绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0603行初55号
原告诸暨新润得机电制造有限公司，住所地诸暨市浣东街道盛兆坞一村。
法定代表人阮均标，总经理。
委托代理人唐金红、孙奇峰，北京汉鼎联合（绍兴）律师事务所律师。
被告诸暨市国土资源局，住所地诸暨市东二路53号。
法定代表人周国忠，局长。
委托代理人钟文杰，系该局工作人员。
委托代理人陈伟忠，浙江新兴律师事务所律师。
原告诸暨新润得机电制造有限公司（以下简称“新润得公司”）诉被告诸暨市国土资源局（以下简称“诸暨国土局”）解除行政协议一案，诸暨市人民法院于2016年2月16日立案受理。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2016年4月25日立案受理，并于4月26日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年7月7日公开开庭审理了本案。原告新润得公司的法定代表人阮均标及其委托代理人唐金红、孙奇峰，被告诸暨国土局的委托代理人钟文杰、陈伟忠均到庭参加诉讼。期间双方当事人申请庭外和解一个月，期满后双方未能实现和解。本案现已审理终结。
原告新润得公司诉称：2012年原告依据诸暨市人民政府相关文件和被告发布的诸土资工出告字[2012]15号国有建设用地使用权挂牌出让公告，参与竞拍了诸暨市浣东街道里联村大木林B地块工业用地，面积为11247.6平方米，使用年限为50年。2012年5月28日，原告缴纳了保证金50万元，2012年7月3日，原告向诸暨市人民政府浣东街道办事处缴纳配套费504万元和建设履约保证金100万元。后通过诸土资工出告字[2013]36号国有建设用地使用权挂牌出让公告，原告参与竞拍并拍得上述出让土地，2013年7月18日，原告与被告签订了《成交确认书》。2013年8月6日，原告按约缴清了土地出让金490万元，2014年4月21日，原、被告签订了[2014]77号国有建设用地使用权出让合同（以下简称“出让合同”），出具了诸政土字[2014]77号文件，确认涉案土地由原告竞买成交，并办理了相应的建设用地规划许可证、土地使用权证、地契证。依出让合同要求，原告应于2014年10月21日前开工建设，为此聘请了相关人员对涉案工业用地动工平整，委托案外人上海溢美建筑设计有限公司进行了建筑设计，准备按规划施工建厂。但在施工过程中，原告发现出让土地范围内有一坟墓未迁移，且该坟墓未在宗地现状图上标注，原告为此和被告以及案外人诸暨市人民政府浣东街道办事处多次协调，并致函反映有关情况，诸暨市人民政府浣东街道办事处和被告虽然出具情况说明同意延长土地使用开发权限一年，但至今仍未能解决涉案坟墓迁移问题，交付适格土地，致使原告至今无法正常开工建厂，投资款毫无收益，给原告造成巨大的损失。原告认为，被告违反合同约定，未在现状图标注坟墓，与出让合同约定不符，致使合同目的无法实现，不符合国土资源部修订的《闲置土地处置办法》第二十一条关于出让土地净地以及第二十八条规定，同时不符合《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条、《浙江省国土资源厅办公室关于进一步加强土地出让公告发布审查工作的通知》（浙土资办[2012]118号）第二条第四款，《浙江省人民政府办公厅关于加强土地出让管理工作的通知》（浙政办发[2015]130号）关于要求严格执行净地出让等规定。综上，原告已按合同约定履行了义务，但被告未按约交付适格土地，且未能依据法律法规及政策达到“净地”出让的要求。因双方多次协商未果，原告依据出让合同第三十八条约定以及《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第九十七条之规定提起诉讼，请求判令解除原、被告双方签订的[2014]77号国有建设用地使用权出让合同；返还原告支付的保证金和土地出让金合计540万元，并赔偿上述款项自支付之日起至判决履行之日止按中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息损失；赔偿原告因前期施工投入所造成的损失费用20万元；本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提供如下证据：
1、诸暨日报（第8623期）一份，证明被告发布诸土资工出告字[2012]15号国有建设用地使用权挂牌出让公告的事实；
2、浙江省行政事业单位（社会团体）资金往来结算票据（NO1155628381）一份，证明原告于2012年5月28日向被告交纳保证金50万元的事实；
3、浙江省政府非税收入统一票据（NO1131080055）一份，证明原告于2012年7月3日支付配套费504万元的事实；
