广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行终85号
上诉人（原审原告）梁群娣，女，1933年11月9日出生，汉族，身份证住址：广州市越秀区。
委托代理人何丽琼，女，1954年10月9日出生，汉族，身份证住址：广州市越秀区。
委托代理人周开明，广东法纳川穹律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）肇庆市国土资源局。住所地：肇庆市端州区信安六路9号，组织机构代码：74626990-3。
法定代表人黄建平，该局局长。
委托代理人王仲立，该局科员。
委托代理人黄秋实，广东勤思进律师事务所律师。
上诉人梁群娣因诉被上诉人肇庆市国土资源局行政复议不予受理纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2015）肇端法行初字第39号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年6月25日，上诉人女儿何丽琼、何丽珍代表上诉人到肇庆市国土资源局鼎湖分局（下称鼎湖区国土局）信访反映梁新桂（该宅基地现已分给梁启明等人使用）侵占上诉人位于原肇庆市鼎湖区广利镇龙头大队槎布村二巷22号对面的房屋并已办理宅基地使用证，要求鼎湖区国土局将上诉人的土地使用权从该证中分离，由上诉人取回其原房屋的宅基地使用证。2015年8月25日，鼎湖区国土局经调查后作出《肇庆市国土资源局鼎湖分局信访事项处理答复意见书》答复上诉人女儿何丽琼、何丽珍。该《信访事项处理答复意见书》认为：“我局于1988年6月29日核发了一本宅基地使用证（证号为：总编号：8，分编号：2200803），登记的土地使用权人是梁新桂，宗地座落在广利办事处龙头居委会槎布2队。该宗地于2015年1月5日办理继承变更登记手续，由梁新桂的三个儿子梁启明、梁启棠、梁启文共同继承使用。而该宗土地登记的权利人并没有梁群娣、梁凯卿的名字，你们未能提供有法律效力的法律文书而强烈要求将其中一宗土地使用权变更到梁群娣名下。你们提出的信访诉求不符合现行国家法律规定。若你们认为梁新桂及其儿子侵犯了你们已经取得的合法的土地使用权的，建议你们通过向人民法院提起民事诉讼等其他法律途径解决。”并告知上诉人女儿何丽琼、何丽珍如对该处理意见不服的，可依法自收到本答复意见书之日起30日内请求上一级行政机关复查。逾期未提出复查申请的，不再受理。2015年9月28日，上诉人向被上诉人申请行政复议（被上诉人于2015年9月30日收到上诉人的该行政复议申请书），要求被上诉人撤销鼎湖区国土局作出的上述《信访事项处理答复意见书》，重新核发上述争议土地的《宅基地使用证》。2015年10月1日至7日为国庆假期。2015年10月8日，被上诉人作出肇国土资复（2015）8号《行政复议不予受理通知书》认为：“经审查，被申请人（即鼎湖区国土局）作出的《信访事项处理答复意见书》行为，属于答复性质，并没有对申请人（即上诉人女儿何丽琼、何丽珍）的权利义务作实质性的处理，是不可诉的行政行为。你的行政复议申请不属于行政复议受理范围。本机关决定不予以受理。申请人不服本决定，可以根据《中华人民共和国行政复议法》第十九条的规定，自收到本决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。”上诉人不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审理，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”国务院《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。”本案中，上诉人女儿何丽琼、何丽珍代表上诉人到鼎湖区国土局信访反映上诉人宅基地被侵权问题，属于信访性质。上诉人对鼎湖区国土局作出的《信访事项处理答复意见书》处理不服，可依据国务院《信访条例》第三十四条的规定向被上诉人请求复查。而上诉人向被上诉人申请行政复议，不符合上述法律规定。被上诉人作出的上述《行政复议不予受理通知书》，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律法规正确。综上所述，上诉人要求撤销被上诉人作出的肇国土资复（2015）8号《行政复议不予受理通知书》的行政复议决定，责令被上诉人受理上诉人的行政复议申请的诉讼请求无法规依据支持，原审法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如驳回梁群娣的诉讼请求。
