安徽省淮北市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖06行终24号
上诉人（原审原告）黄宣国，男，1952年10月2日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
上诉人（原审原告）付新安，男，1949年9月10日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
上列二上诉人共同的委托代理人彭永康，安徽宏玮律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮北市人力资源和社会保障局，住所地安徽省淮北市相山区孟山北路45号。
法定代表人岳军芝，该局局长。
委托代理人张华，该局事业单位人事管理科科长。
委托代理人赵德宏，安徽亚星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮北市人民政府，住所地安徽省淮北市人民路208号。
法定代表人戴启远，该市市长。
委托代理人席前进，该淮北市人民政府办（法制办）工作人员。
委托代理人邵飞，该淮北市人民政府办（法制办）工作人员。
上诉人黄宣国、付新安因诉淮北市人力资源和社会保障局（简称市人社局）、淮北市人民政府不履行劳动和社会保障法定职责及行政复议一案，不服安徽省淮北市相山区人民法院（2017）皖0603行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黄宣国、付新安及其共同的委托代理人彭永康，被上诉人市人社局的委托代理人张华、赵德宏，被上诉人淮北市人民政府的委托代理人席前进、邵飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人黄宣国、付新安向一审法院提起行政诉讼，请求依法判令：1、依法撤销淮北市人民政府的淮复决（2017）52号复议决定书；2、依法确认市人社局作出《关于淮北广播电视报社改制时退休技术人员反映事项的情况答复》（以下简称《答复》）的行政行为违法；3、判决市人社局履行《安徽省事业单位岗位设置管理实施意见》规定的职责为黄宣国、付新安办理工资调整事宜；4、对淮编办[2008]26号文、淮办发〔2009〕17号文进行合法性审查并予以撤销。
一审法院审理查明：黄宣国、付新安系原淮北广播电视报社退休专业技术人员。黄宣国、付新安等7人于2017年8月1日通过书面形式要求市人社局根据淮北市有关文件调整其工资待遇。市人社局于同年9月25日作出《答复》，认为根据淮编办[2008]26号文、淮办发〔2009〕17号文的规定，原淮北广播电视报社已于2008年8月列入转企改制名单，不再列入事业单位机构编制管理范围，不实施岗位设置管理，故黄宣国、付新安等人不属于淮人社秘〔2014〕346号文的调整对象，无法根据该文件调整工资待遇。黄宣国、付新安等人不服，于同年10月12日向淮北市人民政府申请复议，淮北市人民政府于同年11月22日作出淮复决〔2017〕52号《行政复议决定书》，维持市人社局作出的《答复》。
另查明，2008年8月5日，淮北市经营服务性事业单位转企改制工作领导小组办公室下发淮事改办[2008]18号文，明确淮北广播电视报社纳入转企改制范围，要求其依照淮发[2008]8号文件精神，组织清产核资、财务审计、资产评估，同时拟订改制方案及职工分流安置方案。2008年8月26日，淮北市机构编制委员会办公室下发淮编办[2008]26号文，通知：经市委、淮北市人民政府及市经营服务性事业单位转企改制工作领导小组批准列入转企改制名单内的事业单位，不再列入事业单位机构编制管理范围，冻结事业单位的年检登记、编制调整。2008年12月9日，中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅下发皖办发[2008]17号文，对《安徽省事业单位岗位设置管理实施意见》进行印发，该实施意见规定由事业单位已经转制为企业的单位，不适用本实施意见。2009年5月15日，中共淮北市委办公室、淮北市人民政府办公室下发淮办发〔2009〕17号文，对《淮北市事业单位岗位设置管理实施方案》进行印发，该实施方案规定已经被确定为转企改制的事业单位，不实施岗位设置管理。2009年6月19日，淮北市经营服务性事业单位转企改制工作领导小组办公室下发淮事改办[2009]46号文，原则同意淮北市广播电视报社转企改制方案及职工分流安置方案，要求其按规定程序办理事业单位注销手续。2014年8月28日，市人社局下发淮人社秘〔2014〕346号文，规定2006年工改后到本单位首次事业单位岗位设置和人员聘用完成期间已办理了退休手续且执行专业技术岗位工资的人员，可按照退休时专业技术职务，比照本单位在职人员专业技术岗位各等级的任职条件，重新确定相应等级。岗位等级发生变化的，可按新确定的岗位等级与本单位在职人员同步调整退休费。
