江苏省东台市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第0155号
原告周慧萍，女，1964年3月6日生，汉族，住东台市。
委托代理人周晨，男，1962年5月3日生，汉族，住东台市。
委托代理人杜明旺，江苏月朗律师事务所律师。
被告东台市城市管理局，住所地在东台市东亭中路68号。
法定代表人王志军，该局局长。
委托代理人周礼银，该局法制科科长。
委托代理人陈爱平，江苏陈爱平律师事务所律师。
第三人姜小丽，女，1974年11月3日生，汉族，原东台市东台镇金海梅服装店经营者，住东台市。
第三人徐小敏，女，1970年2月7日生，汉族，住东台市。
委托代理人石小兵，男，1968年7月25日生，汉族，住东台市。
原告周慧萍诉被告东台市城市管理局规划行政许可一案，本院于2015年12月7日立案后，于2015年12月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因东台市东台镇金海梅服装店（以下简称金海梅服装店）、徐小敏与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年1月11日、2016年5月20日两次公开开庭审理了本案。原告周慧萍及其委托代理人周晨，被告东台市城市管理局的委托代理人周礼银、陈爱平参加了两次庭审，原告周慧萍的委托代理人汪志宏，被告东台市城市管理局副局长张先锋参加了第一次庭审，原告周慧萍的委托代理人杜明旺，第三人徐小敏的委托代理人石小兵参加了第二次庭审，第三人金海梅服装店经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案在第二次开庭审理时，原告周慧萍的原委托代理人汪志宏不再继续作为诉讼代理人，变更杜明旺为其诉讼代理人。因第三人金海梅服装店已于2016年3月8日被注销，故将第三人金海梅服装店变更为姜小丽。2016年6月7日，经江苏省高级人民法院批准，延长本案审理期限一个月。本案现已审理终结。
被告东台市城市管理局于2015年4月20日作出东城许〔2015〕167号《行政许可决定书》（以下至判决主文前简称《行政许可决定书》），其主要内容是：本机关于2015年4月11日受理金海梅服装店提出的城市户外广告、标志设置-
店招店牌申请。根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十七条第一款、第二款和《城市容貌标准》（GB50449-2008）第7.0.2条等规定，经审查作出如下决定：1、同意金海梅服装店设置西立面店招，具体为店招上口、下口、底板与原七匹狼店招相平，北侧至产权界址止，南侧至二楼阳台幕墙最外侧（含包边，不得超出），有效期为二年（2015年4月21日至2017年4月20日）。2、你单位申请的南侧“店招”没有表明单位名称、标识的内容，不属于店招，不属于本机关许可范围。即使有“表明单位名称、标识的内容”，也不符合《江苏省城镇户外广告和店招标牌设施设置技术规范》（J12232-2013）第3.2.2条第1项和《东台市市区户外广告和店招店牌设置专项规划》（东政复〔2015〕8号）第9.0.2条第4项的规定。
原告周慧萍诉称：1、原告系东台市海陵南路19号金东广场1幢101室（以下简称101室）的所有权人。2015年5月初，原告发现与其相邻的北侧102室的店招店牌安装到原告101室商铺前，遂向被告申请查询位于东台市海陵南路19号金东广场1幢102室（以下简称102室）店招店牌审批情况。2015年5月22日，被告向原告作出书面答复，称同意金海梅服装店设置西立面店招，具体为店招上口、下口、底板与原七匹狼店招相平，北侧至产权界址止，南侧至二楼阳台幕墙最外侧。原告作为该行政许可申请人相邻的利害关系人，被告作出该行政许可应当听取原告的意见，但被告并未听取其意见，程序违法；2、被告作出的行政许可决定将店招的南侧界址确定至二楼阳台幕墙最外侧，明显侵犯了原告作为101室产权人的合法权益；3、被告作出的行政许可决定，超越职权。原告请求依法撤销被告作出的《行政许可决定书》。
原告周慧萍向本院提交了以下证据：
1、东城区字第82303210号房屋所有权证1份。拟证明原告与102室之间系相邻关系，被告的行政许可行为与原告之间存在重大利害关系，系本案适格原告。
2、《准许行政许可决定查阅答复书》1份。拟证明原告于2015年5月22日才知晓涉案行政许可行为侵犯了其合法权益。
3、现场照片5张。
4、东台市东方房产测绘事务所产权界址测绘图1份。
5、东台市城建档案馆金东广场竣工图纸2份。
