陕西省子长县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）子长行初字第00005号
原告冯某某，女，1969年12月20日生，汉族。
被告子长县公安局。
地址：子长县瓦窑堡镇石窑坪。
法定代表人：冯某，该局局长。
委托代理人：马某某，男。
委托代理人：杨某，男。
原告冯某某诉被告子长县公安局治安管理处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告冯某某、被告子长县公安局委托代理人马某某、杨某到庭参加了诉讼，被告法定代理人冯某未出庭，本案现已审理终结。
原告冯某某的诉称与请求：2006年原告在子长县瓦窑堡镇刘家沟村买了六间楼房和两孔窑洞，供一家人居住。2009年，因当地房地产开发商的违规修建造成楼房和窑洞遭到破坏，变成危房，原告诉求四年无果，在无奈之下于2013年5月到京上访。2013年5月19日、20日原告在北京大使馆周边旅游参观，却被北京市公安局朝阳分局麦子店派出所认定在美国大使馆周边上访而训诫。2013年8月7日，原告在北京市天安门附近寻找国土资源部，又被北京市公安局西城分局府右街派出所误以在中南海周边上访而训诫。原告回到延安后，被告子长县公安局却以《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定将原告拘留十日，对原告在北京的行为作出了二次处罚，原告认为子长县公安局认定事实错误，原告没有在中南海及美国大使馆周边上访，只是乘坐公交车在北京市参观，并不知道有美国大使馆，更没有在此上访。2013年8月7日，原告听说国土资源部在天安门附近而去寻找单位，并不存在去中南海上访的事情。其二，子长县公安局适用法律错误，原告根本就不知道自己参观的周边有美国大使馆、中南海，只有刚出现在周围就被派出所认定为上访人员而被带走，根本不存在扰乱机关单位工作秩序行为。更不存在致使机关单位不正常工作的情形。2013年5月19日和2013年8月7日，原告已被麦子店派出所和府右街派出所训诫，训诫本身就属于处罚行为，因此，被告不应该对原告再次处罚。其三，子长县公安局程序错误，其没有管辖权。综上，被告严重违法，纯属打击报复行为，故请求人民法院依法予以撤销。
被告子长县公安局辩称：2013年5月19日、20日，冯某某在北京市美国驻中国大使馆周边上访，被北京市公安局朝阳分局麦子店派出所两次训诫。5月20日，延安市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室再次发布了延联办劝（2013）第25号劝返通知，子长县公安局按照劝返时限要求，立即组织工作组到北京将其接访劝回子长，并给予告知。2013年8月7日，冯某某再次到北京上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫一次，8月8日，延安市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室再次发布了延联办劝（2013）第39号劝返通知，子长县公安局按照劝返时限要求，于8月22日将其接访劝返子长，冯某某不听训诫和告知，曾多次到北京市美国驻中国大使馆周边和中南海周边进行非正常访。其行为涉嫌扰乱单位秩序，子长县公安局马家砭派出所接案后展开调查，查清案情后，根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，作出子公（马）行罚决字第（2013）第742号行政处罚决定书，给予冯某某行政拘留十日的处罚。被告认为美国大使馆、中南海等处并非信访接待场所，且不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。冯某某5月19日、5月20日在北京市美国驻中国大使馆周边上访被北京市朝阳分局麦子店派出所两次训诫。8月7日再次到北京市上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫一次，其行为扰乱工作秩序，只是其行为及时被当地派出所发现制止，而未能造成工作不能正常进行的行为后果。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，扰乱机关、事业单位等工作秩序，致使工作不能正常进行，尚未造成严重损失、情节严重的；处五日以上十日以下行政拘留。该条款属于“行为违法”条款，只要行为人实施了扰乱机关、事业单位等工作秩序的行为就构成了实际上的违法。致使工作不能正常进行，尚未造成严重损失，情节严重的等违法危害程度情节。为了维护信访条例、规范信访秩序，给予其行政拘留十日的处罚合法、合理。
冯某某在诉状中称子长县公安局没有管辖权纯属个人意见，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。冯某某的行为虽发生在北京，理应当由北京当地的公安机关管辖，但是北京这个地方特殊，冯某某的行为由其非正常访引起，所以冯某某的行为由其居住地公安机关管辖更为适宜。冯某某认为子长县公安局对其作出的行政拘留处罚是再次处罚，其理由不能成立。训诫并非行政处罚种类，而是属于警示教育措施。综上，子长县公安局作出的子公（马）行罚决字（2013）第742号行政处罚决定书，认定事实正确，处罚公正，证据充足，适用法律正确，程序合法，请予以维持。
