四川省宜宾县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1521行初10号
原告宜宾县溪鸣河水力发电有限责任公司，统一社会信用代码915115217847469772，住所地四川省宜宾县龙池乡九龙街18号。
法定代表人周德树，执行董事。
委托代理人徐丰实，重庆爱理律师事务所律师，执业证号15001200810857443。
被告宜宾县龙池乡人民政府，统一社会信用代码11511221008708695X，住所地四川省宜宾县龙池乡光明街3号。
法定代表人刘军，乡长。
委托代理人柏代明，四川义言律师事务所律师，执业证号15115199310476915。
原告宜宾县溪鸣河水力发电有限责任公司（以下简称溪鸣河公司）因要求确认被告宜宾县龙池乡人民政府（以下简称龙池乡政府）于2016年7月2日作出的《龙池乡人民政府关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》违法或者无效，于2016年12月19日向本院提起行政诉讼。本院于2016年12月21日受理后，于2016年12月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月22日公开开庭审理了本案。原告溪鸣河公司的法定代表人周德树及其委托代理人徐丰实，被告龙池乡政府的法定代表人刘军及其委托代理人柏代明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
因龙池乡光明电站大坝加高，被告龙池乡政府根据宜宾县防汛抗旱指挥部“关于责令限期拆除光明水电站违法加高大坝的通知”[宜县防汛指（2016）11号]文件精神，并按照2016年6月24日光明电站大坝发生部分垮塌事故现场会的要求，于2016年7月2日向原告溪鸣河公司发出《龙池乡人民政府关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》，确定四川长和建筑工程公司于2016年7月2日起开始对大坝加高部分进行拆除，请溪鸣河公司予以配合支持。
原告溪鸣河公司诉称，原告作为龙池乡光明电站承包业主，依法享有经营管理光明电站资产的权利、义务。被告作为乡镇级行政机关，不具有水行政主体资格，其行为没有任何法律依据，在作出并采取强制措施前没有尽到告知义务，剥夺了原告陈述、申辩、听证、诉讼权利以及取得赔偿的权利，明显违反了《中华人民共和国行政强制法》，严重侵犯了原告的实体权利和程序权利。请求法院判决确认被告龙池乡政府作出的《龙池乡人民政府关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》违法或者无效，责令被告采取补救措施。
原告溪鸣河公司向本院提交了以下证据：
1、溪鸣河公司营业执照；
2、溪鸣河公司法定代表人周德树的身份证明；
3、《龙池乡人民政府关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》，拟证明被告违法行政的事实；
4、宜宾县水务局宜县水罚字[2016]01号《责令改正通知书》；
5、宜宾县水务局宜县水政[2016]10号《关于撤销责令改正通知书的通知》文件。
被告龙池乡政府辩称，1、被告系龙池乡光明电站的所有权人，原告系该电站的承租人，二者间系所有权人与承租人之间的平等主体民事法律关系。2、本案原告溪鸣河公司所诉的《龙池乡人民政府关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》，是被告作为光明电站所有人根据上级主管部门的文件要求，向电站承租人发送的协调配合函件，该协调函不是以行政主体身份作出的行政行为，对原告没有行政约束力。3、原告溪鸣河公司在2015年12月29日至2016年1月4日期间，擅自加高光明电站大坝1.7米并进行经营，违反了法律规定。因此，溪鸣河公司不是本案适格原告主体，请求人民法院依法驳回其起诉。
被告龙池乡政府向本院提交了以下证据：
第一组事实证据：拟证明原告的主体身份。
1、龙池乡政府组织机构代码证；
第二组事实证据：拟证明龙池乡政府系光明电站的产权人，宜宾县龙池乡光明电站管理委员会只是龙池乡政府成立的内设机构，管委会以光明电站的管理人身份将电站租赁给本案原告溪鸣河公司。
1、投资投劳返还协议书4份；
2、光明电站占地补充协议3份；
3、龙乡委发（2005）98号文件；
