和田县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）和县刑初字第165号
公诉机关和田县人民检察院。
被告人吾某，女，维吾尔族，1970年出生，大学本科，中共党员，户籍所在地新疆维吾尔自治区和田地区和田市，无前科。因涉嫌玩忽职守罪、滥用职权罪，经和田县人民检察院决定，于2014年11月25日被和田市公安局取保候审。
辩护人吴波，新疆新蓝天律师事务所律师。
辩护人木塔里甫，新疆丝都律师事务所律师。
被告人曹某，男，汉族，1968年出生，大学专科，中共党员，户籍所在地新疆维吾尔自治区和田地区和田市，无前科。因涉嫌玩忽职守罪、滥用职权罪，经和田县人民检察院决定，于2014年11月25日被于田县公安局取保候审。
辩护人林安娜，广东正大元律师事务所律师。
被告人李某，男，汉族，1978年出生，大学本科，户籍所在地新疆维吾尔自治区和田地区和田市，无前科。因涉嫌滥用职权罪，经和田县人民检察院决定，于2014年11月25日被和田市公安局取保候审。
辩护人李军，湖北兆麟律师事务所律师。
和田县人民检察院以和县检刑诉[2015]第143号起诉书指控被告人吾某、曹某犯玩忽职守罪、滥用职权罪，被告人李某犯滥用职权罪，于2015年7月8日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。和田县人民检察院指派副检察长董新杰、检察员齐曼古丽·萨迪尔、阿卜杜克热木·阿不都外力出庭支持公诉，被告人吾某及辩护人吴波、木塔里甫，被告人曹某及辩护人林安娜，被告人李某及辩护人李军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
和田县人民检察院起诉书对被告吾某、曹某提出玩忽职守罪、滥用职权罪及被告人李某滥用职权罪两项指控。在法庭审理中，控辩双方针对指控的事实、罪名及相关情节，当庭举证、质证和辩论，被告人吾某、曹某、李某做了最后陈述。综合双方争议及理由，本院评判如下：
（一）被告人吾某滥用职权罪
公诉机关指控，被告人吾某在担任和田市国土资源局党组书记、副局长兼任和田市玉石采挖专项治理领导小组办公室主任期间，在处理被扣押大型机械（挖掘机、装载机）工作中，超越职权，降低标准，对扣押的372台大型机械按照行署规定应每台罚款5万元降为两台合并处罚5万元，造成经济损失930万元，对126台大型机械采取以劳代罚的形式进行处理。
公诉机关认为，被告人吾某在治理玉石乱采滥挖专项治理工作中对处理扣押大型机械的处理超越职权、降低标准，造成经济损失930万元被告的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第397条之规定，应当以滥用职权罪追究被告人吾某的刑事责任。
被告人吾某对起诉书指控的罪名及犯罪事实均提出异议，认为自己工作中确实存在一定的失误，但是不够成犯罪。
吾某的辩护人提出如下辩护意见：起诉书对被告人吾某的指控归纳为一句话就是按照行署规定372台扣押机械可实现罚款1860万元，吾某滥用职权、擅自降低标准导致减少收入930万元，应当按照给国家造成巨额损失承担责任。一、纵观我国现行法律，不论是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，还是和行办发明电[2008]91号列举的《新疆维吾尔自治区矿产资源管理条例》第44条，国务院《无照经营查处取缔办法》第14条、15条，《草原法》第67条，《环境保护法》第44条，《防洪法》56条的规定，都没有赋予地区行署在规范性文件中创设罚款、拍卖的立法权，一份与法律相抵触的规范性文件，不能作为本案裁量是非的标准。二、依据和田市和市党办[2011]29号文件，即《和田市玉石采挖专项治理工作方案的通知》明确规定：“和田市玉石采挖专项治理领导小组办公室要按照本方案的要求，认真做好检查督查工作，并及时向市政府报告，及时予以解决，为扎实开展好玉石采挖专项治理工作创造有利条件”，其职权为：检查、督查，上报下达，协调具体工作。公诉机关指控被告人吾某超越职权、降低标准的事实依据是因为吾某安排起草、呈报并监督执行了《关于对被扣押大型机械的处理意见》。首先，领导小组办公室主任安排起草文件、逐级呈报领导批复文件是职责所在，不是超越职权；其次，文件建议人、起草人、呈请批复经办人，均不是决策人，只有文件的审批者才是决策人；其三，执行组织文件不是超越职权。至于对126台扣押机械以工代罚的问题，证据已经证明是市领导决定以工代罚，并非被告人吾某擅自决定。请法庭认定被告人吾某无罪。
