广西壮族自治区浦北县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浦行初字第16号
原告浦北县六硍镇横岭村民委员会横岭村民小组。
诉讼代表人黄鹤松，组长。
委托代理人钟德锋，浦北县大成法律服务所法律工作者。
被告浦北县人民政府，住所地浦北县小江镇解放路201号。
法定代表人韦业葵，县长。
委托代理人梁民，浦北县法制办公室干部。
委托代理人吴济烈，浦北县国土资源局干部。
第三人浦北县粮食局，住所地浦北县小江镇。
法定代表人杨雄，局长。
第三人冯家明。
第三人庞洪。
第三人梁彬。
原告浦北县六硍镇横岭村民委员会横岭村民小组不服被告浦北县人民政府作出的浦政决字（2014）18号《浦北县人民政府关于六硍镇横岭村民委员会横岭村民小组与浦北县粮食局土地权属争议的处理决定》，于2015年1月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年2月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月8日公开开庭审理了本案。原告浦北县六硍镇横岭村民委员会横岭村民小组讼诉代表人黄鹤松及其委托代理人钟德锋，被告浦北县人民政府委托代理人梁民、吴济烈，第三人浦北县粮食局的法定代表人杨雄到庭参加诉讼。被告浦北县人民政府的法定代表人韦业葵，第三人冯家明、庞洪、梁彬没有到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告浦北县人民政府于2014年9月23日作出浦政决字（2014）18号《浦北县人民政府关于六硍镇横岭村民委员会横岭村民小组与浦北县粮食局土地权属争议的处理决定》［以下简称浦政决字（2014）18号《处理决定》］，认定原告与第三人争议的土地坐落于浦北县六硍镇横岭村民委员会辖区，地名圩背塘、佛塘岭，面积2722.02平方米，四至东至往官村道路，南至道路及通往横岭小学路边，西至上佛堂岭路底坎头边，北至原横岭粮站旧围墙，是1957年横岭小乡办公房屋用地，1958年底横岭小乡并入六万公社后，其办公房屋及土地调拨给横岭粮站使用，之后由横岭粮站建仓库一直使用至2009年无人提出异议，争议地于2009年在浦北县国土资源市场交易管理所挂牌转让，第三人竞得了土地使用权且取得了《国有土地使用证》，原告以1962年“四固定”时的《土地房产所有证》主张权属，因该证有瑕疵不能作为定案依据。遂依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第（一）项、第三十五条第（二）项以及《广西壮族自治区国家建设征用土地试行办法》第十条第（一）项的规定，确认争议地属国家所有，由第三人浦北县粮食局使用。
被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：1、证明、黄鹤松身份证、委托书，证明当事人的身份、委托权限；2、《土地确权申请书》、（2013）浦行初字第26号《行政判决书》、（2014）钦行终字第15号《行政判决书》，证明被告依当事人的申请、法院判决，对本案进行调处；3、现场勘验笔录、争议现场勘测图、当事人确认的争议地原状图，证明争议地的位置、界址、面积；4、62年合浦县生产队土地房产所有证附页，证明争议地1962年前为原横岭公社用地；5、黎耀承、覃光宗、邓少成、吴宗强、陆雄韬、黎耀繁、梁作珍、黄鹤松、廉石惠的调查笔录，证明争议地上世纪五十年代是原横岭小乡办公用地；6、（2011）浦民初字第914号《民事判决书》、（2012）钦民三终字第14号《民事裁定书》、浦国用（2009）第E0003号《国有土地使用证》、《和解协议》、（2012）浦行初字第3号《行政裁定书》，证明冯家明等人已依法取得争议地的使用权，原告横岭村民小组构成侵权；7、调解笔录、调解会通知、送达回证、国土资源局土地权属争议案件讨论意见表、十六届第51期浦北县人民政府常务会议纪要，证明案经调解、职能部门讨论、人民政府会议讨论决定。
