山东省曲阜市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）曲行初字第91号
原告姜庆运，男，汉族，农民，1937年7月17日出生。
原告王良兑，男，汉族，1965年6月21日出生。
原告王朝元，男，汉族，1976年5月25日出生。
原告张维齐，男，汉族，1954年8月12日出生。
原告王良聚，男，汉族，1950年1月17日出生。
以上五位原告委托代理人张永刚，天津益农律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被告山东省泗水县城市管理行政执法局。
法定代表人韩风雷，局长。
委托代理人徐茂奎，泗水县城市管理行政执法局法规科副科长，代理权限：一般代理。
委托代理人李峰，山东泗达律师事务所律师，代理权限：特别授权。
原告姜庆运、王良兑、王朝元、张维齐、王良聚诉被告山东省泗水县城市管理行政执法局行政强制一案，原告于2013年7月5日向本院提起诉讼，本院受理后向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年8月13日公开开庭审理了本案，原告王朝元、原告委托代理人张永刚、被告委托代理人徐茂奎、李峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，被告于2012年12月1日和2012年12月9日，分别向姜庆运、王良兑、王朝元、张维齐、王良聚作出了泗执改字（2012）第040091号、第040100号、第040087号、第040081号、第040101号《城管行政执法责令改正通知书》的具体行政行为。原告向泗水县人民政府申请行政复议，泗水县人民政府分别作出泗政复决字（2012）30号、26号、27号、28号、29号《行政复议决定书》，维持了被告的具体行政行为。原告认为复议未能纠正被告的错误行为，被告作出此具体行政行为违法。一、被告无权下达“责令改正”通知书。被告作为政府部门实施任何行政行为必须有法定权限，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。”而泗水县城市管理行政执法局不是城乡规划主管部门，无权进行此种行政处罚。二、被告作出的《城管行政执法责令改正通知书》程序违法。被告作出的具体行政行为是一种比较重大的行政处罚，依法应该举行公开听证。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案中限期拆除房屋，将导致原告居无定所，属于非常重大的行政处罚，依法应告知听证权利。但被告自始至终未告知该项权利，也没有举行听证，故行政处罚决定程序违法；被告作出行政处罚超过法定时效，被告径行处罚适用法律错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。”被告《城管行政执法责令改正通知书》所要处罚的应该是原告的建房行为，而原告建房过了两年的处罚时效。三、被告作出《城管行政执法责令改正通知书》的具体行政行政行为内容违法。根据《行政处罚法》第三十九条：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。”在《城管行政执法责令改正通知书》中没有载明违反法律、法规的事实和证据，也没有不服行政处罚，申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。
原告提供的证据有：1、姜庆运、王良兑、王朝元宅基地证。2、泗执改字（2012）第040091号、第040100号、第040087号、第040081号、第040101号《城管行政执法责令改正通知书》。3、泗政复决字（2012）30号、26号、27号、28号、29号《行政复议决定书》。
被告辩称，2012年12月接到群众举报，原告在济河街道东王家庄所建房屋，未办理建设工程规划许可证。被告依法立案，进行了现场勘验，经调查有关人员及东王家庄村委、济河街道办事处、泗水县住房和城乡规划建设局，均证实原告所建房屋未办理建设工程规划许可证，属违章建筑。在充分调查取证的基础上，被告分别作出了泗执改字（2012）第040091号、第040100号、第040087号、第040081号、第040101号《城管行政执法责令改正通知书》。原告对此申请复议，泗水县人民政府予以维持。被告依法予以催告，并下达强制执行决定，并予以公告。被告对原告下达《城市行政执法责令改正通知书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告的起诉理由均不能成立。
被告提供的证据有：1、《城管行政执法立案审批表》；2、《现场勘验笔录》、《现场勘验图》、现场勘验照片；3、《询问调查通知书》及回证；4、《询问调查笔录》两份；5、济河街道办事处东王家庄村委会证明；6、济河街道办事处证明（两份）；7、泗水县住房和城乡规划建设局证明；8、泗执改字（2012）第040091号、第040100号、第040087号、第040081号、第040101号《城管行政执法责令改正通知书》及回证；9、泗政复决字（2012）30号、26号、27号、28号、29号《行政复议决定书》；10、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条；11、鲁府法发（2005）64号“山东省人民政府法制办办公室关于在泗水县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复”；12、鲁政字（2005）291号“山东省人民政府关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知”；13、泗编（2007）18号文；14、济政字（2007）65号文；15、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款；16、国法密函（2000）13号文。
