江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终226号
上诉人（原审原告）刘伯梅，女，1957年9月4日生，汉族，住如皋市。
委托代理人沈逢礼，男，1958年11月27日生，汉族，住如皋市。
委托代理人沈鸿鸽，女，1983年11月8日生，汉族，住苏州市。
被上诉人（原审被告）如皋市新型农村合作医疗管理委员会办公室，住所地如皋市。
法定代表人陆兴华，主任。
出庭负责人陈富强，副主任。
委托代理人吴君斌，如皋市新型农村合作医疗管理委员会办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）如皋市卫生和计划生育委员会，住所地如皋市。
法定代表人郭夕俊，主任。
出庭负责人秦龙银，副主任。
委托代理人顾鸿军，如皋市卫生和计划生育委员会法规科科长。
委托代理人张万诚，江苏如一律师事务所律师。
上诉人刘伯梅因与被上诉人如皋市新型农村合作医疗管理委员会办公室（以下简称农合办公室）、如皋市卫生和计划生育委员会（以下简称如皋卫计委）卫生及其他行政行为违法一案，不服江苏省海安县人民法院（2016）苏0621行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
经审理查明，刘伯梅因患食管癌，于2014年10月至2015年1月先后二次在苏州大学附属第二医院、一次在解放军第一○一医院（无锡市太湖医院）住院治疗，三次住院治疗累计花费97214元。第一次入住苏州大学第二附属医院治疗，入住前到如皋市人民医院办理了转外就医意见书，住院期间为2014年10月16日至2014年11月16日，花费各项医疗费用87676.00元，农合办公室审核符合如皋市新农合药品及诊疗项目报销范围费用为62998.00元（即可报范围费用），其中药品报销范围费用为18397.00元，诊疗项目和医疗服务费用报销范围费用为44601.00元，报支补偿医疗费用24999.2元[（62998-500）*0.4]。第二次入住苏州大学第二附属医院治疗，住院期间为2014年12月15日至2014年12月19日，花费各项医疗费用5013.00元，农合办公室审核符合如皋市新农合药品及诊疗项目报销范围费用为2150.00元，其中药品报销范围费用为785.00元，诊疗项目和医疗服务费用报销范围费用为1365.00元，报支补偿医疗费用660.00元[（2150-500）*0.4]。第三次入住解放军第一○一医院（无锡市太湖医院）治疗，住院期间为2014年12月22日至2015年1月23日，花费各项医疗费用4525.00元，农合办公室审核符合如皋市新农合药品及诊疗项目报销范围费用为3043.00元，其中药品报销范围费用为819.00元，诊疗项目和医疗服务费用报销范围费用为2224.00元，报支补偿医疗费用1017.2元[（3043-500）*0.4]。上述三次合计得到新型农村合作医疗医疗费用报销补偿26676.4元。同时，刘伯梅从农合办公室处获得2014年度××保险补助6054.47元[(67029.8-50000)*0.15+（50000-15000）*0.1]。至此，刘伯梅从农合办公室处获得新型农村合作医疗补偿费用32730.87元（26676.4+6054.47）。2015年4月29日，农合办公室将32730.87元发放至刘伯梅账号为32×××20的农商行账户。2015年10月19日，农合办公室向刘伯梅出具书面的“参合人员刘伯梅补偿情况”，将刘伯梅的核销报支的情况清楚明确的予以说明。随后，刘伯梅向如皋卫计委提起行政复议，复议认为应将全部费用纳入可报销费用范围，且将相关费用按照75%的比例核销，并要求复议时对皋政办发[2014]167号相关核销比例的条款进行审查。如皋卫计委向如皋市人民政府呈交规范性文件转送审查报告，同时中止案件的审查。2016年5月24日，如皋市人民政府作出皋府法[2016]015号规范性文件审查处理决定书，确认皋政办发[2014]167号关于报销比例规定的内容合法。2016年5月27日，如皋卫计委恢复案件审查，并于2016年7月18日作出了1号复议决定书，认为农合办公室相关行为合法有据，维持农合办公室作出的“参合人员刘伯梅补偿情况”。刘伯梅仍不服，诉至一审法院，请求确认农合办公室按照40%的比例核销报支相关医疗费用的行为违法，责令农合办公室按照75%的比例核销报支相关医疗费用，撤销如皋卫计委作出的1号复议决定书。
