安徽省亳州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）皖16行终109号
上诉人（原审原告）甄俊华，男，1953年2月21日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。
上诉人（原审原告）靳震芝，女，1952年3月9日出生，汉族，住住安徽省亳州市谯城区。
上述二位上诉人的共同委托代理人甄影，女，1980年11月10日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区，系二位原告之女。
被上诉人（原审被告）亳州市谯城区十八里镇人民政府。
法定代表人颜景友，镇长。
委托代理人王善利，安徽王善利律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）亳州市谯城区城市管理行政执法局。
法定代表人李镇彪，局长。
委托代理人张永胜，安徽香樟律师事务所律师。
委托代理人朱凯宁，安徽香樟律师事务所实习律师。
上诉人甄俊华、靳震芝诉被上诉人亳州市谯城区十八里镇人民政府（以下简称十八里镇政府）、被上诉人亳州市谯城区城市管理行政执法局（以下简称谯城区城管局）行政强制一案，不服亳州市谯城区人民法院(2017)皖1602行初101号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人甄俊华、靳震芝及其委托代理人甄影，被上诉人十八里镇政府的出庭负责人秦好生及委托代理人王善利，被上诉人谯城区城管局的出庭负责人姚广民及委托代理人张永胜、朱凯宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告甄俊华、靳震芝住安徽省亳州市谯城区十八里镇羊庙行政村张湾自然村。2013年12月13日，安徽省人民政府作出皖政地[2013]782号关于亳州市谯城区2013年第6批次城镇建设用地的批复，批准十八里园区社区、羊庙村等集体农用土地转为建设用地并征收为国有，用于城镇建设。原告甄俊华、靳震芝家的承包地在征收范围内，2013年10月，甄俊华、靳震芝的土地补偿款已以甄俊华的名义开具支票；2013年9月，地上附属物补偿款已以甄海军的名义开具支票。2015年11月16日，靳震芝到谯城区信访局信访，反映2013年自家房屋被强拆、土地果树被推平，未得到相应补偿等问题。2015年11月30日，亳州市谯城区十八里镇人民政府作出关于靳震芝信访事项的受理告知书，2016年2月1日，亳州市谯城区十八里镇人民政府作出关于靳震芝信访事项的处理意见书。2016年3月8日，甄俊华、靳震芝向亳州市公安局谯城分局报案，2016年8月5日，亳州市公安局谯城分局作出不予调查处理告知书，告知甄俊华、靳震芝：“你的房屋及附属物经协议拆除后，行政执法局工作人员对你原址上搭建的违法建筑进行拆除，不属于公安机关管辖范围。公安机关依法不调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉。”2017年9月4日甄俊华、靳震芝向本院提起行政诉讼，要求确认亳州市谯城区十八里镇人民政府及亳州市谯城区城市管理行政执法局2013年6月4日非法强占甄俊华、靳震芝承包地及破坏承包地上桃树的行为违法，并责令其限期采取补救措施。本院作出（2017）皖1602行初76号行政裁定，对甄俊华、靳震芝的起诉不予立案。甄俊华、靳震芝不服，提起上诉。2017年11月10日安徽省亳州市中级人民法院作出（2017）皖16行终94号行政裁定，以甄俊华、靳震芝已经提起行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼，不符合人民法院受理条件为由，驳回上诉，维持原裁定。
另查明，安徽法院案件信息管理系统关联案件显示，甄俊华、靳震芝认为2013年6月4日亳州市谯城区十八里镇人民政府及亳州市谯城区城市管理行政执法局十八里分公然强行拆除其合法房屋，并损毁其种植的桃树，于2016年10月12日通过邮递方式向亳州市谯城区人民政府提起行政复议申请，要求对其合法房屋遭到强行拆除以及种植的桃树被损毁的事实予以复议。2016年10月13日亳州市谯城区人民政府签收了该行政复议申请，但未作出行政复议决定，甄俊华、靳震芝不服，向安徽省亳州市中级人民法院提起行政诉讼。2017年2月20日，安徽省亳州市中级人民法院作出（2017）皖16行初3号行政判决，责令亳州市谯城区人民政府于本判决生效后法定期限内履行行政复议法定职责。2017年7月9日亳州市谯城区人民政府作出谯复决字[2017]11号行政复议决定，以甄俊华、靳震芝提出的行政复议申请已超过行政复议期限为由，驳回甄俊华、靳震芝的行政复议申请。甄俊华、靳震芝不服，向安徽省亳州市中级人民法院提起行政诉讼。