河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行终字第00076号
上诉人（一审被告）南阳市宛城区企业养老保险管理局。
法定代表人王中华，该局局长。
出庭应诉负责人陈明镜，该局副局长。
委托代理人李欣，该局法律顾问。
被上诉人（一审原告）姚玉玲。
委托代理人范庆元。
一审第三人南阳市宛城区新华街道办事处工农路社区居民委员会。
法定代表人张运才，该居委会主任。
一审第三人南阳市宛城区新华街道办事处。
法定代表人万富建，该办事处主任。
委托代理人张士朋，南阳怡和律师事务所律师。
上诉人南阳市宛城区企业养老保险管理局为养老保险行政处理一案，不服南阳市宛城区人民法院（2014）宛行初字第68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人南阳市宛城区企业养老保险管理局出庭应诉负责人陈明镜及委托代理人李欣，被上诉人姚玉玲委托代理人范庆元，一审第三人南阳市宛城区新华街道办事处工农社区居民委员会法定代表人张运才，一审第三人南阳市宛城区新华街道办事处委托代理人张士朋到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
南阳市宛城区人民法院一审查明：1981年2月10日原南阳市人民政府针对辖区居委会人员情况、工资待遇低，工作不安心等状况，向南阳地区行署做了宛市政（1981）10号关于城市居民委员会待遇问题的请示，请示主要提出（一）凡适应街道工作的居委会干部应转为大集体职工。（二）居委会干部年老退休的及其他福利等与集体工同等待遇，其费用由居委会公益金中支付。同年4月18日，南阳行署对该请示做了宛署文（1981）12号关于城市居委会干部待遇问题的批复，批复内容：一、居委会干部不能转为大集体职工，对适应街道工作的居委会干部，可参照集体企业的办法处理，经济上享受集体工的待遇，但其街道干部的性质不变。二、经费来源。（一）由财政定额拨款。（二）不足部分，从居委会集体收入提成中补贴。三、关于居委会干部的退休和其他福利以及对居委会干部的工资调整问题，同意市政府的处理意见。期间，原告姚玉玲在原南阳市新华街道办事处工农路居委会工作，1992年6月29日原告在该居委会以支部书记身份提前病退，时年47岁。退休后养老金由居委会支付。同年10月10日原南阳市（现卧龙区）社会保险事业管理办公室就反映强烈的居委会六大干，即支书、主任、卫生主任、治保主任、计生主任及会计，养老保险问题进行了认真研究，并做出了五条规定：一、退休比照国发（1978）104号文件相应的干部待遇条件执行，退休后，按规定拨付退休费用时每人每月扣除财政补贴的20元。二、固定职工养老基金的补缴，从1987年7月开始至今，每人每月按18元执行。三、“小集体”（未办理招工手续）职工养老基金的补缴标准。工作年限25年以上，按25年补交，25年以下按实际工作年限补交。1987年7月以前，每人每月补缴12元，1987年7月（含7月）以后，每人每月补缴18元。四、补缴养老金时，男年满55周岁，女年满50周岁者，从补缴之日起5年后方可享受养老待遇；补缴时已超过退休年龄的，从补缴之日起三年后方可享受养老待遇。五、“小集体”职工退休后，参照国家职工待遇执行。“六大干人员”按此办理参保手续时，原告已退休，该居委会和办事处未给原告办理参保手续，后撤地设市，第三人隶属宛城区。2003年10月原告得知上述人员参保后，找居委会、办事处要求参保。2003年10月18日以后，原告多次向被告及南阳劳动和社会保障局申请反映要求为其补办养老保险事宜，同时，向市信访局投诉，市信访局立案后，于2004年6月28日向南阳市劳动和社会保障局发出接谈处理介绍信。同日，该局又向被告开出转办介绍信，要求被告研究解决办法。同年11月9日，被告作出了关于东关、新华办事处居委会部分退休人员要求参加养老保险问题的意见，该意见答复为：东关、新华办事处居委会部分未参加养老保险的已退休人员不能享受社会养老保险待遇，其养老待遇继续由原渠道支付。