广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤13行初4号
原告：赖英，女，汉族，1930年9月6日出生，住广东省惠州市惠城区，
原告：邹伟光，男，汉族，1955年11月13日出生，住广东省惠州市惠城区，
原告：林小香，女，汉族，1959年6月2日出生，住广东省惠州市惠城区，
上述三原告共同委托代理人：林景锋，广东海际明律师事务所律师。
上述三原告共同委托代理人：邹皓彦，男，汉族，1982年12月8日出生，住广东省惠州市惠城区，系赖英之孙子，邹伟光、林小香之儿子。
被告：惠州市人民政府，住所地：广东省惠州市惠城区云山西路6号。
法定代表人：麦教猛，市长。
委托代理人：郭伟华，广东万理通律师事务所律师。
委托代理人：钟良辉，惠州市国土资源局惠城区分局副局长。
被告：广东省人民政府，住所地：广州市东风中路305号。
法定代表人：朱小丹，省长。
委托代理人：梁成军，广东省法制办副处长。
委托代理人：彭日旺，广东省法制办副调研员。
第三人：惠州市茂双实业有限公司，住所地：广东省惠州市马安镇长安街。
法定代表人：林金古，总经理。
委托代理人：梁远均，广东直信律师事务所律师。
委托代理人：黄淋，广东直信律师事务所律师。
原告赖英、邹伟光、林小香不服被告惠州市人民政府于2013年1月30日向第三人惠州市茂双实业有限公司核发的惠府国用（2013）第13021920019号《国有土地使用证》以及被告广东省人民政府于2015年12月18日作出的粤府行复（2015）487号行政复议决定，于2016年1月12日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月15日立案后，于2016年4月15日向被告广东省人民政府，于2016年4月18日向被告惠州市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月21日公开开庭审理了本案。原告赖英、邹伟光、林小香共同委托代理人林景锋、邹皓彦，被告惠州市人民政府委托代理人郭伟华、钟良辉，被告广东省人民政府委托代理人彭日旺，第三人惠州市茂双实业有限公司委托代理人梁远均、黄淋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年1月30日，惠州市人民政府向第三人惠州市茂双实业有限公司核发了惠府国用（2013）第13021920019号《国有土地使用证》，该证载明的主要事项有：土地使用权人惠州市茂双实业有限公司，座落马安镇新群村波荡，地类用途工业用地，使用权类型出让，使用权面积5527.8㎡。
原告赖英、邹伟光、林小香起诉称：1997年底，邹文生、赖英、邹伟光、林小香等四人经原惠阳市人民政府政府批准依法取得相邻位于原××马安镇新群管理区各375平方米、合计1500平方米的国有土地使用权。2007年1月16日，邹文生死亡，其名下国有土地使用权由赖英和邹伟光行使。2001年1月9日，原惠阳市国土局经原惠阳市人民政府批准作出惠地政字[2001]012号《关于惠阳市茂双实业有限公司办理建设用地出让手续的批复》，将在先批准给原告四地块中的800平方米土地使用权重复出让给第三人，导致宗地红线重叠。原惠阳市人民政府据此为第三人颁发了面积为9980平方米的惠阳府国用(2001)第13211500002号国有土地使用证(该证已被确认违法)。后经第三人申请，将该证分为三证：1、惠府国用(2009)第130219200007号，面积2838.9平方米；2、惠府国用(2013)第130219200018号，面积1613.3平方米；3、惠府国用(2013)第130219200019号，即涉案国有土地使用证，面积5527.8平方米。由此可见，涉案国有土地使用证的作出是建立在违法或被撤销的基础之上，存在明显的事实不清、证据不足问题，依法应予撤销。为此，原告依法向被告二提起行政复议，要求撤销涉案国有土地使用证。但被告二作出的行政复议决定不予支持原告的复议请求，仅确认被告一批准颁发涉案国有土地使用证违法并赔偿原告损失。综上，被告一作出的批准颁发涉案国有土地使用证的行为，侵犯了原告依法在先取得的国有土地使用权。为维护原告的合法权益，恳请贵院撤销被告一作出的惠府国用(2013)第13021920019号国有土地使用证和被告二所作出的行政复议决定。
