湖北省咸宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）鄂咸宁中行终字第43号
上诉人（原审被告）通城县人民政府。
法定代表人来华雄，通城县人民政府县长。
委托代理人方宏亮，通城县人民政府法律顾问。
上诉人（原审第三人）通城县五里镇人民政府。
法定代表人刘斐，五里镇镇长。
委托代理人吴明，五里镇政府党委书记。
被上诉人（原审原告）通城县五里镇五里社区6组。
代表人魏五文。
被上诉人（原审原告）通城县五里镇磨桥村7组。
代表人黎络雄。
被上诉人（原审原告）通城县五里镇磨桥村8组。
代表人黎龙华，
三被上诉人的委托代理人华中雄。北京盈科（武汉）律师事务所律师。
原审第三人通城县果树技术推广中心。
法定代表人吴海鹏，果苗中心主任。
原审第三人通城县新磨良种果苗场。
法定代表人吴克勤，果苗场场长。
二原审第三人的委托代理人吴永胜，湖北泰元律师事务所律师。
原告五里社区6组、磨桥村7组、8组诉通城县政府林地权属行政裁决一案，已由通山县人民法院2013年8月15日作出（2013）鄂通山行初字第12号行政判决，通城县政府、五里镇政府不服，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，于2014年3月18日公开开庭对本案进行了审理，上诉人通城县政府的委托代理人方宏亮，上诉人五里镇政府的委托代理人吴明，被上诉人五里社区6组代表人魏五文、磨桥村7组的代表人黎黎络雄、磨桥村8组的代表人黎黎龙华及其三被上诉人的委托代理人华中雄，原审第三人果树中心的法定代表人吴海鹏，原审第三人果苗场的法定代表人吴吴克勤及其二原审第三人的委托代理人吴永胜到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审认定，争议的120亩土地是上世纪70年代系五里镇政府（原五里公社）“一平二调”方式取得，用于安置知青农场使用。1980年后知识青年返城，该地为镇办企业五里柑桔场使用。1992年12月12日，五里镇政府与果树中心签订《土地转让协议书》，协议约定：五里镇政府由于多种原因，将五里柑桔场土地120亩，其中建筑占地657.09平方米及地面上的附着物转让给果树中心，四至：东至五里村，西至仓下村，南至五里村，北至仓下村为界，房屋结构系砖木结构，计币36万元。转让协议签订后其土地所有权和使用权属归果树中心。双方同时签订《五里柑桔场转让协议书》，协议约定：五里镇政府将某柑桔场范围内所有的土地、地上建筑物、生产、生活设施、果树林木等全部转让给该中心所有，金额为人民币36万元，分两次付清。并约定某镇政府协助维护该中心转让土地、财物的合法权益及生产秩序，果树中心优先提供全镇良种苗木和技术服务，应缴纳税费缴纳在镇税费征收管理部门。协议还约定，协议自签字之日起生效，不受体制和人事变动的影响，如一方不转让或不受让，赔偿损失1万元。果树中心受让五里柑桔场后，按约支付了转让款。自此，争议地一直由果树中心使用。
同时查明，1993年1月30日通城县人民政府办公室隽政办（1993）20号批复：同意成立通城县新磨良种果苗场，为独立核算、自负盈亏的全民所有制企业。2004月12日果树中心以其与五里镇政府1992年12月12日签订《土地转让协议书》和《某柑桔场转让协议书》，将争议地视同国有资产，实施退耕还林并申请登记为国家性质林权证，经通城县林业局审核，由通城政府颁发隽林证字（2004）第108908号《中华人民共和国林权证》，证载：森林、林木、林地状况登记表N03：林地所有权、使用权利人为果苗场，小地名王竹坡，面积50亩，林地使用期长期。森林、林木、林地状况登记表N04：林地所有权、使用权利人为果苗场，小地名大寨田，面积65亩，林地使用期长期。其余的道路、建筑物、构筑物等所占用约5亩土地未进行登记。上述登记林地的权属性质没有相关批准公文，亦未办理国有土地征用和出让手续。2007年4月1日果树中心与果苗场签订《土地租赁协议》约定：租赁时间为30年即1993年2023年3月31日止；租赁面积为150亩，包括房屋及其维修；土地租金为200元／亩／年，总计90万元。至此，争议地由果苗场实际经营并享受国家退耕还林政策补贴。2011年三原告见争议地兴建房屋设施，经信访途径主张五里镇政府原所借用争议地的权属，于2012年4月5日向通城县政府提出争议地确权申请，被告将原告申请材料转交某镇政府调查。2012年10月25日某镇政府以《关于原某柑桔场土地所有权和使用权的复函》回复被告，同年11月10日被告依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第（二）项，作出隽政土确字（2012）03号《土地行政确权决定书》，决定书确认申请人某社区6组、某村7组、某村8组与被申请人五里镇政府、果树中心所争议的原某柑桔场范围内的土地，所有权为被申请人某镇政府农民集体所有。三原告不服遂向咸宁市人民政府申请行政复议。2013年1月28日复议机关作出咸政复（2013）34号维持隽政土确字（2012）03号《土地行政确权决定书》的复议决定。据此，三原告不服诉至法院，诉求撤销通城县政府隽政土确字（2012）03号《土地行政确权决定书》，判令通城县政府就争议地权属重新作出确权处理。
