湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0891行初82号
原告黄康明，又名黄载明，男，汉族，住广东省吴川市。
委托代理人刘钊，广东梅江律师事务所律师。
委托代理人陈涛，广东梅江律师事务所律师。
被告吴川市吴阳镇人民政府，住所地广东省吴川市。
法定代表人梁信文，镇长。
委托代理人陈伟，吴川市吴阳镇规划建设办公室副主任。
委托代理人胡春杏，广东自正律师事务所律师。
第三人黄上华，又名黄载南，男，汉族，住广东省吴川市。
委托代理人尹庆军，广东自正律师事务所律师。
原告黄康明不服被告吴川市吴阳镇人民政府（以下简称吴阳镇政府）向第三人黄上华颁发的乡字第20××××21号《乡村建设规划许可证》，于2017年2月28日向本院提起行政诉讼。本院于2017年3月2日立案后，于2017年3月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月6日公开开庭审理了本案。原告黄康明及其委托代理人刘钊、陈涛，被告吴阳镇政府的委托代理人陈伟、胡春杏，第三人黄上华及其委托代理人尹庆军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告吴阳镇政府于2017年2月17日向第三人黄上华颁发乡字第20××××21号《乡村建设规划许可证》，认为根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条的规定，所涉建设工程符合城乡规划要求，故颁发此证。
原告黄康明诉称，黄康明与第三人黄上华是堂兄弟关系。位于吴川市吴阳镇那蒙村×××号的116.80平方米宅基地及地上房屋、围墙、树木，原属于黄康明的伯父（即黄上华的叔父）黄耀枢所有。该宅基地东至黄成铸厨房（巷宽2米），西至黄耀勋屋（南截巷宽2.88米，北截巷宽2.14米），南至黄载南（即黄上华）空地（巷宽2米），北至黄成铸屋（巷宽2.5米）。其中，主屋所占的54平方米土地已于1994年4月8日被办理了吴集建（1994）字第08×××××××××55号《集体土地建设用地使用证》。2005年9月14日，黄耀枢以3000元的价格将上述116.80平方米宅基地及地上附着物转让给黄康明，且双方签订了《出让房屋与同此屋之地契约》。同时，黄耀枢还将上述《集体土地建设用地使用证》的原件等相关文件交由黄康明收持。2016年12月，黄上华动工建房，要求黄康明在2米巷道间让出1米给其建房。黄康明拒绝，但黄上华蛮不讲理，强行动工，不仅侵占了一米巷道，而且建起了三米墙体。黄康明无奈，遂向吴川市人民法院提起民事诉讼。该院受理后，于2017年1月19日作出（2017）粤0883民初1号民事裁定书，裁定对黄上华位于吴阳镇那蒙村×××号116.80平方米宅基地及地上建筑物南边，相邻之间2米宽巷范围内的建筑物进行查封，同时要求该建筑物在诉讼期间保持原状。但是，被告吴阳镇政府至法律和法院的裁定不顾，在上述建筑物被查封期间，向黄上华颁发了乡字第20××××21号《乡村建设规划许可证》，将相邻间2米巷道变为了1米。黄康明认为，吴阳镇政府的行政行为违法，理由如下：一、涉案乡村建设规划许可证系在黄康明与黄上华发生纠纷，尚未调处妥当或法院尚未作出生效行政裁决，且涉案建筑物处于查封状态的情况下颁发的；二、涉案规划严重影响黄康明的出入和消防安全；三、涉案规划未经相邻、相关村民同意；四、涉案乡村建设规划许可证是由吴阳镇政府内设的规划建设办公室作出，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定；五、黄上华已另有一块宅基地，现吴阳镇政府又批准其在涉案土地上建房，违反了一户一宅的农村村民用地原则。为此，黄康明特提起诉讼，请求判令：撤销吴川市吴阳镇规划建设办公室向黄上华颁发的乡字第20××××21号《乡村建设规划许可证》。
