浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙03行终20号
上诉人（原审被告）温州市瓯海区住房和城乡建设局，住所地浙江省温州市瓯海区行政管理中心1101大楼9层。
法定代表人刘晓千，局长。
委托代理人张碧武，该局副局长。
委托代理人姜周健，浙江嘉瑞成律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）浙江新瑞建设集团有限公司，住所地浙江省瑞安市东山街道经济开发区毓蒙路1118号。
法定代表人戴进荣，董事长。
委托代理人魏群，浙江海昌律师事务所律师。
原审第三人广城建设集团有限公司，住所地浙江省温州市瓯海区将军桥盛新路78号。
法定代表人计晓敏，董事长。
委托代理人叶翔宇，北京德恒（温州）律师事务所律师。
委托代理人朱利明，北京德恒（温州）律师事务所律师。
原审第三人温州市新桥新农村建设投资有限公司，住所地浙江省温州市瓯海区新桥街道金蟾大道6号。
法定代表人娄育炫，董事长。
上诉人温州市瓯海区住房和城乡建设局（以下简称瓯海区住建局）因浙江新瑞建设集团有限公司（以下简称新瑞公司）诉其城建行政监督一案，不服浙江省温州市瓯海区人民法院（2016）浙0304行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月4日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原判认定：2016年3月26日，温州市新桥新农村建设投资有限公司（以下简称新桥公司）发布招标公告，就瓯海区新桥街道新桥社区保障性安居工程（I-31地块）建设项目的施工进行公开招标，该项目的招标人为新桥公司，招标代理机构为浙江鼎力工程项目管理有限公司，招标公告包括投标人须知、评标办法等内容。新瑞公司、温州广城建筑工程有限公司（以下简称广城公司）等单位参加该项目的投标。2016年4月27日，该工程在温州市行政审批与公共资源交易服务管理中心瓯海分中心公开招标。经评审委员会评审，入围评审区间的共3家单位，按商务标加资信标得分从高到低分别是新瑞公司、广城公司及浙江锐信建设工程公司。在招标评审中，评审委员会发现新瑞公司提交的授权委托书（开标时携带）委托代理人未签字或盖章。经评审委员会评审决议，该投标不符合招标文件第二章投标人须知前附表3.7.3中第2点“授权委托书应加盖单位章，法定代表人应签字或盖章，委托代理人应签字或盖章”的规定。根据涉案工程招标文件第三章评标办法（综合评估法）3.4投标人文件审查、第三章评标办法前附表2.1.1“形式评审标准”中的“投标文件签字盖章”必须符合第二章投标人须知前附表3.7.3的规定，评审委员会一致否决新瑞公司的投标文件。继而，涉案工程第一中标人为广城公司，第二中标人为浙江锐信建设工程公司。2016年4月28日，新瑞公司向新桥公司提出异议，新桥公司于同年5月4日作出答复，对其提出的异议不予支持。同月5日，新瑞公司向瓯海区住建局投诉，要求纠正错误的评标结果。瓯海区住建局于2016年5月6日受理该投诉，并向新桥公司、浙江鼎力工程项目管理有限公司、广城公司、该工程评标委员会送达告知书，要求被告知人提交陈述和申辩意见，受送达人均提交了书面的陈述、申辩意见。2016年6月12日，瓯海区住建局认为上述投诉缺乏法律依据，作出温瓯住建（2016）114号《瓯海区新桥街道新桥社区保障性安居工程（I-31地块）投诉处理决定书》，决定驳回新瑞公司的投诉。2016年6月17日，新桥公司向广城公司发出中标通知，确定其为涉案招标项目的中标单位，现该工程已开工建设。新瑞公司不服，提起本案诉讼要求撤销上述投诉处理决定。
