广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）珠中法行终字第85号
上诉人（原审原告）珠海市斗门区宝乐幼儿园。住所：广东省珠海市斗门区，组织机构代码××。
负责人梁丽嫦，校长。
委托代理人陈武能，北京陈武能律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）珠海市公安局斗门分局防火监督大队。住所：广东省珠海市斗门区，组织机构代码××。
负责人周何，大队长。
委托代理人赵东源。
委托代理人谭幸美。
上诉人珠海市斗门区宝乐幼儿园（以下简称宝乐幼儿园）因诉被上诉人珠海市公安局斗门分局防火监督大队（以下简称防火监督大队）行政处罚纠纷一案，不服珠海市斗门区人民法院（2015）珠斗法行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，珠海市斗门区教育局于2013年7月18日作出批复，认为宝乐幼儿园办园条件已达到《广东省教育厅关于规范化农村幼儿园的办学标准（试行）》的标准，符合《中华人民共和国民办教育促进法》等有关文件要求，同意其开办办学规模为15个教学班、人数为450名幼儿的学前教育机构。防火监督大队于2015年4月2日到宝乐幼儿园住所地进行消防监督检查，发现宝乐幼儿园未经消防设计审核擅自投入使用及未经消防验收擅自投入使用，认为其违反了《中华人民共和国消防法》第十二条、第十三条第一款第（一）项及第二款的规定，宝乐幼儿园对此负有法律责任。防火监督大队根据《中华人民共和国消防法》第五十八条第一款第（一）、（三）项的规定，作出斗公防（消）行罚决字（2015）0020号《行政处罚决定书》（以下简称0020号决定），对宝乐幼儿园未经消防设计审核擅自投入使用的行为责令停止使用，并处三万元罚款；对宝乐幼儿园未经消防验收擅自投入使用的行为责令停止使用，并处三万元罚款，合并对宝乐幼儿园责令停止使用，处六万元罚款。宝乐幼儿园不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销0020号决定，并判令防火监督大队承担本案诉讼费用。
另查明，涉案场所原由斗门区二轻铝材厂使用，2002年6月25日原斗门县公安消防大队出具斗公消验（2002）第155号建筑工程消防验收意见书，载明现场为办公楼1幢三层面积318㎡，厂房3幢单层面积共1719.92㎡，总面积2037.92㎡，属丁类厂房；消防验收意见第4点载明：“此次验收的工程，以后如有改建、扩建、室内装修或用途变更等，应向消防监督部门申报审批。”宝乐幼儿园自认将厂房改建为两层并进行装修，在防火监督大队调查过程中及在庭审过程中，宝乐幼儿园确认涉案建筑物为两层，底层建筑面积为1400㎡，但宝乐幼儿园认为在防火监督大队检查时，只开设6个班、使用了6个室，合计560㎡。
原审法院认为，防火监督大队具有对消防工作实施监督管理并作出行政处罚决定的职权，具备本案被告主体资格。其一，本案应适用《中华人民共和国消防法》第十二条。该法第十一条：“国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。公安机关消防机构依法对审核的结果负责。”第十二条：“依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格的，负责审批该工程施工许可的部门不得给予施工许可，建设单位、施工单位不得施工；其他建设工程取得施工许可后经依法抽查不合格的，应当停止施工。”第十三条：“按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，依照下列规定进行消防验收、备案：（一）本法第十一条规定的建设工程，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；（二）其他建设工程，建设单位在验收后应当报公安机关消防机构备案，公安机关消防机构应当进行抽查。依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用；其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用。”《建设工程消防监督管理规定》第十三条第（五）项规定：“对具有下列情形之一的人员密集场所，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防设计审核，并在建设工程竣工后向出具消防设计审核意见的公安机关消防机构申请消防验收：（五）建筑总面积大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，……；”本案中，宝乐幼儿园在一审庭审陈述在防火监督大队进行检查时其只开设6个班、合计使用560㎡，原审法院认为，宝乐幼儿园获批的办学规模为15个教学班、人数为450名幼儿，按防火监督大队检查时已使用面积比例计算，15个教学班的使用面积超过1000㎡，此面积与宝乐幼儿园的办学规模相匹配，结合宝乐幼儿园改建装修的情况，应认定宝乐幼儿园建筑总面积大于1000㎡，属于人员密集场所，应适用《中华人民共和国消防法》第十二条、第十三条第一款第（一）项、第二款的规定，宝乐幼儿园应将消防设计文件报送公安机关消防机构审核、申请消防验收。其二，防火监督大队作出的处罚并未违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”《建设工程消防监督管理规定》第四十一条规定：“依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程未经消防设计审核和消防验收，擅自投入使用的，分别处罚，合并执行。”结合本案，宝乐幼儿园对涉案场地进行改建，存在未经依法审核，擅自施工和未经消防验收，擅自投入使用两个行为，并非一个行为，防火监督大队对两个违法行为分别处罚，合并执行，不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回宝乐幼儿园的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由宝乐幼儿园负担。
