广东省东莞市第三人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东三法行初字第8号
原告李沃伦，男，汉族，身份证住址：广东省东莞市，公民身份号码：×××5655。
委托代理人区小冰，广东通盈律师事务所律师。
委托代理人肖罡。
被告东莞市住房和城乡建设局，住所地：广东省东莞市。
法定代表人朱川，局长。
委托代理人祁志强，该局副局长。
委托代理人牟方伟。
第三人东莞市常平镇人民政府，住所地：广东省东莞市。
法定代表人朱默河，镇长。
委托代理人方淑欣，
委托代理人段燕山，广东凯略律师事务所律师。
第三人东莞市常平镇横江厦股份经济联合社（以下简称横江厦经联社），住所地：广东省东莞市。
诉讼代表人李铝强。
委托代理人李植伦，该经济联合社理事。
原告李沃伦为与被告东莞市住房和城乡建设局及第三人东莞市常平镇人民政府、横江厦经联社其他行政纠纷一案，于2014年12月10日向本院提起诉讼。本院同月31日受理后，2015年1月5日向被告送达起诉状及应诉材料，被告同年1月13日向本院提交了答辩状和证据材料。本院依法组成合议庭，于2015年2月5日公开开庭审理了本案。原告委托代理人区小冰、肖罡，被告委托代理人祁志强、牟方伟，第三人东莞市常平镇人民政府委托代理人方淑欣、段燕山，第三人横江厦经联社委托代理人李植伦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告2014年6月20日作出东建罚字（2014）017-1号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，认为东莞市常平镇人民政府、横江厦经联社投资兴建常平汽车客运站工程未取得《施工许可证》擅自开工的行为违法，作出处人民币816142元罚款的决定，并要求：1、自收到本决定书之日起15日内将816142元罚款交至代收银行等；2、在取得施工许可证之前，本案工程必须全面停工。被告同时日也对施工单位作出处罚。被告在法定期限内向本院提交了作出上述决定的证据、依据：1、《住房和城乡建设行政处罚决定书》（东建罚字（2014）第017-1、2号）、送达回证，证明2014年6月20日被告作出行政处罚决定，分别对该项目的建设单位（本案第三人）、施工单位作出处人民币816142元、30000元罚款的决定并将文书送达完成；2、《关于对“李炳坤、李闰洪投诉‘东莞常平环球石材城’项目和‘常平汽车客运站’项目无证施工”信访事项的调查处理报告》（东建信（2014）121号），证明2014年8月8日被告对有关情况进行了调查并再次对“常平汽车客运站”无证继续施工行为发出《东莞市建设工程安全生产、文明施工不良行为责令改正通知书》（编号：东建改（02）字（2014）第0102265号）。8月22日被告按要求向省住建厅作出《关于对“李炳坤、李闰洪投诉‘东莞常平环球石材城’项目和‘常平汽车客运站’项目无证施工”信访事项的调查处理报告》，其中就“常平汽车客运站”违法施工行政处罚情况进行了说明。
原告诉称，建设中的“常平镇汽车客运站”地块位于常平镇横江厦村，原告为该村村民。常平镇人民政府、横江厦经联社为建设单位。因该项目没有取得《施工许可证》非法进行施工作业，经原告等向省建设厅举报，2014年9月12日，原告收到广东省住房和城乡建设厅发出回复函，述称：“常平汽车客运站项目”，未取得《施工许可证》擅自开工情况属实，目前，该局已对此项目的建设单位、施工单位签发了停工通知书（编号：0102265），责令该工程全面停工整改。”被告并未对建设单位处以罚款的行政处罚。根据《建设工程质量管理条例》第五十七条：“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。”据此，被告的上述行政处罚不符合法律规定，依法应予以变更。