湖北省洪湖市人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂1083行初9号原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司，住所地：诸暨市山下湖镇西斗门村。法定代表人陈海军，系该公司总经理。委托代理人孙升阳，浙江永大律师事务所律师。被告荆州市洪湖湿地自然保护区管理局（现已更名为湖北洪湖国家级自然保护区管理局），住所地：洪湖市新堤大道。法定代表人朱俊华，系该局局长。委托代理人王茂华，湖北聚力律师事务所律师。原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司与被告湖北洪湖国家级自然保护区管理局湿地行政处罚一案，向本院提起诉讼。本院依法立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月24日公开开庭审理了本案。原告委托代理人孙升阳到庭参加诉讼，被告湖北洪湖国家级自然保护区管理局局长朱俊华、委托代理人王茂华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告湖北洪湖国家级自然保护区管理局于2016年12月1日作出荆洪湿罚[2016]008号《行政处罚决定书》，认为原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司在洪湖××自然保护区水域内从事淡水珍珠养殖的行为，违反了《湖北省湖泊保护条例》第四十条、《湖北省水污染防治条例》第二十二条的规定，依据《湖北省湖泊保护条例》第六十一条第三款及《湖北省水污染防治条例》第七十六条之规定，对原告作出如下行政处罚：责令原告停止珍珠养殖行为；限期45日内拆除养殖设施；罚款人民币8万元。原告诉称，2010年12月1日，原告职工陈志永代表原告与湖北省监利县王垸村签订《鱼池承包合同》，约定由原告承包王垸村的部分鱼塘，用于发展珍珠养殖产业。2012年2月24日，因公司发展需要扩大珍珠养殖面积，原告又与王垸村签订《鱼池承包合同》，扩大了承包面积。2016年10月23日，被告认为，原告在上述鱼池内养殖珍珠的行为违反了《湖北省湖泊保护条例》第四十条及《湖北省水污染防治条例》第二十二条之规定，根据《湖北省湖泊保护条例》第六十一条及《湖北省水污染防治条例》第七十六条之规定，拟对原告作出行政处罚如下：责令停止珍珠养殖行为；限期15日内拆除养殖设施；罚款人民币8万元。为此，原告于收到拟处罚决定书后进行了陈述申辩，但是被告认为原告的陈述申辩缺乏事实及法律依据，故于2016年12月1日，作出荆洪湿罚代(2017)1号《行政处罚决定书》，对原告作出处罚如下：责令停止珍珠养殖行为；限期15日内拆除养殖设施；罚款人民币8万元。根据上述事实，原告认为，首先，原告在鱼池养殖珍珠行为是合法的养殖行为，并不存在违法之处，被告认定原告的养殖行为违法，缺乏法律及事实依据。第一，原告占有、使用鱼塘是基于原告与湖北省监利县王垸村签订《鱼池承包合同》，而该合同真实有效，故原告作为上述鱼塘的合法承包人，有权对其进行开发、利用，发展珍珠养殖行业。第二，法律、行政法规并未规定禁止在江河、湖泊、水库、运河、塘堰养殖珍珠。而事实上，珍珠养殖产业作为我国市场经济的一部分，其发展得到了市场的认可及国家的支持。因此，被告认定原告的珍珠养殖行为违法缺乏法律及行政法规依据。其次，被告认为原告的珍珠养殖行为是违法行为系认定事实不清。《湖北省湖泊保护条例》及《湖北省水污染防治条例》出台的目的宗旨在防治污染、保护湖泊生态环境，故适用上述条款处罚珍珠养殖行为的前提是珍珠养殖造成了环境污染，即被告应当查清原告的养殖行为造成了环境污染。结合《行政处罚法》的相关规定，行政机关在作出处罚决定前必须调查取证、查清事实。换言之，被告应就珍珠养殖行为的违法性进行调查取证，在有证据证明原告的行为造成了环境污染的前提下，方能对原告作出相应的行政行为，而不能在未进行调查取证的情况下就认定原告的养殖行为违法。