湖南省沅江市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘0981行初68号
原告蔡福年，男，汉族，住沅江市。
委托代理人毛建东，男，汉族，住沅江市，代理权限为特别授权。
被告沅江市黄茅洲镇人民政府，住所地沅江市。
法定代表人尹世清，镇长。
委托代理人陈洪浪，沅江市黄茅洲镇人民政府党政综合办公室主任，代理权限为特别授权代理。
委托代理人王伟，湖南德宽律师事务所律师，代理权限为一般诉讼代理。
被告沅江市人民政府，住所地沅江市沅江大道。
法定代表人杨智勇，该市代市长。
委托代理人吴光华，沅江市人民政府办公室副主任，代理权限为特别授权。
委托代理人叶世民，沅江市人民政府法制办公室主任，代理权限为一般诉讼代理。
原告蔡福年诉被告沅江市黄茅洲镇人民政府不履行保护农村土地承包经营权的法定职责及被告沅江市人民政府行政复议一案，原告蔡福年于2017年5月2日以不服被告沅江市人民政府行政复议决定为由，向益阳市中级人民法院提起行政诉讼。益阳市中级人民法院受理后，追加沅江市黄茅洲镇人民政府为本案共同被告，裁定移送本院处理。本院于2017年6月6日立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月6日公开开庭审理了本案。原告蔡福年及其委托代理人毛建东，被告沅江市黄茅洲镇人民政府的委托代理人陈洪浪、王伟，被告沅江市人民政府的委托代理人叶世民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告蔡福年于2016年12月14日向被告沅江市黄茅洲镇人民政府邮寄《未实际取得土地承包经营权处理申请书》，2017年3月3日，原告以被告沅江市黄茅洲镇人民政府未履行法定职责为由向被告沅江市人民政府申请行政复议，被告沅江市人民政府于2017年4月26日作出沅政复决[2017]2号行政复议决定书，决定驳回原告的复议申请。
原告蔡福年诉称，原告蔡福年因未实际取得农村土地承包经营权，依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定，申请被告沅江市黄茅洲镇人民政府处理，被告沅江市黄茅洲镇人民政府未作出处理。原告向被告沅江市人民政府申请行政复议，被告沅江市人民政府复议决定驳回了原告的复议申请。原告认为，被告沅江市人民政府的复议决定主要证据不足，认定事实不清，程序违法，适用法律错误，该复议决定认定乡镇人民政府在保护农村土地承包经营权过程中，只有调解权是错误的，未实际取得土地承包经营权纠纷不属于农村土地承包经营权纠纷，被告沅江市人民政府对原告行政复议请求事项未审查构成不履行行政复议法定职责的违法行为。请求人民法院判决确认被告沅江市人民政府不履行行政复议的法定职责行为违法；确认被告沅江市人民政府驳回原告的复议申请的复议行为违法；确认被告沅江市人民政府认定沅江市黄茅洲镇人民政府在保护原告土地承包权过程中只有调解职责的行为违法；确认被告沅江市人民政府的复议程序违法，判决撤销被告沅江市人民政府作出的沅政复决[2017]2号行政复议决定并重新作出行政复议决定；责令被告沅江市人民政府监督黄茅洲镇人民政府对原告的申请作出答复、处理。
原告向本院提供了以下证据：
1、沅江市黄茅洲镇金南村东安10组上报面积的报告，拟证明被告沅江市黄茅洲镇人民政府没有对原告的申请进行调查处理，有非本集体经济组织的成员承包了该集体经济组织的土地，沅江市黄茅洲镇人民政府提供的证据内容虚假，沅江市黄茅洲镇人民政府在有可调节土地的情况下，不履行保护原告土地承包经营权的法定职责。
2、2017年3月12日蔡福年申请信息公开申请书，拟证明被告沅江市黄茅洲镇人民政府对东兴村十组第二轮发包的时间没有调查清楚，沅江市黄茅洲镇人民政府未对蔡福年未实际取得土地经营权的申请进行调查，沅江市黄茅洲镇人民政府没有履行农村土地承包法第十一条规定的行政监督权，沅江市黄茅洲镇人民政府没有履行对土地承包经营权的行政确认的法定职责，沅江市黄茅洲镇人民政府没有履行保护原告土地承包经营权的法定职责。
3、姜红艳于2017年4月2日出具的证明，拟证明被告沅江市黄茅洲镇人民政府处理蔡福年土地问题的会议记录和金南村的会议记录虚假，原告的土地没有抛荒。
