广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）百中行终字第78号上诉人（一审第三人）隆林各族自治县新州镇民强村江管农业经济合作社。法定代表人班启同，社长。委托代理人万云飞，广西中名律师事务所律师。被上诉人（一审原告）隆林各族自治县新州镇民强村六我农业经济合作社。法定代表人黄仁品，社长。委托代理人凌飞，广西隆葆春律师事务所律师。一审被告隆林各族自治县人民政府。住所地：隆林各族自治县新州镇民族街。法定代表人杨文德，县长。委托代理人梁志升，隆林各族自治县法制办公室主任。一审第三人隆林各族自治县新州镇民强村南林农业经济合作社（以下简称南林社）。法定代表人黄显秋，社长。上诉人隆林各族自治县新州镇民强村江管农业经济合作社（以下简称江管社）诉隆林各族自治县新州镇民强村六我农业经济合作社（以下简称六我社）关于不服隆林各族自治县人民政府（以下简称隆林县政府）土地所有权处理决定一案，不服隆林县人民法院（2015）隆行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人江管社的负责人班启同及委托代理人万云飞，被上诉人六我社的法定代表人黄仁品及委托代理人凌飞，一审被告隆林县政府的委托代理人梁志升到庭参加诉讼。一审被告隆林县政府的法定代表人杨文德、第三人南林社法定代表人黄显秋未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决查明，争议地称“可六（陆）”，又名“坡南段（断）”或“那娘”，面积43.5亩，四至范围东以沟边田坎为界，南以南断丫口下至东面坡为界，西以六我马车路路坎下为界，北面抵沟边为界，其中，南林社争议的地名称为“可六”的田边地角地，争议面积为：7.95亩，四至范围为：东以水沟为界；南以去六我老小路为界；西以小沟往上12米处为界；北以六我马车路路坎下距水沟12米处为界。从上世纪八十年代实行农村联产承包责任制后，六我社社员陆续在争议地种植茶油树、杉木、蔬菜、玉米等林木、农作物。因原告与第三人江管社、南林社对争议地发生权属纠纷，2011年3月28日、5月15日，原告和第三人南林社分别向新州镇人民政府申请调处，2012年7月16日，第三人江管社向被告提交《要求对我民强村六我与江管社就可六、那娘（地名）土地权属纠纷进行确权的报告》，要求对争议地确权。2011年4月11日、5月22日，新州镇人民政府立案受理六我社和南林社的调处申请。2011年4月16日，新州镇人民政府组织各方当事人对争议地进行现场勘验，并制作现场勘验笔录，绘制了权属争议区域图。2012年3月31日，被告作出隆政处（2012）2号《隆林各族自治县人民政府关于新州镇民强村六我社、南林社与江管社就“坡南断”、“可六”（地名）土地权属纠纷的处理决定》，将争议地确认给原告所有，2012年6月27日，被告以争议地位置、四至范围未查清为由，撤销了该处理决定。2013年8月23日，被告组织各方当事人对争议地再次进行现场勘验，重新制作了权属争议区域图，并对案件事实进行调查。调处期间，被告多次组织各方当事人进行调解，因意见分歧太大，未能达成调解协议。2014年9月26日，被告以第三人江管社持有政府1981年颁发的《山界林权证》，认为该证是对原告持有的1954年《土地房产所有证》所涉及土地权属的变更为由，作出隆政处字（2014）1号《处理决定》，将争议土地43.5亩土地全部确认给第三人江管社所有。原告不服被告作出的处理决定，向百色市人民政府申请复议，2015年1月14日，百色市人民政府作出百政复决字（2015）第1号《行政复议决定书》，维持被告作出的处理决定。原告不服复议决定，于2015年1月26日，向本院提起行政诉讼。