湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永中法林行初字第10号
原告周先标，男。
委托代理人唐增德，双牌县峦山法律服务所法律工作者（特别授权）。
被告双牌县人民政府。
法定代表人魏和胜，该县县长。
被告双牌县林业局。
法定代表人李胜华，该局局长。
二被告的共同委托代理人何德祥，双牌县林业局党组成员、副局长（特别授权）。
原告周先标诉被告双牌县人民政府（以下简称双牌县政府）、被告双牌县林业局不履行林权变更登记法定职责一案，于二○一五年六月二十四日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，于二○一五年六月二十五日向被告双牌县政府、双牌县林业局送达了起诉状副本及应诉通知书。本案由审判员吴昭明担任审判长，与审判员陈姬、人民陪审员蒋益华组成合议庭，于2015年7月15日上午在本院第九审判庭公开开庭审理了本案。除被告双牌县政府、双牌县林业局的法定代表人因事未到庭外，原告周先标及其委托代理人唐增德，被告双牌县政府、双牌县林业局的委托代理人何德祥到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告周先标起诉称：1、1994年原告作为户主代表全家与双牌县江村镇金滩村7组（以下简称金滩村7组）小燕漯承包小组（又名五色漯承包小组）签订了《林地承包责任制合同》，与另外65名承包人共同承包了座落在金滩村7组境内的子漯、老屋场、棕树漕等22处山场，原告全家3人，占3／66份额，合同承包期限30年。2、2009年林权换发证，二被告将原告在小燕漯承包小组占3／66份额的22处山场登记为22户100人共有错误。3、原告知情后，向被告双牌县林业局提出变更登记申请，双牌县林业局在2014年11月18日向原告发出《林权变更登记告知书》后，迟迟不愿为原告颁证。依照国务院国发（1995）7号《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中有关“增人不增地，减人不减地”的精神和《湖南省林权登记管理办法》的规定，二被告拒绝变更林权登记，是一种行政不作为，故诉至法院，请求依法判令二被告变更林字（2010）第432929081629、1630、1631、1632、1633、1639、1640、1641、1642、1643、1644、1645、1646、1647、1648、1649、1654、1655、1656、1657号林权证（共20份）中注记栏的内容，明确22处山场原告全家3人占3／66份额。
被告双牌县政府、双牌县林业局辩称：1、二被告在林权换发登证中不存在不作为。2009年6月在双牌县政府统一安排下，双牌县林业局对原告所在承包小组集体林权颁发了林权证。颁证依据属实，程序合法。2、原告要求变更林权登记的理由不充分，且无法律、政策、事实依据。第一，金滩村7组提供的1994年《分山合同》，证明金滩村7组所有山场平均分摊两半，由潘存星小组和陈炳书小组承包管理，并未承包到户到人，属于“均股”的经营管理形式。第二，1997年至2009年，原告所在承包小组销售的木材款、领取的公益林国家补助款均是按当时实际人口分配。第三，原告未提供原始个人家庭承包资料，双牌县林业局没有变更依据。第四，2010年4月原告所在承包小组内部因集体山林权益分配问题发生争执，未通过“两个2／3以上”民主确定。双牌县林业局、双牌县江村镇人民政府（以下简称江村镇政府）多次调处未果。3、根据《湖南省集体林权制度改革政策问答》第九条、第四条第十款规定，原告所在承包小组内部山林权益分配属该小组村民自治的范畴。双牌县林业局作为林权登记机构，无权无责对原告所在承包小组内部山林权益进行分配。为此，双牌县林业局多次告知原告提供以下变更依据：承包责任书、法院判决书、调解协议、分配协议等相关依据，待原告完备变更依据，再予以办理。综上，二被告履行了法定职责，原告诉二被告不作为的事实不清，证据不足，理由不充分。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
原告为支持其诉请提供了以下证据：
证据1、2009年6月15日的林权证及森林、林木、林地状况登记表；
证据2、2004年9月林地林权登记现场核实表；
