广东省东莞市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东一法行初字第323号
原告叶颖湘，男，汉族，住广东省东莞市，身份证号码：×××2619。
被告东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区。
法定代表人刘杰，该局局长。
委托代理人余婧，该局工作人员。
委托代理人罗苏华，广东方中天律师事务所律师。
原告叶颖湘不服被告东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）决字（2015）636号《行政处罚决定书》，于2015年6月18日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月23日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月21日公开开庭审理了本案。原告叶颖湘及被告东莞市国土资源局的委托代理人余婧、罗苏华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市国土资源局于2015年6月5日作出东国土资（执法）决字（2015）636号《行政处罚决定书》，认为原告未经依法批准，擅自占用土地实施建设的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成非法占用土地的违法事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的相关规定，决定对原告的违法用地行为处罚如下：1、限期十五日内退还非法占用的653.9平方米土地给村集体；2、限期十五日内拆除非法占用面积为653.9平方米土地上的新建建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用653.9平方米耕地的行为，按每平方米30元处以罚款，共计罚款19617元。
原告叶颖湘诉称，原告于2006年4月19日与东莞市高埗镇卢溪经济联合社签订《土地使用权有偿出租合同书》，合同第一条第二项标明是工业用地，由甲方出租给乙方发展工业项目，当年原告即依合同约定建成了两层的工业厂房实施工业项目。一、按合同的约定，土地权属为村集体所有的工业用地，由乙方租用建设工业项目。不存在涉案决定书第二段表述“地类为耕地，不符合土地利用总体规划”。同时，原告是依法租用土地使用权，租地合同的签订和建设经当时的村民委员会和全村党员开会同意并签名，使用期间有正常缴交租金，不是占用。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，涉案决定书认定违法事实不清，应予撤销。二、原告是依法租用土地使用权，使用期间有正常缴交租金，不是擅自占用，不存在涉案决定书第一段“擅自在高埗镇卢溪村三丫博（土名）占用集体土地建设厂房”和第三段“擅自占用土地实施建设行为”的表述。被告有专职法律顾问，作为政府正式公文的《决定书》，不应该出现错误的表述用词，所以应该撤销涉案决定书。三、涉案决定书陈述“我局于2015年5月29日向你送达了《行政处罚告知书》”，而事实是被告从没向原告送达过《行政处罚告知书》，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条和第四十一条的规定，涉案决定书不符合法定程序，应予撤销。四、原告所建厂房从签订合同的2006年开始实施，2007年建成投入使用，距今已近十年。涉案决定书第一段也承认是2007年至2008年期间建设厂房。从2006年到现在被告从没干预原告所建厂房违反土地法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，已不符合处罚条件，涉案决定书应予撤销，故原告请求：1、撤销被告东莞市国土资源局于2015年6月5日作出东国土资（执法）决字（2015）636号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告叶颖湘向本院提交了以下证据：1、《土地使用权有偿出租合同书》，证明涉案土地建筑时是工业用地，是高埗镇卢溪经济联合社违反了土地管理法，而不是原告违反土地管理法；2、东国土资（执法）决字（2015）636号《行政处罚决定书》，证明被告处罚原告适用法律错误；3、高埗镇农村集体经济组织收据（电子），证明原告的土地是按照工业用地缴交租金，租地合同已经生效执行；4、快递详情单，证明原告收到被告作出的东国土资（执法）决字（2015）636号《行政处罚决定书》的日期，超过了规定时效；5、人民司法案例研究，证明被告行政处罚告知书未送达原告；6、东规告（2012）501号《关于发布东莞市高埗镇卢溪片区控制性详细规划的公告》，证明涉案土地被划为农业用地是2012年12月10日开始。
