湖北省武汉市江岸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂江岸行初字第00051号
原告唐禹范。
委托代理人梁旭光（特别授权代理），湖北忠三律师事务所律师。
被告武汉市江岸区城市管理执法局，住所地武汉市江岸区后湖二路59号。
法定代表人陈典学，系该局局长。
委托代理人刘旭轶（一般授权代理），系武汉市江岸区城市管理执法局工作人员。
委托代理人张旌（一般授权代理），湖北元申律师事务所律师。
第三人张楚灯。
第三人张卫红。
第三人张竹青，登记住址武汉市硚口区游艺西村31号6楼1号。
第三人ＸＸ飞。
第三人邵美娟，登记住址武汉市汉阳区五里新村23号3楼6号。
第三人唐克宇。
以上第三人的共同委托代理人唐禹范（特别授权代理），即本案原告。
原告唐禹范诉被告武汉市江岸区城市管理执法局规划行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月22日受理后，发现张楚灯、张卫红、张竹青、ＸＸ飞、邵美娟、唐克宇与本案处理结果有法律上的利害关系，故依法通知其作为案件第三人参加诉讼，并向被告武汉市江岸区城市管理执法局和第三人张楚灯、张卫红、张竹青、ＸＸ飞、邵美娟、唐克宇送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成由代理审判员杨洁担任审判长，人民陪审员王东滨、彭嫕参加的合议庭，于2015年8月25日公开开庭进行了审理。原告唐禹范及其委托代理人梁旭光，被告武汉市江岸区城市管理执法局的委托代理人刘旭轶、张旌，第三人张竹青到庭参加诉讼。本院应当事人申请组织协调，后因各方意见不统一未果。本案经合议庭评议，现已审理终结。
被告武汉市江岸区城市管理执法局（以下简称区城管执法局）于2014年9月19日针对“台北一路26号小南湖大厦12楼楼顶”的违法建设向原告唐禹范作出岸城管限拆决字（2014）第0022205号《违法建设限期拆除决定书》。
原告唐禹范诉称，其为武汉市江岸区台北一路26-2号小南湖大厦12楼C室业主，其房屋位于该大厦顶层。2006年，该大厦楼顶整体出现大面积漏水，致使原告唐禹范及大厦顶层另外七户业主的房屋及财产遭受了巨大损失。原告唐禹范及大厦顶楼其他业主为解决漏水问题，多次向政府、物业、开发商申请维修，同时在规划局、设计院等单位来回奔波求助，但由于该大厦开发商已注销，大厦维修基金欠缴，相关政府部门一直未能解决大厦屋顶漏水问题。2008年，原告唐禹范及小南湖大厦顶楼其他业主在向政府求助无望的情况下，征得该大厦业主委员会、全体业主及社区居民委员会的同意后，以原告唐禹范为代表出资对小南湖大厦楼顶进行“平改坡”防漏维修，以从根本上解决屋顶漏水问题，得到了社区居民的普遍赞誉。现被告区城管执法局不顾事实、违背民意，于2014年9月19日向原告唐禹范作出岸城管限拆决字（2014）第0022205号《违法建设限期拆除决定书》，表明其将对小南湖大厦楼顶属于维修范围的遮挡物进行拆除。原告唐禹范认为该决定书没有任何法律依据，并且将严重侵犯原告唐禹范在内的小南湖大厦全体业主的物权及房屋安全。为了维护自身合法权益，原告唐禹范特向法院提起行政诉讼，请求依法撤销岸城管限拆决字（2014）第0022205号《违法建设限期拆除决定书》。
原告唐禹范为证明其主张向本院提交了以下证据：1、0003935号《违法通知书》；2、岸城管限拆决字（2014）第0022205号《违法建设限期拆除决定书》。证据1、2拟证明被告区城管执法局认定小南湖大厦楼顶遮挡物违反相关规定要求拆除，该决定书违背事实和民意，侵犯了原告唐禹范的合法权益，理应依法撤销。3、原告唐禹范的房产证明，拟证明原告唐禹范为武汉市江岸区台北一路小南湖大厦12层C室的房屋所有人，系小南湖大厦业主，为该大厦顶楼漏水的直接受害人。