广东省清远市清新区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1803行初113号
公益诉讼人清远市清新区人民检察院。住所地：清远市清新区。
法定代表人曾德波，检察长。
被告清远市清新区浸潭镇人民政府。住所地：清远市清新区。
法定代表人陈劲峰，镇长。
委托代理人朱延红，广东平正信诚律师事务所律师。
委托代理人黄卫国，广东明典律师事务所律师。
公益诉讼人清远市清新区人民检察院（以下简称清新检察院）因要求确认被告清远市清新区浸潭镇人民政府（以下简称浸潭镇政府）行政行为违法，于2016年10月9日向本院提起行政公益诉讼。本院于当日立案后，于同年10月17日向被告浸潭镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2017年1月10日公开开庭审理了本案。公益诉讼人清新检察院指派的检察人员陆奕健、朱丹丹，被告浸潭镇政府的法定代表人陈劲峰及其委托代理人朱延红、黄卫国均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2004年6月，被告浸潭镇政府未经规划审批的情况下在清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会建设简易垃圾填埋场（以下简称垃圾场），并于2005年投入使用，用于填埋该镇及周边农村地区的生活垃圾。公益诉讼人认为被告的上述行为可能损害国家利益和社会公共利益，遂于2016年3月2日立案调查。同年3月23日，公益诉讼人向被告发出检察建议，建议其履行生活垃圾处理管理职责，完善垃圾场污染防治设施，防止对周边环境造成污染。同年7月，被告停止了使用垃圾场，并委托中国华西工程设计建设有限公司广州分公司编制封场工程实施方案。同年9月，被告按封场工程实施方案实施了整治工作。公益诉讼人认为被告虽然做了封场措施，但未对垃圾场底部采取防渗工程措施，导致仍有垃圾渗滤液渗透的可能，遂向本院提起本案行政公益诉讼。
公益诉讼人清新检察院诉称，2016年3月1日，清远市人民检察院将被告浸潭镇政府在该镇白花塱村民委员会旺洞村违法倾倒、填埋垃圾，危害生态环境事件的案件线索移交清新检察院。经查，2004年6月起，被告在没有规划审批、土地利用审批、环评及工程竣工验收审批等手续的情况下，通过“以租代征”的方式，将位于清远市清新区浸潭镇白花塱村民委员会黄洞口处转入西南方向的山间地块选址为该镇的垃圾场，占地面积约12280平方米（即18.42亩），并在未采取必要的防渗透等需配套设施的情况下，将该镇及周边农村地区的生活垃圾集中运输至该处倾倒，导致周边环境受到污染。清新检察院受理后，已依法于2016年3月23日向被告发出检察建议，督促其依法履行生活垃圾处理管理职责，做好本辖区内生活垃圾处理工作，并完善垃圾场污染防治设施，防止对周边环境造成污染，同时要求其在收到检察建议一个月内书面回复办理情况。被告书面回复称，其于2016年7月19日起开始将垃圾场的渗滤液清运至清远市清新区禾云镇污水处理厂进行处理，且已停止垃圾场的使用，并进行了封场处理。公益诉讼人认为，被告在没有规划审批、土地利用审批、环评及工程竣工验收审批等手续的情况下，违法建设并使用垃圾场，对周边环境造成严重污染，属于典型的行政违法行为。被告建设垃圾场时没有经过环境影响评价手续就擅自建设并投入运营使用，属于明显的违法行为。建成的垃圾场，未建设防渗工程，垃圾渗滤液疏导、收集和处理系统，雨水分流系统，地下水导排和监测设施等必要配套环境保护设施，对周边环境造成严重污染，侵害了社会公共利益。其行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条，《中华人民共和国国家标准生活垃圾填埋污染控制标准》（GB16889-1997）第4.1条，《生活垃圾填埋污染控制标准》（GB16889-2008）第4.5条、第5.1条，《生活垃圾卫生填埋技术规范》（CJJ17-2004）第4条、第5.0.3条、第6.0.1条，《生活垃圾卫生填埋技术规范》（GB50869-2013）第5.1.3条，《广东省城市垃圾管理条例》第四条第二款、第十条、第十七条，《广东省城乡生活垃圾处理条例》第四条第二款等相关规定。