陕西省延川县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0622行初12号
原告杜红红，男，1970年7月16日出生，汉族，文盲。
委托代理人李海秀，陕西尚德律师事务所律师。
委托代理人杜修平，男，1947年5月11日出生，汉族，系原告的父亲。
被告安塞县建华镇人民政府。。
法定代表人杨海东，系该镇政府镇长。
委托代理人杨剑，男，安塞县建华镇司法所所长。
委托代理人李江，男，安塞县建华镇人民政干部。
被告安塞县人民政府。
法定代表人杨宏兰，系该县政府县长。
委托代理人刘慧芳，女，安塞县行政复议委员会办公室副主任。
委托代理人赵亮亮，女，安塞县人民政府法制办公室干部。
第三人杜成有，男，1967年5月13日出生，汉族，文盲。
委托代理人艾玛利，女，1980年9月25日出生，汉族，大学文化。
委托代理人贺睿，陕西富能律师事务所律师。
原告杜红红不服被告安塞县建华镇人民政府（以下简称“建华镇政府”）、安塞县人民政府（以下简称“安塞县政府”）
土地使用权确权决定一案，本院于2016年3月30日受理后，依法向二被告送达了行政起诉状副本、应诉通知书等相关法律文书，并依法组成合议庭于2016年5月5日公开开庭进行了审理。原告杜红红及其委托代理人李海秀、杜修平、被告建华镇政府委托代理人杨剑、李江、被告安塞县政府委托代理人刘慧芳、赵亮亮、第三人杜成有及其委托代理人艾玛利到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告建华镇政府经对建华镇沐浴村崾崄村组曾经参与分配土地的19户村民进行走访调查，认为13户村民证明石提子沟土地使用权在2002年由崾崄村组承包给杜成有，后来由杜红红占有直到现在；4户村民则证明石提子沟当初由崾崄村组承包给了杜红红；2户村民则说具体承包给谁自己不清楚。在调查过程中，杜红红出具了1992年10月25日当时谭家营乡人民政府出具的便函和1992年9月崾崄村组平分土地清单，杜成有与崾崄村组会计卢光强出具了2002年崾崄村组分配荒地的说明。据此，建华镇政府于2015年12月20日作出《关于杜成有与杜红红土地纠纷的处理意见》：石提子沟土地所有权归崾崄村组集体所有，使用权归杜成有所有。
被告安塞县政府在收到杜红红的行政复议申请后，经审理认为建华镇政府作出的《关于杜成有与杜红红土地纠纷的处理意见》认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定于2016年3月16日作出塞政复决字（2016）2号行政复议决定，予以维持。
被告建华镇政府在法定期限内向法庭提供以下证据：
证据一、申请书复印件，证明2015年11月18日，依杜成有申请启动土地确权程序；
证据二、2002年村组分配荒地的证明复印件，证明1、2002年农历3月初5，将石提子沟从沟口到沟掌整体分给杜成有使用；2、参加分地的村民：卢光强（会计）、曹汉忠、杜成喜、张海东、张怀珍、杜修亮、杜修胜、卢光亮、杜修强、张怀生、张修科、杜修旺、张怀平、杜修生、杜成财、张怀强；3、杜成有小名修牛或候牛；
证据三、谭家营乡政府便函复印件，证明不能说明涉案荒地为杜红红承包土地；
证据四、平分土地清单复印件，证明1、证据使用的印章明显与同时期的印章不同，缺乏真实性；2、证据没有参会人员的签字，无出处和来源，缺乏合法性、客观性；3、不能证明涉案土地使用权归杜红红；
证据五、调查笔录复印件，证明1、建华镇政府提供以上证据的真实性；2、当时的会计是卢光强；3、高立本是杜修平迁移时的沐浴政村党支部书记，没有为杜修平开具过手续；4、当时杜喜平是队长。
