湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）湛开法行初字第79号
原告雷州市覃斗镇讨泗村民委员会，住所地雷州市。
法定代表人吴本。
原告雷州市覃斗镇讨泗村民委员会讨泗村民小组，住所地雷州市。
法定代表人李忠祥，又名李红。
原告李冠，住雷州市。
以上三原告的共同委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。
被告雷州市覃斗镇人民政府，住所地雷州市。
法定代表人柯振飞。
委托代理人黄思文，该政府组织委员。
委托代理人曹中泽，雷州市覃斗镇国土资源所科员。
被告雷州市人民政府，住所地雷州市。
法定代表人吴国雄。
委托代理人陈定阳，该政府法制局干部。
委托代理人廖友滋，该政府法制局干部。
第三人雷州市覃斗镇六高村民委员会六高村民小组，住所地雷州市。
法定代表人陈敏。
第三人陈保，住雷州市。
委托代理人符法才，住雷州市。
原告雷州市覃斗镇讨泗村民委员会（以下简称讨泗村委会）、雷州市覃斗镇讨泗村民委员会讨泗村民小组（以下简称讨泗村民小组）、李冠不服被告雷州市覃斗镇人民政府（以下简称覃斗镇政府）作出的覃府发（2014）32号《关于六高村陈保与讨泗村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称覃府发（2014）32号文），于2015年3月31日向本院提起行政诉讼，本院于2015年4月7日立案受理后，依法组成合议庭。本院于2015年4月13日向被告覃斗镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。尔后原告不服雷州市人民政府（以下简称雷州市政府）作出的雷府复决（2015）1号《行政复议决定书》（以下简称雷府复决（2015）1号文），根据其申请，本院于2015年5月11日依法追加雷州市政府作为本案的被告参加诉讼，并于2015年5月12日向被告雷州市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2015年6月3日公开开庭进行了审理。原告讨泗村委会的法定代表人吴本、原告讨泗村民小组的法定代表人李忠祥、原告李冠以及三原告的共同委托代理人吴国志，被告覃斗镇政府的委托代理人黄思文及曹中泽，被告雷州市政府的委托代理人陈定阳及廖友滋，第三人陈保及其委托代理人符法才到庭参加诉讼，第三人雷州市覃斗镇六高村民委员会六高村民小组（以下简称六高村民小组）经本院传票传唤无正当理由不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告覃斗镇政府于2014年9月25日作出覃府发（2014）32号文，认为陈保与讨泗村民小组土地权属主张主体合格。陈保房屋294㎡建设用地自1979年起连续使用至2000年才由讨泗村提出土地权属争议的事实清楚，证据确凿。根据1993年各行政村之间土地踏线划界的行政勘界图界定确认，6.9亩争议地中有3.2亩（含陈保294㎡住宅用地）土地属于六高村集体，3.2亩土地权属无可争议。讨泗村民小组称7亩争议地由本集体的第一生产队从1960年开始就在该地种甘蔗，后因干旱歉收，改种树木，直到生产队解体时分给李信章做责任园，因缺少历史权属归属凭证和使用的事实依据，其主张不予支持。陈保一方建房初时只使用294㎡土地，至于在住宅周边空闲地种植树木是其本人进住后才断断续续种植，一直扩展延伸到纠纷发生时不足4亩土地的面积规模，难以界定陈保除了294㎡住房用地外的种植树木使用地从何时开始、有多少亩等确权关系问题，故陈保拥有6.9亩争议地的权属主张不予支持。陈保建房进住后在其房屋南、东、北三面空闲地上种树有逐年蚕食扩展的嫌疑，这是本案的争议焦点和引发双方土地权属纠纷的原因。综上所述，根据《土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定和6.9亩争议地有3.2亩（含陈保房屋的294㎡用地）属于六高村集体土地的事实，作出如下确权决定：6.9亩争议中的3.2亩（含陈保294㎡住宅用地）属于六高村的土地权属，在六高村集体不干预的前提下3.2亩土地（含陈保294㎡住宅用地）归陈保使用，6.9亩争议地中余下的3.7亩土地恢复六高村与讨泗村原有的争议现状。