经审理查明，被告人吾某于2008年11月22日任和田市国土资源局党组书记职务。2011年5月12日，和田市委、市政府下发了和市党办【2011】29号文件即关于印发《和田市玉石采挖专项治理工作方案》的通知，成立和田市玉石采挖专项治理领导小组，由阿某任组长、周某某等任副组长，被告人吾某为成员，领导小组办公室设在国土资源局，办公室主任由被告人吾某兼任。该方案中明确要求，整治期间，对于查扣的采挖机械，将交由玉石采挖专项治理领导小组统一处理，对查扣的机械不再采用以工代罚的方式进行处理，将视情节给予5-10万元不等的经济处罚。2011年9月6日，被告人吾某以和田市玉石采挖专项治理领导小组办公室的名义，向和田市人民政府提出《关于对被扣押大型机械的处理意见》，其中提到：“专项治理领导小组共扣押非法采挖玉石机械153台，其中38台按照市政府领导的批示以“以工代罚”的形式进行处理。目前专项治理领导小组被扣押机械较多，按照《和田市玉石采挖专项治理工作方案》的文件精神，缴纳罚款提高到5-10万元以后，被扣押的机械无人缴纳罚款，逐步形成了非法籽玉采挖人聚众违抗执法，妨碍公务等现象。建议对被扣押机械办理农机部门的合法手续后，按照年初措施两台机械合并处理，罚款5万元”。时任专项治理领导小组的组长阿某、副组长周某某分别于2011年9月16日、9月20日作出批示，同意该提议。之后，被告人吾某即按照批示，对扣押的372台大型采挖机械以两台处罚5万元的方式进行处理，对126台大型采挖机械采取以工代罚的形式进行处理。
上述事实，有以下经过庭审举证、质证的证据证实：
公诉机关针对上述指控，当庭出示了以下证据：
1、被告人吾某的户籍身份证明、干部简况表、任命文件（证明：吾某系国家工作人员）；
2、2006年8月至2013年5月，和田市国土资源局领导班子成员分工情况（证明：被告人吾某2006年至2013年在和田市国土资源局具体分管的业务）；
3、和市政办【2012】39号《关于印发和田市国土资源局（测绘局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（证明：和田市国土资源局的主要职责及分工）；
4、和田地区行署和行办发【2007】68号关于印发和田河流域河道、河床采砂、采矿暂行管理办法的通知；和行办发明电【2007】247号关于进一步清理规范和田河流域河道、河床采砂采矿行为的通知；和行办发明电【2008】91号关于对和田河流域河道、河床采砂、采矿暂行管理办法的补充通知（证明：对抓获的大型机械进行暂时扣押，并按每台第一次处以五万元罚款，第二次被抓获的处以十万元罚款（如果三个月不缴罚款，没收设备，进行拍卖），第三次被抓，没收大型机械）；
5、和田市委和市党办【2011】29号关于印发《和田市玉石采挖专项治理工作方案》的通知（证明：和田市于2011年4月14日启动专项治理工作，成立玉石采挖治理领导小组，被告人吾某为领导小组成员兼办公室主任，在整治期间，对于查扣的采挖机械，交给专项治理小组统一处理，不再采用以工代罚的方式进行处理，视情节给予5万至10万元的经济处罚）；
6、和田市人民政府和市政纪【2011】6号，2011年4月25日由市长阿某主持召开的整治玉石乱采滥挖会议（证明：已经抓扣的机械不再采用以工代罚的方式进行处理，将按情节处于5万至10万元不等的经济处罚）；
7、和田市玉石采挖专项治理领导小组办公室《关于对被扣押大型机械的处理意见》（证明：是被告人吾某擅自对大型机械的处罚按照两台处罚五万元）；
8、对扣押机械处理的相关证明材料（证明：对大型机械的处罚没有按照文件要求每台处罚5万元，而是每两台处罚5万元以及对126台大型机械采取以劳代罚的方式进行处理）；
