湖南省耒阳市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）耒行初字第28号
原告杨某某，男，1966年11月19日出生，汉族，耒阳市人，居民，住耒阳市水东江街道办事处花桥村*组。
委托代理人资运冬，湖南教正律师事务所律师。
被告耒阳市国土资源局。住所地：耒阳市人民路68号
法定代表人曹洲文，系该局局长。
委托代理人曾海霞，湖南丹阳律师事务所律师。
第三人湖南省大丰和拍卖有限公司，住所地：湖南省衡阳市高新区光辉街道20号。
法定代表人刘而进，系该公司总经理。
委托代理人蒋周飞，系该公司董事长。
委托代理人李峰，系该公司拍卖师。
原告杨某某诉被告耒阳市国土资源局国土行政管理一案，本院于2015年11月12日受理后，于2015年12月2日向被告耒阳市耒阳市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。2016年3月29日，本院组织原告、被告及第三人交换证据，原告向本院递交了证据，被告及第三人在规定的时间内未向本院提交证据。本院依法组成合议庭，于2016年4月22日公开开庭进行了审理，原告杨某某委托代理人资运冬、被告耒阳市国土资源局委托代理人曾海霞、第三人湖南省大丰和拍卖有限公司委托代理人蒋周飞、李峰到庭参加诉讼。2016年5月10日，因案情复杂，经湖南省高级人民法院批准延长审理期限三个月。现已审理终结。
被告耒阳市国土资源局于2015年9月23日给第三人湖南省大丰和拍卖有限公司下发《关于终止耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权拍卖会的函》，决定终止本次拍卖会。被告在规定的时间内未向本院提交作出行政行为的法律依据、证据及规范性文件。
原告杨某某诉称，2015年8月25日，被告与第三人共同就耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权拍卖相关事项在《衡阳晚报》发布拍卖公告。2015年9月22日，原告申请竞买，并按要求提供了相关资料，交纳了2400万元竞买保证金，第三人向原告送达了《竞买资格确认书》确认原告具备参加本次标的拍卖竞买资格。2015年9月23日，被告下发《关于终止耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权拍卖会的函》，以至报名截止时（2015年9月22日17:00整）只有两位竞买人报名为由决定终止本次拍卖会。为此，原告就此问题向湖南省国土资源厅去函咨询，湖南省国土资源厅于同年9月29日复函明确:国土资源部第39号令并没有对竞买人数作出限制性要求。在依法、公开、公正的前题下，如有竞买人参与拍卖，拍卖应当依法进行。接此复函后，原告立即向被告报告并请求恢复原告与另一竞买人参加的本次拍卖会。然而，被告不但不恢复原告与另一竞买人参加的本次拍卖会，反而于同年9月30日另行发布《拍卖出让公告》。鉴此，原告先后向耒阳市人民政府、衡阳市人民政府法制办及湖南省人民政府法制办书面报告，请求对被告违法终止拍卖行政行为进行执法监督，督促被告取消于同年9月30日另行发布的《拍卖出让公告》并恢复原告与另一竞买人参加的本次拍卖会。同年10月20日，衡阳市人民政府法制办来函督办，但被告依然置之不理，没有依法及时纠正其违法行政行为。原告认为，现行法律法规并没有“竞买人不足三人时，应当终止拍卖”的规定。因此，被告决定终止原告与另一竞买人参加的本次拍卖会没有法律依据。请求：1、依法判令被告于2015年9月23日作出的终止耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权拍卖会的行政行为违法，并及时恢复原告与另一竞买人参加的本次拍卖会；2、依法撤销被告于2015年9月30日发布国有土地使用权拍卖出让公告及相关行政行为；3、本案诉讼费由被告承担。
原告提供了以下证据支持其诉讼请求：1、居民身份证、竞买资格确认书；2、《关于终止耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权拍卖会的函》；3、湖南省国土资源厅《关于国有建设用地使用权出让竞买人数有关问题的复函》；4、关于请求恢复拍卖耒阳市公安局房产与国有土地使用权的报告、耒阳市国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告（耒国土资拍字[2015]05号）。
