河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫01行初74号
原告濮阳中兴濮苑农业开发有限公司。
法定代表人张希敬。
委托代理人谢鹏辉，北京市京师律师事务所律师。
被告河南省人民政府。
法定代表人陈润儿，省长。
委托代理人赵阳，河南省人民政府法制办工作人员。
委托代理人张允，河南省人民政府法制办工作人员。
原告濮阳中兴濮苑农业开发有限公司不服被告河南省人民政府行政复议一案，于2017年1月11日向本院提起行政诉讼。本院2017年1月11日受理后，向被告河南省人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月3日公开开庭审理了本案。原告濮阳中兴濮苑农业开发有限公司的委托代理人谢鹏辉，被告河南省人民政府的委托代理人赵阳、张允到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告河南省人民政府于2016年10月28日作出豫政复驳[2016]411号《驳回行政复议申请决定书》,该决定书查明，豫政土[2016]9号批复批准征收土地包括濮阳城乡一体化示范区许村南街村集体土地，其中有张继虎、张文增、张文群的承包地，张继虎、张文增将承包地租赁给申请人法定代表人张希敬使用，张文群将承包地租赁给案外人张军祥使用。2015年1月9日，张希敬、张希栋登记成立濮阳中兴濮苑农业开发有限公司，实际使用上述土地。该决定书认为，豫政土[2016]9号批复批准征收农村集体土地，是改变土地所有权的批准行为。申请人并没有以公司名义签订租赁合同，其法定代表人张希敬签订土地租赁协议不能直接认定为申请人行为，即使申请人实际使用涉案租赁土地，也不能主张原土地所有权人的权利。因此，该批复本身并未直接对申请人权利义务产生实际影响，申请人与上述批复没有法律上的利害关系。如申请人对当地人民政府实施土地征收过程中的补偿问题有异议，应通过其他法定途径解决。因此，申请人就豫政土[2016]9号批复申请行政复议，不是适格申请人。故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人行政复议申请。
原告濮阳中兴濮苑农业开发有限公司诉称：原告于2016年6月30日通过政府信息公开得知被告做出的豫政土[2016]9号征地批复，该批复中征收的土地包括原告合法使用的耕地，原告认该批复违法，向被告申请行政复议请求撤销该批复。2016年11月4日原告收到被告作出的豫政复驳[2016]411号《驳回行政复议申请决定书》，原告认为该《驳回行政复议申请决定书》违法，应予撤销。理由如下：一、原告与豫政土[2016]9号征地批复存在法律上的利害关系。原告的法定代表人张希敬与涉案土地的承包人签订有土地租赁协议，使用涉案土地种植玫瑰及其他树木，原告是涉案土地的实际使用权人。而复议机关河南省人民政府认为本案中土地承租协议是申请人的法定代表人签订的，与原告没有法律上的利害关系的观点欠缺法律和事实依据。首先，依据《中华人民共和国合同法》第五十条的规定，法人或者其他组织的法定代表人、负责人超越权限订立的合同,除相对人知道或者应当知道其超越权限的以外，该代表行为有效。本案中，原告的法定代表人代表公司签订租赁协议且协议涉及的土地一直由公司种植花卉及树木使用，而且种植多年，合同相对方明晰。故法定代表人张希敬代表原告与土地承包者签订的土地租赁协议的行为应当认定为公司行为。其次，原告公司是涉案土地的实际使用人，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼，故原告具备相应的主体资格。因此被告作出的豫政复驳[2016]411号《驳回行政复议申请决定书》认定事实及适用法律错误，依法应予撤销，故请求：1.撤销被告作出的豫政复驳[2016]411号《驳回行政复议申请决定书》，2.诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据有：1.土地承包经营权流转三方协议；2.豫政复驳[2016]411号《驳回行政复议申请决定书》；3.豫政土[2016]9号《河南省人民政府关于濮阳市2015年度第四批城市建设用地的批复》；4.营业执照；5.法定代表人张希敬身份证明书。证明协议是原告的法定代表人签订的，并且通过土地租赁方式取得涉案土地使用权，原告与征地批复有法律上的利害关系。
被告河南省人民政府辩称：一、原告与豫政土[2016]9号征地批复没有法律上的利害关系。豫政土[2016]9号批复批准征收土地只涉及原告租赁土地，豫政土[2016]9号批复征收的是农村集体所有土地，是改变土地所有权的批准行为，原告作为租赁方，与上述批复没有法律上的利害关系，不能主张被征收土地所有权人的权利，因此，原告就改变土地所有权的征地批复申请行政复议，不是适格申请人。二、被告作出的豫政复驳[2016]411号《驳回行政复议申请书》合法正确。2015年8月4日，原告向被告邮寄行政复议申请，请求撤销豫政[2016]9号征地批复。被告受理后，经审查认为，原告作为租赁方，与上述征地批复没有法律上的利害关系，不能主张被征收土地所有权人的权利，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，原告的行政复议申请不符合法定受理条件。经延期，被告于2016年10月28日作出豫政复驳[2016]411号《驳回行政复议申请决定书》并送达至原告，原告认为豫政[2016]9号征地批复侵害其合法权益，没有事实根据。故请求法院判决驳回原告诉讼请求。
