湖北省荆州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂荆州中行再上终字第00001号
上诉人（原审原告）：易贤耀。
被上诉人（原审被告）：洪湖市卫生和计划生育局（原洪湖市卫生局），住所地洪湖市茅江大道22号。
法定代理人：吴让操，系该局局长。
委托代理人：王冰，湖北玉沙律师事务所律师。
上诉人易贤耀与被上诉人洪湖市卫生和计划生育局（以下简称洪湖卫生局）行政处罚、不履行行政职责及行政赔偿纠纷一案，洪湖市人民法院于2011年4月27日作出（2011）洪行初字第5号行政判决，已经发生法律效力。易贤耀不服，向荆州市人民检察院申诉。荆州市人民检察院于2013年8月20日作出（2013）鄂荆检行抗第1号行政抗诉书，向本院提起抗诉。本院于2014年1月8日作出（2014）鄂荆州中行监字第1号行政裁定，指令洪湖市人民法院再审本案。洪湖市人民法院于2014年12月4日作出（2014）鄂洪湖行再初字第00001号行政判决。易贤耀不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人易贤耀，被上诉人洪湖卫生局的委托代理人王冰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审原告易贤耀诉称，2008年5月28日其向洪湖市万全卫生院书面递交了换证申请，要求为万全镇红桥村村卫生室换发《医疗机构执业许可证》，但被告一直未能换发该证。同年8月17日被告以无证经营为由对其下达了行政处罚决定书。为此诉至法院，请求：1、撤销行政处罚决定；2、要求洪湖卫生局换发《医疗机构执业许可证》；3、赔偿被没收器械及停业损失1450元，退还非法收费19950元。
洪湖市人民法院一审查明，洪湖市万全镇红桥村卫生室的法定代表人王登仁，负责人为易贤耀。该室在2OO4年5月1日以后未取得《医疗机构执业许可证》。2008年8月4日原审被告以原审原告没有《医疗机构执业许可证》为由，对其下达了《行政处罚事先告知书》，拟对其作出处罚：1、责令停止执业行为；2、没收全部药品、器械；3、处以5000元罚款。但是没有告知原审原告的听证权利。2008年8月17日原审被告对原审原告作出了和《行政处罚事先告知书》内容一致的洪卫医罚字（2008）年第024号《行政处罚决定书》。该院另查明，2000年4月17日洪湖市农村卫生协会向红桥村收取办证费2400元；2001年10月29日万全卫生院院长周金海收取原告易贤耀1800元；2001年10月30日被告收取原告易贤耀600元。
洪湖市人民法院一审认为，原审被告以无证行医为由对原审原告实施行政处罚，应该根据《行政处罚法》第42条的规定告知原审原告的听证权利。但原审被告并没有告知该项权利，属于程序违法。因此应当撤销行政处罚决定。原审原告要求原审被告履行职责，为其换发《医疗机构执业许可证》，因原审原告没有证据证明其向原审被告提出过颁发《医疗机构执业许可证》的申请，对该诉讼请求，不予支持。再次，原审原告诉称的1450元的损失是万全卫生院造成，原审被告没有义务承担该赔偿责任。原审原告要求原审被告赔偿的19950元损失，其中只有600元是原审被告收取的，且没有证据证明该收费行为违法。对造成的损失原审原告也没有提供证据。故对原审原告的该诉讼请求也应当依法驳回。据此，洪湖市人民法院作出（2011）洪行初字第5号行政判决：1、撤销被告洪湖卫生局2O08年8月17日对原告易贤耀作出的洪卫医罚字（2O08）年第024号行政处罚决定书；2、驳回原告易贤耀的其他诉讼请求。
荆州市人民检察院认为洪湖市人民法院（2011）洪行初字第5号行政判决违反法定程序，判决错误。其抗诉理由为：1、原审未对易贤耀提供的第六组证据即万全镇卫生院文件及村卫生室2006年卫生工作目标管理责任状进行质证与认证，违反法定程序；2、易贤耀即便提出颁发《医疗机构执业许可证》也应先向万全卫生院提出，而不能直接向洪湖卫生局申请，且易贤耀在2004年至2008年期间的经营行为一直受到万全卫生院的指导和管理。故原审以易贤耀未提出过颁发《医疗机构执业许可证》的申请为由对其要求洪湖卫生局履行换发该证的请求不予支持不能成立。
