内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）赤民二终字第17号
上诉人（原审原告）赤峰市红山区西城街道西南地村民委员会，住所地内蒙古自治区赤峰市红山区西南地村。
法定代表人康建祥，主任。
委托代理人郭广平，北京盈科（天津）律师事务所律师。
委托代理人周井玉，男，1969年5月13日出生，汉族，农民，现住内蒙古自治区赤峰市红山区。
被上诉人（原审被告）王书举，男，1961年3月7日出生，汉族，个体工商户，住内蒙古自治区赤峰市红山区。
被上诉人（原审被告）陈丽华，女，1960年6月12日出生，汉族，个体工商户，住内蒙古自治区赤峰市红山区。
二被上诉人的委托代理人张拥军，赤峰市红山区长青法律服务所法律工作者。
上诉人赤峰市红山区西城街道西南地村民委员会（以下简称西南地村委会）因与被上诉人王书举、陈丽华土地使用权转让合同纠纷一案，不服赤峰市红山区人民法院（2013）红民初字第2145号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年12月31日公开开庭审理了本案。上诉人西南地村委会的委托代理人郭广平、周井玉，被上诉人王书举、陈丽华共同的委托代理人张拥军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2005年4月28日经西南地村委会第五届第五次（第3轮）村民代表大会37名村民代表大会决议，决定对西南地村委会的蔬菜种子研究所进行第三轮转让。因第二轮无人竞标，决定实行第三轮一次性转让，转让价格为180万元。2005年5月1日西南地村委会发布公告，内容为：经村两委班子研究决定，蔬菜种子研究所已无人竞标承包，因已抵押给债权人，为了避免让村受损失，决定以180万元的价格竞标转让，有意购买者，请于2005年5月18日上午9时在村委会参加竞标，过期视为自动放弃。后因无人竞标购买，经西南地村委会与王书举、陈丽华共同协商，双方签订《协议书》一份，约定：因西南地村委会（合同中的甲方）欠外债没有偿还能力，经村民代表会议研究通过，西南地村委会同意将西南地村研究所院落及土地使用权转让给王书举、陈丽华（合同中的乙方），土地面积为22187.5平方米，乙方先交100万元，其余款项待办完转户手续，一次性付给甲方，甲方协调过户手续，其过户费用由乙方承担，过户后如果国家征占，征地补偿费及地上附着物归乙方所有，甲方无权干预。后王书举、陈丽华分26次共向西南地村委会支付转让价款180万元。
2005年12月2日，赤峰市国土资源局红山区分局分别为王书举、陈丽华颁发了集体土地使用证，陈丽华持有的红集用（2005）字第539号集体土地使用证中的土地使用者为陈丽华，土地所有者为城郊乡西南地村，土地用途为工业，使用权类型为拨用，使用权面积为11065.5平方米；王书举持有的红集用（2005）字第540号集体土地使用证中的土地使用者为王书举，土地所有者为城郊乡西南地村，土地用途为工业，使用权类型为拨用，使用权面积为10798平方米。现西南地村委会以土地使用权的转让违反法律规定为由，诉至法院，请求依法确认西南地村委会、王书举、陈丽华签订的《协议书》无效，王书举、陈丽华立即恢复土地原状，并将土地返还给西南地村委会，承担本案的诉讼费用。
另查明，在法院调取的赤峰市国土资源局红山区分局地籍档案中，2003年11月西南地村委会向赤峰市国土资源局红山区分局出具西南地蔬菜种子研究所权属来源说明一份，该说明载明：西南地蔬菜种子研究所始建于1987年，原为西南地村空闲地，因当时认识不够，没有办理任何用地手续。该档案中的土地登记审批表中本案所涉的22187.5平方米土地批准用途为研究所，土地权属变更登记中记载，变更理由为还债，权属来源为拨用，土地用途为工业。
根据王书举、陈丽华提供的赤峰市国土资源局红山区分局2004年3月16日为西南地村委会颁发的红集建（2004）字第85号集体土地建设用地使用证记载本案所涉的22187.5平方米土地的使用用途为种子研究所。
原审法院认为：本案的争议焦点为：西南地村委会与王书举、陈丽华双方签订的《协议书》是否合法有效。西南地村委会依据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条关于：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”之规定，主张双方签订的《协议书》无效，理由是农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，西南地村委会与王书举、陈丽华签订的《协议书》应当符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：土地使用权可以依法转让。第九条规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。第十一条规定：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。该条规定了农民集体所有的土地可以设定建设用地使用权。第十二条规定：依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。第十三条规定：依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条原则上不允许集体所有的土地使用权流转用于非农业建设，而对于农村集体建设用地流转并未禁止。根据上述法律规定，在保留集体土地所有权仍为集体所有的情况下，土地使用权可以依法转让，可以确定给个人使用。