四川省峨眉山市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）峨眉行初字第84号
原告：孟国英，女，生于1955年10月29日，汉族，住乐山市市中区。
委托代理人：龚伦，四川高贸律师事务所律师。
被告：乐山市市中区人力资源和社会保障局，住所地：乐山市市中区。
法定代表人：郜欣，局长。
委托代理人：胡佳，该局工作人员。
委托代理人：宋杨，四川三江汇律师事务所律师。
第三人：杜学华，女，生于1927年5月29日，汉族，住乐山市市中区。
委托代理人：陈晓蕾（系杜学华外孙女），女，生于1980年4月22日，汉族，住乐山市市中区。
原告孟国英诉被告乐山市市中区人力资源和社会保障局（以下简称市中区人社局）劳动和社会保障行政处罚一案，本院依据法【2013】3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法【2014】198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院<关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的请示>的批复》于2014年12月17日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。审理中因孟国英涉嫌诈骗犯罪被移送乐山市公安局市中区分局审查，本院于2015年3月9日作出（2014）峨眉行初字第84号行政裁定书，裁定本案中止审理。2016年4月28日，乐山市公安局市中区分局作出乐中公（泊）不立字【2016】1001号不予立案通知书，认为孟国英涉嫌诈骗犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条之规定，决定不予立案。本院收到乐山市公安局市中区分局作出的上述不予立案通知书后，于2016年6月7日恢复审理本案。当日，原告孟国英和被告市中区人社局委托代理人胡佳向本院提交庭外协调申请书，申请庭外协调1个月，该协调期间依法不计入审限。2016年6月12日，杜学华向本院提交书面申请，申请作为第三人参加诉讼，本院经审查于6月16日同意杜学华作为第三人参加诉讼。根据《四川省高级人民法院关于民事、行政案件执行审理期限的规定》第二条第二款之规定，从追加当事人次日起重新计算审理期限。本院依法组成合议庭，于2016年9月21日进行了公开开庭审理。原告孟国英及其委托代理人龚伦，被告市人社局的委托代理人胡佳、宋杨，第三人杜学华的委托代理人陈晓蕾到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2014年9月10日，被告市中区人社局作出乐中人社监罚字【2014】2号《劳动保障监察行政处罚决定书》，该《决定书》载明：经调查和审理，孟国英存在以下劳动保障违法行为：孟国英在其妹妹孟国萍不知情的情况下，利用孟国萍的信息和自己的照片先后请造假证人员办理了孟国萍出生日期为1959年的第一代身份证和第二代身份证，并用第一代身份证到乐山市市中区社保局办理了孟国萍的养老保险，用第二代身份证到社区进行生存年检。之后，从2010年1月开始至2013年11月，共冒领养老金35784.8元，后经区社保局审计股调查处理，孟国萍已退回养老保险金35784.8元。孟国英以上行为违反了《中华人民共和国社会保险法》第八十八条之规定，依据《中华人民共和国社会保险法》第八十八条之规定，决定作出如下行政处罚：对孟国英骗取社会保险待遇的行为处以71569.6元罚款。
