浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙06行初84号
原告阮汉金，男，1934年4月15日出生，汉族，户籍地嵊州市。
委托代理人朱方磊，浙江泽鉴律师事务所律师。
被告嵊州市人民政府。住所地嵊州市三江街道领带园区五路*号。
法定代表人徐建役，市长。
委托代理人彭晶晶，女，嵊州市人民政府工作人员。
委托代理人裘沙泓，浙江三惟律师事务所律师。
原告阮汉金不服被告嵊州市人民政府房屋行政征收行为，向本院提起诉讼，本院于2018年5月2日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月4日公开开庭审理了本案。原告阮汉金的委托代理人朱方磊，被告嵊州市人民政府的委托代理人彭晶晶、裘沙泓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告阮汉金起诉称，原告系嵊州市三江街道茶坊庄自然村村民，出生后一直在该村生产、生活，在村内拥有独立产权的独栋房屋，土地证号为92-××6。2017年4月25日，原告儿子阮菊松与嵊州市人民政府签订了协议书，原告涉案房屋被强行列入阮菊松户安置补偿。在未经原告同意的情况下，该房屋被强行拆除。2017年7月3日，嵊州市人民政府发布《关于对新建杭州至绍兴至台州铁路项目建设用地实行征地预公告》，原告的房屋被纳入土地征收范围。原告认为，被告对集体土地上的房屋征收违反了《中华人民共和国土地管理法》规定，所制定的嵊政〔2017〕18号《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》附件2《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第七条第（一）项“只有一个子女的，父母必须随该子女为一户，不得另行立户”的规定明显违反《中华人民共和国宪法》的规定，应当判决确认被告的房屋征收决定违法，同时依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，责令被告采取补救措施，采取单独立户标准对原告另行安置补偿。因与被告相关部门沟通无果，为维护合法权益，故起诉请求：1.判决确认被告作出的房屋征收决定涉及征收三江街道茶坊××村集体土地上房屋的具体行政行为违法；2.审查嵊政〔2017〕18号《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》的合法性[如附件2《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第七条第（一）项]；3.判令被告采取相应的补救措施，以单独立户标准对原告另行安置补偿。庭审中，原告明确其诉讼请求为：1.判决确认被告作出的房屋征收决定涉及征收原告位于三江街道茶坊××村集体土地上房屋（土地证号为92-××6）的具体行政行为违法；2.审查嵊政〔2017〕18号《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》附件2《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第七条第（一）项规定的合法性；3.判令被告采取相应的补救措施。
原告阮汉金向本院提交了以下证据：
证据1.身份证、户口簿各一份，证明原告身份情况；
证据2.协议书一份，证明原告被强行并入儿子阮菊松户安置补偿；
证据3.嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表、宗地草图各一份，证明原告涉案房屋系合法建造的集体土地上房屋；
证据4.嵊州市人民政府《关于对新建杭州至绍兴至台州铁路项目建设用地实行征地预公告》（网络下载件）一份，证明被告于2017年7月3日发布征地预公告，涉案房屋所在土地被列入征收范围；
证据5.嵊政〔2017〕18号《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》附件2《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第七条第（一）项，证明被告据此强行将原告并入儿子阮菊松户安置补偿。
被告嵊州市人民政府答辩称：1.原告的诉讼请求不明确，应当驳回其起诉。原告第一项诉请对于房屋范围的表述不清，第三项诉请中包含了安置补偿的内容，不符合一案一诉的要求。2.本案不属于人民法院受案范围。原告儿子阮菊松于2017年4月25日与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订了房屋征收补偿安置协议，并已领取全部安置补偿款。原告在诉状中阐述的诸如单独立户安置补偿等理由与观点，均是对安置补偿方式提出的异议，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议”的情形，故不属于人民法院行政诉讼受案范围。3.即使本案属于人民法院行政诉讼受案范围，答辩人下属机构嵊州市三江街道办事处，根据城中村改造政策规定，对原告房屋拆迁和安置补偿行为并无违法和不当。原告所在的行政村因高铁建设需要纳入征收范围，经该村村民代表大会表决通过后，该村向所在街道提出申请，城南新区管委会(三江街道)审查同意后，报答辩人审批同意后实施。