重庆市第一中级人民法院
刑 事 裁 定 书
（2015）渝一中法刑终字第00310号
原公诉机关重庆市沙坪坝区人民检察院。
上诉人（原审被告人）罗某，重庆市沙坪坝区青木关镇原副镇长。因涉嫌犯玩忽职守罪于2013年9月10日被取保候审，2014年9月9日被监视居住，现在家中。
辩护人刘沛谞，重庆百君律师事务所律师。
重庆市沙坪坝区人民法院审理重庆市沙坪坝区人民检察院指控原审被告人罗某犯玩忽职守罪一案，于2014年12月25日作出（2013）沙法刑初字第01497号刑事判决。宣判后，原审被告人罗某不服，提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理，重庆市人民检察院第一分院指派检察员王珣、代理检察员刘爽出庭履行职务，上诉人罗某及其辩护人到庭参加诉讼。现已审理终结。
原判认定，被告人罗某于2009年10月被任命为中国共产党重庆市沙坪坝区青木关镇党委委员，并于2011年12月29日当选镇人民政府副镇长，于2013年2月开始协助镇长分管城镇建设、国土规划、建筑安全等工作，分管青木关镇城镇建设管理办公室（简称“建管办”）等部门，工作职责包括协助区规划、国土管理部门履行好规划、国土管理职能，负责在原宅基地上修建农房的规划许可、依法开展对违章建筑的监督管理。
2012年4月左右，重庆今为工贸有限公司（简称“今为公司”）法定代表人温某（另案处理）在未取得土地行政主管部门批准的情况下非法占地，在青木关镇青木湖村况家坝社集体土地上修建楼房。同年5月9日，青木关镇建管办向温某送达了《关于确认违法建筑当事人的公告》，要求其立即停工并登记确认接受处理，逾期不登记确认的，将依法予以强制拆除。同年5月10日，镇建管办书面请青木关国土所核查该工地有无相关手续，经核查后发现无任何手续，遂依照相关规定于同日向沙坪坝区违法建筑整治工作领导小组办公室（简称“沙区整违办”）书面汇报，请其查处。同年5月14日、5月24日，青木关国土所向温某下发《责令停止土地违法行为通知书》，责令其立即停止土地违法行为，听候处理。同年5月18日、5月28日，建管办继续向温某送达《关于确认违法建筑当事人的公告》，但温某的该违法建筑没有停止施工。
2012年6月，沙区整违办会同沙坪坝区国土分局、规划分局及青木关镇建管办工作人员到温某工地现场查看并要求其停工接受处理，温某停止了施工。同年6月8日，沙区整违办函告沙坪坝区国土分局，请其对该新增违法建设用地进行处理。同年8月27日沙坪坝区国土分局作出行政处罚决定，认定温某的行为属非法占地，并作出相应的处罚决定。
2012年9月28日，温某在接受处罚后，又擅自复工继续违法建设。青木关镇建管办于同年9月29日向青木关国土所书面说明该违法建设复工的情况。同日，青木关国土所向温某下发《责令停止土地违法行为通知书》。同年10月17日，建管办向温某送达《限期拆除违法建筑决定书》，责令其10日内自行拆除该违法建筑物，逾期不自行拆除的，将强制拆除。此后，建管办多次向温某送达《关于确认违法建筑当事人的公告》，青木关国土所两次向温某下发《关于责令今为公司立即停止土地违法行为的通知》。
2013年2月，被告人罗某作为青木关镇副镇长接管建管办等部门时，温某的该违法建筑已修建到三层楼以上。同年2月28日，建管办制定《青木关镇关于建设领域安全生产“两防”专项整治行动方案》，成立领导小组，罗某作为分管领导任组长，吴某甲任副组长。整治内容为：1、防范高处坠落事故；2、防范危险性较大的分部分项工程导致的群死群伤事故。同年3月7日、3月19日，建管办向温某送达《关于确认违法建筑当事人的公告》。3月19日，青木关镇安全生产监督管理办公室对温某的工地进行现场检查，并向其下达责令限期整改指令书。同年6月3日，罗某及建管办主任吴某甲带领建管办工作人员对青木关镇的在建工地进行安全检查，对温某的该违法建筑（主体已完工）现场检查发现存在安全问题，并提示注意安全。
2013年6月20日上午9时许，温某的违法建筑工地发生4名工人死亡的重大安全责任事故。经事故调查报告认定：事故的直接原因为用于捆绑吊点钢丝绳和吊钩的铁丝松动滑移，钢丝绳从吊钩内脱落，导致吊篮倾斜，4名工人在吊篮上悬空作业时，未按规定系好安全绳；事故的间接原因为工程未发包给有资质的单位施工，未办理规划、施工许可证等手续，亦未委托监理，施工现场装配手动吊篮不具备安全生产条件，作业人员未进行岗前安全教育培训，督促、检查安全生产工作不到位等。