9、被告人吾某的讯问笔录（证明：对于查扣的大型机械是依照2008年91号文件精神要求处以每台5万元罚款，由于按照每台5万元的标准罚款很多人无钱缴纳，我就向阿某市长打报告是否合并两台处罚5万元，2011年9月20日依照阿某市长的批示我们就执行合并两台处罚5万元的标准进行处罚）；
10、证人阿某的讯问笔录（证明：我们对于查扣的大型机械是依照2007年68号和2008年91号文件精神要求处以每台5万元罚款或者是以劳代罚的形式进行处罚，当年维稳形式严峻，扣押的车辆越来越多，车主因为缴纳不起罚款各处上访，影响了我们的正常工作，为了我们工作的正常进行，也为了我们的自身安全，经过开会讨论决定，同意国土资源局报告中提出的两台合并罚款5万元标准，最后由我批示同意执行）；
11、证人曹某的证言（证明：在处理大型机械过程中，吾某给市政府打了一份报告《关于对被扣押大型机械的处理意见》，需要盖章的时候我才知道，我看到报告批复上有周某某副市长和阿某市长的批示，我看了以后批示“请吾某阅处，建议对装载机的处理意见上局务会研究，并建立相应的档案，纪检监察全程监督，后来并没有上局务会研究就把报告上报了）；
12、证人周某某的证言（证明：对扣押大型机械的处理，按照行署与和田市的相关文件要求，应该对扣押一台机械罚款五万元，国土部门反映罚不了款，当时拆迁很多，反映之后，市委、市政府主要领导同意后，国土局把报告打来了，扣押的机械以以工代罚的形式处理了，用于棚户区的改造，和田市市区道路的改造、援和项目顺利推进这些上面了。2011年和2012年期间，我合计批准了约90多台扣押机械进行以工代罚，我批的我都知道，都认可。对降低扣押机械处罚标准的问题，是打了报告，请示扣押机械2台合并处罚5万元，当时不让采取以工代罚了，机主上访多，执法时因为罚不上款，不好处理，就按程序上报市政府主要领导同意后执行。
13、证人李某的证言（证明：对扣押机械进行处理是吾某负责，是否经过局里会议研究印象不深，以局里的局务会议纪要和党组会议纪要为主）；
14、证人李某某的证言（证明：扣押大型机械的罚款具体程序由矿产科负责开罚单，矿产科有3个人：伊某、吐某某、买某某他们都带上人到财务交过现金，吾某书记说过凑够2个人开一张五万元的票据，票据上写上两个人的名字。扣押大型机械、罚款是矿产科负责，具体是吾某书记主管）
15、证人买某的证言（证明：2010年10月24日，我局召开党组会议之后，玉石乱采滥挖工作和矿产管理工作交给了吾某主管。2011年至2013年年底最严重，当时治理玉石乱采滥挖工作具体由吾某负责，有的机械交了5000元罚款劳动了10个小时，有的交了1万元罚款劳动了20个小时的情况是市里相关领导批了，具体批复在档案材料里）
16、证人伊某的证言（为了治理玉石乱采滥挖，我们是从2007年开始对乱采滥挖的大型机械扣押的，大概扣押了七、八百台，是用罚款或以工代罚方式处理的。我们没有按照和田行署的两个文件处理，主要是对扣押机械的车主没按要求罚款，因为有些人不愿意交钱，在国土局、市政府闹事。我们就向市政府写了报告，后来市政府下了批示，同意我们按2.5万进行处罚扣押的大型机械）；
17、以劳代资机械批示（证明：以劳代资批示（2011-2013）与起诉书指控的126台机械相符合）；
本院认为，被告人吾某作为专项治理小组的成员兼办公室主任，对在治理玉石乱采滥挖工作中出现的问题，书面请示上级领导并在得到批示的情况下，对扣押的挖掘机采取两台合并罚款五万元进行处理。其决定并非个人擅自作出，不能认定为超越职权，公诉机关对被告人吾某的该项指控，本院不予支持。
二、吾某、曹某玩忽职守罪
被告人吾某、曹某在担任和田市国土资源局党组书记、局长期间，在治理玉石乱采滥挖专项工作中不作为，导致和田市玉龙喀什河沿岸吉亚乡、玉龙喀什镇1873.05亩土地遭到破坏。
公诉机关认为，被告人吾某、曹某作为和田市国土资源局党组书记、局长，在治理玉石乱采滥挖工作中不作为，致使和田市玉龙喀什河沿岸的吉亚乡及玉龙喀什镇1873.05亩土地因非法乱采滥挖玉石遭到破坏，被告人吾某、曹某的行为触犯了《中华人民共和国刑法》第397条之规定，应当以玩忽职守罪追究吾某、曹某的刑事责任。
被告人吾某对起诉书指控的罪名及犯罪事实均提出异议。
