安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）皖行终字第00352号
上诉人（一审原告）张小梅，女，1974年7月18日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。
委托代理人贾代牛，男，1950年11月9日出生，汉族，住安徽省舒城县。
被上诉人（一审被告）舒城县人民政府，住所地安徽省舒城县。
法定代表人张秀萍，该县县长。
委托代理人翟晓军，舒城县政府工作人员。
委托代理人秦继忠，安徽龙鼎律师事务所律师。
张小梅因诉舒城县人民政府不履行颁发国有土地使用证法定职责一案，不服六安市中级人民法院（2015）六行初字第00022号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月2日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人贾代牛，被上诉人舒城县人民政府的负责人刘浦生及其委托代理人姚德胜、秦继忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
张小梅向一审法院诉称：2004年5月，原告根据舒城县政府成立的清理违规建购私房领导组办公室（以下简称“清房办”）通知要求，补缴了占地费、征地报批费、城市基础设施配套费、散装水泥发展资金、发展新型墙体材料专项费等各项规费，根据承诺，规费（税）已交齐的可办理土地房产等产权证。原告缴齐费用后，清房办仅给原告颁发了《房地产权证》，并没有及时颁发国有土地使用证。后原告多次要求办理，被告没有予以回复。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条，《土地登记办法》第二十七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条的规定，请求判令被告依法为原告颁发国有土地使用证。
一审法院审理查明：1999年8月，舒城县城关镇人民政府就仁和建材大市场由原来的占地9亩扩建为75亩，向该县计划委员会申请批准立项，同年9月23日，原六安行署计划委员会同意舒城县计划委员会上报的扩建仁和建材大市场项目建议的请示（计三产[1999]239号）。与此同时，由舒城县城关镇政府主导组建的仁和建材大市场扩建指挥部对外宣传，邀约社会各界进入市场投资，兴家创业，并约定土地一次性从优出让。同年，原告与仁和建材大市场（签章为舒城县城关镇仁和村民委员会）签订书面合同，合同约定仁和建材大市场提供给原告土地，由原告方缴纳调节费、公路代征费、集体土地建设使用证费用等各项费用。2001年，舒城县城关镇国土村镇建设管理所向该市场用地户发出通知，载明：仁和建材大市场建设用地申报材料和用地手续已按《中华人民共和国土地管理法》的规定办理、上报，审批后的建材市场用地为国有土地……，并要求用地户补交国有土地使用费，否则按违法用地查处等内容。
2003年12月9日，舒城县委办公室、舒城县人民政府办公室联合下文，成立了舒城县清理干部职工建购私房领导组及下设办公室，负责在全县范围内清理干部职工建购私房工作。2004年5月20日，清房办下发通知，对辖区内干部职工在城关规划区内私自建构私房的，要求带齐资料接受核查，补齐规费，待清房办核定后，由相关部门统一办理国有土地使用证和房产使用证件。同年6月30日，清房办向原告下达了缴款通知，要求原告按清房领导组核定标准缴纳土地出让金、征地报批费、城建配套费、新型墙体材料专项费及散装水泥发展基金等各项费用，并持收费票据到清房办结算，给予办理相关证件。原告方按该通知缴纳了上述费用，并填写了《国家建设征（拨）用土地申报表》申请用地手续，但涉案土地的征用手续至今没有得到批准。后原告多次到县、市以及省国土资源部门信访反映，要求办理国有土地使用证的问题，始终未能得到解决。
一审法院认为：《土地登记办法》第三条“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。……”
