湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘11行终163号
上诉人（原审被告）：江永县人民政府。
法定代表人：唐德荣，男，该县县长。
委托诉讼代理人：何杰顺。
委托诉讼代理人：义建强。
被上诉人（原审原告）:张少明。
委托诉讼代理人:何进平。
原审第三人：杨�林。
委托诉讼代理人：雷华玉，系原审第三人杨永林之妻。
被上诉人张少明诉上诉人江永县人民政府（以下简称江永县政府）、原审第三人杨永林土地行政登记一案，上诉人江永县政府不服永州市冷水滩区人民法院于二○一七年六月五日作出的（2016）湘1103行初127号行政判决，于2017年6月15日向永州市冷水滩区人民法院提交上诉状，本院于2017年8月1日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、万竹婷组成合议庭，书记员于汾平担任法庭记录，于2017年8月15日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除上诉人江永县政府的法定代表人唐德荣因事未到庭外，上诉人江永县政府的委托诉讼代理人何杰顺、义建强，被上诉人张少明及其委托诉讼代理人何进平，原审第三人杨永林及其委托�讼代理人雷华玉，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：1994年10月原江永县国土管理局（出让方，甲方）与原告张少明（受让方，乙方）签订了《国有土地使用权出让合同》，约定甲方出让给乙方的宗地位于江永县桃川镇城东新区四香路，面积618平方米，出让金为25956元。1994年12月25日，张少明取得了09-94076号建设用地规划许可证。1995年6月23日，张少明取得了（1995）永建批字第180号村（居）民商住用地批准书。1995年11月2日张少明与第三人杨永林签字的收条，记载的内容为：“房产地转让给杨永林，此地在1995年11月2日已收到杨永林买地35000元，宽6.38米，长96.9米，地面积为618平方米”。此后，张少明与杨永林并未办理土地变更登记手续。
1996年6月27日，被告江永县政府作出《关于调整张树雄等6户建房用地使用的会议纪要》，决定收回张树雄、张少明等6户的土地使用权，并按调整方案办理手续。1996年7月16日，江永县政府作出《关于对桃川镇张树雄等六户建房用地使用权进行调整的决定》，废止了张树雄、张树清、张少明、朱芝甫、陈江潘、周桂增6户的建设用地规划许可证和村（居）民商住用地批准书。1996年9月9日，江永县政府作出《关于对“关于对桃川镇张树雄等六户建房用地使用权进行调整的决定”的补充决定》，决定退还张树雄等6户原土地出让金、并给予经济补偿和土地补偿。1996年11月12日，张少明之妻王已秀领取了相应的经济补偿，后张少明又获得江永县政府补偿的225平方米的建房基地一块。
因张树雄等6户认为补偿太低，多年信访不断。为化解信访事项，江永县国土资源局（以下简称江永县国土局）作出过多次信访答复或处理意见。2010年2月9日，江永县国土局作出了江永国土访处字[2010]1号《信访事项处理意见书》。2010年3月30日，江永县政府作出江永政函[2010]15号《关于张树雄等六户信访事项的复查意见》，明确了原收回张树雄等6户购买的6.14亩国有土地使用权有法可依，张树雄等6户要求全部退回原面积的土地使用权无法律依据。同意由零陵卷烟厂按800元/平方米的价格将临街深约15米的土地转让给张树雄等原6户购地户。2012年6月12日，江永县国土局与雷华玉、雷红艳、周桂增、卢月荣、朱芝甫签订了协议，约定：“1996年县政府依法调整收回张树雄等6户购买的桃川宾馆旁的国有土地使用权，合计面积为6.14亩。2012年，县政府为息访，决定在该宗土地临街面中心位置留下8米作通道，供该宗土地后面开发出入，张树雄等6户原来的门面宽度按比例相应缩减。”2012年7月25日，在江永县国土局召开了关于张少明与杨永林之间土地争议的调解会，江永县国土局、法制办、法院等部门、张少明、杨永林及三位证人到场参加，调解未果。张少明要求对民事争议先经法院判决，雷华玉亦同意。2012年11月23日，江永县国土局给江永县住房和城乡规划建设局出具了《关于卢月荣、周桂增、杨永林、雷红艳桃川宾馆旁土地分配的函》。2012年12月20日，江永县国土局出具了其盖章的红线图。2012年12月21日，杨永林交纳了用地管理费140元、土地交易服务费1000元、出让金88375元。