海南省高级人民法院
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（2016）琼行终257号
海南省高级人民法院
行政判决书
（2016）琼行终257号
上诉人（原审原告）蔡甫钰。
上诉人（原审原告）蔡甫华。
上列两上诉人的共同委托代理人王军芳，海南宝岛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海南省海口市长滨路市政府第二行政办公区。
法定代表人倪强，该市市长。
委托代理人王季彪，海口市人民政府法律顾问室法律顾问。
委托代理人杨少斌，海口市农业局干部。
原审第三人许桂英，系蔡英多之妻。
原审第三人蔡甫民，系蔡英多之长子。
原审第三人蔡甫祝，系蔡英多之次子。
原审第三人蔡甫森，系蔡英多之三子。
上列四位原审第三人的共同委托代理人蔡甫周，系蔡英多之四子。
上列四位原审第三人的共同委托代理人王朝琴，海南省屯昌县邮政储蓄银行员工。
原审第三人蔡甫周，系蔡英多之四子。
上诉人蔡甫华、蔡甫钰因其诉被上诉人海口市人民政府（以下简称市政府）及原审第三人蔡英多撤销农村土地承包经营权证一案，不服海南省海口市中级人民法院（2015）海中法行初字第168号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案诉讼过程中，××故，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十五条之规定，本院依法通知其继承人许桂英、蔡甫民、蔡甫祝、蔡甫森、蔡甫周参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2005年，市政府向蔡英多颁发海口市龙华区农地承包权（龙泉）第号《农村土地承包经营权证》（该证无具体证号，以下简称涉案承包证），该证载明：发包方为龙华区龙泉镇汉香村儒彩，土地承包合同编号为036，承包期限为1998年1月1日至2027年12月31日，土地承包经营权共有人为蔡英多1人，承包地总面积为5.45亩，承包地块为昌赫（面积为0.93亩）、群美弄（面积为3.06亩）、美贤（面积为1.46亩）三块。其中本案争议地为“群美弄”地块。
一审查明，一、1998年1月1日，原琼山市十字路镇（现海口市龙华区龙泉镇）儒彩经济合作社（以下简称儒彩经济社）与蔡英多签订《海南省家庭承包耕地合同书》（合同编号：农地字第036号），将5.45亩坡园地发包给蔡英多，承包期限为30年，从1998年1月1日起至2027年12月31日止。同日形成的《海南省家庭承包耕地手册》载明承包地情况为：“昌赫0.93亩，群美弄3.06亩，美贤1.46亩”。1999年7月1日，原琼山市人民政府向蔡英多颁发《农村集体土地承包经营权证书》（编号：02），载明：农户承包土地基本情况为“坡园地5.45亩”，地块及面积为“昌赫0.93亩，群美弄3.06亩，美贤1.46亩”，承包期限为“1998年1月1日至2027年12月31日”。2005年7月26日，海口市人民政府办公厅转发海口市农业局制定的《海口市农村土地经营权证新证发放工作方案》，要求各区人民政府、市政府直属各有关单位做好海口市农村土地承包经营权证新证的发放工作。市政府因此向蔡英多颁发了涉案承包证。该证无具体证号、发证日期，经市政府开庭时当庭确认发证时间为2005年，但具体日期无法确认。二、市政府在同一时期亦曾向蔡甫华、蔡甫钰的父亲蔡英萃颁发《农村土地承包经营权证》，该证亦无具体证号，证上记载：土地承包合同编号“043”，承包期限为“1998年1月1日至2027年12月31日止”，承包地总面积4.96亩，承包地块为“斗申林2.26亩，立古礼1.43亩，斗菊田0.96亩，婆仙0.33亩，坡奄0.25亩”。该证由市政府作为发证机关加盖公章，发证日期亦为空白。三、蔡英多于2015年以蔡甫钰为被告，向海口市龙华区人民法院（以下简称龙华法院）提起民事侵权之诉。龙华法院作出（2015）龙泉法初字第13号民事判决，认定：蔡英多是海口市龙华区龙泉镇翰香村委儒彩村外迁村民，其祖辈一直在该村居住生活，蔡英多在1977年将户口迁至海南省屯昌县落户之前也一直在该村居住生活；“群美弄”3.06亩土地原由蔡英多父亲承包经营，后由蔡英多继承承包经营该地；蔡甫钰、蔡英多在民事诉讼庭审中确认“群美弄”土地是一大片土地，蔡英多只承包其中一部分，蔡甫钰没有承包“群美弄”土地，“群美弄”土地均已被承包完毕，不存在尚未被承包的情形；蔡甫钰在“群美弄”使用的土地就是蔡英多承包的土地。龙华法院判决蔡甫钰立即停止对蔡英多所承包的“群美弄”土地的侵权行为，并将该土地返还给蔡英多。蔡甫钰遂提起上诉，海南省海口市中级人民法院作出（2015）海中法民一终字第894号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。之后，蔡甫钰、蔡甫华认为市政府就“群美弄”土地给蔡英多颁发涉案承包证的行政行为侵害其合法权益，遂提起本案行政诉讼。
