江苏省连云港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏07行终63号
上诉人（原审原告）张霞，女，1964年12月14日生，汉族，住江苏省灌云县。
委托代理人武绍智，北京邦道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）灌云县城市管理局，住所地在江苏省灌云县恒驰大厦七楼。
法定代表人马东，该局局长。
副职负责人马勇，该局纪委书记。
委托代理人杨军,江苏明亮律师事务所律师。
原审第三人灌云县长远通讯器材门市部，住所地在江苏省灌云县苏果超市一楼。
负责人金立秋。
委托代理人陆咸江，灌云县侍庄法律服务所法律工作者。
原审第三人连云港天峰通信有限公司，住所地在江苏省灌云县苏果超市一楼。
法定代表人陈静，该公司董事长。
委托代理人陆咸江，灌云县侍庄法律服务所法律工作者。
原审第三人连云港千年珠宝有限公司灌云第一分公司，住所地在江苏省灌云县苏果超市一楼。
负责人钟百波，该分公司经理。
委托代理人朱文静，该分公司员工。
委托代理人屠勇，江苏云港律师事务所律师。
原审第三人南京隆巍广告装饰有限公司，住所地在南京市秦淮区中华路312号5楼。
法定代表人崔高巍，该公司总经理。
委托代理人朱铁军，江苏法哲律师事务所律师。
上诉人张霞与被上诉人灌云县城市管理局（以下简称灌云城管局）、原审第三人灌云县长远通讯器材门市部（以下简称长远通讯）、连云港天峰通信有限公司（以下简称天峰通信），连云港千年珠宝有限公司灌云第一分公司（以下简称千年珠宝）、南京隆巍广告装饰有限公司（以下简称隆巍公司）不履行城市管理法定职责一案，不服连云港市海州区人民法院（2016）苏0706行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年6月1日公开开庭对本案进行了审理，上诉人张霞及其委托代理人武绍智，被上诉人灌云城管局的副职负责人马勇及委托代理人杨军、原审第三人长远通讯、天峰通信共同委托代理人陆咸江，千年珠宝委托代理人朱文静、屠勇，隆巍公司委托代理人朱铁军到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，张霞在灌云县××路供销大厦××楼内经营“欧尚家居用品礼品城”，其具有该房屋的产权证。房屋外有一沿街平台，位于一楼的原审第三人长远通讯、千年珠宝及天峰通信在该平台边缘位置分别设置了店招标牌，隆巍公司在房屋上方悬挂了大幅广告牌。张霞认为其对该房屋具有所有权，屋外平台亦应归其所有，原审第三人未经其同意在该平台上设置广告牌属于侵权行为，于2016年7月18日向灌云城管局邮寄“供销大厦二楼广告牌拆除申请”，要求灌云城管局拆除长远通讯、千年珠宝及天峰通信设置的广告牌并要求在15日内答复。灌云城管局于7月20日收到该申请后既未履行职责又未答复，张霞遂诉至法院。
原审法院另查明，灌云城管局于2015年4月9日向长远通讯作出了行政许可决定书，准予其设置店招标牌，期限为2015年4月9日至2016年4月9日。2016年4月11日，长远通讯重新向灌云城管局提出申请。2016年5月12日、13日，灌云城管局以擅自设立店招标牌为由向天峰通信和千年珠宝发出责令改正通知书，两公司分别于同年5月16日和18日向灌云城管局提出申请。上述申请灌云城管局均予以受理且已基本完成审批手续。原审庭审中，灌云城管局表示原审第三人的申请符合审批条件，因考虑到张霞多次投诉又涉及本案诉讼，故行政许可决定书暂未作出。
原审法院认为，根据《城市市容和环境卫生管理条例》和《江苏省户外广告管理办法》的相关规定，灌云城管局作为建设部门下设事业单位法人具体负责灌云县市容、环卫工作，并具有对违法设置的广告设施予以查处的法定职责。张霞以原审第三人长远通讯、千年珠宝和天峰通信设置的店招标牌侵犯其财产权为由向灌云城管局提出书面申请，要求拆除上述店招标牌并予以答复，灌云城管局收到申请后应进行调查处理，如不能支持张霞请求应当告知理由。灌云城管局既未履行法定职责又未答复，在张霞提起诉讼后以原审第三人符合行政审批条件且正在办理审批手续为由进行抗辩，实际上是认为张霞申请查处的恰恰是其允许的，故而不能按张霞要求履行职责。因此，本案的焦点在于灌云城管局不履行查处职责的理由是否正当。