辽宁省瓦房店市人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽0281行审149号
申请执行人瓦房店市国土资源局，住所地瓦房店市世纪广场1号。
法定代表人王大勇，系该局局长。
委托代理人刘涛，系该局法规科科长。
委托代理人曲彦瑾，系该局国土监察大队工作人员。
被执行人大连太平湾投资发展有限公司，住所地瓦房店市岗店办事处西长春路西段130号。
法定代表人：董延宏，系该公司董事长。
委托代理人：孙雪峰，系辽宁华夏律师事务所律师。
委托代理人：赵鹏飞，系辽宁华夏律师事务所律师。
申请执行人于2017年5月22日向本院申请强制执行该局于2016年8月17日作出的瓦国土资监罚决字[2016]K2号和2016年8月12日作出的瓦国土资监罚决字[2016]土2号国土资源行政处罚决定书。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了公开听证，本案现已审查终结。
申请执行人称，被执行人于2013年8月，未经批准在土城乡王崴村大望山无证非法开采修路及填海用砂石土，共采出砂石土总体积为1507.96万立方米。上述行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条和《辽宁省矿产资源管理条例》第三十九条第二款的规定。对此，申请执行人于2016年8月17日作出瓦国土资监罚决字[2016]K2号行政处罚决定，并将《国土资源行政处罚决定书》送达被执行人。被执行人在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定书确定的法定义务，申请执行人依照《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定依法向被执行人送达了履行行政处罚决定催告书，被执行人仍未履行行政处罚决定书确定的义务。故申请执行人依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第三款和《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，现申请法院强制执行瓦国土资监罚决字[2016]K2号行政处罚决定，申请事项如下：1.责令停止非法采矿行为，恢复植被；2.追缴矿产资源补偿费15079600立方米×0.3元/立方米＝4523880元；3.追缴采矿权价款15079600立方米×0.8元/立方米＝12063680元4.没收违法所得15079600立方米×2元/立方米＝30159200元；5.对非法采矿行为罚款15079600立方米×2元/立方米×50％＝15079600元；6.滞纳金61826360元。
申请执行人又称，被执行人于2013年8月在瓦房店市土城乡王崴村大望山无证非法开采砂石土，根据瓦房店市国土资源监察大队及被执行人现场指认采矿范围，经辽宁省第六地质大队现场测量和估算，采矿坑面积980000平方米，采出量为15079600立方米。在瓦房店海产品养殖有限公司破坏耕地9246平方米基础上，又破坏土城乡王崴村耕地3714平方米。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定。对此，申请执行人于2016年8月12日作出瓦国土资监罚决字[2016]土2号行政处罚决定，并将《国土资源行政处罚决定书》送达被执行人。被执行人在法定期限内未申请行政复议，也未提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定书确定的法定义务，申请执行人依照《中华人民共和国行政强制法》第五十四条的规定依法向被执行人送达了履行行政处罚决定催告书，被执行人仍未履行行政处罚决定书确定的义务。故申请执行人依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第三款和《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，现申请强制执行瓦国土资监罚决字[2016]土2号行政处罚决定，申请事项如下：1.责令退还非法占用3714平方米王崴村集体土地；2.恢复土地原状；3.非法破坏耕地3714平方米，每平方米按90元罚款，计罚款334260元；4.滞纳金334260元。
申请执行人提供如下证据：证据1.涉嫌犯罪案件移送书、审理登记表，证明被执行人涉刑已移送公安机关；证据2.采砂石土案件调查报告、情况报告，证明被执行人矿产开采量及资源破坏价值鉴定；证据3.价格鉴定委托书、价格认证中心文件、价格鉴证机构资质证、矿产资源破坏鉴定书、结论送达回证，证明被执行人采矿采矿量及价值经过资质部门鉴定；证据4.立案呈批表，证明立案调查；证据5.调查报告、询问笔录、勘测笔录、现场勘测附图，证明对被执行人调查取证及现场勘测情况；证据6.责令停止违法行为通知书，证明通知被执行人立即停止建设；证据7.营业执照、机构代码证，身份证、变更情况查询卡、授权委托书，证明被执行人身份信息；证据8.现场照片，证明现场情况；证据9.地类证明表，证明所占土地的详细地类；证据10.会审记录、处罚呈批表，证明处罚已经过内部审批；证据11.行政处罚决定书及回证，证明对被执行人依法进行处罚并送达；证据12.行政处罚告知书及回证，证明对被执行人履行处罚先行告知程序；证据13.行政处罚催告书及回证，证明对被执行人依法进行催告；证据14.大政办发（2014）24号文件、辽环矿评字（2010）C211号评估报告书，证明作出处罚的法律依据。
