浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1496号
上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。
法定代表人郑建忠，县长。
委托代理人陈锡文，苍南县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人林礼涨，浙江正昌律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郑爱娟，女，1971年4月15日出生，汉族，住浙江省苍南县。
委托代理人屠德维、易叶雄，浙江泽苍律师事务所律师。
原审第三人苍南县灵溪镇沪山小学，住所地浙江省苍南县灵溪镇沪山龙庆北路。
法定代表人陈立取，校长。
郑爱娟诉苍南县人民政府（以下简称苍南县政府）解除房屋拆迁补偿协议一案，温州市中级人民法院于2017年10月17日作出（2017）浙03行初134号行政判决。苍南县政府不服，向本院提出上诉。本院于2017年11月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2018年1月22日组织各方当事人进行了庭询。上诉人苍南县政府的委托代理人陈锡文、林礼涨，被上诉人郑爱娟的委托代理人屠德维、易叶雄到庭参加庭询，原审第三人苍南县灵溪镇沪山小学经本院依法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：为了加强温福铁路苍南段工程建设的组织和指挥，2004年9月6日，苍南县政府决定成立“温福铁路苍南段工程指挥部（以下简称铁路指挥部）”。2005年，温福铁路苍南段工程建设涉及原沪山新桥小学的用地，需要拆迁原苍南县灵溪镇沪山新桥小学的校舍。因学区调整，原沪山新桥小学于1999年9月撤销并入沪山辅导小学（现改名为沪山小学）。郑爱娟称其与原沪山辅导小学在2005年12月之前已订立口头协议约定郑爱娟受让原沪山新桥小学4间安置地基中的1间，并于2006年补签一份宅基地买卖契约。2006年9月和10月，苍南县灵溪镇人民政府和苍南县教育局先后签署意见同意沪山辅导小学转让前述地基。另苍南县政府和郑爱娟在庭审中一致认可该地基系集体土地。2005年12月10日，铁路指挥部与郑爱娟签订一份《温福铁路苍南段房屋拆迁补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》），约定铁路指挥部对郑爱娟位于新桥村的房屋及其附属物依法进行拆迁，协议书的主要条款如下：一、郑爱娟服从铁路建设需要，自行于2005年12月25日前将房屋腾空完毕……；二、房屋拆除建筑面积44.45㎡；三、铁路指挥部负责办理房屋及其附属物拆迁补偿和安置等事项……；四、铁路指挥部将郑爱娟被拆迁房屋……安排建房地基一间……等等。2007年3月15日，铁路指挥部作出苍铁指建〔2007〕017号《关于同意郑爱娟等壹户建房用地的批复》。该批复的主要内容：“同意行政划拨国有土地给……郑爱娟……等壹户按规划用地红线建房壹间，每间建筑占地面积45.5㎡（13×3.5m）。土地坐落在站前安置东区第6-3幢。”2011年1月24日，苍南县政府作出苍政发〔2011〕8号《关于撤销苍铁指建〔2006〕013号等83个建房用地文件的决定》，并于2016年12月12日作出苍政发〔2016〕220号《关于对苍政发〔2011〕8号文件进行补正的通知》，认为铁路指挥部以自身的名义制发的建房用地文件属于越权审批行为，决定撤销铁路指挥部〔2007〕017号等建房用地的批复。2011年11月15日，铁路指挥部作出《告知书》，认为铁路指挥部与郑爱娟签订的《补偿安置协议》违反法律政策规定，协议标的不符合安置条件，依法不能安置，并要求郑爱娟在收到《告知书》15日内办理结算手续。原告郑爱娟不服，提起诉讼，请求撤销上述《告知书》。
