湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘31行初32号
原告唐仁信，男，汉族，1951年12月5日出生。
委托代理人杨昌生，湖南延群律师事务所律师。
委托代理人滕建平，湖南延群律师事务所律师。
被告凤凰县人民政府，住所地：凤凰县沱江镇南华路14号。
法定代表人赵海峰，该县县长。
委托代理人张前龙，男，凤凰县人民政府工作人员。
委托代理人段文桦，湖南民生律师事务所律师。
原告唐仁信不服被告凤凰县人民政府凤政公[2015]14号《凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造项目中心片区（含古城片区）房屋征收决定公告》，于2016年4月14日向本院提起行政诉讼。本院于2016年4月19日立案后，于2016年4月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月13日公开开庭审理了本案。原告唐仁信及其委托代理人杨昌生、滕建平，被告凤凰县人民政府负责人杨平利及委托代理人张前龙、段文桦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告凤凰县人民政府于2015年11月23日作出凤政公[2015]14号房屋征收决定，该决定根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》有关规定，以改善交通状况，加快城市建设，提升城市品位，保护凤凰古城，优化旅游品质，改善居住环境，提高居民生活质量为目的，对该县沱江镇棚户区改造项目中心片区、古城片区范围内的房屋予以征收。原告唐仁信的房屋位于沱江镇道门口县委集资建房宿舍，属于征收范围。
原告唐仁信诉称，一、根据国发(2013)25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》规定：“市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。”凤凰县人民政府对凤凰古城片区现状是这样描述的：“绝大部分人口集中在旧城区，街道狭窄，行人拥挤……严重影响群众日常安全和生活质量。”实际上，凤凰县进行棚户区改造的中心片区和古城片区里并没有包含一条公路，改造完成后也不会对旧城区交通改善产生任何影响。古城片区位于凤凰古城核心保护区，为凤凰县旅游商业集中地段，根本看不到任何“棚户区”的迹象。凤凰县人民政府对古城片区作出的《文星苑棚户区改造规划》显示：“文星苑位于凤凰古城核心区域……旨在将文星苑打造成为凤凰古城中空间形态丰富、文化底蕴深厚、商业氛围活跃、服务设施齐全的商业服务及文化旅游休闲场所。”凤凰县人民政府修建所谓的“文星苑”根本不属于城市棚户区改造，不应将古城片区纳入棚户区改造范围。二、根据湖南省棚户区（危旧房）改造规划（20132017年）为进一步加快推进棚户区改造，及《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》要求，结合我省实际，规划中明确规定了棚户区的界定标准。凤凰县古城片区拟拆迁的凤凰县委集资房建成于2000年，使用年限才15年，还不到正常使用年限的四分之一，而且该集资房是按照《凤凰县历史文化名城保护条例》规定的楼层，式样，是与古城风貌相统一设计的施工，符合凤凰古城的建筑风貌，建筑密度不大，市政设施配套到位，消防功能齐全，没有安全隐患。三、凤凰县人民政府以棚户区改造之名行商业开发之实。按照凤凰县人民政府公布的信息，实行棚户区改造的中心片区和古城片区都将作为商业中心来建设，整个古城片区根本没有安排修建一套回迁安置房，中心片区总共才计划修建120套回迁安置房，而被征收对象多达700多户，根本做不到原地安置和就近安置，既违背了国办发(2014)36号文件规定，也完全背离了棚户区改造“以改善群众住房条件作为出发点和落脚点”的总体要求，实质上是以棚户区改造的名义进行商业开发，把公共利益征收与商业开发征收混为一谈；通过政府进行强制性拆迁，制定不公平的征收补偿方案，开发商还可以名正言顺地获得政策优惠，然后利用此区域的地理位置优势，建设商业中心后高价出售门面以获取暴利，损害的是广大群众的利益，也违反了我国《国家土地上房屋征收与补偿条例》第五条，法律规定对旧城区改造应符合公共利益，不得以营利或者私利为目地的等要求。综上所述，请求法院依法、审慎地研究论证凤凰县政府此次实施的所谓的“棚户区”改造项目。请求1.依法撤销被告于2015年11月23日作出的凤政公[2015]14号征收决定公告。2.依法暂停施工队对县委集资房的拆除行动。