一审法院审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款，《中华人民共和国森林法》第十七的的规定，被告隆林县政府有权对集体土地所有权纠纷进行处理，并具有作出该具体行政行为的法定职责。但所作出的具体行政行为必须做到事实清楚，证据确凿、充分。但被告作出的（2014）1号《处理决定》，存在事实不清、证据不足，超越职权的情形。一、事实不清、证据不足。（2014）1号《处理决定》将争议土地确认给第三人江管社依据的证据是江管持有1981年取得的《山界林权证》，在被告制作的调查笔录中，证人班某甲、班某乙、黄某、班某丙、班某丁、班某戊证明1981年江管社与六我社对争议地进行了划界，但不知道六我社是谁参予争议地的划界，也不知道当时参予划界的政府工作人员是谁，由于上述证人均系江管社社员，与本案争议土地具有直接利害关系，在没有其他证据佐证江管社与六我社在1981年对争议地进行过划界的情况下，上述调查笔录不能单独证明江管社与六我社在1981年对争议地进行过划界。而被告未查明当时六我社是否有人参加过划界，是谁组织划界。第三人江管社持有的《山界林权证》系1981年取得，南林社证人班某己（被告依据对班某己调查笔录认定第三人江管社持有的《山界林权证》合法、有效）证明，江管社与南林社划分山界是在1984年，未证明江管社与六我社何时进行过山界划分。本院认为，第三人江管社持有的1981年6月19日填发的《山界林权证》，是人民政府在“土改、合作化、四固定”的基础上进行一次清理、登记行为，不属于登记造册核发证书确认所有权行为，且当时人民政府的普遍做法是在空白的山界林权证上先盖章，后逐级发放到自然村或生产队由其自行填写，最后也没有让相关联的各方签字认可，发证程序存在瑕疵，同时，该证签发人、公社未签字和盖章，因此，该证不是有效的权属凭证。被告在未查明原告和第三人江管社是否在1981年进行过山界划分，是谁主持划分，有哪些人参加划分的情况下，即认定第三人持有的《山界林权证》合法、有效，并以此作为确认土地权属依据，明显存在事实不清、证据不足。二、被告作出的具体行政行为存在超越职权行为，六我社社员班绍现、班绍杰1983年已在争议地内修建房屋，并各自取得政府颁发的《集体土地建设用地许可证》，权属争议各方当事人对其在争议地内建房的事实并无异议，也未申请被告进行调处，但被告作出（2014）1号《处理决定》第二条将312.36平方米的土地使用权再次确定给班绍、班绍杰所有，该具体行政行为并非依据当事人的请求作出，属于超越职权。综上所述，被告隆林县政府作出的被诉具体行政行为认定事实不清，证据不足，存在超越职权行为，应予撤销。原告要求撤销（2014）1号《处理决定》的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、4目的规定，作出判决：撤销被告隆林各族自治县人民政府2014年9月26日作出的隆政处字（2014）1号《隆林各族自治县人民政府关于新州镇民强村六我社、南林社与江管社就“坡南断”或“可六”（地名）土地权属纠纷的处理决定》。案件受理费50元，由被告隆林各族自治县人民政府负担。上诉人江管社上诉称，被告隆林县人民政府所作出隆政处（2014）1号处理决定将争议地确权给上诉人事实清楚，一审判决撤销是错误的。争议地坡南段（又名东香朵）四至范围：东至沟边的田坎为界；南以南断丫口下至东面沟边为界；西以六我马车路路坎下为界；北面抵沟边为界。争议总面积为43.5亩，在被告隆林县人民政府1981年颁发给江管社的《山界林权证》的四至范围内。1981年，政府当时为了稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制，颁发给上诉人的《山界林权证》，该证书四至范围清楚、填发程序合法有效，足以证明土地的实际所有权人。