江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终395号
上诉人（原审原告）鲁金城，男，1954年2月14日生，汉族，住南京市建邺区。
委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市建邺区城市管理行政执法局，住所地在南京市建邺区雨润大街99号2幢A座。
法定代表人张超英，南京市建邺区城市管理行政执法局局长。
委托代理人方淑涵，南京市建邺区城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人张艳峰，江苏汇丰锦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市城市管理行政执法局，住所地在南京市鼓楼区湛江路65号。
法定代表人许卫宁，南京市城市管理行政执法局局长。
委托代理人臧宇飞，南京市城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人袁强，江苏丰亚律师事务所律师。
上诉人鲁金城因城建行政强制、行政复议一案，不服南京市建邺区人民法院（2016）苏0105行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人鲁金城及其委托代理人李春禹，被上诉人南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区城管局）的委托代理人方淑涵、张艳峰，被上诉人南京市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）的委托代理人臧宇飞、袁强到庭参加诉讼。经江苏省高级人民法院批准，本案延长审限3个月。本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年8月21日，建邺区城管局工作人员至南京市××邺区江心××永××队××（以下简称××队××），对搭建于该处的建筑物（已建成）的合法性进行调查。经调查，涉案建筑物为砖混、砖木、彩钢结构，建筑面积共计267.29平方米，系鲁金城所建。因鲁金城无法当场提供涉案建筑物经由规划建设部门批准建设的相关手续，建邺区城管局工作人员当场向鲁金城送达了宁城法建停字（2015）第10619《核查通知书》（以下简称《核查通知书》），责令鲁金城于2015年8月24日上午携带对上述行为的书面说明和规划建设部门的相关手续到南京市××邺区雨润大街99号3号楼东11层接受审查。鲁金城未按《核查通知书》的要求接受审查，建邺区城管局于2015年8月25日立案查处。2015年10月8日，建邺区城管局制作了《违法建设审核认定表》，请求南京市××邺区住房和建设局认定涉案建筑物是否合法。同日，南京市××邺区住房和建设局在《违法建设审核认定表》“规划（建设）部门审核意见”栏处加盖了内容为“该当事人未在我局办理过建设工程规划许可证”的条形章，同时加盖了该局公章。2015年10月21日，建邺区城管局工作人员向鲁金城送达了宁城执建限告字（2015）第13714号《限期拆除告知书》（以下简称《限期拆除告知书》）：“鲁金城：经查你（单位）在江心洲永定二队56号的267.29㎡建（构）筑物，未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，依照《城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你（单位）在收到本告知书之日起肆日内自行拆除。”2015年10月26日，建邺区城管局工作人员至永定二队56号核查，发现鲁金城未按《限期拆除告知书》的要求自行拆除涉案的267.29平方米建筑物。2015年11月3日，建邺区城管局作出宁城执建限拆字（2015）第031号限期拆除决定（以下简称“031号限拆决定”），其工作人员于当日向鲁金城送达了宁城执建限拆（2015）第031号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》）：“鲁金城：因你（单位）未按《限期拆除告知书》的要求，自行拆除在江心洲永定二队56号的267.29㎡建（构）筑物，且无正当理由。依据《城乡规划法》第六十四条的规定，我局现对你（单位）作出以下行政决定：责令你（单位）于2015年11月10日之前自行拆除上述违法建设。”鲁金城收到《限期拆除决定书》后不服，于2015年12月10日向市城管局申请行政复议。市城管局于2015年12月15日收到鲁金城的行政复议申请书后，于次日立案受理。2015年12月21日，市城管局向建邺区城管局送达了宁城法复字（2015）第13号《行政复议提出答复通知书》（以下简称《行政复议提出答复通知书》），并于次日将《行政复议提出答复通知书》抄送鲁金城。市城管局经过对鲁金城、建邺区城管局提交材料的审查，于2016年2月4日作出宁城法复字[2015]第13号行政复议决定（以下简称“13号复议决定”），维持了建邺区城管局作出的“031号限拆决定”。2016年2月16日，市城管局分别向鲁金城、建邺区城管局发送了宁城法复字[2015]第13号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）。鲁金城不服，于2016年2月29日向法院提起本案行政诉讼，请求：1、确认建邺区城管局作出“031号限拆决定”的行政行为违法。2、撤销市城管局作出的“13号复议决定”。3、本案诉讼费用由建邺区城管局、市城管局负担。
另查明，建邺区城管局对鲁金城作出“031号限拆决定”前，依法向鲁金城交代了陈述、申辩的权利。直至本案一审审理期间，鲁金城亦未能提供267.29平方米涉案建筑物的建设工程规划许可证。
建邺区城管局向鲁金城送达《核查通知书》、《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》时，送达现场均有建邺区人民政府江心洲办事处工作人员见证。
