山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终183号
上诉人（一审原告）张振宝，男，1981年1月15日出生，汉族，居民，住济南市。
被上诉人（一审被告）济南市教育局，住所地济南市。
法定代表人陈东生，局长。
委托代理人方奎明，济南市教育局基础教育处副处长。
委托代理人师广波，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人宋洪丽，济南市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人张振宝因被上诉人济南市教育局、济南市人民政府信息公开和行政复议一案，不服济南市历下区人民法院（2015）历行初字第204号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院查明：2015年3月17日，原告张振宝向被告济南市教育局申请公开有关适龄儿童入学的相关政府信息，其在《济南市政府信息公开申请表》中对所需信息内容描述为：“（一）设立济南市外来务工人员子女定点学校的事实依据、法律法规依据及操作细则。具体内容如下：（1）正式行政公文《关于设立济南市外来务工人员子女定点学校的决定》及后期评估资料。（2）决策前的调研和论证资料、座谈会资料、听证会资料、公开征求意见资料、合法性审查资料、廉政风险性评估资料；（3）决策执行过程中的操作细则以及后期的定期评估资料。（二）2012年至2014年济南市外来务工人员子女在公办小学的分布数据具体到学校；（三）2012年至2014年济南市公办小学的择校生分布数据具体到学校”。因在法定答复期限内不能予以答复，被告济南市教育局于2015年4月2日延长答复期限，并电话告知申请人即本案原告张振宝。2015年4月3日，被告济南市教育局作出《答复书》，主要内容为：“张振宝：你关于公开相关政府信息的申请，我局于3月16日收悉。根据《中华人民共和国信息公开条例》相关规定，现答复如下：一、你要求公开的第一条‘设立济南市外来务工人员子女定点学校的事实依据、法律法规依据及操作细则’。2003年济南市人民政府办公厅印发了《关于做好外来务工就业人员子女接受基础教育工作的意见的通知》（济政办发（2003）26号）以及《关于设立济南市外来务工就业人员子女定点学校的决定》（济教基字（2003）36号）等文件，规定取消外来务工人员子女借读费，在就学方面与市民同等待遇。各区教育局根据市政府文件精神，在充分考虑了外来务工人员子女的分布情况，并结合每个学校的空余学位等相关因素，设立了定点学校。每所被定为外来务工人员子女定点学校的学校均有自己本来的济南市民子女学区，这些学校在接受完自己学区内的学生之外，根据空余学位数接受外来务工人员随迁子女入学。入学后，外来务工人员随迁子女与济南市民子女享受完全相同的待遇。上述两文件附后。二、你要求公开的第二条信息‘2012年至2014年济南市外来务工人员子女在公办小学的分布数据具体到学校’和第三条‘2012年至2014年济南市公办小学的择校生分布数据具体到学校’。根据教育部《中小学生学籍管理办法》第三条规定：学生学籍管理采用信息化方式，实行分级负责、省级统筹、属地管理、学校实施的管理体制。县级教育行政部门具体负责本行政区域内学校的学生学籍管理工作。学校负责学籍信息收集、汇总、校验。因此，你需要的具体到学校的有关外来务工人员子女的数据及择校生的数据，可向拟就读区（县）一级的教育行政部门或者相关学校咨询相关信息。特此答复”。2015年4月22日，被告济南市教育局将《答复书》及附件送达原告张振宝。原告张振宝对《答复书》不服，于2015年5月4日向被告济南市人民政府提起行政复议申请。被告济南市人民政府受理后，向原告张振宝作出济政复办受字（2015）87号《行政复议申请受理通知书》。2015年5月6日，被告济南市人民政府向被告济南市教育局作出济政复办答字（2015）87号《提出行政复议答复通知书》，要求济南市教育局对行政复议申请提出书面答复，并提交作出被复议行为的证据、依据和其他有关材料。根据原告张振宝的申请，被告济南市人民政府采用了听证的方式对案件进行了审查。2015年7月1日，被告济南市人民政府作出济政复决字（2015）87号《行政复议决定书》，决定维持被告济南市教育局2015年4月3日作出《答复书》的行政行为。2015年7月2日，被告济南市人民政府将《行政复议决定书》送达原告张振宝。
