四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川13行终15号
上诉人（原审原告）南充市嘉陵区瑞祥丝绸有限公司。住所地四川省南充市嘉陵区。
法定代表人任永忠，经理。
委托代理人赵林，男，汉族，1972年12月10日出生，住址四川省南充市嘉陵区。
上诉人（原审被告）南充市嘉陵区经营城市管理局。住所地四川省南充市嘉陵区春江路。
法定代表人赵少雄，局长。
委托代理人杨运鹏，该局工作人员。
委托代理人徐卫东，四川助民律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南充市嘉陵区城市管理局。住所地四川省南充市嘉陵区都尉路一段。
法定代表人满永德，局长。
委托代理人杨文，该局工作人员。
委托代理人郑元强，该局公职律师。
被上诉人（原审被告）南充市城市管理行政执法局。住所地四川省南充市顺庆区滨江北路三段市政府新区*号楼。
法定代表人费国宏，局长。
委托代理人李海涛，该局工作人员。
委托代理人李晓帆，四川果城律师事务所律师。
南充市嘉陵区瑞祥丝绸有限公司（以下简称瑞祥公司）诉南充市嘉陵区经营城市管理局（以下简称嘉陵经管局）、南充市嘉陵区城市管理局（以下简称嘉陵城管局）、南充市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）房屋拆迁行政强制及行政赔偿一案，南充市嘉陵区人民法院作出（2014）嘉行初字第13号行政判决，瑞祥公司及嘉陵经管局不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人瑞祥公司的法定代表人任永忠及委托代理人赵林，上诉人嘉陵经管局的委托代理人杨运鹏、徐卫东，被上诉人嘉陵城管局的委托代理人杨文、郑元强，被上诉人市城管局的委托代理人李海涛、李晓帆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原告瑞祥公司于2006年12月依法成立，住所地为南充市嘉陵区文峰镇六村（即二龙村）一社，法定代表人任永忠，经营范围：购销丝绸制品、绢纺原料、纺织品、干茧、服装。2012年10月，因南苑宾馆用地，需对原告瑞祥公司的厂房及其建构筑设施所在地实施拆迁，拆迁人为被告嘉陵经管局。因原告与嘉陵经管局未就拆迁补偿事宜达成协议，原告拒绝搬迁。2012年11月17日，被告嘉陵经管局在相关部门的配合下对原告与相邻的南充市恒兴管道有限责任公司的厂房予以全部拆除。之后，原告多次向南充市嘉陵区、南充市及四川省人民政府信访部门反映其厂房被强制拆除、机器设备等被损毁的情况，嘉陵经管局为息访向原告借支现金500000元。原告于2014年9月10日提起诉讼，诉请依法确认被告嘉陵经管局对原告实施强拆行为违法，判令赔偿原告因此造成的经济损失2304718.20元。
在审理过程中，被告嘉陵经管局否认2012年11月17日对原告厂房实施了强拆，提出是嘉陵城管局在具体负责实施。为查明案件事实，法院派员到嘉陵城管局进行了调查，该局向法院提交了一份“南充市城市管理行政执法局责令限期改正通知书”，该通知书盖有“南充市城市管理行政执法局”印章，处理对象是“任永忠”。鉴于此，原告申请追加嘉陵城管局及市城管局为本案被告参加诉讼，法院予以准许。审理中，通过调查了解，嘉陵城管局及市城管局未对任永忠进行过立案调查，也未向其送达过限期改正通知书，更未派员参与拆除原告房屋的行动。
