湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潭中行终字第112号
上诉人（原审原告）许跃文，男，1967年10月26日出生，汉族，湘潭市人。
上诉人（原审原告）沈铮，男，1987年5月5日出生，汉族，湘潭县人。
被上诉人（原审被告）湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局。
法定代表人李斐，该局局长。
委托代理人冯勇，男，1974年4月1日出生，汉族，湘潭市人，该单位法规科科长。
委托代理人任征，女，1969年5月18日出生，汉族，湘潭市人，该单位法规科副科长。
上诉人许跃文、沈铮因不服被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局行政处罚并赔偿一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2015）雨法行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人许跃文、沈铮、被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局的委托代理人冯勇、任征到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，为争创全国文明城市，被告单位从2015年5月4日起对雨湖路实施样板路集中整治。对该路段的摊贩做了大量宣传教育和文明劝导工作。原告许跃文、沈铮于2015年5月7日下午在雨湖路为老人照相和销售相框，自称是免费。2015年5月9日，原告许跃文在雨湖路人行道上利用汽车摆摊为路人照像销售相框，被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局单位工作人员对其进行制止，并将两原告许跃文、沈铮所用部分设备、设施暂行扣押。2015年5月11日，被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局向原告许跃文下达《行政处罚告知书》。2015年5月15日，被告湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局对原告许跃文送达潭雨行罚字[2015]第10058号《行政处罚决定书》，对原告许跃文作出了罚款人民币壹佰元的行政处罚，原告许跃文、沈铮对此不服，遂于2015年5月21日诉至法院，要求1、撤销潭雨行罚字2015第10058号行政处罚决定；2、返还非法扣留的财物；3、责成被告书面赔礼道歉；4、责成被告单位对相关工作人员给予处罚；5、赔偿原告的误工损失及车船损失3000元。另查明：本案被告开出的先行登记扣押单及作出的《行政处罚决定书》都是对原告许跃文作出，并未对原告沈铮作出行政行为。
原审认为，法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案原告许跃文多次在雨湖路人行道上利用汽车摆摊为路人照像销售相框，其行为已经违反了《湖南省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉》第十三条的规定，已构成违法事实。被告在原告存在违法事实的情形下，作了先行登记保存单、检查笔录、现场拍照、做询问笔录、给予原告申辩、最后作出处罚决定，其处罚程序符合法律规定。虽然被告在执法过程中先后开出了两张先行登记保存单，但有效的只保留一份，其中一份有瑕疵的已收回，并不影响其合法性。而原告提出的简易程序变更为一般程序，并不是选择性执法，简易程序适合的是当场作出处罚决定，而被告在对原告作出处罚时所采取的程序都是按照《中华人民共和国行政处罚法》一般程序规定操作，同时原告要求听证的情形也只有在一般程序才适用，故原告提出被告随意变更处罚程序的理由不能成立，依法不予支持。本案原告违反的是行政管理秩序，故被告适应《中华人民共和国行政处罚法》对其进行处罚并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；本案被告开出的先行登记扣押单及行政处罚决定书都是对原告许跃文作出，并未对原告沈铮作出行政行为，故原告沈铮不是本案适格原告，不能作为本案原告起诉本案被告，原告沈铮起诉应予以驳回。综上所述，被告对原告作出的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告许跃文的起诉理由不能成立，其诉讼请求依法予以驳回。原告沈铮不是本案原告，依法驳回起诉。据此，法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、第六十九条之规定，判决：一、驳回原告许跃文的诉讼请求；二、驳回原告沈铮的起诉。本案诉讼费，法院决定予以免收。
