广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行初31号
原告：中山市黄圃镇吴栏村吴栏第十六股份合作经济社，住所地广东省中山市黄圃镇吴栏村，组织机构代码77997862-6。
法定代表人：钟铨华，该社社长。
代表人：钟祥胜，男，出生于1945年2月8日，汉族，住广东省中山市。
代表人：钟光华，男，出生于1962年8月7日，汉族，住广东省中山市。
代表人：周权财，男，出生于1958年8月26日，汉族，住广东省中山市。
代表人：钟敬华，男，出生于1957年2月7日，汉族，住广东省中山市。
代表人：罗娴婵，女，出生于1957年6月20日。汉族，住广东省中山市。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地中山市东区松苑路1号，组织机构代码72246076-2。
法定代表人：焦兰生，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市法制局工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
被告：广东省人民政府，住所地广州市东风中路305号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：邓凯，省法制办主任科员。
委托代理人：黄允鑫，省法制办副主任科员。
原告中山市黄圃镇吴栏村吴栏第十六股份合作经济社（以下简称吴栏十六社）诉被告中山市人民政府(以下简称中山市政府)不履行土地行政确认法定职责、被告广东省人民政府（以下简称广东省政府）行政复议一案，于2017年3月27日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于同年4月5日向被告中山市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因原告曾以中山市政府作为被申请人向广东省政府申请行政复议，本院依法追加广东省政府为被告。本院依法组成合议庭，分别于2017年5月5日、6月29日公开开庭审理了本案。原告吴栏十六社的代表人钟祥胜、钟光华及委托代理人范顺辉，被告中山市政府的委托代理人谢怀斌、陈润，被告广东省政府的委托代理人邓凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吴栏十六社诉称：2016年10月11日，原告向被告中山市政府提交《土地所有权确权申请书》，请求确认位于原告范围内的“沙计顶”50亩土地归原告所有。2016年11月16日，被告中山市政府作出中府办函[2016]235号《中山市人民政府办公室关于土地所有权确权申请书的复函》（以下简称中府办235号复函），告知原告按申请不动产登记程序处理。原告不服，向被告广东省政府申请行政复议，被告广东省政府于2017年3月16日作出粤府行复[2016]653号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称粤府行复653号驳回申请决定书），以不符合受理条件为由驳回原告的行政复议。原告认为，被告中山市政府不履行法定职责。为此，向人民法院起诉，请求：1、撤销被告中山市政府作出的235号复函；2、责令被告中山市政府在一定期限内对吴栏十六社的申请重新作出处理决定。
原告吴栏十六社提交了以下证据：1、吴栏[2016]10111号《土地所有权确权申请书》，拟证明原告曾向被告中山市政府要求土地所有权确权；2、被告中山市政府的中府办235号复函。拟证明被告中山市政府要求原告申请不动产登记，其行为违法；3、吴栏[2016]10111号《行政复议申请书》，拟证明本案曾经行政复议；4、被告广东省政府的粤府行复653号驳回申请决定书。拟证明被告广东省政府认为原告的行政复议申请不符合受理条件；5、卫星图。拟证明涉案土地在原告范围。
被告中山市政府答辩称：1、中山市政府已依法对吴栏十六社《土地所有权确权申请书》作出处理。吴栏十六社于2016年10月14日向中山市政府提交《土地所有权确权申请书》，中山市政府收到原告提交的申请后，经审核认为该申请事项应转由中山市国土资源局依法办理，并于2016年11月16日作出中府办235号复函，向原告指明向该局黄圃分局提交申请办理，故不存在不履行法定职责的情形；2、中山市政府的处理结果合法。吴栏十六社要求确权的行为，实质上为集体土地所有权的首次登记行为，根据《不动产登记暂行条例》第五条“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（一）集体土地所有权；……”、第十五条第一款“当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。”、第十六条第一款“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”的规定，中山市政府告知吴栏十六社到所在镇的不动产登记机构即中山市国土资源局黄圃分局提交申请材料进行办理，所作具体行政行为合法。综上，请求人民法院依法驳回吴栏十六社的诉讼请求。
被告中山市政府提交了如下证据：1、《土地所有权确权申请书》；2、中山市政府中府办235号复函；3、关于整合不动产登记职责的通知；4、关于印发中山市国土资源局各分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知。证据1-2拟证明中山市政府已对吴栏十六社的申请书作出答复，程序及内容均符合法律规定，不存在行政不作为的情形；证据3-4拟证明中山市政府告知吴栏十六社向市国土资源局下设黄圃分局提交材料办理土地首次登记，依据充分。
