浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙行终821号
上诉人（原审原告）盛士友等13人（名单附后）。
诉讼代表人盛显根，男，1950年5月18日出生，汉族，住台州市椒江区。
诉讼代表人张普友，男，1957年9月23日出生，汉族，住台州市椒江区。
上诉人的共同委托代理人张晓宏、杨永伟，北京市振邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）台州市椒江区人民政府，住所地台州市椒江区青年路404号。
法定代表人林金荣，区长。
委托代理人赵学军，台州市椒江区人民政府法制办公室副主任
委托代理人李延锁，台州市椒江区人民政府法律顾问室工作人员。
盛士友等13人诉台州市椒江区人民政府（以下简称“椒江区政府”）土地行政复议一案，台州市中级人民法院于2016年6月29日作出（2016）浙10行初65号行政判决，盛士友等13人不服，向本院提出上诉。本院于2016年8月2日立案受理，依法组成合议庭，并于2016年9月28日公开开庭审理了本案。上诉人盛士友等13人的诉讼代表人盛显根、张普友以及委托代理人张晓宏、杨永伟，被上诉人椒江区政府的委托代理人赵学军、李延锁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2015年6月12日，台州市国土资源局椒江分局（以下简称“椒江国土分局”）对盛士友等13人分别作出椒土强催（法）字[2015]1-12号、14号履行行政处理决定催告书，要求原告等人自收到催告书之日起十日内履行椒土处理决字[2015]1-12号、14号行政处理决定书确定的义务，拆除国家批准征收土地上的建（构）筑物，交出土地。原告盛士友等十三人不服，于2015年6月15日以台州市国土资源局为被申请人向浙江省国土资源厅申请行政复议。浙江省国土资源厅于同年6月18日作出浙土资复告[2015]58号告知书，告知原告等人如不服涉案履行行政处理决定催告书，应向台州市国土资源局或椒江区政府提出行政复议申请。盛士友等十三人不服该告知书，向杭州市西湖区人民法院提起诉讼，该院审理后认为浙江省国土资源厅作出浙土资复告[2015]58号告知书并无不当，判决驳回盛士友等十三人的诉讼请求。盛士友等十三人不服，向杭州市中级人民法院提起上诉，该院维持了杭州市西湖区人民法院一审判决。之后，盛士友等十三人向被告椒江区政府提起行政复议，要求撤销涉案履行行政处理决定催告书，并对颁发给椒江国土分局组织机构代码证、行政执法主体资格登记证的相关规定进行附带审查。被告于2016年1月12日予以受理。同日，被告作出行政复议案件答复通知书，要求椒江国土分局进行答复。2016年3月3日，被告作出行政复议决定延期通知书并通知盛士友等十三人。2016年3月28日，被告作出椒政行复决字[2016]18号行政复议决定书。盛士友等十三人不服，提起本案诉讼。另查明，椒江国土分局性质为行政机关法人，已取得组织机构代码证和行政执法主体资格登记证。以上事实，有履行行政处理决定催告书、（2015）浙杭行终字第597号行政判决书、行政复议申请书、受理通知书、答复通知书、延期通知书、椒政复决字【2016】18号行政复议决定书、送达回证、组织机构代码证以及行政执法主体资格登记证等证据证实。
一审法院认为，椒江国土分局系机关法人，领有椒江区政府颁发的行政执法主体资格登记证。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，被告椒江区政府是本案适格复议机关。椒江国土分局根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定催告原告等人履行行政处理决定书确定的义务。该催告行为对原告等人实体权利义务不产生实际影响，不符合行政复议受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，应予以驳回。原告要求对相关部门颁发给椒江国土分局组织机构代码证、行政执法主体资格登记证的相关规定进行附带审查申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的情形，且被告已在其他行政复议决定中进行了处理，被告可以不重复处理。被告于2016年1月12日受理原告等人行政复议申请。同日，被告作出行政复议案件答复通知书，要求椒江国土分局进行答复。2016年3月3日，被告作出行政复议决定延期通知书并通知盛士友等十三人。2016年3月28日，被告作出椒政行复决字[2016]18号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，原告的起诉理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告盛士友等十三人的诉讼请求。
盛士友等13人上诉称：一、一审判决认定事实错误。上诉人不服椒土处理决字[2015]1-12、14号《行政处理决定书》，已经提起了行政复议和行政诉讼，对前述决定的合法性需要进行审理和最终司法认定，涉案的行政处理决定还没有到行政强制程序，不符合《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第五十四条的规定的催告条件，对上诉人这一起诉事实和理由，被上诉人没有辩驳和否认意见，一审法院予以回避没有说明认定结论。二、一审判决适用法律错误，根据《行政诉讼法》第七十四、七十五条的规定，违法行政行为，即使对上诉人权利不产生实际影响，也应当确认违法和无效。根据《行政诉讼法》第四十四条以及《行政复议法》第二条和第六条第（十）项、《行政复议法实施条例》第二十八条等规定，上诉人的复议申请属于行政复议范围。三、人民路小学葭沚校区建设项目土地仅仅在浙土字A[2013]-0680号《浙江省建设用地审批意见书》中得到征收批准，批准的土地面积仅为0.5676公顷。经浙江省人民政府《驳回行政复议申请决定书》浙政复[2015]85-97号认定：13名上诉人房屋使用的集体土地不在该人民路小学葭沚校区征收土地范围内。四、被上诉人不具备本案行政复议资格，其不能就上诉人申请复议的事项进行复议审查，而应该在收到上诉人的复议申请后重新作出行政行为，即将被上诉人及相关负责人非法批准占用浙土字A[2006]0421号审批给上诉人的安置地违法、违纪、涉嫌犯罪行为材料移送监察、公安等机关。五、一审法院应整体回避。一审法院对上诉人提出的事实理由和证据一概回避不理，而对被上诉人的事实和理由及证据照单全收，彻底失去公平、公正立场。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人所作行政复议决定并判令被上诉人对上诉人的复议申请重新作出具体行政行为。
