甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甘行终字第149号
上诉人（一审原告）甘肃保丰化肥有限责任公司（以下简称保丰公司）。住所地：永登县树屏镇哈家咀村。
法定代表人刘磊，该公司总经理。
委托代理人邹世语，甘肃金城律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）永登县人民政府（以下简称永登县政府）。
法定代表人杨平，该县县长。
委托代理人余永忠。
委托代理人杨建中，甘肃正鼎律师事务所律师。
上诉人保丰公司因诉永登县政府土地行政处理一案，不服兰州市中级人民法院（2014）兰行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人保丰公司的委托代理人邹世语，被上诉人永登县人民政府常务副县长马力仁及委托代理人余永忠、杨建中到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1998年9月20日，保丰公司与永登县国土资源局（原永登县土地管理局，以下简称县国土局）、永登县树屏乡人民政府、永登县树屏乡茅茨村民委员会及六社签订《征拨土地协议书》，内容为：“一、位置与面积，位于永登县树屏乡境内，马尹辅道18Km＋50m西侧属茅茨村六社集体盐碱地130亩，国有荒山荒坡72.30亩，共计202.3亩，具体位置与面积以县政府批文和附图为准。二、同意将上述土地征拨给保丰公司作为种、养、改农业用地，该项目建设批准后，不得非法转让、出租或擅自改变土地使用用途。三、土地补偿费，该地为盐碱地，根据《甘肃省实施土地管理法办法》规定，经建设单位与乡村社协商，每亩给予500元补偿，即130亩ｘ500元／亩=65000元，国有荒山坡72.30亩无偿划拨，此款由保丰公司于协议生效后汇至树屏乡人民政府。四、根据《甘肃省实施土地管理法办法》规定，收取土地管理费4%，即65000元ｘ4%=2600元，此款由保丰公司于协议生效后汇至永登县土地管理局。五、土地批准后，闲置一年收取土地闲置费、闲置二年由县政府无偿收回土地使用权。六、土地征拨后，所有权属国家，使用权属保丰公司。使用期限为五十年。即，公元1998年11月30日至公元2048年11月30日，使用期满后，如继续使用，按《土地法》有关规定重新办理用地手续。七、其它事项由乡、村负责协商解决。八、本协议自县政府批准之日起生效。”1998年10月18日，保丰公司又与县国土局、永登县树屏乡人民政府、永登县树屏乡哈家咀村民委员会及二社、永登县树屏乡茅茨村民委员会及六社签订《征拨土地协议书》。主要内容为：“一、位置与面积，位于永登县树屏乡境内，马尹辅道18Km＋50m西侧400m处，属哈家咀村二社集体盐碱地16.52亩，茅茨村六社19.16亩，国有荒山坡28.26亩，共计63.94亩，具体位置与面积以县政府批文和附图为准。……。三、土地补偿费，该地为盐碱地，根据《甘肃省实施土地管理法办法》规定，经建设单位与乡村社协商，每亩给予500元补偿，即35.68亩x500元／亩=17840元，国有荒山坡28.26亩无偿划拨，此款由保丰公司于协议生效后汇至树屏乡人民政府。四、根据《甘肃省实施土地管理法办法》规定，收取土地管理费4%，即17840元x4%=713.60元，此款由保丰公司付给永登县土地管理局。……。”该协议中的第二、五、六、七、八条与1998年9月20日保丰公司与县国土局等单位签订的《征拨土地协议书》中的第二、五、六、七、八条内容一致。1998年12月8日，县政府向保丰公司作出永政土发（1998）153号《关于甘肃保丰化肥有限责任公司种养改农业主体示范项目征拨土地的批复》，内容为：“一、同意将树屏乡境内马尹辅道18Km＋50m西侧属茅茨村六社集体盐碱地130亩，国有荒山荒坡72.30亩，共计202.3亩，征拨给保丰公司作为种、养、改农业用地（范围详见附图红线所示）。