辽宁省朝阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）辽13行终55号
上诉人（原审原告）梁正民，男，1957年1月24日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。
委托代理人林海源，辽宁元策律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、原行政机关）朝阳市人力资源和社会保障局，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段112号。
法定代表人于海春，局长。
委托代理人辛宗奇，朝阳市人力资源和社会保障局工伤保险科副科长。
委托代理人韩帅，辽宁达冠律师事务所律师。
被上诉人（原审被告、复议机关）朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市朝阳大街三段7号。
法定代表人高伟，市长。
委托代理人张建民，朝阳市人民政府法制办公室一科科长。
委托代理人刘冬冬，朝阳市人民政府法制办公室一科科员。
原审第三人朝阳正义电力工程有限公司，住所地辽宁省朝阳市双塔区新华北路山水鑫苑28号401。
法定代表人曹正义，总经理。
委托代理人陈爱国，辽宁三燕律师事务所律师。
上诉人梁正民因劳动行政处理和行政复议一案，不服朝阳市双塔区人民法院（2017）辽1302行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梁正民及其委托代理人林海源，被上诉人朝阳市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）法定代表人于海春的委托代理人辛宗奇、韩帅，被上诉人朝阳市人民政府（以下简称市政府）法定代表人高伟的委托代理人张建民、刘冬冬，原审第三人朝阳正义电力工程有限公司（以下简称正义公司）法定代表人曹正义的委托代理人陈爱国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告梁正民系梁XX之父。2011年12月12日，第三人正义公司将其承建的朝阳双隆锰业公司供电工程3#基坑开挖、养护及回填工程发包给朝阳县东达爆破作业服务队，该服务队负责人佟XX雇佣了梁XX等人。12月29日上午，在对3#基坑保温养护中，梁XX因煤烟中毒被送医救治后经抢救无效死亡。2012年12月21日，梁正民因梁XX与正义公司存在事实劳动关系争议，向双塔区劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。2013年5月17日双塔区劳动人事争议仲裁委员会作出朝双劳人仲字[2013]第1号裁决，裁决梁XX与正义公司不存在事实劳动关系。原告不服该仲裁裁决，诉至朝阳市双塔区人民法院。该案经一、二审、申诉再审及辽宁省人民检察院抗诉再审后，2017年3月9日，辽宁省高级人民法院作出（2017）辽民再63号民事判决。2017年5月2日，原告向被告市人社局申请梁XX的工伤认定，2017年6月3日，被告市人社局以梁XX的工伤认定申请超过受理时限，其与所申请的单位正义公司不存在劳动关系为由，根据《工伤保险条例》第十七条、第十八条之规定，作出编号：[2017]02号工伤认定申请不予受理决定（以下简称2号决定）。原告不服向被告市政府提出复议申请，被告市政府于2017年9月5日作出朝政行复字[2017]第71号行政复议决定（以下简称71号复议决定），维持了被告市人社局作出的2号决定。
原审法院认为，根据相关法律规定，被告市人社局及被告市政府具有作出被诉行政行为的法定职权。《工伤保险条例》第十七条第一、二款规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”本案中，自2011年12月29日该起事故发生后，死者近亲属、用人单位、工会组织均未在上述法律规定的期限内向被告市人社局申请认定工伤，也未按规定报请被告市人社局延长申请时限，直至2017年5月2日才向被告市人社局提出工伤认定申请，已超过法律规定的申请时限，被告市人社局据此作出的工伤认定不予受理决定并无不当。被告市政府作出的行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告提出申请认定工伤必须先行确认劳动关系，其在申请工伤认定前法律程序从未间断，没有超过工伤认定申请时限的主张，无法律依据，本院不予支持。原告诉请的理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告梁正民的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告梁正民负担。
梁正民上诉称：1.原审判决事实不清，证据不足。依据《工伤保险条例》第十八条规定，我申请认定工伤必须提交与用人单位存在劳动关系的证明材料，我自2012年至2017年，从劳动仲裁到诉讼一直主张该权利，直到辽宁省高院最终判决，不认定双方间事实劳动关系，但认定正义公司承担安全、卫生等用工主体责任，此期间，依法属于诉讼时效中止的法定情形，在终审判决作出后一年内申请工伤认定，不超过申请时限；市人社局2号决定既认定梁正民申请超过受理时限，又认为梁XX与正义公司不存在劳动关系，两个理由自相矛盾，而原审判决只认定一个申请超期理由成立，判决极不严肃。2.原审判决适用法律错误。原审判决依据《工伤保障条例》第十七条第一、二款规定，认为本案自2011年12月29日事故发生后，用人单位及死者近亲属等均未在法定期限内向人社部门申请认定工伤，也未按规定报请市人社局延长申请时限，至2017年5月2日才提出申请，超过法定申请期限，该认定属适用法律错误，《工伤保障条例》第十七条第一款规定的是所在单位遇特殊情况，经报社会保障部门，申请时限可以延长，这个申请延期是用人单位的义务，而本案是用人单位不申请的情况下由受伤职工近亲属提起的，适用该条第二款规定，第二款没有受伤职工近亲属申请延期的规定。事实上，我曾于2012年七、八月份去市人社局窗口提出工伤（亡）认定申请，但窗口工作人员并未即时进行登记，而是提供了一张制式申请表，要求其填好申请表再去，而劳动关系证明材料是申请表必备要件，所以才于当年开始通过仲裁、诉讼途径就梁XX与正义公司之间劳动关系主张权利。3.《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第四项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。辽宁省高院终审民事判决认为，“发包方正义公司应承担的是用工主体责任。而用工主体责任的范围应当限定于安全卫生和劳动报酬支付方面，不能简单确认双方劳动关系成立。”梁正民申请工伤认定，符合最高院司法解释和省高院判决，用工单位即正义公司应当承担梁XX的工伤保险责任，市人社局应依法受理工伤申请，并作出工伤认定。综上，请求二审法院撤销原审判决；撤销二被诉行政行为；责令市人社局依法受理申请梁正民的工伤认定申请；诉讼费由二被上诉人承担。
