浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2010）甬慈行初字第46号
原告干长明等506人（名单附后）。
诉讼代表人干新田，男,1953年2月23日出生，汉族，浙江省余姚市人，住浙江省余姚市。
诉讼代表人杨永标，男,1961年5月14日出生，汉族，浙江省余姚市人，住浙江省余姚市。
委托代理人袁裕来（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。
委托代理人徐利平（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。
被告余姚市人民政府，住所地浙江省余姚市兰江街道北兰江路1号。
法定代表人毛溪浩，男，市长。
委托代理人钱荣麓，浙江阳明律师事务所律师。
委托代理人施迎科，浙江阳明律师事务所律师。
第三人宁波长青塑胶制品有限公司，住所地浙江省余姚市朗霞街道万兴南路7号。
法定代表人洪伯安，男，董事长。
原告干长明等507人不服被告余姚市人民政府作出余土字（98）B-131号批文批准置换用地6140平方米给余姚市长青机电制造有限公司的行政行为，向浙江省宁波市中级人民法院提起行政诉讼。浙江省宁波市中级人民法院于2010年7月16日作出行政裁定，本案移交本院审理。本院于2010年7月27日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因余姚市长青机电制造有限公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，而该公司已注销，故本院依法通知其权利义务继受单位宁波长青塑胶制品有限公司为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2010年9月9日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人杨永标、干新田及委托代理人徐利平，被告余姚市人民政府的委托代理人钱荣麓、施迎科到庭参加诉讼，第三人宁波长青塑胶制品有限公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告余姚市人民政府于1998年12月30日在余土字（98）B-131号余姚市建设用地呈报表上签署批准意见，同意置换用地6140平方米给余姚市长青机电制造有限公司，被用地单位朗霞镇西干村，被用土地座落朗霞镇西干村329国道南侧。被告余姚市人民政府于2010年8月12日向本院提供了下列证据、依据：1.余经技（1998）57号《关于调整遥控自动开门机扩产技改项目建议书相关内容的批复》、建设用地规划许可证各一份，拟证明余姚市长青机电制造有限公司的用地项目经过立项及规划的事实；2.征地协议书、建设用地申请书、余土字（98）B-131号余姚市建设用地呈报表、余土出合（1998）第131号国有土地使用权出让合同各一份，拟证明余姚市长青机电制造有限公司的用地经过征地、申请、报批、出让等审批手续；3.置换用地处理单、余土补字（97）B-152号余姚市补办建设用地呈报表各一份，拟证明宁波兴业冶炼有限公司的6140平方米闲置土地依法置换给余姚市长青机电制造有限公司的事实；4.规范性文件依据：1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、国土资发〔1998〕5号《关于坚决贯彻执行中央继续冻结非农业建设项目占用耕地决策的通知》、浙土发〔1998〕34号《转发国土资源部<关于坚决贯彻执行中央继续冻结非农业建设项目占用耕地决策的通知>的通知》，拟证明被告作出被诉批准行为符合当时的法律法规及文件规定。
原告干长明等507人起诉称：原告均系朗霞街道杨家村西干片村民。现宁波杭州湾裘皮有限公司使用的近70亩土地属于原告集体所有，从未批准征收为国有。为维护集体土地所有权，原告提起了一系列诉讼。原告从相关诉讼中获取的证据材料显示，被告作出余土字（98）B-131号批文批准了涉案土地的出让。原告认为，涉案土地系集体所有土地，从未经过批准征收，被告批准置换用地行为，没有事实和法律依据。为此，原告向宁波市人民政府提出复议申请。而宁波市人民政府作出甬政复决字[2010]19号行政复议决定，维持了被诉行政行为。原告不服，提起本案诉讼。涉案土地系原西干村成员集体所有土地，属于西干片村民小组成员集体共有，原告人数已经超过西干片村民成年人的半数，有权以自己名义提起诉讼。现原告诉请撤销被告作出的余土字（98）B-131号批文。原告干长明等507人向本院提供了以下证据：1.身份证和常住人口登记卡复印件，拟证明原告身份及与本案的利害关系；2.余姚市长青机电制造有限公司和宁波长青塑胶制品有限公司签订的《土地使用权转让合同》、朗霞镇国用（2001）字第028号国有土地使用证、慈溪市人民法院0805071号传票各一份，拟证明被诉行政行为存在以及原告获悉的时间；3.土地有偿转让协议书复印件九份、宁波长青公司与原西干村关于土地争议处理协议书复印件一份、征地协议书复印件二份，拟证明涉案土地是宁波长青塑料制品有限公司等非法买卖所得、未经批准征收为国有；4.宁波市人民政府甬政复决字[2010]19号行政复议决定书一份，拟证明原告起诉之前曾经复议程序。
