浙江省杭州市拱墅区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）杭拱行初字第52号
原告：刘梅瑞。
委托代理人（特别授权代理）：蒋建花。
原告：赵顺法。
原告：马增荣。
原告：马文其。
上列原告共同委托代理人（特别授权代理）：师红伟，北京市盛廷律师事务所律师。
被告：杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局），住所地：杭州市西湖区文三路xx号。
法定代表人：张勤，局长。
委托代理人（特别授权代理）：蒋朝镖，浙江天册律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）：傅华丽，工作人员。
第三人：杭州市国土资源局，住所地：杭州市西湖区文三路xx号。
法定代表人：谢建华，局长。
原告刘梅瑞、赵顺法、马增荣、马文其（以下简称原告）不服被告杭州市规划局（杭州市测绘与地理信息局）于2009年11月10日向第三人杭州市国土资源局核发的地字第330100200900640号《建设用地规划许可证》，于2014年8月19日向本院提起行政诉讼。经补正材料，本院于2014年9月3日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月17日公开开庭进行了审理。原告刘梅瑞的委托代理人蒋建花，原告马增荣及原告共同委托代理人师红伟到庭参加诉讼，第三人杭州市国土资源局经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告于2009年10月22日向第三人核发地字第330100200900640号《建设工程规划许可证》，该规划许可证载明，用地单位为市国土局，用地项目名称为康桥单元r21-16地块，用地位置拱墅区，用地性质住宅用地r21，用地面积41452平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、第三十八条规定，经审核，本用地项目符合城乡规划要求。
被告向本院提供作出被诉具体行政行为的如下证据、依据：
1.建设用地规划许可证（地字330100200900640号）及附件、附图（2009年10月22日发证），证明争议行为的主要内容。
2.建设用地规划许可及规划条件申请表及授权委托书及身份证复印件，证明争议行为是依申请的行为。
3.杭州市人民政府关于拱墅区半山地区控规局部调整的批复（杭政函（2008）107号）及用地规划图、规划指标图，证明争议行为作出的规划依据。
4.《关于同意谢村单元c2-01、康桥单元r21-14等8个地块列入政府储备土地出让前期准备计划的复函》（杭发改投资函（2009）267号）及附件，证明发改部门的审批意见。
5.建设项目选址条件（可字第3301002009174）及附图（2009年11月30日修改），证明前置规划设计条件的内容。
6.建设项目批后修改许可事项申请表及授权委托书、代理人身份证复印件，证明争议行为依申请进行了修改。
7.建设用地规划许可证（地字第330100200900640号）及附件、附图（2009年11月10日修改），证明争议行为修改后的内容。
8.关于《杭州市康桥单元（gs14）控制性详细规划》的批复，该证据系原控规，与证据3具有延续性，证据3的局部调整批复是对包括康桥单元在内的五个半山地区控规的局部调整。
9.建设项目选址条件（可字第3301002009174）及附件（2009年10月22日原证），证明争议行为调整前的选址条件。
依据：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十七、第三十八条。
原告诉称，原告为杭州市拱墅区康桥街道蒋家浜村村民，2014年4月17日向杭州市拱墅区法院起诉市国土局杭土资拆许字（2010）第051号房屋拆迁许可证许可行为，得知被告作出地字第330100200900640号《建设用地规划许可证》具体行政行为存在。原告认为，该具体行政行为侵害了原告的合法权益，被告作出批复的具体行政行为违法。理由如下：一、杭州市国土资源局主体不合格。按照《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、第三十八条的规定，领取建设用地规划许可证为在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目或以出让方式取得国有土地使用权的建设项目的建设单位，杭州市国土资源局作为土地管理部门不属于建设单位，被告向杭州市国土局颁发建设用地规划许可证违法。二、被告颁发的地字第330100200900640号《建设用地规划许可证》不符合杭州市土地利用总体规划。按照《中华人民共和国城乡规划法》第十四条的规定，省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市总体规划，由省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。第十九条规定城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。本案被告向杭州市国土资源局颁发的建设用地规划许可证依据哪一年国务院批准的城总体市规划不明。所谓控制性详细规划也从未向社会公示，征求社会意见。
为证明其主张的事实，原告向本院提交了下列证据：
1.原告宅基地审批证明，证明原告主体资格。
2.建设用地规划许可证，证明案涉的许可行为。
3.照片一张，证明控规要求限高是10米，但是实际超出规定。
4.立案释明通知，证明发改委的立项文件不能作为前置审批文件。
被告辩称，一、被告的许可事实依据充分，法律适用正确，程序合法。被告依据申请，于2009年10月22日向市国土局核发了地字330100200900640号《建设用地规划许可证》，项目名称为康桥单元r21-16地块，用地性质为住宅用地r21，总用地约41452平方米，其中：建设用地约34378平方米，道路约2697平方米，公共绿地4377平方米。2009年11月10日，依据第三人杭州市国土资源局关于调整征地红线的申请，对《建设用地规划许可证》的用地面积作了修改，修改后的总用地面积为64565平方米，其中：建设用地约34381平方米，道路约7149平方米，公共绿地17162平方米，河道5873平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第三十七条、第三十八条的规定，被告具有核发《建设用地规划许可证》的职权和依据。本案中，被告审查了项目所涉的城乡规划要求，以及行政许可相对人提交的市发改委文件等材料，认为其许可申请符合法律规定的条件，遂于许可。该许可行为合法有效，于法于据。二、被告的诉称缺乏事实和法律依据。关于被许可主体是否适格的问题，根据现行的法律法规，未禁止市国土局作为主体申领取得许可，且在前置环节中有关部门也已经确认其主体资格。关于是否违反土地利用规划的问题。根据我国《城乡规划法》及配套法规的规定，本案许可符合城乡规划要求，也未有明确证据证明其违反土地利用总体规划。
