中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）行提字第15号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）宁夏中卫市金利工程运输有限公司，住所地宁夏回族自治区中卫市南大街银基房地产2号楼23号。
法定代表人许国清，该公司董事长。
委托代理人张凯，北京中北律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁夏回族自治区中卫市人民政府，住所地宁夏回族自治区中卫市行政中心。
法定代表人万新恒，该市人民政府市长。
委托代理人李斌，宁夏回族自治区中卫市人民政府副秘书长、法制办公室主任。
宁夏中卫市金利工程运输有限公司（以下简称金利公司）不服宁夏回族自治区中卫市人民政府（以下简称中卫市政府）作出的专题会议纪要一案，宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院于2012年8月13日作出（2012）石行初字第1号行政判决。金利公司不服，提出上诉。宁夏回族自治区高级人民法院于2012年11月27日作出（2012）宁行终字第7号行政判决，已经发生法律效力。金利公司不服，向本院申请再审。本院于2014年3月4日作出（2013）行监字第178号行政裁定，提审本案，并依法由审判员王晓滨、审判员李涛、审判员阎巍组成合议庭，于2014年9月9日公开开庭审理了本案。再审申请人金利公司的法定代表人许国清、委托代理人张凯，再审被申请人中卫市政府委托代理人李斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院一审查明：2000年12月5日，许国清、许国军以100万元注册资本，申请注册登记宁夏中卫县金利工程运输有限公司。2006年3月6日，许国清提供了900万元实物增资证明文件，在中卫市工商行政管理局（以下简称中卫市工商局）将原公司变更登记为金利公司（注册资金为1000万元）。2009年2月4日，中卫市公安局对金利公司法人代表许国清涉嫌贷款诈骗和拒不执行法院判决犯罪一案立案侦查。2009年3月4日，中卫市公安局侦查查明金利公司涉嫌虚报注册资本犯罪事实后，以函告形式向中卫市工商局提出了撤销金利公司登记的建议。2009年4月7日，中卫市工商局对该公司立案调查后，认定金利公司构成虚报注册资本900万元的违法事实，于同年4月28日在《宁夏法治新报》刊登了拟吊销金利公司营业执照的公告。2009年6月9日，中卫市工商局向金利公司下达了卫工商责改字（2009）01号《责令改正通知书》，责令该公司在三个月内办理变更登记。2009年6月12日，中卫市工商局作出卫工商处字（2009）33号《行政处罚决定书》（以下简称33号决定），决定对金利公司处以“责令改正；罚款45万元上缴国库”的处罚。2009年6月3日，金利公司股东许国清、许国军分别向中国建设银行股份有限公司中卫支行缴入投资款870万元（许国清）、30万元（许国军）。金利公司于2009年6月12日缴纳了45万元罚款。中卫市工商局于2009年6月12日为金利公司重新办理了变更登记，更换了《企业法人营业执照》。2009年6月15日，中卫市公安局向中卫市政府呈报《关于建议吊销中卫市金利工程运输有限公司工商营业执照的函》。该函内容为：“市人民政府，2009年2月4日，我局立案侦查的金利公司法人代表许国清涉嫌贷款诈骗和拒不执行法院判决犯罪一案，在侦查过程中发现，2006年3月，许国清将注册资本为100万元的原中卫县金利工程运输有限公司变更为金利公司时，其900万元增资的实物均系伪造，该许有涉嫌虚报注册资本犯罪嫌疑。经进一步侦查查明：2005年12月20日，许国清在中卫市工商局进行公司变更登记时，在没有实际资产的情况下，向宁夏宏源会计师事务所提供的增资实物：自卸工程车8辆，装载机1辆，挖掘机2辆，客车4辆的购车发票和会计资料均系伪造，涉案价值900万元，致使宏源会计师事务所出具了严重失实的验资报告，骗取了工商行政管理部门的变更登记。由于金利公司资不抵债，导致许国清、许国军在中国银行中卫支行的巨额贷款无法偿还，人民法院的判决无法执行，造成严重后果，金利公司被中国银监会列入‘黑名单’。