4、浙江省行政事业单位（社会团体）资金往来结算票据（NO2008366403）一份，证明原告于2012年7月3日支付保证金100万元的事实；
5、诸土资工出告字[2013]36号国有建设用地使用权挂牌出让公告一份；
6、成交确认书一份；
上述证据5-6证明原告参与涉案土地竞拍并以490万元总价拍卖成交的事实；
7、进帐单一份；
8、浙江省土地出让金专用票据一份；
9、电子信息专用凭证一份；
上述证据7-9证明原告于2013年8月6日支付490万元土地出让金的事实；
10、国有建设用地使用权出让合同一份，证明2014年4月21日原告与被告签订涉案土地使用权出让合同的事实；
11、诸政土字[2014]77号关于挂牌出让国有建设用地使用权的批复一份；
12、地字第330681201400026号建设用地规划许可证一份；
13、（2012）浙地契证（NO.00413712）一份；
上述证据11-13证明原告就涉案土地以总价490万元挂牌竞买成交，并办理了建设用地规划许可证和地契证的事实；
14、协议一份，证明原告委托案外人进行土地平整以及相应平整费的事实；
15、建筑设计方案一份，证明原告委托上海溢美建筑设计有限公司设计建筑方案，以及涉案土地现状图、规划图情况的事实；
16、挂号信函收据一份；
17、关于要求解决诸暨市浣东街道里联村大木岭B地块坟墓未迁移问题的报告一份；
上述证据16-17证明原告就涉案土地存在的问题通过挂号信的方式分别向被告及诸暨市人民政府浣东街道办事处要求解决涉案地块的迁移坟墓等问题的事实；
18、情况说明一份，证明诸暨市人民政府浣东街道办事处就涉案土地存在问题情况予以认可，并同意延长土地使用开发权限一年，被告对此予以认可的事实；
19、收条和收据各一份，证明原告为开展土地平整工作所花费的事实；
20、照片一组（11张），证明涉案土地的现状。
被告诸暨国土局辩称：一、案件基本情况，2011年2月28日，浙江省人民政府批准诸暨市人民政府包括本案诉争地块在内的建设用地手续，并于2013年6月8日发布建设用地使用权挂牌出让公告，2013年7月18日经公开挂牌后与原告签订了成交确认书，出让价为490万元，2014年4月21日，双方签订了（2014）77号国有建设用地使用权出让合同一份，并由诸暨市人民政府下发了诸政土字（2014）77号文件，2014年5月28日办理了诸暨国用（2014）第90200914号土地使用权证。二、原告要求解除出让合同的理由不能成立，被告在2013年6月8日发布建设用地使用权挂牌出让公告的出让须知第四条明确规定：出让地块按现状出让，所涉及的地上建筑物、构筑物、电力通讯线及地下管线等由诸暨市人民政府浣东街道办事处负责处理。可见原告在挂牌前是明知此规定的，地上建筑物、构筑物的处理主体应当是诸暨市人民政府浣东街道办事处。且从原告于2012年7月3日向该街道办事处缴纳的504万元配套费的情形看，该街道办事处收取这些配套费就是用于所涉地块的地上建筑物、构筑物、电力通讯线及地下管线处理的。事实上原告在发现涉案地块上有一块坟墓时也一直与该街道办事处反映并催促其尽快协调处理，故涉案土地上的坟墓迁移主体并非被告。被告与原告于2013年7月18日签订成交确认书，2014年4月21日双方签订（2014）77号国有建设用地使用权出让合同，这二个时间至2016年2月3日起诉时，已超过法律规定的可以解除合同的时间规定。被告已将涉案土地交付给原告，原告也取得了土地使用权，双方均已履行了合同约定的义务。从2013年起，原告已将涉案土地抵押给银行，至今未解约，因此，原告不能将案外人的职责（指迁移坟墓）强加给被告。综上，被告认为迁移坟墓并未被告职责，由此给原告造成的损失应由负此职责的案外人赔偿。
被告在举证期限内向本院提交如下证据：
21、浙江省建设用地审批意见书（批准文号：浙土字A[2010]-0651，含诸暨市2010年度计划第七批次建设项目用地分类面积汇总表）一份，证明涉案出让土地经浙江省人民政府批准的事实；
22、诸土资工出告字[2013]36号诸暨市浣东街道工业用地国有建设用地使用权挂牌出让文件一份，证明文件明确规定出让地块按现状出让，所涉及地块的建筑物、构筑物、电力通讯管线及地下管线由诸暨市人民政府浣东街道办事处处理的事实；
23、挂牌竞买资格确认书一份；
24、国有建设用地使用权挂牌出让竞买报价单一份；
25、工业用地国有建设用地使用权挂牌出让底价一份；
26、挂牌出让结果记录表一份；
27、诸暨市国有土地使用权招拍挂出让中标、竞得公示一份；
28、诸暨市国有建设用地使用权挂牌出让竞得通知书一份；
29、成交确认书一份；
30、国有建设用地使用权出让合同（合同编号：[2014]77号）一份；
31、关于挂牌出让国有建设用地使用权的批复[诸政土字（2014）77号]一份；
32、诸暨国用（2014）第90200914号土地使用权证；
上述证据23-32证明签订涉案国有建设用地使用权出让合同的程序。
