中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申2812号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）欧西明。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）欧东明。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）欧就明。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）欧月明。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）欧巧明。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）欧红斌。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）暨上列六再审申请人的委托代理人欧福明。
上述七再审申请人共同委托代理人欧红虹。
被申请人（一审被告、二审被上诉人)贺州市八步区人民政府。住所地：广西贺州市八步区向阳路*号。
法定代表人雷少华,区长。
委托代理人谢东林、黄梦丹,该府工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人)贺州市人民政府。住所地：广西贺州市贺州大道*号。
法定代表人林冠,市长。
委托代理人陈磊鑫、卢仕旺，该府工作人员。
原审第三人贺州市人民医院。住所地：广西贺州市八步区西约街***号。
法定代表人汤伟光,院长。
委托代理人陈莉艳,该院总务科主任。
委托代理人梁斌,广西宏民律师事务所律师。
再审申请人欧西明等七人因诉被申请人贺州市八步区人民政府（以下简称八步区政府）、被申请人贺州市人民政府（以下简称贺州市政府）、原审第三人贺州市人民医院土地权属争议处理决定一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2016年9月26日作出的（2016）桂行终282号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年4月18日立案受理，依法组成合议庭审查，并于2017年6月2日上午组织各方当事人在本院第一巡回法庭第一法庭公开询问，再审申请人欧西明、欧福明、欧就明、欧巧明及其委托代理人欧红虹，被申请人八步区政府的委托代理人谢东林、黄梦丹，被申请人贺州市政府的委托代理人陈磊鑫、卢仕旺，原审第三人贺州市人民医院的委托代理人陈莉艳、梁斌，均到庭参加询问。案件现已审查终结。
争议土地位于贺州市人民医院康复楼占地的西面部分,其四至界线为：东以贺州市人民医院康复楼为界，南以西约街街边为界，西以林星明住宅东面墙为界，北以贺州市人民医院康复楼后楼梯为界，争议土地面积56平方米。1954年5月28日，黄丽英向黄其祥购买一间位于原××××号的铺面，房屋为木板结构，宅基地面积约56平方米，领有原贺县人民政府(以下简称贺县政府)印发的桂契平004811号房地契纸。黄丽英与欧西明、欧福明、欧东明、欧就明、欧月明、欧巧明、欧成明是母子女关系。黄丽英已于2002年死亡。欧成明已死亡，其与欧红斌是父子关系。1968年9月，该房屋因火灾被烧毀。黄丽英一家搬到西约街油××三间旧房居住。争议土地一直闲置，房屋没有进行回建。1972年9月12日，原贺县人民医院(贺州市医院前身，以下简称贺县医院)向原贺县党委请示，要求将医院大门外房屋被火烧毁后的一块闲置空地划给医院统一规划和修建，解决病房和职工宿舍问题。贺县革命委会生产指挥组于1973年3月1日下发贺革指宇(73)047号《关于同意县人民医院申请兴建职工宿舍的批复》[以下简称(73)047号批复]，贺县医院在医院南边接近西约街的土地上建造一栋宿舍楼，楼体部分占地使用了现争议土地。黄丽英一家于1974年在贺县××东巷一处宅基地建房，1975年建成入住。1980年5月，原贺县基建局绘制的贺县医院土地平面图将现争议土地列入该院土地使用权属范围。1988年6月2日，贺县医院办理桂房证字第50××40号房产所有权证，将上述职工宿舍楼进行产权登记。1997年7月17日，经贺州市计划局批准，贺州市医院将原职工宿舍楼拆除重建成现康复楼。从1973年3月至2009年8月，没有证据证明欧西明等人曾对争议土地提出过异议。2009年8月28日,贺州日报刊登土地使用权登记公告时，欧西明等人对争议土地使用权提出异议。因协商未果，欧西明等人请求八步区政府处理。2014年6月24日，八步区政府作出贺八政处字（2014）5号处理决定，以欧西明等人提供的证据所登记的宅基地与现争议土地不相符为由，决定：1.争议土地所有权属国家所有；2.争议土地使用权归贺州市人民医院管理使用。2014年10月15日，贺州市政府作出贺政复决（2014）25号行政复议决定，撤销贺八政处字（2014）5号处理决定，由八步区政府重新作出处理决定。2015年5月4日，八步区政府作出贺八政处字（2015）1号行政处理决定(以下简称1号处理决定)，争议土地使用权权属归贺州市医院所有。2015年5月8日，欧西明等人不服1号处理决定，申请行政复议。2015年7月20日,贺州市政府作出贺政复决（2015）26号行政复议决定(以下简称26号复议决定)，维持1号处理决定。2015年8月3日，欧西明等七人提起本案行政诉讼，请求撤销1号处理决定和26号复议决定。
