浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2006）绍中行终字第16号
上诉人（原审原告）寿小华。
上诉人（原审原告）许利明。
上诉人（原审原告）沈义光。
上诉人（原审原告）楼坚炜。
上诉人（原审原告）史泽明。
上诉人（原审原告）周徐行。
上诉人（原审原告）王云霞。
上诉人（原审原告）周国均。
上诉人（原审原告）杨君灿。
上诉人（原审原告）傅澍湘。
上诉人（原审原告）骆文水。
上诉人（原审原告）戚厉青。
上诉人（原审原告）陈初明。
上诉人（原审原告）周丽明。
上诉人（原审原告）宣育江。
上诉人（原审原告）赵晓英。
上诉人（原审原告）章小萍。
上诉人（原审原告）王伟鑫。
上诉人（原审原告）朱长茂。
上诉人（原审原告）郦智明。
上诉人（原审原告）傅长安。
上诉人（原审原告）傅颂斌。
上诉人（原审原告）吕彩英。
上诉人（原审原告）杨列生。
上诉人（原审原告）胡谚飞。
上诉人（原审原告）赵华君。
上诉人（原审原告）郦志伟。
上诉人（原审原告）郦敏喜。
上诉人（原审原告）王先均。
上诉人（原审原告）屠永生。
上诉人（原审原告）陈铁炯。
上诉人（原审原告）戚均超。
上诉人（原审原告）吴慧。
上诉人（原审原告）吴钢明。
上诉人（原审原告）陈炜。
上诉人（原审原告）胡燕华。
上诉人（原审原告）寿一民。
上诉人（原审原告）周小海。
上诉人（原审原告）朱北方。
上诉人（原审原告）朱庭浩。
上诉人（原审原告）樊根木。
上诉人（原审原告）陈华芬。
上诉人（原审原告）顾建波。
上诉人（原审原告）钱旦飞。
上诉人（原审原告）王永灿。
上诉人（原审原告）何彩萍。
上诉人（原审原告）边永军。
上诉人（原审原告）方铭峰。
上诉人（原审原告）陈雪云。
上诉人（原审原告）吴可迪。
上诉人（原审原告）张碧君。
上诉人（原审原告）赵建超。
上诉人（原审原告）吴萍。
上诉人（原审原告）吴国忠。
上诉人（原审原告）王屠军。
上诉人（原审原告）李益平。
上诉人（原审原告）朱卫忠。
上诉人（原审原告）郦晓英。
上诉人（原审原告）傅伟来。
上诉人（原审原告）石建利。
上诉人（原审原告）郭祖铭。
上诉人（原审原告）张天宇。
上诉人（原审原告）陈海翔。
上诉人（原审原告）柴小军。
上诉人（原审原告）顾定波。
上诉人（原审原告）陈峰。
上诉人（原审原告）卢智刚。
上诉人（原审原告）李院春。
上诉人（原审原告）蔡志刚。
上诉人（原审原告）陈斌。
上诉人（原审原告）郦珊珊。
上诉人（原审原告）王周芳。
上诉人（原审原告）孙培桥。
上诉人（原审原告）杨可为。
上诉人（原审原告）寿利华。
上诉人（原审原告）张志平。
上诉人（原审原告）孙庆青。
上诉人（原审原告）徐彩秀。
上诉人（原审原告）陈秋杰。
上诉人（原审原告）詹静。
上诉人（原审原告）杨定夫。
上诉人（原审原告）边立鹏。
上诉人（原审原告）汤垒。
上诉人（原审原告）周伟平。
上诉人（原审原告）俞军。
上诉人（原审原告）宣明阳。
上诉人（原审原告）楼满芳。
上诉人（原审原告）吴东光。
上诉人（原审原告）骆文军。
上诉人（原审原告）金国苗。
上诉人（原审原告）陈国忠。
上诉人（原审原告）郭叶伦。
上诉人（原审原告）杨立波。
上诉人（原审原告）张勤奋。
上诉人（原审原告）孙鉴勇。
上诉人（原审原告）王泱泱。
上诉人（原审原告）陈彩英。
上诉人（原审原告）赵月明。
上诉人（原审原告）边飞云。
上诉人（原审原告）吴香琴。
上诉人（原审原告）王国营。
上诉人（原审原告）陈照明。
上诉人（原审原告）黄玲夫。
上诉人（原审原告）应明华。
上诉人（原审原告）周燕。
上诉人（原审原告）王颖。
上诉人（原审原告）黄海啸。
上诉人（原审原告）屠银春。
上诉人（原审原告）袁玲女。
上诉人（原审原告）陈栋铭。
上诉人（原审原告）吴学平。
诉讼代表人郦智明。
诉讼代表人郦晓英。
诉讼代表人朱卫忠。
诉讼代表人寿一民。
诉讼代表人陈勇。
委托代理人郎立新。
委托代理人商金玉。
被上诉人（原审被告）诸暨市规划局。
法定代表人赵水苗。
委托代理人陈迪。
委托代理人毛卫东。
被上诉人（原审第三人）浙ＸＸ城置业集团有限公司。
法定代表人张仲华。
委托代理人杨杭泳。
