西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕71行终143号
上诉人（原审原告）樊军旗，男，汉族。
上诉人（原审原告）段桂珍，女，汉族。
上诉人（原审原告）张百忍，男，汉族。
委托代理人王龙，北京盈科律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市城中村改造办公室，住所地西安市雁塔区西影路*号。
法定代表人张钢胜，主任。
委托代理人刘斐，西安市城中村改造办公室工作人员。
委托代理人刘瑞娟，陕西泓瑞律师事务所律师。
原审第三人西安市新城区城中村改造办公室，住西安市新城区尚勤路**号。
法定代表人王毅，主任。
委托代理人李兆吉，西安市新城区城中村改造办公室工作人员。
委托代理人肖邦华，陕西迈道律师事务所律师。
上诉人樊军旗、段桂珍、张百忍因与被上诉人西安市城中村改造办公室（以下简称西安市城改办）、原审第三人西安市新城区城中村改造办公室（以下简称新城区城改办）其他行政管理行政批准一案，不服西安铁路运输法院（2016）陕7102行初401号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼”。故具备原告诉讼主体的前提，必须具备以下条件：一、与被诉行政行为有利害关系；二、行政行为侵犯其合法权益。同时还规定行政指导行为和内部行政行为不属于法院行政诉讼的受案范围。根据《办法》第六条规定：各区人民政府负责本区城中村改造工作，其设立的城中村改造办公室具体负责本区域城中村改造工作的组织实施，业务上接受市城中村改造办公室的指导。第十二条、第十三条规定：城中村改造方案，由区城中村改造办公室组织编制，报市城中村改造办公室批准。从上述规定看，被告与第三人之间属于指导与被指导的关系。具体到本案中，城中村改造方案由新城区改造部门依照相关规定进行编制，被告作为上级机关在行政程序中负有指导的职能。同时根据《办法》第十三条的规定，该《批复》是被告对下级机关请示的答复，仅针对本案第三人，属于行政机关内部的行政行为，对原告的权利义务不产生实际的影响。而在具体的实施中，实施主体才会根据相关规定和《批复》，就具体的事项作出相应具体的行政行为，该具体行政行为才对当事人的权利义务产生实际的影响，具体的实施行为才具有可诉性。综上，该《批复》不具有可诉性，原告的起诉不属于法院行政诉讼的受案范围。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告段桂珍、樊军旗、张百忍的起诉。
宣判后，上诉人樊军旗、段桂珍、张百忍不服原审裁定，向本院上诉称：原裁定事实不清,证据不足,适用法律错误,应当依法予以撤销,理由如下:原裁定有违事实和法律,有悖法官“经验法则”,有失司法公信。首先,原裁定关于“行政指导行为和内部行政行为不属于法院行政诉讼的受案范围”的认定系对行政诉讼法规定的行政诉讼“不予受理”范围的错误理解。根据行政诉讼法第十三条规定:“人民法院不受理公民。法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(一)国防、外交等目家行为(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;(三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;(四)法律规定由行政杌关最终裁决的行政行为”,行政诉讼法并未如原裁定所谓的将“行政指导行为和内部行政行为”排除在行政诉讼受案范围之外。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》笫一条笫二款笫（四）项规定:“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(四)不具有强制力的行政指导行为”，因此,即便是行政指导行为,也并非任何行政指导行为均不属于行政诉讼受案范围,倘若该行政指导行为具有强制力,对相对人的权利义务产生影响的应当属于行政诉讼受案范围,原裁定作出的“行政指导行为”不属于行政诉讼受案范围的扩大解释毫无依据。