浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第222号
上诉人（原审原告）陈联富等11人（名单附后）。
诉讼代表人陈联富。
诉讼代表人郑毛生。
诉讼代表人方惠民。
诉讼代表人黄明强。
诉讼代表人黄尚福。
委托代理人袁裕来、杨昉汀，浙江之星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安吉县人民政府，住所地安吉县递铺镇灵芝西路1号。
法定代表人沈铭权，县长。
委托代理人程卫军，安吉县国土资源局工作人员。
委托代理人章剑生，浙江泽大律师事务所律师。
陈联富等11人诉安吉县人民政府土地行政批准一案，湖州市中级人民法院于2015年6月1日作出（2015）浙湖行初字第20号行政判决。陈联富等11人不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月8日立案受受理后，依法组成合议庭，并于同年8月17日公开开庭审理了本案。上诉人陈联富等11人的诉讼代表人陈联富、郑毛生、方惠民、黄明强、黄尚福及其委托代理人袁裕来，被上诉人安吉县人民政府的行政负责人张小莹及其委托代理人程卫军、章剑生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告陈联富等11人是安吉县递铺镇上郎股份经济合作社的成员，是安吉县县城中心区块改造的安置对象。2009年8月25日，安吉县规划与建设局《县城中心区块（安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块）规划设计条件》（安规条字（2009）200911030号）确定了相关规划条�，其中容积率3.0；建筑密度43%；绿地率15%。2009年11月9日，安吉县国土资源局经实地勘验后确定国有建设用地出让面积9.2381公顷。同日，安吉县国土资源局就涉案土地9.2381公顷汇总相关部门意见。2009年11月10日，安吉县国土资源局向安吉县人民政府提交《安吉县国土资源局关于要求公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的请示》（安土资发（2009）102号），拟对安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权进行公开出让，其中规划要求：容积率3.0；建筑密度45%；绿地率15%，并提交《具体建设用地审查意见表》（安土字（2009）147号），其中规划要求：容积率3.0；建筑密度43%；绿地率15%。2009年11月24日，安吉县人民政府作出《安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复》（安政函（2009）87号），同意对安吉县递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权进行拍卖出让，其中规划要求：容积率3.0；建筑密度45%；绿地率15%。2009年12月30日经浙江省建设用地审批意见书（浙土字G（2009）-0474）批准同意安吉县国土资源局公开出让国有建设用地使用权9.2381公顷。2010年1月4日，《浙江日报》发布《安吉县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》其中规划要求：容积率3.0；建筑密度43%；绿地率15%。2010年2月23日，安吉县国土资源局与义乌市九州建设开发有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号：3305232009A21147）出让安吉县递铺镇2008-16地块（上郎中心区块），其中容积率不高于3.0不低于1.2；建筑密度不高于43%；绿地率不低于15%。另查明，原告起诉状中提出的“涉案地块的规划控制指标应该为，容积率2.54；建筑密度42%；绿地率16%”，原告称是其通过《安吉县中心城市设计》中涉及原告的八块土地控制指标总和平均计算得出。又查明，陈联富等11人不服安吉县人民政府批准《国有土地建设用地使用权出让合同》（编号：3305232009A21147）项下出让方案的具体行政行为，于2014年12月24日向湖州市人民政府申请行政复议。2015年2月16日，湖州市人民政府作出湖政复决字（2014）70号行政复议决定书，决定维持安吉县人民政府批准《国有土地建设用地使用权出让合同》（编号：3305232009A21147）项下出让方案的具体行政行为。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条之规定，土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。第十条规定，土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。本案中安吉县国土资源局作为土地管理部门，对拟出让的国有土地9.2381公顷进行实地踏勘、汇总相关部门意见，按规划控制指标拟定土地出让方案，2009年11月10日向被告安吉县人民政府提交《安吉县国土资源局关于要求公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的请示》（安土资发（2009）102号）及《具体建设用地审查意见表》（安土字（2009）147号），被告安吉县人民政府依职权于2009年11月24日作出《安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复》（安政函（2009）87号），同意对递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权进行拍卖出让。