四川省眉山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川14行终16号
上诉人（原审原告）胡玉全，男。
委托代理人李强，四川晨旭律师事务所律师（特别授权）。
被上诉人（原审被告）眉山市东坡区松江镇人民政府。
法定代表人周钟，镇长。
委托代理人吴治江，四川孟鸣律师事务所律师（一般授权）。
上诉人胡玉全与被上诉人眉山市东坡区松江镇人民政府（以下简称松江镇政府）乡政府行政给付一案，不服四川省眉山市东坡区人民法院（2015）眉东行初字第70号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月20日公开开庭对本案进行了审理，上诉人胡玉全及其委托代理人李强、被上诉人松江镇政府的负责人王利聪及委托代理人吴治江等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明，原告胡玉全系眉山市东坡区松江镇正街居民。从1979年至今，原告因文革期间“大同党”之事频繁向各级政府和信访部门上访，一定程度上扰乱了到访单位的工作秩序。被告为实现原告息访的行政管理目的，会同丁塘村村委会与原告于2008年4月11日签订了一份《协议书》，该《协议书》的主要内容为：“……对胡玉全从2008年1月1日起每月的低保和政府各类补助实行定量包干，即每月总量不超过430元。其中，低保部分按月以卡支付，剩余部分每半年由村支书到镇政府代领发放；胡玉全本人将作出书面承诺，……，不再以任何理由到各级政府、信访部门上访，若违背协议书内容，均属无理上访，将按照《信访条例》及相关法律、法规进行处罚，同时取消胡玉全低保及政府给予胡玉全的所有困难补助……”。协议签订后，被告向原告一次性发放过半年困难补助，后原告发现每月除低保外款额为250元，原告遂以被告违约每月少发放30元补助为由向各级政府上访反映，同时要求解决其“大同党”之事。被告遂停止向原告发放困难补助。后原告胡玉全因故被劳动教养一年，被告从2009年9月至2011年4月停止向原告发放低保，2011年5月至2012年12月，被告向原告按月发放低保，其后2013年1月至2014年7月停发，后于2014年8月向原告发放民政补助款780元。2014年10月20日，应被告的核查要求，原告居住地丁塘村村委出具《对胡玉全家庭经济收入的回函》，该函呈报了胡玉全家庭住房为100平方米的砖混结构，两个儿子均在外务工，收入稳定，家有2.8亩承包地，生活基本小康。另根据证人当庭证言及原告当庭陈述，原告家中有三轮车、空调、冰箱等物件。2014年11月15日，被告向眉山市东坡区民政局报送《眉山市东坡区城镇居民停止领取最低生活保障金备案表》（以下简称《备案表》），该表第二行载明胡玉全因脱贫而停发最低生活保障金。2014年12月17日，眉山市东坡区民政局作出眉东民政[2014]222号《关于停止和调整城市低保救助人员的通知》（以下简称《低保停调通知》），对松江镇享受城市低保对象进行了变动，该通知决定，原告胡玉全从2015年1月1日起停止享受城市低保。至此，原告的低保领取资格被明确停止。2015年8月17日，原告诉至法院，要求判决被告向其给付最低生活保障金每月150元（2009年9月至2015年7月，共71个月）、困难补助每月280元（2008年7月至2015年7月，共85个月），并由被告承担诉讼费。
一审经审理认为，《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）第四条第二款、第十条第二款、《最低生活保障审核审批办法（试行）》（以下简称《试行办法》）第二条、第三十二条第一款规定及被告松江镇政府职能，被告作为其辖区范围内城市居民最低生活保障工作的管理审批机关，其有权力、亦有义务对其辖区范围内的低保户进行审批管理和复核审查，并按照动态管理的方式作出相应的变动。故本案中，被告具有对原告最低生活保障金管理审核和调整的职责。根据《条例》第十五条规定，并未禁止原告就停发低保决定直接提起行政诉讼，而是赋予当事人可以选择先行行政复议的权利。因此，对停发低保的决定不服提起行政诉讼，不属于法律规定应当复议前置的情形，被告辩称“原告未依法申请行政复议，应予驳回起诉”的理由不能成立，本院依法不予支持。此外，胡玉全关于本案的起诉亦未超过起诉期限。
本案争议焦点在于：被告停止向原告发放困难补助和最低生活保障金的行政行为是否合法。
