建议大安市林业局立即依法采取有效措施，恢复被孙启林破坏的林地。2016年5月5日大安市林业局向本院复函称，已于2016年4月11日向孙启林下达《责令（限期）整改通知书》，要求孙启林于2016年5月1日前恢复林地原状并完成造林任务，2016年4月15日孙启林在深坑内进行了造林，面积25亩。2016年6月14日大安市林业局出具补充说明，确认孙启林的林地恢复验收不合格。2016年7月7日大安市林业局作出大林处决字（2016）01号《林业行政处理决定书》责令孙启林务必于2016年7月22日前将大安市安广镇王三家卜屯南林地恢复原状。2016年11月11日，大安市林业局以无法恢复林地原貌为由撤销大林处决字（2016）01号决定。目前，经本院实地调查，发现被孙启林毁坏的林地仍然没有恢复原状，仅在取土后形成的深坑内种植杨树，大安市林业局也没有进一步采取有效的监督管理措施。公益诉讼人认为，《中华人民共和国森林法》第十三条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。”因此，大安市林业局对其管辖内的森林资源具有法定的监督管理职责。《中华人民共和国森林法》第四十四条第一款、第三款规定“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以被毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款”。依据上述规定，大安市林业局具有责令孙启林恢复被其改变用途的林地原状并对其承包林地范围内的树木进行补种的权力，并负有在孙启林拒不补种树木或者补种不符合国家有关的规定的情况下，代为恢复并补种的法定义务。孙启林非法毁坏林地后，虽在大安市林业局下达责令整改通知后进行了恢复性造林。但孙启林采用的方式是在未将林地恢复原状的情况下，在深达4.1-6.5米的土坑内进行还林。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三的规定，恢复林地原状应当是将擅自改变用途的林地恢复到改变前的状态，因此孙启林在坑内造林不符合恢复原状的要求，不能完全发挥林木防风固沙、涵养水源、保持水土、调节气候、净化空气、降低噪声等生态服务功能，严重破坏了当地生态环境。同时，在未对土坑周边设立任何警示标志和采取相应的隔离措施的情况下，该土坑的存在也对周边居民的生活安全造成了潜在的危险，人民群众的人身安全和财产安全持续处于危险之中。大安市林业局在孙启林整改验收不合格的情况下，未依法继续履行监管职责，致使被破坏的林地没有恢复原状，国家和社会利益仍处在受侵害状态。公益诉讼人已于2016年4月6日向大安市林业局发出检察建议书，履行了诉前程序，大安市林业局仍未依法履行监管职责，林地资源仍未得到恢复，国家和社会利益仍处于受侵害状态。现根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第十一条的规定，向本院提起公益诉讼，请求判令：一、确认大安市林业局在孙启林没有恢复林地原状的情况下未继续履行职责的行政行为违法；二、判令大安市林业局依法履行监管职责，恢复被毁林地原状。
被告大安市林业局辩称：（一）被告大安市林业局已经履行了法定职责，根据《森林法》3条、10条的规定林地属于村集体所有，应当由乡级人民政府设专职负责或者兼职人员负责林地工作，被告大安市林业局由于安广镇林业站没有汇报，在2012年以前不知道孙启林毁坏林地的情况，正因为如此，安广镇林业站站长犯玩忽职守罪免于刑事处罚，被告大安市林业局已经对站长进行行政处分，知道后曾经口头多次通知孙启林恢复林地原状并完成造林任务。在2016年4月6日接到大安市人民检察院送到的检察建议书，于2016年4月11日就向孙启林下达了责令期限整改通知书，没有超过一个月的时间，2016年4月15日孙启林在深坑内进行造树面积为25亩，经大安市林业局验收不合格，于是2016年6月15日又向孙启林送达了责令整改通知书，告诉他整改不合格，应当恢复林地原状，2016年7月7日大安市林业局向孙启林下达了《林业行政处理决定书》限期恢复林地原状，如不恢复、不复议、不起诉等，林业局将申请人民法院强制执行，2016年11月11日撤销了此处理决定书；（二）因客观因素未能恢复原状，由于目前大安市修高速公路、吉林省西部土地整理重大项目、铁路扩能，都需要大量土资源，土源的价值比中砂还贵，由于土源极其缺乏，无法取得26万方土填空坑，故被孙启林毁坏的林地仍然没有恢复原状，大坑仍然存在，只是在深坑内种植杨树。
