浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙杭行终字第279号
上诉人（原审原告）苏玉升。
委托代理人徐强军。
被上诉人（原审被告）桐庐县人民政府。
法定代表人ＸＸ。
委托代理人李建。
委托代理人卢建洪。
被上诉人（原审第三人）方红儿。
被上诉人（原审第三人）方锦。
委托代理人方红儿，系方锦的哥哥。
被上诉人（原审第三人）华林娣。
委托代理人方红儿，系华林娣之子。
上诉人苏玉升为与被上诉人桐庐县人民政府土地行政许可一案，不服桐庐县人民法院（2013）杭桐行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年8月30日公开开庭审理了本案。上诉人苏玉升的委托代理人徐强军，被上诉人桐庐县人民政府的委托代理人李建、卢建洪，被上诉人方红儿、被上诉人方锦、华林娣的委托代理人方红儿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
桐庐县人民政府于2002年9月10日批准同意凤川镇字（2002）第063号《农村私人建房用地呈报表》，同意方红儿户建房，载明：1、现有在册人口：方红儿、华林娣、方锦（方红儿为户主），户口性质均为农民；2、现有房屋占地面积：楼屋一间半，48平方米；3、现有房屋处理情况：保留；4、申请用地类型及面积：建设用地38平方米；5、建造层次：2层；6、用地四至：北至本户老屋，南至玉申屋，西至华红宝、华关庆屋，东至吴国仁屋。
原审法院经审理查明：方红儿、华林娣原系桐庐县凤川镇凤新村的农业户，于1989年5月12日从原籍迁出，迁往江西省德兴县（现为德兴市）花桥镇大茅山化工厂方升荣（方红儿父亲、华林娣配偶）处落户。后方锦出生后也落户在该地。三人落户后转为非农业户口，又于2001年迁回至原籍桐庐县凤川镇凤新村落户。2002年4月8日，方红儿、华林娣、方锦以方红儿为户主向凤新村村民委员会递交《农村私人建房用地呈报表》申请用地38平方米建房，该表中将三人的户口性质填写为“农”。村委会于当日审查同意后逐级上报。2002年8月5日，凤川镇人民政府审核同意该户建房。2002年9月10日，桐庐县人民政府批准同意了方红儿户使用建设用地38平方米建房，即凤川镇字（2002）第063号《农村私人建房用地呈报表》。2012年9月21日，苏玉升因不服本案被诉具体行政行为向杭州市人民政府申请行政复议。复议机关于2012年12月6日维持了该具体行政行为。
另查明，方红儿户与其哥哥方红卫户在批建的房屋北侧原有占地48平方米的世居宅一幢。在本案行政复议期间，方红儿户向复议机关提供了属回乡落户人员的户籍证明及在江西省德兴市大茅山落户期间无自有住房的证明。
原审法院经审理后认为：苏玉升户的房屋与本案被批准建造的房屋相邻，与桐庐县人民政府所作批准建房具体行政行为（即凤川镇字（2002）第063号《农村私人建房用地呈报表》）具有利害关系，故苏玉升具有本案的诉讼主体资格。因桐庐县人民政府未提交证据材料证明苏玉升知道凤川镇字（2002）第063号《农村私人建房用地呈报表》内容的具体时间，故诉讼时效应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，因此苏玉升起诉时并未超过诉讼时效。根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十八条的规定，回乡落户的职工、军人和其他人员申请建造住宅用地的，应当持有原所在单位或者原户口所在地乡（镇）人民政府出具的无住房证明，其宅基地面积按照当地标准执行，按第三十六条规定的程序办理。该办法第三十六条规定，农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。《桐庐县农村私人建房用地管理办法》（桐庐县人民政府1990年3月发布）规定，农村私人建房其宅基地面积标准（包括附属用房、庭院用地及原有房基），小户（三人以下）使用耕地的不得超过八十平方米；使用非耕地的可适当放宽用地限额，最高不得超过15%；原使用宅基地面积尚未达到标准，而又申请建房的，其宅基地合并计算，不得突破标准；回乡落户的职工、干部、军人和其他人员的建房用地，与农民同等对待。虽然桐庐县人民政府在作出本案被诉具体行政行为时缺少方红儿户属回乡落户人员的户籍证明和其在江西省德兴市大茅山落户期间无住房的证明，但并不能否认方红儿户系回乡落户人员的事实。由于在本案行政复议期间，方红儿户已经向复议机关提供了属回乡落户人员的户籍证明和在江西省德兴市大茅山落户期间无住房的证明，因此，方红儿户在申请建房时除未提供该证明这一形式要件外，客观上均具备了以回乡落户人员的身份申请农村建房的条件，且审批建房的面积符合规定。现方红儿提供了该证明，如判决撤销本案被诉具体行政行为，重新进行程序性的审批，其结果并不会发生改变，且造成行政资源的浪费。故苏玉升要求撤销本案被诉具体行政行为的诉讼请求不予支持。但本案中，桐庐县人民政府在作出本案被诉具体行政行为时存在将农村建房审批表中的户口性质由“非农”填写为“农”，按农户申请建房程序审批建房的错误行为以及未进行公告公示等程序瑕疵，予以指正。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回苏玉升要求撤销桐庐县人民政府于2002年9月10日作出的凤川镇字（2002）第063号《农村私人建房用地呈报表》具体行政行为的诉讼请求，案件受理费50元，由苏玉升负担。
