海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼97行终2号
上诉人（原审原告）海南紫林房地产开发有限公司。
法定代表人林龙枝，总经理。
委托代理人王红英，海南昌宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）儋州市木棠镇人民政府。
法定代表人羊雄，镇长。
委托代理人万安志，儋州市司法局木棠司法所科员。
上诉人海南紫林房地产开发有限公司（以下简称紫林公司）因与被上诉人儋州市木棠镇人民政府（以下简称木棠镇政府）行政协议纠纷一案，不服儋州市人民法院（2016）琼9003行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年3月8日公开开庭审理了本案。上诉人紫林公司的委托代理人王红英，被上诉人木棠镇政府的委托代理人万安志到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：1993年5月30日，三亚市房地产开发建设总公司海口公司（乙方,法定代表人林龙枝）与木棠镇政府（甲方）签订《土地使用权有偿出让协议书》（以下简称《出让协议书》），甲方同意将木棠新村规划区内的100亩土地使用权有偿出让给乙方作为商住用地，出让使用年限为70年；乙方在协议签字生效后十天内，每亩先付1.2万元人民币作为定金,超过两天本协议作废,甲方从收到乙方定金之日起三个月内,负责将征用土地的红线图交给乙方之后,乙方再付30%的地款,乙方进场开工之日的二个月内,向甲方缴清地价款余额。在42.4公里处与港外公路接壤的图标地块中，分割给乙方的地界定为：南面与洋浦港外公路接壤的地段长度不得少于130米，东面位于20米街的通道长度为500米，北面面临30米街道长度为130米。1993年6月5日，三亚市房地产开发建设总公司海口公司向儋州市木棠镇锦棠新村管理委员会支付120万元。
1997年4月3日，三亚市房地产开发建设总公司海口公司与海南弘龙置业有限公司签订《协议书》，将三亚市房地产开发建设总公司海口公司在1993年5月30日签订的《出让协议书》的权利和义务及其责任全部转归海南弘龙置业有限公司名下。
1997年4月26日，海南弘龙置业有限公司向木棠镇政府提出《更换公司名称申请书》，内容为:1993年4月30日三亚市房地产开发建设总公司海口公司在贵府购买100亩土地，并预付土地定金120万元。由于该公司已取消，特申请要求将原三亚市房地产开发建设总公司海口公司更改为海南弘龙置业有限公司，并确认该款为海南弘龙置业有限公司所付。该土地使用权有偿出让权归海南弘龙置业有限公司林龙枝所有。木棠镇政府、三亚市房地产开发建设总公司海口公司与海南弘龙置业有限公司均在该申请书上签字同意并加盖公章。
2012年8月2日，经海南省工商行政管理局核准变更登记，海南弘龙置业有限公司变更为紫林公司。
2015年7月21日，林龙枝向原审法院提交一份《关于三亚市房地产开发建设总公司与海南弘龙置业有限公司关系的说明》，说明其本人（身份证号码：460100195206021530）系紫林公司的法定代表人，亦曾是三亚市房地产开发建设总公司海口公司的法定代表人。当时海口公司是其挂靠三亚公司成立的独立经营、独立核算的企业。后因三亚公司要注销，其新注册成立海南弘龙置业有限公司承接了海口公司与木棠镇政府签订的《出让协议书》中的全部权利和义务。
2015年5月29日，紫林公司向原审法院提起行政诉讼。请求：一、解除紫林公司与木棠镇政府签订的《出让协议书》；二、木棠镇政府退还土地出让定金120万元并赔偿紫林公司自1993年6月6日至退款之日的利息损失212.52万元（计算方法：自1993年6月6日起至给付之日止，按银行同期贷款利率暂计至2015年5月30日止）。同年10月17日，原审法院作出（2015）儋行初字第51号行政裁定，以紫林公司的起诉超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的20年起诉期限为由，驳回紫林公司的起诉。紫林公司不服提起上诉。本院于2016年2月16日作出（2016）琼97行终2号行政裁定,认为根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条关于“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”本案依法应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定进行审查,原审法院适用行政诉讼法关于起诉期限的规定对本案进行审查,属于适用法律不当,撤销原审法院（2015）儋行初字第51号行政裁定，指令原审法院继续审理。在诉讼中，经原审法院释明，紫林公司将第一项诉讼请求变更为确认紫林公司与木棠镇政府签订的《出让协议书》无效。
