浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2009）浙嘉行终字第12号
上诉人（原审原告）宣保祥。
被上诉人（原审被告）海盐县国土资源局，住所地海盐县武原镇枣园西路178号。
法定代表人薛明良，局长。
被上诉人（原审被告）海盐县建设局，住所地海盐县武原镇新桥南路27号。
法定代表人肖建国，局长。
上列两被上诉人的委托代理人赵新华，浙江海赛律师事务所律师。
上诉人宣保祥因诉海盐县国土资源局、海盐县建设局农房拆迁公告一案，不服海盐县人民法院于2009年2月2日作出的（2008）盐行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2009年2月26日立案并依法组成合议庭，于2009年3月24日公开开庭审理了本案。上诉人宣保祥、被上诉人海盐县国土资源局、海盐县建设局的委托代理人赵新华到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2007年4月28日，海盐县国土资源局、海盐县建设局对海盐县滨海新城（东门区块）土地整理项目发布《房屋拆迁公告》，公告载明拆迁人为海盐县滨海建设开发有限公司，拆迁实施单位是海盐县武原镇人民政府征迁指挥部办公室，拆迁范围东至白洋河，西至盐平塘，南至核电三期生活区，北至城北东路。安置房源海风苑、常绿景苑。办理手续地点百尺路北35号（拆迁办2楼）。搬迁期限2007年4月28日至2007年7月31日。
原审认定，海盐县滨海新城（东门区块）土地整理项目于2003年8月4日经海盐县发展计划局批准立项，2005年10月，宣保祥所在的农村集体经济组织海盐县武原镇东门村6组与海盐县统一征地办公室签订了集体土地征收协议，2006年8月浙江省人民政府批准该征地项目，2007年4月27日，拆迁人海盐县滨海建设开发有限公司向海盐县国土资源局、海盐县建设局申请办理海盐县滨海新城（东门区块）土地整理项目工程拆迁公告，4月28日，海盐县国土资源局、海盐县建设局对海盐县滨海新城（东门区块）土地整理项目工程发布《房屋拆迁公告》，2007年9月7日，海盐县滨海建设开发有限公司向海盐县国土资源局、海盐县建设局申请拆迁行政裁决，因宣保祥与海盐县滨海建设开发有限公司未能达成房屋补偿安置协议，海盐县国土资源局、海盐县建设局于2007年9月14日作出盐农房拆裁字（2007）03号农民私房拆迁行政裁决，2007年9月22日宣保祥与海盐县滨海建设开发有限公司签订了房屋安置协议。2008年11月3日，宣保祥以海盐县国土资源局、海盐县建设局发布《房屋拆迁公告》时，海盐县滨海新城（东门区块）土地已属国有性质，应当适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关程序，由于海盐县国土资源局、海盐县建设局违法发布《房屋拆迁公告》，致使宣保祥合法权益受到损害为由，向法院提起行政诉讼。
原判认为，当前农村集体土地国有化征收过程中的农村房屋拆迁程序，尚无专门法律、法规明确规定，海盐县国土资源局、海盐县建设局作为海盐县城农民私房拆迁的监督和管理部门，对海盐县滨海新城（东门区块）土地整理项目用地范围之内的农民私房拆迁作出的《房屋拆迁公告》是其职责范围，并无不当。宣保祥认为，海盐县国土资源局、海盐县建设局于2007年4月28日发布《房屋拆迁公告》时，海盐县滨海新城（东门区块）土地已属国有性质，应当适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》的相关程序的主张，缺乏事实和法律依据，不予采纳；关于宣保祥提出的由于海盐县国土资源局、海盐县建设局违法发布《房屋拆迁公告》，致使宣保祥的利益受到实质性影响之问题，海盐县国土资源局、海盐县建设局已经于2007年9月14日作出了盐农房拆裁字（2007）03号农民私房拆迁行政裁决，宣保祥在收到行政裁决后既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，放弃了行政复议或行政诉讼之权利，且该请求也不属本案审理范围，故宣保祥的这一主张，不予支持；关于海盐县国土资源局、海盐县建设局作出的《房屋拆迁公告》是否具有行政诉讼的可诉性的问题，本案《房屋拆迁公告》中有关拆迁范围、安置房源及办理安置补偿等内容涉及到当事人的权利义务，上述内容针对的对象是特定的，即滨海新区包括东门区块的全部被拆迁户，其内容效力也只适用于滨海新区包括东门区块的全部被拆迁户，而不及于其他对象，该公告含有具体行政行为的内容，故海盐县国土资源局、海盐县建设局提出其发布的《房屋拆迁公告》没有具体性质行为的特性，不具有行政诉讼的可诉性的主张，不予采纳。原判据此依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回宣保祥的诉讼请求。
