江苏省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）苏民终字第0211号
上诉人（原审被告）：江苏浩宇实业有限公司。住所地沭阳县迎宾大道北侧高速公路出口西侧。
法定代表人陈颖群，该公司董事长。
委托代理人李三勇，北京市盈科律师事务所律师。
委托代理人贾国宽，江苏汇典律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）沭阳县国土资源局，住所地沭阳县上海中路27号。
法定代表人黄飞，该局局长。
委托代理人颜雪嵩，该局工作人员。
委托代理人陆兴明，江苏华脉律师事务所律师。
上诉人江苏浩宇实业有限公司（以下简称浩宇公司）因与被上诉人江苏沭阳县国土资源局（以下简称沭阳县国土局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2009）宿中民一初字第0053号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月10日受理后组成合议庭，于2016年12月2日公开开庭进行了审理。上诉人浩宇公司法定表人陈颖群及委托代理人李三勇、贾国宽，被上诉人沭阳县国土局委托代理人颜雪嵩、陆兴明到庭参加诉讼。因上诉人浩宇公司提出必须参加诉讼的法定代表人患××住院，无法出庭，以及已向检察机关举报相关违法犯罪问题，延长了本案审理期限。本案现已审理终结。
浩宇公司上诉请求：撤销原判，并在查明案件事实的基础上依法改判，驳回被上诉人的诉讼请求，一、二审案件受理费及保全费由被上诉人承担。事实与理由：1、一审程序严重违法，本案不属于民事诉讼受案范围。一审判决超出当事人的诉讼请求，判非所请。沭阳县国土局单方解除土地合同未经过催告，违反《合同法》程序性的规定。2、一审判决无视江苏省高级人民法院的审判结论，判决浩宇公司违约实属故意违背事实。浩宇公司是否违约必须结合《投资协议书》和土地出让合同履行的实际情况综合考虑。《投资协议书》与涉案的土地出让合同均为合同，是签订双方的真实意思表示，合法有效。两份协议互为补充，交织一起同时履行，共同约束当事人权利义务。浩宇公司没有任何违约情形。3、双方对土地出让合同已各自履行完毕，浩宇公司已于2007年9月依法办理了土地使用权登记，并领取了国有土地使用权证，合法拥有土地使用权，受物权法保护。4、浩宇公司不仅依法取得国有土地使用权证，后经行政许可，依法进行了实际开发，已建成26530平方米的商住楼，价值数亿元，浩宇公司合法拥有商住楼的财产权，此商住楼的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。5、沭阳县国土局恶意诉讼的目的是利用法院的司法裁判权为犯罪行为合法化背书。6、土地出让合同项下涉案宗地上涉嫌重大刑事犯罪，法院应驳回被上诉人起诉，将本案中犯罪线索和材料移送公安机关或人民检察院。
沭阳县国土局辩称，1、土地出让合同条款中明确土地出让人有权解除合同的条件及解除后收回土地的权利。原审判决双方解除合同，浩宇公司交还土地并不违反程序性规定。本案属于民事案件受案范围。双方所争议的内容不是行政职权的履行，不是行政主体和相对人之间的关系，原审法院对本案进行审理和判决不违反法律规定。浩宇公司认为解除合同需要履行催告程序没有法律依据。2、浩宇公司主张本案应按其与县政府签订的投资协议进行审理没有法律依据。县政府和国土局分属两个不同的独立的主体，各自所签订合同的内容以及权利义务主体、履行方式不相同。3、浩宇公司主张已经全部履行土地出让合同义务的观点不能成立，其没有足额缴纳土地出让金。只要存在合同约定解除的情形，合同一方当事人就可以提出解除合同。4、浩宇公司其他的上诉请求不能成立。原审判决书已明确合同解除后浩宇公司已形成的地上物可依正常程序处理。浩宇公司认为涉嫌犯罪或他人侵占其资产，应由侦查机关进行查处，或依法提起侵权之诉。案外人的行为不能阻止沭阳县国土局依据合同约定行使法律所赋予的合同解除权。请求驳回上诉，维持原判。
