北京市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）四中行初字第929号
原告倪文学，男，1962年2月11日出生。
委托代理人王昱丰，北京新元律师事务所律师。
被告北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。
法定代表人于军，男，代理区长。
委托代理人徐超，男，北京市海淀区人民政府工作人员。
委托代理人张铁生，北京高警兵律师事务所律师。
原告倪文学因不服被告北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2015年10月21日受理后，于同年10月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭审理了本案。原告倪文学及其委托代理人王昱丰，被告海淀区政府的委托代理人徐超、张铁生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月22日，被告海淀区政府作出海政复决字[2015]229号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），根据《中华人民共和国行政行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，确认北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局（以下简称海淀区城管执法局）拆除申请人房屋的行为违法。
原告倪文学诉称，原告自1983年起就居住于北京市海淀区北太平庄街道红联北村46号院某房屋（以下简称涉诉房屋）。2015年5月18日，涉诉房屋突然被海淀区城管执法局强制拆除。原告不服，向被告海淀区政府申请行政复议。现被诉行政复议决定仅确认海淀区城管执法局的拆除行为违法，但没有支持其进行经济补偿的请求，不符合法律规定。原告倪文学认为，原告自1983年就居住于涉诉房屋，现海淀区政府有关部门以北京市城市规划委员会出具的规划认定函，认为涉诉房屋没有取得规划许可即认定为违法建设，没有法律依据。综上，请求依法撤销被诉复议决定书。
原告倪文学于开庭审理前向本院提交了以下证据：1.北京市海淀区北太平庄街道红联村第二社区居委会（以下简称红联村第二社区居委会）出具的证明，证明涉案房屋在1983年之前就存在，原告于1983年就居住在涉诉房屋；2.北京市海淀区人民政府北太平庄街道办事处（以下简称北太平庄街道办）出具的证明；3.原告倪文学邻居27人的证明，证据1-3证明原告于1983年即居住在涉诉房屋；4.北京市海淀区人民法院（1998）海民初字第7551号民事调解书，证明原告对涉诉房屋具有使用权；5.医院病历，证明涉诉房屋至少在1989年10月其孩子出生时即存在，并非被告所述于1998年5月新建；6.北太平庄街道办的证明，因被告与北太平庄街道办系上下级机关而存在利害关系，该证据没有证明力；7.海淀区城管执法局的答复，证明作出行政行为的理由是涉诉房屋没有房产证，其拆除涉诉房屋违法。另外提交5份证人证言，证明原告于1983年即居住的涉诉房屋。
被告海淀区政府辩称，被告于2015年6月24日收到原告的行政复议申请后，于法定期限内通知海淀区城管执法局进行复议答辩。经审查，原告倪文学居住的涉诉房屋未取得建设工程规划许可证，海淀区城管执法局于2015年4月24日对涉诉房屋进行了现场检查和勘验后，于同年5月18日予以拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）、《北京市城乡规划条例》及《北京市禁止违法建设若干规定》的有关规定，海淀区城管执法局在拆除涉诉房屋的过程中，没有履行限期拆除公告、催告和报区政府审批责成强制拆除，其作出强制拆除决定书等程序不符合法律规定。被告海淀区政府经审查后确认海淀区城管执法局拆除涉诉房屋的程序违法。但是，根据《中华人民共和国行政赔偿法》（以下简称《行政赔偿法》）第二条的规定，因被拆除的涉诉房屋属于违法建设，原告倪文学不能证明其具有合法权益，故其行政赔偿请求不能得到支持。综上，被诉复议决定书认定事实清楚，程序合法，请求依法驳回原告倪文学的诉讼请求。
被告海淀区政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书，补充材料及申请收据，证明被告于2015年6月24日收到原告的复议申请；2.原告在复议程序中提交的证据及证据5，证据2、5证明原告在复议过程中是依据双方提交的证据作出的行政复议决定；3.行政复议答复书及送达回证，证明被告依据《行政复议法》第二十三条相关规定履行复议程序；4.海淀区城管执法局《答复书》；5.海淀区城管执法局提交的证据依据及目录，证明海淀区城管执法局依法提交了证据、依据和相关材料；6.海淀区政府行政复议案件处理（延期审理）呈报表，证明经依法延期审理；7.海淀区政府海政复延字[2015]229号延期审理通知书及送达回证，证明延期审理已依法告知原告；8.海淀区政府行政复议案件结案（确认违法）呈报表，证明经行政复议机关负责人批准后作出了被诉复议决定；9.被诉复议决定书及送达回证，证明被告依法作出被诉复议决定并送达原告。
