湖南省衡阳市南岳区人民法院行 政 判 决 书（2016）湘0412行初11号原告杨斌，男，1987年12月6日出生，住衡阳市南岳区。委托代理人李文谦，北京来硕律师事务所律师。被告衡阳市南岳区行政管理综合执法局。住所地衡阳市南岳区南岳镇西街***号。法定代表人何小平，局长。委托代理人王建，该局副局长。委托代理人刘超，湖南秦湘律师事务所律师。原告杨斌诉被告衡阳市南岳区行政管理综合执法局（以下简称综执局）行政强制行为违法一案，本院于2016年7月26日立案受理，依法组成合议庭，于2016年8月26日公开开庭进行了审理。原告杨斌及委托代理人李文谦、被告综执局委托代理人（出庭副职负责人）王建、委托代理人刘超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨斌诉称，2016年1月19日，被告综执局作出岳综执限拆（2016）01019号《责令限期拆除违法建筑通知书》，以原告所建房屋违反城乡规划法，属违法建筑为由，要求原告3日内自行拆除，否则组织强制拆除。原告认为自己2011年建房是村里约定俗称的做法，即便是被告声称的违法建设，行政处罚也已超期，原告房屋所在地虽已划入南岳大庙周边环境整治项目红线范围，属征收拆迁对象，但原告并未签订拆迁安置协议，被告系以“拆违”代替拆迁。被告对“违法建筑”的认定未经法定程序，侵犯了原告异议、申辩、听证权利。责令3日内拆除的期限违法，侵犯了原告切身利益，被告的目的是利用查处违法建筑，逼原告拆屋，配合拆迁工作。被告作出限拆通知没有事实和法律依据，违反行政处罚法等法律规定，程序违法。原告起诉请求确认被告作出的岳综执限拆（2016）01019号《责令限期拆除违法建筑通知书》违法，并予以撤销。原告方提供了限拆通知书、户籍资料等证据。被告衡阳市南岳区行政管理综合执法局辩称，被告作出拆违通知书是一种对行政相对人进行临时性约束，而非最终实质处分的行政强制措施，是行政处罚前责令改正违法行为。被告是经湖南省人民政府授权行使城乡规划行政处罚权的综合执法部门，具有本案的执法主体资格。被告作出通知之前向国土、规划部门调查得知房屋未办国土手续，且被规划局认定为违法违章建筑，原告对违法建筑的认定不服，应向城乡规划部门主张诉求，而不属本案审理范围。原告的违法建筑的社会危害性处于持续状态，行政处罚的时效应以违法行为和后果消除的次日开始计算，被告的行政行为未超过法定期限。原告不具备诉讼主体资格，因为被告并未实质处分原告的权利。综上，请求依法驳回原告的起诉。为证明其行政行为的合法性，被告方提供了下列证据或依据：1、《责令限期拆除违法建筑通知书》，拟证明被告作出的行政行为；2、立案审批表、调查询问材料，拟证明行政程序合法：（1）立案审批表，证明立案查处违法建筑；（2）对原告杨斌及其母谭锦元的询问笔录，拟证明调查事实；（3）“调查说明”，拟证明南岳区国土局出具的说明，证明房屋未办国土手续；（4）“证明”，拟证明南岳区城乡规划局出具证明，认定建房未办规划报建手续，属于违法违章建筑；3、《南岳大庙东片区项目内原岳山五组、衡岳一组土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，拟证明原告违法建筑已得到补偿，合法权益未受侵犯；4、《湖南省人民政府关于在南岳区开展相对集中行政处罚权工作的批复》，拟证明被告执法主体适格；5、国务院法制办秘书行政司《对四川省人民政府法制办公室的答复》拟证明“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为，原告起诉理由错误；6、法律依据：行政处罚法、行政强制法、城乡规划法、土地管理法，拟证明被告适用法律正确。经庭审质证核实，双方当事人对对方当事人提交证据的真实性、关联性未提出异议，依法予以认定。至于证据的证明目的则涉及本案的法律适用问题。经审理查明，本案诉争的被拆房屋坐落于衡阳市南岳区南岳镇衡岳居民委员会（原衡岳村）1组王家巷当地俗称马王塘凸凹地段处，由原告杨斌（及其家庭）于2010年建设，房屋结构为一层砖混框架结构，据调查建筑面积171.6平方米，屋顶上有棚屋一间9平方米，共计面积180.6平方米，据原告杨斌称建设花费约45万元。2015年1月19日，衡阳市南岳区城乡规划局出具的《证明》认定该栋建筑未办任何规划报建手续，属于违法违章建筑。2016年1月18日，衡阳市南岳区国土资源局出具的《关于杨芳云、谭锦元、杨斌房屋调查说明》中载明该栋房屋未办理国土手续。2016年1月18日，被告衡阳市南岳区行政管理综合执法局对该栋房屋按未批先建予以立案查处。2016年1月19日，被告综执局作出岳综执限拆（2016）01019号《责令限期拆除违法建筑通知书》，该份通知书系向原告杨斌发出，通知书载明：“经查，你未经国土、规划等单位批准，擅自在衡岳一组王家巷非法建设166.6平方米建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法违章建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限你在收到本通知书3日内自行拆除。逾期未自行拆除或继续建设的，我局将组织相关单位依法对你的违法建筑予以强制拆除，拆除费用由你承担。”2016年1月23日上午，该栋房屋被挖机拆除。另查明，原告杨斌的家庭情况为，父亲杨芳元，母亲谭锦元，2010年之前原告杨斌与父母共同居住在衡岳居委会1组马王塘凸凹上，该处由北向南有房屋3栋，2010年，原告杨斌在该3栋房屋西侧又建设了一层框架式房屋即本案诉争房屋。