福建省尤溪县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽0426行初16号
原告林春英，女，1954年5月9日出生，汉族，农民，住建宁县。
委托代理人徐清莲（与原告系母女关系），女，1973年10月17日出生，汉族，自由职业，住建宁县。
委托代理人范丁浩，福建浩歌律师事务所律师。
被告建宁县住房和城乡规划建设局，住所地建宁县濉溪镇建莲北路南岗堡4号。
法定代表人邓万明，该局局长。
委托代理人罗水明，男，1981年8月24日出生，汉族，建宁县城建监察大队工作人员，住建宁县。
委托代理人吴耀宗，福建明经律师事务所律师。
原告林春英诉被告建宁县住房和城乡规划建设局确认行政行为违法纠纷一案，本院于2016年7月4日立案受理后，于2016年8月1日向被告建宁县住房和城乡规划建设局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月18日公开开庭审理了本案。原告林春英及其委托代理人徐清莲、范丁浩、被告建宁县住房和城乡规划建设局原局长邹晓英及其委托代理人罗水明、吴耀宗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年6月18日，被告作出《通告》，认为原告违章搭建的附属物（猪栏）影响建宁县职业中学体育运动场建设项目拆迁安置，限原告在6月20日之前自行拆除。
原告林春英诉称，1980年10月，原告一家按当时农村建房用地规定办理了共计245平方米的用地审批手续，开始在现住所地上建房，并于1980年在审批的用地面积范围内就近建立一面积约为58.85平方米的猪舍和厕所为附属房屋。2013年5月16日，建宁县国有土地房屋征收办公室以建宁水南农民安置小区建设需要，须及时拆除原告正在使用的该附属房屋为由，向原告发出前往该单位领取附属物补偿款4631元的《通知》。原告认为这一补偿款太低，未对因征收原告房屋的宅基地进行安置或进行相应重置宅基地进行补偿，不同意这一方案。之后，双方一直未就该房屋征收补偿达成一致。2014年6月18日，被告在该房屋处张贴《通告》，称该房屋系违章搭建的，影响了建宁县职业中学体育运动场项目拆迁安置，限原告在6月20日之前自行拆除。2014年6月24日，被告经建宁县人民政府组织公安、国土、住建、“两违办”、城监大队等单位组成强拆现场应急指挥部，对该房屋进行了强制拆除。之后，原告多次向被告被告申诉上访，要求撤销其做出的强制拆除原告房屋的违法行为，并妥善解决因强拆导致原告的损失问题，给予原告相应赔偿未果。原告认为，被告以《通告》方式认定原告所属的上述房屋违章搭建，没有事实依据，并违反了法定程序。被告于2014年6月24日将房屋强制拆除没有事实和法律依据，其实施的该强制拆除行为程序违法，未听取原告的陈述与申辩，未告知原告申请行政复议和行政诉讼的途径和期限。被告的上述违法行为，导致原告不能依法对被告的违法强制拆除行为进行任何救济，严重侵害了原告的合法权益。为此，请求法院依法判令：1.确认被告于2014年6月18日作出的《通告》属违法；2.由被告承担本案的诉讼费用。
被告建宁县住房和城乡规划建设局口头辩称，1.本案已过2年的起诉期限；2.本案案涉附属房屋属违法建设，答辩人有权发布公告拆除。本案原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提供了以下证据：1.《违法建设限期拆除决定》、《违法建设拆除公告》、《履行义务催告书》、《行政强制拆除决定书》，证明被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条对原告的违法行为做出强制拆除的具体行政行为的事实；2.送达相片，证明被告按法定的程序向原告留置送达法律文书的事实；3.《证明》，证明留置送达法律文书时，所在地工作人员身份证明的事实；4.