吉林省吉林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉02行初16号
原告永吉县北大湖镇郭范村十三社，住所地永吉县。
负责人李春，社长。
委托代理人陈有，男，1957年5月2日生，汉族，农民，系该社社员。
委托代理人王云录，男，1961年5月15日生，汉族，农民，系该社社员。
被告永吉县人民政府，住所地永吉县口前镇。
法定代表人金华，县长。
委托代理人王占勇。
委托代理人陈传华，吉林城威律师事务所律师。
被告吉林市人民政府，住所地吉林市。
法定代表人张焕秋，市长。
委托代理人李文奇。
委托代理人贾岚，吉林明汇律师事务所律师。
第三人永吉县北大湖镇人民政府，住所地永吉县。
法定代表人李永刚，镇长。
委托代理人王国辉，吉林盛剑律师事务所律师。
第三人永吉县北大湖镇小屯村三社，住所地永吉县。
负责人王艳波，社长。
委托代理人谢殿臣，男，1940年2月29日生，汉族，农民，系该社社员。
第三人永吉县北大湖镇小屯村十一社，住所地永吉县。
原告永吉县北大湖镇郭范村十三社不服被告永吉县人民政府林地权属争议处理决定及吉林市人民政府行政复议决定，于2017年2月24日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月28日公开开庭审理了本案。原告永吉县北大湖镇郭范村十三社（以下简称郭范村十三社）的委托代理人陈有、王云录，被告永吉县人民政府（以下简称永吉县政府）的委托代理人王占勇、陈传华，被告吉林市人民政府（以下简称吉林市政府）的委托代理人李文奇、贾岚，第三人永吉县北大湖镇人民政府（以下简称北大湖镇政府）的委托代理人王国辉，第三人永吉县北大湖镇小屯村三社（以下简称小屯村三社）的委托代理人谢殿臣到庭参加诉讼。第三人永吉县北大湖镇小屯村十一社（以下简称小屯村十一社）经合法传唤，无正当理由未到庭，故依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告永吉县人民政府于2016年10月21日作出永政决字[2016]11号《关于北大湖镇小屯村三社与郭范村十三社及小屯村十一社林地权属争议案件的处理决定》。该决定查明：申请人于1964年4月10日林权下放时填写的集体山林所有权登记台账，坐落于两加东山白志X（辨认不清是“远”还是“峰”）的林地四至与1982年林权执照记载四至一致，1982年林业“三定”工作时，申请人的林权执照由于工作人员的失误，将坐落于两加东山白志X的林地，误填写为小屯二队西山，经现地勘验，西山不存在与“东山”相符的四至林地，即应确认为永林No.024665号林权执照的林地名称为两加东山白志X，在争议地内。1964年时郭范大队小两家子屯分为15、16小队，至1972年变更为12、13小队，北大湖镇政府民政办予以确认。原郭范16小队天然林为现13社所有，其四至东：分水岭；南：15队（即现12社）；西：迟家林边；北：小屯。第三那人于1972年6月17日取得No.00165号林权执照，林权执照发放台账坐落小屯南山头，四至东：一响七上沿；南：分水岭；西：分水岭；北：熟地、马车道。经现地勘验，四至清楚。申请人与被申请人争议的林地，于2015年12月25日经双方现地勘验各自认为相邻的争议林地，并在勘验检查笔录中签字。各自现勘验争议林地时位置相互重叠，故依据《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定“当事人对同一林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属”，申请人与被申请人争议的林地，按争议地自测林地位置勘验平面示意图显示，对争议地重合部分按各半确定其权属。决定：双方林地边界以坐标点22300310/4822170至坐标点22299790/4822390之间连线划出分界线，为各自林地权属。
