福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）厦行终字第22号
上诉人（原审原告）林泉良，男，1962年7月17日出生，汉族，住厦门市集美区灌口镇上塘村许村尾社。
委托代理人叶世荡、林敏辉，福建信海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市国土资源与房产管理局，住所地厦门市湖滨中路518号。
法定代表人余江河，局长。
委托代理人余清凉、李少仁，福建银江律师事务所律师。
原审第三人林泉兴，男，1956年7月12日出生，汉族。
委托代理人林秉哲、王碧月，福建联合信实律师事务所律师。
上诉人林泉良因厦门市国土资源与房产管理局（下称市国土房产局）土地行政登记一案，不服厦门市集美区人民法院（2013）集行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年2月25日公开开庭进行了审理。上诉人林泉良及其委托代理人林敏辉、叶世荡，被上诉人市国土房产局的委托代理人李少仁，原审第三人林泉兴及其委托代理人林秉哲到庭参加了诉讼。经各方当事人同意，本案的协调时间2个月。本案现已审理终结。
原审判决查明，1.1975年6月20日，林真山向厦门市灌口人民公社上塘生产大队申请乡村建房用地（长10丈宽4丈，约为444平方米）。2.1986年2月25日，林泉良、林泉兴分别获得许字第009075号、许字第009074号《乡村建房用地许可证》。3.1989年12月16日，厦门市集美区土地管理局向林泉兴颁发许字第025392号《乡村建房用地许可证》。4.1993年8月9日，集美区城建局、土地局根据林泉兴的申请，将许字第009074号和许字第025392号《乡村建房用地许可证》换发新证为集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》。5.集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》所载明的地址不在林真山用地申请书的四至范围内，与其相距约60米。
原审法院认为，各方当事人争议焦点为：1.1975年林真山的用地申请书是否具有权属证书效力；2.被诉具体行政行为是否违法，有无侵害林泉良的合法权益。
一、关于1975年林真山用地申请书是否具有权属证书效力问题。
依据《农村人民公社工作条例》（下称《六十条》）第二十一条第一、二款规定，“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用。要爱惜耕地。基本建设必须尽可能地不占耕地。”根据该规定，社员的宅基地虽然属于生产队所有的土地，但要占用生产队所有的土地并非只要经过生产队许可，而是需要县级以上人民委员会的审查和批准。本案中，林真山用地申请书只载明生产大队“同意申请”，并未有经过县级以上人民委员会批准的相关记载，且生产大队仅为村民自治组织，并不具有行政机关属性，该申请书并不具有权属证书效力。除上述规定外，林泉良所提供的《国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知》（1982年2月13日颁布实施）、国家土地管理局印发《关于确定土地权属问题的若干意见》的通知（1989年7月5日颁布实施）、国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（1995年3月11日颁布实施）及市国土房产局提供的《厦门市人民政府关于印发乡村建房宅基地许可证的通知》（1984年3月15日颁布实施）均在1975年以后生效，因不具有溯及既往的效力，不将其作为认定林真山是否经过审批的依据。对于林泉良所提的市国土房产局应对林真山的用地申请只是经过审批而未获得有权机关的批准应承担举证责任的主张，原审法院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定，被告仅需要对其作出的被诉具体行政行为提供证据，而林真山的申请并非被诉的具体行政行为，林泉良认为其具有权属效力应承担举证责任。林泉良既不能提供该申请具有经过相关机关批准的权属证书或相关证号，也不能提供足以证明该申请已经过批准的证据，应承担举证不能的不利的后果。综上，林真山的用地申请书不具有权属效力。