从本案查明事实来看，原告通过与仁和村委会签订协议，取得涉案土地的使用权并建造了房屋，之后依照协议及清房办通知要求缴纳了各项费用，多年来通过各种方式向被告及其职能部门表达办理国有土地使用证的意愿，且从本案证据材料可以看出，原告向被告提交过书面报告要求政府兑现当年清房办通知要求的补缴税费后即予以办理土地证的承诺，虽然因客观原因未正式填写过土地登记申请，但不能否认原告向被告及职能部门提出过要求办理合法土地使用权证的意思表示，应视为原告向被告提出过申请，被告认为原告未提出正式申请的辩解理由不能成立，不予支持。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”《土地登记办法》第二十七条规定“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”
本案中，原告在2004年申请用地审批时，按照清房办的通知要求，主动履行了己方缴纳规费的义务，亦提交了协议和缴费证明等相关材料，嗣后，被告及其职能部门未按照承诺完成土地报批手续，以致该用地申请始终未能得到有权机关的正式批准，涉案土地未能由集体性质转为国有性质。因此，依据上述法律规定，被告便不能为原告颁发国有土地使用证，现原告提起诉讼，请求判令被告为其颁发国有土地使用证，也因前述事实的存在而依法不能获得支持。导致本案讼争的发生及后果主要原因是被告及其职能部门有违信赖利益保护原则，未兑现其承诺所致，被告理应积极采取相应的措施予以补救，妥善加以解决。
综上，原告要求被告履行颁发国有土地使用证的请求，由于客观上不具备颁发国有土地使用证的条件，其主张缺少事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张小梅的诉讼请求。
张小梅上诉称：一、原判没有查明土地性质。根据舒城县国土资源局提供的《情况说明》确认涉案土地为集体土地，于法无据。一是该说明没有附涉案土地的土地登记簿复印件，没有经过质证，不能反映土地性质的真实情况。二是根据《土地登记办法》第十六条规定，土地权利证书是土地权利人享有土地权利的唯一合法证明，舒城县国土资源局无理由不提供。三是被上诉人收取了土地出让金、征地报批费，且涉案土地是在已批准的农用地转用范围内，涉案土地必须是国有土地。二、办理农用地转为建设用地是被上诉人颁发国有土地使用证的一个必经程序。原判以涉案土地未能由集体转为国有为由，判决驳回上诉人的诉讼请求，理由不够充分。三、上诉人要求被上诉人颁发国有土地使用证符合法律规定。一是事实上，上诉人缴齐了土地出让金、城市基础设施配套费等各项费用，被上诉人承诺缴齐规费后统一办理国有土地使用证和房产证，上诉人填写了《国有建设证（拨）用土地申报表》等申请用地手续；二是法律层面，根据相关法律规定，农用地转用批准是被上诉人的职责，是颁证的一个步骤，被上诉人在上诉人缴齐土地出让金后，应当为上诉人办理土地登记，颁发国有土地使用证；三是程序上，被上诉人不履行法定职责案件中，上诉人已经提供了要求被上诉人办理国有土地使用证的申请报告，应视为上诉人已经提供颁证申请。综上，原判认定事实不清，适用法律不当，请求本院依法改判。
舒城县人民政府答辩称：一、诉争土地属于集体土地。根据法律规定及舒城县国土资源局出具的“情况说明”、舒城县城关镇仁和村、金墩村、古城村村民委员会的证明，均确认涉案土地为集体土地，一审认定事实清楚。二、办理农用地转为建设用地审批系上下级政府之间依职权作出的行政行为，颁发国有土地使用证是依相对人申请而启动的行政行为，彼此独立，且涉及的主体不一样。后者的实现以前者的存在为前提。三、在涉案土地仍属于集体土地性质的前提下，上诉人要求颁发国有土地使用证不符合法律规定。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
一审原告向一审法院提交的主要证据有：1、舒城县清房办通知和清理违规建房相关政策宣传单壹份，证明补交规税的标准，承诺发给合法的土地使用和房产使用证件；2、关于违规建购私房补办手续通知，证明缴齐规费后，清房办承诺统一办理国有土地使用证和房产证；3、缴款通知，证明持补交规费收据到清房办结算，应给予办理相关证件；4、补齐规费票据，证明原告已缴齐相关规费；5、舒城县城关镇规划区建购私房办理情况登记表壹份，建设土地申报表一份，证明原告已缴齐规税并履行了审批手续；6、房地产权证，证明被告仅颁发给原告房地产权证，没有给原告颁发土地使用证；7、要求办理国有土地使用证的报告，证明原告于2013年2月5日要求被告办理国有土地使用证的事实；8、国土资源信访事项处理意见书，证明原告已交清所有规费，已办理房产证；被告不办理土地证系不履行法定职责；9、“城关镇仁和建材大市场扩建指挥部”发布的《欢迎各界有识之士入主仁和建材大市场》的宣传单，证明城关镇向社会各界邀约“入主仁和建材大市场”；10、舒城县城关镇人