一审法院认为：关于黄宣国、付新安要求一并审查淮编办[2008]26号文、淮办发〔2009〕17号文合法性的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”该条款明确了人民法院可一并审查的是行政机关制定的规范性文件，而淮编办[2008]26号文为淮北市机构编制委员会办公室下发，该部门属于党的部门，故淮编办[2008]26号文属于党内文件。淮办发〔2009〕17号文为中共淮北市委办公室、淮北市人民政府办公室联合下发，并非淮北市人民政府独立的行政行为，含有中共淮北市委的意志，其性质亦属于党内文件。对党内文件，人民法院无权审查。故上述二份文件不属于行政诉讼法规定的一并审查规范性文件的范围，对黄宣国、付新安的该诉请，不予支持。
关于市人社局作出《答复》的行为是否合法的问题。首先，市人社局负责本辖区内事业单位人事综合管理工作，受理人事问题反映，依法作出行政答复，为适格主体。其次，黄宣国、付新安认为市人社局《答复》不合法主要有两点理由，一是淮编办[2008]26号文、淮办发〔2009〕17号文违反了省委文件；二是淮北广播电视报社改制时间是2009年6月19日。一审法院虽不对市里党的部门制定的文件进行审查，但就相关事实可以认定，淮北广播电视报社早在2008年8月5日被批准纳入转企改制范围，随后，2008年8月26日下发的淮编办[2008]26号文明确规定“对批准列入转企改制名单内的事业单位不再列入事业单位机构编制管理范围，冻结事业单位的年检登记、编制调整”，而安徽省委文件皖办发[2008]17号文是2008年12月9日才下发，皖办发[2008]17号文和淮编办[2008]26号文是对不同事项的规定。黄宣国、付新安认为违反皖办发[2008]17号文的理由不成立。至于淮办发〔2009〕17号文，虽是执行皖办发[2008]17号文的，省委的文件并未强制性要求完全按照执行，反而赋予了各市要结合实际制定本地区具体的岗位设置管理实施方案。虽然与皖办发[2008]17号文“已经转制为企业的单位不适用本实施意见”变为“已经被确定为转企改制的事业单位不实施岗位设置管理”，这是市委淮北市人民政府结合本市实际执行上级文件的结果，并不能认为是违反省委文件，故对市人社局的抗辩理由予以支持。关于黄宣国、付新安认为淮北广播电视报社的改制时间为2009年6月19日的问题。其实淮北广播电视报社此次的转企改制是党委政府主导的，而非该单位自主改制。整个过程自始至终体现了党委政府的决策，即从批准到改制完成需一系列的环节，即改制要批准，改制方案要批准，撤销建制要批准，最后才能办理注销登记手续。2009年6月19日批准的是淮北广播电视报社转企改制的方案及职工分流安置方案，并非改制的时间起点。故黄宣国、付新安认为2009年6月19日为该单位改制时间不当。
综上，市人社局的《答复》事实清楚、理由得当、程序合法。淮北市人民政府复议程序亦符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回黄宣国、付新安的诉讼请求。
黄宣国、付新安上诉称：一审判决认定事实错误，对市人社局的行政行为认定事实错误部分应予纠正。淮北广播电视报社是2009年6月19日被批准改制的，淮办发[2009]17号规范性文件曲解了皖办发[2008]17号文件的内容，《答复》引用的淮编办[2008]26号文件与皖办发[2008]17号文件及淮办发[2009]17号文件规定不符。一审认定淮编办[2008]26号文件与淮办发[2009]17号文件是党内文件不予审查是错误的。请求二审撤销一审判决，确认《答复》违法，改判市人社局履行《安徽省事业单位岗位设置管理实施意见》规定的职责为上诉人办理工资调整事宜，对淮编办[2008]26号文件与淮办发[2009]17号文件进行合法性审查，并予以撤销。
市人社局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
淮北市人民政府答辩称：淮北市人民政府作出的淮复决〔2017〕52号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法律规定，请求二审驳回上诉，维持原判。
市人社局一审提交了以下证据和依据：1、《关于原淮北广播电视报社已退休技术人员要求调整工资待遇的诉求》，证明黄宣国、付新安等人于2017年8月1日向市人社局提出调整工资待遇的诉求；2、《答复》，证明市人社局积极履行法定职责，于2017年9月25日向黄宣国、付新安作出《答复》；3、皖办发[2008]17号文，证明该文件明确各设区的市、省直各部门要结合实际，根据国家有关规定和本实施意见，指定本地区、本部门具体的岗位设置管理实施方案；4、淮办发〔2009〕17号文，证明该通知明确规定已经被确定为转企改制的事业单位，不实施岗位设置管理；5、淮事改办[2008]18号文，证明该文件明确原淮北广播电视报社于2008年已被确定为转企改制单位；6、淮编办[2008]26号文，证明对于批准列入转企改制名单内的事业单位，不再列入事业单位机构编制管理范围，冻结事业单位的年检登记、编制调整；7、淮事改办[2009]46号文，证明2009年6月19日，淮北广播电视报社作为转企改制单位，其转企改制方案已经获得批复；8、淮人社秘〔2014〕346号《关于调整我市2006年事业单位收入分配制度改革之后到首次事业单位岗位设置和人员聘用期间退休的专业技术人员岗位等级及退休费的通知》（以下简称淮人社秘〔2014〕346号文），证明该文件调整对象所在的单位必须完成事业单位岗位设置，2008年8月，原淮北广播电视报社已被确定为转企改制单位，2009年5月淮北市事业单位岗位设置管理制度启动实施时，原淮北广播电视报社已不属于事业单位岗位设置管理制度实施范围，不能进行岗位设置，原告调整工资待遇的诉请不属于该文件规定的调整范围。
