浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙行终1373号
上诉人（原审第三人）张竹明，男，1949年11月8日出生，汉族，住浦江县。
委托代理人张道安，男，1976年12月14日出生，汉族，住湖州市吴兴区。系上诉人之子。
委托代理人潘诚伟，浙江东方绿洲（长兴）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）张有谓，男，1943年10月31日出生，汉族，住浦江县。
委托代理人朱芳，浙江金奥律师事务所律师。
原审被告浦江县人民政府，住所地浦江县浦阳街道人民东路38号。
法定代表人丁政，县长。
委托代理人傅国方，浦江县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人陈国松，浙江仙华律师事务所律师。
张有谓诉浦江县人民政府（以下简称浦江县政府）土地行政登记一案，金华市中级人民法院于2016年11月8日作出（2016）浙07行初123号行政判决。张竹明不服，向本院提出上诉。本院于2016年12月7日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年2月24日公开开庭审理了本案。上诉人张竹明及其委托代理人张道安、潘诚伟，被上诉人张有谓及其委托代理人朱芳，原审被告浦江县政府的副县长戴翀及委托代理人傅国方、陈国松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：经张竹明申请，并提供浦字第65880号土地房产所有证作为权属依据，浦江县政府于1998年5月作出浦集用（1998）第0112-478号集体土地使用权证，将位于浦阳镇平安办事处平一村的一处38.7平方米集体土地的使用权登记在张竹明名下。另查明，张有谓的父亲张永烈于1951年取得浦字第65913号土地房产所有证，该证上载明有楼房七间，其中一间房屋与张竹明持有的浦字第65880号土地房产所有证上的房屋系同一间房屋。张永烈生育子女六人，分别为张有调、张有谓、张竹英、张汝青、张梅生、张梅亭。张永烈于1958年去世，除张有谓外其他子女均已表示放弃对张永烈遗产的继承。
原审法院认为，原告张有谓于2016年4月8日向本院提起诉讼，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，未超过二年的法定起诉期限。被告浦江县政府认为张有谓已超过起诉期限的理由不足。浦江县政府颁发浦集用（1998）第0112-478号集体土地使用权证的权属依据为浦字第65880号土地房产所有证。但浦字第65880号土地房产所有证所登记的涉案房屋亦重复登记在张永烈名下的浦字第65913号土地房产所有证上。浦江县政府未理清重复登记的缘由，仅依据浦字第65880号土地房产所有证即将涉案土地登记在张竹明名下，事实不清，证据不足。浦江县政府所提交的土地使用权登记审批表中，缺乏最终审批机关的审批意见及签章，审批程序违法。且该审批表中经办人意见及初审意见均在1998年5月10日作出，早于地籍调查界址确认表中记载的地籍调查时间，违反了《国家土地管理局土地登记规则》第十四条第一款的规定。综上，浦江县政府颁发浦集用（1998）第0112-478号集体土地使用权证证据不足且程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定判决撤销被告浦江县政府于1998年5月向第三人张竹明颁发的浦集用（1998）第0112-478号集体土地使用权证。
张竹明上诉称：一、上诉人是本案争议土地房产的合法使用权人和所有权人，而被上诉人非该土地房屋的行政相对人和利害关系人，不具有诉讼主体资格。（一）上诉人取得并享有本案的集体土地使用权。涉案房屋在土地改革后至今已有60多年之久，一直由上诉人家合法拥有，而且浦江县政府颁发给上诉人的浦字第65880号土地房产所有权证原件真实合法有效，不存在违法的情况。虽然浦江县政府依据浦字第65880号土地房产所有证颁发的浦集用（1998）第0112-478号集体土地使用证在形式上有瑕疵，但该瑕疵与被上诉人无关。（二）被上诉人非本案的适格当事人。在上世纪50年代我国进行了土地改革，被上诉人所主张的涉及本案土地的7间房屋部分（含本案房屋）已经被依法没收，并进行了更正注销。被上诉人仅对其中3间房屋及土地享有权属，该事实已经浦江县政府在1983年12月15日作出的浦法（83）城民字第54号民事判决和原浙江省金华地区中级人民法院在1984年4月4日作出的金地法（84）民上字第26号民事判决中予以终审确认，判决被上诉人主张被没收房屋权属败诉。因此，被上诉人无权作为原告提起诉讼，否则是对原先土地改革政策的否定。