河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终352号
上诉人（一审原告）杨翠玉，女，汉族，1940年1月16日生，住开封市鼓楼区。
委托代理人郗国清，男，汉族，1973年10月1日生，住址同上。
委托代理人卞申高，河南高成律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）开封市鼓楼区人民政府，住所地开封市鼓楼区包公湖北路39号。
法定代表人程杨，该区区长。
委托代理人韩卫华，开封市鼓楼区人民政府工作人员。
委托代理人杜ＸＸ，河南源翔律师事务所律师。
上诉人杨翠玉因诉开封市鼓楼区人民政府房屋征收补偿决定一案，不服开封市中级人民法院（2016）豫02行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。上诉人杨翠玉的委托代理人郗国清、卞申高，被上诉人开封市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）委托代理人韩卫华、杜ＸＸ到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月20日，鼓楼区政府作出鼓政征补决[2015]41号《房屋征收补偿决定》。主要内容为，2013年6月17日，鼓楼区政府作出《鼓楼区人民政府关于对迎宾路北延及水系二期监狱周边改造项目实施房屋征收的决定》，并发布了房屋征收决定公告，决定对万善街煕和府小区以东，××医院以西，省府西街以北，西门大街、成功街及板桥街以南征收范围内建筑物及附属物实施征收。确定鼓楼区政府房屋征收管理办公室为征收部门。认定“杨翠玉持有字第（389841）号《房屋所有权证》，该证所载房屋位于开封市城隍庙街38号，砖木结构，建筑面积为57.73平方米；另持有字第（389842）号《房屋所有权证》，该证所载房屋位于开封市城隍庙街38号，幢1，混合结构，建筑面积为31.34平方米；幢2，混合结构，建筑面积为14.25平方米。上述房屋产权性质均为私产，房屋用途均为住宅。上述房屋所在区域属于被征收范围，杨翠玉是房屋所有人，是合法被征收人。被征收人另有简易结构房屋一处，壹层，西屋，建筑面积3.18平方米；简易棚5.62平方米、果树4棵、防盗网7.2平方米、乔树2棵、照明电头表1表、院落木制门1樘、空调（其他机型）2台、水泥地坪25平方米、自来水头表1表、热水器1套、有线电视1户、装修。被征收房屋评估价格分别为150098元、90260元和41040元，征收部门将评估结果在征收范围内进行了公示。《分户评估报告》送达当事人后，当事人在规定期限内书面提出《申请复核评估书》。开封市宋城房地产估价有限公司在规定期限内出具回复，维持了分户估价报告。回复送达后，当事人在规定期限内未向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。”根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、第二十八条第一款、《开封市国有土地上房屋征收与补偿的试行意见》以及《鼓楼区人民政府关于迎宾路北延及水系二期监狱周边改造项目房屋征收补偿安置方案》的规定，对被征收人杨翠玉作出补偿决定：可以选择货币补偿或者房屋产权调换一种征收补偿方式。1、货币补偿合计为380299.2元，包括：被征收房屋评估价格281398元，以及其它补偿：自行安置补助费（按照被征收房屋房地产市场评估价的30%给予）84419.4元、搬迁补助费（按房屋合法面积10元/平方米计发）1033.2元、临时安置费（按被征收房屋合法建筑面积10元/平方米/月的标准计发3个月）3099.6元、简易结构房屋补偿费477元、简易棚补偿费281元、果树补偿费1200元、乔树伐除费300元、防盗网补偿费720元、照明电头表补偿费420元、院落木制门拆卸费100元、空调（其他机型）移机费400元、水泥地坪补偿费1250元、自来水头表补偿费1000元、热水器拆卸费200元、有线电视补偿费240元、装修补偿费3761元。2、产权调换补偿方式为征收部门提供给被征收人的安置用房位于开封市龙成御苑二期小区9号楼3单元10层1（3A）户，建筑面积91.48平方米。另付158106.64元，系相关事项冲减后由征收部门支付被征收人。如选择改建地段安置，暂按货币补偿方式签订协议（但不享受自行安置补助）。在协议中注明“在被征收地块土地出让、项目详规手续完善，新建房屋位置、套型、面积明确后，由评估公司对新建房屋价格进行评估。被征收人可以优先选择并按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价”；因被征收人未提供凭证等原因，被征收房屋附属物无法逐项登记核实，以最终结算时实际情况为准或另行补偿。被诉征收补偿决定并载明了其查明的征收过程情况、评估程序、评估机构、评估标准及补偿费明细表的附表、行政复议和行政诉讼权利等内容。
