浙江省东阳市人民法院
刑 事 判 决 书
（2014）东刑重字第1号
公诉机关东阳市人民检察院。
被告人俞某，东阳市国土资源局吴宁国土资源所国土资源管理员。因本案，经东阳市人民检察院决定，曾于2012年3月30日被刑事拘留，同年4月5日依法变更强制措施为取保候审。
辩护人胡江榕，浙江良济律师事务所律师。
被告人俞某玩忽职守一案，东阳市人民检察院于2012年8月3日以东检渎诉（2012）2号起诉书向本院提起公诉。本院于2013年9月30日作出（2012）东刑初字第923号刑事判决。判决发生法律效力后，浙江省金华市人民检察院于2013年10月21日按照审判监督程序向浙江省金华市中级人民法院提起抗诉。2013年12月6日，浙江省金华市中级人民法院作出（2013）浙金刑抗再字第6号刑事裁定，撤销本院（2012）东刑初字第923号刑事判决，本案发回本院重新审判。本院于2014年1月6日重新立案后，依法另行组成合议庭进行审理。又因案件需要补充侦查，东阳市人民检察院先后于2014年4月4日、8月1日建议本院延期审理，同年5月4日、8月30日分别提请本院恢复法庭审理。本院于2014年9月26日依法公开开庭审理了本案，东阳市人民检察院检察员王攀出庭支持公诉，被告人俞某及辩护人胡江榕到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
东阳市人民检察院指控，2009年3月以来，被告人俞某担任东阳市国土资源局（以下简称东阳市国土局）吴宁国土资源所（以下简称吴宁国土所）国土资源管理员（以下简称土管员），分管南溪片国土资源管理工作，负责对辖区内的矿山企业进行监督和管理。东阳市梧坞砂石料有限公司采石场（以下简称梧坞采石场）位于吴宁国土所管辖范围内。根据东阳市国土局《国土资源所规范化管理制度》和《关于加强采矿权批后监管的意见》等文件规定，被告人俞某负责对梧坞采石场开采行为进行跟踪监管，对越界开采等违法行为及时阻止、查处和报告。在实际监管过程中，被告人俞某严重不负责任，不正确履行自己的监管职责，导致梧坞采石场2010年、2011年多次越界开采建筑用石料（凝灰岩）各计22.1万吨和10.38万吨，造成国家矿产资源损失共计406万元。经东阳市价格认证中心鉴定，2010年度至2011年度东阳地区产凝灰岩原矿石价格为12.5元／吨-14.5元／吨。2011年12月9日，东阳市梧坞砂石料有限公司交纳2010年度越界开采罚没款132.6万元。
针对指控的上述事实，公诉机关当庭列举了证人证言、书证、价格鉴定结论书及被告人的供述等证据。根据上述事实和证据，公诉机关认为，被告人俞某作为东阳市国土局吴宁国土所工作人员，在对辖区内矿山进行监管过程中，严重不负责任，不认真履行监管职责，导致国家利益遭受重大损失，已构成玩忽职守罪。提请本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定判处。
被告人俞某辩称，梧坞采石场采矿权出让金每吨不足1元，而东阳市价格认证中心出具的鉴定价格为每吨12元至15元，中间包含利润，公诉机关按鉴定价格计算非法采矿造成的国家损失是不合理的。另外，对矿山的监管以前由东阳市国土局地质矿产管理科（以下简称地矿科）负责，实行“一矿一人”后也只是让国土所附带监管。其发现梧坞采石场有违法开采情况后向地矿科反映过，也向采石场发过停工通知书，已履行相应职责。
辩护人胡江榕提出的辩护意见是，公诉机关指控俞某玩忽职守证据不足，理由如下：一、起诉书认为俞某严重不负责任，不正确履行自己监管职责的指控是不成立的。1.首先，在主观表现和客观行为表现上，俞某都已履行了自己职责。从制订的相关文件和矿山定桩时间上看，2010年下半年东阳市国土局才确定土管员对矿产资源有动态巡查职责。俞某在此前所有笔录中均没有讲过有放弃不履行职责的想法，所以主观上不存在重大过失。客观上，俞某也尽到了自己职责。采石场是否存在超挖、越界、超边坡开采，是需要专业培训的，东阳市国土局和地矿科缺乏必要指导和培训。目前看，对矿山监管主要依赖矿山储量动态监测。2010年、2011年，东阳市国土局已经委托专业机构通过专业技术手段，对梧坞采石场进行监测，提交了矿山储量年报。只要委托有资质的测量机构监测，就可以认为是认真履行了矿产资源监管职责。公诉机关指控俞某不正确履行监管职责，忽视了本案监管的技术手段和方法。2.