（三）根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条的规定，凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。本案属于历史遗留的落实政策的房地产纠纷，不属于法院受理的范围，应当予以驳回。二、本案属于农民个人之间的土地争议，一审法院予以受理，程序违法，且对案件事实认定不清。（一）农民个人之间的土地房屋纠纷，应当先由乡级政府处理，对处理的决定不服的，才可以提起诉讼。根据《土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。被上诉人并未就本案的争议要求乡级人民政府处理，其直接提起诉讼，程序违法。（二）一审法院没有查清上诉人与被上诉人之间的相关土地权属。被上诉人没有提供合法有效的土地房产所有证，仅仅提供了一份从浦江档案馆调取的土地房产所有证存根，无法直接证明其是利害关系人。从浦江县人民法院和原金华地区中级人民法院作出的上述判决等资料反映的情况看，被上诉人的房产已经被没收且变更注销，这也表明被上诉人提供的存根反映内容不真实，一审法院认定涉案土地重复登记的情况不属实。（三）一审法院在涉案土地权属不明的情况下，撤销浦江县政府颁发给上诉人的被诉集体土地使用证，于法无据。请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
张有谓在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一、浦江县政府在本案中的土地登记行为是重复登记，程序违法，应予撤销。具体理由如下：（一）该房产、土地1951年已经登记在被上诉人父亲张永烈名下，而后未经历过任何变更和注销，1998年上诉人张竹明申请登记，浦江县政府进行了登记，是重复登记的行为。2、浦江县政府在办理上诉人的土地使用权证登记时未尽到审查义务，该登记应当予以撤销。一审判决书中也明确指出了事实和法律上的错误。被上诉人在一审证据质证中也提出了其他一些程序错误，一审判决书第7页也进行了相应的记录。张竹明仅凭有涂改痕迹的土地房产所有证就办理登记手续，而且涂改过的证件和浦字第65880号土地房产所有证在档案馆的记录是相冲突的，在这样的情况下，浦江县政府并没有要求申请人张竹明到档案馆开具校对无误的凭证，所以没有尽到审慎审查的义务，二、上诉人张竹明的上诉理由是不能成立的，具体说明如下：（一）本案涉及的登记行为侵犯了被上诉人的合法权利。依据《行政诉讼法》第二条，被上诉人张有谓是本案的适格主体，与本案有利害关系，有权提起诉讼。（二）上诉人张竹明并不如其所说“是本案涉及房屋的合法拥有者”，上诉人父亲土改后取得的房产是浦字第65880号土地房产所有证中没有涂改前的房屋，是另一处坐落于后四房的房屋，这一事实与档案馆存根中的房屋是一致的。上诉人一家1961年住入该房屋，张竹明的父亲张永宝当时担任平一大队的会计，平一村土改是在1951年左右，上诉人称其父亲在1961年土改后取得房屋不符合事实，且相互矛盾，上诉人在一审判决书中第6页中也提到了自己是1961年搬入该房屋居住。（三）浦江县人民法院1983年12月15日作出浦法（83）城民字第54号民事判决书和和金华中院作出的金地法（84）民上字第26号民事判决书中涉及的房产并不是本案相关房产，这两处房产是与另一当事人有争议，而且当时还涉及到典当行为。我们认为上诉人以其他案件的民事判决书证明自己享有产权本身也是不合适的。同时我们了解到当时以农业税产量分户清册为判决理由也是不妥当的，被上诉人张有谓也在考虑寻求其他的法律救济途径。（四）本案是土地行政登记案件，土地登记属于行政许可范畴，不适用前置程序。（五）假如本案争议房产，张永烈的房产登记有变更或者注销，档案馆也应当有相应的材料进行记录，而一审中被上诉人和上诉人均未提供相应的证据予以证明，而且上诉人也未提供自己持有的涂改过的土地房产所有证是合法凭证的依据，被上诉人家的土地房产所有证在文革时被烧毁，但档案馆的存根能够真实反映情况。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
浦江县政府答辩称：一、一审判决认定浦字第65913号、65880号土地房产所有证存在重复登记不符合事实。在浦江县人民法院作出的浦法（83）城民字第54号民事判决书和金华中院作出的金地法（84）民上字第26号民事判决书中，已经对张永烈的浦字第65913号土地房屋所有权证进行过司法审查，认为根据1953年编造的平安乡农业税土地产量分户清册，重复登记之房屋已予更正注销。而且张永烈及其子女手中并没有该土地房屋所有权证，张有谓仅能提供存根，而非所有权证，也可以印证该所有权证已被更正的事实。二、浦江县政府在土地登记过程中存在程序瑕疵，该瑕疵不足以否定登记行为的合法性，而且也跟张有谓无利害关系，张有谓无权对此提出异议。一审判决撤销张竹明的集体土地使用权证是错误的。请求二审法院依法撤销一审判决。