关于本案被告的批准行为是否突破规划控制指标问�，安吉县规划与建设局提供涉案地块的规划控制指标为容积率：3.0，建筑密度：43%，绿地率15%，而被告《安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复》（安政函（2009）87号）中将规划控制指标写为，容积率：3.0，建筑密度：45%，绿地率15%。在最终对外公告的《浙江日报》登载的《安吉县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》及《国有土地使用权出让合同》（编号：3305232009A21147）中规划控制指标依然为容积率：3.0，建筑密度：43%，绿地率15%，并未突破原有规划控制指标，对原告实体权利未产生实质影响。对被告在《安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008-16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复》（安政函（2009）87号）中“建筑密度：45%”的瑕疵，本院予以指正。
综上，�告作出的土地管理行政批准行为，事实认定清楚，程序合法，适用法律、法规正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告请求撤销被告安吉县人民政府批准国有建设用地使用权出让合同（编号：3305232009A21147）项下出让方案的行政行为的诉讼请求。
陈联富等人上诉称：一、事实方面。被上诉人批准的出让方案中规划控制指标：容积率不高于3.0，建筑密度不高于45%，绿地率不低于15%；涉案地块的控制性指标是：容积率不高于2.54，建筑密度不高于42%，绿地率不低于16%，也就是说，被上诉人批准的出让方案中规划控制指标突破了涉案地块的控制性指标。这一点被上诉人在答辩状也有自认，可是原判却认定未突破，认定事实显然错误。问题出在原判未调查安吉县规划局提供的规划设计条件是否符合涉案地块�控制性详细规划。涉案地块的规划控制指标当然可以用《安吉县中心城市设计》中确定的数据进行计算，因为安吉县规划局明确《安吉县中心城市设计》和涉案地块的控制性详细规划是合二为一的。被上诉人提供的浙土字C（2008）-0100《浙江省建设用地审批意见》批准的征收集体土地面积是4.8035公顷，安吉县人民政府安政函（2008）20号文件记载收回的国有土地面积是50亩，两者相加不到被上诉人批准的涉案出让方案土地面积9.1688公顷。二、程序方面。原判依职权调取了《湖州市建设用地审查意见表》（湖土字G（2009）036号），用以证明涉案土地审批行为合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条明确规定“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”《湖州市建设用地审查意见》（湖土字G（2009）036号）未经庭审质证。5月28日，只有主审法官一人主持了质证。三、原判程序严重违法。原审法院开庭两次，但第二次开庭只有主审法官一人主持。请求撤销一审判决，撤销被上诉人批准国有建设用地使用权出让合同（编号：3305232009A21147）项下出让方案的行政行为。
安吉县人民政府在法定期限内未提交答辩意见，其在庭审中辩称：一、本案上诉人超了法定起诉期限。被上诉人作出的土地批准行为已经依法公告，这一事实可以作为认定上诉人“应当知道”的证据。被上诉人于2009年11月24日作出批准土地出让方案行为之后，安吉县国土资源局于2010年1月4日在《浙江日报》第16版上发布了“国有建设用地使用权拍卖出让公告”。将包括规划要求等批准土地出让方案行为内容向社会公告。据此事实，可以推定包括上诉人在内的所有人都�应当知道”了被上诉人的批准土地出让方案行为的内容。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据这一司法解释的规定，上诉人在2015年2月提起诉讼，明显超过了司法解释的起诉期限。虽然上诉人是在收到《行政复议决定书》之后的15日内提起行政诉讼，但这一事实并不能证明其的起诉仍然在法定期限之内，对此最高人民法院行政庭在《中国行政审判案例》（第2卷）第51号案中，有明确的指导意见。二、原审认定的事实清楚，答辩人的批准行为没有突破控制规划指标。安吉县规划与建设局确定的涉案地块的规划控制指标为：容积率3.0，建筑密度43％，绿地率15％，答辩人作出的《安吉县人民政府关于同意公开出让递铺镇2008—16（上郎）地块国有建设用地使用权的批复》安政函（2009）87号中将规划控制指标中的建筑密度写成45％，系瑕疵，对此原审法院亦已在判决书中予以指正。在最终对外公告的《浙江日报》登载的《安吉县国土资源局国有建设用地使用权拍卖出让公告》及《国有建设用地使用权出让合同》（编号：3305232009A21147）中规划控制指标依然为容积率3.0，建筑密度43％，绿地率15％，并未突破原有规划控制指标，对上诉人实体权利未产生实质影响，原审对该事实的认定是清楚和正确的。