浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第248号
上诉人（原审被告）宁波市人民政府。住所地：浙江省宁波市江东区宁穿路****号。
法定代表人卢子跃，市长。
委托代理人张剑飞、周珍一，宁波市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）董志云。
委托代理人陈仁娥。
董志云诉宁波市人民政府职业卫生行政复议一案，宁波市中级人民法院于2015年6月1日作出（2015）浙甬行初字第51号行政判决。宁波市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2015年7月27日立案受理后依法组成合议庭，并于同年9月14日公开开庭审理了本案。上诉人宁波市人民政府的委托代理人张剑飞、周珍一，被上诉人董志云的委托代理人陈仁娥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年以来，原告及其妻子陈仁娥因要求对原告进行职业病诊断、鉴定及要求相关部门履行职业病监督管理职责等事项向多个行政机关部门发出信件寻求救济。2014年3月17日，宁波市鄞州区安全生产监督管理局答复称该局不承担职业卫生监管职责。2014年5月19日，宁波市卫生局答复称其已将信件转送宁波市鄞州区卫生局。2014年9月16日，宁波市鄞州区卫生监督所答复原告可向宁波市第一医院职业病诊断办公室申请职业中毒类职业病诊断。2014年10月28日，宁波市第一医院出具《职业病诊断证明书》，诊断结论为原告无职业性急性氨中毒。2014年11月11日，原告申请撤销该职业病诊断证明，重新进行职业病诊断、鉴定。2014年12月2日，宁波市职业病诊断鉴定办公室向用人单位宁波东升精密铸造有限公司发函，要求该公司提供原告职业病鉴定相关材料和缴纳职业病鉴定费用。但该公司未提供。2014年12月15日，宁波市职业病诊断鉴定办公室向宁波市鄞州区安全生产监督管理局发送《关于请协助开展职业病诊断有关工作的函》，请该局协助督促用人单位提供职业病鉴定有关材料、缴纳职业病鉴定费。2014年12月13日，原告向被告提出行政复议申请并递交了《行政复议申请书》及申请材料。《行政复议申请书》载明：“第一被申请人：宁波市卫生局局长王仁元、第二被申请人：宁波市安全生产监督管理局”；“因政府职能机构互相推诿，行政不作为，故提出行政复议申请。（1）请求宁波市人民政府确认二个被申请人：依法是谁管辖，承担督促用人单位提供工作场所职业病危害因素检测结果，和职业健康监护档案。（2）请求确认并指定管辖的职责人责成其依法履行法定规定的行政职责。”在该行政复议申请书的事实和理由部分，原告大体陈述了其因职业病诊断、鉴定等事项多次向“二个被申请人”递交材料并寻求救济的经过，原告认为“二个被申请人”互相推诿，故向被告申请行政复议。2014年12月31日，被告作出行政复议《告知书》认为，“根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例的规定，你要求确认职业健康监督管理主管单位的行政复议申请，不属于行政复议范围。就你所在地鄞州区两部门相关分工事宜，鄞州区安全生产监督管理局已向你答复。你可以依法主张权利。”以上事实有原告向被告以及向本院提供的《行政复议申请书》及申请材料等证据予以证实。
原审法院认为，原告向被告提交的《行政复议申请书》记载的行政复议请求事项中，第一项为请求被告“确认二个被申请人：依法是谁管辖，承担督促用人单位提供工作场所职业病危害因素检测结果，和职业健康监护档案”，该项请求系要求被告给予答复，而非针对具体行政行为的行政复议申请，不属于行政复议范围；第二项为请求被告“确认并指定管辖的职责人责成其依法履行法定规定的行政职责”，该项请求从字面意思理解，是请求被告确定管辖的行政机关并责成该行政机关履行法定职责。其中，请求被告“确认并指定管辖的职责人”系要求被告给予答复，并非针对具体行政行为的行政复议申请，不属于行政复议范围。而“责成其依法履行法定规定的行政职责”的请求中含有要求被告责成“二个被申请人”之一履行法定职责的行政复议请求，但仅凭原告提交的《行政复议申请书》记载的内容，难以准确判断出原告的该复议请求究竟是否针对具体行政行为提出亦或是针对哪一个行为提出，且原告在该申请书中记载的事实理由表述也不清楚。对此，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”因此，被告应当根据该规定，自收到原告的行政复议申请之日起5日内书面通知原告补正行政复议申请材料。但被告在未明确原告提出的“责成其依法履行法定规定的行政职责”的复议申请是否属于行政复议受案范围，且未履行书面通知补正义务的情况下，就径行认定原告的部分行政复议申请不属于行政复议范围，并告知原告可以就宁波市鄞州区两部门相关分工事宜另行依法主张权利，属于认定事实不清，违反了法律、法规的规定。综上，被告作出的被诉行政行为认定事实不清，适用法律、法规错误，程序违法。原告要求撤销被告作出的被诉行政行为，理由成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项的规定，判决撤销被告宁波市人民政府于2014年12月31日作出行政复议《告知书》的行政行为；责令被告宁波市人民政府于本判决生效之日起5日内书面通知原告董志云补正行政复议申请材料，并对补正后的行政复议申请作出相应处理。