被告余姚市人民政府答辩称：余姚市长青机电制造有限公司根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，向余姚市国土资源局申请建设用地，并提交相应材料。被告根据国土资源部〔1998〕5号文件和浙江省土地管理局浙土发〔1998〕34号文件规定和精神，积极消化闲置土地，从而作出余土字（98）B-131号批文。被告批准行为所依据事实确实，适用法律正确，程序合法，无违法之处。请求驳回原告诉请。
第三人宁波长青塑胶制品有限公司未陈述意见，也未向本院提供证据。
经庭审质证，原告对被告所举证据的真实性无异议，但认为本案被诉行政行为是被告批准置换用地的行为，被告证据1、证据3中的余土补字（97）B-152号余姚市补办建设用地呈报表，与本案没有关联性；证据2中的余土出合（1998）第131号国有土地使用权出让合同是变相的出让审批行为；余土字（98）B-131号余姚市建设用地呈报表、置换用地处理单中反映的置换行为没有法律依据，征地协议书不符合国土资发〔1998〕5号文件保护耕地的规定。对被告提供的规范性文件依据本身无异议，但认为被诉批准置换用地行为恰恰违背了文件规定。本院认为，被告证据1能证明余姚市长青机电制造有限公司的用地项目经过立项及规划的事实；证据2能证明建设单位提出用地申请，涉案6140平方米土地办理了征地、出让等手续的事实；证据3能证明被诉审批行为审核了用地指标问题。被告对原告证据1、4无异议，且上述证据符合证据的有效性要件，本院予以确认。对原告证据2、3，被告认为与本案无关。本院认为，原告证据2能证明被诉行政行为的存在及原告获悉的时间，本院予以确认。原告证据3中涉土地面积9.21亩的征地协议书与被告证据2中的征地协议书一致，本院确认该证据的真实性。该组证据中的其余材料与被诉行政行为不具有关联性，本院不予认定。
经审理查明，原告干长明等507人均系余姚市朗霞街道杨家村（原朗霞镇西干村）村民。1998年12月，余姚市长青机电制造有限公司向原余姚市土地管理局提出用地6140平方米的建设用地申请，并提交了余经技（1998）57号《关于调整遥控自动开门机扩产技改项目建议书相关内容的批复》、建设用地规划许可证等材料。在余姚市统一征地事务所的参与下，余姚市长青机电制造有限公司与原朗霞镇西干村民委员会签订了征地协议书。为解决建设用地指标问题，原余姚市土地管理局与余姚市长青机电制造有限公司签订了余土出合（1998）第131号国有土地使用权出让合同后，该局于1998年12月10日出具了（98）22号置换用地处理单，置换内容载明：将宁波兴业冶炼有限公司位于原朗霞镇塘桥村6140平方米闲置土地调整到原朗霞镇西干村，置换给余姚市长青机电制造有限公司用于工业项目，原地块由新新工业村负责复耕。1998年12月30日，被告余姚市人民政府在余土字（98）B-131号余姚市建设用地呈报表上签署了“同意”意见，批准置换用地6140平方米给余姚市长青机电制造有限公司，被用地单位朗霞镇西干村，被用土地座落朗霞镇西干村329国道南侧。该呈报表还载明了征拨、使用土地费用、土地利用类型为其他土地、出让情况等内容。原告不服被告作出余土字（98）B-131号批文批准置换用地的行为，向宁波市人民政府提起行政复议申请。复议机关于2010年6月25日作出甬政复决字[2010]19号行政复议决定，维持了余土字（98）B-131号批文。2010年7月，原告方提起行政诉讼。庭审中，原告方明确表示，原告诉请撤销被告作出余土字（98）B-131号批文批准置换用地的行为。
另查明，在本案审理过程中，原告谢香江死亡，原告人数变更为506人。
本院认为，被告作出余土字（98）B-131号批文批准给余姚市长青机电制造有限公司的用地系原余姚市朗霞镇西干村的集体土地，而涉案的宁波兴业冶炼有限公司6140平方米闲置土地位于原朗霞镇塘桥村，故余土字（98）B-131号批文所涉的“置换用地”，并非通常意义上的土地置换。从要求闲置土地复耕等内容来看，本案中的置换应当是建设用地指标的置换。指标置换并不导致涉案土地使用权归属余姚市长青机电制造有限公司的法律效果，该公司要取得涉案土地使用权需按规定办理征地、出让等手续。从征地协议书、国有土地使用权出让合同等证据材料，结合余土字（98）B-131号批文中乡镇人民政府“同意征用6140M2”以及所载土地补偿费等内容，被诉批准置换用地行为实际包含了被告批准征收、出让的行为。被告作为县级人民政府，依法享有批准征收、出让十亩以下其他土地的审批权限。根据第三人的申请，在审核立项、规划及用地指标、征地协议等内容后，被告批准征用原朗霞镇西干村的集体土地6140平方米，并批准出让给建设单位，未违反法定程序，该行为并不违法。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第四十九条第三款之规定，判决如下：
驳回原告干长明等506人要求撤销被告余姚市人民政府于1998年12月30日作出余土字（98）B-131号批文批准置换用地行为的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告干长明等506人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局预算外资金，帐号为81×××01，开户银行为中国银行宁波市分行；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 周 红
代理审判员 景 赞 宇
人民陪审员 童 松 迪
二〇一〇年十月十四日
书 记 员 岑瑜（代）