广西壮族自治区田东县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）桂1022民初1901号
原告：百色市华拓矿业投资有限公司。住所地：广西田东县平马镇过境公路南侧。
法定代表人：苏志泳，该公司董事长。
委托代理人：罗成，广西中名律师事务所律师。
被告：广西壮族自治区右江矿务局有限公司。住所地：广西田东县祥周镇新州村。
法定代表人：巫庆先，董事长。
委托代理人：覃晓晗，女，广西壮族自治区右江矿务局有限公司法律顾问。
委托代理人：岑奕，男，1965年10月25日出生，壮族，广西壮族自治区右江矿务局有限公司党政办公室主任，住广西壮族自治区右江矿务局有限公司机关宿舍区。
原告百色市华拓矿业投资有限公司（以下简称：“华拓公司”）与被告广西壮族自治区右江矿务局有限公司（以下简称：“右江矿务局”）合作合同纠纷一案，本院于2016年10月25日受理后，依法组成由审判员ＸＸ纯担任审判长、人民陪审员韦彩云、黄青妮参加的合议庭，于2016年12月22日公开开庭审理了本案，书记员黄琪担任法庭记录。原告华拓公司法定代表人苏志泳及委托代理人罗成、被告右江矿务局委托代理人覃晓晗、岑奕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告华拓公司向本院提出诉讼请求：1、被告向原告支付违约金1000万元、返还合同押金500万元、赔偿投入合作煤矿款3420759.29元；2、被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：2013年6月5日，原、被告就合作开发被告所有的百发煤炭资源事宜经协商一致签订《合作开采百发煤矿煤炭资源合同》，约定：被告根据合作开采的需要，按期足额提供合作条件；负责办理合作矿井开采煤炭资源所必须的相关证照；负责处理在合作期间与第三方发生的事务，包括但不限于协调和处理与周边村民之间的关系，处理与工商、税务、国土、环保、安监、质监等部门的关系，并承担由此产生的费用等。由原告投入资金按照矿井设计要求，购买井下机电设备等。合同签订后，原告依约于2013年6月5日向被告缴纳了500万元合作押金，并投入了大量的人、财、物对矿井进行恢复建设和购买相应的矿井设备，努力使合作的百发煤矿能早日恢复生产。2014年2月18日在百色市和田东县安监局委托广西煤矿安全技术协会有关专家对合作的百发煤矿进行2014年第一季度安全大检查时发现被告所提供的合作百发煤矿的机械化改造开采设计和安全设施设计根本就没有得到有关主管部门的审查通过，2月24日百发煤矿收到了《安全生产行政执法文书》，责令其对上述问题整改前不得开工。为此，被告应当按照国家及地方规定对煤矿上述问题进行设计并上报有关部门进行审查，使煤矿建设开采手续合法齐全得以复工。一直以来被告都向原告称已经委托有关煤炭设计院专家对上述问题进行设计及已报送有关部门进行审查了。直至2016年8月份原告得知被告隐瞒真实情况，并没有办理上述问题的任何手续，而是申请有关部门将合作煤矿进行关闭，致使双方签订的《合作开采百发煤矿煤炭资源合同》无法履行，给原告造成了重大经济损失，其行为构成违约，应当承担违约责任。
被告右江矿务局辩称，一、百发煤矿为炮采工艺的9万元吨以下矿井。2013年6月5日，双方签订《合作开采百发煤矿煤炭资源合同》约定由被告负责办理矿井开采各项证照，由原告投资购买相关设备完善六大系统建设，以达到开采条件。合同签订后，2013年10月2日，国务院办公厅下发办国发[2013]99号《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》明确提出，加快落后小煤矿关闭退出（一）明确关闭对象：重点关闭9万元吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿。该文件的下发，属于国家政策变动，百发煤矿为9万吨/年以下矿井，且设备有待完善，恰属于明确需要关闭的对象。