福建省福安市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0981行初37号
原告徐神兴，男，1969年11月15日出生，汉族，周宁县人，住福建省周宁县。
委托代理人邓盛良，福建宁川律师事务所律师。
委托代理人梁美铜，福建宁川律师事务所实习律师。
被告周宁县公安局，住所地福建省周宁县狮城镇长安路10号。
法定代表人喻守强，局长。
委托代理人潘家鑫，郑教现，周宁县公安局工作人员。
原告徐神兴不服被告周宁县公安局于2016年3月29日作出的周公（狮）行罚决字（2016）00118号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2016年6月6日立案后，于2016年6月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月2日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人邓盛良、梁美铜，被告的副职负责人魏小溪、委托代理人潘家鑫，郑教现到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会研究决定，现已审理终结。
被告周宁县公安局于2016年3月29日作出周公（狮）行罚决字（2016）00118号《行政处罚决定书》，认定2016年3月21日徐神兴因为原纯池库区移民政策诉求问题伙同他人到周宁县政府办上访不听劝阻并长时间滞留，2016年3月22日徐神兴再次因纯池库区移民政策诉求问题到周宁县移民局上访也不听劝阻并长时间滞留，后又多次到周宁县政府办公室上访，严重影响县政府、移民局的办公秩序，致使县政府工作人员、移民局工作人员无法正常办公，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称“《治安管理处罚法》”）第二十三条第一款第一项的规定，决定对原告处以行政拘留12日。
原告诉称，原告徐神兴系原周宁县纯池水库拆迁安置的移民，因周宁县政府、周宁县库区移民开发局（以下简称“周宁县移民局”）对原告的移民安置政策一直无法得到落实和保障，为维护自身合法权益，原告于2016年3月22日通过合法途径向周宁县移民局咨询了解情况并反映相关诉求。2016年3月29日被告周宁县公安局以原告长时间滞留在周宁县移民局、多次到周宁县政府上访为由，认为原告严重影响周宁县政府及移民局正常上班秩序，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，作出周公（狮）行罚决字（2016）00118号《行政处罚决定书》，对原告作出行政拘留12日的行政处罚，并被送到周宁县公安局拘留所羁押9日。原告认为，本案中原告不存在违法行为，原告只是依法向周宁县政府及移民局了解情况、反映正当诉求，期间并未影响周宁县政府、移民局正常上班秩序，没有任何违法行为，被告认为原告长时间滞留在周宁县移民局、多次到周宁县政府上访，严重影响周宁县政府、移民局上班秩序，不是事实，属于认定事实错误。被告以《治安管理处罚法》第二十三条第一款为依据对原告进行处罚，该条规定只赋予公安机关处以10日以下拘留，被告凭何权力对原告处以12日拘留，进一步说明被告认定事实错误，违反法定程序，是滥用行政权力。另，根据《信访条例》第三条规定，原告只是依法表达诉求，被告却以此对原告进行处罚，属打击报复行为，故被告作出的处罚违法，应予撤销。综上所述，原告认为，被告认定事实错误，证据不足，没有法律依据，且违反法定程序，适用法律错误，被告的行政行为违法，依法应予撤销。为此，原告请求人民法院依法撤销被告于2016年3月29日作出的周公（狮）行罚决字（2016）00118号行政处罚决定书；本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
A1、周公（狮）行罚决字（2016）00118号行政处罚决定书，证明原告主体适格，处罚决定书适用法律错误，且未认定原告为首要分子。
