浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙07行终146号
上诉人（原审原告）楼西信，男，1948年3月12日出生，汉族，住浙江省义乌市。
委托代理人楼浩明，男，1976年10月29日出生，汉族，住浙江省义乌市，系楼西信儿子。
上诉人（原审原告）楼浩明，男，1976年10月29日出生，汉族，住浙江省义乌市。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府城西街道办事处，住所地浙江省义乌市伏龙山北路116号。
法定代表人陈惠宇，主任。
行政负责人方劲松，义乌市人民政府城西街道办事处副主任。
委托代理人王英豪，浙江纵伸律师事务所律师。
原审第三人义乌市城西街道上杨村村民委员会，住所地浙江省义乌市城西街道上杨村。
法定代表人杨春龙，主任。
上诉人楼西信、楼浩明因房屋拆迁补偿安置协议一案，不服义乌市人民法院（2016）浙0782行初46号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年4月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年5月18日公开开庭进行了审理。上诉人楼浩明，被上诉人义乌市人民政府城西街道办事处的行政负责人方劲松及委托代理人王英豪，原审第三人义乌市城西街道上杨村村民委员会的法定代表人杨春龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：杭长铁路客运专线工程，是国家铁路重点建设项目。义乌市××街道××杨村15户农户（包括两原告）的房屋在该客运专线环评线内。2011年7月15日，两原告（乙方）与被告（甲方）经协商后签订的“杭长客运专线城西段（环评线）房屋拆迁安置补偿协议书”中载明:“一、乙方同意拆除坐落于义乌市××街道××（门牌号为××）东××路，南靠路，西靠府潮屋及路，北靠空基的砖混结构房屋，计建筑占地面积110.41平方米。以及征迁范围内属乙方所有或使用的一切建（构）筑物和附属设施。并于20年月日前将房屋腾空后移交由有关部门实施拆除。二、甲方对乙方的被拆迁的合法房屋以土地补偿的方式，在城西街道上杨村新农村建设规划范围内指定地段予以安置。三、乙方承诺在签订此拆迁协议时，按办理建房用地审批手续的要求，提供所需要的拆迁房屋的合法权属证件和有关资料。甲方同意按义政发[2009]84号文件规定的标准，为乙方办理建房用地审批手续。四、房屋拆迁补偿费：甲方根据义政办发[2010]89号文件的规定标准，一次性付给乙方房屋拆迁评估价款（包括房屋装修和附属物补偿）计人民币350908元整；自拆迁协议签订之日起2年的安置过渡费计人民币7680元、11520元整；搬家补助费人民币800元、800元。以上各项合计人民币371708元整。五、在街道规定的时间内完成房屋评估和《房屋拆迁安置补偿协议》签订并腾空，经甲方验收合格的，甲方将给予乙方（下列奖励款项单独立账支付）；在街道规定的时间内，所在村完成正线范围内协议签订、房屋拆除工作的前提下，环评线内被拆迁人在签订《房屋拆迁安置补偿协议》后在街道规定的时间内腾空房屋，经街道杭长线建设办公室验收后交付拆除的，给予每户4000元的奖励。六、为确保拆除房屋时的安全，房屋拆除由甲方组织有资质的施工单位进行，未经甲方同意乙方不得自行拆除。七、本协议自双方签字后生效，双方必须严格履行协议所规定的条款。乙方未按规定时间腾空并移交钥匙的，视为同意甲方可单方面拆除应拆迁的房屋，并由乙方承担一切责任。八、本协议一式七份，甲方执二份、乙方执二份、杭长线建设指挥部执一份、城西国土所执一份、建房审批附件用一份。”协议签订后，双方因房屋安置的原因一直未按照协议的约定履行相关义务。另查明，2012年11月6日，浙江省人民政府审批同意义乌市2012年度计划第四批次建设用地18.0363公顷（农用地转用17.3671公顷，使用集体土地18.0363公顷），其中拟申请地块城西街道上杨村拆迁安置地块0.6666公顷。2012年10月12日，被告义乌市人民政府城西街道办事处批复同意义乌市城西街道上杨村“两委”上报的《义乌市××街道××杨村杭长线铁路专线拆迁安置结合“空心村”改造建设实施细则》。2014年3月6日，被告批复同意《关于要求审批义乌市××街道××杨村空心村改造一期、二期暨杭长线拆迁安置规划设计方案项目的申请报告》，该项目位于东××××区块，南临03省道，北靠义乌市看守所用地区块。