证据3、1981年7月原江村公社金滩大队五色漯七生产队的N0：01425、N0：01426、N0：01427号山林所有证；
证据4、潘心满、周昌荣的林地承包责任制合同书存根；
证据5、2010年4月23日江村镇金滩村7组潘心龙小组的《分山方案》；
证据6、《江村镇人民政府对金滩村7组村民山林承包方案合法有效的确认》；
证据7、国务院国发（1995）7号《关于稳定和完善土地承包关系的意见》；
证据8、《湖南省林权登记管理办法》；
证据9、2014年9月4日《关于江村镇金滩村7组集体山场的调查情况》；
证据10、2014年11月18日双牌县林业局作出的《林权变更告知通知书》；
证据11、2014年7月14日周先标向双牌县林业局提交的《请求颁发林权所有证的报告》；
证据12、2015年5月5日江村镇政府《关于申请变更江村镇金滩村7组集体山场的报告》；
证据13、双牌县林业局已收回林权证的清单；
证据14、《湖南省林地林权登记换发证实施办法》；
证据15、国家林业局林资发（2012）47号《关于进一步加强林地确权登记工作的通知》；
证据16、中办发（1997）16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》；
证据17、《中华人民共和国农村土地承包法》；
证据18、2014年3月18日潘心忠、潘心龙等20人的《答辩状》；
证据19、2012年6月18日双牌县农村经营管理局的《关于江村镇金滩村村民吴金莲信访事件的解释说明》；
证据20、2014年9月2日盘尚盛的证明；
证据21、2008年11月20日潘心龙、潘存跃的《农村土地承包合同书》；
证据22、林权初始登记程序；
证据23、2014年7月21日双牌县政府的《民事答辩状》；
证据24、2014年4月29日江村镇政府向双牌县林业局提交的《关于江村镇金滩村7组集体山场的调查情况汇报》
证据1-4，拟证明原告申请林权变更登记的山场来源，22处山场的林地所有权是金滩村7组的，22处山场是原告所在承包小组66人共同承包的责任山，一直都没有分山，若按“均股”形式分山，也是按66股来分，原告家庭占3／66的份额。
证据5-10、12、14、18、19、21，拟证明林权换发证不是重新登记发证，应按1994年分山人口66人变更林权登记，并注明22处山场原告家庭占3／66的份额。
证据11、13、15-17、20、22-24，拟证明原告请求二被告变更林权登记的法律、政策依据及事实依据，二被告应依原告申请变更林权登记。
被告双牌县政府、双牌县林业局于2015年7月10日向本院提交了以下证据：
证据25、林权证复印件，原告申请办理林权证的资料，拟证明二被告2009年颁发林权证的程序合法。
证据26、金滩村7组1994年2月11日的《分山合同》，拟证明金滩村7组所有山场平均分摊两半，由潘存星小组和陈炳书小组承包管理。该《分山合同》未明确户数、人数，并未承包到户，属于“均股”管理形式。
证据27、1997-2009年木材销售款、公益林国家补助款的分配明细清单，拟证明原告所在承包小组承包山场的收益是按该小组实际人口（分配时的现有人口）分配的。
证据28、2014年9月4日江村镇政府向双牌县林业局提交的《关于江村镇金滩村7组集体山场的调查情况》，拟证明江村镇政府两次调解未果。
证据29、要求按现有人口分山的人员身份证复印件，拟证明原告所在承包小组有12户要求按现有人口分山。
证据30、集体林权制度改革政策依据，拟证明原告所在承包小组的山场是按“均股”形式划分的，按集体林权制度改革的政策，应将林权证发到集体组。
证据31、2015年1月10日《关于江村镇金滩村7组潘心龙小组分山方案的说明》及调解签到表，拟证明2010年4月23日的《分山方案》不确定是否经过原告所在承包小组2／3以上民主确定，双牌县林业局与江村镇政府组织调解未果。
证据32、2015年1月金滩村委会的《江村镇金滩村7组林权证填写过程的说明》、2014年12月3日《关于江村镇金滩村7组林权证一事具体说明》，拟证明林权证颁证程序合法。
证据33、2015年7月9日《关于请求暂缓办理江村镇金滩村7组集体山场林权证的请示》，拟证明原告所在承包小组内部有纠纷。
证据34、2014年12月24日《关于潘心满等人要求变更林权证登记的陈述意见》，拟证明原告所在承包小组内部有纠纷未化解，原告所在承包小组是19户还是22户或24户不清楚。