原告孟国英诉称：孟国英与孟国萍系姐妹关系，因孟国萍至今未成家，两人的母亲杜学华担忧孟国萍后半生生活来源无保障，就要求原告为孟国萍办理社会养老保险，相关费用由杜学华全额支付。在此情况下，原告采取了错误的办法为孟国萍办理了社会养老保险，每个月领取的养老保险金都打入孟国萍账户，原告对该款没有任何占有、使用、收益、处分。原告认为，被告对原告给予行政处罚错误，理由如下：1、《中华人民共和国社会保险法》第88条规定的“骗取”是指行为人采用不正确的手段取得社会保险金，从而使国家养老保险金流失的行为。孟国英为孟国萍办理社会养老保险的行为虽然方法确有不妥，但是孟国萍的个人信息是真实合法的，也符合办理该社会养老保险的全部条件。同时，孟国英在本案中仅是代理人而已，本案所有已领取的养老保险金都支付给了孟国萍，孟国英没有获得分文。因此，孟国英的行为不属于《中华人民共和国社会保险法》第88条规定的“骗取”行为，被告适用该条对原告进行处罚明显不妥。2、《劳动保障监察条例》第20条明确规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。本案中孟国英的行为发生在2010年1月，至今已5年之久，行政机关依法不应处罚。3、孟国英在其妹孟国萍没有委托其代为办理社会养老保险的情况下，私自应其母的要求为孟国萍办理了养老保险，现孟国萍如果对孟国英的行为予以追认，则孟国英为孟国萍办理养老保险的行为有效，只是孟国萍应当补齐相关手续。孟国萍如果对孟国英的行为不予追认，那么孟国英为孟国萍办理的该社会养老保险无效，社保部门为其发放的社会养老保险金应该退还，行为人缴纳给社保部门用于购买社会养老保险的款项社保部门也应依法退还。为此，现依法向法院提起诉讼，请求：撤销被告作出的乐中人社监罚字【2014】2号《劳动保障监察行政处罚决定书》。
被告市中区人社局辩称：1、本案答辩人认定事实清楚。2013年11月，答辩人发现原告的违法行为后，根据法律规定全面、客观、公正的进行了调查，收集了大量的证据材料。其中，不仅包括对原告孟国英、被伪造身份证当事人孟国萍、证人戴露的多份询问笔录，还包括对于孟国萍本人在新疆学习工作期间的各项调查，去函了解事实，核实细节。查明原告伪造、变造孟国萍第一代身份证办理参保，随后以同样的方式伪造、变造孟国萍第二代身份证用于社区的生存年检。原告的上述伪造、变造行为主观上具有欺诈的故意，客观上提供虚假材料给答辩人并故意隐瞒真实情况，诱使社保部门作出错误的意思表示，已构成欺诈。而且，原告从伪造身份证到后来提供领取养老金的账号都是由她一手操作，当养老金脱离社保账户打入被答辩人提供的账户，社保的支付行为就已完成，骗取行为也完成。综上，原告的行为符合《中华人民共和国社会保险法》第88条规定，答辩人对其进行行政处罚符合法律规定。2、答辩人作出行政处罚决定程序合法。答辩人发现原告的违法行为后依法进行立案调查，对原告进行行政处罚前向其送达了行政处罚事先告知书，行政处罚听证告知书，履行了告知义务。在原告提出听证申请后，也召开了听证会听取了原告的陈述和申辩。行政处罚决定作出前，答辩人还专门组织局领导、部门负责人对该案进行了集体讨论。最后以事实为依据，根据相关法律法规对原告的违法行为作出行政处罚决定并送达原告。以上答辩人的行为符合相关法律法规规定，程序合法。3、原告从最初伪造身份证件参保，到其后每月按月领取社会保险金，再到每年在社区办理生存年检，这一系列的违法行为一直是持续和不间断发生的。因此，本案不存在超过两年处罚期限的问题。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人杜学华辩称：我于2009年12月拿出自己的养老工资4万元为四女儿孟国萍办理养老保险，想在自己有生之年给她一份保障。因自己年纪大、身体不好，就让二女儿孟国英帮我办理此事，后来孟国英把孟国萍的养老保险办理下来，每月社保局发放的养老保险金都由孟国英取出后交给我。2014年，因为身份证信息不合，社保局停止发放保险（一共领取了三万五千多元）。后社保局又让我们去说明情况，并提出了两种方案：1、双方各自退还保险金，孟国萍保险作废；2、孟国萍年龄已经符合保险年龄，可以不退钱，继续参加保险。我当时觉得太麻烦，就决定选择双方各自退还保费。没想到我把领取的三万五千多元退还给社保局后，社保局就变卦了，要求我们必须缴纳七万多元的罚款，之后再说退还我缴纳的4万元保险金。现在这个事情已经拖了两年之久还没解决，请求法院依法进行处理。
