河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）焦行终字第00042号
上诉人（一审原告）河南星华时代文化传播有限公司。住所地：焦作市塔南路***号新新家园*号楼*单元**号门面房。
法定代表人程尚国，河南星华时代文化传播有限公司总经理。
委托代理人孙新战，河南康益律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）焦作市城市管理局。住所地：焦作市解放区普济路***号。
法定代表人杨廷中，焦作市城市管理局局长。
委托代理人李东兴，焦作市城市管理局副局长。
委托代理人耿海中，河南华凌律师事务所律师。
上诉人河南星华时代文化传播有限公司（以下简称星华公司）因城市户外广告行政管理一案，不服解放区人民法院（2015）解�初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月27日公开开庭进行了审理。上诉人星华公司的法定代表人程尚国及其委托代理人孙新战，被上诉人焦作市城市管理局的委托代理人李东兴、耿海中到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，2011年6月15日，原告星华公司在焦作市塔南路与站前路十字口西南侧，对原有的T形广告塔设施进行升级改造，建成了大型户外广告设施，但未依法取得户外广告设置许可审批。2014年10月26日，被告焦作市城市管理局对原告星华公司擅自设置的户外广告进行立案调查；同年12月3日作出焦城管责拆告字（2014）第003号责令限期拆除违法户外广告事先告知书，告知原告星华公司在焦作市塔南路与站前路十字口西南侧设置的户外广告设施，违反了《国务院城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第�款、《河南城市市容和环境卫生管理条例实施办法》第十三条第三项等规定，拟对原告星华公司作出责令限期拆除违法户外广告决定；同年12月5日，原告星华公司提出书面陈述申辩；同年12月10日被告焦作市城市管理局作出（2014）焦城限整字第1419号限期整改通知书；同年12月18日，被告焦作市城市管理局作出焦城责拆决字（2014）第1002号责令拆除违法广告决定书，责令星华公司自决定书送达之日起七日内拆除焦作市塔南路与站前路十字口西南侧大型户外广告设施。原告不服，向焦作市人民政府申请复议，焦作市人民政府于2015年2月5日作出焦政复决字（2014）20号行政复议决定书，维持了被告焦作市城市管理局作出的焦城责拆决字（2014）第1002号责令拆除违法违法广告决定书。故原告星华公司提起本案诉讼。
一审法院认为，根据国务院《城市市容和环境卫生管理�例》的规定，任何单位和个人都不得在街道和公共场地堆放物料，搭建建筑物或者其他设施。大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。原告星华公司在焦作市塔南路与站前路十字口西南侧设置的大型户外广告设施，未依法取得户外广告设置许可审批，其行为违反了《国务院城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款和第十四条规定。被告焦作市城市管理局作为焦作市人民政府市容环境卫生行政主管部门，根据《国务院城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条、第三十七条的规定作出的责令限期拆除违法广告决定书事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。原告星华公司要求撤销被告焦作市城市管理局作出的责令限期拆除违法广告决定书的诉讼请求理由不成立，本院不予支持。一审判决：驳回原告河南星华时代文化传播有限公司的诉讼请求。
