山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁02行终605号
上诉人（原审原告）李敬淑。
委托代理人唐守嘉，山东迪陶律师事务所律师。
委托代理人姚福华，山东迪陶律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）即墨市市场监督管理局。
法定代表人张晓伟，局长。
委托代理人张瑞强，即墨市市场监督管理局注册局副局长。
委托代理人黄俊龙，山东文鼎律师事务所律师。
原审第三人青岛志诚商贸有限公司。
法定代表人张可广，执行董事。
委托代理人廉法展，山东元衡律师事务所律师。
原审第三人张可广。
委托代理人廉法展，山东元衡律师事务所律师。
上诉人李敬淑因诉被上诉人即墨市市场监督管理局、原审第三人青岛志诚商贸有限公司、原审第三人张可广工商行政登记一案，不服山东省即墨市人民法院于2016年7月25日作出的（2016）鲁0282行初38号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年10月11日在第二十七法庭公开开庭审理了本案。上诉人李淑敬的委托代理人唐守嘉，被上诉人即墨市市场监督管理局的委托代理人张瑞强、黄俊龙，原审第三人青岛志诚商贸有限公司和原审第三人张可广的共同委托代理人廉法展到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：青岛吉豪狮建材有限公司原系外国自然人独资企业，股东、法定代表人系原告李敬淑，注册资本87万美元，经营范围：新型建筑材料及装饰材料生产、加工；……。2004年1月8日办理工商登记。2014年8月20日，宋某某作为青岛吉豪狮建材有限公司的委托代理人（持有加盖公司公章的证明），向被告提交：1、外商投资企业变更登记申请书；2、外商投资企业备案申请书；3、投资者出资情况表；4、董事、监事、经理情况表及证件；5、原告李敬淑的护照复印件、翻译件；6、指定代表或者共同委托代理人的证明及身份信息。7、中华人民共和国外商投资企业批准证书；8、即墨市商务局青商资审字【2014】1516号《关于对青岛吉豪狮建材有限公司股权变更等事宜的批复》文件；9、免职书；10、青岛吉豪狮建材有限公司董事会决议；11、青岛吉豪狮建材有限公司章程；12、股权转让协议；13、青岛志诚商贸有限公司企业法人营业执照复印件；14、青岛吉豪狮建材有限公司董事会成员、监事委派书；15、青岛吉豪狮建材有限公司董事会决议；16、青岛吉豪狮建材有限公司企业法人营业执照的正、副本。申请对青岛吉豪狮建材有限公司的法定代表人、公司类型、经营范围进行变更登记；对公司的董事长、副董事长、董事、监事、总经理、副总经理等更换备案；新章程备案。经被告审查，认为青岛吉豪狮建材有限公司提交的登记材料齐全，符合法定要求，给予了变更登记和备案。
原审认为：本案争议的焦点一，原告的起诉是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被告作出行政行为的时间是2014年8月，诉讼中，被告、第三人均未举证证明原告李敬淑是什么时间知道或者应当知道作出行政行为的，不能从2014年8月开始计算起诉期限，因此，本案不适用六个月的起诉期限，而应适用五年的起诉期限。
焦点二，第三人张可广是否是适格的第三人。张可广是本案备案的新任总经理，案件的处理结果与其在法律上有直接的利害关系，因此系适格的第三人。
焦点三，被告即墨市市场监督管理局在办理本案变更登记和备案过程中是否依法履行了职责，尽到了审查义务。对被告是否依法履行了职责和尽到了审查义务，法院认为应从两个方面考量：第一，申请材料是否齐全、符合法定形式。根据《中华人民共和国外资企业法》第十条规定，外资企业分立、合并或者其他重要事项变更，应当报审查批准机关批准，并向工商行政管理机关办理变更登记手续。《中华人民共和国公司登记管理条例实施细则》第四十四条规定，外商投资企业改变登记注册事项，应当申请变更登记。申请变更登记时，应提交下列文件、证件：（一）董事长签署的变更登记申请书；（二）董事会的决议；（三）变更股东、注册资本、经营范围、营业期限时应提交原审批机关的批准文件。法律、法规及国家工商行政管理局规章规定设立分支机构或者办事机构需经审批的，应提交原审批机关的批准文件。外商投资企业变更住所，还应提交住所使用证明；增加注册资本涉及改变原合同的，还应提交补充协议；变更企业类型，还应提交修改合同、章程的补充协议；变更法定代表人，还应提交委派方的委派证明和被委派人员的身份证明；转让股权，还应提交转让合同和修改原合同、章程的补充协议，以及受让方的合法开业证明和资信证明。