原告黄康明向本院提交了以下证据：1.乡字第20××××21号《乡村建设规划许可证》，证明被告吴阳镇政府违法行为存在；2.《出让房屋与同此屋之地契约》，证明黄康明取得土地使用权，原有巷道2米；3.民事起诉状、民事裁定书，证明黄康明提起民事诉讼，吴川市人民法院裁定查封第三人黄上华的建筑物，要求维持原状，吴阳镇政府在查封期间发证，其行政行为违法；4.图片，证明黄康明与黄上华的房屋之间的巷道仅为1米，黄上华建房侵占了巷道；5.调查笔录，证明黄耀枢将自建房屋连同宅基地使用权一并转让给黄康明；6.吴川市人民法院开庭笔录，证明黄上华已有一座房屋，不符合再申请宅基地建房的条件；7.黄上华房屋照片，证明黄上华已有一座房屋，不符合再申请宅基地建房的条件；8.吴川市人民法院送达回证，证明黄上华收到（2017）粤0883民初1号民事裁定书和起诉状副本等诉讼材料的时间。
被告吴阳镇政府辩称，一、原告黄康明的主体不适格。首先，黄康明没有提供证据证明其出具的《出让房屋与同此屋之地契约》系由黄耀枢与其签订。其次，按照该份契约的内容，黄耀枢转让的那蒙村×××号宅基地共有116.80平方米。但是，根据吴集建（1994）字第08×××××××××55号《集体土地建设用地使用证》，黄耀枢享有使用权的宅基地只有54平方米，而其房屋前的空地系村集体所有的土地。因此，上述契约双方的买卖行为侵犯了那蒙村集体土地所有权，上述契约无论在形式还是内容上，均没有法律效力。此外，集体土地建设用地使用证的名称可以证明，黄耀枢对那蒙村×××号的54平方米宅基地只享有使用权，故其不能用该宅基地进行交易。而且，黄耀枢与村民ＸＸ康（第三人黄上华的兄弟）于2016年5月14日签订的《协议》可以证明，黄耀枢一直在×××号房屋居住，没有把宅基地与房屋转让给其他人。总而言之，黄康明与其主张的那蒙村×××号116.80平方米宅基地及地上房屋，没有法律上的利害关系，其在本案中主体不适格，法院应裁定驳回其起诉。二、涉案颁证主体合法。《广东省城乡规划条例》第五十一条第三款规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。《湛江市村庄规划建设管理试行办法》第十五条规定，在村庄建设用地范围内，村民使用宅基地建住宅，其规划许可证由镇（乡）人民政府核发，报县（市、区）主管部门备案。因此，根据吴川市住房和城乡规划建设局的委托和湛江市地方性法规的授权，吴阳镇政府有权核发乡村建设规划许可证。吴阳镇规划建设办公室作为吴阳镇政府内设的建设规划主管部门，为黄上华颁发涉案乡村建设规划许可证，其主体合法。三、涉案行政许可内容客观真实，依据充分，程序合法。黄上华是那蒙村的低保户，是吴阳镇精准扶贫建档立卡对象，其居住的房屋是危房。经开会研究，吴阳镇那蒙村委会和那蒙村第二村民小组决定把村集体所有的一块57.5平方米的空地规划给黄上华，作为宅基地建设住房，符合一户一宅的规定。吴阳镇政府收到黄上华齐全的申请材料后，严格审核，由吴阳镇规划建设办公室按照法定的程序，将涉案乡村建设规划许可证颁发给黄上华。四、黄康明关于吴阳镇政府至法律和法院的裁定不顾，在建筑物被查封期间，向黄上华颁发涉案乡村建设规划许可证的说法错误。（2017）粤0883民初1号民事裁定书没有被送达给吴阳镇政府，吴阳镇政府不知道该份裁定书的存在，其向黄上华颁发涉案乡村建设规划许可证是履行职责的表现。综上，黄康明的主体不适格，吴阳镇政府颁证的主体、内容、程序均合法，请求法院驳回黄康明的起诉。
被告吴阳镇政府向本院提交了以下证据：1.吴川市吴阳镇那蒙村民委员会出具的证明，证明黄耀枢享有使用权的宅基地只有54平方米，该宅基地现属那蒙村集体所有；2.集体土地建设用地使用证，证明黄耀枢享有使用权的宅基地只有54平方米，其对该宅基地只能使用，不能交易；3.吴川市人民政府文件，证明吴阳镇政府作为核发乡村建设规划许可证的主体的依据；4.吴川市农村村民建房规划许可申请表以及所附的申请材料，证明第三人黄上华申报资料齐全，吴阳镇政府发证程序合法；5.协议，证明黄耀枢一直在黄上华北面房屋居住，其没有把该宅基地及房屋转让给他人；6.吴阳镇政府出具的证明，证明黄上华是吴阳镇精准扶贫建档立卡的扶贫对象；7.吴阳镇政府出具的授权证明，证明吴阳镇政府规划建设办公室有权颁发规划许可证。