二、该地征拨后，土地所有权属国家，开发经营权在土地使用期内属保丰公司。期限为五十年，即公元1998年11月30日至公元2048年11月30日。使用期满后如继续使用，按土地管理法律、法规重新办理用地手续。三、请按《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理土地手续，并严格按照土地协议书的内容执行。该项目建成后申报县土地管理部门核发土地证书。”同日，县政府作出永政土发（1998）154号《关于甘肃保丰化肥有限责任公司种养改农业主体示范项目征拨土地的批复》。批复第一条的内容为：“同意将树屏乡境内，马尹辅道18Km＋50m西侧400m处，属哈家咀村二社集体盐碱地16.52亩，茅茨村六社集体盐碱地19.16亩，国有荒山坡28.26亩，共计63.94亩，征拨给保丰公司作为种、养、改农业用地。”此批复第二、三条内容与永政土发（1998）153号批复第二、三条内容一致。1999年3月22日，保丰公司向县政府分别递交编号99—007与99—008《土地登记申请书》。经县国土局审核，县政府作出同意登记发证的审批意见并向保丰公司颁发了永国用（1999）字第007号与永国用（1999）字第008号《国有土地使用证》。2006年7月21日，县政府根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《闲置土地处置办法》的相关规定以及2005年11月15日县政府第52次常务会议精神，作出永政发（2006）68号《关于对兰州瑞赛食品有限公司等9宗开发建设项目闲置未利用土地的处理决定》，决定对兰州瑞赛食品有限公司等9宗开发建设项目闲置未利用土地进行依法处置。处置内容为：“……（三）对有部分投入、进行过开发的6宗未利用土地，责令投资商于2006年12月30日之前投入资金进行开发建设，逾期仍不开发利用者，依法收回土地使用权。……。4、保丰公司经县政府于1998年12月批准征用树屏镇哈家咀、茅茨两村集体土地338.54亩。目前，该项目仅修建车间一处，围墙约500米。自2002年至今闲置未用。……。”2014年1月20日，县国土局给保丰公司作出永国土资闲调（2014）2号、永国土资闲调（2014）3号《荒芜闲置土地调查通知书》及《现场调查通知书》。永国土资闲调（2014）2号《荒芜闲置土地调查通知书》内容为：“你公司于1998年10月18日与县国土局、树屏乡人民政府、树屏乡哈家咀村和茅茨村签订《征拨土地协议书》，并于1998年12月8日由县政府下达永政土发（1998）153号《关于甘肃保丰化肥有限责任公司征拨建设用地的批复》，取得了我县树屏镇境内马尹辅道18Km＋50m西侧用途为种、养、改的202.3亩国有农业用地开发经营权，土地证号为：永国用（1999）字第0**号。经我局核查发现你公司取得该宗土地使用权后至今，未按照《征拨土地协议书》约定和永政土发（1998）153号批文要求期限开发经营，涉嫌违反该地《征拨土地协议书》第五条‘土地批准后，闲置一年收取土地闲置费，闲置二年由县政府无偿收回土地使用权’的约定和永政土发（1998）153号第三条‘……并严格按照土地协议书的内容执行……’之规定，我局将对该地开发经营情况开展调查核实工作。请你公司在收到本通知书之日起30日内提供该土地开发经营情况、荒芜闲置原因以及相关说明等材料，书面报送至县国土局（永登县城关镇人民街265号一楼永登县国土资源执法监察大队办公室）。逾期未能提供上述相关书面材料的，将以我局调查结果作为认定荒芜闲置土地的事实证据。永国土资闲调（2014）3号《荒芜闲置土地调查通知书》内容为：你公司于1998年10月18日与原永登县土地管理局、树屏乡人民政府、树屏乡哈家咀村和茅茨村签订《征拨土地协议书》，并于1998年12月8日由永登县人民政府下达永政土发（1998）154号《关于甘肃保丰化肥有限责任公司征拨建设用地的批复》，取得了我县树屏镇境内马尹辅道18Km＋50m西侧400米处用途为种、养、改的63.94亩国有农业用地开发经营权，国有土地证号为永国用（1999）字第0**号。