针对杭长客运专线环评线内的15户农户（包括两原告户在内），第三人义乌市××街道××杨村村民委员会专门就选位费等建房费用出台意见，确定该15户农户申请建房须向村交纳建房押金（每间30000元）、三通一平费（每平方1000元）、选位费基数（拆迁范围内500元/平方米，超出拆迁面积部分3480元/平方米）。2015年10月至11月间，该15户农户中的9户与被告重新签订了《杭长客运专线建设城西街道（上杨村）房屋拆迁安置补偿协议书》。该9户在2016年1月19日分别向上杨村缴纳了上述相应的费用。该9户建房用地审批、房屋拆迁补偿费支付等已陆续办理，安置地块选位投标也亦完成。第三人义乌市××街道××杨村村民委员会也为两原告在上杨村空心村规划安置用地范围内预留了相应的用地面积。又，根据义政办发[2010]89号义乌市人民政府办公室关于印发《杭长铁路客运专线（义乌段）征地拆迁工作实施细则》的通知中的第五条（二）2.（2）规定，“安置过渡费：被拆迁户从房屋腾空之日起，发给2年安置过渡费”。
原审法院认为，原、被告于2011年7月15日签订的涉案房屋拆迁安置补偿协议书是双方真实意思表示，且不违反法律、行政法规的强制性规定，属于合法有效的行政协议，两原告要求确认与被告签订的《杭长客运专线城西段（环评线内）房屋拆迁安置补偿协议书》合法有效的诉讼请求，予以支持。因涉案协议对履行义务的期限未作明确约定，结合法律及相关的文件要求予以确定合理的履行期限。对于两原告的第二项诉讼请求，根据涉案协议书第二条、第三条约定，被告对两原告被拆迁房屋以土地补偿的方式予以安置，安置的地点是城西街道上杨村新农村建设规划范围内指定地段，第三人也为两原告在新农村建设规划范围内预留了安置地块，对于建房用地审批手续的办理和安置问题，根据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《义乌市城乡新社区建设实施办法》及《义乌市××街道××杨村杭长线铁路专线拆迁安置结合“空心村”改造建设实施细则》的有关规定和涉案协议的约定，两原告应当在缴纳相关费用并提交涉案相关资料后通过第三人将建房用地申请逐级上报至被告处审核，被告应当按照义政发【2009】84号文件规定标准为两原告审核宅基地用地面积并上报义乌市人民政府审批，至于两原告要求安置面积为216平方米，不属于本案的审查范围。对于两原告的第三项诉讼请求，根据涉案协议书约定及“先补偿后拆迁”的原则，被告应当支付两原告房屋拆迁评估价款（包括房屋装修和附属物补偿）、搬家补助费。两原告在领取上述款项后，也应当及时腾空涉案房屋并交付被告拆除。同时，按照义政办发[2010]89号文件要求，2年的安置过渡费，被告应在涉案房屋腾空之日起支付。对于两原告的第四项诉讼请求，两原告的该项主张在涉案协议书中没有被告应支付两原告安置区配套工程建设费补助的约定，且法律也未强制要求被告支付该笔款项，故两原告的该项诉讼请求缺乏依据，依法不予支持。对于两原告的第五项诉讼请求，根据涉案协议书第五条约定，奖励费由被告在涉案房屋腾空交付后予以支付。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决：一、确认原告楼西信、楼浩明与被告义乌市人民政府城西街道办事处于2011年7月15日签订的《杭长客运专线城西段（环评线内）房屋拆迁安置补偿协议书》合法有效。二、在原告楼西信、楼浩明办理村级组织相关新农村建设建房报批手续后，被告义乌市人民政府城西街道办事处在法定期限内按照义政发【2009】84号文件规定的标准为两原告办理建房用地审批手续，并在审批后在义乌市××街道××杨村新农村建设规划范围内指定地段对原告楼西信、楼浩明被拆除的涉案房屋以土地补偿的方式予以安置。三、被告义乌市人民政府城西街道办事处于本判决生效之日起三十日内支付原告楼西信、楼浩明房屋拆迁评估价款（包括房屋装修和附属物补偿）350908元、搬家补助费1600元；两原告于领取上述款项后五日内腾空涉案房屋并交付给被告，被告同时支付给两原告2年的安置过渡费19200元。四、被告义乌市人民政府城西街道办事处于涉案房屋腾空后十日内支付原告楼西信、楼浩明奖励费8000元。五、驳回原告楼西信、楼浩明的其他诉讼请求。案件受理费7926元，由两原告负担880元，由被告负担7046元。