二、被诉具体行政行为是否违法，有无侵害林泉良的合法权益。
本案中林真山于1975年6月，向灌口县人民公社上塘生产大队下村生产队申请宅基地的申请书不具有权属证书效力，林泉良所称许字第009074号、许字第025392号许可证权属来源于林真山申请的宅基地与事实不符。此外，集美区城建局、土地局于1993年根据林泉兴的申请将许字第009074号、许字第025392号许可证换发新证为集集建（93）字第010678号使用证，新证所指向地址离林真山所申请宅基地有约60米的距离，事实上也并未占用到林真山所申请的宅基地范围，且林泉良不能提交其他证据证明被诉具体行政行为侵害到林泉良的合法权益，因此被诉具体行政行为实体上并未侵害到林泉良的合法权益。程序上，本案中集美区城建局、土地局在换发新证时依法审核、确认申请人的原始权属，并开展地籍调查，由权属人出席予以指界，实地丈量、绘制宗地图，经各相关部门审核、审批后依法为林泉兴换发新证并及时收回注销旧证，程序上并未违反相关法律规定。综上，集美区城建局、土地局于1993年根据林泉兴的申请将许字第009074号和许字第025392号许可证换发新证为集集建（93）字第010678号使用证的具体行政行为，实体上未侵害到林泉良的合法权益，程序上亦无不当，故林泉良以被诉具体行政行为侵害其合法权益且违反法定程序为由，请求撤销集美区城建局、土地局为林泉兴颁发的集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》，没有事实和法律依据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回林泉良的诉讼请求。案件受理费人民币50元由林泉良负担。
宣判后，林泉良不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判撤销被上诉人为林泉兴颁发的集集建（93）字第010678号使用证；2.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。理由：一、林真山申请的宅基地属于闲散地，该申请经生产队、生产大队同意批准，符合当时政策规定，该申请书及在申请书上批准的内容就是宅基地合法、有效的权属证书，应予以保护。一审判决对历史事实认识不清，作出错误认定。根据1963年3月20日《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第二条第（三）项“社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决，但尽可能利用一些闲散地，不占用耕地，必须占用耕地，应当根据《六十条》规定，报县人民委员会批准，社员新建住宅占地无论是否耕地，一律不收地价”的规定，宅基地使用的土地属于闲散地的，社员申请宅基地经社员大会讨论同意，即可得到批准。林真山申请的宅基地（属于闲散地）已经得到生产队和生产大队的批准，即已得到社员大会的批准。二、一审关于上诉人“既不能提供该申请具有经过相关机关批准的权属证书或相关证号，也不能提供足以证明该申请已经过批准的证据，应承担举证不能的不利后果”的认定存在明显错误。林真山的用地申请书是否属于权属证书是本案的核心问题，判断权属证书的责任属于被上诉人的权责范围。被上诉人应当就林真山申请是否作出审批、为何在讼争权证的前证档案内出现等问题提供相关证据；如果林真山的用地申请不是权属证明，也应由被上诉人提供未被受理或未被审批通过的相关证据及规范性文件。三、一审判决关于被上诉人颁发讼争权证的行为未侵害上诉人利益的认定亦属错误。1.根据许字第009074号、第009075号许可证的登记档案记载可知，两证权属来源都是林真山申请的宅基地，均在该宅基地界址范围内。2.根据《集体土地建设用地使用证登记卡》记载，讼争权证来源于许字第009074号及许字第025392号许可证，故讼争权证已经侵犯了林真山的合法权益，也侵犯了上诉人的权益。3.被上诉人在换证时，未在许字第009074号许可证批准的界址范围内进行地籍调查，而是跨越审批界址进行地籍调查，属调查对象错误、超越职权。