广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）桂行终字第135号
上诉人（一审第三人）广西壮族自治区水牛研究所。住所地：南宁市邕武路**号。
法定代表人杨炳壮，所长。
委托代理人万古，南宁市海宁法律事务所法律工作者。
委托代理人刘凯中，广西广合律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）南宁市西乡塘区安宁街道办事处路西村尖岭村民小组。
诉讼代表人周美瑞，组长。
委托代理人梁广进，广西桂京律师事务所律师。
委托代理人郭秀莹，广西正一法律服务所法律工作者。
一审被告南宁市人民政府。住所地：南宁市嘉宾路*号。
法定代表人周红波，市长。
委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。
委托代理人王珺瑢，南宁市国土资源局工作人员。
上诉人广西壮族自治区水牛研究所（以下简称水牛研究所）因与被上诉人南宁市西乡塘区安宁街道办事处路西村尖岭村民小组(以下简称尖岭组)、一审被告南宁市人民政府(以下简称南宁市政府)土地行政登记一案，不服南宁市中级人民法院(2014)南市行一初字第134号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月4日公开开庭审理了本案。上诉人水牛研究所的委托代理人万古、刘凯中，被上诉人尖岭组的诉讼代表人周美瑞及其委托代理人梁广进、郭秀莹，一审被告南宁市政府的委托代理人农剑勋、王珺瑢到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明，1956年11月，广西省南宁种畜场成立。1956年10月，原邕宁县人民委员会曾多次组织南宁种畜场与原邕宁县五塘区公所等多个单位到南宁种畜场现场勘察定界，并签订了《广西省邕宁县南宁种畜农场场间土地规划现场定界记录》。1958年6月，原华南热作所广西实验站改名为广西亚热带作物科学研究所，与南宁种畜场合并成立广西亚热带作物科学研究所（以下简称热作所）。1959年3月，原路西大队管辖的包括尖岭组及新、老直等九个自然坡被吸收入广西区林业科学研究所，成为该所所属的全民所有制生产队，1962年后改为集体所有制生产队。热作所于1960年1月26日分为广西区畜牧研究所和广西区亚热带植物研究所后，涉案的土地被划入广西区畜牧研究所用地的范围。1994年12月6日，广西区水牛研究所成立，该所的经营场地从广西区畜牧研究所中划出。
尖岭组自上世纪60年代初即对涉案的位于邕武公路以东10.8－11.8公里处的包括“龙斗岭”及“龙斗麓”等土地权属与热作所发生权属争议，各级政府有关部门曾在1982年起至2001年间进行调查并作出批示,但至今未作出过任何形式的有关该土地权属纠纷的处理决定。1985年3月15日，广西区畜牧研究所取得南宁市政府颁发的包括上述“龙斗岭”及“龙斗麓”水田等山岭土地在内的NO000056号《山界林权证》。水牛研究所曾于1997年申请包括“龙斗岭”及“龙斗麓”在内的土地登记，因公告期间有他人提出异议而未能发证。2003年3月10日，水牛研究所又申请土地登记，南宁市政府于同年6月5日向水牛研究所颁发了南宁国用（2003）第421310号《国有土地使用证》。2009年4月尖岭组在其它诉讼中得知此事后，以南宁市政府将“龙斗岭”及“龙斗麓”北面的11.78亩水田划入该证的红线范围内，侵犯其合法权益为由向广西区政府提起行政复议，但在复议期间又以已向南宁市政府申请纠正为由撤回复议申请。2011年1月22日，尖岭组向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销南宁国用（2003）第421310号《国有土地使用证》。南宁市中级人民法院经审理认为南宁国用（2003）第421310号《国有土地使用证》中涉及的“龙斗岭”及“龙斗麓”北面的11.78亩水田的土地权属存在纠纷，南宁市政府颁证主要证据不足且程序违法，遂作出了撤销南宁国用（2003）第421310号《国有土地使用证》的（2011）南市行初字第8号行政判决。南宁市政府及水牛研究所不服提出上诉，广西壮族自治区高级人民法院作出（2011）桂行终字第31号行政判决，驳回上诉，维持原判。2013年6月18日，水牛研究所再次申请办理土地使用权登记。南宁市政府经过地籍调查及公告后，于2014年4月15日向水牛研究所颁发涉案的南宁国用（2014）第628766号《国有土地使用证》。尖岭组不服该颁证行为向法院起诉，请求撤销被诉的第628766号《国有土地使用证》。