上诉人梁群娣不服原审判决，向本院提起上诉称，一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。1.从肇庆市国土资源局鼎湖分局和肇庆市国土资源局提交的全部材料中，都没有对属于苏二妹的房屋为什么不是登记在其女儿（上诉人）梁群娣的名下这一个事实做出过任何表述，也就是说对该事实根本没有查明，被上诉人在一审答辩状中“已经查明事实”的陈述与事实不符，两级部门是在故意隐瞒（上诉人认为这是个别工作人员绑架政府的行为）。虽然上诉人已经向一审法院提交了调取证据的书面申请，但是一审法院也没有同意去被上诉人保管房屋登记资料的部门调取。2.宗地的使用历史表明，梁群娣是合法的宗地继承使用人。《宅基地使用证》（证号为：总编号：8，分编号：2200803）证内载两宗地［现证号为：肇鼎集用（2015）第0040002号与0040003号《集体用地使用权证》］的其中之一是由梁群娣的父亲（梁耀祥）与母亲（苏二妹）在解放前卖女筹钱自建房屋居住使用，自中国抗日战争年代起直至苏二妹1983年5月去世，本信访请求事项的宗地一直由苏二妹使用，没有任何争议，使用权权属清楚，无可置疑。梁耀祥与苏二妹夫妻是肇庆市鼎湖区广利镇龙头大队搓布村的村民，梁耀祥与苏二妹夫妻生育的女儿梁群娣在广利镇龙头大队搓布村出生长大，梁群娣成年后离家到广州谋生。梁群娣的母亲苏二妹年老生活艰难时，由梁群娣接到广州照顾赡养，共同居住，全盘负责苏二妹生养死葬的一切事务。梁耀祥与苏二妹夫妻对宗地拥有合法的使用权，夫妻过世后，其夫妻对宗地的使用权依法应当由女儿梁群娣继承。3.村干部和邻居村民均知道宗地由梁耀祥与苏二妹夫妻自建房屋居住使用的事实。村民梁鉴秋，是鼎湖区广利镇龙头大队搓布村的村民，和苏二妹、梁群娣是邻居，在村里出生长大，一直在村中居住，自幼认识苏二妹、梁群娣。梁鉴秋自愿出具证明，证明上述事实。4.桂城国土资源管理所接到梁群娣将两宗地分开发证的请求后，根据档案记载材料反映的事实，曾经派工作人员到宗地现场测量，向村干部了解情况，也曾经电话联系梁新桂的继承人到桂城国土资源管理所调处。因此，桂城国土资源管理所对梁新桂骗领梁群娣的宗地土地登记权利证书的事实是清楚的。二、上诉人向肇庆市国土资源局鼎湖分局提出的信访请求具体明确，其没有查明事实依上诉人的申请处理，拒不履行法定义务，是不作为。1.梁群娣是梁耀样与苏二妹夫妻离世后遗产的合法继承人，梁群娣提交的材料已经证明苏二妹是梁群娣的母亲，属于苏二妹与梁耀祥夫妻所有的宗地使用权，依法应当由梁群娣继承，梁新桂没有继承的权利。根据《中华人民共和国继承法》第二条继承从被继承人死亡时开始。第三条遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（1）公民的收入；（2）公民的房屋、储蓄和生活用品；根据《中华人民共和国物权法》第二十九条因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。2.苏二妹于1983年5月去世，梁群娣已经依法取得苏二妹与梁耀祥夫妻拥有的宗地使用权。梁新桂在1988年编造申请材料，骗领属于梁群娣的《宅基地使用证》，是一种非法行为。根据“非法行为不产生合法权利和效力”这一基本法律原则和“广东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法”第十条：“……土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实，伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销其土地登记。”的规定，肇庆市国土资源局鼎湖分局应当注销梁新桂骗领的《宅基地使用证》。三、肇庆市国土资源局鼎湖分局应当履行《土地登记办法》赋予的管理职能，应当查明事实，更正登记，而不是敷衍了事以信访答复为由拒不履行法定职责。综上所述，宅基地使用证（证号为：总编号：8，分编号：2200803）证内载两宗地［现证号为：肇鼎集用（2015）第0040002号与0040003号《集体用地使用权证》］的其中之一是由梁群娣的父亲（梁耀祥）与母亲（苏二妹）自建房屋居住使用，女儿梁群娣是父母过世后宗地使用权的合法继承人，肇庆市国土资源局鼎湖分局对梁群娣重新核发《宅基地使用证》的请求处理不当。请二审法院支持上诉人的请求，以维护梁群娣的合法利益。
