四川省资阳市雁江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）雁江行初字第108号
原告李至茂。
委托代理人邹恒昌。
委托代理人李永忠。
被告资阳市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局），住所地资阳市广厦路市政府大楼2楼。
法定代表人俞文祥，职务局长。
委托代理人周力。
委托代理人牟学贵。
原告李至茂诉被告资阳市人力资源和社会保障局工伤认定纠纷一案，于2015年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月23日受理后，于2015年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭。于2015年4月24日公开开庭审理了本案。原告李至茂及其委托代理人邹恒昌、李永忠，被告市人社局委托代理人周力、牟学贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告资阳市人社局于2015年1月28日受理原告李至茂的工伤认定申请后，根据《工伤保险条例》第十九条的规定向原告提供的用人单位四川新兴油气建设工程有限公司（简称新兴公司）发送了举证通知书，该单位在复函中称，与该劳动者没有劳动关系，被告于2015年3月10日作出《工伤认定中止告知书》，中止原告的工伤认定，要求原告与新兴公司劳动关系争议解决后，再依法重新启动工伤认定程序。被告于2015年4月6日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、向用人单位发的举证通知及回函。拟证明申请人与用人单位有无劳动关系不清楚。
2、工伤认定中止告知书。拟证明被告对原告的申请及时作为。
3、人社部发（2013）34号文件。拟证明被告中止工伤认定符合政策依据。
4、法释（2014）9号。拟证明原告提交的申请不符合最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定第三条第一款（四）项的规定。
原告李至茂诉称，原告于2014年8月26日向被告资阳市人社局申请工伤认定，2014年10月27日被告以缺少与新兴公司之间的劳动关系依据不予受理，2015年1月22日被告受理原告的工伤认定申请，2015年3月10日被告以“新兴公司对劳动关系提出异议”为由作出《工伤认定中止告知书》，要求原告先解决与新兴公司的劳动关系争议问题，违反了《工伤保险条例》的立法精神，是怠于履行法定职责，诉请依法撤销被告作出的《工伤认定中止告知书》，并判令被告作出工伤认定。原告为证明自己的主张，向本院提供了下列证据：
1、原告身份证复印件。证明原告的基本信息。
2、原告《工伤认定申请表》。证明原告向被告提出了申请。
3、《行政裁定书》。证明原告向法院起诉后，被告受理了原告工伤认定申请，原告向法院申请撤诉。
4、《建设工程施工合同》。证明南车资阳机车有限公司将工程承包给四川新兴油气建设工程有限责任公司。
5、调查笔录、书面证词。证明原告是在工地工作中致伤眼睛。
6、出院证明等。证明申请人治疗情况。
7、工伤认定申请材料清单。证明原告向被告提交了符合工伤认定的材料。
8、《工伤认定受理通知书》。证明被告受理了原告的工伤认定申请。
9、《中止工伤认定决定书》。证明被告中止了对原告的工伤认定。
被告资阳市人社局辩称，仲裁委员会及人民法院是确定劳动关系的法定机构，而工伤认定的前提是伤者与用人单位存在劳动关系；原告提供的工伤认定申请不符合《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款四项的规定；被告作出的《工伤认定中止告知书》符合《人力资源和社会保障部关于执行工伤保险条例若干问题的意见》第五条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序”的规定。被告的答复适用法律法规正确、程序合法，要求维持被告作出的答复，驳回原告的诉讼请求。
原告对被告提供的证据的质证意见为：对证据1认为达不到证明目的，用人单位没有尽到举证义务；对证据2的真实性无异议，但认为达不到证明目的；对证据3、4认为不能作为证据使用，达不到证明目的。
被告对原告提交的证据质证意见为：对1、2、3、4号证据无异议；对5号有异议，不能证明申请人与用人单位的劳动关系；对6、7、8号证据有异议，不能证明原告与新兴公司有劳动关系，不符合工伤认定申请所要求准备的材料。
经庭审质证，本院对各方当事人所举证据作如下确认：对被告提交的4份证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。原告提交的1-9号证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。
经审理查明，2013年12月5日南车资阳机车有限公司将锻铸事业部整体搬迁改造项目供气工程配气站工程承包给四川新兴油气建设工程有限责任公司（简称新兴公司），原告李至茂从2014年2月14日起，在曾建等证人称由新兴公司将锻铸事业部整体搬迁改造项目供气工程配气站工程的土建项目转包给陶建林，陶建林又将人工分包给曾建的工程中做杂工，每天由曾建支付工资120元；2014年2月28日，原告在曾建承包的工地打水泥柱上的包时，水泥渣飞到其左眼中，当日到临江镇卫生院清泉分院门诊处理，3月3日至3月7日在资阳市人民医院住院治疗，2014年3月7日至3月9日在资阳市第一人民医院治疗，3月10日至3月17日在成都爱尔眼科医院治疗。2014年8月26日原告向被告资阳市人社局申请工伤认定，2014年10月27日被告以原告缺少与新兴公司之间的劳动关系依据为由不予受理，2014年12月16日原告向资阳市雁江区人民法院起诉，要求被告作出工伤认定，2015年1月22日被告受理原告的工伤认定申请，同日原告向资阳市雁江区人民法院申请撤诉被准予。2015年2月3日新兴公司在收到被告的举证通知后复函称“经核实，我公司与此人（李至茂）无任何劳动关系，无任何与此人相关的材料报送”。3月10日被告以“新兴油气建设工程有限公司对劳动关系提出异议”为由作出《工伤认定中止告知书》，《工伤认定中止告知书》载明：“根据相关规定，我局现中止你的工伤认定，待你与该单位劳动关系争议解决后，我局再依法是否重新启动你的工伤认定程序。请注意时效”。原告不服，向本院提起行政诉讼。
