福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泉行初字第54号
原告熊满满，男，汉族，住泉州市丰泽区。
被告惠安县人民政府，住所地惠安县中山北路50号。
法定代表人洪于权，县长。
委托代理人庄颖隽，惠安县食品药品监督管理局工作人员。
委托代理人许惠恩，福建兴惠律师事务所律师。
原告熊满满不服被告惠安县人民政府不予受理行政复议决定，于2015年5月29日本院提起行政诉讼。本院于2015年6月3日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月21日公开开庭审理了本案。原告熊满满及被告惠安县人民政府的委托代理人庄颖隽、许惠恩到庭院参加诉讼。本案现已审理终结。
被告惠安县人民政府于2015年1月16日作出惠政行复不（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为被申请人惠安县食品县食品药品监督管理局已对申请人熊满满的举报件立案调查，依法对被举报人予以行政处罚，同时通报被举报人厂家所在地安溪县食品药品监督管理局，并书面答复申请人（举报人）及兑现举报奖励金500元，被申请人已依法履行职责，不存在行政不作为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。
原告熊满满诉称，原告于2015年1月9日因不服被申请人惠安县食品药品监督管理局作出的《关于润生购物中心举报查处结果的反馈》向被告惠安县人民政府提交行政复议决定书，被告于1月16日作出上述不予受理决定书，该决定书认定事实不清，理由不充分、程序违法。一、被告在未受理的情况下对该案件进行了实质性审查并且作出了审查结论，结果不合法；二、《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定的五日的审查期限针对的是申请人是否符合法定复议条件，而不是复议请求的实质性审查。本案只有先受理申请才有审查过程，从而得出结论。被告本未倒置；三、《复议决定书》记载被申请人“并书面答复申请人及兑现举报奖金500元”。原告并没有收到该奖金；四、《复议决定书》认定“被申请人已经履行职责，不存在行政不作为”，本案被申请人虽然启动甚至完成了行政程序，但并没有实质、全面地履行法定义务，这是不完全行为，也是一种违法行为。被申请人只是对一部分违法行为作出处理结果，对其他违法行为没有作出处理结果。被告并没有就此分析审查而直接认定被申请人已经履行职责。被申请人是否履行职责、是否存在行政不作为，都是受理行政复议申请后才能审查形成结论，而被告在未立案受理的情况下进行审查得出结果，并以此结果为由作出不予受理行政复议申请决定，实属荒谬。请求确认被告作出的惠政行复不（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》的行政行为违法。
被告惠安县人民政府辩称，原告于2014年10月26日向被举报人惠安县润生购物中心购买茶叶一盒，因包装上标明的生产许可证过期，于2014年11月17日向复议被申请人惠安县食品药品监督管理局举报，复议被申请人收到举报材料后经调查，于2014年11月25日作出《行政处罚决定书》，12月15日向原告发放举报奖金500元，并于12月31日向原告送达《关于润生购物中心举报查处结果的反馈》，告知举报的事实已经查处。原告经民事诉讼调解也已经得到赔偿。答辩人于2015年1月21日送达惠政行复不（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》。原告于5月29日提起诉讼，已经超过15天的起诉期限。原告不是行政行为的相对人，不具有申请复议资格；原告提出复议申请后，被告在受理前进行审查，被申请人主动向被告提供材料说明其已经履行了职责的事实。经过初查，被告认为原告不符合申请复议条件，作出不予受理决定书的程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告惠安县人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书及身份证，证明原告向被告提起行政复议申请；2、行政复议立案审批表，证明原告的复议申请不符合立案条件；3、行政处罚立案审批表、行政处罚决定书、送达回证、没收物品凭证、物品清单、行政处罚票据，证明被申请人惠安县食品药品监督管理局已经依法作出处罚决定书且已经实际履行，不存在行政不作为；4、《关于润生购物中心举报查处结果的反馈》、食品安全案件线索奖金签收单。证明复议被申请人惠安县食品药品监督管理局已经将举报案件的处理结果告知原告并发放奖金；5、民事调解书，证明原告提出民事诉讼并获得赔偿；6、发文处理单，不予受理行政复议申请决定书、送达回证。证明经审查不符合复议受理条件，因此被告作出不予受理决定书并送达原告；7、被告作出惠政行复不（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》的法律依据是《中华人民共和国行政复议法》第十七条。
经庭审质证，原告熊满满对被告提供证据1和2没有异议；证据3体现立案处理的与原告举报的不是同一个案件，与原告举报的案件没有任何关联；证据4食品安全案件线索奖金和5民事调解书也与原告举报的案件没有关联；证据6中被告作出的《不予受理行政复议申请决定书》理由是被申请人惠安县食品县食品药品监督管理局已经作出行政行为，而非原告不具有申请复议的资格；原告熊满满认为，被告以被申请人已履行法定职责为由决定不予受理复议申请是没有法律依据的，如果被告认为被申请人已经履行了法定职责，并且已经进行了实体审查，应当先受理复议申请再作出驳回的裁定，而且，被告对原告的复议请求也没有完全作出处理。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1和2用于证明原告向被告提出行政复议申请，双方当事人均无异议，本院予以确认。