广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）粤04行终83号上诉人（原审原告）：李重庆。委托代理人：李凤媚。委托代理人：周凯，广东德赛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市住房和城乡规划建设局。住所地：广东省珠海市香洲区。法定代表人：王朝晖，局长。应诉负责人：田建华，副局长。委托代理人：钟建科，珠海市住房和城乡规划建设局香洲分局副局长。委托代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。上诉人李重庆因与被上诉人珠海市住房和城乡规划建设局（以下简称市住规建局）不履行城乡规划管理法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院(2016)粤0404行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定的事实李重庆和妻子邓XX及其三个女儿李XX、李XX、李XX系上冲村村民，登记在同一户名下，户主为李重庆，其三个女儿均未单独分户，前述人员在珠海市对上冲村集体土地统征时，均为在册被征地农民。李重庆于1990年取得上冲村东兴街XX号土地的《集体土地建设用地使用证》(珠府集建字XX号)，用地面积87平方米，该土地上建有一处旧宅，房屋实测建筑面积为66.96平方米。2001年，李重庆及其家庭成员以人口甚多、旧宅居住面积远远不够为由，共同向上冲股份合作公司提出分配宅基地的申请。2006年，经上冲股份合作公司批准，李重庆及其家庭成员共同取得位于上××村××街XX（××现××）280平方米的空地。在未办理相关国土及规划等手续的情况下，李重庆及其家庭成员在该用地上擅自建成七层半的房屋并投入使用。该七层半房屋的基底面积为278.95平方米，实测总建筑面积为2503.54平方米，其中五层以下建筑面积为1729.42平方米。李重庆、邓XX、李XX等人并未居住于上冲社区东兴街XX号（以下简称XX号祖屋），实际居住在上××社区××街××号房屋（以下简称XX号房）。2015年3月，李重庆向香洲区梅华街道村居建设管理服务中心提出利用其XX号祖屋拆建5层共399平方米房屋的申请，并递交相关材料。国土部门于2015年8月份完成了土地问题审查，当年11月份香洲规划分局审查该用地在控规属住宅用地，加具了同意按程序申报的意见。后经香洲区梅华街道村居建设管理服务中心核查，提出上冲村已纳入旧村更新改造计划，并发现李重庆家在XX号房为违章建筑，建筑面积2503.54平方米，已远远超出李重庆家的房屋确权标准。为此，梅华街道村居建设管理服务中心上报香洲区村居建设管理工作领导小组研究，明确表示不同意李重庆拆建申请。为此，李重庆在2015年12月至2016年4月期间，多次向香洲区市民问政服务中心、珠海市12345市民服务热线投诉梅华街道不批报建的问题。2016年5月11日，香洲区梅华街道村居建设管理服务中心在李重庆的《香洲区村民建房审批表》上签署“同意”意见并加盖公章。2016年6月，香洲区村居报建领导小组会议决定：就李重庆提出的XX号祖屋的报建请求不承认批准；如李重庆有迫切住房需求，允许按相关政策“拆一建一”，并将会议内容告知李重庆的女儿李XX。2016年8月，李重庆向市住规建局信访室提交信访申请，要求香洲规划分局出具东兴街XX号祖屋《乡村建设规划许可证》。香洲规划分局将该情况报香洲区村居建设管理工作领导小组，领导小组明确批复不同意其报建申请，香洲规划分局及时将该批复内容转达给李重庆。同时，鉴于香洲区村居建设管理工作领导小组批复意见与梅华街道村居建设管理服务中心在审批表上签署的意见不一致，香洲规划分局又致函梅华街道村居建设管理服务中心，该中心复函明确撤销原2016年5月11日在李重庆《香洲区村民建房审批表》上的意见，不同意李重庆的报建申请。