证据六、当庭提供杜成财、张修科通话录音（无纸质材料）。
被告安塞县政府在法定期限内向法庭提供以下证据：
证据一、行政复议申请书、土地确权处理意见书、复议申请人身份证复印件各一份，证明行政复议程序的启动合法，申请人适格；
证据二、行政复议案件立案登记表、行政复议受理通知书及送达回证复印件各一份，证明行政复议程序正式启动，程序合法；
证据三、提交答复通知书及送达回证复印件各一份，用以证明行政复议程序合法；
证据四、建华镇人民政府提供答复书及法定代表人证明、身份证复印件各一份，证明被申请人适格；
证据五、送达回证复印件一份，证明行政复议程序合法；
证据六、交办函及农业局调查报告、合议笔录复印件各一份，证明行政复议程序合法；
证据七、杜红红提供的协议书、现场照片复印件各一份，证明行政复议决定书认定的事实清楚、证据合法；
证据八、调查笔录、与杜红红分配土地清单同时期的办证底档复印件各一份；证明行政复议决定书认定的事实清楚，证据合法；
证据九、法制办合议笔录、审结报告、行政复议决定书及送达回证复印件各一份，证明行政复议案件办理过程中程序合法，案情办理完结。
原告杜红红诉称，原告等四户十八口人于1992年离开崾崄村民小组，此前石提子沟荒地早已分配，即自石畔以前归原告的父亲杜修平，石畔以后归杜成有。2002年以前，杜成有仅有一个男劳力，不可能分得整个石提子沟。
原告的父亲早在1989年就经合法审批在自有承包土地石提子沟台修建了石窑洞，并办理了相应手续。且在此之前原告的父亲杜修平就在石提子沟打土窑居住过。复议决定书认为上述宅基地不在石提子沟范围内，而在现在的阳台，这是不正确的。事实上，阳台这个名称是原告等四户迁至该处时命名的村名，与石提子沟是两回事，原告父亲的宅基地确实在石提子沟。
1996年以前，原告之父杜修平一直在石提子前沟打石头，前后长达11年。早在上世纪九十年代初原告的父亲杜修平就在石提子沟前沟植树造林，原告也在2003年在此修建了炸药库。这些事实杜成有及附近村民无人不知，且无人提出过异议，足以说明争议的石提子前沟属于杜修平根本不存在争议。
2014年，杏子川采油厂在石提子前沟（烂湾则）推井场，在协商补偿事宜的问题上，经沐浴村支书张治东、建华镇政府干部雷锦浪，建华派出所所长王国海等共同参与调解，原告的父亲杜修平与崾崄村民张修科达成补偿协议。由原告的父亲杜修平与张修科按二八的比例享受补偿款。而杜成有从未提出过异议，足以证实争议的土地并不属于杜成有的承包地。
综上，在原告等四户离开崾崄村时，石提子前沟早已分配给了原告父亲杜修平，崾崄村民小组于2002年再次分配石提子前沟的行为，属于侵权行为，应当认定为无效。二被告依据崾崄村民小组2002年再次分配土地的行为认定争议的土地使用权归杜成有，是错误的。请求人民法院依法判令撤销建华镇政府作出的《关于杜成有与杜红红土地纠纷的处理意见》和塞政复决字（2016）2号行政复议决定。
原告杜红红为证明自己的主张，向法庭提供以下证据：
证据一、宅基地证复印件，证明原告的父亲杜修平早在1989年12月就办理了争议的石提子沟宅基地证；
证据二、地图复印件一份，证明原告的父亲杜修平在石提子沟争议地块背洼地造林，并享受退耕还林待遇；
证据三、协议书复印件一份，证明原告的父亲杜修平在石提子沟是有地的。
证据四、杜修亮、杜修生、杜修胜证人证言（分别出庭作证），证明石提子沟前沟分给杜红红的父亲杜修平。
被告建华镇政府辩称，杜红红提交的证据真实性存在明显疑点，无法作为证据实现其证明目的。建华镇政府调查取得的证人书面证言，结合其他证据，可以充分证明2015年12月20日作出的《关于杜成有与杜红红土地纠纷的处理意见》事实清楚，处理合法合理。请求驳回原告的诉讼请求。
