内蒙古自治区兴安盟中级人民法院
p t ” > 行 政 判 决 书
（2018）内22行初14号
原告庄严，男，汉族，1977年7月14日出生，个体。
被告兴安盟行政公署，住所地内蒙古兴安盟乌兰浩特市盟党政综合大楼。
法定代表人奇巴图，职务盟长。
委托代理人包喜，兴安盟行政公署法制办公室行政执法监督科科长。
第三人张树春，男，汉族，1969年8月26日出生，农民。
委托代理人袁玉琴，内蒙古天厚律师事务所律师。
委托代理人孟繁兰，内蒙古天厚律师事务所律师。
原告庄严因不服被告兴安盟行政公署（以下简称盟行署）作出的兴署复决字（2008）10号行政复议决定（以下简称复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月16日立案后，向被告盟行署送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月24日公开开庭审理了本案。原告庄严，被告盟行署的委托代理人包喜，第三人张树春及其委托代理人袁玉琴、孟繁兰等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告盟行署于2008年12月20日作出复议决定。认为第三人张树春已经持有其父亲的09078号林权证，2004年张树春与原告庄严父亲庄国臣（已去世）发生林地纠纷时，扎赉特旗人民政府在没有界定争议双方林地边界，没有公示，就给庄国臣办理了林权证是没有事实根据和违反法律规定的具体行政行为，决定撤销扎赉特旗人民政府作出的扎政发[2008]121号林地行政确权决定（以下简称121号确权决定）。
原告庄严诉称，1、复议决定认定事实不清。原告父亲庄国臣于1986年在扎赉特旗巴彦高勒镇常胜村一组屯东洼地造林120亩，1996年向村上缴纳了160亩地的育林费，并一直经营管理。2004年，第三人张树春认为其父亲张井录，生前于1982年申请过25亩的林地，并持有林权证，应归张树春所有。事实上，村委会于1985年调整土地时，张井录因地较洼且内涝将此地交还给村里，由村委会另行补偿了一块耕地，张井录因弃耕早已失去了对诉争地块的经营管理权。此地流转刘延喜(案外人)两年后，于1986年，由庄国臣育林经营。2007年6月26日，村委会与庄国臣签订承包及造林补充合同，经扎赉特旗人民政府确认后，于2007年8月27日取得林权证，编号为A1504023624，面积为45亩。2008年7月31日，扎赉特旗人民政府作出121号确权决定，确认第三人张树春的林权证无效。庄国臣去世后，原告庄严继承并经营至今。2、复议决定存在四点违法情形。其一，受理过程违法。被告没有在七日内将结果书面通知被申请人，违反了《行政复议法》第二十三条规定；其二，审理过程违法。被告的审理过程仅依据第三人一张无效证件作出，而林权证说明第一项内容明确写明”林权证上填写的面积、四至必须与实际相符，否则无效。”而第三人持有的林权证是没有相关内容的无效证件；其三，送达时限违法。原告收到复议决定是在该决定作出9年后收到的，严重违反了《行政复议法》第三十一条最长90天送达的规定；其四，决定根据违法。被告作出的复议决定是在扎赉特旗人民政府不知情的情况下作出的，而适用《行政复议法》具体条款不明，应确认违法。3、原告是该土地承包经营权人的合法继承人，被告的行政行为导致第三人多次阻止原告的合法经营，已严重侵害了原告的合法权益。综上，请求撤销被告盟行署作出的复议决定，并作出维持扎赉特旗人民政府作出的121号确权决定。
原告庄严向本院提交了以下证据：1、中华人民共和国林权证（编号为A1504023624）；2、林木采伐许可证（编号为×××）；3、扎来特旗林业局作出的采伐迹地更新造林补植通知书；4、扎赉特旗巴彦高勒镇常胜村村民委员会作出的林地所有权证明。1-4号证据共同证明涉诉林地应归原告庄严所有，庄严是合法取得的林地，且应排除第三人所有。5、视频光盘一张。证明被告未在法定期限内送达复议决定。
