江西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）赣行终254号
上诉人（原审原告）大益置业建筑有限公司，住所地香港金钟夏道16号远东金融中心6406-7室。
法定代表人邓茵，执行董事。
委托代理人高德伟，内蒙古兴新律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江西省交通运输厅，住所地江西省南昌市八一大道275号。
法定代表人朱希，该厅厅长。
委托代理人刘明和，江西华邦律师事务所律师。
委托代理人王卿，江西华邦律师事务所律师。
原审第三人大益萍洪高速公路发展（江西）有限公司，住所地江西省南昌市洪城路8号长青国贸大厦1806室。
法定代表人贾小俊，该公司经理。
委托代理人杨晓丽，内蒙古天厚律师事务所律师。
上诉人大益置业建筑有限公司（以下简称大益公司）因其诉江西省交通运输厅（以下简称省交通厅）交通行政协议及赔偿一案，不服南昌市中级人民法院（2015）洪行初字第141号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院认定：2005年9月9日，省交通厅法定代表人厅长蒲日新与大益公司法定代表人执行董事贾小俊代表双方单位在福建省厦门市就建设萍乡至洪口界高速公路项目签订了《特许经营合同》。2005年12月19日大益公司依据《特许经营合同》第四章约定，注册成立了大益萍洪高速公路发展（江西）有限公司（以下简称萍洪公司），公司法定代表人为贾小俊，注册资本为51600万元人民币，实收资本22194.24万元人民币。2005年12月25日，萍洪公司向省交通厅提交了承诺函，同意《特许经营合同》对萍洪公司具有约束力，并提请省交通厅将江西省萍乡至洪口界高速公路特许经营权由大益公司转移至萍洪公司。2010年6月30日萍洪公司变更实收资本23064.05万元人民币。
《特许经营合同》约定，萍洪公司（即项目公司）的注册资本应为“不低于价值相当于51600万元人民币的外币，大益公司应当保证“项目公司注册资本至迟应在项目公司营业执照签发之日起365天内全部到位，项目公司的注册资本未能按照合同及项目公司合同或章程约定的数额、时间缴纳，逾期达60天以上的，省交通厅有权单方解除合同。2006年9月8日，双方签订的《特许经营合同补充协议》（一）、（二）约定，项目公司注册资本的数额不低于价值相当于5.9亿元人民币的外币，最后一期资本金注入截止时间为2007年6月14日。
2012年2月23日下午，江西省政府主持包括大益公司代表李青宝在内的各方召开协调会，会议形成了《会议纪要》。《会议纪要》中指出由省交通厅依约向仲裁机构申请仲裁，还指出鉴于大益公司因注册资本金没有按合同约定及时到位等原因，已构成实质性违约，由省发改委会同省交通厅、省商务厅发文取消大益公司特许经营权。2012年3月16日省交通厅依据《会议纪要》的要求及《特许经营合同》约定，向中国国际经济贸易仲裁委员会（以下简称“仲裁委员会”）提交了书面仲裁申请。仲裁庭查明：萍洪公司于2005年12月19日在江西省工商局注册登记，领取了营业执照。至2012年3月2日，萍洪公司实收资本为2.306405亿元人民币，没有证据证明此后被申请人有进一步的注资事实。省交通厅于2010年2月8日向大益公司发出《关于终止（特许经营合同）的通知》，省交通厅表明的理由包括“至今仍未缴足项目公司的注册资本金”。大益公司和萍洪公司至晚在2010年3月29日之前收到了上述解除合同通知。
同年11月16日，仲裁庭作出如下裁决：（一）大益公司和萍洪公司向省交通厅移交萍洪高速公路建设项目，并移交该项目已施工工程量及项目全部法律文件、工程技术资料、现有工程的计量和勘验等资料；（二）省交通厅返还大益公司、萍洪公司项目实际费用人民币292，398，766元人民币（其中勘查设计费2800万元，征地拆迁费8850万元，可用已完工程量17589.8766万元）；（三）大益公司、萍洪公司向省交通厅支付违约金l426，800元人民币；（四）项目移交前因该项目所产生的与第三方的所有债权债务由大益公司和萍洪公司承担；（五）驳回省交通厅的其他仲裁请求。
