浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终107号
上诉人（原审原告）金冬花，女，1949年10月4日出生，汉族，住浙江省东阳市。
上诉人（原审原告）陈红，男，1970年1月18日出生，汉族，住浙江省东阳市。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，代省长。
委托代理人陈书宏，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
金冬花、陈红诉浙江省人民政府土地行政批准一案，金华市中级人民法院于2016年12月12日作出（2016）浙07行初312号行政裁定。金冬花、陈红不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月18日立案受理后依法组成合议庭,并于2017年4月19日公开开庭审理了本案。上诉人金冬花、陈红，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人陈书宏、谢伟到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告金冬花、陈红诉称，两原告系浙江省东阳市横店镇官桥村村民，被告作出的浙土字F[2013]-0002号《金华市低丘缓坡综合开发利用试点浙中城市群五金产业带东阳区块第一批次建设用地》批准征收的土地包括了原告尚在承包期内的承包地和厂房用地，该行政行为与原告具有法律上的利害关系。被告作出的涉案行政行为违法，应予撤销。一、未发布拟征地公告，未将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民，也未送达听证通知到户，剥夺了原告的知情权、确认权及听证权利。违反了国务院国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第(十四）条、国土资发[2004]238号《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》第三条第（九）、（十)、（十一）、《国土资源听证规定》第十九条的规定，包括原告在内的广大村民并没有见到拟征地公告，东阳市人民政府由于没有告知征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，没有将拟征土地现状的调查结果交被征地农户确认。二、征收土地单位未对失地人员进行合理补偿安置，未落实社会保障费用,被告批准征地错误。违反了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的精神。三、原告的土地被强占、厂房被强制拆除，没有履行法定程序，也未给予合理补偿。《行政强制法》第三十五、第三十六条的规定，被告并没有履行上述程序，就对原告的厂房强制拆除，严重违法。四、《批文》报批材料中的重要依据“村土地征收（用）村民（代表）会议纪要”中的签名存在弄虚作假，程序违法，应依据《土地管理法》第七十六条规定处理。2012年5月16日，在横店镇政府一楼会议室，村干部和村民代表并没有在这张会议纪要中签字按手印，“村土地征收（用）村民（代表）会议纪要”中的签名，存在弄虚作假，原告在2016年9月21日的浙江省法制办主持的听证会上递交过相关材料，并给予说明。会议纪要的作出，违反“国务院国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》”、《土地管理法》和相关法律的规定，《批文》作出的报批程序违法。五、“村土地征收（用）村民（代表）会议纪要”中征收的1194.81亩土地，其中大部分都是基本农田，批准机关应该是国务院，被告作出的《批文》超越了审批权限。违反了《土地管理法》第四十五条的规定，应认定为无效。综上，请求：一、依法撤销被告作出《金华市低丘缓坡综合开发利用试点浙中城市群五金产业带东阳区块第一批次建设用地》浙土字F[2013]-0002号的具体行政行为。二、诉讼费用由被告承担。被告浙江省人民政府答辩称，2013年4月23日，其作出浙土字F[2013]-0002号《浙江省建设用地审批意见书》批准金华市低丘缓坡综合开发利用试点浙中城市群五金产业带东阳区块第一批次建设用地28.1441公顷（农用地转用24.6697公顷，其中20.6909公顷已经金华市政府批准；征收集体土地28.0079公顷，使用国有土地0.1362公顷）。该批次建设用地涉及征收东阳市横店镇官桥村集体土地2.6313公顷，拟用于东阳市横店镇2012-058号地块。