湖北省随州市曾都区人民法院
民 事 判 决 书
（2018）鄂1303民初1163号
原告：湖北聚兴建设有限公司。住所地：随州市曾都区汉东路**号。
法定代表人：吴治勉，董事长。
委托诉讼代理人：彭海兵、沈祥，湖北神农律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告：随州市曾都城市开发投资有限公司。住所地：随州市曾都区经济技术开发区星光社区。
法定代表人：叶全波，董事长。
委托诉讼代理人：刘占刚，该公司总经理。代理权限：特别授权。
委托诉讼代理人：戈元敏，湖北君随律师事务所律师。代理权限：一般代理。
原告湖北聚兴建设有限公司（以下简称聚兴公司）与被告随州市曾都城市开发投资有限公司（以下简称曾都城投公司）建设工程施工合同纠纷一案，本院于2018年3月29日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告聚兴公司的委托诉讼代理人沈祥、被告曾都城投公司的委托诉讼代理人刘占刚、戈元敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告聚兴公司向本院提出诉讼请求：一、确认我公司与被告曾都城投公司2016年9月29日签订的《拍卖成交确认书》无效。二、判令被告曾都城投公司支付我公司工程款5737300元。三、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：曾都区经济开发区孔家坡棚户区改造（三期）工程于2013年11月19日由随州市曾都区发展和改革委员会批准立项，2014年6月26日，被告曾都城投公司发布《曾都经济开发区孔家坡棚户区改造（三期）工程招标公告》，2014年8月19日经招标确认原告聚兴公司为中标人。2014年11月，聚兴公司与曾都城投公司签订《曾都区孔家坡棚户区改造三期工程招商建设承包合同》，并开工建设。工程建设完工后，随州市曾都区审计局于2016年10月12日出具曾审投报（2016）15号《审计报告》，认定工程造价为26919984.74元。2016年9月8日，曾都城投公司将该项目工程部分车库即“曾都区孔家坡棚户区改造三期项目随州市曾都区孔家坡经适房世纪小区22栋、23栋、24栋住宅楼一楼的78间车库（建筑面积约1912.41平方）”委托湖北湖韵拍卖有限公司进行拍卖，并于2016年9月12日在随州日报发布拍卖广告，最终由我公司于2016年9月29日以5737300元的价格竞得，双方签订了《拍卖成交确认书》。我公司与曾都城投公司商定以拍卖款抵扣工程款，抵扣额度为5737300元。但因拍卖物用地系划拨用地，未办理土地使用权出让手续，不具备进入房地产交易的条件；且棚户区改造的还建房均系政策性用房，对特定销售对象以外的主体进行拍卖或出售存在损害社会公共利益的情形，故该拍卖行为属于无效。请求法院依法支持我公司的诉讼请求。
被告曾都城投公司辩称：一、原告所诉以车库抵付工程款，是基于招商招标公告的规定和双方间合同约定的结果。1、招商招标方案及公告有规定。2014年5月，为加快棚户区改造，答辩人启动曾都经济开发区孔家坡棚户区改造（三期）工程项目。经报区人民政府批准，项目采取招商招标（BT）模式：按照投融资＋施工总承包，竣工验收合格后答辩人抵付加回购的原则（以底层车库：1950.1㎡×3000元/㎡=585.03万元抵付工程款）。2、双方合同有约定：2014年8月19日，经公开招标，原告聚兴公司以20503829.16元中标。双方并签订《曾都区孔家坡棚户区改造三期工程招商建设承包合同》，该合同第二条亦约定：车库抵付款1950.1㎡×3000元/㎡=585.03万元，抵付方式为：严格按照国有资产处置办法竞拍处理。3、原告有承诺，招商公告发出后，原告于2014年6月26日书面作出承诺：无条件接受《曾都区孔家坡棚户区改造三期工程招商招标公告》。二、案涉车间78间，系原告参与竞拍依法取得，为原告真实意思表示。