浙江省嘉兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙04行初51号
原告高明其，男，1965年1月11日生，汉族，住嘉兴市秀洲区。
原告高施生，男，1961年10月24日生，汉族，住嘉兴市秀洲区。
原告王雪良，男，1955年12月20日生，汉族，住嘉兴市秀洲区。
原告高勤辉，男，1977年12月30日生，汉族，住嘉兴市秀洲区。
委托代理人高林忠，男，1952年6月12日生，汉族，住址同上，系高勤辉父亲。
上述4位原告的委托代理人刘广胜，北京创为律师事务所律师。
被告嘉兴市秀洲区人民政府，住所地嘉兴市秀洲区洪兴路1765号。
法定代表人吴燕，区长。
出庭负责人沈顺华，副区长。
委托代理人张骏、叶俞青，嘉兴市秀洲区人民政府工作人员。
被告嘉兴市人民政府，住所地嘉兴市广场路1号。
法定代表人胡海峰，市长。
委托代理人阮煤、张凝，嘉兴市人民政府工作人员。
原告高明其、高施生、王雪良、高勤辉因要求确认被告嘉兴市秀洲区人民政府未履行土地管理法定职责违法及行政复议，于2017年3月31日向本院提起行政诉讼，经对起诉状进行修改和补正后，本院于4月20日受理此案，并向被告嘉兴市秀洲区人民政府、嘉兴市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月24日、7月3日公开开庭审理了本案。原告高明其、高施生、王雪良、高勤辉的委托代理人高林忠及四位原告的委托代理人刘广胜，被告嘉兴市秀洲区人民政府的副区长沈顺华，委托代理人张骏、叶俞青，被告嘉兴市人民政府的委托代理人阮煤、张凝到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告嘉兴市人民政府（以下简称嘉兴市政府）于2017年3月22日作出嘉政复字[2017]4号行政复议决定（以下简称4号复议决定），对高明其、高施生、王雪良、高勤辉认为嘉兴市秀洲区人民政府（以下简称秀洲区政府）不履行土地管理法定职责行政复议申请，作出复议决定。嘉兴市政府查明，2014年8月11日，嘉兴市国土资源局秀洲区分局（以下简称秀洲国土分局）作出秀洲国土资征告字[2014]018号《征地告知书》：因“杭平申�（浙江段）航道改建工程建设需要，需征收王店镇南梅村集体土地。《征地告知书》载明建设项目基本情况、征地拆迁补偿安置政策及其他事项。该《征地告知书》于同日送达至嘉兴市秀洲区××股份经济合作社（以下××南梅村经济合作社），并在村民委员会村务栏公告。2014年8月12日，秀洲国土分局作出秀洲国土资听告字[2014]018号《听证告知书》，告知征地补偿标准和安置方案，以及享有听证的权利和申请听证的期限。该《听证告知书》于同日送达至南梅村经济合作社，并在村民委员会村务栏公告。秀洲国土分局在《听证告知书》规定的期限内未收到书面听证申请。2014年8月20日，秀洲国土分局与嘉兴市秀洲区王店镇南梅村签订秀洲征协字[2014]018号《征地补偿安置协议》，明确征地的地类、面积、权属已经南梅村经济合作社确认，并包含应向南梅村经济合作社支付的土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费和地上附着物费。2015年4月28日，嘉兴市国土资源局印发嘉土资函[2015]9号《嘉兴市国土资源局关于转发<浙江省国土资源局关于<国土资源部关于杭平申线（浙江段）航道改造工程（五星桥—长生桥段）建设用地的批复>的函>的函》,杭平申线（浙江段）航道改建工程（五星桥—长生桥段）建设项目用地已依法报经国务院批准，项目涉及农用地已经省政府依法批准。2015年4月29日[2015]第031号《嘉兴市秀洲区人民政府征收土地方案公告》（以下简称《31号公告》），公告载明了批准征地机关、批准文号、建设用地项目名称和用途、征用土地位置、被征地单位及征地面积、征地补偿标准、被征地人员安置分流办法以及其他相关事项。该公告于同日在南梅村村务栏公告。另查明嘉兴市中级人民法院已受理高明其、高施生、王雪良、高勤辉诉秀洲区政府未履行土地管理发布公告法定职责一案。嘉兴市政府认为，根据国法[2014]40号《国务院法制办公室<关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见>》第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条办理。《31号公告》于2015年4月29日公告，但在公告中未告知申请人申请行政复议的权利，故申请人于2017年1月18日向嘉兴市政府申请行政复议未超过行政复议申请期限。嘉兴市中级人民法院已受理申请人诉秀洲区政府未履行公告法定职责一案，故不再对公告程序进行审查。本案中，申请人认为秀洲区政府未履行批准、制订征地补偿、安置方案的职责，符合行政复议受理条件。