另，据《行政处罚法》第三十条之规定，违法事实不清的，不得给予行政处罚。本案中，原告的行为并不违法，且被告亦无充分证据证明原告的行为违法，根据上述条文规定，被告不应对原告作出行政处罚。最后，退一步讲，即使原告的行为确属《湖北省湖泊保护条例》第六十一条及《湖北省水污染防治条例》第七十六条规定的违法行为，被告作出的行政处罚也违反了相关法律规定。第一，根据《湖北省湖泊保护条例》第六十一条及《湖北省水污染防治条例》第七十六条的规定，县级以上人民政府农(渔)业行政主管部门对养殖珍珠的行为具有行政处罚权。换言之，监利县的农（渔）业行政主管部门对珍珠养殖行为具有处罚权。但是本案中，被告并非监利县农(渔)业行政主管部门，故其不具有涉案珍珠养殖行为的行政处罚权，其作出的《行政处罚决定书》显然超越了法定职权。第二，被告据以作出行政处罚的法律依据系《湖北省湖泊保护条例》第六十一条及《湖北省水污染防治条例》第七十六条，但上述条文仅规定了责令停止违法行为、没收违法所得、罚款的行政处罚方式，未规定责令限期拆除的行政处罚方式，故被告作出的要求原告限期拆除的行政处罚决定缺乏法律依据，系适用法律错误。综上所述，根据相关法律规定，被告作出的《行政处罚决定书》无论从实体上还是程序上，均属违法，应予撤销。为此，原告向法院提起诉讼，请求依法判令撤销被告作出的荆洪湿罚代（2017）1号《行政处罚决定书》；并由被告承担本案诉讼费用。2017年6月21日，原告将第一项诉讼请求变更为撤销被告作出的荆洪湿罚[2016]008号《行政处罚决定书》。原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司向本院提交如下证据：证据1、承包合同两份，证明原告分别于2010年12月1日、2012年2月24日与监利县汴河镇王垸村签订《鱼池承包合同》，约定由原告承包涉案鱼塘，承包期限分别为2011年元月1日至2021年12月31日止，合计11年；2012年2月30日至2022年2月30日止，合计11年。证据2、《行政处罚决定书》一份，证明被告于2016年12月1日对原告的珍珠养殖行为作出责令停止珍珠养殖行为、限期拆除并罚款的行政处罚决定的事实；被告在处罚决定书中列明的法律依据系《湖北省湖泊保护条例》第四十条、第六十条以及《湖北省水污染防治条例》第二十二条、第七十六条。证据3、ems快递单一份，证明原告于2017年3月24日对本案提起诉讼，并将诉讼材料递交至洪湖市人民法院，洪湖市人民法院于2017年3月26日签收的事实。证据4、原告向荆州市中级人民法院起诉确定被告行政强制行为违法及赔偿案件的行政起诉状，证明原告在行政强制拆除行为违法及赔偿案件中仅就强拆行为提起诉讼，并未就本案被诉行政行为提起诉讼。被告湖北洪湖国家级自然保护区管理局辩称：原告起诉已超过诉讼时效，且陈述的事实根本不存在。原告不服处罚决定应于2017年6月1日前起诉，根据该案的立案时间进行推算，显然原告的起诉超过起诉期限。原告诉状中的诉讼请求为撤销我局作出的荆洪湿罚代(2017)1号《行政处罚决定书》。2017年6月21日，原告变更诉讼请求，请求依法判令撤销被告作出的荆洪湿罚(2016)008号《行政处罚决定书》。被告于2016年12月1日对原告作出荆洪湿罚(2016)008号行政处罚决定，内容如下：责令停止珍珠养殖行为；限期45日内拆除养殖设施；罚款人民币8万元整。该处罚决定书于当日送达。处罚决定书明确告知救济方式为“六个月内向洪湖市人民法院提起行政诉讼”。2017年6月1日后，原告依法丧失诉权，且陈述的事实与理由有误或不成立，恳请法院依法驳回原告的起诉。原告已就被告代履行强制拆除行为向荆州市中级人民法院起诉，荆洪湿罚(2016)008号行政处罚决定是代履行的行政决定，该案已于6月7日开庭，并将本案被诉行政处罚决定纳入审查范围，一事不应再理。荆洪湿罚(2016)008号行政处罚决定符合程序法和实体法的规定。