福建省漳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）漳行终字第30号
上诉人（原审原告）曾美玉，女，1961年8月9日出生，汉族，农民。
委托代理人蓝潮永，福建南州律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙海市城乡规划建设局。
法定代表人高锦袍，局长。
委托代理人陈朝晖，福建弘信律师事务所律师。
委托代理人黄献琛，福建弘信律师事务所律师。
上诉人曾美玉不服龙海市人民法院对其要求被上诉人龙海市城乡规划建设局履行法定审批职责及行政赔偿一案作出的（2014）龙行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人曾美玉及其委托代理人蓝潮永、被上诉人龙海市城乡规划建设局的委托代理人陈朝晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，曾美玉户籍所在地属龙海市浮宫镇后宝村，其领有《福建省农村居民最低生活保障证》及《残疾人证》，且在后宝村无自有住房，需申请新建住宅。2013年3月30日经龙海市浮宫镇后宝村民委员会审核同意、2013年6月13日经龙海市浮宫镇规划建设管理站审核同意、2013年10月8日经龙海市国土资源局浮宫国土资源所及龙海市浮宫镇人民政府审核同意，批准曾美玉新建住宅拟用地面积为100平方米，房屋准建3层，建筑总高度11米，建筑面积300平方米，四至分别为：东至园地，西至空地，南至空地，北至村道5米。曾美玉述称其于2013年10月9日到龙海市城乡规划建设局向工作人员递交其申请新建住宅的相关材料，但龙海市城乡规划建设局拒不接收材料，并以其拟建房屋地点不符合龙海市浮宫镇整体规划为由拒绝给予审批。为此，曾美玉请求依法判决龙海市城乡规划建设局履行审批职责，并赔偿因龙海市城乡规划建设局不作为导致其未能得到龙海市贫困残疾人“安居工程”3万元建房补助及无法建成房屋的各项经济损失70万元。
原审判决认为，根据《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四条第二款“城市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定以及《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十七条第一款“属新建、扩建的，应报送城市、县人民政府城乡规划主管部门或者受委托的镇乡人民政府进行规划审批”的规定，对于曾美玉拟申请的新建农村村民住宅建设事项，龙海市城乡规划建设局依法负有审批职权。同时结合《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条、第十五条、第十七条的规定可知：村民个人申请住宅的，应持合法申请材料向所在村委会提出申请，由村委会在《村民住宅建设和用地申请表》中签署审核意见后上报镇乡人民政府；属新建、扩建的，由镇乡人民政府会同镇乡规划建设、国土资源管理机构进行审核；符合条件的，依法报送城市、县人民政府城乡规划主管部门进行规划审批。从本案现有证据来看，曾美玉尚无证据可证实龙海市城乡规划建设局已实际收到其申请新建住宅审批的相关资料，且庭审中曾美玉承认目前所有申请材料尚在其手中。由于龙海市城乡规划建设局尚未收到曾美玉的申请材料，故曾美玉起诉龙海市城乡规划建设局未依法对其申请履行审批职责一事并不成立，该诉求本院不予支持；曾美玉还诉称因龙海市城乡规划建设局不履行审批职责造成其经济损失共计73万元亦无相应事实和法律依据，依法亦应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、驳回曾美玉要求龙海市城乡规划建设局依法履行审批职责的诉讼请求；二、驳回曾美玉要求龙海市城乡规划建设局赔偿建房补助3万元及经济损失70万元的诉讼请求。案件受理费50元，由曾美玉负担。
曾美玉不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销龙海市人民法院作出的（2014）龙行初字第3号行政判决书；2、判决被上诉人在判决生效后五日内履行法定职责，依法向上诉人核发《乡村建设规划许可证》；3、判决被上诉人在判决生效后五日内赔偿上诉人经济损失73万元；4、一审案件受理费和二审案件受理费由被上诉人承担。主要理由：1、原审法院认定事实错误。上诉人系龙海市浮宫镇后宝村村民，领有《福建省农村居民最低生活保障证》及《残疾人证》，在后宝村无自有房屋，需申请新建住宅。后宝村民委员会经研究同意按规划安排曾美玉个人用地100平方米（拟新建三层）呈报。2013年6月13日，龙海市浮宫镇规划建设管理站经审核，同意按建筑面积300平方米呈报。2013年10月8日，龙海市国土资源局浮宫国土资源所经审核，核定上诉人用地100平方米并同意呈报。2013年10月8日，龙海市浮宫镇人民政府经审核同意呈报。2014年1月3日，龙海市人民法院依法受理上诉人诉被上诉人拒不履行法定审批职责及行政赔偿一案。