黑龙江省齐齐哈尔市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）齐商再终字第7号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）邵德富，住齐齐哈尔市。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区卧牛吐达斡尔族镇新村村民委员会。
法定代表人王传亮，该村村委会主任。
委托代理人高雅娟，黑龙江维民律师事务所律师。
梅里斯达斡尔族区卧牛吐达斡尔族镇新村村民委员会（以下简称新村村委会）与邵德富草原承包合同纠纷一案，梅里斯达斡尔族区人民法院于2012年8月14日作出（2011）梅商初字第80号民事判决。邵德富不服，向本院提起上诉。本院于2012年12月13日作出（2012）齐商三终字第84号民事判决。该判决发生法律效力后，邵德富向黑龙江省高级人民法院申请再审，黑龙江省高级人民法院于2014年12月23日作出（2014）黑高民申一字第162号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人邵德富、被申请人新村村委会法定代表人王传亮及其委托代理人高雅娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年5月24日，一审原告新村村委会诉至梅斯达斡尔族区人民法院称，2010年6月，我村委会召开村民代表大会和村党支部、村委会，决定将本村集体所有的草原10，000.00亩对外发包，期限10年，合计承包费65.00万元。经过公示招标无人竞标。经过村草原竞标小组研究决定承包期限变更为11年，此决定村民知道后，认为变更承包期限与招标公示不符，应当重新招标。经卧牛吐镇政府、梅里斯区纪检部门调查，认为承包期限的变更违反招标程序，不能继续发包草原，并口头通知了村委会领导。而村委会主任不顾政府的意见和村民的反对，仍然与被告签订了草原承包合同，村委会主任的行为系与被告恶意串通，损害了村民集体利益，违反了合同法的强制性规定。现要求确认该草原承包合同无效。一审被告邵德富辩称，我与原告签订的草原承包合同期限为10年，是符合村党支部、村委会、村民代表会议决定和招标条件的，并未签订期限为11年的承包合同，该草原承包合同的签订程序合法，我已交付承包费10.00万元，并且该合同已实际履行一年多。我是新村集体经济组织成员，承包村集体草原无需召开村民代表大会决定，村委会对外行使民事权利是履行其职责，不能因其内部管理原因导致该草原承包合同无效。原告认为该合同的签订违反了省、市推行农村集体“三资”委托代理现场会、视频会议精神及齐梅发（2009）7号《梅里斯达斡尔族区推行农村集体经济组织“三资”委托代理服务制实施办法》的相关规定，要求确认该草原承包合同无效不能成立，依据最高人民法院司法解释的规定，确认合同无效应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不能以地方性法规、规章确认合同无效，原告要求确认合同无效的依据既不是法律，也不是行政法规，不能作为确认合同无效的依据。故不同意原告要求确认草原承包合同无效的诉讼请求。
梅里斯达斡尔族区人民法院一审查明，2010年6月17日，原告新村村委会召开村民代表会议，决定将集体所有的阿伦河草原对外发包，期限10年，承包费合计65.00万元，如果无人承包，以5年25.00万元交本村村民有偿使用。2010年6月18日，新村村委会对外张贴招标公告：一、经村民代表会和村委研究决定，将阿伦河草原对新村村民竞价承包，期限10年，共计承包费65.00万元；二、经村民代表会议选举产生草原发包领导小组成员如下：组长赵文祥；成员郑泽坤、杨春水、吴春江、闫英祥、甄殿文、王庆温、辛陪金、张鹏、徐文生；三、投标时间：2010年6月18日至2010年6月24日零时结束；四、竞标时间：2010年6月25日上午10时；五、地点：新村村委会办公室。在投标期间，有罗永江、刘树仁、张强、孙宝龙、邵德富报名。6月25日，参加竞标的有刘树仁、张强、孙宝龙、邵德富，罗永江未参加竞标。参加竞标的人对村委会招标条件无人竞标。竞标人邵德富表示在合同期限内无论遇到几次洪水要求延长期限一年，其愿意承包。新村村委会草原发包领导小组研究决定，将阿伦河草原发包给邵德富，期限10年，合计承包费65.00万元，如果遇到洪水自然灾害延长合同期限一年。当天，新村村委会收取了邵德富承包草原定金10.00万元。因新村村委会拒绝与邵德富签订草原承包合同，邵德富于2010年9月1日向本院提起诉讼，要求与新村村委会签订草原承包合同。