河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00541号
上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府。住所地：郑州。
法定代表人陈红民，区长。
应诉负责人谭清录，副区长。
委托代理人许振安，河南金学苑律师事务所律师。
委托代理人王银行，河南天基律师事务所律师。
上诉人（一审原告）徐万年，男，汉族，1949年4月19日出生。
委托代理人杨金柱，湖南岳林律师事务所律师。
委托代理人蔺文财。
上诉人（一审第三人）李娜，女，汉族，1973年10月2日出生。
委托代理人赵宇，河南中涵律师事务所律师。
委托代理人李春霞。
上诉人（一审第三人）徐长荣，女，汉族，1970年2月26日出生。
委托代理人陈雄，湖南湘江律师事务所律师。
委托代理人戴利娟。
第三人郑州煤炭工业（集团）有限责任公司。住所地：郑州市。
委托代理人姜北希，河南辰中律师事务所律师。
委托代理人支合，河南辰中律师事务所律师。
郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）及徐万年、李娜、徐长荣因关闭煤矿行政决定一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行公开开庭审理。上诉人二七区政府应诉负责人谭清录，委托代理人许振安、王银行，上诉人徐万年及其委托代理人杨金柱、蔺文财，上诉人李娜的委托代理人赵宇、李春霞，上诉人徐长荣的委托代理人陈雄、戴利娟，一审第三人郑州煤炭工业（集团）有限责任公司（以下简称郑煤集团）的委托代理人姜北希到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年5月31日，二七区政府作出二七关决字（2011）第01号关闭煤矿决定，主要内容：郑州煤炭工业（集团）晋荣煤业有限公司（以下简称晋荣煤矿），在停工停产整顿期间不具备安全生产条件的情况下，擅自从事煤炭生产。依据《中华人民共和国安全生产法》第九十三条和《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院446号令）第十一条第三款之规定，决定对郑州煤炭工业（集团）晋荣煤业有限公司位于郑州市二七区马寨镇梨园河村的晋荣煤矿予以关闭。
郑州铁路运输中级法院一审查明，2005年10月12日，河南省煤炭管理局下发关于对郑煤集团调整李宅煤矿等四处矿井整合方案的批复，鉴于梨园河煤矿一矿与二矿井间存在较大断层，不利于联合改造，同意上述两矿单独改造，规模不低于30万吨／年的要求。2005年11月30日，郑煤集团与徐万年、李娜、徐长荣签订合作组建晋荣煤矿协议书，公司注册资金1000万元，郑煤集团占总额的51%，徐万年占股份总额的20.35%，李娜占股份总额的15.4%，徐长荣占股份总额的13.3%。2007年4月18日，郑州市工商行政管理局为晋荣煤矿颁发企业名称预先核准通知书，企业名称保留期至2007年11月18日。在保留期内，企业名称不得用于从事经营活动，不得转让。2007年11月22日，晋荣煤矿经河南省国土资源厅审批，取得《中华人民共和国采矿许可证》，编号为4100000730576，有限期为2007年11月22日至2014年11月22日。
2009年5月8日，郑煤集团二七分公司向晋荣煤矿下达五月份生产计划的通知，其中进尺计划651米，煤量计划1.3万吨，严格按照计划认真组织施工，全力确保技改、生产任务按期完成。2009年6月5日，郑煤集团二七分公司向晋荣煤矿下达六月份生产计划的通知，其中技改进尺计划929米，煤量计划1.2万吨，严格按照计划认真组织施工，全力确保技改、生产任务按期完成。2009年7月2日，郑煤集团二七分公司向晋荣煤矿下达七月份生产计划的通知，其中技改进尺计划638米，煤量计划1.4万吨，严格按照计划认真组织施工，全力确保技改、生产任务按期完成。2009年8月，晋荣煤矿考核计划13500吨，奋斗目标13500吨，累计完成63300吨。2009年9月生产量为零，累计完成63300吨。
