中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
（2014）行提字第31号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：罗学会。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人：张国清，该市人民政府市长。
再审申请人罗学会诉再审被申请人重庆市人民政府（以下简称重庆市政府）土地征收行政复议一案，重庆市第五中级人民法院于2013年6月18日作出（2013）渝五中法行初字第107号行政判决。罗学会不服，提起上诉，重庆市高级人民法院于2013年9月12日作出（2013）渝高法行终字第00154号行政判决。该判决已经发生法律效力。罗学会仍不服，向本院申请再审。本院于2014年8月4日作出（2014）行监字第132号行政裁定，提审本案，并依法由审判员王晓滨、审判员阎巍、代理审判员仝蕾组成合议庭，对本案进行了书面审理，现已审理终结。
重庆市第五中级人民法院一审查明：2013年2月1日，重庆市政府根据重庆市江津区人民政府（以下简称江津区政府）关于土地征收的请示作出渝府地（2013）142号《重庆市人民政府关于江津区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》。罗学会的厂房在征地批复征收的土地范围内。罗学会于2013年3月15日向重庆市政府提起行政复议申请，请求确认渝府地（2013）142号征地批复的行政行为违法，并予以撤销。重庆市政府的复议机构于2013年3月18日收到罗学会的行政复议申请后，于2013年3月19日作出渝府复（2013）218号《行政复议告知书》，认为罗学会提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）及其实施条例的申请条件，决定不予受理。罗学会不服，以重庆市政府为被告提起行政诉讼。主张原告是江津区双福镇长岭村人，在本村有种兔养殖场及宅基地房屋。2013年2月，被告作出渝府地（2013）142号《重庆市人民政府关于江津区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，征收了原告所在村部分集体土地为国有。原告认为被告作出的征地批复违法，向被告申请复议，但被告作出渝府复（2013）218号《行政复议告知书》不予受理其复议申请违法，请求法院依法判决确认被告不予受理其行政复议申请的行为违法。
一审法院认为：行政复议法第十四条规定，对直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的直辖市人民政府申请行政复议。据此，被告重庆市政府具有作出本案被诉行政复议告知书的法定职权和相应职责。渝府地（2013）142号《重庆市人民政府关于江津区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》是被告根据江津区政府的农用地转用和土地征收请示对其作出的内部行政行为，该批复非针对原告，对外不产生行政法律效力，对原告权利义务产生实际影响的是之后江津区政府具体实施的征地和补偿行为。因此，原告的行政复议申请不属于被告行政复议的范围，被告对原告的行政复议申请不予受理并无不当。据此判决驳回原告罗学会的诉讼请求。罗学会不服，提起上诉。
重庆市高级人民法院二审查明的事实与一审一致。该院认为：渝府地（2013）142号《重庆市人民政府关于江津区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》是被上诉人重庆市政府根据江津区政府的农用地转用和土地征收请示对其作出的内部审批管理行为，该批复的对象并非上诉人罗学会。没有对其设定具体的权利义务，故该批复对上诉人的实体权利义务不产生直接的影响，对其权利义务产生实际影响的是江津区政府相关部门具体实施征地和安置补偿的行为。被上诉人以上诉人的行政复议申请不属行政复议的受案范围为由作出不予受理决定并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，法院不予支持。据此判决驳回上诉，维持原判。
罗学会仍不服，向本院申请再审称：1.征地批复属于行政复议的受案范围，再审被申请人重庆市政府应当对征地批复具体行政行为的合法性作出实体上的审查及处理。2.征地批复属于对外发生法律效力的具体行政行为，不属于内部行政行为，其对外（被征地农民包括再审申请人）产生了直接的权利义务关系。3.征地批复不属于内部审批管理行为，不是征地审批过程中的一个环节及过程性行为，其具有独立的法律关系，具有可复议性。4.征地批复具有可复议性，农民对此进行法律救济符合法律规定，且目前全国各省均在践行。重庆市第五中级人民法院一审判决驳回其诉讼请求，重庆市高级人民法院二审判决驳回上诉、维持原判存在错误。故请求本院依法判决撤销一审、二审判决，改判要求再审被申请人重庆市政府受理其复议申请或者发回重审。
重庆市政府辩称：（一）该府作出渝府复（2013）218号《行政复议告知书》的程序合法。罗学会于2013年3月15日向该府提起行政复议申请，请求确认渝府地（2013）142号《重庆市人民政府关于江津区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》违法并予以撤销。该府于2013年3月18日收到罗学会的行政复议申请后，于2013年3月19日作出涉案《行政复议告知书》，并通过邮局挂号信函的方式送达罗学会，符合行政复议法第十七条之规定。（二）该府作出涉案《行政复议告知书》认定事实清楚，法律依据正确。首先，涉案征地批复是该府依法针对江津区政府的请示所作的答复，属内部行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，征收土地批复对外不产生行政法律效力，对原告权利义务产生实际影响的是江津区政府具体实施的征地和补偿安置行为。