广西壮族自治区藤县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）藤行初字第16号
原告陈品宏，男，1964年6月1日出生，汉族，藤县人，农民，住藤县。
委托代理人张冬冬，河南涛声律师事务所律师。（特别授权）
被告藤县公安局，住所地藤县藤州镇绣江路77号。
法定代表人廖剑波，局长。
委托代理人陈夏铸，藤县公安局法制大队大队长。（特别授权）
委托代理人吴宏超，藤县公安局南安派出所所长。（特别授权）
原告陈品宏不服被告藤县公安局2015年3月9日作出的藤公行罚决字〔2015〕00534号《广西藤县公安局行政处罚决定书》，于2015年6月8日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于同年6月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月29日公开开庭审理了本案。原告陈品宏及其委托代理人张冬冬、被告藤县公安局的委托代理人陈夏铸、吴宏超等到庭参加诉讼。被告藤县公安局的法定代表人廖剑波经本院合法传唤没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告藤县公安局于2015年3月9日作出的藤公行罚决字〔2015〕00534号《广西藤县公安局行政处罚决定书》认定，2015年3月5号至7号期间，陈远远、陈品宏、陈海全、陈明、陈石昌、陈清祺一行六人到北京市××、××庄等单位非法上访，扰乱单位秩序。被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，决定对原告陈品宏处以行政拘留十日的处罚。
原告陈品宏诉称，原告是被当地违法征收土地的受害者，自事发开始原告就一直到各级部门信访反映，一直无果。2015年3月5日，原告陈品宏与陈石昌、陈清祺、陈远远、陈海全、陈明六人到国家信访局信访，反映当地官商勾结，政府暴力违法征收土地，工作人员殴打村民，当地政府部门不予解决等事情。3月7日被藤县驻京截访人员截获，并于当晚将原告等人强制押回藤县，于同月9日下午4点到藤县，当晚即把原告送到拘留所非法关押。4月10日，才从派出所拿回身份证、手机，5月7日被告才将处罚决定书交给原告。
原告认为被告对原告非法拘禁，属于滥用职权，作出的拘留处罚，在实体上，认定事实虚假，颠倒黑白，证据严重不足；在程序上没有依法履行传唤告知等程序；适用法律也是严重错误。被告没有证据证明原告有扰乱单位秩序的行为及情节，即使证据充分也应由由北京公安管辖。
被告认为原告有违法行为，被北京警方查获并移送藤县维稳驻京工作组，简直是信口开河，原告根本没有违法，北京警方也根本没有查获，更没有移送什么违法的驻京办。国家早就下令撤销驻京办了，藤县人民政府、被告藤县公安局竟然敢违法在北京设立驻京办，并非法拦截、拘禁、关押受冤的访民，是违法的。
被告在根本未调查事实的情况下，即对原告作出治安行政处罚，属于事实不清，证据不足。况且根本没权利非法带走原告，也未明确告知带走原告干什么，未告知处罚的种类和幅度，未送达处罚文书，违反了法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》完整规定了处罚前告知程序，其中第三十一条、第三十二条、第四十一条规定了行政处罚的程序，本案中，被告根本未履行事先告知义务。也未告知原告可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的权利。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条规定：治安管理处罚必须以事实为依据。实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。被告明知原告没有违法行为，还做出行政处罚决定拘留原告，显然是滥用职权的违法行为。
原告正常进京信访，是符合国家宪法和法律规定的，是宪法赋予的权利。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》也没有将上访人上访的行为设定为违法行为，只是明确了信访人在某些地方实施了某些行为的才是违法行为，比如张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，扬言自伤、自残、自杀等行为，信访人实施了以上行为的话，才是违法行为。而且退一步讲，即便原告是实施了所列举的违法行为，也有一个前置的批评教育的措施。公安部的一般要求是，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，才会依据《信访条例》第四十七条第二款规定，由公安机关予以警告、训诫或者制止。对于经警告、训诫、制止后，继续或者再次实施违法行为，严重危害社会治安秩序、威胁公共安全的，才会根据违法行为的轻重予以处罚。《信访条例》第四十七条规定：违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。由此可见，即使信访人信访的时候采取了违法过激的行为，国家的相关政策亦是批评教育为先，批评教育为主，而不是直接惩罚。
