山东省潍坊市潍城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0702行初14号
公益诉讼起诉人潍坊市潍城区人民检察院，住所地：潍坊市潍城区彩虹路****号。
法定代表人王重国，检察长。
委托代理人张美娟，该院检察员。
委托代理人崔玉华，该院检察员。
被告潍坊市潍城区环境保护局，住所地:潍坊市潍城区东风西街446号。
法定代表人丁志勇，局长。
委托代理人刘延利，山东求是和信律师事务所律师。
委托代理人成强，山东求是和信潍坊滨海律师事务所律师。
公益诉讼起诉人潍坊市潍城区人民检察院因认为被告潍坊市潍城区环境保护局怠于履行法定职责，向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年8月10日立案，于2017年8月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月25日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人潍坊市潍城区人民检察院委托代理人张美娟、崔玉华，被告潍坊市潍城区环境保护局负责人胥维国及委托代理人刘延利、成强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人诉称，潍坊市潍城区人民检察院在履行职责中，发现刘玉斌生产的含铅废物未加任何防护措施露天堆放于院内，严重污染环境。我院于2016年5月10日向被告发出《检察建议书》，建议其对刘玉斌生产的含铅废物依法进行处置。2016年6月7日，被告予以回复，称其对刘玉斌已作出《责令停止环境违法行为限期改正通知书》。经查，其作出的该通知书主要内容为：责令刘玉斌立即拆除相关生产设备和设施，将院内堆积的含铅废渣暂移存于北侧车间，并责令其在一年内将车间内含铅废渣联系有资质的社会机构进行规范处理。然而，被告既未对贮存含铅废物的场所进行环境影响评价及验收，又怠于履行行政主管部门对含铅废物有代为处置的职责，致使环境污染持续至今，严重损害了社会公共利益。另查明，潍坊市潍城区人民法院于2016年5月5日作出（2016）鲁0702刑初70号刑事判决书，判决刘玉斌犯污染环境罪，判处有期徒刑一年零六个月，缓刑二年，并处罚金人民币50000元。
公益诉讼起诉人认为，被告作为地方环境保护主管部门，具有对本行政区域环境保护及固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理及依法处置的职责，但对刘玉斌违法处置危险废物的行为怠于履行监管职责，致使环境持续污染。本院发出检察建议后，被告仍未依法全面履行法定职责，特提起公益行政诉讼。请求：1、撤销被告作出的《责令停止环境违法行为限期改正通知书》；2、判令被告继续依法履行职责。
公益诉讼起诉人向本院提交了以下证据、依据：
1、潍城检民（行）行政违监［2016］37070200002号《检察建议书》及送达回证，证明潍城区人民检察院于2016年5月10日建议被告对刘玉斌生产的露天堆放于院内的含铅废物依法处置的事实；2、《关于潍城区人民检察院检察建议书落实情况的报告》，证明被告收到本院检察建议后于2016年6月7日回复，称其对刘玉斌已作出《责令停止环境违法行为限期改正通知书》，含铅废物已贮存至刘玉斌厂房院内北侧车间，环保局没有这方面的资金支出，无法满足刘玉斌要求政府和环保部门出资处置含铅废物的要求，建议潍城区人民检察院依法要求刘玉斌规范化处置危险废物；3、2016年6月28日被告作出的《责令停止环境违法行为限期改正通知书》，证明被告责令刘玉斌拆除铅板土法冶炼铅块项目的生产设备、将院内堆积的含铅废渣暂移存于北侧车间，一年内将车间含铅废物联系有资质的社会机构进行规范化处置的事实。该三份证据证明潍城区人民检察院已完成了诉前程序。