渭南市临渭区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕0502行初10号
原告渭南精彩飞扬广告传媒有限公司。
法定代表人姜晓芳，执行董事。
委托代理人钞斌，陕西泰普律师事务所律师。
被告陕西省公路局渭南路政执法支队。
法定代表人苏天有，支队长。
委托代理人吴伟，陕西渭临律师事务所律师。
委托代理人李亚庆，陕西渭临律师事务所实习律师。
被告富平县城市管理综合执法局。
法定代表人张兴龙，局长。
委托代理人李晖，陕西秦平律师事务所律师。
委托代理人张军，男，被告富平县城市管理综合执法局法制股股长。
原告渭南精彩飞扬广告传媒有限公司（下称精彩飞扬公司）与被告陕西省公路局渭南路政执法支队（下称渭南路政支队）、富平县城市管理综合执法局（下称富平执法局）确认行政强拆行为违法一案，本院受理后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告精彩飞扬公司委托代理人钞斌、被告渭南路政支队副支队长秦瑞林、委托代理人吴伟、李亚庆、被告富平执法局副局长武放、委托代理人李晖、张军均到庭参加了诉讼，原告精彩飞扬公司法定代表人姜晓芳、被告渭南路政支队法定代表人苏天有、被告富平执法局法定代表人张兴龙未到庭，本案现已审理终结。
原告精彩飞扬公司诉称，原告经营广告业务，2013年6月原告租赁村民位于富平县石川河距离高速路引线500米处土地投资近20万元建设广告牌，2014年4月26日原告将广告牌租赁给陕西佳艺广告装饰有限公司，租赁期限为五年。2015年8月原告发现自己的广告牌被拆除，原告多方打听才知道，被告渭南路政支队联合被告富平执法局于2015年7月13日强制拆除原告广告牌。原告认为：一、被告渭南路政支队、富平执法局所作出的行政行为内容违法。根据《公路安全保护条例》第11条第3款规定，属于高速公路的，公路建筑控制区的范围从公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米。原告所立广告牌距离超出30米规定，被告作出的行政行为超出法律法规的范围，对于超出30米距离的广告牌两被告无权作出行政行为，但是两被告公告中对于拆除范围违法扩大，显然其作出行政行为内容违反法律法规规定。二、被告渭南路政支队、富平执法局行政强制执行程序违法。依据《行政强制法》第三十五条、第三十七条、第三十八条，被告应在作出强制执行决定前，事先催告原告履行义务，催告应当以书面形式作出，并且应当直接送达当事人，如当事人拒绝接收或者无法直接送达的，应当依照《民事诉讼法》依次适用留置送达、邮寄送达、公告送达等送达方式。原告虽然不在富平，但是两被告可以通过向土地租赁人、发布广告单位及广告上联系电话联系原告。而被告却仅仅通过张贴一纸公告，显然剥夺了原告依法享有的陈述权和申辩权。另外根据《行政强制法》第五十条、第五十一条，行政机关在当事人逾期不履行，经催告后仍不履行,在符合法律规定条件下，行政机关可以代履行或者委托没有利害关系的第三人代为履行，但是代履行仍要履行送达决定书、代履行前三天催告当事人履行等法定程序，二被告仍未履行法定程序，另外本案也不属于第五十二条规定的立即实施的情形。三、被告的违法行政行为给原告造成经济损失，依法应当赔偿。被告的违法行政行为不仅直接导致原告财产受到损失，并且造成原告与发布广告单位达成的《广告发布合同》无法履行导致原告由此遭受经济损失，对于原告由此遭受的损失，被告应当承担赔偿责任。综上所述，被告渭南路政支队、富平执法局强制拆除原告广告牌的行为违法，严重侵害了原告正当权益，原告特诉至法院，请求：一、确认被告渭南路政支队、富平执法局作出限期拆除原告设置于富平县东上官乡元良常家村的一座高立柱双面广告牌的行政行为及之后强制拆除行为违法；二、二被告赔偿原告经济损失194114元；三、本案诉讼费用由被告承担。
