江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2014）常行终字第133号 上诉人（原审原告）常州市正衡中学，住所地常州市清凉东路48号。 法定代表人杨福宽，该中学董事长。 委托代理人庄锡锋，江苏乐天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）常州市天宁区人力资源和社会保障局，住所地常州市中吴大道1287号。 法定代表人吕群，该局局长。 委托代理人叶平。 委托代理人汤鹏峰。 被上诉人（原审第三人）周永祥。 上诉人常州市正衡中学（以下简称正衡中学）因劳动监察行政处罚一案，不服常州市天宁区人民法院（2014）天行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月13日立案受理后依法组成合议庭，于2014年9月17日公开开庭进行了审理。上诉人正衡中学委托代理人庄锡锋，被上诉人常州市天宁区人力资源和社会保障局（以下简称天宁人社局）委托代理人叶平、汤鹏峰，被上诉人周永祥到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原审法院经庭审举证质证认定，正衡中学与周永祥于2008年9月1日签订了常州市事业单位聘用合同书，正衡中学聘任周永祥为语文教师，后经两次续聘，聘期至2013年8月31日期满。2013年8月26日，周永祥向天宁人社局投诉，投诉事项为：其与正衡中学所签劳动合同于2013年8月31日到期，因个人需要，周永祥于2013年7月26日递交书面辞呈，请求正衡中学于2013年8月26日即解除职务并帮助其办理离职手续，但正衡中学要求其交八万元否则拒办离职手续。2013年8月30日，天宁人社局就相关投诉事项向正衡中学进行调查。2013年9月17日，天宁人社局向正衡中学发出常天人社察令字［2013］第20号劳动保障监察限期改正指令书，责令正衡中学于2013年9月27日前依法给劳动者出具解除或者终止劳动合同证明，并告知如不履行指令的后果。2013年11月21日，天宁人社局向常州市人才服务中心进行调查，得知正衡中学借调周永祥的档案仍未归还。2013年11月26日，天宁人社局向正衡中学发送常天人社察处告字［2013］第1号行政处罚（处理）告知书，告知正衡中学拟对其作出的行政处罚（处理），并告知其陈述、申辩权利。2013年12月3日，天宁人社局对正衡中学作出常天人社察罚字［2013］第1号行政处罚决定，责令正衡中学自收到决定书之日起5个工作日内为劳动者出具解除（终止）合同证明、归还扣押劳动者档案，并处人民币一万五千元的罚款。并于同年12月5日将行政处罚决定书及对正衡中学陈述申辩的答复送达给正衡中学。正衡中学不服该处罚决定，向常州市天宁区人民政府提出行政复议申请。2013年12月26日，正衡中学交纳了一万五千元罚款。2014年4月10日，常州市天宁区人民政府作出常天行复［2014］1号行政复议决定，维持了天宁人社局作出的行政处罚。2014年5月6日，正衡中学向原审法院提起行政诉讼，要求依法撤销天宁人社局作出的常天人社察罚字［2013］第1号行政处罚决定。 原审法院认为，一、关于执法主体问题。根据《劳动保障监察条例》第十条、第十三条、第三十四条之规定，天宁人社局具有依法受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的投诉和举报，依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的法定职责。正衡中学的机构类型为事业单位法人，其住所地位于常州市天宁区范围内。天宁人社局作为劳动保障行政部门，对本辖区内的正衡中学执行劳动保障法律、法规和规章的情况实施劳动保障监察，符合法律规定。二、关于法律适用问题。根据《劳动保障监察条例》第三十四条之规定，国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况，由劳动保障行政部门根据其职责，依照本条例实施劳动保障监察。因此，对正衡中学的处罚适用《劳动保障监察条例》符合相关规定。根据《中华人民共和国劳动合同法》第九十六条之规定，事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。