江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏行终688号
上诉人（一审原告）杨绍其,男,汉族,1972年9月14日出生，住江苏省邳州市。
委托代理人高子儒，北京视点律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）邳州市人民政府，住所地江苏省邳州市长江路行政中心一号。
法定代表人唐健，邳州市人民政府市长。
出庭应诉负责人柳如钰，邳州市人民政府副市长。
委托代理人朱飞鹏，江苏景来律师事务所律师。
委托代理人徐勤剑，邳州市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（一审被告）江苏邳州经济开发区管理委员会，住所地江苏省邳州市福州路。
法定代表人苗加雨，江苏邳州经济开发区管理委员会副主任。
出庭应诉负责人潘焱，江苏邳州经济开发区管理委员会副主任。
委托代理人朱飞鹏，江苏景来律师事务所律师。
委托代理人胡传文，江苏景来律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）邳州市房屋征收办公室，住所地江苏省邳州市青年东路53号（邳州市人民公园**楼）。
法定代表人龚向峰，邳州市房屋征收办公室副主任。
出庭应诉负责人李加启，邳州市房屋征收办公室副主任。
委托代理人朱飞鹏，江苏景来律师事务所律师。
上诉人杨绍其因与被上诉人邳州市人民政府（以下简称邳州市政府）、江苏邳州经济开发区管理委员会（以下简称邳州开发区管委会）、邳州市房屋征收办公室（以下简称邳州征收办）征地强拆行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2016）苏03行初382号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年4月20日受理后依法组成合议庭，并于2017年5月10日公开开庭审理本案。上诉人杨绍其的委托代理人高子儒、被上诉人邳州市政府的出庭负责人柳如钰及委托代理人徐勤剑、被上诉人邳州开发区管委会的出庭负责人潘焱及委托代理人胡传文、被上诉人邳州征收办的出庭负责人李加启、三被上诉人的共同委托代理人朱飞鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人杨绍其一审诉称，原告祖辈居住在邳州市八杨村，享有耕种该村集体所有权的土地，有人民政府颁发的宅基地证书，有264.44平方米房屋，有自己的合法财产等。被告以种种理由突然强行拆除了其房屋，强行侵占了宅基地和耕地等合法财产，强行与原告签订了所谓的“邳州市房屋征收补偿协议”等，后多次找被告，被告却置之不理，由于被告的征收、拆迁等行政行为违法，造成了原告无家可归，在外租房的结果等。为维护其合法权益，请求：1、判决确认被告拆除原告房屋是程序行政行为违法；2、判决被告赔偿其房屋等财产损失429830.19元（以3600元/平方米为基准乘以原告房屋建筑面积并扣除已领取的补偿款计算得出）；3、由被告承担诉讼费用。
被上诉人邳州市政府、邳州开发区管委会一审答辩称，杨绍其房屋位于邳州经济开发区八杨居委会，在邳房征字2014第（02）号八杨社区地块房屋征收决定确定的房屋征收范围内；房屋征收补偿额系对房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况调查评估后确定，杨绍其自愿签订协议予以确认；房屋拆除系杨绍其为履行征收补偿协议将房屋清空后交付拆除，不存在强占财产强制拆除房屋的情形；杨绍其签字确认了征收补偿协议项下的补偿数额，且选择以产权调换找补差额的方式进行补偿；租房只是过渡期内的状况，杨绍其现已上房并非其诉状所述无家可归；杨绍其在2014年将涉案房屋交付邳州经济开发区管委会拆除，但直至2016年6月才向法院提起诉讼，已经超过法定起诉期限。杨绍其诉请赔偿房屋财产损失没有事实根据和法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
