浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行再24号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王贤洪，男，1974年2月7日出生，汉族，住浙江省永嘉县。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县南城街道繁华路1号。
法定代表人姜景峰，县长。
委托代理人戴立真，永嘉县国土资源局工作人员。
委托代理人杨跃枢，浙江永瓯律师事务所律师。
一审第三人王兴当，男，1969年5月7日出生，汉族，住浙江省永嘉县。
原审上诉人王贤洪诉原审被上诉人永嘉县人民政府、一审第三人王兴当土地行政登记一案，温州市中级人民法院于2016年4月4日作出的（2016）浙03行终22号行政判决，已经发生法律效力。王贤洪不服，向本院提出再审申请。本院于2017年3月22日作出（2016）浙行申533号行政裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人王贤洪，原审被上诉人永嘉县人民政府的委托代理人戴立真、杨跃枢，一审第三人王兴当到庭参加诉讼。本案经最高人民法院批准，审理期限延长至2017年11月18日，现已审理终结。
王贤洪起诉称，其与第三人是祖屋邻居，1992年7月份颁发的土地使用权证，已经载明中间是由老屋众人共有的。其父亲过世后，其他法定继承人放弃继承份额后，其自然获得原老屋中间的份额。第三人侵占老屋中间建房，永嘉县人民政府向第三人颁发土地使用权证的行为，侵犯其合法权益。永嘉县人民政府虽有进行地籍调查，但是未审查清本案涉案土地的权属情况，就进行了颁证，且未经公告。其对整个审批过程毫不知情，第三人称中间折价转让，这一事实其不知情。综上，请求撤销永嘉县人民政府于2014年4月4日颁发永嘉集有（2014）字第25-00039号土地使用权证的具体行政行为。
一审永嘉县人民法院经审理查明，王贤洪与王兴当系祖屋同屋邻居关系，王贤洪父亲王兴动于2004年12月2日，从王贤朝处受让了该祖屋正屋的一间半及中间等相应共有份额，2005年1月5日缴纳了契税，但未办理变更登记。王贤洪父亲的老屋，于同年6月6日分家析产，亦未办理变更登记。经析产，王贤考分得正屋的西二间和三间计两间，王贤洪分得西轩头二间、东轩头一间。2005年左右，原来老屋出现倒塌成危房后，王国和等陆续拆建了房屋。2012年经老屋全屋住户代表协商，对老屋正屋七间宅基地进行置换、调剂、重新拆建房屋。调剂后正屋建设七间，但每间的面积、位置均有细微变动，与老屋原宅基不完全一致。王兴当调剂、置换为原中间位置的宅基地重新建房。王贤洪兄弟王贤考为代表参与正屋拆建时宅基地的置换、调剂，并已享受了相应的“坐北朝南西面二间”宅基地用于重新建房。原老屋正屋七间，包括原全屋共有的中间，均已因拆建而灭失。现状是各户已按相互调剂、置换的宅基地重新审批建房，均已经建成。王兴当在取得规划用地许可之后，于2013年2月28日取得枫林镇兆潭村民委员会同意建房意见，3月13日枫林镇人民政府审核报批，3月26日取得永嘉县人民政府审批，给予审批建设用地宅基地一间，面积52.2平方米。5月6日取得建设工程规划许可证，之后王兴当在取得审批的宅基地上重新建房。于2014年4月4日，依王兴当申请，永嘉县人民政府向其颁发了永嘉集有（2014）字第25-00039号土地使用权证。2014年11月4日，王贤洪取得情况说明，内容为其父宅基地的相应权益，其姊妹王美雪等四人自愿放弃相应继承权，其兄弟王贤考没有签名。2014年11月5日，王贤洪向原审法院提起行政诉讼，请求撤销永嘉县人民政府作出的土地登记行政行为。
