广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤04行终30号
上诉人（一审原告）:珠海洛莱五金制品有限公司。住所地：广东省珠海市金湾区。
法定代表人：李华伟。
委托代理人：王梦祥，广东珠明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：珠海市环境保护局。住所地：广东省珠海市香洲区。
法定代表人：张经纬。
应诉负责人：贾建红。
委托代理人：邓国庆。
委托代理人：罗嘉熙，北京大成（珠海）律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：珠海市人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区。
法定代表人：李泽中。
委托代理人：杜娟。
上诉人珠海洛莱五金制品有限公司（以下简称洛莱五金公司）因与被上诉人珠海市环境保护局（以下简称珠海市环保局）、被上诉人珠海市人民政府环保行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院（2016）粤0404行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院认定的事实
洛莱五金公司原址位于珠海市金湾区三灶镇XX厂房，2015年2月搬迁至金湾区三灶镇XX号，主要从事五金配件的加工、销售。
2015年7月16日，珠海市环保局执法人员对洛莱五金公司进行现场检查，并对洛莱五金公司的法定代表人进行了调查，制作了现场检查笔录和调查询问笔录。上述两份笔录记载：洛莱五金公司2015年6月开始在金湾区××号生产，未办理环保审批和验收手续；现场检查时洛莱五金公司正在生产，清洗设施和喷涂生产线均在运行，生产线上有工人正在作业，有产品产出；洛莱五金公司主要从事五金加工业务，生产工艺为原料五金配件-
前整-酸洗（表面处理）-喷涂-后整-
成品，生产过程产生的清洗废水未经处理直接排入厂区雨水渠，喷涂生产线未配套污染防治设施，粉尘处理建有一套收集设施，但效果不佳；未取得排污许可证。珠海市环保局当日即向洛莱五金公司发出《责令改正违法行为决定书》（珠环违改字[2015]3220号），认为洛莱五金公司有未经审批擅自开工建设的环境违法行为，要求洛莱五金公司停止建设，并于2015年7月24日前将改正情况书面报告珠海市环保局。2015年9月22日，珠海市环保局的执法人员再次对洛莱五金公司进行现场检查，发现洛莱五金公司仍在未办理相关环保审批手续的情况下生产作业。2015年9月28日，珠海市环保局对洛莱五金公司建设项目未经环保部门审批，已擅自开工建设并投入生产的环境违法行为进行立案，并于2015年9月30日出具案件调查报告。
珠海市环保局经审查，认为根据《广东省环境保护条例》第二十九条第三款“未依法进行环境影响评价的建设项目，该建设项目的审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设”、《广东省环境保护条例》第七十二条“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处十万元以上二十万元以下罚款，并可以责令恢复原状”、《珠海市环境保护局行政处罚自由裁量规则》第七条“对行政处罚案件予以量罚，应综合考虑以下情节：（一）污染物排放的种类、数量、浓度；（二）污染对环境、人身健康和公私财产造成的损害程度；（三）是否造成污染事故或者污染纠纷，以及造成污染事故或污染纠纷的大小；（四）造成社会影响程度的大小；（五）当事人的过错程度、是否存在主观违法故意；（六）是否采取措施改正环境违法行为，以及改正违法行为的态度和所采取的改正措施；（七）是否主动消除或者减轻违法行为的危害后果；（八）是初犯还是再犯、屡犯；（九）污染源规模、建设项目投资规模、当事人注册资本和营业额等其他应当考虑的因素”的规定，对洛莱五金公司应处以十万元人民币的罚款。
2015年11月23日，珠海市环保局作出《行政处罚听证告知书》（珠环听告字〔2015〕124号），告知洛莱五金公司作出行政处罚的理由、金额，以及陈述、申辩和听证的权利。根据洛莱五金公司的听证申请，2016年1月6日，珠海市环保局组织召开了听证会。经研究，珠海市环保局认为洛莱五金公司的陈述申辩意见不属于从轻、减轻或免除处罚的法定事由，未予采纳。
2016年2月29日，珠海市环保局作出珠环罚字[2016]38号《行政处罚决定书》，并于2016年3月2日送达给洛莱五金公司。
洛莱五金公司不服，于2016年3月16日向珠海市人民政府提交行政复议申请书，因本案案情复杂，珠海市行政复议委员会办公室于2016年5月16日依法延长审理期限30日。2016年6月11日，珠海市人民政府作出珠府行复〔2016〕63号《行政复议决定书》，维持珠海市环保局作出的行政处罚决定。
一审裁判理由及结果
被诉行政处罚适用法律正确。洛莱五金公司认为，建设项目的概念是指固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，这与洛莱五金公司的行为不符，洛莱五金公司只有生产行为，没有建设项目。根据《国家环境保护总局关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》（环发〔1999〕107号）第一条的规定，“建设项目”是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设经营活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他不同种类经济类型的开发活动。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，洛莱五金公司的五金件加工行为在管理目录中属于金属制品加工制造，属于建设项目的范围。洛莱五金公司的行为违反了《广东省环境保护条例》第二十九条的规定。
