四川省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）川民终字第359号
上诉人（原审原告）西充县晋城建筑工程公司，住所地四川省西充县晋城镇。
法定代表人杨建华，总经理。
委托代理人马勇（特别授权），男，汉族，1968年1月23日出生，西充县晋城建筑工程公司副经理。
委托代理人刘暾（一般授权），四川兴恒平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西充县关文镇人民政府，住所地四川省西充县关文镇。
法定代表人赵文所，镇长。
委托代理人仲建昌（一般代理），西充县虹溪法律服务所法律工作者。
原审被告西充县人民政府，住所地四川省西充县晋城镇。
法定代表人任明，县长。
委托代理人杜冲（特别授权），男，汉族，1964年2月22日出生，西充县人民政府法制办主任。
委托代理人杜勇（一般授权），四川源泉律师事务所律师。
上诉人西充县晋城建筑工程公司（以下简称晋城建司）与被上诉人西充县关文镇人民政府（以下简称关文镇政府）、原审被告西充县人民政府（以下简称西充县政府）因建设工程施工合同纠纷一案，不服四川省南充市中级人民法院（2011）南中法民初字第75号民事判决，向本院提起上诉。本院于2013年5月29日受理本案并依法组成合议庭，于2013年7月3日公开开庭审理了本案。上诉人晋城建司的委托代理人马勇、刘暾，被上诉人关文镇政府的法定代表人赵文所以及委托代理人仲建昌，原审被告西充县政府杜冲、杜勇，到庭参加诉讼。二审诉讼中，双方当事人向本院提交庭外和解申请并获同意，根据最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第四条“双方当事人申请庭外和解的期间，不计入审限”的规定，当事人和解时间不计入审限。本案经审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原审查明：2004年8月28日，晋城建司作为乙方与关文镇政府作为甲方签订了《建设工程施工合同》，合同约定：“关文镇政府将关文镇农贸市场入口通道硬化、固定经营房、散水地平硬化、小青瓦摊位房、公厕及约定附属工程承包给晋城建司，资金自筹，全额垫支。开工日期2004年8月20日，竣工日期同年11月30日。合同价款采用固定价格方式确定，小青瓦房楼400元／平方米，厕所按450元／平方米，面积以滴水为界，化粪池除外，两层楼房按投影面积480元／平方米，乘以层数。施工期间，甲方尽力支付一定工程款，完工结算后一次性付清，如不能付清按年息15%给乙方计息，直至付清工程款本息为止。补充条款中约定，整个工程由乙方全额垫支修建。完工结算后由甲方向乙方出据转移支付票，乙方到县财政按相关规定收取。乙方应缴工程税款由甲方代扣代缴。”2004年11月29日关文镇政府作为甲方与晋城建司和马勇作为乙方签订了《关于关文镇农贸市场工程施工期间资金利息及工程款支付手续费用的补充协议》（以下简称《补充协议书》），约定：“甲乙双方签订的关文镇农贸市场建修工程合同属马勇私人出资、垫支修建。鉴于施工期间资金筹措压力大，工程施工内容变化较大，为快速完成该工程项目，达成如下协议：一、原单价及结算方式不变。二、竣工验收后，为弥补乙方施工期间资金利息，甲方按结算总造价的10%支付给乙方，作为施工期间的资金占用费用。三、县财政局应支付给甲方的转移支付款项，在甲方出具相关手续后，乙方代为收取，作为工程款，甲方按总造价的10%支付给乙方手续费等费用。四、原合同其他内容不变。五、此协议双方签章生效，甲乙双方各执一份，与原合同具有同等法律效力。”关文镇政府盖章，乙方马勇签字，晋城建司未盖章。2005年12月31日，西充县审计局对关文镇农贸市场工程竣工决算进行了审计，审定金额为1518330.21元。2005年1月28日，关文镇政府出具《关文镇农贸市场竣工验收报告》，认定施工方已按合同及甲方要求全面竣工，符合施工规范，工程质量优良。
