北京市第三中级人民法院
民 事 判 决 书
（2013）三中民终字第01477号
上诉人（原审原告）张桂芝，女，1950年11月26日出生。
上诉人（原审原告）冯晓康，女，1979年12月23日出生。
委托代理人赵世东，男，1948年11月22日出生，汉族，北京云洲圣业装饰有限公司法律顾问。
上诉人（原审原告）冯晓斌，女，1978年5月14日出生。
三上诉人委托代理人冯玉富（张桂芝之夫，冯晓康、冯晓斌之父），男，1950年12月3日出生。
被上诉人（原审被告）密云县太师屯镇松树掌股份经济合作社，住所地北京市密云县太师屯镇松树掌村。
法定代表人冯会海，社长。
上诉人张桂芝、冯晓康、冯晓斌因与被上诉人密云县太师屯镇松树掌股份经济合作社（以下简称松树掌合作社）土地承包经营权纠纷一案，不服密云县人民法院（2013）密民初字第3468号民事判决，向本院提起上诉。本院于2013年11月11日受理后，依法组成由法官杨路担任审判长、法官巴晶焱、江惠参加的合议庭，于2013年12月3日公开开庭进行了审理。上诉人张桂芝、冯晓康、冯晓斌的委托代理人冯玉富，冯晓康的委托代理人赵世东，被上诉人松树掌合作社法定代表人冯会海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
张桂芝、冯晓康、冯晓斌在一审中起诉称：三人原系松树掌村村民。1995年，三人按当时土地分配承包政策从松树掌村经济合作社共取得家庭承包地2.8亩，承包期限15年。后三人一直种植经营该承包地。1997年6月18日，三人的户口迁入太师屯镇居委会，转为非农户。1997年10月松树掌村落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，将土地承包期限延长至30年，三人继续经营该2.8亩承包地。2004年10月，松树掌合作社以落实《中华人民共和国农村土地承包法》延包政策为名，以三人户口已转为非农业户口为由，未经合法民主议定程序，即将三人承包地共2.8亩收回，另行租赁给第三人冯××、刘××、冯××、冯××经营，其中老稻哇找齐地由三人租种。松树掌合作社收回三人承包地违反农村土地承包法第二十六条规定，多次向上级主管部门信访，后信访部门建议三人通过诉讼等法律渠道解决。三人向密云县农村土地承包仲裁委员会申请仲裁后，该仲裁委员会以密农（裁）字（2013）第1号裁决书裁决对三人的请求不予支持。故请求法院判令松树掌合作社将违法收回的承包地返还三人；本案案件受理费由松树掌合作社负担。
松树掌合作社在一审中答辩称：三人原系松树掌村村民属实，但三人于1997年6月18日转为非农户口，并迁出本村居住，三人已不是松树掌合作社集体成员。根据中央和北京市的文件精神，松树掌村于1998年重新签署了农村土地承包合同，因三人均非松树掌村村经济组织成员，已无权享受松树掌村集体土地资源，故松树掌合作社没有再和三人签订合同，三人的诉讼请求不符合相关法律及政策规定，请法院驳回三人的诉讼请求。
一审法院审理查明：1995年初，松树掌合作社依据相关政策规定，进行土地发包，按当时在册的集体组织成员进行农村土地发包，张桂芝、冯晓斌、冯晓康三人按照家庭承包方式取得2.8亩土地承包经营权。1997年6月18日，为方便冯晓斌、冯晓康升学，张桂芝、冯晓康、冯晓斌三人办理了户籍投靠手续，即三人将户籍投靠到张桂芝之夫，冯晓斌、冯晓康之父冯玉富名下，将农业户籍转为非农业户籍，户籍从松树掌村迁入太师屯居委会。2005年12月全家搬至北京市密云县太师屯镇永安小区1号楼1单元502室居住。
1997年12月，松树掌合作社为落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，将土地承包期限延长至30年（1998年1月1日至2027年12月31日），并与该村经济组织成员重新签订了土地承包合同。因张桂芝、冯晓康、冯晓斌三人均非集体组织成员且其户籍已迁出，故松树掌合作社没有与张桂芝、冯晓康、冯晓斌三人重新签订土地承包合同，但未收回三人耕种的土地。
2004年，松树掌合作社贯彻落实《中华人民共和国农村土地承包法》及《中共北京市委、北京市人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》（京发（2004）17号）文件过程中，鉴于张桂芝、冯晓康、冯晓斌全家迁出并转为非农业户口，其已非集体组织成员，故收回了张桂芝、冯晓康、冯晓斌三人承包的土地。