原告赖英、邹伟光、林小香向本院提交了以下证据、依据：1、三原告的身份证复印件；2、国有土地使用证；3、放弃继承权公证书；4、关于邹伟光反映马安国土所行政不作为有关情况的答复；5、关于邹伟光向惠州市国土资源局惠城区分局了解权属土地被侵占的函；6、关于邹伟光等4户土地权属界线重复的复函；7、关于茂双公司办理建设用地出让手续的批复；8、用地附图；9、粤府行复（2015）501号《行政复议决定书》；10、粤府行复（2015）487号《行政复议决定书》。
被告惠州市人民政府答辩称：一、邹文生、赖英、邹伟光、林小香及惠阳市茂双实业有限公司分别取得位于马安镇××村××段的国有土地使用权。1997年、1998年邹文生、赖英、邹伟光、林小香等4人经原惠阳市国土局、惠阳市人民政府核准，在马安镇××村××段，取得4宗用途为工业仓储的国有土地使用权，每宗面积均为375平方米，合计1500平方米。国有土地使用证证号分别为：惠阳府国用[1998]字第13211500705号、惠阳府国用[1998]字第13211500018号、惠阳府国用[1998]字第13211500702号、惠阳府国用[1998]字第13211500703号。2000年12月26日，惠阳市茂双实业有限公司向原惠阳市国土局提交《惠阳市茂双实业有限公司用地申请报告》，提出“需在马安镇新群波荡(地名)地段，共需使用独立工矿用地面积9980平方米，作为建设工业厂房项目用地”的申请。2001年1月9日，原惠阳市国土局报经批准，作出《关于惠阳市茂双实业有限公司办理建设用地出让手续的批复》（惠地政字[2001]012号），同意将马安镇位于原新群管理区波荡地段的统征土地9980平方米出让给惠阳市茂双实业有限公司。2001年2月12日，核发惠阳府国用[2001]字第13211500002号《国有土地使用证》给惠阳市茂双实业有限公司。二、原惠阳市撤市设区后，惠州市国土资源局惠城区分局根据惠州市茂双实业有限公司的申请，依法办理9980平方米工业用地的变更登记。2003年原惠阳市撤市设区，涉案土地所在的马安镇也由原惠阳市划归惠州市惠城区管辖。2009年1月16日，惠州市国土资源局惠城区分局根据惠州市茂双实业有限公司的申请，办理名称变更登记，将惠阳府国用[2001]字第13211500002号国有土地使用证的土地使用权人的名称变更为“惠州市茂双实业有限公司”，原国有土地使用证已被收回注销，换领的土地使用证证号为惠府国用[2009]第13021920007号。2013年1月3日，根据惠州市茂双实业有限公司的申请，将上述9980平方米土地分割为三宗并发证，土地证号及面积分别为：惠府国用[2009]第13021920007号，土地面积2838.9平方米；惠府国用[2013]第13021920018号，土地面积1613.3平方米；惠府国用[2013]第13021920019号，土地面积5527.8平方米。三、邹文生、赖英、邹伟光、林小香的四宗地与惠州市茂双实业有限公司的用地界线重复800平方米。2015年3月26日，赖英、邹伟光、林小香向马安国土资源所申请更换数字化坐标图和换发新证。惠州市国土资源局惠城区分局进行数字化宗地测绘时，发现邹文生、赖英、邹伟光、林小香等四宗地与惠州市茂双实业有限公司的用地界线重复800平方米。其中，惠府国用[2009]第l3021920007号国有土地使用证登记的面积2838．9平方米工业用地与邹文生、赖英、邹伟光、林小香等四宗地无重复；惠府国用[2013]第13021920018号、惠府国用[2013]第13021920019号国有土地使用证的两宗地与邹文生、赖英、邹伟光、林小香等四宗地共重复800平方米。对此，惠州市国土资源局惠城区分局向邹伟光发出了《关于邹伟光等4户土地权属界线重复的复函》，如实告知邹伟光土地权属界线重复的情况。