一审法院认定，2012年8月30日，江苏省人民政府作出苏政地[2012]431号《江苏省人民政府关于邳州市2012年度第9批次村镇建设用地的批复》，同意将开发区八杨社区等36.0454公顷集体建设用地征收为国有（其中八杨社区集体建设用地13.0248公顷），后邳州市政府及土地部门根据该批复，分别发布征收土地方案公告、征收补偿安置方案公告并办理征地补偿登记；2013年8月5日，江苏省人民政府作出苏政地[2013]366号《江苏省人民政府关于邳州市2013年度第5批次村镇建设用地的批复》，同意将开发区八杨社区等40.9237公顷集体建设用地征收为国有（其中八杨社区集体建设用地22.6645公顷），后邳州市政府及土地部门根据该批复，分别发布征收土地方案公告、征收补偿安置方案公告并办理征地补偿登记。2014年2月11日，邳州市政府发布邳房征字2014第（02）号《八杨社区地块房屋征收决定公告》，该公告载明：“……三、征收部门：邳州市房屋征收办公室。四、委托征收实施单位：江苏邳州经济开发区管理委员会……。”杨绍其的房屋在征收范围内，征收评估编号2-21、2-22。经抽签选定的评估机构徐州市中正土地房地产评估有限公司对杨绍其房屋及其附属物分别出具房屋征收分户初步评估报告及附属物征收分户初步评估报告并对杨绍其的室内附属物进行适当增补后，2014年3月17日，杨绍其与邳州开发区管委会就其房屋面积、房屋价值、附属物价值、补偿方式等达成一致，签订了编号为2014.03.17.383-2的《邳州市房屋征收补偿协议》，该协议约定：“……四、乙方（××）应在本协议签订7日内腾空房屋交给甲方（××）拆除。”同日选取安置房。在补偿协议签订后的4月16日其将房屋腾空并将房屋交付给被告邳州开发区管委会后，邳州开发区管委会依法组织将其房屋拆除。后杨绍其因认为房屋补偿价格过低，于2016年3月23日向该院提起诉讼。
另查明，杨绍其与张敏系夫妻，其二人被征收拆迁房屋分户评估编号为2-21、2-22，共同的征收补偿协议编号为2014.03.17.383-2，共同选择了安置房，与评估编号为2-23的房屋于同一日腾空交付。在本案起诉前，原告杨绍其与张敏由杨增义代签协议共同从被告邳州开发区管委会处实际领取2014.03.17.383-2房屋征补资金．二次支付签约奖21954元、名次奖8000元，共计29954元。
一审法院认为：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：…（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据…。”杨绍其诉称邳州市政府、邳州开发区管委会和邳州征收办强制拆除其房屋行为违法，应首先证明其房屋存在被强制拆除的事实。本案所涉征收项目，杨绍其已与邳州开发区管委会签订《邳州市房屋征收补偿协议》，且该协议已实际履行完毕。协议签订后，杨绍其将涉案房屋腾空交付给邳州开发区管委会并由其拆除，因此涉案房屋并非由邳州市政府、邳州开发区管委会或邳州征收办以行政强制的方式予以拆除。杨绍其所主张的损失是房屋补偿协议约定的补偿价值与周边房地产市场价的差价，杨绍其没有证据证实邳州开发区管委会拆除其房屋对其人身或财产等造成了其他损害，故杨绍其关于邳州市政府、邳州开发区管委会或邳州征收办违法强拆其房屋的主张缺乏事实根据。邳州市政府未参与对杨绍其房屋的拆除行为，非本案适格被告。邳州市开发区管委会在征收过程中受征收部门邳州征收办的委托行使行政权力，其相应后果应由委托方邳州征收办承担相应责任，邳州征收办为本案适格被告。2、《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。”杨绍其赔偿请求的成立应以被诉的行政行为违法为前提。由于涉案房屋是协议签订后由邳州开发区管委会依协议拆除，不存在违法强拆的事实，杨绍其要求赔偿其财产损失的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。3、杨绍其申请对参与八杨社区抽签选择评估机构人员签到表进行笔迹鉴定，因该申请与杨绍其的诉请不具有关联性，也不予支持。杨绍其在本案庭审程序开始前提交了评估申请书，因本案杨绍其的赔偿请求不能成立，无需对其房屋价格进行评估，故对其评估申请不予支持。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项、第（三）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定驳回杨绍其的起诉。
