山东省淄博市淄川区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0302行初60号
原告孙兆柱，男，1960年3月1日出生，将军头社区村委会主任，住淄川区。
被告淄博市国土资源局淄川分局。组织机构代码004216140，住所地：淄川区鲁泰文化路508号。
法定代表人于学军，局长。
委托代理人刘静华，山东齐嘉律师事务所律师。
原告孙兆柱不服被告淄博市国土资源局淄川分局违法占地行政处罚决定一案，原告于2003年11月7日向本院提起诉讼，本院于2003年11月10日受理后，依法于2004年12月6日作出判决维持被告作出的违法占地行政处罚决定，原告不服向淄博市中级人民法院提起上诉，淄博市中级人民法院经审理以一审判决认定事实不清为由裁定发回重审。本院于2016年10月12日重新立案，依法另行组成合议庭，于2016年12月2日公开开庭审理了本案。原告孙兆柱，被告淄博市国土资源局淄川分局单位负责人史德振及委托代理人刘静华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2003年7月15日，被告淄博市淄川区国土资源局以原告未经批准，非法占用耕地建养鸭厂，违反了《中华人民共和国土地管理法》（1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》修正）第三十七条、第三十九条的规定为由，根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第四十四条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院第73号令）第三十条的规定，决定给予孙兆柱如下处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、限七日内拆除在非法占用土地上建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的6645.66平方米耕地并处每平方米15元罚款，共计99684.90元。
原告孙兆柱诉称，一、被告作出的处罚决定书认定事实不清，证据不足。1996年原告为了支持重点工程的顺利施工，把其位于留仙湖的养鸭厂迁至现在的用地，该用地原告已经办理了合法的用地手续。首先，有淄川区城南镇将军头村村委会给原告出具了留仙湖鸭场拆迁用地证明，该证明证实淄川区城南镇将军头村允许原告迁厂用地发展个体经济。其次，原告与淄川区城南镇人民政府签订了拆迁用地协议，该协议约定城南镇人民政府同有关部门为原告办理用地手续（国有土地2.98亩），费用由原告承担。1997年11月17日，原告按规定向淄川区国土资源局（当时为淄川区土地矿产管理局）交纳了土地出让金105443.60元，占地用税10132元。以上事实证明原告合法使用土地，被告认定原告违法占地是错误的。二、被告适用法律法规错误。被告在错误认定事实的基础上错误运用了相关法律规定。三、被告在办理该案的过程中，处罚告知书与处罚决定书存在矛盾，违反了法定程序。故原告为了维护自己的合法权益，向人民法院提起诉讼，请求法院撤销被告作出的国土资罚字[2003]035号行政处罚决定书。
被告淄博市淄川区国土资源局辩称，一、原告违法占地事实清楚。原告未经批准于1996年3月非法占用原城南镇将军头村将军路西端北侧耕地6645.66平方米建设养鸭场。在2001年3月15日对原告本人的土地违法案件询问笔录中，原告承认没有合法用地批文及其他用地手续，占用土地的用途是建养鸭场及办公用。在2001年12月20日将军头党支部、村委会转交全体村民要求查处原告违法占地的情况报告中，村两委不承认与原告所签协议合法性和有效性，并强烈要求对原告非法占地行为严肃处理。2003年6月24日淄博市规划局淄川分局证明原告所有建筑物无用地规划和建设规划手续，以上证据均证明原告在未经批准的情况下，非法占用耕地的事实。被告根据原《中华人民共和国土地管理法》第三十七、三十九、四十四条和原《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十条的规定，对原告作出了川国土资罚字[2003]035号违法占地行政处罚决定书。被告认为其对原告孙兆柱的处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法，请求法院驳回原告起诉，维持川国土资罚字[2003]035号行政处罚决定。
被告于2003年11月20日向本院提供了下列证据、依据：一、被告作出违法占地行政处罚决定认定事实的证据：1、川政普发[1997]31号淄川区人民政府关于开展非农业建设用地清查工作的通知；2、川政普发[1997]56号淄川区人民政府印发关于对非农业建设用地中各类违法用地的处理意见的通知；3、1996年11月13日将军头村民委员会出具的留仙湖鸭厂拆迁用地使用证明；4、1996年12月27日孙兆柱出具的欠条一份；5、1997年10月15日城南镇人民政府与孙兆柱签订的关于孙兆柱养鸭厂拆迁办地的协议书一份；6、收款收据两份；7、2001年3月15日对原告土地违法案件询问笔录一份；8、2001年5月19日对原告调查笔录的补充材料一份；9、土地违法案件现场勘测笔录一份；10、商城路街道办事处将军头村党支部村委会转交全体村民强烈要求查处原告违法占地的情况报告一份；11、2003年6月24日淄博市规划局淄川分局证明一份；12、原告原养鸭厂未交清承包费的证明材料一份。被告以上证据证明孙兆柱未经批准非法占地的事实清楚。二、被告作出违法占地行政处罚决定的程序证据：13、退款通知书及送达回证各一份；14、行政处罚告知书及送达回证各一份；15、听证通知书及送达回证各一份；16、听证笔录一份；17、（2003）35号行政处罚决定书及送达回证各一份。证明被告作出的决定已经履行法律程序，程序合法。三、被告作出违法占地行政处罚决定的法律规范依据：1988年《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第三十九条、第四十四条和1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十条。