庭审中，被告子长县公安局为支持其主张，提供如下证据：
证据：1、冯某某本人四次陈述，证明其在北京多次非访。
2、北京市公安局麦子店派出所训诫书2份，证明冯某某在美国驻中国大使馆周边上访。
3、北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书一份，证明其在中南海周边上访。
4、延安市处理信访突出问题及群体性事件劝返通知书，证明其在中南海非访。
5、延安市处理信访突出问题及群体性事件劝返通知书，证明冯某某在美国大使馆周边上访。
6、子长县公安局驻京办5-6月份民警陈某证明，证明冯某某于2013年5月19日、20日两次到美国驻北京大使馆非访。
7、行政处罚决定书，证明冯某某因扰乱单位秩序依法被子长县公安局行政拘留十日。
8、行政处罚告书，证明我局对冯某某处罚前进行了事前告知。
9、暂缓执行行政拘留告知书，证明我局对冯某某进行了暂缓执行行政拘留告知。
10、延安市公安局行政复议决定书，证明延安市公安局依法维持了我局作出的处罚决定，我局对冯某某作出的处罚决定证据充分、程序合法。
对上述证据，原告冯某某发表如下质证意见：对证据1、2、3真实性无异议，但没有见过训诫书。对证据4、5、6子长县公安局接过我、劝说过两次。对证据7、8真实性无异议，对证据9有异议，公安局没有告知书。证据10无异议。
原告冯某某向法庭提交了如下证据：
证据：1、治安处罚决定书，证明子长县公安局对其拘留十日的行政处罚。
2、市公安局行政复议决定书。证明其向市公安局申请过复议。
被告子长县公安局对上述证据真实性无异议。
对原、被告提交的证据的认定：
被告提交的原告的四次陈述，北京市公安局麦子店派出所训诫书2份，西城分局府右街派出所训诫书一份，延安市处理信访突出问题及群体性事件劝返通知书两份，子长县公安局驻京民警陈某证明一份，行政处罚决定书，延安市行政复议决定书，行政处罚事前告知、笔录，经庭审质证原告无异议，予以确认有效。对原告提出子长县公安局未告知暂缓执行，因无相关证据证明，本院不予采信。
经审理查明：原告冯某某以刘家沟村民南小宁违章修建时将其购买的两孔窑洞及修建的三间两层楼房“拥”了，变成危房，自2010年多次协商未果为由进行上访。2013年5月19日，原告冯某某在北京市美国驻中国大使馆周边上访，被北京市公安局朝阳分局麦子店派出所训诫；第二日即5月20日，原告冯某某又到北京市美国驻中国大使馆周边上访，被北京市公安局朝阳分局麦子店派出所再次训诫。同日，延安市处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室下发了延联办劝（2013）第25号劝返通知，被告子长县公安局派工作组进京将原告接回子长，并给予劝告。2013年8月7日，原告冯某某到天安门周边以寻找国土资源部出现在中南海周围，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警以非访为由训诫，第二日即8月8日，延安市处理信访突出问题及群体性事件联席办公室再次下发了延联办劝（2013）第39号劝返通知，被告派工作组到北京市将原告接回子长。被告子长县公安局根据上述原告的违法事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，作出子公（马）行罚决字（2013）第742号公安行政处罚决定书，对原告拘留十日。原告对该处罚决定不服，向延安市公安局提起行政复议。延安市公安局维持了被告子长县公安局作出的子公（马）行罚决字（2013）第742号公安行政处罚决定书。原告冯某某遂向本院提起诉讼。
本院认为：原告冯某某应当通过正常渠道，找相关部门反映解决自己的问题。原告冯某某进京两次到美国驻中国大使馆周围上访，一次到中南海周围上访，被当地公安派出所训诫，不听劝阻，其行为已经构成扰乱单位秩序，诉称曾被公安机关训诫，其行为已作处理，子长县公安局对该行为再次处理和无管辖权的理由不能成立。北京市公安机关对原告训诫属警示教育措施，并非行政处罚种类和处罚行为。另根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，子长县公安局在程序中没有超越职权与滥用职权，符合法定程序，适用法律法规正确，为规范信访秩序，作出的行政处罚证据充分，故其决定应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款规定，判决如下：
维持子长县公安局2013年8月22日作出的子公（马）行罚决字（2013）742号行政处罚决定。
案件受理费50元由原告冯某某承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省延安市中级人民法院。
审 判 长 宋志刚
审 判 员 张志斌
人民陪审员 强小莉
二〇一四年二月二十六日
书 记 员 加华华
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。