原告精彩飞扬公司庭前提供的证据有：1、土地租赁协议，证明原告从富平县东上官乡元良村租赁梁增强责任田设立单立柱板式广告牌一块，原告一次性支付10年租金1万元，元良村同意设立广告牌。结合其他证据证明原告系二被告拆除广告牌的所有者以及原告因被告违法行为造成的部分损失。2、销售清单、收条、田盼盼身份证复印件，证明原告建造广告牌采购的材料清单、支出的人工费情况，其余证明目的同证据1。3、原告广告牌宣传单页、照片，证明原告系被告拆除广告牌的所有者。4、陕西省公路局渭南路政执法支队、富平县城市管理综合执法局公告，证明原告所有的广告牌被二被告仅用张贴公告方式强制拆除，二被告是本案适格的诉讼主体，并非被告富平县城市管理综合执法局所称拆除行为是其单方行为；原告是被强制拆除后才知晓自己所有的广告牌被拆除的事实，被告未按照《行政强制法》规定履行法定程序，二被告违反法律规定。5、原告广告牌被强拆后的照片，证明原告广告牌被二被告强制拆除后的情况，结合其他证据证明原告广告牌被二被告拆除，原告因二被告的违法行为造成了客观损失。原告精彩飞扬公司当庭补充提交了以下两份证据：1、余军社说明一份，证明拆除没有通知村上也没有通知原告。2、临渭区法院一审管辖权异议裁定书，证明被告所说的文号与决定时间前后矛盾，文号不一致。另原告精彩飞扬公司庭后补充提交了陕西龙之晴景观工程有限公司所做的《渭南精彩飞扬广告传媒公司单立柱预算及结构图》，证明被拆除广告牌的预算为167148元。
被告渭南路政支队辩称，2015年6月25日被告渭南路政支队与富平县城市管理综合执法局联合发布拆除公告：“位于富平县境内西禹高速公路沿线50米范围内的违法广告牌限于7月10日之前自行拆除，拆除物自行处置；逾期未拆除的由陕西省公路局渭南路政执法支队与富平县城市管理综合执法局联合依法拆除，拆除物由富平县城市管理综合执法局统一处置”。在限期之内，原告没有拆除，被告渭南路政支队应富平执法局的要求前往拆除现场，但被告渭南路政支队未具体实施拆除行为。根据《中华人民共和国公路法》第八条第四款之规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”。故本案中被告是在依法行使自己的职责。综上所述，被告渭南路政支队未实施拆除行为，在发布通告中，未有违法之处。
被告渭南路政支队向本院提交了以下证据：1、证人王军锁出庭作证；证明其受富平县城市管理综合执法局通知赴拆除现场，渭南路政执法支队并未实施拆除行为。
被告富平执法局辩称，一、被告有主管城市管理执法的职责，富平县机构编制委员会富编发（2014）3号文件《富平县机构编制委员会关于理顺整合县城市综合执法机构体制和人员编制的通知》第三条规定：被告执法局负责城市规划和建筑市场方面违法违规行为的执法工作；负责户外广告违规违法广告设置的执法工作。据此，涉案广告的处理属于被告的职责范围。二、被告富平执法局的行政行为合法，被告在作出行政决定之前能够认定，近年来，在富平县城市规划区范围内有人擅自设置了大量广告牌。涉案广告牌属于其中之一，位于富平县城市规划区范围、石川河河道内、京昆高速路石川河大桥西侧42米处，广告牌为单立柱广告。被告认为原告未经批准在县城规划区范围内建设广告设施，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条和《陕西省城市市容环境卫生管理条例》第三十条及富平县人民政府富政发（2014）15号文件《富平县户外广告设置管理办法》第十四条、第十六条的规定。原告在河道内、高速路旁的广告牌影响河道行洪及道路交通安全。2015年5月28日，被告通过富平县电视台发布《通知》，要求各户外广告设置单位和个人务必于2015年6月5日前持户外广告设置相关文件到被告处登记备案；凡未经批准擅自设置的广告牌必须于2015年6月15日前自行拆除。2015年6月9日，被告就涉案广告作出限期拆除违法户外广告公告，限广告设置人于3日内自行拆除。