江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00350号
原告杨德林。
被告南通市住房保障和房产管理局（原行政机关），住所地南通市崇川区工农南路150号。
法定代表人吴永宏，职务局长。
委托代理人娄碧霄，江苏健行律师事务所律师。
被告南通市人民政府（复议机关），住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人张国华，职务市长。
委托代理人施政杰，南通市人民政府工作人员。
委托代理人吴燕燕，南通市人民政府工作人员。
原告杨德林不服被告南通市住房保障和房产管理局（以下简称南通市房管局）政府信息公开及南通市人民政府复议决定，于2015年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于8月25日向被告南通市房管局、南通市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院先适用简易程序审理，后因案件审理需要，本院于同年9月28日裁定适用普通程序审理。本院依法组成合议庭，于10月12日公开开庭审理了此案。原告杨德林，被告南通市房管局的局长助理张亚明及委托代理人娄碧霄，被告南通市人民政府的委托代理人吴燕燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨德林诉称，1.被告南通市房管局作出的（2015年］通房依复第61号《政府信息公开申请答复书》主要事实不清、程序违法、适用法律错误。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条的规定，对于泄漏后可能损害国家安全和利益的，才应当确定为国家秘密。原告杨德林申请公开的信息系历史档案，属于原告杨德林养母仁海的个人隐私，不属于国家秘密。被告南通市房管局57年来未定密，而在原告杨德林申请信息公开时定密，未依法进行认定，且在作出答复时未向原告杨德林提供定密的依据，即住房和城乡建设部《关于浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》（建办厅函（2008）741号）规定，侵害了原告杨德林的合法权益。2.在行政复议程序中，被告南通市人民政府未组织双方当事人进行举证、质证，行政复议程序违法。诉讼请求为：1.撤销被告南通市房管局2015年6月2日作出的（2015年］通房依复第61号《政府信息公开申请答复书》，责令被告南通市房管局依法公开原告杨德林申请公开的事项；2.撤销被告南通市人民政府2015年8月6日作出的通政复决（2015）174号《行政复议决定书》；3.请求对住房和城乡建设部《关于浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》（建办厅函（2008）741号）的合法性进行审理；4.请求对江苏省住房和城乡建设厅《关于私房改造档案定密授权的复函》的合法性进行审查；5.请求对被告南通市房管局《专题办公会议纪要》的合法性进行审查。本案诉讼费由两被告承担。
原告杨德林向本院提交以下证据：
1.原告杨德林的身份证复印件，证明原告杨德林的身份情况。
2.关于杨德林信访事项的答复，证明原告杨德林向被告南通市房管局提出要求发还仁巷4号10间房屋的请求。
3.信息公开申请书，证明原告杨德林于2015年5月14日向被告南通市房管局提出政府信息公开申请。
4.（2015年］通房依复第61号《政府信息公开申请答复书》，证明存在被诉行政行为。
5.行政复议申请书，证明原告杨德林于2015年6月10日向被告南通市人民政府申请行政复议。
6.通政复决（2015）174号《行政复议决定书》，证明被告南通市人民政府维持了被诉行政行为。
被告南通市房管局辩称：1.被告南通市房管局作出的政府信息公开答复认定事实清楚。根据住房和城乡建设部《关于对浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》（建办厅函（2008）741号）规定，涉及私房改造的政策、文件及有关档案，属于不予公开的范围。江苏省住房和城乡建设厅复函授权被告南通市房管局对涉及私房改造的政策、文件及有关档案进行审查定密。被告南通市房管局召开专题会议，决定将涉及私房改造的政策、文件及有关档案确定为国家秘密。被告南通市房管局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条的规定，对原告杨德林申请公开的第1项和第3项信息作出不予公开的决定；对被告南通市房管局未制作和保存的第2项和第4项信息公开申请答复不存在，并无不当。2.被告南通市房管局作出的政府信息公开答复程序合法、适用法律正确。被告南通市房管局在收到原告杨德林的政府信息公开申请之日起15个工作日内作出答复，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定。请求驳回原告杨德林的诉讼请求。