椒江区政府未在法定期限内提交书面答辩意见，二审庭审中辩称：一、答辩人所作行政复议决定程序合法。上诉人不服椒江国土分局2015年6月12日作出的《履行行政处理决定催告书》，于2016年1月8日向答辩人申请行政复议。根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门具体行政行为不服的，申请人可以向部门所属人民政府或上一级行政主管部门申请行政复议，椒江国土分局是独立的机关法人，有椒江区政府颁发的行政执法主体资格证，根据《浙江省土地监察条例》第三条规定，县、市（区）土地管理部门负责本行政区域内的监察工作，故答辩人作为本级人民政府是适格复议机关，并且上诉人此前向浙江省国土资源厅就涉案催告行为申请复议，国土资源厅作出复议告知书，告知上诉人应向台州市国土资源局或答辩人申请行政复议，上诉人不服该复议告知行为，提起诉讼，经杭州市西湖区人民法院及杭州市中级人民法院一二审审理后，驳回其诉讼请求，故答辩人属于适格复议机关是经生效裁判所确认的。另外，答辩人作出行政复议案件受理通知书、延长复议期限以及2016年3月28日作出被诉复议决定并寄送双方当事人，均在复议法规定的期限内，复议程序合法。二、行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。根据行政强制法第三十五条、五十四条规定，行政机关在作出强制执行前或申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。此处并没有规定催告程序必须与司法审查为前提，事实上，只有催告无效后，行政机关才可以作出行政强制决定或者申请人民法院强制执行。其次，涉案催告行为是过程性告知行为，不会创设新的权利义务，对上诉人权利义务不产生任何实际影响，不符合行政复议受理条件。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中双方当事人围绕着椒江区政府作出椒政行复决字[2016]18号行政复议决定是否具备事实与法律依据、程序是否合法等审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为，上诉人盛士友等13人申请复议的事项是椒江国土分局所作椒土强催（法）字[2015]1-12号、14号履行行政处理决定催告书。对此行为，上诉人于2015年6月15日曾以台州市国土资源局为被申请人向浙江省国土资源厅申请行政复议，浙江省国土资源厅于同年6月18日作出复议告知书，告知上诉人如不服涉案催告书，应向台州市国土资源局或椒江区政府提出行政复议申请。上诉人不服该告知行为向法院提起诉讼，杭州市西湖区人民法院、杭州市中级人民法院经审查作出一二审判决，均认为浙江省国土资源厅所作告知并无不当。之后，上诉人向被上诉人椒江区政府提起行政复议，要求撤销前述催告书，并对颁发给椒江国土分局组织机构代码证、行政执法主体资格登记证的相关规定进行附带审查。故被上诉人椒江区政府现受理上诉人的复议申请并进行审查并无不当。涉案催告行为乃是椒江国土分局根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定催告上诉人履行相关行政处理决定书确定的义务，并没有对上诉人的实体权利义务产生新的影响，不属于行政复议受案范围，而上诉人要求对相关部门颁发给椒江国土分局组织机构代码证、行政执法主体资格登记证的相关规定进行附带审查申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条规定的规范性文件审查的情形，被上诉人无需予以处理。综上，被上诉人所作复议决定并无不当；上诉人相关上诉理由均缺乏相应依据，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人盛士友人等13人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 管 征
代理审判员 万成兆
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 徐一菁
附上诉人（原审原告）名单：
上诉人（原审原告）盛士友，男，1961年7月19日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村162号。
上诉人（原审原告）盛显根，男，1950年5月18日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村161号。
上诉人（原审原告）曹良，男，1978年2月19日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村159号。
上诉人（原审原告）盛普法，男，1952年8月1日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村157号。
上诉人（原审原告）盛吕仙，男，1951年4月13日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村183号。
上诉人（原审原告）盛显正，男，1956年8月15日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村182号。
上诉人（原审原告）盛文友，男，1955年2月9日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村206号。
上诉人（原审原告）张小法，男，1937年2月23日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村176号。
上诉人（原审原告）张普友，男，1957年9月23日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村175号。
上诉人（原审原告）邬仙凤，女，1958年12月10日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村171号。
上诉人（原审原告）邬仙东，男，1965年12月22日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村193号。
上诉人（原审原告）邬建军，男，1984年12月26日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村195号。
上诉人（原审原告）盛文义，男，1959年10月17日出生，汉族，住台州市椒江区葭沚街道白岳村151号。