湖北省宜昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂05行终80号
上诉人（原审原告）许小平，女，1971年7月8日出生，汉族，住宜昌市点军区。
被上诉人（原审被告）宜昌市公安局点军区分局，住所地宜昌市点军区江南大道118号。
法定代表人程清功，该分局局长。
委托代理人王训华，该分局法制大队副大队长。特别授权代理。
委托代理人金成忠，该分局桥边派出所副所长。特别授权代理。
上诉人许小平因诉被上诉人宜昌市公安局点军区分局（以下简称点军公安分局）治安行政处罚及行政赔偿一案，不服宜昌市点军区人民法院（2016）鄂0504行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院2017年2月22日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年5月8日公开开庭审理了本案，上诉人许小平，被上诉人点军公安分局委托代理人王训华、金成忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，2016年6月12日上午8时30分左右，许小平因宜昌市点军区桥边镇上峰尖村扶贫安置房的问题，手持状纸到宜昌市人民政府正门对面的滨江公园人行道上进行上访，意图引起宜昌市人民政府领导及周围群众的注意。状纸上写着两条内容，左边是“黄楚平雇凶打人，警察、保安、黑社会齐上阵，一打二骂三拘留，无法无天无底线”，右边是“宜昌市扶贫办骗子集团，全国脱贫致富先进村，点军区桥边镇上峰尖村，家家户户住危房，千万扶贫款不知去向”。约半小时后，宜昌市人民政府工作人员发现，即对其进行劝阻并将其状纸收走。许小平不听劝阻，又找来一块长方形泡沫板，按照上述内容重新书写了状书，并继续举牌上访，宜昌市人民政府工作人员劝说无果后，又对该泡沫板进行了收缴。之后，宜昌市点军区桥边镇信访办工作人员黄海权到现场对许小平进行劝说，当日中午，许小平随同点军区桥边镇信访办工作人员黄海权离开现场。2016年6月13日上午8时10分左右，许小平再次来到宜昌市人民政府门前，并身着状衣（状衣正面书写“黄楚平雇凶打人，警察、保安、黑社会齐上阵，一打二骂三拘留，无法无天无底线”，并在正中间画五角星，五角星中央大写一个“冤”字，状衣背面书写“宜昌市扶贫办骗子集团，全国脱贫致富先进村，点军区桥边镇上峰尖村，家家户户住危房，千万扶贫款不知去向”），手举状书在宜昌市人民政府门前静坐，经宜昌市人民政府工作人员多次劝阻，仍不离开现场。之后，宜昌市人民政府保卫科工作人员刘书新向110报警，因许小平系宜昌市点军区桥边镇人，故宜昌市公安局指定点军公安分局对案件进行管辖。点军公安分局桥边派出所工作人员将许小平带离现场后，于当日对许小平及相关人员进行了询问，同时对许小平上访使用的状衣、状纸等物品进行了证据保全，调取了上访现场的视频资料，并对许小平进行了行政处罚前的告知，于当日作出了宜点公（桥）行决字[2016]62号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对许小平治安处罚行政拘留七日。2016年6月13日至2016年6月20日，许小平在宜昌市拘留所被执行行政拘留7日。许小平对行政处罚决定不服，认为其虽然有身着状衣、手持状纸到宜昌市人民政府门口静坐的行为，但并未违反法律规定，不应对其进行行政处罚,故提起行政诉讼，请求法院判决：一、依法撤销点军公安分局作出的《行政处罚决定书》；二、由点军公安分局承担本案的诉讼费用；三、由点军公安分局进行书面赔礼道歉，并按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定进行赔偿（具体计算为242.2元/天×3×7天）。
原判认为，一、关于许小平是否存在违法事实的问题。公民应当正当地行使言论自由权及检举控告权。如果许小平认为其所在的点军区桥边镇上峰尖村扶贫专款在使用过程中存在贪污挪用的情形，需要向政府领导反映，可以按照法律规定向各级政府信访部门递交信访材料，而不应采用穿状衣、举状纸在政府门口静坐的极端形式，其在状衣、状纸上书写“黄楚平雇凶打人，警察、保安、黑社会齐上阵，一打二骂三拘留，无法无天无底线”、画“冤”字，其目的实质是为了吸引围观群众的注意，同时制造不良的社会舆论，其行为已经触犯《治安管理处罚法》的相关规定，应予处罚。二、关于点军公安分局适用法律是否错误的问题。