河南省郑州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）郑民再终字第28号
申请再审人（一审原告、二审上诉人）河南天地能源发展有限公司，住所地郑州市。
法定代表人李虎，董事长。
委托代理人牛友文，河南言东方律师事务所律师。
委托代理人付精经，河南言东方律师事务所实习律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）河南公路港务局集团有限公司（原名称为河南公路港务局），住所地河南省郑州市。
法定代表人高波，董事长。
委托代理人祁向洲，河南中锦律师事务所律师。
委托代理人李文磊，河南中锦律师事务所律师。
申请再审人河南天地能源发展有限公司（以下简称河南天地公司）因与被申请人河南公路港务局集团有限公司（以下简称河南公路局）合同纠纷一案，河南郑州高新技术产业开发区人民法院于2013年8月10日作出（2013）开民初字第2938号民事判决，河南天地公司不服提起上诉，本院于2014年3月28日作出（2013）郑民四终字第2247号民事判决，已经发生法律效力。河南天地公司不服向本院申请再审，本院于2014年12月19日作出（2014）郑民申字第663号民事裁定，由本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。申请再审人河南天地公司的委托代理人牛友文、付精经，被申请人河南公路局的委托代理人李文磊到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
河南天地公司诉称，2011年5月6日，河南公路局分别在中国采购与招标网、河南招标采购综合网及河南省交通运输厅官方网站发布招标公示，河南天地公司得知消息后，按照招标公告的要求购买了第三个标段招标文件，并支付了投标保证金50万元。但其后河南天地公司打听得知其因业绩不符合条件而被废标，依照法律规定，河南公路局应当一次性退还投标保证金及利息，但河南公路局至今未予退还。故请求判令河南公路局返还河南天地公司道路石油沥青和改性沥青材料采购第三标段投标保证金50万元；判令河南公路局支付至实际还款之日的全部利息（计算至2013年3月20日为33611元）。
河南公路局辩称，河南天地公司提供的投标文件中存在提供虚假销售业绩的行为，按照双方约定，河南公路局不应退还河南天地公司在河南公路局道路石油沥青和改性沥青材料采购第三标段投标保证金。请求依法驳回河南天地公司的诉讼请求。
一审法院查明，2011年5月，河南公路局发布招标文件一份，招标编号为TC11J32D，载明：化庄（省界）至新蔡高速公路、商丘至周口段高速商丘段二期和郑州至民权高速公路经上级主管部门批准建设，中招国际招标有限公司（招标代理人）受河南公路局（招标人）的委托，对该项目散装道路石油沥青和改性沥青材料采购进行国内公开竞争性招标，本次道路石油沥青和改性沥青采购招标划分为4个标段；投标人应按照规定的数额、方式和时间提交投标保证金，此投标保证金是投标文件的一个重要组成部分；投标人在投标书中提供虚假材料其投标担保将被没收。河南天地公司作出河南公路局道路石油沥青和改性沥青采购招标第NO.3标段投标文件一份，其中投标书载明：河南天地公司决定参加河南公路局道路石油沥青和改性沥青材料采购第3标段的投标，并支付投标保证金50万元；承诺书载明：作为独立投标人，对所有申报资料负责，并保证所有填写的申报资料的真实性，如发现经证实的虚假材料，贵公司有权取消我单位的中标资格并没收投标保证金。
2011年9月6日，河南省交通运输厅作出豫交建管（2011）58号文件一份，载明：经省交通投资集团纪检监察部查实，安徽华路顺实业有限公司等四家单位存在以虚假材料骗取中标资格的问题，具体情况如下：在2011年6月份河南公路局道路石油沥青和改性沥青采购招标过程中，安徽华路顺实业有限公司、河南天地公司、宁波大榭开发区金牛沥青销售公司等3家单位伪造沥青销售业绩，分别骗取了NO.2、NO.3、NO.4标第一中标侯选人资格，江苏科茵格特种沥青有限公司伪造财务报表，骗取了NO.2标第三中标候选人资格。省交通投资集团提出要依据有关规定对安徽华路顺实业有限公司等四家单位进行处罚的意见。按照《河南省交通建设不良行为和黑名单管理办法（试行）》第六条“以弄虚作假、行贿或其他违法形式骗取中标资格的从业单位，直接列入黑名单记录”和《河南省公路建设市场从业单位及人员信用管理办法》第九条“以弄虚作假、行贿或其他违法形式骗取中标资格的从业单位，信用评价等级直接确定为D级”的规定，将安徽华路顺实业有限公司等4家单位的信用评价等级由初评B级直接降为D级（黑名单），自文件发布之日起一年内不得参与河南省交通基础设施建设市场活动。
