云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）云行终18号上诉人（一审原告）杨香芳，男，壮族，1938年12月16日生，住云南省文山壮族苗族自治州丘北县。委托代理人张建坤，男，壮族，1989年9月28日生，住云南省文山壮族苗族自治州丘北县，系杨香芳孙女婿。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）丘北县人民政府。住所地：云南省文山壮族苗族自治州丘北县锦屏镇政通路*号。法定代表人杨波，县长。出庭负责人陆永新，副县长。委托代理人王艳华，云南晨羿律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人陈俊亦，丘北县林业局副局长。代理权限：特别授权代理。上诉人杨香芳因诉丘北县人民政府（以下简称丘北县政府）不履行法定职责一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院（以下简称文山中院）作出的（2017）云26行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2018年3月22日公开开庭审理了本案。上诉人杨香芳及其委托代理人张建坤，被上诉人丘北县政府的负责人副县长陆永新及委托代理人王艳华、陈俊亦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院审理查明，本案争议地“龙山边”，位于丘北锦屏镇碧松就村民委员会老八村小组和三龙新寨村小组两村小组的交界处，面积约2亩。因历史上老八村小组和三龙新寨村小组在此位置的界线不明，2007年虽经林改工作组调解，两村小组达成了分界协议，林业部门也作了GPS（422425-2654100）定点分界，但只有一个GPS点，没有精确划界。2014年10月杨香芳向丘北县政府反映要求对该争议地进行处理，2015年其再次向丘北县政府提出申请，要求对争议林地进行确权。2015年11月3日丘北县政府受理后转交县林业局进行办理。杨香芳于2016年2月2日向文山中院提起诉讼，请求判令丘北县政府明确其与第三人张春林、张绍华的土地界线，并依法对其土地进行确权。同年3月18日丘北县政府再次组织两村小组进行划界，确定了GPS（422425-2654100）点至北面的GPS（422441-2654127）点连线为两村的山林界线，东面为老八村小组所有，西面为三龙新寨村小组所有，并组织两村小组签订了山林界线协议书（以下简称协议书）。丘北县政府于2016年8月6日作出丘政复〔2016〕161号《丘北县人民政府关于杨香芳申请林地确权的答复》（以下简称161号答复），答复称其持有的编号为34的土地管理使用证与张春林持有的丘府林证字（2008）第260100954号林权证部分地块重叠，其所申请确权的范围在2007年两村签订的调解协议书范围内，属两村之间的山林权属纠纷。请杨香芳按照三龙新寨村小组与老八村小组在2016年3月18日签订的协议书明确的山林界线向林业局申请林权登记。杨香芳认为其请求未能得到解决，因而提起本案诉讼，请求判令丘北县政府根据历史依据明确其与第三人的林地界线，并依法对其林地进行确权颁证。一审法院判决认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理”之规定，本案被告丘北县政府主体适格。本案争议地虽然位于两村交界处，但杨香芳及第三人均持有政府颁发的使用权证，与该争议地的处理有利害关系。丘北县政府认为杨香芳不具备本案诉讼主体资格的理由不能成立，应依法不予支持。丘北县政府于2015年11月3日登记受理了杨香芳的林地确权申请后，成立了工作组进行调查核实，认为杨香芳和第三人张春林、张绍华争议的该地块位于锦屏镇碧松就村民委员会老八村民小组和三龙新寨村民小组两村小组的交界处，因两村小组在此位置的界线存在争议，该案的实质是属于两个村集体之间的林地所有权争议。丘北县政府于2016年3月18日组织两村小组进行调解，并最终划定了锦屏镇碧松就村民委员会老八村民小组和三龙新寨村民小组在此争议地位置的林地所有权界线后作出161号答复，答复杨香芳按调解协议确定的界线向林业局申请颁证。该答复确认了杨香芳持有的编号为34的土地使用证与张春林持有的丘府林证字（2008）第260100954号林权证部分地块重叠的事实，但对重叠部分并未作出处理，也未对双方的界线作出明确的认定，仅答复杨香芳按两村小组确定的界线向林业局申请颁证，且是在受理其申请9个月之后才作出的答复。故杨香芳认为丘北县政府不履行林地行政管理行政确认法定职责的理由成立，应依法予以支持。丘北县政府虽然进行了调查，组织双方进行了调解，也对杨香芳的申请作出了答复，但该答复并非是对其申请确认四至界线的答复，因该答复中未确定其申请确认的争议地的四至界线，也未说明不予确认四至界线的理由，仅答复其按两村小组确定的界线向林业局申请颁证。