山西省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）晋行终304号上诉人（原审原告）周瑞兵，男，汉族，1972年11月8日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）周效荣，男，汉族，1961年10月19日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）武美珍，女，汉族，1952年11月1日H山生，五寨县人。上诉人（原市原告）周爱民，男，汉族，1970年12月10日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）贺福云，男，汉族，1967年1月25日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）贺中全，男，汉族，1943年6月15日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）周润生，男，汉族，1949年10月23日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）周润成，男，汉族，1950年7月21日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）张福生，男，汉族，1959年11月11日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）贺中堂，男，汉族，1960年9月13日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）周玉仙，女，汉族，1968年6月4日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）夏玉娥，女，汉族，1948年10月14日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）周峰，男，汉族，1974年7月3日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）周德义，男，汉族，1943年10月24日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）贺仝珍，女，汉族，1964年9月5日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）赤俊珍，女，汉族，1950年5月13日小生，五寨县人。上诉人（原审原告）周兴秀，男，汉族，1950年10月1日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）贺文生，男，汉族，1939年10月13日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）贺文广，男，汉族，1971年3月6日出生，五寨县前所路5区***号。上诉人（原审原告）赤文龙，男，汉族，1967年4月13日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）周来生，男，汉族，1952年11月11日出生，五寨县人.上诉人（原审原告）段翠仙，女，汉族，1958年8月23日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）周树生，男，汉族，1959年9月23日出生，五寨县人。上诉人《原审原告）周仝柱，男，汉族，1961年4月7日出生，五寨县人。上诉人（原审原告）周存信，男，汉族，1943年11月16日出生，五寨县人。诉讼代表人周瑞兵、赤文龙。委托代理人马占山，山西神业律师事务所律师。委托代理人刘鸿福，系上诉人段翠仙之子。被上诉人（原审被告）五寨县人民政府。住所地五寨县政府路。法定代表人张宇光，该县县长。委托代理人曹勇，五寨县国土资源局工作人员。委托代理人弓福生，山西元昌律师事务所律师。上诉人周瑞兵等25人因诉五寨县人民政府土地整理行为一案，不服忻州市中级人民法院（2015）忻中行初字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周瑞兵等25人诉讼代表人周瑞兵、赤文龙及委托代理人马占山、刘鸿福，被上诉人五寨县人民政府委托代理人曹勇、弓福生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2007年，五寨县人民政府决定实施五寨县二道河沿岸第一期土地整理项目。2007年10月20日，经五寨县国土资源局委托，山西省土地勘测规划设计院编制五寨县二道河沿岸第—期土地开发整理项目初步设计报告。2007年11月16日，五寨县人民政府成立五寨县二道河第一期土地开发整理项目领导组。2008年1月15日，五寨县国土资源局编制五寨县二道河沿岸第一期土地开发整理项目实施方案，计划工期2年，从2007年10月至2009年10月，项目区位于五寨县胡会乡西部，涉及五寨县胡会乡包家湾、石嘴头和大胡会3个村，土地全部为集体所有，项目区总面积168.06公顷，建成后可新增耕地107.61公顷，占项目区总面积的64.03％，由土地开发整理工程、农田水利工程、田间道路工程和林网工程4部分组成，方案还对项目实施具体步骤作出安排，项目涉及到本案25名原告的承包土地。2008年3月6日，山西省国土资源厅批复项目实施方案。