原告认为被告不履行法定职责，于2005年2月2日向本院提起行政诉讼，本院审理后认为被告的关于东关、新华办事处居委会部分退休人员要求参加养老保险问题的意见，属于具体行政行为，已对原告要求做出了具体行政行为，故依法判决驳回原告要求被告作出具体行政行为的诉讼请求。后原告逐级信访，河南省人民政府信访事项复查复核委员会于2007年8月1日做出了豫政信复（2007）51号信访事项复核决定书，意见是原告要求参加城镇企业职工养老保险，没有法律和政策依据，其退休养老待遇应继续由原渠道支付。原告不服本院（2005）宛法行初字第22号行政判决，向市、省高院申诉，2010年11月5日省高院做出了（2010）豫法政申字第038号驳回申诉通知书，通知书认为被告答复行为也属于具体行政行为，申诉人如不服该答复行为或认为答复行为违法，可就该答复行为提起行政诉讼，原告后向本院提起行政诉讼，要求撤销该答复，并给原告办理养老保险手续。本院于2011年10月14日以超过5年的起诉期限裁定驳回原告起诉，原告上诉后，南阳市中级人民法院经审理认为：2011年5月，向人民法院提起诉讼请求对本案一审被告2004年作出的关于上诉人不能办理养老保险的答复进行合法性审查，不超起诉期限。作出了（2011）南行终字第98号行政裁定书，撤销南阳市宛城区人民法院（2011）宛行初字第30号行政裁定。指令南阳市宛城区人民法院继续审理。
原告1992年6月提前病退，1993年第三人未将原告上报参保，使原告漏保。2003年知道“九二会议纪要”后，向被告申请要求参加养老保险，被告所作的答复主要证据不足，判决撤销被告2004年11月9日的处理意见，限被告30日对姚玉玲补办养老保险的请求做出具体行政行为。被告不服上诉，二审认为被诉具体行政行为主要证据不足，未尽到说明理由的义务。尤其对宛署文（1981）12号原南阳市社会保险事业管理办公室“九二会议纪要”等文件的效力及如何执行没有详细说明依据和理由，维持一审判决。判决生效后，原告申请执行，期间被告于2014年9月18日做出关于姚玉玲同志参加养老保险的处理意见，该处理意见依据豫人社养老（2010）11号文件精神，姚玉玲同志符合11号文件规定，请姚玉玲同志按照文件要求逐级申报材料，待省、市审批后予以补办养老保险。11号文件2014年12月31日停止执行。
南阳市宛城区人民法院一审认为：原南阳市宛市政（1981）10号关于城市居民委员会待遇问题的请示，当时的南阳行署对该请示做了宛署文（1981）12号批复。原告姚玉玲在居委会工作，1992年6月29日原告在该居委会以支部书记身份提前病退，时年47岁，退休后养老金由居委会支付，同年原南阳市社会保险事业管理办公室关于南阳市居民委员会中“六大干”养老保险基金补缴办法及退休后养老保险问题的会议纪要，（简称九二会议纪要），该纪要根据上级文件规定，对“六大干”补缴养老金男女岁数，补缴时超过退休年龄等做出明确规定。第三人对在职的六大干均补办了养老保险。没有告知原告，也未给原告补办养老保险，1993年底撤地设市，第三人隶属宛城区。2003年原告得知“六大干”参保后，找第三人及被告要求参保，后上访，发展到提起行政诉讼。经一、二审法院审理，判决撤销了2005年被告对原告等的答复，限被告重新作为，在法院执行期间被告做出了关于姚玉玲同志参加养老保险的处理意见。原告姚玉玲多年来信访起诉认为第三人1993年未给原告补办养老保险，2003年原告知后反映要求被告补办，第三人也同意协助，2005年被告答复原告等人不符合参加养老保险条件，不能办理。2014年9月18日被告处理意见认为原告符合豫人社养老（2010）11号文件规定，应按该文件规定办理。二者参保结果待遇差别很大。由于双方行政争议时间长，社会也由计划经济向市场经济发展，九三年期间漏保人员或者未参保人员与现养老保险新规如何衔接，如何参保。一、二审法院认为被告2005年处理意见答复，未尽到说明理由的义务，未对原南阳行署《关于城市居委会干部待遇问题的批复》（宛署文（1981）12号）、原南阳市社会保险事业管理办公室《关于南阳市居民委员会中“六大干”养老保险基金补交办法及退休后养老待遇问题的会议纪要》等文件的效力及适用情况作出说明，对有关政策和规范性文件的执行与否以及如何执行没有详细说明依据和理由。