广州铁路运输第一法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤7101行初573号
原告：苏兴贤，女，1952年6月5日出生，汉族，住广州市天河区。
原告：苏兴婷，女，1958年1月12日出生，汉族，住广州市天河区。
上述两原告的共同委托代理人：郭峰，苏富强，广东法全律师事务所律师。
被告：广州市天河区人民政府车陂街道办事处，住所地广州市天河区东圃大马路湖边街88号，组织机构代码：00750881-9。
法定代表人：杨建新，职务主任。
委托代理人：姚启铭，系该单位工作人员。
委托代理人：李洪明，广东合拓律师事务所律师。
第三人：苏根权,男，1982年6月23日出生，汉族，住广州市天河区。
第三人：苏洁梅,女，1973年7月27日出生，汉族，住广州市天河区。
第三人：苏洁霞,女，1971年3月23日出生，汉族，住广州市天河区。
上述第三人苏洁梅、苏洁霞的共同委托代理人：符鹏，广东宏诚律师事务所律师。
原告苏兴贤、苏兴婷请求确认被告广州市天河区人民政府车陂街道办事处（以下简称车陂街道办事处）在《村镇宅基地使用证》（穗天东字第0××××5号）上变更登记违法一案，于2016年1月27日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，依法组成合议庭，于2016年5月30日公开开庭审理了本案。原告苏兴贤、苏兴婷，其委托代理人郭峰、苏富强，被告车陂街道办事处的委托代理人姚启铭、李洪明律师，第三人苏洁梅、苏洁霞的委托代理人符鹏到庭参加诉讼，第三人苏根权经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告苏兴贤、苏兴婷诉称：原告父亲苏垂勇和母亲黎富金为车陂第一经济社社员。天河区××大街14号宅基地（以下简称14号宅基地）是经济社分配给其父亲苏垂勇的宅基地。1986年苏垂勇去世。1996年10月17日此宅基地办理了《村镇宅基地使用证》，并于广州市国土资源和房屋管理局天河分局的不动产登记簿中登记在册。2011年5月19日，原告母亲黎富金去世。2013年6月，黎富金的继承人（即原告及其他兄弟姐妹）依法提起法定继承诉讼，后在广州市天河区人民法院主持下达成调解协议。原告取得继承份额后发现14号宅基地被苏洁霞、苏洁梅侵占、使用和出租，故向广州市天河区人民法院起诉，请求判令苏洁梅、苏洁霞将14号宅基地房屋交还。2014年7月，苏洁梅、苏洁霞向广州市天河区人民法院提起撤销之诉，要求撤销原告等继承人在法院达成的调解书，在该案审理过程中，苏洁梅、苏洁霞向法院出示14号房屋的《村镇宅基地使用证》，该宅基地使用证显示使用人姓名一栏被手动涂改为苏根权，并盖有广州市天河区车陂城市建设校对章。天河区人民法院向车陂街道办事处调查，车陂街道办事处于2014年9月30日书面向天河区人民法院出具关于穗天东字第0××××5号宅基地证的调查情况复函，表示沿用东圃镇政府的变更手续和方式，审批村镇宅基地使用证上直接涂改变更后盖上广州市天河区车陂城市建设校对章。被告作为人民政府的派出机关，履行政府职能，依据《城市街道办事处组织条例》及《广州市街道办事处工作规定》的规定，街道办事处并不具备可以直接变更宅基地使用权人的职权。《中华人民共和国物权法》第六条规定“不动产权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记”，第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记薄由登记机构管理。”广州市国土资源和房屋管理局天河分局是土地和房屋的法定管理机构，办理房屋权属变更，需由该局按法定程序进行办理，变更登记后发放变更后的产权证。被告直接在宅基地使用证上进行涂改，毫无法律依据，超越职权，违反行政机关法无授权不可为的基本行政原则。现14号宅基地房屋在广州市国土资料和房屋管理局天河分局的《天河区宅基地使用权情况表》（穗天东圃字第0××××5号）登记的宅基地使用权人为黎富金。