一审法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”；第二十条规定：“公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；……”。本案中，原告张振宝根据自身需要，采用书面形式向被告济南市教育局提交政府信息公开申请，符合上述法律法规的规定。被告济南市教育局作为济南市辖区教育行政主管部门，具有对原告张振宝的政府信息公开申请作出答复的法定职责和权限。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”。本案中，被告济南市教育局在收到原告张振宝提交的政府信息公开申请后，因在法定答复期限内不能予以答复，经政府信息公开工作机构负责人同意，并于2015年4月2日电话告知申请人即原告张振宝，随后于2015年4月3日作出《答复书》并于2015年4月22日送达原告张振宝。被告济南市教育局延长答复期限的行为符合上述法律规定。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”，第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”。本案中，原告张振宝向被告济南市教育局申请公开的政府信息主要分为三项，被告济南市教育局根据不同的情况分别作出对应的答复。针对原告要求公开的第一项即“设立济南市外来务工人员子女定点学校的事实依据、法律法规依据及操作细则”，被告将当时设立外来务工子女定点学校的相关依据（济政办发（2003）26号）《关于做好外来务工就业人员子女接受基础教育工作的意见的通知》及（济教基字（2003）36号）《关于设立济南市外来务工就业人员子女定点学校的决定》两份文件向原告予以公开；对于设立外来务工子女定点学校的操作细则，被告在《答复书》中详细告知了具体的操作流程和具体措施。《山东省政府信息公开办法》第九条规定：“行政机关拟定地方性法规、规章、规范性文件和有关政策、措施、标准，或者编制相关规划、计划、方案、预案，涉及公民、法人和其他组织的重大利益，或者有重大社会影响的，在拟定、编制过程中，应当将草案主动向社会公开，充分听取公众意见。除前款所列的行政机关主动公开征求意见的草案外，其他属于调查、讨论、处理过程中的有关信息，因其内容不确定，不予公开。……”。根据上述规定，原告在第一项要求公开的信息中还要求公开具体设立外来务工子女定点学校的“后期评估资料、决策前的调研和论证资料、座谈会资料、听证会资料、公开征求意见资料、合法性审查资料、廉政风险评估资料”的信息，因上述信息属于调查、讨论、处理过程中的有关信息，其内容不确定，被告济南市教育局不予公开并无不当。《中小学生学籍管理办法》第三条规定：“……县级教育行政部门具体负责本行政区域内学校的学生学籍管理工作；应用电子学籍系统进行相应管理；督促学校做好学生学籍的日常管理工作。学校负责学籍信息收集、汇总、校验、上报，应用电子学籍系统开展日常学籍管理工作，确保信息真实、准确、完整”。原告张振宝要求公开的第二项信息即“2012年至2014年济南市外来务工人员子女在公办小学的分布数据具体到学校”及第三项信息“2012年至2014年济南市公办小学的择校生分布数据具体到学校”，属于要求行政机关对若干政府信息进行的汇总，行政机关并不承担该种义务，并且被告济南市教育局作为市级教育行政主管部门，不具体负责相关学籍管理工作，不掌握原告所申请的上述两项信息，被告济南市教育局在《答复书》中明确告知该信息不属于其公开范围，并告知该政府信息所在机关，符合上述法律法规的相关规定。综上，对于原告申请公开的政府信息，被告对于属于公开范围的信息直接向原告予以公开，对于不属其公开的信息告知了原告获取方式和途径，并无不当。原告张振宝要求撤销被告济南市教育局作出的《答复书》的请求没有事实依据和法律根据。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”；第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。……”，第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。……”。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。本案中，被告济南市人民政府依法受理了原告张振宝的行政复议申请，并在法定期限内向被复议申请人济南市教育局发送了行政复议申请书副本，在自受理之日起六十日内作出被诉行政复议决定并向双方当事人送达。被告济南市人民政府作出被诉行政复议决定的程序符合法律法规规定。
综上，原告张振宝要求撤销被告济南市教育局作出的《答复书》和被告济南市人民政府作出济政复决字（2015）87号《行政复议决定书》并要求被告济南市教育局重新作出政府信息公开行为的诉讼请求，没有事实依据和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张振宝的诉讼请求。案件受理费50元由原告张振宝负担。