虽讼争权证不在林真山申请的界址内，但被上诉人在审批文件里的红（蓝）线图的房屋已经实际占用了林真山宅基地的红（蓝）线图，造成了林真山宅基地上建筑物无法重建或翻建的后果。4.讼争权证的权属来源（许字第009074号和许字第025392号许可证）非法，应认定为无效权属，据此颁发的讼争权证也应认定不合法。许字第009075号许可证由林泉兴擅自办理，没有上诉人林泉良签名。许字第009074号、许字第009075号两份登记也没有林真山的签名及同意文件，没有林真山的赠与手续或继承手续，被上诉人仅根据一份上塘村村民委员会的证明同意分为两户，将林真山申请的宅基地登记在林泉兴名下，且两许可证面积相差100多平方米。因此，许字第009074号、许字第009075号许可证属于非法登记。
被上诉人市国土房产局答辩称，一、本案审理的对象是1993年被上诉人为林泉兴颁发的集集建（93）字第010678号使用证的行为是否合法。因此，1975年林真山的用地申请书是否具有权属证书效力及许字第009074号、第009075号许可证是否有误的问题并不是本案审理的对象，与本案无关。且相关行为发生在行政诉讼法生效实施之前，相关行为均不属于行政诉讼的管辖范围。二、上诉人既不是具体行政行为的相对人，也不是利害关系人，不具有诉讼主体资格。首先，被诉的颁证行为的相对人是林泉兴，而非林泉良。其次，即便讼争权证被撤销，也只是恢复林泉兴原有的旧证（即许字第009074号及许字第025392号许可证），而旧证所载权益仍归林泉兴享有，与林泉良无关。再则，即便按照上诉人的理论，林泉兴确实占用了林真山的建房用地，那么占用行为也是在1986年办理许字第009074号许可证时就占用了。当时，林真山仍健在，故被侵权的也是林真山，亦与林泉良无关。三、关于林真山1975年的用地申请书是否具有权属证书的效力问题。被上诉人认为该申请书仅是一份申请，而非权属依据。而且本案上诉人并未提供任何证据证明该申请书就是产权依据，也未提供其他权属依据证明林真山确有获批建房用地。四、被上诉人颁发讼争权证的行为合法。被上诉人根据林泉兴的申请，在颁证时，依法审核、确认申请人的原始权属均来源于其原有的建房许可证，并依法开展地籍调查，由权属人出席予以指界，依法实地丈量并绘制地图；最终在旧证批准的建房指标内（即面积）内，为林泉兴颁证，并收回注销旧证，符合相关法律、法规规定，依据充分，程序合法。另，林真山提出申请的建房用地的四至范围与讼争权证的四至范围并无任何重叠、交叉，且目前为止老宅保存完好，在物理空间上也距离林泉兴房屋60米，故讼争权证不可能占用林真山原提出申请的用地范围，不可能侵犯林泉良的任何利益。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人林泉兴述称，一、关于林真山1975年用地申请书的效力问题。林真山1975年的用地申请书仅是一份申请，并非宅基地的有效批文，所记载的面积也非实际批建面积。对上诉人认为依据《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第二条第（三）项规定，在人民公社时期，社员取得闲散地作为宅基地只要社员大会批准的意见。原审第三人认为该条项的规定，不意味着闲散地只要经过社员大会讨论即可，相反，社员大会讨论是《六十条》规定的必经的民主程序，审批权仍属于县级人民委员会。且本案也未见林真山申请后有社员大会讨论通过的材料；即便适用该条项规定只需社员大会讨论通过，生产大队也不等同于社员大会。二、上诉人及林真山1975年建房的宅基地实际面积是118平方米，而不是上诉人所称的444平方米，不存在林泉兴擅自将林真山宅基地占为己有的事实。林真山用地申请书所载四至范围：东至林典（点）旧厝，西至世水旧厝，南至本家旧厝，北至一通旧埕。从该房屋四至范围可以清楚看出该房屋四周被他人土地或房屋包围，没有空余土地，四至范围内土地已全部建成，面积仅是118平方米。而讼争权证所载明土地不在林真山申请书四至范围内，与其相距约60米，完全没有关联，何来损害上诉人权益一说？三、被上诉人依法颁发讼争权证，依据充分，程序合法，不存在上诉人所称林泉兴将林真山宅基地办到自己名下的行为。四、本案上诉人诉求是撤销集集建（93）字第010678号使用证，那么审查对象就是被上诉人为林泉兴颁发该讼争权证行为的合法性。