山东省青岛市市北区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0203行初120号
原告张瑞玲，女，1960年7月1日出生，汉族，住青岛市市北区。
被告青岛市公安局市北分局，住所地青岛市市北区宁化路25号。
法定代表人管恩富，局长。
委托代理人王彦，该局工作人员。
被告青岛市市北区人民政府，住所地青岛市市北区延吉路80号。
法定代表人郑德雁，区长。
委托代理人王迎春，该单位工作人员。
委托代理人刘凯，山东诚功律师事务所律师。
原告张瑞玲不服被告青岛市公安局市北分局作出的行政处罚决定及被告青岛市市北区人民政府的复议决定，于2016年8月19日向本院提起行政诉讼，同时一并提起行政赔偿诉讼。本院于2016年8月25日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月9日公开开庭进行了审理。原告张瑞玲，被告青岛市公安局市北分局的委托代理人王彦，被告青岛市市北区人民政府的委托代理人王迎春、刘凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告青岛市公安局市北分局于2016年6月17日作出青公（北）行罚决字【2016】021号《行政处罚决定书》，对原告处以拘留五日的行政处罚。原告不服，向被告青岛市市北区人民政府申请行政复议，被告青岛市市北区人民政府于2016年8月1日作出《行政复议决定书》，维持了原行政行为。
原告诉称，原告因房屋拆迁一事多次到市北区政府信访部门要求依法解决相关诉求。2016年2月12日，相关领导达成共识，即每月区领导约见一次，逐步解决上访人的合法诉求，但至今八年没有解决，约见领导也未能如愿。2016年6月17日，原告到市北区政府依法维权，要求约见相关领导，解决拆迁问题。当日原告被不明身份人员强行押至公安机关，失去人身自由，被告青岛市公安局市北分局以原告在市北区政府门前呼喊口号，扰乱政府正常办公秩序为由，对原告处以行政拘留五日的处罚。原告认为，上访是法律赋予的权利，原告思想上没有违法的故意，没有社会危害性，没有影响市北区政府的正常工作，没有造成任何损失，被告根据实际情况批评教育即可，行政拘留属处罚过重。被告青岛市公安局市北分局处罚程序违法，原告不知道本案的报案举报人是谁，办案人员也没有使用传唤证传唤，没有履行告知义务，违反了相关法律规定。综上，请求法院：1、撤销被告青岛市公安局市北分局作出的青公（北）行罚决字【2016】021号《行政处罚决定书》；2、撤销被告青岛市市北区人民政府作出的北政复决字【2016】48号《行政复议决定书》；3、判决被告青岛市公安局市北分局公开赔礼道歉并承担赔偿责任。
原告未向法庭提交证据。
被告青岛市公安局市北分局辩称，一、原告违法事实清楚。经依法查明，自2016年5月25日至被查获时，张瑞玲先后五次在青岛市市北区人民政府（以下简称“市北区政府”）门前呼喊口号，扰乱政府正常办公秩序。以上事实有张瑞玲的陈述、证人证言、区政府有关部门出具的证明材料、视听资料等证据证实，足以认定。《信访条例》第十八条和第四十七条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。违反该规定的，应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。市北区政府设有专门的信访接待场所，政府门前不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集。张瑞玲未按规定到专门的信访接待场所反映问题，而是先后五次在市北区政府门前呼喊“以前土匪在深山、现在土匪在拆迁、政府围着土匪转、土匪有了保险圈”等口号，其行为已经扰乱了政府的正常办公秩序，构成扰乱单位秩序的违反治安管理行为。因此，张瑞玲关于“上访行为是法律赋予的权利，从思想上没有违法的故意，没有社会危害性，并没有影响相关机关的正常工作，也没有造成任何损失”的理由不能成立。二、办案程序合法。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二条和《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，我局对张瑞玲的违法行为具有管辖权。在调查处理过程中，我局严格依照受理、传唤、询问等法定程序查明了张瑞玲的违法事实，获取了相关证据，保证了张瑞玲陈述和申辩等法定权利，程序合法。