被告在收到检察建议后，虽然做了封场措施，但该封场方案未对垃圾场底部采取防渗工程措施，导致垃圾场依然存在垃圾渗滤液向场址及周边的土壤和地下水发生渗透的可能，环境污染的隐患依然存在，社会公共利益仍处于受侵害状态。故提起本案行政公益诉讼，请求判令：1.确认被告建设、使用垃圾场的行政行为违法；2.被告依法履行职责，防止垃圾场对周边环境继续造成污染。经本院庭审释明，公益诉讼人明确上述第2项诉讼请求为：被告按照国家标准履行监管职责，防止垃圾场对周边环境继续造成污染。
公益诉讼人清新检察院向本院提交了以下证据：1.《租地协议》，证明从2004年6月起，被告租用该镇五一村委会管辖地块作为处理垃圾的场地；2.《清新区浸潭镇白花塱垃圾填埋场排水工程》，3.《浸潭镇城乡环卫建设（垃圾填埋场覆盖及道路维修）工程协议》，4.《浸潭镇城乡环卫建设（垃圾填埋场平整维护）工程协议》，5.《浸潭镇城乡环卫建设（道路维修）工程协议》，6.《浸潭镇城乡环卫建设（白花塱垃圾填埋场回填土填埋垃圾及排水沟清理喷药）工程协议》，7.浸潭镇班子会议会签，8.白花塱垃圾填埋场回填土填埋垃圾及排水沟清理喷药工程预算表、结算表，9.《白花塱垃圾填埋场回填土及排水沟工程验收报告》，上述证据2-9共同证明被告对垃圾场进行修建、维护等建设和使用的相关情况，其中垃圾场回填土填埋垃圾及排水沟清理喷药工程预算书经被告班子会议会签同意，并于2015年8月3日竣工验收；10.《浸潭镇白花塱垃圾填埋场铺设用石渣、石粉购买协议书》，证明垃圾场的倾倒平台由倾倒垃圾堆砌构成，基础不牢固，容易发生坍塌及出现安全事故等风险，被告于2016年1月购买石渣、石粉用于铺设填埋场倾倒平台；11.《关于浸潭垃圾填埋场的调查情况汇报》，证明清远市清新区环境保护局（以下简称清新环保局）于2016年2月26日对涉案垃圾填埋场进行调查的相关情况；12.清新环保局现场检查笔录，证明清新环保局分别于2016年2月25日、2月28日对垃圾场进行现场检查的相关情况，证明被告违法使用垃圾场的事实；13.《环境现场处理通知书》，证明清新环保局于2016年2月28日对垃圾场发出相关处理的通知书，被告违法使用垃圾场的事实；14.《环境监察通知书》，证明清新环保局于2016年3月1日对被告发出通知，要求其完善垃圾场环保审批手续，并根据相关规范完善污染防治设施等；15.《行政处罚决定书》，证明清新环保局于2016年6月2日以《行政处罚决定书》的形式确认垃圾场存在于2004年6月建设，并于2005年建成投入使用至今，未依法报批环评手续，需配套建设的环保设施未经依法验收即投入运行使用等违法事实，并责令其立即停止该垃圾场的使用；16.清新检察院《立案决定书》，证明公益诉讼人于2016年3月2日对本案进行立案；17.《检察建议书》，18.送达回证，上述证据17、18共同证明检察机关于2016年3月23日向被告提出检察建议，督促其依法履行职责，并于同年3月24日直接送达；19.《关于清远市清新区人民检察院检察建议书落实情况的报告》，证明被告根据检察建议于2016年4月21日回复的相关情况；20.《关于浸潭镇白花塱生活垃圾填埋场存在问题的落实整治情况汇报》，证明被告和清新环保局于2016年7月29日汇报垃圾场整治的相关情况；21.《关于浸潭镇白花塱垃圾填埋场污染问题的整改落实情况汇报》（2016.7.29），证明被告根据检察建议于2016年7月29日汇报垃圾场整改的相关情况；22.《关于浸潭镇白花塱垃圾填埋场污染问题的整改落实情况汇报》（2016.8.24），证明被告根据检察建议于2016年8月24日汇报垃圾场的进展情况；23.现场照片，证明垃圾场2016年3月2日、3月17日、4月6日、4月26日、8月4日、8月15日的现场状况；24.《环境评估咨询意见》，证明垃圾场在较长时间的垃圾填埋过程中未按标准流程进行填埋，对周边环境造成了污染，尽管垃圾场已采用相应封场方案进行改造以降低污染，但封场方案未对垃圾场底部采取防渗工程措施，垃圾场仍存在垃圾渗滤液向周边的土壤及地下水发生渗透的可能，从而导致环境污染的风险；25.