浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙杭行终字第101号
上诉人（原审原告）方淑芝。
被上诉人（原审被告）建德市公安局。
法定代表人郑学龙。
委托代理人唐辉。
委托代理人陈秋鸿。
方淑芝诉建德市公安局治安行政处罚一案，方淑芝不服浙江省建德市人民法院（2013）杭建行初字第49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年2月17日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月18日、3月26日两次公开开庭审理了本案。第一次开庭时，上诉人方淑芝到庭参加诉讼，被上诉人建德市公安局经合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。第二次开庭时，上诉人方淑芝，被上诉人建德市公安局的委托代理人唐辉、陈秋鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年7月18日，建德市公安局作出公（建）行罚决字（2013）第824号《行政处罚决定书》（以下简称824号处罚决定），认定：2013年7月16日14时许，方淑芝以要求撤销建德市卫生局认定方宝光具有行医资格的函为由，在北京市天安门地区上访，扰乱了该地区的公共场所秩序。2012年6月19日，方淑芝在北京市天安门地区上访，被北京公安机关训诫。方淑芝扰乱政府机关和治安保卫重点单位周边公共秩序，不听劝阻，属情节较重。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予方淑芝行政拘留柒日的处罚。
原审法院经审理查明，方淑芝以要求撤销建德市卫生局出具的《函》为由，于2012年6月19日到北京市天安门地区上访，执勤民警发现后对其进行了训诫。2013年7月16日，方淑芝又到天安门地区上访，执勤民警发现后再次对其进行了训诫。2013年7月18日，建德市信访局工作人员徐志强将方淑芝送至建德市公安局寿昌派出所，寿昌派出所以方淑芝涉嫌扰乱公共秩序受案查处，对其进行了传唤，并告知拟定处罚的事实、理由和依据。同日，建德市公安局作出824号处罚决定。方淑芝不服，向杭州市公安局申请行政复议。杭州市公安局于2013年10月23日作出杭公复（2013）第150号行政复议决定，维持824号处罚决定。方淑芝仍不服，在法定期限内向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。本案中，方淑芝户籍地、居住地均为建德市，故建德市公安局对本案具有管辖权。方淑芝诉称建德市公安局不具有管辖权和作出行政处罚决定超越职权于法无据，不予采纳。方淑芝曾因在北京市天安门地区上访被当地公安训诫，2013年7月16日又到天安门地区上访，再次被当地公安训诫，建德市公安局认定方淑芝扰乱政府机关和治安保卫重点单位周边公共秩序，不听劝阻，属情节较重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，给予其行政拘留七日的处罚，事实清楚，定性准确，适用法律正确。方淑芝认为建德市公安局作出行政处罚决定缺乏事实依据，适用法律错误，不予采纳。方淑芝到案后，建德市公安局依法进行了传唤，在作出行政处罚决定前，告知方淑芝拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及享有陈述和申辩的权利，并将行政处罚决定告知方淑芝及亲属。方淑芝认为建德市公安局作出行政处罚决定程序违法，缺乏相应依据，不予采纳。另，周剑红虽因工作调动不能以原有警号进入“浙江公安笔录系统”，但询问笔录系由其与应亚敏、黄文斌三位民警共同参与制作，其同时负责记录，故应当在询问笔录上签名。因该问题不影响询问笔录所反映的事实，对此予以指正。综上，方淑芝的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回方淑芝的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由方淑芝负担。
上诉人方淑芝上诉称，一、原判认定事实错误。1、虽然北京市公安局天安门地区分局作出了《训诫书》，但已指明上诉人为“被训诫人”而非违法行为人。2、原判未明确该案是上级交办还是建德市信访局接访人员的个人滥用职权行为。3、原判对案中两份行政处罚告知笔录的事实认定不明，被上诉人制作第一份笔录时仅告知上诉人将会受“警告”处罚并伪造上诉人“不提出陈述和申辩”的事实，第二份笔录中对处罚予以了加重且上诉人未收到过第二份笔录。4、原审法院未根据上诉人的申请调取寿昌派出所录音、录像，致本案事实不清。二、被诉具体行政行为程序违法、适用法律错误。1、“上级交办”无法律依据，被上诉人对上诉人所谓“在天安门地区上访”的行为也无管辖权。2、上诉人到北京反映建德市卫生局违法是通过合法途径逐级上访，即使上诉人有到天安门上访的想法，也不构成治安管理处罚法第二十三条第一款第（二）项规定的“扰乱公共场所秩序”。综上，请求撤销原判；撤销824号处罚决定。
被上诉人建德市公安局答辩称，一、关于事实认定。上诉人承认其于2013年7月16日随身携带上访材料进入天安门地区的事实，而天安门地区不是信访接待场所，不允许信访人员滞留和聚集，对违反规定不听劝阻情节严重的，将依法予以处罚，故本案违法事实成立。二、关于程序。在办案过程中，民警依法对上诉人进行了询问，制作了询问笔录，处罚前进行了告知，充分保障了上诉人的陈述和申辩权。在上诉人未提出新的陈述和申辩的情况下，依法作出了处罚决定，询问笔录和告知笔录具有上诉人签名确认。三、关于训诫。上诉人主张被训诫人不是违法行为人，被上诉人认为，根据信访条例第47条的规定，违反该条例第18、20条规定的…由公安机关进行训诫。第18、20条罗列了信访人员违反信访条例规定，构成违反治安管理行为的情形。故对被训诫人作出治安管理处罚具有法律依据。请求维持原判，并由上诉人承担诉讼费用。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院，根据原审法院移送的证据材料以及上诉人方淑芝的上诉理由，被上诉人建德市公安局的答辩意见，庭审中，本院围绕被上诉人建德市公安局作出的824号处罚决定是否合法等争议焦点进行了质证、辩论。各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。
综合各方当事人的质证、辩论，本院认为，原审法院对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。据此，对于治安案件的管辖，法律已授权公安部作出规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。据此，本案所涉治安案件由上诉人方淑芝居住地的公安机关
--建德市公安局管辖正确。
根据《信访条例》第四十七条的规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止。本案中，上诉人方淑芝因于2013年7月16日在天安门地区周边非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。被上诉人建德市公安局据此认定上诉人方淑芝违反《信访条例》第十八条、第二十条的规定，存在扰乱社会公共秩序和信访秩序的行为，具有事实和法律依据。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：…（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；…。《浙江省公安厅关于违反治安管理行为情节认定的意见》第二条第（二）项规定，扰乱公共场所秩序（《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项），有下列情形之一的，属于“情节较重”：…（二）扰乱政府机关和治安保卫重点单位周边公共秩序，不听劝阻的；…。本案中，上诉人方淑芝曾因在天安门地区上访被当地公安机关训诫，2013年7月16日又因在天安门地区上访再次被训诫。故被上诉人建德市公安局认定上诉人方淑芝存在扰乱政府机关和治安保卫重点单位周边公共秩序，不听劝阻的行为，属于情节较重，作出824号处罚决定符合法律规定。
关于被诉具体行政行为的程序，被上诉人建德市公安局于2013年7月18日21时31分制作的《行政处罚告知笔录》中，告知了拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并载明“问：对上述告知事项，你（单位）是否提出陈述和申辩”。故上诉人方淑芝认为被上诉人建德市公安局未向其告知陈述申辩权利的主张不能成立。
综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人方淑芝的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人方淑芝负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 王丽娜
代理审判员 唐莹祺
二〇一四年四月十日
书 记 员 汪金枝