山东省莱芜市钢城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）钢行初字第30号
原告山东鲁碧建材有限公司，住所地：莱芜市钢城区颜庄镇。
法定代表人刘汝海，该单位董事长。
委托代理人张群英，山东鲁浩律师事务所律师。
委托代理人王梅阳，系该单位规划管理部副部长。
被告莱芜市钢城区林业局，住所地：莱芜市钢城区府前大街东首。
法定代表人马庆刚，该单位局长。
委托代理人张爱霞，山东棋山律师事务所律师。
委托代理人赵明辉，系该单位工作人员。
原告山东鲁碧建材有限公司诉被告莱芜市钢城区林业局林业行政处罚纠纷一案，于2015年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理，并于当日向被告莱芜市钢城区林业局送达了起诉状副本、应诉通知书以及举证告知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月5日、11月10日两次进行了公开开庭审理。原告山东鲁碧建材有限公司的委托代理人张群英、王梅阳，被告莱芜市钢城区林业局出庭负责人王教顺、委托代理人张爱霞、赵明辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告莱芜市钢城区林业局于2015年3月6日作出钢林罚书字（2015）第001号林业行政处罚决定书，认定原告在大上峪村北山非法占用林业用地行为违法了《中华人民共和国森林法》第十八条、第二十三条的规定，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定给予原告罚款1683800元及限期恢复原状的处罚。
原告山东鲁碧建材有限公司诉称：被告作出的钢林罚书字（2015）第001号《林业行政处罚决定书》无事实及法律依据，应予撤销。一、被告认为我公司在大上峪北山的采矿行为属非法占用林业用地行为不符合历史事实及客观现状。大上峪北山（也称“小上峪矿区”）项目名称为“莱钢冶金辅料工程石灰石矿山项目”，该项目2005年立项筹建，投资主体为莱芜钢铁集团有限公司，是莱钢“十五”技改工程项目，是莱钢大型H型钢工程的配套项目，也是钢城区政府的重点招商引资项目。2005年8月22日，莱钢集团公司组建的冶金辅料工程项目部（以下简称项目部）和钢城人民政府组建的石灰石矿山项目协调组（以下简称协调组）进入施工现场开展工作。其中项目部负责该项目的建设和管理工作，而协调组负责对项目建设中的疑难问题进行统一协调和决策。2006年2月28日举行开工仪式，矿山开拓工程全面展开。涉案的小上峪矿区系露天开采，其过程是先对采场工作面的剥离和平整，然后才能对矿体（山体）进行开采。从2006年至2007年协调组和项目部指挥并组织实施了矿山剥离和平整的全部工作，有多达230余亩的山体完成了剥离和平整，由此可见大部分占地行为从当时就已经完成。从莱芜市国土资源局2010年备案的《山东省莱芜市钢城区小上峪矿区水泥用石灰岩矿资源储量核实报告》所附的小上峪矿区水泥用灰岩矿地形地质图（采掘现状图）中，可以清楚地看出，截止2009年底，该区域实际占地就已达320余亩（2005年之前村民采矿约90亩，2007年剥离和平整230余亩）。自2006年初开工建设至2009年底的四年里，项目协调小组自始至终在跟进项目，并且时任钢城区林业局副局长的孟广永同志就是协调小组成员，这四年间没有任何单位和组织告知我公司已非法占用了林业用地并给予处罚。另一方面，根据由山东正元地质勘查有限责任公司编制的《山东省莱芜市钢城区小上峪矿区熔剂石灰岩矿详查报告》（2004年9月-2005年1月）显示，该区域内多处地方在2005年之前已存在采矿行为，经测算占地约90亩。