关于本案争议焦点“被告停止向原告发放困难补助是否合法”的问题。依据现行有效的规范性文件，《四川省人民政府办公厅关于建立健全城乡困难群众临时生活救助制度的意见》中关于救助范围和标准申请、审核和审批程序的规定，《眉山市城乡困难群众临时生活救助制度实施办法》第七条第六项、第八条和《眉山市东坡区城乡困难群众临时生活救助制度实施办法》第七条第六项、第八条的规定，困难救助以“一年一次，一次一申请”为原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定，本案中，原告胡玉全应就其曾提出困难补助申请进行举证，否则将承担举证不能的法律后果。但是，审理中原告陈述及其提交证据并不能证明其具有提交申请的事实；同时，庭审查明原告在领取第一次困难补助后，并未向相关部门提出再次领取困难补助的书面申请，也不能证明其仍具备领取困难补助的条件。因此，被告在原告未再次提出困难补助申请的情况下，停止向原告发放困难补助于法有据、符合规定，原告要求被告向其发放困难补助的理由不能成立，该院不予支持。
关于本案争议焦点“被告停止向原告发放最低生活保障金是否合法”的问题。停发原告最低生活保障金作为一项对原告权益有重大影响的行政行为，应严格按照法定程序，充分保障原告的权利。按照《条例》第七条第二款、《试行办法》第十九条第（四）项之规定，管理审批机关可以通过信函索证的方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。《试行办法》第三十二条规定:“……乡镇人民政府（街道办事处）应当根据低保家庭成员和其家庭经济状况的变化情况进行分类复核，并根据复核情况及时报请县级人民政府民政部门办理低保金停发、减发或者增发手续。”被告松江镇政府于2014年以信函索证的形式向原告所在村组核查原告的家庭经济情况，查实评议之后，向东坡区民政局报送《备案表》,报请原告胡玉全低保停办手续，后依照东坡区民政局于2014年12月17日作出的《低保停调通知》的审核决定，停止向原告胡玉全发放最低生活保障金，该次审核报批手续合法。但是，据庭审查明，被告早在2009年9月即停止向原告发放最低生活保障金，2011年5月恢复发放，后于2013年1月又停止发放，然而被告在2014年才进行了停止向原告发放最低生活保障金的报批手续。东坡区民政局眉东民政[2014]222号文件《低保停调通知》明文载明：“上述停止和调整人员从2015年1月1日起执行”，故原告胡玉全在2015年之前仍应享受最低生活保障金，被告松江镇政府在2015年1月前停止向原告发放最低生活保障金不合法，应予纠正，被告应向原告胡玉全补发2009年9月至2011年4月，2013年1月至2014年7月，2014年9月至12月的最低生活保障金。
综上，被告停发原告最低生活保障金和困难补助基本事实清楚、基本证据充分。被告停发原告的困难补助符合规定，予以支持；但停发原告最低生活保障金的停发程序和具体停发时间、数额等不符合法律规定，应当予以纠正并向原告补发。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条之规定，判决：一、被告眉山市东坡区松江镇人民政府于该判决生效之日起三十日内向原告胡玉全补充发放2009年9月至2011年4月，2013年1月至2014年7月，2014年9月至12月相应数额的最低生活保障金；二、驳回原告胡玉全的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告胡玉全负担20元，被告眉山市东坡区松江镇人民政府负担30元。
胡玉全不服一审判决，向本院上诉称，一审认定事实不清，对部分事实未查明；其与被上诉人于2008年4月11日签订《协议书》后，被上诉人仅给付了上诉人从2008年5月至2009年8月的生活补助费，以及2008年5月、6月的困难补助费，上诉人多次找被上诉人要求其按协议履行给付义务，但被上诉人以各种理由拒绝履行协议，被上诉人首先违约，上诉人是迫不得已才去上访，而一审法院未查明是谁违约在先。2009年7月31日，上诉人被强制送到眉山市劳教所劳动教养一年，一审法院未查明该事实，驳回上诉人要求被上诉人赔偿人身损害精神抚慰金的请求错误。被上诉人在一审中提供的第七组证据和证人证言不能作为证据使用，一审法院对该证据进行确认是错误的。请求撤销原判，改判恢复上诉人的低保待遇；改判被上诉人向上诉人给付2009年9月至2011年5月的低保生活补助费4000元（每月200元）；被上诉人向上诉人给付2013年2月至今（每月270元）的低保生活补助费7540元（扣除已支付的830元）；被上诉人向上诉人给付2008年7月至今的困难补助费（每月280元）共计22080元；被上诉人赔偿上诉人的人身损害精神抚慰金50000元；被上诉人补偿上诉人的上访车船费10000元。
