贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黔27行终164号
上诉人（原审原告）罗先明，女，1969年11月6日生，布依族，住贵州省惠水县，系惠水县村民。
被上诉人（原审被告）惠水县就业局（第二名称惠水县促进就业小额担保贷款中心），住所地贵州省惠水县和平镇纸酒大道政务服务中心4楼，统一社会信用代码125227315609318823。
法定代表人余成立，惠水县就业局局长、惠水县促进就业小额担保贷款中心主任。
上诉人罗先明因与惠水县就业局（第二名称惠水县促进就业小额担保贷款中心，以下简称小贷中心）不履行支付利息法定职责一案，不服龙里县人民法院（2017）黔2730行初44号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审理查明，2012年12月，小贷中心与惠水县农村信用合作联社（以下简称惠水联社、后更名为贵州惠水农村商业银行股份有限公司）签订《担保业务合作协议》，约定双方合作开展惠水县内促进就业小额贷款担保业务，小贷中心在惠水联社的营业机构开立保证基金专户，当借款人不能按借款合同约定履行债务时，小贷中心同意将保证金账户内资金作为惠水联社实现债权的担保而授权惠水联社扣划还款。小贷中心对借款人的贷款实行份额担保，对小贷中心担保的贷款，若借款人不能按期履行债务，贷款损失部分由小贷中心承担80%，惠水联社承担20%。
2013年7月15日，惠水县人民政府办公室经惠水县人民政府同意，作出《惠水县人民政府办公室关于印发〈惠水县促进就业小额担保贷款实施细则（试行）〉的通知》（惠府办发〔2013〕172号），将《惠水县促进就业小额担保贷款实施细则（试行）》印发。《惠水县促进就业小额担保贷款实施细则（试行）》第三条规定：“县人民政府成立惠水县促进就业小额担保贷款中心（以下简称小贷中心），作为我县促进就业小额担保贷款工作机构，负责辖区内符合条件的个人和企业申请办理小额担保贷款的审核、推荐；指定小额担保贷款的承办金融机构”、第五条规定：“县人民政府建立小额担保贷款基金，资金由同级财政负责筹措，专户存储于同级财政指定的经办金融机构，实行独立核算，封闭运行，专项用于小额担保贷款。并建立小额担保贷款基金增长机制”、第十四条规定：“申请小额担保贷款的还款付息方式。小额担保贷款实行按季付息，到期还本，计息时间从贷款到账之日起计算。借款人（用款人）应按借款合同约定的还款日期、还款计划、还款方式偿还贷款本息。借款人（用款人）可提前归还部分或全部贷款本息”、第十七条规定：“小额担保贷款的贴息及程序（一）贴息范围及标准。对从事个体及合伙经营的微利项目……人均贷款额度在8万元以内的由财政给予全额贴息……（二）贴息资金的申请、审核与拨付：每季度结息日后5个工作日内，由经办金融机构会同小贷中心按季将贴息资金申请和贴息明细共同核准后，并报财政部门审核拨付……”。
2013年7月，原告罗先明向小贷中心申请办理促进就业小额担保贷款，同时陈树民为该贷款向小贷中心作反担保。经小贷中心审查后，2013年9月22日，小贷中心向惠水联社出具《担保函》，就罗先明申请贷款8万元，期限两年的贷款提供连带责任保证，同时《担保函》还明确对小贷中心在保证范围内承担责任的应还款项，不可撤销的授权惠水联社可以从小贷中心开立的保证金账户中直接予以划扣。
2013年10月8日，罗先明作为借款人，陈赋作为共同债务人，与惠水联社断杉信用社签订《个人借款合同》，借款8万元、利率8.1250‰，期限从2013年10月8日起至2015年10月7日，还款方式为按季结息（根据罗先明还款计划表其结息日为每季末月的20日）、到期还本。同日，罗先明收到借款8万元。
借款到期后，罗先明只支付部分利息，未按期偿还本金。2016年3月30日，小贷中心代罗先明向惠水联社偿还借款本金64000元，利息4733.6元。小贷中心代偿后于2016年4月7日向贵州省惠水县人民法院提起追偿的民事诉讼，贵州省惠水县人民法院经审理后，于2016年6月12日作出（2016）黔2731民初431号《民事判决书》。该民事判决生效后，小贷中心申请执行，并在执行中达成和解协议。
