山东省济南市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）鲁01民终4765号
上诉人（原审原告）：张金玲，女，1974年2月16日出生，汉族，居民，住章丘市。
委托诉讼代理人：宁仕宏，北京市百瑞（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：章丘市双山街道办事处，住所地章丘市。
法定代表人：杨殿学，主任。
委托诉讼代理人：于忠，章丘翔宇法律服务所主任。
被上诉人（原审被告）：章丘市第二城市建设综合开发有限责任公司，住所地章丘市。
法定代表人：孙继华，经理。
委托诉讼代理人：赵序伟，山东鲁明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：北京龙安华诚建筑设计有限公司，住所地北京市。
法定代理人：孙柏辉，总经理。
委托诉讼代理人：李友震，北京大成（济南）律师事务所律师。
上诉人张金玲因与被上诉人章丘市双山街道办事处（以下简称双山办事处）、章丘市第二城市建设综合开发有限责任公司（以下简称二开发公司）和北京龙安华诚建筑设计有限公司（以下简称龙安公司）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服章丘市人民法院(2015)章民初字第3916号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2016年9月7日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
张金玲上诉请求：请求二审法院裁定撤销章丘市人民法院(2015)章民初字第3916号民事裁定；责令章丘市人民法院继续审理或指令其它人民法院审理。事实和理由：一、上诉人与被上诉人之间的纠纷是拆迁安置补偿合同引起的纠纷，人民法院应当依法审理。上诉人原在双山办事处芙蓉街有商业门头房一处，该房产是上诉人根据双山办事处招商后自建取得，并依法办理了房产证。2013年1月因章丘市城市规划需要，被上诉人双山办事处与上诉人签订《拆迁协议》和《安置协议》，上诉人的楼房被拆迁。根据《安置协议》，双山办事处在二开发公司开发的金盛花园小区对上诉人进行安置，并应当在18个月内建好安置房屋交付上诉人使用，但未能按期交房。后上诉人与双山办事处分别在2014年4月29日和2015年8月13日签订了两份《补充协议》。现在该安置的楼房主体已经完工，上诉人发现双山办事处给上诉人安置的楼房不符合《商业建筑设计规范》国家强制标准的要求及双方的合同约定，楼房的垂直高度及其它设施均不符合要求，同时室内设计的多处污水管道及消防设施严重占用室内面积，将来产生的噪声也严重影响上诉人的使用。因龙安公司的涉及图纸存在设计缺陷，双山办事处和二开发公司也均存在过错，致使给上诉人安置的楼房不符合《商业建筑设计规范》的相关规定及《安置协议》的约定，严重影响上诉人安置房的使用，并严重侵害上诉人的合法权益。根据有关法律规定，被上诉人应当对给上诉人造成的经济损失承担赔偿责任。因此，上诉人的起诉完全符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定。同时，根据最高人民法院法复[1996]12号《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》和法释[2005]9号《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的规定，上诉人与被上诉人之间的纠纷属于拆迁安置补偿合同纠纷，属于平等主体之间的民事争议。一审法院应予受理，其裁定驳回上诉人的起诉错误。二、一审法院认为上诉人未取得合法的土地使用权，所诉纠纷既不是农村集体土地征收过程中地上物补偿纠纷，也不是城市房屋拆迁安置纠纷错误。1.上诉人所提诉讼并未涉及土地使用权性质。上诉人已经取得被拆除房屋的房产证书，之所以上诉人未取得土地使用权证书，主要是双山办事处的不作为导致。2.2013年1月上诉人被拆迁房屋拆迁时的土地性质已经是国有土地，而不是集体土地。3.一审法院认为上诉人用于建设商业住房的土地是原章丘县土管局批准原旭升乡政府用于兴办公用设施和公益事业错误。根据章丘县土管局章土管字(92)第82号文件，当时建设用途是兴办农业机械服务公司，而不是用于兴办公用设施和公益事业的。三、一审法院认为对于集体土地上的房屋拆迁安置补偿问题，我国目前尚无明确的立法规定，由此产生的争议是否可以通过民事诉讼程序予以处理，也缺少明确的立法依据，并依此认为上诉人与被上诉人之间的纠纷不属于人民法院民事案件的受理范围错误。上诉人的房屋在拆迁时土地已经被征收为国有，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十一条、第二十三条、第二十五条及最高人民法院法复[1996]12号、法释[2005]9号的规定，人民法院应当受理本案，并作出裁决。同时即便上诉人的土地性质未被征收为国有，根据2011年5月13日最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》，即“行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。”的相关规定，上诉人的房屋拆迁安置补偿，也应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定处理。四、被上诉人双山办事处利用其行政职权，恶意干预司法程序，多次给上诉人制造障碍，致使上诉人遭受不公平的审判。
