广东省博罗县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1322行初89号
原告梁宪，男，1987年4月10日出生，汉族，住址：广西桂平市,
被告惠州市惠城区市场监督管理局，地址：惠州市惠城区。社
法定代表人刘少锋，局长。
委托诉讼代理人刘永良，该局政策法规股股长。
被告惠州市惠城区人民政府，地址：惠州市惠城区。
法定代表人林利育，区长。
委托诉讼代理人林亚壮，惠州市惠城区人民政府法制局副局长。
委托诉讼代理人夏波华，惠州市惠城区人民政府法制局工作人员。
原告梁宪不服被告惠州市惠城区市场监督管理局（以下简称城区市监局）、惠州市惠城区人民政府（以下简称城区政府）其他行政行为一案，于2017年4月8日向本院提起诉讼。本院立案后,依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2017年5月25日公开开庭审理了本案。被告城区市监局负责人未出庭参加诉讼；原告梁宪，被告城区市监局委托诉讼代理人刘永良，被告城区政府委托诉讼代理人夏波华、林亚壮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告城区市监局于2016年11月29日作出惠城市监2016-201号《投诉举报回复通知书》（以下简称回复通知书），认定惠州市xxx医药有限公司（以下简称xxx公司）违反《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第六十七条和第七十一条的规定，依据该法第一百二十五条规定，对xxx公司作出行政处罚，同时将行政处罚结果，销售商赔偿原告，举报奖励原告，对xxx公司各分公司合并为xxx公司作为被处罚当事人等四个问题告知原告。
原告梁宪诉称，2016年7月9日，原告在xxx公司青塘店购买到3盒“缘叶茗养肝茶”，该茶宣称常饮能提高人体免疫力……对胆固醇、血压血脂、血糖超标的症状能起到良好的改善效果等11项功效。该茶含有金银花、胎菊、芥麦、罗汉果根、鸡骨草根、相思藤等成分，有QS标志，但没有QS编号,也没有产品的执行标准号、生产厂家地址联系方式等信息。原告发现，涉案产品添加的鸡骨草根属于中药材成分，鸡骨草根不属于药食同源物质，添加鸡骨草根涉嫌违反食品安全法第38条规定；涉案产品宣称“提高人体免疫力……对胆固醇、血压血脂、血糖超标的症状起到良好的改善效果等11项功效涉嫌违反食品安全法第71条规定；涉案产品有QS标志，但没有QS编号,也没有产品的执行标准号、生产厂家地址联系方式等信息涉嫌违反食品安全法第35条、第67条规定。为维护自身合法权益，原告通过市网络问政平台向市食品药品监督管理局投诉举报，请求依法查处违法行为、责令被投诉方依法履行赔偿义务、依法给予举报奖励、并给予书面回复查处结果。案件转城区市监局查处后，原告于2016年12月初收到回复通知书，但回复通知书没有对涉案产品添加鸡骨草根、无生产厂家、无生产许可证作出处理，而且将xxx公司的上排店、鹅岭店、青塘店、荷兰水乡店等分公司合并为一个违法主体给予行政处罚。原告不服回复通知书向被告城区政府申请行政复议，2017年3月27收到城区政府作出的行政复议维持决定。原告认为：一、城区市监局未查清涉案产品添加鸡骨草根和无生产厂家、无生产许可证的违法事实。二、城区市监局未将xxx公司青塘店等店作为被处罚主体没有事实和法律依据。食品安全法、《食品药品投诉举报管理办法》等相关法律规定食品药品监督管理部门应及时答复、核实、处理举报事项，城区市监局对原告部分举报事项不调查不处理不回复，并将多个违法主体合并为一个作出行政处罚，明显是不合法行为。综上所述，原告认为城区市监局未依法履行职责全面查清事实，存在滥用职权行为，特提出诉讼请求：1.撤销城区市监局作出的《惠城市监2016-201号投诉举报回复通知书》；2.撤销城区政府作出的《惠城府行复【2017】03号行政复议决定书》；3.判令城区市监局对原告的举报事项(Jzxx201608102304298999)重新作出处理；4.判令二被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交如下证据（复印件）：1.网络问政平台投诉举报信，证明原告投诉举报事实，被告已接收；2.国家工商行政管理局对《关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示》的答复（工商〔1990〕174号），证明被告认为分公司不能作为违法主体错误；3.回复通知书，证明涉案产品添加鸡骨草根涉嫌违法的行为和涉嫌无生产厂家、无生产许可证的违法行为，城区市监局未查明未处理，对多个行政违法主体违法仅处罚一个；4.行政复议决定书，证明城区政府未尽行政复议审查职责，纵容城区市监局的不作为行为；补充证据：《国家工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》，证明城区市监局认为分公司不能作为行政违法主体这一观点是错误的。
