广东省中山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤20行终46号
上诉人（原审原告）：梁雁雄，男，1965年10月10日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁武装，男，1956年1月16日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：李少开，女，1963年1月12日出生，汉族，住广东省中山市。
上诉人（原审原告）：梁干洲，男，1955年4月24日出生，汉族，住广东省中山市。
上述上诉人的共同委托代理人：冯涛，广东兆丰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市国土资源局，住所地广东省中山市石岐区兴中道2号国土房管大楼，组织机构代码70764152-2。
法定代表人：吴伟强，局长。
委托代理人：余强，该局工作人员。
委托代理人：翁琦，广东金丰华律师事务所。
上诉人梁雁雄、梁武装、李少开、梁干洲（以下简称梁雁雄等四人）因与被上诉人中山市国土资源局（以下简称市国土局）国土资源土地行政处理一案，不服广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，2014年5月29日，梁干洲与案外人梁某前往市国土局递交申请书，举报中山火炬开发区建设发展有限公司（以下简称火炬开发区建设发展公司）与中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社（以下简称黎村经联社）存在违法转让土地的违法犯罪行为，申请市国土局依法查处违法转让土地的违法犯罪行为，返还被占的村集体土地。申请书落款处有梁雁雄等四人的签名。同时，梁干洲填写了市国土局出具的《群众来访登记表》，要求对违法用地（行为）进行依法查处，返还土地。同年6月4日，梁干洲等人就上述来访主要内容向广东省国土资源厅提出信访诉求。同年8月13日，市国土局出具中土房信[2014]151号信访复函。2015年5月12日，梁雁雄等四人诉至原审法院，请求确认市国土局对梁雁雄等四人要求查处违法买卖1877.4069亩土地的申请不予立案的行为违法，责令市国土局按《国土资源行政处罚办法》的规定履行法定职责。原审法院于2015年10月13日作出（2015）中一法行初字第206号行政判决书，确认市国土局对梁雁雄等四人于2014年5月29日提出的4份查处申请作出的处理行为违法，责令市国土局于该行政判决生效之日起15日内作出是否立案的决定，驳回梁雁雄等四人的其他诉讼请求。（2015）中一法行初字第206号行政判决书生效后，市国土局经调查，并联系梁武装、梁干洲到涉案地段进行现场指界，梁武装、梁干洲在相应卫星影像图上签名确认举报地块的范围后，市国土局于2015年11月17日作出中土公告[2015]860号《关于举报中山火炬开发区建设发展有限公司中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社违法买卖747亩土地等问题的告知书》（以下简称860号《告知书》），告知梁雁雄等四人，火炬开发区建设发展公司是火炬开发区管委会开办的公司，以开发建设本区土地资源为基本职能，同时兼具火炬开发区土地储备中心的职能，火炬开发区建设发展公司与黎村经联社签订相关征地协议是以办理土地使用证为目的，属于国家正式征收土地的前期工作；涉案用地已办证约530亩，余下用地尚在组织材料申办中；未发现火炬开发区建设发展公司、黎村经联社存在违法买卖747亩土地的事实，根据《国土资源行政处罚办法》第十二条的规定，对梁雁雄等四人反映的事项不予立案。梁雁雄等4人仍不服，诉至原审法院，请求判令：1.撤销市国土局作出的860号《告知书》；2.判令市国土局对梁雁雄等四人提出的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社违法买卖747亩土地的申请予以立案查处；3.本案诉讼费由市国土局承担。
原审法院另查明：2005年1月6日，火炬开发区建设发展公司（甲方）与黎村经联社（乙方）签订了一份《中山火炬开发区建设用地征地协议》，约定：因火炬开发区建设用地征地需要，现征收你社土名横龙出洞、风车浪、80亩上、塔丘、黄家岭、白米坑、电站、环里坑等一带的土地，经甲乙双方协商，就征地事宜达成协议如下：一、乙方同意甲方征收土地合计747.2545亩，其中耕地747.2545亩；上述用地以标准测量为准。二、甲乙双方同意征地补偿价：耕地（包括禾苗菜地、鱼塘、作物地）16500元每亩（青苗及附属物另作补偿），该项应支付乙方的补偿款合计人民币12329699.25元。三、甲方为支付乙方发展集体经济和搞好村政建设，同意再支付4500元一亩的乡村建设费给乙方，该款共计3362645.25元。四、甲方应支付乙方的金额为15692344.5元，分四期支付，第四期应于2005年8月底将30%应付款4707703.35元支付完毕。该协议还约定了其他事项。2005年1月20日，火炬开发区建设发展公司（甲方）与黎村经联社（乙方）签订《征收黎村横龙出洞、八十亩上等地的补充协议》，约定：一、耕地面积的青苗补偿按4500元/亩给予补偿；锌棚、松皮棚等的补偿，经双方核实后给予补偿；以上补偿于2005年3月底前完成，补偿款一次性兑现给乙方。