被告辩称，2016年3月22日上午，以徐神兴、邓怀林、刘宗明、邓柳香、肖志瑞为首的三、四十名纯池库区移民到周宁县移民局，要求解决电费问题，移民局告知纯池库区移民电费问题不属于其业务范围，建议他们向相关部门反映，但以徐神兴、邓怀林、刘宗明、邓柳香、肖志瑞为首的三、四十名库区移民不听，强行滞留在移民局大声喧哗，直到次日上午才离开移民局。纯池库区移民滞留移民局期间，移民局工作人员及现场维稳民警多次劝纯池库区移民，要依法依规表达诉求，不要这么多人聚集在移民局，以免影响移民局正常工作秩序，但纯池库区移民不听仍强行滞留。纯池库区移民的以上行为严重影响周宁县移民局的正常工作秩序，其他群众到移民局办理业务也受到了影响，造成了恶劣的社会影响。以徐神兴、邓怀林、刘宗明、邓柳香、肖志瑞为首的库区移民扰乱周宁县移民局正常工作秩序，被告周宁县公安局根据事实和法律的相关规定，依法对原告徐神兴作出行政处罚。违法事实的证据有：1、徐神兴的陈述和申辩；2、现场视频材料；3、证人证言及辨认材料；4、其他材料。被告于2016年3月29日根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项和第二款之规定，作出周公（狮）行罚决字（2016）00118号《行政处罚决定书》，对徐神兴处以行政拘留12日的处罚，因电脑录入差错将所依据的法条只写了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定而漏写了第二款，被告发现这一瑕疵后已经作了修改，修改后的处罚决定书已送达原告。综上所述，被告作出的周公（狮）行罚决字（2016）00118号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，且适用法律正确，量处适当，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
B1、受案登记表，
B2、受案回执，
证据B1-B2证明公安机关受理案件情况；
B3、呈请传唤审批报告，证明对原告进行传唤的呈批情况；
B4、传唤证，证明按规定制作传唤证；
B5、被传唤人家属通知书，证明按规定制作被传唤人家属通知书；
B6、呈请公安行政处罚审批报告，证明对原告进行公安行政处罚的呈批情况；
B7、行政处罚告知笔录，证明对原告进行行政处罚告知；
B8、行政处罚决定书，证明决定对原告处以行政拘留；
B9、行政拘留家属通知书，证明送达行政拘留家属通知书情况；
B10、行政拘留执行回执，证明送行政拘留情况；
B11、陈某1送达回执，证明向周宁移民局送达行政处罚决定书；
B12、呈请暂缓执行行政拘留报告书，证明对徐神兴暂缓执行行政拘留的呈批情况；
B13、暂缓执行行政拘留决定书，证明对徐神兴决定暂缓执行行政拘留；
B14、调取证据通知书，证明按程序规定调取县政府三楼楼梯口和三楼走道监控视频；
B15、现场照片，证明原告22日至23日有在移民局会议室滞留、参与扰乱移民局单位秩序的事实；
B16、视频材料，证明原告长时间在移民局会议室滞留、吵闹等是聚众扰乱单位秩序的首要分子；
B17、嫌疑人徐神兴询问笔录，证明上访的缘由及库区移民长时间滞留移民局及在移民局煮饭等严重扰乱移民局单位秩序的事实；
B18、证人周某询问笔录，证明原告为22日至23日聚众扰乱移民局单位秩序的首要分子；
B19、证人周某辨认笔录，证明对原告进行辨认；
B20、汤再兰询问笔录，证明原告为22日至23日聚众扰乱移民局单位秩序的首要分子；
B21、汤再兰辨认笔录，证明对原告进行辨认；
B22、证人陈某1询问笔录，证明22日至23日徐神兴等纯池库区移民长时间在移民局会议室滞留、“窜来窜去”等严重扰乱移民局单位秩序的事实；
B23、证人陈某1辨认笔录，证明有对原告进行辨认；
B24、周墩标询问笔录，证明22日纯池库区移民徐神兴、邓怀林等在移民局吵闹严重扰乱移民局单位秩序，严重影响了群众到移民局办理业务；
B25、证人魏某询问笔录，证明徐神兴等库区移民22日至23日长时间在移民局会议室滞留、吵闹等严重扰乱移民局单位秩序的事实；
B26、证人魏某辨认笔录，证明有对原告进行辨认；
B27、证人徐某询问笔录，证明22日纯池库区移民徐神兴等人参加了县政府协调会及协调会的内容；
B28、证人陈某2询问笔录，证明21日纯池库区移民二十几人聚集县政府上访；
B29、证人陈某2辨认笔录，证明有对原告进行辨认；
B30、证人杨某询问笔录，证明21日纯池库区移民二十几人聚集县政府上访、吵闹等；
B31、证人杨某辨认笔录，证明有对原告进行辨认；
B32、张伟钦提取笔录，证明调取县政府三楼楼梯口三楼走道监控视频的过程；
B33、周宁县库区移民开发局证明，证明徐神兴为22日至23日聚众扰乱移民局单位秩序的首要分子；
B34、周宁县委及移民局等相关文件、纪要，证明电费问题不属于移民局的业务范围；
B35、到案经过，证明原告到案经过；
B36、关于查询违法犯罪记录情况说明，
B37、前科材料，
证据B36-B37证明原告违法前科情况；
B38、情况说明，证明修改后的行政处罚决定书送达情况。
