河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沧行终字第13号
上诉人（原审原告）刘焕春，男，1943年11月25日出生，汉族，农民，住沧县。
委托代理人徐伟，河北冀港律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沧县人民政府。
法定代表人毛长军，县长。
委托代理人巩连邦，沧县国土资源局主任科员。
委托代理人尹瑞华，河北苍天律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）王喜周（又名王喜州），男，1971年8月5日出生，汉族，农民，住沧县。
委托代理人李强，河北铭鉴律师事务所律师。
上诉人刘焕春因土地行政处理一案，不服沧县人民法院（2013）沧行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘焕春及其委托代理人徐伟、被上诉人沧县人民政府的委托代理人巩连邦、尹瑞华、被上诉人王喜周的委托代理人李强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告和第三人均系沧县李天木乡村民，原告于1999年10月28日承包其房前土地4.5亩，东至操场，西至坑，南至铁路，北至房，并领取了编号为080802040的土地承包经营权证书。2003年2月14日原告与第三人签订土地转包合同书一份，双方约定原告愿将自己承包权转包给第三人王喜周等人合伙的沧县皂坡机械配件厂，承包期限从2003年2月14日至土地承包期终止即2028年12月31日终止，承包总金额4万元（后第三人分两次给付原告）。同时约定第三人如果把承包地通过土地部门盖成厂房、往西垫坑或走伙巷，原告不得刁难、不得干预。合同签订后，双方如约履行。2003年3月第三人投资建民用机械厂，便以非耕地4.33亩申请乡、镇、村建设用地，2003年4月11日经沧县国土资源局报被告审批同意后占用沧县李天木乡皂坡村村内建设用地4.33亩，用地期限10年，即沧政占（2003）第130号乡、镇、村建设用地批准书。
因第三人申请乡、镇、村建设用地申请书［沧政占（2003）第130号］中申请使用土地的类别为非耕地，原告认为，被告在没有严格审查土地用途及办理农用地转用批准的前提下，将原告的承包地以非耕地的性质批准给第三人建设厂房，此行政批准行为违法。为此，原告刘焕春于2010年3月10日对被告沧县人民政府及第三人向我院提起行政诉讼，要求撤销沧政占（2003）第130号乡、镇、村建设用地批准。此案经我院审理作出（2010）沧行初字第6号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求，后原告不服上诉至沧州市中级人民法院，沧州市中级人民法院经审理作出（2010）沧行终字第98号行政裁定书，认为一审法院判决驳回原告的诉讼请求不当，遂裁定撤销原判，并因刘焕春的起诉超过法定起诉期限，裁定驳回刘焕春的起诉。
2011年1月25日，原告刘焕春向沧县国土资源局提出申请，要求确认沧政占（2003）第130号乡、镇、村建设用地批准土地为农用地、被申请人（王喜周）不享有建设用地使用权，提交了权属争议申请。同年5月30日，被告沧县人民政府作出不予受理决定书。原告对该决定不服，向沧州市中级人民法院提起行政诉讼，沧州市中级人民法院指定沧州市新华区人民法院审理本案。2012年8月22日新华区人民法院作出判决，撤销了被告作出的不予受理决定书。后沧县人民政府于2013年4月8日作出沧土决字（2013）第1号土地权属争议处理决定书，内容为：王喜周申请批准土地在该村村庄建设用地范围内，并非农用地；王喜周经沧县人民政府批准取得的集体建设用地使用权，法律依据充分，被申请人享有集体建设用地使用权。原告不服该决定，遂向沧州市人民政府提起行政复议，请求变更《决定书》确定的土地性质。沧州市人民政府认为第三人在本案争议土地上建设厂房的行为经其所在村委会、乡政府、沧县国土部门及被申请人批准，手续齐全。2013年7月15日沧州市人民政府作出维持《决定书》的复议结论。2013年9月26日原告向沧州市中级人民法院起诉，要求撤销沧土决字（2013）第1号土地权属争议处理决定书，判决被告重新处理原告与第三人土地权属争议。2013年9月2日沧州市中级人民法院作出（2013）沧行辖字第19号裁定，将本案移交我院审理。