原判认为：一、根据《中华人民共和国招标投标法》（以下简称招投标法）第六十五条及住房和城乡建设部《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条、第四条的规定，瓯海区住建局作为工程建设项目招标投标活动行政主管部门，依法具有监督工程建设项目招标投标活动、作出投诉处理决定的法定职权。二、新瑞公司在投标中提交的涉案授权委托书是投标文件的组成部分。招标文件第二章3.1投标文件组成含“投标人须知前附表规定的其他材料”，第二章投标人须知前附表3.1.1“构成投标文件的其他材料”中规定“由投标人根据招标文件的要求进行提供”。招标文件第二章10.6到场要求规定“所有投标人的法定代表人或其委托代理人必须携带本人居民身份证原件参加开标会议，委托代理人还必须携带授权委托书，否则否决其投标”。招标文件第八章投标文件格式，其中特别注明“本授权委托书开标时携带，不装入标函袋内”。据此，可以认定授权委托书属于投标文件的组成部分。根据授权委托书的授权内容，代理人有签署、澄清、说明、补正、递交、撤回、修改施工投标文件、签订合同和处理相关事宜等权利，新瑞公司认为授权委托书不是投标文件组成部分，其作用仅是对投标人到场的要求，理由不足，应不予支持。三、本案的招标文件要求“授权委托书应加盖单位章，法定代表人应签字或盖章，委托代理人应签字或盖章”，该规定并不违反法律的强制性规定。新瑞公司认为招标文件中规定的授权委托书要求代理人签字盖章，违反民法通则的规定，瓯海区住建局在备案时没有严格审查，以致招标文件出现错误，其理由不足，应不予采纳。四、涉案授权委托书代理人未签字属于细微偏差。《评标委员会和评标办法暂行规定》（以下简称评标办法）第二十六条第一款规定：“细微偏差是指投标文件在实质上响应招标文件要求，但在个别地方存在漏项或者提供了不完整的技术信息和数据等情况，并且补正这些遗漏项或者不完整不会对其他投标人造成不公平的结果。细微偏差不影响投标文件的有效性。”本案新瑞公司在投标中出具的授权委托书上已有该公司及法定代表人盖章，虽然代理人没有签字、盖章，但代理人已持该委托书参加开标会议，且已通过评标委员会参加开标会议的到场人员要求的审查，故该授权委托书的瑕疵，不影响新瑞公司投标文件的有效性。五、评标委员会作出的决议不符合法律规定。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称招投标实施条例）第四十九条第一款规定：“评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见，招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据”。评标办法第二十六条第二款规定：“评标委员会应当书面要求存在细微偏差的投标人在评标结束前予以补正。拒不补正的，在详细评审时可以对细微偏差作不利于该投标人的量化，量化标准应当在招标文件中规定。”浙政发（2014）39号《浙江省人民政府关于进一步严格规范建设项目招标投标活动的意见》（以下简称省招投标意见）第（十五）条规定：“评标委员会在评标时，对投标文件中含义不明确、明显文字错误或计算错误等各类疑点，应先通知投标人进行书面澄清。拟否决其投标的，应先向投标人进行书面询问核对。”本案评标委员会在未通知新瑞公司补正细微偏差的情况下，直接决定否决其投标，有失客观公正。六、瓯海区住建局作出的被诉处理决定适用法律错误。根据招投标实施条例第七十一条规定，对评标委员会成员不客观、不公正履行职务行为的，由有关行政监督部门责令改正；情节严重的，禁止其在一定期限内参加依法必须进行招标项目的评标；情节特别严重的，取消其担任评标委员会成员的资格。本案中，新瑞公司的委托代理人未在委托书上签字，属于细微偏差，在招标人已准许其委托代理人作为该公司到场人员参加开标会议的情况下，评标委员会应要求该公司代理人补正其委托书的偏差，评标委员会直接否决其投标不当。新瑞公司投诉后，瓯海区住建局未责令评标委员会成员改正，而驳回其投诉，其作出的处理决定适用法律错误，应予撤销。由于本案新桥公司已向广城公司发出中标通知，招标项目工程已开工建设，撤销被诉处理决定并重新作出处理已无实际意义，但被诉处理决定的违法性仍应予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第（三）项的规定，判决确认瓯海区住建局作出的温瓯住建（2016）114号《瓯海区新桥街道新桥社区保障性安居工程（I-31地块）投诉处理决定书》的行政行为违法。