经庭审质证，被告对原告提交的证据A1没有异议，但认为适用的法律依据是《治安管理处罚法》第二十三条第一款及第二款，因为笔误作了更正，不是重新作出行政行为。原告对被告提交的证据B1的真实性、形式要件无异议，对关联性有异议；对B2的三性无异议；对B3-B4的形式要件、真实性无异议，但认为B3内容上有矛盾；对B5的三性无异议；对B6的形式要件无异议，被告适用的法律依据有篡改；对B7的真实性有异议，原告有在处罚告知笔录中签字，但是证据中没有体现，法律条款也是经过更改后的；对B8行政处罚决定书有异议，可以证明被告是在收到原告诉状后进行更改的；对B9行政拘留家属通知书的形式要件无异议，但适用的法律依据没有第二款；对B10-B11三性无异议；对B12形式要件、真实性无异议；对B13-B14三性无异议；对B15-B16真实性无异议，但不能证明原告是为首的；对B17-B31形式要件无异议，对证明目的有异议，不能证明原告是首要分子；对B32提取笔录真实性无异议；对B33真实性、证明目的有异议；对B34真实性无异议；对B35-B37三性无异议；对B38送达情况说明真实性有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据A1系本案被诉行政行为，属于本案审查的对象，但可以证明原告与被诉行政行为具有利害关系，具备本案原告主体资格。被告提交的证据B1-B38，其中B8与A1相同，不再重复认证；其余证据符合作为证据应具备的三性，本院予以采信，可以作为认定本案事实的证据，但不能证明被诉行政行为合法的证明目的。
根据双方当事人提供的上述有效证据结合双方当事人的庭审陈述，可以认定如下法律事实：
2016年3月21日原告徐神兴等纯池库区移民因供电问题到周宁县人民政府找领导要求解决问题。3月22日，原告徐神兴再次与邓怀林、刘宗明、邓柳香等纯池库区移民约三十余人到周宁县移民局找领导反映供电、电费等问题，移民局告知纯池库区移民供电、电费等问题不属于移民局业务范围，建议他们向相关部门反映。后因未恢复供电，包括原告在内的移民约十多人强行滞留在移民局会议室，直到次日才离开移民局。期间移民局工作人员及现场维稳民警多次劝纯池库区移民要依法依规表达诉求，不要这么多人聚集在移民局，以免影响移民局正常工作秩序，但移民仍强行滞留，严重影响周宁县移民局的正常工作秩序，也影响其他群众到移民局办理业务。3月22日18时许，周宁县移民局工作人员向被告报案，被告受理该案后对相关涉案人员进行询问调查、调取证据，2016年3月29日17时50分被告对原告徐神兴制作了《行政处罚告知笔录》，同日19时55分被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对原告作出周公（狮）行罚决字（2016）00118号《行政处罚决定书》，对原告处以行政拘留12日的行政处罚。之后原告徐神兴被执行行政拘留9日。原告因不服被告作出的《行政处罚决定书》，遂于2016年5月30日向本院提起行政诉讼。
另查明，被告收到原告诉状材料后，对周公（狮）行罚决字（2016）00118号《行政处罚决定书》作了更改，将适用的法条《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项改为《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项及第二款，其他内容未作更改。2016年6月26日被告将更改后的《行政处罚决定书》以邮寄方式送达给原告。
本案双方当事人争议的主要焦点问题是：被告作出的行政处罚决定适用法律是否正确、程序是否合法？对此，本院予以分析、认定如下：
原告认为，原告是依法依规表达诉求，被告以扰乱单位秩序对原告进行处罚是打击报复，被告对原告适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项进行处罚没有事实根据；被告关于适用法条错误系笔误的解释没有依据，即使根据被告修改后的条款，被告认定原告系首要分子亦证据不足，且《行政处罚决定书》的认定事实部分也未认定原告系首要分子。综上，被告作出的行政处罚决定认定事实错误、程序违法、适用法律错误。
被告认为，以原告徐神兴、邓怀林、邓柳香、刘宗明为首要分子的纯池库区移民，于3月22日至23日长时间聚集在周宁县移民局，严重扰乱移民局单位秩序，被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项及第二款的规定对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。虽在制作《行政处罚决定书》时因电脑录入错误导致引用的法条有遗漏的情形，但被告及时更正后已送达原告，对原告的实际权利不产生影响。