本院依职权调取原告马增荣、马文其的村（居）民建房用地呈报表，原、被告对该证据均表示无异议，本院予以确认。
庭审质证时，各方对证据发表如下质证意见：
原告对被告的证据1真实性、关联性予以认可，合法性不认可。证据2真实性、关联性无异议，证据3真实性、关联性无异议，合法性有异议。证据4真实性、合法性、关联性均有异议，证据5真实性、关联性无异议，合法性有异议。证据6真实性、关联性无异议，合法性有异议。证据7真实性、关联性无异议，合法性有异议，被告未提供国务院批准的土地利用整体规划。杭州市人民政府批准的控制性详细规划不能违反国务院批准的规划。原告刘梅瑞认为证据1，主体存在问题，申请人杭州市国土资源局是颁发拆迁许可证的单位，不具有申请规划许可证的资格，附图没有法律依据。证据2委托时间是2009年10月30日，迟于建设用地规划颁发时间，合法性有异议。受托人不仅要有身份证明还要有工作证。证据3批复时间倒置，存在后补的嫌疑，房屋实际高度超过控规上的高度。证据4与本案无关，不能作为颁发规划许可证的前置文件。证据5选址日期和建设规划许可证的日期一致不合法，选址日期应当在前。证据6申请修改的原因没有法律依据，从复函可以看出土地是用来投资经营，规划修改应当经过法定程序，被告应当征求利害关系人的意见并进行公示，但是本案中都缺失这些资料。证据7修改后的面积增加了百分之五十五，没有通知利害关系人。证据8、9真实性、关联性无异议，合法性有异议，控规应当要符合国务院批准的土地整体利用规划的要求。被告市规划局对原告的证据1、2真实性无异议，证据3是属于建设工程问题，与本案无关。证据4不能证明待证事实。
原告对被告适用的《中华人民共和国城乡规划法》第37条，第38条，认为根据该条规定申请人必须是建设单位，市国土局是土地管理部门，不具备申请资格。
本院对上述证据真实性予以确认，确认作为认定本案相关事实的有效依据。
经审理查明，2009年10月13日，第三人杭州市国土资源局因康桥单元r21-16地块建设需要，向被告申领建设用地规划许可证，并提交了申请表、关于同意康桥单元r21-14等8个地块列入政府储备土地出让前期准备计划的复函（杭发改投资函（2009）267号）、拱墅区半山地区控规局部调整地块指标图等材料。被告经审核后，于2009年10月22日作出地字第330100200900640号《建设用地规划许可证》。该许可证的主要内容是：用地单位为市国土局，用地项目名称为康桥单元r21-16地块，用地位置拱墅区，用地性质住宅用地r21，用地面积41452平方米。原告的房屋座落于案涉建设用地规划许可证的用地范围内。2009年11月10日被告根据第三人的申请和提交的材料，对地字第330100200900640号《建设用地规划许可证》及附图、附件进行了修改，修改用地面积为64565米。2009年9月30日杭州市发展和改革委员会向杭州市国土资源局作出杭发改投资函（2009）267号文，同意康桥单元r21-16地块列入政府储备土地出让前期准备计划。杭州市人民政府于2008年4月23日作出杭政函（2008）107号《杭州市人民政府关于拱墅区半山地区控规局部调整的批复》，批准了《拱墅区半山地区控规局部调整》。
本院认为，《中华人民城乡规划法》第三十七条第一款规定，“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”被告作为杭州地区城乡规划主管部门，具有作出被诉用地规划许可行为的职权依据。杭州市规划局根据杭发改投资函（2009）267号《关于同意谢村c2-01、r21-146等8个地块列入政府储备土地出让前期准备计划的复函》，关于《杭州市康桥单元（gs14）控制性详细规划》的批复（杭规发（2005）147号）、杭政函（2008）107号《杭州市人民政府关于拱墅区半山地区控规局部调整的批复》及用地规划图、地块指标图，核定了康桥单元r21-16地块的位置、允许建设的范围，确定了该地块的主要技术经济指标，并在地字第330100200900640号建设用地规划许可证核定了用地面积，作出被诉规划许可，依据合法。
《浙江省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第二十六条规定“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，按以下程序申领建设用地规划许可证：（一）建设单位或个人持批准建设项目的有关文件，向县级以上人民政府城市规划行政主管部门申请定点；（二）县级以上人民政府城市规划行政主管部门按城市规划要求及建设项目的性质、规模，并根据规定征求有关行政主管部门的意见后核定用地位置和界限，向建设单位或个人提出规划设计条件；（三）建设单位或个人提交根据规划设计条件编制的建设用地平面布置图，经县级以上人民政府城市规划行政主管部门审核，确认符合城市规划要求的，领取建设用地规划许可证。”本案中，杭州市规划局在可字第330100200900174号建设项目选址条件中确定了康桥单元r21-16地块的主要技术经济指标，提出了规划设计条件，其中建筑限高控制在10米以内，容积率为1，该项规划设计条件与拱墅区半山地区控规局部调整-
康桥单元（gs14）地块指标图所确定的该地块建筑限高和容积率一致，原告主张实际建造限高超过规划设计建筑限高，是属于建设工程施工规范问题，与被告核准确定的建筑限高无关，对其主张本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告刘梅瑞、赵顺法、马增荣、马文其的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘梅瑞、赵顺法、马增荣、马文其负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。（杭州市中级人民法院开户银行：工商银行湖滨支行；户名：浙江省杭州市中级人民法院；帐号：12×××68）。
审 判 长 沈 晟
审 判 员 郭丁观
人民陪审员 胡亦安
二〇一四年十二月十二日
代书 记员 林珊珊