因亳州市谯城区人民政府没有提供作出行政复议决定的证据和所依据的规范性文件，应视为没有相应的证据，2017年9月26日，安徽省亳州市中级人民法院作出（2017）皖16行初115号行政判决，撤销亳州市谯城区人民政府作出的谯复决字[2017]11号行政复议决定，责令亳州市谯城区人民政府在六十日内重新作出行政行为。2017年12月4日亳州市谯城区人民政府认为甄俊华、靳震芝提出的行政复议申请已经超过行政复议期限，不符合受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，作出谯复决字[2017]37号行政复议决定，驳回甄俊华、靳震芝的行政复议申请。但原告未对亳州市谯城区人民政府作出的谯复决字[2017]37行政复议决定提起行政诉讼。原告甄俊华、靳震芝认为被告亳州市谯城区十八里镇人民政府、被告亳州市谯城区城市管理行政执法局行政强制违法，又于2017年12月14日向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案主要争议焦点在于甄俊华、靳震芝的起诉是否超过了法定的起诉期限。法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼的必经程序，原告可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。本案中，被告亳州市谯城区城市管理行政执法局提供的谯十八政[2015]220号关于靳震芝信访事项的受理告知书及谯十八政[2016]14号关于靳震芝信访事项的处理意见书等证据表明，甄俊华、靳震芝在2015年11月16日前就已经知道了被诉行政行为的内容，其于2017年12月14日向本院提起行政诉讼确已超过了起诉时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限，且甄俊华、靳震芝所举证据不能证明存在法定起诉期限耽误的事由。在起诉期限已经超过的情况下，虽然亳州市谯城区人民政府针对甄俊华、靳震芝的行政复议申请作出了行政复议决定，但从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发，不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政复议的方式重新取得，因此，原告认为其于2016年10月10日提起行政复议，原告为此维权相应期间应予以扣除,原告因行政复议而使其合法享有诉权的主张，不符合法律规定，依法不予支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告甄俊华、靳震芝的起诉。案件受理费50元，本裁定生效后退回原告甄俊华、靳震芝。
甄俊华、靳震芝上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，理由如下。第一，就两被上诉人非法强占上诉人承包地及破坏承包地上桃树的违法行为，上诉人提起行政诉讼的时间是2017年7月17日，并非一审法院认定的2017年12月14日。上诉人第一次起诉时，一审法院就以超期为由作出（2017）皖1602行初76号行政裁定，裁定不予立案。上诉人提出上诉，亳州市中院作出（2017）皖16行终94号行政裁定，否定了一审裁定。第二，虽然上诉人的3.5亩土地及地上种植的2000多棵桃树，是在2013年6月4日被毁坏，但是上诉人当时并不知道具体的人员身份。上诉人报案后，公安机关于2016年8月15日通过书面方式告知上诉人桃树系两被上诉人毁坏，因此并非一审法院认定的在2015年11月16日前就已得知。第三，即使按照一审法院认定的上诉人应该在接到信访处理答复意见之后计算，也应该从上诉人于2016年2月1日收到之后计算，而不是从2015年11月16日计算。第四，十八里镇政府作出的信访处理答复意见，是针对上诉人就房屋被强占问题进行的答复，并不主要涉及上诉人承包地及地上桃树，并且该答复意见也没有明确指出是两被上诉人进行的强拆。因此，上诉人的起诉符合法律规定，请求二审法院撤销原裁定，指令一审法院或者移交其他法院进行审理；请求确认两被上诉人于2013年6月4日非法强占上诉人承包地以及破坏承包地上桃树行为违法，并责令其限期采取补救措施。
上诉人甄俊华、靳震芝一审时向法院提交的证据是：
1、上诉人的身份证复印件，证明二原告在当地有合法承包地，原告与本案有法律上的利害关系；2、不予调查处理告知书，证明原告得知亳州市谯城区十八里镇人民政府和亳州市谯城区城市管理行政执法局强占土地和毁坏果树时间是在2016年8月15日；3、（2017）皖16行终94号行政裁定书、谯复决字[2017]37号行政复议决定书，证明原告在2016年8月15日得知被被告非法强占土地后，立即按照法律规定在2016年10月10日提起了复议程序，在此期间原告一直在复议过程中，因此原告的再次起诉是符合法律规定的。
被上诉人十八里镇政府答辩称：：答辩人按照省政府文件实施征收，对上诉人房屋进行征迁已经开具补偿发票。上诉人2015年应当知道其土地被征收，并未在诉讼时效内提出起诉，超过起诉期限。
被上诉人十八里镇政府向本院提交了以下证据：