2012年12月26日，江永县住房和城乡规划建设局为杨永林办理了《规划许可证》。2013年2月26日江永县国土局的《国有建设用地使用权出让呈报表》的审批意见“同意按县长会议纪要（700元/平方米）补交土地出让金”。2013年3月7日，江永县国土局与杨永林签订了《国有建设用地使用权出让合同》，同日江永县政府为杨永林办理了永建批出字（2013）第011号《建设用地批准书》。2013年8月8日，杨永林申请办理土地登记。同年8月21日，江永县政府批准同意登记颁发2013－351号《国有土地使用证》。张少明知道杨永林办理了涉案土地使用权登记后，以江永县国土局为被告向道县人民法院提起行政诉讼，道县人民法院于2015年12月14日判决驳回张少明的诉讼请求，张少明不服上诉。2016年6月28日，张少明以错列被告为由，申请撤回上诉、起诉。永州市中级人民法院裁定准许张少明撤回上诉、起诉，原审判决视为撤销。
另查明：张少明与杨永林就双方之间的基础民事法律关系有争议。即1996年12月17日之前，雷华玉（杨永林之妻）向张少明出具了二张收条和一张欠条，雷华玉共计收到张少明3万元，张少明向雷华玉出具有下欠杨永林7312元的欠条。另有一张未注明日期的雷华玉收到张少明2000元的收条。为此，双方当事人各执一词，张少明主张已退还本金给杨永林，双方的国有土地使用权买卖合同关系不成立。杨永林主张是张少明从政府领取经济补偿款和土地补偿后，张少明才转付给杨永林的补偿款，并非退还本金，双方买卖合同关系成立。1997年4月24日张少明与杨永林签订了一份协议书，内容为：“1、张少明4月28号之内归还清给杨永林本金5300元正，两人就共同一起打官司，胜败两人负责。杨永林要按6米3计算的一半，其余由张少明自己取现。2、如未还清5300元正，官司归杨永林负责出面打。官司胜败由杨永林本人负责，与张少明无关，张少明5300元就不归还给杨永林。3、官司胜资金由张少明代取。败一切事张少明不负责。”2005年2月27日，张少明出具的证明，内容为：“关于桃川宾馆边张少明那份屋地于1996年3月份转卖给杨永林来不及办手续，人民政府就来收地了。张少明就拿手续上交给政府，还欠伍仟元未给清杨永林。官司由杨永林去打，赔偿归杨永林，所欠伍仟元不用再偿还。胜了由张少明去取钱和领地，交还给杨永林。”现张少明与杨永林对上述协议书及证明均有争议。
认定上述事实的主要证据有：1、原江永县国土管理局与张少明签订的《国有土地使用权出让合同》、张少明取得的09-94076号建设用地规划许可证和（1995）永建批字第180号村（居）民商住用地批准书；2、1995年11月2日由张少明与杨永林签字的收条；3、《关于调整张树雄等6户建房用地使用的会议纪要》、《关于对桃川镇张树雄等六户建房用地使用权进行调整的决定》、《关于对“关于对桃川镇张树雄等六户建房用地使用权进行调整的决定”的补充决定》；4、江永县国土局《信访事项处理意见书》、江永县政府《关于张树雄等六户信访事项的复查意见》、江永县国土局与雷华玉、雷红艳等5人签订的协议、《关于卢月荣、周桂增、杨永林、雷红艳桃川宾馆旁土地分配的函》、建设项目选址（定点）申请表、建设用地规划审批单及建设用地规划许可证；5、土地登记簿、土地登记申请书及审批表、地籍调查表、《国有建设用地使用权出让呈报表》、《国有建设用地使用权出让合同》；6、（2016）湘11行终81号行政裁定书、（2016）湘11行终80号行政判决书；7、雷华玉出具的收条、张少明出具的欠条、1997年4月24日的协议书、2005年张少明出具的证明等。
原判认为：本案涉及的是被告江永县政府将涉案土地使用权批准出让给第三人杨永林并为杨永林颁发国有土地使用证的行为是否合法。本案涉案土地出让的原因系江永县政府调整包括原告张少明在�的6户原购地户土地使用权，原6户购地户不服不断信访，江永县政府经研究同意给予土地使用权补偿。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定，江永县政府采取协议方式出让土地使用权合法，江永县政府补偿土地使用权时应按照收回土地使用权对原土地使用权人确定受让人。张少明是原土地使用权人，江永县政府是从张少明名下收回相应土地使用权。杨永林与张少明虽就土地使用权转让签订了协议，但杨永林并未办理土地使用权转移登记，江永县政府批准出让土地使用权应受涉案宗地原权利归属的羁束。江永县政府在张少明与杨永林转让协议的基础民事关系未得到确认，也未经张少明同意的情况下，将涉案土地批准出让给杨永林，程序不当，该行为应予撤销。