安徽省合肥市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）合行终字第00189号
上诉人（一审原告）：李芹，无业。
被上诉人（一审被告）：合肥市公安局包河分局。
法定代表人：王万成，局长。
委托代理人：叶士宇。
委托代理人：张迎宾。
上诉人李芹因诉被上诉人合肥市公安局包河分局治安管理行政处罚一案，不服合肥市包河区人民法院（2014）包行初字第00046号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院根据当事人举证并经庭审质证认定：2014年4月21日，合肥市包河区望湖街道办事处向李芹作出《关于李芹反映信访问题的答复意见》，告知其不符合在该街道享受拆迁安�待遇的条件，并注明若对该答复意见不服，可自收到书面答复之日起30日内向合肥市包河区人民政府申请复查。2014年3月3日，李芹携信访材料至北京市天安门地区，反映拆迁安置问题，合肥市公安局望湖派出所于次日对其予以训诫，明确向其告知：天安门地区不是信访接待场所，不允许信访人员滞留。2014年4月3日，李芹再至北京市天安门地区就其拆迁安置问题进行信访活动，北京市公安局天安门地区分局治安大队对其予以训诫，明确向其告知：天安门地区不是信访接待场所，不允许信访人员滞留。2014年4月7日，李芹携信访材料至北京市中南海附近地区，反映拆迁安置问题。2014年4月9日15时40分，合肥市公安局望湖派出所接到报案，称李芹因拆迁安置问题赴京信访，受到当地公安机关训诫。合肥市公安局望湖派出所立即作为行政案件予以受理，制作受案登记表，并将李芹作为违法嫌疑人传唤至公安机关接受调查。当日21时17分至22时01分，合肥市公安局望湖派出所对李芹进行询问。当日，合肥市公安局包河分局告知李芹：鉴于其在北京市从事的上述非法信访活动扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，拟以扰乱单位秩序对其处行政拘留七日，并告知其有陈述与申辩的权利，李芹拒绝在行政处罚告知笔录的被告知人一栏签字。合肥市公安局包河分局随后作出包公（望）决字（2014）第285号《合肥市公安局包河分局行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定，对李芹作出行政拘留七日的处罚，送合肥市拘留所执行，自2014年4月9日起至2014年4月16日。李芹拒绝在行政处罚决定书的被处罚人一栏签字，被告合肥市公安局包河分局当场向其宣告，并将处罚情况与执行场所以电话方式通知原告李芹的家属。2014年5月21日，李芹不服该处罚决定，遂提起行政诉讼，请求判决确认被告作出的行政处罚违法。
一审法院认为：《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”该条例第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，�五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”本案中，原告在未对信访事项处理意见请求复查的情形下，径直前往并非信访接待场所的北京市中南海与天安门地区，采用走访形式提出信访事项，违反了上述法律、行政法规的规定，被告以扰乱单位秩序对其处行政拘留七日，并不违反法律规定。原告援引《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，认为被告属于越权管辖，该主张不能成立，不予支持，理由为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，被告作为违法行为人居住地公安机关，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，针对原告的违法行为作出行政拘留的处罚更为适宜，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十条的规定，因此，被告不存在越权管辖的情形。原告认为其已受训诫，被告对其作出行政拘留的处罚，属于针对同一行为重复处罚，该主张亦不能成立，不予支持，理由为：（1）《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类并不包括训诫，其他法律、行政法规亦未规定训诫�于行政处罚的种类，因此，原告虽已受训诫，但并不表明其已被实施行政处罚；（2）《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该规定表明，同一行为不得重复处罚这一原则适用的处罚种类系指罚款，而并非法定的所有行政处罚种类，因此，被告对原告作出行政拘留的处罚不违反法律规定，不属于针对同一行为重复处罚的情形。综上，原告据以请求确认被诉具体行政行为违法的理由均不能成立，其所提出的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项，参照《公安机关办理行政案件程序规定�第九条第一款之规定，判决：驳回原告李芹要求确认被告合肥市公安局包河分局2014年4月9日作出的包公（望）决字（2014）第285号《合肥市公安局包河分局行政处罚决定书》违法的诉讼请求。