原审法院认为：（一）铁路指挥部系苍南县政府组建但不具有独立承担法律责任能力的机构，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定，该机构以自己名义作出的行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关即苍南县政府为被告。因此，苍南县政府符合本案的被告主体资格。（二）关于《告知书》是否可诉问题。《中华人民共和国土地管理法》实施以后，征收集体土地上的房屋应适用该法规定，有关集体土地上房屋的征迁协议属于行政协议。本案中，铁路指挥部与郑爱娟签订的《补偿安置协议》涉及的“校舍”属于集体土地上的房屋，该补偿安置协议系行政协议。被告作出的《告知书》，认为涉案《补偿安置协议》违反法律政策规定，协议标的不符合安置条件，明确对原告不予安置并要求办理结算手续，系被告单方行使协议解除权或撤销权等行政优益权的行为，由此发生的纠纷应作为行政案件受理。被告辩称《告知书》不可诉的意见，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。（三）关于是否超过起诉期限问题。被告虽辩称已于2011年通过邮寄或公告等方式进行了送达，但未提供任何证据予以证实，不予采信。因原告自认于2016年10月通过信访途径获悉被诉《告知书》，可推定原告从该时间开始知道被诉行政行为；又因《告知书》未告知诉权或者起诉期限，本案应适用2年的起诉期限，故从2016年10月开始起算至原告提起本案诉讼，并未超过2年的起诉期限。被告辩称本案已超过起诉期限的意见，与事实和法律不符，不予采纳。（四）关于《告知书》的作出是否合法问题。在行政协议纠纷中，为充分保障协议相对人的合法权益，行政机关如无法定特别情形，在单方行使协议解除权或撤销权等行政优益权之前，应当遵循正当程序原则，书面告知协议相对人拟作出的行政行为结果并说明事实根据、裁量理由及法律依据，还应当告知协议相对人享有陈述、申辩的权利，充分听取其陈述和申辩意见。本案中，被告在作出《告知书》之前，未告知原告享有陈述和申辩的权利，没有听取其意见，亦未将《告知书》依法送达原告，不符合正当程序的基本要求，显属程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销被告苍南县政府于2011年11月15日作出的《告知书》。
苍南县政府上诉称：一、被上诉人的起诉已超过法定起诉期限，原审判决认定被上诉人未超过2年的起诉期限，认定事实和适用法律均错误。二、原审判决将涉案《告知书》认定为系上诉人单方解除行政协议的行为，等于认定案涉协议是有效的，因为有效的协议才能解除，无效的协议不存在解除问题，因此，应先审查所涉协议的效力。但原审法院没有审查协议的效力，而是将被上诉人之前所提起的确认所涉协议效力的案件予以中止，认为诉协议效力的案件需以本案作为依据，顺序颠倒，违反法定程序。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序。请求二审法院撤销原审判决，驳回被上诉人的起诉。
郑爱娟在法定期限内未提交答辩状。
苍南县灵溪镇沪山小学在法定期限内未提交答辩状。
经审理，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人苍南县政府组建的铁路指挥部于2011年11月15日以被上诉人郑爱娟为相对人作出被诉《告知书》，载明了其认为《补偿安置协议》不能履行，不能对被上诉人予以安置的理由，并要求被上诉人在收到《告知书》15日内进行结算。上述内容表达了解除涉案《补偿安置协议》的意思，系上诉人作为行政机关对涉案《补偿安置协议》行使单方解除权的行为。被上诉人于2016年10月知道被诉《告知书》，该告知书未载明诉权或起诉期限。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，该情形下，起诉期限从知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为之日起最长不得超过二年。被上诉人于2017年4月25日提起诉讼，并未超过上述期限，原审法院对此认定并无不当。铁路指挥部在2011年11月15日就作出了《告知书》，却一直未向上诉人送达，早已超过合理期限。且其单方解除行政协议的行为属于行使行政优益权的行为，对被上诉人的补偿安置权益产生重大影响，但上诉人在作出被诉《告知书》前未告知被上诉人享有陈述、申辩的权利，并充分听取其意见，明显违反正当程序原则。故铁路指挥部作出被诉《告知书》，程序严重违法，原审法院判决予以撤销，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人提出原审法院对起诉期限的认定错误等上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人苍南县人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审判长 车勇进
审判员 吕柏超
审判员 徐亮亮
二〇一八年二月七日
书记员 韦若莎