被上诉人松江镇政府辩称，被上诉人已经依约定足额发放，只是上诉人以少发为由，继续要求解决“大同党”事宜，对双方协议构成根本违约，所以被上诉人依照约定进行了停发。强制劳教与本案无关联，强制劳教主体并非被上诉人。证人证言在一审判决已经说明，证人是以知晓的事宜进行如实陈述，并且与其他证据可以印证，所以一审作为证据使用是正确的。上诉人申请低保的理由不成立，被上诉人为了上诉人息访才考虑其特殊困难，为其办理了低保，但上诉人因继续上访造成根本违约。虽然民政府部门已将低保款支付给了被上诉人，被上诉人根据行政管理职责有权暂时不支付。上诉人构成根本违约后，被上诉人不应继续履行该协议，低保待遇是依据国家政策不是乡政府能决定的，胡玉全已不符合享受低保的条件，故不应继续履行该协议。停止发放低保待遇的依据是东坡区民政局的（2014）222号文件，东坡区民政局是发放低保的行政审批机关，停止发放胡玉全低保待遇是东坡区民政局的该行政决定所致。根据东坡区民政局作出（2014）222号文件的规定，自2015年1月1日起被上诉人已不应再履行该协议。请求驳回上诉，维持原判。
在二审中，各方当事人向一审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，经开庭审理，本院对证据的认证、采信理由以及对事实的认定与原审法院一致。
本院认为，本案二审的争议焦点为：松江镇政府是否应按照2008年4月11日与胡玉全签订的《协议》履行行政给付的义务。
根据《城市居民最低生活保障条例》第四条第二款、第十条第二款和《最低生活保障审核审批办法（试行）》第二条、第三十二条第一款的规定，被上诉人松江镇政府作为本辖区范围内城市居民最低生活保障工作的管理审批机关，其具有对本辖区范围内的低保户进行审批管理和复核审查，并按照动态管理的方式作出相应变动的法定职权。本案中，胡玉全提出的诉讼请求为：要求判决被告松江镇政府向其给付最低生活保障金每月150元（2009年9月至2015年7月，共71个月）、困难补助每月280元（2008年7月至2015年7月，共85个月）。根据本院查明的事实，本案是因松江镇政府于2008年4月11日与胡玉全签订行政协议产生的原告诉权，胡玉全根据该行政协议的约定，申请松江镇政府依法履行支付最低生活保障待遇和困难补助金。松江镇政府在2009年9月即停止向胡玉全发放最低生活保障金，2011年5月恢复发放，后于2013年1月又停止发放；2014年10月20日，应松江镇政府的核查要求，胡玉全居住地丁塘村村委出具了《对胡玉全家庭经济收入的回函》，该函呈报了“胡玉全家庭住房为100平方米的砖混结构，两个儿子均在外务工，收入稳定，家有2.8亩承包地，生活基本小康”的事实。2014年11月15日，松江镇政府向眉山市东坡区民政局报送了《眉山市东坡区城镇居民停止领取最低生活保障金备案表》，该表第二行载明胡玉全因脱贫而停发最低生活保障金。2014年12月17日，眉山市东坡区民政局作出眉东民政[2014]222号《关于停止和调整城市低保救助人员的通知》，对松江镇享受城市低保对象进行了变动，该通知决定，胡玉全从2015年1月1日起停止享受城市低保。一审根据眉山市东坡区民政局作出眉东民政[2014]222号《关于停止和调整城市低保救助人员的通知》的行政决定，认定胡玉全在2015年1月1日之前仍应享受城市最低生活保障待遇，认定松江镇政府在2015年1月1日前停止向胡玉全发放最低生活保障金不合法，因此，一审判决松江镇政府向胡玉全补充发放2009年9月至2011年4月，2013年1月至2014年7月，2014年9月至12月相应数额的最低生活保障金是正确的。
关于松江镇政府是否应根据于2008年4月11日与胡玉全签订行政协议的约定，向胡玉全支付困难补助金。《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）第四条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担。”第五条规定：“县级以上人民政府应当将社会救助纳入国民经济和社会发展规划，建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制，完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。社会救助资金实行专项管理，分账核算，专款专用，任何单位或者个人不得挤占挪用。