从山东省人民政府批复的《莱芜市钢城区及所辖镇土地利用总体规划（2006-2020年）》中也可以看出，在2006年，该区域所占土地现状已是采矿用地，不属于林业用地。二、被告对我公司作出行政处罚无法律依据。我公司只负责矿山的开采和治理，而矿山决策、投资和实施建设均由当时的协调组、莱芜钢铁集团有限公司和工程项目部分别负责。因此，即使存在非法占用林地的行为，直接责任人也应当是组建协调组和项目部的莱芜钢铁集团有限公司及钢城区人民政府。三、被告对我公司作出的行政处罚于情不通，于理相悖。早在2006年矿山开拓工程全面展开之初，项目部与协调组按照“协调工作要服从实施需要”的原则，根据莱钢集团公司及钢城区政府领导的统一部署，就开采区土地使用方式、地表附着物处置方式及相关问题制定了具体实施方案。按照规定，矿山开采区的土地、地面附着物补偿工作由黄庄镇政府负责并承担补偿费用。后经莱钢集团公司同意，由协调组牵头，万和冶金矿山有限公司与黄庄镇政府、大上峪村、西丈八丘村四方在充分协商的基础上，于2007年4月20日签订了《合作开发石灰石项目合同书》。合同约定：由黄庄镇政府、大上峪村、西丈八丘村和北丈八丘村提供采场，并负责采场范围内地面附属物的清理与补偿，以及负责处理与当地政府部门及周边村的关系。万和冶金矿山有限公司就已销售的石灰石成品数量、按照1元每吨标准支付给黄庄镇政府作为合作收益金，再由黄庄镇政府负责分发。合同自签订至今，几方当事人一直在履行着该合同。自矿山投产至今，我公司已累计支付合作收益金1340000余元。当地政府及有关部门也从未对矿山的生产经营提出过任何异议，也从未有任何单位和组织向我公司提及“小上峪矿区”生产涉及非法占用林业用地的问题。现被告钢城区林业局在矿山已建成十年后的今天，在所有一切均既成事实的情况下，又以我公司在大上峪村北山非法占用林业用地为由，给予1683800元罚款并限期恢复原状的行政处罚，我公司认为有失公允，于情不通，与理相悖。
原告向本院提交了以下证据、依据：1.山东省人民政府关于莱芜市钢城区土地利用总体规划（2006-2020年）的批复及附图（鲁政土字（2010）773号），证明大上峪村北山即小上峪矿区是采矿用地而非被告所称的林业用地；2.山东省莱芜市钢城区小上峪矿区熔剂石灰岩矿详查报告及附图，证明原告实施矿山开采之前，当地村民对该区石灰岩已有开采，占地约90亩；3.莱芜钢铁集团有限公司文件三份（莱钢规字（2005）223号文、莱钢规字（2006）240号文、莱钢规字（2006）304号文），证明在大上峪北山矿区的投资者是莱钢集团公司，项目管理者是莱芜钢铁集团有限公司的技改工程指挥部，因此被告处罚非法占用林地的主体不应当是原告；4.交工验收证书、莱钢集团冶金辅料石灰石矿采剥工程量签认单及附图、发票，证明涉案矿山的建设单位是莱芜钢铁集团有限公司，施工单位是南京矿山工程有限公司，因此被告处罚非法占用林地的主体不应当是原告；5.莱芜市钢城区人民法院作出的（2011）钢民重字第15号民事调解书及案卷卷宗中莱芜钢铁集团有限公司向钢城区人民法院出具的承诺函一份，证明中国非金属材料南京矿山工程有限公司是莱芜钢铁集团有限公司冶金辅料石灰石矿场平及矿山剥离工程的施工主体；6.资产租赁合同两份，证明所争议的矿山是莱芜钢铁集团有限公司进行完场平以及矿山剥离后以租赁的方式交由原告方进行生产经营的；7.会议纪要四份（莱钢纪要字（2006）73号、莱钢纪要字（2006）27号、莱钢纪要字（2006）12号、莱钢纪要字（2006）2号），证明以下五点：一、冶金辅料项目的管理按照莱钢技改技术指挥部的管理执行，工作中以会议纪要和会议研究确定的意见为标准；二、就项目的建设，建立调度例会制度，由钢城区政协主席朱致存负责，及时研究解决各类问题；三、时任钢城区林业局副局长的孟广永是协调小组的成员，并参加协调调度会；四、矿山项目范围内存在个体采石场、石灰窑等占地项目；五、开采区土地、地面附着物补偿工作由黄庄镇人民政府负责并承担补偿费用，万和冶金矿山有限公司确定成品矿补偿价格。