2005年7月12日、2006年10月18日国务院办公厅先后发出了（国办发（2005）39号）《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》和《关于清理化解乡村债务工作的意见》（国办发（2006）86号），西充县政府根据国务院的文件精神，制定了《西充县乡镇债权债务认定办法》，并以西府发（2005）70号文件下发至各乡镇人民政府、各区工委和县级相关部门，之后，西充县政府向全县各债权人发出《关于清理登记乡镇债务的公告》，公告截止时间2005年3月15日至同年3月25日。2006年1月7日，西充县关文镇农贸市场工程项目部经理马勇及职工马波、杜晓军代表晋城建司与关文镇政府进行债务核实，锁定金额为1438769.71元。2007年1月22日，西充县政府以西府发（2007）2号文件印发《西充县乡镇债务管理及偿还实施办法》的通知，该通知明确乡镇债务主体是乡镇人民政府，县财政不代乡镇直接支付任何债务，西充县乡镇债权债务清偿工作领导小组根据各乡镇债权债务情况，结合当年财力实际，编制乡镇偿债计划，下达乡镇偿债指标。对有利息约定的债务暂时“挂息还本”，原则上按西府发（2005）70号文件执行，力争十年内偿清现有债务。按照锁定金额及西充县政府制定的还款比例，从2005年至2011年1月31日，马勇、马波、杜小军三人共计领取工程款567673.63元，关文镇政府尚欠工程款871096.08元。庭审中，关文镇政府和西充县政府提出原告主体不适格，债权已转移给三个自然人。庭审后，晋城建司出具说明，认可马勇、马波、杜小军三人的登记和收款行为系公司的行为，马勇、马波、杜小军也承认他们所收款项的行为代表公司，自己无权凭原登记证主张权利。经质证，关文镇政府和西充县政府无异议。
同时查明，西府发（2005）70号文件的附件第五章第8项规定：“政府债务主体欠付利息，确认为政府债务。工程款负债，有约定利息的，按不超过银行一年期存款年利率2.25%计算，不计复息，无约定的一律不得结算利息。利息结算统一截止时间为2005年4月30日。”晋城建司与关文镇政府锁定债务时没有计付利息。
另查明，晋城建司庭审时提交其与严志2006年3月28日签订《关文镇农贸市场材料欠款的协议》，约定：“因甲方修建关文农贸市场欠乙方材料款85万元，但关文镇政府迟迟未能付给甲方工程款，故此笔材料款未收回，现双方达成协议，甲方按月息3分给乙方付资金占用费。每月付息一次。”关文镇政府和西充县政府对该份协议不认可。
原判认为，一、关于锁定债务是否是晋城建司与关文镇政府就欠付工程款本金及利息达成新的偿债协议问题。按照意思自治原则的要求，民事主体在不损害社会公共利益的前提下，可依自己的自由意思设立、变更、终止民事法律关系，法律对当事人设立、变更、终止民事法律关系的效果给予承认。2004年8月28日，晋城建司与关文镇政府签订的《建设工程施工合同》约定，工程款待工程完工结算后一次性付清，如不能付清按年息15%计息。在之后的2004年11月29日，关文镇政府与晋城建司、马勇签订的《补充协议》又约定竣工验收后，关文镇政府按结算总造价的10%支付给晋城建司，作为施工期间的资金占用费。该约定系对前一利息约定的变更。西充县政府西府发（2005）70号文件制定了《西充县乡镇债权债务认定办法》，规定：“工程款负债，有约定利息的，按不超过银行一年期存款年利率2.25%计算，不计复息，无约定的一律不得结算利息。利息结算统一截止时间为2005年4月30日”。西充县政府向全县乡镇公益性债务的债权人发出《关于清理登记乡镇债务的公告》，2006年1月7日，西充县关文镇农贸市场工程项目部经理马勇及职工马波、杜小军代表晋城建司与关文镇政府依据西府发（2005）70号文件进行债务核实和锁定，锁定金额为1438769.71元。