湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘10行初10号
原告朱飞其，男。
委托代理人唐克勤，湖南五岭律师事务所律师。
被告临武县人民政府，住所地湖南省临武县四家大院A栋8楼。
法定代表人朱阳辉，该县县长。
委托代理人唐云昭，男，住湖南省临武县城关镇柳树街。
原告朱飞其因不服临武县人民政府行政复议决定一案，于2017年2月14日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，向被告临武县人民政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人唐克勤，被告临武县人民政府的委托代理人唐云昭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
朱飞其不服临武县人力资源和社会保障局（以下简称县人社局）劳动保障监察大队作出的临人社监令字（2016）第29号临武县劳动保障监察限期整改指令书（以下简称指令书），于2016年11月30日申请行政复议，要求临武县人民政府（以下简称县政府）撤销该指令书。县政府认为指令书不属于可诉的行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条之规定，朱飞其申请复议的事项不符合法定的受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，于2016年12月27日作出临复驳字[2016]第1号驳回行政复议申请决定书（以下简称复议决定），决定：驳回朱飞其的行政复议申请。
原告朱飞其诉称：人社局对朱飞其下达指令书后，又一再要求朱飞其必须在规定期限内支付农民工工资30余万元，并将该案移送到临武县公安局，要求临武县公安局以朱飞其拒不支付劳动报酬罪对其立案，追究刑事责任。临武县公安局以县人社局作出的指令书为依据，以朱飞其没有切实履行该指令书为由，以涉嫌拒不支付劳动报酬罪立案，于2017年1月11日对朱飞其采取了刑事拘留强制措施。由此可见，县人社局下达的指令书责令朱飞其在15日内支付农民工工资30万元，否则将采取法律强制措施，确实对朱飞其的经济利益进行了处分，并最终导致朱飞其失去了人身自由。县人社局作出指令书是一项行政行为。县政府认定县人社局作出指令书不属于可诉的行政行为，其理由完全不成立，驳回朱飞其的行政复议申请认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销县政府作出的驳回行政复议申请决定书并责令县政府重新作出行政决定。
原告朱飞其为支持其诉讼请求，向本院提供了下列证据：
1、行政复议决定书，拟证明县政府驳回朱飞其的行政复议申请错误，指令书就是具体的行政行为；
2、刑事拘留决定书，拟证明朱飞其因县人社局的指令书被刑事拘留。
对原告朱飞其提交的证据，县政府质证认为：对证据1真实性、合法性、关联性均无异议，对证明方向有异议，该指令书没有影响其权利义务。对证据2真实性、合法性无异议，但与本案无关。
被告县政府辩称：一、复议决定认定事实清楚，适用法律正确。县人社局作出的指令书属于告知朱飞其履行法定义务的程序性文书，不影响其权利义务。该指令书只是劝告朱飞其依法向农民工支付工资，尚未通过行政手段剥夺其财产权利。指令书不具有拘束力、强制力和执行力，不是行政处罚，也不是具体行政行为。朱飞其要求撤销指令书的复议申请事项不属于行政复议范围，县政府应当依法驳回其复议申请。二、县政府作出的复议决定不可诉，应当驳回朱飞其的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条及相关规定的行政复议范围，县政府认为朱飞其的行政复议申请事项不属于行政复议范围，作出的驳回行政复议申请的决定不可诉，应当驳回朱飞其的诉讼请求。三、指令书与朱飞其被刑拘无必然联系。指令书只是证明朱飞其存在违法事实的证据材料之一。导致朱飞其失去人身自由的原因是其违法行为涉嫌犯罪，指令书与朱飞其刑事被拘留无必然联系。综上，县政府的复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回朱飞其的诉讼请求。
被告县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、行政复议决定书、身份证复印件、授权委托书、律师事务所函、律师资格证书复印件、临武县劳动保障监察限期整改指令书，拟证明朱飞其依法提起行政复议申请，朱飞其的律师为特别授权代理；
2、行政复议案立案呈报表、送达回证、行政复议答辩书、答辩意见、行政复议案结案呈报表、复议决定，拟证明县政府依法受理、送达相关文书，复议程序合法，依法作出复议决定，未超越和滥用职权；
3、合同、领条、收条、借条及银行凭证等、调查笔录、关于临武分公司水东－芙蓉110KV线路工程（第二标段）拖欠农民工工资交办函的回复、工程验收消缺整改通知单，拟证明县政府复议期间审查认定的事实清楚，证据充分。
对被告县政府提交的证据，朱飞其质证认为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均无异议。对证据3真实性无异议，对证明方向有异议，该证据不能证明县政府认定的证明对象，不能证明朱飞其是否拖欠农民工工资，也不能证明指令书是不可诉的。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：县政府提交的３组证据、朱飞其的证据1具有真实性、合法性、关联性，能够证明案件事实，本院予以采信。朱飞其的证据2具有真实性、合法性，但与本案无关，本院不予采信。
