山东省莱芜市莱城区人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁1202行初7号原告：魏云培，个体户。委托代理人：李海亮，莱芜高新振成法律服务所法律工作者。执业证号：31512081114336。被告：莱芜市莱城区口镇人民政府。住所：莱芜市莱城区口镇。法定代表人：韩克春，镇长。被告：莱芜市国土资源局。住所：莱芜市开发区龙苑宾馆西临。法定代表人：赵山臣，局长。被告：莱芜市规划局。住所：莱芜市龙潭东大街***号。法定代表人陶常青，局长。被告：莱芜市公安局莱城分局，住所：莱芜市文化北路5号。法定代表人：吕耐锋，局长。以上四被告共同委托代理人：刘健，山东鲁浩律师事务所律师，执业证号：13712199310248848。第三人：莱芜市口镇南街村民委员会。住所：莱芜市口镇南街村。法定代表人：张敬德，村委会主任原告魏云培诉被告莱芜市莱城区口镇人民政府（以下简称“口镇政府”）、莱芜市国土资源局莱城工业区分局、山东莱城工业区执法大队、莱芜市规划局莱城工业区分局、山东莱城工业区建设环保局、莱芜市公安局莱城分局口镇派出所，第三人莱芜市口镇南街村民委员会（以下简称“南街村委会”）拆迁行政强制一案，本院于2016年2月24日受理后，分别向各被告送达了起诉状副本和应诉通知书。后经各被告答辩、本院释明，原告于2016年5月6日将被告莱芜市国土资源局莱城工业区分局、莱芜市规划局莱城工业区分局、莱芜市公安局莱城分局口镇派出所分别变更为莱芜市国土资源局（以下简称“市国土局”）、莱芜市规划局（以下简称“市规划局”）、莱芜市公安局莱城分局（以下简称“莱城公安局”）；2016年5月10日，原告向本院提出申请，要求撤回对山东莱城工业区执法大队、山东莱城工业区建设环保局的起诉，本院依法予以准许。本院依法组成合议庭，于2016年6月16日公开开庭审理了本案。原告魏云培及其委托代理人李海亮，被告口镇政府副镇长马河斌及被告口镇政府、市国土局、市规划局、莱城公安局的共同委托代理人刘健到庭参加诉讼；第三人南街村委会经合法传唤未到庭。本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原告魏云培诉称：2007年12月26日，我与第三人签订《旧村改造拆迁合同》，约定我拆除自有住宅后，第三人安排我到村居民楼居住，并约定如我不住居民楼，拆迁剩余部分宅舍归我使用，第三人无偿划给我商用沿街楼地基。合同签订后，我按照约定拆除了住房，但第三人未依约给我提供楼房和沿街楼地基。按合同约定，我对拆迁剩余宅基地仍有使用权。2015年2月，我在拆迁房屋的宅基地上建起两层小楼（面积220.32平方米）。2015年8月17日，被告口镇政府与莱芜市国土资源局莱城工业区分局、山东莱城工业区执法大队、莱芜市规划局莱城工业区分局、山东莱城工业区建设环保局、莱芜市公安局莱城分局口镇派出所联合向我下发《限期拆除通知书》；2015年8月22日，以上六部门安排第三人组织人员非法拆除了我的楼房，导致我无处可住。各被告的行为严重地侵犯了我的合法权益，请求法院依法确认其强行拆除我的楼房的行为违法，判令各被告及第三人赔偿我拆迁房屋款727056元、室内物品损失39812元，诉讼费由各被告承担。原告魏云培向本院提供了以下证据：1、限期拆除通知书一份，证实系各被告对原告的房屋实施了拆除行为；2、被告口镇政府的答辩状一份，证实口镇人民政府对原告诉称其实施拆除原告房屋的行为予以认可；3、口镇政府拆除房屋具体实施方案一份，证实原告的楼房是按照口镇政府制订的方案实施的拆除。被告口镇政府辩称，原告被拆楼房系未经审批、违法建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称“城乡规划法”）、《山东省城乡规划条例》（以下简称“省规划条例”）等相关法律规定，口镇政府予以拆除认定事实清楚，程序合法，符合《中华人民共和国行政强制法》（以下简称“强制法”）等法律规定。原告主张赔偿无事实和法律依据。被告口镇政府向本院提供了以下证据（复印件）：1、建设行政处罚案件审签表，证实2015年6月15日，莱城工业区执法大队对原告私自建设行为予以立案。