上诉人杨绍其向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，判决确认被诉行政行为违法并判决被上诉人赔偿上诉人的财产损失。事实和理由是:一、征地批复超越权限。《中华人民共和国土地管理法》规定征收35公顷以上的耕地应当由国务院批准。江苏省人民政府的苏政地[2012]431号集体土地征收批复和苏政地[2013]366号集体土地征收批复累计批准征地超过70公顷，江苏省人民政府无审批权；二、房屋征收行为不合法。被上诉人没有证据证明征收上诉人房屋系为公共利益，征收行为不符合《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定。八杨村的集体土地至今未变为国有土地，被上诉人也未提供对上诉人房屋征收的国有土地使用权证、建设用地许可证、房屋拆迁许可证等材料，房屋征收行为不合法；三、房屋补偿不合理。房屋征收补偿协议明确表示系依据国有土地上房屋征收评估办法及评估机构作出的评估报告拟定该协议。房屋评估机构的选择涉嫌造假，参与选择评估机构的村民代表不具有代表性，一些代表的签名并非本人所签；被上诉人依自身优势、强势弄虚作假，强行与不懂法的弱势农民签署补偿协议显失公平，评估标准明显低于同区位房屋的市场价格。上诉人因被欺骗而签署的房屋征收补偿协议不是上诉人的真实意思表示。因不存在合法的房屋征收行为，征收补偿协议不合法，应当属于无效协议；四、强拆行为违法。被上诉人未严格执行国办发明电[2010]15号《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》的要求，没有做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收补偿程序不合法、补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保证。三被上诉人均不具备拆除合法房屋的资格，拆除上诉人房屋行为违法，上诉人的耕地被非法侵占，生计无保障；五、原审审判程序违法。一审裁定未对赔偿问题作出裁判、未支持上诉人要求对参与选择评估机构的村民代表的签名进行鉴定的申请、未依照上诉人的申请对房屋市场价格进行重新评估；六、上诉人与邳州开发区管委会签订了房屋征收补偿协议，邳州开发区管委会应当属于本案适格被告。邳州开发区管委会系受邳州征收办委托签署征收补偿协议，邳州征收办系邳州市政府的内设机构，拆除房屋的法律责任应当由邳州市政府承担。邳州市政府、邳州经济开发区管委会和邳州征收办应当共同承担赔偿责任。
被上诉人邳州市政府答辩称：一、江苏省政府的征地批文合法有效。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的由国务院审批。本案所征收的集体土地并非基本农田也非耕地，系集体建设用地。两个批文所批准征收的土地均未超过七十公顷，在省级政府批准征收权限范围之内。江苏省人民政府的苏政地[2012]431号集体土地征收批复和苏政地[2013]366号集体土地征收批复合法有效；二、房屋征收程序符合法律规定。该征地拆迁行为符合公益征收条件。案涉土地位于八杨小区，该小区近临化工集聚区，存在安全隐患，为改善该区域村民的居住环境，邳州市政府决定整村实施搬迁。由于《城市房屋拆迁管理条例》已经废止，上诉人要求被上诉人依照该条例的规定提供规划许可、建设许可、拆迁许可以及国有土地使用权证，该要求缺乏法律依据；三、案涉征地拆迁充分保障了××的合法权益。现行法律没有对集体土地上房屋征收补偿标准作出明确规定，邳州市政府参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，有利于保护××的合法权益。上诉人用房屋征收补偿价格与同区位商品房价格进行对比以证明征地拆迁补偿不公平，该证明方法不当。房屋征收补偿价格是在区位价基础上结合房屋结构和成新予以认定。因新建安置房调换价仅为2600元/平方米，依照该房屋的价格，将原有集体土地上房屋价格评估为2000元/平方米较为合理。况且，安置的小区比征地拆迁区域更接近城市中心区，邳州市政府投入了大量资金完善了小区周边的道路，建设了幼儿园等配套设施，住房所涉土地性质也由集体土地转为城市建设用地，安置的商品房价格目前已升值到4700元/平方米，这些都表明征地拆迁行为并未损害被拆迁人利益。少数征地拆迁户选取房屋后还要向征地拆迁部门缴纳少量购房款是因为其选取拆迁安置房较大，拆迁安置房的价格超过了征收补偿价格的结果，不存在侵犯××利益的情形。被征收区域并未进行商品房开发，不存在着建设商品房牟取暴利问题；四、上诉人自愿签署征地补偿协议。案涉征地拆迁涉及719户，均签署了邳州市房屋征收补偿协议，不存在欺骗或者强迫上诉人签署征收补偿协议的情形。××如果认为协议不合法或者存在着欺诈的情形，应当就该协议另行提起诉讼。签约后，上诉人并未要求撤销协议，而是选房、上房，表明签署协议并不存在不自愿问题；五、不存在强制拆除上诉人房屋的情形。被上诉人与上诉人签署的房屋征收补偿协议约定，被征收方应当在签订协议后的七日内腾空房屋交付拆除。在上诉人交付房屋后，被上诉人组织人员对房屋进行了拆除。100%的签约率表明上诉人系自愿签署征地拆迁补偿协议。请求本院驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人邳州开发区管委会和被上诉人邳州征收办的答辩意见均与邳州市政府的答辩意见相同。
