中华人民共和国最高人民法院民 事 裁 定 书（2017）最高法民终879号上诉人（原审原告）：云南天丰汽车驾驶学校有限公司。住所地：云南省昆明市昆明经开区洛羊水海子（安石公路旁）。法定代表人：赵张夫，该公司总经理。委托诉讼代理人：李卫，浙江越光律师事务所律师。委托诉讼代理人：张燮平，浙江越光律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：昆明经济技术开发区管理委员会。住所地：云南省昆明市昆明经济技术开发区信息产业基地春漫大道**号。负责人：李河流，该委员会主任。委托诉讼代理人：段彪永，云南曲直律师事务所律师。上诉人云南天丰汽车驾驶学校有限公司（以下简称天丰驾校）因与被上诉人昆明经济技术开发区管理委员会（以下简称昆明经开区管委会）合同纠纷一案，不服云南省高级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）云民初34号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。天丰驾校上诉请求，撤销一审裁定，指令一审法院对本案进行审理。主要事实和理由：一、案涉《国有土地使用权收购协议》（以下简称收购协议）不具有行政法上的权利义务内容，案涉土地收储不具有强制性。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条规定所指“行政协议”是必须具备行政法上权利义务内容的协议。而本案所涉收购协议虽然对政府部门而言是为了完成土地储备，但完成土地储备的方式是基于平等、自愿、有偿这一原则而订立收购协议，天丰驾校并无将自己的国有土地使用权交给政府收储的行政法上的义务。一审依据中共昆明市委、昆明市人民政府《关于认真做好妥善解决昆明市清理整顿土地市场秩序中历史遗留问题后续工作的实施意见》（以下简称昆通[2008]37号文）及《昆明市人民政府关于清理整顿土地市场秩序的公告》（以下简称昆明市人民政府公告第23号），认为案涉土地属于“8.31用地”，是由政府强制纳入土地收储，案涉收购协议系履行行政管理职责的行为。但案涉土地并非被政府强制征收，昆明经开区管委会依法不能将天丰驾校的土地使用权“强制性收储”。二、一审认定案涉收购协议系行政协议，有违双方的真实意思。案涉收购协议第一条明确表明“经双方协商一致，本着自愿、平等、有偿的原则订立”，并且在一审庭审中，双方均一致认定所签署的收购协议系平等民事主体之间达成的普通民事合同，受《中华人民共和国合同法》调整。本次政府收储，实际上可分为协商土地收购事宜、达成土地收购协议之后政府再行收储这样两个环节。前后两个环节虽有关联，却系独立事项。三、云南华森实业公司诉昆明市西山区人民政府土地收购补偿合同纠纷申请再审一案的最高人民法院（2014）民提字第19号民事裁定认定类似情况应作为民事案件审理，本案与该案情况类似，亦应作为民事案件审理。昆明经开区管委会答辩称，编号为昆国用（2004）第××4号《国有土地使用证》项下的地块（以下简称××4号地块）系“8.31用地”，属于昆明市人民政府强制纳入政府收储的土地，本次收储是具有强制性的行政行为。签订案涉收购协议是昆明经开区管委会依职权进行土地收储的一个环节，协议主体并非平等民事主体，本案不属于民事诉讼受理范围。请求驳回上诉，维持原裁定。天丰驾校向一审法院诉请：1.判令昆明经开区管委会立即向天丰驾校支付收购补偿款224714799.83元（截止到2014年5月31日），以及该款项从2014年5月31日起按同期中国人民银行基准利率计算至判决确定支付之日的利息，截止到2017年1月20日起诉之日为29705449.57元，本息合计为254420249.40元；2.本案诉讼费用由昆明经开区管委会承担。事实和理由：2012年9月26日，天丰驾校、昆明经开区管委会签订KCJ2012-7号收购协议，约定昆明经开区管委会收购天丰驾校以出让方式取得的位于昆明经济技术开发区（以下简称经开区）普照海子片区6—17#、6—13#地块，面积为266764.6平方米（约为400.14亩）的国有土地使用权，《国有土地使用证》编号为昆国用（2004）第××4号；收购补偿金额为344679251元，分二期付清。同年11月23日，双方签订KCJ2012-7-5号收购协议，约定昆明经开区管委会收购天丰驾校以划拨方式取得的位于经开区普照海子片区6-13＃地块，面积为6000平方米（约为9亩），《国有土地使用证》编号为呈国用（1999）字第××2号的国有土地使用权（以下简称××2号土地）；收购补偿金额为1800000元。以上两地块，合计面积约为272764.6平方米。2014年3月5日，为妥善解决天丰驾校前述地块的收储工作，推进地块公平交易，天丰驾校方、昆明经开区管委会方及相关政府部门负责人召开相关会议，达成：1.在新协议未协商签订之前双方保留各自权益，原收购协议暂停执行；2.补偿价格按天丰驾校实际成本依法依规合理认定，并确定由天丰驾校推荐一家有资质的审计公司，由双方共同委托审计公司，对地块成本再次审计认定等内容的会议纪要。会议后，天丰驾校与昆明经开区管委会共同委托昆明精诚会计师事务所有限责任公司对天丰驾校取得前述两地块成本进行审计。