浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙绍行终字第82号
上诉人（原审原告）李金友。
委托代理人戴永祥。
委托代理人陆耀灿。
被上诉人（原审被告）绍兴市国土资源局。
法定代表人任勇。
委托代理人严洪祥。
委托代理人钱宪华。
原审原告唐何苗。
李金友、唐何苗因诉绍兴市国土资源局土地行政处罚一案，浙江省绍兴市越城区人民法院于2013年9月30日作出（2013）绍越行初字第28、37号行政判决，李金友不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年12月12日公开开庭审理了本案。上诉人李金友及其委托代理人戴永祥、陆耀灿，被上诉人绍兴市国土资源局的委托代理人严洪祥、钱宪华，原审原告唐何苗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
绍兴市国土资源局于2013年3月4日作出绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定，认定李金友、唐何苗以工程建设、平整低洼地为由，分别于2009年8月和2010年5月中旬起，在越城区灵芝镇七里江村羊角溇地段，擅自占用4902.00平方米（合7.35亩）集体土地排放泥浆，已造成种植条件中度毁坏。经审核，该地块地类为耕地，在土地利用总体规划中，全为基本农田，位于绍兴市中心城区扩展边界外，不符合土地利用总体规划，至调查之日未依法办理用地审批手续。�兴市国土资源局认为李金友、唐何苗的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款和国务院《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，属非法占用耕地（基本农田），毁坏种植条件的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条、国务院《基本农田保护条例》第三十三条的规定，决定给予李金友、唐何苗限期自行改正或治理，恢复原种植条件，罚款142158元（每平方米29元）的行政处罚。
原审法院审理查明：2009年，原告李金友取得杭甬高铁工程部分桩基泥浆排放工程。同年7月18日，原告李金友与绍兴市越城区灵芝镇七里江村村民委员会签订协议一份，以改造低洼地的名义于8月起在该村羊角溇地段排放杭甬高铁工程桩基泥浆。2012年9月，经群众举报，被告于同月18日受理并于26日立案，对该行为进行调查，经询问原告，原告承认上述排放行为。被告分别委托绍兴市土地勘测规划院、绍兴市国土资源局镜湖新区国土资源分局、绍兴市耕地质量鉴定小组对涉案土地的面积、土地性质、耕地种植条件等进行勘测、鉴定等，绍兴市土地勘测规划院于9月19日出具土地勘测报告，勘测结果为灵芝镇七里江羊角溇堆泥浆地块总面积10626.962平方米，其中地块一面积2689.532平方米，地块二面积3035.430平方米，地块三面积4902.000平方米；绍兴市国土资源局镜湖新区国土资源分局于9月20日出具意见，认为上述10626.962平方米土地类别为耕地，在土地总体规划中基本农田1.0353公顷，其他农用地0.0274公顷，不符合土地利用总体规划；绍兴市耕地质量鉴定小组于9月24日出具鉴定意见书，鉴定意见为，申请鉴定的地块面积15.94亩，其中11.91亩原土地利用现状为耕地（系基本农田），4.03亩原土地利用现状为水面，11.91亩耕地已被建筑工程打桩产生的深层泥浆压覆，平均厚度超过50厘米，较难清理，农业基础设施遭到部分破坏，已不具备粮食综合生产能力，属中度毁坏。被告同时查明，2010年5月原告唐何苗在原告李金友排放建筑泥浆所涉土地上也排放了建筑泥浆。被告对现场进行勘验，并经原告确认，上述两原告两次排放建筑泥浆所涉及的土地中，两原告先后两次排放行为共同覆盖的土地面积4902.00平方米，原告李金友排放但未被原告唐何苗的排放行为所覆盖的土地面积为3035.43平方米（另案处理）。2012年12月13、18日，被告分别向两原告送达行政处罚告知（听证）书，经原告申请，被告于2013年1月23日组织进行了听证。后被告于2013年3月4日作出绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定，两原告不服，向绍兴市人民政府提起行政复议，绍兴市人民政府于2013年6月28日作出绍市府复决字（2013）25号行政复议决定，维持被告作出的行政处罚决定。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
