安徽省安庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖08行终33号
上诉人（一审被告）：怀宁县国土资源局，住所地怀宁县高河镇政和路22号。
法定代表人：查胜，局长。
委托代理人：程广南，安徽文法律师事务所律师，特别授权。
被上诉人（一审原告）：丁满生，男，1963年12月16日生，汉族，住怀宁县,
委托代理人：朱世贾，安徽中天恒律师事务所律师。
委托代理人：张方，安徽中天恒律师事务所律师.
上诉人怀宁县国土资源局因丁满生诉其土地出让行政协议纠纷一案，不服安徽省望江县人民法院（2016）皖0827行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年4月17日受理后，依法组成合议庭，于2017年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人怀宁县国土资源局负责人汪传虎及委托代理人程广南，被上诉人丁满生及委托代理人朱世贾到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
丁满生起诉称：2011年9月1日被告发布怀国土告字（2011）第11-1号《拍卖出让文件》，被告以拍卖方式出让位于怀宁县××区一宗国有建设用地使用权，地号是2011-11-1，土地用途是商住。2011年9月29日，原告按照拍卖规定缴纳了全部竞买保证金，计1180万元。竞买成功后，与被告签订了一份《成交确认书》，并缴纳了拍卖佣金88万元。竞买后，原告得知本地块土地利用与地块规划设计条件明显不成比例，无法达到土地价值及房地产价值的体现。原告要求被告委托相关专家对“该宗地拍卖出让时承诺的规划条件能否达到”进行评审，被告拒绝原告的请求。随后，被告强行收回该宗地的国有土地使用权，并放宽、降低规划条件重新拍卖。此外，被告发布的怀国土告字（2011）第11-1号《拍卖出让文件》中的开发用途（商住）与安徽省人民政府核准的开发用途（商服、交通运输）完全不符，且该地块的竞买人只有二人，不符合相关法律法规的要求。故请求一、依法确认2011年10月9日被告怀宁县国土资源局与原告丁满生签订的《成交确认书》无效；二、请求判决被告立即返还原告丁满生土地竞买保证金1180万元，赔偿利息损失（自2011年9月29日至2016年5月31日止，按照年24%共计13420533.33元，以后产生的利息以1180万元为基数，按年利率24%的标准计算至本息还清时止，请法院一并判决支持）、暂定可得利益损失500万元；三、本案全部诉讼费用由被告承担。
一审法院认定：2011年9月1日，被告向社会公开发布怀国土告字（2011）第11-1号《拍卖出让文件》，被告以拍卖方式出让位于怀宁县××区一宗国有建设用地使用权（地号：2011-11-1；2、土地位置：东至经二路、南临小区道路、西靠小区道路、北至黄梅路；3、土地面积：5474.64平方米，其中商业建筑面积占20%；4、土地用途是商住）。原告提交了拍卖竞买申请书，并于2011年9月29日缴纳了1180万元的竞买保证金。2011年9月30日，被告作出竞买资格确认书，确认原告具备参加本次国有建设用地使用权拍卖竞买资格，通知原告持该《竞买资格确认书》参加2011年10月9日10时的国有建设用地使用权拍卖活动。2011年10月9日，原告和另一竞买人（怀宁县现代房地产开发有限公司）参加竞拍，原告竞买成功后，与被告签订了一份《成交确认书》，根据该《成交确认书》的要求，原告向被告缴纳了拍卖佣金88万元，但在2011年12月9日前没有缴清全部成交款。原告认为在该宗地不能做到3.5容积率、限高36米的情况下，客观上无法实现规划设计条件，不能实现合理的商业价值，要求被告委托相关专家对“该宗地拍卖出让时承诺的规划条件能否达到”进行评审，遭被告拒绝。此后，被告收回该宗地块，重新进行了拍卖，对原告缴纳的保证金不予退还。为此原告于2016年5月24日向安庆市中级人民法院提起民事诉讼。2016年9月12日，原告撤回起诉，并提起行政诉讼。
另查，2005年11月15日，被告在上报的《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》中的建设用地项目呈报说明书上载明该宗地块（县城A-10地块）的开发用途为商服、交通运输。
