贵州省清镇市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔0181行初11号
公益诉讼人：贵阳市观山湖区人民检察院。住所地：贵州省贵阳市观山湖区金麦社区服务中心*楼。
法定代表人：杨宏兵，该院检察长。
委托诉讼代理人：穆小鹏，该院主任检察官，代理权限为特别授权代理。
委托诉讼代理人：王梅，该院员额检察官，代理权限为特别授权代理。
被告：贵阳市观山湖区城市管理局。住所地：贵州省贵阳市观山湖区金麦社区服务中心*楼。
单位负责人：彭峰，该局副局长（主持工作）。
委托诉讼代理人：邓成军，国浩律师（贵阳）事务所专职律师，代理权限为特别授权代理。
委托诉讼代理人：赵婷，国浩律师（贵阳）事务所实习律师，代理权限为特别授权代理。
公益诉讼人贵阳市观山湖区人民检察院（以下简称“观山湖检察院”）诉被告贵阳市观山湖区城市管理局（以下简称“观山湖城管局”）确认行政行为违法及依法履行行政职责一案，本院于2017年5月3日立案后，于2017年5月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。
本院依法组成合议庭，于2017年6月14日在本院第一人民法庭公开开庭审理了本案。公益诉讼人观山湖检察院委托诉讼代理人穆小鹏、王梅，被告观山湖城管局负责人彭峰及委托诉讼代理人邓成军、赵婷到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人观山湖检察院诉称，其在履行环保检察职责中发现：自2016年6月开始，有人违规在观山湖区××社区下××组陶家山地块，长期倾倒各种垃圾，形成垃圾堆场。2017年1月11日，贵州地矿测绘院勘测，该垃圾堆场占地面积1.72亩。2017年2月24日，贵州大学吴永贵教授现场勘查，并出具“专家意见书”认定：陶家山垃圾堆场存量大、种类多、堆放久，紧邻社区农田、养殖场所、交通要道，严重损害当地的生态环境，以及群众的生存健康。虽然垃圾堆场已被有限整改，但是整改工作简单粗放，堆场面积继续扩大，倾倒行为继续存在，垃圾污染继续加重，国家利益和社会公益受到持续侵害。
就此，2017年2月15日，观山湖检察院向观山湖城管局送达了《关于整治陶家山垃圾堆场的检察建议书》，但至诉前仍未收到回复，观山湖城管局还未有效治理陶家山垃圾堆场。为督促其依法履行监督管理职责，保护生态环境，维护国家利益和社会公益，诉请人民法院判决：1.请求观山湖区城管局对金麦社区下麦村一组陶家山垃圾堆场怠于履行城市市容环境管理和城市垃圾管理职责的行为违法；2.判令观山湖区城管局履行城市市容环境管理和城市垃圾管理职责，对金麦社区下麦村一组陶家山垃圾堆场依法进行处置并对受污染的环境采取补救措施。
在庭审过程中，公益诉讼人观山湖检察院向本院提供以下证据，证明其主张：
第一组证据：证明公益诉讼人主体合法。
1.全国人大会常委会《关于授权最高检院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，最高检院《关于检察机关提起公益诉讼试点方案》以及《检察机关提起公益诉讼试点方案》。2.贵州检院《关于贵州检院开展提起公益诉讼试点的实施方案》以及《贵州检院开展提起公益诉讼试点的实施方案》。3.贵州检院《关于<关于提请批准观山湖检察院拟对观山湖城管局提起行政公益诉讼案件的请示>的批复》，贵阳检院《关于<关于提请批准观山湖检察院拟对观山湖城管局提起行政公益诉讼案件的请示>的批复》。
本组证据的主要内容及举证意见：1.根据全国人大常委会授权，最高检院在贵州等省份开展“公益诉讼试点”工作。2.贵阳作为贵州检院确定的试点地区，观山湖检察院经贵州检院和贵阳检院批准，对观山湖城管局怠于履行职责一案，依法向清镇法院提起行政公益诉讼。
第二组证据：证明被告主体适格。
