江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）通中行终字第00370号
上诉人（原审原告）如皋市金属冷拉型材有限公司，住所地如皋市如城镇宏坝村（福寿东路668号）。
组织机构代码证号：××。
法定代表人韩蕾，总经理。
被上诉人（原审被告）如皋市国土资源局，住所地如皋市如城街道大司马路55号。
组织机构代码证号：××。
法定代表人石剑，局长。
如皋市金属冷拉型材有限公司（以下简称冷拉公司）因诉如皋市国土资源局（以下简称如皋国土局）确认行政行为违法一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00119号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审经审理查明，如皋国土局根据如皋市土地资产储备开发中心的申请，于2010年2月23日作出如皋市[2010]皋地城批字第001号《建设用地批准书》，准予如皋市土地资产储备开发中心使用位于万寿路以东、宁海路以南、东皋路以西、福寿路以北的GJ2005-14#地块范围内的国有土地，批准用地面积为123793.74平方米，建设项目名称为GJ2005-14#地块前期开发。
另查明，冷拉公司的经营场所原系向如皋市如城镇宏坝村租赁的集体土地，位于如皋市GJ2005-14#地块范围内。
还查明，2014年11月7日，原审法院受理了冷拉公司诉如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋市住建局）要求撤销拆迁行政许可一案，案号为（2014）东行初字第00236号，冷拉公司认为如皋市住建局颁发的皋拆许字（2010）第007号《房屋拆迁许可证》实体和程序均违法，请求法院依法确认违法并予以撤销。如皋市住建局在举证期限内向原审法院提交了作出案涉《房屋拆迁许可证》的相关证据材料，其中包括拆迁申请人如皋市土地资产储备开发中心为申领房屋拆迁许可证向如皋市住建局提供的拆迁申请书、如皋市发展和改革委员会作出的皋发改投资﹝2009﹞303号《市发展改革委关于如皋市土地资产储备开发中心对GJ2005-14号地块实施前期开发的批复》、如皋市建设局作出的地字第如320682201000001号建设用地规划许可证、如皋国土局作出的如皋市[2010]皋地城批字第001号《建设用地批准书》、拆迁计划和拆迁方案以及中国建设银行资金存款证明等材料。原审法院依法组成合议庭于2014年12月17日进行了第一次开庭审理，因冷拉公司在该案的审理过程中提出了中止诉讼的申请，原审法院经审查，认为原告的申请符合法律规定，裁定中止该案诉讼。目前该案仍在中止诉讼阶段。
原审法院认为，根据我国相关法律、法规的规定，城市房屋拆迁是个相当复杂的过程，需要经过相关职能部门分别审批、许可方能进行，即城市房屋拆迁工作是一个复合行政行为。所谓复合行政行为，即一个具体行政行为包含着另一个或者多个具体行政行为，且后一个具体行政行为是以前一个具体行政行为为前提，或者说，前一个行政行为是后一个行政行为的前置行政行为。所谓前置行政行为，是指行政行为的作出，根据法律、法规或者规章的规定，必须以另一个行政行为的存在与合法为前提，为事实构成内容和程序基础，没有前一个行政行为，该行政行为就不能作出，否则将构成违法。具体到本案，根据《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。可见，拆迁申请人在申领房屋拆迁许可证之前，必须具备所在地的发展和改革委员会对建设项目立项批准的行政行为、城市建设行政管理机关对城市建设用地规划许可的行政行为、土地管理行政机关对国有土地使用权批准的行政行为，只有这三个前置的行政行为具备，方可申请办理房屋拆迁许可证。作为房屋拆迁管理部门在核发拆迁许可证时，应当要认真审核申请人是否已具备三个前置行政程序，如果具备，并且符合《城市房屋拆迁管理条例》规定的其他办理房屋拆迁许可证的条件，方可发放房屋拆迁许可证。
人民法院在对国有土地上房屋拆迁复合行政行为的行政案件进行合法性审查时，是对整个拆迁行政行为的合法性进行的全面审查，涉及到其它机关的行政审批行为的，应当对该前置行政行为的合法性一并进行审查，包括审查作出行政行为的职权依据、法律适用、事实证据、法律程序、执法目的等内容。本案中，拆迁申请人如皋市土地资产储备开发中心为申领房屋拆迁许可证向如皋市住建局提交的一系列材料中包含有案涉如皋市[2010]皋地城批字第001号《建设用地批准书》，换言之，在（2014）东行初字第00236号冷拉公司诉如皋市住建局要求撤销拆迁行政许可一案中，原审法院在审查拆迁行政许可行政行为是否合法时，必然会对如皋市[2010]皋地城批字第001号《建设用地批准书》的合法性一并作出审查。冷拉公司没有必要就案涉《建设用地批准书》合法性另行起诉，否则容易导致循环诉讼，既给当事人造成诉累，也对有限的行政、司法资源造成浪费。《江苏省高级人民法院关于规范行政案件立案、管辖、协调若干问题的意见》也规定，起诉人对城市房屋拆迁、集体土地征收等复合行政行为提起行政诉讼，人民法院应当正确引导起诉人起诉最终对其权利义务产生影响的行政行为。起诉人坚持对前置行政行为提起诉讼的，人民法院可以裁定不予受理。