市人社局答辩称，申请工伤（亡）期限不适用时效中断，但可以中止，我局窗口受理工伤（亡）认定申请时，不管是否符合受理条件，都会先登记再审查是否应予受理，受理后对有劳动关系争议的作中止处理，而梁正民在《工伤保险条例》第十七条第二款规定的一年申请期限内，并未向市人社局提出过梁XX的工伤（亡）认定申请，其于2017年5月2日提交的关于梁XX的工伤认定申请，超过一年申请期限，不符合受理条件。另外，我局认为梁XX与用人单位正义公司不存在劳动关系，也不能认定梁XX为工亡。我局作出的2号决定事实清楚，证据充分，适用法规正确。请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
市政府答辩称，根据相关规定市人社局在受理工伤（亡）认定申请后有权认定劳动关系，从上诉人所有证据来看，自2011年发生事故至2017年申请工伤（亡）认定，卷宗中看不出有任何适用申请期限中止的情形，所以我机关认定该申请超过法定期限。我机关作出的71号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
正义公司陈述称，市人社局作出的2号决定和市政府作出的71号复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
各方当事人向原审法院提交的证据材料随卷移送本院。本院认定原审法院经庭审质证且能够证明本案基本事实的证据有效，予以采信。本院根据本案有效证据所认定的事实，与原审法院认定的事实基本一致，但对2号决定是否合法与原审法院认定不同。
本院认为，《工伤保险条例》第十七条规定，职工发生事故伤害后，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定，用人单位原因及当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼等五种情形不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。显然，该法条针对的不是职工或其近亲属一年申请期限内提出申请情形，而是超过申请期限时被耽误的时间是否具有不应计算在申请期限内情形的，即职工或者其近亲属向具有工伤（亡）认定法定职权行政机关提出工伤（亡）认定申请时，就已经超过《工伤保险条例》第十七条第二款规定的一年申请期限。具体到本案，即使梁正民没有有效证据证明其于梁XX发生事故一年内向市人社局提出过工伤（亡）认定申请，市人社局仍要在其提出申请后，审查确认其超过一年申请期限“耽误的时间”是否符合《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定的不应计算在工伤（亡）认定申请期限内的合理情形。而市人社局辩称的一年申请期限内提出申请，待其批准后可以中止期限，否则超出一年申请期限后提出申请的，属于超出法定申请期限的相关观点，与《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定不符，亦无明确法律、法规依据。市人社局及市政府作出的被诉行政行为均存在理解、适用法律不当情形。同时，市人社局在以梁正民申请超过法定申请期限而程序性不予受理申请的2号决定中，又从实体上作出梁XX与正义公司不具有劳动关系故而不能认定为工伤的表述，亦属不当，如果认为梁正民申请梁XX工伤（亡）认定中耽误的期限属于不应计算在申请期限的合理情形，则在受理工伤申请后及作出新的行政行为时，充分考虑《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第四项规定和辽宁省高级人民法院（2017）辽民再63号民事判决中关于正义公司应承担用工主体责任的生效裁判内容。综上，2号决定认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。市政府71号复议决定程序并无不当，但其与市人社局所持的相同观点亦无法律根据，亦应予以撤销。同时要指明，行政行为、行政诉讼不同于民事行为、民事诉讼，没有诉讼时效、诉讼时效中断及重新计算时效的相关规定，《工伤保险条例》及《中华人民共和国行政诉讼法》系以申请期限、起诉期限以及被耽误的时间是否应计算在相应的期限内等表述来规范和确认相关权利人、利害关系人主张权利是否超过法定期限，梁正民关于劳动行政部门依申请作出行政行为的申请期限上应适用民事诉讼法关于诉讼时效中断的理由无法律根据。综上，虽部分上诉理由无法律根据，但全面审查被诉行政行为与原审判决，确实存在认定事实和理解、适用法律的不当之处，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：
一、撤销朝阳市双塔区人民法院作出的（2017）辽1302行初86号行政判决；
二、撤销被上诉人朝阳市人力资源和社会保障局2017年6月3日作出的编号：[2017]02号工伤认定申请不予受理决定；
三、撤销被上诉人朝阳市人民政府2017年9月5日作出的朝政行复字[2017]第71号行政复议决定；
四、责令被上诉人朝阳市人力资源和社会保障局在本判决生效之日起两个月内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人朝阳市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孟凡芹
审 判 员 佟 伦
审 判 员 王敏一
二〇一八年五月二十四日
法官助理 李 雪
书 记 员 邹 荣