一审永嘉县人民法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。据此，与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行政行为不服的，可以依法提起行政诉讼。王贤洪认为对涉案宅基地享有共有使用权，并持有其父亲（已亡故）作为共有人的老屋中间的土地使用权等，可见王贤洪作为法定继承人，具有原告主体资格。永嘉县人民政府依照《浙江省土地登记办法》第二条、第三条规定，享有对集体土地使用权登记颁证的职权。王兴当依据正屋的拆建各户对宅基地的置换、调剂安排，该老屋中间的宅基地安排给王兴当用于重新建房。王兴当系老屋拆建，对宅基地的使用，经土地所有权人即所在村民委员会同意，并经镇人民政府审核报批，取得了县人民政府的审批。王兴当已经取得涉案房屋的规划用地许可、规划施工许可，并按照审批的面积进行建房。王兴当的申请及其申请时提供的文件符合《浙江省土地登记办法》第十七条、第十八条、第二十条的规定，由永嘉县人民政府下属的原永嘉县土地管理局进行地籍调查，审核后，永嘉县人民政府向王兴当颁发了永嘉集有（2014）字第25-00039号土地使用权证。永嘉县人民政府登记颁证行为，符合《浙江省土地登记办法》相关程序规定，虽然有关公告程序存在瑕疵，但没有达到违法的程序，予以指正。在王兴当具有规划用地许可、宅基地土地审批为权源依据，取得建设工程规划许可的情况下，永嘉县人民政府根据已经作出的前述几个行政行为而予以登记，符合相关法律规定。由于该房屋已灭失，该宅基地已经调剂、置换，并且已经所有权人重新安排，主管机关重新审批适用。故原有相关集体土地使用权证，依法应予以注销。虽然王贤洪仍持有相关权证，但王贤洪兄弟已经分家析产，正屋是分给其兄弟王贤考的，王贤考为户代表参与正屋拆建的宅基地置换、调剂，并已享受了相应的宅基地用于重新建房。因此，王贤洪父亲名下的权证已被新的土地审批行为覆盖。王贤洪对其与兄弟王贤考的析产、王贤考参与正屋包括原老屋中间的相应共有权利的处置行为涉及其享有老屋中间的相应共有权益存在争议，或者对全屋代表就正屋拆建的宅基地的置换、调剂有异议，均可以通过民事途径解决。王贤洪主张王兴当建房的四邻意见不是其本人签字等，系登记颁证之前有关规划行政许可行为审查的内容，不属于本案审查范围。综上，永嘉县人民政府依法定程序，对王兴当提供的相关材料进行审查，已经尽到审查义务，其登记、颁证行为并无不当。王贤洪主张被诉土地行政登记行为侵犯其宅基地使用权，证据不足，理由不成立，不予采纳。因此，对于王贤洪撤销永嘉县人民政府登记、颁证行政行为的请求，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回王贤洪的诉讼请求。本案受理费50元，由王贤洪负担。
二审温州市中级人民法院查明的事实与原一审判决认定的事实一致。
二审温州市中级人民法院经审理认为，王贤洪的父亲王兴动于2004年从他人处受让一间半房屋及中间等相应共有份额，2005年6月6日对其享有的房屋份额进行了分家析产，王贤洪分得西轩头二间、东轩头一间，其兄弟王贤考分得正屋二间。其后老屋出现倒塌成危房后，2012年经老屋全屋住户代表协商，对老屋进行全面的置换、调剂。按照置换、调剂结果，王兴当分得老屋中间位置一间，王贤洪分得西面轩间二间和东面轩间一间。永嘉县人民政府依王兴当的申请，将已经所在村委会盖章确认并经相关土地管理部门审批的永嘉县农村私人建房用地呈报表〔永土私建字（2013）第1074号〕作为土地登记的权源依据，向王兴当颁发土地使用权证的行政行为，符合法律规定。王贤洪以被诉行政行为与原集体土地使用权证相矛盾为由主张撤销，本院不予支持。土地登记公告未予张贴，系程序瑕疵，一审已予以指正。王贤洪以该程序瑕疵为由主张撤销被诉行政行为，本院不予支持。王贤洪于2015年11月25日提起的要求撤销永嘉县住房和城乡规划建设局颁发给王兴当的建设工程规划许可的行政诉讼，与本案处理结果无涉。王贤洪以此为由主张本案应中止审理，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，王贤洪的上诉理由均不能成立，本院不予支持。被诉行政行为事实清楚，适用法律正确，原审判决驳回王贤洪的诉讼请求，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由王贤洪负担。