被告安塞县政府辩称，原告称原告等四户十八口人于1992年离开崾崄村组，此前石提子沟荒地早已分配且石畔以前归原告父亲杜修平，石畔以后归杜成有。县政府认为原告对自己所称事实并没有提供充足的证据予以支持其主张。
原告称原告的父亲早在1989年就经合法审批在自有承包土地石提子沟台修建了石窑洞，并办理了相应手续。复议决定书所说的宅基地不在石提子沟范围内，而在现在的阳台是不正确的。县政府认为虽然原告所提供的宅基地证中载明宅基地坐落于石提子沟台，但四至界限却与县政府在复议决定书中所说的阳台相印证。同时原告在复议期间给县政府提供的宅基地的现场照片也与县政府通过实地走访所看到的坐落于阳台的宅基地相吻合。故该宅基地与原告及杜成有纠纷中所争议的石提子沟没有任何关系。
原告称原告的父亲先后多年在石提子沟植树造林、打石头以及原告2003年在此修建炸药库均没有人提出过异议，足以说明石提子沟前沟属于原告父亲杜修平所有。县政府认为原告所说情况与结论之间不存在必然的因果关系。同时原告也并没有充足的证据予以支持其主张。
原告称2014年杏子川采油厂在烂湾则推井场，原告的父亲杜修平与崾崄村村民张修科达成补偿协议，杜成有从未提出过异议，足以证实争议之土地并不属于杜成有的承包地。县政府认为原告提供的此补偿协议没有确认石提子沟的四荒地是否包括推井场所称的烂湾则，所以无法确认原告的父亲杜修平对石提子沟的四荒地有使用权。
综上所述，县政府认为：县政府在本起行政复议案件的审理过程中，事实认定清楚，适用法律法规正确、程序合法。恳请人民法院驳回原告的诉讼请求。
第三人杜成有述称，一、原告起诉的内容与实际情况不相符合。
1、原告诉称“原告等四户十八口人于1992年离开崾崄村民小组，此前石提子沟荒地早已分配，即自石畔以前归原告的父亲杜修平，石畔以后归杜成有。事实上是，2002年以前，杜成有仅有一个男劳力，不可能分得整个石提子沟。”此诉说与本案事实完全不相符合。事实是1993年原告才离开崾崄村民小组的，此前石提子沟荒地并没有分配。而崾崄村民小组的荒地是在2002年3月5日全村村民全在场的情况下分的。因当时石提子沟地不好，没人要，我家有五口人，所以就将石提子沟分给了我。而原告根本就不是崾崄村民小组的村民，在分配中就没有他的地。现在却说是原告父亲社修平的地，是没有任何事实根据的。
2、原告诉称“其父亲早在1989年就在自有承包土地石提子沟台修建了石窑洞，并办理了相应手续。且在此之前原告的父亲杜修平就在石提子沟打土窑居住过。”此诉说是不符合事实的。石提子沟是个石沟，在哪里能打下土窑了，杜修平在石提子沟打土窑居住是没有的事实。杜修平的石窑洞虽然宅基证上写的是石提子沟台，四至界限明确。但依据四至界限可以确定该宅基地实际坐落在阳台。与此案中争议的土地相距甚远。阳台与石提子沟相距很远，是两个地名。
3、原告诉称“原告的父亲杜修平早在上世纪九十年代初就在石提子沟前沟植树造林，原告也在2003年在此修建了炸药库，1996年以前，原告之父杜修平一直在石提子沟前沟打石头，前后长达11年，也从来没有人提出过异议，证明争议之地早已分给了原告之父杜修平。”这完全与事实不相符。事实上，杜修平并没有在上世纪九十年代初就在石提子沟前沟植树造林。原告修建炸药库时，村里人都不知道，我更不知道，等我知道后，才发生了今天的争议。难道没人提出异议就成了原告的了，更何况我不断的主张权利提出异议。
