江苏省太仓市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）太行初字第0007号
原告陆兰英。
委托代理人包忠华，江苏金太律师事务所律师。
委托代理人吴迂，江苏冠华律师事务所律师。
被告太仓市浮桥镇人民政府，住所地在太仓市浮桥镇。
法定代表人严浩，镇长。
委托代理人许刚。
委托代理人汪雪琴，江苏孙剑良律师事务所律师。
原告陆兰英诉被告太仓市浮桥镇人民政府城建行政强制一案，本院于2014年1月24日立案受理。本院依法组成合议庭，于2014年2月19日、4月11日两次公开开庭审理了本案。原告陆兰英的委托代理人包忠华、吴迂，被告太仓市浮桥镇人民政府的委托代理人许刚（参加第一次庭审）、汪雪琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陆兰英诉称：2013年6月20日，原告收到落款单位为国土资源局港区分局、浮桥镇建设管理所、浮桥镇三违办公室、浮桥镇政府办公室的一份《告知书》。该告知书称原告在浮桥镇时思村24组的集体（国有）土地上建造铝合金围栏约25米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第36条和《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定，要求原告立即停止施工并立即自行拆除，对不按告知书要求整改的，将根据相关法律、法规实施强制措施，一切后果由原告自负。该《告知书》只有国土资源局港区分局、浮桥镇建设管理所盖章。原告接到上述告知书后，原告儿子向有关部门进行了情况汇报。被告有关人员曾口头答应调解。原告尚在等待调解之中，被告却于2013年11月7日突然派大批人员来到原告农宅，未出示任何证件和文书，将原告围栏强行拆除。原告认为被告的强拆行为违法，故诉至法院要求判令依法撤销被告强行拆除原告铝合金围栏的具体行政行为并恢复原状。
原告向法庭提供下列证据：
1、告知书；
2、情况汇报；
3、围栏强拆前照片；
4、围栏强拆后照片；
5、行政执法投诉受理通知书。
被告太仓市浮桥镇人民政府辩称：1、原告搭建围栏的行为违法。原告的围栏位于宅基地红线之外，违法占用土地，同时，原告搭建的围栏没有任何审批手续，未取得乡村建设规划许可证，属于违法建筑。2、被告有权对原告的围栏予以拆除。3、原告无权要求恢复原状。原告搭建围栏的违法性自始存在，即使被告行为被撤销或确认违法，原告的违法建筑也不能恢复原状。
被告向法庭提交了如下证据：
1、宅基地审批材料；
2、围栏搭建前后地形图；
3、围栏现场照片；
4、告知书；
5、告知书回执及当事人身份证。
被告提交的法律法规依据有：
1、城乡规划法；
2、太仓港经济开发区（浮桥镇）城乡统筹规划材料。
经庭审质证，本院对各方当事人所提交的证据作如下认定：
关于被告提交的证据部分：证据1，原告对其真实性、合法性无异议，但认为该证据与本案没有关联。本院认为该证据能反映原告宅基地状况，与本案具有关联性，故本院依法予以确认。证据2，原告不予认可，本院认为该证据系被告依职权向时思村村委会调取，由于该证据由时思村村民委员会制作，需结合其他证据予以认证。证据3，原告对其真实性没有异议，本院对该证据真实性予以确认。证据4，原告认为该证据内容违法，本院认为该证据与本案具有关联性，对该证据关联性依法予以认定。证据5系送达告知书的证明材料，鉴于原告确认收到了该告知书，本院依法对该证据予以认定。
关于被告提交的法律法规依据：对于被告适用的《城乡规划法》，本院依法予以认定。原告在庭审中提出被告应提供证据证明被拆铝合金围栏所在区域系乡村规划区，被告在审理过程中补充太仓港经济开发区（浮桥镇）城乡统筹规划材料用以证明相关规划情况，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二条的规定，本院依法予以确认。
关于原告提供的证据1-4，被告无异议，本院依法予以确认。证据5，被告认为该证据与本案无关联性，本院对该证据关联性不予认可。
审理中，本院依法向太仓市浮桥镇时思村村委会调取了调解协议2份，情况说明1份。
本院根据庭审确认的证据及本院调取的证据，认定以下案件事实：
