江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00122号
原告施步兵。
原告施惠忠。
两原告共同委托代理人施瑜，江苏崇诚律师事务所律师。
被告海门市民政局，住所地海门市北京中路1388号。
法定代表人ＸＸ，职务局长。
委托代理人陆飞，海门市民政局副局长。
委托代理人尹秀刚，江苏诚谨律师事务所律师。
原告施步兵、施惠忠不服被告海门市民政局民政行政处罚，于2015年2月16日向本院邮寄起诉材料提起行政诉讼，本院于同年2月26日立案受理，并于2月27日向被告海门市民政局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于5月7日公开开庭审理了本案。原告施步兵、施惠忠的委托代理人施瑜，被告海门市民政局的委托代理人陆飞、尹秀刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月10日，被告海门市民政局作出[2014]海民罚字第2号《行政处罚决定书》，认定原告施步兵、施惠忠于2014年4月1日在海门市常乐镇八烈村8组施惠忠的承包田（农保区）中出资建造坟墓，将原存放在原告施惠忠家中已去世十多年的两原告父亲的骨灰盒违规入土安葬。根据国务院《殡葬管理条例》第二十条的规定，作出责令原告施步兵、施惠忠15日内拆除坟墓，恢复原状的行政处罚。
原告施步兵、施惠忠诉称：1.被告海门市民政局拒绝两原告的听证请求，妨碍两原告进行充分的申辩和陈述，程序违法。2.被告海门市民政局作出“拆除坟墓”的处罚决定，适用法律法规错误。3.被告海门市民政局作出“15日内拆除坟墓”的处罚失当，违背人伦道德和公序良俗，不应拆除坟墓，而应当迁移坟墓。请求撤销被告海门市民政局作出的[2014]海民罚字第2号《行政处罚决定书》，诉讼费用由被告海门市民政局承担。
原告施步兵、施惠忠向本院提供了以下证据材料：
1.居民身份证复印件，证明原告施步兵、施惠忠的身份情况。
2.[2014]海民罚字第2号《行政处罚决定书》，证明存在被诉行政行为。
3.通民复决字[2015]第01号《行政复议决定书》，证明行政处罚经过复议，复议机关维持了被诉行政处罚决定。
4.海公（常）立告字[2014]2227号《立案告知单》，证明原告施惠忠家坟墓被毁坏一案已立刑事案件。
被告海门市民政局辩称：1.《中华人民共和国行政处罚法》规定了责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款适用听证程序，被诉处罚决定不属于听证范围，未举行听证程序并不违法。2.两原告在2014年清明节前建造的坟墓，不属于《殡葬管理条例》第十条第二款规定的“现有”坟墓，也不属于该条例规定的对“现有”坟墓限期迁移或深埋，不留坟头的范围，被诉行政处罚决定适用法律正确。3.坟墓只有在拆除后才能迁移，被告海门市民政局作出处罚时也充分考虑了民间传统习俗及两原告的心理感受，给予了15天的期限，两原告在该期限内，完全有足够的时间迁移坟墓。两原告以“民间传统风俗”为由认为15天的期限不适当，没有法律依据。请求驳回两原告的诉讼请求。
2015年3月6日，被告海门市民政局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据材料和法律法规依据：
1.户籍信息证明，证明原告施步兵、施惠忠的身份情况。
2.被告海门市民政局对原告施步兵、施惠忠所作的调查笔录。
3.被告海门市民政局对江兰英、施正平、倪正东所作的调查笔录。
4.现场照片。
证据2-4，证明原告施步兵、施惠忠违法建造坟墓的事实。
5.海门市国土资源局常乐国土资源所出具的证明，证明原告施步兵、施惠忠为其父亲所建坟墓位于农保区内。
6.行政处罚案件立案审批表、行政处罚陈述申辩告知书及送达回证、两原告提出的书面陈述申辩意见、行政处罚决定书及送达回证，证明被告海门市民政局执法程序合法。
7.执法证，证明执法人员的身份。
法律法规依据：1.《中华人民共和国行政处罚法》；2.《殡葬管理条例》。
经庭审质证，原告施步兵、施惠忠对被告海门民政局提供的证据1-7的真实性均不持异议，但认为证据2调查笔录内容中能够反映两原告将祖坟建在承包地是因为海门市常乐镇八烈村公共墓地缺乏，存放骨灰盒的灵堂年久失修的原因；证据3中江兰英、施正平、倪正东的调查笔录部分内容真实性有异议，并不能全面客观反映案件情况；证据6中两原告提供的书面陈述申辩意见中提出过听证的申请，被告海门市民政局未组织听证，程序违法。
被告海门民政局对原告施步兵、施惠忠提供的证据1-3无异议；对证据4认为与案件不具关联性。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对当事人各方提供的证据作如下认定：对当事人均不持异议的证据依法确认其效力。被告海门民政局提供的证据2、3来源合法，具有证明效力，本院予以认定；至于未组织听证程序是否违法是本案审查的内容之一，将在本院认为部分阐述。原告施步兵、施惠忠提供的证据4与本案不具关联性，不予认定。