一审认为，首先，关于蔡甫钰、蔡甫华作为原告起诉本案其诉讼主体是否适格的问题。生效的民事判决已经对蔡甫钰、蔡甫华使用“群美弄”土地的事实予以认定，而《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。因此，蔡甫钰、蔡甫华为本案适格原告。其次，关于市政府向蔡英多颁发涉案承包证是否合法的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）第二十二条、《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第一百二十七条的规定，土地承包经营权自承包合同生效时设立，土地承包经营权证是确认承包经营权的凭证。蔡英多自其1998年1月1日与儒彩经济社签订的《海南省家庭承包耕地合同书》生效时，就已经取得“群美弄”土地的承包经营权。市政府依据上述承包合同，于2005年向蔡英多颁发涉案承包证，该证记载的承包土地情况及承包期限等与承包合同内容一致，市政府的颁证行为并未违反相关法律规定。蔡甫钰、蔡甫华没有证据证明儒彩经济社将“群美弄”土地发包或调整给其承包，其所持有的《农村土地承包经营权证》中记载的承包地块并未包含该地，故蔡甫钰、蔡甫华关于市政府就“群美弄”土地向蔡英多颁发涉案承包证侵害其合法权益的主张不能成立。至于蔡甫钰、蔡甫华主张儒彩经济社与蔡英多签订的承包合同违法的问题，因不属于行政诉讼审理范围，本院不作处理。综上所述，蔡甫钰、蔡甫华的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回蔡甫钰、蔡甫华的诉讼请求。案件受理费50元，由蔡甫钰、蔡甫华负担。
上诉人蔡甫钰、蔡甫华共同上诉称，一、蔡英多的涉案承包证没有按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称承包证管理办法）第六条的规定载明编号、发证日期和四至范围，其内容不合法，应当予以撤销。二、根据承包证管理办法第七条的规定，市政府及职能部门应当对发包方报送的材料进行严格审查，材料不符合规定的就应当不发证。但市政府依然给早已不是农业户口的蔡英多颁发涉案承包证，其根本未对申请材料履行严格审查职责，显现了市政府的行政不作为。综上所述，一审判决适用农村土地承包法第二十二条和物权法第一百二十七条，而未适用承包证管理办法第六条、第七条，一审判决适用法律错误，判决结果明显不公和错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销蔡英多的涉案承包证。
被上诉人市政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。第二轮土地承包时，儒彩经济社与蔡英多签订了《海南省家庭承包耕地合同书》，将“群美弄”地块发包给蔡英多，承包期限为30年，即自1998年1月1日至2027年12月31日。2005年，在开展新土地承包经营权证的换发工作过程中，市政府依据上述承包合同，给蔡英多颁发涉案承包证，该颁证行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。二、上诉人不具有诉讼主体资格，其诉讼主张不成立。依据农村土地承包法第二十二条以及物权法第一百二十七条的规定，土地承包经营权自承包合同生效时设立，土地承包经营权证仅是对承包经营权的确认和证明的法律凭证。根据承包证管理办法的规定，承包经营权的有效期与依法签订的承包合同期限一致，土地承包经营权证是对承包合同的主要条款加以复述。土地承包合同是按照法定程序和政府主管部门的规定由发包方与承包方签订的确定双方权利义务的合同。