浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1604号
上诉人（一审原告）黎春德，男，汉族，1952年5月2日出生，住所地建德市。
委托代理人蒋淑兰，女，汉族，1955年12月27日出生，住所地建德市，系黎春德妻子。
委托代理人徐建荣，建德市求是法律服务所工作者。
被上诉人（一审被告）建德市人民政府，住所地建德市新安江街道新安路1号。
法定代表人朱欢，市长。
委托代理人赵跃成，建德市人民政府农业和农村工作办公室工作人员。
委托代理人夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。
第三人李金奎，男，汉族，1968年10月31日出生，住建德市。
上诉人黎春德因与被上诉人建德市人民政府、一审第三人李金奎土地行政登记一案，不服杭州市中级人民法院（2017）浙01行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月23日公开开庭审理了本案。上诉人黎春德的委托代理人蒋淑兰、徐建荣，被上诉人建德市人民政府的委托代理人赵跃成、夏忠勤到庭参加诉讼。一审第三人李金奎经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本案依法缺席审理，现已审理终结。
1999年4月，建德市人民政府向李金奎颁发编号为33012619090213号《浙江省农村集体土地承包权证》，其中包括后大路0.48亩土地。
一审审理查明，1999年4月，原建德市寿昌镇后大路村经济合作社与李金奎签订编号为19090213的《农村耕地承包合同》，李金奎承包1.95亩土地，其中包括后大路0.48亩（备注：春德退出），承包期限为1994年10月20日至2024年10月19日止（30年）。1999年4月，经建德市寿昌镇人民政府初审，建德市农林经济委员会审核，建德市人民政府向李金奎颁发了编号为33012619090213号《浙江省农村集体土地承包权证》，其中包括后大路0.48亩土地。另查明，根据庭审中当事人的陈述及自认，可确认以下事实：（1）黎春德户至今未发放过土地承包权证；（2）案涉后大路0.48亩土地原系黎春德户承包地，并一直由黎春德户耕种至今。再查明，李金奎曾向建德市人民法院提起民事诉讼，要求李金奎返还案涉土地，该院于2016年8月17日立案，后李金奎于2016年11月14日向该院提出撤诉申请，该院于2016年11月14日作出(2016)浙0182民初03495号民事裁定书，准予李金奎撤诉。后，李金奎再次向建德市人民法院提起诉讼，要求黎春德返还案涉土地，该院于2017年1月12日立案，案号为（2017）浙0182民初00339号，目前正在审理中。2017年5月3日，黎春德向杭州铁路运输法院提起行政诉讼，要求撤销案涉承包权证，后经释明，黎春德向一审法院提起本案诉讼，请求：判决撤销案涉承包权证，并由建德市人民政府承担本案诉讼费用。
一审法院认为，被诉承包权证的发证机关为建德市人民政府，因此建德市人民政府系本案适格被告。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”黎春德以被诉承包权证擅自将其原承包的后大路0.48亩土地登记至李金奎名下提起本案诉讼，且案涉0.48亩土地至今仍由黎春德耕种，因此，黎春德具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。对于原告黎春德的起诉期限，被告在庭审中认为原告黎春德知悉建德市人民政府对李金奎颁证的时间是2016年8月23日，黎春德于2017年5月起诉，已经超过6个月的起诉期限，并提供了黎春德2016年8月31日向建德市人民政府提交的《撤销农村集体土地承包证申请书》作为证据。对此，一审法院认为，综合案涉土地一直由黎春德耕种及黎春德户一直未颁发土地承包权证的事实、黎春德在2016年8月31日向建德市人民政府提交的《撤销农村集体土地承包证申请书》中的陈述及被告的意见，一审法院认定原告黎春德系在相关民事诉讼中知悉被诉发证行为的存在，即在2016年8月23日知悉被诉发证行为。因案涉发证行为的对象系李金奎，原告黎春德在知道案涉发证行为之日起两年内提起本案诉讼且未超过二十年的最长起诉期限，因此，原告黎春德提起本案诉讼未超过法定起诉期限。本案发证时间是1999年4月，因此应根据当时有效的法律及政策审查被诉行为的合法性。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）和省委办〔1997〕70号文件，中共建德市委、建德市人民政府于1999年3月11日以市委[1999]19号文下发了《关于延长土地承包期核发土地承包权证工作的若干政策意见》，建德市以上述文件为依据于1999年开展了农村土地第二轮承包经营权发证工作。