证据3体现了2014年10月29日惠安县食品药品监督管理局对群众举报惠安县润生购物中心销售无中文标签和超过保质期的预包装食品案件进行立案查处，同年11月25日对惠安县润生购物中心作出《行政处罚决定书》，但原告熊满满系同年11月19日才向惠安县食品药品监督管理局举报惠安县润生购物中心销售涉嫌食品生产许可证过期产品问题。惠安县食品药品监督管理局立案查处的案件显然与原告熊满满举报的案件事实无关。不论原告举报的事实是否得到应有的奖励、是否与销售单位达成民事赔偿协议都与原告要求惠安县食品药品监督管理局履行法定行政职责无关。因此被告提供的证据3、5及食品安全案件线索奖金签收单与本案不具有关联性。证据4中的《关于润生购物中心举报查处结果的反馈》是原告申请行政复议的行为之一、证据6惠政行复不（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》系本案行政诉讼的标的，其真实性本院均予确认。
经审理查明，2014年11月19日，原告熊满满向惠安县食品药品监督管理局举报惠安县润生购物中心销售涉嫌食品生产许可证过期产品问题。2014年12月31日，惠安县食品药品监督管理局给原告出具《关于润生购物中心举报查处结果的反馈》，告知其已按被举报人购进食品时未履行进货查验义务，没有验明供货商的许可和食品合格证明文件为由，依据《食品安全法》的相关规定予以警告并责令改正，同时通报厂家所在地安溪县食品药品监督管理局予以查处。2015年1月12日，原告熊满满向被告惠安县人民政府申请行政复议，请求撤销惠安县食品药品监督管理局作出的《关于润生购物中心举报查处结果的反馈》；确认被申请人的行政不作为；责令被申请人限期履行职责并答复举报人。同月16日，被告作出惠政行复不（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》认定“被申请人已对申请人的举报件立案调查、依法对被举报人予以行政处罚，同时通报被举报人厂家所在地安溪县食品药品监督管理局，并书面答复申请人（举报人）及兑现举报奖励金500元。被申请人已依法履行职责，不存在行政不作为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条和第一款的规定，决定不予受理”。该决定于同月21日送达原告熊满满。
本院认为，最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定”。被告惠安县人民政府作出的惠政行复不（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》并没有告知申请人诉权或者法定起诉期限，因此，其主张原告熊满满不服《不予受理行政复议申请决定书》向法院提起诉讼超过15天的起诉期限于法无据。
原告熊满满向被告惠安县人民政府提出了三项行政复议申请，即请求撤销惠安县食品药品监督管理局作出的《关于润生购物中心举报查处结果的反馈》；确认被申请人的行政不作为；责令被申请人限期履行职责并答复举报人。但被告仅以“被申请人已依法履行职责，不存在行政不作为”为由作出了《不予受理行政复议申请决定书》，显然对原告关于“撤销惠安县食品药品监督管理局作出的《关于润生购物中心举报查处结果的反馈》”的行政复议申请不予受理的理由未作说明，属遗漏申请人的复议请求。
从被告惠安县人民政府提供的证据上看，被申请人惠安县食品药品监督管理局2014年10月29日对群众举报惠安县润生购物中心销售无中文标签和超过保质期的预包装食品案件进行立案查处，同年11月25日对惠安县润生购物中心作出《行政处罚决定书》，显然不是针对原告熊满满同年11月19日向惠安县食品药品监督管理局举报惠安县润生购物中心销售涉嫌食品生产许可证过期产品的问题作出的。没有证据表明被申请人对原告的举报问题作出过立案查处。因此，被告在其作出的惠政行复不（2015）1号（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》中确认了“被申请人已依法履行职责，不存在行政不作为”的证据不足。
原告熊满满向被告惠安县人民政府提出了三项行政复议申请事项中包括了“确认被申请人的行政不作为”，因此，被申请人惠安县食品药品监督管理局是否对原告的举报事实存在行政不作为应当是被告复议程序中的实体审查事项，被告却是以其审查结果即“被申请人不存在行政不作为”作为程序上不予受理原告复议申请的理由，并以此作出的惠政行复不（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》，违反法定程序。
综上，被告惠安县人民政府作出的（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》事实不清，证据不足且违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决如下：
确认被告惠安县人民政府作出的惠政行复不（2015）1号《不予受理行政复议申请决定书》违法。
一审案件受理费人民币50元，由被告惠安县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本各一份，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 陈鹏腾
审 判 员 董丽珠
人民陪审员 邱有潘
二〇一五年八月十四日
书 记 员 李婉芬
附件：本案适用的法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第二条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：
（一）请求判决撤销或者变更行政行为；
（二）请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务；
（三）请求判决确认行政行为违法；
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