广西壮族自治区柳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）柳市行终字第8号
上诉人（一审原告）鹿寨县平山镇龙婆村民委员会龙兴第一村民小组（以下简称龙兴一组）。
诉讼代表人魏永才，组长。
上诉人（一审原告）鹿寨县平山镇龙婆村民委员会龙兴第二村民小组（以下简称龙兴二组）。
诉讼代表人蒋久义，组长。
上诉人共同委托代理人唐汉荣，广西鱼峰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）鹿寨县人民政府（以下简称鹿寨县政府），住所地鹿寨县鹿寨镇创业路2号。
法定代表人刘胜友，县长。
委托代理人陶源，鹿寨县平山镇纪委书记。
委托代理人覃国华，鹿寨县法制办公室副主任。
一审第三人鹿寨县平山镇龙婆村民委员会大正第一村民小组（以下简称大正一组）。
诉讼代表人陈德祥，组长。
一审第三人鹿寨县平山镇龙婆村民委员会大正第二村民小组（以下简称大正二组）。
诉讼代表人罗心暖，组长。
一审第三人鹿寨县平山镇龙婆村民委员会大正第三村民小组（以下简称大正三组）。
诉讼代表人罗祖宁，组长。
一审第三人鹿寨县平山镇龙婆村民委员会大正第四村民小组（以下简称大正四组）。
诉讼代表人许德华，组长。
一审第三人共同委托代理人蔡连顺，广西创恒律师事务所律师。
一审第三人共同委托代理人关代兵，广西创恒律师事务所律师。
上诉人龙兴一、二组因诉鹿寨县政府林业行政裁决纠纷一案，不服鹿寨县人民法院2014年11月21日作出的（2014）鹿行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审判决查明：争议地位于平山镇龙婆村大正屯西南面的公光弄一带，四至范围为：东由469.0米高程岭顶沿岭脊往东南方向经394.9米高程岭顶后过山坳小路上至469.5米高程西面l60米处岭顶，再往南过坳上至438.5米高程，后沿岭脊经373.5米高程岭顶至526.5米高程东南面230米处岭顶为界；南由526.5米高程东南面230米处岭顶往西北沿岭脊经526.5米高程岭顶至502.5米高程岭顶为界；西由502.5高程岭顶往西北方向下至水弄口，再由水弄口直上437.0米高程岭顶，转往北至502.3米高程岭顶为界；北由502.3米高程岭顶往东下至486.0米高程岭顶南面160米处岭脊，转往南至368.0米高程岭顶，再往东接东面起点止。争议地总面积1246亩。自解放以来，县级人民政府未对争议地进行过权属确定，现争议地内均为杂草及灌木，无人工种植作物。上世纪50年代至80年代期间，争议双方均在争议地内有过经营种植行为。龙兴一、二组自上世纪60年代起至80年代止在争议地的平地部分种植黄豆、油菜等作物；大正一至四组在上世纪50年代至60年代期间在公光弄中间平地一带种植芋头、棉花等，60年代后则在公光弄口割草、烧瓦、烧石灰及放牧等。上世纪80年代至今，争议地一直为荒山，无人工种植作物。1991年县国土局开展的土地详查工作中，争议地核定在龙婆村民委员会管辖范围内，除龙兴一、二组和大正一至四组对争议地在争议外，与周边其他村屯无权属纠纷。另查，龙兴一、二组现有户数103户，人口475人，水田360亩，旱地386亩。在集体林权制度改革工作中，林地确权发证总面积1308.7亩。人均拥有水田0.76亩、旱地0.81亩、林地2.76亩。该两村民小组距争议地公光弄直线距离约2800米。大正一至四组现有户数219户，人口843人，水田813亩，旱地603亩。在集体林权制度改革工作中，林地确权发证总面积9022.7亩。人均拥有水田0.96亩、旱地0.72亩、林地10.7亩。该四村民小组距争议地公光弄直线距离约1900米。长期以来龙兴一、二组和大正一至四组从未对争议地发生过争议，2009年开展集体林权制度改革时，双方因争议地的权属归属问题引发纠纷，鹿寨县政府根据查明的事实组织争议双方进行了两次调解均未能达成协议，遂根据《中华人民共和国森林法》、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》的相关规定及依其行政职权，于2014年5月5日作出鹿政处（2014）4号《权属纠纷处理决定书》（以下简称4号处理决定），决定：一、将争议地北面确权归龙兴一、二组农民集体共同所有。四至范围为：东由469.0米高程岭顶沿岭脊往东南方向经394.9米高程岭顶后下至山坳小路为界；南由山坳小路往西南方向沿小路进并沿山脊直上408.0米高程岭顶至502.5米高程岭顶为界；西由502.5高程岭顶往西北方向下至水弄口，再由水弄口直上437.0米高程岭顶，转往北至502.3米高程岭顶为界；北由502.3米高程岭顶往东下至486.0米高程岭顶南面160米处岭脊，转往南至368.0米高程岭顶，再往东接东面起点止，面积813亩。