吾某的辩护人提出如下辩护意见：公诉机关指控由于被告人吾某与同案被告人曹某在治理玉石乱采滥挖专项工作中不作为，导致和田市玉龙喀什河沿岸吉亚乡、玉龙喀什镇1873.05亩土地遭到破坏。但是被告人吾某是2009年担任和田市国土资源局党组书记一职，2010年12月担任和田市玉石采挖专项治理领导小组办公室主任。公诉机关没有用事实证据或法律依据勾画出一个客观的考量标准，用于比对被告人吾某及同案被告人曹某违背了哪项职守、为什么可以认定为行政不作为？其所谓不作为与1873.05亩土地遭受破坏存在何种因果关系。事实上，和田玉采挖乱象是由复杂的社会综合因素形成的、贫困尚存，巨大的利益诱惑和暴富心理，就不可能根除非法采玉行为。在这样一个社会背景下，如此证据条件下，指控被告人等不作为导致1873.05亩土地遭受破坏，实属客观归罪，请法庭依法宣告被告人吾某无罪。
被告人曹某对起诉书指控的罪名和事实均提出异议，我在专项治理领导小组中没有担任任何职务。
曹某的辩护人提出如下辩护意见，被告人曹某是和田市国土局的法人，对国有土地保护负有的是广义上的职责，因此，只有在和田市国土局构成单位犯罪时，根据刑法规定，作为法人的曹某即使不具有应履行的具体职责，但其应依法承担是单位负主管人员的刑事责任。根据本案起诉书的认定，被告人曹某构成的渎职犯罪，是因其在客观方面具有在治理玉石乱采滥挖专项工作中不作为的危害行为、造成耕地破坏危害结果的玩忽职守。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定、玩忽职守罪在客观方面的危害行为，司法解释原文表述为不履行或不正确履行职责。据此规定，无论这种职责是法定或者职务上、业务上要求履行的职责，都必须明确具体。行为人只有不履行或不正确履行明确的职责的行为，才是玩忽职守罪客观要件所规定的危害行为，而且正是这一危害行为为危害结果发生的决定性原因等条件须同时具备，缺一不可。但是公诉机关提供的证据，却根本不能证明起诉书认定被告人曹某具有“在治理玉石乱采滥挖专项工作”明确应当履行的具体职责，更无法证明因其“不作为”的危害行为造成重大损失危害结果的事实。公诉机关提供的证据证明，治理玉石乱采滥挖专项工作领导小组成员有24个行政主管部门及各乡镇共同负有专项治理职责事实的情况下，对直接负有专项治理工作的吉亚乡、玉龙喀什镇政府主要领导不追究不作为责任，而是只追究专项治理领导小组24个行政主管部门成员之一的和田市国土局书记、局长的玩忽职守罪刑事责任，明显缺乏事实和法律依据，于法相悖是错误的。希望法院对本案公正审理，判决被告人曹某无罪。
经审理查明，和田市玉石采挖专项治理工作是在2011年4月14日启动，成立专项治理领导小组，阿某为组长、周某某等为副组长、成员为公安局、水利局、监察局、林业局等24个部门。被告人吾某作为国土资源局党组书记为该小组成员，被告人曹某并未进入领导小组。专项治理领导小组职责分工为监察局负责对采挖治理工作进行日常监督检查，督促各部门发挥作用，协调解决部门之间存在的问题。国土资源局负责全市国有土地的保护工作等。2011年8月1日，和田市委和市党纪【2011】61号会议纪要中明确提出：“近期以来全市维稳工作、宗教管理工作任务十分繁重，从而忽视了玉石乱采滥挖治理工作……，治理责任的主体为乡镇，相关部门将负连带责任，玉石采挖治理领导小组办公室负责对玉石乱采滥挖治理工作的督查”。根据新疆维吾尔自治区国土资源执法监察总队文件新国土资监总发【2014】7号《关于和田市非法采玉破坏耕地情况的调查报告》显示，和田市吉亚乡吐格曼村、和田市玉龙喀什镇英阿瓦提村因采挖玉石破坏土地总面积1873.05亩，其中耕地687.74亩，园地230.3亩，林地152.2亩；未利用地138.61亩。但是在和田市开展治理情况中写到，作为职能部门的和田市国土资源局、国土资源执法监察大队对治理玉石乱采滥挖遇到的问题第一时间以书面形式向和田市委、市政府、纪检委、地区国土资源局等部门进行及时报送，和田市国土资源执法监察大队2013年对54起破坏土地行为及时做到了立案查处。在存在的问题中亦提到，采玉高峰期，采挖人员达上万人，监管难度大，暴力抗法事件时有发生情节非常严重等。
上述事实，有以下经过庭审举证、质证的证据证实：