丘北县政府认为已经履行了林地行政管理行政确认法定职责的理由不能成立，应依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十二条之规定，判决责令丘北县政府自本判决生效之日起在法定期限内对龙山边的争议林地作出行政行为。一审案件受理费人民币50元，由丘北县政府承担。杨香芳上诉称，文山中院作出的一审判决没有说明丘北县政府应作出行政行为的具体时限，会导致丘北县政府又一次的不作为。一审判决中没有说明丘北县政府作出行政行为时应该根据其土地承包证进行，会导致丘北县政府在作出行政行为时侵犯其合法权益。请求撤销文山中院作出的（2017）云26行初32号行政判决；判决支持杨香芳一审的诉讼请求；明确丘北县政府作出行政行为的时限和作出行政行为的依据。被上诉人丘北县政府答辩称，丘北县政府一直在履行行政职责。杨香芳于2015年11月提出申请，要求对争议林地进行确权，丘北县政府经过调查，组织三龙新寨村小组和老八村小组在2007年《调解协议书》基础上签订《协议书》，并于2016年8月6日作出161号答复，请杨香芳按照协议书明确的山林界线向林业局申请林权登记，但因其请求超越本村小组的界线颁证未果。杨香芳的上诉理由不能成立，其上诉称“判决书中没有说明被上诉人应作出行政行为的具体时限，会导致被上诉人又一次地不作为”，纯属主管臆断，其要求超越其本村小组的界线颁证也不符合法律规定。请求二审驳回上诉，维持原判。二审中，双方当事人均无新证据提交，双方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审查。一审法院对上述双方所举证据审核认为，杨香芳提交的行政起诉状客观真实，丘北县政府无异议，予以采信。人民法院民事裁定书客观真实，但不具有关联性，不予采信。杨香芳提交的丘北县政府来信来访登记表与丘北县政府提交的第一组证据中的1号证据相同，能够证明杨香芳向丘北县政府进行反映，请求解决与第三人的林地争议的事实，予以采信。杨香芳的土地证书与本案无关，不予采信。现场图片来源不清，无其他证据相互印证，不能证明杨香芳的证明观点，不予采信。证人证词2份、张绍华在丘北县法院的民事答辩状、反对张绍华改路的村民名单均与本案无关，不予采信。丘北县政府提交的民事裁定书、丘北县政府法制办来信来访处理签、现场照片、工作笔记复印件及调查报告、丘北林权服务中心台账、关于杨香芳《确权申请》的答复、图片、说明、林改时的证据材料等，能证明丘北县政府收到杨香芳的信访反映后，进行了贴卡处理，并开展了相关工作，组织丘北锦屏镇碧松就村民委员会老八村民小组和三龙新寨村民小组最终划定了山林界线，予以采信。一审法院对一审双方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款之规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。本案中，杨香芳与第三人张春林、张绍华因位于“龙山边”林地使用权发生权属争议，向丘北县政府申请要求对争议地块进行确权，丘北县政府依法应当履行对该争议林地进行确权的法定职责。丘北县政府在受理杨香芳的林地确权申请后，进行调查核实，组织其所在的老八村小组和第三人所在的三龙新寨村小组签订协议书，明确两村小组在争议地位置的林地所有权界线，并于受理其申请9个月之后，作出161号答复，答复其按两村小组确定的界线向林业局申请颁证，但并未对其持有的34号土地使用证与张春林持有的林证字（2008）第260100954号林权证地块重叠的问题作出处理，也未对双方的林地界线作出明确认定。杨香芳认为丘北县政府不履行林地行政管理行政确认法定职责的主张成立，一审判决责令丘北县政府对龙山边的争议林地作出行政行为正确，应予维持。关于杨香芳提出“明确丘北县政府作出行政行为的时限”的上诉请求。因《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《林木林地权属争议处理办法》等法律法规规章并未对林权争议处理时限进行明确规定，二审中，经当庭向双方当事人释明并询问，双方同意待杨香芳进一步完善其林地确权申请后，丘北县政府在受理其申请后的6个月内作出行政行为。对此，本院予以确认。关于杨香芳提出“明确丘北县政府作出行政行为的依据”的上诉请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。人民政府作出争议处理决定的依据，是人民政府根据争议各方提交证据材料进行判断并作出行政行为的权限范围，属于人民政府的职权范围。杨香芳的该项上诉请求，超越了人民法院行政审判权限范围，没有相应的法律依据，本院依法不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人杨香芳请求撤销一审判决，支持其一审诉讼请求，明确丘北县政府作出行政行为依据的上诉请求，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨香芳承担。本判决为终审判决。审判长  赵光喜审判员  桂 蕾审判员  赵 霁二〇一八年四月九日书记员  包欣鑫