原审法院认为：根据双方当事人的诉辩主张，本案争议的主要焦点是：1.《出让协议书》是否无效；2.紫林公司的起诉是否超过了法定的诉讼时效期间。
关于第一个焦点：《出让协议书》是否无效的问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年5月19日国务院令第55号发布)第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《中华人民共和国城市房地产管理法》(2007年8月30日修订)第十五条规定：“土地使用权出让,应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”据此，本案中，木棠镇政府作为乡镇一级人民政府不具有签订国有土地使用权出让合同主体资格，其与三亚市房地产开发建设总公司海口公司签订的《出让协议书》违反了上述法律、法规的强制性规定，依法应当认定无效。
关于第二个焦点：紫林公司的起诉是否超过了法定的诉讼时效期间的问题。根据《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条、第一百三十七条的规定，当事人向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。首先，上述规定的诉讼时效期间适用于债权请求权,不适用于形成权。紫林公司关于确认其与木棠镇政府签订的《出让协议书》无效的请求属于形成权之诉，不应受诉讼时效的限制。其次，合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效。合同无效系自始无效，单纯的时间经过不能改变无效合同的违法性。而合同经确认无效后，当事人关于返还财产及赔偿损失的请求，在性质上属于债权请求权范畴，应当适用法律关于诉讼时效的规定。本案中，木棠镇政府与三亚市房地产开发建设总公司海口公司签订的《出让协议书》被人民法院确认无效后，紫林公司才享有财产返还、赔偿损失的请求权。如木棠镇政府不予返还，紫林公司才知道或者应当知道权利受到侵害,诉讼时效才开始起算。以合同被宣告无效为无效合同诉讼时效的起点,紫林公司的起诉没有超过法定诉讼时效期间。
综上所述，三亚市房地产开发建设总公司海口公司与木棠镇政府签订的《出让协议书》无效,木棠镇政府提出紫林公司的起诉超过法定诉讼时效期间，缺乏法律依据，理由不能成立，不予支持。依据无效合同返还原则，紫林公司请求木棠镇政府返还土地出让定金120万元，符合法律规定，原审法院依法应予支持,但请求赔偿自1993年6月6日至退款之日的利息损失212.52万元,由于三亚市房地产开发建设总公司海口公司明知木棠镇政府不具有签订国有土地使用权出让合同的主体资格，却与其签订《出让协议书》,木棠镇政府明知其作为乡镇一级人民政府，不具有签订国有土地使用权出让合同的主体资格，仍与三亚市房地产开发建设总公司海口公司签订《出让协议书》，双方均有过错，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，不予支持，紫林公司主张的利息应从其起诉之日（2015年5月29日)起至判决确定的履行期限届满之日止按中国人民银行公布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算。故依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项、第五十八条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第二款的规定，原审判决：一、确认三亚市房地产开发建设总公司海口公司与被告儋州市木棠镇人民政府于1993年5月30日签订的《土地使用权有偿出让协议书》无效；二、儋州市木棠镇人民政府应于本判决生效之日起一个月内退还海南紫林房地产开发有限公司土地定金人民币120万元及其利息(利息从2015年5月29日起至判决确定的履行期限届满之日止以120万元为本金，按中国人民银行公布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算)；三、驳回海南紫林房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
紫林公司向本院上诉，请求：1.撤销儋州市人民法院（2016）琼9003行初20号行政判决第二项，即儋州市木棠镇人民政府应于本判决生效之日起一个月内退还海南紫林房地产开发有限公司土地定金人民币120万元及其利息(利息从2015年5月29日起至判决确定的履行期限届满之日止以120万元为本金，按中国人民银行公布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算)；2.改判木棠镇政府赔偿紫林公司土地定金自1993年6月6日至退款之日的利息损失。事实与理由：一、一审判决认定上诉人在签订合同中存在过错，属认定事实错误。上诉人签约主体适格，不知道木棠镇政府不具有签约主体资格。二、原审判决利息从2015年5月29日起计算，适用法律不当，显失公平。木棠镇政府明知不具有签订国有土地使用权出让合同的主体资格，仍签订《出让协议书》，收到土地定金后又拒不履行合同义务，具有重大过错。木棠镇政府占用120万元定金长达23年，取得不当利益，损害了上诉人的合法权益，木棠镇政府应赔偿上诉人所受到的利息损失，利息应从1993年6月6日起计算至给付之日。