本院经过庭前会议核证，庭审组织各方当事人质证、辩论，本院确认的案件证据事实与原审裁定的认定无异。
本院另查明，杨绍其原有264.44平方米房屋，其妻张敏原有178.64平米房屋，徐州市中正土地房地产评估有限公司以2014年2月11日为估价时点，对上诉人的案涉房屋以市场比较评估方法-
区位修正方式进行评估，作出被征地拆迁房屋结合成新重置价格的房屋征收分户初步评估报告及附属物征收分户评估报告。2014年3月17日,杨绍其和其妻张敏分别以分户评估报告确定的基准，共同与江苏邳州经济开发区管理委员会签订邳州市房屋征收补偿协议，选择的补偿方式为产权调换。签署选房认定书，选择恒山路住宅小区2号楼1104室，安置房面积126.72平方米和运平路住宅小区6号楼905室，安置房面积90.17平方米（单价均为2600元/平方米）及恒山路小区储藏室38号和运平路小区储藏室26号（单价均为6000元/位）。
杨绍其于2016年3月23日向徐州市中级人民法院提起请求判决确认邳州市政府、邳州开发区管委会拆除其房屋程序违法并赔偿其房屋等财产损失的行政附带赔偿诉讼，2016年11月28日提出要求依法评估其被违法拆除房屋2016年市场价格的申请。原审法院于2016年12月5日依法公开开庭审理此案。2016年12月15日，原告申请追加邳州市房屋征收办公室为本案共同被告，2016年12月20日原审法院向邳州征收办送达应诉通知书、起诉状副本、举证通知书、合议庭成员告知书等，2016年12月21日，邳州征收办向一审法院提供书面应诉意见，明确表示认同被告邳州市政府、邳州开发区管委会所举证据及质证、答辩意见，且不再要求开庭。
本案的诉辩争议焦点为：上诉人请求确认被上诉人违法强拆其案涉房屋的行政行为违法是否具有事实和法律依据。包括案涉征收行为是否得到合法审批、程序是否合法、补偿是否合理、是否存在违法强制拆迁行为。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案江苏省人民政府两次用地批复涉及的被征收农用地均未超过三十五公顷，且被征收土地总量亦未超过七十公顷，并未超越土地征收审批权限。上诉人提出的江苏省人民政府超越权限批准对案涉征地行为的主张缺乏法律依据。
邳州市政府及土地部门根据江苏省人民政府作出的苏政地[2012]431号征地批复和苏政地[2013]366号征地批复，分别发布征收土地方案公告、征收补偿安置方案公告，办理了征地补偿登记，土地征收程序符合法律规定。虽然被上诉人邳州开发区管委会在与上诉人签署的房屋征收补偿协议中有“依据国有土地上房屋征收评估办法及评估机构作出的评估报告拟定该协议”的表述，但该条款并不具有将案涉集体土地征收改变为国有土地上房屋征收的法律效力，上诉人关于案涉土地征收行为是国有土地上房屋征收行为性质的主张，与事实相悖，不能成立。
本案相关评估机构对上诉人的案涉房屋以市场比较评估方法-
区位修正方式进行评估，作出被征地拆迁房屋结合成新重置的价格评估报告。上诉人提出依法评估其被违法拆除房屋2016年市场价格的申请，但是未提供证据证明评估机构的评估方法不当、评估结果不公正。被上诉人所提供的产权调换安置房的价格（每平方米2600元）与被征地拆迁房屋的评估价格及所获得的相关签约奖励基本相当，本案征地拆迁补偿实际合理。上诉人以房屋征收分户初步评估报告确定的基准，与江苏邳州经济开发区管理委员会签订邳州市房屋征收补偿协议，选择的补偿方式为产权调换，签署选房认定书，选择拆迁安置房及储藏室，已结算领取征地拆迁补偿资金及相关签约奖励，征地拆迁补偿合理且已实际补偿到位。
上诉人关于一审法院裁定程序违法，被上诉人依自身优势、强势弄虚作假，强行与其签署补偿协议显失公平，请求确认被上诉人强拆案涉房屋的行政行为违法并予以相应行政赔偿的上诉主张缺乏法律和事实依据，本院不予支持。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘亚平
审 判 员 陈 迎
审 判 员 臧 静
审 判 员 赵 黎
代理审判员 张 伟
二〇一七年六月二十三日
书 记 员 钱培培
书 记 员 于 露