4、潍城区环境保护局《关于刘玉斌涉嫌污染环境案中含铅废物的确认说明》，证明刘玉斌土法炼铅加工作坊炼铅使用的废旧电瓶拆解后的铅板原料、炼铅过程中产生的废渣、粉尘及加工的铅块为含铅废物的事实；5、潍坊市公安局潍城分局《现场勘验检查笔录》、《询问笔录》，证明刘玉斌土法炼铅产生20至25吨左右的含铅废物，露天存放于院落中的事实；6、潍城区人民检察院于2017年1月16日对刘玉斌所作的《调查笔录》，证明被告对刘玉斌存放废渣的车间未进行环评及验收，只要求不露天堆放就行的事实；7、潍城区人民检察院2107年1月16日《现场勘验笔录》、照片及录像，证明含铅废物堆放于院内车间，车间三面铁皮，铁皮顶棚多处破损，朝南开放，不符合法律规定危险废物贮存标准的事实；8、2016年5月5日潍坊市潍城区人民法院作出的（2016）鲁0702刑初70号刑事判决书，证明刘玉斌犯污染环境罪，产生的含铅废物属于有毒物质，属于严重污染环境的事实，且根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条规定：实施刑法第三百三十八条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为“严重污染环境”：（二）非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的。本案中刘玉斌非法处置的含铅废物达20余吨，属于严重污染环境；9、潍城区环境保护局《关于刘玉斌涉嫌污染环境案中含铅废物处置的情况说明》，证明被告于2015年5月20日即知悉刘玉斌违法处置含铅废物的行为，并于2015年8月17日作出情况说明，应当按照《危险废物贮存污染控制标准》（GB18597）要求，建设危险废物贮存设施、场所，采取防扬散、防流失、防雨淋、防渗漏或其他防止污染环境的措施，进行妥善保存，贮存危险废物不得超过一年，如达不到上述贮存条件，建议及时按规定进行处置。至2016年5月潍城区人民检察院跟进监督，发现含铅废物仍未加任何防护措施露天堆放于院落内，至此已经存放九个月，潍城区环境保护局怠于履行监管职责，未及时按照规定进行处置，并于2016年6月28日又作出了《责令停止环境违法行为限期改正通知书》，责令刘玉斌再将含铅废物存放北侧车间一年，已经超过法律规定的贮存危险废物不得超过一年的规定；10、潍城区人民检察院于2017年8月31日对刘玉斌所作的《调查笔录》、潍坊市潍城区人民法院（2017）鲁0702行初14号受理案件通知书，证明被告在案件受理后于2017年8月22日将含铅废物运走，被告代为处置含铅废物且费用由政府负担。上述证据证实被告于2016年6月28日作出的《责令停止环境违法行为限期改正通知书》违法，未继续依法履行法定职责。
被告辩称，一、公益诉讼起诉人诉请的是两个不同的诉讼标的，不应在同一案件中审理，违背了一事一审的原则。本案中，公益诉讼起诉人既要求法院对答辩人作出的《责令停止环境违法行为限期改正通知书》的行政行为进行合法性审查，又要求法院对答辩人不履行法定职责的不作为行为进行合法性审查，不符合行政诉讼的一般原则，依法应当驳回起诉。二、答辩人作出《责令停止环境违法行为限期改正通知书》具有法定职权，事实清楚，程序合法，适用法律正确。三、答辩人已经依法积极履行了法定职责。答辩人在检查中发现刘玉斌存在污染环境的行为后，立案当天便对其进行调查询问、现场检查并形成调查报告，在刘玉斌陈述、申辩期满后第一时间对其进行了行政处罚。答辩人收到公益诉讼起诉人的检察建议后，第一时间派人到现场检查核实，并对刘玉斌下发了《责令停止环境违法行为限期改正通知书》。刘玉斌释放后，答辩人联系其尽快对含铅废物进行妥善处理，因刘玉斌无经济能力承担处置费用，为避免造成进一步的污染，答辩人提前启动代履行程序，积极寻找有资质的单位并向区政府申请专项资金，含铅废物于2017年8月22日通过有资质的机构运走并处理。答辩人已委托有资质的鉴定单位对非法生产经营场所及周边土壤含铅量进行现状检测，检测结果显示四个取样标本铅含量均符合国家土壤环境质量二级标准。