河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫13行终339号
上诉人（一审原告）马春甫。
被上诉人（一审被告）南阳市国土资源管理局
法定代表人许建超，任该局局长。
一审第三人方城县国土资源局。
法定代表人陈广福，任该局局长。
上诉人马春甫与被上诉人南阳市国土资源管理局、一审第三人方城县国土资源局为土地管理行政纠纷一案，不服南阳市宛城区人民法院作出的（2016）豫1302行初115号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现本案已审理终结。
马春甫诉南阳市国土资源管理局、第三人方城县国土资源局行政不作为一案，南阳市宛城区人民法院于2015年1月26日作出（2014）宛行初字第74号行政裁定：驳回原告马春甫的起诉。马春甫不服，向南阳市中级人民法院提起上诉，2015年3月20日南阳市中级人民法院作出（2015）南行终字第00067号行政裁定：一、撤销南阳市宛城区法院（2014）宛行初字第74号裁定；二、本案发还南阳市宛城区人民法院重新审理。南阳市宛城区人民法院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理，于2015年10月9日作出（2015）宛行初字第70号行政判决：确认第三人未按期作为依法查处与两次作出的处罚决定未送达原告的行为违法。马春甫仍不服，向南阳市中级人民法院提起上诉，2016年1月26日南阳市中级人民法院作出（2015）南行终字第00270号行政裁定：一、撤销南阳市宛城区人民法院（2015）宛行初字第70号行政判决；二、本案发还南阳市宛城区人民法院重新审理。
南阳市宛城区人民法院原审查明：2011年4月，方城县国土资源局根据《河南省人民政府办公厅关于印发河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法的通知》（豫政办[2009]124号）文件要求，对建新区项目拟占用土地（包含原告诉状涉及的赵河镇贺家庄土地）的行政村送达了听证告知书。依据《国土资源听证规定》对项目涉及的行政村在该批次挂钩实施规划建设中有要求举行听证的权利。在规定的期限内，赵河镇贺家庄村委会未向方城县国土资源局听证机构提出书面听证申请。在广泛征求意见后，于同年5月5日全面完成了《方城县2011年第一批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划》的编制工作。2011年8月17日。河南省国土资源厅对该项目进行了批复，即豫国土函（2011）450号《关于方城县2011年第一批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划及建新拆旧的批复》，将位于赵河镇镇区贺家庄的2.7971公顷土地采取城乡建设用地增减挂钩的方式进行了农用地转用审批。2013年8月29日河南省人民政府作出豫政土（2013）1020号《关于方城县2013年度第四批城乡挂钩试点项目征收土地的批复》，将贺家庄村委集体耕地2.7971公顷由集体建设用地征收为国有土地。2012年3月19日，赵河镇人民政府与南阳市惠农达农资集团有限公司就赵河镇镇区建设项目签订了招商协议，该协议约定：甲方为方城县赵河镇人民政府，乙方为南阳市惠农达农资集团有限公司，甲方保证将该项目二宗土地约62亩（贺家庄村6组、7组土地一宗和2组、8组土地一宗）提供给乙方进行建设，并协调土地资源部门办理合法的土地出让手续在乙方名下……。南阳市惠农达农资集团有限公司下属南阳市亿佳置业有限公司，建设项目为“方城县赵河镇亿佳财富新村”在没有获得用地审批手续的情况下，擅自开工建设，占用方城县贺家庄村2、6、7、8四个村民小组建设用地5952.5平方米，第三人方城县国土资源局对该违法行为依法进行调查处理，并于2013年7月17日作出了方国土资罚（2013）539号土地行政处罚决定书：1、没收该处罚单位在非法占用的5952.5平方米土地上新建的建筑物及其他设施；2、对被处罚单位处以29762元的罚款。该罚款于2015年3月16日由亿佳财富新村上交给方城县国土局，有河南省罚没收入统一票据在卷佐证。2014年元月该公司在没有取得合法用地手续的情况下又违法占用2、6、7、8四个村民小组建设用地16266.67平方米建设商品房，第三人方城县国土资源局于2014年6月4日对其作出方国土资罚（2014）104号土地行政处罚决定书：1、没收被处罚单位在非法占用的16266.67平方米土地上新建的建筑物及其他设施；对被处罚人处以97600元罚款。该决定的罚款内容方城县国土资源局于同年11月14日申请方城县法院强制执行，2015年3月18日，亿佳财富新村履行了罚款数额，有河南省罚没收入统一票据在卷佐证。方城县赵河镇亿佳财富新村现已建成，房屋已入住投入使用。2013年9月30日，方城县人民政府对被征地单位贺家庄村委征用耕地2.7971公顷下发征收土地公告；同年10月20日下发征地补偿安置方案公告。补偿标准为每公顷土地27万元，安置补助为每公顷40.5万元，共计补偿金额为188.80425万元。青苗补偿标准为每公顷2.25万元。