在审理过程中，原告申请对其因强制拆迁造成的财产损失进行评估，法院依法委托成都市川衡资产评估事务所进行了评估，评估意见为：原告被拆迁资产的评估价值为人民币819676元。原告支付了评估费24600元。原告认为评估的金额过低，计算折旧率没有依据，不应该进行折旧，应该按照重置价格进行评估。被告嘉陵经管局认为评估报告所依据的基础性资料的真实性、合法性没有得到双方认可，因此评估意见没有科学性、合法性，不应当作为赔偿的依据。被告嘉陵城管局认为评估是建立在假设的基础上，评估的依据不是实物，没有进行现场勘查，因此评估意见不能作为认定本案的依据，对于原告的厂房也没有证据证明是其合法财产，而评估机构将其房屋作为合法财产进行评估也是错误的。被告市城管局认为评估价值过高，评估依据不充分，原告在之前拿回去了一些设备，但是在评估报告中没有予以剔除。
原审认为，本案争议的焦点：一是被告嘉陵经管局是否于2012年11月17日对原告厂房实施了强制拆迁的问题。虽然在审理过程中，被告嘉陵经管局否认其实施了拆除原告厂房的行为，认为是嘉陵城管局负责实施的，但原告厂房被拆除的当天，同样位于嘉陵区文峰镇二龙村的南充市恒兴管道有限责任公司的厂房亦被拆除，之后原告与南充市恒兴管道有限责任公司多次向相关部门反映并向被告嘉陵经管局提出赔偿请求，该局在2013年11月28日向南充市恒兴管道有限责任公司的法定代表人敖兴贵作出的《关于敖兴贵（信访人）反映拆迁赔偿信访事项答复意见书》中明确了“在强拆任永忠丝厂时，经你本人同意后，对你的棚舍一并进行了拆除”的事实，通过法院的调查核实，足以认定嘉陵经管局是强制拆迁原告厂房的实施主体。原告系合法经营的企业，嘉陵经管局作为拆迁人在未与原告就拆迁补偿的相关事项达成协议及向原告发出限期搬迁通知的情况下，强制拆除其厂房，在此过程中未对原告的机器设备及其它物品进行保全和公证，有违正当程序，且在审理过程中，嘉陵经管局未提交其具有实施该行为的行政职权及执行程序符合相关法律规定的证据，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的。”及第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，原告要求确认被告嘉陵经管局强制拆迁原告厂房的行政行为违法的诉讼请求，予以支持。
关于被告嘉陵城管局与市城管局是否实施了拆迁原告厂房的行为的问题，虽然嘉陵城管局制作了一份盖有市城管局印章的责令限期改正通知书，但根据调查了解的情况，该通知书并未送达，嘉陵城管局与市城管局也未参与强制拆除并损毁原告财产的行动，因此被告嘉陵经管局认为强拆行为系被告嘉陵城管局实施的证据不足，不予认可。
二是被告嘉陵经管局是否应当对原告的损失承担赔偿责任及损失如何确定的问题。嘉陵经管局未经法定程序，强拆原告厂房并损毁了其机器设备及其它物品的行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”之规定，嘉陵经管局依法应承担相应的赔偿责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定，本案中被告嘉陵经管局在与原告未达成协议且未限期原告搬迁的情况下进行强制拆迁并损毁了原告财产，故应当由嘉陵经管局承担相应的举证责任。而原告对其在拆迁过程中被损毁的厂房及设施设备、生产资料的结构、规格或数量的记载，是唯一能证明原告财产的数据，且不存在明显不合理，因此，法院委托成都市川衡资产评估事务所以此为依据对原告财产损失作出的评估报告，程序合法、评估意见较为客观公正，予以采信。虽然原、被告双方对该评估意见均持有异议，但双方又无相关证据来否定该意见的准确性，故被告嘉陵经管局应按照评估金额赔偿原告财产损失819676元。