二、将争议地南面确权归大正一至四组农民集体共同所有。四至范围为：东由山坳小路向东南方向上至469.5米高程西面160米处岭顶，再往南过坳上至438.5高程，后沿岭脊经373.5米高程岭顶至526.5米高程东南面230米处岭顶为界；南由526.5米高程东南面230米处岭顶往西沿岭脊至526.5米高程岭顶为界；西由526.5高程岭顶往西北方向沿岭脊至502.5高程岭顶为界；北由502.5高程往东北方向沿岭脊经408.0高程岭顶直下冲槽，再扯直小路沿小路接东面起点止，面积433亩。龙兴一、二组及大正一至四组均不服，向柳州市人民政府申请行政复议，柳州市人民政府于2014年7月29日作出柳政复字（2014）74号《行政复议决定书》，维持了鹿寨县政府作出的4号处理决定。龙兴一、二组不服，向法院提起行政诉讼。
一审判决认为：根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级以上人民政府依法处理”规定，鹿寨县政府作为县一级人民政府有处理村屯之间山林土地权属争议纠纷并作出裁决的职权。本案中，争议地公光弄自解放以来没有确定过权属。鹿寨县政府根据调查的事实及勘查现场的客观状况，并根据争议双方的人均占有林地数量，结合公平合理、方便生产生活原则，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款，第三十三条第（四）、（五）、（七）项，第三十五条第一款第（二）项和第四条、第三十条第一款（二）项的规定及依其行政职权，对争议的山弄分别作出由龙兴一、二组和大正一至四组所有的权属确定，事实清楚，证据充分，理由充足，程序合法，处理适当。龙兴一、二组主张争议地全部权属，其提交的证人证词及罗木宣、葵知江的劳动手册仅能证实其在争议地有过管业的事实，并不能证明争议地的权属归其所有；龙兴一、二组提交的“公认龙婆村龙兴屯公光弄权属属龙兴屯集体所有”的签名及附图，经鹿寨县政府对签名的人员进行调查，除龙兴一、二组村民外的其他人均否认这一事实，龙婆村民委员会虽然盖章认可，但龙婆村民委员会在盖章前并没有对签名的人员进行核实，该份证据签名及附图缺乏真实性，因此，龙兴一、二组以上述理由主张争议地的全部权属，理由不充分，证据不充足，对其主张，不予支持。大正一至四组主张争议地的全部权属，其提交的证人证词中，只阐明其村民曾在争议区域内劳作的事实，而林业“三定”临编70号宗地附图上，虽标注有“临编、70号、大正”字样，但无相应的林权登记表和《山界林权证》相互印证，且无任何村屯的村民代表签名，因此，大正一至四组以上述理由主张争议地全部权属的意见，应不予采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，一审判决：驳回龙兴一、二组的诉讼请求。
上诉人龙兴一、二组上诉称，一、一审判决认定事实不清。1、一审判决对上诉人提交的罗木宣劳动手册不予确认是错误的，该手册中的记分员是上诉人村民，罗木宣也是上诉人村民，不能以标注有“下樟第一生产队”而否认其与本案的关联性。2、一审判决对上诉人提交的“公认龙婆村龙兴屯公光弄权属属龙兴屯所有”的签名及附图不予确认是错误的。虽然部分村屯的村民代表否认签名，部分村屯的村民代表称没有见过图纸，但这均是他们怕得罪本村村民所作的违背事实和良心的陈述。事实上，该证据的签名和附图连为一体，十分完整，均系签字人的真实意思表示，并经征询村委领导班子后才盖的村委公章。因此在没有确实充分的旁证推翻该证据前，应对该证据的真实性与关联性予以确认。3、一审判决对上诉人提交的“龙兴屯解放土改以来进公光弄耕种户主”签名不予认可是错误的。解放以来公光弄是龙兴屯群众进弄耕种，赖以谋生的地方，这是有目共睹的，一审判决以上诉人村民与本案有利害关系为由对该证据不予确认没有法律依据。二、一审判决对大正一至四组提交的第二、七组证据予以确认是错误的。该两组证据均为证人证言，为证实大正屯村民进公光弄割草、放牧、烧石灰等管业事实，但这些证据均系一面之词，形式不合法，亦无相关证据佐证，因此不具有证据的真实、合法性，不能证明大正一至四组对公光弄的管业事实。三、上诉人不认可大正一至四组在争议地的耕作事实。上诉人代表在政府调处过程中虽承认“大正屯60年代到公光弄割草、烧瓦，84年后到弄里放牛”，但这都是个别群众所为，大正屯村民并没有集体到争议地耕作，因此，大正一至四组对争议地在历史上并没有形成经营和管业事实。综上所述，争议地自解放以来一直由上诉人经营管理使用，证据充分，足以认定争议地属上诉人集体所有。一审判决偏听偏信，认定事实不清，不尊重历史，不符合三个有利于的原则，判决错误。请二审依法查明事实，撤销一审判决和4号处理决定的第二项。