梧坞采石场超界开采，是因为放炮引起塌方、地质灾害等原因造成的。3.俞某接到群众举报后，也到现场进行勘测，并且送达处罚通知书，也向地矿科请示如何处理。同时俞某2009年至2011年考核均为合格。这些都说明俞某已经履行了监管和阻止越界开采之责。二、起诉书认定俞某玩忽职守造成国家损失406万元不成立：1.梧坞采石场2010年超挖、超界开采行为已被罚款，不存在国家损失。2011年违法行为正在调查处理中，因故尚未进行处罚，不宜认定为国家损失。2.对矿产资源损失数额的认定，应由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论，公诉机关提供的鉴定报告以市场零售价为依据，且鉴定机构主体不符。3.梧坞采石场5年的采矿权出让金不到100万元，公诉机关认为本案国家损失达406万元，证据不足。
经审理查明，被告人俞某自2001年进入东阳市国土局工作，2009年3月始任吴宁国土所土管员，分管南溪片国土资源管理工作。梧坞采石场位于被告人俞某分管的吴宁国土所南溪片辖区，矿种为建筑用石料（凝灰岩），采矿期限自2007年12月至2012年12月。
2009年12月底，东阳市国土局制订下发《国土资源所规范化管理制度》，规定土管员的职责为：按照分配管辖区域，做好土地利用总体规划、土地调查、土地登记、土地变更；受理农民私人建房申请、审核上报、丈量定桩等日常管理工作；负责辖区内的国土资源动态巡查、批后监管，及时制止处理国土资源违法行为等。同时，在“地质矿产管理考核”项中，规定国土所分管地质矿产管理的工作人员检查自己管辖范围的矿山企业与地质灾害点的内容包括越界开采、超深开采、无证开采等。2010年8月底，东阳市国土局为进一步加强采矿权批后监管，强化矿产资源管理职能，对矿山巡查和监管实行责任制，出台了《关于加强采矿权批后监管的意见》，强调对矿山资源实行属地化管理，即“一矿一人”制度，责任人由国土所指派，规定检查内容包括（一）采矿许可证等相关证照是否在有效期内；（二）界桩是否清晰完整；（三）是否存在越界开采或超深开采；（四）是否按开发利用方案开采；（五）是否存在超指标开采。该意见明确要求责任人应按照检查内容对矿山进行认真检查，检查次数每矿每月不少于1次，并如实填写“矿山开采情况检查表”，并形成如台帐备查等。嗣后，被告人俞某被确定为梧坞采石场监管责任人。期间，东阳市国土局完成梧坞采石场界桩埋设及采矿权公示牌制作。公示牌设于矿区入口处，标有矿山范围示意图、拐点坐标、矿种、采矿年限、年产规模、监管责任人等。
被告人俞某负责南溪片国土资源管理工作中，对梧坞采石场疏于监管。东阳市国土局实行“一矿一人”责任制后，被告人俞某作为梧坞采石场的监管责任人，未按规定对该采石场进行检查，即使到场巡查，也只是在山脚“随便转转”，流于形式。2010年11月底，梧坞村群众举报梧坞采石场非法采矿，被告人俞某到采石场询问矿主，得知有越界开采。2010年12月初，被告人俞某陪同地矿科工作人员一起向该采石场送达《责令停止违法行为通知书》和《告知书》。矿主徐某表态对越界开采将补办开采手续后，被告人俞某未再跟踪监管。2011年1月，东阳市国土局完成了2010年度矿山储量动态监测工作。梧坞采石场2010年度矿山储量年报显示，该采石场2010年1月至2010年12月界外开采22.10万吨。2011年3月，被告人俞某又向梧坞采石场下发《责令停止违法行为通知书》，但未继续监督，也未采取其他有效措施，导致梧坞采石场继续非法开采。梧坞采石场2011年度矿山储量年报显示，该采石场2011年度界外开采10.38万吨。至此，梧坞采石土场2010年、2011年越界开采共计32.48万吨。经东阳市价格认证中心鉴定，2010年至2011年，东阳地区产凝灰岩原矿石价格为12.5元／吨-14.5元／吨。梧坞采石场非法采矿造成国家矿产资源损失400余万元。
2011年12月，东阳市梧坞砂石料有限公司向东阳市国土局缴纳2010年度越界开采罚款人民币132万余元。