一审法院认为，民事活动应当遵循诚实信用的原则。当事人对于自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明，没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。河南公路局将其道路石油沥青和改性沥青项目实行公开招标，河南天地公司在购买招标文件后，对道路石油沥青和改性沥青材料采购NO.3标段进行了投标，但在投标过程中伪造沥青销售业绩，骗取了NO.3标第一中标候选人资格。河南省交通运输厅作出豫交建管（2011）58号文件，将河南天地公司的信用评价等级由初评B级直接降为D级（黑名单），自文件发布之日起一年内不得参与河南省交通基础设施建设市场活动。河南天地公司在投标文件中承诺对所有申报资料负责，并保证所有填写的申报资料的真实性，如发现经证实的虚假材料，河南公路局有权取消其中标资格并没收投标保证金，故其请求返还投标保证金50万元并支付利息有悖诚实信用原则，不予支持。不论投标是要约还是承诺，河南天地公司对其自己所作出的承诺都应当遵照执行，其提供虚假材料使其丧失中标资格，其存在过错，应当承担不利后果，河南天地公司称其投标不是承诺，不受河南公路局招标文件中要约条件的约束，理由不能成立。依照《中华人民共和国民法通则》第四条、第八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：驳回河南天地公司的诉讼请求。案件受理费9136元，由河南天地公司负担。
河南天地公司上诉称：一、本案是典型的依据《招标投标法》规定进行招标投标而引起的合同纠纷案件，对于合同成立与否的认定应当优先适用《招标投标法》的规定，《招标投标法》没有规定的适用《合同法》的相关规定，一审判决却以《民法通则》为依据驳回河南天地公司的一审诉求，其适用法律明显错误。首先，一审判决中已经明确认定本案是河南天地公司与河南公路局之间因招标投标行为引起的合同纠纷案件。因此，既然是合同纠纷案件当然应当就河南天地公司与河南公路局之间的合同关系是否成立加以认定。只有河南天地公司与河南公路局之间存在合法有效的合同关系，河南公路局才能依合同约定来没收河南天地公司的投标保证金。本案是因为招投标引起的合同纠纷案件，所以在合同订立的法律适用上应当优先适用《招标投标法》。众所周知，招标文件是要约邀请，投标文件是要约，招标人发出的《中标通知书》是承诺，以上文件的法律性质是法律明确规定的，是任何人都不能通过协商约定或其他方式加以改变的。本案中河南公路局未向河南天地公司发出过《中标通知书》没有对河南天地公司的要约行为做出承诺，也就是说河南天地公司与河南公路局之间没有达成任何有效的合同关系，河南公路局根本没有可以没收河南天地公司投标保证金的合同约定，因此河南公路局没收河南天地公司的投标保证金没有任何的法律依据。既然一审法院审理的是招投标合同纠纷案件，而整个一审判决书中却对于国家制定的专门规范招投标行为的《招标投标法》及应当适用的《合同法》只字未提，反而以《民法通则》的基本原则作为审理依据，人民法院在处理民事案件只有在没有具体的法律可以适用时才能以一般法律原则作为审判依据，从此可以看出一审判决适用法律是明显错误的。其次，本案既然是因为招标投标行为引起的合同纠纷案件，那么一审判决驳回了河南天地公司的一审诉求，也就是说认可了河南公路局具有没收河南天地公司投标保证金的法定依据。一审判决就应当就河南公路局没收河南天地公司投标保证金的法定理由加以明确的说明，只有这样河南公路局是依照法律的直接规定，还是依据合同约定来没收河南天地公司的投标保证金才具有法律依据，然而一审判决却明显规避了该至关重要的问题，简单的以诚实信用原则为依据做出判决，该判决依据明显错误，让人难以信服；二、一审判决以民法通则第四条的规定作为驳回河南天地公司诉求的理由，适用法律明显错误。民法通则第四条规定“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则”。