原告不服上述建设用地审批意见，向浙江省人民政府申请行政复议。浙江省人民政府经行政复议审理查明，涉案地块征收范围内未涉及原告使用的集体土地。原告与被诉建设用地审批行为没有法律上的利害关系。为此，浙江省人民政府作出浙政复[2016]225号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。综上所述，原告与被诉行政行为没有利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的原告主体资格，其提起的诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的条件。为此，请人民法院依法驳回原告的起诉。
原审法院认为，浙土字F[2013]-0002号《浙江省建设用地审批意见》批准金华市低丘缓坡综合开发利用试点浙中城市群五金产业带东阳区块第一批次建设用地。在本案庭审中，原告自认其使用的土地不在上述建设用地范围内，故涉案审批行为对原告的权利义务并没有产生实际影响，原告对上述审批行为提起诉讼，依法不属于行政诉讼受案范围。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告金冬花、陈红的起诉。
金冬花、陈红上诉称：一、一审法院应当依据《行政诉讼法》第二十五条审理本案。本案中，万花园项目向官桥村征收的1200多亩土地中的600多亩土地虽然暂时由村集体代为经营管理，但是它本质上依然属于全体村民所有（如果平分这600多亩，原告全家也可以分到好几亩），不能因为村集体代为管理就改变了它的所有权性质。另外，上诉人尚有1.2亩口粮田、厂房所在地东南角被横黄公路占的一点及被路边的人行道和绿化带占去的部分用地，被上诉人主持的听证会和复议中都没有涉及，上诉人有理由推定这部分土地包括在《批文》中，因此，上诉人有权为了维护自己的合法权益提起诉讼。二、《土地承包法》第六十三条规定，村委会预留地不得超过本集体经济组织耕地总面积的百分之五，官桥村委会预留地的面积违反法律规定，作为复议机关的浙江省政府却无视如此重大违法行为，不依法作出处理，是严重失职。综上，上诉人有理由认为这600多亩的土地中有属于上诉人依法应当享有的份额，并且当该部分权益受到侵害时有依法维权依法提起诉讼予以救济的权利，所以，上诉人认为自己是提起诉讼的适格主体。请求撤销原审裁定，并指令其重新审理。
浙江省人民政府答辩称：答辩人于2013年4月23日作出浙土字F[2013]-0002号《浙江省建设用地审批意见书》。上诉人不服该审批意见，曾向答辩人申请行政复议。答辩人经行政复议审理查明，涉案地块征收范围内未涉及上诉人使用的集体土地，涉案审批行为对上诉人的权利义务没有产生实际影响，上诉人与被诉建设用地审批行为没有法律上的利害关系。因此，上诉人对上述审批行为提起诉讼不属于行政诉讼受案范围。综上，请人民法院依法驳回上诉，维持原裁定。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，双方当事人围绕着被上诉人浙江省人民政府浙土字F[2013]-0002号《浙江省建设用地审批意见书》与上诉人金冬花、陈红之间是否存在法律上利害关系等审理重点，进行了质证、辩论。
本院另审理查明，上诉人金冬花、陈红曾就被上诉人浙江省人民政府浙土字F[2013]-0002号《浙江省建设用地审批意见书》于2016年7月20日向浙江省人民政府申请行政复议。浙江省人民政府于同年9月28日作出浙政复[2016]225号《行政复议决定书》认为，被复议申请事项不涉及上诉人使用的集体土地，上诉人与该审批意见书行为没有利害关系，复议申请不符合受理条件，并据此驳回上诉人的行政复议申请。
本院认为，本案系上诉人金冬花、陈红不服被上诉人浙江省人民政府浙土字F[2013]-0002号《浙江省建设用地审批意见书》而提起的诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十四条第一款规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。本案中，上诉人的诉讼事项为被上诉人作出的浙土字F[2013]-0002号《浙江省建设用地审批意见书》行为，但上诉人在诉讼过程中坚持认为其使用的集体土地不在被诉审批意见书所涉四至范围之内，被上诉人经审查后亦认定被诉审批意见书所涉征收范围内并不涉及上诉人使用的集体土地。故上诉人与被上诉人审批意见书行为之间不存在法律上的利害关系，其起诉不符合起诉条件。原审据此裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年五月十二日
书 记 员 徐一菁