山东省乐陵市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乐行初字第3号
原告张志高，男，1964年11月19日生，汉族，农民，。
委托代理人王志兴，男，山东志兴律师事务所，律师。
委托代理人张桂梅，女，1963年6月27日生，汉族，农民。
被告乐陵市人民政府。
法定代表人曲锋，市长。
委托代理人王娟娟，女，乐陵市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李凯，男，乐陵市经管局工作人员。
第三人张学栋，男，成年，汉族，农民。
原告张志高诉被告乐陵市人民政府、第三人张学栋农村土地承包经营权证登记一案，本院于2015年1月13日受理后，依法组成合议庭，于2015年3月9日下午3时公开开庭审理了本案。原告张志高及其委托代理人王志兴、张桂梅，被告乐陵市人民政府委托代理人王娟娟、李凯，到庭参加诉讼，第三人张学栋经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，缺席。本案现已审理终结。
被告乐陵市人民政府于2009年12月17日为张学栋颁发了乐陵市农地承包权（2009）第1614021002700102号农村土地承包经营权证。该证书中载明第三人张学栋在本村岗子（地块名称）承包2亩基本农田，在糖洼（地块名称）承包1亩基本农田。被告乐陵市人民政府在法定期限内未向本院提交其作出具体行政行为的证据材料。
原告张志高诉称，原告一直耕种着本村岗子2亩，糖洼1亩基本农田。这一事实由乐陵市丁坞镇张生西南村及镇经管站出具的2007年12月25日填写的《农户土地承包情况登记表》为证，在2009年签订《农村土地承包合同》并以此办理《农村土地承包经营权证》期间，村委会在未通知原告的情况下找人代签原告的名字，伪造了原告的《农村土地承包合同》并将原告一直耕种的岗子2亩、糖洼1亩登记到时任本村村支书张胜素的儿子本案第三人张学栋的名下，并为他颁发了《农村土地承包经营权证》。后来我村田芝云依据她的《农村土地承包经营权证》将原告诉至法院，要求返还原告耕种着的沟南地块。民事诉讼期间，原告才知道自己的岗子2亩、糖洼1亩登记在了张学栋名下。为此，我提起行政诉讼，请求：1、依法撤销被告颁发给第三人的《农村土地承包经营权证》；2、依法确认原告一直耕种土地的合法承包经营权；3、诉讼费用由被告承担。
原告针对其以上主张提供了如下证据：
1、原告的《农村土地承包经营权证》，证明原告耕种着的沟南2亩未登记在自己的土地承包经营权证上；
2、张生西南村2007年12月25日填写的原告的《农户土地承包情况登记表》（加盖张生西南村和丁坞镇经管站的公章复印件），证明原告在本村岗子地块中有2亩地，在糖洼地块中有1亩地；
3、原告的《农村土地承包合同》（加盖张生西南村和丁坞镇经管站的公章复印件），主张该合同不是原告所签，是村委会伪造的；
4、德州市中级人民法院（2014）德中民终字第632号民事判决书，证明原告与另案第三人在2014年的民事诉讼中一审、二审法院均以第三人持有的土地承包经营权证为主要证据支持了另案第三人在民事诉讼中的诉讼请求；
5、另案第三人田芝云于2013年底起诉原告的民事起诉状，证明第三人田芝云起诉原告后，原告才知道自己一直耕种着的岗子2亩、糖洼1亩登记在了第三人张学栋的名下；
6、丁坞镇张生西南村2014年度农业水费计收表，证明第三人张学栋交农业水费的地亩数为6亩，与张学栋土地承包经营权证上登记的不一致；
7、丁坞镇张生西南村2015小麦直补公示表，证明第三人张学栋小麦直补的地亩数为11亩，与张学栋土地承包经营权证上登记的不一致。
8、丁坞镇张生西南村土地承包明细表，证明第三人张学栋有承包地5亩。
