河南省南阳市卧龙区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫1303行初59号
原告鲁云富，男，汉族，1965年12月16日生。
原告鲁全成，男，汉族，1975年3月15日生。
委托代理人杨军，河南宛英律师事务所律师。
被告邓州市桑庄镇人民政府。
法定代表人赵鹏，任镇长。
出庭应诉负责人宋书勇，任镇党委副书记。
委托代理人马涛，河南花洲律师事务所律师。
被告邓州市人民政府。
法定代表人罗岩涛，任市长。
委托代理人马红建，该单位工作人员。
第三人鲁丰，男，汉族，1972年6月15日生。
委托代理人鲁伟，系鲁丰之兄。
第三人鲁伟，男，汉族，1957年5月20日生，住河南省邓州市古城街道办事处徐西街10附**号。
原告鲁全富、鲁全成诉邓州市桑庄镇政府、邓州市人民政府土地确权纠纷一案，本院受理后，本院于2016年6月2日受理后，依法通知第三人鲁伟、鲁丰参加诉讼。2017年9月26日依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，原告鲁云富、鲁全成及委托代理人杨军，被告邓州市桑庄镇政府委托代理人宋书勇、被告邓州市政府委托代理人马红建，第三人鲁丰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告与第三人因邓州市桑庄镇农机路中段路东土地（南邻原政府塑料厂现有房屋、北邻空地、东邻坑、西邻路）权属发生争议，2017年2月20日第三人鲁伟、鲁丰向邓州市桑庄镇人民政府提出土地确权申请，2016年12月21日被告邓州市桑庄镇人�政府作出桑政土决【2016】01号土地争议案件处理决定：“争议的210平方米土地属桑庄村三组集体所有，归申请人使用。”鲁云富、鲁全成对该决定不服，向邓州市人民政府提出复议，2017年5月10日邓州市人民政府作出邓政复决【2017】9号行政复议决定，维持原确权决定。原告不服，诉至本院请求：“撤销邓州市桑庄镇人民政府于2016年12月21日作出的桑政土决【2016】01号《邓州市桑庄镇人民政府土地争议案件处理决定书》，及邓州市人民政府邓政复决（2017）9号决定书”。
原告诉称，一、本案第三人鲁伟、鲁丰已经出卖了集体分配的宅基地，不能再取得宅基地。1998年《土地法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，农村居民�住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。可见，国家为了节约用地，实行最严格的土地控制，不论是新土地法还是旧土地法都是禁止农民出卖住房后再申请宅基。本案中第三人鲁伟、鲁丰在1996年出卖了集体分配的地皮，其再次申请宅基无论依据新土地法还是旧土地法都不能批准。二、争议土地系二原告和父亲鲁春国养鱼的坑塘。鲁春国作为桑庄村三组的成员，一直使用争议土地，自1972年开始在此养鱼，一直到2013年被第三人鲁伟、鲁丰堆土破坏导致无法进行农业生产，现正在要求有关部门排除妨碍，恢复生产。这�事实有多名村民证言可以证实，而被告却不闻不问，采用单方杜撰的虚假证言予以否认，显然是违法的。三、因建国税所占用原告鲁云富的宅基地，作为补偿，桑庄村在1998年已经将争议土地分给原告鲁云富使用，现对同一地块又再次分给第三人使用，该行政行为明显不当。四、本案未履行听证也未告知利害关系人申请听证，违反法定程序。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”第四十七条规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日�提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”二原告及父亲鲁春国一直使用争议地块（苗家坑）养鱼，且村集体先前也将争议土地指定给原告鲁云富作为宅基地。二原告及父亲鲁春国是该争议土地的当然权利人和利害关系人，被告在作出该处坑塘归第三人作建房宅基使用的建房许可时，未进行告知及停止，严重违反法定程序。综上，被申请人作出的决定主要事实不清，适用依据错误，违反法定程序，应予以撤销。
