四川省乐山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）川11行终140号
上诉人（原审原告）：隋敏杰，女，1964年1月9日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。
委托诉讼代理人：唐巍，四川睿典律师事务所律师。
委托诉讼代理人：许杨梅，四川睿典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：乐山市国土资源局，住四川省乐山市市中区柏杨东路199号，统一社会信用代码1151100008550509B。
法定代表人：ＸＸ，该局局长。
委托诉讼代理人：干文，四川嘉州律师事务所律师。
原审第三人：乐山地泰新农村建设投资有限公司，住四川省乐山市市中区嘉定中路101号，组织机构代码66957772-5。
法定代表人：陈涛，该公司总经理。
委托诉讼代理人：余琴，四川沫若律师事务所律师。
原审第三人：唐宇红，女，1969年10月23日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。
委托诉讼代理人：杨川伟（系唐宇红丈夫），男，1968年6月5日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。
上诉人隋敏杰与被上诉人乐山市国土资源局（以下简称市国土局）房屋行政登记一案，不服四川省峨眉山市人民法院（2017）川1181行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年9月19日、10月17日公开开庭审理了本案。上诉人隋敏杰及其委托诉讼代理人唐巍，市国土局负责人周燕副局长及其委托诉讼代理人干文，原审第三人乐山地泰新农村建设投资有限公司（以下简称地泰投资公司）的委托诉讼代理人余琴，原审第三人唐宇红的委托诉讼代理人杨川伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1995年6月15日，郭伯芹（一代身份证姓名为郭佰琴）与乐山海鑫房地产开发有限公司签订商品房购销合同书，购买位于乐山市市中区嘉定中路底楼29-B号18.5平方米营业用房，房款总额64750元，该合同上购房人签名为“郭佰琴”。当日，郭伯芹缴纳购房款40000元。2008年7月，乐山海鑫房地产开发有限公司与唐宇红签订商品房购销合同，将该营业用房出售给唐宇红，该合同落款时间载明为1996年3月27日。2009年3月9日，唐宇红向乐山市房地产管理局（现更名为市房管局）申请办理上述营业用房的房屋登记，同时提交了登记申请表、分户图图示、嘉定中路89号附10号面积计算清单、保证与承诺、退房申请、商品房购销合同、房屋销售凭证、销售不动产统一发票、税收通用完税证、新编门牌号码通知、乐山地泰房地产开发有限公司出具的承诺书等材料，并缴纳了登记费用。乐山市房地产管理局经审核，于2009年3月20日为唐宇红颁发了乐山市房权证私房字第1160**号房屋所有权证，载明房屋坐落于市中区嘉定中路89号附10号，规划用途商业，建筑面积18.31平方米，该房屋现实际由唐宇红占有和使用。2012年5月21日，郭伯芹因病死亡。2015年11月19日，四川省眉山市眉州公证处出具《公证书》，载明郭伯芹的遗产包括：郭伯芹生前与乐山海鑫房地产开发有限公司签订了《商品房购销合同》，于1995年6月15日签订合同的时候已经支付了四万元，尾款24750元双方协商在房屋竣工以后再行支付，现该房还未完全交付。因被继承人郭伯芹的父亲、母亲均已先于其死亡，继承人隋景春、隋福奎、隋福金、隋敏惠、隋福祥表示自愿放弃继承郭伯芹的上述遗产，继承人隋敏杰表示要求继承郭伯芹的上述遗产。因此，兹证明郭伯芹的上述遗产应由其女儿隋敏杰继承。2016年3月9日，隋敏杰诉至原审法院请求判决：1、撤销向唐宇红颁发的乐山市房权证私房字第1160**号房屋所有权证；2、本案诉讼费用由市国土局负担。2017年3月7日，隋敏杰向原审法院提交书面申请，以乐山市已施行不动产统一登记，市房管局关于房屋登记的职权已变更为市国土局行使为由，申请将本案原审被告变更为市国土局。原审法院经审查对隋敏杰的申请予以准予，依法变更本案原审被告为市国土局，并向市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理中，隋敏杰向原审法院提交了其委托眉山公信司法鉴定中心所作司法鉴定意见书，该司法鉴定意见书鉴定材料部分载明：1、检材：申请人栏为“郭佰琴”、落款日期为“一九九六年三月二十日”的《退房申请》一页（复印件）。2、样本：郭伯芹于2005年至2010年间在中国工商银行的个人业务凭证六张（复印件）。检验结果部分载明：送检《退房申请》上的签名“郭伯琴”与银行凭证上的“郭伯琴”、“郭佰琴”签名不是同一人书写。
