湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终948号
上诉人（原审原告）攸县鸿发墙体材料厂，住所地攸县峦山镇和村下新屋组双和铺***号。
法定代表人何金兰，该厂厂长。
委托代理人余彪，湘潭市雨湖区弘道法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）攸县人民政府，住所地攸县城关镇北街。
法定代表人苏涛，县长。
委托代理人谭祖顺，湖南顺杰律师事务所律师。
上诉人攸县鸿发墙体材料厂因其他行政行为一案，不服株洲市中级人民法院（2015）株中法行初字第115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决查明，2012年10月9日，曾夏凡成立攸县鸿发墙体材料厂，该厂系个人经营，经营范围为机制空心砖、水泥砖生产、销售(有效期限至2012年12月31日止)。2014年1月20日，攸县人民政府发布攸政告(2014)1号《关于禁止使用粘土实心砖的通告》，通告内容为：1、在本县城市规划区内，除列入历史文化保护的古建筑修缮等特殊工程外，不得在墙体中使用粘土实心砖；2、禁止在县城市规划区内新建、扩建粘土实心砖生产企业。禁止任何单位和个人占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖。鼓励现有粘土实心砖生产企业进行技术改造，逐步转产新型墙体材料；3、违反本通告规定，新建、扩建的粘土实心砖生产企业，由有关职能部门依法予以取缔；占用耕地建窑或者在耕地上取土生产粘土实心砖的，由国土资源部门依法查处；4、建设单位违反有关规定使用粘土实心砖的，由县墙体材料改革管理机构依法查处：5、县住建、工商、国土资源、水土保持、环保、电力等职能部门要各司其责，相互配合，依法查处违法生产、使用粘土实心砖的行为。
2014年6月5日，攸县人民政府作出《攸县禁止使用粘土实心砖推广应用新型墙体材料工作方案》，方案的目标任务为：1、自2014年6月1日起，在县行政规划区内建设项目禁止使用粘土实心砖；2、2014年12月31日前，全面依法取缔粘土实心砖企业。2015年1月6日，攸县人民政府作出《攸县粘土实心砖厂关闭退出及转产奖补方案》，该方案规定：1、奖补对象。在2015年元月30日前自行关闭退出的合法粘土砖厂(基本具备生产条件：设备设施齐全、窑体较为完整)和2015年6月30日前粘土实心砖厂转产新型墙体材料的厂家。超过期限不予奖励；2、奖补标准。关闭粘土砖厂按窑门数量进行补助，即每门补0．4万元，属隧道窑的每条补6万元；粘土实心砖厂转产新型墙体材料，每个奖10万元(不与关闭退出重复享受，就高不就低)；3、奖补验收标准。关闭退出对象必须拆除制砖生产线、窑体、供电设施、烟囱，并注销所有证照；转产砖厂必须验收合格并取得相关证照；4、奖补资金来源。在全县设立30个左右页岩采矿权(年生产能力10万吨以上)，覆盖全县各乡镇(街道)，由县国土资源部门公开挂牌出让，采矿期限为五年。从页岩采矿权出让价款中解决，可以先行收取竞买保证金。具体操作方法：有意竞买者向县禁止使用粘土实心砖推广应用新型墙体材料工作领导小组办公室(以下简称“县禁实推新办”)作出书面竞买承诺：自愿申请竞买，每个矿权向县财政指定账户提前预交竞买保证金20万元，取得竞买资格，如竞买成功，保证金抵出让价款，竞买价格超过保证金部分，由竞得人补交；未取得采矿权，保证金无息退回竞买申请人(具体详见承诺书)。国土资源部门必须在一年内完成页岩采矿权公开出让工作；5、操作程序。①粘土实心砖厂向所在乡镇、街道办事处申请拆除，乡镇、街道办事处汇总后向县禁实推新办申报，县禁实推新办组织乡镇及相关部门人员到现场拍照存档，由乡镇(街道)监督拆除。拆除后，再由县禁实推新办组织验收，出具验收证明，报县人民政府审定；②相关乡镇、街道办事处凭县人民政府审定的结果到县财政局办理资金拨付手续，并落实到各关闭砖厂。粘土实心砖厂转产新型墙体材料奖金申报程序同上；6、工作要求。①各相关乡镇和部门必须依法支持和配合粘土实心砖厂关闭退出及转产工作，对不作为、乱作为或伙同关闭对象弄虚作假，骗取奖补资金的单位和个人，予以严肃查处；②对阻碍、刁难粘土实心砖厂关闭退出工作的人和事，由县公安机关依法打击；情节严重、构成犯罪的，将追究其法律责任；③整个关闭退出工作必须严格依法按程序操作，做到公开、公平、公正，确保有序推进；④有采矿许可证的页岩砖厂，证件到期后，必须达到新型墙体材料生产条件，方可办理延续手续，并原则上按不低于4万元／年交纳采矿权价款；今后新办页岩砖厂，必须在规划之内取得采矿许可，否则任何部门不得批准新设页岩砖生产厂家；⑤对所有不符合产业政策及相关规定的粘土砖厂家，有关部门一律不予办理年检、延续等相关手续；逾期仍非法生产的，由县禁实推新办牵头，召集有关部门进行联合执法，强制取缔。方案实施后，原告鸿发墙体材料厂没有拆除，被告攸县人民政府正在办理该厂相关补偿手续。原告认为被告未予补偿遂诉至本院。
