河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行初字第56号
原告张铁海，男，汉族，1945年3月25日出生。
委托代理人贾俊杰，男，汉族，1970年11月18日出生。
委托代理人晋国庆，男，汉族，1959年10月16日出生。
被告郑州市人民政府。
法定代表人马懿，市长。
委托代理人刘文远、李晨云，郑州市行政复议中心工作人员。
原告张铁海诉被告郑州市人民政府行政复议决定一案，于2014年1月22日向本院提起行政诉讼，本院2014年1月22日受理后，依法向被告郑州市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年5月23日公开开庭对本案进行审理，原告张铁海及其委托代理人贾俊杰、晋国庆，被告郑州市人民政府的委托代理人刘文远到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告郑州市人民政府根据原告张铁海的申请，经审查作出郑政（行复驳决）（2014）2号行政复议决定书。该决定书查明如下事实：1、2013年10月14日，申请人张铁海向被申请人郑州高新技术产业开发区管委会邮寄了《政府信息公开申请表》；被申请人于2013年10月15日收悉。2、2013年11月5日，被申请人向申请人邮寄了“搬迁安置办法”及“已实际支付款项68482.55万元”等有关情况。本机关依法调取了编号370293229586的顺丰速运信的网上查询记录，显示申请人于2013年11月6日签收。郑州市人民政府认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”被申请人2013年10月15日收到申请人向其邮寄的《政府信息公开申请表》后，于2013年11月5日向申请人邮寄了有关材料，对申请人的政府信息公开申请做了答复，并且答复期限符合上述规定。所以，被申请人不存在对申请人的政府信息公开申请拒不答复的情况。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。
原告张铁海诉称：原告于2013年11月14日向郑州市人民政府递交了行政复议申请书，请求郑州市人民政府责令郑州高新区管委会依法履行政府信息公开职责，公开《郑州高新区五龙口城中村改造方案》。郑州市人民政府行政复议办公室2013年11月15日决定予以受理。2014年1月18日，原告收到郑州市人民政府通过挂号信邮寄的郑政（行复驳决）（2014）2号行政复议决定书，特提起诉讼。一、郑政行复办（复受通）字（2013）1360号通知原告：“你可以直接参加行政复议，也可以委托代理人代为参加行政复议”；原告在行政复议期间，没有收到参加行政复议的通知，也没有委托代理人参加行政复议。二、郑政（行复驳决）（2014）2号行政复议决定书所采信的证据明显是错误的。理由如下：原告于2013年11月6日收到快递邮件清单上由联络人赵先生，寄件公司五龙口改造指挥部发来的快递，邮件号为370293229586；整个封面没有有关高新区管委会的内容，不能看出是高新区管委会发来的快递。而且里边内容是字数不满3页，无头无尾，没有日期，没有主体人及其公章的三页纸。不能说明是郑州高新区管委会组织编制的五龙口改造方案，也不能说明高新区管委会向原告公开了《郑州高新区五龙口城中村改造方案》。请求人民法院撤销郑州市人民政府郑政（行复驳决）（2014）2号行政复议决定书。
被告郑州市人民政府辩称：一、市政府所作2号复议决定程序合法。2013年11月14日，原告向市政府提出行政复议申请，市政府依法进行了受理并向原告下发了郑政行复办（复受通）字（2013）1360号行政复议受理通知书，告知原告其所享有的权利。经书面审查，市政府于2014年1月7日作出2号复议决定，并于2014年1月17日将决定书邮寄给原告。自原告提出复议申请时，行政复议的程序就已经启动，至于原告所称其在行政复议期间，没有收到参加行政复议的通知的说法，属其自身的认识存在误区。二、市政府所作2号复议决定事实清楚，适用法律正确。市政府受理原告不服高新区管委会政府信息公开行政不作为的行政复议申请后，经审查，对原告2013年10月14日邮寄的政府信息公开申请表，高新区管委会于10月15日签收；2013年11月5日，五龙口改造指挥部向原告邮寄了“搬迁安置办法”及“已实际支付款项68482.55万元”等有关情况，原告于2013年11月6日签收了该邮件。郑州高新区五龙口城中村改造指挥部，隶属于郑州高新区管委会，郑州高新区管委会收到信息公开申请后，由其内部机构五龙口指挥部邮寄答复，不违反法律规定。原告的复议请求是高新区管委会未对其信息公开申请进行答复，构成行政不作为，市政府经过调查，高新区管委会五龙口指挥部已在法定期限内对原告申请事项进行了答复，驳回原告的复议申请，复议决定合法适当。原告所称高新区管委会的答复“里面内容字数不满3页，无头无尾，没有日期，没有主体人及其公章的三页纸，不能说明是郑州高新区管委会组织编制的五龙口改造方案，也不能说明高新区管委会向原告公开了《郑州高新区五龙口城中村改造方案》”是对高新区管委会答复内容的不满意，与其复议高新区管委会信息公开行政不作为属不同事实，对此原告可另行寻求救济。综上，市政府作出的2号复议决定合法，应予维持。请求人民法院予以维持。