宁波市人民政府上诉称：一、一审认定事实不清。该判决未能查明申请人的两项复议请求存在递进关系，机械分割解读复议请求，错误认定申请人的复议请求可能指向某一具体行政行为。根据复议申请材料及庭审等情况，原审原告的复议请求已经明确。而原判认为申请人的复议请求不明确，需进一步查明。该判决在未明确复议机关对此理解有无错误或遗漏情况下，通过推定判定复议机关理解有误，属于认定事实不清。二、一审判决理由错误。本案中上诉人制发的是释明告知，一审判决认定上诉人制发的《告知书》认定事实不清、适用法律错误存在判决理由错误。同时根据《行政复议法实施条例》第二十九条规定，补正程序并非法定必经程序。复议机关有权根据复议申请材料作出是否补正的判断。本案中上诉人对原审原告提交的行政复议申请材料审查后认为原审原告的复议请求是明确的，故无需制发补正通知。三、上诉人如依该判决履行补正程序，不利于行政纠纷化解。本案中，承担职业病防治监管职责的机关已由《职业病防治法》明确规定。如依该判决要求原审原告进行补正，实质是要求原审原告变更复议请求和复议事项。如经补正，原审原告坚持其所提复议请求是明确的，则上诉人亦无法依判决作出明确的复议决定，也不利于行政纠纷化解。综上，本案一审判决存在认定事实错误、判决理由错误，要求上诉人履职缺乏法律依据。请求撤销原审行政判决，并驳回原审原告的诉讼请求。
董志云答辩称：一、一审判决认定事实清楚。因地方政府至今未正确实施《职业病防治法》造成市、区二级卫生局，对职业卫生监督承担职责实施意见不一致，与安监之间互相推诿。法律规定诊断、鉴定应当及时便民，但当事人未能做到。申请事项应当是复议受理范围，即使口头也可申请复议。申请人的复议请求指向是在二个被申请人中确认其中一个是监管职责人，是明确的。上诉人认定申请事项不属于复议范围，是严重不负责任。二、一审判决理由正确。上诉人于2014年12月31日作出告知书，压延到2015年1月27日才寄给申请人，上诉人既然认为申请人提交的复议材料齐全、请求完整明确，那释明告知是严重错误的。上诉人既然败诉理所当然依法承担不利后果。三、有法不依，违法不究。上诉人的释明是刻意制造纠纷，目的是要被上诉人将鄞州区安监局告上法庭。上诉人要化解纠纷必须要依法行政。请求省高院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕上诉人宁波市人民政府所作行政复议《告知书》是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的案件事实经过予以确认。
本院认为，本案系被上诉人董志云不服上诉人宁波市人民政府于2014年12月31日作出的《告知书》提起的行政诉讼。被上诉人因其职业病诊断、鉴定事宜，在向有关部门寻求救济无果的情况下，向上诉人提出行政复议申请。上诉人被诉《告知书》告知被上诉人提出的“要求确认职业健康监督管理主管单位”的申请不属于行政复议范围，并认为就被上诉人所在地鄞州区的两部门相关职责事宜，鄞州区安全生产监督管理局已经作出答复，被上诉人可据此依法主张其权利。因此，被上诉人的行政复议申请是否属于行政复议受案范围是本案合法性审查的重点。经查，被上诉人提出的行政复议申请共涉及两项请求：一、请求宁波市人民政府确认二被申请人（宁波市卫生局局长王仁元，宁波市安全生产监督管理局）依法是谁管辖，承担督促用人单位提供工作场所职业病危害因素检测结果和职业健康监护档案；二、请求确认并指定管辖的职责人责成其依法履行法定规定的行政职责。该第一项请求系要求上诉人明确究竟被申请人中的谁为其职业病诊断、鉴定事项的管辖机关，并让其承担督促用人单位提供工作场所职业病危害因素检测结果和职业健康监护档案的职责。该复议请求的实质是要求上诉人对两被申请人的工作职责予以确认，然后让其履行所请求的督促职责。鉴于该请求事项所针对的并非已经发生的行政行为，不属于行政复议的受案范围，故被诉《告知书》及原审判决对该请求事项性质的判断正确，依法予以确认。被上诉人的第二项请求与第一项请求并无实质区别，即首先要求上诉人确认有××诊断、鉴定事项的管辖机关，再进一步要求上诉人责成其确认的管辖机关依法履行法定职责，该项请求的前提仍然是要求复议机关确定被申请人对相关事项的工作职责，依法不属于行政复议受案范围。原审法院认为被上诉人第二项请求中含有行政复议请求但表述不清楚，上诉人未履行书面通知补正的义务即径行认定被上诉人的部分行政复议申请不属于行政复议范围，属于认定事实不清，违反了法律、法规规定，进而判决撤销被诉《告知书》、责令上诉人限期作出补正通知并重新作出处理，均缺乏事实和法律依据，依法应予纠正。上诉人就此提出的上诉理由成立，依法予以采纳。但上诉人对被上诉人的行政复议申请，采用《告知书》的形式予以答复，不符合相关法律规定，本院依法予以指正。另，上诉人宁波市人民政府的负责人未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定出庭应诉，本院一并予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销宁波市中级人民法院（2015）浙甬行初字第51号行政判决；
二、驳回董志云的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由董志云负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一五年十月二十三日
书 记 员 徐一菁