四、公益诉讼起诉人无证据证明刘玉斌存放的含铅废物已经严重损害了公共利益，造成环境污染的后果，公益诉讼起诉人的起诉无事实和法律依据。综上，请求依法驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1、立案审批表，证明被告对刘玉斌非法从事铅板土法冶炼铅块行政处罚进行立案审批；2、调查询问笔录、执法证件，证明执法人员对刘玉斌的环境违法案件进行调查讯问；3、现场检查（勘察）笔录，证明执法人员对刘玉斌的加工场所进行现场检查，并制作笔录；4、环境污染案件调查报告，证明执法人员形成刘玉斌环境污染案件的调查报告；5、潍城环罚告字［2015］第1号《行政处罚事先告知书》、送达回执，证明将行政处罚的结果事先告知刘玉斌并告知其陈述、申辩的权利；6、潍城环罚字［2015］1号《行政处罚决定书》、送达回执，证明被告对刘玉斌作出行政处罚；7、现场图片，证明刘玉斌非法生产场所情况；8、潍城区人民检察院潍城检民（行）行政违监（2016）37070200002号《检察建议书》，证明潍坊市潍城区人民检察院向被告发出检察建议书；9、2016年6月28日《责令停止环境违法行为限期改正通知书》、送达回证，证明被告依据潍城区人民检察院检察建议书要求刘玉斌对含铅废物进行整改处置；10、《关于潍城区人民检察院检察建议书落实情况的报告》，证明被告对检察建议书落实整改情况进行汇报。以上证据证明被告于2016年6月28日作出的《责令停止环境违法行为限期改正通知书》合法。11、环保约谈笔录，证明被告对刘玉斌进行约谈并要求对含铅废物进行整改；12、环境违法行为限期改正通知书、送达回证，证明被告要求刘玉斌对含铅废物进行整改；13、韵达快递单、快递跟踪记录，证明被告依法积极履职，将含铅废物样品寄送有资质的单位进行化验，并要求其进行报价；14、电子邮件截图、鑫广绿环再生资源股份有限公司危险废物处置报价单，证明被告积极履职，联系有资质的单位对处理含铅废物的报价，以申请工作经费，鑫广绿环再生资源股份有限公司通过电子邮件回复报价单，15、关于拨发于河街办陈平村刘玉斌炼铅项目消除污染代履行工作经费的请示及费用明细表、文件批阅单，证明被告积极履职，请求区政府拨付代履行的处置经费；16、关于潍城区环保局“关于拨发于河街办陈平村刘玉斌炼铅项目消除污染代履行工作经费的请示”的建议，证明区财政局对代履行含铅废物处置经费的建议；17、关于于河街办陈平村刘玉斌炼铅项目消除污染代履行工作进度的汇报，证明被告向区政府汇报刘玉斌炼铅项目消除污染代履行工作进度，18、照片，证明被告要求刘玉斌的整改落实情况，含铅废物已经打包妥善处理；19、处置危物委托处置合同、危险废物转移联单、照片，证明含铅废物已经委托有资质的单位运走并妥善处理；20、检测报告、资质认定，证明被告已委托有资质的鉴定单位对非法生产经营场所及周边土壤含铅量进行现状监测，监测结果显示四个取样标本铅含量均符合国家土壤环境质量标准，不存在造成环境污染的情况；被告履职的法律依据：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十五条、第五十八条、第五十九条，《潍坊市危险废物监督管理办法》第九条，证明作出《责令停止环境违法行为限期改正通知书》和积极履职的法律法规。
经庭审质证，公益诉讼起诉人、被告对对方提供的证据、依据发表了如下质证意见：
公益诉讼起诉人对被告提供的证据1至10的真实性没有异议，但是不能证明其于2016年6月28日作出的《责令停止环境违法行为限期改正通知书》内容是合法的。对被告提供的证据11至20的真实性没有异议，但是不能证明被告依法履行了职责，对被告提供的法律依据没有异议。
