北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）二中行终字第1245号
上诉人（一审原告）刘启明，男，1971年9月16日出生。
被上诉人（一审被告）北京市丰台区食品药品监督管理局，住所地北京市丰台区科学城海鹰路1号院3号楼。
法定代表人李云鸿，男，局长。
委托代理人郑召慧。
委托代理人张琨，女。
上诉人刘启明因诉北京市丰台区食品药品监督管理局（以下简称丰台食药监管局）对其举报案件所作撤案决定一案，不服北京市丰台区人民法院（以下简称一审法院）所作（2015）丰行初字第105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月15日公开开庭审理了本案。上诉人刘启明，被上诉人丰台食药监管局委托代理人郑召慧、张琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月1日，丰台食药监管局作出《销案审批表》，对刘启明举报的北京家乐福商业有限公司（以下简称家乐福公司）涉嫌销售违规食品案，认为违法事实不成立，决定撤案。
刘启明不服，起诉至一审法院称：刘启明于2013年12月13日向丰台食药监管局举报家乐福公司方庄店销售的恒慧通老北京烧鸡、恒慧烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡五种产品均标注营养声称：高蛋白、低糖。上述产品均没有在营养标签上标明含量，违反了国家食品安全标准，要求查处。丰台食药监管局于2014年3月11日作出回复，称已决定立案调查。但刘启明一直未收到处理决定，遂于2014年11月27日向北京市食品药品监督管理局（以下简称北京食药监管局）申请行政复议。刘启明于2015年3月3日收到复议决定书，得知丰台食药监管局已决定撤销案件。丰台食药监管局认定事实错误，涉案产品不符合GB7718-2011《预包装食品标签通则》第4.1.4.2的规定。请求法院确认丰台食药监管局作出的销案审批表违法，判令丰台食药监管局重新作出具体行政行为。
丰台食药监管局辩称：1、丰台食药监管局就刘启明的举报事项作出的处理，事实清楚，证据确凿，程序合法。2013年12月17日，刘启明以信件方式向北京食药监管局举报称，其在家乐福公司方庄店购买的恒慧通老北京烧鸡、恒慧烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡五种产品营养标签的标注不符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》有关营养声称的标签标注要求，要求查处并对处理结果书面答复及依法给予奖励。2013年12月18日，丰台食药监管局接到北京食药监管局转来的刘启明的举报材料。2013年12月20日，丰台食药监管局对被举报人的经营场所进行现场检查，未发现被举报产品。被举报单位现场负责人认可销售过被举报产品。2014年1月23日，被举报单位向丰台食药监管局提供了食品流通许可证等资质证明。2014年1月27日，丰台食药监管局作出立案调查决定，并于2014年3月11日书面告知刘启明。2014年8月8日，刘启明向丰台食药监管局提供了恒慧通老北京烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡四种产品实物及购物发票，执法人员对实物外包装及购物发票拍照取证后返还刘启明。因举报人和被举报单位均无法提供恒慧烧鸡的实物样品和产品标签内容，丰台食药监管局对该产品标签标注不符合要求的违法事实不予认定。2014年9月23日，北京食药监管局针对举报内容组织专家研讨论证，认为恒慧通公司生产的恒慧鸡在产品的包装袋上标注营养声称低糖，在营养成分表中标有碳水化合物0.5g／100gNRV0%，符合低糖的营养声称要求。调查期间，执法人员收集了被举报人的资质证明材料、生产厂家资质材料、被举报产品的实物样品、被举报产品进销存票据、被举报产品检测报告等相关证据材料。因违法事实不成立，依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条第（三）项规定，丰台食药监管局于2014年12月1日作出撤案决定。2、刘启明的主张没有事实根据和法律依据，不能成立。刘启明在举报信中称“本人于2013年11月26日在家乐福公司方庄店购买了恒慧通老北京烧鸡，恒慧烧鸡，恒慧通五香扒鸡，恒慧北京酱鸡，恒慧鸡，后发现所有产品均标注有营养声称：高蛋白、低糖。本人查阅GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》，发现该国家食品安全标准要求有营养声称的应在营养标签表里标注含量并有相应的标注要求，恒慧上述产品均没有标注，违反了该国家食品安全标注。”但其在行政起诉状中称涉案产品均标注有营养声称：高蛋白、低糖，不符合GB7718-2011《预包装食品标签通则》4.1.4.2的规定，与举报内容不一致。GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》第2.4规定，食品中的核心营养素包括蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠。