湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘03行终172号
上诉人（原审原告）刘鑫，男，1988年3月11日出生，汉族，湖南省湘乡市人。
委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。
上诉人（原审原告）ＸＸ香，女，1965年11月16日出生，汉族，湖南省湘乡市人。
委托代理人刘鑫，男，1988年3月11日出生，汉族，湖南省湘乡市人。系ＸＸ香之子。
被上诉人（原审被告）湘乡市国土资源局，住所地湘乡市工贸新区东山北路。
法定代表人刘伟强，局长。
出庭负责人成建桥，副局长。
委托代理人欧阳飞，湘乡市国土资源局征拆事务所副所长。
委托代理人曾小军，湖南玉宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湘乡市人民政府，住所地湘乡市东山街道人民路行政中心3楼。
法定代表人周俊文，市长。
委托代理人陈清林，湘乡市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人刘鑫、ＸＸ香因与被上诉人湘乡市国土资源局、湘乡市人民政府撤销限期腾地决定及行政复议决定一案，不服湖南省湘乡市人民法院（2017）湘0381行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，与上诉人庄劲强等诉被上诉人一案合并公开开庭进行了审理。上诉人刘鑫（兼上诉人ＸＸ香委托代理人）及其委托代理人李金平，被上诉人湘乡市国土资源局出庭负责人成建桥及委托代理人欧阳飞、曾小军，被上诉人湘乡市人民政府委托代理人陈清林到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，原告刘鑫、ＸＸ香系湘乡市东山办事处东山村第一组村民。湖南省人民政府（2012）政国土字第2341号《农用地转用、土地征收审批单》批准，同意征收湘乡市东山办事处城东村、东山村部分集体土地作为湘乡市东山新城基础设施打捆项目建设用地。原告的房屋位于该建设用地项目征收红线内，属于城市规划区拆迁范围。2013年1月15日被告湘乡市人民政府发布了湘土公字[2013]6号《征收土地方案公告》。2013年1月31日，被告湘乡市国土资源局发布了湘乡征补[2013]3号《征地补偿安置方案公告》。被告湘乡市国土资源局对原告房屋进行了实地丈量登记，并对现场复核情况申请公证证据保全。由于新的拆迁文件《湖南省人民政府关于<湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法>的批复》（湘政函〔2013〕84号）的实施，2015年1月18日被告湘乡市国土资源局发布了湘征补〔2015〕补05号《征地补偿安置方案补充公告》。2015年5月28日，湘乡市公证处出具了（2016）湘潭乡证内字第1031号《公证书》，对复核过程进行了公证。被告湘乡市国土资源局经实地丈量登记，认定原告房屋实际建筑总面积294.06㎡；其中砖混楼房235.26㎡，砖（土）木披屋58.8㎡。2016年5月11日被告湘乡市国土资源局对原告等户被征拆房屋基本情况进行了第一榜公示，公示原告房屋实际建筑总面积294.06㎡；其中砖混楼房235.26㎡，砖（土）木披屋58.8㎡，家庭实际农业人口7人。2016年5月30日，被告湘乡市国土资源局对原告等房屋拆迁补偿安置审核结果情况进行了第二榜公示，公示原告房屋补偿安置费为1330507元。2016年7月29日，被告湘乡市国土资源局征地拆迁事务所对原告发出了湘乡征补通字【2016】05号《房屋拆迁补偿安置通知书》，通知：一、基本情况：认定原告房屋实际建筑总面积294.06㎡；其中砖混楼房235.26㎡，砖（土）木披屋58.8㎡，家庭实际农业人口7人。