星华公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销焦作市解放区人民法院（2015）解行初字第9号行政判决，并依法改判；2、两审诉讼费用由被上诉人承担。其上诉的主要理由有：一、上诉人塔南路与站前路T型广告牌于1997年设立，其是否合法存在的判断应适用当时的政策法规，而不能适用《焦作市户外广告设置管理办法》。《焦作市户外广告设置管理办法》2012年3月21日开始实施，不能溯及以前的户外广告牌的设立行为。结合当时的政策法规，上诉人完全符合规定及常规的审批惯例。因此，上诉人的该户外广告设置是合法的。二、上诉人塔南路与站前路T型广告牌已经被上诉人审核同意。1.上诉人原有T型广告牌升级改造申请与方案均得到被上诉人的同意，加盖有焦作市城市管理局主管科室�公章，此公章是真实有效的。根据信赖保护原则，应当认定为被上诉人对上诉人设置广告牌的实际许可。2.上诉人的广告牌升级改造时间为（2011年6月15日），竣工时间为（2011年10月1日）。在施工期间，被上诉人曾书面督促上诉人加快施工安装进度，尽快完成改造施工，由此推动焦作市户外广告上档次、上品味。这些表明被上诉人对于上诉人塔南路与站前路T型广告牌的设置实际上是同意认可的。3.一直以来，上诉人均在按照规定向被上诉人及其他相关部门缴纳经营权出让收益金及相关规费。这可以说明被上诉人实际上认同上诉人对该广告牌享有的合法经营权。三、被上诉人以上诉人未依法取得焦作市户外广告设置许可证为由做出的具体行政行为没有法律依据。1.本案广告牌的设置不适用《焦作市户外广告设置管理办法》，按照以前的政策法规，无需办理户外广告设�许可证。2.作为主管机关的被上诉人，在以往的书面文件及管理行为中能够充分体现出，其实际上已经批准同意或者许可上诉人对该户外广告牌的设置。四、被上诉人针对上诉人作出的限期拆除的具体行政行为违反了合法行政、诚实信用的原则。作为人民政府的办事机构，一方面同意上诉人改造，并要求上诉人尽快投资改造，改造完成后，又称上诉人改造的广告牌是违法的，要强拆。从诚实信用原则上来讲，被上诉人这种致使政府的信誉严重受损的行为也不应当受到支持。
被上诉人焦作市城市管理局在法定期限内未提交答辩状，庭审中辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序正当合法，依法应予维持。星华公司的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予以驳回。其主要理由有：一、1997年7月28日，星华公司经焦作市规划管理局批准（临时建设工程�划许可证编号：焦规临建字［97］第80号），在塔南路与站前路交叉口西南角设置一处单柱双面T型广告塔。星华公司当时办理了建设规划临时行政许可证，但并未申请办理延期使用手续，其广告设施在设置两年后就已经失去了建设规划的合法性，理应按照规定自行拆除。因此，涉案广告设施一直处于违法状态至今。至于缴纳资源使用费、发布公益广告，这是户外广告设置者应当承担的法定义务，合法者尚需如此，更何况违法者。这些所谓的理由根本改变不了涉案广告设施处于持续违法状态的事实。二、无论根据当时的政策法规，还是根据现行的《焦作市户外广告设置管理办法》，都足以认定涉案广告设施属于违法设置。《焦作市户外广告设置管理办法》第三十九条规定，现有户外广告的处理方式：（一）经城市管理部门批准已经设置的户外广告，按原许可期限执行。（二）未经批准设置的户外广告，应在本办法公布之日起，一个月内自行拆除。未按规定期限自行拆除的，将依法予以强制拆除。因此，涉案广告设施属于未经批准设置的违法户外广告，应当自行拆除，否则将依法予以强制拆除。星华公司认为不能适用《焦作市户外广告设置管理办法》的理由根本不能成立。三、城管局广告标牌管理科同意其升级改造及通知其尽快施工安装是为了改变因历史原因而难以监管的涉案广告设施的违法状态，尽快完善审批手续并纳入监管程序，根本不能视同城管局的行政许可，根本不能取代其他有权机关的土地、规划等批准手续，更不能取代《户外广告设置许可证》。“同意升级改造”不过是设置户外广告设施的前置性程序，是为了便于星华公司尽快到其他部门办理相应批准手续。四、星华公司明知涉案广告设施的土地、规划批准手续�已过期多年，其更清楚“升级改造”应当取得土地、规划等批准手续。但星华公司明知没有办理土地、规划批准手续仍进行施工建造，其完全能够预见到相应的不利法律后果。五、信赖利益保护原则在行政许可领域首先针对的是已经合法获得的行政许可，并且相对人需没有过错。根据行政许可法第八条规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。星华公司显然不属于该种情形。星华公司涉案广告设施长期处于违法状态，其过错显而易见。六、涉案广告设施长期违法占道，给广大市民出行带来极大不便并且存在巨大安全隐患，广大市民怨声载道，严重损害了社会公共利益。