昆明精诚会计师事务所有限责任公司于2014年8月19日出具《审核报告》，认定天丰驾校土地收储成本合计为224714799.83元（含审计费372166.20元），该审计结果未能得到双方确认，双方也未重新签订协议，昆明经开区管委会至今未向天丰驾校支付补偿款。一审法院查明的事实与天丰驾校诉称事实一致。一审法院另查明：2013年6月9日，昆明市国土资源局发布《昆明市国有建设用地使用权拍卖出让公告》，对位于经开区普照海子片区6-13号、6-17号地块进行公告拍卖。2013年6月，昆明市国土资源局发布《中止公告》，明确前述两地块拍卖出让公告因故中止交易。编号为昆国用（2004）第××4号的《国有土地使用证》于2012年11月16日由发证机关昆明市国土资源局依法收回；编号为呈国用（1999）字第××2号的《国有土地使用证》于2012年12月10日由昆明市国土资源局收回并注销。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的诉讼；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”根据昆通[2008]37号文及昆明市人民政府公告第23号，案涉土地系“8.31用地”，应由政府强制纳入土地储备。昆明经开区管委会作为政府的派出机构，在特殊管理的区域内代表政府行使行政、经济管理职能，其代表政府与天丰驾校签订收购协议的行为，属于行政机关履行行政管理职责的行为，故本案收购协议属于行政协议，天丰驾校作为行政相对人认为昆明经开区管委会未依法履行行政协议的情形，属于行政诉讼的受案范围。综上，一审法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项关于依照行政诉讼法的规定属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼的规定，以及《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款关于立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉的规定，认定天丰驾校的起诉不属于民事诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项、第一百五十四条第一款第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定驳回天丰驾校的起诉。本院经二审审理，对一审查明的事实予以确认。二审另查明如下事实：案涉××2号土地为划拨取得。依据昆通[2008]37号文，对于2005年8月31日前已经批准完善用地手续的“8.31用地”，土地证用途与规划用地性质不一致的，调查组形成书面调查意见并经县（市）区领导小组认定后，报昆明市清理整顿土地市场秩序工作领导小组批准，与土地使用权人签订土地使用权收回协议，纳入政府储备统一处置。2010年3月20日，昆明经开区清理整顿土地市场秩序领导小组出具《审验通知书》，载明××4号土地属于昆明市土地市场治理整顿完善用地期间取得的土地即“8.31用地”，审批意见为“纳入政府收储”。根据当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点为：本案是否属于民事诉讼案件受理范围。本院认为，案涉××4号土地属于“8.31用地”，政府相关部门的审批意见为“纳入政府收储”。因此，××4号土地属于被政府强制收储的土地，而案涉××2号土地为天丰驾校以划拨方式取得。案涉两份收购协议第一条均载明，案涉收购协议系根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国房地产管理法》《昆明市土地储备管理办法》等法律、法规和国家有关政策规定签订，表明调整案涉两份收购协议的重要依据是行政法律、法规和国家政策。在土地价格审核评估过程中，评估机构系将案涉两块土地进行整体评估。综合前述事实，可以认定就案涉两块土地的收储事宜而言，由昆明经开区管委会与天丰驾校签订收购协议，是行政机关履行其行政管理职责的方式之一，案涉收购协议并非平等主体之间的民事协议，收购协议的签订并不改变昆明经开区管委会与天丰驾校之间的管理与被管理的关系。一审法院将案涉收购协议定性为行政协议，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第一项及《最高人民法院关于适用的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定驳回天丰驾校的起诉并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，天丰驾校的上诉请求不能成立。本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条、第一百七十五条的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 员 郭载宇审 判 员 杨兴业审 判 员 王 丹二〇一七年十一月二十八日法官助理 张 霞书 记 员 田子弋