江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏07行终261号
上诉人（原审原告）东海县易和石英加工厂。
法定代表人段晓文，该厂厂长。
被上诉人（原审被告）东海县环境保护局。
法定代表人刘林，该局局长。
副职负责人姚泉，该局副局长。
委托代理人孙爱强，江苏恒旭律师事务所律师。
上诉人东海县易和石英加工厂（以下简称易和石英厂）因与被上诉人东海县环境保护局（以下简称东海环保局）环保行政处罚一案，不服连云港市海州区人民法院（2015）海环行初字第00001号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人易和石英厂的法定代表人段晓文，被上诉人东海环保局的副职负责人姚泉及委托代理人孙爱强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，易和石英厂于1999年9月建成并生产，年产电熔石英砂500吨、电熔石英粉80吨。2003年3月25日补办《建设项目环境影响申报（登记）表》，该申报表载明的主要产品为：电熔石英砂（年产量为500吨）和电熔石英粉（年产量为80吨）；主要原辅材料为电熔石英块（年用量为600吨）和电熔石英管/块（年用量为90吨）；主要设施为锤头机2台和球磨机2台。2013年4月17日，上述项目经东海环保局审查通过建设项目竣工环境保护“三同时”验收登记。2015年3月11日，东海环保局执法人员至易和石英厂处现场检查时发现该厂存在2012年新建的2台6吨熔融炉正在使用、2014年5月新建的1台整形破碎机和一台布袋除尘设施，但没有环保手续，洗涤工序使用洗涤剂和酒精产生一定量的废水未经处理直接外排等问题，并与该厂厂长段晓文作了调查询问笔录，段晓文对上述违法问题予以确认。同日，东海环保局作出东环责改字[2015]第N031101号环境违法行为限期改正通知书，责令易和石英厂立即停止熔融石英项目生产，于2015年4月20日前报批环评手续，待环保批准并通过环保部门验收后方可投入生产等，于次日送达易和石英厂。同年3月13日，东海环保局作出行政处罚事先（听证）告知书，告知易和石英厂拟对其作出责令石英熔融项目停止生产、罚款人民币八万元的行政处罚和行政命令，并告知其有权书面提出听证申请。同年3月16日，易和石英厂向被告提出陈述和申辩，易和石英厂认为其2012年新建的石英熔融项目系技术改造。同年3月19日，东海环保局作出东环罚辩复字[2015]第01号行政处罚当事人陈述申辩复核意见书，告知易和石英厂2012年新建的石英熔融项目系新建项目，应报批相关环评文件，对易和石英厂的陈述申辩未采纳。同年4月7日，东海环保局作出东环罚字[2015]第N040701号行政处罚决定书，认定易和石英厂2012年新建的石英熔融项目未依法报批建设项目环境影响评价文件并投入生产，项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经环保部门验收，主体工程擅自投入生产，违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条和第二十三条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，对易和石英厂作出责令石英熔融项目停止生产、罚款8万元的行政处罚和行政命令。易和石英厂于2015年4月17日交纳罚款8万元，后因对该行政处罚决定不服，起诉至原审法院。
2014年8月26日，东海环保局执法人员对易和石英厂进行现场检查，与该厂厂长段晓文进行谈话，并制作了现场检查笔录和调查询问笔录。2014年10月15日，易和石英厂交纳环境监察罚款5000元。双方在原审法院审理过程中确认，该次处罚（东环罚字[2014]第N092201号）的事实依据是“易和石英厂于1999年建厂，建设项目建成后，建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，项目已建成并擅自投入生产”，即该厂没有“三同时”手续。在原审法院审理过程中，易和石英厂因不服东海环保局于2014年9月22日作出的东环罚字[2014]第N092201号行政处罚决定书，于2015年6月15日向东海县人民政府申请行政复议，要求撤销该处罚决定，退回5000元罚款及银行利息。2015年11月9日，东海县人民政府作出[2015]东行复字第19号驳回行政复议申请决定书，驳回了易和石英厂的复议申请。易和石英厂于2015年4月向东海环保局报批建设项目环境影响报告表，东海环保局于2015年4月13日作出审批意见，同意易和石英厂试生产，现易和石英厂已恢复试生产。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”。易和石英厂诉至原审法院，要求撤销东海环保局作出的东环罚字〔2015〕第N040701号行政处罚决定，判令东海环保局准予其恢复生产并赔偿经济损失。针对易和石英厂的诉讼请求，东海环保局抗辩其作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。根据双方的诉、辩称，原审法院归纳争议焦点为：1、涉案行政处罚与东海环保局2014年对易和石英厂作出的罚款5000元的行政处罚是否“一事两罚”；2、涉案熔融石英项目系发生重大变化（“技改”），还是“新建”，是否需要报批环评文件；3、对易和石英厂熔融石英项目没有环评手续的违法行为应当限期补办，还是可以直接处罚。4、东海环保局责令易和石英厂熔融石英项目立即停止生产是行政命令还是行政处罚，是否需要给予易和石英厂申请听证的权利。