二、甲方同意在征地范围内给乙方带征70亩工业用地，并给予办理办证手续及填土；办证的各种税、费及填土的费用由乙方负责，乙方同意在最后一期征地补偿款中扣除。该协议还约定了其他事项。2006年4月11日，火炬开发区建设发展公司（甲方）与黎村经联社（乙方）再次签订《补充协议》，约定：一、乙方现因村民要求甲方将用作乙方70亩办证规费的最后一期征地款，经甲方同意，将该款项兑现给乙方用作村民自行分配。二、甲方负责为乙方解决带征70亩工业用地办证指标，涉及需缴交的各种办证规费以及填土费用由乙方负责。协议还约定了其他事项。前述协议签订后，火炬开发区建设发展公司与黎村经联社按协议履行各自义务，火炬开发区建设发展公司将征地款项及补偿款项全部下发，并由村民签收。其中，2005年征地补偿款已由全体村民（包括梁雁雄等四人在内）签收，2010年征地补偿款（补地价）已有三分之二以上的村民签收。梁雁雄等人于2006年开始向有关部门上访，反映其土地被不合法强行侵占。后梁雁雄等人以火炬开发区建设发展公司与黎村经联社签订的征地协议及补充协议违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，协议属于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形为由，于2011年4月11日向本院提起诉讼，请求判令火炬开发区建设发展公司与黎村经联社签订的征用黎村位于横龙出洞、风车浪、80亩上、塔丘、黄家岭，白米坑、电站、环里坑等一带的耕地共计747.2545亩的《中山火炬开发区建设用地征地协议》及2005年1月20日、2006年4月11日签订的两份涉及该747.2545亩耕地部分的补充协议无效，合同约定价15692344.5元，判令火炬开发区建设发展公司返还上述土地，并恢复原状。本院于2012年5月18日作出（2011）中一法民一初字第846号民事裁定书，裁定驳回起诉。
原审法院又查明：粤国土资（建）字[2010]482号《关于中山市2010年度第四批次城镇建设用地的批复》（以下简称482号批复）载明，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，批准中山市人民政府将黎村经联社的集体农用地21.1571公顷转为建设用地，与上述村集体未利用地0.3063公顷一并办理征收为国有土地的手续。粤国土资（建）字[2011]80号《关于中山市2010年度第三批次城镇建设用地的批复》（以下简称80号批复）载明，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，批准中山市人民政府将火炬开发区黎村属下的集体农用地13.8434公顷转为建设用地，与上述村集体建设用地0.0296公顷一并办理征收为国有土地的手续。粤国土资（建）字[2011]401号《关于中山市2010年度第二十六批次城镇建设用地的批复》（以下简称401号批复）载明，广东省国土资源厅经广东省人民政府同意，批准中山市人民政府将火炬开发区珊洲村、黎村村属下的集体农用地27.0506公顷转为建设用地，与上述村集体未利用地6.2827公顷一并办理征收为国有土地的手续。
原审法院再查明：涉案747亩土地位于中山市火炬开发区××村地段。庭审过程中，梁雁雄等四人陈述涉案的747亩土地有的被平整了，现状是荒地状态，有的是佳能等公司的厂房，还有在建工程；市国土资源局陈述涉案747亩土地中的572.0073亩经过报批手续转为国有土地，其余的175.2472亩土地为道路用地、农业种植用地和开放式山地。
原审法院还查明：火炬开发区管委会于2003年7月1日发出中开管[2003]136号《关于成立火炬开发区土地储备中心的通知》，明确该中心职责包括统一管理区管委会的土地，负责全区土地的调配使用，积极回收历史沉淀土地，负责征用区使用的土地等职责。同年10月18日，火炬开发区管委会发出《关于授权中山火炬开发区建设发展有限公司行使土地储备中心职能的通知》，将土地储备中心与火炬开发区建设发展公司合并办公，由火炬开发区建设发展公司独家行使土地储备中心的相应职能。火炬开发区建设发展公司是火炬开发区管委会全资公司。中山市人民政府于2006年2月20日发出中府办复[2006]350号《关于同意火炬区管委会对辖区内土地进行储备的批复》，同意由火炬开发区管委会按有关政策规定对其行政区域内的规划建设用地进行储备、管理。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条及《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条的规定，市国土局作为中山市人民政府国土资源行政主管部门，对辖区内的土地违法行为负有监督检查的法定职责，并负有对违反国土资源管理法律法规的行为予以行政处罚的法定职权。本案中，梁雁雄等四人向市国土局反映火炬开发区建设发展公司、黎村经联社违法转让约708亩土地，市国土局经调查核实后作出860号《告知书》，认为该局未发现火炬开发区建设发展公司、黎村经联社存在违法买卖747亩土地的事实，对梁雁雄等四人反映的事项不予立案。本院认为，梁雁雄等四人从2005年开始已陆续领取了征地补偿款，这说明，梁雁雄等四人已经接受了征地补偿。