浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙杭行初字第110号
原告富阳市新天龙矿粉有限公司。
法定代表人章爱龙。
委托代理人李军民。
被告富阳市人民政府。
法定代表人黄海峰。
委托代理人盛颖涛。
第三人富阳市国土资源局。
法定代表人俞加兴。
委托代理人闻华。
第三人富阳市财政局。
法定代表人刘学军。
委托代理人方君紫。
第三人富阳市万市镇人民政府。
法定代表人陈悦。
委托代理人徐小军、叶虹。
原告富阳市新天龙矿粉有限公司（以下简称富阳新天龙）不服富阳市人民政府于2010年12月9日作出的《富阳市人民政府办文单》，于2014年6月3日向本院提起诉讼。本院于2014年6月10日受理后，于次日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。因富阳市国土资源局、富阳市财政局、富阳市万市镇人民政府与本案存在法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，并于2014年7月10日公开开庭审理了本案。原告富阳新天龙的法定代表人章爱龙及委托代理人李军民，被告富阳市人民政府的委托代理人盛颖涛，第三人富阳市国土资源局的委托代理人闻华，第三人富阳市财政局的委托代理人方君紫，第三人富阳市万市镇人民政府的委托代理人徐小军到庭参加诉讼。
2010年12月9日，富阳市人民政府就万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题作出《富阳市人民政府办文单》，同意财政、国土局意见。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：
1、承诺书，证明原告同意享受补助款，放弃探矿开采权并自愿上交证号33120091103035773探矿权证的事实。
2、收款收据，证明原告已经领取了补助款。
3、会议记录，证明原告确认已领取补助款并作出书面承诺的事实。
4、富阳市国土资源局答复，证明原告自愿上交探矿权证的事实。
5、万市镇人民政府意见书，证明对象同上。
6、富阳市人民政府富政函（2008）17号《关于印发富阳市鼓励矿山关停若干政策的通知》，证明被告贯彻落实国务院和省政府关于矿产资源开发整合意见等文件精神鼓励矿山关停，并不再新设建筑石料类和石灰岩类采矿权以及补助款计算的依据。
7、富阳市人民政府办公室富政办（2009）110号《关于印发富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012）的通知》，证明对象同上。
8、富阳市人民政府727号办文单及293号反馈意见，证明被告同意对原告补助58.6万元的事实。
9、万市镇人民政府、富阳市国土资源局万政（2010）150号《关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题的请示》，证明万市镇人民政府、富阳市国土资源局请示的情况。
10、富阳市国土资源局书面答复，证明富阳市国土资源局答复情况。
11、富阳市人民法院（2012）杭富民初字第2645号《民事裁定书》及起诉状，证明原告起诉撤诉情况。
12、富阳市人民法院（2013）杭富行初字第20号《行政判决书》，证明原告行政赔偿请求被驳回的事实。
13、杭州市中级人民法院（2013）浙杭行终字第330号《行政判决书》，证明二审维持富阳法院一审判决。
14、再审申请书及浙江省高级人民法院（2014）浙行申字第37号《驳回再审申请通知书》，证明原告申请再审及被驳回的情况。
15、富阳市人民政府富政复决（2013）10号《行政复议决定书》，证明原告申请信息公开的情况。
16、杭州市人民政府杭政复（2014）50号《行政复议决定书》，证明原告行政复议请求被驳回的事实。
上述证据均系复印件。
原告富阳新天龙诉称：1、经省国土资源厅批准，原告于2005年取得探矿权，其探矿权有效期限至2012年11月6日。后原告委托中国建材工业地质勘查中心浙江总队进行勘查，现已完成勘查工作并经储量评审机构评审通过详细报告，省国土资源厅备案方解石资源储量（332）293.32万吨，按照现在的矿产市场价看，价值至少在6千万以上。由于富阳市政府颁发富政办（2009）110号文件对富阳市在采矿山进行整治，对4家在采地下方解石矿山提前三年关停。富阳市政府、万市镇政府在没有文件依据的情况下，非法决定不同意在全镇范围内新开矿山，同时又将关停的范围从采矿权扩大到探矿权，为达到非法关停原告探矿权之目的，富阳市万市镇人民政府和富阳市国土资源局制定关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题，并向富阳市人民政府请示，富阳市人民政府于2010年12月9日以第727号办文单的方式批准同意实施该补偿方案，原告认为该补偿方案经被告批准实施，应视为被告的具体行政行为，该具体行政行为不具有合法性、合理性。