第三人黄上华的陈述意见与被告吴阳镇政府的答辩意见一致，且认为原告黄康明出具的《出让房屋与同此屋之地契约》缺乏形式上的合法性，黄耀枢只享有54平方米宅基地使用权，但上述契约涉及了116.80平方米土地，故该契约不存在合法性。
第三人黄上华没有提交书面证据，但申请证人陈观上、黄成权出庭作证。
经庭审质证，原告黄康明对被告吴阳镇政府提交的证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，认为虽然土地属于集体所有，但村委会无权没收房屋及房屋所在的宅基地；对证据2证明的内容有异议，当时政府发证的对象是建了房屋的宅基地，对未建房屋的宅基地暂不发证，且黄康明是按116.80平方米的面积来支付购买房屋及宅基地的款项；对证据3的真实性、合法性、关联性均无异议；对证据4的合法性有异议，第三人黄上华的申请及吴阳镇政府的规划侵占了黄康明房屋的巷道，且未征求相邻村民的意见，也未召开村民大会或村民代表大会，也未经公示，显属违法；对证据5、6的关联性有异议，认为该证据与本案无关；对证据7的合法性有异议，认为授权需经法律法规授权，镇政府委托规划建设办公室发证没有法律依据。黄上华对吴阳镇政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
被告吴阳镇政府对原告黄康明提交的证据1的真实性、合法性无异议，对所要证明的内容有异议，吴阳镇政府作为发证主体的依据是《湛江市村庄规划建设管理试行办法》第十五条的规定，其发证主体、内容、程序都是合法的；对证据2的的真实性、合法性、关联性均有异议，没有证据证明该契约是由黄耀枢与黄康明签订的，且黄耀枢享有使用权的宅基地只有54平方米，但该契约转让的宅基地面积是116.80平方米，侵占了集体土地所有权和使用权，根据黄耀枢和ＸＸ康于2016年签订的协议，黄耀枢一直在该房屋内居住，没有把房屋与宅基地转让给他人；对证据3的关联性有异议，吴阳镇政府不知道黄康明提起民事诉讼，也不知道该裁定书的存在，吴阳镇政府的发证行为是合法的；对证据4的关联性有异议，根据黄耀枢和ＸＸ康于2016年签订的协议，双方均需留1米作为巷道使用，现黄上华已留出1米作为巷道，不存在侵占巷道的行为；证据5、6、7超过了举证期限，且证据5没有说明转让的是哪座房屋及宅基地，与本案无关，证据6、7不能证明其所要证明的事实，黄上华本身没有房屋，其原来居住的房屋是其兄弟的房屋，现在也成为危房了；证据8已超过举证期限，不予质证。黄上华对黄康明提交的证据1-4的质证意见与吴阳镇政府的一致，且认为证据2缺乏形式上的合法性，黄康明不具有原告的主体资格；对证据5、7的真实性、合法性、关联性均有异议，对证据6的真实性、合法性无异议，但对其证明的内容有异议，认为村民是否有多处宅基地应由村委会或镇政府认定，而不能据他人的自行调查认定；证据8的真实性有待核实，且与本案没有关联性。
本院对上述证据认证如下：被告吴阳镇政府提交的证据1、6与本案没有关联性，本院不予采纳；证据2、3、4、5、7具有真实性，内容与本案相关，本院予以采纳作为认定事实的依据。原告黄康明提交的证据1-5、8具有真实性，内容与本案相关，本院予以采纳作为认定事实的依据；证据6、7与本案没有关联性，本院不予采纳。第三人黄上华提供的证人证言与本案没有关联性，本院不予采纳。
经审理查明，原告黄康明及第三人黄上华是堂兄弟关系，两人均是吴川市吴阳镇那蒙村村民。2005年9月14日，黄康明与其伯父黄耀枢（2016年5月21日去世）签订了一份《出让房屋与同此屋之地契约》，约定：黄耀枢因经济困难，经夫妻商议，决定将位于那蒙村黄成铸屋前的一块宅基地及地上建筑物以3000元的价格转让给黄康明；该地东面长11.87米，西面长11.87米，南面长9.84米，北面长9.84米，总面积116.80平方米；四至为东至黄成铸厨房，巷宽2米；西至黄耀勋屋，南截巷宽2.88米，北截巷宽2.14米；南至黄载南（即黄上华）空地，巷宽2米；北至黄成铸屋，巷宽2.5米。上述宅基地中的54平方米于1994年办理了集体土地建设用地使用证，使用权人为黄耀枢，其余土地及房屋均未办理登记手续。上述地上建筑物包括两座瓦房（一座居北，一座居西）及围墙，大门朝南。转让后，黄耀枢将上述宅基地、房屋及建设用地使用证原件、办证费用收据原件等证件交付给黄康明，但双方未办理宅基地使用权变更登记手续。黄康明将上述房屋用于堆放木柴、农具等，未在内居住。
