四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宜行终字第3号
上诉人（一审原告）范时珍，女。
委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）江安县住房和城乡规划建设局。
法定代表人廖光琼，局长。
委托代理人严明三，四川蜀南律师事务所律师。
委托代理人罗乾宇，江安县住房和城乡规划建设局职工。
上诉人范时珍因诉江安县住房和城乡规划建设局（以下简称江安县住建局）城乡规划行政强制一案，不服江安县人民法院（2014）江安行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年1月14日在本院公开开庭进行了审理，上诉人范时珍及委托代理人李金平，被上诉人江安县住建局委托代理人严明三、罗乾宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2009年12月23日，范时珍提出《申请》（内容：“申请在原有基础（乐靖休闲庄）修建简易房和娱乐场所，望各级领导和相关部门予以支持批准为谢！”），灯杆山村村委会主任曾达雄于同年12月24日签署“情况属实，请相关部门审批。”的意见。范时珍在未取得《建设工程设计方案审查文件》、《建设工程规划许可证》的情况下于2009年底至2010年初，在家庭承包地范围内修建第7幢建筑物（一栋砖彩钢瓦和砖瓦结构房屋建筑，建筑面积442.02㎡）。江安县住建局于2010年1月12日巡查发现范时珍涉嫌违法建设的行为，于当日立案并发出《暂时停止施工通知书》，制作《行政执法现场检查笔录》。范时珍于当日向江安县住建局缴纳（罚款）1000元。2013年5月24日，经过一系列调查程序后，江安县住建局作出江住建（2013）罚字157号《行政处罚决定书》。8月20日，范时珍向法院提起行政诉讼。江安县人民法院于12月12日作出撤销江住建（2013）罚字第157号《行政处罚决定书》的判决，双方均未上诉，该法律文书已生效。
2014年3月20日，江安县住建局作出江住建（2014）通知第0011号《关于撤销与江住建（2013）罚字157号﹤行政处罚决定书﹥关联的具体行政行为的通知》，决定将与江住建（2013）罚字157号《行政处罚决定书》相关联的行政法律文书及1000元罚款一并撤销，并请范时珍自接到该通知之日起三日内到江安县住建局领回1000元罚款。范时珍至今未领款。
2014年2月28日，江安县住建局启动对范时珍第7幢建筑的立案调查程序。3月4日，江安县住建局向范时珍送达江住建调（2014）第0011号《建设监察执法调查通知书》。范时珍向江安县住建局提供身份证复印件一份。3月28日，江安县住建局制作《行政建设监察执法现场勘验笔录》、《江安县灯杆山村凤凰咀组范时珍建设平面图》各1份及拍摄的现场相片2张。同日，相关执法人员向曾达雄（灯杆山村党支部书记）、朱昌治（江安县住建局规划办主任）进行调查取证。曾达雄证实了范时珍所写《申请》的真实性及修建第7幢建筑的时间。朱昌治证实第7幢建筑于2004年1月4日就已纳入城市规划区，范时珍没有取得《建设工程规划许可证》或《临时建设工程规划》的批准手续，其修建行为违法的事实。
4月1日，江安县住建局向范时珍送达江住建拆告（2014）第11号《责令拆除违法建筑事先告知书》。4月3日，范时珍向江安县住建局提交《陈述申辩意见书》、《听证申请书》及1000元（罚款）缴款书。江安县住建局依据国务院法制办公室国发秘函（2000）13号文件之规定，作出江住建（2014）不听通第11号“决定不举行”听证的《通知书》并送达范时珍。4月9日，江安县住建局制作《责令拆除违法建筑呈批表》。同月10日，江安县住建局作出江住建拆（2014）第11号《责令拆除违法建筑决定书》，责令范时珍于2014年4月20日17时前自行拆除违法建筑物。范时珍随后向宜宾市住房和城乡规划建设局提起行政复议，该局于2014年8月10日作出了维持“江住建拆（2014）第11号《责令拆除违法建筑决定书》”的行政复议决定。范时珍向江安县人民法院提起行政诉讼。
钱小刚、罗乾宇、刘长宇、周基银、张维琴系江安县住建局所属的执法人员，五人持有《四川省行政执法证》，证件均在有效期内。
四川省建设厅受四川省人民政府委托对宜府（2013）51号文件进行审查。四川省建设厅于2004年1月4日，制作川建发（2004）1号文件，原则上同意修编《江安县城市总体规划（2002-2020）》。江安县住建局将相关图片在其楼顶上进行公示。乐靖休闲庄在江安县政府办公楼（背部）斜对面，其所处范围在城市规划区内。
2011年11月22日，四川省住房和城乡建设厅对宜府（2011）71号文件进行审查并报省政府同意，原则上同意修改后的《江安县城市总体规划》【《江安县城总体规划（2010-2020）》】。乐靖休闲庄在江安县政府办公楼（背部）斜对面，其所处范围在城市规划区内。
另查明，范时珍与王桂强于2012年8月2日结婚，于2013年11月11日离婚。《营业执照》上登记的名字为王桂强，该证于2013年12月16日到期后未换发新证。《税务登记证》记载负责人为王桂强，该证于2011年9月19日颁发。
一审法院认为，范时珍修建第7幢建筑始于2009年底，终于2010年初，江安县住建局于2010年1月12日发现范时珍涉嫌违法建设行为进行了初查，后因程序违法其作出的江住建（2013）罚字157号被法院依法撤销，范时珍的建设行为是否有效一直处于待定状态。江安县住建局于2014年2月25日再次启动立案调查程序，适用2002版规划并无不当，对范时珍认为应当适用于2010年版规划的意见不予采信。江安县住建局对在城市规划区内未取得《建设工程规划许可证》涉嫌违法建设的行为具有执法主体资格。钱小刚等五人系江安县住建局所属的执法人员，其具有《四川省行政执法证》，证件均在有效期内，五名执法人员具有执法权。法院对江安县住建局及具体执法人员的执法主体资格予以采信。同时，范时珍对江安县住建局将其列为行政执法相对人不持异议，法院对此予以采信。江安县住建局实施的立案、调查、审核决定及送达程序，该一系列程序符合执法办案的要求，法院对执法程序予以采信。