四川省宜宾市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川15行终70号
上诉人（一审原告）王志伦，男，汉族，1960年4月出生，住四川省宜宾市翠屏区。
委托代理人罗冰霜，丰宜律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）宜宾市人力资源和社会保障局，住所地：四川省宜宾市翠屏区南岸长江大道西段人力资源市场。
法定代表人聂洪康，局长。
委托代理人林琴，该局法规科工作人员。
委托代理人郑伦武，四川少城律师事务所律师。
王志伦与宜宾市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)社会保障退休决定一案，王志伦不服翠屏区人民法院（2016）川1502行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，据王志伦原始档案记载：1978年7月，王志伦经四川省筠连县计划建设委员会批准，招收到原四川省地方国营筠连县益民煤矿当临时工，使用期限一年，工种为井下掘进。1979年12月，王志伦应征入伍，于1982年1月退伍。1982年3月，王志伦被安置到原单位益民煤矿，1982年9月21日《转正定级登记表》记载为益民煤矿“井下掘进工”，1982年10月31日《职工登记花名册》记载为益民煤矿“井下”。1983年12月《四川省地方国营筠连县益民煤矿工资表》记载为“采煤”。1984年6月，王志伦被调动到原宜宾地区工业局所属事业单位宜宾地区矿山救护队（现为宜宾市安全监督局所属事业单位宜宾地区矿山救护队），1984年12月《黄沙河煤矿工资计算发放名册》记载为“救护队”无明确工种记载；1985年7月和1986年1月《黄沙河煤矿工资计算发放名册》记载为“地区矿山救护队”无明确工种记载，但出勤劳保工日一栏有井下天数记载，工资津贴一栏有金额记载；1985年11月24日《四川省国家机关、事业单位工作人员工资制度改革增资审批表》记载为矿山救护队“小队长”无明确工种记载；1986年12月和1987年9月《宜宾地区矿山救护队工资发放表》无明确工种记载，但出勤工日一栏有井下天数记载，工资下井补助一栏有金额记载；1988年3月和1989年11月《宜宾地区矿山救护队工资发放表》无明确工种记载，工资下井天数和下井补助一栏均没有记载。1989年12月，王志伦被调动到原宜宾地区黄沙河煤矿，1990年11月19日《国家机关、事业单位工作人员工资变动审批表》记载为矿山救护队“小队长”无明确工种记载。1998年6月，王志伦与黄沙河煤矿解除劳动关系。
1998年7月,王志伦以个体名义参保至2014年12月。2015年4月24日，王志伦向市人社局提出特殊工种提前退休的申请。王志伦在向市人社局提交个人原始档案的同时，还提交了原黄沙河煤矿相关人员于2015年5月24日签名证明属实的《关于王志伦在原宜宾地区黄沙河煤矿（工种）的实际证明材料》；并提交了宜宾市经济和信息化委员会于2015年5月27日出具的证明，证明王志伦系原宜宾地区黄沙河煤矿职工。2015年6月16日，市人社局作出宜人社发[2015]52号《关于不予批准王志伦特殊工种提前退休决定书》。7月5日，王志伦依法向宜宾市人民政府申请行政复议。9月7日，宜宾市人民政府作出宜市府复决（2015）20号《行政复议决定书》，决定：撤销市人社局作出的宜人社发[2015]52号《关于不予批准王志伦特殊工种提前退休决定书》，责令市人社局重新作出具体行政行为。9月22日，市人社局向王志伦出具《特殊工种提前退休补正材料告知书》，告知：如有新的补充材料，请自收到本告知书之日起15日内向市人社局提供。次日，王志伦依法向市人社局提交了《个体参保人员特殊工种提前退休申请表》，并出具了《关于补正材料的说明》，表明：没有新的补充材料，如果档案内材料未完整记载王志伦的井下记录，都是因为原黄沙河煤矿的档案管理上的责任。