经审理查明：原告孟国英与孟国萍（曾用名孟国平）系姐妹关系，第三人杜学华系孟国英和孟国萍的母亲。孟国萍档案载明出生年月为1959年12月出生，身份证载明出生年月为1964年12月27日。2009年12月，孟国英在孟国萍不知情且未取得孟国萍本人同意的情况下，利用孟国萍的个人信息和孟国英的照片伪造了孟国萍出生日期为1959年的第一代居民身份证，并冒充孟国萍的签名在乐山市市中区社保局（以下简称市中区社保局）办理了孟国萍养老保险参保手续，从2010年1月开始从孟国萍养老保险账户领取养老金。此后，孟国英又利用孟国萍的个人信息和孟国英的照片伪造了孟国萍出生日期为1959年的第二代居民身份证用于社区的生存年检。2013年11月，孟国英持孟国萍身份证号码为“XXXX”的临时身份证（该临时身份证系孟国英冒用孟国萍身份到公安机关办理，身份证上照片为孟国英）到市中区社保局支付股要求将孟国萍在职工养老保险系统中的身份信息由“XXXX”变更为“XXXX”，支付股工作人员发现事情蹊跷将相关情况向审计股反映，同时从12月起暂停发放孟国萍养老金。后经审计股调查，查明孟国英伪造孟国萍身份证明办理孟国萍养老保险参保并领取养老金的事实。孟国英于2014年6月18日向市中区社保局出具了检讨书，并于同年6月30日将领取的2010年1月至2013年11月孟国萍养老金35784.8元全部退还。2014年8月21日，市中区人社局向孟国英送达劳动保障监察行政处罚事先告知书和劳动保障监察行政处罚听证告知书，告知孟国英其行为已违反了《中华人民共和国社会保险法》第八十八条规定，拟对其骗取社会保险待遇的行为处以71569.6元罚款，如对处罚有异议可以在规定期限内提出陈述和申辩，同时有权在规定期限内申请听证。8月22日，孟国英提出听证申请，被告于9月2日组织进行了听证。2014年9月5日，被告负责人及相关科室负责人对调查处理结果进行了集体讨论，决定对孟国英处以71569.6元罚款。2014年9月10日，被告向孟国英送达了乐中人社监罚字【2014】2号《劳动保障监察行政处罚决定书》。孟国英不服该处罚决定在法定期限内诉至本院，请求判如前所述。本案庭审中，孟国英陈述其母杜学华当初只是要求孟国英帮助孟国萍办理养老保险，伪造孟国萍身份证明和签名的行为均是由孟国英个人实施，杜学华并不知情，杜学华是在2013年11月事发后才知晓相关情况。
上述事实，有被告在法定期限内提交的孟国萍参保申请书、市中区社保局社会保险费征集计划书、孟国英伪造的孟国萍出生日期为1959年12月的一代和二代居民身份证复制件、孟国英以孟国萍身份办理的二代临时身份证复制件、市中区社保局审计股工作人员对孟国英和孟国萍的询问笔录、《孟国萍养老保险金发放证明》、《孟国萍养老金领取情况》、《孟国萍农业银行养老金账户入账明细表》、《乐山市市中区社会保险事业管理局关于孟国英涉嫌冒领养老金的情况说明》、孟国英《检讨书》、市中区社保局《收款说明》、中国农业银行现金缴款单、市中区人社局工作人员对孟国英的询问笔录、乐中人社监告字【2014】2号劳动保障监察行政处罚事先告知书和听证告知书及送达回执、孟国英听证申请书、听证笔录、行政处罚集体讨论记录、乐中人社监罚字【2014】2号《劳动保障监察行政处罚决定书》和送达回执、孟国萍工人档案简历表复制件以及本院庭审笔录在卷证实。
本院认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第八十八条“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下罚款。”之规定，被告市中区人社局具有对市中区行政区域内以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的违法行为作出相应行政处罚的法定职权。
针对本案中有关焦点问题，本院分析评判如下：
1、对于原告提出本案行政处罚主体认定错误，孟国英系受第三人杜学华委托办理孟国萍养老保险事宜，相应责任应由杜学华承担，处罚对象应为杜学华的主张。本院认为，本案庭审中，孟国英明确陈述杜学华只是要求其帮忙办理孟国萍的养老保险事宜，采取伪造孟国萍身份证明和签名的违法手段办理孟国萍养老保险的行为均是由孟国英个人实施，杜学华对此并不知情。因此，被告市中区人社局认定孟国英为违法行为实施人并无不当，孟国英提出的上述主张理由不能成立，本院不予采纳。