2、建设行政执法现场勘验笔录，证明2015年5月19日莱城工业区执法大队对原告违法建筑进行现场勘验。3、建设行政执法调查笔录一份，证明2015年6月16日莱城工业区执法大队对第三人法定代表人张敬德进行调查，查实原告的建房行为未经审批。4、莱芜市人民政府批复（莱政字[2013]23号文）一份，证明口镇总体规划经莱芜市人民政府批复实施。5、口镇总体规划图一份，证明原告所建房屋在口镇总体规划范围内。6、旧村改造拆迁合同一份，证明2007年12月26日为落实莱城工业区核心区旧村改造要求，第三人与原告魏云培签订旧村改造拆迁合同一份，双方约定对原告旧房拆迁的补偿方式是货币补偿，合同内容已履行。7、拆迁协议一份，证明目的同上。8、责令限期拆除违法建筑事先告知书一份，证明被告口镇政府于2015年5月16日将拆除决定对原告作了事先告知。9、责令限期拆除决定书一份，证明被告口镇政府于2015年5月19日向原告下达了该决定书。10、建设法律文书送达回证一份，证明2015年5月19日被告口镇政府向原告送达了责令限期拆除违法建筑事先告知书和拆除决定书。11、强制拆除魏云培砖混平顶楼房决定书一份，证明被告口镇政府于2015年8月22日向原告下达强制拆除决定书。12、建设法律文书送达回执一份，证明原告拒收强拆决定，被告口镇政府在第三人法定代表人张敬德、工作人员许同军见证下，将强拆决定对原告作了留置送达。13、限期拆除通知书一份，证明口镇政府已于实施强拆前通知原告限期自行拆除。14、强拆方案一份，证明对强制拆除，口镇人民政府做了预案，包括动用了区执法大队铁骑集团、公安等，足以证实拆除行为由口镇政府组织实施，不涉及本案其他三被告。15、莱城区发【2007】7号区委文件一份，证明口镇政府与莱城工业区实行镇区合一的管理模式。16、莱芜市政府【2012】22号文件一份，证明莱城工业区执法大队的职责。17、行政执法委托书一份，证明莱芜市规划局于2013年4月1日与口镇政府签订行政执法委托书，将规划局的行政执法职能委托给口镇政府实施。18、责任书一份，证明口镇政府在创城迎审工作中的具体职责，其中重要的工作职责之一是拆除违法乱搭乱建。19、考核要求一份，证明市委市政府对口镇考核的具体要求以及莱城区创城迎审考核办法内容，该两份文件均强调口镇为重点考核对象，重要工作是拆除乱搭乱建建筑物。20、莱芜市莱城工业区管委会印发的《莱城工业区（口镇）迎接国家卫生城市复审工作实施方案》一份，证明南街村在重点整治范围内。21、莱城区法院（2015）莱城民初字第313号民事裁定书一份，证明就同一事实原告魏云培曾对口镇南街村委民员会提起民事诉讼，被驳回起诉。22、原告诉状一份，其中所列事实与理由部分已载明原告原来房屋系在其与村委达成拆迁协议后拆除，原告于2015年2月份所建两层小楼系未经规划许可私自建设的事实。23、法律依据：城乡规划法，省规划条例，村庄和集镇规划建设管理条例，行政强制法。被告市国土局、市规划局、莱城公安局共同辩称，拆除原告楼房的实施主体是口镇政府，本单位未参与拆除行动。第三人南街村委会述称：本村委与原告分别于2007年12月、2009年2月签订了旧村改造拆迁合同和房屋拆迁协议，协议约定村委可随时拆除原告在拆迁范围内的建筑物。原告在未完全拆除原建筑物的基础上又违法建设建筑物，村委为此曾向镇政府反映。镇政府组织依法拆除时，村委负责做好原告及其家属的思想工作。被告市国土局、市规划局、莱城公安局、第三人南街村委会未向本院提供证据。经庭审质证，对原告提供的三份证据，四被告对其真实性无异议，但均提出其1号证据只能证实在该通知书上加盖公章的各部门知道通知书发出的事实，不必然表明各部门共同实施了强拆行为；对其2号证据，被告口镇政府予以认可，其他三被告未发表质证意见；对其提供的3号证据，被告口镇政府予以认可，但被告市国土局、市规划局提出与本单位无关，被告莱城公安局则提出本单位只是在行动中派警维持秩序，并未参与实施拆除行为。