辽宁省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）辽行终再字第2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：大连赛宝液化气有限公司。住所地：大连市甘井子区辛寨子西沟。
法定代表人：刘学忠，该公司经理。
委托代理人：郭秀杰，辽宁志方联合律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：大连市甘井子区人民政府。住所地：大连市甘井子区明珠广场*号。
法定代表人：侯祯涛，该区政府区长。
委托代理人：李冲，辽宁知本律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：大连市甘井子区辛寨子街道办事处。住所地：大连市甘井子区辛寨子街道。
法定代表人：李光玉，该街道办事处主任。
委托代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。
大连赛宝液化气有限公司（以下简称赛宝公司）与大连市甘井子区人民政府（以下简称甘井子区政府）、大连市甘井子区辛寨子街道办事处（以下简称辛寨子街道）请求确认行政行为违并赔偿一案，大连市中级人民法院于2012年4月25日作出（2012）大行初字第2号行政裁定，赛宝公司不服，向本院提出上诉，本院于2012年8月8日作出（2012）辽行终字第44号民事裁定，已经发生法律效力。赛宝公司不服，向最高法院申请再审，最高法院于2014年4月14日作出（2014）行监字第14号行政裁定书，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案。赛宝公司法定代表人刘学忠、委托代理人郭秀杰，甘井子区政府委托代理人李冲，辛寨子街道委托代理人李岗到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，2008年4月14日甘井子区政府下属的甘井子区社会环境综合整治领导小组办公室下发《通告》，要求赛宝公司等单位接到通告后四日内将违章建筑物自行拆除，并搬走室内外物品。逾期未拆除的，执法部门将按照有关规定依法强行拆除。接到通告后，赛宝公司于2008年4月15日向甘井子区社会环境综合整治领导小组办公室作出回复，2008年6月12日，赛宝公司向甘井子区毛区长、侯副区长提出《关于批准不拆除改建后液化气瓶库的申请》，请求对其库房不予拆除，其中陈述“近二天来辛寨子街道违章拆除有关管理部门又三番五次到我公司来要求立即拆除”。2008年11月1日早晨，辛寨子街道组织相关人员将赛宝公司单位院内的两个库房强行拆除。2008年11月3日赛宝公司向甘井子区党委、政府、人大、政协写出《对危化企业钢瓶库野蛮拆除的举报函》，举报辛寨子街道暴力拆除行为，要求辛寨子街道在新闻媒体公开声明向赛宝公司赔礼道歉。2008年12月20日，2011年5月等时间，赛宝公司多次向各级政府写上访投诉信，均提及2008年11月1日清晨辛寨子街道及小辛村委会带人强行拆除库房的情况，要求将库房恢复原状，并赔偿损失。2009年12月18日，赛宝公司收到大连市公安局甘井子分局出具的不予立案通知书，该通知书的内容是针对赛宝公司的法定代表人刘学忠于2009年12月9日提出控告的关于2008年11月1日甘井子区辛寨子街道、小辛村对大连赛宝液化气站库房强制拆迁行为作出不予立案的决定。2011年12月16日，赛宝公司提起行政诉讼，请求确认两被告强拆库房的行为违法，并请求赔偿赛宝公司损失23569724元。
一审法院认为，赛宝公司的库房是2008年11月1日被拆除的。2008年11月3日赛宝公司写给甘井子区党委、政府、人大、政协的《对危化企业钢瓶库野蛮拆除的举报函》中直接指出是辛寨子街道办事处组织社会人员强制拆除库房。因此，从赛宝公司写给相关部门的信函中可以看出赛宝公司在2008年11月1日行为发生时最迟在2008年11月3日就知道或者应当知道强制拆除行为及实施强制拆除行为的主体。赛宝公司于2011年12月提起行政诉讼已经超过了法定的起诉期限。赛宝公司关于2009年12月18日才知道实施强制拆除行为的主体及起诉期限中断的辩论意见没有法律依据，不予支持。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款、第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定：驳回赛宝公司的起诉。
赛宝公司上诉称，赛宝公司库房被毁损后，确于2008年11月3日向有关部门投诉过甘井子区政府和辛寨子街道，但这只是赛宝公司的猜测，并没有得到甘井子区政府和辛寨子街道的认可，甘井子区政府和辛寨子街道一直不承认是其实施的行为，在一审答辩状中仍否认是其实施的行为。在这种情况下赛宝公司起诉不符合《行政诉讼法》第四十一条第（二）项原告起诉要“有明确的被告”的起诉条件。2009年12月18日，公安机关下达《不予立案通知书》，赛宝公司才根据通知得到了是辛寨子街道实施的行为。因此，赛宝公司起诉没有超过起诉期限。另外，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条的规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十四条规定：“权利人向人民调解委员会以及其他依法有权解决相关民事纠纷的国家机关、事业单位、社会团体等社会组织提出保护相应民事权利的请求，诉讼时效从提出请求之日起中断。”第十五条规定：“权利人向公安机关、人民检察院、人民法院报案或者控告，请求保护其民事权利的，诉讼时效从其报案或者控告之日起中断。上述机关决定不立案、撤销案件不起诉的，诉讼时效期间从权利人知道或者应当知道不立案、撤销案件或者不起诉之日起重新计算；……。”赛宝公司财产被损坏后一直不断的向上级部门申诉控告，应视为一直没有放弃自己的权利，起诉期限应当从2009年公安机关《不予立案通知》时算起。请求撤销原审裁定，裁定大连市中级人民法院继续审理。