1、答辩人处分案涉车间程序合法。案涉工程完工交付后，答辩人经报随州市曾都区国有资产监督管理局核准，对案涉车库78间依法进行评估，并委托湖北湖韵拍卖有限公司公开进行拍卖。案涉车库的变卖行为符合法定的国有资产处分程序规定，且取得了曾都区政府的批准。2、原告参与竞拍，并以高价竞得。2016年9月，原告参与竞拍，在参与竞拍人中，以5737300元的高价竞得。竞拍后，原告于2016年9月29日与湖北湖韵拍卖有限公司签订《拍卖成交确认书》。3、案涉车库已交付原告，原告并已对外转让，对案涉车库享有完全处分权。三、原告与答辩人间车库买卖合同不违反国家法律法规的强制性规定，合法有效。1、答辩人对外处置车库前，无论是招商招标方案，乃至评估拍卖，均已经取得了曾都区人民政府的同意。依《房地产管理法》第四十条规定，曾都区人民政府可以决定不办理土地使用权出让手续，答辩人仅应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家。故本案中所涉及的车库转让合法性，并不以土地是否变更为出让地为前提条件。2、《经济适用住房管理办法》中关于经济适用房受让对象等限制性规定，仅为管理型规定，非法律、法规禁止的效力性强制性规范。《合同法》第52条规定：有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定，同时，《合同法司法解释一》第四条亦规定：合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。且《经济适用住房管理办法》为部门规章，不属于法律、行政法规。3、案涉车库转让，并不构成对其他经济困难群体损害。4、转让价格以评估价格为基础，属合理的对价。综合本案情节，案涉《成交确认书》不具有法定的无效情节，特恳请人民法院在查明事实的基础上，依法驳回原告的诉讼请求。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。原告聚兴公司为支持其诉讼主张，向本院提交了如下证据：
第一组证据：聚兴公司、曾都城投公司营业执照。证明原随州市兴一建筑有限公司于2014年11月5日变更为湖北聚兴建设有限公司。同时证明原、被告主体身份信息。
第二组证据：《施工招标公告》、《投标承诺函》、《中标通知书》、《湖北省建设工程施工合同》。证明聚兴公司中标《曾都区孔家坡棚户区改造三期建设项目》。聚兴公司与曾都城投公司签订《湖北省建设工程施工合同》。
第三组证据：曾审投报（2016）15号《审计报告》：证明曾都区孔家坡棚户区改造三期建设项目已竣工交付使用。经随州市曾都区审计局审计、确定，曾都城投公司应付聚兴公司工程款总额为26919984.74元。
第四组证据：《拍卖公告》、《拍卖成交确认书》、《拍卖车库明细》。证明曾都城投公司将孔家坡经适房世纪小区22栋、23栋、24栋住宅楼一楼的78间车库予以拍卖，聚兴公司于2016年9月29日竞得该部分车库。曾都城投公司以拍卖价款抵扣聚兴公司工程款573.73万元。
第五组证据：曾都区孔家坡棚户区改造三期建设项目土地证。证明曾都区孔家坡棚户区改造三期项目用地系划拨用地。聚兴公司竞得的车库系建设在划拨用地之上，无法办理产权登记。聚兴公司与曾都城投公司签订的《拍卖成交确认书》无效。
对于原告聚兴公司提交的上述证据，被告曾都城投公司质证认为对原告聚兴公司提交的证据证一至证五的真实性无异议。但对原告聚兴公司提交的第二组证据的证明目的存异议，认为：1、孔家坡棚户区改造三期工程项目采用的招商招标模式BT模式,并且该招商招标方案已取得曾都区政府的同意；2、从原告提交的合同和投标承诺函是反映用车库抵扣工程款是双方真实意思表示。对原告聚兴公司提交的第四组证据的证明目的有异议。1、原告竞拍78间车库是依照法定的程序以高价竞得。2、在拍卖展示标的物时，拍卖公司及我公司已明确表示为棚改用房，履行了明确义务，并以现状拍卖。对原告聚兴公司提交的第五组证据的证明目的有异议。1、孔家坡棚户区改造三期工程用地为划拨用地，但是在转让78间车库及之前的招商招标方案已取得曾都区政府的同意；2、原告在竞拍车库之前，对车库的土地性质及现状完全知情；3、按照现行不动产管理办法及交易习惯、车库不办理不动产登记。4、我公司向区政府关于孔家坡78间车库的请示，区政府不同意对该车库回购。
