福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽行终61号
上诉人（原审被告）龙岩市人民政府，住所地福建省龙岩市新罗区龙岩大道1号。
法定代表人林兴禄，市长。
委托代理人谢泓彪，男，龙岩市人民政府法制办工作人员。
委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。
上诉人（原审被告）龙岩市住房和城乡建设局，住所地福建省龙岩市新罗区南环西路52号。
法定代表人郑洪，局长。
委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）龙岩昆润天然气有限公司，住所地福建省龙岩市经济技术开发区龙工路19号天隆商务楼2号楼二层233号。
法定代表人张弘，董事长。
委托代理人姚仲恺，国浩律师（福州）事务所律师。
委托代理人林迅，福建至理律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）龙岩安然燃气有限公司，住所地福建省龙岩市工业西路68号。
法定代表人肖柱斌，董事长。
委托代理人李金地，男，龙岩安然燃气有限公司员工。
委托代理人陈光华，福建合众天成律师事务所律师。
龙岩市人民政府（以下简称龙岩市政府）、龙岩市住房和城乡建设局（以下简称龙岩市住建局）、龙岩市昆润天然气有限公司（以下简称昆润公司）因龙岩安然燃气有限公司（以下简称安然公司）诉龙岩市政府、龙岩市住建局行政协议一案，不服三明市中级人民法院（2016）闽04行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人龙岩市政府委托代理人谢泓标，上诉人龙岩市住建局委托出庭负责人邓瑞隆，以上二上诉人共同委托代理人莫延辉，上诉人昆润公司委托代理人姚仲恺、林迅，被上诉人安然公司委托代理人李金地、陈光华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明：安然公司于2003年7月23日成立，2004年4月28日取得龙岩市东南片区管道燃气项目特许经营权；昆润公司由新疆新捷股份有限公司、华润燃气投资（中国）有限公司、龙岩工贸发展集团有限公司出资组建，于2013年6月19日成立。
2013年3月2日，龙岩市政府作出龙政综（2013）85号《龙岩市人民政府关于授权龙岩市住房和城乡建设局代表市政府与龙岩昆润天然气有限公司签订管道燃气特许经营合同的通知》，授权龙岩市住建局代表龙岩市政府与昆润公司签订管道燃气特许经营合同。同年6月6日，龙岩市住建局为甲方与乙方昆润公司、丙方新疆新捷股份有限公司、华润燃气投资（中国）有限公司、龙岩工贸发展集团有限公司签订《福建省龙岩中心城区（部分）管道燃气特许经营协议》（以下简称《特许经营协议》），其中第三章第3.1规定：“甲方根据《龙岩市人民政府关于授权龙岩市住房和城乡建设局代表市政府与龙岩昆润天然气有限公司签订管道燃气特许经营合同的通知》（龙政综（2013）85号）及《福建省龙岩市管道燃气项目合作框架协议》，将龙岩中心城区（部分）管道燃气特许经营权授予乙方。”第3.4规定：特许经营权地域范围为龙岩中心城市现行规划区范围。但不包括建成区已批准特许经营的西南片区、东南片区、北部片区和龙岩经济技术开发区及龙岩安然燃气有限公司已建成的龙洲经济技术开发区内LNG中心气化站……。建成区已批准特许经营的西南片区、东南片区、北部片区和龙岩经济技术开发区、龙洲经济技术开发区内LNG中心气化站以外，原管道燃气公司根据市政要求预先设置的城市道路管网、管道燃气设施及部分已通气区域用户、在建未通气区域用户，由乙方与相关燃气管道公司另行协商约定。2016年7月4日，安然公司提起行政诉讼。
