广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）茂中法行终字第107号
上诉人（原审原告）赖昌球，男，汉族，住址高州市。
委托代理人赖小兵，男，汉族，住址高州市。
委托代理人赖小宏，男，汉族，住址高州市。
被上诉人（原审被告）：高州市谢鸡镇人民政府。
法定代表人赖建才，镇长。
委托代理人陈允伦，高州市谢鸡法律服务所法律工作者。
原审第三人赖小杰，男，汉族，住址高州市。
委托代理人梁瑞珍，女，汉族，住址高州市。
委托代理人陈允伦，高州市谢鸡法律服务所法律工作者。
上诉人赖昌球因诉被上诉人高州市谢鸡镇人民政府土地行政批准纠纷一案，不服广东省高州市人民法院（2014）茂高法行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为，赖昌球与赖小杰的父亲赖志球分家时，两户的房屋是共墙的，有1992年赖昌球领取的《集体土地建设用地使用证》为据。赖小杰申请在其父亲赖志球的原旧房屋基地上建房时，其所在的村民小组及谢鸡镇民胜村民委员会同意该户按原基础新建。《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款规定：“农村村民在村庄，集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理：……（二）使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准。”，高州市谢鸡镇人民政府核发高谢府集（2013）字第060号《建设用地批准书》给赖小杰，批准赖小杰建房，事实清楚，符合上述有关规定，予以支持。经公安部门批准，赖小杰与其父母已分户，另领有户口簿，赖昌球认为赖小杰申请建房违反“一户一宅”的规定，没有依据。赖昌球请求撤销高州市谢鸡镇人民政府核发给赖小杰的高谢府集（2013）字第060号《建设用地批准书》，理由依据不足，不予支持。综上所述，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回赖昌球的诉讼请求。
上诉人赖昌球不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。1.赖志球在上世纪八十年代在村中申请另一宅基地新建房屋居住至今，根据农村宅基地一户一宅、建新还旧原则，原旧房屋宅基地（即本案争议土地）已收归村集体重新管理。赖小杰申请宅基地，没有经过村民会议讨论通过，村民小组或村民委员会不能越权代表村民会议的决策私下作出决定。2.宅基地界址不清楚，有争议。赖小杰在与上诉人房屋相邻的宅基地上建房，严重影响上诉人房屋的采光、通风、排水、出路等。被上诉人核发给赖小杰《建设用地批准书》是滥用职权的行为。二、被上诉人的具体行政行为程序违法。违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三十五条、《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发（2004）234号）第（六）条、《茂名市农村村民建房用地管理暂行办法》第九条的规定，核发给赖小杰《建设用地批准书》，是被上诉人超越职权所为。三、原审判决对被上诉人及赖小杰提交的全部证据予以认定存在错误。《高州市农（居）民申请建房用地呈批表》、《农（居）民建房用地申请书》中，赖小杰未分户就申请用地，不符合申请宅基地的条件。而且，赖小杰与其父未分户前，不存在住房困难。赖小杰申请建房没有经榴坡村村民会议讨论通过并张榜公告，也没有取得与其北面相邻的上诉人的意见。高府集建（92）字第011901579号《集体土地建设用地使用证》是赖小杰伪造。《农村居民申请新批用地退出旧宅基地协议》中，没有榴坡村村民小组关于此协议讨论通过作出决定的材料附卷，也没有村民小组盖章，没有日期。不存在退出旧宅基地的情况。《土地权属变更申请表》中，赖志球已没有变更其原宅基地权属的权利，而且“使用权面积96平方米”的真实性存在问题，“调查员意见”没有任何内容。四、原审判决依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款，是适用法律错误。请求：一、撤销广东省高州市人民法院（2014）茂高法行初字第17号行政判决；二、撤销被上诉人高州市谢鸡镇人民政府核发给原审第三人赖小杰的高谢府集（2013）字第060号《建设用地批准书》；三、一、二审诉讼费由被上诉人高州市谢鸡镇人民政府承担。
被上诉人高州市谢鸡镇人民政府答辩称：其向赖小杰核发《建设用地批准书》，认定事实清楚，适用法律正确。要求驳回上诉，维持原判。
原审第三人赖小杰述称：同意被上诉人高州市谢鸡镇人民政府的答辩意见。
经审理查明，上诉人赖昌球请求撤销被上诉人高州市谢鸡镇人民政府颁发给原审第三人赖小杰的高谢府集（2013）字第060号《建设用地批准书》，该批准书的主要内容是：土地使用者为赖小杰；批准用地面积为120平方米；土地类别为空闲地120平方米；土地所有权性质为集体；土地座落为高州市谢鸡镇□□村委会□□村；土地用途为住宅；批准日期为2013年11月26日；四至为东至路，南至鱼塘，西至水坑，北至赖昌球。