另查明，如皋市新型农村合作医疗的费用由村集体组织进行代收，在村代收同时向各家各户发放农村新型合作医疗相关的政策宣传资料，同时在社区服务站、电视、如皋市政府门户网站均有相关的政策宣传和解读须知材料。向农户发放的合作医疗卡上，亦记载有监督咨询电话。2011年6月1日起施行的《江苏省新型农村合作医疗条例》规定，实行新型农村合作医疗基金统筹的市、县人民政府，应当成立由有关部门和参加人代表等组成的新型农村合作医疗管理委员会，负责统筹地区新型农村合作医疗有关组织、协调等工作，统筹地区根据新型农村合作医疗基金筹集和使用情况，确定新型农村合作医疗补偿比例等事项，如皋市早在2003年就已设立了如皋市新型农村合作医疗管理委员会办公室。2013年11月22日，如皋市发布皋政办发[2013]183号《市政府办公室关于调整2014年新型农村合作医疗有关政策的通知》，该文第二部分第（二）项规定，参合农民在本市定点医疗机构住院发生的符合新型农村合作医疗基本用药目录和诊疗项目范围500元以上的医药费，一级医院补助75%，二级医院补助70%，经转诊审批在市外特约医疗机构住院治疗发生的符合新型农村合作医疗基本用药目录和诊疗项目范围500元以上的医药费用补助50%，未经转诊审批或在市外非特约医疗机构住院治疗发生的上述费用补助40%。2014年8月27日，如皋市发布皋政办发[2014]167号《市政府办公室关于调整2015年新型农村合作医疗有关政策的通知》，该文第二部分第2小点关于住院医疗费用补偿金核销报支的比例与上述文件规定相同。2014年8月27日，如皋市发布皋政办发[2014]137号《市政府办公室关于印发〈如皋市新型农村合作医疗××保险实施方案（试行）的通知〉》，××保险15000元起付标准的，参合农民当年度累计自负医疗费用超过15000元以上部分，分段补偿按比例累加补助，15000-50000元的部分补助10%，50001-100000元的部分补助15%。另，江苏省依据《国家基本药物目录》发布了《江苏省新型农村合作医疗基本药物目录》，如皋市颁布了《如皋市新型农村合作医疗诊疗项目和医疗服务设施范围暂行办法》。
一审法院认为，因刘伯梅对于农合办公室核定的药品费用、诊疗项目和医疗服务费用可报销范围无异议，本案的争议焦点在于农合办公室按照40%的比例核销报支是否合法正确。
《江苏省新型农村合作医疗条例》第二十六条规定，统筹地区应当根据新型农村合作医疗基金筹集和使用情况，合理确定新型农村合作医疗补偿方案，确定新型农村合作医疗补偿范围、补偿比例和最高支付限额等。皋政办发[2013]183号、[2014]167号文件均规定，参合农民在如皋市定点医疗机构住院发生的符合新型农村合作医疗基本用药目录和诊疗项目范围500元以上的医药费，一级医院补助75%，二级医院补助70%，经转诊审批在市外特约医疗机构住院治疗发生的符合新型农村合作医疗基本用药目录和诊疗项目范围500元以上的医药费用补助50%，未经转诊审批或在市外非特约医疗机构住院治疗发生的上述费用补助40%。依据上述规定可以看出，如皋市依据江苏省的规定，将如皋市农村新型合作医疗住院医疗费用补助按照75%、70%、50%、40%四个等级核销报支。本案刘伯梅所涉相关住院医疗费用，农合办公室即是按照40%的比例核销报支。刘伯梅三次住院就诊的医院分别为苏州大学附属第二医院和解放军第一○一医院（无锡市太湖医院）。如皋市新型农村合作医疗的政策指南与就医须知中明确指出，如皋市外特约医疗机构有38家，其中并不包括刘伯梅就诊的苏州大学附属第二医院和解放军第一○一医院。故刘伯梅就诊的医院并不在如皋市明确规定的38家市外特约医疗机构之列。
新型农村合作医疗制度是政府引导、农村居民自愿参加的一种个人缴费、集体扶持、政府补助的农村居民基本医疗保障制度。该项制度是在统筹市县范围内适用的一种基本社会保障制度，××医疗费用的负担，使农民真正享受到合作医疗政策带来的实惠。这种在市县统筹范围内的新型农村合作医疗制度，在统筹地区发挥着分级诊疗、××进社区、××进医院的导向作用，统筹地区通过合理确定补偿方案、比例、范围、最高限额等，有利于积极引导参保农民合理就医，既减轻了农村居民的经济负担，又减轻了统筹基金的支出压力。对于农村合作医疗诊疗费用的核销报支，应遵循公开公正、公平享有、保障基本的原则，使每一个参保农民都合理有据的享受政策优惠，参保农民和管理单位应该严格遵守新型农村合作医疗政策规定和规章制度，正所谓“法律面前人人平等”，无所谓“特权”。故农合办公室按照如皋市关于住院医疗费用补偿比例的规定，以40%的比例核销报支原告相关费用，合法正确。