本案所涉土地原为西南地村委会的空闲地，后登记为研究所用地，根据王书举、陈丽华提供的红集建（2004）字第85号集体土地建设用地使用证的记载，可以确认本案所涉土地在未转让给王书举、陈丽华使用前，已属农村集体建设用地，已经依法取得集体非农建设用地使用权，关于集体建设用地使用权能否转让的问题，国土资源部于2006年5月31日发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》在“适用范围”部分规定：“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权，适用本规范；以招标、拍卖或者挂牌方式租赁国有土地使用权、出让国有土地他项权利，参照本规范执行。以招标、拍卖或者挂牌方式转让国有土地使用权，以及依法以招标、拍卖或者挂牌方式流转农民集体建设用地使用权，可以参照本规范执行。”据此，国家土地管理部门承认集体建设用地使用权流转的合法地位，集体建设用地使用权的流转同时也符合我国现行土地政策。集体建设用地使用权的流转是被允许的，并未被禁止。在此情况下土地使用权的流转并未被禁止，在保留所有权属于西南地村委会的前提下，通过主管部门登记确权，办理相关手续，王书举、陈丽华可以取得本案所涉土地的使用权。西南地村委会与王书举、陈丽华签订的《协议书》，系西南地村委会为清偿债务，经西南地村委会村民代表大会决议后签订的，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条有关涉及村民利益处理的规定，不存在损害集体利益的情形，系通过公开竞标，在无人竞标的情况下，由王书举、陈丽华支付价款的方式取得，上述行为是双方真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应属有效协议。西南地村委会主张的关于土地转让协议违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条之规定当属无效的主张不能成立。法院对西南地村委会的诉讼请求不予支持。依照上述法律及《中华人民共和国物权法》第七条、第九条、《中华人民共和国合同法》第八条之规定，原审法院判决：驳回赤峰市红山区西城街道西南地村民委员会的诉讼请求。
西南地村委会不服原审判决，上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、二被上诉人在涉案土地上大量建设房屋、仓库出租牟利的事实清楚，有上诉人提交的照片可以证实。2、涉案土地原系蔬菜大棚，属于基本农田，受基本农田保护法的特殊保护，上诉人当时成立集体企业蔬菜种子研究所，服务于村民的蔬菜种植，蔬菜种子研究所工商档案的企业场地证明标明建设房屋只有81平方米，场地1200平方米，周围全是耕地。2004年时任村委会违法将涉案土地33亩登记为建设用地。依据《中华人民共和国土地管理法》及《基本农田保护法》，基本农田转为建设用地须国务院批准。红山区政府违法将基本农田批准为建设用地，为村委会颁发违法的证书。2005年村委会违法将33亩土地转卖给个人，属于无效行为。3、上诉人申请原审法院调取涉案土地在二被上诉人建房之前是农用地还是建设用地，以及涉案土地的土地利用总体规划，一审法院没有依法调取，导致本案基本事实没有查清。4、一审判决查明，2003年11月上诉人出具的权属来源说明，写明该地原为空闲地，由于认识不够，没有办理任何用地手续。法院调取的地籍档案中写明涉案土地批准用途为研究所，权属变更理由为还债，权属来源为拨用，土地用途为工业。空闲地属于农用地还是建设用地一审没有查清，涉案土地是农用地。如果改变为工业用途，须经省级以上政府批准农用地转用手续。5、原审查明2005年经37名村民代表大会决议，涉案土地因无人竞标为还债一次性转让，该转让显然属于土地买卖行为，被《中华人民共和国土地管理法》等相关法律禁止。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，处分重大集体资产须村民会议讨论决定方可办理，村民代表会议无权决定。37名村民代表中，有些不是村民代表，也不能证明占总代表人数的比例。二、一审法院适用法律错误。1、从协议书的内容看，显然表明双方在进行土地买卖。且协议书中写明，“过户后如果国家征占，征地补偿费及地上附着物归乙方所有，甲方无权干预”。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条均明确土地补偿费属于村民集体所有，且用于征地后的村民安置。2、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：合同违反法律、行政法规的强制性规定的，则合同无效。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。上述法律限定的是“农民集体所有的土地的使用权”，包括农用地使用权和建设用地使用权，对农民集体所有的建设用地的使用权，也是不得出让、转让或者出租用于非农业建设，一审法院故意将该条作扩大解释，显然违法。该条对“土地使用权依法发生转移”的情形规定很严格，第一须符合土地利用总体规划；第二须是依法取得建设用地的企业；第三须是因破产兼并等情形，本案被上诉人不符合上述任何一点。3、《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十条表明，涉案的集体土地，属于“村农民集体所有”，村民委员会只有经营、管理的权利而没有处分的权利。村民委员会擅自处分，将“征地补偿费”卖给个人，属于无权处分行为，且违反法律强制性规定，损害集体利益，属于无效条款。4、一审法院引用《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》，该规范只是部门规范性文件，不能因此不遵守《中华人民共和国土地管理法》第六十三条的明确规定。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。
