江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）通中行终字第0047号
上诉人（原审原告）如皋市郭园镇郭园居民委员会8组顾龙山等70人（具体名单附后）。
诉讼代表人顾龙山。
诉讼代表人顾仕荣。
委托代理人杨庆申。
委托代理人郭再铁。
被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地如皋市行政中心。
法定代表人姜永华，市长。
委托代理人吴道建，如皋市人民政府副市长。
委托代理人詹文天，如皋市人民政府法制办主任。
被上诉人（原审第三人）如皋市粮食局，住所地如皋市行政中心。
法定代表人秦林，局长。
委托代理人邹济民，如皋市粮食局副局长。
委托代理人周拥，江苏金皋律师事务所律师。
上诉人如皋市郭园镇郭园居民委员会8组顾龙山等70人（以下简称顾龙山等人）因诉如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）不履行土地管理法定职责一案，不服如皋市人民法院（2011）皋行重初字第0057号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年2月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年3月15日公开开庭进行审理。上诉人的诉讼代表人顾仕荣及其委托代理人杨庆申、郭再铁，被上诉人如皋市政府的委托代理人吴道建、詹文天，被上诉人如皋市粮食局的委托代理人邹济民、周拥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，如皋市粮食局下属的郭园粮站原址位于郭园公社后大桥，因河道淤塞，影响运输，经批准搬迁至前桥、万桥两村所在地。1975年10月13日，郭园粮站与前桥、万桥、郭园三村签订协议，主要内容：1、所有土地以地换地，不作征用；2、郭园粮站原址12.8亩土地全部给郭元大队，郭元大队再分别与前桥大队就6.32亩土地折价付款758.40元和万桥大队1.14亩土地折价付款136.80元，另调整5.34亩土地给万桥大队；3、新粮站占用前桥大队河提大岸5.74亩（折半2.87亩）、九组粮田3.45亩、万桥大队河提大岸4.16亩（折半2.08）、11组粮田4.40亩；4、贴补万桥河提大岸树木损失1060.80元、前桥树木损失1191元；5、贴补万桥河提大岸208元，前桥大岸287元。1981年10月10日，在1975年签订协议基础上，双方因河提大岸折半计算发生纠纷，在郭元公社党委组织下召开了一次协调会，并形成会议纪要，主要内容：以郭元粮站围墙内移的方式让出0.9亩土地，另4.05亩土地需补办征用手续。1983年3月30日，订立补办征用土地协议，该协议主要在1981年会议纪要基础上明确：1、郭元粮站已经退地0.9亩，另4.05亩需补办征用手续；2、土地征用费按每亩180元，其中前桥436.32元，万桥292.68元；3、粮站另给付折半计算的4.95亩土地补偿，补偿时间按照《关于处理租、占用土地遗留问题的意见》（皋革法（1981）9号文）计算为五年半，分别补偿前桥2525.6元，万桥1830.4元。1983年5月28日，如皋县计划委员会作出批复，同意郭园粮站补办征用前桥，万桥两村土地2.5亩，退地2.45亩。同年6月28日，前桥大队、万桥大队与郭园粮站签订退地协议，就退地方位及土地征收费用的给付问题进行了明确。其后，郭园粮站退地，并给付了相关的款项。前桥（前河）大队于1983年8月收到郭元粮站交付的土地补偿费合计2961.92元；万桥大队分别于1983年6月30日和1983年9月19日收到郭元粮站给付的土地补偿费合计2123.08元。1987年，郭园粮站根据《郭园非农用地清查处理意见》（皋政发（1987）158号文）的规定，申请办理补办征地手续，经核实，郭园粮站实际占用土地面积为16.79亩，国土管理部门经审核后，与12月31日作出《关于郭园乡粮站等二十六个单位补办征地手续的批复》，该批复同意郭园粮站征用湾桥村非耕地4.17亩、11组耕地3.9亩，征用前桥村非耕地5.74亩，9组耕地2.99亩，合计16.79亩。1996年7月，郭园粮站领取了皋国用（96）1004号国有土地使用证，该证载明坐落于郭园乡前河村8组的11193.3平方米土地的使用者为郭园粮站。人民公社撤消后郭园公社前桥大队第8生产队更名为郭园乡前河村8组，现更名为郭园居委会8组。2007年7月，郭园粮站用地通过拍卖程序将郭园粮站所使用的11193.3平方米国有土地中的9664.2平方米转让给杨金林个人使用，如皋市国土资源局于2007年7月9日以皋国土资（2007）处出字53号通知同意上述土地出让给杨金林使用。2011年1月10日，顾龙山等人以如皋市郭园镇郭园居委会八组71户319人的名义向如皋市政府提交书面申请，要求非法占用单位或个人退还所占用的5.74亩土地，并按照现行政策标准予以土地补偿。如皋市政府于同年4月10日书面答复，主要内容为郭园粮站按照当时的政策规定给予了用地补偿，现郭园粮站用地经有关程序依法转让，对申请人的申请不予支持。2011年8月17日，顾龙山等人认为如皋市政府未履行法定职责，以如皋市郭园镇郭园居委会8组71户319人的名义向原审法院提起行政诉讼，请求法院判令如皋市政府责令如皋市粮食局退还集体土地5.74亩并按现行政策补偿自1987年起至退地之日止的损失。2011年11月18日，原审法院作出（2011）皋行初字第0057号行政判决书。2012年4月26日，南通市中级人民法院作出（2012）通中行终字第0049号行政裁定书，裁定撤销原判，发回重审。重审过程中，顾龙山等人将诉讼主体变更为郭园镇郭园居民委员会8组顾龙山等70人。
