浙江省杭州市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2015）浙杭行赔终字第2号
上诉人（原审原告）杭州萧山特种金属材料总公司。
法定代表人冯尔祥。
委托代理人褚中喜。
被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府南阳街道办事处。
法定代表人顾华铭。
委托代理人韩美琴。
上诉人杭州萧山特种金属材料总公司（以下简称金属公司）因诉杭州市萧山区人民政府南阳街道办事处（以下简称南阳街道办）城建行政赔偿一案，不服杭州市萧山区人民法院（2014）杭萧行赔初字第3号行政赔偿裁定，向本院提起上诉。本院于2015年5月22日受理后，依法组成合议庭进行审理。
原审原告金属公司诉至原审法院，认为杭州市萧山区人民法院于2012年7月3日作出（2012）杭萧行重字第1号重审判决，该生效判决认定南阳街道办在与金属公司协商不成的情况下，未经金属公司同意，强行征用金属公司合法租用的土地，该强制征用行为没有法律依据，由于该行为不具有可撤销内容，故确认违法。金属公司于2014年7月7日向南阳街道办提交《行政赔偿申请书》一份，依法申请国家赔偿，但南阳街道办收到该申请后二个月内拒不作出是否赔偿的决定，特诉至法院，请求判令：一、南阳街道办赔偿金属公司强行征用1760平方米（2.64亩）合法租用土地收益2724480元；二、南阳街道办返还金属公司已支付2.64亩土地相应款项286472.80元及利息损失1640772.80元（自1993年12月25日起按中国人民银行同期同档贷款基准年利率10%累计计算至2014年6月26日止），并赔偿自2014年6月26日起至全部款项获得赔偿之日的利息损失；三、南阳街道办赔偿金属公司因强征引起剩余房屋汕头墙严重损害，修建材料费、人工费等损失100000元；四、南阳街道办赔偿金属公司因政府强制征用引起的所有诉讼费167770元及涉及本案10起案件律师代理费和其他多年奔劳等费用1000000元；五、南阳街道办补偿金属公司安置原职工的相应费用100000元；六、南阳街道办赔偿金属公司因强制征用被拆迁的房屋及附属设施直接损失316410元及利息损失678252.94元（自2006年7月23日起按中国人民银行同期同档贷款基准年利率10%累计计算至2014年7月22日），并赔偿自2014年7月22日起至全部款项获得赔偿之日的利息损失。
原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定，“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”第十三条第一款规定，“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。……。”第十四条第一款规定，“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”根据上述法条内容，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的两年时效是指行政相对人单独向赔偿义务机关提出赔偿要求的时效，赔偿请求必须经行政机关先行处理，行政相对人对行政机关的先行处理行为仍不服提起行政诉讼，即对行政机关的答复结果或者消极不作为不服而提起的行政赔偿争议，应适用三个月起诉期限的规定而非赔偿请求时效的规定。本案中，在原审法院（2012）杭萧行重字第1号判决确认南阳街道办对金属公司的强制征用土地行为违法后，金属公司于2012年8月24日向南阳街道办提出申请要求予以行政赔偿，在南阳街道办于两个月内未作出赔偿决定时，金属公司应当自2012年10月25日起三个月内即应向法院提起赔偿诉讼，但金属公司直至2014年9月16日才向原审法院起诉，已远远超过法定起诉期限且无正当理由，故对金属公司的起诉依法应予以驳回。金属公司认为其于2014年7月7日再次向南阳街道办提出赔偿申请后于同年9月16日起诉并未超过起诉期限，原审法院认为金属公司第二次向南阳街道办提出行政赔偿申请仅属于重复申请的行为，起诉期限仍应根据第一次提出赔偿申请的时间起算，故金属公司的该项辩称缺乏法律依据，不予采纳。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（7）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回金属公司的起诉。
