山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1558号
上诉人（原审原告）李云德，住海阳市。
被上诉人（原审被告）海阳市人民政府，住所地海阳市海滨中路196号。
法定代表人刘宏涛，市长。
委托代理人潘行昌，山东德衡（烟台）律师事务所律师。
李云德因诉海阳市人民政府（以下简称海阳市政府）房屋征收补偿决定一案，不服烟台市中级人民法院于2016年11月2日作出的（2013）烟行初字第103号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明:位于海阳市海阳路57号的房屋登记在原告李云德名下，海房权证东村字第××号房屋所有权证载明房屋建筑面积3555.08平方米，房屋坐落海阳路57号21，房屋登记用途为办公用房，5层混合结构，附记栏记载建于1970年，系拍卖购买海阳市田丰制造有限公司房产，原产权证号01205，该房屋共占地771.01平方米，土地性质为国有，由原告租赁该地使用。土地使用权租赁期限自2009年1月1日至2013年12月31日止。因海阳市晶山街、海阳路部分路段拓宽旧城改建的需要，被告海阳市政府于2012年12月4日作出了《房屋征收决定》，被告计划征收海阳市晶山街两侧（海河路网点房以南、海阳路以北）、日月五金公司（含）以西、龙山街以东的非住宅房屋。原告所有的位于海阳市海阳路57号的房屋，在本次房屋征收范围之内。
2012年9月10日，房屋征收部门在晶山街、海阳路非住宅房屋征收范围内公告了《选择晶山街、海阳路房屋征收评估机构的通知》。2012年10月9日，房屋征收部门下发了《关于随机选定晶山街、海阳路房屋征收项目评估机构的通知》并在征收范围内公示。2012年10月11日，房屋征收部门申请山东省海阳市公证处现场公证，并邀请人大代表、政协委员到现场监督，通过摇号随机选定烟台天陆新房地产评估事务所有限公司为房屋征收评估机构。2012年10月12日，房屋征收部门将选定的房屋征收评估机构予以公告。2012年10月29日，被告召开市长专题会议，研究了《房屋征收补偿方案》。2012年10月31日，被告在征收范围内进行公告，公布了《关于晶山街和海阳路部分非住宅房屋征收与补偿方案征求意见的公告》。2012年12月3日，被告根据征求意见作出了《海阳市晶山街和海阳路部分非住宅房屋征收补偿方案（征求意见稿）征集意见反馈及方案修改情况的通告》，并在征收范围内公布。后，被告又继续征求改造范围内被征收人的意见。从所反馈的被征收人的意见，多数被征收人同意征收补偿方案。2012年12月3日，被告作出了《晶山街和海阳路部分非住宅房屋征收补偿社会稳定风险评估报告》。2012年11月30日，海阳珠江村镇银行股份有限公司出具了银行存款证明。2012年12月4日，被告作出《房屋征收决定》。2012年12月5日，被告对海政发[2012]82号《房屋征收决定》进行了公告。2012年12月20日，烟台天陆新房地产评估事务所有限公司完成了对登记在原告名下的办公用房屋及附属设施的评估，形成了评估报告并送达给原告，原告于2012年12月21日收到。原告自行选择房屋产权调换补偿方式。2012年12月29日，海阳市房屋征收办公室书面通知原告如对评估报告有异议，通过海阳市房屋征收工作组提交复核评估申请。2012年12月31日，原告提出了《对评估报告的异议》。2013年1月14日，烟台天陆新房地产评估事务所有限公司作出了《关于李云德对评估报告异议的回复》。同日，又作出了《房屋征收评估补充明细表》，对原告土地租赁权价值进行了补充评估。原告庭审中明确表示，其于2012年12月21日收到评估报告后，未提出复核申请。因原告和被告未达成协议，被告于2013年1月18日作出了海政征补[2013]1号补偿决定（以下简称[2013]1号补偿决定）。原告不服，于2013年3月12日向烟台市人民政府申请行政复议，烟台市人民政府于2013年7月11日作出烟政复决字[2013]40号行政复议决定书，维持了被告作出的[2013]1号补偿决定，原告于2013年7月12日收到该复议决定书。原告不服该行政复议决定，2013年7月22日提交诉状，原审法院经审查于2013年9月27日立案受理。
原审法院另查明，李云德诉海阳市政府房屋征收行政决定一案，原告李云德于2013年8月28日提起诉讼，烟台市中级人民法院于2013年9月11日中止诉讼，于2014年11月6日恢复审理，于2015年2月26日作出（2013）烟行初字第87-1号行政裁定，驳回原告李云德对被告海阳市政府的起诉。原告不服该裁定，提起上诉，山东省高级人民法院于2015年12月17日作出（2015）鲁行终字第247号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