如皋卫计委接受刘伯梅的复议申请后，依法将相关事项进行转交和审查，复议认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。对于文件的审查问题，如皋市人民政府已经做出审查决定书，对于另外两个方面的请求，如皋卫计委作出维持农合办公室作出的“参合人员刘伯梅补偿情况”的复议决定结论，该复议决定结论表述有所欠妥，在今后的工作中应予注意。
综上，一审法院认为农合办公室按照40%的比例核销报支刘伯梅相关医疗费用并无不当，如皋卫计委作出的1号复议决定书认定事实清楚、程序合法、结论基本正确，刘伯梅的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘伯梅的诉讼请求。
上诉人刘伯梅向本院提起上诉称，被上诉人开具转院证明时未告知特约机构、定点医院的报销比例，作为患者是无从知晓的，一审法院认定农合办公室履行了告知义务没有事实依据。一审法院在未将如皋市人民政府列为被告的前提下，认定皋政办发[2014]167号关于报销比例规定的内容合法程序违法。请求改判支持刘柏梅的一审诉讼请求。
被上诉人农合办公室答辩称，农合办公室印发了宣传资料，通过各类媒体进行了宣传，并印发到每户。宣传资料中明确了市外特约医疗机构。新型农村合作医疗制度，通过合理确定补偿方案、比例、范围、最高限额，有利于积极引导农民合理就医，减轻统筹基金的压力。农合办公室所作出的医疗报销行为合理合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人如皋卫计委答辩称，如皋市人民政府不是本案的行政复议机关，故无需列为被告。如皋卫计委所作复议决定合法。请求驳回上诉，维持原判决。
刘伯梅提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《江苏省新型农村合作医疗条例》第二十六条明确授权统筹地区根据新型农村合作医疗基金筹集和使用情况，合理确定新型农村合作医疗补偿方案，确定新型农村合作医疗补偿范围、补偿比例和最高支付限额等。如皋市人民政府根据该地方性法规先后制定了皋政办发[2013]183号《市政府办公室关于调整2014年新型农村合作医疗有关政策的通知》以及皋政办发[2014]167号《市政府办公室关于调整2015年新型农村合作医疗有关政策的通知》等规范性文件，文件明确参合农民在本市定点医疗机构住院发生的符合新型农村合作医疗基本用药目录和诊疗项目范围500元以上的医药费，一级医院补助75%，二级医院补助70%，经转诊审批在市外特约医疗机构住院治疗发生的符合新型农村合作医疗基本用药目录和诊疗项目范围500元以上的医药费用补助50%，未经转诊审批或在市外非特约医疗机构住院治疗发生的上述费用补助40%。从报销比例来看，确实存在市内和市外、特约和非特约医疗机构住院治疗比例的高低之分。
众所周知，由于受制于各种因素，我国医疗资源的分布是不均衡的。××难”的现象在城市与农村、发达地区与落后地区之间表现尤为突出。医疗改革的举措之一就是要加强基层医院建设，××进社区、××进医院”，引导患者就近治疗，发展基层卫生医疗服务事业。统筹地区通过新型农村合作医疗制度，以补偿方案、比例、范围、最高限额等为杠杆，一方面有利于引导农民合理就医，从而减轻统筹基金的压力；另一方面也有利于引导优质医疗资源向农村、落后地区扩散，逐步提高农村的医疗服务水平。因此，上述报销比例的差异是根据统筹地区的实际情况制定的，体现了实质意义上的公平，具有合理性。
至于上诉人刘伯梅认为未将如皋市人民政府列为被告的上诉理由。因行政诉讼法并无对规范性文件的制定机关需列为被告的相关规定，故该上诉理由没有法律依据。
综上，上诉人刘伯梅的上诉理由不能成立。一审法院经审理所作驳回刘伯梅诉讼请求的判决正确，程序合法，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘伯梅负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一七年五月五日
书记员 袁金君
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；