广东省梅州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤14行终24号
上诉人(原审起诉人)谢柏元，男,汉族，1950年8月24日出生，现住梅州市梅江区。
委托代理人宁斐，系广东深万鸿律师事务所律师。
被上诉人（原审被起诉人）梅州市住房和城乡建设局。
法定代表人陈伟建，该局局长。
委托代理人廖广宇，梅州市住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人廖苑玉，梅州市住房和城乡建设局工作人员。
被上诉人（原审被起诉人）梅州市国土资源局。
法定代表人ＸＸ，局长。
负责人丁仁心，副局长。
委托代理人罗志航，梅州市国土资源局不动产登记局局长。
委托代理人邓文生，梅州市国土资源局政策宣教科科长。
上诉人谢柏元因诉梅州市住房和城乡建设局、梅州市国土资源局行政赔偿纠纷一案，不服梅州市梅江区人民法院（2016）粤1402行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
经原审法院审查认为，起诉人谢柏元向本院提交行政赔偿起诉书，要求梅州市住房和城乡建设局、梅州市国土资源局进行赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款之规定：赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。但起诉人未向登记机关梅州市住房和城乡建设局先行提出行政赔偿请求，即向本院提起行政赔偿诉讼，程序不当。起诉人应先向梅州市住房和城乡建设局先行提出行政赔偿。所以，对谢柏元的起诉，本院不予受理。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定：对起诉人谢柏元的起诉，本院不予受理。
上诉人谢柏元不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、梅江区人民法院以上诉人程序不当为由，作出不予受理裁定书存在法律适用不当的问题。事实上，上诉人的起诉完全符合《中华人民共和国国家赔偿法》第9条规定的条件。上诉人的诉讼请求也理应由梅江区人民法院立案审理，理由如下：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第9条之规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”结合本案，上诉人先是找到了被上诉人一，被告知因政府职能变动，以不动产登记管理职能已经转移给了被上诉人二为由，口头告知被上诉人不予受理上诉人的赔偿申请，并要求上诉人去被上诉人二处提起赔偿请求；随后上诉人向被上诉人二递交了行政赔偿申请书，但被上诉人二却违法给上诉人出具了不予赔偿的书面告知书，该院却对国家赔偿法断章取义，以程序不当为由不予受理，明显违背《中华人民共和国国家赔偿法》第9条之规定。综上，请贵院查明本案案件情况，维护上诉人合法权益，支持上诉人的诉求。二、被撤销的行政机关是梅州市房地产交易登记中心，新设立的行政机关是梅州市不动产房地产交易登记中心，该中心是归梅州市国土资源局管辖。请求依法撤销梅江区人民法院（2016）粤1402行初25号行政裁定书，裁定由梅江区人民法院立案审理。
被上诉人梅州市住房和城乡建设局答辩称：一、答辩人不属于本案的行政赔偿义务机关。1、最初作为涉案行政行为的机关是梅州市房产管理局。对上诉人的涉案房产进行过户登记并被法院最终确认违法的行政行为是由原梅州市房产管理局作出的，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”的规定，原梅州市房产管理局才属于原涉案行政行为的赔偿义务机关。2、经多次机构改革调整，最终行使原梅州市房产管理局房产登记职能的行政机关是被告二，不是答辩人。2007年因机构改革，市编委以梅市机编（2007）64号文件撤销了原梅州市房产管理局并将其职能并入了梅州市建设局；2010年梅州市人民政府又以梅市府办（2010）19号文件，将原梅州市建设局的职责划入市住房和城乡建设局；2015年7月7日市编办又下发《关于梅州市不动产统一登记机构设置问题的通知》（梅市机编[2015]36号），明确将市住建局的房地产权登记职责划入梅州市国土资源局，该局于2015年12月22日向社会发布通告，自2016年1月6日起由其行使不动产统一登记职权。以上事实证明被告二是最终继续行使梅州市房产管理局房产登记职能的行政机关，而不是答辩人，在上诉人提出赔偿申请时，答辩人原行使的梅州市房管局职权职能又已变更并移交给了被告二。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定“赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关”和《中华人民共和国行政诉讼法（2014年修正）》第二十六条“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定（赔偿法规可参照行政诉讼法），被告二应当被认定为继续行使原梅州市房管局职权的赔偿义务机关。因而答辩人不是涉案的赔偿义务机关，因而答辩人于2017年1月9日已发出《告知书》，通知上诉人应向被告二提出行政赔偿申请。二、上诉人的损失与原梅州市房产管理局（赔偿义务机关）的登记行为无关。根据上诉人多次诉讼裁判的文件可知，上诉人的损失并不是因原梅州市房产管理局登记过户行政行为直接造成的，而是因为上诉人与第三人梅州市华龙针织制衣有限公司发生房屋买卖合同纠纷后，上诉人未收到第三人的房屋转让款而直接造成自己的损失，因而上诉的行政赔偿请求没有依据。综上，请求人民法院驳回上诉人对答辩人的赔偿请求，并裁定上诉人直接向被告二提出行政赔偿申请。
