上海市静安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）静行初字第235号
原告上海超艺园林建设有限公司，住所上海市浦东新区。法定代表人楼召祥，董事长。委托代理人李丹，上海市金石律师事务所律师。被告上海市浦东新区城市管理行政执法局，住所地上海市浦东新区。法定代表人曹亚中，局长。委托代理人朱旻、宋卫强。被告上海市城市管理行政执法局，住所地上海市黄浦区。法定代表人徐志虎，局长。委托代理人刘冬梅。委托代理人薛进展，上海博和律师事务所律师。原告上海超艺园林建设有限公司不服被告上海市浦东新区城市管理行政执法局(以下简称浦东城管局)限期拆除决定及上海市城市管理行政执法局(以下简称市城管局)行政复议决定，于2015年11月30日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月7日立案后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月21日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人李丹，被告浦东城管局的委托代理人朱旻、宋卫强，被告市城管局的委托代理人刘冬梅、薛进展到庭参加诉讼。本案现已审理终结。浦东城管局于2015年5月27日作出(浦－291)城管限拆字(2015)第0097号限期拆除决定，认定原告2005年在合庆镇华夏东路XXX号(临)三甲港海滨乐园实施未取得建设工程规划许可证新建建筑物的行为，违反了《上海市城乡规划条例》第三十四条第(一)项的规定，依据《上海市城乡规划条例》第五十八条的规定，责令原告自收到《限期拆除决定书》之日起7日内自行拆除。原告不服，提起行政复议申请，市城管局于2015年11月4日作出沪城管复决字(2015)第6号行政复议决定，维持了浦东城管局的行政行为。原告诉称，原告自2005年6月1日起承包经营三甲港海滨浴场至今，与上海三甲港海滨度假娱乐有限公司(以下简称三甲港公司)之间的合同纠纷案件正在法院处理中。原告认为，1、浦东城管局作出的决定认定事实不清，证据不足。决定书中的拆除建筑物的范围不明，没有具体面积以及区域。决定所依据的定案证据属于孤证，也是错误的证据；2、适用法律错误。决定书载明的行政复议机关错误，按《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》第三条第(二)款规定，对浦东城管局作出的决定，应向浦东新区人民政府或上海市规土局申请行政复议，而非市城管局。根据三甲港海滨乐园的特殊地理位置，对涉案建筑物的相关认定不能适用《上海市城乡规划条例》；3、行政复议决定认定事实不清，证据不足；4、市城管局没有权力作出行政复议决定；5、原告与三甲港公司的合同纠纷案件正在进行中，决定书中涉及建筑物系原告的重要证据，拆除将造成原告巨额损失。请求1、撤销(浦－291)城管限拆字(2015)第0097号限期拆除决定；2、撤销沪城管复决字(2015)第6号行政复议决定。被告浦东城管局辩称，1、原告公司代理人来我局作询问笔录时，执法人员已将涉案建筑物的方位、体量及现场照片让其进行了确认，故原告认为我局认定事实不清的理由不能成立；2、我局在调查中所取得的证据证明涉案建筑未取得建设工程规划许可证，系违法建筑；3、根据《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》第三条中扩权后行政复议体制的规定，我局作出的限期拆除决定，属于《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》(以下简称《暂行办法》)范围内的行政处罚权范畴，故将市城管局列为复议机关，依据充分；4、本案涉及地块已依法取得《建设用地规划许可证》，土地性质为国有商业用地，涉及该地块的建设活动，应当取得《建设工程规划许可证》等证照后方能施工建设。原告认为涉案地块不受规划法调整的说法不能成立。我局作出的决定事实清楚，证据确凿，职权依据充分，适用法律正确，程序合法，请求依法维持。被告市城管局辩称，浦东城管局作出的决定属于《暂行办法》规定范围内的行政处罚权范畴，根据《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》，我局具有行政复议的职权。