外商投资企业董事会成员发生变化的，应向原登记主管机关备案。从上述规定看，本案申请人提交的申请材料应当包括：1、外商投资企业变更登记申请书；2、外商投资企业备案申请书；3、董事会决议；4、变更股东、经营范围、营业期限的即墨市商务局审批文件；5、公司章程；6、董事会成员委派书；7、股权转让协议；8、受让方的合法开业证明和资信证明。结合本案申请人向被告提交的申请材料，可以看出申请人青岛吉豪狮建材有限公司提交的申请材料齐全、符合法定形式。第二，对材料真实性的审查程度是否合法。《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定，有限责任公司和股份有限公司（以下统称公司）设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。从该规定看，被告对申请材料的真实性审查是有限的，主要是形式审查。对申请文件、材料的真实性主要由申请人负责。本案申请人青岛吉豪狮建材有限公司提交的申请材料齐全、符合法定形式，材料加盖了公司印章以及有关部门的批准文件，提交了原告即法定代表人的护照等，应当认为被告尽到了审查义务。
综上所述，被告即墨市市场监督管理局作出的本案行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告抗辩的被告未认真依法履行职责，对第三人提供的虚假材料未予审查的理由不能成立，其主张法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李敬淑的诉讼请求。案件受理费50元由原告负担。
上诉人李敬淑不服原审判决，上诉称：一、原审判决查明事实不清，认定证据错误。本案关键问题是被上诉人进行变更登记的一系列材料的真实性问题。上诉人提交了亲笔所书签名予以核对，以证明被上诉人据以变更登记的材料错误。在被上诉人与原审第三人对此证据持异议后，上诉人代理人当庭提出笔迹鉴定并向法院提交了鉴定申请书。但原审判决却称：“原告本人未到庭参加诉讼，系原告代理人提交，被告和第三人对其是否系原告本人书写持有异议，原告方没有提交相应能够证明系李敬淑本人书写的其他证据，本院认为被告和第三人的异议成立。”原审的这种认定错误。在上诉人代理人已当庭提出鉴定申请并提出鉴定时上诉人可以到场或采取公证认证等手段予以核实的情况下，原审却不予查实，损害了上诉人合法权益。二、原审法院适用法律错误。1、原审援引了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定作出判决错误。一方面，据以进行变更登记的所有文件材料都是假冒上诉人签名形成的，不构成“证据确凿”；另一方面，法律赋予被上诉人监督改正职责，在上诉人要求被上诉人履行该法定职责的情况下，被上诉人却拒不履行。2、原审援引《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定作出认定是对该规定的曲解。该条规定的是如果申请人提供的文件材料不真实，应承担相应的法律责任，而不是明确规定公司登记管理机关对登记材料只进行形式审查而不进行实质审查，不能因此直接免除被上诉人的法定义务。3、根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条的规定，相应的变更文件材料是需要法定代表人签署的，但本案中，无论是变更登记申请还是变更的股东会决议、董事会决议、公司章程、股权转让协议等所有文件材料都不是青岛吉豪狮建材有限公司的法定代表人李敬淑签署，被上诉人的变更行为直接违反了该条法律规定。4、即使退一步讲，被上诉人在本案中只负有形式审查义务，也不能因此就认定错误的变更行为就具备合法的法律效力。《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十五条、《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第五十九条、第六十四条等同样赋予了登记管理机关监督和改正的职责。上诉人已向被上诉人提出了申请，请求被上诉人予以查处，并改正非法变更事项，但被上诉人却拒不履行法定职责。三、原审作出的认定相当于以判决书的形式确认了变更材料，尤其是其中的核心文件股权转让协议是合法有效的，那么，原审第三人青岛志诚商贸有限公司在该转让协议中并未支付所约定的65.75万美元，上诉人是否可以直接依据股权转让协议要求原审第三人青岛志诚商贸有限公司履行并追究违约责任。综上，请求二审法院撤销（2016）鲁0282行初38号行政判决，依法改判。
