浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙07行终224号
上诉人（原审原告）吴立明，男，汉族，1958年10月22日出生，住浙江省杭州市滨江区。
上诉人（原审原告）王妙芳，女，汉族，1957年9月19日出生，住浙江省金华市婺城区。
两上诉人共同委托代理人王晓凌，浙江国翔律师事务所律师。
两上诉人共同委托代理人（特别授权）陈继平，浙江剑正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）东阳市房地产管理局，住所地浙江省东阳市东岘路42号。
法定代表人楼万丈，局长。
委托代理人（特别授权）杜华，浙江长虹律师事务所律师。
原审第三人中国银行股份有限公司东阳支行，住所地浙江省东阳市吴宁东路86号。
负责人费东，行长。
委托代理人（特别授权）何国通、蒋君毅，浙江迎鸽律师事务所律师。
原审第三人东阳市海豪服饰有限公司，住所地浙江省东阳市江北街道华店工业区。
法定代表人ＸＸ光，总经理。
上诉人吴立明、王妙芳因与被上诉人东阳市房地产管理局、原审第三人中国银行股份有限公司东阳支行（以下简称中行东阳支行）、东阳市海豪服饰有限公司（以下简称海豪公司）行政确认一案，不服东阳市人民法院作出的(2015)东行初字第80号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年8月10日公开开庭进行了审理。上诉人吴立明及两上诉人的代理人王晓凌、陈继平，被上诉人东阳市房地产管理局的出庭行政负责人孙俏及委托代理人杜华，原审第三人中国银行股份有限公司东阳支行的委托代理人何国通、蒋君毅到庭参加了诉讼。原审第三人海豪公司经本院合法传票传唤未到庭，未说明正当理由。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，两原告系夫妻关系，其名下有坐落于东阳市××街道临江社区西范居民小区的房屋，房屋所有权证为东房权证江北字第××号、第××号。2014年9月18日中行东阳支行的工作人员向被告提交了含有两原告签名的东阳市房地产抵押权设立登记申请书、最高额抵押合同及其他相关资料，申请办理抵押权设立登记。同日，被告经审核同意颁发了东房他证江北字第××号房屋他项权证。同年9月23日中行东阳支行的工作人员领取了东房他证江北字第××号房屋他项权证并代吴立明领取了房屋所有权证及土地使用权证原件。原告吴立明系金华青年集团企业的副总，原告王妙芳系金华市财政局退休干部。另查明，两原告与中行东阳支行签订的最高额抵押合同第二条明确约定，将该合同生效之前海豪公司与中行东阳支行已经发生的城西2014人借5号借款合同、城西2014人承046号商业汇票承兑协议、城西2014人承078号商业汇票承兑协议纳入主债权范围，上述转入的主债权在办理案涉抵押权设立登记时未受偿完毕。吴立明授权委托中行东阳支行领取土地证、房产证。
原审法院认为，房屋抵押设立登记申请书中两原告及中行东阳支行的签名、盖章均属实，结合两原告的职业特点，应认定抵押登记系双方当事人的真实意思表示，被诉抵押权设立登记行为事实清楚，证据确凿。两原告关于其签名是为海豪公司办理授信所用的诉称，缺乏依据，不予采信。被告未要求两原告到登记机构共同申请办理抵押登记的瑕疵，在此予以指正，望在今后的工作中加以改正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴立明、王妙芳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴立明、王妙芳承担。
