广西壮族自治区柳州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂02行初310号
原告张美玉，女，1944年8月20日生，汉族，住柳州市鱼峰区。
委托代理人莫正隆,男，1952年2月12日生，汉族，住柳州市城中区。代理权限为特别授权。
被告柳州市人民政府（以下简称柳州市政府），住所地柳州市文昌路66号。
法定代表人吴炜，市长。
委托代理人龙德民，广西天际律师事务所律师。代理权限为诉讼代理。
委托代理人吴永芳，柳州市阳和工业新区管理委员会工作人员。代理权限为诉讼代理。
原告张美玉不服被告柳州市政府土地行政强制执行行为，于2016年11月21日向本院提起行政诉讼。本院2016年11月23日立案后，于2016年12月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案与沈桂芳等三人分别诉柳州市政府土地行政强制执行案系针对同类行政行为提起的诉讼，本院依法决定对该四案合并审理。本院依法组成合议庭，于2017年3月21日公开开庭审理了本案。原告张美玉的委托代理人莫正隆，被告柳州市政府的委托代理人龙德民、吴永芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
因集体土地征收，2009年11月24日，被告柳州市政府作出(2009)28号《征收土地公告》，决定征收柳州市鱼峰区阳和村委、阳和村1、2、3、4、5、6、7、8、9、10组的旱地、水田、草地等类土地。其后，因原告张美玉未配合征地工作，被告组织有关部门和人员进入原告被征土地上进行施工，清除了其地面种植物及附属物。
原告张美玉诉称，原告是柳州市鱼峰区XXXXX村民。从2000年起就延包了集体位于“农场畚”耕地4.78亩。原告一直将该地用于种植蔬菜等其他农作物。2014年11月至12月初期间，被告柳州市人民政府为了建设项目施工的需要，就主动测量原告承包的上述土地。经被告测量，原告位于“农场畚”的耕地称为东区，地号为XXXX，面积6.001亩。被告测量后就强行填土，推平土地，致使原告无法耕种。原告认为被告强制用地的行为违法，理由如下：一、被告强制用地，原告未看到有国务院及广西区政府的征收土地批准文件。二、被告强制用地未履行两公告一登记的法定义务，违反土地管理法的相关规定。三、被告强制用地没有与原告签订征收土地补偿协议，没有支付给原告任何土地补偿费、安置费、青苗费。四、被告强制用地未事前履行责令交地的法定程序，也没有通过人民法院执行，违反了《中华人民共和国行政强制法》第五十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定。综上，原告提起诉讼，请求依法判决被告对原告承包的6.001亩耕地强制用地的行政行为违法。
原告张美玉向本院提供证据如下：
证据1、《土地承包经营权证书》，证明原告享有合法的土地承包经营权。
证据2、柳州市鱼峰区阳和村一组组长李义林证明（以下简称李义林证明）；
证据3、柳州市鱼峰区阳和村村民委员会证明（以下简称阳和村委证明）；
证据4、照片；
证据2-4，证明原告承包土地被被告填埋和强制用地的事实。
被告柳州市政府答辩称，一、被告依照行政法律规定，征收原告在征地批文范围内的土地，严格执法、依法征收土地。被告征收原告所在集体经济组织包括原告承包地在内的集体土地，是根据国土资源部土地征收批文由自治区国土资源厅桂政土批函(2009)483号文批转之后实施的。符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条土地征收程序之规定。二、被告征收涉案土地已严格执行公告程序。在征收批准文件生效之后，被告制定了土地征收方案在被征收土地所在村组织进行了公告(柳州市人民政府(2009)第28号征收土地公告和柳州市国土资源局(2009)第54号征地补偿安置方案公告)，告知权利人到土地行政主管部门办理征地补偿登记。三、被告征收涉案土地严格按照征地补偿合法程序。原告诉称被告强制用地行为违法，但是被告并无任何供地、用地行为。综上，原告的诉讼主张无事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告柳州市政府在法定期限内向本院提供证据如下：
证据1、桂政土批函（2009）483号《广西壮族自治区人民政府关于柳州市2009年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》（以下简称483号批复）；
证据2、（2009）28号《柳州市政府征收土地公告》（以下简称28号征收土地公告）；
证据3、（2009）第54号《柳州市国土资源局征地补偿安置方案公告》（以下简称54号征地补偿安置方案公告）；
证据1-3，证明被告对原告征地有相应批文，符合相关土地征收的程序规定。
本院对上述证据认证如下：被告提供的证据1-3，真实合法，与被告征收涉案土地的事实相关联，本院予以确认。原告提供的证据1-4，被告对其真实性均无异议，故本院对上述证据的真实性予以确认。
