山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）晋行终字第8号
上诉人（原审原告）李秀枝，女，汉族。
上诉人（原审原告）解维业，男，汉族。
上诉人（原审原告）李维平，男，汉族。
上诉人（原审原告）王兴和，男，汉族。
上诉人（原审原告）郭有财，男，汉族。
上诉人（原审原告）谭改枝，女，汉族。
上诉人（原审原告）杨桂英，女，汉族。
上诉人（原审原告）李悦，男，汉族。
上诉人（原审原告）李仙枝，女，汉族。
上诉人（原审原告）李肖，男，汉族。
委托代理人李秉程，男。
被上诉人（原审被告）山西省人民政府。
法定代表人李小鹏，省长。
委托代理人贾凝毅，男。
委托代理人刘卫卫，男。
上诉人李秀枝等10人诉山西省人民政府行政复议一案。山西省太原市人民法院作出（2013）并行初字第8号行政判决，上诉人李秀枝等10人不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人李秀枝等10人的委托代理人李秉程，被上诉人山西省人民政府的委托代理人贾凝毅、刘卫卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人山西省人民政府于2013年7月5日对原告李建清等38人作出了晋政行复不字（2013）62号不予受理行政复议申请决定书。
原审认定，原告李建清等38人系山西省朔州市朔城区神头街道办事处司马泊村村民。2013年4月18日，朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》认为“神头泉水源保护与生态修复工程是指桑干河河道重点段治理工程（朔州段）的神头泉出露区治理工程。该工程的建设对于我市桑干河沿岸地区经济社会可持续发展和人民群众生命财产安全具有重大意义。”2013年6月20日，原告李建清等38人认为朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》侵犯了其合法权益，遂作为申请人以朔州市人民政府为被申请人，向山西省人民政府提出行政复议申请，请求撤销被申请人作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》2013年7月5日，山西省人民政府作出了晋政行复不字（2013）62号不予受理行政复议申请决定书，该决定书以“被申请人发布《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》的行为不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围”为由，决定不予受理。原告李建清等38人收到晋政行复不字（2013）62号不予受理行政复议申请决定书后认为，该决定书认定事实不清，证据不足，且适用法律错误，而且朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》也违反了法定程序，遂向本院提起行政诉讼。
原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法可申请行政复议，但必须符合法定的申请行政复议的范围和申请条件。只有对具体行政行为不服，才能通过行政复议解决，而对于行政机关作出的其他行为产生的纠纷，不能通过行政复议解决。
本案原告李建清等38人认为朔州市人民政府于2013年4月18日作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》侵犯了其合法权益，向被告山西省人民政府提起行政复议申请，由于朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》是朔州市人民政府针对不特定的人和事作出的具有普遍约束力的行为规则的行为，其内容不仅约束特定的行政相对人而且也约束行政主体，不仅适用于当时的行为和事件，而且适用于以后发生的同类行为或事件，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。故原告李建清等38人请求撤销被告山西省人民政府的晋政行复不字（2013）62号《不予受理行政复议决定书》，判令被告履行职责，受理原告的行政复议申请的诉讼请求和理由无事实和法律依据，本院不予支持。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告李建清等38人的诉讼请求。
判后，上诉人李秀枝等10人不服，上诉请求：1.撤销一审判决；2.支持上诉人原诉讼请求即撤销被上诉人的晋政行复不字62号《不予受理行政复议申请决定书》，并依法改判被上诉人履行职责，受理上诉人的行政复议申请。主要事实和理由：
（一）原判决认定事实不清，证据不足。2012年4月19日，朔州市政府作出《关于朔州市神头泉水源保护及周边开发工程建设用地的通告》，建设“神泉生态新城”。朔州市政府采用暴力手段并违规动用警力强行挖毁了该《通告》范围内、外4000多亩农用地。对朔州市政府的违法行政行为，上诉人依法向被上诉人提出行政复议申请。在行政复议审理期间，被上诉人的行政复议应诉处于2013年4月21日向上诉人邮寄送达了《朔州市人民政府关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》，由此可见，朔州市政府的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》是针对管理相对人即上诉人作出的，并由被上诉人邮寄送达上诉人，应当视作具体行政行为。
（二）朔州市政府2013年作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》是具体行政行为。
1.朔州市政府2013年《通告》符合具体行政行为的特征。朔州市政府2013年《通告》是针对“桑干河河道重点段治理工程（朔外段）的神头泉治理工程”，“主要包括源子问段整治工程，三泉湾、五花泉与源子河连通工程、壅水堰工程和道路与交通桥工程四部分……，”这一特定事项，对特定的“上述工程涉及范围内”的可以确定的一群人包括上诉人的处理。该《通告》不仅是法律行为，而且是朔州市政府单方行政职权行为，具有外部处理特征。因此，朔州市政府2013年《通告》完全符合具体行政行为的特征。
