福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）岩行初字第51号
原告张仕仪，男，农民，住龙岩市漳平市。
委托代理人林惠玲、谢建法，福建津都律师事务所律师。
被告漳平市人民政府，住龙岩市漳平市。
法定代表人蓝福元，市长。
出庭应诉负责人朱彩泰，漳平市人民政府副市长。
委托代理人许天和，福建博平律师事务所律师。
原告张仕仪不服被告漳平市人民政府林业行政补偿一案，原告张仕仪于2015年12月1日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理，于同月3日向被告漳平市人民政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月7日组织当事人进行庭前证据交换，并于同月14日公开开庭审理了本案。原告张仕仪及其的委托代理人林惠玲，被告漳平市人民政府的出庭应诉负责人朱彩泰及委托代理人许天和均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告漳平市人民政府下属的漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设工作领导小组于2014年2月17日作出漳南龙铁路扩建组（2014）1号《南龙铁路（漳平段）个别征迁补偿标准》，其中第二条规定“果园、经济林地和非经济林地土地补偿费中的5440元／亩归村集体统筹”和第三条第2项规定“有权属山地的各类成片的竹林、油桐、棕榈树土地补偿按非经济林地标准执行。”且在南龙铁路漳平段征用（张某甲、张仕仪）补偿表中确定张仕仪毛竹林地7.7298亩补偿59674.06元。
原告张仕仪诉称，原告于2004年与漳平市双洋镇温坑村签订《林地使用权、林木所有权承包转让合同》承包土楠墓36亩竹林、公路边117亩毛竹和松木等。2014年被告漳平市人民政府因建设南三龙铁路征用原告土楠墓7.7298亩竹林、公路边2.6709亩的松木和杉木，被告下属的漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设工作领导小组作出漳南龙铁路扩建组（2014）1号《南龙铁路（漳平段）个别征迁补偿标准》中第二条规定“果园、经济林地和非经济林地土地补偿费中的5440元／亩归村集体统筹，”村集体直接按此文件将土地补偿费全部扣除未发给原告，被告该文件规定与《福建省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第二十六条有关将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民的规定不符，损害原告土地补偿利益。原告被征竹林应认定为经济林，被告下属的漳平市双洋镇人民政府委托的兴龙林业技术咨询服务有限公司作出的《林业资产评估报告》中亦认定原告竹林效益与经济林相当，故应按经济林进行补偿，被告作出该竹林按非经济林认定，导致原告补偿远低于应得的补偿，原告对此不服，请求判令撤销被告漳平市人民政府下属的南三龙铁路扩能工程项目建设领导小组作出的《南龙铁路（漳平段）个别征迁补偿标准》中第二条规定“果园、经济林地和非经济林地土地补偿费中的5440元／亩归村集体统筹”和第三条第二款关于“有权属山地的各类成片的竹林按非经济林地标准执行”的决定，撤销原告名下的土楠墓被征用的7.7298亩竹林按经济林地的征地标准进行补偿的认定并按经济林地的标准进行补偿。为此，原告向本院提供证据：1、漳平市人民政府关于南平至龙岩铁路扩能工程龙岩段漳平境内建设用地征收土地方案的通告，2、漳平市人民政府关于南龙铁路征迁工作专题会议的纪要，3、漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设工作领导小组关于印发《南龙铁路漳平段个别征迁补偿》，证明被告是本案适格主体，及被告作出了补偿标准中关于“果园、经济林地和非经济林地土地补偿费中5440元／亩归村集体统筹”和第三条第二款关于“有权属山地的各类成片竹林按非经济林地标准执行”的决定；4、漳平市人民政府关于调整征地补偿标准的通知，证明漳平市政府规定的补偿标准；5、南龙铁路漳平段征用（张某甲、张仕仪）补偿表，6、南龙铁路漳平段征用补偿发放表，证明漳平市政府下属工作部门对原告名下被征用林、地补偿按非经济林进行认定；7、漳信转字（2015）53号信访事项处理答复意见书，证明镇政府建议原告通过法律途径解决；8、国家林业局关于印发《国家农业综合开发生态示范和名优经济林等示范项目管理实施细则》通知，证明经国家林业局认定竹林属于名优经济林；9、被告提供的证号117号公证书也作为原告证据，证明原告名下竹林由被告委托相关有资质的部门鉴定，认定原告名下竹林经济效益与经济林效益相当。
被告漳平市人民政府辩称，1、被告的土地征收行为合法、规范、有效，应予支持。被告为确保南三龙铁路扩能工程成立项目建设工作领导小组和相应办公室负责实施相关行为，被告的征地工作部门依据法律和漳政综（2014）74号、漳政综（2013）35号、漳南龙铁路扩建组（2014）1号等文件规定，对原告征地事项调查后确认，并通知原告领取相应补偿款项。2、原告的各项诉讼理由和请求无理，应予驳回，依据《中华人民共和国森林法》第四条第（三）项和《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第四款及福建省林业厅制定的《福建省森林资源规划设计调查和森林经营方案编制技术规定》等规定，结合本市存在大量竹林且林权登记与实际地类不符等实际情况制定漳南龙铁路扩建组（2014）1号文件，将相关竹林地的地类统一确认为非经济林地，该行政行为不是具体行政行为，原告要求法院撤销该规范性文件，缺乏法律依据。