被告盟行署辩称，1、被告作出的复议决定证据确凿，适用法律正确。扎赉特旗人民政府没有确凿证据证明第三人张树春于1985年将林地交给村委会，将林地弃耕的事实，没有明确界定争议双方林地边界，没有公示的情况下，就给庄国臣办理了林权证。据此作出的121号确权决定是属于事实不清和违反法律规定的具体行政行为。针对这一情况，被告作出的复议决定是合法有效的。2、被告作出的复议决定程序合法。一是复议决定的作出符合《行政复议法》的受理审查规定；二是作出该复议决定是因扎赉特旗人民政府作出的121号确权决定存在事实不清和不符合法律规定的情况，且该行为与原告无直接法律上的利害关系，因此原告起诉不符合相关法律规定，原告主体并不适格；三是被告作出该决定是依据《行政复议法》第二十二条的规定采取书面审理，符合法律规定。综上，请求维持被告作出的具体行政行为，驳回原告的诉讼请求。
被告盟行署向本院提交了以下证据：1、兴安盟行政公署作出的兴署复决字[2008]10号行政复议决定书；2、送达回证三份（受送达人：扎赉特旗人民政府、张树春、庄国臣）；3、行政复议申请书（申请人张树春）；4、扎赉特旗人民政府作出的扎政发[2008]121号林地行政确权决定书；5、内蒙古自治区扎赉特旗人民法院作出的（2007）扎民初字第1421号民事判决书；6、内蒙古自治区扎赉特旗人民法院作出的（2008）扎行初字第10号行政裁定书。第1-6号证据共同证明被告作出复议决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，应认定合法有效；7、扎赉特旗人民政府对张树春行政复议一案作出的答辩状；8、扎赉特旗林业局作出的《关于巴彦高勒镇常胜村庄国臣林地纠纷一案的处理意见》；9、庄国臣提交的林地、林木使用权、所有权确权申请书（附有林权登记申请表、造林合同、庄国臣持有的编号为A1504023624林权证）；10、张井录持有的编号为090278的林权证；11、询问笔录三份（被询问人分别为李海军、庄国臣、张树春）。第7-11号证据共同证明诉争地块的形成原因和事实权属的归属。
第三人张树春述称，1、原告庄严诉请与事实不符，诉争土地应为第三人所有。第三人父亲张井录名下的25亩林地，是由扎赉特旗人民政府于1982年为其颁发的林权证（林权证编号为090278），从发证至今，一直由张井录及第三人张树春经营管理，不存在弃耕及交还给村委会等情况。原告父亲2007年7月私自与村委会补签的造林合同其面积45亩中套取了第三人9亩土地，另原告庄严在没有手续支持下，采伐总面积已超出了45亩，将第三人名下的另外9亩林地中的林木也均已采伐，第三人实属的25亩林地，现只剩7亩耕种面积。2、扎赉特旗人民政府作出的121号确权决定违法。作出该决定书调查取证时，第三人并未在场，也并未听取第三人合理陈述等。且扎赉特旗人民政府法制办也无权确认第三人父亲持有的林权证无效。3、被告盟行署作出的复议决定事实清楚，适用法律正确。4、原告起诉已超过法定起诉期限。原告说是在2017年12月28日才收到的复议决定而提起的行政诉讼，与事实不符。第三人早在十年前就收到了该决定，被告不可能只给第三人一方送达，因此原告的说法不能成立。综上，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人张树春向本院提交了以下证据：1、张井录持有的编号为090278的林权证。证明1982年3月18日，第三人父亲张井录合法取得诉争地块25亩土地使用权，如今只剩7亩，其余18亩是被庄国臣非法侵占采伐；2、内蒙古自治区扎赉特旗人民法院作出的（2007）扎民初字第1421号民事判决书。证明庄国臣民事起诉第三人已被法院判决驳回起诉；3、扎赉特旗人民政府作出的扎政发[2008]121号林地行政确权决定书。证明扎旗政府违法将45亩林地使用权和林木所有权确权给了庄国臣；4、内蒙古自治区扎赉特旗人民法院作出的（2008）扎行初字第10号行政裁定书。证明扎旗法院裁定驳回了第三人的起诉；5、兴安盟行政公署作出的兴署复决字[2008]10号行政复议决定书。证明第三人是诉争林地的合法所有权人；6、村民杨某的证明；7、村民雷宝魁的证明；8、张树春提交的实地勘查申请书；9、扎赉特旗巴彦高勒镇常胜村村民委员会的证明。6-9号证据共同证明诉争林地的实际权属和纠纷来源以及现状。10、证人杨某证言。证明张树春土地的四至为东邻杨某土地，北邻雷宝魁土地，西邻庄国臣树地，南邻河。
