江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终10号
上诉人（原审原告）申启明。
被上诉人（原审被告）如皋市国土资源局，住所地如皋市如城街道大司马路55号。
法定代表人石剑，局长。
上诉人申启明因政府信息公开一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00112号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月4日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2014年9月28日，申启明以邮寄方式向如皋市国土资源局（以下简称如皋国土局）提出信息公开申请，要求公开“皋征告（2011）第434号文件中涉及的《征地调查结果确认表》含续表中（征地涉及农民签名）”，如皋国土局于次日收悉。同年10月23日，如皋国土局作出（2014年］皋国土资依告第117号政府信息公开延期答复告知书并于同日邮寄给原告，告知申启明延长答复期限15个工作日。同年11月6日，如皋国土局作出（2014年］皋国土依复第397号政府信息公开申请答复书，答复称“经审查，现将与您本人生产、生活相关的如城街道大明村3组的《征地调查结果确认表》和您本人拒绝签字的《拒绝签字情况说明》复印件提供给您，供参考。您提供的证明材料不能说明征地范围内其他农户签字确认与你本人生产、生活、科研等特殊需要有关，故不予公开”。11月11日，如皋国土局向申启明邮寄送达了上述答复书及征地调查结果确认表、拒绝签字情况说明。申启明不服，提起行政诉讼。
另查明，申启明户系皋征告（2011）第434号征地告知书所涉地块的被征地农民。
一审法院认为，对于申启明申请要求公开的信息属于政府信息，双方均无异议，本案争议焦点：如皋国土局所作的案涉答复是否合法？包括答复程序是否合法及答复内容是否恰当。
首先，关于如皋国土局所作答复程序是否合法的问题。一审法院认为，本案中，如皋国土局于2014年9月29日收到申启明的申请，10月23日作出延长答复期限的告知并于同日邮寄送达申启明，11月6日作出案涉答复并于11月11日邮寄送达申启明，系在《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）规定的期限内作出的答复，故答复程序合法。
其次，关于如皋国土局所作答复内容是否合法的问题，主要涉及两个方面的内容：一是关于如皋国土局向申启明公开的征地调查结果确认表、拒绝签字情况说明是否准确的问题。《条例》第六条规定，行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。该条文规定了政府信息公开及时、准确的原则，准确公布政府信息是对政府信息公开在内容上的要求，是政府信息公开的基本原则要求，而真实、完整是准确的应有之义。故对于政府信息公开的案件，法院必须审查行政机关所公开的政府信息的真实性和完整性，同时，需要指出的是，法院审查的是政府信息公开行为的合法性，而不是审查制作、获取政府信息行为的合法性。由于制作、获取政府信息过程中可能存在不足，行政机关掌握的信息可能不真实、不完整，故只要行政机关向申请人公开的信息与其掌握的信息相吻合，即认为行政机关已经履行了准确公开政府信息的法定义务。就本案而言，申启明主张，征地调查结果确认表中负责人（权利人代表）一栏的签名与农村集体经济组织一栏的签名系同一人，且都是先盖章后签字，故如皋国土局向其公开的征地调查结果确认表不合法，拒绝签字情况说明多处与实际情况不符，系伪造。申启明实际系认为如皋国土局在制作该信息过程中存在违法行为从而主张案涉信息不真实、不合法，但如前所述，法院并不审查行政机关制作、获取政府信息行为的合法性，故对申启明基于认为如皋国土局制作信息行为不合法而认为案涉征地调查结果确认表、拒绝签字情况说明不合法、不真实的主张，一审法院未予采纳。
二是关于如皋国土局答复称“征地调查结果确认表续表（征地涉及到农户签字）”与申启明特殊需要无关故不予公开的答复是否合法的问题。一审法院认为：如皋国土局主张申启明拒绝在征地调查结果确认表中签字，且在庭审中申启明也并未否认这一点，只是对拒绝签字的理由提出异议，认为其并非以“同意租用、反对征用”为由拒绝在征地调查结果确认表上签字，由此可以确定的是案涉“征地调查结果确认表续表（征地涉及到农户签字）”中无申启明的签字，也就是说申启明要求公开的“征地调查结果确认表续表”只可能存在其他农户的签名。
另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释对于行政诉讼中原、被告双方举证责任分配的相关规定，若申启明认为征地相关的行为不合法而提起行政诉讼，也应由作出相关行为的行政机关就其行政行为的合法性承担举证责任即被告应举证证明其实施的行政行为合法有效，否则应由其承担举证不能的后果。换言之，无论申启明是否持有证明被告征地行为不合法的证据，也不影响法院对行政行为合法性的判断。故申启明主张的其对“征地调查结果确认表续表”存在特殊需要，一审法院不予认可。需要指出的是，根据《条例》第十三条、第二十条第二款的规定，条例虽然规定了申请人根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取信息，但并未规定申请人在申请政府信息公开时必须提交证据证明申请人所申请公开的信息与其特殊需要相关，也未要求申请人在申请政府信息公开时需要说明申请政府信息公开目的、理由或用途，行政机关在政府信息公开过程中不得随意增设申请人的义务。据此，申启明对“征地调查结果确认表续表”是否存在特殊需要应当由被告就其所调查了解的情况作出判断，申启明不负有证明其对所申请的信息存在特殊需要的义务，故如皋国土局在答复中称因申启明提供的证明材料不能说明“征地调查结果确认表续表”与其特殊需要相关而不予公开属于理由不当。
综上，如皋国土局已在法定期限内就申启明提出的政府信息公开申请作出答复并向其公开了征地调查结果确认表、拒绝签字情况说明，其答复认为“征地调查结果确认表续表（征地涉及到农户签字）”与申启明生产、生活、科研等特殊需要无关，虽然如皋国土局就其认为“征地调查结果确认表续表”特殊需要说明的理由不当，但经审理认为申启明与“征地调查结果确认表续表”存在特殊需要的主张亦不能成立，因此对于其要求撤销涉诉答复并责令如皋国土局公开其所需信息的诉讼请求，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项之规定，判决驳回申启明的诉讼请求。
申启明不服提起上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误请求。请求二审法院支持其诉讼请求，重新审理本案。