本案争议的焦点是，市人社局在进行工伤认定时，劳动者与用人单位发生劳动关系争议，是否必须由劳动仲裁机构或人民法院先作出劳动关系裁决。
本院认为：1、根据《中华人民共和国劳动法》第七十七条和第七十九条的规定，用人单位与劳动者发生劳动争议，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解，或直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议…”，最高人民法院《关于审理工伤行政案件若干问题的规定》第二条“人民法院受理工伤认定行政案件后，发现原告或者第三人在提起行政诉讼前已经就是否存在劳动关系申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的，应当中止行政案件的审理”，《工伤保险条例》第二十条三款“作出工伤认定决定需要以司法机关或者行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定的时限中止”故劳动者主张与用人单位之间存在直接劳动关系并要求认定工伤，用人单位否认存在劳动关系，劳动者不能提供充分证据的，社会保险行政部门可告知先通过调解、仲裁、法院裁判等法定途径解决。2、《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（（2009）行他字第12号）明确“根据劳动法第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权”明确劳动行政部门在工伤认定程序中，申请人认为与用人单位存在直接劳动关系要求确认工伤，并提供了较充分证据，如职工工资发放花名册、缴纳各项社会保险费的记录、用人单位向职工发放的“工作证”、“服务证”等能证明身份的证件、单位的考勤记录、劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录、证明双方存在劳动关系的公证文书、双方签字盖章确认的劳动合同、用人单位出具证明存在劳动关系等，可以由工伤认定机关直接确定劳动者与用人单位之间存在劳动关系并作出工伤认定；3、人社部发（2013）34号《关于执行工伤保险条例若干问题的意见》规定“具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具有用工主体资格的承包单位承担用人单位应承担的工伤保险责任”；2014年9月1日施行的最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条“社会保险行政部门认定下列单位为承担工伤保险责任单位的，人民法院应予支持：…（四）用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位；（五）个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。前款第（四）、（五）项明确的承担工伤保险责任的单位承担赔偿责任或者社会保险经办机构从工伤保险基金支付工伤保险待遇后，有权向相关组织、单位和个人追偿”，为劳动行政部门直接认定有资格的用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的应当由有用工主体资格的单位承担工伤责任提供了法律和政策依据；4、本案被告以第三人对原告的劳动关系提出异议为由中止工伤认定程序，辩称其中止工伤认定符合《人力资源和社会保障部关于执行工伤保险条例若干问题的意见》第五条“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁”的规定，因不符合《关于执行工伤保险条例若干问题的意见》、最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》关于有用工主体资格单位违法转包分包工伤认定的相关规定，属适用法律法规错误，被告对申请人提供的证明用人单位存在非法转包的证据没有履行调查核实的职责，属不履行或者拖延履行法定职责，故对被告辩称原告的申请不符合《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款四项的规定及《工伤认定中止告知书》符合《人力资源社会保障部关于执行工伤保险条例若干问题的意见》第五条的意见，本院不予支持。5、原告向被告提供了新兴公司与南车公司的承包合同，分包人曾建的证词、对工友的调查笔录、医院病历等证明原告在新兴公司承包的工地从事杂工并受伤；被告有权且应当进行调查核实，经调查可以核实原告是否在新兴公司承包的南车资阳机车有限公司锻铸事业部整体搬迁改造项目供气工程配气站工程工地受伤，新兴公司是否将工程部分转包给陶建林，陶建林是否又将人工转包给曾建的事实，确定是否应由新兴公司承担工伤保险责任，作出是否属工伤的认定。原告要求撤销《工伤认定中止告知书》的请求，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条“…（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：…2、适用法律、法规错误的；…（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”的规定，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）（三）项的规定，经本院审委会研究决定，判决如下：
一、撤销被告资阳市人力资源和社会保障局于2015年3月10日作出的《资阳市人力资源和社会保障局工伤认定中止告知书》。
二、责令被告资阳市人力资源和社会保障局继续对李至茂进行工伤认定。
案件受理费50元，由被告资阳市人力资源和社会保障局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于资阳市中级人民法院。
审 判 长 马天友
审 判 员 张雅丽
人民陪审员 付 华
二〇一五年五月六日
书 记 员 甘 舸