另查明，广西壮族自治区人民政府收到尖岭组于2013年10月15日提交的《要求政府将龙斗岭及龙斗麓水田确权给尖岭村民小组所有的申请书》后，当即组成工作组进行调查并组织双方调解,因调解无效于2014年7月31日作出桂调字[2014]10号《关于对南宁市西乡塘区安宁街道办路西村委尖岭队信访事项的答复》，建议尖岭组向当地政府申请调处。
南宁市中级人民法院一审认为，关于尖岭组是否具备诉讼主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，涉案宗地涉及尖岭组主张土地权属的“龙斗岭”及“龙斗麓”土地，南宁市政府的颁证行为对尖岭组的权利义务有可能产生实际影响。因此，尖岭组与南宁市政府的颁证行为存在法律上的利害关系，可以依法提起行政诉讼，其作为本案原告主体适格。
关于南宁市政府向水牛研究所颁发第628766号《国有土地使用证》涉及的土地是否存在争议的问题。《土地登记办法》第十八条第（一）项明确规定，土地权属有争议的，不予登记。故对于有争议的土地，只有在土地权属得到依法确认后，才能依据生效的土地权属处理决定进行使用权登记。自上世纪六十年代起，尖岭组就与热作所因本案土地登记涉及的“龙斗岭”及“龙斗麓”发生权属纠纷,但至今为止，没有证据证明政府对该纠纷作出过处理决定。南宁市政府应待解决尖岭组和水牛研究所之间的权属争议后，才能颁发涉案土地使用权证。南宁市政府在土地权属争议尚未解决的情况下，再次为水牛研究所颁发涉案第628766号土地证，违背了《土地登记办法》第十八条第（一）项的规定，属事实不清，程序违法。故对尖岭组关于撤销涉案第628766号土地证的请求予以支持。虽然水牛研究所在申请办证时提出“暂时搁置争议地，对争议地域暂不进行土地登记”，但对于争议地的四至范围以及面积的认定，仅是该所自行确定，并无尖岭组的确认。由于尖岭组和水牛研究所双方对争议地范围的指认并不一致，南宁市政府主张水牛研究所该次申请土地登记的范围并未包括上述两岭土地，因无证据证明，不予采信。水牛研究所关于上述两岭所在地域是广西畜牧研究所与热作所划分的分界线之一，主张其已与热作所分离，尖岭组与热作所的土地争议与其无关以及“龙斗岭”、“龙斗麓”水田不在涉案第628766号土地证范围内的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目之规定，判决：撤销南宁市政府2014年4月15日颁发给水牛研究所的南宁国用（2014）第628766号《国有土地使用证》。
水牛研究所上诉称：1、涉证土地界线距尖岭组与热作所争议的边界线约350米，一审判决对龙斗岭及龙斗渌的位置认定错误；2、尖岭组主张邕武公路10.8-11.8公里以东与热作所有权属纠纷的土地不在涉证土地范围内；3、尖岭组提供的证据不仅证明我所与尖岭组不存在土地权属争议,也证明我所经营管理的土地四至范围清楚。1982年5月23日路西大队新直队、尖岭队的《报告》所列的山岭没有龙斗岭，也明确“龙斗渌”南岸权属为广西畜牧研究所，一审法院认定我所自行确定争议地的四至范围和面积是错误的；4、近50年来尖岭组只与热作所发生权属争议，从未向政府申请调处我所与该组之间的权属纠纷,直至2010年才提出对龙斗岭、龙斗渌的土地权属主张；5、桂调字［2014］10号《关于对南宁市西乡塘区安宁街道办路西村委尖岭队信访事项的答复》没有认定双方存在土地权属纠纷。综上,我所搁置争议地，重新申请办证是合法的，涉证土地是在我所经营管理的范围内，不存在权属争议，南宁市政府的发证程序合法,一审判决的认定与事实不符，请求二审法院撤销一审判决，维持南宁国用（2014）第628766号《国有土地使用证》。
被上诉人尖岭组答辩称：1、我组自上世纪60年代起就因邕武公路10.8-11.8公里以东土地山岭的权属问题与热作所发生争议，至今政府没有作出任何权属处理决定。南宁国用（2003）第421310号《国有土地使用证》已被法院判决撤销，南宁市政府现又向水牛研究所颁发了南宁国用（2014）第628766号《国有土地使用证》，明显违反了“土地权属纠纷未解决之前，不得发证”的规定，也与生效的（2011）南市行初字第8号和（2011）桂行终字第31号行政判决相抵触，故南宁市政府的颁证行为不合法；2、尖岭组多年来要求政府确定龙斗渌岭的权属归我组所有，从不承认争议的土地权属属于热作所或畜牧所。路西大队新直队、尖岭队的《报告》中所列的13个山头和14垌水田中含有龙斗渌岭和龙斗渌水田，龙斗渌岭南岸属畜牧所的前提必须是国家征用。3、尖岭组在龙斗渌岭经营管理多年，从不知道有热作所与畜牧所在1961年签字盖章的分所界线图，热作所从不出示该分界图，也不以分界图来与尖岭组争议土地山岭。4、南宁市政府对争议的龙斗渌岭部分土地进行地籍调查，但龙斗渌岭地段的相邻指界人是水牛研究所工作人员而不是尖岭组的人，违反了法律规定。综上所述，一审判决正确，请求二审法院予以维持。
