甘肃省合作市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）甘3001行初6号
原告:金某某,男,汉族,现住甘肃省临潭县。
委托诉讼代理人：李平，甘南羚城律师事务所律师。
被告:临潭县国土资源局，住所地甘肃省甘南州临潭县城关镇南大街。
负责人:姜瑞林,系该局局长。
委托诉讼代理人：杨自强，系该局法律顾问。
委托诉讼代理人：拉木扎西，系临潭县不动产登记管理局副局长。
原告金某某诉被告临潭县国土资源局集体土地建设用地使用证变更登记纠纷一案，原告金某某于2018年5月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2018年5月22日向被告临潭县国土资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及相关诉讼材料。2018年6月21日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告金某某及其委托诉讼代理人李平，被告临潭县国土资源局负责人姜瑞林、委托诉讼代理人杨自强、拉木扎西到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年4月7日，被告临潭县国土资源局依原告金某某儿子金思平申请，在2010年4月8日为金思平办理了潭镇集用（2010）第075号集体土地使用证，将金某某名下潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证作废。后原告金某某对该变更行为提出异议，被告临潭县国土资源局将潭镇集用（2010）第075号集体土地使用证收回并注明作废。
原告诉称，原告是临潭县城关镇城内村四社的农民,原告及祖上一直居住在此,具体地址为临潭县城关镇城内村解放街7号，1991年12月临潭县人民政府向原告颁发了潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证,该土地使用证颁发后使用权人一直是原告,期间未曾办理过任何变更登记。2016年年底,原告因儿子去世清理房子时,发现其拥有的潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证不见了。2017年2月16日,原告到被告临潭县国土资源局不动产登记管理中心进行重新补办,工作人员在查阅档案后告知原告，原告的土地使用证已经被过户到金思平名下,原告本来的土地使用证已经作废,不能申请重新补办。事实上,原告从未办理或委托他人办理过土地使用权变更(过户)登记手续。后经原告申请调取被告的变更登记档案之后发现,被告的变更(过户)登记行为明显违反了法律规定,侵害了原告的合法权益。期间,原告多次向被告申请将该土地使用证恢复至原告名下,但均被拒绝。无奈,原告于2018年4月2日向甘南州国土资源局提起行政复议,但州国土资源局依《行政复议法》第九条、第十七条的规定不予受理,并告知向法院起诉。综上所述,由于被告的违法行为,导致原告在城关镇城内村解放街7号拥有的潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证被违法过户,为维护原告的合法权益,故起诉至法院请求：1、判决被告对潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证的变更登记行为违法;2、判决被告将潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证恢复至原告名下；3、本案所有诉讼费用由被告承担。
原告金某某向本院提交以下3组证据：1、原告身份证复印件1份。证明金某某的主体资格。2、州国土资复[2018]2号行政复议不予受理决定书复印件1份。证明原告已经过复议程序。3、地籍档案复印件1份（28页）。证明被告的变更登记行为违法。
经庭审质证，被告临潭县国土资源局对原告金某某提供的证据质证意见为：对证据1、2无异议，对证据3的证明目的有异议，不能证明被告行政行为违法。
本院对上述证据认证如下:证据1能证明原告主体适格，予以采信。证据2能证明原告提出行政复议的事实，予以采信。证据3虽为复印件但与被告提交的原件一致，能证明被告作为土地使用权证登记机关作出变更登记时未尽到合理的审查义务，行政行为程序存在违法。
被告临潭县国土资源局辩称，1、原告诉讼请求缺乏事实依据:原告与金思平系父子关系。2010年金思平(已死亡)向被告申请变更集体土地建设用地使用证,被告告知金思平办理变更登记所需的行政程序及法律文件,金思平出具了变更登记所需的全部法律文件及分家协议,但未办理原告的授权委托书及赠与合同需要的公证书,因原告曾经到场说明情况,不办理公证书是出于经济原因。被告便依法办理了变更登记。被告认为赠与合同不办理公证使变更登记行为有瑕疵,但不违法。2、原告诉讼请求缺乏法律依据:原告向被告提出变更登记的异议后，被告依法审核变更登记的行政程序及所有法律文件后，确认变更登记行为有瑕疵，已于原告提出异议后依法收回变更登记的集体土地使用证并中止其法律效力，明确告知原告应当依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国土地法》的规定,向被告提出申请并履行变更登记的所有行政程序,但原告不予履行变更登记所需的行政程序。综上所述，原告拒绝履行法律规定的变更登记所需的行政程序，故被告无法律依据直接变更登记。被告依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国行政诉讼法》之规定,请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告临潭县国土资源局向本院提交以下10组证据：1、2008年6月22日地籍调查表原件1份；2、2010年4月7日土地登记申请书原件1份；3、2010年4月7日土地登记审批表原件1份；4、土地登记卡原件1份；5、申请书原件1份；6、金思平、金某某身份证复印件2份；7、金某某户口本复印件2份；8、分家清单复印件1份；9、潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证原件1份；10、潭镇集用（2010）第075号集体土地使用证原件1份。以上证据被告用于证明变更登记的行为不违法但有瑕疵，现被告对潭镇集用（2010）第075号集体土地使用证收回并注明作废。