4、照片；5、小南湖大厦水电管理员出具的证明（2014.10.9）；6、小南湖大厦业主管理委员会出具的申请报告（2006.11.15）；7、小南湖大厦业主管理委员会出具的申请报告（2006.12.14）；8、房屋平改坡申请书（2009.7.1）。证据4-8拟证明小南湖大厦平改坡之前，楼顶漏水严重，大厦12层无法居住，业主财产遭受严重损失。针对该漏水问题，小南湖大厦12楼全体业主及辖区居委会多次向被告区城管执法局及其他政府部门反映，但没有得到回复。在此情况下，原告唐禹范通过与大厦12层其他业主协商出资，以平改坡方式修整大厦楼顶，且设施漂亮美化，根本性的解决了大厦12楼的漏水问题，该平改坡设施是在向政府部门求助无望没有得到回应的情况下，为保护物权而采取的自救措施，而且美化了环境。9、小南湖大厦的业主联合签名（2014.9.21）；10、小南湖大厦业主黄文曾出具的证明。证据9、10拟证明小南湖大厦业主支持原告唐禹范的楼顶平改坡措施，因该设施保障了业主们的利益，大厦业主提请相关部门对该设施予以保留。11、《百姓连线》栏目视频资料，拟证明原告唐禹范及大厦12楼其他业主的房屋漏水严重，无法居住。原告唐禹范代表大厦12楼业主在修建涉案遮挡物之前向多个政府部门包括被告区城管执法局提出了申请而遭到拒绝。12、协议书，拟证明小南湖大厦楼顶的防水遮挡物是由大厦顶楼业主共同出资建设的，其所有权在于投资的7位业主，并非在于原告唐禹范一人，而仅仅是委托原告唐禹范对相关设施进行管理。13、台北街云林社区出具的证明，拟证明小南湖大厦楼顶遮挡物形成的相应空间，已交由社区公共使用，相应设施属于公共设施。14、小南湖大厦业主管理委员会出具的情况说明和证明；15、《关于小南湖大厦楼顶花园居民听证会的会议记录》。证据14、15拟证明小南湖大厦楼顶遮挡物形成的空间供整个大厦的业主使用，属公共设施，大厦业主有权决定其存在，且该遮挡物的形成系为了防止房屋漏水再次发生。
被告区城管执法局辩称：我局接到举报，发现位于本市江岸区台北一路26-2号小南湖大厦12楼（顶层）搭建的构筑物没有合法手续。经我局调查，该构筑物系由原告唐禹范所建，且未经城市规划行政主管部门审批。鉴于该构筑物系违法建设，我局按照职责管理权限，对原告唐禹范建设的该违法构筑物进行查处，依法制作了调查笔录、现场勘查笔录，并进行现场违建物拍照取证，采集了有关证据。在告知原告唐禹范作出被诉决定的事实、理由、依据以及其依法享有的权利后，我局听取了原告唐禹范的陈述和申辩，先后向其下达了《违法通知书》和《违法建设限期拆除决定书》。我局履行了行政执法的相关法律程序，且原告唐禹范违法建设的事实清楚，我局作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿、于法有据，程序合法，请人民法院依法驳回原告唐禹范的诉讼请求。
被告区城管执法局向本院提交了以下证据、依据：
第一组：1、《组织机构代码证》；2、《江岸区城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（岸政办（2010）20号）。该组证据拟证明被告区城管执法局的法定职责包括对未经过依法审批的违法建设的查处，是涉案违法建设的合法执法主体。
第二组：1、现场检查笔录；2、现场勘验笔录；3、现场证物照片；4、武汉市国土资源和规划局江岸分局出具的《情况说明》；5、调查笔录；6、违法通知书（存根）；7、违法建设限期拆除决定书（存根）；8、违法建设强制拆除事先催告书（存根）；9、送达回证。该组证据拟证明被告区城管执法局发现原告唐禹范建设的构筑物系违法建设后，依照法律规定对涉案违法建设进行查处，对现场进行了勘查，对原告唐禹范进行了调查，原告唐禹范亦明确表示涉案违法建设没有办理相关审批手续。其后，被告区城管执法局向原告唐禹范下达了《违法通知书》、《违法建设限期拆除通知书》、《违法建设强制拆除事先催告书》，履行了行政执法的相关法律程序，被诉行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。