关于原告要求被告嘉陵经管局赔偿其企业停产停业损失的诉请，虽然在审理中原告提交了2012年强拆后原告向职工发放遣散费用表、留厂人员工资表，但上述证据属于原告的陈述，且没有证据证明名单上所列人员系原告工人及原告实际支出了相关费用，系孤证，对此不予认可；对于原告提交的产品购销合同、丝绸加工协议，欲证明其存在因被拆迁导致合同不能履行的经济损失，但上述证据仅能证明原告与其他企业之间签订过协议，原告没有证据证明其支出过所谓的签约财务费、协谈财务费且与本案无关，至于预期利润则是原告的猜测和估计，没有事实依据和法律依据，不予认可；对于原告提交的租厂合同，系原告重新租地进行经营和生产所需，原告将租金视为因拆迁造成的经济损失没有法律依据，不予认可；对于原告提交的借款人员名单及借条、贷款还款凭证，与本案无关联性，不予认可；对于原告要求被告赔偿代理费、经营利润损失的诉请，缺乏事实依据和法律依据，不予支持。
扣减原告瑞祥公司向被告嘉陵经管局的借款500000元，嘉陵经管局实际应赔偿瑞祥公司319676元。
综上，为保护行政相对人的合法权益，促使行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十条第（六）项、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条之规定，判决：一、确认被告嘉陵经管局于2012年11月17日对原告瑞祥公司实施强制拆迁的行为违法；二、被告嘉陵经管局在本判决生效后二十日内赔偿原告瑞祥公司因强制拆迁造成的经济损失319676元；三、驳回原告的其他诉讼请求。
瑞祥公司上诉称，违法的强制拆迁承担的赔偿款不可能远低于合法拆迁给付的补偿款。我公司投资300多万元于2016年12月依法成立正式生产，年产值约千万元，年缴税金20-30万元。嘉陵经管局作为拆迁人，没有公布相关拆迁补偿政策，也没有对我公司的财产进行全部清点和送达《拆迁补偿评估报告书》，更没有与我公司达成拆迁补偿协议，于2012年11月17日对我公司和相邻的南充市恒兴管道有限公司的厂房全部强制拆除，将厂房推成平地，大量机器设备及原材料、半成品、成品、办公生活用品被反复碾压并埋于土中。事后，我公司多次向嘉陵经管局索赔无果，只好上访维权，嘉陵经管局迫于压力借了50万元。违法强制拆迁行为至今已有三年多了，我公司因此遭受巨大的经济损失。嘉陵经管局在拆迁过程中搞暗箱补偿，达不成协议就强制拆除。在本次诉讼中搞“哑巴诉讼”，不向原审法院举证拆迁补偿文件和实施了的企业拆迁补偿方案，造成原审难以全面客观公正认定案件事实和难以正确适用赔偿的法律依据，导致原审判决认定事实错误、适用法律错误。
一、毁损的房屋、机器设备的《评估报告书》不能作为定案依据，依法应当重新评估。我公司请求赔偿该项损失1309278.20元应当支持。1、本评估违背了独立、科学的评估原则。川衡评估公司没有按照独立、客观、科学原则进行估值，而直接按本明细表上“评估单价、评估金额”两栏以40%-50%的折旧率随意地进行折旧。也就是说评估公司是以嘉陵经管局的错误评估值为据再随意打折。2、对我公司的异议，既不作任何答复又未对初评进行修改。我公司在收到初评报告后依法对评估明细逐项提出异议及异议理由，特别是指出对收回财产明细表我公司只请评估拆迁费，川衡公司错误地评估出财产值，只纠正了上述一项错误。对其他异议，在没有任何理由和解释的情况下，继续以初评报告的结果出具评估报告。
二、我公司的下列损失：1、个人遣散费4.5万元；2、留厂人员应付工资18.87万元；泰国容等私人借款利息49.6247万元，信用社的借款利息2.7495万元；4、与四川顺成纺织有限公司签订合同的违约损失，签约财务费3.4万元，减免违约责任的财务费用1.2万元，合同损失94.5万元；5、租厂房机器的租金损失24万元；6、新聘公司文职人员的工资和差旅费3.35万元。前述损失共计202.3942万元，都是嘉陵经管局违法实施强拆造成的，是必须支出的，是合理合法的。
