广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终895号
上诉人（原审原告）：欧路妹，女，汉族，1965年11月24日出生，住广东省阳山县。
委托代理人：周密、黄振杰，均为广东大观律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳山县人民政府。住所地：广东省阳山县城南开发区县府主楼。
法定代表人：廖敬华，县长。
委托代理人：黄常杰，阳山县国土资源局工作人员。
委托代理人：冯光坚，阳山县法制局工作人员。
被上诉人（原审被告）：阳山县国土资源局。住所地：广东省阳山县阳城镇北门路***号。
法定代表人：梁建恒，局长。
委托代理人：黄常杰、曾炜，均为该局工作人员。
原审第三人：蔡能强，男，1970年4月12日出生，住广东省阳山县。
上诉人欧路妹因与被上诉人阳山县人民政府、阳山县国土资源局及原审第三人蔡能强土地登记行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初167号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，1997年6月22日，阳山县国土资源局向原告欧路妹颁发阳府国用（97）字第18230101839号-21《国有土地使用证》，该证的四至范围为：东至欧志称用地，南至六十米工业用地，西至陈爱云用地，北至县建设公司用地，发证面积154平方米。该土地由阳山县阳凯装饰有限公司（以下简称阳凯公司）转让给欧路妹。之后，欧路妹在上述土地上盖起了楼房。1999年9月28日，阳山县人民政府向欧路妹核发粤房地证字第××号《房地产权证》，用地面积154平方米，建基面积141.05平方米，建筑面积289.97平方米，该证所附房屋�面图的房屋四至范围与国土证的四至范围相同。
本案争议土地最初由阳凯公司转让给黄新华。2010年12月24日，黄新华分别与欧路妹、蔡谢良（北侧）和陈爱云、梁日权（南侧）签订了《协议书》，该两份《协议书》约定在黄新华的土地南北侧各预留l米宽的行人道。同年12月24日，阳山县规划市政局同意涉案土地办理建设用地报建手续。
2011年4月18日，阳山县人民政府向黄新华核发了阳府国用（2011）第18231122087号《国有土地使用证》，面积136平方米。同年4月28日，黄新华将涉案土地转让给了第三人蔡能强。同年5月18日，阳山县人民政府向蔡能强核发了涉案阳府国用（2011）第18231122180号《国有土地使用证》。核发该证过程中，黄新华、蔡能强提供了《土地使用权转让合同书》《卖地协议》《土地评估结果书》《承诺书》《阳山县土地交易中心办理交易资料接收件登记单》《清远市建设项目选址意见书》《协议书》《委托书》以及完税票据。
欧路妹的土地与涉案土地相邻，之间有人行道，并不重叠。在庭审中，欧路妹对此予以认可。
欧路妹向原审法院提起诉讼，请求：1.撤销被告阳山县人民政府、阳山县国土资源局向第三人蔡能强核发的涉案阳府国用(20ll)第18231122180号《国有土地使用证》;2.判令被告阳山县人民政府、阳山县国土资源局承担本案的诉讼费用。
原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，本案是国有土地使用权登记行政纠纷，争议的焦点是：阳山县人民政府核发阳府国用（2011）第18231122180号《国有土地使用证》的行为是否合法，该证应否撤销。
原告欧路妹在被告阳�县人民政府核发阳府国用（2011）第18231122180号《国有土地使用证》前已知晓涉案土地属于黄新华使用，并与黄新华签订协议同意在该土地北侧预留人行道，欧路妹的土地与涉案土地相邻，并不重叠。虽然黄新华将土地转让给了蔡能强，但并没有影响该协议的效力，欧路妹与蔡能强对涉案土地权属不存在争议，而且，涉案土地已经由阳山县规划市政局同意办理建设用地报建手续，已完成了评估，蔡能强也缴纳了相关税款，因此，涉案土地符合办证条件。阳山县人民政府在向蔡能强核发国有土地使用证过程中，履行了土地登记申请、地籍调查、权属审核、法定完税、注册登记、核发土地证书等行政职责，其行为符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十条关于“土地使用权转让应当签订转让合同”及《土地登记办法》第九条关于“申请人�请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料:(一)土地登记申请书;(二)申请人身份证明材料;(三)土地权属来源证明;(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标;(五)地上附着物权属证明;(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证;(七)本办法规定的其他证明材料。前款第(四)项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”的规定，阳山县人民政府为蔡能强登记发证认定事实清楚，程序合法。欧路妹认为阳山县人民政府、阳山县国土资源局核发阳府国用（2011）第18231122180号《国有土地使用证》主要证据不足，违反法定程序的主张，依据不足，不予采纳。欧路妹要求撤销上述《国有土地使用证》�请求，理据不足，不予支持。阳山县人民政府核发上述《国有土地使用证》的行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，被告要求维持该《国有土地使用证》的理据充分，予以支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告欧路妹的诉讼请求。本案受理费50元，由原告欧路妹负担。