上诉人张振宝不服一审判决上诉称，济南市对外来务工人员子女实行定点入学，被上诉人济南市教育局肯定掌握了最基本的调研、论证、座谈、听证会、公开征求意见、合法性审查、廉政风险评估等资料和数据来支撑这一决策。济南市实行外来务工子女定点入学12年来，决策制定者如从来没有针对该决策的执行情况进行过后期评估并形成书面资料，是相当不符合逻辑和常理的。上诉人要求被上诉人公开外来务工人员子女定点入学决策的法律法规依据，被上诉人并没有公开。上诉人要求被上诉人济南市教育局公开这一决策执行过程中的操作细则，是指被上诉人如何确定居住在非定点学校学区内的外来务工人员子女的入学申报，现实情况是外来务工人员子女一定在定点学校就读是不可能的，故操作细则是客观存在的，一项没有操作细则的决策等同于一项没有具体内容的决策，危害远远大于“拍脑瓜决策，拍胸脯担保，拍屁股走人”。除非当年的决策负责人当面澄清才能推翻这一结论。上诉人申请公开2012年至2014年济南市外来务工人员子女在公办小学的分布数据，具体到学校，上诉人申请公开的是济南市的数据，理应由被上诉人济南市教育局公开，至于是具体到学校或是班级，还是具体到各区县的总体数据，属于查证的内容，如果经查证被上诉人只能掌握到各区县的总体数据，上诉人是可以接收的，被上诉人称不掌握这一数据，不符合正常工作逻辑。被上诉人济南市教育局多次在媒体或公共场合公开承诺要保障外来务工人员子女与市民子女平等的受教育权，连外来务工人员子女在公办小学的分布数据都不掌握，其上述承诺岂不成了空话。在没有确凿的证据证明这些数据确实没保存在被上诉人济南市教育局以外的情况下，应推定该证据由被上诉人济南市教育局掌握。再者，被上诉人济南市教育局称严厉遏制择校，保障招生公平，如果连择校生分布数据及择校现状都一无所知，也不符合常理。
被上诉人济南市教育局作出的《答复书》未引用法律法规，仅引用了法律法规名称，属于适用法律错误。并且，被上诉人济南市教育局在答复第一项公开信息时，仅提供了济南市人民政府办公厅和济南市教育局的两份文件，被上诉人并没有告知上诉人该两份文件到底属于事实依据或是法律依据，被上诉人将设立定点学校的责任推给各区县教育局，本身就与被上诉人济南市教育局提交的两份文件相矛盾。《答复书》在答复上诉人后两项信息时，未完全尽到告知和说明理由的义务。上诉人申请公开的信息来源于学籍，但不等于学籍，被上诉人济南市教育局没有强有力的证据和理由说明这些数据没有上报到济南市教育局，可以推定这些数据直接或间接已上报到济南市教育局，历年来的济南市招生工作意见文本更证实这一结论。综上，被上诉人济南市教育局作出的答复主要事实不清，证据不足，违反法定程序，适用法律错误。
被上诉人济南市人民政府作出的复议决定仅重复了上诉人的复议申请内容和被申请人济南市教育局的答复内容并声明召开了听证会之外，并没有认真审查上诉人在复议期间提交的相关证据，也没有对济南市教育局提交的两份文件是否属于济南市设立外来务工人员子女定点学校的事实依据或是法律依据进行认定，对济南市设立外来务工人员子女定点学校的法律依据及操作细则到底存在与否并没有进行说明。故被上诉人济南市人民政府作出的复议决定认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，适用法律法规错误，依法应予撤销。
请求：1、撤销一审行政判决；2、依法撤销被上诉人济南市教育局作出的《答复书》；3、依法撤销被上诉人济南市人民政府作出的87号复议决定；4、依法判令被上诉人济南市教育局针对上诉人的信息公开申请重新作出政府信息公开答复。
被上诉人济南市教育局答辩称，一、济南市教育局具有作出本案政府信息公开答复的主体资格和权限，并已对上诉人的信息公开申请作出了相应答复，答复内容合法。上诉人要求公开“设立外来务工子女定点学校的事实依据、法律法规依据及操作细则”的政府信息，被上诉人济南市教育局向上诉人公开了《济南市人民政府办公厅印发关于做好外来务工就业人员子女接受基础教育工作的意见的通知》（济政办发（2003）26号）、《关于设立济南市外来务工就业人员子女定点学校的决定》（济教基字（2003）36号）两份文件并告知了其相关内容。各区教育局根据市政府文件精神，在充分考虑了外来务工人员子女分布情况，并结合了每个学校的空余学位等相关因素，设立了外来务工人员子女定点学校，上述告知明确了各区教育局设立济南市外来务工人员子女定点学校的事实依据以及操作流程。上诉人要求公开设立外来务工人员子女定点学校“后期评估资料”和“决策前的调研和论证材料、座谈会材料、听证会材料、公开征求意见材料、合法性审查材料、廉政风险性评估材料”等有关调研、论证、评估内容的政府信息，因这些信息本身上不存在，客观上无法提供。依据《山东省政府信息公开办法》第九条第二款之规定，上诉人申请公开的调研、论证、评估等资料，属于调查、讨论、处理过程中的相关信息，因此，即使存在这类信息，依据上述规定也可以不予公开。上诉人要求公开的第（二）项和第（三）项信息，根据《中小学生学籍管理办法》（教基一（2013）7号）第三条第五款和第六款之规定，县级教育行政部门是相应行政区域的学生学籍管理主体，该行政区域内的学校负责学籍信息收集、汇总、校验、上报。