因被告并不具备变更宅基地权属人的法定职能，却越权予以办理，该行为是违法行为，由于其作出违法行政行为，造成现在原告等继承人一直就此房屋与苏洁梅、苏洁霞不断诉讼。被告的违法行为严重侵害了原告的合法权益，并造成了严重的损失。故原告向法院提起诉讼，请求判令被告直接涂改宅基地使用证权的行为违法，恢复宅基地使用证为黎富金名下。综上所述，请求判令：1、确认被告在（编号为0××××5）的《村镇宅基地使用证》（房屋地址广州市天河区××大街14号）以涂改方式直接变更权属人的行为违法；2、撤销被告以涂改方式变更编号为0××××5的《村镇宅基地使用证》权属人的行为，重新恢复村镇宅基地使用证上的使用人黎富金；3、请求被告向原告赔偿损失人民币25万元；4、本案诉讼费用由被告承担。
被告车陂街道办事处辩称：（一）我街道是当时的宅基地房屋主管行政机关，依法履行对宅基地房屋进行登记的职权。《中华人民共和国物权法》在实施前，我国并没有实行不动产统一登记制度。根据《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国房地产管理法》，我国实行的是二元土地登记制度。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定，使用原有宅基地住宅（不需要使用耕地的），要乡级人民政府批准。《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定，市、县人民政府土地行政主管部门在市辖区或乡（镇）设立土地管理机构，负责该区域的土地管理工作。《广州市农村居民住宅建设用地管理暂行规定》明确，区国土房地产管理部门、镇国土所负责实施本辖区农村居民住宅建设用地的管理。根据天河区人民政府穗天府办发[1999]93号文《关于做好车陂村移交工作的通知》，将车陂村的行政管理工作由原来的东圃镇划归到我街道管理，并将有关的行政职能转至我街道负责处理。因此，我街道也同时接收了原东圃镇属下国土所的行政管理职能，负责实施对车陂村居民住宅建设用地的管理。（二）我街道对黎富金宅基地房屋转名进行登记有充分的法律和事实依据。1、黎富金是完全民事行为能力人，有权处分本人的合法财产。2、黎富金是××大街14号的合法所有权人，有权处分该址。3、苏根权具有车陂村村民身份，将宅基地房屋转名到他名下符合政策规定。4、转名申请依法经车陂经济社和车陂村确认和审核，附有申请人的身份证和户口本，并由申请人本人盖指模确认。（三）我街道依法对车陂村居民住宅建设用地进行管理。我街道收到黎富金的申请后，依法核实了有关情况，确认了房屋权属，同意其转名申请，并在宅基地登记底册和宅基地证上依法进行了变更。（四）原告主张适用《中华人民共和国物权法》是错误的。《中华人民共和国物权法》是2008年才生效的，不动产统一登记制度则一直到2015年7月才开始逐步推行。而黎富金宅基地的过户行为发生在2001年4月，适用的法律和程序和《中华人民共和国物权法》完全不同。事实上，根据当时的土地房屋登记制度，宅基地房屋由乡镇国土部门进行管理，这管理当然也包括了登记。因此，在2008年配套《中华人民共和国物权法》的新《房屋登记办法》实施前，不动产登记薄应该是指存在乡镇国土所的登记册。在我街道依法接收车陂村及东圃镇对车陂村的行政管理职能后，车陂村宅基地房屋管理的不动产登记薄应以我街道留存为准，区房管局所存应视为备份。（五）原告要求我街道承担行政赔偿责任是没有依据的。如前所述，我街道根据黎富金的申请为××大街14号宅基地转名进行登记是依法履行法规和规章赋予的职责，不存在违法行为和事实。而且，黎富金将房屋转名至苏根权名下也没有损害原告的合法权益，所以我街道对转名进行登记也没有损害原告的合法权益。原告要求我街道进行赔偿是没有事实和法律依据的。因此，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人苏洁梅、苏洁霞述称：（一）在第三人与两原告的民事诉讼中，天河法院按职权调查取证，符合民事诉讼法的规定。（二）车陂街道办事处的复函内容，合法有效，黎富金申请变更的行为都是合法的，车陂街道办事处所做更名系依职权办理，并没有违反法律规定，请求法院予以维持车陂街道办事处的行为，驳回原告诉讼请求。
