湖南省龙山县人民法院
民 事 判 决 书
（2018）湘3130民初474号
原告：彭某某，女，湖南省龙山县人。
原告：龙山县汝池河旅游开发有限公司（以下简称汝池河旅游公司）。住所地：湖南省龙山县华塘街道办事处岳麓大道中段。
法定代表人：彭某某，该公司负责人（执行董事）。
委托诉讼代理人：龙习东，湖南生元律师事务所律师律师。
委托诉讼代理人：杨焱，湖南生元律师事务所律师律师。
被告：龙山县农车镇人民政府（以下简称农车镇政府）。住所地：龙山县农车镇马蹄村。
法定代表人：刘戈，镇长。
委托诉讼代理人：全必红，男，湖南省龙山县人，本县农车镇政府人大主席，住龙山县民安街道办城北路。
委托代理人：向德堂，湖南湘龙律师事务所律师。
原告彭某某、龙山县汝池河旅游开发有限公司与被告龙山县农车镇人民政府确认合同有效纠纷一案，本院于2018年4月12日立案受理后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告彭某某、汝池河旅游公司的共同委托诉讼代理人龙习东、杨焱以及被告农车镇政府的委托诉讼代理人全必红、向德堂均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告彭某某和汝池河旅游公司诉称，为加快经济发展，充分发挥原塔泥乡自然保护区的优势。原告彭某某作为乙方与甲方原龙山县塔泥乡人民政府（现已合并为农车镇政府），于2013年12月7日签订了《旅游开发合同书》。约定甲方提供塔泥乡境内的汝池河及支流供乙方旅游开发，开发期限为25年，主要开发内容为河道漂流、娱乐、餐饮、住宿等项目，乙方先期投入资金50万元。合同签订后，原告彭某某为履行合同，注册成立了龙山县汝池河旅游开发有限公司，投入了一定资金，购买了部分设备，进行了征地补偿及基础设施建设，但被告方一直没有办理行政许可，导致原告方的开发项目被迫停滞。要求依法确认双方签订的《旅游开发合同书》有效，继续履行，并由被告承担案件诉讼费。
被告农车镇政府辩称，答辩人合并前的塔泥乡人民政府无权与原告签订《旅游开发合同书》，所签合同因超越权限而无效。根据《河道管理条例》、《自然保护区条例》和《中华人民共和国水法》等相关法律法规规定，县级以上人民政府才是自然保护区河流的管理机关，塔泥乡人民政府无权对辖区的汝池河及支流行使管理职权。故其与原告彭某某签订的合同无效。同时双方所签订的合同主要内容违反法律、法规强制性规定，也应认定为无效。根据《自然保护区条例》第二十八条规定，禁止在自然区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。双方所签合同约定的开发地点于2005年就已列为省级自然保护区，故该合同明显违反该条禁止性规定，应属无效合同。另外，原告汝池河旅游公司不是合同签订一方，不具备合同主体资格，也不具备本案原告主体资格。请求法院对原告的诉讼请求不予支持。
原告方为支持其诉讼请求,向本院提交了以下证据：
1、2013年12月7日签订的《旅游开发合同书》一份，拟证明被告合并前的塔泥乡政府与原告彭某某自愿签订了开发合同，被告提供原塔泥乡境内汝池河及支流供原告开发，合同明确约定了双方的权利与义务。
2、龙山县汝池河旅游开发有限公司《营业执照》一份，拟证明为实施双方合同，原告彭某某专门成立了该旅游公司。
3、《关于请求对汝池河旅游开发项目予以支持的报告》，拟证明被告未按合同履行，原告已向有关部门书面要求解决的事实。
对原告方提供的上述证据，被告农车镇政府质证认为：
对证据1，被告认为该证据的真实性无异议，但合法性有异议，因原塔泥乡政府不具有签订该合同的主体资格，且其内容违反了法律法规规定，应属无效合同。对证据2，被告认为其真实性与合法性均无异议，但与本案没有关联性。对证据3，被告认为不符合证据构成要件，该报告的落款时间不清，也无原告公司的公章。
被告农车镇政府为支持自己的主张，向法庭提供了下列证据：
1、2013年12月7日签订的《旅游开发合同书》一份，拟证明该合同虽具有真实性，但因主体不适格和内容违法，明显属无效合同。
2、龙编发[2007]2号龙山县机构编制委员会文件和湘政函[2005]166号文件及湖南龙山印家界省级自然保护区总体规划图各一份，拟证明双方约定涉及开发旅游项目的原塔泥乡政府辖区内的汝池河及支流，早已属于经省人民政府同意建立的湖南龙山印家界省级自然保护区的缓冲区范围内，双方所签订合同已违反自然保护区条例禁止性规定。
对被告农车镇人民政府提供的上述证据，原告方质证认为：
对证据1，原告方对证据无异议，但不能达到被告方的证明目的。对证据2，原告方认为其真实性无异议，但关联性存在异议，因根据合同法及其解释规定，违反法律法规的强制性效力条款才能作为认定合同无效的依据。
经当庭质证，本院认为，原告方提供的证据1、2、3，均具有真实性，但证据1的合同主体资格和内容合法性依据不够充分，不能作有效合同采信，证据2、3均具有合法性，且与本案有一定关联，可以证明本案发生的客观事实。故对原告方的证据1、2、3的真实性均予以认可，同时对证据2、3的合法性和关联性均予以采信。被告方提供的证据1、2均具有真实性，均能证明相应的案情事实。其中证据1的合同主体资格和内容合法性不够充分，不能作有效合同认定，证据2具有合法性，且与本案有一定关联性，本院予以采信。
