湖北省随州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂13行终36号
上诉人（原审被告）随州高新技术产业园区管理委员会。住所地：随州市编钟大道*号。
法定代表人周亚林，主任。
负责人尚志斌，副主任。（到庭）
委托诉讼代理人胡菊林，湖北神农律师事务所律师。代理权限：一般代理。
委托诉讼代理人姚凯，湖北神农律师事务所律师。代理权限：一般代理。
上诉人（原审被告）随州市城市管理综合执法局。住所地：随州市高新技术产业园区编钟大道华奥塑钢厂*楼。
法定代表人何仁义，局长。
负责人薛冰，副局长。（到庭）
委托诉讼代理人王显，湖北神农律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审原告）随州鑫奥矿业加工厂。住所地：随州市曾都区淅河镇桥头村。
负责人刘学国，男，1971年6月1日出生，住随州市曾都区。
委托诉讼代理人曹星，北京京平律师事务所律师。代理权限：代为陈述案件事实，参与法庭调查、举证质证，代为提出、承认、放弃、变更诉讼请求，参与法庭辩论等特别授权。
原审被告曾都区淅河镇人民政府。住所地：随州市曾都区淅河镇。
法定代表人李福银，镇长。
负责人杨璇，副镇长。（到庭）
委托诉讼代理人杨世文，随州市曾都区淅河法律服务所法律工作者。代理权限：一般代理。
上诉人随州高新技术产业园区管委会（以下简称随州高新区管委会）、随州市城市管理综合执法局（以下简称随州市城管局）因与被上诉人随州鑫奥矿业加工厂（以下简称鑫奥加工厂）、原审被告曾都区淅河镇人民政府（以下简称淅河镇政府）确认行政行为违法纠纷一案，不服随州市曾都区人民法院（2016）鄂1303行初17号行政判决，向本院提起上诉，本院于2017年3月23日作出（2017）鄂13行终9号行政裁定书，撤销原判，发回重审。随州市曾都区人民法院重审后，于2017年6月5日作出（2017）鄂1303行初10号行政判决。随州高新区管委会、随州市城管局不服，再次向本院提起上诉。本院于2017年9月5日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人随州高新区管委会负责人尚志斌及其委托诉讼代理人姚凯，上诉人随州市城管局的负责人薛冰及其委托诉讼代理人王显，被上诉人鑫奥加工厂的负责人刘学国及其委托诉讼代理人曹星，原审被告淅河镇政府的负责人杨璇及其委托诉讼代理人杨世文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告鑫奥加工厂诉称，投资人刘学国在2012年5月4日与随州市淅河镇桥头村村民委员会签订了《荒地承包合同书》，依法获得了位于高新区××桥头村××组的坝内沙河地的土地使用权。刘学国于2013年1月24日出资成立随州鑫奥矿业加工厂，并取得相关工商登记。2014年12月22日，在未见征地公告及相关通知，更未签订安置补偿协议的情况下，鑫奥加工厂的厂房及附属物品遭遇不法人员的强制拆除，遭受巨大损失。原告即时报警，经湖北省公安厅和随州市公安局高新技术产业园区分局分别出具两份《行政复议决定书》，从决定书中得知原告厂房被强拆系三被告所为。三被告实施的强拆行为程序及实体均违法，且侵害了原告的合法权益，给原告造成了重大损失。原告向法院提起行政诉讼，2016年4月29日，一审法院以被告名称错误为由驳回起诉。原告现再次起诉，要求依法确认三被告强拆原告房屋的行政行为违法。
原审被告随州高新区管委会辩称，我单位不是一级政府性质的行政机关，根据行政诉讼法及其司法解释，我单位不是本案合法的行政诉讼主体。原告鑫奥加工厂诉称的厂房及附属物品被强制拆除，我单位未组织、也未实施原告诉称的行政强拆行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，依法应驳回其起诉。
原审被告随州市城管局辩称，我局未对原告诉称的厂房及附属物品实施强制拆除，即没有实施具体的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”之规定，我局不是本案的适格被告，请求人民法院依法驳回原告随州鑫奥矿业加工厂的诉讼请求。
