辽宁省辽河中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）辽河中行终字第4号
上诉人（原审原告）张秀兰，女，1953年5月1日出生，汉族，无业。
委托代理人梁东伟。
委托代理人宋朴远，盘锦市正义法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）辽宁省辽河公安局渤海公安分局。
法定代表人龙安达，该局局长。
委托代理人才彤，该局法制科科长。
委托代理人施西，辽宁鹤乡律师事务所律师。
上诉人张秀兰诉辽宁省辽河公安局渤海公安分局（以下简称“渤海公安分局”）治安行政处罚及行政赔偿一案，不服辽河人民法院（2014）辽河基行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年4月16日公开开庭审理了本案。上诉人张秀兰及其委托代理人梁东伟、宋朴远、被上诉人渤海公安分局的委托代理人才彤、施西到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院根据有效证据认定的事实为：2014年6、7月间，张秀兰因其女儿工伤问题到北京市中南海地区上访，并于同年7月16日、21日、31日三次被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2014年8月3日渤海公安分局将张秀兰从北京马家楼接济中心接回，并于次日作出渤公（治）决字（2014）第12号公安行政处罚决定书，对张秀兰处以行政拘留十日的行政处罚（处罚已执行完毕）。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上各级人民政府公安机关决定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地管辖更为适宜的，由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中张秀兰为辽河油田职工家属，居住地为辽河油田生活区，故渤海公安分局对此案有管辖权。申报工伤、依法信访是每个公民应享有的权利。但是，张秀兰在其女儿申报工伤，单位不予认定的情况下，应通过法定途径维权，而不应以非正常上访，触犯法律的方式维权。根据国务院《信访工作条例》第十六条的规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上级机关提出。第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》规定：对于经警告、训诫、制止后，继续或再次实施违法行为，严重危害社会秩序，威胁公共安全的，根据《人民警察法》第八条的规定，可强行带离现场、依法予以拘留或采取法律规定的其他措施，防止造成更大危害；构成违反治安管理行为的，依法予以治安管理处罚。张秀兰到北京中南海地区信访，被北京市公安机关于2014年7月16日、21日、31日三次予以训诫。张秀兰的行为，违反了《信访工作条例》的相关规定。渤海公安分局据此认定张秀兰的行为属非正常上访，扰乱公共场所秩序且情节较重，适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项作出的渤公（治）决字（2014）第13号治安行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确。由于张秀兰拒绝提供家属的联系方式，渤海公安分局未通知张秀兰家属，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第四十三条第一款第五项、第一百五十一条第三款的规定，渤海公安分局的不予通知行为并无不当。据此，原审法院判决驳回张秀兰的诉讼请求。
张秀兰上诉称：原审法院认定张秀兰的违法事实并不存在，而且程序违法，故请求依法改判，并赔偿张秀兰因公安机关错误拘留而造成的损失。1、渤海公安分局对本案不具有管辖权。张秀兰因正常行走而被北京市公安局西城分局误认为是上访人员，即使其行为触犯了我国法律法规，也应由西城分局作出相应处罚，而非渤海公安分局。2、训诫所依据的法律根据为《治安管理处罚条例》，该条例已于2006年废止，因此训诫书不能作为处罚的依据。3、渤海公安分局提交的大部分证据都是复印件，而非原件，故这些证据涉嫌伪造。4、张秀兰在北京期间已经被西城分局带离现场，经审查后并不认为张秀兰的行为严重危害了社会治安秩序，其处理的结果是将张秀兰送至马家楼接济管理中心。因此渤海公安分局再作出治安拘留违法。5、张秀兰身体和精神所受到的损害是渤海公安分局与其他相关责任人共同作用的结果，故应予以赔偿。
渤海公安分局答辩称：张秀兰实施扰乱公共秩序的行为事实清楚，证据确实充分，故请求二审法院维持原判决。
本案争议焦点：渤海公安分局所作出的渤公（治）决字（2014）第12号公安行政处罚决定书是否违法；如违法，是否应给予张秀兰行政赔偿。
针对争议焦点，被上诉人渤海公安分局在一审提供了如下证据材料：