原审法院审理认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，对违反土地管理法的行为，由县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出行政处罚，故被告绍兴市国土资源局具有对辖区内违反土地管理法的行为进行行政处罚的法定职权。本案的争议焦点主要为：一、案件处罚的定性问题即被告认为两原告的行为构成非法占用耕地的定性是否准确。对此，本院认为：1、两原告排放的泥浆为建筑工程打桩所产生的泥浆，应归类于建筑废弃物，按照《城市建筑垃圾管理规定》第二条第二款的规定，属于建筑垃圾。同时，绍兴市越城区灵芝镇属于浙江省人民政府批准的绍兴市中心城市总体规划区内，根据该管理规定及《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第四十六条的规定，建筑垃圾需依法处置，当事人不能随意处置。2、原告李金友与七里江村委签订的协议名义上是村委委托原告整理低洼地，但从协议内容看，一方面协议没有约定村委作为委托方支付承揽方报酬的内容（实际上也没有支付），另一方面协议约定所有的法律责任都需由原告承担，不符合委托合同的构成要件，结合建筑垃圾不能随意处置的法律规定，应认定为该协议名义上是整理低洼地，实际上是为了规避随意处置建筑垃圾的法律责任，故原告李金友认为其属于接受委托平整土地的主张，本院不予采纳。3、因原告唐何苗在涉案土地上排放的同样为建筑垃圾，其排放行为违法，故原告唐何苗主张其系通过支付费用的方式合理使用该土地，不应该对其进行处罚的辩解，本院不予采纳。4、《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定�对占用耕地，破坏耕植条件列举了几种情形，对于占用土地堆放建筑垃圾不属于明文列举的情形，依照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，“等”属于不完全列举的例示性规定，故占用耕地堆放建筑垃圾的行为应适用第七十四条规定，故被告对于原告的行为属于占用耕地的定性准确；二、关于谁来承担责任的问题。原告李金友在庭审中主张，是七里江村委委托其整理低洼地，所产生的法律责任应由村委承担。本院认为，原告李金友与七里江村委的协议是一种规避法律责任的行为，本案中原告属于堆放建筑垃圾的行为人，七里江村委虽作为集体土地的所有权人但无权批准原告占用耕地堆放建筑垃圾。《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越�准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处”，该条文对无权批准土地使用单位或个人没有明确规定可以进行行政处罚，故本案中被告没有将七里江村委列入被处罚人进行处罚未违反法律规定。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定对堆放建筑垃圾的行为人即原告李金友、唐何苗进行处罚适用法律正确。三、关于面积问题及种植条件是否破坏的问题。原告在庭审中主张其签字确认的勘测笔录中的面积是整块土地面积，而不是实际排放泥浆的面积，但该笔录结合勘测报告等证据证明本案所涉的排放泥浆所压覆的土地面积为4902平方米的证据是充分的；对于土地性质的问题，根据《中华人民共和国土地管理法》第二十条第一款规定，绍兴市镜湖新区国土资源分局作为县级土地主管部门，依照县级土地利用总体规划证明涉案土地为耕地，该证据有效，故被告认定涉案土地为耕地，并无不当；关于种植条件是否受到破坏，由绍兴市土地质量鉴定小组的鉴定报告作为证据，被告据此认定涉案土地种植条件被中度毁坏正确。四、关于追诉时效问题。原告主张被告的处罚已经超过行政处罚法规定的二年时效，对此，本院认为，原告在耕地上堆放建筑垃圾的行为致使耕地种植条件被中度毁坏，至被告立案查处时，原种植条件尚未恢复，应视为具有持续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算，故被告作出的行政处罚决定，并未超过追诉时效。五、关于一事是否两罚的问题。原告李金友主张其在该地块排放泥浆的行为只有一次，但被告作出绍市土资监镜罚（2013）1号、2号二份处罚决定，属于一事两罚。