广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1443号
上诉人（原审原告）：李朝龙，男，汉族，1969年10月10日出生，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：梁伙坚，男，汉族，1978年6月2日出生，住广东省罗定市。
上诉人（原审原告）：梁志铭，男，汉族，1995年3月29日出生，住广东省罗定市。
被上诉人（原审被告）：罗定市人民政府。住所地：广东省罗定市罗城街道宝定路**号。
法定代表人：彭仲典，市长。
上诉人李朝龙、梁伙坚、梁志铭因诉被上诉人罗定市人民政府（下称罗定市政府）作出的罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》一案，不服广东省云浮市中级人民法院作出的（2017）粤53行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：1992年12月15日，原罗定县国土局向原素龙镇沙豪岗管理区办事处作出罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》，该通知书载明如下内容：“你们的用地报告收悉。县政府同意你们征用素龙镇中村管理区桐油村位于门口垌的土地五亩，其中水田2.67亩，坡地2.33亩作为建设花岗岩石材厂的用地。用地四至依征地地形图为准，各项补偿按协议执行。用地建设要服从公路管理的规定。”
2016年11月24日，罗定市国土资源局依梁海其等公民的申请，将涉及桐油村集体的征地信息予以公开，其中包括了罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》。2017年1月10日，梁海其、李均和、李朝龙、梁伙坚、梁志铭向罗定市政府邮寄《行政复议申请书》及相关材料，请求罗定市政府撤销罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》。罗定市政府在收到上述申请书及材料后，于2017年1月14日作出罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》，认为梁海其、李均和、李朝龙、梁伙坚、梁志铭与罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》不存在法律上的利害关系，无权就该通知书提出行政复议申请，另参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，决定对梁海其、李均和、李朝龙、梁伙坚、梁志铭的行政复议申请不予受理。梁海其、李均和、李朝龙、梁伙坚、梁志铭对此不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1、撤销罗定市政府作出的罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》；2、判令罗定市政府对梁海其、李均和、李朝龙、梁伙坚、梁志铭提出的行政复议申请依法予以受理，并作出行政行为；3、本案诉讼费用由罗定市政府承担。
在一审庭审过程中，罗定市政府认为罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》中所盖的罗定市人民政府行政复议委员会办公室的公章是代表罗定市政府处理行政复议案件的专用公章，李朝龙、梁伙坚、梁志铭则认为罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》上所盖的公章应当是罗定市政府的公章。
另查明：梁海其、李均和与李朝龙、梁伙坚、梁志铭一起向原审法院提起本案诉讼，由于梁海其、李均和无正当理由拒不到庭参加诉讼，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，作出（2017）粤53行初11号行政裁定，按照梁海其、李均和撤回起诉处理。
原审法院认为：本案为行政复议纠纷。本案的争议焦点为罗定市政府对李朝龙、梁伙坚、梁志铭的行政复议申请不予受理是否合法。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；……”在本案中，李朝龙、梁伙坚、梁志铭于2017年1月10日向罗定市政府提出行政复议申请，请求撤销的是原罗定县国土局向原素龙镇沙豪岗管理区办事处发出的罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》，该通知书是原罗定县国土局向原素龙镇沙豪岗管理区办事处发出的同意其征用土地作为建设花岗岩石材厂用地的通知。原审法院认为，上述通知书并非原罗定县国土局依据行政管理职权作出的直接对行政相对人、利害关系人的权利义务产生实际影响的行政行为，因此，罗定市政府于2017年1月14日作出罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对李朝龙、梁伙坚、梁志铭的行政复议申请不予受理符合上述法律、法规规定。至于李朝龙、梁伙坚、梁志铭所提出的罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》所盖的公章为罗定市人民政府行政复议委员会办公室的公章，故对该决定书的合法性存疑的问题。因罗定市政府在庭审过程中认为上述公章是代表罗定市政府处理行政复议案件的专用公章，且罗定市政府的答辩意见、应诉行为均表明罗定市政府承认罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》是由其作出的，因此，罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》中盖罗定市人民政府行政复议委员会办公室的公章并未对该决定书是否合法产生实质影响。
