湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鄂武汉中行终字第00010号
上诉人（原审原告）吴又平，男，1949年8月3日出生，汉族，湖北省汉川市人，无业。
被上诉人（原审被告）长江防汛抗旱总指挥部，住所地武汉市解放大道1863号。
负责人王国生，男，总指挥。
委托代理人陈敏，男，1971年9月13日出生，汉族，长江防汛抗旱总指挥部办公室工作人员。
委托代理人唐红俊，湖北晨丰律师事务所律师。
上诉人吴又平因诉被上诉人长江防汛抗旱总指挥部（以下简称长江防总）不履行事先通知法定职责一案，不服武汉市江岸区人民法院作出的（2013）鄂江岸行初字第00030号行政判决，向本院提起上诉，本院于2014年1月2日受理后，依法组成合议庭，并于2014年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人吴又平，被上诉人长江防总的委托代理人陈敏、唐红俊到庭参加诉讼。审理中，经征询，各方当事人均表示愿意协调，2014年1月27日，本案进入协调和解程序，因分歧较大，协调未果，2014年7月14日，结束协调和解程序。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明以下事实：原告吴又平系鄂孝感趸江汉明珠趸船所有人，原告吴又平每月向武汉市港航管理局缴纳船舶停泊费用，该船舶长期停靠在汉江江边从事经营活动。2011年9月9日，丹江口水库开孔泄洪，2011年9月13日18时，武汉市港航管理局在汉江桥测量汉江流速已达2.5米／秒。2011年9月14日上午8时许，武汉市港航管理局单位工作人员电话通知原告吴又平汉江洪峰到达武汉，要求各船舶迅速采取防范措施。2011年9月17日，武汉市港航管理局向原告吴又平送达书面通知，告知汉江水清，并要求其对趸船进行有效加固，原告吴又平拒收该通知。同日下午，因鄂孝感趸江汉明珠趸船发生移位，武汉市港航管理局组织该趸船上的人员进行疏散，并安排专人值班不允许人员登船。2011年9月19日晚22时许，鄂孝感趸江汉明珠趸船沉入江底。原告吴又平认为被告长江防总作为长江流域的防汛指挥机构，在实施调度丹江口水库开闸泄洪前，按照《中华人民共和国防汛条例》第三十三条的规定，应向有关地区履行事先通知的义务。2011年9月9日丹江口水库开闸泄洪，原告吴又平于2011年9月17日才正式接到书面通知，由于被告长江防总没有履行事先通知的法定义务，给原告造成了极大的经济损失。请求人民法院判决确认被告长江防总对2011年9月9日18时开丹江口水库泄洪没有履行事先告知义务的行为违法。
另查明，被告长江防总经国家防汛抗旱总指挥部批准成立于2007年，负责指挥长江流域的防汛抗洪工作。2011年6月30日，被告长江防总针对丹江口水利枢纽管理局作出《关于对﹤丹江口水利枢纽2011年度汛方案及兴利调度计划﹥（含﹤汉江王甫洲水利枢纽2011年度汛方案与发电调度计划﹥）的批复》（长防总办（2011）70号），其中，对于“调度权限”规定当丹江口水库下泄流量在6000立方米每秒以内，原则上丹江口水利枢纽管理局可自主调度并报长江防总核备；当下泄流量大于6000立方米每秒时，洪水调度由长江防总作出决定，丹江口水利枢纽管理局负责执行。2011年9月9日，因汉江上游普降大雨，丹江口水库水位大幅上涨，湖北省防汛抗旱指挥部经会商研究，向长江防汛抗旱总指挥部办公室提交《关于要求调度丹江口水库开闸泄洪的请示》，请求长江防汛抗旱总指挥部办公室按照《丹江口水利枢纽2011年度汛方案及兴利调度计划》，于9月9日18时前开启4至6孔闸门泄洪，以缓解该省汉江中下游的防汛压力。