在1999年，我国尚无法律、行政法规、部门规章就农村土地承包权证颁证程序以及颁证机关审查的具体内容作出细化规定，故浙江省委办〔1997〕70号文件，中共建德市委、建德市人民政府的市委[1999]19号文件，可以作为当时建德市颁发农村土地承包经营权证的程序依据。浙江省委办的〔1997〕70号文件第四条对“进一步加强对土地承包的管理”专门作出了规定，其中第二项规定了“加强土地承包合同的鉴证，鉴证机关可为发包方所在乡镇农业承包管理委员会（或管理小组）鉴证，也可由县农业承包合同管理部门鉴证。”中共建德市委、建德市人民政府的市委[1999]19号文件第十二条规定“核发全省统一的土地承包权证。集体土地的发包方为村经济合作社，各承包农户应与村经济合作社签订土地承包合同，经乡镇人民政府初审，市级主管部门审核，核发全省统一编号的《浙江省农村集体土地承包权证》”。而根据《中华人民共和国民法通则》（主席令第37号）第八十条第三款、《中华人民共和国土地管理法》（1998年8月29日中华人民共和国主席令第八号公布，自1999年1月1日起施行）第十四条第一款之规定，土地承包经营权由发包方和承包方遵循平等自愿原则，通过订立承包合同的方式设定，体现的是双方的意思自治。承包合同自成立之日起生效，承包方取得土地承包经营权。因此，土地承包权证是对当事人通过承包合同取得的承包经营权的确认。根据上述文件规定及发证行为的性质，建德市人民政府以经建德市寿昌镇人民政府鉴证的后大路村经济合作社与李金奎签订的《建德市农村耕地承包合同书》为依据，经村申报、镇政府初审、市农经办审核的程序对该村赋予李金奎的承包经营权予以确认并颁发权证，权证记载内容与承包合同书一致，并无遗漏或错误记载，实体和程序上并无明显不当。综上，原告诉请撤销被诉土地承包权证的诉讼请求不能成立，一审法院不予支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告黎春德的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告黎春德承担。
黎春德上诉请求：依法撤销一审判决，并改判支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：（一）案涉耕地自1983年第一轮土地承包到户至今一直由上诉人经营使用，根据中央〔1984〕第1号、〔1993〕第11号文件规定，第一轮土地承包年限应在十五年以上，承包到期之后，再延长三十年不变。上诉人自承包耕地后至今未发生变化，也未与村里解除承包关系，仍在承包期内，上诉人对案涉耕地享有合法承包经营权。（二）按照第一轮土地承包十五年的年限计算，第一轮合同期满日期为1999年，而一审第三人与村里签订承包合同的时间是1994年，很明显，在上诉人与村里签订的承包合同未解除之前，村里无权将属于上诉人的耕地划分给其他人，否则，其行为无效，即所签订的承包合同无效。（三）上诉人至今未与村里重新签订承包合同，根据中央文件规定，第一轮承包到期后自然顺延三十年，故至今承包的耕地仍在承包期限内，既然在承包期限内，上诉人的承包经营权应当受到法律保护，被上诉人擅自将上诉人的承包地划给他人的行为违法。（四）被上诉人的行政登记行为明显事实不清，程序违法，一审判决驳回上诉人的请求错误。
建德市人民政府二审答辩称：（一）上诉人的第一、二、三、四点上诉理由，以上诉人原第一轮承包合同未依法解除、按政策第一轮承包合同期限应为15年、到期自然延长30年为由，主张上诉人仍对案涉承包地享有承包经营权，缺乏法律和事实依据。首先，中办发〔1984〕第1号文件第三条第一款第一项规定为“土地承包期一般应在十五年以上”，该表述是倡导性的，而并非强制性规定。（二）其次，中办发〔1997〕16号《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》和省委办〔1997〕70号《关于搞好第二轮土地承包工作稳定完善家庭联产承包责任制的若干意见》，明确了“大稳定、小调整”的方针，并要求据此开展和完善第二轮土地承包工作。因此，第二轮土地承包工作并不完全按照第一轮合同清册进行土地登记，而是根据情况进行调整完善。第三，因历史原因，现已无法查得上诉人所在村集体后大路村关于第一轮承包的完整书面材料，以至于该村集体每户的承包合同书签订内容、中途变动情况亦难以以书面资料复原，但从该村第二轮承包合同清册及合同书的内容分析，该村村民第二轮承包期统一为“自1994年10月20日至2024年10月19日”，且对此该村村民均无异议。因此，上诉人主张该村集体在其第一轮承包合同未到期就解除合同，缺乏事实依据。第四，根据中央关于农村土地承包到户的历史沿革，对农户承包经营权均明确须以书面形式赋予，无论第一轮还是第二轮均是如此，第二轮承包延长也是以承包合同赋予的，这与无须任何形式要件的自然延长有根本区别。