被诉行政处罚裁量适当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”珠海市环保局要求洛莱五金公司立即改正违法行为，而直到珠海市环保局两个月后再次检查，洛莱五金公司仍在继续生产，可见，洛莱五金公司并没有积极主动消除或者减轻违法行为后果，其行为不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定。珠海市环保局依据《广东省环境保护条例》第二十九条第三款和第七十二条的规定，对洛莱五金公司的违法行为作出最低额的行政处罚，处罚适当。
珠海市环保局作出珠环罚字[2016]38号《行政处罚决定书》，职权依据充分、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，珠海市人民政府作出的珠府行复〔2016〕63号《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回洛莱五金公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由洛莱五金公司负担。
当事人二审诉辩主张
洛莱五金公司的上诉请求：1.撤销一审行政判决；2.撤销珠海市环保局作出的珠环罚字[2016]38号《行政处罚决定书》；3.判令珠海市环保局承担诉讼费用。事实和理由如下：首先，洛莱五金公司不具有《广东省环境保护条例》第二十九条规定的“建设项目”的行为。一审判决对法条认识不清，存在任意理解的嫌疑。洛莱五金公司租赁的是现成的厂房，也只是进行加工产品而已，并没有“按固定资产投资方式进行的一切开发活动”。其次，《广东省环境保护条例》第七十二条有“停止建设……，并可以责令恢复原状”的用词。洛莱五金公司认为此条的目的就是为了规范“建设”行为，而非洛莱五金公司在生产过程中的不当排污行为。加工产品的行为是不可能“恢复原状”的。洛莱五金公司认为一审判决认定事实和理解法律不当，请二审法院依法判决。
珠海市环保局答辩称，根据国务院建设项目分类管理名录的规定，洛莱五金公司的五金件加工行为在管理名录中属于I类的金属制品加工制造，属于建设项目的范围。洛莱五金公司的违法行为事实清楚，证据确凿。在未依法进行环境影响评价的情况下，就擅自开工建设。珠海市环保局执法人员现场检查时，发现生产线上有工人正在作业，生产工艺为将原料五金配件进行前整、酸洗、配图、后整之后制成成品，生产过程产生清洗废水，该废水未经处理直接排入厂区雨水渠；喷绘生产线未配套污染防治设施；粉尘处理建有一套收集设施，但效果不佳；其五金配件加工项目未办理环保审批及验收手续。洛莱五金公司的行为违反了《广东省环境保护条例》第二十九条的规定，且其陈述与辩解的理由并不构成法定从轻、减轻、免于行政处罚的事由。珠海市环保局对洛莱五金公司处以十万元人民币的罚款。该行政处罚具备正当性、合理性、合法性。珠海市环保局作出行政处罚的程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。
珠海市人民政府答辩称，洛莱五金公司对于行政复议程序无异议。另金属制品的加工制造属于建设项目加工的范围。洛莱五金公司的行为没有行政处罚法第27条规定的应当依法从轻或减轻的情形，珠海市环保局以最低额对洛莱五金公司的行为作出处罚，该处罚适当。一审判决应予以维持。
二审法院查明的事实
各方当事人在二审中均未向本院提交新的证据。
在二审法庭调查中，洛莱五金公司表示对行政处罚程序和行政复议程序均无异议。
经查，一审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。
二审裁判理由及结果
本院认为，珠环罚字[2016]38号《行政处罚决定书》证据确凿，适用法律正确。《国家环境保护总局关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》（环发〔1999〕107号）第一条明确规定，“建设项目”是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其它各种不同经济类型的开发活动。《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”该法第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，洛莱五金公司的五金件加工行为在该分类管理目录之内，属于金属制品加工制造，属于建设项目的范畴。珠海市环保局提交的证据可以证明，洛莱五金公司未办理环保审批和验收手续；现场检查时，清洗设施和喷涂生产线均在运行，生产线上有工人正在作业，有产品产出；生产工艺为原料五金配件-
前整-酸洗（表面处理）-喷涂-后整-
成品，生产过程产生的清洗废水未经处理直接排入厂区雨水渠，喷涂生产线未配套污染防治设施，粉尘处理建有一套收集设施，但效果不佳；未取得排污许可证。洛莱五金公司的上述行为属于《广东省环境保护条例》第二十九条第三款规定的环境违法行为。珠海市环保局适用《广东省环境保护条例》第七十二条的规定对洛莱五金公司予以处罚，适用法律正确。
珠环罚字[2016]38号《行政处罚决定书》裁量适当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，对于符合该条规定的情形，应当依法从轻或者减轻行政处罚。从本院查明的事实看，洛莱五金公司的行为不存在上述法律规定的依法从轻或者减轻行政处罚的情形，且洛莱五金公司并未立即改正违法行为，也没有积极主动消除或者减轻违法行为后果。根据《广东省环境保护条例》第七十二条的规定，珠海市环保局可对洛莱五金公司处十万元以上二十万元以下罚款，珠海市环保局根据《珠海市环境保护局行政处罚自由裁量规则》第七条的规定在自由裁量权范围内对洛莱五金公司的违法行为作出了最低额的行政处罚并无不当。
珠环罚字[2016]38号《行政处罚决定书》及珠府行复〔2016〕63号《行政复议决定书》的行政程序均合法，洛莱五金公司对此也无异议，本院予以确认。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。洛莱五金公司的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海洛莱五金制品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 唐 文
审判员 涂远国
审判员 陈 伟
二〇一七年四月二十日
书记员 梁敏儿