被告南通市房管局向本院提交以下证据、依据：
1.2015年5月14日原告杨德林提交的信息公开申请书，证明原告杨德林于2015年5月14日向被告南通市房管局提出政府信息公开申请。
2.（2015年］通房依复第61号《政府信息公开申请答复书》及送达回执两份，证明被告南通市房管局在法定期限内对原告杨德林作出政府信息公开答复，在答复书中陈述了不予公开的事实及理由。
3.关于私房改造的档案定密授权的请示，证明被告南通市房管局于2015年5月20日向江苏省住房和城乡建设厅提出请求授予“私房改造政策、文件及有关档案”的定密权。
4.关于私房改造档案定密授权的复函，证明江苏省住房和城乡建设厅于2015年6月1日授权被告南通市房管局对涉及南通市私房改造的政策、文件及有关档案进行审查定密。
5.专题办公会议纪要，证明被告南通市房管局于2015年6月1日召开专题会议，决定将南通市制发的涉及私房改造政策、文件及有关档案确定为国家秘密。
法律法规依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》、住房和城乡建设部《关于对浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》（建办厅函（2008）741号）。
被告南通市人民政府辩称：1.被告南通市人民政府作出的复议决定程序合法。被告南通市人民政府依法受理原告杨德林的行政复议申请，被告南通市房管局在规定期限内作出答复，被告南通市人民政府在法定期限内作出复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条和第三十一条的规定。2.被告南通市人民政府作出的复议决定事实清楚。被告南通市人民政府经审理查明，原告杨德林于2015年5月14日向被告南通市房管局提出政府信息公开申请，被告南通市房管局于6月2日作出政府信息公开答复，并邮寄给原告杨德林。3.被告南通市人民政府作出的行政复议决定结论正确。原告杨德林申请公开的四项信息中，第1项和第3项涉及国家秘密，被告南通市房管局答复不予公开，并无不当；第2项属于咨询性质，需要行政机关进行主观分析，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息，被告南通市房管局答复未制作和保存亦无不当；第4项中“市信访局协调会商”并非被告南通市房管局及其下属单位召开的会议，被告南通市房管局答复没有制作和保存，并无不当。4.被告南通市人民政府作出的行政复议决定适用法律准确。被告南通市人民政府经审查，认为被告南通市房管局对原告杨德林作出政府信息公开答复书事实清楚、程序合法、适用依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定作出维持的决定。请求驳回原告杨德林的诉讼请求。
被告南通市人民政府向本院提交以下证据、依据：
1.行政复议申请书、政府信息公开申请答复书、信息公开申请书，证明原告杨德林的复议请求和向被告南通市人民政府提起行政复议的时间。
2.行政复议答复通知书，证明被告南通市人民政府在法定期限内通知被告南通市房管局作出答复。
3.行政复议答复书，证明被告南通市房管局在法定期限内作出答复。
4.通政复决（2015）174号《行政复议决定书》及送达回证、邮寄信封及回执，证明被告南通市人民政府在法定期限内作出复议决定。
法律法规依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条、第三十一条，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第二十一条、第二十四条。
经庭审质证，原告杨德林对被告南通市房管局所举证据1-2没有异议，对证据3-5有异议，认为被告南通市房管局在行政诉讼之后提供的，不具合法性。被告南通市人民政府对被告南通市房管局所举证据没有异议。
原告杨德林和被告南通市房管局对被告南通市人民政府所举证据没有异议。
两被告对原告杨德林所举证据1、3-6没有异议，对证据2有异议，认为与本案没有关联性，不能达到原告杨德林的证明目的。
