四川省资阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）资民终字第952号
上诉人（原审原告）刘桂英，女，汉族，居民，住四川省安岳县。
委托代理人胡代国，男，汉族，居民，住四川省安岳县。
被上诉人（原审被告）安岳县住房保障管理办公室，住所地安岳县岳阳镇。
法定代表人左自雄，主任。
委托代理人刘富，安岳县住房保障管理办公室住房保障股工作人员。
委托代理人付友义，四川强德律师事务所律师。
上诉人刘桂英与被上诉人安岳县住房保障管理办公室房屋买卖合同纠纷一案，前由安岳县人民法院于2015年6月23日作出（2014）安岳民初字第3376号民事判决。宣判后，刘桂英不服，向本院提起上诉。本院于2015年9月9日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：原审法院查明，2011年2月25日，被告安岳县住房保障管理办公室（卖方、简称甲方）与原告刘桂英（买方、简称乙方）签订了《安岳县经济适用住房买卖合同》，合同编号为07027。合同主要约定：根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》及其他有关法律、法规和行政性规定，甲、乙双方在平等、自愿、公平、协商一致的基础上，就经济适用住房买卖事宜，达成如下合同条款（对本合同的说明详附件一）。第一条项目建设依据及名称。1、建设单位安岳县房地产管理局。2、…。3、根据规划建设部门批准，建设单位开发建设的项目名称为新建经济适用房第一期。第二条买卖依据。甲方已取得普州大道东段地块的《建设用地批准书》，批准书号为：5110232007110308702、《国有土地划拨决定书》或《国有土地使用权出让合同》，文件号为：安府土（2008）03，定于2007年11月6日开工，2008年4月10日竣工。以县住房保障办公室核发给乙方（即原告）购房资格证为买卖依据，购房资格证号码：安住保07年第36号。第三条乙方所购住房栋号。乙方经抽摇号确认，获得所购住房编号：安住保07年第36号，确定乙方所购住房栋号为第一期［栋B］一单元601号（以面对楼房正装立面从左到右编号）。第四条乙方所购住房基本情况。乙方所购住房的主体建筑结构为砖混，建筑层数为6层，其中地上6层，地下零层。乙方所购住房套内布置为二室一厅一卫一厨。第五条乙方所购住房面积。乙方所购住房建筑面积为66.99平方米，其中，成本价66.99平方米，市场价格／平方米。第六条乙方所购住房单价、价款及付款办法。1.乙方所购住房单价。乙方同意按县物价局核定的单价作为所购房屋的单价。2.乙方所购住房价款。乙方购房价款同意按县物价局核定的标准计算出的房价作为支付所购房屋的房款。3.付款方式及期限、金额。第一次支付定金：乙方在2008年2月4日前支付购房定金叁万元整。第二次支付：乙方在2011年2月25日前支付购房款叁万元整。第三次支付：待县物价局核定的房款标准后，甲、乙双方进行清算多退少补。甲、乙清算的资金款项：1.应交购房款；2.住宅专项维修资金；3.契税；4.印花税；5、办理两证工本费；6.水、电、气入户等费。第七条交房时间及条件。甲方在第二次支付了所购房款后，签订了物业管理合同并缴纳了物业管理费时，将乙方所购住房交付给乙方。交房条件如下：1.该住房经竣工验收合格；2.因下列特殊原因，甲方可据实予以延期，并在下述（发）生之日起的第15日内通知乙方：（1）遭遇不可抗力的自然因素、战争、动乱等原因引起交房时间的推延；（2）因非甲方原因引起交房时间的推延。第八条产权手续的办理。双方同意在有关部门对小区进行综合验收符合要求之日起的60日内，甲乙双方（乙方可委托甲方办理）持本合同和乙方的有关证件（由甲方代收），在安岳县房屋权属登记中心及土地管理部门，办理乙方所购住房权属登记手续，申领《房屋所有权证》和《土地使用权证》，并按规定交纳相关税金和费用（乙方应交纳的，由甲方代收）。第九条乙方购房后的交易及其他问题。（一）已购经济适用住房在未取得完全产权前，不得转让、出租、闲置、出借和改变用途。