经我局核查发现你公司取得该宗土地使用权后至今，未按照《征拨土地协议书》约定和永政土发（1998）154号批文要求期限开发经营，涉嫌违反该地《征拨土地协议书》第五条‘土地批准后，闲置一年收取土地闲置费，闲置二年由县政府无偿收回土地使用权’的约定和永政土发（1998）154号第三条‘……并严格按照土地协议书的内容执行……’之规定，我局将对该地开发经营情况开展调查核实工作。请你公司在收到本通知书之日起30日内提供该土地开发经营情况、荒芜闲置原因以及相关说明等材料，书面报送至县国土局（永登县城关镇人民街265号一楼永登县国土资源执法监察大队办公室）。逾期未能提供上述相关书面材料的，将以我局调查结果作为认定荒芜闲置土地的事实证据。《现场调查通知书》内容为：因你公司位于永登县树屏镇哈家咀村境内永国用98-066号、永国用99-077号和永国用（1999）字第008号等三宗国有建设用地和农业开发用地涉嫌闲置、荒芜，我局向你公司送达《闲置土地调查通知书》（永国土资闲调（2014）1号）、《闲置土地调查通知书》（永国土资闲调（2014）2号）和《荒芜闲置土地调查通知书》（永国土资闲调（2014）3号）进行调查。我局将于2014年1月24日进行现场调查，届时将进行有关情况询问、现场指界和建筑物等地面附着物指认。现通知你公司法人代表持公司营业执照、本人身份证和以上所涉土地证等相关证件资料原件和加盖公章、法人代表签名的复印件各一套现场接受调查，如委托代理人接受现场调查，除持以上证件资料外，委托代理人需持委托代理人的本人身份证和委托书。届时你公司如不接受调查，将以我局现场调查结果为准。同日，县国土局工作人员前往保丰公司并以电话、短信方式通知保丰公司相关人员到场送达时，保丰公司相关人员未到场。县国土局工作人员遂将永国土资闲调（2014）2号、永国土资闲调（2014）3号《荒芜闲置土地调查通知书》及《现场调查通知书》张贴于保丰公司大门之上且进行了拍照，永登县树屏镇国土所的工作人员在《送达回证》中“受送达人拒收时见证人签章”栏里签了名。2014年3月19日，县国土局向保丰公司作出永国土资闲听告（2014）2号、3号《听证权利告知书》，内容为：“我局就你公司永国用（1999）字第007号、永国用（1999）字第008号国有农业开发用地涉嫌闲置问题进行了调查，根据你公司向我局提交的该宗地《土地使用情况说明》和我局实地踏勘、向所在镇村调查了解情况，以及核查以往土地管理有关资料，现认定你公司有违反该地征地批文要求和征拨土地协议书相关条款的情形，存在未支付征地补偿款和未按照甘肃省农业委员会《关于甘肃保丰化肥有限责任公司〈种、养、改农业立体示范项目〉的批复》（1998-79）项目内容开发经营等问题。我局将报请我县人民政府进行如下处理：1、废止该宗地批文效力和解除征拨土地协议；2、注销该宗土地登记和土地利用证书。如有异议，你公司享有陈述、申辩和听证的权利，接到本告知书5个工作日内可向我局陈述、申辩和申请听证，我局将依照《国土资源听证规定》依法组织听证。逾期未提出的，视为放弃听证。”同日，县国土局向保丰公司委托代理人进行了送达。2014年3月21日，保丰公司向县国土局提交《听证申请书》，申请举行听证。2014年3月25日，县国土局向保丰公司发出永国土资听字（2014）2号、3号《听证通知书》，通知其听证的事由为永国土资闲听告（2014）2号、3号《听证权利告知书》拟处事项；听证的时间为2014年4月2日上午9时30分；听证地点为县国土局四楼会议室；当事人的权利和义务为收集、提供相关材料和证据等，并于同日向保丰公司委托代理人进行了送达。2014年4月2日，县国土局就拟认定保丰公司永国用（1999）字第007号、永国用（1999）字第008号两宗国有农用地协议无效、废止批文、注销土地登记案件组织了听证。