浙江省松阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙1124行初14号
原告唐小兰。
委托代理人华之芬，浙江君豪律师事务所律师。
被告遂昌县国土资源局，住所地遂昌县妙高街道南街101号。
法定代表人周世岳，该局局长。
委托代理人程华，该局副局长。
委托代理人林永康，浙江泽厚（丽水）律师事务所律师。
原告唐小兰认为被告遂昌县国土资源局未按照约定履行《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》，于2016年3月8日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年3月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年5月17日公开开庭审理了本案。原告唐小兰及其委托代理人华之芬，被告遂昌县国土资源局的委托代理人程华、林永康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告唐小兰诉称，2006年5月23日，原告与遂昌县土地收储中心签订了《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》。因原告被征收的房屋，土地使用权证遂政国用（2000）字第07206号登记情况为该宗地总用地190平方米，其中93.88平方米属于出让用地，为此，双方在协议第十二条明确约定，迁建安置地90㎡属国有出让性质。协议签订后，原告按期腾空了被征迁房屋。2010年1月22日，原告选择了二都街农民新村安置小区为建房用地，地块号为13-3号，安置用地面积为90㎡。此后，原告发现，遂昌县土地收储中心安置的建房用地为划拨，违背了合同约定。为此，原告对此进行信访。2013年7月，被告就此作出信访事项答复意见书，答复称：2006年5月23日你户签订的《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》增加的条款“十二、迁建面积90㎡属国有出让用地”超出了遂政发（2004）32号《遂昌县人民政府关于印发遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则的通知》的规定，现根据上述《通知》第二十条规定，只能以行政划拨方式安排迁建安置的用地。2014年4月，原告又向浙江省督查组反映上述情况，遂昌县国土资源局于2014年5月作出《关于唐小兰信访事项的办理情况报告（1）》，以同样的理由认定原告只能以行政划拨方式安置用地。综上，原告与遂昌县土地收储中心签订了《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》合法有效，遂昌县土地收储中心作为被告的下属事业单位，应依约履行该协议。为此，原告特向贵院提起诉讼，恳请人民法院支持原告的诉讼请求。
原告唐小兰向本院提供的证据有：1、城东道路网房屋征迁补偿安置协议书复印件一份，待证原告与遂昌县土地收储中心签订《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》，协议第十二条约定迁建安置地90㎡属国有出让性质的事实；2、国有土地使用证复印件一份，待证被征迁房屋土地使用权登记情况，明确该宗地总用地190平方米，其中93.88平方米属出让用地的事实；3、选地确认书复印件一份，待证原告于2010年1月22日选择了建房用地，地块号为13-3号，安置用地面积为90平方米的事实；4、遂昌县国土资源局信访事项答复意见书复印件一份，待证原告主张要求按照协议约定确定迁建安置地为国有出让性质，被告就此作出答复，称根据遂政发（2004）32号通知第二十条之规定，只能以行政划拨方式安排迁建安置用地；5、报告复印件一份，待证原告就本案争议问题向浙江省督查组反映；6、关于唐小兰信访事项的办理情况报告（1）复印件一份，待证被告仍以遂政发（2004）32号通知第二十条之规定认定只能以行政划拨方式安置用地，要求办理国有出让土地，应缴纳土地出让金的事实。
被告遂昌县国土资源局辩称，一、《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》应当确认无效。原告唐小兰坐落妙高镇渡船头的摩托修理部列入城东道路网拆迁范围，该房屋土地用途为综合用地，用地190平方米，建筑面积为195.80平方米。根据遂政发[2004]32号《遂昌县人民政府关于印发遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则的通知》第十条第六项规定“拆迁国有划拨和有偿出让的土地，参照《遂昌县城市房屋拆迁管理办法》予以货币补偿”。