3、被告文件中第二条对村集体统筹征地获得的土地补偿费作出规范，但仅作为指导意见，没有强制力，各村可根据实际依法确定具体决定分配项目和比例，原告主张的土地补偿费被温坑村集体截留属其与村集体的纠纷，与被告无关。4、原告主张被告征收其土地所适用地类和补偿标准存在错误，明显缺乏事实和法律依据，原告被征林地上主要树种为毛竹林，经征地核实该林地的林权证注明林种为用材林，没有其他经济林木存在，应确认为被征收林地为非经济林地。5、原告对安置补偿标准有异议，不属人民法院司法审查范围，根据《中华人民共和国土地管理实施条例》第二十五条第三款规定，原告对土地征收补偿标准不服的争议应先由县级以上人民政府协调，协调不成，可由批准征收土地的人民政府即福建省人民政府依法进行裁决。综上，原告诉讼请求无理应予驳回，请法院依法审查并维持行政行为。
被告漳平市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：一、证据部分。1、漳委（2013）99号文件，证明领导小组是漳平市政府内设机构，其权利义务应当由漳平市政府承担；2、国土资函（2014）516号文件、3、闽政文（2014）429号文件，证明本次征地合法；4、漳政（2015）3号，证明被告依法刊登公告征收土地方案；5、补偿表一组三张，证明涉及原告被征收土地宗地面积及补偿项目、价值、补偿金额等情况；6、通知及送达文件一组，证明送达并告知原告认定其土地被征收获得补偿项目、补偿金额及领取补偿款、履行义务等内容；7、办理银行业务通知、收款票据、银行汇款回单一组，证明征收补偿费支付情况。包含了应当支付给原告所有款项；8、公证号117号的公证书一份，证明原告被征收土地测量面积及项目、地上物状况评估价值等公证保全情况。二、依据部分。《土地管理法》第四十六条，第四十七条第一、三、四款，《土地管理法实施条例》第二十五条，第二十六条，《福建省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十四条、第二十五条、二十七条、二十八条、二十九条、三十条，《森林法》第四条第（三）项，《中华人民共和国森林法实施条例》第二条第四款，福建省林业厅《福建省森林资源规划设计调查和森林经营方案编制技术规定》森林资源调查代码，漳政综（2014）74号，漳政综（2013）25号，漳南龙铁路扩建组（2014）1号文件第三条第2项。
经庭审质证，对被告漳平市人民政府提供的证据，原告张仕仪质证认为，对证据1、2、3、6无异议；对证据4中的内容“其他园地2.294公顷”按照经济林进行征用，其中包含了原告的土地；对证据5，征地小组对原告名下竹林进行补偿共分三项，林地上青苗按照经济林进行补偿，但对林地补偿却按照非经济林补偿，对证据7，原告不清楚，款项支付给第三方不能证明其真实性，被告按自己的意思进行补偿不能代表他的标准是正确的；对证据8的真实性无异议，但其中评估报告能确定原告经营的竹林生产经营效率较高是以经济林效益相当的，评估结论中青苗补偿评估差额也应当给原告。对原告张仕仪提供的证据，被告质证认为，对证据1－3的真实性无异议，但该文件属规范性文件，不针对具体行政相对人不作具体案件中进行适用；对证据4－7无异议；对证据8真实性无异议，但本案属征地不是林业局进行调整的；对证据9中的林权证与林权登记表可以明确原告林地属于毛竹是用材林。
本院对上述证据、依据认证如下：被告漳平市人民政府提供的证据1－8，原告提供的证据1－9均真实性、合法性，且与本案审查其复议行政行为的合法性相关；本院作为本案的定案证据。被告在法定期限内提供了其作出被诉行政行为依据的法律等规范性文件，证明其作出被诉行政行为的职权和遵循的程序以及适用的规范性文件规定，本院将作为对被诉行政行为合法性审查的依据。
经审理查明，2014年12月19日福建省人民政府作出闽政文（2014）429号《关于南平至龙岩铁路扩能工程龙岩段建设用地的批复》，同意漳平市将农民集体所有农用地83.3826公顷转为建设用地并办理征地手续。被告漳平市人民政府于2015年1月7日发布漳政（2015）3号《关于南平至龙岩铁路扩能工程龙岩段漳平境内建设用地征收土地方案的通告》公告了包括双洋镇温坑村将被征收的集体所有的土地，其中本案原告张仕仪承包经营的温坑村所有的地名为“土楠墓”7.7298亩、公路边2.6709亩林地属被征用的范围。2014年2月17日，被告漳平市人民政府下属的漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设工作领导小组作出漳南龙铁路扩建组（2014）1号《南龙铁路（漳平段）个别征迁补偿标准》，其中第二条规定“果园、经济林地和非经济林地土地补偿费中的5440元／亩归村集体统筹，”和第三条第2项规定“有权属山地的各类成片的竹林、油桐、棕榈树土地补偿按非经济林地标准执行。”且在南龙铁路漳平段征用（张某甲、张仕仪）补偿表中确定张仕仪林地“土楠墓”7.7298亩补偿59674.06元、公路边2.6709亩补偿16613元。2014年5月25日、2015年8月21日，双洋镇温坑村民委员会分别向漳平市国土资源局出具收款票据收到征地款（南三龙铁路）332037.57元和3360元。另查明，2013年11月14日，中共漳平市委、漳平市人民政府为确保南三龙铁路扩能工程建设，以漳委（2013）99号下发《关于成立漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设工作领导小组的通知》，决定成立漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设工作领导小组。
