广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1115号
上诉人（原审原告）：英德市浛洸镇福园村民委员会丘田寮村民小组。
负责人：丘金浩，小组长。
委托代理人：黄定球、胡细康，广东浈阳律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：英德市浛洸镇福园村民委员会黄龙洞村民小组。
负责人：刘志雄，小组长。
委托代理人：黄定球、胡细康，广东浈阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：英德市英城镇。
法定代表人：黄镇生，市长。
委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：清远市人民路。
法定代表人：郭锋，市长。
原审第三人：英德市浛洸镇福园村民委员会木排湾村民小组。
负责人：谢雪梨，小组长。
委托代理人：张金青、黎银萍，广东清豪律师事务所律师。
上诉人英德市浛洸镇福园村民委员会丘田寮村民小组(下称丘田寮村民小组)、英德市浛洸镇福园村民委员会黄龙洞村民小组（下称黄龙洞村民小组）因与被上诉人英德市人民政府、清远市人民政府、第三人英德市浛洸镇福园村民委员会木排湾村民小组（下称木排湾村民小组）集体土地权属争议处理一案，不服清远市中级人民法院（2016）粤18行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：被告英德市人民政府于2015年5月27日作出的英府决(2015)12号《处理决定》查明的事实属实，本院予以确认。
本院于2016年6月23日，组织原告的负责人及委托代理人、第三人的负责人及委托代理人到现场进行了勘验，制作了《勘验笔录》和勘验图，经实地勘验，争议双方一致认可争议范围外只有一座庙，即涉案争议范围图中的所标的牛骨龙庙，在争议范围只有一条路，争议范围三面有山。原告持有的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证的第34栏，四至：东至照面洞，南至罗耕塘，西至庙下门口，北至庙下塘。在现场勘查中，原告认可南至罗耕塘即是指在争议范围图中争议范围外的罗迳塘，西至庙下门口是在争议范围图中争议范围外的牛骨龙庙，西至庙下塘是在争议范围图中争议范围外的牛骨龙庙西北面的水塘。经现场比对、核实，原告持有的《土地房产所有证》的第34栏中的南至、西至、北至均在争议范围外的西面，不包括涉案争议地。第三人持有的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证载明：单位名称：书房生产队（现木排湾村民小组），该证的第12栏注明的四至范围和单位名称：新楼生产队（现木排湾村民小组），该证的第7栏注明的四至范围，经现场比对、核实，包括了争议地的中部和东北角内。
现场勘查时，原告承认第三人在争议地建有部份房屋。
原审法院认为：本案被诉的涉及两个行政行为，一是原行政机关被告英德市人民政府作出的英府决（2015）12号《处理决定》，二是复议机关被告清远市人民政府作出的清府复决(2015)84号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，本院对被诉行政行为的合法性进行审查，根据原告与两被告及第三人的诉辩意见，本案争议焦点是被告英德市人民政府作出的《处理决定》认定事实是否清楚、被告清远市人民政府作出的《复议决定书》程序是否合法的问题。
关于被告英德市人民政府作出的《处理决定》认定事实是否清楚的问题。原告和第三人为主张涉案土地的权属，提供了其村持有的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，属人民政府在四固定时颁发的土地权属凭证，可以作为调处土地争议的权属凭证，原告提供的《土地房产所有证》和第三人提供的《土地房产所有证》，经过被告英德市人民政府和本院现场比对、勘查，原告提供的《土地房产所有证》的四至范围不包括争议地。第三人提供的《土地房产所有证》包括了部份争议地，且第三人有耕作管理争议地的事实。故被告根据原国家土地管理局（1995）国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”及第二十条：“村农民集体所有的土地，按目前该村农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权……”规定，将争议处理给第三人是认定事实清楚，适用法律法规正确，处理恰当。原告认为涉案土地的权属属其所有，要求撤销被告英德市人民政府作出的《处理决定》诉求，理据不足，本院不予支持。