原告在湖北省湖泊内非法养殖珍珠违反了两个地方性法规规定，被告在立案后依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行调查取证，处罚前进行了事先告知，听取原告陈述申辩，将拆除期限由15日延长为45日，作出行政处罚决定并送达。被告经省政府批准享有渔政等五个方面集中行政处罚权。被告湖北洪湖国家级自然保护区管理局向本院提交如下证据：证据1、荆洪湿罚[2016]008号《行政处罚决定书》及送达回证，证明被告作出处罚决定、送达时间以及原告丧失诉权，原告陈述与处罚决定内容不符。证据2、荆洪湿罚告[2016]008号行政处罚事先告知书及送达回证，证明被告履行了告知义务。证据3、陈述申辩笔录，证明被告听取了原告陈述申辩意见，其仅对15天的拆除时间有异议。证据4、原告营业执照、组织机构代码证、税务登记证，证明原告作为行政处罚相对人的主体信息。证据5、法人委托书、陈志永身份证复印件，证明陈志永受原告委托有权处理珍珠养殖场事宜。证据6、陈志永询问笔录1份，证明原告与王垸村签订协议养殖珍珠的情况。证据7、王垸村书记李花青询问笔录，证明王垸村与原告签订协议由原告养殖珍珠的事实。证据8、虞均灿询问笔录1份及其身份证复印件，证明原告投肥养殖珍珠的工艺等基本情况。证据9、王垸村村民李小庭询问笔录1份及其身份证复印件，证明原告投肥养殖珍珠对居民产生影响。证据10、王垸村村民李功平询问笔录1份，证明原告投肥养殖珍珠对居民产生影响。证据11、陈志永现场检查笔录1份，证明2016年10月17日原告养殖珍珠基本情况。证据12、珍珠养殖场照片11张，证明原告养殖珍珠的方法及吊养设施等。证据13、原告与王垸村签订的两份承包合同，证明原告与无发包权的王垸村签订养殖水面承包协议，使用权来源不合法。证据14、罚没票复印件及入账通知书，证明原告依法履行义务缴纳罚款的事实。证据15、行政执法证复印件、省政府鄂政函[2006]186号，证明被告具有管辖权，执法人员具有执法资格，证据16、《行政处罚法》第二十三条、《湖北省水污染防治条例》第二十二条、第七十六条、《湖北省湖泊保护条例》第四十条、第六十一条，证明被告作出行政行为的执法依据。经庭审质证，原告对被告提交的证据4、6、11、12、14无异议；被告对原告提交的证据2无异议。被告对原告提交的证据1真实性无异议，因原告与无发包权的王垸村签订养殖水面承包协议，使用权来源不合法，不能达到证明目的。证据3被告未发表质证意见，请求由法院进行审查。证据4认为，真实性无异议，原告向中院起诉被告的代履行行为不是一个独立的行政行为，其前提是行政决定的内容规定的义务，中院已对本案所涉《行政处罚决定书》一并进行审查，且在中院的判决书中已认定本案中的《行政处罚决定书》为生效的决定书，不能达到证明目的。原告对被告提交的证据1真实性无异议，《行政处罚决定书》引用的法律条文并未规定可以作出责令拆除的处罚内容,引用的法律依据错误，对合法性有异议。证据2真实性无异议，被告作出限期拆除的行政处罚缺乏法律依据，对合法性有异议。证据3真实性无异议，陈述申辩由陈志永提出，不能代表原告的陈述申辩意见，证明目的有异议。证据5真实性无异议，授权委托书的内容是授权陈志永处理养殖场的相关事宜，并不包括处理行政处罚的相关事宜，证明目的有异议。证据7被询问人的身份无法确认，该证据系被告单方向第三人询问取得，并未经原告认可，不能达到证明目的。证据8真实性有异议，原告公司并没有姓虞的员工。证据9、10被询问人的身份无法确认，该证据系被告单方向第三人询问取得，并未经原告认可，且不能仅凭第三人的陈述即认定原告的珍珠养殖行为对居民产生影响，不能达到证明目的。证据13真实性无异议，合同无效必须经法院、仲裁机构审理确认，被告作为行政机关无权确认合同的效力，对证明目的有异议。证据15真实性无异议，该证据并未明确被告具有《湖北省水污染防治条例》及《湖北省湖泊保护条例》规定的行政处罚权，对证明目的有异议，对于行政执法证的真实性请求法院予以核实认定。证据16认为，真实性无异议，关联性有异议，被告引用的上述法律条款中并未规定限期拆除的内容。