被告广东省政府答辩称：1、广东省政府受理、审查、作出复议决定的程序合法。吴栏十六社于2016年12月22日向广东省政府提出复议申请，经审查后于当日立案，同时向中山市政府发出《提出行政复议答复通知书》。中山市政府于当月30日提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。因案情复杂，广东省政府于2017年2月17日依法延长审查期限30天，于2017年3月16日作出粤府行复653号驳回申请决定书，并依法送达原告及中山市政府。因此，广东省政府的复议程序合法。2、根据《不动产登记条例》第二条的规定及中山市国土资源局“负责本市行政区域内不动产统一登记工作”的职责，中山市政府办公室将吴栏十六社转交中山市国土资源局处理并无不当。并且，根据《土地登记办法》的规定，经国土资源部门履行法定审核程序，认为可以核发土地权属证书的，方可报至县级以上人民政府核发相关证书。本案原告直接向中山市政府提出申请不符合法定程序。因此，中山市政府不存在未履行法定职责的情形。综上，广东省政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请人民法院驳回原告的诉讼请求并判令原告承担全部诉讼费用。
被告广东省政府提交了如下证据：1、《行政复议申请书》及相关材料；2、行政复议程序性文书及相关送达记录；3、中山市政府提交的《行政复议答复书》及相关材料；4、《驳回行政复议申请决定书》及相关材料、送达记录；5、相关法条。证据1-4拟证明广东省政府作出《行政复议决定书》符合法律规定。证据5拟证明广东省政府作出《行政复议决定书》具有法律依据。
经庭审质证，对于吴栏十六社的证据，中山市政府称：证据1-4真实性无异议，证据5真实性不予认可；广东省政府称：证据1-4真实性无异议，证据5三性均不予认可。对中山市政府的证据，吴栏十六社称：证据1三性确认，证据2-4真实性确认，不确认其合法性和关联性；广东省政府对中山市政府提交的证据及所证明的内容均予以认可。对广东省政府提交的证据，吴栏十六社、中山市政府均予以确认。
本院对上述证据认证如下：吴栏十六社提交的证据1、2、3、4符合法律规定，本院予以采信；证据5合法性不明，本院不予采信。被告中山市政府提交的证据、被告广东省政府提交的证据本院均予以确认。
经审理查明：2016年10月11日，吴栏十六社推选的代表人钟祥胜、钟光华、周权财、钟敬华、罗娴婵以吴栏十六社的名义向中山市政府提交《土地所有权确权申请书》，请求确认位于吴栏十六社范围内的“沙计顶”50亩土地归吴栏十六社所有。2016年11月16日，中山市政府作出中府办235号复函，载明：根据《不动产登记暂行条例》相关规定，已转中山市国土资源局依法办理，请你们到当地不动产登记机构办公场所即中山市国土资源局黄圃分局提交申请。该函同时抄送中山市国土资源局和黄圃镇政府。吴栏十六社不服，于2016年12月22日向广东省政府提出行政复议申请，请求：确认中山市政府未对吴栏十六社的申请作出处理决定的行为违法并责令中山市政府在一定期限内对吴栏十六社的申请重新作出处理。广东省政府于2016年12月22日受理吴栏十六社的复议申请，2017年2月17日依法延长审查期限30天，2017年3月16日作出粤府行复653号驳回申请决定书，认为根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项的规定，依法应当驳回吴栏十六社的行政复议申请，决定根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回吴栏十六社的行政复议申请。吴栏十六社不服，向本院提起行政诉讼，提出前述诉讼请求。
本院另查明：中山市机构编制委员会中山机编[2015]10号《关于整合不动产登记职责的通知》中确定：“在我市已整合土地登记、房屋登记职责的基础上，进一步将林地登记、海域登记等不动产登记职责划入市国土资源部门”。中山市机构编制委员会中山机编[2012]136号《关于印发中山市国土资源局各分局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中规定：“……各镇区分局为派出机构。派驻镇区的各分局实行以市直部门管理为主的双重管理体制……”。
本案庭审中，吴栏十六社确认其向市政府提出请求时的请求事项是请求市政府作出确权决定。广东省政府称粤府行复653号驳回申请决定书的法律依据是《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项，文书中决定部分所载明的第四十八条第一款第二项系笔误。
本院认为：根据原告、被告各方的诉辩意见、举证质证情况以及庭审意见，本案的主要争议焦点为：中山市政府是否存在未履行法定职责的情形。对此，本院分析如下：
根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条第一款“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”的规定，县级人民政府具有确认农民集体土地所有权的职责，根据中山市的建制实际情况，中山市政府有这项职责。但是，确认所有权所涉的各项具体工作并非全部由市政府直接完成。本案中，中山市政府收到吴栏十六社的申请后，及时作出答复，将相关工作转由中山市国土资源局处理，并对吴栏十六社予以指引，其处理程序及处理方式并无不当。吴栏十六社提出的中山市政府未履行法定职责的诉讼主张与事实不符，本院不予采纳。因广东省政府系根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，决定驳回吴栏十六社的复议申请，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”的规定，广东省政府应作为共同被告参加诉讼。经审查，广东省政府涉诉的粤府行复653号驳回申请决定书，除引用法律条款时存在笔误的瑕疵外，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予支持。
综上所述，吴栏十六社主张中山市政府不履行法定职责没有法律及事实依据，本院不予支持。中山市政府作出的中府办235号复函及广东省政府作出的粤府行复653号驳回申请决定书符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告中山市黄圃镇吴栏村吴栏第十六股份合作经济社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中山市黄圃镇吴栏村吴栏第十六股份合作经济社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王 鹏
代理审判员 高 琳
代理审判员 何海鹏
二〇一七年七月十九日
书 记 员 萧 洒