贵州省六盘水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔02行初36号
原告蔡维新（曾用名：蔡永旭），男，1973年12月1日生，汉族，住贵州省六枝特区，现羁押于贵阳王武监狱。
特别授权委托代理人郭玉龙，男，1958年4月24日生，汉族，住贵州省六枝特区。
被告六枝特区人民政府，住所地：贵州省六盘水市六枝特区平寨镇团结路37号。
法定代表人方裕谦，系该区区长。
特别授权委托代理人肖祥华，男，1968年9月21日生，汉族，住贵州省六枝特区，系六枝特区人民政府办公室副主任科员。
被告六枝特区住房和城乡建设局，住所地：贵州省六盘水市六枝特区平寨镇兴隆路。
法定代表人蔡林，系该局局长。
特别授权委托代理人李昕，系贵州三表律师事务所律师，执业证号：15202199410510593。
原告蔡维新与被告六枝特区人民政府、六枝特区住房和城乡建设局行政行为违法纠纷一案，于2016年3月23日向六盘水市钟山区人民法院提起行政诉讼，六盘水市钟山区人民法院受理后，以被告为县级人民政府应由中级人民法院管辖为由，于2016年11月7日作出（2016）黔0201行初47号行政裁定，移送本院审理，本院于2017年3月20日立案后，于2017年4月7日向被告六枝特区人民政府、六枝特区住房和城乡建设局送达了相关材料。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。原告蔡维新的委托代理人郭玉龙，被告六枝特区人民政府的委托代理人肖祥华，被告六枝特区住房和城乡建设局的委托代理人李昕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年1月31日，被告六枝特区住房和城乡建设局作出编号为（2013）32号《限期拆除违法建筑通知书》，认定：“蔡兴成在六枝特区平寨镇下嘎石修建房屋（建、构筑物）未办理《建设工程规划许可证》。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。……根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令在2013年2月3日前自行拆除所建建、构筑物。否则，将强制进行拆除……”。2013年2月4日，被告六枝特区人民政府组织被告六枝特区住房和城乡建设局等相关部门强制拆除了位于六××特区××（现××龙社区）河湾村××房屋××层。原告蔡维新遂向人民法院提起诉讼。
原告蔡维新诉称：1、确认二被告于2013年2月4日强制拆除原告所建位于六××特区××（现××龙社区）河湾村××组的私有房屋一栋三层（总面积414㎡）的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告一户五口早年因无房居住，以蔡维新（曾用名：蔡永旭）为户主，于2007年1月26日向六枝特区原平寨镇国土所、区国土局写出建房用地申请，经本村村委签署意见后，逐级上报各上级主管部门及镇、区人民政府审查批准后，由六枝特区国土资源局于2007年2月6日颁发了六特宅用字（2007）第126号《宅基地使用证》，原告一家便节衣缩食从颁证之后就着手建房，因经济不好，只能一边筹钱一边建设房屋，至2013年初才全部竣工，正欲迁入居住安身之时，却被被告借口“违法建房”于2013年2月4日将前述原告一户所建房屋强制拆除。原告至2013年2月16日起至今不间断地通过上访、投诉、申诉镇政府、区人民政府直至市人民政府给予公正处理，并要求对原告给予合理赔偿，可都石沉大海，只有原平寨镇人民政府和现九龙社区分别作出回复及答复，且九龙社区（服务中心）的答复意见，仅限原告于收到之日起30日内向上级行政机关提出复查申请，该答复意见有碍于原告行使法律赋予行政诉讼的权利，剥夺了公民提出行政诉讼之权。故原告特诉至人民法院，请求判决如前所述。
原告蔡维新向本院提交1、蔡维新户口登记卡、六枝特区河湾居委会及那克派出所出具证明各一份，用以证明蔡维新与蔡永旭同系一人；2、《六枝特区村民建房用地报批表》、六特宅用字（2007）第126号《宅基地使用证》各一份，用以证明宅基地使用人是原告蔡维新（蔡永旭），原告在宅基地上建房合法及原告的诉讼主体合法；3、六枝特区住房和城乡建设局（2013）32号《限期拆除违法建筑通知书》一份，用以证明被告强制拆除行为违法；4、贵阳市中级人民法院（2014）筑刑执字第387号《刑事裁定书》，用以证明原告于2005年减刑后刑期为18年，在强拆房屋时，蔡维新仍在服刑，不能向法院主张其权利。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条之规定，蔡维新的起诉没有超过诉讼时限。5、六枝特区人民法院（2000）六民初字第1043号《民事判决书》一份，用以证明原告蔡维新与姜雪于2000年9月28日解除非法同居关系，姜雪的主体资格无效，我们同意姜雪退出本次诉讼。
被告六枝特区人民政府质证认为，对上述证据的三性无异议，但是恰恰证明了原告蔡维新不是适格的主体，从原告出示的刑事裁定书已经证实蔡维新在2002年至今一直处于服刑阶段，以其名义所取得的宅基地使用证属于违法取得，在其服刑期间不可能自行修建房屋，建房行为是发生在蔡兴成身上，因此被告所作出的行政行为都是针对蔡兴成，不是针对本案原告，本案原告不是适格的主体，而蔡兴成一直未提起行政诉讼，起诉超过诉讼时效。