黄宣国、付新安一审提交了以下证据：1、黄宣国、付新安身份证复印件，证明黄宣国、付新安身份情况；2、《答复》，证明市人社局作出涉案行政行为；3、行政复议申请书、淮复决〔2017〕52号《行政复议决定书》，证明黄宣国、付新安申请行政复议，淮北市人民政府作出的复议决定违法；4、淮事改办[2009]46号文，证明原淮北广播电视报社转企改制时间为2009年6月19日。
淮北市人民政府一审提供了如下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议案件受理表；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议答复书；5、行政复议决定书及送达回证。上述证据证明淮北市人民政府行政复议程序合法。
上述证据均已随案移送本院，经审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。
本院二审另查明：2017年8月1日，付新安、黄宣国等七人向市人社局提出《关于原淮北广播电视报社已退休技术人员要求调整工位待遇的诉求》，主要内容为：其七人是原淮北广播电视报社具有技术职称的职工，因单位改制于2009年退休，享受事业单位工资待遇。2014年，淮北市对2006年以后退休的专业技术人员的工资待遇予以调整，其几人未享受同等待遇。根据《安徽省事业单位岗位设置管理实施意见》（〔2008〕17号）文件的规定，原淮北广播电视报社当时并没有改制，完全“可以实施”事业单位岗位设置管理。请求市人社对其几人的请求予以解决。
本院认为：根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼应当有具体的诉讼请求。而不同的诉讼请求可能决定了诉讼类型的不同。本案中，上诉人黄宣国、付新安在一审中提出了四项诉讼请求，第一、二、四项请求撤销淮北市人民政府作出的复议决定，确认市人社局作出的答复意见违法，以及对相关规范性文件进行合法性审查。上诉人提出的第一、二、四项诉讼请求的目的是为了实现其第三项诉讼请求，即其核心诉讼请求为“判决市人社局履行《安徽省事业单位岗位设置管理实施意见》规定的职责为原告办理工资调整事宜”。虽然上诉人提出的诉讼请求中包含了撤销复议决定和确认答复意见违法的内容。但是，上诉人真正的诉讼目的是要求判令行政机关作出调整原告退休工资的受益行为。因此，本案实质为要求履行法定职责之诉。故本案的核心争议是：黄宣国、付新安请求市人社局履行《安徽省事业单位岗位设置管理实施意见》规定的职责为其二人办理工资调整事宜的理由能否成立。
本案中，市人社局作出淮人社秘[2014]346号文件，明确了对部分事业单位中相关退休人员重新调整岗位等级及退休费的相关事宜。该文件规定的调整范围是：2006年工改后到本单位首次事业单位岗位设置和人员聘用完成期间已办理了退休手续且执行专业技术岗位工资的人员，可按退休时专业技术职务，比照本单位在职人员专业技术岗位各等级的任职条件，重新确定相应等级。原淮北广播电视报社因单位转企改制，在事业单位收入分配制度改革期间并未实施事业单位岗位设置管理，故市人社局作出的《答复》认为黄宣国、付新安等依法不属于淮人社秘[2014]346号文件规定的调整人员范围，并无不当。《安徽省事业单位岗位设置管理实施意见》系安徽省为深化事业单位人事制度，建立健全事业单位岗位设置管理制度而出台的具体实施意见，该意见并未对事业单位实施岗位设置管理前已退休的专业技术人员工资调整问题作出相应的规定，因此，黄宣国、付新安请求市人社局履行《安徽省事业单位岗位设置管理实施意见》规定的职责为其二人办理工资调整事宜的理由不能成立。一审法院对淮编办[2008]26号文与淮办发[2009]17号文不予审查符合法律规定。淮北市人民政府作出的复议决定程序合法。综上，一审判决驳回黄宣国、付新安的诉讼请求并无不当。上诉人黄宣国、付新安的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人黄宣国、付新安负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄永广
审判员 朱晓瑜
审判员 郑 慧
二〇一八年八月三日
书记员 马嵘璟
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;