被告覃斗镇政府在法定期限内向本院提供了以下作出被诉行政行为的证据以及其所需证明的内容：1、陈保《居民身份证》；2、陈保《申请书》，主张证明陈保为申请人，讨泗村民小组为被申请人；3、覃斗镇政府《土地权属争议案件立案呈批表》，主张证明覃斗镇政府立案调处；4、覃斗镇政府《土地权属争议案件受理通知书》2份；5、覃斗镇政府《行政法律文书送达回证》2份；6、调查笔录11份，主张证明被调查对象共11份10个人；7、六高村民小组《陈保与讨泗村民小组争议地的证明材料》，主张证明六高村出具的权属证明；8、讨泗村委会《申请书》、李善章《土地房产所有证》及契约二份；9、行政勘界图，主张证明1993年绘图制的各行政村土地权属图；10、《六高村陈保与讨泗村土地权属争议双方指认界限图》，主张证明双方当事人实地指认绘制；11、雷州市覃斗镇人民调解委员会《调解通知书》（存根联）2份；12、调解笔录，主张证明镇调处小组人员及原告和第三人参加；13、《关于六高村陈保与讨泗村民小组土地使用权争议的立案调处工作报告》，主张证明交镇政班子会议讨论；14、覃府发（2014）32号文；15、覃府发（2014）32号文送达回证二份；16、覃斗镇政府党委会议记录，主张证明镇政府讨论陈保与讨泗村民小组土地权属决定。以上证据均为复印件。
被告雷州市政府于2015年3月3日作出雷府复决（2015）1号文，认为覃斗镇政府根据1993年各行政村之间土地踏线划界的行政勘界图确认，6.9亩争议地中的3.2亩（含陈保294㎡住宅用地）土地属于六高村集体所有，余下的3.7亩土地恢复为六高村与讨泗村原有争议现状，并无不当。陈保建房时只使用294㎡土地，其主张拥有6.9亩争议地的使用权不予支持。讨泗村委会、讨泗村民小组、李冠的复议请求缺乏事实和法律依据，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持覃斗镇政府2014年9月25日作出的覃府发（2014）32号文。
被告雷州市政府在法定期限内向本院提供了以下作出被诉行政行为的证据以及其所需证明的内容：1、覃府发（2014）32号文，主张证明涉诉行政行为已依法作出，事实清楚，实体处理适当合法；2、雷府复决（2015）1号文，主张证明覃府发（2014）32号文经复议审查，已被依法维持；3、行政复议受理通知书4份、答复通知书2份、第三人参加行政复议通知书2份、行政复议延长审理期限通知书，主张证明行政复议程序合法；4、讨泗村委会、李冠《行政复议申请书》和证据材料，主张证明原告申请行政复议、申请事项及举证情况；5、讨泗村民小组、李冠《行政复议申请书》和证据材料，主张证明原告申请行政复议、申请事项及举证情况；6、覃斗镇政府《关于六高村陈保与讨泗村民小组土地权属争议行政确权行为的答复》，主张证明覃斗镇政府在复议期间的答复情况；7、陈保《行政复议答复书》及证据材料，主张证明陈保在复议期间的答辩意见；8、送达回证5份，行政复议文书送达地址确认书3份，EMS回执联9份，主张证明行政复议程序合法；9、案件有关呈报资料，主张证明行政复议程序合法；10、覃府发（2014）32号文，主张证明已依法作出覃府发（2014）32号文；11、雷府复决（2015）1号文，主张证明覃府发（2014）32号文经复议审查，已被依法维持；12、覃府发（2014）32号文的证据材料，主张证明覃府发（2014）32号文事实清楚，证据充分，实体处理适当，程序合法。以上证据均为复印件。