上诉人宝乐幼儿园不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判为撤销0020号决定，并由防火监督大队承担本案诉讼费用。其上诉的主要理由如下：（一）原审法院认定事实有误，宝乐幼儿园对场地的改建和本案中宝乐幼儿园有多少个违法行为没有法律上的因果关系，宝乐幼儿园对场地的改建与本案争议焦点无关。原审法院认为，宝乐幼儿园对涉案场地进行改建，存在未经依法审核，擅自施工和未经消防验收，擅自投入使用两个行为，并非一个行为，防火监督大队对两个违法行为分别处罚，合并执行，不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定。而行政机关的询问笔录、法院的庭审笔录和判决书中斗列明宝乐幼儿园是对涉案场地进行改建，不是对涉案场地内的消防设备进行改建。宝乐幼儿园在租用二轻铝材厂办学的时候就获得铝材厂交付的消防验收意见书，并不知道还要以幼儿园的名称再办理有关消防手续，而且宝乐幼儿园一直使用铝材厂消防设备至今，根本没有对场地内的消防设备进行改建。（二）原审法院对宝乐幼儿园违法行为的认定明显有误，宝乐幼儿园很明显是实施了一个违法行为，不应认定宝乐幼儿园实施了两个违法行为。在法律上，“同一违法行为”是指当事人实施了一个违反行政法规范的行为或者说一个违反行政管理秩序的行为，当事人在客观上仅有一个独立完整的违法事实。宝乐幼儿园一直使用铝材厂消防设备，直至防火监督大队对其作出行政处罚，宝乐幼儿园在开始办学到防火监督大队对其作出行政处罚根本都没有再实施过其他与消防有关的行为，宝乐幼儿园在客观上仅有一个独立完整的违法事实，原审法院不应认定宝乐幼儿园实施了两个违法行为。（三）本案应适用《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。宝乐幼儿园由始至终都是实施了一个违法行为，防火监督大队作出的0020号决定对宝乐幼儿园的同一行为以不同的依据进行罚款，违反了《行政处罚法》第二十四条的规定，属于违法行政。
防火监督大队答辩称，0020号决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚适当。其主要答辩意见如下：（一）宝乐幼儿园的改建行为是违法行为发生的前提，与本案焦点有关。宝乐幼儿园租赁的斗门区二轻铝材厂虽然消防验收合格，但宝乐幼儿园对该建筑工程进行了改建，改建成了宝乐幼儿园，该场所面积符合《建设工程消防监督管理规定》第十三条第（五）项规定，应纳入审验范围。（二）宝乐幼儿园未经消防设计和消防验收，对场地进行改建，并投入使用，且投入使用面积超过1000平方米，违反了第十三条第一款第（一）项、第二款之规定，此行为构成了“未经依法审核擅自施工”和“未经消防验收擅自投入使用”两个违法行为，根据《中华人民共和国消防法》第五十八条第一款第（一）项、第（三）项和《建设工程消防监督管理规定》第四十一条规定，对其未经消防设计审核和消防验收，擅自投入使用的行为，分别处罚，合并执行。防火监督大队对两个违法行为分别处罚，不属于《行政处罚法》第二十四条规定的情形。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
本院认为，0020号决定认定事实清楚。宝乐幼儿园将涉案建筑物改建为两层并进行装修，于2013年7月18日经珠海市斗门区教育局批复同意办园。涉案建筑物底层面积为1400平方米，宝乐幼儿园在改建时并未申请消防设计审核，竣工投入使用前亦未进行消防验收备案。以上事实有询问笔录、消防监督检查记录、勘验笔录、现场照片等证据予以证实。宝乐幼儿园主张，在防火监督大队检查时，其只开设6个班，使用面积为560平方米，无需申请消防设计审核和消防验收。根据《建设工程消防监督管理规定》第十三条第（五）项规定，应当申请消防设计审核和消防验收的人员密集场所是指“建筑总面积”大于一千平方米的托儿所、幼儿园的儿童用房，而并非宝乐幼儿园主张的“实际使用面积”。宝乐幼儿园此项主张缺乏法律依据，本院不予支持。
0020号决定适用法律正确。宝乐幼儿园将涉案建筑物进行改建前，并未向公安机关消防机构申请消防设计审核；竣工投入使用前，亦未申请消防验收。其行为分别违反了《中华人民共和国消防法》第十一条、第十二条、第十三条的规定。宝乐幼儿园主张其只实施了一个“改建”行为而非两个违法行为，系对法律理解有误，本院对其主张不予支持。防火监督大队依据《建设工程消防监督管理规定》第四十一条的规定，对宝乐幼儿园在施工前未经消防设计审核以及在投入使用前未经消防验收两个违法行为分别处以三万元罚款、合并执行，适用法规正确，处罚数额适当。
0020号决定处罚程序合法。防火监督大队对宝乐幼儿园消防行政处罚一案进行立案、调查，在2015年4月2日制作的《询问笔录》中向当事人告知了申请回避的权利，在2015年4月10日制作的《行政处罚告知笔录》向当事人告知了陈述、申辩和申请听证的权利。依据《中华人民共和国消防法》第十一条、第十二条、第十三条、第五十八条第一款第（一）项、第（三）项的规定，对宝乐幼儿园作出责令停止使用、处六万元罚款的行政处罚。《行政处罚决定书》于2015年4月24日送达给宝乐幼儿园负责人梁丽嫦。防火监督大队作出的0020号决定处罚程序合法。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。宝乐幼儿园的上诉请求理据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市斗门区宝乐幼儿园负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 文
代理审判员 黄莎莎
代理审判员 王晓博
二〇一五年十二月二十一日
书 记 员 林静丽