四、惠州市茂双实业有限公司已开发使用涉案土地，不应撤销惠府国用[2013]第13021920019号国有土地使用证。邹文生、赖英、邹伟光、林小香等4人取得马安镇××村××段4宗工业仓储用地的使用权后，因与马安镇供销社存在争议，一直未使用土地，《建设用地批准书》注明的有效期是自1998年1月—2000年1月，至今早已过期。而惠州市茂双实业有限公司已开发使用涉案的土地，地上建有厂房、宿舍等。据此，答辩人认为，不应撤销惠府国用[2013]第13021920019号国有土地使用证，否则会给公共利益造成重大损害。五、被告二作出的粤府行复（2015）487号行政复议决定书，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。惠府国用[2013]第13021920019号国有土地使用证所涉的土地已被惠州市茂双实业有限公司开发使用。被告二作出的粤府行复（2015）487号行政复议决定书，不支持被答辩人关于撤销涉案国土证的请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上所述，虽然惠州市茂双实业有限公司的惠府国用[2013]第13021920019号国有土地使用证所涉的土地与邹文生、赖英、邹伟光、林小香的4宗地有交叉重复，但是惠州市茂双实业有限公司已开发使用土地。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，不应撤销该行政行为。
被告惠州市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1、《申请报告》；2、《关于马安镇府征用土地的批复》（惠阳府办函[1997]69号）；3、惠阳市计划委员会向林小香、邹伟光、邹文生、赖英分别作出的《关于建设仓储用户项目可行性研究报告的批复》；4、《关于林小香等4户建仓储用地的批复》（惠地政准（规）字[1998]001号）；5、林小香、邹伟光、邹文生、赖英四宗仓储用地的图；6、《企业法人营业执照》；7、《惠阳市茂双实业有限公司兴建厂房的可行性报告》；8、《关于惠阳市茂双实业有限公司兴建工业厂房项目可靠性研究报告的批复》（惠阳府计字[2000]158号）；9、《建设用地规划申请书》；10、《建设用地规划许可证》（惠建字编号003948）；11、《关于减免国土办证规费的函》（惠阳府办函[2001]143号）；12、《关于市茂双实业有限公司要求使用土地的批复》（惠阳府办函[2000]89号）；13、《惠阳市茂双实业有限公司用地申请报告》；14、《关惠阳市茂双实业有限公司办理建设用地出证手续的批复》（惠地政字[2001]012号）；15、《关于惠阳市国土局统征马安镇新群管理区土地补办手续的批复》（惠市地政[2000]391号）；16、《惠州市标定地价评定表》；17、《国有土地使用权出让合同》；18、红线图；19、《建设用地批准书（存根）》（[2001]惠地准备建字第021号）；20、申请变更名称的《土地登记申请书》；21、已注销的惠阳府国用（2001）字第13211500002号《国有土地使用证》；22、申请分出1613.3平方米工业用地的《土地登记申请书》；23、分出的1613.3平方米工业用地的《宗地图》及《界址点坐标表》；24、申请分出5527.8平方米工业用地的《土地登记申请书》；25、分出的5527.8平方米工业用地的《宗地图》及《界址点坐标表》；26、惠府国用（2009）第130219200007号《国有土地使用证》（旧）2838.9平方米工业用地的《宗地图》；27、2838.9平方米工业用地的《界址点坐标表》；28、惠州市国土资源局惠城区分局作出的《关于邹伟光等4户土地权属界线重复的复函》；29、林小香、邹伟光、邹文生、赖英等4宗地与惠州市茂双实业有限公司用地界线重复图；30、建设用地批准书；31、涉案土地现场照片；32、信息查询单、抵押登记信息查询单、权利人信息；33、《土地登记规则》、《土地登记办法》。