8.山东省莱芜市钢城区小上峪矿区水泥用石灰岩矿资源储量核实报告及附图，证明在2009年底整个采矿区的实际剥离面积已达320余亩；9.山东莱钢万和冶金矿山有限公司与黄庄镇政府合作开发石灰石项目合同书，证明该项目是莱钢千万吨钢的配套工程，是莱钢十一五的技改项目，属黄庄镇政府招商引资项目，有黄庄镇及有关村提供采场，并按时完成采场范围内地面附着物的清理和补偿；10.山东省鲁碧建材有限公司支付黄庄镇政府（现名为汶源街道办事处）收益金明细及所附单据五份，证明原告按照相关会议纪要的要求以及与黄庄镇政府及有关村签订的合同书，已支付收益金共计1346559.86元；11.责令停止违法行为通知书三份（钢林停字（2008）3号、钢林停字（2010）5号、钢林停字（2011）9号），证明在2011年11月份之前，被告曾就同一位置的非法占用林地的行为向万和冶金矿山有限公司发出过停止违法行为的通知，2011年之前占地主体不是原告；12.2012年4月29日由被告方工作人员测绘的采石场的现场平面测量图，证明当时的采场占地面积为354.03亩。
被告莱芜市钢城区林业局辩称：我局于2015年3月6日作出的钢林罚书字（2015）第001号林业行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法，应当依法维持。一、被告作出涉案行政处罚依据的事实清楚、证据充分。原告于2007年6月11日通过林业部门向省林业局为涉案项目申报了7.6066公顷（约114.10亩）林地使用权，进行石灰岩矿采矿。2014年9月30日，我局与钢城区纪委以及原告联合对矿区挖压现场进行测量，该工程实际占压林地面积366.67亩，原告超出审批面积252.57亩。原告在大上峪北山的采矿行为属擅自改变林地用途、非法占用林业用地行为，应当依法予以处罚。二、被告作出的处罚决定适用法律正确。该行政处罚是依据《中华人民共和国森林法》第十八条、二十三条，《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、四十二条等规定作出的，法律规定明确具体。三、被告作出行政处罚的程序合法。2015年2月11日被告向原告送达了《行政处罚（听证）告知书》（钢城林罚告字（2015）001号），同时告知了原告申请听证的权利，2015年3月4日举行了听证，后被告在法定期限内依法作出了涉案行政处罚决定书，程序合法有效。综上，被告作出行政处罚的证据确凿、适用法律正确，程序合法，原告起诉理由缺乏依据，依法不能成立。
被告莱芜市钢城区林业局向本院提交了以下证据和法律依据：1.莱钢资字（2005）146号文件，证明莱钢为涉案石灰石矿的开采，决定成立莱芜市万和冶金矿山有限公司（以工商部门核准登记的名称为准），该公司注册成立资本为1000万元人民币，其中万和冶金建材有限公司出资600万，本案原告出资400万；2.山东莱钢万和冶金矿山有限公司的企业法人营业执照复印件一份，证明该公司成立于2006年2月28日，法定代表人为杨立胜，注册资本1000万元，经营范围是石灰石矿的开采、加工和销售；3.山东莱钢万和冶金矿山有限公司的企业变更情况、公司注销情况各一份，证明山东莱钢万和冶金矿山有限公司注销后由原告承接了山东莱钢万和冶金矿山有限公司的权利义务，并且享有了所有股权；4.鲁国土资字（2011）533号文件的复印件一份，证明山东省国土资源办公厅同意山东莱钢万和冶金矿山有限公司将小上峪石灰石岩矿的采矿权转让给原告，原告应严格按照有关规定继续履行采矿权人的义务；5.