保丰公司在听证会上没有提供其对上述两宗土地进行改良的相关证据。之后，县国土局向县政府报送了永国土发（2014）39号《关于处理甘肃保丰化肥有限责任公司未履行永国用（1999）字第007号等两宗国有农业开发用地征拨批文协议有关问题的请示》。2014年4月24日，县政府给县国土局作出永政国土发（2014）5号《决定》。2014年4月28日县国土局给保丰公司发出永国土发（2014）46号《关于废止和解除永国用（1999）字第007号等两宗国有农业开发用地征拨批文和协议的通知》，主要内容为：“经报请我县人民政府批准，根据《永登县人民政府关于废止和解除保丰公司永国用（1999）字第007号等两宗国有农业开发用地征拨批文和协议的决定》（永政国土发（2014）5号），现通知你公司：1、废止永政土发（1998）153号和永政土发（1998）154号用地征拨批文；2、解除上述两宗土地《征拨土地协议书》；3、限你公司接此通知后7日内交回永国用（1999）字第007号和永国用（1999）字第008号土地权利证书。如你公司逾期拒不交回和办理注销手续，我局将以公告方式注销土地登记和土地权利证书；……。”永政国土发（2014）5号《决定》与永国土发（2014）46号《通知》均于2014年5月5日给保丰公司进行了送达。2014年7月9日，县国土局在《兰州晚报》上刊登《注销公告》，内容为：“经永登县人民政府永政国土发（2014）5号文件批准，我局向你公司于2014年5月5日现场送达了永国土发（2014）46号文件。通知你公司收文后7日内交回永国用（1999）字第007号和008号两宗土地使用证，并办理土地登记和土地权利证书注销手续。鉴于你公司逾期未按通知要求办理。现公告注销上述两宗土地登记和土地权利证书。”保丰公司对县政府作出的永政国土发（2014）5号《决定》不服，向法院提起行政诉讼。在一审庭审中，保丰公司提交了其与姚文杰2006年12月28日签订采购凹凸棒土的《合同书》。该合同上只有保丰公司代表李德宏的签名，没有保丰公司的签章。保丰公司还提交了姚文杰于2007年3月26日、11月27日、2009年2月20日、11月10日、2011年3月2日、10月26日六次收到保丰公司支付货款、运费共计726300元的收条以及徐世刚2007年12月15日、2009年11月26日、2011年12月5日三次收到保丰公司支付劳务费共计30740元的收条。另查明，1998年10月10日保丰公司与县国土局、永登县树屏乡人民政府、永登县树屏乡哈家咀村委会及二社、八社和永登县树屏乡茅茨村委会及六社签订《征拨土地协议书》。1998年11月5日，县政府作出永政土发（1998）114号《关于保丰公司征拨建设用地的批复》，批准将位于永登县树屏乡境内马尹辅道18Km＋50m西侧400m处属哈家咀村二社盐碱地20亩、八社9.8亩，茅茨村六社34.5亩、国有荒山坡8亩，共计72.3亩土地征拨给保丰公司作为建设用地使用。保丰公司取得了县政府颁发的永国用（1998）字第066号《国有土地使用证》。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案中，保丰公司于1998年9月20日与县国土局、永登县树屏乡人民政府、永登县树屏乡茅茨村委会及六社签订《征拨土地协议书》，约定，将位于永登县树屏乡境内马尹辅道18Km＋50m西侧属茅茨村六社集体盐碱地130亩、国有荒山荒坡72.30亩，共计202.3亩土地征拨给保丰公司作为种、养、改农业用地，国有荒山坡72.30亩无偿划拨，130亩集体盐碱地给予65000元的补偿，由保丰公司于协议生效后将土地补偿费汇至树屏乡人民政府，收取土地管理费2600元，由保丰公司汇至县国土局。土地批准后，闲置一年收取土地闲置费、闲置二年由县政府无偿收回土地使用权。