被告对公益诉讼起诉人提供的证据1的真实性没有异议，但不能证明本案的诉讼请求，被告已经按照检察建议的要求履行了相应的职责，并将落实情况向公益诉讼起诉人作了汇报，该份证据只能证明公益诉讼起诉人提起公益诉讼符合先提出检察建议书的条件。但是提起公益诉讼还需要公益诉讼起诉人证明被告的怠于履行职责行为造成了社会公共利益的损害含铅废物持续损害到起诉之日，被告有证据证明该含铅废物对周围的土壤并不产生损害，因此公益诉讼起诉人的起诉不符合已经造成公共利益损害的条件；对证据2的真实性没有异议，但能证明被告积极的履行了职责，实际上被告收到建议书的时间是2016年5月17日，通过该报告所表述，被告工作人员于2016年5月18日对刘玉斌的含铅废渣进行了处置和处理，充分说明被告收到检察建议书后积极履责；对证据3的真实性没有异议，但能证明被告是在依法履行职责；对证据4的真实性没有异议，但与本案公益诉讼起诉人的诉讼请求无关，该说明仅能证明刘玉斌生产的铅块为含铅废物但并不能证明该废物对周围的土壤环境造成实质的污染和损害；对证据5的真实性没有异议，但与本案公益诉讼起诉人的诉讼请求无关，该说明仅能证明刘玉斌生产的铅块为含铅废物但并不能证明该废物对周围的土壤环境造成实质的污染和损害；对证据6的真实性没有异议，但与本案诉讼请求无关，可以证明被告收到检察建议书后积极履行职责要求刘玉斌采取妥善的措施将含铅废物移至北侧车间，防止污染的再次发生；对证据7的真实性没有异议，但能证明被告已经履行职责要求刘玉斌将废渣移到北侧车间，妥善储存；对证据8的真实性没有异议，但不能证明公益诉讼起诉人的诉讼请求，该判决书并没有表明刘玉斌生产的含铅废物对环境造成了实质性的损害，该判决中没有损害的鉴定报告；对证据9的真实性没有异议，但是证明被告已经按照相关法律作出相应处理，被告出具的该证据只是表明了危险废物储存不得超过一年的规定，出具该情况说明的时候危险含铅废物的处置人员即刘玉斌正在羁押过程中，处置废物是刘玉斌的职责，因此等到刘玉斌释放之后被告要求刘玉斌妥善处置，在刘玉斌明确表示无经济能力处置的情况下被告实施了代履行行为，因此在未经刘玉斌本人同意或请求被告实施代履行之前，该含铅废物的处置职责是刘玉斌的；对证据10的真实性没有异议，对其证明目的有异议，被告提供证据证明在2017年2月4日刘玉斌明确表示无经济能力处理含铅废物之后，被告在3月份的时候就联系了有资质处理的公司和单位进行样品的检测和价格的询问工作，经过询价之后被告报请区政府拨付相应的处理和处置的费用，最后在费用到位的情况下才签订了处置合同，于2017年8月22日将含铅废物运走，这说明被告在3月份的时候已经启动了含铅废物的处置程序，这并不代表在8月22日运走的时候才是怠于履行职责。需要说明的是被告给予刘玉斌一年的处置期限，在不到一年的时间内刘玉斌明确表示无能力处理的情况下被告提前介入代履行的程序，表明已经履职。案件受理通知书是在2017年8月10日，而公益诉讼起诉人提交的刘玉斌的调查笔录是2017年8月31日，明显是法院受理案件后补充的材料，而且从笔录上看，在2017年4月份已经将厂房进行封闭装修。
本院对上述证据认证如下：对公益诉讼起诉人提供的证据，被告对其真实性均无异议，该证据能够证明案件事实，且与本案有关联，认定为有效证据。对被告提供的证据，公益诉讼起诉人对其真实性均无异议，该证据能够证明案件事实，且与本案有关联，认定为有效证据。
经审理查明，公益诉讼起诉人潍坊市潍城区人民检察院在履行职责中，发现潍坊市潍城区于河街道陈平村村民刘玉斌生产的含铅废物未加任何防护措施露天堆放于自家院落内，严重污染环境。于2016年5月17日向被告发出潍城检民（行）行政违监[2016]37070200002号《检察建议书》，建议潍坊市潍城区环境保护局对刘玉斌生产的含铅废物履行监管和依法进行处置职责。2016年5月20日，被告对刘玉斌作出《责令停止环境违法行为限期改正通知书》，责令刘玉斌立即拆除相关生产设备和设施，将院内堆积的含铅废渣暂移存于北侧车间内，车间不能漏雨，车间门口要建围挡，防止流失，同时要加强管理，不得出现丢失现象，一年内将车间内含铅废渣联系有资质的社会机构进行规范处理。同年6月28日，被告再次对刘玉斌作出《责令停止环境违法行为限期改正通知书》，责令刘玉斌将院内堆积的含铅废渣暂移存于北侧车间内，车间不能漏雨、车间门口要建围挡，防止流失，同时要加强管理，不得出现丢失现象。暂存时间不得超过一年，在暂存期间内联系有资质的社会机构对上述废渣进行规范处置。而刘玉斌未按上述通知要求改正，虽将含铅废物堆放于院内车间，但车间三面铁皮，铁皮顶棚多处破损，朝南开放，致使该环境持续污染。本案受理后，被告于2017年8月22日通过有资质的机构将刘玉斌生产的含铅废物运走，同时，委托有资质的鉴定单位对刘玉斌非法生产经营场所及周边土壤含铅量进行现状检测，检测结果显示四个取样标本铅含量均符合国家土壤环境质量标准。