广东省国土资源厅经广东省人民政府同意作出粤国土资（建）字[2010]482号《关于中山市2010年度第四批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）字[2011]80号《关于中山市2010年度第三批次城镇建设用地的批复》及粤国土资（建）字[2011]401号《关于中山市2010年度第二十六批次城镇建设用地的批复》，实质是对之前的征地补偿行为内容的追认，至此征地补偿行为具有了合法根据。市国土资源局经调查，并联系梁武装、梁干洲到涉案地段进行现场指界，梁武装、梁干洲在相应卫星影像图上签名确认举报地块的范围后，作出涉案告知书，对梁雁雄等四人反映的事项不予立案，并无不当。综上所述，梁雁雄等四人要求撤销市国土资源局作出的中土公告[2015]860号《关于举报中山火炬开发区建设发展有限公司中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社违法买卖747亩土地等问题的告知书》、判令市国土资源局对梁雁雄等四人提出的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社违法买卖747亩土地的申请予以立案查处的诉讼请求，理据不充分，原审法院均予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回梁雁雄等四人的诉讼请求。案件受理费50元，由梁雁雄等四人负担。
上诉人梁雁雄等四人不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院查明事实错误，本案中，原审法院认定482号《批复》、80号《批复》、401号《批复》是涉案土地的批复没有任何事实依据，这份《批复》是批给中山市人民政府，而非批给市国土局，而且这三份《批复》中所涉及到的地貌地况与涉案土地不同，且被上诉人也未举证证明涉案土地中有多少土地在这三份《批复》中；二、火炬开发区建设发展公司只是一个企业，其行使政府职能的法律依据在哪里，如果是受委托行使政府职能，那就应当以政府的名义征收土地，其以自己的名义签订征地协议明显错误，故原审法院驳回原告的诉讼请求是错误的。综上请求二审法院判令：1.撤销（2016）粤2071行初21号行政判决；2.撤销市国土局作出的860号《告知书》；3.判令市国土局对梁雁雄等四人提出的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社违法买卖747亩土地的申请予以立案查处；4.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市国土局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。
本院查明，原审法院查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明：根据市国土局提交的《黎村747.2亩征地办证情况明细表》的内容，已办证用地面积为312.3亩。
本院认为，审查本案中市国土局作出的860号《告知书》是否正确，在于审查其认定事实是否清楚、适用法律及处理结果是否正确，程序是否合法。
在认定事实、适用法律和处理结果方面，本案中，市国土局在860号《告知书》中答复梁雁雄等四人称，涉案土地已办证约530亩，但根据市国土局提交的黎村747.2亩征地办证情况明细表》中显示，已办证用地的土地面积仅为312.3亩，明显小于其在860号《告知书》中答复所称的530亩，因此，本院认为，市国土局此基础上作出860号《告知书》明显事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；……”的规定，本院对市国土局作出的860号《告知书》予以撤销，原审法院对此未予审查错误，本院予以纠正。对于梁雁雄要求市国土局对梁雁雄等四人提出的火炬开发区建设发展公司与黎村经联社违法买卖747亩土地的申请予以立案查处的诉讼请求，市国土局应对涉案土地是否存在违法买卖的情形进行调查，并依法重新处理。
综上所述，梁雁雄等人上诉主张理据充分，本院予以采信，原审法院认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省中山市第一人民法院（2016）粤2071行初21号行政判决；
二、撤销中山市国土资源局于2015年11月17日作出中土公告[2015]860号《关于举报中山火炬开发区建设发展有限公司中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社违法买卖747亩土地等问题的告知书》；
三、责令中山市国土资源局对中山火炬开发区建设发展有限公司与中山火炬开发区黎村股份合作经济联合社是否存在违法买卖747亩土地的行为重新调查处理。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人中山市国土资源局共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 鹏
审 判 员 刘满星
代理审判员 高 琳
二〇一七年四月十八日
书 记 员 陈苑琳