被上诉人鹿寨县政府答辩称，解放以来县级以上人民政府从没有对争议地确定过权属。争议地自80年代起至今均为杂草及灌木，并无人工种植作物。50年代至80年代期间，争议双方均在争议地内有过经营种植行为。以上事实有当事人的陈述和双方提供的证据及调查机关调查的证据、现场勘验笔录等予以证实。另外，上诉人以其有一定的经营管理事实来主张全部争议地权属，虽然有一定证据，但不足以支持权属主张，政府可以在兼顾双方利益的基础上作出决定。综上，答辩人作出的4号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请二审依法予以维持。
一审第三人大正一至四组陈述称，一、鹿寨县政府4号处理决定认定争议地自解放以来县级人民政府没有对争议地确定过权属过于草率。既然在林业“三定”工作中形成有一份附图，对争议地标注“公光弄、临编70号、大正”，那么至少说明林业“三定”工作组已把公光弄确定给大正屯，结合龙兴一、二组持有2266号山界林权证，大正一至三组持有2259、2260、2261号山界林权证，唯大正四组无证的事实，可见，“公光弄、临编70号”正是当时颁发给大正四组的山界林权证，该附图足以证明林业“三定”时政府已把争议地划归大正屯。二、鹿寨县政府认定龙兴一、二组对争议地有经营管理事实，证据采信错误。罗木宣的劳动手册上所显示的单位名称为“下樟第一生产队”，与上诉人毫无关系，该手册明显涉嫌伪造。即使龙兴一、二组部分村民对争议地曾有过少量经营行为，也与上诉人的经营管理存在着本质区别，龙兴一、二组对争议地不存在法律意义上的“管业事实”。三、合作化至改革开放时期，大正屯村民对公光弄进行了大规模的深度经营和管理，集体到公光弄内放牛、砍柴割草、烧炭、烧石灰、烧瓦等，有多年的经营痕迹和证人证言为证。四、鹿寨县政府作出的权属划分，没有合理性，同时违反了“有利生产生活”的原则。争议地四周均为大正屯耕作区，将争议地划归龙兴一、二组所有，龙兴一、二组村民放牧经过大正屯耕作区践踏大正屯农作物时，必将产生新的矛盾，不方便生产和生活。综上所述，争议地是大正屯的固有林地，鹿寨县政府将其大部分划归龙兴一、二组所有是错误的，应全部确权为大正屯所有。一审判决在没有查明案件事实的情况下，判决驳回诉讼请求错误。请二审依法撤销一审判决和4号处理决定。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。
本院认为，权属纠纷的调处，必须以事实为依据，以法律为准绳，考虑历史和现实状况，积极疏导，充分协商，遵循有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则。本案争议地历史上未经任何一级人民政府确定过权属，争议双方均未能提供有效权属凭证证实其权属主张，对此，鹿寨县政府的认定是准确的；而从现实状况来看，争议双方自上世纪50年代至80年代期间在争议地内均有过经营种植行为，具有一定的管业事实，但在80年代之后至今，争议地主要是由大正屯村民在其中进行放牧、砍柴、烧窑等活动，因此，管理事实上，大正一至四组对争议地的经管无论在时间上，还是方式和范围上都明显要强于龙兴一、二组，但是，鹿寨县政府在作出4号处理决定时，显然没有充分考虑到这一客观因素，对争议地权属的划分存在着较明显的不当，亦不符合“三个有利于”的调处原则，因此，该处理决定依法应予撤销。上诉人的上诉请求成立，本院依法应予支持；原判认定事实清楚，审判程序合法，但判决驳回上诉人诉请有所不当，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销鹿寨县人民法院（2014）鹿行初字第21号行政判决；
二、撤销鹿寨县人民政府2014年5月5日作出的鹿政处（2014）4号《权属纠纷处理决定书》，由鹿寨县人民政府对本案纠纷重新作出处理。
一审案件受理费人民币50元、二审案件受理费人民币50元（上诉人均已预交），由被上诉人鹿寨县政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙海霖
审 判 员 傅广德
代理审判员 游 芳
二〇一五年三月十九日
书 记 员 黄筱贝