宣判后，金属公司不服，向本院上诉称，一、原审裁定无法律依据，且定性错误。1、原审裁定对上诉人两次行政赔偿申请的行为定性错误。本案中，2012年8月24日上诉人第一次的行政赔偿内容是针对从侵权之日至申请日前的损失，且该赔偿程序尚持续；2014年7月7日第二次行政赔偿申请内容是针对侵权之日至损失实际支付日止的损失。其两个申请内容不相同，属不同的申请事项，从程序上来看，也应属两个不同的行政赔偿程序。2、原审认定本案超过法定起诉期限明显错误。本案诉争的法律性质应为国家行政赔偿诉讼，并非普通的行政诉讼。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条明确规定的“知道或者应当知道”是指行政行为被依法确定为违法之日起计算。虽然被上诉人的违法行政行为早在2007年2月作出，但直至2012年7月3日杭州市萧山区人民法院（2012）杭萧行重字第1号重审判决送达之后，上诉人才知道被上诉人违法行政的事实。上诉人于2012年8月24日向被上诉人提交了行政赔偿申请书后，双方之间就赔偿事宜一直在协商，2014年7月7日，上诉人再次向被上诉人提交赔偿申请，被上诉人在两个月届满后，未依法给予赔偿。上诉人于同年9月16日向原审法院起诉。从程序上来看，属两个不同的行政赔偿程序，因此，本案不存在时效的障碍。3、上诉人的起诉并没有超过法定期限。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，上诉人2014年7月7日是基于新的损失向被上诉人提起行政赔偿申请且提起日期尚在《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定的两年内，因此，本案的起诉期应从2014年9月16日起计算。4、第一次行政赔偿申请被耽误的时间不应计算在起诉期内。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，上诉人于2012年8月24日提起第一次申请后其赔偿程序一直在持续，从被上诉人原审中提交的《行政诉讼答辩状》即“与原告协商”中可看出，双方就赔偿事宜不中断的协商。故从2012年至2014年这一期间，由于不属于上诉人自身的原因被耽误，不应计算在起诉期间内，上诉人的起诉期限应从2014年开始计算。二、上诉人的起诉权应依法受法律保护。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，本案是因被上诉人违法实施行政行为造成上诉人财产损失而提起的诉讼。而这种权利是法律赋予的，应依法受法律保护。三、原审认定有违《中华人民共和国国家赔偿法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的立法宗旨，非法剥夺上诉人的诉权。四、原审法院置公平正义于不顾，置中央维护社会稳定的大局于不顾，企图恶意终结上诉人的依法维权之旅，将上诉人推向上访、缠访的无奈选择。综上，原审认定剥夺了当事人的实体权利与诉讼时效，是不妥当的。最高人民法院在2001年作出了行赔他字第8号对辽宁高院的批复：由于复议机关没有尽到告知义务导致当事人超过赔偿请求期限的，仍然应当受理，不能以超过国家赔偿期限剥夺当事人的权利。虽然它是一个司法赔偿，但体现的是对行政赔偿相对人的权利的保护。请求：一、依法撤销（2014）杭萧行赔初字第3号行政赔偿裁定；二、指令继续审理本案或由二审法院提审。
被上诉人南阳街道办答辩称，一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。1、上诉人对本案原审法院案件事实的认定没有异议，只对定性和适用法律提出不同看法。原审法院对上诉人已于2012年8月24日向被上诉人提出行政赔偿的认定事实清楚。2、本案涉及的是行政赔偿提起的行政诉讼案件，起诉期限应适用《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条和第十四条的规定。被上诉人于2012年8月24日收到上诉人行政赔偿请求书，按《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定，被上诉人作出是否赔偿的期限届满之日为2012年10月23日，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定，上诉人应于2013年1月22日前向法院提起诉讼，因此，被上诉人2014年9月16日向法院提起诉讼显然超过了起诉期限，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（7）项规定，超过起诉期限的，不符合起诉条件，因此，原审法院驳回上诉人的起诉完全正确。3、上诉人于2012年8月24日提出的行政赔偿内容，是上诉人认为的被上诉人行政违法行为造成的全部损失，2014年7月7日再次提出的行政赔偿请求，虽然赔偿内容具体化了，并没有超过第一次提出的赔偿请求。如果按照上诉人的逻辑，请求行政赔偿款的利息是作为损失持续来看，那么，法律规定的起诉期限没有任何意义。同时，上诉人两次提出行政赔偿的请求，均基于相同的事实和相同的法律以及相同的行政赔偿程序。