上诉人瓯海区住建局上诉称：一、原判认定事实错误。评标办法第二十五条第（二）项规定，投标文件没有投标人授权代表签字和加盖公章属于重大偏差。细微偏差仅指文字本身的存疑，涉案招标文件第三章评标办法3.5.2对“细微偏差补正量化”的情形作了明确规定，即澄清、说明和补正不得改变投标文件的实质性内容，但算术性错误修正的除外。本案授权委托书代理人未签字，属于评标办法第二十五条第（七）项规定的不符合招标文件中规定的其他实质性要求，即重大偏差。原判认定属于细微偏差并允许补正，缺乏法律依据，影响其他投标人的公平竞争。二、被诉行政行为合法。投标人必须对所有招标文件实质性要求和条件作出响应，若出现投标文件含义不明确，可以澄清或作出说明，但是不得改变投标文件的实质性内容。涉案授权委托书属于招标文件的实质性内容之一，该委托书代理人未签字不属于含义不明确之类，依法不存在应予澄清或作出说明的情形，不符合涉案招标文件的实质性要求和条件。故评标委员会否决新瑞公司的投标，符合招投标实施条例第五十一条第（六）项的规定。三、原判适用法律错误。1.招投标实施条例规定，招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。投标文件中有含义不明确的内容、明显文字或者计算错误，评标委员会认为需要投标人作出必要澄清、说明的，应当通知该投标人。本案授权委托书代理人未签名不存在上述需要澄清或说明的法定情形，且省招投标意见仅系省政府指导性文件，在招标文件及法有明文规定的情况下，原判优先适用该意见有关“拟否决其投标的，应先向投标人进行书面询问核对”的规定不当。2.招投标实施条例第七十一条规定，对评标委员会成员不客观、不公正履行职务行为的，由有关行政监督部门责令改正。该规定仅适用于评标委员会成员个人，而非评标委员会组织。涉案否决投标决定是全体评标成员的一致意见，原判适用该规定否决评标委员会的评标决定不当。请求撤销原判，驳回被上诉人新瑞公司的诉讼请求。
被上诉人新瑞公司答辩称：一、授权委托书不是涉案投标文件的组成部分。1.涉案招标文件投标人须知10.13.2规定本工程实行电子招投标，故本案全部投标文件均应采用电子编制和电子评标，但涉案投标文件电子文档即投标人须知3.1.1规定的所有内容并不包括授权委托书。2.评标办法第二十五条第（二）项有关“投标文件没有投标人授权代表签字和加盖公章”中的“投标文件”仅指投标函，并不包括授权委托书。且招投标实施条例释义规定，投标文件的签字盖章要求主要是针对投标函，如果将签字盖章泛化到投标文件的各个部分，会导致无谓和过多的否决投标，不符合鼓励交易的原则。3.《工程建设项目施工招标投标办法》第三十六条明确规定投标文件一般包括投标函、投标报价、施工组织设计、商务和技术偏差表，不包括授权委托书。4.本案诉讼后，上诉人后续备案的招标文件中已经删除要求委托代理人签字盖章的条款，可以进一步印证其本身不是投标文件内容。二、原判认定涉案授权委托书代理人未签字属于细微偏差正确。1.将授权委托书纳入细微偏差范围，法律依据充分。评标办法第二十六条规定，细微偏差是指投标文件在实质上响应招标文件要求，但在个别地方存在漏项或者提供了不完整的技术信息和数据等情况，并且补正这些遗漏或者不完整不会对其他投标人造成不公平的结果。涉案授权委托书代理人未签字属于上述规定的漏项情形，依法可进行补正、澄清和说明，并不改变投标文件的实质性内容。上诉人主张细微偏差仅指文字本身的存疑，理解不当。2.涉案授权委托书代理人是否签字不是投标文件的实质性内容。涉案投标文件规定应当对招标文件有关工期、投标有效期、质量要求、技术标准和要求、招标范围等实质性内容作出响应，但招标文件第三章评标办法2.1.3规定的“响应性评审标准”并不包括授权委托书。且授权委托系单方民事行为，根据《中华人民共和国民法通则》第六十五条规定，委托书仅需载明代理人的姓名或者名称、代理事项、权限和期间，由委托人签名或盖章即可。3.从招投标法条文内容和立法宗旨看，涉案授权委托书代理人未签字不属于法定的重大偏差范围。招投标实施条例第五十一条和《工程建设项目施工招标投标办法》第五十条均规定，投标文件未经投标单位盖章和单位负责人签字，评标委员会应当否决其评标。故评标办法第二十五条第（二）项有关“投标文件没有投标人授权代表签字和加盖公章的，为未能对招标文件作出实质性响应，可作出否决投标处理”的规定中的“投标人授权代表”仅指投标人的法定代表人或负责人，而非投标代理人。三、被诉否决投标行为程序违法。