对此，《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款规定：“大型户外广告的设置必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”《江苏省户外广告管理办法》第十三条规定：“利用户外广告非专用设施发布户外广告影响市容市貌的，或者影响交通安全、公共安全的，经营者或者发布者应当先向市容部门、公安部门或者交通部门办理有关审批手续，再向工商部门申请领取《户外广告登记证》。”根据上述规定，灌云城管局具有户外广告行政审批职权，有权对相关申请作出是否准许的决定。本案中，长远通讯、千年珠宝和天峰通信均已向灌云城管局提出了申请，而灌云城管局也基本完成了相关审批程序。据此，行政审批职权和已完成的审批程序构成了灌云城管局履行行政作为义务法律上的阻却因素，即在依法为原审第三人办理行政审批的情况下，其当然无需履行查处职责，故灌云城管局的抗辩理由具有正当性，本院予以支持。但是，灌云城管局对原告的履职申请不予答复不符合法律规定。根据《行政诉讼法》第四十七条第一款的规定，行政机关不履行法定职责既包括拒绝履行或者拖延履行，也包括不予答复。本院注意到，灌云城管局于2016年7月20日收到张霞申请，张霞于8月12日提起诉讼时灌云城管局法定履职期限尚未届满，但直到本案审理终结前灌云城管局也未向张霞作出答复，应当认定为违法。
原审第三人认为张霞不具有原告主体资格且起诉已超过法定起诉期限。原审法院认为，张霞向灌云城管局提出履职申请，灌云城管局对该申请不予处理，张霞据此提起行政不作为之诉，其当然具有原告资格，亦未超过法定起诉期限。
对张霞的其他诉讼主张，原审法院分述如下：对张霞提出原审第三人广告牌侵犯其财产权，灌云城管局审批不合法的主张，因系不作为之诉，该主张不属于本案审查范围，不予理涉，张霞可另行主张权利。对张霞提出要求灌云城管局拆除隆巍公司广告牌的主张，根据《行政诉讼法》第三十八条的规定，在起诉灌云城管局不履行法定职责的案件中，张霞应当提供其向灌云城管局提出申请的证据。张霞在申请中并未提及隆巍公司及其广告牌，张霞于庭审中称曾口头向灌云城管局反映，但灌云城管局当庭予以否认，因张霞无证据证实其主张，故不予支持。对张霞提出要求调阅灌云城管局受理原审第三人行政审批档案资料以核实审批与否的主张，因灌云城管局已在诉讼中提交了长远通讯、千年珠宝和天峰通信的申请和审批材料，该证据材料与长远通讯2015年行政许可项目审批卷宗以及张霞的行政审批材料一致且张霞业已质证，故不予采纳。对张霞赔偿经济损失的诉请，张霞认为其经济损失是灌云城管局违法审批造成的，从原审第三人开业起计算，因该损失与灌云城管局不予答复无因果关系，且缺乏事实和法律依据，故不予支持。
综上，张霞的诉讼请求不能成立，不予支持；灌云城管局不予答复行为违法，予以确认。依照《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款、《江苏省户外广告管理办法》第十三条及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第三十九条、第四十七条第一款及第七十四条第二款第（三）项之规定，判决：一、确认灌云县城市管理局不予答复行为违法；二、驳回张霞的诉讼请求。案件受理费50元，由灌云城管局负担。
张霞不服原审判决，向本院提起上诉称，1、四名原审第三人所悬挂广告牌的墙壁所有权属于上诉人所有；2、被上诉人许可原审第三人在上诉人房屋的外墙壁上悬挂广告牌，侵犯了上诉人的财产所有权，是行政违法行为；3、上诉人许可原审第三人悬挂广告牌，侵犯了上诉人的房屋财产权益，致使上诉人自己的企业招牌至今得不到依法审批，给上诉人造成了巨大损失；4、原审法院对上诉人提供的房产证、土地证、营业执照，要求安装广告牌的申请等证据不认证有违法理，上诉人有证据证明被上诉人不作为。综上，请求：1.改判被上诉人拆除原审第三人隆巍公司设置在上诉人房屋外墙上的广告牌并赔偿损失70824元；判决被上诉人拆除原审第三人长远通讯、千年珠宝及天峰通信的广告牌并赔偿损失106565元；2.判决被上诉人不予答复上诉人要求安装企业招牌的申请行为违法；3.上诉诉讼费用由被上诉人承担。