经庭审质证，原告倪文学对被告海淀区政府提交的全部证据的真实性、合法性和关联性不持异议，但不认可其证明目的，认为被告海淀区政府没有查清海淀区城管执法局的违法行为。被告海淀区政府对原告倪文学提交的证据1-5的真实性、合法性及关联性不持异议，但不认可其证明目的，认为涉诉房屋即使是老房屋，因没有取得规划许可也属于违法建设，故海淀区城管执法局对此认定正确。对于原告提交的5份证人证言，不认可其证明目的，不发表质证意见。
经审查，本院认为，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，被告海淀区政府提交证据9中的被诉复议决定是本案被诉行政行为，不作为证据接纳；原告提交的证据5虽然不能证明其在行政复议程序中向被告海淀区政府提交，但由于被告海淀区政府不能证明其在行政复议程序中曾告知原告倪文学要进一步提交证据而原告倪文学拒不提交，因此上述证据不属于《证据规定》第五十九条规定的法院可以不予采纳的证据，本院予以采信。被告海淀区政府、原告倪文学提交的其他证据，形式上符合最高人民法院《证据规定》提供证据的要求，内容真实、合法、与本案具有关联性，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采信。
根据上述合法有效的证据以及当事人无争议之陈述，本院认定如下事实：
2015年6月24日，原告倪文学认为海淀区城管执法局违法拆除涉诉房屋，向被告海淀区政府申请行政复议并提交了相应的证据材料，请求：1.确认海淀区城管执法局拆除涉诉房屋违法；2.请求责令海淀区城管执法局将拆除的涉诉房屋恢复原状或予同等房产价值的经济补偿。被告海淀区政府于当日受理原告倪文学的行政复议申请后，向海淀区城管执法局发出答复通知书，海淀区城管执法局于同年7月3日领取答复材料，于同年7月7日提交了答复意见，主要答复内容为“海淀城管局太平庄执法监察大队接到《区长接听便民服务电话1****热线任务分解交办单》，反映北京市海淀区文慧园西路红联南村46号院塔2号楼周边存在违法建设行为。2015年4月24日，海淀城管局北太平庄执法监察大队对红联南村46号院塔2号楼东南侧所建建筑物进行了勘查。经查，上述东北侧建筑物建筑时间为1998年5月，彩钢砖混结构，建筑面积为57.40平方米。2015年5月16日海淀城管局收到北京市规划委员会出具的《规划认定函》，认定该处建筑物未依法取得建设工程规划许可证。依据《北京市城市规划条例》第三十二条第一款之规定，原告所建建筑物属于违法建设。故，我局北太平庄执法监察大队于2015年5月18日将上述违法建设予以拆除。”因案件延期办理需要，同年8月21日经审批延期30日，同年9月22日被告海淀区政府作出被诉复议决定，并于同年10月8日向原告当面送达。主要内容为,根据《行政强制法》、《北京市城乡规划条例》及《北京市禁止违法建设若干规定》的有关规定，海淀区城管执法局在拆除涉诉房屋的过程中，没有履行限期拆除公告、催告和报区政府审批责成强制拆除，作出强制拆除决定书等程序不符合法律规定。因被拆除的涉诉房屋属于违法建设，原告倪文学不能证明其具有合法权益，故其行政赔偿请求不能得到支持。确认海淀区城管执法局拆除涉诉房屋的行为违法。原告倪文学不服，遂于2015年10月21日向本院提起行政诉讼。
本院认为,根据《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，被告海淀区政府作为海淀区城管执法局的本级人民政府，依法具有应原告倪文学所提行政复议申请并作出行政复议决定的法定职权。
根据当事人各方诉辩意见，本案的争议焦点有二，一是被诉复议决定确认海淀区城管执法局拆除涉诉房屋违法是否符合法律规定；二是被告海淀区政府针对原告倪文学的行政复议申请是否予以全面审查。
关于焦点问题一，被诉复议决定确认海淀区城管执法局拆除涉诉房屋行为违法是否符合法律规定，具体需要区分违法建设认定和违法建设拆除程序二个问题。关于违法建设的认定。违法建设的核心在于是否取得合法的建设审批手续和产权证书，可以说具有合法建设手续，取得合法产权证书的建筑物都不属于违法建设，但并不意味着只要是没有取得合法建设手续和产权证书的建设都属于违法建设。参考中华人民共和国建设部《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》[(88)城房字第**号]第一条的规定，“关于时间界限，考虑到《城市规划条例》是国务院1984年新颁发的，各地制定审批城市规划也有先有后，各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限，各地在处理违章建筑时，对时限以前的可适当放宽，时限以后的应从严处理。”因此,对于因历史和规划等原因建设使用至今的房屋，没有审批手续未取得产权证书的，并非一概属于违法建设。