广东省深圳市盐田区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0308行初120号
原告丘新权
原告冼瑞琼
被告深圳市罗湖区规划土地监察局，住所地深圳市罗湖区文锦中路罗湖管理中心大厦12楼。
法定代表人张鑫，该局局长。
副职负责人陈万雄，该局副局长。
委托代理人程金海，广东百朋律师事务所律师。
原告丘新权、冼瑞琼不服被告深圳市罗湖区规划土地监察局行政处罚一案，于2016年1月7日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月14日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月29日公开开庭审理了本案。原告丘新权、冼瑞琼，被告的副职负责人陈万雄、委托代理人程金海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告于2015年12月31日作出罗规土罚字[2015]第050001号《行政处罚决定书》，认定两原告建设的罗湖区书院街53号大院9号楼西侧部分（以下简称涉案建筑）超出《深圳市国家干部、职工私人建房处理决定通知书》记载私宅建筑面积32.95平方米以及后期加建4.45平方米建筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对两原告作出如下处罚决定：一、对市规划国土部门同意保留的超建32.95平方米建筑物，按建设工程造价的5%处以罚款1441.67元（200000元÷1380平方米×198.95平方米×5%）；二、两原告自收到本决定书之日起十五日内拆除后建的4.45平方米洗手间。
两原告诉称，一、被告作出的第一项行政处罚认定的事实与客观事实不符。原告丘新权与合伙建房人阮明共用的建筑许可证注明批准建筑面积为1380平方米，两原告只建了198.95平方米，不存在“超建”行为。被告认定两原告超建32.95平方米是依据深圳市规划和国土资源委员会第一直属管理局（以下简称市规土委一直局）作出的深规土一局函[2015]684号《市规划国土委第一直属管理局关于罗湖区书院街53号大院9号楼西侧土地及房屋情况的复函》（以下简称[2015]684号复函），而[2015]684号复函是依据《深圳市国家干部、职工私人建房处理决定通知书》提出的，该通知书中记载的两原告所建私人住宅占地面积97.5平方米及建筑面积166平方米都是错误的记载，市测绘大队测定的两原告建房占地面积是77.08平方米，97.5平方米是两原告征用土地的面积，两原告建房落成的建筑面积经测定是198.95平方米，而166平方米是两原告当年粗略估算的自报建筑面积。被告错误的将现状测绘面积与1984年两原告自报建筑面积相对比得出两原告超建的错误结论，属于认定事实错误。二、被告作出的第二项处罚适用法律错误，两原告的建房属于历史遗留问题，应当适用深府（2004）193、深府（2010）66号两个文件来处理，这两个文件没有“自行拆除”的规定，但被告适用2007年10月颁布的《城乡规划法》第64条来处理，违反了法不溯及既往的原则。《行政处罚法》规定违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。且两原告建房的用地面积与征地面积相比有剩余，被告却认定两原告超用地红线，属于认定事实错误。综上，被告作出的行政处罚没有事实根据和法律依据，请求法院撤销被告作出的罗规土罚字[2015]第050001号《行政处罚决定书》。
被告辩称，市规土委一直局作出的[2015]684号复函认定两原告为涉案建筑的所有人，对现状测绘报告所在总建筑面积198.95平方米同意保留适用，但对超出1984年1月9日《深圳市国家干部、职工私人建房处理决定通知书》所载总建筑面积的32.95平方米应到规划土地监察机构进行处理，对未计入总建筑面积的4.45平方米因超用地红线，不同意保留。被告据此认定涉案建筑超出《深圳市国家干部、职工私人建房处理决定通知书》所载的私房建筑面积32.95平方米，以及后期加建4.45平方米违反《城乡规划法》第四十条第一款的规定事实清楚，证据确凿。被告依据《城乡规划法》第六十四条的规定依法作出本案行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，被告的处罚合法适当。请求法院驳回两原告的诉讼请求。
经审理查明，原告丘新权、冼瑞琼系夫妻关系。1981年10月15日，原（深圳）市师范学校取得建第D080号《深圳市规划设计管理局建筑许可证》，获准在罗湖区布吉路花果山师范院内（即现地址：深圳市罗湖区书院街53号大院9号）建设两栋四层建筑，总建筑面积1380平方米。1981年12月18日，原深圳市师范学校向原深圳市清理私人违章建筑办公室出具书面证明，证明原告丘新权与案外人阮明（即罗湖区书院街53号大院9号楼东侧部分所有人）在校内合建私人房屋，以个人投资、集体报建的形式上报市规划局批准并领取建第D080号准建证。1984年1月9日，深圳市教育局向原告丘新权制发《深圳市国家干部、职工私人建房处理决定通知书》，载明原告丘新权在教育学院内建的私人住宅占地面积97.5平方米，建筑面积166平方米，应补缴975元征地费给教育学院，交清款项，房产归己。同日，原告丘新权向深圳教育学院交清上述款项。本案涉案建筑于1982年建成。1985年，当事人在该建筑物北侧建设了一处4.45平方米、高一层的洗手间，沿用至今。