第三人苏根权未作陈述。
经审理查明：2001年4月10日两原告的母亲黎富金向广州市天河区车陂街车陂村民委员会申请将其位于××大街14号的宅基地（以下简称14号宅基地）的使用权人由黎富金更名为其长孙苏根权，申请报告上有申请人黎富金及其儿子苏顺祥、家庭成员马玉莲、苏根权、苏根浩的签名及捺指印。车陂街道办事处根据黎富金的申请，在《村镇宅基地使用证》（穗天东字第0××××5号）使用人姓名一栏将黎富金的名字划去，填写苏根权的名字，并盖上广州市天河区车陂街城市建设校对章，同时在《东圃镇宅基地（房屋）情况登记表》（宅基地证编号：0××××5）上将使用人姓名一栏黎富金的名字划去，在使用人变更一栏填写苏根权。2009年苏根权与第三人苏洁梅签署《关于广州市天河××大街14号房屋所有权和土地使用权转让协议（穗天东字第0××××5号）》，将14号宅基地使用权转让给苏洁梅，后一直由苏洁梅、苏洁霞将宅基地上之房屋出租。2011年5月19日，黎富金死亡，两原告欲继承14号宅基地，发现已由苏洁梅、苏洁霞实际占有，遂认为车陂街道办事处在《村镇宅基地使用证》（穗天东字第0××××5号）上更改使用人的行为违法，诉至本院。
另查明，两原告与两第三人在广州市天河区人民法院进行诉讼，（2014）穗天法民一撤初字第1号民事判决书（已生效）中认定14号宅基地及其上房屋在黎富金死亡时已非其名下财产，依据《中华人民共和国继承法》第三条的规定，14号宅基地上之房屋并非黎富金之遗产。此外，出庭作证的黎富金孙子苏根浩（即第三人苏根权的弟弟）的证言及时任车陂村第一股份合作社副社长苏启镜的证言证实，2001年黎富金携其儿子苏顺祥一家至车陂第一股份合作社，提出欲将14号宅基地更名为孙子苏根权，黎富金因不识字，当时由黎富金口述、他人代写并代签名申请报告，由黎富金本人捺指印、家庭成员苏顺祥、马玉莲、苏根权、苏根浩捺指印确认，且苏根浩当庭承认其当时确有进行捺指印的事情。
以上事实有被告提供的黎富金的申请报告、黎富金及苏根权的身份证和户口簿、《东圃镇宅基地（房屋）情况登记表》（宅基地证编号：0××××5）、《村镇宅基地使用证》（穗天东字第0××××5号）、《关于做好车陂村移交工作的通知》、有原告提供的《关于穗天东字第022045号宅基地证的调查情况复函》、死亡医学证明书、亲属关系证明、地址变更证明、（2014）穗天法民一撤初字第1号民事判决书、（2015）穗中法民一终字第6636号民事判决书、苏根浩的证言及第三人提供的《关于广州市天河××大街14号房屋所有权和土地使用权转让协议（穗天东字第0××××5号）》、收据、由其实际持有的《村镇宅基地使用证》（穗天东字第02××××5号）、苏启镜的证言等证据予以证实。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，黎富金依照个人真实意思表示申请将《村镇宅基地使用证》（穗天东字第0××××5号）上使用权人由黎富金变更为苏根权，系其对自己合法权益的处分，且（2014）穗天法民一撤初字第1号民事判决书(已生效)确认14号宅基地在黎富金死亡时已并非其遗产，其子女即两原告并非该宅基地的继承人，不属于与本案所诉行政行为有利害关系的公民，因此无权提起对本案的诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项，裁定如下：
驳回原告苏兴贤、苏兴婷的起诉。
本案原告苏兴贤、苏兴婷已预交的诉讼费50元，退回原告苏兴贤、苏兴婷。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 李 佳
人民陪审员 刘立平
人民陪审员 刘玉玲
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 李锦明