第一个争议焦点：双方均确认东海环保局2014年对易和石英厂作出罚款5000元的行政处罚事实依据是易和石英厂建厂时建设项目（生产电熔石英砂和电熔石英粉）没有“三同时”手续，而涉案行政处罚的事实依据是易和石英厂熔融石英项目没有环评文件和“三同时”手续，因此，两次处罚并非基于同一事实，所以不是“一事两罚”；第二个争议焦点：易和石英厂认为其厂熔融石英项目仅是规模发生变化，并非新建项目，不需要报批环评文件；东海环保局认为易和石英厂2003年报批项目并没有熔融石英项目，熔融石英项目系新增项目，根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，熔融石英项目应当办理环评文件。易和石英厂2003年报批的环评文件登记的主要产品为电熔石英砂和电熔石英粉，而熔融石英项目并未申报环评，也未通过建设项目竣工环境保护“三同时”验收。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条的规定，“建设项目的环境影响评价文件批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件”。因此，易和石英厂的熔融石英项目无论是新增项目还是“技改”项目都应当报批建设项目的环境影响评价文件；第三个争议焦点：东海环保局执法中发现易和石英厂增加熔融石英项目，于2015年3月12日向易和石英厂送达《环境违法行为限期改正通知书》，责令易和石英厂立即停止熔融石英项目生产，于2015年4月20日前报批环评手续，待环保批准并通过环保部门验收后方可投入生产，于2015年4月7日作出涉案行政处罚。易和石英厂认为其厂对熔融石英是缺少环评文件，但根据国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定，有关主管单位应该限期补办，若在限期内没有补办才能进行处罚。东海环保局认为易和石英厂的违法行为不存在限期补办的前置程序，可以直接进行处罚。根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条的规定，“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”。根据该条理解，无论是发生重大变化应当重新报批环评文件还是新建未报批环评文件，擅自开工建设的，环境监督管理部门可以直接进行处罚，不需要限期补办的前置程序，因此，东海环保局在责令易和石英厂停止生产限期补办手续的同时进行行政处罚并无不当；第四个争议焦点：易和石英厂认为东海环保局在发现易和石英厂存在违法行为的现场即责令其停止生产，没有告知其有申请听证的权利，程序违法。东海环保局认为其在作出行政处罚前责令易和石英厂停止生产属于行政命令，行政命令不适用行政处罚程序的规定，不需要告知易和石英厂听证。环境保护部《环境行政处罚办法》第十二条规定，“责令停止生产或者使用”属于责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式，行政命令不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。综上，易和石英厂2003年补办的环评手续及“三同时”验收通过的是生产电熔石英砂和电熔石英粉，易和石英厂新增熔融石英项目未报批相关环评手续及“三同时”验收，东海环保局作为其辖区内环境执法部门有权作出责令其停止生产并进行行政处罚。东海环保局作出的涉案行政处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确，处罚数额适当，易和石英厂要求撤销东海环保局作出的东环罚字〔2015〕第N040701号行政处罚决定并赔偿经济损失的诉讼请求不成立，应当依法予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条、国务院《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条、第二十八条，参照环境保护部《环境行政处罚办法》第十二条之规定，判决如驳回东海县易和石英加工厂的诉讼请求。案件受理费50元，由东海县易和石英加工厂负担。