被告广东省人民政府答辩称：原告将省人民政府列为本案共同被告，是对法律的错误理解与错误适用，答辩人不是适格的被告。答辩人作出的复议决定内容为确认涉案国有土地使用证（即原行政行为）违法，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条和《最高人民法院法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条规定的“维持原行政行为”情形，因此，原告将惠州市人民政府及答辩人列为本案共同被告，缺乏事实根据。请人民法院依法通知原告更正被告，明确诉讼请求并依法裁定。
被告广东省人民政府未向本院提交证据。
第三人惠州市茂双实业有限公司述称：一、本案所涉《土地批复》中的土地使用权，答辩人分别系与原××马安镇人民政府以及与原××马安镇供销社通过协议出让并支付对价的合法途径取得，答辩人获得涉案土地的土地使用权的程序合法，答辩人的权利依法应当受到保护。1、1999年1月12日，经答辩人与原××马安镇人民政府协商一致，双方签订了《土地使用协议书》，主要内容为答辩人同意以人民币陆拾捌万元整(￥680000)的价格受让新群管理区(地名：波荡)土地进行开发建设之事宜(面积为一万平方米，具体以红线图为准)。2、2004年4月18日，经答辩人与原××马安镇供销社协商一致，双方签订了《合同书》，主要内容为答辩人同意以人民币肆拾伍万玖仟元整(￥459000)的价格受让广汕公路旁波荡处(即马安镇政府已转让给原惠阳市茂双实业有限公司的一万平方米工业用地的周边土地)伍仟陆佰柒拾玖平方米（5679㎡，以马安镇规划办红线图面积为准）。3、答辩人在签订上述受让土地使用权的协议书及合同书后，如期支付了受让土地的款项，分别于2000年12月20日向原××马安镇人民政府提交《建设用地规划申请书》，于2000年12月26日向原惠阳市国土局提交《惠阳市茂双实业有限公司用地申请报告》，因答辩人的手续齐全，程序合法，经原惠阳市建设局批准获得了《建设用地规划许可证》(编号003948)，用地面积壹万陆仟平方米；原惠阳市国土局报经批准作出涉案“用地批复”，同意将涉案地块出让给答辩人使用，并于2001年2月12日通过原惠阳市国土局办理了土地使用权登记手续，领取了惠阳府国用(2001)第13211500002号国有土地使用证(9980㎡)。4、2009年1月16日，答辩人将惠阳府国用(2001)第13211500002号国有土地使用证换领为惠府国用(2009)第13021920007号国有土地使用证，并在2013年1月3日，将惠府国用(2009)第13021920007号国有土地使用证进行分宗登记，分别领取了惠府国用(2009)第13021920007号(面积2832.9㎡)、惠府国用(2013)第13021920018号(面积1613.3㎡)、惠府国用(2013)第13021920019号(面积5527.8㎡)。综上所述，答辩人获得涉案土地使用权的手续齐全，程序合法，并已领取相应的国有土地使用证书，依法应当受到法律保护。二、答辩人依法依规获得上述国有土地使用权后，已经在上述土地上建有建筑物，且办理了相应的《房地产权证》权属证书，同时相应的建筑物已正常投入使用多年，以上事实均表明答辩人所取得的权属证书(包括《国有土地使用权证》和《房地产权证》)均系依法依规取得，不存在权利瑕疵或程序瑕疵等问题。答辩人在取得本案所涉国有土地使用权后，经正常规划报建，已在土地上建有建筑物若干，权属证号分别为：粤房地权证惠州字第××号、粤房地权证惠州字第××号、粤房地权证惠州字第××号、粤房地权证惠州字第××号。目前上述建筑物已全部投入使用，且答辩人也已将相关土地及建筑物向银行申请抵押贷款，答辩人所有的权属证书均系依法依规取得，不存在权利瑕疵或程序瑕疵。三、广东省人民政府所作出的粤府行复(2015)467号《行政复议决定书》中关于“涉案国土证未对被答辩人一、二、三等人的土地使用权益产生影响，被答辩人一、二、三等人与该行政行为无利害关系”的叙述正确，贵院应当予以认可。在该决定书中案外人广东省人民政府确认了答辩人一方并不存在过错，涉案国土证未对被答辩人一、二、三等人的土地使用权益产生影响，被答辩人一、二、三等人与该行政行为无利害关系，答辩人认为贵院在审理本案时应当充分考虑该社会事实，作出公正裁判。综合上述事实和理由，被答辩人一、二、三等人诉求事实证据不足理由不充分，恳请贵院法官明察，驳回被答辩人一、二、三等人的诉请。
