贵州省独山县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）独行初字第4号
原告孟加珍，女，汉族。
委托代理人孟锡华，男，无职业。
被告独山县公安局，地址：独山县百泉镇朝阳路3号，机构代码00981662-0。
法定代表人刘盛高，男，系该局局长。
委托代理人鲁艳，女，系独山县公安局干警。
委托代理人刘华安，男，系独山县公安局干警。
原告孟加珍（以下简称原告）不服被告独山县公安局（以下简称被告）作出的独公（治）行罚决字（2013）105号行政处罚决定，于2013年12月2日向本院提起行政诉讼，要求确认被告作出的具体行政行为违法。本院于同日受理后，于同月4日向被告送达起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2014年1月2日公开开庭审理了本案，原告孟加珍及其委托代理人孟锡华、被告之委托代理人鲁艳、刘华安到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告独山县公安局于2013年9月1日作出独公（治）行罚决字（2013）105号《行政处罚决定书》，认定原告孟加珍于2013年8月26日与莫龙清、张妮、罗希霞、陈少仙、孟昌仙、陆大燕、莫远和等十二人身着用黑色墨水写有不同语言的“状衣”在贵州省人民政府门口非法缠访、闹访，据此，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，对原告孟加珍处以拘留10日�行政处罚。原告孟加珍不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼，要求确认被告作出的独公（治）行罚决字（2013）105号行政处罚决定违法。
被告在法定期限内向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据和依据：
1、独公（治）行罚决字（2013）105号《行政处罚决定书》。内容为：2013年8月26日原告孟加珍与莫龙清、张妮、罗希霞等十二人身着用黑色墨水写有不同语言的“状衣”在贵州省人民政府门口非法缠访、闹访，被处以行政拘留十日的行政处罚，拟证明原告因违反社会治安管理，被依法处理。
2、2013年8月30日独山县公安局受案登记表和2013年9月1日独山县公安局行政处罚审批表。内容为：被告受理孟加珍治安行政处罚案件的受理情况和案件的审批情况，拟证明被告办案程序合法。
3、2013年9月1日独山县公安局传唤证和被行政拘留人家属通知书。内容为：传�原告和把处罚原告的情况通知其家属，拟证明被告的处罚程序合法。
4、2013年9月1日独山县公安局行政处罚告知笔录。内容为：告知原告违反单位秩序的行为，将受到行政拘留10日的处罚，同时告知其有陈述、申辩的权利。拟证明被告办案程序合法。
5、2013年9月1日原告孟加珍的询问笔录。内容为：问原告孟加珍是否于2013年8月26日到省政府门口穿“状衣”上访，原告孟加珍不作任何回答，拟证明其行为已违反单位管理秩序。
6、2013年8月27日贵阳市公安局云岩分局八角岩派出所的情况说明。内容为：2013年8月26日上午10时50分许孟加珍、张妮等10人到省政府门口上访，其中8人穿着用黑色墨水写有“强烈抗议独山县政府强拆民房”等内容的状衣，情绪激动，到12时许才把他们送到省信访局，拟证明原告孟加珍与代移国等到省政府缠访、闹访。
7、代移国、陆大燕、莫远和�莫龙清、陈少仙、孟昌仙的询问笔录。内容为：他们一起与原告于2013年8月26日在省政府门口穿状衣上访。拟证明原告到省政府门口穿状衣、缠访、闹访及原告非法上访的事实、时间、地点。
8、张妮、黄时芬、李亚红、罗希霞、赵明珍的询问笔录。内容为：原告孟加珍到省政府门口穿状衣上访。
9、视频资料及情况说明。原告孟加珍等人到省政府门口，公安干警出现劝阻后，原告等人才穿“状衣”，引起很多路人围观。拟证明原告等人在省政府门口穿状衣上访的情况。
10、黄时芬的辩认笔录。内容为：随机抽出十一张像片，把原告的像片混在其中，指认出原告。拟证明原告到省政府门口穿状衣上访。
11、原告孟加珍的户籍证明。拟证明原告孟加珍符合治安行政处罚的主体。
12、现场照片。内容为：原告等人穿状衣在省政府门前，拟证明原告到省政府非法上访、�访。
13、2013年9月1日独山县公安局的行政拘留回执。内容为：对原告的拘留处罚已执行完毕。拟证明公安行政拘留处罚决定后的交付执行情况。
14、2013年9月1日独山县治安大队情况说明，内容为：被告传唤原告、询问原告、告知原告均有人作证。拟证明被告的办案程序合法。
以上证据来源于被告行政卷。
原告诉称：因原告的土地被政府强征，于2013年8月26日到省政府门口穿状衣上访，被拘留10日，被告的处罚无事实依据，要求确认被告对原告的处罚违法。
原告在举证期限内未提供任何证据，其出庭证人代移国的证言为：他们是到省政府旁边的省信访局上访，而信访局已搬家，故到省政府门口逗留是正常的，拟证明原告等人到省政府门口穿状衣是正常上访。
原告代理人的代理意见为：原告到省信访局上访是合法的，原告的行为没有扰乱单位秩序，被告对原告的处罚缺少事实依据，请求确认被告的具体行政行为违法。
