福建省建瓯市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）瓯行初字第5号
原告福建省东融房地产开发有限公司，住所地：建瓯市城东36米大道刑警大队旁，组织机构代码：55099599-7。
法定代表人谢荣仁，董事长。
委托代理人黄学用，福建韩思律师事务所律师。
被告建瓯市人民防空办公室，住所地：建瓯市人民政府行政中心6楼，组织机构代码：73954949-9。
法定代表人林金柏，主任。
委托代理人王宇辉，市人防办副主任科员。
委托代理人金涛，福建国富律师事务所律师。
原告福建省东融房地产开发有限公司（下称东融公司）诉被告建瓯市人民防空办公室（下称市人防办）行政不作为一案，于2014年4月9日向本院提起行政诉讼。本院于同年4月15日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告东融公司法定代表人谢荣仁及其委托代理人黄学用，被告市人防办法定代表人林金柏及其委托代理人金涛、王宇辉到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告东融公司诉称，原告严格按照被告的规定要求修建“东方锦苑”防空地下室，并经福建人防工程质量监督站南平分站验收合格，符合人防防护要求，被告应当依法履行职责出具相关认可文件以便原告办理工程项目竣工备案手续。为此，请求依法判令被告立即向原告出具“东方锦苑”防空地下室竣工验收备案表、竣工验收审核意见书、竣工验收认可文件。
被告市人防办辩称，被告始终严格依法履行职责，按照人防条例规定和经竣工测算，原告建设项目应建人防工程面积为1967.75平方米，而原告仅完成1480平方米，对于不足部分的面积487.75平方米原告应依法补建或交纳易地建设费585300元后，被告方可依法出具相关的认可文件。
被告在法定期限内提交以下证据：
1、《福建省人民防空条例》，证明：被告行使行政职权的法律依据。
2、闽价（2002）房133号《福建省规范防空地下室易地建设收费实施办法》；
3、闽价（2003）房208号《关于调整防空地下室易地建设收费标准的通知》。
证明：建瓯市6级防空地下室收费标准每㎡为1200元。“东方锦苑”不属于规定的减免项目。
4、闽建设（2010）1号《关于加强结建式人防工程建设管理的若干意见》，证明：人防行政主管部门提出《结建式人防工程专项审核告知书》，明确其建设面积、战时功能、防护等级等主要技术指标。
5、《福建省防空地下室竣工验收备案管理暂行规定》，证明：项目竣工后，对面积达不到要求的，建设单位应补建防空地下室或补缴易地建设费。
6、闽人防办（2005）23号《福建省人民防空工程质量监督管理暂行》，证明：人防工程质量监督机构的主要职责。
7、闽人防办（2005）131号《关于成立省人防工程质量监督站南平分站的批复》，证明：省人防工程质量监督站南平分站按照《福建省人民防空工程质量监督管理暂行规定》组建队伍，开展工作。
8、《东融公司法人营业执照》，证明：原告系“东方锦苑”项目建设单位。
9、《福建省企业投资项目备案表》，证明：“东方锦苑”项目建筑占地面积为1970㎡。
10、《东方锦苑总平面图》（未经规划审定），证明：“东方锦苑”项目建筑占地面积为1974㎡。
11、2010年10月28日，瓯人防办（2010）3号《防空地下室设计文件防护专项审核告知书》；
12、《防空地下室设计文件防护专项审核告知书》（范本）。
证明：被告已告知原告“东方锦苑”至少应建防空地下室面积1974㎡。
13、2010年11月8日，《防空地下室施工图防护专项审查报告书》；
14、2010年11月8日，《防空地下室施工图防护专项审查意见书》。
证明：“东方锦苑”项目防空地下室设计面积为1480㎡。
15、《建设用地规划许可证》及附件；
16、《“东方锦苑”项目总平面图》（经规划审定）。
证明：经规划部门审定，“东方锦苑”项目为十层以上建筑，建筑占地面积为1970.5㎡。
17、《地下室平时平面图》，证明：“东方锦苑”项目本层面积为1970.5㎡，人防面积为1480㎡。
18、《一层平面图》，证明：“东方锦苑”项目本层面积1970.5㎡。
19、2011年1月26日，《建设用地批准书》，证明：“东方锦苑项目”依法取得了用地许可。
20、2011年3月14日，瓯人防办（2011）1号《施工图审查批准书》；
