浙江省杭州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙01行终43号
上诉人（原审原告）万丽华，女，汉族，1977年8月27日出生，住杭州市西湖区。
委托代理人魏勇强、郭峰，浙江京衡律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市西湖区城市管理行政执法局，住所地杭州市西湖区文三路9号。
法定代表人杜旭侠，局长。
委托代理人王玥，该局工作人员。
委托代理人李佳，浙江腾智律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市西湖区人民政府，住所地杭州市西湖区浙大路1号。
法定代表人刘颖，区长。
委托代理人周舟，该政府法制办工作人员。
委托代理人林宇，北京大成（杭州）律师事务所律师。
原审第三人杭州万洲置业有限公司，住所地杭州市西湖区文二西路820号三幢。
法定代表人吴蓓雯，董事长。
委托代理人崔满兴、姚杰，上海锦天城（杭州）律师事务所律师。
原审原告田庄等38人（名单附后）。
诉讼代表人田庄，女，汉族，1980年12月20日出生，住杭州市下城区朝晖路***号钛合国际**楼，公民身份号码6523251980********。
诉讼代表人倪裕伟，男，汉族，1987年8月21日出生，住浙江省淳安县。
诉讼代表人陈丹，女，汉族，1984年6月10日出生，住陕西省略阳县。
上诉人万丽华因规划行政处罚一案，不服杭州铁路运输法院（2016）浙8601行初134号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年1月13日受理后，依法组成合议庭审理本案。
2016年2月29日，杭州市西湖区城市管理行政执法局（以下简称“西湖执法局”）作出西城法罚字[2016]第41041001号《行政处罚决定书》，主要内容为：2015年12月8日，西湖执法局执法人员在接公民举报后，到西湖区蒋村街道×路与×路交叉口西侧的杭政储出[2012]58号地块（项目推广名万科西庐、政府核准名为西溪正庐）进行现场勘查，发现杭州万洲置业有限公司（以下简称“万洲公司”）于2015年8月中旬在竣工验收后开始筹划，将公共面积隔开，围圈搭建实心围墙。该地块属于国有土地，共有20幢商品住宅楼，其中1幢、2幢、10幢、12幢、13幢、17幢未发现有围墙搭建情况，而3幢、4幢、5幢、6幢、7幢、8幢、9幢、11幢、14幢、15幢、16幢、18幢、19幢、20幢均在一楼南、西、北侧公共面积上用砖块叠砌搭建成东西、南北、西北走向的实心围墙，使其成为一楼单元住户的分割院落，且已于2015年11月底完工。围墙表面为乳黄色防雨涂料，顶端设置有深咖啡色的塑料材质挡雨板，间隔装有通透式铁门。经现场测量，围墙高均为2.2米、厚度为0.3米；铁门高2.0米、宽1.2米。其中3幢楼有5个单元，围墙南面顶端设置有1.1米、宽1.1米的缺口，缺口上用咖啡色方钢材质相互交错装饰成景观一角，围墙合计长为80.8米；4幢楼有3个单元，装有6扇铁门，围墙合计长为86.1米；5幢楼有4个单元，装有8扇铁门，围墙合计长为121.7米；6幢楼有6个单元，装有12扇铁门，围墙合计长为164.2米；7幢楼有4个单元，装有8扇铁门，围墙合计长为172.3米；8幢楼有5个单元，装有10扇铁门，围墙合计长为159.9米；9幢楼有3个单元，装有6扇铁门，围墙合计长为131.3米；11幢楼有3个单元，装有6扇铁门，围墙合计长为138.1米；14幢楼有3个单元，装有6扇铁门，围墙合计长为138.0米；15幢楼有3个单元，装有6扇铁门，围墙合计长为80.4米；16幢楼有2个单元，装有4扇铁门，围墙合计长为104.4米；18幢楼有1个单元，装有2扇铁门，围墙合计长为69.9米；19幢楼有2个单元，装有4扇门，围墙合计长为55.3米；20幢楼有2个单元，装有4扇铁门，围墙合计长为47.6米，以上围墙共计总长为1549.7米。经从杭州市城市规划档案馆调取的该项目的《总平面图》和《竣工总平面图》显示，上述一楼围墙为该项目竣工规划核实后搭建的。经核实，杭州市规划局西湖规划分局认定“经查档，该建设未在杭州市规划局办理过规划许可手续”。万洲公司的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对当事人万洲公司作出行政处罚，决定责令当事人自收到《行政处罚决定书》之日内自行拆除高为2.2米、厚度为0.3米、总长度为1549.7米的实心围墙。
