山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）鲁行终367号上诉人（原审原告)董金标。被上诉人（原审被告）济宁市兖州区人民政府，住所地济宁市兖州区三二七国道兖州段。法定代表人王骁，代区长。委托代理人马国柱，兖州新兖法律服务所工作人员。董金标因诉济宁市兖州区人民政府(以下简称兖州区政府)违法占地并返还土地一案，不服济宁市中级人民法院于2015年12月21日作出的（2015）济行初字第373号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。本案现已审理终结。原审原告董金标起诉称:2005年被告租用原告承包的可耕土地共计1.721亩。自被告租用原告土地后至今，被告一直闲置该宗土地，未用于任何建设，被告自2006年起也未向原告等人支付租赁费用。综上，依照我国有关法律的规定，特提起诉讼，请求依法判令被告返还原告所承包的土地并恢复耕种，支付自2006年起至返还土地之日止的土地租赁费用并承担本案的诉讼费用。原审法院经审理查明，2003年6月24日，被告下文成立的管委会与原告所在的兖州市新兖镇董村村民委员会就益健药业、康怡医疗器械项目占用开发区起步区内被征用土地有关事项签订协议书，约定兖州市新兖镇董村被征用土地217.684亩，其中未预补偿土地215.048亩，给予青苗及地表附属物一次性补偿5000元/亩，共计补偿款1075240元。2003年7月，被告将上述款项拨付到兖州市新兖镇董村村民委员会。管委会与益健药业签订协议，将其征收的董村的土地交付益健药业使用。2004年3月7日，兖州市人民政府向济宁市人民政府呈报《关于兖州市第2批城镇建设用地补办用地手续的请示》(兖政呈字［2004］7号)，申请将含董村10.5671公顷在内的三个村33.9055公顷耕地转为建设用地，同时申请征用上述用地。济宁市人民政府于2004年3月29日向山东省政府呈报《关于兖州市城镇建设用地补办用地手续的请示》(济政土呈［2004］38号)，申请将上述耕地转为兖州市城镇建设用地。山东省人民政府于2006年5月25日作出鲁政土字［2006］844号《关于兖州市完善城镇建设用地审批手续的批复》，同意上述地块转为建设用地，同意征收，用于兖州市城镇建设。另查明，2006年管委会以没有国有土地出让权、益健药业未按协议约定履行合同义务为由，向兖州市人民法院起诉请求确认其与益健药业所签协议书无效。2007年6月1日，兖州市人民法院判决管委会与益健药业于2003年6月21日签订的协议无效。2009年1月20日，被告兖州市人民政府作出《关于兖土2008-56、57、58号和2009-3号国有建设用地使用权出让实施方案的批复》，将包含董村地块的四宗土地国有建设用地使用权公开出让，用途为工业，出让期限50年。山东翔宇化纤有限公司竞得2009-3地块，原告所诉其承包土地在该地块范围内。原审法院认为，原告董金标承包耕种的1.721亩土地在被征收前归原告所在村农民集体经济组织所有，2003年被告实际征用了包含原告承包地在内的涉案土地，并根据与原告所在村委会所签订的征地协议的约定拨付了土地补偿款。2006年5月25日，山东省人民政府作出鲁政土字［2006］844号《关于兖州市完善城镇建设用地审批手续的批复》，同意将原告所承包的耕地在内的农用地转为建设用地，农用地转用后同意征收，用于兖州市城镇建设。至此，原告原来所承包的土地性质已经由集体所有的土地变更为国有土地，原告同时丧失了对该1.721亩土地的承包经营权，其提起返还土地，恢复耕种的行政诉讼不具备主体资格。即使土地闲置，因原告主张的土地闲置已经超过二年，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。故原告起诉要求将土地返还给其个人耕种，理由亦不能成立。原告主张与被告存在土地租赁关系，要求被告支付土地租赁费，因原告在本案中未提供证据证明其与被告存在租赁关系，其起诉缺乏事实根据，不具备起诉条件。故本案原告以自己的名义提起本案诉讼，且诉请被告直接向其返还土地并支付土地租赁费缺乏事实根据和法律依据，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件，对其起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告董金标的起诉。董金标不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，依法改判或发回重审。理由如下：（一）原审法院认定“2003年被告实际征用了包含原告承包地在内的涉案土地，并根据与原告所在村委会所签订的征地协议的约定拨付了土地补偿款”，认定事实错误。1、本案所涉土地的征用审批时间为2006年5月25日，而原审法院认定2003年就已实际征用。2、被上诉人并未向上诉人支付过补偿款。3、2003年6月24日，兖州经济开发区管委会与董村村委会签订的征地协议书无效。4、原审法院帮助被上诉人掩盖违法行为的事实真相。（二）上诉人仍是本案所涉土地的合法经营权人，具备本案的原告主体资格。（三）原审法院既已认定山东省人民政府于2006年5月25日作出鲁政土字［2006］844号批复的有效性，被上诉人就应当支付土地补偿费、安置补助费及青苗补助费等费用。2003年6月24日至2006年5月25日，上诉人与被上诉人之间不存在征地关系，理应视为系土地租赁关系，被上诉人负有支付土地租赁费的义务。（四）原审法院适用法律错误。自山东省人民政府鲁政土字［2006］844号文下发后，本案所涉土地一直闲置至今，应当依照《闲置土地处置办法》第十四条、第十九条的规定，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。被上诉人兖州区政府未提交书面答辩意见。当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院。二审中当事人未提交新的证据。本院认为：本案中上诉人诉请确认兖州区政府在经济开发区占地以租代征的行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，上诉人的起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据，而上诉人并未提供被上诉人存在以租代征行为的证据，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。根据本案有效证据，2006年5月25日，山东省人民政府作出鲁政土字［2006］844号《关于兖州市完善城镇建设用地审批手续的批复》，同意将包括原告所承包的耕地在内的农用地转为建设用地，农用地转用后同意征收，用于兖州市城镇建设。原审法院据此认定，上诉人原来所承包土地的性质已经由集体所有的土地变更为国有土地，丧失了对土地的承包经营权，其提起请求返还土地、恢复耕种的行政诉讼不具备主体资格，并无不当，应当予以支持。上诉人以本案所涉土地的征用审批时间为2006年5月25日，而原审法院认定2003年就已实际征用为由，主张原审法院认定事实错误，系上诉人对原审法院裁定的误解，不应予以支持。上诉人主张的被上诉人并未向上诉人支付过补偿款以及兖州经济开发区管委会与董村村委会签订的征地协议书无效等问题，不属于本案被诉行为的审查范畴。上诉人主张的涉案土地长期闲置的问题，系另外的行政法律关系，上诉人可以通过其他途径反映解决。综上，原审法院认定上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的起诉条件是正确的，应当予以维持。上诉人上诉理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  侯 勇代理审判员  蒋炎焱代理审判员  王永鹏二〇一六年六月七日书 记 员  杜钰越