福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽09行终79号
上诉人（原审被告）霞浦县国土资源局，住所地福建省霞浦县。
法定代表人刘成景，副局长（主持工作）。
委托代理人郭星、林芳玲，福建星龙律师事务所律师。
上诉人（原审被告）霞浦县人民政府，住所地福建省霞浦县。
法定代表人颜谋元，县长。
委托代理人邱夏晖，男，系霞浦县人民政府工作人员。
被上诉人（原审原告）霞浦福宁汽车服务有限公司，住所地福建省霞浦县。
法定代表人叶明启，董事长。
委托代理人陈秋华，福建风岚律师事务所律师。
上诉人霞浦县国土资源局、霞浦县人民政府因霞浦福宁汽车服务有限公司（以下简称福宁公司）不服其行政决定及行政复议上诉一案，不服蕉城区人民法院（2015）蕉行初字第87号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人霞浦县国土资源局的出庭负责人刘成景副局长及其委托代理人郭星，霞浦县人民政府的委托代理人邱夏晖，被上诉人福宁公司的法定代表人叶明启及其委托代理人陈秋华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2010年11月13日，原告福宁公司通过挂牌出让方式竞得霞浦县福宁大沙工业项目点2号地块国有建设用地使用权，并于当日与被告霞浦县国土资源局签订《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》。2012年3月18日原告与被告霞浦县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地交地确认书》，约定出让人于2012年3月18日前将出让宗地交付给受让人，受让人同意宗地建设在2012年3月19日前开工，在2013年3月19日之前竣工。2012年6月7日，霞浦县人民政府作出霞国用（2012）第1780号国有土地使用权证，原告于2012年10月领取该证书。2014年7月26日，被告霞浦县国土资源局对原告福宁公司闲置土地行为立案调查。2014年9月29日，被告霞浦县国土资源局作出霞国土资闲置地认字（2014）第001号《闲置土地认定书》，认定讼争宗地未动工开发建设已满两年以上，为闲置土地。2014年10月24日，霞浦县国土资源局就福宁公司闲置土地一案举行听证。2014年11月28日霞浦县国土资源局作出《霞浦县国土资源局关于对霞浦福宁汽车服务有限公司闲置土地依法给予处置的请示》。2015年3月16日霞浦县人民政府作出《霞浦县人民政府关于同意无偿收回霞浦福宁汽车有限公司国有建设用地使用权的批复》。2015年3月23日，被告霞浦县国土资源局作出霞国土资决字（2015）第001号《收回国有建设用地使用权决定书》。2015年7月20日，被告霞浦县人民政府作出霞政行复决（2015）3号《行政复议决定书》，决定维持霞浦县国土资源局作出的霞国土资决字（2015）第001号《收回国有建设用地使用权决定书》。原告不服，提起行政诉讼。
原审法院认为，本案讼争宗地系原告通过出让方式取得的位于城市规划区内的工业用地，霞浦县人民政府系供地审批机关，因此被告霞浦县国土资源局经霞浦县人民政府批准后，有权作出收回国有建设用地使用权的决定。《土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权……”因此，土地使用权证是使用权人依法使用土地的凭证。土地使用权证未送达使用权人，应视为土地未完整交付使用权人。本案中原告福宁公司与被告霞浦县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地交地确认书》均约定出让人于2012年3月18日前将宗地交付受让人。但原告福宁公司至2012年6月7日才获得讼争土地的使用权登记，2012年10月才领取国有土地使用权证。因此，讼争土地的实际交付时间应为2012年10月。被告霞浦县国土资源局没有依照《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地交地确认书》履行交付土地的义务。故，本案属于《城市房地产管理法》第二十六条规定的“政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延”的情形。被告霞浦县国土资源局未审查上述事实，在其作出的《国土资源违法案件调查报告》中，将讼争宗地交付时间认定为2012年3月18日，将原告未动工开发建设时间认定为“2012年3月19日至2014年7月初”，复又在《闲置土地认定书》中将土地闲置原因认定为“公司资金周转困难，无法启动项目用地建设”，进而径行认定本案讼争宗地为闲置土地，系主要依据不足，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决：一、撤销被告霞浦县国土资源局于2015年3月23日作出的霞国土资决字（2015）第001号《收回国有建设用地使用权决定书》；二、撤销被告霞浦县人民政府于2015年7月20日作出的霞政行复决（2015）3号《行政复议决定书》。
原审被告霞浦县国土资源局、霞浦县人民政府不服一审行政判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由：土地交付与土地使用权证送达的概念不同，被上诉人的土地应当认定为闲置土地。原审判决认定事实错误，适用法律错误，上诉人作出的霞国土资决字（2015）第001号《收回国有建设用地使用权决定书》及霞政行复决（2015）3号《行政复议决定书》依据充分。
被上诉人福宁公司辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持，土地作为不动产，交付符合法律规定和合同约定的条件才算交付完成。
经审理查明，各方当事人向一审法院所提供的证据均已随案移送本院，各方当事人的质证意见与一审相同，本院的认证意见与一审基本相同。除对领取国有土地使用权证的时间被上诉人有异议外，一审认定的其他事实各方无异议，本院对各方无异议的事实予以确认。
本案的焦点问题为：霞浦县国土资源局是否具有收回国有建设用地使用权法定职权？
上诉人认为，霞浦县人民政府有权作出审批。农用地转用和建设项目供地是两种不同性质的行政行为。本案讼争土地供地由霞浦县人民政府批准，因此霞浦县国土资源局报经霞浦县人民政府批准后，有权作出收回土地使用权决定。
被上诉人认为，霞浦县国土资源局作出收回国有土地使用权决定是一种越权行为。《闲置土地处置办法》规定市、县国土资源主管部门经有批准权的人民政府批准后，才能作出收回国有建设用地使用权的决定。本案讼争土地为滩涂农转用，原审批机关是福建省人民政府，霞浦县人民政府不是原审批机关，因此报霞浦县人民政府批准，属于程序违法。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”根据上述规定，收回闲置土地的主体应为县级以上人民政府。而本案《收回国有建设用地使用权决定书》系由县级人民政府下属的土地管理部门作出，违反法律规定，故上诉人霞浦县国土资源局作出被诉行政决定超越职权。
综上，鉴于上诉人霞浦县国土资源局缺乏作出《收回国有建设用地使用权决定书》的法定职权，被上诉人霞浦县人民政府作出霞政行复决（2015）3号《行政复议决定书》，未对该问题予以审查，属适用法律错误，依法应予撤销，一审法院判决撤销，结果正确。应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（四）项、第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人霞浦县国土资源局、霞浦县人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 缪义文
审 判 员 赖昌铅
代理审判员 杨礼崧
二〇一六年九月二十八日
书 记 员 余海燕
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。