社会救助资金的支付，按照财政国库管理的有关规定执行。”第五十八条第一款规定：“申请或者已获得社会救助的家庭，应当按照规定如实申报家庭收入状况、财产状况。”第六十条规定：“申请社会救助，应当按照本办法的规定提出；申请人难以确定社会救助管理部门的，可以先向社会救助经办机构或者县级人民政府民政部门求助。社会救助经办机构或者县级人民政府民政部门接到求助后，应当及时办理或者转交其他社会救助管理部门办理。乡镇人民政府、街道办事处应当建立统一受理社会救助申请的窗口，及时受理、转办申请事项。”第七十条规定：“本办法自2014年5月1日起施行。”根据上述规定,《社会救助暂行办法》自2014年5月1日起施行后，申请社会救助，应当按照该办法的规定提出；申请或者已获得社会救助的家庭，应当按照规定如实申报家庭收入状况、财产状况。本案中，松江镇政府为实现行政管理目标，在法定职责范围内，于2008年4月11日与胡玉全签订《协议》，约定“对胡玉全从2008年1月1日起每月的低保和政府各类困难补助实行定量包干，即每月总量不超过430元。其中，低保部分按月以卡支付，剩余部分每半年由村支书到镇政府代领发放”的内容没有违反法律、法规的禁止性规定。签订协议后，松江镇政府向胡玉全一次性发放过半年困难补助，后胡玉全发现每月领取低保150元之外的其他补助款只有250元，而协议约定的低保和各类困难补助是每月总量不超过430元，其认为松江镇政府每月少发放了30元的补助，胡玉全为此找松江镇政府按协议约定补发，未果，胡玉全以松江镇政府违约为由向各级政府上访反映，同时要求解决其“大同党”之事。本院认为，胡玉全上访并非无故上访，因此，松江镇政府于2008年7月停止向胡玉全发放困难补助不当，松江镇政府应从2008年7月起每月向胡玉全发放困难补助金至2015年4月（《社会救助暂行办法》施行前）。《社会救助暂行办法》自2014年5月1日起施行后，胡玉全如需申请社会救助，应当按照该办法的规定提出申请。一审根据《四川省人民政府办公厅关于建立健全城乡困难群众临时生活救助制度的意见》的相关规定和《眉山市城乡困难群众临时生活救助制度实施办法》第七条第六项、《眉山市东坡区城乡困难群众临时生活救助制度实施办法》第七条第六项、第八条的规定，认定“胡玉全在领取第一次困难补助后，并未向相关部门提出再次领取困难补助的书面申请，松江镇政府在胡玉全未再次提出困难补助申请的情况下，停止向胡玉全发放困难补助符合规定”的理由，不符合上述行政法规的规定，因此，一审判决驳回胡玉全要求松江镇政府向其发放困难补助金的诉讼请求，属适用法律不当，本院应予纠正。松江镇政府应根据该行政协议的约定，从2008年7月至2014年4月，每月向胡玉全发放困难补助金（每月发放金额的计算标准为：430元/每月-
最低生活保障金/每月）。
关于胡玉全提出“被上诉人赔偿上诉人的人身损害精神抚慰金50000元；被上诉人补偿上诉人的上访车船费10000元”的上诉请求，因其在一审中未提出该请求事项，故不属于二审审查的范围。
综上所述，松江镇政府应按照2008年4月11日与胡玉全签订的《协议》，履行给付困难补助金的义务至2014年4月，履行给付最低生活保障金的义务至2014年12月。一审认定事实部分有误，本院应予纠正。上诉人胡玉全提出的上诉理由部分成立，对有理部分予以支持，无理部分不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十三条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条之规定，判决如下：
一、维持眉山市东坡区人民法院（2015）眉东行初字第70号行政判决第一项，即被告眉山市东坡区松江镇人民政府于该判决生效之日起三十日内向原告胡玉全补充发放2009年9月至2011年4月，2013年1月至2014年7月，2014年9月至12月相应数额的最低生活保障金；
二、撤销眉山市东坡区人民法院（2015）眉东行初字第70号行政判决第二项，即驳回原告胡玉全的其他诉讼请求；
三、眉山市东坡区松江镇人民政府于本判决生效之日起三十日内，向胡玉全补充发放2008年7月至2014年4月的困难补助金（每月发放金额为：430元/每月-
最低生活保障金/每月）；
四、驳回胡玉全的其他诉讼请求。
本案一审、二审案件受理费各50元，均由眉山市东坡区松江镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高 莉
审 判 员 钟 成
代理审判员 王 曦
二〇一六年五月十三日
书 记 员 李晓洁