上诉人苏玉升不服一审判决，上诉称：一、原审判决对本案涉及的法律关系性质认定错误。被上诉人方红儿户递交《农村私人建房用地呈报表》时，明知自己为非农户并非村集体经济组织成员，不具有申请资格，却在呈报表上冒用农户身份申请。被上诉人作为一级县政府，审批时，并非是以回乡落户职工来审批，而是以村集体经济组织的农村村民来审批。从法院调查的结果来看，审批当时，并无回乡落户职工申请建房一说，只是在上诉人提起行政复议程序之后，被上诉人与方红儿户才向复议机关提供了“回乡落户职工申请建房”一说。因此，方红儿户在申请时不具有以农户身份申请建房的资格。至于法院认为现在方红儿户已符合回乡落户申请建房的条件，充其量也只是符合申请条件，还必须依法去申请办理，这与方红儿户冒用农户骗取建房许可依法应予撤销没有任何关联。同时，一审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人，即方红儿的哥哥方红卫。二、原判适用法律法规错误。1998年《土地管理法》第76条对非农户冒用农户骗取农村建房许可的行为作了明确规定。方红儿户冒用农户的申请行为及被上诉人的予以批准具体行政行为应适用该条款的规定。本案判决不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条的规定。同时，本案遗漏了必须参加诉讼的当事人，依法应当发回重审。即使被上诉人及方红儿户提供复议机关在复议过程中收集、补充的证据，可以证明被诉具体行政行为合法的，人民法院亦应作出撤销或部分撤销或变更或确定违法的判决。三、方红儿户违反规划二层建三层房，并超出建房用地呈报表核定的范围未经任何手续，建成比申请人住房窗户高，落差约1.2米，排水全在上诉人处的30平方米的地基。四、上诉人房屋建成早于方红儿等房屋。由于被上诉人审批后续方红儿等房屋时违法批准、疏于监督，致使上诉人房屋地基为周围最低点，生活污水不能接通村污水设施，遇暴雨等情况，上诉人房屋有被淹事实。综上所述，原审判决违背基本事实，主要证据不足，适用法律法规错误，侵犯上诉人合法权益。请求二审撤销一审判决，撤销被上诉人作出的凤川镇（2002）第063号农村建房用地呈报表。并赔偿上诉人因此所受损失。本案诉讼等费用由被上诉人承担。
被上诉人桐庐县人民政府答辩称：一、被上诉人方红儿户具备以回乡落户的身份申请农村建房的资格。2000年7月5日发布实施的《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十八条，第三十六条规定了回乡落户人员申请农村建房的条件和申请程序。虽然方红儿户的建房申请审批中存在程序瑕疵，但是，方红儿户作为回乡落户人员申请农村建房是有法律依据的，并且方红儿户在实质上也具备回乡落户人员申请农村建房的资格。在凤川镇字（2002）第063号《农村私人建房用地呈报表》中，申请建房的人员为方红儿以及其母亲华林娣、妹妹方锦。方红儿的哥哥方红卫与本案没有法律上的利害关系，因此，原审判决不存在遗漏必须参加诉讼的当事人的问题。上诉人认为方红儿在申请建房前一直将老宅出租，但是上诉人却没有提供相关的证据。二、原审判决适用法律正确。桐庐县人民政府于1990年3月发布的《桐庐县私人建房管理办法》第六条，对宅基地面积已经作了明确的规定，而且这一规定与《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十五条规定并不存在矛盾。以《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十五条作为确定宅基地面积的法规依据，并无错误。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人方红儿、华林娣、方锦二审期间未提交书面意见，庭审中陈述没有意见。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料均由原审法院移交送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人的上诉理由，被上诉人的答辩意见。庭审中，各方当事人围绕被上诉人桐庐县人民政府作出的凤川镇字（2002）第063号《农村私人建房用地呈报表》是否合法的争议焦点进行了质证、辩论。经审查，本院认为原审法院对证据的采信符合法律规定，根据予以采信的证据，本院确认原判认定的事实存在。
本院认为，本案诉争的是被上诉人桐庐县人民政府作出的土地行政许可的具体行政行为。上诉人苏玉升与本案被诉具体行政行为具有利害关系，故具有本案的诉讼主体资格。《浙江省实施﹤中华人共和国土地管理法﹥办法》第三十八条、第三十六条规定了回乡落户人员申请农村建房的条件和申请程序。本案方红儿户作为回乡落户人员提起建房审批的申请，是经当地村委研究同意，乡镇人民政府审核，并经被上诉人桐庐县人民政府批准同意。虽然被上诉人桐庐县人民政府在作出本案被诉具体行政行为时缺少方红儿户属回乡落户人员的户籍证明以及在江西省德兴市大茅山落户期间无住房的证明材料，但方红儿户系回乡落户人员的事实是不能否认的。且在行政复议期间，方红儿户已经向复议机关提交了系回乡落户人员的户籍证明及其在江西省德兴市大茅山落户期间无住房的证明。为此，本案方红儿户在申请建房时除未提供该证明材料外，其客观方面已具备了以回乡落户人员的身份申请农村建房的条件，且其建房审批的面积亦符合规定。另方红儿户自2002年9月办理审批手续，至今房屋已建成近十二年之久，若撤销该被诉具体行政行为已无实质意义，且导致司法资源的浪费和行政成本的增加。故上诉人请求撤销本案被诉具体行政行为的上诉请求，本院不予支持。本案农村建房审批表中存在将“非农”身份填写为“农”，以及未进行公告公示等程序上的瑕疵，原审法院在判决书中已予以了指正，故该程序上的部分瑕疵并不必然导致被诉具体行政行为被撤销的后果。上诉人认为方红儿违反规划二层建三层并影响其通行、排水、采光等上诉理由属《民法》调整的范畴，不属本案审查的范围。上诉人认为一审法院判决遗漏了必须参加诉讼的当事人的上诉理由不能成立，因方红儿的哥哥方红卫与本案没有法律上的利害关系。上诉人要求被上诉人赔偿损失的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人苏玉升负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦方
审判员 徐斐
审判员 李洵
二〇一三年九月二十九日
书记员 叶嘉