二、补偿和安置情况：根据《湖南省人民政府关于<湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法>的批复》（湘政函〔2013〕84号）文件的规定，对原告的房屋及地上附着物进行计价补偿：（一）房屋主体及装（饰）修补偿费：294650.15元；（二）附属设施补偿费：294.06㎡×150元/㎡＝44109元；（三）搬家费：294.06㎡×10元/㎡＝2940.6元；（四）误工、农具补助：294.06㎡×10元/㎡＝2940.6元；（五）过渡费：294.06㎡×10元/㎡×12个月＝35287.2元；（六）住房货币补贴：35㎡/人×2800元/㎡×7人＝686000元；（七）人均不足70补足部分包干补偿：195.94㎡×750元/㎡＝146955元；以上七项补偿费合计1212883元。（八）支持征地拆迁腾地奖：294.06㎡×400元/㎡＝117624元。原告未在通知规定的时间内领取房屋拆迁补偿费，也未进行拆迁。2016年8月31日被告湘乡市国土资源局向原告送达房屋拆迁补偿费存折，原告拒收。存折原件存放于湘乡市城市建设投资开发有限公司财务室。2016年10月18日，被告湘乡市国土资源局向原告作出了湘国土资法规字[2016]10号《限期腾地告知书》，告知了原告事由、原告房屋及附属设施补偿费情况、拟作出限期腾地决定，适用法律法规和规范性文件，并告知享有陈述、申辩和申请听证的权利。2016年11月11日，被告湘乡市国土资源局向原告作出了湘国土资法规字[2016]16号《限期腾地决定书》，载明：事由、原告房屋建筑面积294.06㎡、原告房屋及附属设施补偿费为1212883.00元（已扣除支持征地拆迁腾地奖117624.00元），根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条的规定，决定如下：责令刘鑫、ＸＸ香户在收到本决定书之日起10日内自行拆迁完毕并腾交土地。逾期未拆迁，将依法申请人民法院强制执行。告知了申请行政复议权和起诉权。
原告不服，向被告湘乡市人民政府申请行政复议。被告湘乡市人民政府于2017年1月9日受理，经审查于2017年2月27日作出湘政复决字（2017）第6号《行政复议决定书》，并于2017年3月1日送达给原告和被告湘乡市国土资源局，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被告湘乡市国土资源局作出的湘国土资法规字[2016]16号《限期腾地决定书》。原告不服，遂向法院起诉。
2017年7月6日湘潭市人民政府作出潭政函[2017]130号批复，同意湘乡市城市总体规划区域（详见湘乡市房屋拆迁住房货币安置范围红线图）集体土地上房屋拆迁实行住房货币安置。原告的房屋属于湘乡市城市总体规划区域。
原审判决认为，本案的争议焦点有：一、征地批文是否合法有效。原告认为湖南省人民政府（2012）政国土字第2341号《农用地转用、土地征收审批单》是2012年作出的，被告到2016年才征收原告房屋，征地批文的有效期为2年，该征地批文已自动失效。二被告认为征地批文没有载明失效时间，且二被告当年发布了《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》，因此征地批文没有失效。法院认为：《湖南省征地程序暂行规定》第十四条规定：农用地转用和征地批准文件有效期为２年。农用地转用或征地经依法批准后，市州、县市人民政府２年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效。本案湖南省人民政府（2012）政国土字第2341号《农用地转用、土地征收审批单》是2012年作出的，被告湘乡市国土资源局于2013年1月31日发布了湘征补[2013]3号《征地补偿安置方案公告》，因此，该批准文件没有自动失效，是合法有效的。二、征地程序是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。本案被告湘乡市人民政府于2013年1月15日发布了湘乡土公字[2013]6号《征收土地方案公告》。被告湘乡市国土资源局于2013年1月31日发布了湘征补[2013]3号《征地补偿安置方案公告》，对原告房屋进行了丈量登记测算补偿，2015年1月18日又发布了湘征补﹝2015﹞补05号《征地补偿安置方案补充公告》，进行了两榜公示，向原告送达了房屋拆迁补偿安置通知书和补偿费存折，作出并送达了《限期腾地告知书》、《限期腾地决定书》。