上诉人楼西信、楼浩明上诉称：一审判决书第二项判决认定事实错误，履行内容不明确、不具体。该判决对涉案协议的履行没有实际意义，且有造成涉案协议不能履行的严重后果（有违《行政诉讼法》司法解释第十五条之规定）。一审法院有帮助被上诉人给创设上诉人义务之嫌。涉案协议书中根本没有条款约定有在上诉人办理村级组织相关新农村建设建房报批手续后，被上诉人才能按义政发【2009】84号文件规定的标准给上诉人安置土地。一、上诉人同被上诉人于2011年7月15日签订涉案协议书时，即按被上诉人的要求，提交了拆迁安置建房用地报批所需的材料，但被上诉人在具备履行条件的情况下，一直未按涉案协议书约定给上诉人安置建房所需的土地及房屋补偿款。况且上诉人在一审中已提供足够的证据来证明，被上诉人已经批获了对上诉人拆迁安置用地（0.6666公顷）的明确指定地段，系在义乌市××街道××杨村拆迁安置地块内[（浙江省建设用地审批意见书《批准文号浙土字A（2012）-0328》第7小项红线勘界图内及义乌市国土资源局政府信息公开答复书《义土资公（2016）第42号》红线坐标图内）]，且城西街道上杨村拆迁安置地块就在城西街道上杨村新农村建设规划用地大范围内（完全符合涉案杭长客运专线城西段（环评线性内）房屋拆迁安置补偿协议书第二条之规定）。但一审判决中对涉案协议书的补偿安置土地的明确指定地段并未依法依约给予明确，使得作为涉案协议必不可少的土地安置内容无法具体履行。上诉人要求一审法院查明浙江省建设用地审批意见书《批准文号浙土字A（2012）-0328》第7小项的红线勘界图内的现状，该事实事关涉案协议能不能继续履行，而一审法院对此重要事实未予查明。二、依据一审判决第二项判决，如村级组织不给上诉人办理建房报批手续，那么被上诉人就不需要给上诉人履行涉案协议的土地安置，显然违法。理由如下：1.村级组织（原审第三人）与本案无关。2.涉案协议的主体只有两个，即上诉人和被上诉人。即使涉案协议第二条有上杨村字眼，也只是明确了土地安置的一个大范围，即城西街道上杨村新农村建设规划范围内[也与义乌市人民政府办公室告知单（义办告第101号）规定相符]。3.上诉人有充分理由相信被上诉人对上杨村新农村建设规划范围内的安置土地{即义土资公（2016）第42号经线坐标图内的0.6666公顷土地、《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（义土字[A2012]第04号）材料中有城西街道土地利用总体规划局部图（2006-2020年）也明确标明了城西街道上杨村拆迁安置地块的具体位置}有完全处分权[依据《杭长铁路客运专线（义乌段）征地拆迁工作实施细则》第四条第（一）项第六点、第三条第（二）大项第二条房屋拆迁安置用地数量下第（2）点]，如果没有，则涉案协议书将失去合法有效的基础。因此，上杨村村组织的相关规定并不构成被上诉人给付上诉人土地安置内容的前提条件。法院该项判决最终将导致合同履行不能（明显违背《中华人民共和国行政诉讼法》司法解释第十五条之规定），也违背了签订涉案协议的真实意思——为了搬离环境污染区。上诉人在签约至今近6年时间内曾多次要求被上诉人依约履行。一审法院也查明，被上诉人擅自添加了房屋腾空时间为2011年3月10日及篡改合同签订时间为2011年2月25日。被上诉人骗取国资渎职之嫌和篡改合同之实，请二审法院根据《行政诉讼法》第六十六条之规定依法移送有权机关调查处理。三、一审法院认定上诉人应当缴纳相关费用并通过原审第三人才能获得补偿安置土地没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《杭长铁路客运专线（义乌段）征地拆迁工作实施细则》、涉案协议书中都没有相关规定。涉案协议书第二条明确以土地补偿方式给予安置，补偿的意思是补足差额，不需要任何对价。四、一审法院认定涉案协议书土地安置内容的明确指定地段时涉嫌违法，对上诉人提供的证据不予采信，而光采信被上诉人及无关原审第三人的解释（未提供可证明此内容的合法有效证据），也违反了《中华人民共和国合同法》第四十一条之规定，因为涉案协议是格式条款合同。五、一审判决书第三项内容有违“先补偿后拆迁”原则。涉案协议书中补偿内容由房屋拆迁补偿款与土地安置两项组成。被上诉人在没有妥善安排给上诉人手续完备且立即可建房的土地情况下，单单给付房屋拆迁补偿款，被上诉人是没有完全履行涉案协议全部给付内容，上诉人也无需腾空涉案房屋并交付给被上诉人。六、一审法院在认定上诉人的第四项诉讼请求事实时存在错误，涉案协议书的主要指导文件《杭长铁路客运专线（义乌段）征地拆迁工作实施细则》（义政办发【2010】89号）第五条第二项拆迁补偿标准第5点，正是上诉人主张该项权利主要依据。