按照锁定金额及西充县政府规定的还款比例，从2005年至2011年1月31日，马勇、马波、杜小军三人共计领取工程款567673.63元。双方签订的债务锁定凭证明确了债务本金数额，将原一次性付款的约定变更为分期履行并实际履行，债务锁定凭证并无按总造价的10%支付资金占用费的约定，也未约定利息，该债务锁定行为是双方当事人的合意，是对原一次性付款和竣工验收后按结算总造价的10%支付资金占用费约定的变更，对双方当事人具有法律约束力。晋城建司知悉西充县政府发出的《关于清理登记乡镇债务的公告》后，与关文镇政府自愿签订债务锁定凭证并实际履行，锁定债务时未约定利息，实际履行时也未支付利息，从以上锁定债务及客观履行过程可以推定晋城建司概括性承认西府发（2005）70号文件“工程款负债，有约定利息的，按不超过银行一年期存款年利率2.25%计算”和西府发（2007）2号文件“对有利息约定的债务暂时‘挂息还本’，原则上按西府发（2005）70号文件执行，力争十年内偿清现有债务”的条款。该条款理应成为晋城建司与关文镇政府自愿签订债务锁定凭证的默示条款。故本案债务按银行一年期存款年利率2.25%计算利息，挂息还本，成为双方当事人默示的意思表示，对双方当事人具有约束力。关文镇政府应当按县政府文件规定将工程款按同期银行一年期存款年利率2.25%计算的利息在本金清偿完毕时一并支付给晋城建司。
二、晋城建司及西充县政府的主体问题。晋城建司已认可马勇、马波和杜小军与关文镇政府锁定债务的行为系其公司的行为，马勇、马波和杜小军也承认他们所收款项的行为代表公司，自己无权凭原登记证主张权利，关文镇政府和西充县政府对此无异议，故晋城建司仍是债权人，是本案适格主体。
西充县政府以西府发（2007）2号文件印发《西充县乡镇债务管理及偿还实施办法》的通知，该通知明确乡镇债务主体是乡镇人民政府，县财政不代乡镇直接支付任何债务，西充县乡镇债权债务清偿工作领导小组根据各乡镇债权债务情况，结合当年财力实际，编制乡镇偿债计划，下达乡镇偿债指标。该文件中无西充县政府自愿承担乡镇债务的意思表示，关文镇政府的债务并未转移给西充县政府，西充县政府在清理乡镇债务中的行为系行政指导性质，不应承担清偿债务的责任，其主体资格不适格。
三、晋城建司主张的损失是否存在。晋城建司提供其与严志2006年3月28日签订的《关文镇农贸市场材料欠款的协议》是在举证期届满后提交，同时该约定是否履行晋城建司未提供证据，损失是否实际产生不能确定，故晋城建司主张的损失，不予支持。
至于违约赔偿金、手续费、诉讼时效问题，因双方当事人在锁定债务时，对原合同约定支付欠付工程款期限、比例以及工程款利率进行了变更，关文镇政府实际也按变更后双方的约定予以履行，故晋城建司要求支付违约赔偿金和手续费缺乏事实依据，其主张不予支持。晋城建司与关文镇政府经债务锁定后，双方形成了新的合同关系，并一直在履行中，故关文镇政府主张本案诉讼时效已过，不予支持。
综上，依照《中华人民共和国民法通则》第八十四条第二款“债权人有权要求债务人按照合同的约定或依照法律的规定履行义务”、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条“法庭辩论终结，应当依法作出判决。判决前能够调解的，还可以进行调解，调解不成的，应当及时判决”之规定，判决如下：一、关文镇政府支付晋城建司工程款871096.08元，从锁定债务之日起按年利率2.25%计算利息，利随本清。二、关文镇政府按年利率2.25%的标准向晋城建司支付已付工程款567673．63元的利息，从锁定债务之日起至2011年1月31日止分段计息。三、驳回晋城建司的其他诉讼请求。案件受理费30000元，由关文镇政府负担。