2009年7月河南煤矿安全监察局郑州监察分局在对晋荣煤矿检查时发现，晋荣煤矿回风井井口超出采矿证边界99米，矿井技术改造联合试运转方案未按规定到煤矿安全监察机构备案，当场向晋荣煤矿下达现场处理决定书，责令其立即停止井下一切采掘作业，要求郑煤集团二七分公司负责监督管理，确保执行到位。2009年9月8日，河南省人民政府作出豫政明电（2009）6号《河南省人民政府关于进一步加强煤矿安全生产的紧急通知》，要求切实加强小煤矿的安全监管，对“六证”不全、未经产煤省辖市或集团公司正式批准恢复生产的30万吨及以下矿井（包括批准整改隐患、复工和试生产矿井），自9月9日至10月10日期间必须停工停产整顿；并立即组织30万吨及以下正常生产和复产矿井安全生产大检查，严格落实隐患整改责任，确保隐患限期整改到位，严肃查处违法违规生产行为。2009年9月11日，郑州煤炭工业（集团）有限责任公司为落实省政府豫政明电（2009）6号通知，公布了包括晋荣煤矿在内的停工停产整顿矿井。2009年9月16日，河南省人民政府安全生产委员会发布第1号公告，其中晋荣煤矿属于公示停工停产整顿矿井名单之一。2009年11月郑州煤炭工业（集团）有限责任公司下属二七分公司向集团公司报告，反映晋荣煤矿不服从监管非法生产，存在重大隐患的问题。郑煤集团即向河南省人民政府安全生产委员会请示，申请移交晋荣煤矿安全管理权，认为晋荣煤矿存在非法越界开采、排水系统不完善等重大隐患，但晋荣煤矿拒不整改，组织人员非法生产，严重损害了集团公司声誉，威胁集团公司的安全生产。2009年11月27日，河南省安全生产监督管理局对郑煤集团下达《河南省安全生产监督管理局关于责令晋荣煤业公司立即停产整顿的紧急通知》，认为晋荣煤矿存在重大隐患和非法生产行为，责令晋荣煤矿立即停产整顿，严禁进行任何采掘活动。2011年2月21日，郑州市二七区煤矿安全监管办公室（以下简称二七煤监办）收到郑州市煤炭管理局移交来的有关晋荣煤矿案卷后，经审查于次日予以立案。随后，二七煤监办对该案进行了调查、取证。
2011年3月，二七煤监办对陈根群、郝传勇、李红霞等多人进行询问，收集了照片和视听资料，向郑州煤炭工业（集团）有限责任公司调取了协议书、晋荣煤矿2009年-2010年电量统计以及2009年、2010年矿山储量动态检测报告等，其中，晋荣煤矿2009年矿山储量动态检测报告中显示其下半年1202工作面推进90米，动用储量0.75万吨，采出煤量6800吨。2011年4月29日，二七煤监办通过公证的方式取得了河南省人民政府安全生产委员会公告。2011年5月，二七煤监局根据郑州市煤炭管理局移交的有关晋荣煤矿调查报告的相关资料以及其调查收集的证据，经其主要领导集体研究，决定向郑州市二七区人民政府提请关闭晋荣煤矿，并附上《关于晋荣煤矿非法生产的调查报告》。2011年5月6日，二七区政府向晋荣煤矿下达了行政处罚事先告知书，拟对晋荣煤矿予以关闭。随后，徐万年提起听证申请，并提交证据。2011年5月19日，二七区政府举行听证会，听取了各方当事人的意见，31日作出1号关闭决定，决定对晋荣煤矿予以关闭。
徐万年在起诉状中称，二七区政府2010年12月14日在晋荣煤矿门前粘贴公告并在报纸上刊登通告，决定关闭晋荣煤矿。2011年5月31日，二七区政府又对晋荣煤矿作出关闭决定，且引用的事实及法律依据相同，属于重复具体行政行为。2015年6月1日，徐万年在庭审中称本案不存在重复处罚的问题。