张瑞玲的违法行为系由市北区政府有关部门报案至我局，我局及时受理了案件并制作了《受案登记表》，完全符合《治安管理处罚法》第七十七条规定的受理程序，并无不当。法律并未规定公安机关应当告知被处罚人案件的来源，张瑞玲以不知道报案人、举报人、控告人为由主张程序违法，不能成立。张瑞玲系在现场被查获，根据《治安管理处罚法》第八十二条第一款的规定，公安机关有权对其口头传唤，无需另用传唤证。对于口头传唤情况，我局已在对张瑞玲的询问笔录中予以记录，且有张瑞玲签名、捺印确认。张瑞玲以没有传唤证为由主张程序违法，不能成立。在对张瑞玲作出行政处罚决定前，我局制作了书面《行政处罚告知笔录》，告知了张瑞玲作出治安管理处罚的事实、理由及依据，告知了张瑞玲依法享有的陈述和申辩的权利，张瑞玲亲笔填写了“我不提出陈述和申辩”的意见，并签名、捺印确认。我局的告知程序完全符合《治安管理处罚法》第九十四条的规定。张瑞玲以没有履行告知义务为由主张程序违法，不能成立。三、适用法律正确。张瑞玲先后五次在市北区政府门前呼喊口号，扰乱正常办公秩序，其行为已经构成扰乱单位秩序的违反治安管理行为，我局依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对其作出行政处罚决定，适用法律正确。我局综合考虑了张瑞玲实施违法行为的性质、次数、持续时间以及对办公秩序的扰乱程序，决定对其行政拘留五日，符合《治安管理处罚法》第五条规定的过罚相当原则，裁量合理。综上，我局以青公（北）行罚决字[2016]021号《行政处罚决定书》对张瑞玲作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请人民法院依法驳回张瑞玲的诉讼请求。
被告青岛市公安局市北分局向法庭提交以下证据和依据：
1、受案登记表，证明案件来源。
2、接收证据清单，证明程序合法。
3、查获经过，证明程序合法。
4、延长询问查证时限审批表，证明程序合法。
5、行政处罚告知笔录，证明程序合法。
6、行政处罚决定书，证明程序合法。
7、执行回执，证明程序合法。
8、报案材料，证明案件事实。
9、上访人基本情况，证明信访情况。
10、息诉罢访承诺书，证明信访情况。
11、张瑞玲询问笔录，证明案件事实。
12、王恩青询问笔录，证明案件事实。
13、监控录像，证明案件事实。
14、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第五条、第二十三条第一款第一项、第八十二条。《信访条例》第十八条、第四十七条。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
被告青岛市市北区人民政府辩称，一、公安机关作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应予维持。二、原告要求行政赔偿无法律依据。三、被告青岛市市北区人民政府受理复议申请、作出复议决定的程序合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告青岛市市北区人民政府向法庭提交以下证据和依据：
1、《行政复议申请书》，证明原告于2016年7月11日提起行政复议申请。
2、《行政复议答复通知书》及送达凭证，证明被告于2016年7月11日向青岛市公安局市北分局送达了《行政复议答复通知书》。
3、《行政复议答复意见书》，证明青岛市公安局市北分局于2016年7月20日提交了《行政复议答复意见书》及相关证据。
4、《行政复议决定书》及送达凭证，证明被告于2016年8月1日作出《行政复议决定书》，并于2016年8月10日和8月13日分别向青岛市公安局市北分局及原告进行了送达。
5、《中华人民共和国行政复议法》第6条、9条、10条、12条、17条、23条、28条、31条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第5条、11条、15条、27条、28条、43条，《中华人民共和国国家赔偿法》第3条、15条。