4、龙乡委发（2014）14号文件；
5、光明电站租赁合同；
6、光明电站租赁补充合同；
7、光明电站租赁补充合同（二）。
第三组事实证据：拟证明1、宜宾县水务局、宜宾县财政局以宜县水函（2012）58号文件转发宜宾市水务局、宜宾市财政局宜水函（2012）145号《光明电站增效扩容改造工程初步设计报告》的审查批复；2、宜宾市水务局、宜宾市财政局以宜水函（2012）145号批复，光明电站增效扩容改造项目主要内容为：更换机组及综合自动化系统改造，提高电站发电能力及自动化水平、扩容改造不得增加大坝高程、本次改建装机规模由原2×800kW改装为2×1250kW。
1、宜县水函（2012）58号文件；
2、宜水函（2012）145号批复；
3、光明电站增效扩容改造工程初步设计评审专家组意见；
4、评审专家签字表。
第四组事实证据：拟证明1、原告溪鸣河公司未经有关部门审批同意，擅自违法加高光明电站大坝高程；2、经有关部门多次通知，原告仍未自行拆除擅自违法加高部分；3、2016年6月24日，光明电站大坝发生垮塌，对下游的群众及财产存在重大安全威胁。
1、宜县水罚字（2015）023号责令改正通知书及附件；
2、宜县水罚决字（2016）1号处罚决定书及附件；
3、宜宾县龙池乡光明电站管理委员会（2016）01、02号责令改正函；
4、宜宾县龙池乡光明电站管理委员会再次限期拆除告知函；
5、光明电站大坝新加高部分拆除工程施工协议；
6、宜宾县公安局龙池乡派出所对周德树、周德洪、苏云灯、陈友金、胡胜的询问笔录；
7、宜县府函（2016）174号文件及附件；
8、川防办传（2016）70号紧急通知传真电报。
第五组事实证据：拟证明1、光明电站大坝发生垮塌，存在安全隐患。光明电站所有权人龙池乡政府发送暂停发电的通知，是为了确保下游群众及财产的安全；2、光明电站暂停发电通知系龙池乡政府以光明电站所有权人的身份向光明电站承租人溪鸣河公司发送的便函，而不是以行政主体身份作出的具体行政行为。
1、宜县防汛指（2016）11号文件通知；
2、龙池乡政府关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函。
被告龙池乡政府未向本院提交其适用的法律依据。
经庭审举证、质证，本院对原告、被告提交的证据作如下认定：
被告龙池乡政府提交的第一组证据、第二组第5、6、7项证据原告溪鸣河公司无异议，本院予以确认。被告提交的第四组第6项证据，原告认为仅仅属于口头方面的意见和笔录，尚未经过有权机关确认，不能直接作为证据使用。该项证据真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。被告提交的第四组第2项证据，原告认为系被告在作出本案被诉行政行为后形成、收集的证据，不能作为证明被告行政行为合法性的依据。经本院审查认为，该项证据确属被告作出本案被诉行政行为后形成、收集，本院不予采信。被告提交的其他证据，原告认为与本案无关，不予质证。经本院审查，其中第二组第1、2、3、4项、第三组、第四组第3、4、5、8项、第五组证据客观真实，与本案具有关联性，本院予以认定其反映的客观内容；其余材料与本案不具有关联性，本院不予采纳。
原告溪鸣河公司提交的证据，被告龙池乡政府对其真实性均无异议，与本案具有关联性，本院对其真实性和所载内容予以认可。
经审理查明，宜宾县龙池乡光明电站位于四川省宜宾县境内龙溪河中下游，系龙溪河干流规划梯级开发的第七级电站，1976年动工，1981年两台机组试车发电，系龙池乡政府直属的乡办企业。2005年12月，中共宜宾县龙池乡委员会、龙池乡政府决定成立宜宾县龙池乡光明电站管理委员会，依法行使对光明电站资产的管理及其该企业改制经营的实施权利。2006年1月18日，宜宾县龙池乡光明电站管理委员会作为甲方，与乙方周德树签订《宜宾县光明电站租赁经营合同》，双方约定甲方将光明电站出租给周德树个人经营管理，合同期限自2006年1月1日起至2015年12月31日止。2007年9月24日，宜宾县龙池乡光明电站管理委员会作为甲方，与乙方溪鸣河公司的法定代表人周德树签订《宜宾县光明电站租赁经营补充合同》，双方约定将光明电站的租赁期限自2006年1月1日起延长十年至2025年12月31日止。2012年2月29日，宜宾县龙池乡光明电站管理委员会作为甲方，再次与乙方溪鸣河公司的法定代表人周德树签订《宜宾县光明电站租赁经营补充合同（二）》，约定乙方全额出资对光明电站进行第二次技术改造，技改后总机容量必须达2000kW以上，并特别约定在2025年12月31日租赁经营期满后，甲方将与乙方签订继续租赁合同，继续租赁经营的期限为十年。