贵州省遵义市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔03行终46号
上诉人（一审原告）宋代轩，男，1958年3月18日出生，仡佬族，住务川仡佬族苗族自治县泥高乡泥高村泥高坝组（现务川仡佬族苗族自治县。
上诉人（一审原告）高应秀，女，1962年2月8日出生，汉族，住务川仡佬族苗族自治县泥高乡泥高村泥高坝组（现务川仡佬族苗族自治县。系原告宋代轩之妻。
二上诉人共同委托代理人张兴成，贵州佳信律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）务川仡佬族苗族自治县人民政府（以下简称“务川县政府”）。地址：贵州省遵义市务川自治县杨村新区行政中心。
法定代表人石茂彪，务川县政府县长。
委托代理人周才文，务川县政府法制办公室主任。
委托代理人张岚晖，务川县政府法制办公室工作人员。
一审第三人申茂玉，男，1948年1月2日出生，仡佬族，住务川仡佬族苗族自治县泥高乡泥高村堰堡组（现务川仡佬族苗族自治县。
一审第三人申强，男，1972年8月22日出生，仡佬族，住务川仡佬族苗族自治县。系第三人申茂玉之子。
一审第三人务川仡佬族苗族自治县泥高镇泥高社区居民委员会（以下简称“泥高社区”）。
负责人杨洪，系泥高社区总支部书记。
上诉人宋代轩、高应秀因不服务川县人民政府作出的务府行决终字[2017]1号《行政裁决终止审理决定书》一案，不服正安县人民法院（2017）黔0324行初98号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明：在上世纪八十年代初，我国实行农村土地家庭联产承包责任制时，原告宋代轩系原泥高乡泥高村泥高坝组的村民；申茂玉系原泥高乡泥高村堰堡组的村民；后泥高坝组与应堡组合并为泥高组。涉案土地“石盆坵”（又称“石盆丘”，又名“新田”）位于泥高组，原系他人承包的土地，在原告宋代轩与高应秀结婚后（第一轮土地承包时，二原告尚未结婚），调整承包给宋代轩户耕管。在第一轮土地承包时，第三人申茂玉与其子申强等家庭成员，以申茂玉为户主共同承包土地进行生产经营。
上世纪九十年代，原告将该宗“石盆坵”土地与申茂玉承包的“拗口丘”土地互换耕种，互换耕种约两年后，双方各自退还互换的土地。大约一年后，申强结婚，申强将其父申茂玉划分给其耕种的“拗口丘”土地，再次与原告方的“石盆坵”土地互换耕种，双方对互换耕种的事实均无异议。
1998年土地第二轮延续承包时，互换给申强的“石盆坵”土地，除被以“新田”的地块名称[登记面积0.3亩，四至为：东-马路、南-泥高（田）、西-泥高（田）、北-路]登记在被告颁发给申强的《农村土地承包经营权证书》内的《承包土地明细登记》上外，还被登记在被告颁发给宋代轩的《农村土地承包经营权证书》内的《承包土地明细登记》上，登记地块名称为“石盆坵”，面积0.5亩，四至为：东-马路、南-申茂华、西-申茂玉、北-高登坪。
2002年，为完善农村第二轮土地承包责任制，中共务川自治县委、务川自治县人民政府共同发布了《关于完善农村第二轮土地承包责任制工作的实施方案》，该文件明确在完善延长土地承包期工作中，要对农户承包土地的情况登记造册，填写《农户土地承包明细表》，发放《土地承包经营权证书》，1998年颁发的土地证统一收回作废。为此，务川仡佬族苗族自治县泥高乡泥高村村民委员会于2002年6月，重新将发包给农户的田土，填写在《承包土地明细登记表》上，由发包方与承包方共同在该《承包土地明细登记表》上签字盖章确认。互换的“石盆坵”土地，仍然以“新田”的地块名称，填写在户主为申强的《承包土地明细登记表》（编号1115179）上，面积、四至界址与1998年颁发给申强的《农村土地承包经营权证书》上登记的“新田”地块一致。而已被互换的“石盆坵”土地，也被发包方填写在户主为宋代轩的《承包土地明细登记表》（编号1115023）上，面积、四至界址与1998年颁发给宋代轩的《农村土地承包经营权证书》上登记的“石盆坵”地块一致。申茂玉和申强父子各自耕种的土地，在2002年填写《承包土地明细登记表》时，已由发包方分别填写（发包）。原告宋代轩和高应秀夫妇互换得来的“拗口丘”土地，既没有填写在户主为宋代轩的《承包土地明细登记表》上，也未填写在户主为申茂玉或申强的《承包土地明细登记表》上，但系宋代轩方在耕管。但是，泥高村村民委员会与宋代轩、申茂玉、申强等村民在《承包土地明细登记表》上签字盖章后，仅将《承包土地明细登记表》送务川仡佬族苗族自治县农牧局保存，务川县政府没有重新向宋代轩、申茂玉、申强等人颁发《农村土地承包经营权证书》。
