广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤08行终14号
上诉人（原审原告）遂溪县城月镇城月村委会第一村民小组，住所地广东省遂溪县城月镇城月村。
负责人钟小军，该村民小组组长。
上诉人（原审原告）遂溪县城月镇城月村委会第二村民小组，住所地广东省遂溪县城月镇城月村。
负责人郑康兴，该村民小组组长。
以上两上诉人的共同委托代理人邓映君，广东展望律师�务所律师。
被上诉人（原审被告）遂溪县国土资源局，住所地广东省遂溪县遂城镇新风路90号。
法定代表人蔡伟国，该局局长。
委托代理人王文佳，该局干部。
委托代理人曾东，该局干部。
原审第三人遂溪县城月镇人民政府，住所地广东省遂溪县城月镇。
法定代表人陈发强，镇长。
委托代理人龙思涛，广东骏翔律师事务所律师。
原审第三人遂溪县城月中学，住所地广东省遂溪县遂城镇朝阳路**号。
法定代表人蔡德伟，校长。
委托代理人龙思涛，广东骏翔律师事务所律师。
上诉人遂溪县城月镇城月村委会第一村民小组（以下简称城月第一村民小组）、遂溪县城月镇城月村委会第二村民小组（以下简称城月第二村民小组）因与被上诉人遂溪县国土资源局（以下简称遂溪国土局）、原审第三人遂溪县城月镇人民政府（以下简称城月镇政府）、原审第三人遂溪县城月中学（以下简称城月中学）土地行政答复纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2016）粤0891行初260号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：城月第一村民小组、第二村民小组的前身为原城月村委会第一生产队、第二生产队。2000年6月，遂溪县人民政府拟征用原城月村委会第一生产队、第二生产队的集体农用地3．0716公顷（折合46．074亩）（其中旱地2．8259公顷、养殖水面0．2457公顷），四至范围为：东至城月镇幼儿园，西至城月车站公厕，南至旧湛海路，北至城月中学围墙。2000年10月16日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2000]23号《关于遂溪县扩建城月中学运动场用地的批�》，同意遂溪县人民政府办理该地转为建设用地和征为国有土地的手续，并将其划拨给城月中学作为扩建运动场用地。同年，城月中学接受涉案土地后，开始利用其中的30亩左右土地建设运动场使用至今，剩下约10亩没有建造建筑物。2001年5月28日，城月中学支付了征地款。2003年4月26日，城月中学与原城月村委会第一生产队、第二生产队签订关于涉案土地的《征用土地合同书》。2016年3月10日，城月第一村民小组、第二村民小组向遂溪国土局申请依法收回其村被征用涉案土地中的1公顷农用地的使用权交回其村恢复耕种。遂溪国土局于2016年9月30日对两原告的申请作出答复，认为城月中学于2000年11月接受遂溪县人民政府划拨两原告被征用的46．074亩土地后，已经投入使用超过该宗地总面积三分之一以上。根据《闲置土地处理办法》（中华人民共和国土地资源部令第53号）�二条的规定，该宗地不构成闲置。依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，该地不符合闲置收回条件。两原告不服被告遂溪国土局作出的答复，遂提起本案诉讼。
原审法院认为，本案属于国土行政答复纠纷。本案争议的焦点问题为：1、城月第一村民小组、第二村民小组是否具备原告主体资格？2、被告遂溪国土局作出的涉案答复是否有事实根据和法律依据？一、关于城月第一村民小组、第二村民小组是否具备原告主体资格的问题。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原属于城月第一村民小组、第二村民小组的涉案土地虽然已被遂溪县人民政府征用，并划拨给城月中学使�。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。……连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”的规定，两原告认为城月中学已经超过两年不使用涉案的土地，应把涉案的土地归还给其村集体恢复耕种，故两原告与被告遂溪国土局关于涉案土地的答复行为有利害关系，是本案适格的原告。二、关于被告遂溪国土局作出的涉案答复是否有事实根据和法律依据的问题。《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53条）第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”本案中，涉案的46．074亩土地经遂溪县人民政府征收，已划拨给城月中学使用。城月中学已经建设使用30亩左右的土地，剩下约10亩没有建造建筑物，其建设使用面积已经超过建设用地总面积的三分之一，故其剩余尚未建造建筑物的约10亩土地并不属于《闲置土地处置办法》中规定的闲置土地情形。被告遂溪国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定，答复认为涉案的土地不符合闲置收回条件，事实清楚，适用法律正确，应予以支持。两原告的主张，于法无据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用�律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，应驳回两原告的诉讼请求。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告遂溪县城月镇城月村委会第一村民小组、第二村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由原告遂溪县城月镇城月村委会第一村民小组、第二村民小组负担。
