河南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2013）豫法行终字第00038号
上诉人（一审原告）新乡市电工厂，住所地：新乡市。
法定代表人李福金，经理。
委托代理人李好忠，河南金学苑律师事务所律师。
委托代理人汤路明，河南亚太人律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）新乡市牧野区民政局，住所地：新乡市牧野区中原路中段。
法定代表人尚继先，局长。
委托代理人张富献，新乡市牧野区人民政府工作人员。
委托代理人马利东，河南恒升律师事务所律师。
新乡市电工厂因诉新乡市牧野区民政局行政侵权一案，不服郑州市中级人民法院（2012）郑行初字第105号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新乡市电工厂的法定代表人李福金、委托代理人李好忠、汤路明，被上诉人新乡市牧野区民政局的委托代理人张富献、马利东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州市中级人民法院一审查明：1984年8月，李福金兴办新乡市郊西电工厂，注册资金3000元。1985年6月，新乡市郊区民政科（新乡市牧野区民政局前身）与郊西电工厂（新乡市电工厂前身）签订将该厂改建为新乡市福利电工厂的协议。同年12月，根据新乡市郊区民政科的申请，工商管理部门为新乡市福利电工厂办理了营业执照，负责人李福金，经济性质为集体，资金总额26万元，主管部门民政科。之后该厂按社会福利企业享受了国家减免税优惠。1989年11月1日，新乡市郊区民政局作出郊民福字（89）第14号任职文件，任命李福金为新乡市福利电工厂（原告之前的名称）厂长。1996年11月25日，新乡市牧野区民政局（时称新乡市郊区民政局）作出新郊民字（1996）23号文件，主要内容为，任命刘同江为新乡市电工厂第一副厂长，代行厂长职务，对该厂非正常生产经营范围内的开支和设备、原材料的转移，处理作出限制性审批规定。1997年8月1日，新乡市牧野区民政局作出新郊民字（1997）22号文件，主要内容为，任命郝建峰为新乡市电工厂副厂长，主持全面工作，刘同江、尚景安、李树民任副厂长。1997年8月18日，新乡市牧野区民政局作出新郊民字（1997）27号文件，内容是郝建峰任新乡市电工厂厂长，具有法人代表资格，免去李福金厂长职务，其不再具有法人代表资格。上述三文件于1999年11月10日被人民法院判决予以撤销。2000年3月，李福金回厂主持工作。
另查明，2003年10月17日，工商行政管理部门作出第四次答复，认定新乡市电工厂的经济性质系李福金投资创办的私营性质的企业。该答复经数次诉讼，于2011年6月17日被人民法院生效判决予以维持。新乡市电工厂以新乡市牧野区民政局三个任免文件违法免去李福金厂长职务构成行政侵权，在行政侵权期间因侵权给其造成经济损失为由，向人民法院提起诉讼。
郑州市中级人民法院一审认为，新乡市电工厂请求新乡市牧野区民政局给予行政赔偿，须以国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯其合法权益并造成损害为前提。而新乡市电工厂挂靠新乡市牧野区民政局成为福利企业是以当时特定的社会历史条件和政策为背景的，新乡市电工厂所主张的损失是其及有关人员以民事主体身份在从事经营活动中发生的，并非是新乡市牧野区民政局作为具有国家行政管理职权的主体在行政管理活动中作出的与行使行政职权有关的行政行为造成的，故新乡市电工厂主张的损失不属于国家赔偿的范围。如果新乡市电工厂认为有关人员有违法违纪行为，可通过其他途径予以解决。故新乡市电工厂的诉讼请求不能成立，判决驳回原告新乡市电工厂的诉讼请求。
新乡市电工厂上诉称：（一）一审法院对《审计报告》不予采信的理由和依据不能成立。1、《审计报告》具备合法性、真实性、关联性，即使双方存在争议，法院也应当采信，一审以存在争议为由不予采信的理由不能成立。2、一审认为《审计报告》没有其他证据相印证，与事实不符，新乡市电工厂提供了以下七个方面的证据：（1）省市联合调查组的九条处理意见、王拥军、杨广亮的证言可以证明巨中元会计师事务所是调查组委托的，其出具的审计报告具有客观性和合法性；（2）清产核资小组成员包括郝建峰、尚景安、刘同江、赵运刚等，这些成员具有广泛的代表性，证明清产核资小组是合法成立的，清点结果有参加清点人员的签名，是真实的；（3）清产核资以电工厂1996年年底的资产负债表、电工厂账目、原始凭证和清点结果作依据，每一项审计结论都有据可查，其依据的许多证据，也包含在新乡市电工厂提供的九组证据中，足以印证审计报告的真实性；（4）巨中元会计师事务所是合法的社会审计机构；（5）民政局下发三个违法任免文件收走电工厂时，电工厂的净资产是1471万元，民政局自己填写的新乡市电工厂1996年《企业法人年检报告书》、电工厂1996年资产负债表、新乡市电工厂《产权界定文本》和新乡市郊区计划经济委员会颁发的41073000号《城镇集体资产产权登记证》可以证明。