一审判决所列各当事人提交的证据材料均已随案移送本院。
二审期间上诉人星华公司向本院提交了六份证据：证据一，河南省行政事业性收费基金专用票据7份。证明上诉人一直向被上诉人缴纳相关管理费用。证据二，城管局公益广告业务往来明细表及2011年2月17日焦作市城管局广告管理科证明一份、发布5份公益广告的通知。证明（1）被上诉人认可我们广告媒体的合法性；（2）我们承担的公益广告是可以折抵资源使用费的。证据三，LED电子屏建议调整位置的批复。证明上诉人广告牌的合法性。证据四，焦城管（2013）56号文件和紧急通知各一份。证明（1）广告塔的设置是合法的；（2）广告塔的拆除原因是因为市政工程。证据五，价格认证结论书一份。证明经过认定本案涉诉的广告牌建造费用是1647080元，现有价值是1482372元。证据六，信访事项受理告知单及处理意见书各一份。证明被上诉人有滥用职权之嫌。被上诉人焦作市城市管理局提供一份从焦作市城建档案馆复印的焦规临建字�97）第80号建设工程规划许可证，证明（1）星华公司后来向城管局提交的规划许可证复印件系篡改过的复印件，通过隐瞒事实骗取城管局广告科作出错误的、不真实的意思表示；（2）星华公司涉案广告牌许可证早已过期，违法行为处于持续状态，持续长达16年，属于依法应当予以拆除的设施。
各方当事人对以上证据的质证意见如下：一、上诉人星华公司提供的证据。被上诉人焦作市城市管理局质证称，证据一不能作为新证据使用，这些票据应当在一审中提交，不属于一审庭审后新取得的证据，不能再二审中提交。上诉人在焦作市拥有多处广告设施，其提供的票据不能证明是上诉人已经拆除广告塔设施所缴纳的费用，且这些票据与本案无关。该票据与上诉人重新建造的涉案广告塔没有关系。票据显示仅仅缴费到2008年，之后并未缴费。票据不能证明涉案广告设�的合法性。证据二，该组证据不能作为新证据使用，这些票据应当在一审中提交，不属于一审庭审后新取得的证据，不能再二审中提交。该明细表与本案没有关联性，不能涉案广告的合法性。证据三，不能作为新证据使用，对真实性有异议，没有原件。与本案无关，不能证明其证据指向。证据四，不能作为新证据使用，对真实性有异议，没有原件。与本案无关，不能证明其证据指向。证据五，不能作为新证据使用，与本案无关，不能证明其证据指向。证据六，不能作为新证据使用，与本案无关，不能证明其证据指向。二、被上诉人焦作市城市管理局提供的证据。上诉人星华公司质证称，对证据的真实性无异议，但是对证据的证明指向有异议，许可证的原件以前向城管局提供过，城管局也进行了审查，因此才有了后面的审批升级改造，以及向城管局缴纳城市资源费�情况。如果象城管局所说上诉人欺骗了城管局进行审批，那么也是审批手续是否应当撤销的问题而不是有没有的问题。
本院对上述证据认证如下：一、上诉人星华公司提供的证据。证据一、证据二和本案不具有关联性，本院不予认定。证据三能够证明星华公司和焦作市城市管理局曾就相关广告牌的调整位置进行过协商的事实，但是内容并不明确，不能证明其证据指向，本院对该证据的真实性予以确认。证据四，焦城管2013第56号文件和紧急通知的真实性本院予以确认。证据五，价格认证结论书能够证明曾经对本案涉诉广告塔进行过价格认证的事实，故对其真实性本院予以确认。证据六，信访事项受理告知单及处理意见书与本案不具有关联性，本院不予认定。二、被上诉人焦作市城市管理局提供的证据。焦作市城建档案馆复印的焦规临建字（97）第80号建设工程�划许可证的真实性本院予以确认。
经审理查明，1997年星华公司经批准在塔南路与站前路交叉口西南角设置一处单柱双面T型广告塔，之后星华公司一直经营使用该广告塔。2011年6月15日，星华公司经过焦作市城市管理局广告标牌管理科批准同意，对焦作市塔南路与站前路十字路口西南侧原有的T型广告塔进行了升级改造，建成了“全彩LED翻转屏”。在广告牌改造过程中，2011年8月1日焦作市城市管理局广告标牌管理科还曾下发通知督促星华公司加快施工进度。在这之后，2011年8月29日焦作市城市管理局给星华公司下达了违法行为告知通知书：认定星华公司擅自设置大型户外广告设施。2011年11月9日，焦作市城市管理局又给星华公司下达了限期整改通知书：责令星华公司于2011年11月11日18时前拆除塔南路与站前路交叉口的大型户外广告设施。