2011年6月27日，杨斌父母杨芳元与谭锦元签订了一份《离婚协议书》，协议书约定上述由北向南3栋房屋的第一栋归杨斌所有，第二栋归谭锦元，第三栋归杨芳云。该份离婚协议书签订后的次日即2011年6月28日，杨斌就在户籍登记机关办理了常住人口登记卡中的分户手续，2013年杨斌与谭晓晓结婚，2014年5月生女孩杨舒月。在此期间，2013年至2015年期间，南岳有关部门即在原告等户所在区域开始为拆迁工作进行土地房屋设施等财产调查工作。2014年12月9日，衡阳市南岳区人民政府办公室下发岳政办发（2014）72号《关于印发〈南岳大庙东片区项目内原岳山五组、衡岳一组土地上房屋拆迁安置实施方案〉的通知》，其《实施方案》第三条拆迁安置方式中规定，所有违法违章建筑（构）物没有接受处罚和补办手续的不予安置，按建筑结构依照省政府54号批复文件规定标准予以货币补偿；该条中还规定了现有房屋以栋为单位安置，不予分户安置，按有效权证有效占地面积拆一补一安置等安置原则。通知规定《方案》由“南岳大庙周边环境整治项目指挥部”负责实施，并承担拆迁人责任。通知下发给了衡阳市南岳区祝融街道办事处（简称街道办）及区直各有关单位。2015年9月29日，街道办作为拆迁人（甲方）与原告杨斌之母谭锦元作为被拆迁人（乙方）、项目建设主衡阳市百汇置业有限公司（丙方）三方签订了《南岳大庙东片区项目内原岳山五组、衡岳一组土地上房屋拆迁补偿安置协议书》，协议书中约定的安置补偿费共234984元，其中包括杨斌的154709元；还约定提前签约奖金1万元，一年安置过渡补助费16422元，二次搬家补助费2千元。协议签订后，谭锦元于2015年10月1日领取奖金1万元，杨斌与谭晓晓夫妻于2016年1月20日领取了街道办发放的临时救助金2千元，街道办与百汇公司还向在中国邮政储蓄银行开户的谭锦元的存折中存入现金31422元。上述征地拆迁安置补偿工作尚未结束，安置协议书未全部履行。原告不服其房屋被拆除，遂向本院提起行政诉讼，请求确认被告作出的拆违通知书违法并予以撤销。还查明，在本案诉讼过程中，原告于2016年9月2日，又以衡阳市南岳区祝融街道办事处为被告和本案被告综执局一起作为共同被告提起行政诉讼，请求确认被告拆除原告房屋的行政强制行为违法，本院以（2016）湘0412刑初13号行政诉讼案件予以立案，该案目前亦在审理中。本院认为，本案双方当事人争议的焦点是被告综治局作出的限期拆除违法建筑通知书是否违法及是否应予撤销。首先，关于拆违通知书的定性，《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”我国城乡规划法、国土管理法等法律则对建设房屋规划报建、土地使用权审批许可以及对违法建筑行为的行政处罚主管机关、职权职责、程序等方面又作了规定，比如城乡规划法第六十四条、第六十五条有限期拆除的规定，土地管理法第七十六条、第七十七条以及土地管理法实施条例第四十五条等条款中也有限期拆除、责令退还土地、责令交出土地的规定。《中华人民共和国行政强制法》第二条、第九条、第十二条则对行政强制措施和行政强制执行的性质、种类、方式作了规定。综合上述法律规定，可见本案的拆违通知书是行政机关在作出行政处罚决定以及实施行政强制行为之前的责令改正性告知的中间行政程序，是一种决定行政处罚和行政强制前的行政警告行为，依据行政诉讼法第十二条第一款第(一)项之规定,也是一种可诉性行政行为。其次，拆违通知书本身适用法律正确，证据确凿，符合法定程序。再次。拆违通知书对原告财产、人身产生了一种罚前影响，虽然限期3日拆除对公民权利具有重大作用的房产，无论合法与否，根据行政处罚法等法律有关程序期间的系列规定，显属不当，但因政府相关部门在通知之前已经给予了合理的时间纠正违法行为，并采取了为原告租房居住、补助等救济措施，尚未对原告合法利益产生重大实质影响，而且原告也明知道或应当知道其违法建筑存在时间持续五、六年之久，如未补办好手续，随时有被拆除的可能。此外通知书不具有可撤销的内容，依法不应当撤销。因此对原告要求确认通知书违法并予以撤销的诉讼请求，本院依法不予支持。另外，被告辩称其拆违通知书未对原告权利产生影响，原告主体不适格的理由不能成立，依法不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，判决如下：驳回原告杨斌请求确认被告衡阳市南岳区行政管理综合执法局于2016年1月19日作出的岳综执限拆（2016）01019号《责令限期拆除违法建筑通知书》并予以撤销的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨斌负担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。审 判 长  袁 旭人民陪审员  肖成云人民陪审员  赵晓玲二〇一六年十二月三十日书 记 员  唐舒婷核对人：唐舒婷本案所适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》【第六十九条】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国行政处罚法》【第二十三条】行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。