签发：
核稿：
拟稿：
山东省枣庄市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）枣行终字第48号
上诉人（原审原告）孙福运（曾用名孙福远），（系死者李志玲之子）。
上诉人（原审原告）孙洋洋，（系死者李志玲之长）。
上诉人（原审原告）孙其珊，（系死者李志玲之次）。
上诉人（原审原告）李甲钦，（系死者李志玲之父）。
上诉人（原审原告）金秀荣，（系死者李志玲之母）。
五上诉人共同委托代理人闫鹏，山东法扬律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）枣庄市薛城区交通运输局，住所地枣庄市薛城区经济园区。
法定代表人张贵强，局长。
委托代理人董智。
委托代理人薛阳，山东长明阳律师事务所律师。
上诉人孙福运等五人不服滕州市人民法院（2014）滕行初字第34号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2014年2月10日晚7时许，原告亲属李志玲下班途中因事故死亡。原告认为李志玲的死亡系因前薛路周营镇一公路涵桥未安装防护栏导致其摔到桥下死亡，该路属被告管理，被告没按《公路桥涵设计通用规范》设置安全护栏。事故发生后，原告多次找被告要求其安装防护栏并赔偿原告损失。后原告以被告未能安装防护栏的行为侵犯了公民的生命健康权为由，于2014年4月14日提起行政诉讼，要求判令被告的不作为行为违法，并赔偿其经济损失657195元。
原审法院认为，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定，“下列情形，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外：（一）道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的；……前款第（一）项情形，因设计、施工缺陷造成损害的，由所有人、管理人与设计、施工者承担连带责任”。原告以事发时被告未在公路涵桥安装防护栏造成人身伤亡事故为由，提起诉讼，要求被告承担过错赔偿责任，应依照上述规定办理。原告提起行政诉讼缺乏事实与法律依据，依法应予驳回。故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告孙福运、孙洋洋、孙其珊、李甲钦、金秀荣的起诉。
上诉人孙福运等五人不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、原告提起本案行政诉讼事实清楚，于法有据，并情况紧急，滕州市人民法院立案正确。2014年2月10日晚，李志玲下班骑车沿前薛路回家，路过周营镇一公路涵桥时，被摔到近三米深的桥下死亡。公安出警认定李志玲系从无安全护栏的公路涵桥上摔下致死。齐鲁晚报对此“杀人桥”连续做出两次报道。该涵桥为县级公路，薛城区交通运输局作为《公路法》明确的责任主体，应当履行法定行政职责，按照《公路桥涵设计通用规范》等规定设置安全护栏。该涵桥近年来曾多次发生人身伤亡事故，但管理部门一直行政不作为，是造成本案人身伤亡的根本原因。本案一审开庭审理中，原告代理人针对是否应当提起行政诉讼列举了有关法律依据：1、《行政诉讼法》第十一条第（五）、第（七）、第（八）项已有明确规定，原、被告系适格的行政诉讼主体，滕州市人民法院立案受理正确无误。2、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十九条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”、“公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”2014年2月10日，本案伤亡事件发生后，历经公安出警、镇政府协调、齐鲁晚报报道、受害家庭上访并直接找薛城区交通运输局交涉，但该局企图逃避责任，拒绝设置桥涵护栏。受害人亲属又通过市长热线和区长接待日督促，该局竞以资金紧张为借口，继续拖延耽搁。受害人亲属于2014年2月21日电话打进市司法局法律援助热线，情绪激烈，值班律师劝说其应当依法办事，可以申请法律援助。2014年3月6日，枣庄市法律援助中心下发《指派通知书》，几天后法援律师到事发现场拍照和调查，听取了周营镇派出所等有关意见。派出所距事发现场不足百米，近年来曾因该公路涵桥发生伤亡事件多次出警，并向上多次反映，如再不尽快设置护栏，有可能继续造成人身伤亡。鉴于此桥涵的护栏设置关乎群众生命安全，情况紧急，于是，本案原告先是向枣庄市中级人民法院申请行政诉讼立案，后又于3月18日转到滕州市人民法院立案审查，案由是履行法定职责，滕州市人民法院受理本案是完全正确的。二、本案一审庭前被告依法提交了答辩状，开庭审查原、被告双方主体适格，法庭原本应当根据诉求和事实依法判决，却以所谓原告应当提起民事诉讼为籍口裁定驳回起诉不当。本案伤亡事件涉及的前薛线公路属于县级公路，按照《公路法》的规定，由县级交通运输行政部门管理。薛城区交通运输局委派工作人员和律师出庭应诉，并庭前提交了答辩状，自认被告行政主体适格。其答辩中推诿该公路是委托别人设计和别人施工完成，自己不具有违法行为，是不能成立的。