上诉人赖昌球与原审第三人赖小杰的父亲赖志球是兄弟关系，双方原共同居住在一座先辈遗留的房屋内。赖昌球与赖志球兄弟分家时，将所居住的房屋分为两部分，赖志球分得南半部分，赖昌球分得北半部分，分开后双方按各自的范围居住使用。上世纪八十年代，赖志球户搬出该房屋，在村中另建成房屋居住。1992年8月，赖昌球申领到其房屋的《集体土地建设用地使用证》，该证核准赖昌球使用集体土地69平方米，四至是：东至自墙连接空地，南至与赖志球屋共墙，西至自墙连接空地，北至自墙距周翠琼屋1.6米。2008年赖昌球申请拆旧建新，经高州市谢鸡镇人民政府批准核发《村镇建设选址意见书》，所批准建设用地的四至为：东至路，南至志球墙，西至水坑，北至培春1.6米；规划用地面积128平方米。在赖昌球建房时，由于赖志球认为赖昌球房屋南面窗头飘檐超出赖昌球与赖志球分家时双方确定的分界线，赖志球进行阻止，双方发生纠纷，高州市公安局谢鸡派出所调处后，双方以赖昌球新屋南墙旁所立三个柱头作为界址。
2013年6月，原审第三人赖小杰申请在其父亲赖志球原旧房屋基地上建房。在《高州市农（居）民申请建房用地呈批表中，“原有宅基地”栏填写：“宗数”1，“面积㎡”96，“协议退出面积㎡”30，“退出土地使用证号”（92）011901579；“申请用地”栏填写：“地类”“村中空闲地”，“面积㎡”120，“地类”“合计”，“面积㎡”120；“国土所调查员调查情况”栏填写：“经核，该户申请属实，界址清楚，符合规划，无争议。建议审批宅基地平方米，村中空闲地120平方米，共120平方米建住宅。”“国土所意见”栏填写：“该户符合用地条件，资料基本齐全，建议审批原宅基地平方米，村中空闲地120平方米，共120平方米建住宅。”“镇政府（街道办）审批意见”栏填写：“同意依法使用原宅基地平方米。村中空闲地120平方米，共120平方米建住宅。”在《农村居民申请新批用地退出旧宅基地协议》中，正文（不含标题）第1行为“谢鸡镇（街道）□□村委会□□村民小组（甲方）”，左下“甲方签章”处书写“同意退出”，加盖“高州市谢鸡镇□□村民委员会”章。被上诉人高州市谢鸡镇人民政府经审核后，于2013年12月2日核发高谢府集（2013）字第060号《建设用地批准书》给原审第三人赖小杰。上诉人赖昌球获知后，不服，向高州市人民政府申请行政复议。2014年4月29日，高州市人民政府作出高州府行复决（2014）8号《行政复议决定书》，维持高州市谢鸡镇人民政府核发给赖小杰的高谢府集（2013）字第060号《建设用地批准书》。上诉人赖昌球不服，向高州市人民法院提起行政诉讼，请求撤销被上诉人高州市谢鸡镇人民政府核发给原审第三人赖小杰的高谢府集（2013）字第060号《建设用地批准书》。
另查明，原审第三人赖小杰及其妻子黄小燕、女儿赖益平三人原与赖志球夫妻属同一户口簿，2013年6月27日由高州市公安局谢鸡派出所办理，赖小杰、黄小燕、赖益平“所内移居广东省高州市谢鸡镇□□□□村□□号”，以赖小杰为户主领取户口簿。
本院认为，被上诉人高州市谢鸡镇人民政府填发高谢府集（2013）字第060号《建设用地批准书》准予原审第三人赖小杰使用土地，相关土地北侧与上诉人赖昌球的房屋毗邻，被诉具体行政行为涉及其相邻权，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条第（一）项的规定，上诉人赖昌球可以依法提起行政诉讼。
对农村村民申请住宅用地，相关行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。在本案中，被上诉人高州市谢鸡镇人民政府核发的《建设用地批准书》中填写“土地类别”为空闲地。在《农（居）民申请建房用地呈批表》中，填写原有宅基地1宗，面积96平方米，协议退出面积30平方米，退出土地使用证号（92）011901579；申请用地，地类为村中空闲地，面积120平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款的规定，该“村中空闲地”属高州市谢鸡镇□□村委会□□村民小组所有。因此，被上诉人高州市谢鸡镇人民政府应当依法审查以原审第三人赖小杰与谢鸡镇□□村委会□□村民小组为当事人的《农村居民申请新批用地退出旧宅基地协议》的效力，而事实上，该协议并无作为协议当事人甲方的谢鸡镇□□村委会□□村民小组的盖章，也无法定代表人签名，形式要件欠缺，该协议依法不能成立、生效。高州市谢鸡镇□□村委会并非该协议的当事人，亦非该协议标的物即“该村集体所有的宅基地120平方米”的所有权人，其在“甲方签章”处盖章，不能代替该协议当事人谢鸡镇□□村委会□□村民小组使该协议成立、生效。所以，被上诉人高州市谢鸡镇人民政府作出被诉具体行政行为，主要证据不足，依法应予撤销。原审判决认定事实部分不清，证据不足，适用法律、法规错误，本院查清事实，依法予以改判。上诉人赖昌球上诉请求撤销原审判决、撤销被诉具体行政行为，事实和法律依据充分，本院予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销广东省高州市人民法院（2014）茂高法行初字第17号行政判决；
二、撤销被上诉人高州市谢鸡镇人民政府于2013年12月2日核发给原审第三人赖小杰的高谢府集（2013）字第060号《建设用地批准书》。
本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由被上诉人高州市谢鸡镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 苏海云
审 判 员 徐忠圣
代理审判员 柯国梁
二〇一四年十一月十三日
书 记 员 陈 苗
速 录 员 冼卓桥
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉、维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。