内蒙古自治区库伦旗人民法院
民 事 判 决 书
（2013）库民初字第634号
原告张海权，男，蒙古族。
委托代理人腾志强，系内蒙古通宇律师事务所律师。
被告库伦镇东洼子村民委员会。
法定代表人高树明，职务村主任。
委托代理人布仁，系内蒙古义源律师事务所律师。
原告张海权诉被告库伦镇东洼子村民委员会确认合同效力一案于2013年8月12日立案，于2013年9月30日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告张海权及其委托代理人腾志强、被告库伦镇东洼子村民委员会法定代表人高树明及其委托代理人布仁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2006年2月10日，原被告签订《农牧业专业承包合同书》原告承包了被告学校上梁耕地38亩，期限为2006年1月1日至2026年1月1日，并一次交清9000元承包费。并经库伦旗三家子镇农牧业综合管理服务中心鉴证。合同第七条约定：未经双方同意，任何一方不得更改或解除合同，如有违约由违约方承担经济责任。2013年7月17日，被告向原告下发《告知书》，将原告承包合同解除。原告认为被告解除合同没有任何依据，所以特向贵院提起诉讼，望法院判令被告对与原告签订的《土地延包合同》解除无效。所有诉讼费用由被告承担。
被告辩称，一、答辩人发出“告知书”
因我村宋军等部分村民，以“村擅自预留机动地3000多亩，承包亲属朋友，要求此预留的机动地分给新生小孩”为由赴库伦镇政府群体上访。据此，库伦镇人民政府于2013年5月20日作出库镇政发（2013）44号“关于东洼子村宋军等部分村民上访问题的处理意见书”，此文件要求东洼子村党支部、村委会按自治区党委和市政府有关政策处理的两条意见（请祥阅文件）。根据上述事实和理由，相关法律法规和有关政策，为落实镇政府处理意见，被告于2013年7月17日发出“村委会提前终止或解除机动地承包关系”的“告知书”。明确告知8月30日前与村委会签订提前终止或解除土地承包关系，如不同意30日内向法院起诉村委会，否则视为默认。这就是今天原、被告对簿公堂的缘故。
答辩人发出“告知书”的法律法规和政策依据。
于2003年10月25日通党字（2003）30号中共通辽市委和市政府“关于进一步落实和完善耕地二轮延包和草牧场双权一制”工作的意见，库党办90号中共库伦旗委办公室和旗政府办公室《关于切实完善耕地二轮延包和草牧场双权一制二作的通知》，中共三家子镇党委三党发（2003）28号文件精神是进一步落实，完善耕地二轮延包的具体政策措施。上述文件要求，原则上不留机动地，机动地控制在耕地总面积的5%之内，二要求按二轮延包时分地按人口平分包到户，三要求解决人地矛盾，分给新生人口，1996年10月1日零时至2003年10月1日零时之间出生的人口等出台了有关政策。但是我村过去没有按市、旗、镇三级党委政府出台的政策。落实到位，发生了人地矛盾，部分村民群体上访，对社会稳定带了负面影响。据此，我们村党支部和村委会根据库伦镇政府的处理意见和根据内蒙党委厅发（2011）12号《关于解决农村牧区土地草原承包纠纷重点问题的意见》等上级主管部门要求二轮延包时未分得承包地的嘎查村集体经济组织成员的承包土地必须从机动地里予以妥善解决。又根据《中华人民共和国农村土地承包法》第28条一款中明确定，调整土地或者承包给新生人口，集体经济组织依法预留的机动地的规定。根据上述法律和相关政策的规定，被告按库伦镇政府的为解决此次人地矛盾的处理意见，虽原、被告过去签订了土地承包合同，但是客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的情形，如果继续履行合同，我村1996年10月1日至2003年10月1日间新出生的91名新生小孩的合法权益受损，也落实不了上级党委把机动地按人口分到户的政策。在法学理论和人们日常生活中合同双方当事人间成立的合同，可以或准许变更、解除、终止的。根据〈中华人民共和国合同法〉第94条五款中规定有法律规定的情形，当事人可以解除合同。对此，最高法院有明确司法解释。例如，根据最高法院，关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）第26条规定中如何适用有了明确的规定。关于合同履行中有关情势变更原则。就本案事说，2004年市、旗、镇三级党委政府出台关于如何完善二轮延包的相关政策，因原三家子镇政府的撤并等诸多因素东洼子村未贯彻落实此项政策，从而导致本村村民的不满，部分村民群体上访。根据自治区党委（2011）12号、通辽市政府2012年4月1日，电传等文件要求认真解决好新增人口承包土地问题的精神，为落实和完善二轮延包的有关政策，为解决我村部分村民的人地矛盾，被告于2013年7月17日发出的〈告知书〉事实理由充足，有明确的法律规定。其程序合法，有相关的法律条款予以支持。据此，被答辩人所谓，原告认为，被告解除合同没有任何依据的诉求，根本没有充足的事实和理由，更没有相关的法律规定予以支持。据此，请求法院依法驳回原告诉求。
