江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏01行审复5号
复议申请人（申请执行人）：南京市城乡建设委员会，住�地南京市广州路183号。
法定代表人周金良，主任。
委托诉讼代理人：梁三利，江苏维世德律师事务所律师。
委托诉讼代理人：邹艳，南京市城乡建设委员会工作人员。
被执行人：南京凯盛建设集团有限公司，住所地南京市高淳区开发区工业园永花路002号。
法定代表人周谟其，董事长。
委托诉讼代理人：刘其松，国浩律师（南京）事务所律师。
委托诉讼代理人：丁广，国浩律师（南京）事务所律师。
复议申请人南京市城乡建设委员会（以下简称市建委）不服南京市鼓楼区人民法院（以下简称鼓楼法院）（２０１７）苏０１０６行审10号行政裁定，向本院申请复议。�院依法组成合议庭，对本案进行了公开听证审查。复议人市建委委托诉讼代理人梁三利、邹艳到庭参加听证。本案现已审查终结。
鼓楼法院查明，2014年9月1日，申请执行人作出34号处罚决定。该决定查明，凯盛公司在南京麒麟科技创新园一期经济适用房D地块项目ANJ110834－04SG标段和ANJ110834－05SG标段投标中，应江苏信联建设工程有限公司（以下简称信联公司）的要求，与信联公司串通投标报价，帮助信联公司和江苏宏大建设集团有限公司谋取中标，其行为违反了《中华人民共和国招标投标法》第三十二条第一款的规定和《中华人民共和国招标投标法实施条例》第三十九条第（一）项的规定，决定对凯盛公司罚款416.38万元，要求凯盛公司接到处罚决定之日起十五日内缴纳罚款。该处罚决定同时注明如不服该决定，可以在收到本决定之日起六十日内申请行政复议或三个月内提起行政诉讼。34号处罚决定于2014年9月9日送达凯盛公司。凯盛公司后未针对34号处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼。2015年5月4日，凯盛公司缴纳罚款50万元，余款未再缴纳。2016年2月，申请执行人向本院申请强制执行34号处罚决定，本院以该申请超过法定强制执行期限为由，裁定不予受理。申请执行人不服该裁定向南京市中级人民法院申请复议，后又撤回复议申请。2016年4月6日，凯盛公司以公司经济困难，无法在规定期限内足额缴纳罚款为由，请求分期缴纳罚款。2016年4月28日，申请执行人作出1号缴款决定书，同意凯盛公司分期缴纳罚款，要求凯盛公司2016年6月30日前缴纳50万元，2016年10月10日前缴纳150万元，2017年1月10日前缴纳166.38万元。1号缴款决定同时注明，如不服该决定，可以在收到本决定书之日起六十日内申请行政复议或六个月内提起行政诉讼。凯盛公司于2016年4月29日收到该决定，在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼。2016年10月10日，申请执行人催告凯盛公司履行义务。2017年1月26日，申请执行人向鼓楼法院申请执行1号缴款决定。
申请执行人市建委称，因凯盛公司在南京麒麟科技创新园一期经济适用房D地块项目工程中串通中标，2016年4月28日，申请执行人对被执行人依法作出1号缴款决定，并于4月29日送达被执行人。被执行人在收到上述缴款决定后，在规定时间内未履行缴纳罚款的义务。2016年10月10日，申请执行人向被执行人送达了催告书。被执行人在法定期限内未履行罚款缴纳义务，现申请鼓楼法院强制执行1号缴款决定。
申请执行人向鼓楼法院提交以下证据：
1、调查询问笔录；
2�投标保证金到账确认函；
3、投标函；
4、中标通知书、中标项目施工合同书；
5、移送函和（2013）江宁刑二初字第372号刑事判决书；
6、宁住建罚告字[2014]第34号行政处罚事先告知书及送达回证、34号处罚决定及送达回证、1号缴款决定书及送达回证、催告书及送达回证；
7、企业法人营业执照、组织机构代码、法人授权委托书、受委托人身份证明。
被执行人凯盛公司辩称，申请执行人的强制执行申请已经逾越了法律的强制规定的期限，法院应当不予受理。1、申请执行人申请执行的依据应当是行政处罚决定，分期缴纳罚款决定不能单独的成为执行依据，它作为执行依据的效力是从属于行政处罚行为的；2、申请执行人申请执行的依据也即行政处罚行为，已经逾越了法律规定的强制执行期限，人民法院已在2016年3月3日作出了不予受理的裁定书，而分期缴纳罚款决定书是在法院对申请执行人申请的执行依据不予受理之后另行作出的，作为从属性质的依据，人民法院同样应当不予受理；3、行政处罚行为是国家机关独立的不对等的国家权力运行行为，不是民事行为，它的权能和效力是不受相对人是否同意和承认影响的；4、法律规定的行政行为申请强制执行的期限应当是除斥期间，不是诉讼时效，不存在中止中断的情形，期限过了，就不能恢复；5、申请人作出分期缴纳罚款决定书的行为没有法律依据。综上，请求人民法院对申请执行人的强制执行申请不予受理。
