江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00436号
上诉人（原审被告）海门市住房和城乡建设局，住所地海门市海门街道解放中路258号。
法定代表人施渠平，局长。
委托代理人冯平，海门市住房和城乡建设局纪检组长。
委托代理人朱莹，海门市住房和城乡建设局法制科科长。
被上诉人（原审原告）陈亚琴。
委托代理人成红。
委托代理人陈平。
被上诉人（原审第三人）顾学新。
上诉人海门市住房和城乡建设局（以下简称海门住建局）因不履行查处违章建筑的法定职责一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00272号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年10月9日立案受理后，依法组成合议庭于2015年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人海门住建局的委托代理人冯平、朱莹，被上诉人陈亚琴的委托代理人成红、陈平，被上诉人顾学新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2013年12月20日，海门住建局与海门市临江镇人民政府签订《行政执法委托书》，海门住建局授权临江镇人民政府在委托范围和权限内以海门住建局的名义实施行政执法行为。陈亚琴与顾学新为左右邻居，中间相隔一条过道。2015年1月25日，顾学新在未取得审批手续的情形下，在海门市临江镇丰顺村一组的自家房屋后搭建了97.02平方米的彩钢房。1月26日，陈亚琴的女儿成红向海门市12345政府公共服务中心电话举报顾学新擅自搭建违章建筑。1月27日，临江中队工作人员到现场调查，并以海门住建局的名义对顾学新作出停字（临）第001号《停工（核查）通知书》、临管改字（2015）第001号《整改通知书》，要求顾学新立即停止施工，自行拆除违章建筑，并责令顾学新在二日内进行整改，恢复原状。1月28日，临江中队对顾学新进行调查询问时，顾学新口头同意停止建设并自行拆除违章建筑。3月10日，海门住建局受理此案。3月19日，陈亚琴向海门市临江镇人民政府邮寄《行政申请书》，要求对顾学新搭建违章建筑的行为进行查处。3月28日，临江中队对陈亚琴作出书面答复，告知临江中队对于陈亚琴反映的顾学新违章搭建的问题进行了现场调查核实，该案件正按照法定程序进行立案处理中。4月2日，临江中队以海门住建局的名义作出案号为2015-005《行政处罚案件立案审批表》，对该案予以立案。4月21日，海门住建局作出编号2015-005《城建违法建设规划认定意见表》，认定顾学新在自家房屋后侧建造彩钢房一间97.02平方米，用于小规模红木加工，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第一款、第三十一条第一款之规定，属于违法建设行为。
陈亚琴认为海门住建局未在法定期限内履行查处顾学新违章建设行为，向原审法院提起行政诉讼。在案件审理过程中，顾学新于2015年6月29日将违章建的彩钢瓦屋面拆除，8月4日将违章建筑的墙体拆除。
原审法院认为，本案的争议焦点是：1.陈亚琴是否具有本案原告主体资格；2.海门住建局是否在法定期限内履行了法定职责。
关于陈亚琴是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十三条第一项的规定，被诉的行政行为涉及其相邻权的公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中，虽然陈亚琴并非海门住建局履行查处违章建筑职责的行政相对人，但是陈亚琴基于相邻权，认为顾学新搭建的建筑物影响其正常生活而提起行政诉讼，海门住建局是否履行法定职责对陈亚琴的权利义务有实际影响。因此，陈亚琴具有本案的原告主体资格。
关于海门住建局是否在法定期限内履行了法定职责的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条规定，违反本条例规定，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。根据上述规定，海门住建局作为海门市人民政府的建设行政主管部门，具有受理单位和个人关于违法建设行为的举报，并对建设行为进行查处的法定职责。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，海门住建局委托临江镇人民政府以海门住建局的名义行使职权，其法律后果和责任应由海门住建局承担。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。虽然该条是关于行政机关不履行法定职责时的起诉期限的规定，但其立法目的在于督促行政机关及时履行保护公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益的职责，防止行政机关怠于履行法定职责。根据该条的立法目的，结合“法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定”的表述，可以明确，这里的“两个月”不仅是公民、法人或者其他组织取得诉权的一般期限，而且是行政机关履行法定职责的一般期限。