经庭审质证，被告双牌县政府、双牌县林业局对原告周先标提交的证据1－24综合发表了如下质证意见：1、原告提交的1-24号证据无法证明其诉讼主张。2、从原告提交的1994年《分山合同》来看，金滩村7组将所有山场分摊两半，分别承包到潘存星小组和陈炳书小组，并没有承包到户。二被告在该小组内部未形成有效协议或有其他有效证据的情况下，无权干涉该小组内部的林地使用权及收益分配，无权依原告申请进行变更登记。3、2010年4月23日的《分山方案》，原告所在承包小组内部的对立方称没有签字，该《分山方案》是否经2／3以上同意不明确。另原告所称“2／3以上”是现有人口的2／3以上，还是66人的2／3以上不明确。4、原告所在承包小组的变更依据不明确、不充分，二被告无法变更登记。5、原告举证按66人分的水田、旱土，与本案无关。
原告周先标对被告双牌县政府、双牌县林业局提交的证据25－34发表了如下质证意见：证据25，2009年二被告颁发林权证程序不合法，违反了《湖南省林地林权登记换发证实施办法》的规定，颁证没有经过公示程序，另外林地林权登记现场核实表的内容和签名，均系潘心龙一人所为，颁证程序违法。证据26，真实性无异议，对二被告拟证明的内容有异议，认为《分山方案》经过了2／3以上民主确定，且合法有效。证据27，没有开群众会讨论，没有领款人签名，分配标准是潘心龙的个人意见。证据28，对二被告拟证明的内容有异议，该证据相反可以证明二被告在2009年违法颁发了林权证。证据29，邓辣花是潘心东的妻子，潘启志是潘心龙的儿子，潘启初已不是金滩村7组的村民，故实际只有9户要求按现有人口分山。证据30，按《湖南省林地林权登记换发证实施办法》规定，“西瓜山”应明确权利共有人，并明确权利共有人各自所占份额。证据31，对二被告拟证明的内容有异议，相反可以证明二被告在原告不知情的情况下违法颁发了林权证。证据32，颁证没有经过公示，程序违法，老百姓不知道颁证内容。证据33，该证明是受威胁所写，内容不客观真实。证据34，江村镇政府已确认2010年4月23日《分山方案》合法有效。
本院对上述证据作如下确认：
原告提供的证据1、2，该林权证的颁证时间为2009年6月15日，但森林、林木、林地状况登记表中的填证机关的经办人的落款时间为2010年7月7日，程序有瑕疵。林地林权登记现场核实表中的参加现场核实人签名，均系一人所签。另原告称颁证未经公示，二被告未能提供有效证据证明公示程序合法。此2份证据虽不能证明原告要求二被告履行林权变更登记的主张，但可以证明二被告在2009年颁证程序违法，故对此2份证据，本院予以确认。证据3、4，证明1994年金滩村7组将子漯、棕树漕等22处山场均摊两半，划分给潘存星、陈炳书为代表的承包小组经营管理，并未承包到户。对此2份证据，本院予以确认。证据5、6、9、10、12、18、19、21，原告拟证明的内容不能成立。因为原告所在承包小组1994年《分山合同》并未将该小组22处集体山场承包到户到人；2010年原告所在承包小组内部对林权证注记栏中的林权共有权利人登记产生异议；原告起诉要求二被告在林权证注记栏中明确原告家庭占3／66份额，于法无据。故对此8份证据，本院均不予确认。证据11、13、20、23、24，原告拟证明的内容不能成立；水田、旱土的分配与本案无关联。故对此5份证据，本院均不予确认。证据7、8、14、15、16、17、22均属于法律、法规及政策规定，是判定证据的标准，其本身不属证据。
被告双牌县政府、双牌县林业局提供的证据25，不能证明二被告2009年颁发林权证的程序合法，故本院不予确认。证据26，原告对其真实性无异议，可证明金滩村7组将本村22处山场均摊两半，划给潘存星、陈炳书为代表的承包小组经营管理。对此证据，本院予以确认。证据27，对二被告是否应当履行林权变更登记无证明力，本院不予确认。证据28、29、31、33、34，虽可证明原告所在承包小组内部对林权共有权利人登记有分歧意见，但对二被告是否应当履行林权变更登记无证明力，故对此5份证据，本院均不予确认。证据30，属于政策依据，用以判定证据的标准，其本身不属证据。证据32，不能证明二被告2009年颁发林权证的程序合法，故本院不予确认。
