湖南省娄底市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘13行终482号
上诉人（原审原告）中国银行股份有限公司娄底分行，住所地娄底市娄星区氐星路3号。
负责人滕小明，该行行长。
委托代理人宋琼，该行职工。
委托代理人杨慎勇，湖南宇能律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）娄底市国有土地上房屋征收中心，住所地娄底市娄星区金谷路东侧。
法定代表人周益星，该中心主任。
委托代理人龚俊，湖南泰涟律师事务所律师。
委托代理人刘敏，湖南泰涟律师事务所律师。
上诉人中国银行股份有限公司娄底分行（以下简称“中国银行”）因土地行政管理一案，不服娄底市娄星区人民法院（2017）湘1302行初5号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审认定，2011年12月6日，娄底市城镇房屋拆迁事务所作为征收部门，与湖南华剑实业有限公司（被征收人）（以下简称“华剑实业公司”）签订《国有土地上房屋征收与补偿协议》，将娄底市万宝镇仙女街北侧的土地以7702000元的补偿价格予以征收补偿。2012年5月24日，娄底市城镇房屋拆迁事务所按协议支付了征收补偿款。2014年2月14日，华剑实业公司以其位于娄星区万宝镇潭邵连接线东侧的土地（面积：36536.92㎡）作为抵押物，办理了娄他项（2014）第T00167号抵押登记（抵押权人：中国银行股份有限公司娄底分行，抵押期限：2014年2月14日至2019年12月31日止）。中国银行认为本案所涉的土地一直处于抵押状态，娄底市国有土地上房屋征收中心（以下简称“房屋征收中心”）在未告知抵押权人的情况下，将处于抵押状态的土地征收并支付补偿款的行为违法，导致其债权难以实现，诉至娄底市娄星区人民法院，请求：1、依法确认娄底市国有土地上房屋征收中心与湖南华剑实业有限公司签订的国有土地征收与补偿协议违法；2、依法确认娄底市国有土地上房屋征收中心的征收程序违法；3、判令娄底市国有土地上房屋征收中心赔偿原告损失15168429.31元。4、判令娄底市国有土地上房屋征收中心承担鉴定、勘验、审计等相关费用。5、本案诉讼费用由娄底市国有土地上房屋征收中心承担。
原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被诉行政行为系2011年12月6日行政协议已签订，2012年5月24日，征收补偿款已支付。嗣后，中国银行娄底分行于2014年2月14日通过设定抵押权登记的方式具有土地抵押权人的身份。由此可见，土地征收补偿行政行为在先，土地设定抵押在后将近两年。因此，在行政行为发生时，中国银行与该行政行为并没有利害关系，不是适格的原告，无权提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>�干问题的解释》第三条之规定，裁定驳回中国银行股份有限公司娄底分行的起诉。
上诉人中国银行上诉称，自2010年起，华剑实业公司一直以其位于娄星区万宝镇潭邵连接线东侧的土地（面积：36536.92㎡）作为抵押物，在中国银行抵押贷款，该土地从2010年起至今一直处于抵押状态。2011年12月6日，被上诉人与华剑实业公司签订土地征收补偿协议时，该土地处于抵押状态，且被上诉人未将土地征收情况告知上诉人。后因华剑实业公司逾期未归还贷款引发民事诉讼。在执行过程中，中国银行得知本案所涉土地已被部分征收，被上诉人也于2012年5月29日向华剑实业公司支付了770.2万元补偿款。被上诉人的征收行为及支付土地补偿款的行为，导致了上诉人对该土地的优先受偿权不能实现。故上诉人对本案所涉的征收行为具有利害关系，是本案适格的原告。一审认定事实错误，程序违法，请求依法撤销一审裁定，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人房屋征收中心辩称，2010年12月6日，沪昆铁路客运专线湖南有限公司因沪昆铁路客运项目建设需拆迁沪昆铁路客运专线规划红线范围内的国有土地上房屋及附属物，依法取得了娄底市拆迁安置管理处颁发的房屋拆迁许可证，娄底市城镇房屋拆迁事务所是受沪昆铁路客运专线湖南有限公司的委托实施拆迁行为，该行为不属于行政行为。娄底市城镇房屋拆迁事务所与被拆迁人华剑实业公司签订的拆迁补偿协议属于民事合同关系。因华剑实业公示恶意隐瞒其名下的两宗土地已设立抵押，而与娄底市城镇房屋拆迁事务所签订拆迁补偿协议，并领取了全部补偿款，导致中国银行的债权不能实现，中国银行应当通过民事途径主张权利。2014年中国银行对华剑实业公司的贷款不属于续贷，而是清偿前一贷款后形成新的借贷关系，属于重新发放贷款。中国银行与本案所涉国有土地征收补偿协议没有法律上的利害关系，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉，维持原裁定。