一审判决宣告后，许跃文、沈铮不服提起上诉称：一、原审法院对证据的认证错误。被上诉人提交的证据1是一份伪造的证据，其伪造此份证据的目的是为了支持处罚的合法性，一审法院不认真审查反而采信此证据，明显错误，且对于上诉人提交的证据，原审法院认定无关联性实属错误；二、原审法院适用法律错误。根据行政强制法的相关规定，上诉人的行为完全可以通过警告或者责令离开而解决，不需要适用行政处罚法的相关规定对上诉人许跃文的行为进行行政处罚；三、被上诉人的处罚程序不合法。上诉人的占道拍照行为轻微，对上诉人的处罚应当适用简易程序进行当场处理，而不是事后由简易程序随意变更为一般程序对上诉人进行处罚；四、上诉人沈铮虽未被处罚，但被上诉人先行扣押的相框、相纸等财物属于上诉人沈铮所有，至今未归还。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局答辩称：为争创全国文明城市，被上诉人单位从2015年5月4日起对雨湖路实施样板路集中整治。对该路段的摊贩做了大量宣传教育和文明劝导工作。2015年5月9日，被上诉人发现上诉人许跃文在雨湖路人行道上利用汽车摆摊为路人照像销售相框，被上诉人单位工作人员亮证执法，对当事人现场拍照取证，同时制作现场笔录，并对上诉人许跃文经营的部分物品登记保存，通知当事人到被上诉人单位接受询问调查。2015年5月11日，上诉人许跃文到被上诉人处做了询问笔录，同日向上诉人许跃文下达潭雨行告字[2015]10058号行政处罚告知书。2015年5月12日，被上诉人听取了上诉人许跃文的申辩。2015年5月15日，被上诉人向上诉人下达潭雨行决字[2015]第10058号行政处罚决定书。上诉人许跃文的行为违反了湖南省实施《城市市容和环境卫生管理条例》，被上诉人单位执法主体资格适格，适用法律正确，执法程序合法。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明，一审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
二审中，上诉人沈铮向法庭提交了一份证据：相框、相纸购买淘宝记录，拟证明被上诉人先行保存的相框、相纸等财物属于上诉人沈铮所有，但至今未予归还。被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局对此证据的合法性、关联性、真实性均有异议。经查，该份证据与本案行政处罚没有关联性，不能证明上诉人沈铮的主张。
本院认为，本案的焦点问题是：一、被上诉人对上诉人许跃文作出的行政处罚决定是否事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。本案的事实表明，上诉人许跃文多次在雨湖路人行道上利用汽车摆摊为路人照像销售相框，其行为已经违反了《湖南省实施〈城市市容和环境卫生管理条例〉》第十三条的规定，已构成违法，因其违反的是行政管理秩序，故被上诉人适用《中华人民共和国行政处罚法》对其进行处罚并无不当；被上诉人对上诉人许跃文作出处罚时适用的程序是按照《中华人民共和国行政处罚法》一般程序规定操作，作了先行登记保存单、检查笔录、现场拍照、制作询问笔录、充分告知陈述申辩和诉讼权利和途径，程序合法，并未随意变更处罚程序。故被上诉人对上诉人许跃文作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。二、上诉人沈铮是否为本案适格的原告。本案中，被上诉人开出的先行登记保存单及行政处罚决定书都是对上诉人许跃文作出，并未对上诉人沈铮作出行政行为，故上诉人沈铮不是本案适格的原告。三、先行登记保存的财物的处理问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”被上诉人对上诉人许跃文的财物进行先行登记保存后，应当在七日内及时作出处理，被上诉人未及时依法进行处理不当，一审对上诉人提出的财物返还请求笼统的驳回亦不当，应当予以纠正。对于上诉人提出的书面赔礼道歉、误工及车船补贴损失赔偿请求，无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，部分处理不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条、第八十九条第一款（一）、（二）项之规定，判决如下：
一、维持湘潭市雨湖区人民法院（2015）雨法行初字第16号行政判决第二项；
二、撤销湘潭市雨湖区人民法院（2015）雨法行初字第16号行政判决第一项；
三、驳回上诉人许跃文要求撤销被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局作出的潭雨行罚字[2015]第10058号行政处罚决定书、要求书面赔礼道歉、要求赔偿损失的诉讼请求；
四、责令被上诉人湘潭市雨湖区城市管理和行政执法局对先行登记保存的上诉人许跃文的财物依法作出处理。
案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄在强
审 判 员 周智湘
代理审判员 康 婷
二〇一六年二月二十九日
代理书记员 何雅轩
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉的，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
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人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。