江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）通中民终字第1537号
上诉人（原审被告）南通耕读别园生态休闲有限公司，住所地南通市狼山镇静海商贸街18号。
法定代表人葛水芬。
委托代理人沈琦。
委托代理人陈赟。
被上诉人（原审原告）南通市崇川区狼山镇剑山居委会，住所地南通市崇川区狼山镇。
代表人王小峰。
委托代理人蔡若岚。
上诉人南通耕读别园生态休闲有限公司（以下简称耕读别园公司）因与被上诉人南通市崇川区狼山镇剑山居委会（以下简称剑山居委会）土地租赁合同纠纷一案，不服南通市崇川区人民法院（2013）崇民初字第0217号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2013年10月17日公开开庭进行了审理。上诉人耕读别园公司的法定代表人葛水芬及委托代理人沈琦、陈赟，被上诉人剑山居委会的委托代理人蔡若岚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，耕读别园公司于2001年9月11日开业，原名南通三叶花卉有限公司，南通永扬卫生材料有限公司为其股东。2001年1月18日，剑山居委会（甲方）与南通永扬卫生材料有限公司（乙方）签订协议书一份，约定：一、乙方因与西班牙联合兴建观光农业园之需要，租赁甲方所有的南至静海路规划线，东至客货中心，西至剑山分界河，北至剑东路，占地面积约为100亩地壹块，分期实施（第一期工程为50亩）。二、总租赁期为五十年，每十年签订一次，即二○○一年元月十八日至二○一一年元月十八日止，期满前10天续订，租赁费为1500元／亩／年。五十年内地租价格不变。三、乙方争取在三至五年对该地块进行征用，甲方有义务全力配合，一旦征用手续办完，双方租赁关系终止。
2001年8月18日，剑山居委会（甲方）与南通三叶花卉有限公司（乙方）就第一期54.24亩土地的租赁事宜签订协议一份，协议约定：一、乙方因与西班牙联合兴建观光农业园之需要，租赁甲方所属区域内的土地54.24亩。二、总租赁期为五十年，协议每十年签订一次，即二○○一年元月十八日至二○一一年元月十七日止，期满前10天续订，租赁费为1500元／亩／年。五十年内地租价格不变。三、乙方争取在三至五年对该地块进行征用，甲方有义务全力配合，一旦征用手续办完，双方租赁关系终止。四、双方的权利和义务：1、甲方应认真做好租赁前的各项准备工作，包括安置村民和办理有关批复，完成拆迁事宜，拆迁费用由乙方支付（另签协议），以保证乙方进场后的正常施工。2、甲方确保协议达成后在三个月内交付土地，逾期将承担违约责任。3、乙方应按协商好的条款按时交纳每年的租赁费用，租赁费每年交纳一次，首期租赁费人民币捌万壹仟叁佰陆拾元整（81360元），乙方在甲方移交土地后，一年内交清，以后实行先交费后使用的原则。4、乙方租赁的土地若要转租，需通报甲方，以便甲方备案。5、如乙方不征用，遇有国家征用时，双方均应服从，地面附属设施各种补偿费属乙方所有，土地费用归甲方所有。违约责任：1、乙方未按时交纳租赁费，逾期一天按应交费的万分之四向甲方支付违约金。2、由于甲方安置工作未做好，造成村民纠纷，而影响乙方的正常施工和损失，甲方除应支付乙方违约金（每天按年租金万分之四计算）外，还应赔偿乙方直接和间接损失。五、未尽事宜，双方另行协商。六、本协议一式叁份，双方签字盖章后生效。
2002年4月2日，双方对于剑山居委会14组土地中11.5亩已种植苗木的土地达成花木基地租赁协议。2003年8月18日，双方对于39.91亩土地的租赁达成补充协议。2005年6月14日，双方对于2.882亩的土地租赁达成补充协议。至此，耕读别园公司共租用剑山居委会土地108.53亩。租赁土地原土地性质为耕地，耕读别园公司在租赁土地上种植花卉、开挖鱼塘、修建建筑、经营酒店。
耕读别园公司在2012年5月25日前的租金交纳情况：54.24亩土地的租金交至2011年1月17日，2.882亩土地的租金交至2011年12月31日，39.91亩土地的租金交至2011年8月17日，11.5亩土地的租金交至2011年4月2日。2012年5月25日，剑山居委会（甲方）与耕读别园公司（乙方）签订协议，约定：因甲、乙双方2001年签订的土地租赁合同拾年一签已到期，原土地租金1500元／亩，现村民需增加1500元／亩，否则村民不同意续签、不许甲方经营。经甲、乙双方协商现由甲方支付2011年土地租金3000元／亩，计108.53亩，合计人民币叁拾贰万伍仟伍佰玖拾元，壹个月内甲、乙双方共同协商土地租金事宜，如不能协商签订合同，可向当地法院申请解决，否则每亩按3000元／年续订合同，待合同签订后，甲、乙双方都不得妨碍对方正常经营。协议签订后，耕读别园公司支付租金20万元。