1998年10月18日，保丰公司又与县国土局、永登县树屏乡人民政府、永登县树屏乡哈家咀村委会及二社、永登县树屏乡茅茨村委会及六社签订《征拨土地协议书》，约定，将位于永登县树屏乡境内，马尹辅道18Km＋50m西侧400m处属哈家咀村二社集体盐碱地16.52亩、茅茨村六社19.16亩、国有荒山坡28.26亩，共计63.94亩土地征拨给保丰公司作为种、养、改农业用地，国有荒山坡28.26亩，无偿划拨，35.68亩集体盐碱地给予17840元的补偿，由保丰公司于协议生效后将土地补偿费汇至树屏乡人民政府，收取土地管理费713.60元，由保丰公司付给县国土局。上述两份征拨土地协议书中均约定协议自县政府批准之日起生效，且均载明土地批准后，闲置一年收取土地闲置费、闲置二年由县政府无偿收回土地使用权。1998年12月8日，县政府向保丰公司作出永政土发（1998）153号、永政土发（1998）154号《关于保丰公司种养改农业主体示范项目征拨土地的批复》，同意将上述两份征拨土地协议书中涉及的土地征拨给保丰公司作为种、养、改农业用地，同时要求按《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理土地手续，并严格按照土地协议书的内容执行。1999年3月22日，经保丰公司申请，县政府向保丰公司颁发了永国用（1999）字第007号与永国用（1999）字第008号《国有土地使用证》。然而，保丰公司自县政府1998年12月8日给其作出永政土发（1998）153号、永政土发（1998）154号批复起至2014年4月24日，县政府给县国土局作出永政国土发（2014）5号《决定》止，没有按照签订的上述两份征拨土地协议的约定将土地补偿费汇至树屏乡人民政府，该事实有县政府提交的树屏乡人民政府开具的《证明》及记账凭证等证据证实。且在所签两份征拨土地协议生效后至县政府2006年7月21日向其等单位作出永政发（2006）68号《关于对兰州瑞赛食品有限公司等9宗开发建设项目闲置未利用土地的处理决定》，期间，保丰公司没有对永国用（1999）字第007号、永国用（1999）字第008号两宗国有农用地进行开发经营。直至2014年县国土部门对该县国有土地使用情况进行调查时保丰公司仍未对上述两宗土地进行开发经营，对此有县政府提交的《视听资料》等证据予以证实。为此，县国土局于2014年1月20日给保丰公司作出永国土资闲调（2014）2号、永国土资闲调（2014）3号《荒芜闲置土地调查通知书》、《现场调查通知书》。2014年3月19日，县国土局向保丰公司作出永国土资闲听告（2014）2号、3号《听证权利告知书》，告知保丰公司有违反该地征地批文要求和征拨土地协议书相关条款的情形，存在未支付征地补偿款和未按照甘肃省农业委员会《关于保丰公司〈种、养、改农业立体示范项目〉的批复》（1998-79）项目内容开发经营等问题，县国土局将报请县政府进行如下处理：1、废止该宗地批文效力和解除征拨土地协议；2、注销该宗土地登记和土地利用证书。并告知保丰公司享有陈述、申辩和听证的权利。2014年3月21日保丰公司向县国土局提交《听证申请书》，2014年3月25日县国土局向保丰公司发出永国土资听字（2014）2号、3号《听证通知书》，2014年4月2日，县国土局组织了听证。在听证会上保丰公司没有提供其对永国用（1999）字第007号、永国用（1999）字第008号两宗国有农用地进行改良的相关证据。在县国土局向县政府报送了永国土发（2014）39号《关于处理保丰公司未履行永国用（1999）字第007号等两宗国有农业开发用地征拨批文协议有关问题的请示》之后，县政府遂于2014年4月24日给县国土局作出永政国土发（2014）5号《决定》。因保丰公司在取得永国用（1999）字第007号、永国用（1999）字第008号两宗国有农用地后没有进行开发经营，也没有向树屏乡人民政府支付土地补偿费，按照其与县国土局、永登县树屏乡人民政府、永登县树屏乡茅茨村委会等单位签订的两份《征拨土地协议书》第五条“土地批准后，闲置一年收取土地闲置费、闲置二年由县政府无偿收回土地使用权”之约定，县政府以永政国土发（2014）5号《决定》决定废止永政土发（1998）153号、永政土发（1998）154号批复及解除两份《征拨土地协议书》之行政行为并无不当，对保丰公司诉请撤销县政府作出的永政国土发（2014）5号《决定》的诉讼请求，不予支持。