原告诉称，一、被告的浦政决字（2014）18号《处理决定》，认定事实错误，处理依据不足。被告认定“争议地于1957年划定为原横岭小乡的办公建设用地，1958年时调拨给横岭粮站使用，并先后于1958年和1964年建设了粮站，之后一直由横岭粮站使用至2009年将近50年间均无异议”。这完全不符合事实，被告没有任何证据证明1957年划定为原横岭小乡的办公建设用地，也没有任何证据证明1958年调拨给横岭粮站使用。事实表明，1962年“四固定”时，原告取得了争议地的《合浦县生产队土地房产所有证》，横岭粮站并没有任何书证，1962年后政府也没有将争议地权属变更给横岭粮站，横岭粮站之所以能使用争议地，是原告于1962年取得该地权属后，于1964年开始让其临时使用的。横岭粮站在田中所建的几个粮仓，是在1964年以后才建的，在岭上所建粮仓，是七几年才建的。原告当年让六硍粮所使用争议地并不是将争议地转让给其所有，更不是将争议地让其出卖。六硍粮所过去作粮仓使用时，原告尚无意见，但若将土地出卖，原告是不能同意的，这就是多年来原告为什么不提出异议的原因；二、浦政决字（2014）18号《处理决定》，以有瑕疵为由否定原告1962年的《合浦县生产队土地房产所有证》是没有道理的，原告的土地房产所有证，盖有当时政府印章，记载内容清楚明确，证内没有任何涂改伪造，其客观真实性、合法性和关联性不容否定，已经发生法律效力的浦北县人民法院（2013）浦行初字第26号《行政判决书》、钦州市中级人民法院（2014）钦行终字第15号《行政判决书》，均确认了原告的《合浦县生产队土地房产所有证》，认定可作为本案的定案依据。浦政决字（2014）18号《处理决定》无视生效的法院判决，竟不采信原告的有效证据，这是错误的。被告以第三人已取得国有土地使用证为由，确认争议地的权属，这是错误的。钦州市中级人民法院（2014）钦行终字第15号《行政判决书》明确认定：“被告颁发浦国用2007第E0016号《国有土地使用证》给原六硍粮食管理所，但该证所登记的土地是如何取得的，土地的来源是否合法，在登记材料里没有反映，仅凭六硍粮食管理所使用了争议地，就认定为国有是缺乏事实根据及法律、法规依据的”；三、六硍粮所使用原告的土地，一直来没给原告任何土地补偿，争议地也没有出现过1995年国家土地局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定的情形。因此，争议地的所有权属没有发生变更，仍属于原告集体所有；四、浦政决字（2014）18号《处理决定》程序违法。土地行政确权过程中，调解是一个必经程序，但本案并没有完成调解程序，程序上明显违法。综上，被告的浦政决字（2014）18号《处理决定》，认定事实错误，证据不足，程序违法，请求人民法院依法判决撤销。
原告在举证期限内向本院提供了如下证据材料：《合浦县生产队土地房产所有证》，证明1962年“四固定”时原告已取得争议地的所有权。
被告辩称，浦政决字（2014）18号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法。争议土地坐落在浦北县六硍镇横岭村民委员会办公楼的东北向，地名圩背塘、佛堂岭，面积2722.02平方米，四至东至往官村道路，南至道路及通往横岭小学路边，西至上佛堂岭路底坎头边，北至原横岭粮站旧围墙。原告以其持有的1962年的《合浦县生产队土地房产所有证》顺数第四和第十五栏来主张争议地权属，经实地勘察，第四栏记裁的内容包含了原横岭粮站的第四、五号仓库的位置，第十五栏记裁的四至范围除了包含原横岭粮站一、二、三号仓库土地外，还包含了横岭圩旧街、原横岭公社楼、横岭水电公司以及横岭食品站，因此，该证明显存在瑕疵，不能作为定案依据。争议地1955年成立横岭小乡时，乡政府在旧街昌泰店办公，至1957年左右，横岭小乡在争议地上新建二层砖木结构房屋作办公使用。1958年底横岭小乡并入六万山公社，公社将横岭小乡办公楼连同土地一起转卖给六硍粮所建横岭粮站，横岭粮站用原横岭小乡的办公房屋作宿舍，并在前面建了一号粮仓和二号、三号库棚，约至1964年扩建四、五号仓库，此后粮站一直使用争议地至2009年无异议。期间，六硍粮所向县人民政府申请登记了横岭粮站的土地使用权，并取得了浦国用（2007）第E0016号《国有土地使用证》。2009年3月，冯家明等人在浦北县国土资源市场交易管理所挂牌转让活动中竞得了争议地，并于同年6月取得了浦国用（2009）第E0003号《国有土地使用证》，从而取得了争议地的合法使用权。至于原告称被告调解程序违法，调解是双方自愿的，并没有强制性，被告在组织双方进行调解时，由于一方不愿意调解，致使不能达成协议，并非原告所称的没有完成调解程序。综上，浦政决字（2014）18号《处理决定》认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用依据正确，请求人民法院依法维持。
第三人浦北县粮食局的陈述意见与被告的答辩意见一致。
