四川省雅安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）雅行初字第16号
原告岳秋平，男，汉族，住四川省宝兴县。
被告四川省宝兴县人民政府，住所地：四川省宝兴县。
法定代表人余云峰，职务县长。
委托代理人王风丽，女，系四川省宝兴县人民政府法制办主任。
委托代理人方劲松，四川三龙律师事务所律师。
原告岳秋平因不服被告四川省宝兴县人民政府（以下简称宝兴县政府）不履行核发土地权利证书法定职责一案，于2015年5月13日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年7月9日公开开庭审理了本案。原告岳秋平、被告的委托代理人王风丽、方劲松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告岳秋平诉称，1990年8月5日，原告申请建房用地，由其兄岳秋华代为办理，建房用地经批准后，其兄告知没有发手续。之后在该地块上，由其兄带人帮原告修建了房屋，原告也与其结清了全部施工欠款。由于原告至今没有该房屋宅基地使用权凭证，以致房屋于1995年9月13日被其兄侵占。因被告没有向原告核发、签领过《集体土地建设用地使用证》，原告于2015年4月7日书面向被告提出核发证书申请，然而被告拒不签收申请书。故对被告不作为提起行政诉讼，请求依法判决被告履行核发土地权利证书的法定职责。诉讼中，原告变更诉讼理由，认为核发证书属被告法定给付义务，不属于法定职责，请求依法判决被告向其核发《集体土地建设用地使用证》。
原告岳秋平向本院提供的证据有：
1.核发证书申请书，拟证明2015年4月7日向宝兴县政府书面提出核发证书申请；
2.1990年8月5日的用地申请报告，拟证明报告经宝兴县城关镇政府批准的事实；
3.《城关（镇）村居民建房用地申报表》，拟证明建房用地已经宝兴县国土资源局登记许可的事实；
4.宝兴县国土资源局出具“关于岳秋平宅基地使用权的说明”复印件，拟证明新宝南街夹林局外房屋的《集体土地使用证》由被告于1993年2月发出，使用权属为原告岳秋平；
5.雅安市中级人民法院（2007）雅行终字第10号行政判决书复印件，拟证明原告在登记许可的土地上修建了房屋；
6.原告居民身份证复印件，拟证明原告身份信息。
被告宝兴县政府辩称：第一、被告在本案相关行政管理活动中依法恰当地履行了职能，原告起诉所称的“行政不作为”事实不成立。2015年3月30日原告提交请求颁发位于宝兴县新宝南街夹林局对面房屋的《集体土地建设用地使用证》申请书，被告于2015年3月31日予以书面答复，告知其坚持要求被告直接受理和办理颁证申请不符合法律规定，根据《土地登记办法》第二条、第三条规定，请其前往宝兴县国土资源局办理《集体土地建设用地使用证》相关事宜。2015年4月1日原告向宝兴县国土资源局提交《初始登记申请书》，4月7日该局根据其提供材料，书面答复不予受理土地登记。同日，被告收到原告申请事项及所附材料与之前完全一致，要求被告直接为其颁证的重复申请，被告仍予以接收和处理。第二、被告履职行为符合法律、法规及规章的具体规定和要求。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款规定：“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。”《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”根据上述法律、法规、规章的规定，集体土地使用权证书的颁发程序应为：1.申请人向国土资源行政主管部门提出土地登记申请；2.国土资源行政主管部门受理、审查申请，报经同级人民政府批准；3.人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。可见被告不负有直接受理和审查原告土地登记申请的法定职责，原告直接要求被告对其集体土地使用权进行登记并颁发权利证书不符合法定程序，于法无据。被告在收到原告《颁证申请书》后，在不能直接受理的前提下，多次向原告口头和书面告知了办理《集体土地建设用地使用证》的程序、路径。因此，被告的以上履职行为合法，不构成行政不作为。原告起诉被告“行政不作为”没有事实依据，其诉讼请求不符合法律规定。请求依法驳回原告诉讼请求。
被告宝兴县政府向本院提交的证据和法律依据有：
第一组证据：拟证明被告依法恰当地履行了职能，履职行为符合法律、法规、规章的规定和要求，不存在“不作为”情形。
1.2015年第15号人民来信（访）处理笺；
2.原告提交的《颁证申请书》、《申请书》及附件；
以上证据拟证明原告直接向被告申请颁发《集体土地建设用地使用证》。