原审被告淅河镇政府辩称，原告与随州市淅河镇桥头村签订的《荒地承包合同书》属无效合同，此合同违法民主议定原则下签订的承包合同，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”原告与随州市淅河镇桥头村签订的合同没有乡（镇）人民政府批准，故此份承包合同签订程序违法，合同应确认无效。原告签订无效合同后，擅自改变土地（林地）用途，私自偷建厂房，经群众举报，答辩人多次制止无效，向市城乡规划局汇报，取得市城乡规划局支持，并派执法人员到现场调查取证，但原告仍我行我素，强行违法搭建厂房及设施。原告的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法》等相关法律规定，是非法的。原告偷建的厂房及设施处于随州市整体规划核心区范围内，属重点控制区，为了随州市整体规划要求，答辩人召集镇属职能部门专题会议讨论决定，为避免给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一致认为原告的建筑物是违法的，必须拆除。综上所述，原告被强拆的房屋违法在先，被强拆是合法、合规的，其诉讼主张不应得到支持，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
一审法院经审理查明，鑫奥加工厂系刘学国个人投资兴办，于2013年1月24日在曾都区工商行政管理局登记注册。2012年5月4日刘学国与随州市淅河镇桥头村村民委员会签订了《荒地承包合同书》。合同约定将淅河镇桥头村坝内15亩河沙地承包给刘学国，承包期15年，刘学国有土地经营权、使用权；承包期内，刘学国不许私自出售沙，破坏地的行为，不能随意出卖承包田。随后刘学国在该河沙地上兴建厂房。2014年12月22日，刘学国向随州市公安局高新技术产业园区分局淅河派出所报警称，淅河镇桥头村“一河两岸”工地有人扯皮。淅河派出所出警处理后，了解到随州市高新技术产业园区管委会、随州城市管理综合执法局、曾都区淅河镇人民政府将刘学国位于淅河镇桥头村八组河边的违法建筑拆除。淅河派出所民警告知刘学国要按照法律途径解决问题，找相关部门协商或者到随州市政府申请行政复议。随州市公安局高新技术产业园区分局淅河派出所于2015年8月21日作出随高公（淅）不立字（2015）第01不予立案通知，刘学国不服，遂向随州市公安局高新技术产业园区分局提出行政复议，随州市公安局高新技术产业园区分局于2015年11月5日作出随高公复决字2015第001号行政复议决定书，驳回申请人刘学国的复议申请。2015年5月25日，刘学国向随州市公安局邮寄提交《对财产安全保护申请书》，称其位于淅河镇桥头村八组河边的厂房及附属物在未接到拆迁通知，也未签订拆迁安置补偿协议的情况下被随州高新技术产业园区管理委员会强制拆除。2015年8月19日，刘学国以随州市公安局不履行法定职责为由向湖北省公安厅申请行政复议，湖北省公安厅审查后，驳回刘学国的行政复议申请。原告随州鑫奥矿业加工厂于2015年11月27日向一审法院提起行政诉讼，要求依法确认三被告强拆原告房屋的行政行为违法，2016年4月29日，一审法院以被告主体错误为由驳回其起诉。原告又于2016年5月17日向一审法院提起行政诉讼，要求依法确认三被告强拆原告房屋的行政行为违法。在重审中，原告向一审法院提交了“湖北省公安厅政府信息公开办公室于2017年4月21日出具的信息公开答复书及涉案材料”一本。经原告申请，一审法院向湖北省公安厅调取了“刘学国财物被损毁案刑事案件卷宗（复印件）”。湖北省公安厅《信息公开答复及涉案材料》与《刘学国财物被损毁案刑事案件卷宗》对被询问人的询问笔录内容，以及民警相关情况说明内容一致。淅河派出所民警对王胜（淅河镇政府党委委员）的询问笔录主要内容：“问：2014年12月22日你在干什么？答：我们接到高新区管委会的通知，到淅河××村河边，配合随州市城管执法局对刘学国的违章建筑进行强拆，淅河政府城建工作人员和执法队工作人员都去了。问：具体位置在什么地方？答：在淅河××村八组和多晶硅交界的河边。问：你把当时的情况讲一下？