吉林市船营区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）船行初字第16号
原告程玉林，男，汉族，住吉林市船营区。
委托代理人李翰冰，吉林江城律师事务所律师。
被告吉林市船营区人民政府，住所地吉林市松江中路87号。
法定代表人李显辉，区长。
委托代理人韩国刚，吉林市船营区林业局科员。
第三人吉林市船营区大绥河镇富乡村二社，住所地吉林市船营区大绥河镇富乡村。
负责人刘国志，该社代表。
委托代理人张继存，吉林市鑫星法律服务所法律工作者。
第三人吉林市船营区大绥河镇富乡村三社，住所地吉林市船营区大绥河镇富乡村。
负责人王恒，该社代表。
第三人程万发，男，汉族，住吉林市船营区。
原告程玉林诉被告吉林市船营区人民政府（下称船营区政府）、第三人吉林市船营区大绥河镇富乡村二社（下称富乡村二社）、第三人吉林市船营区大绥河镇富乡村三社（下称富乡村三社）、第三人程万发林地权属行政确认纠纷一案，原告程玉林于2014年4月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告船营区政府，第三人富乡村二社、富乡村三社、程万发送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月9日公开开庭审理了本案。原告程玉林及其委托代理人李翰冰，被告船营区政府的委托代理人韩国刚，第三人富乡村二社负责人刘国志及其委托代理人张继存到庭参加诉讼。第三人富乡村三社、第三人程万发经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
富乡村二社因富乡村南山林地权属存在争议，于2012年12月20日向船营区政府提出林地所有权确认申请。2013年3月26日，船营区政府作出《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》，确认争议林地四至为东：上山道，南：分水岭，西：分山岭与六社分界，北：大车道，所有权归富乡村二社所有。程玉林不服，向吉林市人民政府申请行政复议。吉林市人民政府于2014年4月1日作出吉市政复决（2014）21号行政复议决定书，维持了船营区政府作出的处理决定。程玉林仍不服，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销船营区政府于2013年3月26日作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》。
被告船营区政府于2014年5月6日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
证据1、船营区政府作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》及送达回证，证明船营区政府依法作出处理决定，并已送达给当事人；
证据2、林地权属争议处理协调会签到簿及会议记录，证明船营区政府对林权争议依法进行调解，当事人各方参会情况及针对争议林地发表了各自意见；
证据3、原大绥河人民公社达子沟大队1964年林权台账，证明争议林地所有权归富乡村二社；
证据4、1984年发放的林业用地证书存根、证书9份，证明南山林地归属；
证据5、永吉县人民政府1996年1月23日印发的《关于集体林业用地清理及恢复蚕场有关问题的专题会议纪要》（永吉县人民政府（1996）2号），证明林地有偿使用协议书的签订期限和用途，使用人享有使用权，没有所有权；
证据6、程万发、刘力吉、白忠启与大绥河镇富乡村签订的《有偿使用林地协议书》，证明其他人所签订协议的承包期限都是10年，程万发签订的30年期限不合理，其合法性、真实性存在争议；
证据7、侯国义、车长喜、刘绍吉、李志福、陈明海、王录、杨金录、王卫东出具的书面情况说明，证明1982年富乡村未办理林权执照，以及签订林地使用协议时的情况；
证据8、《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，证明在1961年以后实行“四固定”，小队有林地所有权；
证据9、《中华人民共和国森林法》，证明确定林地权属的机关是县级以上人民政府，村委会没有职权确认；
证据10、《林木林地权属争议处理办法》（林业部第10号令），证明处理争议的依据。