21、2011年3月22日，瓯人防结建（2011）2号《关于东方锦苑修建防空地下室审核的意见》。
证明：被告对原告“东方锦苑”人防工程即防空地下室设计方案出具审核意见，并明确告知分项工程达不到国家要求，整改仍不合格，按查卷法律法规执行，并缴纳易地建设费。
22、2011年5月16日，《房产测绘报告》，证明：“东方锦苑”项目一层面积为1967.75㎡。
23、2011年6月3日，《建设工程规划许可证》及附件，证明：“东方锦苑”项目基底占地面积为1967.75㎡。
24、2013年10月18日，《关于建瓯东方锦苑防空地下室竣工初验的整改意见》；
25、《关于“东方锦苑”防空地下室竣工初验的整改反馈》；
26、2014年2月27日，《关于“东方锦苑”防空地下室竣工复验的整改意见》。
证明：“东方锦苑”项目人防工程初验情况。
27、2014年3月25日，闽人防质监（2014）南第4号《人防工程质量报告》；
28、《关于“东方锦苑”防空地下室竣工复验的整改反馈》。
证明：福建省人防工程质量监督站南平分站对“东方锦苑”项目防空地下室1480㎡的人防工程符合防护要求，出具意见。
29、《防空地下室防护专项工程竣工验收报告》；
30、《防空地下室竣工验收备案表》。
证明：“东方锦苑”项目1480㎡的人防工程不符合法定的人防工程应建面积。
31、2014年4月11日，瓯人防结建（2014）2号《关于东融公司“东方锦苑”项目竣工备案的审核意见》，证明：被告已告知原告应履行相应的法律义务。
原告东融公司质证认为，对于被告列举的上述证据的真实性不持异议，其中11、13、20、21号证据可证实原告的主张，其他证据则与本案争议不具有关联性。证据11，即2010年10月28日，瓯人防办（2010）3号《防空地下室设计文件防护专项审核告知书》中的内容，虽然能够证明告知了原告“应建防空地下室面积不少于1974㎡”，但被告明显遗漏了该条背后的加注内容，即“实际应建的防空地下室建筑面积以批准的施工图为准”。据此，结合证据13、2010年11月8日，《防空地下室施工图防护专项审查报告书》；证据14、2010年11月8日，《防空地下室施工图防护专项审查意见书》；证据20、2011年3月14日，瓯人防办（2011）1号《施工图审查批准书》；证据21、2011年3月22日，瓯人防结建（2011）2号《关于东方锦苑修建防空地下室审核的意见》。证明，经被告市人防办审查批准的“东方锦苑”项目人防工程应建防空地下室建筑面积为1480㎡，原告亦严格按照被告批准的施工图和审核意见的规定要求进行施工，被告理应对取得验收合格的该1480㎡防空地下室履行出具相关认可文件的职责。
对于被告列举的其他证据，不能证明被告不作为的合法主张。依据证据11、2010年10月28日，瓯人防办（2010）3号《防空地下室设计文件防护专项审核告知书》的内容，可以证明按照《省人防条例》规定，确定十层以上建筑物采取不小于“地面首层建筑面积”计算应建人防工程面积的表述方式，而被告列举的其他证据中却是涉及“本层面积”、“建筑占地面积”或“一层面积”等，因此不是同一个意思、同一回事。
经审理查明，对涉及本案的主要事实归纳如下：
2010年7月27日，原告东融公司投资建设“东方锦苑”工程项目，依据该项目的总平面图建筑占地面积为1970㎡。为此，被告市人防办依据原告报送的该项目总平面图以及其他材料于同年10月28日告知原告，“依据《福建省人民防空条例》规定，该项目应建防空地下室建筑面积按照1、十层以上建筑物按不小于地面首层建筑面积计算。2、十层以下建筑物按不小于地面计容总面积的百分之比计算。该项目至少应建的防空地下室面积计算如下：1974㎡。注明：实际应建的防空地下室建筑面积以批准的施工图为准。”为此，原告于同年11月8日委托武夷山建筑设计研究院有限公司对该项目防空地下室建筑进行设计并委托武夷山城乡施工图审查有限公司对设计进行审查，分别出具了《东方锦苑项目防空地下室施工图防护专项审查报告书》和《东方锦苑项目防空地下室施工图防护专项审查意见书》，载明“应建防空地下室建筑面积为1480㎡。”2011年3月14日、22日，被告市人防办分别向原告出具了《施工图审查批准书》和《关于东方锦苑修建防空地下室审核意见》，载明“该项目防空地下室防护等级为乙类常6级，修建防护面积1480㎡”。此后，原告根据被告上述审批的施工图和审核意见的规定要求，于2013年10月18日完成修建地下防空室建筑面积1480㎡后报请验收，经两次初验不合格并通过整改后，于2014年3月25日报经福建省人防质量监督站南平分站验收合格。原告于是向被告申请出具相关认可文件，被告则于同年4月11日以“东方锦苑”项目1480㎡人防工程不符合法定人防工程应建面积1967.75㎡为由，答复原告对于少建的487.75㎡人防工程应补建或者依法交纳易地建设费人民币585300元再履行出具认可文件的义务。