经审理查明，原告张美玉是柳州市鱼峰区XXXXX村民。从2000年1月1日起承包经营村集体经济组织土地24.1亩，承包期限为三十年。2009年9月28日，广西壮族自治区人民政府作出483号批复，同意柳州市政府申报的2009年度第一批次城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案，同意使用312.4897公顷土地，作为柳州市2009年度第一批次城市建设用地。2009年11月24日，被告柳州市政府作出28号征收土地公告，将柳州市鱼峰区XXXXX村民小组包括张美玉承包经营的土地转为建设用地并征为国有。2009年12月18日，柳州市国土资源局依据483号批复批准的《征收土地方案》，作出54号征地补偿安置方案公告，将方案内容和有关事项进行公告。2014年11月，因张美玉未配合征地工作，柳州市政府遂组织有关部门和人员进入张美玉被征6.001亩土地上进行清表平整。之后，张美玉认为柳州市政府的强制用地行为未经过上级部门批准，没有履行法定程序违法，遂向法院提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”之规定，柳州市政府作为县级以上地方人民政府，对本辖区范围内的土地征收与补偿工作负有监督管理职责并依法承担相应法律后果。针对原被告双方的诉辩主张，本案的争议焦点主要有：
一、柳州市政府是否对张美玉涉案土地进行了清表和使用。首先，在行政机关否认进行清表和使用的情况下，行政相对人对清表和使用的实施主体和过程的举证处于不利且较为被动的局面，因此，要求行政相对人承担全部举证责任有违公平公正原则。本案中，张美玉提供的《土地承包经营权证书》、李义林证明、阳和村委证明、照片，能够证明案件相关事实，已履行了基本举证责任。其次，虽然柳州市政府否认对张美玉涉案土地进行清表和使用，但柳州市政府提供的483号批复、28号征收土地公告、54号征地补偿安置方案公告，不能证明其未对张美玉涉案土地进行了清表和使用。其也未能积极履行举证责任，提供充分有效的证据反驳张美玉的主张，故其应承担举证不利的后果。再次，根据本案查明的事实，张美玉涉案土地位于柳州市政府作出的28号征收土地公告范围内，清表和使用行为发生在该征收与补偿工作阶段，并无证据证明有其它主体实际获取了土地征收的利益，也无证据证明有其它因素阻断了柳州市政府责任和义务的承担。因此，综合考虑本案的事实与证据，可以认定柳州市政府对张美玉涉案土地进行了清表和使用。柳州市政府辩称其未对张美玉涉案土地进行清表和使用，证据不足，理由不能成立，本院不予采纳。
二、柳州市政府是否对张美玉涉案土地作出行政强制执行行为。首先，柳州市政府承认征地部门与张美玉没有就涉案土地签订征收土地补偿协议，说明双方就征地补偿问题仍存在争议，同时没有证据证明双方就如何使用涉案土地问题形成一致意见，因此，在柳州市政府无证据证明张美玉属自愿交出土地的情况下，其对涉案土地进行清表平整，该用地行为属单方行为。其次，柳州市政府使用涉案土地是基于《征收土地公告》，属行使公权力行为，相关当事人必须服从，因此，柳州市政府的用地行为具有强制性。综上，柳州市政府以用地时张美玉没有提出过异议为由主张其不是单方强制用地，与事实不符，理由不能成立，本院不予采纳。
三、柳州市政府对张美玉涉案土地作出行政强制执行行为的合法性问题。如上所述，柳州市政府是在未征得涉案土地权利人张美玉的同意下对其涉案土地进行行政强制执行。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，柳州市政府并不具备对被征收土地的强制执行权力，只能申请人民法院依法强制执行。因此，本案中，柳州市政府对被征收土地自行强制执行的行为明显超越了其法定职权，依法应予撤销；但因该强制执行行为已实施完毕，不再具有可撤销内容，故依法应确认违法。张美玉要求确认被告强制执行行为违法的诉请，有事实和法律依据，理由充分，本院应予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认柳州市人民政府对张美玉6.001亩承包土地作出的行政强制执行行为违法。
案件受理费人民币50元（原告张美玉已预交），由被告柳州市政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并于上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费人民币50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，账号：20×××77，开户行：农行南宁市万象支行），逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 郭 涛
人民陪审员 付兴荣
人民陪审员 凌 林
二〇一七年六月二十九日
书 记 员 张 楠