（二）已购经济适用住房居用未满5年不得转让，因特殊情况确需退出的，由政府按原价并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。（三）已购经济适用住房购房居住5年后，经县住保办批准，方可依法进入市场出售，并按照届时同地段的普通商品房与经济适用住房差价的70%向政府缴纳土地收益；政府可优先回购经济适用住房。第十条乙方所购住房的使用条件。1.乙方所购住房仅作居住使用，乙方使用期间不得擅自改变该住房的建筑结构、平面布置、功能用途。2.乙方在使用期间有权与其他权利人共同享有与该住房有关联的公共部位和设施，并按占地和公共部位与公用房屋分摊面积承担义务。乙方不得擅自改变与该住房有关联的公共部位和设施的使用性质。3.…。双方还就逾期交房、逾期付款的违约责任和解决纠纷的方式等内容进行了约定。该合同由甲方安岳县住房管理保障办公室盖章、其经办人左安泰签字、委托代理人左自雄签字，乙方刘桂英签字捺印。合同签订后，乙方（即原告）按约定在规定时间支付了房款60000元，甲方（即被告）按约定与乙方办理了交房手续。
2011年5月17日，安岳县发展和改革局、安岳县房地产管理局联合发出公告，公告内容为：根据《安岳县人民政府第35期议事纪要》精神，将我县2007年和2008年经济适用住房成本价格、市场价格和楼层调差比例及各种税费等事项公布如下：一、住房成本价格。1、2007年经济适用住房成本价格为845.23元／m2；2、2008年经济适用住房成本价格为921.7元／m2。二、楼层调差比例。经济适用住房主体设计为六楼，其楼层价格调差比例为：顶层-6%，顺二层和倒二层＋2%，三层和四层＋4%。三、住房市场价格。2007年普通商品住房市场平均价格为1060元／m2。2008年普通商品住房市场平均价格为1260元／m2。四、税费缴纳标准。除成本价格外，购房户应缴纳相关税费标准：1、天然气管网维护改造费：2867元／户；2、自来水户表安装综合费：2275元／户；3、电户表安装费：1300元／户；4、契税：…；5、办理《房屋所有权证》登记费及工本费：100元／户；6、办理《国有土地使用权证》土地调查费、测绘费和工本费：33.00元／证；7、住宅专项维修资金：…。自本公告张贴之日起15个工作日内如各购房户对本公告内容无异议，请各购房户持夫妻双方有效身份证明、结婚证、购房合同（原件）及原预缴款发票（原件）到安岳县房地产管理局住房保障和公房管理股（303）室办理相关结算手续。并附：安岳县2007年和2008年经济适用住房价格构成表。该公告张贴后，2011年6月22日，刘桂英与其夫王化林就其购买的经济适用房与被告进行了结算，原告应缴房款62993元，预交房款60000元，下欠2993元。
2014年9月22日，安岳县住房保障管理办公室根据安岳县人民政府办公室2014年9月11日印发的安府办发（2014）92号文件精神发布公告，公告内容如下：一期、二期、三期经济适用住房购房户：为了满足经济适用住房购买户需求，将经济适用住房产权转为商品房产权；经县委县政府同意，已购买了的经济适用住房的家庭，可以按现出售时同地段的普通商品住房价格与原购买时的成本价之差额（增值收益），政府所占增值收益比例的70%缴纳增值收益，目前，同地段普通商品房价格定为4000元／m2，按规定向政府补缴增值收益后，办理商品房产权证和国有土地使用证。凡购买了一期、二期、三期经济适用住房的家庭可以按以下政策补缴增值收益后办理商品房产权证。如有愿意者请前往房管局303前来办理。现将有关事项公告如下：1、一期经济适用住房补缴增值收益情况：4000元／m2（市场价）—845.23元／m2（购买时成本价）=3154.77元／m2（增值收益）×21%（政府占原购房款的比例）×70%=463.46元／m2（增值收益的70%）（在）再乘以申购户资格认证书核定国家政策所享受的优惠面积。50m2×463.76元=23188.00元；60m2×463.76元=27825.60元，再加减楼层调差比例。2、（略）。3、（略）。4、若购房户愿意补缴增值收益的家庭，办理商品房产权证的，请于公告之日起15日内，到县房管局住房保障管理办公室（303）办理缴款等有关手续，到时不办理者，作为办理经济适用住房产权证。原告刘桂英在小区门口看到此公告后，便与一部分经济适用住房户向有关部分反映情况，安岳县住房保障管理办公室在解释过程中按公告的计算方法为原告刘桂英计算了补交差价的金额，但双方未在计算清单上签字确认。因原告要求按2011年5月17日公告的市场价1060元／m2补交差价，并要求办理商品房产权证，而被告认为只能按照2014年9月22日公告的市场价4000元／m2补交差价后方能办理商品房产权证，双方为此发生纠纷，致形成本案诉讼。