涉案“群美弄”地块属儒彩经济社集体所有，儒彩经济社对其拥有发包的权利，其通过与蔡英多签订《海南省家庭承包耕地合同书》将该地块发包给了蔡英多。而两上诉人并未与儒彩经济社就涉案土地签订过土地承包合同，因此其从未取得涉案土地的承包经营权，其诉求不尊重承包方与发包方订立的承包合同，违反相关法律法规的规定。且两上诉人与蔡英多曾就涉案土地承包经营权纠纷进行过民事诉讼，并经两级法院依法判决认定两上诉人对涉案土地不拥有权利，故其不具有本案的诉讼主体资格。综上所述，市政府颁发涉案承包证认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，两上诉人不具有诉讼主体资格，其诉讼主张不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审判决。
原审第三人许桂英、蔡甫民、蔡甫祝、蔡甫森、蔡甫周共同述称同蔡英多一审陈述意见相同。蔡英多一审述称，一、蔡甫钰、蔡甫华在“群美弄”地块范围内没有承包任何土地，对争议地不享有合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法应当驳回其诉讼请求。二、蔡英多的父亲原为儒彩经济社的村民，原先就承包经营“群美弄”土地，在父亲过世后，蔡英多继承了父亲的承包经营权，政府部门也于1998年1月1日颁发了承包证书予以确认，后两次换证，也都依法保留了蔡英多的土地承包经营权，且无人提出异议，符合《中华人民共和国继承法》和物权法的规定。而且农村土地承包法第二十六条第二款规定，承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。因此，尽管蔡英多现在落户在屯昌县屯城镇，但在承包期限即2027年12月31日届满之前，其依法仍然对“群美弄”土地拥有合法的承包经营权。龙华法院（2015)龙泉法初字第13号民事判决书以及海南省海口市中级人民法院(2015)海中法民一终字第894号民事判决书对此都依法予以了认定。因此市政府给蔡英多颁发涉案承包证符合历史事实，于法有据。本案的实质是蔡甫钰、蔡甫华在侵害了蔡英多的承包经营权并被两级人民法院判决制止后，现在不甘心在民事诉讼上的败诉，滥用诉权，其诉讼请求无事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
二审审理过程中，上诉人蔡甫钰、蔡甫华向本院提交了三份证据材料：1.王业多于2014年12月31日出具的关于蔡甫和于1991年之前已经退休的证明，并据此证明原琼山市人民政府于1999年7月1日向蔡英多颁发的《农村集体土地承包经营权证书》中“法定代表人”处加盖的“蔡甫和”私章与事实不符；2、儒彩经济社原法定代表人蔡于祚于2015年3月4日出具的关于其任职期间未曾发包土地给蔡英多及其名字也非蔡英多的《海南省家庭承包耕地合同书》中的“蔡亻于炸”的证明，并据此证明蔡英多的承包合同有作假嫌疑；3.海口市公安局龙泉派出所于2016年3月2日出具的《证明书》，证明该所户籍信息库中无“蔡英多”、“蔡亻于炸”二人的户籍信息，并据此证明蔡英多不是儒彩经济社的成员，其不具有承包涉案土地的主体资格。本院认为：一、王业多和蔡于祚分别出具的证明，其性质属证人证言，均形成于本案一审程序之前（蔡甫钰、蔡甫华于2015年10月28日提起本案诉讼），根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，本院对上述两份证明不予接纳。二、海口市公安局龙泉派出所出具的《证明书》，其仅证明“蔡英多”、“蔡亻于炸”户籍未登记在该派出所辖区内，而对蔡英多户口迁移的事实各方均无异议，且两上诉人一审质证时亦对蔡英多的承包合同的真实性予以认可，因此，蔡甫钰、蔡甫华依据该《证明书》主张蔡英多不具有集体土地的承包资格和其所持土地承包合同是虚假的，缺乏事实根据和法律根据，本院对该《证明书》不予采纳。
