广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1797号
上诉人（原审原告）：吴锡明，男，汉族，1942年2月28日出生，住广东省佛山市顺德区。
被上诉人（原审被告）：佛山市顺德区人民政府。住所地：广东省佛山市顺德区大良街道德民路*号。
法定代表人：彭聪恩，区长。
委托代理人：李土源，佛山市顺德区人民政府办公室工作人员。
委托代理人：肖云，佛山市顺德区国土城建和水利局工作人员。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：邓凯、黄允鑫，均为广东省人民政府法制办公室工作人员。
上诉人吴锡明因与被上诉人佛山市顺德区人民政府（下称顺德区政府）、广东省人民政府（下称广东省政府）房屋征收行政决定及行政复议决定纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院作出的（2017）粤06行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年12月4日，顺德区政府发布了关于征求《大良苏岗范沙改造项目房屋征收补偿方案》意见的公告，将涉案改造项目的房屋征收补偿方案（征求意见稿）予以公布，征求意见时限为2014年12月10日至2015年1月9日。期限届满后，顺德区政府根据征求意见情况对上述补偿方案进行了修改，并于2015年12月14日作出顺府公告［2015］2号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收补偿方案征求意见及修改情况的公告》并附有《大良苏岗范沙改造项目房屋征收补偿方案（修订版）》，上述公告及附件在政府门户网站及征收范围内张贴公示。
2014年12月16日，佛山市顺德区国土城建和水利局作出了顺建告［2014］129号《关于大良苏岗范沙改造项目征收范围房屋调查情况的公告》，将涉案征收范围内的房屋调查情况予以公告。2015年1月29日，佛山市顺德区土地储备发展中心向佛山市顺德区国土城建和水利局出具了《证明》，证实涉案苏岗范沙征地拆迁项目的相关拆迁资金已足额到位。2015年10月8日，佛山市顺德区国土城建和水利局作出顺建函［2015］1761号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收社会稳定风险的评估意见》，认为经评估涉案改造项目的房屋征收社会稳定风险等级为一般风险，项目的实施是合法、合理、可行、可控的。
2016年4月18日，顺德区政府作出了顺府公告［2016］4号《关于房屋征收决定的公告》，公告对涉案改造项目的房屋予以征收，并附有征收补偿方案、征收范围平面图、征收房屋情况一览表，及附件顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》。上述公告及附件在政府门户网站及征收范围内张贴公示。
吴锡明因不服顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》，于2016年6月1日向广东省政府申请行政复议，广东省政府于2016年6月3日作出《补正行政复议申请材料通知书》，通知吴锡明补正材料。吴锡明于2016年6月14日补正材料后，广东省政府于2016年6月15日作出《行政复议受理通知书》，并于同日向顺德区政府作出《提出行政复议答复通知书》。因案情复杂，广东省政府于2016年8月2日作出《延长行政复议审查期限通知书》，并于2016年8月17日作出《中止行政复议审查通知书》。2017年3月16日，广东省政府认为行政复议中止的情形消除，遂作出《恢复行政复议审查通知书》，并于同日作出粤府行复［2016］223号《行政复议决定书》，维持了顺德区政府作出的上述决定书。吴锡明仍不服，提起本案行政诉讼，请求：撤销顺德区政府作出的顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》及广东省政府作出的粤府行复［2016］223号《行政复议决定书》，本案诉讼费由顺德区政府和广东省政府共同负担。
另查明，本案征收改造项目符合《大良街道土地利用总体规划（2010－2020年）》和《顺德区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》要求，征收改造项目所涉土地为国有用地。
还查明，吴锡明的房屋在涉案征收项目范围内。
原审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，顺德区政府作为县级人民政府，依法享有对本区域内国有土地上房屋进行征收与补偿的职权，该府作出本案被诉之顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》，职权依据合法，原审法院予以确认。广东省政府在收到吴锡明的行政复议申请后，在法定期限内作出粤府行复［2016］223号《行政复议决定书》，分别送达吴锡明和顺德区政府，并告知吴锡明诉讼的权利，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，程序合法，亦予以确认。