第三组：武城复决字（2014）18号《行政复议决定书》，拟证明被诉行政行为经过复议机关审查后被依法维持。
第三人张竹青述称，其所居住房屋购买于2006年，但因楼顶漏水一直不能入住。原告唐禹范四处向政府部门反映情况并通过媒体进行报道，但政府部门依然没有作出回应。当时大厦的电梯经常不能使用，楼顶水箱也经常坏损，结合“平改坡”和楼顶绿化的潮流，小南湖大厦顶楼业主才建设了楼顶花园，保护了电梯和水箱，防止了屋顶漏水。小南湖大厦的业主都对楼顶花园设施没有异议，在这种情况下如果政府还要强制拆除，那政府就不是为民的政府。第三人张竹青完全赞同原告唐禹范的诉讼请求，认为其代表了民意。
第三人张竹青未向本院提交证据。
第三人张楚灯、张卫红、ＸＸ飞、邵美娟、唐克宇同意原告唐禹范的意见，未向本院提交证据。
经庭审质证，原告唐禹范对被告区城管执法局提交的证据发表如下质证意见：对三组证据的真实性均无异议。对第二组证据5内容有异议，认为小南湖大厦顶楼设施系大厦12楼七户业主共同投资修建，且得到了物业公司和业主委员会的认可，相应遮挡物并非建设，其第二层仅用于隔热。第三人张楚灯、张卫红、ＸＸ飞、邵美娟、唐克宇同意原告唐禹范的质证意见。
第三人张竹青认为被告区城管执法局不能依据其提交的证据对小南湖大厦楼顶的建筑物进行拆除，而应从实际出发，实事求是，因为如果强制拆除，又会造成大厦漏雨。
经庭审质证，被告区城管执法局对原告唐禹范提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2，真实性无异议，证明目的有异议，认为小南湖大厦楼顶构筑物没有经城市规划行政主管部门审批，因此属于违法建设。对证据3，真实性无异议，证明目的有异议，认为该证据无法证明房屋漏水。对证据5、9、10，认为系证人证言，对证明目的有异议。对证据4-8，证明目的有异议，认为无论建设目的为何，建设行为均应依法进行。对证据11，真实性无异议，证明目的有异议。原告唐禹范修建的不仅仅是遮挡物，也是建设物，其建设时没有进行审批，即属于违法建设。对证据12，真实性、证明目的均有异议，被告区城管执法局对原告唐禹范进行调查时，其承认涉案建设为其一人修建，并没有告知被告区城管执法局该协议的存在。该协议作为孤证，无法证明共同出资修建涉案建设的事实，亦无法排除该协议系事后补充。且该协议属于民事法律关系，而违建的主体是行政法律关系的相对人，原告唐禹范承认涉案建设系其修建，被告区城管执法局对其作出被诉行为合法有效。对证据13、14、15，证明目的有异议，社区的态度并不能证明涉案建设合法。
第三人张楚灯、张卫红、ＸＸ飞、邵美娟、唐克宇及张竹青对原告唐禹范提交的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
1、原告唐禹范提交的证据均真实、来源合法，内容均与原件核对无异。其中，证据1、2能够证明被告区城管执法局作出行政行为的内容；证据3能够证明原告唐禹范系小南湖大厦12楼C室业主；证据4-15能够证明原告唐禹范修建涉案建设的原因和目的及小南湖大厦部分业主、业委会对涉案建设的意见。
2、被告区城管执法局提交的证据均真实、来源合法。其中，第一组证据能够证明被告区城管执法局的职权依据；第二组证据能够证明被告区城管执法局的执法内容和程序；第三组证据能够证明复议机关对被诉行政行为的意见。
