湖南省吉首市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）吉行初字第29号
原告陈正香，女，1966年3月12日出生，土家族，湖南省吉首市人，住吉首市镇溪办事处雅溪社区三组。
委托代理人杨召弟，女，1953年2月15日出生，汉族，湖南省吉首市人，住吉首市镇溪办事处雅溪社区三组（系原告之母）。
委托代理人程柳泉，湖南共盛律师事务所律师。
被告吉首市城市规划管理局。
地址：乾州世纪大道市政大楼副楼。
法定代表人田利民，局长。
委托代理人汤志强，湖南广湘律师事务所律师。
原告陈正香不服被告吉首市城市规划管理局行政处罚一案，于2014年12月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年12月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月28日公开开庭审理了本案。原告陈正香的委托代理人杨召弟、程柳泉，被告的委托代理人汤志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月1日，被告吉首市城市规划管理局作出吉城规拆字（2014）第25号吉首市城市规划管理局责令限期拆除通知书认定：陈正香在雅溪社区三组地段修建房屋建设工程，因未经批准，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第二十五条之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》之规定，限2014年8月4日8时前自行拆除，逾期不拆除，将依法强制拆除。
被告于2014年12月20日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据及依据（均系复印件）：
证据：
1、2014年6月30日拍摄的陈正香房屋现状照片。
2、吉首市城市规划管理局建设工程现场勘验记录。
3、对陈正香询问笔录。
4、对石波询问笔录。
5、石波身份证明。
6、2003年制定的吉首市城市总体规划。
7、湘政函（2005）97号湖南省人民政府关于《吉首市市域城镇体系规划（2003-2020年）》和《吉首市城市总体规划（2003-2020）年》的批复。
8、吉城规拆字（2014）第25号责令限期拆除通知书。
9、送达证。
依据：1、中华人民共和国城乡规划法（2008年1月1日起施行）。
2、中华人民共和国城市规划法。
3、建发（2012）99号住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》的通知。
4、住房和城乡建设部建法（2012）43号关于转发全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的通知。
以上证据及依据拟证明被告具体行政行为合法。
原告诉称，2006年7月份原告在位于吉首市雅溪村毛人坟的宅基地修建了砖木结构房屋一栋，2006年11月份竣工入住。2014年因大汉集团投资开发建设商品房，同年8月1日被告吉首市城市规划管理局向原告作出吉城规拆字（2014）第25号《责令限期拆除通知书》，该通知书限期原告于2014年8月4日8时前自行拆除，但未告知原告享有的相关诉权。原告认为，被告作出的吉城规拆字（2014）第25号《责令限期拆除通知书》无事实及法律依据，且程序违法，严重损害了原告的合法利益。为此，原告根据我国《行政诉讼法》相关规定具状起诉。请求：1、依法确认被告作出的吉城规拆字（2014）第25号《责令限期拆除通知书》具体行政行为违法；2、判令被告承担本案诉讼费用。
原告向本院提交了以下两份证据（均系复印件）：
1、吉城规拆字（2014）第25号责令限期拆除通知书。拟证明被告向原告作出了具体行政行为，该具体行政行为无事实及法律依据，程序违法。
2、土地承包经营权证。拟证明原告建房地点。
被告辩称，1、原告违法建设事实清楚。经被告查实：原告陈正香于2006年未依法取得《建设工程规划许可证》，在吉首市城市规划区范围内镇溪街道办事处雅溪社区三组原雅溪水泥厂地段，擅自修建了91平方米简易砖木结构建筑物。原告陈正香未经规划部门批准，未取得《建设工程规划许可证》擅自建设的行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》（2008年1月1日失效）、《中华人民共和国城乡规划法》（2008年1月1日实施）的相关规定，属违法建设行为，且违法行为处于继续状态，事实是十分清楚的。2、对原告作出责令限期拆除决定是依照法律的规定。查清原告的违法建设事实后，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告限期拆除其所建的违法建筑，符合法律规定。3、原告诉求无法律依据。原告认为：“被告作出的吉城规拆字（2014）第25号责令限期拆除通知书无事实及法律依据，严重损害了原告的合法权益。”根据我国现行的国土、规划、房地产管理相关法律、法规规定，在城市规划区内的建筑物至少应有“三证”，即：土地使用证、《建设工程规划许可证》、房产证。原告在诉状中“三证”均未提供，在“三证”皆无的情形下，就认为被告作出的吉城规拆字（2014）第25号《责令限期拆除通知书》无事实及法律依据，严重损害了原告的“合法权益”的说法，不知其所称的“合法权益”所依何法？综上述事实和理由，被告对原告作出的责令限期拆除决定事实清楚，适用法律准确。原告诉求于法无据，理由不成立，请求人民法院驳回原告诉请。