鼓楼法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”根据上述规定，行政机关就其作出的行政决定向法院申请强制执行，应在法定期限内提出申请。本案中，市建委向该院申请强制执行1号缴款决定。1号缴款决定系市建委基于凯盛公司的申请，针对34号处罚决定作出的分期缴款罚款决定。1号缴款决定仅是将34号处罚决定确定的罚款缴纳期限予以延长，并非独立的行政处罚决定，亦不能作为独立的执行依据。市建委申请强制执行1号处罚决定，实质是申请强制执行34号处罚决定。市建委于2014年9月9日向凯盛公司送达34号处罚决定，凯盛公司未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，市建委应在期限届满之日起三个月内申请法院强制执行。因此，至2015年3月9日，市建委申�强制执行34号处罚决定的期限已届满。在期限届满后，凯盛公司提出分期缴纳罚款申请，市建委作出分期缴纳罚款决定，该行为并不能延长34号处罚决定申请强制执行的期限。因此，市建委的强制执行申请已超过法定的申请强制执行期限，本院不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条、《中华人民共和国行政强制法》第五十八条之规定，裁定：不准予强制执行南京市城乡建设委员会作出的宁建分缴字[2016]第1号分期缴纳罚款决定。
市建委向本院申请复议称，鼓楼法院（２０１７）苏０１０６行审１0号行政裁定，主要事实认定错误，法律适用错误，请求依法撤销该裁定。其理由：1、行政行为具有约束力、确定力与执行力。即使行政主体申请强制执行行政行为期限届满后，行政机关与相对人就原行政行为确定的罚款义务达成分期缴纳的行政协议，此行政行为与原行政处罚决定事实、理由、程序不同，属于相对独立的行政行为，具有拘束力、确定力与执行力，故理应得到法院的尊重与执行。2016年4月，凯盛公司以“公司经济困难，无法在规定期限内足额缴纳罚款”为由，请求分期缴纳罚款。市建委作出同意延期1号缴款决定并告知行政救济的诉权和期限。可见，1号缴款决定系市建委同意原处罚决定罚款的分期缴纳之行政行为，属于独立的行政行为，并非程序性行政行为，合法适当有效，依法具有执行力。2、审查程序不符合书面审查的规定。首先，（２０１７）苏０１０６行审１0号行政裁定书认为1号缴款决定是对原处罚决定书的罚款缴纳期限予以延长，而非独立的行政处罚决定，这明显是实质性审查，理应在行政诉讼阶段审查，而非在强制执行阶段审查，否则告知当事人行政救济的诉权毫无意义。其次，鼓楼区人民法院对1号缴款决定进行实质性审查后的判决也是错误的。1号缴款决定是市建委重新作出的独立的行政行为，1号缴纳决定书上明确称原处罚决定书不再执行。而鼓楼区人民法院却认为34号处罚决定书继续有效。市建委认为鼓楼区人民法院不能以司法权代替行政权，不应以原处罚决定书的强制执行期限届满为由不予执行。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案中，凯盛公司不服34号处罚决定提起行政诉讼的起诉期限至2015年3月25日届满。凯盛公司逾期未提起行政诉讼，亦未完全履行34号处罚决定�定的义务，市建委应在期限届满之日起三个月内申请法院强制执行。至2015年6月25日，市建委申请强制执行34号处罚决定的期限已届满。根据《行政处罚法》第五十二条规定：“当事人确有经济困难。需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。”复议申请人对凯盛公司提出延期或者分期缴纳罚款的申请，可以做出暂缓或者分期缴纳罚款的决定，但未有法律、法规规定可将申请法院强制执行期限顺延。市建委作出的1号缴款决定从内容上看，与34号处罚决定基于同一违法事实，即凯盛公司在南京麒麟科技创新园一期经济适用房D地块项目工程中串通中标。对该违法事实，34号处罚决定已做出罚款处罚。嗣后，复议申请人市建委作出1号缴款决定，其实质是对被执行人凯盛公司申请对34号处罚决定分期缴纳罚款的回复。就1号缴款决�而言，因缺少单独作出决定的事实、理由和依据，不能成为强制执行依据。据此，复议申请人市建委提出其作出的1号缴款决定，属于相对独立的行政行为，具有拘束力、确定力及执行力的复议理由本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条规定，裁定如下：
驳回南京市城乡建设委员会复议申请,维持南京市鼓楼区人民法院（２０１７）苏０１０６行审10号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 迟红宁
审判员 张 宏
审判员 陈树年
二〇一七年六月二十七日
书记员 李 好