一审法院认为，本案的诉争标的实际上是在《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日修改之前，仲裁委员会就《特许经营合同》作出的终止、解除、移交、支付返还的裁决、认定如何理解与履行问题。《中华人民共和国合同法》规定了约定解除和法定解除两种解除合同的情形，约定解除的，自然无须通过诉讼解决。本案《特许经营合同》按当时的法律规定属于民事法律关系调整范畴。省交通厅依据《会议纪要》的要求及《特许经营合同》约定向仲裁委员会申请仲裁，并不违反当时的法律规定。
关于大益公司代理人在庭审中提出其从未收到被告终止合同的通知，且合同的终止并不能代替合同的解除，仲裁裁决结果也只是移交、返还、支付等内容，并未裁决终止或解除合同的理由。中国国际经济贸易仲裁委员会（2012）中国贸仲京裁字第065l号裁决书认为省交通厅享有合同约定的单方解除合同的权利，而且省交通厅单方解除合同的条件已经成立，确认本案所涉特许经营合同及其补充协议已经于2010年3月29日终止。大益公司代理人提出的其从未收到解除合同的通知、仲裁裁决书并未裁决终止或解除《特许经营合同》的理由不成立。
关于大益公司在本案审理过程中提出的对该公司自2005年下半年至2013年已完成近一半的工程，按照2016年第一季度的标准评定其价值，同时对大益公司的利息损失以及其他为工程投入的费用等予以全面的评定的请求。大益公司的上述要求已在（2012）中国贸仲京裁字第X20120211号特许经营合同争议仲裁案中解决，已生效的（2012）中国贸仲京裁字第0651号《裁决书》对大益公司投入的全部费用包括已完成工程的价值均已作裁决，大益公司再就同一标的物提出的评定申请不符合法律规定；且在省交通厅就萍洪项目特许经营合同提出仲裁申请之前，省政府、省发改委先后多次召集省交通厅、大益公司及施工单位等参与的协调会，各方经过充分协商一致同意“由江苏交通科研院和中磊会计师事务所所承担萍洪高速公路项目已完成工程的勘验检测、工程造价、项目财务审核等资产评估工作，并提交评估报告。”根据江苏交通科研院出具的《江西省萍洪高速公路已建工程咨询报告》以及中磊工程造价咨询有限公司出具的中磊基咨字（2012）第0296号《工程造价咨询报告》，认定大益公司已建萍洪项目的“可用已完工程量结算总计175，898，766.00元”。大益公司对委托中介机构勘验评估以及评估结果均未提出异议。
大益公司在《特许经营合同》己被解除5年之后，依据修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定提起行政诉，已超过了法律规定的起诉期限。《特许经营合同》依当时的法律规定，并未明确该类合同属于行政诉讼范畴，而双方均已接受仲裁委员会的仲裁程序，仲裁裁决也已发生法律效力，被告也已履行完毕仲裁裁决确认的给付义务。大益公司起诉本案的诉讼标的已为生效裁判所羁束。本案如支持大益公司的诉求，必会违反一裁终局的原则，甚至会导致一案两审，裁决不一致、省交通厅重复返还相关款项的结果。大益公司如不服仲裁委员会的仲裁裁决，其应在仲裁审理期间向仲裁机构提出反请求或另案提起仲裁，也可依法向人民法院申请撤销仲裁裁决或不予执行仲裁裁决。为此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（九）项之规定，裁定如下：驳回大益置业建筑有限公司的起诉。
