中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申1105号再审申请人（一审原告、二审上诉人）李俊生，男，汉族，1970年7月22日出生，住河南省郑州市惠济区。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市惠济区人民政府，住所地河南省郑州市惠济区开元路8号。法定代表人马军，该区人民政府区长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市惠济区新城街道办事处，住所地河南省郑州市惠济区南阳路***号。法定代表人杨喜军，该办事处主任。李俊生因诉郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、郑州市惠济区新城街道办事处（以下简称新城办事处）强制拆除房屋一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终2456号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员阎巍、方金刚、董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。郑州铁路运输中级法院一审查明：李俊生在郑州市××街道办事处××组有房屋一处。2013年9月，李俊生所属的固城村被惠济区政府列入城中村改造范围，具体拆迁工作由新城办事处组织实施，李俊生的涉案房屋在此次拆迁范围之内。2016年3月31日，惠济区委办公室和惠济区政府办公室联合作出《关于印发惠济拆迁遗留问题和违法建筑清零攻坚行动方案的通知》（惠办文〔2016〕12号），要求按照属地管理的原则，各镇（街道）负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作，组织巡查、发现、制止各类违法建筑行为，依据执法部门作出的行政执法文书实施拆除。2015年12月8日、12月13日，对李俊生房屋的拆除工作经固城村三委会议通过后，由固城村委会两次公告。2O16年4月22日，李俊生宅基地上尚未签订补偿安置协议的涉案房屋及附属物被新城办事处组织人员全部拆除。李俊生对此行为不服，向该院提起行政诉讼。一审法院认为：一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。通过庭审可知，李俊生的房屋包含在“惠济拆迁遗留问题和违法建筑清零攻坚行动”范围之内，本案被诉强拆行为也发生在惠济全区范围内开展的拆迁遗留问题和违法建筑“清零”攻坚行动中，新城办事处按照惠济区政府的职责分工负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作，该行为不能简单地因为李俊生的宅基地性质属于集体土地而被归为民事行为，故本案属于行政诉讼受案范围。二、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。在李俊生尚未签订安置补偿协议、亦未获得任何补偿的情况下，新城办事处组织人员拆除了李俊生的涉案房屋，此行为于法无据，故该拆除行为违法。三、关于本案被告主体资格是否适格的问题。本案被诉强拆行为发生在惠济区政府决定在全区范围内开展拆迁遗留问题和违法建筑“清零”攻坚行动中，新城办事处拆除李俊生尚未签订补偿安置协议的建筑，其目的就是清理城中村改造拆迁遗留问题。虽然惠济区政府通过文件的形式将清理城中村改造拆迁遗留问题工作交由下属镇（街道）执行，但是按照郑州市人民政府印发的《进一步规范城中村改造若干规定》和《郑州市城中村改造管理办法》的相关规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，对城中村改造的拆迁补偿安置负总责。惠济区政府作为辖区内城中村改造的责任主体，虽然未直接参与本案被诉的拆除行为，但是其对新城办事处的拆除行为负有监督管理的职责，应当对新城办事处的违法拆除行为给李俊生财产造成的损失承担相应责任，故惠济区政府为本案适格的被告。惠济区政府辩称不是本案适格被告的理由不能成立，该院不予支持。综上所述，李俊生请求确认新城办事处强拆行为违法的诉讼请求成立，该院予以支持；李俊生请求确认惠济区政府强拆行为违法的诉讼请求没有相应的事实依据，该院不予支持，但惠济区政府应与新城办事处共同对李俊生的财产损失采取相应补救措施。