本院经审查认为，原告李金友在该地块上排放泥浆的行为确实只有一次，但其中的一部分后来被本案的另一原告唐何苗的另一次排放泥浆的行为所压覆，因本案的处理涉及到责令改正或治理，而两者排放的建筑泥浆相互之间无法明确区分，不能确定唐何苗和李金友治理的份额。故被告将原告李金友的行为划分为两个案件进行处罚并无不当，而且两案之间的土地面积没有交叉重复，不属于一事两罚，故对原告李金友的该主张不予采纳。六、量罚是否得当的问题。原告主张被告作出的每平方米29元的罚款没�法律依据，在绍市土资监镜罚（2013）2号案件中两个人的处罚也是每平方米29元，两案相比较处罚不公正。本院认为，被告在庭审时明确本案的处罚标准为每平方米29元，而且是对两个人共同作出的，而不是每个人各按每平方米29元进行处罚，故两案的处罚标准一致。同时，本院经审查，被告作出的每平方米29元的罚款标准，未超过法律规定的标准。七、关于原告李金友与唐何苗是否应该合并处罚的问题。本院认为，原告李金友与唐何苗分别于2009年与2010年在涉案土地上排放建筑泥浆，两个行为是独立的，没有共同故意，按照法律规定，应该分别处罚，但因两人排放的建筑泥浆已经混合，无法明确区分哪部分是唐何苗排放，哪部分是李金友排放，对改正或者治理的处罚内容的执行带来困难，故被告将两人作为共同被处罚人作出处罚并无不当。八、原告唐何苗提出被告监管不力也应承担一定责任的问题，本院认为，两者为不同的法律关系，被告缺乏监管应由有关部门对其进行监督处理，但不能因此减轻原告的行政责任。九、关于被告作出具体行政行为的程序是否合法。本院经审查，确认程序合法。综上所述，原告要求撤销被告作出的行政处罚决定，理由不充分，其诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告李金友、唐何苗的诉讼请求。二案案件受理费共100元，由原告李金友、唐何苗各负担50元。
上诉人李金友上诉称：1、一审认定涉讼土地属基本农田，上诉人的行为破坏了4902平方米土地的种植条件是错误的。本案涉讼土地属低洼荒地，因缺乏耕种条件未进行耕种，故灵芝镇七里江村民委员会与上诉人签订协议，委托上诉人整理，协议合法有效，相应法律后果应由村委承担，且土地种植条件现已明显改善，不存在种植条件被破坏的情形，有关部门亦未对涉讼土地性质作过任何规定。此外，（2013）绍越行初字第27号、第28号及第37号案件中涉及的土地面积仅为500平方米，被上诉人提供的勘测报告系其单方制作，非由有资质的部门出具，故被上诉人确认破坏的土地面积为4902平方米依据不足。2、上诉人行为发生于2009年，不具有持续状态，被上诉人未于两年内发现违法行为，其处罚已超过时效。3、被上诉人的处罚标准无事实及法律依据，且有失公允。4、因涉讼土地非基本农田，故一审判决适用《基本农田保护条例》系适用法律错误。5、处罚对象错误。李金友系受浙江大立建设有限公司委派，代表其与村委签订泥浆外运协议，并经手中铁三局集团五公司杭甬铁路客运专线项目经理部支付给浙江大立建设有限公司的泥浆外运工程款，上诉人于2009年9月排放泥浆的行为系履行职务行为，故上诉人签订合同及履行合同所产生的法律后果应由委托人浙江大立建设有限公司承担。上诉人在被上诉人相关调查笔录上签字系缺乏对笔录内容后果的认知所致，非真实意思表示。请求撤销一审判决，撤销绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定。
被上诉人绍兴市国土资源局答辩称：1、原审认定事实清楚，适用法律正确。2、根据对李金友所作笔录及相关事实依据，已足以证明违法行为实施主体系李金友，故被上诉人将李金友作为行政处罚相对人并无不当。请求驳回上诉，维持原判。
原审原告唐何苗未陈述意见。
庭审中，各方围绕绍兴市国土资源管理局所作绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定认定事实是否清楚、有无超过处罚时效及量罚是否恰当等争议焦点展开了�证、辩论。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
上诉人李金友于二审过程中向我院提交泥浆外运协议一份、2010年5月3日浙江大立建设有限公司委托书一份、2013年12月5日浙江大立建设有限公司出具的证明两份、相关工程款票据九份，证明处罚对象应为大立建设集团有限公司。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。上诉人李金友未能合理说明其具有不可抗力或其他客观实际障碍等正当事由，致使其不能于举证期限内提交证据，故其二审中提交的证据本院不予接纳。