经审理查明，2013年12月7日，原龙山县塔泥乡人民政府（2015年底与原农车乡合并为农车镇人民政府）为甲方与乙方原告彭某某经自愿协商，共同签订了《旅游开发合同书》，合同约定甲方提供塔泥乡境内河流（上起猛必界下至大河永龙界处及属国家性质河道支流及沙滩河坝等，其附主支流尽归乙方开发范围内）供乙方旅游开发。开发时间为25年，期限为自2013年12月至2038年12月。开发经营内容为河道漂流、娱乐、餐饮住宿。约定乙方开发资金先期投入50万元进行河道漂流项目建设，确保2014年5月1日经营。该合同还对管理、规划、管理费、基础设施建设、招商政策、盈亏、安全义务、生态环保、用人原则、转包开发等进行了约定，违约责任约定为由违约方承担法律责任和经济赔偿责任。同时还约定了合同变更、中止、延续的条件。原龙山县塔泥乡人民政府在合同甲方盖章，法定代表人张鸿鸣签名，原告彭某某在合同乙方签字盖手印。合同签订后，乙方为履行该合同，于2015年8月13日注册成立了龙山县汝池河旅游开发有限公司，并进行了相应的河道清理、基础建设、征地补偿、人员培训等活动，为此投入了必要的资金。由于被告一直未给原告方办理好行政许可手续，致使该合同约定的旅游开发项目无法进行。为此2016年1月11日，原告方以龙山县汝池河旅游开发有限公司的名义向龙山县人民政府提交了《关于请求对汝池河旅游开发项目予以支持的报告》，没有得到明确回复。现龙山县人民政府已将汝池河旅游开发项目交其他公司开发。由此双方酿成纠纷，原告诉至本院。
另查明，国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，所有河道均由市、县级以上的河道主管机关实施管理，乡级人民政府无权对河道实施管理职权。另外，经湖南省人民政府以湘政函[2005]166号文件批复同意建立湖南龙山印家界省级自然保护区，原、被告签订旅游开发合同约定的塔泥乡境内的河流，大部分在该自然保护区的缓冲区域内，实属于《自然保护区条例》明文禁止从事旅游开发的范围。龙山县人民政府为加强该自然保护区的管理，于2007年2月8日以龙编发[2007]2号编委文件设立湖南龙山印家界省级自然保护区管理局，属龙山县林业局管理的事业单位，并明确了相应的保护和管理职责。
本院认为，原、被告双方于2013年12月7日签订的《旅游开发合同书》，虽系经双方自愿协商后签订的一种商事合同，也属于政府特许经营权授予性质的合同，该合同从表面形式上审查符合我国合同法的规定。但因《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规均明确规定了我国境内的河道管理，归属于市、县级以上人民政府的河道主管机关，任何河道的管理权均没有授权给乡、镇级人民政府，故乡、镇级人民政府对辖区内的河道均无管理职权。故原塔泥乡人民政府在没有得到河道主管机关特许经营权授予的情况下，擅自与原告彭某某签订有关塔泥乡境内河道旅游及开发的合同，合同主体不适格，实属典型的无权签约行为。同时，法律法规明确规定的特许经营权授予，不能因没有得到授权的原塔泥乡人民政府擅自与原告签订了书面合同，就轻易认定为系表见代理行为。另外，原、被告签订的旅游开发合同约定的塔泥乡境内的河流，从保护区的总体规划图上看，大部分在省级印家界自然保护区的缓冲区内，未经相关职能部门批准，在此区域内实行旅游开发等项目，也明显违反了我国《自然保护区条例》的禁止性规定。故双方所签订的《旅游开发合同书》应属无效合同。因原塔泥乡人民政府作为签约主体不适格，属无河道管理职权乱作为，且该合同涉及自然保护区缓冲区的开发内容事先未经自然保护区管理机关批准，明显违反我国《自然保护区条例》的禁止性规定。故原告方要求本院确认该合同有效的理由不充分，证据不足，本院不予采信。但是，造成该合同无效的主要责任应在原塔泥乡人民政府，该乡政府属于国家的基层人民政府，应诚信守法，对自己的管理职权应有明确的认识，理应在自己的职权范围内依法行使各种职权，既不能无权而为，也不能越权而为。该合同签订后，原告方为实际履行合同，已投入较多的人力、物力和精力，造成了较大的经济损失，基层政府作为主要责任方，依法应予以赔偿损失。由于本案原告方提起的是对合同效力的确认之诉，没有提起赔偿之诉，故本院不应对赔偿之诉一并处理。关于赔偿损失问题，原告方在提供相应证据后，可另行与原龙山县塔泥乡人民政府的合并机构即被告农车镇人民政府协商或诉讼解决。据此，依照《中华人民共和国合同法》第七条、第九条第一款和第五十二条第一款（五项）之规定，判决如下：
一、原告彭某某与原龙山县塔泥乡人民政府（现合并为龙山县农车镇人民政府）于2013年12月7日签订的《旅游开发合同书》为无效合同，终止履行；
二、原告龙山县汝池河旅游开发有限公司不承担本案责任。
案件受理费500元，由原告彭某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院。
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审 判 长 沈昌明
审 判 员 彭群玉
人民陪审员 石俊英
二〇一八年六月十二日
书 记 员 孙乾高