2016年9月9日，李重庆及李XX又向市住规建局提交《申请报建复查上访信》，要求复查。香洲规划分局作出珠规建香〔2016〕247号《复函》，告知李重庆梅华街道村居建设管理服务中心已撤销原2016年5月11日核准其《香洲区村民建房审批表》的意见，不同意李重庆报建申请，市住规建局不能对李重庆的申请事项核发《乡村建设规划许可证》。李重庆的一审诉讼请求：判令市住规建局依法为李重庆XX号祖屋拆建5层共399平方米房屋的申请颁发《乡村建设规划许可证》。原审法院裁判理由及结果市住规××局依法××珠海市内城乡规划管理工作的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”；《广东省城乡规划条例》第五条第一款规定：“省、市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内城乡规划管理工作，其他有关部门应当按照各自职责，做好城乡规划管理的相关工作。”因此，市住规建局作为珠海市城乡规划主管部门，依法具有负责珠海市内城乡规划管理工作的职责。李重庆要求市住规建局发放《乡村建设规划许可证》的请求不符合相关规范性文件规定的程序。《珠海市人民政府关于进一步规范我市村民建房管理的意见》（珠府办[2012]147号）第一点第(一)项规定：“各区政府（管委会）根据村民建房的实际情况，设立由镇（街道）相关人员和市相关职能部门人员组成的镇（街道）村居建设管理服务机构，统筹村居规划建设管理工作，对村民建房的日常事务实行‘集中式管理、一站式服务’。”《关于印发的通知》（珠香府办[2013]12号）第二条规定：“成立香洲区村居建设管理工作领导小组（下简称领导小组），统筹、协调我区村居建设管理各项工作，统筹村居范围内旧村场和留用地的树桩立界工作，指导、考核各镇（街道）的村居建设管理工作。”第三条规定：“各镇（街道）设立村居建设管理服务中心，统筹辖区村居建设管理工作，对村民建房的日常事务实行‘集中式管理、一站式服务’，配置一至两名专职工作人员负责具体工作。”第十一条规定：“申请办理《乡村建设规划许可证》，应当履行以下程序：（一）申请人向所属村股份合作公司提交第十条规定的材料；（二）村股份合作公司初审合格后对村民拟建房屋情况公示7日；公示期满，无异议或者异议经审查不成立的，由村股份合作公司出具《村民拟建房屋公示确认书》，连同申请材料提交镇（街道）村居建设管理服务中心；（三）镇（街道）村居建设管理服务中心审核合格后引导申请人、村股份合作公司完成放线、验线，出具《村民建房放线通知书、验线合格证明》，连同申请材料提交香洲规划分局；香洲规划分局自收到申请材料之日起5日内审核完毕，对符合条件的核发《乡村建设规划许可证》；（四）镇（街道）村居建设管理服务中心向申请人发放《乡村建设规划许可证》并公示许可内容，收取《村民建房施工承诺书》、《村民建房施工协议书》、《施工单位资质证书》和《施工工匠资质证书》后出具《村民建房施工备案证明》。”上述规范性文件系珠海市人民政府和珠海市香洲区人民政府依法制定、发布，不违反法律规定，其内容适当、合理。因此，梅华街道村居建设管理服务中心作为村居规划建设管理工作的统筹机构，依法对村民建房的日常事务进行管理，对村民报建申请进行初审。按照上述香洲区村民报建审批流程，李重庆的报建申请并未完成初审及相关工作，梅华街道村居建设管理服务中心也未将相关报建资料提交香洲规划分局审批，李重庆迳行要求市住规建局发放《乡村建设规划许可证》，不符合前述规范性文件规定的程序。李重庆要求市住规建局为其发放《乡村建设规划许可证》的请求不符合相关规范性文件规定的条件。