综上所述，许国清提供虚假证明文件，骗取工商行政管理部门注册登记，虚报注册资本数额巨大，后果严重，其行为已触犯了《中华人民共和国刑法》第一百五十八条，涉嫌虚报注册资本罪。鉴于金利公司法人代表许国清已涉嫌注册资本犯罪，其所欠中国银行的巨额债务无法偿还，为避免许国清再次以其公司为幌子，实施一系列诈骗犯罪等活动，我局及时将此案的侦查情况向市人民政府有关领导做了汇报。2009年3月4日，我局以函告的形式向中卫市工商局发出了‘关于建议撤销金利公司登记的函’，并向工商局提供了许国清涉嫌虚报注册资本犯罪的证据材料。4月7日，中卫市工商局将此案立案进行调查，并于4月28日在《宁夏法治新报》上刊登了‘拟吊销金利公司营业执照’的公告，但中卫市工商局因许国清已补交了其虚报的900万元注册资本，便对许国清进行了行政处罚。鉴于许国清及其公司欠中国银行中卫支行的巨额债务仍未偿还，且其公司涉嫌虚报注册资本犯罪事实清楚，证据确实充分。为此，建议由市人民政府协调中卫市工商行政管理部门依法对中卫市金利工程运输有限公司予以从重处罚，吊销其工商营业执照。”2009年6月16日，中卫市政府召开专题会议，并形成专题（2009）86号《专题会议纪要》（以下简称《会议纪要》）。2009年7月14日，金利公司不服上述《会议纪要》，向宁夏回族自治区人民政府申请行政复议。2012年4月17日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政复决字（2009）第7号《行政复议决定书》，维持了中卫市政府2009年6月16日作出的《会议纪要》。2009年6月19日，中卫市工商局作出了卫工商发（2009）80号《关于撤销卫工商处字（2009）第33号<行政处罚决定书>的决定》（以下简称80号决定）。决定：1.撤销33号决定；2.撤销金利公司依据33号决定“责令改正”的内容作出的增加注册资本的变更登记。金利公司不服，向宁夏回族自治区工商行政管理局（以下简称自治区工商局）提起行政复议。该局在审理过程中，因中卫市公安局已对金利公司的法定代表人许国清涉嫌犯罪立案侦查，故中止审理。期间，中卫市沙坡头区人民检察院认为许国清实施了《中华人民共和国刑法》第一百五十八条规定的行为，已构成虚报注册资本罪，但犯罪情节轻微，根据《中华人民共和国刑法》第三十七条的规定，不需要判处刑罚，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十二条第二款之规定，于2012年1月16日作出卫检刑不诉（2012）第1号《不起诉决定书》，决定对许国清不起诉。2012年2月24日自治区工商局恢复审理，并于2012年3月7日作出（宁）工商复决字（2009）1号《行政复议决定书》，维持了中卫市工商局80号决定。2009年6月19日，中卫市工商局向金利公司送达了《行政处罚听证告知书》。2009年6月29日，中卫市工商局举行了听证会。2009年6月30日，重新作出了卫工商处字（2009）第38号《行政处罚决定书》（以下简称38号决定）。决定对当事人（金利公司）作出吊销营业执照的行政处罚。金利公司不服，向自治区工商局提起行政复议。该局于2012年3月7日作出（宁）工商复决字（2009）2号《行政复议决定书》，决定维持中卫市工商局作出的38号决定。金利公司不服，以中卫市政府为被告，向宁夏回族自治区中卫市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院依法判决撤销《会议纪要》。2012年5月29日，宁夏回族自治区高级人民法院指定宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院管辖本案。
一审法院认为：中卫市政府于2009年6月16日作出的《会议纪要》是否合法是本案双方争议的焦点，应从事实依据、法律依据、程序是否合法等三个方面进行审查。一、从事实依据方面审查：1.金利公司虚报注册资本达900万元的事实存在；2.中卫市工商局于2009年4月30日在《宁夏法治新报》刊登了拟吊销金利公司营业执照的公告。但在其后作出的33号决定改变了公告的拟处罚内容，构成了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第五十五条第二项关于“行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：……（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的”规定的情形，属于监督范围；3.