1、和田行署和行办发（2007）68号《关于印发和田河流域河道、河床采砂、采矿暂行管理办法的通知》（证明：各县市及其国土资源、水利、工商、公安等部门要加强对采砂、采矿的管理，加强综合治理，逐步规范，建立长效机制。根据《新疆维吾尔自治区河道采砂收费管理事实细则》第九条之规定，对违反规定在禁采区采砂、采矿的单位和个人，各有关部门要依法严厉查处。有下列行为之一的，水行政、国土资源、工商部门除责令其停止生产作业，补办许可证，补缴管理费，恢复地质环境原状，吊销采砂、采矿许可证，没收非法所得和生产工具，赔偿损失外，还可以并处警告及3000元以下罚款；应当给予治安管理处罚的，按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，移交司法机关依法追究其刑事责任）；
2、和行办发明电（2008）91号《关于对和田河流域河道、河床采砂、采矿暂行管理办法的补充通知》；（证明：和田市、和田县、洛浦县、墨玉县人民政府及地直有关部门要依法加大对违法开采行为的处罚力度。根据抓获的大型机械进行暂时扣押，并按每台第一次处以五万元罚款，第二次被抓，处以十万元罚款）；
3、和市党办（2011）29号《关于印发和田市玉石采挖专项治理工作方案的通知》（证明：和田市于2011年4月14日启动专项整治工作，成立领导小组，阿某为组长，吾某为其成员，领导小组办公室设在国土资源局，办公室主任由吾某兼任，办公室将设为常设机构，主要负责对玉石采挖行为进行整治和督查）；
4、和田地区国土资源局于2014年3月18日作出的和国土资鉴字（2014）第1号《耕地破坏鉴定书》（证明：1、和田市吉亚乡吐格曼村被破坏的土地面积270.85亩，其中耕地249.44亩（三等地）、其他草地（未利用地）21.41亩。涉及农户42户，参与采挖人员56人，8人破坏耕地达10亩以上；2、和田市玉龙喀什镇英阿瓦提村被破坏的土地总面积1602.2亩，其中耕地438.3亩（四等地98.2亩，五等地340.1亩，历年来已恢复种植658.6亩）；
5、和田市人民政府、和田市国土资源局提供的和田市玉龙喀什河沿岸四乡一镇2008年至2014年非法采挖破坏恢复土地统计表（证明：破坏耕地数及恢复的耕地数）；
6、2011年4月23日会议纪要（第四次）《关于落实地委关于清理整顿乱采滥挖玉石行为的要求》；
7、2012年9月14日会议纪要（第十五次）《关于协调推进严厉查处乱采滥挖无证开采等非法采矿专项治理工作》（联合执法行动虽然取得了一定成效，但目前仍有极少数人员在利益驱动下铤而走险、顶风作案，以平整土地为名，对玉河区域耕地、林带乱采滥挖，严重破坏了生态环境）；
8、2013年1月25日会议纪要（第一次）《关于开展严厉查处乱采滥挖非法采矿等专项治理工作》（证明：极少数人员在利益驱动下铤而走险、顶风作案，对玉河区域耕地、林带、水利设施等乱采滥挖，甚至殴打对抗执法人员，现场情形触目惊心、令人震撼，这也侧面反映出县市属地管理手段时软时硬，监管部门职责落实不到位，致使非法采玉现象有所反弹，造成了恶劣的社会影响）；
9、2013年5月14日会议纪要（第七次）《关于非法采玉持续治理工作的会议》；
10、2013年8月7日会议纪要（第十二次）《关于和田地区进一步强化玉石乱采滥挖专项治理工作》；
11、和行办发明电（2013）22号《关于开展依法查处乱采滥挖非法采矿等专项治理督查工作的通知》；
12、新国土资监总发【2014】7号《关于和田市非法采玉破坏耕地情况的调查报告》（证明：和田市玉龙喀什镇英阿瓦提村因采挖玉石破坏土地总面积1873.05亩）；
13、和田市国土资源执法监察大队2013年结案呈批表（证明：和田市执法监察大队2013年立案查处的破坏耕地处理情况）；
14、和田市国土资源执法监察大队2014年结案呈批表（证明：和田市执法监察大队2014年立案查处的破坏耕地处理情况）；
15、新疆维吾尔自治区国土资源监督检查条例（证明：国土资源局的职责以及与国土资源执法监察大队的分工）；
16、新疆关于印发《自治区国土资源系统实施<新疆维吾尔自治区国土资源监督检查条例>暂行办法》的通知（证明：县级以上国土资源行政主管部门主管本行政区域内的国土资源监督检查工作，具体工作按照管辖权限，委托本级国土资源执法监察机构实施）；