本院认为，首先，本案原告因在周宁县人民政府、周宁县移民局反映问题期间不听劝阻并长时间滞留，对县政府、移民局正常上班秩序造成严重影响，被告认定原告存在扰乱单位秩序的违法行为并无不当。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。被告对原告行政拘留12日，明显适用法律错误。庭审中被告辩称原告实施的违法行为不仅是扰乱单位秩序，更是聚众实施扰乱单位秩序的首要分子，应根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项及第二款的规定予以处罚，《行政处罚决定书》因电脑录入原因导致引用法条存在笔误的情形，本院认为，被告的辩解不能成立。理由在于：1、被告提供的证据无法证明原告系聚众实施扰乱单位秩序的首要分子这一违法事实，被告适用《治安管理处罚法》第二十三条第二款的规定缺乏事实依据；2、从《行政处罚决定书》所载明的内容来看，查明的违法事实仅认定原告扰乱单位秩序，与所引用的法条《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项是相对应的，仅拘留12日突破了第一款关于“处五日以上十日以下拘留”的规定，更改后增加了第二款，虽然处罚的拘留天数貌似符合法律规定，但却与查明的违法事实不一致，查明事实部分并未认定原告是首要分子；3、从时间上看，被告对原告及同案的邓怀林、刘宗明、邓柳香均分别制作了《行政处罚决定书》，四份《行政处罚决定书》是在不同时间作出，均出现引用法律条文错误的笔误也不符合常理。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”被告对原告作出拘留12日的行政处罚决定，系限制人身自由的行政处罚，属较重的行政处罚范畴，但被告未提供证据证明其作出行政处罚前已依法履行集体讨论程序，视为未经集体研究讨论程序，存在违法。综上，被告作出的行政处罚决定适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。
综上所述，本院认为，行政机关作出行政处罚决定应当适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条的规定，本案被告周宁县公安局具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。被告作出本案被诉的行政处罚决定，认定原告构成扰乱单位秩序的违法行为，但根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定对原告处以行政拘留12日的行政处罚，明显适用法律错误。另，被告作出本案限制人身自由的行政处罚前未经集体研究讨论程序，属程序违法。被告关于原告系聚众实施扰乱单位秩序行为的首要分子，《行政处罚决定书》适用法律规定存在笔误的主张，依据不足，依法不予支持。综上，被告作出本案被诉的行政处罚决定适用法律错误、程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项的规定，判决如下：
撤销被告周宁县公安局作出周公（狮）行罚决字（2016）00118号《行政处罚决定书》的行政行为。
本案受理费50元，由被告周宁县公安局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁德市中级人民法院（上诉案件受理费缴纳办法：到本院领取省财政厅印制的人民法院诉讼费用缴费通知书，至迟在上诉期满后七日预交到宁德市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。
审 判 长 王耀楠
审 判 员 杨文英
人民陪审员 林 羽
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 谢巧丹
附本案引用的主要法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
……
2、《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
……
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
第九十一条治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。
3、《中华人民共和国行政处罚法》
第三十八条调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
……
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。