2006年后，张桂芝之夫冯玉富多次以松树掌合作社收回其承包地，侵犯其土地承包经营权为由，到政府有关部门信访，要求返还其承包地。2012年3月20日，密云县太师屯镇人民政府以信访人冯玉富要求返还承包地无法律依据为由，驳回了冯玉富的信访要求。2012年5月10日，密云县人民政府信访事项复查复核办公室以密信复字（2012）29号复查意见答复了信访人，以《关于加强乡村合作社建设，巩固发展集体经济的决定》（京发（1991）2号）第二十九条之规定驳回了冯玉富的信访要求。2012年8月21日，北京市人民政府以京信复核（2012）224号信访事项复核意见书驳回了信访人冯玉富的信访要求。
2013年3月，张桂芝、冯晓康、冯晓斌三人以松树掌合作社的行为侵犯其农村土地承包经营权为由，向密云县农村土地承包仲裁委员会（以下简称密云县仲裁委）申请仲裁，要求松树掌合作社返还其原承包地。2013年5月1日，密云县仲裁委以三人的请求不符合相关法律法规政策为由驳回了其仲裁请求。
一审法院判决认定：农村土地承包合同是兼具人身和财产属性的合同，合同内容是赋予集体组织成员享有耕种和经营农村土地的权利。该权利系他物权，即占有、使用、收益集体组织土地的权利。该权利的享有者以集体组织成员为原则，以集体组织外部人员为例外，并对集体组织以外人员承包经营集体组织土地设置了严格的法律程序。张桂芝、冯晓康、冯晓斌三人原系被告集体组织成员，其享有的集体组织成员资格因其办理投靠户口农转非而终止。
1997年12月，松树掌合作社落实二轮土地延包政策，按当时在册农业人口签订土地承包合同，张桂芝、冯晓斌、冯晓康已在松树掌村经济合作社二轮延包前投靠转非，不属于该集体经济组织成员。1998年1月1日，松树掌合作社与其集体组织成员签订农村土地承包合同，松树掌合作社以张桂芝、冯晓康、冯晓斌三人已非集体组织成员为由而未与其签订新的农村土地承包合同的行为并无不当。2004年松树掌村经济合作社土地确权时，张桂芝、冯晓斌、冯晓康已转为非农业户口，不再具备家庭承包经营主体资格，不再享有土地承包经营权，松树掌村经济合作社允许其经营2.8亩土地，双方属于土地租赁关系。双方既无合同，又没有租赁期限，松树掌村经济合作社于2004年收回张桂芝、冯晓斌、冯晓康没交承包费的土地符合法律政策。张桂芝、冯晓康、冯晓斌以2003年3月1日生效实施的《中华人民共和国农村土地承包法》为依据要求确认松树掌合作社1998年未与其签订农村土地承包合同的行为违法，因该法不具有溯及力，故三人诉讼请求之依据非合法理由。综上所述，对于张桂芝、冯晓康、冯晓斌要求松树掌合作社返还原承包地的诉讼请求，该院不予支持。
据此，为保护集体经济组织的合法权益，维护社会稳定，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发（1997）16号）、《北京市农业承包合同条例》第八条之规定，判决：驳回张桂芝、冯晓斌、冯晓康的诉讼请求。
张桂芝、冯晓康、冯晓斌不服一审法院上述民事判决，向本院提起上诉。请求依法撤销一审判决，改判松树掌合作社返还三人承包的土地2.8亩并与三人签订延期承包土地合同至2015年；一、二审诉讼费用由松树掌合作社承担。庭审中，三上诉人口头将诉讼请求中的2015年变更为2025年。事实和理由如下：张桂芝、冯晓斌、冯晓康于2005年依法取得家庭承包地，期限15年，并与松树掌合作社形成事实承包合同关系，信访答复意见对此予以确认。据此，三人的承包期限应到2010年为止。1997年12月，合作社落实所谓的二次承包政策时，既未与张桂芝、冯晓斌、冯晓康三人解除原承包合同，也未与张桂芝、冯晓斌、冯晓康签订延包合同，说明原承包合同事实履行，那么2004年合作社将承包地收回，属于单方违约的解除行为。张桂芝、冯晓斌、冯晓康将村户籍转入太师屯镇，张桂芝、冯晓斌、冯晓康即属于小城镇户籍。依据土地承包法第二十六条第二款的规定：”承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”合作社应对张桂芝、冯晓斌、冯晓康的承包地予以保留，故合作社2004年收回承包地属于违法行为。三人当庭提交代理词作为补充上诉意见，内容如下：一、张桂芝、冯晓斌、冯晓康承包直到2004年，不存在租赁关系。1997年村委会的会议记录没有法律及政策依据、未告知承包方、没有参会人员、有增减，其中规定1995年到2010年放弃土地使用权的农户要到2013年后用原农转非户收回的土地给予补偿，说明村委会承认农转非户到2010年承包到期后再收回。二、合作社于2004年10月认可张桂芝、冯晓斌、冯晓康承包，理由为：1、2004年发包时，社长问张桂芝、冯晓斌、冯晓康属于小城镇户口还是非农户；2、2006年春，冯玉富拿2005年第5期支部生活找到社长，社长让冯玉富找蔡××，然后社长把（2004）39号文件送到冯玉富单位，说明合作社收回土地是依据（2004）39号文。