2015年11月6日，市人社局查明上述事实后，认为：一、王志伦当临时工的时间，不能计算特殊工种年限；二、王志伦在益民煤矿从事的井下工作仅2年零3个月，不符合国家规定的煤炭行业从事井下工作累计满9年可办理特殊工种提前退休的年限条件；三、王志伦在宜宾地区矿山救护队从事的工作，无与之相对应的行业工种名录，故王志伦在该矿山救护队的工作不属于特殊工种提前退休的范围；四、1989年12月，王志伦从矿山救护队调入黄沙河煤矿后，至今未提交明确记载王志伦在该单位从事符合国家政策规定的特殊工种及相应年限的原始档案资料。遂依据相关规定，作出宜人社发[2015]93号《关于不予批准王志伦特殊工种提前退休决定书》，不同意王志伦办理特殊工种提前退休。
一审法院认为，市人社局是负责本市行政区域内审批职工提前退休工作的法定机构，其行政主体适格。国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定和劳社部发[1999]8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第(四)项第一款规定、四川省劳动和社会保障厅关于印发《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》的通知（川劳社发[2006]18号）第四条（三十九）规定，市人社局按照上述提前退休规定，审批王志伦是否符合特殊工种提前退休条件，并无不当。本案王志伦已达到提前退休年龄，曾从事过国家规定的特殊工种，争议的问题在于王志伦的工作经历中符合提前退休规定的从事特殊工种年限。
王志伦于1982年3月至1984年6月在益民煤矿从事的“井下掘进工”、“采煤工”工作的2年零3个月时间可计入特殊工种年限。
王志伦在原益民煤矿当临时工合同期满即离开单位，间断4个月后再应征入伍，该情况不符合《四川省劳动人事厅关于临时工被招收为固定工后的工龄计算问题的复函》（川劳人险[1985]9号）“临时工最后一次在本单位当临时工的连续工作的时间，可以与被录用为长期工以后的工作时间合并计算为连续工龄”的规定，故不能计算连续工龄，也就不能计入特殊工种年限。
劳社部发[1999]8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第(四)项第二款规定“原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科技进步和劳动条件改善，需要进行清理和调整。新的特殊工种名录由劳动保障部门会同有关部门清理审定后，予以公布，公布之前暂按原特殊工种名录执行”；《四川省劳动和社会保障厅关于特殊工种“三同”问题请示的批复》（川劳社函[2003]300号）规定“目前要严格按原特殊工种名录执行，不得跨行业适用特殊工种目录，不得随意扩大按特殊工种目录办理提前退休人员范围。目前按劳动保障部8号文件要求，均暂未认定和批准‘三同’工作”。按照上述规定，符合相对应的行业特殊工种名录是办理特殊工种提前退休条件之一。在本案中，王志伦于1984年7月至1989年12月期间在宜宾地区矿山救护队的主管单位为宜宾地区工业局，而现有国家规定的特殊工作名录中，并无与之相对应的行业工种名录。王志伦在宜宾地区矿山救护队的工作不属于特殊工种提前退休的范围。故王志伦根据《矿山救护规程》和《煤矿安全规程》规定主张其在矿山救护队工作符合国家相关行业“特殊工种名录”中的特殊工种，无法律依据。