上述事实，有公诉机关当庭列举并经庭审质证的下列证据证实，本院予以确认：1．东阳市机构编制委员会东编（2008）85号《关于东阳市国土资源局行政审批职能整合暨内设机构职能调整方案的批复》，证实东阳市国土局地质矿产管理科的设置及职能。2．东阳市国土局东土资（2009）333号《国土资源所规范化管理制度》、（2010）277号《关于加强采矿权批后监管的意见》、采矿权人及监管责任人名单，证实2009年底始，东阳市国土局各国土所对辖区内矿产资源负有监管职责，2010年开始实施“一矿一人”责任制的事实。3．《吴宁国土资源管理所干部及聘用职工岗位分工的决定》、《参照公务员法管理机关（单位）工作人员登记表》，证实被告人俞某的身份及职责情况。4．证人蒋某的证言，证实2008年10月至2012年3月，其任东阳市国土局地矿科科长。地矿科对全市矿山企业有监管职责，矿山所在国土所负责具体监管工作，地矿科要对国土所矿山监管工作进行考核。2010年局里制订了“一矿一人”制度，还对相关人员进行专门培训。地矿科发放采矿许可证后，在矿区设置好采矿权公示牌，国土所责任人员按照公示牌标明的内容进行监管，每月必须检查一次。但是实际巡查流于形式，走走过场。2010年、2011年全市多处矿山出现严重违法开采，地矿科下发过停止违法行为通知书，对2010年度违法开采行为也作了相应处罚等事实。5．证人金某甲的证言，证实其系东阳市国土局局长。按照职责和文件规定，地矿科和矿山所在地国土所都有矿产资源监管责任。对2010年违法开采的几家矿产企业进行处罚，是由局长办公会议讨论决定等事实。6．证人金某乙的证言，证实其系东阳市国土局副局长。2010年8月，该局出台了《关于加强采矿权批后监管的意见》，规定“一矿一人”责任制，进一步明确了国土所对辖区内矿山的监管职责，地矿科对国土所批后监管有没有落实到位进行检查。2010年上半年，市国土局对矿区范围拐点埋设界桩。虽然具体监管人员落实了，但实际监管工作并没有做到位。由于土管员业务水平不高，专业技术手段不够，除了工作认真能够发现界桩外越界开采行为，对超深、超边坡等非法开采行为土管员不一定能及时发现。所以，从2010年开始实施矿山储量动态监测。2010年度储量动态监测结果出来后，发现有6家矿山企业存在越界、超边坡、超深开采行为，局里进行了相应处罚等事实。7．证人蔡某的证言，证实其系东阳市国土局地矿科办事员。地矿科的职责之一是对全市矿山企业进行监管。2009年开始，东阳实行矿山范围定桩。东阳市国土局在矿山监管方面实行“一矿一人”制度和巡查员制度。地矿科人少事杂，很少到各矿山检查。发现矿山企业有非法采矿行为后，地矿科会发《停止违法通知书》，但较少再检查，所以很难制止矿山企业继续非法开采等事实。8．证人葛某的证言，证实2009年3月至2012年3月，其任东阳市吴宁国土所副所长，分管国土监察（包括矿产）工作。局里下发的《关于国土资源所规范化管理制度》和《关于加强采矿权批后监管的意见》都有学习过。按照所里分工，辖区内梧坞采石场由俞某负责监管。2010年12月，因梧坞采石场非法开采，俞某曾发过停工通知书，2011年梧坞采石场还存在非法开采行为等事实。9．证人徐某的证言，证实其系东阳市梧坞砂石料有限公司法定代表人。2007年，海宁的高小强以80万价格中得梧坞采石场五年采矿权，采矿期限至2012年11月。2010年初，其从高小强处转让梧坞采石场。2010年6月中旬，矿长骆某配合地矿科完成梧坞采石场界桩埋设，并在矿区入口处设立一块长10米高5米的公示牌。2010年东阳市国土局制订“一矿一人”制度后，明确梧坞采石场监管责任人是俞某，但平时采石场要在界外修路、发生地质灾害、与村民发生纠纷等问题还是直接找地矿科。2010年、2011年，俞某来过采石场三四次，有时骑摩托车在山脚随便转一下，其中两次是送《责令停止违法行为通知书》。2010年、2011年，采石场都有越界开采行为。2010年违法开采的罚款已缴纳等事实。10．证人骆某的证言，证实2010年3月至2012年2月，其在徐某经营的梧坞采石场当矿长，负责安全和生产，开采范围和进度则由工程师负责。每年的储量动态监测一般都在年底或第二年年初进行，梧坞采石场肯定有越界、超边坡等非法开采行为，原因是多方面的，有放炮引起塌方、地质灾害等事实。11．证人钱某的证言，证实其系金华市复原地质矿山有限公司总经理。2008年，该公司和浙江省第一地质大队通过招投标方式取得东阳市矿山储量动态监测工作，自2009年至2011年已连续三年为东阳市国土局提供全市矿山储量动态监测报告。矿山储量动态检测报告必须经有资质的专家审查签名后方可提交使用，专家对报告结果承担专家责任，采矿权人有权对报告提出异议等事实。12．《浙江省东阳市梧坞砂石料有限公司梧坞采石场二o一o年度矿山储量年报》、《浙江省东阳市梧坞砂石料有限公司梧坞采石场二o一一年度矿山储量年报》、《矿山资源统计基础表》，证实2010年度、2011年度，梧坞采石场开采、经营情况。