后因双方就租金未能达成一致意见，剑山居委会于2013年1月28日向原审法院提起诉讼，认为双方关于土地租赁期间50年的约定违反法律规定，属于无效条款；原合同期限10年已届满，故提出下列诉讼请求：1、请求判令耕读别园退还土地108.532亩，并恢复土地原状。2、判令耕读别园公司支付土地租金（截止2013年1月17日为365876元，2013年1月18日至实际交还土地日，按照每亩3000元的标准计算），承担违约金（截止2013年1月17日为129343元，2013年1月18日至实际交还土地之日按日万分之四计算）。
原审法院认为，剑山居委会与耕读别园公司签订的土地租赁协议及补充协议，将部分农村耕地变更用途且未能履行相应的审批手续，若使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，故应当认定合同无效。因合同无效，耕读别园公司应向剑山居委会返还租赁土地。因耕读别园公司已实际取得并使用案涉土地，其应支付土地返还前的占有使用费。占有使用费的标准参照合同的约定计算。耕读别园公司虽然认为2012年5月25日关于调整租金的协议系被胁迫所签，但其并未要求撤销，并已按照3000元∕亩∕年的标准实际交纳了2011年的租金。对于2011年以后的租金，双方未协商一致，也未向法院申请解决。因此，法院仍参照2011年双方约定的租金标准计算土地占有使用费。耕读别园公司主张剑山居委会未将原农科站南头西南角斜边田地实际交付，但未提供证据，法院不予采纳，占用土地面积按108.53亩计算。关于耕读别园公司提出的剑山居委会消费签单用于抵扣租金，剑山居委会对签单不予认可，耕读别园公司可另行主张。因合同无效，合同约定的违约金条款不再适用。剑山居委会要求耕读别园公司支付违约金的诉讼请求，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项、第五十八条之规定，判决：一、耕读别园公司于判决生效之日起三个月内返还剑山居委会土地108.532亩，并恢复土地原状。二、耕读别园公司于判决生效之日起三个月内向剑山居委会支付土地占有使用费（至2013年7月26日为535806.17元，2013年7月27日至实际返还土地之日按每年每亩3000元的标准计算）。三、驳回剑山居委会的其他诉讼请求。案件受理费人民币9755元，由剑山居委会负担597元，耕读别园公司负担9158元。
宣判后，耕读别园公司不服，向本院提起上诉称，一、土地租赁协议和补充协议是双方当事人真实意思的表示，不违反法律的强制性规定，协议合法有效。项目立项、选址、用地等事项均由耕读别园公司报请相关部门审批。南通市国土资源局出具审查意见，同意项目用地。合同的履行过程中，剑山居委会违反约定，为上涨租金多次纵容村民到公司闹事，给耕读别园公司带来较大的经济损失。二、原审法院以土地租赁协议将部分耕地变更用途且未履行相关审批手续为由认定协议无效错误。原审法院未能查明哪部分耕地改变了用途，也未查明哪些项目未履行审批手续，仅凭推断认为合同的继续履行会损害社会公共利益，严重违背事实。即使部分耕地变更用途，也仅能认定协议部分无效，而非协议整体无效。耕读别园公司在此项目投资3000多万元，为当地村民解决就业问题，发展公益事业，造福社会。原审法院认定此项目损害社会利益没有事实依据。三、原审法院认定合同无效，却未处理合同无效造成的后果，未分清双方的过错，显然有失公平。协议既然无效，原审法院又依据双方于2012年5月25日签订的无效补充协议判决支付土地使用费，显属自相矛盾。剑山居委会在起诉时并非以合同无效为由要求返还土地，原审法院以合同无效为由判决，超出当事人的诉讼请求。原审判决不但没有从根本上解决问题，反而使双方的矛盾激化，造成政府诚信丧失。请求二审法院撤销原审判决，依法改判或者发回重审。
剑山居委会答辩称，一、关于土地租赁协议的效力认定问题尊重原审法院判决。2001年1月18日签订的土地租赁协议中约定租赁期间五十年，每十年签订一次。因该约定违反合同法的规定，应属无效条款。双方的土地租赁合同履行已届满十年，应当重新签订协议，但双方多次协商因租金问题未能达成一致意见，故从2011年1月17日起土地租赁协议终止，为不定期租赁关系。二、耕读别园公司2011年未足额交纳租金，2012年、2013年未交纳租金，违反合同法的规定和双方约定。原审法院比照租金标准支付土地使用费合法有据。双方于2012年5月25日签订的补充协议是真实意思表示，与物价上涨指数相符合，与周边地区的土地租金价格也相一致。原审法院依照该协议约定的每亩每年3000元的标准支付土地使用费合理恰当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