上诉人宣保祥不服，上诉称，1、尽管当前对农村房屋拆迁程序程序尚无专门法律、法规明确规定，但是两被上诉人没有对海盐县滨海建设开发有限公司的申请进行依法审核，没有按照《城市房屋拆迁条例》的相关规定、也没有按照《中华人民共和国行政许可法》以及《国务院全面推进依法行政实施纲要》第20条的规定，违法发布《房屋拆迁公告》，原审未确认其违法错误。2、原审认定2003年海盐县发展计划局批准立项海盐县滨海新城土地整理项目，该局属无权审批，同时该区域属于农村集体土地尚未办理农转用手续，说明海盐县发展计划局的所谓立项非法。3、海盐县统一征地办公室与宣保祥所在的集体经济组织在2005年10月签订集体土地征收协议，因未获浙江省人民政府批准征收，该征地行为无效。4、《浙江省建设用地审批意见书》中批准的东门区块的农用地转用面积少于海盐县发展计划局对东门区块实施土地整理项目的面积，两被上诉人在此情况下准予海盐县滨海建设开发有限公司拆迁，并发布《房屋拆迁公告》，行为违法。5、宣保祥有确凿证据证明安置补偿面积有误，拆迁协议无效，其造成的损失应当赔偿。请求二审改判，确认《房屋拆迁公告》违法，并赔偿其侵权造成的损害。
被上诉人海盐县国土资源局、海盐县建设局未在法定期限内提供书面答辩状。在庭审中共同答辩称，农村集体土地上的房屋不适用《城市房屋拆迁管理条例》。海盐县人民政府制定的（2007）13号文件对海盐县城内农民私房的拆迁作出专门性规定，两被上诉人发布《房屋拆迁公告》是依法履行海盐县人民政府确定的职责；宣保祥对海盐县发展计划局的立项以及浙江省人民政府批准征地有异议不是本案的审查范围；宣保祥已经与拆迁人签订房屋拆迁补偿协议，已经得到补偿，其合法权益没有受到损害。请求驳回上诉，维持原判。
二审中，宣保祥对原审认定2006年浙江省人民政府批准海盐县滨海新城（东门区块）土地整理项目的有异议，认为海盐县滨海新城（东门区块）土地整理项目的土地面积大于本案中提供的《浙江省人民政府建设用地审批意见书》中的面积，所以该项目属于非法征收。两被上诉人解释称，海盐县滨海新城（东门区块）土地整理项目上报审批分属几个批次，只是涉及宣保祥房屋所在区域的征地批准手续属于“海盐县人民政府2006年度整理第一批次建设用地”，因此浙江省人民政府批准文件的面积与整个项目面积不符是正常的。本院认为，两被上诉人在一审时提供浙江省人民政府的土地审批文件是用于证明海盐县武原镇东门村西6组即宣保祥房屋所在区块的农用地已经依法征收为国有土地。宣保祥上诉认为海盐县滨海新城（东门区块）土地整理项目立项违法或者征用土地违法不属本案审查范围。两被上诉人提供的浙江省人民政府的建设用地审批意见书符合证据的相关规定，原判予以采信正确。双方当事人对原判认定的其他事实事实无异议，本院予以确认。双方当事人围绕两被上诉人发布《房屋拆迁公告》是否合法进行了辩论，双方均坚持上诉和答辩意见。
本院认为，海盐县武原镇东门村西6组的农村集体土地在2006年8月经浙江省人民政府批准征收为国有土地。宣保祥在该土地上建造的房屋属于被征收集体土地上的附着物。对于集体土地征收中的房屋拆迁操作程序，国家目前未制定和颁布相应的法律、法规。宣保祥认为应当按照或者参照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行无法律依据。农房拆迁属于集体土地征收过程中的一个环节，不属行政许可，宣保祥认为应适用《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定听取被拆迁农户的意见属于对法律理解有误。海盐县人民政府（2007）13号规范性文件对农房拆迁作出具体规定并无不当。两被上诉人依据该规定发布《房屋拆迁公告》，公告内容包含了被拆迁房屋的范围、拆迁的实施单位、拆迁人以及拆迁安置房源及办理手续地点、搬迁期限等内容。上述公告内容真实，且在拆迁范围张贴，起到了告知相关信息的作用。宣保祥认为两被上诉人违法发布《房屋拆迁公告》缺乏事实和法律依据。宣保祥对与拆迁人签订的房屋安置协议内容有异议，应当另行主张权利。原判驳回宣保祥的诉讼请求正确。宣保祥的上诉理由于法无据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人宣保祥负担。
本判决为终审判决。
审判长 李土根
审判员 孙 军
审判员 许艳华
二〇〇九年四月十七日
书记员 张琳嫣