郭范村十三社不服永吉县政府的处理决定，申请行政复议，被告吉林市政府复议认为：申请人虽主张争议地与第三人小屯村三社的坐落不符，争议林地应归其所有，但被申请人经组织当事人现地勘查，依据集体山林所有权登记台账，林权执照等相关证据材料，确认争议林地位置相互重叠，并按各半确定权属并无不当。永政决字[2016]11号处理决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定：维持永吉县人民政府作出的永政决字[2016]11号行政处理决定。
原告郭范村十三社诉称：本林权争议于2005年已经由北大湖镇政府作出确权决定，永吉县政府无权要求北大湖镇政府撤销已经生效三年的决定重新确权。永吉县政府作出的[2012]2号处理决定被法院判决撤销后，又两次以同一理由将原告的林地确权给小屯村，是违法的。复议机关未去争议地查看四至状况，维持原决定的理由不成立。小屯村三社未出示与争议林地四至相符的林权证明。024665号林权执照与小屯村十一社的林地台账四至字面相符，与争议林地没有关联性。小屯村三社的林地分别位于小屯二队西山及小屯三社东山的西坡，024665号林权执照与小屯二队西山的林地相符。小屯村三社1964年的台账上的两家子东山白志丰迟山已于1981年划分给小屯村十一社，1982年林业“三定”时更换了林照No.022165，目前该林地与争议林地相邻，界线清楚无争议。请求法院撤销永吉县政府作出的永政决字[2016]11号行政处理决定及吉林市政府作出的吉市政复决[2016]56号行政复议决定。宣告北大湖镇政府2008年3月27日、2008年4月14日作出的两份《北大湖镇人民政府关于撤销二〇〇五年八月二十四日所作出小屯村三社与郭范村十三社林权纠纷的处理决定的决定》无效，判令永吉县政府终止确认小屯村三社提出的与郭范村十三社之间的林地权属。
原告郭范村十三社向本院提交了以下证据：
证据1.1964年4月9日郭范16队集体山林所有权登记台账，证明争议林地原属郭范16队所有；证据2.1982年6月21日发放024606用材林照发放存根（郭范大队13小队），证明争议林地一直由原告经营；证据3.1982年12月5日郭范大队13小队陈有的第327号林业用地发放台账，证明争议林地一直由原告合法经营，争议林地的西边没有道，小屯二队西山的NO.024665林照不是争议林地的林权证；证据4.北大湖镇政府2012年10月24日关于小屯村三社分队情况的调查说明，证明小屯村十一社是1981年从小屯村三社分出来的，可以推定1964年的小屯三队林权台账属于小屯村三社和小屯村十一社共有林地；证据5.小屯村十一社NO.022165号林权执照发放台账，证明两家子东山（白志峰迟山）已经划分给小屯村十一社了；证据6.2014年5月1日小屯村三社社长王艳波证明，证明争议地点没有小屯村三社的林地，小屯村三社的林地在小屯二队西山，两家子东山白志峰迟山这部分林地已经划分给了小屯村十一社，小屯村三社未授权谢殿臣向县政府申请确认林权；证据7.2005年8月24日北大湖镇政府作出的《关于郭范村13社与小屯村3社荒地纠纷的处理决定》，证明本林权争议已经于2005年处理完了，小屯村三社的NO.024665林照是小屯二队西山的执照；证据8.2005年6月14日行政案件处理卡，证明此林权争议是两个村之间的个人争议，永吉县政府已经受理了此案；证据9.2005年6月22日林业局回复法制办的处理意见及法制办把案件移交给北大湖政府处理的批文，证明永吉县政府将两个村之间的个人林地争议移交给了北大湖镇政府处理，北大湖镇政府2005年8月24日作出处理决定合法；证据10.永政决字[2012]2号处理决定，证明永吉县政府在林权争议处理决定已经生效的情况下，又将原告的林地全部确认给了小屯村三社；证据11.吉市政复决[2012]28号行政复议决定书，证明复议机关不作为；证据12.（2013）桦行初字第7号行政判决书，证明小屯村三社没有争议林地的林权执照；证据13.