福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）榕行终字第11号
上诉人（一审原告）刘淑芳，女，1957年10月11日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。
上诉人（一审原告）林善洋，男，1968年4月9日出生，汉族，住福建省闽侯县。
上列上诉人的共同委托代理人包乾风、付丛，福建名仕律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）福州市城乡规划局，住所地福州市群众东路。
法定代表人陈勇，局长。
委托代理人高岭，福州市城乡规划局工作人员。
委托代理人庞伟涛，福州市城乡规划局工作人员。
被上诉人（一审第三人）万象（福建）置业发展有限公司，住所地福建省福州市台江区。
法定代表人黄振明，董事长。
委托代理人张健，北京大成（福州）律师事务所律师。
委托代理人张晓燕，万象（福建）置业发展有限公司工作人员。
上诉人刘淑芳、林善洋因诉福州市城乡规划局规划行政许可一案，不服福州市台江区人民法院作出的（2012）台行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年4月20日作出（2012）榕行终字第181号行政裁定，认为一审判决认定事实不清，证据不足，裁定：一、撤销福州市台江区人民法院（2012）台行初字第16号行政判决；二、本案发回重新审理。福州市台江区人民法院于2013年11月8日作出的（2013）台行初字第37号行政判决，上诉人刘淑芳、林善洋仍然不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年1月10日公开开庭审理了本案。上诉人刘淑芳、林善洋及其委托代理人包乾凤、付丛，被上诉人福州市城乡规划局的委托代理人庞伟涛，被上诉人万象（福建）置业发展有限公司的委托代理人张晓燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定，2005年8月和9月间，原告林善洋、刘淑芳等人分别作为买受人与出卖人福建泛华房地产开发有限公司（后更名为万象（福建）置业发展有限公司，即本案第三人）各签订了一份《商品房买卖合同》，上述合同约定原告刘淑芳等人购买万象商业广场第四层1054铺位，原告林善洋等人购买万象商业广场第四层918铺位，该商品房的用途为商业用房，建筑层数地上四层，地下一层，交付期限为2006年12月31日前，出卖人应当在商品房交付使用后365日内将办理权属登记需由出卖人提供的资料报产权登记机关备案等。后第三人对万象商业广场项目进行设计变更，在原地上一层上增设夹层。原告刘淑芳等人与原告林善洋等人分别于2005年12月、2006年5月向福建万象城物业管理有限公司出具《报告》，提及对所购买的房产“已经接收且确认没有任何异议”。2011年9月，第三人向被告福州市城乡规划局申请补办一层夹层扩建部分及地下一层规划变更手续。为此，被告于2011年10月作出榕规函（2011）491号《关于“万象商业广场”项目规划面积确认的函》。该函主要内容如下：“根据市政府多次会议纪要精神及对我局榕规综2011-261号批示意见，经研究，我局原则同意在市国土局及市消防支队、市政府办公厅出具相应文函以及贵公司出具相应承诺的基础上，按现状对夹层扩建部分（测绘标识03商场，测绘面积5244.85平方米）及地下室予以确认，办理规划变更手续。按福建省测绘院2011年5月10日出具的建筑面积计算表，万象商业广场总增容部分建筑面积28286.19平方米，其中，地下商业面积9582.13平方米，地上一层夹层及中庭增加部分总面积18704.06平方米。项目总计容面积由67518平方米调整为95804.2平方米，其他规划指标及要求按原许可证要求不变。该文函系对《建设工程规划许可证》（榕规（2004）建031号）的补充说明，我局不另行核发许可证，具体以我局盖章确认的建筑施工图为准。”原告刘淑芳、林善洋对此不服，遂向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，榕规函（2011）491号《关于“万象商业广场”项目规划面积确认的函》的内容表明系对《建设工程规划许可证》（榕规（2004）建031号）的补充说明，被告不另行核发许可证，即该函已不仅是对事实问题作出了判断，并且还最终确定了行政相对人的权利义务关系，因此，该函应当属于可诉的具体行政行为。该具体行政行为是被告福州市城乡规划局向第三人作出的，行政相对人是第三人。但是，在该函作出之前，原告刘淑芳、林善洋与第三人业已成立合法有效的商品房买卖合同关系。由于被告与第三人后形成的行政法律关系直接影响了原告与被告先前形成的民事法律关系状态，不论物权是否发生转移，原告与被告之间已产生了法律上的利害关系。因此，刘淑芳、林善洋具有原告主体资格。综上，为解决万象城项目已销售部分产权无法办理的遗留问题，被告福州市城乡规划局根据福州市政府《关于研究万象城项目若干遗留问题》的会议纪要，作出了被诉的榕规函（2011）491号《关于“万象商业广场”项目规划面积确认的函》，该具体行政行为基本事实清楚、适用法律正确。一审法院判决：驳回原告刘淑芳、林善洋的诉讼请求。