另查明，2013年1月7日三原告在申请行政复议期间，果树中心与通界高速公路通城县建设指挥部签订《征用土地协议书》。协议约定：征用土地位于果树中心，四至：东至果树中心李某承包地，南至机耕路，西至某村地界，北至李某承包地。征用土地总面积0.8亩，其中农用地0.8亩（水田0.8亩）。补偿标准：水田2500元／亩，土地征用费总额为2万元。付款方式为土地征用协议签订后6日内一次性支付。果树中心应在协议签订后30日内清除地面青苗及地上附着物，将征用土地移交并不得阻挠用地单位施工，该土地征用补偿款己转入果树中心帐户。
又查明，2013年6月6日原审法院经组织某县国土资源局土地勘测规划队对争议地四至范围进行土地勘测定界，通过量算争议地范围，当事人确认的用地面积为79411.5平方米（折合119.12亩），村、组方认为已被转让，而镇、场认为其中出租用地面积有9632.6平方米（折合14.45亩）。
原审认为，争议地系上世纪70年代五里镇政府安置上山下乡知青农场用地。1980年后，知识青年返城，五里镇政府将该农场转为镇办企业五里柑桔场使用。1992年12月12日五里镇政府与果树中心签订《某镇柑桔场转让协议书》和《土地转让协议书》，受让土地亦未办理国有土地征用及出让等相关审批手续。根据1988年12月29日《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）相关规定，改变农村土地权属只能通过征收方式取得，故争议地权属并未转为国家所有。在本案中，果苗场以其持国有权属性质的林权证管理争议地，被告又将争议地所有权裁决为五里镇政府农民集体所有，无法律依据。《土地管理法》第十一条第四款规定“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。本案涉及115亩登记为国有性质并享受国家退耕还林政策补贴林地，被告未适用《森林法》及《林木林地权属争议处理办法》的相关法律，而依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》作出林地权属裁决决定，属适用法律错误。果苗场系争议地现实使用者，为争议地利害关系人，被告在行政处理程序没有将其作为当事人，亦未调查相关事实及征询其确权意见，遗漏当事人程序违法。故通城县政府作出隽政土确字（2012）03号《土地行政确权决定书》，认定事实不清，适用法律、法规错误，行政程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十九第（一）项之规定，经审判委员会讨论决定，判决：1、撤销通城县政府作出的隽政土确字（2012）03号《土地行政确权决定书》；2、责令某县政府在法定期限内重新作出具体行政行为。
上诉人通城县政府上诉称，本案争议系林地所有权而非林地使用权争议，林地是土地利用的一种类型，根据《土地管理法》第四条第三款及第十一条规定，林地属于农用地的范畴，由此被诉行为适用《确认土地所有权及使用权的若干规定，作出争议林地的权属裁决，适用法律并无不当。果苗场作为争议地的实际所有、使用者，且属果树中心的下属机构实为一家，被诉的确权决定不影响其知情及答辩权益，在本案的诉讼中，果苗场并未提出独立诉求，被诉行为不存在遗漏当事人。故请求二审撤销原审判决，维持被诉的确权决定。
上诉人五里镇政府上诉称，争议地70年代划调为上诉人农民集体所有，上诉人对该集体土地的登记与否不影响其权属效力。土地证书是土地所有权的法定凭证，与林权证记载的林地、林木所有权不同。原审以国有林权证的错误登记，否认争议地为上诉人农民集体所有的认识错误。果苗场虽为争议地的使用人，但非土地争议适格当事人，是否作为行政程序当事人，不影响土地行政确权的最终结果。故隽政土确字（2012）O3号《土地行政确权决定书》，认定事实清楚、适用法律正确，程序无不当。原审判决撤销错误，请求二审撤销一审判决，依法改判。
三被上诉人答辩称，被诉行为认定争议地面积不明，认定减三被上诉人部分公余粮，作为用地补偿及土地调整，与事实不符。五里镇政府作为国家机关不属农民集体，且不存在农民集体经济组织，不具有土地所有权的主体资格。原审第三人果苗场，持争议地国有林权证，被告未通知持证人参案调查，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条第一款第二项，作出争议土地权属的行政裁决，遗漏当事人并对争议地定性矛盾。故隽政土确字（2012）03号《土地行政确权决定书》，认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求二审驳回二上诉人的上诉，维持原判。
原审第三人果苗场二审未作书面陈述。