原告提交证据如下：一、协议书；二、关于桑庄村桑庄三组鲁春国苗家坑属实证明；三、桑庄镇人民政府土地争议案件处理决定（桑政土决【2016】01号）；四、邓州市人民政府行政复议决定书（邓政复决【2017】9号）。
原告申请证人出庭作证。
被告邓州市桑庄镇人民政府辩称，一、被答辩人关于鲁丰、鲁伟已出售宅�，不得再次申请宅基的诉讼理由不能成立。尽管土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但这是1998年土地管理法修正之后的规定。二原告所称的三间宅基是在1996年，也就是1998年土地管理法关于一户一宅规定修订之前的处理行为，根据法不溯及既往的原则，本案并不适用1998年土地管理法规定。另外，因本案确认给鲁伟、鲁丰宅基地的前提是1992年桑庄镇扩建农机路，拆除了鲁伟、鲁丰家的房屋四间，并占用原老宅基1.5亩归公共所有，但未给予鲁伟、鲁丰家作任何安置和补偿。现基于安置补偿确权给鲁伟、鲁丰宅基，符合《土地管理法》相关规定。二、二原告诉称该争议土地是二人和其父亲鲁春国养鱼坑塘的诉讼理由不能成立。从调查证据看，争议土地是属于桑庄村三组集体所有的闲置坑塘，该坑塘最早属于苗家坑，后由三组集体管理使用，该坑塘早已闲置多年，且早就归入村民居住区内，并不是属于二原告所称的养殖坑塘，三组也从未分配或承包给个人用于养鱼。因此，二原告认为该坑塘是其父亲养殖坑塘，无事实依据，诉讼理由不能成立。三、二原告诉称争议土地因建设国税所，桑庄村在1998年已将争议的土地补偿给原告鲁云富使用，与事实不符。经调查，桑庄村从未将该争议土地补偿给鲁云富使用，二原告无任何书面或其证据材料证实其主张，况且该争议土地系桑庄村三组所有，桑庄村委会也无权把该争议土地直接补偿给鲁云富使用，故此二原告所诉讼的理由不能成立，与事实不符。四、二原告诉称未告知听证权利违反法定程序的诉讼理由不能成立。首先，本案是土地争议确权，不是行政许可，并不适用《行政许可法》的规定。本案核心是依法确认鲁伟、鲁丰申请宅基地是否合法，且村镇规划部门已经核发了准建证，其申请宅基地使用权的实体权利，在充分调查取证的基础上，经审查鲁伟、鲁丰的申请经村组和村民集体讨论同意，符合《河南省土地管理法实施条例》、《河南省农村宅基用地管理办法》规定，然后根据《土地管理法》规定依法作出土地确权决定，在此过程中，二原告并未要求听证，本案也不属于被告应当告知听证的法定情形，因此，根据程序法定原则，二原告认为被告未告知听证程序违法无法律依据。综上，请求人民法院依法查明事实，驳回二原告的诉讼请求。
被告邓州市桑庄镇人民政府提交鲁伟、鲁丰与鲁全富、鲁全成土地权属争议一案卷宗。
被告邓州市人民政府辩称，一、邓政复决〔2017〕9号行政复议决定认定事实清楚。鲁云富、鲁全成因不服桑庄镇人民政府作出的桑政土决[2016]01号土地争议案件处理决定，向邓州市人民政�申请复议。邓州市法制办认真查阅了桑庄镇人民政府提交的桑政土决[2016]01号土地争议案件卷宗及鲁云富、鲁全成和复议案件第三人鲁伟、鲁丰等提交的相关证据材料，并进行了现场查勘和询问，查明：1、复议案件第三人鲁伟、鲁丰的老宅基于1992年桑庄镇扩农机路时被拆除，未进行补偿，也未安置新宅基。在第三人多次申请后，桑庄镇、村、组将农机路中段路东（南邻原政府塑料厂现有房屋、北邻空地、东邻坑、西邻路）南北长14米、东西长15米的土地安置给第三人建房。第三人建房时，受到申请人鲁云富、鲁全成阻拦，第三人提出土地权属争议申请，桑庄镇受理后，经调查取证后做出桑政土决[2016]01号土地争议案件处理决定，将争议的210平方米土地确权归申请人使用。申请人不服，向市政府提出复议。2、申请人鲁云富、鲁全成与第三人鲁伟、鲁丰争议的土地以前�坑塘，目前坑塘闲置，已被填平，剩余小部分为干涸部分。《桑庄镇土地利用总体规划图（2010—2020年）》显示争议土地所在地块为建设用地，《河南省邓州市桑庄镇总体规划（2014—2030）》显示争议土地所在地块为居住用地。3、申请人无法提供争议土地所在坑塘的承包手续，申请书及确权案卷中的多名证人证言均说明争议土地所在的坑塘为桑庄镇三组集体所有。由此，我机关认为：桑庄镇人民政府作出的桑政土决[2016]01号土地争议案件处理决定的事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。