广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）粤行终568号上诉人（原审原告）：陈带发，男，汉族，住深圳市宝安区。上诉人（原审原告）：陈官玉，男，汉族，住深圳市宝安区。被上诉人（原审被告）：深圳市龙华新区管理委员会。住所地：深圳市龙华新区观澜街道广场沿河路原观澜街道办事处办公大楼***室。法定代表人：陈清，主任。委托代理人：罗帆，系该委工作人员。委托代理人：岳彩成，北京市大成（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市龙华新区发展和财政局。住所地：观澜街道广场沿河路龙华新区管委会办公大楼A306室。法定代表人：韩荡，局长。委托代理人：熊石凤，系该局工作人员。委托代理人：蔡学军，广东瑞丰律师事务所律师。上诉人陈带发、陈官玉因诉深圳市龙华新区管理委员会、深圳市龙华新区发展和财政局信访事项处理行为一案，不服深圳市中级人民法院（2015）深中法行初字第35号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原告起诉的三个信访处理行为中，深圳市龙华新区观澜办事处集体资产管理办公室作出的《关于股民反映宝观城股份合作公司相关问题核查情况的复函》，不是两被告的行政行为；被告深圳市龙华新区发展和财政局对陈带发作出的《龙华新区发展和财政局关于陈带发申请复查事项的答复》、被告深圳市龙华新区管理委员会对陈带发作出的《深圳市龙华新区管理委员会信访事项复核意见书》，是两被告作为信访事项处理机关，分别依据《信访条例》第三十四条、第三十五条规定的职权，对原告不服深圳市龙华新区观澜办事处集体资产管理办公室信访事项答复意见提出复查和复核请求，所作出的信访复查和复核意见，不是对原告申请履行保护财产权职责的处理行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定的“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”事项或其他可诉的情形，不属于行政诉讼受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定的起诉条件。因此，人民法院对原告的不符合法定条件的起诉应当不予立案，已经立案的，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，应当裁定驳回起诉。原告所提出的规范性文件审查请求，亦缺乏可诉行政行为前提。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定：驳回原告陈带发、陈官玉的起诉。陈带发、陈官玉不服提起上诉，请求撤销原审裁定，依法受理本案。主要理由是：被诉复函、复查答复、复核意见是行政处理具体性决定，该决定认为宝观城公司对涉案非农建设用地“拥有处置权”，剥夺了原村民对非农建设用地享有的法定物权，侵害了原村民权利。原审认定被上诉人分别依据《信访条例》所作出的复查、复核意见，不是对上诉人申请履行保护财产权职责的处理行为是错误的。原审认定上诉人不符合法定起诉条件，裁定驳回起诉，属适用法律错误，应予以纠正。被上诉人深圳市龙华新区管理委员会答辩称：本案涉及的行政行为系政府对上诉人信访投诉进行的复查、复核行为。上诉人以宝观城公司三宗非农建设用地使用开发存在违法违规为由提起信访投诉要求政府查处，不属于请求政府履行法定职责保护原村民非农用地权益。在市区非农建设用地相关规定及涉案非农建设用地有效权属文件的基础上，政府信访复查及复核认为宝观城公司对涉案非农建设用地拥有处置权，该意见属于信访处理中的解释性说明，并非对涉案非农建设用地权属的行政处理决定；上诉人与信访投诉处理结果没有法律上利害关系，不属于行政诉讼受案范围。非农用地划定对象为原集体经济组织继受单位，原村民个人不具有继受主体资格。上诉人上诉请求缺乏充分依据，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人深圳市龙华新区发展和财政局答辩称：被上诉人基于《关于股民反映宝观城股份合作公司相关问题核查情况的复函》作出的复查意见是按信访程序进行的信访事项的复查，复查内容均为答复性和解释性的回复意见，不存在重新作出行政确权行为，并非是对上诉人财产权利的行政处理行为，并未对上诉人的实体权益产生实际影响，因此上诉人的请求不属于行政诉讼法规定的人民法院受理范围。上诉人提出对深宝府（2005）56号文、深宝府函[2006]44号文件审查，因该两份文件来源于深府[2005]65号文《深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法》，在未对上位规范性文件进行司法审查的情况下就直接对前述的两份文件进行审查缺乏可诉行政行为的前提，原审法院驳回上诉人的该项申请符合法律规定。请求驳回上诉，维持原审裁定。本院经审理查明：根据上诉人陈带发、陈官玉起诉时提交的材料反映，2014年12月25日，龙华新区观澜办事处集体资产管理办公室按《信访条例》要求，对信访部门转来观信非农字[2014]5号、观信非农字[2014]6号、[2014]7号信访事项受理交办书的诉求汇总核查后，作出《关于股民反映宝观城股份合作公司相关问题核查情况的复函》，将核调情况统一回复给陈带发。