被告长江防总收到书面请示后，经协调丹江口水利枢纽管理局，丹江口水库于2011年9月9日至9月10日，共增开4孔泄洪。2011年9月13日，湖北省防汛抗旱指挥部再次向长江防汛抗旱总指挥部办公室提交《关于要求加大丹江口水库下泄流量的请示》，请求长江防汛抗旱总指挥部办公室按照《丹江口水利枢纽2011年度汛方案及兴利调度计划》，于2011年9月13日18时前调度有关方面，增开泄洪闸门，将出库流量逐渐加大至8000立方米每秒左右，以尽快腾出防洪库容，有效调蓄暴雨洪水，缓解未经整险加固的汉江中下游堤防防汛压力。被告长江防总收到书面请示后，分别于2011年9月13日、9月14日、9月15日向丹江口水利枢纽管理局下达调度令，要求该局于2011年9月13日至9月15日期间，共增开9孔泄洪。上述调度令均抄送国家防办、湖北省防办、河南省防办、陕西省防办、交通部长江航务管理局。
还查明，2011年9月9日，湖北省防汛抗旱指挥部办公室向汉江沿线各防办下发《关于做好防范汉江秋汛工作的通知》（鄂汛办字（2011）70号），告知汉江上游降雨预测以及丹江口水库实时入库及出库流量，要求各地切实做好迎战秋汛的各项准备工作。2011年9月13日，湖北省防汛抗旱指挥部办公室再次向汉江沿线各防办下发《关于进一步加强汉江堤防防守工作的通知》（鄂汛办电（2011）78号），强调各地务必按照鄂汛办字（2011）70号文“关于做好防范汉江秋汛工作的通知”的要求落实相关工作职责。2011年9月14日，长江防总办公室向湖北、陕西、河南省防汛抗旱指挥部下发《关于做好当前汉江防汛工作的紧急通知》（长防总办（2011）94号），告知丹江口水库实时下泄流量，要求各地按照通知内容做好汉江防汛工作。2011年9月14日，湖北省防汛抗旱指挥部办公室向汉江沿线各有关市防办、省汉江河道管理局下发《转发关于做好当前汉江防汛工作的紧急通知》（鄂汛办电（2011）79号），就长江防总下发的紧急通知向有关单位进行了转发。2011年9月16日，武汉市防汛抗旱指挥部办公室根据长江防总、湖北省防汛抗旱指挥部下发的文件精神，向汉江沿线各区防办、汉南区防办、武汉经济技术开发区防办下发了《武汉市防汛抗旱指挥部办公室关于做好当前汉江防汛工作的紧急通知》（武汛办（2011）42号），要求各区防办及时了解水情变化，按照通知要求扎实做好各项防汛工作。
原审法院认为，根据《中华人民共和国防汛条例》（以下简称《防汛条例》）第六条的规定，被告长江防总系依法在长江流域设立的防汛指挥机构，经行政法规授权负责长江流域防汛抗洪工作，可作为行政诉讼的被告参加案件的诉讼。本案的争议焦点为被告长江防总在调度丹江口水库开闸泄洪前是否应履行法定事先告知义务？根据《防汛条例》第三十三条第一款规定：“当河道水位或者流量达到规定的分洪、滞洪标准时，有管辖权的人民政府防汛指挥部有权根据经批准的分洪、滞洪方案，采取分洪、滞洪措施。采取上述措施对毗邻地区有危害的，须经有管辖权的上级防汛指挥机构批准，并事先通知有关地区。”该条款中载明的“分洪”是指在河流险区上游，将超过河槽安全泄量的多余洪水分流入邻近河流、湖泊、洼地（分洪区），也可绕过险区再归入原河，或直接入海，借以减轻下游河段洪水威胁的措施；“滞洪”是指汛期暂时拦蓄洪水，消减洪峰流量，减轻下游河道供水负担的措施；“事先通知有关地区”的义务是针对有管辖权的人民政府防汛指挥部采取分洪、滞洪措施对毗邻地区有危害的情形。本案中被告长江防总于2011年9月9日调度丹江口水库开闸泄洪的行为系“泄洪”措施，是指河流或水库洪水安全下泄的措施，不属于《防汛条例》第三十三条第一款中规定的分洪、滞洪措施。