本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据农村土地承包法第二十二条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”、第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”和承包证管理办法第二条第一款“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”的规定，农村土地承包经营权证仅是行政机关确认土地承包经营权的法律凭证，而生效的承包合同才是土地承包经营权来源和基础，在承包方依法取得土地承包经营权后，县级以上地方人民政府应当依法向承包方颁发农村土地承包经营权证。本案中，根据查明事实，蔡英多先于1998年1月1日与儒彩经济社签订《海南省家庭承包耕地合同书》，约定承包5.45亩坡园地，承包期限为1998年1月1日至2027年12月31日。蔡英多所持的《海南省家庭承包耕地手册》对上述承包合同再次予以确认，并明确了承包的地块和面积，原琼山市十字路镇农村经济管理站作为签证机关在承包合同与承包耕地手册上均签章确认，原琼山市人民政府也早在1999年7月1日颁发《农村集体土地承包经营权证书》对蔡英多的土地承包经营权进行了确认，上诉人蔡甫钰、蔡甫华一审质证时亦未对上述承包合同的真实性和合法性提出异议。因此，虽然蔡英多家庭在土地承包前存在户口迁移到屯昌县的事实，但依照上述法律规定，在蔡英多与儒彩经济社签订的承包合同尚未被依法解除之前，市政府依据《海南省家庭承包耕地合同书》记载的承包地块及面积给蔡英多颁发涉案承包证，其颁证行为并无不当。蔡甫钰、蔡甫华上诉主张一审判决适用物权法和农村土地承包法的相关规定认定涉案颁证行为合法，属适用法律错误。但是，涉案颁证行为所涉的农村土地承包经营权系农村土地承包法所调整的法律关系，一审判决适用该法的相关规定判断有关法律行为的合法性并无不当。至于适用物权法的问题，因物权法施行的时间为2007年10月1日，而涉案承包证颁证时间为2005年，一审判决适用事后法评判先前行为确属不当，本院对此予以纠正。蔡甫钰、蔡甫华还上诉主张涉案承包证没有按承包证管理办法第六条的规定载明编号、发证日期、承包地块四至范围，其内容不合法。本院认为，根据本案查明事实，涉案承包证确实存在两上诉人所主张部分栏目没有填写的问题，但承包证管理办法第六条规定的内容是指农村土地承包经营权证证本应具有的组成要素，发证机关应结合实际情况填写，并不能由此得出相关规定要求证本所列项目必须一一填写的结论，且两上诉人亦未提供充足证据证明其对“群美弄”争议地块享有承包经营权，未有证据证明两上诉人主张的程序瑕疵影响到了其合法权益，故蔡甫钰、蔡甫华以涉案承包证填写不完整为由要求撤销涉案承包证，缺乏充足证据支持。综上，一审判决引用部分法律虽有不当，但认定事实清楚，案件处理结果正确。蔡甫钰、蔡甫华诉请撤销涉案承包证缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人蔡甫钰、蔡甫华共同负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长黄胜敏
审判员刘利
审判员赵道远
二○一六年五月十日
书记员颜恺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《最高人民法院关于适用
〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第五十五条在诉讼中，一方当事人死亡，需要等待继承人表明是否参加诉讼的，裁定中止诉讼。人民法院应当及时通知继承人作为当事人承担诉讼，被继承人已经进行的诉讼行为对承担诉讼的继承人有效。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》
第六条农村土地承包经营权证应包括以下内容：
（一）名称和编号；
（二）发证机关及日期；
（三）承包期限和起止日期；
（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；
（五）农村土地承包经营权变动情况；
（六）其他应当注明的事项。
第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：
（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。
（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。
（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。
撰稿：黄胜敏校对：颜恺印刷：冼时平
海南省高级人民法院2016年5月11日印制
（共印30份）