2009年，原告要求申茂玉归还互换的土地而发生纠纷。宋代轩、高应秀以申茂玉为被告，于2011年11月9日向务川仡佬族苗族自治县人民法院（以下简称“务川县法院”）提起诉讼，要求判决被告归还“石盆丘”争执稻田的经营管理权，务川县法院于2011年12月20日作出（2011）务民初字第573号民事判决书，判决申茂玉自判决生效之日起五日内将泥高坝村民组“石盆丘”的承包经营权归还原告宋代轩和高应秀。申茂玉不服提起上诉，遵义市中级人民法院于2012年7月5日作出（2012）遵市法民一终字第441号民事裁定书，以原判认定事实不清，可能影响案件的正确判决为由，撤销了务川县法院作出的（2011）务民初字第573号民事判决书，将该案发回务川县法院重审。务川县法院于2012年12月31日作出（2012）务民重初字第6号民事裁定书，以2002年完善落实土地承包责任制时，“石盆丘（新田）”分别填在原告的土地登记册上和被告之子申强的土地登记册上，而“坳口丘”的责任田双方均未登记上册。原告土地登记册上称之为“石盆丘”，申强土地登记册上称之为“新田”。虽然称谓不同，但双方土地承包册上的“石盆丘”、“新田”均指向本案的争执之地，而且，原告的土地承包册注明的四至界限，存在南、北、西名称登记错误，故本案争执之地权属不清，不属于人民法院的受案范围为由，驳回了原告宋代轩、高应秀的起诉。原告宋代轩、高应秀不服，提起上诉，遵义市中级人民法院于2013年3月7日作出（2013）遵市法民一终字第333号民事裁定书，以原审法院认定“石盆丘”与“新田”属同一块地并无不当，由于双方土地承包册上的“石盆丘”、“新田”是同一块地，本案争执之地权属不清，不属于人民法院民事案件的受案范围。原审法院裁定驳回起诉正确，本院应予维持为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。
2013年6月28日，务川仡佬族苗族自治县农牧局将户主为宋代轩的《承包土地明细登记表》（编号1115023，2002年6月13日填写）上登记的“石盆坵”的四至界址，由“东-马路、南-申茂华、西-申茂玉、北-高登坪”，变更为“东-马路、南-原高建峰田，现简良科住房、西-申茂华田、北申茂玉田”，并重新为宋代轩户填写了《承包土地明细登记表》，该表上有“更正现场人”李花祥（农牧局）、邹孚（乡人民政府）、高进峰（泥高村委会）、申茂华（村民代表）的签名，但无发包方与承包方签字盖章。
宋代轩以自己为申请人，以申茂玉为被申请人，向被告提出确权申请，请求各自归还互换土地承包经营权。务川县政府于2014年3月20日作出务府行决[2014]6号《行政处理决定书》，决定：一、申请人与被申请人的互换土地行为合法有效，双方均不能擅自改变土地的使用性质。二、撤销申请人2002年的《承包土地明细登记表》（编号：1115023）第五栏中，关于“石盆丘”土地的登记。三、确认2013年6月28日申请人的《承包土地明细登记表》为无效。该务府行决[2014]6号《行政处理决定书》作出后，2014年4月4日，在被告所属法制办公室工作人员的主持下，申茂玉、申强作为甲方，与作为乙方的宋代轩、高应秀签订了《协议书》，该协议内容为：1、甲乙双方须共同遵守务川仡佬族苗族行政处理决定书（务府行决字[2014]6号），共同履行该行政决定的相关内容。2、鉴于乙方为此纠纷奔波两年多，经多次诉讼，花去了一定的费用，甲方自愿给付乙方因争议所花销的适当费用共计20000元（大写：贰万元整）。费用的给付方式为分期支付：2014年4月8日，甲方向乙方给付10000（大写：壹万元）元，2014年4月17日，甲方向乙方给付剩余的10000（大写：壹万元）元。在付款日，甲方将款交到法制办，乙方到法制办领取。3、乙方收到甲方支付的20000元（大写：贰万元整）后，不得对甲方正常经营管理位于泥高乡泥高村应堡组的地名为“新田”的有任何的干涉，同时也有义务保证甲方对该地的正常经营管理，不得扰乱甲方就该地的正常使用，否则，甲方有权要求其承担侵权责任。4、本协议自甲乙双方签字之日起生效。该协议明确的款项（20000元），已由甲方交被告所属法制办公室，由被告所属法制办公室转交乙方（领款人为高应秀，领取时间为2014年4月18日）。