1.《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十九条，《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款，《城市生活垃圾管理办法》第七条第一款，《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条，《城市建筑垃圾管理规定》第三条第三款。2.观山湖区机构编制委员会印发的《贵阳市观山湖区城市管理局主要职责、内设机构和人员编制》。3.观山湖区机构编制委员会办公室印发的《关于调整贵阳市观山湖区环境卫生管理所机关编制事项的通知》，贵阳市观山湖区环境卫生管理所的组织机构代码。4.中共贵阳市金阳新区管委会印发的关于《撤销金阳街道办事处设置三个社区服务中心实施方案》的通知。5.观山湖区机构编制委员会办公室印发的《中共观山湖区委办公室观山湖区人民政府办公室关于印发<关于贯彻落实贵阳市<关于进一步加强和改进社区工作的十条具体意见>的实施方案>的通知》。
本组证据的主要内容及举证意见：1.被告是本地政府的职能部门，作为专门性行政机关，是全区市容环卫工作的主管部门，对陶家山垃圾违规堆积，负有监督管理职责。2.观山湖环卫所是被告所属的全额拨款的“事业非法人”单位。3.金麦社区服务中心并非“市容环卫工作”的主管部门，其职权是“协助配合”被告行使相关职能。
第三组证据：证明本案经过诉讼前置程序（向被告出具检察建议书），被告怠于履行行政职责（市容环卫主管职责）违法。
1.现场照片8张。2.观山湖检察院《关于整治陶家山垃圾堆场的检察建议书》，以及观山湖城管局对此的书面回复材料（本案立案以后才回复），观山湖政府《关于研究整治猫冲、杨梅山垃圾堆场的会议纪要》，现场照片21张。3.贵州地矿测绘院出具的《陶家山垃圾堆场勘测定界技术报告书》。4.贵州大学吴永贵教授出具的《陶家山垃圾堆场污染情况调研专家意见》。
本组证据的主要内容及举证意见：1.陶家山垃圾堆场的地理位置、面积范围、堆放情况、污染情况。2.陶家山垃圾场污染持续存在，造成国家利益和社会公益，处于持续被侵害状态。3.治理陶家山垃圾场的专家建议。
被告观山湖城管局辩称，观山湖城管局不是适格的行政公益诉讼被告，其机构类型是机关非法人，其职权范围是负责本地“城市市容环卫”管理工作。而金麦社区是新型农村社区，社区内的下麦村陶家山的垃圾管理工作，不属于被告的职责范围。因此，被告不存在怠于履行“城市市容环卫”管理工作职责。另外，被告还认为，行政公益诉讼应综合考虑主客观因素，不应以短期的处理效果，作为衡量行政机关履职情况的标准。综上，请求人民法院驳回公益诉讼人的诉讼请求。
在庭审过程中，被告观山湖城管局向本院提供以下证据，证明其主张：
第一组证据：证明被告主体不适格。
1.观山湖城管局组织机构代码。2.中共观山湖组织部《关于彭峰同志主持观山湖城管局工作的函》。3.观山湖城管局负责人的身份证明书。4.彭峰的身份证复印件。
本组证据的主要内容及举证意见：观山湖城管局是观山湖政府的工作部门，机构类型是机关非法人，不能独立承担法律责任，不是本案的适格被告。
第二组证据：证明被告已经履行行政职责。
1.观山湖城管局《关于<整治猫冲、杨梅山垃圾堆场的检察建议书>的回复》。2.观山湖城管局《关于<整治陶家山垃圾堆场的检察建议书>的回复》。3.观山湖政府《关于研究治理猫冲、杨梅山垃圾堆场的会议纪要》。4.观山湖区委书记向虹翔主持召开的《观山湖区城市管理委员会2017年第1次会议纪要》。5.观山湖城管局《关于处罚“在陶家山等地违规倾倒垃圾行为”的决定书》。
本组证据的主要内容及举证意见：被告采取各种措施，对陶家山垃圾堆场进行了整治，并及时书面回复了“检察建议书”，已经完成了相应的答复义务、纠错义务、履职义务。
在庭审过程中，诉讼双方发表质证意见，对彼此提交证据的真实性、合法性、关联性并无异议，本院予以认定并在卷佐证。综合考量庭审调查、举证质证、庭审辩论、当事人陈述等庭审情况，本院认定如下法律事实：