郦智明、郦晓英、朱卫忠、寿一民、陈勇等111名上诉人诉被上诉人诸暨市规划局规划行政许可一案，不服诸暨市人民法院（2005）诸行初字第31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2006年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人及其委托代理人郎立新、商金玉，被上诉人诸暨市规划局的委托代理人陈迪、毛卫东，被上诉人浙ＸＸ城置业集团有限公司的委托代理人杨杭泳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2001年3月14日，原诸暨市建设局给原诸暨市城市建设发展总公司（2004年8月13日变更为浙ＸＸ城置业集团有限公司）颁发了（01）诸临规证0611175号《建设工程临时规划许可证》。确定建设单位为原诸暨市城市建设发展总公司，工程地点为下坊门华城桂花园，建设项目名称为商住楼及管理用房，建筑面积为12.5万平方米等。
原审判决认定，1995年11月13日，诸暨市城乡建设委员会颁发了诸城建办（1995）59号《关于加强城市建设秩序管理的通知》，该通知规定办理《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的程序和要求。规定建设单位凭项目批文、规划图、土地使用权证件、施工图及建委综合收费办公室缴费回单，先核发《建设工程临时规划许可证》，工程预验收合格后核发《建设工程规划许可证》。2000年9月27日，大东南集团公司与浙ＸＸ城置业集团有限公司签订了三份出让土地使用权转让合同，由大东南集团公司将自己所有的土地使用证号为诸国用（1998）字第1-2502号、诸国用（1998）字第1-2043号、诸国用（1998）字第1-2044号名下的国有土地使用权（面积分别为31205平方米、8765平方米、32300平方米）转让给浙ＸＸ城置业集团有限公司，转让使用权的土地坐落在城关镇下坊门小区（即现在桂花园小区）。2000年10月16日，受诸暨市人民政府委托，由市财政局牵头，会同诸暨市土地管理局、大东南集团公司、浙ＸＸ城置业集团有限公司对大东南集团公司的“黑字还流”欠款及浙ＸＸ城置业集团有限公司土地出让金的有关情况作出协调处理。其中包括浙ＸＸ城置业集团有限公司应付大东南集团公司土地出让金3961.95万元，已付1000万元，余额2961.95万元，按双方付款协议，划入市财政局帐户代管，由市财政局作为大东南集团公司归还贷款的储备基金；诸暨市土地管理局将土地权属证办好后，交给市财政局保管，待浙ＸＸ城置业集团有限公司余款付清后，归还给浙ＸＸ城置业集团有限公司。这期间，市财政局要给浙ＸＸ城置业集团有限公司提供涉及权证抵押贷款的服务工作。到2003年6月25日，浙ＸＸ城置业集团有限公司付清了全部土地出让金3961.95万元。2001年2月23日，诸暨市土地管理局出具了坐落城关下坊门原属大东南集团公司的土地同意转让给浙ＸＸ城置业集团有限公司，且土地使用证的相关手续正在办理之中的证明。2001年4月18日，诸暨市土地管理局给浙ＸＸ城置业集团有限公司颁发了国有土地使用证。2000年11月22日，由诸暨市建设局、诸暨市土地管理局、诸暨市建管局、诸暨市计经委、浙江大学等单位参加了桂花园小区建设工程方案审查会议，根据会议纪要载明：桂花园小区总用地87000余平方米，总建筑面积12余万平方米，工程总投资1.5亿元；规划用地性质符合城市总体规划（1999-2020）；桂花园小区建设工程方案审查予以通过。当时诸暨市计经委对桂花园小区的项目立项没有提出反对意见。2001年3月1日，诸暨市计划与经济委员会下达了诸计经基（2001）18号文件，即关于下达基本建设2000年未完项目续建计划的通知，通知中有大东南集团公司、浙ＸＸ城置业集团有限公司的续建项目计划130879平方米。2001年2月23日，大东南集团公司的二份《建设用地规划许可证》变更为浙ＸＸ城置业集团有限公司，这二份《建设用地规划许可证》确定的用地面积为86610.81平方米。2001年7月25日，诸暨市公安局消防大队在浙ＸＸ城置业集团有限公司的《建设工程规划许可证申请表》上签署了同意的意见。2001年3月14日，原诸暨市建设局给浙ＸＸ城置业集团有限公司核发（01）诸临规证0611175号《建设工程临时规划许可证》。2005年5月25日，以郦智明、郦小英、朱卫忠、寿一民、陈勇为代表的111名原告向本院提起诉讼，要求依法撤销诸暨市规划局颁发的《建设工程临时规划许可证》。
原审判决还查明，2003年4月2日，诸暨市机构编制委员会颁发诸编（2003）11号文件，《关于建立诸暨市规划局的通知》，将原诸暨市建设局行使的城市规划和人民防空管理职能划归成立后的诸暨市规划局行使。2004年8月13日，诸暨市城市建设发展总公司经诸暨市工商行政管理局核准变更为浙ＸＸ城置业集团有限公司。