一审法院认为：本案原告之诉是请求确认被告拍卖出让国有土地使用权成交确认书无效。无效行政行为自始无效，当然无效，没有公定力、确定力、拘束力。无效的行政行为必然会产生以下法律后果：行政相对人可不受该行为的约束，不履行该行为确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任，可以在任何时间请求法院宣布该行为无效。故原告之诉不受起诉期限的限制。本案原告所诉成交确认书性质上属于双方就国有土地使用权的出让达成合意的证明，属于行政协议。该确认书所确认的国有土地使用权出让行为已为本院（2016）皖0827行初26号行政判决确认无效，该确认书当然归属于无效，故对原告请求确认2011年10月9日双方签订的成交确认书无效的诉讼请求予以支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效，因该合同取得的财产应当返还。故对原告要求被告返还土地竞买保证金1180万元予以支持。该条还规定，有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，被告未提交证据证实其编制国有建设用地使用权出让年度计划和出让方案，且将涉案地块按商住出让违反城市规划，在拍卖过程中程序违法，应当承担全部责任。故对原告主张被告赔偿其土地竞买保证金1180万元的利息损失予以支持，但其主张可得利益损失500万元，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、七十六条和《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条之规定判决：一、确认2011年10月9日被告怀宁县国土资源局与原告丁满生签订的成交确认书无效。二、被告怀宁县国土资源局返还原告丁满生土地竞买保证金1180万元，并赔偿占用该保证金的利息损失（自2011年9月29日起至清偿之日止，按照中国人民银行同期贷款基准利率计算），限于本判决生效后十日内付清。如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费92600元，由被告负担。
怀宁县国土资源局上诉称：1、被上诉人的起诉已超过法律规定的起诉期限。《成交确认书》是在2011年10月9日签订，而被上诉人到2016年10月才提起行政诉讼，故超过法定起诉期限；2、原审确认2011年10月9日签订的《成交确认书》无效，没有事实和法律依据。即使国有土地使用权拍卖出让行为无效，但双方签订《成交确认书》的合同行为仍然合法有效。首先，原审对于上诉人拍卖出让国有土地使用权行为违法的认定是违反了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范（试行）》，前述规定在法律位阶上属于部门规章和规范性文件，不属于法律、行政法规；其次，双方签订成交确认书的行为不符合《合同法》第五十二条所列合同无效的情形，该成交确认书仍合法；3、判决返还土地竞买保证金1180万元并赔偿该保证金的利息损失，没有事实和法律依据。①成交确认中有约定被上诉人于2011年12月9日前缴清全部成交款，并签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期限签订出让合同的，视为放弃竞得资格，竞买保证金全部转为罚款。依据合同约定，被上诉人无权请求返还竞买保证金及赔偿损失。②被上诉人的债权请求权已超过法律规定的诉讼时效，根据成交确认的约定，被上诉人应当在2011年12月9日前缴清全部成交款，否则竞买保证金全部转为罚款。即被上诉人在2011年12月10日就知道或者应当知道其权利被侵犯。综上，上诉人要求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或裁定驳回被上诉人的起诉。
丁满生答辩称：1、本案系系行政行为无效之诉，依法不受起诉期限的限制；2、依据法律、法规的规定，土地利用规划一经批准，必须严格执行，不得擅自改变土地利用规划包括开发用途。该规定系效力性强制性规定，被答辩人在招标文件中擅自改变土地用途，并与答辩人签订《成交确认书》，其行为符合《合同法》第五十二条第（五）项所规定的情形；3、判决返还土地竞买保证金及赔偿占用该保证金的利息损失合法有据。综上，请求二审法院驳回上诉维持原判。
怀宁县国土资源局向一审法院提举的证据材料为：
一、怀宁县国土资源局统一社会信用代码证，证明被告主体适格。
二、安徽省人民政府建设用地批复，证明涉案地块已于2006年9月5日由安徽省政府批准用于城镇建设。
三、怀宁县人民政府常务会议纪要（第30号）、怀宁县建设局A-10部分地块规划条件及宗地图，证明涉案土地使用权的出让已由土地部门会同规划部门拟定方案，由怀宁县人民政府批准出让。
四、拍卖出让公告，证明被告在2011年9月5日在中国土地市场网对涉案土地使用权公开公告拍卖。
