海南省第二中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）琼97民终227号
上诉人（原审被告）：东方市新龙镇龙北村村民委员会。
法定代表人：何其波，该村村民委员会主任。
上诉人（原审被告）：东方市新龙镇龙北村村民委员会第一村民小组。
代表人：卢亚龙，该村民小组组长。
两上诉人共同委托诉讼代理人：彭文清，海南遂良律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：卢石福，男，汉族。
被上诉人（原审原告）：周亚仁，女，汉族。
被上诉人（原审原告）：卢亚丛，男，汉族。
被上诉人（原审原告）：卢亚洪，男，汉族。
以上被上诉人共同委托诉讼代理人：杨则会，海南邦威律师事务所律师。
上诉人东方市新龙镇龙北村村民委员会（以下简称龙北村委会）、东方市新龙镇龙北村村民委员会第一村民小组（以下简称第一村民小组）与被上诉人卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪土地承包经营权确认纠纷一案，不服海南省东方市人民法院（2016）琼9007民初1419号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
上诉人龙北村委会、第一村民小组上诉请求：撤销一审判决，并依法改判驳回卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪的诉讼请求。事实和理由：一、一审法院混淆了土地发包行为和土地经营权登记行为，导致适用法律错误，依法应予撤销。根据《东方市新龙镇龙北村第一村民小组及村委会关于对自留地、开荒地的发包意见》的内容来看，龙北村委会及第一村民小组只是将涉案的土地发包给案外人卢运贤，并未涉及土地的经营权颁证行为。一审法院认定龙北村委会及第一村民小组作出的《意见》违反法律规定，适用《民法通则》第五十八条第一款第五项来作出判决错误。二、根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、第十二条及第十八条之规定，龙北村委会及第一村民小组所作的《意见》合法有效。综上，恳请二审法院支持龙北村委会、第一村民小组的上诉请求。
被上诉人卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪答辩称，早在1997年就依法与发包方新龙镇龙北村委会第一经济合作社签订了承包合同书，依法取得了土地承包经营权证书，对涉案地享有合法的承包经营权。根据《农村土地承包法》第九条、第十八条、第十九条、第二十六条及第二十七条之规定，龙北村委会及第一村民小组作出的《东方市新龙镇龙北村第一村民小组及村委会关于对自留地、开荒地的发包意见》侵犯了卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪的土地承包经营权，该《意见》应属无效，龙北村委会及第一村民小组无权将涉案土地发包给案外人或进行调整。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。
被上诉人卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪向一审法院起诉请求:1、依法确认龙北村委会、第一村民小组于2016年8月10日作出的《东方市新龙镇龙北村第一村民小组及村委会关于对自留地、开荒地的发包意见》无效，并予以撤销；2、本案诉讼费由龙北村委会、第一村民小组负担。
一审法院认定事实：卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪与同村村民卢运贤因地名“那跃园”的土地发生纠纷，2013年3月18日，东方市新龙镇人民政府作出新决字〔2013〕第003号《新龙镇人民政府关于龙北村卢石福与卢运贤争议地的处理决定》，将该地的所有权确定给龙北村第一村民小组所有，争议地作为自留地暂归卢运贤继续使用。卢石福不服该决定，向东方市人民政府申请复议，2013年7月8日，东方市人民政府作出东府复决〔2013〕6号《行政复议决定书》，维持了新龙镇人民政府的处理决定。卢石福不服该复议决定，向一审法院提起行政诉讼，一审法院于2013年9月25日作出（2013）东行初字第26号《行政判决书》，判决维持新龙镇人民政府的处理决定。卢石福不服该判决，提起上诉。2013年12月9日，海南省第二中级人民法院作出（2013）海南二中行终字第88号《行政判决书》，撤销了东方市人民法院作出的（2013）东行初字第26号行政判决和撤销新龙镇人民政府作出的新决字〔2013〕第003号《新龙镇人民政府关于龙北村卢石福与卢运贤争议地的处理决定》。尔后，卢石福向东方市农村土地承包仲裁委员会申请对争议地的经营权作出确认。2014年5月15日，该仲裁委员会作出东农仲案[2014]第004号《仲裁裁决书》，确定卢石福享有其持有的《农村土地承包经营权证》上记载的地名“那跃园”0.3亩土地的承包经营权。2015年4月27日，龙北村委会作出《新龙镇龙北村关于村内农户间土地纠纷的处理决定》，后被一审法院作出的（2015）东民一初字第435号《民事判决书》判决该决定无效。2016年8月10日，龙北村委会及其第一村民小组作出《东方市新龙镇龙北村第一村民小组及村委会关于对自留地、开荒地的发包意见》，卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪以此《意见》违反法律、侵犯其权益为由诉至一审法院。
