《广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤14行初92号
原告：五华县水寨镇澄湖村前进村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：李秋容。
原告：五华县水寨镇澄湖村胜利村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：朱泉英。
原告：五华县水寨镇澄湖村五星村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：邓进香。
原告：五华县水寨镇澄湖村建新村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：刘育英。
原告：五华县水寨镇澄湖村红星村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：曾秀兰。
原告：五华县水寨镇澄湖村昭德村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：曾四英。
原告：五华县水寨镇澄湖村湖墩村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：曾云华。
原告：五华县水寨镇澄湖村团结村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：蓝运香。
原告：五华县水寨镇澄湖村永红村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：曾坤桓。
原告：五华县水寨镇澄湖村朝阳村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：曾钦松。
原告：五华县水寨镇澄湖村红卫村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：曾祥权。
原告：五华县水寨镇澄湖村东风村民小组，地址：五华县水寨镇澄湖村。
该村民小组长：邓文芳。
以上原告委托代理人：曾祥淦，男，汉族，1950年5月16日出生，住址：五华县。
委托代理人：曾焕根，男，汉族，1947年12月20日出生，住址：五华县。
被告：五华县人民政府，地址：广东省五华县华东
一街1号。
法定代表人：吴晖，县长。
委托代理人：帅国琴，五华县人民政府法制局工作
人员。
委托代理人：钟文嘉，五华县人民政府法制局工作
人员。
被告：五华县国土资源局，地址：广东省五华县水
寨镇前进街59号。
法定代表人：曾清华，局长。
委托代理人：杨红斌，五华县司法局干部。
委托代理人：黄振良，五华县国土资源局干部。
第三人：梅州市东方屹实业发展有限公司，地址：五华县水寨镇大坝澄湖河堤沿江路。
法定代表人：曾文彬。
原告五华县水寨镇澄湖村前进村民小组、胜利村民小组、五星村民小组、建新村民小组、红星村民小组、昭德村民小组、湖墩村民小组、团结村民小组、永红村民小组、朝阳村民小组、红卫村民小组、东风村民小组诉被告五华县人民政府、五华县国土资源局与第三人梅州市东方屹实业发展有限公司土地权属及行政赔偿纠纷一案，于2016年6月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等，并于2016年9月22日公开开庭审理了本案。以上原告的委托代理人曾祥淦、曾焕根以及村民小组长曾祥权、曾坤桓，被告五华县人民政府的委托代理人帅国琴、钟文嘉，被告五华县国土资源局的委托代理人杨红斌、黄振良到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告五华县水寨镇澄湖村前进村民小组、胜利村民小组、
五星村民小组、建新村民小组、红星村民小组、昭德村民小
组、湖墩村民小组、团结村民小组、永红村民小组、朝阳村
民小组、红卫村民小组、东风村民小组诉称：两被告违法占
用和违法出让原告的12078平方米集体土地给第三人，以上
土地位于五华县水寨镇澄湖村，分散于各原告处，根据被告
的“五华县水寨镇大坝澄湖堤国有建设用地红线图”可知，
违法出让的集体土地被被告划分为A、B、C、D四大块。各
原告的村民自古都在此居住，此地在1957年以前，是河排
路。从1957年后，各原告村民逐渐筑河堤，河堤内外均由
澄湖村的各生产队（现在是村民小组）耕种，其中河堤内是
澄湖村各生产队耕种，河堤外是澄湖村专业队（由澄湖村各
生产队抽调的村民组成）耕种。改革开放后，专业队解散。
1980年1985年间，此地作为澄湖学校附设初中班的学农基
地，继续作农业耕种。1985年后此地正式分到澄湖村各生
产队各家各户耕种。此地的来源传承有序，有根有据，土地
