安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）阜行终字第00125号
上诉人（原审原告）：殷国勤。
被上诉人（原审被告）：临泉县公安局。
法定代表人：宋国光，该局局长。
委托代理人：史素华，该局于寨派出所所长。
委托代理人：唐文明，该局于寨派出所民警。
被上诉人（原审被告）：阜阳市公安局。
法定代表人：刘立兵，该局局长。
委托代理人：冯文文，该局法制支队民警。
上诉人殷国勤因治安行政处罚一案，不服安徽省临泉县人民法院于2015年8月10日作出的（2015）临行初字第00038号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人殷国勤，被上诉人临泉县公安局的委托代理人史素华、唐文明，被上诉人阜阳市公安局的委托代理人冯文文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
殷国勤向一审法院诉称：2013年5月，殷国勤种植的树木被他人损毁，多次投诉得不到解决，只有通过上访请求上级领导签批转办。临泉县公安局于2015年1月17日将殷国勤从北京带回该局于寨派出所，以殷国勤多次到北京中南海地区进行非法信访扰乱公共场所秩序为由，直接向殷国勤送达了临公（于）行罚决字（2015）85号《行政处罚决定书》，给予殷国勤行政拘留十日的处罚，羁押于临泉县拘留所执行。殷国勤不服，向阜阳市公安局申请行政复议，阜阳市公安局作出阜公行复字（2015）第59号行政复议决定书，维持了该行政处罚决定。殷国勤认为，其先后到市、省、京逐级反映问题，是正当合理要求，没有扰乱中南海的公共秩序。临泉县公安局作出的行政处罚决定及阜阳市公安局作出的行政复议决定，认定事实不清，证据不足，适用法律、法规不当，请求法院依法予以撤销。
一审法院经审理查明：殷国勤多年来一直反映的宅基地问题，已先后被其所在的村、镇、县、市、省人民政府作出处理意见和结论，2014年9月12日安徽省信访事项复核委员会以皖信终字（2014）45号决定依法终结此案。殷国勤以不服此终结处理，反映的问题未得到解决为由，于2014年3月至7月，多次到中纪委机关上访。又于2015年1月12日至16日期间，连续多次到中南海信访，被当地警方送至北京市丰台区久敬庄分流中心。临泉县公安局接到阜阳市驻京接待劝返工作组电话通知，派人前往北京，于2015年1月17日将殷国勤遣返临泉，以殷国勤非法到中南海信访，严重扰乱了中南海周边的公共秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定给予殷国勤行政拘留十日的处罚。处罚前，临泉县公安局告知殷国勤应享有的权利，殷国勤拒绝陈述、申辩和签字。临泉县公安局于2015年1月17日至27日在临泉县拘留所对殷国勤执行拘留。殷国勤在法定期限内向阜阳市公安局申请行政复议。阜阳市公安局认为，临泉县公安局作出的临公（于）行罚决字（2015）85号行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，适用法律，程序合法，量罚适当，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2015年5月8日作出阜公行复字（2015）第59号行政复议决定书，维持了临泉县公安局作出的该行政处罚决定。
一审法院认为，殷国勤在其信访事项被处理终结的情况下，认为自己反映的问题未得到公正处理，即多次走访到不是信访接待场所的国家重要地区北京市中南海信访，被当地警察制止，其行为违反了《信访条例》第十八条规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。据此，殷国勤的行为属于未按照规定上访，且在上访过程中扰乱了公共场所正常稳定的工作秩序，其行为符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项的规定。临泉县公安局2015年1月17日作出的临公（于）行罚决字（2015）85号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。阜阳市公安局作出的阜公行复字（2015）第59号行政复议决定处理程序合法。殷国勤诉称的理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回殷国勤的诉讼请求。案件受理费50元，由殷国勤负担。
殷国勤上诉称：一、殷国勤信访行为发生地是在北京，临泉县公安局无权对其进行处罚。二、殷国勤在北京是正常上访，并没有扰乱公共场所秩序。临泉县公安局对殷国勤作出的处罚决定错误，阜阳市公安局作出维持该处罚决定的复议决定错误，一审判决驳回殷国勤的诉讼请求错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销临泉县公安局的行政处罚决定及阜阳市公安局的复议决定。
临泉县公安局答辩称：该局对殷国勤作出的处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
阜阳市公安局答辩称：该局对殷国勤作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