中卫市公安局认为金利公司虚报注册资本达900万元，后果严重，市工商局改变了公告中拟作出的行政处罚的内容明显不当，书面向中卫市政府报告请求予以监督也属于监督的一种形式。综上，金利公司虚报注册资本的违法行为确凿，且已经中卫市公安局、中卫市沙坡头区人民检察院及中卫市工商局查实。中卫市政府有事实依据对行政机关具体处罚行为适当与否进行监督。二、从法律依据方面审查：1.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十七条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并监督他们遵守和执行法律和政策”；2.《行政处罚法》第五十四条规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正”；3.《行政处罚法》第五十五条规定：“行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：……（二）擅自改变行政处罚种类、幅度的”；4.《宁夏回族自治区行政执法监督条例》第四条第一款规定：“各级人民政府及其工作部门的行政执法活动和行政执法监督工作，应当自觉接受同级人民代表大会及其常务委员会的监督，以及司法机关、人民群众和社会舆论的监督”，第六条规定：“各级人民政府及其工作部门是行政执法监督机关，负责本行政区域内或者本系统内的行政执法监督工作”，第八条规定：“各级人民政府必须强化对行政执法活动的监督，认真履行下列职责：（五）依法纠正或者改变本级人民政府工作部门和下级人民政府违法或者不当的具体行政行为”，第二十二条规定：“各级人民政府及其工作部门或者法制机构应当加强行政执法主体具体行政行为的监督，有下列情形之一的，依法予以纠正：……（四）显失公正、明显不当的”；5.国发（2004）10号《国务院全面推进依法行政实施纲要》第九条、国发（2008）17号《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》第二十八条等规定，为政府依法行使监督权提出了政策依据，均规定了县级以上人民政府对行政处罚的监督检查权利。上述法律、法规以及政策明确规定了政府对行政机关的具体行政行为有权实行监督，故中卫市政府对中卫市工商局的行政处罚行为进行监督，于法有据。金利公司提出中卫市政府对行政机关具体行政行为的监督是以权代法、超越职权、滥用职权的理由不能成立。三、从程序方面审查：中卫市政府接到中卫市公安局的建议函后，依据法律、法规和政策的相关规定履行监督职责，以专题会议的形式，及时召集相关部门通报相关情况，针对中卫市工商局对金利公司虚报900万注册资本的违法行为处罚是否合法的问题进行研究。在查明相关事实的基础上，要求中卫市工商局依法纠正不当的行政处罚行为，形式必要、内容适当，并不违反法律规定。综上，中卫市政府的《会议纪要》认定事实清楚、证据充分、于法有据。金利公司的诉讼请求不能成立，法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，一审法院作出（2012）石行初字第1号行政判决：驳回金利公司请求依法撤销中卫市政府于2009年6月16日作出的《会议纪要》的诉讼请求。金利公司不服，提起上诉。
宁夏回族自治区高级人民法院二审认为：本案二审争议的焦点是中卫市政府于2009年6月16日作出的《会议纪要》是否有事实依据和合法证据；适用法律、法规是否正确，是否超越职权、滥用职权；是否违反法定程序。一、关于《会议纪要》是否有事实依据和合法证据问题。经查，一是中卫市公安局、中卫市沙坡头区人民检察院及中卫市工商局均查实，金利公司虚报注册资本达900万元的事实存在；二是中卫市工商局于2009年4月28日在《宁夏法治新报》刊登了拟吊销金利公司营业执照的公告。但在其后作出的33号决定中，改变了公告的拟处罚内容，构成了《行政处罚法》第五十五条第二项关于擅自改变行政处罚种类、幅度的规定情形，属于监督范围；三是中卫市公安局认为金利公司虚报注册资本达900万元，后果严重，中卫市工商局改变了公告中拟作出的行政处罚的内容明显不当，中卫市公安局书面向中卫市政府报告请求予以监督也属于监督的一种形式。