广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终992号
上诉人（原审原告）：廉江市青平镇石圭坡村委会南便埇村经济合作社。
法定代表人：陈石养，组长。
被上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地:广东省廉江市五一路*号。
法定代表人：吴群忠，市长。
委托代理人：周尉君，廉江市国土资源局工作人员。
委托代理人：胡存映，广东宪浩律师事务所律师。
原审第三人：廉江市青平供销合作社。住所地:广东省廉江市青平镇人民路。
法定代表人：邹才稳，主任。
委托代理人：陈卫华，广东民怡律师事务所律师。
上诉人廉江市青平镇石圭坡村委会南便埇村经济合作社（下称南便埇村经济合作社）因诉廉江市人民政府土地登记行政纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2015）湛中法行初字第232号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案争议土地坐落在廉江市青平镇石圭坡管理区325国道与676县道交叉处，面积共1739.68平方米。上世纪60年代，因生产经营的需要，廉江市青平供销合作社（下称青平供销社）于1968年在涉案土地建了一间占地面积为156.78平方米的砖木结构房屋作为青平供销社石圭坡门市部的供销点。1973年，青平供销社在涉案土地上建造一占地面积为693平方米砖木结构的平房。1983年，青平供销社在涉案土地上建造一占地面积为74.2平方米砖木结构的平房。原廉江县房地产管理局于1989年5月12日分别为上述3栋房屋颁发了粤房字第1299502号、1299504号和12995**号《房屋所有权证》。
1998年1月8日，青平供销社出具一份《关于申领青平供销合作社石圭坡分社土地使用证的报告》，申请对该1739.68平方米土地办理国有土地使用证。1999年3月3日，廉江市青平镇人民政府在该报告上签署“情况属实，请予办理”的意见，并加盖公章。
1999年1月15日，青平供销社石圭坡门市部向廉江市国土资源局提交《土地登记申请书》，申请对该1739.68平方米土地办理国有土地使用证。廉江市国土资源局受理后，作出《土地登记申请审核情况公告》。经审核和报批，廉江市人民政府于1999年9月7日向青平供销社石圭坡门市部颁发廉国用(1999)字第00173451300583号《国有土地使用证》。
2001年开始，廉江市对廉江市辖区的供销社企业进行改制。2002年8月，青平供销社作出《青平供销合作社全面改革实施方案》，并经青平供销社职工代表大会讨论通过。该《青平供销合作社全面改革实施方案》规定对青平供销社所有的门店、仓库、地皮和宿舍等固定资产，一律向社会公开、公平、公正以投标方式进行出让。2002年11月26日，青平供销社对外发出告示，公告于2002年12月5日上午9时30分将包括涉案争议土地和房产在内的固定资产进行公开投标转让，有意者可与青平供销社联系并办理相关手续。2002年11月28日，青平供销社作出《青平供销合作社土地转让投标规定》，规定了投标的时间、地点、交纳保证金等相关事宜。
2002年12月5日，青平供销社将包括涉案房地在内的固定资产进行公开投标转让。龙木富等人竞得涉案的房地后，先后于2003年至2004年期间办理了国有土地使用证，其中龙木富于2003年5月对其所购买的537平方米房地办理了廉府国用(2003)字第00223421300728号《国有土地使用证》，吴桂余于2003年5月对其所购买的903.9平方米房地办理了廉府国用(2003)字第00223431300729号《国有土地使用证》，廖亚新于2004年12月30日对其所购买的249平方米房地办理了廉府国用(2003)第00173451300583号《国有土地使用证》。吴桂余购买上述房地后于2003年推翻原来的旧房屋，在原址上新建了两层的楼房。龙木富于2003年对其中的268.5平方米房地拆除旧房屋，在原址上新建了两层的楼房。龙木富、吴桂余和廖亚新等人买受上述房地后，一直经营使用至今。
2006年12月1日，龙木富向廉江市国土资源局提交《申请书》，申请将廉府国用(2003)字第00223421300728号《国有土地使用证》项下的537平方米土地分割成两部分，每份268.5平方米，分别办理国有土地使用证。2006年12月8日，廉江市人民政府向龙木富颁发廉府国用(2003)第00223421300728号《国有土地使用证》和廉府国用(2006)第00302511300873号《国有土地使用证》，面积分别为268.5平方米。
2011年1月18日，龙木富与谢建文签订《国有土地使用权转让合同》，约定将龙木富名下的廉府国用(2006)第00302511300873号《国有土地使用证》项下的土地使用权转让给谢建文。同日，龙木富与谢建文共同向廉江市国土资源局申请办理土地使用权变更登记手续。经地籍调查、报批并交纳相关税费等手续后，廉江市人民政府于2011年5月9日将廉府国用（2006)第00302511300873号《国有土地使用证》项下的土地使用权变更登记在谢建文名下。
2011年8月29日，南便埇村经济合作社向廉江市国土资源局提交《关于要求归还土地所有权和使用权的报告》，要求将涉案争议土地归还给南便埇村经济合作社。2012年3月7日，廉江市国土资源局作出廉国土资信(访)字[2012]1号《关于南便埇村要求归还土地所有权和使用权的答复》，认为廉江市人民政府向青平供销社和龙木富等人颁发的国有土地使用证土地权属来源合法，界址清楚，面积准确，土地使用权设定登记和变更登记符合法律规定。南便埇村经济合作社不服，遂于2013年5月27日向原审法院提起本案诉讼，请求确认廉江市人民政府于1999年9月7日向青平供销社颁发的廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》的行为违法。