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十条和《河北省土地管理条例》第四十九条“乡镇企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用农民集体所有土地，在村庄和集镇建设用地区内的，其供地方案由市、县人民政府批准；在村庄和集镇建设用地区外的，由省人民政府批准。”土地利用现状图是用来表示土地权属性质、土地利用类型、土地利用特点及地形性质的综合性专题地图。被告沧县人民政府依据县国土部门档案材料《沧县土地利用总体规划图》来确定第三人王喜周申请的用地性质为建设用地并无不当；第三人在本案争议的土地上建设厂房的行为，经过了其所在村委会、乡政府、沧县国土部门的同意和核实，最后经沧县人民政府批准，手续齐全，程序合法。另查明，该争议土地原告与第三人签订了转包协议，并实际履行。所以，沧县人民政府作出的土地权属争议处理决定书事实清楚，程序合法，应予以支持。
原告对沧县人民政府作出的土地权属争议处理决定书和沧州市人民政府的行政复议决定书不服，提起行政诉讼，属于对具体行政行为即土地权属争议处理决定不服，与2010年时原告要求撤销土地使用证不是同一行政行为，所以不属于一事再理。对被告和第三人辩称原告的起诉违反了一事不再理原则的理由，应不予支持。
被告和第三人均辩称原告超过了起诉期限，本院认为，2013年7月18日原告收到沧州市人民政府作出的行政复议决定书，后向沧州市中级人民法院提起行政诉讼，2013年9月2日沧州市中级人民法院作出裁定书，裁定“本案移交沧县人民法院审理”，该裁定书载明的时间不能确定就是原告提起诉讼的时间，被告和第三人均没有提供证据证明原告提起诉讼超过了起诉期限，故对被告和第三人的主张应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持被告沧县人民政府于2013年4月8日作出的沧土决字（2013）第1号《土地权属争议处理决定书》。
刘焕春不服原审判决，向本院提起上诉，主要上诉理由是：一、涉案土地为农用地。上诉人所持《土地承包经营权证书》为1999年10月30日由沧县人民政府核发，涉案土地为农用地。二、被上诉人以《沧县土地利用总体规划图》确认涉案土地为建设用地是违法的。按照《土地管理法》第四十四条第三款之规定，为实施《沧县土地利用总体规划图》将农用地转为建设用地，也应按土地利用年度计划分批次由河北省人民政府批准。在被上诉人沧县人民政府在未取得河北省人民政府批准之前，无权作出沧政占（2013）第130号批准意见。综上，一审判决认定本案所涉土地为建设用地，并据此维持《土地权属争议处理决定书》属事实不清、证据不足，在认定错误事实的基础上适用法律错误。请求撤销一审判决，改判被上诉人重新作出处理决定。
被上诉人沧县人民政府辩称，一、土地利用现状图是用来表示土地权属性质、土地利用类型、土地利用特点及地形性质的综合性专题地图，它是沧县范围内土地利用总体规划的一种表现形式，而县政府为第三人王喜周批准的该宗地属于村范围内的建设用地，因此为王喜周办理建设用地使用权手续时无需再办理农用地转用手续。二、第三人王喜周申请的建设用地是在本人申请、经所在村委会、乡人民政府同意及沧县国土资源局勘测核实后，报经沧县人民政府批准，手续齐全、程序合法，符合法律规定。三、上诉人刘焕春第一次提起诉讼至今，就一直认为本案所争讼的土地性质应为农用地而非建设用地，在被一、二审法院相继驳回后，又基于同一事实和同一案由再次提起诉讼，这有悖于一事不再理原则。并且对于土地性质的确认也不属于沧县人民政府的具体行政行为，具有不可诉性，同时上诉人的起诉早已超过了法定的起诉期限，应依法予以驳回。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
被上诉人王喜周辩称，同意沧县政府的答辩意见。另外：一、上诉人在本案中不是适格原告，上诉人与本案的涉案土地不存在利害关系，即沧县人民政府作出的具体行政行为与其没有利害关系。2003年2月14日上诉人已将涉案土地的使用权转包给第三人，双方签订相关协议，合同双方当事人按约履行，上诉人将涉案土地使用权转给第三人，第三人交付了相应的承包费。二、上诉人作为原审原告对本案起诉的时间是2013年，本案的被上诉人沧县人民政府作出具体行政行为将涉案土地手续颁发给王喜周是2003年，沧县政府作出具体行政行为到上诉人起诉时隔十年，根据行政诉讼法司法解释第41条，已超过起诉期限。依据在原审中第三人提交的沧县李天木乡皂坡村委会出具的证明，上诉人2003年就知道沧县人民政府作出具体行政行为。三、上诉人在上诉状引用法律错误，本案作出具体行政行为是2003年，上诉人引用物权法，物权法生效在2007年10月1日，无溯及力。