上诉人吴立明、王妙芳上诉称：原审认定被诉抵押权设立登记行为合法，与事实不符，也无充分证据证实。一、两上诉人没有为海豪公司继续抵押担保的行为，抵押登记并非是两上诉人的真实意思表示。被上诉人提供的《最高额抵押合同》、《抵押权设立登记申请书》，是用于海豪公司授信，并非用于抵押权设立登记。真实的情况：2014年8月中旬某日，两上诉人应海豪公司和中行东阳支行的要求到中行东阳支行办理海豪公司贷款授信手续。当时，银行工作人员拿出空白的《最高额抵押合同》、《抵押权设立登记申请书》各一份要求两上诉人签字，并一再声称：“是授信所需，并非用于抵押权设立登记，如果是用于抵押权设立登记的，那么还需要对抵押房产进行评估、抵押人必须到房管部门提出申请，亲自到场办理，否则他项权证办不出来的。况且《最高额抵押合同》也规定办理抵押登记后合同才生效。上述程序你们以前办过，应该清楚的。”在这样的情况下，两上诉人觉得在理，就在空白的《最高额抵押合同》、《抵押权设立登记申请书》上签字。两上诉人实在想不到，这一次，两第三人将落款时间擅自往后填写成2014年9月18日，并瞒着两上诉人拿该资料去申请抵押登记，而被上诉人也会违反规定为其办理他项权证登记。此前，两第三人从来没有向两上诉人提出抵押登记的要求，也没有对房屋进行评估，没有要求两上诉人提供身份证明原件，两上诉人也没有到过房管部门。二、被上诉人在登记过程中，并没有尽到审核义务，程序不合法，且没有严格按法律法规规定进行办理。1、两上诉人作为房产所有权人，并没有向被上诉人提交办理他项权证的申请。根据《房屋登记办法》第11条规定：“申请房屋登记的，申请人应当向房屋所在地的房屋登记机构提出申请，并提交申请登记材料，申请登记材料应当提供原件。”《城市房地产抵押管理办法》第30条、32条规定：抵押当事人应当到房管部门办理抵押登记，应当交验身份证明原件，可以证明抵押房地产价值的资料。第33条还规定：登记机关应当对申请人的申请进行审核。被上诉人违反上述规定，在两上诉人并没有亲自到场提交材料，且没有委托他人办理的情况下，未尽任何审核义务，当场办理了他项权证，明显是违反法律法规规定的。原审法院仅认定被上诉人未要求两上诉人到登记机构共同申请办理是一种瑕疵，与法律规定相违背。既然两上诉人并没有提交申请，仅在设立登记申请书中签字，不能认定其最终有办理抵押的真实意愿。2、被上诉人在收到银行提交的书面材料后，没有按照《房屋登记办法》第18条的规定对提交的材料是否符合规定进行审核，也没有对是否是两上诉人真实的意思表示进行审核，更没有对两上诉人进行必要的询问。另外，在没有提供房产证原件及一定期间内将要连续发生的债权合同的情况下，当日受理，当日办理，程序不合法。两第三人之间产生的商业汇票承兑协议(城西2014人承078号、城西2014人承046号)、借款合同(城西2014人借005号)，2014年9月l8日，第三人中行东阳支行向被上诉人出具了注销证明，证实抵押物项下贷款偿清，但最高额抵押合同又将上述己清偿的贷款纳入主债权范围，且没有明确告知上诉人，明显弄虚作假，被上诉人也没有尽到任何审核义务，包括该款项到底是否清偿、对相关人员进行询问及要求提供相应依据。而原审法院却偏袒被上诉人，仅以第三人陈述即认定该款项未受偿完毕，而置银行自行提供给登记机构的书面材料于不顾。3、《房屋登记办法》第21条规定：“房屋登记机构将申请登记事项记载于房屋登记簿之前，申请人可以撤回登记申请”，该条规定明确了申请人撤销的权利，其前提是申请人自己提交申请，对办理登记的事项是明知，但本案两上诉人从未向被上诉人提交过申请，也没有去过房管局，更不知道何时办理，被上诉人剥夺了两上诉人撤回的权利，该条款也明确了申请必须申请人亲自到场办理的程序要求，甚至可以在办理过程中行使撤回的权利，这是严格的程序要求，而并非是一句瑕疵及以后改正就能解决的。被上诉人的工作失误，凭什么要两上诉人来买单，其法律后果应该是撤销被上诉人不符合法律规定作出的颁证行为。4、房地产抵押合同至抵押登记之日起生效，因此在办理登记前不管签字是否真实意思表示合同都没有生效。正因在登记前合同没有生效，因此登记时的程序要求是非常严格的。根据房屋登记办法第97条的规定：“省、自治区、直辖市主管部门可以根据法律法规和本办法的规定结合本地实际情况制定房屋登记实施细则。”根据该条规定，省、自治区、直辖市相关部门制定的实施办法与法律规定具有同样的效力。浙江省为了实施房屋登记办法制定了《浙江省国有土地范围内房屋登记实施细则》，该实施细则第11条明确规定申请房屋登记应当提交合法有效的身份证明，委托代理人申请房屋登记时应当提交授权委托书和代理双方当事人的身份证明。该细则第10条规定自然人所有的房屋转让或者是设立抵押权申请房屋登记，出让方或抵押人委托他人申请登记的委托书应当公证。而本案抵押人没有委托过代理人，更没有委托书进行过公证。被上诉人凭银行一方提交的材料在上诉人没有到场、也没有委托他人办理的情况下，对房屋进行了抵押登记，明显违反了房屋登记办法的规定，属程序严重违法。根据行政诉讼法的规定，行政行为程序违法的应当予以撤销。综上，请求撤销原审判决，撤销被上诉人颁发的东房他证江北字第××号他项权证。