本院对上述证据认定如下：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。被告南通市房管局所举证据3-5系在行政程序中形成，其在法定的答辩期内向法院提供，符合法律规定的证据的形式要求，具有证明力。原告杨德林提供的证据2是原告杨德林提出政府信息公开申请的起因，故与本案具有关联性。
经审理查明，原告杨德林曾多次向被告南通市房管局提出要求落实发还其养母仁海（已去世）位于仁巷4号10间房屋的请求。2015年5月8日，南通市房屋产权监理登记中心对原告杨德林作出《关于杨德林信访事项的答复》，主要内容为：“现查明：一、私房改造前，隆成、仁海在仁巷4号有房屋20间，建筑面积计434.92平方米。其中10间房屋出租（计建筑面积246.97平方米），10间自用。1958年7月，前述10间出租房屋被纳入改造，10间自用房屋明确为该户自留房。实际被接管17间（含自留房7间），留自住房3间。二、1989年3月，原南通市房地产管理局将上述多接管的7间自留房发还该户。因其中1间被拆除，实际发还6间（建筑面积105.75平方米），对被拆除的1间（建筑面积26.22平方米，3级）予以经济补偿1363.44元。另外，1993年4月，原南通市房地产管理局依该户申请将该处院内（原有仅剩）公房厨披1间（建筑面积6.25平方米）作价250元出售给该户。南通市房屋产权监理登记中心认为：一、仁巷4号产权人为隆成、仁海，房屋产权登记在个人名下，属于私人房产，对照通政发（1983）293号文件第（二）部分第一条“已纳入改造的私人出租房屋，其建筑面积在七十平方米以上的，不再变动”的规定，该户10间出租房屋建筑面积已超改造起点，被纳入改造符合政策，不存遗留问题。二、对照通政发（1983）293号文件第（二）部分第二条“不属出租性质的房屋，已经纳入改造的，应予发还产权”的规定，该户被多接管的7间自留房，被纳入改造不符合政策，应予发还。1989年4月，根据该规定，原南通市房地产管理局将7间自留房产权予以发还。”
2015年5月14日，原告杨德林向被告南通市房管局提出政府信息公开申请，要求公开：1.上述答复中所说的“现查明：私房改造前，10间房屋出租和1958年7月10日出租房屋纳入改造”。根据当时“对宗教、寺庙的出租房屋”的政策规定，现查明的该两项行政认定的事实、证据和适用政策相互印证的信息；当时“确定改造对象”、“报市批准”的手续，以及“房管部门接管事项”和“定租比率”等信息；2.答复中对申请人的主旨请求适用了通政发（1983）第293号文件第（二）部分第一条的规定，而排除了该文件第（二）部分第八条“宗教团体的房产问题，按国务院（1990）188号文件处理”的事实和理由等信息；3.1989年3月《南通市处理私房改造遗留问题审批表》和1958年房改资料信息；4.2015年4月21日市信访局（陈海兵主持）协调会商的信息。到会的部门有市民宗局徐生旺、市法制办某某、市涉法涉诉联合接访后中心邵建国向陈海兵请假未出席。
2015年5月20日，被告南通市房管局向江苏省住房和城乡建设厅提交《关于私房改造的档案定密授权的请示》，请求授予“私房改造政策、文件及有关档案”的定密权。同年6月1日，江苏省住房和城乡建设厅作出《关于私房改造档案定密授权的复函》，授权被告南通市房管局对南通市制发的涉及私房改造的政策、文件及有关档案审查定密。同日，被告南通市房管局召开专题办公会议，研究部署市区私房改造政策、文件及有关档案定密事宜。会议决定：自2015年6月1日起，将“市区私房改造政策、文件及有关档案”确定为国家秘密，密级为秘密，期限为长期。6月2日，被告南通市房管局对原告杨德林作出（2015年］通房依复第61号《政府信息公开申请答复书》，内容为：原告杨德林申请公开的第1项和第3项信息属于国家秘密，不予公开；第2项和第4项信息没有制作和保存，被告南通市房管局没有该两项信息。
原告杨德林不服，于2015年6月10日向被告南通市人民政府申请行政复议。6月11日，被告南通市人民政府作出通政复答（2015）174号《行政复议答复通知书》，要求被告南通市房管局在收到行政复议申请书副本之日起10日内提出书面答复。6月16日，被告南通市房管局向被告南通市人民政府提交了《行政复议答复书》。8月6日，被告南通市人民政府作出通政复决（2015）174号《行政复议决定书》。
