福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽01行终97号
上诉人（一审原告）福建乐百洁物业管理有限公司，住所地福州市仓山区建新镇闽江大道65号福建联通信息广场（商住楼）1号楼102单元。
法定代表人林建松，总经理。
被上诉人（一审被告）福州住房公积金管理中心，住所地福州市鼓楼区福屿路***号。
法定代表人兰仰金，主任。
委托代理人王盛，该中心工作人员。
委托代理人黄翔维，福建君立律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市人民政府，住所地福州市鼓楼区乌山路96号。
法定代表人尤猛军，代市长。
被上诉人（一审第三人）王子芹，女，1972年6月14日出生，汉族，住山东省胶南市灵山卫街道办事处窝洛子***号。
上诉人福建乐百洁物业管理有限公司（以下简称乐百洁公司）因诉被上诉人福州住房公积金管理中心（以下简称福州公积金中心）住房公积金行政管理行为及被上诉人福州市人民政府（以下简称福州市政府）行政复议决定一案，不服福州市鼓楼区人民法院（2016）闽0102行初154号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
被上诉人福州公积金中心于2016年2月19日作出榕公积执-06A〔201601〕号《责令限期缴纳住房公积金决定书》，主要内容为：经调查，乐百洁公司存在未在王子芹1人用工期间为其及时办理并足额缴存住房公积金的行为。乐百洁公司共欠缴职工住房公积金如下：王子芹按其本人提供的工资额为基数，测算在职期间应缴金额然后扣除在职期间已汇补缴金额得出欠缴金额。以上违法行为有当事人笔录、当事人身份复印件、单位营业执照复印件、组织机构代码证复印件、个人提供的劳动合同、工资银行流水材料复印件等材料为证。该行为违反了国务院《住房公积金管理条例》（国务院令第350号）第十五条、第十七条的规定。限乐百洁公司在收到该决定书之日起15日内持该决定书到福州公积金中心办理相关补缴手续，将单位应补缴的职工住房公积金、同时收缴职工个人应缴住房公积金19928元，合计39856元，一并补缴到职工王子芹的个人住房公积金账户内，并告知申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限。上诉人乐百洁公司不服，向福州市政府申请行政复议。上诉人福州市政府于2016年5月24日作出榕政行复〔2016〕23号《行政复议决定书》，决定维持福州公积金中心作出的上述行为。
一审法院经审理查明，2015年8月11日，第三人王子芹向被告福州公积金中心投诉称，原告乐百洁公司在第三人王子芹2010年9月至2015年8月的工作期间没有依法为其缴纳住房公积金。被告福州公积金中心经初步调查后，于2015年8月14日向原告发出《住房公积金催建通知书》。2015年8月27日，被告福州公积金中心对第三人制作询问笔录，进一步了解相关情况。2015年9月9日，被告福州公积金中心对原告的法定代表人林建松制作询问笔录，并作相关调查取证。2015年11月9日，被告福州公积金中心对第三人的投诉立案处理。2015年11月10日，原告为第三人补缴了2011年11月至2012年12月期间的部分住房公积金700元。2015年12月1日，被告福州公积金中心向原告发出《住房公积金催缴通知书》，要求原告为第三人足额缴纳住房公积金。2016年1月11日，被告福州公积金中心作出《行政处罚事先告知书》，告知原告拟处罚的内容、依据以及陈述申辩的权利。原告提出书面陈述申辩，被告福州公积金中心于2016年1月22日针对原告的陈述申辩作出榕公积函〔2016〕3号《关于对福建乐百洁物业管理有限公司行政处罚陈述申辩书的回复》。经审批，被告福州公积金中心于2016年2月19日作出榕公积执-06A〔201607〕号《责令限期缴纳住房公积金决定书》，责令原告在收到该决定书之日起15日内为第三人王子芹补缴住房公积金19928元,并告知申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限。原告不服该决定，于2016年4月18日向被告福州市政府申请行政复议。被告福州市政府于同日作出榕政行复答〔2016〕25号《行政复议答复通知书》，要求被告福州公积金中心作出书面答复并提交相关证据材料。2016年4月18日，被告福州市政府作出榕政行复参〔2016〕4号《第三人参加行政复议通知书》，通知第三人王子芹参加行政复议案件的审理，并提交书面意见和证据材料。2016年4月27日，被告福州公积金中心提交了行政复议答复意见及相关证据。2016年5月5日，第三人王子芹提交了书面意见。经审理，被告福州市政府于2016年5月24日作出榕政行复〔2016〕23号《行政复议决定书》，决定维持被告福州公积金中心作出的行政行为，并将复议决定邮寄送达原告、被告福州公积金中心及第三人王子芹。原告仍不服，向一审法院提起诉讼。
一审法院另查明，原告于2016年4月11日为第三人王子芹补缴了2013年1月至2015年6月期间的部分住房公积金1606元。
