重庆市第四中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝四中法行初字第00128号
原告董延进，男，苗族，1934年10月19日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告董小波，男，苗族，1985年5月28日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告董延清，男，汉族，1949年2月1日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告董延书，男，苗族，1954年8月18日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告董延国，男，苗族，1957年7月17日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告传木平，男，汉族，1955年9月9日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告传木群，女，苗族，1958年11月3日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告王静，男，苗族，1968年1月4日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告王世光，男，苗族，1953年3月17日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告陈大英，女，汉族，1949年3月16日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告龚国恒，男，汉族，1938年10月8日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告董延泽，男，苗族，1951年7月23日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告董延奎，男，苗族，1956年2月18日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告王从周，男，汉族，1927年10月1日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告李贤会，女，苗族，1936年9月9日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告董延均，男，苗族，1965年2月15日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告董军伟，男，苗族，1986年3月19日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告暨诉讼代表人王登志，男，苗族，1948年1月6日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
原告暨诉讼代表人传木恒，男，苗族，1959年11月19日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。
上列原告的共同委托代理人周大猛，重庆市彭水县江南法律服务所法律服务工作者。
上列原告的共同委托代理人彭郁洪，重庆市彭水县江南法律服务所法律服务工作者。
被告彭水苗族土家族自治县人民政府。住所地：重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街**号。
法定代表人刘峰，县长。
委托代理人张宏，该县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李洪博，该县人民政府法制办公室工作人员。
原告董延进等19人因认为被告彭水苗族土家族自治县人民政府（简称彭水县政府）不履行林地行政裁决法定职责，于2015年11月26日向本院提起行政诉讼。本院于2015年12月6日立案后，于2015年12月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月19日公开开庭审理了本案。原告董延进、传木恒、王登志、王静、董延泽及共同委托的代理人周大猛、彭郁洪，被告彭水县政府委托的代理人张宏、李洪博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