二、根据合同约定，原告负责投入资金使矿区达到开采条件，如需达到开采条件，必须进行重新修改设计以达到9万吨以上，并且是机械化开采的条件，但原告也一直未能投入资金对该矿区进行升级改造，以使之达到符合国家要求的开采条件。对此，原告应自行承担由此产生的不利后果。三、由于出现重大情势变更，原、被告多次进行协商，原告对此从未以任何形式向被告主张过违约责任。根据《合同》第二十四条第一款的规定：合作一方未按照本合同的约定如期如数提供合作条件的，即构成违约，守约方应当书面催告违约方在30日内按约定提供合作条件。逾期仍未提供的，守约方有权解除合同，并有权要求违约方从违约之日起每日支付10万元违约金给守约方。如原告认为被告违约，应尽快书面催告被告，但原告一直未有任何的书面催告函件给被告，也证明其对被告不存在任何违约行为的事实是认可的。四、原告未能如约投入资金达到开采条，也未按《合同》第6.2.2条的规定，将百发煤矿集资款1102.87万元暂借给被告。属于违反双方的协议。五、《合同》第25.3条合同终止规定：由于国家法律、政策变动、政府建设规划调整，合作矿区井下生产条件发生重大灾害变化等原因致使合作矿区不能合作开采经营，合作双方无法继续履行的。国家政策变化属于情势变更，也属于合同可解除的情形。最高法关于适用《合同法》若干问题的解释（二）第二十六条也作了相应的规定。被告认为，双方签订《合作开发百发煤矿煤碳资源合同》后，由于国家法律、政策变动，由于需要额外投入大量资金对矿区进行升级改造，已非合同签订时所能预见到的情形，实际上被告已无能力投入巨额资金继续履行合同，导致合作矿区已不能合作开采经营，合作双方无法继续履行约定，合同已然终止，被告不存在违约行为，不承担违约责任。请求驳回原告的诉讼请求。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。被告对原告1、《合作开采百发煤矿煤炭资源合同》，证明原、被告间存在合作开发百发煤矿煤炭资源的关系；2、工商银行汇款回执单，证明原告缴付给被告500万元合作押金；3、往来收款收据，证明被告收到押金；4、公告，证明被告将合作煤矿上报有相关部门进行关闭；8、广西壮族自治区右江矿务局有限公司百发煤矿2014年第一季度安全大检查报告；10、百色市华拓矿业投资有限公司送文件签收单及恢复矿井建设函2份的关联性、真实性、合法性无异议。原告对被告证据1、百发煤矿采矿许可证；2、《合作开发百发煤矿煤炭资源合同》；3、国务院办公厅国办发（2013）99号文《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》的关联性、真实性、合法性无异议。上述当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：原告证据5关于请求批准百发煤矿恢复施工前人员留守方案的请示，该证属百发煤矿停工期间管理问题的内部请示文件，与原告所主张的证明内容不具有证明效力，因此，对于该证据本院不予认定。原告证据6系行政执法机关作出的行政行为，其真实性本院予以确认。原告证据7系行政执法机关依职权进行的执法活动的记录，双方对其真实性无异议，本院予以确认。原告申请向丽水市中院的2015年4月14日华拓公司付款申请表及电子交易回单，均记载款项用途为支付货款，因此，该证据本院不予确认。
综合全案有效证据，本院确认以下法律事实：2013年1月21日，被告取得广西国土资源厅颁发的C4500002011031140110870号《采矿许可证》，该证记载：矿山名称：广西右江矿务局有限公司百发煤矿；生产规模：9万吨/年；有效期限：伍年（2013年1月21日至2018年1月21日）。