4、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条对时效的规定，是赔偿请求人请求国家赔偿的时效，并不是赔偿请求人提起行政赔偿诉讼的时效。5、上诉人认为2014年7月7日是基于新的损失向被上诉人提起行政赔偿申请是错误的，上诉人的行政赔偿请求除了利息损失外，其计算的其余损失均是2012年7月3日萧山区人民法院作出判决前已存在的。如果利息是一项新的损失，那么该损失应该是赔偿义务机关应该赔偿而没有及时赔偿造成的，不是违法征收土地造成的，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中第二十一条的规定，上诉人对利息损失起诉的前提必须首先认定赔偿义务机关不及时赔偿是具体行政行为且该行为已被确认违法，否则对这项赔偿请求不符合起诉条件。6、上诉人第一次行政赔偿申请不存在耽误时间问题，也不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八规定的不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限。上诉人断章取义引用被上诉人原审的答辩内容。从被上诉人原审答辩状可以看到，有两处提到协商内容，一处是第一点关于房屋、设施赔偿答辩中提到“多次协商未成，为此原告进行了多次诉讼”，该内容可理解为对上诉人对房屋、设施赔偿在多次起诉前曾有过多次协商，而根据上诉人对此赔偿的起诉时间，可以确定为多次协商在2012年前，与2012年的行政赔偿申请无关。第二处是答辩状第二点内容中提到“2012年8月24日原告向南阳政府提出赔偿请求，依法申请了国家赔偿，但经与原告协商后未达成赔偿协议，南阳政府也未在法定期限内作出是否赔偿的决定。”，该内容可理解为被上诉人在收到行政赔偿申请后在作出是否赔偿的法定期限前曾有过协商。明显不能将“经与原告协商”理解为不中断的协商。二、上诉人的诉权必须符合法律规定，不能滥用。三、上诉人的赔偿请求没有事实依据和法律依据。综上所述，被上诉人请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
本院认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。……”第十四条第一款规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”本案中，上诉人于2012年8月24日向被上诉人申请行政赔偿，被上诉人未在收到申请之日起两个月内作出赔偿决定，上诉人应当自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。上诉人直至2014年才提起诉讼，显已超过法定的起诉期限。上诉人认为2012年8月24日提出的申请并非国家赔偿申请。对此，本院认为，该报告载明“鉴于该判决已生效，贵处作为人民政府，应就强制征用土地的违法行为给上诉人依法进行赔偿。”并提出了两点要求，包括应按拆迁补偿标准给予上诉人进行补偿，以及依法给予行政赔偿。该报告包括了申请人，被申请人，具体的要求、事实根据和理由，申请的年、月、日等内容，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第十二条第一款规定的要件，属于行政赔偿申请，上诉人的上诉理由不能成立。上诉人于2014年7月7日提出的行政赔偿申请，属于因同一事由引起的赔偿申请，原审法院将之认定为重复申请并无不当，上诉人认为应属两个不同的行政赔偿程序的理由缺乏依据，不能成立。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”上诉人主张2012年至2014年这一期间由于不属于上诉人自身的原因被耽误，不应计算在起诉期间。但上诉人没有提供证据证明该期间存在上述法律规定的特殊情况，因此，对其主张不予支持。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一五年七月二十九日
书 记 员 汪金枝
附相关法律依据：
《中华人民共和国国家赔偿法》
第十二条要求赔偿应当递交申请书，申请书应当载明下列事项：
（一）受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；
（二）具体的要求、事实根据和理由；
（三）申请的年、月、日。
赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。
赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供相应证明。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。