宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）吴行初字第91号
原告马吉云，男，回族，1967年5月18日出生，农民。
委托代理人刘学梅，宁夏博强律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被告青铜峡市人民政府，住所地：宁夏回族自治区青铜峡市小坝镇古峡东街51号。
法定代表人金永灵，市长。
委托代理人李文胜，系青铜峡市农牧和科学技术局草原站站长。代理权限为特别授权代理。
委托代理人苏学锋，宁夏古峡律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
原告马吉云等3人不服被告青铜峡市人民政府作出的青政发（2009）54号《青铜峡市人民政府关于注销树新分场等178本<草原使用权证>的决定》，于2015年9月29日向本院提起行政诉讼，本院于同年10月22日依法受理，于同年10月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案因系同类行政行为引发的系列行政案件，经原告申请，本院依法组成合议庭公开开庭合并进行了审理。原告马吉云及其委托代理人刘学梅，被告青铜峡市人民政府出庭应诉机关负责人副市长闫培华及委托代理人李文胜、苏学锋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告青铜峡市人民政府于2009年4月27日作出青政发（2009）54号《青铜峡市人民政府关于注销树新分场等178本<草原使用权证>的决定》，该文件内容如下：为了加强草原保护、管理和建设，实现草畜产业的可持续发展。2003年5月，市人民政府根据《自治区人民政府关于完善草原承包经营责任制的通知》（宁政发[2002]57号文件）精神，由市畜牧局负责指导对全市涉草原的原甘城子乡、原广武乡、原峡口镇、原青镇、树新林场国有草原，以镇（乡）村为单位，采取大户、联户方式有偿承包给各村村民，并签订承包合同，办理了《草原使用权证》。2003年7月，市人民政府按照《自治区人民政府关于印发全区乡镇区划调整工作方案的通知（宁政发[2003]64号文件）要求，对我市涉草原的甘城子乡、广武乡进行了合并,撤销了原甘城子乡、广武乡。2006年自治区人民政府对我市辖区草原进行区划调整，将位于银平高速公路以东草原划归吴忠市利通区管辖；将青铜峡市与红寺堡、中宁县交界处草原划归红寺堡开发区管辖；将闽宁村草原划归永宁县闽宁镇管辖。2007年11月，吴忠市人民政府将中宁县白马乡新田村、跃进村并入我市峡口镇，构成新的峡口镇的行政区划。同年，对各镇进行了合村并组，行政村区划又有了新的调整。自撤乡并镇、合村并组工作实施以来，市、镇、村行政区划发生了很大变化，但草原使用权属未及时进行调整，管理混乱。且草原承包合同签订以来，承包责任人多年来既未对草原进行任何投资，未按相关规定向市财政上缴草原承包费用，又没有履行草原管护职责，造成各地草原滥垦、乱牧、滥挖、滥采等破坏草原植被现象屡禁不止，致使草原使用面积减少，土地退化、沙化加剧，生态环境恶化，制约了经济社会的可持续发展。为了认真贯彻落实自治区人民政府退牧还草、封山禁牧、围栏封育的政策，合理保护、开发、利用草原，实现草畜产业可持续发展，市人民政府决定收回、注销已颁发的树新分场、青铜峡镇刘长军等178本《草原使用权证》，对全市草原权属进行重新确认，并由相关镇、场负责于4月30日前收回注销的《草原使用权证》，交由市畜牧局草原站核销存档。附：注销《草原使用权证》一览表。
原告诉称，2003年5月30日，青铜峡市人民政府向原告颁发了青草证字（2003）第040号草原使用权证，该证载明草原使用期限30年，终止日期为2033年5月29日。后原告投入大量人力、物力和财力，使昔日荒漠变成绿洲。2014年12月24日，原告得知国家、自治区出台了生态建设补助、退牧还草饲料粮现金补助等相关政策，遂到青铜峡市农牧局要求落实相关政策并领取补助金时才得知2009年4月27日，青铜峡市人民政府作出了青政发（2009）54号《关于注销树新分场等178本<草原使用权证>的决定》，注销了包括原告在内的178本《草原使用权证》。后原告等人多次向有关部门投诉要求撤销青铜峡市人民政府作出的青政发（2009）54号文件。2015年7月14日，青铜峡市人民政府法制办召开关于马吉云、王登攀草原使用权证被注销信访事件听证会，原告才看到了青政发（2009）54号文件，而该文件又未告知诉权或起诉期限且至今未向原告等人送达。该文件载明:自撤乡并镇、合村并组工作实施以来，市、镇、村行政区划发生了很大变化，但《草原使用权证》未及时进行调整，管理混乱。且草原承包合同签订以来，承包责任人多年来既未对草原进行任何投资，也未按规定向市财政上缴草原承包费用，又没有履行草原管护职责，造成各地草原滥垦、乱牧、滥挖、滥采等草原植被被破坏现象屡禁不止，致使草原使用面积减少、土地退化、沙化加剧，生态环境恶化，制约了经济社会的可持续性发展。为了认真贯彻自治区人民政府退牧还草、封山禁牧、围栏封育的政策，合理保护、开发、利用草原，实现草畜产业可持续发展，青铜峡市人民政府决定收回、注销已颁发的树新分场、青铜峡镇刘长军等178本《草原使用权证》，对全市草原权属重新确认，并由镇、场负责于4月30日前收回注销《草原使用权证》，交由市畜牧局草原站核销存档。