2014年3月17日，龙海市浮宫镇人民政府工作人员就申报事项“乡村建设规划许可（个人）-【城市规划区外】（申请人曾美玉）”呈报被上诉人（办件编号：201403170031），被上诉人以“材料没有齐全”为由决定退回处理，并出具《城乡规划建设局退件通知书》。2014年3月25日，龙海市浮宫镇建设站工作人员就项目名称“乡镇政府报送曾美玉个人建房申请乡村规划许可证书”向被上诉人递交申请材料（办件编号：201403250095），被上诉人当场受理，并出具《城乡规划建设局受理通知书》。同日，被上诉人还出具了《城乡规划建设局一次性材料补正告知书》（补字2014第006号），要求补正《住宅建设用地规划红线图（比例尺1：500）》，补充提供代理人身份证。上诉人认为根据《城乡规划建设局退件通知书》和《城乡规划建设局受理通知书》的说明，绘制《住宅建设用地规划红线图（比例尺1：500）》系乡镇建设站的义务而非上诉人的义务。而“代理人”系浮宫镇建设站工作人员，补充提供代理人身份证系镇建设站的义务而非上诉人的义务。上诉人向一审法院提交的《福建省农村住宅建设和用地申请表》及附件等相关材料、《城乡规划建设局退件通知书》、《城乡规划建设局受理通知书》及《城乡规划建设局一次性材料补正告知书》等证据足以证明被上诉人在原审法院作出判决之前已实际接收上诉人递交的《福建省农村住宅建设和用地申请表》及相关申报资料。然而，原审法院错误认定“原告曾美玉尚无证据可证实被告龙海市城乡规划建设局已实际收到其申请新建住宅审批的相关材料”，武断认定“由于被告尚未收到原告的申请材料，故原告起诉被告龙海市城乡规划建设局未依法对其申请履行审批职责一事不成立”，与事实不符，有悖于司法公正。2、被上诉人超过法定期限未履行审批职责。根据《福建省农村村民住宅建设管理办法》第17条、第20条的规定，被上诉人在受理乡镇政府报送的关于上诉人曾美玉个人建房申请乡村规划许可证书项目后，依法需于法定期限内作出批准或不予批准决定，然事实上，被上诉人既未依法在20个工作日内审批并核发《乡村建设规划许可证》，又未在20个工作日内书面通知申请人，并告知不予批准的理由，属于超过法定期限未履行法定审批职责。3、一审法院适用法律不当。原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第56条作出判决适用法律错误，应当适用《行政诉讼法》第54条、《国家赔偿法》第4条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第60条判决被上诉人在判决生效后五日内履行法定职责，依法向被上诉人核发《乡村建设规划许可证》，并赔偿上诉人经济损失73万元。
被上诉人龙海市城乡规划建设局在答辩期内未提交书面答辩状，在二审庭审时答辩称：1、上诉人曾美玉的建房申请在其起诉前并未按照法定程序提交至答辩人处，答辩人尚未接到上诉人申请建房的相关材料，其建房申请还没进入审批阶段，不存在上诉人所述的不予批准的事实，原判认定事实清楚。由于上诉人的建房属于新建，根据《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三十九条、《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十七条的规定，应由上诉人所在的镇政府即浮宫镇人民政府初审后报送答辩人，答辩人在接到浮宫镇人民政府上报的申请材料后再对是否批准上诉人建房进行审核。而事实证明，上诉人起诉到法院时，答辩人还没有接到浮宫镇人民政府上报的上诉人建房申请有关材料，上诉人的建房申请按法定程序尚未进入答辩人的审批阶段，上诉人声称答辩人不批准其建房没有事实和法律依据。2、一审审理期间浮宫镇人民政府报送申请材料及答辩人出具的相关受理通知书和告知书属于新的事实，不属于本案的审理范围。浮宫镇人民政府2014年3月25日向答辩人报送的《曾美玉个人建房申请乡村规划许可证书》中依然存在《福建省农村住宅建设和用地申请表》中没有按要求采用1：500地形图做底图绘制建设用地规划红线图，拟建房的地点和四至不明等问题，为此，答辩人于2014年3月25日已经告知浮宫镇人民政府补正，由于浮宫镇人民政府逾期一直未补正递交答辩人，为此答辩人已经做退件通知，待其材料补正重新报送后答辩人将依法作出相关的审批手续。
经审理查明，双方当事人在原审期间提交的证据材料和依据已随案移送本院，并经庭审举证、质证，上诉人曾美玉对被上诉人提供的第二组证据补充质证认为龙海市浮宫镇总体规划图（2012-2030）没有加盖绘制单位公章，并不是真实合法有效的规划图。对其他证据双方当事人均坚持其在一审庭审中的举证、质证意见。对上诉人曾美玉补充质证意见，被上诉人认为龙海市浮宫镇总体规划图（2012-2030）与龙海市人民政府关于《龙海市浮宫镇总体规划》是一个整体，是由龙海市人民政府盖章同意的。本院认为被上诉人提供该组证据是为了证明曾美玉申请建房选址不符合浮宫镇总体规划，而本案待证事实主要是被上诉人在一审立案受理前有否收到曾美玉新建住宅申请材料，被上诉人本组证据欲证明的内容并不属于本案必须查明的事实，因此对该组证据的真实性本院不予认证。对原审判决查明的事实，上诉人曾美玉没有异议，但认为遗漏以下三个事实“1、原告于2013年10月9日到被告龙海市城乡规划建设局向被告工作人员递交其申请新建住宅的相关材料，但被告拒不接收材料，并以其拟建房屋地点不符合龙海市浮宫镇整体规划为由拒绝给予审批；2、2014年3月17日浮宫镇镇政府工作人员向被告报送曾美玉个人建房申请材料，被告以申请材料没有齐全为由退件；3、2014年3月25日被告下属单位浮宫镇建设站工作人员报送曾美玉个人建房申请材料，被告予以受理”等，导致原审判决认定事实不清。被上诉人龙海市城乡规划建设局对原审判决查明的事实均无异议。