上诉人易和石英厂不服原审判决，向本院提起上诉称，被上诉人在上诉期间内撤销2014年的行政处罚决定，说明2015年的行政处罚决定也系错误，被诉行政处罚系重复处罚；2、被诉行政处罚决定过重，被上诉人在上诉人没有违法行为的情况下，就径行重大处罚违法；3、被上诉人责令上诉人停止生产，却没有告知上诉人享有听证的权利；4、被上诉人在下达环保告知书后，上诉人依照该告知书办理了必要手续，但被上诉人依然进行了处罚；5、行政处罚决定中应当适用《江苏省环境保护管理条例》四十四条规定。综上，请求撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定。
被上诉人东海环保局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确：一、关于涉案行政处罚有无事实依据问题，被诉行政处罚是针对上诉人于2012年新建的2台6吨熔融炉及2014年5月建成的1台整形破碎机、西南角的洗涤车间等工序形成的年产2000吨熔融石英块项目未依法报批环境影响评价文件，项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经环保部门批准擅自投入生产的环境违法行为。该事实有现场检查笔录、调查询问等证据足以证明；二、关于涉案行政处罚的程序是否合法问题。其对上诉人的违法行为进行调查，作出并送达了《环境违法行为限期改正通知书》、《行政处罚事先（听证）告知书》，依法告知了上诉人享有听证等权利，针对上诉人的听证意见，进行听证并给予了答复，最后依法作出了涉案行政处罚决定。被诉行政处罚程序合法；三、关于对上诉人处以八万元的罚款数额是否适当以及是否超越了处罚权限问题。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，正对上诉人的涉案环境违法行为，可以处十万元以下罚款。被诉行政处罚在法定幅度内，并不超越处罚权限；四、关于其作出的东环罚字[2014]第N092201号《行政处罚决定书》等问题，上述行政处罚决定是针对上诉人的石英砂、石英粉建设项目未有配套建设环境保护设施的验收手续，与被诉行政处罚决定处罚的违法行为不同。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审审理期间，原审被告东海环保局向原审法院提交以下证据和依据：
1、东海环保局《环境违法行为立案审批表》一份；2、2015年3月11日，东海环保局现场检查笔录一份。证明易和石英厂于2012年新建2台6吨石英熔融炉，年产熔融石英块2000吨，该建设项目没有依法报批建设项目环境影响评价文件即投入生产。东海环保局执法人员在现场检查时要求易和石英厂立即停止生产，补办有关环保手续；3、2015年3月11日，东海环保局调查询问笔录一份。证明易和石英厂的投资人段晓文承认其工厂存在涉案环境违法行为；4、东海环保局东环责改字[2015]第NO31101号《环境违法行为限期改正通知书》一份。证明针对易和石英厂的环境违法行为，东海环保局于2015年3月11日作出环境违法行为限期改正通知书，责令易和石英厂立即停止熔融石英项目生产，并于2015年4月20日前报批环评手续；5、2015年3月12日，东环责改字[2015]第NO31101号《环境违法行为限期改正通知书》送达回执一份。证明东海环保局向易和石英厂送达了限期改正通知书；6、东海环保局东环罚告字[2015]第NO31301号《行政处罚事先（听证）告知书》一份。证明东海环保局在对易和石英厂作出行政处罚之前，已将易和石英厂违法的事实、拟对其处罚的种类及依据、易和石英厂享有的陈述、申辩、听证等权利告知易和石英厂；7、2015年3月13日，东环罚告字[2015]第NO31301号《行政处罚事先（听证）告知书》送达回证一份。证明东海环保局向易和石英厂送达了《行政处罚事先（听证）告知书》；8、易和石英厂向东海环保局提交的《陈述和申辩》一份。证明易和石英厂收到告知书后于2015年3月16日提出了申辩；9、东海环保局东环罚辩复字[2015]第01号《行政处罚当事人陈述申辩复核意见书》一份。证明东海环保局针对易和石英厂的申辩作出了复核意见；10、2015年3月19日，东环罚辩复字[2015]第01号《行政处罚当事人陈述申辩复核意见书》送达回证一份。证明东海环保局向易和石英厂送达了申辩复核意见书；11、2003年3月25日，《建设项目环境影响登记表》一份。证明易和石英厂于2003年3月25日报批的石英制品建设项目环境影响登记表主要原辅材料为电熔石英块及电熔石英管（块），主要产品为石英砂及石英粉；12、东海环保局东环罚字[2015]第N040701号《行政处罚决定书》一份。证明东海环保局于2015年4月7日对易和石英厂的环境违法行为作出涉案行政处罚；13、2015年4月8日，东环罚字[2015]第N040701号《行政处罚决定书》送达回证一份。证明东海环保局向易和石英厂送达了涉案行政处罚决定书；14、江苏省非税收入一般缴款书（回单）一份。证明易和石英厂已交纳涉案罚款八万元；15、东海县人民政府[2015]东行复字第19号驳回行政复议申请决定书。
