山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）潍行终字第103号
上诉人（原审原告）昌邑中林房地产开发有限公司。住所地：昌邑市天水路*号。
代表人白振刚。
委托代理人杨锐，男，1968年4月9日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）昌邑市工商行政管理局。住所地：昌邑市奎聚路***号。
法定代表人张乐聪，局长。
委托代理人祝贺吉，男。
委托代理人裴学忠，男。
被上诉人（原审第三人）陈淦辉。
委托代理人李世清，广东淳峰律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）尤钰涵。
委托代理人王爱芳，山东北海律师事务所律师。
山东省昌邑市人民法院就昌邑中林房地产开发有限公司不服昌邑市工商行政管理局作出的《登记驳回通知书》一案作出（2014）昌行初字第5号行政判决，昌邑中林房地产开发有限公司不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年9月18日公开开庭审理了本案。上诉人昌邑中林房地产开发有限公司的委托代理人杨锐、被上诉人昌邑市工商行政管理局的委托代理人祝贺吉、裴学忠、被上诉人陈淦辉的委托代理人李世清、被上诉人尤钰涵的委托代理人王爱芳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：2012年10月25日，原告昌邑中林房地产开发有限公司向被告申请变更公司登记，同时提供公司股东会决议书、公司章程，被告于2012年10月29日给予办理了变更登记，核准通知书文号：（昌）登记私变字（2012）年第0385号。根据申请人提交的2012年10月24日的公司股东会决议书、公司章程的规定变更登记后，公司由陈淦辉、尤钰涵、潍坊中林置业有限公司三个股东增加了青岛亚元金融担保有限公司，成为四个股东；变更后的股东出资额、表决权、分红权约定变更分别为：陈淦辉出资500万元，拥有5%的表决权和5%的分红权；尤钰涵出资490万元，拥有4.9%的表决权和4.9%的分红权；潍坊中林置业有限公司出资10万元，拥有0.1%的表决权和0.1%的分红权；增加青岛亚元金融担保有限公司出资10万元，青岛亚元金融担保有限公司拥有90%的表决权和90%的分红权；公司注册资本由1000万元变更为1010万元；公司不设董事会，设执行董事一人，执行董事由股东青岛亚元金融担保有限公司委派。第三人陈淦辉于2013年10月9日向被告昌邑市工商行政管理局提交《撤销工商变更登记申请书》，陈淦辉主张昌邑中林房地产开发有限公司在陈淦辉本人不知情的情况下伪造股东签字，利用虚假的股东会决议增加公司股东、变更公司注册资本，请求被告对上述变更登记予以撤销。第三人尤钰涵于2013年12月2日向昌邑市人民法院提起民事诉讼，以上述股东会决议不真实，侵犯股东合法权益为由，要求判决确认公司决议无效，并判令昌邑中林房地产开发有限公司不得以该决议的效力申请变更公司登记，包括变更公司法定代表人。昌邑市人民法院于2013年12月4日予以受理，现该案尚未审结。2013年12月3日，被告受理原告提出的变更公司法定代表人的变更登记申请，申请人要求变更白振刚为公司执行董事，担任公司法定代表人。在审核过程中，被告以原告公司股东陈淦辉、尤钰涵均就公司股东会决议的无效向被告申请要求撤销此前原告公司增加公司股东和注册资本的变更登记，且股东尤钰涵已向人民法院提起确认公司股东会决议无效的民事诉讼为由，依据《公司登记管理条例》第五十四条第二款的规定，对原告的申请作出不予登记的决定，于2013年12月18日作出（昌）登记私驳字（2013）第0004号《登记驳回通知书》。该通知书的内容为：青岛亚元金融担保有限公司取得原告公司股东权利，依据的是增加公司股东和增加公司注册资本的股东会决议，而公司股东陈淦辉、尤钰涵对上述公司决议均已向被告提出异议，认为系伪造虚假签名，要求撤销增加青岛亚元金融担保有限公司为股东和增加注册资本的变更登记，且股东尤钰涵已向人民法院提起确认公司决议无效的民事诉讼。为保障公司股东合法权益，被告作出不予登记的决定。原告不服，向昌邑市人民政府申请行政复议，昌邑市人民政府于2014年4月11日作出昌政复决字（2014）2号行政复议决定书，对被告作出的登记驳回通知书予以维持。