被告辩称：2013年8月26日10时许至12时，原告孟加珍与代移国、张妮等十二人身着黑色墨水写有不同内容的状衣在贵州省人民政府门口非法缠访、闹访。贵阳市公安局民警现场处理时，仍不听劝阻，大吵大闹直到中午12时才离开，其行为已构成扰乱单位秩序。被告对原告的处罚事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，量处得当，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告代理人的代理意见为：原告穿状衣到省政府门口上访，其行为违反相关法律、法规的规定，扰乱单位工作秩序。被告对原告的处罚事实清楚，证据充分，程序合法，量处得当，请求法院依法维持被告的处罚决定。
经庭审质证，原告对被告提供的所有证据均有异议，认为这些证据不客观，与本案无关联性。
被告对原告提供的出庭证人证言�异议，认为不客观真实。
经庭审举证、质证，本院对上述证据作如下确认：
1、独公（治）行罚决字（2013）105号行政处罚决定书，内容为：原告孟加珍等十二人穿状衣到省政府门口上访，其行为已扰乱了单位秩序，决定对其处以拘留十日的行政处罚。该决定书引发了本案行政诉讼，与本案有关联性，作定案证据采用。
2、独山县公安局受理案件登记表和公安行政处罚审批表，是被告办理行政处罚案件的内部程序，与本案有关联性，作定案证据采用。
3、传唤证和被行政拘留人家属通知书，内容为：传唤原告和把处罚原告的情况通知其家属，是被告办理行政处罚案件的必经程序，证明被告的处罚行为程序合法，作定案证据采用。
4、2013年9月1日独山县公安局行政处罚告知笔录，内容为：告知原告的行为已构成扰乱单位秩序，将受到处罚及原告享有的权利和义务，�明被告处罚程序合法，作定案证据采用。
5、2013年9月1原告孟加珍的询问笔录，内容为：2013年8月26日上午10时，原告孟加珍等十二人到省政府门口穿状衣上访，其行为已扰乱了单位工作秩序。原告孟加珍在询问中沉默不作回答，但笔录的形式合法且有其他证据佐证原告的违法事实存在，与本案有关联性，作定案证据采用。
6、2013年8月27日贵阳市公安局云岩分局八角岩派出所的情况说明，内容为：2013年8月26日上午10时50分许原告孟加珍等10人到省政府门口，其中8人穿用黑色墨水写有“强烈抗议独山县政府强拆民房”等内容的状衣，情绪激动。证明原告孟加珍等聚众到省政府门口穿状衣上访，其行为已扰乱单位秩序，证明原告孟加珍违法事实存在，与本案有关联性，作定案证据采用。
7、代移国、陆大燕、莫远和、莫龙清、陈少仙、孟昌仙的询问笔录，内容为：他们与原告一起于2013年8月26日到省政府门口穿状衣上访，与本案有关联性，作证据采用。
8、张妮、黄时芬、李亚红、罗希霞、赵明珍的询问笔录，内容为：原告孟加珍于2013年8月26日上午到省政府门口穿状衣上访，与本案有关联性，作定案证据采用。
9、视频资料及情况说明，内容为：原告孟加珍等人于2013年8月26日上午到省政府门口穿状衣上访的情况，原告对视频内容的真实性无异议，与本案有关联性，作定案证据采用。
10、黄时芬的辩认笔录，内容为：随机抽出十一张像片，把原告的像片混在其中，黄时芬指认出原告，与本案有关联性，作定案证据采用。
11、原告孟加珍的户籍证明，与本案有关联性，作定案证据采用。
12、现场照片。内容为：原告等人穿状衣在省政府门前上访，与本案有关联性，作定案证据采用。
13、2013年9月1日独山县公安局行政拘留回执。说明对原告的处罚已执行完毕，与本案有关联性，作定案证据采用。
14、2013年9月1日独山县治安大队情况说明。与本案有关联性，作定案证据采用。
15、原告的出庭证人代移国的证言。其内容为：去省政府门口穿状衣是正常上访。与本案有关联性，作定案证据采用。
16、被告提供的处罚依据。即《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导性意见》和《信访条例》第十八条。这些法律、法规是本院审查被告具体行政行为是否合法、是否处罚适当、是否符合法定程序的依据。
经审理查明：2013年8月26日上午10时30分许，原告孟加珍与代移国、张妮、陆大燕（另案处理）等12人到省政府门口上访，其中原告孟加珍等8人身穿白色、用黑墨水写有“还我家园”等不同内容的状衣，经贵阳市公安局云岩分局八角岩派出所干警和省信访局领导劝说，于同日上午12时乘坐省政府安排的车辆，到省信访局反映诉求。
另查明：原告等人到省政府门口后，明知省信访局已搬迁，但仍在省政府门口穿状衣、经工作人员劝阻仍滞留达一个多小时，引起很多路人围观。
2013年9月1日被告独山县公安局根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，作出了独公（治）行罚决字（2013）105号《独山县公安局行政处罚决定书》，对原告孟加珍处以行政拘留10日的行政处罚，同时告知申请复议的期限，复议机关和诉权并当即把相关文书送达原告孟加珍，本处罚决定已执行完毕。
