青海省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）青行终86号
上诉人（原审被告）西宁市城中区人民政府，住所地青海省西宁市城中区城南新区新城大道166号。组织机构代码：07455557-8。
法定代表人吉辉，该区区长。
委托代理人尹德平、陈俭，青海尊悦律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）马忠祥，男，撒拉族，1960年10月25日出生，住安徽省天长市。公民身份号码×××。
委托代理人冯凯、刘云刚，北京万典律师事务所律师。
上诉人西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）因马忠祥诉其房屋行政强制一案，不服西宁市中级人民法院（2018）青01行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人城中区政府的负责人滕进及委托代理人尹德平、陈俭，被上诉人马忠祥及其委托代理人冯凯、刘云刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，1998年6月10日，原西宁市城中区砖瓦厂（以下简称砖瓦厂）取得西宁市城中区建新巷87号划拨土地《国有土地使用证》。2006年，砖瓦厂将建新巷87号部分厂房用地用于解决职工住房问题，以部分土地使用权折算为下岗职工的工龄补偿费，进行一次性安置。马忠祥系砖瓦厂职工，2006年5月25日，马忠祥与砖瓦厂签订《安置职工协议书》，后马忠祥出资建设房屋。房屋位于西宁市城中区建新巷7巷1-135号、8巷1-136号。2016年3月19日，城中区政府作出房征决字（2016）1号《城中区凤凰山路A、B、C片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称《凤凰山路征收决定》），马忠祥房屋被纳入该征收决定范围内。《凤凰山路征收决定》作出后，城中区政府与征收范围内部分被征收人签订房屋征收补偿协议并将房屋拆除。马忠祥与城中区政府未能就案涉房屋安置补偿达成协议。2018年4月11日，马忠祥的房屋被拆除。马忠祥向本院提起行政诉讼，请求确认城中区政府强制拆除行为违法。
另查明，2016年3月19日，城中区政府作出的《凤凰山路征收决定》载明：征地拆迁范围东至建新巷，西至浦宁塔以东，南至南山，北至规划红线。房屋征收部门为城中区政府。房屋征收实施单位为西宁市城中区建设局。房屋征收补偿标准按《城中区凤凰山路片区棚户区改造项目（六一路南侧）国有土地上房屋征收与补偿方案》执行。
一审法院认为，本案的争议焦点为：一、原告主体是否适格；二、被告是否为案涉强制拆除行为的主体；三、案涉强制拆除行为是否合法。
一、关于原告主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。案涉房屋由马忠祥出资修建，该房屋的拆除与马忠祥具有利害关系，马忠祥有权提起本案诉讼，其作为本案原告主体适格。被告城中区政府关于马忠祥不具有本案原告诉讼主体资格的答辩意见不予采纳。
二、关于被告是否为案涉强制拆除行为的主体。本案国有土地上房屋征收行为发生在2016年，应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）的相关规定。《征补条例》第四条第一款、第二款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系其他主体违法强拆，否则应推定强制拆除系市、县级人民政府组织实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体。本案中，虽马忠祥提交的证据不能直接证实案涉房屋由城中区政府强制拆除，但案涉房屋被强制拆除前已经纳入征收范围，城中区政府是案涉房屋征收决定及补偿决定的主体，是强制拆除行为的实际受益人。城中区政府虽否认案涉房屋的强拆行为由政府组织实施，但未提交案涉房屋由其他主体强制拆除的证据。因此，对于本次房屋征收过程中发生的房屋被强制拆除行为，应推定系由城中区政府及其确定的房屋征收部门所实施。