审理中，耕读别园公司向本院提供下列证据：证据1、南通狼山风景名胜区管理委员会（以下简称狼山管委会）通景委发（2011）18号关于同意建设狼山镇剑山村花卉园项目的立项批复，证明狼山管委会同意将土地出租建设花卉园。证据2、南通市崇川区农业经济局崇农发（2002）16号关于同意狼山镇剑山村建办“南通三叶花卉有限公司”的立项批复，证明2002年2月26日该局同意项目立项。证据3、6、8、狼山居委会通景委发（2002）27号关于建设花卉园、花卉展销厅、昆虫博物馆等项目的请示，通景委发（2002）22号狼山风景名胜区关于建设“三叶花卉园”用地项目的请示，通景委发（2002）39号关于建设花卉展销展销厅等项目的请示，证明2002年7月10日狼山居委会向南通市发展计划委员会就用地问题、用地性质、项目选址、项目建设内容等请示。证据4、5、南通市建设项目选址申请表，证明狼山管委会和南通市崇川区环境保护局同意项目选址。证据7、南通市发展计划委员会计投函（2002）112号南通市基本建设项目联系函，证明南通市发展计划委员会同意项目建设，并请市规划局提出审查意见。证据9、10关于“南通三叶花卉有限公司”建筑用地的说明，两份申请报告，证明南通市剑山经济实业总公司就项目建设部分向南通市开发区建环局、南通市规划管理局、崇川开发区经发局报请划线批准。证据11、南通市规划局城市规划审查业务会讨论结果一揽表，证明该局同意项目选址。证据12、南通市剑山经济实业总公司承诺书，证明该公司承诺出租的土地无需划征地红线。证据13、南通市国土资源局关于狼山风景名胜区申报新建三叶花卉园项目用地初步审查意见的函，证明2002年8月5日该局同意项目建设。证据14、2010年12月12日建设项目环境影响报告表，证明项目已通过环境评估。证据15、南通市崇川区住房和建设环境保护局崇环表复（2011）22号关于《南通耕读别园生态休闲有限公司餐饮和花卉种植项目环境影响评估表》的批复，证明该局同意餐饮项目建设。证据16、江苏省商务厅苏商资（2011）1622号文件，证明江苏省商务厅同意耕读别园公司变更经营范围。证据17、餐饮服务许可证、产权证、消防安全检查合格证明，证明耕读别园公司经营的饭店履行了审批手续。
剑山居委会质证认为，对各项批文的真实性无异议。对证据12的关联性有异议，剑山居委会只是承诺该幅土地不再招商，而非承诺无需划线。
本院审查耕读别园公司提供的证据认为，其所提交的证据真实，可以认定。
经审理查明，原审查明基本事实正确，本院予以确认。
本院另查明，南通市剑山经济实业总公司系剑山居委会兴办的企业，是该村对外经济活动的主体。除2002年4月2日的租赁土地协议系以南通市崇川区狼山镇剑山村民委员会的名义签订，其余土地租赁合同均系南通市剑山经济实业总公司签订。2009年9月23日南通市崇川区人民政府同意撤销狼山镇街道剑山村民委员会，设立剑山社区居委会。南通市三叶花卉有限公司有限公司的设立经过南通市崇川区农业经济局批准。其项目用地经南通市发展计划委员会立项，并经南通市国土资源局初查同意，并通过南通市崇川区住房和建设环境保护局的环境评估审核。耕读别园公司经营的酒店领取餐饮服务许可证，消防检查合格。
本院认为，南通市剑山经济实业总公司系剑山居委会的村办企业，代表剑山居委会对外从事经济活动。剑山居委会向法院提起诉讼，认为其具有合同主体资格，耕读别院公司未对此提出异议，故可以认定剑山居委会系土地租赁合同的主体。
一、关于合同的效力问题。根据南通市国土资源局对耕读别园公司的项目用地初步审查意见，该项目系旅游项目，用地性质为经营性用地。耕读别园公司的项目建设虽经过南通市发展和计划委员会批准立项，并通过南通市国土资源局的初步审查，但耕读别园公司并未按照法定程序履行用地预审、规划选址、用地报批等法律程序，更未取得用地规划许可证和用地批准文书。其所提供的证据仅为其用地过程中的申请文书和立项批复，未取得最终的合法用地手续。剑山居委会未按照合法方式供地，而是采用土地租赁的方式，将集体土地交由耕读别园公司开发经营，其行为违反我国土地管理法的强制性规定。故双方签订的土地租赁合同系无效合同。
二、关于后续占有使用费的标准问题。因双方签订的土地租赁合同系无效合同，耕读别园公司应当根据对土地的实际使用情况支付土地使用费。双方在2012年5月25日签订协议约定2011年的租金为每亩每年3000元，如双方对后继租金问题协商不成，可向法院申请解决，否则按照每年每亩3000元计算租金。该协议表明，随着经济的发展与物价水平的提高，原1500元的标准已与经济发展水平情况不符。另外，耕读别园公司背离原合同约定的利用土地兴建农业观光园，在土地上兴建酒店从事经营活动，如仍按原标准计算土地使用费，与耕读别园公司对土地利用的实际情况不符。故对后继土地使用费按照每年每亩3000元的标准计算并无不当。至于合同无效后的处理，双方当事人均为提出明确的诉讼请求，故在本案中不予处理。
综上，因双方签订的土地租赁合同无效，耕读别园公司应当将土地返还剑山居委会，并按照每年每亩3000元的标准计算至返还土地之日的土地占有使用费。原审查明事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费9755元，由耕读别园公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 倪红晏
审 判 员 季建波
代理审判员 曹 璐
二〇一四年六月五日
书 记 员 顾萌萌