为有效保护事业单位劳动者的合法权利，天宁人社局适用《中华人民共和国劳动合同法》相关规定，要求正衡中学限期为劳动者出具解除（终止）合同证明，归还扣押劳动者的档案并处罚款，并无不当。综上，天宁人社局根据周永祥的投诉，对正衡中学进行调查、取证。经调查后，认为正衡中学存在未依法向劳动者出具解除或者终止劳动合同证明的问题，违反了劳动保障相关规定，遂责令正衡中学予以改正。在正衡中学拒不履行改正指令后，天宁人社局作出常天人社察罚字［2013］第1号行政处罚决定，其行为符合法律规定。据此，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，原审法院遂判决：驳回正衡中学要求撤销天宁人社局作出的常天人社察罚字［2013］第1号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由正衡中学负担。 上诉人正衡中学上诉称，1、《中华人民共和国劳动合同法》第二条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动和合同，适用本法。”由此可见，如果劳动者没有公务员、事业编制等身份，其与用人单位的劳动关系才适用《中华人民共和国劳动合同法》。上诉人属于民办事业单位，周永祥属于事业在编人员，因此本案不属于《中华人民共和国劳动合同法》的调整范围。二、《劳动保障监察条例》是对企业、个体工商户进行劳动保障监察，而上诉人属于民办事业单位，不属于企业、个体工商户，天宁人社局适用《劳动保障监察条例》作出行政处罚依据明显错误。上诉人与周永祥签订了相应的聘用合同，在解除聘用合同时发生的争议，属于人事纠纷，根据国办发［2002］35号《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》的规定，应由人事仲裁委员会仲裁，不应由劳动保障行政部门受理和监管。综上，原审法院适用法律错误，请求二审法院依法撤销原判，撤销天宁人社局作出的行政处罚决定，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人天宁人社局答辩称，1、我国现行法律法规均明确企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织、国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规规章的情况属于劳动保障行政部门受理与监管范围。2、全国人大常务委员会法制工作委员会就《中华人民共和国劳动合同法》第九十六条作出的释义，明确涉案投诉在该法适用范围内。3、从效力等级原则来看法律的效力高于规范性文件，因此《中华人民共和国劳动合同法》的法律效力应高于国办发［2002］35号《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》。4、周永祥未进入国家规定“凡进必考”体系，不是国家财政负担的人员，从界定条款来看周永祥的情况不属《公务员法》调整。5、正衡中学不是国家公立学校而是民办私立学校，其办学性质属于典型的经营性、民办性，其合同管理应当适用《中华人民共和国劳动合同法》。6、从建立法治社会的高度来看政府职能部门应当依法行政。正衡中学不按时效办理解除（终止）合同证明及离职手续、擅自扣押员工档案，欲以此非法收取员工八万元，是明显的违法行为而非争议事项。天宁人社局是政府对人事、劳动、社会保障领域的综合监管部门，针对此违法行为，应当依法行政，履行法定职责。综上，请求二审法院依法维持天宁人社局的行政处罚决定。 被上诉人周永祥未向本院提交书面答辩状，其在庭审中口头辩称，正衡中学为民办私立学校，周永祥通过社会招录的方式到正衡中学工作，与正衡中学签订的聘用合同没有教育局盖章确认，不属公办事业单位编制，双方签订的合同性质属于劳动合同，而非事业单位聘用合同。周永祥于2013年7月26日依照聘用合同约定向正衡中学提出书面辞呈，但正衡中学非但不按约定按时办理档案交接手续，而且非法索要八万元，直接阻碍周永祥的新职位入职，造成负面影响。 原审被告天宁人社局向原审法院提交的证据材料有：劳动保障监察投诉书、常州市事业单位聘用合同书、聘用合同变更表、劳动保障监察调查检查记录、常天人社察令字［2013］第20号劳动保障监察限期改正指令书及留置送达现场照片等、调查记录、查阅干部档案介绍信、常天人社察处告字［2013］第1号行政处罚（处理）告知书、邮件详情单、查询单、常天人社察告字［2013］第13号关于正衡中学陈述申辩的答复、常天人社察罚字［2013］第1号行政处罚决定书及送达回证、常州市正衡中学缴纳行政处罚罚没款收据、常天行复［2014］1号行政复议决定书，用以证明天宁人社局作出的行政处罚符合法律规定。