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……”第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”根据上述规定，因旧城改建的需要，市、县级人民政府可以作出房屋征收决定，且旧城改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划并符合土地利用和城乡规划要求。本案中，根据顺德区政府提交的顺府发［2011］10号《关于印发顺德区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的通知》、顺常［2014］15号《关于批准顺德区“十二五”规划纲要修改建议的决议》、顺规函［2014］86号《顺德区发展规划和统计局关于苏岗范沙改造项目房屋征收工作的复函》及《关于大良苏岗范沙改造项目符合土规情况的说明》可知，涉案房屋征收项目符合上述国民经济和社会发展规划以及城乡规划的要求。同时，根据顺德区政府提交的工作会议纪要及原审法院查明的事实可知，顺德区政府对于涉案改造项目的房屋征收补偿方案组织相关部门进行论证后将征收补偿方案予以公告并征求意见，还进行了意见汇总及公告，并根据收集的意见，结合有关法律法规，对征收补偿方案进行了修改。另外，顺德区政府在作出本案征收决定前进行了征收项目的风险评估，且补偿资金足额到位；作出征收决定后及时予以公告，且载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等法定事项。故顺德区政府作出涉案顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》的上述条件和程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十、十一、十二、十三条的规定，原审法院予以确认。吴锡明认为依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条关于“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见”的规定，主张顺德区政府作出征收决定没有征求公众意见、没有举行听证会属程序违法。吴锡明的该主张显然将国民经济和社会发展规划以及城乡规划的制定程序与房屋征收决定的作出程序混为一谈，前述规划的存在是作出房屋征收决定的实体条件，但前述规划的制定行为不是本案房屋征收决定合法性的审查范围。如前所述，顺德区政府已履行了征收补偿安置方案的公示及征求意见的程序。至于征收补偿方案是否需要举行听证会的问题，经查，本案征收项目涉及超过40名被征收人，在征收补偿方案征求意见期内仅有2名被征收人要求召开听证会。同时，吴锡明亦没有证据证明在征收补偿方案征求意见期间多数被征收人曾向顺德区政府提出过异议，故顺德区政府没有举行听证会并无不当。吴锡明认为被诉征收决定程序违法的主张，不予支持。综上，顺德区政府作出的涉案顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》符合法定条件和程序，复议机关广东省政府维持上述决定书正确，原审法院予以确认。吴锡明要求撤销该征收决定及复议决定的诉请，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回吴锡明的诉讼请求。
上诉人吴锡明不服一审判决，向本院提起上诉称：一、顺德区政府对于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项要求的“危房集中、基础设施落后的旧城区改建”实体条件至今未给予专业评估和报告予以证实，所谓危房必须要有专业的房屋质量鉴定部门对房屋主体建筑质量进行鉴定才能够得出专业结论，不是双方同意就可以。且吴锡明所在区域属于村落，并非旧城概念，该地区作为旧城区改建不符合事实。一审法院也无证据证明本案征收已经符合上述法定条件。二、顺德区政府未出示征求公众意见的程序规定和征求方法以确保程序客观、广泛、公平、公正，亦未出示公示征收补偿款费用是以专项账户专款专用。顺德区政府没有具体证明本案征收已经符合国民经济发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，没有出具上级行政部门对于征收土地的项目许可、土地批准文件和项目立项依据。吴锡明是房屋的所有权人，有权知悉顺德区政府对本区的改造方案、如何存在房屋征收应当具备的公共利益，顺德区政府没有解释清楚公共利益到底符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条六种情形中的何种情形，具有何种关联性。顺德区政府给出的三个理由根本不是公共利益。顺德区政府要说明征收房屋是旧城改造的必要途径，不通过征收房屋就无法进行旧城改造。县级政府可以决定房屋征收，但也应当符合征收的程序条件和实体条件。三、吴锡明等20多户在公告期一个月内就向大良街道办提出了多数人不同意补偿方案的相关证据，有记录证实，同时补偿方案只有单一的货币补偿，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋产权调换方案至今未出台公布。四、顺德区政府没有组织听证会，程序违法，只要表达了听证的民意就应当召开听证会。综上，请求二审法院：1、撤销一审判决；2、确认顺德区政府对吴锡明涉案房屋实施征收的行政行为不符合法定条件，程序违法；广东省政府对顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》予以维持是错误的，应予撤销。