四川省劳动和社会保障厅关于印发《四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》的通知（川劳社发[2006]18号）第四条第（四十二）项规定“与国有企业和县以上集体所有制企业解除或终止劳动关系的职工，以个体参保人员身份继续缴纳基本养老保险费，原从事国家政策规定的特殊工种并符合从事特殊工种规定年限条件的，原始档案记载清楚，经本人向所在地劳动保障部门书面申请，可按国家规定的从事特殊工种的退休年龄执行”，根据上述规定，确定职工从事特殊工种应以职工档案、原始工资单等原始资料为依据。原告提供的宜宾市经济和信息化委员会的证明和原黄沙河煤矿相关人员出庭作证的证言，该证明和证人证言均不是原始档案。王志伦认为，自己已尽到合理举证义务，自己没有保管档案的责任，原始档案资料的遗失的过错不应归责于王志伦，在缺乏原始档案的情况下依据现有证据可以证明其特殊工种及相应年限，该主张不符合上述规定。原始档案的保管责任也不在于市人社局，在没有原始档案记载的情况下，市人社局则没有审批的法定依据，市人社局以没有原始档案记载为由不予认定，并无不当。
王志伦认为，四川省劳动和社会保障厅等四川省主管部门的通知、复函等属于规范性文件，在违反法律法规、部门规章明确规定的情况下，不具备法律效力，不能作为认定的依据。四川省劳动和社会保障厅等四川省主管部门的通知、复函是结合本省实际情况，对法律法规、部门规章的细化与完善，是保证上位法在具体实施中可操作性的必要补充，与上位法并无冲突，故王志伦提出的以上主张，无合法有效的法理依据支撑。
综上，王志伦从事国家规定的特殊工种，原始档案记载清楚，能计入提前退休的年限只有2年零3个月，不符合从事特殊工种提前退休规定年限条件。市人社局作出不同意王志伦办理特殊工种提前退休的决定，于法有据。王志伦要求撤销及重新作出的理由不成立，不予采纳。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回王志伦的诉讼请求。
王志伦不服一审判决，向本院提起上诉称，1978年7月，王志伦经四川省筠连县计划建设委员会招收到原四川省地方国营筠连县益民煤矿当临时工，使用期限一年，工种为井下掘进。1979年12月，王志伦应征入伍，于1982年1月退伍。1982年3月，被安置到原单位益民煤矿，由原来的临时工转为正式工人，先后担任“井下掘进工”和“采煤工”。1984年7月，被调动到原宜宾地区工业局矿山救护队，担任小队长，从事井下救护工作。1990年1月，王志伦被调动到原宜宾地区黄沙河煤矿先后担任煤矿安全科安全员及采煤队副队长，从事煤矿安全检查和采煤工作。1997年2月，王志伦办理了停薪留职。1998年，黄沙河煤矿破产。1998年6月，王志伦与黄沙河煤矿解除了劳动关系。1998年7月，王志伦以个体名义参保至2014年12月。2015年4月17日，宜宾市翠屏区北城街道鲁家园社区居民委员会依法对王志伦拟向市人社局申请特殊工种提前退休的情况进行了公示，期间无人提出异议。4月24日，该居民委员会对公示情况盖章确认。同日，王志伦向市人社局提交了个人档案资料申请办理特殊工种提前退休。2015年6月16日，市人社局作出宜人社发[2015]52号《关于不予批准王志伦特殊工种提前退休决定书》。7月5日，王志伦依法向宜宾市人民政府申请行政复议。9月7日，宜宾市人民政府出具宜市府复决（2015）20号《行政复议决定书》，撤销了市人社局作出的宜人社发[2015]52号《关于不予批准王志伦特殊工种提前退休决定书》，责令市人社局重新作出具体行政行为。9月22日，市人社局向王志伦出具《特殊工种提前退休补正材料告知书》。次日，王志伦依法向市人社局提交了《个体参保人员特殊工种提前退休申请表》。当日，王志伦还向市人社局出具了《关于补正材料的说明》。2015年11月6日，市人社局作出宜人社发[2015]93号《关于不予批准王志伦特殊工种提前退休决定书》。王志伦认为，王志伦在益民煤矿担任井下掘进工和采煤工期间2.5年、在矿山救护队担任小队长工作期间5.5年、在黄沙河煤矿担任煤矿安全员和采煤队副队长工作期间8年，根据《矿山救护规程》、《煤矿安全规程》、《劳动部特殊工种名录》和《煤炭行业现有特殊工种一览表》的相关规定，其从事特殊工种期间累计15年。根据《国务院关于工人退休、退职的暂行规定》第一条和《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第一条、第四条的规定，王志伦现已满55周岁，且已从事井下特殊工种作业累计15年，完全符合提前退休的条件。该申请事实清楚、证据充分，且王志伦已尽到了合理的举证义务，原始档案资料的遗失的过错不应归责于王志伦，市人社局应予批准。市人社局作出的宜人社发[2015]93号《关于不予批准王志伦特殊工种提前退休决定书》认定事实不清、适用法律不当，依法应予撤销。请求二审法院依法撤销市人社局作出的宜人社发[2015]93号《关于不予批准王志伦特殊工种提前退休决定书》，判决市人社局重新作出具体行政行为。