尤其原告由于第三人当年未通知原告参与办理养老保险，原告一直要求按原政策规定补办养老保险，第三人同意协助，被告对此均应详细释明，2014年9月18日处理意见均未涉及。被告的处理意见事实不清，证据不足，依法应予撤销，并结合以上情况重新做出具体行政行为。原告年迈多病，长期在居委会工作，原养老保险待遇由第三人支付，未办理参保前仍由第三人支付，综上，（1）根据国务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》第三十条“各级人民政府劳动行政机关应监督劳动保险金的缴纳，检查劳动保险业务的执行，并处理有关劳动保险事件的申诉”。参照《社会保险费征缴检查办法》（以下简称《办法》）第三条“劳动保障行政部门负责社会保险费征缴监督检查工作”之规定，被告是办理社会保险费征缴监督检查工作的法定行政机关；又参照该《办法》第七条“劳动保障行政部门应当向社会公布举报电话，设立举报信箱，指定专人负责接待群众投诉；对符合受理条件的举报，应当于7日内立案受理，并进行调查处理，且一般应当于30日内处理结案”之规定，对符合受理条件群众反映的社保问题，给予调查处理是被告的法定职责。被告关于东关、新华办事处居委会部分退休人员要求参加养老保险问题的意见是对原告要求参保的答复，属于具体行政行为，原告认为被告拒绝办理参保，没有作为，2005年向本院起诉，本院判决后，原告又信访与申诉，2010年11月5日省高院做出了（2010）豫法政申字第038号驳回申诉通知书，同时告知原告对答复有异议，可以起诉。2011年10月14日本院裁定驳回原告起诉，南阳市中级人民法院撤销（2011）宛行初字第30号行政裁定，指令本院继续审理。原告自2003年知道自己应参保而被第三人漏参保，2004年被告答复后，一直主张权利，被告辩称原告起诉期限已过请求，本院不予支持。（2）国发（1991）33号国务院关于职工养老保险制度改革的决定第十一条：“本决定适用于全民所有制企业。城镇集体所有制企业可以参照执行；对外商投资企业中方职工，城镇私营企业职工和个体劳动者，也要逐步建立养老保险制度。具体办法由各省、自治区、直辖市人民政府制定。1992年6月10日，宛署（1992）77号关于批转《南阳地区全民所有制企事业单位离退休费用实行地级统筹暂行办法》的通知第二条统筹办法和对象：（一）地、县、（市）属全民所有制企业和事业单位。（三）上述企、事业单位的固定职工以及按国发（1978）104号文件规定办理离退体、退职的职工。第七条第（二）劳动有关工作要有利于退休费用统筹工作的开展，凡不符合国发（1978）104号文件规定办理离退休、退职的职工，不得享受社会养老保险待遇。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）全民所有制企、事业单位的工人（集体企业参照执行）文件规定：“女年满五十周岁，男年满60周岁，连续工龄十年的”应该退休。宛政（2010）37号南阳市人民政府关于转发河南省人民政府关于加强和改进社区服务工作意见的通知，第三条第（二）切实解决社区工作人员生活补贴费和社区工作经费。市区居委会成员职数，切实解决社区居委会成员及聘用人员的生活补贴、社会保障的福利待遇。保障居委会成员的收入不低于所在县区上年职工平均工资水平，并按有关规定享受养老、失业、医疗、工伤等社会保障待遇。宛市政（1981）10号关于城市居委会待遇问题的请示及南阳行署宛行暑文（1981）12号批复，解决了当时居委会成员参照集体企业的办法处理，经济享受集体工待遇，同时也明确经费的来源，居委会干部养老退休及其他福利等与集体工同等待遇，1992年10月10日原南阳市社会保障事业管理办公室的“九二会议纪要”针对国发（1991）33号与1992年6月10日宛署（1992）77号规定，明确了居委会成员如何解决参保问题。养老保险由无到有，由不完善到逐步完善，惠及部分逐步到全社会各领域，有个过程。原告1992年6月提前病退，2003年知道“九二会议纪要”后，向被告申请要求参加养老保险，被告所作的答复，主要证据不足，依法应予撤销，并结合以上情况与事实重新做出具体行政作为。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）、（三）项之规定，经合议庭合议，判决：一、撤销被告2004年9月18日关于姚玉玲参加养老保险问题的处理意见。二、限被告30日对姚玉玲要求补办养老保险的请求做出具体行政行为。诉讼费50元，由被告承担。