一审法院认为，根据《住房公积金管理条例》第十一条“住房公积金管理中心履行下列职责：（一）编制、执行住房公积金的归集、使用计划；（二）负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况；（三）负责住房公积金的核算；（四）审批住房公积金的提取、使用；（五）负责住房公积金的保值和归还；（六）编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；（七）承办住房公积金管理委员会决定的其他事项”的规定，被告福州公积金中心负责福州市辖区范围内的住房公积金的管理运作，有权对辖区范围内不符合住房公积金管理相关规定的行为予以纠正、处罚。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告福州市政府作为被告福州公积金中心的本级人民政府，有权对被告福州公积金中心作出的行政行为通过行政复议程序进行审查。
通过分析本案事实及归纳各方争论，一审法院认为本案的争议焦点为原告乐百洁公司为第三人王子芹建户并缴交住房公积金的比例应适用5%还是12%。首先，根据《住房公积金管理条例》第十八条“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准”及榕政综[2006]288号《关于做好住房公积金缴存比例调整工作的通知》中“一、自2006年7月1日起，职工本人和单位住房公积金缴存比例均由10%提高到12%”的规定，福州市职工和单位的住房公积金缴存比例自2006年7月1日起按12%执行。其次，根据《住房公积金管理条例》第二十条第（二）款“对缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核，报住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴；待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴”及榕房公积金〔2003〕4号《福州市住房公积金管理委员会关于缓缴和降低住房公积金缴存比例的暂行规定》第一条“连续两年以上亏损、且职工工资无法正常发放的单位，可以根据《住房公积金管理条例》规定，经职工代表大会或职工大会讨论通过后，向福州住房公积金管理中心提出缓缴或降低住房公积金缴存比例的申请，经福州住房公积金管理中心和市房委办审核批准后执行”的规定，原告应符合连续两年以上亏损且职工工资无法正常发放的情况下，经职工代表大会或职工大会讨论通过后向被告福州公积金中心提出降低至5%的缴交比例的申请，经被告福州公积金中心审核并报福州市住房公积金管理委员会批准后，方可按照5%比例进行缴交住房公积金。原告并未向被告福州公积金中心提交职工工资无法正常发放的证明、职工代表大会或者职工大会讨论通过的材料以及申请降低缴存比例的书面申请，其应当适用12%的住房公积金缴交比例。至于原告主张根据闽政办〔2010〕307号《福建省人民政府办公厅关于扩大住房公积金制度覆盖面的意见》“……非公有制企业可先按不低5％最低缴存限额为职工缴存住房公积金，再逐步提高缴存基数和缴存比例”的规定，原告作为非公有制企业可按照不低5%最低缴存限额为职工缴存住房公积金，但一审法院认为适用该条文的前提条件系原告应该符合上位法《住房公积金管理条例》第二十条第二款的相关规定。另外，原告认为其于2011年11月16日办理的《福州市住房公积金开户登记表》已按单位、个人缴存率均为5%申请且经过被告福州公积金中心加盖公章，应视为被告福州公积金中心同意其按5%比例缴交，故对于第三人王子芹的缴交比例也应按照5%比例的主张，一审法院认为，该开户登记表仅是被告福州公积金中心对原告的申请予以审核并加盖受理的业务专用章，但原告该申请并未提交相关材料也未经福州市住房公积金管理委员会批准，其按5%缴交住房公积金的申请实际并未通过，该登记表不能证明被告福州公积金中心同意其按5%比例缴交住房公积金，故原告该主张本院不予支持。综上所述，一审法院认为原告应当适用12%的缴存比例为第三人王子芹缴交住房公积金，被告福州公积金中心根据第三人王子芹的工资额为基数，测算其在职期间应缴金额并扣除在职期间已汇补缴金额得出欠缴金额合计39856元，作出责令原告限期缴纳的决定符合法律规定。
原告对榕公积执-06A〔201607〕号《责令限期缴纳住房公积金决定书》不服，向被告福州市政府申请行政复议，被告福州市政府受理后，依法要求被告福州公积金中心作出书面答复并提交相应材料，经审理后在法定期限内作出《行政复议决定书》，复议程序合法。
综上，两被告作出被诉行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告乐百洁公司的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告负担。