原告认为，青铜峡市人民政府颁发的青政发（2009）54号文件主要证据不、适用法律、法规错误，违反实体及法定程序，依法应予撤销。被告青铜峡市人民政府辩称，自2003年5月草原承包后，宁夏回族自治区人民政府对青铜峡市行政区划多次调整，将原属青铜峡市已经承包的草原划归红寺堡开发区、吴忠市利通区及永宁县闽宁镇管辖，从而导致因行政区划调整出现土地使用权重叠设立及重复颁发权属证明的问题。青铜峡市人民政府在调查上述问题过程中发现，三原告承包并获得草原使用权证后严重违反《草原承包合同书》约定，未按规定缴纳草原承包费用，也未履行草原管护职责，造成各地草原滥垦、乱牧、滥挖、盗采，植被破坏，生态恶化，故依法作出注销三原告《草原使用权证》，收回三原告草原使用权的行政行为。2009年4月，青铜峡市峡口镇畜牧站干部王东、李卫东、吴风林，青铜峡镇畜牧站干部丁国斌、李学文分别到峡口镇各村，青铜峡镇各村联系被注销《草原使用权证》农户，向他们宣传青政发（2009）54号文件内容，并通知相关农户交回已被注销的《草原使用权证》。青政发（2009）54号文件依据自治区相关文件作出并无不妥，本案不适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。综上三原告当时已获知青政发（2009）54号文件内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条规定，三原告起诉已超过法定起诉期限，请求依法驳回三原告的起诉。
2015年11月2日，被告青铜峡市人民政府向本院提交了如下证据及作出行政行为的依据：
证据一：1.青铜峡市峡口镇闫渠村村民委员会证明；2.青铜峡市峡口镇人民政府证明；3.吴忠市人民政府吴政复不字（2015）12号《不予受理行政复议申请决定书》。证明原告起诉超过法定起诉期限，人民法院应当予以驳回起诉。
证据二：1.宁政发(2003)79号《自治区人民政府关于调整红寺堡开发区与青铜峡市利通区中宁县行政区划的决定》；2.宁政发[2004]155号《自治区人民政府关于调整吴忠市利通区与青铜峡市部分行政区划的批复》；3.宁政发[2003]64号《自治区人民政府关于印发全区乡镇区划调整工作方案的通知》。证明宁夏回族自治区人民政府对被告青铜峡市的行政区划进行多次调整，将原属青铜峡市已经承包的草原划归红寺堡开发区、吴忠市利通区及永宁县闽宁镇管辖，因辖区变动导致各政府重叠设立土地使用权，重复下发权属证明。
证据三：1.马吉云《草原承包合同书》；2.青政信访复字[2015]5号《青铜峡市人民政府关于马吉云、王登攀等人信访事项的复查意见》；3.宁政发[2002]57号《自治区人民政府关于完善草原承包经营责任制的通知》。证明《草原使用权证》系依法颁发，《草原承包合同书》中约定原告有缴纳草原承包费及管护草原的义务，及原告马吉云违反承包合同义务，未缴纳承包费，导致其承包草原被滥垦、乱牧，植被遭到破坏，生态恶化。
证据四：1.青政发（2009）54号《青铜峡市人民政府关于注销树新分场等178本<草原使用权证>的决定》；2.《关于依法收回<草原使用权证>的意见》；3.已经收回的部分《草原使用权证》。证明被告青铜峡市人民政府依法注销原告《草原使用权证》，收回原告草原使用权。
经庭审质证，原告对被告出示证据发表如下质证意见：第一组证据中的证据1、2因系被告作出行政行为之后取得，对其真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可；第二组证据中的证据1、2因系被告在诉讼中收集，故不予认可，对该组证据中的证据3的证明目的不予认可；对第三组证据中的证据1、3的证明目的不予认可，对该组证据中证据2的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可；对第四组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。
原告为支持其诉讼请求，提交并出如下证据：
证据一、青政发（2009）54号《青铜峡市人民政府关于注销树新分场等178本<草原使用权证>的决定》；证据二、青草政字（2003）第040号《草原使用证》；证据三、吴忠市人民政府吴政复不字（2015）12号《不予受理行政复议申请决定书》。证明原告享有草原承包权并已进行了行政复议前置程序，被告注销原告的草原使用权证行为违法，应予以撤销。
被告对原告出示的三组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对其证明目的不予认可。
本院依职权调取青铜峡市峡口镇闫渠村村民委员会书记孙建业2009年5月9日所作“队长会议记录”，内容如下：主持人孙建业，参加人杨伟、杨梅花、钱波、王斌、蔡红萍、马兵武、金学成、魏洪军、丁吉忠，会议内容……8、由孙建业学习传达青铜峡市人民政府文件青政发（2009）54号《关于注销树新分场178本<草原使用证>的决定》，要求结合我村办证的农户10户，马金元、马保林、马金刚、魏洪发、魏洪伏、祁荣、马吉明、金学成、马吉云、马保仁，以上人员请队长到农户家告知农户，从2009年4月30日起，所办的《草原使用权证》，青铜峡市人民政府下文件全部注销，重新确认。