南阳市宛城区企业养老保险管理局不服该判决上诉称：姚玉玲原系南阳市（现卧龙区）新华办事处工农居委会支部书记，未办理招工招干手续，姚玉玲之前所属的新华办事处为群众性自治组织，不属于企业，不应按照任何有关企业参保人员的有关规定为其办理参保业务，姚玉玲不属于企业养老保险参保范围人员。原南阳市社保办不是法律法规直接授权管理公共事务的组织，也不是政府组成的各部门，无权制定规范性文件。因此，“九二会议纪要”不具有合法性，且与国务院出台的各项规章、省政府出台的各项规范性文件的规定明显相违背，不具有姚玉玲通知的适用性。上诉人作出该处理意见是合法有效，且能保障姚玉玲退休待遇的方案。一审判决法律事实认定错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，依法改判驳回姚玉玲的诉讼请求。
被上诉人姚玉玲答辩称：一审判决认定的法律事实，经省、地、县三级法院10多次开庭审理，生效判决已认定，上诉人没有证据推倒。根据劳动法律相关规定，只要存在劳动关系均应适用。“九二会议纪要”与宛市政（1981）10号文件，宛署文（1981）12号三位一体存在，目标一致，均为居委会人员的参保问题，生效判决和此次一审判决再次确认法律证据及判案依据完全合法。上诉人依据豫人社养老（2010）第11号文作出处理意见违法，一审判决正确，请求予以维持。
一审第三人南阳市宛城区新华街道办事处及工农社区居委会没有提交书面答辩状，庭审中称一审判决正确，应予维持。
本院二审查明的事实同一审法院相一致。
本院认为：姚玉玲原在城市居委会工作，以支部书记身份提前病退，为解决城市居委会干部待遇问题，原南阳市人民政府作出宛市政（1981）10号关于城市居委会干部待遇问题的请示，原南阳地区行政公署作出宛署文（1981）12号关于城市居委会干部待遇问题的批复，1992年10月10日，原南阳市社会保险事业管理办公室作出关于南阳市居民委员会中“六大干”养老保险基金补缴办法及退休后养老待遇问题的会议纪要，对城市居委会干部待遇问题作出了规定，姚玉玲属于漏保人员，姚玉玲就其待遇问题长期反映并未得到解决。原南阳市地区行政公署、原南阳市人民政府及职能部门可以作出与上位法不相冲突，能够切实有效解决劳动者养老保险待遇问题的具体规定，其作出的关于“六大干”的规定已实际落实，并解决了当时大部分“六大干”养老保险待遇问题，现上诉人认为该规定与国务院出台的规章、省政府出台的相关规范性文件的规定明显相违背，但未提供明显相违背的具体规定和理由。姚玉玲作为原城市居委会干部，其待遇问题依法应当公平的得到保障，姚玉玲认为其没有和其他城市居委会干部一样享受退休养老待遇问题，对此，上诉人没有给予合理解释和给出具体切实的可行解决办法，其作出的该处理意见并不能实际解决姚玉玲应该享受的养老保险待遇问题，一审判决撤销该处理意见并限其重作并无不妥，本院依法予以维持。上诉人上诉理由不能成立，本院不予采信。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持南阳市宛城区人民法院（2014）宛行初字第68号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人南阳市宛城区企业养老保障管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志谦
审判员 宋汉亭
审判员 尹乐敬
二〇一五年五月二十六日
书记员 郭 栋