采矿权变更登记申请书一份，证明2011年7月7日山东莱钢万和冶金矿山有限公司向国土部门提出申请，请求将其所有的采矿权变更为原告所有，矿山的名称变更为山东鲁碧建材有限公司小上峪石灰岩矿；6.山东鲁碧建材有限公司的采矿许可证一份，证明经山东莱钢万和冶金矿山有限公司的申请，莱芜市国土资源局向原告颁发采矿许可证，矿山的名称变更为山东鲁碧建材有限公司小上峪石灰岩矿；以上六份证据相结合可以证明本案原告现为涉案石灰石矿的所有人和开发人，我方对其违法行为作出处罚，主体是适格的。7.山东省林业局作出的鲁林政许准（2007）026号准予行政许可决定书一份，证明山东省林业局于2007年6月11日核准同意了山东莱钢万和冶金矿山有限公司的使用林地申请，征用莱芜市钢城区黄庄镇西丈八丘村集体所有林地7.6066公顷，折合114.10亩；8.关于原告擅自改变林地用途情况的鉴定报告一份（内含GPS测量图、公益林现场界定书）等，证明原告所占土地为林业用地以及原告占用林地的具体位置和面积；9.被告给原告工作人员王梅阳作的询问笔录一份，证明涉案石灰石矿自2007年开采一直持续至今，期间仅办理过一次用地申请，被批准使用林地的面积为7.6066公顷；10.王玉利林权证复印件一份、王玉利申请办理林权证的审批表、林地登记卡、林权边界登记书复印件，结合被告提交的证据8证实原告现在开采石灰石岩矿所占用的土地属于林地，其中一部分占用的是王玉利所办理的林权证中的林地；11.莱芜市国土局钢城分局于2015年3月2日作出的关于钢城区土地规划说明一份，证明山东省人民政府关于莱芜市钢城区土地利用总体规划（2006-2020年）的批复及附图（鲁政土字（2010）773号）只是一个规划蓝图，而不是规划经过批准即成现实，即使原告可以扩大石灰岩矿的开采面积，也要严格按照法定程序审批以后才能扩大占地面积；12.启动林业行政处罚一般程序呈批表一份；13.立案登记表一份；14.呈请延长办案期限审批表一份；15.处罚告知书一份；16.送达回证一份；17.关于延长办理案件期限申请一份；18.莱芜市林业局同意延期回复一份；19.听证申请书一份；20.举证听证通知书一份；21.听证会公告两份；22.行政处罚听证笔录一份（共计12页）；23.林业行政处罚决定书一份；24.行政处罚决定书的送达回证一份。证据12至证据24证明被告作出涉案行政处罚决定书的程序符合法律规定。法律依据：《中华人民共和国森林法》第18、23条，《中华人民共和国森林法实施条例》第6、43条，《中华人民共和国行政处罚法》第29、32、42、62条，《土地管理法》第11、12、44条，国家林业局办公室《关于延长林业处罚案件办理时限有关问题的复函》。
经庭审质证，原告认为被告提交的证据不能证实原告有非法占用林地的行为，其中鉴定报告是在作出行政处罚决定后制作的，且鉴定人及测量人有无资质没法确定，测量图中载明的366.60亩也不能认定为原告违法占用林地的面积，鉴定书认定原告占用国家公益林没有证据不能作为处罚原告的依据，涉案行政处罚程序方面的证据，被告没有在听证会以及答辩期内向原告出示。被告认为原告提交的证据不能证实原告所占土地属于非林业用地，也不能证实占用林业用地的主体不是原告。
本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1至证据11，能够证明案件的背景以及形成过程，与本案具有关联，真实、合法，本院依法予以采纳；被告提交的证据12至证据24相结合证实了被告作出涉案行政处罚的程序，原告对证据的真实性没有异议，本院依法予以采纳。原告提交的证据真实，合法，能在一定程度上证实本案的事实，本院依法予以采纳。