《珠海市人民政府关于“两违”整治中村民(被征地农民)建房若干问题的意见》（珠府函[2014]135号）规定，对村民(被征地农民)占用本村土地一户自建多处住宅符合分户条件的，由家庭成员共同申请分户，经村集体经济组织同意后按“一户一宅”对用地符合土地利用总体规划和城市规划的住宅进行确权；对一宅多户符合分户条件的，可按规定申请宅基地，也可以在一处宅基地上以楼层分户，经村集体经济组织同意多户使用一处宅基地后，在每户住宅建筑面积不超过400平方米的情况下，按珠府[2012]147号文规定办理确权，分户后共同使用一处宅基地的村民今后不能申请新的宅基地。本案中，李重庆及其家庭成员在XX号所建房屋不具备报建合法手续，按照该文件的要求和精神，李重庆应对XX号已建成但未报建的五层以下住宅进行确权。经测算，李重庆一家按相关政策规定可分4户，按每户不超过400平方米的确权标准计算，李重庆该房屋五层以下建筑面积已超过其家庭符合分房条件4户总计最高不超过1600平方米的被征地农民房屋确权标准。另，《珠海市农村宅基地住宅规划报建管理暂行办法》第六条第（五）项规定，超过批准的用地指标或超面积建设的，暂不批准宅基地住宅建设。如前所述，李重庆所有的位于XX号祖屋及XX号两处房屋建筑面积总计2570.5平方米，已超过珠海市被征地农民相关报建标准，不应批准宅基地住宅建设。上述规范性文件系珠海市人民政府、珠海市住房和城乡规划建设局依法制定、发布，不违反法律规定，其内容适当、合理。因此，香洲区村居建设管理工作领导小组、梅华街道村居建设管理服务中心、市住规建局香洲规划分局依据上述规定不同意李重庆将XX号祖屋拆建成5层共399平方米房屋的报建申请，不为其颁发《乡村建设规划许可证》的行为并无不当。另外需要指出的是，李重庆称其提交的《香洲区村民建房审批表》已得到珠海市国土资源局香洲分局香洲国土资源管理所、珠海市住房和城乡规划建设局、香洲区梅华街道村居建设管理服务中心的审批，市住规建局应依据审批表为其颁发《乡村建设规划许可证》。但上述部门在审批完成后，在颁发《乡村建设规划许可证》前，发现李重庆并不符合报建申请。在此情形下，上述部门取消在审批表上的签章意见，不同意为其颁发《乡村建设规划许可证》，属行政机关发现错误后的自我纠错，并无不当之处。李重庆诉请市住规建局依法为其XX号祖屋拆建5层共399平方米房屋的申请颁发《乡村建设规划许可证》的理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回李重庆的诉讼请求。一审案件受理费50元，由李重庆负担。当事人二审诉辩意见李重庆的上诉请求：撤销原审判决，改判市住规建局依法颁发《乡村建设规划许可证》。其理由如下：（一）原审法院认定事实错误，剥夺了李重庆依法享有在自已的宅基地上建房的权利。原审法院认定，李重庆于2001年向上冲股份合作公司提出分配宅基地的申请，并与2006年经上冲股份合作公司批准，取得了XX号280平米的空地并用于建房。原审法院认定上述事实的依据是市住规建局提供的《珠海市私人住宅用地（报建）申请表》，对于该份证据，一审庭审中，李重庆就已经明确表示，首先该份申请表并非李重庆或者李重庆的任何家属签署；其次，自始至终市住规建局都没提供原件给法庭进行质证。然而即使在证据存在如此重大瑕疵的情况下，原审法院依然予以采纳，并依此对本案的事实做出了上述错误的认定。本案的客观事实是，2006年李重庆从未向合作公司申请过报建，2015年3月申请XX号祖屋拆建是李重庆在合法的宅基地上的首次申请报建，李重庆的申请完全符合珠海市有关宅基地报建的政策法规，市住规建局没有任何理由予以拒绝。原审法院认定事实明显错误。（二）李重庆申请的报建资料齐全，程序完备，原审法院认定李重庆的申请不合程序明显错误。根据《珠海市香洲区村民建房管理工作实施意见（试行）》第八条以及《珠海市农村宅基地住宅规划报建管理暂行办法》第四条的规定，申请宅基地住宅规划许可证应当提交相关的申请材料，李重庆按照上述法规的要求提供了全部的资料给相关行政部门进行审批。