山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行终207号
上诉人（原审被告）山东省人力资源和社会保障厅，住所地济南市。
法定代表人韩金峰，厅长。
委托代理人王兆伟，山东省人力资源和社会保障厅法规处工作人员。
委托代理人宋浩，山东省人力资源和社会保障厅职工养老保险处工作人员。
被上诉人（原审原告）吴绍珍，男，汉族，1955年1月21日出生（身份证记载日期）
上诉人山东省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）因退休行政核定一案，不服济南市历下区人民法院（2016）鲁0102行初300号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，被告省人社厅于2016年6月7日作出《企业职工退休核准表》，认定原告吴绍珍出生日期为1954年1月21日，同意吴绍珍从2014年01月起退休（退职）。吴绍珍《入团志愿书》记载的出生日期为1954年1月5日。吴绍珍的第一、第二代身份证、户籍证明、宁阳县泗店镇曹家村村委会、宁阳县公安局泗店派出所共同出具的证明、2002年吴绍珍、周广霞结婚证均记载吴绍珍的出生日期为1955年1月21日；1968年《毕业证书》记载“现年十三岁”、1980年王鲁生、吴绍珍结婚证记载吴绍珍年龄二十五岁，依此推算吴绍珍出生年份为1955年。
原审法院另查明，吴绍珍曾因退休年龄的认定问题，向济南市历下区人民法院提起行政诉讼，2016年6月济南市历下区人民法院作出（2016）鲁0102行初105号《行政裁定书》。《行政裁定书》主要内容为：2016年2月2日，省人社厅作出《关于对蒋丽娟等16名职工退休审批前的公示公告》，吴绍珍对公告内容向其单位提出异议。2016年2月15日，中国建设银行股份有限公司山东省分行出具《关于建设银行山东省分行16名退休人员公示情况的说明》，根据退休公示制度，截至2月11日，我行16名退休人员已结束10天的公示期，除吴绍珍外均对公示内容无异议。法院认为被告省人社厅至今未对原告吴绍珍的退休事项作出审批，也未向原告吴绍珍颁发退休证，吴绍珍的起诉不属于行政诉讼法的受案范围，裁定驳回了吴绍珍的起诉。
原审法院认为，本案的争议焦点是当职工居民身份证与档案记载的出生时间不一致时，是否直接认定档案最先记载的时间为出生时间。原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）规定：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。”上述规定包含了三层意思，一是实行居民身份证与档案相结合的办法认定出生时间；二是两者不一致时以本人档案最先记载的出生时间为准；三是加强管理，严禁随意更改出生时间和编造档案。三层意思相互联系成为一体，具有内在逻辑性，其中“相结合”是前提，排除“更改出生时间和编造档案”是条件，最后当居民身份证与档案最先记载时间的佐证材料证明力相当难以作出认定时，以档案最先记载的出生时间为准。对该规定的理解不能只看其一，即当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。若如此片面理解，那么“相结合”的规定便无从谈起，即使档案中最先记载的出生时间为编造也会被认定为出生时间，显然不符合实事求是的精神，也不符合以事实为根据的法律原则。本案原告吴绍珍居民身份证记载的出生时间为1955年1月21日，《入团志愿书》记载的出生日期为1954年1月5日，被告在《企业职工退休核准表》中认定的原告吴绍珍出生日期为1954年1月21日。原审法院认为，被告省人社厅认定原告吴绍珍出生日期为1954年1月21日，主要证据不足，应予撤销，理由如下：第一，被告只提供了原告档案中的《入团申请书》，未提供其他档案资料，无法证明《入团申请书》中记载的时间为最先记载的出生时间，且《入团申请书》中记载的出生时间为1954年1月5日，而被告认定的是1954年1月21日。第二，原告吴绍珍曾对公告内容提出异议，并进而提起了行政诉讼，被告在明确知晓原告有异议的情况下，未进一步查证核实，未与户籍资料核对，未全面核查档案资料，导致出生时间是否更改、档案是否编造不确定。第三，原告吴绍珍提供了户籍证明、宁阳县泗店镇曹家村村委会、宁阳县公安局泗店派出所共同出具的证明、2002年吴绍珍、周广霞结婚证、1968年《毕业证书》、1980年王鲁生、吴绍珍结婚证等证据，证明其出生年份为1955年，而被告认定其出生日期所依据的《入团申请书》并无其他证据予以佐证。对于原告吴绍珍主张判令被告认定其出生日期为1955年1月21日的诉讼请求，根据司法审查的有限性原则，这是被告应当调查核实并根据调查情况作出认定的内容，在行政机关具有裁量余地的前提下，法院不能责令其作出附带具体内容的行政行为，故对原告吴绍珍的此项张法院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款、第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销被告省人社厅2016年6月7日作出的《企业职工退休核准表》；二、责令被告省人社厅自本判决生效之日起60日内重新审核完成吴绍珍的退休事宜；三、驳回原告吴绍珍的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告省人社厅负担。