性质是从解放后（五华县是1952年解放的）一直都是澄湖
村的集体土地，特别是1957年后，均在作农业之用，并不
是两被告歪曲说的所谓滩涂地。以上集体土地在2013年9
月27日和2014年1月7日，在未依法办理相关征地手续的
情况下，被两被告违法认定为国有土地并出让给第三人梅州
市东方屹实业发展有限公司，出让价合计为3308万元。出
让前后，均未按照法律规定的要求给各原告作任何的补偿和
安置。现在，受让人梅州市东方屹实业发展有限公司在没有
任何合法手续即没有任何合法证件的情况下，在各原告的集
体土地上已建起了高楼大厦，两被告违法强行占用和违法出
让行为事实上严重侵害了各原告对该集体土地的所有权。各
原告认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第67条规定：
公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政
机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请
求赔偿。此地是各原告村民世代居住和耕种的地方，一直都
是集体所有制的土地，期间未经过任何合法的手续对此土地
的性质作过变更。各原告要求两被告对其的违法行为进行纠
正，对其造成的损失进行赔偿，以保护原告依法享有的合法
权益。此地是被告五华县国土资源局的名义出让的，批准出
让土地的是被告五华县人民政府。两被告是共同侵权人，所
造成的损失理应由其共同承担。为维护各原告的合法权益，
依照《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规的规定，
特呈诉状予法院，请求支持。经本法院释明，原告庭审中选
择了本案A、B、C、D四块集体土地为诉讼标的，作为独立
诉讼请求：1、依法确定两被告认定澄湖村各原告的A、B、
C、D四块共12078平方米集体土地[储备土地编号为：WH
（2012）SB13]为国有土地的行为违法；2、依法撤销两被
告认定澄湖村各原告的A、B、C、D四块集体土地为国有土
地的相关决定；3、依法确认两被告出让澄湖村各原告的A、
B、C、D四块集体土地行为违法；4、依法撤销两被告出让
澄湖村各原告的A、B、C、D四块集体土地时，与第三人之
间的招标拍卖挂牌交易结果；5、判令两被告赔偿因其违法
行政给各原告造成A、B、C、D四块集体土地损失170万元，
包括征地款77.4万元和返还土地款93.6万元。本案的诉讼
费用由两被告承担。
原告向本院提交了下列证据材料：1、证明，证明澄湖
村12村民小组组长情况；2、原澄湖乡人民政府的相关证明
材料，原专业队耕种土地分给下四片各户耕种（河堤外）；3、
证明人凭证材料，河堤外旱地属大队专业队耕作区；4、五
华县大坝区公所《租用土地协议书》，1984年因建设区公所
需租用澄湖乡胜利队、前进队鸭麻湖水田耕地4.38亩；5、
出让12078平方米交易结果公告；6、2015年8月5日五华
县水寨镇人民政府给曾国联等村民的答复，对莲洞堤（五华
大桥以上澄湖段）征地补偿36.07亩，计款1536406元；7、
五华县人民政府关于政府信息公开申请的答复，附《关于出
让国有建设用地使用权的批复》[华府函（2013）96号、158
号]；8、企业机读档案登记资料，说明第三人梅州市东方屹
实业发展有限公司的基本情况。9、身份证，说明各村民小
组长的基本情况。此外庭审中补充提交了1953年澄湖村《土
地房产所有证》。以上证据材料均为复印件。
被告五华县人民政府答辩称：1、涉案土地属于国有土
地，是五华河澄湖段滩涂。涉案土地在上世纪五十年代期间
（即解放初期）是无堤坝的，汛期经常受灾，水寨公社在
1958年1960年期间组织构筑起堤坝，1995年期间五华县
委、县政府又对该堤坝进行加宽、加固改造，从根本上解决
了洪涝灾害问题，该堤坝再次改造后移交河堤管理所负责管
理，该堤坝加宽、加固改造后，堤坝内侧仍留下有20亩左
右的滩涂。当时，虽然有些群众趁非汛期到该滩涂上种植作
物，但自解放后至2006年1月1日止均未承担缴交国家公
粮、农业税任务，到目前为止，原告也无土改时期“四固定”、
集体所有权的证明。2012年经县国土资源局请示，答辩人
同意将其中A、B、C、D四块滩涂地转为国有建设用地，纳
入土地储备。2013年左右对澄湖堤改建，将整个澄湖堤坝
移入河流滩涂内，形成现在堤路。因此，根据我国《宪法》
第九条第一款：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、
滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规