经审理查明，原告唐禹范系武汉市江岸区台北一路26-2号小南湖大厦12楼（顶层）C室业主。因该大厦楼顶渗漏雨水现象严重，导致包括原告唐禹范在内的大厦12楼业主的房屋普遍无法正常居住、使用。为保障自身权利，原告唐禹范多次向规划、房产及城管等部门反映该情况并申请对小南湖大厦楼顶“平改坡”，但未获回应。原告唐禹范遂与小南湖大厦12楼另六户业主（张楚灯、ＸＸ飞、唐克宇、张竹青、邵美娟、张卫红）签订协议书，约定各自出资8万元人民币对大厦楼顶进行平改坡防漏设施及遮挡物建设，并由原告唐禹范负责日常管理工作。其后，原告唐禹范即依序开展设计、置办建材、请人施工等程序，围绕小南湖大厦楼顶电梯房以木板、油毡等材料修建了连片阁楼式构筑物、木质走廊及包裹水箱的木亭，并在周边施以薄土层栽种林木、花草。2014年9月15日，被告区城管执法局接举报后赴小南湖大厦楼顶进行现场勘验和调查，查明前述构筑物及设施两层面积共计261.54平方米。经武汉市国土资源和规划局江岸分局核实，该构筑物及设施并未在该局办理规划审批手续。在向原告唐禹范调查询问确定违法建设行为过错责任人及违法事实后，被告区城管执法局向原告唐禹范下达《违法通知书》，告知其陈述、申辩等权利。2014年9月19日，被告区城管执法局作出岸城管限拆决字（2014）第0022205号《违法建设限期拆除决定书》，要求原告唐禹范于2014年10月10日前自行拆除涉案违法建设，并告知逾期不拆除，将依法强制拆除。原告唐禹范不服该决定书，向武汉市城市管理执法局申请行政复议。复议机关经审理，于2015年1月8日作出武城复决字（2014）18号《行政复议决定书》，维持被诉行政行为，但建议被告区城管执法局若需强制拆除应充分考虑“平改坡”工程在解决楼顶漏水问题上的作用，征询相关部门专业技术人员的意见，采取合适方式予以拆除，避免因拆除导致楼顶渗漏现象再次发生。原告唐禹范仍不服，诉至本院，诉请如前。
另查明，被告区城管执法局于2014年10月13日向原告唐禹范作出岸城管拆告字（2014）第0000114号《违法建设强制拆除事先催告书》，告知因其未在限期内自行拆除违法建设，故催告其于2014年10月23日之前拆除涉案违法建设，逾期不履行则将作出强制拆除决定。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《武汉市城市规划条例》第六十二条、《武汉市城市管理相对集中行政处罚权办法》第二十三条、《武汉市控制和查处违法建设办法》第八条的规定，被告区城管执法局负责对其行政管理区域内未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物或者其他设施进行查处，并有权作出限期拆除的决定。违法建设是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的建筑物、构筑物或者其他设施。武汉市国土资源和规划局江岸分局已认定小南湖大厦楼顶的构筑物等设施未在该局办理审批手续，原告唐禹范亦认可其建设未办理规划审批手续，故小南湖大厦楼顶的构筑物等设施应属违法建设。被告区城管执法局作出被诉决定书，责令原告唐禹范限期自行拆除上述违法建设，符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条等程序规定。
原告唐禹范称涉案违法建设形成于2008年，被告区城管执法局于2014年进行查处已过法定处罚期限。但被告区城管执法局作出被诉决定书系依据行政强制程序；且为了有效纠正违法建设泛滥导致的混乱局面，恢复城乡建设的正常规划秩序，本院仍认为违法建设的存在即属于违法行为的持续状态，只要违法建筑物、构筑物或其他设施仍然存续，对其进行查处就不超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的处罚期限。
原告唐禹范的委托代理人梁旭光律师发表代理意见称涉案违法建设的修建系为了解决房屋漏水问题，且经过了小南湖大厦业主管理委员会的同意。但违法建设首先侵犯的是行政法中社会公共管理和城乡规划秩序，业主自治组织的同意和保护物权的修建目的并不能构成对违法建设未经依法审批的合理抗辩。