市人社局答辩称，根据王志伦档案记载的工作经历，依照提前退休政策规定，认定王志伦从事井下特殊工种年限不足9年。原始档案记载清楚职工从事国家规定的特殊工种是审批的事实依据，特殊工种要符合政策规定的特殊工种范围和工种名录。王志伦曾经在属于煤炭行业的益民煤矿和黄沙河煤矿工作，但原始档案中明确记载属于从事“井下掘进工”、“采煤工”的年限仅2年零3个月（即1982年3月至1984年6月）。王志伦档案中1978年8月至1979年7月在益民煤矿做临时工期满，间断4个月后入伍，按规定不能计算为连续工龄，因而也不能计算特殊工种年限。王志伦工作所在的原宜宾地区工业局（现为宜宾市安全监督管理局）所属的矿山救护队，无论是在特殊工种提前退休上的行业归属，还是工种性质、工种名称，在现行有效的特殊工种提前退休政策规定中均无文件依据，故矿山救护队不属于特殊工种提前退休的范围。1989年12月王志伦从矿山救护队调动到原宜宾地区黄沙河煤矿工作后，又无原始档案资料证明在黄沙河煤矿从事井下工作。所以王志伦从事煤炭行业特殊工种的年限不满9年，不符合提前退休政策规定的条件。综上，市人社局作出的宜人社发[2015]93号《不予批准王志伦特殊工种提前退休决定》事实清楚、程序合法，适用政策正确。请求二审法院维持一审判决，驳回王志伦的上诉。
二审对一审查明的事实予以确认。
本院认为，根据劳社部发[1999]8号《关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第二条第(四)项第二款“原劳动部和有关行业主管部门批准的特殊工种，随着科技进步和劳动条件改善，需要进行清理和调整。新的特殊工种名录由劳动保障部门会同有关部门清理审定后，予以公布，公布之前暂按原特殊工种名录执行”的规定，符合相对应的行业特殊工种名录是办理特殊工种提前退休条件之一。王志伦于1984年7月至1989年12月期间在宜宾地区矿山救护队的主管单位为宜宾地区工业局，而现有国家规定的特殊工作名录中，并无与之相对应的行业工种名录。虽然《矿山救护规程》和《煤矿安全规程》中规定矿山救护队工作符合国家相关行业“特殊工种名录”中的特殊工种，但上述二规程不是劳动保障部门和行业主管部门所制定，故王志伦在宜宾地区矿山救护队的工作不属于特殊工种提前退休的范围。
根据四川省劳动和社会保障厅川劳社发[2006]18号《关于印发四川省完善企业职工基本养老保险制度实施办法的实施细则》的通知第四条第（四十二）项“与国有企业和县以上集体所有制企业解除或终止劳动关系的职工，以个体参保人员身份继续缴纳基本养老保险费，原从事国家政策规定的特殊工种并符合从事特殊工种规定年限条件的，原始档案记载清楚，经本人向所在地劳动保障部门书面申请，可按国家规定的从事特殊工种的退休年龄执行”的规定，确定职工从事特殊工种应以职工档案、原始工资单等原始资料为依据。王志伦提供的宜宾市经济和信息化委员会的证明和原黄沙河煤矿相关人员出庭作证的证言均不是原始档案。虽然原始档案资料的遗失过错不应归责于王志伦，但市人社局也没有保管原始档案的职责，市人社局在没有原始档案记载的情况下未认定审批提前退休并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王志伦负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何 媛
审 判 员 唐福均
代理审判员 刘俊路
二〇一六年九月二日
书 记 员 张璐蕾