原告之父杜修平没有一直在石提子沟前沟打石头，更没有前后长达11年。其中因为杜修平打石提子沟前沟石头，发生过很多争议，我阻挡过。当时我阻挡其侵害行为时，杜修平置之不理，我只好到当时的谭家营乡政府反映情况，乡政府干部到现场处理制止了其侵害行为，杜修平和原告不得不停止侵害。之后，我与我二哥在此处打石头、买石子还干了一年多。后来我在外打工期间，杜修平和原告见机又在石提子沟强占了此石场两年，后又在此处修起了炸药库。我打工回来，发现上述情况后异议不断。原告根本无证据证明此争议之土地就是原告之父杜修平的。
4、原告诉称“2014年，崾崄村民小组在协商补偿事宜的问题上，经沐浴村支书张治东、建华镇政府干部雷锦浪，建华派出所所长王国海等共同参与调解，原告的父亲杜修平与崾崄村民张修科达成补偿协议。而杜成有从未提出过异议，足以证实争议之土地并不属于杜成有的承包地。”这是原告故意混淆视听，将两个根本不相关的事放在一块。本案事实是，崾崄村民小组给张修科在烂湾则（实际是黄芥草湾）分了一小块农田地，杜修平在村民都不知情的情况下将崾崄村民小组的集体羊走的路（羊路）与张修科兑换一小部分农田地。但杜修平兑换的地是崾崄村民小组的地，其行为属于无效行为，此协议也属无效协议。烂湾则（黄芥草湾）的田地与崾崄村民小组分给我石提子沟的四荒地是两回事。但推井场的泥土砂石将我的坡洼地覆盖了，井场也没有给付赔偿，因此我将井场也挡住了。
5、以杜修平为户主的农户在1993年离开崾崄村组时只有两户人，而杜修平带走了崾崄村小组包括张怀珍在内的三家大约200多亩土地，除此外还占用了崾崄村小组55亩农田地和林地，还占用了崾崄村小组东沟、前背坬和小九沟前湾的四荒地。因此石提子沟的四荒地就没有杜修平的。
综上，原告起诉的内容与实际情况不相符合。其起诉的真正目的是为了拖延时间，从法院到建华镇政府再到安塞县政府处理，现在又向法院起诉。其起诉的理由根本不能成立，请人民法院驳回其诉讼请求。
二、建华镇政府经过调查研究，确定石提子沟的承包权归第三人所有。原告故意拖延时间，提出行政复议申请。安塞县政府对本案案卷证据进行认真审查并于2016年3月3日和3月11日进行实地调查和走访，最后结合书证、证人证言、现场照片及实地调查走访情况，并经过集体讨论后认定了建华镇政府《关于杜成有与杜红红土地纠纷的处理意见》即石提子沟土地所有权归崾崄村组集体所有，使用权归杜成有所有。建华镇政府作出的《关于杜成有与杜红红土地纠纷的处理意见》及安塞县政府作出的塞政复决字[2016]2号行政复议决定是真实、合法的，请人民法院对上述机关的决定予以维持。
第三人杜成有为证明自己的主张，向法庭提供以下证据：
证据一、2002年3月5日崾崄村分烂沟烂坬地说明复印件，证明1、2002年3月5日崾崄村民小组经集体讨论后，将石提子沟烂坬（四荒地）划分给本村村民杜成有（小名候牛）；2、石提子沟使用权为杜成有；
证据二、安塞县建华镇政府、建华镇沐浴村民委员会出具的证明复印件，证明1、石提子沟从沟口到沟掌整体给杜成有所管是个人土地；2、石提子沟的使用权是杜成有；
证据三、书证，沐浴政村崾崄村民小组在1992年分给杜修平的林地和农田复印件，证明1、杜修平从1992年至今一直占用上述土地；2、杜修平除上述土地外还带走沐浴政村崾崄村民小组土地（包张怀珍在内的土地）大约200多亩；3、因杜修平占用大量土地，一直未归还沐浴政村崾崄村民小组，所以在2002年崾崄村民小组分四荒地就没有杜修平及杜红红的。
证据四、宝塔区森通装饰装潢材料及榆林兔宝宝建材门市出具的证明复印件，证明1、2006年2月起杜成有在延安尹家沟森通装饰装潢材料门市打工跑三轮运输至2011年3月15日在榆林兔宝宝建材门市跑三轮送货直到2014年12月23日离开榆林回到老家崾崄村民小组；2、从2006年2月至2014年12月23日杜成有不在家，不知道权益被侵害。