也就是说，除法律法规另有规定的情形外，行政机关应当在两个月内履行法定职责，否则就构成不履行法定职责。现行法律法规并未明确行政机关查处建设违法行为的期限，故海门住建局应当在接到陈亚琴提出的要求查处顾学新的违法建设行为的申请之日起两个月内履行查处职责。本案中，陈亚琴的女儿成红于2015年1月26日通过向海门市12345政府公共服务中心电话举报顾学新违法建设，海门住建局委托执法的临江中队也于1月27日到现场调查并向顾学新发出《停工（核查）通知书》和《整改通知书》，但直至陈亚琴6月13日提起行政诉讼时，仍未对顾学新作出任何处理决定，超过了法律规定的履行法定职责的期限，显然属于拖延履行法定职责。至于本案诉讼过程中顾学新自行拆除了违章建筑，海门住建局是否对顾学新作出行政处罚决定，属于行政权的范畴，法院不予置评。至于陈亚琴主张的顾学新家的雨水对其家造成侵害问题，这是相邻人之间的民事纠纷，陈亚琴可以通过其他途径予以救济。
综上，海门住建局在收到陈亚琴的查处申请后，未在法律规定的期限内履行法定职责，陈亚琴要求确认违法的诉讼主张应予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，判决：确认海门市住房和城乡建设局未在法律规定的期限内履行法定职责行为违法。
宣判后，海门住建局不服一审判决，向本院提起上诉称，1、原判确认查处违章建筑的主体不适格。本案顾学新在村庄规划区内未经规划许可，擅自建造了用于小规模红木加工的97.02平方米的彩钢房一间，属违章建筑。依照《城乡规划法》第六十五条：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。故对本案顾学新违章建筑的查处，应属临江镇人民政府的法定职责。2、原判适用法律错误。原审判决适用《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条规定，认定上诉人具有查处顾学新违章建筑法定职责不当。该条例第二条第二款规定：城市规划区内村镇的规划管理，《城市规划法》另有规定的，从其规定。2008年1月1日《城乡规划法》施行，《城市规划法》同时废止。由此说明《城乡规划法》已涵盖了城乡规划的职能，效力也高于省条例。故上诉人不具有查处顾学新违章建设的法定职责。3、上诉人与临江镇政府签订行政执法授权委托书并刻制行政执法专用章供临江镇政府使用，但上诉人仅在城市规划区内属上诉人执法范围内的相关案件委托临江等相关单位，不可能也无权将依法应由乡镇查处的案件委托给他人。临江镇政府对顾学新违章建筑的查处属滥用职权。退一步说，即使系上诉人委托，也违反了法律规定，应属无效。故原审法院确认诉讼主体不当，适用法律错误，请求依法撤销。
被上诉人陈亚琴辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人顾学新未提出答辩意见。
海门住建局提起上诉后，原审法院已经将各方当事人在一审中提交的全部证据材料随案移送到本院。
本院经审理查明，原审法院查明的事实基本属实，对此依法予以确认。
二审诉讼中，上诉人海门住建局提供了海门市临江新区总体规划图和现状图，以证明顾学新违章建筑所在地为村庄规划区，应由乡、镇人民政府负责查处。被上诉人陈亚琴对两份证据的真实性未提异议，但对证明力提出异议，被上诉人顾学新对两份证据的真实性、关联性、合法性不持异议。
本院另查明，2013年12月24日，海门市人民政府根据《省政府办公厅关于海门市开展相对集中行政处罚权工作的函》、《省政府法制办公室关于海门市城市管理相对集中行政处罚权工作向园区和建制镇延伸的复函》等文件，印发《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》，确定海门住建局执法职责为查处市区、园区、镇核心区范围内未按规划批准文件进行建设的行为；查处市区、园区、镇核心区外以及海永乡范围内违法房地产项目建设行为。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。海门市政府根据省政府办公厅和省政府法制办公室的复函，印发《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》，确定海门市区、园区、镇核心区外违法房地产项目建设行为由海门住建局集中查处。本案顾学新擅自搭建的违章建筑位于临江镇核心区外，其查处职责应由海门住建局行使，海门住建局认为其无执法主体职责的上诉理由不能成立。
需说明的是，海门住建局根据《海门市规划行政执法主体和执法职责方案》，将临江镇核心区外有关违反规划法律法规建设的行为委托临江镇政府行使，临江镇政府也以海门住建局的名义对顾学新违法建设行为立案查处，并发出《停工（核查）通知书》和《整改通知书》，对此海门住建局一审诉讼中均予认可且相关证据亦由海门住建局提供，一审答辩及庭审调查中海门住建局对其执法主体资格并无异议。现海门住建局又以其对顾学新违章建筑不具备查处职责为由提起上诉，有违诉讼诚信原则。
综上，海门住建局的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人海门市住房和城乡建设局承担。
本判决为终审判决。
审判长 任智峰
审判员 顾春晖
审判员 郁 娟
二〇一五年十一月二十日
书记员 金保阳
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；