湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂武汉中行终字第00032号
上诉人（原审原告）吴艳丽，女，1977年2月9日出生，汉族，河南省宜阳县人，自由职业。
上诉人（原审原告）肖林芳，女，1959年10月11日出生，汉族，湖北省武汉市人，武汉市武昌区姚家岭村村民。
上诉人（原审原告）吴志福，女，1955年7月27日出生，汉族，湖北省武汉市人，武汉市武昌区红光皮件厂退休职工。
上诉人（原审原告）方桂荣，女，1968年7月19日出生，汉族，湖北省武汉市人，自由职业。
上诉人（原审原告）张光云，女，1953年12月21日出生，汉族，四川省安岳县人，中北路土产商店退休职工。
被上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府。
法定代表人张幸平，男，该区区长。
委托代理人陈小强，男，1961年12月12日出生，汉族，湖北省武汉市人，该区政府工作人员。
委托代理人韩骥，湖北今天律师事务所律师。
上诉人吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云诉被上诉人武汉市武昌区人民政府（下称武昌区政府）不履行法定职责一案，因不服湖北省武汉市青山区人民法院（2013）鄂青山行初字第00013号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年1月13立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了书面审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云居住的房屋均位于武汉市武昌区姚家岭村。2005年3月，姚家岭村根据武发（2004）13号《中共武汉市委武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》，启动了姚家岭村城中村综合改造工作，姚家岭村集体经济组织改制为武汉星星集团有限责任公司。至2006年2月26日，姚家岭村已全面完成全村辖区内村（居）民现有房屋占地面积、建筑面积和家庭成员现状的登记工作。2010年9月8日，武汉市人民政府对姚家岭村土地实施征收，并发布了武汉市人民政府征收土地公告（2010）第111、112、113号。2010年12月28日，武汉合富联银置业发展有限公司摘牌姚家岭城中村改造项目。同日，武汉尚文房地产开发有限公司摘牌取得该村P（2010）172号地块土地使用权。姚家岭村村委会根据武汉市城中村综合改造相关政策制定了《姚家岭村“城中村”综合改造集体所有土地房屋拆迁安置与补偿方案》，于2011年3月22日由武汉星星集团有限责任公司股东代表大会审议通过。2011年4月，姚家岭村村委会启动城中村改造拆迁宣传工作。2011年5月，武汉市国土资源和规划局正式发布姚家岭村上述被征用土地的（2011）第39、40、41号征收土地补偿安置方案公告。姚家岭村采用的《房屋拆迁补偿协议书》中作为甲方的拆迁人加盖有“武汉市昌茂房屋拆迁有限公司合同专用章”，鉴证单位处加盖有“武汉市洪山区人民政府洪山街办事处姚家岭村村民委员会”公章。《房屋还建协议书》中作为甲方的安置单位加盖有“武汉市洪山区人民政府洪山街办事处姚家岭村村民委员会”公章，作为丙方的还建房建设单位加盖有“武汉尚文房地产开发有限公司姚家岭拆迁还建合同专用章”。2011年12月至2013年2月，在方桂荣、吴艳丽、张光云、肖林芳、吴志福尚未签订相关房屋拆迁补偿还建协议的情况下，其位于姚家岭村的房屋先后被拆除。在此期间，吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云等多人因房屋被强行拆除，向武汉市公安局武昌区分局中南路派出所、水果湖派出所报案，上述派出所向其分别出具了《接受案件回执单》。与此同时，《人民日报》、东方卫视《东方新闻》、《中国商报》、《民主与法制时报》对姚家岭村强拆事件进行了报道。此外，2012年3月24日，吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云等人对姚家岭村强拆事件邮寄《关于武汉市武昌区姚家岭村强拆的上访信》进行反映。2012年6月25日，武昌区政府下属部门武汉市武昌区城乡统筹发展工作办公室作出《关于吴艳丽反映拆迁信访事项答复意见书》，并于2012年7月13日向吴艳丽送达。吴艳丽对该答复意见书不服，于2012年8月1日向武昌区政府邮寄《关于武昌区城乡统筹办公室于2012年6月25日对吴艳丽反映拆迁信访事项答复意见书的复查申请》，武昌区政府未作出处理。2012年8月20日，吴艳丽、肖林芳到武汉市信访局上访，该局将其转武昌区信访局处理。次日，武昌区信访局转中南街办事处处理。2012年9月、12月，吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云等人两次到国家信访局上访，并填写了《来访人员登记表》。2013年1月9日，吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云等人到武昌区信访局上访，并填写了《武昌区集体来访人员登记表》。2013年1月11日，吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云向武昌区政府邮寄《请求核实并处理武汉尚文房地产开发有限公司和姚家岭村村民委员会及武汉市昌茂房屋拆迁有限公司组成的拆迁办违法拆迁的申请书》。