江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏01行终541号
上诉人（原审原告）南京索罗斯投资发展有限公司，住所地南京市浦口区星甸中街金星大厦2024室。
法定代表人任钢，董事长。
委托代理人席超，江苏泓远律师事务所律师。
委托代理人许茜，江苏泓远律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市浦口区人民政府星甸街道办事处，住所地南京市浦口区星甸街道。
法定代表人徐道俊，南京市浦口区人民政府星甸街道办事处主任。
委托代理人陈春河，江苏众盛律师事务所律师。
上诉人南京索罗斯投资发展有限公司（以下简称索罗斯公司）因诉被上诉人南京市浦口区人民政府星甸街道办事处（以下简称星甸街道办）要求确认协议无效一案，不服南京市浦口区人民法院（2015）浦行初字第125号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，星甸街道办依据宁环建[2014]106号《关于南京市江北灰渣填埋场一期建设工程环境影响报告书的批复》第三项第10点的意见：根据环评报告，本项目填埋库区设置500米、非敞开式渗沥液调节池外设置100米的卫生防护距离，在卫生防护距离内不得新建居住区或人畜供水点等环境敏感目标，已有环境敏感目标须在项目试运行前搬迁完毕。在周边畜禽场外周围，沿场院向外≤500米范围为缓冲区，该区具有保护畜禽场免受外界污染的功能，在缓冲区内已有的畜禽场应在项目试运行前搬迁完毕。因索罗斯公司位于该一期建设工程卫生防护距离以外500米的缓冲区范围内，索罗斯公司与星甸街道办双方于2015年10月31日就搬迁补偿事宜分别签订《四荒地补偿协议》、《浦口区非住宅房屋拆迁补偿协议》及《补充协议》。现索罗斯公司以上述三份协议的签订并不是其真实的意思表示，且《四荒地补偿协议》中载明的涉案土地面积应为1153.98亩，不应以639.76亩补偿为由，提起行政诉讼，要求确认涉案三份协议无效。庭审中，星甸街道办陈述双方之间只是就位于缓冲区内的搬迁补偿事宜达成三份协议，该行为性质上并不属于涉案土地的征地拆迁。
原审法院认为，公民、法人或者其他组织依法提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项关于行政协议受案范围的列举式规定即：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”因此，因行政协议产生的纠纷并非一律属于行政诉讼受案范围，只有上述条款明确列举的“不依法履行，未按照约定履行”或者“违法变更、解除”行政协议的情形，才属于行政诉讼受案范围。本案中，索罗斯公司系以涉案协议并非其真实意思表示和涉案土地补偿面积错误为由，请求确认涉案协议无效，不符合行政诉讼法关于行政协议受案范围的列举式情形，故索罗斯公司的诉讼请求，不属于人民法院审理行政案件的受案范围。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项，第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回南京索罗斯投资发展有限公司的起诉。
上诉人索罗斯公司上诉称，一审认定事实不清，适用法律错误，请求1、撤销（2015）浦行初字第125号行政裁定书，并裁定继续审理本案；2、判决确认被上诉人签署的落款为2015年10月31日的《四荒地补偿协议》、《浦口区非住宅房屋拆迁补偿协议》、《补偿协议》等行政合同无效。具体理由如下：一、一审认定事实不清。上诉人系南京市浦口区星甸街道农用地的土地使用权人，土地证号：宁浦集用2012第00469、004**号，在此经营花果树木及养殖等活动，因南京市政府在该地附近建设“南京市江北静脉产业园生活垃圾焚烧发电项目及灰渣填埋项目”，上诉人的上述土地正在拆迁范围内。被上诉人负责该地块的拆迁工作，在协商过程中，被上诉人于2015年11月11日告知上诉人已经于同年10月31日签署了相关拆迁补偿协议，包括《四荒地补偿协议》、《浦口区非住宅房屋拆迁补偿协议》、《补充协议》等，在上诉人反复交涉下，才于2015年11月18日将上述相关协议签署的复印件提供给上诉人。上诉人发现涉案三份拆迁补偿协议系被上诉人与案外人签署的，加盖了公章是上诉人已经于2014年7月22日登报声明作废的原公章。上诉人认为被上诉人与案外人签署的拆迁补偿协议不是上诉人的真实意思表示，且未查清涉案土地的面积，严重侵害了上诉人的合法权益。被上诉人签署涉案三份拆迁补偿协议系其为实现公共利益或者行政管理目标而实施的土地征用拆迁行为，一审裁定认定事实错误，应依法纠正，本案所涉的“南京市江北静脉产业园生活垃圾焚烧发电项目及灰渣填埋项目”属于南京市重要的基础设施建设项目，是为了解决南京生活垃圾处理问题的项目，属于政府为了公共利益而设立的项目。根据南京市人民政府市长办公会议纪要第31号《关于环卫体制改革等有关问题的会议纪要》之规定，及根据《南京市江北灰渣填埋场一期建设工程环境影响报告书简本》记载的内容显示：上诉人的土地距拟建项目厂界距离30米。