原告讨泗村委会、讨泗村民小组、李冠共同诉称：一、涉案土地确权处理的过程。李冠2007年10月8日向覃斗镇人民调解委员会提交《土地确权申请书》，事由为其与陈保因“上坡园”土地使用权纠纷。被告覃斗镇政府2007年11月7日作为土地权属争议案件立案调处，申请人为李冠，被申请人为陈保。讨泗村委会2000年1月10日给覃斗镇国土资源所提交了《申请书》，说明涉案土地是村委会与一队群众经讨论，确定将这块土地划分给李善章（李冠父亲）做为责任园，由李善章一家人种植农作物或做宅基地。覃斗镇政府2008年1月28日作出覃府发（2008）007号《关于李冠与陈保土地使用权纠纷一案的处理决定》（以下简称覃府发（2008）007号文），决定该争议土地的现使用者陈保继续依法享有、管理使用该块土地。讨泗村委会、李冠在覃斗镇政府2013年7月28日召开调解会议时获知并复印取得该处理决定后，2013年8月2日向雷州市政府提出行政复议申请。雷州市政府经复议审查认为：1、覃斗镇政府作出土地确权程序违法；2、当事人均自述涉案土地系所在农村集体分配取得，本案实属二个农村集体土地权属争议案件；3、李冠提出行政复议申请没有超过申请期限。2014年4月29日作出雷府复决（2014）3号《行政复议决定书》（以下简称雷府复决（2014）3号文），决定撤销覃府发（2008）007号文。陈保2014年7月7日向覃斗镇政府提交《申请书》，列明被申请人为讨泗村民小组，请求确认涉案土地使用权（没有四至及面积）。覃斗镇政府2014年7月9日又是作为土地权属争议案件立案调处。六高村民小组2014年9月8日出具了《陈保与讨泗村民小组争议地的证明材料》，说明涉案土地是村民小组与村民群众经讨论决定将这块土地分给陈保做宅基地使用，是六高村集体土地。覃斗镇政府2014年9月25日作出覃府发（2014）32号文。讨泗村委会、讨泗村民小组、李冠均不服，分别依法向雷州市政府提出行政复议申请。雷州市政府2015年3月3日作出雷府复决（2015）1号文，维持覃府发（2014）32号文。二、覃府发（2014）32号文查明的主要事实明显不清，证据不足。1、涉案土地地名“上坡园”，李冠祖辈自解放前已开发使用，1953年土改时，原海康县人民政府给李善章等人颁发了《土地房产所有证》，登记了“上坡园”土地1.66亩。1962年“四固定”后，该地归属讨泗村委会、讨泗村民小组集体所有。讨泗村第一生产队60年代在该地种甘蔗，因干旱歉收，改种树木，生产队解散后划分给李善章作为责任园由其一家使用。覃府发（2014）32号文认为这一事实没有土地权属及使用事实依据，显然错误。2、李冠在覃府发（2008）007号文一案中，作为申请人已提交了1953年《土地房产所有证》，主张登记为“上坡园”1.66亩及其他部分的土地权属，覃府发（2008）007号文确认该土地证真实，认为“由于该地的地形和使用现状已发生根本变化，根据李冠提供的土地房产所有权证，已无法认定上坡园的1.66亩土地是否在陈保现使用的龙岗坡土地中”，雷府复决（2014）3号文认为覃斗镇政府认定这一事实未有对当事人调查核定，未有召集当事人现场勘查，事实不清。覃斗镇政府作出覃府发（2014）32号文，虽然说明李冠已提交了这一土地房产所有证及可作为争议土地权属的参考依据，但仍然没有对这一事实调查核实，在查明及认定部分中均没有与《土地房产所有证》登记“上坡园”1.66亩土地有关的任何内容，即没有查明及认定该证登记土地是否与涉案土地有关及应否采信的内容，显然这一事实不清。3、在覃府发（2008）007号文一案中，李冠作为申请人，提供证据主张涉案土地权属；讨泗村委会不服覃府发（2008）007号文申请行政复议、六高村民小组2013年8月14日提交《龙岗坡证明材料》及2014年9月8日提交《陈保与讨泗村民小组争议地的证明材料》，均主张涉案土地所有权，李冠、讨泗村委会及六高村民小组均与涉案土地具有法律上的利害关系。覃斗镇政府对同一争议土地立案调处时，仅将讨泗村民小组列为被申请人，认为涉案土地属于六高村集体所有，却未有依法将李冠、讨泗村委会及六高村民小组列为当事人，确定案件当事人显然错误，主要事实不清。4、覃府发（2014）32号文依据1993年各行政村之间土地踏线划界的行政勘界图确认涉案土地属于六高村集体所有，没有法律依据。