海南省第二中级人民法院
行 政 判 决 书
海南二中行终字第34号
上诉人（原审原告）蒋关汝，女，汉族。
上诉人（原审原告）符随让，男，汉族。
上诉人（原审原告）蒋忠诚，男，汉族。
上诉人（原审原告）蒋忠四，男，汉族。
被上诉人（原审被告）东方市新龙镇人民政府。
法定代表人朱建玲，该镇镇长。
委托代理人赵长林，该镇政府干部。
委托代理人张永辉，该镇政府干部。
原审第三人符亚伍，男，汉族。
负责人符良飞，该村委会主任。
上诉人蒋关汝、符随让、蒋忠诚、蒋忠四（以下简称蒋关汝等4人）因诉被上诉人东方市新龙镇人民政府（以下简称新龙镇政府）及原审第三人符亚伍、原审第三人东方市新龙镇龙佑村民委员会（以下简称龙佑村委会）土地权属争议处理决定一案，不服东方市人民法院（2015）东行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月20日受理并依法组成合议庭，于同年7月7日公开开庭审理了本案。上诉人符随让、蒋忠诚，被上诉人新龙镇政府的委托代理人赵长林、张永辉以及原审第三人符亚伍到庭参加诉讼。原审第三人龙佑村委会经合法传唤，明确表示不参加本案庭审，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，争议地位于龙佑村环村水泥路东侧，其四至范围为：东至符三弟土地（现已转让给龙卧村村民张亚昌）；南至苏太保、苏太民土地；西至符亚国土地（目前与蒋关汝、蒋忠四、蒋忠诚、符随让等人发生纠纷）；北至牛车路。争议地的北面是符关妹的土地。争议地现状为：北面有一株较大的桉树，争议地上有桉树桩。该争议地的四至相邻人符三弟、符亚国、苏太保、符关妹均提供证言证实争议地自上世纪八十年代开始由符亚伍的父母耕作，后由符亚伍耕作，种植桉树；王关守提供证言证明其在2009年向符亚伍购买争议地里的桉树。以上证据可以证明自上世纪八十年代开始符亚伍的父母在争议地上耕作，种植蔬菜等农作物，后符亚伍接管该地种植桉树。2013年8月，蒋关汝、符随让、蒋忠诚、蒋忠四等四人以该地系他们的祖宗地为由与符亚伍发生纠纷。2013年8月28日，符亚伍向新龙镇政府申请土地确权。2014年10月10日，新龙镇政府作出新决字（2014）3号《关于土地权属的处理决定》（以下简称《处理决定》）：1、该争议地的土地权属归龙佑村委会；2、在没有进行农村土地承包经营权确权工作之前，申请人所主张的争议地（面积1.357亩）暂归申请人符亚伍耕管。蒋关汝等四人不服该《处理决定》，向东方市人民政府申请复议。2014年12月31日，东方市人民政府作出东府复决（2014）20号《行政复议决定书》，维持新龙镇政府的《处理决定》。
一审法院认为，本案的争议焦点为：新龙镇政府所作出的《处理决定》认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律法规是否正确。首先，关于新龙镇政府作出的《处理决定》认定事实是否清楚的问题。新龙镇政府提供的证人证言均证实争议地一直由符亚伍的父母耕作，后符亚伍改种桉树；王关守的证言证实2009年曾到争议地上向符亚伍购买桉树；争议地的现状是土地上有8个桉树桩，以上证据形成完整的证据链，充分证明争议地自上世纪八十年代由第三人符亚伍的父母耕作，后符亚伍接管该地，改种桉树的事实。新龙镇政府经过充分调查之后对争议地历史使用情况和现状认定事实清楚，证据确实充分。其次，关于新龙镇政府作出的《处理决定》程序是否合法，适用法律法规是否正确的问题。新龙镇政府在处理土地权属过程中，依法组织双方当事人到争议地指界、进行实地测量，组织双方当事人进行调解，符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条、第四十二条关于土地确权案件的程序规定。第三，蒋关汝等四人与符亚伍均未提供《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第一款规定的八种可以作为确定土地权属的依据，新龙镇政府查明争议土地的历史使用情况和使用现状，作为确定土地权属的依据，将争议地确定给符亚伍使用，符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款的规定。第四，符随让和蒋忠诚在东方市人民法院现场勘查土地情况时对土地界限和面积提出异议，并要求东方市人民法院按照其提出的争议地界限重新测量土地面积。