17、新国土资监总党发【2005】1号《关于印发各地州市国土资源执法监察支队职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》（证明：国土资源执法检查大队承担原地州市国土资源局执法监察职能）；
18、和田市国土资源执法监察大队的报告（证明：2013年查处玉龙喀什镇英阿瓦提村和吉亚乡土地、矿产违法案件118件）；
19、和田地区、和田市耕地保护目标责任书（证明：耕地保护的第一责任人为政府主要领导）；
本院认为，被告人吾某、曹某虽然是和田市国土资源局的党组书记、局长，但是专项治理小组的成员有24个部门，专项治理工作应当是由各个部门合作进行，并且根据庭审证据证明，治理玉石乱采滥挖的责任主体给各乡镇，以及县级以上国土资源行政主管部门主管本行政区域内的国土资源监督检查工作，具体工作按照管辖权限，委托本级国土资源执法监察机构实施，因此，不能认定被告人吾某、曹某在治理玉石乱采滥挖工作中玩忽职守，对公诉机关的该项指控，本院不予支持。
三、曹某、李某滥用职权罪
被告人曹某、李某在担任和田市国土资源局局长、副局长期间不正确履行职责，2012年底至2013年上半年在和田市国有土地使用权转让过程中，对其中八宗土地未按照《招标拍卖出让国有土地使用权规范》的要求，弄虚作假，安排下属工作人员给未按规定缴纳竞买保证金的投标人出具虚假保证金收据，使其获得招标竞买资格确认书参加土地出让招投标活动，严重扰乱了和田市土地招投标市场的正常秩序，造成恶劣社会影响。
公诉机关认为，被告人曹某、李某身为国家工作人员，在担任和田市国土资源局局长、副局长期间，不正确履行职责，在和田市国有土地使用权出让工作中，安排下属工作人员为不具备投标资质的企业或个人出具虚假缴纳竞买保证金票据，严重扰乱了和田市土地招投标市场秩序，损害了政府公信力，造成恶劣社会影响，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第397条之规定，应当以滥用职权罪追究被告人曹某、李某的刑事责任。
被告人曹某对起诉书指控的罪名及犯罪事实均提出异议，虚开保证金票据的事实是存在的，按照招投标法规定，参与投标的公司不够三个是不能竞标的，为了完成市里面下达的任务，我们只能以虚开保证金发票的方法凑人数。
曹某的辩护人提出如下辩护意见：公诉机关指控被告人曹某安排下属工作人员出具虚假竞买保证金票据行为，不符合滥用职权罪主、客观方面构成要件，起诉书认定被告人曹某的行为损害了政府公信力，造成恶劣社会影响缺乏证据证明。首先，涉及本案的八宗国有土地出让，确系和田市政府已确定的招商引资项目使用的土地，但在招拍挂过程中没有达到三家投标人申请；其次，和田市政府确定的招商引资项目投资人在缴纳竞买保证金参加土地出让招标后中标，享有该土地的使用权，而和田市国土局出具的虚假竞买保证金票据复印件的企业或者个人虽参与了上述土地出让招投标，但均未中标；再次，和田市国土局出具的虚假竞买保证金票据在招拍挂后原件均已作废处理。根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定的滥用职权是指，国家机关工作人员故意逾越职权，违反法律规定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。据此规定，行为人必须具有明知自己滥用职权的行为会发生致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，并且希望或者放任这种结果发生，即滥用职权罪在主观上必须具有直接或间接的主观要件；在客观特征上必须表现为滥用职权行为已经造成了重大损失的结果，即滥用职权罪以重大损失为必要构成要件，属于结果犯，这是构成滥用职权罪主、客观方面必备要件，缺一不可。
被告人李某对起诉书指控的罪名及犯罪事实均提出异议，我作为和田市国土资源局副局长，我只有请示汇报的权力，没有擅自决定的权力，第二个是财权问题，我虽然负责过一年时间的财务工作，但是我却没有财权，这个相关的财务票据等可以证明，而且我也没有安排财务人员虚开票据，怎么就构成犯罪了。公诉方认定的依据是李某在资格审查确认书和成交确认书上的签字，只要有真实缴纳票据我就要去签字，第二个就是下面的工作人员反映有两个人没有缴纳保证金，当时我就在现场，可是他们手上有真实的发票，我怎么能去说他没有交保证金呢。