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条规定：“在国家机关办公场所周围，或者其他公共场所非法聚集，静坐、散发信访材料、呼喊口号、打横幅、出示状纸、穿着状衣，扰乱公共秩序，符合《治安管理处罚法》第二十三条规定的，依法予以处罚……”。而根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，即可被处以五日以上十日以下拘留，故点军公安分局据此对许小平作出行政拘留七日的处罚并无不当。三、关于点军公安分局对本案是否有管辖权的问题。宜昌市公安局接到报案后，根据许小平住所地指定点军公安分局对案件进行管辖，不违反法律规定，故点军公安分局对本案具有管辖权。四、关于办案程序是否违法的问题。点军公安分局在处警后，将许小平带回辖区派出所进行询问，同时询问了现场的相关人员，对许小平违法上访过程中使用的工具进行了证据保全，调取了现场视频资料，并在处罚决定作出之前对许小平履行了告知义务，其办案程序是合法的。许小平称点军公安分局因其强行申辩而加重对其处罚，证据不足，不予采信。五、关于许小平提出的要求点军公安分局对其书面赔偿道歉并赔偿损失的问题。根据庭审查明的事实，点军公安分局对许小平作出的行政处罚决定并无不当，故对许小平的上述请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许小平的诉讼请求。
上诉人许小平上诉称，一、许小平没有违法事实。宜昌市点军区上峰尖村扶贫款被大量贪污挪用，村民家家户户住危房，生命安全毫无保障，村民依法依规上访，没解决任何实质性问题。人命关天，迫于无奈，许小平确实于2016年6月12日上午去宜昌市人民政府对面的滨江公园举诉状半小时，6月13日穿状衣、举诉状在宜昌市人民政府门口黄线外站立半小时，黄线内静坐几分钟，除此以外没有其他任何过激行为，并未造成交通堵塞、秩序混乱的严重后果。许小平的上述行为均符合《中华人民共和国宪法》第三十五条和第四十一条的规定，并不违法，没有违法事实；二、点军公安分局所提供证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定；三、点军公安分局在作出行政处罚决定时程序违法。该行政案件管辖问题不符合《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条的规定，点军公安分局没有管辖权。点军公安分局桥边派出所在宜昌市人民政府门口不使用传唤证强行传唤许小平违法。制作询问笔录时，许小平申请派出所正、副所长回避，申请行政复议和暂缓拘留，均未记载。案件询问时，没有告知行政处罚的事实、理由和依据，拒绝听取陈述和申辩，且申辩后加重处罚；三、点军公安分局适用法律错误。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，是指在公共场所故意违反公共行为准则，聚众起哄闹事，进行非法游行或者静坐示威，造成交通阻塞、秩序混乱，组织、抗拒有关工作人员维护公共场所秩序，给有关部门施加压力，以达到其无理和过分要求。许小平既没有聚众等行为，也没有造成交通阻塞，秩序混乱的后果和达到无理过分要求的动机。许小平到宜昌市人民政府上访，不是为解决自己的私事，而是为村民反映民意，希望政府部门依照中央扶贫政策解决村民的安置房问题，不但不违法，而且是见义勇为；四、一审判决无事实依据，无证据证明，适用法律错误，理应撤销。综上，请求二审法院判决：撤销一审法院判决和点军公安分局作出的行政处罚决定，责令点军公安分局向许小平赔礼道歉、恢复名誉、消除影响，并按照《中华人民共和国国家赔偿法》赔偿许小平损失5086.2元。
被上诉人点军公安分局辩称，一、许小平在宜昌市人民政府门前及对面的信访活动已构成违反治安管理行为。2016年6月12日上午8时许，为制造社会影响，许小平在宜昌市人民政府大门对面的沿江大道上（滨江公园处）出示状书，被宜昌市人民政府工作人员制止后，许小平不听劝阻并再次书写状书出示，前后达半小时。次日上午8时许，许小平再次到宜昌市人民政府大门前采取穿状衣、展示状书、静坐的方式进行上访，引起群众围观，影响政府车辆的进出，宜昌市人民政府工作人员多次对许小平进行劝阻，但许小平不听劝阻且拒绝离开现场，许小平的行为严重扰乱了宜昌市人民政府周围的公共场所秩序，9时许，许小平被公安机关强制带离现场。上述事实有许小平的陈述与申辩、证人证言、相关照片、视频资料等证据证实。