原审法院认为，经济适用房是政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。原告也符合购买经济适用房的条件，其于2011年2月28日与被告签订的《安岳县经济适用住房买卖合同》系双方真实意思表示，不违反法律规定，属有效合同。《中华人民共和国合同法》第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在签定的合同内容未变更之前，双方当事人均应依约行使权利和履行义务。现原告提出按2011年5月17日公告的市场价1060元／m2补交差价，并要求办理商品房产权证，涉及双方签订的合同是否变更的问题。因此，本案争议的焦点为：一是原告应否补交增值收益和被告应否为原告办理商品房产权证的问题；二是被告是否应当退还原告代收的水、电、气入户费6442元的问题。
一、关于原告应否补交增值收益和被告应否为原告办理商品房产权证的问题。本院认为，上述问题涉及双方签订的《安岳县经济适用房买卖合同》是否已经发生变更，而要判断该合同是否发生变更必须考查双方是否已经达成新的合意对该合同的内容进行了变更。《中华人民共和国合同法》第七十七条规定，当事人协商一致，可以变更合同。第七十八条规定，当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更。根据上述规定，当事人要变更原合同内容，仍然要进行协商，也即是针对原合同内容的变更要通过要约、承诺并达成一致的过程，才能实现对原合同的变更。《中华人民共和国合同法》第十四条规定，要约是希望和他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列规定：（一）内容具体确定；（二）表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。第二十条规定，有下列情形之一的，要约失效：（四）受要约人对要约的内容作出实质性变更。第二十一条规定，承诺是受要约人同意要约的意思表示。第二十二条规定，承诺应当以通知的方式作出，但根据交易习惯或者邀约表明可以通过行为作出承诺的除外。第二十五条规定，承诺生效时合同成立。结合本案实际来看，原被告双方并未变更原合同。首先，2011年5月17日安岳县发展和改革局、安岳县房地产管理局发出的公告，是对经济适用房的成本价和市场价进行公示，其主要作用在于按照原被告签订的《安岳县经济适用住房买卖合同》中约定的以县物价局核定的单价为标准计算以及购买经济适用房住户需要交纳的相关费用的一种公示，该公告中没有对经济适用住房户可以补交差价转为商品房的意思表示，也未对双方《安岳县经济适用住房买卖合同》做出更改。可见，该公告不构成要约。被告既未提出要约，原告不可能作出承诺，因此，从该公告来看，双方未变更原合同。其次，被告于2014年9月22日针对1、2、3期经济适用房住户发出的公告实质为要约，而非强制性文件，各购房户可以选择决定。各购房户一旦选择补缴增值收益款，即视为对被告要约作出的承诺，双方形成合意，形成新的商品房买卖合同变更原签订的《安岳县经济适用房买卖合同》，各购房户才能要求被告为其办理商品房产权证；反之，各购房户如选择不补缴增值收益，则对被告的要约并未进行承诺，双方未达成新的合意，原合同未变更，各购房户无权要求被告为其办理商品房产权证，双方只能按原合同执行。而本案中原告刘桂英并未对被告提出的要约作出承诺，双方未达成新的合意，新合同不成立，当然双方未变更原合同。第三，被告2014年9月22日针对1、2、3期经济适用房住户发出公告后，原告提出按2011年5月17日公告中公布的市场价1060元／㎡补缴差价转为商品房，是对被告的要约作出实质变更，构成新要约，被告不同意，不构成承诺，双方未达成新的合意对原合同进行变更。