第三人冯家明、庞洪、梁彬述称，第三人在本案中是最大的受害者，为减少讼累，2012年1月13日，第三人曾与原告就如何解决争议签订了一份《和解协议》并经钦州市中级人民法院认可，协议第一款约定，“如果浦北县人民法院（2012）浦行初字第3号行政案生效判决确认浦国用（2009）第E0003号《国有土地使用证》合法有效，并经政府确认，甲方同意并承若不再妨碍乙方合法使用横岭粮站的土地”，协议签订后第三人撤诉。现浦北县人民政府作出浦政决字（2014）18号《处理决定》，已对第三人的土地使用权作出了确认，原告应按约承认第三人对争议土地的使用权，并不再妨碍第三人对土地处理使用，原告提起诉讼是违约行为。第三人合法取得争议地的使用权，受法律保护，六硍粮所2007年取得了《国有土地使用证》，2009通过挂牌转让，第三人竞得该土地，并办理了变更登记取得《国有土地使用证》。因此，第三人对争议地的使用权是合法的，被告作出浦政决字（2014）18号《处理决定》，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法维持。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告的证据1、2，原告和第三人质证无异议，其证明内容及法律效力，本院予以确认，可作为本案的定案依据；证据3，原告质证认为现场指认图所标的位置与原告1962年证记载栏的四至名称位置不一致，第三人质证无异议，对该组证据本院予以确认；证据4，原告质证认为与本案无关，第三人质证无异议。该证是一份1962年的土地房产所有证，对其真实性、合法性本院予以确认，该证记载的西至公社，证明了鱼塘的西向与公社相连，可证明公社位于争议地内，但不能证明全部争议地属于公社的范围；证据5，原告认为被调查人所讲的与实际不符，没有真实反映客观事实，第三人质证无异议。这组证据是被告调查的材料，所有被调查人基本上认定以下事实，五几年时成立横岭公社，横岭公社在现争议地建有办公房屋，横岭公社撤销后房屋转让给六硍粮站，对这一事实本院予以确认，对其他事实的证明因各表述不一致，本院不予认定；证据6，原告认为第三人的土地使用证，不能证明争议土地权属，第三人质证无异议。第三人虽然取得了争议地的土地使用证书，但该证只是一种登记行为，在土地未作出确权生效之前，土地权属仍处在待确定状态，本院对其证明内容不予确认；证据7，原告质证认为，调解笔录只有形式，没有真实内容，等于被告没有真正组织过调解，程序上违法，第三人质证无异议。调解笔录上没有调解实际内容的记载，本院对其证明内容不予确认，对其他证据的证明内容予以确认。原告的证据是1962年“四固定”时政府颁发的《生产队土地房产所有证》，该证与争议地有关的有两栏记载，顺数第四栏记载的四至清楚，且与现场相符，其证明内容本院予以确认，顺数第十五栏记载四至范围比较广，内中包括一些不属其所有的其他土地，因此，该栏记载的内容不能单独作为确认土地权属的依据。
经审理查明，原告与第三人争议的土地坐落于浦北县六镇横岭村民委员会辖区，地名圩背塘、佛堂岭，面积2722.02平方米，四至东至往官村道路，南至道路及通往横岭小学路边，西至上佛堂岭路底坎头边，北至原横岭粮站旧围墙。1962年“四固定”时，争议地分别登记在原告的《合浦县生产队土地房产所有证》顺数第四栏和第十五栏记载的范围内，第四栏记载类别为队山，四至东至圩背田，南至学校，西至岭顶分水界，北至龟儿垌田边的范围，包括了争议地四、五号仓库的土地范围，即佛堂岭上的土地，第十五栏记载类别为水田，面积46亩6分6厘，四至东至白马岭，南至江濂边，西至佛堂岭，北至龟儿垌播基土充口，包含了争议地的一号、二号、三号粮仓的土地范围。约1955年时成立横岭小乡，1957年横岭小乡在争议地圩背田建了二层砖木结构的房屋作办公使用，1958年底横岭小乡合并入六万公社，其房屋转让给六硍粮所使用，六十年代六硍粮所在圩背塘建了一、二、三号粮仓，七十年代初又在佛堂岭扩建了四、五号粮仓，并一直使用至2009年。期间，六硍粮所向被告申请登记争议地并取得了浦国用（2007）第E0016号《国有土地使用权证》，2009年3月第三人冯家明、梁彬、庞洪在浦北县国土资源市场交易管理所挂牌转让中竞得争议地使用权，并于同年6月取得了浦国用（2009）第E0003号《国有土地使用证》。冯家明等三人对争议地进行处理时，原告提出权属主张，由此产生权属纠纷。2011年8月，冯家明等三人向本院提起民事诉讼，请求排除原告妨害，本院判决原告停止侵权并赔偿损失，原告不服提起上诉，二审期间，双方签订了《和解协议》，2011年4月原告向被告提交了《土地确权申请书》，请求对争议地进行确权，2012年1月，原告向本院提起行政诉讼，请求撤销浦国用（2009）第E0003号《国有土地使用证》，后原告作了撤诉，2013年8月5日，被告作出《不予受理决定书》，原告不服向本院起诉，请求撤销《不予受理决定书》，责令被告重新作出具体行政行为，本院依法判决撤销被告的《不予受理决定书》，并责令被告对原告的土地确权申请立案受理，第三人提起上诉，二审维持了一审判决，2014年9月23日，被告作出浦政决字（2014）18号《处理决定》，原告不服申请复议后，于2015年1月14日向本院提起行政讼，请求撤销浦政决字（2014）18号《处理决定》，责令被告重新作出行政行为。