在本案诉讼过程中，2010年9月13日，新村村委会与邵德富签订采草协议，约定：一、2010年阿伦河草原由邵德富采收，收益归邵德富所有；二、该草原承包合同纠纷案，现在法院诉讼中，如果邵德富胜诉，2010年邵德富不另交承包费，合同期限自2010年起计算10年；如果邵德富败诉，其交付的10.00万元承包草原定金抵顶2010年草原承包费；三、本协议只适用于2010年，过期无效。该协议签订后，邵德富对该草原的牧草进行了采割和收获。2010年10月11日，新村村委会与邵德富签订新村阿伦河草原发包合同，约定：新村村委会将阿伦河草原及放牧甸子［东至阿伦河、西至阿伦河右堤、南至新村屯草原边界（三道口至阿伦河土包）、北至双河农场草原边界］发包给邵德富；面积约10，000.00亩；期限10年，即自2010年6月29日至2019年末；承包费65.00万元；双方还对承包人的权利、义务等进行了约定。原告邵德富于2010年10月21日撤回对被告新村村委会的起诉。现该草原由被告邵德富经营管理。
另查明，被告邵德富系梅里斯区达呼店镇二合村村民，其妻子管秋艳原系新村村委会村民，2010年9月1日夫妻投靠迁入达呼店派出所，2011年7月8日迁回新村村。
该院一审认为，2010年6月，原告新村村委会决定将本村集体所有的草原对外发包，成立了草原竞标小组，并向全体村民发布招标公告，此次竞标过程中，只有被告一人投标，无其他人与其竞标，未能达到竞标的效果，并且双方承诺在合同期限内如果遇到洪水要求延长承包期限一年，已经超出了招标的条件。2010年10月11日，新村村委会与邵德富签订了草原承包合同，合同主要条款仍为原告招标公告的内容。但是此承包合同的签订未再次进行招标，对其他村民明显不公平，亦损害了其他村民的合法利益，故该草原承包合同依法应属无效。该合同被确认无效后，被告应将其经营管理的草原返还原告管理。原告依法应当返还被告已交付的定金，但是，自2010年至2012年该争议草原由被告经营管理，其依法应当交付草原使用费，可用被告交付的定金予以抵销。故原告要求确认与被告签订的草原承包合同无效的诉讼请求应予支持。为了维护正常市场交易秩序和双方当事人的合法权益，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项、第五十八条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十八条的规定，判决：一、确认原告新村村委会与被告邵德富签订的草原承包合同无效；二、自2012年秋起，被告邵德富将其经营管理的新村村委会10000草原亩交由原告新村村委会管理；三、被告邵德富给付原告新村村委会2010年至2012年秋草原使用费100，000.00元，此款与被告已交付的100，000.00元定金抵销。
邵德富不服一审判决，向本院提起上诉称，一、双方签订的草原承包合同是有效的。该合同是双方当事人真实意思表示，邵德富已经缴纳了10万元承包费，且该合同已经履行3年。原审判决认定合同的签订损害了村民的合法利益，而该合同是在法院主持下达成和解才签订的，当时在场的有村主任、书记、副书记、会计，并且承包费65万元，已经达到极限。二、原审法院认为签订合同时未再进行招标而确认合同无效，但邵德富属于本集体经济组织内部成员，不需要召开两委会和村民代表大会。《黑龙江省草原条例》第二十四条规定：集体经济内部无人承包的草原，经过集体经济组织成员的村民三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）人民政府批准，可以采取公开竞价招标等方式承包。也就是说，本集体经济组织内部家庭不需要民主议定程序。另外，村委会对外履行民事权利是其职责，内部管理程序不能导致该合同无效。三、原审判决认定新村村委会在竞标过程中承诺如遇洪水承包期延长一年，已经超出招标条件，属认定事实错误。原因是在6月25日投标当天，在没有人投标的情况下，招标领导小组及村委会班子最后研究决定，是对原招标条件的补充，当时是对外公布的，即使是这样，邵德富与村委会最后签订的合同中也没有体现延长一年，绝不是对原招标条件的修改。因此邵德富与村委会签订的合同是有效的。
新村村委会答辩称，一、邵德富的户口一直在达呼店镇二合村，其妻子管艳秋的户口2010年9月1日由卧牛吐镇新村迁入达呼店镇二合村，签订合同时即2010年10月11日，夫妻二人均不是新村村民，虽然夫妻二人在新村居住，但不属于新村经济组织内部成员，也谈不上家庭联产承包经营。根据草原法第十三条第三款规定，集体所有的草原或依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经本集体组织成员的村（牧）民会议三分之二以上成员或三分之二以上村（牧）民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。该合同的签订未经三分之二成员或村民的同意，未报政府批准，因此合同的签订在程序上是违法的。另外，招标当天无人竞标，村委会又延长一年，属于改变合同方案，违背了广大村民的意愿，在程序上也违法。二、双方存在恶意串通，是村委会主任个人意见，代表不了村民的意愿。邵德富利用法院达到自己的目的，2010年10月11日法院休庭当天，村主任没有通过村委会和村民代表的同意，与邵德富签订承包合同，引起了村民的强烈不满。
