北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2018）京行终474号上诉人（一审原告）阳槟灿，男，1991年11月30日出生，汉族，户籍所在地广西壮族自治区南宁市青秀区。被上诉人（一审被告）国家药品监督管理局，住所地北京市西城区宣武门西大街26号院2号楼。法定代表人焦红，局长。委托代理人何春霭，国家药品监督管理局工作人员。委托代理人孟庆亮，北京观韬中茂律师事务所律师。阳槟灿因诉原国家食品药品监督管理总局［根据2018年3月17日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院关于机构设置的通知》（国发〔2018〕6号、2018年3月22日发布），国务院组建国家市场监督管理总局，将包括国家食品药品监督管理总局等相关机构在内的职责整合；同时，组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理；不再保留国家食品药品监督管理总局，以下统称国家药监局］不履行行政复议法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京01行初774号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。国家药监局针对阳槟灿提出的行政复议申请于2017年3月23日作出《行政复议不予受理决定书》（食药监复不受字〔2017〕21号，以下简称被诉决定书），主要内容为：阳槟灿不服广东省食品药品监督管理局（以下简称广东食药监局）对其2015WZ00346号投诉举报（以下简称346号举报）中吊销广州市有喜化妆品有限公司（以下简称有喜公司）化妆品生产许可资质证件的请求未予处理，申请行政复议。经审查，阳槟灿在346号举报中提出的吊销有喜公司化妆品生产许可资质证件的请求，属于对食品药品监管部门处理被举报企业涉嫌违法行为的工作建议。食品药品监管部门对投诉举报事项依法进行处理，并不负有根据阳槟灿的请求吊销被举报企业有关生产资质的职责。并且，国家药监局已就阳槟灿提出的同一行政复议申请于2016年6月8日作出《行政复议决定书》（食药监复决字〔2016〕22号，以下简称22号复议决定）。阳槟灿不服该决定，以广东食药监局以及国家药监局为被告提起诉讼。北京市西城区人民法院（以下简称西城法院）于2016年11月29日作出（2016）京0102行初889号行政裁定（以下简称889号行政裁定），认为广东食药监局的行为及22号复议决定未对阳槟灿设定新的权利义务，对阳槟灿合法权益不产生实际影响，驳回了阳槟灿的起诉。阳槟灿不服上述裁定提起上诉，北京市第二中级人民法院（以下简称二中院）2017年2月27日作出（2017）京02行终47号行政裁定（以下简称47号行政裁定），驳回上诉，维持一审裁定。此外，阳槟灿在本次行政复议申请中的第二项复议请求，不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条规定的行政复议范围。综上所述，阳槟灿的行政复议申请不符合行政复议法第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第七项规定。根据行政复议法第十七条的规定，决定对阳槟灿的行政复议申请不予受理。阳槟灿不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉决定书，责令国家药监局在法定期限内重新作出行政复议决定。一审法院经审理查明，2015年4月29日，阳槟灿向国家药监局提交了《关于广州市有喜化妆品有限公司挑战中国化妆品法律法规有关严重问题的特重大举报》（即346号举报）。同年5月5日，国家药监局将该举报中涉及到广东省的事项转交广东食药监局处理。广东食药监局又将其中涉及到广州市的事项转交广州市食品药品监督管理局（以下简称广州食药监局）处理。广州食药监局于2015年5月18日向阳槟灿出具《投诉举报交办告知书》，告知阳槟灿，其举报已交由广州食药监局药品监管执法分局办理及回复。药品监管执法分局先后五次书面答复阳槟灿，告知其举报事项的处理情况以及决定给予其举报奖励。2016年4月，阳槟灿针对广东食药监局未将346号举报事项的最终处理决定（对有喜公司作出的是否吊销该公司《化妆品生产企业卫生许可证》的决定）反馈给阳槟灿的行为，向国家药监局申请了行政复议，请求责令广东食药监局在法定期限内将346号举报事项的最终处理决定（对有喜公司作出的是否吊销该公司《化妆品生产企业卫生许可证》的决定）书面反馈阳槟灿。2016年6月8日，国家药监局作出22号复议决定，认为，广东食药监局将举报事项批转广州食药监局办理，广州食药监局书面告知阳槟灿由其执法分局办理及回复相关投诉举报事项；在举报办理过程中，广州食药监局提请广东食药监局吊销有喜公司化妆品生产企业卫生许可证，系基于行政处罚的事权划分作出，不影响广州食药监局作为投诉举报承办单位向举报人反馈举报投诉办理结果的义务；阳槟灿主张广东食药监局未向其反馈投诉举报事项的最终处理决定构成不作为，没有法律依据和事实根据，故决定驳回阳槟灿提出的行政复议申请。阳槟灿不服，以国家药监局和广东食药监局为被告，诉至西城法院，请求撤销国家药监局作出的22号复议决定并确认广东食药监局原行政行为违法，责令广东食药监局限期将346号举报事项的最终处理决定（对有喜公司作出的是否吊销该公司《化妆品生产企业卫生许可证》的决定）反馈给阳槟灿。2016年11月29日，西城法院作出889号行政裁定，驳回了阳槟灿的起诉。阳槟灿不服，上诉至二中院。后二中院作出47号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。2017年3月15日，阳槟灿向国家药监局提出行政复议申请，请求：1.责令广东食药监局在一定期限内对其履责申请作出成熟的行政行为，2.一并责令广东食药监局全体公务员回家后利用下班时间观看纪录片《永远在路上》。在复议申请中载明“履责申请”的具体含义：“指申请人在2015WZ00346号投诉举报中提出的核心诉求，即请求食品药品监管部门吊销广州市有喜化妆品有限公司的化妆品生产许可资质证件”。