东方市人民法院经审查认为新龙镇政府在核定土地界限和测量土地面积时已通知原告，符随让和蒋忠诚参加了新龙镇政府的核定土地界限、测量土地面积工作，当时其并未对镇政府作出的现场争议图提出异议，并在新龙镇政府工作人员所绘现场草图上签字；在庭审中，符随让和符忠诚也未对争议地的四至范围和争议地实际面积提出异议。符随让、蒋忠诚未提供充分的证据证明其主张，故对符随让、蒋忠诚的上述主张，东方市人民法院不予支持。综上所述，新龙镇政府所作出的《处理决定》认定的事实清楚，证据充分，适用法律法规正确。新龙镇政府作出的《处理决定》认定争议地的历史使用情况和使用现状清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律法规正确。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回蒋关汝、符随让、蒋忠诚、蒋忠四的诉讼请求。案件受理费50元，由蒋关汝、符随让、蒋忠诚、蒋忠四负担。
上诉人蒋关汝等4人不服一审判决，提出上诉，请求：一、撤销（2015）东行初字第5号行政判决；二、依法撤销被上诉人作出的新决字（2014）3号《关于土地权属的处理决定》；三、依法责成被上诉人再次确认本案所争之地的权属；四、一审、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。理由是：一、被上诉人和原审第三人歪曲争议地的历史事实，其作出的《处理决定》认定事实错误。争议地自上世纪五十年代初即“土改”时期，便已由上诉人的祖父们开垦并种植经济作物，后该地就分别由上诉人进行耕作。期间，符亚伍的母亲曾借该地的一小部分种植过蔬菜等经济作物。2008年，上诉人将该地改种大叶桉树，因成活率不高，目前仅剩少量树头和林木。2009年，上诉人与该地的相邻人进行指界、划线，在无争议的情况下，上诉人对各自的土地四至用水泥砖进行固定，明确四至范围。2012年，上诉人将原来的1.5米宽的道路改为3米宽。这一期间，原审第三人并未提出任何异议。争议地一直由上诉人在经营管理，延续不断，至今已有60多年之久。这些历史事实在当地是人所共知的。被上诉人认定符亚伍的父母自上世纪70年代以来便开始耕作争议地，至今还维持对该争议地的耕作的说法是错误的。再者，既然被上诉人已查明本案争议地的使用状况，为何没有对争议地的使用权作出归属，仅以“在没有进行农村土地承包经营权确权工作之前，争议地暂归原审第三人符亚伍耕管”一句话便将争议地归符亚伍管理，是严重混淆是非的。二、被上诉人并没有作全面深入的调查取证，据以认定的事实和确定权属的证据仅有几份笔录，显然不符合证据充分的要求。笔录里的证人都是符亚伍的亲戚，王关守买树的事实并没有证据证明，蒋忠诚的外公外婆埋葬在争议地里。1991年和2005年，蒋忠诚都种树在里面。2009年我们用水泥砖指界的时候，符亚伍也没有提出异议。三、被上诉人作出的《处理决定》违反法定程序，被上诉人于2015年1月28日收到一审法院送达的起诉状副本，应在2015年2月7日前提供全部的证据及所依据的规范性文件，但上诉人分别于2015年2月9日、10日询问承办人，其答复是没有收到相关证据材料。直到开庭前，一审法院才将被上诉人所提交的证据交给上诉人，其做法已超过法律规定的举证期限，应视为没有相应的证据。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，请求二审法院依法予以撤销，维护上诉人的合法权益。
被上诉人新龙镇政府辩称，一、新龙镇政府作出的《处理决定》认定事实清楚，证据确凿。该争议地的四至范围及面积均已调查清楚。根据新龙镇政府2014年1月14日召集双方当事人到争议地现场指界并绘制《龙佑村符亚伍与符关汝村东园争议地指认草图》，经双方确认该争议地东至符三弟，南至苏太保，西至符亚国，北至小路，面积为1.357亩。另相关证人证言已证实原审第三人符亚伍从上世纪七八十年代就一直耕作至今的事实。上诉人虽声称争议地是其祖父开荒出来的并一直耕作，但至今却不能拿出证据佐证其使用争议地的说法。争议地现状为，背面存有一株大龄桉树，地里分布有8个老树桩头，这些树明显不是2008年才种植的。上诉人称2008年其到争议地中大叶桉树的说法显然与事实不符。王关守买树的事实我们已经证实。祖坟一事并无证据证明。1991年和2005年种树的事情，在调查过程中，上诉人并无证据证明。二、新龙镇政府作出的《处理决定》程序合法，适用法律正确。