城月第一村民小组、城月第二村民小组不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，涉案土地应认定为闲置土地，原判适用《闲置土地处理办法》第二条规定是错误的。因为涉案土地原为农民集体所有的耕地，《闲置土地处理办法》针对的是非耕地，且《中华人民共和国土地管理�》的效力高于《闲置土地处理办法》，应优先适用。《闲置土地处理办法》作为部委规章只能参照适用。而根据国务院关于保护耕地的政策文件精神，保护耕地是国家重要政策。二、原审判决认定事实不清，是在没有到现场勘查的情况下作出的事实认定。2000年遂溪县政府征用上诉人村集体土地，存在多征少用等弄虚作假等违法情形，土地征收后，城月中学并没有按征地目的利用土地，造成资源巨大浪费，城月中学自知所征用土地已超出需要范围，自行筑围墙，将约1公顷土地转在围墙之外，用实际行动将部分土地抛弃。三、被上诉人在处理本案中存在严重渎职行为。被上诉人没有依法履行闲置土地确认工作，调查核实程序失职违法。四、被上诉人在本案诉讼中所提交的证据全部是征地有关证据，对于其作出的《答复书》的事实和法律依据，没有提交任何证据予以证�，应认定其所作出的《答复书》没有相应的证据或主要证据不足。五、被抛荒的耕地（城月中学围墙外约1公顷土地）交回上诉人恢复耕种，既合法亦合理，是一种利国利民行为。为此，请求：一、撤销原审判决，改判为撤销被上诉人于2016年9月30日作出的答复书行政行为；二、判令被上诉人重新作出具体行政行为，并依法收回被征用1公顷农用地的使用权，交回上诉人恢复耕种。
被上诉人遂溪国土局辩称：原审判决认定事实清楚，城月中学按照征地目的使用土地已超过整块土地的三分之一，不构成闲置土地。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人城月镇政府述称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，涉案土地已被依法征用，并交付城月中学投入使用，城月镇政府不应作为本案诉讼主体，请求法院驳回上诉人的诉讼请求。
原审第三人城月中学述称，一、原审判决适用法律正确，遂溪国土局2016年9月30日作出《答复书》的行政行为合法，因为城月中学早已于2000年11月开始利用涉案土地的30亩开发建设成运动场，涉案土地的使用率已达到65.11%，原审认定涉案土地并不构成闲置正确，上诉人以不足总面积三分之一的未利用地来主张已构成闲置和荒芜，是断章取义，是对法律条文理解错误，应驳回其诉讼请求。二、原审判决认定事实清楚，应当予以维持。1、涉案土地已被依法征用，并经广东省国土资源厅批准转为建设用地和征为国有土地；2、上诉人诉称“遂溪县人民政府通过将水田谎报旱田的方式”不是事实；3、上诉人诉称“没有与我们村签订征地协议，没有拟定农用地转用方案、补充耕地方案等，强行征用”不是事实；4、城月中学已按征地批复目的利用土地，并没有改变征地用途；5、关于建造围墙的问题是出于学生安全问题考虑。三、原审判决认定证据确实充分，被上诉人和城月中学在一审诉讼中已向法院提交了足以证明征地的事实和城月中学依法使用土地的事实，而《答复书》所涉及的事实均在征地相关审批文件中可见，《答复书》适用的法律依据是明确清晰，不存在上诉人所称的认定证据违反法律规定的说法。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理，查明的事实与原审判决一致，本院确认原审判决认定的事实。
本院认为：本案二审争议的焦点是被上诉人于2016年9月30日对两上诉人的申请作出《答复书》的行政行为是否合法及应否发回重做。上诉人上诉认为原审判决适用法律错误，从而导致认定事实错误。经查，涉案土地原为上诉人集体所有的耕地，后因政府征用划拨给城月中学使用，土地性质已转变�国有建设土地。《闲置土地处理办法》适用于国有建设用地，因此，原审判决适用该办法并无不妥。《闲置土地处理办法》制定依据是《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》等法律、法规，是《土地管理法》的具体化，上诉人认为《闲置土地处理办法》在认定闲置土地时与《土地管理法》存在冲突，是对法律规定的片面理解，理由不足，本院不予支持。
关于原审判决认定事实是否存在错误的问题。上诉人上诉认为原审判决认定第三人城月中学使用土地超过三分之一是在没有到现场勘查的情况下所作的认定，对于城月中学违法使用土地以及抛荒土地的事实也没有认定，存在认定事实不清。本院认为，本案是被上诉人对上诉人于2016年3月10日提交的《关于依法收回被征用1公顷农用地的使用权，交回我村恢复耕种的申请》而作出答复的行政�为，原审判决认定城月中学使用土地超过三分之一是根据上诉人在申请书中承认的事实并结合当事人提交的其他证据予以认定，该事实证据确凿。人民法院在认定事实时可以到现场勘查，但应视案件需要而定，因此，原审法院未到现场勘验并不违反法律规定。
关于被上诉人作出的《答复书》行政行为是否有事实和法律依据的问题。上诉人认为被上诉人在作出行政答复时，没有进行调查核实，违反法定程序；且被上诉人在本案诉讼中未能提交任何证据作为答复时的证据材料，应视为作出行政行为没有证据。对此，本院认为，上诉人若认为被上诉人在履行查处非法用地行政行为中存在失职或不作为现象，应提起不作为之诉或通过其他途径寻求解决。本案审查的是被上诉人的答复行为，所诉的答复行为是对当事人申诉咨询举报内容所作的说明，是告知行为。虽然答复书中对闲置土地的认定对上诉人的权利义务产生实际影响，但答复行为不同于行政处罚、强制、许可、确权等行政行为，必须履行法定程序方可作出，而是可以根据已知客观事实直接作出书面回应，被上诉人作出的《答复书》正是根据上诉人申请书中承认的事实并结合有关证据作出的认定，其答复内容并未违反法律规定。至于上诉人提出被上诉人在认定闲置土地时，没有立案、告知、现场核实、作出决定等程序的问题，但根据《闲置土地处理办法》有关规定，履行上述程序的前提是发现存在闲置土地嫌疑，当然发现闲置土地既可以是国土部门依职权调查，也可以根据群众举报，但对于群众举报，只有认定存在闲置土地嫌疑的情况下才有必要进入上述程序，但本案根据举报人自认的事实就已经能够认定不构成闲置土地，因此，被上诉人迳直作出答复并未违反法�程序。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人遂溪县城月镇城月村委会第一村民小组、第二村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 李若珠
审判员 梁康宁
审判员 李 峰
二〇一七年五月二日
书记员 李上珍
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定�实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。