贵州省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）黔行终636号
上诉人（一审原告）卜正玲，女，汉族。
被上诉人（一审被告）贵州省遵义市绥阳县人民政府。住所地贵州省遵义市绥阳县洋川镇。
法定代表人余航海，代理县长。
上诉人卜正玲因与被上诉人贵州省遵义市绥阳县人民政府（以下简称“绥阳县人民政府”）其他行政管理其他行政行为及行政赔偿一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2015）遵市法行初字第533号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
卜正玲一审诉称：卜正玲原是绥阳县粮食局城关粮管所职工，在绥阳县粮食局直属仓库上班，卜正玲于1997年退休。1992年至2002年期间，粮食局欠下了直属仓库职工的大部分工资，全库职工向粮食局讨还。绥阳县粮食局因无现金支付，协商将粮食局的土地拿给房开商开发，以人均70平米还房来补发差欠退休人员的工资，退休职工集体签名认可。2005年，开发商将房屋修完后全部交给粮食局，房屋位置在绥阳县蓝天小区（就是原直属仓库原址）风华苑A栋，房屋面积70平米，后粮食局通知开会，叫退休职工在70平米以内，以每平米优惠30元，重新付款买房，粮食局说是县人民政府的规定。这一说激起了众多退休职工的愤怒，为此联名推荐卜正玲为代表，负责查清此事。后查出2003年绥阳县人民政府就作出了绥府复[2003]79号批复的违法行政文件。便持该文件持续申诉信访了近十来年，2015年3月18日，绥阳县信访局送达（信访事项不再受理告知书），对县政府行政行为不予受理。卜正玲依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起，超过二十年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，为其间属于自己的合法房产提起诉讼，请求人民法院：一、确认绥府复[2003]79号批复之附件：绥阳县城关粮管所改制实施方案（绥粮请字（2003）23号）第5页第八条“将退休人员的30套住房公开出售”的行为违法；二、赔偿卜正玲70平米房屋各一套；三、赔偿卜正玲因此产生的2005年至今10年的房屋租金每年各6000元，共计60000元；四、绥阳县人民政府的违法行为对卜正玲造成的本案诉讼费及多年来的一系列的上访，信访等经济损失大约61000元。
绥阳县人民政府一审辩称：一、绥阳县人民政府作出的[2003]79号批复，是基于绥阳县粮食局2003年9月17日向其提出《关于城关粮管所改制实施方案的请示》绥粮请字（2003）2号所作的回复，作出的[2003]79号批复程序合法；二、[2003]79号批复是绥阳县人民政府对绥阳县粮食局绥粮请字（2003）2号请示作出了认真调查了解的基础上，确定了绥阳县城关粮管所改制实施方案可行，才作出的批复，此批复符合客观实际，事实清楚，证据充分。绥阳县城关粮管所自1995年由计划供应居民口粮转为自主经营自负盈亏以来长期亏损，职工工资无力发放，该企业于1998年提出改制。2003年与老挝埔比亚有限公司达成了合作开发绥阳县粮食局综合市场及商住小区，在对职工的安置上采取了实物住房量化给予一次性经济补偿。2004年，埔比亚有限公司将此项目转让给遵义蓝天房地产开发有限公司，绥阳县粮管所将通过与蓝天公司土地置换取得的房屋70套，扣除90平米住房一套给离退休老干部外，另外69套住房作价152.7万元全部用于了职工安置。退休人员的30套住房出售后，也将卖房款交给绥阳县社保局，用于缴纳粮管所退休人员的养老保险金，卜正玲作为城关粮管所的职工，也充分的享受了这一安置待遇，对于当时的安置补偿方案，并无异议。三、卜正玲的起诉超过了法定的起诉期限，绥阳县人民政府作出的[2003]79号批复是在2003年10月23日，至今已长达12年之久，按照我国《行政诉讼法》第46条的规定，卜正玲的起诉早已超过了法定的起诉期限。四、卜正玲居于本案提出的赔偿请求，于法无据。综上，绥阳县人民政府认为卜正玲的诉讼请求不能成立，其作出的[2003]79号批复事实清楚，证据充分，程序合法，请人民法院驳回卜正玲的诉讼请求，维持绥阳县人民政府作出的[2003]79号批复。
一审法院认为，绥阳县人民政府于2003年10月23日作出《县人民政府对县粮食局关于城关粮管所改制实施方案请示的批复》（绥府复[2003]79号），卜正玲于2010年前就知道该批复及该批复的内容，知道了行政行为的内容。其2015年12月才向人民法院提起行政诉讼，请求确认该批复之附件《绥阳县城关粮管所改制实施方案》第5页第八条“退休人员的30套住房公开出售，将卖得的款交社保局使其养老有所养（待投资商修建好住房后一年半出售住宅房屋后交社保局）”的行为违法并进行相关赔偿。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，卜正玲的起诉已经超过了法定的起诉期限。卜正玲知道被诉批复及该批复的内容后，一直在向各级政府部门进行信访，未依法向人民法院提起诉讼，其信访行为不属于法定耽误起诉期限的正当理由。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，卜正玲认为本案属针对不动产提起诉讼的案件，应当适用二十年的起诉期限，其起诉并未超过法定的起诉期限。因该条规定针对的是当事人不知道行政行为内容，从行政行为作出之日起算的最长保护期限，本案卜正玲已经知道了被诉行政行为的内容，不适用该条规定的情形。
综上，卜正玲的起诉已经超过了法定的起诉期限，且无正当理由。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无正当理由的”的规定，裁定驳回卜正玲的起诉。本案案件受理费50元，由卜正玲向法院申请退还。
一审宣判后，卜正玲不服，向本院提起上诉。
