河北省保定市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀06行终7号
上诉人（原审被告）涿州市国土资源局，住所地涿州市教军场街48号，组织机构代码00079840-3。
法定代表人崔建峰，该局局长。
委托代理人刘岩，该单位工作人员。
委托代理人张杰武，该单位法律顾问。
被上诉人（原审原告）华北铝业有限公司，住所地河北省涿州市桃园区郦道元路2号，统一社会信用代码911306816014948357。
法定代表人王吉，该单位董事长。
委托代理人卢保勇，该公司风险管理部部长。
委托代理人李庆，河北王笑娟律师事务所律师。
原审被告涿州市人民政府，住所地涿州市范阳西路115号，组织机构代码00079758-2。
法定代表人王彦清，该市市长。
委托代理人刘岩，该单位工作人员。
委托代理人张杰武，该单位法律顾问。
上诉人涿州市国土资源局因被上诉人华北铝业有限公司土地行政决定、行政复议一案，不服河北省保定市高碑店市人民法院(2016)冀0684行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人涿州市国土资源局委托代理人刘岩、张杰武、被上诉人华北铝业有限公司委托代理人卢保勇、李庆、原审被告涿州市人民政府委托代理人刘岩、张杰武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，本案所争议土地位于涿州市清凉寺办事处西道元村西，原告厂区北侧，四至为东至西道元村耕地，南至华北铝厂，西至西道元村北，北至西道元村耕地。
2007年12月3日，被告涿州市国土资源局向河北省国土资源厅报关于1850超薄宽幅复合铝箔生产线项目初审意见（涿国土字【2007】第71号）：项目选址位于清凉寺办事处西道元村西，西临华北铝业有限公司厂区，拟占地面积150亩，项目选址符合涿州市土地利用总体规划，达到预审要求。2007年12月21日，河北省国土资源厅出具关于华北铝业有限公司1850毫米超薄宽幅复合铝箔生产线项目用地的预审意见（冀国土资函【2007】1060号），认为项目选址符合涿州市土地利用总体规划，通过用地预审；项目拟用地10公顷；要按照国家规定，通过招标、拍卖、挂牌等公开出让方式取得国有土地使用权；预审文件有效期为两年。
2008年1月10日，河北省发展和改革委员会作出关于核准华北铝业有限公司股权变更及增资扩建1850mm超薄宽幅复合铝箔生产线项目的通知（冀发改外资【2008】34号），通知涿州市发展改革局，对其呈报的关于申请办理华北铝业有限公司股权变更及增资扩建1850mm超薄宽幅复合铝箔生产线项目核准的请示予以核准，项目选址在原告厂区相邻东侧，占地10公顷，符合涿州市土地利用总体规划，核准文件自发文之日起有效期两年。2008年1月14日，涿州市发展改革局下发关于转发的通知（涿发改局字【2008】3号），通知原告该项目已列为我市重点建设项目，请你公司接文后尽快商市有关部门，按《中华人民共和国招标投标法》的规定，结合项目实际情况，落实建设条件，办理开工手续，争取在本月达到开工条件。由于被告供地未达到原告项目的用地要求，原告无奈于2008年3月8日在老厂区开工建设，2010年9月3日经建设单位、监理单位、施工单位、设计单位和有关专业工程主管部门联合验收，并于2010年9月9日备案。
2008年8月8日，河北省重点建设领导小组办公室下发关于印发河北省二00八年第二批重点建设项目计划的通知（冀重办【2008】7号），文件附表列明超薄宽幅复合铝箔项目建设年限为2008年-2009年，2007年底累计到位资金2000万元，2008年计划投资2500万元，主要建设内容设备安装调试。2008年8月24日，涿州市发展改革局作出关于转发省重点办2008年第二批重点建设项目计划的通知，通知各乡镇、办事处、开发区、市直单位、有关项目单位，包括原告超薄宽幅复合铝箔项目在内3个项目列入了省2008年第二批重点建设项目计划，要求认真贯彻执行。
2010年1月5日，原告与被告涿州市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，约定被告涿州市国土资源局出让厂区北侧工业用地63333平米，即本案所争议土地，出让年限为50年，自土地交付日期2010年1月15日起算，土地出让价款1065万元，合同约定建设项目开工日期为2010年4月12日前，在2012年4月12日前竣工。2010年1月25日，被告涿州市人民政府为原告就上述63333平米土地颁发了涿国用（2010拍）第003号国有土地使用证。原告获得争议土地后，因1850mm超薄宽幅复合铝箔生产线项目已建成投产，原告在部分争议土地上建了一些厂房和仓储。
2014年8月13日，涿州市国土资源局向原告下发闲置土地调查通知书（涿国土闲字【2014】032号），通知原告本案所争议土地存在未按合同要求按期开工建设与利用的情况，涉嫌构成闲置土地。经调查、听证等程序，涿州市国土资源局于2015年11月20日作出涿国土闲字【2015】032号闲置土地认定书，认定本案所争议的土地为闲置土地，闲置原因为企业原因。2015年12月16日，涿州市国土资源局作出涿国土闲字【2015】032号收回国有建设用地使用权决定书，决定依法无偿收回本案所争议土地使用权。原告对该收回决定书不服，向被告涿州市人民政府提出行政复议，2016年4月13日，涿州市人民政府作出涿政行复决【2016】第02号行政复议决定书，维持了涿州市国土资源局的上述决定书。