经庭审质证，原告对1、2号证据真实性无异议。对3、4、5、6、9号证据无异议。对7、8号证据有异议，认为被告诱导原告签的字。对被告提交的10号证据有异议，认为没有村民的签字，不予认可。对11号证据有异议，当时不存在审批手续，原告是1980年开始干的，不存在交租赁费的问题，用地不要钱。对12号证据无异议，1980年租赁水利局的闸板房。原告不存在非法占地。原告占的是集体土地，应由村民委员会管，被告管的是国土，不在被告管理范围内。原告对被告适用法律有异议，认为被告适用法律错误。原告对被告提交程序证据无异议，但认为被告认定基本事实不清，超越职权，违法行政。
经庭审质证，本院对被告提供证据、依据作如下确认：被告提供的3号至7号、9号至11号事实证据，能够相互印证，证明原告占用土地进行建设行为的案件事实，本院予以认定；被告提供的8号事实证据即2001年5月19日对原告调查笔录的补充材料未列明执法人员，制作不规范，本院不予认定；被告提供11号证据即原告原养鸭厂未交清承包费证明，与本案不具有关联性，本院不予认定；被告提供的13号至17号程序证据，能够证明被告履行相关执法程序的案件事实，本院予以认定；被告行政处罚的法律依据即1988年《中华人民共和国土地管理法》、1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》系原告占地建设时有效的法律法规，适用于本案。被告提交1号证据即川政普发[1997]31号淄川区人民政府关于开展非农业建设用地清查工作的通知、2号证据即川政普发[1997]56号淄川区人民政府印发关于对非农业建设用地中各类违法用地的处理意见的通知，系地方政府制定的规范性文件，不属于事实证据，被告作出行政处罚未将其作为处罚依据，本院不予认定。
经审理查明，1996年因将军路大桥西侧路基施工，原告孙兆柱将其位于留仙湖公园内的养鸭厂迁至将军路西端北侧，占用耕地6645.66平方米。对于用地建设，淄川区将军头村民委员会于1996年11月13日给原告出具留仙湖鸭厂拆迁用地使用证明，淄川区城南镇人民政府与孙兆柱于1997年10月15日签订了关于孙兆柱养鸭厂拆迁办地的协议书，双方约定由镇政府协同有关部门办理现址用地手续，费用由原告自负。
1997年11月17日，原告向淄川区土地矿产管理局、淄川区人民政府交纳了出让金，造地费、登记费、管理费、工本费及耕地占用税合计115575.6元，用于办理面积为1986.67平方米（2.98亩）土地出让手续。
2003年6月12日，被告向原告孙兆柱送达退款通知，告知原告因其填报材料不全尚未得以批复，鉴于该用地现已重新进行了规划，拟纳入政府储备，用于城市建设。通知原告孙兆柱于2003年6月13日前持原交款凭证到被告处办理退款手续。
2003年7月15日，被告以原告孙兆柱未经批准，非法占用耕地6645.66平方米为由，依法对原告孙兆柱作出了川国土资罚字[2003]035号行政处罚决定。原告对决定不服，提起行政诉讼。
本院认为，1988年《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十二条及1998年《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十六条等条款均规定县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作，对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查并决定作出行政处罚，据此本案被告作为地方人民政府土地管理部门具有对违反土地管理法律、法规行为进行查处的职权。1988年及1998年《中华人民共和国土地管理法》均规定：十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。国家实行土地用途管制制度。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，应当办理审批手续。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十九条规定：?农村承包经营户、个体工商户从事非农业生产经营活动，应当利用原有宅基地；确需另外使用集体所有的土地的，必须持有关部门批准文件，向土地所在的村农民集体经济组织或者村民委员会或者乡（镇）农民集体经济组织提出用地申请，由村民代表会或者乡（镇）农民集体经济组织讨论通过，经乡（镇）人民政府审查同意后，由县级以上地方人民政府按照省、自治区、直辖市规定的批准权限批准。第三十六条?规定：未经批准或者采用荒废耕地等手段骗取批准，非法占用土地建住宅或者从事其他建设的，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，责令退还非法占用的土地。本案原告建设行为发生于1996年，原告应当按照当时生效的相关法律法规规定办理用地申请、批准手续。但是原告并未依法办理建设用地手续，原告持有的淄川区城南镇将军头村村委会留仙湖鸭场拆迁用地证明及原告与淄川区城南镇人民政府签订的拆迁用地协议均不是合法的用地批准手续，原告用地出让手续也未办成，据此被告认定原告孙兆柱未经批准非法占用耕地6645.66平方米事实清楚，证据充分。本案原告占地建设系个人行为，被告行政处罚决定认定违法主体也系原告个人，但是被告处罚决定适用法律为1988年《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第三十九条、第四十四条，该部分条款规范的是乡（镇）村建设、乡（镇）村企业建设行为，不规范个人建设行为，被告适用法律错误。被告作出的行政处罚决定依法应当予以撤销纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销被告作出的国土资罚字[2003]035号行政处罚决定；
二、责令被告依法重新作出行政行为；
案件受理费50元，由被告淄博市国土资源局淄川分局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审 判 长 白佳海
审 判 员 孙苗苗
人民陪审员 赵树江
二〇一六年十二月十二日
代理书记员 张 雪