广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂行终72号
上诉人（一审原告）曾瑞金，男，1946年8月8日出生，汉族，住桂平市。
上诉人（一审原告）曾日才（曾日财），男，1937年10月2日出生，汉族，住桂平市。
上诉人（一审原告）曾瑞新，男，1971年10月24日出生，汉族，住桂平市。
上列三上诉人共同委托代理人朱财江，贵港市桂贵法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）贵港市人民政府，住所地：贵港市荷城路888号。
法定代表人农融，市长。
委托代理人潘楠，贵港市法制办公室工作人员。
委托代理人梁艺超，贵港市法制办公室公职律师办公室律师。
一审第三人张凤德，男，1972年10月2日出生，汉族，住桂平市。
上诉人曾瑞金、曾日才、曾瑞新（以下简称曾瑞金等3人）因诉被上诉人贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）土地登记行政复议一案，不服贵港市中级人民法院（2017）桂08行初129号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年3月5日公开开庭审理了本案。上诉人曾瑞金及三上诉人共同委托代理人朱财江，被上诉人贵港市政府委托代理人潘楠、梁艺超，到庭参加诉讼。一审第三人张凤德经本院传票合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
贵港市中级人民法院一审查明：1975年1月7日，卖屋人曾日开、曾日祥、曾金智等人与买房单位金田供销社签订卖屋立据，将曾日开、曾开祥、曾金智三户共有的坐落在新圩大队北街84号的4间房屋卖给金田供销社。金田镇财政所经桂平市财政局批准于1996年3月将金田圩北街30号、31号公产房屋及国有土地使用权转让给金田供销社，金田供销社于1996年9月申请国有土地使用权变更登记，桂平市人民政府（以下简称桂平市政府）审核后于1999年颁发浔国用〔1999〕字第270429号国有土地使用证（以下简称〔1999〕270429号国土证）给金田供销社，使用权面积为163.66平方米。2005年9月10日，金田供销社提出土地登记申请，申请将其一直使用的2033.67平方米土地进行国有土地登记发证，并提交了转让书、征用土地合约、卖屋立据等依据材料。2005年10月24日，桂平市政府作出浔政函〔2005〕122号《关于桂平市金田供销社申请补办用地手续的批复》，同意补办金田供销社使用的坐落于金田镇××街处面积共2033.67平方米土地的用地手续给金田供销社作住宅、仓库用地。2005年10月27日，桂平市政府给金田供销社颁发了浔国用〔2005〕第2361号国有土地使用证（以下简称〔2005〕2361号国土证），登记土地包括曾日开、曾日祥、曾金智三户卖给金田供销社的北街84号的4间房屋占地。2005年12月9日，桂平市政府作出浔政函〔2005〕186号《关于同意实施金田供销社位于金田镇××街的国有土地使用权拍卖出让方案的批复》。2005年12月29日，桂平市国土资源局（以下简称桂平市国土局）与张凤德等五人签订了《国有土地使用权拍卖成交确认书》，张凤德等五人以420000元的成交价竞得桂平市金田镇××街原金田供销社共2197.33平方米用地，即〔1999〕270429号国土证项下的163.66平方米和〔2005〕2361号国土证项下的2033.67平方米土地。2006年3月27日，桂平市国土局与张凤德签订了《国有土地使用权出让合同》，约定出让给张凤德上述2197.33平方米土地，土地使用权出让金为168000元。同月，张凤德提出土地变更登记申请。2006年4月3日，桂平市政府经审核后给张凤德颁发了浔国用〔2006〕第0609号国有土地使用证（以下简称〔2006〕0609号国土证），登记的土地使用权面积为2197.33平方米。2016年2月2日，〔2006〕0609号国土证变更登记为浔国用〔2016〕第0199号国有土地使用证（以下简称〔2016〕0199号国土证），登记的土地使用权面积为2318.93平方米。曾瑞金等3人得知后不服，于2017年6月21日申请行政复议。