原审被告通城县政府向原审法院提交的证据有：1、申请确认土地所有权的申请书（原告方），证明当事人自认争议地120亩，其中水田54亩，林地66亩。每亩水田减公粮200斤，自1974年被征用，至2011年3月提出权属异议。2、某柑桔场土地所有权及土地使用权的复函，证明五里镇政府自认以“一平二调”方式使用争议土地120亩，并减免公粮每亩200斤对使用的土地进行补偿。1992年12月12日五里柑桔场整体转让给果树中心，38年至今无权属争议。3、确认土地所有权的申请书（果树中心），证明果树中心自认1992年12月12日，五里柑桔场全部资产进行转让，双方签订协议，并全面履行了义务。未改变土地用途，办理了林权证，四至界止原告所在村盖章认可。4、魏建军、皮世明的证言，证明五里柑桔场120亩土地，每亩减免公粮200斤，全镇每亩平均公粮任务最低30至40斤，最高60斤的事实。5、五里柑桔场转让协议书、土地转让协议书，证明五里镇政府1992年12月12日将五里柑桔场的全部资产以36万元的价格，转让给果树中心的事实。6、林证字（2004）第1089O8号林权证，证明五里柑桔场转让后，2004年11月12日果树中心办理了115亩土地的林权登记，余下道路、建筑物5亩土地未予登记；并同时证明果树中心办理其承包五里村8亩林地，某村13亩林地的权属登记。7、调解笔录，证明被告组织当事人进行调解未果的事实及三原告认可土地占用之日起，至2005年农业税取消，每亩减免公粮200斤，余粮全免的事实。
原审第三人通城县五里镇政府未向原审法院提交证据。
三原审原告向原审法院提交的证据有：1、三原告代表人身
份证复印件，证明其诉讼主体资格。2、土地转让协议书，证明五里镇政府非法转让原告所有土地获利的事实。3、五里镇柑桔场转让协议书，证明内容同证据2一致。4、原五里柑桔场土地权属问题的答复，证明原某公社1974年以“一平二调划拨”三原告的土地不少于120亩，并证明某镇政府非法转让土地获利的事实。5、魏建军证言笔录，证明争议土地被占用无补偿事实，仅减被占土地上交公粮任务，及不明1992年测量土地的实情。6、黎建军证言笔录，证明内容同证据5一致。7、黎建军证言笔录，证明1974年办知青农场的田地未给补偿及未调整土地，仅减被占土地上交公粮事实，知青回城三原告曾找公社、镇领导要求收回土地的事实。8、五里镇政府关于下达95年度财贸任务和农业经济指标的通知，证明未给三原告多减公粮。9、仓下村88年、95年、96年财贸任务到组表，证明内容同证据8一致。
原审第三人果树中心向原审法院提交的证据有：1、事业单位法人证书，事证第142122200041号及中华人民共和国组织机构代码证代码：75704387一0，证明果树中心属机关事业法人。2、土地转让协议书及五里柑桔场转让协议书，证明争议土地所有权属第三人果树中心所有。3、争议土地图纸，证明相关组织到现场勘测并签字盖章的事实。4、（隽）林证字（2004）第108908号林权证，证明内容同证据2一致。5、2013年元月7日果树中心与通城县通界高速公路建设指挥部签订《征用土地协议》及土地补偿款结算票据，证明争议土地所有权归属果树中心的事实。
原审第三人果苗场向原审法院提交的证据有：1、企业法人营业执照注册号：422324000000314。2、企业营业执照（副本）。3、中华人民共和国组织机构代码证代码：66548478一3。
原审法院调取的证据有：工商企业信息，证明果苗场属企业法人性质。
上述证据均已随案移送本院
经审查，本院对当事人提供上述证据的认证意见与原审认证意见一致。
根据上述确认的有效证据二审查明事实与一审认定事实一致。
本院认为，上诉人五里镇政府使用集体农用地，尔后又未依法办理用地审批手续，将争议地对外转让，不符合法律规定。争议地为苗木地，依法属林地性质，当由《林木林地权属争议处理办法》的相关规定调整，某县政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》对争议地的权属予以裁决，适用法律错误。五里镇不存在农民集体经济组织，裁决机关确认争议地所有权为某镇政府农民集体所有的处理结论，与法无据。据此，通城县政府作出的隽政土确字（2012）03号《土地行政确权决定书》，认定事实不清、适用法律错误。一审法院判决撤销，并责令其在法定期限内重新作出具体行政行为正确。二上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费100元，由上诉人通城县政府、五里镇政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 王 宁
审判员 韩艳玲
审判员 吕 莉
二〇一四年六月十日
书记员 曹时愿
附：相关法律法规
《中华人民共和国土地管理法》
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用杈的除外。
第十条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。
《林木林地权属争议处理办法》
第二条本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林
木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法。
第十一条第四款，确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理
2007年9月1日鄂办发（2007）27号《中共湖北省办公厅、湖北省人民政府办公厅关于推进集体林权制度改若干问题的意见》中有明确的规定，该意见在要求明确林改确权的有关政策第二点中指出：“对于上个世纪八十年代以后建立的镇林场，几镇政府与林地原所属村组签订了有关协议的，按协议的规定执行。……林场机构不健全，经营管理不善的，可以在要善处理债权债务后，将林地归还给原所属的村组确权到户。”
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；