答：刘学国在淅河××村八组的违章建筑在一河两岸规划之内，经高新区管委会、淅河政府、桥头村村委会多次协商，刘学国不同意拆除，于2014年12月22日高新区管委会、淅河政府工作人员，配合随州市城管执法局对违章建筑进行拆除。问：当时刘学国在场吗？答：刘学国不在场，他的母亲在场。问：拆除的时候有人闹事吗？答：没有人闹事，拆除完毕后我们就离开了现场。”淅河派出所民警对杨振钢（淅河镇政府综治办工作人员）的询问笔录主要内容：“问：2014年12月22日你在干什么？答：我们接到高新区管委会通知，到淅河××村八组河边配合随州市城管执法局对刘学国的违法建筑进行强拆。问：你把当时的情况讲一下？答：2014年12月22日14时左右，我们按照高新区管委会要求到达淅河××村八组河边一河两岸工地，对刘学国的违章建筑予以拆除，当时随州市城管执法局、高新区管委会、淅河镇政府去了100多人，当时刘学国的母亲在场看着，执法局拆完我们就走了。问：当时现场有没有人闹事？答：没有人闹事。”淅河派出所民警马杰、胡星“关于2015年12月22日随州市一河两岸工程高新区淅河镇桥头村拆迁引发报警的相关情况说明。”主要内容：“2014年12月22日16时许，派出所接到随州市公安局110指挥中心指令：淅河镇桥头村一河两岸工地有人扯皮报警。接警后，我们赶到现场未见有人扯皮，经询问一河两岸工地工作人员，工作人员答，一下午没有听说有人闹事，旁边河堤内的违章建筑好像是被拆除了，是高新区管委会组织了几百名行政干部过来拆迁的，随后我们便返回派出所”。一审法院认为，信息公开答复材料和刑事案件卷宗中，淅河派出所对王胜（淅河镇政府党委委员）、杨振刚（淅河镇政府综治办工作人员）的询问笔录、民警马杰、胡星出具的“关于2014年12月22日随州市一河两岸工程高新区淅河镇桥头村拆迁引发报警的相关情况说明，”与本案事实相关联，证据的形式、来源符合法律规定，证据的内容真实，依法予以确认和采信，作为认定案件事实的依据。依据上述确认和采信的证据，查明如下事实：2014年12月22日，随州高新技术产业园区管理委员会、随州市城市管理综合执法局、曾都区淅河镇人民政府组织工作人员对原告位于淅河镇桥头村八组河边厂房及附属物进行了强制拆除。
一审法院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十七条、第四十四条、《湖北省城市规划违法案件查处办法》第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十七条的规定，对违法建筑的强制拆除，首先由城乡规划主管部门作出行政处罚决定；其次，违法建筑所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，但行政执行机关在行政执行中应严格遵守立案、调查、告知权利义务、作出执行决定、执行催告、拆除公告、强制拆除等法定程序。本案中，三被告在涉案建筑物未作出行政处罚认定的情况下，组织人员进行强制拆除，其行政行为违法。本案经合议庭评议并报请审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决：随州高新技术产业园区管理委员会、随州市城市管理综合执法局、曾都区淅河镇人民政府强制拆除随州鑫奥矿业加工厂房屋的行政行为违法。一审案件受理费50元，由随州高新技术产业园区管理委员会、随州市城市综合执法局、曾都区淅河镇人民政府负担。
上诉人随州高新区管委会不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，上诉人并未组织、实施强制拆除被上诉人厂房及其附属物的具体行政行为。一、行政复议决定书不能当然作为定案依据；二、行政复议决定书与本案待证事实之间不具有关联性，其陈述内容缺乏真实性；三、王胜、杨振钢的询问笔录及马杰、胡星的情况说明不具有真实性。综上，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回被上诉人对上诉人的诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人承担。