五、拍卖出让文件（1、拍卖出让文件目录，2、怀宁县国有建设用地使用权出让公告，3、国有建设用地使用权拍卖出让须知，4、宗地图，5、怀宁县建设局A-10部分地块规划条件，6、竞买申请书，7、竞买资格确认书，8、成交确认书，9、国有建设用地使用权出让合同），该组证据证明：1、被告在拍卖前已公开涉案国有建设用地使用权的基本情况、规划指标要求、土地用途、出让年限等，介绍了拍卖规则，并提醒竞买人有疑问可以咨询、现场踏勘；2、在国有建设用地使用权拍卖出让须知、成交确认书中多次明确竞得人于2011年12月9日前到怀宁县国土资源局缴纳全部成交款，同时持《成交确认书》签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期缴纳和签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人自动放弃竞得标的，竞得人竞买保证金全部转为罚款，并承担相应法律责任；3、出示了宗地图、规划部门对出让地块的规划条件；4、出示了竞得人拟签订的《国有建设用地使用权出让合同》文本。
六、原告的拍卖竞买申请书及附件（1、承诺书，2、身份证复印件，3、土地竞拍保证金，4、证明），该组证据证明原告按被告的拍卖文件要求取得涉案土地使用权的竞拍资格。
七、怀宁县现代房地产开发有限公司的拍卖竞买申请书及附件，证明本次拍卖有两名符合要求的竞买人，拍卖合法有效。
八、成交确认书，证明原告在2011年10月9日的拍卖中以4400万元竞得涉案地块的国有建设用地使用权，并约定原告应当于2011年12月9日前到被告处缴纳全部成交款，持本《成交确认书》到被告处签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期签订《国有建设用地使用权出让合同》的，视为竞得人自动放弃竞得资格，竞买保证金转为罚款，还应承担相应法律责任。
九、代收拍卖佣金票据，证明原告于2011年11月6日缴纳了拍卖佣金。
十、高河镇土地利用总体规划图（2006-2020年）、局部图，证明涉案地块的规划符合总体规划。
被告提供了其行政行为所依据的法律规范：
一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条第一款、第二十条、第二十二条。
二、《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第五款。
三、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十二条、第十八条。
四、《中华人民共和国拍卖法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条、第五十一条和第五十二条。
五、《中华人民共和国合同法》第十五条、第十六条、第二十一条、第二十五条、第四十四条、第五十二条、第六十条。
丁满生向一审法院提举的证据材料为：
一、原告居民身份证、被告组织机构代码证，证明原、被告诉讼主体资格适格。
二、怀国土告字（2011）第11-1号《拍卖出让文件》（主要包括：1、拍卖出让公告；2、拍卖出让须知；3、县建设局地块规划条件；4、宗地图等），主要证明以下事实：1、被告以拍卖方式出让位于怀宁县××区一宗国有建设用地使用权（地号：2011-11-1；土地位置：东至经二路、南临小区道路、西靠小区道路北至黄梅路；土地面积：5474.64平方米（其中商业建筑面积占20%）；2、出让地块的土地用途：商住；3、规划指标要求：容积率≤3.5，限高36米；4、出让起始价：2363万元。
三、《竞买资格确认书》，证明1、原告经被告审查符合本次竞买资格；2、原告按该《竞买资格确认书》的要求，准时参加了本次国有土地使用权拍卖活动。
四、安徽省政府非税收入一般缴款书，证明原告按照拍卖文件的要求，缴纳竞买保证金1180万元。
五、《成交确认书》，证明原告与被告签订《成交确认书》，因被告的行为应当依法确认该成交确认书无效。
六、《安徽省行政事业单位资金往来结算票据》，证明根据该《成交确认书》的要求，原告向被告缴纳了拍卖佣金88万元。
七、怀国土告字（2013）第5-3号《拍卖出让文件》（主要包括：1、拍卖出让公告；2、拍卖出让须知；3、宗地图等），证明：1、在涉案的同一地块增加1031.07平方米的情况下，规划设计条件、出让起始价等重大事项上均存在自相矛盾；2、容积率由第一次的容积率≤3.5、限高36米，修改为容积率1.0＜X≤3.0，不限高；3、出让起始价由第一次的2363万元，修改为1920万元。即：在出让面积增加的情况下，出让起始价反而比第一次降低了443万元；4、第一次的规划设计条件自相矛盾，客观上无法实现。