贺州市中级人民法院（2015）贺行初字第20号行政判决认为，八步区政府收到调处申请后，进行调查取证，并进行调解，经区人民政府集体讨论通过。依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条第一款第八项之规定，作出将争议土地使用权权属归贺州市医院所有的处理决定，并无不当。贺州市政府依法定职权受理复议申请后，依照法定程序作出26号复议决定，认定事实清楚，证据充分，复议程序合法，适用法律正确，维持1号处理决定是正确的。欧西明等七人以1954年的房地契纸主张现争议土地使用权，因该房屋已灭失，屋地闲置多年后原贺县革命委员会已将土地使用权进行调整，另划拨给第三人使用，因此其主张理由不成立。欧西明等七人关于（73）047号批复仅是批复建房资金并不是批准建房用地，八步区政府的处理决定和贺州市政府的复议决定适用法律错误的诉讼主张，基于上述理由，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告欧西明、欧福明、欧东明、欧就明、欧月明、欧巧明、欧红斌要求撤销1号处理决定和26号复议决定的诉讼请求。欧西明等七人不服一审判决，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终282号行政判决认为，欧西明等七人提供的证据虽然能够证明争议土地上的西约路128号房屋是黄丽英于1954年购买并管理使用的事实，但1968年火灾导致房屋倒塌后，黄丽英没有重新建造房屋，土地闲置到1973年，贺县医院经过当时的县级人民政府即贺县革委会批准兴建并管理使用该争议土地。虽然（73）047号批复的内容没有具体说明兴建职工宿舍的地址，但该批复是基于贺县医院于1972年9月12日申请兴建职工宿舍的用地报告而作出，而申请用地报告载明建楼地址为“医院大门外火烧房那块空地及…”，即包括争议土地。因此，原贺县革委会生产指挥部（73）047号批复与贺县医院的用地申请报告之间以及（73）147号文、（73）040号文之间形成证据链，能够相互印证，证实贺县医院系经批准建房。争议土地的实际使用者发生了事实上的变更，并且贺县医院已于1988年领取了包括争议地上房屋的房产证，又于1997年拆旧建新一直使用至今。可见，贺县医院因事实行为发生了物权变动而取得争议土地的使用权。八步区政府根据查明的事实，认定该土地经贺县革委会批准由贺州市医院使用，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条“下列书证,可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：…（八）依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地(含林地)的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同”的规定，作出1号处理决定并无不当。贺州市政府引用原国家土地管理局（1995）国土(籍)字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级人民政府收回土地使用权”的规定，作出维持1号处理决定的复议决定适用法律正确，处理结果正确。欧西明等七人主张其多次向贺州市医院的历任院长提出过异议请求，因未能提供证据证实，对该主张无法采信。至于八步区桥东巷55号房屋是否为政府对欧西明等七人一家进行安置的问题，因与本案的审理对象无直接关联性，不作认定。欧西明等七人提出（2012）贺民一终字第53号民事裁定没有认定（73）047号批复同意贺县医院在争议地上建职工宿舍楼的上诉意见，经查，该二审民事裁定所认定的事实中，虽然没有认定（73）047号批复同意贺县医院在争议地上建职工宿舍楼，但是也没有认定（73）047号批复就不是同意贺县医院在争议地上建职工宿舍楼，该民事裁定认定的事实与本案处理结果无关联性,因此对欧西明等七人提出的有关（2012）贺民一终字第53号民事裁定的上诉意见，不予采纳。本案审查的对象是1号处理决定和26号复议决定，八步区调处办于2010年10月13日作出的调解笔录并非本案审查对象，欧西明等七人依据该笔录要求贺州市医院补偿28万元不属于本案的审查范围，不予审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