2017年1月，黄康明发现黄上华在上述宅基地的南面建房，墙体离其南面围墙距离仅1米，遂向吴川市人民法院提起民事诉讼，请求判令黄上华拆除与其南面建筑物相邻2米宽范围内的建筑物，恢复原状。2017年1月19日，吴川市人民法院根据黄康明的申请，作出（2017）粤0883民初1号民事裁定书，查封黄上华所建的与黄康明南面建筑物相邻2米宽范围内的建筑物，在诉讼期间维持原状。同日，黄上华签收了该案的民事起诉状副本、应诉通知书等应诉材料和民事裁定书。
2017年2月，黄上华持身份证复印件、户口簿复印件、ＸＸ康（黄上华的兄弟）与黄耀枢于2016年5月14日签订的协议、所在村民小组于2016年10月15日出具的《建房规划许可证明》及2017年2月13日召开的村民代表会议记录等材料，到被告吴阳镇政府申请办理乡村建设规划许可证。其中，ＸＸ康与黄耀枢签订的协议载明，经村委会干部协调，双方同意ＸＸ康在黄耀枢围墙外1米处建房，黄耀枢同意在现有围墙内让出1米，合计2米作为两屋之间的通道，双方共同使用。吴阳镇那蒙村民委员会及村委会干部在上述协议上盖章、签名见证。吴阳镇政府经审核，于2017年2月17日以其内设机构规划建设办公室的名义，向黄上华颁发了乡字第20××××21号《乡村建设规划许可证》。该证载明，建设规模（占地面积）为57.5平方米，北面地界距离黄耀枢围墙1米。至一审判决前，该房屋已建成一层。
本院认为，本案属于城乡规划行政许可纠纷。根据原告黄康明的诉讼请求、事实与理由，被告吴阳镇政府的答辩意见以及第三人黄上华的陈述意见，本案的争议焦点是：一、黄康明是否具有诉讼主体资格；二、吴阳镇政府向黄上华颁发乡字第20××××21号《乡村建设规划许可证》的行政行为是否事实清楚、依据充分、程序合法。
一、关于黄康明是否具有诉讼主体资格问题。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》明确：“土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。”上述规定及答复均肯定了“土地实际使用人”的行政诉讼原告资格。本案中，黄康明主张其享有使用权的宅基地及房屋系从其伯父黄耀枢处购买所得，但未办理变更登记手续。因黄耀枢已去世，本院对其唯一女儿黄再坚进行了询问，黄再坚确认其父母将上述宅基地及房屋转让给黄康明以及上述宅基地及房屋转由黄康明实际保管、使用的事实。因此，黄康明是上述宅基地及房屋的实际使用人，其认为吴阳镇政府的颁证行为侵犯了其相邻权，根据上述规定、答复以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第一项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的……”之规定，黄康明具有提起本案诉讼的主体资格。吴阳镇政府及黄上华认为黄康明不具有原告资格的答辩及陈述意见，没有法律依据，本院不予采纳。
二、关于吴阳镇政府向黄上华颁发乡字第20××××21号《乡村建设规划许可证》的行政行为是否事实清楚、依据充分、程序合法问题。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”被诉行政行为是以吴阳镇政府的内设机构规划建设办公室的名义作出，黄康明不服提起诉讼，应当以吴阳镇政府为被告。《广东省城乡规划条例》第五十一条第三款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。”上述条例属于地方性法规，吴川市人民政府城乡规划主管部门根据上述法规的规定委托吴阳镇政府审批乡村建设规划许可证，吴阳镇政府据此具有审批辖区内乡村建设规划许可证的法定职责。