2016年6月开始，贵州省贵阳市观山湖区××社区下××组陶家山地块，长期倾倒各种垃圾，形成垃圾堆场。同年11月1日，观山湖城管局所属的观山湖环卫所，暂扣在陶家山非法倾倒垃圾的车辆，并向其书面报告。观山湖城管局收到报告后，翌日即向金麦社区服务中心送达《本局关于彻查陶家山非法倾倒垃圾等行为的通知》，同时以“自己名义”向行政相对人送达《本局关于处罚“在陶家山等地违规倾倒垃圾行为”的决定书》。2017年1月11日，贵州地矿测绘院勘测，该垃圾堆场占地面积1.72亩。同年2月24日，贵州大学吴永贵教授现场勘查，出具“专家意见书”认定：该垃圾堆场污染当地生态环境，危害群众生存健康。翌日，观山湖检察院向观山湖城管局送达《关于整治陶家山垃圾堆场的检察建议书》。截至本案诉至法院，观山湖检察院未收到与此对应的书面回复，陶家山垃圾堆场未被有效治理。在本案庭审前，观山湖城管局向观山湖检察院送达《本局关于<整治陶家山垃圾堆场的检察建议书>的回复》，陶家山垃圾堆场污染情况继续存在。
本院认为，“垃圾污染”破坏生态环境，危害群众健康。良好的生态环境，就是最公平的公共产品，就是最普惠的民生福祉。职能机关应当按照“权源法授，权责统一”的法治理念，依法治理垃圾污染问题。人民法院应当适用法律、法规，参照规章，对诉讼争议的具体行政行为，及其相关问题进行合法性审查。
主体资格：被告是否具有行政诉讼主体资格。
相关司法解释（法释〔2000〕8号）第二十条载明，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机构为被告。据此，被告主张其机构类型属于机关非法人，不具有独立承担法律责任的能力，不是本案的适格被告。而科学判断被告能否“独立承担”本案涉及的法律责任，需要综合考量被告是否具备“独立承担”法律责任的构成要件。其一，被告依法享有“管理全区市容环卫工作”的行政职权。下述“法律、法规、规章”，明确授权“县级以上市容环卫主管部门，负责本地区垃圾监督管理工作”。这些规定分别是：我国“固体废物污染环境防治法”第三十九条，“城市市容和环卫管理条例”第四条第三款，“贵州省城镇垃圾管理办法”第七条，“贵阳市市容和环卫管理办法”第三条。为了贯彻上述规定精神，观山湖“机构编制委员会”出台文件，明文规定观山湖城管局“依法成立”并有“组织机构代码”，明确界定观山湖城管局的主要职责：观山湖城管局作为县区级政府的专门性职能部门，是全区“市容环卫工作”的行政主管部门。其二，被告以自己名义独立实施“管理全区市容环卫工作”的行政行为。在庭审过程中，被告承认是以“自己名义”实施具体行政行为，是用“观山湖城管局”的名义签字盖章，而非“观山湖政府”的名义签字盖章。具体到本案事实的认定，适用被告提交的证据分析，被告分别以“自己名义”向公益诉讼人送达《本局关于<整治陶家山垃圾堆场的检察建议书>的回复》，向金麦社区服务中心送达《本局关于彻查陶家山非法倾倒垃圾等行为的通知》，向行政相对人送达《本局关于处罚“在陶家山等地违规倾倒垃圾行为”的决定书》。其三，被告具备独立承担“管理全区市容环卫工作”的责任能力。我国“行政诉讼法”第二条规定，有权主体可以依法就“法律、法规、规章”授权的组织作出的行政行为提起诉讼。可见，被告作为“机关非法人”，属于“社会组织”的一种样态，经过“法律、法规、规章”授予行政职权，亦能独立承担相应法律责任。根据“权源法授，权责统一”的基本法理，任何行政机关不会只享受行政职权，不承担法律责任。而我国“固体废物污染环境防治法”第六十七条就明文规定，若是被告未能依法履行“防治垃圾污染环境”的行政管理职责，需要依法独立承担由此带来的行政法律责任，甚至是刑事法律责任。因此，观山湖城管局具有独立的“行政主体资格”和“行政诉讼主体资格”，是本案中的适格被告。
职责范围：被告是否主管陶家山垃圾治理工作。
贵阳市“市容和环卫管理办法”第三条载明，乡镇政府、社区机构、居村委会，应当在市容环卫行政主管部门的监督指导下，做好本辖区市容环卫管理工作。据此，被告主张金麦社区是新型农村社区，社区内的下麦村陶家山垃圾治理工作，不属于其职责范围。其职责范围仅限于“监督指导”金麦社区做好陶家山垃圾治理工作。陶家山垃圾治理工作，是否由被告“主管负责”，需要从两个方面判断：一是行政依据。2012年3月，设立金麦社区的政策规定，金麦社区是新型农村社区，负责“配合做好”辖区内市容环卫工作。2015年11月，观山湖“加强和改进社区工作领导小组”成立，确定被告负责“市容环卫”工作，金麦社区负责“协助配合”。