被告陈述法律依据为《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条、第六条、第八条、第九条、第十条、第十五条、第十九条、第二十条、第二十一条。
经庭审质证，对原告证据，被告质证认为，证据1-2、5-13均无异议。证据3-4，关联性有异议，收款人并不是被告，而是诸暨市人民政府浣东街道办事处。证据14，真实性、关联性有异议，该协议是原告与案外人章才定的土地开挖协议，工程是否进行结算，结算金额，被告均无法确认。证据15，关联性有异议。证据16，被告不予确认。证据17，真实性有异议，被告并无收到上述报告。证据18，关联性有异议，并无土地无法交付、或者涉案地块有坟墓的事实。证据19，真实性有异议，与本案无关联。证据20，真实性无异议。
对被告证据，原告质证认为，证据21，审批书上并无标明涉案地块上有建筑物和坟墓的标识，被告隐瞒涉案地块的相关情况。证据22、30，现状出让应按审批意见书及当时的规划图标识为准，不能达到其证明目的。证据23-29、31-32均无异议。
本院对上述证据作如下认证：
对原告证据1-2、5-13、20，被告质证无异议，对其证明力本院予以确认。证据3-4，系原告向诸暨市人民政府浣东街道办事处交纳的配套费及保证金，与本案无关联，对其证明力，本院不予确认。证据14及证据19中章才定出具的收条一份，该协议是原告与案外人章才定之间的土地开挖协议，案外人章才定未到庭，对其真实性、合法性本院不能确认，且双方又未进行工程结算，不能达到原告主张的证明目的，对其证明力，本院不予确认。证据15与本案缺乏关联，对其证明力，本院不予确认。证据16、17，被告否认收到上述材料，但不能提供证据予以反驳，综合案件双方当事人交涉情况及被告无异议的证据20，可以认定其证明力。证据18，对其真实性，本院予以认定，结合证据17，对其证明力，本院予以确认。证据19中的收据与本案缺乏关联，对其证明力，本院不予确认。
对被告证据23-29、31-32，原告均无异议，对其证明力，本院予以确认。证据21系诸暨市人民政府依法向浙江省人民政府就涉案地块等建设用地报批，并经浙江省人民政府批准的法律文书，其真实、合法，与本案有关联，对其证明力，本院予以确认。证据22，其真实性予以确认，对于文件约定相关管线等由诸暨市人民政府浣东街道办事处处理，并不因此可以减免被告作为国有建设用地使用权出让方相应的合同义务，对其证明力，本院不予确认。证据30系原、被告双方签订的出让合同，符合证据三性，对其证明力，本院予以确认。
经审理查明，2011年2月28日，浙江省人民政府作出浙土字A[2010]-0651建设用地审批意见书，批准诸暨市人民政府报批的含涉案地块在内的建设用地。2012年4月30日，被告在诸暨日报上发布涉案地块国有建设用地使用权挂牌出让公告（诸土资工出告字[2012]15号），2012年5月28日，原告按公告要求向诸暨市人民政府土地储备中心缴纳履约保证金50万元。2013年6月8日，被告就涉案地块作出诸土资工出告字[2013]36号工业用地国有建设用地使用权挂牌出让公告，2013年7月18日，原告新润得公司竞得被告挂牌出让的坐落于诸暨市浣东街道里联村大木岭B地块工业用地国有建设用地使用权，双方签订成交确认书，按该确认书约定，原告应在2013年8月8日前缴清土地出让款490万元，之后，被告将涉案出让土地交付给原告。同年8月6日，原告按约支付了土地出让款490万元。2014年4月21日，诸暨市人民政府作出诸政土字[2014]77号关于挂牌出让国有建设用地使用权的批复，明确被告将涉案国有建设用地使用权出让给原告，土地用途为工业用地，出让年限为50年。同日，原、被告双方签订国有建设用地使用权出让合同（合同编号[2014]77号），合同约定出让宗地位于浣东街道里联村大木岭，用途为工业用地，面积11247.6平方米，出让价款为490万元，出让期限为50年，自合同签订之日起算。另合同第六条约定，出让人同意在2014年4月21日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定的土地条件。（一）……（二）现状土地条件……。合同第十六条约定受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年10月21日之前开工，在2015年2月28日之前竣工，受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。2014年4月15日，原告就涉案地块办理了地字第330681201400026号建设用地规划许可证，2014年5月8日，原告交纳契税147000元，办理契证，2014年5月28日，诸暨市人民政府向原告核发涉案土地使用权证。原告取得出让土地后，在施工建设时，发现出让土地内有一坟墓未迁移，为此原告特向被告及案外人诸暨市人民政府浣东街道办事处进行反映，但至今被告未解决涉案地块上的坟墓迁移工作，致原告无法施工建设。为此，特诉至法院。