被执行人辩称，申请执行人作出的行政处罚决定书存在“明显缺乏法律、法规依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益”的情况，不应予执行。理由如下：一、案涉处罚决定对罚款数额的确定存在适用法律错误问题，对被执行人权益造成重大影响。申请执行人对被执行人进行处罚，依据的事实是“非法破坏耕地”，依照《土地管理法》第七十四条的规定，可以处以罚款，关于罚款种类及额度，《土地管理法实施细则》第四十条规定如下，“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”案涉处罚决定在确定罚款额时，适用的是《大连市人民政府办公厅关于调整补充耕地指标价格标准的通知》，该通知不是确定处罚种类及额度的依据，并且针对的也不是“耕地开垦费”，更重要的是，《土地管理法实施条例》第十六条规定，“耕地开垦费”的规定权限在在“省、自治区、直辖市”，包括“计划单列市、较大市”在内的下级政府并无规定“耕地开垦费”的权限。并且事实上，也没有证据证明案涉土地属于基本农田。因此，案涉处罚决定以《大连市人民政府办公厅关于调整补充耕地指标价格标准的通知》中的基本农田的“补划价格”作为依据确定本案罚款额不正确。辽宁省人民政府下发的《关于征收耕地开垦费、土地复垦费和耕地闲置费的通知》现行有效，且效力级别高于《大连市人民政府办公厅关于调整补充耕地指标价格标准的通知》，辽宁省人民政府《关于征收耕地开垦费、土地复垦费和耕地闲置费的通知》中明确规定，“对经批准进行非农业建设占用耕地，又没有条件开垦耕地或开垦的耕地不符合要求的单位和个人征收耕地开垦费，征收标准为每平方米10元，占用基本农田的，征收标准为每平方米20元；对因挖损、塌陷、占压等造成土地破坏，又没有条件复垦或复垦不符合要求的单位和个人征收土地复垦费，征收标准为每平方米10元”。辽宁省人民政府《关于征收耕地开垦费、土地复垦费和耕地闲置费的通知》中关于“耕地开垦费”征收标准的规定，应作为本案罚款额的计算依据。二、案涉处罚决定存在“明显缺乏法律、法规依据”的情况。关于非法破坏耕地行为，《土地管理法》第七十四条就处罚种类予以明确规定，即“责令限期改正或者治理，可以并处罚款”。案涉处罚决定的第一项“责令退还土地”、第二项“限期恢复原状”均未超出上述法定处罚种类，属于“明显无法律依据”情况，依法不应予以执行。综上，被执行人虽因公益目的施工，但确实破坏了耕地，愿承担相应的法律责任，然而，案涉处罚决定确实存在依法不应予以执行的情形，恳请人民法院裁定不准予执行。
被执行人提供如下证据：证据1.申辩书一份；证据2.关于非法采矿处罚事宜的请示，均证明被执行人曾向申请执行人提出申辩，但申请执行人未予以理睬。
经审查查明，2016年8月17日，申请执行人作出瓦国土资监罚决字[2016]K2号行政处罚决定书，认定被执行人于2013年8月初未经批准在土城乡王崴村大望山开采修路及填海用砂石土，2014年11月停止开采，2015年初又开采，根据瓦房店市国土资源监察大队及土城乡人民政府等部门提供的非法采矿范围，经辽宁省第六地质大队现场测量和估算，共采出砂石土总体积为1507.96万立方米，瓦房店市价格认证中心鉴定价格标的于基准日自然状态下砂石土成本价格为2元/立方米，造成矿产资源破坏价值为30159200元。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条和《辽宁省矿产资源管理条例》第三十九条第二款的规定，对被执行人作出如下行政处罚决定：1.责令停止非法采矿行为，恢复植被；2.追缴矿产资源补偿费15079600立方米×0.3元/立方米＝4523880元；3.追缴采矿权价款15079600立方米×0.8元/立方米＝12063680元4.没收违法所得15079600立方米×2元/立方米＝30159200元；5.对非法采矿行为罚款15079600立方米×2元/立方米×50％＝15079600元，合计61826360元。2016年9月29日，申请执行人将该行政处罚决定书送达给被执行人。2017年4月20日，申请执行人作出瓦国土资监罚催告字[2016]K2号履行行政处罚决定催告书，依法向被执行人进行催告。
2016年8月12日，申请执行人作出瓦国土资监罚决字[2016]土2号行政处罚决定书，认定被执行人于2013年8月在瓦房店市土城乡王崴村大望山无证非法开采砂石土，根据瓦房店市国土资源监察大队及被执行人现场指认的采矿范围，经辽宁省第六地质大队现场测量和估算，采矿坑面积980000立方米，采出量为15079600立方米。在瓦房店海产品养殖有限公司破坏耕地9246平方米基础上，又破坏土城乡王崴村耕地3714平方米。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条及《大连市人民政府办公厅关于调整补充耕地指标价格标准的通知》，对被执行人作出如下行政处罚决定：1.责令退还非法占用3714平方米王崴村集体土地；2.恢复土地原状；3.非法破坏耕地3714平方米，每平方米按90元罚款，计罚款334260元。因被执行人经催告后仍未履行行政处罚决定确定的义务，故向本院申请强制执行。
