甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甘行终字第54号
上诉人（原审原告）陈全章。
委托代理人陈海林，系陈全章侄子。
被上诉人（原审被告）兰州市西固区人民政府（以下简称：西固区政府）。住所地：兰州市西固区公园路*号。
法定代表人钱承文，该区区长。
委托代理人王学刚。
委托代理人郭红。
上诉人陈全章因诉西固区政府房屋行政征收补偿决定一案，不服兰州市中级人民法院（2013）兰行初字第84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人陈全章及其委托代理人陈海林，被上诉人西固区政府的委托代理人王学刚、郭红到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2011年3月25日甘肃省发展和改革委员会给甘肃省国土资源厅（以下简称：省国土厅）发出（2011）甘发改交运函字第5号《关于同意兰州市城市轨道交通项目开展前期工作的函》，同意兰州市城市轨道交通项目开展前期工作。2012年11月1日，省国土厅向国土资源部上报甘国土资发（2012）239号《关于兰州市城市轨道交通1号线一期工程（陈官营
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东岗镇）建设用地初审意见的报告》，兰州市轨道交通建设管理办公室（以下简称：市轨道办）也向国土资源部上报了兰轨政字（2012）33号《关于申请对兰州市城市轨道交通1号线一期工程（陈官营
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东岗镇）进行建设项目用地预审的报告》。2013年2月1日，国土资源部给省国土厅、市轨道办作出国土资预审字（2013）34号《关于兰州城市轨道交通1号线一期工程建设用地预审意见的复函》，主要内容为：“兰州城市轨道交通1号线一期工程的建设，对完善综合交通网络，缓解中心城区交通压力，促进地方经济社会发展具有重要作用。该项目符合《兰州市城市轨道交通近期建设规划（2011
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2020年）》和供地政策，项目用地符合当地土地利用总体规划，同意通过用地预审”等。2013年4月3日，甘肃省住房和城乡建设厅给市轨道办发出甘建规（2013）137号《甘肃省住房和城乡建设厅关于兰州市城市轨道交通1号线一期工程建设项目选址的批复》，同意兰州市城市轨道交通一号线一期工程选址意见书的核发，并于同日给市轨道办颁发了甘建规选字第201308号《建设项目选址意见书》。2013年5月8日，兰州市国土资源局给市轨道办发出兰国土资函（2013）36号《关于同意兰州轨道交通项目前期土地征收工作的函》，同意项目所涉及的城关、七里河、安宁、西固四区先行开展兰州市轨道交通1号线一期工程（陈官营
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东岗镇）地面站点建设范围内的土地征收和地面附着物拆迁工作。2013年5月13日，西固区政府发布《关于兰州市城市轨道交通1号线一期工程先行用地建设项目土地征收事宜的公告》，确定征收土地范围位于兰州市西固区陈坪街道东湾村、陈官营村西固东路以南、深沟桥以西、兰新铁路以北、兰州平板玻璃厂以东范围内的集体土地。征收土地将全部用于兰州市城市轨道交通1号线一期工程先行用地项目建设。并对被征地农民的补偿、养老保险的执行进行公告。2013年6月9日，西固区政府发布《关于兰州轨道交通一号线一期工程建设项目征地补偿安置方案公告》，内容为：“一、征地拆迁安置范围：拆迁安置范围为陈坪街道东湾村、陈官营村位于西固东路以南、兰新铁路以北、深沟桥公交公司以西、兰州平板玻璃厂以东。二、宅基地房屋的补偿安置：被拆迁户宅基地房屋的安置实行货币补偿和房屋安置两种方式，被拆迁户自愿选择其中一种安置方式。宅基地上房屋安置补偿标准参照兰州市城中村改造政策执行。（1）被拆迁户选择房屋安置的，由西固区住房和城乡建设交通局统一负责提供期房安置和现房安置两种安置方式，现房安置地点为西固区政府金色家园经济适用房小区，期房安置地点为陈官营10号地块和西固东路以南、排洪沟以西、陈官营中心校以东的安置小区内。补偿安置标准为每个宅院按l60平方米标准面积，以房换房给予房屋安置。被拆迁户房屋面积不足标准面积的，可按标准面积补偿安置，不足部分按一等砖混结构房屋重置价每平方米1178元购买；被拆迁户房屋面积超出标准面积的，超出部分按一等砖混结构房屋重置价1178元的2倍即每平方米2356元给予货币补偿；安置房屋面积超出安置标准面积的，超出部分按每平方米3300元购买。宅基地房屋面积以2006年兰州中瑞房地产咨询估价有限公司摸底登记表为准。（2）被拆迁户选择货币安置的，按标准面积一等砖混结构房屋重置价每平方米1178元的2倍给予货币补偿，即每平方米2356元。（3）被拆迁户搬家补助费为每户1000元，一次性发放；过渡费每户每月按800元发放，对选择现房安置的，一次性发放3个月的过渡费；对选择期房安置的，自行过渡，过渡费从搬迁之日起发放，一次性发放两年过渡费，待交房时终止过渡费的发放。