陕西省榆林市榆阳区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）榆民初字第00331号
原告李某。
委托代理人刘某。
委托代理人高某，系某律师事务所。
被告某城市管理综合行政执法局。
法定代表人王某甲。
委托代理人王某乙，系某律师事务所律师。
委托代理人薛某，系某律师事务所律师。
原告李某与被告某城市管理综合行政执法局租赁合同纠纷一案，本院于2014年12月25日立案受理后，依法组成合议庭于2015年2月4日公开开庭进行了审理。2015年5月22日，原告向本院提出中止诉讼申请，本院于2015年5月25日作出（2015）榆民初字第00331号民事裁定书，裁定为本案中止诉讼。2016年8月26日，本院恢复诉讼并公开开庭进行了审理，原告李某及其委托代理人刘某、高某，被告某城市管理综合行政执法局及其委托代理人王某乙、薛某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告李某诉称：2011年5月24日，被告为了本市“双创”工作所需，通过面向社会招租形式，与原告签订了无偿租赁航宇路农贸市场协议。协议签订后，原告按照被告的要求在原有市场的基础上，对市场进行了大规模的建设投资，将原来仅有一个破大棚简易集散摊点，改造成了一个具有相当大的正规市场，达到了“双创”要求。市场建成后，原告于2013年2月开始试经营至今。在此期间，该市场在建设时，作为出租方的被告在未办理建设规划手续的情况下，以其特殊的行政管理职能诺允原告在此大量投资，并以被告名义进行修建。截至目前为止，市场营业执照一直未能办理，市场经营状况十分不好，有的摊点和门市长时间闲置，其主要原因是被告不能履行其当初的承诺，将周边零散的摊贩集中在市场内，为此原告在经被告允许后只得将部分门市租赁给第三方。2014年10月24日，被告向原告下达了限期拆除决定书要求原告在15日内将所建建筑拆除。原告接到该决定书后，向被告进行陈述申辩，后被告又于2014年11月19日向原告发出了关于归还航宇路农贸市场通知，以通知形式向原告提出了解除合同的请求。为此，原告认为被告作为租赁合同的出租方，本应严格按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定申请办理建设市场的审批手续，但其基于自己职能的特殊性未办理，致使双方签订的租赁合同一直处于无效履行状态，应承担全部过错责任。现被告又分别以行政执法主体和民事合同主体采取不同终止合同的措施，安全忽视了原告300多万元的投资损失及期待利益损失。原告依法请求人民法院确认合同无效，并依据《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，被告赔偿原告经济损失305.6万元。现原告提起诉讼并提出诉讼请求为1、依法确认原告与被告签订的无偿租赁航宇路农贸市场协议无效。2、依法判令被告赔偿原告损失人民币3056000元。3、本案诉讼费由被告承担。
原告向法庭提交了以下证据：
1、无偿租赁航宇路农贸市场协议1份、照片8张，用以证明原告与被告之间签订租赁合同，被告明确要求原告对农贸市场进行扩建投资及原告大规模投资、对农贸市场扩建的事实客观存在的事实。
2、榆政执法拆字榆横（2014）003号限期拆除决定书1份、关于归还航宇路农贸市场通知1份、答复1份，用以证明租赁的标的物未经城乡规划部门审批，系违法建筑；被告欲无偿收回商贸市场；原告与被告所签租赁协议违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，属于无效合同的事实。
被告某城市管理综合行政执法局辩称：1、被告在签订无偿租赁协议的目的在协议中已经明确说明是为了方便和服务市民生活，服务双创工作。但这并不意味着原告可以以此为理由来要求被告来建设规划手续，被告并没有向原告作过任何如原告在诉状中所说的诺允原告大量投资及以被告的名义进行修建等承诺。被告将农贸市场交予原告经营，原告租赁后在没有办理建设规划手续的前提下自行实施了建设行为并建起了现有建筑。当初在签订该租赁协议时，协议所涉及的市场实际仅仅只一块地皮，上面并没有房屋等建筑物，现在市场上的所有建筑物都是后来原告所建设。被告是在租赁协议中允许原告改（扩）建，但这并不能表明被告允许原告实施违法建设行为，建设违法建筑，不能表明被告允许原告实施违法建设行为。市场内的违法建筑的建设者是原告而非被告，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，办理建设工程规划手续的应当是原告并不是被告。原告单方面违反租赁协议改变农贸市场用途，转租门面房给第三人用于修车、广告之用，根据租赁协议的约定构成终止该协议的条件。