董延进等19人诉称，因重庆市彭水苗族土家族自治县靛水街道前进村1组“莫家后头”林地权属争议，宋德红于2013年5月28日向彭水县政府申请确权，彭水县政府于2013年11月11日作出彭水府处〔2013〕7号处理决定，决定由宋德红对争议林地“莫家后头”享有使用权。董延进等不服该决定，向重庆市人民政府申请行政复议，重庆市人民政府维持了彭水县政府的决定。董延进等不服该复议决定，于2014年6月3日向重庆市第四中级人民法院提起行政诉讼，该案于2014年6月25日开庭审理。2014年8月15日彭水县政府作出关于撤销彭水府处〔2013〕7号处理决定的决定，该决定裁明“现本府决定撤销《关于靛水街道前进村一组村民宋德红与董延进等“莫家后头”林地权属争议的处理决定》（彭水府处〔2013〕7号），进一步调查后，另行作出处理决定。”董延进等于2014年8月19日向重庆市第四中级人民法院撤回起诉。之后，董延进等多次要求彭水县政府重新作出处理决定，彭水县政府都答复由彭水苗族土家族自治县靛水街道办事处（简称靛水街道）上报具体处理意见后作出，但靛水街道上报调查报告后，彭水县政府至今仍未作出新的处理决定。请求判决彭水县政府依法履行法定职责，限期重新作出处理决定，由彭水县政府承担本案诉讼费。
彭水县政府辩称其没有不履行法定职责的行为。（一）彭水县政府自行撤销彭水府处〔2013〕7号处理决定后，根据彭水府办发〔2015〕59号《关于加强土地林地权属争议行政裁决工作的通知》的规定，将董延进等与宋德红的林地权属争议交给争议所在地的靛水街道进一步调查，靛水街道于2015年6月18日提交了调查报告但未作出明确结论，彭水县政府以退文形式将该林权争议退回靛水街道重新处理。故彭水县政府不存在不履行法定职责，而是正在履行法定职责，只是因为林权纠纷复杂，需要时间来查明案情。（二）林权证是处理林权纠纷的主要依据，林权证在未撤销之前还得承认其效力。在该林权纠纷中，争议的一方当事人宋德红提交了其持有的林权证，因此该林权证有效与否涉及双方林权纠纷处理的结果，该权林证的效力应通过司法途径来确认。彭水县政府也明确告知董延进等如对宋德红提交的林权证有异议，可以直接向人民法院提起诉讼要求撤销对方的林权证，但董延进等未明确答复是否起诉要求撤销宋德红的林权证，彭水县政府没有作出处理决定是在等董延进等是否起诉要求撤销对方的林权证，以免彭水县政府贸然作出处理决定引起双方的诉累，故彭水县政府不存在行政不作为。（三）不管是《中华人民共和国森林法》还是《林木林地权属争议处理办法》均没有明确规定林权纠纷的处理期限。（四）彭水县政府正在组织林权争议双方进行调解，如调解不成，再进行行政处理，故彭水县政府不存在不履行法定职责，而是在履行法定职责的过程中。请求依法驳回董延进等的诉讼请求。
董延进等向本院提交了以下证据：
1.彭水县政府2013年11月11日作出的彭水府处〔2013〕7号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于靛水街道前进村一组村民宋德红与董延进等“莫家后头”林地权属争议的处理决定》。旨在证明该处理决定的申请人是宋德红，彭水县政府将争议林地权属处理给宋德红。
2.彭水县政府2014年8月15日作出的《彭水苗族土家族自治县人民政府关于撤销彭水府处〔2013〕7号处理决定的决定》。旨在证明彭水县政府作出撤销决定是2014年8月15日，撤销决定中载明“另行作出处理决定”。
3.重庆市第四中级人民法院于2014年8月19日作出的（2014）渝四中法行初字第00033号行政裁定。旨在证明彭水县政府作出撤销决定后，董延进等对该案才同意撤诉。
4.靛水街道于2015年6月18日作出的靛水街文〔2015〕33号《彭水苗族土家族自治县靛水街道办事处关于前进村一组王登志等村民与宋德红林地权属争议的调查报告》。旨在证明2015年6月18日靛水街道作出了调查报告，但原告未收到彭水县政府作出的处理决定。
5.2015年11月24日原告代理人周大猛、彭郁洪对传木恒作的调查笔录。旨在证明原告等人多次要求彭水县政府作出处理决定。
彭水县政府质证认为，对证据1、2、3无异议；对证据4的证明目的有异议，调查报告系内部文件，对外不具有法律效力，靛水街道作出的调查报告无明确的结论，彭水县政府已作退文处理，要求靛水街道重新处理；对证据5的真实性无异议，传木恒到县政府要求处理是事实，彭水县政府组织双方协调也是在履行法定职责。
彭水县政府向本院提交了以下证据：
1.彭水府办发〔2015〕59号《彭水苗族土家族自治县人民政府办公室关于加强土地林地权属争议行政裁决工作的通知》。旨在证明街道办事处在处理林木林地权属中承担的职责职能。
2.街道办事处职责职能。旨在证明街道办事处受县政府安排，完成县政府交办的工作，本案诉讼主体应该是街道办事处。
3.重庆市第四中级人民法院于2014年8月19日作出的（2014）渝四中法行初字第00033号行政裁定。旨在证明林权争议处理没有时限规定。