关于被告清远市人民政府作出的《复议决定书》程序是否合法的问题。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》〔法释（2015）9号〕第九条关于“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任”的规定，本院仅应审查被告清远市人民政府作出本案的《复议决定》的行政行为程序是否合法即可。根据被告清远市人民政府提交的证据，其已经履行了受理、通知双方当事人陈述和举证和要求原行政机关答辩、应诉，被告清远市人民政府从立案到最后结案，履行了《中华人民共和国行政复议法》规定的程序和要求，对其程序的合法性本院予以确认。
综上所述，被诉的原行政机关所作出的涉案《处理决定》，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法律规定的正当程序，实体处理恰当；复议机关作出的涉案《复议决定书》也符合行政复议的程序规定，因此，本院对被诉行政行为的合法性予以确认。原告要求撤销被告英德市人民政府作出的《处理决定》和被告清远市人民政府的《复议决定书》，理据不充分，对原告的诉讼请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告丘田寮、黄龙洞村民小组对本案的诉讼请求。本案案件受理费50元由原告丘田寮、黄龙洞村民小组共同负担。
上诉人丘田寮村民小组和黄龙洞村民小组称：一、上诉人持有争议土地的合法权属凭证，四至范围包括整个争议土地。处理决定的附图也表明，除东至照面洞外，其余三处都在附图中有显示，即至少有三处与争议地范围吻合。二、上诉人对争议土地有经营管理事实。对于第三人提交的两份合同，上诉人对其真实性存疑，且不论合同中的田地不在争议地范围，即使田地的性质也与争议地主要属于草地的性质不同。事实上，争议地南面的竹子是上诉人种植和管理的。三、被上诉人没有组织争议各方到现场实地勘察，就认定上诉人凭证中的四至不包括争议地，程序明显违法，认定事实错误。四、原审法院认定上诉人的权属凭证四至不包括争议地，缺乏依据，认定事实错误。对于上诉人凭证东至位置没有认定也没有说明，仅凭四至中的三处位置就认定不包括，明显错误，且对上诉人经营管理争议地南面的罗耕塘的事实，也只字未提。请求撤销原判决。
被上诉人英德市人民政府辩称：一、被上诉人作出的《处理决定》认定事实清楚，程序合法。经争议双方村民小组代表实地指定位置，上诉人工作人员用GPS测定并制成《浛洸镇福园村“茶仔园”土地权属争议范围图》，双方代表都在图上签字确认了争议地四至范围，上诉人认为被上诉人没有组织争议双方现场勘查不是事实。另经被上诉人现场勘查、比对，认定上诉人提供的土地证第34栏所载四至范围不包括争议地在内。被上诉人作出的行为是土地确权行为，至于上诉人凭证记载的土地在什么地方，不在此次处理范围。二、被上诉人认定的经营管理事实正确无误。第三人提供的土地出租合同和承包合同，载明的地名都在争议地范围内。上诉人认为合同不真实，却没有任何证据。况且，被上诉人在现场勘查时，附近的村民也认可在争议地范围内，除树木是自然生长外，其余果园、竹林和零星耕地等均为第三人村民在经营管理。三、原审判决认定事实清楚。原审法院制作的勘验笔录可以证明，上诉人凭证第34栏中记载的土地均在争议地范围外，不包括争议地。而第三人持有的凭证记载的土地在争议地的中部和东北角，且上诉人也承认第三人在争议地上建有房屋和经营管理的事实。综上，请求维持原判决。
被上诉人清远市人民政府辩称：一、被上诉人行政复议受理程序合法。符合《行政复议法》及其《实施条例》的相关规定。二、被上诉人行政复议审查程序合法。审查了相关证据、依据和其他有关材料，查明了争议双方土地证记载的位置、经营管理事实等问题。三、被上诉人行政复议决定程序合法。请求维持原判决。
原审第三人木排湾村民小组辩称：一、上诉人称其土地证记载的“四至包括整个争议土地”，与事实不符。二、上诉人称对争议土地有经营管理的事实，但未提交相关证据证实。三、上诉人认为被上诉人“没有组织争议双方现场勘查”，与事实不符。四、原审法院在现场勘验后认定上诉人土地证记载的四至范围不包括争议地的事实清楚。请求维持原判决。