同时，该协议约定：在城市规划建设和其它需要时，原告须无条件将所租赁的农贸市场交还被告。原告与被告在协议中已经明确约定原告对市场的经营自负盈亏，且双方约定了市场改造费用由原告自行承担。而现原告以市场经营状况不好和投入改造费用等让被告承担损失没有事实依据。2、原告与被告签订的协议不符合无效的法律规定。该农贸市场租赁原告时并没有原告所建设的建筑物，不存在办理建设工程规划手续，而原告在租赁到该市场后才开始建设房屋等建筑，该手续应当由原告办理。综上，被告认为在租赁过程中，被告没有任何过错，租赁协议是双方签订的为有效协议，且被告是无偿租赁没有获得任何利益，该协议无效没有法律依据，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，法院应当驳回原告的诉讼请求。
被告向法庭提交了以下证据：
1、无偿占用场地协议1份，用以证明出租标的物的来源是一块空地及该标的物的用途的事实。
2、调查询问笔录1份，用以证明租赁标的物上的建筑物系原告自行修建的事实。
3、榆林市建设用地规划许可证等1组、关于尽快搬迁农贸市场的函1份、榆城投房产（2016）34号文件1份，用以证明开发商开发原告所租赁农贸市场，农贸市场所占土地被划拨给榆林市城市投资有限公司，原告应当返还农贸市场所占土地的事实。
本案在审理过程中，调取了以下证据：
现场勘验笔录1份，用以证明原告所占农贸市场现状的事实。
经庭审质证，原告提交的证据，被告质证为对证据1的真实性无异议，证明目的有异议，认为租赁协议并非被告明确要求原告进行扩建；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议，认为被告向原告租赁的标的物仅仅是场地，现在的建筑物是原告自行修建的及合同是有效的合同。被告提交的证据，原告质证为对证据1有异议，认为该土地的使用权不明确；对证据2的真实性无异议，证明目的有异议，认为原告在被告要求拆迁时所谈话涉及的修建是指扩建，并不是在空地上重新修建；对证据3的真实性无异议，证明目的有异议，不予认可。对调取的证据，原告与被告均无异议。
本院对经庭审质证的证据作如下认证：
原告提交的证据1，被告对真实性无异议，能够证明原告与被告签订了无偿租赁航宇路农贸市场协议及现状的事实，对该事实具有证明力，依法对其真实性予以采信；证据2，被告对真实性无异议，能够证明被告向原告发出了限期拆除决定书及归还农贸市场的事实，对本案有证明力，依法予以采信。被告提交的证据1，原告有异议，经审查，涉案农贸市场的土地来源是榆林市南郊农场土地的事实，对本案有证明力，依法予以采信；证据2，原告对真实性无异议，能够证明原告承租后进行了修建并没有办理相关手续的事实，对本案有证明力，依法予以采信；证据3，原告对证明目的有异议，经审查，农贸市场所占土地被划拨给榆林市城市投资有限公司，原告应当返还农贸市场所占土地的事实，对本案有证明力，依法予以采信。对调取的证据，原告与被告均无异议，能够证明涉案农贸市场现状的事实，对本案有证明力，依法予以采信。
本院根据当事人的陈述、举证、质证及本院认证，查明以下事实：
2011年5月24日，被告某城市管理综合行政执法局（甲方）与原告李某（乙方）签订了无偿租赁航宇路农贸市场协议，约定：为规范航宇路流动摊贩的经营管理，方便和服务市民生活，改善城市容貌景观，服务“双创”工作，本着平等自愿、互惠互利的原则，甲方将位于航宇路中段的农贸市场无偿租赁给乙方经营，经甲、乙双方协商，签订如下协议：一、经营权属：乙方在服从甲方管理的前提下，享有对所租赁的农贸市场的自主经营权。二、用途：仅限于双方协定的用途，即市民的需要，“双创”的要求，作农贸市场，乙方在无偿租赁期间不得擅自改变用途。三、经营模式：实行自主经营、自负盈亏的经营模式。四、乙方承诺：在城市规划建设和其他需要时，乙方须无条件将所租赁的的农贸市场交还甲方。五、改造规模：在原有市场的基础上，乙方对其加以改（扩）建，并硬化市场摊位内路面，重新改造水、电路、设置公厕和垃圾收集站（点）。六、费用方面：改造费用由乙方自行全权承担。七、其他责任：1、乙方在无偿租赁期间，应严格按照“双创”的要求，规范经营、管理，做好市场的安全防火、门前三包、绿化美化、卫生防疫、垃圾清（扫）运筹工作；2、乙方要与各经营户签订食品安全卫生、环境卫生管理等协议。3、各经营摊点要统一设置标志牌、挂牌经营等。八、因乙方责任终止协议的约定：乙方有下列情况之一的，甲方有权终止协议，并收回乙方所租赁的农贸市场。1、乙方不服甲方管理。2、乙方擅自改变所租赁农贸市场的用途。3、利用所租农贸市场进行违法活动。4、未严格按照“双创”要求进行经营。5、影响市容市貌，周边居民生活和“双创”进程等事项。合同签订后，被告将原有市场的原貌交付原告，原告租赁后对该市场进行了扩建，建成东21间、西52间（含西北角2间）、南厕所1处，硬化了路面，给排水、供电设施齐全等，并向外出租。