另查明:青平供销社石圭坡门市部是青平供销社的下属部门,无独立的企业法人资质，在2002年解体后已不再经营。
原审法院认为，本案为土地行政登记纠纷。本案的争议焦点问题系被告廉江市人民政府给青平镇供销社石圭坡门市部颁发廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》的土地来源是否清楚、合法？经查，青平供销社于上世纪60年代开始使用涉案土地至今，并分别于1968年、1973年及1983年三次在涉案土地上共建造面积共约1000平方米的三幢房屋进行经营使用，并于1989年5月12日领取了上述3栋房屋的《房屋所有权证》；至2011年原告提出异议之前，期间并无人提出异议。虽然原告起诉称涉案土地系第三人向其村借用，而非征用，并提供了连朝新、陈坤棠的证词予以证实，但因连朝新、陈坤棠两人均未出庭作证，其证词缺乏其他证据予以佐证，故不予确认；另原告亦未能提供借据或其他证据证明第三人向其村借用涉案土地的事实，故原告的该主张理据不足，不予支持。据此，被告作出本案被诉的土地登记发证行为时第三人对涉案土地拥有使用权的事实清楚、证据充分，登记发证适用法律正确、程序合法，原告的诉讼请求缺乏依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告廉江市青平镇石圭坡村委会南便埇村经济合作社的诉讼请求。
南便埇村经济合作社不服向本院提起上诉，请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：涉案争议土地历来属于上诉人所有，被上诉人从未对涉案土地进行征收、征用，不存在变更为国有土地的事实；廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》的面积远大于涉案房屋的占地面积，即使上诉人不能证明土地是借给原审第三人使用，也不能据此得出原审第三人拥有涉案土地使用权的结论；被诉发证行为程序违法，原审判决认定事实不清，适用法律错误等。
被上诉人廉江市人民政府未提交书面答辩意见。
原审第三人青平供销社未提交书面答辩意见。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
本院另查明：上诉人于2013年5月27日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》，原审法院经审理于2013年9月9日作出（2013）湛中法行初字第78号行政裁定，以上诉人超期起诉为由裁定驳回其起诉。上诉人不服向本院提起上诉，本院于2014年12月15日作出（2014）粤高法行终字第1023号行政裁定认为，原审法院认定上诉人超期起诉理据不足分，本案应予受理，并据此裁定撤销原审法院（2013）湛中法行初字第78号行政裁定，由原审法院继续审理本案。原审法院重新开庭审理，庭审期间，审判人员询问“原告涉案土地一共是一千多平方米，实际的使用过程第三人是什么时候开始用的？”上诉人回答：“1968年开始使用70多平方米，在1984年大概是建造了600多平方米的瓦房，当时我村是同意借给第三人使用的，围墙是在1984年建的，涉案土地1000多平方米全部位于围墙内。此后一直是第三人使用直至与我方发生纠纷。”
本院认为，原国家土地管理局《土地登记规则》（1996年2月施行）第六条规定：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年5月施行）第十六条第二、三款规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：１、签订过土地转移等有关协议的；２、经县级以上人民政府批准使用的；３、进行过一定补偿或安置劳动力的；４、接受农民集体馈赠的；５、已购买原集体所有的建筑物的；６、农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。”根据我国上世纪六、七十年代各地供销合作社设立和发展的特定历史背景反映，各地供销合作社如何设点和分布通常是在地方各级人民政府的统一计划安排下推进的，各地供销合作社系统的规划布局自然包含各地供销合作社经营场地的位置确定和建设等问题。本案原审第三人青平供销社于上世纪60代开始使用涉案土地，分别于1968年、1973年及1983年在涉案土地上共建造面积约1000平方米的三幢房屋进行经营使用，并于1984年建设围墙明确使用土地范围，1989年5月12日，青平供销社经申请领取了上述3栋房屋的《房屋所有权证》，并于1999年1月15日向廉江市人民政府申请颁发《国有土地使用证》，至2011年上诉人南便埇村经济合作社未提出异议之前，期间并无人提出异议。根据青平供销社对涉案土地的使用历史和现状，廉江市人民政府职能部门经调查、审核后，认定涉案国有土地登记申请符合登记发证条件，由廉江市人民政府向青平供销社颁发被诉的廉国用（1999）字第00173451300583号《国有土地使用证》，符合《土地登记规则》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的上述规定，并无不当；原审法院判决驳回上诉人关于撤销被诉《国有土地使用证》的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人上诉主张，涉案土地仍属集体所有，被诉国土证的面积远大于涉案房屋的占地面积，即使上诉人不能证明土地是借给原审第三人使用，也不能据此得出原审第三人拥有涉案土地使用权的结论，被诉发证行为程序违法，原审法院认定事实不清，适用法律错误等，请求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南便埇村经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林俊盛
审 判 员 杨雪清
代理审判员 李穗珍
二〇一七年三月三十日
书 记 员 刘桂宜