自受理申请以来，我府派员深入调查，经过指界、调解等程序方作出的《处理决定》。另《处理决定》系新龙镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，以及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款的规定，依据争议地的历史使用情况和使用现状依法作出的裁决。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人符亚伍辩称，我的树头有八个，烂了一个还有八个。2013年8月8日，我们去种树的时候，他们拔掉了，我们就报警，还有一些树他们没有拔完，没有他们的树在里面。这块地从我们耕作到现在都没有坟墓在里面，之前有没有不清楚。
原审第三人龙佑村委会未出庭亦未提交书面答辩。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送至本院。经审查，本院对一审认定的证据予以确认。上诉人蒋关汝等4人向本院提交的证明书及照片不属于法律规定的新证据，本院不予确认。
本院审理查明的事实与一审法院审理查明的事实一致。本院另查明，该争议地系属龙佑村集体所有土地，上诉人蒋关汝等4人及原审第三人符亚伍均未就该争议地与龙佑村集体经济组织签订书面的承包经营合同。
本院认为，一、一审判决认定争议地自上世纪八十年代开始由符亚伍的父母耕作，种植蔬菜等农作物，后由原审第三人符亚伍接管，种植桉树的事实，有争议地的四至相邻人与买树人的证人证言以及争议地上存有的桉树桩为凭，本院依法对上述事实予以确认。而上诉人蒋关汝等4人主张争议地一直由其祖父们开垦、种植经济作物，后由其进行耕作、种植桉树的说法与事实不符，本院依法不予采信。二、根据《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款的规定，农民集体所有的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。本案争议地属龙佑村集体所有的用于农业的农村土地，村民使用该争议地依法应实行土地承包经营制度。上诉人蒋关汝等4人、原审第三人符亚伍虽均未与龙佑村集体经济组织签订书面的承包经营合同，但其双方就争议地的权属问题所产生的纠纷，实质上是对该争议地的承包经营权的归属问题发生的争议，该争议案件属于农村土地承包经营权争议案件。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十条第（四）项的规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理，因此新龙镇政府无权对该争议地的承包经营权的归属作出处理决定。另根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款的规定，涉及农村土地承包经营权争议的案件应属民事案件，上诉人蒋关汝等4人与原审第三人符亚伍应通过民事诉讼的途径解决其双方间存在的土地承包经营权纠纷。
综上所述，原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依法应予撤销。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、第六十一条第（二）项以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
撤销东方市人民法院于2015年3月18日作出的（2015）东行初字第5号行政判决。
撤销被上诉人东方市新龙镇人民政府于2014年10月10日作出的新决字（2014）3号《关于土地权属的处理决定》。
驳回上诉人蒋关汝、符随让、蒋忠诚、蒋忠四的其他诉讼请求。
一审、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人东方市新龙镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 高玉萍
审 判 员 刘 霞
代理审判员 文魁兴
二〇一五年七月二十一日
书 记 员 买歌豪
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
具体行政行为证据确凿，使用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。