另查明，本院于2016年5月5日作出（2016）鲁0702刑初70号刑事判决书，判决刘玉斌犯污染环境罪，判处有期徒刑一年零六个月，缓刑二年，并处罚金人民币50000元。
庭审中，公益诉讼起诉人变更诉讼请求为：确认被告对刘玉斌违法处置危险废物的行为怠于履行监管和依法处置职责的行为违法。
本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第二款规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。”第十七条规定：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢失、遗撒固体废物。”第五十五条规定：“产生废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物，不得擅自倾倒、堆放；不处置的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”被告潍坊市潍城区环境保护局作为本区环境保护主管部门，具有对本行政区域环境保护及固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理及依法处置的职责。2016年4月，公益诉讼起诉人潍坊市潍城区人民检察院在履行职责中，发现刘玉斌生产的含铅废物未加任何防护措施露天堆放于院落内，严重污染环境，侵害了社会公共利益，遂于2016年5月17日向被告发出检察建议，要求被告履行监督管理和依法进行处置职责。被告于2016年5月20日、6月28日两次对刘玉斌作出《责令停止环境违法行为限期改正通知书》，责令刘玉斌将院内堆积的含铅废渣暂移存于北侧车间内，车间不能漏雨、车间门口要建围挡，防止流失，一年内将车间内含铅废渣联系有资质的社会机构进行规范处置。但刘玉斌未按该通知要求进行处置，贮存含铅废物的车间三面铁皮，铁皮顶棚多处破损，朝南开放，完全不符合《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》关于处置固体废物须防扬散、防流失、防渗漏的有关规定。而被告对刘玉斌违法处置危险废物的行为未尽到监管和依法及时处置的职责，致使刘玉斌违法处置含铅废物造成环境污染至2017年8月22日。对此，潍坊市潍城区人民检察院向本院依法对被告提起行政公益诉讼，符合法律规定。鉴于被告在诉讼期间已通过有资质的机构将刘玉斌生产的含铅废物运走并处理，刘玉斌非法生产经营场所及周边土壤含铅量经检测符合国家土壤环境质量标准，公益诉讼起诉人将诉讼请求变更为确认被告潍坊市潍城区环境保护局对刘玉斌违法处置危险废物的行为怠于履行监管和依法处置职责的行为违法，符合法律规定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告在2016年5月20日至2017年8月22日对刘玉斌违法处置危险废物的行为怠于履行监管和依法处置职责的行为违法。
案件受理费50元，由被告潍坊市潍城区环境保护局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉费50元，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 高 梅
人民陪审员 何桂香
人民陪审员 吕向丽
二〇一七年十二月二十九日
书 记 员 李 臻