本院对上述证据认证如下：原告对被告提交的证据4、6、11、12、14无异议，被告对原告提交的证据2无异议，本院予以采信。原告提交的证据1能够证明原告与监利县汴河镇王垸村签订合同及其内容的事实，本院予以采信。证据3虽然无法识别邮寄日期，但是经本院核实，原告向本院提交诉状的日期并未超过起诉期限，本院予以采信。对证据4，原告向中院起诉确定被告行政强制拆除行为违法及赔偿案件中，仅针对强拆行为及赔偿提起诉讼，未涉及到本案被诉行政行为合法性的问题，本院予以采信。对于被告提交的证据1可以证明被告作出《行政处罚决定书》的内容及送达时间的事实，对该证明目的予以采信。原告是否丧失诉权，本院结合原告举证及核实的事实，对该证明目的不予采信。证据2与本案具有关联性，本院予以采信。对证据3、5，法人委托书授权诸暨市千足珍珠养殖有限公司监利珍珠养殖场负责人陈志永办理监利养殖场的相关事宜，并未明确具体的授权事项，结合被告对陈志永身份情况的询问及陈志永提出的陈述申辩意见内容，本院予以采信。证据7、8均由被告在调查过程中向监利珍珠养殖场工作人员的询问情况，其相关内容与养殖场负责人陈志永的陈述一致，可以达到证明目的，本院予以采信。证据9、10不能达到证明目的，本院不予采信。证据13对真实性予以认可，但不能达到证明目的，对该证明目的本院不予采信。证据15，该证据中规定渔政管理、船检港监管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权集中由被告行使，被告依据的《湖北省水污染防治条例》《湖北省湖泊保护条例》均系现行有效的地方性法规，属于该批复中规定由被告行使集中行政处罚权的范围，本院予以采信。证据16中要求原告限期拆除，系被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，作为责令限期改正违法行为的具体表现形式，符合法律规定，本院予以采信。经审理查明，陈志永分别于2010年12月1日、2012年2月24日与监利县汴河镇王垸村村民委员会签订《鱼池承包合同》，合同签订后，原告在承包的鱼池内从事珍珠养殖，承包期限分别为2011年元月1日至2021年12月31日、2012年2月30日至2022年2月30日。2016年10月8日，原告出具法人委托书，授权委托其公司监利珍珠养殖场负责人陈志永办理监利珍珠养殖场的相关事宜。2016年10月17日，被告向陈志永进行询问，调查监利珍珠养殖场的养殖情况。同日，被告向监利县汴河镇王浣村书记李花青、监利珍珠养殖场工作人员虞均灿及村民询问原告的珍珠养殖情况，并进行现场调查取证。2016年10月20日，被告向原告送达荆洪湿罚告[2016]008号行政处罚事先告知书，拟作出行政处罚决定：责令停止珍珠养殖行为；限期15日内拆除养殖设施；罚款8万元。同日，陈志永提出陈述申辩意见，认为原告无法在15日内完成拆除任务，要求予以延长拆除期限，对其它处罚事项无异议，不需要听证。2016年12月1日，被告认定原告在洪湖××自然保护区水域内从事淡水养殖行为违法，依据《湖北省湖泊保护条例》第六十一条、《湖北省水污染防治条例》第七十六条之规定，向原告作出荆洪湿罚[2016]008号《非法养殖珍珠行政处罚决定书》，处罚决定如下：责令停止珍珠养殖行为；限期45日内拆除养殖设施；罚款8万元。原告已向被告缴纳罚款8万元。为此，原告提起诉讼，以前述诉讼请求诉至法院。另查明，2006年11月17日，湖北省人民政府作出《省人民政府关于荆州市洪湖××自然保护区管理局开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函[2006]186号），在洪湖××自然保护区范围内，关于渔政管理、船检港监管理等5个方面法律、法规、规章规定的行政处罚权由荆州市洪湖××自然保护区管理局行使相对集中行政处罚权。荆州市洪湖××自然保护区管理局更名为湖北洪湖国家级自然保护区管理局。