贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）安市行初字第12号原告牛胜慧，女。委托代理人张天增，天津益农律师事务所律师。被告安顺市人民政府。法定代表人曾永涛，该市市长。委托代理人代敏，安顺经济技术开发区管理委员会主任。委托代理人万冬丽，贵州联通律师事务所律师。原告牛胜慧因要求确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会（以下简称安顺开发区管委会）于2015年3月11日强制拆除原告房屋的行为违法，于2015年3月26日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2015年4月1日向被告安顺市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月5日公开开庭审理了本案。原告牛胜慧及其委托代理人张天增，被告安顺市人民政府的委托代理人代敏、万冬丽到庭参加诉讼。经贵州省高级人民法院批准，本案延长审理期限六十日。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。被告安顺市人民政府的派出机构安顺开发区管委会于2015年3月11日将原告牛胜慧位于安顺市西秀区西航办事处马厂村洞口流组的房屋强制拆除。原告牛胜慧诉称：原告于2009年6月在西航办马厂村洞口流组建设了房屋及钢架棚。自2014年6月份安顺开发区管委会发布安顺经济技术开发区马厂、牛山棚户区改造房屋征收补偿安置方案的公告，并开始组织拆迁宣传。10月份开始向村、户组织房屋测量与摸底调查工作。因安顺开发区管委会认为安置补偿标准太高，便以原告违反《中华人民共和国城乡规划法》为由，责令原告自行拆除。后原告就补偿问题与安顺经济技术开发区房屋拆迁管理办公室及安顺开发区管委会多次协商未果。2015年3月11日，安顺开发区管委会组织人员将原告的房屋强制拆除。原告认为安顺开发区管委会强制拆除原告房屋的行政行为违法，理由如下：一、安顺开发区管委会实施的安顺经济技术开发区马厂、牛山棚户区改造项目并非真正意义上国家政策所指的棚户区改造项目；二、安顺开发区管委会组织实施的黄果树大街牛山、马厂棚户区改造项目，没有任何征地批复，便实施强制拆迁，动工建设，完全无视国家法律法规，属于典型的违法行为；三、安顺开发区管委会制定的黄果树大街牛山、马厂棚户区改造房屋征收安置补偿方案不合法，且标准低，根本没有做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低、长远生计有保障；四、安顺开发区管委会一系列不依法组织拆迁的不讲诚信行为，严重影响政府形象，容易产生干群矛盾，矛盾随时可能升级，不利于整个安顺社会稳定与发展；五、安顺开发区管委会实施黄果树大街牛山、马厂棚户区项目改造，根本未做到在其作出对被征收村民的房屋征收决定前，组织有关部门依法对征收范围内建筑进行调查、认定和处理，被征收村民不同意接受不合法、不合理的房屋拆迁安置补偿标准拆迁的，却被直接认定为违法建筑，故安顺开发区管委会实施拆迁的行为应属违法。本案中，安顺开发区管委会不是独立的行政机关，是安顺市人民政府的下设机构，不具备被告主体资格，其实施行政行为的法律责任应由安顺市人民政府承担。安顺开发区管委会不按照法律规定实施征收和拆迁却直接将原告房屋认定为违法建筑，强制拆迁的行为是严重违法的。故请求确认安顺开发区管委会实施的强制拆除行为违法。原告牛胜慧在法定举证期限内向本院提交如下证据：1、安顺经济技术开发区西航办事处马场村委会出具的证明一份（复印件），证明牛胜慧具有原告主体资格；2、原告牛胜慧的身份证、户口本（均为复印件），证明原告牛胜慧的具体身份情况；3、土地转让协议（复印件），证明原告被拆除的房屋所占用土地是通过转让而取得；4、照片（打印件），证明原告被拆除的房屋的原貌以及被拆除的现场概貌。被告安顺市人民政府辩称：原告牛胜慧起诉确认强制拆除其房屋的行政行为违法，应当对被拆除的房屋与其具有权属关系负有举证责任。原告提供的证据，并不能证明其在马厂村建有房屋，也不能证明被拆房屋系其所建。安顺市城乡规划局经济技术开发区分局（以下简称开发区规划分局）集中查处对牛山、马厂区域范围内的违法建筑时，每查实一户均对违法建筑所有人作出了违法建筑限期拆除通知书，安顺市国土资源局经济技术开发区分局均对非法占用土地修建房屋的违法占用土地下达了责令停止违法行为通知书，在所有被强制拆除的违法建筑行政相对人中，并无原告牛胜慧，所以原告牛胜慧不是本案行政行为的相对人，其与本案无利害关系，无权提起诉讼。庭后其出具情况说明，经对房屋照片进行逐一比对后，确认原告牛胜慧房屋确实已被强制拆除，故对牛胜慧的原告主体资格予以认可。