原审认为，各方当事人的争议焦点为：一、如皋市政府是否有职权及法定理由责令如皋市粮食局退还土地并给付案涉土地的补偿；二、顾龙山等人的起诉是否超过法定期限。关于第一个争议焦点，首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款、第六十六条及《江苏省土地管理条例》第三条第二款、第四十六条的规定，县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门是本行政区域内土地的管理和监督部门，本案中如皋市粮食局是否无合法手续占用案涉5.74亩土地的调查及处理属于县级以上地方各级土地行政主管部门职权范围，如皋市政府无责令如皋市粮食局退还土地的法定职权。其次，本案中所争议的5.74亩土地，郭园粮站于1975年与有关的村签订了用地协议使用该土地，并给予了补偿，虽然1975年协议并非征用案涉土地，但在1983年也已经当时的有权部门批准征用，并根据1986年10月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》的规定，郭园粮站已将有关的土地补偿费给付了所在的村集体经济组织，至于该集体经济组织如何支付分配该费用不属于如皋市政府的管理职责范围，当事人有无实际收到上述补偿费用是其村集体内部分配事宜，本案不予理涉。1987年12月31日，如皋县土地管理局以皋地征补（1987）92号批复进一步明确了上述土地已被征用为国有，1996年7月，郭园粮站就该宗土地也已领取了皋国用（96）1004号国有土地使用证，并于2007年7月通过拍卖程序将郭园粮站所使用的国有土地中的9664.2平方米转让给杨金林个人使用。顾龙山等人的诉求既无法律亦无事实依据。关于第二个争议焦点，案涉土地在1975年签订用地协议时并未被征收为国有，直至如皋市政府1996年作出颁证行为时，该土地才在形式上完全转为国有土地，而当时颁证时如皋市政府既未告知诉权或者起诉期限，也未举证证明顾龙山等人知道或者应当知道该颁证行为，且顾龙山等人于2011年1月10日申请请求责令如皋市政府督查案涉土地权属问题时，如皋市政府也于2011年4月10日予以了书面答复，故本案的起诉期限也应当从顾龙山等人收到该答复之日起算，顾龙山等人的起诉并未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的2年的起诉期限。综上，原审依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回如皋市郭园镇郭园居民委员会8组顾龙山等70人的诉讼请求。
顾龙山等人不服，提起上诉称，如皋市粮食局下属的郭园粮站从1975年起违法占用所在组的耕地5.74亩，应当予以退还并补偿违法占用期间的土地损失。如皋市政府应当依法对郭园粮站的违法行为进行查处。原审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审依法撤销原审判决、发回重审或改判，判决如皋市粮食局退还所占耕地5.74亩，并承担相应的补偿责任。
如皋市政府辩称，如皋市粮食局下属的郭园粮站就所用土地已经按协议支付了土地补偿费用，在1987年补办了土地征用手续，并于1996年7月领取了国有土地使用权证。顾龙山等人认为郭园粮站属非法使用土地没有事实和法律依据，其诉求应予驳回。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审依法驳回上诉，维持原判。
如皋市粮食局述称，郭园粮站办理了土地征用手续，支付了土地补偿款项，并领取了国有土地使用权证，并不存在违法占用土地的事实，顾龙山等人的诉求不能成立，请求二审依法驳回上诉，维持原判。
顾龙山等人提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提供的证据随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，顾龙山等人的诉讼请求为要求如皋市政府责令如皋市粮食局退还土地并支付非法占地期间的损失，该两项诉求均涉及到对土地违法行为的查处问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《江苏省土地管理条例》第三条第二款规定，设区的市、县人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。第四十六条规定，县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门应当对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。根据上述规定，对于如皋市范围内的土地违法行为的查处，系如皋市政府的土地管理行政部门即如皋市国土资源局的法定职责。顾龙山等人要求如皋市政府对其主张的土地违法行为进行查处并无法律依据。此外，如皋市粮食局下属的郭园粮站已经就争议的土地取得了有权部门颁发的国有土地使用权证，顾龙山等人在该证并未被依法撤销的情形下，主张郭园粮站对证载范围内的土地的使用属于非法使用的诉求，本院亦不能予以采信。
综上，顾龙山等人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审判决驳回并无不当。顾龙山等人的上诉理由不能成立，本院不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人顾龙山等人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谭松平
代理审判员 顾春晖
代理审判员 郁 娟
二〇一三年四月十九日
书 记 员 张祺炜
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；