李芹上诉称：一、被上诉人的行政处罚决定认定事实不清，程序不合法，量罚不当，没有任何证据支持，适用法律错误。理由是：1、上诉人在上访过程中的过激行为，属于轻微违法行为，情节不重，没有造成影响，不构成行政拘留。按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款之规定，只能处警告处罚或二百元以下罚款。2、上诉人行为发生地在北京，居住地在合肥市包河区，根据有关法律规定，被上诉人不具有处罚上诉人的行政管辖。3、被上诉人没有北京市案发地公安机关移交地方处罚的移交手续。4、上诉人的相关行为已经有北京市当地公安机关给予训诫即警告处罚。被上诉人再以同一事实和理由对上诉人实施处罚就是重复处罚，严重违反了我国法律一事不再罚的基本原则。二、原审法院不尊重事实，刻意偏袒被上诉人，在审查被上诉人具体行政行为合法性时，完全不顾事实和法律规定，甚至有意曲解法律条文，对被上诉人处罚决定中的上述明显错误进行包庇，给予维持和肯定，而对上诉人正确意见却予以否定和摒弃。原审法院在对有关事实尚未查明清楚，并缺乏相关有力证据和相应法律依据的情况下，就想当然认定被上诉人行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，是严重错误的。综上，上诉人认为原审行政判决认定事实错误，证据不足，适用法律错误，裁决严重显失公平公正。为此，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第58条之规定，特提出上诉，请求认真审查，依法撤销原审判决，发回重审�依法改判。
合肥市公安局包河分局答辩称：一、本机关对李芹处行政拘留七日，事实清楚、证据确实充分。李芹因拆迁补偿问题，自2014年3月3日至4月7日多次到北京市天安门及中南海附近等地非法信访，且于2O14年3月4日被合肥市公安局望湖派出所训诫，2014年4月3日被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，其行为严重扰乱信访工作秩序。以上事实有李芹的陈述、汪红兵的证人证言、合肥市公安局包河分局训诫书、北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书等证据证实。二、本机关对李芹处行政拘留七日，适用法律正确。李芹因拆迁补偿问题，自2014年3月3日至4月7日多次到北京市天安门及中南海附近等地非法信访，其行为构成扰乱单位秩序。本机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，以扰乱单位秩序对李芹处行政拘留七日，适用法律正确。三、本机关对李芹处行政拘留七日，行政处罚程序合法。2014年4月9日，我局望湖派出所接到汪红兵报警称：李芹多次去北京中南海等地非法上访，严重扰乱信访工作秩序。望湖派出所接报警后，依法受理此案并开展调查取证。当日依法书面传唤李芹到公安机关进行询问调查，同时对相关证人进行了询问调查，并调取了相关证据。本机关在查清事实、证据确实充分的情况下，依法履行了行政处罚事先告知程序，对李芹作出行政处罚决定，并当场将行政处罚决定书送达给李芹。行政处罚程序符合法律规定。综上所述，本机关对李芹处行政拘留七日，事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法维持本机关所作行政处罚决定，驳回上诉。
一审被告合肥市公安局包河分局向一审法院提供的证据、依据有：1�询问笔录（被询问人为李芹）、询问笔录（被询问人为汪红兵）、原告的人口基本信息、合肥市包河区望湖街道办事处《关于李芹反映信访问题的答复意见》、安徽省分流中心接谈表、非正常上访事项交办通知单、训诫书（2份），用以证明原告有扰乱单位秩序的行为；2、受案登记表、传唤证、行政处罚告知笔录、公安行政处罚决定书、执行回执，用以证明被告作出处罚决定程序合法；3、《中华人民共和国治安管理处罚法》，系被告作出处罚决定适用的法律。
一审原告李芹向一审法院提交的证据有：1、包公（望）决字（2014）第285号《合肥市公安局包河分局公安行政处罚决定书》、合肥市拘留所解除拘留证明书；2、训诫书、照片、病历、中共中央文件、国务院文件﹤91﹥20号、﹤91﹥人字403号，上列证据均用以证明被诉具体行政行为违法。
以上�据均已随案移送本院。
本院经审查认为，一审判决对证据的分析认定符合法律规定，本院予以确认。根据采信的证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为：上诉人李芹违反《信访条例》第十六条、第十八条、二十条的规定，走访时不依法向有权处理的本级或上一级机关提出，不到相关的信访接待部门去反映自己的问题，而是到北京市天安门及中南海附近非法信访，严重影响天安门及中南海周边单位的秩序。被上诉人根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定受理案件，经过询问调查、收集证据、告知、送达等程序，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定向上诉人作出的行政处罚，事实清楚、适用法律正确、程序合法、量罚适当。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人�共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人李芹负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄 成
审判员 李进学
审判员 李 琦
二〇一四年十月二十九日
书记员 程 文
附：本案引用的相关法律、法规、规章等条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
《信访条例》
第十六条信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一�机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。
（相关资料：地方法规2篇裁判文书6篇相关论文3篇）
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（�）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。