江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终575号
上诉人（原审原告）李立，女，1966年10月18日生，汉族，住南京市鼓楼区。
委托代理人唐捍，男，1952年3月28日生，汉族，户籍地在南京市鼓楼区。
委托代理人向阳，女，1954年6月1日生，汉族，户籍地在南京市鼓楼区。
被上诉人（原审被告）南京市规划局，住所地在南京市鼓楼区高家酒馆15号。
法定代表人叶斌，南京市规划局局长。
委托代理人周振东，南京市规划局工作人员。
委托代理人冯现芹，北京大成（南京）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省住房和城乡建设厅，住所地在南京市草场门大街88号。
法定代表人周岚，江苏省城乡建设厅厅长。
委托代理人石杰，江苏省城乡建设厅工作人员。
上诉人李立因诉被上诉人南京市规划局（以下称市规划局）政府信息公开及被上诉人江苏省住房和城乡建设厅（以下称省住建厅）行政复议决定一案，不服南京铁路运输法院（2017）苏8602行初540号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月4日受理后，依法组成合议庭。于2017年8月18日公开开庭审理了本案。上诉人李立的委托代理人唐捍、向阳，被上诉人市规划局的行政机关负责人陈乃栋及委托代理人周振东、冯现芹，被上诉人省住建厅的委托代理人石杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，李立于2016年3月25日向市规划局申请公开《关于3503厂拟开发用地的规划意见的请示》（宁规字〔2007〕13号，以下称137号请示），在“所需信息的用途”一栏中称：“南京市发改委在2007年6月26日的宁发改投资字〔2007〕511号通知中依据了宁府办文〔2007〕992号办文单。12月25日，南京市发改委南京市人民政府办公厅在答复校门口一号51－55幢居民请求信息公告的邮件中公开了宁府办文〔2007〕992号办文单，此文是对南京市规划局2007年137号《关于3503厂拟开发用地的计划意见的请示》的回复。本人居住在受其建筑影响范围内，生活出行受其影响，特请公开此信息。”2016年4月15日，市规划局作出并向李立送达了JG201603016号《南京市规划局政府信息依申请公开告知书》（以下称《告知书》），称依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下称《政府信息公开条例》）、《江苏省政府信息公开暂行办法》和《南京市政府信息公开规定》等法律、法规的有关规定，137号请示为过程性信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号，以下称国务院办公厅〔2010〕5号文），不属于依申请公开的政府信息范围。李立收到该答复后不服，于2017年1月10日向省住建厅申请行政复议。省住建厅于2017年1月20日收到该复议申请且于同日受理，并于同日通知市规划局提出答复。2017年1月25日，市规划局向省住建厅提出《行政复议答复书》及相关证据材料。2017年3月9日，省住建厅作出〔2017〕苏建行复（决）字17号《行政复议决定书》（以下称《行政复议决定书》）并随后向李立送达。李立于2017年3月12日收到该《行政复议决定书》后即提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第四条之规定，市规划局作为南京市人民政府（以下称南京市政府）的规划主管部门，具有对向其提出的相关政府信息公开申请依法进行处理的法定职责。
本案的争议焦点是李立申请公开的137号请示是否属于过程性信息，市规划局的答复是否符合《政府信息公开条例》及相关规定。本案中，李立向市规划局申请公开的信息为137号请示，该请示的标题为《关于3503厂拟开发用地的计划意见的请示》，系市规划局对3503厂地块提出的向市政府上报的初步意见。该文件属于行政机关内部之间就特定事项进行的沟通、交流，具有非对外性、非终极性等特点，对外不发生效力，对相关当事人的权利义务亦不直接产生影响，属于讨论、研究等“意思形成”的过程性信息。《政府信息公开条例》于2008年5月1日实施一年多之后，结合全国各地区、各部门在受理依申请公开政府信息中遇到的一些新的情况，全国政府信息公开工作的主管部门国务院办公厅针对依申请的政府信息公开，于2010年1月12日颁发了国务院办公厅〔2010〕5号文，明确指出：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”根据上述规定，市规划局向李立答复称137号请示属于过程性信息，不属于依申请公开的政府信息范围，符合上述规定，并无不当。同时，省住建厅作出的维持市规划局《告知书》的《行政复议决定书》亦无不当。李立要求撤销市规划局作出的《告知书》及省住建厅作出的《行政复议决定书》、责令市规划局向其公开137号请示的诉讼请求缺乏事实与法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李立的诉讼请求。案件受理费50元减半收取25元，由李立承担。
