广东省深圳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）深中法行终字第56号
上诉人（原审被告）深圳市卫生和计划生育委员会，住所地广东省深圳市罗湖区田贝一路21号大院，组织机构代码69395646－9。
法定代表人罗乐宣。
委托代理人张京京。
委托代理人范秀玲。
被上诉人（原审原告）深圳市君康医院管理有限公司，住所地广东省深圳市盐田区梅沙街道金沙街泊岸雅苑C－923，组织机构代码07177898－7。
法定代表人何丽娟。
委托代理人黄祖发。
委托代理人罗飞。
上诉人深圳市卫生和计划生育委员会因深圳市君康医院管理有限公司诉其卫生行政许可一案，不服深圳市罗湖区人民法院（2014）深罗法行初字第79号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，2013年7月5日，深圳市君康医院管理有限公司向深圳市卫生和计划生育委员会申请在深圳宝安区石岩街道上屋社区上下屋居民小组松白路宝路工业区厂房1栋设置深圳君康妇科医院，并按相关法律法规的规定呈送了申报材料。深圳市卫生和计划生育委员会收到深圳市君康医院管理有限公司的申报材料，经审核深圳市卫生和计划生育委员会依法受理了深圳市君康医院管理有限公司的申请。2013年7月23日深圳市卫生和计划生育委员会作出深卫人医政（2013）172号《关于深圳君康妇科医院的设置公示》文件向社会进行公示，公示时间自2013年7月26日起至8月1日止。在公示期间，深圳市卫生和计划生育委员会收到石岩街道办事处、石岩街道龙腾社区工作站、深圳华康门诊部、宝安区社会医疗机构行业协会石岩分会、拟选址房屋现租户及深圳市人民政府12345公开电话投诉等事项在内的共13份反对意见。2013年9月6日深圳市卫生和计划生育委员会组织专家对深圳市君康医院管理有限公司申请的，医院名称为“深圳君康妇科医院”，选址在宝安区石岩街道上屋社区居民小组松白路宝路工业区厂房1栋进行了社会办医院设置可行性论证，论证要求：依据《医疗机构管理条例》、《深圳市医疗机构设置规划》、《深圳市医疗机构选址指导意见（试行）》，结合医疗服务需求情况对拟设医院的可行性分析报告进行论证，提出意见。结果9名专家一致认为设置该医院可行，理由是石岩街道人口约60万，只有一家医院（石岩人民医院），医疗资源不足，有必要引进社会资本办医院。2013年10月9日，深圳市卫生和计划生育委员会向深圳市君康医院管理有限公司作出深卫人医政（2013）231号《不予行政许可决定书》，不予许可的理由：选址不合理，不符合《深圳市2010-2015年医疗机构设置规划》。2014年1月16日，深圳市君康医院管理有限公司不服深卫人医政（2013）231号《不予行政许可决定书》，向原审法院提起诉讼，原审法院于2014年4月15日作出（2014）深罗法行初字第11号《深圳市罗湖区人民法院行政判决书》，认为深圳市卫生和计划生育委员会对深圳市君康医院管理有限公司的选址申请作出的深卫人医政（2013）231《不予行政许可决定书》缺乏事实根据及法律依据，主要证据不足，判决撤销深圳市卫生和计划生育委员会2013年10月9日作出的深卫人医政（2013）第231号《不予行政许可决定书》的具体行政行为，并责令深圳市卫生和计划生育委员会于判决生效之日起30日内对深圳市君康医院管理有限公司的选址申请作出决定。之后双方均未上诉，该判决于2014年7月8日生效。2014年3月31日深圳市卫生和计划生育委员会向深圳市人居环境委员会（下简称市人居委）发出深卫计便函（2014）109号《市卫生计生委关于商请确认深圳君康妇科医院拟选地址有关问题的函》，函件的内容征询市人居委深圳市君康医院管理有限公司申请医院的拟选址深圳市宝安区石岩街道上屋社区上下屋居民小组松白路宝路工业区（宝安区石岩街道愉园大酒店隔壁、石岩汽车站对面）是否属于水源保护区范围内。2014年4月10日市人居委回复称深圳市君康医院管理有限公司拟选址地点初步查询全部位于深圳市生活地表水饮用水源二级保护区内，如需精确查询，请提供医院选址的具体坐标。