海南省海口市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）海中法行终字第121号
上诉人（原审原告）吴名驹，男，1975年9月17日出生，汉族。
委托代理人夏余杨，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区龙桥镇人民政府。
法定代表人黄逸，镇长。
委托代理人杜娟、沈宏，海南弘纲律师事务所律师。
原审第三人吴淑立，男，32岁，汉族，农民。
上诉人吴名驹因其与被上诉人海口市龙华区龙桥镇人民政府（以下简称龙桥镇政府）及原审第三人吴淑立不服行政处理意见一案，不服海口市美兰区人民法院（2014）美行初字第27号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2014年7月24日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年8月8日公开开庭进行了审理，上诉人吴名驹及其委托代理人夏余杨，被上诉人龙桥镇政府的委托代理人沈宏到庭参加诉讼。原审第三人吴淑立经本庭合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年9月20日，海口市人民政府向吴名驹的父亲吴魁谋颁发了海口农地承包权（龙桥）第0510412号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，内容为：发包方海口市龙华区龙桥镇挺丰村保明经济社，承包方吴魁谋；土地承包合同编号006，承包方式为家庭承包，承包土地用途为农业耕种；承包经营共有人为吴名区、吴名驹；四至为：东至田、南至集体、西至墓地、北至墓地；面积1.2亩。海口市龙华区农林局作填表机关在该证上盖章确认。2010年，吴淑立与吴名驹因编号为03-0590号土地使用权发生争议，双方均向龙桥镇政府提出书面申请书，请求龙桥镇政府将03-0590号土地使用权确认归其所有。龙桥镇政府受理后，2010年7月20日，龙桥镇政府组织吴淑立与吴名驹开调解会进行协调处理争议土地，并对双方当事人制作了《询问笔录》，但争议双方未能达成协议。2010年8月16日，龙桥镇政府组织双方当事人对争议土地进行实地测量，并制作了《争议土地实地勘查记录表》，争议土地面积为4.65亩，实地现状勘查情况为：该地已被平整，地面上附着物以镇政府清点的数据为准，地面上有一个大坟墓；争议双方当事人同意将争议地款存放在村委会帐户内，待争议地调处结束后，依法按调处结果发放资金，并同意施工方在争议地调处期间进行施工。吴淑立与吴名驹均在该记录表上签字并按手印确认。龙桥镇政府在协调处理争议土地期间，并对相关人员吴淑义、李治安、吴淑爱等人进行询问调查。2012年7月16日，龙桥镇政府对吴淑立、吴名驹作出《关于吴淑立与吴名驹土地争议的处理意见书》，查实：双方争议的土地坐落在龙昆南延长线项目征地范围内，测量图号为03-0590，面积4.65亩，俗称“用土”属于保明村集体地，历年来属保明村村民吴清玠（已故）家族长期管理使用的土地，现在由吴清玠的儿子吴淑立等几兄弟一直管理至今，有明显的种植耕作痕迹，并从未发生过任何争议。吴名驹所提供的《土地买卖契约》及《土地承包证》，经核实不具有真实性，其主张不予支持。双方都未持有该争议地相关的合法土地确权证证据，都属保明村内部个人与个人之间的争议，但从历史使用经历及近期管理痕迹证明，吴淑立具有对该争议地的管理使用事实。经调解无效，从尊重历史和尊重现实考虑，为维护合法的土地使用者权益，为此，本府根据相关法律，作出以下处理意见：双方所争议的测量图号为03-0590，面积4.65亩的土地使用权，属吴淑立所有。吴名驹对此不服向龙桥镇政府申诉，并提供相关证据材料。2013年1月4日，龙桥镇政府再次组织吴淑立与吴名驹进行协调处理，双方当事人均表示不同意协商解决争议地问题，要求龙桥镇政府作出处理意见。2013年1月21日，龙桥镇政府对吴淑立、吴名驹第二次作出《关于吴淑立与吴名驹土地争议的处理意见书》，查实：该争议地俗称“用土”园，属保明村集体地，历年来属保明村村民吴清玢（已故）家族长期管理使用的土地，现在由吴清玢的儿子吴淑立等几兄弟一直管理至今，有明显的种植耕作痕迹，并从未发生过任何争议。