第4.2规定，对除能量和核心营养素外的其他营养成分进行营养声称或营养成分功能声称时，在营养成分表中还应标示出该营养成分的含量及其占营养素参考值（NRV）的百分比。第2.3规定，食品中的营养素和除营养素以外的具有营养和（或）生理功能的其他食物成分。GB／Z21922-2008《食品营养成分基本术语》第2.2.8规定，碳水化合物为糖、寡糖、多糖的总称。GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》附录C表C.1“能量和营养成分含量声称的要求和条件”规定，碳水化合物（糖）的含量声称方式为无或不含糖、低糖、低乳糖、无乳糖，低糖的含量要求为≤5g／100g（固体）或100ml（液体）。根据上述规定，糖是碳水化合物的物质之一，而碳水化合物作为核心营养素之一，对糖含量的营养声称，可以碳水化合物的含量方式进行标注。刘启明提供的产品实物标签均标注有低糖。恒慧通老北京烧鸡在营养标签中标注碳水化合物0.1gNRV0%，恒慧通五香扒鸡在营养标签中标注碳水化合物0.6gNRV0%，恒慧北京酱鸡在营养标签中标注碳水化合物1.7gNRVl%，恒慧鸡在营养标签中标注碳水化合物0.5gNRV0%，其碳水化合物的标注均≤5g／100g，完全符合低糖的营养声称要求，刘启明举报的违法事实不成立。因现场检查未发现刘启明举报中所称恒慧烧鸡产品，且举报人和被举报单位均无法提供该产品的实物及产品标签内容，故关于该产品营养标签标注不符合要求的违法事实不成立。《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条第（三）项规定：“违法事实不能成立，提出撤案申请，并填写《撤案申请表》，由分管负责人批准后，报市局法制处批准，予以撤案。承办人员应当将《撤案审批表》及相关材料组卷归档备查。”因家乐福公司违法事实不成立，丰台食药监管局于2014年12月1日作出撤案决定。GB7718-2011《预包装食品标签通则》是针对预包装食品的标签进行的整体、概括性的规范，GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》是针对产品营养标签进行的特别、专门的规定。关于产品低糖的营养声称及标注是对营养标签的具体标注，应优先适用GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》。被举报产品关于低糖的标注符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》的要求。综上所述，丰台食药监管局已依法履行法定职责，刘启明的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回刘启明的诉讼请求。
一审法院经审理认为，丰台食药监管局作为本行政区域的食品安全监督管理机关，具有受理对相关食品安全违法行为的举报，并依法作出处理的法定职责。《中华人民共和国食品安全法》规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。食品安全标准是强制执行的标准。食品安全标准应当包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求等内容。GB7718-2011《预包装食品标签通则》规定，本标准适用于直接提供给消费者的预包装食品标签和非直接提供给消费者的预包装食品标签。食品标签为食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物。特殊膳食类食品和专供婴幼儿的主辅类食品的营养标签，应当标示主要营养成分及其含量，标示方式按照GB13432执行；其他预包装食品如需标示营养标签，标示方式参照相关法规标准执行。GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》规定，本标准适用于预包装食品营养标签上营养信息的描述和说明。营养标签包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。营养标签是预包装食品标签的一部分。所有预包装食品营养标签强制标示能量、核心营养素的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。营养标签中的核心营养素包括蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠。营养声称是对食品营养特性的描述和声明，如能量水平、蛋白质含量水平，包括含量声称和比较声称。含量声称是描述食品中能量或营养成分含量水平的声称，声称用语包括含有、高、低或无等。该标准附录C关于“能量和营养成分含量声称的要求和条件”规定，每100g的蛋白质含量≥20%NRV，其含量声称方式为高或富含蛋白质；碳水化合物（糖）含量≤5g／100g（固体），其含量声称方式为低糖。