欧西明等七人申请再审称：1.八步区调处办2010年10月13日对欧家代表的调解笔录，向原告欧家作出28万元人民币的经济补偿承诺。欧西明等七人同意将有争议的土地权属56平方米土地划给贺州市人民医院，用于医疗公益事业，但贺州市人民医院至今一直未兑现承诺，二审认为不属于本案审理范围错误。2.贺州市人民医院持有1973年文革时期原贺县革命委员会生产指挥组文件（73）047号批复文件，及（73）040号文件，（73）147号文件都没有提到划拨给原贺县人民医院用地，是划拨建房资金人民币5000元文件，贺县人民医院自行解决4500元人民币的批复。3.八步区政府作出1号处理决定引用的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》错误，本案的宅基地权属纠纷争议案是发生在文革时间的1973年，且不是在上述山林及其他水利纠纷案。贺州市政府行政复议决定引用国家土地管理局（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条错误，该法律在1995年后才正式颁发施行，欧西明等七人的土地权属争议案是在文革时期的1973年，已在两级市（区）政府申请提出行政复议，以及向人民法院一审、二审并引用《中华人民共和国民法通则》的相关规定，本案宅基地权属发生争议是在文革时期的1973年，并未超出国家法律规定的诉讼时效。请求一、二审行政判决，撤销1号处理决定和26号复议决定，督促贺州市人民医院履行调解协议。
八步区政府答辩称：1.调解协议不在本案再审审理范围。2.该府作出的1号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回欧西明等七人的再审申请。
贺州市政府答辩称：1.欧西明等七人提出贺革指字（73）047号文件只属批复建房资金证据的主张缺乏依据。2.根据（1995）国土（籍）字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定，争议土地使用权权属归贺州市人民医院所有，贺州市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定作出复议决定合法正确。3.调解笔录并非行政复议、行政诉讼审理范围。综上，请求驳回欧西明等七人的再审申请。
贺州市人民医院述称：1.原权利人黄丽英因相关法律事实、法律事件的发生已丧失了争议土地的使用权。2.黄丽英在法定期间没有使用土地，也是致使其丧失权利的原因之一。3.根据当时的历史政策，一户城镇居民不能同时拥有两块宅基地。1974年黄丽英丈夫经原贺县八步地区城镇建设规划委员会批准，获得市区另一块土地使用权，并在该土地上建设住房。4.1968年房屋烧毁后，政府依法收回该地的土地使用权，交付该院用于医疗卫生工作的公益事业，行为合法有效，应予维持。请求驳回欧西明等七人的再审申请。
本院经审查认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条之规定，八步区政府有权对欧西明等七人与贺州市人民医院的土地权属争议作出处理决定。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定,因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。本案中，黄丽英家位于案涉土地上的房屋于1968年被烧毁，其后并未在原地建房，而是搬迁至他处。1973年，贺县医院经原贺县革命委员会同意兴建职工宿舍，案涉土地的实际使用者已经发生变更。贺县医院于1988年领取了在案涉土地上修建房屋的房产证，1997年拆除该宿舍后在原地重建康复楼。欧西明等七人并未提供证据证明在此期间对此提出过异议。八步区政府根据查明的事实，作出1号处理决定，将争议土地使用权确认给贺州市人民医院，有事实根据和法律依据。贺州市政府在收到复议申请后，依照法定程序调查处理，并作出26号复议决定，维持八步区政府作出的1号处理决定，亦无不当。一、二审判决驳回欧西明等七人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
欧西明等七人主张要求贺州市人民医院履行调解协议。《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。八步区政府国土部门在受理欧西明等七人的确权申请后，多次组织双方当事人进行调解，是遵循上述规定，促使争议解决的方式。但贺州市人民医院与欧西明等人虽然曾经有过调解方案，但并未达成一致意见，在行政处理以及行政诉讼中均未达成调解协议。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十七条的规定，调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。八步区政府在此情况下作出处理决定，程序合法。欧西明等七人的该项主张不能成立。欧西明等七人还主张贺州市人民医院持有的相关文件仅是批准其建房资金，并未明确批准争议土地归其使用。二审业已查明，虽然（73）047号批复并未具体说明兴建职工宿舍的地址，但是结合1972年9月12日贺县医院给县党委的报告中载明建房地址为“医院大门外火烧房那块空地…”，能够证明贺县医院在争议土地上建职工宿舍是经过批准的。