本案的无争议事实为：于2006年2月10日原被告签订了农牧业专业承包合同，该案讼争土地现由原告经营。于2013年7月17日被告向原告下发告知书。本院予以确认。
本案的争议焦点：1、解除合同的行为效力如何？2、原告主张被告解除合同无效的理由是否成立？依据是什么？
原告围绕法庭归纳的争议焦点提供以下证据：第一组证据：三家子镇农牧业专业承包合同书，合同编号93号及收据一枚，证明，2006年2月10日，原告承包了被告学校上梁耕地48亩，四至清晰，期限是20年，2006年1月1日至2026年1月1日，承包费9000元。此合同经库伦旗三家子镇农牧业综合服务中心鉴证。合同第七条约定，未经双方同意任何一方不得更改或解除合同，如有违约，由违约方承担经济责任。此合同内容真实合法有效，并不存任何违法情节是双方的真实意思表示。告知书一份，原告认为被告向原告送达的告知书违反了法律的相关规定，不具有合法效力，理应被依法撤销。第二组证人李某、张某某、姜某某、李某某出庭作证，证明当时东洼子村委会欠他人钱，用包地的钱，偿还欠别人的钱，召开村民代表会议后决定的。被告质证称，魏云志、张海权、陈福玉、刘青久是正规的合同，其他都是收款凭证，对原告出示的合同书及收款收据没有异议，但是因为答辩中提到当时因为三家子镇政府合并及更多因素造成东洼子村委会没有贯彻落实2013年30号通辽市党委政府关于完善二轮延包合同的政策，导致被告方东洼子村部分村民集体上访，造成情事变更。双方合同签订以后因不可规则双方的事由，发生了重大的变化，而合同基础动摇或丧失。如继续履行会显失公平。就是说按照政策，本村91名新生小孩子得不到机动地，按人口平均分到户的政策，要损害被告东洼子村四百多户1500多人的切实利益。所以，被告方7月17日下发了告知书的原因所在。被告对原告的四位证人证言质证称，以上四位证人出庭作证，与本庭归纳的争议焦点没有任何关系，没有证明力。
被告围绕法庭归纳的争议焦点举证，五组证据：第一组库镇政发2013年44号库伦镇人民政府的处理意见，依法收回村里发包的机动地。第二组是告知书及解除合同协议书的副本，证明被告解除合同的程序合情合法，解除的法定的事由。第三组证据三份文件，通党字2003第30号文件一份、库党办2003第90号文件一份、中共三家子镇党委2003第28号文件，证明一是机动地严格控制在耕地总面积的5%，二是机动地按人口平分到户，三是1996年10月1日零时到2003年10月1日零时出生的小孩应该给分地。第四组证据，一个是被告所在地41户孩子的户籍证明复印件，证明被告所在地村民依法要取得30年不变耕地的村民确实有91人。另一个是东洼子村机动地承包明细表一份，证明已经违反了第三组证据的政策了。机动地的面积达到耕地面积的33%以上了。第五组证据，二份文件，一份是内蒙党委2011第12号文件，另一份是通辽市农牧局2012年4月1日电传的关于农村牧区新生儿要求取得承包地问题的解决处理意见。证明根据上述政策，依农村土地承包法28条规定，从机动地里解决新生人口的土地承包问题。证明人地矛盾必须把机动地收回来，按照农村土地承包法的第28条的规定。以上五组证据根据法庭归纳的焦点，足以证明被告的告知书符合《中华人民共和国合同法》第94条的规定和最高人民法院关于合同法解释二的第26条的规定。
原告对被告提供的证据质证称，对第一组证据质证意见，文件的真实性合法性及关联性有异议，根据合同法94规定，解除合同必须发生不可抗力、逾期违约、迟延履行、经催告后虽不能履行，法律规定的其他情形，而库伦镇人民政府的文件只是对东洼子村部分村民的上访的处理意见，这是行政机关对有关信访事宜作出的处理决定，而且在最后一条明确说明不服本意见可在30日内提出复议。这个内容的真实性具有不确定性。而且第一条有干涉村委会自治的行为。第三点就是因为新增人口地的行为，镇政府下发文件违反了农村土地承包法的基本原则，增人不增地，减人不减地。文件的下发是2013年的5月20日，而二轮土地延包的时间是1997年左右，所以这份文件的下发违反了土地承包法的第54条二款的规定。所以说对这个处理意见的真实性合法性及关联性均有意见。对第二组证据质证为，对告知书原告方认为是违法下发的，告知书的内容没有通过村民，严重违反村民的利益，它的内容是不真实的，原告方已经通过出庭的村民代表对三分之二以上对七原告发包的土地程序是合法的，这份告知书违反了合同法的第94条的规定及土地承包法的相关规定。