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内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）内04行终124号
上诉人（原审被告）阿鲁科尔沁旗城管监察大队，所在地：内蒙古自治区阿鲁科尔沁旗天山镇汉林路西段路北。
法定代表人于晓松，系大队长。
委托代理人崔立军。
委托代理人姜振，内蒙古百力律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈桂华。
委托代理人蒙振玉，内蒙古罕山律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）翁牛特旗宏宇房地产开发有限责任公司，住所地：内蒙古自治区翁牛特旗乌丹镇。
法定代表人侯雨民，系经理。
上诉人阿鲁科尔沁旗城管监察大队与被上诉人陈桂华、翁牛特旗宏宇房地产开发有限责任公司因不服行政决定一案，不服内蒙古自治区巴林左旗人民法院（2016）内0422行初25号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2016年7月15日公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2010年12月24日第三人取得了位于阿鲁科尔沁旗汉林街北中医院东新华园小区住宅楼建设用地，2010年12月30日取得该住宅楼建设工程施工许可，2011年9月6日取得仓库、车库、物业用房建设工程规划许可，2011年10月20日该住宅楼、仓库、车库、物业用房通过竣工验收并备案，2011年12月25日阿鲁科尔沁旗人民政府为第三人颁发了包括住宅楼、仓库、车库、物业用房在内的蒙房权证阿鲁科尔沁旗字第179011102921号房屋所有权证，2012年5月14日阿鲁科尔沁旗人民政府为原告颁发了蒙房权证阿鲁科尔沁旗字第179021200880号房屋所有权证，2015年8月10日城市规划办公室以原告的房屋没有取得工程规划许可或未按工程规划许可证进行建设，属于违法建筑为由，向房产管理所下达了《关于撤销新华园小区违法建筑部分房屋所有权证的函》，2015年11月25日房产管理所对阿鲁科尔沁旗城市规划办公室的函予以复函，对原告的蒙房权证阿鲁科尔沁旗字第179021200880号房屋登记予以更正，2016年3月23日，原告向本院提起行政诉讼，以城市规划办公室所出具的函对原告权利和义务直接产生影响，其行政行为严重违法为由，请求法院依法撤销城市规划办公室于2015年8月10日出具的《关于撤销新华园小区违章建筑部分房屋所有权证的函》。
另查明，城市规划办公室在2015年11月18日之前是阿鲁科尔沁旗住房和城乡建设局内设的一个股室，2015年11月18日之后归属于阿鲁科尔沁旗城管监察大队，是阿鲁科尔沁旗城管监察大队的内设股室，阿鲁科尔沁旗城管监察大队与阿鲁科尔沁旗城市规划管理局是同一个单位，对外统称为阿鲁科尔沁旗城管监察大队。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。”虽然城市规划办公室的《关于撤销新华园小区违章建筑部分房屋所有权证的函》是向房产管理所下达的，但该函明确了原告所有的蒙房权证阿鲁科尔沁旗字第179021200880号房屋属于违法建筑，房产管理所对城市规划办公室的函予以了复函，且对原告的房屋进行了变更登记，说明城市规划办公室出具的函对原告的权利和义务产生了直接影响，因此，该函具有可诉性，该函也具有了具体行政行为所具备的要件。但城市规划办公室不是由法律、法规、规章授权行使行政权力的组织，其作出的行政行为属于超越职权，原告以城市规划办公室所出具的函对其权利和义务直接产生影响，城市规划办公室的行政行为严重违法为由请求撤销该函的诉讼请求理由充分，本院予以支持。被告辩称该函对原告权利和义务没有产生直接影响，其作出的行政行为正确的理由不充分，本院不予支持。第三人述称城市规划办公室不具有行政主体资格，不是有法律、法规、规章授权行使行政权力的组织，其作出的行政行为违法的理由充分，本院予以支持。原审法院判决：撤销阿鲁科尔沁旗城市规划办公室于2015年8月10日出具的《关于撤销新华园小区违法建筑部分房屋所有权证的函》。
宣判后，上诉人阿鲁科尔沁旗城管监察大队不服，向本院提出上诉，请求撤销巴林左旗人民法院作出的（2016）内0422行初25号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。理由为：一、城市规划办公室向房产管理所发送的《关于撤销新华小区违法建筑部分房屋所有权证的函》属于公文中的商请函，用于平行或不相隶属的机关协商工作。城市规划办公室和阿旗房产管理所是平级单位，所发函只是行政机关内部运作的行为，对当事人的权利义务不产生实际影响。且城市规划办公室只是隶属机构，不具备行政主体资格，故其所发的函不具有行政行为的性质。二、一审法院在一审判决中没有注意是先有阿旗房产管理所的更正登记行为，后有《关于撤销新华小区违法建筑部分房屋所有权证的函》的发送行为。房产管理所对被上诉人陈桂华的房屋进行更正登记是基于职权行为，而不是基于城市规划办公室的函。一审法院事实认定错误，证据采信不足。三、阿旗住建局在对新华园小区住宅楼维修事宜进行了解和处理时，被上诉人宏宇房地产开发有限责任公司称新华园小区并非其公司建盖，是孙凤来的个人行为，所以其不具备本案的主体资格，原审法院将其列为第三人是错误的。
被上诉人陈桂华答辩称，一审法院认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，依法作出的判决正确。
被上诉人翁牛特旗宏宇房地产开发有限责任公司经合法传唤未出庭参加二审诉讼，亦未进行答辩。
经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。
本院认为，城市规划办公室系阿旗城管监察大队下属部门，其本身不具有行政法上的行政主体资格，也非法律法规授权的行使行政职权的单位，同时亦无证据证明其对房地产管理所有工作上的隶属关系，其于2015年8月10日出具《关于撤销新华小区违法建筑部分房屋所有权证的函》且向房地产管理所送达，该函的性质应属平行机关或不相隶属机关相互协商或联系工作的商请函，亦无外化送达给其他单位的人员，故此《关于撤销新华小区违法建筑部分房屋所有权证的函》仅是行政机关内部的商请行为，并无强制性，若无其他后续行为，其本身并未对当事人的权利义务产生实质的影响。同时，亦有证据证明阿鲁科尔沁旗房地产管理所在此函之前曾于2015年4月14日就作出了房屋更正登记通知书，通知陈桂华进行更正登记，逾期不办，房产管理所将依法予以更正。可见房产管理所并非基于此《关于撤销新华小区违法建筑部分房屋所有权证的函》所做的更正行为。同时，若无房产管理所的行为，此《关于撤销新华小区违法建筑部分房屋所有权证的函》亦不发生房产更正登记的效力，故此《关于撤销新华小区违法建筑部分房屋所有权证的函》系行政机关的内部函转，并不必然对当事人产生实质上的权利、义务关系。依据＜最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释＞第一条第二款公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：第（六）项对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。故此案争议的《关于撤销新华小区违法建筑部分房屋所有权证的函》是行政机关内部行为，对当事人权利义务不产生实际影响的行为，应依法驳回原审原告即被上诉人陈桂华的起诉。原审法院认定事实清楚，但适用法律有误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销内蒙古自治区巴林左旗人民法院（2016）内0422行初25号行政判决。
二、驳回被上诉人即原审原告陈桂华的起诉。
一、二审案件受理费100元，已预收，退回上诉人50元，退回被上诉人陈桂华50元；邮寄送达费60元，由上诉人、二被上诉人各负担20元。
本裁定为终审裁定。
审判长 孙艳红
审判员 王建华
审判员 姜 静
二〇一六年九月五日
书记员 李 浩