王贤洪不服该终审判决，向本院申请再审称：1.被申请人永嘉县人民政府在明知涉案的土地上已经存在土地使用权证的情况下，对相关情况不予调查核实，仍向原审第三人王兴当颁发相冲突的土地使用证，违反法律规定。关于涉案土地，原永嘉县土地管理局曾于1992年7月1日颁发集体土地使用权证，土地使用权人系王贤潮、王兴动、王金妹、王信兄、王兴开、王兴刚等六人。王兴动系再审申请人的父亲，因父亲过世，再审申请人作为继承人享有相应的份额。2.被申请人永嘉县人民政府在原审第三人没有提供合法的土地权属来源证明的情况下，向其颁发土地使用权证，违反法律规定。原二审判决将王兴当的农村私人建房用地呈报表作为颁发土地使用权证的依据，但该建房用地呈报表只记载了各部门对住房建设的意见，并无涉及土地权属的确认。原一审判决将王兴当的建设用地许可证、建设工程规划许可证作为土地权属证明，但上述许可行为不涉及土地使用权的归属。上述审批和许可行为均非被诉土地行政登记的合法权属依据。3.被申请人永嘉县人民政府作出被诉土地行政登记行为程序违法。根据《浙江省土地登记办法》第二十五条的规定，被申请人永嘉县人民政府作出土地登记行为前应进行公告，但被申请人未进行公告，导致再审申请人对整个审批过程毫不知情，明显违法。
永嘉县人民政府答辩称：1.本案原一、二审认定的事实清楚，证据确实充分。涉案房屋是王兴当依据正屋的拆建各户对宅基地的置换、调剂安排，该老屋中间的宅基地安排给王兴当用于重新建房。永嘉县人民政府依法定程序，对王兴当提供的相关材料进行审查，已经尽到审查义务，登记、颁证行为并无不当。2.被诉土地行政登记行为是以农村建房审批手续作为权源依据作出的，规划部门出具的建设工程规划许可和建设用地规划许可，只是认定建房时符合规划要求的依据，并非权源依据。
王兴当答辩称：1.其取得中间宅基地一间，符合法律规定。祖屋正屋原来平排有7间。正中间又叫上间，有4.9米宽，是6户家庭红白喜事共用；其余6间宽度相等都是3.18米。中间屋集体土地使用权证载明6人共有：王贤潮、王兴动、王金妹、王信兄、王兴开、王兴刚。因房屋倒塌破损需重建，重建按照规划审批标准，每间宽度是3.6米，经6户家庭代表商议决定调剂、置换地基，不再保留中间。6户家庭代表同意分中间地基给其。其房屋是2013年建成并入住。2.王兴动户，因王兴动已经去世，其妻子丁雪兰还健在，丁对中间宅基地置换调剂没有异议。王兴动由其长子王贤考作为户代表参加调剂置换。王贤考即王贤洪的哥哥。王兴动中间宅基地的份额已经有其长子王贤考享受并同意，其母丁雪兰也同意。王贤洪应向其母亲丁雪兰和哥哥王贤考主张侵权赔偿。3.涉案集体土地使用权，永嘉县人民政府已经重新作出审批，老证因房屋灭失已经自然失效。
各方当事人在原一、二审诉讼中提供的证据均随卷移送至本院。
王贤洪在再审期间提供了以下新证据：1.永嘉县人民法院于2016年6月8日作出的（2015）温永行初字第118号、温州市中级人民法院于2016年10月25日作出的（2016）浙03行终266号行政判决书复印件各一份，用以证明永嘉县住房和城乡规划建设局于2013年5月8日向王兴当核发的《建设工程规划许可证》已被法院生效判决撤销的事实。2.永嘉县人民法院于2016年11月29日作出的（2016）浙0324行初62号行政判决，用以证明永嘉县住房和城乡规划建设局于2013年1月7日向王兴当核发《建设用地规划许可证》已被法院生效判决撤销的事实。经庭审质证，永嘉县人民政府及王兴当对上述证据的真实性无异议，予以确认。对（2016）浙0324行初62号行政判决，各方当事人均认可在判决作出后未提起上诉。