本案的焦点问题是郑州高新技术产业开发区管委会是否履行了政府信息公开职责，二是被诉行政复议决定程序是否合法。
针对本案的焦点问题，被告在法定举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：第一组，1、申请人行政复议申请书及其提交的相关材料（政府信息公开申请表、EMS详情单、EMS查询单）；2、受理通知书、答复通知书及送达回证，以上证据证明被告依法受理原告提出的行政复议申请。第二组，1、被申请人行政复议答复书；2、被申请人提交的相关证据材料（申请人10月14日、10月21日邮寄的政府信息公开申请表，五龙口改造安置办法及资金使用情况，邮件信封复印页）及委托手续；3、快速查询结果打印页，郑州高新技术产业开发区管委会办公室关于成立石佛村等6个村庄改造项目指挥部的通知（郑开管办（2011）10号）；4、郑政（行复驳决）（2014）2号行政复议决定；5、送达回证及寄信照片、查询结果打印页。以上证据证明被告作出的行政复议决定合法。被告提交的法律依据有：1、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条；2、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条。
针对本案的焦点问题，原告在法定举证期限向法庭提交以下证据：1、郑政行复办（复受通）字（2013）1360号郑州市人民政府行政复议办公室行政复议受理通知书复印件一份，证明郑州市政府受理了原告递交的行政复议申请书。2、郑政（行复驳决）（2014）2号行政复议决定书复印件一份，证明此决定书采信的“证据”不合法，复议程序不合法，不是以事实为根据，以法律为准绳的裁决。3、邮件号为370293229586的顺丰速运邮件单复印件一份，证明此邮件单不是郑州高新区政府信息公开申请受理机构管委会办公室的快递。4、“四、搬迁安置办法”复印件2页和“已实际支付款项68482.55万元”复印件1页，证明此三页纸是无头无尾、没有日期、没有印章，也不知道说的是哪个村或者哪个单位的安置办法和支付款项。5、2013年10月14日政府信息公开申请表复印表一份，证明申请人申请的政府信息公开是“郑州高新区五龙口城中村改造方案”，信息公开义务机关是郑州高新技术产业开发区管委会办公室。6、向郑州市政府递交的行政复议申请书一份，证明是原告的行政复议申请书。7、挂号信信封复印件一份，条形码为XA34174319541，证明是被告向原告邮寄的挂号信信封。8、接处警登记表复印件一份。9、2014年2月9日政府信息公开申请表复印件一份，证明ＸＸ的政府信息公开申请表请求公开郑州高新区五龙口城中村改造指挥部公章全称。10、郑高开（2014）第7号，证明五龙口改造指挥部公章全称为“郑州高新区五龙口城中村改造指挥部”。11、2014年3月1日政府信息公开申请表复印件一份，证明ＸＸ根据郑高开（2014）第7号政府信息公开告知书的回复向郑州市治安警察支队印章管理办公室递交的政府信息公开申请表。12、郑州市公安局治安管理警察支队政府信息公开告知书复印件一份，证明郑州市公安局治安管理警察支队没有“郑州高新区五龙口城中村改造指挥部”印章登记备案信息，该改造指挥部没有合法印章，其印章属伪造，触犯了刑法第280条。13、2014年2月16日郑州高新区政府信息公开告知书复印件一份。14、2013年10月15日政府信息公开申请表复印件一份，证据8、证据13、证据14共同证明张延祥、ＸＸ同原告一样，与本案有关，他们可否作为本案原告第三人。15、郑州市组织机构代码办公室信息公开答复书复印件一份，证明“郑州高新区五龙口城中村改造指挥部”是一个没有组织机构代码的单位。16、郑高开（2014）第21号政府信息公开告知书复印件一份，证明“郑州高新区五龙口城中村改造指挥部”是郑州高新区管委会内部机构，郑州高新区管委会并不认可。
经庭审质证，本院对上述证据作如下认定：被告的第一组证据、第二组证据中的1、3、4、5，原告对其真实性、合法性和关联性均无异议，本院予以采信。被告第二组证据中证据2，原告对该项证据中的“资金使用情况”真实性有异议，原告认为被告提交的该“资金使用情况”与其收到的五龙口指挥部邮寄的“资金使用情况”内容不一致，对被告第二组证据中证据2的其他材料真实性没有异议，但原告认为即使收到五龙口指挥部邮寄的相关材料也不能证明高新区管委会对其提出的信息公开申请进行了答复。本院认为本案审查的焦点主要是郑州高新技术产业开发区管委会是否对原告10月14日提出的政府信息公开申请进行了答复，被告该项证据中的申请人10月21日邮寄的政府信息公开申请表、“资金使用情况”与审查焦点无关，本院不予采信；该项证据中的其他材料能够证明原告收到了五龙口改造指挥部邮寄的相关材料的事实，本院予以采信。