被上诉人顺德区政府于二审时书面答辩称：一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条和第八条第（五）项的规定，顺德区政府依法享有对本区域内国有土地上房屋进行征收的职权，作出顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》的职权依据合法。二、本次征收符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划要求。顺德区政府将征收补偿方案予以公告，并根据收集的意见结合法律法规的规定进行修改，在顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》作出前进行了风险评估，补偿资金也足额到位，作出征收决定后及时予以公告，且载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。顺德区政府作出顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人广东省政府于二审时书面答辩称：广东省政府的行政复议受理、审查、决定程序均合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。一审法院作出驳回诉讼请求的行政判决符合《中华人民共和国行政诉讼法》及有关司法解释的相关规定，请求二审法院依法维持一审判决并驳回吴锡明的上诉请求。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院另查明：顺德区政府于2015年12月16日印发的《大良苏岗范沙改造项目房屋征收补偿方案（修订版）》，其中对于“三、征收补偿方式”规定“……征收补偿采用货币补偿、产权调换、货币补偿与产权调换相结合三种方式，其中住宅货币补偿包括房地分别补偿、房地一并补偿两种方式。选择产权调换、货币补偿与产权调换补偿方式的，由被征收人直接与房屋征收实施单位协商解决。”
本院认为：本案二审需审查的问题是顺德区政府作出的顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》是否合法，以及广东省政府作出的粤府行复［2016］223号《行政复议决定书》是否合法。
本案中，顺德区政府因大良苏岗范沙旧城改造项目建设，决定对包括吴锡明所涉房屋在内的该项目范围内房屋予以征收。顺德区政府对征收补偿方案征求了公众意见，并根据公众意见进行了修改，之后还进行了征收项目的风险评估，征收补偿费用亦已足额到位。顺德区政府遂于2016年4月18日作出了顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》并予以公告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；……”第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”上述决定书规定征收补偿按照附件《大良苏岗范沙改造项目房屋征收补偿方案》（修订稿），顺德区政府在征收补偿方案的修订稿中对住宅货币补偿方式进行了详细具体、明确的规定，却对被征收人选择房屋产权调换或者因旧城区改建征收个人住宅导致被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的情形，未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，或提供改建地段、就近地段的房屋，影响了征收补偿的公平性和充分性，损害了被征收人安置补偿的选择权。因此，顺德区政府作出上述房屋征收决定行为，违反了法定程序，依法应予以撤销，由顺德区政府限期对涉案项目重新作出房屋征收决定行为。广东省政府作出粤府行复［2016］223号《行政复议决定书》，未对顺德区政府是否给予被征收人充分的安置补偿选择权进行合法性审查，而决定维持涉案房屋征收决定行为，属程序违法，本院亦予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……”的规定，原审法院认为被诉房屋征收决定行为及被诉行政复议决定行为均合法，判决驳回吴锡明的诉讼请求，属适用法律错误，本院予以撤销并依法改判。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款、第一百三十六条第三、四款的规定，判决如下：
一、撤销广东省佛山市中级人民法院作出的（2017）粤06行初52号行政判决；
二、撤销佛山市顺德区人民政府作出的顺府发［2016］8号《关于大良苏岗范沙改造项目房屋征收的决定书》，由佛山市顺德区人民政府在本判决发生法律效力之日起60日内重新作出房屋征收决定行为；
三、撤销广东省人民政府作出的粤府行复［2016］223号《行政复议决定书》。
本案一、二审案件受理费合计100元，由佛山市顺德区人民政府、广东省人民政府共同负担。吴锡明向一、二审法院已经缴纳的案件受理费各50元，由一、二审法院分别退回给吴锡明。
本判决为终审判决。
审判长 李 继
审判员 王彩妃
审判员 方丽达
二〇一八年三月十六日
书记员 肖 威