辽宁省大连市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）辽02行终536号
上诉人（原审原告）乔淑珍，女，1957年11月1日出生，汉族，现住瓦房店市。
被上诉人（原审被告）瓦房店市公安局，住所地瓦房店市西长春路一段七号。
法定代表人陈志刚，系该局局长。
委托代理人梅林祥，系该局工作人员。
委托代理人王斌，系该局工作人员。
被上诉人（原审被告）大连市公安局，住所地大连市西岗区人民广场3号。
法定代表人杨耀威，系该局局长。
委托代理人文成，系该局工作人员。
委托代理人孔祥仲，系该局工作人员。
上诉人乔淑珍因治安行政处罚一案，不服庄河市人民法院（2017）辽0283行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乔淑珍，被上诉人瓦房店市公安局的委托代理人梅林祥，被上诉人大连市公安局的委托代理人文成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年10月24日9时许，乔淑珍组织臧凤珍、王丽荣、肖福娥、刘桂英和宫月香等共六人从瓦房店租车到北京市国家信访局为大龄失地补偿问题进行上访，扰乱了国家信访局的正常秩序。瓦房店市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（一）项及第二款之规定，于2016年10月25日作出大公瓦（治）行罚决字[2016]2630号行政处罚决定，给予原告乔淑珍拘留十五日的行政处罚。原告乔淑珍不服该行政处罚决定，向被告大连市公安局申请行政复议。被告大连市公安局于2017年2月24日作出大公复决字[2017]第7号行政复议决定，维持了被告瓦房店市公安局作出的行政行为。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中，警告、五百元以下罚款可以由公安派出所决定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。因此被告瓦房店市公安局具有对本行政区域内违法行为人作出治安处罚的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第三条规定，依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议申请；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项......。第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此被告大连市公安局具有作出被诉行政行为的职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款一项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的......。第二款规定，聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第十八条第二款规定，多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。本案被告瓦房店市公安局依法提取的询问笔录，能够证明在2016年10月24日，原告乔淑珍组织本村村民共6人集体到国家信访局走访，扰乱了国家信访局的正常秩序，被告瓦房店市公安局据此认定原告的行为属于聚众扰乱单位秩序的违法行为，并适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项及第二款的规定，对原告作出拘留十五日的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告大连市公安局作出维持瓦房店市公安局行政行为的行政复议决定，职权依据合法，符合法定程序。原告诉称瓦房店市公安局没有管辖权、其没有向原告送达处罚告知等相关手续，请求撤销被告瓦房店市公安局作出的行政处罚决定，撤销被告大连市公安局作出的行政复议决定并赔偿损失的诉讼请求，因无事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告乔淑珍的诉讼请求。
上诉人乔淑珍上诉称,请求撤销原审判决,改判撤销被诉行政处罚决定及行政复议决定,赔偿误工费3876.8元、精神损害补偿5万元。主要理由是：2016年10月24日，上诉人为大龄失地补助被停发，到北京国家信访局上访，瓦房店市公安局就把上诉人行政处罚拘留15天。上诉人认为国家信访局是国家指定的信访场所，信访局的工作性质就是接待来信来访群众,到北京信访局上访不应视为违法。被上诉人处罚上诉人没有事实根据，属事实不清，证据不足；被上诉人处罚上诉人程序违法；被上诉人适用法律严错误。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条，信访条例第十六条、第十八条，中央政法委关于处理非法上访的五条要求，《行政处罚法》第二十条，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款，证明上诉人到国家信访局上访不违法。依据《治安管理处罚法》第一百一十七条，《行政赔偿法》第三条第一款、第二款，第九条，第十一条之规定，被上诉人应当履行赔偿责任。