被上诉人东阳市房地产管理局答辩称：一、两上诉人将涉案房产抵押给中行东阳支行，为海豪公司提供担保，办理抵押权设立登记是上诉人的真实意思表示，上诉人的陈述与事实不符。2014年9月18日上诉人和中行东阳支行向被上诉人提出申请，要求办理江东街道西苑居小区抵押权设立登记申请，并提交了抵押权设立登记申请书、身份证、营业执照、东阳市国用（2011）第4-17、4-18号土地使用证、东房权证江北字第××号、138668、138669、138670号房屋所有权证原件、最高额抵押合同、商业汇票承兑协议、流动资金借款合同委托书等资料。被上诉人认为该申请符合规定，于同日依法予以核准登记并颁发涉案房屋他项权证。上述事实经一审查明，并有相关证据证明。上诉人在申请抵押权登记的申请书上签字，也在设立抵押权基础法律关系的文件上签字，不但在设立登记流程启动的申请书上签字，也在标明抵押权设立登记完成的房屋所有权证、使用权证、委托书上签字，不但提交了抵押权设立登记申请书，也提交了设立文件，也提交了房屋所有权证、使用权证，不但签字还按了手印。因此，上诉人所说的没有为海豪公司抵押担保、不是其真实意思表示不能成立。一审认定抵押登记是各方当事人的真实意思表示事实清楚，证据确凿。二、被上诉人在办理登记中履行了法定职责，程序合法。被上诉人在本案登记中按照房屋登记办法的规定履行了受理、审核、发证的程序，在收取本案的登记所需资料的基础上，审查了各方当事人主体的真实性、合法性，以及最高额抵押合同关于主合同、主债权和债权书的约定，与相应的主合同完全吻合，审查了基础法律关系的抵押权合同主体内容的一致性，审查了合法性、真实性，不存在抵押、查封等权利瑕疵，审查了抵押客体和抵押房地产的一致性，保证了涉案抵押权登记资料完整、主体客体合法，意思表示真实，登记内容明确，登记结果正确。三、关于上诉人提出的有权撤回申请的规定，1、登记设立的标志是登记薄，因此撤回有明确的时间截点要求，本案中上诉人提出撤回的主张是在一审开庭时，本案中的抵押合同明确规定7日内办理抵押登记。2、涉案抵押登记申请是共同申请，涉及到第三人中行东阳支行和上诉人，共同申请的意思表示成立，双方都受约束，申请撤回也是双方的意思表示，不是单方行为。四、被上诉人在登记程序中未要求到现场办理，确实存在与房屋登记办法不一致的地方，但是并没有违反房屋登记办法强制性的规定，也没有违反房屋登记办法审核制度。其次整个程序也并非被上诉人任意而为的个案行为，而是根据抵押权设立登记中当事人的普遍意愿，为了满足金华城区改革制定的方便群众的办事要求，经过研究作出的制度性改革。三是这一改革行为本身作为抵押当事人办事提供了方便，并没有限制抵押人行使自己的权利，也没有损害其权利，具有客观的合理性和正当性，实施以来取得了良好的社会效果，得到了抵押当事人的普遍好评。2009-2015年间包括本案第三人在内的15家国有、集体、民营股份制银行，按上述程序设立的抵押权登记、房产抵押权登记一共是97021宗，到2015年底已经注销55344宗，未注销42000宗，其中有中国银行办理的13364宗，已经注销7738宗，尚未注销的将近6000宗。但以未到场为由否认自己作出的真实意思表示的，本案是唯一的一例。因此，如果上诉人的观点成立，我们认为对市场经济发展诚信原则的损害将无法估量，产生的法律后果不堪设想。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决理由充分，上诉人的上诉理由不能成立，请求判决驳回上诉，维持原判。