杨翠玉不服，遂起诉至法院，一审请求撤销鼓政征补决[2015]41号《房屋征收补偿决定书》，判令鼓楼区政府按照政策、法定程序给予杨翠玉调换原地安置，安置楼层为一层。
开封市中级人民法院一审查明，2013年6月17日，鼓楼区人民政府作出《关于对迎宾路北延及水系二期监狱周边改造项目实施房屋征收的决定》，确定了征收项目、范围、实施时间等，征收部门为鼓楼区政府房屋征收管理办公室（以下简称征收部门），发布了征收决定公告。征收部门在征收范围内及时公布4家拟参与征收项目房屋评估工作的评估机构情况，向被征收人发放了《评估机构选择征求意见表》（以下简称意见表）。意见表统计结果显示大多数被征收户选择河南方迪土地房地产估价有限公司为评估机构。2013年6月30日征收部门在征收范围内张贴《迎宾路北延及水系二期监狱周边改造项目房屋征收评估机构选定结果的通告》，公布河南方迪土地房地产估价有限公司被选定为该项目评估机构。在征收过程中，因部分未签订征收补偿协议的被征收人提出选择评估机构时未填写评估意向表，征收部门决定由该部分未签订征收补偿协议的被征收人重新选择评估机构并在征收范围内公示3家评估机构供其选择。该部分被征收人在《自行选择评估机构通知书》规定的2015年2月12日前未能自行协商选出1家评估机构。按照该通知书的内容，开封市大梁公证处于2015年2月13日10时对随机抽取方式确定评估机构为开封市宋城房地产估价有限公司（以下简称宋城估价公司）的程序进行现场公证。当日在征收范围内张贴了《迎宾路北延及水系二期监狱周边改造项目房屋征收评估机构选定结果的公告》，公布宋城估价公司被随机抽取方式确定为该项目评估机构。杨翠玉的房屋在征收范围内，房产证号为字第（389841）号《房屋所有权证》、字第（389842）号《房屋所有权证》。另有简易结构房屋一处。宋城估价公司对其基本情况、房屋情况、附属物情况进行了调查登记，将被征收房屋估价结果进行了公示，制作了详细的分户评估报告，制作了国有土地上房屋征收装修评估报告单，对杨翠玉被征收房屋的室内装修项目进行评估，估价结果为3761元。该装修评估报告单有2名注册房地产估价师的签名及盖章，有宋城估价公司的盖章。杨翠玉于2015年5月20日申请复核，宋城估价公司对该复核申请于同年5月29日作出书面答复，决定维持原评估结果。杨翠玉对此复核结果未向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。双方未达成征收补偿协议，鼓楼区政府依征收部门申请作出被诉征收补偿决定。
一审认为，鼓楼区政府的整个征收过程符合法定程序。在房屋评估工作环节符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《国有土地上房屋征收评估办法》的规定。宋城估价公司在评估过程中符合前述条例、办法的规定。杨翠玉诉称的估价程序违法以及房屋及附属物确认上存在不实从而导致评估及补偿价位过低之说法，并无充分证据支持，且对评估机构针对其复核申请作出维持原评估结果的书面答复，未向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。因而一审对该说法不予认可。综上，杨翠玉要求撤销鼓政征补决[2015]41号《房屋征收补偿决定书》等诉讼请求，一审不予支持。鼓楼区政府作出被诉征收补偿决定的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决：驳回杨翠玉的诉讼请求。一审诉讼费50元由杨翠玉承担。
杨翠玉不服一审判决，向本院上诉称，一审事实认定不清，未考虑上诉人要求以回楼方式补偿的诉讼请求。本案征收项目并非公共利益的需要而属于商业开发，应当以商住商业性质的拆迁标准评估补偿上诉人。被诉征收补偿决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》遵循原地安置原则的规定，实施异地安置，不具有合法性。综上，一审事实不清，适用法律错误，请求依法撤销一审判决，发回重审；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