宜昌市人民政府大门前和对面系公共场所，非法定的信访场所，许小平为达到信访目的而制造影响，连续两天在上述场所采取穿状衣、展示状书、静坐的方式信访，并且不听工作人员劝阻，其行为已违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定；二、许小平认为点军公安分局适用法律错误的理由不成立。宜昌市人民政府周围，包括大门前和对面沿江大道滨江公园处系不特定人员过往的公共场所，符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项中其他公共场所的规定；三、许小平认为点军公安分局没有管辖权的理由不成立。许小平扰乱公共秩序一案由宜昌市公安局于2016年6月13日指定点军公安分局管辖；四、许小平认为点军公安分局办案程序违法的理由不成立。根据《公安机关执法办案场所办案区使用管理规定》的规定，询问违法嫌疑人一律在办案区进行，点军公安分局全程录音录像，并刻有光盘，可说明点军公安分局办案文明规范。根据《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》第八条的规定，人民警察在执行押解的过程中可以使用手铐类约束性警械；五、许小平认为点军公安分局加重处罚的理由不成立。根据《公安机关治安管理处罚裁量基准》和《湖北省公安机关行政处罚裁量权细化标准》，许小平采取穿状衣、出示状书、静坐的方式，制造影响，扰乱公共秩序，属于情节较重，依法可处五日以上十日以下拘留，点军公安分局作出行政拘留七日的裁量决定公平公正，有理有据。综上，点军公安分局对许小平作出行政拘留七日的处罚决定，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，量罚适当，请求二审法院维持一审判决，驳回许小平的上诉请求。
当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案被诉行政行为是点军公安分局作出《行政处罚决定书》的行政行为。本案双方当事人的争议焦点是两个方面：一、点军公安分局是否对本案所涉的治安行政案件享有管辖权；二、点军公安分局作出的《行政处罚决定书》是否合法。
关于点军公安分局是否对本案所涉治安行政案件享有管辖权的问题。《治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条第二款规定：“对于重大、复杂的案件，上级公安机关可以直接办理或者指定管辖。”第三款规定：“上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。”在该行政案件处理过程中，宜昌市公安局经对许小平扰乱公共场所秩序案件的管辖问题进行审查，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十一条的规定，作出宜公（行）指管字（2016）3号《指定管辖决定书》，决定由点军公安分局管辖。根据上级公安机关指定管辖决定，点军公安分局对本案所涉的治安行政案件享有管辖权，且该指定管辖并不损害许小平的合法权利。故许小平关于点军公安分局不享有管辖权的主张，本院不予支持。
关于点军公安分局作出的《行政处罚决定书》是否合法的问题。在违法事实认定和行政处罚方面，公民通过信访渠道反映问题必须依法进行，许小平在宜昌市人民政府门前采取静坐、穿着状衣、出示状纸的方式上访，违反了公安部印发的《关于公安机关处置信访活动中违法行为适用法律的指导意见》和《治安管理处罚法》的相关规定，点军公安分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定对许小平治安处罚行政拘留七日并无不当；在行政处罚程序方面，点军公安分局民警接到报案后将许小平从现场传唤到辖区派出所，经审查对案件予以受理，告知许小平权利和义务，对案件事实进行询问调查，根据查明的事实将拟作出的行政处罚决定事实、理由、依据向许小平进行告知，正式作出《行政处罚决定书》并送达给许小平和其家属。上述行政程序符合《中华人民共和国行政处罚法》和《治安管理处罚法》关于行政处罚程序的规定。许小平提出点军公安分局行政程序违法并无相应事实根据和相关证据予以证明，其主张本院不予支持。
综上，点军公安分局对许小平扰乱公共场所秩序的行政案件享有管辖权，其作出的《行政处罚决定书》符合法律法规规定。经审查，一审判决事实清楚，适用法律、法规正确。许小平上诉理由不予采信。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人许小平负担。
本判决为终审判决。
审判长 钟 波
审判员 审判员胡振元
审判员 审判员周铁金
二〇一七年五月十二日
书记员 陈 悦