上诉人乐百洁公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.被上诉人福州公积金中心做出具体行政行为认定事实不清。虽然榕房公积综（2006）16号文规定缴存比率调整到12%，但是上诉人是在2006年之后于2011年11月17日履行相应程序，提交了相关的符合缴存5%比率条件的材料，包括公司经营状况、全体员工通过的按照5%比率缴存的材料，在被上诉人福州公积金中心申请开立住房公积金账户。国务院《住房公积金管理条例》（国务院令第350号）第十一条明确规定了住房公积金中心的职责。被上诉人福州公积金中心收到上诉人报告材料后认真审核、批准并盖章同意上诉人缴存比率为5%。2011年7月至今，5年间上诉人单位和职工全部都是按照批复5%缴存比率执行，被上诉人福州公积金中心发给上诉人的有效凭证也都是5%比率，而不是12%比率。被上诉人福州公积金中心是负责福州市区范围内的住房公积金的管理运作，有责任和权利对辖区内不符合住房公积金管理相关规定的行为予以检查、监督、纠正和处罚，但5年间被上诉人福州公积金中心没有任何异议或提出任何书面、口头告知上诉人有不符相关规定程序或补缴相关材料和纠正的通知要求，而5年后的今天却责令上诉人按12%比率为第三人缴存公积金显然依据不足。上诉人已经为第三人建立了公积金账户和补缴在职期间全部公积金，没有欠缴。按照相关规定，一个单位只能有一个缴费比率，其他员工都是按5%交纳，而且目前企业与员工都在签订的劳动合同中明确注明了按5%缴纳，那么上诉人凭什么为第三人按12%缴纳，更何况上诉人到便民中心为第三人交纳12%公积金，被告知上诉人单位只能按5%缴存，否则系统都进不去，并在此告知一个单位只能有一种缴存率。上诉人是一个从事物业管理的非公有小微私企，公司经营十分困难，2013-2015年连续三年企业利润均为亏损。公司在亏损状况下于2015年11月10日和2016年4月11日为第三人建立了公积金账户和按5%缴存比例缴存了2010年10月至2015年6月的公积金，已经按规定履行了义务。
2.被上诉人福州公积金中心做出具体行政行为适用法律错误。根据国务院《住房公积金管理条例》（国务院第350号）第十八条规定职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%，以及省人民政府闽政[2017]307号文件的相关规定，非公有制企业可先按不低于5%最低缴存限额为职工缴存住房公积金，再逐步提高缴存基数和缴存比例。在福州市贯彻落实《扩大住房公积金制度覆盖面工作实施意见》榕政办[2011]125号文件第四条加强分类实施（3）低限建缴中，对于按照福州市规定的缴存基数和缴存比例缴存住房公积金确实有困难的非公企业可按5%最低缴存比例和福州市最低工资标准为职工缴存住房公积金，再逐步提高配缴到位。同时，福州市住房公积金管理委员会在关于公布2011-2013年度住房公积金缴存标准通知中[榕公积金管委（2011）1号、（2012）2号]对缴存比例最低5%也做了说明和规定。福建省直单位住房公积金管理中心关于2014-2015年度住房公积金缴存基数核定工作有关事项的通知[闽直公积金（2014）13号]第四条限高保低政策（四）对2014-2015年度单位及职工住房公积金最低月缴存基数按福建省人民政府公布我省最低工资标准执行，最低月缴存基数1170元，最低缴存比例为5%，住房公积金最低月缴存额为118元，其中个人最低缴存额为59元，单位最低缴存额为59元。对困难的非公有制企业按照5%缴存比例为员工缴存公积金是符合福州福州市政府相关规定和企业实情的。综上，上诉人请求：撤销一审判决，改判支持乐百洁公司的一审诉讼请求。
被上诉人福州公积金中心辩称，具体理由如下：
根据《住房公积金管理条例》第十八条“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准”的规定，以及2006年12月11日《福建省人民政府关于福州市调整住房公积金缴存比例的批复》（闽政文〔2006〕463号）、福州市政府《关于做好住房公积金缴存比例调整工作的通知》（榕政综[2006]288号）要求，“我市职工和单位的住房公积金缴存比例进行调整：一、自2006年7月1日起，职工本人和单位住房公积金缴存比例均由10%提高到12%”的规定，住房公积金的一般缴存比例为12%。上诉人于2011年11月16日至福州公积金中心处申请开立住房公积金账户，其申请的缴存比例为单位与职工个人各5%。根据《住房公积金管理条例》第二十条第二款“对缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核，报住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴；待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴”的规定，以及《福州市住房公积金管理委员会关于缓缴和降低住房公积金缴存比例的暂行规定》（榕房公积金〔2003〕4号）第一条“连续两年以上亏损、且职工工资无法正常发放的单位，可以根据《住房公积金管理条例》规定，经职工代表大会或职工大会讨论通过后，向福州住房公积金管理中心提出缓缴或降低住房公积金缴存比例的申请，经福州住房公积金管理中心和市房委办审核批准后执行”的规定，如企业因确有困难须降低住房公积金缴存比例的，应经职工代表大会或职工大会或工会讨论通过后向被上诉人福州公积金中心提出书面申请，经福州公积金中心以及住房公积金管理委员会批准后方可执行。