2.朔州市政府2013年《通告》具备具体行政行为成立的三要件：（1）主体要件：朔州市政府是行政机关，符合作出该《通告》的主体资格；（2）必须有明确的意思表示要件：朔州市政府2013年《通告》意思表示非常明确。（3）必须送达当事人要件。朔州市政府的2013年《通告》已经于2013年4月21日经被上诉人邮寄送达当事人即上诉人。
（三）原审法院对上诉人提交的重要证据不予采信，严重影响了对本案的公正判决。
既然对原《通告》提出的行政复议申请被上诉人己经受理，那么，对原《通告》的再版通告即《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》提出行政复议申请，被上诉人就应当受理。被上诉人作出的《行政复议中止通知书》，证明《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》是朔州市政府在行政复议审理期间违反规定重新作出的，依据《行政复议法》相关规定，对该《通告》提出行政复议申请，被上诉人不仅应当受理，还应当依据《行政复议法实施条例》第六十二条之规定办理。
（四）原审判决将朔州市政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》表述成抽象行政行为的特征，从而作出枉法判决。1.朔州市政府的该《通告》就是针对特定的可以确定的一群人即“上述工程涉及范围内”的土地使用权人包括上诉人作出的处理。2.该《通告》是朔州市政府的单方行政职权行为，对行政主体即朔州市政府没有任何约束力。3.该《通告》仅适用于“当时的行为和事件”即“神头泉出露区治理工程”这一特定事项，该项工程一旦结束，则该《通告》自行失效。
被上诉人山西省人民政府答辩称，（一）一审判决认定事实清楚。本案的基本事实是，朔州市人民政府于2013年4月18日发布了《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》（以下简称《通告》），同年6月，包括上诉人在内的36名群众认为该《通告》侵犯其合法权益，向答辩人申请行政复议。由于该《通告》不属于具体行政行为，答辩人审查上诉人提出的行政复议申请后，认定该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围，于是依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出了不予受理行政复议申请决定。一审判决表明，法院认定的事实与本案真实情况完全相符。据此，答辩人认为上诉人提出的“原判决认定事实不清，证据不足”这一上诉理由不成立。（二）一审判决认定朔州市人民政府发布《通告》的行为不属于具体行政行为是正确的。朔州市人民政府发布的《通告》内容清楚地表明，该《通告》不是针对特定的行政相对人作出的，特别是该《通告》的内容中没有针对任何行政管理相对人作出任何能够体现具体行政行为特征的行政决定。因此，答辩人认为一审判决认定该《通告》“是朔州市人民政府针对不特定的人和事作出的具有普遍约束力的行为规则的行为，其内容不仅约束特定的行政相对人而且也约束行政主体，不仅适用于当时的行为和事件，而且适用于以后发生的同类行为或事件，其不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围”是正确的。
据此，答辩人认为，上诉人提出的“《通告》是具体行政行为”的上诉理由不成立。二审法院应当驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人山西省人民政府提供了作出被诉行政行为的证据：证据一、行政复议申请书；证据二、朔州市政府《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》；证据三、不予受理行政复议申请决定书（晋政行复不字（2013）62号）；证据四、送达回执。
上诉人李秀枝等10人向法庭提交的证据有：
证据一、2012年发布的《关于朔州市神头泉水源保护及周边开发工程建设用地的通告》；证据二、中止行政复议通知书；证据三、2013年发布的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》；证据四、施工现场照片两张；证据五、不予受理行政复议申请决定书；证据六、山西省人民政府邮寄送达的2013年发布的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》。
经对上述证据及各方当事人的质证意见进行综合分析，对上述证据作以下确认：对上诉人提交的证据一、二、四与本案无关联，不予采信；对上诉人提交的证据三、五与本案相关联，予以认可；对上诉人提交的证据六的内容与证据三一致，也予以认可。对被上诉人提交的证据一、二、三、四符合法定要件，为有效证据，予以采信。
综合上述证据，本院查明的事实与一审一致，对原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人向被上诉人提出行政复议申请，要求撤销朔州市人民政府《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》，该通告是否属于具体的行政行为成为本案的焦点问题。由于朔州市人民政府作出的《关于神头泉水源保护与生态修复工程有关事宜的通告》是朔州市人民政府针对不特定的人和事作出的具有普遍约束力的行为规则的行为，其内容不仅约束特定的行政相对人而且也约束行政主体，不仅适用于当时的行为和事件，而且适用于以后发生的同类行为或事件；另外，上诉人认为被上诉人的行为侵犯了其合法权益，但究竟侵犯了上诉人的何种具体权利并不明确。所以，上诉人李秀枝等10人请求撤销被上诉人山西省人民政府的晋政行复不字（2013）62号《不予受理行政复议决定书》，判令其履行职责，受理上诉人的行政复议申请不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人李秀枝等10人负担。
本判决为终审判决。
审判长 武全敬
审判员 刘晓芬
审判员 郑 宏
二〇一四年五月十六日
书记员 王婷婷