被告耒阳市国土资源局辩称，1、被告与第三人是基于委托合同产生的民事法律关系，属于《合同法》调整范围；2、被告给第三人的答复函终止拍卖活动，是基于委托关系而行使的民事权利；3、终止拍卖函无论其是否合法，能够提出异议的主体是第三人而不是原告；4、终止拍卖函不是基于行政职权作出的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人湖南省大丰和拍卖有限公司述称，第三人与被告之间系民事委托合同关系，与土地矿产交易中心联名发出的公告都是由该中心审核后才发出的。至于终止本次拍卖会文件的合法性，需由法院裁决，但第三人不承担经济损失。
经庭审举证、质证，本院对以下证据作如下确认：
原告提供的证据1居民身份证、竞买资格确认书。证明原告具备参加耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权拍卖会竞买资格，原告是本案的适格主体。被告对上述证据的真实性无异议。对证明目的提出异议称不能证明本案属行政诉讼受案范围，亦不能证明原告属本案的适格诉讼主体。第三人对原告提供的证据无异议。本院认为，原告提供的上述证据与本案具有关联性，对证明目的本院予以采信。证据2、《关于终止耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权拍卖会的函》。证明被告于拍卖会当日以本次拍卖会至报名截止时（2015年9月22日17:00整）只有两位竞买人报名为由，依据国土资源部已废止的[2002]第11号令，决定终止本次拍卖会，同时还证实被告对该拍卖会时间是认可的。被告对上述证据的真实性无异议，对证明目的辩称该函是被告发给第三人的，不对原告发放。第三人对上述证据陈述意见称，其是受委托的中介机构，在接到被告的函后只能按规定执行，不能因被告要求终止拍卖而承担原告的经济损失。本院认为，该函是被告作出终止本次拍卖会的行政行为的形式构成要件，与本案具有关联性，对证明目的本院予以采信。证据3、湖南省国土资源厅《关于国有建设用地使用权出让竞买人数有关问题的复函》。释明国土资源部于2007年对该部（2002）第11号令进行了修订，删除了“竞买人不足三人”的规定，新颁布第39号令没有对竞买人数作出限制，在依法、公开、公正的前题下，如有竞买人参与拍卖，拍卖应当依法进行。被告对上述证据的真实性无异议，并称决定终止本次拍卖会真正的原因是两次发出的公告在时间上不一致。第三人对上述证据陈述意见称对真实性无异议，是否恢复拍卖，要由被告决定。本院对上述证据不作法律上的评价，但对其证明目的本院予以采信。证据4、关于请求恢复拍卖耒阳市公安局院内房产与国有土地使用权的报告、耒阳市国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告（耒国土资拍字[2015]05号）。证明原告请求被告恢复拍卖会，被告未予答复，并于2015年9月30日另行发布《拍卖出让公告》，决定对耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权另行公开拍卖。被告对上述证据质证提出异议称与本案没有关联性。第三人对上述证据陈述意见称原告的请求报告是真实的。本院认为，原告提供的上述证据与本案具有关联性，对其证明目的本院予以采信。
被告国土资源局在规定的时间内未向本院提交被诉行政行为的法律依据、证据及规范性文件。
第三人湖南省大丰和拍卖有限公司在规定的时间内未向本院提交证据。
经审理查明，2015年8月27日，被告耒阳市国土资源局与第三人共同就耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权拍卖相关事项在《衡阳晚报》发布拍卖公告，定于2015年9月23日在耒阳市神洲明珠大酒店多功能会议室公开拍卖耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权。竞买申请截止时间为2015年9月22日17时00分。2015年9月22日，原告申请竞买，并按要求提供了相关资料，交纳了2400万元竞买保证金。第三人确认原告具备参加本次标的拍卖竞买资格并向原告送达了《竞买资格确认书》，要求原告“于2015年9月23日9时58分前凭《竞买资格确认书》和有效身份证明进入拍卖会场，领取竞买号牌，准时参加拍卖会”。2015年9月23日，被告给第三人下发《关于终止耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权拍卖会的函》，以本次拍卖会至报名截止时（2015年9月22日17:00整）只有两位竞买人报名为由决定终止本次拍卖会，致本次拍卖会没有如期举行。嗣后，原告向湖南省国土资源厅去函咨询并到得该厅明确复函后多次请求被告恢复本次拍卖会，被告未作答复并于2015年9月30日另行发布《拍卖出让公告》，决定对耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权另行公开拍卖。