1974年，吴名驹父亲一家从十字路镇占符大队玉吴生产队搬迁到龙桥镇挺丰村委会保明村，吴名驹于1975年9月17日出生，1978年初保明生产队开始不搞集体核算，村民各自要回自己的祖宗地进行自我生产经营，1983年完善生产经营承包手续。吴名驹父亲因从十字路镇搬迁过来，自己没有祖宗地进行生产经营，长期依靠村民临时让地生产是历史事实，吴名驹对本争议地从未有生产经营历史，吴名驹所提供的《土地买卖契约》及《土地承包证》，经核实不具有真实性，其主张不予支持。双方都未持有该争议地相关的合法土地确权证证据，都属保明村内部个人与个人之间的争议，但从历史使用经历及近期管理痕迹证明，吴淑立具有对该争议地的管理使用事实。本府2012年7月16日已作出处理，双方对作出的处理意见没有提出异议。为了依法维护当事人的合法权益，和谐解决矛盾，于2013年元月4日，本府又召集双方听证，双方有没有提出新的异议请求政府作出处理执行。为此，本府根据相关法律、法规、规章，从尊重历史注重现实考虑，再次作出处理意见：双方所争议的测量图号为03-0590，面积4.65亩的土地使用权，属吴淑立所有。吴名驹于2013年1月21日收到该处理意见书，因吴名驹不服该处理意见，于2014年4月29日向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案的主要争议焦点是吴名驹对龙桥镇政府作出的《关于吴淑立与吴名驹土地争议的处理意见书》行政行为直接向人民法院提起行政诉讼是否属符合法律规定的问题。吴淑立与吴名驹因对位于海口市龙昆南延长线项目征地范围内，测量图号为03-0590，面积4.65亩的土地使用权属发生争议，双方当事人均向龙桥镇政府书面申请处理争议地，龙桥镇政府作为乡镇级人民政府受理了吴淑立与吴名驹的农村集体地使用权属纠纷，并对双方当事人作出处理意见。故应认定吴淑立与吴名驹之间属于土地使用权属纠纷，龙桥镇政府根据争议双方当事人的申请，进行实地勘查和调查询问后，对争议双方当事人的土地争议作出处理意见，应属于行政机关的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其已经合法取得的土地、矿藏、水流、森林、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”的规定，本案行政复议为提起行政诉讼的必经程序。吴名驹认为龙桥镇政府对其作出《关于吴淑立与吴名驹土地争议的处理意见书》的行政行为侵犯其已经合法取得的土地使用权的，应当先向上一级人民政府申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。但吴名驹两次收到龙桥镇政府对其作出的《关于吴淑立与吴名驹土地争议的处理意见书》的行政行为后，并未先向上一级行政机关申请行政复议，而是直接向人民法院提起行政诉讼，故吴名驹的起诉，不符合上述法律规定。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款（七）项“法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉”之规定，吴名驹的起诉，依法应予以驳回。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款（七）项的规定，裁定驳回吴名驹的起诉。本案不收取受理费，已收取吴名驹受理费人民币50元予以退还。
上诉人吴名驹不服原审裁定，向本院提起上诉称：
一审法院认为被上诉人于2012年7月16日和2013年1月21日作出的《关于吴淑立与吴名驹土地争议的处理意见书》属于土地使用权属纠纷，应当按照行政复议法第三十条的规定先申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼。
一、一审法院裁定存在法律使用不当的错误。
上诉人认为，既然一审法院确认了上诉人与被上诉人之间的土地管理纠纷是属于土地使用权属纠纷，即为行政机关做出确认土地使用权的具体行政行为，那么根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，属于不服行政机关关于确认土地确认使用决定的可以申请行政复议；而并没有规定对于不服行政机关关于确认土地使用权决定的案件必须先进行行政复议。相反，《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，行政机关作出具体行政行为侵犯了行政相对人已经依法取得的土地使用权的，才应当先申请复议。