综上，原审法院已受理了冷拉公司诉如皋市住建局要求撤销拆迁行政许可的行政诉讼，冷拉公司对该许可的前置行政行为提起的行政诉讼，人民法院可以裁定不予受理，已经受理的，依法裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项、第六十三条第（二）项之规定，裁定驳回冷拉公司要求撤销如皋国土局作出的如皋市[2010]皋地城批字第001号《建设用地批准书》的起诉。
冷拉公司上诉称，原审裁定认定事实、适用法律法规错误，上诉人的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（五）项及第四十一条的规定，人民法院应当立案受理。请求撤销原审裁定，发回原审法院重新审理。
被上诉人如皋国土局未提供答辩意见。
本院经审理，对原审法院查明的案件事实予以确认。
本院认为，根据案件事实，可以确认，本案是因冷拉公司诉如皋市住建局要求撤销拆迁行政许可一案（以下简称“前案”）时，如皋市住建局在举证期限内向原审法院提交了作出案涉《房屋拆迁许可证》的相关证据材料，包括如皋国土局作出的如皋市[2010]皋地城批字第001号《建设用地批准书》等证据材料以后，冷拉公司在知悉该该建设用地批准书后，以此作为证据的情况下才提起的诉讼。而“前案”已在本案诉讼前由原审法院于2014年11月7日受理，且已于同年12月17日第一次开庭审理。而根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为、行政行为是否合法进行审查。同时，根据《最高人民关于行政诉讼证据的若干规定》的相关规定，人民法院在审理行政案件过程中，应当对当事人提供的证据的真实性、合法性、关联性依法进行审查核实，从而确定其有无证明效力，并在此基础上确定其能否作为认定案件事实的依据。原审法院在审理“前案”时，针对如皋市住建局提供的证据材料，包括如皋国土局作出的如皋市[2010]皋地城批字第001号《建设用地批准书》等证据，显然应当根据上述法律、司法解释的规定，在依法进行审查核实后确定这些证据材料是否具有证明效力，能否作为认定该案相关事实的依据。由此可以得出结论，本案中冷拉公司起诉要求确认违法并撤销的如皋国土局作出的如皋市[2010]皋地城批字第001号《建设用地批准书》，即如皋市住建局提供的证据材料，在原审法院审理“前案”时，原审法院必将对其真实性、合法性、关联性作出评断，并以此确定能否作为认定“前案”相关事实的依据。换言之，在“前案”尚未审结前，“前案”中如皋国土局提供的如皋市[2010]皋地城批字第001号《建设用地批准书》这一证据的证明效力，亦即本案诉讼标的-
被诉行政行为尚处于不确定状态。因此，本案中冷拉公司就尚处于不确定状态的诉讼标的提起诉讼既不符合“诉”的一般原理，也不符合法定的起诉要件。
综上，在“前案”中的如皋市[2010]皋地城批字第001号《建设用地批准书》是否具有证明效力尚未确定，亦即本案诉讼标的尚处于不确定状态的前提下，冷拉公司就此案提起本案诉讼不符合法定的起诉要件。原审法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（十一）项的规定，即以冷拉公司起诉不具备其他法定要件为依据，适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第（二）项的规定，裁定驳回冷拉公司的起诉，结果正确，应予维持。冷拉公司上诉称原审裁定认定事实错误，适用法律法规错误的理由没有事实和法律依据，本院对其上诉请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
案件受理费50元，由本院予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 顾春晖
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一五年十一月十三日
书记员 吴 迪
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；