2、对于原告提出孟国英提交虚假证明材料办理孟国萍养老保险参保的行为发生在2010年1月，至今已5年之久，故行政机关依法不应处罚的主张。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。虽然孟国英提交虚假身份证明材料办理孟国萍养老保险参保的行为发生在2009年12月，但其在办理完成相关参保手续后，从2010年1月起就从孟国萍养老保险账户领取社会保险金直至2013年11月被市中区社保局发现才终止，相关违法行为一直处于连续和继续状态。因此，本案行政处罚期限应从违法行为终了之日即2013年11月开始计算，被告于2014年9月10日作出本案被诉行政处罚决定未超过两年处罚期限。原告的该项主张不能成立，本院不予采纳。
3、被告作出的乐中人社监罚字【2014】2号《劳动保障监察行政处罚决定书》认定原告违法事实证据确凿。根据本案审理查明事实，孟国英在孟国萍不知情且未取得孟国萍本人同意的情况下，利用孟国萍的个人信息和孟国英的照片伪造了孟国萍出生日期为1959年的第一代居民身份证，冒充孟国萍的签名在市中区社保局办理了孟国萍养老保险参保手续并从2010年1月开始从孟国萍养老保险账户中领取养老金。孟国英实施的上述行为，属于以欺诈和伪造证明材料的手段骗取社会保险待遇，违反了《中华人民共和国社会保险法》第八十八条“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下罚款。”的规定，依法应当给予相应的行政处罚。
4、本案中，孟国英采用伪造的孟国萍身份证明办理孟国萍养老保险参保手续是在2009年12月，从2010年1月开始领取养老保险金直至2013年11月被市中区社保局发现而终止。本院认为，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。由于《中华人民共和国社会保险法》于2011年7月1日起施行，故根据《立法法》上述规定，《社会保险法》对2011年7月1日前的行为不具有溯及力。同时，在《社会保险法》施行前，《社会保险稽核办法》（劳动和社会保障部令第16号）第十二条规定，社会保险经办机构应当对参保个人领取社会保险待遇情况进行核查，发现社会保险待遇领取人丧失待遇领取资格后本人或他人继续领取待遇或以其他形式骗取社会保险待遇的，社会保险经办机构应当立即停止待遇的支付并责令退还；拒不退还的，由劳动保障行政部门依法处理，并可对其处以500元以上1000元以下罚款；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。该行政规章要求对骗取社会保险待遇行为进行行政处罚的前提是“在社会保险经办机构停止待遇支付并责令退还的情况下仍拒不退还”，同时罚款金额为500元以上1000元以下。因此，对孟国英2011年7月1日前采取以欺诈和伪造证明材料的手段骗取养老保险金的行为应按《社会保险稽核办法》第12条规定处理。由于孟国英在事发后已全部退还了领取的养老保险金，不属于拒不退还的情形，故对孟国英2011年7月1日前骗取养老保险金的行为依法不应给予行政处罚。对2011年7月1日后孟国英骗取养老保险金的行为依法应当按照《社会保险法》第88条规定予以处罚。被告市中区人社局在未予区分处理的情况下，以孟国英领取的全部养老保险金金额并按《社会保险法》第88条规定作出给予二倍罚款的行政处罚属于适用法律错误，依法应当予以撤销。但鉴于孟国英违法行为事实存在，本院在判决撤销乐中人社监罚字【2014】2号劳动保障监察行政处罚决定的同时，应当依法判令被告对原告重新作出相应的行政行为。
综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告乐山市市中区人力资源和社会保障局2014年9月10日对原告孟国英作出的乐中人社监罚字【2014】2号劳动保障监察行政处罚决定；
二、责令被告乐山市市中区人力资源和社会保障局在法定期限内重新作出行政行为。
本案受理费50元，由被告乐山市市中区人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。
(此页无正文)
审 判 长 杨 猛
审 判 员 杨 茂
人民陪审员 王焱明
二〇一六年九月二十九日
书 记 员 王雨婷
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的。
（六）明显不当的。