李某的辩护人提出如下辩护意见，被告人李某没有犯罪动机，涉案的八宗土地在2012年底、2013年初时，和田市委、市政府为尽快使招商引资项目落地，定好了土地规划、出让计划和方案，并责成和田市国土局局长曹某按要求办理，也没有证据证明因曹某要去挂职而安排李某履行局长职责，因此李某没有犯罪动机。被告人李某没有滥用职权去安排或指使下属工作人员开具虚假保证金票据，也没有在当时明知有虚假保证金票据而滥用职权去签署有关文件，李某没有犯罪事实就不构成滥用职权罪。同时，本案是因他人在滥用职权而有了虚假保证金票据，李某当时并不知情而没有阻止，其行为不构成玩忽职守罪。
经审理查明，被告人曹某、李某在担任和田市国土资源局局长、副局长期间，为了让和田市确定的招商引资企业尽快得到土地使用权，于2012年底至2013年上半年，对和田市出让的八宗国有土地未按照《招标拍卖出让国有土地使用权规范》的要求，弄虚作假安排下属工作人员给未缴纳竞买保证金的投标人出具虚假保证金收据，使其获取招标竞买资格确认书，达到法律规定的三名竞投标人的要求。在招商引资企业顺利得到土地后，将开具的虚假票据再予以作废处理。
上述事实，有以下经过庭审举证、质证的证据证实：
1、被告人曹某、李某的任职文件及身份证明（证明被告人曹某、李某的公职人员身份及担负的具体职责）；
2、招标公告，竞买确认书（证明：曹某担任局长期间负有职责和相关事实）；
3、证人李某某的证言（证明：一般情况下，曹局长给我安排完，我会让出纳开票，出纳开完虚假的票据后直接给张某某。有时李某直接找张某某，张某某带人来说是李某安排的，我们给李某打电话确认之后，就开具虚假发票，然后把票交给张某某。招投标结束后，张某某把这些虚开的票据交还给出纳，出纳直接作废）；
4、证人佐某的证言（证明：参加土地招投标必须3个人，不交钱不能参加，开虚假票据是为了让竞买人获取土地竞买资格，不交保证金是没有资格参加土地竞买的，开具票据必须经过领导同意才能开，主管财务的曹局长或者李某副局长，他们两个只要一个同意就能开，等投标结束后，我们再把虚假票据作废掉）；
5、证人米谋的证言（证明：开假票据是为了让竞买者获取土地竞买资格，不交保证金是没有资格参加土地竞标的。原则上我们看到银行进账单，并给银行打电话确认钱已到账才给开票据，票据开出来要经过曹某局长或者李某局长的同意，他们两个只要一个同意就能开）；
6、天悦房地产公司法人王某的证言（证明：国土局开出的新疆维吾尔自治区行政事业单位资金往来结算票据0000276040我没有见过，招标文件是我老公李某某领取的，我签的字，所有的手续都办好后，我去参加的招标会，就是去凑了个数，等于就是去陪标的，当时听我老公李某某说只有两家报名缺一家让我们公司凑个数）；
7、四川商会会长李某某的证言（证明：当时是曹某对我说市委市政府要求尽快把这块地拍出去，让我随便找一家凑个数，我就找了天悦公司，因为天悦公司我老婆是法人，好办手续）；
8、京渝天华公司总经理杜某某证言（证明：我参加了2013年2013005号宗土地（垃圾场）的招投标，竞拍成功了，竞拍价是1728万，国土局说参加招投标要求3家参加，我就安排我公司的程某某和陈某某）；
9、新疆京渝天华有限公司陈某某证言（证明：2013年3月份参加了2013005号火车站南侧火车站到北京和田工业园区道路以北一宗土地的招投标，个人没交保证金，所有手续具体是程某某代办的）；
10、新疆京渝天华公司程某某证言（证明：没有缴纳保证金，但是参加了和田市国土局公告的2013005号宗地（火车站南侧）的土地出让招投标，竞买保证金1716万元发票我个人没有交钱，但这件事我向公司董事长杜某某汇报过，董事长说参加竞标的材料找张某某或诚誉公司他们都会给你说在哪里办，这张票我看的时候都已经办好了）；
11、原和田市宏达公司副总经理马某某证言（证明：宏达公司期间是否参加2013002号这宗土地的招投标，保证金我没有交，公司也没有交，通过了所有手续，这些所有手续都是胡杨房地产公司做的，我们公司只提供招标所需要的相关证件和文件）；