被告作出的治安拘留处罚，严重侵害了原告的合法权益。原告为了维护自身的合法权益，特依法向法院提起行政诉讼，请求法院：1.依法确认被告藤公行罚决字[2015]第00534号《行政处罚决定书》对原告作出行政拘留十日的行政处罚行为是违法行为；2.依法撤销上述违法的《行政处罚决定书》；3.判令被告在当地媒体上对原告公开赔礼道歉、消除影响；4.判令被告支付原告被非法限制人身自由的赔偿金1万元；5.判令被告支付原告遭受的精神损害抚慰金1万元；6.判令被告承担本案诉讼费。
原告向本院提供证据材料有：1.《中华人民共和国宪法》及《信访条例》部分条文，拟证明原告信访、上访、越级上访反映问题，是我国《宪法》赋予的权利，是《信访条例》所允许的，属于依法上访，并不违法；2－8.杨福相、赵艳军诉奈曼旗公安局治安行政处罚纠纷上诉案等7个案例，供合议庭参考；9.《公安机关办理行政案件程序规定》部分条文，拟证明被告的行为违反此规定中的办案程序规定；10.《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》部分条文，拟证明原告的行为没有违反此意见，而被告的行为却违反此意见，没有依照法定程序收集、固定相关证据，处罚没有违法的原告；11.全国各地同样案件部分行政处罚决定书及判决书，拟证明被告适用法律错误；12.藤县南安派出所《暂存物品清单》，拟证明被告违法私扣原告私人物品，直到2015年4月10日才将身份证、手机等物品归还原告；13.藤县塘步镇人民政府《关于陈明等5人信访反映问题的答复》、藤县国土资源局《关于陈明和陈石昌信访事项答复》、《关于陈海全等人信访事项答复》、《关于塘步镇大罗村井口四组陈清祺等7人信访事项的答复》、藤县公安局《关于陈文昌等人信访事项的答复意见书》、《不受理信访事项告知单》、广西壮族自治区人大常委会办公厅对陈明等7人信件的《答复》、广西壮族自治区国土资源厅《群众来访答复单》、广西区党委区人民政府信访局《关于交办陈清祺等人信访事项的函》、中共梧州市委员会梧州市人民政府信访局将陈品宏等人信件转藤县人民政府办理的函。
被告藤县公安局辩称，（一）本案案件来源。2015年3月7日，被告接到藤县人民政府通知，称本辖区陈品宏、陈明、陈远远、陈石昌、陈海全、陈清祺等6人于2014年3月4日开始在北京中南海周边进行非正常上访活动，扰乱单位场所秩序，要求被告处理。3月9日，原告陈品宏与其他五名上访人员被遣返回本县后，被告即以扰乱单位场所秩序行为受理为治安案件查处。
（二）本案处罚的事实和依据。受案后，被告即对本案展开调查取证。经查，原告陈品宏伙同陈明、陈远远、陈清祺、陈海全、陈石昌等6人于2015年3月3日－7日连续5天在北京国家信访局、国土资源部信访办进行非正常上访活动，因原告陈品宏第三次以同一事实和理由进京非法上访，且2014年10月24日原告陈品宏及陈远远、陈清祺、陈石昌4人已经被南安派出所处以警告处罚，被告认为其情节较重，故根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，被告对原告陈品宏处以行政拘留十天的处罚。
被告认为，原告陈品宏不思悔改，连续进入北京上访，已经违反《信访条例》中第三十四条：信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起３０日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起３０日内提出复查意见，并予以书面答复。第三十五条：信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起３０日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起３０日内提出复核意见。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
根据《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中的第三段：违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。原告没有按照《信访条例》的规定去申请复查、复核而直接到北京进行非法信访活动，被告对其作出行政拘留十天的处罚是比较适当的，根本不存在滥用法律、处罚幅度裁量依据不明等问题。