经庭审质证，原告对被告青岛市公安局市北分局提交的证据发表如下质证意见：对证据1有异议，认为青岛市公安局市北分局宁夏路派出所无管辖权，根据相关法律规定，延吉路80号属于敦化路派出所管辖，张瑞玲户口在人民路285号，属于四方派出所管辖，居住地海岸路由兴隆路派出所管辖。对证据2无异议。对证据3有异议，认为受理案件时间是6月17日，事实是6月17日张瑞玲被市北分局民警带走，未出示证件，未说明是口头传唤，未佩戴执法记录仪，未讲明带走原因，直接拖上车说是“谈谈”，宁夏路派出所民警口头传唤张瑞玲与事实不符，没有相关证据证明。对证据4有异议，程序不合法，第一次把我带到哈尔滨路办案中心，训诫完了之后又把我带到镇江路派出所，当天晚上21点左右把我送到普东看守所，去了之后检查说我心肌梗塞三级，没有收，又把我带回镇江路派出所，第二天又带我去第二人民医院复查，××了，当天下午又把我送到普东看守所拘留了五天，对我身体检查这方面我对派出所有异议。对证据5无异议。对证据6有异议，处罚过重。对证据7、8、9无异议。证据10真实性无异议，但是息诉罢访承诺书政府没有给我兑现，造成我再次上访。对证据11有异议，我当时看不清字，写完了之后就让我签字。对证据12无异议。对证据13有异议，我看过视频，我没有违法事实。对证据14法律依据无异议。
原告对被告青岛市市北区人民政府提交的证据和法律依据均无异议。
被告青岛市市北区人民政府和被告青岛市公安局市北分局对对方的证据和法律依据均无异议。
经审理查明，2016年6月16日，被告青岛市公安局市北分局接青岛市市北区人民政府信访局报案称，自2016年5月25日至今，十余名居民因房屋拆迁补偿问题，多次到区政府门前非法聚集，采取喊口号、举牌子、唱国歌等方式扰乱区政府正常工作秩序。2016年6月17日，被告青岛市公安局市北分局民警在青岛市市北区政府门前执勤时发现，部分居民因拆迁安置补偿问题在区政府门前呼喊口号，扰乱正常办公秩序，原告张瑞玲就在其中。民警随即口头传唤原告至公安机关接受询问，经询问，原告承认2016年期间，共5次到市北区政府门前上访，呼喊口号。被告青岛市公安局市北分局根据查明的事实，于2016年6月17日对原告作出行政拘留五日的处罚，现已执行完毕。原告对行政处罚不服，向被告青岛市市北区人民政府申请复议，2016年8月4日，被告青岛市市北区人民政府作出《行政复议决定书》，维持了原行政行为。
本院认为，第一，被告青岛市公安局市北分局具有治安管理职责，对于发生在青岛市市北区辖区内的案件享有管辖权。派出所是县级公安机关的派出机关，在本案中，派出所以青岛市公安局市北分局的名义作出行政行为。故原告认为派出所没有管辖权的意见不成立，本院不予采信。
第二，《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款规定：“对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明”。被告青岛市公安局市北分局现场发现原告存在违反治安管理的行为，采取口头传唤，并记入询问笔录，传唤方式并无不当。
第三，《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”青岛市市北区人民政府门前并不是信访接待场所，原告到区政府门前聚集上访，并呼唤口号，确属不当。被告青岛市公安局市北分局认定原告2016年期间，共5次到市北区政府门前上访，在区政府门前呼喊口号，扰乱正常办公秩序，有原告的询问笔录和录像在案佐证，认定事实清楚，证据确凿。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的……”，据此，被告青岛市公安局市北分局以扰乱政府机关办公秩序为由，对原告作出的《行政处罚决定书》，适用法律正确，程序合法。
第四，被告青岛市市北区人民政府作出的复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，复议结果正确。
第五，行政赔偿案件中，行政机关承担赔偿责任的前提是行政行为违法并造成损害。被告青岛市公安局市北分局作出的行政处罚合法，且并未对原告造成损害，原告要求被告青岛市公安局市北分局公开赔礼道歉并赔偿损失，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张瑞玲的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，缴纳上诉费，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 田 麟
人民陪审员 刘海青
人民陪审员 陈爱玲
二〇一七年二月十三日
书 记 员 招立琛