被告辩称，1、本案已经超过起诉期限。我机关为原告张志高颁发土地承包经营权证的时间为2009年12月17日，土地承包经营权证上详细的记载着原告承包土地地块的面积及四至（详见原告的《农村土地承包经营权证》），原告一直未就该土地承包经营权证提出过异议，并且原告自己在行政起诉状中也提到其于2009年办证期间已知悉其中3亩被转到第三人名下并已颁发了农村土地承包经营权证书。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第39条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。所以本案已经超过诉讼时效，法院应驳回其诉讼请求。2、我机关为张学栋颁发的（2009）第1614021002700102号农村土地承包经营权证书事实清楚，符合法定程序。第三人拥有争议地块的承包经营权。综上，贵院应驳回原告的诉讼请求。
第三人张学栋未提交书面答辩，亦未参加本案诉讼。
庭审中，被告对原告提供的证据进行了质证：
原告提交的8份证据中，对第1号证据，被告对其真实性无异议，但认为该证据上并没有载明涉案的争议地块，该村其他村民的土地经营权证是与原告颁发证的时间是同一时间进行颁发调整的，在2009年时原告没有就其没有拥有涉案的“岗子”“糖洼”地块土地承包经营权一事提出异议，证明原告已超出起诉期限；对第2号证据，被告有异议，认为被告在调取相关证据时，在乐陵市经管局也看到过户主为张志高的农户土地承包表，与原告提交的不一致，在我们的档案中，糖洼和岗子是被划掉的；对第3号证据，被告认为该证据可以证明原告对涉案土地没有土地承包经营权；对第4号证据，被告认为该证据的证明对象有异议，这份证据恰巧可以证明涉案土地由第三人所有，原告不是该土地的土地承包经营权人；对第5号证据，被告认为与本案没有关联性；对第6、7号证据，关于小麦直补是地上青苗的直补，与土地承包经营权的归属没有关系，水费计收表和小麦补贴是同样的，谁种多少地就交多少水费，也和土地承包经营权的归属没有任何关系，不能作为证据使用；对第8号证据，被告认为该份证据不符合证据的形式要件，没有相关单位或人员的签字和印章，不能作为证据使用。
经庭审质证，本院合议后对以下证据作如下确认：
对原告提交的第1、4、5号证据，因被告对其真实性无异议，本院认定其为有效证据；对第6、7、8号证据均未加盖公章，不符合证据的形式要件，故本院不认定其为有效证据。对原告提交的第2号证据，本案中尽管是带丁坞镇张生西南村和镇经管站公章的复印件，但与原告在另案（2015）乐行初字第2号行政诉讼中提交的带公章原件的相同证据材料内容完全一致，且被告未提交任何相反证据反驳原告的主张，故本院认定原告提交的第2号证据为有效证据。对原告提交的第3号证据，因为是原告自行从镇经管站调取且原告自己对其真实性提出异议，故本院认为该份证据的效力尚待确认。
根据当事人提供的有效证据及其无争议的当庭陈述，本院对以下事实予以确认：
原告张志高及其第二委托代理人张桂梅、第三人张学栋均系乐陵市丁坞镇张生西南村村民。原告张志高一直耕种着本村岗子2亩、糖洼1亩土地。原告的农户土地情况登记表是丁坞镇张生西南村时任会计张某甲于2007年12月份填写。张生西南村在为原告和第三人填写农户土地承包情况登记表时没有对村民耕种土地的四至、面积等相关信息进行前期的调查核实，也未就登记情况对村民进行公示。2009年被告乐陵市人民政府按照山东省及德州市下发的相关补换发证书的政策文件精神对丁坞镇张生西南村进行农村土地承包经营权证书补换发工作。被告于2009年12月17日为第三人张学栋颁发了（2009）第1614021002700102号农村土地承包经营权证（包括涉案的“岗子2亩”和“糖洼1亩”）。于2009年12月17日向原告张志高颁发了（2009）第1614021002700009号土地承包经营权证（不包括涉案的“岗子2亩”和“糖洼1亩”）。被告向原告和第三人颁发新证时未向原告和第三人告知诉权或起诉期限。
原告张志高与另案第三人田芝云在民事诉讼二审期间，从乐陵市经管站分别调取了“农户土地承包登记表”和“农村土地承包合同”。其中原告的农户土地情况登记表中登记岗子地块中有2亩（长、宽分别为280米、4米，四至为东：张立春；西：立素；南：沟；北：道，登记在了家庭承包方式情况中），在糖洼地块中有1亩（四至为东：道；西：沟；南：张立素；北：立春，登记在了家庭承包方式情况中），而此两块涉案土地没有在原告的土地承包合同、土地承包经营权证上予以登记。至此，原告才知道被告为第三人颁发土地承包经营权证的具体行政行为内容与原告的农户土地承包情况登记表的内容相冲突。本案中原告、被告均认可原告土地登记表和第三人土地承包经营权证上载明的“岗子2亩”、“糖洼1亩”是本案争议的涉案土地。原告以在自己的农户土地承包情况登记表上有登记且一直耕种着的涉案的“岗子2亩”、“糖洼1亩”登记在第三人张学栋的土地承包经营权证上为由，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案有二个争议的焦点。一是原告的起诉是否超出起诉期限？二是被告乐陵市人民政府2009年12月17日为第三人颁发的土地承包经营权证的行为是否合法？