被告东莞市国土资源局辩称，一、被告作出东国土资（执法）决字（2015）636号《行政处罚决定书》事实清楚、依据充分、程序恰当、合法有效，依法应予维持。2007年10月至2008年2月期间，原告叶颖湘在未依法办理建设用地审批手续的情况下，擅自在高埗镇卢溪村“三丫博”（土名）占用村集体所有土地建设厂房。经实地测量，原告叶颖湘建设厂房共占用土地653.9平方米，地类为耕地，属土地利用总体规划中的基本农田。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十三条的规定，构成未经批准、非法占用土地的违法事实。根据《行政处罚法》、《国土资源行政处罚办法》、《查处土地违法行为立案标准》的相关规定，针对原告非法占地行为，2015年4月8日，被告对原告非法占用土地的行为依法予以立案并依法进行调查。同日，被告委托高埗国丰测绘队对涉案地块进行实地调查，制作《土地勘测定界技术报告书》，初步调查认定原告未办理用地手续擅自进行建设。2015年4月10日，被告再次委托高埗国丰测绘队对案涉用地进行现场勘测，制作了《土地违法案件现场勘测笔录》，由原告和卢溪村村民委员会签章确认了勘测情况，包括项目名称、四至方位、占地类型、占地面积、建筑面积，核实原告非法占地面积653.9平方米。2015年4月10日，原告到被告下属的高埗国土分局接受调查问话。被告详细了解原告非法占用土地的情况，形成《土地违法案件询问笔录》。2015年4月15日，被告调查人员根据上述调查情况和证据，形成《调查报告》，认为原告未依法办理建设用地审批手续，非法占用土地的行为，违反了我国《土地管理法》第四十三条规定，构成了非法占用土地的违法事实。2015年5月6日，被告经集体讨论，决定对原告作出行政处罚。2015年5月8日，被告向原告发出东国土资（执法）告字（2015）639号《行政处罚告知书》，告知被告拟对原告非法占地的行为作出行政处罚，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。因原告拒绝签收，2015年5月29日被告依法在卢溪村村民委员会的见证下，将上述《行政处罚告知书》张贴在原告的住所。原告未在规定时间内陈述、申辩或要求听证。2015年6月5日，被告依据《国土资源行政处罚办法》、我国《土地管理法》第七十六条和我国《土地管理法实施条例》第四十二条等有关法律法规规定，向原告作出涉案决定书，责令原告退还非法占用的653.9平方米土地给村集体，限期十五日内拆除非法占用的653.9平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对非法占用的653.9平方米耕地，处以每平方米30元的罚款，计处罚金额为19617元。原告于2015年6月17日已签收确认。因此，被告作出涉案决定书事实清楚、依据充分、程序恰当、合法有效，依法应予维持。二、涉案地块为基本农田，原告认为属于工业用地，没有法律依据。根据我国《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。依据《高埗镇土地利用总体规划图》，涉案地块被规划为农用地，而且是农用地当中的基本农田，受法律严格保护，任何单位和个人均无权将其用作工业厂房建设。即使土地所有权人高埗镇卢溪经济联合社，亦无权将涉案地块出租用作建设用地。原告根据其与卢溪联合社签署的租赁合同认定涉案地块的土地用途为工业用地，没有任何法律依据。三、原告未依法办理相关用地批准手续，属于违法用地。原告认为其与卢溪联合社签署了涉案地块的租赁合同，不构成擅自占用土地，无事实和法律依据。同前文所述，根据我国《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第五十三条的规定，任何单位和个人需要用地，均需要依法办理相关批准手续，涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续。原告未依法办理审批手续就占用土地建设厂房，即属于擅自占地违法行为。无论原告与卢溪联合社签署的租赁合同是否真实，上述土地在未办理建设用地审批手续之前，卢溪联合社出租涉案地块给原告也只能用作农业用途，原告不能违反法律规定和土地利用总体规划用作建设用地。四、被告依法向原告送达了涉案《行政处罚告知书》，原告认为被告没有送达与事实不符。2015年5月8日，被告向原告发出涉案《行政处罚告知书》。因原告拒绝签收，2015年5月29日被告依据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，在卢溪村村民委员会工作人员的见证下，将涉案《行政处罚告知书》张贴在原告的住所，进行留置送达，并拍照存证。因此被告已依法向原告送达了涉案《行政处罚告知书》，原告认为被告没有送达与事实不符。五、被告依法对原告叶颖湘非法占用土地的行为给予行政处罚没有超过追诉时效。根据《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告非法占用土地的行为一直处于继续状态，并未终了。原告认为被告于2015年6月作出涉案决定书已过追诉时效，没有事实和法律依据。综上所述，被告作出涉案决定书事实清楚、依据充分、程序恰当，符合法律法规规定，依法应予维持。原告起诉缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。
被告东莞市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：编号：东国土资（执法）立字（2015）659号《国土资源违法案件立案呈批表》、地块编号：129-20071001《土地勘测定界技术报告书》、《土地违法案件现场勘测笔录》、《询问笔录》、卫星影像图、现场相片、《关于叶颖湘土地违法案件的调查报告》、《违法案件审理记录》、东国土资（执法）告字（2015）639号《行政处罚告知书》及其送达回证、留置送达照片、东国土资（执法）决字（2015）636号《行政处罚决定书》及快递详情单，证明被告作出东国土资（执法）决字（2015）636号《行政处罚决定书》事实清楚、依据充分、程序恰当、合法有效，依法应予维持。
经庭审质证，对被告提供证据的真实性，原告均不予确认。本院认为被告提供的证据中东国土资（执法）立字（2015）659号《国土资源违法案件立案呈批表》属被告的内部文件，原告亦确认《询问笔录》和被告邮寄东国土资（执法）决字（2015）636号《行政处罚决定书》快递单上的原告的签名是原告本人所签，且对被告提供的其他证据原告未提供相反的证据予以反驳，故对被告提交证据的真实性本院予以确认。对原告提供的《土地使用权有偿出租合同书》及高埗镇农村集体经济组织收据（电子），被告对其真实性不予确认，本院认为上述证据没有合同相对人出庭予以确认，故本院对其真实性无法确认；对原告提供其他证据的真实性，被告均无异议，本院经审查予以确认。