我局于2015年8月6日受理原告提出的行政复议申请后，向原告及浦东城管局分别发出《行政复议申请受理通知书》及《行政复议答复通知书》，浦东城管局在规定时间内向我局提供了《行政复议答复书》及相关证据材料。我局经复议听证及延长审查期限后，于2015年11月4日作出行政复议决定，程序合法，请求依法予以维持。浦东城管局于举证期限内向本院提供了作出行政行为的证据和依据：一、行政行为的职权依据是《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》第二条第(十)项：“浦东新区城管综合执法部门相对集中行政处罚权的范围，在市政府发布的《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》规定的基础上扩大，具体如下：(十)依据城市规划管理方面法律、法规和规章的规定，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为行使行政处罚权。”经质证，原告认为三甲港属于海域范围，处罚权属于水利部门，浦东城管局没有执法权。浦东新区法院将相关民事案件也移送海事法院审理。二、行政行为的事实和程序证据1、《立案审批表》；2、现场检查笔录及现场照片15张；3、原告的《企业法人营业执照》、法定代表人的身份信息、委托书及代理人卢伟元的身份信息等；4、卢伟元的询问笔录及原告与三甲港公司签订的《三甲港海滨浴场承包经营合同》；5、浦东城管局《协查函》及上海市浦东新区规划和土地管理局的复函；6、《案件调查终结审批表》；7、《限期拆除事先告知书》及送达回证；8、原告的书面申辩；9、(浦－291)城管限拆字(2015)第0097号《限期拆除决定书》及送达回证；10、沪城管复决字(2015)第6号《行政复议决定书》。浦东城管局以上述证明，该局在违法现场检查中，对35幢违法搭建的面积、分布范围进行了测量，并拍摄了照片，原告的代理人也对现场情况进行了确认。该局经调查认定原告上述搭建未取得《建设工程规划许可证》，在作出限期拆除决定前向原告作了事先告知，原告虽提出申辩，但未合理陈述搭建的合法性。该局作出限期拆除决定后，向原告送达了《限期拆除决定书》。经质证，原告对证据1没有异议；对证据2照片反映存在35幢建筑物没有异议，但认为不能证明这些建筑物属于违章建筑；对证据3的真实性没有异议，但认为是由法定代表人进行委托，而非公司授权，故不能证明委托成立；对证据4的真实性没有异议，但认为卢伟元并不清楚涉案建筑物的具体情况，且卢伟元的委托存在瑕疵，故对其所要证明的内容不认可；证据5中《协查函》是复印件，真实性无法确认，且规划部门没有管辖权，无权作出认定；证据6没有异议；证据7真实性没有异议，认为送达回证反映的是拒签，原告没有收到《限期拆除事先告知书》；证据8真实性没有异议；证据9真实性没有异议，但卢伟元无权签署文书；证据10真实性没有异议。针对原告的质疑，浦东城管局反驳称，委托书盖有原告公司印章，原告对卢伟元的授权是有效的；《协查函》的原件已交协查单位，被告处仅有复印件，原告如没有收到《限期拆除事先告知书》，也不可能提出申辩。三、行政行为的法律依据是《上海市城乡规划条例》第三十四条第(一)项：“下列建设项目，建设单位或者个人应当按规定申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证：(一)新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路或者管线工程；”第五十八条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由规划行政管理部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”经质证，原告认为，三甲港海滨乐园属于海域范围，不应当适用《上海市城乡规划条例》进行查处。对此，浦东城管局认为，涉案地址以前属于滩涂，但在核发了《建设用地规划许可证》后，已纳入到城市规划许可范围，原告在该土地范围内建造建筑物需要取得《建设工程规划许可证》。