湖南省新化县人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘1322行初45号
原告肖益香，女。
委托代理人吴有华，新化县天骄法律服务所法律工作者。
委托代理人罗懿，新化县天骄法律服务所法律工作者。
被告新化县国土资源局，住所地新化县梅苑开发区梅苑南路。
法定代表人邹谊翔，该局局长。
委托代理人肖毅，该局法规股股长。
委托代理人陈晓东，湖南迪坤律师事务所主任。
被告新化县西河镇人民政府，住所地新化县西河镇双蹄村。
法定代表人刘绍聪，该镇镇长。
委托代理人陈玉，湖南梁文律师事务所律师。
原告肖益香诉被告新化县国土资源局、新化县西河镇人民政府土地行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原告肖益香诉称，原告系原新化县横阳区鹅塘人民公社正中大队第十六生产队（以下简称我队，现为西河镇正中村第六村民小组）社员。1973年，该公社为创建翻砂厂，租用了我队一块集体土地，口头约定租赁期为15年，由翻砂厂给我队社员提供招工和用电的优先权利。1975年该公社将租用场地改为农机站农机堆放场，1979年又租用我队土地1.2亩兑换了原种场一块土地用于扩建农机堆放场，至此共计租用我队土地7.22亩，但此后该地除了堆放一些废旧农机之外，一直处于荒废状态。我等村民多次向被告新化县西河镇人民政府提出归还土地要求，被告则以堆放在场地内的废旧农机不好处理等理由一再拖延归还。为此自1988年起，我等村民便陆续强行进入该场地内种菜、居住和养鸡鸭，以此方式行使土地所有权，因原有废旧厂房和废旧农机占据了大量土地，我等村民不敢强行拆房和擅自处理属于政府的废旧农机等物品，致使原告等村民已失去了对该土地的耕种达36年，造成经济损失折人民币18万余元，严重损害了原告的合法权益。
2015年7月，被告新化县国土资源局公开拍卖上述争议土地，原告等村民立即制止了拍卖活动，然后才了解到被告于2002年将该地登记为西河镇集体土地，2005年9月8日未经依法征收和公示等法定程序，二被告串通一气，仅凭个别领导指示便将该集体土地擅自转为国有土地，并将该地划拨给西河镇企业办公室使用，且颁发了《新国用（2005）字第120403011号国有土地使用证》（以下简称《国土使用证》）。
综上所述，被告新化县西河镇人民政府占用原告土地不及时归还，被告新化县国土资源局越权行使审批权，将原告等村民所有的集体土地未经征收擅自转为国有土地，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律法规。基此，特具状前来，请求人民法院依法判决被告新化县国土资源局颁发的《国土使用证》无效，判令被告新化县西河镇人民政府将占用原告的土地立即归还给原告并赔偿经济损失18万元。
被告新化县国土资源局辩称，《国土使用证》的核发机关是新化县人民政府，我局作为县人民政府的一个职能机构，只负责受理、审查土地登记资料，依法报县人民政府登记造册，核发土地权利证书。在本案中，我局作为被告主体资格不符，请求法院依法驳回原告的起诉。
被告新化县西河镇人民政府辩称，一、原告不符合行政诉讼原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条的规定，只有当行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，公民、法人或其他组织才有权向人民法院提起诉讼，本案中，我镇没有任何侵害原告合法权益的事实，因此，原告没有提起行政诉讼的主体资格。二、我镇同样不具有行政诉讼被告主体资格。原告诉请判令新化县国土资源局颁发的《国土使用证》无效，因该证的颁证主体既非我镇，也不是新化县国土资源局，虽然原告第一项诉讼请求表达不明确，但可以认为，原告不管是提起撤销之诉还是确认之诉，都不能将我镇列为被告，也不能将本案另一被告新化县国土资源局列为被告。三、我镇没有占用原告集体所有土地，自然不存在返还土地所有权的情形。我镇占有并使用的位于新化县西河镇正中村第六村民小组的7.22亩土地，属于我镇农民集体所有，而不是原告正中村六组集体所有。既然我镇占有使用的土地是自己管理和所有的土地，根本不存在非法占用和侵犯他人土地所有权和经营权的事实，固然不存在赔偿经济损失的理由。四、原告提起行政诉讼已超过最长的法定诉讼时效，依法不受法律保护。我镇使用的上述位于正中村六组境内的7.22亩土地，于1973年由原人民公社社办集体企业进行使用，1975年该公社按照当时的相关政策进行了土地征用补偿和青苗补偿，至今已过去43年之久。不管原告诉称的所谓口头约定租赁期为15年的事实是否属实，都超过了受法律保护的最长为20年的诉讼时效期间，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条的规定，人民法院依法应当不予受理原告的起诉，已经受理的应当依法驳回。
基于上述事实及理由，本案行政诉讼的所有原告和被告都不符合诉讼主体资格，我镇使用占有的土地是镇农民集体所有的土地，完全符合法律规定，根本没有非法占用他人土地的侵权事实存在，且原告提起诉讼早已超过法定的诉讼时效期间，故恳请人民法院依法驳回原告无理的诉讼请求。
经审理查明，原告肖益香系新化县西河镇正中村第六村民小组村民，认为新化县西河镇人民政府侵占了该组的集体土地并擅自转为国有土地，认为新化县国土资源局错误的颁发《国土使用证》，故要求判决该证无效，并判令镇政府立即归还土地并赔偿经济损失18万元。被告新化县国土资源局认为该局在本案中作为被告主体资格不符，请求依法驳回原告的起诉。被告新化县西河镇人民政府认为本案中的原、被告均不适格，亦认为没有占用原告土地，不存在返还和赔偿的情形，而且认为原告的起诉超过法定的最长诉讼时效，恳请驳回原告的无理诉求。本案在审理过程中，被告新化县国土资源局于2016年9月19日改变被诉具体行政行为，将先前颁发的《国土使用证》收回，以发证错误为由予以更正登记，并已于2016年9月27日书面告知本院，原告获知后不同意撤诉。
本院认为，从各方当事人的诉辩观点和提供的证据来看，两被告的行政行为没有针对原告个人，对其合法权益明显不产生实际影响。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”的司法解释，本案起诉人无原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款、第二款的规定，裁定如下：
驳回原告肖益香的起诉。
本案诉讼费50元，由原告肖益香负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于娄底市中级人民法院。
审 判 长 袁仕斌
审 判 员 曾卫华
审 判 员 曾电新
二〇一六年十月二十日
代理书记员 张文琼
附：本案适用的法律条文
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。