经审理查明，2015年4月8日，被告东莞市国土资源局经查，发现原告叶颖湘未经依法批准，于2007年10月至2008年2月期间擅自在高埗镇卢溪村“三丫博”（土名）占用集体土地建设厂房，占用土地面积653.9平方米（合0.98亩），地类为耕地，不符合土地利用总体规划，未办理相关用地手续。被告认为原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成非法占用土地的违法事实。2015年5月8日，被告作出东国土资（执法）告字（2015）639号《行政处罚告知书》，并于2015年5月29日在原告住所进行留置送达并拍照存证。2015年6月5日，被告作出东国土资（执法）决字（2015）636号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的相关规定，决定对原告的违法用地行为处罚如下：1、限期十五日内退还非法占用的653.9平方米土地给村集体；2、限期十五日内拆除非法占用面积为653.9平方米土地上的新建建筑物及其他设施，恢复土地原状；3、对非法占用653.9平方米耕地的行为，按每平方米30元处以罚款，共计罚款19617元。后被告于2015年6月17日邮寄送达给原告，原告对上述《行政处罚决定书》不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”及第七十三条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，被告东莞市国土资源局经查认为原告擅自占用土地实施建设的行为构成非法占用土地的违法事实，于2015年6月5日对原告作出《行政处罚决定书》，其执法主体适格，本院依法予以确认。
对于本院审理查明的事实，有《土地勘测定界技术报告书》、《土地违法案件现场勘测笔录》、《询问笔录》、卫星影像图、现场相片、东国土资（执法）告字（2015）639号《行政处罚告知书》及其送达回证、留置送达照片、东国土资（执法）决字（2015）636号《行政处罚决定书》及快递详情单等证据予以证实，本院依法予以确认。首先，针对原告主张是依法租用属于工业用地的涉案土地问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”的规定，再结合依据《高埗镇土地利用总体规划图》，涉案地块被规划为农用地，而且是农用地当中的基本农田，受法律严格保护，任何单位和个人均无权将其用作工业厂房建设。另根据《中华人民共和国土地管理法》第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定，即使土地所有权人高埗镇卢溪经济联合社，亦无权将涉案农用地出租用作建设用地。原告根据其与卢溪联合社签署的《租赁合同》认定涉案地块的土地用途为工业用地，认为其是依法租用而非擅自占用没有法律依据，本院依法不予采纳。其次，针对被告对原告作出涉案处罚决定程序是否合法的问题。原告主张其在涉案土地上所建厂房于2007年至2008年建设厂房，被告直至涉案处罚决定作出前从未认定原告违法，故作出涉案的处罚决定已超过处罚期限。本院认为，根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，本案中，至被告查处原告之日，原告非法占用涉案土地的违法行为一直处于继续状态，故被告查实后作出涉案的《处罚决定书》未超出上述法定的期限。原告的主张法律依据不足，本院依法不予采纳。此外，针对原告主张被告作出涉案处罚决定书前未向其作出并送达《行政处罚告知书》及被告作出涉案的《处罚决定书》后未在法定期限内向原告送达的问题。根据被告提供的送达回证及相关照片可知，被告向原告作出《行政处罚告知书》，处罚告知书中明确告知了拟对原告进行处罚的事实、理由及依据，并告知原告依法享有陈述、申辩及听证的权利。后被告到原告处进行送达，因原告不承认违法占地拒绝签收，被告遂在当地高埗镇卢溪村村民委员会的见证下，将上述告知书张贴在原告住所并拍照取证，被告上述送达方式符合《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条关于留置送达的规定，视为已向原告送达上述《行政处罚告知书》。原告主张被告未向其送达处罚告知书无事实和法律依据，本院不予支持。另外，针对被告于2015年6月5日向原告作出涉案《处罚决定书》并于2015年6月17日向原告邮寄送达的问题，本院认为根据《行政处罚法》第四十条“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”的规定，本案被告未在上述法定期限内向原告送达涉案《处罚决定书》确属不当，被告应在以后的工作中加以改进。但该瑕疵不足以撤销涉案的《处罚决定书》，原告据此要求撤销涉案的《处罚决定书》依据不足，本院不予支持。综述，被告作出涉案的《处罚决定书》事实清楚、适用法律正确，原告诉请撤销涉案的《处罚决定书》事实及法律依据不足，本院依法予以驳回。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告叶颖湘的全部诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告叶颖湘承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审 判 长 余燕飞
代理审判员 李洪朝
人民陪审员 蒋 娟
二〇一五年十二月十日
书 记 员 肖 萧