13．东阳市价格认证中心东价鉴（2012）159号、313号价格鉴定结论书，证实2010年度至2011年度，东阳地区产凝灰岩原矿石的市场价格。14.东阳市国土资源局东土资（2011）263号《关于非法开采行为行政处罚的通知》、《东阳市国土局会议纪要》、《会议记录》及浙江省罚没财物专用票据，证实2010年度梧坞采石场违法开采处罚情况。15．《关于东阳市石料矿山企业开采越界问题的紧急报告》、《关于整顿规范矿产开发秩序的建议意见》、《关于要求减轻处罚的申请报告》等，证实东阳市建材业协会及东阳市梧坞砂石料有限公司等请求对越界、超边坡等违法开采行为从轻处罚的事实。16.破案经过，证实被告人俞某被传唤到案的经过事实。17．户籍证明，证实被告人俞某的出生年月日及家庭住址等身份情况。18．被告人俞某对上述事实所作的供述。
关于辩护人提供的资源量价款咨询报告未说明鉴定方法，且评估单位北京中煤思维咨询有限公司非法定鉴定部门，故对《浙江省东阳市2010年矿山越界开采资源量价款咨询报告书》、《浙江省东阳市2011年矿山越界开采资源量价款咨询报告书》不予认定。
本院认为，被告人俞某作为东阳市国土局国土资源管理员，对自己分管负责的梧坞采石场不认真履行监管职责，严重不负责任，放任梧坞采石场连续两年越界开采共计32.48万吨，致使国家利益遭受损失400余万元，情节特别严重，其行为已触犯刑律，构成玩忽职守罪。公诉机关指控的事实成立，依法应予支持。对于庭审中被告人俞某及辩护人胡江榕提出的辩解和辩护意见，经查，（1）2009年底，东阳市国土局已经在《国土资源所规范化管理制度》中规定，国土所土管员负有监管辖区内矿山企业的职责，且又于2010年八九月实施“一矿一人”责任制，明确对矿山企业的日常监管责任到基层国土所土管员。被告人俞某作为梧坞采石场的监管责任人，对梧坞采石场的监管流于形式，没有认真监督、检查，在发现非法采矿后没有积极采取有效措施，导致该采石场在2010年、2011年持续非法开采，严重破坏矿产资源，故被告人俞某及辩护人胡江榕提出国土所只是附带监管矿山资源，被告人俞某已尽到监管职责的辩解和辩护意见，与事实不符，不予采信。（2）根据《矿产资源法》的相关规定，负责矿产资源监督管理的国家工作人员负有制止违法采矿行为的职责。被告人俞某作为矿产资源监管责任人，应当具有相应的专业知识和技能。公诉机关认定梧坞采石场非法开采的32.48万吨，均为越界开采而不是超深、超边坡开采，比较容易发现。同时，东阳市国土局对梧坞采石场2010年越界开采行为进行罚款，是一种行政制裁措施，依法不能与违法行为造成的国家损失相抵，故辩护人胡江榕提出被告人俞某因专业、技术手段等原因无法检查是否超挖、超边坡开采，其已尽到监管责任，采石场违法行为已被处罚或立案处理，不存在国家损失，以及超界开采是因塌方、地质灾害等原因引起等辩护意见，理由不能成立，不予采信。（3）东阳市价格认证中心具有价格鉴定资格，公诉机关按后溪采石场2010年、2011年度矿产储量年报及矿山动态监测年报统计表等认定非法采矿数量，并以东阳市价格认证中心鉴定的东阳地区凝灰岩原矿石最低市场价格计算造成的国家矿产资源损失并无不妥，被告人俞某和辩护人胡江榕提出该计算方法不当的辩解和辩护意见，不予采信。被告人俞某归案后能如实供述事实，依法可以从轻处罚。根据被告人俞某的犯罪情节和悔罪表现，依法可宣告缓刑。据此，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第六十八条、第七十二条第一款、第七十三条第二款、第三款之规定，判决如下：
被告人俞某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑三年，缓刑三年（缓刑考验期限自判决确定之日起计算）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内通过本院或者直接向浙江省金华市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应上交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 单玉华
审 判 员 王晓福
审 判 员 肖春萍
二〇一四年十月二十七日
代书记员 黄旭珍