江西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）赣行终159号
上诉人（原审原告）鄱阳县柘港乡潼丰村倪家村民小组。
诉讼代表人倪福生，该村民小组组长。
被上诉人（原审被告）鄱阳县人民政府，住所地江西省上饶市鄱阳县五一大道55号。
法定代表人胡斌，该县县长。
委托代理人江红英，鄱阳县法制办工作人员。
被上诉人（原审被告）江西省人民政府，住所地江西省南昌西湖区北京西路69号。
法定代表人鹿心社，该省省长。
委托代理人陈建华，江西省人民政府法制办公室行政复议审理处副处长。
委托代理人衷阡童，江西省人民政府法制办公室行政复议审理处科员。
被上诉人（原审第三人）鄱阳县柘港乡潼丰村上坂苏家村民小组。
诉讼代表人苏喜祖，该村民小组组长。
委托代理人毕雪平，江西湖城律师事务所律师。
上诉人鄱阳县柘港乡潼丰村倪家村民小组因其诉鄱阳县人民政府、江西省人民政府土地行政复议一案，不服上饶市中级人民法院（2015）饶中行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审法院查明，原告鄱阳县柘港乡潼丰村倪家村民小组（以下简称倪家组）与第三人鄱阳县柘港乡潼丰村上坂苏家村民小组（以下简称苏家组）诉争的湖田位于鄱阳县柘港乡老潼津圩外（芝麻埂以西，石牛头东北）。三峡大坝建成前，丰水期争议湖田涨水为湖，枯水期湖水退去为草地，1998年洪水期间，汝器村因捕鱼与第三人发生过纠纷。后来，湖面面积缩小。2005年，第三人曾在此地种植过杨树，后杨树全部被淹死。2009年，第三人将田地承包给案外人屈梦西进行耕种，2010年，原告将争议的湖田承包给案外人黄道新耕种，引发纠纷。柘港乡村委会对此事进行过调解，但原告及第三人无法达成调解意见。第三人以本案原告为被申请人向被告上饶市鄱阳县人民政府申请确权，被告上饶市鄱阳县人民政府于2015年4月15日作出鄱府决字（2015）1号《行政处理决定书》，认定争议湖田在土地改革时期属于第三人所有，并依据《江西省调处土地权属争议暂行规定》第七条、第三十一条，《土地权属争议处理暂行规定》第二十条第一项之规定，将坐落在柘港乡芝麻埂石牛头的石牛头湖田属于国家所有、土地使用权确权给第三人柘港乡潼丰村上坂村民小组所有。原告不服该处理决定，向江西省人民政府申请复议，江西省人民政府于2015年9月2日作出赣府复字（2015）第66号行政复议决定书，维持了原行政行为。原告不服该复议决定，向本院提起行政诉讼。
另查明，原告在申请行政复议期间提供的六份土地改革时期颁发的《土地所有权证》包含“圩外”、“桐林圩外”、“义兴圩外”等地，第三人在申请争议湖田确权过程中提交的《土地所有权证》亦包含“圩外”以及“石牛头”等地名，经现场实地勘察，“石牛头”与争议湖田不在同一位置，而“圩外”所辖范围甚广，根据双方提交土地改革时期颁发的《土地所有权证》所载的相关地名四至已难以与现今争议湖田及周边位置相对应。
一审法院认为，《江西省河道管理条例》第五条第一款规定“河道管理范围按下列原则确定：有堤防的河道为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区、堤防及护堤地，其中有堤防的湖泊以堤防护堤地外缘为界，包括周边界之内的水域、洲滩、出入湖水道；无堤防的河道按历史最高洪水位或者设计洪水位确定。”本案中争议湖田属于老潼津圩外，建国后一直承担鄱阳湖防洪蓄洪任务，有村民在此地耕种不影响其属于河道管理范围之内的性质，依法应被确认为国家所有。故被告鄱阳县人民政府将坐落在柘港乡芝麻埂石牛头的石牛头湖田属于国家所有符合法律规定。《江西省调处土地权属争议暂行规定》第三十七条规定：“对发生权属争议的土地，双方均拿不出凭证，或依双方所提供的凭证难以认定土地权属，经多次协商又达不成协议的，由县级以上人民政府裁定或将其收归国有，重新确定使用单位。”本案中原告及第三人提供的土地所有权证均已难以同现今位置相对应，故被告鄱阳县人民政府依法将争议湖田确定为国有后，再将使用权重新确权给第三人属于在其职权范围内行使自由量裁权，法院不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：驳回原告诉讼请求。案件受理费50元由原告鄱阳县柘港乡潼丰村倪家村民小组负担。