虽然被告提供的公告张贴现场照片有瑕疵，但客观上被告均对相关方案进行了公告，且在网上进行了公告，依法实施了相关的征地程序。被告的征地程序是合法的。三、征地补偿金额、方式是否合法。《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十条第一款第（四）项规定，“征用土地的青苗和地上附着物，按照下列规定补偿：……（四）房屋和其他建筑物、构筑物，可以拆迁补偿或者折价收购，也可以用相当的房屋和其他建筑物、构筑物抵偿”；《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》经湖南省人民政府批准，第三十二条规定，“城市规划区内集体土地上房屋拆迁原则上实行住房货币安置，给予货币补贴，其中雨湖区（不含楠竹山镇、鹤岭镇、姜畲镇、响塘乡）、岳塘区行政区域内应当实行住房货币安置。湘潭县、湘乡市、韶山市实行住房货币安置的范围，由县（市）人民政府确定，并报市人民政府批准”。本案原告刘鑫、ＸＸ香房屋虽然属于城市规划区，但被告湘乡市国土资源局和湘乡市人民政府对原告的房屋拆迁实行住房货币安置在前，湘潭市人民政府同意湘乡市城市总体规划区域集体土地上房屋拆迁实行住房货币安置的批复在后，违反了相关规定。综上所述，被告湘乡市国土资源局作出的湘国土资法规字[2016]16号《限期腾地决定书》和被告湘乡市人民政府作出的湘政复决字（2017）第6号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，但被告湘乡市国土资源局和湘乡市人民政府对原告的房屋拆迁实行住房货币安置在前，湘潭市人民政府同意湘乡市城市总体规划区域集体土地上房屋拆迁实行住房货币安置的批复在后，审批程序违反了相关规定。湘潭市人民政府已经同意湘乡市城市总体规划区域集体土地上房屋拆迁实行住房货币安置，被告湘乡市国土资源局作出的湘国土资法规字[2016]16号《限期腾地决定书》和被告湘乡市人民政府作出的湘政复决字（2017）第6号《行政复议决定书》对原告实体权利并未造成实际影响，依法可以判决确认违法，但保留该行政法律文书的效力。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决：确认被告湘乡市国土资源局作出的湘国土资法规字[2016]16号《限期腾地决定书》和被告湘乡市人民政府作出的湘政复决字（2017）第6号《行政复议决定书》违法，但保留被告湘乡市国土资源局作出的湘国土资法规字[2016]16号《限期腾地决定书》和被告湘乡市人民政府作出的湘政复决字（2017）第6号《行政复议决定书》的效力。本案受理费50元，由二被告共同负担。
上诉人刘鑫、ＸＸ香对该判决不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。一、原审认定“上诉人的房屋位于该建设用地项目征收红线内，属于城市规划区拆迁范围”是错误的，被上诉人没有提供相应的红线图。二、原审认定“湘乡市国土资源局对原告房屋进行了实地丈量登记，并对现场复核情况申请公证证据保全”不是事实，此次征收拆迁的测量、补偿通知等行为均是征地拆迁事务所实施的，且是违法的。三、原审判决认定“2017年7月6日湘潭市人民政府作出潭政函[2017]130号批复，同意湘乡市城市总体规划区域（详见湘乡市房屋拆迁住房货币安置范围红线图）集体土地上房屋拆迁实行住房货币安置。原告的房屋属于湘乡市城市总体规划区域”没有证据证明，潭政函[2017]130号批复原审未经质证，不能作为定案证据；且不能溯及既往；被湘乡市国土资源局也没有提供证据证明上诉人的房屋在湘乡市城市总体规划区域内。四、限期腾地决定书对房屋情况认定不清，部分面积没有计算。五、原审判决争议焦点认定错误。征地批准文件已经失效；征地程序违法；征地补偿金额、方式违法，剥夺了上诉人货币补偿与产权调换的选择权，货币补偿价格的确定不合法。请求撤销原判，撤销被上诉人湘乡市国土资源局作出的湘国土资法规字[2016]16号《限期腾地决定书》和被上诉人湘乡市人民政府作出的湘政复决字（2017）第6号《行政复议决定书》。