被上诉人如皋国土局未提交书面答辩意见。
申启明提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院对一审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，针对当事人的诉辩主张，本案二审最主要的争议焦点为：如皋市国土资源局对申启明申请的《征地调查结果确认表》未整体公开，对续表部分不予公开是否合法。
本案中，申启明要求公开的信息为《征地调查结果确认表》（含签字续表）。对此，本院认为：《征地调查结果确认表》是征地报批必备材料。2004年10月21日，国务院发布国发（2004）28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，明确了在征地依法报批前对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。为贯彻落实上述决定，国土资源部发布了国土资发（2004）238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，该意见明确，在征地工作程序中，当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。根据上述两份文件，江苏省国土资源厅发布了苏国土资发（2008）293号《关于进一步规范征地报批前有关程序的通知》，该通知附载了《征地调查结果确认表》范本，作为报批征地的必备材料，该范本表备注为：1.本表是拟征农村集体经济组织和农户土地调查结果的汇总表。拟征各农户土地地类、面积和地上附着物种类、数量的分户确认表，由当地国土资源部门留存（归档）备查。2.被征地农户因故不能参加签名或拒绝签名的，在备注栏内说明。从上述规定以及表格范本不难看出，《征地调查结果确认表》必备要件有二，一是拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量的汇总；二是被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人确认签字。这二者共同构成一份完整的确认表，不可割裂。《条例》第六条规定了行政机关应当及时、准确地公开政府信息。其中“准确”公布政府信息是对政府信息公开在内容上的要求，是政府信息公开的基本原则要求，而真实、完整应是“准确”的应有之义。在申启明申请公开并明确指定须包含续表的情况下，如皋国土局应当对完整的《征地调查结果确认表》予以公开。
本案中，如皋国土局对申请的信息作出区分处理，以申启明不能说明征地范围内其他农户签字确认与其本人生产、生活、科研等特殊需要有关，对其他农户签字的续表部分不予公开。对此，本院认为：从区分处理原则的适用范围来看。《政府信息公开条例》第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条规定，“政府信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的，人民法院应当认定属于不予公开范围。可见对信息进行区分处理是以信息中含有不应当公开的内容为前提，司法实践中更多的是判断申请人申请公开的信息是否属于《条例》第十二条规定的国家秘密、商业秘密及个人隐私等免予公开的情形。本案中《征地调查结果确认表》（含续表）作为一个整体，是征地报批的必备要件和制定征地补偿安置方案的依据。不同于分户确认表，它是被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量总体数目的确认，涉及的是农村集体经济组织和该地块全部被征地农民的合法权益，与群体利益挂钩，不存在秘密或个人隐私问题，因此表格（含续表）不属于不应当公开的情形。
从如皋国土局所称“申启明不能说明征地范围内其他农户签字确认与其本人生产、生活、科研等特殊需要有关”的理由来看。《条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。但以上条款以及《条例》第二十二条中都未规定申请人在申请政府信息公开时必须证明申请人所申请公开的信息与其特殊需要相关，因此行政机关在政府信息公开过程中不得随意增设申请人的义务。本案中，如皋国土局答复称申启明“提供的证明材料不能说明征地范围内其他农户签字确认与你本人生产、生活、科研等特殊需要有关，故不予公开”有违法律规定，况且申请人申启明户系皋征告（2011）第434号征地告知书所涉地块的被征地农民，从如皋国土局所持的拒绝签字情况说明也可看出，如皋国土局应当知晓申启明申请公开的信息与其自身利益相关，其以前述理由不予公开，有故意设置障碍、增加义务之嫌。
因此，如皋国土局对申启明申请公开的信息区分处理，对续表部分不予公开没有事实和法律依据。至于上诉人提及的征地调查结果表、拒绝签字情况说明不合法的问题。本院认为，上诉人主要诉讼请求是撤销被上诉人所作的信息公开答复书，法院审查的是政府信息公开行为的合法性，而不是审查制作、获取政府信息行为的合法性。至于“征地调查结果表、拒绝签字情况说明”内容本身是否属实并非本案审查范围。
关于答复程序是否合法的问题。本院认为，如皋国土局于2014年9月29日收到申请，10月23日作出延长答复期限的告知并于同日邮寄送达申启明，11月6日作出案涉答复并于11月11日邮寄送达申启明，符合《条例》第二十四的规定，答复程序合法。
综上，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条规定，如皋国土局所作信息公开答复对上诉人申请的《征地调查结果确认表》未作整体公开没有事实和法律依据，应当予以撤销。一审法院认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00112号行政判决；
二、撤销如皋市国土资源局于2014年11月6日作出的（2014年］皋国土依复第397号政府信息公开申请答复；
三、责令如皋市国土资源局于本判决生效后十五个工作日内重新作出答复。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人如皋市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘建明
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年三月九日
书 记 员 吴 迪
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；