湖南省郴州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘10行初106号
原告嘉禾县晋屏镇关冲村村民委员会第1村民小组。
负责人邓从禧，该组组长。
原告嘉禾县晋屏镇关冲村村民委员会第4村民小组。
负责人邓延金，该组组长。
原告嘉禾县晋屏镇关冲村村民委员会第5村民小组。
负责人邓建中，该组组长。
原告嘉禾县晋屏镇关冲村村民委员会第6村民小组。
负责人邓水元，该组组长。
原告嘉禾县晋屏镇关冲村村民委员会第7村民小组。
负责人邓从本，该组组长。
原告嘉禾县晋屏镇平田岭村村民委员会第9村民小组。
负责人邓平丰，该组组长。
以上六原告的共同委托代理人邓红文，男，住湖南省嘉禾县晋屏镇井塘村*号。
被告嘉禾县人民政府，住所地湖南省嘉禾县珠泉镇人民北路20号。
法定代表人张万冬，该县县长。
委托代理人曾小平，男，住湖南省嘉禾县珠泉镇晋屏北路。
委托代理人李华，男，住湖南省嘉禾县珠泉镇文化路。
原告嘉禾县晋屏镇关冲村村民委员会第1村民小组、原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第4村民小组、原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第5村民小组、原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第6村民小组、原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第7村民小组、原告嘉禾县晋屏镇平田岭村村民委员会第9村民小组因认为被告嘉禾县人民政府不履行山林权属登记法定职责，于2016年10月12日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，于2016年10月27日向被告嘉禾县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月24日公开开庭审理了本案。原告嘉禾县晋屏镇关冲村村民委员会第1村民小组的负责人邓从禧，原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第4村民小组的负责人邓延金，原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第5村民小组的负责人邓建中，原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第6村民小组的负责人邓水元，原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第7村民小组的负责人邓从本，原告嘉禾县晋屏镇平田岭村村民委员会第9村民小组的负责人邓平丰及以上六原告的共同委托代理人邓红文，被告嘉禾县人民政府的委托代理人曾小平、李华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告嘉禾县晋屏镇关冲村村民委员会第1村民小组（以下简称1组）、原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第4村民小组（以下简称4组）、原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第5村民小组（以下简称5组）、原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第6村民小组（以下简称6组）、原告嘉禾县晋屏镇关冲村民委员会第7村民小组（以下简称7组）、原告嘉禾县晋屏镇平田岭村村民委员会第9村民小组（以下简称9组）诉称：六原告于2010年11月16日向嘉禾县林业局申请登记山权、林权，确认发证。因嘉禾县林业局未予处理，六原告又于2011年6月23日向嘉禾县人民政府（以下简称县政府）书面提交《请求县委、县人民政府责成嘉禾县林业局依法依规颁发请求人山权、林权证书的报告》，以书面形式请求县政府发证。2011年7月27日，嘉禾县林业局和县政府作出《对县长交办单第3号的回复》，但未作进一步处理。六原告于2012年1月开始向相关部门信访。对此，六原告于2015年5月5日向嘉禾县人民法院提起行政诉讼，该院立案后，因县政府有履行行政行为的意愿，六原告与县政府达成和解，遂于2015年6月15日撤诉。但县政府至今未作出处理决定，其行为已构成不履行法定职责。故此，请求法院：一、确认县政府不依法履行山权、林权登记发证的法定职责违法；二、责令县政府在法定工作期限内履行确权登记颁证的法定职责；三、案件受理费由县政府负担。