经庭审质证，对被告提交的第1-6号证据，原告认为第三人所持有的林权证是无效证件，且被告作出复议决定其程序、审查过程、送达时限以及决定内容均违法。第三人认可其证明问题；对被告提交的第7-11号证据，原告认为第三人申请过程违法，被告作出具体行政行为不是合法有效的。第三人认可其证明问题。对原告提交的第1、2号证据，被告认为没有法律效力。第三人同意被告的观点，认为该争议地块权属应为第三人所有；对原告提交的第3、4号证据，被告对其真实性无异议，但认为与本案无关联，不能证明原告的诉讼主张。第三人对证明问题不予认可，认为村委会出具的证明无效，林业局出具的证据是不合法的；对原告提交的第5号证据，被告不予认可，认为是侵犯隐私权采集的非法证据，依法应予排除。第三人也不认可。对第三人提交的第1-5号证据，原告对其证明问题不予认可，认为第三人持有的林权证是无效证件，且其证明问题与本案无关，原告起诉目的是撤销被告的违法行政行为，与第三人无关。被告认可第三人证明问题；对第三人提交的第6-9号证据，原告对其证明问题不予认可，对土地面积及证人证言的真实性不予认可。被告对其证明问题予以认可。对证人杨某证言，被告及第三人对证人证言予以认可；原告认为杨某出生于1982年，他对诉争土地的四至并不清楚，其所证明的张树春土地的四至是听其父亲告诉他的。因此对证人证言不予认可。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据能够证明，复议机关复议期间未对其进行询问和通知其进行听证的事实，同时能够证明复议决定送达时间。被告提供的证据不能证明其作出复议决定的合法性。第三人提供的证据无法证明诉争林地权属。
经审理查明，1982年3月18日，被告扎赉特旗人民政府给张井录颁发了编号为第090278号《内蒙古自治区林权证》，该证登记面积为25亩，四至、林分起源、林种、树种、株数等栏均未填写，另该证说明为”一、林权证上填写的面积、四至必须与实际相符，否则无效。二、本证的各项内容，一律使用专业名词、术语填写，力求准确明了。三、一律用毛笔或钢笔填写，字迹清晰，不得涂改，撕毁以及转借。四、丢失本证者，凡能找到存根或确凿证据的，可由发放林权证单位补发林权证，否则不予补发。并声明原林权证作废。五、林权证所列林地，只准种树，不准他用，更不得转让和出租”。
2007年6月26日，巴彦高勒镇长胜村村委会与庄国臣签订了《造林合同（补充）》，合同中载明”用庄国臣原有的开荒地换村民30亩洼地，常胜村弃耕地15亩，经常胜村村委会同意由庄国臣造林，使用期限70年（1986-2056年）。原始合同已被巴彦高勒镇林业站收回更换合同，因1999年巴彦高勒林业站办公室失火已烧毁，特补此合同。......”该合同还载明了位置、四至等具体内容。2007年6月27日，根据《造林合同（补充）》，庄国臣提交了《造林登记申请表》。2007年8月27日，扎赉特旗林业局给庄国臣颁发了编号为A1504023624的《林权证》，主要内容为”林地所有权权利人常胜村（一组）；林地使用权权利人庄国臣；森林或林木所有权权利人庄国臣；森林或林木使用权权利人庄国臣；座落常胜村；面积45亩；主要树种杨树；林种用材林；林地使用期70年；终止日期2056/11/30；四至东常胜村弃耕地、南河、西常胜村机动地、北道。”
2005年张井录去世后，其子张树春以继承的方式取得其相关土地承包经营权。2007年5月，张树春与庄国臣因该地权属问题发生纠纷，2007年8月28日，庄国臣以张树春侵犯其财产权为由向扎赉特旗人民法院提起民事诉讼，扎赉特旗人民法院经审理于2007年11月14日作出（2007）扎民初字第1421号民事判决书，认为”双方的林权证上记载的权利界线不明，对双方当事人的争议，应先由政府部门进行确权、依法处理，本案原告与被告之间的争议不属于人民法院民事案件的受理和管辖范围......裁定驳回原告庄国臣的起诉。”
2007年12月10日，庄国臣向扎赉特旗人民政府提交《林地、林木使用权、所有权确权申请书》，要求对诉争林地进行确权。扎赉特旗人民政府为查明事实，委派扎赉特旗林业局对此案进行调查。2008年3月18日，扎赉特旗林业局作出《关于巴彦高勒镇常胜村庄国臣林地纠纷一案的处理意见》，意见为”1、常胜村委会把此地认定为弃耕地；2、张树春在此地虽栽过树，但数量极少，属于在村弃耕地上的零星树木，绝大部分属于萌生树木，庄国臣多年经营管理这些树木；3、张树春的老林权证填写不严密，无内容，林业局认定该证无效；4、村委会2007年6月26日将该林地承包给庄国臣。