原审判决认为，郦智明等111名原告与浙ＸＸ城置业集团有限公司签订购房合同时虽知道了诸暨市规划局颁发的《建设工程临时规划许可证》，但浙ＸＸ城置业集团有限公司没有告知许可证的内容，按照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条的规定，原告的起诉期限应当从原告知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。郦智明等111名原告认为知道具体行政行为内容后，即向法院提起了行政诉讼，其理由正当。诸暨市规划局认为原告应从知道《建设工程临时规划许可证》起三个月内向法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，行政机关在作出具体行政行为时，告知行政相对人具体行政行为的内容和救济途径以及起诉期限的，诉讼时效才能适用该条的规定，否则只能适用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条或第四十二条的规定。所以，诸暨市规划局和浙ＸＸ城置业集团有限公司提出原告的起诉已超过诉讼期限的理由不能成立。
《中华人民共和国城市规划法》、《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》均规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物等工程设施，必须持有关批准文件向县级以上人民政府城市规划行政主管部门提出申请；由城市规划行政主管部门根据城市规划要求，向建设单位或个人提出建设工程的规划设计要求；建设单位或个人提交根据规划设计要求编制的设计方案，经征求有关行政机关意见，并经城市规划行政主管部门审定后，进行初步设计和建设工程施工图设计；建设单位或个人提交的建设工程施工图中有关城市规划的内容，经城市规划行政主管部门审核，确认符合城市规划要求，并已依法取得建设用地使用权的，核发建设工程规划许可证。诸暨市城乡建设委员会根据城市规划法律、法规的规定制定的（1995）59号文件，将颁发《建设工程规划许可证》的程序分成二部分，建设单位具备颁发许可证条件的，由城市规划行政管理部门先核发《建设工程临时规划许可证》，待建设工程预验收合格后，再核发《建设工程规划许可证》。诸暨市规划局颁发给第三人的（01）诸临规证0611175号《建设工程临时规划许可证》就是根据上述文件和城市规划法律、法规的规定颁发的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条、第五十三条规定，人民法院审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。诸暨市城乡建设委员会制定的上述文件属于其他规范性文件，不能作为人民法院审理行政案件的依据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。根据本案诸暨市规划局颁发的《建设工程临时规划许可证》的使用规定第一、二条记载：本证是本市城市规划区内，经城市规划行政主管部门审定，许可建设各类工程的临时凭证（限建设期间）；建设工程峻工，经城建部门预验收符合本证及有关规定，凭本证换发《建设工程规划许可证》。诸暨市城乡建设委员会制定的（1995）59号文件也规定，建设单位申请后，审查条件符合后，核发《建设工程临时规划许可证》，工程预验收合格后，核发《建设工程规划许可证》。因此，诸暨市规划行政主管部门核发《建设工程临时规划许可证》并不是新增行政许可的种类，而是正式发证的预发，实际上临时与正式从申请、程序、内容上看是同一个行政许可行为，而不是两个行政许可行为，只是从行政许可的步骤、时限上作了调整。其行政意图是为了加强城市规划从源头和现场的管理；便于行政机关跟踪管理建设单位，制约建设单位可能出现的违法建设，逃避规划管理和验收，甚至在建设项目尚未完工时就凭《建设工程规划许可证》交付和申领房产证。这与《中华人民共和国城市规划法》关于核发《建设工程规划许可证》的立法目的是相同的。