2017年3月16日，国家药监局收到上述申请，同年3月23日，国家药监局作出被诉决定书，不予受理阳槟灿的复议申请。并于同年3月24日将被诉决定书邮寄给阳槟灿。阳槟灿于同年3月27日收到上述复议决定，于同年7月10日向一审法院提起行政诉讼。在一审庭审中，阳槟灿明确表示其对国家药监局就其第二项复议申请的处理不持异议。一审法院认为，鉴于阳槟灿对国家药监局就其第二项复议申请的处理不持异议，经审查，对被诉决定书的上述处理结论予以确认。当事人针对不予受理行政复议申请的决定提起诉讼，其诉讼目的实质上是要求复议机关受理其复议申请并对其申请进行审查后作出实体决定。因此，虽然阳槟灿的诉讼请求可能仅表述为撤销被诉不予受理决定，但此类案件从诉讼类型上仍然应当属于履责之诉的范畴。本案中，从阳槟灿的诉讼请求看，其要求撤销被诉决定书并重新作出复议决定的目的，就是要求国家药监局履行受理其行政复议申请并予以实体审查的法定职责。因此，本案实质上应认定为履责诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。该法第六十九条又规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。根据上述规定，法院对于履责之诉的审查范围除对行政机关作出的拒绝性答复的合法性进行审查外，还应当就原告申请被告履行法定职责的理由是否成立进行全面审查后，根据查明的事实作出裁判。因此，本案审查范围包括被诉决定书的合法性，以及阳槟灿提出的行政复议申请是否符合行政复议法和行政复议法实施条例规定的受理条件。行政复议法实施条例第二十八条第七项规定，其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼的，行政复议机关对行政复议申请应当予以受理。本案中，阳槟灿于2016年4月提出的复议申请所针对的事项是广东食药监局未将最终处理决定向其反馈的行为。本次提出的复议申请所针对的事项是要求广东食药监局针对其举报事项作出最终处理决定。行政机关将举报事项的办理结果向举报人反馈的行为，仅是行政机关对举报事项进行调查处理行为的一个阶段性行为，因此，阳槟灿的两次复议申请针对的事项并不相同。被诉决定书关于其已经就阳槟灿提出的同一行政复议申请作出行政复议决定的相关认定确有不当。行政复议法实施条例第二十八条第二项规定，行政复议的申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，阳槟灿认为广东食药监局未履行职责，未对其举报事项作出最终处理决定，向国家药监局申请行政复议。而食品药品监管部门对违反化妆品卫生质量和使用安全等规定的行为作出处罚，是出于对不特定公众利益的保护，并不会对举报人个人的合法权益造成影响。阳槟灿与食品药品监管部门是否吊销被举报企业化妆品生产许可资质证件不存在法律上的利害关系，因此，阳槟灿明显不具有复议申请人资格。其向国家药监局申请行政复议不符合行政复议法实施条例第二十八条第二项规定的受理条件。综上所述，尽管被诉决定书的理由有所不当，但法院已经查明阳槟灿的行政复议申请明显不符合行政复议的受理条件，被诉决定书不予受理阳槟灿复议申请的结论并无不当，国家药监局并无未履行法定职责的情形。故对阳槟灿要求撤销被诉决定书，责令国家药监局重新作出复议决定的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回阳槟灿的诉讼请求。阳槟灿不服一审判决，以其系因自身合法权益受到被举报企业违法行为的侵害，为维护自身合法权益而举报，要求广东食药监局严惩被举报企业，其与广东食药监局对举报事项处理或不予处理的行为具有利害关系等为由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，确认被诉决定书违法，立即废止《北京市第一中级人民法院投诉举报类行政案件审理指引》。国家药监局同意一审判决，请求驳回上诉，维持一审判决。一审证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，对此予以确认。本院认为,申请行政复议应当符合法定受理条件。行政复议法实施条例第二十八条第五项、第七项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。行政复议机关已就申请人提出的复议事项作出实体行政复议决定，该申请人又就同一复议事项再次提出行政复议申请，构成重复提出行政复议申请的，可以认定不符合上述行政复议法实施条例第二十八条第七项的规定。本案中，阳槟灿对广东食药监局接到国家药监局交办的346号举报后，针对其反映的要求食品药品监管部门吊销有喜公司化妆品生产许可资质证件的投诉举报部分，所履行的行政职责不服，已向国家药监局申请行政复议，国家药监局经审查作出22号复议决定，驳回了阳槟灿的复议申请。阳槟灿不服22号复议决定，已向相关法院提起诉讼，相关法院亦作出了相应裁定。现阳槟灿就广东食药监局接到其举报后所履行行政职责的事项再次向国家药监局提出责令广东食药监局在一定期限内对其履责申请作出成熟的行政行为、一并责令广东食药监局全体公务员回家后利用下班时间观看纪录片《永远在路上》的行政复议申请，属于就同一复议事项再次提出行政复议申请，构成重复提出行政复议申请，且其提出的第二项复议请求亦明显不属于行政复议范围，故其复议申请不符合上述行政复议法实施条例第二十八条第五项和第七项的规定。行政复议法第十七条第一款中规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案国家药监局接到阳槟灿的行政复议申请后，认定其申请不符合行政复议法定受理条件，在法定期限内通过作出被诉决定书决定不予受理阳槟灿的行政复议申请，国家药监局的处理并无不当。阳槟灿在本案中要求国家药监局履行作出实体行政复议决定职责的理由不能成立。一审法院判决驳回阳槟灿的诉讼请求的结论亦无不当，本院应予维持。阳槟灿的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人阳槟灿负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  马宏玉审判员  赵世奎审判员  贾宇军二〇一八年四月十八日书记员  孟雪儿