被告将自行拆除公告张贴于广告立柱之上。2015年6月17日，被告作出拆除违法户外广告决定书。2015年7月13日，被告与陕西省渭南路政支队联合拆除了涉案广告牌。2015年富平县依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条、第六十八条的规定拆除广告牌的行为合法。综上所述，原告未经批准在城市规划区范围内进行建筑的行为违法，被告依法拆除其建筑的行政行为合法。因此，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告富平执法局向本院提交了以下证据：1、富平县机构编制委员会文件（2014）3号，证明富平县城市管理综合执法局主管富平县城市规划区的城市规划和建筑市场方面违法违规行为的执法工作，违法违规户外广告设置的执法工作。2、渭南市人民政府关于富平县城市总体规划（2010-2030）的批复，证明富平县域内京昆高速公路两旁石川河段在富平县城市规划区范围内。3、富平县防汛抗旱指挥部办公室关于拆除河道范围内单立柱广告的建议，证明在河道内设立的广告牌影响河道行洪安全，建议被告立即拆除。4、现场检查笔录（2015年5月21日），证明原告设立的广告牌在石川河河道范围内，距离京昆高速公路42米。5、富平县东华街道办元良村委会证明（2015年5月26日），证明无法查找到广告设立主体的联系方式。6、富平县城市管理综合执法局关于清理拆除县城规划区户外广告牌的通告，证明被告曾经发布公告要求：各户外广告设置单位务必于2015年6月5日前持户外广告设置相关文件到被告处备案，逾期不登记视为无主广告牌；要求未经批准擅自设置的广告牌必须于2015年6月15日自行拆除。7、《富平县城市管理综合执法局限期拆除违法户外广告公告》（富执限拆字告字2015第17号）及张贴照片，证明被告2015年6月9日作出《富平县城市管理综合执法局限期拆除违法户外广告公告》（富执限拆字告字2015第17号）并张贴公告。8、《富平县城市管理综合执法局强制拆除违法户外广告决定书》（富执强拆决字2015第11号）及张贴照片，证明被告2015年6月17日决定对原告设置的广告牌强制拆除并将内容张贴。9、《陕西省公路局渭南路政支队、富平县城市管理综合执法局公告》，证明陕西省公路局渭南路政支队、富平县城市管理综合执法局于2015年6月25日联合发布公告，督促京昆高速沿线50米范围内的违法广告设置者于2015年7月10日前自行拆除违法广告。10、拆除照片，证明拆除过程。
经庭审质证，原告精彩飞扬公司对被告渭南路政支队所举的证据证人证言真实性无异议，认为并不实际拆除但不影响其联合执法。
被告富平执法局对被告渭南路政支队的证据无异议。
原告精彩飞扬公司认为被告富平执法局提供的证据1是复印件，真实性不认可，达不到其证明目的，文件作出强拆决定依据不正确；证据2真实性无法确认，行政行为是近期作出的，证明目的不能成立，不能证明现拆除范围属富平执法局拆除范围内；证据3真实性无异议，证明目的有异议，防汛行政部门应当作为主体资格；证据4无单位盖章；证据5真实性不予认可，根据行政处罚法，应当由两人以上执法人员获取，也没有通知村组和广告公司；证据6通告为复印件，真实性不认可，被告说在富平电视台播出没有证据，达不到其证明目的；证据7公告并未按法律规定送达，照片复印件不清晰，没有进行公告公示；证据8真实性不予认可，16日的上面有涂改痕迹，通告要求6月15日前自觉拆除，而6月9日限3日拆除，6月12日强拆，时间相互矛盾，且与提出管辖权异议上的文号不一致；证据9证明目的有异议；证据10拆除照片无异议。
被告渭南路政支队对被告富平执法局提交的证据均无异议。