该条规定明确了自愿原则、公平原则、等价有偿原则及诚实信用四个民法基本原则。本案中河南公路局在第三标段己成功招标，而且没有向法院提出有任何损失的证据情况下，就白白的取得了河南天地公司50万元的巨额投标保证金，河南天地公司认为河南公路局同样也违反了第四条规定的“公平原则”，一审法院也完全应当依据第四条规定的“公平原则”判令河南公路局返还其非法占有的投标保证金。本案中一审判决适用《民法通则》作为审判依据是明显错误的；三、一审判决以河南天地公司在投标文件中的所谓“承诺书”为依据，驳回河南天地公司的诉求也是明显错误的。一审判决中专门提到了河南天地公司在投标文件中出具的所谓“承诺书”。河南天地公司认为根据《招标投标法》的规定该“承诺书”的法律性质就是投标文件中的一个要约条款，并不能单纯的从字面意思去理解成是所谓的“承诺书”。根据合同订立的程序，河南天地公司的投标文件送到河南公路局后对河南天地公司具有法律约束力，这一点是没有异议的，但是根据《合同法》第二十条规定，有下列情形之一的要约失效：第三款“承诺期限届满，受要约人未作出承诺的”，本案中河南公路局发出《中标通知书》的期限就是其承诺的期限，现河南公路局并未向河南天地公司发出《中标通知书》，而是向其他投标单位发出了《中标通知书》作出了承诺，并最终签订了正式的《沥青采购合同》。根据该条法律规定，河南天地公司的该所谓“承诺书”已经失效，对河南天地公司已经丧失了法律约束力。也就是说，河南天地公司与河南公路局并未就没收投标保证金达成任何的合意，也未签订任何的合同，所以河南天地公司也就不存在违约行为，河南公路局也就根本没有没收投标保证金的约定理由。一审判决把投标文件中的所谓“承诺书”理解为对要约的承诺，明显违反招投标法关于招投标文件法律性质的规定，也是明显错误的。请求撤销一审判决，改判支持河南天地公司的诉讼请求。
河南公路局答辩称：一、河南天地公司提供的投标文件中存在虚假销售业绩的行为，在签订合同过程中违反了诚实信用原则，按照双方约定，河南公路局不退还其在河南公路局道路石油沥青和改性沥青材料采购第三标段投标保证金的行为具有事实和法律依据。河南天地公司提供的投标文件中存在虚假销售业绩的行为，严重影响了招投标活动的进行，按照招标文件中强制性标准及备注条款要求，其业绩状况未满足招标文件关于供货经验的强制性标准。河南公路局的招标文件和河南天地公司投标文件的《承诺书》中都明确约定了如提供虚假材料，河南公路局有权没收河南天地公司的投标保证金。河南省交通运输厅文件豫交建管（2011）58号证明了河南天地公司在投标文件中存在虚假销售业绩的行为。《河南公路港务局石油沥青和改性沥青采购招标中标候选人公示》中河南天地公司在投标过程中提供虚假销售业绩骗取了第三标段中标侯选人资格。根据双方招投标文件约定及河南天地公司的承诺，河南公路局不予退还该保证金具有事实和法律依据；二、我国《民法通则》规定民事活动应遵守诚实信用原则，根据招标文件和投标文件表明双方在招投标活动中就缴纳和没收投标保证金事宜已形成合约，河南天地公司在参加投标活动过程中提供虚假销售业绩行为，已经严重影响招投标活动的顺利进行，给河南公路局造成重大损失，河南公路局按照其承诺不予退还保证金有充分依据。原审判决认定事实清楚，适应法律准确，维持原判。
本院二审经审理对一审查明的事实予以确认。
本院二审认为，本案中，河南天地公司根据河南公路局发布的招标文件提交投标文件，并取得本案所涉道路石油沥青和改性沥青材料采购NO.3标第一中标候选人资格。河南公路局在发布的招标文件中就投标保证金提出的“投标人应按照规定的数额、方式和时间提交投标保证金，……，投标人在投标书中提供虚假材料其投标担保将被没收”属于要约，河南天地公司在投标文件中就投标保证金作出的“对所有申报资料负责，并保证所有填写的申报资料的真实性，如发现经证实的虚假材料，贵公司有权取消我单位的中标资格并没收投标保证金”属于承诺，双方在招投标活动中就投标保证金的相关事宜已形成合约。因河南天地公司在投标过程中伪造沥青销售业绩，被河南省交通运输厅将其信用评价等级由初评B级直接降为D级（黑名单），并自文件发布之日起一年内不得参与河南省交通基础设施建设市场活动，以致丧失中标资格。河南天地公司在招投标活动中的行为违反了双方的约定，应当承担相应的法律后果。河南天地公司以河南公路局没有向其发出《中标通知书》而主张双方之间没有达成任何有效的合同关系的理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，实体处理正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费9136元，由河南天地公司负担。