六原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：
1、林地权属登记申请书及授权委托书、申请县政府颁证的相关证据材料、《报告》，拟证明六原告申请县政府颁证。
2、《回复》、信访材料、通知书、行政裁定书，拟证明县政府回复的是解决方案，并未作出是否受理、是否颁证的答复。
被告县政府辩称：一、六原告的起诉已超过法定起诉期限；二、六原告申请办证的盘江乡林场的权属存在争议，依法不能直接申请办理山权、林权登记发证，应当先申请山林权属行政裁决进行确权后，再申请山权、林权登记发证。三、县政府要求六原告提供权属证明资料时，发现存在山林权属争议，向六原告释明后，受理了六原告的山林权属处理申请。因盘江乡林场情况复杂，属历史遗留问题，相关部门也存在不同意见，故调处争议的时间较长。县政府在开展调查核实、听取多方意见、召开协调会议等大量工作后作出嘉政林决字（2016）3号山林权属争议处理决定（以下简称3号处理决定）。现六原告在3号处理决定尚未生效的情况下要求法院确认县政府未履行登记发证法定职责，不符合法律规定。综上，县政府在办理六原告的山权、林权登记发证和山林权属处理过程中，已依法履行法定职责，六原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求法院予以驳回。
被告县政府向本院提交了以下证据、依据：
1、《回复》，拟证明盘江乡林场存在权属争议，不能马上办证。
2、确权申请书、立案审批表、送达回证、调解会签到表和会议登记表、第三人参加案件调解处理申请书、县政府常务委员会讨论申请审批表、权属处理决定用印审批表、各种调查、调解记录，拟证明六原告提起的是山林权属争议处理程序，而不是山林权证办证程序。
3、3号处理决定及送达回证，拟证明县政府已对山林权属争议作出处理决定，并送达当事人。
4、法律依据：《湖南省林权登记管理办法》
经庭前证据交换，当事人对证据质证意见如下：
对六原告提供的证据，县政府质证认为：对证据1认为，对林地权属登记申请书的真实性、合法性有异议，申请人处写的是村集体的名字，未加盖村集体的印章，六原告不一定具备申请办证的资格；对申请办证的证据材料的真实性无法确定，对《报告》的真实性、合法性无异议，但这些证据不能证明六原告向县政府申请办证。对证据2认为，《回复》是信访事件处理程序，与本案无关联性；对信访材料、通知书、行政裁定书的真实性、合法性无异，但六原告未按法律程序申请办证。
对县政府提供的证据，六原告质证认为：对证据1认为，这是对县长的回复，不是对申请人的回复；对证据2、3的真实性、合法性无异议，这些证据证明县政府只对山林权属争议作出处理，未对办证申请作出处理，这是两个不同的行政行为。
本院对上述证据认证如下：
六原告提供的林地权属登记申请书虽然没有加盖村集体印章，但与县政府提交的《回复》的内容能相互印证，能够证实嘉禾县林业局收到了六原告的办证申请，并多次就此事与六原告进行协商，本院对该证据予以采信。六原告提供的证据1、2具有真实性、合法性和关联性，且能证明案件事实，本院予以采信。
六原告对县政府提供的证据1-4的真实性、合法性、关联性均无异议，虽然部分证据不能证明县政府的证明目的，但这些证据均能证明案件事实，本院予以采信。
经审理查明：六原告申请办证的林场现称“盘江乡林场”（原称“盘江公社林场”），位于湖南省嘉禾县盘江镇境内。2010年11月16日，六原告1组、4组、5组、6组、7组、9组向嘉禾县林业局提交《林地权属登记申请书》，请求该局依据其提交的《盘江公社塘家洞大队盘江大队山界议定书》和《盘江公社塘家洞和盘江大队山界议定书》进行山林权属登记并颁发山林权属证书。2011年6月23日，六原告向中共嘉禾县委、县政府提交《报告》，请求中共嘉禾县委、县政府责成嘉禾县林业局依法颁发山权、林权证书。2011年7月27日，嘉禾县林业局、县政府法制办公室向时任县长、副县长呈报《对县长交办单第3号的回复》，主要内容是：盘江乡林场存在权属争议，经调查及多次协议，尚未达成一致意见，如最终无法自行协商解决，将依法启动行政程序予以调处解决。2011年9月11日，9组以申请人的身份，1组、4组、5组、6组、7组以第三人的身份向嘉禾县人民政府山林权属纠纷调处办公室（以下简称纠调办）提交《林木林地确权申请书》，请求将盘江乡林场确权给六原告所有，六原告均在该申请书的落款“申请人”位置加盖印章。2011年9月20日，纠调办予以立案调处。