上述证据3-5，拟证明101室与102室系相邻的两套商铺，被告批准设置的店招店牌的南侧明显侵占了101室西侧产权，被告作出的行政许可决定不合法。
6、照片三组：（金东广场）照片20张、（万邦商都）照片15张、（鼓楼路）照片15张。
7、《隔墙协议》1份。
上述证据6-7，拟证明被告批准店招店牌至圆柱南侧约50㎝，明显不合法。
8、《关于周慧萍同志信访事项处理情况答复意见书》1份。拟证明原告的起诉未超过起诉期限。
被告东台市城市管理局辩称：1、原告系101室的所有权人，而被告作出被诉行政行为的行政相对人系金海梅服装店，许可设置店招店牌的位置在102室前规定的位置。根据101室、102室两处房屋的现状，101室退后，102室前伸，该店招店牌设置位置与原告的房屋没有直接关联，被告的行政许可行为与原告之间不存在利害关系，其不具有提起本案行政诉讼的主体资格；2、原告于2015年5月22日即已知道被诉行政行为的内容，至其起诉时已超过6个月的法定起诉期限；3、根据《江苏省城市市容和环境卫生条例》第三条第一款、第十七条第一款、第二款以及《东台市人民政府办公室关于印发东台市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（东政办发〔2010〕106号）的规定，被告作为本市市容和环境卫生行政主管部门，具有作出涉诉行政许可决定的职权；4、被告依法受理金海梅服装店的申请后，经现场核查、审批等程序，作出涉诉行政许可决定，符合《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的规定。因涉诉行政行为与原告无利害关系，故被告在作出涉诉行政许可决定前无需告知原告并听取其意见，被告作出的行政许可决定程序合法。被告请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告东台市城市管理局向本院提交了以下证据：
1、户外广告设置申请表1份。
2、姜小丽身份证1份。
3、营业执照1份。
4、柒牌有限公司南京分公司出具的《授权书》1份。
5、户外广告设置地点实景照片1张。
6、拟设置户外广告场所和广告内容全景电脑效果图1张。
7、《房屋租赁合同》1份。
8、东城区字第82303220号房屋所有权证1份。
9、《行政许可申请材料收件通知书》1份。
10、《行政许可受理通知书》1份。
上述证据1-10，拟证明2015年4月10日金海梅服装店向被告提出店招店牌行政许可申请，经过审查认为其符合要求，依法予以受理。
11、第三人徐小敏出具的《说明》1份。拟证明根据被告审查，涉案店招店牌可能对102室产权人产生一定的影响，征得了该产权人的同意。
12、行政许可申请事项现场核查记录1份。拟证明被告的工作人员到现场进行了核查。
13、行政权力运行书1份。拟证明涉诉行政许可事项经过受理、审查、批准等内部行政程序。
14、《行政许可决定书》及送达回证各1份。拟证明被告作出并送达了行政许可决定书。
被告东台市城市管理局向本院提交了以下依据：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》（节录）；
2、《行政许可法》（节录）；
3、《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》（节录）；
4、《城市容貌标准》（GB50449-2008）（节录）；
5、《城镇户外广告和店招标牌设施设置技术规范》（DGJ32/J146）（节录）；
6、《东台市市区户外广告和店招店牌设置专项规划》（节录）。
第三人姜小丽未到庭陈述己方意见。
第三人姜小丽向本院提交了以下证据：
《个体工商户准予注销登记通知书》1份。拟证明金海梅服装店于2016年3月8日办理了注销登记。
第三人徐小敏述称：1、原告与第三人徐小敏购买的涉案房屋均系现房，第三人徐小敏的房屋有阳台前伸，原告的房屋无阳台退后。两家房屋有关联的地方以墙体中心线分隔，无关联处，如阳台，就不存在中心线分隔的问题；2、涉案店招店牌是依据房屋现状在自有产权的阳台西立面设置，距离原告房屋西立面4m左右，对原告的合法权益没有产生任何影响；3、本案店招店牌的设置系对建筑物专有部分或共有部分的合理使用，不存在侵权一说。
第三人徐小敏向本院提交了以下证据：
1、东城区字第82303220号房屋所有权证1份。拟证明102室阳台的产权归徐小敏所有。
2、照片4张。拟证明涉案店招店牌按照房屋的现状依法设置，而原告违法搭建的店招影响了102室的通风、采光，侵犯了徐小敏的合法权益。