本院认为，原告张仕仪起诉是针对被告漳平市人民政府下属的漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设工作领导小组作出的漳南龙铁路扩建组（2014）1号《南龙铁路（漳平段）个别征迁补偿标准》的规定及依该规定进行的征地补偿行政行为有争议，因漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设领导小组是漳平市为确保南三龙铁路扩能工程建设临时设立专门机构，其代行的是漳平市人民政府在该建设工程的一些具体行政事务，因此，该领导小组的行为产生的权利义务依法应由被告漳平市人民政府承担，漳平市人民政府作为本案的被告主体适格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。故漳平市人民政府具有对涉案征地进行补偿安置的法定职权。漳平市人民政府作出的被诉行政行为有经征地审批、征地补偿方案公告、办理补偿登记、进行实地勘查、告知及支付补偿安置费用等程序，符合法定程序。
本案中原告主张《南龙铁路（漳平段）个别征迁补偿标准》中第二条规定“果园、经济林地和非经济林地土地补偿费中的5440元／亩归村集体统筹，”而致其未取得土地补偿费，损害了其土地补偿利益要求撤销该规定。由于被告颁布的《南龙铁路（漳平段）个别征迁补偿标准》是对漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设涉及的征地补偿事宜制定的具有普遍约束力的决定，属规范性文件的范畴，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。故法院依法只是对原告提出异议的规范性文件附带审查是否合法以及是否适用于被诉行政行为，并无权直接撤销该规范性文件，原告要求法院撤销规范性文件规定的内容的主张于法无据，本院不予支持。而且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《福建省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第二十六条第一款规定，土地补偿费支付给行使土地所有权的集体土地经营管理单位。但被征用的属农民承包经营的土地或者自留地，集体土地经营管理单位又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民；集体土地经营管理单位有条件将土地补偿费用于发展生产、解决农民生活出路的，可以在取得被征地农民同意后，统一安排使用。可以调整其他土地给被征地农民，但质量和数量不相当的，土地补偿费的分配比例由集体土地经营管理单位与被征地农民协商确定。被告颁布的《南龙铁路（漳平段）个别征迁补偿标准》中第二条规定“果园、经济林地和非经济林地土地补偿费中的5440元／亩归村集体统筹，”并不违背上述规定土地补偿费归村集体且由其分配的原则。
本案原告张仕仪的诉请是要求撤销被告漳平市人民政府下属的漳平市南三龙铁路扩能工程项目建设领导小组作出的《南龙铁路（漳平段）个别征迁补偿标准》中第三条第2项关于“有权属山地的各类成片的竹林按非经济林地标准执行”的决定并对原告名下的土楠墓被征用的7.7298亩竹林按经济林的征地标准进行补偿。因原告诉请主张是针对被告对竹林地定性及补偿产生争议，并非对安置补偿标准有异议，且被告对竹林地定性直接影响到原告被征用土地的补偿权益，属人民法院行政诉讼受案范围，被告主张争议属行政裁决的范畴的理由，本院不予支持。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。原告被征林地的林权证登记该林地上的树种为毛竹、松木，林种为用材林，从现有证据反映被征林地上种植有毛竹，且双方当事人对此均无异议。本案中双方当事人争议的分歧是对竹林地应定性为经济林地还是非经济林地及如何按照被征收土地的原用途给予补偿问题，根据《中华人民共和国森林法》第四条第（二）、（三）项的规定，用材林、经济林均为森林不同种类之一，且将竹林归为用材林，而经济林则明确为以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木，并未将竹林归为经济林。并且《福建省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第二十七条、第三十条第二款的规定，也是对征用土地补偿中涉及的“竹林”与“果树和其他经济林”进行区分不同类别补偿，且此分类补偿与被告主张依据福建省林业厅制定的《福建省森林资源规划设计调查和森林经营方案编制技术规定》中有关森林资源调查区分地类和林种是一致的，所以，被告对原告的土楠墓被征用的7.7298亩竹林按非经济林地标准进行补偿有事实和法律依据，原告诉请认为竹林应按经济林地标准进行补偿的理由不能成立，本院不予支持。从本案现有证据证实被告已对原告张仕仪被征用的7.7298亩竹林地进行了补偿，故原告诉请要求对其被征用的林地进行补偿的主张的理由不能成立，本院亦不予支持。综上，被告漳平市人民政府作出的被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告张仕仪的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张仕仪负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 丁 斌
代理审判员 廖晓红
人民陪审员 郭静蓉
二〇一六年一月十四日
书 记 员 张毅晖
附法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十条第一款行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。