万丽华等39人于2016年5月26日提起诉讼，请求：1.撤销西城法罚字[2016]第41041001号《行政处罚决定书》。2.撤销杭西政复决字[2016]第19号《行政复议决定书》。
原审法院经审理查明，2015年12月8日，西湖执法局接公民举报，经现场勘查，发现万洲公司在杭州市西湖区蒋村街道五常港路与双龙路交叉口西侧的杭政储出[2012]58号地块（项目推广名万科西庐、政府核准名为西溪正庐），于2015年8月中旬竣工验收后，在3-9幢、11幢、14-16幢、18-20幢的一楼南、西、北侧公共面积上用砖块叠砌搭建成东西、南北、西北走向的实心围墙，使绿地成为一楼单元住户的分割院落，且已经于2015年11月底完工。围墙表面为乳黄色防雨涂料，顶端设置有深咖啡色的塑料材质挡雨板，间隔装有通透式铁门。经现场测量，围墙高均为2.2米、厚度为0.3米；铁门高2.0米、宽1.2米。十四幢楼围墙总长共计1549.7米。经核实，杭州市规划局西湖规划分局认定“经查档，该建设未在杭州市规划局办理过规划许可手续”。西湖执法局认为万洲公司违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，于2016年2月24日作出西城法罚告字[2016]第04100号《行政处罚事先告知书》，告知万洲公司三日内提出陈述、申辩，万洲公司未提出申辩意见，西湖执法局遂于同月29日作出案涉行政行为。万洲公司不服，于2016年3月14日向杭州市西湖区人民政府（以下简称“西湖区政府”）申请复议，西湖区政府于同年5月4日作出案涉复议决定，维持了西湖执法局作出的案涉行政处罚。万丽华等39人不服，向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼。
原审另查明，万丽华等与万洲公司签订了《浙江省商品房买卖合同》，合同约定万洲公司将坐落于杭州市西湖区×楼的房屋出售给万丽华等。该合同附件三“其他买卖、赠予、租赁协议书”约定：根据法律法规、司法解释的规定，本项目窗前绿地的专有使用权归购买对应的一层的买受人，地下夹层归购买垂直对应的一层的买受人专有使用。该部分的保修、维修责任，视同专有部分”。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，行政诉讼的原告主体应系行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的，才能提起行政诉讼。利害关系应是指公民、法人或者其他组织的合法权益受到了行政行为的侵犯，如果当事人不能证明自己的合法权益受到了行政行为的侵犯，则不能认定其与行政行为有利害关系。本案中，案涉围墙未取得规划许可，属违法建筑，因违法权益不受法律保护，故万丽华等人通过与万洲公司之间的房屋买卖关系自始不能取得围墙的所有权。案涉行政处罚责令万洲公司拆除违法建造的围墙，针对的主体对象是违法建筑围墙的万洲公司，客体对象是万洲公司对围墙的建设行为，万丽华等人既不是案涉围墙的所有人，也不是建造案涉围墙的违法行为人，同时万丽华等人也未证明其合法权益受到侵害，故万丽华等人既不是本案当事人也不是本案利害关系人。至于万丽华等人主张所受损害，依法应当并且能够通过对其与万洲公司之间的房屋买卖关系进行民事法律责任界定而予以救济。据此，万丽华等39人的原告主体不适格，应当驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定驳回万丽华、田庄、倪裕伟、王强、陈喜双、刘俊群、万鹏、邵辰、李瑛、林梦璇、李娟、燕玉光、朱丽芳、王毅、胡君、吴雪珍、李剑、邵传菊、刘江淮、宋彩虹、陈莹、朱鸿、任立锋、吴维昭、潘美羽、丁钱倩、冯汉、周卉淼、俞史梁、孙哲奇、韩大卫、王思颖、徐慧芳、徐艳蓉、王彬、陈丹、徐杭生、邹绍成、顾晓元的起诉。
上诉人万丽华上诉称:1.上诉人对围墙具有所有权，是支持上诉人诉权的基础，上诉人通过与原审第三人之间的合同关系获得了围墙的所有权。2.上诉人对围墙拥有所有权与所有权是否合法是两个概念，不能混同。本案涉案围墙违反规划，属于违章建筑，但是违反规划不等于没有所有权。3.只要上诉人认为合法权益受侵犯，就有诉权。4.原审法院在对上诉人和原审第三人主体资格认定上差别对待，违背公平正义原则。请求撤销一审裁定，撤销涉案处罚决定及复议决定。
被上诉人西湖执法局、西湖区政府均未提交书面答辩状。
原审第三人万洲公司、原审原告田庄等38人均未提交书面意见。