2014年10月26日，焦作市城市�理局对星华公司本案涉诉的户外广告设施进行立案调查；2014年12月3日，焦作市城市管理局作出焦城管责拆告字2014第003号责令限期拆除违法户外广告事先告知书，告知星华公司在焦作市塔南路与站前路十字口西南侧设置的户外广告设施，违反了《国务院城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款、河南省《城市市容和环境卫生管理条例》实施办法第十三条第（三）项、《焦作市户外广告设置管理办法》［焦作市人民政府令第16号］第十三条等规定，拟对星华公司做出责令限期拆除违法户外广告决定；2014年12月10日，焦作市城市管理局作出（2014年）焦城限整字第1419号限期整改通知书；2014年12月18日，焦作市城市管理局作出焦城责拆决字（2014）第1002号责令限期拆除违法广告决定书，责令星华公司自决定书送达之日起七日内拆除焦作市塔南路与站前路十字口西南侧大型户外广告设施。星华公司不服，向焦作市人民政府申请复议，焦作市人民政府2015年2月5日作出焦政复决字（2014）20号行政复议决定书，维持了焦作市城市管理局作出的焦城责拆决字（2014）第1002号责令拆除违法违法广告决定书。
本院认为，一、关于本案涉诉户外广告设施是否是擅自设置的问题。1997年星华公司按照当时的规定在塔南路与站前路交叉口西南角设置一处单柱双面T型广告塔，随后一直处于经营使用之中。2011年6月15日，星华公司向焦作市城市管理局提交了对该T型广告塔进行升级改造的申请报告，星华公司的报告中写明了此次升级改造将总投资二百余万元建成“全彩LED翻转屏”，并附上了改造效果图。从效果图来看，建成后的“全彩LED翻转屏”与之前的T型广告塔完全不同，焦作市城市管理局的同意升级改造审批应当视为对该“全彩LED翻转屏”审�同意。因此，星华公司将原T型广告塔拆除后在原位置附近重新树立起“全彩LED翻转屏”并未超出升级报告的范围，其行为不属于擅自设置大型户外广告设施。二、关于焦作市城市管理局认定星华公司未依法取得焦作市户外广告设置许可证的问题。设置户外广告应当依法办理许可手续并取得户外广告设置许可证系《焦作市户外广告设置管理办法》（焦作市人民政府2012年第16号令）所作出的规定，该《办法》开始施行的日期是2012年3月21日。而星华公司提出改造申请的时间为2011年6月15日，当时焦作市关于户外广告设施管理的规范性文件是《焦作市关于户外广告标志悬挂张贴设置管理的若干规定（试行）》（焦作市人民政府2002年第12号令），该《规定》并未要求户外广告设施需取得户外广告设置许可证，因此焦作市城市管理局不能以事后的规范性文件来要求星华公司事前的行为。三、关于焦作市城市管理局提出的星华公司1997年取得的临时建筑规划许可证超期，缺乏规划、土地审批等手续的问题。从现有证据来看，星华公司手中只有1997年设置T型广告塔时最初取得的相关审批手续：1、焦作市规划管理局颁发的建设工程规划许可证：焦规临建字（97）第80号；2、焦作市公安交通警察支队的审批手续；3、焦作市市政设施管理所审批手续；4、焦作市园林管理处审批手续。上述手续中，焦规临建字（97）第80号建设工程规划许可证系临时建筑规划许可证，其有效期为贰年。在这之后，星华公司未再办理过规划、土地等相关手续。但是，星华公司在上述方面存在的问题，应当由规划、土地等职能部门依据有关的法律法规予以处理，而不应由焦作市城市管理局来处理。综上所述，焦作市城市管理局2014年12月18日作出的焦城责拆决字（2014）第1002号责令限期拆除违法广告决定事实不清、主要证据不足、适用法律法规错误，依法应予撤销。一审判决认定事实错误、适用法律法规错误，依法亦应撤销。上诉人星华公司的上诉请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项、第八十九条第三款的规定，判决如下：
一、撤销解放区人民法院（2015）解行初字第9号行政判决；
二、撤销焦作市城市管理局2014年12月18日作出的焦城责拆决字（2014）第1002号责令限期拆除违法广告决定。
一审诉讼费50元，二审诉讼费50元，共计100元，由被上诉人焦作市城市管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 周 潜
审判员 李培军
审判员 拜建国
二〇一五年十一月三日
书记员 杨 颖