大益公司不服一审裁定，提起上诉称：一、本案的基本事实是上诉人为建设萍乡至洪口界高速公路项目投资额达6.5亿余元。在推进项目建设过程中出现过当地政府及土地管理部门怠于履行项目建设用地问题和被上诉人不履行法定职权，严重违约。这些问题的出现并非上诉人及委托施工的第三人的责任，而被上诉人作出单方终止《特许经营合同的通知》，该通知没有向上诉人依法送达。江西省人民政府2012年2月23日《萍乡至洪口界高速公路复工专题协调会议纪要》明确：由省发改委会同省交通运输厅、省商务厅发文取消大益置业公司特许经营权。然而被上诉人江西省交通运输厅利用政府行政机关的行政管理权剥夺行政相对人的权利，没有按照省政府《会议纪要》规定由三家行政机关行使解除权。对于被上诉人以自己行为解除特许经营权，明显存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当六个方面的情形，人民法院应判决其违法，同时判决被上诉人针对上诉人投入的6.5亿元资金及期间施工的费用等采取补救措施，并赔偿上诉人产生的具实结算费用等实际损失。二、一审法院没有遵循不告不理原则，裁定明显违法。上诉人一审的诉讼请求是依据行政诉讼法第十二条第一款（十一）项认为行政机关违法解除政府特许经营协议。但一审法院没有遵循本案上诉人所诉的请求来审理，而是以超过法定起诉期限、诉讼标的已为生效的裁判书羁束为理由驳回上诉人起诉。本案中被上诉人作出的《关于终止特许经营合同的通知》没有向上诉人送达，对上诉人不产生解除合同的效力。上诉人是在本案第三人起诉行政许可纠纷一案看到被上诉人交通运输厅的答辩意见才明确知道被上诉人作出的行为是解除特许经营合同，被上诉人答辩状的日期是2015年6月15日，上诉人是在事隔一个月的7月15日得到这份答辩状。而本案是上诉人这次起诉在2015年10月30日递交的诉状，没有超过法定的六个月起诉期限。三、本起行政诉讼并不存在诉讼标的已为生效的裁判所羁束的情形。上诉人一审的诉讼请求有两项：1、请求判决确认被上诉人作出单方解除特许经营合同的行政行为违法；2、请求判决被上诉人采取相应的补救措施具实结算赔偿原告的全部经济损失14亿元人民币（如需评定最后以评定结论为准）。被上诉人在仲裁案件中的仲裁请求有5项：1、移交项目；2、确认移交对价款22157万元；3、违约金179.53万元；4、移交前产生的债权费用承担；5、仲裁费用和律师费。而中国国际经济贸易仲裁委员会裁决书的裁决：（一）向申请人移交项目；（二）返还实际费用292398766.00元；（三）向申请人支付违约金1426800.00元；（四）项目移交前因该项目所产生的债权债务由被申请人承担。本案当中仲裁裁决没有解决特许经营协议是否解除，仲裁裁决对行政案件不具有羁束力。仲裁裁决仅仅是认为双方的特许经营协议已经被江西省交通厅解除，而司法实践中以及合同法的规定，解除合同要求合同当事人必须采取具实结算的措施。而本案中上诉人的投入以及施工费用远远超过仲裁裁决的数字。而被上诉人又不按照法律程序对工程进行实际的交接结算，明显是被上诉人违法的解除行为。综上，一审裁定认定事实错误，适用法律、法规错误，请求撤销一审裁定，指令原审法院继续审理本案。
省交通厅辩称：1、答辩人解除《特许经营合同》的通知已送达被答辩人，被答辩人在合同解除已超过5年之后提起行政诉讼，依法已超过起诉期限。被答辩人辩称其未收到解除合同的通知显然不是事实。2012年2月23日省政府召开萍洪高速公路复工专题协调会，会议对特许经营合同解除后的项目移交、已完工程的项目勘验和造价鉴定都作了安排，其后的3月14日和3月20日省政府有关部门又召开协调会，就合同解除后对已完工程的造价鉴定的评估机构选定、评估所需的工程资料的收集与提交进行专题协商达成一致意见。三次协调会被答辩人均是委派副总经理李青宝出席，并签署了会议纪要，上述事实足以证明被答辩人不但知道特许经营合同已经解除，并且积极配合进行合同解除后的工程勘验造价鉴定工作。