经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该规定中的“认为”系针对“侵犯”而言，即是否侵犯并不要求原告在起诉时予以证明，只要其认为侵犯，即可以起诉；但该规定中的“合法权益”，系对原告的实质性要求，其必须在起诉时举证证明行政行为侵犯的是其合法权益，而不是非法利益，行政诉讼制度不应该也不可能被用于维护非法利益。本案中，被诉行政行为系对违法建设行为的处罚，万丽华并非建设行为实施人，亦非行政处罚的相对人，其只是通过民事合同与万洲公司形成了合同上的权利义务，其基于合同而形成的权利只是一种债权，具有相对性，其认为合同权益受损，应向合同的相对方万洲公司主张，必要时也可以通过民事诉讼进行救济。但本案被诉行政行为直接指向的对象是围墙，万丽华与围墙只是形成了一种实际上的利益关系，只有当该实际利益关系具有合法性基础时，才应当赋予其行政诉讼原告主体资格。事实上，万丽华亦认可涉案围墙是违法建筑，其所主张的只是合同权益，而被诉行政行为并不影响其基于合同而享有的救济权，故应认定万丽华不具有本案行政诉讼原告主体资格。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴宇龙
审 判 员 廖珍珠
代理审判员 蔡维专
二〇一七年四月十一日
书 记 员 汪金枝
附原审原告田庄等38人名单：
原审原告田庄，女，汉族，1980年12月20日出生，住杭州市下城区。
原审原告倪裕伟，男，汉族，1987年8月21日出生，住浙江省淳安县。
原审原告王强，男，汉族，1984年12月4日出生，住杭州市西湖区。
原审原告陈喜双，女，汉族，1980年11月1日出生，住福建省福州市鼓楼区。
原审原告刘俊群，男，汉族，1977年10月13日出生，住江西省九江市。
原审原告万鹏，男，汉族，1987年2月5日出生，住杭州市下城区。
原审原告邵辰，男，汉族，1988年3月22日出生，住浙江省建德市。
原审原告李瑛，女，汉族，1982年11月1日出生，住杭州市。
原审原告林梦璇，女，汉族，1990年3月26日出生，住杭州市滨江区。
原审原告李娟，女，汉族，1985年12月20日出生，住江苏省淮安市。
原审原告燕玉光，男，汉族，1974年6月5日出生，住杭州市拱墅区。
原审原告朱丽芳，女，汉族，1980年6月2日出生，住杭州市下城区。
原审原告王毅，男，汉族，1985年11月16日出生，住杭州市下城区。
原审原告胡君，男，汉族，1982年12月18日出生，住杭州市滨江区。
原审原告吴雪珍，女，汉族，1978年3月6日出生，住杭州市西湖区。
原审原告李剑，男，汉族，1985年6月23日出生，住杭州市西湖区文三路。
原审原告邵传菊，女，汉族，1966年7月27日出生，住浙江省乐清。
原审原告刘江淮，男，汉族，1973年7月27日出生，住杭州市西湖区。
原审原告宋彩虹，女，汉族，1981年9月27日出生，住浙江省淳安。
原审原告陈莹，女，汉族，1983年2月1日出生，住黑龙江省。
原审原告朱鸿，女，汉族，1970年7月22日出生，住北京市海淀区。
原审原告任立锋，男，汉族，1978年2月22日出生，住杭州市下城区。
原审原告吴维昭，女，汉族，1969年3月13日出生，住四川省简阳市。
原审原告潘美羽，女，汉族，1989年11月19日出生，住浙江省嘉兴市。
原审原告丁钱倩，女，汉族，1967年11月9日出生，住杭州市。
原审原告冯汉，男，汉族，1974年12月12日出生，住浙江省义乌市稠城。
原审原告周卉淼，女，汉族，1975年7月7日出生，住黑龙江省伊春市伊春区。
原审原告俞史梁，女，汉族，1982年10月19日出生，住浙江省嘉兴市。
原审原告孙哲奇，男，汉族，1985年9月26日出生，住浙江省舟山市。
原审原告韩大卫，男，汉族，1989年11月23日出生，住杭州市上城区。
原审原告王思颖，女，汉族，1990年6月10日出生，住杭州市江干区。
原审原告徐慧芳，女，汉族，1978年6月13日出生，住杭州市西湖区。
原审原告徐艳蓉，女，汉族，1987年6月21日出生，住浙江省衢州市。
原审原告王彬，男，汉族，1984年2月14日出生，住杭州市滨江区。
原审原告陈丹，女，汉族，1984年6月10日出生，住陕西省略阳县。
原审原告徐杭生，男，汉族，1949年9月23日出生，住杭州市西湖区。
原审原告邹绍成，男，汉族，1989年8月18日出生，住浙江省温州市鹿城区。
原审原告顾晓元，男，汉族，1982年8月31日出生，住浙江省宁波市鄞州区。