二、被上诉人在向上诉人送达两份《关于吴淑立与吴名驹土地争议的处理意见书》时并没有告知上诉人有提起行政复议或者提起诉讼的救济权利，侵犯其救济的权利。
被上诉人于2012年7月16日和2013年1月21日作出的《关于吴淑立与吴名驹土地争议的处理意见书》向上诉人送达时，并没有告知上诉人有针对上述处理意见提起行政复议或者行政诉讼的救济权利，被上诉人的过错造成上诉人不知晓相关救济途径。即使按照一审法院认定的情况，上诉人应当针对上述意见先申请行政复议，被上诉人也未告知行政复议的权利、期限以及行政复议受理单位，侵犯上诉人的救济权利。被上诉人应当向上诉人事后补充告知行政复议权利，上诉人才能向有关单位申请行政复议。
综上，一审法院适用法律错误，错误驳回上诉人的起诉；且被上诉人在作出具体行政行为时存在未告知上诉人救济权利的过错。上诉人依据相关法律规定直接向人民法院提起诉讼应当予以审理。请求二审法院：依法撤销（2014）美行初字第27号行政裁定书；裁定海口市美兰区人民法院继续审理上诉人起诉被上诉人于2012年7月16日和2013年1月21日作出的《关于吴淑立与吴名驹土地争议的处理意见书》违法，并要求依法予以撤销的行政诉讼案件。
被上诉人龙桥镇政府答辩称：上诉人的起诉未经行政复议的前置程序，原审法院依法驳回其起诉并无不当。被上诉人于2013年1月21日作出《关于吴淑立与吴名驹土地争议的处理意见书》，确定吴淑立与吴名驹所争议的测量图号为03-0590，面积4.65亩的土地使用权属于吴淑立所有。上诉人若对该处理意见不服，应当依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，先向行政机关申请行政复议，对行政复议决定不服才能向法院起诉。很明显，本案上诉人未经行政复议的前置程序而直接向人民法院起诉，违反了法定程序，依法应当予以驳回。
综上所述，被上诉人认为原审法院依法驳回上诉人起诉，符合法律规定，并无不当。被上诉人恳请二审法院维持原裁定，驳回上诉人的上诉。
原审第三人吴淑立未作陈述。
本案在二审期间，上诉人吴名驹没有提交新证据。被上诉人龙桥镇政府向本院提交了以下新证据：证据1、龙华区人民政府行政复议答复通知书（海龙府法复答字（2014）4号）；证据2、吴名驹的行政复议申请书。证据1、2共同证明：上诉人吴名驹已针对被诉的具体行政行为向海口市龙华区人民政府提起行政复议，吴名驹在提起本案行政诉讼后又提起行政复议。
二审对一审查明的事实予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款和《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释（2003）5号）的规定，本案上诉人吴名驹在被上诉人龙桥镇政府两次作出处理意见后，理应先向被上诉人的上级机关提起行政复议，对行政复议决定不服的，再向法院提起行政诉讼。而本案上诉人吴名驹在未经行政复议的情况下提起行政诉讼。按照法律规定，上诉人的上诉请求应当被驳回。上诉人的上诉理由没有法律依据，本院不予支持。原审裁定适用法律正确，审判程序合法，应予依法维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第（十五）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王晋湘
审 判 员 温 方
代理审判员 钟 山
二〇一四年八月八日
书 记 员 张园萍
附相关法律法规条文：
中华人民共和国行政复议法
第三十条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
最高人民法院
关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复
（法释（2003）5号）
……
根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……
最高人民法院
关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第六十三条裁定适用于下列范围：
……
（十五）其他需要裁定的事项。
……