三、关于案涉强制拆除行为是否合法。《征补条例》对市、县级人民政府及房屋征收部门实施征收、进行补偿、强制搬迁等予以了系统的规定。根据规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当在作出房屋征收决定后与被征收人就补偿方式、补偿金额和支付期限等事项订立补偿协议；如双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，市、县级人民政府则应当依法作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。人民法院裁定准予执行后，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。本案中，城中区政府作为案涉房屋的征收主体，在未与马忠祥签订补偿协议，未作出补偿决定，亦未向人民法院申请强制执行的情况下，对马忠祥房屋实施的拆除行为不符合《征补条例》的规定，违反法定程序。故对马忠祥请求确认城中区政府强制拆除其房屋行政行为违法的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认城中区政府强制拆除马忠祥房屋的行政行为违法。本案案件受理费人民币50元，由城中区政府负担。
城中区政府上诉称：1.一审法院认定事实错误，涉案房屋是否系马忠祥出资修建，其并未提供证据予以证明。一审庭审中马忠祥虽提交了《安置职工协议书》欲证明其对房屋和土地享有合法的所有权和使用权，但涉及的土地属于国有土地，且登记的使用权人为砖瓦厂，土地用途为工业，安置协议中将土地使用权折算为工龄补偿费，是否经过上级主管部门的同意并未提供任何证据，且安置协议的另一方虽写明是砖瓦厂但并未加盖公章，因而就该协议本身存在效力问题。即便协议有效，马忠祥修建房屋也应当办理相关审批手续，庭审中，马忠祥提交了仓门街办事处的介绍信，用以证明其前往西宁市建设局规划处办理审批手续，但该介绍信并未记载是否是马忠祥前往办理以及相关部门是否同意并办理了审批手续，就此而言，即便涉案房屋系马忠祥修建，但因未办理审批手续应当属于违法建筑，依法应予拆除。2.一审法院适用法律错误，马忠祥并未提交任何证据证明其对涉案房屋享有合法的所有权，其与被诉拆除房屋的行政行为没有法律上的利害关系。一审庭审中马忠祥未提交其对涉案房屋享有所有权的产权登记证书，也未提交涉案房屋系其合法修建的任何证据，根据《物权法》的规定，其不享有合法的所有权。一审法院依据《行政诉讼法》第二十五条的规定认定被诉拆除行为与马忠祥有利害关系，有权提起诉讼有误。结合本案而言，理解该条利害关系应当认定为被诉行政行为侵犯其合法权益，即《行政诉讼法》第二条规定，只有在行政行为侵犯合法权益的前提下，行政行为相对人才有权针对该行为提起行政诉讼，而本案中马忠祥在无证据证明其对涉案房屋享有合法所有权的情况下，就无法认定被诉行政行为侵犯的是其合法权益，因而其不具备原告主体资格。综上，请求撤销一审判决，驳回起诉。一、二审案件受理费由马忠祥承担。
马忠祥答辩称，马忠祥是涉案房屋所有权人，具有本案原告主体资格。马忠祥房屋没有办理不动产登记属于历史原因造成的，城中区政府将马忠祥房屋纳入凤凰山路棚户区改造范围，已经对房屋进行了调查、登记、评估，并未认定马忠祥房屋属于违法建筑，就是认可了马忠祥房屋的合法性。1.马忠祥的房屋是因合法建造而获得的所有权。根据《物权法》第三十条”因合法建造、拆除房屋等事实行为而设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”的规定，马忠祥的房屋是其在自己依法获得的土地上建造的房屋，属因合法建造设立的物权。2.马忠祥就城中区政府作出的房屋征收决定和补偿安置方案等提起诉讼的案件已经过人民法院审理作出生效判决，在上述案件中，马忠祥作为原告和上诉人，一、二审法院已对马忠祥房屋所有权进行了认定。城中区政府对马忠祥作出涉案行政行为，也就是认可了其对涉案房屋的所有权。3.城中区政府在作出凤凰山路征收决定前应当按照征收条例的规定对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，而本案中城中区政府从未认定马忠祥的房屋是违法建筑，现在该房屋被其强制拆除，为逃避法律责任称马忠祥的房屋系违法建筑，既丧失一级政府的公信力，也丧失政府的诚信。4.马忠祥的房屋被城中区政府强制拆除以后，马忠祥迫于压力已经与城中区政府签订安置补偿协议，现城中区政府仍然说马忠祥房屋所有权问题，岂不自相矛盾。综上，请求驳回上诉，维持原判。
城中区政府除对一审法院认定”马忠祥与砖瓦厂签订《安置职工协议书》，后马忠祥出资建设房屋”一节事实有异议外，对其他事实不持异议，认为协议书中并没有加盖砖瓦厂的印章，不能据此认定与砖瓦厂签订协议，且马忠祥并未提交证据证实其出资修建了房屋。马忠祥对一审法院认定的事实没有异议。
本院对双方不持异议的事实予以确认。
另查明，2006年5月25日，马忠祥与砖瓦厂马生寿、马红得签订《安置职工协议书》。
再查明，本院（2017）青行终56号行政判决认定，《凤凰山路征收决定》确定征收范围以六一桥为界分为东、西两个片区，马忠祥房屋属于东片区。
上述事实有《砖瓦厂出让合同》、《关于苦水沟片区原砖厂职工信访事项的回复》及本院（2017）青行终56号行政判决书印证。
