山西省晋城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋05行初2号
原告吴利娟，女，山西省高平市人。
委托代理人张海龙、赵建军，均为山西荣生律师事务所律师。
被告高平市国土资源局，所在地址高平市育红街2号。
法定代表人宋银锁，局长。
委托代理人武海泉，高平市国土资源局储备中心主任。
委托代理人王兰兰，高平市东城办事处法律服务所法律工作者。
被告高平市人民政府，所在地址高平市长平西街46号。
法定代表人邹树琦，市长。
委托代理人牛芳，高平市政府法制办公室副主任。
委托代理人姬广平，高平市法律服务指导中心法律工作者。
原告吴利娟诉高平市国土资源局、高平市人民政府解除行政合同，于2016年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月27日立案后，于2016年2月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月10日公开开庭审理了本案。原告吴利娟委托代理人张海龙、赵建军，被告高平市国土资源局委托代理人武海泉、王兰兰，被告高平市人民政府委托代理人牛芳、姬广平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吴利娟诉称，2005年11月10日，原告通过拍卖竞买方式，以226万元竞得P05-02地块国有土地使用权，同时签订该地块的《国有土地使用权出让合同》。该合同对土地用途、面积价格及合同的违约及解除等事项进行了约定。2015年2月，原告将被告高平市国土资源局诉至晋城市中级人民法院，要求其按约定交付土地，赔偿损失。晋城市中级人民法院调查发现，双方争议地块的规划条件已经被高平市人民政府变更。2015年8月，晋城市中级人民法院裁定驳回了原告的起诉，让原告以行政案件重新起诉。原告此时才知道2007年被告高平市人民政府和高平市规划局编制、批准了《高平市主城区控制性详细规划》将原告受让的P05-02地块规划用途变为市政道路。被告未经原告同意单方变更合同约定的土地使用条件，导致原告合同目的已无法实现，出让合同已无法继续履行，请求判令解除出让合同，返还出让金226万元，并按约定向原告支付违约金，诉讼费用由二被告承担。
原告所提交的证据有：1、高平市国土资源局国有土地使用权拍卖公告2、竞买提交的相关资料3、拍卖成交确认书4、国有土地使用权出让合同5、土地收购储备中心出具的收款收据6、高平市主城区控制性详细规划7、2006年政府工作报告8、晋城市中级人民法院（2015）晋市法民初字第30号民事裁定书。
被告高平市国土资源局答辩称：1、答辩人在签订合同当时就依约交付了相应土地。根据《土地使用权拍卖须知》第15条，签订《国有土地使用权出让合同》，即视为交付了土地。2、与争议地块同批出让的P5-03地块，竞买人ＸＸＸ早已建成住宅楼后全部销售。二、答辩人没有单方变更合同约定的土地使用条件，被答辩人诉称的这点不是事实。三、答辩人签订合同当天就交付了土地，因此被答辩人要求的解除合同不符合合同约定。四、被答辩人所诉早已超过诉讼期间。因此请求法院驳回被答辩人的诉讼请求，诉讼费用由原告承担。高平市国土资源局提交的证据：1、国有土地使用权拍卖公告2、拍卖地块地理位置图3、土地使用权拍卖须知4、竞买申请书（内附李银龙身份证复印件及吴利娟授权委托书）5、拍卖成交确认书6、公证书7、国有土地使用权出让合同。
高平市人民政府答辩的事实和理由与高平市国土资源基本相同。
根据原被告三方提交的证据及庭审情况，本院对本案事实和证据认定如下：
1、原告起诉未超过起诉期限。虽然土地使用权交易发生在2005年11月，但是原告在履行合同，在使用交易地块进行地产开发的过程中一直有障碍，而且目前未止，未接到正式通知是何原因，即原告履行合同受阻的状态是持续性的，原告认为责任在被告方，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款及第四十六条之规定，有权提起诉讼。
2、根据原被告三方提交的证据及庭审情况，三方均对吴利娟竞拍土地使用权过程没有异议。2005年11月10日，高平市国土资源局以公开拍卖方式出让P05-02地块，吴利娟在交纳20万履约保证金即定金的情况下，委托李银龙以226万元竞拍成功，并于当日签订了P05-02《国有土地使用权出让合同》，吴利娟于2005年11月21日向国土资源局完成支付竞拍土地款项226万元（其中20万元为履约保证金抵充）。