答辩人于2010年2月8日向被答辩人发出《关于终止特许经营合同的通知》，其诉称直到2015年7月15日才从答辩人的答辩意见中得知特许经营合同被解除，不符合事实。2、答辩人依法解除与被答辩人签订的《特许经营合同》，不存在超越职权行为。自被答辩人收到解除合同通知时，《特许经营合同》已经解除，当时被答辩人既未提出异议，也未依法向法院或仲裁机构提出合同解除效力的确认之诉。之后，被答辩人虽承诺注资复工，但并没有实质的落实，对于合同解除后的善后处理也未作积极行动。因项目的长期停工已给当地政府、人民群众生产生活、生态环境等造成严重损害。鉴于此，省政府为了避免损失扩大而于合同终止二年后的2012年2月23日召集各方包括被答辩人的代表在内召开协调会并形成会议纪要。该纪要是对《特许经营合同》解除后的善后处理，答辩人依约解除合同并向仲裁机构申请仲裁的行为并无不当，与会议纪要要求并不矛盾，答辩人不存在越权和滥用职权行为。答辩人解除合同行使的是法律规定和合同约定的合同解除权而非行政管理权。3、本案的诉讼标的是解除特许经营合同的行为，仲裁裁决已经确认了答辩人单方解除特许经营合同行为的效力并就合同解除的相关问题作出确认或裁决，即本案诉讼标的已为生效裁判所羁束。仲裁裁决书对特许经营合同解除的原因和责任划分、解除合同的法律依据和效力、合同解除后项目移交及造价认定的原则作出了分析确认。裁决书确认了特许经营合同解除的原因并确认应由被答辩人承担违约责任，确认了解除后被答辩人必须向答辩人移交工程项目包括全部资料、支付移交对价。4、仲裁裁决书认定答辩人应支付的工程款等费用已依法协助人民法院执行完毕。由于被答辩人对外拖欠的银行贷款、工程款等债务数额巨大，多家法院对被答辩人执行的数额已超过4亿元，裁决书下达后，多家法院即向答辩人送达《协助执行通知书》，要求提存或协助扣划的金额超过答辩人应支付的对价。到目前为止，仲裁裁决由答辩人应支付给被答辩人及第三人的款项已全部由上述法院扣划或提存。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
萍洪公司未进行答辩。
二审查明的事实与一审认定一致。
本院认为：2012年3月16日，省交通厅向中国国际经济贸易仲裁委员会提交了书面仲裁申请，该委员会受理了省交通厅与大益公司之间基于涉案特许经营合同而产生的合同争议案。2012年11月16日，该委员会作出裁决，其中认定：大益公司与省交通厅就萍乡至洪口界高速公路项目签订了《特许经营合同》及补充协议后，未依照协议约定的金额和期限全额注入项目公司的注册资本金，省交通厅单方解除特许经营合同条件成立。2010年2月8日，省交通厅依据协议约定书面通知大益公司终止双方签订的特许经营合同，该通知至晚于2010年3月29日之前到达大益公司。根据《中华人民共和国合同法》第九十六条“合同自通知到达对方时解除”之规定，双方签订的特许经营合同至晚于2010年3月29日终止。该委员会以上述事实认定为前提，对省交通厅和大益公司基于特许经营合同终止后的权利义务作了明确处理，作出终局裁决。仲裁裁决发生法律效力后，大益公司未依法向法院申请撤销裁决，其与省交通厅的特许经营合同争议已经民事程序处理完毕。大益公司在其权利义务由生效仲裁裁决确定的情况下，又提起本案行政诉讼缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，应作驳回起诉处理。大益公司的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。一审裁定认定事实清楚、处理结果正确、审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 江怀玉
代理审判员 郑红葛
代理审判员 丁 雪
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 张建平