本院认为，结合上诉人的上诉意见和理由及被上诉人的答辩意见，本案的争议焦点是马忠祥是否具备原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款和第二十五条第一款分别规定了有权提起行政诉讼的主体，即原告所需具备的主、客观条件。主观条件即起诉人自身认为其合法权益受到侵犯，而从客观上讲，起诉人本身应当是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系。从层次上进行分析，两个法律条文在内容上存在着逻辑上的递进关系，前者是起诉人从自身角度进行的主观考量，后者则侧重于法院对起诉人是否具备原告主体资格所进行的客观审查与认定，即起诉人认为自身权益受到行政行为的影响向法院提起行政诉讼，最终由法院在审理过程中对其是否系适格原告进行审查，而这种审查的根本依据在于是否是行政行为的相对人或是否与被诉行政行为存在利害关系。具体到本案中，认定马忠祥是否具备原告主体资格的关键在于其是否为本案被诉房屋行政强制行为的相对人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，马忠祥提起诉讼时提交了《安置职工协议书》、《城中区政府仓门街办事处介绍信》、砖瓦厂《国有土地使用证》、西宁市中级人民法院（2017）青01行初18号行政判决、本院（2017）青行终56号行政判决及拆迁现场照片等证据，欲证明其具备原告主体资格。经查，上述生效的法律文书确认马忠祥的房屋位于《凤凰山路征收决定》东片区征收范围内，拆迁现场照片可以证实马忠祥的房屋被拆除，且城中区政府对马忠祥的房屋在征收范围内及房屋已被拆除的事实并不持异议。由于本案被诉行政强制行为使马忠祥失去其原本居住的房屋，且其在提起诉讼时主张城中区政府未经其同意对房屋进行强制拆除，导致房屋倒塌不能居住，室内物品被掩埋。因此，上述行政强制行为直接针对马忠祥，且可能会对马忠祥的合法权益产生直接影响，马忠祥对该行政强制行为提起行政诉讼具备主观上认为合法权益被侵犯及客观上属行政行为的相对人两个条件，故马忠祥具备原告主体资格。城中区政府所持”马忠祥未提交证据证明其对涉案房屋拥有合法使用权，与所诉行政行为没有利害关系，因而不具备原告主体资格”的上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于城中区政府是否实施了本案被诉行政强制行为，即城中区政府是否为适格被告及该行政强制行为合法性问题。国有土地上房屋征收的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均系行政权行使的过程。国有土地上房屋征收过程中强制拆除房屋的职权归属，应当结合《征补条例》的相关规定判定。根据《征补条例》第四条、第五条、第二十八条的规定，强制拆除征收范围内房屋的行政职权归属于市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门。职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在。因此，在经依法批准的国有土地上房屋征收过程中，因房屋被强制拆除引发的行政案件，市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门应当首先被推定为适格被告，除非有相反证据或者生效裁判足以推翻上述认定。本案中，城中区政府于2016年3月19日作出《凤凰山路征收决定》，将包括马忠祥在内的被征收人房屋纳入征收范围，说明案涉马忠祥的房屋系在此次国有土地上房屋征收过程中被拆除。城中区政府在征收范围内与部分被征收人签订房屋征收补偿协议，履行补偿义务，其确定的房屋征收部门将已签订协议的被征收人的房屋实施拆除，能够证明城中区政府及其确定的房屋征收实施部门组织实施了具体的补偿安置及拆除工作。因此，城中区政府是案涉房屋征收及补偿的主体，是强制拆除行为的实际受益人。城中区政府虽否认案涉房屋的强制拆除行为由其组织实施，但并未提交由其他主体强制拆除的证据，且在上诉时对一审法院推定其实施本案被诉行政强制行为并未提出异议。因此，对于此次房屋征收过程中发生的房屋被强制拆除行为，一审法院推定系城中区政府及其确定的房屋征收部门实施并无不当。《征补条例》第二十五条、二十六条、二十七条、二十八条对市、县级人民政府及房屋征收部门实施征收、进行补偿、强制搬迁等作出明确规定。本案中，城中区政府并未提交证据证实其所实施的强制拆除行为符合上述法律规定，且在上诉时亦未对一审法院确认该行为违法提出异议。因此，一审法院认定城中区政府的行政强制行为违法并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元由西宁市城中区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘富梅
审判员 李成花
审判员 陈 焱
二〇一八年八月九日
书记员 杨雪莹