河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫05行初107号
原告侯建军，男，汉族，1975年4月3日出生，住林州市。
委托代理人李勇，河南同起律师事务所律师。
被告林州市人民政府，住所地林州市红旗渠大道西段。
法定代表人王宝玉，男，市长。
委托代理人李卫国，男，林州市人民政府工作人员。
第三人林州市公安局，住所地林州市红旗渠大道西段。
法定代表人赵峰，男，局长。
委托代理人杨俊岗，男，林州市公安局开元派出所民警。
委托代理人任现青，女，林州市公安局开元派出所民警。
第三人付常青，男，汉族，1974年3月6日出生，住林州市。
原告侯建军不服被告林州市人民政府作出的林政复〔2017〕10号行政复议决定，于2016年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2017年8月23日向被告林州市人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因林州市公安局、付常青与本案被诉行政行为有利害关系，本院依职权通知他们为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月20日公开开庭审理了本案。原告侯建军及其委托代理人李勇，被告林州市人民政府委托代理人李卫国，第三人林州市公安局的委托代理人杨俊岗、任现青，第三人付常青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：被告林州市人民政府于2017年7月13日作出林政复〔2017〕10号行政复议决定，确认林州市公安局林公（开）行罚决字〔2017〕0001号不予行政处罚决定违法。
原告侯建军诉称:林州市人民政府以明显超出法律规定的办案期限为由，确认林州市公安局2017年3月16日作出的林公（开）行罚决字〔2017〕0001号不予行政处罚决定违法。该行政复议决定明显不当，客观上剥夺了侯建军对实体权利救济的机会，使得林州市公安局超期办案过错产生的结果实际上由侯建军承担。虽然林州市公安局作出的不予行政处罚决定超出了办案期限，但对付常青行政违法行为的处罚并未超过处罚期限。故责令林州市公安局重新作出处罚决定具有现实必要性和可能性。林州市人民政府作出的行政复议决定认定主要事实错误、主要证据不足，且对案件实体问题未予审查也未涉及，遗漏了对案件的实体审查。林州市人民政府应撤销林州市公安局的不予行政处罚决定并责令林州市公安局重新作出处罚决定。请求:撤销林州市人民政府作出的林政复〔2017〕10号行政复议决定，判令林州市人民政府重新作出行政复议决定。
原告侯建军向本院提交有下列证据：1.林州市公安局林公（开）行罚决字〔2017〕0001号不予行政处罚决定；2.林州市人民政府林政复〔2017〕10号行政复议决定书。
被告林州市人民政府辩称:被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。林州市政府对林州市公安局作出的不予行政处罚决定进行了书面审查，认为该决定事实清楚，证据充分，但程序方面存在明显超过办案期限问题，确认该不予行政处罚决定违法但该决定仍然有效。请求：驳回侯建军的诉讼请求，维持复议决定。
被告林州市人民政府向本院提交有下列证据：1.侯建军的行政复议申请书及身份证复印件；2.林州市公安局林公（开）行罚决字〔2017〕0001号不予行政处罚决定；3.现场照片一张；4.行政复议案件受理通知书两份；5.行政复议立案审批表；6.行政复议答复书；7.林州市公安局的授权委托书及代码证书复印件；8.林州市公安局提交的卷宗材料，其中包括：卷内目录，接处警登记表，受案登记表，受案回执，分别对王勤成、侯建军、李建芹、付常青、李青江、王某的询问笔录，侯建军的法医学人体损伤程度鉴定书材料，鉴定结论告知笔录，鉴定书送达回执，不予行政处罚决定书及送达回执，呈请不予行政处罚决定审批表；9.行政复议决定书及送达回执。
第三人林州市公安局述称：对付常青作出的不予行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。超过办案期限作出决定属实，原因是本单位整体搬迁致使有关视频资料难以及时提取所致。林州市人民政府复议时对案件事实进行了审查，复议决定书所查明的事实与林州市公安局查明的属实一致。同意林州市人民政府的意见。请求：依法判决。
第三人林州市公安局在庭审中向本院递交该局交警部门现场处理时的录像光盘一张。
第三人付常青述称：尊重林州市公安局的处理意见，同意林州市人民政府的处理意见。请求:依法判决。
第三人付常青未向本院提交证据材料。
经庭审质证，对于原告提交的证据，被告及第三人均无异议。对于被告提交的证据，原告对1-7号证据无异议，对8号证据中证人王某的询问笔录有异议，对9号证据送达回证上侯建军签收行政复议决定书的日期有异议。对第三人林州市公安局提交的光盘，原告认为超过举证期限不予质证，被告无异议，第三人付常青不予质证。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据具有真实性、关联性，本院予以认可。被告提交的证据与本案具有关联性，能够证明案件部分事实，本院予以认可。第三人林州市公安局提供的光盘超过举证期限，本院不予认可。