原审认为，本案为其他行政管理案，争议的焦点是：1、攸县人民政府作出的攸县粘土实心砖厂关闭退出及转产奖补方案行政行为是否合法；2、攸县人民政府是否应对原告进行行政补偿及应补偿多少金额。《中华人民共和国土地管理法》第三条规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，合理规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款规定“禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。”第五十四条规定“违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售、使用粘土砖的期限或者区域内生产、销售或者使用粘土砖的，由县级以上人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门吊销营业执照。”根据湘经信原材料(2015)206号《湖南省经济和信息化委员会关于切实落实“十二五期间”限制使用粘土制品城市和禁止使用实心粘土砖县城工作目标任务的通知》规定，在全省公布的县城城镇规划区范围内禁止使用实心粘土砖，坚持堵疏结合、禁产和禁用相结合的原则，采取有效措施推进实心粘土砖厂的关停和转产。其中，株洲市被列入第二批“禁实”县城的有茶陵县、攸县、炎陵县，要求于2015年12月31日前禁止使用实心粘土砖。《攸县粘土实心砖厂关闭退出及转产奖补方案》系攸县人民政府根据《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节约建筑的通知》(国办发(2005)33号)及《湖南省新型墙体材料推广应用条例》的相关规定，在制定《攸县禁止使用粘土实心砖推广应用新型墙体材料工作方案》，广泛发动宣传，并通知相关砖厂企业的基础上，结合攸县实心砖厂企业实际情况而作出的行政行为，该行政行为符合法律法规的规定。对粘土实心砖厂关闭退出及转产是否应予补偿，法律法规虽然没有规定，但攸县人民政府结合当地实际情况对关闭的粘土砖厂给予一定的奖励性补偿，符合法律法规的规定。原告要求对被告关闭的砖厂另行补偿没有法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告攸县鸿发墙体材料厂的诉讼请求。
上诉人攸县鸿发墙体材料厂上诉称：一审法院未经上诉人同意，没有告知合并一起开庭就违法合并审理是严重的程序违法；本案事实不清，真实的情况是攸县人民政府安排人员驾驶挖机，强行推倒上诉人的砖窑；被上诉人作出的《攸县粘土实心砖厂关闭退出及转产奖补方案》行政决定不合法，本案适用法律错误。请求撤销株洲市中级人民法院（2015）株中法行初字第115号行政判决，确认被上诉人作出的《攸县粘土实心砖厂关闭退出及转产奖补方案》行政决定不合法及关闭上诉人砖厂的行政行为违法，并判令补偿上诉人各项经济损失936000元。
被上诉人攸县人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关闭实心粘土砖厂是法律、行政法规的强制行为。上诉人作出的《攸县粘土实心砖厂关闭退出及转产奖补方案》是合法有效的行政性文件，上诉人要求补偿936000元缺乏相关依据。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
经审理查明，本院认定的事实与原审认定的事实无异。本案原审判决采信的证据已随案移送本院，经审查，可以作为本案事实认定依据。另查明，鸿发墙体材料厂现已拆除，2017年1月24日，鸿发墙体材料厂领取停产拆迁补偿款50000元。
本院认为，本案争议的焦点为：1、攸县人民政府作出的《攸县粘土实心砖厂关闭退出及转产奖补方案》及关闭上诉人砖厂的行政行为是否合法；2、攸县人民政府是否应补偿上诉人936000元；3、原审程序是否违法。
1、攸县人民政府作出的《攸县粘土实心砖厂关闭退出及转产奖补方案》及关闭上诉人砖厂行政行为是否合法。
《中华人民共和国循环经济促进法》第二十三条第三款规定“禁止损毁耕地烧砖。在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定的期限和区域内，禁止生产、销售和使用粘土砖。”第五十四条规定“违反本法规定，在国务院或者省、自治区、直辖市人民政府规定禁止生产、销售、使用粘土砖的期限或者区域内生产、销售或者使用粘土砖的，由县级以上人民政府指定的部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期继续生产、销售的，由地方人民政府工商行政管理部门吊销营业执照。”湘经信原材料(2015)206号《湖南省经济和信息化委员会关于切实落实“十二五期间”限制使用粘土制品城市和禁止使用实心粘土砖县城工作目标任务的通知》规定，在全省公布的县城城镇规划区范围内禁止使用实心粘土砖，坚持堵疏结合、禁产和禁用相结合的原则，采取有效措施推进实心粘土砖厂的关停和转产。其中，株洲市被列入第二批“禁实”县城的有茶陵县、攸县、炎陵县。因此，攸县人民政府根据《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节约建筑的通知》(国办发(2005)33号)及《湖南省新型墙体材料推广应用条例》作出《攸县粘土实心砖厂关闭退出及转产奖补方案》，符合上述法律法规的规定。攸县人民政府根据上述方案，对上诉人的粘土实心砖厂予以关闭并无不当。
2、攸县人民政府是否应补偿上诉人936000元。
上诉人的经营期限在攸县人民政府作出《攸县粘土实心砖厂关闭退出及转产奖补方案》之前就已经到期，且法律法规对粘土实心砖厂关闭退出是否应予补偿，没有相关规定。攸县人民政府为了促进关闭的顺利进行，根据砖厂的实际情况进行了一定的补偿。上诉人也已按照规定领取了停产拆迁补偿款，现提出要求补偿936000元损失无事实和法律依据。
3、原审程序是否违法。
经查，本案与其他五个案件的原审原告均为生产粘土实心砖的企业，原审被告均为攸县人民政府，其案情均是砖厂认为政府的奖补方案及关闭行为违法，一审法院为方便诉讼和节约司法资源，将这六个案件一起开庭，该审理方式并不违反法律规定。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人攸县鸿发墙体材料厂负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王小纯
代理审判员 李隽明
代理审判员 骆 莎
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 龙邦宁