4、沅江市黄茅洲镇人民政府于2017年4月11日作出的关于对蔡福年信息公开申请书的回复，拟证明被告沅江市黄茅洲镇人民政府未按照国办发[2004]21号文件的要求履行保护土地承包经营权的法定职责。
5、未实际取得土地承包经营权纠纷处理申请书，拟证明原告申请的事项。
6、行政复议申请书，拟证明原告复议申请的事项。
被告沅江市黄茅洲镇人民政府及被告沅江市人民政府辩称，2016年12月16日，被告沅江市黄茅洲镇人民政府收到原告的申请后，当天即联系原告所在的村民委员会沅江市黄茅洲镇金南村村支部书记详细了解了情况并要求依法处理。该金南村村民委员会召开了村组干部紧急会议，并与原告所属原东兴村十村民组协调讨论，但最终协商没有结果。在原告申请行政复议期间，被告沅江市黄茅洲镇人民政府召开了协商调解会议，并要求沅江市黄茅洲镇金南村村支书召集了村组干部及村民代表会议，最后形成了决议通知了原告。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的有关规定，乡镇人民政府对农村土地承包经营权纠纷只有调解的权利，调解不成的，应当提起仲裁或者诉讼。因此，被告沅江市黄茅洲镇人民政府已经履行了法定职责。被告沅江市人民政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告沅江市黄茅洲镇人民政府向本院提交了证明原告行政行为合法的以下证据：
1、处理蔡福年土地问题会议记录，该会议记录记录2017年3月6日，被告沅江市黄茅洲镇镇长尹世清就原告申请的问题召集有原告参加的专题会议，第二轮农村土地承包时，原告蔡福年没有承包土地，现原告所属村集体没有多余的土地，原告申请收回承包土地的问题，到2025年第二轮承包到期后重新分配。
2、金南村会议记录，该会议记录记录“经讨论研究决定，对蔡福年维护土地经营权暂不做答复，待2025年第二轮土地承包责任制到期后再另行决议”。
被告沅江市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：
1、行政复议申请书；
2、行政复议答复通知书；
3、行政复议答复书；
4、行政复议决定书；
5、行政复议过程中文书送达的送达回证。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告沅江市黄茅洲镇人民政府对证据1、2、4提出异议，认为与本案不具有关联性；对证据3的真实性提出异议；对证据5、6没有异议。被告沅江市人民政府对原告证据1-4的质证意见与被告沅江市黄茅洲镇人民政府的质证意见相同，对证据5-6提出了异议，认为证据5中申请人的姓名部分有改动，申请人签名字迹一样，证据6没有申请人签字，没有签署日期。
被告沅江市黄茅洲镇人民政府提供的证据，原告对其真实性、合法性、关联性均提出了异议，认为，该两份会议记录从形式上不符合会议记录的构成要件，内容不真实，不能够证明被告沅江市黄茅洲镇人民政府对原告申请处理未实际取得土地承包经营权的问题进行了处理。被告沅江市人民政府对被告沅江市黄茅洲镇人民政府提供的证据无异议。
被告沅江市人民政府提供的证据，原告对其真实性、合法性、关联性没有提出异议，对其证明目的提出了异议，认为不能证明行政复议的程序合法，不能证明其作出的行政复议决定合法。被告沅江市黄茅洲镇人民政府对被告沅江市人民政府提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：
1、原告证据5、6，被告沅江市人民政府虽提出了异议，认为证据形式存在不合法性，但是，综合本案其他证据分析，能够证明原告在行政程序中提出申请的事实，本院予以采信。
2、被告沅江市黄茅洲镇人民政府证据1、2，原告虽提出异议，但其异议理由证据不足，本院对被告沅江市黄茅洲镇人民政府以及其金南村村民委员会就原告申请的承包土地问题召开了会议的事实予以确认。
3、被告沅江市人民政府提供的证据，本院对其真实性、合法性、关联性予以确认。
4、原告证据1、2、4，与本案不具有关联性，证据3不符合证人证言确认案件事实的法定形式，不具有合法性，本院不予确认。