法律法规对于有管辖权的防汛指挥机构实施泄洪措施是否应履行事先告知义务并无明确规定。被告长江防总于2011年9月9日根据湖北省防汛抗旱指挥部的书面请示，在协调丹江口水利枢纽管理局实施丹江口水库开孔泄洪的防汛调度行为时，已及时向湖北省防汛抗旱指挥部进行了通知，尽到其合理的告知义务。原告吴又平与被告长江防总之间不属于《防汛条例》规定的层级行政管理关系，故对原告吴又平主张被告长江防总于2011年9月9日18时开丹江口水库泄洪没有履行事先告知义务的行为违法的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决：驳回原告吴又平的诉讼请求。案件受理费人民币50元、邮寄送达费人民币20元，合计人民币70元由原告吴又平负担。
上诉人吴又平不服原审判决，向本院提起上诉称，原审法院认定事实不清。原审法院未能正确认识被上诉人作为长江流域防汛抗旱指挥机构的职能及职责。根据国家防汛抗旱总指挥部《关于成立长江防汛抗旱总指挥部的批复》文件，被上诉人具有长江流域防汛抗旱的组织、协调、检查、落实之责任。被上诉人对2011年泄洪造成的人民生命及巨额财产损失，具有不可推卸的责任。其次，原审判决适用法律错误。原审法院认为“法律、法规对于有管辖权的防汛指挥机构实施泄洪措施是否应当履行事先告知义务并无明确规定……其尽到了合理的告知义务。”原审法院未能正确理解《中华人民共和国防洪法》及《防洪条例》等法律、法规“为了防治洪水，防御、减轻洪涝灾害，维护人民的生命和财产安全”的立法原则。被上诉人的告知义务不能仅仅停留在各级防汛机构之间的书面文件传送的形式主义工作上，否则就违背了上述立法本意。为此，请求：1、撤销原判，依法改判；2、两审诉讼费用均由被上诉人负担。
被上诉人长江防总辩称，没有法律法规规定被上诉人有事先告知的义务。即使有该义务，被上诉人也已履行。但被上诉人无直接告知上诉人的义务。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原判。
各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院。本院认证和采信证据的理由与原审相同。根据有效证据，本院对原审法院认定的事实予以确认
本院认为，根据《防汛条例》第六条的规定，被上诉人长江防总系依法在长江流域设立的防汛指挥机构，经行政法规授权负责长江流域防汛抗洪工作。虽然根据《防汛条例》第三十三条第一款规定，有管辖权的人民政府防汛指挥部根据批准采取分洪、滞洪措施对毗邻地区有危害时，有事先通知有关地区的职责。但本案中被上诉人长江防总于2011年9月9日调度丹江口水库开闸泄洪的行为系“泄洪”措施，不同于《防汛条例》第三十三条第一款的规定中所说的分洪、滞洪，不适用该规定。且现行法律法规规章中，对于有管辖权的防汛指挥机构实施泄洪措施是否应履行事先告知义务并无明确规定。被上诉人长江防总与上诉人吴又平之间并不存在管理与被管理的关系。被上诉人长江防总于2011年9月9日根据湖北省防汛抗旱指挥部的书面请示，在协调丹江口水利枢纽管理局实施丹江口水库开孔泄洪的防汛调度行为时，已及时向其下一级防汛指挥机构即湖北省防汛抗旱指挥部进行了通知。原审判决驳回上诉人吴又平的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件诉讼费人民币50元，由上诉人吴又平负担。
本判决为终审判决。
审判长 李莉荣
审判员 姚建勇
审判员 曹 波
二〇一四年七月十七日
书记员 彭 婕