原告向荆州市中级人民法院起诉确认监利县人民政府、荆州洪湖××自然保护区管理局、监利县渔政船检港监管理局、监利县环境保护局、监利县汴河镇人民政府行政强制拆除行为违法及赔偿案件的诉讼请求为：请求确认前述行政机关的行政强制拆除行为违法，并立即停止违法强拆行为；请求判令前述行政机关赔偿原告各项损失合计人民币350万元，并承担诉讼费用。荆州市中级人民法院分别对确认行政强制拆除行为违法及赔偿案件作出判决，判决内容如下：确认被告联合监利县人民政府、监利县渔政船检港监管理局、监利县环境保护局、监利县汴河镇人民政府，于2017年3月16日对原告的珍珠养殖设施予以强制拆除的行政行为违法；驳回原告要求被告赔偿各项经济损失350万元的诉讼请求。目前该案已上诉，判决书未生效。本院认为，原告的起诉是否超过起诉期限，应以原告提起诉讼的时间进行审查，原告在案件审理过程中变更诉讼请求，根据原告提交的证据材料，可以看出原告要求撤销的行政行为均系变更后的《行政处罚决定书》，其变更前第一项诉求中所述《行政处罚决定书》文号系笔误造成，且原告向本院提交诉状时未超过起诉期限。故，对于被告认为原告的起诉超过起诉期限的主张，本院不予支持。被告认为，原告的起诉属于重复起诉。本院认为，虽然荆州市中级人民法院在判决书中对本案被诉《行政处罚决定书》这一证据予以采信，并以《行政处罚决定书》认定原告的珍珠养殖行为违法且生效为由，驳回原告的赔偿请求。但是，行政处罚决定书是国家法律赋予行政机关法定权力的具体体现，一经作出送达当事人，在未经法定程序由国家有权机关撤销的情况下，不能否定其效力。另，前述认定是从证据的角度认定本案被诉《行政处罚决定书》在案件中的证明效力，未对其合法性进行认定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十七条第一款的规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。本案中，原告仅起诉被告，诉讼标的为被告作出的荆洪湿罚[2016]008号《非法养殖珍珠行政处罚决定书》，诉求为撤销前述《行政处罚决定书》。原告向荆州市中级人民法院起诉的案件有多个被告，诉讼标的为行政强制拆除行为，诉求为确认行政强制拆除行为违法及赔偿请求。故，对于被告认为原告属于重复起诉的主张，本院不予支持。同时认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《湖北省水污染防治条例》第七十六条、《湖北省湖泊保护条例》第六十一条、《湖北省人民政府关于荆州市洪湖湿地自然保护区管理局开展相对集中行政处罚权工作的批复》（省政府鄂政函[2006]186号）规定，在洪湖××自然保护区范围内，关于渔政管理、船检港监管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权由被告行使，被告具有对违反渔政管理方面的违法行为作出行政处罚的法定职责。被告根据前述两部现行有效地方性法规，禁止在江河、湖泊、水库、运河、塘堰养殖珍珠的规定，认定原告在洪湖××自然保护区范围内进行投肥养殖珍珠的违法事实后，根据原告授权向陈志永送达了行政处罚事先告知书，并听取其代表公司发表的陈述申辩意见，将限期改正的时间由15日延长至45日，依法作出荆洪湿罚[2016]008号《非法养殖珍珠行政处罚决定书》，并送达给当事人。综上，被告对原告作出荆洪湿罚[2016]008号《非法养殖珍珠行政处罚决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告诸暨市千足珍珠养殖有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费50元，款汇湖北省荆州市中级人民法院，账号：17×××30。开户银行：中国农业银行荆州市长江大学支行，上诉人在上诉期满后七日内仍未预交诉讼费用的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  李庆华审 判 员  彭 娟人民陪审员  刘亦周二〇一七年十一月六日书 记 员  晏兵华