2017年2月，观山湖区委书记召开会议，确定被告负责“黑垃圾堆场执法查处”工作，并将新型农村社区纳入其“环卫一体化”工作职责范围，要求推进城中村、城郊结合部等地解决环境污染问题。二是事实依据。在庭审过程中，被告一直主张自己在积极治理陶家山垃圾污染问题，而被告方自己提供的答辩意见、证据材料、代理意见，均能证实“陶家山垃圾治理工作”由其主管负责。相关证据显示，2016年11月，被告所属的观山湖环卫所，暂扣在金麦社区陶家山非法倾倒垃圾的车辆，并向被告书面报告执法情况。被告收到报告后，即以“自己名义”向金麦社区送达《本局关于彻查陶家山非法倾倒垃圾等行为的通知》，同时以“自己名义”向行政相对人送达《本局关于处罚“在陶家山等地违规倾倒垃圾行为”的决定书》。2017年5月，被告再次以“自己名义”向观山湖检察院送达《本局关于<整治陶家山垃圾堆场的检察建议书>的回复》。因此，依照国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》第四十二条之规定，金麦社区属于城市政府驻地的“未设镇建制的”城市型居民区（新型农村社区），金麦社区内的下麦村陶家山垃圾治理工作，在被告的职责范围之内，相应“工作和责任”由被告“主管和承担”。
履职情况：被告是否怠于治理陶家山垃圾污染。
按照审理行政诉讼案件的基本规则，本院对“被告是否怠于治理陶家山垃圾污染”展开合法性审查，只需进行事实判断，无需进行价值判断。一是污染事实。2016年6月，金麦社区陶家山垃圾堆开始形成，截至2017年6月本案公开开庭审理时，金麦社区陶家山垃圾堆场污染情况继续存在。这段期间，被告虽然对此进行了局部治理，但未进行全面治理。污染事实持续近一年时间，还未得到有效整治。二是损害后果。根据“现场勘查”和“专家意见”显示，金麦社区陶家山垃圾堆场“存量大、种类多、堆放久”。垃圾堆积产生渗滤液体，污染侵蚀河流耕地。垃圾腐败产生恶臭沼气，潜伏疾病传播隐患。这些损害后果已经“破坏当地的生态环境，危害群众的生存健康”，国家利益和社会公益受到持续侵害。因此，本院根据“权源法授，权责统一”的基本法理，依法认定被告怠于治理陶家山垃圾污染。
最后，本院简要回复被告的下述主张：其一，行政公益诉讼应综合考虑主客观因素，不应以短期的处理效果，作为衡量行政机关履职情况的标准。其二，关于审查法律、法规、规章，以及其他规范性文件等抽象行政行为之间的法律效力问题。
本院认为，人民法院通常只对“具体行政行为”进行合法性审查，不作合理性评价。诚如所述，若是将“主观因素”作为审查标准之一，将会超过人民法院的审判职权范围。若是被告主张自己不应承担“怠于履职”的法律责任，应当举证证明自己“完全履职到位”，或是举证证明自己“怠于履职”存在“法定免责事由”。同时，人民法院在审查“具体行政行为”合法性时，通常不能附带审查其依照的“法律、法规、规章”的合法性。而“其他规范性文件”虽然不能“直接援引”适用，将其作为“具体行政行为”合法性审查的法定依据，但是可以通过分析其“内容条款”及其“制定过程”，科学判断其规制的“具体行政行为”的真实性和关联性，以至还原“行政法律关系”真相。
综上所述，依照《中华人民共和国固体废物染污环境防治法》第三十九条、《城市市容和环境卫生管理条例》第四十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，参照《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条之规定，判决如下：
一、确认被告贵阳市观山湖区城市管理局，对贵阳市观山湖区金麦社区下麦村一组陶家山垃圾堆场，怠于履行城市市容环境管理和城市垃圾管理职责的行政行为违法。
二、限被告贵阳市观山湖区城市管理局于本判决生效之日起三个月之内，对贵阳市观山湖区金麦社区下麦村一组陶家山垃圾堆场依法进行处置，并对周边受污染的环境采取补救措施。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省贵阳市中级人民法院。
审 判 长 舒子贵
审 判 员 罗光黔
人民陪审员 季 林
二〇一七年六月十四日
书 记 员 罗朝娟