鼓楼区政府答辩称，本案涉及的征收严格按照法定程序，作出的鼓政征补决[2015]41号征收补偿决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审认定事实清楚，适用法律正确上诉人请求无事实及法律依据，请求驳回上诉人上诉，维持一审判决。
本院二审除确认一审判决及鼓楼区政府在补偿决定中所认定的事实外，另根据本院（2017）豫行终110号行政判决，查明：一、开封市人民政府汴政[2012]49号文件规定，在办理土地使用权分割登记及房产登记时，由房屋征收部门缴纳土地出让金。二、宋城估价公司对涉案房屋进行评估时,参照了开封市区大兴街、丁角二街、商业大院、大坑沿街79号院等房屋进行比对，上述房屋的市场交易价为每平方米3000元左右。三、涉案的分户估价结果报告分别显示了使用权人的房屋建筑面积和土地使用面积，且在“价值定义”部分明确被征收房屋价值包括“被征收房屋及其占用范围内的土地使用权”。四、根据开封市的总体规划，开封市区老城墙内建筑物最高不得高于15米。
本院认为，一、上诉人所称的公共利益问题不属本案审查范围。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，征收国有土地上的房屋应当基于公共利益的需要，公共利益是作出征收房屋决定的必备条件，但本案审查的是房屋征收补偿决定，是否符合公共利益的问题不应该在本案审查。二、涉案的评估程序合法。因涉案的部分未签订补偿协议的被征收人对评估机构的选定提出异议，鼓楼区政府在经公示三家评估机构且被征收人未对选定评估机构协商一致的情况下，又经公证随机选择宋城估价公司作为评估机构符合法定的选择程序。宋城估价公司在作出分户评估报告后，履行了送达程序，且对被征收人的异议也及时进行了回复。回复送达后，上诉人未在法定期限内申请专家鉴定委员会进行复核。鼓楼区政府所委托评估及评估程序本身并无违法之处。三、评估结果符合涉案房屋的市场价。涉案房屋被征收前的居住环境、基础设施、房屋本身的陈旧程度等客观状况，决定了其与当时周边商品房的价值存在一定差距，加之下发征收公告时开封市的房价尚未大幅增长、旧城改造后新建商品房优越的基础设施及周边环境，本院经审核认为涉案的评估结论公正合理，上诉人将其被征收房屋的现价值与现在即将或已经建成的商品房价格相比，本院不予认可。四、鼓楼区政府对原地安置所做的变通处理符合实际情况。由于涉案的征收区域位于古城墙之内，按照规划不能出现15米以上的建筑物，由于部分土地还要作为水系建设、绿化、城市道路等使用，这意味着对被征收人全部进行安置是不现实的。因此鼓楼区政府一方面在城区内其他地方建设安置房，另一方面又承认被征收人的原地安置选择权，并要求被征收人支付原地新建商品房的市场价，这种做法是符合当地规划和法律规定的。五、现安置房是可以进入市场交易的商品房。尽管现安置房所占用的土地目前仍属于划拨土地，但按照开封市人民政府汴政[2012]49号文件的规定，在办理土地使用权分割登记及房产登记时，应由房屋征收部门缴纳土地出让金，因此至少从房屋属性上看涉案土地上的房屋是可以进入市场交易的。被征收人在办理权属登记过程中如有异议，可另行解决。六、上诉人所称的其他问题均不能成立。鼓楼区政府所建安置房的价格由开封市政府统一规定，这一规定价格明显少于市场价，本身是对被征收人的补偿照顾，而如果按照房屋的市场鉴定价，肯定更加不利于被征收人，故本院对鼓楼区政府不评估安置房价格的行为予以认可。上诉人称被征收房屋所涉及部分院落的价值未在鉴定时考虑的问题，经审查评估报告其已经考虑了已登记土地的市场价值，而对未登记的土地本就不应当考虑，故本院对该请求也不予支持。上诉人所反映房屋内外的部分物品未查实及补偿问题，因当时被征收人不配合入户调查导致部分附属物难以查清，考虑到上诉人的过错、该程序瑕疵与整个补偿决定相比的轻微性，从利益衡量的角度，上诉人对此可申请鼓楼区政府另行解决。综上，一审适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人杨翠玉承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 张ＸＸ
代理审判员 崔传军
二〇一七年六月一日
书 记 员 杜精精