青海省西宁市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）青01行初79号
原告：王桂英（公），女，汉族，1952年5月8日出生，湟中县村民。
委托代理人：芦世云（公），男，藏族，1976年10月29日出生，青海省囊谦县兽医站退休职工。
委托代理人：朱洪桃（公），女，汉族，1976年5月1日出生，湟中县村民。
被告：湟中县人民政府（组织机构代码：01502XXXX），住所地：湟中县鲁沙尔镇和平路133号。
法定代表人：赵冬，该县县长。
委托代理人：马庆霞，该县法制办工作人员。
委托代理人：毛尊超，青海竞帆律师事务所律师。
第三人：湟中县国土资源局（统一社会信用代码：×××），住所地：湟中县鲁沙尔镇团结南路23号。
法定代表人：张永山，该局局长。
委托代理人：张玮，该局副局长。
委托代理人：赵亚丽，青海竞帆律师事务所律师。
原告卢光昇不服被告湟中县人民政府作出的湟裁决字（2017）02号行政裁决决定书，于2017年11月7日向本院提起行政诉讼，本院当日受理后，于2017年11月8日向湟中县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2017年11月12日卢光昇突发心脏病死亡，其子通知我院并表示不放弃诉讼权利，本案于2017年11月29日中止审理，并通知其继承人参加诉讼，经核实确认卢光昇的妻子王桂英参加本案诉讼，本案于2018年1月3日恢复审理。本院依法组成合议庭，于2018年2月7日公开开庭审理了本案。原告王桂英的委托代理人芦世云、朱洪桃，被告湟中县人民政府的委托代理人马庆霞、毛尊超，第三人湟中县国土资源局的委托代理人张玮、赵亚丽到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
本案被诉的行政行为：被告湟中县人民政府于2017年9月14日作出的湟裁决字（2017）02号行政裁决决定。
原告王桂英诉称：2010年4月，原告在自家的耕地上修建了6个塑料大棚，用于种植蔬菜。2011年6月，被告湟中县人民政府发布征地公告，原告的承包地在征地范围内，共计4.36亩。2011年8月24日，被告发布了湟政函（2011）134号《关于同意鲁沙尔镇下重台甘河滩镇上营村下营村坡东村坡西村隆寺干甘河村集体土地征收补偿方案的批复》。2013年6月7日，第三人湟中县国土资源局委托湟中县科正房地产评估有限公司对原告的三个塑料大棚进行了评估。征地过程中，原告与第三人就征地补偿标准发生争议，争议的焦点为：原告认为，其承包地4.36亩为大棚菜地，应按照年产值6000元/亩的标准计算，第三人认为，应按照水浇地统一年产值1560元/亩的标准计算。就此争议，原告向被告申请行政裁决，请求被告裁决：1、按照大棚菜地年产值6000元/亩的标准计算补偿标准；2、第三人足额支付原告的土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗补偿费合计869666元。被告于2017年9月14日作出湟裁决字（2017）02号行政裁决决定书，该决定书与西宁市中级人民法院依法撤销的（2017）01号行政裁决决定书一模一样，驳回了原告的全部裁决请求。原告对该行政裁决决定不服，依法提起诉讼，要求：1、撤销被告作出的湟裁决字（2017）02号行政裁决决定书；2、一并审查青政（2010）26号文件；3、责令第三人支付原告的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及地上附着物补偿费计869666元。