3.政府目标督查办公室来文处理；
4.城建局关于《颁证申请书》相关事项的情况说明；
5.关于岳秋平《颁证申请书》处理请示；
6.告之书；
以上证据拟证明被告收到原告申请后，及时处理，于2015年3月31日向原告发出“告之书”，告之原告前往国土局办理相关事宜。
7.2015年第28号人民来信（访）处理笺及所收到的申请书、相关材料，拟证明被告向原告发出“告之书”后，2015年4月7日收到原告重复申请书；
8.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款、《土地登记办法》第三条第二款、第十四条，拟证明被告行为符合法律、法规、规章的规定和要求；
第二组证据：拟证明原告土地初始登记申请未被国土局受理及原其原因。
9.县国土资源局告知岳秋平办理集体土地使用证需提供的资料清单，拟证明国土资源局向原告告知了办理集体土地使用权证所需材料及相关事宜；
10.（2007）雅行终字第10号判决书；
11.初始登记申请书；
12.国土局关于岳秋平办理土地使用证初始登记答复及附件；
以上证据拟证明原告在2007年仍在要求颁发《建设用地许可证》，此前未取得土地使用权证。2015年4月1日向国土局所提申请为初始登记申请，所附材料不齐全，国土局未予受理。
第三组证据：拟证明原告所申请颁证地块上房屋不属于原告所有的证据
13.2000年起诉状、补充起诉状；
14.答辩状；
15.分产契约；
16.宝兴县民初字第40号判决书；
17.（2000）雅法民终字第245号判决书；
以上证据拟证明原告就本次申请登记土地上房屋的权属曾经提起诉讼，根据法院生效判决，该地上的房屋归岳秋华而非归原告所有。按照“房地权利主体一体化”的原则，本案如果原告岳秋平对该土地使用权申请获得权利证书，该土地使用权的取得将会与人民法院生效判决所确认的房屋所有权相对立、相排斥，两者无法统一为同一权利主体，将造成房屋所有权人与土地使用权人分别为两个不同权利主体的矛盾局面。
经庭审质证，被告所提供的证据，原告对真实性均不持异议。但原告认为：证据1-7与2015年4月7日提出申请事项无关联；证据8，被告适用《土地登记办法》第3条第2款，属于适用法律错误，因为事情发生于1991年，该法于2008年施行；证据9-12与4月7日提交的申请书不具有关联性；2000年法院判决是因其举证不能驳回对夹林局外房屋主张权属的诉讼请求，不是把房屋判给了岳秋华。原告4月7日提交的《核发证书申请书》，被告质证认可收到原告申请，但该申请是在继2015年2月5日和3月30日原告申请，被告书面答复之后的重复申请，对该重复申请被告已作了口头答复。原告亦认可被告口头答复，按之前答复办。原告起诉时提供的其余证据庭审质证中原告未提出，但在被告所举证据2《申请书及附件》中包含了原告其余证据，被告除了不认同申请颁证的土地之前有土地登记和核发过集体建设用地使用证外，对建房用地的申请、审批及建房的事实不持异议。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
对原告提供的证据1-6，除证据4不能证实被告宝兴县政府于1993年发出过集体建设用地使用证外，其余予以确认。
对被告提供第一组证据中的1、2、6、7，第二组证据10、11、12、第三组证据中的16、17，真实且与案件事实相关联，予以确认。其余证据3、4、5、9、13、14、15虽然属实但或者是被告内部过程性行为，对本案争议事实不具直接证明效力，或者无直接关联，或者证明内容包含在已确认证据中无需重复，而不予确认。证据8，被告提供作出履职行政行为的法律依据，是法院审查判断行政行为是否合法及法律适用是否恰当的法律根据，不在事实证据的质证和确认范畴。
经审理查明，1990年8月5日，原告岳秋平提出了在自留坡地修建住房的用地申请报告，1990年12月8日，经宝兴县国土局审核同意占非耕地33.4平方米建房。之后在该地块上于1991年修建起了夹林局外房屋二间，1995年9月12日，原告与其兄岳秋华及其母亲在律师见证下共同签订《分产契约》，对包含夹林局外房屋在内的共三处房产，在原告与其兄岳秋华之间进行了产权划分，顺城街6号房屋约定归原告岳秋平所有，但夹林局外房屋及另一处房产归其兄岳秋华。2000年，原告提起民事诉讼，请求确认《分产契约》无效，主张对夹林局外房屋享有所有权。案件经宝兴县人民法院一审作出（2000）宝兴民初字第40号民事判决和本院二审作出（2000）雅法民终字245号民事判决，认定该《分产契约》民事行为合法有效，驳回原告岳秋平的诉讼请求。2006年9月30日，岳秋平向宝兴县国土资源局申请要求颁发夹林局外房屋的《建设用地许可证》，10月9日该局作出答复：以实际占用土地面积220平方米，超占部分未作处理，且原告未提供房屋所有权证明为由表示不能为原告办理土地使用权登记。原告岳秋平于是以宝兴县国土资源局为被告提起行政诉讼，请求判令宝兴县国土资源局核发33.4平方米宅基地的《建设用地许可证》。案件经宝兴县人民法院（2007）宝兴行初字第1号行政判决书一审判决驳回其诉讼请求，2007年6月2日，本院（2007）雅行终字第10号行政判决书驳回上诉，维持了原判。