对于原审法院经审理查明的事实，本院予以确认。
本院另查明:2015年5月27日，被上诉人英德市人民政府曾作出英府决(2015)12号《英德市人民政府关于茶仔园土地权属的处理决定》，认定：“经查实，争议地名茶子园（罗耕塘），经争议双方村民小组长及代表实地指定位置，我府工作人员用GPS测定并制成《浛洸镇福园村‘茶仔园’土地权属争议范围图》，争议面积80.65亩。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:1万地形图显示争议地在70年代中后期大部为草地，有少部分水田和鱼塘。该地发生争议时为木排湾村民小组种植管理的竹园、树园、桔园，少部分的耕地也是由其村民耕种管理的。申请人丘田寮、黄龙洞村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证载明：单位名称：田心生产队（现丘田寮、黄龙洞村民小组）,该证的第34栏注明：坐落：丘田寮，地名：茶子园，类别：牧牛场，来源：自已，数量：壹只，地基面积：壹拾亩，四至：东至照面洞，南至罗耕塘，西至庙下门口，北至庙下塘，该栏所注明四至范围不包括争议地在内。被申请人木排湾村民小组提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证载明：单位名称：书房生产队（现木排湾村民小组），该证的第12栏注明：坐落：木排湾，地名：罗庚塘，类别：干地，来源：四固定，数量：16，地基面积：柒亩伍分，四至：东至方岑，南至新楼田，西至方岑，北至方岑，该栏所注明的四至范围在争议地中部。提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证载明：单位名称：新楼生产队（现木排湾村民小组），该证的第7栏注明：坐落：木排湾，地名：罗耕塘，类别：旱田，来源：四固定，数量：肆拾伍坂，地基面积：伍亩，四至：东至路，南至山，西至山，北至山，该栏所注明的四至范围在争议地东北角内；该证的第21栏注明：坐落：木排湾，地名：罗耕岑，类别：非耕地，来源：原有，数量：壹片，地基面积：壹佰伍拾亩，四至：东至四望塘，南至大枫杆，西至亚公龙，北至石岩坝，由于地形地貌的改变，该栏所注明的四至范围无法认定。提供的1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证载明：单位名称：老屋生产队（现木排湾村民小组），该证的第9栏注明：坐落：木排湾，地名：庙背，类别：水田，来源：四固定，数量：肆拾捌坂，地基面积：壹拾陆亩，四至：东至罗耕塘路，南至龙岩地，西至井水坎，北至北斗塘，由于地形地貌的改变，该栏所注明的四至范围无法认定；该证的第18栏注明：坐落：木排湾，地名：北斗岑，类别：干地，来源：四固定，数量：贰拾捌坂，地基面积：壹拾叁亩，四至：东至庙下路，南至刮斗岑塘唇，西至摇头背路，北至龙岩坝，该栏所注明的四至范围不在争议地内；该证的第20栏注明：坐落：木排湾，地名：大岑，类别：牧牛地，来源：四固定，数量：壹块，地基面积：肆佰亩，四至：东至种塘，南至滑远凹，西至下塘，北至四望塘岑，由于地形地貌的改变，该栏所注明的四至范围无法认定。提供的2006年与其村民谢雪梨签定的庙背田地出租合同，该合同所载明的地名在争议地范围内，提供2003年4月7日其村民小组与李桂林签定的土地承包合同，该合同所载明的地名在争议地范围内，两份合同证实争议地由其村民小组管理的事实。经营管理方面，争议地在发生争议时由木排湾村民小组耕种管理，没有事实依据证实申请人丘田寮、黄龙洞村民小组在该地耕种管理”。
英德市人民政府认为：“申请人丘田寮、黄龙洞村民小组持有1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，该证的四至范围不包括争议地在内，也没有耕作管理争议地的事实依据。因此，申请人丘田寮、黄龙洞村民小组要求将争议地确权归其村民小组集体共同所有的请求，证据不足，事实理由不充分，本府不予支持。被申请人木排湾村民小组持有的三份1962年原英德县人民政府颁发的生产队土地房产所有证，其中两证的四至范围包括了部分争议地，也有耕作管理该地的事实。因此，其要求将争议地确权归其村民小组集体所有的请求，证据充足，事实清楚，理由充分，本府予以支持。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和原国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号文《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、二十条的规定，经研究，特作如下处理决定：争议地名茶子园（罗耕塘），四至范围以GPS测定的《浛洸镇福园村‘茶仔园’土地权属争议范围图》为准，面积约80.65亩土地所有权和使用权属木排湾村民小组集体所有（详见《浛洸镇福园村‘茶仔园’土地权属争议范围图》）”。