本院二审查明，双方二审审理期间没有提交新证据，对原审认定的事实予以确认。
另查明，邵德富的妻子管秋艳原系新村村民，在新村分得土地30亩。2011年7月21日，在法院第二次开庭时，卧牛吐派出所出具证明，证实管秋艳于2010年9月1日户口迁入达呼店派出所，2011年7月8日又迁回卧牛吐派出所。对管秋艳如何及为什么迁出又迁回，邵德富认为是有人在利用手中的权利，达到邵德富（管秋艳）不是新村村民也就没有资格承包集体草原目的。对是谁给办理迁出、迁入的手续，邵德富到卧牛吐派出所去询问，派出所没有做出任何解释。
本院二审认为，村民组织法第二十五条规定，人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：第五项村集体经济项目的立项、承包方案。新村村委会招标方案是经过村委会及村民代表讨论决定的，由于当天没有人竞标，新村村委会及招投标小组研究决定：遇洪水可延长一年承包期。这一决定属于改变了原承包方案，应该再一次对全体村民公告，但新村村委会没有履行程序就同意与邵德富签订承包合同，这一行为对其他村民不公平。虽然当时没有签订合同，但实际上该草原一直由邵德富管理、使用，形成了事实上的合同关系。而且最终还是签订了书面合同。但该合同的签订，并不是在梅里斯法院调解的结果，是当事人自治行为。邵德富起诉新村村委会，要求签订合同一案是以邵德富撤诉而结案，并不是以调解而结案。由于新村村委会在与邵德富签订承包合同过程中存在过错，对造成合同无效的结果应承担相应的责任，对邵德富缴纳的草原承包费应予返还。但考虑到邵德富已经使用草原三年也有收益，其所缴纳的草原承包费适当返还3.5万元为宜。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款（一）项的规定，判决：一、维持梅里斯达斡尔族区人民法院（2011）梅商初字第80号判决第一、二项；二、变更梅里斯达斡尔族区人民法院（2011）梅商初字第80号判决第三项为：邵德富缴纳的10万元草原承包费，由齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区卧牛吐镇新村村民委员会本判决生效后十日内返还邵德富3.5万元，剩余6.5万元抵顶2010-2012年草原使用费。
邵德富申请再审理由：一、原一、二审判决认定的基本事实缺乏证据证明。二、原一、二审判决适用法律错误。请求撤销齐齐哈尔市中级人民法院（2012）齐商三终字第84号、梅里斯达斡尔族区人民法院（2011）梅民商初字第80号民事判决。依法改判驳回被申请人的全部诉讼请求。被申请人辩称，一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确，要求驳回再审申请人的请求。
本院再审查明事实与原审查明事实一致，不再重述。
本院认为，新村村委会于2010年6月17日召开村民代表会议，决定将村集体所有的阿伦河草原对外发包，并通过了发包方案。2010年6月18日，对外张帖了招标公告，提出了竞标条件承包年限承包时间承包费用竞标时间及其它具体要求。2010年6月25日竞标当日，无人竞标。邵德富是在时任村领导们劝说下，在改变原承包年限的情况下，邵德富才同意承包阿伦河草原，并交纳承包费10万元。邵德富与新村村委会领导的口头约定，未经过村民代表会议重新讨论决定，也超出了招标条件，应再一次对全体村民公告。2010年6月29日，有村民得知草原承包增加一年期限，要求承包，所以双方口头约定未达到竞标效果。新村村委会与邵德富于2010年10月11日签订的新村阿伦河草原发包合同，在此之前已经出现争议，所以该合同的签订已经损害了其他村民利益，故该合同应当依法认定属于无效合同。由于新村村委会违规操作，给邵德富造成一定损失，原审判决由新村村委会返还邵德富3.5万元并无不当。原判认定事实清楚，适用法律正确，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
维持本院（2012）齐商三终字第84号民事判决。
一、二审案件受理费200元，由邵德富负担100元，由齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区卧牛吐达斡尔族镇新村村民委员会负担100元。
本判决为终审判决。
审判长 王艳霞
审判员 郭英华
审判员 梁丽娜
二〇一五年六月四日
书记员 刘 雪