被告城区市监局辩称，—、被告对原告举报xxx公司销售“缘叶茗养肝茶”一事调查事实清楚，证据确凿，处理恰当，适用法律正确。2016年8月12日，被告收到惠城区网络问政中心转来原告举报xxx公司青塘店销售的“缘叶茗养肝茶”不符合食品安全标准，被告于2016年8月18日向原告出具了《问政回复》，告知原告的举报已在立案调查处理中。在此期间，被告又陆续收到多份投诉举报，称分别在xxx公司的其他分店购买到同样是“缘叶茗养肝茶”食品。被投诉的都是xxx公司各分公司，产品由xxx公司统一配送，对消费者开具该公司发票。被告将涉案产品送惠州市食品药品检验所进行检验，结论为食品标签不符合GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》的标准要求。产品标签标示违反食品安全法第六十七条、第七十一条的规定。依据该法第一百二十五条的规定，被告于2016年10月28日对xxx公司作出惠城市监处安【2016】431号《行政处罚决定书》，并于2016年11月29日用回复通知书向原告告知了案件的办理结果。对涉案产品的生产商，被告已作另案处理。二、原告的主体不适格。（一）原告与被告实施的行政处罚没有法律上的利害关系。原告是基于举报行为，获得被告处理结果答复的权利，不是行政处罚的相对人，不能对行政处罚的合法性、正当性产生行政诉讼权利。（二）被告未侵犯原告的合法权利。三、原告的主张没有法律依据。xxx公司各分店没有法人资格，不享有独立的财产，引起的行政责任应当由xxx公司承担，原告引用的工商【1990】174号答复文关于“企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人。”已经废止。综上，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，人民法院应予驳回。
被告城区市监局向本院提交如下证据（复印件）：1.信访文件分派表；2.立案审批表；3.问政回复；4.举报回复通知书；5.营业执照；6.食品经营许可证；7.随货同行单；8.行政处罚决定书，证据1-8证明被告作出行政行为符合法律规定；9.国家工商总局关于公布规范性文件清理结果的公告（工商办字［2014］138号），证明原告引用的工商［1990］174号文已废止。
被告城区政府辩称，一、被告作出的惠城府行复[2017]03号《行政复议决定书》，查明事实清楚，适用法律正确。被告查明，原告于2016年7月9日在xxx公司青塘店购买3盒“缘叶茗养肝茶”，同年8月10日通过惠州市网络问政平台投诉举报，城区市监局接转案件后经调查发现xxx公司违反了食品安全法第六十七条、第七十一条的规定。根据该法第一百二十五条的规定，于2016年10月28日对xxx公司作出了行政处罚决定：没收不符合食品安全标准的食品、没收违法所得和罚款，城区2016年11月29日市监局作出回复通知书,向原告进行了网络问政回复。xxx公司青塘店为xxx公司的分公司，区市监局依法作出回复通知书，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当。被告依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，依法作出维持城区市监局行政行为的复议决定。二、被告作出的行政复议决定符合法定程序。被告于2017年1月23日收到原告的行政复议申请书，同年1月24日予以受理，同年3月17日作出行政复议决定，并将文书送达给行政复议双方当事人签收。被告在法定期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定。综上，被告作出的行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告城区政府向本院提交如下证据（复印件）：1.行政复议申请书及申请人提交的材料清单；2.行政复议受理通知书及送达回证；3.提出行政复议答复通知书及送达回证；4.行政复议决定书及送达回证，证据1-4证明被告行政复议程序合法。
经庭审质证，一、（一）原告对被告城区市监局的质证意见：对证据1-7证明事实有异议，理由是未对被举报人销售食品非法添加和无许可证生产作出处罚，证明事实不清；对证据8-9无异议；（二）原告对被告城区政府的质证意见：对证据1-4的证明内容不予认可，未能有效证明行政行为是否合法。二、（一）被告城区市监局对原告的质证意见：对证据1无异议；对证据2已废止适用；对证据3的证明目的不予认可；对证据4的“三性”无异议，但对证明目的不予认可；对补充证据与本案无关联。（二）被告城区政府对原告质证意见：与城区市监局对原告的质证意见一致。
本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在综合认定事实时予以参考。
经审理查明，原告于2016年7月在xxx公司青塘店购买了3盒“缘叶茗养肝茶”。同年8月10日，原告认为该茶标示的功效存在夸大宣传，虚假宣传，同时发现该茶有QS标志，但没有QS编号，没有生产许可证号，无产品执行标准号、无生产厂家信息等违反食品安全法相关规定，向惠州市人民政府网络问政平台投诉。原告的投诉信转由被告城区市监局处理后，被告城区市监局于同年8月18日作出网络问政回复，其中第三段表述：“执法人员到现场进行检查，在该店货架上发现有网友反映的“缘叶茗养肝茶”2盒。经检查与网友投诉的情况基本相同，目前正在立案调查处理中。”2016年11月29日，被告城区市监局向原告作出回复通知书，告知原告投诉举报调查处理情况：一、将实际销售“缘叶茗养肝茶”的xxx公司四个分公司合并为以xxx公司作为当事人进行处罚；二、经查，xxx公司违反食品安全法第六十七条和第七十一条的规定；三、依据食品安全法第一百二十五条规定，对xxx公司作出没收不符合食品安全标准的食品，没收违法所得和罚款；四、关于原告要求赔偿问题，城区市监局将组织消费者与商家进行协商；五、关于举报奖励问题，依据《广东省食品安全举报奖励办法》第十条第（九）项、第十一条、第十五条、第十六条的有关规定，确定原告的举报奖励属于二级举报奖励等级，给予300元奖励。原告不服回复通知书,向被告城区政府申请行政复议，被告城区政府于2017年3月17日作出行政复议维持决定。原告不服，诉至本院。