2013年6月5日，原告华拓公司作为乙方与甲方被告右江矿务局签订《合作开采百发煤矿煤炭资源合同》，约定：甲方引进乙方的资金、设备和人员，共同合作开采百发煤矿煤炭资源；甲乙双方签订合作合同约定各方的权利义务，合作开采的百发煤矿实行独立核算、自负盈亏、单独建账、依法纳税；合作期限自本合同生效之日起至甲乙双方确认的百发煤矿合作矿井范围内的煤炭资源储量开采达90%或合作矿井不具备实际开采价值为止；甲方提供的合作条件，详见本合同附件二“右江矿务局投资清单”，提供位于百发煤矿，详见合同附件三“合作矿区平面图”，提供合作矿区内现有地面及井下的所有资产、井筒巷道等设备设施，提供现有的地面配套设备设施、合作期限内供水、供电通讯等条件，提供与合作矿区有关的全部资料和图纸（含电子版），根据合作开采的需要，提供的其他条件，甲方负责办理合作矿井采煤炭资源所必须的相关证照，协助乙方购置设备、原材料等，并协助进行井下采煤机电设备的运输、安装、调试、运行和维护，以及井下设施的建设和煤炭的开采，负责处理在合作期间与第三方发生的事务；乙方提供的合作条件，投入资金按照矿井设计要求，购买井下机电设备和矿井地面生产系统配套设备，直至形成完整的生产系统并符合投产验收要求，相关设备详见本合同附件四“华拓公司投资清单”，负责对合作开采矿井生产系统及配套设备投资建设，负责埋下机械设备安装、调试、运行和维护，负责井下的掘进采煤、通风、排水、运输等煤炭生产工作；风险分担，由于国家法律、政策变动，政府建设规划调整，合作矿区井下生产条件发生重大灾害变化等原因致使合作矿井不能开采经营，双方各自投资的损失自行承担，互不担责，如获得赔偿，资源赔偿费由甲方享有，资产及设备赔偿费由资产及设备所有方享有；合同终止：合作期限届满；因不可抗力造成合作矿区完全丧失煤炭资源合作开采条件，致使合同无法履行；由于国家法律、政策变动，政府建设规划调整，合作矿区井下生产条件发生重大灾害变化等原因致使合作矿区不能合作开采经营，合同双方无法继续履行的；合同的生效：自甲、乙双方法定代表人签字并加盖公章之日起生效，生效之日起15个工作日内，乙方向甲方交纳押金500万元，甲方在矿井建成投产后二年内分八个季度从合作开采矿井的煤炭产品及副产品销售收入中优先退还乙方，第一季度退还押金62.5万元，最后留50万元押金至合作期满时一次性退还。合同还对双方共同完成的事项、人员管理、劳资管理、物资的购买、煤炭产品及副产品的生产、贮存、煤炭产品及副产品的销售、利益的分配与结算办法、税费负担保险、不可抗力、声明与保证、保密义务、履约担保、违约责任、合同终止时资产的处置、通知和送达、争议的解决等进行了约定。合同签订次日，原告华拓公司按约向被告右江矿务局支付押金500万元。合同签订后，被告按合同约定提供合作矿区内地面及井下的所有资产、井筒巷道等设备设施和地面配套设备设施等等约定的义务。原告亦按照合同约定采购部分井下机电设备和矿井地面生产系统配套设备，人员进场进行生产系统及配套设备投资建设等等。合同约定，原、被告提供的合作条件“详见附件投资清单”，但直至诉争本案，双方未签订以明确。原告在建设中，2014年1月21日，百色市安全生产监督管理局在对百发煤矿进行安全生产执法监督检查过程中，发生百发煤矿存在初步设计为炮采，应变更设计及其安全专篇等等十四项问题，作出（百）安监管责改[2014]3001号《责令限期整改指令书》，责令百发煤矿在期限内进行整改。2014年2月18日，田东县安全生产监督管理局邀请广西煤矿安全技术协会组成专家组共同对百发煤矿进行安全检查，认为存在以下问题：1、矿井原设计回采工艺为炮采，不符合《广西壮族自治区人民政府关于加快推进煤矿机械化改造的决定》[桂政发（2011）43号]和《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》[国办发（2013）99号]文件的要求，应重新进行机械化改造开采设计和安全设施设计并通过审查，矿井未办理完善相关手续前，不得恢复施工；2、安全生产管理机构设置及人员配备不完善，矿领导多人为其他矿人员兼任。
2016年8月30日，百色市工业和信息化委员会根据《百色化解煤炭行业过剩产能实施方案》的要求，经百色市化解煤炭行业过剩产能工作领导小组研究，并报百色市人民政府同意，决定对保群矿百发井（百发煤矿）等右江矿务局煤矿予以关闭。原告遂向本院提起诉讼。2016年11月28日，广西工业和信息化委员会《2016年钢铁煤炭去产能公告》附件2《广西2016年度关闭煤矿矿井名单》公示：百发煤矿属于引导主动（自愿）退出。庭审中，原告变更投入合作煤矿款的诉讼请求，要求赔偿投入合作煤矿款342.075929万元。经征询被告，其放弃原告增加诉请的举证期限。