灌云城管局答辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应当维持原审判决，上诉人的上诉理由不成立：1、上诉人要求处理的事项实际是被上诉人依照原审第三人申请已经完成审批，上诉人向被上诉人的请求已经在法律上被新的行政结果所阻却，被上诉人根本不需再履行相关义务，被上诉人在原审中抗辩理由成立；2、上诉人称享有房屋墙壁所有权，作为建筑外墙，应该是全体业主共有的，原审第三人所使用的悬挂广告牌的位置是在上诉人房屋平台的外墙，是在原审第三人经营门市的门北上方，上诉人认为对原审第三人悬挂广告牌位置享有专有权利不成立；3、上诉人上诉请求第二项超出一审诉求范围，属于在二审中增加的诉求，无法律依据。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人长远通讯、天峰通信述称，1、不同意拆除上诉人所称的长远天峰的广告牌，原审第三人诉讼费用由上诉人承担；2、上诉人认为原审第三人悬挂广告牌由上诉人所有是错误的，是所有业主共有；3、被上诉人许可原审第三人案件涉及外墙使用权，根据物权法以及相关规定是物业使用人享有，两原审第三人通过申请被上诉人依法许可原审第三人悬挂店招或广告牌，不违反法律规定，不存在任何侵权或违法行为；4、上诉人认为原审判决制造矛盾的观点不成立，发生矛盾诉至法院经审理作出判决，其行为本身就是法院履行责任的具体表现，只是当事人个人认识和对法律法规理解问题。综上，原审法院程序合法，事实清楚，判决适当，上诉人在上诉时没有提交新证据新理由新观点，请求依法驳回上诉人上诉请求，维护原审第三人合法权益。
原审第三人千年珠宝述称，1、悬挂店招的外墙壁不是上诉人一人所有；2、原审第三人所悬挂的店招是经过被上诉人合法审批。原审法院判决正确，上诉人的上诉请求不能成立。
原审第三人隆巍公司述称，根据行政诉讼法第38条规定，在起诉行政机关不履行法定职责案件中，上诉人应该提供向行政机关提出申请的证据，但上诉人在原审中并没有提出证据证实针对其向行政机关提出过申请，因此上诉人针对其的一审、二审请求并没有法律依据，请求二审法院维持原判。
原审法院审理期间，原审被告灌云城管局在法定期限内向原审法院提供以下证据：1.行政许可项目审批卷宗；2.责令改正通知书；3.《江苏省户外广告和店招标牌设施设置技术规范》；4.长远通讯、千年珠宝及天峰通信行政审批材料。
原审原告张霞向原审法院提交以下证据：1.房产证、土地证；2.灌云县欧尚信息技术服务部营业执照；3.张霞要求安装广告牌的申请；4.2016年5月13日及7月10日张霞要求灌云城管局拆除原审第三人广告牌的申请；5.原审第三人悬挂广告牌现场照片；6.张霞窗口被原审第三人广告牌遮挡的现场照片；7.损失计算表；8、与苏果超市协议书。
原审第三人长远通讯向原审法院提交了行政许可决定书和现场视频光盘。
原审第三人隆巍公司向原审法院提交了以下证据：1.与供销商场协议书；2.灌云城管局批复；3.现场照片。
原审第三人天峰通信、千年珠宝未向原审法院提交证据。
张霞提起上诉后，原审法院已将上述证据随卷移送本院。
本院经审查，原审法院对证据的认证意见正确，本院依法予以确认。根据确认的证据，本院认定的案件事实同原审法院认定的事实。
在本院审理期间，上诉人提供以新证据的形式向本院提交四组材料：
第一组证据：2017年2月13日县城管局对隆巍公司未经批准擅自设置户外广告的行为责令改正通知书，限3日内立即停止上述行为，逾期未改正的将依法强制拆除并予以行政处罚。拟证明县城管局行政行为任意性，对同一事实证据处罚结果不同，至今没有拆除，属于行政不作为，通知单上写的很清楚但是被上诉人视而不见没有履行自己的行政职责。
第二组证据：上诉人要求被上诉人拆除原审第三人广告牌申请答复意见书。拟证明原审第三人广告牌违法在先判决在后，县城管局掩盖搪塞他们的行政不作为，以司法判决为借口。
第三组证据：2017年2月16日县城管局对上诉人提出的自己公司设置招牌申请不予行政许可的决定书。拟证明上诉人在自己房子外墙设置招牌是合法的，城管局以任何借口不予批准是违法的。
第四组证据：上诉人多次向城管局提出自己公司设置招牌申请，多次请求县城管局拆除侵犯自己权利的违建广告牌的申请，拟证明上诉人一直主张自己的权利和赔偿要求。