2016年9月3日，罗先明向贵州惠水农村商业银行股份有限公司断杉支行偿还贷款本金20200元，利息24508.28元。
另查明，惠水县就业局系副科级事业单位法人，其第二名称为“惠水县促进就业小额担保贷款中心”。
一审法院认为，本案争议的焦点是：惠水县就业局（小贷中心）是否是本案适格的被告。1、惠水县就业局（小贷中心）在没有法律、法规或者规章规定的情况下，依据惠水县人民政府《惠水县促进就业小额担保贷款实施细则（试行）》第三条、第十七条的相关规定，小贷中心作为惠水县促进就业小额担保贷款工作机构，负责辖区内符合条件的个人和企业申请办理小额担保贷款的审核、推荐，并在每季度结息日后5个工作日内，与经办金融机构按季将贴息资金申请和贴息明细共同核准后，报财政部门审核拨付。小贷中心并无支付利息或贴息等行政允诺的法定职责。2、根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，惠水县政府委托惠水县就业局（小贷中心）作为惠水县促进就业小额担保贷款工作机构，关于惠水县促进就业小额担保贷款中行政允诺行为应以委托的行政机关，即惠水县人民政府为被告。3、原告诉讼认为惠水县就业局（小贷中心）不履行担保职责，由于担保非行政诉讼案件审查范围，该诉讼理由于法无据，本院不予支持。4、本院庭审后已向原告罗先明特别授权代理人陈赋告知惠水县就业局（小贷中心）是不适格的被告，其不同意变更被告。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，裁定如下：驳回原告罗先明的起诉。本案受理费50元，退还原告罗先明。
上诉人罗先明不服一审裁定，向本院提起上诉：请求依法撤销龙里县人民法院（2017）黔2730行初44号行政裁定书，诉讼费由被上诉人承担。理由如下：1、一审法院认定事实不清，证据不足。上诉人按期结息的行为符合贴息条件，被上诉人在贷款期限届满后未实际履行担保义务，没有及时贯彻落实小额贷款担保贴息政策和起到相应的担保责任，没有严格按照国家相关政策实施行政行为，损害了上诉人的相关利益。2、一审法院适用法律不当。一审法院认定案件的焦点是被告是否适格的问题。上诉人作为一个农民，对以谁为被告这个事实并不知道，只知道不履行贴息义务的是被上诉人，虽然在庭审过后一审法院口头告知上诉人被告不适格的事宜，但没有告知要以谁为被告，也不知道向谁提出诉请，所以不知道一审法院的用意，以致没有做出变更的事实。上诉人认为一审法院应该在开庭前以书面形式告知上诉人变更被告人的情况，而一审法院没有及时告知，才导致这样的结果。
被上诉人惠水县就业局（小贷中心）未作答辩。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，2013年7月，惠水县人民政府为充分发挥小额担保贷款推动全民创业，带动就业的促进作用，决定成立小贷中心。根据惠水县人民政府《惠水县促进就业小额担保贷款实施细则（试行）》第三条、第十七条的规定，小贷中心的主要职责是：负责辖区内符合条件的个人和企业申请办理小额担保贷款的考核、推荐；指定小额担保贷款的承办金融机构；在每季度结息日后5个工作日内，与经办金融机构按季将贴息资金申请和贴息明细共同核准后，报财政部门审核拨付。小贷中心行使上述职权并无法律、法规或者规章授权，而是依据惠水县人民政府的授权行使。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，本案的适格被告应当是惠水县人民政府。
一审法院在庭审后告知上诉人罗先明的特别授权代理人陈斌，惠水县就业局（小贷中心）不是本案适格被告，本案的适格被告应当是惠水县人民政府，并询问其是否同意变更惠水县人民政府作为本案被告，陈斌明确表示不同意变更。据此，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉”的规定，裁定驳回上诉人罗先明的起诉，并无不当，本院予以支持。
综上所述，一审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 杨兆颋
审判员 彭 浩
审判员 袁 慧
二〇一七年七月二十一日
书记员 吴 莹