因此，现行规章对学籍管理主体和学籍信息收集上报主体均作出了明确规定，济南市教育局并不掌握上诉人要求公开的信息，上诉人所提出的请求实质上是要求行政机关为其搜集、加工、汇总相关信息，济南市教育局依法不承担该义务。故在《答复书》中明确告知济南市教育局并非学籍管理主体，不掌握其申请的相关信息，并且说明了理由，符合法律规定。二、济南市教育局作出政府信息公开答复行为程序合法正当，应予维持。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”。本案中，上诉人于2015年3月17日提交公开申请，济南市教育局于当日受理，于2015年4月2日告知上诉人延期答复，上诉人表示同意，被上诉人济南市教育局于4月3日做出《答复书》并于4月22日送达上诉人，程序合法。综上，被上诉人济南市教育局所作政府信息公开答复行为主体适格，程序合法、正当，内容完整、并无不当，法律依据充分、法律适用准确。一审法院认定事实清楚、适用法律法规正确，审判程序合法。上诉人提出的上诉理由不成立，请依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人济南市人民政府答辩称，济南市人民政府的复议程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点为：一、被上诉人济南市教育局作出的《答复书》内容是否符合法律规定；二、被上诉人济南市人民政府作出的行政复议决定程序是否合法。
关于被上诉人济南市教育局信息答复内容是否符合法律规定问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充”。《山东省政府信息公开办法》第九条第二款规定：“除前款所列的行政机关主动公开征求意见的草案外，其他属于调查、讨论、处理过程中的有关信息，因其内容不确定，不予公开”；第十条第二款规定：“行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或者重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”。本案中，上诉人申请被上诉人济南市教育局公开济南市设立外来务工人员子女定点学校的事实依据、法律依据及操作细则，即：设立外来务工子女定点学校正式行政公文及后期评估资料、决策前的调研、论证、座谈、听证会资料及公开征求意见、合法性审查、廉政风险性评估、操作细则及后期定期评估等资料。济南市教育局根据上诉人的该项申请，将济南市各区教育局设立外来务工人员子女定点学校的依据即济南市人民政府办公厅（济政办发（2003）26号）《关于做好外来务工就业人员子女接受基础教育工作的意见的通知》及济南市教育局（济教基字（2003）36号）《关于设立济南市外来务工就业人员子女定点学校的决定》等文件予以告知，并无不当。因上诉人要求公布的设立定点学校的后期评估资料、决策前的调研、论证、座谈、听证会资料及公开征求意见、合法性审查、廉政风险性评估、操作细则及后期定期评估资料等信息，属于决策前调查、讨论、处理过程中的相关信息，因其内容不确定，并且，济南市教育局明确答复该部分信息并不存在且说明了理由，故被上诉人济南市教育局对该部分信息未予公开符合法律规定。上诉人要求被上诉人济南市教育局公布2012年至2014年济南市外来务工人员子女在公办小学的分布数据及济南市公办小学的择校生分布数据，具体到学校。济南市教育局将该部分信息的收集、汇总部门以答复书的形式向上诉人予以告知并无不当。上诉人主张被上诉人济南市教育局没有证据证实其没有掌握该部分信息，应推定济南市教育局掌握该部分信息依据不足，本院不予支持。
关于被上诉人济南市人民政府作出的行政复议决定程序是否合法问题。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”。本案中，上诉人因不服被上诉人济南市教育局的信息答复向被上诉人济南市人民政府提起行政复议，济南市人民政府于2015年5月4日收到上诉人的复议申请，于同年5月6日向上诉人及被申请人即本案被上诉人济南市教育局分别送达《行政复议申请受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》，于同年7月1日作出87号《行政复议决定》并依法向上诉人送达，被上诉人济南市人民政府作出的87号《行政复议决定》，程序符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人张振宝的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张振宝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙继发
审 判 员 高同先
代理审判员 明 霞
二〇一六年五月二十四日
书 记 员 李志晓