综上，金利公司虚报注册资本的违法行为确凿，中卫市政府有事实依据对行政机关具体处罚行为适当与否进行监督。金利公司认为中卫市政府作出的《会议纪要》没有事实依据和合法证据的上诉理由不能成立。二、关于《会议纪要》适用法律、法规是否正确，是否超越职权、滥用职权问题。经查，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十七条，《行政处罚法》第五十四条、第五十五条，《宁夏回族自治区行政执法监督条例》第四条第一款、第六条、第八条、第二十二条等相关法律、法规，均明确规定了政府对行政机关的具体行政行为有权实行监督。中卫市政府对中卫市工商局的行政处罚行为不当进行监督，于法有据。金利公司提出中卫市政府对行政机关具体行政行为的监督是以权代法、超越职权、滥用职权的上诉理由不能成立。三、关于《会议纪要》是否违反法定程序问题。经查，中卫市政府依据法律、法规的相关规定履行监督职责，以专题会议的形式，及时召集相关部门，针对中卫市工商局对金利公司虚报900万元注册资本的行政违法行为，给予补交900万元并处以罚款的处罚是否适当的问题进行研究后，认为中卫市工商局改变处罚种类不当，要求中卫市工商局依法纠正，形式必要、内容适当，并不违反法律规定。金利公司认为中卫市政府作出的《会议纪要》违反法定程序的上诉理由不能成立。综上，金利公司的上诉理由不能成立，法院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。经二审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第六十一条第一项之规定，该院作出（2012）宁行终字第7号行政判决：驳回上诉，维持原判。
金利公司不服，向本院申请再审称:一、《会议纪要》缺乏事实依据、没有合法证据。1.该公司提交的中卫市公安局给工商局建议吊销营业执照的函、38号决定及相关复议决定、自治区政府（2009）第7号复议决定书、检察院的不起诉决定书和刑事申诉复查决定书，第一组是滥用侦查权的非法证据，后三组均是据《会议纪要》形成的恶果；2.中卫市工商局的38号决定完全是按再审被申请人的旨意所为；3.自治区政府的复议决定不能印证《会议纪要》合法；4.检察院的上述法律文书根本未涉及金利公司是否构成虚报注册资本犯罪，专题会议是以行政权代替司法权，而非一审判决认定的“以专题会议的形式，及时召集相关部门通报相关情况”。二、《会议纪要》适用法律、法规错误。法律专家出具的《法律意见书》明确指明：“1.金利公司的设立登记行为符合法律规定，其实物增资行为违法但不构成《公司法》规定的虚报注册资本行为，工商局将该违法行为定性为虚报注册资本行为属于对违法行为的性质认定错误；2.金利公司在增资过程中的违法行为情节轻微，没有造成社会危害后果，并且在违法行为被发现后及时改正，工商局对该公司处以‘吊销营业执照’的处罚缺乏事实和法律依据；3.工商局的行政处罚违背了行政处罚的目的和违反了《公司法》中的公司维持原则。”本案中，再审被申请人根本不管法律、法规的规定如何，为了达到阻挠该公司在国土资源部取得探矿权的目的，要从主体上消灭该公司。《会议纪要》不能作为行政处罚的依据。三、《会议纪要》违反法定程序。《会议纪要》不符合行政处罚的相关程序性规定，违法了《行政处罚法》《行政许可法》以及《宁夏回族自治区行政执法监督条例》的具体规定，侵犯了该公司的陈述权、申辩权、听证权、申请行政复议权等。四、《会议纪要》的作出是超越职权的行为，不符合《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》赋予地方政府的工作职权有关规定，也与《宁夏回族自治区行政执法监督条例》有关上级机关的职权规定相违。根据1998年国务院批转《国家工商行政管理局工商行政管理体制改革方案通知》，“地（市）和县（市）工商行政管理局为上级工商行政管理局的直属机构”，中卫市工商局既不是再审被申请人的所属工作部门，也不是其下级人民政府。五、《会议纪要》是滥用职权的行为。80号决定既无事实依据又无法律依据且程序违法，是再审被申请人滥用职权的产物。《会议纪要》是先定罪、后决定吊销该公司营业执照，是典型的以权代法、滥用职权，违反了《刑事诉讼法》有关公、检、法职责的规定，作出了与33号决定所认定的“当事人违法行为没有造成社会危害”完全不同的认定。