涉案授权委托书代理人未签字属细微偏差，评标委员会在招标人已审查被上诉人代理人身份信息及持有的委托书，准许其到场提交投标书并参加开标会议的情况下，既未通知被上诉人补正和澄清，也未进行书面询问核对，即否决被上诉人投标，不符合涉案招标文件第三章评标办法3.5.1、评标办法第二十六条第二款以及省招投标意见第（十五）条的规定。四、原判适用法律正确。1.省招投标意见虽以政府文件形式颁发，但该意见明确适用于全省范围内依招投标法等规定必须招标的工程建设项目，故效力等同于行政法规，原判予以适用并无不当。2.招投标法等对评标委员会的法律责任均没有规定，但评标委员会由评标成员组成，最终的法律责任应由各成员承担。故对评标委员会的错误评标，原审法院适用招投标实施条例第七十一条规定予以处理，并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人广城公司陈述称：一、同意上诉人瓯海区住建局的上诉意见。二、原判对招标文件法律效力理解有误，被诉行政行为应优先适用招标文件的规定。1.招投标实施条例第四十九条和评标办法第十七条均规定，评标委员会成员应当按照招标文件规定的评标标准和方法对投标文件进行评审。涉案招标文件对授权委托书的评审标准已作了明确约定，原审法院忽视招标文件的法律效力，直接适用评标办法和省招投标意见等没有列入招标文件的内容，违反评标委员会应以招标文件为首要准则进行评标的规定，评标依据错误。2.招投标属于民事法律行为，在招标文件内容未违反法律、行政法规强制性规定的前提下，应遵循“有约定从约定，无约定从法定”原则。涉案招标文件明确要求授权委托书代理人应签字或盖章，虽然该约定高于民事法律规范有关委托代理的一般要求，但仍应优先适用。三、是否启动澄清、补正程序的决定权在于评标委员会。招投标实施条例第五十二条规定，评标委员会认为需要投标人作出必要澄清、说明的，方书面通知该投标人。故法律法规并未强制启动澄清、说明程序，而是由评标委员会自主决定。上诉人尊重评标委员会的评标权和评标方式，符合评标办法第四条的规定。四、新瑞公司未严格按涉案招标文件要求准备投标文件，进一步反映其今后的履约能力难以保证，评标委员会否决其投标行为是正确的。五、本案收集评标文件的是招标代理公司，其无义务对投标文件进行审查，参加开标会议并不代表对投标资格的认可。请求撤销原判，并改判驳回被上诉人新瑞公司的诉讼请求。
原审第三人新桥公司未到庭陈述意见。
在二审诉讼中，上诉人瓯海区住建局和原审第三人新桥公司未向本院提供证据。被上诉人新瑞公司向本院申请调取涉案评标现场监控。原审第三人广城公司向本院提供了企业变更登记情况，以证明广城公司于2016年7月19日变更登记为广城建设集团有限公司。本院认为，新瑞公司的调查取证申请系在一审举证期限届满后二审诉讼中提出，且无正当事由，不属于新证据，本院不予接纳。对广城公司提供的证据，各方当事人对其真实性、关联性及合法性均无异议，本院予以确认。
原判认定的事实有原审移送的证据证实，且各方当事人均无异议，本院予以确认。另查明，广城公司于2016年7月19日变更登记为广城建设集团有限公司。
本院认为，一、关于涉案授权委托书是否属于评标文件的组成部分。涉案招标文件第八章投标文件格式明确“商务标包括授权委托书”；第二章投标人须知3.7.5装订要求规定“商务标（不包括授权委托书）、电子投标文件、证书原件应分册装订”；3.1投标文件的组成包括“（8）投标人须知前附表规定的其他材料”，而前附表3.1.1“构成投标文件的其他材料”系“由投标人根据招标文件的要求进行提供”。现招标文件第二章投标人须知前附表3.7.3对签字或盖章要求作了明确规定，其中“授权委托书应加盖单位章、法定代表人应签字或盖章、委托代理人应签字或盖章”，故新瑞公司据此编制的授权委托书属于评标文件的组成部分。新瑞公司以涉案招标文件并不要求投标文件的授权委托书制作电子文档为由主张涉案授权委托书不属于投标文书组成部分，缺乏事实依据，本院不予采纳。
