湖北省五峰土家族自治县人民法院行 政 判 决 书（2018）鄂0529行初1号原告肖圆洪，男，1964年5月10日出生，汉族，住湖北省五峰土家族自治县。被告（原行政机关）五峰土家族自治县国土资源局。住所地：湖北省五峰土家族自治县。法定代表人柳祝猛，局长。出庭负责人向武平，副局长。委托代理人刘传波，湖北德豪律师事务所律师。委托代理人覃伟，该局执法监察局副局长。被告（复议机关）五峰土家族自治县人民政府。住所地：湖北省五峰土家族自治县。法定代表人万红，县人民政府县长。委托代理人唐平山，县人民政府法制办公室副主任。原告肖圆洪不服被告五峰土家族自治县国土资源局（以下简称县国土局）、五峰土家族自治县人民政府（以下简称县政府）不履行土地行政管理法定职责一案，原告分别向本院及湖北省宜昌市中级人民法院提起行政诉讼。本院与湖北省宜昌市中级人民法院立案后，分别向县国土局、县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2018年3月8日，湖北省宜昌市中级人民法院以（2018）鄂05行初23号行政裁定书，裁定将肖圆洪诉县政府行政复议决定一案移送本院处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条第二款的规定，本院决定并为一案审理。本院依法组成合议庭，于2018年6月14日公开开庭审理了本案。原告肖圆洪，被告县国土局负责人向武平及委托代理人刘传波、覃伟，县政府委托代理人唐平山等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告肖圆洪于2017年7月18日向县国土局提交《督促消除（纠正）违法事实申请书》，要求：县国土局对五峰县近200名领导干部、公务员及非农人员非法获取农村宅基地修建别墅的违法事实公开；依照法律和党章规定对五峰县领导干部、公务员的违法事实作出处罚，督促违法、违规者限期消除违法事实并公开处罚结果。2017年7月19日，县国土局作出《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》。原告对其回复不服，向县政府申请行政复议，县政府于2017年11月2日作出五政复决字〔2017〕10号行政复议决定。县政府认为原告肖圆洪与其提出的责令县国土局公开违法事实；对违法事实移交权力机构处罚、拆除，并将是否移交和移交部门公开公示的复议请求没有利害关系，不属于行政复议的范围，驳回该两项复议请求并维持了县国土局对肖圆洪的回复。原告肖圆洪诉称，2016年11月，原告发现有大批国家干部、公务员、非农户口及外来空挂户口人员，在五峰新县城违法占有农村土地资源，无合法审批手续建私房，违反土地管理法、城乡规划法等法律法规。遂多次向县政府申请信息公开，县政府指令原告向县国土局申请。原告向县国土局提交《督促消除（纠正）违法事实申请书》。县国土局作出《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》，将原告的申请推向“依法向县政府维权”。故原告向县政府申请行政复议，但县政府以原告不属于利害关系人将原告的复议请求驳回，并维持了县国土局的回复。原告有一系列证据充分显示原告为利害关系人，现诉至法院，请求1.确认原告为申请行政复议利害关系人；2.撤销县国土局2017年7月19日的回复；3.撤销县政府五政复决字〔2017〕10号行政复议决定；4.判令二被告重新回复；5.被告承担本案诉讼费用。原告肖圆洪向本院提交下列证据：第一组：原告身份证复印件、政府信息公开申请表、县政府信息公开告知书、《督促消除（纠正）违法事实申请书》、《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》、行政复议申请书、行政复议决定书、湖北省国土资源厅《政府信息公开答复书》、县国土局《关于肖圆洪信访问题办理情况的报告》、五峰新县城规划建设管理委员会《关于肖圆洪同志信息公开申请的答复》、湖北省人民政府《行政复议告知书》。拟证明原告申请过程及县政府推诿给县国土局，不作为的事实。