原审法院认为，原告李云德所有的房产位于本次房屋征收范围之内，与被告作出的房屋补偿决定有直接的利害关系，原告具有提起本案行政诉讼的主体资格。被告海阳市政府是作出本案被诉具体行政行为的机关，原告将其列为本案被告，主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”原告2013年7月12日收到复议决定书，于2013年7月22日提起行政诉讼，没有超过法定的起诉期限。
根据行政诉讼法的基本原则和原告的诉讼请求，原审法院从如下方面对被诉行政行为进行了全面审查。
第一、关于原告主张房地产价格评估机构选定程序不合法的问题。《条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定”；第十九条第一款规定：“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定”。房地产价格评估机构的选定，是房屋征收过程中关系到房屋征收活动顺利开展的一个重要环节。评估机构的选定，必须要按照法定程序，以“协商选定或多数决定、摇号、抽签随机选定”等方式确定具有相应资质的房地产价格评估机构对被征收房屋价值进行评估确定。本案中，海阳市住房和规划建设管理局作为房屋征收部门，由于被征收人协商选定房地产价格评估机构不成，房屋征收部门下发了《关于随机选定晶山街、海阳路房屋征收项目评估机构的通知》并在征收范围内公示。2012年10月11日征收部门申请山东省海阳市公证处现场公证，并邀请人大代表、政协委员到现场监督，通过摇号随机选定烟台天陆新房地产评估事务所有限公司为房屋征收评估机构的做法符合行政法规的规定。对于应该在征收决定作出之前还是作出之后确定评估机构的问题，《条例》没有作出明确规定。被告主张征收部门的确定和评估机构的选定是征收决定作出的前置条件，因为前期的入户调查以及被征收房屋的价值、附属设施的价值都要在征收决定作出之前进行，因此，在征收决定公布前必须确定征收部门和选定评估机构。根据《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，被征收房屋评估价值的确定时间点是征收决定的作出时间。被告于2012年10月31日公布的是“海阳市晶山街和海阳路部分非住宅房屋征收补偿方案”的征求意见稿，征收补偿方案同征收决定于2012年12月5日一并公告。故被告为了拟定征收补偿方案，在征收决定作出之前选定评估机构，并不违反法律规定。故，原告关于原来选择房产评估机构程序不合法的主张，理由不当，原审法院不予支持。
第二、关于房地产价格评估机构出具的《房地产评估报告》的效力问题。《条例》第二十条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题”；第二十二条规定：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《条例》第二十六条规定处理。”由此可见，被征收人如果对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向原评估机构申请复核评估；如果对复核结果仍有异议的，还可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，烟台市天陆新房地产评估有限公司作为本次房屋征收行为确定的房地产价格评估机构，对原告的房屋进行现场勘查并作出《房地产评估报告》的事实清楚，原告签收了该《房地产评估报告》，海阳市房屋征收办公室告知原告如对评估报告有异议，应通过海阳市房屋征收办公室提交复核评估的申请，原告在规定的期限内提出了《对估价报告的异议》，烟台天陆新房地产评估事务所有限公司根据原告所提出的异议作出了《关于李云德对评估报告异议的回复》，并对原告土地租赁权价值进行了补充评估，原告如对评估报告和土地租赁权价值补充评估有异议，应当按照《条例》第十九条第二款的规定，向评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，应当向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。原告虽提出部分异议，但未按上述规定在规定的时间内向原房地产价格评估机构申请复核评估，也未在规定的时间内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，因此，该评估报告的效力予以认定。