被告曾都城投公司为其辩称意见，向本院提交了如下证据：
第一组证据：1、曾都经济开发区孔家坡棚户区改造（三期）工程招商招标方案及区政府审批笺；2、曾都经济开发区孔家坡棚户区改造（三期）工程招商招标工程公告；3、中标通知书；4、投标承诺书；5、招商招标建设承包合同。证明目的：1、2014年5月，随州市曾都城市开发投资有限公司经报曾都区人民政府批准，依法采取招商招标（BT模式）的方式启动了曾都区孔家坡棚户区改造（三期）工程项目建设。招商方案规定：按照投融资+施工总承包、竣工验收合格后答辩人抵付加回购的原则（以底层车库:1950.1㎡×3000元/㎡=585.03万元抵付工程款）；2、经公开招标，确定湖北聚兴建设有限公司为该项目的中标人；3、2014年11月，曾都城投公司与原告签订《招商招标建设承包合同》，该合同第二条亦约定：车库抵付款1950.1㎡×3000元/㎡=585.03万元，抵付工程款，抵付方式为：严格按照国有资产处置办法竞拍处理。4、原告在投标时承诺：无条件接受《曾都区孔家坡棚户区改造三期工程招商招标公告》。
第三组证据：1、曾都区国资局业务处理笺；2、委托拍卖合同；3、曾国资函（2016）101号关于随州市曾都城市开发投资有限公司资产评估项目核准的通知；4、曾价认字（2016）10号房产认定报告；5、拍卖公告；6、拍卖成交确认书。证明目的：1、案涉工程完工交付后，被告按照招商方案和承包合同的约定，经报随州市曾都区国有资产监督管理局、曾都区人民政府核准，对案涉车库78间依法进行了评估，并委托湖北湖韵拍卖有限公司公开进行拍卖；2、2016年9月，原告参与竞拍，在参与竞拍人中，以5737300元的高价竞得。
对被告曾都城投公司提交的上述证据，经质证，原告聚兴公司对被告提交的第一组证据、第二组证据、第三组证据的真实性无异议，但对第二组证据中第1项证明目的有异议，认为“招投标方案”的请示报告处理笺虽区长签字同意，但不能代表“划拨土地使用权准予转让通知书”。对第三组证据中第1项证明目的有异议，认为政府处理签是内部文件不具有外部效力。对第3项证明目的有异议，认为该通知书仅是对车库评估进行核准，但不包含对划拨用地使用权转让的批准。曾都区国资局不是曾都区人民政府，无权批准转让划拨土地使用权。
对以上双方当事人提交的证据，经对方当事人质证，对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。双方当事人对对方当事人的证据目的有异议的，本院将结合其他证据在本院认为部分予以综合评判。
本院根据当事人陈述和经审查确认的证据，认定事实如下：
2013年3月11日曾都区政府召集下属有关职能部门对孔家坡经济适用房和棚户区改造工程相关问题进行专题研究，并形成会议纪要。该会议议定：“1将该项目由投资商全额带资承建的方式改为BT模式建设并依法进行招标。2、将建成后的商业门面房、底层车库、商业用房进行公开拍卖，BT投资商必须以不低于起拍价参与竞拍。若拍卖成交，拍卖所得用于支付BT投资商的投资及合理投资回报。若拍卖只有BT投资商一人竞买人，则将商业门面房、底层车库、商业用房以拍卖起拍价采用协议方式转让给投资商作为支付投资款及合理投资回报。3、建成后的商业门面房、底层车库、商业用房拍卖实际所得价款不高于以起拍价拍卖所得价款的部分，税费由区政府承担。拍卖实际所得价款高于起拍价拍卖所得价款的部分，税费由BT投资商承担。”
2014年6月26日，被告曾都城投公司启动曾都经济开发区孔家坡棚户区改造（三期）工程招商招标公告。原告（随州市兴一建设有限公司）聚兴公司向被告曾都城投公司书面承诺，“我公司承诺无条件接受《曾都经济开发区孔家坡棚户区改造（三期）工程招商招标公告》中所有条款内容。”
