中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申3934号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：洋浦金利房地产咨询服务有限公司。住所地：海南省洋浦经济开发区新英湾区盐田路**号。
法定代表人：侯晓东，该公司董事长。
委托代理人：张礼，海南唐海律师事务所律师。
委托代理人：陈其强，海南唐海律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：文昌市人民政府。住所地：海南省文昌市文城镇清澜开发区市政府办公大楼。
法定代表人：王晓桥，该市市长。
委托代理人：伍一叶，海南外经律师事务所律师。
一审被告、二审被上诉人：海南省人民政府。住所地：海南省海口市国兴大道*号。
法定代表人：刘赐贵，该省省长。
委托代理人：陈莉，海南省法制办公室工作人员。
再审申请人洋浦金利房地产咨询服务有限公司（以下简称金利公司）与被申请人文昌市人民政府及海南省人民政府土地行政收回及行政赔偿一案，原由金利公司向海南省第一中级人民法院提起诉讼。该院作出（2015）海南一中环行初字第15-1号行政裁定，以金利公司与本案被诉行政行为没有利害关系、不具有本案原告主体资格为由，驳回金利公司的起诉。金利公司不服，上诉至海南省高级人民法院，该院作出（2016）琼行终56号行政裁定，以同一理由驳回上诉，维持一审裁定。金利公司仍不服，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。
经查，涉案土地位于文昌市清澜新区凌村文山坡，面积为24914.571平方米（合37.37亩）。1994年10月13日，经原文昌市土地管理局批准，海口湘德实业有限公司（以下简称湘德公司）从海口海洲湾实业发展公司名下受让了上述土地使用权，土地用途为工业住宅用地。1994年12月5日，文昌市人民政府向湘德公司颁发了证号为文国用（94）字第0300731号的《国有土地使用证》。湘德公司取得该土地使用权后，一直未开发使用。虽以该土地使用权向银行抵押贷款，但未办理相关抵押登记。此后，湘德公司被他人兼并，涉案土地使用权被作为银行不良资产多次转让。2004年8月16日，文昌市人民政府以湘德公司取得土地使用权闲置超过二年未开发为由，作出文府〔2004〕148号《关于依法无偿收回海口湘德实业有限公司国有土地使用权的决定》（以下简称148号《收地决定》），并在2004年8月22日的《海南日报》上进行了公告送达。2013年11月6日，金利公司从海南联合资产管理公司受让涉案土地担保的债权后，于2014年5月8日到文昌市国土局查询得知，上述土地使用权于2004年8月16日已被文昌市人民政府作出的148号《收地决定》无偿收回，并已重新出让给他人。金利公司遂向海南省人民政府申请行政复议，请求撤销148号《收地决定》，海南省人民政府于2015年7月15日作出《复议决定》，以金利公司的复议申请不符合规定的受理条件为由，驳回金利公司的复议申请。金利公司不服，遂提起本案行政诉讼。请求撤销文昌市人民政府作出的148号《收地决定》；判决文昌市人民政府赔偿损失800万元。
金利公司申请再审称：（一）一、二审裁定认定金利公司与148号《收地决定》没有法律上利害关系并驳回其起诉，没有法律依据。首先，148号《收地决定》合法与否直接关系着申请人享有权益的实现，实际影响了申请人的权利。“利害关系”应解读为行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。只要个人或者组织受到行政行为的实际不利影响，只要这种影响通过民事诉讼得不到救济，就应该考虑通过行政诉讼来解决。此外，一审裁定书以文昌市人民政府做出148号《收地决定》时金利公司尚未享有民事权益为由，认定金利公司与被诉行政行为没有法律上利害关系，没有法律依据。本案一、二审裁定认定金利公司不具有原告诉讼主体资格没有法律依据，也不符合最高人民法院审判指导精神。（二）文昌市人民政府作出的148号《收地决定》事实不清，证据不足，程序违法。148号决定书的行政管理相对人应是中国农业银行常德市武陵区支行，该行已于1999年向原文昌市土地管理局申请办理土地使用权变更登记，该局也进行了产权异议公告等审批程序。文昌市政府作出148号决定未告知相关权利人陈述、申辩和听证权利。综上，请求撤销一、二审裁定；撤销文昌市人民政府作出的148号《收地决定》；判令一、二审诉讼费由文昌市人民政府全部承担。
文昌市人民政府提交答辩意见称：（一）金利公司不是涉案收地行为的行政相对人，不享有土地权益，不具备本案原告诉讼主体资格。行政相对人是指行政管理法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政行为影响其权益的个人或组织。文昌市人民政府于2004年8月16日作出148号《收地决定》，将涉案土地使用权收回，则涉案土地的使用权人即湘德公司就是收地行为的行政相对人，金利公司不是涉案土地的使用人，不是涉案收地行为的行政相对人。（二）文昌市人民政府收回涉案土地使用权时，涉案土地上未设置抵押权，不存在抵押权益受损的情形，涉案收地行为与金利公司毫无关联。（三）原审法院裁定驳回起诉，不涉及收地行为的合法性认定，金利公司请求直接撤销148号收地决定违反程序。综上，金利公司不具备本案原告诉讼主体资格，一、二审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求驳回金利公司的再审申请。
海南省人民政府提交意见称：（一）金利公司与文昌市人民政府的收地行为没有法律上的利害关系，一、二审法院经审查决定驳回其起诉，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。（二）海南省人民政府系以不符合受理条件为由驳回金利公司的行政复议申请，不应作为共同被告参加本案诉讼。请求裁定驳回金利公司的再审申请。
本院认为：本案被诉行政行为是文昌市人民政府作出的148号《收地决定》。本案的争议焦点是金利公司与被诉行政行为是否有利害关系，即金利公司是否具有原告主体资格。行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，文昌市人民政府于2004年作出收回涉案土地使用权的148号《收地决定》时，金利公司既不是该行政行为的相对人，也与该行政行为没有利害关系。金利公司于2013年从海南联合资产管理公司受让有关债权及相应的担保物权时，涉案土地使用权早已被文昌市人民政府于2004年收回，并重新出让给他人。故一、二审法院以金利公司与被诉的148号《收地决定》没有利害关系、不具有原告主体资格为由，裁定驳回起诉并无不当。因金利公司的起诉不符合法定条件应予驳回，故其提出的被诉行政行为实体违法的申请再审理由不属于本案审查的范围，本院不予审查。
综上，金利公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回洋浦金利房地产咨询服务有限公司的再审申请。
审 判 长 于 泓
审 判 员 高晓力
审 判 员 孙祥壮
二〇一六年十二月三十日
法官助理 郑 波
书 记 员 余逸纯
附:相关法律规定
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。