同时查明，现涉案出让地块已由原告抵押给相关商业银行。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项规定：供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。故被告诸暨国土局系诸暨市的土地行政管理部门，负有代表人民政府行使签订国有土地出让合同的职责，履行有关合同权利义务，其主体适格。原、被告签订的国有土地出让合同系双方当事人真实意思表示，内容不违反法律规定，应认定有效。但本案系先挂牌出让成交确认交款后，再批复、签订合同，不符合招拍挂出让的规定程序要求，应予以指正，但并不影响合同的效力。
本案争议焦点系涉案出让地块是否系“净地”？被告诸暨国土局在合同履行过程中是否违约？一、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发[2007]36号）第二条规定：实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。虽法律法规未对“净地”概念作出明确定义，但结合土地出让的相关政策及实际，净地应指已完成建筑物、构筑物拆除、符合通平条件，且在法律关系上权属清晰，不存在权利限制的土地。根据查明的事实，案涉出让地块至今尚存一处坟墓未迁移，应不属于符合出让要求的净地。二、被告的挂牌出让文件等相关资料中均未对案涉地块上尚存坟墓的情况作出说明，且事后原告发现坟墓后向被告沟通要求处理，被告认为涉案地块的坟墓迁移应系案外人诸暨市人民政府浣东街道办事处的职责。本院认为，被告系合同一方当事人，交付符合开发条件的“净地”系被告的义务，被告在接到原告通知后在合理期限内未能对涉案地块上的坟墓予以迁移，其显属违约，被告辩解迁移坟墓系诸暨市人民政府浣东街道办事处的职责，缺乏法律依据，本院不予采纳。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。现原告因被告违约致其不能实现合同目的为由，要求解除原、被告双方签订的[2014]77号国有建设用地使用权出让合同；返还原告支付的保证金50万元、土地出让金490万元，并赔偿保证金50万元、土地出让金490万元及相应利息损失，符合法律规定，应予支持。对于原告主张要求被告赔偿的前期投入损失20万元，因证据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、第一百零一条，《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项、第九十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、解除原告诸暨新润得机电制造有限公司与被告诸暨市国土资源局于2014年4月21日签订的合同编号[2014]77号国有建设用地使用权出让合同；
二、被告诸暨市国土资源局应返还原告诸暨新润得机电制造有限公司保证金50万元、土地出让金490万元，合计540万元；
三、被告诸暨市国土资源局应赔偿原告诸暨新润得机电制造有限公司按本金50万元计算的自2012年5月29日起至本判决确定付款之日止的按中国人民银行同期贷款利率计算的利息损失；
四、被告诸暨市国土资源局应赔偿原告诸暨新润得机电制造有限公司按本金490万元计算的自2013年8月7日起至本判决确定付款之日止的按中国人民银行同期贷款利率计算的利息损失。
五、驳回原告的其他诉讼请求。
上述二、三、四项均应在本判决生效后十日内履行。如未在本判决指定的期间履行义务，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费51000元，由原告诸暨新润得机电制造有限公司负担2000元，由被告诸暨市国土资源局负担49000元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 雷红莉
审 判 员 桑伟强
人民陪审员 周宗芳
二〇一六年八月十八日
书 记 员 寿 梦
附相关条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
《中华人民共和国合同法》
第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
因不可抗力致使不能实现合同目的；
在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
法律规定的其他情形。
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十五条原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议，给原告造成损失的，判决被告予以补偿。