上述证据均为复印件，经与原件核对无异。 原审原告正衡中学向原审法院提交的证据材料有：事业单位法人证书、组织机构代码证、常天人社察罚字［2013］第1号行政处罚决定书、常天行复［2014］1号常州市天宁区人民政府行政复议决定书，用以证明其具有诉讼主体资格。上述证据系复印件，经核对与原件无异。 原审第三人周永祥未向原审法院提交证据材料。 上述证据均已随案移送本院。经审查，原审判决对证据的认证正确。 本院根据庭审确认的证据，认定的案件事实与原审判决认定的事实一致。 本院认为，一、随着市场经济的发展，劳动关系呈现多样化，为适应劳动关系客观发展的需要，《中华人民共和国劳动合同法》在《中华人民共和国劳动法》的基础上，扩大了适用范围，增加了民办非企业单位等组织。《中华人民共和国劳动合同法》第二条第一款规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。”民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的组织。正衡中学系常州泰浩科技有限公司和杨福宽投资举办的民办学校，符合民办非企业单位的法律特征。《中华人民共和国公务员法》第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”周永祥并未纳入国家行政编制，也不属于国家通过编制管理实现配置和调控的人员，因此本案应适用《中华人民共和国劳动合同法》的相关规定，正衡中学认为本案属于人事纠纷，以及应参照公务员法进行处理的上诉理由没有法律依据。 二、《中华人民共和国劳动合同法》第七十三条规定：“国务院劳动行政部门负责全国劳动合同制度实施的监督管理；县级以上地方人民政府劳动行政部门负责本行政区域内劳动合同制度实施的监督管理。”《中华人民共和国劳动合同法》第七十四条规定县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况进行监督检查。《劳动保障监察条例》第十三条第一款规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或者设区的市级劳动保障行政部门管辖。”天宁人社局作为县级劳动保障行政部门，依法实施劳动保障监察，职权法定。 三、《中华人民共和国劳动合同法》第五十条第一款规定：“用人单位应当在解除或者终止劳动合同时出具解除或者终止劳动合同的证明，并在十五日内为劳动者办理档案和社会保险关系转移手续。”第八十九条规定：“用人单位违反本法规定未向劳动者出具解除或者终止劳动合同的书面证明，由劳动行政部门责令改正；给劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”《劳动保障监察条例》第三十条规定：“有下列行为之一的，由劳动保障行政部门责令改正；对有第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为的，处2000元以上2万元以下的罚款……（三）经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的。”本案中，周永祥依照聘用期限约定向正衡中学提出辞职申请，但正衡中学拒办离职手续、扣押档案并非法向周永祥收取八万元，天宁人社局接到周永祥的投诉后，就相关投诉事项向正衡中学进行了调查，发出劳动保障监察限期改正指令书，责令正衡中学于2013年9月27日前依法给劳动者出具解除或者终止劳动合同证明，并告知如不履行指令的后果，但正衡中学并未履行指令。天宁人社局为此向正衡中学发送行政处罚（处理）告知书，告知正衡中学拟对其作出的行政处罚（处理），并告知其陈述、申辩权利。2013年12月3日，天宁人社局对正衡中学作出常天人社察罚字［2013］第1号行政处罚决定，并依法送达给正衡中学符合上述法律规定及行政处罚的法定程序。 综上所述，正衡中学的上诉理由不能成立，本院不予采纳，原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人正衡中学负担。 本判决为终审判决。 审判长  翟翔 审判员  秦琳 审判员  周雯 二〇一四年十月八日 书记员  金蕾