被上诉人作出的《城改方案批复》是否属于行政指导行为不能简单依据其作出的对象是下级机关即可认定,更应当综合考虑《城改方案批复》的内容、是否通过一定途径外化、是否对相对人和利害关系人的权利义务产生影响等因素予以认定,即便是行政指导行为，还应进一步认定其是否具有强制力,原裁定仅以“行政指导行为”认定不属于行政诉讼受案范围过于简单草率。其次,被上诉人作出的《城改方案批复》既不是行政指导行为,也不是内部行政行为。因上诉人房屋占用范围内的土地所有权性质为集体所有,征地机关应当根据《土地管理法》规定的征地程序实施征收如征地情况告知、征地调查结果确定、听证权利告知、报经省级以上人民政府批准、履行征地公告以及征地补偿安置方案公告程序,所谓的城中村改造并非无法可依,城中村改造更不是法外之地,原裁定适用的《西安市城中村改造管理办法》(以下简称《城改办法》)中有关与《土地管理法》相冲突的规定不应当作为本案法律适用。即使依据《城改办法》,《城改方案批复》无论从内容还是形式上均与《土地管理法》中规定的省级以上人民政府作出的征地批准文件极为类似。从内容上看,《城改方案批复》与征地批准文件均包括征地范围、批准机关、批准时间、批准用途、征地补偿安置标准等内容,从形式上看,《城改方案批复》与征地批准文件均系上级行政机关向下级行政机关作出,即原裁定所谓的“对下级行政机关请示的答复,仅针对下级行政机关”,但在司法实践中,征地批准文件的可诉性早无争议,因此,并非上级机关对下级机关作出的批复均不具有可诉性,《城改方案批复》与征地批准文件相同,虽系上级行政机关向下级行政机关作出,但其既不是行政指导行为,也不是内部行政行为,具有可诉性,原裁定适用法律错误,应予以撤销。最后,即使《城改方案批复》系行政指导行为,但因该《城改方案批复》具有强制力,应当属于行政诉讼受案范围。《城改方案批复》的强制力至少可以表现在对本案第三人、改造主体、上诉人三方面。对本案第三人而言,根据《城改办法》第十三条第一款、第三款规定“城中村改造方案经村民会议讨论通过后,由区城中村改造办公室报市城中村改造办公室批准。城中村改造方案未经批准,不得实施”以及第十四条规定“经批准的城中村改造方案,不得擅自变更。实施改造过程中,确需变更用地规划和建设设计方案以及拆迂安置方案时,须按原程序报批”,因此,《城改方案批复》系第三人组织实施城中村改造的先决条件;对改造主体而言,根据《城改办法》第四十六条规定:“城中村改造主体应当严格按照批准的改造方案实施改造,未按照改造方案进行城中村改造,或者擅自改变改造方案的,由有关部门依据相关法规进行处理”,因此,《城改方案批复》是改造主体实施城中村改造的法定依据,倘若没有《城改方案批复》,改造主体无法办理建设用地规划许可、建设工程施工许可、预售许可等审批手续;对上诉人等被征收人而言,《城改方案批复》中有关改造范围、拆迁期限均对上诉人的权利义务产生重大影响,倘若没有被上诉人作出《城改方案批复》,上诉人房屋不会被列入征收范围,上诉人的房屋得以保全,上诉人与《城改方案批复》之间的利害关系显而易见。因此,《城改方案批复》即便系行政指导行为,但因其具有强制力,应当属于人民法院行政诉讼受案范围。综上,原裁定事实不清,证据不足,适用法律错误,应当依法予以撤销,上诉人根据法律规定特此提出上诉,请求人民法院依法支持上诉人的上诉请求,维护上诉人的合法权利。
二审期间，当事人未提交证据，本院经审查，一审法院查明事实正确，本院予以确认。
本院认为，被上诉人作出的市城改发(2009)38号《西安市城中村(棚户区)改造办公室关于对新城区胡家庙二村城中村改造方案的批复》是依法定职责对第三人所作请示事项的回复，是行政系统内部审批法定程序，系内部行政行为，对外并不直接发生法律效力，未对上诉人的权利义务产生实际影响。故该批复是对公民、法人和其他组织权利义务不产生实际影响的内部行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（四）不具有强制力的行政指导行为；”第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”的规定，原审法院据此裁定驳回起诉，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 魏国庆
审 判 员 陈靖音
代理审判员 陈泉池
二〇一六年十月三十日
书 记 员 王 珊