根据各方当事人的陈述及对证据效力的认定，本院确认如下事实：
原告施步兵、施惠忠系兄弟关系。2014年4月1日，两原告在海门市常乐镇八烈村八组原告施惠忠的承包田中出资建造坟墓，擅自将原存放在原告施惠忠家中已去世十多年的两原告父亲施凤翔的骨灰入土安葬。
经他人举报，2014年9月22日，被告海门市民政局作出海民罚字[2014]2号《行政处罚案件立案审批表》，对两原告擅自在原告施惠忠承包田中违法建造坟墓的行为立案查处。同日，被告海门市民政局对江兰英、施正平、倪正东制作了调查询问笔录。9月24日，被告海门市民政局对原告施步兵、施惠忠制作了调查询问笔录，两原告承认2014年4月1日将其父亲骨灰安葬在原告施惠忠承包田中，并共同出资建造坟墓的事实。9月24日，被告海门市民政局向两原告送达了《行政处罚陈述申辩告知书》，告知违法事实和拟作出行政处罚的事实、理由和依据及依法享有陈述申辩的权利。9月25日，两原告提供了书面陈述申辩意见，被告海门市民政局审核认为两原告的陈述申辩意见不能成立，未予采纳。10月10日，海门市民政局作出[2014]海民罚字第2号《行政处罚决定书》，责令原告施步兵、施惠忠15日内拆除坟墓，恢复原状。原告施步兵、施惠忠不服该行政处罚决定，于2014年11月27日向南通市民政局申请行政复议。2015年2月4日，南通市民政局作出通民复决字[2015]第01号《行政复议决定书》，维持被告海门市民政局作出的行政处罚决定。
两原告对擅自在原告施惠忠承包田中建造坟墓，入土安葬其父亲骨灰的基本事实不持异议。本院认为，根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是：1.被诉行政处罚程序是否违法。2.被诉行政处罚适用法律是否正确、处罚方式是否适当。
关于被诉行政处罚程序是否违法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。上述规定明确了行政机关应当履行告知义务以及依法保障当事人陈述申辩的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额的罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。《江苏省行政处罚听证程序规则（试行）》第二条规定，本规则适用于本省行政区域内的行政机关和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织拟作出的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚。从上述规定可以看出，行政机关在拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚时应当保障当事人听证的权利。本案中，被告海门市民政局作出的行政处罚为责令两原告限期拆除坟墓，恢复原状，不属于法律规定应当组织听证的范围。而法律之所以规定听证程序，亦是为了在涉及当事人重大利益或者实施后可能会造成难以挽回的损失时，进一步保障当事人充分行使陈述和申辩的权利，被告海门市民政局于2014年9月24日依法送达了《行政处罚陈述申辩告知书》，履行了告知义务，且两原告提交了书面陈述申辩意见，充分行使了陈述申辩的权利，其陈述申辩权利并未因未组织听证而受到影响和侵害，仅是因为两原告陈述申辩的理由不能成立，被告海门市民政局未予采纳而已。因此，在行政处罚种类不属于法律规定的听证范围，且已充分保障当事人陈述申辩权利的前提下，被告海门市民政局未组织听证并不必然构成程序违法。故两原告提出的被告海门市民政局未组织听证，妨碍其进行充分的陈述和申辩，程序违法的主张不能成立。
关于被诉行政处罚适用法律是否正确、处罚方式是否适当的问题。《殡葬管理条例》第三条规定，国务院民政部门负责全国的殡葬管理工作。县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。第四条规定，人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应当实行火葬；暂不具备条件实行火葬的地区，允许土葬。实行火葬和允许土葬的地区，由省、自治区、直辖市人民政府划定，并由本级人民政府民政部门报国务院民政部门备案。第五条第一款规定，在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰。第十条规定，禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地；（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；（四）铁路、公路主干线两侧。前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。