庭审质证时，被告对原告提交的证据1的真实性无异议，对关联性有异议，认为该证据不能证明被告的行政许可行为侵犯了原告的合法权益。被告对证据2的关联性、真实性无异议，认为该份证据证明原告起诉已超过6个月的起诉期限。对证据3、4，被告认为该组证据证明被告作出的许可决定与101室没有关联。对证据5，被告认为该份图纸与现场图不一致。对证据6，被告认为该组照片不能反映被诉行政许可决定侵犯了原告的合法权益。对证据7，被告认为该证据进一步证明原告与本案不具有利害关系。被告对证据8的真实性无异议，但认为不能证明原告具有诉讼主体资格。对原告提交的证据1-7，第三人徐小敏认为原告提供的证据与本案无关联性。第三人徐小敏对原告提交的证据8无异议。原告对被告提交的证据1的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为该申请表设置的店招店牌与被告许可的位置明显不同。原告对证据2-4、9、10无异议。原告对证据5的真实性无异议。对证据6、13，原告认为该证据不能作为证据使用。原告对证据7、8、11、12的合法性、真实性无异议，对关联性有异议。原告对证据14的真实性无异议，对关联性、合法性有异议，认为该行政许可决定侵犯了原告的合法权益。第三人徐小敏对被告提交的证据无异议。原告对第三人姜小丽提交的证据的真实无异议，对关联性、合法性有异议，认为该证据不能证明被诉行政许可决定合法。被告、第三人徐小敏对第三人姜小丽提交的证据无异议。原告对第三人徐小敏提交的证据1、2的真实性无异议，但认为该证据不能证明被诉行政许可决定合法。被告对第三人徐小敏提交的证据1、2无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，与本案具有关联性，本院予以确认。原告提交的证据2、4、5、7，具有真实性，本院予以确认。原告提交的证据3、6、8，与本案不具有关联性，本院不予确认。被告提交的证据1-14，具有真实性，本院予以确认。第三人姜小丽提交的证据具有真实性，本院予以确认。第三人徐小敏提交的证据1、2，与本案具有关联性，本院予以确认。
经审理查明，原告周慧萍、第三人徐小敏分别系101室、102室房屋所有权人，两房屋南北相邻。2015年4月1日，原金海梅服装店（系个体工商户，已于2016年3月8日被注销）的经营者姜小丽承租了102室从事柒牌男装经营。2015年4月10日，原金海梅服装店持其营业执照、姜小丽的身份证、柒牌有限公司南京分公司出具的授权姜小丽在102室经营该公司代理的“柒牌男装”产品的授权书、户外广告设置地点实景照片、拟设置户外广告场所和广告内容全景电脑效果图、《房屋租赁合同》、102室房屋所有权证向被告东台市城市管理局申请城市户外广告、标志设置-
店招店牌。2015年4月11日，被告东台市城市管理局受理了原金海梅服装店的申请。2015年4月15日，原金海梅服装店向被告东台市城市管理局提交了第三人徐小敏出具的同意原金海梅服装店在102室设置店招店牌的说明。同日，被告东台市城市管理局的工作人员至现场进行了核查。2015年4月20日，被告东台市城市管理局根据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第十七条第一款、第二款和《城市容貌标准》（GB50449-2008）第7.0.2条等规定，作出《行政许可决定书》，决定：1、同意原金海梅服装店设置西立面店招，具体为店招上口、下口、底板与原七匹狼店招相平，北侧至产权界址止，南侧至二楼阳台幕墙最外侧（含包边，不得超出），有效期为二年（2015年4月21日至2017年4月20日）。2、原金海梅服装店申请的南侧“店招”没有表明单位名称、标识的内容，不属于店招，不属于被告许可范围。即使有“表明单位名称、标识的内容”，也不符合《江苏省城镇户外广告和店招标牌设施设置技术规范》（J12232-2013）第3.2.2条第1项和《东台市市区户外广告和店招店牌设置专项规划》（东政复〔2015〕8号）第9.0.2条第4项的规定。2015年4月21日，被告将该行政许可决定书送达给了原金海梅服装店。后原金海梅服装店按照上述许可的要求设置了柒牌店招店牌。
2015年5月22日，被告东台市城市管理局收到原告周慧萍要求查阅涉案行政许可决定的申请，于当日向原告周慧萍作出《准予行政许可决定查阅答复书》，告知原告周慧萍涉案行政许可决定的相关内容。原告周慧萍不服该行政许可决定，于2015年11月30日向本院提起行政诉讼。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中，周慧萍系101室的房屋所有权人，被告许可原金海梅服装店在与101室相邻的102室二楼西立面设置店招，被告作出的行政许可决定涉及周慧萍的相邻权，与周慧萍之间具有利害关系，故周慧萍具有原告诉讼主体资格。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案原告于2015年5月知晓被诉行政许可决定的相关内容，其于2015年11月向本院提起行政诉讼，未超过2年，故原告的起诉未超过法定起诉期限。