上诉人李立上诉称：一、一审法院对于137号请示的认定不准确，推断上诉人要求公开的137号请示为“过程性信息”错误。(1)上诉人要求市规划局公开的137号请示的信息来源来自于南京市政府办公厅的《政府信息公开申请答复书》(编号:2015-160)，该答复书公开了宁府办文(2007)992号办文单（以下称992号办文单），对于该办文单批复的137号请示，建议申请人向文件制作机关申请公开。按照该答复书的意见，上诉人向市规划局申请公开137号请示。因此，此时的137号请示已经结束了“行政机关内部之间就特定事项作出之前而进行的沟通、交流”，经过上级机关的批示后，该文件已经从南京市人民政府批复前的“请示”成为据以执行的终结性文件，并由相关政府部门据此实施了影响上诉人利益的具体行政行为。虽然是同一个文件，上诉人申请公开的是经过批复已经终结的文件，不是在“意思形成”过程中的“初步文件”。一审法院仅仅从文件的制作过程和文件的标题就用“讨论、研究”、“意思形成”、“初步文件”对上诉人申请公开的文件进行描述，忽略了137号请示在上诉人申请时的地位及申请公开的过程，就此认定属于“过程性”信息，与该文件在上诉人申请公开时的地位不符。（2)一审法院认定上诉人申请公开的137号请示“具有非对外性、非终结性等特点，对外不发生效力”是无视上诉人提交的证据。上诉人在一审中提交的证据1－4形成完整的证据链证明了该文件已经在政府相关部门中使用：在证据1中作为南京市人民政府对3503厂土地开发的决策文件的实际内容；在证据2中作为南京市发展和改革委员会对3503厂土地开发的立项批准文件的基本依据；在证据3中证明了市规划局间接用此文件为涉及上诉人利益相关的行政行为进行辩护；证据4证明了正是这份由市规划局制作并经上级批复执行的文件让南京市发展和改革委员会对3503厂地块开发的面积进行了调整，137号请示已经发生了实实在在的“效力”。因此，一审法院在一审判决中作出的“具有非对外性、非终结性等特点，对外不发生效力，对相关当事人的权利义务亦不直接产生影响”的认定不符合事实，因此作出的该文件“属于讨论、研究等意思形成的过程性信息”的推论也是错误的。二、一审法院在一审判决中引用国务院办公厅〔2010〕5号文作为判决依据时采取了断章取义的做法。国务院办公厅〔2010〕5号文第二条第二款全文是:“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”在这个条款中，对于政府信息公开的范畴分别作了相互排斥的肯定性和否定性的阐述。对于行政机关向申请人提供的政府信息的肯定性的阐述包括两方面内容：一是“应当是正式、准确、完整的”，二是“申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用”，只要满足这两条就可以公开。如果不满足上述阐述的政府信息，才是“一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”，其内容有两条，一是“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息”；二是“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”。也就是说，政府信息只要满足了上述的肯定性阐述，就可以依申请公开。上诉人在一审中提交的证据，充分证明了上诉人申请公开的文件符合政府信息公开范畴。一审法院无视上诉人提交的证据，没有依照国务院办公厅〔2010〕5号文中关于肯定性的条文对上诉人提交的证据进行审查核实，仅仅采用了该条款中的否定性阐述属于断章取义。三、一审法院认为上诉人申请公开的文件是“过程性信息”，但其引用的“一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”依据为“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”，这里指出的“过程性信息”是一个动态的概念，其前提是“处于讨论、研究或者审查中”，而上诉人申请公开的政府信息是已经使用的信息，既不在讨论、研究中，也不在审查中，一审法院把上诉人申请公开的文件认定为“过程性”信息，显然是引用失当。一审法院没有经过慎重的审查即认定上诉人申请公开的政府信息为“过程性信息”，既不符合事实，也缺乏依据，由此作出的驳回诉讼请求的判决也是错误的，综上，请求二审法院判决撤销南京铁路运输法院(2017)苏8602行初540号行政判决书、被上诉人市规划局JG20160301号《政府信息依申请公开告知书》及被上诉人省住建厅〔2017〕苏建行复(决)字17号《行政复议决定书》，判令市规划局公开《关于3503厂拟开发用地的规划意见的请示》，并由被上诉人共同承担本案的各项上诉费用。
被上诉人市规划局答辩称：一、涉案文件是行政机关内部就单项工作进行研究的讨论性文件，并非是行政行为过程中的中间文件。涉案文件是市规划局从城市规划的角度就涉案地块的用地性质、开发条件问题向市政府提出的意见，是作为政府职能部门就单项工作所提出的专业性意见，和之后的具体规划管理行为有本质的区别。按照现行的城乡规划法律法规，在建设用地的开发中，对外发生法律效力的具体行政行为包括核发权利证书、出具地块的规划条件、核发建设用地规划许可和建设工程规划许可等环节，涉案的文件并不是上述任何一个必备环节的必备部分，它的内容与形成上述规划具体行政行为没有任何关系，更不可能形成所谓上述最后环节中的任何一个。从上诉人提供的证据也可以看出，南京市政府收到这个文件后批示的内容是“原则同意，请按规定、按程序推进”，并没有批准市规划局的请示一说，上诉人所称的涉案文件已经转化成最终性的文件是不符合事实的。二、关于涉案文件的法律后果。市规划局认为，涉案文件内容从没有对外特别是对上诉人发生法律效力，上诉人认为涉案文件成为南京市政府对涉案地块的决策及南京市发展和改革委员会立项的依据是对文件内容的误解。南京市政府的992号办文单上批示为原则上同意，关于涉案地块开发问题应当按照规定、按照程序推进。南京市发展和改革委员会的立项依据的是国民经济发展规划和国家产业发展政策及南京市政府的992号办文单，绝不可能是市规划局的文件。