宣判后，晋城建司不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。该判决认定债务锁定系晋城建司与关文镇政府达成新的债务协议错误。1．债务锁定是确定债务的依据，但并不代表双方已达成新债务协议。从现有形式看，它仅为凭证式的单据确认，没有任何协议特征，双方的债务还款协议应以之前的合同及还款协议为准。2．债务锁定系上级政府为确定下级政府债务，并要求履行债务的内部文件所规定的程序，不具有对外产生效力并约束第三人的效力。也就是说，晋城建司不受债务锁定及有关政府之间债务锁定的相关规定约束，以债务锁定方式仅能产生双方进一步明确债权债务的结果，但不能因此形成新的还款协议，从而把上级政府对债务处分的愿望及于晋城建司。3．西充县政府对债务利息按年利率2．25％计，对晋城建司没有任何约束力。晋城建司与关文镇政府系独立法人，其民事行为由双方协商确定，西充县政府无权利干涉关文镇政府与晋城建司之间的民事行为。二、原审判决适用法律错误。西充县政府西府发（2005）70号文件内容与国务院的文件清理锁定债务要求不符。国务院有关地方债务锁定债务的目的是要求地方政府不要扩大债务并安排偿还债务，是从保护债权人的权益出发，并不增加地方政府新的债务为目的，但并不是要求债务锁定后应当以某种利息约定来约束债权人。西充县政府西府发（2005）70号文件既不具有普遍性也不能体现相关文件精神，其确定的利息标准系自己确定，不具有普遍约束力。原审判决适用西充县政府西府发（2005）70号文件判决按年息2．25％计算利息错误。三、原审判决按年息2．25％计显失公平。晋城建司全额垫付并承担修建市场的相关义务，包括拆迁补偿等，将市场修建好交付关文镇政府，关文镇政府受益后支付相关投入款。整个项目系晋城建司投资并承担风险，关文镇政府取得收益，并非如一般建设工程，由关文镇政府发包，晋城建司承建。故在双方确定债务时，将晋城建司支付的应由关文镇政府承担的如拆迁补偿、青苗赔偿等额外费用计入双方债权债务并列为手续费。利息损失以2．25％计，不但弥补不了晋城建司的资金利息，更加不能体现晋城建司在该工程中承担的风险。为此，上诉请求：1．撤销（2011）南中民初字75号判决，并依法改判支持晋城建司一审诉讼请求；2．一、二审诉讼费用均由关文镇政府承担。二审庭审中晋城建司明确表示放弃对西充县政府的诉讼请求。
关文镇政府答辩认为：一、晋城建司没有原告资格，应驳回其起诉。马勇与关文镇政府签订的《补充协议》明确是马勇私人承包修建的工程，债务锁定凭证也将债权人明确为马勇、杜小军、马波三人，足见晋城建司不是债权人。二、本案不应由中级人民法院管辖。关文镇政府仅欠晋城建司871096.08元工程款，晋城建司为了达到由中级人民法院管辖的目的居然起诉主张503万元（后变更为527万元），但诉讼费却没有按此标的收取，违反了《中华人民共和国民事诉讼法》之级别管辖的规定，不应当由中级人民法院审理。三、原判决认定事实与判决理由正确，应予维持。原判决认定晋城建司按县政府的倡议积极锁定债务是其与关文镇政府重新达成新债务清偿协议，西府发（2005）70号文件相关条款构成新协议的默示条款，是协议的重要内容。原判决按《中华人民共和国合同法》之要约、承诺的规定认定双方已就原债务的清偿达成了新协议，并确认新协议对双方具有约束力是正确的，应当维持。四、乡镇债务清理锁定是国务院的规定，属于国家政策，关涉稳定大局，应维持其效力。五、晋城建司的债权不应计算利息。双方签订的《建设工程施工合同》第26条虽然约定不能付清工程款应支付利息，但其后双方签订的《补充协议》对前述内容进行了修正，约定由晋城建司自行到县财政收取。《补充协议》约定两个10％的费用，一个是按工程造价的l0％，弥补晋城建司施工期间的资金占用费；一个是由晋城建司到县财政局代收（争取）转移支付资金，按工程造价的10％给付手续费。虽然因政策原因晋城建司没有或不能按约定到县财政代收（争取）工程款，但毕竟是晋城建司没有按约定履行代收（争取）义务，晋城建司不能代收（争取）的行为事实上给关文镇政府增加了负担，关文镇政府虽不能追究其违约责任但也不能让关文镇政府承担责任。西府发（2005）70号文件明明规定只有双方约定了利息的才支付利息，本案最终双方并没有约定利息，原判决结果与其认定的事实自相矛盾应予纠正。六、原判决结果有误。原判决第一项没有明确分期偿还。关文镇政府仅欠871096.08元，但晋城建司起诉主张527万元，诉讼费应由晋城建司承担。