临泉县公安局向一审法院提供的作出被诉行政行为的证据、依据有：1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条。证明临泉县公安局具有对殷国勤作出行政处罚的主体资格。2、对殷国勤的询问笔录；3、对张鹏、胡平、殷学奎的询问笔录；4、阜阳市驻京接访劝返工作组2015年1月16日出具的关于殷国勤在京五次到中南海外围地区非访，被北京警方控制，送至久敬庄分流中心的情况说明；5、阜阳市驻京接访劝返工作组2014年7月8日出具的关于殷国勤2014年3至7月多次到中纪委机关上访，被送至久敬庄分流中心的情况说明；6、关于殷国勤信访事项被县、市、省依法处理的意见及终结决定。以上证据用以证明殷国勤在其信访事项被处理终结的情况下，多次到中南海非法信访，以此表明临泉县公安局作出的临公（于）行罚决字（2015）85号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿。7、临公（于）受案字（2015）368号受案登记表；8、对殷国勤的行政处罚告知笔录；9、临公（于）受案字（2015）368号行政处罚审批表；10、临泉县拘留所对殷国勤的临拘收字（2015）178号拘留执行回执；11、临公（于）送字（2015）19号送达回执；12、临公（于）行罚决字（2015）85号行政处罚决定书。以上证据用以表明临泉县公安局作出的行政处罚决定处理程序合法。13、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项。以上证据用以表明临泉县公安局作出的行政处罚决定适用法律正确。
阜阳市公安局向一审法院提供的证明复议程序合法性的证据、依据有：1、殷国勤提交的行政复议申请书及殷国勤身份证；2、公安行政复议受理审批表；3、阜阳市公安局送达给殷国勤的受答字（2015）第49号行政复议受理通知书；4、阜阳市公安局送达给临泉县公安局的复答字（2015）第49号提交行政复议答复通知书；5、临泉县公安局提交的行复答字（2015）第10号行政复议答复书；6、公安行政复议决定审批表；7、阜公行复字（2015）第59号行政复议决定书；8、阜公行复字（2015）第59号送达回执。以上证据用以表明阜阳市公安局作出的行政复议决定处理程序合法，适用法律正确。
殷国勤向一审法院提交的证据有：1、殷国勤的身份证；2、殷国勤在中南海的邮寄单。殷国勤提供以上证据用于证明殷国勤具有诉讼主体资格；殷国勤到中南海是去附近的邮局查看邮寄信件是否到达，并不是去非法上访。
一审法院经审查，对证据作如下确认：殷国勤对临泉县公安局提举的主体资格方面的依据无异议，予以确认。殷国勤对临泉县公安局提举的关于殷国勤信访事项已被县、市、省依法处理的意见及终结决定无异议。对该局提举的其他事实方面的证据及适用法律均有异议。一审法院认为，临泉县公安局提举的证据能够证明，殷国勤以反映自己的信访事项为由多次到不是信访接待场所的中南海信访，扰乱了当地的公共秩序。殷国勤认为其并不是非法信访及临泉县公安局适用法律错误的异议不能成立，不予支持。殷国勤对临泉县公安局提举的程序方面的证据无异议，予以确认。殷国勤对阜阳市公安局提举的复议程序方面的证据无异议，予以确认。临泉县公安局及阜阳市公安局对殷国勤提举证据的客观真实性无异议，但对其提举的证据2“中南海邮局的邮寄单”的证明目的有异议，认为该证据恰恰证明殷国勤是通过邮寄的方式进行非法信访。殷国勤反驳认为，其是信访并不是非法信访。一审法院认为，两被告的质证意见理由充分，予以支持。
经审查，一审法院对证据的分析与认定符合法律规定，本院予以确认。
依据采信的证据，二审查明的事实与一审查明的事实无异。
本院认为：本案的争议焦点为临泉县公安局对此案是否有管辖权；该局对殷国勤作出的处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分；阜阳市公安局的复议决定程序是否合法。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案行为发生地在北京，但引发信访的根本原因发生在殷国勤的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于对其违法行为进行调查，故本案由临泉县公安局管辖并无不当。临泉县公安局对殷国勤、张鹏、胡平、殷学奎的询问笔录以及阜阳市驻京接访劝返工作组出具的情况说明等证据相互印证，足以认定殷国勤到中南海周边违法上访的事实。《信访条例》第六条第二款规定：“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构。”第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。因此，殷国勤反映问题应该去专门的信访接待场所，中南海周边并非信访接待场所，殷国勤去中南海周边违法上访的行为扰乱了该地区的秩序，依法应予处罚。临泉县公安局作出的临公（于）行罚决字（2015）85号行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确。阜阳市公安局作出的阜公行复字（2015）第59号行政复议决定程序合法。殷国勤的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人殷国勤负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陶 善 义
代理审判员 杨 柳
代理审判员 吕 洁
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 耿牛牛（代）
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。