4.靛水街道于2015年6月18日作出的靛水街文〔2015〕33号《彭水苗族土家族自治县靛水街道办事处关于前进村一组王登志等村民与宋德红林地权属争议的调查报告》。旨在证明该调查报告是废文，属行政内部文件不对外产生效力，靛水街道和彭水县政府根据彭水府办发〔2015〕59号文件规定，正在履行法定职责。
5.彭水县政府于2016年2月19日作出的彭水府处〔2016〕1号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于靛水街道前进村一组村民宋德红与王登志等“莫家后头”林地权属争议的处理决定》。旨在证明彭水县政府多次组织双方调解无果，现已就争议双方的林权纠纷作出处理决定，请求法院驳回原告诉讼请求。
董延进等质证认为，对证据1的真实性、合法性无异议，但与本案不具有关联性，该文件带有普遍性，不是针对涉案作出的文件，属于内部管理文件，不能证明彭水县政府履行了本案所诉的法定职责；证据2-4未在举证期限内提交，不符合证据规则，不予质证；对证据5的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，至今原告方未收到该处理决定。
根据当事人的举证、质证，本院对上述证据认证如下：
董延进等提交的证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，予以采信。
彭水县政府提交的证据：证据1来源合法、内容真实，证明了彭水县政府对土地、林地权属争议行政裁决工作中的办案主体、职责等所作的规定，但不能证明彭水县政府履行了本案所诉的法定职责；证据2-4超过了举证期限且无正当理由，视为未提供；证据5系本院要求彭水县政府提供，能够证明彭水县政府在本案诉讼过程中针对本案所涉的林地权属争议重新作出处理决定的事实。
经审理查明，原告董延进等19人系重庆市彭水苗族土家族自治县靛水街道前进村1组村民，与同组村民宋德红因“莫家后头”林地的使用权属发生争议。2013年5月28日，宋德红作为申请人，以董延进等人为被申请人，向彭水县政府申请对争议林地权属进行确权。2013年11月11日，彭水县政府作出彭水府处〔2013〕7号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于靛水街道前进村一组村民宋德红与董延进等“莫家后头”林地权属争议的处理决定》，决定申请人宋德红享有争议地使用权。该处理决定经重庆市人民政府行政复议维持后，董延进等不服于2014年6月3日向本院提起行政诉讼。在该案诉讼过程中，彭水县政府以有新的证据出现，可能影响之前的行政处理结果为由，于2014年8月15日作出《彭水苗族土家族自治县人民政府关于撤销彭水府处〔2013〕7号处理决定的决定》，该撤销决定载明“进一步调查后，另行作出处理决定”。因彭水县政府主动改变具体行政行为，董延进等自愿撤回起诉，本院于2014年8月19日作出（2014）渝四中法行初字第00033号行政裁定，准许董延进等撤回起诉。之后，董延进等人多次要求彭水县政府就争议林地重新作出处理决定，彭水县政府告知由靛水街道上报具体处理意见后再作出。2015年6月18日，靛水街道作出靛水街文〔2015〕33号《彭水苗族土家族自治县靛水街道办事处关于前进村一组王登志等村民与宋德红林地权属争议的调查报告》。该调查报告作出后至本案起诉前，彭水县政府对争议林地未重新作出处理决定，故董延进等向本院提起本案诉讼，请求判决彭水县政府依法履行法定职责，限期重新作出处理决定。本案开庭审理之后，彭水县政府于2016年2月19日作出了彭水府处〔2016〕1号《彭水苗族土家族自治县人民政府关于靛水街道前进村一组村民宋德红与王登志等“莫家后头”林地权属争议的处理决定》，董延进等不愿撤回本案起诉，请求对本案依法判决。
另查明，彭水府办发〔2015〕59号《彭水苗族土家族自治县人民政府办公室关于加强土地林地权属争议行政裁决工作的通知》规定，村民小组内部农户之间发生的林权争议，乡镇人民政府和街道办事处是办案主体。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案董延进等人所诉的是彭水县政府不履行林地行政裁决法定职责，请求判决彭水县政府重新作出处理决定。因董延进等人系林权纠纷的当事人，是彭水县政府林地行政裁决的相对人，董延进等人针对彭水县政府作出的彭水府处〔2013〕7号处理决定申请过复议，提起过诉讼，董延进等人已经实际参与到争议林地行政裁决的处理程序之中和所涉诉讼之中，彭水县政府是否重新作出处理决定关系到林权纠纷的实质性解决，裁决的结果关系董延进等人的实体利益，故董延进等人与彭水县政府是否履行涉案林地行政裁决法定职责有利害关系，具有原告诉讼主体资格。彭水县政府虽然撤销了所作的彭水府处〔2013〕7号处理决定，但申请人宋德红并未撤回确权申请，故该次行政处理程序并未结束，彭水县政府应重新作出处理决定。彭水县政府在撤销决定中载明“进一步调查后，另行作出处理决定”，也表明重新作出处理决定是彭水县政府自行纠错后的主动行为。故董延进等人要求彭水县政府重新作出处理决定无需再提出确权申请，董延进等人有权提起本案诉讼，其起诉符合法定起诉条件。