（2013）吉中行终字第83号行政判决书，证明小屯村三社出示的小屯二队西山林照与争议林地不符；证据14.永政决字[2016]2号处理决定，证明永吉县政府以同一事实和理由将原告的林地确认给了小屯村三社；证据15.永政决字[2016]8号关于撤销永吉县人民政府关于小屯村三社与郭范村十三社及小屯村十一社林地权属争议的处理决定的决定，证明永吉县政府设计让原告撤回复议申请，从而达到永政决字[2016]2号决定生效的目的；证据16.吉市政复终[2016]14号行政复议终止决定书，证明行政机关不作为，未将决定书上传；证据17行政裁定案件受理卡，证明是杨中华批准给谢殿臣立案的；证据18.听证会通知，证明永吉县政府于2014年6月13日召开了林地争议听证会，要求县政府出示听证会笔录；证明19.2015年8月18日行政案件受理卡，证明永吉县法制办在没有作出处理决定之前又重新立案；证据20.永吉县林业局出具关于小屯村三社与郭范村十三社林地生现场勘察坐标点及说明，证明永吉县政府未按照勘察结论下决定，争议林地的四至与小屯三社二队西山的No.024665林照四至不符；证据21.2008年永吉县林业局林政科的告知书，证明永吉县法制从2008年开始违法确权时间长达10年；证据22.北大湖镇政府2008年5月21日《关于撤销决定的经过》，证明北大湖镇政府2005年8月24日作出的《郭范村十三社与小屯村三社荒地纠纷的处理决定》是法制办让撤销的，该撤销决定的决定未送达给原告；证据23.小屯村三社村民王显德与郭范村签订承包郭范十二社林地修水库合同，证明争议林地原本就是郭范村的；证据24.争议林地现状照片、小屯二队西山照片，证明小屯村三社二队西山的林照024665号地点位于争议地的对面；证据25.小屯村主任田忠义与郭范村十三社陈祥签订的承包土地合同，证明争议地原本就是郭范村十三社的；证据26.北大湖镇政府出具的《关于对郭范村13社与小屯村3社耕地纠纷的调查报告》，证明小屯3社没有争议林地的执照；证据27.1964年郭范村集体山林所有权登记台账，证明争议地南侧是烟房子道；证据28.1989年4月20日小屯村三社与郭范村签订承包林地修水库合同，证明争议林地原属郭范村所有；证据29.1997年5月9日郭范村与王云录签订林地承包合同，证明争议林地一直由原告村民经营；证据30.小屯村三社谢殿臣承包合同本，证明争议林地西边没有大道；证据31.2005年8月7日原郭范村书记，郭范村十三社长证实材料，证明此争议是由谢殿臣开垦王云录林地引发的。
吉林市政府质证认为证据1、2、4、5、7-19、21、22、26真实性无异议，但对原告证明的问题有异议，质证意见同答辩意见相同，证据3、23、25、28、29、30无原件，且与本案无关，证明不了原告的主张。证据6、20、31属证人证言，证人未出庭接受质证。证据24为原告自行拍摄，应以专业的勘验数据和双方签字确认的位置图为准。证据27无原件，无法辨认，应以1964年台账为准。永吉县政府的质证意见与吉林市政府一致，并补充1.确权程序均合法有效；2.原告提供的证据证明不了争议地是原告的；3.照片能真实反映当地的地形地貌，但不能反映出土地权属；4.北大湖镇政府处理的王云录与谢殿臣之间的争议，后来上升到社与社之间的纠纷，王云录承包是违法的，对林地的承包无效。北大湖镇政府的质证意见同吉林市政府、永吉县政府一致，关于涉及北大湖镇政府的证据，因北大湖镇政府所作处理决定被撤销，所有证据材料不能作为定案依据。小屯村三社的质证意见同吉林市政府、永吉县政府一致。
被告永吉县政府答辩称：原告起诉所述事实部分，均为处理本案之前的过程，与本次处理决定无关，在本次处理决定中，已对小屯村三社的林权证明问题阐述清楚，小屯村三社林权执照中的四至未在小屯二社西山，在其东山，小屯村二社的林权执照与小屯村三社的林权执照的坐落和四至完全不同。小屯村十一社于1982年取得的022165号林权执照与三社相连，不是同一块林地，小屯村三社和二社的林地无纠纷。请求依法确认被诉处理决定有效。