市城管局提供了如下证据，以证明行政复议程序的合法性：1、《行政复议申请书》及快递凭证；2、上海市绿化和市容局公文处理单；3、《行政复议申请受理通知书》及邮寄凭证；4、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证；5、浦东城管局提交的《行政复议答复书》及证据材料；6、原告要求查阅证据材料的《申请书》；7、市城管局向原告寄送证据材料的快递凭证；8、《行政复议听证通知书》及快递凭证；9、《听证笔录》；10、(2015)浦民二(商)初字第1391号民事裁定书；11、上海市水利局1995年12月25日《关于同意浦东新区三甲港南侧围海造地的批复》；12、上海市浦东新区综合规划土地局1999年1月28日颁发的沪浦地(99)015号《建设用地规划许可证》；13、市城管局2015年9月29日作出的《行政复议延长审查期限通知书》及邮寄凭证；14、沪城管复决字(2015)第6号《行政复议决定书》及邮寄凭证。经质证，原告对上述证据真实均无异议。此外，市城管局就其行政复议权解释称，《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》中包括了《暂行办法》中原有的执法权和新增加的执法权，浦东城管局对原告作出的处理，属《暂行办法》第十六条规定范围内的行政处罚权范畴，市城管局具有行政复议权。对此，原告表示不认可。经审核，两被告提交的证据均真实合法，与被诉行政行为的合法性具有关联性，均具有证据效力。浦东城管局提交的《协查函》复印件虽无原件核对，但浦东城管局关于原件已交协查单位的解释合理，且上海市浦东新区规划和土地管理局出具的复函亦能印证《协查函》的真实性，故本院对该证据的真实性予以认可。经审理查明，1995年12月，上海市水利局批复同意上海市浦东新区农村发展局在三甲港南侧围滩造地约400亩，用于发展经济。1998年8月，上海华夏文化旅游区开发有限公司(以下简称华夏公司)经批准在上述造地范围内建造“三甲港海滨乐园”项目，并于1999年1月取得建设用地规划许可证。2005年4月，华夏公司与原告签订《三甲港海滨浴场承包经营合同》。2008年5月，由华夏公司投资设立的三甲港公司与原告就上述承包经营的事宜进行续约。2009年5月，三甲港公司又与原告签订《三甲港海滨浴场承包经营合同》，就原告承包经营三甲港海滨浴场事宜进行重新约定，承包期限至2016年3月31日止。2015年3月27日，浦东城管局接上级交办，派出执法人员对浦东新区合庆镇华夏东路XXX号(临)三甲港海滨乐园进行检查，发现该处存在35幢涉嫌违法搭建的建(构)筑物，执法人员遂制作了现场检查笔录、绘制了现场检查图，并对35幢建(构)筑物进行测量及拍照取证，经测量，上述建(构)筑物总面积为14,508.82平方米。同年3月30日，浦东城管局对上述涉嫌违法行为进行立案调查。原告委托了公司员工卢伟元作为代理人协助调查处理。2015年4月22日，浦东城管局执法人员对卢伟元进行调查询问时，出示了取证照片让其辨认，卢伟元承认上述建(构)筑物系其公司在2005年建造，小部分是在之后两年内建造，也认可执法人员测量的面积。2015年4月22日，浦东城管局就上述建(构)筑物的合法性函请上海市浦东新区规划和土地管理局协查，该局复函称上述建筑物未核发过建设工程规划许可证。浦东城管局经调查后，认定原告实施了未取得建设工程规划许可证新建建筑物的违法行为，遂于2015年5月19日向原告送达《限期拆除事先告知书》。2015年5月20日，原告向浦东城管局合庆中队提交书面陈述，称该公司系在华夏公司同意下实施景区必要的相关功能配套设施的建设。2015年5月27日，浦东城管局作出系争的(浦-291)城管限拆字(2015)第0097号限期拆除决定，原告不服，于2015年8月3日向市城管局提出行政复议申请，同年8月6日，市城管局法制机构收到原告的申请书后，分别向原告和浦东城管局发送了《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。同年8月18日，浦东城管局向市城管局提交了《行政复议答复书》及作出行政行为的证据。同年9月29日，市城管局进行了复议听证。当日，市城管局依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，决定延长30日作出行政复议决定。市城管局经复议审理，认为浦东城管局作出的限期拆除决定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，虽《限期拆除决定书》未能写明违法建(构)筑物的具体方位等，存在瑕疵，但未对原告的实体权利产生影响。