被告安顺市人民政府在法定举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的如下证据：1、法定代表人身份证明（原件），证明被告安顺市人民政府的法定代表人的具体身份情况；2、贵州省人民政府黔府函[2010]211号关于安顺市城市总体规划的批复（复印件）；3、安顺市城市总体规划（修编2009-2030）及公告情况（复印件）；4、建设项目选址意见书及附图（复印件），以上三份证据证明原告违法建筑处于安顺市城市总体规划范围内，其建房行为受《中华人民共和国城乡规划法》调整，其建房行为未按《中华人民共和国城乡规划法》的规定向规划主管部门申请办理乡村建设规划许可证的行为属违法行为，所建房屋属违法建筑；5、安顺市国土资源局经济技术开发区分局《立案呈批表》、《责令停止违法行为通知书》、送达照片及开发区规划分局《违法建筑限期拆除通知书》（均为复印件），证明安顺市国土资源局经济技术开发区分局责令停止违法行为的所有对象及开发区规划分局房屋行政强制措施的所有对象中均无原告牛胜慧，原告牛胜慧不是本案的行政强制相对人；6、情况说明二份（原件），证明被告安顺市人民政府放弃安顺市人民政府不是适格被告的抗辩，不再以被告安顺市人民政府不是适格被告作为抗辩理由，且经对房屋照片进行逐一比对后，确认原告牛胜慧房屋确实已被强制拆除，故对牛胜慧的原告主体资格予以认可。经庭审质证，原告牛胜慧对被告安顺市人民政府提供的证据1、5无异议；对证据2、3有异议，认为该批复是2010年发布，2011年4月才进行公告，原告的房屋在公告之前甚至在批复之前就已经基本建成，在建房的过程中原告没有受到相关部门的阻拦，房屋建成后，规划部门才将批复进行公告，并下达责令停止违法行为通知书，这是规划部门的工作失误，不符合法律规定；对证据4的关联性有异议，认为原告的房屋在该证据形成之前就已经建成，该证据不能证明原告的房屋属于违法建筑。被告安顺市人民政府对原告牛胜慧提供的证据1的关联性有异议，认为该证据不能证明其房屋的合法性；对证据2无异议；对证据3有异议，认为该证据并不能证明其房屋所占土地的合法性，反而证明该土地是通过非法途径取得；对证据4有异议，认为该组照片不能证明原告被拆除的房屋的合法性。本院对上述证据作如下认定：对被告提供的证据1、6，因与本案有关联，符合证据的合法性，内容客观真实，予以采信；对证据2、3、4、5，因与本案无关联性，不予采信。对原告提供的证据1、3，因与本案无关联性，不予采信；对证据2，因与本案有关联，符合证据的合法性，内容客观真实，予以采信；对证据3、4，因无其他证据佐证，不能达到证明目的，不予采信。经审理查明：2015年3月11日，安顺开发区管委会组织人员将原告牛胜慧的房屋强制拆除。原告牛胜慧认为安顺开发区管委会的强制拆除行为违法，以安顺市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，请求确认该行政强制行为违法。本院认为：本案的诉讼对象为对房屋进行强制拆除的行为。本案中，实际实施强制拆除行为的主体是安顺开发区管委会组织多个部门联合进行。《贵州省开发区条例》第十条第一款规定：“开发区设立管理委员会。开发区管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，根据授权代表本级政府在开发区行使管理职权。”本案中，违法建筑强制拆除的具体实施部门安顺开发区管委会，是安顺市人民政府的派出机构。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，作为安顺市人民政府派出机构的安顺开发区管委会，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，即组织人员对原告牛胜慧的房屋进行强制拆除，应当以安顺市人民政府为被告。行政机关拆除违法建筑是行政强制行为，应当严格执行《中华人民共和国行政强制法》的规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，行政机关需要强制拆除违法建筑物、构筑物、设施之前，应当先作出行政决定；作出强制执行决定前，应当事先催告。本案中，安顺开发区管委会在对原告牛胜慧的房屋进行强制拆除时，未作出行政决定，亦未事先催告，行政行为无任何依据，故安顺开发区管委会的强制拆除行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会于2015年3月11日对原告牛胜慧的房屋实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由被告安顺市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  肖帮华审 判 员  洪 云代理审判员  洪丹丹二〇一五年六月十日书 记 员  王竣谊