被告永吉县政府为证明其行政行为合法性，在举证期限内向本院提举以下证据：
证据1.行政案件处理卡、送达回证，证明该案件依据行政处理程序进行符合规定；证据2.公开座谈会记录，证明在处理过程中组织争议双方进行举证、质证，广泛搜取证据，程序合法；证据3.小屯村三社1964年集体山林所有权登记台账，证明争议地位于两家子东山的林地已确权为小屯村三社所有；证据4.024665号林权执照，证明1982年换发林照时，将小屯村三社1964年林照换为此照，但坐落名称填写错误，与现地不符；证据5.022165号林权执照发放台账，证明1982年6月7日小屯村十一社获得南山头林地，与争议地无关；证据6.郭范村十三社的1964年集体山林所有权登记台账，证明1964年郭范村十三社获得东山的林地；证据7.北大湖镇政府及郭范村委会证明一份，证明1964年郭范大队十六小队于1972年变为郭范村十三社，十三社林地依据64年台账符合规定；证据8.争议林地示意图，证明郭范村十三社林地与小屯村三社林地接壤，各自指认的地块存在交叉重叠，县政府按各半原则划分，符合规定。
郭范村十三社发表质证意见认为证据1时间不对，被告作出的[2016]8号决定是2016年7月21日作出的，[2016]11号决定的立案应在2016年7月21日之后，送达回证签字人并非2016年郭范村主任；证据2此笔录的时间是2015年12月5日，[2016]11号决定没有开听证会。以上两组证据是[2016]2决定的立案证明；证据3争议地不在此台账的四至范围之内；证据3与争议地无关，此照的四至与争议地不符，与决定书上第二页的争议地的四至描述也不符，争议地点是两家子东山，此林照是小屯二队西山，在争议地的对面，目前该地由小屯村三社的谢殿臣耕种，2015年的听证会上谢殿臣出示了新发的林照；证据4此林照的四至与小屯村十一社台账四至是只是字面相同，地形地貌完全不同，两处林地独立存在；证据5此林照发放台账，是64年的白志峰迟山演变而来的，因小屯村十一社，是从小屯村三社分出来的，该林权证所代表的林地必然为1964年小屯村三队三处林照之一，结合该照上四至，可以确定此台账和1964年白志峰迟山是同一处林地；证据6真实性无异议，原告1964年获得了争议林地的权属，四至清楚；证据7无异议；证据8此图没有标注勘察时间，四至名称，原告签字并非真实意思表示。吉林市政府、北大湖镇政府、小屯村三社对以上证据均无异议。
被告吉林市政府答辩称：一、答辩人维持永吉县政府处理决定有事实依据。答辩人依据集体山林所有权登记台账、林权执照、现场勘查图等相关证据维持了永吉县政府的处理决定，事实清楚，证据充分。二、答辩人维持永吉县政府的处理决定有法律依据，永吉县政府在查清争议林地位置、四至、林照、台账，并进行了实地踏查的情况下，认为原告与小屯村三社争议林地位置相互重叠，依据《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定，适用法律证据。三、行政复议程序合法。四、原告起诉无事实和法律依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。
吉林市政府提举以下证据：
第一组证据：1.争议位置图，证明原告与小屯村三社争议林地位置相互重叠；2.永吉县政府《关于永吉县北大湖镇小屯三社与郭范村十三社林地权属纠纷一案的相关情况说明》，证明永吉县政府对台账记载面积与林权执照面积误差问题、错误填写林权执照的事实情况进行了说明；3.（2013）桦行初字第7号行政判决书和（2013）吉中行终字第83号行政判决书，证明永吉县政府对争议林地有处分权和永吉县政府按照判决事项重新作出决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。第二组证据：受理通知书、复议申请书副本、延期审理书、复议决定书送达回证9份，证明复议程序合法。