被上诉人湘乡市国土资源局辩称，湘国土资法规字[2016]16号《限期腾地决定书》是在认定事实清楚的基础上，严格依照法律规定和法定程序作出的；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。
被上诉人湘乡市人民政府辩称，被上诉人湘乡市国土资源局所作限期腾地决定认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确。行政复议决定适用法律正确、程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求维持原判。
二审中，上诉人提交了以下二组证据：1、2017年9月28日中国银行业监督管理委员会湘潭监管分局（2017）2号《湘潭银监分局依申请公开政府信息答复函》和2017年8月8日潭银监信复（2017）10号《信访事项回复意见书》以及2017年9月1日中国邮政储蓄银行湘乡市支行作出的《销户说明》、2017年9月5日湘乡市国土资源局《关于拆迁资金账户变更的通知》，拟证明湘乡市国土资源局擅自以上诉人名义开户支付补偿款的行为不合法，上诉人进行了举报，银监部门已确认违法，相关银行已进行销户处理后，将补偿款变更支付到ＸＸ香农业补贴账户。2、东山安置区三期施工牌照片一组，拟证明湘乡市仍存在留地安置方式。两被上诉人质证认为，对证据1无异议，但认为不影响已支付补偿款的事实；认为证据2不是新证据，且内容为对过去留地安置协议的落实，现在不存在留地安置方式。
被上诉人湘乡市国土资源局提供了以下证据：1、2017年9月5日该局《关于拆迁资金账户变更的通知》及《付款回单》，拟证明上诉人的补偿款已变更账户且资金到位；2、文运路一期工程勘测定界图、土地分类面积汇总表一组，拟证明上诉人房屋属于审批单范围。上诉人质证认为对证据1真实性无异议，该证据证明原账户不合法；证据2不能达到被上诉人的证明目的。
本院对上诉人提交的第一组证据、被上诉人湘乡市国土资源局提交的第一组证据予以采信。
当事人对原审中的证据，无新的意见。
经审理查明，原审认定的事实基本清楚，证据确实，本院予以确认。另查明，被上诉人湘乡市国土资源局未经上诉人同意为上诉人开户补偿款账户，经上诉人投诉，银监部门已确认违法，相关银行进行销户处理后，2017年9月5日被上诉人湘乡市国土资源局通知上诉人已将补偿款变更支付至其农业补贴帐户上。
本院认为：本案争议的焦点是，一、被上诉人湘乡市国土资源局作出的限期腾地决定是否合法，是否应当撤销。1、关于湖南省人民政府（2012）政国土字第2341号《农用地转用、土地征收审批单》是否失效的问题。《湖南省征地程序暂行规定》第十四条规定，“农用地转用和征地批准文件有效期为２年。农用地转用或征地经依法批准后，市州、县市人民政府２年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效”。本案湖南省人民政府（2012）政国土字第2341号《农用地转用、土地征收审批单》是2012年作出的，被上诉人湘乡市国土资源局于2013年1月31日发布了湘征补[2013]3号《征地补偿安置方案公告》，因此，该批准文件没有自动失效。2、关于征地程序是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”；第四十八条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”本案中，根据有关批文及附图，上诉人的房屋所在地属于征收范围。上诉人主张不在征地红线范围内，与事实不符。征地过程中，2013年1月15日被上诉人湘乡市人民政府发布了湘乡土公字[2013]6号《征收土地方案公告》，被上诉人湘乡市国土资源局于2013年1月31日发布了湘征补[2013]3号《征地补偿安置方案公告》，对上诉人房屋进行了丈量登记测算补偿，2015年1月18日又发布了湘征补﹝2015﹞补05号《征地补偿安置方案补充公告》，进行了两榜公示，向上诉人送达了房屋拆迁补偿安置通知书、补偿款已支付至上诉人农业补贴帐户，作出并送达了《限期腾地告知书》、《限期腾地决定书》。