专家身份证明，证明出具《环境评估咨询意见》的三位专家具备相应的资质；26.清新环监W字（2016）第050号《监测报告》，27.清新环监W字（2016）第057号《监测报告》,28.清新环监W字（2016）第076号《监测报告》,29.清新环监W字（2016）第129号《监测报告》,30.清新环监W字（2016）第188号《监测报告》,31.资质认定及附表，上述证据26-31共同证明垃圾场监测时段过短，不能证明垃圾场没有对周边环境造成污染；32.清远市国土资源局清新分局作出的《关于清新区浸潭镇白花塱垃圾填埋场所在地土地相关情况的说明》，证明被告从未就垃圾场依法征收的违法事实，也未就涉案地块申请规划用地的事实。
被告浸潭镇政府辩称，一、被告已主动执行清新环保局作出的《行政处罚决定书》，该决定的内容已实现公益诉讼人的诉讼请求，请求其撤回本案起诉。1.《行政处罚决定书》已确认被告建设使用垃圾场的行为违法，实现了公益诉讼人的第1项诉讼请求。对于垃圾场涉嫌环境违法的行为，清新环保局在深入调查后，于2016年6月2日作出了清新环保罚字〔2016〕6号《行政处罚决定书》，认定“该垃圾场虽然配套建设有排水沟、排水涵、水泥围坝、渗漏液收集池等污染防治措施，但未依法向环境保护行政主管部门报批环境影响评价手续，需配套建设的环境保护设施未经环保部门验收，主体工程已经投入运行、使用”的违法事实，并据此对被告作出了罚款15万元，立即停止使用垃圾场的行政处罚。被告已于同年6月15日缴纳了罚款，并于同年7月份停止了使用垃圾场。故公益诉讼人的第1项诉讼请求已得到实现。2.被告已按照清新环保局的要求停止了使用垃圾场，并积极采取各种整改措施，履行垃圾处理职责，实现了公益诉讼人的第2项诉讼请求。被告已按照清新环保局的处罚决定停止了对垃圾场的使用，并采取了相应的整改措施履行垃圾处理职责，包括委托第三方对浸潭镇生活垃圾的处理出具工作方案，提出整改措施，经过专家评审并经相关部门批准后积极实施整改工程项目等。被告认为公益诉讼人提出的该项请求也同样得到了实现。参照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十六条“负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许”的规定，被告恳请公益诉讼人撤回本案起诉。二、被告按照公益诉讼人的建议积极履行生活垃圾管理职责，使其诉讼请求全部得到实现，公益诉讼人依法应撤回起诉。1.被告积极履行生活垃圾管理职责，做好本辖区内生活垃圾处理工作，公益诉讼人的该项请求已得到实现。公益诉讼人在立案审查后，依法进行了相关调查，并于2016年3月23日向被告提出《检察建议书》，建议被告依法履行生活垃圾管理职责，做好本辖区内生活垃圾处理工作；完善垃圾场污染防治设施，防止对周边环境造成污染。被告针对上述两点建议，立即采取了多项措施，积极履行垃圾管理职责，包括委托第三方制定浸潭镇生活垃圾处理工作方案，在垃圾场停用后采取了垃圾外运、污水外运的应急措施，依法做好本辖区内生活垃圾的处理工作，避免影响到广大群众的生活和健康。为确保公益诉讼人及时了解被告落实检察建议的相关情况，被告分别于2016年4月21日向清新检察院提交了《关于清远市清新区人民检察院检察建议书落实情况的报告》，于同年7月29日与清新环保局联合提交了《关于浸潭镇白花塱生活垃圾填埋场存在问题的落实整治情况汇报》，于同年7月29日提交了《关于浸潭镇白花塱垃圾填埋场污染问题的整改落实情况汇报》，于同年8月24日提交了《关于浸潭镇白花塱垃圾填埋场污染问题的整改落实情况汇报》，对整改措施和效果进行了详细的陈述。由此可见，被告已严格按照公益诉讼人的检察建议去实施，不存在拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的情形。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十五条的规定，公益诉讼人提起本案诉讼证据不充分。