被上诉人瓦房店市公安局辩称，1、一审法院对本案认定事实是正确的。该局对上诉人作出具体行政行为所认定的违法事实的证据，均经一审法院开庭质证，一审法院对证据的合法性、真实性、关联性进行了全面审查，认为据以认定上诉人违法事实的证据符合证据的三性原则，且形成了完整的证据链条，证明了上诉人在2016年10月24日聚众到国家信访局上访，扰乱了国家信访局的正常秩序，因此，一审法院对本案认定的事实清楚，证据确实充分，具有事实依据和法律依据；2.该局对上诉人作出的行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。2016年10月23日晚，上诉人趁党的十八届六中全会召开之机，组织同村村民宫月香、臧凤珍、刘桂英、王立荣、肖福娥在瓦房店市火车站租了一辆面包车进京，于10月24日凌晨3时许抵达北京，并集体到国家信访局上访。上诉人所实施的上述违法事实，有上诉人的询问笔录和宫月香、臧凤珍、刘桂英、王立荣、肖福娥的证人证言可以证明，足以认定上诉人实施了聚众扰乱单位秩序，且其本人是组织者，是本案的首要分子。上诉人所实施的行为违反了《信访条例》第十六条、第十八条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款之规定，扰乱了国家信访局的正常秩序，构成聚众扰乱单位秩序，该局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款之规定，依法对上诉人所作出的行政行为，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。3.该局办理本案程序合法。2016年10月25日该局受理本案并依法传唤了上诉人，依法对上诉人进行了调查询问，制作了询问笔录，及时收集和固定了相关证据，在案件事实清楚，证据确实充分的基础上，依法对上诉人履行了处罚告知的义务，上诉人未提出陈述和申辩，2016年10月25日该局依法对上诉人作出行政行为，并于当日履行了送达的义务，因此，该局在办理本案过程中，程序合法。4.上诉人请求的赔偿之诉没有事实依据和法律依据。该局对上诉人所作出的行政行为，没有被上级公安机关或者司法机关确认为违法或者撤销，上诉人提出的赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的法定赔偿构成要件，因此，上诉人请求的赔偿之诉没有事实依据和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人大连市公安局辩称，1.职权依法，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条之规定，大连市公安局有作出行政复议决定的职权。2.认定事实清楚，2016年8月，乔淑珍等人曾因大龄失地补偿问题集体进京上访被公安机关劝回并予以批评教育。2016年10月23日晚，乔淑珍借党的十八届六中全会召开之机，私下串联组织本村村民宫月香、臧凤珍、刘桂英、王立荣、肖福娥共6人作为村代表在瓦房店火车站租了一辆面包车进京，于10月24日凌晨3时许抵达北京，并集体到国家信访局上访。乔淑珍等人的行为违反了《信访条例》第十六条、第十八条、第二十条和《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款之规定，扰乱了国家信访局的正常秩序，构成聚众扰乱单位秩序。上述事实有当事人陈述、证人证言等证据证明。3.法律适用正确，该局认为瓦房店市公安局作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，量刑适当，故于2017年2月24日，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持瓦房店市公安局作出的行政处罚决定。4.程序合法，2016年11月28日，乔淑珍对瓦房店市公安局作出的”大公瓦（治）行罚决字[2016]2630号”行政处罚决定不服，向该局申请行政复议，该局于当日依法受理，并书面通知瓦房店市公安局十日内向该局提交当初作出具体行政行为的证据、依据及相关材料，瓦房店市公安局于12月7日提交了上述材料。由于案情复杂，2017年1月25日，该局根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，决定延长行政复议期限三十日。经审理，该局认为瓦房店市公安局作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、量罚适当，于2017年2月24日依法作出行政复议决定，该局行政复议案件办理符合《行政复议法》、《行政复议法实施条例》等法律法规程序规定。请求驳回上诉，维持原审判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。据此，作为违法行为人居住地的被上诉人瓦房店市公安局具有对案涉违法行为的行政管辖权。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条规定，被上诉人大连市公安局具有作出行政复议决定的职权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。该条第二款规定，聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。第十八条第二款规定，多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。第四十七条第二款规定，违反本条例第十八条、第二十条规定，信访人经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，根据被上诉人瓦房店市公安局提取的询问笔录及证人证言，能够证明乔淑珍实施了组织本村村民共6人于2016年10月24日到国家信访局走访，扰乱国家信访局正常秩序的行为。瓦房店市公安局据此认定上诉人聚众扰乱单位秩序，在履行了调查、告知等程序后作出被诉行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人大连市公安局作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人乔淑珍负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长隋广洲
审判员张国华
审判员许其睿
二〇一七年十二月二十五日
书记员刘媛
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。