被上诉人梅州市国土资源局答辩称：一、本机关与上诉人未产生行政管理关系。2016年11月17日上诉人以房屋产权登记已划转我局为由向本机关提交《行政赔偿申请书》，申请赔偿的依据是市中级人民法院于2014年12月作出的（2014）梅中法行终字第45号《行政判决书》，认定梅州市住房和城乡建设局具体行政行为违法。经阅市中级人民法院（2014）梅中法行终字第45号，方知上诉人的行政诉讼案是从2000年开始持续诉讼至2014年。长达14年的行政诉讼被告是梅州市住房和城乡建设局，最后终审认定梅州市住房和城乡建设局具体行政行为违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》规定，国家赔偿实行“谁致害、谁赔偿”原则，我局于2016年11月18日向申请人发出了《告知书》，告知申请人赔偿申请应向致害机关提出。至目前为止本机关与上诉人之间未产生具体行政管理关系。二、本机关依法不具有承担赔偿义务的责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授权的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。国家赔偿采取：“谁致害、谁赔偿”的原则，承担赔偿义务的是国家机关。依据市中级人民法院（2014）梅中法行终字第45号行政判决书，判决认定梅州市住房和城乡建设局具体行政行为违法，依法应当承担赔偿义务的机关是住房和城乡建设局。虽然市住房和城乡建设局的房屋产权登记职能于2016年1月6日终止，该职能划归我局，但市住房和城乡建设局在行使房屋产权登记职能过程中产生的行政损害赔偿责任，不因该职能随后转移而转移，上诉人的被损害行为是市住房和城乡建设局在行使该项职能过程中产生的，在该局未被撤销之前，赔偿义务不产生转移。因此，我局依法不具有承担赔偿义务的责任。综上所述，本机关与上诉人之间未产生该案的行政管理关系及致害关系，依法不具有承担该案行政赔偿义务，请法院予以采纳。
经审理查明，2015年7月7日，梅州市机构编制委员会向市直有关单位发出《关于梅州市不动产统一登记机构设置问题的通知》（梅市机编发[2015]36号），设立梅州市不动产登记中心。2015年12月22日，梅州市国土资源局发出《关于梅州市市本级实施不动产统一登记的通告》，内容是：一、不动产统一登记工作由梅州市不动产登记中心统一登记有关业务工作。……五、2016年元月4日起正式受理不动产登记业务，元月6日开始颁发新的全国统一的不动产权证书和证明。……。
2016年11月17日，上诉人谢柏元依据（2014）梅中法行终字第45号行政判决书向梅州市国土资源局提交《行政赔偿申请书》。次日，梅州市国土资源局审查后出具了一份《告知书》，内容是：1、你向我局提请行政赔偿是2014年12月10日作出的《行政判决书》，该判决判定的行政主体不是梅州市国土资源局，依据《中华人民共和国赔偿法》规定，国家赔偿采取“谁致害，谁赔偿”的原则，该案的行政赔偿申请应当向该案行政机关主体提出。2、行政机关未撤销之前，该机关的违法赔偿责任不存在转移问题。
2016年12月1日，谢柏元向原审法院提起行政赔偿诉讼，请求梅州市住房和城乡建设局、梅州市国土资源局赔偿给原告人民币65734631.04元。经原审审查后于2016年12月29日作出前述裁定书。
本院认为，依据本院生效的（2014）梅中法行终字第45号行政判决书，判决结果是确认梅州市住房和城乡建设局给第三人梅州市华龙针织制衣有限公司核发粤房地字第××号《房地产权证》的具体行政行为违法。虽然梅州市住房和城乡建设局的不动产登记职能从2016年1月起转移给梅州市国土资源局，但根据《中华人民共和国赔偿法》第七条第五款规定：赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。根据上述规定，目前梅州市住房和城乡建设局未被撤销，赔偿义务机关应当仍是梅州市住房和城乡建设局，而不是梅州市国土资源局。上诉人谢柏元未依法先向赔偿义务机关提出行政赔偿请求而直接起诉请求赔偿，属程序不当。原审裁定本案不予受理并无不当。上诉人上诉理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 吴梢欢
审 判 员 贺 璐
代理审判员 邹俊锋
二〇一七年四月二十五日
书 记 员 叶 薇