江苏省海安县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0621行初106号
原告程小燕，女，1974年9月12日生，汉族，住如皋市。
原告薛春江，男，1973年5月11日生，汉族，住址同上。
两原告共同委托代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。
两原告共同委托代理人赵燕，北京京平律师事务所实习律师。
被告如皋市公安局，住所地如皋市惠政路588号。
法定代表人陈晓彬，如皋市公安局局长。
委托代理人尹龙、孙文钦，如皋市公安局工作人员。
被告南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人陈旭，南通市公安局局长。
委托代理人陆逶、侯小兴，南通市公安局工作人员。
原告程小燕、薛春江诉被告如皋市公安局、南通市公安局不履行法定职责一案，本院于2016年5月5日立案受理后，通知南通市公安局答辩，南通市公安局在规定期限内向本院提交了答辩状及证据材料，本院将其答辩材料向原告送达，于2016年8月2日公开开庭进行第一次审理，原告程小燕、薛春江及委托代理人刘大伟、赵燕，被告南通市公安局副局长陆玲玲及委托代理人侯小兴、陆逶到庭参加了庭审。第一次庭审后本院依法追加如皋市公安局为共同被告，并通知如皋市公安局答辩，如皋市公安局在规定期限内向本院提交了答辩状及证据材料，本院将其答辩材料向原告进行了送达。本院于2016年9月30日公开开庭进行了第二次审理，原告程小燕、薛春江，被告南通市公安局委托代理人陆逶，被告如皋市公安局副局长张新及委托代理人尹龙、孙文钦到庭参加庭审。本案现已审理终结。
原告程小燕、薛春江诉称：两原告的房屋位于江苏省如皋市搬经镇人民中路8号，实际经营居住至今。现江苏鼎昌房地产开发有限公司在距离两原告房屋不足2米处建起商业楼，严重影响了两原告房屋的消防安全，造成了很大的消防隐患。两原告于2015年9月24日向如皋市公安局申请查处上述违法行为，但如皋市公安局没有予以答复，也没有对相关消防违法行为进行查处，两原告不服，向南通市公安局提起行政复议，南通市公安局作出了[2016]（通）公复决字第13号行政复议决定书（以下简称13号复议决定书），只是确定如皋市公安局程序违法。故提起诉讼，请求法院依法确认被告如皋市公安局不履行法定职责违法，撤销南通市公安局作出的13号复议决定书。两原告起诉时向本院提交了下列证据复印件：1.身份证、房产证、土地证；2.现场照片一组；3.查处申请书；4.13号复议决定书。
被告如皋市公安局辩称：一是对建设工程进行消防监督是公安机关消防机构的法定职责。原告要求查处违法行为是因江苏鼎昌房地产开发有限公司在建商业楼距原告的房屋不足2米，对防火间距的审核以及防火间距小是否必然构成消防隐患应由公安消防机构根据实际情况进行判断，原告的查处申请属于对相关建设工程违反国家工程建设消防技术标准的举报，按照《中华人民共和国消防法》及《建设工程消防监督管理规定》的规定，建设工程消防监督属于公安消防机构的法定职责，不属于被告职责范围。二是被告处理并不违反法律规定。因原告同时向被告和公安消防机构提出查处申请，根据《公安机关办理行政案件程序规定》，被告已经与消防大队核实联系，当事人的查处申请由消防大队统一处置，且消防大队已经转交相关人员核查，被告行为并无不当之处。三是被告的行为对原告的合法权益明显不产生实际影响。原告的查处申请书所称的消防隐患仅是指防火间距的问题，其并未提出任何实质性的现实存在的可以整改的火灾隐患。该查处申请并不是火灾隐患的查处举报，只是对防火间距的是否符合国家标准的举报，作为没有管辖权的公安机关，未对举报事项进行查处，并不侵害原告的合法权益。四是被告不是该案的共同被告。南通市公安局的13号复议决定书已经对行为的程序违法进行了确认，属于改变原行政行为的处理结果。
被告如皋市公安局向本院提交了以下证据复印件：1.原告向其提交的查处申请书及邮寄信封；2.工作笔录一份；3.情况说明；4.原告向如皋市消防大队递交的查处申请书及相关附件；5.复议答复通知书及13号复议决定书；6.消防大队受案表。
被告南通市公安局辩称：一是作出的13号复议决定书事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确。被告如皋市公安局接到原告的查处申请，经过内部批示转递与沟通，确定由如皋市公安消防大队进行处理，并无不当。但如皋市公安局在接到查处申请后未按照《公安机关办理行政案件程序规定》的规定进行登记、移送、告知，故依照相关法律规定确认如皋市公安局对原告举报事项的处理违反法定程序，有事实和法律根据。二是复议符合法定程序。原告提起复议后，依照法律规定在法定期限内作出了13号复议决定书，受理行政复议及作出复议决定符合法定程序。
