广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终171号
上诉人（原审原告）：中山市蓝波湾小区业主委员会，住所地广东省中山市蓝波湾84/85幢商铺首层，组织机构代码05850657-3。
负责人：吴国坚，主任。
委托代理人：章鹏，广东中亿律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：广东新粤物业有限公司，住所地广东省中山市东区岐关西路55号朗晴假日园5幢2层1号之一，统一社会信用代码91442000714832650K。
法定代表人：张伟，总经理。
委托代理人：翟云、董建，广东共阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市城市管理行政执法局，住所地广东省中山市石岐民族东路1号，组织机构代码73755074-4。
法定代表人：杜俊强，局长。
委托代理人：胡海洋，该局工作人员。
委托代理人：匡腊光，广东维纳律师事务所律师。
上诉人中山市蓝波湾小区业主委员会（以下简称蓝波湾业委会）、广东新粤物业有限公司（以下简称新粤物业公司）不服被上诉人中山市城市管理行政执法局（以下简称市城管执法局）城管行政处罚决定一案，不服广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初610号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2017年4月24日公开开庭审理了本案，上诉人蓝波湾业委会的负责人吴国坚、委托代理人章鹏，新粤物业公司的委托代理人董建，被上诉人市城管执法局的法定代表人杜俊强、委托代理人胡海洋、匡腊光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：新粤物业公司自2015年1月1日起为蓝波湾小区提供物业管理服务。2015年5月15日，市城管执法局的执法人员巡查中发现新粤物业公司和蓝波湾业委会在中山市西区中山二桥蓝波湾侧闸道涉嫌违法设置两个岗亭和两副道闸，遂进行现场勘验，制作了现场勘验、检查笔录和现场简图，并拍照取证。市城管执法局于当日向新粤物业公司发出调查询问通知书和责令限期改正（停止）违法行为通知书，要求其将违法设置的两个岗亭和两副道闸立即拆除。新粤物业公司于2015年6月12日提交《关于责令整改通知书的复函》，后又于2015年7月20日提交关于《7月18日晚中山新闻对蓝波湾二桥设岗亭报道的阐述》，再于2015年10月15日提交《中山市城市管理行政执法局询问调查通知书的答复》。新粤物业公司上述材料中称其负责出资整改涉案道闸和岗亭等设施，但该设施设备的所有权均属于蓝波湾业委会。2015年10月12日，市城管执法局向蓝波湾业委会发出中城执询字[2015]第4-8902号调查询问通知书，要求蓝波湾业委会接受询问调查。蓝波湾业委会于2015年11月10日提交了关于中山市城市管理行政执法局前来蓝波湾调查的补充说明，后于2016年1月10日提交了关于询问调查通知书的答复。调查期间，市城管执法局对新粤物业公司的委托代理人邱某、蓝波湾业委会的负责人吴国坚、中山市华策置地有限公司（蓝波湾小区的房地产开发商）的委托代理人王某进行询问，并制作询问笔录。其中，邱某在笔录中称，新粤物业公司出资在涉案匝道上整改设置了两个岗亭和两副道闸，2015年1月下旬动工，2月中旬竣工，3月25日将岗亭和道闸移交蓝波湾业委会。吴国坚在笔录中称涉案岗亭和道闸的所有权属于蓝波湾全体业主。王某在笔录中称，中山市华策置地有限公司曾在2008年前在涉案匝道上建设了岗亭和道闸，但该公司已于2010年7、8月就自行将岗亭和道闸及其他设施完全拆除，该公司在新粤物业公司设置涉案岗亭和道闸时就已明确告知涉案匝道为市政道路。此外，市城管执法局向中山市城乡规划局发函请求协助调查核实涉案匝道的权属和道路性质。中山市城乡规划局于2015年7月22日作出中规函[2015]1845号关于协助调查蓝波湾匝道的复函，该复函称“依据《中山市西区翠景片区控制性详细规划》，该匝道属于规划城市道路（匝道）。”2016年2月24日，市城管执法局向蓝波湾业委会、新粤物业公司发出行政处罚告知书，告知其违法事实、拟将作出的行政处罚内容及处罚依据，同时告知其享有陈述、申辩的权利，并依法将该告知书送达蓝波湾业委会、新粤物业公司。经调查后，市城管执法局认定蓝波湾业委会、新粤物业公司未经相关行政主管部门批准，擅自在城市道路（涉案匝道）上设置了两个岗亭和两副道闸，违反了《城市管理道路条例》第二十七条第（四）项的规定，遂根据《城市管理道路条例》第四十二条的规定，于2016年3月8日作出中城执罚字[2016]第4-46号行政处罚决定，责令蓝波湾业委会、新粤物业公司自受到本行政处罚决定书之日起十五日内自行拆除位于中山市西区中山二桥蓝波湾侧闸道擅自设置的两个岗亭和两副道闸，处以罚款2000元。该行政处罚决定书上加盖有市城管执法局的印章。市城管执法局分别于2016年3月8日、2016年3月11日将该行政处罚决定书送达新粤物业公司、蓝波湾业委会。新粤物业公司、蓝波湾业委会不服，诉至原审法院，请求判令撤销市城管执法局作出的中城执罚字[2016]4-46号行政处罚决定书。