（1）张秀兰询问笔录，证人邹某的询问笔录，北京市公安局西城分局府右街派出所2014年7月16日、21日、31日的训诫书三份，用以证明张秀兰到北京市中南海周边地区上访。张秀兰质证认为三份训诫书不能证明张秀兰实施了扰乱社会秩序的行为，且训诫书中未明确具体事由，不能认定为违法上访；张秀兰的询问笔录没有张秀兰的签字，真实性存疑；对邹某询问笔录的真实性也有异议。
（2）中石油辽河油田金马油田开发公司信访稳定办公室出具的《信访事项处理意见书》、《关于梁东伟信访事件的情况说明》、《梁东伟申报工伤事宜情况记录》各一份，用以证明张秀兰为无理上访。张秀兰对三份证据的真实性无异议，但质证认为均与本案无关。
（3）《行政处罚告知笔录》一份，用以证明其履行了处罚前告知程序。张秀兰质证认为此笔录是在第二天要送拘留所时才告知，并且没有张秀兰的签字，违反了告知程序。
（4）北京市公安局西城分局2012年7月12日训诫书一份、渤海公安分局2013年9月25日训诫书一份、渤（公）治决字（2012）第1号、（2013）第58号公安行政处罚决定书各一份，用以证明张秀兰因信访不当而被公安机关警告过。张秀兰质证认为这些材料均为复印件，不能确认其真实性。
上诉人张秀兰在一、二审提供了如下证明材料：
（1）盘锦市第二人民医院2012年5月28日的肌电图报告单（原件），病志、医疗费、住宿费及交通费收据的复印件，用以证明公安机关应因违法拘留而给予行政赔偿。渤海公安分局质证认为肌电图报告单发生在治安行政处罚作出之前，与本案无关。其它证据均为复印件，真实性不能确认。
（2）北京市公安局西城分局登记回执、政府信息不存在告知书各一份，用以证明张秀兰2014年六七月间在中南海周边上访没有被西城分局移交给渤海公安分局进行处理。渤海公安分局对登记回执与告知书的真实性没有异议，但质证认为告知书中并没有说明训诫书未被制作，不能证明训诫书是虚假的。
上述证据均已随案移送本院。
本院对证据的分析认定：张秀兰的询问笔录与《行政处罚告知笔录》虽无张秀兰本人签字，但有办案民警的签名和说明，其真实性应予采信；北京市公安局西城分局府右街派出所三份训诫书，可证明张秀兰于2014年7月16日、21日、31日到北京市中南海周边上访，应予采信；北京市公安局西城分局2012年7月12日训诫书一份、渤海公安分局2013年9月25日训诫书一份、渤（公）治决字（2012）第1号、（2013）第58号公安行政处罚决定书各一份，虽为复印件，但庭审后与原件进行过核对，故本院予以采信；邹某的询问笔录及三份证明，均能够证明张秀兰为其女梁东伟讨要工伤的信访情况，应予采信；盘锦市第二人民医院肌电图报告单的检查时间为2012年5月28日，发生于本次行政处罚之前，故与本次行政处罚无关，不予采信；其余医疗费、交通费等证据均为复印件，渤海公安分局又未认可，这些证据材料不能证明张秀兰的行政赔偿主张，本院不予采信；北京市公安局西城分局登记回执、政府信息不存在告知书，渤海公安分局虽对真实性没有提出异议，但对登记回执中描述的内容存在着不同的理解，且该回执没有说明训诫书非其所制作，故本院对此证据无法采信。
本院根据本案有效证据认定的事实与原审法院基本一一致。
本院认为，《中华人民共和国信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京市中南海周边地区为国家机关和领导人住地，并非信访指定的接待场所。本案中张秀兰因在该地区信访被北京市公安机关于2014年7月16日、21日、31日三次予以训诫。而在2012年7月12日、2013年10日17日，张秀兰曾因信访问题被渤海公安分局给予过警告的行政处罚，故张秀兰的多次非正常上访属于公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中所规定的扰乱公共场所秩序且情节较重的行为。因此被上诉人渤海公安分局对张秀兰处以行政拘留十日的行政处罚并无不当，应予维持。上诉人张秀兰所提出的渤海公安分局是否有管辖权的问题，原审法院已经论述清楚，故不再赘述。对于上诉人张秀兰所提出的训诫已被废止的问题，依据公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》的规定，“对于经警告、训诫、制止后，继续或再次实施违法行为，严重危害社会秩序，威胁公共安全的，依法予以拘留或采取法律规定的其他措施，防止造成更大危害。”可见，训诫并未废除，故张秀兰此项主张不予支持。对于张秀兰提出渤海公安分局提交的大部分证据均为复印件，涉嫌伪造的问题，渤海公安分局将其对张秀兰行政处罚的卷宗在二审庭审时予以出示，三份训诫书均为原件，故对张秀兰此项请求不予支持。被上诉人渤海公安分局的行政处罚行为不存在违法性，因此张秀兰所提出的要求给予行政赔偿没有法律依据，本院不予支持。综上，原审法院判决驳回上诉人张秀兰的诉讼请求并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费五十元由上诉人张秀兰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 桂阳明
代理审判员 李旭彪
代理审判员 吴 蕾
二〇一五年五月七日
书 记 员 杜元桥