本院经审理查明，2011年3月17日，中国银行与华剑实业公司签订编号为2011年娄中银抵字010号的最高额抵押合同，约定以华剑实业公司位于娄星区万宝镇潭邵连接线东侧，国有土地使用权证分别为娄国用（2010）第06071、06072号的两宗土地（共计面积36536.92㎡）作为抵押物，分别办理了娄他项（2011）第T00114、T00115号他项权证，担保最高额为1600万的抵押贷款，抵押期限为2011年3月17日至2014年3月17日。后因沪昆铁路客运项目建设需要，需征收华剑实业公司的上述部分土地及附属物。2011年12月6日，娄底市城镇房屋拆迁事务所与华剑实业公司签订了《国有土地上房屋征收与补偿协议》，协议约定，征收娄星区万宝镇仙女街北侧18668.86㎡的土地，补偿总金额为7702000元。2012年5月29日，娄底市城镇房屋拆迁事务所按协议支付了全部征收补偿款。上述抵押期限届满时，最高额抵押合同的主合同的债权债务已经清零。
2014年2月17日，中国银行与华剑实业公司又签订了编号为2014年娄中银抵字412-1号的最高额抵押合同，仍约定以上述两宗土地作为抵押物，办理了娄他项（2014）第T00167号他项权证，担保最高额为1000万的抵押贷款，抵押期限为2014年2月17日至2019年12月31日。2014年3月5日，华剑实业公司与中国银行签订流动资金借款合同，约定借款金额为600万元；2014年5月22日，中国银行与华剑实业公司签订商业汇票承兑协议，华剑实业公司申请银行承兑汇票两张，金额1143万元，汇票承兑到期后，华剑实业尚欠承兑汇票敞口垫资800.1万元。上述流动资金借款合同及商业汇票承兑协议均为中国银行与华剑实业公司签订的编号为2014年娄中银抵字412-1号的最高额抵押合同项下的主合同。因华剑实业公司到期不能偿还上述贷款600万元及承兑汇票敞口垫资800.1万，中国银行向本院提起民事诉讼，经本院调解，双方达成调解协议。后华剑实业公司未履行调解协议，中国银行向本院申请强制执行。在执行过程中，发现华剑实业公司已设立抵押登记的土地被部分征收，中国银行认为被上诉人在未通知中国银行的前提下，实施的征收行为及支付补偿款的行为侵害了其就该土地优先受偿的权利，遂提起行政诉讼，要求判如所请。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《国有土地上房屋与征收补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。本案中，因沪昆铁路客运项目建设，需要征收华剑实业公司的土地，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，签订征收补偿协议的应当是土地使用权人，并未规定应当与抵押权人签订协议及向其支付征收补偿款，故上诉人中国银行与本案所涉的行政协议没有法律上的利害关系，不具有请求确认该行政协议违法的原告主体资格。且上诉人中国银行提出其享有优先受偿权与本案被诉行政行为具有法律上利害关系的理由不�成立。经查，上诉人中国银行与华剑实业公司于2011年3月17日签订编号为2011年娄中银抵字010号的最高额抵押合同，至2014年2月17日，中国银行与华剑实业公司再次签订编号为2014年娄中银抵字412-1号的最高额抵押合同，并办理了娄他项（2014）第T00167号他项权证时止，2011年娄中银抵字010号最高额抵押合同下的所有主合同所涉的债权债务已经清零。上诉人在民事诉讼中主张的债权及本案所称的优先受偿权，均为2014年娄中银抵字412-1号最高额抵押合同担保产生的债权及优先受偿权，而征收行为及土地补偿款的支付均发生在2011年娄中银抵字010号最高额抵押合同的抵押期间，故上诉人将其债权不能实现归结于2011年12月娄底市城镇房屋拆迁事务所对本案所涉土地的征收行为，无事实依据，该次土地补偿款的支付也与其2014年娄中银抵字412-1号最高额抵押合同担保产生的债权的优先�偿权没有法律上的利害关系。中国银行可以通过其他途径主张权利。综上，一审裁定驳回其起诉并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 肖旭宁
审 判 员 朱卫煌
审 判 员 柳真真
二〇一八年四月二十七日
代理书记员 肖艳华
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。