定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”，
《物权法》第四十八条：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂
等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除
外”，《民法通则》第七十四条：“劳动群众集体组织的财产
属于劳动群众集体所有，包括：法律规定为集体所有的土地
和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；……”，原国家土地
管理局（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和
使用权的若干规定》第十一条：“河道堤防内的土地和堤防
外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以
下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，
且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”等规定，涉
案土地属国家所有，并非是原告集体所有。
2、答辩人批准涉案土地转为国有建设用地、纳入储备及公开拍卖涉案土地是答辩人的职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》的相关规定，答辩人同意将涉案土地依法转为国有建设用地并纳入土地储备[储备土地编号为WH（2012）SB13]。为盘活土地资源，答辩人同意县国土资源局依法公开拍卖位于水寨镇澄湖河堤旁以上国有建设用地。2013年五华县国土资源局依法公开拍卖涉案A、B、C、D四块土地，由第三人梅州市东方屹实业发展有限公司竞得。
3、原告的诉请理由，是不能成立的。涉案土地原是滩涂地，属国有土地，依法收储前并未发现相关部门已经将涉案土地确定给原告集体使用，原告也不能提供相关书面证明材料。答辩人并未征收原告集体土地。因此，原告提出确定本案A、B、C、D四块土地为国有土地违法，确认答辩人出让A、B、C、D四块土地违法并依法撤销与第三人之间的招标拍卖交易结果，要求答辩人赔偿损失并给予征地补偿的诉讼请求是没有法律依据的。综上所述，答辩人同意将涉案国有土地转为建设用地、收储、公开拍卖是合理合法的。原告诉请理由不能成立，请求法院依法查明本案事实，依法驳回原告诉讼请求。
被告五华县人民政府未提供证据材料，表示同意被告五华县国土资源局提交的证据材料。
被告五华县国土资源局答辩称：1、答辩人的涉案行政行为属于法律规定的职权范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”，国土资源部、财政部、中国人民银行《土地储备管理办法》第一条：“本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储备以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担”，第十条：“下列土地可以纳入土地储备范围：……（五）其他依法取得的土地”，国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条：“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌
出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使
用权的，适用本规定。本规定所称招标出让国有建设用地使
用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简
称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、
法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结
果确定国有建设用地使用权人的行为。……”，第八条：“出
让人应当至少在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，在土
地有形市场或者指定的场所、媒体发布招标、拍卖或者挂牌
公告，公布招标拍卖挂牌出让宗地的基本情况和招标拍卖挂
牌的时间、地点”等相关规定，答辩人对位于五华县水寨镇
河口大桥至五华大桥段澄湖河堤段其中A、B、C、D块国有
土地经县政府批复纳入五华县征地和土地储备中心储备，并
经县人民政府批准将该国有建设用地使用权进行公开拍卖
出让的行为属于法律规定的职权范围。