原告认为，1、被告作出的湟裁决字（2017）02号行政裁决决定书认定事实不清，证据不足，原告在自家承包地上修建塑料大棚，用于种植蔬菜，大棚菜地的年产值是水浇地的3.5倍，而行政裁决决定书既没有认定原告的耕地是一般的水浇地，还是大棚菜地的情况下，在没有大棚菜地的年产值等同于一般水浇地的年产值法律依据的情况下，草率简单认定原告的承包地确属湟水谷地，等级为二级，为水浇地，故统一年产值是1560元/亩显然认定事实不清，证据不足。2、决定书适用法律错误。决定书是依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定进行裁决的，而该条只是关于被告具有法律授权、有权作出行政裁决，是适格主体的法律条文，而不是针对本案争议事实的法律条文。根据《土地管理法》第四条、第四十七条、《青海省实施土地管理法办法》第三十九条及《土地管理法实施条例》第十条等规定，被征用耕地前三年的平均年产值不同、地类不同，其土地补偿费、安置补助费的补偿也是不一样的，被告作出的决定书将原告用于种植蔬菜的大棚菜地与种植小麦等其他农作物的一般水浇地年产值统一为1560元/亩是错误的。3、青政（2010）26号文件不能作为本案的计算依据，该文件为试行文件，合法性存在问题，况且，在本文件中也没有规定大棚菜地的年产值跟水浇地一样，省级人民政府没有权限将年产值明显不同的大棚菜地和一般水浇地混为一谈。
原告王桂英向本院提交的证据材料有：
1、湟中县人民政府作出的湟裁决字（2017）02号行政裁决决定书，以证实被告已经就原告与第三人之间的征地补偿争议作出了行政裁决决定；
2、《农村土地承包经营权证》、《征地确认表》、《西宁市集体经济组织成员证》、身份证、户口本，以证实被征收土地为原告的承包地，原告的起诉符合法定条件；
3、湟中县甘河滩镇坡东村村民委员会出具的《证明》、征地确认表、西宁市城西区人民法院（2011）西民一初字第585号民事判决书，以证实原告于2010年4月开始在自家的承包地上修建了6个塑料大棚，全部用于种植蔬菜，年产值为22781元/亩；
4、国土资源部关于印发试行《土地分类》的通知，以证实水浇地与菜地属于不同种类的农用地，水浇地中不包括水田、菜地；
5、青海省黄河上游大中型水电站工程建设征地补偿暂行标准，以证实该补偿标准中将征收耕地的补偿标准和征收菜地的补偿标准做了区分；
6、西宁曹家堡机场二期建设工程征地拆迁补偿安置方案，以证实该补偿标准中将水浇地的补偿标准和大棚菜地的补偿标准做了区分，大棚菜地的补偿标准是水浇地的3.5倍；
7、《甘河工业园区东区建设房屋及附着物计算表》及证人证明，以证实原告位于自留地的三个塑料大棚的面积为1269.6平方米，温室大棚补偿标准为60元/平方米，叶茎、根茎类青苗补偿标准为6000元/亩；
8、西宁市中级人民法院作出的（2016）青01行初42号行政判决书，以证实被告怠于履行行政职责，行政裁决过程艰难；
9、湟中县人民政府作出的湟裁决字（2017）01号行政裁决决定书及西宁市中级人民法院作出的（2017）青01行初11号行政判决书，以证实人民法院依法撤销了湟裁决字（2017）01号行政裁决决定书后，被告没有丝毫的变动，依然作出了与01号裁决书内容一模一样的（2017）02号行政裁决决定书。
被告湟中县人民政府辩称：湟中县人民政府作出的湟裁决字（2017）02号行政裁决决定书认定事实清楚，适用法律准确，案涉征地补偿行政行为，系湟中县国土资源局按照法定程序依法作出的，征收期间，委托了评估机构对案涉土地及地上附着物进行了评估，原告对于评估结果不予接受却又拒绝自行委托重新评估，县国土资源局将款项打入原告账户，行政行为已经完成。湟中县人民政府作为裁决机关，所适用的法律和标准，没有违背现行法律规定之处。青政（2010）26号文件，并非行政法和行政诉讼法意义上的规范性文件，原告诉求一并审查该文件合法性，于法无据。湟中县人民政府作出的行政裁决有事实和法律依据，原告之诉不能成立，请求驳回原告的诉讼请求。
被告湟中县人民政府向本院提交的证据材料有：
1、青海省人民政府《关于公布征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（青政［2010］26号），以证实征地补偿标准对耕地没有水浇地和大棚菜地类型划分，统一按照水浇地年产值标准进行补偿；