关于原告的起诉是否超出法定起诉期限问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”第四十二条规定：“公民、法人或者其他织织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，判断原告的起诉是否超过法律规定的起诉期限，应以原告知道该具体行政行为内容之日起计算。被告为原告和第三人颁发土地承包经营权证的时间为2009年12月17日，但被告向原告和第三人颁发土地承包经营权证时未告知诉权也未告知起诉期限，亦未对原告和第三人登记地块的面积和四至等情况进行公示，故本院对原告认为是在2014年与本村村民田芝云民事诉讼期间得知被告为第三人颁发的土地承包经营权证的具体内容的主张予以支持，因此应认定原告的起诉没有超过法律规定的起诉期限。
关于被告为第三人颁发土地承包经营权证行为的合法性问题。鲁政办发（2006）119号《山东省人民政府办公厅关于做好农村土地承包经营权证换补发工作的通知》第二部分第（三）项工作步骤第2点写明：各级要组织专门力量，集中时间对二轮土地承包情况进行摸底和清理，摸清土地承包的底数，并将调查摸底情况进行公示，公示无异议后，以村或村民小组为单位汇总造册，建立土地承包台帐，作为换发证的依据；德政办发（2007）17号《德州市人民政府办公室关于做好换发补发农村土地承包经营权证工作的通知》第二部分第（二）写明：各级要抽调精干人员组成工作组，逐户调查摸底，核实二轮土地延包承包合同、承包地块的面积和数量、四至界限等情况，在农户确认无误后，登记造册，张榜公布，接受群众监督。群众无异议后，以村或村民小组为单位汇总造册，作为换发土地承包经营权证的依据。被告乐陵市人民政府2009年12月17日为原告和第三人换发新的土地承包经营权证是基于政策的换发行为，在上述两个政策性文件均有明确规定换发步骤的前提下，为妥善处理土地承包纠纷，依法保障当事人的合法权益，被告应该按照上述文件规定的步骤进行。但被告并未提供证据证明在换证之前进行了相应的摸底调查和张榜公示，明显违反换发程序，违反行政正当程序原则。且被告在法定期限内未向本院提交任何证据材料以证明其作出的具体行政行为的合法性，被告为第三人的颁证行为缺乏证据支持。根据《物权法》的规定，土地承包经营权是一种物权，其取得是依据土地承包合同，因此，土地承包经营权登记与一般的物权登记性质不同，仅是一种证明行为。另外需说明的是，涉案土地“岗子2亩”和“糖洼1亩”承包经营权争议的最终解决，应依赖于被告根据具体情形及时重新作出行政行为。故本院对原告请求依法确认原告一直耕种土地的合法承包经营权的诉讼请求不予支持。
综上，被告乐陵市人民政府为第三人张学栋换发土地承包经营权证的程序违法，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、第五十四条第二项第1目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十六条、第四十一条、第四十二条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款、第六条之规定，判决如下：
一、撤销被告为第三人张学栋颁发的（2009）第1614021002700102号农村土地承包经营权证；
二、驳回原告请求依法确认原告一直耕种土地合法承包经营权的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。
审 判 长 张安快
审 判 员 周国勇
人民陪审员 陈智勇
二〇一五年三月二十五日
书 记 员 鲁乐乐