被告南通市公安局向本院提交了以下证据复印件：1.接收复议申请回执；2.行政复议申请受理通知书；3.接收复议申请回执、行政复议申请受理通知书的送达回执；4.提交行政复议答复通知书；5.行政复议答复书；6.行政复议期限延长通知书及送达回执；7.13号复议决定书；8.13号复议决定书送达回执；9.原告提交的复议申请材料；10.如皋市公安局复议时提交的相关证据材料；11.如皋市公安局来信投递簿；12.如皋市公安消防大队出具的情况说明；13.如皋市公安消防大队出具的受案登记表。
经庭审举证质证，对被告南通市公安局提交的证据原告质证认为，对证据1-4、6、8-9无异议，对证据5的真实性、证明目的不认可，对证据10中的工作笔录的真实性及向如皋市消防大队递交的查处申请书及相关材料的证明目的不认可，对证据11的证明目的不认可，对证据12的关联性、证明目的不认可，证据13的关联性不认可。对如皋市公安局提交的证据原告质证认为，证据2的真实性不认可，证据3的关联性、证明目的不认可，证明4的证明目的不认可，证据6的关联性不认可。对原告提交的证据，被告如皋市公安局、南通市公安局质证认为，证据2达不到原告的证明目的。本院认为，原告提交的证据能够证明其房屋的权属状况、提出查处申请及申请复议的基本事实，本院予以认可。被告如皋市公安局、南通市公安局提供的证据能够证明涉案基本事实，本院予以认可。
经审理查明：原告程小燕、薛春江系如皋市搬经镇加马村居民，二人在如皋市搬经镇人民中路8号共同拥有房屋。在原告程小燕、薛春江所共同拥有的房屋邻近，江苏鼎昌房地产开发有限公司有在建工程。2015年9月23日，原告程小燕、薛春江具写查处申请书，认为江苏鼎昌房地产开发有限公司在距其房屋不足2米处建起商业楼的行为违反了《中华人民共和国消防法》、《高层民用建筑设计防火规范》、江苏省《商业建筑设计防火规范》的相关规定，严重影响原告房屋的消防安全，请求依法查处被申请人的消防违法行为。上述查处申请书，两原告分别向如皋市公安局和如皋市公安消防大队递送。2015年9月26日，如皋市公安局收悉上述申请书，9月30日，相关负责人员阅处，转如皋市搬经镇派出所处理。2016年9月28日，如皋市公安消防大队相关负责人阅处上述申请书，交由李姓参谋查处。2015年10月8日，如皋市搬经镇派出所转收到上述申请书，搬经镇派出所副所长宗建华即于当日下午联系如皋市公安消防大队李小龙参谋，就原告提出查处申请的事宜双方进行了交换，李小龙参谋表示案件应由如皋市公安消防大队调查处理并向申请人答复，至此，案件由如皋市公安消防大队负责处理。随后，如皋市公安消防大队会同派出所人员进行了现场调查，并与搬经镇人民政府相关负责人进行沟通了解，搬经镇人民政府负责人反映原告所属楼房已经列入拆迁范围。如皋市公安消防大队经多方调查了解得知，原告方所申请查处的商住楼业已经过规划审批和消防设计备案。如皋市公安消防大队将所了解的情况向原告方进行答复，同时告知，如果房地产开发公司所建商住楼申报消防竣工验收时原告方所属房屋仍未拆除，消防大队将判定该工程不合格，并对违法国家技术标准的行为进行查处，如该房地产开发公司在消防验收合格之前投入使用，消防大队也将进行查处。2016年1月4日，原告薛春江、程小燕向南通市公安局提起行政复议，复议认为，其向被告如皋市公安局寄交查处申请书后，如皋市公安局未进行查处和答复。复议过程中，被告如皋市公安局向南通市公安局提交了复议答复书、如皋市公安消防大队的查处批示、情况说明等材料。2016年3月6日，南通市公安局作出行政复议期限延长通知书。2016年4月1日，南通市公安局作出13号复议决定书，复议认为，如皋市公安消防大队作为负责实施消防监督管理的部门具备法定的消防查处职责，如皋市公安局接到原告的查处申请后，经内部转递，由如皋市公安消防大队对原告的查处申请进行处理，并无不当；但是如皋市公安局在内部转递处理后，未按照《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定进行移送告知，故确认如皋市公安局对原告的申请查处事项的处理违反法定程序。2016年3月17日，如皋市公安消防大队对江苏鼎昌房地产开发有限公司建设工程竣工验收未依法申报消防备案等违法行为进行立案查处，并对相应违法行为进行了处罚。
本院认为，案件争议焦点为被告如皋市公安局接到原告程小燕、薛春江的查处申请后所作处理行为是否适当。考量这一问题，需要从行政机关的职责和工作程序两方面进行评价。