2014年5月23日，深圳市卫生和计划生育委员会向市人居委发出深卫计便函（2014）209号《市卫生计生委关于再次商请确认深圳君康妇科医院拟选地址有关问题的函》，函中要求市人居委进一步明确在二级水源保护区范围内可否建设医院。2014年6月18日，市人居委向深圳市卫生和计划生育委员会作出深人环函（2014）577号《深圳市人居环境委员会关于再次确认深圳君康妇科医院拟选地址有关问题的复函》，复函内容：1、初步查询，医院拟选址位于深圳市生活地表水饮用水源二级保护区内。2、根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条的规定：禁止在饮用水水源二级保护区新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；《广东省饮用水源水质保护条例》第十五条的规定：饮用水地表水源保护区内禁止设置排污口；《深圳经济特区饮用水源保护条例》第十三条的规定：在饮用水源保护区内禁止向饮用水源水体新设污水排放口。3、对于医院类建设项目的选址问题，除必须符合上述水源保护相关法律法规的规定外，还应按照《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护分类管理名录》的有关规定编制环境影响评价报告书，对医院建设和运营过程中产生的废水、废物、固体废物等环境影响进行分析、预测和评估，根据评价结论确定项目选址的环境可行性。2014年7月23日，深圳市君康医院管理有限公司向深圳市卫生和计划生育委员会提交《请求重新作出行政许可决定的报告》，再次向深圳市卫生和计划生育委员会申请在深圳宝安区石岩街道上屋社区上下屋居民小组松白路宝路工业区厂房1栋设置深圳君康妇科医院。2014年8月7日，深圳市卫生和计划生育委员会作出深卫计医政（2014）153号《不予行政许可决定书》，不予许可的理由认为拟设医院选址位于生活地表饮用水源二级保护区内，选址不合理。深圳市君康医院管理有限公司不服深圳市卫生和计划生育委员会作出的深卫计医政（2014）153号《不予行政许可决定书》，向原审法院提起诉讼。
原审法院认为，本案被诉具体行政行为是深圳市卫生和计划生育委员会针对深圳市君康医院管理有限公司选址报告申请作出的不予行政许可决定，人民法院依法对该行为的合法性进行审查。本案双方争议的焦点是：深圳市卫生和计划生育委员会作出的深卫计医政（2014）153号《不予行政许可决定书》是否有充分的事实根据和法律依据。深圳市卫生和计划生育委员会向深圳市君康医院管理有限公司作出《不予行政许可决定书》，认为深圳市君康医院管理有限公司拟选址位于生活地表水饮用水源二级保护区内，认定深圳市君康医院管理有限公司的选址不合理而不予行政许可。虽然市人居委对深圳市卫生和计划生育委员会的两次复函中均认定深圳市君康医院管理有限公司申请拟建医院的选址位于深圳市生活地表水饮用水源二级保护区内，但《医疗机构管理条例》及《医疗机构管理条例实施细则》未明确规定申请设置医疗机构不能在生活地表水饮用水源二级保护区内。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，深圳市卫生和计划生育委员会对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据该规定，行政机关应当提交充分证据证明其具体行政行为的合法性。本案深圳市卫生和计划生育委员会没有提供作出该具体行政行为所依据的规范性文件，深圳市卫生和计划生育委员会对深圳市君康医院管理有限公司作出的《不予行政许可决定书》缺乏法律依据。因此深圳市君康医院管理有限公司请求判决撤销深圳市卫生和计划生育委员会作出的深卫计医政（2014）153号《不予行政许可决定书》，并判决深圳市卫生和计划生育委员会重新作出具体行政行为的请求，原审法院予以支持。判决：一、撤销深圳市卫生和计划生育委员会2013年10月9日作出的深卫计医政（2014）153号《不予行政许可决定书》的具体行政行为。二、责令深圳市卫生和计划生育委员会于本判决生效之日起30天内对深圳市君康医院管理有限公司的选址申请重新作出决定。
