浙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2016）浙行赔终27号上诉人（原审原告）徐华富，男，1962年3月3日出生，汉族，住台州市椒江区。委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。被上诉人（原审被告）台州市椒江区人民政府。住所地：台州市椒江区青年路***号。法定代表人林金荣，区长。委托代理人胡江玥，台州市椒江区人民政府办公室工作人员。委托代理人蔡泓林，台州市国土资源局椒江分局工作人员。徐华富诉台州市椒江区人民政府行政赔偿一案。台州市中级人民法院于2016年4月8日作出（2016）浙10行赔初4号行政赔偿判决。徐华富不服，向本院提出上诉。本院于2016年5月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2016年7月13日公开开庭审理了本案。上诉人徐华富及其委托代理人刘光明，被上诉人台州市椒江区人民政府的委托代理人胡江玥、蔡泓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：原告徐华富前妻徐领芳系台州市椒江农场华夫米面厂登记的个人经营者，原告系该米面厂的实际经营人。因经营该米面厂，原告和徐领芳未经批准，擅自在椒江农场二分场、建设村、岩联路西侧占地建造厂房。从2005年2月至2005年7月，台州市国土资源局椒江分局分别对该米面厂的非法占地行为作出行政处罚，但该米面厂一直未取得建造厂房的合法手续，也未得到相关部门的审批。2015年1月17日，台州市椒江区“三改一拆”行动领导小组办公室作出椒改拆NO.900334号《限期拆除通知书》，认定该米面厂位于椒江农场原二分场的建（构）筑物（设施）属于违法建筑，责令原告在30日内自行拆除。逾期未拆除，台州市椒江区“三改一拆”行动领导小组办公室将组织有关部门予以强制拆除，并作出相应处理。该《限期拆除通知书》未送达给原告。2015年5月7日，台州市椒江区“三改一拆”行动领导小组办公室、台州市国土资源局椒江分局、行政执法局等单位对位于椒江农场原二分场的1500余平方米的米面厂进行强制拆除。原告不服椒改拆NO.900334号《限期拆除通知书》和2015年5月7日的强制拆除行为，分别向台州市人民政府申请行政复议。台州市人民政府经复议后，分别于2015年9月22日作出台政行复[2015]32号、38号《行政复议决定书》，分别确认椒改拆NO.900334号《限期拆除通知书》违法、被告于2015年5月7日实施的强制拆除华夫米面厂的行为违法。2015年11月6日，原告向被告邮寄行政赔偿申请书，申请被告赔偿因强制拆除华夫米面厂造成的厂房及机器设备等财物损失共计433.9万元。被告于2015年11月10日收到该申请书后，在两个月内未作出是否赔偿的决定。原审法院认为，徐华富系涉案的台州市椒江农场华夫米面厂的实际经营人，其具有本案原告的主体资格。台州市椒江区“三改一拆”行动领导小组办公室系椒江区人民政府的下属临时机构，原告因其强制拆除行为而提起行政赔偿诉讼，将椒江区人民政府作为被告符合法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第十三条、第十四条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案系原告单独提起的行政赔偿诉讼，被告在收到原告的行政赔偿申请后的两个月内未作出是否赔偿的决定，原告在期限届满之日起三个月内提起行政赔偿诉讼，符合法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，行政复议机关虽然对被告的下属作出的《限期拆除通知书》和实施的强制拆除行为确认违法，但由于涉案的华夫米面厂未经审批，擅自建造厂房，其建造厂房不具合法性，原告认为被告因强制拆除原告经营的华夫米面厂造成其厂房的合法权益受到损害而主张的损害赔偿，没有法律依据。原告提供的照片、物品损失清单等，并不能证明这些物品在强制拆除过程中受到损害，原告主张赔偿华夫米面厂的机器设备等损失，缺乏事实根据。因此，原告提起本案行政赔偿诉讼，没有事实根据和法律依据，对其赔偿请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告徐华富的赔偿请求。徐华富上诉称：一、一审法院认定事实不清，没有考虑本案上诉人厂房建设的历史环境和法律背景，草率裁判，丧失了人民法院定纷止争的司法设立初衷。1．上诉人在椒江农场建造厂房并非私自建造，系基于与台州市国营农场（以下简称“椒江农场”）之间签订的租赁合同。上诉人自1994年承租椒江农场的土地从事米面加工生产活动，其中因农场占用仓库需要，上诉人的厂房进行过搬迁。