浙江省平湖市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）嘉平行初字第15号
原告刘琴山。
被告平湖市国土资源局，住所地平湖市当湖街道朝阳路35号。
法定代表人陶跃中，局长。
委托代理人屠保民，系该局干部。
委托代理人张洁，系该局干部。
原告刘琴山不服被告平湖市国土资源局作出的平土资罚字（2014）22号土地行政处罚决定，于2014年9月30日向本院提起行政诉讼，并于2014年10月10日补正材料。本院于2014年10月10日受理后，依法向被告平湖市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2014年11月26日公开开庭审理了本案。原告刘琴山，被告的委托代理人屠保民、张洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告平湖市国土资源局于2014年6月9日作出平土资罚字（2014）22号土地行政处罚决定，决定对原告刘琴山处罚如下：1、责令60日内退还非法占用的土地338.9平方米，拆除在非法占用的土地上新建的建筑315.4平方米；2、对非法占用的土地338.9平方米土地处以每平方米20元的罚款，合计6778元。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、土地行政处罚决定书1份，证明被告对原告的土地违法行为进行处罚。
2、土地行政处罚告知书1份，证明被告对原告作出的处罚告知。
3、行政决定履行催告书1份，证明要求原告履行被告作出的行政处罚决定。
4、土地违法案件立案呈报表1份，证明原告在2013年4月开始非法占用土地。
5、土地违法案件调查报告1份，证明被告对原告的主要违法事实进行确认，并提出了处理意见。
6、土地违法案件现场勘测报告、笔录及宗地图各1份，证明被告对违法用地进行勘测，原告进行了确认，证明违法占用的面积是338.9平方米。被告委托了平湖市大地测绘公司进行测绘，确认了原告非法占用的土地面积等。
7、土地违法案件占地性质认定表1份，证明原告占用的土地不符合土地利用规划，其中园地306.9m2，耕地32m2。
8、规划局部图1份，证明原告占用的338.9平方米土地不符合规划。
9、询问笔录（刘琴山）及刘琴山身份证复印件各1份，证明违法占地的厂房是原告建造的，2012年建造后被拆除，2013年继续建造，且未经被告的审批。
10、询问笔录（刘元君）及刘元君身份证复印件各1份，证明新仓镇中华村村民委指证，原告占用的土地是村的集体土地，且未经被告的审批。
11、现场照片1份，证明原告建造的厂房。
12、送达回证、照片各3份，证明原告接收了被告送达的决定书、告知书、催告书。
13、法律法规依据2份，证明被告作出了行政处罚决定是符合法律的。
原告起诉称，被告称原告是非法占地性质是错误的，原告占用的是自己宅基地后面的自留地、竹园地，产权是集体所有，但使用权一直是归原告的，有本村村民和村委会证明。因此原告只改变了土地的使用性质，而不是非法占地。被告称原告非法占地中32平方米是耕地面积也是非常错误的，没有事实依据，该土地是原告宅基地后面的竹园地、自留地，约半亩。被告在没有充分调查了解事实的基础上作的行政处罚决定错误，有失公允。原告请求法院判令撤销被告作出的平土资罚字（2014）22号土地行政处罚决定书。
被告答辩称：一、原告违法事实清楚、证据确凿。根据询问笔录和身份证件，认定原告为本案的行政相对人，被罚主体认定准确，对违法主体的指正、违法占地时间、地点、建设情况、土地来源、面积等相互印证，形成有效的证据链，足以证明原告非法占地行为的事实。二、本案定性准确、依据正确、处罚适当。原告未办理相关手续使用土地的行为，以非法占用土地论处。对原告的行为按照土地管理法第七十六条和土地管理法实施条例第四十二条的规定作出行政处罚。三、案件办理程序合法。被告具有实施行政处罚主体资格，并依照法定职责权限作出行政处罚。综上，被告作出的行政处罚证据充分，事实清楚，适用法律、法规正确，请法院予以维持。
原告对被告提供的证据质证认为：证据1，真实性、关联性没有异议，内容不合法，被告作出的处罚决定适用法律错误。证据2，该证据已收到，真实性、关联性没有异议，内容不合法，不同意被告对原告进行处罚。证据3，该证据已收到，真实性、关联性没有异议，内容不合法。证据4，内容是不真实的，原告不认可。证据5，没有原告的签字，原告不认可。证据6，土地的背面应该是人家的自留地，不是村里的。宗地图不能说明问题。证据7，原告没有违法占用村里的集体土地。证据8，被告是乱作为。证据9，没有异议，身份证没有异议。证据10，被告提问的问题是不对的，刘元君没有建造厂房。证据11，照片上的签字不是原告签的。证据12，没有异议。证据13，被告适用法律错误。
原告向法庭提供的证据及需要证明的内容如下：
1、平湖市人民政府行政复议决定书1份，证明本案经平湖市人民政府复议决定。
2、平湖市国土资源局土地行政处罚决定书1份，证明被告的处罚决定。
3、平湖市新仓镇中华村村民委员会证明1份，证明原告不是非法占地。
4、情况说明、宅基地图及图纸说明1份，证明原告不是非法占地。
5、行政复议申请书1份，证明原告向平湖市人民政府提出行政复议。
6、信访申请书1份，国土资源局的回函附现状图、卫片图1份，照片4份，证明被告乱执法、不作为，照片是证明现在原告房屋的情况。
被告对原告提供的证据质证认为：证据1，没有异议；证据2，没有异议；证据3，真实性没有异议；证据4，真实性没有异议；证据5，真实性没有异议；证据6，信访的答复材料和现状图、卫片图是真实的，照片是当事人自行拍摄，真实性有异议；卫片图，是卫星遥感拍摄，证明当事人的建设状况；现状图与规划图是不一样的，但可以证明占用的地类；不能说明原告主张内容。
