江西省南昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）洪行终字第23号
上诉人（原审原告）吴红翔，女，汉族，1970年4月4日出生，江西农业大学职工，住江西省南昌经济技术开发区志敏大道1101号12区**栋*单元***室，公民身份证号3601111970********。
被上诉人（原审被告）南昌市城市管理行政执法局经济技术开发区分局，住所地江西省南昌经济技术开发区双港西大街528号江西北大科技园B栋5楼，组织机构代码49110399-4。
法定代表人熊毛志，该分局局长。
委托代理人张辉，江西赣江律师事务所律师。
委托代理人熊文琳，江西赣江律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）江西农业大学，住所地江西省南昌经济技术开发区志敏大道1101号，组织机构代码49101575-9。
法定代表人黄路生，该校校长。
委托代理人邹建民，该校产业处副处长。
委托代理人邹琼，江西皆诚律师事务所律师。
上诉人吴红翔因与被上诉人南昌市城市管理行政执法局经济技术开发区分局（下简称经开区行政执法分局）、被上诉人江西农业大学城市管理行政强制一案，不服江西省南昌经济技术开发区人民法院2015年3月18日（2015）洪经行初字第2号行政判决，于2015年5月7日向本院提起上诉。本院同日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月19日进行了公开开庭审理。上诉人吴红翔、被上诉人经开区行政执法分局的法定代表人熊毛志及其委托代理人张辉、熊文琳、被上诉人江西农业大学的委托代理人邹琼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经开区行政执法分局2014年7月15日作出洪行执限拆经字（2014）第0101001号《限期拆除违法建筑决定书》和洪行执限拆公告（0101001）号《限期拆除违法建筑公告》。吴红翔不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述决定和公告。
原审法院经审理查明：吴红翔系江西农业大学教工。1992年江西农业大学筹建江西农业科技市场，1993年12月30日案外人黄小俊作为乙方与第三人江西农业大学下属机构甲方江西农业科技市场领导小组办公室签订了一份《集资建设江西农业科技市场合同书》。合同规定1、乙方决定集资0.85万元在江西农业科技市场建经营店面26.6平方米，2、建房工作乙方委托甲方代办。3、乙方要求甲方在1993年12月底前将房屋建好交乙方使用，4、乙方集资所建房屋归乙方所有，5、除乙方本身原因外，甲方保证乙方所建房屋三十六个月内不被拆除，若被提前拆除，则每提前一个月被拆，甲方按乙方总投资额的3%赔偿给乙方。并且所拆房屋材料归乙方所有……。黄小俊按约交纳集资款后，取得了26.6平方米的集资房，1993年11月3日黄小俊经协商自愿将该集资房转让给曾繁椿，同日曾繁椿又将该集资房转让给吴红翔。吴红翔取得上述集资房后占有使用至今。
2014年3月，南昌经济技术开发区开展推进省直单位“拆违拆临、建绿透绿”专项工作，经开区行政执法分局在执法中查明，位于南昌经济技术开发区庐山中大道江西财经大学西门对面两层砖混结构建筑（共16间，建筑面积425.6平方米）属江西农业大学1993年12月兴建。1993年9月6日江西农业大学向原南昌市昌北开放开发区管理委员会书面请示，要求创建江西农业科技市场，1993年9月13日原南昌市昌北开放开发区管理委员以昌北管字（1995）58号“关于同意江西农业科技市场规划的复函”原则上允许建设，但当时作为建设单位的江西农业大学在兴建施工时并未取得建设工程规划许可证。建房款由集资户瞿明财、孙禾敏、王荣昌、钱少菁、廖世华等人共同集资，该栋建筑的土地使用权人为江西农业大学，至今没有依法办理合法的建设工程规划许可证。