上诉人山东省人社厅不服原审判决上诉称，一、原审法院认定事实不清。用人单位向上诉人报送的企业职工退休核准表载明：出生时间：1954年1月，性别：男，离退休类别：正常退休，申请退休时间：2014年1月。上诉人根据用人单位报送的企业职工退休核准表，经审核用人单位提供的被上诉人本人档案，发现被上诉人档案中本人身份证与档案记载的出生时间不一致，认定其出生时间为1954年1月。上诉人认为，原审法院认为上诉人行政行为证据不足不成立，应予撤销的三点理由不正确：一是对被上诉人的《入团志愿书》是否为档案中最早出生时间记载材料问题。因其本人档案由原工作单位负责保管，档案中材料多达十类250余页，若人民法院对被上诉人有关档案记载情况有异议，应当依法追加用人单位作为第三人。且上诉人认定的出生年月仅认定到年月，并不认定到具体的出生日期，据此一审法院撤销的第一点理由不当。二是关于被上诉人对退休公示内容提出异议后，上诉人未全面审核有关资料，认定结论存在不确定因素问题。上诉人认为，被上诉人一审提交的证据中只有形成于1968年的《毕业证书》早于1971年12月的《入团志愿书》，但是《毕业证书》上记载的是“现年十三岁”的年龄，而不是具体的出生时间，且在我国社会生活中普遍存在“虚岁”、“周岁”的概念，据此不能作为认定职工退休时其出生年月的证据。三是认为上诉人认定被上诉人出生时间的主要依据《入团志愿书》无其他证据予以佐证的问题。上诉人认为，被上诉人档案中《入团志愿书》上的出生时间是历史形成的记载，是经过多个工作单位认定的有效档案材料，其真实性毋庸置疑，认定证据的唯一性并不能否定真实性、有效性和合法性。二、原审法院适用依据有误。原审法院在判决中对：“上述规定包含了三层意思，……若如此片面理解，那么相结合的规定便无从谈起，即使档案中最先记载的出生时间为编造也会被认定为出生时间，显然不符合事实求实的精神，也不符合以事实为根据的法律原则”，系对政策的单方理解，该理解有误。原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）规定：“对职工出生时间认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法，当人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”。劳社部发[1999]8号文为行政机关规范性文件，是由原劳动和社会保障部依照《宪法》和相关法律的规定，出于行政管理的需要制作的，其形式表现为涉及当事人权利义务的通知，功能则体现为将国家政策落实到具体的行政管理过程的纽带，上诉人在养老保险省直管企业职工退休审核过程中对出生时间的认定行为就是依据该文件作出的。对用人单位保管的职工档案，上诉人已依法履行职责，对用人单位提供的被上诉人本人档案进行审核，依据被上诉人本人档案及现有证据材料，根据上述规定认定被上诉人档案材料中最先记载的出生时间为1954年1月，其应于2014年1月退休，其要求撤销上诉人核准其退休时认定出生时间的行政行为没有法律依据。请求二审法院：1、依法改判、撤销或者变更济南市历下区人民法院作出（2016）鲁0102行初300号行政判决书，维持上诉人作出的《企业职工退休核准表》。2、判令被上诉人承担一审、二审诉讼费用。
被上诉人吴绍珍辩称，原审判决结果正确，请求二审法院维持。被上诉人身份证、户口本等证据明确记载本人系1955年1月21日出生，唯有一份档案中的入团志愿书将被上诉人的出生日期记载为1954年1月5日。且该入团志愿书并非本人所填写，被上诉人对此不知情，且该材料有多处错误。在身份证年龄和档案年龄不一致的情况下，应当依据《中华人民共和国居民身份证法》的规定，以身份证出生日期为准。原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）系为制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知，并非认定出生日期的文件，而劳动部[1993]8号文（关于核定职工退休年龄问题）和67号文（关于办理职工退休手续时认定出生日期）才是上诉人应当依据的专门文件。上诉人适用法律依据错误，应当适用《中华人民共和国居民身份证法》第十三条、《中华人民共和国居民身份证法实施细则》第二十条，并适用劳动保障部[1993]8号文和67号文。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，依法判决上诉人按照被上诉人身份证认定的出生日期办理。诉讼费用由上诉人全部承担。
经审理，原审法院查明的案件事实属实，本院予以确认。
本院认为，原劳动和社会保障部《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）规定：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证与职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准。要加强对居民身份证和职工档案的管理，严禁随意更改职工出生时间和编造档案。”该规定系劳动保障部门为了规范企业职工退休审批工作，针对职工身份证与档案记载的出生时间不一致的具体情况，制定的指导如何计算退休时间的专门规范性文件，明确了对居民身份证与职工档案记载年龄不一致时的适用原则。
本案中，根据上诉人在原审中提交的证据，可以认定被上诉人个人档案中的《入团志愿书》中的记载的时间为最先记载的出生时间。虽然该《入团志愿书》中记载的时间为1954年1月5日，而《企业职工退休核准表》中核定的出生时间为1954年1月21日，但本案争议的焦点是如何认定被上诉人具体的出生年份月份，且根据企业职工退休核准政策，对于同月出生的人员达到退休年龄时，其退休待遇均从次月纳入社会统筹，故上诉人依据上述规定，作出的《企业职工退休核准表》认定的出生时间与档案时间在日期方面虽不完全一致，但并不影响上诉人对被上诉人出生年份和月份认定的正确性，属于认定瑕疵。上诉人应当规范企业职工退休核准工作，严格按照文件规定核准，避免此类瑕疵出现。综上，原审判决撤销上诉人省人社厅2016年6月7日作出的《企业职工退休核准表》，并责令上诉人省人社厅重新审核完成吴绍珍的退休事宜确有不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销济南市历下区人民法院（2016）鲁0102行初300号行政判决；
二、驳回被上诉人的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人吴绍珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 伟
代理审判员 王 珂
代理审判员 刘恩勇
二〇一七年七月三十日
书 记 员 郭 萍