甘井子区政府答辩称，1、赛宝公司起诉已经超过法定期限，一审法院驳回其起诉是正确的。行政诉讼起诉期限不能选用民事诉讼时效中断的规定。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条指的是“可以参照民事诉讼的规定”，但没有规定可以参照《中华人民共和国民法通则》实体法的规定，而民事诉讼时效中断恰恰由《中华人民共和国民法通则》及其司法解释来规范。《中华人民共和国行政诉讼法》中关于行政诉讼期间没有中断的规定，仅有延长的规定，但是否应当延长也要由人民法院审查决定。本案不存在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第43条规定中的不计算诉讼期间的情形，不存在应当延长诉讼期间的情形。而赛宝公司出示的公安机关的《不予立案通知书》不能作为行政诉讼期间起算的时间点。2、区政府不是适格被告。赛宝公司依据大连市甘井子区社会环境综合治理领导小组办公室发布的《通告》来认定答辩人是本案被告是错误的，因为这份《通告》中没有特指赛宝公司，不是决定或实施了本案中的具体行政行为。根据《国家行政机关公文处理办法》，通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项，其属于抽象行政行为，不具可诉性。辽宁省中小企业厅《关于大连市赛宝液化气有限公司库房被强拆调查情况的意见》并没有作出结论确认答辩人作出了拆除库房的行为，只是描述有关人员的陈述，而这些陈述也没有证据支持。请求维持原裁定。
辛寨子街道答辩称：1、赛宝公司起诉已经超过法定期限。赛宝公司在库房被拆除前就多次接到过答辩人要求其拆除库房的通知，也为此向区政府领导写信反映情况，请求对其库房不拆除。赛宝公司的库房被拆除后，多次向各级政府部门投诉，信函中直接指出了责任主体是辛寨子街道。赛宝公司很清楚地知道具体行政行为的主体是答辩人。另外，赛宝公司在上诉状中明确表示，其一直不想通过法律程序起诉答辩人，事实上赛宝公司也是一直通过上访形式解决事件。答辩人认为是赛宝公司自愿放弃通过司法途径，放弃了自己的诉讼权利。2、《不予立案通知书》并不能否定赛宝公司此前就已经知道拆除库房的行政行为实施主体。3、行政诉讼起诉期限不能参照民事诉讼时效的规定，本案诉讼期间不存在中止、中断的情形。综上，请求维持原判。
本院二审查明的事实与一审一致。双方当事人对一审查明的事实均没有异议。
本院二审认为，赛宝公司的库房2008年11月1日被拆除，赛宝公司2008年11月3日即向甘井子区党委、政府、人大、政协写信，举报辛寨子街道暴力拆除行为，要求辛寨子街道在新闻媒体公开声明向赛宝公司赔礼道歉。说明赛宝公司对库房被拆除的事实是清楚的，其于2011年12月提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，已经超过起诉期限。赛宝公司以在公安机关下达《不予立案通知书》之前，只是猜测辛寨子街道实施了强制拆除行为，不符合《行政诉讼法》第四十一条第（二）项“有明确的被告”的起诉条件，认为起诉没有超期，属于对《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的错误理解。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十三条对逾期起诉的例外情形做了明确的规定，赛宝公司逾期起诉没有满足上述条件，因此，一审法院裁定驳回赛宝公司的起诉是正确的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
赛宝公司申请再审称，赛宝公司起诉没有超过起诉期限，起诉期限应从2009年12月18日算起，不是从2008年11月3日起算，原裁定适用法律错误。请求撤销原裁定，裁定本案继续实体审理，将案件交由大连以外的其他城市审理。理由是：（一）赛宝公司从2008年11月3日起向甘井子区有关部门投诉，二被申请人否认是其实施的行为，为此，不应认定赛宝公司知道或者应当知道行为人是二被申请人。在没有明确被告的情况下，具体行政行为不可诉。在被申请人不认可是其实施的行为的情况下，应以公安机关《不予立案通知书》为证据，认定知道明确被告的时间；（二）本案还应适用《最高法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题解释》第四十三条规定，即“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内”。2008年11月3日至2009年12月18日期间应为赛宝公司还没有知道明确被告，即使起诉也不符合起诉条件，这期间的责任应在二被申请人；（三）还应适用《最高法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题解释》第四十二条规定，即“对不知道具体行政行为内容的，涉及不动产的诉讼时效是二十年”，本案被拆除和被侵害的财产主要是房屋，属于不动产；（四）还应适用《最高人民法院审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十四条、十五条规定。