被告富平执法局对原告精彩飞扬公司提交的证据认为证据1真实性无异议，合法性有异议，出租人不是土地使用人，且该土地不得用于非农业建设，另证明本案涉及不动产；证据2销售清单关联性有异议，不是收据合同；其中田盼盼出具的收条，因田盼盼未出庭，无法核实真实性；证据3无异议，反而能证明被告富平执法局现场勘验笔录内容正确，位置吻合；证据4无异议；证据5反而能证明没有拆除，广告柱子还在；证据6真实性有异议，广告牌设置未经批准；对原告当庭补充证据1认为裁定书上写的时间可能写错了，文书5号是针对文汇装饰公司做出的，属于笔误；补充证据2村委会证明合法性有异议，形式有问题，上面说责任田与事实不符，被告确实没有通知村里和原告，但是被告进行了公告送达。
被告渭南路政支队对原告精彩飞扬公司提交的证据质证认为证据1真实性无法确定；证据2真实性有异议，销售清单无法证明用于此广告牌，出具收条的田盼盼没有出庭，真实性无法核实；证据3无异议；证据4真实性无异议，证明目的有异议，公告是由二被告共同联合发布，但实际组织实施拆除的是富平县城市管理综合执法局；证据5无异议；证据6真实性无法核实。对原告精彩飞扬公司当庭补充的两份证据均无异议。
本院综合各方当事人的举、质证意见，对原、被告所提供的其他各方无异议的证据的真实性均予以认定，对其证明目的及其余证据结合其他证据综合认定。
经审理查明，2013年6月26日原告精彩飞扬公司从富平县东上官乡元良常家村村民梁增强处租赁土地并投资建设了涉案单立柱广告牌，2014年4月26日原告将其设立的涉案广告牌租赁给陕西佳艺广告装饰有限公司,双方约定租赁期限为五年，租赁费每年七万元。2015年5月15日富平县防汛抗旱指挥部办公室给被告富平执法局发出一份“关于拆除西禹高速石川河大桥上下游河道管理范围内单立柱广告的建议”。2015年6月9日被告富平执法局作出富执限拆告字2015第17号《富平县城市管理综合执法局限期拆除违法户外广告公告》，要求广告内容为“中国电信”的广告牌设立者在收到该公告起3日内拆除上述违法广告牌；2015年6月17日被告富平执法局作出富执强拆决字2015第11号《富平县城市管理综合执法局强制拆除违法户外广告决定书》，告知广告内容为“中国电信”的广告牌设立者因其在规定期限内未拆除搭建的构建物，被告富平执法局将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，于2015年7月2日组织实施强制拆除。2015年6月25日被告富平执法局与被告渭南路政支队联合发布公告，公告要求从6月25日开始全面开展西禹高速公路沿线违法广告牌拆除工作，并要求违法广告牌一律在7月10日前由广告设施所有者自行拆除，逾期未自行拆除的，由陕西省公路局渭南路政执法支队联合富平县综合执法局组织依法集中拆除。2015年7月13日，被告富平执法局对原告设立的涉案广告牌进行了强制拆除，被告渭南路政支队在被告富平执法局的邀请下到拆除现场维持秩序，并未实际实施拆除行为。另查明，联合公告未向原告进行送达，在强制拆除当天被告富平执法局在涉案广告牌上张贴了该联合公告，后直接进行了拆除。
本院认为，行政行为的作出和实施必须严格遵守法律规定。本案二被告作出的责令限期拆除的联合公告及之后的强制拆除行为从实质上应属行政强制法律关系。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告认为原告精彩飞扬公司设立的涉案单立柱广告牌违法，也应按照法律规定的程序进行处理。本案被告富平执法局向本院提供了几份公告证明其实施的强制拆除原告设立的广告牌的行为合法，但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”。而本案被告并未向本院提交证据证明包括二被告发布的联合公告在内的所有公告及强制拆除决定书已经向原告进行了有效送达。被告富平执法局主张其2015年5月28日通过富平县电视台发布了《通告》，但其并未向本院提交相关证据，故对其这一主张本院不予认可。