上诉人丘田寮村民小组和黄龙洞村民小组不服向被上诉人清远市人民政府申请行政复议。
2015年11月4日，被上诉人清远市人民政府作出清府复决（2015）84号《清远市人民政府行政复议决定书》，“查明：一、申请人称争议地为‘茶仔园’、‘黄塘凹’，第三人称争议地为‘黄塘凹’，为大地名‘罗耕塘’的一部分，面积80.65亩，该地具体四至范围详见《浛洸镇福园村‘茶仔园’土地权属争议范围图》。从广东省测绘局1976年调绘，1978年出版的1:1万地形图显示争议地在70年代中后期大部为草地，有少部分水田和鱼塘。该地发生争议时为第三人种植管理的竹园、树园、桔园，少部分的耕地由第三人村民耕种管理。二、申请人持有的1962年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有权证》的四至范围不包括争议地在内，第三人持有的两份1962年原英德县人民政府颁发的《土地房产所有权证》包括了部分争议地在内。三、在耕作管理方面，申请人称自己对争议地拥有长期经营管理的事实，但没有相关证据予以佐证；第三人的提供的《关于出租山塘、旱地合同》、《承包土地合同》等证实其对争议地拥有长期经营管理的事实”。
清远市人民政府认为：“在第三人拥有部分争议地的权属凭证和对争议地长期经营管理事实的情况下，被申请人根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条的规定将争议地确权归申请人集体所有，属认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当。本府决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，维持被申请人的《处理决定》”。
本院认为：本案系土地权属争议处理纠纷。被上诉人英德市人民政府在争议双方协商不成情况下，依据争议双方各自持有的1962年《土地房产所有权证》和第三人提交的2007年《关于出租山塘、旱地合同》、2003年《承包土地合同》等书面证据，结合实地勘查、测绘制成的位图资料，认定部分争议地在第三人证件记载的宗地范围内，且有长期经营管理事实，从而依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十条的规定，确认争议地归第三人所有。该行为同时符合国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条、第二十七条和第三十条规定的工作程序。上诉人不服提出行政复议申请后，被上诉人清远市人民政府作出的行政复议决定，亦符合《中华人民共和国行政复议法》及其《实施条例》的相关规定。原审法院据此认定被上诉人英德市人民政府作出的行政处理决定及其后清远市人民政府作出的行政复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，并依据《中华人民共和国行政诉讼》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的”、“判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回上诉人撤销涉案行为的诉讼请求是正确的。上诉人提出原判决认定其土地证四至范围不包括争议地错误的主张不成立，不予采纳。综上，丘田寮村民小组和黄龙洞村民小组上诉提出撤销原判决的主张不能成立，不予支持；被上诉人英德市人民政府和清远市人民政府的答辩理由成立，予以采纳。原判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人丘田寮村民小组和黄龙洞村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦红梅
代理审判员 董嫦青
代理审判员 苗 欣
二〇一七年五月××日
书 记 员 朱钟涛