2.被告积极完善垃圾场污染防治设施，目前并没有对周边环境造成污染，公益诉讼人认为垃圾场已对周边环境造成污染，并请求“防止垃圾场对周边环境继续造成污染”的证据不足。在对垃圾场停用后，被告及时委托了有资质的机构制定了《清新区浸潭镇白花塱生活垃圾简易填埋场封场工程实施方案》，经专家评审通过，并经相关部门审批后，被告又委托第三方按照方案实施了垃圾场封场工程，已执行了公益诉讼人提出的“完善垃圾场污染防治设施，防止对周边环境造成污染”的建议。对于垃圾场是否对周边环境造成污染的问题，清新环保局结合环境监测站多次对地表水、自来水、村井水及垃圾渗滤液等进行分析的结果，在2016年7月29日《关于浸潭镇白花塱生活垃圾填埋场存在问题的落实整治情况汇报》中明确“白花塱垃圾场周边的灌溉水、自来水、地下水、地表水中的污染物监测数值仍维持在较低水平，水质状况良好，白花塱垃圾场暂未对周边环境造成污染”。由此证实，垃圾场虽然没有履行环评手续而先行使用，但目前并没有对周边环境造成污染。在封场工程完工后，专家对垃圾场封场工程的效果也进行了总体评价，认为封场效果良好。因此，公益诉讼人提出“防止垃圾场对周边环境继续造成污染”的诉求缺乏“垃圾场已对周边环境造成污染”的前提条件，依据不足。综上所述，公益诉讼人提出的诉讼请求均已实现，其应依法撤回本案起诉，人民法院应依法驳回其起诉。
被告浸潭镇政府向本院提交了以下证据、依据：1.《见证书》（租地协议），证明建设简易垃圾填埋场处理浸潭镇的生活垃圾是为了公共利益需要，选址经过了当地村民的同意；2.《清远市清新区非税收入罚款通知书》，3.广东省非税收入（电子）票据，上述证据2-3共同证明2016年6月15日，被告按照清新环保局作出的处罚决定缴纳了15万元的罚款；4.《清远市清新区浸潭镇生活垃圾处理工作方案工作合同》,5.《清远市清新区浸潭镇生活垃圾处理工作方案》，6.2016年4月26日专家评审会照片，7.《预备项目申请表》，8.《关于浸潭镇白花塱垃圾填埋场整改工程的环保意见》，9.《关于清新区浸潭镇白花塱垃圾填埋场整改工程的立项批复》，上述证据4-9共同证明被告积极履行职责，对垃圾场进行整改；10.封场公示图片，证明被告按照清新环保局作出的处罚决定已于2016年7月停止了使用垃圾场；11.《清远市清新区浸潭镇生活垃圾运输服务合同》,12.车辆进驻及垃圾清运照片，13.《生活垃圾处置成本征收协议书》，上述证据11-13共同证明被告采取垃圾外运的应急措施积极履行生活垃圾处理职责；14.《浸潭镇白花塱垃圾填埋场污水外运及处理合同》，15.《浸潭镇白花塱垃圾填埋场污水外运及处理合同》，16.渗滤液、污水处理现场图片，上述证据14-16共同证明被告采取污水外运处理的应急措施积极履行垃圾处理职责；17.《建设工程设计合同（一）》,18.《清新区浸潭镇白花塱生活垃圾简易填埋场封场工程实施方案》（评审后修改稿），19.专家评审会照片，20.《清新区浸潭镇白花塱生活垃圾简易填埋场封场工程实施方案》（评审后修改稿）专家评审意见，21.《清新区浸潭镇白花塱生活垃圾简易填埋场封场工程实施方案》（最终版），22.《关于要求浸潭镇白花塱生活垃圾简易填埋场封场工程申请立项的函》，23.《关于浸潭镇白花塱生活垃圾简易填埋场封场工程实施方案的环保意见》，24.《预备项目申请表》，25.《关于清新区浸潭镇白花塱生活垃圾简易填埋场封场工程的立项批复》，上述证据17-25共同证明被告按照垃圾场整改方案对垃圾场进行封场，由具有资质的机构出具封场工程实施方案并由相关部门审批通过；26.《广东省建设工程标准施工合同》（封场工程），27.《环境保护委托监理合同》，28.关于浸潭镇白花塱生活垃圾简易填埋场封场工程的总体评价，29.白花塱垃圾填埋场封场工程现场图片，上述证据26-29共同证明被告按照封场工程实施方案执行封场措施，效果良好；30.《清远市清新区浸潭镇白花塱垃圾填埋场项目环境质量现状调查报告》，证明垃圾场在被告实施封场措施后，该项目的污染源不再增加，并且已按照规范采取了相应的环保措施，垃圾场周边总体环境状况得到改善。被告作出行政行为的规范性文件：《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《广东省城市垃圾管理条例》、《广东省城乡生活垃圾处理条例》、《生活垃圾卫生填埋处理技术规范》。