根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（以下简称《通知》）第四条第（十一）项规定，简化征地批后实施程序。为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。公告中群众再次提出意见的，要认真做好政策宣传解释和群众思想疏导工作，得到群众的理解和支持，不得强行征地。本案中，在征地报批前，涉案项目的《征地告知书》《听证告知书》已向南梅村经济合作社送达，并在村民委员会村务栏公告。在秀洲征协字[2014]018号《征地补偿安置协议》中，已经完成了土地权属�地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记。故杭平申线（浙江段）航道改建工程（五星桥—长生桥段）项目用地经批准后，秀洲区政府发布《31号公告》，该公告已包含征收土地公告和征地补偿安置方案公告，符合上述规定。因此，秀洲区政府已经履行其相关职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原告高明其、高施生、王雪良、高勤辉起诉称，根据《征收土地公告办法》第七条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。秀洲区政府的公告不但没有依法制订、依法公开，而且没有制订补偿方案，属于未依法履行法定职责�针对原告建筑物部分的补偿自始至终没有制订，针对建筑物部分补偿仍需另行公告，秀洲区政府的行为属于不作为。请求法院判决确认秀洲区政府未履行法定职责——未批准、未制订征地补偿、安置方案并予以公告的不作为行为违法。在开庭时将诉讼请求变更为：1.确认秀洲区政府未批准制订建筑物部分补偿方案并予以公告违法。2.对秀洲政发【2011】24号文件（以下简称24号文件）进行审查。原告随诉状提交了1.原告身份证复印件，证明原告主体适格。2.原告申请政府信息公开的EMS快递单。3.秀洲国土分局对原告政府信息公开的告知书。4.《31号公告》。5.4号复议决定书。证据2和证据3证明原告向秀洲国土分局申请信息公开，秀洲国土分局在答复中明确指出建筑物另行补偿公告。《31号公告》中明确规定，建筑物补偿另行公告，证据5证明被告嘉兴市政府所作4号复议决定�有事实和法律依据。
被告秀洲区政府答辩称，一、秀洲区政府确定的征地补偿安置方案内容全面、完整。本案所涉地块的补偿安置方案包括了被征地块的基本情况、土地补偿、安置补助、地上附着物和青苗的补偿的标准和方法、人员的安置，还包括了农宅的补偿标准和拆迁安置方式。本案的农村房屋征迁对于房屋及附属物价值由有资质的评估单位统一评估确认，在拆迁安置上采取房屋产权调换安置、新建异地联排宅基地安置和货币安置三选一的方法，这些都在发放到户××组拆迁宣传资料中详细说明。秀洲区政府将在全体被征收农宅所有人签字确认评估协议后，统一公告评估结果，以充分体现公平、公正。二、原告提出对24号文件的审查无法律依据。本案原告起诉秀洲区政府不作为，而根据行政诉讼法的规定，只有在对行政行为提起诉讼的同时，才能请求�该行政行为所依据的规范性文件进行审查。秀洲区政府履行征地补偿安置方案的公告职责，依据的是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，而并非24号文件。请求法院查明后驳回其诉请。秀洲区政府在法定期限内向法院提交了以下证据：1.24号文件，证明秀洲区政府制定规范性文件的事实。2.网络搜索截屏,证明24号文件已经在网上公开发布。3.王店镇南梅村××组拆迁宣传资料。证明在资料中已经明确农村建筑物的补偿安置方法。4.委托拆迁评估合同、房地产估价机构资质证书、企业法人营业执照，证明本次拆迁委托中介机构评估的事实。5.王店镇农房拆迁评估补偿清单、王店镇农村房屋拆迁补偿及安置方式协议，证明秀洲区政府的补偿安置方案获得了被拆迁户的认同和知晓。6.情况说明，本次拆迁工作组的情况说明，证明该地块的征迁项目的进展情况。
被告嘉兴市政府答辩称，嘉兴市政府作出的4号复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。原告于2016年1月18日向嘉兴市政府申请行政复议，因申请人材料不全，嘉兴市政府于2017年1月19日依法通知其补正，并于2017年1月22日收到相关补正材料。嘉兴市政府于2017年1月23日向原告送达行政复议受理通知书，并于同日向秀洲区政府送达行政复议答复通知书。秀洲区政府于1月25日提交书面答复及证据等材料。嘉兴市政府向原告送达查阅通知书，告知其可查阅秀洲区政府提出的书面答复等材料。嘉兴市政府认为秀洲区政府已经履行了批准、制订征地补偿安置方案并公告的职责。于2017年3月22日作出4号复议决定并于次日送达原告。请求法院驳回原告的诉讼请求。嘉兴市政府在法定期限内向法院提交了以下证据：1.