第二组：土地征收调查结果确认书、《关于肖圆洪渔洋酒店经营项目的申请报告》及图纸、湖北省城乡规划违法行为停止通知书、（2012）鄂五峰行初字第00002号行政判决书、五峰县城市管理执法局文书（责令停止违法建设决定书、强制拆除违法建筑物告知书）、照片。拟证明肖圆洪系申请行政复议利害关系人。被告县国土局辩称，1.县国土局依法和正在依法履行法定职责。2017年2月27日五峰县委县政府召开治理违纪违法建私房、治理违规违法占用土地（简称“双治”）专项工作大会，县委县政府设立专项行动办公室。县国土局为四个核查专班中治理违规违法占用土地的职能部门，已依法依规按照县委县政府“双治”专项工作大会精神和“双治”专项工作实施方案的部署，分别对五峰县渔洋关镇四个社区及一个村委会进行逐户核查，经过四个月摸排调查，“双治”办公室已将渔洋关县城规划区建私房（买卖房屋）情况予以公示。有关公示中违规违法占用土地所涉面积和违法行为相对人，县国土局正在依法依规进行调查处理中。调查、处理终结，将按职责要求适时公开。自“双治”专项工作开展以来，县国土局严格按照法律法规履行职能，拆除违法占地建筑6起，在核查过程中发现的违规违法占用土地行为已责令停建、清退。现阶段，县委县政府正在研究处置方案，县国土局严格按照县委县政府的工作方案依法依规落实主体责任。至于原告要求按党章的有关规定作出处罚并公开处罚结果，非县国土局的法定职责，并在回复中已告知获取途径。2.原告不是本案利害关系人。法律上的利害关系人不是原告认为的已被征收土地的相对人或曾涉另案行政处罚的行政相对人，与本案无因果关系。综上，县国土局已依法和正在依法依规履行法定职责，调查处理过程中或者还未完全查清的违法违规行为，属不宜公开的信息，原告的诉请应予驳回。被告县国土局在法定期限内提交如下证据和依据：第一组：《督促消除（纠正）违法事实申请书》、《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》。拟证明县国土局对原告的申请已按法规进行了答复。第二组：五办发〔2017〕2号文件、《治理违纪违法建私房专项行动实施方案》、《治理违规违法占用土地专项行动实施方案》、《县委办公室县政府办公室关于召开全县治理违纪违法建私房违规违法占用土地专项行动动员大会的通知》、照片。拟证明县国土局已依法和正在依法按实施方案履行法定职责。被告县政府辩称，1.行政复议第一项决定，法律依据充分。原告对县国土局的回复不服，于2017年8月17日向县政府提出行政复议申请。经审查，县政府认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法可以申请行政复议。申请行政复议的前提是行政机关做出了某种具体行政行为。县国土局的回复只是对“双治”工作开展情况的说明，而没有作出具体行政行为，没有对原告设定具体的权利义务，对原告的权利义务不产生直接影响。故该回复与原告没有法律上的利害关系，原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，根据该实施条例第四十八条第一款第二项的规定，复议机关应当驳回行政复议申请。2.行政复议第二项决定，认定事实清楚，证据充分。2017年2月27日，五峰县委县政府召开全县治理违纪违法建私房、治理违规违法占用土地（以下简称“双治”）专项工作大会，印发“双治”专项工作实施方案，方案明确专项工作领导小组，领导小组下设办公室，负责专项治理日常工作。成立核查专班，分别对渔洋关镇四个社区及一个村委会进行逐户核查，并设立举报箱。经过4个月的摸排调查，现已将调查情况分别张贴于各社区和村委会公告栏中。同时县“双治”专项工作组在核查过程中发现的违法违规建房行为已责令停建、清退，县纪委也针对相关责任人进行了执纪问责，目前该项工作正在稳步推进。县国土局在“双治”工作中积极履行部门职责。县国土局会同相关部门进行调查核实，严格按照法律法规履行职能，坚决落实县委县政府关于“双治”工作的指示。