另查明：2006年8月15日，乐山市房地产管理局发布公告，主要内容为：为尽快解决华益商城底楼营业用房产权人办理房屋所有权证的问题，避免产权纠纷，我局现向社会公告：请华益商城底楼营业用房产权人持合法有效的房产资料到市房地产管理局三楼房屋产权登记窗口办理预登记，预登记截止时间为2006年9月20日。未在规定时限内到我局办理登记，而导致发生产权等纠纷的，其责任由当事人自负。同年9月28日，乐山市房地产管理局再次发布公告，主要内容为：根据我局2006年8月22日关于华益商城一楼产权预登记的公告，截止2006年9月25日，已有10余户权利人申请登记。现根据预登记情况将华益商城一楼产权分布状况特向社会公示，十个工作日后，若无异议，我局将依法为华益商城一楼业主办理房屋所有权证。该公告所附《华益商城一楼房屋产权人分布示意图》载明其中一间门市的买方为“郭佰群”。2016年7月20日，市房管局作出《关于隋敏杰要求说明郭佰琴华益商城房产情况申请的复函》，主要内容为：2006年，华益商城五十多户购房人集体到市政府信访，诉求购房十年办理不了房产登记的事宜。为切实维护购房人的合法权益，同时又鉴于华益商城在开发、销售中的混乱无序所造成的产权登记困难，基于厘清华益商城购房人和销售单位情况的目的，我局于2006年8月15日和9月28日，根据部分购房人申报和各开发公司提供的购房人名单及所购房屋位置分布示意图在华益商城张贴公告向购房人和开发单位求证，公告期间买卖双方均无任何异议反馈。2009年3月，我局依据海鑫房开司与唐宇红签订的购房合同及相关申请材料，为唐宇红办理了位于华益商城一楼所购房屋的产权登记。从唐宇红所登记的房屋位置来看，与2006年我局公告中海鑫房开司向我局提供的购房人名单及所购房屋位置分布示意图中郭佰群处在同一位置，也与海鑫房开司提供给我局的郭佰琴《退房申请》中所载明的房屋位置相同。
又查明：2015年10月10日，隋敏杰向乐山市公安局市中区分局张公桥派出所报案，称其购买位于乐山市市中区嘉定中路底楼29-B号营业用房一套，未办理产权证，后了解该门市已出售给杨川伟并办理了房产证，怀疑被骗，故报案。张公桥派出所受理后，将隋敏杰的报案移交乐山市公安局市中区分局经侦大队进行处理。乐山市公安局市中区分局经侦大队于2015年10月26日对唐宇红丈夫杨川伟进行了调查询问，后又于2016年7月22日、9月6日对原乐山海鑫房地产开发有限公司法人代表冷仲文进行了两次调查询问，于9月6日对原乐山海鑫房地产开发有限公司会计朱明英进行了调查询问，但至今未作出调查处理结论。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案审理中，乐山市人民政府于2016年9月21日作出乐府通〔2016〕3号《关于乐山市市直管区范围内实施不动产统一登记制度有关事项的通告》，规定从2016年9月28日起在《乐山市人民政府关于进一步加强乐山市城市规划管理的通告》（乐府通〔2014〕1号）确定的市直管区范围内实施不动产统一登记制度，乐山市国土资源局负责市直管区范围内（不含乐山高新区、车子镇、安谷镇）的国有土地上的不动产登记工作。根据上述通告规定，从2016年9月28日起乐山市直管区范围内原由市房管局行使的有关房屋产权登记的职权变更为市国土局行使，故市国土局是继续行使不动产登记职权的行政机关。本案隋敏杰起诉要求撤销第三人唐宇红持有的房屋所有权证书，该房屋位于乐山市直管区范围内，故应以市国土局为被告。市国土局辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，原审法院不予采纳。
2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》第二十条规定了预告登记制度，但在此之前国家相关法律法规、规章均未对预告登记制度作出规定。本案中，乐山市房地产管理局两次发布公告的时间分别是2006年8月15日和9月28日，均在《中华人民共和国物权法》颁布实施前。同时，市房管局在其作出的《关于隋敏杰要求说明郭佰琴华益商城房产情况申请的复函》中也说明其发布公告的主要目的是基于厘清华益商城购房人和销售单位情况。因此，市房管局在2006年8月15日和9月28日发布公告的情形不属于法定的预告登记，不能产生预告登记的法律效力。隋敏杰诉称上述公告就是对其母亲所购买的门市办理预告登记的主张缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。