因此，原告要求按2011年5月17日公告的市场价补缴差价款转为商品房的主张不能成立。第四，由于原被告双方并未达成新的合意，原告也未选择补缴增值收益款将经济适用住房转为商品房，被告在解释过程中为其计算的增值收益款也未得到双方确认，对双方均无约束力，更不涉及效力问题。因此，原告提出被告要求原告增加给付经济适用房差价款（增值收益部分）31067.28元无效的主张，不能成立。第五，根据前述，原被告双方未对原《安岳县经济适用房买卖合同》进行变更，双方均应按原合同执行，因此，原告要求被告代为申请办理发放商品房产权证书、国有土地使用权证书、契税证书等证件的主张不符合原合同约定，不能成立。
二、关于原告要求被告退还原告已经交水、电、气入户费合计6442元的问题。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法利益；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。从本案看，原、被告签订《经济适用住房买卖合同》系双方真实意思表示，是政府的一个惠民政策的体现，不存在合同法第五十二条的规定的合同无效的情形。因此，原告提出双方所签订的《安岳县经济适用住房买卖合同》第六条由被告收取水、电、气入户费的约定无效的主张，不能成立。被告按照合同约定为水、电、气经营企业向原告代收原告应缴纳的各项费用，其代收的费用均已缴纳给了水、电、气的经营企业，其履行代收义务并不违反合同约定，原告依照《四川省消费者权益保护条例》规定要求被告退还水、电、气入户费的主张没有事实和法律依据，不能成立。
综上所述，原被告签订的《安岳县经济适用房买卖合同》依法成立，有效，双方亦未进行变更，均应按该合同执行。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第十四条、第二十条第四项、第二十一条、第二十二条、第二十五条、第五十二条、第六十条的规定，判决驳回原告刘桂英请求判决被告安岳县住房保障管理办公室要求原告增加给付经济适用住房差价款31067.28元无效、退还原告已经交水、电、气入户费合计6442元和由被告安岳县住房保障管理办公室按照合同约定代为申请办理发放商品房产权证书、国有土地使用权证书、契税证书等证件的诉讼请求。
宣判后，上诉人刘桂英不服，向本院提起上诉称：一审判决认定事实不清，判决错误。被上诉人不应在价外收取的水、电、气、“两管三线”安装费，被上诉人却在计算房价中收了一次（见安岳县2007、2008、2009年经济适用房价格构成表）每平方米960元“成本价”后，又单独收取上诉人等每户水、电、气入户等费用，属违法乱收费。四川省物价局2005年2月1日起执行的《关于进一步明确商品住宅销售价格有关问题的通知》中规定，商品房价格的成本构成中已包括房屋建筑安装工程费和基础设施建设费用（即开发项目内发生的道路供水、供电、供气等费用）。不再价外收取“两管三线”的安装费用。根据这一规定，被上诉人为相关部门向上诉人代收的水、电、气入户的行为违反省物价部门的规定。建设部《经济适用住房管理办法》的通知建住房（2007）258号第八条规定：“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。经济适用住房项目外基础设施建设费用，由政府负担。”《资阳市经济适用住房管理办法》第十条规定：经济适用住房建设和经营中的行政事业性收费减半征收。经济适用住房项目小区外基础设施建设费用由政府负担。被上诉人代收水、电、气入户费违规。2007年7月27日四川省十届人大常委会第9次会议表决通过的《四川省消费者权益保护条例》（修订案）第32条规定：“经营者经营商品或者提供服务以计量作为结算依据的，应当标明法定计量单位，并自备和使用与其经营或者服务项目相应的、符合国家规定的计量器具。”根据前述规定，就本案而言，水表、电表（包括变压器）、气表等计量器具以及水、电、气管网费已经进入水电气收费的成本价，不应当重复收费，不应当让消费者承担。被上诉人代收水、电、气入户费的行为违反本法律规定，其没有向法院出示代收水、电、气入户费的授权委托书、收费发票以及收费依据。
