山东省枣庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁04行终10号
上诉人（原审被告）枣庄市山亭区西集镇人民政府，住所地枣庄市山亭区西集镇西集村。
法定代表人李建伟，镇长。
委托代理人周升春，该镇政府工作人员。
委托代理人刘成，山东司杰律师事务所律师。
上诉人（原审原告）罗敏，女，1972年5月10日出生，汉族，住枣庄市山亭区。
委托代理人罗似水，男，1974年1月13日出生，汉族，住枣庄市市中区。
上诉人枣庄市山亭区西集镇人民政府（以下简称西集镇政府）、上诉人罗敏因行政强制一案，不服滕州市人民法院（2015）滕行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，原告罗敏于2009年在山亭区西集镇毛山村建造养殖棚及管理生活用房，用于鸭禽养殖。因其未办理合法的用地审批手续，枣庄市国土资源局山亭分局分别于2010年5月、2013年1月对其下达责令停止违法行为通知。2011年山亭区环境保护局因该养殖场未报批环保手续即开工建设并生产，污水外排，污染环境，对其下达环境违法行为（限期）改正通知。2013年5月4日，山亭区西集镇村镇建设办公室对其下达违法建筑拆除通知，限期原告在5月7日前自行拆除，逾期强制拆除。2013年5月10日，被告西集镇政府组织相关人员对原告的养殖设施及管理生活用房进行了拆除。原告认为给其造成损失，故提起行政诉讼。另外，原告罗敏建设养殖场没有相关的用地、环评备案等手续，其所占地块属于基本农田规划。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”依照上述规定，原告的养殖设施于2013年5月10日被拆除，其于2014年12月17日提起行政诉讼，未超过起诉期限。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，行政机关采取强制措施前，应当制作催告书、行政强制执行决定书并直接送达当事人等法定程序，这样才能符合法定要求，并尽可能地减少各方面的损失，被告西集镇政府虽然辩称其拆除违法建（构）筑物是代履行，并且是为了加快拆除进度，协助当事人进行拆除，并将拆除物进行了归总，但根据其提供的证据，不能证明其主张，其行政强制行为违反了上述规定，程序违法，限制了原告自行拆除等尽可能减少损失的自救措施。鉴于被告对建（构）筑物实施的强制拆除行为已不具有可撤销内容，故依法应当确认其强制拆除行为违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”根据上述规定，原告应当依照法律规定，对其合法的财产损失提供证据，以证明其合法财产的损失，但原告当庭提出损失的证据，不符合证据举证规定，被告亦不认可，且该证据仅是建设养殖设施的财务明细及施工合同等，不能明确证明其合法财产的实际损失，故对其要求赔偿损失的主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告枣庄市山亭区西集镇人民政府于2013年5月10日实施的强制拆除原告罗敏养殖场的行为违法；驳回原告罗敏的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告枣庄市山亭区西集镇人民政府负担。
上诉人西集镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，1、上诉人于2013年5月l0日实施的拆除被上诉人养殖场的行为不存在违法性。被上诉人罗敏与西集镇毛山村村民委员会签订的养殖用地承包合同违法，其建造的养鸭棚及管理生活房均属于违法建筑物、构筑物。在被上诉人没有按照土地主管部门及环保部门的要求，停止或改正其违法行为的情形下，上诉人代替被上诉人拆除了相应的建设物，并不违反法律强制性规定。根据枣政办发[2013]号文，乡镇人民政府是制止土地违法行为的主管部门，上诉人的职能部门制止被上诉人的违法行为系有权行为。2、本案诉争发生于2013年5月，被上诉人起诉时间为2014年12月7日，被上诉人的起诉显超起诉期限，故依法应予驳回起诉。综上，请求人民法院依法撤销一审判决，改判确认上诉人拆除被上诉人养殖场的行为不违法，或发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人罗敏不服一审判决，向本院提起上诉称，1、一审判决认定事实不清。上诉人2009年度所建养殖棚及管理生活用房均非永久性建筑，所占用土地属荒山或荒滩，并非基本农田，且没有改变农用地性质，仍属于农业生产。2、上诉人所建养殖棚及管理生活用房均非法律意义上的不法建筑。涉案畜牧养殖场有山亭区畜牧局颁发的动物防疫合格证，虽没有备案，但不需审批，不能认定为违反土地管理法的建筑。3、一审判决适用法律错误，上诉人已举证证明被上诉人的行为给原告造成的损失，依法应予以赔偿。请求人民法院依法撤销一审判决，改判确认被上诉人的强拆行为违法，赔偿上诉人损失68万元；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
本院经审理查明的事实同一审判决认定事实一致，本院予以确认。
本院认为,关于罗敏的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，本案被诉行政行为于2013年5月10日作出，至2014年12月17日罗敏提起行政诉讼，未超过2年的起诉期限。因此，西集镇政府关于罗敏的起诉超过起诉期限的主张不能成立，本院不予支持。
关于西集镇政府拆除罗敏养殖场行为的合法性问题。罗敏的养殖场所占地块属于基本农田规划，且未办理合法的用地审批手续，对该违法占地的行为，枣庄市国土资源局山亭分局分别于2010年5月15日、2013年1月7日责令其予以停止。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”的规定，西集镇政府拆除罗敏养殖场的行为系超越职权，由于该拆除行为已实施完毕，故一审判决确认其违法并无不当。
关于罗敏的赔偿请求是否成立的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该规定，罗敏未能提供相应的证据证明其合法财产受到了损失，故其赔偿请求不能成立，本院不予支持。
综上，西集镇政府、罗敏的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费各50元，由上诉人枣庄市山亭区西集镇人民政府、上诉人罗敏各自负担。
本判决为终审判决。
审判长 李曙光
审判员 张昌民
审判员 温 涛
二〇一七年四月一日
书记员 刘家赫