《江苏省殡葬管理办法》第二条规定，本省行政区域实行火葬，禁止土葬，法律、法规或者省人民政府另有规定的除外。第十一条规定，禁止骨灰装棺土葬。骨灰处理应当尽量少占或者不占地，主要方式有：（一）平地深埋不留坟头；（二）存入骨灰堂、骨灰墙、骨灰塔；（三）安葬在公墓或者以树代墓；（四）撒入江、河、湖、海，但饮用水源地除外；（五）法律允许的其他方式。从上述规定可以看出，县一级人民政府民政部门有权对本行政区域内违反殡葬管理法律法规的行为作出处罚。在江苏省行政区域内实行火葬，禁止土葬。禁止在耕地、林地等地区建造坟墓，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰。本案中，两原告于2014年4月1日擅自将两原告父亲的骨灰安葬在原告施惠忠的承包田中，显然违反了《殡葬管理条例》和《江苏省殡葬管理办法》关于禁止在耕地、林地建造坟墓和禁止土葬的规定，当属违法行为。且两原告在其陈述申辩书中亦承认了在承包田建造坟墓的行为是违法行为。
《殡葬管理条例》第二十条规定，将应当火化的遗体土葬，或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的，由民政部门责令限期改正。该条规定中的“限期改正”并未明确改正措施，但该条规定“限期改正”的立法目的是为了实现禁止土葬和在法律禁止的地区建造坟墓，消除违法结果及违法行为带来的不良社会影响。《殡葬管理条例》及《江苏省殡葬管理办法》所规定的迁移或者平地深埋，不留坟头；存入骨灰堂、骨灰墙、骨灰塔；安葬在公墓或者以树代墓；撒入除饮用水源地之外的江、河、湖、海等方式应该都属于“限期改正”所隐含的法律允许的方式。虽然两原告有缅怀先人、慎终追远的愿望和需求，但该愿望与需要应与当代社会的殡葬习俗和现代文明相符。考虑到坟墓有别于其他物体的特殊性，以及在作出行政处罚前，乡镇、村居有关工作人员对两原告所作的教育、宣传等工作未果的情况，被告海门市民政局再作出未明确具体措施的“限期改正”的处罚并不能及时改变现存的违法现状，对消除违法行为给社会所造成的不良影响亦无济于事。因此，被告海门市民政局适用《殡葬管理条例》第二十条的规定作出行政处罚决定，适用法律正确，处罚方式并无不当。两原告认为被告海门市民政局适用了《殡葬管理条例》第十条第一款的规定处罚属于对法律适用的误解。事实上，被告海门市民政局是在事实认定上认定两原告土葬的行为违反了《殡葬管理条例》第十条第一款第（一）项禁止在耕地、林地建造坟墓的规定，而在作出行政处罚决定时援引适用的是《殡葬管理条例》第二十条的规定。
至于两原告提出根据《殡葬管理条例》第十条第二款的规定，可以通过“深埋不留坟头”的方式来纠正不当建坟行为的问题。《殡葬管理条例》第十条第二款规定，前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头。该规定中有“前款规定区域内现有的坟墓”的限制语，该限制语的意思应当理解为在《殡葬管理条例》实施之前即存在的坟墓，而不包括《殡葬管理条例》实施以后新建造的坟墓。再者，限期拆除坟墓、恢复原状与“深埋不留坟头”本质上并不矛盾，两原告拆除坟墓、恢复原状后，究竟是采取深埋不留坟头或是迁移，或是存入骨灰堂、骨灰墙、骨灰塔，还是安葬在公墓或者以树代墓等都可以自由选择，只要选择的方式符合法律规定，被告海门市民政局亦无正当理由干涉和阻止。因此，被告海门市民政局作出限期拆除的处罚方式是符合客观实际和《殡葬管理条例》的立法精神的，也充分考虑到民风民俗，给予了两原告足够的期限。事实上，被告海门市民政局并未在行政处罚决定确定的15天期限届满后即采取强制执行措施，而从被告海门市民政局作出行政处罚决定至今，期限已经远远超出行政处罚决定书所限定的期限，两原告提出被诉行政处罚决定限定15天的期限不合理的理由不能成立。
至于两原告提出当地私埋乱葬现象比较普遍，其系效仿他人而为，这并不能成为两原告可以免予处罚的正当事由。私埋乱葬行为有待于民政部门在今后的执法工作中进一步加大执法查处力度和宣传教育广度，遏制此类违法行为的反复发生和滋长。
综上，被告海门市民政局作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告施步兵、施惠忠的主张不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告施步兵、施惠忠要求撤销被告海门市民政局作出的[2014]海民罚字第2号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告施步兵、施惠忠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 曹雪峰
二〇一五年五月七日
书 记 员 倪保晖
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。