原告在诉讼期间向本院提交以下证据、依据：l.凤凰县棚户区房屋征收决定公告，拟证明被告棚户区改造项目不符合界定标准，缺少审批程序，征收决定不合法。2.国务院令第590号，拟证明被告征收决定不属于国务院令590号第八条规定的情形范围内。3.湖南省政府令第268号，拟证明被告征收决定前，未经过合法性和可行性论证，稳定风险评估不实。4.关于规范棚户区界定标准和审批程序的通知，拟证明被告棚户区改造不符合界定标准和审批程序，房屋征收决定程序不合法。5.建办保函[2014]535号，证明目的同上。6.湘西州棚户区改造实施意见，拟证明原告房屋不符合棚户区改造界定标准和被告征收决定不符合审批法定程序。7.房屋所有权证，拟证明原告已取得房屋所有权，且该房屋是2003年建成，不是危房，不属于棚改范围。8.房屋实地照片，拟证明该建筑系三层以下住房，功能设备齐全，不是危房，不符合棚改标准。9.凤规发[2015]67号文件，拟证明被告棚改项目在未提交州、省审查同意后，擅自提前实施。10.原告向上级政府维权反映情况资料，拟证明原告依法维权的事实。11.信访答复意见书（凤凰县棚改指挥部），拟证明该答复缺少事实和法律依据，棚改实施不符合法定程序。
被告凤凰县人民政府辩称，一、被诉房屋征收决定所涉建设项目依法立项。凤凰县棚户区改造项目经过可行性研究论证，建设用地规划审核发证，发改局审批立项等程序，是经过合法审批确定的建设工程项目。二、被诉房屋征收决定所涉建设项目出于公共利益的需要，符合相关规划、计划。凤凰县人民政府组织实施的项目是立足于“改善县城居民住房条件和人居环境，提高居民生活质量，推行新型城镇化建设”的出发点，是以促进公共利益为目的，而不是以原告在诉状中所称的开发牟利为目的。三、凤凰县人民政府作出凤政公[2015]14号房屋征收决定主体、程序合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定出于公共利益需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，所以，凤凰县人民政府对本辖区内的房屋征收事项作出房屋征收决定，主体合法。凤凰县人民政府严格遵循《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》的规定，在作出凤政公[2015]14号房屋征收决定前，依法制定并公告征收补偿安置方案，进行了社会稳定风险评估并基于评估报告制定社会稳定风险因素的防范、化解和处置预案，对征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记，对征收范围内未经登记的建筑进行了调查、认定和处理，征收补偿资金足额筹措到位、专户存储、专款专用，征收决定经过凤凰县人民政府常务会议讨论决定，征收决定作出后依法进行了公告。所以，凤凰县人民政府房屋征收决定程序合法。四、凤凰县人民政府作出的凤政公[2015]14号房屋征收决定内容、形式合法。凤凰县人民政府作出的凤政公[2015]14号房屋征收决定，征收主体、征收范围、征收部门、征收实施单位明确。公告征收决定时载明了征收补偿方案和相对人的行政复议、行政诉讼权利等事项。综上，凤凰县人民政府房屋征收项目属于已经依法立项的政府主导的保障性安居工程，符合房屋征收的公共利益前提，也符合相关规划、计划，征收主体、程序、内容、形式合法。因此，凤凰县人民政府作出的凤政公[2015]14号房屋征收决定，依法应予维持。
被告凤凰县人民政府向本院提交了证明其行政行为合法性的以下证据、依据：1.关于批准凤凰县人民政府棚户区改造计划报告的决议，拟证明凤凰县棚户区改造项目经凤凰县人大常委会批准通过。2.凤凰县2015年棚户区改造一期项目可行性研究报告，拟证明凤凰县棚户区改造项目经可行性论证。3.凤凰县发展和改革局关于凤凰县2015年棚户区改造一期项目可行性研究报告的批复，拟证明凤凰县棚户区改造项目可行性研究报告经凤凰县发展和改革局批复同意实施。4.凤凰县发展和改革局关于凤凰县棚户区改造项目立项的批复，拟证明凤凰县棚户区改造项目经凤凰县发展和改革局立项。5.凤凰县国土资源局关于《凤凰县2015年棚户区改造一期项目可行性研究报告》的审查意见，拟证明凤凰县棚户区改造项目经国土部门用地预审。6.凤凰县环境保护局关于凤凰县2015年棚户区改造一期项目环境影响报告书的批复，拟证明凤凰县棚户区改造项目环境影响评价报告经环保局审查通过。7.凤凰县2015年棚户区改造一期中心市场片区建设用地规划许可证(地字第凤规1508020)。8.凤凰县城中心片区棚户区改造规划范围图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造中心市场片区项目用地规划经规划部门通过。9.凤凰县2015年棚户区改造一期项目古城片区建设用地规划许可证(地字第凤规1508019)。10.凤凰县古城片区棚户区改造征收范围红线图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造古城片区项目用地规划经规划部门通过。11.凤凰县发展和改革局证明。12.凤凰县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目符合《凤凰县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。13.凤凰县城乡规划管理局证明。14.凤凰县城总体规划(20092020)2013修改土地利用规划图。15.凤凰历史文化名城保护规划。以上三份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目符合《凤凰县城总体规划(20092020)2013修改》、《凤凰县历史文化名城保护规划》。