其次，根据行政复议法第三十条第二款之规定:“省级人民政府根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，作出的确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，以及最高人民法院（2005）行他字第23号复函表示:“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形:一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定;……”，即国务院或省、自治区、直辖市人民政府作出的征地批复是最终裁决，不得申请行政复议。再次，因为国家征收的是集体土地所有权，因此，只有作为集体土地所有权人的集体经济组织才与征地批复有法律上的利害关系，而罗学会作为集体经济组织中的一员，无权代表本集体经济组织，其与土地征收批复无法律上的利害关系，因此，罗学会不具备行政复议申请人资格。综上，请求本院依法驳回罗学会的再审请求。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。以上事实有再审被申请人重庆市政府在原审期间提交的渝府复（2013）218号《行政复议告知书》及邮寄送达凭据、再审申请人罗学会向再审被申请人提交的《行政复议申请书》及邮寄凭据、渝府地（2013）142号《重庆市人民政府关于江津区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，以及原审及本院再审庭审笔录、听证笔录、再审申请书等证据在案佐证。
本院认为：本案系针对省级政府征地批复引发相关行政争议的诉讼。主要涉及两个焦点问题，一是省级政府的征地批复是否属于行政复议受理范围，二是再审申请人罗学会是否具有行政复议申请人资格。
针对第一个问题，省级政府所作的征地批复在现实中和法律上通常等同于行政复议法第三十条所规定的“征收土地的决定”。根据行政复议法第十四条关于“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”之规定，征地批复作为“省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为”，实践中，相关内容往往已按照土地管理法所规定的征地公告程序公之于众，产生了外化效果。且经过同级复议后形成的复议决定，也是向国务院申请裁决的前提依据之一。同时，国务院法制办作为国务院办事机构，亦已办理大量针对省级政府所作的征地批复复议决定申请裁决的案件。同时，行政复议法第三十条第二款规定了“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，也即省级政府根据其作出的征地决定而作出的确认土地所有权或使用权的决定不仅可申请复议，且相关复议决定系不可诉的终局裁决。由此可见，如果征地决定（批复）本身被解释为不可复议，不仅与行政复议法第六条第七项、第十一项有关“认为行政机关违法集资、征收财物……或者违法要求履行其他义务的”“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”等可申请复议情形之规定精神不符，也与实践中绝大多数地方和国务院法制办认可的做法相冲突。因此，再审被申请人在涉案《行政复议告知书》及答辩中称，涉案征地批复属于内部行政行为，对外不产生行政法律效力，再审申请人申请复议不符合法定申请条件的理由，法律依据不充分，与目前行政管理实践脱节，本院不予支持；同时，再审被申请人将最高人民法院（2005）行他字第23号复函内容解释为省级政府作出的征地批复是最终裁决，不得申请行政复议，亦存在一定曲解，与行政复议法前述规定精神不符，本院亦难以支持。上述复函旨在强调，人民法院当时适用行政复议法第三十条第二款规定的一般标准，即省级政府的征地决定及行政复议决定未被纳入行政诉讼受案范围之内。原审法院进而将征地决定（批复）排除于行政复议范围之外，不利于当事人法定的复议请求权的保障，确有不当。
针对第二个问题，根据土地管理法第十条、十四条、六十二条等规定精神，农村集体经济组织、村民委员会、村民小组作为集体土地的管理者，代表集体行使所有权，可以申请行政复议；农民集体经济组织、村民委员会、村民小组不申请行政复议的，村民会议、村民小组会议或者村民代表会议可以决定申请行政复议。在上述主体均不申请行政复议时，应当允许土地承包经营权、宅基地使用权受到侵害的农村集体经济组织成员以自己的名义申请行政复议。本案中，从原审法院查明的事实看，罗学会的厂房在征地批复征收的土地范围内，且其诉讼理由中主张其是江津区双福镇长岭村人，在本村有种兔养殖场及宅基地房屋。从保护当事人复议请求权的客观需要以及全国各地多数省级政府的实际做法看，赋予其行政复议申请人资格，于法有据，并无不当。再审被申请人有关罗学会作为集体经济组织中的一员，无权代表本集体经济组织，其与土地征收批复无法律上的利害关系，故不具备行政复议申请人资格的抗辩理由，本院不予支持。
综上所述，再审被申请人作出渝府复（2013）218号《行政复议告知书》不予受理再审申请人的复议申请违反相关法律规定，构成不履行法定职责，原审判决适用法律不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项，第七十二条，第八十九条第一款第二项、第三款、第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条以及《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，判决如下：
一、撤销重庆市第五中级人民法院作出的（2013）渝五中法行初字第107号行政判决和重庆市高级人民法院作出的（2013）渝高法行终字第00154号行政判决;
二、撤销再审被申请人重庆市人民政府于2013年3月19日作出的渝府复（2013）218号《行政复议告知书》；
三、再审被申请人重庆市人民政府于本判决送达之日起受理再审申请人提出的复议申请。
本案一、二审案件诉讼费共100元，由再审被申请人重庆市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王晓滨
审 判 员 阎 巍
代理审判员 仝 蕾
二〇一七年八月十八日
书 记 员 徐 超