《建宁县城市建设监察大队关于要求说明建宁县濉溪镇综合农场水南街园艺7号徐菊忠、林春英户建筑问题的意见》，证明被告所属的建宁县城监大队请求规划主管部门确认原告的建筑有否办理规划审批手续的函；5.《建宁县住房和城乡规划建设局关于建宁县濉溪镇综合农场7号徐菊忠、林春英户建筑问题的复函》，证明经规划主管部门确认，原告的建筑未办理规划审批手续，属违法建设的事实；6.《行政执法立案登记表》、《行政执法现场勘验笔录》、《行政执法案件调查终结报告》、《行政执法案件处理审批表》，证明被告已经法定程序查处原告违法建设行为的事实；7.违法建设现场照片，证明原告违法建设现场；8.《责令停止违法行为通知书》，证明被告已按法定程序责令原告停止违法行为并要求自行拆除的事实；9.送达回证，证明被告留置送达《责令停止违法行为通知书》的事实；10.关于强制拆除会议记录，证明被告依法定程序经集体讨论后做出强制拆除原告违法建设的事实；11.建宁县政府责成被告强制拆除的记录、《关于提请依法拆除林春英户违法建筑的请示》、《建宁县人民政府关于同意对林春英违法建筑强制拆除的批复》，证明按法定程序，经被告申请，建宁县人民政府责令被告强制拆除原告违法建设的事实；12.《建宁县人民政府房屋征收决定书》，证明建宁县人民政府因国家需要，所做的关于征收范围补偿标准的规范性文件的事实；13.《通知》，证明建宁县国有土地房屋征收办公室已通知原告被拆除房屋的面积及补偿标准并要求原告前往领取补偿款的事实；14.补偿原告猪栏讲价表，证明原告被拆迁猪栏补偿的计算方式；15.补偿原告菜地计价表，证明原告被拆迁菜地补偿的计算方式；16.存款凭证，证明拆迁部门已将拆迁补偿款汇入原告账户的事实；17.《关于林春英信访问题办理情况反馈》，证明被告认真处理原告为强制拆除违法建设信访件及本案违法建设案件的形成和查处经过的事实；18.福建省行政执法证，证明被告所属的建宁县城建监察大队承办人员对原告违法建设的行为具有违法查处的主体资格。
被告作出具体行政行为的法律依据：1.《福建省城市建设监察条例》（摘录）；2.《中华人民共和国城乡规划法》（摘录）；3.全国人大法工委《对关于违法规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》。
经庭审质证，原告的质证意见如下：1.对证据1的真实性和证明内容有异议，原告只看到张贴到被拆房屋上的《通告》,没有看到也没有收到其他的相关书面决定、公告、催告书等材料；被告在做出限期拆除决定前后均未告知原告享有的陈述、申辩、听证等权利，也未告知原告对限拆决定不服申请行政复议和提起行政诉讼的时间、部门，对该证据的所有内容不知情；被告未履行权利告知义务；《履行义务催告书》中的见证人并未到场，原告也不知其身份；《行政强拆决定书》中虽有载明救济途径，但该决定做出后立即执行，并未给原告必要的时间申请复议和提起行政诉讼；相关决定、公告、催告书根据城乡规划法第40条认定被强拆房屋为违法建筑系适用法律错误；该房屋始建于1981年并履行了相应用地手续，认定其为违法建筑系事实错误。2.对证据2的证明内容有异议。第一次“送达”照片（2014年6月18日）仅一个着装人员，无法证实送达人身份。被告并没有留置和将送达文书张贴，之前原告曾收到停水停电通知，因此，无法证实送达的日期是2014年6月18日和系送达《责任停止违法行为通知书》、《限期拆除决定书》、《强制拆除公告》文书；第二次“送达”照片（2014年6月24日）照片仅是被告实施现场强拆时与原告家人发生冲突的情景，并没有原告所称的送达场景和宣读《强制拆除决定书》画面，无法证实有现场送达和宣读强拆决定书。3.证据3没有日期，对黄某1、艾某的职务应有相应任命或聘任文书；“两违”指挥部出具的证明证实谢某、黄文坚系参与此次强拆的工作人员，不能作为第三人证实被告送达的情况。4.