第三、关于被告所作[2013]1号补偿决定的合法性问题。根据《条例》第十七条、第二十二条、第二十五条、第二十六条之规定，因原告与房屋征收部门未能在签约期限内达成补偿协议，被告依据房地产价格评估机构出具的《房地产评估报告书》，按照公布的《房屋征收补偿方案》，对原告名下的被征收房屋进行按原告自行选择的房屋产权调换补偿方式，作出房屋征收补偿决定并在征收范围内予以公告。被告作出的补偿决定为原告提供了房屋产权调换补偿方式，并就补偿金额、支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业补助费、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项作出了具体规定。因登记在原告名下的房屋用途为办公用房，原告要求被告就地安置，被告在规划无办公用途房屋安置的情况下，针对生产、办公、仓储等用途的被征收人非住宅房屋，对登记在原告名下的用途为办公用房，按比例进行商业服务用途用房和住宅用房的调换，并结清被征收房屋与产权调换房屋的差价（等价补偿），不违反法律规定。原告主张[2013]1号补偿决定，违反公开、公平、公正的原则，证据不足，原审法院不予支持。根据《烟台市人民政府关于规范国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》第三条第十五项“临时安置费、停产停业损失补偿费、住宅房屋搬迁费、搬迁奖励费、利用住宅营业补助费标准，在市中心区（芝罘区、莱山区）范围内施行，并由市政府根据实际情况适时进行调整。其他县市区房屋征收与补偿标准由当地政府（管委）结合各自实际公布”的规定，被告有权根据当地的实际情况制定补偿标准。原告提出的停产停业损失补偿费标准过低的主张，亦缺乏法律依据，原审法院不予支持。因此，被告对原告作出的房屋征收补偿决定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，符合法定程序。
综上，原告的诉讼请求于法无据，原审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李云德的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告李云德负担。
李云德不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，撤销被上诉人作出的[2013]1号补偿决定，判令其重新作出具体行政行为并承担诉讼费由。理由如下：一、原审法院审理违反法定程序。原审法院超期审理本案，本案在一审期间中止审理。中止审理前，审理时间为16天，恢复审理到作出裁判时间为5个月零20天，合并计算，违反法律规定超出审理期限。本案在中止事由消失5个月后，才恢复审理，属拖延审理。在审理中质证环节未完毕，也未经法庭辩论、最后陈述，剥夺了上诉人诉讼权利。原审法院还存在未按法定时间送达判决书、未能保障上诉人知情权等问题。二、原审法院认定事实不清、证据不足，适用法律错误。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》规定，征收决定公告后，才能选定评估机构，而原审判决认为被上诉人为拟定补偿方案，在征收决定前选定评估机构并不违反法律规定，属适用法律错误。本案中，评估机构产生过程不符合法律规定，评估过程不符合法律规定，评估报告严重失实。按照被上诉人的补偿决定，被上诉人将上诉人名下的2585.61平方米的办公用房，按1:1的比例置换成住宅用房，改变了房屋性质和用途，降低了原房屋市场价值，也未进行差价补偿，违反了法律规定。三、被上诉人作出的补偿决定缺乏依据。被上诉人选定评估机构程序违法，评估过程违反法定程序，现场勘查未通知上诉人，评估报告内容不客观不公正，评估内容不全面，低于同区位房屋市场价格。四、被上诉人的征收补偿决定内容违法。上诉人房屋产权登记为办公用房，在实际使用中租给红十字医院等商业机构使用，但补偿决定中只给上诉人置换969.47平方米的商服用地，其余均置换为住宅房屋，改变了原房屋用途，降低了实际市场价值。给予停产停业损失的补偿过低，补偿项目不完整，标准不一，显失公平。因评估报告不全面，造成附属设施等未作出补偿。
被上诉人海阳市政府答辩称，原审法院判决认定事实清楚，程序合法，应予维持，被上诉人作出的[2013]1号补偿决定合法有效，应予维持。被上诉人因市区道路拓宽旧城改造需要，决定对海阳市晶山街两侧（海河路网点房以南、海阳路以北）、日月五金公司（含）以西、龙山街以东的非住宅房屋实施征收。上诉人所有的位于海阳市海阳路57号的房屋，在本次房屋征收范围之内。房地产评估机构选定后，对上诉人的房屋及附属设施进行了评估，上诉人收到评估报告后，没有按照法定程序申请复核，该评估报告对上诉人已经发生法律效力。因上诉人没有在规定期限内与房屋征收部门达成补偿协议，经房屋征收部门申请，被上诉人依法作出房屋征收补偿决定，该决定程序合法，补偿有据。被上诉人在作出补偿决定前，书面征求上诉人的选择补偿方式，上诉人明确表示选择产权调换。被上诉人在《国有土地上房屋征收与补偿条例》未规定具体房屋产权调换标准情况下，按照规划建设的商业服务用房占总建筑面积的比例对上诉人名下的房屋进行了调换，不违反法律规定。根据《烟台市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》有关规定，被上诉人有权根据当地实际情况制定停产停业损失补偿标准，上诉人关于停产停业损失补偿费用过低的主张没有法律依据。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。