原告程玉林诉称，1996年6月17日，原告之父程万发与船营区大绥河镇富乡村签订了《有偿使用林地协议书》，合同期限30年，现已经实际履行了17年，至2026年6月17日合同期满。程万发每年都向林业部门缴纳各种费用，林业部门已经认可了程万发的有偿使用及管理行为。船营区政府2013年3月26日作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》，违反了法定程序，认定事实不清，没有法律依据，侵害了原告的合法权益，故请求人民法院依法撤销。一、违反法定程序。原告之父程万发与船营区大绥河镇富乡村签订了《有偿使用林地协议书》，程万发是法律意义上的利害关系人，船营区政府的确权决定应将程万发，以及所有占有、使用南山争议地块的利害关系人均列为第三人，船营区政府在作出确权处理决定时漏列第三人，违反了法定程序。另外，船营区政府作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》没有公文编号，违反了国务院关于公文的规定。二、认定事实不清。程万发与船营区大绥河镇富乡村签订的《有偿使用林地协议书》，根据合同相对性原则，争议地块应属于村集体所有。本案争议地块涉及整个南山，二社与三社社员交叉占有该地块，说明该地块属于村集体所有。船营区政府的确权决定针对的是全部南山争议地块，不只是程玉林的承包地，其他地块的实际占有使用情况不明，因此船营区政府没有查明全部基本事实，其确权决定属于认定事实不清。三、证据不足。船营区政府作出的确权决定称，原永吉县政府为二社发放了林权执照，由于保管不善已经丢失。林照丢失，林业部门应当出示林照底根，行政机关对此负有举证责任，如果举证不能，应当承担不利后果，而不应由程万发承担。该案�有1964年的台账为唯一证据，没有形成完整的证据链条，确权决定明显证据不足。四、没有法律依据。船营区政府确权决定应当明确引用所依据的法律、法规，然而在确权决定上只是含糊地说依据相关法律规定，属于没有明确法律、法规规定。综上，船营区政府2013年3月26日作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》程序违法、事实不清、证据不足、没有法律依据，请人民法院依法予以撤销，并由被告承担诉讼费用。
原告程玉林为证实其主张，向本院提供如下证据：
证据1、1996年6月7日程万发签订的《有偿使用林地协议书》，证明争议林地归富乡村三社所有，永吉县林业部门加盖了公章，对其合法性进行了确认，程万发是本案的利害关系人，被告应当通知其作为第三人；
证据2、林业站的收费票据9张，证明证据1的合法性。
被告船营区政府辩称，一、我单位作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》程序合法。2012年12月20日，富乡村二社因对南山林地权属主张权利，提出林地权属争议处理申请，我单位依法予以受理。根据《中华人民共和国森林法》第三条规定，林地所有权只能为国家所有或集体所有，任何个人无权主张所有权，故我单位在争议处理过程中，认定富乡村二社、三社为争议集体林地的申请人和被申请人。程玉林提出的漏列第三人，违反法定程序的主张，一是没有法律、行政法规明确规定行政机关在作出行政决定时必须列第三人；二是在个人无权对集体林地主张所有权的前提下，不存在漏列第三人的情况；三是行政机关已经根据实际情况将必要的利害关系人程玉林列为第三人。程玉林提出的处理决定没有公文编号问题，我单位认为不影响决定内容的真实性和权威性。二、我单位作出的处理决定认定事实清楚。程玉林认为争议林地应归富乡村集体所有，明显混淆了林地所有权与使用权的关系，原大绥河公社达子沟大队1964年林权执照发放台账中标明：大绥河公社达子沟大队第二生产队南山的集体林地四至为：东至家杨树沟，南至分水岭，西至地边，北至毛道，面积为5公顷，可以确定该林地所有权为第二生产队，即现在的富乡村二社，确权处理决定认定事实清楚。三、我单位作出的确权处理决定证据充分。《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”富乡村二社出具并经我单位认定的“1964年永吉县大绥河人民公社达子沟生产大队林权执照发放台账”中记载的大绥河公社达子沟大队第二生产队南山集体林地四至清楚准确，为原始和直接证据，真实充分，可以作为确权证据。四、我单位作出的确权处理决定法律依据充分。处理决定在认定事实、理由和适用的法律依据部分已经明确说明了依照《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》等有关规定，不存在没有法律依据的情况。综上，我单位作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》认定事实清楚、程序合法、证据充分，适用法律正确，依法应予维持。
第三人富乡村二社述称，被告单位对于富乡村二社与富乡村三社的林地所有权纠纷进行处理过程中，经过现场取证、踏查、并且开会研究后，根据相关证据作出，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请法院查清事实，依法驳回原告的诉讼请求。
第三人富乡村二社为证实其主张，向本院提供如下证据：2014年4月1日吉林市人民政府作出的吉市政复决字（2014）21号行政复议决定书，证明所有证据已在复议程序中审查完毕，复议决定维持了原处理决定。
第三人富乡村三社、程万发未向本院陈述意见，亦未提供证据。
根据当事人举证、庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
被告船营区政府所提供的证据，原告对证据1、2、4、5、6、8的真实性无异议，本院予以确认；对证据4的真实性，原告虽持异议，但在行政处理和行政复议审查程序中均未对其真实性提出异议，诉讼过程中亦未能提供否定台账真实性的相关证据，其异议不成立，该证据真实合法，且具有关联性，本院予以采信；证据7为证人证言，证人未到庭接受质证，无法确认其真实性，不予采信；证据9、10为被告所作行政行为的法律依据，予以采信。