庭审中，各方当事人围绕浦江县政府于1998年5月向张竹明颁发浦集用（1998）第0112-478号集体土地使用证的行为是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
二审庭审中，上诉人张竹明提交了以其父亲张永宝为户主的《平安乡农业税土地产量分户清册》一份，该清册载明大厅后住宅楼屋一间，证明该争议的大厅后的楼屋一间当时已分配给张永宝户，张有谓与本案争议的房屋、土地没有利害关系，无权作为本案的诉讼主体。被上诉人张有谓表示对该份证据的真实性没有异议，但认为农业税土地产量分户清册不属于土地房产档案的范围，且该清册与档案馆保存的张永宝浦字第65880号土地房产所有证存根的记录相矛盾。原审被告浦江县政府表示对该份证据的真实性、合法性均没有异议。被上诉人张有谓提交了浦江县政府浦政办[1985]35号《关于原“浦师”遗留私房政策问题的处理意见》，该文件表明1985年政府对张永烈户另一间房屋给予了1000元补偿，证明被上诉人家的房屋不止金地法（84）民上字第26号民事判决书认定的三间。上诉人张竹明对该份证据的真实性没有异议，认为该证据所涉房屋系张永烈户浦字第65914号土地房产所有证存根上的房屋，与本案无关。
本院经审核认为，上诉人张竹明二审提交《平安乡农业税土地产量分户清册》，各方当事人对真实性没有异议，本院对该证据的真实性予以确认。该份农业税土地产量分户清册反映的是1953年的情况，表明当时涉案房屋已分配给张永宝户，与本案有关联，故本院对该证据予以采纳。对被上诉人张有谓提交的文件，该份文件载明自五十年代初张永烈户楼屋1间与其他户相关房屋一并“充作公用，原屋不能归还，只能作经济补偿，产权归国有”，可以证明文件所涉房屋虽原为张永烈户所有，但土改后该户不再享有所有权。况且该房屋并非涉案房屋，且该户原有楼屋8间土改时被没收5间保留3间的事实也已经生效判决确认，不属本案审查范围。故该份证据与本案无关，本院不予采纳。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。本院还查明：张永宝系上诉人张竹明的父亲，张永宝户1953年《平安乡农业税土地产量分户清册》载明“大厅后住宅楼1间”。就张有谓与案外人张永火党之间的房屋权属纠纷一案，经一、二审法院审理，原金华地区中级人民法院于1984年4月4日作出金地法（84）民上字第26号民事判决，认定“土改时，张永烈户有八间楼屋被没收楼屋五间”，“张永烈户土地证虽也登有楼屋七间，但在一九五三年农业税产量分户清册中对重复登记房屋已更正注销”。上述判决提到的“张永烈户八间楼屋”包括浦字第65913号土地房产所有证存根上的7间（其中大厅后5间）和浦字第65914号土地房产所有证存根上的1间。
本院认为，被上诉人张有谓以其父亲张永烈1951年浦字第65913号土地房产所有证存根作为提起本案诉讼的依据。经查，1951年上诉人张竹明父亲张永宝取得的浦字第65880号土地房产所有证登记的1间楼屋与被上诉人父亲张永烈名下浦字第65913号土地房产所有证存根载明的坐落于大厅后楼屋5间中的1间存在重复登记，但根据张竹明二审中提供的1953年张永宝户《平安乡农业税土地产量分户清册》记载有该户住宅“大厅后楼1间”，以及已生效的原金华地区中级人民法院金地法（84）民上字第26号民事判决书认定张永烈户原有楼屋8间土改时被没收5间的事实，加之二审庭审中张有谓所作的上述判决认定土改没收后保留的3间楼屋中不包括本案争议这间楼屋的事实陈述，可以认定涉案的这间楼屋原属于张永烈户所有，但土改时该间楼屋与另外4间一并被没收，并分配给了张竹明的父亲张永宝等人。故此后张永烈户对涉案房屋不再享有权利。张有谓作为张永烈的法定继承人与该房屋后续的被诉土地登记行为不具有法律上的利害关系，不具备对该行为提起诉讼的原告主体资格。一审法院在对张有谓的原告主体资格未加审查的情况下,径直对被诉土地登记行为进行审查，并作出实体判决，属认定事实不清，适用法律不当，依法应予纠正。上诉人对此提出的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第(一)项之规定，裁定如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2016）浙07行初123号行政判决。
二、驳回被上诉人张有谓的起诉。
本裁定为终审裁定。
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审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 马良骥
二〇一七年二月二十七日
书 记 员 韦若莎