因江永县政府批准出让土地使用权的行为被撤销，颁发国有土地使�权证的行为应一并撤销。张少明请求江永县政府将涉案土地出让给张少明并登记在其名下的诉请，应由张少明向江永县政府提出申请，法院对此不予审查。江永县政府提出张少明超起诉期限的理由不能成立。因为张少明知道江永县政府作出行政行为时就提起了行政诉讼，期间由于诉讼主体错误撤回上诉、起诉，重新提起诉讼时并未超过二年的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第六十九条之规定，判决：（一）撤销被告江永县政府颁发的永建批字（2013）第011号《建设用地批准书》和2013-351号《国有土地使用证》的登记行为；（二）驳回原告张少明的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告江永县政府负担。
宣判后，原审被告江永县政府不服，上诉至本院，其主要上诉理由是：（一）原审认定事实错误。1、杨永林提供的九份证据，上诉人、被上诉人均无异议，原审亦予采信。根据此九份证据，可以确定张少明已不再是涉案土地使用权人。原审法院却以张少明自认的协议、证明有争议，作出自相矛盾的案件事实认定。2、张少明的诉讼主体不适格。因为张少明1994年购买的土地已于1996年6月27日被江永县政府收回，张少明也于1996年9月4日上交了相关证书，领取了补偿款、接受了安置地块，张少明已不再拥有土地使用权（简称“96事件”）。3、原审判决认定张少明不断上访与事实不符。“96事件”后张少明从来没有参与上访。2012年6月12日江永县国土局与雷华玉、雷红艳、周桂增、卢月荣、朱芝甫签订了协议，协议人并不都是原来的购地户，协议的本意为息访，并不是返还财物。原审法院将张少明列入上访人员，与“原6户购地户”画等号，严重歪曲了事实。本案中涉案土地协议出让只是针对“96事件”而言，为了息访，协议对象并不明确包括张少明。（二）原判适用法律错误。1、根据《土地登记办法》第二十七条规定，江永县政府提交的证据证实了颁发涉案土地使用权证（初始登记）是严格依法登记，程序上不存在违法。江永县政府已为杨永林颁发了国有土地使用证，若张少明作为利害关系人，也应依《土地登记办法》异议登记程序进行维权，而不能直接提起诉讼。2、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款规定，原审认定基础民事法律关系未确认，原审法院也应先民后行，裁定中止审理，待双方土地转让事实依法确认后，才恢复审理。故请求二审法院撤销原判第（一）项，改判驳回张少明的起诉。
被上诉人张少明答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，判决正确，请求二审法�驳回上诉，维持原判。1、张少明1994年购买出让地的国有土地使用权（简称原国有土地使用权）在上诉人征收（决定收回）之前没有转让给杨永林。国有土地使用权以过户登记为准，只要没有办理过户登记手续，就是没依法转让。上诉人认为张少明已将原国有土地使用权转让给了杨永林缺乏事实依据和法律依据。2、上诉人是从张少明名下收回原国有土地使用权并对张少明进行了经济补偿和安置地补偿，上诉人和杨永林都是认可的，这足以说明张少明没有将原国有土地使用权依法转让给杨永林。如果已转让给了杨永林，那么一切补偿应由杨永林领取，而事实上杨永林没有领取。3、江永县政府的《信访事项的复查意见》明确决定“由零陵烟厂按800元/平方米的价格将临街15米左右深的土地转让给你们原6户购地户”，这里的“原6户购地户”包括了张少明，并未包括杨永林。4、杨永林之妻雷华玉上访是无理上访。江永县政府没有征收杨永林的土地使用权，雷华玉无权上访；杨永林只出资35000元，其中张少明已退还32000元，相差的3000元应当向张少明催讨，不应向政府上访。5、上诉人通过协议出让的方式将涉案土地的国有土地使用权出让给杨永林，属出让程序不当，出让对象错误。上诉人从张少明名下收回原国有土地使用权，涉案土地出让应受原权利归属的羁束，应协议出让给张少明。6、本案无须以民事诉讼裁判为依据。因为《信访事项处理意见书》已明确涉案土地是出让给原6户购地户，至于张少明是否将原国有土地使用权转让给了杨永林，与上诉人无关，上诉人也无权过问，一切均以转让过户登记手续为准。故张少明无需通过登记异议程序要求撤销上诉人的批准出让行为和登记行为。