2015年2月5日，原告向被告宝兴县政府提交《颁证申请书》，请求颁发宝兴县穆坪南街136号房屋的《集体土地建设用地使用证》，2015年3月30日又提交申请书，变更为请求颁发位于宝兴县新宝南街夹林局对面修建的房屋的《集体土地建设用地使用证》。被告收到申请后于2015年3月31日对原告申请作出了书面告知，《告之书》内容为：“岳秋平：你向我府提交的《颁证申请书》已收悉，经调查和协调，你坚持要求宝兴县人民政府直接受理和办理你的颁证申请不符合相关法律规定，根据《土地登记办法》第二条、第三条的规定，请你前往宝兴县国土资源局办理《集体土地建设用地使用证》相关事宜。”同日，岳秋平签收了该《告之书》。次日，岳秋平向宝兴县国土资源局书面提出初始登记申请，该局于2015年4月7日作出《关于岳秋平办理土地使用证初始登记答复》，不予受理土地登记。其不予受理是因为1990年12月以岳秋平名义申请被批准的33.4平方米建房用地，在1998年4月拆旧换新建房用地申请中经批准改为使用旧宅基地55平方米，但实际占用土地面积220平方米，超占部分未作处理，且申请材料不满足土地登记需要提供的材料要求。在收到国土资源局不予受理土地登记答复当日，岳秋平再次向被告递交核发证书申请书，请求核发新宝南街（夹林局对面）房屋的《集体土地建设用地使用证》，其事实、理由和请求事项与之前的申请内容相同。被告收到了申请书之后，于4月13日由其工作人员向岳秋平作了口头答复，按之前答复处理。
本院认为，原告岳秋平于2015年4月7日向被告提交的核发证书申请书，是继2015年3月30日所提交申请之后的重复申请。被告宝兴县政府对原告之前的申请已于2015年3月31日作出了书面告之，对4月7日的重复申请也进行了口头答复，就申请依法不属于其直接办理理由、根据，申请应向国土资源行政主管部门提出，履行了说明告之义务。原告起诉称被告不收申请书、不作为所述不实。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款规定，被告宝兴县政府依法具有核发集体建设用地使用证法定职责，是核发土地权利证书的法定机关，但该职能的行使根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条，要以申请人先向土地所在地县级人民政府国土资源行政主管部门申请办理土地登记、符合并完成土地登记相关事项为前提。原告申请核发的新宝南街（夹林局对面）房屋的《集体建设用地使用证》，虽然1990年是以原告的名义所获得建房用地审批，但之后原告因与其兄岳秋华就该宅基地上所建房屋权属发生争议，于2000年经法院生效判决确认了1995年相互之间就房产分割签订的《分产契约》合法有效，驳回了岳秋平对该房屋的所有权请求。由于《分产契约》上对该房屋权属约定明确，因此原告现在不是所申请核发土地权利证书的地块上建筑物的合法所有人。经合法转移的房屋所有权或土地使用权，按照房地一体主义，应当“地随房走”或者“房随地走”，不应当出现房地权属冲突的状况。原告在2015年4月1日向宝兴县国土资源局提出了该土地初始登记申请，因为超占土地未经处理和欠缺房屋权属证明等原因，宝兴县国土资源局认为原告申请登记材料不符合而不予受理初始登记申请。原告2015年4月7日向被告提出的核发证书申请，因未经土地初始登记而直接要求被告核发土地权利证书，不符合核发土地权利证书的法定程序。故原告关于被告不履行法定职责或被告具有给付其土地权利证书的法定义务的理由，缺乏法律根据不能成立。被告对原告申请答复处理的行政行为合法。综上，原告请求被告核发、给付新宝南街夹林局对面房屋《集体土地建设用地使用证》的诉讼请求依法不能获得支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告岳秋平诉讼请求。
案件受理费50元，由原告岳秋平承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 王 强
审判员 李玲琦
审判员 杜文庆
二〇一五年八月七日
书记员 陈 煦
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第二款：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。