原告向法院起诉，请求：1、对被告没有对两第三人作出罚款处罚的行为的合法性进行审查；2、判决被告针对两第三人无证施工的行为进行重新审查、处理；3、本案案件受理费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、东莞建设网《中标信息》，证明《招标工程中标公示》（招标编号：SSACPA11306704）显示，常平汽车客运站工程的建设单位为东莞市常平镇人民政府及东莞市常平镇横江厦股份经济联合社，常平汽车客运站工程的中标值为：人民币95570685.44元，即应以以上数额为基数对建设方处以罚款；2、《关于东莞常平“环球石材城”违法施工的实名举报信》、编号1003560208511的EMS快递单及查询结果，证明原告对两第三人无证施工许可进行了举报；3、粤建市信（2014）50号《关于李炳坤等人信访事项的复函》、编号：1086908855608的EMS快递单及查询结果，证明两第三人在收到东建改（02）字2014第0101495号《东莞市建设工程安全生产、文明施工不良行为责令改正通知书》后，没有停止施工，原告再针对该行为进行投诉，被告继续责令该工程全面停工整改，但是没有对两第三人进行罚款；4、《股权证书》，证明原告系第三人东莞市常平镇横江厦股份经济联合社的社员；5、粤建市信（2014）35号《关于李润洪信访事项的复函》、东建信（2014）77号《关于对“李润洪投诉‘常平汽车客运站项目’违法施工”信访事项的调查处理报告》、东建改（02）字（2014）第0101495号《东莞市建设工程安全生产、文明施工不良行为责令改正通知书》，证明被告作出的罚款处罚是基于李润洪的投诉所作出的，被告并未针对原告继续投诉作出处罚。
被告辩称，一、被告已就第三人未取得施工许可证擅自开工行为作出行政处罚，原告第一项诉讼请求没有事实根据，理由不成立。被告就“常平汽车客运站项目”未经许可擅自开工的行为，根据《中华人民共和国建筑法》第六十四条、《建设工程质量管理条例》第五十七条的规定，于2014年6月20日作出行政处罚决定，分别对该项目的建设单位（本案第三人）、施工单位作出处人民币816142元、30000元罚款的决定，第三人和施工单位均当天签收了行政处罚决定书。2014年8月6日被告收到省住建厅转来原告关于“常平汽车客运站”项目等《信访事项转办函》，被告对有关情况进行了调查并再次对“常平汽车客运站”无证继续施工行为发出《停工通知书》等。二、原告的第二项诉讼请求也没有事实和法律依据。被告已对第三人未取得施工许可证擅自开工的行为依法给予行政处罚，原告请求法院判决被告对第三人无证施工行为进行重新审查、处理没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人东莞市常平镇人民政府述称，一、原告与被告的行政行为无法律上的利害关系，原告的主体不适格，应当依法驳回原告的起诉。“常平汽车客运站建设项目”是民生工程，旨在提高常平镇汽车客运发送旅客的能力，改善客运环境，方便民众出行，并未侵害原告的权益，被告是否作出行政处罚对原告的权利义务并不产生影响。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。据此，原告不是本案适格的诉讼主体。二、被告已依法履行调查、处理的法定职责，并依法作出了处罚决定。2014年6月20日，被告就建设单位未取得施工许可证擅自开工之行为，作出《住房和城乡建设行政处罚决定书》，对建设单位进行罚款。东莞住建局已履行其调查、处理的法定职责。三、原告主张被告不作为无事实及法律依据。请法院依法裁定驳回原告起诉或判决驳回原告全部诉讼请求。
第三人东莞市常平镇人民政府向本院提交了以下证据：《住房和城乡建设行政处罚决定书》（东建罚字（2014）第017-1号，证明被告对案涉项目已经作出了罚款处罚，不存在行政不作为。
第三人横江厦经联社述称，其与东莞市常平镇人民政府答辩意见一致。
第三人横江厦经联社没有向本院提交证据。
经庭审质证，被告对原告提交的《股权证书》的真实性提出异议。本院认为，上述《股权证书》加盖第三人横江厦经联社公章，且两第三人对该证据的真实性予以确认，对被告的异议，本院不予以采纳。两第三人对原告提交的东莞建设网《中标信息》的真实性提出异议。本院认为，上述证据被告已确认其真实性，两第三人也没有说明不确认真实性的理由，对两第三人的异议，本院不予以采纳。其他证据的真实性，原、被告及两第三人均无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告是横江厦经联社的股东，第三人东莞市常平镇人民政府、横江厦经联社所建设的“常平镇汽车客运站项目”位于东莞市常平镇横江厦村。