2、国土资源部及省国土资源厅都没有规定可以对探矿权比照采矿权进行关停，两者不具有可比性，因为采矿权是开采矿藏的权利，往往矿山已经开采很多年，已获得较大的利益，而探矿权仅仅是探明矿山储量，探矿期间只有投入没有收益，所以将探矿权比照采矿权进行关停和补偿明显不合理。实际上作为在采矿山资源已经采光但还可以拿到三年补偿，但对原告来说，还没有开采过，也给三年的补偿明显不合理。3、探矿权的关停和补偿应当在对探矿权进行价值评估或者探矿投入进行价值评估，在评估后的基础上再制订相应的补偿标准才具有合理性、合法性。因为，每个矿山探矿的难易程度、矿藏储量、矿藏种类都不一样，被告的这一做法让探矿权人血本无归，原告的投入超过300万元，而本案被告直接根据第三人的申请作出批准行为，实际本案获得补偿仅为58.6万元，原告有相应票据可以证明矿山投入已经超过260万元，当然其他投入还有，国家是鼓励探矿行为的，但被告的这一做法完全与国家政策背道而驰，如果这样的补偿也是合法的，那么在中国将不再有人愿意探矿。4、案涉《万市镇人民政府、富阳市国土资源局关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题的请示》至始至终未向相对人送达，富阳市人民政府的办文单也未向原告送达，且办文单没有具体内容，原告对补偿决定的具体内容一直不知情，于是向富阳市国土资源局申请政府信息公开。富阳市人民政府富政复决（2013）10号《行政复议决定书》责令富阳市国土资源局向原告公开上述文件，富阳市国土资源局于2014年1月23日向原告邮寄上述文件，原告才知道申请书的内容及被告作出的批准行为，原告在收到该文件后依法在60日内向杭州市人民政府提出行政复议申请，但是杭州市人民政府于2014年5月16日作出杭政复（2014）50号行政复议决定书维持被告作出的关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿方案的批准行为。综上所述，被告以办文单形式批准实施的补偿方案既无事实依据，又无法律依据，且程序不合法，为维护原告的合法权益，请求：判决撤销被告作出的关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿方案的批准行为；判令本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提供的证据有：
1、行政复议申请书，证明原告提出复议申请。
2、杭州市人民政府杭政复（2014）50号《行政复议决定书》，证明杭州市人民政府作出复议决定。
3、富阳市人民政府727号办文单，证明被告的具体行政行为。
4、富阳市国土资源局政府信息公开答复书，证明富阳市国土资源局信息公开情况。
5、万政（2010）150号，证明被告的具体行政行为。
6、富阳市人民政府富政复决（2013）10号《行政复议决定书》，证明富阳市人民政府的复议决定。
7、富阳市直山坞方解石矿关于要求经济补偿的申请，证明原告向富阳市国土局、万市镇人民政府提出的经济补偿申请为260万元。
8、承诺书，证明承诺书无金额。
9、探矿权证，证明原告享有合法探矿权期限至2012年。
10、浙土资办（2011）110号，证明省国土资源厅为原告探矿权年检。
11、浙土资储备字（2010）36号；
12、《矿产资源储量评审意见书》；
13、国土资发（2001）65号；
证据11-13证明矿产资源储量评审。
14、发票，证明原告探矿投入。
上述证据均系复印件。
被告富阳市人民政府答辩称：1、本案系民事纠纷，不属于行政诉讼的范围，原告的起诉应依法驳回。原告经浙江省国土资源厅批准，取得万市镇石门村直山坞方解石矿区探矿权证（证号T33120091103035773），该探矿权证的有效期限为2010年11月6日至2012年11月6日。2008年起，被告为了认真贯彻落实国务院和省政府关于矿产资源开发整合意见等文件精神，结合富阳市实际情况，制定了《鼓励矿山关停若干政策》和《富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012）》对全市持有合法、有效采矿许可证的矿山采取适当的奖励补助方式，鼓励矿山提前关停。为进一步推进矿山整治和资源整合，2009年10月30日，被告出台的《富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012）》规定：“进一步提高矿山开采准入门槛，不再新设建筑石料类和石灰岩类采矿权”。基于上述政策，原告于2010年10月22日主动提出要求经济补偿的申请。2010年10月29日，万市镇政府、富阳市国土局向被告提交了《关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题的请示》（万政（2010）150号）。