一审法院认为，被告经审查认为变更登记申请所依据的股东会决议的法律效力尚未确认、申请材料需要等待民事案件的审理结果进行核实，因此作出不予登记的决定，并下达《登记驳回通知书》。被告的行政行为认定事实清楚，法律依据充分，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告昌邑市工商行政管理局作出的（昌）登记私驳字（2013）第0004号《登记驳回通知书》。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人昌邑中林房地产开发有限公司不服一审判决上诉称，依照法律规定，被上诉人在进行变更登记时，只有形式审查的权利，即只要申请人的变更申请材料形式合法，符合规定，被上诉人就应该进行登记。被上诉人进行实质审查的内容并非针对上诉人所提交的材料而是已经在被上诉人处备案登记发生法律效力的文件。被诉行为违法应当撤销。被上诉人对本案的处理方式违法。本案中无论陈淦辉的申请理由是否成立，均存在犯罪行为，被上诉人应依法移交公安机关调查。原审判决认定事实不清，适用法律不当。请求：依法改判或发回重审。
被上诉人昌邑市工商行政管理局答辩称，公司变更登记以形式审查为主，但不排除实质性审查的适用。形式审查义务和实质性审查义务都是国家法律关于公司登记的硬性规定。陈淦辉、尤钰涵举报股东会决议签字虚假，我局作出登记驳回通知书是履行实质性审查义务的具体体现，合理合法。上诉人错误理解和混淆了公司登记形式审查和实质审查的关系，看不到在一定条件下形式审查向实质性审查的转化。我局对本案的处理方式合法，上诉人所称“明显构成犯罪”过于武断，公司法充分尊重全体股东的意思自治，实缴的出资比例可以和控股权不一致，是否构成犯罪需要公安机关、人民法院等有权机关在充分调查的过程中予以认定。请求维持原判。
被上诉人陈淦辉答辩称，上诉人申请工商变更登记根据的是2012年10月24日昌邑中林房地产开发有限公司股东会决议，经司法鉴定，上述股东会决议中陈淦辉的手印及签字都是虚假的，所以被上诉人昌邑市工商行政管理局作出的驳回通知是正确的。
被上诉人尤钰涵的答辩意见与被上诉人陈淦辉的意见一致。
被上诉人昌邑市工商行政管理局向一审法院提供以下证据：1、立案审批表及调查材料。证明2013年12月18日被上诉人驳回上诉人登记申请前，股东陈淦辉已于2013年10月9日向被上诉人提出申请，以他人伪造陈淦辉股东会决议签名，未经陈淦辉同意增加股东、增加注册资本、骗取工商登记为由，要求撤销上诉人公司增加股东及注册资本的变更登记，恢复变更前公司注册资本及股东出资的登记信息，被上诉人于2013年10月11日予以立案的事实；2、公司股东尤钰涵的民事起诉状及法院受理案件通知书。证明上诉人公司股东尤钰涵以上诉人公司增加股东和注册资本的决议系伪造并侵害其合法权益为由，向昌邑市人民法院提起认定公司决议无效的民事诉讼，该院于2013年12月4日予以受理的事实；3、《公司登记管理条例》第五十四条第二款：公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。系被上诉人作出驳回登记申请的法律依据；4、陈淦辉的民事起诉状及受理案件通知书，证明公司股东陈淦辉向昌邑市人民法院提起民事诉讼，要求法院确认上诉人公司2012年10月24日增加公司股东和注册资本的股东会决议无效，并判令该公司不得以该股东会决议申请变更公司登记或做出其他损害股东权益的行为；5、尤钰涵于2013年12月2日向被上诉人举报的申请书，证明上诉人股东会决议涉嫌虚假，公司股东尤钰涵请求撤销基于该股东会决议的工商登记；6、昌邑市工商行政管理局提出的调卷申请。应被上诉人申请，昌邑市人民法院调取了公司股东尤钰涵、陈淦辉向该院提起公司决议效力之诉民事案件卷宗材料。