经庭前证据交换，一、被告浸潭镇政府对公益诉讼人清新检察院提交证据的质证意见如下：证据1、10、12-18、25、32无异议；证据2-9无异议，恰恰证明被告对垃圾场进行了管理维护；证据11无异议，恰恰证明经清新环保局调查，没有发现垃圾场有渗滤液流出或者渗漏到周边种植园或村庄的情况，垃圾场没有对周边环境造成环境污染；证据19-22无异议，证明被告对垃圾场进行整改，并将整改情况及时向公益诉讼人汇报；证据23无异议，证明被告按照封场工程实施方案执行封场措施，效果良好；证据24的真实性无异议，关联性有异议，该意见属于专家个人单凭对相关资料的审查出具的个人意见，并非经过实地考察和采取相关测量措施后出具的单位意见，故不具有证明力，被告按照经专家讨论后的意见实施封场措施后，该项目的污染不再增加，且被告已按照规范采取了相应的环境措施，垃圾场在封场后周边总体环境状况已得到改善；证据26-31的真实性无异议，证明内容有异议，《监测报告》均没有参考的标准限值及明确的结论，2016年2、3、4、7月出具的《监测报告》都是在封场前的数据监测，2016年10月出具的《监测报告》是在封场后的数据监测，相对于前面4份的报告更具有参考价值，但上述报告均不能证明垃圾场对周边环境造成了污染。二、公益诉讼人清新检察院对被告浸潭镇政府提交证据、依据的质证意见如下：证据1的真实性无异议，证明内容有异议，证明垃圾场的土地没有被依法征收，被告在建设垃圾场的过程中存在“以租代征”的违法行为；证据2、3无异议；证据4-29的真实性、合法性无异议，证明被告在整改过程中没有执行对垃圾场进行硬底化的标准；证据30-33属于规范性文件，对其无异议，可以证明被告是适格的被告；证据34的真实性无异议，证明内容有异议，该份报告不全面、不科学、不客观，其缺乏重金属污染、土壤污染程度、BOD5等几方面的监测，不能得出垃圾场封场后杜绝污染扩散的结论。庭审中，公益诉讼人补充质证意见如下：对于证据30，该调查报告监测次数少，且距离垃圾场封场的时间过短，不能客观、全面地反映垃圾场周边环境污染的情况；调查报告反映的部份客观事实就足以证明垃圾场周边环境存在污染及扩散的可能；调查报告还证实垃圾场周边有两类污染的存在，且对污染的原因作了可能性的猜测，但该猜测没有提供任何事实依据，无法排除多因一果。
诉讼中，公益诉讼人申请罗隽、黄道建作为专家辅助人员就其提交的《环境评估咨询意见》及被告提交的《清远市清新区浸潭镇白花塱垃圾填埋场项目环境质量现状调查报告》协助质证；被告申请杜铭毅、阮文刚作为专家辅助人员就其提交的《清新区浸潭镇白花塱生活垃圾简易填埋场封场工程实施方案》（最终版）及《清远市清新区浸潭镇白花塱垃圾填埋场项目环境质量现状调查报告》协助质证。庭审中，公益诉讼人的专家辅助人员表示其咨询意见仅为个人意见，该意见虽未经数据调查，但绝大多数垃圾场都有渗滤液渗透的可能；被告的专家辅助人员表示需要对垃圾场进行持续的监测，不能确保封场实施方案可以杜绝垃圾场在封场后对周边环境造成污染。
本院对双方当事人的证据认证如下：一、对于公益诉讼人提交的证据1-23、25、32，被告均无异议，本院予以采信，并确认其具有证据效力；证据24，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第一款“证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录”的规定，《环境评估咨询意见》不属于证据的种类，属于当事人就涉案的专门性问题申请专家辅助人员进行的说明；证据26-31，《监测报告》中的“标准限值”“参考标准”“达标情况”均没有填写相应的数据，也没有相应得出具体结论，故本院不予采信。