证据五、安塞县人民法院民事裁定书复印件，证明1、杜成有知道权利被侵害后及时向法院起诉维权；2、法院裁定书认为杜成有起诉杜红红属于土地所有权和使用权争议，应当先由人民政府进行处理；
证据六、曹汉忠当庭证言，证明石提子沟使用权属于杜成有所有，沐浴政村崾崄村民小组没有办过宅基地使用证。
经庭审举证、质证，结合当事人陈述，对本案证据认证如下：
被告建华镇政府提供的申请书和谭家营乡政府便函，因其他当事人对其真实性无异议，予以采信。被告建华镇政府提供的2002年村组分配荒地的证明，因原告有异议，且该证据形式要件不符合要求，加之该证据中签名的证人中同属杜红红和杜成有亲叔父的杜修亮兄弟三人出庭作证证明该证据系其在被误导的情形下签名的，故不予采信。被告建华镇政府提供的平分土地清单，因系杜红红向建华镇政府提交，杜红红主张不再作为证据使用，故不予采信。被告建华镇政府提供的调查笔录，因各方当事人不同程度地存在异议，故对其中相互印证的部分予以采信，其余部分不予采信。被告建华镇政府当庭提交的杜成财、张修科电话通话录音，因超过举证期限，故不予采信。
被告安塞县政府提供的证据，证明其复议程序合法，因被告建华镇政府和第三人均无异议，原告对被告证明其程序合法无异议，故对其证明复议程序合法予以采信。
原告和第三人提供的证据，因对方当事人有异议，故对其中与被告提供的证据及当事人陈述相印证的部分予以采信，其余部分不予采信。
经审理查明，原告杜红红原系安塞县谭家营乡（后并归建华镇）沐浴村崾崄村民小组村民。1992年10月25日，原谭家营乡政府出具便函，同意原告杜红红父亲杜修平、杜成红、杜成山、杜一成四户十八人由崾崄村迁往瓜地沟村，四户所分土地从此全部带到瓜地沟村，具体亩数、地界双方协商确定，并将协商意见报乡政府备案。原告等迁移到瓜地沟村后，原告杜红红及其父亲杜修平先后在石提子沟口打（凿）了土窑、修建了炮厂（炸药库）、平房、石窑，还在炮厂后上方筑起了土坝。2006年第三人杜成有离开本村到榆林等地打工，2014年回到村里找到原告父子，认为原告杜红红父子在石提子沟修建的窑洞、炮厂、平房、土坝等占用了自己承包的土地，双方各自认为系自己的承包地而发生纠纷。
第三人杜成有向安塞县人民法院提起民事诉讼，要求杜红红返还占用的土地，法院审查认为双方争议涉及土地确权问题，需要先行政确权，裁定对杜成有的起诉不予受理。杜成有即向建华镇政府提出申请，要求确认石提子沟的四荒地承包权归自己，同时提供崾崄村组分烂沟烂洼地说明证明2002年3月5日崾崄村组将石提子沟承包给自己。杜红红提供谭家营乡政府便函、宅基地证等证据予以证明石提子沟前沟（也就是窑洞、炮厂、平房等建筑物所在地系其父亲杜修平的承包地。
建华镇政府受理杜成有的申请后，经对建华镇沐浴村崾崄村组曾经参与分配土地的19户村民进行走访调查，认为13户村民证明石提子沟土地使用权在2002年由崾崄村组承包给了杜成有，后来由杜红红占有直到现在；4户村民则证明石提子沟当初由崾崄村组承包给了杜红红；2户村民则说具体承包给了谁自己不清楚。在调查过程中，杜红红出具了1992年10月25日当时谭家营乡人民政府出具的便函和1992年9月崾崄村组平分土地清单，杜成有与崾崄村组会计卢光强出具了2002年崾崄村组分配荒地的说明。据此，建华镇政府于2015年12月20日作出《关于杜成有与杜红红土地纠纷的处理意见》：石提子沟土地所有权归崾崄村组集体所有，使用权归杜成有所有。