根据《最高法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题解释》第九十七条“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，赛宝公司财产被破坏后一直不间断地向上级部门反映，包括甘井子区政府、大连市政府。辽宁省政府及省中小企业厅、大连市中小企业局、公安机关等部门，请求处理。应视为赛宝公司一直没放弃自己的权利，该行为应认定符合《最高人民法院审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第十四条、十五条规定。
甘井子区政府答辩称，（一）赛宝公司自2008年11月3日开始多次向各级政府写上访投诉信，投诉信中行政主体直指辛寨子街道办，赛宝公司在发生强拆时就实际知道是谁作出的行政行为，其不知道是谁拆的库房的说法不能成立。《行政诉讼法》中关于行政诉讼期间没有中断的规定，仅有延长的规定，但是否延长要由法院审查决定。本案不存在《行政诉讼若干问题的解释》第四十三条的规定中的不计算入诉讼期间的情形，不存在应当延长诉讼期间的情形。公安机关无确认行政行为主体的职权，《不予立案通知书》也没有这样的意思表示，只是根据刑诉法的规定不予立案。此通知书不能作为申请人确认被告的依据。故赛宝公司的起诉已超过法定诉讼期限；（二）区政府不是适格被告。赛宝公司依据大连市甘井子区社会综合整治领导小组办公室发布的《通告》来认定答辩人是本案被告是错误的，因为《通告》中没有特指申请人，不是决定或实施了本案的具体行政行为，其属于抽象行政行为，不具有可诉性。辽宁省中小企业厅《关于大连赛宝液化气有限公司库房被强拆调查情况的意见》并没有做出结论确认答辩人做出了拆除库房的行政行为。故原裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
辛寨子街道答辩称，（一）赛宝公司起诉已经超过法定期限。赛宝公司2008年就多次向各级政府部门递交举报函等投诉信将事件陈述并提出了赔偿要求及具体赔偿数额，并在这些信函中将行政行为实施的主体直指答辩人，没有猜测的意思。且赛宝公司自述在开发被拆除前就多次接到过答辩人要求其拆除库房的通知，也为此向区政府领导写信反映情况要求给予关照。赛宝公司在库房被拆之前之后，很清楚知道拆除行政行为的主体是答辩人，对具体行政行为的内容是清楚的。另外，赛宝公司在二审上诉状中明确表示，其一直不想通过法律程序起诉答辩人，事实上赛宝公司也是一直通过上访形式解决事件。答辩人认为是赛宝公司自愿放弃通过司法途径，放弃了自己的诉讼权利。赛宝公司去公安机关报案，假装不知道是谁拆除了库房，意图借用刑事手段达到保护其违章建筑的目的，《不予立案通知书》不能证明赛宝公司此时才知道答辩人是行政行为的实施主体，不能否定赛宝公司此前就已经知道拆除库房的行政行为实施主体；（二）本案诉讼期间不存在延长的情形，赛宝公司错误理解《最高法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题解释》第四十三条规定。赛宝公司不起诉是其自己认为控告、上访更能达到目的而自愿放弃了司法救济途径，是其自身原因导致超过了诉讼期间；（三）行政诉讼期间不存在中止、中断的情形，不能参照民事诉讼时效的规定，赛宝公司错误理解《最高法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题解释》第九十七条规定。赛宝公司要求大连市法院回避，将案件指定其他中级法院审理的要求没有法律和事实依据。综上，原两级法院裁定驳回起诉正确，请求维持。
本院再审查明的案件事实与原裁定认定事实相同。
本院再审认为，本案争议焦点在于赛宝公司的起诉是否超过了法律规定的时效期间。根据本案已经查清的具体事实，赛宝公司应该知道强拆库房的行政行为是辛寨子街道办做出的，实施拆除行为的主体实际上是明确的，并非处于不确定状态。赛宝公司主张“知道或应当知道”具体行为内容的时间起算点应当从甘井子分局作出《不予立案通知书》之日起算，与本案的具体情况不符。本院原裁定认为，从赛宝公司写给相关部门的信函中可以看出赛宝公司在2008年11月1日行为发生时最迟在2008年11月3日就知道或者应当知道强制拆除行为及实施强制拆除行为的主体，符合实际情况，是正确的，故赛宝公司并未在法律规定的时效期间内通过法律途径依法主张自已的权利。
我国行政诉讼规定的是起诉期限制度，民事诉讼时效有中断的规定而行政诉讼没有，仅有时效延长的规定。赛宝公司提出参照民事诉讼法，适用诉讼时效中断的主张没有法律依据。另外，根据本案事实，赛宝公司也不符合时效延长的规定。
综上，赛宝公司的申请再审理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。经本院审判委员会研究决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，裁定如下：
维持本院（2012）辽行终字第44号行政裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张 昕
审 判 员 张云涌
代理审判员 孙 艳
二〇一五年十二月八日
书 记 员 孙秀玥