宋代轩不服务府行决[2014]6号《行政处理决定书》，申请行政复议，遵义市人民政府于2014年9月15日作出遵府行复[2014]141号《行政复议决定书》，认为根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条和第三十三条的规定，宋代轩与申茂玉互换承包地属于农村土地承包经营权的流转纠纷，当事人如不能协商解决，可依法向人民法院提起民事诉讼，务川县政府无权作出处理决定确认承包地流转行为是否有效。《承包土地明细登记表》系发包方将其集体土地发包给承包人的土地明细情况，属于农村土地承包合同的组成部分，对于农村土地的发包与承包，属于民事法律关系调整的范畴，务川县政府无权对《承包土地明细登记表》中登记的土地进行处理。因此，务川县政府作出的务府行决[2014]6号《行政处理决定书》超越职权，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目的规定，撤销了务府行决[2014]6号《行政处理决定书》。各方当事人均未对遵义市人民政府作出的遵府行复[2014]141号《行政复议决定书》提起诉讼，该遵府行复[2014]141号《行政复议决定书》已发生法律效力。
2015年10月，宋代轩以自己为申请人，申茂玉为被申请人，向被告再次申请确权，请求确认“石盆坵”与“新田”不是同一宗地，确认“石盆坵”权属归申请人享有。务川县政府于2015年11月17日作出务府行不字[2015]3号《行政裁决不予受理决定书》，认为根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条和第三十三条的规定，宋代轩与申茂玉互换承包地属于农村土地承包经营权流转，系民事纠纷，务川县政府无权确认其流转行为是否有效；《承包土地明细登记表》是土地承包合同的一部分，务川县政府亦无权确认其效力；至于“石盆坵”与“新田”是否同一宗地，应由土地所有权人明确。同时，2014年4月4日，在我府法制办的主持下，宋代轩方和申茂玉方达成了和解协议并履行。为此决定不受理申请人的行政裁决申请。宋代轩、高应秀不服该决定，向遵义市中级人民法院提起诉讼。2016年4月7日，遵义市中级人民法院作出（2016）黔03行初21号行政判决书，认为遵府行复[2014]141号《行政复议决定书》查明2002年土地承包册上登记给原告的“石盆丘”地块与登记给申强的“新田”地块实为同一宗土地。（2013）遵市法民一终字第333号民事裁定书认定2002年土地承包册上登记给原告的“石盆丘”土地与登记给申强的“新田”土地属同一地块。2002年土地承包册上登记给原告的“石盆丘”地块与登记给申茂玉之子申强的“新田”地块是否同一地块，务川县政府在务府行不字[2015]3号《行政裁决不予受理决定书》未予查明和认定，也未提供充分的证据证明为由，认为务府行不字[2015]3号《行政裁决不予受理决定书》存在认定事实不清，主要证据不足，判决撤销了务府行不字[2015]3号《行政裁决不予受理决定书》，并责令务川县政府在收到本判决之日起六个月内作出行政处理决定。该（2016）黔03行初21号行政判决书已发生法律效力。
被告务川县政府以宋代轩为申请人，申茂玉为被申请人，于2017年6月16日作出1号《终止审理决定》，认为申请人（宋代轩）与被申请人（申茂玉）之间关于“石盆丘”与“新田”是否同一宗地的争议，应由发包方泥高村委作释明，与务川县政府无关联；若是同一宗地，则为一地两包行为，属于土地承包合同纠纷，各方可通过调解或民事诉讼解决争议；申请人与被申请人之间的土地互换行为的法律效力，属于土地流转民事纠纷，当事人可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。并且认为泥高村委会将“石盆丘”、“新田”分别承包给申请人和被申请人，双方之间是土地承包关系，将《土地承包合同》及《承包土地明细登记》送县农牧局备案不属行政行为，务川县政府没有实施土地登记行政行为，申请人与被申请人间的纠纷属于土地承包合同纠纷或土地互换纠纷，不属于行政裁决受理范围，决定终止本府受理的申请人的土地行政裁决案件审理。原告宋代轩、高应秀不服，提起本案诉讼。
另查明，原务川仡佬族苗族自治县泥高乡泥高村村民委员会现已更名为务川仡佬族苗族自治县泥高镇泥高社区居民委员会。
一审法院认为：在庭审过程中，第三人申强表明，其父申茂玉用其承包的“拗口丘”土地，与原告方承包的“石盆坵”土地互换耕种两年后，双方各自退还了互换的土地。申强结婚后，申强用其父申茂玉划分给其耕种的“拗口丘”土地，再次与原告方承包的“石盆坵”进行互换耕种。原告方在庭审中亦认可第一次与申茂玉互换土地，耕种两年后，相互退还了互换的土地，第二次是与申强进行的互换，两次互换的是同一宗地。
