山东省烟台市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁06行终334号
上诉人（原审原告）栾鸿君，女，汉族，1962年7月24日出生，住莱阳市。
委托代理人王军，山东旌旗律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）莱阳市公安局，地址莱阳市五龙北路68号。
法定代表人孙文程，该局局长。
委托代理人李伟，该局工作人员。
委托代理人赵淑芝，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）莱阳市人民政府，地址莱阳市金水路1号。
法定代表人幕欣，该市市长。
委托代理人吕怀玉，该市政府法制办工作人员。
上诉人栾鸿君因与被上诉人莱阳市公安局、莱阳市人民政府不履行法定职责一案，不服山东省莱阳市人民法院（2017）鲁0682行初22号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。
本案行政争议形成如下：上诉人栾鸿君的丈夫刘庆波原系被上诉人莱阳市公安局下属单位交警五中队民警，2008年1月31日22时，刘庆波驾驶车辆与他人车辆相撞致其当场死亡。上诉人栾鸿君称其丈夫刘庆波属上下班途中发生交通事故死亡，依法应当认定为因公牺牲，诉至法院要求判令被上诉人在一定期限内履行法定职责，依法认定刘庆波之死亡为因公牺牲。
原审法院认为，上诉人起诉要求被上诉人履行确认刘庆波的死亡属于因公牺牲的法定职责，该起诉是否属于人民法院行政诉讼的受理范围是本案的审理焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定，行政诉讼法第十二条（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。上诉人的诉讼请求属于涉及该行政机关公务员权利义务决定的范畴。根据法律规定，上诉人的起诉应当不予受理，已经受理的裁定驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条（三）项、第四十九条（四）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条及第四十四条（一）项之规定，裁定驳回栾鸿君的起诉。
栾鸿君不服，提起上诉。请求撤销原审裁定，指令原审法院重新审理，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：原审裁定适用法律错误。原审法院认定上诉人的诉求不属法院受案范围没有任何法律法规依据。无论是根据公安部印发的《公安部奖励工作规范（暂行）》的通知，还是公安部、人力资源和社会保障部颁布的《公安机关人民警察奖励条令》等其他相关规范性文件，没有任何一部规范性文件明确规定警察因公牺牲的认定，是属于行政机关对其工作人员的奖惩或任免范畴。原审法院对“因公牺牲的认定，是属于行政机关对其工作人员的奖惩任免范畴”显然作出了扩大性、任意性的解释，没有任何法律依据。刘庆波在下班途中因交通事故死亡，根据《人民警察抚恤优待办法》第十条第一款规定，刘庆波的死亡应属因公死亡。刘庆波因公牺牲的认定，既不涉及到死者刘庆波的权利义务，也不涉及到刘庆波的奖惩任免。对刘庆波因公牺牲认定只涉及到死者遗属的抚恤优待，即直接涉及到上诉人的合法权益。同时，《人民警察抚恤优待办法》第十一条规定：人民警察因公牺牲，由所在单位的县级以上政法机关审查确认，由同级人民政府民政部门复核，实施监督。据此可知，因公牺牲的认定是首先需要人民警察所在县级以上政法机关审查确认，而本案已故警察刘庆波所在单位县级以上政法机关正是本案被上诉人莱阳市公安局，它是行政机关，对因公牺牲的审查确认是被上诉人莱阳市公安局的一项行政职能。已故警察刘庆波是否是因公牺牲的认定，直接涉及到上诉人的合法权益。上诉人的诉请符合行政诉讼法相关规定，原审法院裁定因公牺牲不属于人民法院受案范围，明显属适用法律错误。