经审理查明：2017年3月16日，林州市公安局对付常青作出林公（开）行罚决字〔2017〕0001号不予行政处罚决定书，该局查明：2016年3月2日下午14时许，侯建军到林州市紫云花园张清江家中要账，后协商不成，张清江在林州市开元派出所西边便道内坐付常青驾驶的汽车欲离开，侯建军不让离开，于是侯建军挡在付常青驾驶的白色雷克萨斯越野车前，侯建军就自己躺倒在车下，经调查，没有违法犯罪事实。以上事实有当事人陈述、证人证言、视频资料等证据证实。林州市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十五条第二项规定，决定对付常青不予行政处罚。侯建军不服，向林州市人民政府提出行政复议申请。2017年5月16日，林州市人民政府予以立案受理。林州市公安局提交了行政复议答复书并提交了卷宗材料。2017年7月13日，林州市人民政府经书面审查作出了林政复〔2017〕10号行政复议决定，确认林州市公安局林公（开）行罚决字〔2017〕0001号不予行政处罚决定违法，查明的主要事实与林州市公安局作出的不予行政处罚决定书查明的一致。林州市人民政府认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定，对公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。本案中，林州市公安局于2106年3月3日受理该案，2017年3月16日作出对付常青不予处罚的决定，林州市公安局提供的证据材料中没有上一级公安机关批准可以延长期限的审批材料，为查明案情进行鉴定，法医学人体损伤程度鉴定书出具时间为2016年3月6日。被申请人作出该行政行为明显超过法律规定的办理期限。林州市人民政府以此理由依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第三目之规定，决定：确认林州市公安局林公（开）行罚决字〔2017〕0001号不予行政处罚决定违法。侯建军不服提起本案诉讼。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；第三项规定，具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。上述规定可以看出，行政复议机关在对被申请的行政行为进行复议时应当进行合法性审查包括事实、证据、依据、程序、职权等方面，对决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。按照行政法制的基本要求，具体行政行为一经作出即生效，具有法律效力，非经原机关、上级机关或司法机关依法撤销或者变更，始终具有法律效力。行政复议机关作出决定确认具体行政行为违法就是与撤销、变更等均是处理行政争议的途径之一，其主要适用于撤销、变更决定形式可以处理的行为以外的其他作为的行政行为和不作为行政行为，并且为责令重新作出具体行政行为创造前提条件。但明确的是可以作出撤销、变更决定的，原则上不宜以确定违法来解决。行政复议机关作出确定违法决定的情形主要是：一、被申请人不作为但责令其作为已无实际意义的；二、被申请复议的行政行为如事实行为违法又不具有可撤销内容的；三、被申请复议的行政行为依法不成立的等情形。当然，有些情况下如行政行为违法但撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益或者他人合法权益造成重大损失，以及行政行为程序存在轻微违法等情形的情况下，也可决定确认违法，但不撤销该行政行为，并保持该行政行为的法律效力，但无效行政行为应当除外。本案中，被诉行政行为是林州市人民政府对被申请复议的林州市公安局林公（开）行罚决字〔2017〕0001号不予行政处罚决定所作出的确认违法的行政复议决定，其决定的理由是被申请人林州市公安局作出该行政行为明显超过法律规定的办理期限，并以此按照程序违法予以确认。行政行为明显具有可撤销性应当予以撤销，如采取确认违法更符合法律规定或者立法本义或者更有助于解决行政争议，在确认违法的同时应当对该行政行为合法性进行全面审查，在其他方面均合法的情况下仅因超过办案期限不予撤销原行政行为也符合行政效率原则，但应明确该行政行为不予撤销的理由及其是否具有法律效力。本案被诉林州市人民政府作出行政复议决定虽对相关事实进行了审查并作出了与林州市公安局查明事实一致的表述，但仅认定林州市公安局作出不予行政处罚决定超过办案期限以程序违法为由确认该决定违法，并未就该行政行为相关证据、适用法律及该行政行为被确认违法后是否应当撤销及理由、是否具有法律效力予以说明，实际是未完全尽到行政复议审查义务。这样的处理决定不仅不能有效解决行政争议，而且直接影响到当事人诉讼权利的行使，无法判断对行政复议决定不服，应当以那个行政机关为被告，对原行政行为起诉还是对行政复议决定起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。这里的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。如果行政复议决定未改变原行政行为的处理结果，当事人则应当以原行政行为的行政机关为被告就原行政行为提起行政诉讼。本案被诉行政复议决定确认违法的处理不能确定复议机关是否改变了原行政行为的处理结果。林州市人民政府虽在庭审中陈述林州市公安局所作出的不予行政处罚决定有效，但不能弥补其行政复议决定的明显不当，且已形成侯建军以复议机关为被告向本院提起诉讼的事实。基于上述理由，本院认为，本案被诉行政行为认定事实不清，适用法律错误，应予撤销，并应当由林州市人民政府重新作出行政复议决定。林州市人民政府要求驳回侯建军诉讼请求的理由不能成立，本院不予支持。侯建军诉请理由成立，本院予以支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第六项之规定，判决如下：
一、撤销被告林州市人民政府于2017年7月13日作出的林政复〔2017〕10号行政复议决定；
二、判令被告林州市人民政府在本判决生效后60日内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由被告林州市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 崔永清
审判员 阎丽杰
审判员 袁武明
二〇一七年九月二十六日
书记员 李维维