经审理查明，原告蔡福年系沅江市黄茅洲镇原东兴村十村民组（现合并至金南村）村民，一家四口人，户籍在该村集体经济组织。第一轮农村土地承包时，承包责任田土约10亩。1991年，原告全家外出打工。1999年，原告发现第二轮农村土地承包时，其所属村民集体经济组织没有分配原告家庭承包责任田土。2016年12月14日，原告向被告沅江市黄茅洲镇人民政府邮寄了《未实际取得土地承包经营权处理申请书》，被告沅江市黄茅洲镇人民政府于2016年12月16日收到该申请书后，要求原告所属村集体金南村村民委员会处理。2017年3月3日，原告以被告沅江市黄茅洲镇人民政府未履行法定职责为由，向被告沅江市人民政府申请行政复议。2017年3月6日，被告沅江市黄茅洲镇镇长尹世清组织召开了有该镇政法书记、司法所长、村干部及原告本人参加的协调会议，协调处理原告申请解决的事项。会议最后意见为对原告承包土地经营权问题，在2025年第二轮农村土地承包到期后再分配。被告沅江市人民政府受理原告复议申请后，于2017年4月26日作出沅政复决[2017]2号行政复议决定书，该复议决定认为，被告沅江市黄茅洲镇人民政府在收到原告的申请后，于2017年3月6日组织了调解，虽然调解时间是在原告提起行政复议之后，但已实际履行了法定职责。故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，决定驳回原告的行政复议申请。
本院认为，本案系原告因第二轮农村土地承包过程中，发包方村民集体经济组织，将原告在第一轮农村土地承包的责任田土调整，没有发包给原告引发的纠纷。农村土地承包属于村民集体经济组织自治的事项，原告以未实际取得土地经营权申请被告沅江市黄茅洲镇人民政府处理，被告沅江市黄茅洲镇人民政府在收到申请后组织调解，要求原告所属村民集体经济组织处理，是为了解决原告申请的事项，并无不当。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定的集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权应当向有关行政主管部门申请解决的规定，对行政主管部门解决的方式未作出具体规定，该条规定的“申请解决”与“作出处理”的法律意义是不同的，对于村民自治权限范围内的事项，行政权只能行使监督的权利，不能替代村民自治权作出处理决定。本案中，被告沅江市黄茅洲镇人民政府已经通过会议的形式告知原告，关于原告提出的承包经营权问题，到2025年第二轮土地承包结束后再作分配决议。虽然告知的时间是在行政复议过程中，但是根据被告沅江市黄茅洲镇人民政府在接到原告申请后组织调解，责令村集体经济组织作出处理的事实，可以视为被告沅江市黄茅洲镇人民政府已经履行了法定职责。被告沅江市人民政府的复议行为合法。
综上所述，原告的起诉其理由不成立，其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告蔡福年的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告蔡福年负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省益阳市中级人民法院。
审 判 长 唐阳坤
审 判 员 谭 玲
人民陪审员 刘海山
二〇一七年十一月六日
书 记 员 刘 驰
附相关法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》
第一条下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：
（一）承包合同纠纷；
（二）承包经营权侵权纠纷；
（三）承包经营权流转纠纷；
（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；
（五）承包经营权继承纠纷。
集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。
集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。