对证据4、5、6，被告认定强拆房屋为违法建筑系认定事错误；在做出违法建筑认定前未进行调查，没有相应《调查笔录》，当天立案当天做出认定并做出强拆决定显然太过草率，不符合办案程序规范；《勘验笔录》上没有当事人签名，见证人并未到场；认定被拆房屋为32.86平方米不符合事实；被告在强拆前补偿款未支付分文给原告。5.对证据7的真实性没有异议，但被强拆的房屋并非违法建设；该照片可以证实该房屋强拆前系原告仍在正常使用的生产、生活设施。6.对于证据8、9，在《送达回证》上签名的见证人黄某1、艾某并未到场，被告的《责令停止违法行为通知书》并未依法送达原告，原告并不知悉通知书内容；见证人谢某、黄某2系参与此次强拆的工作人员，不能充当被告送达强制执行文书的见证人，且其陈述在现场宣读强拆决定书与事实不符没有相应证据印证，因此，无法证实被告于2014年6月24日在强拆现场将强拆决定送达了原告并宣读了决定书内容。7.对于证据10、11、12，被告认定被强拆房屋于2007年搭建、面积为32.86平方米系事实错误；适用对原告建设被强拆房屋无法律溯及力的城乡规划法第40条系适用法律错误；被告在上午做出行政强拆决定，下午3点前就实施，未给原告申辩的机会，更没有给予相应法律救济的时间，违反法定程序；在进行强拆讨论时意见分歧较大，有多人建议为防止矛盾扩大，暂缓实施，被告实施应急强拆前并未穷尽所有解决办法，使矛盾更为尖锐激化。8.对于证据13、14、15、16，可以证实被强拆房屋地块的土地补偿标准为4000元/平方米，原告应得到相应土地补偿款；拆迁部门仅给予原告地面附着的补偿；地面补偿物及另一菜地补偿款一直未支付原告，而是在被强拆后因原告反映强烈住院治疗，怕事态扩大才有关单位才急忙将款项从银行存入原告账户。9.证据17可以证实原告因被强拆后，多次申诉要求解决违法强拆造成的损失；被告事实上也已查实被拆房屋大部分为80年代建造，若这一事实在被告做出强拆的一系列决定前不知晓，说明被告未认真履行调查职责，导致认定事实错误；若这一事实在被告做出强拆前就知晓，说明被告明知该房屋建设属历史遗留问题，仍按违法建筑处理，明显属置事实于不顾违法行政。10.证据18没有年审记录，无法证实相关执法人员仍具有相应行政执法资格。
本院对上述证据认证如下：证据1、6、8、9系被告制作，形式合法，内容未违反法律规定，且与本案具有关联性，本院予以采信；原告对证据2、3、4、5、7、10、11、12、13、14、15、16、17、18的真实性不持异议，且与本案具有关联性，本院予以采信。
原告向本院提供了以下证据：1.身份证复印件，证明原告主体基本情况；2.用地申请报告、村委会证明、私有房屋所有权登记申请表、房屋所有权登记调查堪丈表、房屋所有权证存根及附图，证明建宁县濉溪镇综合农场对南街园艺场7号的附属房屋系原告所有，其用地符合当时相关规定，履行了相应审批手续；3.强制拆除前照片，证明房屋在强拆前的状况，该房屋系原告生产生活不可分割的附属设施，被强拆时原告还在此饲养生猪，仍在正常使用；4.建宁县国有土地房屋征收办公室发出的《通知》，证明被强拆房屋被列入征收范围，补偿除地上附着物外，还应对征收土地进行补偿；5.《通告》，证明2014年6月18日，被告在该房屋处张贴《通告》，称该房屋系违章搭建，应予以拆除的事实；6.《关于林春英信访问题办理情况反馈》，证明2014年6月24日建宁县政府组织公安、国土、住建、“两违办”、城建大队等单位组成强制拆除现场应急指挥部，对该房屋进行了强制拆除，之后原告多次向被告申诉上访，要求解决被强拆的赔偿事宜；7.《关于水南园艺场7号附属房屋被强拆的过程及申请报告》，证明2015年10月19日原告向建宁县委反映情况，要求解决被强拆房屋造成的损失的问题，至今未得到答复；8.光盘，证明被拆除的部分房屋是1981年或1982年建设，而不是被告于2014年6月22日对该“违法建筑评议时”所认定的在2007年违法搭建的。