莱阳市公安局答辩称，2008年1月31日22时许，刘庆波醉酒后驾驶鲁Ｆ×××××轿车沿莱阳市204国道由东向西行至204国道91公里+893.1米处时，与王衍良驾驶的鲁Ｆ×××××（鲁F29**挂）重型普通半挂车发生交通事故，刘庆波当场死亡。针对刘庆波同志是否可认定为因公牺牲，经调查并请示上级公安机关有关部门，认为刘庆波醉酒后驾驶机动车发生交通事故死亡不属于意外事件，其死亡不能认定为因公牺牲，答辩人答复栾鸿君后其又提出认定申请，答辩人最后于2016年9月12日再次予以答复，对原答复意见的内容予以肯定和明确，并对其申请不予受理。根据行政诉讼法第十三条、第十二条（三）项、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四条的规定，对刘庆波同志死亡是否认定为因公牺牲属于公安机关内部行为，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。综上，答辩人认为，刘庆波同志的死亡不符合认定为因公牺牲的情形，不能认定为因公牺牲；答辩人对刘庆波是否为因公牺牲的认定行为，不属于行政行政诉讼的受理范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
莱阳市人民政府答辩称，答辩人的行政复议程序合法，答辩人作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚、适用法律正确。根据《山东省行政复议条例》第八条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。上诉人于2013年12月4日收到莱阳市公安局的书面答复，上诉人对此答复虽书面表示不同意，但并未在法定时间内申请行政复议，2016年9月申请行政复议要求认定刘庆波属因公牺牲的诉讼请求超出了法定复议时限。该复议请求不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，答辩人依法驳回上诉人的行政复议申请。根据行政诉讼法及其司法解释，因不符合受理条件为由驳回复议申请的不属于复议机关和原行政行为机关作为共同被告的情形，上诉人把答辩人列为共同被告错误。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院。
本院二审开庭调查时，上诉人主张在2008年1月31日刘庆波交通事故发生后，上诉人于2008年、2009年、2010年、2011年多次以信访的形式向两被上诉人提出对刘庆波的死亡认定为因公牺牲，且在上访期间上诉人及上诉人的女儿多次被行政拘留，并又于2013年6月19日、7月15日及12月14日通过邮政快递的形式分别向莱阳市公安局提出因公牺牲的认定申请四份，2016年9月12日被上诉人莱阳市公安局才正式出具了答复意见。被上诉人莱阳市公安局辩称，莱阳市公安局分别于2009年2月18日、2013年12月4日、2015年2月13日、2016年9月12日以书面的形式对上诉人进行了答复，答复内容是刘庆波的死亡不能认定为因公牺牲，并提交了相应的答复书复印件。被上诉人莱阳市人民政府辩称，莱阳市人民政府在作出莱政复驳字（2016）16号驳回行政复议决定之前并没有收到上诉人提起的行政复议申请。上诉人对莱阳市公安局提交的答复书复印件的真实性没有异议，但主张上诉人是通过信访的形式要求被上诉人对刘庆波的死亡予以认定因公牺牲，被上诉人作出的答复是对上诉人上访的答复意见书，不是因公牺牲的正式答复意见书，不是法律意义上的正式答复。经查证辩论，本院二审确定以下事实：
上诉人栾鸿君的丈夫刘庆波原系被上诉人莱阳市公安局下属单位交警五中队民警，2008年1月31日22时，刘庆波驾驶车辆在204国道91公里＋893.1米处与他人车辆相撞致其当场死亡。2008年2月4日，被上诉人莱阳市公安局交通交警大队认定刘庆波因醉酒驾驶轿车逆向行驶导致发生交通事故，刘庆波应负事故的全部责任。2011年3月19日莱阳市人民法院作出（2008）莱阳民三初字第411号民事判决，认定莱阳市公安局交通警察大队认定刘庆波醉酒逆向行驶应负事故的全部责任，但是根据调取的公安交警部门的勘查笔录等材料无法确定刘庆波系逆向行驶，对该交通事故责任认定书不予认定，因双方当事人均未能提交证据证实事故的责任，应当推定事故双方负事故的同等责任。自刘庆波交通事故死亡之后，上诉人栾鸿君就通过信访的形式连续多年多次要求被上诉人莱阳市公安局及莱阳市人民政府依法认定刘庆波的死亡属于因公牺牲。被上诉人莱阳市公安局分别于2009年2月18日、11月2日，2013年12月4日以处理信访事项答复意见书的形式认为刘庆波虽然系下班途中死亡但属于醉酒发生交通事故死亡不能认定为因公牺牲答复上诉人栾鸿君。