一审法院认定“1981年隆林各族自治县人民政府颁发的《山界林权证》是清理、登记行为，不属于登记造册核发证书确认所有权行为”。机械的参照现有的发证程序和做法主观的认为当时人民政府的普遍做法是在空白的山界林权证上先盖章，后逐级发放到自然村或生产队由其自行填写是错误的。实际上，在那个时期，人民政府颁发的《山界林权证》还是有工作组，有村干、社员参与，划定各方的界线后才填写四至范围。但是时间已过三十多年，当年参与划分的工作人员已经不在人世，没有办法核实。没有办法核实并不意味证件不是有效的权属凭证。1981年至1984年间，隆林各族自治县新州镇民强村其他经济合作社也是同样颁发《山界林权证》，同样也存在有签发人、公社未签字和盖章等问题，那其他经济合作社的《山界林权证》也要作废重新划分，一审法院完全否定了特殊历史条件下政府颁发证书的行政行为显然是错误的判决。2000年上诉人与被上诉人发生纠纷，隆林县新州镇民强村调解委员会及隆林县新州镇人民政府确认争议地归江管社集所有。村调解委员会作为最基层的、最了解土地耕种情况的机构作出的调解应该客观真实，争议地归上诉人所有事实清楚。被上诉人六我社伪造证据。被上诉人六我社为了证实争议地是自已的承包地，向隆林县人民政府提交的8份《农村集体土地承包经营权证》。经广西公明司法鉴定中心的鉴定证实，该8份证书上的政府公章不是2003年政府的公章。综上所述，隆林县人民政府根据现有证据、并结合当时划分土地的历史条件，于2014年9月26日作出的隆政处（2014）1号处理决定将争议地“坡南段、东香朵”土地所有权归江管社集体所有，事实清楚、证据充分。诉请二审法院撤销一审判决，维持被告隆林县人民政府2014年9月26日作出的隆政处（2014）1号处理决定。被上诉人六我合作社辩称，一、原审被告作出的隆政处（2014）1号处理决定将争议地确权给上诉人所有认定事实不清。处理决定认定争议地叫“坡南段（又名东香朵）”，“叫‘可六’（陆）又名‘坡南段’或‘那娘’”没有事实根据，坡南段不是“东香朵”，也不是“那娘”。其查明的争议地的四至范围与上诉人提交的《山界林权证》第三片记载的东香朵四至范围的地形地貌根本不同。争议地位于东香朵这条界线的北面，即上诉人《山界林权证》第三片东香朵载明的“线上”，不是在“线下”。被上诉人所有的土改时分配得的土地、林地、荒地方位、面积、争议地的利用现状、种植情况被告并没有查清。二、被上诉人村民依据《土地改革法》取得争议地内4亩耕地、荒地、茶油林的所有权，原审被告将国有的土地、林地确认归上诉人所有证据不足。原审被告与上诉人主张争议地于1981年己“重新调整土地”。但没有证据证明。一审法院认定“1981年隆林各族自治县人民政府颁发的《山界林权证》是清理、登记行为，不属登记造册，核发证书，确立所有权行为”是正确的。是依据自治区高级人民法院答复钦州市中级人民法院《关于钦州市钦北区大夺镇广琅村委会大广琅生产队与屯强村委会黄屋生产队土地侵权纠纷一案的批复》（2004）桂清字第62号认定的；三、被上诉人没有伪造什么耕地承包证，该证至今没有经有权机关撤销，仍是有效的。新州镇府的公章、县政府的公章是真的，不是“伪造”，上诉人对被上诉人社员持有的《农村集体土地承包经营权证》有异议，应当向登记机关申请更正登记、异议登记、向人民法院起诉的方式，由有权机关依据法律规定的程序处理，而不是要求原审被告认定该证书无效，因为原审被告不是法律授权处理农业承包经营权的机关。被告不经法定程序就认定、撤销被上诉人的《农村土地承包合同》，剥夺了被上诉人陈述、申辩、起诉等救济途径，程序违法。该证书是由于当时县政府没有在证书上盖章过后补盖，同样具有法律效力。