此外，在《湖州市建设用地审查意见表》（湖土字G（2009）036号）中已经明确案涉地块建设用总面积为9.2381公顷，其中征收集体土地4.8035公顷，收回国有土地4.4346公顷。故答辩人批准出让9.1688公顷土地并不存在任何违法之处，原审法院对此的认定正确，上诉人的上诉理由不能成立。三、原审法院依职权调取证据于法有据，审判程序合法。一审法院调取《湖州市建设用地审查意见表》（湖土字G（2009）036号）、《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字G（2009）—0474）的目的是为了查清涉案土地审批程序，而非用以证明被诉行政行为的合法性。为查清案件事实，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条的规定，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。2015年5月28日主审法官主持对原审法院调取的《湖州市建设用地审查意见表》（湖土字G（2009）036号）、《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字G（2009）—0474号）进行了质证，并不违反《最高人民法院关于执行＜中�人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三十一条的规定。且原审第二次开庭仅是为了双方当事人对新调取的证据进行质证，由主审法官主持质证环节系司法惯例，并不违反相关法律及司法解释的规定，也未对上诉人的诉讼权利产生影响，故原审的审判程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，综上，原审认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，答辩人作出的批准行为正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着上诉人的起诉是否超过了起诉期限以及安吉县人民政府批准国有建设用地使用权出让合同（编号3305232009A21147）项下出让方案的行为是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人�法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。被上诉人安吉县人民政府在一审时提交的2010年1月4日的《浙江日报》16版刊登的安吉县国资源局《国有建设用地使用权拍卖出让公告》（安土让公字（2010）1号）载明，经安吉县人民政府批准，安吉县国土资源局决定以拍卖方式出让安吉县递铺镇2008-16号地块（上郎中心区块）的国有建设用地使用权。该公告同时载明了拍卖出让地块的基本情况和规划指标要求。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。故上诉人陈联富等11人从2010年1月4日《浙江日报》刊登公告之日起就应当知道安吉县人民政府的涉案批准行为，其直至2015年3月提起诉讼，显然已超过了2年的最长期限。上诉人于2014年12月24日就涉案批准行为向湖州市人民政府申请复议时亦已超过了《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的60日申请复议期限，上诉人虽然在收到复议决定的十五日内向原审法院提起诉讼，但湖州市人民政府的复议决定不影响人民法院依法对起诉期限进行审查。原审法院对上诉人的起诉是否超过法定的起诉期限未加审查，径直对安吉县人民政府批准行为进行实体审查并作出判决，属认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖州市中级人民法院（2015）浙湖行初字第20号行政判决；
二、驳回陈联富等11人的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 张纵华
代理审判员 万成兆
二〇一五年八月十九日
书 记 员 韦若莎
附上诉人名单：
上诉人（原审原告）陈联富，男，1951年7月12日出生，汉族，住浙江省安吉县递铺镇上郎社区第五自然村19号。
上诉人（原审原告）郑毛生，男，1948年1月28日出生，汉族，住浙江省安吉县递铺镇上郎社区第五自然村9号。
上诉人（原审原告）方惠民，男，1954年10月21日出生，汉族，住浙江省安吉县递铺镇上郎社区第三自然村21号。
上诉人（原审原告）黄明强（诉讼代表人），男，1969年8月16日出生，汉族，住浙江省安吉县递铺镇上郎社区第三自然村13号。
上诉人（原审原告）黄尚福（诉讼代表人），男，1949年12月24日出生，汉族，住浙江省安吉县递铺镇上郎社区第四自然村9号。
上诉人（原审原告）江德根，男，1957年12月13日出生，汉族，住浙江省安吉县递铺镇上郎社区第二自然村27号。
上诉人（原审原告）黄明勇，男，1970年12月23日出生，汉族，住浙江省安吉县递铺镇上郎社区第三自然村11号。
上诉人（原审原告）方金根，男，1963年2月10日出生，汉族，住浙江省安吉县递铺镇上郎社区第三自然村20号。
上诉人（原审原告）周文娥，女，1962年11月26日出生，汉族，住浙江省安吉县递铺镇上郎社区第三自然村20号。
上诉人（原审原告）吴彩芳，女，1970年3月19日出生，汉族，住浙江省安吉县递铺镇上郎社区第三自然村13号。
上诉人（原审原告）黄明松，男，1967年11月11日出生，汉族，住浙江省安吉县递铺镇上郎社区第三自然村12号。