原审第三人中行东阳支行答辩称：一、关于上诉人到底是办理授信还是提供抵押担保，我行认为上诉人签订抵押合同的真实意思表示是为海豪公司的借款提供抵押担保，有以下理由：1、在最高额抵押合同中约定的主债权发生期限和最高额担保的金额都是非常明确的，如果是办理授信用的话，就不需要约定主债权的发生期限。2、在最高额抵押合同中还约定了中行东阳支行与海豪公司之前发生的主债权也属于最高额担保合同所担保的范围。证实上诉人愿意为中行东阳支行与海豪公司之前发生的债务提供抵押担保的事实。3、上诉人不仅与中国银行东阳支行签订了最高额抵押合同，还在抵押登记申请资料中签字，如果仅仅是为了授信用是不需要在抵押登记申请书了签字和捺印。4、上诉人在上诉状中说没有对抵押房产进行评估，我方可以提供本次抵押登记的评估报告，证实本案所涉的抵押登记已经过评估，而且在评估过程中委托评估的联系人就写了吴立明、吴立跃，评估机构也到上诉人家中实地勘查，足以印证上诉人为海豪公司提供抵押担保的意思表示，而不仅仅是办理授信。5、在原审上诉人申请证人赖某出庭作证，赖某是海豪公司的工作人员，其证实上诉人为海豪公司的贷款提供抵押担保的次数除本案以外还有一次，都可以证明上诉人为海豪公司提供的是抵押担保的意思表示，不仅仅是为了海豪公司的授信。退一步讲，即便上诉人是为了海豪公司的贷款授信用，最终的法律后果也是由银行给主债务人提供贷款。我们认为本案上诉人签订最高额抵押合同以及相关的抵押登记申请资料的真实意思是为海豪公司提供抵押担保，不仅是授信。上诉人还提到当时签最高额抵押合同是空白的、抵押登记申请书也是空白的，我行认为需要其提供提供证据予以证明。二、关于上诉人在办理本次抵押登记过程中有无到场的问题。首先不论上诉人有无到场，根据原审证人赖某的证言能够证实上诉人的身份证原件肯定是在抵押登记的时候向被上诉人出示过，虽然被上诉人认可针对银行特别是国有银行的抵押登记是为了方便群众可以不要求当事人到场，但具体到本案上诉人是否到场目前我们认为已经查不清楚了，被上诉人也不能绝对说他们没有到场。不管上诉人有无到场，所有的抵押登记资料的原件都已经在被上诉人单位存档，被上诉人也对所有的原件进行了核对，我行认为被上诉人的登记行为不管从行政合理性角度还是从便民的角度讲都是合法的。三、上诉人认为被上诉人没有对最高额抵押合同中关联之前的主债权进行审查，我行认为被上诉人的审查是程序性审查，而不是实质性审查。只要上诉人提供的抵押登记资料完整，符合要求，被上诉人就可以为上诉人提供抵押登记。其次，我行认为上诉人之所以愿意为海豪公司这次抵押登记前的主债务提供担保，是因为上诉人的抵押物在之前就为最高额抵押合同载明的主债权提供了担保，虽然第三人向被上诉人出具了注销证明及同意注销第一次的他项权证，但是第三人出具该证明的目的只是为了注销老证办理新证所用。债务是否清偿应当以客观事实为准，如果是债务已经清偿上诉人是不可能在最高额抵押合同中把之前的已经清偿的债务办理到抵押合同当中去，而且上诉人也与第三人签订了补充协议，明确愿意担保之前的流动资金担保和银行承兑。四、上诉人提到的抵押登记申请可以撤回的问题。我行认为撤回是一种需要去实施的行为，如果上诉人在签订最高额抵押合同和抵押登记申请资料后要撤回的话，他应该向债权银行、登记机关提出，但上诉人没有向登记机关以及债权银行提出撤回抵押登记的申请。五、针对上诉人认为抵押合同要办理抵押登记后才生效，我们认为本案的抵押登记已经办理完结，抵押合同已经生效。综上，请求判决驳回上诉，维持原判。
原审第三人中行东阳支行在二审中提交了以下证据：1、房地产抵押估价报告、评估费发票各一份。证明抵押物在办理涉案抵押时已经进行过评估。评估是需要到上诉人家里去现场勘查的，如果没有上诉人同意，评估机构是进不了上诉人家里的。通过该事实也可以证明上诉人签订最高额抵押合同是同意抵押的意思表示，并不是为海豪公司办理授信。2、吴立明补充协议总共3份6页。补充协议签订的三方是海豪公司、中行东阳支行、上诉人吴立明和王妙芳。证明上诉人同意将原先的这些借款协议以及商业汇票、承兑协议关联到本案的最高额抵押合同项下的主债权，说明上诉人对最高额抵押合同中的关联债权是明知的，而且是同意的，所签协议是为海豪公司提供担保而不是授信。
原审第三人东阳市海豪服饰有限公司未作答辩，也未提交证据。