原审法院另查明：2009年4月14日，原中山市建设局向中山市华策物业管理有限公司作出关于收回中山二桥西侧桥底以及匝道用地使用权的通知，该通知称桥下用地进行复绿，北面匝道按照规划要求属于公共用地范围，要求该公司搬离中山二桥桥下和匝道所有设施。
原审法院又查明：2015年3月23日，新粤物业公司向蓝波湾业委会发出工作联系函，将该公司出资整改完毕的蓝波湾外围道闸及商业街围栏移交给蓝波湾业委会。
原审法院再查明：蓝波湾业委会提交蓝波湾小区三线图作为证据，主张涉案匝道是在小区的建设用地范围内，属于小区业主所有，而非城市道路。蓝波湾业委会、新粤物业公司主张涉案岗亭和道闸是在原有岗亭和道闸的基础上进行整改，但既未提交证据证明原有岗亭和道闸是已获相关行政部门审批同意建设，也未提交证据证明此次整改建设涉案岗亭和道闸已报经相关行政部门审批同意。
原审法院经审理认为：法院应根据全面审查的原则对市城管执法局的行政处罚行为作合法性审查。
第一，职权方面。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，参照国法函[2001]36号《关于在广东省中山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一点“广东省人民政府可以在中山市开展相对集中行政处罚权试点工作”、粤府[2003]7号《关于在中山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》第一点“相对集中行政处罚权工作由中山市人民政府负责组织实施，中山市城市管理行政执法局为中山市人民政府负责集中行使行政处罚权的行政机关”和第二点第一款第（四）项“中山市城市管理行政执法局的具体职责是：……（四）行使市政管理方面法律、法规、规章的行政处罚权”的规定，市城管执法局作为中山市人民政府负责集中行使行政处罚权的行政机关，在本行政区域内可以行使市政管理方面法律、法规、规章的行政处罚权。
第二，事实认定方面。蓝波湾业委会认为涉案匝道是在小区的建设用地范围内，故属于小区业主所有，而非城市道路。根据《中华人民共和国物权法》第七十三条“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。”的规定，依据《中山市西区翠景片区控制性详细规划》，涉案匝道属于规划城市道路（匝道）。也就是说，涉案匝道虽在蓝波湾小区建设用地范围内，但因其属于城镇公共道路，故不属于小区业主共有。涉案匝道属于城镇公共道路，而涉案岗亭和道闸设置在涉案匝道上，市城管执法局认定蓝波湾业委会和新粤物业公司擅自在城市道路上违法建设构筑物的事实，应予以支持。新粤物业公司是涉案岗亭和道闸的出资整改建设者和实际使用者，蓝波湾业委会则是涉案岗亭和道闸的所有权人，市城管执法局将新粤物业公司、蓝波湾业委会作为处罚的对象，并无不当。
第三，法律适用方面。本案中，蓝波湾业委会和新粤物业公司擅自在城市道路上违法建设构筑物，符合《城市道路管理条例》第二十七条第（四）项“城市道路范围内禁止下列行为：……（四）擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物。”规定的违法情形。市城管执法局根据《城市道路管理条例》第四十二条“违反本条例第二十七条规定，或者有下列行为之一的，由市政工程行政主管部门或者其他有关部门责令限期改正，可以处以2万元以下的罚款；造成损失的，应当依法承担赔偿责任……”的规定，责令蓝波湾业委会和新粤物业公司自行拆除违法构筑物，并处以2000元的罚款，系在法定范围之内，法律适用正确。
第四，程序方面。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”的规定，市城管执法局作出的涉案行政处罚决定责令蓝波湾业委会和新粤物业公司自行拆除涉案违法构筑物，即责令当事人自行改正违法行为，蓝波湾业委会主张市城管执法局未责令改正或限期改正，程序违法，与事实不符，应不予支持。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条“行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”规定，本案中，涉案行政处罚决定书上加盖有市城管执法局的印章，且行政机关处罚职权的法律依据并非行政处罚决定书法定载明的内容，故蓝波湾业委会、新粤物业公司认为涉案行政处罚决定书上的印章不合法且未列明职权法律依据而主张程序违法，没有事实和法律依据，应不予支持。市城管执法局对涉案违法行为立案查处后进行现场勘察、调查取证，作出涉案行政处罚决定之前履行告知义务，作出涉案行政处罚决定之后将文书送达当事人，符合法定程序。