本院对上述证据认证如下：因被告对原告提交的证据不持异议，且上述证据与本案具有关联性，本院均予以采信。
经审理查明，1980年，原告的丈夫徐菊忠（已去世）经国营建宁县综合农场水南管理区的批准，办理了建宁县濉溪镇综合农场水南街园艺7号245平方米用地审批手续。1981年徐菊忠在审批的土地上建造占地面积为115.36平方米的房屋一幢（1991年领取房屋所有权证），同时在房屋前方建造了一幢猪圈和厕所作为附属房屋使用，该附属房屋（猪圈和厕所）因火灾于1982年重建。因建宁县职业中学体育运动场建设项目拆迁安置需要，2014年6月18日，被告向原告作出《违法建设限期拆除决定书》、《行政强制拆除公告》、《责令停止违法行为通知书》，认为原告在濉溪镇××××中学对面，未取得《建设工程规划许可证》搭建建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，限原告在6月20日之前自行拆除，逾期未拆除的，县里将组织人员进行强制拆除。同日，被告作出《通告》并张贴在该附属房屋，《通告》的内容为：“林春英户：因你违章搭建的附属物（猪栏），影响县职业中学体育运动场建设项目拆除安置，限你户在6月20日之前自行拆除，逾期未拆除，县里将组织人员进行强制拆除……”。6月21日，被告作出《履行义务催告书》，催告原告在6月23日19时前履行自行拆除违法建筑物的义务。6月23日，被告向建宁县人民政府请示拆除原告的附属房屋，同日，建宁县人民政府作出批复，由被告及建宁县“两违办”牵头、建宁县公安局、国土资源局和濉溪镇人民政府配合对原告的附属房屋采取强制拆除。6月24日，被告作出《行政强制拆除决定书》，认为原告未履行拆除违法建筑物的义务，决定于2014年6月24日15时30分对原告的违法建筑物进行强制拆除。当日，被告对原告的附属房（猪圈和厕所）进行了强制拆除。原告不服，于2016年6月24日向本院提起本案诉讼。
另查明，2017年3月份，被告的法定代表人由邹晓英变更为邓万明。
本案焦点问题的分析与认定：
（一）关于本案起诉期限问题
本院认为，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”被告于2014年6月18日作出《通告》这一具体行政行为，且无证据证明其已告知原告诉权或者起诉期限，原告的附属房屋于2014年6月24日被强制拆除，本院推定原告知道或者应当知道《通告》的时间为2014年6月24日，原告提起行政诉讼的时间为2016年6月24日，向既往的时间倒推2年，即2014年6月24日，没有超2年的起诉期限。故被告关于本案已过起诉期限的辩解，本院不予采纳。
（二）被告作出的《通告》是否违法问题
本院认为，被告在作出《通告》这一行政行为时，未告知原告享有陈述、申辩以及申请行政复议、提起行政诉讼等权利，程序违法。
综上所述，本院认为，被告作为城乡规划的行政主管部门，其应当遵照有关法律、法规和规章的规定行使职权。本案中，被告作出的《通告》，程序违法，因案涉附属房屋已被拆除，不具有可撤销的内容，故本院认定被告作出的《通告》违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，判决如下：
确认被告建宁县住房和城乡规划建设局于2014年6月18日作出的《通告》违法。
案件受理费50元，由被告建宁县住房和城乡规划建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省三明市中级人民法院。
审判长 叶泽丰
审判员 张初声
审判员 于文琼
二〇一七年六月十六日
书记员 罗立鹏
附：本案适用的法律、法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉法﹥若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。