2010年11月29日，富阳市财政局、国土局向被告提交了《富阳市人民政府（2010）727号办文单反馈意见》，富阳市人民政府领导在编号为第727号《富阳市政府办文单》签署意见：同意财政、国土局意见。万市镇人民政府根据被告（2010）727号办文单意见，比照相关文件确定补助金额为58.6万元，原告对此表示同意。2010年12月29日原告将探矿权证上交万市镇政府，2010年12月31日，原告开具58.6万元补助款的收据；2011年2月14日原告又作出书面承诺，享受政府补助款，同意放弃矿山的一切经营活动，同时，同意到期后注销。2011年3月8日，58.6万元补助款进入原告帐户。上述事实可以证明，原告与富阳市万市镇政府就万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿问题经协商达成一致意见，系民事行为（民事合同），而且就民事行为（民事合同）已履行完毕。行政诉讼的受案范围是行政行为，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，本案原告的起诉依法应当予以驳回。2、本案被告同意万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿方案的行为非具体行政行为，系民事行为。原告就万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题于2010年10月22日主动提出要求经济补偿的申请，在此基础上万市镇政府向被告提交了《关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题的请示》，富阳市政府领导在编号为第727号《富阳市政府办文单》签署意见：同意财政、国土局的意见。因此被告的行为系富阳市万市镇政府与原告就万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿问题协商过程中的准备行为，系民事行为（民事合同）而非具体行政行为。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，本案被告所涉的行为不属于行政诉讼的范围。另对于原告提出的关于批准程序的异议，被告认为，批准程序系政府机关内部的公文流转程序，而不是原告所说的具体行政行为。3、本案系民事行为，原告的撤销权也已经消灭。原告于2011年2月14日出具承诺书，并已领取相应的补偿款，已超过在一年内行使撤销权的除斥期间，原告的撤销权也已经消灭。4、退一万步讲，即使本案被告所涉的行为系行政行为，那么行政诉讼的时效也已经过了，因为在2013年9月13日富阳市人民法院公开开庭审理的原告诉富阳市国土资源局、富阳市万市镇人民政府其他行政及赔偿一案中，原告就已经知道了上述文件的内容。综上，本案系民事纠纷，不属于行政诉讼的范围，原告的诉讼应依法驳回，请求法院驳回原告的起诉。
第三人富阳市国土资源局未提交书面陈述意见，在庭审中述称同意被告的意见。
第三人富阳市国土资源局未向本院提供证据。
第三人富阳市财政局未提交书面陈述意见，在庭审中述称同意被告的意见，同时补充本案争议的727号办文单及相关文件是行政机关的内部公文，对原告的权利、义务没有产生影响。
第三人富阳市财政局向本院提供的证据有：
1、富阳市人民政府2010年11月3日办文单，证明富阳市财政局根据富阳市人民政府的办文单与富阳市国土资源局共同作出对原告的补偿方案，制作了反馈意见给富阳市人民政府，富阳市人民政府予以同意。该证据系复印件。
第三人富阳市万市镇人民政府述称：1、本案所涉的《关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题的请示》、《富阳市人民政府727号办文单》及《727办文单反馈意见》，系政府机关内部公文，不直接影响原告的权利义务，不属于行政诉讼的范围，依法应驳回起诉。2、本案的基本事实为：原告基于当时政策，认为无法取得采矿权，主动提出经济补偿的申请。为此，万市镇政府、富阳市国土局按规定向富阳市人民政府请示，富阳市人民政府于2010年12月9日作出《727办文单》。之后，万市镇政府告知原告《727办文单》的内容，经协商原告同意将探矿权证上交按《727办文单》办理资金补助，并于2011年2月14日出具承诺书，表明已享受资金补助，同意放弃矿山探矿权及一切经营活动，承诺书也注明了到期同意注销探矿权证。2011年3月8日，万市镇政府将补助资金58.6万元汇给原告。2011年9月29日的协调会上，原告提出返还探矿权证的要求，会议建议原告可以选择以下两种方式处理此事：一是选择保留探矿权，58.6万元予以返还；二是放弃探矿权。但原告一直未将58.6万元补偿款予以返还。因此，《727办文单》的实质性内容为富阳市人民政府对万市镇政府、富阳市国土局的请示作出批复，为政府机关内部公文，同意给予原告矿山补助资金58.6万元，系对补助资金额度的确定，并未强制原告接受，原告有权选择接受或不接受。故上述批准方案（〈请示〉、〈727办文单〉）并未直接影响原告的权利义务。