在建设厂房的过程中，上诉人与椒江农场签订了租赁合同，该建设行为已经取得了椒江农场的书面认可，椒江农场为此向上诉人出具了厂房搬迁的证明。上诉人作为被上诉人直管的国营农场，其与上诉人签订的租赁合同，法律效力直接受被上诉人约束，且上诉人每年缴纳的租金均向被上诉人上缴。一审法院认定“上诉人和徐领芳未经批准，擅自在…建造厂房”与实际不符。2．上诉人的厂房在建成之初，法律上并未规定需要取得相应的审批手续，也未曾由任何政府部门要求上诉人办理相关审批。并且法律上对于因历史原因未取得手续的建设行为，并非强制拆除唯一一种方式，罚款也是对建设行为处罚的方式之一。另外，台州市国土资源局椒江分局已经针对上诉人的建设行为进行了处罚，被上诉人再次针对已经处罚过的建设行为予以强制拆除，违背了“一事不再罚”的原则；3．一审法院仅认定“该米面厂一直未取得建造厂房的合法手续，也未得到相关部门的审批”，而未考证为何上诉人的厂房未获得审批。本案中上诉人作为守法经营的企业，在承租椒江农场之处，已经非常明确承租土地后需要进行企业经营，否则上诉人不可能每年向椒江农场支付如此之高的租金。租一块空地，不能从事基本的生产经营，这明显与常理不符。且上诉人在承租过程中也多次向相关部门核实确认，政府部门及椒江农场也认可行政处罚后，可继续从事生产经营活动，厂房不会被拆。因此，本案中上诉人的厂房是否需要审批，具备特定的历史背景，是否获得审批，具备客观的政策原因，并非上诉人一方原因造成。如果说上诉人的厂房是违法的，毫无疑问被上诉人在其中也有一部分责任，不能把所有责任推给上诉人。4．本案中被上诉人在一审庭审中提交的证据3保证书系被上诉人单方伪造，并非上诉人本人签字。上诉人在一审中已经提出异议，而一审法院仍然对此真实性予以认定，严重违背了证据采信的基本规则，无异于对被上诉人提交虚假证据的包庇。二、一审法院不支持上诉人的赔偿请求，无异于放纵被上诉人行政强制且不需要承担法律后果的违法行为，降低被上诉人的违法成本。1．从上诉人提交的证据材料可知，被上诉人在对上诉人强拆时，行为之滥权、程序之违法，对上诉人权利之侵害，可谓是行政行为违法典型中的典型。而该违法行为给上诉人造成的损失，一审法院一分钱都不予支持，实在让人汗颜。这无异于鼓励被上诉人采取违法强拆的方式对上诉人的合法财产进行破坏，而不会采取合法的程序拆除。2．依据《物权法》第四条之规定，国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。本案中上诉人建造厂房的建筑材料系上诉人花费个人积蓄购买的合法财产，依法受法律保护。而上诉人建造时因特定背景未取得审批手续，从法律上来说不过是欠缺了一个审批手续而已。手续的欠缺，不能排除上诉人对建筑材料的合法物权，上诉人要求被上诉人予以赔偿于法有据。另依据《最高人民法院办公厅关于印发的通知》之规定，在强制拆除违法建筑的案件中，相对人表明仍需使用建筑材料的，行政机关负有返还义务；行政机关无正当理由拒绝返还的，人民法院可以判决确认违法，并要求行政机关承担相应的赔偿责任。同样可以印证，上诉人对建筑材料的物权权益，不因该建筑是否取得审批手续而丧失；三、上诉人已经就自己厂房的财产损失提供了相应证据证明，本案中造成上诉人无法就财产损失提供详细的证据，系被上诉人的违法行为造成，该举证不能的后果应当由被上诉人承担。1．依据《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿的案件中，上诉人应当对行政行为造成的损害提供证据。因被上诉人的原因导致上诉人无法举证的，由被上诉人承担举证责任。被上诉人在强拆之前没有进行必要的证据保全，也没有在强拆前对上诉人房屋内财产列出清单，导致上诉人无法提供房屋及屋内设备损失的充分证据。并且在强拆时，被上诉人也限制上诉人进入现场取走厂房内物品。对此，被上诉人应承担举证不能的法律责任。2．上诉人提交的财产损失清单，系一个企业正常经营过程中必备的办公设施。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第（五）项之规定，根据日常生活经验法则推定的事实，法庭可以直接认定。换句话说依照生活常理能够推定的事实，无需当事人举证证明。对于一个正常经营的米面公司来说，没有财产清单上罗列的财物实质上是无法生产的。而且上诉人一直在涉案厂房内从事生产经营，这一事实是客观存在的，因此被上诉人强拆房屋由此给上诉人造成损失在客观上也是必然存在的。综上，上诉人认为原审法院以上诉人主张的行政赔偿无事实和法律依据为由，驳回上诉人诉请，于法无据。上诉人依据《行政诉讼法》及相关法律的规定，特向贵院提起行政上诉，请求贵院依法改判，维护上诉人的合法权益。台州市椒江区人民政府答辩称：上诉人申请赔偿的依据不充分。一、案涉华夫米面厂厂房系未经审批擅自建造的厂房，不具合法性。2005年2月，台州市国土资源局椒江分局作出椒土监东[2005]3号《土地行政处罚决定书》，认定徐领芳擅自在椒江农场二分厂土地上建造厂房的行为违反《土地管理法》相关规定，处以“责令退还非法占用210平方米的集体土地；没收地上建筑物和其他设施。