二、邓州市人民政府作出邓政复决〔2017〕9号行政复议决定程序合法。1、接到鲁云富、鲁全成提出的复议申请后，于2017年2月20日依法受理。分别向被申请人桑庄镇人民政府和第三人鲁伟、鲁丰送达了答辩通知书和复议申请书副本。复议机构在桑庄镇人民政府和鲁伟、鲁丰提交答辩和相关证据材料后进行了书面审查。因案情复杂，邓州市人民政府于4月20日作出了行政复议审理决定延期通知，并进行了送达。5月18日，本机关进行了实地走访查勘，并对申请人、被申请人、第三人和村组相关人员进行了询问。经集体讨论后拟作出维持桑政土决[2016]01号土地争议案件处理决定的复议决定。报经复议机关领导批准，于2017年5月19日作出了邓政复决〔2017〕9号行政复议决定，并分别向申请人、被申请人、第三人进行了送达。2、我机关结合申请人、被申请人、第三人及本机关调查走访获得的证据材料，认为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，确认维持桑庄镇人民政府作出的桑政土决[2016]01号土地争议案件处理决定。综上所述，邓州市人民政府作出的邓政复决〔2017〕9号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，请求法院予以维持。
邓州市人民政府提交鲁云富、鲁全成不服土地权属争议处理决定一案行政复议案件卷宗一册。
第三人述称，一、二原告诉称鲁丰、鲁伟已出售宅基，不得再次申请宅基的诉讼理由与事实不符，与法不符，不能成立。尽管土地管理法规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，但这是1998年土地管理法修正之后的规定。二原告所称的三间宅基是在1996年，也就是1998年土地管理法关于一户一宅规定修订之前的处理行为，根据法不溯及既往的原则，本案并不适用1998年土地管理法规定。另外，因本案确权给鲁伟、鲁丰宅基地的前提是1992年桑庄镇扩建农机路，拆除了鲁伟、鲁丰家的房屋四间，并占用原老宅基1.5亩归公共所有，但被告一直未给予鲁伟、鲁丰家作任何安置和补偿。致鲁伟、鲁丰兄弟多年无处居住，流落在外，靠租用房屋度日，造成极大�济损失和精神损害。现被告基于安置补偿确权给鲁伟、鲁丰宅基，又经村组和村民同意，符合《土地管理法》相关规定。况且二原告所称的宅基地系其父出资购买生产队的，后其父出售，不属鲁伟、鲁丰财产，与鲁伟、鲁丰无关。二、二原告诉称该争议土地是二人和其父亲鲁春国养鱼的坑塘的诉讼理由不能成立。从大量证据看，人所共知争议土地是属于桑庄村三组集体所有的闲置坑塘，该坑塘最早属于苗家坑，后由三组集体管理使用，该坑塘早已闲置多年，且早就归入村民居住区内，并不是属于二原告所称的养殖坑塘，三组也从未分配或承包给个人用于养鱼。因此，二原告认为该坑塘是其父亲养殖坑塘，无事实依据，诉讼理由不能成立。三、二原告诉称争议土地因建设国税所，桑庄村在1998年已将争议的土地补偿给原告鲁云富使用，与事实不符。人所共知，鲁云富�税所边建有房居住，不存在占用鲁云富地之说，桑庄村从未将该争议土地补偿给鲁云富使用，二原告无任何书面或其证据材料证实其主张，况且该争议土地系桑庄村三组所有，桑庄村委会也无权把该争议土地直接补偿给鲁云富使用，故此二原告所诉讼的理由不能成立，与事实不符。四、二原告诉称未告知听证权利违反法定程序的诉讼理由不能成立。首先，本案是土地争议确权，属于人民政府依照土地法规定的一种管理处理行为，不是行政许可，并不适用《行政许可法》的规定，对此，二原告属于对法律的误解滥用。本案核心是依法确认鲁伟、鲁丰申请宅基地是否合法，应否确认给第三人使用。被告在充分调查取证的基础上，经审查鲁伟、鲁丰的申请经村组和村民集体讨论同意，符合《河南省土地管理法实施条例》、《河南省农村宅基用地管理办法》规定，然后根�《土地管理法》规定依法作出土地确权决定，在此过程中，二原告并未要求听证，本案也不属于被告应当告知听证的法定情形，因此，根据程序法定原则，二原告认为被告未告知听证程序违法无法律依据。