上诉人昌邑中林房地产开发有限公司向一审法院提供以下证据：1、被上诉人作出的（昌）登记私驳字（2013）第0004号登记驳回通知书，证明被上诉人作出具体行政行为，驳回上诉人的登记申请；2、被上诉人受理上诉人申请的（昌）登记私受字（2013）第1168号受理通知书，证明被上诉人对上诉人的申请予以受理的事实；3、昌邑市人民政府昌政复决字（2014）2号行政复议决定书，证明上诉人对被上诉人的驳回通知书不服，向复议机关申请复议，复议机关维持被上诉人驳回通知书的事实。
一审法院对证据作如下确认：对被上诉人提交的证据认定：1号证据可以证明陈淦辉于2013年10月9日因对上诉人公司2012年10月24日股东会决议真实性提出异议而申请被上诉人撤销该次变更登记、被上诉人于2013年10月11日予以受理的事实，证据真实、合法，且与案件有关联性，对其证据效力予以认定。2号证据真实合法，可以证明尤钰涵于2013年12月2日，以上诉人公司股东会决议系伪造为由向人民法院提起民事诉讼且已经立案受理的事实，对其证据效力予以认定。3号证据系被上诉人驳回上诉人变更公司登记的申请的法律依据。公司股东会决议及公司章程是上诉人申请变更公司法定代表人的基础证据，上诉人公司股东陈淦辉、尤钰涵均已就股东会决议的真实性提出异议，且股东尤钰涵已就此向人民法院提起民事诉讼，被上诉人以需要对申请所依据的证据材料进行进一步核实为由决定对上诉人的登记申请不予登记，符合上述法律规定，对该证据的效力予以认定。4号证据真实、合法，但陈淦辉起诉时间系2014年1月15日，在被上诉人驳回上诉人登记申请之后，证据与案件虽有一定关联性，但不能据以证明被上诉人作出不予登记决定的合法性，故对其证据效力不予认定。经被上诉人申请，昌邑市人民法院调取了（2013）昌商初字第774号尤钰涵诉昌邑中林房地产开发有限公司公司股东会决议效力确认纠纷案件卷宗及（2014）昌商初字第69号陈淦辉诉昌邑中林房地产开发有限公司公司股东会决议效力确认纠纷案件卷宗，上述案件现尚未审结，上诉人、被上诉人昌邑市工商行政管理局及被上诉人陈淦辉、尤钰涵对上述案件卷宗材料的真实性无异议。结合法院调取的证据所证明的案件事实，对5号证据的证据效力予以认定。对上诉人提交的证据认定：1号证据能够证明登记机关驳回上诉人公司登记申请的事实，证据真实、合法，予以认定。2号证据，因证据系复印件，被上诉人及原审第三人均不予质证。3号证据，被上诉人及原审第三人均无异议，该证据能够证明经复议机关复议后对被上诉人登记驳回通知书予以维持的事实，对其证据效力予以认定。
根据一、二审庭审举证、质证及辩论情况，本院认为一审法院对证据的认定意见正确，予以确认。
根据当事人提供的有效证据及其无争议的当庭陈述，本院对于事实的认定与一审法院一致。
本院认为，对申请人提出的公司登记申请进行审查并作出是否准予登记的决定，是工商行政管理机关的法定职责。被上诉人于2013年12月3日受理上诉人提出的变更公司法定代表人的变更登记申请，根据当时施行的《中华人民共和国公司登记管理条例》第五十四条第二款之规定，公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。被上诉人于2012年10月29日应上诉人的申请为其办理了增加公司注册资本、增加公司股东、变更公司章程的工商变更登记，该变更登记系上诉人此次申请变更法定代表人登记的基础，两次变更登记之间具有密切联系。原审第三人陈淦辉、尤钰涵已以公司股东名义向被上诉人提出异议，要求被上诉人撤销其于2012年10月29日作出的变更登记，尤钰涵已就上述变更登记所依据的股东会决议向昌邑市人民法院提起确认无效的民事诉讼，现该案尚未审结。鉴此，被上诉人经审查认为变更登记申请所依据的股东会决议的法律效力尚未确认、申请材料需要等待民事案件的审理结果进行核实，作出不予登记的决定，驳回登记申请，并无不当。被诉行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人所称只应进行形式审查等的上诉理由缺乏事实及法律依据，依法不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人昌邑中林房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟 强
代理审判员 林少华
代理审判员 孙小玮
二〇一四年十月十五日
书 记 员 徐 铭