二被上诉人王书举、陈丽华答辩称：本案认定事实清楚，适用法律正确。本案涉及到的土地转让部分符合我国农村集体建设用地流转的规定，不具有禁止情形，上诉人的上诉请求不能成立，请求驳回上诉，维持原判。
依上诉人西南地村委会申请，本院调取了原西南地村蔬菜种子研究所的全部地籍档案，上诉人西南地村委会质证认为对地籍档案的真实性予以认可，但该档案不是涉案土地的全部地籍档案，且涉案土地属于基本农田，其变更为建设用地需经省级以上人民政府审批，而该地籍档案的批准机关仅为赤峰市红山区人民政府，其无权进行农用地转用的审批。二被上诉人王书举、陈丽华对该地籍档案无异议。上诉人西南地村委会与二被上诉人王书举、陈丽华对地籍档案的真实性均无异议，本院对涉案土地的地籍档案予以采信。
本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，二审直接予以确认。
另查明，2004年3月16日赤峰市国土资源局红山区分局为西南地村委会颁发的红集建（2004）字第85号集体土地建设用地使用证，系涉案土地首次在国土部门办理土地登记，该使用证载明土地所有权人与使用权人均为西南地村委会。2005年，西南地村委会与王书举、陈丽华签订了《协议书》，将上述土地使用权转让。
又查明，西南地村委会于2014年1月7日向本院提交了赤峰市人民政府复议案件受理通知书，要求撤销红集建（2004）字第85号集体土地建设用地使用证，并提交中止审理本案的申请书。
本院认为：上诉人西南地村委会与被上诉人王书举、陈丽华于2005年就原西南地村蔬菜种子研究所院落及土地使用权转让签订了《协议书》，现双方就该转让行为是否合法有效产生争议，故本案应认定为土地使用权转让合同纠纷，原审将案由认定为买卖合同纠纷不当，二审予以纠正。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。国务院于2004年10月21日下发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）第二条加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理第（十）项规定：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。据此，我国相关法律规定对农民集体所有的建设用地使用权的流转并未严格禁止。本案中，原西南地蔬菜种子研究所为西南地村办集体企业。2004年，上诉人西南地村委会既已取得研究所所占土地的农村集体建设用地使用证。2005年，为偿还西南地村委会所欠外债，经村民代表大会决议，双方当事人签订有偿转让研究所院落及土地使用权的《协议书》。二被上诉人王书举、陈丽华经土地行政主管部门办理了农村集体建设用地使用权的流转手续，并取得了集体建设用地使用证。双方当事人之间上述转移土地使用权的行为系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合法有效。协议签订后，上诉人西南地村委会依约将土地交付给被上诉人王书举、陈丽华使用，二被上诉人支付了180万元的价款，双方签订的协议已实际履行。西南地村委会关于协议无效的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人关于协议中“如果国家征占，征地补偿费归乙方所有，甲方无权干预”之约定因违反法律的强制性规定而无效的上诉理由，因涉案土地尚未发生被征占的事实，本案争议的亦不是征地补偿费纠纷，故该上诉理由亦不是本案土地使用权转让纠纷所要解决的问题。关于上诉人西南地村委会主张涉案土地流转因村民代表大会决议违反《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定而合同无效的上诉理由，因未提供证据证实而不能成立，本院不予支持。上诉人以已向赤峰市人民政府申请行政复议，要求撤销（2004）字第85号集体建设用地使用证，故本案应中止审理的上诉主张，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条规定的中止诉讼的情形，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律并无不当，上诉人的上诉理由均不能成立。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第六十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条一款（五）项、第一百七十条一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人赤峰市红山区西城街道西南地村民委员会负担；邮寄送达费60元，由上诉人赤峰市红山区西城街道西南地村民委员会、被上诉人王书举、陈丽华各负担20元。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐国坤
审 判 员 其其格
代理审判员 张伟波
二〇一四年三月六日
书 记 员 刘慧敏