根据上述有效证据及当事人的陈述，本院综合认定以下案件事实：1981年7月被告双牌县政府为原江村公社金滩大队五色漯七生产队颁发了N0：01425、N0：01426、N0：01427号山林所有证，记载了子漯、棕树漕等22处山场的座落、地名、面积及四至。1994年2月11日金滩村7组的《分山合同》，明确为振兴林业，发展林业，便于管好林业，经原组长陈炳书、潘存星、群众讨论同意，将金滩村7组集体所有山场分成两小组（即陈炳书小组和潘存星小组）承包经营，并注明了两小组山场的四至界限。因林权制度改革，原告所在承包小组于2004年9月填登了林地林权登记申请表、林地林权登记现场核实表。2009年6月15日双牌县政府颁发了林字（2010）第432929081629、1630、1631、1632、1633、1639、1640、1641、1642、1643、1644、1645、1646、1647、1648、1649、1654、1655、1656、1657号林权证及森林、林木、林地状况登记表，记载“林地所有权权利人：金滩村7组；林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人：潘心龙、周昌蝾，注记：此山潘心龙、存春、启初等22户合占；填证机关经办人蒋先伍，落款时间为2010年7月7日，负责人蒋启文，落款时间为2009年6月4日。”2010年4月，原告所在承包小组内部对林权共有权利人的登记有两种分歧意见，一部分承包户要求按该承包小组现有人口登记，另一部分承包户则要求按1994年分山人口66人登记。经江村镇政府、被告双牌县林业局调解未果。原告周先标起诉要求按1994年分山人口66人登记，并要求注明22处山场原告全家3人占3／66份额。2014年12月，双牌县林业局已将涉案的20份林权证全部收回。
本院认为：本案的争执焦点为二被告2009年颁发的20份林权证是否合法，原告要求二被告履行林权变更登记法定职责的理由是否成立。根据《湖南省林权登记管理办法》第十条规定“林权登记申请受理后，由林业主管部门组织林权调查。对申请初始登记的，应当对申请登记的事项进行实地勘验调查。勘验调查结束后10日内，对林权权属合法、界址清楚、面积准确的，由林业主管部门在森林、林木和林地所在的自然村、村民委员会所在地公示。公示期为30日。”经查，本案林地林权登记现场核实表中参加现场核实人员的签名，没有参与调查的林业主主管部门工作人员、村干部、村民代表真实签名，所有签名均系一人所签，证明林权实地勘验调查程序不合法。原告称林权证的内容未经公示，二被告未能提供有效证据证明公示程序合法。另外，根据《湖南省林地林权登记换发证实施办法》第六条第（三）项第2目规定“在林地林权登记换发证中仍然存在林木、林地权属争议的，不得受理其权属登记申请。”《湖南省集体林权制度改革政策问答》第4条第（10）项规定“对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。”现原告周先标所在承包小组内部对于林权共有权利人登记有异议，即对于林木所有权和林地使用权的分配有异议。故二被告2009年核发的20份林权证程序违法，应予以收回注销。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定和湖南省集体林权制度改革政策的精神，参加集体山林承包，收益分配的人口由集体经济组织成员的村民会议或村民代表会议民主确定。原告所在承包小组内部对于集体山林收益分配人口即林权共有权利人有异议，应由原告承包小组通过村民会议或村民代表会议民主确定。故原告要求二被告变更林权登记为原告家庭占3／66份额的诉讼请求，属于原告所在承包小组内部权益分配的范畴，不属于人民法院行政诉讼审查范畴，人民法院不能直接判决确定份额，也不能以判决的形式要求二被告确定份额。原告申请二被告履行林权变更登记法定职责的理由，均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周先标的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告周先标承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 吴昭明
审 判 员 陈 姬
人民陪审员 蒋益华
二〇一五年七月十五日
代理书记员 寇伶俐
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。