2014年8月19日原告聚兴公司按照招标文件的要求参与该工程项目投标并成为项目的中标人。
2014年11月原告与被告双方签订《曾都区孔家坡棚户区改造（三期）工程招商建设承包合同》，双方约定，施工地点：曾都区孔家坡一组。工程建设规模为：总建筑面积为20243.73平方米、棚户区4栋面积约为18440平方米，1栋管理用房面积约为1803.3平方米，底层车库面积为1950.1平方米共88间，合同工期为300日。合同价款为中标价20503829.16元，最终及工程结算造价以曾都审计部门的审计结果为准。
工程款支付：工程开工时，支付安全防护、文明施工措施费，即总造价的3%，剩余工程款竣工验收合格后支付（减去车库抵付款）工程款的92%，余下的5%作为该工程的质保金待质保期满后一次性支付。
车库抵付款585.03万元：1950.1㎡×3000元/㎡=585.03万元。
车库抵付方式：严格按照国有资产处置办法竞拍处理。乙方必须保底竞拍，若他方竞得标的物，甲方将以现金方式支付其车库抵价款。
2013年11月19日，随州市曾都区发展和改革局同意孔家坡棚户区改造三期工程项目立项，并作出《批复》。该批复认定：一、主要建设内容及规模：安置棚户区居民120户，总建筑面积18481.9平方米；二、项目总投资及资金来源：该项目总投资2750.76万元，资金来源为中央财政补助555万元、地方配套2195万元；三、建设地点及时间：曾都经济开发区孔家坡一组，建设期两年。
聚兴公司于2014年11月开工建设，2016年元月完工。并将该工程项目交付被告曾都城投公司投入使用。
2016年7月25日，被告曾都城投公司根据曾都区政府会议纪要精神，委托曾都区物价局价格认证中心，对曾都区孔家坡棚户区改造三期项目建筑面积1912.41平方米78间车库的价值进行评估。2016年8月18日曾都区物价局价格认证中心作出曾价认字（2016）10号《房产认定报告》，认定曾都区孔家坡棚户区改造三期项目建筑面积1912.41平方米78间车库于认定基准日2016年8月12日，认定价格为573.723万元。
2016年11月26日，随州市曾都区国有资产监督管理局作出曾国资函（2016）10号《关于随州市曾都城市开发投资有限公司资产评估项目核准通知》。现就有关事项批复如下：
一、经报区政府批准本次评估的范围和对象为你单位孔家坡棚户区改造三期项目建筑面积1912.41平方米，评估目的为拍卖处置认定标的物提供参考依据。
二、承担本项目评估的曾都区物价局价格认证中心在我局备案，具有国家发展和改革委员会颁布的价格鉴定师执业注册证书。
三、根据国家有关规定和本次评估的特定目的，你单位应以评估结果价值573.723万元作为资产转让的价值依据。
四、根据《湖北省企业国有资产监督管理条例》的有关规定，该处置资产已核准备案，公开拍卖，拍卖收入抵付工程款。
2016年9月8日，委托人曾都城投公司与湖北湖韵拍卖有限公司签订《湖北省委托拍卖合同》，合同约定：委托人自愿委托拍卖人依法拍卖如下标的：曾都区孔家坡棚户区三期有项目建筑面积1912.41平方米78间车库。
2016年9月12日，湖北湖韵拍卖有限公司在《随州日报》刊登《拍卖公告》。2016年9月28日，聚兴公司根据中标承诺函及《工程施工合同》的约定，参与竟拍并于2016年9月29日竟拍成交。成交价为573.73万元。
2017年3月28日，聚兴公司以不动产用地为划拨性质，未办理土地使用权出让手续，拍卖的不动产不具备进入房地产交易的条件，曾都城投公司对划拨用地房屋对外拍卖，违反了法律禁止性规定；根据合同法及《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定；要求返还78间车库，支付对应价值的工程款573.73万元。被告曾都城投公司未能给予答复。