另查明，1、2013年3月12日和2013年6月20日，安然公司分别与龙岩兴想房地产开发有限公司和福建省龙岩市冠虹老年颐养有限公司（以下简称冠虹公司）各签订一份《居民燃气入户合同（集体）》，地点分别为龙岩市新罗区铁山镇外洋小区B、C地块，兴想世家一、二期住宅小区和新罗区莲庄路以东浮东路以北交叉口，冠虹老年公寓。提供燃气入户项目，内容为：燃气管道的设计、施工及竣工验收，范围从市政干管至进入甲方居民用户室内的表后阀为止。2015年11月，昆润公司因安然公司承接的冠虹公司“冠虹老年公寓”的燃气管道安装施工，双方发生争议，引发民事诉讼，经法院判决安然公司构成侵权，应立即停止施工。安然公司不服提出上诉，2016年5月30日，二审判决：驳回上诉，维持原判。2、关于本案安然公司起诉期限问题。2014年3月5日，安然公司向龙岩市住建局提交一份《关于向东方三洋城、铁山保障房、铁山佳苑和兴想世家等小区接通天然气管道的申请报告》（以下简称《申请报告》），提出：安然公司市政燃气管道要经过昆润公司特许经营区域，请求主管局协调处理好上述小区稳定供用气问题。昆润公司以此认为安然公司的起诉超过法定起诉期限。安然公司认为，是在2015年10月19日，向法院起诉安然公司构成侵权时知道的。3、2016年9月8日，因龙岩市政府提出本案的管辖异议，原审法院作出（2016）闽04行初31号行政裁定：驳回龙岩市政府对本案管辖权提出的异议。
原审判决认为，行政协议是一种行政行为，当事人之间签订的行政协议必须符合法律规定。本案中，1、关于安然公司的诉权问题。龙岩市住建局与昆润公司签订的《特许经营协议》，其内容涉及安然公司的公平竞争权及先行经营权，对安然公司的权利义务有实际影响，因此，安然公司与该《特许经营协议》有利害关系，具有主体资格，有权提起本案诉讼；2、关于安然公司的起诉期限问题。从2014年3月5日，安然公司给龙岩市住建局《申请报告》的内容中可以看出，安然公司已经知道了昆润公司的特许经营情况，但是，并不认为对其权利义务有实际影响，从而请求主管局协调处理其现实存在的经营问题，直到昆润公司对其现实存在的经营问题提起诉讼，法院作出判决确认其构成侵权后才知道昆润公司取得的特许经营权对其权利义务产生了实际影响，安然公司陈述的理由和案件事实是相符的，因此，安然公司于2016年7月4日提起行政诉讼没有超过法定起诉期限。显然，龙岩市政府、龙岩市住建局及昆润公司认为安然公司起诉超过法定起诉期限，证据不足；3、关于龙岩市政府的主体资格问题。根据《福建省燃气管理条例》第十二条规定，授予管道燃气的特许经营权是属于管道燃气项目所在地设区的市、县（市）人民政府的职权。本案龙岩市住建局是受龙岩市政府的授权与昆润公司签订的《特许经营协议》，显然，龙岩市政府参与了签订《特许经营协议》行为，因此，龙岩市政府依法应具备被告的主体资格；4、关于《特许经营协议》的合法性问题。《福建省燃气管理条例》第十二条规定：管道燃气经营实行特许经营制度。从事管道燃气经营的企业，必须依法取得管道燃气项目所在地设区的市、县（市）人民政府授予的特许经营权及其颁发的管道燃气特许经营许可证，并与设区的市、县（市）人民政府或者其授权的燃气行政主管部门签订特许经营协议。管道燃气特许经营权的授予，应当依法通过招标方式作出决定。……。该规定表明，授予管道燃气的特许经营权及其颁发管道燃气特许经营许可证是属于设区的市、县（市）人民政府的职权，并且，管道燃气特许经营权的授予，应当依法通过招标方式作出决定。本案被告龙岩市政府把该项职权，以授权的方式交由龙岩市住建局行使，缺乏法律依据，应视为是一种委托关系。因此，被告龙岩市住建局以自己的名义，没有依法通过招标方式，直接授予昆润公司管道燃气特许经营权，属于超越职权，程序违法，并以《特许经营协议》取代特许经营许可证，缺乏法律依据。二被告及昆润公司均认为，根据《城镇燃气管理条例》第十四条规定：“政府投资建设的燃气设施，应当通过招标投标方式选择燃气经营者。社会资金投资建设的燃气设施，投资方可以自行经营，也可以另行选择燃气经营者。”，本案昆润公司属于社会资金投资建设的燃气设施，因此，不需要采用招标投标方式。原审法院认为，上述规定是指管道燃气项目投资建成后确定选择燃气经营者的条件和方式，并没有否定或取消《福建省燃气管理条例》所设定的“管道燃气经营特许经营制度。”两《条例》规定并不矛盾，且《福建省燃气管理条例》是地方性法规，是审理行政案件的依据，因此，二被告及昆润公司提出不需要采用招标投标方式，缺乏法律依据，理由不能成立。另外，《特许经营协议》第3.4规定，……原管道燃气公司根据市政要求预先设置的城市道路管网、管道燃气设施及部分已通气区域用户、在建未通气区域用户，由乙方与相关燃气管道公司另行协商约定。本案安然公司与昆润公司之间发生的纠纷及产生的民事诉讼的事实表明，安然公司的先行经营存在上述规定的事实状况。被告龙岩市住建局在安然公司先行经营事实没有妥善处理的情况下，即给予昆润公司特许经营许可，显然对安然公司权利义务产生影响，并导致了纠纷的产生。