16.凤凰县发展和改革局证明。17.关于凤凰县2014年国民经济和社会发展计划执行情况及2015年计划草案的报告。18.凤凰县人大通过前述报告的决议。以上三份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目符合《2015年国民经济和社会发展计划》。19.凤凰县人民政府关于棚户区改造项目（中心片区Sl，S2，S3号地块）房屋征收范围的公告（凤政公[2015]2号）。20.凤凰县城中心片区棚户区改造拟划范围图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目中心片区需征收的房屋范围确定，且经过公告程序。21.凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造项目（古城片区）房屋征收范围通告（凤政通[2015]7号）。22.凤凰县古城片区棚户区改造征收范围红线图。以上两份证据拟证明凤凰县棚户区改造项目古城片区需征收的房屋范围确定，且经过公告程序。23.暂停办理相关房屋手续通知（16份），拟证明房屋征收指挥部通知相关部门暂停办理相关手续。24.古城片区被征收房屋基本情况公示，拟证明征收人对征收范围内房屋调查及结果公示。25.中心片区被征收房屋基本情况公示，拟证明征收人对征收范围内房屋调查及结果公示。26.凤凰县房屋征收办公室报告，拟证明房屋征收部门拟定征收补偿方案并报县人民政府。27.凤凰县棚户区改造中心片区（含古城片区）房屋征收补偿安置方案（征求意见稿），拟证明房屋征收部门拟定征收补偿方案并报县人民政府。28.论证《征收补偿安置方案》会议记录，拟证明县政府组织相关部门讨论征收补偿方案。29.征收补偿方案公告征求公众意见的照片，拟证明征收补偿方案依法公布征求公众意见。30.征收补偿方案收集的公众意见情况反馈会议记录，拟证明征收部门对征收补偿方案公示期的公众意见、建议进行整理汇总。31.凤凰县棚户区改造古城片区房屋征收补偿安置方案意见建议的答复。32.凤凰县棚户区改造中心片区房屋征收补偿安置方案意见建议征集情况汇总。以上两份证据拟证明房屋征收部门对收集的公众意见汇总成文并对相关问题书面答复。33.关于《凤凰县棚户区改造中心片区房屋征收补偿安置方案（意见征求稿）》征求意见的收集及修改情况的公告，拟证明房屋征收部门根据公众意见修改征收补偿方案并公告。34.凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造中心片区（含古城片区）房屋征收补偿安置方案的批复，拟证明凤凰县棚户区改造房屋征收补偿安置方案经凤凰县人民政府批复。35.凤凰县棚户区改造中心片区（含古城片区）房屋征收补偿安置方案，拟证明征收补偿方案依法定程序制定。36.凤凰县棚户区改造中心片区房屋征收社会稳定风险评估报告，拟证明征收决定作出前征收人对征收行为可能引起的社会风险进行评估。37.凤凰县人民政府常务会议纪要，拟证明房屋征收决定经凤凰县人民政府常务会议通过。38.资金专户存储证明，拟证明房屋征收补偿资金足额到位，专户存储，专款专用。39.凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造项目中心片区（含古城片区）房屋征收决定公告（凤政公[2015]14号），拟证明凤凰县人民政府作出征收决定，并依法进行公告。
经庭前交换证据及庭审质证，各方当事人质证意见如下：
对被告凤凰县人民政府的证据。
原告的质证意见为：被告证据的三性没有异议，但是被告所证明的证明事实有异议，138号证据只是被告作为棚改项目的准备工作，是送审资料，没有得到州省职能机关部门的审批审查批准意见，不足以作为征收决定的依据。39号证据因房屋征收决定公告缺少审批依据，不符合棚户区法定认定条件，属于超越权限，违反法定程序的征收决定。
（二）对原告唐仁信的证据。
被告质证意见为：原告的证据可以分为五类：第一类证据对原告的产权证明以及租赁权证明没有异议。第二类证据产权人房屋修建开发资料即房屋取得的基础资料与本案诉讼没有关联。第三类证据原告在征收决定下发之后反映诉求形成的证据材料，与本案的诉讼合法与否没有关联性，不能作为定案依据。第四类证据是原告提出的从国务院到省到市（州）再到县各类文件的证据，因为这些文件不是规范性文件只是指导性文件，本案是审理行政诉讼的合法性，不能作为判断行政行为合法与否的依据。第五类证据城乡规划法及国务院行政法规《国家土地上房屋征收和补偿条例》是人民法院审理行政行为的依据，而不是证据，不具有证据的法定形式，不能作为证据提交。
本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：
对被告凤凰县人民政府证明其行政行为合法性的证据：被告所举证据共计39份，均系被告在作出征收决定过程中形成，内容真实，来源合法，且与本案具有关联性，予以采信。
（二）对原告所举证据：原告所举证据共11份。对可以证明原告房屋产权的证据，因与本案具有关联性，予以采信。其余证据，因与本案不具有关联性或者不属于证据，不予采信。