对被告口镇政府提供的证据，原告对其中的第4号、5号、14号、21号证据无异议，对其余证据均有异议：原告提出，被告口镇政府的1号证据系莱城工业区执法大队的立案审签表，该部门无行政执法资格和行政处罚权，该立案审签表不具有法律效力；其2号证据勘验笔录形成时未通知原告到场，真实性不能确定；其3号证据对第三人法定代表人进行调查所作笔录，未查明案件事实；其6号、7号证据不能证明口镇政府的举证目的，只能证明原告原房屋拆除后无房居住，这也是原告建设被拆楼房的原因；其8号、9号证据责令限期拆除违法建筑事先告知书、责令限期拆除决定书,原告未收到；其10号证据前述两份执法文书的留置送达回证无送达现场影像佐证；其11号证据强拆决定书未送达原告，对其12号证据强拆决定书留置送达回证不予认可；其13号证据限期拆除通知书是原告收到的唯一材料，但通知书载明的时间是2015年8月14日，送达时间是2015年8月22日；其15号、16号、18号、19号、20号证据均系内部文件，无对外约束力；其17号证据只能证明口镇政府接受市规划局委托实施相关行政行为，实施机关应为市规划局；其以原告诉状作为22号证据，不能必然证实原告的被拆楼房在强拆范围之内，原告的楼房是否合法应经合法程序予以确认，口镇政府无权处理。第三人未对原告及被告口镇政府提供的证据予以质证。本院对以上证据作如下确认：原告提供的1号证据，仅能证实被告口镇政府与其他五部门联合向原告发出了相关建筑物的限期拆除通知，不能必然证明被告市国土局、市规划局、莱城公安局的相应派出机构参与了强拆实施行为。四被告所提异议成立，原告以该证据证实四被告共同实施了强拆行为，本院不予采信；原告提供的2号、3号证据，被告口镇政府予以认可。结合对原告提供的1号证据的分析，对被告市国土局、市规划局、莱城公安局针对原告提供的3号证据所提出的异议主张，本院予以采信。被告口镇政府提供的证据，原告对其第4号、5号、14号证据，无异议，本院予以采信；其1号、3号、15号、16号、18号、19号、20号证据，原告虽有异议，但经审查，这些证据真实有效，能够证明相关案件事实，本院予以采信；其2号证据建设行政执法现场勘验笔录，标示的勘验人、记录人、见证人签名为同一笔迹，在形式上不具有合法性，本院不予采信；其10号证据建设法律文书送达回证标示，口镇政府将责令限期拆除违法建筑事先告知书（8号证据）和决定书（9号证据）作了同时送达，可见其在作出限期拆除决定前未依法履行事先告知义务，且送达回证载明“原告拒签”，但标示的见证人签名非本人签具，该送达回证在形式上亦不符合法律规定。故对其该三份证据，本院不予采信；经审查，其12号证据强制拆除决定书送达回证，存在的问题同其10号证据，本院不予采信，口镇政府据此主张其作出的强制拆除决定书（11号证据）已送达原告，本院不予采信；其13号证据限期拆除通知书，原告主张于2015年8月22日收到，口镇政府主张该通知书系于强拆行为实施前送达，但未提供证据证实，亦未讲明具体送达日期，故对口镇政府的主张，本院不予采信；经审查，口镇政府提供的6号、7号、17号、21号证据与本案无关，本院不予认定。经审理查明，2015年2月，原告未经规划审批，在其于2007年拆迁房屋的原宅基地上开工建设两层楼房一套。2015年6月16日，莱城工业区执法大队执法人员就原告建房事宜对第三人法定代表人张敬德作了调查，张敬德于陈述中表明原告建房未办理手续，属于私自建设。2015年6月25日，莱城工业区执法大队对原告未经审批私自建设一案作了审签，拟认定原告为违法建设，令其停止施工、限期拆除。2015年8月9日，为做好本市国家卫生城复审工作，莱城工业区（口镇）管委会、口镇政府印发《莱城工业区（口镇）迎接国家卫生城市复审工作实施方案》，其中治理镇驻地乱搭乱建现象被列为整治内容。后被告口镇政府与莱芜市国土资源局莱城工业区分局、山东莱城工业区执法大队、莱芜市规划局莱城工业区分局、山东莱城工业区建设环保局、莱芜市公安局莱城分局口镇派出所联合向原告发出《限期拆除通知书》，该通知书标示内容为要求原告于2015年8月16日前自行拆除违法建筑，逾期将依法无偿拆除（该通知书标示形成日期为2015年8月14日，原告在诉状中称于2015年8月17日收到，庭审中称于2015年8月22日收到；被告口镇政府未讲明具体送达日期，亦未提供送达回证）；2015年8月21日，莱城工业区创城指挥部就口镇南街部分违法建设强拆事宜制定了强拆方案。2015年8月22日，被告口镇政府组织有关部门和人员对原告以上建筑物实施了拆除。2016年2月，原告提起本诉，要求确认涉案强拆行为违法，判令各被告及第三人连带赔偿其各项经济损失共计766868元。