原告的证据1-7，被告均未提出异议，本院认为原告证据4中的“已实际支付款项68482.55万元”的材料与本案无关，本院不予采信，对原告证据1-7中的其他证据材料均予以采信。原告的证据8-16，被告认为与本案没有关联性，本院认为上述材料均是他人进行报警及申请政府信息公开的相关材料，与本案缺乏关联性，本院不予采信。
根据上述有效证据，可以认定如下事实：2013年10月14日，原告张铁海以邮寄方式向郑州高新技术产业开发区管委会（以下简称郑州高新区管委会）提出政府信息公开申请，要求公开“郑州高新区五龙口城中村改造方案”。2013年10月15日，郑州高新区管委会以单位收发章签收。2013年11月5日，五龙口改造指挥部向原告张铁海寄送邮件，托寄物内容栏显示为“五龙口改造安置办法及资金使用情况”。2013年11月6日，由ＸＸ代原告签收上述邮件。2013年11月14日，原告张铁海以郑州高新区管委会对其2013年10月14日提出的政府信息公开申请未予回复为由向被告郑州市人民政府提出行政复议申请，请求责令郑州高新区管委会依法履行政府信息公开职责。被告郑州市人民政府分别向原告及郑州高新区管委会送达了郑政行复办（复受通）字（2013）1360号行政复议受理通知书，依法受理了原告行政复议申请。被告经过书面审查，于2014年1月7日作出郑政（行复驳决）（2014）2号行政复议决定书驳回原告的行政复议申请，并依法送达原告和郑州高新区管委会。原告张铁海不服，诉至法院。
另查明，郑州高新区管委会办公室2011年4月13日印发的《郑州高新技术产业开发区管委会办公室关于成立石佛村等6个村庄改造项目指挥部的通知》（郑开管办（2011）10号）称：为推进城中村改造，加快城市化进程和“高新城”建设，经管委会研究决定成立五龙口等6个村庄改造项目指挥部，改造村（组）项目指挥部按《郑州高新技术产业开发区管委会关于进一步明确加快城市化进程指挥部及各改造村（组）项目指挥部工作职责的通知》（郑开管（2010）80号）履行相关职责。
本院认为：针对本案第一个焦点问题，即郑州高新区管委会是否履行了政府信息公开职责的问题，该问题的实质是2013年11月5日五龙口改造指挥部向原告寄送的邮件是否即为郑州高新区管委会对原告所提出政府信息公开申请作出的答复的问题。
《政府信息公开条例》第四条第一款规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定可知，行政机关履行政府信息公开职责在公开的机构和公开的方式方面都有明确的要求。具体到本案，原告张铁海收到的邮件寄件人为五龙口改造指挥部而非郑州高新区管委会指定的负责政府信息公开的专门机构，寄送的材料也不是由郑州高新区管委会政府信息公开工作机构按照上述法定形式作出的答复而仅为标题为“四、搬迁安置办法”和“（二）已实际支付款项68，482.55万元”的三页打印材料。故五龙口改造指挥部于2013年11月5日向原告寄送的邮件不符合《政府信息公开条例》的要求，不应视为郑州高新区管委会对原告所提政府信息公开申请作出的答复。被告郑州市人民政府以“郑州高新区五龙口城中村改造指挥部，隶属于郑州高新区管委会，郑州高新区管委会收到信息公开申请后，由其内部机构五龙口指挥部邮寄答复，不违反法律规定”为由认定郑州高新区管委会已履行政府信息公开法定职责并作出被诉复议决定属事实认定错误，应予撤销。
针对本案第二个焦点问题，即被诉行政复议决定程序是否合法的问题，原、被告的争议在于被告审理行政复议案件过程中在没有原告或原告委托代理人参加的情况下是否可直接作出行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。故本案被告郑州市人民政府在原告及其委托代理人未参加的情况下通过书面审查作出被诉行政复议决定并未违反法定程序。
综上，原告张铁海请求撤销被诉复议决定的理由成立，其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告郑州市人民政府作出的郑政（行复驳决）（2014）2号行政复议决定；
二、责令被告郑州市人民政府于本判决生效之日起60日内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由被告郑州市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 孙晓飞
代理审判员 耿 立
代理审判员 王 冰
二〇一四年七月十四日
书 记 员 付亚楠