经庭审质证，本院认证如下：被告提供的证据1-2、4-11，证明了被告对原告占用土地行为调查取证及作出行政处罚决定的一系列过程，形成完整的证据链，予以认定；被告提供的证据3，因原告未超过法定的复议和起诉期限，故催告书不正确，不予认定。原告提供的证据1、2、5，予以认定；原告提供的证据3，为原告所在村出具，被告对真实性也无异议，故对原告占用的土地有约0.5亩系原告承包的自留地、竹园地的事实予以认定；原告提供的证据4，情况说明及图纸说明系原告自述内容，相当于当事人陈述，宅基地图为原告自制的房屋及周边地形的草图，与证据3中提及的自留地、竹园地的事实可以相互印证，但不能证明原告所要证明的内容；原告提供的证据6，对真实性予以认定，但不能证明原告所要证明的内容。
经审理查明：原告未经批准，于2013年4月开始，占用新仓镇中华村31组集体土地，用于建造厂房。经平湖市大地测绘有限公司勘测，占地总面积338.9平方米，其中耕地面积32平方米，园地306.9平方米，新建建筑占地面积315.4平方米，建筑面积315.4平方米，已完工。原告所占土地位于平湖市新仓镇土地利用总体规划（2006-2020）确定的限制建设区，不符合土地利用总体规划。2014年6月9日，被告对原告作出责令60内退还非法占用的土地338.9平方米，拆除非法占用土地上新建的建筑315.4平方米，并对非法占用的338.9平方米土地处以每平方米20元罚款的行政处罚决定。原告不服该处罚决定，于2014年7月17日向平湖市人民政府提起行政复议，平湖市人民政府于2014年9月16日作出维持被告上述行政处罚决定的复议决定。
本院认为，本案的争议焦点是：1、原告是否非法占用土地；2、被告认定事实是否清楚，处罚决定是否正确。原告主张自己占用建造厂房的土地系自己承包的自留地、竹园地等集体土地，原告在这些土地上造房子只是改变了土地的用途，但不属于非法占地。原告其实混淆了一个概念，即“非法占地”的涵义。根据相关法律规定，所谓“非法占地”，是指行为人违反土地管理法律法规，未经合法有效的批准而占用土地的行为，这里包括两层涵义：一是“非法”的涵义，即未经法律法规批准、骗取批准、或经非法批准的占用土地；二是“占用”的涵义，包括超过批准数量使用土地，擅自改变土地的性质，不按照批准的用途和范围使用土地，违反土地利用总体规划使用土地的行为，等等。国家为加强土地管理，切实保护耕地，实行土地用途管制制度，明确规定了土地用途，根据土地的用途将土地划分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地。各级政府组织编制土地利用的总体规则，县级土地利用规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件确定每一块土地的用途。根据土地的所有制性质，又将土地分为国有土地和集体土地。集体土地由集体经济组织的成员承包经营，允许从事农林牧渔等农业生产。任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请国有土地，此处的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于集体所有的土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，即农用地要通过国家征收批准为国有土地才能转为建设用地，任何未经批准擅自改变土地性质和用途的行为都是非法的。未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除新建的建筑，恢复土地原状，可以并处罚款。本案中，原告不论是在自己承包的自留地还是竹园地上建造厂房，都是在农村的集体土地上造房，农村集体土地的用途就是用于农业生产的农用地，一旦在农用地上建造厂房就是将原来的农用地的用途转化为建设用地，但原告又未办理相关的审批手续，且根据原告占用土地所在的位置，又不符合该镇土地利用总体规则确定的土地用途。关于原告所称的自己利用的不是耕地，而是劣质土地，该地从未耕种过水稻的主张，土地法上所称的“耕地”是一个宽泛的概念，指的是用于农业建设耕作的土地，包括耕种粮食的土地、种蔬菜的土地等等，并不是特指种植水稻的土地，且耕地有优劣之分，不能因其未种植过水稻而否认其耕地的性质。即使原告占用的是劣质土地，也不能影响其耕地或农用地的性质。原告主张非农业建设“可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地”这一法律规定，以此认为自己可以占用耕地，在劣地上建造厂房，这一理由并不正确，原告对法律条文的理解存在偏差，因为国家是严格控制耕地转为非耕地的，这是法律的原则性规定，法律的其他条文还具体规定了非农业建设必须经过严格的批准程序才能占用耕地。所以，原告所称的改变土地用途，实质上就是擅自改变自己承包的农用地的使用用途，属于非法用地，也是一种非法占地建设的行为。故被告对原告的非法占地行为作出行政处罚事实清楚、程序合法，符合法律规定。另，关于原告所称的被告不予审批导致其非法占地的主张，本院认为，农用地转为建设用地的审批要遵循相关的土地法律法规的规定，原告在本案诉讼过程中提出的要求被告对其用地进行审批，不属于本案的审理范围。原告在诉讼过程中提及的虽自幼家境贫困，但自力更生、艰苦奋斗的精神值得肯定，却不能改变原告非法占地的事实存在。综上，依照《》第第（一）项之规定，判决如下：
维持被告平湖市国土资源局作出的平土资罚字（2014）22号土地行政处罚决定书。
案件受理费50元，由原告刘琴山负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 陈志芳
审 判 员 张 娜
人民陪审员 沈建中
二〇一四年十二月二十二日
书 记 员 周丹妮