行政勘界图仅是行政区域界线依据，不涉及土地属权问题，法律上允许土地插花使用。5、覃府发（2014）32号文在查明及认定部分，均没有提及讨泗村委会或讨泗村民小组与六高村民小组存在“上坡园”土地权属争议问题，也没有说明双方发生争议时间、争议地位置、是否已立案等事实，却决定“6.9亩争议地余下的3.7亩土地恢复六高村与讨泗村原有的争议现状”，没有事实依据。“上坡园”土地是讨泗村委会、讨泗村民小组集体所有土地，从没有与六高村民小组发生过权属争议，也没有任何一级政府立案调处。6、陈保在涉案土地上建设房屋及种树，是一种侵权行为，依法应予制止。覃斗镇政府却违法支持陈保的侵权行为。李冠、讨泗村委会、讨泗村民小组一直干涉陈保使用涉案土地，责令陈保陈保停止侵权行为。覃斗镇政府认为原告是2000年才提出争议及采取低调甚至不理睬态度对待争议矛盾，与事实不符。三、覃府发（2014）32号文，程序严重违法。1、对同一块土地权属争议问题，覃斗镇政府2007年11月7日立案调处，申请人为李冠，被申请人为陈保，作出覃府发（2008）007号文。该文经行政复议撤销后，覃斗镇政府2014年7月9日又立案调处，申请人为陈保、被申请人为讨泗村民小组，作出覃府发（2014）32号文。没有说明是并案调处或依法撤销其中一个已立的案件，程序违法。2、雷府复决（2014）3号文已依法确定涉案土地争议实属二个农村集体土地权属争议案件，讨泗村委会、讨泗村民小组及六高村民小组已有书面材料主张土地所有权，事实已清楚，覃斗镇政府却采用重复立案的方式，规避土地权属争议案件管辖权，程序违法。3、覃斗镇政府对案件事实调查时，没有对李冠及讨泗村委会、讨泗村民小组、六高村民小组的法定代表人或代表人进行调查，造成案件主要事实不清，程序违法。覃斗镇政府调查制作的笔录，证人均没有身份证明，依法不能采信和作为定案依据。四、覃府发（2014）32号文实体确权内容错误。1、3.2亩属于六高村的土地权属，没有依据，讨泗村委会、讨泗村民小组持有1953年该地的土地证；2、在六高村集体不干预的前提下3.2亩归陈保使用，不确定因素的处理方式，属于主要事实不清，且将3.2亩土地确权给陈保使用，没有事实和法律依据；3、所谓“3.7亩土地恢复六高村与讨泗村原有的争议现状”，没有事实依据。另外，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告，为此雷州市政府应为共同被告。原告特向法院起诉，请求判决：1、撤销被告覃斗镇政府作出的覃府发（2014）32号文；2、撤销被告雷州市政府作出的雷府复决（2015）1号文；3、被告负担本案诉讼费用。
原告讨泗村委会、讨泗村民小组、李冠共同向本院提供的证据及其所需证明的内容：1、覃府发（2014）32号文，主张证明覃斗镇政府已作出具体行政行为，违法确认土地权属；2、雷府复决（2015）1号文，主张证明本案已经行政复议程序，原告可依法提起行政诉讼；3、2000年1月10日《申请书》，主张证明涉案土地使用事实及讨泗村委会主张土地所有权；4、1953年《土地房产所有证》，主张证明讨泗村委会、讨泗村民小组享有争议的“上坡园”集体土地所有权；5、土地买卖契约2份，主张证明李冠亲属处理涉案土地的周边土地的情况，包括涉案土地在内，属于李冠一家的责任园地；6、覃府发（2008）007号文，主张证明覃府发（2008）007号文查明、认定及确认的土地权属的情况；7、雷府复决（2014）3号文，主张证明覃府发（2008）007号文的行政复议审查情况，已被依法撤销；8、覃斗镇土地权属纠纷案确权卷宗，9、证据及其他有关材料，均主张证明覃府发（2014）32号文主要事实不清，程序违法，制作的调查笔录属无效证据、实体确权错误等事实；10、《关于六高村陈保与讨泗村民小组土地权属争议行政确权行为的答复》、主张证明覃斗镇政府在覃府发（2014）32号文行政复议期间的答复情况；11、《行政复议答复书》，主张证明陈保在覃府发（2014）32号文行政复议期间答辩主张涉案土地属六高村集体土地，覃斗镇政府未将六高村民小组列为当事人，明显错误；12、《龙岗坡证明材料》及《陈保与讨泗村民小组争议地的证明材料》，主张证明六高村民小组二次出具材料均主张涉案土地属其集体土地，覃斗镇政府未将六高村民小组列为当事人，明显错误；13、覃府发（2008）007号文案卷，主张证明覃斗镇政府作出覃府发（2008）007号文的证据及确权等有关情况。以上证据均为复印件。