1998年7月22日，被告务川县政府颁发给申强的《农村土地承包经营权证书》上，登记了“新田”地块[登记面积0.3亩，四至为：东-马路、南-泥高（田）、西-泥高（田）、北-路]；2002年6月13日，发包方务川仡佬族苗族自治县泥高乡泥高村村民委员会填写的户主为申强的《承包土地明细登记表》（编号1115179）上，亦填写了“新田”地块[填写的面积0.3亩，四至为：东-马路、南-泥高（田）、西-泥高（田）、北-路]。申茂玉与申强虽然系父子关系，但其父子分别耕种的田土，已由发包方务川仡佬族苗族自治县泥高乡泥高村村民委员会在2002年6月分别填写在申茂玉和申强各为户主的《承包土地明细登记表》上（申茂玉的《承包土地明细登记表》编号为1115109），亦即务川仡佬族苗族自治县泥高乡泥高村村民委员会作为发包方，分别向申茂玉与申强发包了土地。
已发生法律效力的遵府行复[2014]141号《行政复议决定书》，认定户主为宋代轩的《承包土地明细登记表》（编号1115023）上填写的“石盆坵”地块，与户主为申强的《承包土地明细登记表》（编号1115179）上填写的“新田”地块是同一宗地。发生法律效力的（2012）务民重初字第6号民事裁定书，认定“石盆丘（新田）”分别填在原告宋代轩、高应秀的土地登记册上和申强的土地登记册上；发生法律效力的（2013）遵市法民一终字第333号民事裁定书，亦认为原审法院（务川县法院）认定“石盆丘”与“新田”属同一块地并无不当，双方土地承包册上的“石盆丘”、“新田”是同一块地。
综上所述，第三人申茂玉与第三人申强虽然系父子关系，但二人已经分别作为家庭户主，各自承包了土地。第二次与原告方互换土地耕种的，不再是申茂玉，而是申强。因此，不管是作为农村土地承包民事纠纷，还是土地权属裁决纠纷，申茂玉都不是适格主体。基于此，虽然被告务川县政府作出的1号《终止审理决定》理由不当，但处理结果正确。原告要求撤销1号《终止审理决定》，并责令被告作出行政处理决定的理由不充分，应当依法予以驳回其诉讼请求。为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，一审判决驳回原告宋代轩、高应秀的诉讼请求。案件受理费五十元，由原告宋代轩、高应秀承担。
宣判后，宋代轩、高应秀不服一审判决，向本院上诉称：一、一审适用法律错误。本案争议地权属不清，不属于人民法院受案范围，依法应由政府进行确权处理。二、一审法院未查明土地互换协议的合法性。上诉人与第三人申茂玉互换的承包地是分别属于高坝组和堰堡组，双方的口头互换协议违反了法律强制性规定，属于无效协议。申强并不是高坝组人，故上诉人与其达成的互换协议也属无效协议。既然土地互换协议无效，土地就仍归上诉人。三、上诉人的申请符合法律规定，被上诉人应当受理并作出处理决定。综上，请求撤销一审判决，并依法改判或发回重审。
被上诉人务川县人民政府未提交书面答辩意见。
一审第三人申茂玉、申强、务川仡佬族苗族自治县泥高镇泥高社区居民委员会未提交书面意见。
本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案争议的焦点是一、申茂玉是否是适格的被申请人；二、本案争议是否属于土地权属争议。
关于申茂玉是否是适格被申请人的问题。二上诉人与申茂玉在第一次土地互换后已经各自退还了土地。之后，二上诉人与申强进行第二次土地互换，且互换后的土地以“新田”的名字登记在申强的名下。虽申茂玉与申强为父子关系，但二人已经分户，且本案争议地登记在申强名下。故，二上诉人以申茂玉为被申请人要求务川县政府进行土地确权，申茂玉主体不适格。
关于本案争议是否属于土地权属争议。本案上诉人与申强之间土地纠纷时土地承包经营权纠纷还是土地权属争议，将决定纠纷的处理程序和方式。如属土地权属争议，可按《土地管理法》第十六条的规定，由人民政府先行处理；如属土地承包经营权纠纷，则应依据《农村土地承包法》处理。从查明的事实看，（2013）遵市法民一终字第333号《民事裁定书》已认定“石盆坵”、“新田”为同一块地，且权属不清。故本案纠纷是属于土地权属争议，根据《土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”之规定，属于政府的处理范围。
综上，务川县人民政府作出的《行政裁定终止审理决定书》理由不当，结果正确，应当驳回宋代轩、高应秀的诉讼请求。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人宋代轩、高应秀负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱
审 判 长 朱晓东
审 判 员 方 兵
代理审判员 王 伟
二〇一八年三月十九日
法官 助理 张瑛娟
书 记 员 王 毅