法律、法规依据：1、国务院《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条、第二十三条、第二十八条等规定。2、《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、第四十六条等规定。3、《环境行政处罚办法》第十一条、第十二条、第二十二条、第二十四条等规定。4、全国人大常委会法制工作委员会法工委复［2007］2号《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》第三条规定。5、环境保护部第2号《建设项目环境影响评价分类管理名录》第二条等规定。
原审易和石英厂向原审法院提供如下证据：
1、2015年4月13日东海环保局的审批意见；2、2015年4月2日由东海县环境科学研究所出具的建设项目环境影响报告表；3、2003年4月15日建设项目竣工环境保护三同时验收登记表。
上诉人易和石英厂提出上诉后，原审法院已将上述证据和依据随卷移送本院。本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。
根据确认的证据，本院认定的案件事实与原审认定相同。
本院另查明，2016年4月12日，东海环保局作出东环决字（2016）第01号《撤销行政处罚决定书》，决定撤销东环罚字（2014）第N092201号《行政处罚决定书》，并将东海县易和石英加工厂已交的罚款5000元予以返还。易和石英厂已实际领取了该款项及利息共计5475元。
本院认为，被上诉人东海环保局作为东海县环境执法部门，有权对其辖区内的环保违法行为进行处罚。本案中，上诉人新增熔融石英项目未报相关环评手续及“三同时”验收，违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条、第二十八条之规定，属行政违法行为。被上诉人在发现上诉人存有上述违法行为后，依法调查询问了法定代表人，作出限期改正通知书并依法送达上诉人，作出行政处罚事先告知书并告知上诉人有权提出听证申请。在听取上诉人的陈述和申辩后，作出复核意见书，后依法作出被诉行政处罚决定并送达上诉人。关于上诉人提出被诉行政处罚决定系重复处罚的上诉理由，经审查，（2014）第N092201号《行政处罚决定书》，系针对易和石英厂建厂时建设项目（生产电熔石英砂和电熔石英粉）没有“三同时”手续的行为而作出，本案涉案行政处罚系针对熔融石英项目没有环评文件和“三同时”手续而作出，两个行政处罚决定的处罚内容并不相同。上诉人认为被上诉人在上诉期间内撤销东环罚字（2014）第N092201号《行政处罚决定书》，说明被诉行政处罚决定也是错误的观点，经审查认为，两个行政处罚决定的处罚内容不相同，东环罚字（2014）第N092201号《行政处罚决定书》是否合法与本案无关联性，本案应就被诉行政处罚决定是否合法，依据相关法律法规进行审查；关于上诉人提出的处罚过重的观点，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处十万元以下的罚款。被上诉人依据该规定，在法定量罚幅度内作出了八万元的处罚。关于上诉人提出的责令停止生产，没有告知听证权利的观点，经审查认为，被上诉人责令上诉人停止生产，系根据相关环境保护法律法规的规定，为了制止正在发生的违法行为、危险状态以及不利后果，而作出的行政行为，该行为的目的是防止违法行为、危险状态以及不利后果的进一步扩大，有着紧迫性、强制性的特征，基于此，法律法规并未为该行政行为设定听证的程序。关于上诉人提出的被上诉人在下达环保告知书后，其依照告知书办理了必要的手续，但是被上诉人依然进行了处罚的上诉观点，上诉人的该项观点依据是国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定。经审查认为，该条款系针对建设项目未开工建设前，未报批环评手续的情况下适用的，而本案上诉人系新增熔融石英项目已开工建设且已投入生产，不符合适用该条款的情形，应适用国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定。关于上诉人提出被诉行政处罚决定中应适用《江苏省环境保护条例》四十四条规定的观点，经查，江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议决定，停止执行《江苏省环境保护条例》第四十四条有关处罚权限的规定。该决定自2005年1月1日起施行。
综上，上诉人易和石英厂的上诉请求及理由无事实和法律依据，上诉理由均不能成立，本院不予支持。被上诉人作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，处罚数额适当。原审法院判决驳回上诉人易和石英厂的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人东海县易和石英加工厂负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长 谢善娟
审判员 宋建霞
审判员 周文元
二○二○一七年三月八日
书记员 张静静
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；