因县政府未作出处理决定，六原告于2012年3月19日、2012年5月10日向相关部门上访。对此，纠调办于2012年5月22日、2012年11月20日组织争议各方进行协调。2013年4月6日，嘉禾县盘江乡平岭村8组（以下简称8组）向嘉禾县林业局、纠调办申请以第三人的身份参加该案调处，并提出盘江乡林场范围内的老屋场林木林地（约300亩）属8组所有，请求予以颁发山林权证。2013年11月12日，纠调办再次组织争议各方进行协调。2014年7月，纠调办向相关知情人员作调查询问。2015年7月15日，纠调办到涉案林场现场勘查。2016年7月14日，纠调办组织争议各方进行调解。2016年10月12日，六原告认为县政府未依法履行山权、林权登记发证法定职责，向本院提起行政诉讼。2016年10月31日，县政府作出嘉政林决字（2016）3号处理决定，决定将盘江乡林场划分为甲乙两块，其中甲块确权给六原告共有，乙块确权给嘉禾县晋屏镇人民政府所有。
另查明：六原告提起本案诉讼时将嘉禾县晋屏镇人民政府列为本案第三人。经本院释明，六原告撤回对嘉禾县晋屏镇人民政府的起诉。
还查明：六原告于2015年5月11日向湖南省嘉禾县人民法院（以下简称嘉禾法院）提起行政诉讼，该诉的主要事实和理由、诉讼请求与本案相同。2015年6月9日，纠调办组织争议各方进行盘江乡山林权属纠纷调解。2015年6月15日，六原告以“县政府正在组织三方调处，并得到了如果调处不成，县政府将及时作出处理决定的信息”为由向嘉禾法院申请撤回起诉。同日，嘉禾法院作出（2015）嘉行初字第7号行政裁定，准许六原告撤回起诉。县政府亦自认：六原告撤回对该案的起诉，是因为县政府答应尽快作出确权处理决定。
本院认为：根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。因此，嘉禾县人民政府负有对其行政区域内的林地、林木的权属予以登记并发放证书的法定职责。本案争议的焦点是：一、六原告的起诉是否已经超过法定起诉期限；二、县政府是否依法履行山权、林权登记发证法定职责。
关于争议焦点一。本案中，六原告于2010年11月16日向县政府提出办证申请后，县政府多次组织相关当事人进行协调并承诺处理该事项，但直至提起本案诉讼时县政府仍没有处理。因此县政府承诺处理的期间不应计算在起诉期限内，故六原告于2016年10月12日提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。县政府提出六原告的起诉已超过法定起诉期限的答辩理由不成立，本院不予支持。
关于争议焦点二。《林木和林地权属登记管理办法》第九条规定，登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查，认为符合规定的应当受理，认为不符合规定的应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。该办法第十二条、第十三条规定，对经审查不符合登记条件的登记申请，登记机关应当不予登记，并应当以书面形式告知不予登记的理由。本案中，县政府在收到六原告的办证申请后应及时进行初步审查，如认为六原告的申请不符合受理条件或不符合登记条件，应当书面告知六原告。但县政府在2010年11月16日收到六原告的申请后，至今未作出是否受理、是否登记的决定，亦未书面告知六原告不予受理、不予登记的理由，已超过合理期限，根据上述规定，县政府属未依法履行法定职责。因此，六原告提出县政府未依法履行山权、林权登记发证法定职责的理由成立，本院予以采信。对于六原告请求法院确认县政府不依法履行法定职责违法，并责令其限期履行的诉讼请求，本院予以支持。虽然县政府辩称在受理六原告的确权申请后开展了一系列工作，现已作出确权决定，但确权行为与颁证行为系两个不同的行政行为，不能以确权行为否定其未依法履行登记发证职责的事实，且县政府在作出确权决定后仍未针对六原告的办证申请作出是否予以受理、登记的回复，故县政府的这一答辩理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
责令被告嘉禾县人民政府在法定期限内履行依法履行山权、林权登记发证法定职责。
本案案件受理费50元，由被告嘉禾县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 张九香
代理审判员 邓 群
人民陪审员 张湘燕
二〇一七年四月五日
书 记 员 李 谊
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。