综上，请求：一、撤销义乌市人民法院作出的（2016）浙0782行初46号判决书第二项、第三项之判决，依法判令被上诉人在城西街道上杨村拆迁安置地块内{（浙江省建设用地审批意见书《批准文号浙土字A（2012）-0328》第7小项红线勘界图内）给上诉人无偿安置手续完备合法，立即可供建房的土地面积216平方米（按义政发[2009]84号文件规定的标准计算），并同时给付拆迁补偿款共计371708元}；二、依法支持上诉一审中的第四项诉讼请求，判令被上诉人给付上诉人安置区配套工程建设费补助共36435.3元（原拆除合法房屋建筑占地面积110.41平方米*330元/平方米）；三、一审诉讼费用及二审上诉费用均由被上诉人承担。
被上诉人义乌市人民政府城西街道办事处答辩称：上诉人交给被上诉人是土地证、身份证、户口本等复印件，并不是原件。本案要搞清楚四个关键问题，一是拆迁安置协议的性质问题，二是拆迁安置执行的依据问题，三是拆迁安置实施方法和步骤的问题，四是第三人在拆迁安置中的地位与作用。上诉人的上诉理由没有把这四个问题搞清楚，混淆了事实和法律适用。一、拆迁安置协议的性质问题。上诉人的房屋是因为在铁路建设环境保护范围内需要拆除，并不是铁路建设用地需要拆除，上诉人的房屋拆除后原宅基地归村集体所有，由村集体组织安排新的建房用地，因此，拆迁安置补偿不是征收集体土地的房屋拆迁，更不是国有土地上的房屋征收，而是国家工程建设涉及房屋拆除结合新农村建设进行安置的性质。上诉人被拆除的房屋占地面积少，并不是以一比一进行建房用地安置的，而是根据84号文件规定的标准按照户型进行安置的。因此，上诉人引用的关于集体土地征收和国有土地上房屋征收的法律及政策规定都不适用于本案。二、拆迁安置执行的依据。拆迁安置协议书明确适用的是义乌市政府的84号、89号文件，这就是协议书约定应当适用的政策文件依据，其他依据就是协议书的条款，如果在执行中协议书的条款和政策文件的依据无法适用或者不明确的，而又涉及到当事人权利义务的，才能去参照类似的国家政策与法律。并不能不顾拆迁安置协议书明确的执行依据而去硬套与本案事实不符的一些法律规定。因为行政协议的显著特征是行政机关履行职责应当在法定职权范围内，上诉人的许多上诉理由观点并没有按照行政协议的特征进行阐述。审理行政协议的案件首先应当以行政法为先，如行政法没有规定的才能去适用一些民事法律规定。三、拆迁安置实施方法和步骤的问题。根据拆迁安置协议书第三条的规定，上诉人安置的建房用地要依法审批，第三条规定了上诉人提供审批所需的资料，因为给上诉人安置的土地是集体土地，也就是宅基地，按照物权法的规定宅基地的取得要依据法律的规定，上诉人要取得新的建房用地就必须按照土地管理法第六十二条、浙江省实施土地管理法办法的相关规定办理，开始先由农户本人申请、村级组织讨论通过、乡镇人民政府审核同意后报县级人民政府审批，这是法定程序。协议书第三条规定的审批手续和上诉人所在村新农村建设建房用地的审批都照此办理，上诉人没有其他的任何特权，也无权要求被上诉人按照其他程序办理。上诉人一审的第一诉讼请求是要求继续履行拆迁协议书，那么就应当按照协议书的规定去履行。建房用地审批后按照城乡规划法的规定应当由当事人申请建设用地规划许可证，确定建房用地的四至，才能定点放样建房，土地是无偿审批的，新农村建设的审批土地政府从不收钱，由于上诉人使用的是村集体土地，相关的配套费用、选位费用不属于政府规定的范围，上诉人应当遵守村里的规定，协议书只规定了被上诉人应支付的款项，上诉人有权取得，被上诉人应当支付，但协议书没有明确约定上诉人可以免予缴纳的款项。因此，拆迁协议的建房用地落实方法步骤是明确的，履行协议书有几个内容，补偿款被上诉人应当先付，土地要按照审批的相关法律政策规定，房屋应当拆除。上诉人的通篇上诉状有明确的特色：只要权利推诿义务，无限扩大自己的权利也无限加重被上诉人的义务。四、第三人在拆迁安置中的地位与作用。原审第三人与本案拆迁安置协议书的落实至关重要，一审法院追加第三人，因为安置的建房用地是村集体的，按照村民委员会组织法第二十四条的规定：宅基地的分配方案属于村民大会的职权范围。上诉人拆除的房屋占地面积大大少于安置的建房面积，房屋拆掉的土地要归村集体，安置的土地由村集体提供，建房用地的审批要原审第三人签署意见，落地要按照原审第三人的规定操作，因此，拆迁安置协议书的落实离不开第三人，作用地位明显，原审第三人与本案有直接关系。