八、安徽省人民政府关于补办怀宁县2005年第七批次城镇建设用地的批复、建设用地项目呈报材料“一书一方案”、《建设用地呈报说明书》，证明怀宁县县城A-10区地块的开发用途为：商服、交通运输。
九、中外建工程设计与顾问有限公司的书面函件，证明具有规划设计资质的中外建工程设计与顾问有限公司针对本地块的规划设计条件出具书面意见：1、本地块土地利用与地块规划设计条件明显不成比例，在完成国家建筑设计法律法规的基础上，无法达到土地价值及房地产价值的体现，完全不符合当地房地产商业法则；2、建议重新考虑项目定位及土地性质。
十、A-10地块建设用地明细表，证明：1、A-10区块中商服用地共计116548.6㎡（174.82亩），住宅用地30824.4㎡（46.24亩），交通运输用地6012.3㎡（9.02亩），国有工矿仓储用地46357㎡（69.54亩）。2、该区块内现有金塘村拆迁安置户地块与“A-10地块建设用地明细表”中显示的住宅用地1-3地块（46.24亩）位置相符，但现有金塘村拆迁安置户用地约40000㎡（60亩），远超安徽省人民政府批准的用地面积。3、涉案地块向省政府上报时的报批性质应为商服用地、交通运输用地，但实为者国有工矿仓储用地，更不是怀宁县国土资源局在拍卖公告中所称的商业用地。
十一、怀宁新县城A区控制性详细规划文本（A-10），证明涉案地块在新县城控制性详细规划中编号为A-10-2，土地用途为c26,即市场用地，也与怀宁县国土资源局在拍卖公告中所称的商住用地明显不符。涉案地块实为国有工矿仓储用地。
十二、《商请函》、《申诉书》、《关于切实落实县政府常务会议（第30次）批准A-10区地块的规划条件的请示》，证明：1、原告向怀宁县人民政府及相关部门领导多次口头和书面反映，根据规划公司的科学预算，在该宗地不能做到3.5容积率的情况下，与当初“期望利益”客观上要相差两千多万元；2、要求被告及怀宁县人民政府委托相关专家对“该宗地拍卖出让时承诺的规划条件能否达到”进行评审；3、被告及怀宁县人民政府等相关部门均无理拒绝原告的申诉请求。
十三、裁定书、最高人民法院行政庭的内部函，证明原告于2016年5月24日以相同的诉讼请求向安庆市中级人民法院提起民事诉讼，安庆市中级人民法院在案件审理中以最高人民法院行政庭的内部解释为依据向原告释明“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为”。原告经法院释明后才知道被告签订土地出让合同之前的行为属于具体行政行为，原告遂向法院申请撤回起诉，安庆市中级人民法院裁定准许。
十四、通知书，证明原告于2016年10月9日以怀宁县人民政府、怀宁县国土资源局为被告向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，安庆市中级人民法院经审查认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第二十六条第一款的规定，告知原告可以怀宁县国土资源局为被告向怀宁县人民法院提起诉讼。
上述证据材料，一审法院已随案移交本院。
本院于2017年5月23日公开开庭审理本案时，上诉人、被上诉人均无对自已及对方向一审法院提交的证据提出复核意见。
本院认为一审法院已随案移交上述证据可以作为定案依据，应予以确认。
本院认为:《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。本案中，因上诉人在2011年10月9日拍卖出让“县城A-10地块”国有土地使用权的行政行为，违反属于法律、行政法规规定的强制性规定，该拍卖出让行政行为已被本院（2017）皖08行终32号判决确认无效，故2011年10月9日怀宁县国土资源局与丁满生签订的《成交确认书》当属无效行政行为。而造成拍卖出让“县城A-10地块”国有土地使用权的行政行为无效的原因系上诉人重大且明显违法情形的行为所致。据此，上诉人应当返还被上诉人土地竞买保证金，并赔偿占用该保证金的利息损失。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费92600元，由上诉人怀宁县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐珂可
审判员 张建平
审判员 刘 鑫
二〇一七年八月二十二日
书记员 朱亦然
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；