一审被告南宁市政府述称：水牛研究所申请土地登记的范围没有包括争议土地，没有对无争议地与争议地相邻的部分土地申请发证。我府经过地籍调查，指界、公告后为水牛研究所颁证，事实清楚，程序合法，适用法律正确。虽然龙斗岭及龙斗麓北面的11.78亩水田存在权属争议，但（2011）桂行终字第31号行政判决已经认定争议地的四至范围以及争议面积，本次颁证不需要经尖岭组再次确认。一审判决认定事实不清，尖岭组请求撤销南宁国用（2014）第628766号《国有土地使用证》没有事实和法律依据，请求二审法院维持我府的颁证行为。
经庭审调查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。
另查明，龙斗麓又称龙斗渌。南宁市政府对水牛研究所申请办证的宗地号为450105101013CY00003的土地（即本案涉证土地）进行地籍调查，地籍调查表记载本宗地和邻宗地指界人栏处均为水牛研究所的代理人周贵有签字，并有水牛研究所在签章处盖章确认。
本院认为，本案的争议焦点是南宁市政府为水牛研究所颁发南宁国用（2014）第628766号《国有土地使用证》的行为是否合法？尖岭组自上世纪六十年代起就因“龙斗岭”及“龙斗麓”土地与热作所发生权属纠纷,虽然经过相关部门的多次调处，但至本案被诉的南宁国用（2014）第628766号《国有土地使用证》作出之前，没有证据证明政府对该土地权属纠纷作出过处理决定。根据《土地登记办法》第十八条第（一）项的规定，土地权属有争议的，不予登记。南宁市政府在争议土地权属不清或处于不确定状态的情况下,再次向水牛研究所颁发南宁国用（2014）第628766号《国有土地使用证》，该颁证行为与法律、法规规定相悖。而且，根据《广西壮族自治区土地登记办法》第十三条规定：“土地行政主管部门应当在进行地籍调查3日前通知申请人以及相邻关系人协助地籍调查，确认权属界址。除已具有有效边界确认文件或者协议已划定明确权属界线的外，应根据地籍图、用地审批红线图等资料组织申请人及相邻关系人现场指界确认权属界址。”本案中，南宁市政府提交的地籍调查表显示仅有水牛研究所的代理人周贵有在本宗地和邻宗地的指界人栏签字，并没有尖岭组的代表到现场共同指界。在（2011）桂行终字第31号行政判决生效后，南宁市政府知道或应当知道尖岭组与水牛研究所对龙斗岭、龙斗麓两地存在土地权属争议，但其却未通知尖岭组代表进行指界确认，就认定水牛研究所申请土地登记的范围没有包括争议土地而予以颁证，属于程序违法。因此，南宁市政府给水牛研究所颁发南宁国用（2014）第628766号《国有土地使用证》的行为认定事实不清、程序违法，一审判决撤销是正确的，本院予以维持。上诉人认为争议地离涉证土地350米，尖岭组与热作所有权属纠纷的土地四至范围不在本次申请办证土地的四至范围内，但因没有充分证据证实，本院不予采信。一审判决认定争议地的四至范围以及争议面积系上诉人自行确定并无不当。
关于上诉人提出路西大队新直队、尖岭组的《报告》中列举的13个山头没有龙斗岭，并写明“龙斗渌”南岸权属为广西畜牧研究所，从而认为其经营管理的土地四至范围清楚，与尖岭组没有权属争议的问题。本院认为应结合《报告》全文及其他相关证据进行综合评判，仅凭该《报告》的字面解释不足以证明涉证土地四至范围清楚，尖岭组多年来与热作所关于龙斗岭和龙斗麓的权属争议事实存在，上诉人的主张因没有其他证据予以佐证，缺乏事实依据，本院不予采信。上诉人还提出尖岭组只与热作所发生土地权属争议，与其无关，且未向政府申请调处双方之间的土地权属问题。争议的土地是水牛研究所成立时从广西畜牧研究所划入所得，不管土地使用主体如何变化，争议土地仍是龙斗岭和龙斗麓的土地，因此，上诉人的这一上诉理由不能成立，不予支持。由于广西壮族自治区调处办公室作出的桂调字［2014］10号《关于对南宁市西乡塘区安宁街道办路西村委尖岭队信访事项的答复》并非有法定职权的政府对讼争土地作出的权属处理决定，故不能作为确定土地权属的最终依据。上诉人以此认为政府部门已认定双方无权属争议的理由不成立，本院不予支持。
综上所述，南宁市政府向水牛研究所颁发南宁国用（2014）第628766号《国有土地使用证》的行为认定事实不清、程序违法，应予撤销。一审判决结果正确，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人水牛研究所负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
代理审判员 王小成
代理审判员 宋丹丹
二〇一五年十二月四日
书 记 员 张鹏飞