第三人惠州市茂双实业有限公司当庭提交四份证据：1、《土地使用协议书》、《合同书》；2、《建设用地规划申请书》、《建设用地规划许可证》；3、《国有土地使用证》；4、《房地产权证》。
经庭审质证，原告赖英、邹伟光、林小香对被告惠州市人民政府提交的证据其质证意见是：对证据一至五真实性、合法性没有异议，证明了我方通过合法的途径取得土地使用权,且证据五也充分显示了我方在当年已经有相关的部门给我方核发了相关的四至图，明确了土地的位置。证据六至十九的真实性没有异议，但合法性有异议，主要涉及到的是第三人的土地证已经有八百平方与我方在先取得的土地存在重叠。也就是说从第三人申请报批土地，整个批复过程从一开始就因为有关部门未尽到地籍情况，特别是四至情况的审查义务，导致重叠。所以，第三人取得的涉案土地证及原惠阳市政府颁发的《关于惠阳市茂双实业公司办理建设出让土地的手续的批复》均是违法的。特别指出的是，证据十八红线图，当年参与红线图制作的单位比如马安镇乡村建设办公室、马安国土所、惠阳国土局均是参与当年颁发原告方土地证的相关单位，如果其尽到审核义务也就不会导致四至的重复。证据二十至二十七的真实性无异议，对合法性有异议，因为这几份证据是建立在《关于惠阳市茂双实业公司办理建设出让土地的手续的批复》的违法基础上。证据二十八、二十九与我方提交的证据一致，对三性均确认。证据三十真实性、合法性确认，对关联性有异议。建设用地批准书的有效期限是从1998年1月至2000年1月，但是原告为什么没有去建设，是因为当时政府承诺了三通一平没有履行到位，导致原告无法开发。对证据三十一的真实性没有异议，对关联性有异议。虽然第三人在我方重叠的土地上进行了开发，但并不是把重叠的八百平方米进行了开发，也就是说还存在把未重叠部分归还原告方的可能，我方未开发的原因刚刚已陈述。对证据三十二的真实性、关联性予以确认。对证据三十三是法条。
被告广东省人民政府对被告惠州市人民政府提交的证据其质证意见是：对证据一至二十九与原告的质证意见一致。对证据三十至三十二的三性予以确认。证据三十三是法条。
第三人惠州市茂双实业有限公司对被告惠州市人民政府提交的证据其质证意见是：所有证据的三性均无异议，补充说明证明的内容，通过证据六至十九，证明了第三人是通过支付合理的对价及合法的途径取得的土地，第三人取得的土地的使用权程序合法。庭后提交详细的书面质证意见。
被告惠州市人民政府对原告赖英、邹伟光、林小香提交的证据其质证意见是：对证据一至三没有异议。对证据四真实性没有异议，在2015年3月26日原告申请更换数字化坐标图后才发现权属界线重叠，且惠城区国土分局工作人员到现场核实，权属重叠的土地已被第三人进行工业厂房建设。证据五至七没有异议。证据八的第一份图（手画的草图）的三性均有异议，对第二份图是没有异议。其他的证据没有异议。
被告广东省人民政府对原告赖英、邹伟光、林小香提交的证据其质证意见是：对所有证据，除了手画的草图的三性不予认定外，其他的予以认定。
第三人惠州市茂双实业有限公司对原告赖英、邹伟光、林小香提交的证据其质证意见是：对证据一的三性没有异议。证据二的真实性、合法性没有异议，关联性有异议。原告取得的国有土地使用权，是否有其他合法的证据予以证实，过程是否合法，无法从中予以证实，仅仅证明了原告是涉案土地的权属人。证据三真实性没有看到原件，由法院确认。如是真实的话对合法性、关联性予以确认。证据四的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，第三人取得的国有土地使用权和对土地建设开发的手续、程序合法，红线图重复并非是第三人的过错。证据五的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，不能证明原告所诉的土地使用权被侵犯的事实。证据六的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议，与证据五的质证意见一致。