另查明，2016年3月26日，被告向本院申请延期举证。本院认为，首先，《行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“……被告应当在收到起诉状副本之日起十五内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状。”被告在收到本院送达的原告的起诉状副本和举证通知书后没有依照上述规定在举证期限内向本院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。其次，被告申请延期举证亦不属于《行政诉讼法》第三十六条第一款关于“被告…….但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许可以延期提供”的规定的范畴。综上，被告没有在规定的举证期限内向本院提交其作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件，且无正当理由，应视为被告所作出的行政行为没有相应证据和所依据的规范性文件。
本院认为，土地出让是受法律严格规范的特殊市场。本案中，被告耒阳市国土资源局依照《中华人民共和国土地法》及《湖南省土地市场管理办法》的相关规定，由其下属的土地矿产交易中心委托第三人湖南省大丰和拍卖有限公司对拍卖标的耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权公开拍卖、发布了拍卖公告、对竞买人资格进行审查确认等一系列的前期准备工作。2015年9月23日，被告给第三人下发了《关于终止耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用拍卖会的函》：“关于贵公司于2015年9月23日上午9:58分在耒阳市神洲大酒店多功能会议室举行的耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用拍卖会，至报名截止时（2015年9月22日17:00整）只有两位竞卖人报名，根据《中华人民共和国土地管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》竞买人不足三人或者竞买人的最高应价未达到底时，应当终止拍卖的规定，决定终止本次拍卖会。”决定终止本次拍卖会。综上，该函是被告依行政职权作出对本次拍卖标的是否进行拍卖作出的行政决定，且对原告的利益产生了实际影响，具备行政行为的形式要件和实质要件，属于行政诉讼的受案范围。2007年，国土资源部对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部[2002]第11号令）作了修订，重新颁布了（国土资源部[2007]第39号令），该令第十六条中删除了“竞买人不足三人”的规定，被告以“竞买人不足三人”为由决定终止本次拍卖会，属适用法律、法规错误。其次，被告以与第三人是基于民事委托合同产生的民事法律关系，属于《合同法》调整范围，其给第三人的答复函终止拍卖活动，是基于民事委托关系而行使的民事权利，终止拍卖函无论其是否合法，能够提出异议的主体是第三人而不是原告，终止拍卖函不是基于行政职权作出的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围为抗辩理由，请求驳回原告的诉讼请求与审理查明的事实不相符合，其理由不成立，本院不予采信。原告及其委托代理人诉请撤销被告于2015年9月30日发布的国有土地使用权拍卖出让公告，判令被告停止侵害原告合法权益的行政行为，恢复原告与另一竞买人参加的拍卖会。本院认为，被告在决定终止本次拍卖会之后，于2015年9月30日重新发布了国有土地使用权拍卖出让公告，但之后对公告的内容并未付诸实施，因而对原告的合法权益未产生实际影响。综合本案的实际情况，考虑判决撤销该公告和责令被告恢复本次拍卖会已没有实际意义，故对原告的上述诉讼主张本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告耒阳市国土资源局2015年9月23日作出的终止耒阳市五一路（公安局院内）房产及土地使用权拍卖会的行政行为违法。
二、驳回原告杨某某的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告耒阳市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。
审 判 长 陈贵涯
审 判 员 周炎华
审 判 员 资永平
二〇一六年十月十三日
代理书记员 李菊桂
附：本案法律适用
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。