经开区行政执法分局经调查，现场勘验核实后，于2014年7月15日依法向江西农业大学及包括吴红翔在内的8位涉案建筑物占有使用者下达了洪行执限拆经字（2014）第0101001号《限期拆除违法建筑决定书》和洪行执限拆公告（0101001）号《限期拆除违法建筑公告》，认为江西农业大学及吴红翔等于1993年12月1日在庐山中大道集资建房未办理建设工程规划许可证违法建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《南昌市城乡规划管理规定》第八条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《南昌市城乡规划管理规定》第三十九条的规定，责令在收到该决定书起七日内自行拆除，并清理现场遗留物。2014年8月5日吴红翔向南昌市人民政府申请行政复议。2014年9月24日南昌市人民政府经复议认定：涉案房屋未取得相关规划建筑许可和产权手续，经开区行政执法分局认定该集资房属违法建筑，责令江西农业大学和吴红翔等人限期拆除违法建筑并无不当，作出了维持原行政行为的决定。
原审法院认为：一.《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后、方可申请办理开工手续”。本案中，涉诉建筑物兴建于《中华人民共和国城市规划法》实施期间，依法应当取得规划主管部门的许可手续而未取得，《中华人民共和国城乡规划法》实施后，涉诉建筑物持续存在且一直由吴红翔等人占有使用，江西农业大学及吴红翔亦未按规定补办相关建设工程规划许可证，违法状态一直持续至今。吴红翔诉称涉案建筑系与江西农业大学依法自愿签订了集资房合同后，并按约定交纳集资款兴建的，对该涉案建筑中的26.6平方米享有所有权，且该建筑物是经江西农业大学于1993年9月向原南昌市昌北开放开发区管理委员会报批，经原南昌市昌北开放开发区管理委员（昌北管字（1993）58号）《关于同意江西农业科技市场规划的复函》允许建设的，应是合法建筑。但该复函并不能等同当时的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定的具体建设工程规划许可证件，案外人黄小俊虽然与江西农业大学签订了集资房合同，但该行为只是公民与法人之间的自主性民事行为，而自主性的民事行为并不能规避国家行政机关依法进行的合法的社会行政管理工作，无论吴红翔与江西农业大学之间的房屋集资行为是否合法，均不能证明涉案建筑物就一定合法。经开区行政执法分局认定吴红翔占有使用的集资房属违法建筑的主要事实清楚，适用法律亦无不当，吴红翔的诉称意见缺少事实和法律依据，不予支持。二.江西农业大学辩称吴红翔不是涉案建筑物的原始集资户，无集资建房资格不应是本案的适格主体，经查实，吴红翔确为涉案建筑物中26.6平方米的占有使用者，经开区行政执法分局在执法过程中，将吴红翔与江西农业大学一并作为行政相对人下达限期拆除决定，江西农业大学并未提出异议，且在该涉案建筑物的调查核实过程中，吴红翔也是江西农业大学主动将其作为涉案建筑物使用者申报的，经开区执法分局将吴红翔一并作为实施具体行政行为的行政相对人并无明显不妥。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。吴红翔作为涉案建筑物的实际占有使用者，对经开区行政执法分局作出的限拆决定和公告明显具有事实和法律上的利害关系，作为原告依法提起行政诉讼，其主体是适格的。江西农业大学的辩论意见缺乏事实和法律依据，不予支持。三.《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。……第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”经开区行政执法分局作为法律法规授权的一级行政执法机关，对其区域范围内违反城乡建设规划进行建设的行为，依据上述规定，认定为违章建筑，并作出限期拆除决定并无不当之处。据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决维持经开区行政执法分局作出的洪行执限拆经字（2014）第0101001号《限期拆除违法建筑决定书》和洪行执限拆公告（0101001）号《限期拆除违法建筑公告》，案件受理费50元由吴红翔承担。