第一组证据：1、安徽省人民政府皖政地[2013]782号关于亳州市谯城区2013年第6批次城镇建设用地的批复，2、亳州市谯城区2013年第六批次城镇建设用地情况一览表，3、建设项目勘测定量图，4、亳州市谯城区发展和改革委员会发改投资[2010]57号关于第二完全中学（新校）建设项目立项的批复，证明征收原告的土地是经安徽省人民政府批准而征收的，不存在非法强占；第二组证据：1、安徽省人民政府皖政[2012]67号安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知，2、亳州工业园区项目征收地上地下附属物补偿费审批表，证明政府已按补偿标准对原告进行了补偿；第三组证据：1、亳州药都农村商业银行存单二份，2、谯城区十八里镇羊庙村民委员会的情况说明二份，3、亳州市谯城区人民政府书面答复通知书，4、亳州市谯城区十八里镇人民政府行政复议答复书，证明由于原告与其大儿子甄海军对补偿分配内部产生矛盾，互不同意让对方领取补偿款，造成他们的补偿款至今未领，村民委员会的意见待其家庭矛盾解决后再给他们，另外根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告的诉讼已超过诉讼时效。
被上诉人谯城区城管局答辩称：一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法应予以维持。上诉人上诉理由不成立，请求驳回，维持一审裁定。
被上诉人谯城区城管局向本院提交了以下证据：
1、谯十八政[2015]220号关于靳震芝信访事项的受理告知书，2、谯十八政[2016]14号关于靳震芝信访事项的处理意见书，1-2号证据证明至少在2016年2月1日之前，本案原告已经知道涉案土地及地上附属物已被政府依法征收，并予以了相应的补偿，即使原告认为政府的该项行为违法，但其起诉时已超过了法定的诉讼时效，依法不应支持；原告所诉的涉案土地及地上附属物被非法强占行为并不是被告亳州市谯城区城市管理行政执法局所为，与被告亳州市谯城区城市管理行政执法局没有关联。
上述证据一审法院均随卷向本院移送。
经庭审举证、质证，各方当事人二审所举证据及质证意见同一审基本一致。一审对各方当事人所举证据的认证意见基本正确，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院认为,结合上诉人甄俊华、靳震芝的上诉请求，被上诉人十八里镇政府、被上诉人谯城区城管局的答辩意见，本案的争议焦点：1.行政复议决定已经生效的情况下，当事人可否就原行政行为提起诉讼。2.上诉人甄俊华、靳震芝一审起诉是否超过法定期限。
关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条的规定，“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”由于本案中行政复议机关亳州市谯城区人民政府，是以甄俊华、靳震芝超过行政复议期限、不符合受理条件为由，驳回其行政复议申请的，因此，甄俊华、靳震芝可以在法定起诉期限内对原行政行为提起诉讼，且不需要列行政复议机关为共同被告。
关于焦点二，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。本案被上诉人虽主张上诉人一审起诉超过法定期限，但并未提供证据予以证明，结合本案现有证据，原审法院认定甄俊华、靳震芝在2015年11月16日前就已经知道被诉行政行为的内容，其最迟应在两年内起诉，并无不当，本院予以支持。若本案不存在应予扣除期限的法定情形，则上诉人甄俊华、靳震芝一审起诉显然超过法定期限。
关于本案是否存在应依法予以扣除的情形。本案上诉人甄俊华、靳震芝于2016年10月12日通过邮递的方式向亳州市谯城区人民政府申请行政复议，谯城区人民政府在法定期限内未作出行政复议决定。甄俊华、靳震芝不服，依法提起行政诉讼，几经诉讼，最终谯城区人民政府于2017年12月4日作出行政复议决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”由于甄俊华、靳震芝提起行政复议申请时，是在法定起诉期限内，因此，其依法提起行政复议以及对行政复议决定不服所提起行政诉讼的期间，依法应予扣除。扣除上述期限后，甄俊华、靳震芝一审起诉并非超过法定期限。
综上，上诉人甄俊华、靳震芝的部分上诉理由成立，本院予以支持。原审适用法律不当，本院二审应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销亳州市谯城区人民法院(2017)皖1602行初101号行政裁定；
二、本案指令亳州市谯城区人民法院继续审理。
审判长 张秀远
审判员 刘晓慧
审判员 张继民
二〇一八年七月二十三日
书记员 潘如玉
附：相关法律及司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。