事故发生后，沙坪坝区人民政府组织多个部门积极参与善后工作，今为公司赔偿了4名死者亲属经济损失共计320万元。随后，检察机关对该事故中的国家工作人员渎职行为展开调查，经调查发现罗某有玩忽职守的行为。侦查人员在掌握涉嫌犯罪的事实后，于2013年9月10日通知罗某到检察机关进行调查。另查明，案发后，罗某向公安机关检举了胡某某有涉嫌危险驾驶的犯罪行为，经查证属实，胡某某驾车时血液中的的酒精含量为188.7毫克／100毫升，检察机关认为胡某某犯罪情节轻微，认罪态度好，决定不起诉。
原判认定上述事实，有经一审庭审质证、认证的公务员登记表、干部任免审批表、关于党政领导班子成员分工的通知、渝府（2010）98号文件、沙委办（2010）100号文件、限期拆除违法建筑决定书、关于确认违法建筑当事人的公告、责令停止违法行为通知书、土地资源违法案件调查资料、责令限期整改指令书、安全检查情况材料、6.20事故调查报告、尸检报告、到案经过、胡某某的讯问笔录、抓获经过、情况说明、不起诉决定书，证人李某甲、王某甲、普某、周某、熊某、何某、阳某、李某乙、王某乙、刘某、李某丙、吴某甲、温某、苟某、王某丙、杨某、李某丁、程某、吴某乙的证言，被告人罗某的供述等证据予以证实。
原判认为，被告人罗某身为青木关镇人民政府副镇长，自2013年2月起分管镇建管办的工作后，在明知温某继续违法施工的情况下，不正确履行监管职责，未能采取有效措施制止违法建设，亦未将相关情况上报沙区整违办要求区政府对该违法建筑强制拆除，致使发生死亡4人的重大安全责任事故，情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪。罗某到案后能如实供述自己的罪行，可以从轻处罚。罗某检举他人犯罪，有立功表现，可以减轻处罚。鉴于罗某犯罪情节较轻，有悔罪表现，没有再犯罪的危险，宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响，可以宣告缓刑。据此，根据被告人犯罪的事实、性质和情节，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第六十八条、第七十二条第一款、第七十三条第二、三款之规定，判决：被告人罗某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年六个月，宣告缓刑一年六个月。
上诉人罗某及其辩护人认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，罗某不构成玩忽职守罪：1、青木关镇存在对违法建设收费的做法，罗某不能违反组织的集体决定；2、罗某已正确履行其监管职责；3、罗某的行为与安全事故之间缺乏刑法上的因果关系；4、罗某在涉案的众多主体中责任最小。综上，即使罗某构成玩忽职守罪，其犯罪情节轻微，可以免予刑事处罚，请求二审法院依法改判。
重庆市人民检察院第一分院认为原判认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，量刑适当，建议驳回上诉，维持原判。
经二审审理查明的事实、证据与原判一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人罗某身为国家机关工作人员，自2013年2月分管该镇建管办工作期间，在明知温某继续违法施工的情况下，不正确履行监管职责，未能采取有效措施制止违法建设，亦未依照规定将相关情况上报沙区整违办要求区政府对该违法建筑强制拆除，致使发生死亡4人的6.20重大安全责任事故，情节特别严重，已构成玩忽职守罪，依法应予处罚。罗某到案后能如实供述自己的罪行，可以从轻处罚。罗某检举他人犯罪，有立功表现，可以减轻处罚。鉴于罗某犯罪情节较轻，有悔罪表现，没有再犯罪的危险，宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响，可以宣告缓刑。
