山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终67号
上诉人（原审被告）青岛市高新技术产业开发区管理委员会社会事务局。
法定代表人王芸，局长。
委托代理人孙立军，山东琴岛律师事务所律师。
委托代理人牛国兴，山东琴岛律师事务所律师。
上诉人（原审被告）青岛市城阳区河套街道办事处。
法定代表人张伟，主任。
委托代理人范旭辉，青岛市城阳区河套街道办事处工作人员。
委托代理人陈祥辉，山东德衡律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）徐丽燕。
委托代理人刘文海，山东畅海律师事务所律师。
上诉人青岛市高新技术产业开发区管理委员会社会事务局（以下简称高新区社会事务局）、上诉人青岛市城阳区河套街道办事处（以下简称河套街道办）因被上诉人徐丽燕诉其支付自然灾害救助抚慰金一案，不服青岛市城阳区人民法院于2016年9月12日作出的（2016）鲁0214行初16号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年2月15日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人高新区社会事务局的负责人副局长苟海燕、委托代理人孙立军、牛国兴，上诉人河套街道办的负责人副主任刘克冰、委托代理人范旭辉、陈祥辉，被上诉人徐丽燕及其委托代理人刘文海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告徐丽燕之夫陈明胜是“鲁城渔60326”号渔船的实际经营者。2013年8月9日，陈明胜带10名船员出海捕捞海蜇，次日发生渔船翻扣事故，致使陈明胜等2人死亡、9人失踪。2013年8月23日，山东省海洋与渔业厅作出《青岛鲁城渔60326“8.10”重大风灾翻扣事故调查报告》，该报告认定：2013年8月10日“鲁城渔60326”号渔船翻扣事故是一起因大风引发的自然灾害事故。事故发生后，原告向被告青岛市城阳区河套街道办事处要求发放救灾慰问金，被告河套街道办于2016年1月14日作出《关于徐丽燕信访事项听证说理会听证结论》，告知原告的要求不属于信访部门受理范围，依法应当通过诉讼途经解决，原告于同日签收。
原审法院认为，根据《自然灾害救助条例》第三条第三款规定：县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构，组织、协调本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域的自然灾害救助工作。县级以上地方人民政府有关部门按照各自职责做好本行政区域的自然灾害救助相关工作。该案被告青岛市高新技术产业开发区管理委员会社会事务局是原告所在区域主管民政工作的部门，负责本区自然灾害事故救助工作。涉案事故已经被山东省海洋与渔业厅认定为自然灾害事故，两被告认为陈明胜有过错责任，不给予灾害救助金，于法无据，法院不予支持。按照《青岛市财政局自然灾害生活救助资金使用管理暂行办法》第十八条第（四）项之规定，两被告应给予原告发放救灾抚慰金。至于发放数额问题，两被告应依照相关规定进行审核后确定，法院不能直接判令两被告给付原告27万元救灾抚慰金。关于被告社会事务局主张的该案已过诉讼时效，于法无据，法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条之规定，判决被告青岛市高新技术产业开发区管理委员会社会事务局、被告青岛市城阳区河套街道办事处于判决生效后60日内对原告徐丽燕要求发放救灾抚慰金作出行政行为。
上诉人高新区社会事务局不服原审判决，上诉称，一、上诉人原审中作为被告主体不适格。根据《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》（农业部令2012年第9号），渔船翻扣事故属于该规定的适用范围。在2013年8月“鲁城渔60326号”渔船翻扣事故发生后，渔业行政部门也是按照该规定开展事故的报告、调查、处理等工作。经山东省海洋与渔业厅调查，该事故虽然认定为自然灾害事故，但在时间的认定、调查、处理过程中，始终根据《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》，按照渔业船舶水上安全事故来处置的。上诉人不是渔船翻扣事故调查处理机关，《青岛鲁城渔60326“8.10”重大风灾翻扣事故调查报告》中未提及上诉人参与善后处理工作。因此，负责民政工作的上诉人不是被诉讼的对象，主体不适格。二、渔船翻扣事故本身性质决定了其不属于民政范畴自然灾害。该事件本身决定了事发后只能按照渔业行政部门的自然灾害来认定和报告，而不能按照民政部门的自然灾害来认定和报告。渔船翻扣事故发生后由于不能排除人为因素，相关部门第一时间以水上安全事故来认定、报告和处理。如果事件发生后民政部门以自然灾害来认定、报告和处理就存在掩盖事实真相推卸责任的可能性。可见，事件发生后以属于民政部门处理的自然灾害来认定和报告处置是不当的，因而民政部门也不能按照应急预案规定来启动响应开展自然灾害救助工作。