本院认为，本案结合当事人的诉讼情况，本案的争议焦点为：一、关于原告聚兴公司与被告曾都城投公司签订的《拍卖成交确认书》的效力问题，二、关于责任承担问题现分述如下：
关于焦点一：关于聚兴公司与曾都城投公司签订的《拍卖成交确认书》效力问题，本院认为，经查、双方签订的《拍卖成交确认书》对拍卖的标的、价款，付款时间和方式及拍卖后的附随义务，以及对发生争议的解决方试均进行了明确的约定，双方虽未签订《竞买协议》，但《拍卖成交确认书》实际即为双方的买卖合同。首先，该《拍卖成交确认书》中所拍卖的不动产系曾都区政府批准在划拨土地上进行经济适用房建设项目，该不动产用地为国有划拨土地。上述土地对外竞拍未经有批准权的人民政府批准。依据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”的规定，本案拍卖的不动产用地在起诉前仍为划拨性质，未办理土地使用权出让手续，故拍卖的不动产不具备进入房地产交易的条件，被告曾都城投公司对划拨用地房屋对外拍卖，违反了法律禁止性规定。其次、本案中，被告曾都城投公司所建设的经济适用房和棚户区改造的还建房均系曾都区政府根据政策优惠，限定套型面积、销售价格，面向城镇中低收入住房困难家庭提供的具有保障性质的政策性住房，国家及地方政府对此类房地产的交易均有严格的管理制度。《拍卖成交确认书》中竞拍的经济适用房销售对象应具有特定性，被告曾都城投公司将经济适用房予以拍卖，存在损害社会公共利益的情形，根据合同法第五十二条第（四）项“有下列情形之一的，合同无效；……（四）损害社会公共利益……”的规定；双方签订的《拍卖成交确认书》因违反该条规定和《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条及《中华人民共和国合同法》第四百零二条的规定，该《拍卖成交确认书》应认定无效。
关于焦点二，关于案涉拍卖的不动产及抵付的工程款如何返还。本院认为，如前所述，因被告曾都城投公司与原告聚兴公司的《拍卖成交确认书》为无效合同。依据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，原告聚兴公司依据《拍卖成交确认书》取得的不动产应返还给被告曾都城投公司，被告曾都城投公司应将拍卖的不动产同等价值的工程款支付给原告聚兴公司。本案中原告聚兴公司请求被告曾都城投公司以货币方式支付抵扣车库同等价值的工程款573.73万元，本院予以支持。综上所述，原告聚兴公司请求被告曾都城投公司以货币方式支付抵扣车库同等价值的工程款573.73万元的诉讼请求成立，应予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）、第（五）项、第五十八条、第七十九条、第八十条、第八十一条、第八十二条、第四百零二条，《中华人民共和国土地管理法》第四条、第五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条、第三十九条、第四十一条第一款、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条之规定，判决如下：
一、依法确认《拍卖成交确认书》无效
二、被告随州市曾都城市开发投资有限公司支付原告湖北聚兴建设有限公司工程款573.73万元；
三、原告湖北聚兴建设有限公司返还被告随州市曾都城市开发投资有限公司建筑面积1912.41平方米78间车库。
上述款项，不动产的交付均应于本判决生效之日起十日内履行完毕。若未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费51961元，由被告随州市曾都城市开发投资有限公司负担。
如不服本院判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省随州市中级人民法院。
审 判 长 张运平
人民陪审员 王保东
人民陪审员 邓义山
二〇一八年五月二十三日
书 记 员 雷娇娇