二、对于被告提交的证据1，本院确认其真实性，虽然垃圾场的选址经过当地村民小组的同意，但并不意味着其选址、建设及使用就合法；证据2、3，公益诉讼人均无异议，本院予以采信，并确认其具有证据效力；证据4-29，可以证实被告在收到公益诉讼人的检察建议后积极整治垃圾场，公益诉讼人以其在垃圾场未进行硬底化为由否定其整治措施，本院不予采信，具体理由详见待下的本院认为部分；证据30-33属于规范性文件，公益诉讼人亦无异议，本院予以采信；证据34，该调查报告是由具有建设项目环境影响评价资质的广东智环创新环境技术研究有限公司经过实地踏勘、仪器监测，在调查及收集有关数据、资料的基础上，参照环境评价相关技术导则及其他技术规范编制而成的，通过对垃圾场的自然环境、社会环境、周边污染源等调查，以大量的数据对垃圾场及周边的地表水、地下水、环境空气、声音、土壤、生态等环境质量进行监测并得出相应的评价，该报告结论是客观科学合理的，本院予以采信。
经审理查明，2004年6月，被告租用原清新县浸潭镇五一村民委员会左屋村民小组、迳下村民小组、五桂村民小组、李屋村民小组的18.42亩土地用于建设生活垃圾填埋场。垃圾场于2005年建设完工并投入使用，用于倾倒填埋浸潭镇及周边农村地区的生活垃圾。该垃圾场虽配套建设有排水沟、排水涵、水泥围坝、渗滤液收集池等污染防治设施，但未依法向环保部门报批环境影响手续，配套防治设施也未经环保部门验收，涉案土地亦没有经过规划及利用审批。2015年，为防止垃圾场对周边环境造成影响，被告在垃圾堆体东侧修建了一座长50米、高6米的浆砌块石大坝，将垃圾场与外围隔离。
2016年3月2日，清新检察院在履行职责过程中发现被告上述建设、使用垃圾场的行为可能损害社会公共利益，遂作出清新检行公立〔2016〕2号《立案决定书》，决定立案审查。同年3月23日，清新检察院向被告提出清新检行建〔2016〕2号《检察建议书》，建议被告依法履行生活垃圾处理管理职责，做好本辖区内生活垃圾处理工作；完善垃圾场污染防治设施，防止对周边环境造成污染。
被告在收到清新检察院提出的检察建议后，采取了多项措施，积极履行垃圾管理职责。2016年4月，被告委托清远市清环环保工程有限公司对垃圾场提出整改方案以降低垃圾场对周边环境的影响。同年4月26日，清新环保局组织相关专家就清远市清环环保工程有限公司提出的整改方案进行评审，并通过了该公司编制的《清远市清新区浸潭镇生活垃圾处理工作方案》，该方案作为被告该时期生活垃圾的处理依据。同年7月，被告停止了对垃圾场的使用，并将垃圾场产生的污水外运到清远市清新区禾云镇的污水处理厂进行处理；并与广州市隧成建业物业发展有限公司签订垃圾运输服务合同，由该公司将浸潭镇的生活垃圾运输至清远市城市生活垃圾卫生填埋场进行应急处理；同时，被告委托中国华西工程设计有限公司广州分公司对垃圾场的封场工程进行设计。中国华西工程设计有限公司广州分公司编制了封场方案修改稿后，被告又组织相关专家及清远市住房和城乡建设局、清新环保局、工程施工单位、工程监理单位等单位代表进行评审，形成评审意见。同年8月，中国华西工程设计有限公司广州分公司根据专家意见对封场方案修改稿作了进一步优化，并形成了《清新区浸潭镇白花塱生活垃圾简易填埋场封场工程实施方案》（最终版）。封场工程实施方案就垃圾场的封场覆盖层、垃圾堆体整形、雨水导排系统、渗滤液收集处理系统、填埋气体导排系统、复绿及水土保持、环境监测及相关配套设施等进行了设计（见下图1、2）。同年8月，被告将封场工程实施方案发包给清远市腾昊建设工程有限公司进行施工；同时，被告委托具有环境监理资质的广东中诚项目管理有限公司作为监理人对封场工程进行监理。同年9月，封场工程实施完毕（见下图3、4）。被告在实施上述整治措施的同时，亦分别于同年4月21日提交了《关于清远市清新区人民检察院检察建议书落实情况的报告》，于同年7月29日与清新环保局联合提交了《关于浸潭镇白花塱生活垃圾填埋场存在问题的落实整治情况汇报》，于同年7月29日提交了《关于浸潭镇白花塱垃圾填埋场污染问题的整改落实情况汇报》，于同年8月24日提交了《关于浸潭镇白花塱垃圾填埋场污染问题的整改落实情况汇报》给清新检察院，对整改措施和效果进行了详细的陈述。
图1:涉案垃圾场封场工程实施方案覆盖层系统图