洪湖市人民法院再审查明，2001年5月1日，洪湖卫生局为洪湖市万全镇红桥村卫生室颁发了《医疗机构执业许可证》，该卫生室为集体所有制，法定代表人为王登仁，负责人为易贤耀，有效期限为2001年5月1日-2004年5月1日。逾期后，该卫生室没有取得《医疗机构执业许可证》。2008年8月4日原审被告以原审原告没有《医疗机构执业许可证》为由，对其个人下达了《行政处罚事先告知书》，拟对其作出处罚：1、责令停止执业行为；2、没收全部药品、器械；3、处以5000元罚款。但是没有告知原审原告的听证权利。2008年8月17日原审被告对原审原告作出了和《行政处罚事先告知书》内容一致的（洪）卫（医）罚字（2008）年第024号《行政处罚决定书》。事后，该行政处罚决定并没有执行。另查明，1991年至2008年期间，洪湖市卫生工作者协会、洪湖市万全镇卫生院、洪湖市卫生防疫站、洪湖卫生局等单位以管理费、监测费、执业办证费等名义收取24603元。其中洪湖卫生局于2001年收取600元。同时查明，原审庭审中对易贤耀提供的证据六进行质证，但在裁判文书中未对该证据予以认证，没有作出是否采纳的理由。原判决确有瑕疵之处，抗诉机关认为原审违反法定程序于法有据，但该证据认证与否并不影响原判决对案件事实和实体处理结果。洪湖市人民法院再审查明的其他事实与该院一审查明的事实一致。
洪湖市人民法院再审认为，原审被告洪湖卫生局作出的（洪）卫（医）罚字（2008）年第（024）号《行政处罚决定书》，程序违法，应当撤销。对于本案中争议较大的焦点问题认定如下：
一、原审原告是否具备要求原审被告为其换发《医疗机构执业许可证》的诉讼主体资格《行政起诉状》仅有易贤耀个人签名，无洪湖市万全镇红桥村卫生室的公章及法定代表人王登仁的签名或授权，应视为易贤耀以个人名义提起的行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。本案中如果洪湖市万全镇红桥村卫生室提出了颁发许可证的申请，洪湖卫生局拒绝颁发或不予答复的行为侵犯了该卫生室的合法权益，可以提起诉讼，但诉讼主体应当是洪湖市万全镇红桥村卫生室。而洪湖市万全镇红桥村卫生室系集体所有制，且法定代表人也不是易贤耀，故易贤耀不能代替洪湖市万全镇红桥村卫生室提起诉讼。综上所述，原审原告要求原审被告为其换发执业证的诉讼请求，不予支持。
二、原审原告要求原审被告履行换发《医疗机构执业许可证》的请求程序是否合法。由于洪湖市万全镇卫生院对村卫生室的日常管理和收取办证费用等行为，实际上是在为洪湖卫生局履行职责起到一种沟通、代收等中间环节作用。根据信赖保护原则，原审原告信赖行政机关的委托代收行为不会随意变动，由此自认为应当向洪湖市万全镇卫生院提出办证申请。抗诉机关提出的抗诉意见具有一定合理性。根据1995年11月17日施行的《湖北省医疗机构管理实施办法》第十八条规定：医疗机构的执业登记，由批准其设置的卫生行政部门办理；2O04年11月7日施行的《卫生行政许可管理办法》第九条规定：公民、法人或者其他组织申请卫生行政许可，应当按照法律、法规、规章规定的程序和要求向卫生行政部门提出申请。由此可知，2004年11月7日前对于执业证采取的是登记制度，由卫生行政部门办理，2O04年11月7日后则应向卫生行政部门提出申请，是否准许由该卫生行政部门做出处理。本案中，根据信赖保护原则易贤耀既可以向洪湖卫生局提出申请，也可以向洪湖市万全镇卫生院提交申请书。抗诉机关认为“易贤耀即便提出申请，也应先向卫生院提出，而不能直接向洪湖卫生局申请。”不符合法律规定。由于洪湖卫生局并没有授权洪湖市万全镇卫生院颁发许可证的职能，该卫生院无权办理有关卫生行政许可管理的事项。同时，易贤耀亦无证据证实其向洪湖市万全镇卫生院提交申请书，故易贤耀的诉称理由本院不予支持。