对于行政行为相对人的确定问题，原告唐禹范称被告区城管执法局仅凭对其询问即确定其为行政行为相对人过于草率，无形剥夺了其他所有权人的诉权。被告区城管执法局的委托代理人张旌律师则发表代理意见称，原告唐禹范在执法调查中自认涉案违法建设由其负责；在本案审理过程中，原告唐禹范又承认其系涉案违法建设的修建主体，原告唐禹范与另外六户业主签订的协议书系孤证难以证实相应事实，且该协议仅属民事法律关系，而对外建设行为均为原告唐禹范实施，故被告区城管执法局将其作为行政行为相对人并无不当。本院认为协议书系原告唐禹范与另外六户业主实施的民事法律行为，协议书各方当事人均认可该协议书的真实性且在协议书上签字确认，应认可该协议内容之真实性。但原告唐禹范在被告区城管执法局行政执法过程中并未出具该协议书，亦未将该协议书以特定形式进行公示，故该协议书内容不能对抗被告区城管执法局的行政执法行为。且被告区城管执法局查处违法建设的执法对象是未取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物或者其他设施，行政行为的相对人应为相应设施的建设者。虽然小南湖大厦12楼另外六户业主都投资了大厦楼顶构筑物及设施，但涉案违法建设的规划设计、购置建材、组织施工等程序均由原告唐禹范负责，被告区城管执法局确定其为违法建设行政过错责任人并对其作出被诉行政行为并无不妥。
根据原告唐禹范提交的证据，其在修建涉案违法建设前，确实曾向有关政府部门提交过“平改坡”申请，但未获回应。本院无意在此评价相关部门行为的妥当性，但亦知基于回应型政府的建设要求，透明、法治、回应、责任、服务和公信均应属建设现代政府的题中之意。只有面对公众的关切及时、有效的回应、发声，政府公共政策才能显示民意、以人为本，社会治理才能回归“善治”的本真，政府公信力才能得到真正的提升。
另根据小南湖大厦楼顶花园居民听证会的会议记录及该大厦业主委员会和部分业主出具的证明，涉案违法建设已使小南湖大厦顶楼不再漏水，保障了该大厦水箱与电梯的正常使用、运行，环境亦较为优美，系为该大厦业主做了好事、实事和益事。原告唐禹范也已将涉案违法建设的入门钥匙交付武汉市江岸区台北街云林社区居委会、小南湖大厦业主管理委员会及大厦部分业主处，供业主公共使用，且反复表达了愿将该建设无偿交付社区居委会等部门管理的意愿。本案合议庭法官及人民陪审员对原告唐禹范的建设初衷和该建设对小南湖大厦及其业主的有益影响表示理解，但前述法律的规定在于维护城市规划管理秩序，协调城市空间布局，而取得建设工程规划许可证是进行建设的必要条件。法律条文是严肃的，法官亦需恪守法律，但执法者和司法者在办案中却应实事求是，在法律的框架下充分考量情理、民意与习俗，体现出法律的人文关怀。“平改坡”是指在建筑结构许可条件下，将多层住宅平屋面改成坡屋顶，并对外立面进行整修粉饰，达到改善住宅性能和建筑物外观视觉效果的房屋修缮行为，近年来又被视为快速改变城市形象的一种方案，也确实改善了部分城市老式房屋顶层的保温隔热和防水功能。但对此，仍有观点认为“平改坡”会引起一系列安全和邻里纠纷问题，且坡屋顶向平屋面的发展本是优良防水材料和技术进步的结果和建筑发展趋势所在，故认为“平改坡”的实用性并无优势。鉴于对此问题的争论目前尚无权威意见，而被告区城管执法局现已进行了强制拆除事先催告，其在强制拆除涉案违法建设时，应多方听取意见，充分考量民意，严格执行法律，并按照武汉市城市管理执法局的建议，充分考虑“平改坡”工程在解决小南湖大厦楼顶漏水问题上的作用，征询相关部门专业技术人员的意见，采取合适方式解决矛盾，避免因拆除行为导致小南湖大厦楼顶渗漏现场再次发生。
综上，被告区城管执法局作出的岸城管限拆决字（2014）第0022205号《违法建设限期拆除决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告唐禹范的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告唐禹范负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 杨 洁
人民陪审员 王东滨
人民陪审员 彭 嫕
二〇一五年九月二十八日
书 记 员 张东洋