被告六枝特区住房和城乡建设局质证认为，对上述证据的三性不持异议，但是认为原告所出示的以上证据能够清楚地证明本案适格的主体不是原告，本案已经超过了法定的诉讼时效。
被告六枝特区人民政府答辩称，一、答辩人正确行使职权不存在寻找“借口”。被答辩人诉称“被告借口违法建房”将所建房屋强制拆除是其错误认识，行政执法重事实讲证据不用找“借口”，是被答辩人实实在在存在违法行为，并形成一栋三层的违法建筑的事实，是违法行为，应当予以制止，被答辩人虽然在2007年2月6日取得了《宅基地使用证》但长期闲置不利用，况且用地合法行为并不能代表地上修建行为也合法，所以不应得到保护。二、答辩人依法进行的强制拆除行为是合法行政行为，被答辩人起诉无事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。被答辩人在未取得建设工程规划许可证、建设许可等行政许可证件的情况下就擅自实施建房行为从而形成违法建筑物，对我区中心城区的规划实施造成严重影响，损害了公共利益和他人的合法权益，据此六枝特区住房和城乡建设局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，向二被答辩人下达《限期拆除违法建筑通知书》要求其自行拆除所建建筑物、构筑物。三、被答辩人的起诉已超过法定起诉期限。答辩人的下属单位六枝特区住房和城乡建设局下达的《限期拆除违法建筑通知书》已告知被答辩人作出具体行政行为的内容，其已经知道权利救济的行使期限，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日六个月内提起诉讼，而被答辩人通过上访、投诉等非法渠道提出要求，怠于行使诉权直至2016年3月23日二答辩人方才提出诉讼已超过诉讼时效。
被告六枝特区住房和城乡建设局答辩称，一、程序合法。2013年1月31日答辩人在工作巡查中发现蔡维新之父蔡兴成在位于六枝特区平寨镇河湾下嘎石组未取得《建设工程规划许可证》的情形下违法建房。为制止违法建房行为，答辩人于2013年1月31日向违法行为相对人蔡兴成下达了编号（2013）32号《限期拆除违法建筑通知书》，责令于2013年2月3日前自行拆除违法建筑，且告知了行政违法行对人申请复议和提起诉讼的权利。该决定下达后，行政违法相对人置若罔闻，不主动拆除其违法建筑，2013年2月4日，六枝特区人民政府组织相关部门对违法建筑进行了强制拆除。上述事实及行政机关作出的具体行政行为，不仅表明行政违法相对人所建房屋未取得合法建房手续，且行政机关已经告知了行政违法相对人应享有的权利。因此，行政机关对行政违法相对人作出拆除违法建筑的决定符合《中华人民共和国行政强制法》关于强制拆除的程序。二、适用法律得当。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，在城市、镇规划区内建房，均应向城乡规划主管部门办理建设工程规划许可证。另依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证进行建设的，行政机关可采取“限期拆除”的具体行政行为。同时，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，县级以上人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。因此，答辩人对违法建房的强制拆除行为，具备相应的法律依据。三、原告诉请已超过法定诉讼时效。强制拆除行为发生在2013年2月4日，距原告提起诉讼时已达三年多的时间，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，原告主张的诉讼权利已经超过法定诉讼时效。四、原告不是本案适格的诉讼主体，因本案原告蔡维新在王武监狱服刑，建房行为均是蔡维新之父蔡兴成实施，因此，我方下达的《限期拆除违法通知书》是送达给蔡兴成的。综上，答辩人作出的行政行为程序合法，适用法律得当，请求驳回原告的诉请。
被告六枝特区人民政府、六枝特区住房和城乡建设局向本院提交（2013）32号《限期拆除违法建筑通知书》一份及现场送达照片三张。用以证据：1、本案行政管理的相对人是蔡兴成，不是本案的原告蔡维新，原告不具备诉讼主体资格；2、本案的《限期拆除违法建筑通知书》是2013年1月31日作出的，作出行政行为之时就告知了行政相对人蔡兴成申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，但行政管理相对人至今并没有提起行政复议或者行政诉讼。
原告蔡维新质证认为，被告六枝特区人民政府出示的《限期拆除违法建筑通知书》与张贴在原告建筑物上的通知书不一致，被告出示的通知书中有被送达人、送达人、见证人的签名，而张贴在原告建筑物上的通知书上签名的地方是空白的，该份证据只能证明被告的强制行为违法，不具备真实性和合法性。
本院对上述证据认证如下：原告提交的蔡维新的户口登记卡、六枝特区河湾居委会及那克派出所出具证明、《六枝特区村民建房用地报批表》、六特宅用字（2007）第126号《宅基地使用证》、贵阳市中级人民法院（2014）筑刑执字第387号《刑事裁定书》、六枝特区人民法院（2000）六民初字第1043号《民事判决书》，因被告六枝特区人民政府、六枝特区住房和城乡建设局对上述证据的三性均无异议，且上述证据能够证明蔡维新与蔡永旭是同一人，蔡维新与被强制拆除的房屋之间有利害关系，在房屋被拆除之后，蔡维新处于服刑阶段无法主张权利，以及姜雪与蔡维新于2000年9月28日解除了非法同居关系的事实，本院予以采信。对原告及二被告提交的（2013）32号《限期拆除违法建筑通知书》、照片的真实及关联性予以确认，对房屋已被拆除的事实予以确认，但该组证据不能证实强制拆除的合法性。