根据上述事实依据和法律法规依据，根据《中华人民共和国合同法》第52条的规定，双方所签订的《经济适用住房买卖合同》第六条约定，水、电、气入户费由原告支付以及被告公告要求原告支付天然气管网维护改造费2867元、自来水户表安装综合费2275元、电户表安装费l300元因违反前述法律、行政法规的强制性规定，该条款应当认定为无效约定。一审认定合同法有效以及被上诉人履行代收义务并不违反合同的约定的认定系认定事实错误，适用法律不当；法院“驳回原告刘桂英请求判决被告安岳县住房保障管理办公室退还原告已经交水、电、气入户费合计6442元的诉讼请求”显失公平。请求：1、撤销一审判决中关于驳回原告刘桂英请求判决被告安岳县住房保障管理办公室退还原告已经交水、电、气入户费合计6442元，改判双方所签订的《经济适用住房买卖合同》第六条由被上诉人收取水、电、气入户费的约定无效，退还上诉人已重复交的水、电、气入户费合计6442元。2.退还水主管道安装费、l0Kv线路及配电工程费、低压主线工程费小计2881元（43元／平方米X66.9平方米）【水主管道安装费每平方米25．74元、l0Kv线路及配电工程费每平方米8元、低压主线工程费每平方米10元，三项合计每平方米43元】。3、申请二审法院到建设局、房管局调取上诉人所购经济适用房的房屋质量验收备案资料，以认定被上诉人卖给上诉人的经济适用房质量是否符合国家规定的标准，确认被上诉人2015年7月颁发给申请人的房产证是否违反相关规定。4、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人安岳县住房保障管理办公室辩称，一审判决正确，请求二审法院予以维持，对上诉人二审新增加的二项诉讼请求，请法院在查清事实的基础上调解。
双方当事人未在二审提供新的证据。
二审经审理认定的事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，关于上诉人在二审新增加的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第三百二十八条第一款“在第二审程序中，原审原告增加独立的诉讼请求或者原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就新增加的诉讼请求或者反诉进行调解；调解不成的，告知当事人另行起诉”的规定，经本院调解不成，上诉人可另案起诉；其申请调查的事项与本案无关，本院不予采纳。
关于合同约定收取水、电、气入户费用的约定是否有效及是否应予返还的问题。上诉人与被上诉人签订的《经济适用住房买卖合同》是双方真实意思的表示，在合同中明确约定了收取水、电、气入户费条款，具体收费标准并经公布，上诉人向被上诉人缴纳了相应水、电、气入户费用，合同已经实际履行。该约定未违反法律、法规的强制性规定，合法、有效，双方应按合同的约定履行。虽然原审判决在判决主文中驳回上诉人的诉讼请求时对上诉人的诉讼请求漏列，但鉴于合同的效力问题已在原审判决说明其判决理由中予以了认定，为减少当事人诉累，本院对上诉人、被上诉人双方所签订的《经济适用住房买卖合同》第六条由被上诉人收取水、电、气入户费用约定的效力予以确认。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持；原审法院认定事实清楚，适用法律并无不当。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，案经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、维持安岳县人民法院（2014）安岳民初字第3376号民事判决；
二、驳回上诉人原审原告刘桂英的其他诉讼请求。
二审案件受理费50元，由上诉人刘桂英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 姜兵
审 判 员 张慧
代理审判员 周杰
二〇一五年十二月七日
书 记 员 凌英