这份协议书是单方制作的，真实性合法性有异议，不具有证明力。对第三组证据质证为，文件的内容是真实合法的，与本案的关联性及想证明的问题有异议，这是通辽市人民政府的指导性意见，并不是本案裁决案件适用的法律法规。虽然说农村土地承包法规定给新生儿地，但原告方在签订合同时在1999年并不适用这个指导性意见。而且新生儿不适用这个解释，国家的法律的制定已经考虑到增人不增地，新生人口的增加并不是稳定的，只能是在二轮土地延包时予以考虑。库党办发的文件并不能作为法院裁定案件的依据。对第四组证据，新生儿的证明的真实性合法性没有意见，对证明的内容有异议。并不能成为法院裁决的依据。土地明细表真实性合法性有异议，是被告方单方制作，对于面积是否准确？承包四至是否清晰？均有异议。对第五组证据，对文件的真实性合法性没有异议，内蒙党委文件的第三条明确规定，并没有说明你上访了因为新增人口就上访了就给新分土地，信访问题不在本案解决。所以这二份文件能证明原告方确认合同解除的依据。通辽市电传的文件第三条明确说明增人不增地，和减人不减地，与国家法律相符合。这也是我们主张解除合同无效的依据。
对法庭在2013年9月24日到现场勘察制作的现场图，原被告质证均无异议。
本院认为，被告对原告出示证据合同及收款收据的真实性无异议，对其真实性予以确认。原告出示证据告知书，是本案中需确认的解除合同告知书。原告出示证人证言，虽被告对其关联性有异议，但因证人证言能证实原被告签订合同时发包方召开村民代表会议，进行发包。被告出示证据库伦镇人民政府库镇政发（2013）44号关于东洼子村宋军等部分村民上访问题的处理意见，是属于库伦镇人民政府责令库伦镇东洼子村将村集体所有机动地30块，面积1989亩，对外发包土地，予以收回，按照上级文件精神将收回土地分配给新生儿的，指导性处理意见，也是对东洼子村部分村民的上访处理意见。第二组证据告知书解除合同协议书的副本属于本案中要确认其效力的合同。第三组证据通党字（2003）30号中共通辽市委员会通辽市人民政府关于进一步落实完善耕地二轮延包和草牧场“双权一制”的工作的意见，在该文件中明确确定了村集体所有机动地，未按人均分配到户，已承包给其他自然人、法人并签订承包合同的耕地的处理意见。对其关联性予以确认。库党办字（2003）90号中共库伦旗委员会办公室库伦旗人民政府办公室关于切实做好完善耕地二轮延包和草牧场“双权一制”工作的通知和三党发（2003）28号中共三家子镇委员会关于印发“进一步落实完善耕地二轮延包和草牧场“双权一制”工作的实施方案”的通知，是通党字（2003）30号文件的具体落实情况，对其关联性、真实性亦予以确认。第四组证据41户新生儿的户籍证明，对其真实性予以确认。第五组证据中共内蒙古自治区党委办公厅厅发（2011）12号内蒙古党委办公厅，政府办公厅印发《关于解决农村牧区土地草原承包纠纷重点问题的意见》的通知和通辽市信访局印发关于转发农牧业局《关于对农村牧区新生儿要求取得承包地问题的解决处理意见》的通知是解决农村牧区土地草原承包纠纷重点问题的处理意见，对其关联性及真实性予以确认。法院依职权制作现场图，因原被告均无异议，其真实性予以确认。
综上查明，2006年2月10日，原被告签订《农牧业专业承包合同书》原告承包了被告学校上梁耕地38亩，四至东至作业路、西至作业路、南至陈福林地、北至四组耕地。期限为2006年1月1日至2026年1月1日，并一次交清9000元承包费。
另查明，2013年7月17日被告东洼子村委会给原告张海权下发的解除合同的告知书。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条的规定，集体经济组织依法预留的机动地，应当承包给新增人口。结合本案被告东洼子村委会集体所有机动地多达1989亩，2003年进行二轮延包完善的时候，未按通辽市（2003）90号“双权一制”工作通知精神，将预留机动地承包给新增人口，相反将预留机动地承包给了多数村民，导致东洼子村村民的集体上访。因此被告东洼子村委会于2013年7月17日给现承包经营者下发解除合同通知书，其行为符合《中华人民共和国农村土地承包法》相关条款的精神，解除合同的行为合情、合理、合法，应受法律保护。原告主张理由不充分，不成立，不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费100元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于通辽市中级人民法院。
审判长 那顺
审判员 白音
陪审员 宝海
二〇一四年一月二十日
书记员 张倩