黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑行终70号
上诉人(原审原告）牛宪民，男，1960年2月18日出生，汉族，住齐齐哈尔市铁锋区。
委托代理人宋敏芹，黑龙ＸＸ天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市铁锋区人民政府，住所地黑龙江省齐齐哈尔市龙华路298号。
法定代表人张洪义，该区区长。
行政机关负责人吕伟华，该区副区长。
委托代理人耿云岐，该区城市管理局法制科科长。
委托代理人陶岩，黑龙江弘信律师事务所律师。
牛宪民因诉齐齐哈尔市铁锋区人民政府（以下简称铁锋区政府）房屋行政强制一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2017）黑02行初20号行政判决，向我院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月14日组织当事人对案件事实进行了询问。上诉人牛宪民及其委托代理人宋敏芹，被上诉人铁锋区政府行政负责人吕伟华，委托代理人耿云岐、陶岩到庭参加询问。本案现已审理终结。
原审查明，牛宪民在铁锋区曙光北大街车辆厂东二门对面有面积为164.8平方米房屋一栋。该房屋为牛宪民自建，建设于上世纪90年代，该房屋没有用地审批手续及规划审批手续。2016年12月22日，铁锋区城市管理局给牛宪民下达《责令改正通知书》；2017年2月23日，下达《限期拆除决定书》；2017年3月3日，下达了《强制拆除催告书》，责令牛宪民对房屋拆除。牛宪民在限定期限内未拆除房屋。2017年3月9日，铁锋区政府作出《强制拆除决定书》，并予以公告。
原审法院认为，本案争议的焦点为有两点：第一，铁锋区政府认定牛宪民房屋为违法建筑的事实是否清楚。第二，铁锋区政府作出强制拆除决定程序是否合法。
关于牛宪民房屋是否为违法建筑。国务院1984年1月5日实施的《城市规划条例》第三十一条、第三十二条以行政法规形式确立了城市规划区内用地审批制度，用地建房应有审批手续。1987年《中国人民共和国土地管理法》以法律的形式确立了城乡用地、建房审批制度。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条的规定，在城市规划区内新建建筑物的，应当取得建设工程规划许可。根据上述规定，1984年以后新建的房屋就应当取得用地审批手续、建房手续。牛宪民自认涉案房屋建设于上世纪90年代，且没有取得用地审批手续、规划审批手续，故铁锋区政府认定牛宪民房屋系违法建筑并无不当。
关于铁锋区政府作出强制拆除决定的程序是否合法。对于违法建筑的拆除，在限期拆除决定规定的时间内牛宪民拒不自行拆除，铁锋区政府有权依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条等相关法律的规定对牛宪民的违法建筑作出强制拆除决定。铁锋区政府在作出强制拆除决定前，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，依法进行催告。经催告牛宪民仍未自行拆除其违法建筑，铁锋区政府作出强制拆除公告同时作出强制拆除决定，并不违反《中华人民共和国行政强制法》第四十条的规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。铁锋区政府送达文书时，因牛宪民拒绝接收文书，铁锋区政府邀请社区社工到场，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名，留置送达，并未违反法律规定。
综上，铁锋区政府作出的铁城强拆字（2017）第015号强制拆除决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，牛宪民要求撤销铁锋区政府作出的强制拆除决定的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回牛宪民的诉讼请求。
牛宪民上诉称，铁锋区政府作出的强拆决字（2017）第015号强制拆除决定属于滥用职权，违反法定程序，违反法律和国家政策，依法应当予以撤销。原审法院认定事实不清，适用法律错误。理由如下：1.涉案房屋属于历史遗留问题，上诉人已经占有使用多年，政府从未说该房屋属于违章建筑，现称该房屋系违法建筑，明显是错误的。2.铁锋区政府依据2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》认定牛宪民的房屋是违法建设属于认定事实不清、适用法律错误。且其送达程序违反法律规定，故应予以撤销。3.原审法院未对铁锋区政府作出的《强制拆除决定》的效力作出认定。4.即使牛宪民的建房行为存在一定的违法性，该行为也超过了法定追溯期限。
铁锋区政府政府答辩称，铁锋区政府作出的行政行为合法，原审法院驳回牛宪民的诉讼请求正确。理由如下：1.城乡规划管理的法律和法规是持续的，对于建设建筑物应当办理规划审批手续的规定是一致的，故铁锋区政府适用现行生效的法律作出的行政行为符合法律规定。2.本案适用城乡规划法和行政强制法，不适用行政处罚法。3.牛宪民称铁锋区政府曾在城市道路改造时给予个别业主补偿，即认为其建筑为合法建筑并应于补偿没有任何依据。4.规划审批是依申请行为，牛宪民称自己没有规划审批手续是铁锋区政府不作为，没有法律依据。
本院查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，依据1984年1月5日国务院发布的《城市规划条例》第三十一条规定，个人使用国有土地都必须持经国家规定程序批准的建设计划、设计任务书或者其他有关证明文件，向城市规划主管部门提出建设用地的申请。经城市规划主管部门审查批准后，方可使用土地。依据1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建建筑物的，应当取得建设工程规划许可。根据上述规定，1984年以后个人需新建房屋的，应取得规划主管部门的审批手续后才可以开工建设。本案中，涉案房屋系牛宪民上世纪90年代自建的，该房在建设开工前没有取得用地审批手续及规划审批手续，在建成后的使用过程中亦未取得房屋所有权及土地使用权的相关手续。故铁锋区政府认定牛宪民的涉案房屋系违法建筑，符合法律规定，并无不当。
依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定，牛宪民在限期拆除决定规定的时间内拒不自行拆除其违法建筑，铁锋区政府有权对该违法建筑作出强制拆除决定。铁锋区政府在作出强制拆除决定前，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，依法对牛宪民进行了催告，牛宪民在催告书确定的期限内未履行自行拆除其违法建筑的义务，铁锋区政府作出强制拆除决定符合相关法律规定。铁锋区政府送达催告书、强制拆除决定书的方式及程序符合《中华人民共和国行政强制法》第三十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定，并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，牛宪民的上诉理由及请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人牛宪民负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 刚
审 判 员 张云强
审 判 员 顾栩菲
二〇一八年四月二十五日
法官助理 王腾野
书 记 员 潘 薇
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
2.《中华人民共和国城乡规划法》
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
3.《中华人民共和国城市规划法》(1990年4月1日)
第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。
4.《中华人民共和国行政强制法》
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：
（一）履行义务的期限；
（二）履行义务的方式；
（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；
（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
5.《中华人民共和国民事诉讼法》
第八十六条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。