原告程玉林所提供证据，不能直接证明林地权属情况，与本案不具有关联性，不予认定。
第三人富乡村二社所提供证据，具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。
经审理查明，1964年原永吉县大绥河人民公社达子沟生产大队林权执照发放台账中注明：大绥河公社达子沟大队第二生产队南山的集体林地四至为：东至家杨树沟，南至分水岭，西至地边，北至毛道，面积为5公顷。1986年原永吉县大绥河人民公社达子沟大队更名为大绥河镇富乡村。2012年12月20日，富乡村二社因南山林地权属存在争议，向船营区政府提出林地所有权确权申请。船营区政府经过现场踏查，调查取证，组织调解后，于2013年3月26日作出《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》，确认争议地四至为东：上山道，南：分水岭，西：分山岭与六社分界，北：大车道，该地块的林地所有权归富乡村二社所有。程玉林现在实际占有使用的林地位置坐落于船营区政府确权决定确认的林地范围内，因其主张其父程万发在1996年同大绥河林业站签订了有偿使用林地协议书，在行政处理程序中被列为第三人。船营区政府向各方当事人送达处理决定后，程玉林不服，向吉林市人民政府申请行政复议。2014年4月1日，吉林市人民政府作出吉市政复决（2014）21号行政复议决定书，维持了船营区政府作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》。程玉林仍不服，于2014年4月15日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销船营区政府作出的林地权属处理决定。
本院认为，《中华人民共和国森林法》第三条规定“森林资源属于全民所有，由法律规定属于集体所有的除外。全民所有的和集体所有的森林、林木、和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级�上地方人民政府登记造册，核发证书，确认所有权或者使用权。森林、林木、和林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”；第十七条第一款规定“个人之间、个人与单位之间发生林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”，据此，被告船营区政府依法具有对林地所有权进行确认的职权。被告船营区政府经过现场踏查、调查取证、组织调解，对林地四至认定准确，权属确认证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，并无不当，原告程玉林的诉讼主张不成立。第一，原告主张在行政确认程序应当将林地所有承包人均列为第三人没有法律依据。林地所有权确认行政行为的相对人是所有权主体，如果使用权人要求参加，为查明事实，保护利害关系人的权利和利益，可以将其列为第三人。如果使用权人不主动主张权利，则没有必要将其追加为第三人，否则既会无端为其他使用权人增加负担，也会造成处理程序的长期迟滞。而且，即便需要主张权利的使用权人没有作为第三人参加行政处理程序，我国行政诉讼法也赋予了他们在知道或应当知道行政行为之后，作为利害关系人在法定期限内提起行政诉讼的权利。因此，行政处理程序是否将林地使用权人列为第三人不影响确权程序的合法性。第二，原告主张争议林地应当归村集体所有的主张没有依据。原永吉县大绥河人民公社达子沟生产大队1964年林权执照发放台账中记载的原大绥河公社达子沟大队第二生产队南山集体林地四至清楚准确，可以作为原始证据直接证明争议林地归富乡村二社所有。虽然富乡村三社负责人怠于履行代表职责，但三社社员既未组织重新选举代表人，也没有社员在行政争议处理过程中向被告提交三社对争议林地享有所有权的合法凭证。因此被告将林地确权给富乡村二社依据充分。致于争议林地由谁承包使用，并不影响林地所有权归属。第三，关于原告提出的处理决定无公文编号的问题，本院认为，行文文号属于行政机关内部管理问题，并不影响实体处理及行政相对人和利害关系人行使权利，故而没有文号不构成程序违法。综上，原告未提供有效证据证明林地归富乡村三社所有，其主张不成立。被告船营区政府据实作出的林地权属争议处理决定认定事实清楚、程序合法、证据充分，适用法律、法规、规章正确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
维持被告吉林市船营区人民政府于2013年3月26日作出的《关于对大绥河镇富乡村二社南山林地权属争议的处理决定》。
案件受理费50.00元，由原告程玉林承担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 赵 欣
审 判 员 惠宪民
审 判 员 周吉英
二〇一四年六月二十七日
代理书记员 张 雷