原审第三人杨永林述称：1995年11月张少明的土地已卖给杨永林，杨永林对所购买的土地享有权利。当时没有过户，是因为江永县政府要收回土地，所以没有办法办理过户手续。张少明在杨永林不知情且未与杨永林解除合同的情况下，领取了补偿款。杨永林知道后就开始上访，张少明在领取补偿款之后，陆续给了杨永林一些补偿金，但至今没有给完。张少明称其是原购地户已不是事实，杨永林才是原购地户，相关权益也应由杨永林承继，1997年和2000年张少明与杨永林达成两份协议足以证明。杨永林通过十几年的上访，再次出资向江永县政府购买的国有土地使用权，与张少明无关，张少明无权要求撤销。
当事人在二审均未提交新的证据，当事人在一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与一审查明的事�相同，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是上诉人江永县政府批准出让涉案土地的原由以及谁应为批准出让的受让方；被上诉人张少明是否具有原告诉讼主体资格；上诉人江永县政府办理建设用地批准手续和土地使用权登记是否受被上诉人张少明与原审第三人杨永林转让协议的羁束。现具体分析如下：
一、本案涉案土地出让的原因是1996年江永县政府决定收回已出让并办理登记给张树雄、张少明等6户的国有土地使用权，调整张树雄等原6户购地户的土地使用权。张树雄等6户认为补偿不足，多年信访，2010年3月30日，江永县政府作出江永政函[2010]15号《关于张树雄等六户信访事项的复查意见》，明确了原收回张树雄等6户购买的6.14亩国有土地使用权有法可依，张树雄等6户要求全部退回原面积的土地使用权无法�依据。同意由零陵卷烟厂按800元/平方米的价格将临街深约15米的土地转让给张树雄等原6户购地户。这属于对收回张少明、张树雄等6户原国有土地使用权的救济补偿。2010年江永县政府经研究同意以协议出让方式批准出让涉案土地，协议出让的对象明确为“张树雄等原6户购地户”，应认定包括了张少明。如前所述，江永县政府是从张少明名下收回相应国有土地使用权，张少明是原国有土地使用权人，本案应按照收回的国有土地使用权对原国有土地使用权人确定受让人。江永县政府确定杨永林为涉案土地的受让人，事实不清，证据不足。上诉人江永县政府庭审中诉称“协议出让只是针对‘96事件’，为了息访，协议对象并不明确包括张少明”的上诉理由以及原审第三人杨永林诉称“杨永林从张少明处购买了土地，杨永林才是原购地户”的理由，均不能成立，本院不予采信。
二、张少明是原国有土地使用权人，与被诉行政行为具有利害关系，其作为原告的诉讼主体适格。张少明对被诉行政行为不服，可以直接诉讼，并无法定前置程序。上诉人江永县政府诉称“江永县政府1996年从张少明处收回国有土地使用权后，张少明就不再拥有土地使用权，就不具有诉讼主体资格；即使具有资格，张少明也只能通过异议登记程序进行维权，不能直接提起诉讼”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。
三、本案中，张少明与杨永林虽就1996年原国有土地使用权转让签订了协议，但杨永林并未依法办理原国有土地使用权转移登记，杨永林享有合同相对应的债权，并不享有物权权利。江永县政府补偿土地使用权时，应受涉案土地原权利归属的羁束，而不应受张少明与杨永林转让协议的羁束。江永县政府在张少明与杨永林转让协议的基础民事关系未得到确认，也未经原国有土地使用权人张少明同意的情况下，直接将涉案土地批准出让给杨永林，程序不当，该行为应予撤销，且该被诉行政行为的撤销并不以民事诉讼裁判结果为前提。因江永县政府批准出让土地使用权的行为被撤销，颁发国有土地使用权证的行为应一并撤销。故上诉人江永县政府称“根据杨永林提供的九份证据，可以确定张少明已不再是涉案土地使用权人。即使有民事争议，也应先民后行，裁定中止审理”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。
原审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江永县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 曾 辉
审判员 陈 姬
审判员 万竹婷
二〇一七年八月十五日
书记员 于汾平
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。