县国土局制定并实施了《违法违规占地清理整治方案》，成立了工作专班，明确了清理范围，落实了牵头单位和县国土局各部门工作任务；严厉打击违法违规占地行为。根据调查核实情况，对第一阶段清查的违规违法占用土地拟作出分类处置，责令改正24宗，拟查处14宗，上报县新城管委会19宗，移交规划、林业部门17宗，已查处9宗地，实时跟踪严格按照时间节点履行法定程序。3.关于原告的第三项复议请求。行政机关在行政管理活动中是否具有某项法定职责，应当由法律、法规明确规定。县政府的法定职责是本行政区域内宏观上的领导和管理，不具有直接查处违法占地建房行为的法定职责。对于在“双治”工作出现的违法行为，原告提出的“依照相关法律和党章的有关规定作出处罚，督促违法、违规者限期消除违法事实，并公开处罚结果”请求可以理解，但具体情况的处理需要依法进行调查，应当由相关职能部门依据法律规定和法定程序作出处理。4.本案行政复议程序合法。县政府于2017年9月8日依法受理原告行政复议申请，向县国土局送达行政复议答复书及原告的行政复议申请书副本，同年11月2日作出行政复议决定并及时送达申请人，符合法定的程序及期限要求。综上，县政府在行政复议案件的办理过程中，遵守行政复议法等法律法规的相关规定，依法进行合法性审查，县政府所作出的五政决字〔2017〕10号行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求法院依法予以维持。被告县政府在法定期限内提交如下证据和依据：第一组：行政复议申请书、《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》。拟证明原告提出行政复议申请，县国土局作出回复的事实。第二组：五办发〔2017〕2号文件、照片。拟证明回复内容的真实性及回复内容没有作出具体行政行为。第三组：行政复议答复通知书、行政复议答复书、《违法违规占地清理整治方案》、行政复议决定书及送达回证。拟证明行政复议程序合法。上述证据，经质证，原告肖圆洪对县国土局提交的证据主要质证意见：县政府将原告的政府信息公开申请推给县国土局；建私房名单已经公示，县委县政府关于“双治”的文件系纸上谈兵，无下一步行动，被告没有履职。县政府对县国土局提交的证据均无异议。原告肖圆洪对县政府提交的证据主要质证意见：县政府只走了复议程序，但并未按复议法的规定纠正错误行为；根据宪法第四十一条的规定，原告有控告的权利，有权申请行政复议。县国土局对县政府提交的证据均无异议。县国土局对原告肖圆洪提交的证据主要质证意见：原告第一组证据除《督促消除（纠正）违法事实申请书》、《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》、行政复议申请书、行政复议决定书有本案有关联性外，其他与本案无关联性，也不能达到原告的待证目的，相反能证明县国土局已依法和正在依法履职。第二组证据认为对原告所作的处罚等与本案无关联性。县政府对原告肖圆洪提交的证据主要质证意见：与复议相关的证据无异议，其他证据与本案无关，不能证明其系利害关系人。经审查，原告提交土地征收调查结果确认书及照片拟达到证明其土地被强征建私房，原告系利害关系人的证明目的。本院认为，以原告现已提交的证据，难以达到其证明目的，与本案欠缺关联性，本院不予采信。本院对原、被告提交的其他证据真实性均予以确认。本院根据采信的证据，原、被告的陈述及庭审笔录，认定以下事实：2017年6月22日、2017年7月5日，原告肖圆洪两次向县政府申请信息公开，要求县政府公开在渔洋关镇非法获取农村宅基地人员名单及处理情况。2017年7月10日，县政府向原告肖圆洪作出信息公开告知书，告知原告应向县国土局申请，并向原告提供了县国土局的地址和联系电话。2017年7月18日，原告肖圆洪向县国土局提交《督促消除（纠正）违法事实申请书》。请求：1.县国土局依法对五峰县近200名领导干部、公务员及非农人员非法获取农村宅基地修建别墅的违法事实公开；2.县国土局对五峰县近200名领导干部、公务员的违法事实依照法律和党章规定作出处罚，督促违法、违规者消除违法事实并公开处罚结果。