在最终的《香洲区居民建房审批表》中，国土资源局、城乡规划局以及梅华街道村民建设管理服务中心均对李重庆的申请予以审批通过，依照相关的政策法规，市住规建局应当在法定期限内颁发《乡村建设规划许可证》。但是，行政机关却在李重庆没有任何过错也没有告知行政相对人的情况下，通过所谓的内部文件的方式，决定撤销了已经生效的某个“公章”的效力，从而决定不予颁发《乡村建设规划许可证》。既然行政机关审查材料时已经认定李重庆的申请合理合法，并且予以审批通过，就应当依法颁发相关证件，不能朝令夕改。原审法院对此认定显然错误，市住规建局在资料齐全审批通过情况下应当依法颁发《乡村建设规划许可证》。（三）原审法院适用政策法规错误，没有认清李重庆的客观情况，李重庆合法建房权益无法保障。原审法院认定李重庆的申请不符合相关规范文件的主要依据是《珠海市人民政府关于“两违”整治中村民（被征地农民）建房若干问题的意见》。根据该意见第五条的要求，对于已建成单位报建的村民住宅的确权登记必须同时符合以下条件：（1）在2012年6月11日之前已经建成；（2）村民住宅用地属于宅基地且土地权属清晰。在本案中，XX号地不符合上述第（2）点的要求，所以是不能进行确权的。李重庆位于XX号建筑不应当按照上述意见的规定来办理确权，该栋建筑应当与上冲村中其他类似的房屋一并处理。原审法院以规范性文件来说明李重庆可以通过确权而不是新建的方式获得住房的认定是错误的。如果按照原审法院的认定，李重庆很可能出现合法宅基地上无法申请报建，现有住宅因不合规定无法确定的状况，如此以来李重庆的合法权益无疑遭受巨大损害。市住规建局答辩称，（一）原审判决查明事实清楚，适用依据正确。李重庆在上冲村拥有两处房屋，按照《珠海市人民政府关于“两违”整治中村民(被征地农民)建房若干问题的意见》(珠府函[2014]135号)的精神和要求，因李重庆及其家庭成员李XX等人在XX号所建房屋不具备报建合法手续，李重庆应对XX号已建成但未报建的五层以下住宅，按照《珠海市人民政府关于进一步规范我市村民建房管理的意见》(珠府[2012]147号)规定办理确权，且李重庆的情况符合确权的相关条件。按有关政策规定,李重庆一家可分4户，按每户不超过400平方米的确权标准计算，该房屋五层以下建筑面积已超过其家庭符合分房条件4户总计最高不超过1600平方米的被征地农民房屋确权标准。同时，根据《珠海市农村宅基地住宅规划报建管理暂行办法》(珠规建城[2010]38号)第六条第(五)项规定，超过批准的用地指标或超面积建设的，暂不批准宅基地住宅建设。故香洲区村居建设管理工作领导小组、梅华街道村居建设管理服务中心、香洲规划分局不同意李重庆将XX号祖屋拆建的报建申请，并无不当。并且，上冲村已纳入城中旧村改造计划，李重庆的相关权益完全可以根据《珠海市香洲区城中旧村更新房屋面积认定和补偿暂行办法》及相关文件得到充分的保障。（二）李重庆的报建申请不符合申请宅基地住宅建设的条件，且未完成初审及相关工作，李重庆要求市住规建局向其发放《乡村建设规划许可证》于法无据。根据《珠海市人民政府关于进一步规范我市村民建房管理的意见》(珠府办[2012]147号)第一点第(一)项，以及《关于印发的通知》(珠香府办[2013]12号)第二条、第三条、第十一条的规定,梅华街道村居建设管理服务中心作为村居规划建设管理工作的统筹机构，依法对村民建房的日常事务进行管理，对村民报建申请进行初审。因梅华街道村居建设管理服务中心在核查李重庆的报建申请时发现，李重庆的XX号自建房屋不具备合法报建手续，且建筑面积已超过珠海市被征地农民相关报建标准，不符合宅基地住宅建设的条件，故不同意李重庆对XX号祖屋拆建的报建申请。按照香洲区村民报建审批流程，在李重庆的报建申请未经梅华街道村居建设管理服务中心审核同意、未完成初审及相关工作的情况下，李重庆要求市住规建局向其发放《乡村建设规划许可证》，不符合前述规定及程序。