原告杜红红不服建华镇政府处理意见，向安塞县政府提起行政复议。安塞县政府受理行政复议申请后，委托安塞县农业局调查，安塞县农业局调查后认为根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，四荒地不宜采取家庭承包方式，该石提子沟应属于集体所有。安塞县政府经复议综合本案书证、证人证言、现场照片及实地调查走访情况，认为建华镇政府《关于杜成有与杜红红土地纠纷的处理意见》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，于2016年3月16日作出塞政复决字（2016）2号行政复议决定，予以维持。
本院认为，原告杜红红父亲杜修平等四户十八人于1992年由崾崄村迁往瓜地沟村时，原谭家营乡政府出具便函，同意杜修平等四户原所分土地从此全部带到瓜地沟村，具体亩数、地界双方协商确定，并将协商意见报乡政府备案。但建华镇政府没有提供杜修平等四户所带土地的具体地名、亩数、地界等相关证据，镇政府调查时各个证人又说法不一，也没有调查落实杜修平等四户所带走的土地。而第三人杜成有申请出庭作证的证人曹汉忠在建华镇政府调查中和庭审中证明杜修平所带土地包括石提子沟半沟以前的地。如果石提子沟半沟以前的地确定为杜修平迁往瓜地沟时所带的地，那么崾崄村组2002年分沟洼地时将石提子沟前沟又分给杜成有，重复分地应属不妥。可见，建华镇政府对杜修平等四户所带的土地没有查清，也就无法确定崾崄村2002年分沟洼地时是否将杜修平所带的地又进行了分配。况且建华镇政府在行政程序中没有对争议当事人杜红红进行谈话，剥夺了当事人陈述和申辩的权利。杜红红在庭审中对崾崄村分烂沟烂洼地说明的真实性提出异议，要求法院进一步查实。被告对该部分事实没有查清。建华镇政府在处理意见中称对19户村民进行走访调查，13户村民证明石提子沟土地使用权在2002年由崾崄村组承包给了杜成有，后来由杜红红占有直到现在；4户村民则证明石提子沟当初由崾崄村组承包给了杜红红；2户村民则说具体承包给了谁自己不清楚。经本院审理查明，建华镇政府实际对17户村民进行调查，其中7户村民证明石提子沟土地承包给了杜成有；2户村民听说承包给了杜成有；4户村民证明承包给了杜红红父亲杜修平；1户村民证明石提子沟阳沟洼承包给了杜成有，前面承包给了张怀珍，张怀珍又将该地兑换给了杜修平，3户村民没有说具体承包给了谁。这些证言不能相互印证，不能确定其证明效力。原告提供的其父亲杜修平于1989年取得的宅基地证载明其宅基地座落于石提子沟台。原告和第三人对该宅基地座落位置意见冲突，而被告没有提供证据证明该宅基地的座落位置是否在石提子沟，也即没有调查落实石提子沟台与石提子沟的相互关系。综上，被告建华镇政府《关于杜成有与杜红红土地纠纷的处理意见》认定事实不清，证据不足，应予撤销。被告安塞县政府对建华镇政府《关于杜成有与杜红红土地纠纷的处理意见》维持不妥，也应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销安塞县建华镇人民政府2015年12月20日作出的《关于杜成有与杜红红土地纠纷的处理意见》；
二、撤销安塞县人民政府2016年3月16日作出的塞政复决字（2016）2号行政复议决定；
三、由安塞县建华镇人民政府重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告安塞县建华镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省延安市中级人民法院。
审 判 长 张 志 成
代理审判员 杜姜陶人民陪审员刘涛
二〇一六年八月三十日
书 记 员 刘 柯 仪
本案适用的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。