上诉人卜正玲诉称：1.上诉人在粮食局直属仓库上班并退休，1992年至2002年间粮食局欠下直属仓库职工大部分工资，协商以人均70平方米开发商还房来补发退休人员工资，工资是合法收入，故上诉人获得70平方米房屋是合法财产；2.至2005年，开发商将4900平方米还房全部还给粮食局，房屋位于绥阳县蓝天小区（就是原直属仓库原址）风华苑A栋，房屋面积70平米。后粮食局开会通知退休职工在70平方米以内，以每平米优惠30元，重新付款买房。退休职工为此联名推荐卜正玲为代表，负责查清此事。后查出2003年绥阳县人民政府作出了绥府复[2003]79号批复。便持该文件持续申诉信访了近十年，2015年3月18日，绥阳县信访局送达（信访事项不再受理告知书），对县政府行政行为不予受理。上诉人依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，为属于自己的合法房产提起诉讼，请求人民法院依法判决；3.上诉人2002年在以房还债的偿还协议上签名，并作为绥粮请字（2003）23号文附件上报绥阳县人民政府，但后绥阳县粮食局向被上诉人请示将退休人员的30套住房公开出售，卖得款交社保，其中所附签名为前述偿还协议签名；4.上诉人十年信访中还查得绥粮（2003）请字第12号挪用粮食购销企业改革的职工安置金480万元，查获直属仓库2005年10月-12月30日的记账凭证显示国有资产370多万，不知钱去何处？5.一审法院未公开审理本案，不认真理解上诉人诉请，对上诉人之不动产的起诉有效期的规定进行篡改而裁判。故请求：1.撤销一审裁定；2.确认绥阳县人民政府绥府复[2003]79号批复之附件绥阳县城关粮管所改制实施方案（绥粮请字（2003）23号）第5页第八条“将退休人员的30套住房公开出售”的行为违法；3.判决赔偿上诉人70平方米房产及因此产生的2005年至今10年的房屋租金每年各6000元，共计60000元；4.判决被上诉人的违法行为对上诉人造成的本案诉讼费及多年来的一系列的上访，信访等经济损失大约61000元。
被上诉人绥阳县人民政府在二审法定期限内未提出书面答辩意见。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”、第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，通常而言，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定起诉期限为自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内；若行政机关作出行政行为时未告知其诉权或者起诉期限的，法定起诉期限的起算点为公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日，但此种情形下，若公民、法人或者其他组织知道了行政行为的内容，则其起诉期限从其知道或者应当知道内容之日起2年内。若公民、法人或者其他组织既不知道诉权或者起诉期限，又不知道内容的，因不动产提起诉讼自行政行为作出之日起不得超过二十年，其他行政案件则不得超过五年。限定行政诉讼法定起诉期限的目的一方面在于有效保护公民、法人或者其他组织的合法权益，另一方面则在于督促公民、法人或者其他组织及时行使权利。
本案中，因涉案批复实质系被上诉人绥阳县人民政府基于绥阳县粮食局关于城关粮管所改制实施方案的请示，作出的批准同意的答复意见，因上诉人并非该批复的行政相对人，故不存在告知其诉权或者起诉期限的情形。根据卜正玲的诉称，其于2010年前就知道涉案批复及该批复的内容，亦知道了行政行为的内容，并就此持续信访上访十余年。故对其就涉案批复之附件《绥阳县城关粮管所改制实施方案》第5页第八条“退休人员的30套住房公开出售，将卖得的款交社保局使其养老有所养（待投资商修建好住房后一年半出售住宅房屋后交社保局）”的行为提起的请求确认违法之诉的法定起诉期限最迟应当自2010年起2年内，其于2015年12月才向人民法院提起本案之诉，已经超过了法定的起诉期限。虽上诉人就涉案批复及批复引发的赔偿问题一直信访上访，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，信访上访并不能构成耽误起诉期限的正当事由。
对于上诉人提起确认违法之诉时，一并附带提起的要求判决被上诉人赔偿其70平米房屋各一套；赔偿其因此产生的2005年至今10年的房屋租金每年各6000元，共计60000元；以及赔偿其因被上诉人违法行为造成的本案诉讼费及多年来的一系列的上访，信访等经济损失大约61000元等三项赔偿请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”的规定，因上诉人提起的确认违法之诉经审查认定已经超过行政诉讼法定起诉期限，故其一并附带提起的行政赔偿请求之诉亦超过行政诉讼法定起诉期限。
对于上诉人主张其起诉涉及不动产，应当适用二十年最长保护期限的主张，因《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的情形针对的是公民、法人或者其他组织既不知道诉权或起诉期限，又不知道行政行为内容时，从行政行为作出之日起算的最长保护期限，本案中上诉人于2010年前已经知道了被诉行政行为的内容，故其主张适用二十年最长保护期限的主张并无事实和法律依据，不予支持。
对于上诉人提出一审法院未公开审理本案的理由，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第二款“人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”的规定，本案一审未经公开开庭审理，迳行裁定驳回上诉人的起诉并无不妥。
另，关于上诉人提出绥粮（2003）请字第12号挪用粮食购销企业改革的职工安置金480万元，以及直属仓库2005年10月-12月30日的记账凭证显示国有资产370多万的去向问题，不属于本案审理范围。
综上所述，上诉人卜正玲提起的本案之诉超过法定起诉期限，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无正当理由的……”之规定，应当驳回其起诉。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定……”之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 柏 松
代理审判员 邱兴琼
代理审判员 邓玉婷
二〇一六年九月二十七日
书 记 员 严洪杰