经庭审质证，原告对被告提交9、10、11、12、13、14、15、16号证据的真实性无异议，但认为不能证明被诉行政行为合法。由于这组证据是证明被告有无行使被诉行政行为职权的法律及规范文件，本院予以确认。原告对被告提交的1、2、3、4、8号证据的真实性有异议，认为是被告在作出被诉行政行为之后才作出的。这组证据在内容上虽有瑕疵，但本院对真实性予以确认。对于被告提交的5、6、7号证据，原告认可涉案房屋在城市规划区内且没有准建手续这一事实，但对被告调查的建房时间存有异议。由于这组证据能够确认涉案房屋的法律性质，本院予以确认。
经审理查明，泗水县济河街道办事处东王家村地处城市规划区内，原告姜庆运、王良兑、王朝元、张维齐、王良聚在此建设房屋均未取得建设工程规划许可证等准建手续，属违法建设。被告泗水县城市管理行政执法局于2012年12月1日和2012年12月9日，分别向姜庆运、王良兑、王朝元、张维齐、王良聚做出了泗执改字（2012）第040091号、第040100号、第040087号、第040081号、第040101号《城管行政执法责令改正通知书》的具体行政行为，责令原告三日内拆除所建房屋。原告分别向泗水县人民政府申请行政复议，泗水县人民政府作出的《行政复议决定书》均维持了被告作出的《城管行政执法责令改正通知书》的具体行政行为。姜庆运行政执法卷中，《现场勘验笔录》载明调查时间为2012年12月1日15时20分至1日15时25分，《询问调查通知书》时间为2012年12月1日，载明“当事人签章拒签”、“接收时间下午15：15”，泗执改字（2012）第040091号《城管行政执法责令改正通知书》时间为2012年12月1日，载明“当事人签章拒签”、“接收时间15：15”；王良兑行政执法卷中，《现场勘验笔录》载明调查时间为2012年12月9日10时20分至9日10时25分，《询问调查通知书》时间为2012年12月9日，载明“当事人签章拒签”、“接收时间上午10：18”，泗执改字（2012）第040100号《城管行政执法责令改正通知书》时间为2012年12月9日，载明“当事人签章拒签”、“接收时间10：15”；王朝元行政执法卷中，《现场勘验笔录》载明调查时间为2012年12月1日11时25分至1日11时30分，《询问调查通知书》时间为2012年12月1日，载明“当事人签章拒签”、“接收时间上午11：28”，泗执改字（2012）第040087号《城管行政执法责令改正通知书》时间为2012年12月1日，载明“当事人签章拒签”、“接收时间11：24”；张维齐行政执法卷中，《现场勘验笔录》载明调查时间为2012年12月1日9时25分至1日9时30分，《询问调查通知书》时间为2012年12月1日，载明“当事人签章拒签”、“接收时间上午9：23”，泗执改字（2012）第040081号《城管行政执法责令改正通知书》时间为2012年12月1日，载明“当事人签章拒签”、“接收时间上午9：20”；王良聚行政执法卷中，《现场勘验笔录》载明调查时间为2012年12月9日16时30分至9日16时35分，《询问调查通知书》时间为2012年12月9日，载明“当事人签章拒签”、“接收时间下午4：30”，泗执改字（2012）第040101号《城管行政执法责令改正通知书》时间为2012年12月9日，载明“当事人签章拒签”、“接收时间16：30”。另查明，姜庆运、王良兑、王朝元、张维齐4人的涉案房屋已经拆除完毕。原告姜庆运、王良兑、王朝元、张维齐、王良聚提起行政诉讼，请求确认被告作出的《城管行政执法责令改正通知书》具体行政行为违法。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”、鲁府法发（2005）64号《关于在泗水县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、鲁政字（2005）291号《关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”和第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”等法律、规章之规定，被告泗水县城市管理行政执法局具有对城市规划区内的未取得建设工程规划许可证进行建设的行为行使责令限期拆除的职权，故被告有权依法对原告做出《城管行政执法责令改正通知书》的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条之规定，行政机关实施行政强制措施应当依照法定程序，并遵循正当程序原则，在听取当事人陈述、申辩及制作现场笔录之后，方可作出行政决定，否则即为程序违法。本案中，根据被告的执法文书显示，其对五原告作出《城管行政执法责令改正通知书》的时间均在《询问调查通知书》及《现场勘验笔录》之前或与之同时进行，各执法行为之间的时间节点集中、短暂，执法程序明显倒置且有悖常理，故被告行为违反法定程序。因原告姜庆运、王良兑、王朝元、张维齐4人的涉案房屋已经拆除完毕，不具有可撤销内容，应确认具体行政行为违法；被告对原告王良聚做出的泗执改字（2012）第040101号《城管行政执法责令改正通知书》的具体行政行为尚未实施，该具体行政行为应予撤销。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
一、依法确认被告泗水县城市管理行政执法局做出的泗执改字（2012）第040091号、第040100号、第040087号、第040081号《城管行政执法责令改正通知书》的具体行政行为违法。
二、依法撤销被告泗水县城市管理行政执法局做出的泗执改字（2012）第040101号《城管行政执法责令改正通知书》的具体行政行为。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。
审 判 长 徐洪标
审 判 员 于 冰
人民陪审员 刘 君
二〇一三年九月二十九日
书 记 员 孔一诺