被告覃斗镇政府辩称：一、原告李冠提交的《土地房产所有权证》权证上登记上坡园的面积为1.66亩，与原告所主张上坡园6.9亩土地面积相差甚远，地名和面积与争议地不符；原告讨泗村民小组没有争议地有关的历史权属凭证。从李冠提供的二份土地买卖契约和调查取证得知，李冠父亲李善章曾在陈保建房后分别非法向郭赤等人出卖土地，交易土地都不在争议地范围内，与他人非法交易土地已超出1.66亩的面积。二、根据1993年行政勘界图上显示，与双方争议地南侧有一块规模面积土地标注“上坡园”的地名，大部分落在六高村土地权属范围内，少部分落在六高村与讨泗村的123亩争议地内，所谓的“上坡园”不属于双方争议地范围。被告调查取证，难于确认“上坡园”就是争议地所在，争议地叫“上坡园”只是原告的说词，而六高村人或邻近村群众称为“龙岗坡和六高岭”。三、讨泗村民小组、讨泗村委会、李冠对争议地的主张无论是地点或者是面积都保持一致性，三者的权属主张具有重复性，在调处过程中，都依法享有了知情和申辩的权利，都明确表达该争议地所有权属于讨泗村集体，使用权归李冠，若确权给讨泗村民小组，三者没有利害关系冲突，况且被告发给原告立案通知书明确了申请人和被申请人对象，在调处过程中原告三方中没有提出异议。讨泗村委会下辖有讨泗村、下亮村、北村三个自然村集体，依法不具有土地所有权资格。六高村集体没列为当事人是由于该集体具书证明该争议地是陈保1979年在龙岗坡开垦的本集体荒地，并分给陈保做宅基地使用，没有提出土地权属主张。四、被告否认插花地权属的合法性，争议地不是插花地。根据1993年国土部门土地详查绘制的行政勘界图显示，争议地没有标明有插花园地，而在争议地东南边标明有讨泗村空地，并落在六高村与讨泗村的123亩争议地内，在争议地的西南交界处标有塘边村插花地湖田，在争议地南侧与塘边村东南边的湖田交界。五、2007年李冠与陈保发生争议，当事人双方现场指认争议面积约3亩，但随着双方矛盾的激化，在原争议地基础上的土地权属主张争议面积逐年扩展。2014年陈保与原告矛盾激化时，2014年8月5日通讨泗村民小组组长李红、李冠等人与陈保现场指认，争议面积已达6.9亩。根据卫星定位仪测量，其中有3.7亩落在六高村与讨泗村的123亩争议地内。在这以前，被告的调处职能部门没有档案记录和簿册登记有原告与陈保土地权属争议。六、原告与第三人发生所谓的“上坡园”或“龙岗坡”土地争议在每次立案受理前都是由于陈保诉说李冠砍伐其种植在住宅周边的树木引起争议矛盾激化，被告才立案调处。被告认定原告与第三人土地权属争议的始发时间是根据原告提供的2000年由讨泗村委会向覃斗镇国土所要求对与陈保土地权属争议调处的申请证明材料给予认定争议时间。七、李冠于2007年10月8日向被告提出与陈保在“上坡园”约3亩土地使用权的确权申请，被告依法作出覃府发（2008）007号文。雷府复决（2014）3号文撤销了覃府发（2008）007号文。争议地未有归属之前依法应保留利用现状，但李冠却在2014年6月份在争议地犁耕种树，加剧矛盾。2014年7月7日陈保向被告提出确权申请。被告曾多次建议当事人双方起诉法院裁决，但当事人双方依然要求调处，讨泗村委会干部对政府的确权口头表示不满，陈保确权申请书中的被申请人变为讨泗村民小组的情况下，主管领导建议重新立案处理，被告于2014年7月9日正式立案调处。八、原告与陈保土地权属争议是使用权争议纠纷，每次纠纷矛盾激化都是李冠故意强行砍毁陈保种植的树木和在争议地种树。2014年7月30日，李冠趁陈保“八一”外出聚会之机砍毁陈保所种植树木，再次引发矛盾激化。被告为了及时化解社会纠纷矛盾，曾组织当事人双方调解，缓和了矛盾。