原被告对证据的质证意见：
一、原告对被告提交的证据质证意见：证据1不能达到证明目的；证据2合法性有异议；证据3不符合证据要件；证据4真实性有异议；证据5无异议；证据6、7真实性有异议，不能达到证明目的；证据8是被诉行政行为，不能作为本案依据；证据9原告未签字，不能证明已向原告送达。二、被告对原告提交的证据质证意见：证据1无异议；证据2与本案无关联。
本院对原被告提交的证据作如下确认：被告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、9具有客观性，来源合法，且与本案有关联，予以确认，作为本案定案依据；被告提交的证据8是被诉具体行政行为，可证明被诉具体行政行为存在。原告提交的证据1是被诉具体行政行为，可证明被诉具体行政行为存在；原告提交的证据2与本案没有关联性，不予认定。
经审理查明，2006年7月份原告陈正香在位于吉首市镇溪街道办事处雅溪社区三组地段修建了砖木结构房屋一栋，2006年11月份竣工入住。该地段在2003年已列入吉首市城市总体规划区内，该建设未办理建设工程规划许可。2014年8月1日被告经调查后向原告作出吉城规拆字（2014）第25号《责令限期拆除通知书》，认定原告陈正香修建房屋属违法建设，并限期原告于2014年8月4日8时前自行拆除，但未告知原告享有的相关权力。原告认为，被告作出的吉城规拆字（2014）第25号《责令限期拆除通知书》无事实及法律依据，且程序违法，严重损害了原告的合法利益。为此原告向本院提起行政诉讼。另查明，2014年8月22日，被告对该房屋实施了强制拆除。
本院认为，本案的争议焦点是：1、原告修建房屋的违法事实是否存在；2、被告能否对原告进行处罚；3、处罚依据是什么；4、被告对原告进行处罚程序是否合法。关于焦点1，原告修建房屋地段早在2003年已列入吉首市城市总体规划区内，这有2003-2020吉首市城市总体规划图和湖南省人民政府2005年6月6日的批复为证。原告应依法先取得《建设工程规划许可证》并按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设。本案中原告于2006年7月动工修建房屋，没有取得《建设工程规划许可证》，其修建房屋行为违法。关于焦点2，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告修建房屋违法事实至2014年8月1日前一直存在，违法行为有继续状态，被告应对其违法行为进行处罚。关于焦点3，《中华人民共和国城市规划法》已于2008年1月1日起废止，同时施行的是《中华人民共和国城乡规划法》。原告于2006年7月动工修建房屋，2006年底建成，被告于2014年8月1日对原告作出责令限期拆除通知书，应适用现行法律《中华人民共和国城乡规划法》。关于焦点4，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十九条、第四十二条的规定，行政机关作出处罚应当告知当事人申辩权、听证权以及诉权和起诉期限，这是对行政机关遵循正当程序的要求，也是行政机关必须履行的义务。本案中，被告并未履行以上义务，该行政行为程序不合法。本院对被告作出的吉城规拆字（2014）第25号吉首市城市规划管理局责令限期拆除通知书具体行政行为合法性进行了审查，该具体行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，但程序不合法。因该房屋已被强制拆除，具体行政行为已没有可撤销内容，故原告诉请确认具体行政行为违法应予支持。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十七条第二款（二）项之规定，判决如下：
被告吉首市城市规划管理局2014年8月1日作出的吉城规拆字（2014）第25号吉首市城市规划管理局责令限期拆除通知书具体行政行为违法。
案件受理费50元，由被告吉首市城市规划管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 杨 智
审 判 员 龙翠萍
人民陪审员 刘 明
二〇一五年六月二十五日
代理书记员 向 宇
附相关法律条文
最高人民法院关于这些《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以正常确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。