GB／Z21922-2008《食品营养成分基本术语》规定，碳水化合物是糖、寡糖、多糖的总称，是提供能量的重要营养素。本案中，刘启明的举报信显示，其举报内容为相关食品中蛋白质和糖的标示是否符合规定，属于营养标签范畴，对其的判断，应主要适用对营养标签进行专门规定的食品安全国家标准，即GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》。丰台食药监管局收到刘启明的举报后，进行了现场检查，经初查决定对家乐福公司立案调查。丰台食药监管局调查中收集的证据载明，刘启明举报的五种食品中，四种食品包装袋上的营养成分表均标注了蛋白质和碳水化合物即糖的含量，且所标注含量符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》关于高蛋白和低糖的营养声称要求。丰台食药监管局据此，并结合刘启明及家乐福公司不能提供另一种被举报食品实物及其营养标签，因而不能对该产品进行查证的客观情况，认为刘启明所举报的违法事实不能成立，故决定撤销立案，并无不妥，未侵害刘启明的合法权益。刘启明的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘启明的诉讼请求。
刘启明不服一审判决，仍持其一审诉请及理由上诉至本院，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。
丰台食药监管局同意一审判决，请求予以维持。
一审中，丰台食药监管局在法定期限内向一审法院提供以下证据并当庭出示：
1、举报登记表；
2、刘启明的举报信、居民身份证；
3、刘启明向丰台食药监管局提交的北京市国家税务局发票及所购买商品的外包装照片；
证据1-3证明案件来源和刘启明举报情况。
4、现场笔录，证明丰台食药监管局接到举报后进行了现场检查。
5、立案审批表；
6、关于刘启明反映家乐福方庄店销售的食品不符合食品安全标准问题的回复；
证据5-6证明丰台食药监管局对刘启明的举报事项予以立案，并告知刘启明。
7、家乐福公司的企业法人营业执照、食品流通许可证、授权委托书、法定代表人和被委托人的居民身份证、家乐福方庄店订单与验收单表和销售报表、情况说明；
8、北京市恒慧通肉类食品有限公司（以下简称恒慧通公司）的企业法人营业执照、食品流通许可证、全国工业产品生产许可证、检验报告4份、关于营养标签低糖的使用说明；
证据7-8证明家乐福公司向丰台食药监管局提交了相关材料。
9、丰台食药监管局对刘启明的询问笔录；
10、丰台食药监管局对家乐福公司的询问笔录3份；
11、专家意见；
证据9-11证明丰台食药监管局调查情况。
12、行政处罚案件有关事项审批表、案件集体讨论记录，证明丰台食药监管局决定延长案件办理期限。
13、案件调查终结报告、案件合议记录、关于撤销案件的函、销案审批表，证明丰台食药监管局经调查决定撤销案件。
丰台食药监管局以GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》第2.3、第2.4、第4.2、第5.2、附录C表C.1，GB7718-2011《预包装食品标签通则》第4.1.4.2，GB／Z21922-2008《食品营养成分基本术语》第2.2.8，《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》第十七条、第十八条、第三十一条，《北京市食品药品监督行政处罚程序指导意见（试行）》第十二条、第十三条第（三）项、第十五条，《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十三条第五款、第三十四条第（三）项作为法律依据。
一审中，刘启明在法定期限内向一审法院出示了打印的网页，证明其在北京食药监管局网站未查到丰台食药监管局引用的规范性文件。
一审法院经庭审质证，对双方当事人出示的证据作如下确认：丰台食药监管局的证据，具备真实性、合法性和与本案的关联性，证明目的成立，予以采信。刘启明的证据，证明目的不能成立，不予采用。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，故作相同认定。
本院根据上述被认定为合法有效的证据材料以及当事人陈述，认定如下案件事实：2013年12月13日，刘启明向北京食药监管局邮寄举报信，称其2013年11月26日在家乐福公司方庄店购买的恒慧通老北京烧鸡、恒慧烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡五种产品均标有营养声称：高蛋白、低糖。GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》要求，有营养声称的应在营养标签表里注明含量并有相应的标注要求。而上述产品均没有标注，违反了该食品安全国家标准，要求查处。2013年12月18日，丰台食药监管局收到北京食药监管局转办的刘启明的举报。2013年12月20日，丰台食药监管局执法人员对家乐福公司方庄店进行了现场检查，现场未发现被举报产品，被举报单位工作人员承认曾销售过刘启明所购买的商品。