上诉人倪家组不服上述判决，提起上诉称：1、本案争议湖田实际不叫石牛头湖田，而是叫芝麻埂圩外水田，与石牛头湖田中间隔一条小河，一贯属于上诉人管理。1952年鄱阳县人民政府还曾颁发土地证给上诉人。即使此地系石牛头湖田，也应属于集体所有，根本不属于《江西省河道管理条例》规定的河道管理范围，不属于国家所有。《江西省河道管理条例》第五条第二款规定，河道的具体管理范围未划定或者需要变动的，由县级以上人民政府河道主管机关会同有关部门提出，报同级人民政府批准，并立桩定界。在本案发生之前，并没有将涉案湖田报批为河道的具体管理范围。2、一审判决既然已经查明苏家组与争议湖田毫无关联，又错误认定该组对争议湖田进行过管理及曾经将争议湖田发包给屈孟西。在种杨树并领取租金的不是苏家组，而是包括苏家组在内的潼津村委会8个村小组，地点在三眼桥，与本案无关，表上只有“已领”二字，不能证明何人领取，甚至不能证明是否领取。屈孟西的承包地在后河，与争议湖田没有关联性。黄道新20**年起在争议地开荒围坝，屈孟西没有提出异议，苏家组直至2013年才向鄱阳县政府申请仲裁，是苏家组新任组长故意寻衅，挑起事端。3、争议地系黄道新围坝造田而来，具有开荒性质，即使认定此地属于国有，双方的土地证均与争议地无关，按照谁开荒谁受益原则，应当确定为开荒人使用为宜。综上所述，一审判决认定事实和适用法律均严重错误，请求撤销原判，撤销鄱阳县人民政府作出的鄱府决字（2015）01号处理决定、撤销江西省人民政府作出的赣府复字（2015）66号复议决定。
被上诉人鄱阳县人民政府答辩称：1、上诉人主张争议地权属没有事实依据。争议地位于1954年以后形成的潼津圩外，1954年以前，倪家组与苏家组所在的柘港乡有20多座小圩堤，两村小组的圩外地理位置不同，上诉人在答辩人作出处理决定前没有提供有效事实依据，事后上诉人向省政府提供了六份土改时期的证据申请复议，经有关单位多次实地勘查核实，上诉人提供的依据不在争议地。苏家组提供的权属依据在争议地附近，且多年来对争议地管理使用。上诉人在苏家组已经对争议地发包的情况下，再行发包，引发纠纷。上诉人的行为不仅其他村组的村民反应强烈，当地乡政府强烈要求答辩人进行确权，维护当地社会稳定，制止上诉人的恶意提起事端行为。争议地经黄道新承包后，地貌已经改变，南面的一条坝是黄道新为了耕种拦住湖水挑起来的，这与苏家组原来签订的合同将争议地称之为后湖是一致的，因此，不能草率地将争议湖田与石牛头这个地理标志完全割裂开。2、1954年后，当地县委、县政府为保护农田挑起潼津圩时，因这一事实的改变，圩堤内的土地就应当属于国有，归水利局、河道堤防管理局管理，关于这一点有法律明确规定。上诉人不能正确理解需要立桩定界的范围，是指圩堤外等一些范围，不包括圩堤内的土地。3、土改时苏家组土地不在争议范围内，以后主要是苏家组对土地进行管理和使用。苏家组对土地已经发包后，倪家组将土地再次发包，该组以开荒取得土地使用权的说法无疑是一种强盗逻辑。故意寻衅、挑起事端，激发民愤的是倪家组，而不是政府或其他村组。综上，答辩人请求维持一审判决，维持答辩人作出的行政处理决定。
被上诉人江西省人民政府答辩称：1、鄱阳县人民政府是我省直接管理县（市）体制改革六个试点单位之一，答辩人受理倪家组的行政复议申请，并作出复议决定属依法履行复议职责。2、答辩人行政复议程序合法。答辩人受理上诉人的复议申请后决定受理，通知鄱阳县人民政府答复，并通知苏家组参加复议。答辩人组织工作人员到实地勘察，听取邻村村民意见，并召开了听证会，听取了各方意见。因案情复杂不能在规定期限内作出复议决定，依法进行了延期。根据《关于省人民政府行政复议案件处理程序若干问题的通知》（赣府厅发（2001）59号）省政府法制办公室以省政府的名义作出赣府复字（2015）66号《行政复议决定书》（加盖“江西省人民政府行政复议专用章”，符合法定要求和政府工作规范。在一审庭审中，上诉人的委托代理人也认为我府行政复议程序合法。综上，答辩人行政复议决定的作出程序合法，并且依法行使了诉讼权利，履行了诉讼义务，请贵院依法公正裁判。
被上诉人苏家组答辩称：1、鄱阳县人民政府对争议地的位置认定是清楚的、正确的。争议地以前叫石牛头湖过路滩，东至占家村、南至答辩人村，西至鱼洲村、北至汝器村，34亩左右。上诉人倪家组提供的“土地房产所有权证”显示的土地东南西北均有坟墓，而实地勘察该争议地南侧较远有程氏祖坟一穴，四周根本没有坟墓，更何况在早年水患不断的年代是不会作为坟地的。同时上诉人提供的权证四至中北面没有与汝器村接壤，事实争议地北面与汝器村田地紧邻，这与1998年答辩人与汝器村等发生争执后双方调解划定界址的事实是相互印证的，可见上诉人主张的地块与争议地不是同一个地方，原审法院的认定是正确的。2、上诉人将争议地的地名混淆、颠倒，意图使原审认定其提供的权证就是争议地的权证，但在庭审中法庭让上诉人指出其权证上的范围是争议地现场拍照的图片上的哪个位置，其无法向法庭说出具体位置。1959年政府围湖造田，即在争议地东面建潼津联圩，这样，现在的地貌就把争议地隔在圩外，上诉人权证上的地围在圩内。