沭阳县国土局向一审法院起诉请求：依法解除其与浩宇公司签订2007年9月15日限定的《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》。合同编号：沭国让（合）字（2007）第66号，补充合同编号：（2007）66号。
一审法院经审理查明：2006年12月10日，浩宇公司与沭阳县人民政府签订了《投资协议书》一份。协议约定：根据甲方（沭阳县人民政府）鼓励外商投资的优惠政策，乙方（浩宇公司）在沭阳经济开发区兴办工业项目。该项目名称为浩宇科技产业园，投资总额为2.5亿元人民币。其中第五项约定：1、乙方依法按本合同规定享受甲方提供的各种优惠政策。2、甲方以优惠价格提供项目用地（以红线图为准）共计304亩【其中104亩（以红线图为准）土地通过公开挂牌由乙方摘牌的形式取得，性质为商住用地，土地款总价为800万元人民币；另200亩（以红线图为准）土地为甲方零地价转让，性质为工业用地；均为净地】；工业用地土地证于2007年4月30日前办妥。商住用房使用证按实缴纳土地出让金总额的比例发放，剩余的由财政垫资办理有效期为2年的土地使用证。待工业项目全部投入到位的予以换证。乙方自协议签订之日起15天内付清上述土地款和3万元保证金，并在45天内凭甲方出具有用地红线图进行规划设计，总平面和效果图需报甲方审批后开工建设，其中建筑容积率不低于60%。3、乙方承诺：房地产项目在取得土地使用权证后一年半时间内按照批准的设计方案全部投资到位并竣工验收。房地产及工业项目不能在约定期限内投资到位，则不享受甲方的优惠政策。……6、项目建设计划：乙方固定资产投资不低于2亿元人民币，分两期投入，2007年5月底投产，首期固定资产不低于1亿元人民币，2007年9月前投入到位；全部投资在2008年6月30日前全部投入到位。……8、项目考核办法：项目征地以资金足额到账为准，项目投产以实现税收为准。第六项约定：……4、乙方如不按承诺的条件投资，则不享受甲方提供的优惠政策。
2007年9月15日，沭阳县国土局与浩宇公司签订了沭国让（合）字（2007）第66号《国有土地使用权出让合同》和补充合同编号（2007）66号《国有土地使用权出让合同补充协议》（以下简称《66号出让合同及补充协议》）。土地合同第二章第三条约定:出让人（国土局）出让给受让人（浩宇公司）的宗地位于沭阳县迎宾大到北侧、昆山北路西侧，宗地编号为2006J5号，宗地总面积大写陆万陆千玖佰捌拾点叁叁平方米（小写66980.33平方米），其中出让土地面积为大写陆万陆千玖佰捌拾点叁叁平方米（小写66980.33平方米）。宗地四至及界址点座标见附图。……第七条：本合同项下宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币大写叁佰柒拾伍元零角肆分（小写375.04元），总额为人民币大写贰仟伍佰壹拾贰万元整（小写2512万元）。第八条：本合同经双方签字后，受让人同意将已交纳的土地出让金中的人民币大写壹佰贰拾陆万元（小写126万元）作为履行合同的定金。第九条：目前，受让人已交纳土地出让成交价款人民币大写捌佰万元（小写800万元）。受让人保证在2007年9月15日前付清余款人民币大写肆拾捌万玖仟元（小写48.9万元）。受让人保证在2007年11月15日前付清余款人民币大写壹仟陆佰陆拾叁万叁仟元（小写1663.1万元）……第七章第三十条约定：受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。
一审法院另查明，2006年8月5日，沭阳县经济开发区管理委员会向浩宇公司出具结算凭证一份。该凭证载明：收到浩宇公司土地款800万元。同日，沭阳县经济开发区管理委员会向浩宇公司出具结算凭证一份。该凭证载明：收到浩宇公司保证金3万元。
2007年9月14日浩宇公司出具借条一张，该借条内容为：“今借到人民币肆拾捌万玖仟元整用途说明财政垫资2006J5土地出让金”。同日，沭阳县经济开发区管理委员会向浩宇公司出具收据一份。该收据载明：收到浩宇公司土地款48.9万元。