综合归纳本案原、被告双方的诉辩理由，本案的争议焦点是：一、原告诉请违约金、赔偿投入合作煤矿款是否有事实和法律依据？二、原告返还合同押金是否有事实和法律依据？
本院认为，原告与被告于2013年6月5日签订的《合作开采百发煤矿煤炭资源合同》，系双方当事人真实意思表示，未违反法律的强制性规定，该合同合法有效。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。原告与被告签订合作开采百发煤矿煤炭资源合同后，原告依约支付了500万元的履约保证金后，被告按合同约定提供合作矿区内地面及井下的所有资产、井筒巷道等设备设施和地面配套设备设施等等约定的义务。原告亦按照合同约定采购部分井下机电设备和矿井地面生产系统配套设备，人员进场进行生产系统及配套设备投资建设等等，直到安监部门对矿井进行安全检查发现，责令限期整改前，双方对履行合作开采合同并没有任何异议。
针对争议焦点一。首先，双方合作开采的百发煤矿采煤矿生产规模为9万吨/年，开采方式为炮采，该矿于2013年1月21日取得采矿许可证，本案合同2013年6月5日签订时符合相关开采的法定条件。对此，双方当事人在签订合作开采合同时均有着充分了解。但随着2013年10月2日《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号）规定，重点关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿，加快关闭9万吨/年及以下煤与瓦斯突出等灾害严重的煤矿，坚决关闭发生较大及以上责任事故的9万吨/年及以下的煤矿。2014年5月12日，《国家安全监管总局、国家煤矿安监局、国家发展改革委等十二部门关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监[2014]44号），对核定生产能力在9万吨/年及以下煤与瓦斯突出煤矿（按照各地已制定的工作规划或计划逐步关闭或淘汰退出）等13类小煤矿依法实施关闭或淘汰退出，到2015年底基本淘汰9万吨/年及以下煤与瓦斯突出煤矿，对于2015年底前不能全部淘汰9万吨/年及以下煤与瓦斯突出煤矿的省（区、市），要制定出逐步退出的工作规划和保障措施，明确保留矿井名单及限采时间，报国家能源局、国家煤矿安监局备案，并将明确保留的煤与瓦斯突出矿井名单及淘汰时间在主流媒体上公告。《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》国发[2016]7号：“（六）有序退出过剩产能。1.属于以下情况的，通过给予政策支持等综合措施，引导相关煤矿有序退出。技术和资源规模方面：非机械化开采的煤矿；晋、蒙、陕、宁等4个地区产能小于60万吨/年，冀、辽、吉、黑、苏、皖、鲁、豫、甘、青、新等11个地区产能小于30万吨/年，其他地区产能小于9万吨/年的煤矿；其他方面：长期亏损、资不抵债的煤矿；长期停产、停建的煤矿；资源枯竭、资源赋存条件差的煤矿；不承担社会责任、长期欠缴税款和社会保障费用的煤矿；其他自愿退出的煤矿……”。原、被告合作开采的百发煤矿属于规模9万吨/年，采用政策明确落后淘汰的炮采方法，属于政策引导关闭类矿井。因此，原、被告在签订合作合同后，对于生产规模为9万吨/年煤矿和开采必须采用机械化开采方法等煤矿开采要求政策上有了明确禁止性的规定。其次，合作开采的百发煤矿建设过程中，2014年1、2月，分别被安监部门责令整改后，原、被告双方本着依法依规，诚实信用的原则，对整改意见进行友好协商，全面予以整改，以达到合法开采的法定条件，导致长期未能建设竣工，并通过相关行政部门的安全验收。