《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”故彭水县政府有处理个人之间林权争议的法定职责。彭水县政府虽然发文规定村民小组内部农户之间发生的林权争议，乡镇人民政府和街道办事处是办案主体，但该规定属于政府机构内部的职责分工，不能因此免除彭水县政府对外应负的法定职责，故彭水县政府是本案适格的诉讼主体，彭水县政府认为靛水街道是诉讼主体的理由不成立，本院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条是关于依申请的情形下不作为的起诉期限起算点的规定，而彭水县政府在自行撤销其所作的处理决定之后对本案所涉争议林地权属重新作出处理，无需行政相对人再提出申请，故本案起诉期限的起算不适用上述规定。立法关于起诉期限的规定，目的是要求当事人在知道或者应当知道合法权益受到损害之时起及时提起诉讼。本案中，董延进等人多次要求彭水县政府就争议林地重新作出处理决定，彭水县政府告知由靛水街道上报具体处理意见后再作出。2015年6月18日，靛水街道作出靛水街文〔2015〕33号《彭水苗族土家族自治县靛水街道办事处关于前进村一组王登志等村民与宋德红林地权属争议的调查报告》后，彭水县政府仍未作出处理决定，董延进等人认为自己的合法权益受到侵害。从靛水街道2015年6月18日作出调查报告至董延进等2015年11月26日提起诉讼，不足六个月，未超过行政诉讼法六个月起诉期限的规定，故彭水县政府认为董延进等人起诉超过期限的主张不成立，本院不予支持。
行政高效是行政机关履职的基本原则，即行政机关应当积极履行法定职责，遵守法定时限，禁止超越法定时限或者不合理延迟。虽然《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》对行政机关处理林权争议的期限未作出明确的规定，但并不意味行政机关处理林权争议无时间限制，仍应当遵循行政高效的基本原则，参照相关规定，在合理的期限内作出处理决定。《重庆市行政执法基本规范（试行）》第一百一十九条规定：“行政执法机关应当自收到申请之日起60日内作出行政裁决，重大、复杂的案件经行政执法机关负责人批准可以延长30日。”《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门负责人批准，可以适当延长。”该办法第三十条第一款规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”参照上述规定，行政裁决的一般处理时限为六十日，土地权属争议的处理时限一般为六个月，案件重大、复杂的，需经过相关批准才可以延长处理时限。从彭水县政府2014年8月15日自行撤销处理决定至董延进等2015年11月26日提起本案诉讼，已超过一年之久，在此期间彭水县政府未重新作出处理决定，超出了合理的处理时限，彭水县政府在本案中也未提供证据证明本案所涉林权争议属重大复杂，经过相关程序批准延长处理。彭水县政府辩称本案所涉林权争议系由靛水街道负责调查，靛水街道所作调查报告结论不明导致处理决定未作出，彭水县政府一直在对争议进行调解，上述辩称事由属于彭水县政府在林权争议处理过程中的内部分工和处理程序问题，不能作为延时作出处理决定的正当理由。彭水县政府辩称没有作出处理决定是在等董延进等是否起诉撤销宋德红提交的权林证。经查，林权证是处理林权争议的依据，彭水县政府在行政裁决中应当对作为证据的林权证进行审查，董延进等是否向人民法院起诉撤销宋德红提交的权林证不是彭水县政府作出行政裁决的必要前提条件。综上，彭水县政府在合理的时限内未对本案所涉林权争议重新作出处理且无正当理由，董延进等人诉彭水县政府不履行法定职责的理由成立。因彭水县政府在本案开庭审理之后对本案所涉林权争议已重新作出处理决定，本案无需再判决彭水县政府履行职责。由于董延进等不愿撤回本案起诉，要求本院依法判决，故本院依法确认彭水县政府不履行林地行政裁决法定职责违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第四款之规定，判决如下：
确认彭水苗族土家族自治县人民政府不履行林地行政裁决法定职责违法。
案件受理费50元，由彭水苗族土家族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 张红梅
审 判 员 黄 瑶
人民陪审员 刘维声
二〇一六年五月三日
书 记 员 王丽君