江苏省徐州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏03民终4345号
上诉人（原审原告）：王晓波，男，1975年3月出生，汉族，个体工商户，住徐州市云龙区。
委托诉讼代理人：李成全，江苏维维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：徐州市铜山区汉王镇汉王村村民委员会，住所地徐州市铜山区汉王镇汉王村。
法定代表人：刘太玉，该村村主任。
委托诉讼代理人：宋洪成，该村法律顾问。
被上诉人（原审被告）：徐州市铜山区汉王镇人民政府，住所地徐州市铜山区汉王镇。
法定代表人：张永，该镇镇长。
委托诉讼代理人：宋洪成，该镇法律顾问。
委托诉讼代理人：张世建，该镇工作人员。
上诉人王晓波因与被上诉人徐州市铜山区汉王镇汉王村村民委员会(以下简称汉王村委会)、被上诉人徐州市铜山区汉王镇人民政府（以下简称汉王镇政府）土地租赁合同纠纷一案，不服徐州市铜山区人民法院（2015）铜民初字第02103号民事判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月19日立案受理后，依法组成合议庭开庭进行了审理，上诉人王晓波及其委托诉讼代理人李成全，被上诉人汉王村委会委托诉讼代理人宋洪成，被上诉人汉王镇政府委托诉讼代理人宋洪成、张世建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
王晓波上诉请求：一审判决认定涉案土地租赁合同有效违反法律规定，涉案租赁土地为基本农田，根据相关法律规定基本农田实行特殊保证，严禁任何单位和个人改变和占用。二被上诉人将基本农田用于租赁且改变土地用途违反法律规定，一审法院未查明事实简单认定合同有效无法律依据，请求二审予以纠正。
汉王村委会辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。
汉王镇政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。
王晓波向一审法院起诉请求：1、确认原、被告之间于2014年7月25日签订的土地租赁协议及土地租赁协议补充协议无效；2、判决被告返还原告保证金50万元并支付利息5万元（利息计算方式：以50万元为本金，按照同期银行贷款利率计算，从2014年7月25日计算至2015年6月30日）；赔偿经济损失5万元。3、本案诉讼费用由被告承担。
一审法院认定事实：2013年6月9日，案外人徐州市华杰置业有限公司与被告汉王村委会和汉王镇政府签订土地租赁协议一份，协议约定汉王村委会将位于汉王村珠江西路北侧约1000亩土地租赁给华杰公司使用，华杰公司租赁土地后以生态农业观光示范区、种球花卉种植区为主，建设高科技大棚、鲜花种植和景观植物基地、鲜花和植物种球（芽）研发基地及配套设施等，租赁期限为30年，自2013年7月1日至2043年6月30日止，租金按照每亩当年1700斤小麦的国家粮食收购价确定。2014年5月30日，因华杰公司实际无需使用1000亩土地，华杰公司与被告汉王村委会签订补充协议一份，双方约定华杰公司将汉王加油站到纪庄路北地块（约235亩）退还给汉王村委会，从2014年6月10日起，不再支付该地块的土地租金，双方原合同的其他条款继续履行，自签订补充协议之日起，被告汉王村委会有权对退还的地块重新进行租赁流转。
2014年7月25日，被告汉王村委会（甲方）、汉王镇政府（丙方）、江苏开臣农业科技发展有限公司（暂定名、乙方）签订土地租赁协议，协议约定：一、项目名称：江苏开臣农业生态园。二、项目投资：项目总投资伍仟万元人民币。三、项目内容：根据徐州开臣农业生态园项目规划，计划使用农用地约240亩（最终以实测面积为准），以生态农业观光示范区为主，建设高科技大棚、景观植物培育基地及配套设施等。四、土地使用：1、土地位置：甲方将位于汉王村纪庄路北侧约240亩提供给乙方使用，用地实行租赁方式。2、租赁期限：租期二十八年，自2014年10月1日至2042年9月30日止。3、付款方式：（1）本协议签订后30日内，乙方向丙方提交项目规划、设计建设方案，丙方应在收到乙方提交的项目规划建设方案后30日内给乙方书面答复。（2）乙方缴纳的土地租金按照每亩当年1700斤小麦的国家粮食收购价格确定，若粮价下浮，每年每亩土地租金不低于1700元。采取一年一付方式，于每年9月10日前将下一年度租金支付给甲方。五、三方权利和义务：（一）甲方的权利和义务：2、全力协助乙方办理水、路、电及土地规划、工商税务等相关手续。（二）乙方的权利和义务3、乙方不得改变所租用土地本合同约定的用途，项目的整体规划设计方案应经丙方批准后方可实施，基础设施的设计、施工，要符合环保、消防、安监、建筑部门的行业规范和管理。