图2:涉案垃圾场封场工程实施方案总平面图
图3:涉案垃圾场封场后现状图
图4:涉案垃圾场封场后现状图
清新检察院认为被告虽然做了封场措施，但该封场方案未对垃圾场底部采取防渗工程措施，导致垃圾场依然存在垃圾渗滤液向场址及周边的土壤和地下水发生渗透的可能，环境污染的隐患依然存在，社会公共利益仍处于受侵害状态，遂向本院提起本案行政公益诉讼。
诉讼中，被告委托具有建设项目环境影响评价资质的广东智环创新环境技术研究有限公司对垃圾场实施封场整治后的运行状况进行环境质量现状调查。广东智环创新环境技术研究有限公司通过对垃圾场的自然环境、社会环境、周边污染源等进行调查，以大量的数据对垃圾场及周边的地表水、地下水、环境空气、声音、土壤、生态等环境质量进行了监测及评价，并于2016年12月编制了《清远市清新区浸潭镇白花塱垃圾填埋场项目环境质量现状调查报告》。该报告调查结论显示：垃圾场下游靠近垃圾场边界位置地下水氨氮出现超标，垃圾场两侧地下水监控井氨氮及亚硝酸盐出现超标，垃圾场封场前长期的垃圾不规范堆填对其周边地下水造成一定的影响；垃圾场下游主排水渠中氨氮超标，可能是由于周边果园种植、溪流中养鸭及封场前垃圾场运行不规范等原因造成；垃圾场边界氨气、硫化氢出现超标，是调节池中渗滤液中污染物扩散所致；垃圾场周边土壤镍超标，可能与垃圾场附近历史上铜冶炼及封场前垃圾场运营中垃圾洒落有关。该调查报告同时建议：定期开展垃圾场周边地表水、地下水、大气、土壤环境的监测，及时了解封场后污染物的迁移及转化情况；根据封场工程实施方案，加强地下水监测，通过地下水环境监测，长期跟踪渗滤液可能造成的污染状况；渗滤液调节池存在管道破裂的风险，建议设置必要的环境应急预案。
另查明，中国华西工程设计有限公司广州分公司编制的《清新区浸潭镇白花塱生活垃圾简易填埋场封场工程实施方案》（最终版）专门有一节就垃圾场封场后的维护管理工作作了阐述。封场工程实施方案认为封场后仍应进行维护管理，维护管理分为密切观察期和稳定期。密切观察期为封场工程竣工验收后3个月，后续的时间为稳定期。不同时期的管理工作内容详见下表：
密切观察期
稳定期
1.对边坡及大坝进行定期巡查(每周2到3次)，密切观察其稳定性；
2.定期巡查（每周2到3次）渗滤液调节池的液位，
及时抽排外运渗滤液，确保液位控制在安全界线以下；
3.遇到极端天气（如大暴雨、台风等），必须及时安排人员到场排查隐患。
1.建立检查维护制度，定期检查维护设施，定期巡查渗滤液调节池的液位，及时安排渗滤液的抽运措施，极端天气情况下，须派人巡视；
2.对地下水、渗滤液、填埋气体、大
气、垃圾堆体沉降进行跟踪监测，直到垃圾场产生的渗滤液中水污染浓度低于标准限值，并根据环保要求，制定详细的监测计划；
3.保持渗滤液收集外运的正常运作；
4.绿化带和堆体植被养护。
又查明，2016年6月2日，清新环保局认为被告存在“未批先建”“未验先投”的违法行为，遂向被告作出清新环保罚字〔2016〕6号《行政处罚决定书》，决定罚款15万元，并立即停止垃圾场的使用。同年6月16日，被告缴纳了15万元罚款，并于同年7月停止了对垃圾场的使用。
本院认为，本案系由检察机关依照《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定而提起的行政公益诉讼。本案中，公益诉讼人的第1项诉讼请求为要求确认被告建设、使用垃圾场的行政行为违法，虽然被告在答辩中认为清新环保局的行政处罚已实现了公益诉讼人的该项请求，但该行政确认并不影响公益诉讼人要求的司法确认，且被告在庭审中亦表示对该项请求无异议，故本院依法确认被告2016年7月前建设、使用垃圾场的行政行为违法。根据公益诉讼人的起诉、被告的答辩、双方的举证与质证等综合分析，结合本院查明的事实，本案的争议焦点是：涉案垃圾场的封场整治措施能否杜绝对周边环境造成污染，被告应否继续履行相应的监管职责。