2007年9月20日，浩宇公司取得沭国用（2007）第27185号《国有土地使用权证》，该土地证载明：使用权面积为45647平方米，期限两年以及沭国用（2007）第27184号《国有土地使用权证》，该土地证载明：使用权面积为21333平方米，期限四十年。
2008年6月10日，浩宇公司取得地字第321322200800036号《建设用地规划许可证》。
一审法院又查明，本案在审理过程中，沭阳县人民政府起诉浩宇公司投资合同纠纷，主张解除双方签订的《投资协议书》。江苏省宿迁市中级人民法院（以下简称宿迁中院）于2010年7月19日立案受理后，因浩宇公司提出管辖权异议，宿迁中院于2010年10月26日作出（2010）宿中民初字第0052号民事裁定：驳回浩宇公司对本案管辖权提出的异议。浩宇公司不服，提起上诉，江苏省高级人民法院于2010年12月17日作出（2010）苏民辖终字第0038号民事裁定：一、撤销江苏省宿迁市中级人民法院（2010）宿中民初字第0052号民事裁定；二、本案由江苏省高级人民法院审理。江苏省高级人民法院立案受理后，于2011年2月18日作出（2011）苏民初字第0001号民事裁定：指定宿迁市中级人民法院审理。浩宇公司不服裁定，提起上诉，最高人民法院于2011年4月26日作出（2011）民一终字第27号民事裁定：驳回上诉，维持原裁定。2011年11月2日宿迁中院作出（2011）宿中民初字第0053号民事判决：判决解除沭阳县人民政府与浩宇公司签订的《投资协议书》。浩宇公司不服判决提起上诉，江苏省高级人民法院于2013年4月28日作出（2012）苏民终字第0089号民事裁定：驳回沭阳县人民政府的起诉。主要理由是：“本案所涉《投资协议书》，是沭阳县人民政府与浩宇公司以沭阳县人民政府鼓励投资的优惠政策为背景，与具有投资意向的浩宇公司签订，主要内容为浩宇公司承诺投资总额2.5亿元，沭阳县人民政府给予税收、物价等多项优惠政策。首先，虽然协议的部分内容具有一些民事因素，但该协议关键内容涉及税收、物价等多项优惠政策，并载明优惠政策依据为沭阳县人民政府沭政发【2003】7号文和【2004】84号文，这些具有行政因素有关税收、物价等优惠政策的文件内容又触及到不同的行政职能管理部门及其权限和权力的行使，由此产生的争议不属于民事争议。其次，对于用地问题，协议中虽有涉及，但无论依国有土地使用权出让程序还是合同实质要件，不符合有效成立的国有土地出让合同关系的法律要求，仅表明双方就用地的有关问题进行了磋商，部分形成了一致，具体还需要国有土地行政主管部门与用地主体另行按照国有土地使用权出让程序办理用地的行政审批手续并签订合同。从实际情况看，在投资协议书签订后，沭阳县国土局和浩宇公司于2007年9月15日签订了《出让合同》及《国有土地使用权合同》，对《投资协议书》中涉及的土地内容专门签订了合同，形成了确定的国有土地使用权出让合同法律关系。第三，协议约定优惠政策由浩宇公司在沭阳分别组建的公司享受。可见，投资协议虽由沭阳县人民政府和浩宇公司作为签订主体，但协议中有关权利义务仍须由特定的、不同的法律主体完成。因此，本案争议的投资协议的主体、内容及其实施具有特殊性、广泛性和复杂性，该协议与平等民事主体之间设立债的关系的协议具有显著区别，该协议是沭阳县人民政府与浩宇公司就招商引资而经初步协议涉及的投资额度、期限以及税收、物价、用地等诸多问题的反映，其中部分内容涉及行政因素，部分内容属于意向性约定，协议后续有待不同行政主管部门和经济主体通过行政程序中分别构成不同性质的法律关系，其相应的争议亦应按照对应的法律关系性质和适用相应的法律解决，其中涉及投资协议相关内容的，可结合在具体法律关系中予以考量。事实上沭阳县国土局和浩宇公司亦已因国有土地出让合同履行产生争议并已在原审法院单独诉讼，原审法院正在审理的该案，可以结合本案双方在投资协议中有关土地方面的约定，在全面客观查明事实的基础上，依法及时作出处理。虽然投资协议形式上由沭阳县人民政府与浩宇公司签字盖章，但双方未因此形成某一特定的、独立的民事法律关系，因此，沭阳县人民政府与浩宇公司签订的投资协议，实质是政府与企业因招商引资而签订的框架式书面意见，沭阳县人民政府将《投资协议书》作为独立的民事法律关系提起解除协议的诉讼，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的人民法院受理民事诉讼的条件，应当裁定予以驳回。”