证据七的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，与证据四的质证意见一致。证据八的真实性、合法性没有异议，关联性有异议。第三人取得的土地使用权手续、程序合法。2-5号案对证据九的真实性、合法性没有异议，对关联性有异议。省政府已明确确认了第三人无需承认相应的法律责任。3号案的证据十的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，质证意见与证据九的质证意见一致。4号案的证据十的真实性、合法性没有异议，关联性有异议。对于第三人的国有土地使用权没有与原告的土地红线图重复。庭后我方补交一份书面的质证意见。
原告赖英、邹伟光、林小香对第三人惠州市茂双实业有限公司提交的证据其质证意见是：对证据一至四的真实性无异议，但关联性有异议，证据一是在原告已取得涉案国土证的情况下，马安镇政府及马安镇供销社二次非法转让土地所形成的文件，因为该两份协议书转让的土地范围结合四至图可得出与原告在先取得的土地证存在重叠。证据二的申请表的四至图加盖的印章是马安镇乡村建设办公室，也印证了该公办室在申请表上面认可该四至图是与原告取得国土证的四至图是重复的。该办公室均参与原告国土证与第三人该申请表的四至图的制作，没有尽到土地四至审核义务。对证据三即使原告已在其自身取得的土地上建设，但是与原告重叠的土地部分并非全部建设，且这并不能作为国家利益或公共利益受损而不能撤销的法定的理由。
被告惠州市人民政府对第三人惠州市茂双实业有限公司提交的证据其质证意见是：对证据一的三性是有异议，按市政府提供的证据十七显示第三人支付了出让金是49.9万元，根据法律规定，马安镇政府与马安供销社并无权收取出让费用。对证据二至四的三性均无异议。
被告广东省人民政府对第三人惠州市茂双实业有限公司提交的证据其质证意见是：对证据一的三性认同市政府的意见。对证据二认同原告的质证意见。对证据三、四的真实性、关联性没有异议，合法性不予认可。
本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。
经审理查明：邹文生与赖英系夫妻关系（邹文生于2007年去世），共生有子女五人，分别是邹元双、邹伟光、邹伟新、邹小晶、邹筱健，邹伟光与林小香系夫妻关系。1996年12月28日，原惠阳市计划委员会向邹文生、赖英、邹伟光、林小香分别作出《关于建设仓储用房项目可行性研究报告的批复》，同意他们四人在马安镇工业区建设仓储用房项目，每人分别占地375平方米。1997年9月29日，原惠阳市人民政府办公室作出惠阳府办函（1997）69号《关于马安镇府征用土地的批复》，同意马安镇政府在新群管理区征用荒山地1500平方米作为邹伟光兴建工业仓储用地。1998年1月7日，原惠阳市国土局作出惠地政准（规）字（1998）001号《关于林小香等四户建仓储用地的批复》，同意出让位于马安镇新群管理区各375平方米的土地给邹文生、赖英、邹伟光、林小香四人用于建设仓储用地。后惠阳市人民政府向邹文生、赖英、邹伟光、林小香四人颁发了国有土地使用证，证号分别为惠阳国用（97）字第13211500705号、惠阳国用（98）字第13211500018号、惠阳国用（97）字第13211500702号和惠阳国用（97）字第13211500703号，该四宗土地位置相邻，面积各375平方米，合计1500平方米。
2000年12月26日，原惠阳市茂双实业有限公司向原惠阳市国土局提出《用地申请报告》，申请使用位于马安镇新群波荡地段，面积9980平方米的工矿用地作为建设工业厂房。2001年1月8日，经土地估价后，原惠阳市国土局与原惠阳市茂双实业有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，惠阳市国土局将位于马安镇新群波荡地段，面积9980平方米土地以协议方式出让给惠阳市茂双实业有限公司。