经审理查明，蔡维新（曾用名：蔡永旭）因运输毒品于2000年7月11日被四川省高级人民法院判处死刑缓期二年执行，后经过三次减刑，现羁押于贵州省王武监狱服刑。2000年9月28日，贵州省六盘水市六枝特区人民法院以（2000）六民初字第1043号民事判决解除了姜雪与蔡维新的非法同居关系。2007年2月6日，六枝特区人民政府对蔡维新建房用地的申请进行了审批并于2007年2月7日向蔡维新颁发了六特宅用字（2007）第126号《宅基地使用证》，证书载明“土地使用者蔡永旭；住址平寨镇河湾；人口5；土地类别旱地；报批面积120㎡”及四至界限等内容。原告蔡维新服刑期间，其父蔡兴成在《宅基地使用证》载明的范围内修建房屋。2013年1月31日，被告六枝特区住房和城乡建设局向蔡兴成下达了编号为（2013）32号《限期拆除违法建筑通知书》认定：“蔡兴成在六枝特区平寨镇下嘎石修建房屋（建、构筑物）未办理《建设工程规划许可证》。违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。……根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令在2013年2月3日前自行拆除所建建、构筑物。否则，将强制进行拆除……”。2013年2月4日，被告六枝特区人民政府组织被告六枝特区住房和城乡建设局等相关部门未对原告进行书面催告等情况下，强制拆除了位于六××特区××（现××龙社区）河湾村××房屋××层。
本案的争议焦点是：1、本案起诉是否超过起诉期限；2、本案原告蔡维新是否具有合法的主体资格；3、二被告实施的强制拆除行为是否有事实依据，强制拆除程序是否合法。
本院认为，根据原告出示的《六枝特区村民建房用地报批表》、六特宅用字（2007）第126号《宅基地使用证》的记载，可以认定土地使用者及房屋所有人为本案原告蔡维新（蔡永旭），被告强制拆除房屋的行为与原告蔡维新有直接的利害关系，蔡维新可以作为本案的原告提起诉讼，被告所称原告蔡维新不是适格主体的答辩理由，本院不予采信。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条之规定，鉴于本案起诉人蔡维新系人身自由受到限制而不能提起诉讼，现委托他人提起诉讼并未超过起诉期限，被告所称原告起诉超过期限的理由，本院不予采信。另，原告姜雪认为本案拆除房屋不属其财产，当庭提出撤诉，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，本院予以准许，裁定书另行下发。
本案中，二被告对原告蔡维新房屋进行强制拆除的行为属于行政强制执行行为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。因此，行政强制执行行为需依赖于行政决定的存在，即在本案中如认定原告所建房屋属于违法建筑而决定予以强制拆除，应当作出行政处罚决定。本案中，二被告并未针对原告作出任何处罚决定，虽然被告六枝特区住房和城乡建设局曾经作出限期拆除违法通知书，但该通知书针对的是原告之父蔡兴成，本案中被拆除房屋记载的权利人为原告蔡维新，不能视为该通知书为合法的处罚决定，不能作为行政强制执行的依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，本案中，二被告在没有作出行政处罚决定也没有进行书面催告或作出书面强制执行决定的情况下强制拆除了原告的房屋，显属违反法定程序。二被告的强制拆除行为既无行政决定作为行政强制执行依据，也缺乏行政相对人权利保障内容，该强制拆除行为违反法律程序，原告所提诉请，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款、第三十四条、第三十五条、第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条、第五十七条第二款第二项之规定，判决如下：
确认被告六枝特区人民政府及被告六枝特区住房与城乡建设局2013年2月4日强制拆除原告蔡维新房屋的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告六枝特区人民政府、六枝特区住房与城乡建设局负担（原告已自愿预交，被告于本判决生效后返还给原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
逾期不提起上诉，则本判决发生法律效力。
审判长 宋景伟
审判员 张 嘉
审判员 何与芹
二〇一七年五月十六日
书记员 张春梅
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
2、《中华人民共和国行政强制法》
第八条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。
公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
4、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十三条由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。