经审理查明：山东莱钢万和冶金矿山有限公司于2006年2月28日成立。2007年6月11日，山东省林业局给山东莱钢万和冶金矿山有限公司颁发了《准予林业许可决定书》，同意山东莱钢万和冶金矿山有限公司进行莱钢集团冶金辅料石灰石破碎建设项目，征用莱芜市钢城区黄庄镇西丈八丘村集体所有林地7.6066公顷。2011年4月29日，山东省国土资源厅作出鲁国土资（2011）533号，同意山东莱钢万和冶金矿山有限公司将小上峪石灰岩矿采矿权转让给原告山东鲁碧建材有限公司。后经山东莱钢万和冶金矿山有限公司申请，莱芜市国土资源局于2011年8月22日为山东鲁碧建材有限公司颁发了采矿许可证，矿山名称为山东鲁碧建材有限公司小上峪石灰岩矿（以下简称小上峪石灰岩矿），矿区面积为0.6946平方公里。2014年9月30日，被告莱芜市钢城区林业局对原告山东鲁碧建材有限公司位于大上峪北山的小上峪石灰岩矿矿区压占土地现场进行了实地测量，实际占压面积为366.67亩，其中包括山东莱钢万和冶金矿山有限公司于2007年6月11日审批所得的莱芜市钢城区黄庄镇西丈八丘村集体所有林地7.6066公顷。被告莱芜市钢城区林业局根据这一情况，于2014年11月13日启动林业处罚一般程序，经调查，最终确定原告违法占用林地的面积约为252.57亩，遂于2015年3月6日作出并给原告送达了钢林罚书字（2015）第001号林业行政处罚决定书，认定原告在大上峪村北山非法占用林业用地行为违法了《中华人民共和国森林法》第十八条、第二十三条的规定，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条给予原告罚款1683800元及限期恢复原状的处罚。被告在涉案行政处罚决定书中所列明的“原告在大上峪村北山非法占用林业用地行为”即为位于大上峪北山的“小上峪石灰岩矿”占地的行为。
另查明，被告莱芜市钢城区林业局于2005年3月8日给王玉利颁发了林权证，林地面积为800亩，位于大上峪村北山。被告认定原告违法占用林地的范围与王玉利林权证林地范围有一部分相重合。
本院认为：被告在行政处罚决定书中没有明确原告违法的事实和证据，仅对原告的涉案行为定性为违法占用林地的行为，但是根据被告的答辩意见以及其提交的证据可以确定被告作出处罚认定原告违法占用林地的面积约为252.57亩。为证明位于大上峪北山的小上峪石灰岩矿所占土地性质是林地，被告提交了山东省公益林现场界定书以及王玉利的林权证、申请办理林权证的审批表、林地登记卡、林权边界登记书等证据。但是，根据2001年3月9日生效的《国家公益林认定办法（暂行）》规定，国家公益林的认定有严格的程序，需层报国务院审批，批准后由国务院林业主管部门向社会公布，由当地人民政府对国家公益林立牌公示，被告提交的山东省公益林现场界定书只能证实涉案土地曾被申请过国家公益林，但是最终有无被国务院批准，被告没有证据证实。因此，被告主张涉案小上峪石灰岩矿区所占土地为国家公益林用地证据不足，无法认定。另，王玉利林权证的相关材料虽能够证实涉案小上峪石灰岩矿占用了王玉利名下的部分林地，但是占用的具体面积被告未予确定。综上，被告认定原告非法占用林地事实不清、证据不足，经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）款之规定，判决如下：
撤销被告莱芜市钢城区林业局于2015年3月6日作出的钢林罚书字（2015）第001号林业行政处罚决定书。
案件受理费50元，由被告莱芜市钢城区林业局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院立案庭递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于莱芜市中级人民法院。
审 判 长 刘庆国
代理审判员 亓玉红
人民陪审员 刘生军
二〇一五年十二月十日
书 记 员 房 莉
法律后附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。