2014年10月24日，被告向原告作出榆政执法拆字榆横（2014）第003号限期拆除决定书，决定为限原告自收到本拆除决定书之日起15日内自行无偿拆除。逾期不拆除的，被告将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定予以强制拆除。2014年11月19日，被告又向原告作出关于归还航宇路农贸市场通知，内容为“李某，你于2011年5月与我局租赁的航宇路农贸市场，因城市规划建设需要，现通知你在收到本通知后30后内，按照租赁协议第四条约定，无条件将所租赁的农贸市场交还我局。”后原告提起诉讼并提出上述诉讼请求。
另查明：原有市场原状为便民农贸市场，露天简易棚未办理建设工程规划许可证为临时建筑物。原告的扩建建筑物均未取得建设工程规划许可证亦为临时建筑物。
本院认为，本案争议的焦点是原告与被告签订的无偿租赁航宇路农贸市场协议是否无效的问题。经审查，根据最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条“出租人就未经批准或者未按照批准内容建设的临时建筑，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。租赁期限超过临时建筑使用期限，超过部分无效。但在一审法庭辩论终结前经主管部门批准延长使用期限的，人民法院应当认定延长使用期限的租赁期间有效”之规定。本案中，原告向被告出租航宇路农贸市场时原有市场建筑物为未经批准的临时建筑，依法原告与被告订立的无偿租赁航宇路农贸市场协议应当认定为无效合同。故原告诉请依法确认原告与被告签订的无偿租赁航宇路农贸市场协议无效的诉讼请求有法律依据，本院予以支持。原告诉请依法判令被告赔偿原告损失人民币3056000元的诉讼请求，经审查，根据最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第五条“房屋租赁合同无效，当事人请求参照合同约定的租金标准支付房屋占有使用费的，人民法院一般应予支持。当事人请求赔偿因合同无效受到的损失，人民法院依照合同法的有关规定和本解释第九条、第十三条、第十四条的规定处理。”及该解释第十四条“承租人经出租人同意扩建，但双方对扩建费用的处理没有约定的，人民法院按照下列情形分别处理：（一）办理合法建设手续的，扩建造价费用由出租人负担；（二）没有办理合法建设手续的，扩建造价费用由双方按照过错分担。”之规定。本案中，原告的扩建没有办理合法建设手续为临时建筑物，且双方约定“费用方面：改造费用由乙方自行全权承担。”同时，依原告与被告订立的无偿租赁航宇路农贸市场协议“乙方承诺：在城市规划建设和其他需要时，乙方须无条件将所租赁的的农贸市场交还甲方”之约定。该约定为解决争议条款的约定，本案中，原告所占用的被告出租的航宇路农贸市场因发生“城市规划建设和其他需要”的情形，原告返还租赁物的条件成就，故原告于2016年8月16日向本院提出鉴定申请请求依法对航宇路农贸市场的建筑物及辅助设施的建设投资价款进行司法鉴定的申请，本院不予准许，原告的该项诉讼请求没有必要的事实依据支持，本院予以驳回。同时，根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”之规定。该条的损害赔偿责任在性质上属于缔约过失责任，合同既已无效，不存在承担赔偿责任的请求权基础。本案中，原告与被告签订的无偿租赁航宇路农贸市场协议无效后，原告应当将所占用的被告出租的航宇路农贸市场整体返还被告管理。被告抗辩原告与被告签订的合同有效的理由不能成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十八条，最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条、第五条、第十四条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第九十条之规定，判决如下：
一、原告李某与被告某城市管理综合行政执法局签订的无偿租赁航宇路农贸市场协议无效。
二、本判决生效后二十日内，由原告李某将所占用的被告某城市管理综合行政执法局出租的航宇路农贸市场整体全部返还被告某城市管理综合行政执法局管理。
三、驳回原告李某的其他诉讼请求。
案件受理费31290元，由原告李某负担21290元，被告某城市管理综合行政执法局负担10000元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省榆林市中级人民法院。
审 判 长 李长鹏
审 判 员 张 媛
人民陪审员 常四娃
二〇一六年九月五日
书 记 员 郭 鹏