（三）本案的证据问题。原告陈品宏去北京非法上访被遣送回来后，被告办案人员分别对原告进行询问制作的笔录，询问时原告均供述了到北京上访、滞留在北京的违法事实。因此，被告对原告处罚的证据有“违法嫌疑人陈述和申辩、同案人陈述、物证”，而且这些证据都能相互印证，形成了完整的证据链，根本不存在原告所称的“被告对原告非法拘禁，滥用职权、证据严重不足”而作出拘留处罚决定的行为。
原告认为被告没有依法履行传唤告知、适用法律错误。被告已经在2015年3月9日将传唤证告知原告，原告拒绝签字，被告办案民警也在传唤证上记录在案。被告开具的传唤证依据的是《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条，法律依据正确。不存在没有依法履行传唤告知、适用法律错误的行为。
原告认为藤县人民政府、藤县公安局在北京设立驻京办。到北京将原告带回来的工作组是在2015年3月2日、3月6日接到任务指令后才上北京，这有工作组的工作人员书写的上京维稳工作汇报证实，根本不存在原告认为藤县人民政府、藤县公安局在北京设立驻京办的行为。
原告认为被告没有对原告进行劝阻、批评和教育，也没有警告、训诫或者制止，而直接对原告进行行政处罚，违反国家的相关法律法规。原告多次去梧州市、南宁市上访后已经被塘步镇政府的工作人员劝阻教育；2014年10月24日原告陈品宏及陈清祺、陈远远、陈石昌4人已经被南安派出所处以警告处罚，2015年3月9日被告作出的拘留行政处罚是合理的，不存在被告所说的直接处罚。
（四）本案告知程序问题。被告对原告作出行政处罚之前，对拟作出的行政处罚决定的事实、理由和依据都进行了告知，对是否提出陈述和申辩也进行了告知，被告已制作了《行政处罚告知笔录》，虽然原告拒绝在笔录上签字，但被告已记录在案，并进行了同音同步录像，制成了光碟，是有据可查的。原告称被告对他们进行治安处罚时没有向他们告知，那是完全错误的。
（五）关于治安案件管辖问题。原告认为其违法行为发生在北京，且北京警察都没有处理，被告对其违法行为没有管辖权，这与法律规定不符。被告对原告在北京的违法行为是具有管辖权的，是法律、行政法规另有规定的情形。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外；《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。原告居住地系藤县塘步镇，我局显然对原告在北京的违法行为具有管辖权。
（六）原告要求被告公开赔礼道歉、赔偿被非法限制人身自由的赔偿金1万元、精神损害抚慰金1万元于法无据。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案中，被告对原告的处罚事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当，不存在侵犯原告合法权益的情形，不应当承担赔偿责任。
综上所述，我局对本案具有管辖权，作出的藤公行罚决字〔2015〕00534号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚适当，为此请求藤县人民法院驳回原告陈品宏的诉讼请求。
被告于2015年6月26日向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。(一)证据。1.陈海全笔录，拟证明陈品宏伙同陈海全等人到北京进行非法上访活动的事实；2.陈明笔录，拟证明陈品宏伙同陈明等人到北京进行非法上访活动的事实；3.陈远远笔录，拟证明陈品宏伙同陈远远等人到北京进行非法上访活动的事实；4.陈品宏笔录，拟证明陈品宏伙同陈石昌等人有到北京进行非法上访活动的事实；5.陈石昌笔录，拟证明陈品宏伙同陈清祺等人到北京进行非法上访活动的事实；6.陈清祺笔录，拟证明陈品宏伙同他人到北京进行非法上访活动的事实；7.从陈海全身上查获的上访材料，拟证明陈品宏等人到北京进行非法上访活动的事实；8.藤县塘步镇人民政府维稳工作人员上京维稳情况说明，拟证明陈品宏等人到北京进行非法上访活动的事实；9.2014年10月24日，南安派出所因陈品宏等人非法上访出具对陈品宏等人处以警告的行政处罚决定书，拟证明公安机关已经对陈品宏等人处以警告处罚，因此2015年3月9日的拘留行政处罚是正确的；10.受案登记表；11.传唤证；12.传唤证家属通知书；13.行政处罚告知笔录；14.行政处罚决定书；15.拘留家属通知书。上述证据10-15证明被告行政程序合法。
（二）法律依据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定。
