辽宁省辽阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽10行再1号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孙玉盛
委托代理人：任河，辽宁张书然律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：灯塔市城镇管理综合行政执法局，住所地灯塔市烟台街道兆麟东路。
法定代表人：白广生，该局局长。
委托代理人：李兵、李晔，该局工作人员。
再审申请人孙玉盛与被申请人灯塔市城镇管理综合行政执法局（以下简称灯塔市城管局）行政处罚纠纷一案，灯塔市人民法院于2011年11月18日作出（2011）灯行初字第19号行政判决，孙玉盛不服提起上诉，本院于2012年2月14日作出（2012）辽阳行终字第10号行政裁定，将本案发回灯塔市人民法院重审。灯塔市人民法院于2012年4月26日作出（2012）灯行重字第6号行政判决，孙玉盛不服，再次提出上诉。本院于2013年3月26日作出（2012）辽阳行终字第62号行政裁定，将本案发回灯塔市人民法院重审。灯塔市人民法院于2013年9月18日作出（2013）灯行重字第1号行政判决，孙玉盛仍不服，再次提出上诉。本院于2014年1月11日作出（2013）辽阳行终字第86号行政判决。该判决生效。后孙玉盛向本院申请再审，本院于2014年9月22日作出（2014）辽阳行申字第12号驳回再审申请通知书，驳回了孙玉盛的再审请求。后孙玉盛向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院于2015年8月20日作出（2015）辽行监字第146号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人孙玉盛及其委托代理人任河、被申请人灯塔市城管局的委托代理人李兵、李晔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告灯塔市城管局作如下行政行为：被告灯塔市城镇管理综合行政执法局依照灯塔市人民政府2010年5月6日通告，于2011年4月30日作出灯综罚决字（2011）第22号行政处罚决定书。
原告孙玉盛起诉称，2011年2月28日，原告与辽宁省沈阳市田野绿化工程有限公司签订了《2011年苗木花卉种植收购合同》。为了此份合同的顺利履行，2011年3月2日原告与灯塔市古城街道办事处石桥子村村民签订了《农村土地承包经营权流转合同》，约定将灯塔市古城街道石桥子村的部分土地出租给原告从事苗木培育生产经营，出租期限为六年。此份合同已经过灯塔市古城街道办事处石桥子村村民委员会的同意。2010年5月6日灯塔市人民政府《通告》规定，自2010年5月6日起灯塔市规划区域所有新增企业，新增建设行为，农业产业结构调整及相关农业设施建设等均视为抢建、抢栽、抢种，一律由相关部门按照相关政策法规予以严肃查处，甚至追究法律责任。2011年4月30日，被告以原告违反《通告》抢栽树苗为由，对原告作出了灯综罚决字（2011）第22号行政处罚决定书，要求原告于2011年5月5日前清除所种树苗。原告认为此行政处罚决定没有法律依据，违反法律规定，因此，请求法院撤销被告作出的灯综罚决字（2011）第22号行政处罚决定书。原告提供了29份证据，均欲证明其所使用的土地合法。
灯塔市城管局辩称，第一，灯塔市人民政府于2010年5月6日发布通告，在市规划区内停止批准农业产业结构调整项目，而灯塔市古城街道石桥子村正是在灯塔市规划区内，原告与石桥子村村民在2011年3月2日签订的《土地出租合同》中栽种花木属于农业产业调整项目，是市政府通告明令禁止行为之一，因此市政府责成我局对原告作出限期清除花木的行政处罚是符合通知要求的。第二，灯塔市人民政府是在2010年5月6日发布通告，通告中明确在2009年9月谷歌航拍的灯塔地图以后建造的违法建筑（大棚、畜禽舍、树木等）均为抢栽抢种行为，原告的《土地出租合同》是在2011年3月2日签订的，原告的花木也是在此之后栽种的，属于通告中所说的“三抢”行为，因此，原告所栽种的花木逾期不自行清理，被强制清除造成损失由原告自负。综上所述，我局对原告违规栽花木作出的行政处罚，事实清楚、证据充分，程序合法。请求法院维持此行政处罚决定。被告提供4份证据：证据1、灯塔市政府的通告；证据2、灯政办发（2010）第27号文件；证据3、辽宁省政府辽政（2010）第90号批复，该组证据证明被告对原告作出的处罚具有职权依据。4、灯塔市城市总体规划图。证明被告是在城市规划区内栽的树苗。