2015年11月4日，市城管局作出维持原行政行为的复议决定，并向原告送达《行政复议决定书》。本院认为，根据《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》的规定，浦东城管局有权依据城市规划管理方面法律、法规和规章的规定，对所辖区域内(浦东国际机场地区除外)擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为行使行政处罚权。本案中，涉案建筑所在地块曾取得过建设用地规划许可，故该地块上的建设活动，应受城市规划管理方面的法律、法规和规章的调整，浦东城管局依法具有对涉案建筑进行查处的职责。原告未经批准在浦东新区合庆镇华夏东路XXX号(临)三甲港海滨乐园中搭建建(构)筑物35幢计14,508.82平方米的事实，有浦东城管局的现场检查笔录(含现场检查图)、照片、卢伟元的询问笔录及浦东新区规划和土地管理局协查复函等证据证实，应予认定。在浦东城管局调查过程中，原告出具了盖有公司印章的委托书，委托卢伟元在三甲港海滨乐园案件中，作为代理人协助调查处理，该委托书的形式、内容均合法，原告认为委托不成立的理由，本院不予采纳。《限期拆除决定书》中虽没有写明违法建(构)筑物的具体面积和部位，但结合现场检查图中35幢建(构)筑物所处的具体部位和标明幢号的照片，可以清晰地判断出35幢建(构)筑物的部位及形态。执法人员在向卢伟元调查时也出示了照片并告知测量的面积，卢伟元对此并无异议。因此，《限期拆除决定书》未写明违法建(构)筑物面积的瑕疵，不影响对案件事实的认定，市城管局的行政复议决定也已指明了该问题，原告以此认为限期拆除决定事实不清的理由不足，本院不予采纳。根据《上海市城乡规划条例》第三十四条第(一)项的规定，新建建筑物、构筑物的，应当按规定申请办理建设工程规划许可证。卢伟元的询问笔录及浦东新区规划和土地管理局的协查复函均表明原告上述搭建没有取得建设工程规划许可证，且在本案审理中，原告也没有提出相反的证据。故对原告关于限期拆除决定认定事实错误的意见，本院亦不予采纳。鉴于原告的违法建设行为无法采取改正措施消除影响，浦东城管局依据《上海市城乡规划条例》第五十八条的规定作出限期拆除决定，适用法律依据正确。浦东城管局在作出决定前已履行了事先告知义务，作出决定后依法向原告送达了文书，执法程序合法。三甲港海滨乐园属于向不特定公众开放的公共场所，原告擅自搭建建筑物、构筑物的行为属于《暂行办法》第十六条授权城管执法部门行使行政处罚权的范畴，限期拆除决定告知的复议机关正确。市城管局对《上海市人民政府关于扩大浦东新区城市管理领域相对集中行政处罚权范围的决定》中规定的复议权所作解释符合该决定的原意，本判决不再赘述。此外，涉案建(构)筑物在原告与他人的合同纠纷案件中是否属于证据范围、是否需要保全、以何种方式保全，应由审理法院依法判断和处理。原告关于“与三甲港公司的合同纠纷案件正在进行中，决定书中涉及建筑物系原告的重要证据，拆除将造成原告巨额损失”的理由，与限期拆除决定的合法性没有关联。市城管局在受理原告的行政复议申请后，经听证和延长审查期限，于规定的时限内作出行政复议决定，并向原告送达《行政复议决定书》，程序合法。综上，原告的诉讼请求缺乏事实与法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款、第十条第一款之规定，判决如下：驳回原告上海超艺园林建设有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告上海超艺园林建设有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 符德强
审 判 员 张晴莎
人民陪审员 陈洪林
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 周 易
附：相关法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条……经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。……第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。……第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。……