在法定的举证期限内，沧县人民政府向原审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、王喜周的建设用地申请书。证明由沧县政府批准的该宗建设用地按程序首先由本人申请。2、建设用地审批卡［沧政占（2003）第130号］，明确载明该宗土地属于建设用地，属于该村规划内，与村委会达成占地协议，经沧县国土局审核后由县政府批准，批准时间2003年4月11日。3、2003年3月30日皂坡村委会与王喜周开办的机械厂签订的占地协议。4、沧县皂坡王喜周机械厂地理位置图，根据沧县土地规划誊下来的，明确表明本案诉争土地位于皂坡村内，土地编号为0801521，根据沧县土地规划，该宗土地属于村建设用地。5、沧县人民政府（2013）第1号土地权属争议处理决定书。6、沧州市人民政府行政复议决定书，刘焕春对沧县政府的土地处理决定书不服，向市政府提出复议，市政府作出维持的复议决定。7、沧县人民法院（2010）沧行初字第6号行政判决书。8、沧州市中级人民法院（2010）沧行终字第98号行政裁定书。证据7-8两份司法文书证明上诉人的案件超过法定的起诉期限，被法院驳回起诉。关于程序方面，完全按照土地管理法规定的程序为王喜周颁发建设用地使用证。适用法律法规：土地管理法第59、第60条，河北省土地管理条例第49条。关于土地性质和类别，有“521”的规划图，在相关资料中土地利用现状和分类明确载明“521”指农村建设用地。因此县政府为王喜周批准的建设用地在调查表和地图均载明为“521”。
沧县人民政府在二审审理中提供了：国土局存档的土地利用现状外业调查记载表，据档案记载的时间为2010年6月18日，证明位于沧县皂坡村的“521”地块属于建设用地。
刘焕春对以上证据的质证意见是：证据1，不能确定该宗土地为建设用地，被上诉人县政府批准违法。证据2，不能证实该宗土地为建设用地。证据3，协议应认定为无效，刘焕春是合法的承包经营权人，对于土地的使用权应由上诉人行使，因此村委会和王喜周签订的占地协议无效。证据4，属于规划类用途，上诉人在上诉状及一审庭审中均说明规划不能代表土地的真实用途，因此证据4也不能证明涉案土地为建设用地。证据6，上诉人已提出起诉，复议决定已丧失法律效力。证据7-8，与本案上诉人要求撤销土地权属争议处理决定书没有关联性。被上诉人适用法律错误。本案涉及土地为农用地，被上诉人未依照土地管理法第44条第3款，报经河北省人民政府批准，将土地用途转为建设用地后再批准第三人使用。处理决定适用的法律法规是建立在被上诉人认为该宗土地为建设用地的基础上，因此，上诉人认为处理决定适用法律错误。关于土地利用现状外业调查记载表，被上诉人在一审及作出处理决定时均未提交，因此不能作为证明被上诉人具体行政行为合法的证据使用。
王喜周的质证意见是：同意县政府的举证，认可县政府的意见。
刘焕春向原审法院提供了如下证据：1999年10月30日沧县人民政府向上诉人颁发的土地承包经营权证书，编号为080802040。证明该宗土地为农用地，承包期限自1999年10月28日至2028年12月31日。
沧县人民政府对以上证据的质证意见是：真实性无异议，但双方诉争的土地在1990年被确认为村建设用地，时间在承包经营权证之前。该承包证书不能证明该宗土地为农用地，确定土地性质以土地规划和土地档案为准，土地以批准的性质为准。且上诉人和第三人诉争的土地在沧县政府批准为建设用地时签订了流转协议，第三人向上诉人支付了费用。
王喜周的质证意见是：同意县政府的意见。