本院认为，本案是单位之间发生的土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第二款的规定，被告作为县级人民政府，具有作出本案被诉具体行政行为的行政主体资格和法定职权。本案双方争议的土地，位于原告1962年“四固定”时《合浦县生产队土地房产所有证》记载的范围内，其中该证顺数第十五栏记载四至东至白马岭，南至江濂边，西至佛堂岭，北至龟儿垌、播基土充口的范围内，包含了粮站一、二、三号仓库的土地范围。但该栏所记载范围过于宽广，在其范围内包含了一些不属其所有的土地，因此，不能仅凭该栏记载的内容来确认争议地权属。根据被告调查的材料表明，几个被调查人基本认定了同一个事实：五几年时成立横岭小乡，横岭小乡建有办公房屋，横岭小乡撤销后房屋转让给横岭粮站，粮站建了一、二、三号仓库。据此，可以确认一、二、三号仓范围内的土地为粮站使用的土地，被告对这部分土地的认定基本清楚。但对佛堂岭土地即四、五号仓库土地的确认则不明确，根据原告土地证顺数第四栏记载的四至东至圩背田，南至学校，西至岭顶分水界，北至龟儿垌田边的范围内，包含了四、五号仓库的土地范围，根据调查材料表明，所有被调查人均没有提到这部分土地属原横岭小乡。从现场上看，这部土地在争议地西向岭上，不可能是原横岭小乡办公房屋范围内的用地。从逻辑上看，如果五几年已划归当时小乡政府，62年“四固定”时就不可能再登记在原告的土地证上，该栏四至记载又清楚明确，没有瑕疵，因此，横岭粮站是如何取得这部分土地使用的，被告并没有查明，属土地来源不清。此外，根据有关材料和合理推算，四、五号仓库应是七○年以后扩建的，不是1964年建的，被告对这部分土地的确认没有任何证据材料支撑，属认定事实不清，依据不足。本案中原告对被告调处程序的合法性提出质疑，认为被告违反了调解程序。本案材料表明，被告虽向各方当事人送达了《调解会通知》，也有部分人员到会，但从材料上看没有涉及到调解的实际内容。调解是行政机关在处理土地纠纷中必不能少的程序，2013年12月1日修订施行的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》，对本区三大纠纷中的调解作了特别规定，其中第十二条规定：“各级人民政府处理土地山林水利权属纠纷，行政复议机关审理土地山林水利权属争议案件，应当先行调解，并将调解贯穿于受理、办理、决定全过程”。第二十五条规定：“土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理应当按照下列程序进行：（一）实地调查，核实证据；（二）听取各方当事人意见；（三）组织和解、调解；（四）行政主管部门集体讨论提出确权建议；（五）人民政府集体讨论决定”。显然这五项程序均不能缺，其中“（二）听取各方当事人意见”，是法律赋予当事人提出自己意见的权利，如果没有进行此项程序，显然是剥夺当事人的权利；“（三）组织和解、调解”，调解可以采取多种方式进行，但必须针对当事人争议的问题，引导促使当事人和解，以达到化解和消除矛盾纠纷的目的。本案被告所提供的材料中，均没有表明被告已听取各方当事人的意见，也没有表明被告进行过任何形式的实质调解，即使当事人是否愿意调解的简单意思表示也没有显示，显然这是程序严重缺失。综上，被告的浦政决字（2014）18号《处理决定》，认定事实不清，依据不足，程序缺失，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第一款的规定，判决如下：
一、撤销被告浦北县人民政府于2014年9月23日作出的浦政决字（2014）18号《浦北县人民政府关于六镇横岭村民委员会横岭村民小组与浦北县粮食局土地权属争议的处理决定》。
二、责令被告浦北县人民政府对本案当事人申请事项重新作出具体行政行为。
本案受理费50元，由被告浦北县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。
审 判 长 陈庭辉
审 判 员 陈志强
人民陪审员 宁良兴
二〇一五年四月十三日
书 记 员 廖显华