上诉人将芝麻埂说成是大圩坝是错误的，原芝麻埂位置包含在潼丰圩一段内，上诉人提供的权证地点与争议地相距甚远。上诉人还歪曲了一个常识，争议地四周基本都是答辩人的田地，上诉人的田地都在较远的外围，在大片答辩人的田地范围内，不可能圈出一小块田地属于上诉人。3、争议地一直由答辩人管理使用。2010年上诉人擅自与黄道新签订合同，即遭到答辩人反对，因上诉人人口众多，答辩人只能向村委会、乡政府维权。在两级政府调解未果的情况下，答辩人才向县政府申请裁决。在维权期间，上诉人指使黄道新强行围坝耕种，却以“谁开荒谁受益”为由，认为争议地即便属国家所有，使用权也应属于上诉人，是强盗逻辑。4、鄱阳县人民政府所作裁决依据的证据来源合法，能够形成证据链证明相关事实。鄱阳县人民政府对相关证据进行认证并到实地勘察。江西省人民政府复议期间到实地查看并举行听证会。争议地位于潼丰联圩外，鄱阳湖腹地，属滞洪范围。两级政府确定为国家所有是考虑行洪安全，况且现在的国家政策是退耕还湖，不再是向湖要粮的年代。两级政府在行洪安全的前提下为最大限度地利用土地和改善民生，才确定答辩人的使用权。5、上诉人以其人数众多要挟法院及两级政府，实际上是上诉人村小组中极少数人的想法，并不代表倪家组其他村民。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确应予维持。
本案双方当事人在举证期限内向一审法院提交的证据有：鄱阳县人民政府鄱府决字（2015）01号行政处理决定书、江西省人民政府赣府复字（2015）66号行政复议决定书、倪家组、苏家组持有的土地改革时期的《土地所有权证》、关于县柘港乡潼丰村委会凤凰村芝麻埂圩外湖水田调查报告、现场照片两张、黄道新的合同书、鄱阳县田畈街镇马头村委会及部分代表证明、鄱阳县杨树基地土地租金结算表、上坂苏家后河承包合同书、柘港乡政府的调查报告、柘港乡政府的调查笔录两份、柘港乡林业办公室提供的证明、屈梦西的谈话笔录、现场勘查图、鄱阳县志637页、ＸＸ生和金真荣的身份信息、省委办公厅、省政府办公室印发的《关于开展省直接管理县（市）体制改革试点工作的意见》、行政复议立案登记表、行政复议通知书、行政复议案件听证签到卡、延期审理通知书、行政复议决定审批表、《关于省人民政府行政复议案件处理程序若干问题的通知》等证据。上述证据材料随卷宗移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。”第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”《江西省调处土地权属争议暂行规定》第三十七条规定：“对发生权属争议的土地，双方均拿不出凭证，或依双方所提供的凭证难以认定土地权属，经多次协商又达不成协议的，由县级以上人民政府裁定或将其收归国有，重新确定使用单位。”倪家组与苏家组提交的土改时期土地证所登载的地块四至不能与争议地相对应，双方亦不能提供四固定时期的土地证。1954年后，当地县委、县政府为保护农田建起潼津圩时，争议地已属于河道管理范围。由于双方均不能提供权属凭证，鄱阳县人民政府为保护河道堤防，将争议地确定为国家所有，符合相关规定。鄱阳县人民政府经有关单位多次实地勘查、充分听取争议双方的意见，将争议地使用权确定给苏家组，属正当行使其行政裁量权，并无不当。倪家组所称开荒取得使用权，没有事实与法律依据。江西省人民政府复议维持鄱阳县人民政府鄱府决字（2015）01号行政处理决定符合相关规定。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人鄱阳县柘港乡潼丰村倪家村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 芬
代理审判员 郑红葛
代理审判员 饶晓燕
二〇一六年八月十日
书 记 员 张建平
附：本判决适用的相关法律依据
《确定土地所有权和使用权的若干规定》
第四条依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有。
第十一条河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。
《江西省调处土地权属争议暂行规定》
第三十七条对发生权属争议的土地，双方均拿不出凭证，或依双方所提供的凭证难以认定土地权属，经多次协商又达不成协议的，由县级以上人民政府裁定或将其收归国有，重新确定使用单位。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。