没有法律规定必需在签订农业承包合同时盖章才有效，承包合同只要双方签字后就生效；四、争议地历史以来就是被上诉人使用，是国有林地，被上诉人1955年高级社时就已经使用争议地，上诉人没有证据证明有上诉人社员耕种争议地，从被上诉人提交的有关南断、可六的土地房产证看，被上诉人的农民在土地改革时就分配得4亩争议地内的土地、林地、荒地。上诉人提交《山界林权证》第三片的小地名东香朵划分的“线上”、“线下”，上诉人亦认可被上诉人有“线上”的权属；被告也认定被上诉人有争议地的部分所有权；五、被告作出的处理决定程序违反，超越职权。被告于2012年6月27日撤销隆政处（2012）2号决定，至2014年10月8日才作出新的处理决定，时间超过了1年，且本案没有经过集体讨论决定，严重违反法定程序。被告查明上诉人无土改、合作化、“四固定”使用争议地，仍确认上诉人持有的没有经过依法核发的《山界林权证》有效，是超越、滥用职权。综上所述，原审被告作出的行政行为事实不清，程序违法，超越职权，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。原审被告隆林县人民政府辩称，一、被告作出的隆政决字（2014）1号《处理决定》事实清楚、证据充分。上诉人江管社与被上诉人六我社、南林社争议的土地地名叫“可六（陆）”，又名“坡南段（断）”或“那娘”。四至：东以沟边的田坎为界；南以南断丫口下至东面沟边为界；西以六我马车路路坎下为界；北面抵沟边为界。争议总面积为43.5亩，其中，南林社主张争议地地名叫“可六”的田边地角地，主张面积7.95亩，四至：东以水沟为界；南以去六我老小路为界；西以小沟往上12米处为界；北以六我马车路路坎下距水沟12米处为界。六我社提供8份《农村集体土地承包经营权证》主张权属，不予采信。因为根据广西公明鉴定中心出具《文书司法检验鉴定意见书》（桂公明司鉴文字（2012）第080号）、2000年民强村调解委员会《调解书》（民调字（2000）1号）和新州镇人民政府出具的《关于我镇民强村江管经济合作社与六我经济合作社山界纠纷案的处理意见》的内容认定，事实清楚。江管社持有县人民政府于1981年颁发第004535号《山界林权证﹥记载第三片“东香朵”的“坡南段”的土地全部位于争议地的范围内，其主张争议土地所有权，依法应予支持。南林社提供3份《土地房产所有证》存根主张争议土地权属，经现场核实，该3份所有证记载土地不涉及争议地范围，不予支持。该《处理决定》程序合法，被告依法受理后，到实地进行现场勘验并制作现场勘验笔录和土地权属争议区域图，各方当事人在场，邀请基层组织代表参加，依法调查取证，经召集争议各方进行调解，未达成协议，遂作出的《处理决定》，本案处理符合法定程序。三、该《处理决定》适用法律、法规正确。上诉人与被上诉人、南林社的单位之间发生土地林地所有权属争议，被告是根据认定事实和采信证据而适用相应的法律条文，不存在任何错误。综上所述，被告于2014年9月26日作出隆政处字（2014）l号《隆林各族自治县人民政府关于新州镇民强村六我社、南林社与江管社就“坡南断”或“可六”（地名）土地权属纠纷的处理决定》的具体行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，诉请二审法院予以维持。一审第三人南林社在二审期间未作书面答辩。经审查，本院确认一审判决确认的证据除第二组证据中的7号证据不一致外，确认其余的证据合法有效，可作为本案定案依据。第二组证据中的7号证据是被告1981年6月19日颁发给上诉人江管社《山界林权证》。《山界林权证》是确认集体、个人依法享有林木、林地、山林所有权权属的有效凭证。上诉人江管社持有被告1981年6月19日填发的《山界林权证》在未经法定程序撤销之前该证是有效的权属凭证，故可作为本案定案依据。