江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00257号
原告陈如英。
被告南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。
法定代表人杜松华，职务局长。
委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。
被告南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人陈旭，职务局长。
委托代理人侯小兴，南通市公安局工作人员。
委托代理人李明，南通市公安局工作人员。
原告陈如英不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）治安行政处罚，于2015年5月27日向本院提起行政诉讼。本院要求原告陈如英补正材料后，于同年6月15日立案受理，并于6月16日向被告崇川公安分局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南通市公安局为被诉行政行为的复议机关，本院依法追加南通市公安局为共同被告，并于7月28日向被告南通市公安局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月16日公开开庭进行了审理。原告陈如英，被告崇川公安分局的纪检组长朱明华及委托代理人陆佳俊，被告南通市公安局的委托代理人侯小兴、李明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月15日，被告崇川公安分局作出崇公（学）行罚决字（2015）330号《行政处罚决定书》，认定2015年2月14日上午9时左右，原告陈如英在北京天安门地区非正常上访，后被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫。原告陈如英因同样的行为曾被训诫、拘留，主观上明知到天安门地区非正常信访的危害性和违法性，仍然至该地区非正常信访，其行为构成扰乱公共场所秩序。原告陈如英六个月内曾受过治安管理处罚，应从重处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定给予原告陈如英行政拘留十日的处罚。拘留期限自2015年2月15日起至2015年2月25日止。
原告陈如英诉称：原告陈如英于2015年2月14日星期六上午在北京天安门游玩，原告的行为符合《信访条例》相关规定，属于正当上访。根据［87］国发22号文件，对确实正当上访人员，不准收容、关押、不准打击报复。原告陈如英存在××、肝癌晚期扩散等病症，不适合拘留关押。庭审中原告陈如英提出本案行为地在北京，被告崇川公安分局无行政处罚管辖权，且被诉行政处罚决定认定原告陈如英有扰乱国家机关正常办公秩序的行为证据不足。请求判决撤销被告崇川公安分局作出的崇公（学）行罚决字（2015）330号《行政处罚决定书》。本案诉讼费用由被告负担。
原告陈如英为证明其主张，向本院提交以下证据材料：
1.原告陈如英的居民身份证复印件，证明陈如英的原告主体资格。
2.崇公（学）行罚决字（2015）330号《行政处罚决定书》，证明被诉行政行为的存在。
3.《行政复议申请书》，证明原告陈如英不服被诉行政处罚决定向被告南通市公安局申请行政复议的事实。
4.（通）公复决字（2015）第48号《行政复议决定书》，证明被告南通市公安局作出维持被诉行政处罚决定的复议决定的事实。
被告崇川公安分局辩称：被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿充分、程序合法、适用法律依据准确、量罚适当。请求驳回原告陈如英的诉讼请求。
2015年7月27日，被告崇川公安分局向本院提供作出被诉行政行为的证据材料及法律法规依据。
被告南通市公安局辩称：被告南通市公安局作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确。
2015年8月12日，被告南通市公安局向本院提交以下证据材料及法律法规依据：
一、证据材料
1.《接收行政复议申请回执（存根）》，证明被告南通市公安局接收原告陈如英提起行政复议的相关材料。
2.（通）公复字（2015）第048号《行政复议申请受理通知书》、送达回执，证明被告南通市公安局对原告陈如英的行政复议申请予以受理。
3.（通）公复字（2015）第48号《提交行政复议答复通知书》，证明被告南通市公安局要求被告崇川公安分局提交作出被诉行政行为的证据、依据及其他有关材料。
4.（通）公复决字（2015）第48号《行政复议决定书》、送达收据，证明被告南通市公安局依法作出行政复议决定并送达的事实。
5.原告陈如英的户籍资料、被告崇川公安分局对原告陈如英所作询问笔录，证明原告陈如英于2015年2月14日非法上访的经过。
6.《训诫书》，证明原告陈如英因至天安门地区非法上访被北京市公安局天安门地区分局治安大队予以训诫的事实。
7.南通市驻北京信访工作组《关于对陈如英进京非正常上访的工作情况说明》，证明原告陈如英因在天安门地区非法上访后被接回南通的经过。
8.崇公（学）行罚决字（2014）2717号《行政处罚决定书》、京公海行罚决字（2015）000509号《行政处罚决定书》、京公朝行罚决字（2015）002795号《行政处罚决定书》、京公朝行罚决字（2015）002834号《行政处罚决定书》，证明原告陈如英因非正常上访六个月内曾受过治安管理处罚的事实。
9.崇公（学）受案字（2015）1840号《受案登记表》、崇公（学）行传字（2015）6号《传唤证》、《行政处罚告知笔录》、《行政处罚复核审批表》、崇公（学）行罚决字（2015）330号《行政处罚决定书》、《被拘留人家属通知登记表》、《行政拘留执行回执》，证明被诉行政处罚决定程序合法。
二、法律法规依据
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第二十条、第二十三条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条
经庭审质证，原告陈如英对被告南通市公安局所举证据6的真实性不予认可，对其余证据未提异议。被告崇川公安分局、南通市公安局对原告陈如英所举证据均不持异议。
本院对以上证据作如下认定：对双方均不持异议的证据，本院依法对其证明效力予以认定。被告南通市公安局所举证据6系被告崇川公安分局依职权收集，该证据真实、合法，对其效力予以认定。因被告崇川公安分局所举证据系答辩期满后提供，本院未组织质证，对其效力不予认定。
经审理查明：2014年11月28日，原告陈如英因至北京市中南海周边非正常上访，被被告崇川公安分局处以行政拘留五日。2015年1月15日，原告陈如英因在海淀区玉泉山西北门外非正常上访扰乱公共场所秩序，被北京市公安局海淀分局处以行政拘留五天。同年2月12日和2月13日，原告陈如英因在北京市朝阳区三里屯联合国开发署门前扰乱该地区公共场所秩序，分别被北京市公安局朝阳分局处以行政拘留七日。