虽然在事后调查中确定该事件是自然灾害事故，但只能说明有自然灾害因素，本质还是一起安全事故。三、被上诉人不是民政自然灾害救助对象。渔船翻扣事故虽然有自然灾害的因素，但不是民政自然灾害救助的对象。根据《青岛市自然灾害救助应急预案》，市民政局汇总、核实、评估、报告和发布灾情。事故发生时各级民政部门对渔船翻扣事故没有接到灾情上报，没有接到事故处理机关的通报，没有接到相关部门邀请会商或参与处理的通知，故无灾情提报、核实和发布，因而无自然灾害更无自然灾害救助对象。四、即使渔船翻扣事故属于自然灾害，被上诉人也应通过规定程序申请抚慰金。按照《青岛市财政局自然灾害生活救助资金使用管理暂行办法》第十九条规定：规范救助程序，严格按照民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放的工作规程，通过“户报、村评、镇（街）审、区（市）定”四个步骤确定救助对象。具体核定程序：（一）受灾人员本人申请或者村（居）小组提名；（二）村（居）民委员会进行民主核实、评议，符合救助条件的，在社区范围内公告；无异议或者村（居）民委员会民主评议不能成立的，由村（居）民委员会将评议意见和有关材料提交镇人民政府、街道办事处；（三）镇人民政府、街道办事处审核；（四）区（市）民政部门审批。上诉人发放救灾抚慰金有着严格的工作规程，即便渔船翻扣事故是自然灾害，被上诉人在未提交符合规定材料的情况下，上诉人不能作出发放救灾抚慰金的行政行为。被上诉人在未向上诉人申请的情况下就将上诉人诉至法院更是不当的。五、被上诉人的诉讼请求已超过起诉期限。渔船于2013年8月10日发生翻扣事故，8月23日山东省海洋与渔业厅作出事故调查报告。被上诉人于2013年8月23日应对事故发生原因已经知情，于2016年3月18日向原审法院提起诉讼已经超过两年起诉期限。六、“东方之星”事件也是一起以自然灾害为主要原因的事件，在善后处理中也并未发放自然灾害救助抚慰金。综上，请求二审法院驳回被上诉人的起诉。
上诉人河套街道办不服原审判决，上诉称，一、上诉人已履行救助行为。在2013年8月10日，“鲁城渔60326号”渔船翻扣事故发生后，上诉人及渔业行政部门积极开展安抚遇难家属及海上搜救工作。鉴于上诉人已在职权范围内积极履行相应义务，被上诉人的原审诉讼请求于法无据，应予驳回。二、被上诉人不属于行政给付对象。青岛海事法院针对被上诉人等陈明胜家属与渔船遇难者家属之间的海上人身死亡赔偿纠纷诉讼中，作出的数份相关民事判决依法认定遇难船长陈明胜对渔船翻扣具有过错。因此，不能减轻或免除陈明胜的赔偿责任。据此可以认定，陈明胜与渔船翻扣有直接利害关系，应承担侵权责任。基于上述原因，被上诉人不应属于行政给付对象。三、被上诉人的诉讼请求已超过起诉期限。根据渔船翻扣事故调查报告且已告知被上诉人的事实，被上诉人在2013年8月23日就已经对事故发生原因完全知悉。至此，被上诉人知悉此事到原审立案已经超过两年起诉期限。综上，请求二审法院：1、依法撤销青岛市城阳区人民法院（2016）鲁0214行初16号行政判决；2、依法驳回被上诉人的诉讼请求；3、一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人徐丽燕辩称，一、上诉人的上诉理由实际上较原审理由没有变化，被上诉人针对其理由在原审中已发表自身观点。上诉人河套街道办称其已履行救助行为，但被上诉人至今没有看到其就此次事故召开会议的记录、相关救助措施以及资金和人员配制上对受难家属进行抚慰的工作程序。二、上诉人高新区社会事务局所提到的申请程序问题与被上诉人要求发放抚慰金是两个概念。上诉人要求的抚慰金是山东省社会救助办法及山东省自然灾害救助预案规定的政府救助抚慰金，这部分在青岛有一个不应低于1万元的规定，且按照经济条件的提升金额也提升。三、两上诉人主张被上诉人不属于行政给付对象是错误的，被上诉人作为死难者家属应当是给付的对象。四、关于起诉期限问题原审已经明确，两上诉人逃避责任实际上是不作为的行为。
关于原审法院的审判程序，两上诉人当庭均表示不持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
各方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
一、关于被上诉人提起原审诉讼是否超过起诉期限的问题
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。本案中，山东省海洋与渔业厅虽已于2013年8月23日作出《青岛鲁城渔60326“8.10”重大风灾翻扣事故调查报告》且已告知被上诉人，但被上诉人已知道该告知书的内容并不意味着被上诉人知晓或者应当知晓可向两上诉人申请发放自然灾害救助抚慰金，因而两上诉人提出的被上诉人起诉期限应从2013年8月23日起计算的主张不能成立。被上诉人称其自2015年才知道两上诉人有发放自然灾害救助抚慰金的职责，遂向上诉人河套街道办反映，上诉人河套街道办作为信访事项进行处理，且作出答复告知所反映问题不属于信访事项受理范围，属于诉讼范畴，可以向人民法院提起诉讼。被上诉人的上述陈述与原审卷宗中的《河套街道办事处关于徐丽燕信访事项听证说理会听证结论》、《红岛经济区管委关于徐丽燕信访事项不予受理告知书》记载的内容相吻合，本院对其陈述予以采信。因此，被上诉人于2016年3月18日向原审法院提起诉讼并未超过2年起诉期限。