事实上鲁伟、鲁丰与原告争议之地大部分系第三人家的原有老宅基，只有东边少量土地系集体所有的坑地，且鲁伟、鲁丰服从规划，支持人民政府修路，将自家宅基规划为路，并拆除宅基上的房屋，政府、村、组未对其作任何安置补偿，现政府规划给第三人建房。多年因二原告方丧失应有良知和人性，无事生非，无理纠缠、阻拦，使第三人无法建房，居无定所，四处漂泊，流落在外，租赁房屋居住度日。给其精神造成极大损害，经济造成极大损失(对此第三人保留追偿诉权)。综上所述，桑政土决[2016]01号决定书和邓政复决(2017)9号行政复议决定书，既认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，又合情、合理。且该土地属集体所有，政府有权依法规划、确权给第三人使用，与二原告无任何利害关系和瓜葛。故请求人民法院依法查明事实，驳回二原告的诉讼请求。
第三人提交证据如下：1、公告；2、关于桑庄三组鲁伟建房代表会会议记录；3、邓州市桑庄镇人民政府关于鲁宗来反映问题处理意见；4、鲁继生等证人证言一组。
原告对被告邓州市桑庄镇政府所举证据，质证意见如下：1、村集体证明有异议，村民代表签名不属实，是一个人笔迹；2、公告及村民代表大会会议记录有异议，会议研究对象是鲁伟，不包括鲁丰，且研究面积与争议土地面积实际不符，河南省建房不得超过176平方米；3、证人证言有异议，其中四名证人曾证明争议土地一直归原告父亲使用；4、09年准建证已经过期，后延续的准建证�鲁丰的证上有涂改现象，且准建证不能证明土地权属，争议土地属于农业用地，没有办过农用转批手续；5、《土地法》第六十二条使用错误，该条规定一户一宅，86年的《土地法》也规定出卖出租房屋的不得分配宅基地；6、确权程序中对张某1等人进行调查询问，证人明确告知争议土地一直归原告父亲管理使用，但被告没对鲁春国进行告知。
原告对被告邓州市人民政府所举证据，质证意见如下：复议过程中应该通知利害关系人鲁春国。
原告对第三人所举证据，质证意见如下：会议记录来源有问题，签字证明不属实，形式不合法。
被告邓州市桑庄镇人民政府对原告所举证据，质证意见如下：1、证明属于串通作证，真实性有异议；2、镇政府全面调查村民证言，原告所说的四位证人证言被三组其他多数证人证言推翻；3、被告向当事人全家�行了送达，不存在遗漏鲁春国，鲁春国使用坑塘的事实不成立，不是利害关系人；4、第三人是在96年出卖宅基，当时《土地法》并没有限制一户一宅，第三人再次申请是09年，当时第三人没有住房和宅基，农机路占用土地无补偿的情况下，符合申请条件。
经审理查明，本案争议土地位于邓州市桑庄镇农机路东侧，南北14米，东西15米，面积210平方米。该地原是“苗家坑”，归苗家使用，苗家迁走后由鲁春国家对该鱼塘进行管理经营。1998年10月7日邓州市桑庄村委会与鲁云富达成《协议书》，内容如下：“为了国税所建房一事，鲁云富通过征地协议付出代价，由村组负责，找宅基一处三间（苗家坑）一切手续费用由桑庄村负办理。”现该坑塘闲置，已被填平，形成空闲地至今。1992年因桑庄镇扩农机路，拆除第三人鲁伟、鲁丰老宅基四间，原老宅基1.5亩归公共�有，未做补偿，也未安置新宅，之后经其申请，桑庄镇、村、组将本案争议土地安置给第三人建房。第三人建房时，受到申请人鲁云富、鲁全成阻拦。2016年8月28日鲁伟、鲁丰向邓州市桑庄镇人民政府申请确认“位于桑庄镇农机路中段路东（南邻院政府塑料厂现有房屋、北邻空地、东邻坑、西邻路、南北长15米左右、东厂15米）为申请人（鲁伟、鲁丰）家和宅基使用地”，并提交申请人身份证明、建设工程规划许可证（编号：2016040141）、建设工程规划许可证（编号：201504014）、桑庄村集体证明、桑庄村三组村民代表大会会议记录、证人张某2等七人证言。邓州市桑庄镇人民政府受理后，进行了实地勘测、调查询问，成立工作小组集体讨论研究等程序，2016年12月21日被告桑庄镇人民政府作出桑政土决【2016】01号土地争议案件处理决定：“申请人符合申请宅基地条件，所�请宅基地也符合村镇规划和土地规划，符合‘一户一宅’标准。且桑庄村委会和桑庄村3组都同意申请人使用此争议之地。根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条、第六十二条之规定，经研究决定：争议的210平方米土地属桑庄村三组集体所有，归申请人使用。”