2008年5月五寨县胡会乡大胡会村民委员会与贺仝珍、周德义、周爱民、周存信、周润成、赤俊珍、贺文生、段翠仙、贺中全、周仝柱等部分原告签订二道河改河造地工程占用耕地协议书，协议约定：被占地村民同意将承包集体耕地进行改河造地工程建设占用，大胡会村民委员会给付被占地村民补偿，工程结束后，从开发整理后的土地中给予占地村民占1亩补1亩的土地调整。五寨县胡会乡大胡会村以户为-单位对二道河河道改造造地工程及补、偿方案进行表决，2008年8月22日五寨县胡会乡大胡会村委出具表决报告，报告显示大胡会村共有396户，发出表决书364份，其中同意338份，不同意16份，弃权10份。该工程自开工至今未完工。期间被占地村民收到部分补偿款。对未能完工，五寨县人民政府提出的理由是部分人领取补偿后不满足，要求按征收土地标准给予补偿，不达目的便阻挠施工，导致工程从2008年4月开工后一直不能顺利实施，多次被迫停工。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条等规定，县级人民政府可以按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，对田、水、路、林进行综合整理。本案五寨县人民政府制订五寨县二道河第一期土地开发整理项目实施方案并经山西省国土资源厅批复同意，实施土地开发整理符合上述规定。涉及原告的承包土地，五寨县人民政府未向本院提供实施方案中具体落实的全部证据，未对土地整理逾期原因提供充分合理的理由，本案土地整理实施时的法律法规未对土地整理的具体实施程序及时限作出明确要求，五寨县人民政府未在计划工期内完成土地整理不当。原告对土地整理的面积、性质等提出异议，不能推翻山西省土地勘测规划设计院编制的项目初步设计报告对此的确认。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告周瑞兵等25人的诉讼请求。周瑞兵等25人上诉称，一、申报资料是弄虚作假，骗取上级部门同意。本案中五寨县政府申报项目方案中所涉及的地类，面积，权属及补偿方案均存在弄虚作假。直至今日，上诉人25户未与政府达成补偿方案及权属调整的协议，原土地承包合同未解除，也未签订新的承包合同，被诉人所提到的少部分村民签订的改河造地工程占用耕地协议书，协议签定的前提是项目能造福百姓，而不是谎报数据骗取国家投资，再者协议中所提的土地至今未落实，二道河沿岸土地开发整理项目可行性研究报告中也未提到占基本农田补偿新开发土地的方案，违反了国土资发（2000）316号第十九条项目实施前应明确土地权属关系，项目实施过程中一般不作权属调整；项目竣工后，应按照可行性研究报告中土地权属调整方案及时进行土地权属调整、变更调查和登记发证等工作的规定，申报材料中却声称补偿及权属调整方案无争议。二、五寨县政府土地整理程序错误。2008年3月6日，省国土资源厅批复了项目实施方案，要求抓紧组织项目实施，而五寨县政府整理方案中计划工作时限为2007年10月至2009年10月，事实上，2007年10月县政府己开工整理，施工方到2008年3月审批文件下达之前已动工之久，属于“先斩后奏”。五寨县政府在未与25户达成补偿方案及权属调整协议的前提下强行开工，违反了土地承包合同法中的第三十三条，土地承包经营权流转遵循平等协商，自愿，有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转，而县政府提供的关于改河造地工程及补偿方案的表决结果报告，弄虚作假，25户被占地当事户主都一致不同意，参与表决的是与项目涉及土地无关的村民，这样表决结果报告与本案无因果关系。按照国土资发（2000）316号中第四条规定，县国土资源部门应依法核实项目涉及土地的地类，面积，权属及补偿方案等管理工作，保证数据真实，补偿及权属调整方案无争议，故县政府的土地整理程序违法。二道河沿岸土地开发整理项目从2007年至今2016年，工程至今没有完成，成烂尾工程。八年来村民不断上访，而五寨县政府未对其违法行为进行纠正，故县政府申报的土地整理项目违法。综上，上诉人认为，一审法院程序违法、认定事实错误、适用法律错误，为维护上诉人的合法权益，提出上诉，请二审公正裁决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，涉案的五寨县土地开发整理行为开始于2007年。2007年10月20日，五寨县国土资源局委托山西省土地勘测规划设计院编制了五寨县二道河沿岸第一期土地开发整理项目初步设计报告。2008年1月15日，五寨县国土资源局编制五寨县二道河沿岸第一期土地开发整理项目实施方案，计划工期2年，从2007年10月至2009年10月。2008年3月6日，山西省国土资源厅批复项目实施方案。被上诉人的土地整理开发行为经过立项、规划、报批、批复等程序，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条等规定。上诉人周瑞兵等25人主张土地整理开发行为占其土地的一次性补偿问题，因土地整理开发行为并没有对周瑞兵等25人的土地进行征收，故其主张并不属于本案审查范围。被上诉人五寨县人民政府的土地开发整理行为虽然符合相关的法律规定，但并没有在实施方案计划的期限内按期完工，其超期占用上诉人承包土地进行土地整理的行为对上诉人的权益造成了实际损害，被上诉人五寨县人民政府应当采取合理的补救措施，保障上诉人的合法权益。综上，原审判决驳回周瑞兵等25人的诉讼请求，结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周瑞兵等25人负担。本判决为终审判决。审 判 长  魏佩芬代理审判员  王 东代理审判员  李振华二〇一六年九月十五日书 记 员  温有军