992号办文单要求各部门按照程序、按照规定推进。所以南京市发展和改革委员会是按照相关法定程序和法律规定推进该项目的立项，而不是根据市规划局的文件进行立项。三、关于涉案信息的内容。市规划局认为，涉案文件的内容属于3503厂地块开发过程中的过程性、研究性信息，并不最终确定，而且与最终地块开发的规划条件也不完全吻合。从政府管理的角度说，一个地块的开发涉及开发强度、基础设施配建、公共设施标准、机构调整等等，需要经过反复研究、讨论、论证，才能最终形成该地块的最后开发法定规划条件，其中的信息尤其是前期的讨论、研究信息完全是过程性的或者说是不完整、不确定、不正式的。对于这些信息是否依申请公开，应当由行政机关综合考虑该信息对当事人权利义务的影响综合进行判断。涉案文件就是市规划局根据城乡规划对地块的开发提出的专业意见，不是最终形成规划条件、用地许可、工程许可、选址意见等对外产生法律效力的规划具体行政行为的环节的一部分。上诉人如果需要了解该地块的最终的开发规划信息，完全可以从形成上述规划条件、规划许可等行为的文件中获取。市规划局认为，《政府信息公开条例》及国务院办公厅〔2010〕5号文之所以排除部分行政机关内部的过程性信息和管理性信息也是保证申请人使用政府信息的确定性。四、对于什么是过程性信息、过程性信息是否应该公开的问题，上海市虹口区人民法院（2008）虹行初字第142号行政判决书及上海市黄埔区人民法院（2008）黄行初字第1003号行政判决书也认为国务院办公厅〔2010〕5号文中指出的调查、讨论、处理中的过程性信息，是指政府机关为完成政府行为或者政府决策中进行讨论、调查的信息，而不论政府行为是否已经完成、政府决策是否已经作出。如无法律法规规定必须要公开的，应免除其公开。据此，一审法院认定涉案信息属于政府行为中的过程性信息正确。五、对上诉人提出的政府信息公开申请，市规划局按照《政府信息公开条例》规定的形式和时间对上诉人进行了答复，符合相关法律规定。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求和理由无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人李立的上诉，维持原判。
被上诉人省住建厅答辩称同一审答辩意见，省住建厅对于涉案政府信息公开行为作出的行政复议符合法律规定。上诉人的上诉请求和理由无事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉人李立的上诉，维持原判。
本案各方当事人在一审期间提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人市规划局作为南京市规划主管行政部门，具有根据《政府信息公开条例》相关规定依法处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。根据《行政复议法》的相关规定，被上诉人省住建厅作为被上诉人市规划局的上级主管部门，具有依法受理当事人就市规划局的行政行为提起的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。被上诉人市规划局收到上诉人李立于2016年3月25日提交的政府信息公开申请后，于2016年4月15日作出《告知书》。李立不服该《告知书》，向被上诉人省住建厅申请行政复议。被上诉人省住建厅于2017年1月20日收到上诉人李立的行政复议申请，在通知市规划局进行答复后，于2017年3月9日作出《行政复议决定书》并于次日以邮寄方式送达上诉人李立，涉案《告知书》及《行政复议决定书》的作出程序符合法律规定，上诉人李立对上述行为作出程序的合法性亦予以认可。
本案中，上诉人与被上诉人争议的焦点问题在于涉案的137号请示是否属于过程性信息、是否应当公开。对此，本院认为，国务院办公厅〔2010〕5号文第二条第二款规定：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”该规定对行政机关提供政府信息的要求进行了明确。过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息的内容因为存在不确定性，与行政机关最终作出的行政行为内容可能不一致，如果公开，可能会妨害决策过程的完整性或影响行政事务的有效处理。根据在卷的证据，涉案的137号请示的形成系市规划局根据南京市政府领导的要求，在听取各方意见后就3503厂地块的规划问题所形成的初步意见。该请示中多项内容均有“再行确定”、“再作商定”的表述，南京市政府领导在992号办文单中的批示也是要求市规划局、南京市国土资源局“按规定、按程序推进”，3503厂地块的开发尚需要相关行政机关根据法律法规规定作出相应的行为予以推进。据此，涉案的137号请示系市规划局就3503厂地块的规划问题进行研究、讨论并将相关意见向南京市政府汇报的处于“意思形成”过程中的信息，具有“内部性”及“非终极性”的特点，不属于正式、准确的信息，符合国务院办公厅〔2010〕5号文第二条第二款关于过程性信息的规定，故被上诉人市规划局认为137号请示为过程性信息、不属于依申请公开的政府信息范围并据此作出《告知书》正确。被上诉人省住建厅在收到上诉人李立的行政复议申请后，作出《行政复议决定书》维持被上诉人市规划局《告知书》的行为亦符合《行政复议法》的相关规定。
综上，上诉人李立的上诉理由与请求没有事实与法律依据，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李立负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 洪 途
审判员 黄 飞
二〇一七年九月十四日
书记员 孙 皓