本案因涉及国家防空战备需要和国家相关重大利益，为进一步查清事实，本院依职权向涉案防空地下室建筑原设计部门-
武夷山建筑设计研究院有限公司核实，该设计公司以《建设项目建筑面积及应建防空地下室面积指标明细表二》予以专业说明，其中载明：“东方锦苑项目系含地面（裙楼）的多层建筑，楼号分别为1#楼16层、2#楼15层、裙房5层，相对应的建筑占地面积分别为1#楼516.6㎡、2#楼566.81㎡、裙房389.42㎡，应建人防面积为516.6＋566.81＋389.42=1472.29㎡”。此外，该设计公司还说明依照《省人民防空条例》第十三条规定“十层以下的民用建筑按地面总面积的2%-5%修建防空地下室”，建瓯的建筑等级应属于按3%计算。同时，说明该项目工程情况较复杂，最大设计面积只能到1480㎡，因高于应建面积1472.29㎡，故设计确定应建人防工程面积1480㎡。
本案经本院审判委员会讨论认为，根据被告上述列举的证据经及原告质证认可的证据，结合本案已查明的事实分析，涉案由原告出资建设的“东方锦苑”项目立项后，就被告出具给原告的告知书的内容上看，涉案人防工程建筑面积的确定方式存有岐义，即“至少应建的防空地下室建筑面积计算1974㎡”以及在该条后备注的“实际应建的防空地下室建筑面积以批准的施工图为准”；对此，行政诉讼应本着对被告行政行为的“合法性”审查的原则，在行政管理过程中意思表示发生岐义时，应作出对行政管理一方不利的解释，故应当认定“实际应建的防空地下室建筑面积以批准的施工图为准”。由此，2011年3月14日、22日被告出具给原告的《施工图批准书》、《关于东方锦苑修建防空地下室审核意见》，均表明被告批准原告按此前委托专业设计单位和专业审图单位确定的“应建防空地下室建筑面积1480㎡”予以施工，原告亦按照被告的要求完成了施工并通过了验收。被告没有证据能够证明在此过程中，有明确告知原告应建人防工程面积1480㎡不足的意思表示，只是在原告提起行政不作为起诉之后，才作出了相关的书面答复，其不履行法定义务的理由不具有合法性，也即对原告之诉请主张，本院依法予以支持；现被告主张涉案人防工程应建面积应以2011年5月16日，《房产测绘报告》载明的东方锦苑项目“一层面积”1967.75㎡为准，没有明确的法律、法规为依据；对于被告主张或依据2011年6月3日，《建设工程规划许可证》及附件载明的东方锦苑项目“基底占地面积”1967.75㎡为准，因被告适用的《省人防办关于邵武市防空地下室审批中骑楼问题的批复》，系特别针对邵武市存有骑楼问题的适用依据，且该批复系于2013年3月14日有针对性作出的，是否适用于本案中的建筑情形和是否具有普遍约束力没有明确规定，故至少目前还不足以作为认定本案所涉及的应建人防工程建筑面积为1967.75㎡的法律、法规依据。因此，被告主张原告应完成补建不足面积的人防工程或补交易地建设费后，再履行出具相关认可文件的义务，尚缺乏合法依据。需要指出的是，行政诉讼中的被告系代表国家行使行政管理职责而关乎国家相关利益，故应当区别于民商事诉讼，通俗地说被告依据相关行政法规的规定，赋与了被告最终审核的权力，即使被告存有行政管理上的过错，只要能够证明涉案人防工程应建面积确有不足，便不因此免除原告应尽（补建或补交易地建设费）的法定义务，因而被告待有合法依据后可以依法行使其行政管理职权，另行处置。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第三款之规定，判决如下：
被告建瓯市人民防空办公室应于本判决生效之日，向原告福建省东融房地产开发有限公司出具“东方锦苑”项目防空地下室（建筑面积1480㎡）竣工验收备案表、竣工验收审核意见书、竣工验收认可文件。
案件受理费人民币50元，由被告建瓯市人民防空室承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南平市中级人民法院。
审 判 长 陈 闽
代理审判员 林文斌
人民陪审员 柯 斌
二〇一四年七月七日
书 记 员 陈兴国