上诉人刘淑芳、林善洋不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决事实不清，对本案关键点“程序是否合法”未作查明和判决。讼争的具体行政行为存在明显的程序违法，法院依法应当予以确认。依据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第二款的规定，经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改，确需修改的，“应当”采取听证会的形式，听取利害关系人意见，造成损失的，“应当”依法补偿。此规定为强制性法律规定，讼争具体行政行为违反此规定，已构成程序违法。二、一审法院适用法律错误。1、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。本案中，一审法院无视《中华人民共和国城乡规划法》的规定，而以福州市人民政府作出的《关于研究万象城项目若干遗留问题》的会议纪要来判定讼争的具体行政行为基本事实清楚、适用法律正确。2、一审判决驳回原告诉讼请求适用法律已经第二次出现错误，这是故意的护短司法裁判，有意庇护官商的违法行为已经显而易见到了肆无忌惮的程度了。三、一审法院作出此判决严重违背了福州市中级人民法院将此案件发回重审的目的。二审法院曾以原一审法院判决“认定事实不清，证据不足”理由裁定，撤销原一审判决并发回重审，而一审法院在重审判决中对事实及证据部分均未进行查明和补充，且对关键的“程序是否合法”也直接省略，发回重审本身的涵义就是上级法院已经认定一审原判事实不清，判决错误，一审法院驳回原告的诉讼请求，再次作出错误的判决。四、被上诉人福州市城乡规划局的行政行为已经造成了上诉人的重大损失。上诉人的楼层被增加一层，依据上诉人购买时每层楼的价格判断，贬值显而易见。另从每层楼的租金计算，租金也相差甚巨。依据讼争的榕规函（2011）491号函可以得知一审第三人万象（福建）置业发展有限公司擅自增加28286.19平方米，按道理增加的利润应当属于上诉人等所有业主共有，而事实上一审第三人万象（福建）置业发展有限公司却全部独吞了。擅自增加一楼，以至于房屋的整体质量下降、抗震能力减弱等对上诉人等业主严重不利的情况。五、被上诉人福州市城乡规划局对其作出的具体行政行为的合法性没有进行举证，应承担举证不能的法律责任。1、榕规函（2011）491号文件表明被上诉人对一审第三人万象（福建）置业发展有限公司的变更行为进行了批准，并且被上诉人福州市城乡规划局在其答辩中亦是承认：依一审第三人万象（福建）置业发展有限公司的申请，同意一审第三人万象（福建）置业发展有限公司对万象商业广场建筑物内部设计变更。2、被上诉人福州市城乡规划局并没有就其行为的合法性进行举证，应承担败诉的法律后果。综上，请求二审法院依法撤销（2013）台行初字第37号《行政判决书》，确认被上诉人福州市城乡规划局榕规函（2011）491号具体行政行为违法，并予以撤销。一、二审案件受理费由被上诉人福州市城乡规划局承担。
被上诉人福州市城乡规划局未提交答辩状，其代理人在庭审中辩称：根据《物权法》的相关规定，建筑物所有权的变更须经依法登记才发生效力。在答辩人向一审第三人万象（福建）置业发展有限公司作出榕规函（2011）491号文件时，万象城商业广场的建筑物所有权并未登记至上诉人刘淑芳、林善洋名下，仍属于一审第三人万象（福建）置业发展有限公司所有。答辩人依一审第三人万象（福建）置业发展有限公司的申请，同意其对万象城商业广场建筑物内部设计的变更，此行为并不涉及到其他人的利害关系。上诉人刘淑芳、林善洋与一审第三人万象（福建）置业发展有限公司的合同纠纷应当向一审第三人万象（福建）置业发展有限公司主张民事请求权，与答辩人的行政行为并无利害关系。为此，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人万象（福建）置业发展有限公司未提交答辩状，其代理人在庭审中辩称：同意被上诉人福州市城乡规划局的答辩意见。
上诉人刘淑芳、林善洋向一审法院提供如下证据：1、GF-2000-0171（MF-2000-No00557900）《商品房买卖合同》、GF-2000-0171（MF-2000-No0588246）《商品房买卖合同》；2、榕规（2004）建031号《建设工程规划许可证》；3、《关于万象城业主就产权办理相关问题的答复》；4、榕规函（2011）491号《关于“万象商业广场”项目规划面积确认的函》；5、台江区人民法院（2011）台民初字第2600号《民事判决书》。
被上诉人万象（福建）置业发展有限公司，向一审法院提交如下证据：1、2005年12月9日原告刘淑芳出具的《报告》，2、2006年5月20日原告林善洋出具的《报告》。
以上证据均随案移送至本院。经审理，本院对一审法院证据的认证意见及根据证据查明的事实予以认可。
本院认为，万象城项目因不能办理产权登记，引发部分业主上访。福州市人民政府为解决万象城项目已销售部分产权无法办理的遗留问题，专题开会进行了研究。被上诉人福州市城乡规划局为解决万象城业主产权登记问题，作出了榕规函（2011）491号《关于“万象商业广场”项目规划面积确认的函》，之后，被上诉人万象（福建）置业发展有限公司办理了万象城项目产权总登记，约700多户业主到被上诉人万象（福建）置业发展有限公司结算面积差价后自行到产权登记机关办理产权登记，有效地维护社会安定稳定。并且，万象城部分业主因规划改变，使其原来购置的商铺位置发生变化，对此造成的损失相关业主已向法院提起民事诉讼，法院也作出判决被上诉人万象（福建）置业发展有限公司承担赔偿责任。
榕规函（2011）491号《关于“万象商业广场”项目规划面积确认的函》对“万象商业广场”项目规划作出变更，属于可诉的具体行政行为，该具体行政行为在程序上虽有不妥，但是判决撤销或确认违法，将对万象城大多数业主的利益造成实际影响，为维护法律效果和社会效果的统一，一审法院判决驳回诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元由上诉人刘淑芳、林善洋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 翁小明
审 判 员 黄思勇
代理审判员 曾 莹
二〇一四年二月二十八日
书 记 员 唐梦超
附注：
本判决引用的主要法律条文：
《中华人民共国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。