本案中，被告在收到清新检察院提出的《检察建议书》后，立刻着手垃圾场的整治工作，积极履行垃圾管理职责。首先，被告委托清远市清环环保工程有限公司对垃圾场提出整改方案以降低垃圾场对周边环境的影响；其次，对垃圾场产生的污水外运至30公里外的禾云镇污水处理厂进行处理；再次，将浸潭镇的生活垃圾运输至70公里外的清远市城市生活垃圾卫生填埋场进行应急处理；再者，被告委托有资质的中国华西工程设计有限公司广州分公司编制垃圾场的封场实施方案并组织实施；最后，被告在整治的同时，亦多次书面向清新检察院汇报工作进展。被告上述积极面对，并努力整治垃圾场的态度值得赞扬，哪怕该态度是出现在垃圾场引起社会关注并被清新检察院立案审查之后。然而，被告的封场工程整治措施能否杜绝垃圾场对周边环境造成污染，以致社会公共利益不受侵害，并免除其监管职责呢？结论是显而易见的。首先，中国华西工程设计有限公司广州分公司编制的封场工程实施方案专门有一节就垃圾场封场后的维护管理工作作了详细阐述。该方案认为垃圾场封场后仍应进行维护管理，维护管理分为密切观察期和稳定期；密切观察期为封场工程竣工验收后3个月，后续的时间为稳定期。密切观察期的管理工作包括定期巡查垃圾场边坡及大坝；定期巡查渗滤液调节池的液位，及时抽排外运渗滤液；若遇极端天气，须派人排查隐患。稳定期的管理工作包括定期检查维护设施；定期巡查渗滤液调节池的液位，及时抽运渗滤液；若遇极端天气，须派人巡视；对地下水、渗滤液、填埋气体、大气、垃圾堆体沉降进行跟踪监测；绿化带和堆体植被养护等。其次，垃圾场在实施封场整治措施后，被告委托广东智环创新环境技术研究有限公司进行环境质量现状调查。该公司编制的《清远市清新区浸潭镇白花塱垃圾填埋场项目环境质量现状调查报告》也证实垃圾场存在周边地表水中氨氮超标、地下水中氨氮及硝酸盐超标、边界氨气及硫化氢超标、周边土壤中镍超标的环境问题，并提出了需要定期开展垃圾场周边地表水、地下水、大气、土壤环境的监测，及时了解封场后污染物的迁移及转化情况；加强地下水监测，长期跟踪渗滤液可能造成的污染状况；对渗滤液调节池管道破裂的风险设置必要的环境应急预案等建议。再次，被告申请的专家辅助人员在庭审中亦表示需要对垃圾场进行持续的监测，不能确保封场实施方案可以杜绝垃圾场在封场后对周边环境造成污染。最后，被告的法定代表人在庭审中也明确表态会加强与环保部门的联系，对垃圾场进行持续监控，以防止垃圾场对周边环境再次造成污染。建设美丽中国，作为管理、保护环境资源重要责任主体的人民政府，其责无旁贷。虽然公益诉讼人的第2项诉讼请求不够具体，但并不意味着被告监管责任就此免除，被告仍需按照中国华西工程设计有限公司广州分公司编制的封场工程实施方案中的维护管理措施，并参照广东智环创新环境技术研究有限公司编制的环境质量现状调查报告的建议等对垃圾场履行监管职责。至于公益诉讼人以被告的封场工程实施方案没有对垃圾场底部进行防渗工程建设、硬底化为由否定该方案的合理性的问题。因垃圾场已使用10年之久，垃圾存量大，若将全部垃圾均挖起清运进行防渗及硬底化处理则工程量巨大且存在二次污染的风险；同时，由于该方案是由有相应资质的机构制作，并经两次专家评审及相关政府部门、环保监理公司等单位综合评议编制而成的，故本院对公益诉讼人的上述意见不予采纳。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
一、确认被告清远市清新区浸潭镇人民政府在2016年7月前建设、使用清远市清新区浸潭镇白花塱垃圾填埋场的行政行为违法；
二、责令被告清远市清新区浸潭镇人民政府对该镇白花塱垃圾填埋场在封场后继续履行监管职责，防止其对周边环境造成污染。
本案受理费50元，由被告清远市清新区浸潭镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审 判 长 陈炳聪
审 判 员 陈桂清
人民陪审员 梁沛新
二〇一七年三月二十日
书 记 员 黄婉瑶
附：本案所适用的法律依据
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六十条人民法院判决被告重新作出具体行政行为，如不及时重新作出具体行政行为，将会给国家利益、公共利益或者当事人利益造成损失的，可以限定重新作出具体行政行为的期限。
人民法院判决被告履行法定职责，应当指定履行的期限，因情况特殊难于确定期限的除外。