辽宁省铁岭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽12行终91号
上诉人（原审原告）张秀君，女，1969年11月28日出生，汉族，农民。
被上诉人（原审被告）铁岭市银州区龙山乡人民政府，住所地为银州区岭东七里屯村。
法定代表人胡爽，系该乡乡长。
委托代理人兰英鹏，系辽宁正太律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）铁岭市银州区龙山乡东辽海村村民委员会，住所地为银州区龙山乡东辽海村。
负责人徐柏林，系该村村长。
委托代理人马洪臣，系辽宁守衡律师事务所律师。
上诉人张秀君因行政撤销及行政不作为一案,不服昌图县人民法院（2015）昌行初字第00096号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开审理。上诉人张秀君、被上诉人铁岭市银州区龙山乡人民政府的委托代理人兰英鹏、被上诉人铁岭市银州区龙山乡东辽海村村民委员会的负责人徐柏林及委托代理人马洪臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审根据被告的举证并经庭审质证认定，原告张秀君是铁岭市银州区龙山乡东辽海村四组村民，其父亲张连昌是该组村民。张连昌于1998年取得村房字第46**号房屋产权证。该证记载建筑面积80.04平方米，使用土地面积1104.12平方米，土地使用证号92字第07-204号。2005年张连昌取得村房字第109**号房屋所有权证，记载面积96平方米。张连昌1998年12月户口记载共计5人：男2人、女3人。1989年原告张秀君结婚，嫁到经济开发区，户口未迁出。2004年原告张秀君离婚，2月原告与女儿朱晓丽户口从张连昌户迁出，张秀君户口为铁岭市银州区龙山乡东辽海村十组5号，身份证为东辽海村四组404号。2010年1月20日，被告银州区龙山乡东辽海村民委员会与铁岭市银州工业园区管理委员会签订三四组集体土地出让协议，将村里三、四组在承包期三十年的部分集体土地（减除村民宅基地面积）1224.35亩一次征用，并将土地补偿款分期支付给三、四组村民，原告后得到征地补偿款。2014年5月，原告向东辽海村村委会递交了宅基地申请，又找到被告乡政府要求解决无结果。2015年6月原告向民心网投诉。2015年11月16日，被告东辽海村村委会作出以上村委会意见，原告不同意此意见，找到被告乡政府领导，乡领导认为村里实行的是民主自治，乡里无权干涉。原告认为符合国家法律和政策规定的宅基地审批条件，村委会的意见侵犯了原告的合法权益，乡政府存在不作为行为，向本院提出以上诉讼请求。
原审法院认为，本案争议的焦点之一是被告龙山乡东辽海村村委会是否具有行政主体资格、对原告申请宅基地所作的决议是否符合法律规定？依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条二款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村农民集体所有的土地和其他财产。”村民委员会属于行政法上“法律法规授权组织”，在管理集体所有的土地时具有管理本村宅基地使用的法定职权，因此村委会具有行政主体资格。被告龙山乡东辽海村村委会就原告申请宅基地所作出的决议是对村上机动地和宅基地情况的客观说明，对于原告征四组股份地作为宅基地的说明是全体村民的意见，并没有确定的指示意见，该决议不违反法律规定，没有侵害原告的合法权益，不具有可撤销内容。因此原告的意见本院不予支持。本案的争议焦点之二是被告乡政府对原告张秀君申请宅基地之事是否存在不作为？本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”辽宁省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十条规定：“农村村民建住宅必须严格执行村庄和集镇规划，村内有空闲地的，不得占用耕地建住宅。需要使用本村集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者村民代表会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报县人民政府批准。确需占用农用地的，报市人民政府批准”。以上规定确定了农民建住宅的批准程序，即由村民申请-
报村民会议或者村民代表会同意-乡（镇）政府审核-