原审法院认为，原告提交的照片表明，部分争议土地上建有厂房和仓储，因此，争议土地并未全部闲置。且2007年12月21日河北省国土资源厅关于华北铝业有限公司1850毫米超薄宽幅复合铝箔生产线项目用地的预审意见通过了原告用地预审，预审文件有效期为两年。2008年1月14日，涿州市发展改革局关于转发“河北省发展和改革委员会关于核准华北铝业有限公司股权变更及增资扩建1850mm超薄宽幅复合铝箔生产线项目的通知”的通知，通知原告尽快协商有关部门，落实建设条件，办理开工手续，争取在本月达到开工条件。2008年8月8日河北省重点建设领导小组办公室关于印发河北省2008年第二批重点建设项目计划的通知附表列明超薄宽幅复合铝箔项目建设年限为2008年-2009年，而被告涿州市国土资源局于2010年1月5日与原告签订国有建设用地使用权出让合同，将本案争议土地出让给原告，已超过上述河北省国土资源厅预审文件的有限期及涿州市发展改革局、河北省重点建设领导小组办公室通知原告的项目建设年限。因此，被告涿州市国土资源局供地逾期，原告无法进行项目建设和生产，导致争议土地部分闲置。根据《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）第八条第一款第（六）项：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（六）政府、政府有关部门的其他行为”、第十二条“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置”。因此，被告涿州市国土资源局认定争议土地因企业原因而闲置，决定无偿收回闲置土地使用权的具体行政行为属事实不清、主要证据不足，原告请求撤销涿国土闲字【2015】032号收回国有建设用地使用权决定书的主张，本院予以支持。被告涿州市人民政府作出的涿政行复决【2016】第02号行政复议决定书事实不清、主要证据不足，原告请求撤销，本院亦予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告涿州市国土资源局作出的涿国土闲字【2015】032号收回国有建设用地使用权决定书；撤销被告涿州市人民政府作出的涿政行复决【2016】第02号行政复议决定书；案件受理费50元，由二被告承担。
上诉人涿州市国土资源局不服上诉称，华北铝业公司于2009年12月18日以1065万元的价格通过挂牌的方式取得了63333平方米建设用地的国有土地使用权，并与涿州市国土资源局签订了国有土地建设用地使用权出让合同，土地出让合同中约定该公司于2010年4月12日之前开工，2012年4月12日之前竣工。但该项目至今没有实质建设。根据《闲置土地处置办法》第二条规定，上述宗地符合未按要求按期开工建设与利用的情况，我局依法对上述宗地进行了调查，经市政府集体会商，认定为闲置土地。我局依法对闲置土地进行了处置。依照《闲置土地处置办法》第十四条规定，经市政府批准决定无偿收回华北铝业有限公司6333平方米的国有土地使用权。我局对华北铝业有限公司闲置土地问题的处置，认定事实清楚，适用法律正确。一个项目需要土地，是有法律程序的，土地须组征地卷宗并向省政府报批，省政府下达批复，并在征地补偿完成之后，再进行出让，这在客观上是需要时间的。不存在进行土地预审之后，土地最终必须是这个公司使用。涿州市政府以挂牌的方式向社会公开出让63333平方米国有土地使用权，华北铝业有限公司于2009年12月18日竞买了上述土地，不存在签订土地出让合同逾期的情况，也不存在严重逾期出让土地且故意不合理供地的问题。土地供应是面向社会公开的，36667平方米土地为供应问题与63333平米土地开工没有直接联系。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法改判。
被上诉人华北铝业有限公司答辩称，一、一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判断正确。二、被答辩人上诉理由简单归纳就是认为没有严重逾期出让土地和认可剩余36667平方米的土地至今没有对答辩人供应。一审法院认定的事实都有相关证据支持，被答辩人提供的证据不能证明其主张，因此上诉人的上诉理由不能成立。三、被答辩人错误的认定本案争议土地为闲置土地，且由于企业原因闲置，导致错误作出收回决定。被答辩人认定基本事实错误，处理结果必然南辕北辙。答辩人在一审提供的证据充分证明本案争议土地并未闲置。部分闲置原因是由于被答辩人逾期供地，且未依规足额供地，导致答辩人无法进行项目建设和生产，而非企业原因。综上所述，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审被告涿州市人民政府述称，同上诉人涿州市国土资源局的上诉意见，请求二审法院撤销一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人华北铝业有限责任公司在本案所涉土地上建有厂房和仓储，该宗土地并非全部闲置。上诉人涿州市国土资源局作出的涿国土闲字【2016】第032号收回国有建设用地使用权决定书，认定该宗地为闲置土地，属认定事实错误，应予撤销。原审被告涿州市人民政府作出的涿政行复决【2016】第02号行政复议决定书，维持涿国土闲字【2016】第032号收回国有建设用地使用权决定书，认定事实错误，应予撤销。因此，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
本案一、二审案件受理费共计100元，由上诉人涿州市国土资源局负担75元，由原审被告涿州市人民政府负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晏燕
代理审判员 周兴旺
代理审判员 宋晓红
二〇一七年二月二十八日
书 记 员 张雅婷