湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终242号
上诉人（原审原告）钟祥胜。
委托代理人郑志敏，湖北今天律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区人民政府。住所地湖北省武汉市黄陂区黄陂大道特*号。
法定代表人吴祖云，该区区长。
委托代理人梁逸昀，该区人民政府工作人员。
委托代理人丁原，湖北天泓律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）武汉市黄陂区国土资源和规划局。住所地湖北省武汉市黄陂区黄陂大道***号。
法定代表人叶忠元，该局局长。
委托代理人周文发，该局工作人员。
委托代理人孙惠莉，湖北瑞通天元律师事务所律师。
原审第三人武汉市黄陂西城房屋开发有限公司。住所地湖北省武汉市黄陂区前川护城河路**号。
法定代表人陈国保，该公司经理。
委托代理人邱华，湖北普明律师事务所律师。
上诉人钟祥胜因诉武汉市黄陂区人民政府（以下简称“黄陂区政府”）、武汉市黄陂区国土资源和规划局（以下简称“黄陂区国土局”）不履行法定职责一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2015）鄂武汉中行初字第00607号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2016年6月7日公开开庭审理了本案。上诉人钟祥胜及其委托代理人郑志敏、被上诉人黄陂区政府的委托代理人梁逸昀及丁原、被上诉人黄陂区国土局的委托代理人周文发及孙惠莉、原审第三人武汉市黄陂区西城房屋开发有限公司（以下简称“黄陂西城公司”）的委托代理人邱华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，1987年至2006年间，钟祥胜等10余户农民分别与黄陂区滠口街滠口村委会签订用地协议，该宗土地为滠口村集体所有，坐落于滠口村白沙咀湾（面积10.05亩）。2007年5月12日，钟祥胜等10余户农民分别与开发商李胜清、黄文斌等签订征购房屋协议书。2007年4月6日，滠口管理中心在钟祥胜等人不知情的情况下，向黄陂国土局提交申请书、承诺书。2007年4月10日，滠口管理中心向黄陂区政府申请办理土地使用权证。2007年5月16日，黄陂区政府向滠口管理中心填发了黄陂国用（2007）第589号国有土地使用证。同年5月17日，滠口管理中心挂牌出让该宗土地。同年8月8日，滠口管理中心与武汉小屏房地产开发有限公司签订国有土地使用权成交确认书，致钟祥胜等10余户农民分别与开发商李胜清、黄文斌等签订的征购房屋协议无法履行。2010年6月26日，钟祥胜等不服该土地登记行为提起行政诉讼。2010年12月10日，武汉市新洲区人民法院作出（2010）新行初字第008号行政判决，撤销黄陂国用（2007）第589号国有土地使用证。黄陂区政府、黄陂区国土局不服提起上诉，武汉市中级人民法院作出（2011）武行终字第49号行政判决予以维持。2013年5月24日，钟祥胜向黄陂区国土局递交申请书，“……现申请将原批给我的集体土地退还给黄陂区国土局。”同时出具承诺书，“鉴于本人已与开发商武汉小屏房地产开发有限公司签订补偿安置协议，本人对原黄陂国用（2007）第589号国用土地使用权证所载明的土地，不再主张任何权利。”2013年5月24日，钟祥胜收到房屋拆迁补偿款80万元，同时与黄陂西城公司的股东李胜清、黄文斌等签订协议书。2013年7月24日，黄陂区政府颁发黄陂国用（2013）第1782号土地使用权证，土地使用人为武汉小屏房地产开发有限公司，与原黄陂国用（2007）第589号国用土地使用权证所载为同一宗地。本宗地的实际开发商为黄陂西城公司的股东黄文斌、李胜清等。2015年7月29日，钟祥胜向黄陂区国土局提出申请“确认黄陂区滠口街滠口村白沙咀湾10.05亩土地为集体所有；因本人房屋、土地权属及空地在内，请求贵局归还土地权属，办理‘相关联性’手续；并对确认地的违法建设作出实质性处理”的职责。黄陂区国土局于2015年8月28日作出《关于集体所有权申请的回复》，“1.关于确认滠口村白沙咀湾10.05亩土地为集体所有及请求归还土地权属并办理‘相关联性’手续的问题，你请求的事项与您提交的生效法律文书（（2011）武行终字第49号行政判决书）载明的结果不相符；2.关于要求对确认地的违法建设做出实质性处理的问题，我局于2012年4月向黄陂区城管局致函，已作出了认定。”另查明，2014年10月10日，武汉市新洲区人民法院受理钟祥胜强制执行申请。2015年5月18日，黄陂区国土局作出说明，“经查，黄陂国用（2007）第589号国有土地使用权证已收回作废。”