永吉县政府、北大湖镇政府、小屯村三社对以上证据均无异议，原告发表质证意见认为第一组证据：证据1与对永吉县政府的证据的质证意见一致；证据2该说明没有证据支持，两处林地独立存在，一处位于小屯二队西山，目前归小屯村三社经营，另一处林地在两家子东山，目前由小屯村十一社经营，不能证明是林照写错的，四至只是字面相同，地形地貌完全不同；证据3无异议。第二组证据：复议过程中没有召开听证会，没有到现地踏查，复议决定理由不成立。
第三人小屯村三社陈述称：永吉县政府的处理决定和吉林市政府的复议决定是正确的，合法有效。
第三人小屯村三社提举以下证据：
证据1.小屯村委会证明一份，证明谢殿臣承包了争议地；证据2.郝殿武证明一份，证明小屯村与郭范村是一个管理区，分山的时候他参加并进行了分山；证据3.白马夫村三社社员证明一份，证明解放后白志峰迟山归小屯村三社所有；证据4.北大湖镇政府作出的撤销确权决定的决定，证明北大湖镇政府没有权利作出处理决定，应予撤销；证据5.1964年发的小屯村三社的林照，证明争议地的四至在林照范围内；证据6.永字022179林权执照，证明小屯村三社有争议地的林照；证据7.小屯村三社024665号林权执照，证明小屯村三社有林照。
原告质证认为证据1与本案无关，这个是证明承包责任田，而且证明材料上没有村长签字，不符合证据要求；证据2内容不属实，与事实不符，证人身某某；证据3证人身某某，证人不能证明土地权属；证据4内容不属实，原告只有20垧林地，其中争议面积15垧；证据5、7质证意见同永吉县政府证据的质证意见一致；证据6是小屯二社的林照，并非是小屯三社的林照；吉林市政府质证认为证据1、4-7真实性无异议，证据2、3应提供原件。林地纠纷应以林权执照、台账和勘测位置图为准来确认权属。永吉县政府质证意见与吉林市政府一致，另补充认为证据6与本案无关。北大湖镇政府质证意见与永吉县政府、吉林市政府一致。
第三人北大湖镇政府陈述称：北大湖镇政府并非本案第三人，永吉县、吉林市两级政府处理决定和复议决定合法适当，应予维持。请求驳回原告的诉讼请求。
北大湖镇政府未提举证据。
本院对上述证据认证如下：永吉县政府与吉林市政府提举的证据客观真实，与案件有关联，予以确认；郭范村十三社提举7-11、14-16、21、22、26均为该争议以往处理过程中作出的程序性材料及阶段性意见，因此过程中均未作出生效处理决定，故对该部分证据证明问题不予采信。证据6、31为证人证言性质，因证人未出庭接受质证，故对此证据不予采信。对其余证据真实性、合法性予以采信，是否与案件有关联性及是否能够证明原告的主张需综合全案事实予以评判。小屯村三社提举的证据1-3为证人证言性质，因证人未出庭接受质证，故对此证据不予采信。对证据4-7真实性、合法性予以确认，是否与案件有关联性及是否能够证明原告的主张需综合全案事实予以评判。
经本院审理查明：永吉县政府为处理郭范村十三社与小屯村三社林地争议，于2012年5月17日作出永政决字[2012]2号《永吉县人民政府关于北大湖镇小屯村三社与郭范村十三社林地权属纠纷的处理决定》，2012年9月26日，吉林市政府作出吉市政复决[2012]28号《行政复议决定书》。维持该处理决定，原告提起行政诉讼。2013年7月4日，桦甸市人民法院作出（2013）桦行初字第7号行政判决书，撤销永政决字[2012]2号处理决定，该判决被吉林市中级人民法院（2013）吉中行终字第83号行政判决书所维持。2015年8月15日，永吉县政府受理小屯村三社确权申请，于2016年4月14日作出永政决字[2016]2号处理决定，原告不服该处理决定，申请复议。2016年7月21日，永吉县政府因永政决字[2016]2号处理决定界限划分表述不明，以永政决字[2016]8号处理决定撤销永政决字[2016]2号处理决定。吉林市政府作出吉市政复终[2016]14号《行政复议终止决定书》，终止复议程序。2016年10月21日，永吉县政府作出永政决字[2016]11号《永吉县人民政府关于北大湖镇小屯村三社与郭范村十三社及小屯村十一社林地权属纠纷的处理决定》，原告不服该处理决定，申请复议，吉林市政府于2017年2月16日作出吉市政复决[2016]56号《行政复议决定书》，维持原处理决定。原告不服原处理决定及复议决定，向本院提起诉讼。