2017年8月22日，贵港市政府作出政复决〔2017〕39号行政复议决定（以下简称39号复议决定），认为曾瑞金等3人提交的形成于民国三十五年的房屋及地基园地断卖契书（以下简称民国契书）不具有法律效力，不能证明曾瑞金等3人对争议房屋及土地享有权属且与涉案土地存在关联性，而且桂平市政府向张凤德颁发〔2006〕0609号国土证的依据是张凤德通过国有土地使用权拍卖、竞买方式受让的金田供销社土地取得使用证，而金田供销社持有〔1999〕270429号国土证和〔2005〕2361号国土证，享有该两地块的使用权，均与曾瑞金等3人无关。因此，曾瑞金等3人与桂平市政府向张凤德颁发〔2006〕0609号国土证的行政行为没有利害关系。曾瑞金等3人提出确认〔2006〕0609号国土证违法的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，依照该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回曾瑞金等3人提出的确认〔2006〕0609号国土证违法的行政复议申请。曾瑞金等3人不服，提起行政诉讼，请求撤销39号复议决定，并责令贵港市政府重新作出具体行政行为。
贵港市中级人民法院一审认为：贵港市政府提供的卖屋立据上，不但盖有卖屋人曾日开、曾日祥、曾金智等人的私章及买屋单位桂平县金田供销合作社革命委员会的公章，还盖有桂平县金田人民公社上瑶大队革命委员会的公章，该买卖行为经过当时的党政机关予以认可，因此，该卖屋立据客观真实，具有证明力。曾瑞金等3人认为该卖屋立据虚假的证据不足，不予采信。据此，可以认定曾日开、曾日祥、曾金智等人已于1975年1月7日将争议的北街84号的4间房屋卖给金田供销社。因此，曾瑞金等3人与桂平市政府颁发〔2006〕0609号国土证没有利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的有关规定，提起行政复议申请的申请人必须与被诉行政行为有利害关系。因此，贵港市政府作出39号复议决定，认定曾瑞金等3人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，并依照该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回其请求确认〔2006〕0609号国土证违法的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。曾瑞金等3人以民国契书来主张权属与客观事实不符，其诉讼请求没有事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回曾瑞金、曾日才、曾瑞新的诉讼请求。
上诉人曾瑞金等3人上诉称：上诉人提供的《断卖契书》，证实被诉国土证项下有上诉人祖遗房屋。该房屋由曾金泰（又名曾世昌）、曾金志、曾金义等人于1946年10月28日共同买受所得，挂名恒信山货铺经营，五十年代金田供销社租赁该房屋作收购部，并支付租金。八十年代后，上诉人一直向金田供销社交涉续租和租金，要求收回房屋。《卖屋立据》是曾瑞南和他人串通，冒用上诉人父辈名字曾日开、曾日祥、曾金智（曾日才代章）签订，该合同搞错房屋朝向和四至，字迹均为曾瑞南一人冒签，盖章也不属实，侵吞了上诉人祖遗房屋。而且，被诉国土证包括几方面的土地来源，其他权属来源都有证据原件，唯独涉及上诉人祖屋的土地没有清楚的权属来源材料，没有《卖屋立据》原件存档。上诉人申请对《卖屋立据》进行鉴定，一审法院不予准许，也没有调取该证据原件质证，程序违法。一审法院不予采纳《断卖契书》，却采信《卖屋立据》，认定证据错误。贵港市政府认定证据错误，桂平市政府颁发被诉国土证土地权属来源不清楚，侵占上诉人继受所得房产，上诉人与颁发涉案国土证的行政行为具有利害关系。上诉人一直不知道涉案颁证行为，桂平市政府没有把土地登记公告告知权利相对人即上诉人或者张贴其所在村委及住所地，颁证程序违法。上诉人一直提出异议，没有超过复议期限和起诉期限。上诉请求：撤销一审判决，撤销被诉复议决定，责令贵港市政府重作行政行为，或发回重审。