2001年1月9日，经原惠阳市人民政府批准惠阳市国土局作出惠地政字（2001）012号《关于惠阳市茂双实业有限公司办理建设用地出让手续的批复》，同意将马安镇新群波荡地段的统征土地9980平方米出让给惠阳市茂双实业有限公司使用。2001年2月12日，原惠阳市人民政府就上述9980平方米土地向原惠阳市茂双实业有限公司颁发了惠阳府国用（2001）字第13211500002号《国有土地使用证》。后惠阳市撤市设区，涉案土地所在地马安镇由原惠阳市划归惠州市惠城区管辖，原惠阳市茂双实业有限公司也变更为惠州市茂双实业有限公司。2009年1月16日，惠州市茂双实业有限公司向惠州市国土资源局惠城区分局提出土地权利人名称变更登记申请，惠州市人民政府于1月19日向其核发了惠府国用（2009）第13021920007号《国有土地使用证》，该证除将土地使用权人变更为惠州市茂双实业有限公司外，其他登记事项与惠阳府国用（2001）字第13211500002号《国有土地使用证》记载的一致。2013年1月30日，根据惠州市茂双实业有限公司提出的分证申请，惠州市人民政府向其核发了三本新的土地证：惠府国用（2009）第13021920007号《国有土地使用证》，面积2838.9㎡，地号0190046068；惠府国用（2013）第13021920018号《国有土地使用证》，面积1613.3㎡，地号0190046210和惠府国用（2013）第13021920019号《国有土地使用证》，面积5527.8㎡，地号0190046211。
2015年3月26日，赖英、邹伟光、林小香向马安镇国土所申请更换数字化坐标图，并换发新的国有土地使用证。惠州市国土资源局惠城区分局在数字化宗地测绘时，发现邹文生、赖英、邹伟光、林小香四人名下土地权属界线与惠州市茂双实业有限公司名下分割前的惠府国用（2009）第13021920007号《国有土地使用证》土地权属界线存在交叉重复，重叠面积为800平方米，遂于2015年8月26日作出惠城国土资函[2015]268号《关于邹伟光等4户土地权属界线重复的复函》，告知了他们土地权属界线存在重叠的事实。该复函中的附图显示，惠府国用（2013）第13021920019号《国有土地使用证》与邹文生、赖英、邹伟光、林小香名下的四宗土地权属界线有重复，具体重叠面积不详。惠府国用（2013）第13021920018号《国有土地使用证》与赖英、林小香名下的两宗土地权属界线有重复，分割后的惠府国用（2009）第13021920007号《国有土地使用证》与邹文生、赖英、邹伟光、林小香四人名下的土地权属界线没有重复。
另查明，分割后的惠府国用（2009）第13021920007号《国有土地使用证》登记下的土地上已建有厂房，建筑面积6402.95㎡，惠州市房产管理局于2009年9月25日向惠州市茂双实业有限公司颁发了粤房地权证惠州字第××号《房地产权证》。惠府国用（2013）第13021920018号《国有土地使用证》登记下的土地上已建有宿舍，建筑面积4821.72㎡，惠州市房产管理局于2013年4月7日向惠州市茂双实业有限公司颁发了粤房地权证惠州字第××号《房地产权证》。惠府国用（2013）第13021920019号《国有土地使用证》登记下的土地上建有厂房和宿舍，建筑面积分别为10471.26㎡和2409.22㎡，惠州市房产管理局于2014年7月25日向惠州市茂双实业有限公司分别颁发了粤房地权证惠州字第××号和粤房地权证惠州字第××号《房地产权证》。
再查明，邹文生于2007年去世后，其妻子赖英和女儿邹元双、邹伟新、邹小晶、邹筱健经惠州市惠城公证处公证，均已声明放弃对其名下惠阳国用（97）字第13211500705号《国有土地使用证》的继承权。赖英、邹伟光、林小香以本案被诉惠府国用（2013）第13021920019号《国有土地使用证》和惠阳府国用（2001）第13211500002号《国有土地使用证》侵犯了其合法权益为由，向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府于2015年12月18日作出粤府行复（2015）487号行政复议决定，确认惠州市人民政府批准颁发惠府国用（2013）第13021920019号《国有土地使用证》违法，惠州市人民政府依法赔偿因违法行为造成申请人不能行使国有土地使用权而产生的损失；于2015年12月31日作出粤府行复（2015）501号行政复议决定，确认原惠阳市人民政府核发的惠阳府国用（2001）第13211500002号《国有土地使用证》违法，由被告惠州市人民政府承担相应的法律责任。原告赖英、邹伟光、林小香对广东省人民政府作出的粤府行复（2015）487号行政复议决定仍不服，遂向本院提起本案诉讼。