被告河南省人民政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书；2.《驳回行政复议申请决定书》（豫政复驳[2016]411号）及EMS邮寄单；3.赵辉和ＸＸ宇的调查笔录；4.张志军和张正岁的调查笔录；5.张文群的调查笔录；6.原告合伙人张军祥、张希敬签订的租赁合同3份；7.许村南街村委会出具的《证明》；8.濮阳市精诚测绘技术服务公司制作的《勘测定界图》；9.濮阳市国土资源局城乡一体化示范区分局制作的《土地利用现状图》。证明原告与豫政土[2016]9号征地批复没有法律上的利害关系，被告作出的豫政复驳[2016]411号《驳回行政复议申请决定书》合法，且已经依法送达原告。
经庭审质证，原告对被告提供证据的真实性均无异议，但认为该组证据不能达到被告的证明目的。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，原告作为相关土地的实际使用人对于行政机关作出的涉及使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。对原告提交的证据，被告对其证明目的有异议，认为土地流转协议系原告公司的相关工作人员所签订，是租赁土地进行经营的行为，原告与被告所作的征地批复没有法律上的利害关系。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1系原告在行政复议程序中提交的复议申请书，双方对此均无异议，本院予以确认。被告提交的证据2为本案被诉的《驳回行政复议申请决定书》及EMS邮寄单，该《驳回行政复议申请决定书》与原告提交的证据2相同，对其合法性问题，将在“本院认为”部分予以综合评述，EMS邮寄单能够证明被诉的《驳回行政复议申请决定书》依法送达原告的事实，本院予以确认。被告提交的证据3-5及证据7为调查笔录及村委会出具的证明，能够证明张希敬与村民签订土地租赁协议，协议涉及土地由原告公司使用的事实，本院予以确认。证据8、9为《勘测定界图》和《土地利用现状图》，能够证明涉案土地的位置及现状，本院予以确认。原告提供的证据1和被告提供的证据6同为张希敬与涉案土地的相关承包人签订的《土地承包经营权流转三方协议》，本院予以确认。原告提供的证据3为涉案的征地批复，具备真实性和合法性，与本案具有关联性，本院予以确认。原告提供的证据4、5系原告公司的营业执照及法定代表人身份证明书，本院予以确认。
经审理查明，2016年1月12日，河南省人民政府作出《关于濮阳市2015年度第四批城市建设用地的批复》（豫政土[2016]9号），同意转用并征收开发区开州街道办事处等2个办事处祁家庄村民委员会等4个农村集体经济组织的土地。濮阳城乡一体化示范区许村南街村的集体土地在征收范围内，其中有张继虎、张文增等人的承包地。张继虎、张文增与张希敬签订有《土地承包经营权流转协议》，约定张希敬租赁张继虎、张文增的承包地，该协议对租赁费用、租赁期限等内容进行了约定。上述土地由濮阳中兴濮苑农业开发有限公司即本案原告实际使用。原告认为其实际使用的土地在豫政土[2016]9号征地批复范围内，以该批复侵犯其合法权益为由，向被告河南省人民政府提起行政复议申请，请求撤销上述土地批复。被告河南省人民政府于2016年10月28日作出豫政复驳[2016]411号《驳回行政复议申请决定书》，该决定书认为，豫政土[2016]9号批复批准征收农村集体土地，是改变土地所有权的批准行为。原告并没有以公司名义签订租赁合同，其法定代表人张希敬签订土地租赁协议不能直接认定为原告公司行为，即使原告实际使用涉案租赁土地，也不能主张原土地所有权人的权利。因此，该批复本身并未直接对原告权利义务产生实际影响，原告与上述批复没有法律上的利害关系，其提出行政复议申请不符合法定受理条件，故决定驳回原告的行政复议申请。原告认为该《驳回行政复议申请决定书》认定事实及适用法律错误，向本院提起诉讼，请求撤销被告作出的豫政复驳[2016]411号《驳回行政复议申请决定书》。
本院认为：本案的争议焦点是承租人是否具备对征地批复提起行政复议的申请人的主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，申请人应当与具体行政行为有利害关系。这里的利害关系指的是法律上的利害关系，是一种直接的利害关系。从征地批复的影响来看，省政府作出的征地批复影响到的是土地所有权和相关土地使用人的用益物权。本案中，原告公司的法定代表人张希敬以个人名义与作为出租方的张继虎等村民签订土地租赁协议，因该协议涉及土地由原告公司使用，原告的地位类似于土地承租人，原告并没有取得土地承包经营权，不是新的承包权人，因此征地批复并未直接对原告的权利义务产生影响，原告与征地批复没有法律上的利害关系。如原告对当地政府实施土地征收过程中的地上附着物的补偿问题有异议，应通过其他法定途径解决。
综上，被告河南省人民政府以原告不是适格的行政复议申请人，其提出的行政复议申请不符合法定受理条件为由，决定驳回其行政复议申请符合法律规定。原告请求撤销豫政复驳[2016]411号《驳回行政复议申请决定书》没有事实和法律依据，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告濮阳中兴濮苑农业开发有限公司的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告濮阳中兴濮苑农业开发有限公司负担。
如不服本判决，可在接到本判决之日起十五日内，向本院递交上诉状一式八份，上诉于河南省高级人民法院，并于上诉之日起七日内向河南省高级人民法院缴纳上诉费，并将缴费凭证交本院查验，逾期视为放弃上诉。
审判长 崔航微
审判员 王 冰
审判员 张 鹏
二〇一七年三月三十日
书记员 张倩玉