2、湟中县人民政府《关于同意鲁沙尔镇下重台甘河滩镇上营村下营村坡东村坡西村隆寺干甘河村集体土地征收补偿方案的批复》（湟政函［2011］134号），以证实该补偿方案是依据上述青政［2010］26号文作出的；
3、湟中县人民政府《关于同意多巴镇双寨村韦家庄村黑嘴村集体土地征收拆迁补偿方案的批复》（湟政函［2012］103号），以证实第三人对地上附着物及青苗补助标准是合法正确的；
4、《甘河工业园区东区建设房屋及附着物计算表》及《地上附着物的再次评估的通知》、送达回证，以证实房屋及其他附着物的补偿依据评估机构的评估，如果原告对此有异议，应当申请再次评估；
5、朱洪桃的《青海银行一本通存折》及朱洪桃温棚现场照片，以证实补偿款项已实际存储在原告儿媳朱洪桃的账户中；
6、《责令交出土地决定书》及送达回证，以证实第三人要求原告限期交出征收土地；
7、西宁市中级人民法院作出的（2017）青01行初11号行政判决书，以证实法院撤销（2017）01号行政裁决决定书的理由是被告没有限期举证，以举证不能为由撤销了第一次裁决。
第三人湟中县国土资源局辩称：原告错列诉讼主体，湟中县国土资源局并非本案适格第三人，行政诉讼第三人一般是同被诉的行政行为有利害关系的、除原、被告之外的行政相对人。本案中，湟中县国土资源局作为具有独立法人资格的行政机关，不是法律规定的有利害关系的主体，原告将其列为第三人，不符合法律规定。另原告附带提起行政补偿之诉，无法律依据，原告所主张的款项，系征地补偿款，土地征收行为是一个确定无疑的行政行为，这一行政行为根本不具备民事争议的属性，原告在一个行政诉讼中，主张另一个行政诉讼的款项，没有法律依据，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2的合法性、关联性、真实性均有异议，认为证据1的合法性还需法院审查，且该文件不是法律、法规，不能作为县人民政府制定补偿方案的依据；证据3与本案没有关联；证据4予以认可；证据5的合法性、关联性有异议，存折中转入的费用是以1560元/亩为标准计算的，此标准原告不认可，大棚照片是被告单方制作的，原告并不知情，证据的取得方式不合法，且有伪造嫌疑；证据6与本案无关，双方尚未达成补偿协议，原告有权不交出自己的承包地；证据7的真实性无异议，但被告的主张属断章取义。被告对原告提供证据的真实性无异议，但认为证据4只是对土地性质的划分做了规定，没有涉及具体补偿标准，证据5、6针对的是与本案无关的其他独立项目的补偿标准，不具有参照性。
本院对原告提交证据的合法性、真实性均予以确认，证据5、6与本案没有关联性，不予采纳；被告提交的证据证实本案所涉征地补偿经过，予以确认。
经审理查明，原告王桂英丈夫卢光昇（已病逝）自2010年4月起在其承包地上修建了六个塑料大棚种植蔬菜。2011年6月，湟中县人民政府发布征地公告，卢光昇的4.36亩承包地在征地范围内。2011年8月24日，湟中县人民政府发布了《湟中县人民政府关于同意鲁沙尔镇下重台甘河滩镇上营村下营村坡东村坡西村隆寺干村甘河村集体土地征收补偿方案的批复》（湟政函【2011】134号），其中规定，对征收集体耕地的补偿标准为征地统一年产值1560元/亩的25倍，并在征收农户承包的耕地时按9000元/亩的标准一次性发放征地后期生活补助，即每亩水浇地补偿48000元。2012年5月16日，湟中县国土资源局作为土地征收工作具体实施部门将卢光昇承包地的征收补偿款209280元（4.36亩×48000元/亩）足额转入卢光昇的儿媳妇朱洪桃的存折账户，由于卢光昇对补偿数额不认可，所以一直未予领取。卢光昇认为其被征收的4.36亩为大棚菜地，应按照年产值6000元/亩的标准补偿。为此，卢光昇作为申请人于2017年1月9日向湟中县人民政府申请行政裁决，要求被申请人湟中县国土资源局按照大棚菜地年产值6000元/亩的标准计算，支付申请人土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗补偿费合计871752元。