针对上诉请求上诉人关于无偿安置、不要支付村里规定的选位费等内容不是拆迁安置协议书约定的内容，上诉人一审的诉讼请求中也没有这项内容，因此，该请求不属于上诉审查范围。关于建房的具体面积、配套建设费补助等内容不是协议书的内容，协议书只规定了按照84号文件标准审批建房用地，对上诉人能获批多少建房用地面积的问题，属于行政权而不是司法权的范畴，司法权不能代替行政权，这也不属于法院审查的范围。关于过渡安置费的问题，上诉人的理由不能成立。按照89号文件的规定支付二年过渡安置费，如果是政府的原因没有安置的另当别论，本案的问题是上诉人房屋没有腾空，也没有拆除。2015年10月23日、11月5日被上诉人召集15户拆迁户进行协商研究安置的问题，正因为意见不统一而拖到现在。因此，上诉人要求支付过渡费的请求不符合事实与义乌市政府的政策规定。上诉人关于要求支付配套工程建设费用补助的问题，协议书没有约定。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人义乌市××街道××杨村村民委员会的陈述意见与被上诉人一致。
二审中，上诉人向本院提交了以下证据：1.信访材料，证明上诉人一直在主张自己的合法权益。2.（2015）金义行初字第130号行政判决书、执行案件受理通知书，证明被上诉人不诚信，不提供协议书给上诉人，协议书是上诉人通过法院执行以强制执行的方式获取。被上诉人、原审第三人共同质证认为，上诉人提供的证据均不属于新的证据，其中证据1真实性无异议，信访答复明确是上诉人与村里由于配套问题没有达成一致意见才没有安置。证据2真实性没有异议，但不能达到其证明目的。本院对该证据1、2的真实性予以确认。被上诉人及原审第三人在二审中均未提交新的证据。
经审理，本院确认一审判决认定的事实。
本院认为，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更。解除协议是否违法，在适用行政法律规范的同时，可以使用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。具体到本案关于建房用地审批具体手续的办理问题，涉案协议存在约定不明确情形。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。依据《中华人民共和国合同法》第七条、第六十一条、第六十二条规定，对合同约定不明确事项，应以有利于合同目的实现方式予以确定，且须符合法律法规的规定。涉案协议所约定为土地补偿方式，相关用地审批程序应当适用《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》等法律法规中有关建房用地审批程序的规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（六）明确宅基地的使用方案应由村级组织决定。涉案协议书所依据义政发[2009]84号文件中第二十五条第（四）条规定，新社区建设由村级组织草拟实施细则，报镇街审核。《义乌市××街道××杨村杭州线铁路专线拆迁安置结合“空心村”改造建设实施细则》已经于2012年10月12日生效。故一审判决第二项认为，应由上诉人办理村组织相关新农村建设建房报批手续后，由被上诉人办理相关审批手续并无不当。关于土地补偿的安置地块，上诉人认为应限于浙土字A[2012]-0328《浙江省建设用地审批意见书》批准的0.6666公顷地块内，但涉案协议书第二条中所约定的内容为“在城西街道上杨村新农村建设规范围内指定地段予以安置”，并未明确为A[2012]-0328《浙江省建设用地审批意见书》所涉地块，故对上诉人该项主张，本院不予持。关于土地安置补偿具体面积，涉案协议书中并未进行明确，一审判决认为应按照义政发[2009]84号文件规定的标准办理，符合协议书的约定。关于安置区配套工程建设费补助，涉案协议第四项，有关房屋拆迁补偿费的内容中，明确约定了被上诉应依据义政办发[2010]89号文件标准所应给付的补偿费的类型和数额，其中并不包括安置区配套工程建设费，故对上诉人要求给付安置区配套工程建设费补助的主张，本院不予支持。综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币7926元，由上诉人楼西信、楼浩明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张旭良
审 判 员 单晓剑
代理审判员 郦东钧
二〇一七年七月二十日
代书 记员 朱丽敏