上诉人在诉讼中提及的1975年林真山的用地申请书是否具有权属证书效力、1986年许字第009074号许可证、1989年许字第025392号许可证是否有误，这些问题均不属于本案审理对象。且相关行政行为亦发生在行政诉讼法颁布实施之前，不属于行政诉讼受理范围。五、上诉人既不是具体行政行为的相对人，也不是利害关系人，不具有原告资格，依法应驳回起诉。综上，请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明：1.各方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院；2.各方对原审查明的事实均无异议，本院予以确认；3.另查明，林真山与叶绸丹系夫妻关系，育有林泉兴、林泉良二子及林美（石羡）、林铝（石羡）、林铅（石羡）三女。林真山及叶绸丹先后于1990年9月20日及1994年2月17日死亡。
本院认为，本案争议焦点在于林泉良是否具有原告主体资格及上诉人颁发集集建（93）字第010678号《集体土地建设用地使用证》行为是否侵害了林泉良的合法权益。
关于林泉良是否具有原告主体资格的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民对该行为不服的，可以提起行政诉讼。根据《集体土地建设用地使用证登记卡》记载，本案讼争权证的权属来源于许字第009074号许可证及许字第025392号许可证。其中许字第009074号许可证内档《乡村建房用地申请书》中“申请理由”一栏记载“此份申请手续在林泉良份内，申请时间75.6.25”；“用地红（兰）线图”一栏记载“手续在林泉良表内326m2”。而林泉良名下的许字第009075号许可证内档《乡村建房用地申请书》中“申请理由”一栏记载“林泉兴申请手续在此份内326m2”，“用地红（兰）线图”一栏记载“申请手续余下部分326m2办在林泉兴表内”。由此可见，讼争权证部分权属来源依据与林泉良具有利益关系。因此，林泉良与被诉的颁证行为具有法律上的利害关系，具备原告主体资格。
关于被诉颁证行为是否侵害林泉良合法权益的问题。在案证据表明，1986年，林泉兴与林泉良分别取得许字第009074号与许字第009075号许可证，两证权属来源依据均为林真山1975年的用地申请，批建面积分别为222平方米与118平方米。1989年，林泉兴另行提出建房用地申请并取得许字第025392号许可证，批建面积100平方米。期间，林真山、林泉良、林泉兴均未对前述许可证提出异议。1993年，原集美区土地管理局受理林泉兴的土地登记申请后，由权属人出席指界并实地丈量，依法进行了地籍调查，审核了权属来源依据，在许字第009074号及许字第025392号许可证批建用地面积内，进行登记，为林泉兴颁发了讼争权证，登记土地面积为320平方米。根据本案查明的事实及现场勘查情况，讼争权证登记的土地四至与林真山用地申请的用地四至范围不存在重叠或相邻关系，二者相距六十余米。且1993年颁证至今二十余年，该地块一直由林泉兴占有、使用并建有房产，村委会及其他村民均未提出异议，已形成稳定的权属关系，应予以尊重。至于林泉良主张讼争权证的权属来源（即许字第009074号许可证及许字第025392号许可证）违法的上诉理由，本院认为，在该两证未经法定程序被撤销前，具有法律效力，在上诉人没有提出相反证据证明前述两证系违法取得的情况下，可以作为土地登记依据。上诉人主张林泉兴多占林真山所留宅基地面积的上诉理由，缺乏依据，不能成立，本院不予采纳。被上诉人在旧证批建面积内，为林泉兴颁发讼争权证，并未侵犯上诉人的合法权益。
综上，上诉人上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人林泉良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 （林琼弘）
代理审判员 （纪荣典）
代理审判员 （宋希凡）
二〇一四年五月八日
书记 员（ 江雪 玉）
代书记员（ 廖婉 岚）
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原审认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。