王喜周向原审法院提供了如下证据：1、2003年2月14日刘焕春和王喜周签订的转包合同一份，主要内容是：刘焕春自愿将他4.33亩土地承包权转包给王喜周的机械厂，承包期限自2003年2月14日至2028年12月31日止，承包金额4万元，王喜周把承包地通过土地部门盖成厂房，往西垫坑或走伙巷，刘焕春不得刁难，不得干预。以上内容体现了刘焕春将诉争土地转包给王喜周。2、2003年2月14日王喜周向刘焕春支付承包费2万元的收据、2004年2月14日王喜周再次向刘焕春支付2万元承包费收据。证明王喜周将承包费向刘焕春付清。3、刘焕春将土地承包合同证书交付给王喜周。土地承包合同证书编号为080802040，1999年10月30日颁发的。4、沧县李天木乡皂坡村委会出具的证明一份。证明涉案土地由刘焕春转包给王喜周，在村委会备案。以上证据证实对涉案土地刘焕春不再享有承包经营权，刘焕春对诉争土地不再有利害关系，刘焕春对诉讼标的没有提起行政诉讼的资格。5、李天木工商分局的证明一份。内容是：沧县皂坡村机械配件厂又名沧县皂坡民用机械厂、李天木皂坡王喜周（州）机械配件厂，负责人王喜周（州）。6、王喜周与李天木乡皂坡村委会占地协议，时间2003年3月30日，是在证据1之后。7、建设用地申请书一份。8、地理位置图，证明王喜周建厂的位置属于建设用地。9、厂区平面图一份。证明王喜周厂区所在的位置。10、皂坡村委会出具的证明，证实沧县政府2003年给王喜周颁发用地手续时，刘焕春对沧县政府作出的具体行政行为当时就知晓。证据6-9同县政府提交的证据相同。
刘焕春对以上证据的质证意见是：证据1，真实性无异议，该证据证实本案涉及土地在转包时处于耕种状态，上诉人与王喜周按农用地转包的形式签订协议。证据2无异议。证据3无异议，可证明皂坡村与上诉人签订的承包合同，证实涉案土地为农用地。证据4真实性有异议，上诉人并未到皂坡村办理土地流转备案手续，皂坡村委会单方出具的证明不具有真实性。以上四份证据，王喜周主张刘焕春无利害关系，不属于适格原告，对此上诉人认为，上诉人与第三人达成转包协议，但并不代表上诉人不享有土地承包经营权，依据土地承包法的相关规定，农用地流转，承包经营权人与发包人之间的承包关系不能改变，因此上诉人享有该宗土地承包经营权，是适格的诉讼主体。证据5无异议，但与本案无关联性。证据6-9与刚才的质证意见相同。对于地理位置图，我们在一审看到的是1989年的地理位置图、土地利用现状详查图，上诉人认为县政府向上诉人颁发的土地承包经营权证书在1999年10月30日，被上诉人制作的详查图在1989年，县政府对同宗土地的用途确认应依据在后的行政行为，即以土地承包经营权证书确定为农用地。证据10，无真实性，上诉人未到村委会看见过批准书，同时，当时的村委会成员早已不再担任职务，现任村委会成员在没有书面证明及记载的前提下出具的证明不真实。
沧县人民政府对以上证据的质证意见是：同意第三人的意见，认可第三人的证据。
经审理查明，二审查明的事实与原审查明一致。
另查明，沧县人民政府在法定的举证期限内未向原审法院提交《土地权属争议调查处理办法》中规定的县国土资源行政主管部门应当向其报送的调查处理意见。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第二十七条规定：调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第二十九条规定：调查处理意见应当包括以下内容：（一）当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务；（二）争议的事实、理由和要求；（三）认定的事实和适用的法律、法规等依据；（四）拟定的处理结论。第三十条第一款规定：国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。在本案中，沧县人民政府未提供县国土资源行政主管部门向其报送的调查处理意见，应当认定被诉具体行政行为没有该方面相应的证据，据此沧县人民政府作出的土地权属争议处理决定违反法定程序。
原审判决维持被诉具体行政行为属认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销沧县人民法院（2013）沧行初字第8号行政判决；
二、撤销沧县人民政府于2013年4月8日作出沧土决字（2013）第1号土地权属争议处理决定的具体行政行为；
三、由沧县人民政府重新作出具体行政行为。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元由沧县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张春明
代理审判员 赵书裙
代理审判员 刘俊蓉
二〇一四年三月二十五日
书 记 员 兰明慧