西充县政府未作书面答辩，当庭辨称：1．晋城建司没有原告的主体资格，应驳回起诉，晋城建司不是债权人，已将债权转给了马勇等三人。2．本案不应由中级法院管辖。怎么计算标的都不可能达到527万元，诉讼费也没有按照标的进行收取。3．原判适用西充县政府70号文件确定债务利息应予以维持。4．双方最终没有约定利息，晋城建司的债权不应计算利息。5．原审判决第一项会引起歧义，债务应分期偿还。原判决事实和理由正确，应予维持。
经审理查明，二审中各方当事人对原判查明的事实均无异议，本院予以确认。
二审中关文镇政府提交一份新证据：（审计决定的附件）关文镇农贸市场（表），载明：送审情况，施工期间资金利息1083839×10%。争取资金手续费1083839×10%；审定情况施工期间资金利息94150元。拟证明工程结算金额中已经包含了《补充协议》约定的两个10%，不应当再单独计算。西充县政府认可关文镇政府的意见。晋城建司质证认为，对证据的客观真实性予以认可，但认为不能证明关文镇政府的观点。本院认为，双方当事人对证据的真实性无异议，予以确认。该证据的证明力综合本案其他证据予以认定。
另查明，2005年12月31日，西充县审计局出具的西审投决（2005）115号《关于关文镇农贸市场工程竣工决算的审计决定》，载明：施工方报送的工程造价为1904986．34元，审定金额为1518330.21元，工程结算价应为审定工程造价金额1518330.21元，减去代扣代缴税金79560元，为1438769．71元。
西充县政府《关于清理登记乡镇债务的公告》，载明：为了彻底摸清乡镇债务情况，切实维护债权人的切身利益，确保基层政权稳定，经中共西充县政府研究，决定对全县所有的乡镇债务进行分阶段清理核实锁定，科学制定消赤减债办法，努力化解乡镇债务风险。公告截止时间2005年3月15日至同年3月25日。各债权人务必在规定时间内到欠款乡镇办理登记手续，否则，过期责任自负。
关文镇政府出具的《西充县乡镇债务锁定凭证》三份。载明：债权人马勇，锁定金额1138769．71元。偿还情况登记，2006年34073．71元、2007年38560元、2009年41134元、2010年35770元（＋3000元）、21712元、2011年10万元、7697元。滚动下欠856823元；债权人杜小军，锁定金额15万元。偿还情况登记，2006年4500元、2007年22090元、2008年2000元、69728．92元、2009年9936元、2010年13472元、2011年14000元。滚动下欠14273．08元；债权人马波，锁定金额15万元。偿还情况登记，2006年4500元、2007年2000元、5020元、2009年5539元、2010年4653元、128288元。（2006年共计支付43073．71元、2007年共计支付67670元、2008年共计支付71728．92元、2009年共计支付56609元、2010年共计支付203895元［＋3000元］、2011年共计支付121697元。合计567673．63元）
晋城建司原审中的诉讼请求：判令关文镇政府给付晋城建司工程款、利息款、资金占用费、手续费、违约赔偿金等计503万元（庭审中变更为5276829.40元），西充县政府承担连带清偿责任，诉讼费由二被告承担。