7、因生产经营需要，乙方可以建设部分生产、生活及办公用房，甲方应协助办理有关报批手续。基础配套设施及公共设施的硬化面积不得超过用地总面积的3%。10、本协议签订时，乙方应支付给丙方50万元作为项目保证金，待协议期满后，由丙方退还给乙方；如协议期间乙方提前终止协议，该保证金不予退还。（三）丙方的权利和义务：1、负责监督甲、乙方所签订的本协议各项条款的履行，如因甲方未按协议履行，丙方应对甲方由此造成的实际损失承担连带责任。六、违约责任：以上条款，甲乙丙三方必须遵守，任何一方不得单方终止协议，若甲方终止协议，赔偿乙方在投资开发中造成的实际损失；若乙方终止协议，乙方投资的设施等地上附着物，归甲方所有，同时由乙方负责土地的复耕并赔偿甲方、丙方及农户造成的实际损失。七、其他约定事项：4、未尽事宜可由三方协商解决，另行签订补充协议，补充协议具有同等法律效力。协议甲方和丙方均有汉王村委会和汉王镇政府的公章，乙方并无开臣公司的公章，原告王晓波在乙方处个人签字。当日王晓波通过个人账户向被告汉王镇政府汇款50万元作为项目保证金。
同日，三方又签订土地租赁协议补充协议一份，三方约定：一、由于在乙方租赁的土地中，尚有卓红军等9户村民未与甲方签订土地流转协议，导致乙方无法正常按规划施工。为保证项目顺利实施，甲方与丙方应积极开展工作，尽最大努力，争取最短的时间内把9户土地的流转协议签订完毕，并把土地流转给乙方使用。在土地未流转到乙方前，甲方应扣除这9户的土地租金并返还给乙方。二、为鼓励乙方加快发展和持续发展，并为乙方营造良好的发展空间，甲方同意把乙方租赁土地东边的两块土地作为项目建设预留地，预留期限为两年，自签字之日起计算时间。条件是：两年内乙方无土地租金违约行为，且项目实际投资额达到3000万元。二被告及王晓波在补充协议上签字。2014年8月5日，江苏开臣农业科技发展有限公司公司进行工商登记，原告王晓波担任该公司的法定代表人。
2014年8月20日，原告与南京绿博农业规划咨询有限公司签订玉龙湾农业观光园可行性研究报告合作协议书一份，由绿博公司向原告提出农业观光生态园的可行性研究报告。经法院询问原告有无按照协议约定向被告汉王镇政府提交项目规划、设计建设方案，原告陈述已经提交，但原告明确并无回执也无邮寄的手续。被告汉王镇政府则否认收到规划、设计方案。
一审法院认为，一、原告王晓波的主体资格适格。原被告之间的协议签订当日，开臣公司尚未办理工商登记，其主体资格在法律上并不存在，王晓波是以设立中的公司的名义对外签订的合同。根据最高人民法院《关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》第三条的规定，发起人以设立中的公司名义对外签订合同，合同成立后合同相对人请求公司承担合同责任的，人民法院应予支持。该条规定系指合同相对人在依据合同主张对方承担责任时，可以选择成立后的公司作为相对人。本案中，被告汉王村委会作为土地的所有人应当认定为合同相对人，其并未作为原告要求设立中的公司承担责任，本案实则是发起人或者设立后的公司谁有权向合同相对人主张权利的认定问题。原告王晓波系公司的发起人，同时也是合同的签订人，其当然有权以原告资格向二被告主张权利，至于原告王晓波与开臣公司谁最终享有合同权益，系原告和开臣公司的内部问题，故法院认定原告王晓波的主体资格适格。
二、原被告之间的合同效力有效。根据原告诉称理由，其主张“徐州市铜山区汉王镇汉王村村民委员会未向原告提供合法的用地手续，该协议也违反相关法律法规，致使原被告签订的协议目的无法实现”，根据原告的诉称理由，其主张合同无效主要是三点：1、被告汉王村委会未向原告提供合法的用地手续。2、双方的协议违反法律法规规定。3、原、被告签订的合同目的不能实现。原告上述3条理由均不能成立，理由如下：1、关于用地手续的问题，开臣公司作为承租土地的使用方，其如何使用土地系其自身的经营问题。涉案土地在租赁之前便是承包经营土地，且双方合同约定的土地用途也是农业用地，被告汉王村只需要将土地交付承租人即可，建设生态农业观光示范区、科技大棚等用地手续应当由承租人自行办理。根据双方之间签订的协议，被告汉王镇政府并无合同义务向原告提供用地手续，被告汉王村委会仅有协助原告办理土地规划手续的义务，因此原告不能将开臣公司所应负担的办理用地手续的风险转嫁给二被告，其更无权以此为由确认双方协议无效。2、双方签订的协议并不违反法律行政法规的强制性规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，合同违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。双方的合同中约定的土地用途为农业用地，农业耕种的方式很多，种植主要农作物、温室大棚栽培等仅仅是经营方式的改变，并不改变土地的农业用途。