本院认为，一、上诉人关于处罚相对人错误的上诉理由，缺乏事实依据。上诉人于二审中主张，其系受浙江大立建设有限公司委托实施泥浆排放行为，故�政处罚相对人应为浙江大立建设集团有限公司。然上诉人在2012年9月27日、9月28日及11月1日被上诉人制作的三次询问笔录及2013年1月23日被上诉人组织的听证过程中，从未主张其系受浙江大立建设有限公司委托实施泥浆排放行为，故被上诉人据此于绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定书中认定泥浆排放行为人李金友系处罚相对人并无不当。上诉人李金友关于因文化程度低，对笔录缺乏认知能力的上诉理由，于法无据，本院不予采纳。综上，上诉人李金友关于被上诉人绍兴市国土资源局所作绍市土资监镜罚（2013）2号行政处罚决定中处罚对象错误的上诉理由，缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。
二、被上诉人就涉案土地性质及面积所作认定，具有事实及法律依据。关于土地性质，《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款规定，国家编制土地利用总体规划，规�土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条第二款规定，县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。根据上述规定，被上诉人绍兴市国土资源局依据越城区灵芝镇土地利用总体规划（2006-2020）位置图作为认定涉案土地性质的依据并无不当，同时，绍兴市耕地质量鉴定小组出具的绍兴市耕地质量鉴定意见书也对涉案土地系基本农田予以确认。上诉人关于排放泥浆当时土地面貌为低洼荒地，故不应定性为基本农田的上诉理由，缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。关于土地面积，结合绍兴市土地勘测规划院制作的土地勘测报告（附灵芝镇七里江村羊角溇�泥浆地块勘测图）及现场勘测笔录，本案所涉堆泥浆地块面积4902.000平方米事实清楚，且李金友于2012年9月27日在勘测图上对上述事实已签字确认，其关于“签字确认的勘测笔录中的面积是整块土地面积，而不是实际排放泥浆的面积”的上诉理由，无事实依据，本院不予采纳。
三、上诉人关于被上诉人的处罚标准无事实及法律依据，且有失公允的上诉理由，不能成立。被上诉人于行政处罚决定书中认定上诉人非法占用耕地（基本农田），毁坏种植条件，则根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，上诉人的罚款额应为耕地开垦费的2倍以下，参照浙政发（2000）292号《浙江省人民政府关于耕地开垦费征收管理办法的通知》中第二点关于收费标准的规定，因上诉人占用基本农田，则涉案土地的开垦费应为�平方米31元，被上诉人根据绍市土资发［2008］87号《绍兴市区国土资源违法案件行政处罚自由裁量基准实施办法》中关于自由裁量权行使的规定，综合考虑上诉人违法行为情节，最终给予其每平方米29元的罚款，并无明显不当。同时，被上诉人对涉案堆泥浆地块二、三分别所作行政处罚决定中，罚款标准统一为每平方米29元，并无不公，上诉人关于被上诉人所作行政处罚有失公允的上诉理由，缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。
四、被上诉人所作行政处罚决定未超过处罚时效。上诉人李金友非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款规定，从违法行为终了之日起计算。故上诉人该上诉理由，于法无据，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和�律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李金友负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋 瑛
代理审判员 梅 云
代理审判员 范卓娅
二〇一四年一月十七日
书 记 员 缪洪娇