本院认为，本案审理的重点问题是被上诉人作出的[2013]1号补偿决定是否符合法律规定，评估机构的选定是否符合法定程序，评估报告是否具有法律效力。
本案中，因上诉人与房屋征收部门未能在签约期限内达成补偿协议，被上诉人依据房地产价格评估机构出具的《房地产评估报告书》，按照公布的《房屋征收补偿方案》，对上诉人名下的被征收房屋进行按上诉人自行选择的房屋产权调换补偿方式，作出房屋征收补偿决定并在征收范围内予以公告。被上诉人作出的补偿决定为上诉人提供了房屋产权调换补偿方式，并就补偿金额、支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业补助费、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项作出了具体规定。因登记在上诉人名下的房屋用途为办公用房，上诉人要求就地安置，被上诉人在规划无办公用途房屋安置的情况下，对登记在上诉人名下的办公用房，按比例进行商业服务用途用房和住宅用房调换，并结清被征收房屋与产权调换房屋的差价（等价补偿），并不违反法律规定。根据《烟台市人民政府关于规范国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》的规定，被上诉人有权根据当地的实际情况制定停产停业损失补偿标准。原审法院认为被上诉人作出的房屋征收补偿决定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确，符合法定程序，并无不当。上诉人关于[2013]1号补偿决定违反公开、公平、公正的原则，以及关于停产停业损失补偿费标准过低的主张，缺少事实根据和法律依据，本院不予支持。
房地产价格评估机构的选定，是房屋征收过程中关系到房屋征收活动顺利开展的一个重要环节。评估机构的选定，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的法定程序，以“协商选定或多数决定、摇号、抽签随机选定”等方式确定具有相应资质的房地产价格评估机构对被征收房屋价值进行评估确定。本案中，由于被征收人协商选定房地产价格评估机构不成，作为房屋征收部门的海阳市住房和规划建设管理局于2012年10月11日申请山东省海阳市公证处现场公证，并邀请人大代表、政协委员到现场监督，通过摇号随机选定烟台天陆新房地产评估事务所有限公司为房屋征收评估机构，该做法并不违反法律法规规定。上诉人关于选择房产评估机构程序不合法的主张，证据不足，缺少事实根据和法律依据，本院不予支持。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第二款规定：“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题”；第二十二条规定：“被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《条例》第二十六条规定处理。”由此可见，被征收人如果对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向原评估机构申请复核评估；如果对复核结果仍有异议的，还可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，烟台市天陆新房地产评估有限公司作为本次房屋征收行为确定的房地产价格评估机构，对上诉人的房屋进行现场勘查并作出《房地产评估报告》，上诉人签收了该《房地产评估报告》，在规定的期限内提出了《对估价报告的异议》，烟台天陆新房地产评估事务所有限公司根据上诉人所提出的异议，作出了《关于李云德对评估报告异议的回复》，并对上诉人土地租赁权价值进行了补充评估。上诉人虽对补充评估提出部分异议，但未在规定的时间内向原房地产价格评估机构申请复核评估，也未在规定的时间内向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，由此原审法院对该评估报告的效力予以认定，并无不当。
本案在一审期间，因上诉人起诉被上诉人房屋征收案件尚未审结，原审法院于2013年10月12日作出裁定，中止了对本案的审理。本案恢复审理后，因上诉人与被上诉人均同意协商处理，原审法院留出了必要时间让双方当事人进行协商。人民法院经当事人同意进行协调的期间，可以不计算在审理期限内。上诉人关于一审违反法律规定超出审理期限，以及在审理中质证环节未完毕，也未经法庭辩论，未按法定时间送达判决书，剥夺了上诉人诉讼权利等主张，缺少事实根据，本院不予支持。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由李云德负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海燕
审判员 韩 勇
审判员 孙晓峰
二〇一七年十二月二十二日
书记员 蒋巧菲