上诉人深圳市卫生和计划生育委员会不服原审判决上诉称，上诉请求：1、撤销原审判决；2、驳回深圳市君康医院管理有限公司的诉讼请求，维持深圳市卫生和计划生育委员会的具体行政行为；3、由深圳市君康医院管理有限公司承担一、二审诉讼费用。上诉理由：一、深圳市卫生和计划生育委员会具有设置医疗机构许可审批的行政职责，对深圳市君康医院管理有限公司申请设置医疗机构依法作出的“不予行政许可决定书”系其法定职权范围。深圳市卫生和计划生育委员会系深圳市卫生行政主管部门，有权根据《医疗机构管理条例》第十二条、《医疗机构管理条例实施细则》第二十条等相关法律法规之规定，对深圳市君康医院管理有限公司设置医疗机构的申请作出是否准予的行政许可决定。二、深圳市卫生和计划生育委员会重新作出的《不予许可决定书》（深卫计医政（2014）第153号）符合相关法律规定。（一）根据深圳市罗湖区人民法院判决（案号2014深罗法行初字第11号），深圳市卫生和计划生育委员会重新对深圳市君康医院管理有限公司的申请进行依法审查后，认定深圳市君康医院管理有限公司申请设置深圳君康妇科医院具有“选址不合理”的不予许可法定情形，故作出（深卫计医政（2014）第153号）《不予行政许可决定书》。深圳市卫生和计划生育委员会的上述具体行政行为事实理由充分，证据确凿，法律适用正确，程序合法。（二）目前，全国各地环境影响压力直接考验着政府行政部门履行社会管理的能力，行政机关在处理相关问题中如稍有不慎，就会引发新的社会矛盾和区域冲突。同时，饮用水源保护直接关系到深圳市每位市民的饮水安全问题，维护社会公共利益是深圳市卫生和计划生育委员会责无旁贷的义务。深圳市卫生和计划生育委员会依法作出的（深卫计医政（2014）第153号）《不予许可决定书》，充分考虑了拟设置医院选址位于石岩水库生活地表饮用水源二级保护区内及辖区居民对水源污染的担忧等违背社会公共利益的因素。因此，深圳市卫生和计划生育委员会依法作出的不予许可行政行为符合当前行政机关履行社会管理职能的价值取向。三、一审法院判决事实认定不清，适用法律错误。一审法院判决以“《医疗机构管理条例》未明确规定申请设置医疗机构不能在生活地表饮用水源二级保护区内……本案被告没有提供作出该具体行政行为所依据的规范性文件，被告对原告作出的《不予许可决定书》缺乏法律依据”为由，判决撤销深圳市卫生和计划生育委员会依法作出的具体行政行为，属于事实认定不清，适用法律错误，理由如下：（一）根据《医疗机构管理条例实施细则》第二十条规定，“选址不合理”为设置医疗机构不予行政许可的法定情形之一，深圳市卫生和计划生育委员会作出的（深卫计医政（2014）第153号）《不予许可决定书》合法有据。但在实务中，如何认定医疗机构选址是否合理，现行法律、法规及规章并无明确规定。深圳市卫生和计划生育委员会认为“选址是否合理”应属于深圳市卫生和计划生育委员会作出具体行政行为的事实要件，而非法律要件。深圳市卫生和计划生育委员会作为深圳市卫生行政管理部门有权对该事实予以认定，并进行自由裁量。（二）政府规范性文件无权设定任何行政许可事项：根据《行政许可法》第十四条、第十五条规定：企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项，法律可以设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定。地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。一审法院判决以深圳市卫生和计划生育委员会“没有提供作出该具体行政行为所依据的规范性文件”为由认定“被告对原告作出的《不予许可决定书》缺乏法律依据”，不符合《行政许可法》的上述法律规定。四、一审法院判决违悖行政诉讼合法性审查的原则。行政诉讼法的基本原则是合法性审查原则。对此《行政诉讼法》第五条有明确的规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”；而对于行政行为的合理性审查仅限于《行政诉讼法》第五十四条第（四）款规定“行政处罚显失公正的，可以变更判决”。以上法律规定包含两层意思，其一司法机关应当在法律规定的范围内对行政机关所作出的具体行政行为进行审查和监督，不可扩大范围对行政行为的合理性进行审查；其二司法机关不能代替行政机关作出具体行政行为。本案一审法院判决实质上是对“选址不合理”不予行政许可决定进行的合理性审查，该审查违悖行政诉讼合法性审查的基本原则。