双山办事处辩称：一审法院认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
二开发公司辩称：同意双山办事处的答辩。
龙安公司未进行答辩。
张金玲向一审法院起诉请求：1.被告继续履行安置协议书和补充协议，并承担违约责任；2.被告赔偿原告经济损失1200000元（具体数额以鉴定为准）；3.被告承担本案的诉讼费用及鉴定费用。
一审法院认定事实：1.为加快旧城改造步伐，提高城市品位，改善人居环境质量，2013年1月19日，双山办事处城市管理办公室与张金玲签订拆迁协议书一份，双方对拆迁补偿、拆迁期限、拆迁安置、奖励政策等进行了协商，并签订了该拆迁协议。同日，双山办事处与张金玲签订了安置协议书，根据安置协议，双方对楼房的位置、标准，安置房屋的位置，安置价格，房屋差价，安置房屋的建设期限，付款方式，违约责任进行了约定。后双方又于2014年4月29日、2015年8月13日就安置问题签订了两份补充协议。
2.张金玲被拆迁的房屋位于双山办事处芙蓉街，证号为11000382。系私产、商业用房。张金玲没有办理涉案土地的土地使用权证。一审法院遂依职权至章丘市档案馆、章丘市不动产登记中心调取了相关证据，证实张金玲办理房产证的依据是章丘县土管局文件章土管字（92）第82号文（或91号文）和章丘市人民政府文件章政发（2001）62号文。章土管字（92）第82号文内容为：关于旭升乡卫生院等三单位使用土地的批复旭升乡政府：经研究同意，你乡乡镇企业办公室建水电服务公司，使用白泉村非耕地六千六百平方米。你乡卫生院建救援中心，使用白泉村非耕地六千六百平方米。你乡乡镇企业办公室建农业机械服务公司，使用白泉村非耕地六千六百平方米。希严格按照批准的面积和用途使用土地。（章土管字（92）第91号文内容为：关于旭升乡乡镇企业办公室等三单位使用土地的批复旭升乡政府：经研究同意，你乡乡镇企业办公室建农业科技服务公司，使用白泉村非耕地六千六百平方米。你乡乡镇企业办公室建农业机械服务公司仓库，使用白泉村非耕地六千六百平方米。你乡乡镇企业办公室建农机公司宿舍，使用白泉村非耕地六千六百平方米。希按照协议做好土地补偿工作。）章政发（2001）62号文的主要内容为，章丘市调整部分行政区划，包括撤销旭升乡，成立双山街道办事处。
一审法院认为，我国土地管理法第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”。本案中查明，张金玲用于建设商业住房的土地，系原旭升乡白泉村的集体土地（非耕地），是原章丘县土管局批准原旭升乡政府用于兴办公共设施和公益事业的。在没有改变此土地使用权的情况下，张金玲在涉案土地上建造属于个人私产的商业住房，显未取得合法的土地使用权。
再者，乡级行政机关因城市建设的需要，对农村集体土地上房屋进行拆迁，整合土地进行开发建设。相关的拆迁步骤、拆迁办法和补偿办法都是由行政机关制定和实施的。此种大规模、大面积的村居整合或房屋拆迁，一般都是地处城郊结合带的乡镇政府按照经济社会发展和城市建设的需要来推动和实施的，被拆迁房屋的安置补偿问题也应当由政府统筹作出安排。该类纠纷，既不是农村集体土地征收过程中的地上物补偿纠纷，也不是城市房屋拆迁安置纠纷。对集体土地上的房屋拆迁安置补偿问题，我国目前尚无明确的立法规定，由此产生的争议是否可以通过民事诉讼程序予以处理，也缺少明确的立法依据，人民法院受理此类民事诉讼于法无据，不属于法院民事案件的受理范围。遑论本案中张金玲并未取得合法的土地使用权，此种情况下的房屋拆迁补偿纠纷，亦应不属于人民法院民事案件的受理范围。
至于张金玲庭审中所称涉案土地早于2005年即因山东省人民政府鲁政土字[2005]18号文转为国有土地，一审法院认为因张金玲自建房时至现在并未取得合法的土地使用权，非涉案土地合法的使用权人，涉案土地是集体所有，还是已转为国有，与本案的处理结果无关联性。
综上，一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，裁定：驳回原告张金玲的起诉。
本院认为，本案所涉被拆迁房屋所占土地，系原旭升乡白泉村的集体土地，后经原章丘县土管局批准，由原旭升乡政府用于兴办集体企业和公益事业，后由原旭升乡政府以有偿使用的方式交付张金玲使用，用于建设商业住房，但张金玲并未办理土地使用权证。虽然张金玲取得了所建房屋的所有权证，但土地性质并未发生变更，仍为集体土地。2005年2月1日山东省人民政府作出《关于章丘市2004年第十七批次城市建设用地的批复》，同意章丘市人民政府征收包括涉案土地在内的章丘市官庄乡等7个乡镇共计174144平方米的集体建设用地和未利用地用于城市建设，但同时要求认真抓好征收土地方案的组织实施，确保征地补偿和农民安置工作落实到位。张金玲认可2005年没有政府相关部门通知其涉案土地被征收，且直至2013年1月19日双山办事处城市管理办公室与其签订拆迁协议书时，该土地亦一直由其使用，但并未办理土地使用权手续。从上述事实可以看出，张金玲并未依法取得涉案被拆除房屋的土地使用权。2012年双山办事处为了加快旧城改造，提高城市品位，改善人居环境质量，根据市委、市政府工作安排，依据城市规划，决定对张金玲等业主进行拆迁安置。此种大规模、大面积的村居整合或房屋拆迁，不是严格意义上的城市房屋拆迁安置。双方因被拆迁房屋的安置补偿问题引起的纠纷，应由相关政府或职能部门作出统筹安排，此类纠纷不属于人民法院民事案件的受理范围。综上，张金玲的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十条一之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赵建军
代理审判员 何菊红
代理审判员 曹 慧
二〇一六年十月十二日
书 记 员 王 娜