2012年6月11日，宜宾县水务局、宜宾县财政局联合向溪鸣河公司作出宜县水函（2012）58号文件通知，转发宜宾市水务局、宜宾市财政局于2012年5月11日联合作出宜水函（2012）145号《关于宜宾县光明水电站增效扩容改造工程初步设计报告的审查批复》，明确光明电站增效扩容改造项目主要为更换机组及综合自动化系统改造，提高电站发电能力及自动化水平，扩容改造不得增加大坝高程等内容。2016年元旦前后，光明电站大坝加高1.5米左右。2016年2月4日，宜宾县龙池乡光明电站管理委员会向溪鸣河公司送达（2016）01、02号责令改正函，要求溪鸣河公司自行拆除大坝加高部分并恢复原状。2016年4月8日，送达再次限期拆除告知函，要求溪鸣河公司限期拆除大坝违规加高部分，否则龙池乡光明电站管理委员会将确定拆除公司进行拆除。
2016年6月23日晚至6月24日凌晨，龙溪河上游普降大到暴雨，河水陡涨，龙池乡光明电站左岸坝段发生部分垮塌。被告龙池乡政府于2016年7月2日作出《龙池乡人民政府关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》，该函内容为“宜宾县溪鸣河水力发电有限责任公司：根据宜县防汛指（2016）11号文件：‘宜宾县防汛抗旱指挥部关于责令限期拆除光明水电站违法加高大坝的通知’精神，为了及时消除安全隐患，确保大坝下游人民群众人生财产安全，按照2016年6月24日龙池乡光明电站大坝发生部分垮塌事故现场会的要求，经龙池乡党委政府集体研究决定：确定四川长和建筑工程公司于2016年7月2日起开始对大坝违规加高部分进行拆除，预计大约需要30天完成。请你公司予以配合支持，顺利拆除电站大坝违规加高部分。特此函告龙池乡人民政府2016年7月2日”。该通知于当日送达原告溪鸣河公司法定代表人周德树。
本院认为，本案的争议焦点在于被告龙池乡政府作出《龙池乡人民政府关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》是否属于行政行为？虽然龙池乡政府系光明电站的所有权人，但实际行使光明电站经营管理实施权利的是宜宾县龙池乡光明电站管理委员会。光明电站租赁经营合同系宜宾县龙池乡光明电站管理委员会作为出租方签订的，基于租赁经营合同的出租方民事权利、义务主体应为宜宾县龙池乡光明电站管理委员而非龙池乡政府。针对光明电站大坝加高的情况，宜宾县龙池乡光明电站管理委员先后三次发函告知承租方限期拆除，行使了作为光明电站出租方的民事权利。被告龙池乡政府作为国家行政机关，单方性向原告溪鸣河公司作出拆除函，具有行政强制性，直接对原告经营管理的企业资产产生实际影响。故而，该行为应属于行政行为。
根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”之规定，原告溪鸣河公司经营管理的龙池乡光明电站大坝加高后，对于是否属于违规加高，加高部分是否应当拆除，依法应当由宜宾县人民政府水行政主管部门按照法定的权限和程序统一进行管理、监督、查处。龙池乡政府不具有作出本案被诉为行政行为的行政主体资格。在本案诉讼中，龙池乡政府未向本院提交其适用的法律依据，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条的规定，应当认定没有依据。本案被诉行政行为具有上述两项重大且明显违法情形，原告溪鸣河公司申请确认其无效，本院依法予以支持。原告诉请被告采取补救措施，但未提出明确具体的措施内容，对该诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：
一、确认被告宜宾县龙池乡人民政府向原告宜宾县溪鸣河水力发电有限责任公司作出《龙池乡人民政府关于拆除光明电站大坝违规加高部分的函》的行政行为无效。
二、驳回原告宜宾县溪鸣河水力发电有限责任公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告宜宾县龙池乡人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。
审 判 长 黄 咏 生
审 判 员 徐 兴 江
人民陪审员 李 万 华
二〇一七年三月三十一日
书 记 员 欧阳陈澍