原告及所在贺家庄村部分群众认为补偿款数额不到位，认为赵河镇政府与开发商勾结违法占地而信访，2014年10月27日方城县国土资源局对此作出了信访处理意见，答复主要内容为：该宗土地已按远高于区片地价的标准对群众进行了补偿，并依法经省人民政府征收为国有土地，故赵河镇人民政府不存在强征耕地和没有征地手续问题。原告在赵河镇亿佳财富新村所开发用地中有责任田1.05亩，原告认为被告及第三人的不作为行为侵害了其合法利益向本院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案原告诉讼的目的不是原告与被告及第三人之间的行政不作为纠纷，而是原告想通过该行政争议解决涉案土地中的征地补偿标准过低和开发商建房过程中存在的违法乱纪等不公平问题。依据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”本案中原告没有证据证实其曾经向被告提出过要求查处开发商违法占地等问题的申请，行政机关不履行职责的表现形式：一是对申请不予答复；二是推诿履行法定职责；三是拖延履行法定职责。原告起诉被告不履行法定职责的前提不存在，故原告起诉被告不作为理由不成立，该诉请本院不予支持。在本案诉讼过程中，被告南阳市国土资源局已责令第三人方城县国土资源局对违法占地行为进行核查，第三人方城县国土资源局对“方城县赵河镇亿佳财富新村”违法占地行为已经依法查处，该行政处罚决定已发生法律效力，具备拘束力、确定力和执行力，行政机关及行政处罚的当事人必须遵守执行。本案中被处罚人南阳亿佳置业有限公司虽然已经履行了罚款义务，但两个处罚决定中的“没收该处罚单位在非法占用的5952.5平方米土地上新建的建筑物及其他设施”和“没收被处罚单位在非法占用的16266.67平方米土地上新建的建筑物及其他设施”尚未依法履行。依据河南省实施《土地管理法》办法第六十七条规定，没收非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，依法由第三人与方城县财政局依法处理。所得收益，缴作出处罚决定机关的同级财政。第三人方城县国土资源局及被处罚人未将处罚决定执行彻底，应当继续履行法定职责和义务。本案原告起诉不作为的行政主体是南阳市国土资源局，而非方城县国土资源局，不同的行政主体其法定职责各不相同，方城县国土资源局不是本案被告，所以本案判令第三人履行法定职责没有法律依据。第三人与方城县赵河镇政府应当依法依规做好被占土地农民的征收补偿工作，确保群众的合法利益得到保护。对原告诉讼中反映的开发商建房过程中存在的违法乱纪等不公平问题，不是本行政诉讼能够解决的问题。原告的诉讼目的可以通过其他救济途径依法处理。综上依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马春甫的诉讼请求。案件受理费50元由原告马春甫负担。
上诉人马春甫不服上述判决，上诉称：河南省国土资源厅对该项目进行了批复，即豫国土函（2011）450号《关于方城县2011年第一批城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划及建新拆旧的批复》指出“你市要加强对各县市区城乡建设用地增减挂钩项目监督管理，对项目的真实性和合法合规性负责”，2012年春方城县赵河镇政府一官员以上述批复之名采取暴力手段，抢占农民土地建房销售牟利。2013年7月17日作出了方国土资罚（2013）539号土地行政处罚决定书：
确认该占地行为未经依法批准，构成非法占地，并根据《土地管理法》76条没收新建的建筑物及其他设施，单处罚不到位，有假处罚真包庇之嫌。为此，上诉人将“对项目的真实性和合法合规性负责”的南阳市国土资源局诉至法院。诉讼理由是被上诉人不履行法定职责，不作为乱作为，滥用职权违法违纪，包庇犯罪，损害农民权益。
本院二审查明的事实与原审查明的事实相一致。
本院认为：上诉人马春甫对被上诉人南阳市国土资源局提起行政诉讼，意图通过上下级行政机关的层级监督，来督促一审第三人方城县国土资源局履职尽责。上级行政机关不改变或者不撤销下级行政机关的决定、命令的，一般并不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下级行政机关作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉上级行政机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。因此，被上诉人南阳市国土资源局是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销下级行政机关的决定、命令等，不属司法监督范畴。上诉人如认为被上诉人不履行相关的监督职责违法，应循其他法定渠道解决。综上，上诉人的上诉理由依法不能成立，本院依法不予支持；一审法院判决结果于法有据，依法应予维持，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持南阳市宛城区人民法院作出的（2016）豫1302行初115号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人马春甫负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 白 云
审 判 员 尹乐敬
代理审判员 郭国旗
二〇一六年十一月二十三日
书 记 员 鲁永强