原审法院认为，根据国务院法制办（国法函（2001）42号）《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和江苏省人民政府（苏府法函字（2002）71号）《关于同意南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案的复函》精神，南京市开展了相对集中行政处罚权工作。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京市集中处罚办法》）第五条规定：“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”该办法第十五条规定：“未取得建设工程规划许可证建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”据以上规定，建邺区城管局具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为进行调查并作出处理的法定职权。《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”
本案在卷证据证明，涉案建筑物系鲁金城所建，鲁金城在建邺区城管局调查期间，未能按照要求提供涉案建筑物系合法建设的相关审批文件。建邺区城管局在鲁金城未提供涉案建筑物相关审批文件的情况下，经向有权部门征询，确认涉案建筑物未取得建设工程规划许可证后，认定其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，进而依照《城乡规划法》第六十四条的规定对鲁金城作出的“031号限拆决定”，认定事实清楚，适用法律正确。建邺区城管局在作出“031号限拆决定”的过程中，履行了调查、勘察、立案、查询、告知、核查等程序后，作出涉案《限期拆除决定书》并依法送达鲁金城，且全部行为均在法定期限内完成，符合正当程序要求。市城管局受理鲁金城提出的行政复议申请后，依法进行了立案受理，并依法通知区城管局提出答复，在收到建邺区城管局提交的《行政复议答复书》及证据材料后向鲁金城进行了送达，在法定期限内作出“13号复议决定”后将《行政复议决定书》送达鲁金城，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条等相关规定，行政程序并无不当。鲁金城要求确认建邺区城管局作出“031号限拆决定”的行政行为违法、撤销市城管局作出的“13号复议决定”等诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鲁金城的全部诉讼请求。案件受理费50元，由鲁金城负担。
上诉人鲁金城上诉称，一、一审法院对于本案适用法律错误。1.在本案中建邺区城管局对于上诉人所有的涉案房产强制拆除的法律依据是《城乡规划法》，《城乡规划法》的实施时间是2008年，但是上诉人房屋的建成时间为2008年之前。根据法无溯及力原则，不能依据现行《城乡规划法》要求在其实施之前建设完成的房屋必须取得规划许可证。2.建邺区城管局对于上诉人房产作出的处罚行为已经超出了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条规定的处罚期限，不应予以处罚。一审判决将建筑物的存在视为建设行为的继续或连续状态显然是对法律的误读，有违立法本意。
二、一审判决对于本案主要事实认定错误。1.上诉人房产是否位于南京市城市规划区内直接关系到其建设行为审批机关、监管机关以及查处依据的不同，建邺区城管局在一审过程中并未提交能够证明上诉人房产属于城市规划区的相关证据，一审法院对此未经查明即做出确认直接导致本案事实不清。2.建邺区城管局作出的相关法律文书送达程序违法。法律文书的送达是执法过程中的重要程序，送达人应具有执法权限。但是本案所涉法律文书的送达人员均未告知身份并出示工作证件，上诉人无法确认其真实身份，属于身份不明人员，因此，本案法律文书的送达违反法定程序。3、建邺区城管局对于上诉人建设行为查处的依据应当是相关部门作出其建设行为违法的确认文书且已生效，但是本案一审过程中却无法定相关部门作出上诉人建设行为违法的行政确认。因此，建邺区城管局对于上诉人的查处行为缺少必要的前置生效文书。
三、被上诉人市城管局在上诉人提起行政复议后提出的前述问题未能予以查明即作出《行政复议决定书》，错误地维持了建邺区城管局的限期拆除决定，侵害了上诉人的合法权益，应当予以撤销。
综上，请求二审法院：1、撤销一审判决，依法改判。2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人建邺区城管局答辩称：一审法院查明事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，理由如下：
首先，南京市城市规划区包括整个南京市行政辖区，虽然本案所涉房屋坐落在江心洲集体土地上，但位于南京市城市规划区范围之内，在建设之前应按照有关城市规划的规定，办理相关建设工程规划许可审批手续。上诉人在未办理建设工程规划审批手续的情况下，就建设相关房屋，违反了相关法律规定，建邺区城管局对其进行查处并不违反法律规定。
其次，本案所涉房屋在建设后至建邺区城管局对其进行查处前，一直未办理建设工程规划审批手续，违法行为一直存续，未得到纠正，建邺区城管局在违法行为存续期间，依据《城乡规划法》的有关规定对本案所涉建筑进行查处，并不违反法律规定。
综上，建邺区城管局认为上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人市城管局答辩称：一、建邺区城管局具有查处本辖区内违法建筑的法定职责。根据国务院法制办《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和《南京市集中处罚办法》的规定，市、区行政执法局在本辖区内行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权，本案所涉违法建筑位于建邺区江心洲街道，属于原审第一被告管辖范围，原审第一被告作为独立的行政执法主体，具有查处本辖区内违法建筑并作出期限拆除决定的法定职权。
二、涉案建筑为违法建筑，事实清楚、证据充分。建邺区城管局的查处依据充分。根据《城乡规划法》的规定，在城乡范围内进行建设，应当取得规划审批手续。本案所涉建筑建成至今，上诉人无法就涉案建筑提供规划审批手续或证明材料，而且建邺区住建局已出具意见，明确涉案建筑没有取得建设工程规划许可证，上诉人的违法行为处于持续状态，根据《城乡规划法》第六十四条的规定，应当予以查处。