鉴于以上几点事实，林业局认为：村委会认定原来此地是弃耕地是正确的，然后将此地发包给庄国臣，有补充合同，因此林地使用权，林木所有权、使用权应归庄国臣所有。”随后，于2008年7月31日，扎赉特旗人民政府作出121号确权决定认为，原告张树春的林权证填写不严密，无内容，应视为无效证件，庄国臣的林权证申办手续齐全，发放程序合法，且从2000年栽树以来，树木萌生到形成林地始终由庄国臣经营。结果为”依法确认所争议的45亩林地使用权和林木所有权归庄国臣所有。”张树春不服该决定，起诉至扎赉特旗人民法院，扎赉特旗人民法院于2008年8月31日作出（2008）扎行初字第10号行政裁定，以该案属于复议前置案件，裁定驳回原告张树春的起诉。2008年8月21日，张树春向被告盟行署申请行政复议，请求撤销扎赉特旗人民政府作出121号确权决定。2008年12月20日，盟行署作出复议决定，主要内容为”复议机关认为，申请人张树春已经持有其父亲的09078号林权证，于2004年就与庄国臣发生林地纠纷的情况下，扎赉特旗人民政府在没有确凿证据证明申请人于1985年将林地交给村委会，没有证据证明林地弃耕的事实，没有明确界定争议双方林地边界，没有公示，就给庄国臣办理林权证是没有事实和违反法律规定的具体行政行为......复议机关根据《行政复议法》第二十八条规定作出决定如下：撤销扎赉特旗人民政府121号确权决定。”该决定作出后，于2009年1月21日送达给张树春，于2017年12月29日送达给原告庄严和被申请人扎赉特旗人民政府。另外，被告盟行署在作出复议决定时，未通知庄国臣参加复议程序，未听取庄国臣意见。
另查明，2011年，庄国臣去世，其子庄严继承了该涉诉林地。庄国臣妻子王志敏、长女庄影、次女庄茜、三女庄玉均已表示不参加本案诉讼活动。
本院认为，本案的主要争议焦点为：被告盟行署在依照《行政复议法》作出复议行政决定时，其复议结果如果可能直接影响到他人的利益，是否必须以适当的方式通知其参加复议并听取意见的问题。《行政复议法》虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，被告盟行署作出撤销扎赉特旗人民政府作出的”依法确认所争议的45亩林地使用权和林木所有权归庄国臣所有”的复议决定，该复议的结果与现持证人原告庄严有着直接的利害关系，在此情形下，被告盟行署在行政复议时应正式通知庄国臣参加复议。但是，被告盟行署未听取利害关系人的意见即作出于其不利的行政复议决定，同时，复议决定于2017年12月29日才送达原告庄严及被申请人扎赉特旗人民政府。在实体方面，本案被告盟行署只撤销了121号确权决定，双方林地权属还是处于未确权的状态，其争议还未得到实质解决。被告盟行署应在撤销121号确权决定同时，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定撤销行政行为的，责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为，以继续对林地争议进行确权，在认定事实方面，被告盟行署对扎赉特旗人民政府121号确权决定查明的事实未进行核实，亦未对张树春的林权证进行评价，认定扎赉特旗人民政府作出的121号确权决定没有事实根据。综上，被告盟行署作出的复议决定严重违反法定程序，且事实不清，应予撤销。被告盟行署应在查明事实的基础上，重新作出复议决定。原告庄严要求撤销复议决定的诉讼理由成立，该请求本院予以支持。因本案属于复议前置程序案件，其要求维持121号确权决定的请求，本院不予支持。被告盟行署及第三人张树春的答辩理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告兴安盟行政公署作出的兴署复决字（2008）10号行政复议决定；
二、责令被告兴安盟行政公署在本判决生效之日起法定期限内重新作出行政复议决定；
三、驳回原告庄严其他诉讼请求。
案件受理费50.00元，由被告兴安盟行政公署负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审判长张明
审判员云峰
人民陪审员王艳丽
二〇一八年六月二十日
书记员韩露露
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（三）违反法定程序的；
（其他条款略）