2015年3月3日，深圳市龙华新区发展和财政局作出《龙华新区发展和财政局关于陈带发申请复查事项的答复》，内容为：“陈带发：你申请对观澜办事处集体资产管理办公室出具的《关于股民反映宝观城股份合作公司相关问题核查情况的复函》进行信访复查的事项收悉，我局高度重视，根据观澜办事处《关于观澜办事处宝观城辖区股份合作公司部分股民投诉有关问题核查情况的报告》，立即与相关部门深入了解，同时结合你所提事实与理由，现作出如下复查意见：一、关于非农建设用地指标继受单位和处置权问题。根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号）、《深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法》（深府[2005]65号）以及《宝安区城市化非农建设用地规定划定办法》（深府宝[2005]56号）有关规定，非农建设用地指标划定的对象是：城市化集体土地转为国有土地后，经审核符合划定非农建设用地条件的原农村集体经济组织的继受单位或者经济组织。经核，按照宝安区政府《关于非农建设用地划定方案的批复》（深宝府函[2006]44号）文件精神和宝安区国土分局在2007年12月至2008年8月间下发给宝观城股份合作公司非农建设用地批复，宝观城股份合作公司作为非农建设用地的继受单位经济组织，对非农建设用地及指标拥有处置权。……”2015年5月18日，龙华新区信访事项复查复核领导小组办公室作出深龙华信复核[2015]1号《深圳市龙华新区管委会信访事项复核意见书》，内容为：“陈带发同志：你（信访人）申请对龙华新区发展和财政局出具的《龙华新区发展和财政局关于陈带发申请复查事项的答复》进行信访复核的事项收悉。本机关依据《信访条例》的有关规定，对本案进行复核，组织相关部门深入了解，结合观澜办事处《关于观澜办事处宝观城辖区股份合作公司部分股民投诉有关问题核查情况的报告》，现答复如下：……2、关于信访人反映宝观城股份合作公司不是非农建设用地指标继受单位问题。根据《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府[2004]102号）、《深圳市宝安龙岗两区城市化非农建设用地划定办法》（深府[2005]65号）以及《宝安区城市化非农建设用地规定划定办法》（深府宝[2005]56号）有关规定，非农建设用地指标划定的对象是：城市化集体土地转为国有土地后，经审核符合划定非农建设用地条件的原农村集体经济组织的继受单位或者经济组织。经核，2006年6月13日，宝安区人民政府《关于非农建设用地划定方案的批复》（深宝府函[2006]44号）文件中，将城市化后辖区范围内的非农建设用地指标统一划分到原行政村股份合作公司名下，由区规划分局按划定方案核发用地方案图，区国土分局核发用地批复。按照宝安区政府《关于非农建设用地划定方案的批复》（深宝府函[2006]44号）文件精神和宝安区国土分局在2007年12月至2008年8月间下发给宝观城股份合作公司非农建设用地批复，宝观城股份合作公司作为非农建设用地的继受单位经济组织，对非农建设用地及指标拥有处置权。……”2015年6月16日，陈带发、陈官玉向原审法院提起行政诉讼，请求：1.判决撤销被告作出的相关问题核查情况复函、复函事项的答复、[2015]1号信访事项复核意见书；2.判决被告履行法定职责，对非农建设用地继受权、使用权重新作出行政行为予以确认；3.请求法院依法审查深宝府[2005]56号、深宝府函[2006]44号文件，判决文件对非农建设用地继受单位主体和处置权的确认违法；4.被告承担诉讼费。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案上诉人陈带发、陈官玉起诉请求撤销三个信访答复行为，其中《关于股民反映宝观城股份合作公司相关问题核查情况的复函》是龙华新区观澜办事处集体资产管理办公室针对陈带发、陈官玉要求查处宝观城公司三宗非农用地合作开发存在违法违规的信访投诉所作的答复。被上诉人深圳市龙华新区发展和财政局、被上诉人深圳市龙华新区管理委员会按照信访程序对上述复函分别作出《龙华新区发展和财政局关于陈带发申请复查事项的答复》、深龙华信复核[2015]1号《深圳市龙华新区管委会信访事项复核意见书》等信访复查、复核行为，从信访复查、复核的内容看，被上诉人依据之前相关主管部门已作出的非农建设用地权属文件内容对宝观城公司拥有非农建设用地处置权作出解释性说明，并非对涉案土地权属作出处理决定，并未为当事人设定新的权利义务，不具有强制力，对信访人的权利义务不产生实际影响，因此陈带发、陈官玉起诉请求撤销被诉信访复查、复核行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院据此裁定驳回陈带发、陈官玉的起诉并无不当，本院依法予以维持。陈带发、陈官玉上诉主张，被诉复函、复查答复、复核意见是行政处理具体性决定，该决定认为宝观城公司对涉案非农建设用地“拥有处置权”，剥夺了原村民对非农建设用地享有的法定物权，侵害了原村民权利，上诉请求撤销原审裁定并受理本案，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  林俊盛审 判 员  杨雪清代理审判员  李穗珍二〇一六年十月八日书 记 员  刘桂宜