薛城区交通运输局应对前薛线公路履行全面管理法定职责，如果设计不符合规范和施工后发现安全隐患，并不能取代或免除公路管理部门应有的责任。庭审中争议的主要焦点是，事发公路桥涵是否应当设置安全护栏，不设置护栏管理部门是否属于不履行法定职责，这种争议与一般民事伤害案件有着显著区别。薛城区交通运输局在加盖单位公章的答辩状中自认，“受害人李志玲事故发生后，为防止再次发生类似事件，答辩人已及时安置了安全护栏，尽到了自己的管理责任。”对于行政诉讼期间被告改变行政行为，应当予以肯定，但必须指出的是：第一，何为及时本案李志玲不是第一个受害人，据了解这座桥涵原本有路沿石（有照片为证），道路加宽加高后掩埋了路沿石，由于一直不设置桥涵安全护栏，几年间已经伤害四条人命，成为远近闻名的杀人桥。齐鲁晚报记者专门作了采访报道，当地群众反映很大，派出所直至镇政府有关部门曾多次要求尽快设置，为什么迟迟到本案行政诉讼时才设置安全护栏。第二，被告说设置安全护栏“尽到了自己的管理责任”，但是，为什么先前几年间不履行管理责任，如果早设置还会出现几条人命吗还有本案发生吗!这尽到了管理责任吗一审庭审中被告代理人标榜自诩“亡羊补牢”，但现在纠正错误，并不能改变原来不履行法定职责事实存在。根据《公路交通安全设施设计规范》，本案涉及的公路桥涵应当设置安全护栏。对此一审被告是明知的，特别是早年间发生伤人事故后，本应及时采取补救措施。一审庭审中被告代理人强调资金不足问题，这纯粹是推卸责任。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条第三款规定，“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。”第四款规定，“原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。”本案原告请求人民法院依法公正判决，确认被告存在行政不作为的违法行为，但一审法院仅仅告知原告应当以《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条的规定，主张权利民事赔偿。尽管用意良好，却实际上不当干预了原告对自己权利的行使。众所周知，提起民事诉讼要求赔偿是受害人的权利，那么提起行政诉讼要求行政机关履行法定职责并予以赔偿也是原告的依法选择。《侵权责任法》第四条和《行政诉讼法》第六十七条已有明确规定。因此，原告提起行政诉讼有充分的事实和法律依据，一审裁定驳回起诉是不当的。综上，本案被上诉人不履行法定职责事实清楚，证据确凿。尽管其行政不作为侵害的公众是潜在和不特定的，但在发生公路桥涵伤亡事件之后，受害人遗属依法有权提起行政诉讼，要求被上诉人履行法定职责的同时，赔偿受害人经济损失。请求二审法院依法改判或发回重审，支持上诉人的诉讼请求；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人枣庄市薛城区交通运输局辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。首先，关于道路、桥涵设计问题，是否存在缺陷是否属于行政诉讼？在《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条有明确的规定，本案不属于行政诉讼的范畴。其次，上诉人的主张自相矛盾，上诉人请求的主要是赔偿，而上诉人向一审法院主张的赔偿项目和标准，全是民事赔偿的，根本不是行政赔偿范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。二、答辩人的行为不具违法性。其一，上诉人主张答辩人不履行法定责任，毫无事实依据。在事故桥涵三月底前设置安全护栏，是答辩人向社会公开承诺的。设置安全护栏的时间，也是在上诉人起诉，法院受理（2014年4月14日）之前，早于上诉人向法院主张权利的时间，何来不履行法定责任其二，本案事故路段属于前薛线公路，该公路确是由薛城区县乡公路管理处设计，济南市长清区市政工程公司施工，该工程符合国家公路技术要求、设计规范，并无不当。在本案当中，答辩人的行为不具有违法行为。其三，上诉人主张道路不符合国家设计规范，没有任何事实依据。综上所述，本案不属于行政诉讼案件受案范围，一审裁定认定事实清楚，采信证据确实充分，裁定内容并无不当，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉。
本院二审查明的事实同一审认定的事实。
本院认为，本案是有关公共设施致害的赔偿案件，对该类争议的司法救济，《中华人民共和国民法通则》第一百二十六条作出了相关规定，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条再次明确：道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外。因此，上诉人的起诉不符合行政诉讼的法定条件，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李曙光
审判员 张昌民
审判员 温 涛
二〇一四年十月十五日
书记员 赵倩文