2012年6月25日，住房和城乡建设部关于印发《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（以下简称《意见》）第四条、第七条、第八条、第九条对属于尚可、无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形及如何处理作了明确规定，该条款是对《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的细化。住房和城乡建设部系江安县住建局的最高主管机关，其发布的执法文件对江安县住建局具有约束力。江安县住建局基于此，认定范时珍未取得《建设工程设计方案审查文件》、《建设工程规划许可证》而进行建设的行为属于“无法采取改正措施消除影响”的情形，并依据《中华人民共国城乡规划法》第六十四条的规定作出江住建拆（2014）第11号《责令拆除违法建筑决定书》系认定事实清楚，适用法律正确。综上，江安县住建局作出的江住建拆（2014）第11号《责令拆除违法建筑决定书》主体合法、认定事实清楚、符合法定程序、适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，判决维持江安县住建局作出的江住建拆（2014）第11号《责令拆除违法建筑决定书》。案件受理费50元，由范时珍负担。
范时珍不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销原判，并撤销江安县住建局作出的“江住建拆（2014）第11号《责令拆除违法建筑决定书》”。其主要理由是：1、被上诉人江安县住建局没有充分证明其对涉案建筑物具有行政处罚权。江安县住建局以（2002-2020）的城市总体规划作为定案的依据不当，江安县在2010年有了新的城市总体规划（2010-2020），原来的规划（2002-2020）已经失效，判断上诉人的房屋是否在江安县的县城规划范围内及对规划的影响，应当以新的城市总体规划及相关图纸、坐标为依据。如果上诉人的建筑物不在县城规划区范围内，被上诉人则不具有责令限期拆除的行政职权。被上诉人2014年作出的行政行为也应当以（2010-2020）的城市总体规划为依据。2、被上诉人的执法程序违法。被上诉人提供的执法现场勘查笔录无当事人签名或拒绝签名的原因、建设平面图无执法人员签名，不具备法定的形式要件，不能作为行政处理的依据；见证人禹文辉和杨文均系公务人员，其见证行为没有法律依据。3、一审适用《住房和城乡建设部关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》系适用法律错误。涉案房屋属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，可限期改正。
被上诉人江安县住建局答辩认为，上诉人的上诉请求及理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。理由是：第一、上诉人的涉案房屋修建于2009年底至2010年初，该行为发生在（2010-2020）城市总体规划生效之前，以（2002-2020）城市总体规划作为城市规划控制区范围的认定合法，上诉人的违法建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，应当承担行政法律责任。第二、被上诉人的行政执法行为程序合法。现场勘查笔录有两名执法人员的签名，建设平面图作为现场勘查笔录的附件和组成部分，执法人员在现场勘查笔录上的签名就是对此附件的确认。因上诉人不配合执法人员的调查，故邀请镇人民政府工作人员到场见证的行为符合法律规定。第三、上诉人未取得建设工程规划许可证或建设工程设计方案审查文件，其涉案违法行为，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的情形。
本院二审对一审查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”之规定，江安县住建局依法对其行政区域内的城乡规划实施管理，其行政主体资格合法。
上诉人范时珍因其经营管理的“乐靖休闲庄”发展之需要，在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2009年底至2010年初修建442.02平方米涉案建筑的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”之规定，江安县住建局依法对其进行调查处理，符合法律规定。
上诉人范时珍的涉案建设行为发生在2009年底至2010年初，按照当时施行的《江安县城市总体规划》（2002-2020），上诉人范时珍的建设地位于规划区范围内，依法应当先取得建设工程规划许可证，上诉人在未取得任何规划许可的情况下即开工建设，其行为违反了城乡规划法的有关规定，系违法建设。虽然《江安县城市总体规划》在2011年11月22日被省政府同意修改，但上诉人所修建房屋的位置在规划区范围内的事实并未发生改变，上诉人范时珍也一直未取得涉案房屋建设的合法性依据，江安县住建局认定其建设行为系违法建设，并无不当。江安县住建局依法对上诉人范时珍的违法建设行为进行调查符合法律规定，其执法程序合法。上诉人范时珍认为涉案建筑属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响，但上诉人从其开工建设之初到江安县住建局作出《责令拆除违法建筑决定书》之时，都未取得建设工程规划许可证或建设工程设计方案审查文件等规划许可，其主张的可采取改正措施消除对规划实施的影响则无从谈起。
综上，江安县住建局对上诉人范时珍未取得建设工程规划许可证在城市规划区范围内违法建设的行为认定事实清楚，程序合法，其作出的《责令拆除违法建筑决定书》符合法律规定。一审判决维持江安县住建局作出的具体行政行为并无不当。上诉人范时珍的上诉请求及理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项“原判认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人范时珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 叶 薇
代理审判员 何 媛
代理审判员 唐福均
二〇一五年一月二十日
书 记 员 刘俊路