六高村民小组从未向被告主张争议地所有权问题。九、被告在办理李冠和陈保土地使用权争议过程中，调查调取证对象有李冠、陈保、六高村干部等人，以及没有利害关系的调查对象有讨泗村、六高村、塘边村和李冠舅父尹者。与对权属比较清楚的余庆章和尹者做了口录材料。被告组织了听证和调解。被告不存在规避当事人对案件事实认定的陈述行为。十、覃府发（2014）32号文主要立足于国土部门1993年绘制的行政勘界图上各自然村土地权属的界定确认，被告以此做为确权依据，认定6.9亩争议地中有3.7亩落在六高村与讨泗村的123亩争议地上，是尊重历史权属争议事实。涉案处理决定程序合法，事实清楚，适用法律适当。
被告雷州市政府辩称：一、覃府发（2014）32号文查明主要事实清楚，证据充分。李冠提交《土地房产所有证》登记上坡园面积1.66亩，与主张上坡园6.9亩面积相差很远，地名及面积与争议地不符。该《土地房产所有证》无法认定上坡园1.66亩土地是否在陈保现使用的龙岗坡土地中。6.9亩争议地范围根据卫星定位仪测量，其中3.7亩落在六高村与讨泗村的162亩争议地内；根据1993年土地踏线划界的行政勘界图确认，其中3.2亩落在六高村集体土地内。覃府发（2014）32号文处理决定，证据充分，应予以维持。二、覃府发（2014）32号文程序合法。讨泗村委会及讨泗村民小组均明确表示争议土地所有权属于村集体，使用权归李冠，三者没有利害关系冲突，对土地调处列明的申请人和被申请人作为当事人均无提出异议。六高村民小组出具书面证明陈保1979年开垦荒地后由集体分配取得作为宅基地使用，不主张土地权属，因此不列六高村民小组为当事人。覃府发（2014）32号文符合法律规定，程序合法。三、覃府发（2014）32号文的实体确权内容处理正确。《土地房产所有证》已废止，可作为争议土地权属的参考依据，李冠据此主张争议地的土地权属，没有法律依据。讨泗村委会、讨泗村民小组、李冠不服，提起行政复议，被告经复议审理，维持覃府发（2014）32号文的处理决定，适用法律正确，程序合法。
第三人六高村民小组不作答辩，亦未向本院提供任何证据。
第三人陈保述称：双方当事人签名认可争议地坐落位置《六高村陈保与讨泗村土地权属争议双方指认界限图》出自于覃斗镇政府提交的证据9无名图，该无名图又是根据雷州市国土资源局存放的《土地权属界线核定书》绘制，充分说明覃府发（2014）32号文证据确凿，事实清楚，覃府发（2014）32号文适用相应法律法规，决定对陈保主张使用6.9亩土地的事实，认可陈保对3.2亩土地的使用权限。覃府发（2014）32号文是根据1990-1993年土地详查的历史事实作出，出自尊重讨泗管理区和六高管理区于1990年4月21日对土地所有权界定达成共识，职能部门于1993年才绘制土地详查勘界地图含在《土地权属界线核定书》，覃府发（2014）32号文对3.2亩土地所有权属确定等于重复宣传讨泗村与六高村共识的行为。1990年4月21日，六高管区吴友和讨泗管区陈天聪、李信良签名盖章认定的《土地权属界线核定书》，写着“六高管理区与讨泗管理区的土地权属界线业经双方实地核定，……”，原告却认为两管区认定土地权属界线是原管区核定辖区范围。据此，第三人请求维持覃府发（2014）32号文。
第三人陈保向本院提供的证据及其所需证明的内容：《土地权属界线核定书》，主张证明陈保使用的土地属于六高村民小组所有，坐落于覃斗镇至英利镇土贡公路北、六高村与讨泗村争议地之西、塘边南村车路湖之北。
经庭审质证，本院认为原、被告及第三人陈保提交的证据，以及开庭笔录可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，涉案争议土地位于雷州市覃斗镇的第三人陈保住宅及该住宅东、南、北三面土地范围。其四至为：东至陈顺林地，东南至讨泗村空地，西至围墙，南至水沟及湖田，北至郭林芒果园。争议土地面积6.9亩（包括陈保住宅）。