2、答辩人作出对涉案土地性质的认定，符合实际情况，具有法律依据。据调查了解，解放初期涉案土地在50年代初期是无堤坝的，水寨公社在1958年1960年期间组织构筑起堤坝，1995年期间五华县委、县政府又对该堤坝进行加宽、加固改造，移交河堤管理所负责管理，堤坝内侧仍留下有20亩左右的滩涂。当时，虽然有些群众趁汛期外到该滩涂内种植作物，但自解放后至2006年1月1日止均未承担缴交国家公粮、农业税任务，到目前为止，原告也无土改时期“四固定”和1962年实施的《人民公社工作条例修正草案》（六十条）确定为集体所有权的证明。因此，根据我国《宪法》第九条第一款：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”，《物权法》第四十八条：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外”，《民法通则》第七十四条：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：（一）法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；……”，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”等规定，涉案土地（滩涂）属国家所有，并非是原告群众集体所有。
3、答辩人将涉案土地纳入储备，出让涉案土地程序合法。答辩人经五华县人民政府批准后，依法分别将本案A、B、C、D四块土地纳入县征地储备中心储备，除了道路面积外以上四块土地，经五华县人民政府批复同意本答辩人公开拍卖。答辩人委托五华县国土资源交易中心对上述土地进行公开拍卖，在相关网站发布了拍卖出让公告并予张贴，按规定进行招投标，由梅州市东方屹实业发展有限公司竞得，公示无异议后签订《成交确认书》。综上，答辩人作出的涉案行政行为属于法律规定的职权范围，对涉案土地性质的认定，符合实际情况和具有法律依据，查明事实清楚，适用法律准确，程序合法。原告主张无证据证实，对此，请求法庭依法驳回原告的诉讼请求。
被告五华县国土资源局向本院提交了下列证据材料：：1、
访问笔录（1）；2、访问笔录（2）；3、座谈会议记录；4、座谈会议记录（完整件）；5、澄湖堤影像图（2007年）；6、
澄湖堤土地利用现状图（2009年）；7、五华县机构编制委
员会关于五华县征地和土地储备中心机构编制等问题的批
复文件；8、五华县征地和土地储备中心组织机构代码证；9、
县征地和土地储备中心事业单位法人证书；10、五华县人民
政府关于国有未利用地转为国有建设用地的批复；11、澄湖
堤国有建设用地红线图；12、五华县机构编制委员会关于同
意设立五华县土地交易中心的批复文件；13、五华县国土资
源交易中心组织机构代码证；14、县国土资源交易中心事业
单位法人证书；15、五华县人民政府华府函（2013）96号
关于出让国有建设用地使用权的批复；16、五华县国土资源
局委托书；17、五华县国土资源局网页拍卖出让公告，华国
土资告字20136号；18、中国土地市场网拍卖出让公告；
19、国有建设用地使用权拍卖出让公告，华国土资告字
20136号；20、中国土地市场网出让成交公示；21、县国
土资源局网页交易结果公告；22、出让审批会签表；23、成
交确认书；24、国有建设用地出让红线图；25、五华县人民
政府华府函（2013）158号关于出让国有建设用地使用权的
批复；26、县国土资源局委托书；27、县国土资源局网页拍
卖出让公告，华国土资告字201312号；28、中国土地市场
网拍卖出让公告；29、国有建设用地使用权拍卖出让公告，
华国土资告字201312号；30、中国土地市场网出让成交公
示；31、网页交易结果公告；32、出让审批会签表；33、成
交确认书；34、国有建设用地出让红线图。以上证据材料均
为复印件。
经庭审质证，原告对被告提供的证据材料质证认为：是
违背事实的证据，认为滩涂地是国有土地被告应拿出证据来
证明。
被告五华县国土资源局对原告提供的证据材料质证认为：对证据1真实性、合法性、关联性无异议；对证据25有异议，无原件，对真实性无法核实，对关联性有异议，澄湖乡人民政府即是现在的澄湖村民委员会，这些证明材料所述地点与本案无关，证据2右下角注明是老干部疗养所等地点；1984年租用土地协议书澄湖乡胜利队、前进队水田是大坝区公所征用的，是胜利队与前进队两个村民小组的水田，原大坝区公所相隔本案争议地近700米远，这份证明材料与本案无关；曾祥访出具的报告与本案无因果关系，因为是解决大坝区公所建办公大楼提出要求对公余粮的解决问题，曾祥访作的证明与本案无关；五华县大坝区公所人民政府租用鸭麻湖水田图与本案无关，是原大坝区公所的办公楼地方；对证据5原告认为违法出让是错误的。对证据68无异议。对证据9居民身份证无法核实，由法庭审查。对庭审中提交的1953年《土地房产所有证》，认为都是旱地与平房，不属本案争议地，争议地是滩涂地。