吴红翔上诉称，当时国家的法律法规和政策并不要求办理建设工程规划许可证，《城市规划法》1990年4月1日起施行，《城市房地产管理法》1995年1月1日开始颁布实施，而《南昌市城乡规划管理规定》1995年9月15日才公布施行，后陆续进行了修订，南昌市城乡规划局1996年12月才成立，南昌市经开区1992年才创办，涉案房屋由于江西农业大学下属法人单位倒闭解散后改弦更张，致使无法及时补办手续，成了历史遗留问题；1992年南昌经济技术开发区开始创建，国家政策鼓励机关事业单位创办经济实体，江西农业大学1992年筹建江西农业科技市场，是经原南昌市昌北开放开发区管理委员以昌北管字（1995）58号“关于同意江西农业科技市场规划的复函”批准同意建设的，当时省委书记ＸＸＸ同志亲笔题写了“江西农业科技市场”字牌；1992年集资建房，1993年签订集资建房合同，合同明确了“乙方集资所建房屋归乙方所有”，集资人按市场价全额出款应拥有全部产权（所有权），涉案房屋属于私有，不是单位公房，并不在双拆之列。原审法院认定被上诉人行为合法，显然于法不合。请求二审撤销被上诉人经开区行政执法分局2014年7月15日作出的相关《限期拆除违法建筑决定书》和《限期拆除违法建筑公告》，并改判政府参照相同地段房价给予拆迁补偿或房屋置换，由被上诉人承担行政侵权责任，赔偿经济损失。
被上诉人经开区行政执法分局辩称：涉案房屋未依法取得建设规划许可手续。1990年4月1日施行的《城市规划法》就明确了建筑物新建必须办理“建设工程规划许可证件”，无证建筑应当限期拆除。上诉人虽然有农大集资建房合同为依据，但无法否认该建筑物的违法性。被上诉人所作的限期拆除违法建筑决定和限期拆除违法建筑公告事实清楚，符合《城市规划法》、《城乡规划法》和《南昌市城乡规划管理规定》以及省市“拆违拆临”工作文件的相关规定。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人江西农业大学称已决定就涉案房屋的拆除向集资人给予补偿，同意被上诉人经开区行政执法分局的答辩意见。
本院经审理查明，原一审认定的上述事实，当事人各方基本无异议，且有随卷移送的昌北管字（1993）58号《关于同意江西农业科技市场规划的复函》、集资建设江西农业科技市场合同书、经开区行政执法分局《行政执法卷宗》（含立案报告表、现场检查笔录、调查询问笔录、案情调查终结报告、限期拆除违法建筑决定书、限期拆除违法建筑公告、强制拆除违法建筑事先催告书、签收凭单等）、南昌市人民政府行政复议决定书以及当事人诉状、答辩状、庭审笔录、询问笔录等在卷佐证，本院二审予以确认。二审查明的事实与一审基本一致。
二审期间，各方当事人均无新证据提供。争议焦点也与原审大致相同，即涉案房屋在当时是否需要办理建设工程规划许可，是否属于违法建筑。
本院认为，本案行政争议的真正标的是相关的限期拆除违法建筑决定，限期拆除违法建筑公告仅仅是被上诉人经开区行政执法分局履行告知义务的一个程序性行为，并未对上诉人的权利义务作新的设定，不应作为行政诉讼争议标的进行审理，本院特此予以指出。上诉人有关改判政府给予拆迁补偿、承担行政侵权责任、赔偿经济损失的诉求，原起诉状并未提出，系二审新增，本院不予审理。原审法院认为涉案建筑物兴建于《中华人民共和国城市规划法》实施期间，依法应当取得规划主管部门的许可手续而未取得，江西农业大学及吴红翔亦未按规定补办相关建设工程规划许可证，该集资所建建筑的违法状态一直持续至今，原南昌市昌北开放开发区管理委员（昌北管字（1993）58号）《关于同意江西农业科技市场规划的复函》并不能等同建设工程规划许可证件，本院予以赞同。经开区行政执法分局认定上诉人占有使用的集资房属违法建筑，决定限期拆除，主要事实清楚，适用法律亦无不当。原审原判认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。上诉人所述当时国家的法律法规和政策并不要求办理建设工程规划许可证、涉案建筑物是经合法批准等上诉意见，缺少事实和法律依据，本院不予采纳，其要求撤销原判、撤销原行政行为（洪行执限拆经字（2014）第0101001号限期拆除违法建筑决定）的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴红翔负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 喻胜来
审 判 员 张广金
代理审判员 罗锦戎
二〇一五年六月二十三日
书 记 员 陈 晶