对上诉人曾美玉主张原审判决遗漏的事实，本院分析认定如下：一、关于一审判决查明的事实是否遗漏“原告于2013年10月9日到被告龙海市城乡规划建设局向被告工作人员递交其申请新建住宅的相关材料，但被告拒不接收材料，并以其拟建房屋地点不符合龙海市浮宫镇整体规划为由拒绝给予审批”的问题。上诉人主张原审判决遗漏上述事实，被上诉人认为上诉人的这项主张没有事实依据。本院认为，上诉人的上述主张只有其本人的单方陈述，未提供充分证据支持其该主张，故原审法院在查明事实中表述为“原告述称其于2013年10月9日到被告龙海市城乡规划建设局向被告工作人员递交其申请新建住宅的相关材料，但被告拒不接收材料，并以其拟建房屋地点不符合龙海市浮宫镇整体规划为由拒绝给予审批”，并无不当。二、关于一审判决查明的事实是否遗漏“2014年3月17日浮宫镇镇政府工作人员向被告报送曾美玉个人建房申请材料，被告以申请材料没有齐全为由退件”以及“2014年3月25日被告下属单位浮宫镇建设站工作人员报送曾美玉个人建房申请材料，被告予以受理”的问题。上诉人主张一审判决遗漏上述事实，并提供下列三份证据材料：1、编号201403170031的城乡规划建设局退件通知书一份；2、编号201403250095的城乡规划建设局受理通知书一份；3、城乡规划建设局一次性材料补正告知书一份。对上述证据，被上诉人认为是其在一审立案后作出的行政行为，属于新的事实，与本案没有关系，且上述三份证据不属于法律规定的新证据，不予质证。本院认为，上诉人所提供上述三份证据材料尚不足以证明被上诉人在本案起诉前，确有依法收到有关部门报送的曾美玉建房申请材料，而龙海市浮宫镇人民政府出具的《证明》却证实，在2014年1月10日前龙海市浮宫镇人民政府尚未正式向被上诉人报送曾美玉建房申请材料，故该三份证据材料与本案待证事实之间不具备证据的关联性，对该三份证据材料的证据效力本院不予认定。上诉人有关原审判决遗漏上述事实的异议，不能成立。
综上，本院对原审判决查明的事实予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条的规定，在起诉被告不作为的案件中，原告承担证明其提出申请事实的举证责任。根据《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉》第三十九条以及《福建省农村村民住宅建设管理办法》第十四条、第十五条、第十七条的规定，农村村民个人申请新建住宅应当由村民个人向村委会提出申请，村委会审核同意后上报镇乡人民政府审核，镇乡人民政府审核同意后依法报送市、县人民政府城乡规划主管部门进行规划审批。曾美玉提供的证据可以证明其已向龙海市浮宫镇后宝村村委会提出新建住宅申请，后宝村村委会审核同意已上报龙海市浮宫镇人民政府审批，但尚不足以证明提起本案诉讼前，被上诉人龙海市城乡规划建设局确有收到曾美玉建房申请材料，而根据龙海市浮宫镇人民政府出具的《证明》，却可以证实浮宫镇人民政府在一审立案前尚未正式向被上诉人报送曾美玉的建房申请材料，因此被上诉人在未收到有关部门依法报送建房申请材料的情形下也就不存在超过法定期限不履行法定审批职责的事实。至于被上诉人在上诉人提起本案诉讼后，收到相关申请材料作出的退件、受理和告知行为，应属被上诉人作出的新的具体行政行为，并不属于上诉人本案所诉不履行法定审批职责的审查范围。上诉人要求被上诉人依法履行法定审批职责的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。另外，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”也就是说行政机关及其工作人员的被诉具体行政行为或者不履行法定职责的行为违法是赔偿请求人有权取得赔偿的必要前提，因本案被上诉人不存在超过法定期限不履行法定审批职责的事实，故上诉人上诉请求判决被上诉人在判决生效后五日内赔偿上诉人经济损失73万元缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曾美玉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 盖华丽
审 判 员 蔡月新
代理审判员 王炜强
二〇一四年七月四日
书 记 员 陈雪贞
附本案适用主要法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。