被上诉人即墨市市场监督管理局辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人青岛志诚商贸有限公司述称：一、原审法院适用法律正确。公司公章一直在上诉人处管理控制，2014年7月份办理变更手续开始，上诉人向原审第三人交付了公章，并委托原审第三人办理变更有关手续。因此，在公司变更登记初期，上诉人是知道要进行变更的。二、股权转让协议已经履行完毕，股权如何转让及是否转让完毕与本案无关。
原审第三人张可广述称：同意原审第三人青岛志诚商贸有限公司的意见。
关于原审法院的审判程序，上诉人提出异议称原审未受理其提出的笔迹鉴定申请。本院认为，是否受理鉴定申请应由人民法院根据案情需要予以决定，原审法院认为根据案情上诉人提出的鉴定申请不影响对被诉变更登记行为合法性的判断，故而未予以准许并无不当，本院确认原审法院审判程序合法。
各方当事人原审时向法院提交的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款、第五十二条、第五十四条均规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。对于申请材料，公司登记机关应当根据下列情况分别作出是否受理的决定：（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理。（二）申请文件、材料齐全，符合法定形式，但公司登记机关认为申请文件、材料需要核实的，应当决定予以受理，同时书面告知申请人需要核实的事项、理由以及时间。对决定予以受理的登记申请，公司登记机关应当分别情况在规定的期限内作出是否准予登记的决定：（一）对申请人到公司登记机关提出的申请予以受理的，应当当场作出准予登记的决定。……公司登记机关需要对申请文件、材料核实的，应当自受理之日起15日内作出是否准予登记的决定。由此可见，作为公司登记机关，被上诉人只对其认为申请文件、材料需要核实的，才予以调查核实；对申请文件及材料齐全、符合法定形式且不需要核实的，有权当场作出准予登记的决定。《中华人民共和国外资企业法》第十条规定：外资企业分立、合并或者其他重要事项变更，应当报审查批准机关批准，并向工商行政管理机关办理变更登记手续。《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第四十四条第一款规定：外商投资企业改变登记注册事项，应当申请变更登记。申请变更登记时，应提交下列文件、证件：（一）董事长签署的变更登记申请书；（二）董事会的决议；（三）变更股东、注册资本、经营范围、营业期限时应提交原审批机关的批准文件。第三款规定：外商投资企业变更住所，还应提交住所使用证明；增加注册资本涉及改变原合同的，还应提交补充协议；变更企业类型，还应提交修改合同、章程的补充协议；变更法定代表人，还应提交委派方的委派证明和被委派人员的身份证明；转让股权，还应提交转让合同和修改原合同、章程的补充协议，以及受让方的合法开业证明和资信证明。本案中，青岛吉豪狮建材有限公司共向被上诉人提出法定代表人、公司类型、经营范围、营业期限和股东等五项变更登记申请。被上诉人应审查青岛吉豪狮建材有限公司是否提交了符合上述法律、法规规定的文件和证件。根据被上诉人提交的证据1-16，青岛吉豪狮建材有限公司已提供了申请五项变更登记所需的各项文件和证件，且涉及股东、经营范围、营业期限的变更已经即墨市商务局审批。被上诉人经审查认为申请材料齐全、符合法定形式且不需要核实，并据此作出了被诉变更登记行为，符合法律规定，已尽到了审查义务。上诉人虽主张其对申请变更登记一事并不知情，但从即墨市商务局已就相关事项进行了审批，且青岛吉豪狮建材有限公司在申请变更登记时提交了上诉人的护照等材料的事实可以看出，上诉人该项主张不能成立。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李敬淑负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐奎浩
代理审判员 李玉兰
代理审判员 高沛沛
二〇一六年十一月十八日
书 记 员 赵洪峰
书 记 员 王周浩
（2016）鲁02行终605号