上诉人主张其根据第一轮承包经营权享有无须任何形式要件自然取得第二轮承包经营的权利，明显与政策、法律相违背。（二）上诉人上诉理由第四点，亦不能成立。1.在1999年，我国尚无法律、行政法规、部门规章就农村土地承包权证颁证程序以及颁证机关审查的具体内容作出细化规定。故浙江省委办的〔1997〕70号文件，中共建德市委、建德市人民政府的市委〔1999〕19号文件，可以作为当时建德市颁发农村土地承包经营权证的程序依据。答辩人颁发33012619090213号《浙江省农村集体土地承包权证》，并无违反上述规定之处。2.依据《中华人民共和国民法通则》第八十条、《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地承包经营权由发包方与承包方遵循平等自愿原则，通过订立承包合同的方式设定，承包合同自成立之日起生效，承包方取得土地承包经营权。在李金奎与村集体通过签订承包合同而取得土地承包经营权的情况下，答辩人无权不为李金奎颁证确权。3.中办发〔1997〕16号对于小调整的原则确有规定，但在《中华人民共和国土地管理法》颁发后，对于承包经营权是依承包合同赋予作出进一步明确后，关于小调整所需的民主议定程序和审批程序究竟是纳入合同效力审查的范畴还是在颁证过程中应当进行的实质性审查并无相应的法律规定予以进一步明确。在当时相应的法律、法规、规范性文件均未明确将上述资料应当作为颁证依据的客观背景下，上诉人以此主张答辩人颁证程序违法、依据不足，于法无据。况且，案涉承包合同的二轮承包期从1994年10月20日开始，是在中办发〔1997〕16号文件下发之前，按时序先后，也不宜将该文中的小调整规定作为认定案涉权证颁证时应审查的范围。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请二审予以维持。
一审第三人李金奎经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，视为其放弃答辩权利。
二审中，各方当事人均未提交新的证据材料。本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，本案二审审理的焦点是建德市人民政府于1999年4月向李金奎颁发的《浙江省农村集体土地承包权证》是否具备事实和法律依据以及程序是否合法。首先，中办发〔1984〕第1号文件第三条第一款第一项规定“土地承包期一般应在十五年以上”，该规定中的修饰语“一般”表明该规定系倡导性而并非强制性规定。另，《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务”，该规定中的修饰语“应当”说明土地承包经营权应当通过订立承包合同的方式设定。故在上诉人与后大路村经济合作社签订的第一轮承包合同未约定承包期限的情况下，其主张承包期限应为十五年，且承包到期之后，再自动延长三十年，无事实和法律依据。其次，中办发〔1997〕16号通知和浙江省委办〔1997〕70号意见明确了“大稳定、小调整”的方针，并要求据此开展和完善第二轮土地承包工作。因此，第二轮土地承包工作可以根据实际情况进行调整完善。再次，在我国于1999年尚无法律、行政法规、部门规章就农村土地承包权证的颁证程序及颁证机关审查的具体内容作出明确规定的情况下，建德市人民政府根据李金奎与后大路村经济合作社签订的《农村耕地承包合同》、浙江省委办〔1997〕70号文件第四条第二项“加强土地承包合同的鉴证，鉴证机关可为发包方所在乡镇农业承包管理委员会（或管理小组）鉴证，也可由县农业承包合同管理部门鉴证”，中共建德市委[1999]19号文件第十二条“核发全省统一的土地承包权证。集体土地的发包方为村经济合作社，各承包农户应与村经济合作社签订土地承包合同，经乡镇人民政府初审，市级主管部门审核，核发全省统一编号的《浙江省农村集体土地承包权证》”、《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务”的规定，经村申报、镇政府初审、市农经办审核的程序对该村赋予李金奎的承包经营权予以确认并颁发权证，具有事实和法律依据，程序亦无不当之处。
综上，建德市人民政府向李金奎颁发《浙江省农村集体土地承包权证》的行政行为有事实和法律依据，且符合法定程序。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由和请求均不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由黎春德负担。
本判决为终审判决。
审判长 张俊斌
审判员 马惟菁
审判员 王红根
二〇一八年二月二十七日
书记员 朱胤佐