诸暨市规划局在颁发《建设工程临时规划许可证》时，虽然在立项审批、建设用地使用权的取得、消防部门签署意见等程序上有些欠缺，对此，行政机关在今后实施行政许可时应规范程序。桂花园小区工程有关总体布局、建筑物使用性质与土地使用性质相容，建筑工程与毗邻规划控制线，工程周围环境、交通、办公、商业等公共建筑相关部位的无障碍设施状况、建筑工程的建筑规划指标符合城市的总体规则、城市的详细规划，不存在损害公共利益的情况。原告认为有关立项审批、建设用地使用权等存在问题，是另一法律关系调整的范围，不是本案的审查范围。原告认为，原诸暨市建设局颁发给浙ＸＸ城置业集团有限公司的《建设工程临时规划许可证》没有法律依据和颁证行为不具备法定条件的理由不能成立。原告要求法院撤销该《建设工程临时规划许可证》的诉讼请求，本院不予支持。原诸暨市建设局作出的（01）诸临规证0611175号《建设工程临时规划许可证》的具体行政行为合法，本院应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决维持原诸暨市建设局于2001年3月14日颁发（01）诸临规证0611175号《建设工程临时规划许可证》的具体行政行为。一审案件受理费80元，其他诉讼费80元，合计人民币160元，由郦智明等111名原告负担。
郦智明等111名上诉人上诉称：1、诸暨市城乡建设委员会制定的（1995）59号文件不具有合法性。（1）该文件改变了规划法所规定的颁发建设工程规划许可证的法定程序。规划法对建设工程规划许可证的颁发程序作了严格的规定，任何人任何单位均不具有超越法律之上的特权。建设工程临时规划许可证和建设工程规划许可证从申请、程序、内容均不同，是两个不同的行政许可行为。建设工程临时规划许可证是新增设的行政许可，诸暨市城乡建设委员会不具有新设行政许可的权利。（2）该文件改变了建设工程规划许可证的法律性质。根据规划法的规定，建设单位在建设工程开工之前，必须取得建设工程规划许可证，否则建设单位就是违法建设。而文件却规定建设单位取得建设工程规划许可证即可开工，待工程验收合格后再颁发建设工程规划许可证。显然，诸暨市城乡建设委员会将建设工程规划许可证作为建设工程验收合格的法律文件。从而，改变了建设工程规划许可证的法律性质。综上所述，诸暨市城乡建设委员会制定的（1995）59号文件《关于加强城市建设秩序管理的通知》不具有合法性。一审法院将该通知引用本案是适用法律规范错误。2、一审法院认定事实错误。事实上浙ＸＸ城置业集团有限公司已经私自变更规划，严重侵害了公众利益。3、上诉人在一审开庭前提供的证据，一审法院不作为定案依据错误。4、诸暨市规划局的发证行为程序违法。按照法律、法规规定，建设单位在申请颁发《建设工程规划许可证》时应递交建设用地使用权证、建设工程施工图等资料。被上诉人诸暨市规划局颁发（01）诸临规证0611175号《建设工程临时规划许可证》的时间是2001年3月14日，而浙ＸＸ城置业集团有限公司取得土地使用权证的时间是2001年4月18日，诸暨市规划局在颁发规划许可证时，浙ＸＸ城置业集团有限公司并没有全部取得土地使用权证，且也没有提交建设范围内所有建设工程施工图，显然不具备颁发《建设工程规划许可证》的法定条件，因此，诸暨市规划局在没有土地使用权证的情况下，向浙ＸＸ城置业集团有限公司发证违反法律程序。
被上诉人诸暨市规划局辩称：1、主体合格。《中华人民共和国城市规划法》、《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》明确赋予县级以上城市规划行政主管部门行使规划行政许可职权。在2001年发证之时，我市城市规划行政主管部门为诸暨市建设局，2003年4月8日之后，规划职能由诸暨市规划局行使。2、颁证条件具备。原诸暨市建设局核发（01）诸临规证0611175号建设工程规划许可证具备《中华人民共和国城市规划法》、《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》规定的核发建设工程规划许可证的条件，浙ＸＸ城置业集团有限公司已向规划行政主管部门提供了立项文件、符合城市规划要求的设计方案和施工图，并依法取得了建设用地的使用权。3、颁证程序合法。依据《中华人民共和国城市规划法》、《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的规定，浙ＸＸ城置业集团有限公司持立项批文和建设用地使用权属证明向原诸暨市建设局提出申请，并根据规划设计要求编制了设计方案，经会审和主管部门审定后进行施工图设计。施工图中有关城市规划内容经审核后，原诸暨市建设局于2001年3月14日向浙ＸＸ城置业集团有限公司核发了（01）诸临规证0611175号建设工程规划许可证。因此，发证程序合法。4、适用法律法规正确。