涉案城中村改造项目由属地街道组织实施，有关协议签订及房屋拆除则由嵊州市城镇房屋拆迁有限公司具体实施，同时又选定了有资质评估机构对房屋价格进行评估，并将有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准以及评估认定结果等进行了公告和公示，允许被拆迁户复核和提出异议，程序并无不当，也未有超越职权和滥用职权的违法行为，原告所在户公示期间也未提出异议。原告所在户签订的安置补偿协议符合嵊政〔2017〕18号《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》规定，且案涉房屋已经拆除，原告所在户也已经领取全部款项，并未造成其合法权益损失。4.嵊政〔2017〕18号文件系答辩人依职权制定，符合法律规定，可以作为城中村改造项目房屋拆迁安置的依据。且该规范性文件是答辩人进行相关范围城中村改造的补偿依据，并非被诉房屋征收决定的依据，不应纳入本案审查范围。5.原告所在户已通过签订征收补偿安置协议的方式获得安置面积折算金额、房屋和装修及附属物的评估净值、搬迁补助费、临时安置补助费等拆迁补偿合计3944563元，其合法权益已得到保障。目前，上述协议已履行完毕，协议效力应当及于原告。综上，请求驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告嵊州市人民政府在法定期间内向本院提供了以下证据：
证据6.嵊州市××江街道茶坊村村民委员会的申请报告、村民代表会议纪要（签名）等一组，证明经村民代表讨论向三江街道（城南新区管委会）申请要求对原告所在村实施城中村改造的事实；
证据7.嵊州市城南新区管理委员会嵊城南委〔2017〕8号《关于城南新区茶坊村和桥里村（红线范围内）要求采用城中村改造政策实施拆迁改造的请示》及嵊州市人民政府办公室嵊政办批〔2017〕42号《关于同意城南新区茶坊村和桥里村工程项目所涉房屋拆迁采用城中村改造政策“货币+房票”安置方式的批复》、嵊国土资征告字[2017]31号《征地预告知书》各一份，证明三江街道（城南新区管委会）根据村委报告，向嵊州市人民政府提出城中村改造申请并经批准，且依法进行了征地预告的事实；
证据8.《城南新区（三江街道）高铁场站及高级中学工程项目征收集体土地所涉及房屋一号公告》、《城南新区（三江街道）高铁场站及高级中学工程项目征收集体土地所涉及房屋二号公告》、《城南新区（三江街道）城中村改造房屋征收三号公告》、《城南新区（三江街道）高铁场站和高级中学项目征收集体土地所涉及房屋一号公示》、《城南新区（三江街道）高铁场站和高级中学项目征收集体土地所涉及房屋二号公示》、《城南新区（三江街道）高铁场站和高级中学项目征收集体土地所涉及房屋二号公示（补充）》、《城南新区（三江街道）高铁场站和高级中学项目征收集体土地所涉及房屋三号公示》等一组，证明涉案城中村改造项目和安置补偿结果经公告及公示的事实；
证据9.评估报告、协议书、联审确权表、货币结算清单及支付凭证等一组，证明原告所在户户主已签订安置补偿协议，且涉案房屋拆除前已依法确权、评估，协议已经履行完毕，原告户已经获得了补偿，并未造成原告合法利益损失。
经庭审质证，双方当事人发表了如下质证意见：
被告嵊州市人民政府对原告阮汉金提供的证据1-证据3的三性均无异议，证明目的有异议，认为原告所在户已由原告儿子阮菊松签订安置补偿协议，相应款项已支付到位，本案原告所主张的92-××6土地证项下包含56.07平方米住房占地面积和24.82平方米用房占地面积，其中56.07平方米土地所对应的房屋征收安置补偿已全部包含在阮菊松签订的协议中，24.82平方米土地上实际没有房屋。对证据4的三性均无异议，涉案房屋所对应的土地已在征收报批中。对证据5的真实性、合法性无异议，但认为该规定是针对征收补偿而言，与本案被诉房屋征收决定无关联。
原告阮汉金对被告嵊州市人民政府提交的证据6、证据7的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议，认为村民委员会、嵊州市人民政府均无权决定征收集体土地上的房屋，申请、批复过程不能证明被诉房屋征收决定符合法定程序。对证据8的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议，三公告三公示系被告自创的征收程序，不符合《中华人民共和国土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，不能证明被告已对原告补偿到位。对证据9的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议，被告将原告并入阮菊松户合并安置补偿的行为违法，原告并未签字同意，也未收取补偿款，阮菊松的签字效力与原告无关。
本院对上述证据认证如下：
原告阮汉金对被告嵊州市人民政府提交的证据6-证据9的真实性均无异议，本院对其真实性予以确认；被告对原告提交的证据1-证据4的三性均无异议，本院确认为有效证据；证据5系被告发布的规范性文件，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，原告阮汉金在嵊州市××江街道茶坊村集体土地上拥有房屋，土地证号92-××6，证载住房建筑占地面积为56.07平方米。2017年2月26日，嵊州市××江街道茶坊村村民委员会提出房屋征迁申请，2月28日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区茶坊村和桥里村（红线范围内）要求采用城中村改造政策实施拆迁改造的请示》，并报被告嵊州市人民政府审批，被告于3月3日发文批复同意该请示。