关于行政机关的职责问题。原告程小燕、薛春江的查处申请从内容上看，是认为房地产开发商在建的商住楼与其自有房屋之间的防火间距不符合国家强制性标准。《中华人民共和国消防法》第四条规定，县级以上地方人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安机关消防机构负责实施。由此可以看出，县级行政区域内的消防工作，由公安机关的消防机构负责实施。《中华人民共和国消防法》第九条规定，建设工程的消防设计、施工必须符合国家工程建设消防技术标准。据此，建设工程的设计、施工等必须符合国家规定的强制标准。公安部《建设工程消防监督管理规定》第五条规定，公安机关消防机构实施建设工程消防监督管理；第十三条和第十四条规定，相关工程的建设方应当向公安消防机构申请设计审核；第二十四条规定，相关建设单位应当在取得施工许可、工程竣工验收合格之日起七日内，向公安机关消防机构申请消防设计、竣工验收消防备案；第三十八条规定了应予行政处罚的情形。从上述规定可以看出，建设工程从设计、施工、审核、验收、备案、查处、处罚等都属于公安机关消防机构的职责范围。故，本案原告提出的查处申请的事项不属于如皋市公安局的职责范围，原告方在庭审中关于职责事项的述称，本院不予采信。
关于行政机关的工作程序问题。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定，公安机关对报案、举报、控告等事项应当及时受理，制作受案登记表，对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，应当在受理后的二十四小时内移送有管辖权的单位处理，并告知报案人、控告人、举报人等。本案原告程小燕、薛春江将案涉查处申请同时递交如皋市公安局和皋市公安消防大队，如皋市公安局将涉案查处申请进行转交，案件确定由如皋市公安消防大队调查处理和进行答复，如皋市公安局的内部转递行为并不违反上述关于案件移送的规定，另一方面，也体现了行政机关的职责法定。但是，在受理转交过程中，如皋市公安局未按照规定履行好制作受案表、24小时内进行告知等相关程序性事项，属于程序上的瑕疵。这种程序上的瑕疵，南通市公安局13号复议决定书已经进行了纠正。对此，按照行政复议之“统一性原则”，如皋市公安局的行为业已经过行政复议机关的修正。且对于相关事项的查处问题，如皋市公安消防大队的已经向原告方进行了告知。纵观上述两方面的分析，如皋市公安局并不存在不履行法定职责之情形，程序上的瑕疵13号复议决定书已经指出。
至于本案复议所涉问题。被告南通市公安局在接到原告程小燕、薛春江的复议申请后，依法受理立案，并通知被告如皋公安局进行答复。如皋市公安局按照规定进行答复，提交了答复书和相关证据材料。在结合原告的复议申请、被告如皋市公安局答复及其提供的相应证据材料的基础上，被告南通市公安局依法审查处理并作出13号复议决定书，确认被告如皋市公安局程序上存在违法之处，案件实体处理仍由如皋市公安消防大队负责。南通市公安局作出的13号复议决定书事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。原告方关于复议专职人员配备问题的述称，属于行政机关的内部事务问题，本院不予理涉。如皋市公安局认为，南通市公安局复议确认其程序违法既是对行政行为结果的改变，其不应作为本案被告。本院认为，本案中对于原告方申请查处事项的处理，南通市公安局对如皋市公安局的移送转交行为的这一最终处理行为并未否定，涉案事项仍是由如皋市公安消防大队负责这一事实并未改变，故本院依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第六条第二款的规定，追加如皋市公安局为本案被告并无不当。
综上所述，被告如皋市公安局并不存在不履行法定职责之情形，被告南通市公安局作出的13号复议决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告程小燕、薛春江的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告程小燕、薛春江负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院开户行中国银行南通市西被闸支行，户名南通市财政局，账号47×××82）。
审 判 长 唐 霄
审 判 员 万流兵
人民陪审员 王祖谟
二〇一六年十月二十五日
书 记 员 朱 彤
附：《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条
行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。