根据《最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释》第一条第六项的规定，本案依法不属于行政诉讼的受案范围，请求驳回原告起诉。3、原告的起诉已超出法定期限。本案原告知道727办文单的内容具体时间最早是在2010年12月份。首先，2010年12月份我们有一份探矿权证的收条，上面注明上交探矿权证按727号办文单办理资金补助；其次，（2013）浙杭行终字第330号行政判决书第7页倒数第8行，该判决书明确原告事先是明知补偿金额是58.6万元。因此，原告方知道办文单的具体内容是在2010年的12月份。另有一组证据可以证明原告并不是在2014年1月份通过信息公开申请获得727号办文单：原告于2012年10月30日向富阳市人民法院提出的（2012）杭富民初字第2645号民事诉讼，其中就有727号办文单及反馈意见。因此，原告从办理资金补助开始一直知道727办文单的具体内容。但是，原告于2014年2月28日向杭州市人民政府提出行政复议，显然已经超过了60天的行政复议期限，故原告的起诉已经超过法定的期限，依法应当予以驳回。
第三人富阳市万市镇人民政府向本院提供的证据有：
1、探矿权证收条、承诺书、收款收据，证明2010年12月29日原告将探矿权证自愿上交并同意按政府办文单727号享受补助政策。
2、传票、起诉状、政府727号办文单及反馈意见，证明2012年10月30日原告以探矿权纠纷为由，向富阳市人民法院提起民事诉讼，其将727号办文单及反馈意见作为证据提交。
3、杭州市中级人民法院（2013）浙杭行终字第330号《行政判决书》，证明第三人与原告就矿山补偿款进行协商，原告同意接受补偿58.6万元，并同意放弃矿山一切权益，系原告与第三人形成的合意。因此，请示及727号办文单并未直接影响原告的权利义务，依法不属于行政诉讼范围。
上述证据均系复印件。
经审理查明，自2005年起，富阳新天龙取得位于浙江省富阳市万市镇直山坞矿区方解石矿的探矿权，一直延续到2010年11月4日。2010年11月6日，经浙江省国土资源厅批准，富阳新天龙取得位于浙江省富阳市万市镇直山坞矿区方解石矿详查的探矿权（证号：T33120091103035773），有效期限为2010年11月6日至2012年11月6日，并注明“请在有效期届满的30日前办理延续、变更或保留登记手续，逾期自行废止”。2008年1月28日，为贯彻落实国务院和省政府关于矿产资源开发整合意见等文件精神，富阳市人民政府印发富政函（2008）17号《关于印发富阳市鼓励矿山关停若干政策的通知》，制定矿山关停鼓励政策，通过适当的奖励补助方式，鼓励矿山提前关停，以促进整合工作的顺利实施。最终达到富阳市矿权合理布局、总数有效控制、资源优化配置、矿山规模化发展、矿山生态环境明显提升、矿业经济社会效益加速提高的目的。2009年10月30日，为进一步推进矿山整治和资源整合，富阳市人民政府办公室印发富政办（2009）110号《关于印发富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012）的通知》，进一步提高矿山开采准入门槛，不再新设建筑石料类和石灰岩类采矿权。在上述政策引导下，2010年10月22日，富阳新天龙主动提出要求经济补偿的申请。2010年10月29日，万市镇人民政府、富阳市国土资源局向富阳市人民政府上报万政（2010）150号《关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题的请示》，提出：鉴于当前整治矿山的政策，万市镇属农业生态乡镇，今年又陆续关停了四家地下矿山，结合考虑环境保护、安全生产和社会稳定等因素，不宜在万市镇范围内新开矿山。鉴于探矿权人响应政府矿山关停政策，考虑到其探矿过程中发生一定费用，为鼓励其支持政府关停整治矿山政策，建议市政府参照富政办（2009）110号《富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012）》中对提前关停的地下矿山的补助政策给予探矿权人适当的补偿。富阳市人民政府于2010年11月3日在办文单（727号）中指示“如何补偿，补偿多少，请财政局、国土局提出意见”。2010年11月29日，富阳市财政局、富阳市国土资源局出具293号反馈意见，建议对该矿按提前三年关停地下矿山的标准对探矿人予以补助，补助金额共计58.6万元。2010年12月9日，富阳市人民政府就万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题作出《富阳市人民政府办文单》（727号），同意财政、国土局意见。2010年12月29日，富阳新天龙将探矿权证（证号：T33120091103035773）上交给万市镇人民政府，由万市镇人民政府出具收条，写明：今收到本证上交市国土局按照市政府办文单727号享受补助政策，该证由市国土局处理后办理资金补助。