李闰洪等人以该项目没有取得《施工许可证》非法进行施工作业为名，于2014年3月至5月间先后向被告、广东省住房和城乡建设厅投诉。被告收到李闰洪等人的投诉后，对“常平汽车客运站项目”未取得《施工许可证》擅自开工情况进行立案调查，经被告调查核实，收集相关证据，被告根据相关的规定于2014年6月20日作出东建罚字（2014）第017-1号《住房和城乡建设行政处罚决定书》和东建罚字（2014）第017-2号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，分别对该项目的建设单位（第三人东莞市常平镇人民政府、横江厦经联社）、施工单位作出处人民币816142元、30000元罚款，并责令建设单位和施工单位在取得施工许可证之前，本案工程必须全面停工。被告并将上述决定书送达给被处罚单位。原告等人于2014年8月1日又向广东省住房和城乡建设厅投诉两第三人在建设“常平汽车客运站项目”违法施工的问题，虽经东莞市建设局责令处罚，但继续更大规范的违法施工作业等。原告等人在收到广东省住房和城乡建设厅《关于李炳坤等人信访事项的复函》后，认为被告只是责令该工程全面停工整改，但并未对建设单位处以罚款而不服，向本院提起诉讼。
另查明，被告在庭审后提交《关于李沃伦诉东莞市住建局行政不作为一案有关情况的说明》及东建法委字（2012）第037号《东莞市住房和城乡建设行政执法委托协议》，证明被告授权委托东莞市建设工程安全监督站对案涉项目进行执法。
本院认为，依据《建设工程质量管理条例》第四条：“县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门应当加强对建设工程质量的监督管理。”的规定，被告作为本行政区域内受理和处理建设工程质量投诉的行政部门，原告对被告作出的投诉处理不服，向法院起诉，被告的主体资格适格。被告收到原告等人举报两第三人经处罚仍继续违法施工后，被告只是责令两第三人对该工程全面停工整改，而没有作出罚款，是否属于行政不作为是本案的争议焦点。被告在收到李闰洪等人投诉两第三人没有取得《施工许可证》开工建设“常平镇汽车客运站”项目后，对原告进行回复，在回复中明确表示“就其信访投诉正在调查，一旦查证属实，将依法处理”。后被告经调查发现“常平汽车客运站项目”未取得《施工许可证》属擅自开工情况，被告对该项目发出责令改正通知书并已对该项目进行立案查处。经被告收集证据和进一步调查核实，被告于2014年6月20日作出东建罚字（2014）第017-1号《住房和城乡建设行政处罚决定书》和东建罚字（2014）第017-2号《住房和城乡建设行政处罚决定书》，分别对该项目的建设单位（第三人东莞市常平镇人民政府、横江厦经联社）、施工单位作出罚款，并责令建设单位和施工单位在取得施工许可证之前，本案工程必须全面停工。原告等人于2014年8月1日又向广东省住房和城乡建设厅投诉两第三人在建设“常平汽车客运站项目”违法施工的问题，虽经被告责令处罚，但继续更大规范的违法施工作业等。被告在收到原告等人上述投诉后，于2014年8月8日对两第三人作出全面停工整改的通知书，是要求两第三人履行上述被告作出的行政处罚决定，并不是被告对两第三人重新作出处罚，被告收到原告的投诉后，已经履行了法定职责。因此，原告的诉求于法无据，本院依法予以驳回。关于两第三人认为原告不适格问题。由于原告是第三人横江厦经联社的股东，其等人投诉两第三人在建的项目违法施工的问题，认为被告只是责令两第三人作出全面停工整改而没有罚款处罚的不作为行为提起诉讼，原告与本案具有法律上的利害关系，其提起本案诉讼的原告主体适格，故两第三人的上述意见，本院不予采纳。
综上所述，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告李沃伦的全部诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告李沃伦负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 赖景明
人民陪审员 朱萍秀
人民陪审员 殷伟强
二〇一五年三月二十三日
书 记 员 周令妮
附相关法律法规条文：
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。