第三人陈保于1979年在争议土地上建筑四合院式房屋，入住后在靠近其住宅的东、南、北三面空地上种植果树等树木，经过逐年使用形成了一定规模面积的树木。原告李冠以该地属于讨泗村集体所有，并由村集体划分给其父亲李善章作为责任园，其享有使用权为由，不满陈保用地行为砍毁了陈保所种植的部分树木，双方引发纠纷。
至2007年10月，原告李冠与第三人陈保的土地使用权争议面积逐渐发展至约3亩。对此，李冠作为申请人于2007年10月8日向被告覃斗镇政府申请调处其与陈保作为被申请人土地使用权纠纷，覃斗镇政府于2008年1月28日作出覃府发（2008）007号文，决定：一、决定该争议土地的现使用者陈保继续依法享有、管理使用该块土地；二、责成李冠不得干扰破坏陈保对该快土地的管理使用权。讨泗村委会、李冠过后才获知覃府发（2008）007号文不服，向被告雷州市政府申请行政复议。雷州市政府于2014年4月29日作出雷府复决（2014）3号文，决定撤销覃斗镇政府2008年1月28日作出的覃府发（2008）007号文。并认为覃府发（2008）007号文确定的争议主体是李冠和陈保，李冠和陈保均自述涉案土地系其所在农村集体分配取得，李冠和陈保所在的农村集体均提出该地属其所有的主张，该案实属二个农村集体土地权属争议案件，覃府发（2008）007号文确认的争议主体不当。
至2014年7月，争议土地逐渐发展至涉案土地四至及面积。对此，陈保作为申请人于2014年7月7日向覃斗镇政府申请调处其与讨泗村民小组作为被申请人土地权属纠纷，覃斗镇政府于2014年7月9日重新立案调处，并于2014年9月25日作出覃府发（2014）32号文，认为：陈保与讨泗村民小组土地权属主张主体合格；根据1993年各行政村之间土地踏线划界的行政勘界图界定确认，6.9亩争议地中有3.2亩（含陈保294㎡住宅用地）土地属于六高村集体。根据《土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定和6.9亩争议地有3.2亩（含陈保房屋的294㎡用地）属于六高村集体土地的事实，作出如下确权决定：6.9亩争议中的3.2亩（含陈保294㎡住宅用地）属于六高村的土地权属，在六高村集体不干预的前提下3.2亩土地（含陈保294㎡住宅用地）归陈保使用，6.9亩争议地中余下的3.7亩土地恢复六高村与讨泗村原有的争议现状。讨泗村委会、讨泗村民小组、李冠不服，向雷州市政府申请行政复议。雷州市政府于2015年3月3日作出雷府复决（2015）1号文，决定维持覃斗镇政府2014年9月25日作出的覃府发（2014）32号文。讨泗村委会、讨泗村民小组、李冠不服，遂于2015年3月31日诉至本院，诉求如上述。
另查明，讨泗村委会于2000年1月10日向覃斗镇国土资源所提交一份申请书，陈述说明讨泗村李善章原祖有一块土地，地名叫上坡园，面积约7亩，长期由讨泗村一队耕种。因劳力不足，停耕二年。1984年陈保趁停耕之际，强占建住宅和种植作物。对此，讨泗村第一队群众意见较大。讨泗村委会与一队群众讨论，将这块土地划分给李善章作为责任园，由其种植作物或宅基地。
在被告覃斗镇政府调处本案土地权属纠纷过程中，六高村民小组于2014年9月8日向覃斗镇政府提交一份《陈保与讨泗村民小组争议地的证明材料》，陈述说明六高村有一块土地地名龙岗坡，历史以来都是六高村的观山岭，属于六高村集体土地。1974年至1975年，六高村曾在争议地上办蔗场，六高村人祖墓落在争议地上。1979年六高村民陈保在龙岗坡开垦建宅约有4-5亩。六高村民小组与村民群众讨论决定将这块土地分给陈保做宅基地使用。
又查明，本院勘验争议土地时，该争议土地除陈保住宅外都是荒地，长满杂草。
本院认为，本案属于土地行政确认纠纷。本案争议焦点问题：一、被告覃斗镇政府在调处涉案争议土地权属纠纷中是否遗漏当事人；二、被告覃斗镇政府对于涉案争议土地权属纠纷是否具有调处的权力。