综上，蓝波湾业委会、新粤物业公司要求撤销市城管执法局作出的涉案行政处罚决定的诉讼请求，理据不充分，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回蓝波湾业委会和新粤物业公司的诉讼请求。案件受理费50元，由蓝波湾业委会和新粤物业公司负担。
上诉人蓝波湾业委会不服原审判决，向本院上诉称：1、原审判决认定涉案道路属于城市公共道路，不属于小区业主共有，明显错误。2、原审判决在没有查明《中山市西区翠景片区控制性详细规划》具体内容的情况下，认定涉案道路属于规划城市道路，依据不足。如果该控规确有改变涉案道路性质的内容就属违法无效，不能作为认定涉案道路是城市公共道路的依据。3、原审判决直接以中规函[2015]1845号函作出认定事实的依据，但该函的内容本身并不明确，因而造成原审判决认定事实错误。4、涉案道路位于蓝波湾小区建筑红线以内，总体已完成相关报建及竣工验收，涉案道路一直由蓝波湾小区出资管理和维护。综上，请求二审法院改判支持上诉人的一审诉讼请求。
上诉人新粤物业公司不服原审判决，向本院上诉称：上诉人只是在原有岗亭和道闸上进行整改，并非建设者。且涉案岗亭和道闸已移交给蓝波湾业委会，上诉人只是受托进行管理。因此，市城管执法局不应将上诉人作为行政处罚的对象。综上，请求二审法院撤销原判，改判撤销中城执罚字[2016]第4-46号行政处罚决定。
被上诉人市城管执法局答辩称：被上诉人依据规划主管部门所发的中规函[2015]1845号函认定涉案道路为城市道路，依据充分。如果上诉人认为控规违法，亦不属本案审查范围。至于收回国有土地问题，亦属另案法律关系，与本案无关。另外，涉案的岗亭和道闸原已拆除，后上诉人在重建时并未办理报建手续。新粤物业公司作为涉案岗亭和道闸的建设单位，蓝波湾业委会作为所有权人，均应承担违建责任。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院查明：原审判决认定事实清楚，本院予以确认。
本院认为：本案为不服城管行政处罚决定案件，本院对市城管执法局作出的中城执罚字[2016]第4-46号行政处罚决定的合法性进行全面审查。二审中，上诉人对于市城管执法局的职权依据及执法程序、处罚依据并无异议，其主要争议在于市城管执法局认定蓝波湾业委会和新粤物业公司存在未经批准在城市道路上建设岗亭、道闸这一违法事实是否正确。本案的争议焦点在于蓝波湾业委会和新粤物业公司能否在涉案道路上建设岗亭道闸。
首先，市城管执法局根据其在调查过程中形成的现场勘验笔录、调查笔录、现场示意图、照片等认定蓝波湾业委会和新粤物业公司未经批准在中山二桥蓝波湾侧匝道东西两端处建设两个岗亭、道闸，其勘验、调查程序规范，相关证据内容客观真实，上诉人对于建设情况亦无异议。因此，本院确认市城管执法局对于建设情况的认定是正确的。另外，根据市城管执法局对于蓝波湾业委会和新粤物业公司相关负责人员的调查笔录反映，新粤物业公司是涉案岗亭道闸的出资者和建设者，蓝波湾业委会是所有权人，市城管执法局认定两上诉人是建设涉案岗亭道闸的责任主体并无不当。
其次，涉案岗亭道闸建于中山二桥蓝波湾侧匝道，根据中山市城乡规划局中规函[2015]1845号复函，明确该匝道是规划城市道路，市城管执法局据此认定涉案岗亭道闸建于城市道路之上具有充分依据。对于蓝波湾业委会提出该匝道属小区业主共有而非城市公共用地、中山市城乡规划局擅自调整匝道规划违法等主张，本院认为，判断涉案岗亭道闸是否违建的依据不在于匝道权属归谁，而在于该匝道的规划功能。在规划主管部门已明确匝道规划为城市道路的情况下，不论其产权归谁，均不得未经规划许可进行相关建设，否则即属违法建设。至于中山市城乡规划局将匝道规划为城市道路是否合法正确，不属于本案的审查范围，蓝波湾业委会对此行政行为可另案提出合法性审查。在该规划未被撤销失效的情况下，市城管执法局据此作出涉案岗亭道闸建于城市道路之上的认定并无不当。蓝波湾业委会的上述主张不能成立，本院不予支持。
综合上述分析，市城管执法局认定蓝波湾业委会和新粤物业公司在规划城市道路上未经批准建设涉案岗亭道闸，其行为违反了《中华人民共和国城市道路管理条例》第二十七条第（四）项的规定，并根据该法第四十二条规定作出涉案行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，其结果并无不当。
综上所述，上诉人蓝波湾业委会和新粤物业公司的上诉意见缺乏事实及法律依据，理据不当，本院对其上诉请求均不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理无误，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市蓝波湾小区业主委员会、广东新粤物业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 潘 墀
审判员 陈 薇
审判员 刘满星
二〇一七年五月十六日
书记员 何君岚