本院认为：被告惠州市人民政府颁发惠府国用（2013）第13021920019号《国有土地使用证》以及广东省人民政府作出的粤府行复（2015）487号行政复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法，是本案争议的焦点问题。
1988年12月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第七条规定：“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。……。”第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”第十一条规定：“土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”1995年12月28日修订的《土地登记规则》第三条第三款规定：“依法登记的土地使用权、所有权和土地他项权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案中，原告赖英、邹伟光、林小香经原惠阳市人民政府批准，于1997年、1998年已办理国有土地使用权登记手续，取得了四宗国有土地的使用权，依法应受法律保护。被告惠州市人民政府向第三人惠州市茂双实业有限公司颁发的惠府国用（2013）第13021920019号《国有土地使用证》，其宗地红线与原告赖英、邹伟光、林小香的宗地红线存在交叉重叠，侵犯了原告依法享有的国有土地使用权，因此，被告惠州市人民政府颁发被诉国有土地使用证的行政行为，认定事实不清，证据不足，依法本应予撤销。但考虑到第三人惠州市茂双实业有限公司本身没有过错，且其在涉案土地上已建有厂房、宿舍等建筑物，并已经对外租赁出去，有的还办有他项权登记，如撤销本案被诉国有土地使用证，将严重破坏现有正常生产经营秩序，引发更多的社会矛盾，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”之规定，被诉国有土地使用证不宜直接予以撤销。被告广东省人民政府在行政复议过程中考虑到上述因素，并未撤销被诉国有土地使用证，而只是确认该颁证行政行为违法，并要求被告惠州市人民政府赔偿因违法行政行为给原告不能行使国有土地使用权造成的损失，理由正当，本院予以支持。鉴于广东省人民政府的复议决定已经对惠州市人民政府的发证行为作出了处理，且复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，故对原告的诉讼请求应当予以驳回。
因原告赖英、邹伟光、林小香提起本案行政诉讼时，并未一并提起行政赔偿，也并未提交被告惠州市人民政府的颁证行为给其造成损失的证据，原告赖英、邹伟光、林小香不能行使国有土地使用权而产生的损失，其可以另循法律途径予以解决。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告赖英、邹伟光、林小香的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告赖英、邹伟光、林小香负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 王 瑞 南
审判员 黄 潮 明
审判员 覃 毅 华
二〇一六年十月二十六日
书记员 刘江涛（兼）
廖晓丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。