（4）拆迁合法宅基地上房屋，分砖混结构、砖木结构、土木结构三个档次，分别按折价系数1.00、O.95、O.90折算出补偿房屋建筑面积。三、其他补偿：宅基地以外的房屋、构筑物及其附着物（包括企业），由政府委托的兰州中瑞房地产咨询估价有限公司进行评估确认后给予一次性货币补偿。四、拆迁时间：拆迁时间自本公告发布之日起。五、拆迁安置实施：自本公告发布之日起开始实施，由兰州中瑞房地产咨询估价有限公司对已经评估、摸底、登记的房屋进行复核，对评估结果进行解释；村委会与被拆迁户签订补偿安置协议，由拆迁实施单位对拆迁范围内的房屋进行拆除。六、自本公告发布之日起，十天之内签订协议的，每户奖励1万元。”2013年6月20日西固区政府以西政发（2013）52号文印发《兰州市西固区人民政府关于印发陈坪街道轨道交通1号线拆迁安置补偿方案实施细则的通知》，所附《轨道交通1号线拆迁安置补偿方案实施细则》的内容为：“一、被拆迁房屋结构等级核定：砖混结构：1：1.00；砖木结构：1：0.95；土木结构：l：0.90。二、安置标准面积的确定：1、房屋安置标准参照兰州市城中村改造政策执行，确定为每一宅基地160㎡（建筑面积）为准。2、被拆迁户是5人户以上的（不含5人），每增加1人安置面积增加15㎡的建筑面积，依此类推。3、被拆迁户安置标准面积如低于实际安置面积，按照实际面积核算；相反，则按被拆迁户安置标准面积核算。4、人口的核定：人口数以《西固区人民政府关于兰州轨道交通一号线一期工程建设项目征地补偿安置方案公告》发布之日前在册登记常住人口为准。注销、落户地不在此宅院的不属于房屋安置范围。5、宅基地面积的确认以2006年中瑞评估公司评估的标准和数据为依据。三、具体补偿标准的实施：（一）被拆迁户选择房屋安置的，可按照下列标准实施：l、被拆迁户实际折算房屋面积不足安置标准面积80㎡的，按照80㎡安置，不足部分按照1178元／㎡由被拆迁户进行购买。2、被拆迁户实际折算房屋面积超过80㎡但不足160㎡的，按照160㎡安置，不足部分按照1178元／㎡由被拆迁户进行购买。被拆迁户实际折算房屋面积超出160㎡且不足200㎡的，超出部分按照2356元／㎡的标准予以货币补偿。3、被拆迁户实际折算房屋面积超出200㎡且不足240㎡的，可以选择三套房屋进行安置（每套标准80㎡），不足部分按照3300元／㎡由被拆迁户进行购买。被拆迁户实际折算房屋面积超出240㎡且不足280㎡的，超出部分按照2356元／㎡的标准予以货币补偿。4、被拆迁户实际折算房屋面积超出280㎡，可以选择四套房屋进行安置（每套标准80㎡），不足部分按照3300元／㎡由被拆迁户进行购买，超出部分按照2356元／㎡的标准予以货币补偿。（二）被拆迁户选择货币安置的，按照标准面积一等砖混结构房屋重置价1178元／㎡的2倍给予货币补偿，即2356元／㎡。（三）其他规定：l、2006年以后未经审批新建的房屋，一律不予补偿；2006年以后超出审批面积翻建的房屋，对超出部分一律不予补偿。2、2006年以前在宅基地外扩建的院落作为非住宅对待，以评估价给予货币补偿。四、奖励政策：自本实施细则发布之日起，十天之内签订协议的，每户奖励1万元。五、其他补偿、补助：1、宅基地以外的房屋，构筑物及其附着物（包括企业），由政府委托的兰州中瑞房地产咨询估价有限公司进行评估确认后给予一次性货币补偿。2、过渡补助费：每户900元／月，选择现房安置的一次性发放3个月过渡费，选择期房安置的一次性发放24个月的过渡费，过渡期自安置房屋交房为止。3、搬家补助费：每户一次性发放1000元。4、被征收房屋中装有有线电视、固定电话等设施设备的拆迁安装等费用，按实际发生的费用补偿。5、未经批准将宅基地改变为非住宅房屋使用，且有合法、有效营业执照及完税凭证，并实际正在营业的房屋，按住宅房屋补偿，另按非住宅给予三个月的停产停业损失补偿。”因陈全章与所在村委会未能签订补偿安置协议，西固区政府于2013年7月7日作出房屋征收补偿决定。陈全章不服，向兰州市人民政府申请行政复议。兰州市人民政府于2013年9月27日以兰政复字（2013）40号《行政复议决定书》决定：维持西固区政府作出的《兰州市西固区人民政府房屋征收补偿决定书》。陈全章对西固区政府作出的兰州市西固区人民政府房屋征收补偿决定不服，提起行政诉讼，请求予以撤销。