被上诉人深圳市君康医院管理有限公司答辩称，一、深圳市卫生和计划生育委员会重新作出的不予许可决定违法。1、主体不合法。环境是否受到影响、对水资源是否有污染，执法主体是环境保护行政部门，深圳市卫生和计划生育委员会对环境影响作出评判是不适格的，属于典型的越权行政。2、程序违法。深圳市卫生和计划生育委员会把拟设置医疗机构的环境影响评价作为医疗机构设置许可阶段中选址是否合理的前置条件，是没有任何法律依据的。3、以拟设置的医院“选址位于生活地表饮用水源二级保护区内”作为不予许可的理由，没有事实和法律依据。从事实层面看，深圳市卫生和计划生育委员会没有提供确凿的事实依据证明选址位于生活地表饮用水源二级保护区内设立医院会污染水源，从法律层面上看，没有明文禁止在选址位于生活地表饮用水源二级保护区内设立医院。从环境保护专业角度看，拟设立的医院所在的建筑物已经取得了环保验收合格证，这说明建筑物的环境影响评估是合格的，排污设施和排污口设计是符合环保要求的。4、拟设置的医院有违社会公共利益之说亦不能成立。二、深圳市卫生和计划生育委员会滥用行政自由裁量权，属于典型的违法行政。三、深圳市卫生和计划生育委员会认为“原审判决违背行政诉讼合法性审查的原则”的观点，十份荒谬。人民法院有权对具体行政行为的合法性和合理性都进行审查。请求驳回上诉，维持原判。
经审理，原审查明的上述事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是深圳市卫生和计划生育委员会作出深卫计医政（2014）153号《不予行政许可决定书》是否合法。
根据《医疗机构管理条例实施细则》第二十条第二款规定，医疗机构选址不合理为不予批准设置医疗机构申请的法定情形之一。确实，并没有明确的法律规定拟设医院选址位于生活地表饮用水源二级保护区内，选址不合理。但应该承认，基于纷繁复杂的现实，对于选址是否合理，确难以尽数罗列具体判断标准，而是更多地由许可审批机关根据个案具体情形予以认定判断，判断是否符合卫生及预防疾病要求。就此，深圳市卫生和计划生育委员会作为医疗机构主管部门，无疑比作为司法审查机关的法院更具备相关专业知识和实践经验。因此，对于深圳市卫生和计划生育委员会有关选址合理性的判断，除非明显缺乏依据、或明显有违于公众的基本判断，法院一般应予以尊重。本案中，深圳市君康医院管理有限公司申请在生活地表饮用水源二级保护区内设置君康妇科医院，而饮用水源保护直接关系到市民的饮水安全问题，深圳市卫生和计划生育委员会认定该选址不合理，在没有充分理由能够推翻该判断的前提下，法院应当对该判决予以尊重。故本院认定深圳市卫生和计划生育委员会作出的深卫计医政（2014）153号《不予行政许可决定书》符合法律规定。其上诉请求本院予以支持。原审判决适用法律错误，本院予以撤销。深圳市君康医院管理有限公司的诉讼请求缺乏法律依据，本院予以驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销深圳市罗湖区人民法院（2014）深罗法行初字第79号行政判决。
二、驳回被上诉人深圳市君康医院管理有限公司的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费人民币100元由被上诉人深圳市君康医院管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张小妮
审 判 员 王成明
代理审判员 王强力
二〇一五年六月十五日
书 记 员 刘晓晨