一审法院认为，一、关于土地使用权出让合同是否有效问题。浩宇公司通过竞价方式取得沭阳县国土局挂牌出让的争议土地，双方签订国有土地使用权出让合同及补充协议，系双方真实意思表示，不违反国家法律法规的强制性规定，该合同合法有效，双方当事人均应当按照合同约定履行义务。浩宇公司辩称挂牌竞价不是双方真实意思表示，该出让合同及补充协议是为完善用地手续所订立的虚假协议，但未提供证据证明，对该辩解意见不予采信。
二、关于双方签订的合同及补充协议是否应予解除问题。根据沭阳县国土局与浩宇公司签订的出让合同约定，浩宇公司应当于2007年11月15日前付清土地出让款的余款1663.1万元，浩宇公司未能按期履行给予义务，其行为构成违约，符合出让合同约定的合同解除条件，故双方合同及补充协议应予解除。对于沭阳县国土局收取的土地出让金851.9万元，在合同解除后，应予退还。至于浩宇公司在争议土地上投资形成的资产处理，双方当事人在合同解除后，可另行处理。
本案经审判委员会讨论认为，双方签订的土地出让合同及补充协议合法有效，浩宇公司未按照合同约定缴纳土地出让金，其行为构成违约，沭阳县国土局要求解除双方签订的出让合同及补充协议，有事实及法律依据，予以支持。
综上，一审判决：一、解除沭阳县国土局与浩宇于2007年9月15日签订的《国有土地使用权出让合同》与《国有土地使用权出让合同补充协议》；浩宇公司将上述合同约定的土地返还给沭阳县国土局。二、沭阳县国土局于本判决生效后十日内退还浩宇公司土地出让金851.9万元。一审案件受理费121586元，保全费5000元，合计126586元，由浩宇公司负担。
各方当事人对一审查明事实均无异议，本院予以确认。
二审中，浩宇公司提交了“2014年12月网上截图”一份和对案外人宿迁市荣盛置业有限公司及其法定代表人荣丽嫌疑犯罪的报案材料，以此作为新证据，证明沭阳县国土局存在恶意诉讼，本案涉及重大刑事犯罪。沭阳县国土局对于浩宇公司提供的上述证据的三性不予认可，认为其依合同约定和法律规定主张权利，不构成恶意诉讼，浩宇公司认为涉嫌犯罪或他人侵占其资产，应另行主张。
经双方当事人确认，本案二审争议焦点为：1、本案是否属于民事诉讼受案范围，一审是否存在超出当事人诉讼请求判决情形。2、沭阳县国土局要求解除涉案土地出让合同的请求是否有事实根据和法律依据，浩宇公司的上诉请求是否应当得到支持。
本院认为,本案土地出让合同项下的土地用途为商住用地，沭阳县国土局通过挂牌出让，浩宇公司通过报名、报价，签订挂牌交易成交确认书后取得。2007年9月15日所签订的《66号出让合同及补充协议》，是浩宇公司与沭阳县国土局双方一致的意思表示，并不违反法律法规的强制性规定,该土地出让合同及补充协议合法有效。本案二审中，双方当事人对所签订的《66号出让合同及补充协议》的效力均不持异议。
一、关于本案是否属于民事诉讼受案范围，一审是否存在超出当事人诉讼请求判决情形问题。
《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定，土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。本案中沭阳县国土局提起诉讼的时间为2009年9月，当时的《中华人民共和国行政诉讼法》并未规定国有土地使用权合同纠纷案件属于人民法院行政诉讼受案范围。最高人民法院2011年修订的《民事案件案由的规定》已将建设用地使用权出让合同纠纷列入其中。2015年5月1日正式实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所规定的是，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以向人民法院提起行政诉讼。沭阳县国土局提起本案之诉在新修订的行政诉讼法实施之前，原审法院将沭阳县国土局起诉浩宇公司，请求解除《66号出让合同及补充协议》作为民事纠纷案件予以受理并作出相应裁判并无不当。被上诉人沭阳县国土局在本案的起诉状事实和理由部分已明确表示，要求解除土地合同，收回土地，故原审法院判决上诉人浩宇公司返还土地，并没有超出沭阳县国土局起诉的诉讼请求。