郑州铁路运输中级法院一审认为，徐万年具备本案诉讼主体资格。徐万年是晋荣煤矿投资人，二七区政府关闭晋荣煤矿的行为直接侵害其合法权益，徐万年属于行政诉讼法第25条规定的其他与行政行为有利害关系的人，有权提起诉讼。二七区政府辩称“徐万年不具有诉讼主体资格”的理由不能成立，依法不予支持。根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第11条第3款的规定，二七区政府作为县级以上人民政府，在负责煤矿安全生产监督管理部门向其提请关闭报告时，有权作出关闭决定，执法主体适格。徐万年及第三人李娜所称“郑煤集团晋荣煤矿属于省属煤矿，二七区政府作为区级政府无权关闭省管煤矿”的理由不能成立。根据徐万年及第三人提交的并经庭审查实的证据证实，2005年10月12日，梨园河煤矿二矿与郑煤集团整合为晋荣煤矿并按照要求开始技改。技改期间，仅保留采矿许可证、矿长资格证和矿长安全资格证。晋荣煤矿为完成技改任务，达到年产30万的产量，必须增加工作面。在2005年10月12日至2009年8月技改期间，晋荣煤矿按照郑煤集团计划出煤的行为，是技改需要，并不是非法生产行为。2009年9月9日，晋荣煤矿开始停产整顿后，其产量均为零，未再进行煤炭生产。二七区政府提交的经过听证质证的证据，经审查均不能证明晋荣煤矿在停产停工整顿期间存在违法生产的行为。二七区政府本次诉讼中提交的其他证据，未经听证程序进行质证，不得作为关闭煤矿行政行为合法的依据。主张“晋荣煤矿属于非法煤矿、晋荣煤矿被责令停工停产整顿期间仍擅自违法生产”缺乏证据支持，不予采纳。徐万年所诉“关闭煤矿决定书缺乏事实证据和法律依据”的理由成立，予以采信。徐万年要求撤销二七区政府作出的1号关闭煤矿决定理由充分，应当予以支持。综上，二七区政府所作关闭煤矿决定事实不清，主要证据不足，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及第七十一条的规定，作出（2015）郑铁中行初字第10号行政判决：撤销二七区政府作出的二七关决字（2011）第01号关闭煤矿决定；二、责令二七区政府重新作出行政行为。
二七区政府不服一审法院判决，向本院上诉称：（一）二七区政府的处罚对象是郑州煤炭工业（集团）晋荣煤业有限公司，不是徐万年，徐万年不具有诉讼主体资格，无权提起本案诉讼。（二）豫政明电（2009）6号、省委安委会（2009）1号公告对30万吨及以下煤矿下达停产整顿指令，包括晋荣煤矿在内，期限并非仅至10月10日。晋荣煤矿在停产整顿期间仍从事煤炭生产活动，二七区政府予以关闭正确。（三）晋荣煤矿没有通过技改综合验收，没有取得安全生产许可证、煤炭生产许可证，不具备安全生产条件，非法从事煤炭生产事实清楚，一审法院判决认定属于技改需要缺乏事实依据。（四）二七区政府向一审法院提供了大量的证人证言和相应的请示、报告等证据材料，一审法院不予认定，不符合证据规则的要求。综上，请求撤销一审法院判决，驳回徐万年的诉讼请求。
徐万年、李娜、徐长荣向本院上诉称：（一）没有行政机关对晋荣煤矿作出行政处罚，晋荣煤矿也不存在违法生产、非法生产的行为。（二）一审法院判决二七区政府重新作出行政行为缺乏事实依据。（三）根据法律规定，判决行政机关重新作出行政行为应当限定相应的期限，一审法院判决未限定期限不符合法律规定。综上，请求维持一审法院判决第一项，撤销一审法院判决第二项。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为：（一）关于徐万年是否具备原告主体资格问题。晋荣煤矿在企业名称预先核准后进行技改和从事相关的生产经营活动，但是直到二七区政府作出本案被诉的关闭煤矿决定前，晋荣煤矿并未登记成立，徐万年作为股东和晋荣煤矿的实际经营者，其合法权益受到二七区政府作出关闭煤矿决定的影响，有权以自己名义提起诉讼。二七区政府主张徐万年不具备原告资格的理由不能成立，依法不予支持。
（二）关于晋荣煤矿是否被责令停工停产整顿问题。河南省人民政府2009年9月8日作出豫政明电（2009）6号《河南省人民政府关于进一步加强煤矿安全生产的紧急通知》，要求切实加强小煤矿的安全监管，对“六证”不全、未经产煤省辖市或集团公司正式批准恢复生产的30万吨及以下矿井停工停产整顿。河南省人民政府安全生产委员会作为河南省人民政府的协调办事机构，代表省政府行使相关职权，为落实河南省人民政府豫政明电（2009）6号《河南省人民政府关于进一步加强煤矿安全生产的紧急通知》要求，于2009年9月16日发布第1号公告，责令部分煤矿企业停工停产整顿，晋荣煤矿属于其中之一，应当认为晋荣煤矿已经被停工停产整顿。