原审法院经审理认为，2013年7月24日，黄陂区政府颁发黄陂国用（2013）第1782号国用土地使用证，土地使用人为武汉小屏房地产开发有限公司。2007年5月16日，黄陂区政府颁发黄陂国用（2007）第589号国有土地使用证（2011年6月7日，被法院判决撤销），土地使用人为滠口管理中心，座落黄陂区滠口街滠口村。两证所载土地为同一宗地。本案诉争所涉地块的现使用人为武汉小屏房地产开发有限公司，但实际开发商为黄陂西城公司的股东黄文斌、李胜清等，对同一宗土地不能办理两个权属登记手续。故在目前有效权证存在的情况下，钟祥胜向黄陂区国土局申请确认该宗的土地权属、归还土地并办理“相关联性”手续，没有事实和法律、法规依据。在征地房屋拆迁过程中，拆迁当事人双方达成拆迁补偿安置协议，该协议与被拆迁人具有法律上的利害关系。从钟祥胜出具的申请书、承诺书、收条和与黄陂西城公司的股东签订的协议书中可知，钟祥胜与本案诉争所涉地块的实际开发商黄陂西城公司的股东李胜清、黄文斌等达成拆迁补偿安置协议并履行了部分协议，在履行拆迁补偿安置协议过程中发生争议，可以通过双方协商或民事诉讼维护其合法权益。钟祥胜申请履行法定职责的主体或诉讼请求履行法定职责的主体不一致，履行法定职责的申请事项或履行法定职责的诉讼请求事项也不一致。2015年8月28日，黄陂区国土局对钟祥胜的申请及时作出《关于集体所有权申请的回复》，履行了相应的释明或告知义务，履行了其相应的法定职责。钟祥胜的诉讼理由不能成立，其请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回钟祥胜的诉讼请求。
钟祥胜向本院提出上诉称，一、上诉人要求履行法定职责的申请事项及诉讼请求虽然表述略微不一致，但实质是一致的。上诉人向具体处理部门即黄陂区国土局提出申请，该局未及时处理后，将该局及黄陂区政府同时列为被告符合法律规定。二、黄陂国用（2007）第589号国有土地使用权证被撤销后，该地块范围内的土地使用权应该恢复原状，即归滠口村所有。因此，上诉人的申请事项应该得到支持。三、上诉人和武汉小屏房地产开发有限公司没有履行拆迁协议，被上诉人在该公司没有出具拆迁安置补偿资料的情况下核准变更国有土地使用权证是违法的，应该予以撤销。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
黄陂区政府发表答辩意见称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人申请履行法定职责的行政机关和内容与本案诉讼的被告和诉讼请求均不一致，请求驳回上诉，维持原判。
黄陂区国土局发表答辩意见称，原审认定事实清楚、适用法律正确。上诉人的诉请是被上诉人不履行法定职责，黄陂国用（2013）第1782号土地使用权证的合法性问题不在本案的审判范围。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人黄陂西城公司的答辩意见和两被上诉人的答辩意见一致。
本院经开庭审理，对一审法院认定的证据予以确认。本院查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，根据查明的事实，涉案土地现使用人为武汉小屏房地产开发有限公司。虽然黄陂国用（2007）第589号国有土地使用权证被法院判决依法撤销，但法院判决并没有确认土地所有权归还给集体所有。在（2013）第1782号国有土地使用权证仍然有效的情况下，上诉人钟祥胜向被上诉人黄陂区国土局提出申请要求确认土地为集体所有，没有事实与法律依据。上诉人要求被上诉人黄陂区国土局对违法建设作出处理，黄陂区国土局已经依照《武汉市控制和查处违法建设办法》的规定做出了相应处理。因此，针对钟祥胜的申请事由，黄陂区国土局已经依照事实和相关的规定做出了回复。钟祥胜认为黄陂区国土局不履行法定职责的理由，本院不予支持。根据《土地权属争议调查处理办法》的规定，当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。本案中，上诉人钟祥胜提出诉请要求两被上诉人为其确认土地权属并发放土地使用权证。钟祥胜向被上诉人黄陂区国土局提出申请的事项是要求确认土地为集体所有并办理相关联性手续。钟祥胜没有依照前述规章的规定依法向行政机关提出有效的确权申请，且生效的法院裁判文书也未对涉案土地使用权及所有权的归属作出认定。上诉人钟祥胜认为黄陂国用（2013）第1782号国有土地使用权证属于违法颁证，但本案的审查对象是被上诉人是否有不履行法定职责的情形，该土地使用权证的合法性不在本案的审查范围。因此，上诉人要求确认土地权属、发放土地使用权证并将土地恢复原貌的诉请没有事实及法律依据。原审判决驳回钟祥胜的诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人钟祥胜的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钟祥胜负担。
本判决为终审判决。
审判长 韩 黎
审判员 王 争
审判员 赵晓云
二〇一六年六月二十日
书记员 李 伟