《城镇户外广告和店招标牌设施设置技术规范》DGJ32/J146第2.0.2条规定，店招标牌设施是指单位和个人在建（构）筑物、设施及场地设置的用于表明单位名称（标识）的招牌、标牌、灯箱、实物造型等设施。《东台市市区户外广告和店招店牌设置专项规划》第9.0.1条规定，店招店牌是指有关单位和个人在公共、自有或他人所有建筑物、构筑物、设施及地面上设置的用于表明单位名称、标识的霓虹灯、标语、招牌、标牌、电子显示牌、灯箱、实物造型等户外广告设施。《江苏省广告条例》第二十五条第二款规定，城市市容环境卫生行政主管部门负责城市和建制镇的建成区内户外广告设施的设置管理工作。《东台市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》在主要职责第（三）项中规定，“根据上级规定的城市容貌标准和城市环境卫生标准，依法管理城市市容和环境卫生”。第（七）项中规定，“审批与管理市区市容环境方面各类行政许可项目”。据此，被告作为县级人民政府城市市容环境卫生行政管理部门，具有在本辖区内行使户外广告设施设置管理的职权。
被告作为负责户外广告设施的设置管理工作的行政机关，其应当按照国家关于户外广告设施设置相关技术规范的规定对申请人的申请进行审批。《城市容貌标准》（GB50449-2008）第7.0.14条规定，招牌广告应规范设置；不应多层设置，宜在一层门檐以上、二层窗檐以下设置，其牌面高度不得大于3m，宽度不得超出建筑物两侧墙面，且必须与建筑立面平行。《户外广告和店招店牌设置技术规范》第15条第2款第（2）项第2目规定，楼房门面店招店牌的高度一般为100cm-120cm，120cm-160cm，具体视楼房情况而定。招牌高度不得超过二楼窗户底以下20cm。该条第2款第（2）项第4目规定，店招店牌的外沿距建筑物的立面一般不得超出0.5m；结合挑出式遮雨棚设置店招店牌，其外沿距建筑物立面最大不得超过1.5m。本案中，被告提交的户外广告设置地点实景照片、拟设置户外广告场所和广告内容全景电脑效果图、现场核查记录等证据并没有对原七匹狼店招设置符合《城市容貌标准》（GB50449-2008）、《户外广告和店招店牌设置技术规范》等相关标准、规范的规定进行说明和记载，故被告许可原金海梅服装店设置西立面店招的上口、下口、底板与原七匹狼店招相平，主要证据不足。此外，被告许可原金海梅服装店设置西立面店招的南侧至二楼阳台幕墙最外侧是否在102室产权界址以内或者涉案建筑物共有部分合理使用范围之内，被告提供的证据均不足以证实。因此，被告作出的被诉行政许可决定，认定事实不清，主要证据不足。
《行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人……。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利……。”据此，行政机关在作出行政许可之前，首先应当确定许可的事项是否直接关系到相对人或者相关人的重大利益，如果直接关系到相对人或者相关人的重大利益，应当予以告知。反之，则无需履行告知程序。何谓“重大利益关系”，通常是指申请人与第三人之间存在民事相邻权关系，其判断标准是是否对他人的生产或生活造成了严重的损害、妨碍，如果存在重大损害和妨碍的情形就应当认定为有重大利益关系。本案并无证据表明被告作出的行政许可行为对原告的生产或生活造成了严重的损害、妨碍。因此，可以认为，被告在作出被诉行政许可决定前，履行告知义务，不是必经程序。本案中，被告依据原金海梅服装店的申请，依法受理、审查、核查后作出行政许可决定，并在法定期限内予以送达，故被诉行政行为程序合法。
综上，被告作出的《行政许可决定书》认定事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告东台市城市管理局于2015年4月20日作出的东城许〔2015〕167号《行政许可决定书》。
案件受理费50元，由被告东台市城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 苏学广
代理审判员 姚 芳
人民陪审员 施选祥
二〇一六年六月二十八日
书 记 员 张 敏
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。