一审法院审理查明，2010年5月6日，灯塔市人民政府发布《通告》规定，按照灯塔市城市总体规划及辽宁省沈阳经济区城际连接带新城、新市镇建设规划要求，在灯塔市规划区内各村屯停止审批新建一切企业、停止批准农业产业调整及相关设施建设。2009年9月谷歌航拍的灯塔市地图以后建造的违法建筑在拆迁后一律不予赔偿（含新建大棚、畜禽舍、林木等）。自通知发布之日起，规划区内所有新增企业、新增建设行为、农业产业结构调整及相关农业设施建设等均视为抢建、抢栽、抢种，一律由相关部门按照相关政策予以严肃查处，直至追究法律责任。对已经发生抢建、抢栽、抢种的行为（包含各种林木、经济作物等）一律在5日内清除，逾期不清除的，由市政府责成有关部门强制清除，对构成违法的行为一律依法追究相关人员责任。2011年3月2日，原告孙玉盛以灯塔市丰源达苗圃基地名义与灯塔市古城街道石桥子村部分村民签订了《农民土地承包经营权流转合同》，租赁石桥子村村民承包的土地用于苗木培育生产经营，在租赁土地上栽种花木。该合同经石桥子村委会公章予以确认，租赁期限均为2011年3月2日起至2017年3月2日，每亩地租金为700元，该土地流转前种植粮食作物。2011年4月30日，被告灯塔市城镇管理综合行政执法局以原告的行为违反灯塔市发布的通告精神，属抢栽、抢种，故作出灯综罚决字（2011）第22号行政处罚决定书，限原告于2011年5月5日之前自行清除树苗。原告孙玉盛收到该处罚决定后不服，向灯塔市人民政府申请复议。灯塔市人民政府于2011年8月8日作出灯市行复决字第（2011）第2号行政复议决定书，维持灯塔市城镇管理综合行政执法局的具体行政行为。另查，原告孙玉盛户籍所在地为辽宁省灯塔市烟台街道建设大街康福碧城6-3-302号，不是灯塔市古城街道办事处石桥子村村民。又查，原告孙玉盛系灯塔市丰源达苗圃基地个体经营者，经营范围及方式为苗圃经营、销售，执照有效期2010年10月12日至2014年10月12日。注册号：211022602176472。
一审法院认为，原告孙玉盛栽种树苗的行为违反灯塔市人民政府作出的通告，应当予以清除。灯塔市政府于2010年5月6日发布通告规定，在2009年9月谷歌航拍的范围内，并在该通告发布后，规划区内所有新增企业、新增建设行为、农业产业结构调整及相关农业设施建设等均视为抢建、抢栽、抢种，已经抢建、抢栽、抢种应当自行清除。原告孙玉盛与灯塔市古城街道办事处石桥子村村民签订的协议时间系2011年3月2日，且灯塔市古城街道办事处石桥子村在规划区内，故原告孙玉盛在通告发布后，规划区内栽种树苗的行为应当属于抢栽、抢种行为，违反了该通告的规定。原告孙玉盛取得苗木生产经营许可的地点为灯塔市大河南镇孟胡屯村，而在灯塔市古城街道办事处石桥子村内生产经营苗木并未取得许可，其擅自变更经营场所，违反法律规定。原告孙玉盛因流转获得的土地原系耕地，其种植花木，擅自改变耕地用途，将耕地转为非耕地，违反《中华人民共和国土地管理法》第12条、第31条第一款规定。综上，原告孙玉盛违反相关法律规定，应当自行清除树苗，其拒绝清除，被告作出决定，责令其限期清除，并无不当。原告孙玉盛请求撤销被告灯塔市城镇管理综合行政执法局作出的灯综罚决字（2011）第22号行政处罚决定书的理由不充分，不予支持。经合议庭评议后，报请本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告孙玉盛请求撤销被告灯塔市城镇管理综合行政执法局于2011年4月30日作出的灯综罚决字（2011）第22号行政处罚决定书的诉讼请求。案件受理费50元由原告孙玉盛负担。
孙玉盛不服一审判决，上诉至本院称，1、被上诉人没有处罚的主体资格。处罚没有职权依据，无处罚权。2、处罚的事实不清，适用法律错误，处罚程序违法，处罚没有法律依据。请求二审法院依法撤销灯塔市人民法院（2013）灯行重字第1号行政判决书，依法撤销灯综罚字[2011]第22号行政处罚决定书，上诉费由被上诉人承担。
灯塔市城管局辩称，一、处罚行为是政府责成的，根据是灯政办发（2010）27号《关于印发灯塔市城镇管理综合行政执法局主要职责，内设机构和人员编制规定的通知》主要职责（十五）承担市政府交办的其他事项；二、依据是市政府的通告；三、本案是由政府多个部门共同完成，处罚决定由被上诉人下达。
本院二审查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院二审认为，被上诉人灯塔市城镇管理综合行政执法局具有行使本案被诉具体行政行为的职权，其作出的灯综罚决字[2011]第22号行政处罚决定符合法律规定。对于上诉人孙玉盛提出被上诉人处罚没有职权依据，无处罚权的上诉理由，根据灯政办发[2010]27号《关于印发灯塔市城镇管理综合行政执法局的主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》，主要职责（十五）承担市政府交办的其他事项。故被上诉人对上诉人违反灯塔市人民政府于2010年5月6日发布的通告实施抢栽、抢种行为，行使的本案被诉具体行政行为，具有职权依据。对于上诉人提出处罚适用法律错误，没有法律依据的理由，被上诉人对上诉人作出的处罚决定，依据是灯塔市人民政府的通告，该通告属于规范性文件，且通告合法有效，故被上诉人引用通告并无不当。对于上诉人提出处罚程序违法一节，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费由上诉人孙玉盛承担。