六、《会议纪要》是可诉的行政行为。80号决定引用《会议纪要》，直接导致原行政处罚被撤销和其后该公司营业执照被吊销，与该公司存在直接利害关系，自然具有可诉性。金利公司请求本院：依法判决撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2012）宁行终字第7号行政判决、宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2012）石行初字第1号行政判决；撤销再审被申请人于2009年6月16日作出的《会议纪要》。
再审被申请人中卫市政府辩称：一、该府召开专题会议并作出《会议纪要》是依法履行监督职责，其行为合法且符合国务院依法行政的要求。二、该府监督的程序不违反法律规定。《国务院全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《宁夏回族自治区行政执法监督条例》等有专门规定。三、再审申请人被吊销营业执照是因其违法行为导致，而不是专题会议造成。有关再审被申请人虚报注册资本违法事实已经有关行政处罚决定、行政复议决定、检察机关不起诉决定书、两审法院判决证实。四、许国清因虚报注册资本构成犯罪，检察机关已对此作出认定。五、再审申请人所提的《法律意见书》不是证据，没有任何法律效力。《会议纪要》是该府行使行政执法监督权的形式，并非再审申请人所称的研究犯罪问题，至于如何处罚，是工商机关的职责。六、《会议纪要》不具有可诉性。该府之前曾提出《会议纪要》是内部决议，只能最终为解决问题提供依据，是否吊销营业执照是工商机关的事情，但一、二审法院没有采纳该府意见。据此请求本院不支持再审申请人的申请。以上事实有再审申请人提交的再审申请书，再审被申请人再审阶段提交的答辩状，再审听证笔录、庭审笔录，原一、二审庭审笔录及判决书等证据在案佐证。
本院对一审法院查明的上述事实予以确认。
本院认为：从行为内容来看，中卫市政府所作《会议纪要》并非针对行政机关之间、行政机关与内设机构之间以及行政机关与其工作人员之间等内部关系而为的内部行政行为，但是从行为目的与效果来看，该纪要的目的并非直接处理金利公司，而是为中卫市工商局的后续处理提供决策依据。事实上，涉案《会议纪要》本身并非是一个具有外部效力的决定，只是中卫市工商局对金利公司作出80号决定和38号决定过程中的前置程序。按照行政诉讼时机的成熟性原理，在《会议纪要》的内容已为80号决定和38号决定所吸收，其本身并未对金利公司的合法权益产生实际影响的情况下，如果金利公司认为自己受到了侵害，可以通过起诉上述两个决定来主张救济，但《会议纪要》的可诉性不宜认可，以免司法权过早地介入行政决策过程。本院注意到，宁夏回族自治区人民政府受理了金利公司对涉案《会议纪要》提出的复议申请并作出行政复议决定予以维持，这一处理虽然值得商榷，但不能改变其不属于行政诉讼受案范围的结论。
综上，中卫市政府作出的《会议纪要》，依法不属于行政诉讼受案范围。金利公司请求判决撤销被诉《会议纪要》于法无据，本院不予支持。对于本案诉讼，一审法院未依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项之规定，驳回金利公司的起诉，而是判决驳回金利公司所提撤销《会议纪要》的诉讼请求，适用法律错误，应予纠正；二审判决驳回上诉、维持原判，亦为适用法律错误，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第六十一条第二项和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十八条、七十九第一项之规定，裁定如下：
一、撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2012）宁行终字第7号行政判决；
二、撤销宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院（2012）石行初字第1号行政判决；
三、驳回宁夏中卫市金利工程运输有限公司的起诉。
一审、二审案件受理费共100元，由宁夏中卫市金利工程运输有限公司负担。
本裁定为终审裁定。
审判长 王晓滨
审判员 李 涛
审判员 阎 巍
二〇一七年八月二十四日
书记员 梁 卓