7月19日，县国土局作出《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》。该回复主要内容：2017年2月27日，五峰县委县政府召开全县治理违纪违法建私房、治理违规违法占用土地（简称“双治”）专项工作大会，下发了“双治”专项工作实施方案，方案明确设专项行动办公室，并成立四个核查专班。经过四个月对渔洋关镇四个社区一个村委会进行逐户核查，现已将调查情况分别张贴于各社区和村委会公告栏中。“双治”专项工作开展以来，县国土局严格按照法律法规履行职能，坚决落实县委县政府关于专项工作的指示及要求，严厉打击违法占地行为，拆除违法占地建筑6起。同时县“双治”专项工作组在核查过程中发现的违规违法建房行为已责令停建、清退。县纪委也针对相关责任人进行了执纪问责。截至目前该项工作正在稳步推进，按照“规范一批、查处一批”的原则，县委县政府正在研究处置方案，下阶段县国土局会严格按照县委县政府的工作方案严格落实主体责任。对于肖圆洪要求公开处罚结果，请向县“双治”专项工作办公室和县纪律检查委员会提出。如果对答复不服，请直接向县政府提出，依法维权。原告肖圆洪不服，向被告县政府申请行政复议，复议请求：1.要求县政府责令县国土局对五峰县200多名领导干部、公务员及非农人员非法获取农村宅基地，建造别墅的违法事实公开；2.依法将五峰县200多名领导干部及公务员的违法事实移交权力机构给予处罚、拆除，并将是否移交、移交部门公开公示；3.撤销《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》，重新作出具体行政行为。县政府受理原告肖圆洪的行政复议申请后，于2017年11月2日作出五政复决字〔2017〕10号行政复议决定。县政府认为原告肖圆洪与其第一项、第二项复议请求没有利害关系，不属于行政复议的范围，驳回肖圆洪的第一项、第二项复议请求；并认为县国土局作出的《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》事实清楚，程序合法，内容符合法律法规和上级政策的有关规定，维持了县国土局对肖圆洪的回复。同时查明，2011年，原告肖圆洪因洪祥宾馆的施工，曾被县住房和城乡建设局行政处罚和行政强制，肖力郡不服（肖圆洪之子）曾向本院起诉，一审均判决驳回肖力郡的诉讼请求。在2014年至2015年间，肖圆洪因洪祥宾馆楼顶施工、南北路房屋建设施工被县城市管理执法局责令停止违法建设并下达了强制拆除违法建筑物告知书。按其原告向本院提交的《关于肖圆洪渔洋酒店经营项目的申请报告》，肖圆洪曾可能于2015年向县新城管理委员会申请建设渔洋酒店。原告肖圆洪另向本院提交土地征收调查结果确认书及照片拟向本院证明其土地被强行征收建私房。原告以此认为其系土地被征收人、建房被处罚人、申请建房人等身份，属利害关系人。除此之外，原告在本案审理过程中认为根据宪法第四十一条的规定，原告有申诉、控告、检举的权利，并提出了其诉讼是一起公益性诉讼的辩论意见。本院认为，本案主要对2017年7月19日县国土局对原告肖圆洪作出的《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》和2017年11月2日县政府对原告肖圆洪作出的五政复决字〔2017〕10号行政复议决定进行审查。本案争议的焦点：1.《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》是否属于行政复议和行政诉讼的受案范围。2.县政府五政复决字〔2017〕10号行政复议决定是否合法。1.《县国土资源局关于肖圆洪督促消除（纠正）违法事实申请书的回复》是否属于受案范围问题。该回复系因原告肖圆洪提出申请而产生。在向县国土局投递该申请之前，原告曾两次以与《督促消除（纠正）违法事实申请书》内容大致相同的政府信息公开申请书，向县政府申请信息公开。在信息公开申请表所需信息用途栏有如此描述：“依法行政：确保公民依法监督履行宪法赋予职责权力……”。