三、原审原告要求原审被告赔偿没收器械及停业损失l450元，退还非法收费19950元的诉讼请求能否支持。易贤耀诉称在1999年被洪湖卫生局责令停业，并没收器械。但在诉讼中未能提供相应证据，且超过诉讼时效。易贤耀提交一系列的收款收据：时间从1991年起至2007年止、收款单位分别为洪湖市万全镇卫生院、洪湖市农村卫生协会、洪湖卫生局等、收款事项主要是管理费，其中洪湖卫生局于2001年收取600元。同时，易贤耀还提交《万全镇卫生院关于手足口病防控包保责任的通知》、《村卫生室2006年卫生工作目标管理责任状》等文件，证明洪湖市万全镇卫生院受洪湖卫生局的委托一直对其经营行为进行管理，收取费用也应视为是洪湖卫生局的行为。本院认为，其一，洪湖卫生局于2008年8月17日对易贤耀做出的行政处罚决定并没有执行；其二，收费的行为全部发生在2008年以前，洪湖卫生局收取的600元也超过诉讼时效；其三，易贤耀没有证据证明洪湖卫生局的收费行为违法，不能证实洪湖卫生局的具体行政行为与损害后果之间的因果关系。综上所述，对于易贤耀的此项诉讼请求，不予支持。洪湖市人民法院据此作出（2014）鄂洪湖行再初字第00001号行政判决：维持洪湖市人民法院（2011）洪行初字第5号行政判决。
易贤耀不服，向本院提起上诉，请求：1、撤销洪湖市人民法院（2014）鄂洪湖行再初字第00001号行政判决；2、判令被上诉人洪湖卫生局为原红桥村卫生室换发万全街道社区卫生服务站的《医疗机构执业许可证》；3、判令被上诉人洪湖卫生局赔偿没收器械及停业损失l450元，退还非法收费19950元；4、洪湖卫生局的非法收费涉及全市各村卫生室及所有个体医生，应依法通知他们作为第三人参加诉讼；5、判令被上诉人洪湖卫生局支付本案诉讼期间的误工费及差旅费。
本院二审查明的事实与洪湖市人民法院再审查明的事实一致，予以确认。
本院认为，关于上诉人易贤耀上诉请求第四项通知全市各村卫生室及个体医生作为第三人参加诉讼的问题，从一审卷宗材料中上诉人提交的票据来看，所有费用征收对象明确具体，不涉及其他第三方，上诉人要求追加其他第三人参加诉讼没有事实和法律依据。上诉人上诉请求第五项超出一审诉请范围，本院二审不予审理。本案二审的争议焦点为：被上诉人洪湖卫生局是否应为上诉人换发《医疗机构执业许可证》？洪湖卫生局是否应赔偿没收器械及停业损失l450元，退还非法收费19950元？
关于洪湖卫生局是否应为上诉人换发《医疗机构执业许可证》的问题，上诉人认为其已向万全镇卫生院提交申请，其申报程序合法，洪湖卫生局应为其颁证。根据2O04年11月7日施行的《卫生行政许可管理办法》第九条规定：公民、法人或者其他组织申请卫生行政许可，应当按照法律、法规、规章规定的程序和要求向卫生行政部门提出申请。医疗机构的执业许可证应向卫生行政部门提出申请，是否准许由该卫生行政部门依法处理。办理卫生许可证的职权在洪湖卫生局，本案中万全镇卫生院对村卫生室进行日常管理和办证收费，起沟通、代收等作用，上诉人基于信赖可以向万全镇卫生院提交申请，但洪湖市万全镇卫生院不具有颁发卫生行政许可证的职能，而易贤耀没有证据证实其向万全镇卫生院或洪湖卫生局提交了换证申请书，故原审判决对易贤耀的该项诉请不予支持并无不当。
关于洪湖卫生局是否应赔偿没收器械及停业损失l450元，退还非法收费19950元的问题。洪湖卫生局于2008年8月17日对易贤耀做出的《行政处罚决定书》并没有执行，易贤耀要求洪湖卫生局赔偿器械及停业损失发生在1999年，其称1999年被洪湖卫生局责令停业，并没收器械。另提交一组收款收据，证明洪湖卫生局违法收费，主张退还。从其提交的收据上看，收款单位分别为洪湖市万全镇卫生院、洪湖市农村卫生协会、洪湖卫生局等，其中洪湖卫生局2001年收取600元，收款时间均在2008年前，易贤耀对上述责令停业、没收器械及收费等行政行为提起行政诉讼，均已超过诉讼时效。故原判对于上诉人易贤耀的此项诉请不予支持并无不当。
综上，原判认定事实清楚，实体处理适当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人易贤耀负担。
本判决为终审判决。
审判长 高贻柏
审判员 廖崇霞
审判员 王广逵
二〇一五年五月十二日
书记员 周 湛