综上所述，被告龙岩市住建局以自己的名义，没有依法通过招标方式，直接授予昆润公司管道燃气特许经营权，属于超越职权，程序违法，并以《特许经营协议》取代特许经营许可证，缺乏法律依据，且在安然公司先行经营事实存在的情况下即给予昆润公司特许经营许可，对安然公司权利义务产生实际影响，因此，被告龙岩市住建局与昆润公司签订的《特许经营协议》具有违法性。原告安然公司的诉讼请求应予以支持，二被告及昆润公司的抗辩理由不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认被告龙岩市住建局于2013年6月6日与昆润公司签订的《特许经营协议》无效。案件受理费50元，由被告龙岩市政府、龙岩市住建局负担。
龙岩市政府、龙岩市住建局不服原审判决，共同提起上诉，请求：撤销原审判决，改判驳回安然公司起诉或裁定驳回其诉讼请求，并由安然公司承担一、二审诉讼费用。其主要理由为：1.安然公司特许经营行使权范围与昆润公司特许经营权行使范围没有交叉，安然公司与《特许经营协议》不具有法律上的利害关系；2.涉案《特许经营协议》是于2013年6月6日签订，且安然公司于2014年3月5日提交的《申请报告》表明安然公司已经知晓了被诉《特许经营协议》，因此安然公司提起本案诉讼时已经超过了起诉期限，应裁定驳回起诉；3.原审开庭时，未对全部证据进行质证，存在重大程序违法；4.涉案管道燃气特许经营权的授予没有通过招标方式决定，是合法的；5.龙岩住建局经龙岩市政府授权与昆润公司签订《特许经营协议》程序合法，昆润公司特许经营权是龙岩市政府授予的。
昆润公司不服原审判决，提起上诉，请求：撤销原判决，依法驳回安然公司起诉或诉讼请求，或发回原审法院重审。其主要理由为：1.安然公司提起本案诉讼时已经超过法定起诉期限，原审判决错误将起诉期限的起算时间点界定为“对权利义务产生实际影响”时；2.昆润公司管道燃气特许经营权系由龙岩市政府授予，龙岩市住建局根据龙岩市政府授权与昆润公司签订《特许经营协议》，本案不存在以《特许经营协议》取代特许经营权的事实，因此龙岩市住建局不存在超越职权行为；3.原审未依法组织对各方提交证据进行质证，严重违反法定程序，应发回重审；4.原审判决《特许经营协议》无效将严重影响社会公共利益。
安然公司对三个上诉人的上诉答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。其主要理由为：1.答辩人在讼争区域享有公平竞争权和先行经营权等在先权利，涉案《特许经营协议》侵害了答辩人合法权益，答辩人享有诉讼资格；2.确认行政协议无效之诉，不受起诉期限限制，即使受限制也应从“知道或应当知道权利被侵害时起计算”，且由于答辩人不知道《特许经营协议》的具体内容，故应适用5年的最长起诉期限；3.原审采取“查明事实与质证并举”的方式审理，不存在违反程序规定的情形；4.龙岩市住建局未经招标方式，直接与昆润公司及其三股东签订《特许经营协议》，且签订协议时昆润公司尚未成立，故该协议应属无效。
原审中，各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院，经审查，部分证据在原审庭审中经过质证，本院予以确认。其余证据经各方当事人一致同意，不再质证。因对证据质证系当事人之权利，故各方当事人自愿放弃质证的行为系各方当事人对自有诉讼权利的合法处分，本院予以确认。