二审法院查明的事实李重庆在二审中申请证人出庭作证，但未在原审法院指定的举证期限内提出，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第四十三条的规定，本院对李重庆的申请应不予准许，对该证人证言不予采纳。双方当事人均未向本院提交新的证据。原审法院认定的事实属实，本院予以确认。二审裁判理由及结果本院认为，《珠海市人民政府关于进一步规范我市村民建房管理的意见》（珠府[2012]147号）、《关于印发的通知》（珠香府办[2013]12号）系珠海市人民政府及珠海市香洲区人民政府依职权制定的规范性文件，该文件与上位法并不冲突，且有效适当。李重庆2015年3月提出的对XX号祖屋拆建的申请的程序及条件可以依上述规范性文件予以审查。本案中，李重庆2015年3月提出对XX号祖屋拆建的申请，并递交相关材料。国土部门于2015年8月份完成了原宅基地及其地上建筑物的核查，同年11月份规划部门完成了拆建地是否符合前山片区控制性详细规划的核查，且经香洲区梅华街道村居建设管理服务中心同意按程序报建。后市住规建局未对李重庆将XX号祖屋拆建的申请事项核发《乡村建设规划许可证》。在此期间，市住规建局香洲规划分局向香洲区村居建设管理工作领导小组发出《关于明确上冲村村民李重庆宅基地房屋报建事宜的请示》，珠海市香洲区住房和城市更新局向市住规建局香洲规划分局作出《关于明确上冲村村民李重庆宅基地房屋报建事宜请示批复》，该批复已明确不同意李重庆将XX号祖屋拆建的申请。市住规建局香洲规划分局将批复的内容告知李重庆。再后市住规建局香洲规划分局向李重庆发出《复函》，告知李重庆，梅华街道村居建设管理服务中心已决定撤销原2016年5月11日在《香洲区村民建房审批表》上的“同意”之意见，并明确不能对李重庆将XX号祖屋拆建的申请事项核发《乡村建设规划许可证》。可见，在对李重庆的申请事项的处理中，市住规建局香洲规划分局已严格依上述规范性文件的相关规定，对李重庆的相关申请予以请示、并征询相关部门的意见，在香洲区村居建设管理工作领导小组明确不同意李重庆将XX号祖屋拆建的申请及梅华街道村居建设管理服务中心撤销原同意李重庆申请事项的核准意见的情形下，市住规建局香洲规划分局不对李重庆将XX号祖屋拆建的申请事项核发《乡村建设规划许可证》符合上述规范性文件的规定。除此之外，市住规建局不予核发《乡村建设规划许可证》的如下理由也有其合法性或正当性，主要体现在：一是李重庆申请建房的上冲村已纳入城市旧村更新改造计划，李重庆系被征地农民；二是李重庆及家庭成员在东兴街××号有栋违章建成房屋，建筑面积2503.54平方米，依《珠海市人民政府关于“两违”整治中村民(被征地农民)建房若干问题的意见》（珠府函[2014]135号）的规定，该面积已远远超出李重庆及家庭成员的确权标准。李重庆的相关权益完全可以根据《珠海市香洲区城中旧村更新房屋面积认定和补偿暂行办法》及相关文件得到保障；三是按照上述规范性文件的规定，梅华街道村居建设管理服务中心应对村民报建申请进行初审，在梅华街道村居建设管理服务中心与香洲区村居建设管理工作领导小组的意见不一致时，梅华街道村居建设管理服务中心基于行政机关的内部监督而撤销原核准的意见，并不违法；四是李重庆的XX号及XX号两处房屋建筑面积总计2570.5平方米，已超过珠海市被征地农民相关报建标准，不应批准宅基地住宅建设。这种做法也符合《珠海市农村宅基地住宅规划报建管理暂行办法》第六条第（五）项的相应规定。综上，市住规建局并无不履行城乡规划管理法定职责之情形。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。李重庆的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李重庆负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 涂远国审判员 陈 伟二〇一七年七月三十一日书记员 梁敏儿