经庭审质证，原告金某某对被告临潭县国土资源局提交的证据质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性均无异议。但对记载的内容持有异议，认为土地使用者一栏由金某某变为金思平。对证据2持有异议，认为该申请登记的内容为变更登记，土地使用者为原告，如变更至其子名下需原告在场并出示手续。对证据3持有异议，认为审批表中国土资源行政主管部门初审意见、国土资源行政主管部门审核意见及人民政府批准意见空白，未加注意见，违反登记的法律规定。对证据4持有异议，认为登记类型记载为变更（继承），违背事实。对证据5持有异议，认为该申请不是原告书写。对证据6金思平的身份证复印件无异议，对金某某的身份证复印件持有异议，认为其身份证已超过有效期限，被告未尽到审查义务。对证据7户口本复印件无异议，但对提交过程持有异议。对证据8持有异议，认为该证据为复印件，不符合证据的形式要件，内容模糊、无签名捺印且未涉及涉案土地权属。对证据9认为原告原始取得了潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证，被告注明作废，侵犯了原告的合法权益。对证据10认为被告将潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证变更为潭镇集用（2010）第075号集体土地使用证，侵犯了原告的合法权益。
本院对上述证据认证如下：证据1是初始的地籍调查表，土地使用者名称是金某某，予以采信。证据2-8是金思平申请变更登记的材料，金思平未提交相关证据证明继承发生，也无国土资源行政主管部门初审意见、国土资源行政主管部门审核意见及人民政府批准意见，提交的原告身份证也已过期，被告就给予登记，故被告的行政行为存在违法，以上证据不予采信。证据9能证实涉案土地使用证初始登记时原告是合法的土地使用者，予以采信。证据10证实被告为金思平办理了变更登记，后将变更登记的土地使用证收回并注明作废。
经审理查明,原告于1991年12月取得了潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证，2016年年底,原告在儿子金思平去世后,发现其潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证遗失。2017年2月16日,原告至被告临潭县国土资源局不动产登记管理中心申请重新补办,被工作人员告知，原告的土地使用证已经变更到金思平名下,原告的土地建设用地使用证已经作废,不能申请重新补办。后在原告申请调取被告的变更登记档案之后，发现被告的变更登记行为存在违法情形，原告要求被告将该土地使用证恢复至原告名下,但遭拒绝。2018年4月2日，原告向甘南州国土资源局提起行政复议,甘南州国土资源局作出州国土资复[2018]2号行政复议不予受理决定书，决定不予受理。原告遂起诉至本院。
另查明，被告临潭县国土资源局已将变更后的潭镇集用（2010）第075号集体土地使用证收回并注明作废。
本院认为，本案的争议焦点为被诉具体行政行为的程序是否合法以及被告作出具体行政行为所认定的事实是否清楚。本案中，被告在为金思平进行土地使用权登记时，土地权属来源为原告金某某的潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证，登记类型记载为变更（继承）。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十四条规定，因继承、受遗赠取得不动产，当事人申请登记的，应当提交死亡证明材料、遗嘱或者全部法定继承人关于不动产分配的协议以及与被继承人的亲属关系材料等，也可以提交经公证的材料或者生效的法律文书。本案中被告在接到金思平的土地登记申请后，无死亡证明材料，事实上继承并未发生，仅仅依据姓名、内容不完整的分家清单就将土地使用者为原告金某某的潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证变更为土地使用权人为金思平的潭镇集用（2010）第075号集体土地使用证，其作出这一具体行政行为时未严格审查相关事项，认定事实不清，证据不足，程序违法。
综上所述，被告临潭县国土资源局既未提交所依据的规范性文件来证明其行政行为的合法性，也无证据证明其所作出的潭镇集用（2010）第075号集体土地使用证的变更登记行为合法，故其行政行为存在违法性。虽然被告临潭县国土资源局已改变该违法行为，但是原告金某某仍要求确认该行政行为违法，其诉讼请求成立，本院予以支持。被告临潭县国土资源局应将潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证恢复至原告金某某名下。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项、第七十六条的规定，判决如下：
一、确认被告临潭县国土资源局对潭镇集建(1990)字第22519/1992号集体土地建设用地使用证进行变更登记的行政行为违法;
二、责成被告临潭县国土资源局将潭镇集建（1990）字第22519/1992号集体土地建设用地使用证在本判决生效后十个工作日内恢复至原告金某某名下。
案件受理费50元，由被告临潭县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘南藏族自治州中级人民法院。
审 判 长 姜 燕
审 判 员 王向荣
人民陪审员 张 昕
二〇一八年六月二十五日
书 记 员 李 娜