关于在本案庭审过程中保丰公司当庭提交的其与姚文杰2006年12月28日签订采购凹凸棒土的《合同书》和姚文杰于2007年3月26日至2011年10月26日六次收到保丰公司支付货款、运费共计726300元的《收条》以及徐世刚2007年12月15日至2011年12月5日三次收到保丰公司支付劳务费共计30740元的《收条》以证明其对涉案两宗盐碱地进行了改良的证据问题。保丰公司在本案庭审过程中提交了其与姚文杰签订采购凹凸棒土的《合同书》，但经审查该合同书上只有保丰公司代表李德宏的签名，没有保丰公司的签章。保丰公司虽还提交了姚文杰六次收到保丰公司支付货款、运费共计726300元的《收条》以及徐世刚三次收到保丰公司支付劳务费共计30740元的《收条》，然而保丰公司却不能提供其向姚文杰、徐世刚支付了以上款项的付款凭证相印证，况且在2014年4月2日县国土局组织听证过程中保丰公司也没有提供上述证据，故对保丰公司在本案庭审过程中提交的以上证据，不予采信。另外，本案庭审之后，县政府向法院递交《鉴定申请书》，请求依法指定司法鉴定机构对原告提交的《合同书》和六份《收条》的形成时间及《收条》中“姚文杰”签名是否均为姚文杰本人所签进行鉴定。因本院对保丰公司提交的姚文杰六次收到保丰公司支付货款、运费共计726300元的《收条》等证据未予采信，故对县政府申请鉴定的事项无需再委托鉴定机构进行鉴定。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告甘肃保丰化肥有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告保丰公司负担。
上诉人保丰公司不服一审判决，向本院上诉称：一审判决认定事实不清，证据不足，应予撤销。根据被上诉人作出的（2014）5号《决定》，所依据的事实是上诉人不按照约定支付土地补偿费和土地闲置。因此，本案中应当查明上诉人是否具有这两种行为，以及这两种行为是否是被上诉人无偿收回土地使用权的合法事由。在法律法规并未规定，未按约定支付土地补偿款为收回土地使用权的事由，一审法院并未查明涉案土地是否闲置这一事实的前提下，径行判决认定截止2014年土地仍未开发利用，属于认定事实不清。至于2006年7月21日被上诉人作出（2006）68号决定，责令上诉人在2006年12月30日之前投入资金进行开发建设，逾期仍不开发利用者，依法收回土地使用权。因此，自2002年开始到2006年7月上诉人存在闲置土地的问题，已经过一个行政程序进行了处理，不能再作为闲置土地的事实根据，进行处理。本案认定的事实，应当是2006年12月30日之后，上诉人是否仍然将涉案土地闲置。一审中，被上诉人仅仅提交了一些关于涉案土地的卫星拍摄影像图、地貌影视资料、现场勘测照片和土地附着物照片来证明涉案土地地表状况，无法证明地下或土壤成分的状况。由于涉案土地系碱性土地，仅土地改良而言，是通过人工方式，撒埋凹凸棒土对土壤的酸碱度进行治理，使得土地适于农业种植、养殖。截止2012年，上诉人一直通过姚文杰购买凹凸棒土，并雇佣徐世刚在涉案土地中撒埋凹凸棒土，对土地进行科学治理和改良。一审对此事实不予采信，属于认定事实不清。至于在永登县国土局组织的听证会中是否提交证据，不影响行政相对人在行政诉讼案件中所提交证据的效力和证明力。综上，请求撤销原判，改判撤销永政国土发（2014）5号《决定》。