鲁云富、鲁全成对该决定不服，于2017年2月20向邓州市人民政府提出复议申请，要求：“被申请人（邓州市桑庄镇人民政府）作出的涉案具体行为主要事实不清、适用依据错误、违反法定程序，应予以撤销。”邓州市人民政府受理后，依法通知被申请人邓州市桑庄镇人民政府、第三人鲁伟、鲁丰进行答辩，其后经历了现场勘查、绘制土地现场草图、查询邓州市桑庄镇总体规划等程序，2017年5月18日对该复议案件进行集体讨论。2017年5月19日邓州市人民政府作出邓政复决【2017】9号行政复议决定，决定如下：“桑庄镇人民政府作出的桑政土决【2016】01号土地争议案件处理决定的事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定，经研究决定：维持桑庄镇人民政府做出的桑政土决【2016】01号土地争议案件处理决定”。
本院认为，一、邓州市桑庄镇人民政府作出桑政土决【2016】01号土地争议案件处理决定事实清楚、证据充分。1、本案争议土地应属邓州市桑庄镇三组集体土地。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第九条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；”本案争议土地原为“苗家坑”�苗家使用，苗家迁走后，该土地应归邓州市桑庄镇三组集体所有，并由其经营、管理，邓州市桑庄镇桑庄村委会无权对该地进行分配和管理，故邓州市桑庄镇桑庄村委会于1998年10月7日通过与鲁云富签订“协议书”，将该地使用权转让给鲁云富的行为无效。2、在“苗家坑”存续期间，虽鲁春国家一直对该鱼塘进行维护管理，但“维护经营”不是当然取得土地使用权的依据。2、被告邓州市桑庄镇人民政府作出的土地确权决定不违反“一户一宅”原则。1986年颁布的《中华人民共和共土地管理法》第三十八条规定“……出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准。”由此可见，旧法与新法均坚持“一户一宅”原则，被告称“一户一宅”是1998年土地管理法修正之后的规定与法不符，不予采纳。《河南省农村宅基地用地管理办法》第八条规定：“具备下列条件之一的，可以申请宅基用地：(一)农村居民户无宅基地的；……(五)原宅基地影响规划，需要收回而又无宅基地的。”但经查明，原告所称第三人所出售的三间宅基地归第三人父亲所有，并非第三人宅基地。且因扩建农机路，第三人宅基地被占用，第三人符合上述宅基地申请条件，被告将争议土地使用权确定归第三人使用不违反“一户一宅”原则。另被告邓州市桑庄镇人民政府将争议土地使用权确定给第三人所有，有证人证言、建设工程规划许可证、关于桑庄三组鲁伟建房代表会会议记录等证据材料，并经过实地调查询问，工作小组讨论研究等程序。邓州市桑庄镇人民政府作出桑政土决【2016】01号土地争议案件处理决定事实清楚、证据充分。二、邓州市桑庄镇人民政府作出桑政土决【2016】01号土地争议案件处理决定适用法律正确，符合法定程序。听证程序并非处理土地使用权权属纠纷的必经程序。行政许可是赋予申请人从事特定活动权利和资格的具体行政行为，而被告作出的土地使用权确权决定是对土地使用权的权属划分，不是行政许可行为，不适用行政许可法程序规定。土地使用权确权纠纷没有明确的程序性规定，但被告邓州市桑庄镇作出该处理决定经历了实地勘测、调查询问，成立工作小组集体讨论研究等程序，履行了认真核查义务，程序并无不当。综上，被告邓州市桑庄镇人民政府作出桑政土决【2016】01号土地争议案件处理决定事实清楚、证据充分，适用法律正确，符合法定程序。被告邓州市人民政府接到复议申请后，通知被告邓州市桑庄镇人民政府及第三人举证、答辩，进行了书面审查、实地调查走访、集体讨论等程序，作出邓政复决【2017】9号行政复议决定合法。原告请求撤销本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》�六十九条之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审 判 长 高广山
助理审判员 王璐璐
人民陪审员 刘 辉
二〇一七年十一月二日
书 记 员 王佳琪