被上诉人质证认为，四组证据不属于新证据范围，同时与本案行政行为无关，第一组证据对该证据的证明目的有异议，不能证明被上诉人不作为，被上诉人依法行使自己的管理职责；第二组证据是属于上诉人在本案未审理终结情况下向被上诉人重复提出申请，被上诉人给予答复是正确的；第三组证据与本案无关，是上诉人本人就设置广告提出申请，被上诉人按照法律规定给与不予许可决定，与本案是两个不同行为，本案中上诉人无权主张；第四组证据上诉人自己制作的申请报告，即使本案正在审理中被上诉人也给予了书面答复，只能证明上诉人是重复申请，而不能证明被上诉人不作为，综上，对这四组证据不认可且与本案没有关联，对答复意见书及不予许可决定书真实性无异议。
原审第三人长远通讯、天峰通信质证意见同被上诉人质证意见一致，该四组证据均不能支持上诉人的上诉请求及理由，不能作为本案认定上诉人理由成立的上诉理由来使用，真实性意见同被上诉人。
原审第三人千年珠宝质证意见同被上诉人质证意见。
原审第三人隆巍公司质证认为，对责令改正通知书真实性庭后核实，本案焦点是起诉行政机关不作为，上诉人证据中还有被上诉人作为的证据，该证据与本案无关；第二，在原审中上诉人诉求是针对许可原审第三人悬挂广告牌行为不作为，所举证据三、四行政相对人均是张霞本人，跟本案无关。
被上诉人、原审第三人均未提交新证据。
本院对上诉人提交的新证据认证意见如下：上诉人提供的四组材料均系一审判决作出后，上诉人、被上诉人新制作、新作出的材料，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院对上述材料不予采信。
本院认为，法律法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对投诉事项发动行政权。如果行政机关对投诉事项发动行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，则应依赖于法律法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。本案中，上诉人张霞以原审第三人长远通讯、千年珠宝和天峰通信设置的店招标牌侵犯其财产权为由向灌云城管局提出书面申请，要求拆除上述店招标牌，灌云城管局应按其法定职责进行调查处理并将结果告知上诉人张霞，灌云城管局未进行答复构成行政不作为，原审判决确认灌云县城市管理局不予答复行为违法符合法律规定。但对上诉人要求被上诉人拆除原审第三人设置在上诉人房屋外墙上的广告牌并赔偿损失的诉讼请求，《中华人民共和国城乡规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省户外广告管理办法》规定相关行政机关依职权具有对违法设置的户外广告依法拆除的法定职责，但未明确赋予投诉申请人申请行政机关强制拆除的请求权。根据查明的事实，上诉人张霞房屋位于灌云县××路供销大厦××楼，原审第三人的经营场所位于一楼，案涉相关店招标牌和广告牌位于上诉人房屋外沿街平台一二楼边缘位置，该处系供销大厦户外邻街建筑外墙。案涉外墙的使用权问题，原审第三人长远通讯、千年珠宝和天峰通信均已向灌云城管局提出了申请，灌云城管局也基本完成了相关审批程序。在行政机关依法许可原审第三人设置户外广告和店招标牌设施且相关许可未被撤销的情况下，基于行政信赖利益保护原则，不应对上诉人投诉要求拆除原审第三人的相关广告标牌直接进行查处，被上诉人未予拆除行为不构成行政不作为，原审判决未予支持上诉人的该项诉讼请求并无不当。关于上诉人要求拆除隆巍公司广告牌的主张，因其未提交证据证明其已向行政机关提出申请，原审法院不予支持亦无不当。关于上诉人要求被上诉人不予答复其要求安装企业招牌的申请行为违法的上诉意见，该项诉求系上诉人在第二审程序中提出的新的主张，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。上诉人的该项诉求不属于本案审查范围，本案不予处理。综上，上诉人的上诉请求及理由依法均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张霞承担（已预交）。
本判决为终审判决。
审判长 宋建霞
审判员 戴立国
审判员 周文元
二〇一七年十一月二十八日
书记员 周 杰
法律条文附录
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；