武昌区政府收到申请书后未予答复，吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云遂于同年3月12日向武汉市人民政府申请行政复议，要求责令武昌区政府履行法定职责，核实并处理武汉尚文房地产有限公司和姚家岭村村委会及武汉市昌茂房屋拆迁公司组成的拆迁办在武汉市武昌区姚家岭村违法拆迁的行为。复议期间，武昌区政府下属部门武汉市武昌区城乡统筹发展工作办公室于2013年3月14日作出《关于吴艳丽等6人反映姚家岭村“城中村”改造拆迁问题的回告》，将处理情况向吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云进行了书面告知。同月31日，吴艳丽等人到北京上访时在武昌火车站被人强行带走，致身体受伤，其后向公安机关报案，公安机关未予立案处理。同年5月10日，武汉市人民政府作出武政复决（2013）第40号《行政复议决定书》，维持了武昌区政府对吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云反映的问题作出的处理决定。吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云不服，现提起行政诉讼，请求法院确认武昌区政府未核实并处理武汉尚文房地产有限公司和姚家岭村村委会及武汉市昌茂房屋拆迁公司组成的拆迁办在武汉市武昌区姚家岭村非法拆迁行为违法，并判令武昌区政府履行法定职责，核实并处理上述拆迁办的非法拆迁行为。另查明，2012年5月28日，吴艳丽向武昌区政府提出要求公开姚家岭村征地拆迁等相关政府信息的申请，武昌区政府于同年7月9日作出了《关于吴艳丽要求信息公开的回复》，并于同月20日将其收集的相关信息向吴艳丽予以提供。2012年12月7日，吴艳丽、肖林芳向武汉市国土资源和规划局申请公开姚家岭村征地拆迁等相关政府信息，该局于2013年1月23日对其进行了书面答复。在本案诉讼期间，武汉市国土资源和规划局武昌分局分别于2013年6月17日、7月1日针对武汉市人民政府征收土地公告（2011）第135、217号，正式发布了相应的征收土地补偿安置方案公告武土征补昌公告（2013）第8、9号。
原审法院认为，根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第四条规定：“市土地行政主管部门主管本市征用集体所有土地房屋拆迁管理工作，同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山区及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区内征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作。……被拆迁人所在地的区、乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会以及政府有关部门，应当依据各自职责，配合、支持土地行政主管部门做好拆迁管理工作。”本案中，姚家岭村集体所有土地的实施征收单位为武汉市人民政府，该土地上房屋拆迁管理工作的主管部门是土地行政主管部门，而不是武昌区政府。根据武发（2004）13号《中共武汉市委武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》，全市“城中村”综合改造工作要在市委、市政府统一领导下，按照“市政府政策引导，区、乡（镇、街）主导，村'两委'为主体，村民为主人”的原则推进。根据武政办（2004）173号《市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进“城中村”综合改造工作意见的通知》、武政办（2009）36号《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》等规范性文件之规定，被告武昌区政府在姚家岭村城中村改造过程中，主要负责分类指导、综合协调等工作，武昌区政府在收到原告要求其核实并处理姚家岭村拆迁办非法拆迁行为的申请后，已责成相关职能部门进行了调查处理，并将处理情况书面回复了吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云，其行为并无不当。根据国办发明电（2010）15号《关于进一步严格拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》、国土资电发（2011）72号《关于切实做好征地拆迁管理工作的紧急通知》等规范性文件规定，市县人民政府对征地拆迁管理工作负总责。国土资发（2010）96号《关于进一步做好征地管理工作的通知》中规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云据此认为武昌区政府应对姚家岭村征地拆迁管理工作负总责的问题。根据职权法定原则，行政机关及其工作人员行使行政权力必须有法律、法规或者规章的明确授权。根据《中华人民共和国宪法》第一百零七条、第一百零八条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条之规定，各级人民政府对本行政区域内的各项工作行使的是宏观上的管理调控职责。法律、法规或者规章并未对政府核实并处理非法拆迁行为进行明确的授权。《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》第四条规定：“拆迁补偿安置协议的示范文本，由市土地行政主管部门制定。”