根据以上证据，本院查明的事实除与一审判决查明的事实一致外，另查明：被告于2014年9月26日作出隆政处字（2014）l号《隆林各族自治县人民政府关于新州镇民强村六我社、南林社与江管社就“坡南断”或“可六”（地名）土地权属纠纷的处理决定》以上诉人持有的《山界林权证》包含争议地将争议地确权给上诉人江管社的同时，以被上诉人村民黄仁德、班绍现、班绍杰、黄仁品、黄仁教、黄仁必、黄仁词、黄仁相提供的8份《农村集体土地承包经营权证》所涉及“那娘”或“可陆”的土地的证书经鉴定，不是2003年签订合同时盖的县政府公章而是2008年的政府公章，故这8份《农村集体土地承包经营权证》证书无效为由，部分予以撤销并更正。但该处理决定没有把被撤销证书的8位村民列为当事人，也没有告知他们救济途径。再查明：被上诉人六我社村民班绍现、班绍杰所起房屋占地面积312.36平方米没有争议，但在争议总面积43.5亩范围内。本院认为，被告隆林县人民政府具有对本辖区内集体之间林木、林地、土地纠纷进行处理、确认所有权的主体资格。《山界林权证》是集体、个人依法享有林木、林地、山林所有权权属的有效凭证。被告隆林县人民政府依据其1981年颁发给上诉人江管社的《山界林权证》将争议地确权给上诉人，证据充分，应当支持。但被告在作出土地、林地权属处理的同时，一并撤销了被上诉人的村民黄仁德、班绍现、班绍杰、黄仁品、黄仁教、黄仁必、黄仁词、黄仁相的8份《农村集体土地承包经营权证》所涉及地名为“那娘”或“可陆”的土地部分，在撤销的处理决定中没有把被撤销《承包经营权证》的8位列为当事人，剥夺了被撤销《承包经营权证》的人的救济途经，程序违法，依法应当撤销。故上诉人认为被告作出的具体行政行为认定事实清楚，程序合法的上诉理由不充分，本院不予支持。原审判决以“上诉人江管社的《山界林权证》是人民政府在空白的山界林权证上先盖章，后逐级发放到自然村或生产队由其自行填写，最后也没有让相关联的各方签字认可的发证程序存在瑕疵，同时，该证签发人、公社未签字和盖章，因此，该证不是有效的权属凭证”为由撤销被告隆林县人民政府作出的处理决定认定事实错误，证据不足，应依法撤销。上诉人江管社持有的1981年6月19日被告填发的《山界林权证》在未经法定程序撤销之前该证是有效的权属凭证。原判决以被告作出的具体行政行为超越职权，认为“六我社社员班绍现、班绍杰在争议地内修建房屋，并各自取得政府颁发的《集体土地建设用地许可证》，权属争议各方当事人对其在争议地内建房的事实并无异议，也未申请被告进行调处，但被告作出（2014）1号《处理决定》第二条将312.36平方米的土地使用权再次确定给班绍、班绍杰所有，该具体行政行为并非依据当事人的请求作出，属于超越职权”的认定不当。班绍现、班绍杰所建房屋占地虽然没有争议，但也在争议地总面积43.5亩范围内，故被告作出（2014）1号《处理决定》时明确确定给班绍、班绍杰所有，也不属于超越职权。故一审判决以被告作出的隆政决字（2014）1号《处理决定》认定事实不清，超越职权而判决撤销，且判决撤销政府的处理决定后没有责成被告重新作出具体行政行为，故原判决应依法撤销。综上所述，一审判决认定事实错误，被告隆林县人民政府作出的（2014）1号《处理决定》程序违法，上诉人的上诉主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销隆林县人民法院（2015）隆行初字第5号行政判决；二、撤销被告隆林县政府于2014年9月26日作出隆政处字（2014）1号处理决定；责令被告隆林县人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元，由上诉人江管社负担。本判决为终审判决。审判长何振峰审判员张林竹审判员闭晟毓二〇一五年八月六日书记员黄强