县政府批准的程序，本案因东辽海村民代表会议未确定通过原告的申请，乡政府未收到东辽海村村委会的申请材料，原告未提交证据证明乡政府存在不履行法定职责情形，因此乡政府不存在不作为的事实，原告的意见本院不予支持。本案的争议焦点之三是原告是否符合法律规定的申请宅基地条件？被告东辽海村村委会认为依照辽宁省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十一条规定：（一）人均耕地1300平方米以上的村，每户宅基地不准超过400平方米。第三十二条规定：符合下列条件之一的，可以申请宅基地：（一）农村村民户无宅基地的；（二）农村村民户除父母身边留一子女外，其他成年子女确需另立门户，以及三代以上同堂并且已有宅基地低于分户标准的。本案原告与其父亲原在同一户口，其父张连昌与原告原有宅基地使用土地面积1104.12平方米，超过辽宁省的宅基地最高标准400平方米。被告东辽海村村委会提出原告与女儿迁出分户后原告张秀君与其父张连昌的宅基地仍高于上述标准，原告不符合该办法第三十二条规定的申请宅基地条件的意见本院予以支持。本案的争议焦点之四是二被告是否应当承担赔偿责任？依照《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。”本案原告没有证据证明二被告行使职权侵犯其合法权益造成损害，因此二被告不应当承担国家赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决一、驳回原告要求撤销被告铁岭市银州区龙山乡东辽海村村委会关于张秀君申请宅基地一事作出村委会意见的诉讼请求。二、驳回原告要求确认被告铁岭市银州区龙山乡人民政府就原告申请宅基地之事不履行法定职责的诉讼请求。三、驳回原告要求二被告赔偿经济损失及其他诉讼请求。案件诉讼费50元由，原告张秀君负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于铁岭市中级人民法院。
上诉人张秀君上诉称：上诉人符合国家法律法规和政策所规定的宅基地审批条件，村民代表会议虽然程序合法但会议内容违法，上诉人多次找村委会及乡政府的目的很明确，就是希望乡政府和村委会能够根据国家法律规定及时纠正错误，维护上诉人的合法权益不受侵害。一审法院证据采信及认知错误、认定事实及适用法律错误，请求撤销昌图县人民法院（2015）昌行初字第96号行政判决并依法改判，因本案给上诉人造成的一切损失及一审、二审诉讼费用由被上诉人全部承担。
被上诉人铁岭市银州区龙山乡人民政府答辩称：被上诉人乡政府未收到经东辽海村村民会议讨论同意的正式宅基地申请，未就此作出具体行政行为。宅基地的审批单位是县级或市人民政府，乡政府无审批职权，宅基地的使用方案，属于村民自治范围内的事项，乡政府无权干涉。被上诉人乡政府不存在不作为，不应承担法律责任。上诉人主张的经济损失，因被上诉人不存在侵权行为，且无法律依据及事实依据，不应支持。请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人铁岭市银州区龙山乡东辽海村村民委员会答辩称：被上诉人村委会是群众自治组织，被上诉人未作出任何具体行政行为，对上诉人提出的宅基地申请村委会作出的意见是根据村民意见作出的，其申请能否通过审批由审批机关决定，并不取决于本村委会的意见，要求撤销村委会意见无法律依据。根据相关法律规定，上诉人与其父亲同属一户的房屋已经远远高于用地标准，被上诉人东辽海村村委会对张秀君提出的宅基地申请出具的意见未侵犯其任何权利。请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”以及《辽宁省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十条规定：“农村村民建住宅必须严格执行村庄和集镇规划，村内有空闲地的，不得占用耕地建住宅。需要使用本村集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者村民代表会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核，报县人民政府批准。确需占用农用地的，报市人民政府批准”。本案中，上诉人张秀君提出宅基地用地申请后，被上诉人东辽海村村民委员会依法组织召开了“关于三、四组机动地及房基地事宜会”的村民代表会议，并将会议内容形成书面材料即《村委会意见》告知上诉人，其依法履行了相关工作职责。而《村委会意见》本身并未对上诉人设立新的权利义务关系，仅是将村民代表会议的意见向上诉人进行了书面告知，故其不具有行政可撤销性。因东辽海村民代表会议未确定通过上诉人张秀君的用地申请，被上诉人龙山乡政府未收到需要其履行审核职责的相关申请材料，故其不存在行政不作为行为。鉴于二被上诉人不存在侵犯上诉人张秀君合法权益的违法行为，故对上诉人提出的经济赔偿请求不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张秀君负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴女杰
代理审判员 赵继楠
代理审判员 高 健
二〇一六年九月二十八日
书 记 员 陈晓晨