2006年5月23日，遂昌县土地收储中心与原告唐小兰签订了《房屋拆迁货币补偿协议》，协议约定原告在2006年5月23日前腾空房屋，遂昌县土地收储中心于2006年6月22日前将货币补偿款502136元一次性支付给乙方即原告唐小兰。协议签订后，遂昌县土地收储中心依约履行了付款义务。2006年9月19日，遂昌县土地收储中心与原告唐小兰就该房屋拆迁补偿漏算部分签订了《城东道路网房屋征迁补偿安置补充协议书》，补偿原告唐小兰3914元。至此，遂昌县土地收储中心与唐小兰之间因摩托修理部拆迁补偿权利义务已履行完毕。现原告提出，2006年5月23日，原告与遂昌县土地收储中心还签订了一份《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》，协议书第二条约定原告唐小兰可以在二都街小区农民安置点安排建房宅基地，房屋建筑占地面积90平方米，该协议书第十二条标有“迁建安置地90㎡属国有出让性质”和涂改字样。被告首先要求原告提交原件核对，即使原告提交了原件，也因该协议内容损害了国家和社会公共利益，根据《合同法》第五十二条规定，应当确认无效。二、原告要求被告继续履行《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》第十二条的约定，按国有出让的土地性质为原告办理迁建地块90平方米的国有土地使用权证，该诉讼请求因履行不能，应当予以驳回。2010年1月22日，唐小兰和遂昌县城东道路网用地范围内的其他被拆迁人一起参与了二都街农民新村安置小区建房用地的选址，选取了地块编号为13-3#，安置用地面积为90平方米，即使《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》是客观真实的，根据《通知》第二十条规定“安排迁建安置的用地行政划拨土地，所建房屋转让给他人时，县政府要按有关规定收回土地增值收益金”，安置用地性质也应为国有划拨。《通知》适用于不特定的任何城东道路网建设工程征地范围内的被拆迁人，具有公平性。客观上，二都街农民新村小区所有迁建安置的土地均为国有划拨。原告主张就其90平方米安置用地要定性为国有出让属于标的物履行不能。根据《合同法》第一百一十条第一项规定“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行”，原告要求继续履行的诉讼请求，也应当驳回。综上所诉，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，恳请贵院依法予以驳回。
被告遂昌县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、《房屋拆迁货币补偿协议》、《城东道路网房屋征迁补偿安置补充协议书》复印件各一份，待证原告唐小兰坐落妙高镇渡船头村建筑面积195.80平方米房屋列为城东道路网拆迁范围，实行货币补偿；2、遂政国用（2000）字第07206号国有土地使用证复印件一份，待证原告持有的该宗国有土地使用者为汽车摩托修理部，土地用途为综合，该土地使用证上使用期限栏中注明“该宗土地总用地190平方米，其中93.88平方米为出让用地，使用期限50年”，这证明该宗土地不是住宅用地，使用期限不是70年；3、选地确认书复印件一份，待证2010年1月22日唐小兰和遂昌县城东道路网用地范围内的其他被拆迁人一起参与了二都街农民新村安置小区建房用地的选址，选取了地块编号为13-3#，安置用地面积为90平方米；4、二都街农民新村小区拆迁安置户詹遂强、王华美、叶建林、程建南、刘国龙建房用地呈报表复印件各一份，待证二都街农民新村小区迁建安置的土地均为国有划拨；5、遂政发[2004]32号《遂昌县人民政府关于印发遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则的通知》第十条第六项、第二十条，待证拆迁国有划拨和有偿出让的土地，参照《遂昌县城市房屋拆迁管理办法》予以补偿，安置房迁建安置的用地为行政划拨土地；6、《中华人民共和国合同法》第五十二条、第一百一十条第一项。
经庭审质证，原告对被告证据1提出其并未持有货币补偿协议，但其中的货币补偿款确实收到；对证据2、3无异议；对证据4提出其中的拆迁户与原告情况不一致，原被告之间应按协议约定履行。被告对原告证据1提出第十二条是土地收储中心工作人员超越其职权范围写上去的，且该条内容不完整、不规范，有涂改痕迹；对证据2-6无异议；对证据6提出不管增加的第十二条是否经过了县指挥部同意，该条款本身是不合法的。
本院对上述证据认证如下：原告对被告提供证据1-3以及被告对原告提供证据1-6的真实性均无异议，本院予以采信，作为认定案件事实的相关依据；被告提供证据4与本案无关，不能据此得出原告的安置用地也必须为国有划拨用地的结论，本院不予采信。