二审中，龙岩市政府、龙岩市住建局共同补充提交以下四组证据：证据A1.安然公司企业信用信息公示报告；证据A2.龙政建（2003）城11号《关于要求批准龙岩中心城市东南片区管道燃气工程项目招商合同书的请示》；A3.龙政建（2003）城44号《关于请求确认龙岩中心城市北部片区管道燃气投资开发经营业主的请示》，以上三组证据拟共同证明安然公司取得龙岩市北部片区管道燃气经营权，也不是以招标方式中标取得。证据A4.《龙岩市中心城区北部片区管道燃气项目特许经营合同书》、龙政综〔2004〕17号《龙岩市人民政府关于同意授权市建设局代表市政府与被授予管道燃气特许经营权的企业签订特许经营合同的批复》、龙政综〔2003〕189号《龙岩市人民政府关于确认龙岩中心城市北部片区管道燃气投资开发经营业主的批复》、《关于请求龙岩市建设局将龙岩中心城市北部片区管道经营权授予龙岩安然燃气有限公司的函》、《龙岩市中心城区东南片区管道燃气项目特许经营合同书》，拟证明龙岩市建设局（龙岩市住建局前身）与安然公司签订特许经营权协议的方式，与龙岩市住建局与昆润公司及其三股东的签约方式完全相同，龙岩市政府均授权龙岩市建设局（住建局）代表龙岩市政府签署。
安然公司经质证认为，以上四组证据不属于新证据。同时，安然公司系于2004年4月签订的特许经营权协议，而《福建省燃气管理条例》系2008年颁布实施，故安然公司不适用该条例有关招投标的要求。而本案讼争《特许经营权协议》是在2013年签订，故必须采取招投标程序。
昆润公司对龙岩市政府、龙岩市住建局提交的四组证据均无异议。
本院认为，以上四组证据系安然公司签订管道燃气特许经营协议的有关证据，故对其真实性、合法性予以确认，对关联性不予确认。
二审中，昆润公司补充提交四组新证据：证据B1.昆润公司成立后截止2017年3月的投资情况及投资明细表；证据B2.龙岩市中心城区特许经营区域划分图及图例说明；证据B3.兴想江山名筑小区及江山阳光城小区居民用户供气合同及居民用户点火卡；证据B4.昆润公司居民用户达成通气条件汇总资料。以上证据拟共同证明昆润公司已经进行了大规模投资，如果讼争《特许经营协议》无效将严重损害社会公共利益。
安然公司经质证，认为证据B1、B2系昆润公司自己陈述，不具有证明力；认为证据B3与本案无关联性；认为证据B4超过了举证期限。
龙岩市政府、龙岩市住建局对上述四组证据无异议。
本院对证证据B1、B2、B3、B4的真实性、关联性、合法性予以确认。
对于原审查明事实，本院予以确认。
二审中，本院另查明如下事实：我省目前各地均采取通过签订管道燃气特许经营权协议的方式，直接授予管道燃气企业相关管道燃气特许经营权，而均未向管道燃气企业颁发管道燃气特许经营许可证。
本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。经审查查明，2014年3月5日，安然公司和龙岩市昌宁燃气有限公司向龙岩市住建局提交的《申请报告》，明确说明“我司市政燃气管道要经过龙岩昆润天然气有限公司特许经营区域”，并请求进行协调。因此，可以推知至迟在2014年3月5日，安然公司已经知道了涉案《特许经营协议》的存在，及昆润公司已经被授予龙岩市相关区域的特许经营权的事实。因此，安然公司在2016年7月4日提起本案诉讼时，已经超过了2年的起诉期限，且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的情形。原审判决以法院做出判决确认安然公司构成侵权后安然公司才知道昆润公司取得的特许经营权对其权利义务产生了实际影响为由，认定安然公司起诉时未超过法定起诉期限错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销三明市中级人民法院（2016）闽04行初31号行政判决；
二、驳回龙岩安然燃气有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王江凌
代理审判员 王有章
代理审判员 黄吉明
二〇一七年五月三十一日
书 记 员 雷 昕
附件：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。……
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
……
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
……