原告复议申请材料及邮件存根，证明嘉兴市政府于2017年1月18日收到原告复议申请。复议申请补正通知书及送达回证，证明嘉兴市政府通知原告补正。复议申请补正材料及邮件存根，证明嘉兴市政府于2017年1月22日收到原告的补正材料。2.复议案件受理通知书及送达回证,证明嘉兴市政府收到原告复议补正材料后,在五日内进行审查,决定受理并告知原告。3.复议答复通知书，证明嘉兴市政府在受理复议申请之日起七日内将申请书副本发送秀洲区政府告知其进行回复。4.行政复议答复书以及证据等材料。证明秀洲区政府在收到申请书之日起十日内，提出书面答复并提交相关证据。5.复议答辩材料查阅通知书及送达回证，证明嘉兴市政府告知原告可以查阅秀洲区政府的答复意见和材料。6.4号复议决定书及送达回证,证明嘉兴市政府自受理申请之日起在六十日内作出复议决定并送达当事人。依据：《�华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《国务院法制办公室<关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见>》、《通知》。
经庭审质证，双方当事人的质证意见如下：
对原告的证据,二被告对其真实性均无异议,但是认为这些证据不能证明秀洲区政府未履行法定职责。对被告嘉兴市政府提交的证据的真实性、关联性，原告均无异议，但是认为不能证明被告嘉兴市政府尽到全面审查的义务，所以4号复议决定缺乏事实和法律依据。秀洲区政府对嘉兴市政府的证据无异议。原告对被告秀洲区政府提交的证据1、2的真实性无异议，但认为与本案无关，对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，认为宣传资料不是正式的拆迁文件，无证据证明宣传资料已经通过公开或者其他方式送达本案的当事人，其中的内容不具有法律上的效力。证据4、5不是完整的评估单，对真实性、合法性、关联性不认可，对证据6真实性、合法性、关联性不予认可，被告嘉兴市政府对秀洲区政府提交的证据无异议。
本院认为，原告提交的证据、嘉兴市政府提交的证据，各方当事人对其真实性均无异议，这些证据反映了原告提起行政复议的过程等内容，与本案具有关联性，本院予以采信。对秀洲区政府提交的证据1、2，双方无异议，且属于原告诉讼请求指向内容，本院予以采信。由于本案审查的是秀洲区政府是否履行了征地实施过程中的法定职责，但不涉及具体的征收补偿争议，因此，对秀洲区政府提交的其他证据不予采信。
根据采信的证据，本院确认以下事实：
2014年8月11日，秀洲国土分局作出秀洲国土资征告字[2014]018号《征地告知书》：因“杭平�线（浙江段）航道改建工程建设需要，需征收王店镇南梅村集体土地。《征地告知书》载明建设项目基本情况、征地拆迁补偿安置政策及其他事项。该《征地告知书》于同日送达至南梅村经济合作社，并在村民委员会村务栏公告。2014年8月12日，秀洲国土分局作出秀洲国土资听告字[2014]018号《听证告知书》，告知征地补偿标准和安置方案，以及享有听证的权利和申请听证的期限。该《听证告知书》于同日送达至南梅村经济合作社，并在村民委员会村务栏公告。2014年8月20日，秀洲国土分局与嘉兴市秀洲区王店镇南梅村签订秀洲征协字[2014]018号《征地补偿安置协议》，明确征地的地类、面积、权属已经南梅村经济合作社确认，并包含应向南梅村经济合作社支付的土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费和地上附着物费。2015年4月27日，嘉兴市国土资源局发布嘉土资函[2015]9�文，转发了《浙江省国土资源局关于转发<国土资源部关于杭平申线（浙江段）航道改造工程（五星桥—长生桥段）建设用地的批复>的函》，杭平申线（浙江段）航道改造工程（五星桥—长生桥段）建设项目用地已依法报经国务院批准，项目涉及农用地已经省政府依法批准同意转为建设用地。2015年4月29日，秀洲区政府工作人员在嘉兴市××××村民委员会村务栏内张贴《31号公告》，《31号公告》包含了征用土地公告及征地补偿安置方案公告。《31号公告》第五部分为征地补偿标准，其中第3点地上附着物补偿标准第（4）项内容为“建筑物补偿另行公告”。至案件第二次开庭前，秀洲区政府未在被征收范围内对建筑物补偿内容进行公告。原告于2016年1月18日向嘉兴市政府申请行政复议，认为秀洲区政府未履行批准、制订征地补偿安置方案并公告的职责，嘉兴市政府于2017年3月22日作出4号复议决定，认为秀洲区政府已经履行其相关职责，故驳回原告的复议申请。