从原告《督促消除（纠正）违法事实申请书》的标题、请求事项、事实及理由，结合本院查明事实，可以看出原告肖圆洪向县国土局提出的申请已不是为满足自身生产、生活特殊需要目的的政府信息公开申请，也不是因自身权益受到侵犯请求有权机关保护的申请行为，而是原告肖圆洪因发现有公务员等非农人员在本县渔洋关镇获取宅基地，建造私房而通过书信的形式，向县国土局反映情况，提出建议、意见的行为。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；……”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”该解释第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”从以上的规定可以看出，我国现行的行政复议和行政诉讼制度中因申请行为可能具有复议资格或诉权需要满足与行政行为有利害关系的条件。即申请人（原告）维护的权益是行政复议法和行政诉讼法明确规定的自身合法权益，行政行为对申请人（原告）的权利义务产生了实际影响。根据上文分析，本案原告肖圆洪的申请系基于公益、公民的监督权向县国土局反映问题，提出意见、建议的行为，并不是因自身权益受损而申请保护的行为。回复的内容没有对原告创设新的权利义务，亦未造成肖圆洪权利义务产生增减，对其自身合法权益不产生实际影响。故原告肖圆洪不能与本案被诉的回复形成法律上的利害关系，该回复不属于行政复议和行政诉讼的范围。在我国，信访制度是行政复议、行政诉讼制度之外的补充性纠纷解决途径。原告肖圆洪的《督促消除（纠正）违法事实申请书》宜归为信访事项，结合以上分析，针对信访事项回复也不在行政复议和行政诉讼受案范围之内。除上文列明的为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的，当事人具有复议资格或诉权外。另外一种比较常见的对答复（回复）具有复议资格或诉权的是政府信息公开答复或者逾期不予答复。信息公开的答复或者逾期不予答复具有可诉性是因为有政府信息公开条例和司法解释明确规定。并不是凡是向行政机关申请所产生的答复、不予答复或者行政机关的处理与否，申请人就当然具有复议或诉讼的权利，这与我国现行行政复议和行政诉讼制度不符。2.五政复决字〔2017〕10号行政复议决定是否合法的问题。原告肖圆洪向县政府提出三项复议请求。经审查，本院认为原告第一项复议请求实际也包含在原告要求撤销回复并重新作出具体行政行为的复议请求之中。复议第二项请求系原告要求县政府单独作出某种行为，不在本案复议机关作共同被告案件中法院应审查范围之内。本院在上文已经详细阐述了虽然原告肖圆洪不服县国土局的回复，但因原告肖圆洪与请求事项缺乏利害关系，该回复也没有对原告产生法律上的影响。县政府（复议机关）以此为由，认为原告肖圆洪的申请不属于行政复议的范围，驳回原告肖圆洪的第一项复议请求合法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回原行政行为和复议决定的起诉。”的规定，复议机关维持一个本来就对原告并无实际影响的回复并无必要。如单论维持一项，本院应裁定一并驳回原告肖圆洪对回复及行政复议的起诉。但基于该行政复议决定中既有维持原行政行为内容，又有程序上的驳回申请内容，因原告肖圆洪的复议请求构成重复，复议机关在处理时，对本质重复的请求，又驳回又维持存在一定的矛盾，但维持回复也并不对原告肖圆洪权利义务产生什么影响。鉴于复议机关的驳回申请属于程序上的驳回且合法，原回复本不属于复议和诉讼范围，原告向本院起诉要求确认其为复议利害关系人；撤销回复和行政复议决定并重新回复的诉讼请求，没有事实根据和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告肖圆洪的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告肖圆洪负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。审判长 刘 勇审判员 薛继平审判员 文宏祝二〇一八年七月十日书记员 张晓莉