原、被告提供的证据均系复印件，均当庭与原件核对无异。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告对被告提供的全部证据均有异议，但不能提供相反的证据予以推翻，应予采信。原告提供的证据13能够证明原告等人曾到过藤县塘步镇人民政府、藤县国土资源局、藤县公安局、梧州市信访局、广西壮族自治区国土资源厅、广西壮族自治区信访局、广西壮族自治区人大常委会等部门信访，应予采信。上述证据符合证据合法性、客观性和关联性的特征，应作为定案依据。
下列证据不能作为定案依据：
被告对原告提供的证据2－8.11.12有异议，认为原告信访没有违法，但违反了走访的程序，本案与案例不同，无法进行参考，其他材料不能说明被告适用法律错误。本院认为，原告提供的证据2－8.11.12与本案待证事实没有关联性，不能作为定案依据。
经审理查明，原告陈品宏等人因土地被征收等问题曾到过藤县塘步镇人民政府、藤县国土资源局、藤县公安局、梧州市信访局、广西壮族自治区国土资源厅、广西壮族自治区信访局、广西壮族自治区人大常委会等部门信访。有关部门作了书面答复。2014年10月22日，原告陈品宏等人因同样问题进京上访，2014年10月24日，藤县公安局南安派出所作出藤公行罚决字〔2014〕01717号行政处罚决定，对原告陈品宏处以警告处罚。2015年3月5日原告又因同样问题与陈石昌、陈清祺、陈远远、陈海全、陈明等人进京到国家信访局、国土资源部等部门上访。2015年3月9日，被告对原告陈品宏进行立案调查。被告在作出行政处罚决定前，向原告陈品宏告知了作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有陈述和申辩的权利。原告放弃陈述和申辩的权利后，被告藤县公安局于2015年3月9日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，作出藤公行罚决字〔2015〕00534号《广西藤县公安局行政处罚决定书》，决定对原告陈品宏处以行政拘留十日的处罚。被告于当日将原告投送藤县拘留所执行拘留，现已执行完毕。原告不服，向本院提起诉讼。
本院认为，信访是公民、法人或者其他组织的法定权利，信访人应依照法定程序行使该项权利。原告陈品宏等人因土地被征收等问题曾到过藤县塘步镇人民政府、藤县国土资源局、藤县公安局、梧州市信访局、广西壮族自治区国土资源厅、广西壮族自治区信访局、广西壮族自治区人大常委会等部门信访，有关部门也进行了答复。原告没有按照《信访条例》的有关规定去申请复查、复核而越级到北京进行走访，违反了《信访条例》第十六条、第三十四条和第三十五条的规定。原告在受到公安机关警告处罚后，仍不通过法定途径提出信访请求，经藤县塘步镇人民政府等有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育后继续以同一事实和理由进京走访、缠访，被告据此认定原告陈品宏扰乱有关单位的工作秩序证据确实充分。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、第九十一条的规定，参照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，被告对本案有法定的管辖权和对原告进行处罚的行政职权。被告立案后，依法进行了调查取证，在作出行政处罚决定前，向原告陈品宏告知了作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及依法享有陈述和申辩的权利。原告放弃陈述和申辩的权利后，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定作出被诉行政处罚决定，适用法律正确，行政程序合法，内容恰当。被告要求本院驳回原告的诉讼请求应予支持。
原告提出被告对本案无管辖权，对其作出的行政处罚决定事实不清，证据不足，行政程序违法，适用法律错误，属于滥用职权的主张均无事实和法律依据支撑，原告提出确认被告作出的行政处罚决定违法并予以撤销的诉讼请求本院无法支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。本案中，被告对原告作出的行政处罚决定合法，不存在侵犯原告合法权益的情形，不应当承担赔偿责任。原告提出要求被告对原告公开赔礼道歉、消除影响并支付原告被限制人身自由的赔偿金和精神损害抚慰金各1万元的行政赔偿请求理据不足，应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告陈品宏的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于梧州市中级人民法院。
审判长 林振朝
审判员 黄群萍
审判员 陈 昊
二〇一五年九月二日
书记员 黄 文
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。