原告杨德林于2015年8月24日向本院提起行政诉讼，要求：1.撤销被告南通市房管局2015年6月2日作出的（2015年］通房依复第61号《政府信息公开申请答复书》，责令被告南通市房管局依法公开原告杨德林申请公开的事项；2.撤销被告南通市人民政府2015年8月6日作出的通政复决（2015）174号《行政复议决定书》。3.本案诉讼费由两被告承担。同年10月9日，原告杨德林向本院提交补充行政起诉状，要求一并审查2008年11月26日中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅《关于对浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》（建办厅函（2008）741号）的合法性。10月12日开庭审理时，原告杨德林又要求本院对江苏省住房和城乡建设厅《关于私房改造档案定密授权的复函》及被告南通市房管局《专题办公会议纪要》的合法性进行审查。同时认可被告南通市房管局主张的没有制作和保存其申请的第4项政府信息，不再要求被告南通市房管局提供该信息。
本院认为，本案的争议焦点是：1.被告南通市房管局对原告杨德林申请公开的第1项和第3项信息以国家秘密为由不予公开是否合法。2.对于原告杨德林申请公开的第2项信息，被告南通市房管局答复不存在是否正确。3.被告南通市房管局的答复程序是否合法。4.被告南通市人民政府的行政复议程序是否合法。
原告杨德林要求本院一并审查的2008年11月26日中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅《关于对浙江省建设厅报请明确有关事项的复函》（建办厅函（2008）741号）、江苏省住房和城乡建设厅《关于私房改造档案定密授权的复函》及被告南通市房管局《专题办公会议纪要》，而上述文件系上下级行政机关之间就某项工作进行联系，并记载工作联系过程的文件，这些内容是否合法，不在本案审查范围。
关于被告南通市房管局对原告杨德林申请公开的第1项和第3项信息以国家秘密为由不予公开是否合法的问题。《中华人民共和国保守国家秘密法》第十三条规定，确定国家秘密的等级，应当遵守定密权限。中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。具体的定密权限、授权范围由国家保密行政管理部门规定。根据该规定，省级机关可以授权其他机关、单位确定国家秘密，经授权的机关、单位有权确定国家秘密。江苏省住房和城乡建设厅作为省级机关，以复函的形式将涉及私房改造的政策、文件及有关档案的定密权授予被告南通市房管局，被告南通市房管局因此获得此类信息的定密权。《保守国家秘密法实施办法》第八条规定，各机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当依照保密范围的规定及时确定密级，最迟不得超过10日。该条规定旨在督促各机关、单位对产生的国家秘密及时履行定密程序，防止国家秘密泄漏，但该条规定并非禁止行政机关对国家秘密采取补定密措施。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第二款规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。《中华人民共和国保守国家秘密法》第四十条规定，国家工作人员或者其他公民发现国家秘密已经泄露或者可能泄露时，应当立即采取补救措施并及时报告有关机关、单位。机关、单位接到报告后，应当立即作出处理，并及时向保密行政管理部门报告。根据上述规定，即使超过了《保守国家秘密法实施办法》第八条规定的保密期限，行政机关仍可以对涉及国家秘密的信息采取补定密措施。本案中，在原告杨德林申请政府信息公开之前，被告南通市房管局未按照《保守国家秘密法实施办法》第八条规定的保密期限对南通市制发的涉及私房改造的政策、文件及有关档案进行定密，工作上虽然存在一定的疏漏，但被告南通市房管局收到原告杨德林的政府信息公开申请后，向上一级机关申请对涉及私房改造的政策、文件及有关档案的定密权，在获得授权后，召开专题会议将涉密的政府信息确定为国家秘密，并无不当。
至于被告南通市房管局将南通市制发的涉及私房改造的政策、文件及有关档案确定为国家秘密是否正确的问题。《保守国家秘密法》第四十三条规定，保密行政管理部门发现国家秘密确定、变更或者解除不当的，应当及时通知有关机关、单位予以纠正。人民法院对国家秘密的定密问题不具有审查判断的权力，只能进行形式审查。本案中，被告南通市房管局以专题会议的形式将涉及私房改造的政策、文件及有关档案确定为国家秘密，该事实由被告南通市房管局提供的专题办公会议纪要予以证实。被告南通市房管局将涉及私房改造的政策、文件及有关档案确定为国家秘密是否适当不属于本案的审理范围。