申请再审人河南天地公司再审称：一、原审法院以其在投标文件中出具的所谓“承诺书”是对河南公路局关于没收投标保证金的承诺为依据，驳回河南天地公司的诉求是错误的，法院应当以《招标投标法》的规定来认定招标、投标文件的要约与承诺的法律性质，原审判决以《合同法》的一般规定来认定，适用法律错误；二、本案是典型的依据《招标投标法》规定进行招标投标而引起的合同案件，原审判决以《民法通则》第四条诚实信用原则作为法律依据驳回安徽华路顺公司的诉求，适用法律错误，河南天地公司在本案中存在一定过错，但这不是河南公路局没收其投标保证金的法定依据，即使河南天地公司存在违反诚实信用的情形，也只符合《合同法》第四十二条关于缔约过失责任的规定，其违反的是先合同义务，河南公路局收取的投标保证金应当予以返还；三、双方没有就没收投标保证金达成合意，河南公路局称河南天地公司交付的投标保证金是质押担保的理由不能成立，河南公路局没收投标保证金没有法律依据。对于河南公路局再审提交的河南省省直机关所属企业脱钩改制工作联席会议办公室（2013）2号文件，河南公路局更名为河南公路港务局集团有限公司，但该单位只是名称发生了变更，并不影响变更名称后的单位对原来的民事权利义务的享有和承担，因此河南公路局集团有限公司应承担河南公路局的权利义务，承担返还投标保证金及支付利息的民事责任。综上，请求依法撤销原审判决，改判支持河南天地公司的诉讼请求。
被申请人河南公路局再审答辩称：河南天地公司提供的招标文件中存在伪造销售业绩的行为，河南省交通运输厅文件豫交建管（2011）58号文件也证明了河南天地公司存在该行为，该行为违反了我单位的招标文件和安徽华路顺公司《投标文件》中《承诺书》的约定和承诺，该承诺作为招标和投标文件的重要组成部分，是双方的真实意思表示，河南天地公司应当按照承诺书的内容遵照执行，河南天地公司通过该行为取得了投标人资格，严重影响了招投标活动的进行，给我单位造成重大损失，河南天地公司应对其过错承担不利后果，因此河南公路局按照其承诺不予退还投标保证金有充分依据。河南公路局再审提交河南省省直机关所属企业脱钩改制工作联席会议办公室（2013）2号文件一份，证明该单位更名为河南公路港务局集团有限公司。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持原审判决，驳回河南天地公司的再审请求。
本院再审经审理查明的事实除与原审查明的事实一致外。另查明，根据河南省省直机关所属企业脱钩改制工作联席会议办公室（2013）2号文件，河南公路港务局更名为河南公路港务局集团有限公司。
本院再审认为，河南公路局将其道路石油沥青和改性沥青项目实行公开招标，河南天地公司根据其招标文件提交了投标文件并向其作出了“对所有申报资料负责，并保证所有填写的申报资料的真实性，如发现经证实的虚假材料，贵公司有权取消我单位的中标资格并没收投标保证金”的承诺，但河南天地公司在投标文件中伪造沥青销售业绩并取得了本案所涉道路石油沥青和改性沥青材料采购NO.3标第一中标候选人资格，河南省交通运输厅作出豫交建管（2011）58号文件，将其信用评价等级由初评B级直接降为D级（黑名单），并自文件发布之日起一年内不得参与河南省交通基础设施建设市场活动。本案中，因河南天地公司违反诚实信用原则，伪造销售业绩，其应当承担不利后果，河南公路局有权取消其中标资格并没收投标保证金，故原审判决驳回河南天地公司的诉讼请求并无不当。河南天地公司的申请再审理由，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，实体处理适当，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
维持本院（2013）郑民四终字第2247号民事判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡 涛
审 判 员 范艳宏
代理审判员 赵志远
二〇一五年五月十一日
书 记 员 范梦雅