被上诉人永登县政府答辩称，保丰公司自1999年取得永国用（1999）字第007号、008号两宗土地使用权后，未按土地征拨协议及批文进行开发经营，2006年时就已责令其开发利用已征拨的土地，但其仍然未开发利用土地，将土地闲置长达10多年。其认为未对土壤分析化验就注销土地证的行政行为不合法的问题。因无封存的初始土壤作比较，无法比对得出结果，土壤分析也不是注销土地证的前置必经程序，且在土地闲置10多年的情况下，无须再做土壤分析。在保丰公司违反《征拨土地协议》未足额支付土地补偿款的情况下，根据协议约定，解除征拨协议，进而注销土地证，符合法律规定。关于保丰公司在行政听证程序中，拒绝提供购买凹凸棒土合同及支付货款、运费、劳务费等证据，在法庭上提交的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，对其证据不应采纳。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条、《中华人民共和国合同法》第九十四条之规定和《征拨土地协议书》第三条、第四条、第五条的约定，县政府作出永政国土发（2014）5号《关于废止和解除保丰公司永国用（1999）字第007号等两宗国有农业开发用地征拨批文和协议的决定》的事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案审理的焦点是永登县政府2014年4月24日作出的永政国土发（2014）5号《关于废止和解除甘肃保丰化肥有限责任公司永国用（1999）字第007号等两宗国有农业开发用地征拨批文和协议的决定》是否合法。双方当事人争议的关键问题是保丰公司取得土地使用权后在长达10多年间，对土地是否进行了开发利用。经审查，保丰公司在签订的两份《征拨土地协议书》中，均约定土地批准后，闲置一年收取土地闲置费、闲置二年由县政府无偿收回土地使用权。保丰公司自1998年批准征拨土地以来，将征拨的农业用地闲置。为此，2006年永登县政府作出永政发（2006）68号处理决定，责令保丰公司于2006年12月30日之前投入资金进行开发建设，逾期仍不开发利用者，依法收回土地使用权。2014年4月24日，永登县政府根据2000年、2004年、2008年、2010年、2011年、2012年、2013年历年卫星拍摄影像资料，委托甘肃维普信息技术有限公司依据批文附图坐标在2008年4月卫星拍摄的影像图上套合的土地范围图，芦建国提供的2012年8月之前的地貌影视资料、签订征拨土地协议书的原村社代表出具的证明，涉案土地现场勘测照片、地上附着物照片等证据，查明保丰公司将征拨的土地始终处于闲置状态的情形下，作出的上述《决定》，认定事实清楚。关于保丰公司提出在2006年后，其与他人签订了购买凹凸棒土合同，对征拨土地进行了土壤改良的问题。经审查，其虽向法院提交了相关合同书、付款收条、劳务费等证据，但未能提供其改良土地的面积、亩数以及被改良土地能否耕种、养殖的成果分析报告，以证明进行了改良后的土地利用价值，也未提供在征拨的土地上进行了种植、养殖等证据材料，用以证明已达到土地改良之目的，亦无其他证据佐证其对诉争土地进行了开发利用。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”。故对保丰公司在行政诉讼中提交的上述证据，不予采纳。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人甘肃保丰化肥有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何克祥
代理审判员 姚振勇
代理审判员 徐文娟
二〇一五年九月二十三日
书 记 员 任少鹏
附：本判决适用的相关法律依据
一、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定：被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第八十九条第一款第（一）项规定：人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。