被告五华县人民政府对原告提供的证据材料质证认为：与五华县国土资源局以上质证意见一致。对证据2补充如下：证据2字迹不同、内容不清楚，地点包括老干部疗养所、工商所、大坝法庭、大坝信用社等不在争议地内，与本案无关；右下角（河堤外），证明不是在争议地。
第三人梅州市东方屹实业发展有限公司没有发表质证意见。
本院根据当事人提供的有效证据及质证意见认定如下事实：本案争议的五华大桥至河口大桥之间的A、B、C、D四块土地，2012年被五华县人民政府纳入国有未利用地，五华县储备土地编号为WH（2012）SB13。从历史上看，以上土地是原告水寨镇澄湖村前进等十二个村民小组一直居住和生活的地方，有原澄湖大队专业队耕种以及原告群众种植甘蔗、花生、番薯等农作物证据反映，1953年澄湖村《土地房产所有证》也有反映“楼房、平房、地基座落一村河唇”。二十世纪五十年代原水寨人民公社发动群众筑起了土堤坝，九十年代政府又对堤坝作了加宽改造，对所涉及的群众的农作物仅是给予了青苗补偿，以后改造加宽加固，五华县人民政府也没有征收原告以上集体土地。2013年9月6日五华县人民政府向五华县国土资源局发出华府函（2013）96号《关于出让国有建设用地使用权的批复》，同意公开拍卖本案A、B两块土地共6314平方米，五华县国土资源局在相关网站发布了拍卖出让公告并予张贴，2013年9月27日经拍卖第三人梅州市东方屹实业发展有限公司竞得，成交价1742万元。2013年12月11日五华县人民政府向五华县国土资源局发出华府函（2013）158号《关于公开出让国有建设用地使用权的批复》，同意公开拍卖本案C、D两块土地共5764平方米，五华县国土资源局在相关网站发布了拍卖出让公告并予张贴，2014年1月7日经拍卖第三人梅州市东方屹实业发展有限公司竞得，成交价1566万元。目前，以上土地已经陆续开发，建设了楼房等。另外，五华县国土资源局仅是土地行政管理部门，对外发生法律效力的行政行为是被告五华县人民政府作出的，因此五华县国土资源局不是本案适格被告。2016年6月7日原告不服被告五华县人民政府将上述土地确定为国有土地，并被出让和拍卖，于2016年6月7日向本院提起行政诉讼。庭审中原告选择了本案A、B、C、D四块土地共12078平方米为诉讼标的，作为独立诉讼请求，请求确认被告认定、出让A、B、C、D四块集体土地违法，一并提出赔偿请求。
本院认为，对于本案争议的五华大桥至河口大桥之间的A、B、C、D四块土地，是属原告集体土地还是国有土地问题。综观全案证据看可证实属于原告集体土地。这些土地是原告水寨镇澄湖村前进等十二个村民小组群众历史上一直居住和生活的地方，对祖居地是没有异议的，也有1953年澄湖村《土地房产所有证》有提到楼房、平房、地基座落一村河唇反映，有原澄湖大队专业队耕种以及澄湖村群众种植旱地农作物证据反映。以前建筑堤坝，加宽加固河堤政府只是作了青苗补偿，但并不是征收土地行为，以后五华县人民政府也没有征收原告以上集体土地。据原国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”规定，被告仅以滩涂地认定为国有土地不妥。被告五华县人民政府未依法征收而将以上集体土地出让，进行公开拍卖违法。但鉴于以上集体土地已经公开出让拍卖，并且陆续开发建成楼房等，被告应赔偿以上A、B、C、D四块集体土地征地补偿款。另需说明的是，对外发生法律效力的土地认定、出让拍卖行政行为，是被告五华县人民政府作出的，五华县国土资源局不是本案适格被告。至于赔偿问题，征地标准参考五华县华府办（2014）11号关于征收五华县县城周边城市建设扩展区七宗重点地块集体土地及房屋拆迁补偿标准，参照莲洞堤升级改造标准每亩4.26万元计算，原告诉讼请求本案A、B、C、D四块集体土地共12078平方米，据此，征地补偿款为77.255万元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定，判决如下：
一、确认被告五华县人民政府未经依法征收本案A、B、C、D四块集体土地而出让、拍卖行为违法；
二、被告五华县人民政府应赔偿原告澄湖村前进等12个村民小组对本案A、B、C、D四块集体土地征收补偿款人民币77.255万元。
三、驳回原告澄湖村前进等12个村民小组本案其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元由被告五华县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 黄巢雁
审判员 张晓峰
审判员 曾洪坚
二〇一六年十一月十四日
书记员 叶 薇