浙江省玉环市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1021行初32号
原告张仁法，男，1974年9月25日出生，汉族，住玉环市。
委托代理人董灿景，玉环市楚门法律服务所法律工作者。
被告玉环市沙门镇人民政府，住所地玉环市沙门镇镇前路31号。
法定代表人叶兰美，镇长。
委托代理人冯锡平，浙江辅成律师事务所律师。
委托代理人汪爱国，系该单位工作人员。
被告玉环市综合行政执法局，住所地玉环市玉城街道长康路1号。
法定代表人陈绪统，局长。
委托代理人陈晓凌，浙江榴岛律师事务所律师。
委托代理人陈红敏，系该单位工作人员。
原告张仁法与被告玉环市沙门镇人民政府、玉环市综合行政执法局行政处罚一案，于2017年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，分别于2017年10月13日、10月18日依法向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月16日公开开庭审理了本案。原告张仁法及委托代理人董灿景，被告玉环市沙门镇人民政府委托代理人冯锡平、汪爱国，被告玉环市综合行政执法局委托代理人陈晓凌、陈红敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张仁法诉称：原告于2013年5月22日成立玉环市（县）富鑫畜禽专业合作社，同年9月12日领取工商登记营业执照，经营范围生猪养殖。2012年5月间，经沙门镇墩头村村民及村委会同意，于同年5月8日与玉环市沙门镇墩头村村民签订闲置山地租赁合同，使用非规划用地1亩。同时，根据国土资源部、农业部2007年220号文件规定精神，原告在该租赁土地上搭建猪舍4幢，计37间。直至2016年10月上旬，两被告称原告在墩头村进行违法建房，违反国家城乡规划法第四十一条的规定，并于2016年10月28日起至2017年5月26日陆续拆除原告的猪舍37间500多平方，并无给原告申辩的权利。原告不服，故提起诉讼，请求确认两被告于2016年10月28日至2017年5月26日陆续拆除原告猪舍的行政行为违法。
原告在起诉时、开庭前向本院提供了以下的证据：原告在起诉时、开庭前向本院提供了以下的证据：1.原告身份证复印件、营业执照复印件一份，拟证明原告的诉讼主体资格；2.玉环县规模饲养场（户）生猪户口簿、玉环县畜禽规模养殖场户污染防治监督公示牌照片；3.《租赁合同》，内容：沙门镇灯头村村民同意将沙门镇灯头村1亩左右空山地租赁给原告使用饲养生猪，原告养殖场系合法经营；4.《证明》，内容，玉环市沙门镇墩头村村民委员于2014年9月26日证明，为了五水共治，原告及其他三户墩头村村民拆除房屋，迁移至黄里边角地建房养殖场；5.《证明》，内容：玉环市沙门镇墩头村村民委员于2017年7月29日证明，2016年10月间因五水共治、三改一拆及环境整治等原因，原告猪舍被沙门镇人民政府和县城管执法局拆除；6.照片，内容：猪舍的现场情况，以上证据拟证明两被告拆除原告猪舍的事实。
被告玉环市沙门镇人民政府辩称：一、原告养殖场的建筑物系违法建筑，被告玉环市沙门镇人民政府有权拆除。根据《浙江省违法建筑处置规定》第三条、第六条第一款之规定，被告玉环市沙门镇人民政府具有认定、处置辖区内违法建设的行政职权。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条第二款、第三款之规定，虽然原告的养殖场系合法经营，但鉴于其在搭建涉案建筑物时至今，一直未依法办理规划许可或用地审批手续，故应当视为涉案建筑物属于未经批准搭建的违法建筑。二、被告玉环市沙门镇人民政府拆除违章建筑程序合法。虽然原告的猪舍系违法建筑，但在拆除之前，被告玉环市沙门镇人民政府派工作人员及养殖场所在村的村干部等多人多次上门做原告工作，要求原告自行拆除。经多方努力，原告最后是同意养殖场腾空，由被告玉环市沙门镇人民政府拆除，并给予适当补偿，事实上被告玉环市沙门镇人民政府也给予了原告4万元补偿。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告玉环市综合行政执法局辩称：2016年10月至2017年5月期间，被告玉环市综合行政执法局既没有向原告作出任何行政行为，也没有拆除其猪舍。因此，原告诉称的基本事实失实，将被告玉环市综合行政执法局列为被告属主体错误。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
被告玉环市沙门镇人民政府于2017年10月30日向本院提供了以下证据：1.统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明，拟证明两被告主体资格。2.《领款凭证》，拟证明被告玉环市沙门镇人民政府已补偿给原告40000元。3.《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《浙江省违法建筑处置规定》、《浙江省村镇规划建设管理条例》、《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》、《玉环县人民政府办公室文件》（玉政办发【2012】79号）、《关于切实加强“三改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地利用工作指导意见》，拟证明被告作出被诉行政行为适用的法律、法规、规范性文件正确。