欧路妹不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定事实不清。1.欧路妹、陈爱云与黄新华签订的《协议书》是在受黄新华胁迫的情况下签订的，其中所写的北侧、南侧均与涉案争议地无关，而且协议中没有黄新华用地内容，没有附上黄新华的土地证，更没有经过规划市政部门的规划，该《协议书》无效。2.阳山县规划市政局于2010年12月24日签署的是“可办理用地选址报批手续”及“同意办理�设用地选址项目”，而非“报建”，没有核发《建设工程规划许可证》。3.欧路妹于1997年领取土地证，黄新华于2011年领证，两者相距14年，欧路妹不可能预先知道黄新华多年后领取自己门前通道的土地证。黄新华应该知晓涉案土地是连接欧路妹与陈爱云的门前通道。欧路妹与陈爱云的楼房早在十几年前就已建成使用，而且该二人的正向大门都是在各自西、东侧面相对。被上诉人按照黄新华分别与欧路妹、陈爱云等人签订的无效协议发证给黄新华是违法的。（二）原审判决证据不足。本案重点是涉案土地从灌溉水渠演变成市政公共通道用途，被变更为住宅用地是否合法。现有证据材料都可证明涉案土地未经规划为住宅建设用地，被上诉人违反政策改变土地用途，没有依照国家关于改变土地用途的各项规范性文件规定的程序和要件办理土地证，违反城乡规划法的相关规定，应当予以撤销。（三）原审判决程序不合法。原审法院未根据欧路妹的申请调取阳府国用（97）字第18230101839号《国有土地使用证》及其相关地籍档案，而这些资料将会充分证明涉案土地的城建规划状况，可证明变更土地用途是否违反城建规划。而且被上诉人发证前没有依法进行地籍调查和填写土地登记表格。（四）原审判决适用法律、法规错误。原审不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，而应适用第七十条的规定，支持欧路妹的诉讼请求。请求二审撤销原审判决，改判支持欧路妹在原审中提出的诉讼请求，一、二审诉讼费用全部由被上诉人负担。
被上诉人阳山县人民政府二审辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人阳山县国土资源局二审辩称，原审判决认定事实清楚，适�法律正确，程序合法。（一）欧路妹称被上诉人向蔡能强核发的土地证与欧路妹持有的土地证以及阳府国用（97）字第18230101839号《国有土地使用证》互相矛盾和重叠，该主张没有事实依据。经该局测绘队测量核实，欧路妹的建筑占地面积与土地证所载面积吻合，四至范围无误。蔡能强的土地面积与受让面积也一致，且该受让土地使用权的行为经过依法登记。蔡能强是受让取得涉案土地使用权，原使用权人是黄新华。而黄新华于2010年12月24日分别与欧路妹、陈爱云签订了《协议书》。该两份《协议书》约定在黄新华的土地南北两侧各预留1米宽的行人道，这充分说明欧路妹知悉黄新华的用地存在，也承认了黄新华用地的面积和四至范围，现欧路妹提出土地存在重叠明显违背客观事实。（二）被上诉人向蔡能强颁发涉案土地证符合相关要求，适用法律正确，符合法定程�。该证是从黄新华的土地证变更（转让）而来，提供了法定的资料。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人蔡能强二审述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，土地使用权转让符合法律规定。涉案土地上没有水渠，而是平地，但一直由欧路妹霸占使用。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致。对原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是土地登记行政纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公司、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案所涉土地原是阳凯公司使用的土地，后由阳凯公司转让给黄新华后再转让给蔡能强，阳山县人民政府向蔡能强颁发涉案《国有土地使用证》的行为属于土地使用权变更登记。黄新华在取得《国有土地使用证》之前，就涉案土地的使用问题分别与欧路妹、陈爱云等人签订了两份《协议书》。该《协议书》和双方当事人的权利证书、涉案宗地图等证据材料足以证明，欧路妹的土地虽然与蔡能强的涉案土地相邻，但两者之间有人行道，并不存在重叠，欧路妹在原审庭审中对此也明确予以认可。欧路妹在诉讼中称上述《协议书》是受黄新华胁迫签订，内容与涉案土地无关，但没有证据予以证明，也明显违反常理。欧路妹不能提供充分证据证明阳山县人民政府向蔡能强颁发涉案《国有土地使用证》的行为侵犯其合法权益，本院对其主张不予采信。
《土地登记办法》第三十八条规定：“本办法所称变更登�，是指因土地权利人发生改变，或者因土地权利人姓名或者名称、地址和土地用途等内容发生变更而进行的登记。”第三十九条规定：“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”本案中，黄新华在取得涉案土地的《国有土地使用证》后，将涉案土地转让给蔡能强，其权属来源清楚。双方在申请土地使用权变更登记时，提供了《土地使用权转让合同书》《卖地协议》《土地评估结果书》《承诺书》《阳山县土地交易中心办理交易资料接收件登记单》《清远市建设项目选址意见书》《协议书》《委托书》以及完税票据等材料。阳山县人民政府经审核后予以登记，向蔡能强颁发涉案阳府国用（2011）第18231122180号《国有土地使用证》，未违反相关规定要求。原审法院认为欧路妹请求撤销上述《国有土地使用证》的理据不足，判决驳回其诉讼请求并无不当。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。欧路妹的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人欧路妹负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年八月三十日
书记员 温 瑜