本案中，隋敏杰诉请要求撤销第三人唐宇红持有的乐山市房权证私房字第1160**号房产证，实质是隋敏杰认为其是该房屋的实际产权人以及唐宇红与地泰投资公司签订房屋买卖合同时不属于善意第三人。原审法院认为，四川省眉山市眉州公证处出具的《公证书》明确载明隋敏杰继承郭伯芹的遗产为：郭伯芹生前与乐山海鑫房地产开发有限公司签订了《商品房购销合同》，于1995年6月15日签订合同的时候已经支付了四万元，尾款24750元双方协商在房屋竣工以后再行支付，现该房还未完全交付。因此，该《公证书》只能证明隋敏杰继承了其母郭伯芹与乐山海鑫房地产开发有限公司签订的《商品房购销合同》中的相关权利，但不能证明隋敏杰继承了相关房屋的所有权。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国物权法>若干问题的解释（一）》第一条规定，因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十条规定，买受人以出卖人与第三人恶意串通，另行订立商品房买卖合同并将房屋交付使用，导致其无法取得房屋为由，请求确认出卖人与第三人订立的商品房买卖合同无效的，应予支持。根据上述规定，隋敏杰如果认为其是该房屋的实际产权人以及第三人在签订房屋买卖合同时存在提供虚假材料、恶意串通损害其合法权益的情况，应当依法通过民事诉讼途径解决，相关争议不属于行政诉讼审理范围。由于隋敏杰在原审法院书面告知其应先行提起民事诉讼解决相关争议的情况下未在规定期限内提起民事诉讼，应视为其不同意提起相关民事诉讼。因此，由于现有证据尚不足以证明隋敏杰属于该房屋的实际产权人，也不足以证明第三人之间存在恶意串通的情况，故隋敏杰要求撤销第三人唐宇红持有的房屋产权证书的诉讼主张缺乏相应事实和法律依据，原审法院不予支持。
综上事实和理由，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审判决驳回隋敏杰的诉讼请求。案件受理费50元，由隋敏杰负担。
上诉人隋敏杰上诉称：请求撤销四川省峨眉山市人民法院（2016）川1181行初29号行政判决，改判撤销被上诉人乐山市国土资源局向第三人唐宇红颁发的乐山市房权证私房字第1160**号房屋所有权证。主要理由有：1.一审法院举证责任分配错误，被上诉人市国土局对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任，但一审中被上诉人市国土局并未就其向原审第三人唐宇红颁发乐山市房权证私房字第1160**号房屋所有权证的行政行为所依据的事实和法律依据提供相应的证据，应当承担举证不能的法律后果；2.一审法院判决驳回上诉人隋敏杰的诉讼请求缺乏相应的事实和法律依据，且裁判理由相互矛盾，存在逻辑错误，应予纠正；3.市房管局在办理案涉房屋登记前，以公告形式确认了郭佰琴作为华益商城底楼门市的房屋权利人，即知晓案涉房屋有在先买受人郭佰琴的存在，但被上诉人市国土局在未进行任何核实的情况下，直接抛开应当询问和了解的相关事实，且在原审第三人地泰公司提供的《退房申请》、唐宇红签订的《商品房购销合同》、乐山市房管局监制的《房屋销售凭证》等申请材料，明显存在时间倒签等逻辑错误的情况下，将案涉房屋过户登记给原审第三人唐宇红名下，属严重失职，未尽审慎审查义务，其颁证行为违反了《房屋登记办法》及相关法律规定的法定程序，且有违正当程序原则；4.市房管局作为其所辖区范围内房屋权属确认、登记与管理的主管行政单位，其向社会发布华益商城底楼营业用房权利人名单及其产权分布预登记情况的公告为具体行政行为，依法具有法律效力，非经法定程序不得变更或撤销。
被上诉人市国土局辩称：1.市国土局不是本案适格的被告。根据国土资发〔2015〕90号《国土资源部住房和城乡建设部关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》之规定，房屋交易环节的管理权限在房管局，市国土局就算是办理不动产权证也是根据房管局提供的材料予以办理，且房产证不等于不动产权证，房产证是否撤销应当由原权利机关作出，国土局无权撤销房管局办的证；2.市房管局在本案中发出的公告均在物权法颁布实施以前，不符合预告登记的程序和当时的法律规定，也不具备预告登记的性质；3.隋敏杰并非没有救济渠道，物权法赋予了当事人提起民事诉讼的权利，《房屋登记管理办法》第八十一条规定，司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。要启动变更登记的程序需要生效法律文书，但目前为止隋敏杰要求撤销房屋登记缺乏生效法律文书。
原审第三人地泰公司述称，对被上诉人的答辩意见予以认可，地泰公司与原审第三人唐宇红签订的购房合同是真实的，双方按照法律规定的程序向市房管局申请办理产权登记手续，办证过程符合法律程序并无不当，请求驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人唐宇红述称，自己在2007年左右看到地泰公司在海鑫商城外张贴的广告才去买的门市，支付了相应购房款，依法缴纳了相关费用并办理了房屋产权登记。请求驳回上诉人的上诉人请求，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明，乐山海鑫房地产开发有限公司于1995年2月15日设立，于2007年更名为乐山地泰房地产开发有限公司，2014年5月15日更名为乐山地泰新农村建设投资有限公司。截止2006年9月25日，市房管局预登记的华益商城一楼门市购房人共计10人，于2006年10月可以办理房屋所有权证，已有购房者于2007年2月领取房屋所有权证。