被上诉人肇庆市国土资源局答辩称，一、一审法院维持答辩人作出的涉案《行政复议不予受理通知书》是正确的。（一）答辩人作出涉案《行政复议不予受理通知书》查明事实清楚、适用法律正确。原告向肇庆市国土资源局鼎湖分局（以下简称鼎湖国土）申请的内容属于信访事项，鼎湖国土就其信访事项作出的《信访事项处理答复意见书》属于信访答复，对信访答复不服应按照信访程序进行救济。上诉人女儿何丽珍、何丽琼代表上诉人于2015年6月25日到鼎湖国土投诉梁新桂侵占原有房屋并已办理宅基地使用证，在要求鼎湖国土将原告的土地使用权从该证中分离，并在《肇庆市国土资源局鼎湖分局群众来访登记表》中进行登记。由此可见，上诉人的行为属于《信访条例》第二条中关于“反映情况”及“投诉请求”的信访事项。鼎湖国土在接到信访后据实登记，并在查明事实后，根据《广东省信访条例》第34条第四项作出《信访事项处理答复意见书》，告知土地发证后提出的争议不属于土地权属争议，并告知其应循救济途径，并告知上诉人如对该答复不服，应通过复查提出异议。因此，上诉人就其分拆土地证的要求是通过信访程序进行主张的，鼎湖国土就此作出信访答复，事实清楚，符合法律规定。（二）答辩人作出涉案《行政复议不予受理通知书》程序合法。答辩人在2015年9月30日收到上诉人寄送的《行政复议申请书》及证据清单后，依法进行登记，并查明该事项属于信访事项。而信访事项与可申请行政复议具体行政行为有着根本的不同，两者应遵循不同的程序进行救济。国务院《信访条例》第34条及《广东省信访条例》第48条明确规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。而根据《行政复议法》第六条，对信访答复不服并不属于申请行政复议的受案范围。故此，上诉人的行政复议申请不属于行政复议的受理范围，答辩人根据《行政复议法实施条例》第四十九条决定不予受理，并在在2015年10月8日作出信访事项处理答复意见书告知上诉人。答辩人作出不予受理通知符合法律规定的期限，程序合法、处理正确。二、一审法院查明事实清楚，适用法律正确，上诉人不服肇庆市国土资源局鼎湖分局作出的《信访事项处理答复意见书》，不属于本案审查范围。上诉人在上诉状中提出的，认为鼎湖国土没有查明事实，拒绝履行法定义务，实际上是对鼎湖国土作出的《信访事项处理答复意见书》的内容表示不服。而本案审理的内容为答辩人作出的《行政复议不予受理通知书》应否撤销，其作出在实体与程序上是否合法，是否有事实与法律依据，而不是对鼎湖国土的信访答复行为或者答复的内容进行审查。而且，鼎湖国土的信访答复行为本身属于一种的答复行为，并没有对上诉人的权利义务进行处置，因此也不属于可诉的行政行为，更不是本案的审查范围。故此，上诉人应循其他法律途径解决其与第三方之间的土地权属纠纷，而不是通过本次行政诉讼以求达到解决该纠纷的目的。综上所述，原审查明事实清楚，适用法律正确，依法应当驳回上诉人请求。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，本院决定对本案不开庭审理。
经审理查明，原审查明事实无误，本院予以确认。
本院认为，经查证，被上诉人依法定程序处理本案复议事项，且上诉人对被上诉人的复议程序并无异议，本院予以确认。本案的争议焦点为被上诉人肇庆市国土资源局作出的案涉肇国土资复（2015）8号《行政复议不予受理通知书》的处理是否正确。本案上诉人梁群娣为广州市户籍人员，其并无证据证实具有法定情形享有向肇庆市国土资源局鼎湖分局主张案涉的农村宅基地的权利，肇庆市国土资源局鼎湖分局作出的《信访事项处理答复意见书》对于上诉人梁群娣的请求已作释明并指引其通过民事诉讼等其他法律途径主张权利。肇庆市国土资源局鼎湖分局的答复处理并无对上诉人梁群娣的权利义务产生实质性影响，故其不服肇庆市国土资源局鼎湖分局作出的《信访事项处理答复意见书》应按照《信访条例》的规定可向被上诉人请求复查，而上诉人向被上诉人提出复议申请并不符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。同时，案涉争议土地的登记行为发生在1988年，而《中华人民共和国行政复议法》、《行政复议条例》是在1991年之后施行，根据法不溯及既往原则，案涉发生在1988年的土地登记行为不属于行政复议调整范畴。故被上诉人作出肇国土资复（2015）8号《行政复议不予受理通知书》，不予受理上诉人的复议申请处理正确。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人梁群娣的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由梁群娣承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一六年九月十九日
书 记 员 何剑锋
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