综上所述，罗定市政府于2017年1月14日作出的罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》实体处理合法，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李朝龙、梁伙坚、梁志铭的诉讼请求。
上诉人李朝龙、梁伙坚、梁志铭不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院认定事实不清。罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》所涉及的征用土地是李朝龙、梁伙坚、梁志铭承包的土地，承包期限为1997年1月1日至2026年12月31日。罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》公章显示的主体是罗定市人民政府行政复议委员会办公室，而非罗定市政府，所以该公章不符合法定程序。二、一审法院适用法律错误。罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》所涉及征用土地是李朝龙、梁伙坚、梁志铭所属的中村村委桐油村，土地的所有权为本村集体所有。该行为直接导致李朝龙、梁伙坚、梁志铭承包的耕地受到侵犯，对李朝龙、梁伙坚、梁志铭存在着实际影响。三、1992年土地征用时并未依法确权、颁发权属证书，李朝龙、梁伙坚、梁志铭和其他村民一样都没有土地权属证书，罗定市政府未在质证时出示涉案征地范围内的征用土地权属证书、土地调查确认结果、地上附着物产权权属证明、办理征地补偿登记证明等征地报批的必备材料。因此，罗定市政府作出罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》属于滥用行政复议决定权。四、李朝龙、梁伙坚、梁志铭当庭补充提交的领取1992年涉案土地上的地上附着物、青苗补偿款等证明，足以证明李朝龙、梁伙坚、梁志铭与涉案批复存在利害关系。李朝龙、梁伙坚、梁志铭依法申请行政复议，事实清楚、证据确凿、程序合法，罗定市政府逃避举证责任，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持李朝龙、梁伙坚、梁志铭的诉讼请求。
被上诉人罗定市政府于二审时书面答辩称：罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》所查明事实清楚，证据确实充分，适用依据准确，符合法定程序。李朝龙、梁伙坚、梁志铭要求撤销的罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》作出于1992年12月15日，李朝龙、梁伙坚、梁志铭没有提供有效证据证实其与该通知书存在利害关系，无权就该通知书提出行政复议申请。一审判决认定事实准确，正确适用法律，符合法定程序。
二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为：本案二审需审查罗定市政府于2017年1月14日作出的罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”在本案中，李朝龙、梁伙坚、梁志铭于2017年1月10日向罗定市政府提出行政复议申请，请求撤销原罗定县国土局向原素龙镇沙豪岗管理区办事处发出的罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；……”1992年12月15日，原罗定县国土局作出罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》同意原素龙镇沙豪岗管理区办事处征用素龙镇中村管理区桐油村位于门口垌的土地五亩作为建设花岗岩石材厂的用地。李朝龙、梁伙坚、梁志铭所提供的《责任田承包使用证》未载明承包田具体四至范围，亦不能证实其是涉案农村集体土地的实际使用人，因此本案证据不能证明李朝龙、梁伙坚、梁志铭与涉案农村集体土地的行政行为有法律上的利害关系。另外，虽然《中华人民共和国行政复议法》对于具体行政行为作出之日起可申请行政复议的最长期间未作规定，但参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起二十年。行政诉讼作为最终解决行政争议的法定救济途径，基于行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议的期限亦不宜超过该行政行为寻求司法救济的最长保护期限。李朝龙、梁伙坚、梁志铭于2017年1月10日提出行政复议申请要求撤销罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》，超过该行为寻求司法救济的最长保护期限二十年。故罗定市政府作出罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对李朝龙、梁伙坚、梁志铭的行政复议申请不予受理，事实清楚，程序合法。虽然该决定书上盖的公章为罗定市人民政府行政复议委员会办公室的公章，但罗定市政府承认该决定书是由其作出的行为，并参与本案应诉。因此，原审法院认为罗府行复［2017］3号《不予受理行政复议申请决定书》合法，判决驳回李朝龙、梁伙坚、梁志铭的诉讼请求正确，本院予以维持。李朝龙、梁伙坚、梁志铭上诉主张罗国土征字［1992］99号《使用土地通知书》涉及的土地部分属其承包，侵犯其合法权益，罗定市政府应受理其行政复议申请，请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李朝龙、梁伙坚、梁志铭共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十二月二十六日
书记员 肖 威