2011年2月14日，富阳新天龙向富阳市国土资源局、万市镇人民政府出具承诺书，内容为：兹有富阳新天龙法人代表章爱龙，积极响应市政府和镇政府相关资金补助政策，本人已享受到镇政府补助款，同意放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采等行为），证号：33120091103035773，同时，同意到期后注销。如本人若不执行上述承诺，自愿接受政府和相关部门的处罚，同时承担相关责任。2011年3月8日，万市镇人民政府将矿山补助资金58.6万元以转帐方式汇入富阳新天龙法定代表人章爱龙的帐户，并开具收款收据。此后，富阳新天龙以补偿不合理为由，多次上访。2011年9月29日，万市镇人民政府、富阳市国土资源局、富阳市财政局等部门就该问题召开了协商会议，富阳新天龙法定代表人章爱龙参加了该会议。会议提出富阳新天龙可以采取以下两种方式处理此事：一是选择保留探矿权，58.6万元予以退还；二是放弃探矿权。富阳新天龙一直未将58.6万元予以退还，但多次要求归还探矿权证。
另查明，2012年11月2日，万市镇人民政府将探矿权证返还，涉案探矿权证（证号：T33120091103035773）有效期届满后未办理延续、变更或保留登记手续。
本院认为，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第二款第（四）项规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）不具有强制力的行政指导行为；……。本案中，富阳市人民政府为贯彻落实国务院和省政府关于矿产资源开发整合意见，先后出台富政函（2008）17号《关于印发富阳市鼓励矿山关停若干政策的通知》，及富政办（2009）110号《关于印发富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012）的通知》。富阳新天龙经浙江省国土资源厅批准获得了富阳市万市镇直山坞矿区方解石矿详查的探矿权，在上述政策引导下，富阳新天龙于2010年10月22日主动提出要求经济补偿的申请。2010年10月29日，万市镇人民政府、富阳市国土资源局向富阳市人民政府上报万政（2010）150号《关于万市镇直山坞方解石矿探矿权补偿有关问题的请示》，提出：鉴于探矿权人响应政府矿山关停政策，考虑到其探矿过程中发生一定费用，为鼓励其支持政府关停整治矿山政策，建议市政府参照富政办（2009）110号《富阳市矿山整治工作实施方案（2010-2012）》中对提前关停的地下矿山的补助政策给予探矿权人适当的补偿。2010年12月9日，富阳市人民政府经征求富阳市财政局、富阳市国土资源局意见后，同意对该矿按提前三年关停地下矿山的标准对探矿人予以补助，补助金额共计58.6万元。此后，富阳新天龙将探矿权证上交给万市镇人民政府，并向富阳市国土资源局、万市镇人民政府出具承诺书，承诺积极响应政府相关资金补助政策，同意放弃在槎源坞村直山坞矿山的一切经营活动（包括探矿开采等行为），到期后注销探矿权证。2011年3月8日，万市镇人民政府将矿山补助资金58.6万元以转帐方式汇入富阳新天龙法定代表人章爱龙的帐户。据此，富阳市推行的关停矿山、不再新开矿山等政策，是富阳市为实现矿权合理布局、总数有效控制、资源优化配置、矿山规模化发展、矿山生态环境明显提升、矿业经济社会效益加速提高等目标而采取的矿山产业政策，其推行该政策时，并未采用强制性的行政命令方式，而是通过适当的奖励补助方式，鼓励矿山提前关停，即采取引导、自愿、补助，也就是行政指导的方式来实现产业政策。富阳新天龙正是在该政策引导下，主动就其探矿权提出经济补偿申请，对于富阳市人民政府提出的补助58.6万元亦表示认可并接受。即便富阳新天龙事后反悔，富阳市相关部门仍然给予其自主选择权，提出可采取以下两种方式处理此事：一是选择保留探矿权，58.6万元予以退还；二是放弃探矿权。但富阳新天龙一直未将58.6万元予以退还，反而多次要求归还探矿权证。综上可知，富阳市人民政府于2010年12月9日同意对富阳新天龙按提前三年关停地下矿山的标准对探矿人补助58.6万元的行为，属于不具有强制力的行政指导行为，该补助金额对于富阳新天龙并不具有强制力，其完全可以选择不接受该金额而继续保留探矿权，故富阳市人民政府的该行为并不属于行政诉讼法上的具体行政行为，不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回富阳新天龙的起诉。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告富阳市新天龙矿粉有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在收到本裁定书之日起10日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 李希芝
二〇一四年九月九日
书 记 员 汪金枝