虽然被上诉人提供的公告张贴现场照片有瑕疵，但客观上被上诉人均对相关方案进行了公告，且在网上进行了公告，依法履行了相关的征地程序，被上诉人的征地程序合法；在此过程中，湘乡市国土资源局征地拆迁事务所具体落实的事务性工作，由被上诉人湘乡市国土资源局承担法律责任；上诉人主张有关事务是具有独立主体资格的“湘乡市征地拆迁事务所”实施的、该行为违法，与事实不符；被上诉人湘乡市国土资源局曾擅自以上诉人名义开户补偿款存折的行为，虽不符合银行业有关规定，但不影响已对上诉人作出货币补偿的事实。3、关于征地补偿金额、方式是否合法的问题。《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十条第一款第（四）项规定，“征用土地的青苗和地上附着物，按照下列规定补偿：……（四）房屋和其他建筑物、构筑物，可以拆迁补偿或者折价收购，也可以用相当的房屋和其他建筑物、构筑物抵偿”；《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第三十二条规定，“城市规划区内集体土地上房屋拆迁原则上实行住房货币安置，给予货币补贴，其中雨湖区（不含楠竹山镇、鹤岭镇、姜畲镇、响塘乡）、岳塘区行政区域内应当实行住房货币安置。湘潭县、湘乡市、韶山市实行住房货币安置的范围，由县（市）人民政府确定，并报市人民政府批准”。本案上诉人刘鑫、ＸＸ香房屋属于城市规划区，被上诉人依据相关规定对上诉人作出了货币补偿，实体上没有损害上诉人的合法权益。上诉人主张补偿金额和方式等不合法，不能成立。但被上诉人湘乡市国土资源局对上诉人的房屋拆迁实行货币安置在前，湘潭市人民政府同意湘乡市城市总体规划区域集体土地上房屋拆迁实行货币安置的批复在后，被上诉人适用的规范性文件的效力在程序上存在不当。
二、湘乡市人民政府的行政复议决定是否合法，是否应当撤销。根据查明的事实，本案中被上诉人湘乡市人民政府根据上诉人提出的复议申请，依照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序进行了复议，其复议程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1．主要事实不清、证据不足的；2．适用依据错误的；……”。根据查明的事实，本案中被上诉人湘乡市人民政府根据上诉人提出的复议申请，依照《中华人民共和国行政复议法》规定的程序进行了复议，其复议程序合法。但湘乡市人民政府作出的维持被告湘乡市国土资源局作出的湘国土资法[2016]16号《限期腾地决定书》的复议决定，没有确认该限期腾地决定适用未经审批的规范性文件违法，属于处理不当。
综上所述，被上诉人湘乡市国土资源局作出的湘国土资法规字[2016]16号《限期腾地决定书》和被上诉人湘乡市人民政府作出的湘政复决字（2017）第6号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，但被上诉人湘乡市国土资源局在湘潭市人民政府尚未就湘乡市集体土地上房屋拆迁住房货币安置范围作出批复之前，即对上诉人的房屋采取货币补偿，确有不当。鉴于现湘潭市人民政府已经作出同意湘乡市集体土地上房屋拆迁住房货币安置范围的批复，被上诉人湘乡市国土资源局作出的湘国土资法规字[2016]16号《限期腾地决定书》和被告湘乡市人民政府作出的湘政复决字（2017）第6号《行政复议决定书》对上诉人的实体权利并未造成实际影响，故原审判决确认行政行为违法，但保留该行政法律文书的效力，并无不当。上诉人要求撤销被上诉人的行政行为的理由不充分，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人刘鑫、ＸＸ香负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄在强
审 判 员 康 婷
代理审判员 陈书经
二〇一八年一月二十三日
代理书记员 马镌文
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……