（三）关于二七区政府在诉讼中提出的相关证据的认定问题。二七区政府在作出本案被诉的关闭煤矿决定前，于2011年5月19日举行听证会，执法人员在听证会上提供河南省煤矿安全监察局郑州监察分局2009年7月28日下达的《现场检查笔录》和《现场处理决定书》、河南省人民政府安全生产委员会2009年9月16日公告、郑州市二七区煤矿安全监管办公室执法人员对晋荣煤矿有关人员的询问笔录、郑煤集团2009年11月2日《关于申请移交晋荣煤矿安全管理权的请示》、郑煤集团二七分公司2009年11月4日《关于晋荣煤矿不服从监管非法生产情况的报告》、郑煤集团二七分公司2009年7月31日对晋荣煤矿下达的《安全监察现场处理决定书》、郑煤集团二七分公司2009年11月3日对晋荣煤矿下达的《安全监察现场处理决定书》、郑煤集团二七分公司2009年11月11日对晋荣煤矿下达的《安全指令》、晋荣煤矿《2009年矿山储量动态检测报告》和相关照片、视频资料等10份证据，证明晋荣煤矿存在停工停产整顿期间擅自从事煤炭生产的事实。在本案一审诉讼中，二七区政府又向一审法院提供了除上述10份证据之外的其他一些证据，这些证据并未在听证程序中提出并听取当事人的意见，根据最高人民法院《行政诉讼证据规定》第六十条第二项关于“被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据，不能作为认定被诉行政行为合法的依据”的规定，这些证据不能作为证明二七区政府作出关闭煤矿决定合法的依据。一审法院对二七区政府在诉讼程序中提出的其他证据不予采信正确。
（四）关于晋荣煤矿是否存在违法生产的问题。河南省煤矿安全监察局郑州监察分局2009年7月28日下达《现场检查笔录》和《现场处理决定书》，发生在晋荣煤矿被停工停产整顿之前。郑煤集团2009年11月2日《关于申请移交郑煤集团晋荣煤矿有限公司安全管理权的请示》、郑煤集团二七分公司2009年11月4日《关于晋荣煤矿不服从监管非法生产情况的报告》、郑煤集团二七分公司2009年7月31日对晋荣煤矿下达的《安全监察现场处理决定书》、郑煤集团二七分公司2009年11月3日对晋荣煤矿下达的《安全监察现场处理决定书》、郑煤集团二七分公司2009年11月11日对晋荣煤矿下达的《安全指令》、相关照片、视频资料、郑州市二七区煤矿安全监管办公室执法人员对晋荣煤矿有关人员询问笔录和晋荣煤矿《2009年矿山储量动态检测报告》等一系列证据属于间接证据，不足以充分证明晋荣煤矿擅自从事煤炭生产的事实。综合以上分析，二七区政府作出二七关决字（2011）第01号关闭煤矿决定，认定晋荣煤矿在停工停产整顿期间不具备安全生产条件的情况下擅自从事煤炭生产，证据不充分，一审法院判决予以撤销正确。
（五）关于判决责令二七区政府重作是否适当的问题。本案二七区政府作出关闭煤矿决定，认定晋荣煤矿在停工停产整顿期间擅自从事煤炭生产，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条关于“行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”的规定，一审法院判决责令二七区政府重新作出处理决定正确。徐万年、徐长荣、李娜关于判决二七区政府重新作出行政行为缺乏事实依据的主张不能成立。
综上，一审法院判决撤销二七区政府作出的二七关决字（2011）第01号关闭煤矿决定，并责令其重新作出行政行为结论正确，二七区政府和徐万年、徐长荣、李娜的上诉理由均不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第10号行政判决。
本案二审诉讼费50元，由上诉人二七区政府、徐万年、李娜、徐长荣共同承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 巍
代理审判员 王凤强
代理审判员 苗春燕
二〇一六年四月十一日
书 记 员 赵朝金