原诸暨市建设局的发证行为是严格依照《中华人民共和国城市规划法》、《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》的规定进行的。诸暨市城乡建设委员会根据法律、法规制定实施的（1995）59号文件，其目的是为了加强城市规划的源头和现场管理，制约建设单位可能出现的违法建设和逃避规划管理及验收的行为，这与《中华人民共和国城市规划法》的立法目的是一致的。规划许可证前加上“临时”两字既没有改变建设工程规划许可证的本质，也没有改变取得该行政许可的条件，更没有影响购房户的合法权益。因此，诸暨市城乡建设委员会制定的（1995）59号文件也是合法有效的，一审法院对该文件的认定是正确的。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人浙ＸＸ城置业集团有限公司述称：浙ＸＸ城置业集团有限公司依法申领《建设工程规划许可证》，并按规定提交了相关的批准文件，即土地使用权证明、规划设计方案、立项批文、建设工程设计方案、规划总平面图及相关的单体施工图和建设用地规划许可证。被上诉人的申请和诸暨市规划局的颁证行为符合城市规划法律、法规的要求。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，各方当事人围绕被上诉人诸暨市规划局颁发的规划许可证是否正确等焦点进行了质证、辩论。
经庭审质证、辩论，本院确认事实与一审判决认定基本相同。
本院认为，被上诉人诸暨市规划局接到建设单位要求申领建设工程规划许可证的申请，进行审核符合颁证条件后，颁发的（01）诸临规证0611175号建设工程规划许可证，符合《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》第二十八条第（四）项的规定。上诉人提出，诸暨市规划局对建设单位先预发建设工程临时规划许可证，待工程验收合格后再颁发建设工程规划许可证是二个行政许可行为，属于违反规划法律、发证程序违法。虽然，诸暨市规划局颁发的建设工程规划许可证上有“临时”二字，但从该许可证上载明的使用规定明确，建设工程峻工，凭本证换发建设工程规划许可证。未经发证机关许可，本证各项规定均不得随意变更。建设工程施工期间，根据城市规划行政主管部门的要求，建设单位有义务，随时将本证提交查验。可见，结合本案事实分析，这个“临时”显然仅仅是指建设工程规划许可证这个证件本身而言的，并不是在临时许可行为后再作出正式许可行为。其本意是建设项目完工后正式的行政许可文本替代临时的文本，从申请、程序、内容上看，自始只存在一个行政许可行为。诸暨市城乡建设委员会制定的（1995）59号文件并没有新增设行政许可，只是在颁发证件的文本形式上进行了调整。从行政目的上是为了加强城市规划的执行、制约建设单位违法、逃避规划管理和验收，并不是在规划法之外又设置一个行政许可行为，因此，不存在对有关规划法律的违反。上诉人提出，诸暨市规划局在颁发规划许可证时，浙ＸＸ城置业集团有限公司并没有全部取得土地使用权证。本案中，诸暨市土地管理局给浙ＸＸ城置业集团有限公司颁发国有土地使用权证是2001年4月18日。诸暨市规划局给浙ＸＸ城置业集团有限公司颁发建设工程规划许可证是2001年3月14日。在发证的时间上是有些时差，但这并不等同于浙ＸＸ城置业集团有限公司没有土地使用权证，实际上是土地使用权证正在办理中。上诉人上诉称在一审开庭前提供的证据，一审法院不作为定案依据错误。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定，原告应当在开庭审理前提供证据，因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。第五十七条第（四）项规定，当事人无正当理由超出举证期限提供的证据材料，不能作为定案依据。本案，上诉人在一审中无正当理由逾期举证，一审法院不作为定案依据采信，并无不当。上诉人提出浙ＸＸ城置业集团有限公司已经私自变更规划，严重侵害了公众利益的问题，不属于本案审理范围。综上所述，上诉人上诉理由不足，其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费130元，由郦智明等111名上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 魏丽丽
审 判 员 毕金刚
代理审判员 刘红波
二〇〇六年四月十五日
书 记 员 陈芝芸