根据《中华人民共和国立法法》第七十九条第二款“行政法规的效力高于地方性法规、规章”，第八十条“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章”的规定，闽政办〔2010〕307号的效力低于《住房公积金管理条例》的规定，应该符合上位法《住房公积金管理条例》第二十条第二款的规定。上诉人在申请按照5%的缴存比例开立住房公积金账户后并未按照上述规定提交证据证明其降低住房公积金缴存比例的方案业经职工代表大会或职工大会或工会讨论通过，上诉人主张其应按照5%比例为第三人缴存住房公积金，没有事实与法律依据。
综上，被上诉人福州公积金中心作出的榕公积执-06A[201601]号《责令限期缴纳住房公积金决定书》、福州市政府作出的榕政行复（2016）23号《行政复议决定书》以及一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。
被上诉人福州市政府未向本院提交书面答辩材料。
一审第三人意见与被上诉人福州公积金中心答辩意见一致。
一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，相关证据均经一审开庭质证。经审查，本院审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审判决中榕公积执-06A〔201607〕号《责令限期缴纳住房公积金决定书》编号有误，本院予以更正为榕公积执-06A〔201601〕号《责令限期缴纳住房公积金决定书》。
本院认为，根据《住房公积金管理条例》的规定，被上诉人福州公积金中心具有对本辖区范围内不符合住房公积金管理相关规定的行为予以纠正、处罚的权利。根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，被上诉人福州市政府作为福州公积金中心的本级人民政府，有权通过行政复议程序对福州公积金中心作出的行政行为进行审查。
根据《住房公积金管理条例》第十八条的规定，职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。根据福州市政府《关于做好住房公积金缴存比例调整工作的通知》（榕政综[2006]288号）要求，自2006年7月1日起，福州市职工本人和单位住房公积金缴存比例均由10%提高到12%。即上诉人应当按照12%的比例缴存住房公积金，只有当其符合《住房公积金管理条例》第二十条第（二）款“对缴存住房公积金确有困难的单位，经本单位职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核，报住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴”及榕房公积金〔2003〕4号《福州市住房公积金管理委员会关于缓缴和降低住房公积金缴存比例的暂行规定》第一条“连续两年以上亏损、且职工工资无法正常发放的单位，可以根据《住房公积金管理条例》规定，经职工代表大会或职工大会讨论通过后，向福州住房公积金管理中心提出缓缴或降低住房公积金缴存比例的申请，经福州住房公积金管理中心和市房委办审核批准后执行”的规定时，其才可向福州公积金中心提出降低住房公积金缴存比例的申请，并经审核批准后执行。而上诉人并未向被上诉人福州公积金中心提交职工工资无法正常发放的证明、职工代表大会或者职工大会讨论通过的材料以及申请降低缴存比例的书面申请，故其应当适用12%的住房公积金缴交比例。在此情形下，上诉人主张可先按不低5％最低缴存限额为职工缴存住房公积金，再逐步提高缴存基数和缴存比例的主张，缺乏法律依据。另，上诉人于2011年11月16日办理的《福州市住房公积金开户登记表》仅是被上诉人福州公积金中心对上诉人的申请予以审核并加盖受理业务专用章，但上诉人未依法提交降低缴存比例的相关材料，故其要求按5%比例缴交住房公积金的申请实际并未通过审核、批准。综上，被上诉人福州公积金中心以王子芹的工资额为基数，按照12%的缴交比例作出责令上诉人限期缴纳的决定符合法律规定。
被上诉人福州市政府受理上诉人的行政复议后，依法要求被上诉人福州公积金中心作出书面答复并提交相应材料，并经审理后在法定期限内作出《行政复议决定书》，复议程序合法。
综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律、正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由被上诉人福建乐百洁物业管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈学凯
代理审判员 蔡陈飞
代理审判员 杨 以
二〇一七年四月二十五日
书 记 员 曾 媛
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。
一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
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