三、按照法律和市政府的政策规定，被拆迁人应当获得三项补偿（房屋的市值款，机器办公生活用品等拆迁费，停产停业损失）一项优惠（按拆迁补偿评估值上浮一定比例进行补偿）和一项奖励（提前搬迁奖）。因嘉陵经管局的行为，使我公司至今无法恢复生产，按拆迁补偿政策中“停产停业损失要根据企业效益和搬迁时间进行核定”的原则，我公司的停产停业损失为414万元。上述三项损失共计747.322万元，扣除借支的50万元，被上诉人实际还应赔偿697.322万元。
上诉请求：一、变更原判第二项为“被告南充市嘉陵区经营城市管理局赔偿原告南充市嘉陵区瑞祥丝绸有限公司因强制拆迁造成的经济损失6973320元”。二、案件诉讼费和再次评估费由被上诉人承担。
嘉陵经管局辩称，瑞祥公司的上诉请求不合法，其要求的整个赔偿金额均不真实也不合法。瑞祥公司没有证据证明我局对其实施了违法强拆行为。瑞祥公司所谓的损失没有任何证据来证实。一审采信的评估报告缺乏基本的事实依据，不具合法性和真实性。瑞祥公司在一审中自认其将机器设备及半成品是自己收回卖给了废品公司，现在要求赔偿，没有事实依据和法律依据。按照国家赔偿法的规定，对于行政行为造成的损失，只对直接损失进行赔偿。其在二审中提出的所谓损失，都不在审查的范畴。请求撤销一审判决，驳回瑞祥公司的诉讼请求。
嘉陵城管局辩称，我局没有参与违法建筑的拆除，没有证据显示我局强制拆除了房屋，瑞祥公司的损失大小与我局没有关系。
市城管局辩称，瑞祥公司没有对我局提起赔偿诉讼，一审认定事实清楚，建议维持原判。我局没有参与具体的拆除行为，请求维持一审判决。
嘉陵经管局上诉称，一、瑞祥公司没有证据证明我局组织实施了强制拆迁，一审认定我局是强制拆迁瑞祥公司厂房的实施主体是错误的。二、一审采信的评估报告不具真实行和合法性。1、评估报告基础资料系瑞祥公司单方提供，且未经我局质证。2、评估人没有依法定程序对评估对象的来源进行查证，也未对评估对象的现状进行核实。3、一审采信的评估报告是建立在假设瑞祥公司的厂房是其合法财产的基础上进行评估的，而瑞祥公司并没有提出证据证明被拆除厂房是其合法财产，事实上其建造的厂房未取得合法建设审批手续，被嘉陵城管局和市城管局确定为违章建筑。即使我局责令瑞祥公司或组织实施拆除涉案厂房，也是依法行事，依法不应得到补偿，评估机构更不应该将其作为合法财产进行价值评估。三、对拆迁造成的损害应由瑞祥公司举证，不应由我局举证。1、瑞祥公司应对拆迁造成的损害承担举证责任，除非因我局的过错导致瑞祥公司无法举证。2、瑞祥公司有举证能力，应对自己的主张承担举证责任。瑞祥公司应对其修建的合法厂房购买的机器设备提供相应的建造文件、手续和发票，至少应对厂房存在相应机器设备的事实提供证据。厂房里的机器设备至今仍存放在我局处，根本没有发生损害。
上诉请求：一、撤销南充市嘉陵区人民法院（2015）嘉行初字第13号行政判决，并依法改判。二、一、二审诉讼费由被上诉人承担。
瑞祥公司辩称，嘉陵经管局的请求没有法律依据，依法应予驳回。强拆是嘉陵经管局实施的，对评估报告的观点我方不同意。瑞祥公司承包的水库也是限期整改，执法局还没有来，嘉陵经管局就强拆了，所以要求我方提供依据是苛刻的。嘉陵经管局的行为是不当的，瑞祥公司本来就失去了举证的能力。
嘉陵城管局辩称，本案与我局没有关系。
市城管局辩称，嘉陵经管局在上诉请求中没有对我局主张任何行政责任，且在事实方面和我局没有关系，请依法作出裁决。
本院查明的事实与一审认定的事实一致。
同时查明，2016年8月10日，成都市川衡资产评估事务所向南充市嘉陵区人民法院作出说明：1、我所对委托方提供的资料进行审核后，要求委托方提供经法院认可的“强拆至今的停产停业损失”相关资料（包含：企业在停产前的企业经营状况、财务报表、人员工资、人员数量等），但委托方至出报告日未能提供。故经双方认可后，“强拆至今的停产停业损失”不纳入评估范围。2、评估报告出具前，我所已把评估报告电子档发至双方邮箱，经双方认可后出具。3、如需重新评估“强拆至今的停产停业损失”的价值，请提供详细的资料。