欧西明等七人的该项主张亦缺乏事实根据，本院不予采信。欧西明等七人另主张1号处理决定适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》及26号复议决定适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》错误。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二条规定，本自治区行政区域内个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的土地山林水利的所有权或者使用权纠纷的调解、处理适用本条例。欧西明等人因国有土地使用权权属纠纷，要求人民政府调解处理，八步区政府适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》并无不当。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六十条规定，本规定自一九九五年五月一日起施行。欧西明等人不服八步区政府作出的土地权属处理决定，申请行政复议，贺州市政府依据当时有效的《确定土地所有权和使用权的若干规定》作出复议决定，适用法律并无不当。欧西明等七人的该项主张没有法律依据，本院不予支持。
综上，欧西明等七人提起本案再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回欧西明、欧东明、欧就明、欧月明、欧巧明、欧福明、欧红斌的再审申请。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 钱小红
审 判 员 龚 斌
二〇一七年九月五日
法官助理 牛延佳
书 记 员 黄雅媚
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.确定土地所有权和使用权的若干规定
第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。
第五条个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。
第二十九条因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。
第六十条本规定自一九九五年五月一日起施行。一九八九年七月五日国家土地管理局印发的《关于确定土地权属问题的若干意见》同时停止执行。
4.土地权属争议调查处理办法
第四条县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件(以下简称争议案件)的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
县级以上国土资源行政主管部门可以指定专门机构或者人员负责办理争议案件有关事宜。
第五条个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。
前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。
5.广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例
第二条本自治区行政区域内个人之间、个人与单位之间、单位之间发生的土地山林水利的所有权或者使用权纠纷（以下简称土地山林水利权属纠纷）的调解、处理适用本条例。
本条例所称水利权属纠纷是指水资源使用权纠纷和水利工程权属纠纷。
第三十四条下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料：
（一）土地改革时期依法取得的土地房产所有权证或者登记发证的档案清册或者林木、林地等权属登记的档案清册；
（二）农业合作化时期或者实行劳力、土地、耕畜、农具四固定时期，确定土地、林地权属归农民集体所有或者归农民个人使用的决议、决定和其他文件材料；
（三）国有农、林场设立或者国有水利工程建设时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图；
（四）1966年前划定的国家建设用地，按照自治区人民政府规定不再办理征用手续，用地单位取得土地使用权的文件、资料；
（五）依法属于农民集体所有的土地，人民政府已经明确属于农村集体经济组织或者村民委员会一级经营管理的文件；
（六）县级以上人民政府依法核发的土地、山林权属证书，县级以上人民政府水行政主管部门依法核发的取水许可证；
（七）当事人达成的协议；
（八）依法没收、征收、征购、征用土地和依法批准使用、划拨土地（含林地）的文件、规划书及其附图，依法出让、转让土地使用权的出让、转让合同；
（九）各级人民政府在职权范围内作出的处理决定、调解协议；
（十）发生法律效力的行政复议决定书、判决书、调解书、裁定书；
（十一）法律、法规规定的其他可以作为证据的书面材料。