一审法院审理认为，《中华人民共和国物权法》第四十二条一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据上述规定，西固区政府作为一级地方人民政府，为了公共利益的需要，具有征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的职权。兰州市城市轨道交通1号线一期工程建设项目是经国家和省、市政府及相关部门批准的重点项目，对完善兰州综合交通网络，缓解中心城区交通压力具有重要作用。该项目从用地规划到选址以及土地征收等环节都得到相关部门的批复同意，西固区政府也先后就土地征收及征地拆迁安置补偿有关事宜发布了《关于兰州市城市轨道交通1号线一期工程先行用地建设项目土地征收事宜的公告》、《关于兰州轨道交通一号线一期工程建设项目征地补偿安置方案公告》和西政发（2013）52号《兰州市西固区人民政府关于印发陈坪街道轨道交通1号线拆迁安置补偿方案实施细则的通知》并附《轨道交通1号线拆迁安置补偿方案实施细则》。在陈全章与所在村委会未能签订补偿安置协议的情况下，西固区政府遂于2013年7月7日向陈全章作出《兰州市西固区人民政府房屋征收补偿决定书》，决定对陈全章居住于兰州市西固区陈坪街道陈官营村惠安堡86号的房屋实施征收，告知陈全章可选择房屋安置或者货币补偿两种方式，并明确了房屋安置或货币安置以及其他附着物的补偿与搬家补助费的标准等。西固区政府所作决定认定事实清楚，决定内容适当，故对陈全章请求撤销西固区政府作出的房屋征收补偿决定之诉讼请求，不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告陈全章的诉讼请求。
陈全章不服一审判决，向本院上诉称：1、上诉人的宅基地为陈官营村集体所有的农用地，未在国土资源部国土资预审字（2013）34号《关于兰州城市轨道交通1号线工程建设用地预审意见的复函》所确定的项目用地范围内。2、被上诉人以兰州市国土资源局兰国土资函（2013）36号复函为依据，征收集体所有土地和公民个人房屋的行政行为没有事实和法律依据，该复函是兰州市国土资源局对兰州市轨道交通建设管理办公室的申请工作函，不是征拨土地文件、征收房屋文件。3、一审时被上诉人西固区政府未向法庭提交作出《房屋征收补偿决定书》时所依据的规范性文件，被上诉人作出的决定没有法律依据。4、一审判决违背事实和法律的规定，认定事实不清，程序违法，违背人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查的规定。请求二审撤销原判，撤销房屋征收补偿决定。
被上诉人西固区政府答辩称：1、西固区政府的土地征收行为合法有效，被上诉人征收土地行为是按照上级的批准文件，有明确的征收范围和征收面积，并非上诉人所称的“侵占集体所有的土地，违法征收公民个人的合法财产”。2、《兰州市西固区人民政府房屋征收补偿决定书》合法有效，根据物权法第四十二条和土地管理法第四十六条规定，西固区政府作为一级地方人民政府，为了公共利益的需要，具有征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的职权，而且有权发布征收土地公告和补偿方案，并组织有关部门实施；该项目从用地规划到选址以及土地征收等环节都严格按照法律程序进行，符合相关法律法规规定。3、因在征收过程中，上诉人提出过高安置补偿标准，拒不搬迁，被上诉人向其发出的征收补偿决定书是依据物权法、土地管理法的相关规定和中纪委、监察部《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》精神制定的，是为维护被征地拆迁农民的居住问题和合法物权进行的补偿安置，其制定依据和程序合法有效，内容适当。请求二审驳回上诉，维持原判。
二审对一审认定事实的证据进行了甄别核实，二审查明的事实与一审基本一致。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”被上诉人西固区政府依职权对本案涉及的集体土地进行征收，符合上述法律规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”被上诉人西固区政府于2013年6月9日发布《关于兰州轨道交通一号线一期工程建设项目征地补偿安置方案公告》，于同年6月20日作出西政发（2013）52号《关于印发陈坪街道轨道交通1号线拆迁安置补偿方案实施细则的通知》并附《轨道交通1号线拆迁安置补偿方案实施细则》，上诉人陈全章对上述征地补偿安置方案没有通过法定程序提出异议，在征地补偿安置方案未被依法确认违法的情形下，被上诉人西固区政府作出房屋征收补偿决定符合上述征地补偿安置方案。
关于上诉人在二审中提出对其经营用房停业损失应予补偿的问题。由于上诉人陈全章在被诉具体行政行为作出前未提供相关证据材料予以佐证其停业损失，对此，上诉人可向被上诉人提交停业损失的相关证明材料后另行主张。
关于上诉人二审中委托公民李爱民为诉讼代理人是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定：“律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人，以及经人民法院许可的其他公民，可以受委托为诉讼代理人。”在二审庭审中，本院准许李爱民庭后3日内提交相关的推荐材料，但其未在规定期限内提交，故其代理手续不符合上述法律规定。
综上，一审判决结果正确。上诉人陈全章的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈全章负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯 江
代理审判员 姚振勇
代理审判员 徐文娟
二〇一四年五月二十三日
书 记 员 薛 扬