3、高平市国土资源局没有依约履行合同义务。本案所涉土地使用权交易所依托的相关文件《国有土地使用权拍卖公告》、《拍卖地块地理位置图》、《土地使用权拍卖须知》、《竞买申请书》、《竞买国有土地使用权报名表》、《拍卖成交确认书》及《国有土地使用权出让合同》，原被告均有提供，且在庭审过程中原被告对其真实性均无异议，这些文件资料作为本案证据的效力予以认定。其中《土地使用权拍卖须知》第五条载明：“竞买人应现场踏勘拍卖的土地，对土地现状有异议的，应在申请竞买前提出。竞买人参加竞买的，视为对该地块的现状无异议。”第十五条载明：“高平市国土资源局与竞得人签订出让合同后，即视为交付土地，双方必须严格遵守合同的条款……”2005年11月3日，吴利娟向高平市国土资源局递交《竞买申请书》。2005年11月10日，吴利娟委托李银龙签署《拍卖成交确认书》，该确认书中载明“竞得人经认真阅读国有土地使用权拍卖文件，并实地踏勘拍卖地块后，向拍卖人提交《竞买申请书》并交付履约保证金，取得竞买资格。”同日，原告与高平市国土资源局签订P05-02号《国月土地使用权出让合同》。根据这些证据，可以认定，原告已经事先踏勘土地，并提交《竞买申请书》直至签订《国有土地使用权出让合同》，该合同成立并生效。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条（2007年修改之前的）、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日国务院令第55号发布）第十条、《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》（1992年12月4日建设部令第22号发布）第五条之规定，土地使用权出让之前，应进行规划，并制定控制性详细规划。本案中，高平市国土资源局没有提供证据证明其2005年11月10日出让的P05-02号地块符合城市规划，没有相应的控制性详细规划。原告提交的2007年4月由中国城市规划设计院编制的《高平市主城区控制性详细规划》（图号33，街坊编号E-4）显示，本案所涉地块被规划为市政道路，显然无法进行住宅的开发和建设，不符合合同约定的土地用途，即住宅用地。高平市国土资源局和高平市人民政府未对原告提供的该份证据真实性发表异议，没有提供其他证据进行反驳，质证认为该规划只是占用了该地块的一小部分，没有改变土地性质，没有改变土地用途，没有违约。本院对原告提供的上述《高平市主城区控制性详细规划》证据予以采信，对两被告的质证意见不予认可。土地是土地使用权的载体，土地使用权交易的核心是受让人支付对价并取得依照约定开发和利用土地的权利。原告与高平市国土资源局交易的是土地使用权，合同成立并生效的同时，高平市国土资源局不仅应该交付地块，更核心的是确保土地符合合同约定的开发条件，并协助原告办理土地使用权登记和土地使用权证等手续。从本案证据来看，高平市国土资源局出让国有土地使用权之前未依法与规划部门协商共同拟定方案，事后也没有使出让地块符合规划。后来制定的《高平市主城区控制性详细规划》与出让的地块规划用途不符，虽然高平市国土资源局交付了地块，但并未依约交付国有土地使用权，使原告自始至终无法开发建设，此交付没有实际意义，高平市国土资源局自始没有履约，构成违约。
4、原告关于解除《国有土地使用权出让合同》的请求应当得到支持，并有权依照合同约定获得赔偿。根据法释【2005】5号《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第四条之规定，“土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持”；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年5月19日国务院发布施行）第十五条规定更加明确：“出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。”因为合同约定的土地不符合规划条件，合同已经没有继续履行的可能，原告关于解除合同的请求应当得到支持，原告有权依照约定获得违约赔偿。