上述事实，主要有瑞祥公司企业法人营业执照、税务登记证、组织机构代码证；《关于解决城市经营局违法强拆诉讼难的请示》及《关于尽快解决强拆我公司的赔偿请示》；拆迁现场照片；《南充市城市管理行政执法局责令限期改正通知书》及对刘涛的询问笔录；《资产评估报告书》及《说明》等在卷证实。
本院认为，本案争议的焦点：一、案涉拆迁行政强制的实施主体如何确定以及该行为是否合法。二、《资产评估报告书》是否合法，是否应当采信。三、瑞祥公司主张的相关损失是否应当得到支持。
一、根据嘉陵经管局于2013年11月28日作出的《关于敖兴贵（信访人）反映拆迁赔偿信访事项答复意见书》的内容，结合一审调查核实的情况，足以认定嘉陵经管局是强制拆迁瑞祥公司厂房的实施主体。
嘉陵经管局在2012年11月17日对嘉陵经管局的厂房予以强制拆迁的行为属行政强制。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”和第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”的规定，嘉陵经管局在实施强拆前，未依法进行书面催告，亦未作出强制执行决定，剥夺了瑞祥公司的陈述、申辩权以及申请复议、提起诉讼的权利，其程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，应当确认嘉陵经管局强制拆迁瑞祥公司厂房的行政行为违法。
二、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”的规定，本案中，因嘉陵经管局违法实施强制拆迁，导致瑞祥公司难以举证证明其受损害的事实，则应由嘉陵经管局承担举证责任。但嘉陵经管局在强拆中未对厂房内的机器设备及其它物品进行清点、造册，进行保全和公证，不能举证证明瑞祥公司在本次强拆中的财产损失状况。综合本案的具体情况，瑞祥公司提供的《毁损灭失财物明细》清单，能够证明案涉财产的具体损失，且不存在明显不合理，依法予以采信。因此，一审以瑞祥公司提供的财物清单为依据，委托成都市川衡资产评估事务所作出的评估报告，程序合法，评估报告客观公正，本院依法予以采信。
瑞祥公司在二审中申请重新评估，认为评估报告严重违法，但依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条第一款“当事人对人民法院委托的鉴定部门作出的鉴定结论有异议申请重新鉴定，提出证据证明存在下列情形之一的，人民法院应予准许：（一）鉴定部门或者鉴定人不具有相应的鉴定资格的；（二）鉴定程序严重违法的；（三）鉴定结论明显依据不足的；（四）经过质证不能作为证据使用的其他情形。”的规定，由于瑞祥公司未举证证明评估报告具有上述情形，故对其申请本院不予准许。
嘉陵经管局认为案涉厂房系违章建筑，不应作为合法财产进行价值评估，但未提供有权机关确认案涉厂房系违章建筑的依据，对此，本院不予支持。
三、关于瑞祥公司要求嘉陵经管局赔偿其企业停产停业损失的诉请，由于评估机构未对此作出评估结论，且瑞祥公司提供的相关证据经审查不能作为认定停产停业损失的依据，故对瑞祥公司的该项主张，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由南充市嘉陵区瑞祥丝绸有限公司和南充市嘉陵区经营城市管理局各自负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 庄 娟
审 判 员 熊 东
代理审判员 杨晓彬
二〇一六年九月六日
书 记 员 宋 薇