根据中共中央、国务院《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》第一条第1款的规定，支持现代农业示范区建设。2013年，农业部及国家旅游局发布《关于继续开展全国休闲农业与乡村旅游示范县、示范点创建活动的通知》，通知大力推进休闲农业的发展。2012年，江苏省委、江苏省人民政府发布《关于实施农业现代化工程的意见》，意见第八条规定，要开展园艺作物标准园创建活动，重点发展大棚、日光温室等设施。加快发展休闲观光农业，扶持培育一批农业产业特色鲜明、乡土文化浓郁、田园风光优美的休闲观光农业示范点和示范村，引导广大农户发展“农家乐”旅游。加强休闲观光农业基地基础设施、特色产业和公共服务平台建设，着力开发多功能、体验型、创意型的休闲观光农业项目，形成政府引导、农民主体、社会参与的休闲观光农业发展新格局。2013年，江苏省人民政府颁布《全省实施农业现代化工程十项行动计划》，其中第十项为农业生态环境建设行动计划，大力发展休闲观光农业。把生态、环保、旅游、观光结合起来，加强农业生产基地、园区、“三废”处理、农耕文化等基础设施建设，拓展农业生态休闲功能。2009年，徐州市人民政府制定《关于加快现代农业发展的意见》，该意见第二条工作重点中明确加快现代农业园区建设。大力发展现代农业示范园区。着力推进以新品种、新技术、新设施、新模式应用为特色，既具备规模化生产，又能引领农民共同发展的示范型园区。着力推进铜山台上草莓采摘园、吕梁风景区、丰县大沙河苹果采摘园、新沂马陵山、邳州艾山、贾汪大洞山等一批以生产、休闲、旅游观光为突出特色的农业生态旅游观光园区建设，实现农业多功能开发。综合上述文件可以看出，发展生态观光农业系符合国家的产业政策的，在建设观光农业过程中的配套设施建设也是允许的，并不违反法律或者法规的强制性规定，且原被告之间对于基础设施的占地面积有严格比例限制，原告依据该理由确认双方之间的协议无效法院不予支持。3、关于合同目的的实现，合同法中关于合同无效的规定，只有在以合法形式掩盖非法目的时才能确认，双方的合同目的合法。如果原告认为合同目的无法实现，其仅在特定情况下有权要求解除合同，其无权以此要求确认双方合同无效。
原被告之间签订的土地租赁合同合法有效，双方均应按照合同履行各自义务。原告基于合同无效要求被告返还保证金、支付利息、赔偿损失无事实依据，法院不予支持。判决如下：驳回原告王晓波的诉讼请求。
二审中，上诉人王晓波向法庭提供涉案土地照片18张，证明涉案土地系基本农田。被上诉人汉王村委会承认涉案土地一部分是基本农田。
本院认为，根据《基本农田保护条例》第十五条规定：基本农田保护区经依法划定后任何单位和个人不得改变或者占用。本案中涉及的租赁土地为基本农田，被上诉人汉王村委会对于租赁土地为基本农田的事实并不否认。故涉案合同将国家基本农田保护区内的土地用于建设高科技大棚、景观植物培养基地及配套设施等违反法律规定，应依法确认涉案土地租赁合同为无效合同。一审法院未能查明事实迳行认定合同有效无事实根据，本院予以纠正。上诉人王晓波请求返还合同保证金50万元并支付利息的诉讼请求本院予以支持，上诉人王晓波请求赔偿经济损失5万元的诉讼请求无事实根据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第十九条、第四十四条条、《基本农田保护条例》第十五条规定，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第三项之规定，判决如下：
一、撤销徐州市铜山区人民法院（2015）铜民初字第02103号民事判决。
二、确认王晓波与徐州市铜山区汉王镇汉王村村民委员会、徐州市铜山区汉王镇人民政府2014年7月25日签订的土地租赁协议以及土地租赁协议补充协议无效。
三、徐州市铜山区汉王镇人民政府返还王晓波合同保证金50万元，并赔偿利息损失（以50万元为本金，按同期银行贷款利率，自2014年7月26日计算至2015年6月30日止），于本判决生效之日起十日内付清。
四、驳回王晓波的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费68510元,由上诉人王晓波负担20000元；由被上诉人徐州市铜山区汉王镇汉王村村民委员会、徐州市铜山区汉王镇人民政府共同负担48510元；二审案件受理费68360元，由上诉人王晓波负担20000元；由被上诉人徐州市铜山区汉王镇汉王村村民委员会、徐州市铜山区汉王镇人民政府共同负担48360元（以上费用上诉人王晓波已预交，被上诉人徐州市铜山区汉王镇汉王村村民委员会、徐州市铜山区汉王镇人民政府应按照判项规定的期限支付给上诉人王晓波96870元）。
本判决为终审判决。
审 判 长 廖伟巍
审 判 员 宋新河
代理审判员 孟 娟
二〇一七年二月三日
书 记 员 宗 正