根据公益诉讼人的起诉意见，被告的答辩意见，合议庭归纳本案的争议焦点是：1、被告是否存在不履行法定职责行为，重点调查2009年孙启林非法将林地土资源卖出后，造成资源破坏，是否及时制止，恢复植被及地貌，是否达到要求？2、违法毁坏林地土资源行为是否处于持续状态？
公益诉讼人向本院提交以下证据材料：1、陶贵民、詹晓坤、孙长山、唐伟健等人证言，证明在本院发出检察建议前，林业局未采取任何措施督促孙启林恢复林地；2、大安市林业局《关于检察院提出十条问题的答复》和《补充说明》，证实2009年孙启林毁坏林地后，本院发出检察建议前，大安市林业局未及时制止孙启林的毁林行为，一直未对孙启林进行过任何行政处罚，也未督促孙启林恢复林地原状；3、现场GPS勘测图，证实在林业局向本院书面回复后，本院会同林业部门对现场进行了勘测，深坑内植树的面积为23.5亩，与被毁的25亩林地相差1.5亩，未达到恢复植被及地貌的要求；4、《白城市人民检察院关于就还林工作中出现的具体情况给予专业性解答的函》和《白城市林业局关于对白城市人民检察院＜关于就还林工作中出现的具体情况给予专业性解答的函＞的答复函》，证明大安市林业局督促孙启林在深坑内造林没有达到恢复林地原状的要求，在坑内造林与原状造林相比，对生态环境的保护作用达不到原有效果。上述证据证明，在本院提起行政公益诉讼前，大安市林业局，未依法履行法定职责，恢复林地原状；5、本林地现场照片，证明在本院发出检察建议前，该块林地处于被毁坏状态，大安市林业局整改后到本院提起公益诉讼前，该块林地仍处于被毁坏状态，大安市林业局仅督促当事人在深坑内植树；6、孙启林证言，证明该块林地是孙启林所毁，且现未予恢复原状。上述证据证明，到目前为止，位于安广镇永强村王三家卜屯南100米处的林地仍处于被毁坏状态。
被告向本院提交以下证据材料：1、2016年4月11日大安市林业局向孙启林下发的《责令（限期）改正通知书》，证明接到检察院的检察建议书不到一个月，就履行职责；2、《关于检察院十条问题的答复》，证明林业局不知道孙启林什么时间伐树、买树，已经对林业站站长进行行政处分；3、大安市林业局2016年6月15日下达的《责令（限期）改正通知书》，证明林业局一直履行法定职责；4、林业局2016年5月5日向公益诉讼人送达了情况说明，证明林业局已经履行了法定职责，并且孙启林有所作为。
庭审中诉讼双方出示的证据，与本案有关联性、合法性、真实性，且双方均没有提出异议，本院予以确认并作为定案依据。
经审理查明：2009年3月26日，孙启林以李志刚的名义与罗玉春签订转让协议，以65000.00元的价格受让了位于大安市安广镇永强村王三家卜屯南100米处，林权性质为集体所有，林木种类为用材林的林地承包经营权。2009年8月5日，孙启林与吉林省华一公路集团公司修建高速公路的第5标段项目部签订了土方购买协议。而后孙启林在没有办理任何准批手续的情况下，在其所承包的林地内取土26万立方米，得款人民币52万元，造成该林地被毁，形成一个土坑。2012年春，安广镇永强村居民曹仟骑三轮车从土坑旁边经过时，不慎掉入土坑内摔伤致死。2012年12月29日，大安市人民法院作出（2012）大刑初字第155号刑事判决书，以非法占用农用地罪判处孙启林有期徒刑二年，缓刑四年，并处罚金20000.00元。被告及其他部门人员因怠于履行职责被追究刑事责任，但被告仍然未履行监管职责。2016年4月6日，公益诉讼人向大安市林业局发出检察建议书，督促被告履行职责，被告在检察建议要求的一个月中虽然部分履行，但是没有完全履行，公益诉讼人以被告未依法履行法定职责为由向本院提起行政公益诉讼。
本院认为：公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告对其辖区内地森林资源具有保护和监管职责。孙启林在判刑前、判刑后被告未采取任何行政处理措施，未履行法定职责，只是在公益诉讼人向被告送达检察建议后，采取行政行为，但在规定的期限内虽然部分履行职责，但没有完全履行监管职责，致使森林资源遭到严重破坏，长达九年之久仍然处持续状态，不安全隐患仍然存在，故被告怠于履行法定职责的违法事实存在。综上，为保护森林资源，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告大安市林业局未依法履行监督、管理法定职责行政行为违法。
二、责令大安市林业局依法继续履行监督、管理职责。
如不服本判决，可在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省白城市中级人民法院。
审 判 长 刘遇忠
审 判 员 郭凤春
人民陪审员 于亚春
二〇一七年四月七日
书 记 员 李春花