山东省潍坊市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁07行终178号
上诉人（原审被告）寿光市人民政府古城街道办事处。
法定代表人王伯元，主任。
委托代理人毛相顺，寿光兴源法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）李建林，男，1974年6月22日生，汉族，住寿光市。
原审被告寿光经济开发区管理委员会。
法定代表人袁恩庶，主任。
委托代理人王瑞臣，该单位工作人员。
寿光市人民法院就李建林诉寿光市人民政府古城街道办事处（下称古城街办）、寿光经济开发区管理委员会（下称开发区管委会）行政强制、行政赔偿一案，作出（2017）鲁0783行初15号行政判决。古城街办不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
案经一审法院审理确认以下事实：2016年9月被告古城街办巡查发现羊临路古城段东侧、古城加油站南侧原告李建林使用的土地中，长期放置废旧集装箱，其内部已经连通，集装箱壁上开了门口、窗户，且设立了天窗、立柱，符合生产生活用建筑、构筑物的特征，该建设未办理任何土地和建设手续。被告古城街办根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，于2016年9月5日在原告集装箱上张贴了《责令限期清除通知书》，责令原告于2016年9月7日前将地面附着物全部拆除、清理干净，恢复原貌，若逾期不履行上述义务，视为放弃物，由执法机关依法予以清除。2016年9月9日上午，被告古城街办依据《责令限期清除通知书》的内容，对原告的集装箱等地面附着物进行了拆除。原告认为该拆除行为违法，提起本案诉讼。
一审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”据此，行政机关实施行政强制，应当在法定的职权范围内，依据法定程序作出。本案中，被告古城街办作出限期清除决定并实施拆除的依据为《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，该条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”该条规定的执法主体为乡、镇人民政府，不包括街道办事处，因此对于在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，街道办事处并无限期清除并实施拆除的法定职权，本案被告古城街办依据该规定对原告的集装箱实施拆除行为，超出了其法定职权范围。被告古城街办虽在庭审中还主张原告行为违反了《中华人民共和国消防法》第十九条、《中华人民共和国土地管理法》第四条、《基本农田保护条例》第十七条及电力法的规定，但对其是否具有作出处理决定并对相关建筑物、构筑物实施拆除的法定职权，并未提供法律依据，故不能认定被告古城街办对原告的占地行为、建设行为等具有作出决定并实施强制执行的法定职权。即使不考虑被告古城街办的执法是否超出了其法定职权范围，从被告的执法程序来看，其作出的责令限期清除决定未依法送达行政相对人，送达程序不合法，作出决定后，在强制执行过程中，未履行催告程序，未作出强制执行决定，拆除前未予以公告，限期当事人自行拆除，实施拆除前亦未赋予当事人相应的提起行政复议或提起行政诉讼的救济权利等，均违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定。综上，对于原告在其承包地上放置并改装集装箱的行为，被告古城街办并无作出责令限期清除决定并实施强制执行的法定职权，其执法程序亦违反法律规定，应确认被告古城街办作出责令限期清除决定并实施强制拆除的行为违法。因被告开发区管委会未参与强制拆除行为，原告对此亦无异议，因此其在本案中不承担责任。对于原告在本案中一并提出行政赔偿的诉讼请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”之规定，原告应当对自己的损失提供证据予以证明，但本案中原告提供的承包合同、发票、收款收据等均不能准确反映其实际损失情况，因此对原告提出的有关行政赔偿的诉讼请求，本案中不作处理，其可依照国家赔偿法规定的程序另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认被告寿光市人民政府古城街道办事处作出责令限期清除决定并对原告集装箱等实施强制拆除的行为违法。二、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告寿光市人民政府古城街道办事处负担。
上诉人古城街办不服一审判决上诉称：一、一审判决认定事实不清，判决结果错误。2016年9月上诉人发现在羊临路古城街道段东侧、古城加油站南侧耕地中，放置了几个废旧集装箱，其内部已经联通，集装箱壁上开了门口、窗户，设立了天窗、立柱，且对该土地进行了砼的填筑，符合生产、生活建筑、构筑物的特征，改变了土地的用途，被上诉人放置集装箱的目的是从事饭店和其他服务业，且私自接通电源，营业后威胁到加油站的安全。因被上诉人未办理土地使用和规划手续，上诉人作为辖区土地、规划的管理人，有责任和义务将涉案集装箱设施进行拆除，遂向被上诉人下达了《责令限期清除通知书》，责令其限期拆除上述地上附着物、恢复原貌，逾期不履行，视为放弃物，由执法机关依法予以拆除。因被上诉人逾期未清除，上诉人认为其放弃了地上附着物，遂组织对集装箱等进行了拆除。拆除过程中，被上诉人到场，承认违法占地，决定自行拆除设置的集装箱，将土地恢复原貌。二、一审判决适用法律错误。上诉人是由原古城镇政府改名而来，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，具备执法主体资格。综上，请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判，二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人李建林以及原审被告开发区管委会在二审中均未提交书面答辩意见。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审中，各方当事人填写了《二审行政案件诉讼要素表》，均没有提交新的证据。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第四条规定“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”的规定，行政机关实施行政强制，既应当具有法定职权，又应当遵循法定程序。就本案所涉行政强制拆除行为而言，上诉人作为撤销原古城镇人民政府后设立的街道办事处，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”的规定，对其辖区内未取得规划许可的违法建设行为，具有责令停止建设、限期改正的职权，对逾期不改正的违法建设，有权强制拆除。一审法院认为上诉人超越法定职权不当，本院二审予以纠正。但上诉人在具备法定职权的情况下，实施行政强制亦必须依照法定程序进行。本案中，上诉人作出责令限期清除通知后，在可以直接向上诉人送达的情况下，却采取在涉案集装箱上进行张贴的方式向被上诉人送达，送达方式不合法；而且上诉人在实施强制拆除过程中，亦未履行催告、作出强制执行决定、送达等法定程序，违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”和第三十七条第一、二款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。……”以及第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。……”的规定，故上诉人作出限期清除决定并对被上诉人涉案集装箱实施强制拆除的行为违法。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确，依法应予维持；上诉人请求撤销一审判决、发回重审或改判的上诉主张不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人寿光市人民政府古城街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审判长 李正良
审判员 李长明
审判员 郭明明
二〇一八年四月十九日
书记员 徐 铭