武汉市土地行政主管部门制定的拆迁补偿安置协议示范文本，应仅具有示范效应，而无强制执行的效力。根据相关规定，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，以及对有权处理信访事项的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第七条以及国务院《公安机关组织管理条例》第二条、第三条之规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，以及承担依法预防、制止和惩治违法犯罪活动、保护人民等法定职责。因此，吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云关于请求确认武昌区政府未核实并处理姚家岭村拆迁办非法拆迁行为违法，以及要求判令武昌区政府核实并处理姚家岭村拆迁办非法拆迁行为的诉请，没有法律依据。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经审判委员会讨论决定，判决：一、驳回原告吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云要求确认被告武汉市武昌区人民政府未核实并处理武汉尚文房地产开发有限公司和姚家岭村村委会及武汉市昌茂房屋拆迁有限公司组成的拆迁办在武汉市武昌区姚家岭村非法拆迁的行为违法的诉讼请求。二、驳回原告吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云要求被告武汉市武昌区人民政府履行核实并处理武汉尚文房地产开发有限公司和姚家岭村村委会及武汉市昌茂房屋拆迁有限公司组成的拆迁办在武汉市武昌区姚家岭村非法拆迁行为的法定职责的诉讼请求。
上诉人吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云不服原审判决，向本院提起上诉称：原审判决认定证据错误，回避争议，导致事实不清并误认、漏认部分事实；曲解宪法、法律以及规范性文件，导致适用法律不当。法律明确规定了被上诉人在本辖区的行政管理的职责，包括处理本辖区内涉及征地拆迁违法违规事件的职责。姚家岭村拆迁办组成单位没有资格在该村进行房屋拆迁，姚家岭村村委会在征地拆迁的程序上、制定《房屋拆迁安置补偿方案》及相关联的“协议”等方面存在诸多的违法违规行为；开发商武汉尚文房地产开发有限公司属于越级开发；武汉昌茂房屋拆迁有限公司非法与村委会签订委托合同。以此组成的拆迁办在房屋拆迁中采取停水、停电、阻断交通、封堵经营门面、蓄意伤人、绑架等野蛮手段逼迫搬迁，直至非法拆迁。请求二审法院：1、公开开庭审理本案；2、撤销湖北省武汉市青山区人民法院（2013）鄂青山行初字第00013号行政判决；3、确认被上诉人武昌区政府未核实并处理武汉尚文房地产开发有限公司和姚家岭村村委会及武汉市昌茂房屋拆迁有限公司组成的拆迁办在武汉市武昌区姚家岭村非法拆迁行为，未履行法定职责，确认行政不作为，玩忽职守事实成立；4、判令被上诉人武昌区政府履行职责，核实并处理上述拆迁办的非法拆迁行为。
被上诉人武昌区政府辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。本案所涉“姚家岭城中村综合改造”征地拆迁程序合法，集体土地上房屋拆迁管理工作的主管部门是土地行政管理部门，而不是武昌区政府。公安机关负责本行政区域内治安管理工作。被上诉人在收到上诉人的申请后，已责成相关职能部门进行了调查处理，并将处理情况回复了上诉人。原审判决合法有据，请求二审法院维持原审判决。
原审被告、原审原告向原审法院提交的证据均已随案移送本院。原审法院对证据的认证正确，本院对原审判决采信的证据予以确认，二审认定的事实与原审判决无异。
本院认为，本案争议的焦点问题是被上诉人武昌区政府是否具有核实及处理违法拆迁行为的法定职责。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，地方各级人民政府是执行人民代表大会及其常委会的决议以及上级政府机关的决定、命令，执行国民经济和社会发展计划、预算等。因此，政府对本行政区域内的各项具体工作行使宏观调控的综合管理。由于政府还设有其他各种职能部门，具体如城乡建设、房屋拆迁、公共治安等均由这些职能部门承担并行使相应的职责。被上诉人武昌区政府在姚家岭村城中村改造中，主要负责分类指导、综合协调等工作，法律并未明确授权其有具体的核实并处理非法拆迁行为的职责。本案上诉人吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云等认为由武汉尚文房地产开发有限公司和姚家岭村村委会以及武汉市昌茂房屋拆迁有限公司组成的拆迁办在武汉市武昌区姚家岭村存在非法拆迁行为，要求被上诉人武昌区政府核实并处理。被上诉人收到申请后，已责成武昌区城乡统筹发展办公室进行了调查，并对其作出了书面答复，对上诉人提出的拆迁工作的各种问题作出了说明和处理。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，审判程序合法，故本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条的规定，对本案进行了书面审理，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴艳丽、肖林芳、吴志福、方桂荣、张光云共同负担。
审判长 余汉平
审判员 肖 丹
审判员 李 丽
二〇一四年三月十日
书记员 张笑弥