孙玉盛申请再审称，被申请人仅依据政府通告，通告属于其他性质文件，并不能以此作为行政处罚依据。被申请人没有告知村民或者公开公示张贴告知及通知村委会及村民，申请人自始自终不知道该通告内容。该通告内容没有经过人大备案，申请人种植的花卉树木等是一年生植物，不属于多年生乔木，没有改变土地用途。土地自从被强制拆除后几年间也没有被国家征收占用。被申请人做出处罚决定没有告知申请人申辩听证各项权利，程序违法。灯塔市城管局是否有主体资格，开始他们说是受灯塔市人民政府委托做出处罚决定，那应当以灯塔市人民政府名义做出处罚决定。通告的内容被申请人一直说是“三抢”范围，我们认为并不属于此范围，该通告适用法律错误，是被申请人单方面行为，不具有法律法规效力，灯塔市人民政府没有权利做出处罚权，不能以通告作为法律依据，处罚过程当中没有对树苗的品种规格做出备案，造成申请人巨大损失，148万元的损失我们保留诉权请求赔偿，被申请人调查取证笔录人员马春山、翁营海二人并不具有执法主体资格。申请人租赁的土地正常合法承租过来的，可以在土地上种植花草树木或者经济作物，被申请人单位没有对树木进行鉴定，单方面认为属于多年生植物没有依据。被申请人单位适用法律错误，证据依据不足，申请法院依法再审，撤销被申请人作出的处罚决定。
被申请人灯塔市城管局辩称，1、灯塔市人民政府于2010年5月6日发布通告，在市规划区内停止批准农业产业结构调整项目，而灯塔市古城街道石桥子村在规划区内，被答辩人与村民签订的土地合同中栽种花草树木属于产业调整项目，是市政府通告明令禁止行为之一，因此市政府责成我局对被答辩人做出限期清除花木的行政处罚是符合通告要求的。2、灯塔市人民政府是在2010年5月6日发布通告，通告明确在2009年9月谷歌航拍的灯塔地图以后建造的违法建筑均为抢栽抢种行为，被答辩人的《土地出租合同》是在2011年3月2日签订的，被答辩人的花木也是在此之后栽种的，属于通告中所说的“三抢”行为，因此被答辩人所栽种的花木逾期不自行清理，被强制清除造成的损失由被答辩人自负。综上，答辩人对孙玉盛违规栽花木做出的行政处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，望法院维持答辩人的行政处罚决定。
本院再审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院再审认为，行政机关设定行政处罚，应依据法律、法规及规章，但本案中被申请人灯塔市城管局作出的《行政处罚决定书》是依据灯塔市人民政府于2010年5月6日发布的通告，该通告作为其他规范性文件是不能作为设定行政处罚的依据。同时，责令限期拆除的处罚决定是适用于在非法占用的土地上新建建筑物和其他设施，本案中再审申请人孙玉盛是在其承包的土地上种植花卉树苗，不符合责令限期拆除的行政处罚的适用范围。另外，灯塔市城管局在作出行政处罚前，未对本案违法事实进行调查取证，未向当事人告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，未告知当事人依法享有的权利，未告知当事人有权进行陈述申辩及听证，且《行政处罚决定书》中未载明申请行政复议及提起行政诉讼的相应机关，故灯塔市城管局作出的行政处罚不符合《行政处罚法》关于行政处罚的程序性规定。综上，灯塔市城管局作出的行政处罚没有法定依据且未遵守法定程序，故该行政处罚无效。因本案现已执行完毕，无可撤销内容，故确认被申请人灯塔市城管局作出的行政处罚决定违法。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、第九条第一款、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十九条、第四十一条、第四十二条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第八十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项、第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决如下：
一、撤销本院（2013）辽阳行终字第86号行政判决及灯塔市人民法院（2013）灯行重字第1号行政判决；
二、确认被申请人灯塔市城镇管理综合行政执法局作出的灯综罚决字[2011]第22号行政处罚决定违法。
一、二审案件受理费各50元，由灯塔市城镇管理综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 石维武
审 判 员 倪红霞
代理审判员 朱春晖
二０一六年十一月十八日
书 记 员 刘岩岩