被上诉人贵港市政府未提交书面答辩状，在庭审中口头答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，结果正确。上诉人主张涉案国土证档案中没有《卖屋立据》原件从而认为土地权属来源不清，只是其单方面陈述，不能成立。涉案国土证发证登记的房屋朝向与上诉人主张的朝向不相符，也是正常的，这块地本身不是正东朝向。上诉人以《卖屋立据》虚假为由主张房屋买卖关系不成立，依法应当先行提起民事诉讼，而且上诉人没有充分证据证实《卖屋立据》是伪造的。张凤德通过依法招拍挂程序取得涉案土地权属，上诉人与颁发被诉国土证的行政行为没有利害关系。请求驳回上诉，维持原判。
一审第三人张凤德未提交书面意见。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案的依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院另查明：2016年1月19日，桂平市政府给张凤德颁发浔国用〔2016〕第0124号国有土地使用证，登记土地坐落金田镇××街，是刘万虚、刘万禄于2015年9月转入给张凤德的，使用权面积121.60平方米。2016年2月2日，张凤德申请将〔2006〕0609号国土证和〔2016〕0124号国土证合并登记为一证。桂平市政府经审核后于2016年2月5日给张凤德颁发了〔2016〕0199号国土证，登记的土地使用权面积为2318.93平方米。
还查明：曾瑞金等3人于2017年6月21日向贵港市政府共提起三个行政复议申请，分别请求撤销〔2016〕0199号国土证、确认〔2006〕0609号国土证及〔2005〕2361号国土证违法。2017年8月22日，贵港市政府分别作出贵政复决〔2017〕38号、39号、40号复议决定，均以曾瑞金等3人与被诉颁证行为没有利害关系为由，驳回其复议申请。曾瑞金等3人不服复议决定，分别提起行政诉讼。贵港市中级人民法院分别作出（2017）桂08行初131号、129号、130号行政判决，均驳回曾瑞金等3人的诉讼请求。曾瑞金等3人不服，向本院提起上诉。本院受理后，分别以（2018）桂行终75号、72号、74号行政案件作出处理（详见附图）。本院将三案合并审理。
再查明：2018年3月23日，桂平市人民法院作出（2018）桂0881民初1396号《受理案件通知书》，决定立案审理曾日祥等人起诉桂平市金田供销社确认《卖屋立据》及其补充条款无效的民事诉讼。同日，曾瑞金等3人申请中止（2018）桂行终75号、72号、74号三案的审理。
本院认为，本案被诉行政行为是贵港市政府以不符合受理条件为由驳回行政复议申请的行为。对贵港市政府驳回行政复议申请行为的合法性审查，应当以贵港市政府审查该案时在案证据所证明的事实为依据，对曾瑞金等3人提出的行政复议申请是否符合受理条件作出司法判断。贵港市政府在审查曾瑞金等3人提出的行政复议申请期间，曾瑞金等3人尚未提起请求确认《卖屋立据》及其补充条款无效的民事诉讼。在1975年《卖屋立据》未经有权机关认定无效前提下，贵港市政府只能根据在案证据作出审查认定。曾瑞金等3人主张权属的涉案4间房屋及土地，转让给金田供销社经初始登记为〔2005〕2361号国土证后，又转移登记为张凤德的〔2006〕0609号国土证，在初始登记行为未被撤销或者确认无效前，曾瑞金等3人与后续转移登记行为不具有利害关系。因此，贵港市政府驳回曾瑞金等3人的行政复议申请，是正确的。曾日祥等人另行起诉主张作为本案所涉行政登记行为的基础买卖关系即1975年《卖屋立据》无效，是在贵港市政府驳回曾瑞金等3人的行政复议申请后形成的新的事实，不能以此判断贵港市政府作出39号复议决定不合法。如果之后基础买卖关系被确认无效，利害关系人才可以对初始登记行为提起行政复议或者直接提出行政诉讼。并且，只有在初始登记行为被人民法院生效判决撤销的，曾瑞金等3人才可依法对后续转移登记行为申请行政复议或者直接提起行政诉讼。本案无需以确认基础买卖关系无效的民事判决结果为依据，对曾瑞金等3人中止诉讼的申请，本院不予支持。
综上所述，一审判决处理结果并无不当，本院予以维持。曾瑞金等3人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人曾瑞金、曾日才、曾瑞新共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小成
审 判 员 班 艳
审 判 员 陈 惠
二〇一八年三月二十九日
法官助理 杜翰洋
书 记 员 王家兴