山东省东营市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁05行终42号
上诉人（一审原告）：赵桂荣，女，1967年7月23日出生，汉族，现住东营市东营区。
委托诉讼代理人：姚俊青，北京市京师律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：山东省滨海公安局滨东分局。住所：东营市北一路**号。
法定代表人：宋登魁，局长。
委托诉讼代理人：崔洪增，山东省滨海公安局滨东分局法制大队大队长。
委托诉讼代理人：付曙东,山东省滨海公安局滨东分局法制大队科员。
上诉人赵桂荣与被上诉人山东省滨海公安局滨东分局（以下简称“滨东分局”）治安行政处罚一案，上诉人不服东营市东营区人民法院作出的（2016）鲁0502行初54号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2017年7月17日公开开庭审理了本案。上诉人赵桂荣及委托诉讼代理人姚俊青，被上诉人滨东分局政委马新明，委托诉讼代理人崔洪增、付曙东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：赵桂荣于2015年1月至6月先后25次到北京市西城区中南海周边地区上访，受到当地公安机关多次训诫，滨东分局于2015年7月18日对其行政拘留10日。2016年7月1日，赵桂荣再次到北京市西城区中南海周边地区上访，再次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。训诫书明确载明：“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，你应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”2016年7月28日，滨东分局作出鲁滨公东（胜东）行罚决字[2016]10012号行政处罚决定，认定赵桂荣扰乱公共秩序，情节较重。依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，决定给予赵桂荣行政拘留10日的行政处罚。赵桂荣不服，提起行政诉讼，以滨东分局作出的行政处罚决定认定事实及适用法律错误，没有管辖权为由，要求依法予以撤销。
另查明：滨东分局的上级主管机关山东省滨海公安局进行体制改革后，隶属山东省公安厅，履行除户口管理、交通管理、消防监督、出入境管理和技术侦察以外的公安机关的职权。管辖范围为所驻企业胜利油田的内部区域。赵桂荣的居住地胜利石油管理局胜东社区运达小区属滨东分局的管辖范围。
一审法院认为：本案争议焦点为滨东分局是否具有涉案管辖权；滨东分局作出的鲁滨公东（胜东）行罚决字[2016]10012号行政处罚决定是否合法。一、关于滨东分局是否具有管辖权问题。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖……。”据此，滨东分局作为赵桂荣居住地公安机关，对本案享有管辖权。赵桂荣认为滨东分局没有处罚权的主张没有事实和法律依据，依法不予支持。二、关于滨东分局作出的鲁滨公东（胜东）行罚决字[2016]10012号行政处罚决定是否合法问题。《信访条例》第十六条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当依法向有权处理的本级或者上一级机关提出，……”，第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京市西城区中南海周边地区不属于《信访条例》规定的信访接待场所。赵桂荣于2015年1月至6月先后25次到北京市西城区中南海周边地区非正常上访，曾受到当地公安机关训诫，滨东分局因此于2015年7月18日对其行政拘留10日。赵桂荣在明知中南海周边不是信访接待场所、不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集的情况下，无视《信访条例》等法规规定及公安机关训诫书训诫内容，再次到北京市西城区中南海周边地区进行上访，已经构成扰乱公共场所秩序，属于《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的“情节较重”的情形。以上事实有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、工作证明、鲁滨公东（胜东）行罚字[2015]00008号行政处罚决定书、滨东分局对赵桂荣所作的询问笔录及视频资料等证据足以证实。滨东分局依照上述法律规定，对赵桂荣作出行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。赵桂荣主张滨东分局作出的行政处罚决定认定事实和适用法律错误，没有依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回赵桂荣的诉讼请求。案件受理费50元，由赵桂荣负担。
上诉人赵桂荣不服一审判决，上诉称：一、被上诉人对本案行政处罚没有管辖权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《公安机关办理行政案件程序规定》不属于法律、行政法规，其关于行政处罚管辖的规定是无效的。一审判决查明赵桂荣居住地属于滨东分局管辖范围，没有事实根据，不应予以认定。二、上诉人的行为没有达到行政处罚的标准。一审判决称上诉人违反了《信访条例》第十六条、第十八条的规定，而违反这两个条款的规定并不必然构成扰乱公共场所秩序，一审法院据此认定被上诉人作出的处罚决定合法是错误的。一审判决认为上诉人违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，该条款规定的公共场所是指“车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆”，这些场所共同特点是都有一个相对封闭的空间，上诉人所在位置是“中南海周边”，“中南海周边”没有一个相对封闭的空间，不是公共场所，应该属于公共街区。综上，请求撤销一审法院判决，依法改判或者发回重审。
被上诉人滨东分局答辩称：一、滨东分局有权管辖赵桂荣在北京非正常上访扰乱公共秩序一案。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。《山东省企业事业单位公安机构体质改革实施意见》（鲁公发[1999]13号）第五条确定了滨海公安局的管辖范围，赵桂荣居住地属于滨东分局管辖的区域，故滨东分局有权管辖赵桂荣在北京非正常上访扰乱公共场所秩序一案。
二、被上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，处罚适当。2015年1月至6月期间，赵桂荣先后25次到北京中南海周边非访，扰乱公共场所秩序，均被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。据此，被上诉人于2015年7月18日依法作出对赵桂荣拘留十日的处罚决定。2016年7月1日，赵桂荣再次到中南海周边上访，并被北京警方再次训诫。赵桂荣明知到中南海周边上访属非正常上访，且多次被训诫、行政处罚后，仍然在重大节日、重大活动期间，到中南海周边这一重点地区非正常上访，扰乱社会秩序，其行为已经违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，且属情节较重情形。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
二审庭审中，本院重点围绕被上诉人对本案的治安案件是否具有管辖权、被上诉人作出的行政处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法进行了审查。双方当事人围绕法庭确定的审理重点，援引一审期间提交的证据，发表了质证和辩论意见。
二审对本案证据的认证以及对事实的确认与一审无异。
本院认为：关于被上诉人对本案治安案件是否具有管辖权问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。上诉人所称的其现居住地东营市东营区北二路78号，即属中国石油化工股份有限公司胜利油田分公司驻地胜东社区运达小区。被上诉人作为上诉人居住地公安机关，对本案治安案件依法具有管辖权。对上诉人认为被上诉人对本案治安案件没有管辖权的主张，本院不予支持。
关于被上诉人作出的行政处罚决定的合法性问题。《信访条例》第十六条、第十八条明确规定了信访人采用走访形式提出信访事项，应当向有权机关提出；并应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。被上诉人提供的证据能够证明，上诉人在被上诉人作出本案行政处罚决定之前，因到中南海周边上访，已多次被北京公安机关训诫，并被处以治安处罚。上诉人在明知中南海周边不是信访接待场所、不接待信访人员走访的情况下，再次于2016年7月1日在国家的重大节日、重要会议期间到中南海周边地区进行上访的行为，构成扰乱公共场所秩序行为。被上诉人在受案后，履行了调查取证、告知、审批等程序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人给予行政拘留十日的行政处罚，应认定被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对上诉人的中南海周边并非公共场所，被上诉人认定事实不清，适用法律错误的主张，本院不予支持。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其主张本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人赵桂荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 蒋建功
审判员 张晓丽
审判员 邵金芳
二〇一七年九月十八日
书记员 赵 岩