经审理查明，因遂昌县城东道路网工程项目建设，需征收唐小兰实际使用的坐落于遂昌县妙高镇渡船头村的国有土地上的房屋，土地用途为综合，土地使用权总面积为190平方米，其中93.88平方米属出让用地。2006年5月23日遂昌县土地收储中心（甲方）与唐小兰（乙方）协商签订了《房屋拆迁货币补偿协议》和《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》各一份，协议分别对唐小兰被征收的房屋实行货币安置和迁建安置。《房屋拆迁货币补偿协议》中约定：乙方坐落在妙高镇渡船头村建筑面积195.8平方米房屋交给甲方拆除，甲方给予乙方相应的货币补偿。《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》中约定：乙方交给甲方的房屋建筑占地面积90平方米，实行“拆一还一”，在二都街小区农民安置点安排建房宅基地；同时，遂昌县土地收储中心工作人员在该份协议书上手写补充第十二条“迁建安置地90平方米属国有出让性质”，原、被告双方对该条款的真实性均予以认可。2010年1月22日，唐小兰选择了二都街农民新村安置小区地块号为13-3#，面积为90平方米的建房用地，土地性质为国有划拨。现唐小兰起诉要求遂昌县国土资源局继续履行《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》第十二条的约定，按照国有出让土地性质为其办理迁建地块90平方米的国有土地使用权证。
另查明，遂昌县人民政府2004年4月28日印发的《遂昌县城东道路网建设工程征用农民集体所有土地房屋拆迁补偿安置实施细则》第二十条规定“安排迁建安置的用地为行政划拨土地，所建房屋转让给他人时，县政府要按有关规定收回土地增值收益金。”
本院认为，涉案协议主体一方虽为遂昌县土地收储中心，但其作为遂昌县国土资源局下属事业单位，本案适格被告依法应为遂昌县国土资源局。土地使用权出让涉及国有资产的处置、分配，应当符合法定形式，严格按照法定权限和程序进行。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条、《中华人民共和国土地管理法》第五十五条的规定，土地使用权出让应当签订书面出让合同，并按规定标准缴纳土地使用权出让金等费用；《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》中规定，出让耕地3亩以下、其他土地10亩以下的国有土地使用权的由县级人民政府批准。综上可见，国有土地使用权出让应当报有权机关批准，且需由受让人缴纳出让金。具体到本案，涉90平方米国有土地使用权出让应当报遂昌县人民政府批准后方可实施，遂昌县国土资源局未履行法律、法规规定的报批等程序即事先在征迁补偿安置协议中对唐小兰作出“迁建安置地90平方米属国有出让性质”承诺，该约定明显超越了被告职权、违反了法定程序，属于重大且明显违法情形，应当确认无效。同时，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，该无效部分不影响协议其他部分的效力，其他部分仍有效。因此，原告要求确认《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》合法有效并要求被告继续履行《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》第十二条的约定，按照国有出让的土地性质为原告办理迁建地块90平方米的国有土地使用权证的诉讼请求，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：
一、确认原告唐小兰与被告遂昌县国土资源局下属单位遂昌县土地收储中心于2006年5月23日签订的《城东道路网房屋征迁补偿安置协议书》中的“迁建安置地90㎡属国有出让性质”的第十二条无效；
二、驳回原告唐小兰的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告遂昌县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 丁 洁
人民陪审员 叶昌谷
人民陪审员 林奇才
二〇一六年七月十五日
代书 记员 周晓宇
附本判决适用的相关法律依据：
《中华人民共和国城市房地产管理法》
第十五条土地使用权出让，应当签订书面出让合同。
土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。
《中华人民共和国土地管理法》
第五十五条以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第十条土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。
《中华人民共和国合同法》
第五十六条无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。