原告对该证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。认为该会议记录虚假，因其未接到任何关于注销草原证的通知，被告也没有以任何形式告知原告，也没有充分证据证实向原告送达该文件，原告只是在参加听证会时才见到（2009）54号文件。
被告对该证据三性及证明目的均没有异议，对这份证据表示认可。
经审查对上述证据作如下认定，被告对原告提交证据的真实性予以认可，对其证据效力予以采纳。被告提交证据、及本院依法调取证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。
经审理查明，2002年7月31日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政发（2002）57号《自治区人民政府关于完善草原承包经营责任制的通知》。2003年，青铜峡市峡口镇人民政府根据《中华人民共和国草原法》及宁政发（2002）57号《自治区人民政府关于完善草原承包经营责任制的通知》等相关文件精神与原告马吉云等人签订草原承包合同，给原告马吉云颁发了草原使用权证，草原使用权证载明草原使用期30年，终止日期为2033年5月29日。2003年、2004年，宁夏回族自治区人民政府相继作出宁政发（2003）64号《自治区人民政府关于印发全区乡镇行政区划调整工作方案的通知》、宁政发（2003）79号《自治区人民政府关于调整红寺堡开发区与青铜峡市利通区中宁县行政区划的决定》、宁政函（2004）155号《自治区人民政府关于调整吴忠市利通区与青铜峡市部分行政区划的批复》。2009年4月27日，被告青铜峡市人民政府以因行政区划调整引发土地使用权重叠设立及重复颁发权属证明等问题、及承包人在获得草原使用权证后严重违反《草原承包合同书》约定，从未按规定缴纳草原承包费用，又未履行草原管护职责，造成各地草原滥垦、乱牧、滥挖、盗采、植被破坏、生态恶化为由，作出青政发（2009）54号《青铜峡市人民政府关于注销树新分场等178本<草原使用权证>的决定》，注销已颁发给原告马吉云等人的《草原使用权证》，并载明相关镇、场负责于4月30日前收回注销的《草原使用权证》，交由市畜牧局草原站核销存档，同时附注销《草原使用权证》一览表。2009年5月10日，青铜峡市峡口镇闫渠村召开队长会议，会上村支部书记孙建业学习传达青铜峡市人民政府作出的青政发（2009）54号《关于注销树新分场178本<草原使用权证>的决定》，并要求各队队长到本村涉及办证的10户农户家即马金元、马保林、马金刚、魏洪发、魏洪伏、祁荣、马吉明、金学成、马吉云、马保仁，告知上述农户青铜峡市人民政府已下文，自2009年4月30日起，所办的《草原使用权证》全部注销，重新进行确认。2015年9月19日，吴忠市人民政府作出吴政复不字（2015）12号《不予受理行政复议申请决定书》，以超出法定申请期限为由，决定对马吉云等人的申请不予受理。后原告马吉云等人向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告青铜峡市人民政府作出的青政发（2009）54号《青铜峡市人民政府关于注销树新分场等178本<草原使用权证>的决定》。
本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，2009年4月27日，被告青铜峡市人民政府作出的青政发（2009）54号《青铜峡市人民政府关于注销树新分场等178本<草原使用权证>的决定》时，即在该决定中对收回注销《草原使用权证》工作予以部署，本院依职权调取青铜峡市峡口镇闫渠村村民委员会书记孙建业所作工作记录证实，2009年5月10日，原告所在村委会已召开队长会议学习传达青政发（2009）54号《青铜峡市人民政府关于注销树新分场等178本<草原使用权证>的决定》的内容和精神，会议同时要求队长需到颁证的农户家告知其该决定内容，而被告提交已收回的《草原使用权证》证实青铜峡市峡口镇闫渠村被颁证的10本《草原使用权证》已收回6本，上述事实足以证明原告在2009年就应当知道青政发（2009）54号《青铜峡市人民政府关于注销树新分场等178本<草原使用权证>的决定》内容，而其于2015年9月29日向本院起诉确已超过法定起诉期限，且无正当理由。被告青铜峡市人民政府关于原告马吉云的起诉超过法定起诉期限的意见成立，予以支持。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项之规定，裁定如下：
驳回原告马吉云的起诉。
案件受理费50元，退还原告马吉云。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审判长 魏 刚
审判员 杨雪梅
审判员 陈东伍
二〇一六年六月八日
书记员 惠 阳
本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十七条当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
……
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的，