2014年1月27日，丰台食药监管局认为家乐福公司涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第（九）项的规定，依据《北京市食品药品监督管理局行政处罚程序指导意见（试行）》第十三条第（三）项、第十五条之规定，决定立案调查。2014年3月11日，丰台食药监管局将立案情况告知刘启明。2014年8月8日，丰台食药监管局向刘启明调查。刘启明向丰台食药监管局提供了家乐福公司开具的《北京市国家税务局发票》及四种商品实物，未提供恒慧烧鸡产品及标签。《北京市国家税务局发票》显示，开票日期为2013年11月26日，商品名称为恒慧通老北京烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧烧鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡。刘启明提供的产品外包装显示：产品名称为老北京烧鸡的营养成分表内容为蛋白质27.2g／100gNRV45%、碳水化合物0.1g／100gNRV0%；德州风味扒鸡的营养成分表内容为蛋白质25.0g／100gNRV42%、碳水化合物0.6g／100gNRV0%；恒慧酱鸡的营养成分表内容为蛋白质20.0g／100gNRV33%、碳水化合物1.7g／100gNRVl%；恒慧鸡的营养成分表内容为蛋白质23.0g／100gNRV38%、碳水化合物0.5g／100gNRV0%。上述产品的营养声称均为高蛋白、低糖，生产商为恒慧通公司。2014年1月27日、8月28日、10月11日，丰台食药监管局向家乐福公司调查。家乐福公司向丰台食药监管局提交了企业法人营业执照、食品流通许可证、销售报表及恒慧通公司的企业法人营业执照、食品流通许可证、全国工业产品生产许可证、检验报告等材料。2014年4月24日、2014年9月1日，丰台食药监管局两次延长办案期限。2014年9月23日，北京食药监管局组织相关专家对GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》中关于碳水化合物营养声称低糖问题进行研讨，专家意见为恒慧通公司生产的恒慧鸡在产品的包装袋上标注营养声称低糖，在营养成分表中标有碳水化合物0.5g／100gNRV0%，符合低糖的营养声称要求。2014年12月1日，丰台食药监管局作出《销案审批表》，认定家乐福公司销售的恒慧通老北京烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡四种产品均标注有高蛋白、低糖。上述四种产品所标的蛋白质含量均≥20g／100g，标注的碳水化合物的含量均≤5g／100g，符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》关于高蛋白、低糖的营养声称要求。因现场检查未发现举报中所称恒慧烧鸡产品，且举报人和被举报人均无法提供该产品实物和标签内容，认定家乐福公司销售恒慧烧鸡有关高蛋白、低糖的营养标签标注不符合要求的违法事实不成立。依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条第（三）项规定，丰台食药监管局决定撤销立案。刘启明和丰台食药监管局均陈述，相关材料中所称的恒慧通老北京烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡的准确名称为恒慧通公司生产的老北京烧鸡、德州风味扒鸡、恒慧酱鸡。刘启明不服被诉行为，提起本诉讼。
本院认为，丰台食药监管局作为丰台区食品安全监督管理机关，具有受理对相关食品安全违法行为的举报，并依法作出处理的法定职责。本案中，丰台食药监管局在收到北京食药监管局转办的刘启明的举报后，予以立案调查，根据调查的情况作出了被诉撤销立案决定。从丰台食药监管局提交的证据以及调查认定的事实来看，刘启明所举报的5种食品中，恒慧通老北京烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡4种食品均标注有高蛋白、低糖，且四种食品所标注的蛋白质含量均≥20g／100g，标注的碳水化合物的含量均≤5g／100g，符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》关于高蛋白、低糖的营养声称要求。对于刘启明所举报的恒慧烧鸡食品，丰台食药监管局在现场检查中并未发现，且刘启明和家乐福公司均无法提供该食品实物和标签内容。因此，丰台食药监管局认定家乐福公司销售营养标签标注不符合要求的食品的违法事实不能成立，并依据法律法规及规范性文件关于办理程序及延长办案期限的要求，最终作出撤销立案决定，并无不妥。综上，刘启明的上诉请求，依据不足，本院不予支持。一审法院判决驳回刘启明的诉讼请求是正确的，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由刘启明负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 金丽
代理审判员 李丹
代理审判员 陈雷
二〇一五年八月十九日
书 记 员 王正