关于被告南通市房管局对原告杨德林申请公开的第2项信息答复不存在是否正确的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条明确，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作。根据上述规定，政府信息应当是行政机关已经制作和保存，即客观存在的信息，当行政机关没有制作或者记录、保存政府信息时，不负有为申请人汇总、加工、重新制作或者向他人搜集信息的义务。本院认为，被告南通市房管局对原告杨德林申请公开的第2项信息答复不存在并无违法之处，从原告杨德林申请公开的“答复中对申请人的主旨请求适用了通政发（1983）第293号文件第（二）部分第一条的规定，而排除了该文件第（二）部分第八条‘宗教团体的房产问题，按国务院（1990）188号文件处理’的事实和理由”的内容来看，原告杨德林系出于对被告南通市房管局作出的答复产生质疑而要求被告南通市房管局作出进一步的解释和说明。对于原告杨德林申请公开的内容，被告南通市房管局未在《关于杨德林信访事项的答复》中予以明确，在此情形下，被告南通市房管局需要重新搜集相关事实和依据，并进行归纳和汇总后，才能向原告杨德林作出答复。因此，该信息并不是现有的、客观存在的政府信息，故原告杨德林申请公开的上述信息不属于被告南通市房管局在履行职责过程中制作或保存的信息。况且，原告杨德林也未能提出证据或线索证明被告南通市房管局持有该信息。故被告南通市房管局答复该信息不存在并无不当。
关于被告南通市房管局的答复程序是否合法的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，原告杨德林于2015年5月14日向被告南通市房管局提出政府信息公开申请，被告南通市房管局于6月2日作出政府信息公开答复，并邮寄给原告杨德林，并未超过作出政府信息公开答复的法定期限。原告杨德林主张被告南通市房管局未在作出政府信息公开的同时，向其提供答复的依据违法。本院认为，政府信息公开条例对行政机关的政府信息公开的程序要求是在法定的期限内作出答复并说明理由，并没有要求行政机关在作出答复的同时向申请人提供作出答复的依据，故原告杨德林的主张没有法律依据，本院不予支持。
关于被告南通市人民政府的行政复议是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》十七条第一款规定，行政复议机关在收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。具体到本案而言，2015年6月10日，原告杨德林向被告南通市人民政府提出行政复议申请，当日被告南通市人民政府依法予以受理，于6月11日通知被告南通市房管局进行答复。8月6日，被告南通市人民政府作出通政复决（2015）174号《行政复议决定书》，维持被告南通市房管局作出的（2015年］通房依复第61号《政府信息公开申请答复书》。被告南通市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法。原告杨德林认为被告南通市人民政府未组织双方对证据进行质证，从而认为行政复议程序违法。本院认为，原告杨德林向被告南通市房管局申请公开的信息属于国家秘密，故行政复议机关从保守国家秘密角度出发，不组织双方对证据进行质证，符合法律的规定和本案的特殊情形。原告杨德林的主张本院不予支持。
综上，被告南通市房管局作出的政府信息公开申请答复及被告南通市人民政府作出的行政复议决定符合法律法规规定，并无不当。原告杨德林的诉讼请求不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告杨德林要求撤销被告南通市住房保障和房产管理局2015年6月2日作出的（2015年］通房依复第61号《政府信息公开申请答复书》及责令被告南通市住房保障和房产管理局依法公开原告杨德林申请公开的事项的诉讼请求。
二、驳回原告杨德林要求撤销被告南通市人民政府2015年8月6日作出的通政复决（2015）174号《行政复议决定书》的诉讼请求。
三、驳回原告杨德林的其它诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告杨德林负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 陆海宁
人民陪审员 陈新华
二〇一五年十月二十六日
书 记 员 倪保晖
附：《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。