被上诉人木棠镇政府辩称：上诉人称其90年代缴纳了120万元的土地定金是事实，但上诉人在当时能拿出这么多资金，应该是大型公司，应当知道木棠镇政府没有出让土地的资格。但是上诉人绕过国土部门而直接和木棠镇政府签订土地出让协议，在本案中也存在过错。
本院查明事实与原审查明事实一致。
本院认为：虽然被上诉人木棠镇政府一方出具的120万元款项的票据注明为地价预付款，但双方当事人签订的《出让协议书》中约定的该笔款项为定金，在诉讼过程中也都称其为定金，因此该笔款项性质应为定金。对于原审法院判决三亚市房地产开发建设总公司海口公司和木棠镇政府签订的《出让协议书》无效，以及木棠镇政府返还120万元定金的结果，双方当事人均无异议，且符合法律规定，本院予以维持。本案的二审争议焦点为：1.定金120万元的利息损失应当如何计算。2.双方当事人是否存在过错以及过错责任如何分担。
关于利息损失计算问题。三亚市房地产开发建设总公司海口公司和木棠镇政府签订的《出让协议书》为无效的协议，依据《中华人民共和国合同法》第五十六条“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”的规定，该协议系自始没有法律约束力。上诉人紫林公司付出120万元定金给被上诉人后，在被上诉人占有该笔资金期间存在利息损失。上诉人支付120万元定金的时间是1993年6月5日，其要求从从支付定金的翌日，暨1993年6月6日起计算利息损失，符合法律规定，本院予以支持。且利息损失应按照中国人民银行公布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率，计算至付清款项之日止。原审判决利息计算至“判决确定的履行期限届满之日止”不当，应予纠正。
关于双方当事人是否存在过错，以及过错责任分担的问题。被上诉人木棠镇政府超越职权签订国有土地出让合同，其存在过错；三亚市房地产开发建设总公司海口公司作为专业从事房地产业务的公司，应当知道乡镇一级政府没有签订土地出让协议的职权，仍与木棠镇政府签订国有土地出让合同，也存在过错，根据三亚市房地产开发建设总公司海口公司与紫林公司的合同约定，其过错责任由紫林公司承担。因此，一审判决认定当事人双方对《出让协议书》的无效均存在过错，理由充分，本院予以支持。另外，在《出让协议书》签订后，紫林公司也一直没有正当、合法有效的主张权利，直到20多年后才提起本案之诉，紫林公司对扩大的经济损失应负主要责任。依据《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，双方都有过错的，应当各自承担相应的损失。综合衡量双方过错程度，本院认为紫林公司应自行承担80%的利息损失，木棠镇政府承担20%利息损失。紫林公司关于其不知道木棠镇政府不具有签约主体资格，不存在过错的主张，本院不予支持。
综上所述，原审判决适用法律正确，但认定利息损失的事实不清，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、维持海南省儋州市人民法院（2016）琼9003行初20号行政判决第一项，即确认三亚市房地产开发建设总公司海口公司与儋州市木棠镇人民政府于1993年5月30日签订的《土地使用权有偿出让协议书》无效；
二、维持海南省儋州市人民法院（2016）琼9003行初20号行政判决第三项，即驳回海南紫林房地产开发有限公司的其他诉讼请求；
三、变更海南省儋州市人民法院（2016）琼9003行初20号行政判决第二项为“儋州市木棠镇人民政府应于本判决生效之日起一个月内退还海南紫林房地产开发有限公司土地定金120万元及其20%的利息(利息从1993年6月6日起计算至付清款项之日止，以120万元为本金，按中国人民银行公布的同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算)。
本案一审案件受理费33401.60元、二审案件受理费33401.60元，共计66803.20元，由儋州市木棠镇人民政府负担38320.64元，海南紫林房地产开发有限公司负担28482.56元。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝良存
审 判 员 孔凡勇
审 判 员 张德雄
二〇一七年五月二日
法官助理 王灵聪
书 记 员 买歌豪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。