本院认为，晋城建司与关文镇政府于2004年8月28日签订的《建设工程施工合同》以及《补充协议》，系双方当事人的真实意见表示，内容不违反法律、行政法规禁止性规定，合法有效，对双方当事人均具有约束力。根据《建设工程施工合同》约定，工程款待工程完工结算后一次性付清，如不能付清按年息15%计息。以及《补充协议》约定，竣工验收后，关文镇政府按结算总造价的10%支付给晋城建司，作为施工期间的资金占用费。证明涉案工程价款应当分为两个阶段和两个标准计算工程款的资金利息，即施工期间的资金利息以总造价的10%计取。工程完工结算后未付清的工程款按年息15%计取。2005年12月31日西充县审计局出具的西审投决（2005）115号《关于关文镇农贸市场工程竣工决算的审计决定》的附件关文镇农贸市场（表），载明“送审情况，施工期间资金利息1083839×10%。争取资金手续费1083839×10%；审定情况施工期间资金利息94150元”内容，证明施工期间的资金利息已经包括了工程结算金额中，不能再另行计算。晋城建司与关文镇政府签订的《补充协议》中约定按总造价的10%支付给手续费。因为在审计决定中已经审减，晋城建司对审计决定无异议，故不应再支持。《补充协议》中明确约定“原单价及结算方式不变”、“原合同其他内容不变”，因此，关文镇政府应当按照双方当事人在《建设工程施工合同》中的约定，即工程款待工程完工结算后一次性付清，如不能付清按年息15%计息来支付利息。利息的起算时间以审计决定作出时间2005年12月31日起算。西充县政府西府发（2005）70号文件制定了《西充县乡镇债权债务认定办法》，规定“工程款负债，有约定利息的，按不超过银行一年期存款年利率2.25%计算，不计复息，无约定的一律不得结算利息。利息结算统一截止时间为2005年4月30日”。但在西充县政府向全县乡镇公益性债务的债权人发出的《关于清理登记乡镇债务的公告》中没有明确说明债务不再计算利息以及变更利息的标准，因此，原判认定西充县关文镇农贸市场工程项目部经理马勇及职工马波、杜小军代表晋城建司与关文镇政府债务锁定是对原合同约定的变更不当，本院予以纠正。晋城建司上诉主张工程款利息按照合同约定的年利息15%计算的请求，本院予以支持。因《建设工程施工合同》中没有明确约定违约责任，晋城建司上诉主张违约赔偿金的请求，缺乏依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实错误。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、维持四川省南充市中级人民法院（2011）南中法民初字第75号民事判决第三项，即“驳回西充县晋城建筑工程公司的其他诉讼请求”；
二、撤销四川省南充市中级人民法院（2011）南中法民初字第75号民事判决第一、二项，即“西充县关文镇人民政府支付西充县晋城建筑工程公司工程款871096.08元，从锁定债务之日起按年利率2.25%计算利息，利随本清”、“西充县关文镇人民政府按年利率2.25%的标准向西充县晋城建筑工程公司支付已付工程款567673．63元的利息，从锁定债务之日起至2011年1月31日止分段计息”；
三、西充县关文镇人民政府于本判决生效之日起15日内按年利率15%的标准向西充县晋城建筑工程公司支付工程款的利息（从2005年12月31日起至2006年12月31日止以1395696元为本金、2007年1月1日至12月31日以1328026元为本金、2008年1月1日至12月31日以1256297．08元为本金、2009年1月1日至12月31日以1199688．08元为本金、2010年1月1日至12月31日以995793．08元为本金、2011年1月1日至付清之日以871096．08元为本金）
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费30000元，由西充县晋城建筑工程公司负担12000元，西充县关文镇人民政府负担18000元；二审案件受理费30000元，由西充县晋城建筑工程公司负担12000元，西充县关文镇人民政府负担18000元。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘小玫
代理审判员 刘维秋
代理审判员 刘 云
二〇一三年十二月二日
书 记 员 徐 丽