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，该院于2016年7月29日作出（2016）豫71行初202号行政判决：一、确认被告郑州市惠济新城街道办事处强制拆除原告李俊生的房屋及附属物的行政行为违法；二、驳回原告李俊生的其他诉讼请求；三、责令被告郑州市惠济区人民政府与郑州市惠济新城街道办事处共同采取补救措施。李俊生不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。二审法院认为：一、新城办事处按照惠济区政府的职责分工负责本辖区拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作，在未与李俊生签订补偿安置协议且未获得任何补偿的情况下，将李俊生房屋拆除的行为没有法律依据，该强制拆除的行为违法。新城办事处作为一级行政机关，应当对违法拆除行为承担相应法律责任，故一审法院认定并判决确认新城办事处强制拆除李俊生涉案房屋行为违法是正确的。二、按照郑州市人民政府的相关文件规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，对新城办事处的涉案拆除行为应负有监督管理的职责，故作为本案一审被告适格。按照权责相当的原则，因惠济区政府并未直接参与被诉的强拆行为，一审法院也无法认定其进行了强拆行为，但考虑其存在监管不到位方面的责任，一审法院判决确认新城办事处的拆除行为违法的同时，责令惠济区政府与新城办事处共同采取补救措施的处理并无不当。该补救措施的含义是对李俊生的损失予以补偿或赔偿，如惠济区政府不对李俊生的补偿或赔偿问题作出处理，李俊生也可以就上述问题以惠济区政府为被告直接向人民法院提起诉讼。综上，李俊生的上诉理由不成立，该院不予支持。一审行政判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，该院于2016年12月29日作出（2016）豫行终2456号行政判决，驳回上诉，维持原判。再审申请人李俊生不服，向本院申请再审称:一、惠济区政府命令安排新城办事处强拆涉案房屋事实清楚，证据确凿，应依法确认惠济区政府强拆行为违法。新城办事处作为惠济区政府的派出机关，受惠济区政府的领导，对惠济区政府的日常工作安排必须服从。涉案房屋被强拆是由惠济区政府命令安排，新城办事处具体组织实施，拆挖公司人员现场实际操作，三方主体共同完成的。惠济区政府在其中作为决策者、命令者和指挥者起着关键作用，没有惠济区政府的决策和命令，涉案房屋不可能被强拆，所以惠济区政府在本案中对涉案房屋强拆应负主要责任。二、郑州市城中村改造管理办法明确规定区政府是城中村改造的主体，对城中村改造负总责。惠济区政府作为惠济新城办事处固城村城中村改造的责任主体，本案中已有确凿的证据证明惠济区政府是此次强拆事件中的主要幕后指使者。且根据郑州市城中村改造管理办法的规定，惠济区政府的直属下级行政机关新城办事处在城中村改造期间对房屋实施的强拆事件，惠济区政府就是主要的违法责任主体。请求：一、撤销（2016）豫行终2456号行政判决；二、判决支持再审申请人的二审上诉请求。本院认为,新城办事处作为辖区内拆迁遗留问题和违法建筑“清零”工作的直接责任人，在未与李俊生签订补偿安置协议，涉案房屋也未被认定为违章建筑的情况下，将李俊生房屋拆除的行为没有法律依据。新城办事处作为惠济区政府的派出机关，应当对违法拆除行为承担相应法律责任，原审法院确认新城办事处强制拆除再审申请人房屋的行为违法正确。而对于再审申请人主张确认惠济区政府行为违法的问题，由于本案中实施拆除再审申请人房屋的行政主体是新城办事处，且没有证据表明惠济区政府直接参与了拆除行为，故再审申请人请求确认惠济区政府房屋拆除行为违法的诉讼请求没有事实依据，本院不予支持。但鉴于根据有关规定，惠济区政府是辖区内城中村改造的主体，负责组织实施本辖区内的城中村改造工作，既对涉案拆除行为负有监督管理的职责，又对城中村改造的拆迁补偿安置工作负责，在此情况下，出于实质解决纠纷的考虑，原审判令惠济区政府与新城办事处共同对再审申请人的损失采取补救措施并无不当。综上，李俊生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人李俊生的再审申请。审 判 长  阎 巍审 判 员  方金刚审 判 员  董保军二〇一七年三月二十七日法官助理  朱瑞强书 记 员  王 宁