2015年2月14日，原告陈如英因反映拆迁问题，携带信访材料到天安门地区上访。后北京市公安局天安门地区分局治安大队对原告陈如英作出《训诫书》，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条以及天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。原告陈如英应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理等。
2015年2月15日，被告崇川公安分局对原告陈如英至天安门地区非正常上访一案予以立案调查。同日，被告崇川公安分局告知原告陈如英拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及陈述申辩权，后于同日作出崇公（学）行罚决字（2015）330号《行政处罚决定书》。同日，原告陈如英被送入南通市拘留所执行行政拘留。原告陈如英不服，于3月25日向被告南通市公安局申请行政复议。同日，被告南通市公安局决定受理原告陈如英的行政复议申请。并要求被告崇川公安分局在收到该通知书之日起十日内提交作出行政处罚决定的证据、依据和其他有关材料。5月14日，被告南通市公安局作出（通）公复决字（2015）第48号《行政复议决定书》，决定维持被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定。原告陈如英仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权；二、被诉行政处罚决定认定事实是否清楚；三、被诉行政处罚决定适用法律是否准确、处罚是否适当。
关于被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根本问题发生在原告陈如英的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对原告陈如英到北京非正常信访、扰乱公共场所秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常信访目的地公安机关对扰乱公共场所秩序行为进行处罚的办案压力。故本案由被告崇川公安分局管辖并无不当。
关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。第六十七条规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。上述规定清楚地表明，在法定期限内通过举证和答辩，证明被诉行政行为事实认定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序是被告的基本诉讼义务。根据上述规定，被告崇川公安分局作为作出被诉行政处罚的行政机关，理应对其所作出的行政行为的合法性承担举证责任。但被告崇川公安分局在收到起诉状副本之日起十五日内未向本院提交作出被诉行政处罚的证据和法律依据，也未提交答辩状。这就意味着被告崇川公安分局未对其作出的行政行为承担举证责任。
修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九条第二款规定，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。从以上规定可见，对于经过行政复议且复议机关维持原行政行为的，对原行政行为合法性承担举证责任的主体既包括作出原行政行为的行政机关，也包括复议机关。本案被诉行政处罚经被告南通市公安局复议并被维持，被告南通市公安局依法也是该行政处罚合法性的举证责任主体。被告南通市公安局在收到起诉状副本之日起十五日内向本院提供了被告崇川公安分局作出被诉行政处罚决定的证据材料以及作出行政复议决定的程序性材料。尽管被告崇川公安分局未履行法定举证义务，但被告南通市公安局作为复议机关对原行政行为的合法性进行了举证，被告南通市公安局所举证据应当作为本院审查被诉行政处罚合法性的证据材料。本院不因被告崇川公安分局未举证而认定被诉行政处罚决定没有证据。
原告陈如英到北京天安门地区非正常上访有原告本人的陈述、训诫书等予以证实，北京市相关公安机关作出的训诫书证明了原告陈如英有非正常上访的行为，被告崇川公安分局将训诫书作为认定事实的证据并无不当。原告陈如英认为被诉行政处罚决定证据不足的主张不能成立。
关于被诉行政处罚决定适用法律是否准确、处罚是否适当的问题。
根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，原告陈如英到北京反映拆迁问题，也毫无例外的应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。天安门不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，原告陈如英到天安门地区企图反映问题显然不是合法的信访方式。原告陈如英不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄到天安门地区进行非正常上访的行为，已在客观上对作为国家政治中心的天安门地区正常的公共场所秩序造成了危害。原告陈如英因同样的行为曾被处以行政拘留，主观上明知到天安门非正常信访行为的危害性和违法性，却仍坚持非法上访，该行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。原告陈如英在六个月内因类似行为多次被处以行政拘留，仍实施上述违法行为，被告崇川公安分局对原告陈如英处以行政拘留十日的处罚适用法律正确，处罚适当。原告陈如英虽主张患有××、肝癌晚期扩散等病症，不适合拘留关押，但这是被诉行政处罚执行过程中的问题，与本案审查的被诉行政处罚的合法性无关，本院不予理涉。
需要指出的是，被告崇川公安分局在今后工作中应加强对行政诉讼案件应诉工作的管理，依法履行对行政行为的举证责任。
综上，被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、处罚适当。被告南通市公安局作出的行政复议决定程序合法。原告陈如英的主张不能成立，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陈如英要求撤销被告南通市公安局崇川分局作出的崇公（学）行罚决字（2015）330号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈如英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
代理审判员 王小燕
人民陪审员 王秀梅
二〇一五年十月十二日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。