12、曹某的供述与辩解（证明：土地出让这方面我是主管，前后有吾某（现在的党组书记）、卡哈尔、现在的李某分管，在工作中思想上没有按照法律规定在招商引资方面只是想尽快让项目落地，在具体操作上没有按照国有土地使用权出让的相关规定进行，当时按照市委市政府建立八大市场的规划，我在去河南挂职前（2013年4月至10月）主要负责的三宗土地投标过程中为了使招标顺利进行出具了虚假的保证金收据，2013005（京渝天华）、2013003号（建材二期）、2012026（和田市古江巴格乡唐木巴格村）这3宗地是我办理的，剩下4宗是李某操作的，我3月底去河南挂职了。当时是在市委市政府的会议上要求的必须保证项目落地，应该有会议纪要，当时建材二期也有人上告，自治区国土资源厅下来调查，当时我挂职去了，回来后听说是市政府承担了，说是政府行为；
13、证人张某某的证言（证明：经我手开的虚假票据有2013001宗地，当时会计、出纳都不在，我就电话请示曹某，曹某说让我上去开，我就开了。2012003宗地的虚假发票是我带人去开的，是李某副局长让我带上去开的）；
14、征拨土地收费通知单（证明：证明新疆中合喀伯莱市场有限公司在没有缴纳出让保证金的情况下竞标得到了土地）；
15、八宗土地的竞买确认书和成交确认书（证明：被告人曹某和李某共同虚开了8宗土地招投标的土地出让保证金的事实）；
16、和田市国土局对外召开挂时的公告（证明：城宇公司在召开挂公告发出后没有达到法定的三家公司投标，曹某是为了完成市政府的任务才虚开了发票）；
17、吾某的证言（证实：上级部门调查八宗虚开发票土地的其中一块时，周书记说这个和国土局没关系，是市委市政府的决定，当时我在场）；
18、六份国土局的会议纪要以及土地使用权出让合同（证明：曹某负责局里全面的行政和财物工作，曹某还是财经小组的组长，即使在挂职期间曹某还是回到过和田并在国土资源局处理过公务）；
19、内部明电的通知，两张机票的报销单，南方航空公司的电子行程单（证明：被告人李某2013年5月7日去的乌鲁木齐，2013年5月9日回的乌鲁木齐，李某没有时间去签署相关文件的）；
20、张某某2014年3月的笔录，李某某2014年4月10日的笔录材料（证明：当时有两个人未缴纳保证金需要虚开票据时李某请示过曹某，说明李某自己并没有权利去虚开票据，都是在请示过曹某后按照曹某的指示才这么干的）；
21、22张收款单（证明：曹某同意的有8张，电话请示曹某的8张，虚开的14张，李某签字请财务按规定办理，对应的保证金的票据都是真实的）；
本院认为，被告人曹某、李某在和田市国有土地使用权出让过程中，确实存在违法行为，但是，根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定，构成滥用职权罪，必须滥用职权的行为造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的结果，即造成重大损失为该罪构成的必备条件。本案中，曹某、李某虽然存在虚开竞买保证金票据的行为，但是其在主观上确是为了确保和田市确定的招商引资企业尽快落地，得到竞买土地的企业均为真实缴纳保证金的招商引资企业，虚开票据的企业无一个得到竞买土地，且在竞买程序完成后将虚开的票据全部予以作废处理，并未造成重大损失，因此，被告人曹某、李某的行为虽然违反法律，但是不符合滥用职权罪的构成要件，不能认定为滥用职权罪，对公诉机关的该项指控，本院不予支持。
综合上述评判，本院认为被告人吾某、曹某、李某的行为不构成犯罪。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百九十五条第三项、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第二百四十一条第四项之规定，判决如下：
一、被告人吾某无罪；
二、被告人曹某无罪；
三、被告人李某无罪。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向和田地区中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本四份。
审判长 姚 晓 英
审判员 刘 政
审判员 艾斯卡尔·买吐送
二〇一五年十二月十日
书记员 吕 江 江
书记员 库都孜 · 马木提