5、合同解除的法律适用及解除方法。本案所涉P05-02号《国有土地使用权出让合同》第三十二条约定如下：“受让人按合同约定支付土地使用权出让金的，出让人必须按照合同约定，按时提供出让土地。由于出让人未按时提供出让土地致使受让人对本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的土地使用权出让金的1‰向受让人给付违约金。出让人延期交付土地超过6个月的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经交付土地使用权出让金的其他部分，受让人并可请求出让人赔偿因违约造成的其他损失。”本案所涉国有土地使用权出让合同属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据法释【2015】9号最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十四条之规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”，另根据合同约定及《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿的计算方法”、第一百一十六条“当事人既约定违约金，又约定定金的，一方违约时，对方可以选择适用违约金或定金条款。”之规定，高平市国土资源局在构成根本违约情况下，应当支付合同约定的违约金或双倍返还定金，根据公平正义原则，选择赔偿金额较高的违约金是合适的。合同约定交付土地的时间为2005年11月30日之前，因此原告有权依照合同和诉求获得的赔偿包括：（一）支出的土地使用权出让金226万元及合同约定土地交付之日起满6个月之日即2016年6月1日至判决执行之日止该出让金的利息损失；（二）以每日土地使用权出让金1‰算从2005年12月1日至2016年5月31日共计六个月的违约赔偿金。
6、高平市国土资源局是独立的法人机关，具有独立的诉讼地位和完全的责任能力，与原告是合同的相对方。高平市人民政府不是合同的相对方，与本案没有直接关系，应当驳回原告对高平市人民政府的起诉。
7、本案所涉P05-02号《国有土地使用权出让合同》第三十九条约定的纠纷解决机构“高平市仲裁委员会”不存在，因此为无效约定，不影响本院的管辖。
经审理查明，2005年11月10日，高平市国土资源局以公开拍卖方式向吴利娟出让P05-02地块国有土地使用权，并签订P05-02号《国有土地使用权出让合同》，合同约定土地面积、价格、用途、及违约解除条款等。吴利娟按照拍卖须知及合同，缴纳了20万元履约保证金，并于2005年11月21日支付了全部的土地出让金226万元（其中20万元为履约保证金抵充）。合同成立生效后，原告吴利娟无法办理土地登记等手续，直到2015年才知道其所竞买的土地使用权不符合城市规划，合同约定的土地用途与2007年制定的《高平市主城区控制性详细规划》相冲突。在出让国有土地使用权之前，高平市国土资源局未与高平市规划部门等共同拟定方案，也没有相应的控制性详细规划。
本院认为，高平市国土资源局违反法律和行政法规的规定，出让国有土地使用权，无法依照出让合同交付土地使用权，事后也没有采取措施使出让地块符合规划条件，构成根本违约，原告关于解除合同并依照合同获得赔偿的请求应予支持。综上，根据法释最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款、第一百一十六条之规定，判决如下：
一、解除原告吴利娟与被告高平市国土资源局于2005年11月10日签订的P05-02号《国有土地使用权出让合同》；
二、被告高平市国土资源局于本判决生效后十五日内返还原告支付的国有土地出让金226万元并赔偿该出让金从2006年6月1日起至执行之日止的利息损失，利率采用同期中国人民银行贷款利率；
三、被告高平市国土资源局于本判决生效之日起十五日内支付原告吴利娟自2005年12月1日起至2006年5月31日共计六个月的违约金41.132万元；
四、驳回原告吴利娟的其他诉讼请求。
案件受理费38693元由被告高平市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长 张 剑
审判员 赵仁义
审判员 郑金坤
二〇一六年六月二十三日
书记员 李海玲