被告富平执法局虽向本院提交了一份富平县东华街道办元良村委会2015年5月26日出具的证明，证明无法查找到广告设立主体的联系方式，但因该证明的出具人向原告精彩飞扬公司也出具了一份内容相反的证明，该证言内容前后矛盾，且出具证明的人并未到庭作证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（三）项：“应当出庭作证而无正当理由不出庭作证的证人证言”不能单独作为定案依据的规定，本院对该证据不予采信。且即便该广告牌设立主体无联系方式，根据前述法律规定被告在实施拆除行为之前也应当按照法律规定进行送达，原告诉请确认被告富平执法局、渭南路政支队作出限期拆除原告设置于富平县东上官乡元良常家村的一座高立柱双面广告牌的行政行为违法，经本院审理查明的事实可以认定，该行政行为即被告富平执法局与被告渭南路政支队2015年6月25日发布的联合公告，故本院认为二被告作出的针对拆除原告涉案广告牌的联合公告程序不符合法律规定，该联合公告程序违法，本院予以确认。另根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项……”，第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩……”，根据前述法律规定，被告在作出强制执行决定前，应履行相应的告知义务，保障原告享有的陈述、申辩、听证、复议、起诉等权利，但根据本案被告提供的证据均无法证明其履行了前述程序及义务。另本案在审理过程中查明被告渭南路政支队当天属应被告富平执法局要求前去拆除现场维持秩序，其并未实际参与实施拆除原告广告牌的行为，故对涉案广告牌的拆除行为实际由被告富平执法局于2015年7月13日实施，且该拆除行为违反法律规定，违背程序正当原则，本院依法确认该拆除行为违法。关于原告请求赔偿损失之主张，根据相关法律规定，行政机关承担赔偿责任应当具备三个条件：一是被诉行政行为被确认违法；二是行政相对人合法权益遭到实际损失；三是行政行为违法与损害结果之间存在因果关系。本案中，被告富平执法局对拆除原告公司所有的涉案广告牌之行为予以承认，双方当事人对此均无异议，且被诉行政行为违法导致财产损失的范围仅限于财产的直接损失。就本案而言，应由被告富平执法局承担原告涉案广告牌的制作费用损失，被告在拆除前并未依法对原告公司广告牌进行证据保全或者价格评估，对此造成物品损失无法认定的责任应由被告承担。原告提供的陕西龙之晴景观工程有限公司出具的单立柱预算及结构图可以作为参考依据。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。在被告富平执法局无法返还物品或者恢复原状的情形下，结合本案实际应由被告富平执法局酌情赔偿原告广告牌损失167148元。原告起诉主张被告赔偿其经济损失194114元，原告亦向本院提交了相应证据证明其损失，但原告精彩飞扬公司向本院提交的证明其损失的相关证据均为收条及收款收据，对其这部分证据的真实性无法确认，故本院对原告这一主张不予认可。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告富平县城市管理综合执法局、被告陕西省公路局渭南路政执法支队2015年6月25日作出的《陕西省公路局渭南路政执法支队富平县城市管理综合执法局公告》违法。
二、确认被告富平县城市管理综合执法局2015年7月13日强制拆除原告渭南精彩飞扬广告传媒有限公司设立的位于富平县东上官乡元良常家村的单立柱广告牌的行政行为违法。
三、被告富平县城市管理综合执法局赔偿原告渭南精彩飞扬广告传媒有限公司经济损失167148元。
案件受理费50元，由被告富平县城市管理综合执法局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省渭南市中级人民法院。
审判长 邓卫民
审判员 刘 莎
审判员 刘雪姣
二０一七年四月十三日
书记员 吴 姣