本院经审理查明，2015年3月7日，凤凰县人大常委会批准凤凰县人民政府关于凤凰县棚户区改造计划的报告，决定在凤凰县城中心片区、古城片区实施棚户区改造第一期项目。该项目总用地面积156.56亩，总建筑面积180701.4平方米。其中：拆除总面积为83205.1平方米，住宅安置及商铺安置97496.3平方米。拆除内容包括：拆除总用地面积149.37亩，拆除住宅775户、面积71455.6平方米；住宅连带商铺336间、面积11749.5平方米。综合整治包括：765户，雨污水管及强弱电线整治约24.58千米。安置工程包括：住宅安置775户，总建筑面积93971平方米（其中新建安置房154户，面积18794.3平方米；购买安置房544户，面积65780平方米；货币补偿77户，面积9397.1平方米）；商铺采用还建及货币补偿两种方式补偿（其中还建商铺面积8224.7平方米，货币补偿面积3524.9平方米）。该项目作为保障性安居工程建设，立项纳入了凤凰县十二五规划、国民经济和社会发展年度计划。被告凤凰县人民政府组织有关部门对征收补偿方案进行了论证并予以公布，征求公众意见，并将征求意见和修改情况予以公布。被告对房屋征收进行了社会稳定风险评估，并经政府常务会议讨论决定。2015年11月23日，被告作出凤政公[2015]14号房屋征收决定，对该县沱江镇棚户区改造项目中心片区、古城片区范围内的房屋予以征收。原告唐仁信在的房屋位于沱江镇道门口县委集资建房宿舍，属于征收范围。原告认为其房屋不应当被列为棚户区改造对象，征收决定侵害了其合法权益，遂以征收决定违法为由向本院提起诉讼。
本院认为，综合全案进行分析，本案的争议焦点主要有二：一是被告作出征收决定的事实依据是否充分；二是征收决定的程序是否合法。
关于争议焦点一，事实依据。首先，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）明确规定，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，故被告实施的棚户区改造一期项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（四）项所规定的情形，应认定为具有公共利益的需要。其次，凤凰县棚户区改造工程依法立项，其实施过程符合法律规定。《湘西自治州人民政府办公室关于加快棚户区改造工作的实施意见》明确凤凰县沱江片区为湘西州城市集中成片棚户区改造范围，被告对棚户区改造依法委托专业机构进行可行性论证，并报请有权机关逐级逐项审核批准，应认定为立项依据充分。再次，棚户区界定范围的确定，必须符合社会国民经济和社会发展总体规划。基于城市总体规划，在改善区域范围内城市基础设施条件和人民生活条件的情况下，整体利益可能会触犯局部利益。从凤凰县人民政府制定的补偿安置方案看，为被征收人提供了就地安置、异地安置、货币补偿等多种方案，保障了被征收人的合法权益。最后，被告征收决定作出后，棚户区改造实征740户，签约713户，签约率达96.4％。该数据表明棚户区改造范围内绝大多数被征收人同意征收决定，棚户区改造项目符合区内公共利益、达到“改善住房条件和人居环境”的改造总体目标。综上，应认定凤凰县人民政府作出的房屋征收决定事实依据充分。
关于争议焦点二，征收程序。被告作出征收决定，符合凤凰县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入2015年凤凰县国民经济和社会发展年度计划。房屋征收部门拟定征收补偿方案，已报凤凰县人民政府。县人民政府组织有关部门对征收方案进行论证且予以公布，征求公众意见，并将征求意见和根据公众意见修改的情况予以公布。在征收决定作出前，凤凰县人民政府进行了社会稳定评估，并经政府常务会议讨论决定。征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。在作出征收决定后，及时公告。公告载明了补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。被告凤凰县人民政府的房屋征收决定行为，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条规定，程序合法。
综上所述，被告凤凰县人民政府作出的凤政公[2015]14号房屋征收决定事实依据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告关于撤销房屋征收决定的诉讼请求，事实及法律依据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告唐仁信的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告唐仁信负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 陈学军
审 判 员 陈武涛
审 判 员 唐云峰
二〇一六年十月二十一日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。