二审审理过程中，上诉人隋敏杰自称：2006年6、7月份自行将郭佰琴所购门市钥匙更换，占有该门市；2007年-2008年期间，将该门市对外出租一年；2007年1月，自己电话咨询市房管局华益商城是否可以办证，市房管局告知可以办证，但必须具备门牌号、测绘手续和开发商出具的相关证明；2007年3月，自己委托相关机构对案涉房屋进行了测绘。
以上事实，有各方当事人的陈述以及二审庭审笔录予以证实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该条中“其他与行政行为有利害关系”是指起诉人与被诉行政行为之间具有行政法上的利害关系，这种关系应当是直接的、必然的，而非间接的、可能的利害关系。就本案而言，判断上诉人隋敏杰与被诉行政行为是否具有利害关系，首先需判断本案中市房管局预登记行为的法律效力。虽然市房管局预登记的行为发生在《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）实施以前，并非该法规定的预告登记，但从市房管局发布预登记公告的目的、内容和性质看，该预登记将限制预登记义务人的物权处分自由，具有排他性，故原审法院认定该预登记不能产生预告登记的法律效力不当，本院予以指正。但进行预登记后，当不动产物权登记的条件已经成就时，如果预告登记权利人怠于行使权利，不及时办理物权登记，必然使相对人的处分权长期受限，所涉不动产置于权利待定状态，因此，《物权法》规定，预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。本案中，虽然市房管局为郭佰琴办理预登记时的法律、法规没有对预登记失效的时间作出明确规定，但是郭佰琴在预登记以后的合理期限内未进行物权登记，该预登记已经失效。具体理由有三：第一、上诉人隋敏杰自述2007年1月前后向市房管局电话咨询华益商城办证事宜，市房管局告知其可以办证，但必须具备门牌号、测绘手续和开发商出具的相关证明，同年3月，上诉人隋敏杰委托相关机构对案涉房屋进行了测绘。故郭佰琴至迟于2007年1月已知晓不动产物权登记的条件已经成就；第二、上诉人隋敏杰自称从2008年以后未继续对外出租案涉房屋，直至2015年10月才知晓案涉房屋已出售给原审第三人唐宇红。在长达7年时间上诉人隋敏杰及其母亲郭佰琴都未对案涉房屋的权利状态和实际使用情况进行过必要的关注，有违常理；第三、上诉人隋敏杰称其未申请办理房屋所有权证的原因是海鑫公司原法定代表人冷仲文告知其工程未验收，建筑商手续不齐无法办证，此后，海鑫公司原法定代表人冷仲文被判刑，无法与海鑫公司取得联系。但其申请原审法院调取的乐山市公安局市中区公安分局经侦大队对海鑫公司原法定代表人冷仲文的讯问笔录和海鑫公司原财务人员朱明英的询问笔录均证实郭佰琴购房尾款未结清无法办证，且结合与郭佰琴相同情况的其他买受人已办证的事实，不能证明在案涉房屋进行预登记后郭佰琴怠于行使该权利的责任系海鑫公司所致。
《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定，房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。如前所述，市房管局为郭佰琴办理的预登记已经失效，而上诉人隋敏杰仅基于继承取得其母亲郭佰琴生前与海鑫公司签订的购房合同项下的债权权利，其作为一般债权人对房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记的行为不具有原告主体资格。
需要进一步说明的是，上诉人隋敏杰既对原审第三人地泰投资公司与原审第三人唐宇红之间的购房合同效力有异议，又对被诉行政行为的合法性有异议，而上诉人隋敏杰与原审第三人地泰投资公司就双方之间的合同是否已经解除也存在争议，故本案应先行通过民事途径解决上述争议。
综上，上诉人隋敏杰的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销峨眉山市人民法院（2016）川1181行初29号行政判决；
二、驳回上诉人隋敏杰的起诉。
本案一、二审诉讼费各50元，退还上诉人隋敏杰。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 罗喆予
审 判 员 易晓芸
审 判 员 钟小红
二〇一七年十月十七日
法官助理 曾 毅
书 记 员 朱蕾汀
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作出如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以径行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审人民法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审人民法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。