三、合作社收回土地的原因是镇政府39号文件没有把土地承包法载入其中；39号文件中享受人员范围与土地承包法第二十六条不符；没有把土地承包法的主要内容传达到村；镇主管部门、经营站站长不懂土地承包法以及国务院21号文件，认为农转非了承包地就该收回；2009年6月，合作社称把政府文件改了就可以给地。四、信访答复的根本原因是政府官员不懂法，没有勇气依据（2004）21号文件解决。一审判决维护政府决定，失去法律公平。五、信访答复及一审判决的问题：1、一审判决遗漏了信访答复认定承包期限15年；2、中办发（1997）16号文件没有承包期内转非后要收回土地的规定，本案的依据应当是土地承包法；3、一审判决声称保护集体经济组织的合法权益，实质上牺牲了公民的合法权利；4、一审判决声称维护社会稳定，但是公平公正才是社会稳定的基础，一审判决是不公正的。六、政府文件应当与法律一致，如果不一致，法院应当予以纠正；没有执行当时的法律就应当执行新的法律；在小城镇落户就是小城镇户口；村民代表已经同意张桂芝、冯晓斌、冯晓康享受二轮土地承包，张桂芝、冯晓斌、冯晓康属于（2004）39号文件享受和不享受人员之外的补充情况，也可享有土地承包权。除此以外当庭口头补充上诉意见如下：松树掌合作社于1995年开始落实延包政策，比张桂芝、冯晓斌、冯晓康办小城镇户口早2年；关于应办理延包的小城镇户口，应该包括张桂芝、冯晓斌、冯晓康这种户口；1997年16号文件关于小城镇的界定并不具体，土地承包法对小城镇规定的比较明确，是松树掌合作社对文件进行了错误理解；承包到期后，从来没有村干部找过张桂芝、冯晓斌、冯晓康要收回土地；张桂芝、冯晓斌、冯晓康户口转出之后，政府没有解决其中任何一个人的工作。
松树掌合作社服从一审判决。其未向本院提供书面答辩状，庭审中口头答辩称其依据镇政府文件落实延包政策，没有违规操作，张桂芝、冯晓斌、冯晓康三人的户口不是可以享受延包政策的小城镇户口。请求法院驳回上诉，维持原判。
张桂芝、冯晓斌、冯晓康向本院提交一份新的证据：部分村民代表签字的冯玉富要求承包土地的申请，日期为2008年9月，证明张桂芝、冯晓斌、冯晓康有土地承包经营权系经村民代表同意。松树掌合作社向本院提交以下新的证据：2003年11月、2004年6月、2006年征求代表意见的复印件，证明松树掌合作社正式征求村民意见的程序。
经本院庭审质证，松树掌合作社对张桂芝、冯晓斌、冯晓康提交的上述证据的真实性不予认可，而且认为征求意见是冯玉富的个人行为，村民代表大会实施的是票决制，冯玉富个人征求意见没有履行开会的程序，不能代表集体的意见；签字的也不是全体村民代表。张桂芝、冯晓斌、冯晓康称松树掌合作社提交的上述证据系复印件，对其真实性和关联性不予认可。
本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致。
上述事实，有信访回函、密农（裁）字（2013）第1号裁决书及双方当事人陈述等证据在案佐证。
本院认为：1995年，张桂芝、冯晓斌、冯晓康三人从松树掌村经济合作社共取得家庭承包地2.8亩。2004年松树掌村经济合作社将该地收回。张桂芝、冯晓康、冯晓斌主张松树掌合作社收回承包地系违法行为，要求合作社返还收回的承包地，因松树掌合作社未与张桂芝、冯晓斌、冯晓康三人签订过土地承包合同，亦未约定承包期限，故松树掌合作社收回承包地不属于违法行为。张桂芝、冯晓康、冯晓斌要求合作社返还土地事实及法律依据不足。关于张桂芝、冯晓康、冯晓斌要求松树掌合作社与三人签订延期承包土地合同至2015年的上诉请求，属于三人在二审程序中增加的独立的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第184条的规定：”在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或反诉进行调解，调解不成的，告知当事人另行起诉。”对于该诉讼请求，张桂芝、冯晓康、冯晓斌可另行处理。综上所述，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费三十五元，由张桂芝、冯晓斌、冯晓康负担（已交纳）。
二审案件受理费七十元，由张桂芝、冯晓斌、冯晓康负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 路
代理审判员 巴晶焱
代理审判员 江 惠
二〇一四年一月十七日
书 记 员 郑慧媛