并处以每平方米20元的罚款，共计人民币肆仟贰佰元整”的行政处罚。对此，上诉人提交《保证书》，表示“愿意接受土管部门对此所作出的处理，今后如遇到规划实施必须无条件拆除，或有人举报反映时，保证无偿地拆除非法占用的土地上建筑物和其他设施，愿意承担由此所造成的一切损失”。2005年4月，台州市国土资源局椒江分局作出椒土资停字[2005]第2号《责令停止国土资源违法行为通知书》，就华富（夫）面厂未经批准擅自在椒江农场街道办事处建设大队违法用地219.48平方米建设厂房的事实“责令立即停止违法占地的行为，听候处理”。2005年7月，台州市国土资源局椒江分局作出椒土监[2005]54号《土地行政处罚决定书》，认定徐华富户于2004年11月份开始未经批准、擅自在椒江农场岩联路西侧土地上建厂房，总占地面积747.24平方米，…此行为属非法占地的违法行为”，处以“责令退还非法占用的537.29平方米土地，没收在非法占用土地上的建筑物和其他设施，并处以每平方米25元的罚款，计人民币壹万叁仟肆佰叁拾贰元整”的行政处罚。此后，案涉华夫米面厂一直未就其用地和建造厂房补办相关审批手续，也未能取得相关权属证明。上诉人自认为其与椒江农场签订过土地租赁合同、向土管部门缴纳过罚款，其非法占地、非法建房的行为就得以合法化。这是上诉人自身对法律的认识错误。签订土地租赁合同、认缴罚款均不能替代审批手续。其建造厂房自始至终都不具合法性。对案涉华夫米面厂的强制拆除是对上诉人不履行此前国土部门作出的行政处罚决定所采取的强制措施，不属于再次处罚。二、上诉人提供的照片、物品损失清单缺乏真实性、合法性和关联性，不能证明系强制拆除过程中受到的损害。实施强制拆除前，被上诉人所属“三改一拆”办公室下发了椒改拆[900334]号《限期拆除通知书》，并在强拆区域张贴进行了公告，上诉人对该通知书的内容是提前知晓的，这一点上诉人在申请行政复议（台政行复[2015]32号）时已认可。从对《限期拆除通知书》进行公告到实际实施强制拆除，中间时隔近四个月，给了相对人充分的时间自觉拆除、腾空搬迁甚至证据保留。此外，上诉人在接受国土部门行政处罚时签署的《保证书》中已有“愿意承担一切损失”的明确表示。上诉人对强制拆除的后果是可以预见的、明知的。而上诉人证据不充分具体表现在：1、其在一审中提交的“华夫米面厂被强拆后的照片”无法证明是华夫米面厂的厂房，也看不出有机器设备被压；2、化验室及设备的照片是从网上下载的其他公司的宣传图片，上诉人一审中一直未能提交照片的原始载体；3、物品损失清单所列机器设备即无实物照片及购买凭证来相互印证、又无第三方机构出具的会计报表来对固定资产情况进行认定说明。事实上，案涉华夫米面厂长久以来都未正常经营。这一点从该厂的工商登记年审年检及卫生许可证的有效期等情况均能佐证，且其营业执照和组织机构代码证均早已于2011年过期。上诉人要求用日常生活经验法则推定其设施设备客观存在是不能成立的。推定必须建立在有其他明确事实依据的基础上，比如与上诉人拟证明的经营规模向匹配的完税证明、交易证明等等。而根据《行政赔偿法》第十五条第一款的规定，赔偿请求人对自己提出的主张，应当提供证据，不存在举证责任倒置。而上诉人提供的证据不能证明其主张的损失情况，就应当承担不利的后果。综上所述，一审法院的判决认定事实清楚、依据充分，请求驳回上诉人的上诉请求、维持原判。庭审中，双方当事人围绕着上诉人徐华富提出的赔偿请求是否符合法律规定的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在侵犯人身权、财产权情形的，受害人有申请行政赔偿的权利。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，涉案的台州市椒江农场华夫米面厂的厂房未经合法审批建造，不具有合法性，上诉人要求被上诉人赔偿因强制拆除其厂房造成的损失，缺乏法律依据。上诉人主张华夫米面厂的机器设备的损失赔偿请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。现上诉人提供的现场照片以及相关设备影印件、物品损失清单等，并不能证明物品设备在拆除过程中受到损害，尤其是影印件未能提供原件核对，且即便本案被上诉人应当承担举证责任，上诉人亦应就其损失提供初步的证据，从上诉人提供的上述证据材料尤其是华夫米面厂被强拆后的照片尚无法证明其声称的机器设备在拆除过程中受到损害的事实。故上诉人的该项主张亦缺乏事实依据。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。被上诉人的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年七月十四日书 记 员  徐一菁