另查：一、xxx公司是有限责任公司，营业执照许可经营范围包括食品、乳制品、酒类、食用油、坚果、茶（不包含茶饮料）等23项。惠州市食品药品检验所对“缘叶茗养肝茶”检验结论为不合格（食品标签不符合GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》标准要求）后，xxx公司通过各分店已三级召回产品。被告城区市监局根据上述检验结论，于2017年2月22日对生产“缘叶茗养肝茶”的惠州缘叶茗茶叶有限公司作出（惠城）市监处字[2017]108号行政处罚决定书，处罚内容：1.没收违法所得1274元；2.罚款5000元。
再查，2014年7月14日，国家工商总局关于公布规范性文件清理结果的公告（工商办字[2014]138号），已废止了国家工商行政管理局对《关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示》的答复（工商[1990]174号文件）和国家工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复（工商企字[1999]233号）。
本院认为，本案焦点是被告城区市监局对原告作出的回复通知书行政行为是否合法。食品安全法第一百一十五条第一款规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、质量监督等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”本案中，首先，原告网络投诉xxx公司青塘分店销售“缘叶茗养肝茶”违反食品安全法的规定，被告城区市监局根据原告的举报线索立案后，经过检查，将在该分店检查到的“缘叶茗养肝茶”送交惠州市食品检验所检验，检验结论显示该产品不合格的原因是食品标签不符合食品安全国家标准要求，被告城区市监局据此认定xxx公司销售该产品的行为违反了食品安全法第六十七条、第七十一条的规定，进而依据该法第一百二十五条规定对xxx公司作出了行政处罚。行政处罚后对原告作出的回复告知行为符合食品安全法的上述规定。其次，现有证据证实，xxx公司青塘分店不具有法人资格，且其各分店由xxx公司统一配送“缘叶茗养肝茶”以及执行xxx公司通知统一召回该产品，各分店以xxx公司名义对消费者开具发票。可见，被告城区市监局将xxx公司各分店合并由具有法人资格的xxx公司承担行政责任，从而对其作出行政处罚，未违反法律的规定。再次，被告城区市监局从网络问政平台转来原告投诉后，经过核查情况，网络回复了原告的投诉，表示案件正在调查处理中。通过对生产商惠州缘叶茗茶叶有限公司和销售商xxx公司分别进行行政处罚后，以回复通知书告知原告所作的调查处理情况，包括处罚对象、适用法律、处罚结果、举报奖励、协商赔偿等问题，属于被告城区市监局履行了“接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理”的职责。故被告城区市监局回复告知行为符合法定程序。至于原告诉请被告城区市监局对“缘叶茗养肝茶”涉嫌添加鸡骨草根，对无生产厂家无生产许可证没有进行查处的行为违法，要求对举报事项重新作出处理。本院认为，本案中本院只针对回复通知书的合法性作审查，被告城区市监局在查处案件过程中没有对原告所举报的前述事实是否存在作出认定，亦未在回复通知书中论及该事实存在与否，本院不作实质审查，故原告的诉请不构成撤销回复通知书的理由。被告抗辩称，原告与被告实施的行政处罚没有法律上的利害关系，其合法权益未受到侵犯，因而不具有本案原告主体资格。本院认为，虽然原告不是实施行政处罚的相对人，但原告与被告城区市监局作出的回复通知书存在直接利害关系，而且被告在实施行政处罚时认定事实、适用法律亦直接影响到原告获得举报奖励的等级，故原告在本案中存在着诉讼利益，享有原告资格。被告的抗辩，本院不予采纳。综上，被告城区市监局对原告作出的回复通知书符合食品安全法的规定；被告城区政府作出的行政复议决定，查明事实清楚，适用法律正确，行政复议程序合法，本院予以支持。原告诉请撤销被告城区市监局回复通知书和被告城区政府的行政复议决定，理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告梁宪的全部诉讼请求。
本案受理费50元，由原告梁宪承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。
审 判 长
审 判 长 杨 远 忠
代理审判员 黄 国 胜
人民陪审员 朱 月 燕
二〇一七年六月十三日
法官 助理 曾柏航法官助理曾柏航
书 记 员 林 云 宴