2000年3月5日交还电工厂时，电工厂的净资产少于1471万元的部分，就是民政局给新乡市电工厂造成的经济损失，这也与审计报告相印证；（6）省市委联合调查组九条意见中所说的“由市审计部门主持对电工厂的动产、不动产进行审计”，指的是由新乡市的社会审计部门进行审计，这与国家审计法中关于政府涉及的审计局不对社会上的集体企业和私营企业进行审计的规定相一致；（7）新乡市电工厂提交了由新华社记者采访制作、曾在河南电视台播放的光盘一张，可以证明电工厂净资产减少了960万元与郝建峰盗窃有关。（二）一审法院认为新乡市电工厂的经济损失不是民政局行使行政职权的行为造成的，这一论断是错误的。任命郝建峰为厂长是牧野区民政局行使行政权力的结果，由于民政局的三个任免文件，电工厂从李福金所有变成民政局所有，之后才有了郝建峰的经营行为，民政局与郝建峰之间是内部行政法律关系，郝建峰经营电工厂的行为是内部行为，是不可诉的，民政局的三个任免文件是具体行政行为，且三个任免文件已经被法院生效判决撤销，证明民政局的任免行为超越职权，侵犯了电工厂的财产所有权，由此给新乡市电工厂造成的损失，应当由民政局来承担。
新乡市牧野区民政局答辩称：（一）新乡市电工厂提供的《审计报告》，因缺乏证据的合法性要件，不应采信。首先，《审计报告》属于企业内部“摸家底”的审计，且是新乡市电工厂单方委托的，不具有合法性。其次，新乡市电工厂对《审计报告》内容存在错误理解，部分数据与上诉人所称的经济损失不相关。（二）新乡市电工厂要求的“损失”不能证明与牧野区民政局行使行政职权的行为有关。首先，新乡市电工厂认为牧野区民政局任命厂长的行为给其造成经济损失，应由民政局承担国家赔偿责任，不符合《国家赔偿法》第二条、第四条、第五条的规定。其次，新乡市电工厂作为“挂靠”牧野区民政局的福利企业，在当时特定时期政策条件下，归属于民政局民政科管理。牧野区民政局依照《社会福利企业管理暂行办法》第二十三条的规定，对福利企业的厂长进行任免，系计划经济时期的企业管理性质，不是履行行政职权行为。第三，新乡市电工厂要求赔偿的三大部分损失，是时任电工厂负责人的郝建峰的个人行为造成的，新乡市电工厂可通过其他方式向其主张权利。牧野区民政局的任命文件被撤销，与郝建峰主持电工厂工作经营期间产生的损失没有法律上的直接利害关系，新乡市电工厂以任免文件被撤销为由主张行政赔偿，没有事实和法律依据。（三）新乡市红旗区工商局为新乡市电工厂颁发个人投资营业执照违法，不符合1998年3月24日国家财政部、国家工商行政管理局等印发的《清理甄别“挂靠”集体企业工作的意见》精神。综上，新乡市电工厂提供的证据不能证明电工厂厂长任免和牧野区民政局行使职权有关，只能证明新乡市电工厂主张的损失是郝建峰以民事主体在从事经营管理活动中产生的，并非是牧野区民政局在行政管理活动中做出的与行政职权有关的行政行为造成的，故其主张的损失不属于国家赔偿范围。请求驳回上诉，维持原审判决。
本院二审查明事实与一审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，行政赔偿须以国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，并因此造成损害为基础。上诉人“挂靠”被上诉人成为福利企业，具有特定的历史背景。上诉人主张的损失系企业在从事民事经营活动中产生的经济损失，由于经营活动本身具有风险性，企业经营状况受到市场、管理等综合因素的影响，故上诉人资产的减少不是被上诉人行使行政职权造成的直接损失，上诉人主张的经济损失与被上诉人的任免行为不具有法律上的因果关系。上诉人如认为企业管理人员和其他人员存在违法行为，损害了上诉人的合法权益，可以通过其他法律途径另行主张。综上，上诉人新乡市电工厂的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2012）郑行初字第105号行政赔偿判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 别 志 定
代理审判员 李 继 红
代理审判员 王 盛 楠
二〇一四年十二月二十四日
书 记 员 马传贤（代）