因此，上诉人的土地位于该项目的卫生防护距离内，属于此次用地的拆迁范围，而非一审裁定认定的位于该建设工程卫生防护距离以外500米的缓冲区范围内。根据被上诉人于2014年7月1日向上诉人发布的《关于做好江北环保产业园项目拆迁调查登记的通知》中显示，被上诉人系根据浦拆管函字（2014）187号《关于做好江北环保产业园项目拆迁工作的函》的要求对上诉人的土地进行调查登记；且被上诉人根据南京市浦口去征收房屋拆迁浦政规（2011）152号、153号，（2014）1号等政策文件，因上诉人的青苗、房屋及附属物位于环保产业园项目征迁范围内，而对上诉人进行拆迁补偿。被上诉人的上述行为均表示其系对上诉人的土地进行了征地拆迁，而非一审裁定认定的仅就位于缓冲区内的搬迁补偿事宜达成协议。二、上诉人的诉讼请求符合法定起诉条件，属于人民法院审理的行政案件的受理范围，一审裁定适用法律错误，应依法纠正。根据2015年5月1日正式实施的最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼适用解释》第十一条第二款之规定：人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议。本案中，被上诉人与他人签署的落款为2015年10月31日的《四荒地补偿协议》、《浦口区非住宅房屋拆迁补偿协议》、《补充协议》属于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议；且该三份协议的内容系对上诉人的土地因征用拆迁而进行的补偿，是土地、房屋等征收征用补偿协议。上诉人有权就该三份协议提起行政诉讼，人民法院应当依法予以审理。根据《行政诉讼法适用解释》第十五条第二款之规定：“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。”本案中，上诉人土地属于南京市建设项目的拆迁范围，面临拆迁。而被上诉人的拆迁过程中，不依法查清涉案土地面积，不依法履行职责，不与上诉人签订拆迁补偿协议，违法拆迁，却恶意隐瞒上诉人与不具有代理权的案外人签订拆迁补偿协议并加盖已经作废的公章，严重侵害上诉人的合法权益，上诉人起诉要求确认被上诉人签订的拆迁补偿协议无效，证据确凿，理由充分，法院应当依法审理并确认协议无效。一审裁定认为因行政协议产生的纠纷并非一律属于行政诉讼受案范围，只有《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项明确列举的“不依法履行，未按照约定履行”或者“违法变更、解除”行政协议的情形，才属于行政诉讼受案范围。该裁定无视最高人民法院关于行政诉讼法的司法解释，上诉人正是基于《行政诉讼法》及司法解释的规定，以涉案协议并非其真实意思表示和涉案土地补偿面积错误为由，请求确认涉案协议无效，正属于人民法院审理行政案件的明确受案范围。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条之规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。”本案中，一审裁定驳回上诉人的起诉，适用法律错误，上诉人的起诉符合法定条件，一审裁定应当依法被撤销，二审法院有权指令一审法院继续审理，并依法确认被上诉人签署的《四荒地补偿协议》、《浦口区非住宅屋拆迁补偿协议》、《补偿协议》无效。
被上诉人星甸街道办答辩称，上诉人的上诉理由不能成立，应该维持原判，驳回上诉。上诉状中看起来写了两点理由，上诉人认为涉案地块是土地征收征用，所以属于行政行为。而恰恰本案中没有发生任何土地征用征收行为，仅仅是执行环保法协议搬迁，土地的性质没有发生任何变化。所以上诉人的上诉理由不能成立。
上诉人索罗斯公司向本院提起上诉后，原审法院已将涉案相关证据与依据随案移送本院。本院经审查认为，原审法院对证据的审查质证符合法律规定，原审法院认证正确。对原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项的规定：“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；”故因行政协议产生的纠纷并非一律属于行政诉讼受案范围，只有上述条款明确列举的“不依法履行，未按照约定履行”或者“违法变更、解除”行政协议的情形，才属于行政诉讼受案范围。本案中，在案卷宗证据能够证明，被上诉人星甸街道办在对行政协议履行过程中，并不存在“不依法履行，未按照约定履行”或者“违法变更、解除”行政协议的情形。由此索罗斯公司以涉案协议并非其真实意思表示和涉案土地补偿面积错误为由，请求确认涉案协议无效，不符合行政诉讼法关于行政协议受案范围的列举式情形，故本案不属于人民法院审理行政案件的受案范围。上诉人索罗斯公司的上诉理由无事实与法律依据，对其上诉意见，本院不予支持。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 仲新建
代理审判员 张 辉
代理审判员 李伟伟
二〇一六年八月二十九日
书 记 员 曹 洁