上诉人随州市城管局不服原审法院的上述判决，向本院提起上诉称，一、原判认定事实错误，上诉人并未组织、实施强拆被上诉人的厂房及附属物的行政行为。1、本案中的两份行政复议决定书不能作为认定上诉人实施了强拆行为的依据；2、王胜、杨振钢的笔录不能作为认定上诉人实施了强拆行为的依据。二、上诉人不是本案适格被告。三、一审判决适用法律错误。本案中被上诉人并未提出要求确认上诉人行政行为违法的诉讼请求，一审法院判决确认违法属适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回被上诉人对上诉人的起诉，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人鑫奥加工厂答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。
原审被告淅河镇政府述称，被上诉人的房屋因系违法建筑，由淅河镇政府组织人员对其进行了强制拆除，只是程序上存在瑕疵，如不拆除将影响淅河镇一河两岸的建设。
各方当事人在二审期间均未提交新的证据。
经审理查明：原审认定的事实属实。
本院认为：本案的争议焦点是：一、本案组织实施强制拆除涉案房屋厂房的行政主体是谁？二、该行政行为是否存在违法情形？
关于焦点一，上诉人随州高新区管委会、随州市城管局均上诉称其并未组织实施强制拆除涉案房屋厂房的行政行为，但从本案双方当事人提交的证据及一审法院依法调取的证据来看，原审法院认定由随州高新区管委会、随州市城管局及淅河镇政府共同组织实施的强制拆除行为并无不当，理由如下：首先，根据民警的调查询问笔录，王胜作为淅河镇政府副镇长，杨振钢作为淅河镇政府综治办副主任，两人均为行政机关的领导干部，不同于一般的行政人员，两人在接受民警询问时均承认对涉案房屋厂房的强制拆除行为是由三原审被告共同派员组织实施的，其证言具有较高的证明效力；其次，民警马杰、胡星所作的相关情况说明也与王胜、杨振钢的询问笔录相印证，能够证明是随州高新区管委会组织相关人员实施的强拆行为；再者，因涉案的房屋强制拆除行为导致刘学国向公安部门申请过行政复议，已生效的行政复议决定书已认定涉案房屋的强制拆除行为系三原审被告共同组织实施。虽然行政复议决定书并不能当然作为认定事实的依据，但其作为书证仍具有较强的证明力，可以证明案件的相关事实。综上所述，上述证据足以证明三原审被告共同组织实施了强制拆除行为，上诉人随州高新区管委会、随州市城管局虽否认其参与组织实施，但其未提交证据来推翻原审法院认定的上述事实，故其上诉称未参与组织实施强制拆除涉案房屋厂房的上诉请求不能成立，依法不予支持。
关于焦点二，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书”和《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”，三原审被告若认为鑫奥加工厂的房屋厂房系违法建筑需要强制拆除时，应当按照上述法律规定履行相应的法律程序，但是三原审被告在对鑫奥加工厂的建筑物进行强制拆除前，并未遵循上述法定程序，既未向该建筑物的所有权人或使用权人鑫奥加工厂作出限期整改通知，也未向鑫奥加工厂作出行政处罚并向其送达处罚决定书，而是违反法定程序直接进行了强制拆除，故一审法院依法确认三原审被告的行政行为违法并无不当，本院依法予以支持。上诉人随州市城管局上诉称被上诉人一审时并未提出要求确认上诉人行政行为违法的诉讼请求，经查，被上诉人的一审行政起诉状中的诉求明确包括“依法确认三被告强拆房屋的行为违法”，故上诉人的该上诉理由无事实依据，本院依法不予采纳。
综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确；上诉人的上诉理由均不能成立，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人随州高新技术产业园区管理委员会负担50元，上诉人随州市城市管理综合执法局负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 孙峻
审判员 周鑫
审判员 王耀
二〇一七年十月三十日
书记员 万鹏