黄上华向吴阳镇政府申办乡村建设规划许可证，并提交了身份证复印件、户口簿复印件、所在村民小组出具的《建房规划许可证明》及村民代表会议记录、ＸＸ康（黄上华的兄弟）与黄耀枢签订的关于如何预留巷道的协议等材料。对于ＸＸ康与黄耀枢签订的协议，黄康明否认其真实性，但未能提供证据证明。黄耀枢是黄康明所使用的涉案宅基地的登记使用权人，黄康明购买该宅基地未办理变更登记手续，登记是不动产物权变动的公示方式，未经登记不得对抗善意第三人。但是，黄上华在申办涉案乡村建设规划许可证前已被黄康明以侵犯相邻权为由诉至吴川市人民法院，且吴川市人民法院已作出裁定查封黄上华的部分在建房屋，黄上华必然已知悉黄康明对该宅基地享有相关权利的事实。在此情形下，黄上华仍然持黄耀枢签订的协议申办乡村建设规划许可证，存在明显过错。吴阳镇政府未查清该事实从而采信ＸＸ康与黄耀枢签订的协议，属于认定事实不清。此外，《广东省城乡规划条例》第二十九条第一款规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。”吴阳镇政府未按上述规定对涉案规划许可进行批前公示，导致利害关系人黄康明对该规划许可不知情，丧失陈述主张的权利，属程序违法。再者，涉案乡村建设规划许可证以吴阳镇政府的内设机构规划建设办公室的名义颁发，亦属不当。因此，对于吴阳镇政府及黄上华认为吴阳镇政府颁发涉案乡村建设规划许可证的行为依据充分、程序合法的主张，本院不予采纳。
综上所述，吴阳镇政府向黄上华颁发乡字第20××××21号《乡村建设规划许可证》的行政行为认定事实不清，程序违法，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第七十条第一项及第三项、《广东省城乡规划条例》第二十九条第一款、第五十一条第三款、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第一项、第二十条第二款之规定，判决如下：
撤销被告吴川市吴阳镇人民政府向第三人黄上华颁发的乡字第20××××21号《乡村建设规划许可证》。
案件受理费50元，由被告吴川市吴阳镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本一式五份，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 梁宇妍
代理审判员 方亦操
人民陪审员 金少明
二〇一七年六月十二日
书 记 员 谢冠宇
附：相关法律规定及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《广东省城乡规划条例》
第二十九条第一款规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。
第五十一条第三款城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托镇人民政府核发本条规定的乡村建设规划许可证。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第四条土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第十三条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：
（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；
（二）与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；
（三）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；
（四）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。
第二十条第二款行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。