玉环市综合行政执法局未向本院提供证据。
法庭调查中，原告对被告玉环市沙门镇人民政府提供的证据发表了如下质证意见：被告玉环市沙门镇人民政府提供的《浙江省村镇规划建设管理条例》、《关于切实加强“三改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地利用工作指导意见》（浙政办发【2013】第105号）均已失效，不能作为证据；原告使用的土地是闲置土地，并不是违法建筑。
被告玉环市沙门镇人民政府对原告提供的证据发表了如下质证意见：原告没有去国土部门办理批准手续，建造的建筑是违法建筑。
被告玉环市综合行政执法局对原告提供的证据发表了如下质证意见：原告出具的两份证明落款都是沙门镇墩头村村委会，但是原告的身份却不一样，对两份证明的真实性有异议；原告提供的照片与本案具有关联性，无法反映工作人员有拆除原告猪舍的行为。
被告玉环市综合行政执法局对被告玉环市沙门镇人民政府提供的证据没有异议。
本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告提供的被告玉环市综合行政执法局工作人员的照片无法证明与本案具有关联性，本院不予采纳。被告玉环市沙门镇人民政府提供的《浙江省村镇规划建设管理条例》已被废止，本院不予采纳。原告及被告玉环市沙门镇人民政府提供的其他证据均具有真实性、合法性、关联性，本院予以采纳。
经审理查明：2012年5月间，原告经沙门镇墩头村村民及村委会同意，于同年5月8日与玉环市沙门镇墩头村村民签订闲置山地租赁合同，使用非规划用地1亩。同时，原告在该租赁土地上搭建了猪舍。被告玉环市沙门镇人民政府于2016年10月28日起至2017年5月26日将原告的猪舍拆除完毕。原告不服，提起诉讼。
本院认为，第一，事实不清。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，被告玉环市沙门镇人民政府在乡村规划区域内的违法建筑具有处罚和强制拆除权。现被告玉环市沙门镇人民政府未查清涉案建筑物位于具体的规划区域，且被告玉环市沙门镇人民政府在作出被诉的行政行为前，也没有进行调查取证，未向本院提供任何证据证明涉案建筑物系违法建筑，被告玉环市沙门镇人民政府作出被诉的行政行为，属事实不清。第二，程序违法。根据《行政处罚法》第三十条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”和第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”之规定，行政机关对行政相对人违反管理秩序的行为，应当给予行政处罚，且在作出行政处罚前，应履行告知程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条之规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先将催告书送达当事人，催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，将行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。但本案中，被告玉环市沙门镇人民政府未作出相关的行政处罚，未履行告知、催告程序，未作出行政强制执行决定，也未听取原告的陈述和申辩，直接拆除了涉案的建筑物，显属程序违法。第三，原告提供的证据不足以证明被告玉环市综合行政执法局参与了拆除行为，故原告诉称被告玉环市综合行政执法局应当作为本案适格被告的理由，本院不予采纳。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（三）项之规定，判决如下：
一、确认被告玉环市沙门镇人民政府强制拆除原告张仁法猪舍的行政行为违法。
二、驳回原告张仁法对被告玉环市综合行政执法局的起诉。
案件受理费50元，由被告玉环市沙门镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本两份，上诉于浙江省台州市中级人民法院。同时向台州市中级人民法院预交上诉案件受理费计人民币50元，并将缴费复印件交于本院。在上诉期满后七日内未缴纳的，按自动撤回上诉处理。（款汇：台州市财政局，开户银行：中国农业银行台州分行营业部，账号：19-900001040000225089001）
审 判 长 方玲艳
人民陪审员 张全喜
人民陪审员 董建芳
二〇一七年十一月十六日
代书 记员 胡魏静
附本判决所依据的法律条文：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
具有可撤销内容的。
二、《最高人民法院关于
二、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（三）错列被告且拒绝变更的；