2017年3月11日，嵊州市三江街道办事处发布《城南新区（三江街道）高铁场站及高级中学工程项目征收集体土地所涉及房屋一号公告》，原告涉案房屋位于此次征收范围内。同年3月20日，嵊州市三江街道办事处发布《城南新区（三江街道）高铁场站及高级中学工程项目征收集体土地所涉及房屋二号公告》，告知嵊政〔2017〕18号《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》等为本区块征收的政策依据，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为签约服务机构。2017年4月25日，以嵊州市三江街道办事处、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，嵊州市城中村改造投资有限公司为甲方，嵊州市城镇房屋拆迁有限公司为乙方，阮菊松为丙方，就该户房屋面积、安置人口、各项安置补偿费用等事项签订了协议书，原告阮汉金及涉案房屋亦在其中。涉案房屋已被拆除。至本案庭审时，涉案房屋所在集体土地尚在征收报批过程中。
本院认为，本案争议焦点有三，一是原告阮汉金的起诉是否符合法定起诉条件；二是被告嵊州市人民政府实施的行为是否合法；三是嵊政〔2017〕18号《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》附件2《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第七条第（一）项规定的合法性。现结合相关事实和法律规定，分述如下：
一、原告阮汉金的起诉符合法定起诉条件。被告嵊州市人民政府于2017年3月3日批复“同意按照《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》，对城南新区茶坊村和桥里村（高铁场站和高级中学项目红线范围内）房屋征收采用城中村改造政策'货币+房票'安置方式”，并采取与原告阮汉金所在户代表阮菊松签订协议的形式，将涉案房屋征收、拆除。故原告与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，且订立上述房屋征收补偿安置协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，原告据此要求确认房屋征收行为违法，且在庭审中明确本次诉讼是针对被告征收其个人房屋的房屋征收决定提起诉讼，诉讼请求明确，符合行政诉讼的受理条件。被告有关原告的诉讼请求不明确，原告户已签订补偿安置协议、领取补偿款，被诉征收行为对原告的合法权益不产生实际影响等辩称，不能成立，本院不予采纳。
二、嵊州市人民政府对涉案房屋实施的征收行为缺乏事实和法律依据。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有土地和单位、个人的房屋及其他不动产。因此，对涉案集体土地上房屋的征收必须依照法定权限和程序进行。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案被告在未完成涉案集体土地征收的各项审批手续前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。原告要求确认被告决定征收其房屋的行政行为违法，于法有据，应予支持。
三、嵊政〔2017〕18号《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》附件2《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第七条第（一）项“只有一个子女的，父母必须随该子女为一户，不得另行立户”之规定，不属于本案审查范围。该规定是房屋被征收后，针对后续补偿安置过程中安置人口认定方面的规定，并非被告据以作出被诉房屋征收决定的依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可以一并请求对规范性文件进行审查的情形，原告要求将该规定的合法性纳入本案审查范围，于法无据，本院不予支持。
另外，从原告的诉状内容及庭审陈述看，其在本案中提出“责令被告采取相应的补救措施”的请求事项，实质仍属后续补偿安置中涉及的问题，亦不属于本案审查范围。
综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收的决定违法，原告的部分起诉理由成立，本院予以采纳。鉴于涉案房屋征收决定系基于公共利益需要而作出，并已实际实施，相应集体土地亦已进入征收报批程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告嵊州市人民政府所作征收原告阮汉金房屋的行政行为违法。
本案案件受理费50元，由被告嵊州市人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行杭州市西湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；账号：19000101040006575401001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
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审 判 长 傅芝兰
审 判 员 范卓娅
人民陪审员 马雅萍
二〇一八年六月七日
书 记 员 王雪莹