本案中，根据原告倪文学提交的证据1-5，北太平庄街道办、红联村第二社区居委会、原告倪文学邻居27人证明及原告提交5份证人证言，可以认定原告倪文学于1983年即居住在涉诉房屋的事实，但对于涉诉房屋是否翻建以及翻建的时间存在争议，海淀区城管执法局认为涉诉房屋属于违法建设予以拆除的关键证据是北太平庄街道办于2015年4月24日出具的《证明》，主要内容“……；东北侧的房屋，建于1998年5月，建筑面积为57.40平方米，房屋所有人、管理人均不祥。”经本院核实，北太平庄街道办对上述证明的内容是否经过走访调查及查阅档案资料等均陈述不清，海淀区政府亦不能证明就涉诉房屋的翻建问题进行核实。故涉诉房屋是否经过翻建，是否于1998年5月翻建都需要进一步调查核实。综上，被告海淀区政府在没有其他证据印证的情况下即确认涉诉房屋于1998年5月翻建，进而支持海淀区城管执法局关于涉诉房屋属于违法建设的主张，主要证据不足，本院应予纠正。
关于涉诉房屋的行政强制执行程序。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务应的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述规定，拆除违法建设应当履行限期拆除通知、书面催告、强制拆除决定、区县人民政府责成和实施强制拆除等程序，并将相关法律文书送达行政相对人以保障其知情、陈述和申辩等权利。在案证据显示，海淀区城管执法局在复议程序中，未能提供任何证明其已经依法履行了上述拆除涉诉房屋的前置程序，也没有依法作出任何发生法律效力的行政决定，当属程序违法。故被告海淀区政府认定海淀区城管执法局拆除行为违法的复议决定正确，本院予以确认。
关于焦点问题二，被告海淀区政府针对原告倪文学的行政复议请求是否予以全面审查的问题。被告海淀区政府作为行政复议机关，在受理行政复议申请后，应当围绕行政复议申请的请求内容，对被复议行为是否属于行政复议范围以及该行为是否合法、适当进行全面审查，并根据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》的有关规定作出相应的行政复议决定。本案中，原告倪文学的行政复议请求有二项，一是请求确认海淀区城管执法局拆除涉诉房屋违法，二是请求责令海淀区城管执法局将拆除的涉诉房屋恢复原状或予同等房产价值的经济补偿，因此被告海淀区政府应当就被复议行为的请求事项进行全面审查。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场；当事人是法人或者其他组织的，通知其法定代表人、主要负责人或者其上级单位负责人到场。拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，被诉复议决定确认海淀区城管执法局拆除涉诉房屋的行为违法，并说明了原告不能得到国家赔偿。但没有就“责令海淀区城管执法局将拆除的涉诉房屋恢复原状或予同等房产价值的经济补偿”的复议请求进行审查。退一步分析，即使将原告的第二项复议请求理解为申请国家赔偿，被诉复议决定也不符合法律规定，一是在程序上没有要求原告就国家赔偿的事项提供相关证据并听取意见；二是在事实认定上没有涉及到违法建设本身的建筑材料等是否应当赔偿，因未履行前置程序致使原告没有机会及时处理财产的，涉诉房屋内是否还存在其他财产，是否还存在其他损失等问题进行审查。因此，被诉复议决定明显遗漏了行政复议决定应当处理的事项，属于认定事实不清，主要证据不足，本院依法应予纠正。
需要指出的是，撤销被诉复议决定并不意味着本院认定涉诉房屋不是违法建设。相反，对于任何未经规划主管部门批准，擅自修建违法建设的行为均应受到制止，利用违章建设谋求法外利益更应受到制裁。否则极易助长他人效仿，增加社会行政管理的难度和成本。同样，对于依法应当拆除的违法建设，行政机关不依法定程序即采取强制措施的行为亦不能得到支持，否则法律规定的行政程序将没有意义。
综上，原告倪文学请求撤销被诉复议决定书的诉讼请求成立，本院予以支持。被告海淀区政府应在斟酌本案案情的基础上，针对原告倪文学的行政复议申请重新作出行政复议决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市海淀区人民政府于二○一五年九月二十二日作出的海政复决字[2015]229号《行政复议决定书》；
二、责令被告北京市海淀区人民政府针对原告倪文学的行政复议申请于本判决生效之日起法定期限内重新作出行政复议决定。
案件受理费50元，由被告北京市海淀区人民政府负担（自本判决生效之日起七日内缴纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期限内未预交上诉案件受理费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 向绪武
审 判 员 贾 毅
人民陪审员 张风光
二〇一五年十二月二十四日
法官 助理 程 娜
书 记 员 高秀丽