2012年，两原告向深圳市规划国土主管部门申请办理房地产权证。2015年6月12日，市规土委一直局作出[2015]684号《市规划国土委第一直属管理局关于罗湖区书院街53号大院9号楼西侧土地及房屋情况的复函》（以下简称[2015]684号复函），针对两原告《关于深圳教育学院内私人房地产历史遗留问题补办相关手续》作出答复，其中第二项答复内容为：“你们（指两原告）曾在1984年深圳市处理干部职工私人建房工作时办理过部分处理手续。1984年1月9日《深圳市国家干部、职工私人建房处理决定通知书》记载丘新权同志在教育学院内的私宅建筑面积166平方米，并曾向深圳教育学院交纳97.5平方米的私人建房征地费975元。根据深圳市地籍测绘大队2012年9月18日出具的测绘报告（深测房[现]B2-201201240），罗湖区书院街53号大院9号楼西侧现状基底面积77.08平方米，建筑面积198.95平方米，地面以上3层，无地下室。我局同意保留使用。另，1层未记入总建筑面积后期加建的4.45平方米因超用地红线，不同意保留。”第三项答复内容为：“来文提交的资料及档案中均未见上述私宅的处罚决定及缴交的罚款收据。2012年现状测绘建筑物面积比1984年1月9日《深圳市国家干部、职工私人建房处理决定通知书》记载私宅建筑面积超出了32.95平方米。请到深圳规划土地监察机构进行处理。”2015年11月5日，市规土委一直局作出深规土一局函[2015]1391号《市规划国土委第一直属管理局关于罗湖区书院街53号大院9号西侧房屋加建4.45平方米超用地红线具体情况的函》（以下简称[2015]1391号函），对[2015]684号复函的内容补充函告如下：“根据《深圳市房屋建筑面积测绘报告（现状测绘）》（深测房[现]B2-201201240），上述加建建筑物超出H209-0030宗地红线0.12米。”
经深圳市规划土地监察支队移交，被告于2015年9月8日对两原告涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的行为进行了立案并于同日进行了现场勘查，制作了现场勘验（检查）笔录。2015年9月11日，被告对两原告作出罗规土罚字[2015]第050001号《行政处罚告知书》，告知两原告拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知两原告依法享有陈述和申辩的权利。2015年10月9日，被告根据两原告的听证申请组织了听证。2015年12月31日，被告作出本案被诉罗规土罚字[2015]第050001号《行政处罚决定书》，对市规划国土部门同意保留的超建32.95平方米建筑物，按建设工程造价的5%处以罚款1441.67元（200000元÷1380平方米×198.95平方米×5%），并要求两原告自收到决定书之日起十五日内拆除后建的4.45平方米洗手间。两原告于2016年1月6日收到该决定书后，于2016年1月7日向本院提起本案诉讼。
另查明，市规土委一直局作出的[2015]684号复函及[2015]1391号函送达两原告后，两原告均未对其申请行政复议，亦未提起行政诉讼。
以上事实，有[2015]684号《市规划国土委第一直属管理局关于罗湖区书院街53号大院9号楼西侧土地及房屋情况的复函》、《深圳市规划设计管理局建筑许可证》、《国家干部、职工私人建房处理决定通知书》、《深圳市房屋建筑面积分栋分类汇总表》、《立案审批表》、《现场勘验（检查）笔录》、《调查询问笔录》、《证明》、[2015]1391号《市规划国土委第一直属管理局关于罗湖区书院街53号大院9号西侧房屋加建4.45平方米超用地红线具体情况的函》、《行政处罚告知书》及《送达回证》、《行政处罚听政通知书》及《送达回证》、《行政处罚听证报告书》、罗规土罚字[2015]第050001号《行政处罚决定书》及《送达回证》、《执法证》、庭审笔录等在卷予以证实。
本院认为，根据《深圳经济特区规划土地监察条例》第十一条的规定，被告作为罗湖区人民政府规划土地监察机关，负责罗湖区行政区域内的规划土地监察工作，有权对本辖区内违反城市规划和土地管理法律法规的行为依法进行查处。本案中，市规土委一直局针对两原告的情况作出[2015]684号复函及[2015]1391号函，认定罗湖区书院街53号大院9号楼西侧房屋加建4.45平方米建筑物超出宗地红线0.12米，未见相关处罚决定及缴交的罚款收据；2012年现状测绘建筑物面积比1984年1月9日《深圳市国家干部、职工私人建房处理决定通知书》记载私宅建筑面积超出了32.95平方米；并明确对建筑物“现状基底面积77.08平方米，建筑面积198.95平方米，地面以上3层，无地下室”同意保留使用，1层未记入总建筑面积后期加建的4.45平方米因超用地红线，不同意保留。两原告对上述复函及函并未提起行政复议或行政诉讼。被告依据上述具有法定效力的行政复函及函中认定的事实，结合自行调查的相关证据，在对两原告履行依法告知的义务并进行听证之后，作出本诉行政处罚决定，所认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，主体程序合法。
《深圳经济特区规划土地监察条例》第三十四条规定，违法案件的调查处理，应当自立案之日起三个月内完成。因特殊情况不能完成的，经本级规划土地监察机构负责人批准，可以适当延长，但每次延长的期限不得超过一个月。规划土地监察机构应当在批准延期后将延期事项告知当事人或者利害关系人。本案被告于2015年9月8日立案，于2015年12月31日作出《行政处罚决定书》，但未能提交经批准延期办理的相关材料，则被告作出的本案被诉《行政处罚决定书》超过了上述法规规定的法定期限，程序轻微违法，但对两原告的权利并不产生实际影响。
综上，被告作出的本案被诉行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序轻微违法，但对两原告权利不产生实际影响，该处罚决定依法应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告深圳市罗湖区规划土地监察局2015年12月31日作出的罗规土罚字[2015]第050001号《行政处罚决定书》违法。
案件受理费人民币50元，由被告深圳市罗湖区规划土地监察局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 王 琳
代理审判员 王 霄
人民陪审员 李 玉 晨
书 记 员 黄 丹 妮
二〇一六年 六月二十九日
书 记 员 向亮（兼）
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，履行判决履行没有意义的。