另查明，莱城工业区与莱城区口镇实行区镇合一，莱城工业区执法大队、莱城工业区建设环保局均为莱城工业区的内设机构。本院认为，本案的审理重点为：1、四被告是否均为涉案强拆行为的实施主体；2、涉案强拆行为是否合法；3、原告主张由被告与第三人连带赔偿其被拆房屋款及室内损失是否合法有据。关于涉案强拆行为实施主体的确定：被告市国土局、市规划局、莱城公安局各自派驻工业区（口镇）的下属部门虽然在限期拆除通知书上加盖了本部门公章，但并无证据证明其实际参与了对原告楼房实施的强制拆除，故原告要求该三被告与被告口镇政府共同承担强拆责任，本院不予支持。由于莱城工业区与莱城区口镇实行区镇合一管理模式，故莱城工业区创城指挥部、莱城工业区执法大队、莱城工业区建设环保局实施的相应行政管理行为效力及于被告口镇政府，后果亦应由口镇政府承担。涉案强拆行为最早由莱城工业区执法大队予以调查并作出审签，由口镇政府通知限期拆除；后因本市迎接国家卫生城复审，莱城工业区创城指挥部制定强拆方案，由口镇政府组织实施。这与口镇政府自认涉案强拆行为由其实施相一致，故应认定涉案强拆行为系被告口镇政府实施。关于涉案强拆行为是否合法的问题。依照村庄和集镇规划建设管理条例第十八条第一款第二项及省规划条例第五十八条之规定，农村村民使用原有宅基地建住宅的，应当先向所在村村委会提出建房申请，经村委会同意后，由乡级人民政府根据相关规定予以审核。根据这一规定，本案原告即使是使用原拆迁房屋宅基地新建房屋，亦应经以上程序获得批准方可开工建设。故被告主张原告被拆楼房系违法建筑，本院予以认定。依照城乡规划法第六十五条、村庄和集镇规划建设管理条例第三十七条之规定，对违反规划审批规定建设住宅的行为，口镇政府有依法予以处理的职权。依照强制法第三十四条、第三十五条、第三十七条之规定，口镇政府对原告建设的违法建筑实施强拆，应首先对其违法建设行为依法作出处理（作出限期拆除决定）；在原告于规定期限内不履行义务的情况下，口镇政府应催告原告履行义务，原告逾期不予履行且无正当理由的，口镇政府方可作出强制拆除决定；该强制拆除决定应予公告，限期原告自行拆除，法定期限内原告不复议、不起诉又不拆除，口镇政府方可实施强制拆除。诉讼中，口镇政府虽向本院提供了其于2015年5月19日作出的责令限期拆除决定书、2015年8月22日作出的强制拆除魏云培砖混平顶楼房决定书及该两份执法文书的送达回证，但其提供的送达回证标示该两份执法文书均因原告拒收而留置送达，原告则称并未收到该两份行政执法文书。依照强制法第三十八条之规定，该种情形下执法文书的送达应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定执行。经审查，口镇政府提供的两份文书送达回证标示的部分送达人、见证人签名系由同一笔迹签具，从形式上不具备合法要求，不能有效证实该两份行政执法文书已予送达。综上，口镇政府对原告楼房实施的强制拆除行为违反法定程序，依法应予撤销，但因强拆行为实施后不具有可撤销性，故原告要求确认强拆行为违法，本院予以支持。关于原告主张由被告与第三人连带赔偿其被拆房屋款及室内损失的问题。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，原告应就自己的赔偿主张合法有据承担举证责任。本案中，原告未就其赔偿主张提供证据予以证实，故对其赔偿请求，本院不予支持。另，原告与第三人之间因拆迁问题产生的纠纷系民事纠纷，而原告向各被告提起的系行政赔偿，两者不是同一法律关系，原告主张第三人应对其向各被告提起的行政赔偿承担连带责任于法无据，本院亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、确认被告莱芜市莱城区口镇政府强制拆除原告魏云培房屋的行为违法；二、驳回原告魏云培的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告莱芜市莱城区口镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省莱芜市中级人民法院。审 判 长  韩继萍审 判 员  戴建华人民陪审员  高金山二〇一六年九月九日书 记 员  吕军婷