本院经审理查明，王兴动与谢米兰系夫妻（均已去世），育有二子四女，具体为：儿子王贤考、王贤洪，女儿王美雪、王美康、王美陀、王美红。争议的中间老屋原共有权人包括王贤朝、王兴动、王金妹、王信兄、王兴开、王兴刚等六人，面积为54.5平方米。2004年12月2日，王兴动从王贤朝处受让了房屋一间半及争议中间老屋的共有份额，受让后缴纳了契税，但未办理过户手续。据此，王兴动享有中间老屋共有份额18.16平方米。2005年10月23日王兴动户分家，中间老屋的共有份额未分配。在本案一审审理过程中，王美雪、王美康、王美陀、王美红出具书面说明，自愿放弃诉讼权利。
2012年，王兴当等人对包括争议中间老屋的十四间房屋进行调剂并形成调剂协议书一份，王兴当依据该协议书认为其调剂取得争议中间老屋54.5平方米的权属；后其又以该协议书为依据通过拆旧建新的方式审批宅基地建房。调剂协议书记载：王贤洪取得西面轩间三间；王贤考取得坐北朝南西面二间；中间屋54.5平方米归王兴当所有。协议书中有王贤洪的签名和捺印，但王贤洪在庭审中认为协议书中其签名和捺印均非其本人所为，王兴当在庭审中认为王贤洪的签名是王贤洪授权王贤考所签。
2013年1月7日，永嘉县住房和城乡规划建设局向王兴当核发《建设用地规划许可证》。后经永嘉县枫林镇兆潭村民委员会、枫林镇人民政府审核报批，永嘉县人民政府于2013年3月26日审批给王兴当宅基地一处，面积52.2平方米。2013年5月6日，永嘉县住房和城乡规划建设局向王兴当核发《建设工程规划许可证》，后王兴当在审批取得的宅基地上建房。2016年6月8日，永嘉县人民法院作出（2015）温永行初字第118号行政判决，以程序违法为由，撤销永嘉县住房和城乡规划建设局于2013年5月8日核发给王兴当《建设工程规划许可证》；二审温州市中级人民法院于2016年10月25日作出（2016）浙03行终266号行政判决，驳回上诉，维持原判。2016年11月29日，永嘉县人民法院作出（2016）浙0324行初62号行政判决，以程序违法为由，撤销永嘉县住房和城乡规划建设局于2013年1月7日核发给王兴当《建设用地规划许可证》；一审判决后，各方当事人均未提起上诉。
本院认为，本案争议的主要问题是永嘉县人民政府作出土地登记行为的权源依据是否充分。本案中，王兴当通过拆旧建新的方式审批取得宅基地建房，其中王兴当主张拆除旧房为中间老屋54.5平方米，权属依据为调剂协议书。从查明的事实看，中间老屋原为王兴动等六人共同共有，王贤洪等通过继承取得其中18余平方米的份额；调剂协议书中记载王贤洪同意将其份额调剂给王兴当，但协议书中“王贤洪”的签名并非王贤洪所签，王贤洪亦否认其曾授权王贤考代签，不追认上述签名的效力。因此，王兴当主张拥有中间老屋的权属，并通过拆旧建新的方式审批取得涉案宅基地，依据尚不充分。另外，从王贤洪提供的新证据看，涉案的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》均已被生效判决撤销，故被诉土地登记行为的前置程序依据缺失。综上，永嘉县人民政府作出被诉土地登记行为认定事实不清，依据不足，应予撤销；原一、二审判决认定事实不清，应予纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销永嘉县人民法院于2015年11月16日作出的（2014）温永行初字第66号行政判决。
二、撤销温州市中级人民法院于2016年4月4日作出的（2016）浙03行终22号行政判决。
三、撤销永嘉县人民政府于2014年4月4日颁发给王兴当的永嘉集有（2014）字第25-00039号土地使用权证。
本案一、二审案件受理费合计100元，由永嘉县人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审判长 马国贤
审判员 戴文波
审判员 楼缙东
二〇一七年十月二十四日
书记员 刘 芳
附：本判决适用的相关法律依据
1.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十八条：人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。