因此，随着国家整治煤炭生产政策的变化，以及去过剩产能的政策的实施，在广西区内通过给予政策支持等综合措施，引导产能小于9万吨/年，长期停产，停建的煤矿等煤矿有序退出，政策上已是大势所趋，主动退出与否，不是被告所能决定，这是双方当事人在签订合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，亦不能归责于双方当事人的原因导致无法实现合作开采百发煤矿的合同目的。这不是被告违约所致，原告主张被告存在违约与事实不相符，本院不予采信。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定，合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。结合本案案情，本院认为原、被告签订合作开采合同约定的合同终止情形发生，合同已无法继续履行，因此，该合同应当予以终止。合同终止发生，双方应当按合同约定依法进行资产清算。原告提出按合同约定采矿权人应当按规定对煤矿进行重新设计报批，使煤矿建设开采手续合法，合作煤井存续。本院认为，原、被告双方签订的合同并没有对合作煤矿进行机械化改造设计、申报等没有进行明确约定，结合双方签订合同有关被告提供合作条件的条款，被告以签订合同时百发煤矿的开采条件作为与原告合作的条件，原告所主张的机械化改造明显已超过合作范围内，对此问题双方当事人均有义务及时进行协商予以解决，对此不能归责于哪一方。因此，原告以此认为被告违约的主张，本院不予采信。
针对争议焦点二，由于原、被告签订合作开采合同后，《国务院办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》、《国家安全监管总局、国家煤矿安监局、国家发展改革委等十二部门关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》、《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》等影响煤炭开采的政策性文件相继出台，导致合作开采煤矿被关闭，合同终止情形出现，合同已无法继续履行，其原因不能归责于原、被告，因此作为履行合同保证金，已失去其保证的意义，被告理应向原告返还。
综上，原告诉请要求返还履行合同保证金500万元，有事实和法律依据，本院予以支持。原告要求支付违约金、返还投资款的诉讼请求，不符合合同约定，也没有事实和法律依据，因此，本院不予支持。依照《中国人民共和国合同法》第八条、第九十条第（五）项、第九十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条之规定，判决如下：
一、被告广西壮族自治区右江矿务局有限公司向原告百色市华拓矿业投资有限公司返还履约保证金500万元；
二、驳回原告百色市华拓矿业投资有限公司的其他诉讼请求。
本案受理费129800元，由被告广西壮族自治区右江矿务局有限公司负担36344元，原告百色市华拓矿业投资有限公司负担93456元（原告已预交，本院不予退回，由被告在履行上述义务时一并向原告支付）。
上述应付款项，义务人应于本案生效判决送达之日起十日内履行完毕，逾期则应加倍支付迟延履行期间的债务利息，权利人可在本案生效判决规定履行期限最后一日起二年内向本院申请执行。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或者直接向百色市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于百色市中级人民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉费（数额视当事人提出的上诉请求数额确定）。户名：待结算财政款项
--------法院诉讼费专户，账号：60×××97，开户行：农行百色分行营业部。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 ＸＸ纯
人民陪审员 韦彩云
人民陪审员 黄青妮
二〇一七年四月二十一日
书 记 员 黄 琪