山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终749号
上诉人张丙存（原审原告），男，1963年4月7日出生，汉族，农民，住泗水县。
委托代理人姚海涛，山东纵横统一律师事务所律师。
被上诉人泗水县人民政府（原审被告），住所地泗水县泉兴路行政中心。
法定代表人刘宜星，县长。
委托代理人孙建华，山东泗达律师事务所律师。
委托代理人王焱，泗水县国土资源局工作人员。
上诉人张丙存因诉泗水县人民政府房屋拆迁补偿安置方案一案，不服济宁市中级人民法院（2015）济行初字第251号行政裁定书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告张丙存诉称，原告系泗水县泗河街道榆树园社区的农民，1998年榆树园社区利用本村的非耕地建设商业综合营业楼，原告建房屋一套，用途为商业，2001年11月1日办理了泗私字第00××25号房产证。2014年12月份，被告方工作人员在原告房屋附近张贴了《泗水县榆树园社区沿中兴路21户营业用房房屋征收评估结果公示》，包括原告在内的21户业主随即向被告方提出异议，被告未予答复。2015年2月底，泗水县泗河街道榆树园社区居民委员会以原告的房屋已被泗水县人民政府征收为由，通知原告按时签订搬迁协议，被告建设指挥部工作人员又向原告发放了《泗水县榆树园社区征地范围内房屋补偿安置方案（明白纸）》、《泗水县榆树园社区征地范围内房屋签订搬迁补偿协议序号挑选办法》，并对原告的房屋进行了评估，将土地及地上附着物补偿价格表交于原告。原告的房屋所在土地被国家征收，房屋所在地已城市化，土地的性质已变为城镇国有土地，原告的房屋应视为国有土地上的城镇房屋，被告征收补偿程序和补偿标准等应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定进行，被告仍适用征地时的补偿标准即泗政法（2013）16号文对原告的营业房进行补偿，其补偿明显过低。原告如果选择房屋安置，被告还要向原告收取出让金，不符合法律规定。被告作出的补偿安置方案侵害了原告的合法权益，请求：1、撤销被告作出的《泗水县榆树园社区(新一中对过)征地范围内房屋补偿安置方案》的决定。2、诉讼费用由被告承担。
原审法院认为，涉案房屋补偿安置方案是行政机关在行政管理的过程中作出的具有指导性质的内部行政行为，属于不具有强制力的行政指导行为。虽然该文件的内容涉及房屋搬迁补偿、安置标准等问题，但并没有强制被搬迁居民必须按照房屋补偿安置方案载明的标准签订协议。被搬迁居民可以基于自身的利益判断，选择是否签订协议，即使不签订协议，也不会受到处罚或其他形式的制裁。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（四）不具有强制力的行政指导行为；…。故，原告所诉搬迁补偿安置方案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张丙存的起诉。
原审原告张丙存不服原审法院裁定，上诉称：1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条的规定，被上诉人作出的《泗水县榆树园社区（新一中对过）征地范围内房屋补偿安置方案》（泗政发[2013]16号）属于行政审判受案范围。2、内部行政行为是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为，因而内部行政行为对公务员的权利和义务有重大的影响。行政指导行为是指行政主体依照国家的法律、政策的规定而作出的，目的是引导行政相对人自愿采取的一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的一种非职权的行为。房屋征收补偿方案是具体行政行为，该行为具备处分性、特定性、单方性、外部性特征，符合独立具体行政行为的要件，不是内部行政行为或者行政指导行为，对被征收人的合法权益产生影响。房屋征收补偿方案是为组织实施征地而作出的，虽然只是征收环节中的一个程序，但是补偿数额的多少与被征收人有直接的利害关系，对被征收人产生实质影响，依法应属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。征收补偿是政府根据需要征收农民集体土地而给与不动产补偿，它是由征收这一行政行为引发的，属于行政补偿范畴。征收补偿中，被上诉人享有确认补偿对象、解释补偿标准等单方面特权，上诉人仅有配合和服从的义务，毫无讨价还价的权利，征收者与被征收者双方不是平等的民事主体，补偿方案一经公布，非经法定程序，不得更改，具有确定力，符合具体行政行为效力的有关规定，现实中对上诉人具有拘束力。3、泗政发(2013)16号文第五页第（六）项规定：“未在规定期限内移交土地的，责令限期移交土地，直至申请法院强制执行”，现实中，被上诉人已经采取了断水、断路、在上诉人的房屋上写上“拆”字，在房屋前倒垃圾等方式，让上诉人难以居住和经营，上诉人是逼迫无奈才提起的诉讼，如果上诉人这种情况下再不提起诉讼进行维权，难道等到被上诉人拆除了上诉人的房屋以后才能提起诉讼吗？4、被上诉人指定的房屋安置补偿方案不符合法律规定。根据最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》（法[2005]行他字第5号）：“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地己被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置”。上诉人的房屋所在地区在1991年就已纳入城市规划区，上诉人的房屋应视为国有土地上的城镇房屋。《城市房屋拆迁管理条例》现己被《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代，其征收补偿程序和补偿标准等亦应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》（济政发（2014）10号文）等规定进行。被上诉人制定的泗政(2013)16号的依据为鲁政字（2012）288号文、鲁价费发(2008)178号文，与现行补偿规定明显相悖。根据以上法律规定，征收单位应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋所在区位类似房地产的市场价格。本案中，补偿价格标准低于市场价格，显然不符合法律规定。
被上诉人泗水县人民政府未向本院提交书面答辩意见。
本院认为：涉案房屋补偿安置方案是行政机关在行政管理的过程中作出的具有指导性质且不具有强制力的行政指导行为。征收土地、拆迁房屋涉及的具有约束力的文件并非上述房屋补偿安置方案，涉及的居民可以基于自我判断，选择是否签订协议。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（四）不具有强制力的行政指导行为；…。故，本案上诉人起诉针对的拆迁补偿安置方案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉人张丙存的起诉，裁判结果并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年七月二十六日
书 记 员 蒋巧菲