本院认为，关于申请执行人向本院申请强制执行的瓦国土资监罚决字[2016]K2号行政处罚决定，关于追缴矿产资源补偿费的处罚事项：《矿产资源补偿费征收管理规定》第二条规定，“在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源，应当依照本规定缴纳矿产资源补偿费……”。第五条规定，“矿产资源补偿费按照下列方式计算：征收矿产资源补偿费金额＝矿产品销售收入×补偿费费率×开采回采率系数……”。本案申请执行人在作出行政行为过程中，并未对被执行人欠缴矿产资源补偿费的事实进行调查并认定，且在没有经过有权部门的评估或确认的情况下，主观以15元/立方米的计算矿产品市场价格，没有事实依据。
关于采矿权价款的处罚事项：《矿产资源开采登记管理办法》第十条规定，“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，采矿权申请人除依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款，采矿价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳。国家出资勘查形成的采矿权价款，由国务院地址采矿主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构进行评估，评估结果由国务院地址矿产主管部门确认”。第十一条规定，“采矿权使用费和国家出资勘查形成的采矿权价款由登记机关收取，全部纳入国家预算管理……”。第二十一条规定，“违反本办法规定，不按期缴纳本办法规定应当缴纳的费用的，由登记管理机关责令限期缴纳……”。本案中，申请执行人未对被执行人的采矿权价款进行评估，而是仅仅参照大连新机场填海工程中大连市甘井子区拉树房村黄山砂石土矿采矿权的评估报告，对被执行人采矿的砂石土矿采矿权价款进行追缴，依据不足。
关于没收违法所得的处罚事项。《辽宁省矿产资源管理条例》第三十九条规定，“未取得勘查许可证、采矿许可证，擅自进行勘查、采矿活动的，超越批准的勘查区块、矿区范围进行勘查、采矿活动的，由县级以上地矿主管部门责令其停止违法行为、赔偿损失、恢复植被；在违法证据可能灭失或者难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以对用于违法活动的工具、设备等先行登记保存，并按照下列规定处以罚款：……（二）无证采矿的，没收违法所得，并处以违法所得50%罚款，罚款数额低于10万元的，处以10万元罚款；没有违法所得的，处以10万元罚款。”违法所得系违法行为人对因非法活动而获取的增长利益，是在投入的成本的基础上增长部分，即在营业额的基础上减去原始成本的剩余部分，没收违法所得，是指行政机关或司法机关依法将违法行为人取得的违法所得财物，运用国家法律法规赋予的强制措施，对其违法所得财物的所有权予以强制性剥夺的处罚方式。本案中，被执行人未经批准开采砂石土系作为太平湾地区修路及填海使用，申请执行人提供的证据无法证实其对被执行人基于非法活动获取增长利益的情况进行了调查核实，其径直作出没收其违法所得的行政处罚，缺少事实依据。
关于申请执行人向本院申请强制执行的瓦国土资监罚决字[2016]土2号行政处罚决定。《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定，“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款……”。第四十条规定，“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下。”耕地开垦费为土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地，而又没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳的用于专门耕地开垦的费用。本案中，申请执行人确认被执行人违法开采砂石土，造成破坏耕地的后果，从而对被执行人作出“限期十五日内自行恢复土地原状”的处罚决定，但又主张被执行人对土地造成永久性破坏，已不可能恢复原状，因此对被执行人作出开垦费2倍以下的罚款。申请执行人对被执行人挖毁土地水土保持功能是否丧失及恢复土地原状的可能性未进行充分论证，即要求被执行人恢复土地原状，但对其罚款又按照无法恢复的情形予以处罚，前后自相矛盾。
《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”。本案中，申请执行人作出的行政处罚决定，事实不清，依据不足，故对申请执行人作出的行政处罚决定，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十七条及《中华人民共和国行政强制法》第五十七条、第五十八条之规定，裁定如下：
对申请执行人瓦房店市国土资源局于2016年8月17日作出的瓦国土资监罚决字[2016]K2号和2016年8月12日作出的瓦国土资监罚决字[2016]土2号国土资源行政处罚决定书不准予强制执行。
申请执行人如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十五日内向大连市中级人民法院申请复议。
审 判 长 李 玲
人民陪审员 赵 娜
人民陪审员 张亚男
二〇一八年四月十一日
书 记 员 回 莉