二、关于被上诉人是否符合《自然灾害救助条例》规定的发放自然灾害救助抚慰金的条件的问题
《自然灾害救助条例》第三十三条规定：发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件，需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的，参照本条例执行。本案中，山东省海洋与渔业厅作出的《青岛鲁城渔60326“8.10”重大风灾翻扣事故调查报告》中认定：2013年8月10日“鲁城渔60326号”渔船翻扣事故是一起因大风引发的自然灾害事故。由此可见，被上诉人之丈夫陈明胜所遭遇的是自然灾害事故，属于《自然灾害救助条例》所规定的“事故灾难”，可以参照该条例的规定开展生活救助。《青岛市财政局自然灾害生活救助资金使用管理暂行办法》第九条第二款规定：按照分级管理、分级负担的原则，区（市）财政根据常年灾情和财力可能编制救灾资金年度预算，并在执行中根据灾情程度进行适时调整。一般情况按以下项目和补助内容安排补助资金：……（二）遇难人员家属抚慰，用于向因灾死亡人员家属发放抚慰金。……据此，开展生活救助包含向因灾死亡人员家属发放抚慰金。本案被上诉人作为死亡船长陈明胜的妻子，符合发放自然灾害救助抚慰金的条件。两上诉人所持的因陈明胜对于事故发生负有责任因而其家属不符合发放抚慰金的条件的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。至于发放的数额问题，《青岛市财政局自然灾害生活救助资金使用管理暂行办法》第十八条第（四）项已作出规定，应由行政机关根据规定予以裁量。原审据此认为发放数额应依照相关规定进行审核后确定，不宜由法院直接作出裁判并无不当。
三、关于发放自然灾害救助抚慰金的主体问题
《青岛市财政局自然灾害生活救助资金使用管理暂行办法》第十九条规定：规范救助程序，严格按照民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放的工作规程，通过“户报、村评、镇（街）审、区（市）定”四个步骤确定救助对象。具体核定程序：（一）受灾人员本人申请或者村（居）小组提名；（二）村（居）民委员会进行民主核实、评议，符合救助条件的，在社区范围内公告；无异议或者村（居）民委员会民主评议不能成立的，由村（居）民委员会将评议意见和有关材料提交镇人民政府、街道办事处；（三）镇人民政府、街道办事处审核；（四）区（市）民政部门审批。根据上述规定，河套街道办负责救助申请的审核，高新区社会事务局作为高新技术产业开发区负责民政工作的部门负责救助申请的审批。因此，两上诉人对于发放自然灾害救助抚慰金均承担相应的职责，原审法院判决两上诉人共同对被上诉人发放抚慰金的要求作出行政行为并无不当。上诉人高新区社会事务局称因“鲁城渔60326号”所涉事故发生在水上，因而应由海洋渔业部门负责救助，并提交了《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》作为法律依据。本院认为，《渔业船舶水上安全事故报告和调查处理规定》只是对水上安全事故的报告、调查、处理和调解等内容作出了规定，并不涉及事故发生后的物资救助和抚慰等问题。因而，对上诉人高新区社会事务局的该项主张，本院不予采纳。
四、关于被上诉人通过信访途径且未直接向上诉人高新区社会事务局提出申请是否属已依法启动申请程序的问题
《青岛市财政局自然灾害生活救助资金使用管理暂行办法》第十九条规定：规范救助程序，严格按照民主评议、登记造册、张榜公布、公开发放的工作规程，通过“户报、村评、镇（街）审、区（市）定”四个步骤确定救助对象。具体核定程序：（一）受灾人员本人申请或者村（居）小组提名；……据此，发放自然灾害救助抚慰金属依申请的行政行为。本案被上诉人虽然是通过信访途径提出申请，且申请对象是上诉人河套街道办，但其信访申请事项很明确是要求发放抚慰金，且根据上述分析，河套街道办承担审核的职责，因而虽然其并未直接向上诉人高新区社会事务局提出申请，但应视为已依法启动申请程序。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。两上诉人的上诉缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费共计100元，由上诉人青岛市高新技术产业开发区管理委员会社会事务局和上诉人青岛市城阳区河套街道办事处各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙志刚
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一七年四月一日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