二、关于涉案招标文件将授权委托书代理人未签字或盖章作为否决投标条款是否合法。招投标实施条例第二十三条规定，招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响潜在投标人投标的，依法必须进行招标项目的招标人应当在修改招标文件后重新招标。评标办法第十七条第二款规定，招标文件中规定的评标标准和评标方法应当合理，不得含有倾向性内容，不得妨碍或者限制投标人之间的竞争。本案中，涉案招标文件将授权委托书代理人未签字或盖章作为否决投标的效力性条款，不存在上述违反招标文件合法性或评标标准、评标方法合理性的情形。被上诉人新瑞公司认为该条款违反《中华人民共和国民法通则》第六十五条有关民事委托代理的一般规定，不利于鼓励交易等，并据此主张该内容无效，缺乏法律依据，本院不予采纳。
三、关于涉案授权委托书代理人未签字或盖章是否属于重大偏差问题。评标办法第二十四条规定，评标委员会应当根据招标文件，审查并逐项列出投标文件的全部投标偏差。投标偏差分为重大偏差和细微偏差。第二十五条第二款规定，招标文件对重大偏差另有规定的，从其规定。根据涉案招标文件评标程序3.4投标人文件审查有关应当否决投标情形的规定，足以认定该招标文件已对重大偏差作了另行规定，其中包括涉案授权委托书代理人未签字或盖章的情形，评标时应从其规定。被上诉人新瑞公司主张涉案授权委托书代理人未签字或盖章属于细微偏差中的漏项，理由不能成立，本院不予采纳。
四、关于评标委员会否决投标是否有法律依据问题。评标办法第十七条规定，评标委员会应当根据招标文件规定的评标标准和方法，对投标文件进行系统地评审和比较。招标文件中没有规定的标准和方法不得作为评标的依据。涉案招标文件第三章评标办法前附表、评标程序3.4投标人文件审查均规定，“评标委员会认定投标人的投标文件不符合评标办法前附表形式评审、资格评审、响应性评审中的任何一项评审标准的，应当否决其投标”，其中投标文件签字盖章要符合第二章“投标人须知前附表”3.7.3规定，即授权委托书代理人应签字或盖章。现新瑞公司提供的授权委托书代理人未签字或盖章，明显不符合上述招标文件有关投标文件签字盖章的要求，评标委员会据此否决其投标，事实清楚，依据充分。根据涉案招标文件第三章评标办法前附表2.1.1内容，授权委托书签字盖章属于形式评审范围，新瑞公司主张涉及投标人资格，没有依据。即便如新瑞公司所述，授权委托书代理人签字盖章涉及投标人资格审查，因涉案招标采用资格后审办法对投标人进行资格审查，根据招投标实施条例第二十条的规定，应当在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对其资格进行审查。因此，新瑞公司以已准许其代理人参加开标会即认为符合资格评审要求，理由不能成立，本院不予采纳。
五、关于评标委员会否决投标行为是否程序违法问题。评标办法第二十六条规定，评标委员会应当要求存在细微偏差的投标人在评标结束前予以补正。招投标实施条例第五十二条规定，投标文件中有含义不明确的内容、明显文字或者计算错误，评标委员会认为需要投标人作出必要澄清、说明的，应当书面通知该投标人。涉案授权委托书代理人未签字或盖章，属于重大偏差，不存在上述条文规定的应当予以澄清、说明或补正的情形。同时，涉案招标文件第三章评标办法3.5.1投标文件的澄清和补正规定，在评标过程中，评标委员会可以书面形式要求投标人对所提交的投标文件中不明确的内容进行书面澄清或说明，或者对细微偏差进行补正。评标委员会不接受投标人主动提出的澄清、说明或补正。本案评标委员会否决新瑞公司投标行为，不违反上述涉案招标文件有关投标文件的澄清和补正的规定，新瑞公司据此主张否决投标行为程序违法，理由不能成立，本院不予采纳。
综上，新瑞公司提交的授权委托书代理人未签字或盖章，不符合涉案招标文件规定的投标文件签字盖章要求，投标委会员根据评标办法的规定否决其投标正确。瓯海区住建局收到新瑞公司投诉后，经调查核实、听取意见等，在法定期限内作出驳回投诉申请并无不当。原审判决确认该行为违法，缺乏事实和法律依据，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销浙江省温州市瓯海区人民法院（2016）浙0304行初21号行政判决；
二、驳回浙江新瑞建设集团有限公司的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各50元，由浙江新瑞建设集团有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董忠波
审 判 员 吴跃玲
审 判 员 章宝晓
二〇一七年三月三十一日
代书记员 刘双旋