二、关于沭阳县国土局要求解除涉案土地出让合同的请求是否有事实根据和法律依据，浩宇公司的上诉请求是否应当得到支持问题。
根据浩宇公司与沭阳县国土局签订的土地出让合同第九条的约定，浩宇公司应当于2007年11月15日前付清土地出让款的余款1663.1万元。该土地出让合同第三十条约定，受让人必须按照本合同约定，按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳滞纳金，延期付款超过6个月的，出让人有权解除合同，收回土地，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。沭阳县国土局在浩宇公司未能按照约定期限支付剩余的土地出让金的情况下，有权依据土地出让合同约定，诉请人民法院要求解除《66号出让合同及补充协议》。沭阳县国土局解除合同行使的是约定解除权，无需经过催告程序，浩宇公司认为沭阳县国土局未经催告即行解除合同的主张，缺乏法律依据，不予支持。
本院2013年4月28日作出的、生效的（2012）苏民终字第0089号民事裁定书已经认定，沭阳县人民政府与浩宇公司签订的投资协议实质是政府与企业因招商引资而签订的框架式书面意见，双方在用地问题上并没有因此而形成合法有效的国有土地出让合同法律关系。真正确定双方有关土地民事权利义务关系的是浩宇公司与沭阳县国土局签订的《66号出让合同及补充协议》。浩宇公司与沭阳县人民政府签订的《投资协议书》并未对土地出让金缴纳的具体时间、程序作出约定，而双方之后签订的土地出让合同确定，浩宇公司若要取得66980.33平方米国有土地使用权，需支付2512万元土地出让金。双方同时约定了具体的交款时间和程序等。按照土地出让合同的约定，浩宇公司现尚有部分土地出让金未缴纳。浩宇公司一方面认可《66号出让合同及补充协议》的效力，另一方面又主张不应按照《66号出让合同及补充协议》的约定支付土地出让金，认为应当执行与沭阳县人民政府签订的《投资协议书》，缴纳800万后，剩余土地出让金无需缴纳，缺乏事实根据和法律依据，其认为《投资协议书》与《66号出让合同及补充协议》互为补充，交织在一起同时履行的主张，不予支持。
虽然浩宇公司2007年9月20日领取了期限为两年的沭国用（2007）第27185号《国有土地使用权证》以及期限为四十年的沭国用（2007）第27184号《国有土地使用权证》，但领取了土地使用权证并不能免除浩宇公司应按土地出让合同约定缴纳土地出让金的义务，也不能仅以此证明浩宇公司已按土地出让合同的约定，足额缴纳了相应的土地出让金。对于浩宇公司在争议土地上投资形成的资产处理问题，原审法院已作出认定，双方当事人在合同解除后，可另行处理。原审法院（2015）宿中刑二初字第00007号刑事判决书，已就原沭阳县委常委司东亮受贿一案作出判决，该判决未涉及浩宇公司所称的本案涉及违法犯罪问题，该判决已发生法律效力。浩宇公司二审庭审中提供的“2014年12月网上截图”和对案外人宿迁市荣盛置业有限公司及其法定代表人荣丽嫌疑犯罪的报案材料，与本案没有关联性。浩宇公司并未提交充分证据证明案涉的土地出让合同涉嫌犯罪，也无证据证明有关机关已对涉案的土地出让合同立案侦查，故对浩宇公司要求中止本案审理，将本案移送公安或检察机关的主张，不予支持。
综上，浩宇公司的上诉理由不能成立，应予驳回。一审认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费121586元，由上诉人江苏浩宇实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 史 笔
审判员 朱加赛
审判员 陈 皓
二〇一六年十二月二十八日
书记员 戚亦萍