本院认为：一、关于小屯村三社持有的024665号林权执照的坐落问题，小屯3队1964年台账记载“东山白志峰迟山”地块四至虽与024665号林权执照四至一致，但面积不符且相差较大，在小屯村三社在小屯2队西山亦有林地的情况下，应比对该林地的权属证明，对024665号林权执照的位置加以确认。如永吉县政府经踏查及比对确认林权执照填写有误，应通过法定程序，对林权执照进行更正，在林权执照内容未予更正之前，该林权执照不能作为确认争议林地权属的依据。二、在争议林地没有相应林权执照的情况下，小屯村三社及郭范村十三社持有的集体山林所有权登记台账可作为确认争议林地权属的依据。根据庭审双方确认，“东山白志峰迟山”与“两家子东山”、“东山”实际为同一位置，在该坐落上，小屯村三社台账记载其有四至为东：分水岭；南：大道；西：大道；北：屯南山，面积为8垧的林地。郭范村十三社台账记载其有四至为东：分水岭；南：15队；西：迟家地边；北：小屯，面积为4.2垧的林地。综合台账内容，二社共计拥有林地12.2垧，而被告主张二社台账内林地有重合情况，而其所称争议地面积15垧，以上情况互相矛盾。该部分事实，永吉县政府在处理决定中未予查清说明，导致争议地实际情况与台账无法对应，故永吉县政府对争议地实际面积的认定证据不充分。三、本案争议是因王云录与谢殿臣之间承包地纠纷引发，该纠纷涉及面积仅为0.27公顷左右，从争议处理过程及郭范村十三社提举承包合同来看，郭范村十三社多年来对争议地块进行使用并对外发包，至争议发生前，经营状况比较稳定。现永吉县政府对于争议地实际使用情况未予查清，永政决字[2016]11号处理决定作出后，对一系列承包及发包关系均有影响。四、依据《林地林木权属争议处理办法》的规定，在当事人对同一林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。永吉县政府依照各半原则对争议地权属进行确认，但在确认过程中，没有考虑到争议地长期以来的经营情况，不符合结合实际情况的要求。五、原告提出的其他诉讼请求，不属于本案审查范围，应予驳回。六、本案所涉林地争议发生多年，因争议地地形地貌与双方持有权属材料记载相比有较大改变，给确权工作带来一定困难，望永吉县政府本着尊重历史，有利于生产生活，有效调处村社之间矛盾的出发点，发挥政府职能，妥善解决矛盾。综上，永吉县政府所作的永政决字[2016]11号《永吉县人民政府关于北大湖镇小屯村三社与郭范村十三社及小屯村十一社林地权属纠纷的处理决定》认定事实主要证据不足，应予撤销。吉林市政府所作的吉市政复决[2016]56号《行政复议决定书》亦应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销永吉县人民政府所作的永政决字[2016]11号《永吉县人民政府关于北大湖镇小屯村三社与郭范村十三社及小屯村十一社林地权属纠纷的处理决定》；
二、撤销吉林市人民政府所作的吉市政复决[2016]56号《行政复议决定书》；
三、驳回原告永吉县北大湖镇郭范村十三社其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告永吉县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 王 静
代理审判员 王 君
代理审判员 郭娟娟
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 隋雨桐