民政府《关于要求批准建设仁和建材大市场的报告》，证明报建后市场占地面积是75亩而不是9亩，仁和建材大市场是得到县政府审批并同意的；11、原六安行署计划委员会文件，证明项目已获上级批准；12、合同，证明原告接受邀约入住建房；13、舒城县城关镇仁和大市场C型方案图纸，证明建房按图纸施工；14、2001年8月15日城关镇仁和大市场扩建工程指挥组发的通知，证明通知要求交纳国有土地使用证费用，可以办理土地使用证；15、2001年12月15日城关镇国土村镇建设管理所发的《仁和建材大市场用地户须知》，证明再一次通知补交使用国有土地费用；16、2003年6月16日《舒城县国有土地使用权挂牌出让公告》，证明当时县国土局一是挂牌招标，二是协议出让，是镇政府要求协议征地的，并无不当；且2003年政府挂牌出让底价和协议出让的底价仅为64.59元和57元，而协议用地购价高出该公告价的2倍以上。
一审被告向一审法院提交的证据有：1、关于成立舒城县清理干部职工建购私房领导组的通知、关于增补舒城县清理违规建购私房工作领导组成员的通知。证明舒城县清理干部职工建购私房办公室于2003年12月9日成立；2、皖访字（2013）B1651号文件、国土资源局信访处理标签、群众来访登记表、国土资源信访事项转送书、文件处理标签、来访记录、关于贾代牛等同志反映要求依法办理国有土地使用证问题的情况汇报、国土资源局信访事项处理意见书，证明原告已通过信访等渠道向被告提出了要求办理国有土地权证的诉求，被告相关职能部门已明确告知原告办理国有土地使用权证的诉求不符合法律规定，被告按照行政程序积极履行了法定职责；3、舒城县城关镇仁和村、金墩村、古城村民委员会证明37份，证明原告房屋所在土地性质为集体所有。
一审被告提交的法律依据：《土地登记办法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等，证明原告要求办理国有土地使用权证不符合法律规定。
另根据原告当庭申请，经一审法院要求，舒城县国土资源局出具了一份《情况说明》，载明：原告房屋用地不符合法律规定的征收条件，不能办理农用地转为建设用地手续，用地未上报省人民政府批准，目前土地性质仍为集体土地。
上述双方当事人向一审法院提交的证据材料，经二审庭审，当事人的质证意见与一审无异。本院对以上证据进行了审核，一审对以上证据的认证符合法律规定。本院依法对一审法院认定的上述事实予以确认。
本院认为：《土地登记办法》对颁发土地使用证的条件作出了明确规定，符合条件的则应当予以颁发。根据《土地登记办法》第三条、第二十七条规定，当事人依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，在付清全部国有土地出让价款后，可持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。申请向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出，依法报批县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”
本案中，上诉人在2004年申请用地审批时，按照被上诉人成立的清房办的通知要求，主动履行了己方缴纳规费的义务，亦提交了协议和缴费证明等相关材料，并依法向被上诉人及职能部门提出办理国有土地使用证的申请。后因被告及其职能部门未按照承诺完成土地报批手续，致该用地申请始终未能得到有权机关的正式批准，涉案土地未能由集体土地性质转为国有土地性质。因此，依据上述法律规定，被上诉人不能为上诉人颁发国有土地使用证。一审认为，导致本案讼争的发生及后果的主要原因是被上诉人及其职能部门有违信赖利益保护原则，未兑现其承诺所致，被上诉人理应积极采取相应措施予以补救，妥善加以解决，并无不妥。
综上，一审认定事实清楚，适用法律正确。因客观上不具备颁发国有土地使用证的条件，一审判决驳回上诉人要求被上诉人履行颁发国有土地使用证法定职责的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张小梅负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡 红
代理审判员 石 音
代理审判员 钟祖凤
二〇一六年三月一日
书 记 员 马梦颖
附：本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……