本院认为，向有关机关反映信访事项是信访人员的一项权利，但在行使此项权利时，应遵守相关法律、法规的规定。原告作为信访人员应�守《信访条例》第十八条第一款的规定：“信访人员采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的场所提出”，第二十条规定“信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉遵守社会公共秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；……”同时，依据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》［公通字（2013）25号］“四（1）在国家机关办公场所周围实施静坐，张贴、散发材料、呼喊口号、打横幅、穿状衣、出示状纸、扬言自伤、自残、自杀等行为或者非法聚集，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，�安机关予以警告、训诫或者制止，收缴相关材料和横幅、状衣等物品；符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第（二）项规定的，以扰乱单位秩序，聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚；”原告等十二人聚众、穿状衣到省政府门口上访的行为，显然违反了上述规定，应当受到处罚。
原告代理人认为，对原告的处罚应由行为发生地公安机关管辖，如果由居住地公安机关管辖的，发生地公安机关应当把案件移送。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……”，原告孟加珍的户籍、居住地为贵州省独山县，因此，被告对本案具有管辖权；故本案由被告独山县公安局管辖并无不当，原告代理人的此代理意见不予采纳；原告代理人认为到贵阳是到省信访局上访，谁知省信访局搬迁了，才到原省信访局旁的省政府询问，故这一行为属正常上访是合法的。庭审中查明原告等人在明知省信访局已搬迁的情况下仍在省政府门口穿状衣，反映诉求长达一个多小时，引起很多路人的围观，其行为已扰乱了单位管理秩序，故原告代理人的此代理意见不予采纳。被告代理人关于被告对原告的处罚事实清楚、证据充分、程序合法、量处得当的代理意见予以采纳。被告作出的具体行政行为，有视频资料，原告的陈述、本案其他人的陈述相互印证，被告作出的处罚决定事实清楚，证据充分、程序合法、量处适当，被告的具体行政行为应当依法维持。
为维护正常的社会管理秩序，制裁违法行为，保护正常、合法的上访行为，制裁非法上上访行为，依据《最高人民法院关�执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条的规定，判决如下：
驳回原告孟加珍要求确认被告独山县公安局2013年9月1日作出的独公（治）行罚决字（2013）105号行政处罚决定违法的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告孟加珍承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。
审 判 长 彭德荣
审 判 员 刘盛辉
人民陪审员 沈 军
二〇一四年一月十五日
书 记 员 陆盛姗
相关法律适用：
《信访条例》
第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。
第二十条信访人在信�过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：
（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
（二）携带危险物品、管制器具的；
（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；
（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；
（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；
（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
第四十七条违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。
经劝阻、批评和教育无效的，由公安机�予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》［公通字（2013）25号］
一、对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理
1、违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者对人就同一信访事项事项到信访接访场所走访，拒不按照《信访条例》第�八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。
四、对妨害社会管理秩序违法犯罪行为的处理
1、在国家机关办公场所周围事实静坐，张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿状衣、出示状纸，扬言自伤、自残、自杀等行为或者非法聚集，经有关机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止，收缴相关此案料和横幅、状纸、状衣等物品；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众然乱单位秩序依法予以治安管理处罚。
《公安机关办理行政案件程序规定》
第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。