湟中县人民政府于2017年3月29日作出湟裁决字（2017）01号行政裁决决定书，裁决决定书认为：”关于本案申请人的补偿款统一年产值标准到底适用1560元还是适用6000元的问题，根据青海省人民政府于2010年4月20日公布实施的《关于公布征地统一年产值标准和片区综合地价的通知》（青政【2010】26号）要求，申请人承包地所在的甘河滩镇坡东村确实属于湟水谷地，等级为2级，为水浇地，故统一年产值每亩为1560元。裁决确认湟中县国土资源局在甘河滩镇坡东村集体土地征收工作中对卢光昇的征地行政行为合法；责令湟中县国土资源局于本裁决生效后十五日内向卢光昇移交承包地征收补偿款209280元，并于九十日内对卢光昇承包地上附着物和青苗补偿款发放事宜履行法定职责。驳回卢光昇要求湟中县国土资源局支付土地补偿款、安置补助费、附着物和青苗补偿费871752元的请求。”卢光昇不服该裁决，于2017年5月5日提起行政诉讼，诉至我院，要求撤销湟中县人民政府于2017年3月29日作出的湟裁决字（2017）01号行政裁决决定书，一并解决相关民事争议。西宁市中级人民法院于2017年6月14日作出（2017）青01行初11号行政判决书，以湟中县人民政府未在法定举证时限内向法院提交作出被诉行政裁决决定的证据和所依据的规范性文件为由撤销了湟中县人民政府于2017年3月29日作出的湟裁决字（2017）01号行政裁决决定，并责令湟中县人民政府重新作出行政行为。2017年9月14日，湟中县人民政府又作出了湟裁决字（2017）02号行政裁决决定书，（2017）02号行政裁决决定书的理由、裁决结果与（2017）01号行政裁决决定书一致，卢光昇不服，于2017年11月7日向本院提起行政诉讼，要求撤销湟中县人民政府作出的湟裁决字（2017）02号行政裁决决定，并责令湟中县国土资源局支付土地补偿费等各项费用869666元。
另查明，青海省人民政府于2013年12月31日下发了《关于湟中县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》，同意将湟中县多巴镇多巴一村、新墩村、西堡镇新平村，上新庄镇加牙村，甘河滩镇坡东村和湟中县交通局19.6208公顷集体农用地及13.5445公顷集体未利用地征为国有，作为湟中县2013年度第五批次城镇建设用地。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，”市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”王桂英对湟中县人民政府批准的征地补偿安置方案中的补偿标准不服，根据该条款的规定，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定”征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的由国务院批准，征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”本案诉争土地的批准征用单位是青海省人民政府，王桂英要求湟中县人民政府对补偿标准作出裁决无法律依据，湟中县人民政府超越职权作出的裁决应予撤销。关于王桂英主张一并审查青政（2010）26号文件及要求湟中县国土资源局支付各项补偿款的诉求只有待人民政府作出最终行政裁决后，才能确定其主张能否成立，本案不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
一、撤销被告湟中县人民政府于2017年9月14日作出的湟裁决字（2017）02号行政裁决决定；
二、驳回原告王桂英的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王桂英负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长韩雪梅
审判员林建平
人民陪审员李兆芳
二Ο一八年三月二十六日
书记员马卓群