经审理查明：2016年1月12日，湘潭潭州电力建设有限公司（以下简称潭州公司）与湖南郴电国际发展股份有限公司临武分公司签订水东至芙蓉新增农网110KV线路工程（二标段）的施工合同。2016年2月18日，潭州公司临武项目部代表贺保国将该项目的基础施工、组塔、塔线及配套光纤通信等工程分包给王尾平、王馨晨施工队施工，并签订了139.6万元的施工合同。同年2月26日，贺保国向王尾平支付6.98万元费用；同年4月19日，王尾平向贺保国借款10万元。之后，王尾平、王馨晨因故不能继续履行合同。同年5月17日，朱飞其书面申请代理王尾平、王馨晨继续履行合同义务，并注明负责施工队材料和马队运输费等，负责施工队在施工过程中的民工工资，经潭州公司同意后由朱飞其履行其与王尾平、王馨晨签订的施工合同。同年5月17日至7月31日双方依约履行施工合同，朱飞其向潭州公司领取了120万元的工程款，其中有10万元尚存争议（朱飞其认为只支付了110万元）。
2016年9月8日，朱飞其所属施工队部分农民工向县人社局投诉潭州公司临武项目部拖欠工资，县人社局所属机构临武县劳动保障监察大队对相关当事人进行了调查。此时，该工程项目尚未完工。2016年10月9日，临武县劳动保障监察大队根据调查情况，作出了临人社监令字(2016)第29号《临武县劳动保障监察限期整改指令书》，认定潭州公司临武项目部拖欠民工工资38.48万元。根据《湖南省工资支付监督管理办法》第三十五条之规定、《湖南省劳动保障监察条例》有关规定，指令如下：限朱飞其自收到指令书后十五日内将下列工资款支付到临武县劳动保障监察大队农民工工资账户，一、项目部将未支付8.3899万元工程款支付到专用账户用以支付民工工资；余款30.0901元（系笔误，实为30.0901万元），由朱飞其支付到专用账户用以支付民工工资。指令书告知朱飞其15日内整改，逾期不予履行将依法采取行政处理措施。潭州公司临武项目部于2016年11月23日向临武县劳动保障监察大队缴纳10万元。朱飞其收到指令书后，一直没有向县人社局支付民工工资。县人社局也并未对朱飞其作出行政处罚或者行政处理决定。
2016年11月30日，朱飞其向县政府申请复议，请求撤销指令书。县政府于2016年12月27日作出复议决定，决定：驳回朱飞其的行政复议申请。（注：该复议决定未交待诉权及起诉期限。）2016年12月29日，朱飞其收到复议决定书。朱飞其不服该复议决定，于2017年2月14日向本院提起行政诉讼，要求判如所请。
另查明：临武县劳动保障监察大队系县人社局的内设二级机构。
对县政府复议程序合法，朱飞其无异议。
再查明：朱飞其在起诉时，将县人社局列为第三人。在本案开庭审理时，经本院释明，朱飞其、县人社局、县政府均同意县人社局不作为本案当事人（第三人）。
本院认为，本案争议焦点是：指令书是否属于可诉的行政行为。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。因此，县政府具有对本行政区域内行政复议事项进行处理的法定职责。《中华人民共和国劳动法》第九十一条规定：用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：(一)克扣或者无故拖欠劳动者工资的;......《中华人民共和国劳动保障监察条例》第十八条规定：劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：......（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；......因此，临武县劳动保障监察大队具有对本行政区域内用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资事项进行处理的法定职责。本案中，人社局指令朱飞其支付农民工工资30.0901万元。指令书是县人社局在行政执法过程中，为推动行政程序并最终作出行政处理决定的行政行为，依法进行的一种过程性、准备性的程序行为，属于告知朱飞其履行法定义务的程序性文书，对朱飞其的权利义务不产生实际影响。指令书不具有强制性和执行性，不是行政处罚和行政处理决定，不属于可诉的行政行为。县政府认为指令书不属于可诉的行政行为，朱飞其申请复议的事项不符合法定的受理范围，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出复议决定驳回朱飞其的行政复议申请。县政府的复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。朱飞其认为指令书属于可诉的行政行为，县政府驳回朱飞其的行政复议申请，认定事实不清、适用法律错误，该主张没有事实和法律依据。对朱飞其要求撤销县政府作出的复议决定并责令县政府重新作出行政决定的诉讼请求，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告朱飞其的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 邹 敏
审 判 员 张九香
人民陪审员 王宪明
二〇一七年四月十四日
法官 助理 侯 睿
书 记 员 蔡 霞
附：本判决适用相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。