三、建邺区城管局的查处程序合法。建邺区城管局查处涉案违法建筑过程中，进行了调查、核实，收集了相关证据，先后向上诉人制作和送达了《核查通知书》、《限期拆除告知书》、《限期拆除决定书》等法律文书，并告知了上诉人陈述、申辩、复议和诉讼等权利，执法程序合法。
四、市城管局的行政复议程序合法，依据充分。市城管局收到上诉人的行政复议申请书后，依法进行了立案，并向建邺区城管局送达了《行政复议提出答复通知书》，要求建邺区城管局在规定期限内提出书面答复并提交相关证据、依据和其他有关资料，在对建邺区城管局提供的证据、依据进行审查后，在法律规定的复议期限内依法作出了《行政复议决定书》并送达上诉人及建邺区城管局。因此，市城管局的行政复议程序符合法律规定，并无不当。
综上所述，市城管局做出的《行政复议决定书》程序合法，依据充分，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审原、被告向原审法院提交的证据及依据已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对各方当事人提交的证据予以审核认证，符合法律规定。
二审中，上诉人向法庭提交其向南京市公安局江心洲派出所调取的户籍登记资料及当年办理土地登记收件单时所遗留下来的土地使用证复印件。
本院经审查认为，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，对上诉人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的上述证据，本院不予接纳。
经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，建邺区城管局负责建邺区范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内涉嫌违反城市管理规划规定的违法建筑具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于南京市××邺区行政区划内，属建邺区城管局的管理、调查处理范围，建邺区城管局具有作出“031号限拆决定”的法定职权。
在卷证据证明，涉案建筑物系鲁金城所建，鲁金城在建邺区城管局调查期间，未能按照要求提供涉案建筑物系合法建设的相关审批文件。建邺区城管局在鲁金城未提供涉案建筑物相关审批文件的情况下，经向有权部门征询，确认涉案建筑物未取得建设工程规划许可手续后，认定其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，进而依照《城乡规划法》第六十四条的规定对鲁金城作出“031号限拆决定”，认定事实清楚，适用法律正确。建邺区城管局在作出“031号限拆决定”的过程中，履行了调查、勘察、立案、查询、告知、核查等程序后，作出涉案《限期拆除决定书》并依法送达鲁金城，且全部行为均在法定期限内完成，符合正当程序要求。
关于上诉人鲁金城的涉案房屋是否位于南京市城市规划区内及被上诉人建邺区城管局的职权问题。根据1990年4月施行的《南京市城市规划条例》和2012年12月实施的《南京市城乡规划条例》规定，南京市城市规划区即南京市行政区域。据此，涉案房屋位于建邺区江心洲，在南京市行政区域内，即属于南京市城市规划区内，作为地方性法规的《南京市城市规划条例》和《南京市城乡规划条例》对此已经进行明确，且经国务院批复予以确定，无须另行查证，一审判决在此问题上并无事实不清之处。
《南京市集中处罚办法》第五条、第六条规定，市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。明确规定将违法建设的查处权集中由市、区执法局行使，是否属于违法建设问题无须先行由其他行政部门予以认定。行政处罚权相对集中后，原有的行政执法机关不得再行使已由执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。根据上述规定，集中行使处罚权后，对在南京市行政区域范围内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，应当由市、区执法局依法进行处理。建邺区城管局作为建邺区城市管理行政执法部门，具有对建邺区行政区域内的违法建设依法进行查处的法定职责。涉案房屋位于建邺区行政区域内，应当由建邺区城管局依法进行查处。
关于上诉人提出建邺区城管局未查明涉案房屋建设年代，适用2008年生效的《城乡规划法》作出“031号限拆决定”，系适用法律错误的问题。根据全国人大法工委法工办发[2012]20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》，对违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态。本案中，涉案建筑虽然建成，但其建设者并未办理建设工程规划许可手续，涉案建筑为违法建设的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，据此，上诉人适用《城乡规划法》作出“031号限拆决定”并无不当，故对上诉人的该项上诉理由，本院不予支持。
至于上诉人鲁金城提出的建邺区城管局送达程序违法的问题，被上诉人建邺区城管局提交的证据能够证明其送达程序符合法律规定，上诉人未能提交相关证据证明其观点，本院不予支持。
被上诉人市城管局受理上诉人鲁金城提出的行政复议申请后，依法予以受理并通知建邺区城管局提出答复，在收到建邺区城管局《行政复议答复书》及证据材料后，在法定期限内作出涉案《行政复议决定书》，后送达给鲁金城及建邺区城管局，被上诉人市城管局的行政复议程序符合《行政复议法》的相关规定。
综上，上诉人鲁金城的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人鲁金城负担。
本判决为终审判决。
审判长 陆俊騑
审判员 黄 飞
审判员 王攀峰
二〇一七年十一月十四日
书记员 赵和玉