一审法院认为，本案的争议焦点是东方市新龙镇龙北村委会第一村民小组及龙北村委会作出的地名“那跃园”4.8亩涉案土地的发包《意见》是否无效。龙北村委会及第一村民小组作出上述的《意见》只是龙北村委会及第一村民小组对涉案土地发包情况的讨论决定，并非经合意形成的合同，根据卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪与龙北村委会及第一村民小组所举的证据和已查明的事实，本案纠纷实质为土地承包经营权确认纠纷，故本案立案时案由定为确认合同无效纠纷不妥，应为土地承包经营权确认纠纷。龙北村委会及第一村民小组作出的《意见》中，将存在农村土地承包经营权纠纷的涉案土地发包给其他村民承包，实质上是对该涉案土地的农村土地承包经营权归属直接作出处理决定，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。因此，颁发土地承包经营权属凭证，对土地承包经营权进行确认的主体为县级以上地方人民政府。故龙北村委会及第一村民小组对土地承包经营权归属直接作出处理决定的行为违反法律规定，属无效的民事行为。综上，卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪诉请确认该《意见》无效，理由充分，应予支持。卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪诉请对该《意见》并予以撤销，不符合可撤销的民事行为的法定情形，于法无据，一审法院不予支持。龙北村委会经一审法院合法传唤，无正当理由拒不到庭应诉，视为放弃答辩和质证的权利，一审法院依法缺席审理。一审法院依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款第五项、第二款、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第五十一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条规定，判决：一、东方市新龙镇龙北村村民委员会、东方市新龙镇龙北村村民委员会第一村民小组于2016年8月10日作出的《东方市新龙镇龙北村第一村民小组及村委会关于对自留地、开荒地的发包意见》无效。二、驳回卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪的其他诉讼请求。案件受理费减半收取300元，卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪已预交，由卢石福、周亚仁、卢亚丛、卢亚洪负担100元，东方市新龙镇龙北村村民委员会、东方市新龙镇龙北村村民委员会第一村民小组各负担100元。
二审审理期间，双方均未提交新证据。
经审理查明，二审法院确认一审法院查明的事实。
本院认为，农民集体所有的土地依法属于村民集体所有。村集体经济组织、村民委员会仅是代表集体行使所有权，不能直接代表全体成员，重大事项须经民主议定决定。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条、十九条的规定，家庭承包的应该公布承包方案，承包方案需经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。其他方式承包的，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十四条、第四十五条、第四十八条以及《海南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》第六条、第十三条、第十四条规定，亦需经过严格的民主议定程序，此为法律法规明确规定，该民主议定程序不是内部程序是法定程序。本案中，龙北村委会和第一村民小组在作出《东方市新龙镇龙北村第一村民小组及村委会关于对自留地、开荒地的发包意见》前，未按上述法律法规规定履行民主议定程序，依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款第五项的规定，一审法院判决《东方市新龙镇龙北村第一村民小组及村委会关于对自留地、开荒地的发包意见》无效并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，处理结果得当，本院予以维持。龙北村委会、第一村民小组的上诉请求不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1200元，由东方市新龙镇龙北村村民委员会负担600元，东方市新龙镇龙北村村民委员会第一村民小组负担600元。
本判决为终审判决。
审 判 长 龙蜀娟
审 判 员 何昌恩
审 判 员 王柱进
二〇一七年三月二十七日
法官助理 陶月月
书 记 员 邓业荣
附适用法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。