另查明，秀洲区政府于2001年5月16日制定《嘉兴市秀洲区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法（试行）》并公布。原告高明其、高施生、王雪良、高勤辉是嘉兴市秀洲区王店镇南梅村村民，系案涉征地项目涉及的村民。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《征用土地公告办法》第三条、第八条对公告地点及公告内容亦作出相应规定。本案中，在征地报批前，涉案项目的《征地告知书》、《听证告知书》已向南梅村经济合作社送达，并在村民委员会村务栏公告。在秀洲征协字[2014]018号《征地补偿安置协议》中，已经完成了土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记。故杭平申线（浙江段）航道改建工程（五星桥—长生桥段）项目用地经批准后，秀洲区政府发布《31号公告》也符合《通知》第四条第（十一）项简化征地批后实施程序、缩短征地批后实施时间而将征收�地公告和征地补偿安置方案合并公告的规定。
《31号公告》中征地补偿标准包含了土地补偿费和安置补助费的标准及其支付方式、青苗补偿费标准、地上附着物补偿标准、被征地人员的分流办法。其中地上附着物又分为成片园地、零星树木和观赏性苗木损失和迁移费、构筑物补偿标准，并写明建筑物补偿另行公告，符合《征用土地公告办法》第八项的规定。但是，建筑物作为农民的重要生活资料，在方案中未明确采用何种标准和方式补偿。关于“建筑物补偿另行公告”，秀洲区政府称将在全部被征收农宅所有权人签字确认评估协议后，统一公告评估结果。即将建筑物补偿公告解释为建筑物评估价格公示，这一解释既偏离前述文字的文义也不符合法律规定。公告的内容应当要具体、详细，使征用土地涉及到的土地所有权人和使用权人都能明白征用土地对自己造成的影响和得到相应补偿的数量。显然，关于建筑物采用何种方式何种标准进行补偿，在《31号公告》中并未明确体现。秀洲区政府称，建筑物的补偿标准适用24号文件，且补偿安置方式在南梅村××组拆迁宣传资料中已经详细说明。24号文件系秀洲区政府2011年制定并公布的秀洲区集体土地上房屋拆迁补偿安置办法，其有权将24号文件作为本次征收项目建筑物的补偿标准，但是对于将24号文件作为涉案征收项目的建筑物补偿标准，秀洲区政府并未在《31号公告》中予以明确，以使被征收人知晓，影响被征收人行使对补偿标准提出异议的权利，故秀洲区政府未履行对建筑物补偿方案在批准后公告的法定职责，属于未完全履行征地实施过程中的法定职责。原告认为秀洲区政府未履行土地管理法定职责的主张部分成立，虽然原告在复议申请时的主张未明确指出系认为秀洲�政府未履行关于建筑物补偿的法定职责而是采用概括表达，但嘉兴市政府复议时未全面审查，导致事实认定不清，故4号复议决定应予撤销。至于原告另一项要求法院对24号文件进行附带司法审查的诉讼请求，由于本案系审理秀洲区政府不履行法定职责的行政案件，而对规范性文件的司法审查要求该规范性文件须是作出被诉行政行为的依据，故原告此项诉讼请求不属本案审查范围，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第三款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告嘉兴市人民政府于2017年3月22日作出嘉政复字[2017]4号行政�议决定。
二、确认被告嘉兴市秀洲区人民政府未履行将杭平申线（浙江段）航道改造工程（五星桥—长生桥段）建设项目的建筑物的补偿方案公告的法定职责违法，责令嘉兴市秀洲区人民政府自本判决生效之日起三十日内在被征收范围内进行公告。
三、驳回原告其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告嘉兴市秀洲区人民政府、嘉兴市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。
审判长 许艳华
审判员 孙 军
审判员 吴 伟
二〇一七年八月二十九日
书记员 朱静雯
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《征用土地公告办法》
第三条征用农民集体�有土地的，征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。
第八条征地补偿安置、方案公告应当包括下列内容：
（一）本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；
（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；
（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；
（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；
（五）农业人员的具体安置途径；
（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。