2011年9月23日，莱阳市公安局与栾鸿君达成一致协议：为息诉罢访，栾鸿君不再对刘庆波交通事故认定提出任何异议，放弃给予刘庆波因公牺牲认定的要求，为确保栾鸿君女儿刘一静完成大学学业，公安局给予刘一静一次性学习生活救助费用160000元，为照顾栾鸿君家庭生活给予家庭生活救助100000元。按照国家政策规定给予抚恤金、丧葬费、遗属生活困难补助合计39780元。双方按协议履行后，栾鸿君保证不再为此交通事故相关问题到任何部门上访，此事一次性处结。庭审调查期间，上诉人栾鸿君对此协议予以认可并明确协议中约定的款项已经收到。
2016年9月12日，被上诉人莱阳市公安局又以书面答复书的形式答复上诉人栾鸿君：我局于2016年9月9日收到你的申请书，请求认定刘庆波的死亡属因公牺牲。因刘庆波系醉酒后驾驶机动车发生交通事故致其死亡，不能认定为因公牺牲，且2011年9月23日我局与你达成协议，其中你放弃给予刘庆波因公牺牲认定的要求。经我局党委研究决定，对你的申请决定不予受理。特此答复。
本院认为，本案的审理焦点问题是上诉人栾鸿君提起的要求被上诉人莱阳市公安局履行法定职责，依法认定刘庆波的死亡为因公牺牲的诉求是否属于人民法院行政诉讼受案范围及被上诉人莱阳市人民政府作为共同被告是否恰当。
关于第一个焦点问题，1996年11月19日，由公安部和民政部联合印发并于2014年4月30日废止的《公安机关人民警察抚恤办法》第三条规定，各级公安机关的政治工作部门负责人民警察伤亡抚恤的具体工作；第六条规定，人民警察死亡，根据死亡性质确定为：（二）因公牺牲；第九条规定，人民警察死亡，符合下列条件之一的，批准为因公牺牲：（一）在执行任务或上下班途中，遇到非本人责任或无法抗拒的意外事故而死亡的；第十条规定，人民警察因公牺牲，由所在单位的县级以上公安机关审查批准，由发放一次性抚恤金的民政机关复核，实施监督。2014年4月30日由民政部、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、公安部、国家安全部、司法部、财政部、交通运输部联合印发的《人民警察抚恤优待办法》第十一条规定，人民警察因公牺牲，由所在单位的县级以上政法机关审查确认，由同级人民政府民政部门复核，实施监督。综上，《公安机关人民警察抚恤办法》和《人民警察抚恤优待办法》均是依据《中华人民共和国人民警察法》和国家有关优抚法规、政策制定的，上述办法均规定人民警察因公牺牲的确认是所在单位县级以上政法机关的法定职责，同时同级人民政府民政部门还负有复核监督的职责。本案上诉人栾鸿君以其丈夫的死亡属于因公牺牲为由诉至法院要求判令被上诉人履行法定职责，在一定期限内依法认定刘庆波之死亡为因公牺牲，属于履职之诉，依法应属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院认定其诉求是行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，因而属于行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定没有法律依据，原审法院据此裁定驳回栾鸿君的诉求不当，依法应予纠正。
关于第二个焦点问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第六条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为的”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。而本案中，被上诉人莱阳市人民政府作出的莱政复驳字（2016）16号复议决定书是以上诉人栾鸿君的复议申请超过了法定复议时限、不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的受理条件为由决定驳回栾鸿君的复议申请，原审法院将被上诉人莱阳市人民政府列为共同被告错误，依法应予纠正。
综上，原审裁定适用法律错误，上诉人上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下:
一、撤销山东省莱阳市人民法院（2017）鲁0682行初22号行政裁定；
二、本案指令山东省莱阳市人民法院继续审理。
审判长 马贞增
审判员 吴继辉
审判员 纪晓静
二〇一七年十一月十七日
书记员 高祎轩