2013年6月20日，原告收到落款单位为国土资源局港区分局、浮桥镇建设管理所、浮桥镇三违办公室、浮桥镇政府办公室但仅有国土资源局港区分局、浮桥镇建设管理所盖章的《告知书》，告知书载明：陆兰英，现就你（户）在浮桥镇时思村二十四组的集体（国有）土地上建造铝合金围栏约25米一事，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，严禁占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、取土等，同时，按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按乡村建设规划许可证规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设，限期改正，逾期不改的，可以拆除。根据上述规定现告知如下：你（户）现在的建筑工程及建设所占用的土地违反了以上条款，现请你（户）立即停止施工，并立即自行拆除，对不按告知书要求整改的，我们将根据相关法律、法规实施强制措施，一切后果由你（户）自负，望你（户）接通知后自觉执行。原告收到告知书后，由其儿子于2013年6月21日以情况汇报方式向被告就该告知书的内容进行了申辩。同年11月7日，太仓市浮桥镇人民政府下属浮桥镇建设管理所工作人员及部分其他人员到达现场，将原告上述围栏予以强制拆除。原告对此强制拆除行为不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明：原告的铝合金围栏所处位置不在其宅基地红线范围内，也没有办理相关的审批手续。
本案争议焦点：第一，被告拆除行为是否合法，是否有相关依据。原告认为，被告拆除原告围栏的行为是违法的，主要理由：1、原告围栏所在地不属于乡村规划区。2、原告设置围栏不属于被告适用城乡规划法所规定的建设行为。3、原告出于生活、生产的合理需要，设置该围栏，符合对该土地因地制宜，改善农村生活的原则，不违反法律。4、围栏所在空地原本也是由原告使用。因此，被告行政强制拆除围栏的行为无论是在执法程序上，还是在实体认定上均存在明显的错误。被告认为，原告在宅基地红线外的集体土地上，设置围栏，硬化土地，且未办任何审批手续，是违法行为。被告在作出拆除行为前，依法对原告的违法行为进行了调查。基于取得的证据，认定原告行为违法，责令其自行拆除，被告在程序方面存在轻微瑕疵，但不影响拆除行为的效力。第二，若被告强拆行为是违法，是否应当恢复原状。原告认为，法院若认定被告行为违法，应当且客观条件也可以恢复原告围栏的原状。被告认为，若被告的强制拆除行为被确认违法的情形下，也不应当恢复，理由：1、原告未经审批搭建本身是违法行为，不应因被告程序瑕疵而转为合法，违法的建筑物不受法律保护；2、行政诉讼法及相关司法解释对于判决形式也没有恢复原状。
本院认为：根据《城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，本案被告太仓市浮桥镇人民政府具有对其管辖的乡、村庄规划区内的违法建设行为进行管理的行政职权。关于被告拆除行为是否合法的问题，本院认为，被告于2013年11月7日对原告家围栏实施的拆除行为应认定为行政强制执行行为。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关实施行政强制行为应以具有法律效力的行政决定作为依据。在没有作出行政决定前，是不能实施行政强制执行行为的。在本案中，无论原告在宅基地红线外搭建铝合金围栏的行为是否合法，被告均应当在查明事实的基础上依法作出行政决定，然后再实施行政强制执行。被告仅依据告知书内容即实施行政强制执行，缺乏执行依据。同时，被告在实施行政强制执行时，也未按照行政强制法规定的法定程序进行。由于本案被告的强制拆除行为不具有可撤销内容，故本院依法确认被告强制拆除原告家铝合金围栏的行为违法。关于原告家被强制拆除的铝合金围栏是否应当恢复原状的问题，本院认为，从本案查明的情况来看，原告搭建围栏所占用的土地不在其宅基地的红线范围内，又未办理相关的审批手续。鉴于原告无法证明其搭建铝合金围栏行为的合法性，对于原告要求恢复被拆除的铝合金围栏的要求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告太仓市浮桥镇人民政府2013年11月7日强制拆除原告陆兰英家铝合金围栏的行政强制执行行为违法。
二、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用缴纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费。江苏省苏州市中级人民法院开户行：农业银行苏州工业园区支行营业部，帐号：10×××99。
审 判 长 高 平
代理审判员 杨 敏
人民陪审员 张锦明
二〇一四年四月二十二日
书 记 员 唐米佳