关于上诉人罗某及其辩护人提出的罗某已正确履行其监管职责的上诉理由和辩护意见。经查，《重庆市人民政府关于进一步加强主城区违法建筑整治工作的通知》（渝府（2010）98号）规定：“按照属地管理原则，镇人民政府负责查处本行政区域内的违法建筑，发现违法用地和违法建筑后要立即制止，违法建筑当事人不停止违法建设行为的，应及时报告有关部门；发现违法建筑，并经规划、国土等部门依法认定后，违法建筑当事人仍不停止违法建设行为的，可采取函告有关部门依法停止向违法建筑供电、供水、供气和提供通信等有效措施限制其继续违法施工和使用，或由区人民政府及时组织力量予以查封施工现场，强行拆除违法建筑”，该文件对违法建筑整治工作已经进行明确和细化，青木关镇人民政府对本行政区内违法建设具有监管、制止、查处以及上报区政府予以强制拆除等职责。此外，青木关镇《关于健全安全生产监督管理“一岗双责”的实施意见》、《关于建设领域安全生产“两防”专项整治行动方案》等文件明确了建管办对建筑施工安全具有监管职责，整治内容包括防范高处坠落事故以及危险性较大的分部分项工程导致的群死群伤事故。罗某作为分管建管办工作的副镇长，在明知温某违法建筑复工的情况后，仅对温某的违法建筑进行例行巡查和送达《关于确认违法建筑当事人的公告》，未严格按照渝府（2010）98号文件的相关规定采取有效措施阻止违法建筑继续施工，也未将相关情况上报沙区整违办，致使发生6.20重大安全责任事故，其行为系不正确履行监管职责。在温某违法建筑复建之后，青木关镇国土所先后两次向今为公司送达了立即停止土地违法行为的通知并抄送青木关镇政府，明确说明了对温某违法建筑的处理情况，故罗某辩称不知道国土分局对温某的处理决定，没有必要重复上报沙区整违办的理由亦不能成立。对该意见，不予采纳。
关于上诉人罗某及其辩护人提出罗某的行为与安全责任事故无刑法上的因果关系的上诉理由和辩护意见。经查，罗某作为分管镇建管办工作的副镇长，在得知前任副镇长采取过断水断电及上报有关部门等具体措施仍无法制止温某违建的情况后，更应依照规定继续上报区整违办，请求区政府组织强制拆除，而非重复送达对温某继续违建已无实际作用的书面公告。虽然罗某的过失行为本身并不导致危害结果的发生，但隐含危害结果发生的危险，其不正确履行相应职责，没有及时制止违法建筑以及对建筑安全监管不力，从而未能有效防止危害结果发生，故其行为与6.20重大安全责任事故的发生具有刑法上的因果联系。对该意见，不予采纳。
关于上诉人罗某及其辩护人提出青木关镇存在对违法建设收费的做法，罗某不能违反组织的集体决定的上诉理由和辩护意见。经查，证人证言及相关书证均证明该收费行为仅针对国有土地上的原拆原建情况，而温某涉案的违法建筑并不符合该条件，对该违法建筑也未收取任何费用。且违法的收费行为不能够免除监管人员的职责，故对该意见，不予采纳。
关于上诉人罗某及其辩护人提出在本案中涉及众多主体中罗某责任最小的上诉理由和辩护意见。经查，虽然本案所涉及的重大安全责任事故系多种原因导致，监管主体较多，但是渝府（2010）98号文件已经将整治违法建筑的主要负责人细化，明确整治违法建筑按照属地管理原则由镇政府负责，罗某作为分管建管办的副镇长，系违法建筑整治的主要责任人，不能因为其他责任主体的延误行为，否定主要责任人的行为违法性。对该意见，不予采纳。
关于上诉人罗某及其辩护人提出即使罗某构成玩忽职守罪，其犯罪情节轻微，可以免予刑事处罚的上诉理由和辩护意见。经查，根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条之规定，玩忽职守造成死亡3人以上的属于情节特别严重，应处三年以上七年以下有期徒刑，原判考虑罗某的立功等情节，对其减轻处罚并适用缓刑，量刑适当。对该意见，不予采纳。
综上，原判认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，量刑适当，审判程序合法。重庆市人民检察院第一分院的出庭意见及理由成立，予以采纳。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原判。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 谢 懿
代理审判员 代英勋
代理审判员 张 帅
二〇一五年十月二十七日
书 记 员 曾维丽
兰能举