一、关于被告覃斗镇政府在调处涉案争议土地权属纠纷中是否遗漏当事人的问题。被告覃斗镇政府作出的覃府发（2014）32号文一案，确定争议主体为申请人陈保，被申请人讨泗村民小组，并决定涉案6.9亩争议土地中的3.2亩属于六高村的土地权属，在六高村集体不干预的前提下3.2亩土地归陈保使用。本案，原告讨泗村委会于2000年1月10日曾向覃斗镇国土资源所提交一份申请书，提出主张该地属于其村集体所有；原告李冠主张涉案土地是由讨泗村集体划分给其父亲李善章作为责任园，其享有使用权，并于2007年10月8日亦曾向覃斗镇政府申请调处其与陈保土地使用权纠纷；在被告覃斗镇政府调处本案土地权属纠纷过程中，六高村民小组于2014年9月8日提交一份《陈保与讨泗村民小组争议地的证明材料》，提出主张争议土地属于其村集体所有；并且，关于李冠、陈保土地使用权纠纷，覃斗镇政府作出的覃府发（2008）007号文，经被告雷州市政府作出雷府复决（2014）3号文，认为该案实属二个农村集体土地权属争议案件，覃府发（2008）007号文确认的争议主体不当，予以撤销。因此，涉案争议土地，同时存在讨泗村委会、李冠、六高村民小组提出权属主张的事实。现被告覃斗镇政府重新立案调处本案土地权属纠纷，在明知存在以上情形的情况下，但仍然只是根据陈保的申请，而确定争议主体为陈保、讨泗村民小组，却未将讨泗村委会、李冠、六高村民小组追加列为当事人参加调处；并在未列明六高村民小组为当事人的情况下，却将部分争议土地权属确权给六高村，亦明显不当。故被告覃斗镇政府在调处涉案争议土地权属纠纷中遗漏当事人，属于程序违法。
二、关于被告覃斗镇政府对于涉案争议土地权属纠纷是否具有调处的权力的问题。本院认为，本案理应属于讨泗村、六高村集体土地所有权纠纷及李冠、陈保土地使用权纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被告覃斗镇政府属于乡镇级别政府，对于涉案争议土地权属纠纷不具有调处的权力，其所作出的覃府发（2014）32号文，已超越职权。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；（四）超越职权的：”的规定，被告覃斗镇政府作出的覃府发（2014）32号文，因遗漏当事人程序违法，以及其超越职权，依法应予以撤销。
另外，根据最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”的规定，被告雷州市政府作出的雷府复决（2015）1号文，维持了应予以撤销的覃府发（2014）32号文，依上所述，该复议决定明显错误，应一并予以撤销。
第三人六高村民小组不出庭应诉，视为放弃为其抗辩的权利，不影响本院根据查明的事实依法作出裁判。
综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十条第（三）、（四）项及最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告雷州市覃斗镇人民政府作出的覃府发（2014）32号《关于六高村陈保与讨泗村民小组土地权属争议的处理决定》；
二、撤销被告雷州市人民政府作出的雷府复决（2015）1号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告雷州市覃斗镇人民政府、雷州市人民政府各负担25元（案件受理费原告已预缴，由被告在本判决生效之日起迳付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省湛江市中级人民法院。
审 判 长 黄 胜
代理审判员 方亦操
代理审判员 傅彩萍
二〇一五年六月十九日
书 记 员 程 前
附：相关法律规定及司法解释
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条第二款单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十八条经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十条第一款人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。