对原审第三人中行东阳支行提交的证据，上诉人质证认为：证据1不属于二审新证据。对房地产抵押估价报告三性及证明目的均有异议，该估价报告只能证明海豪公司在2014年8月29日委托了鉴定机构进行估价，并不能证明该证据是上诉人要进行抵押的意思表示，如果要抵押委托方应该是上诉人而不应该是海豪公司。估价日期显示是2014年8月29日至2014年9月2日，这个日期与银行去办理抵押登记的9月18日有一定的时间差距的，该时间差距可以理解为上诉人所说的签订空白合同就是为了海豪公司在银行的额度授信时所用。只有在银行核定了贷款额度后，银行才会决定是否对海豪公司进行放款，贷款额度核定的依据就是要看海豪公司能够提供多少担保房产。估价报告的第5页第9条“估价结果仅作为委托方在本次估价目的下使用”，委托方是海豪公司，而不是上诉人，所以海豪公司拿该评估报告去办理抵押登记并不能代表上诉人的真实意愿。评估报告第7页第三款也明确了本报告仅作为委托方了解估价对象、抵押贷款额度为目的做参考，明确了出具该估价报告的目的就是为了贷款的额度，并非是提供抵押登记所进行评估的。该估价报告也出具了现场的照片，这些照片跟2011年评估机构进行房屋评估的时候是一样的，上诉人有理由怀疑评估部门仅仅是提取了2011年评估报告中的照片资料，并没有对现场进行勘查，也就不能达到中国银行东阳支行提供该证据所要证明的目的。对证据2担保人签字的真实性无异议，但是所签的合同是空白的，银行并没有明确告知签订合同的内容是什么，日期也是由银行事后所填写的，对该内容上诉人不知情。被上诉人对上述证据无异议。经审查，关于证据1，本院对涉案房产曾于2014年8月进行抵押评估的事实予以确认。对证据2的真实性、关联性、合法性予以认定。
经审理，本院对原审判决所认定的事实予以确认。另查明，2014年8月，中行东阳支行委托东阳市衡信价格事务所对涉案房产进行了抵押评估，东阳市衡信价格事务所作出东价事估（2014）142号房地产抵押估价报告。2014年9月18日，吴立明、王妙芳和中行东阳支行、海豪公司签订了三份补充协议，协议约定将原城西2014人借005号《流动资金借款合同》、城西2014人承0046号《商业汇票承兑协议》、城西2014人承0078号《商业汇票承兑协议》项下的主债权关联到本案的最高额抵押合同中。
本院认为，（一）关于涉案登记行为合法性的问题。《房屋登记办法》第十二条规定，申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请。第十五条规定，委托代理人申请房屋登记的，代理人应当提交授权委托书和身份证明。第十八条规定，房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。本案中，虽然涉案登记申请材料形式齐全，但在两上诉人未到登记机构办理抵押登记、也没有相关委托手续的情况下，被上诉人应当进行审慎审查，按照《房屋登记办法》的相关规定，要求上诉人到现场办理或经询问确认。被上诉人未对申请人进行审查，仅依据书面申请材料即作出涉案抵押登记，显然有违法定程序，应当确认违法。两上诉人据此提出的上诉理由，于法有据，本院予以采纳。（二）关于涉案登记行为应否撤销的问题。本案中，两上诉人对抵押合同、抵押设立登记申请书中签名的真实性均无异议。在两上诉人与第三人中行东阳支行、海豪公司签订的补充协议中，两上诉人同意将原借款协议、商业汇票承兑协议纳入本案最高额抵押合同主债权范围，且在此之前相关房产已进行抵押评估，亦可说明两上诉人对抵押担保的事实是知悉的。上诉人辩称其签名是为海豪公司办理授信而非抵押，缺乏事实依据，本院不予采信。故在涉案抵押合同的效力未能否定的基础上，因抵押登记行为给两上诉人造成的行政法上的后果，应由两上诉人自行承担。两上诉人提出要求撤销东房他证江北字第××号他项权证的诉讼请求，缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销东阳市人民法院(2015)东行初字第80号行政判决。
二、确认被上诉人东阳市房地产管理局作出的东房他证江北字第××号他项权证颁证行为违法。
二审案件受理费50元，由被上诉人东阳市房地产管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张旭良
代理审判员 朱 鸣
代理审判员 郦东钧
二〇一六年十月八日
代书 记员 朱丽敏