吉林省通化市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）吉05行初28号
原告孙瑛，男，汉族，1959年6月13日生，住集安市黎明街道道里委*组，住集安市。身份证号：220582195906130514×××
原告孙玖，男，1971年2月9日生，住集安市黎明街道道里委*组，住集安市。身份证号：2205221971********。
委托代理人尚广兰（孙瑛之妻），女，满族，1958年9月13日生，退休工人，住集安市黎明街道道里委*组，住集安市。代理权限：特别授权。
委托代理人纪东，吉林理安律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告集安市人民政府。
法定代表人杨文慧，市长。
委托代理人关兴华，男，满族，1975年4月23日生，集安市交通运输局副局长，住集安市佳合佳园。代理权限：一般代理。
委托代理人张光勋，吉林祥程律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被告吉林省高等级公路建设局。
法定代表人纪景义，局长。
委托代理人吴洋，吉林衡丰律师事务所律师。代理权限：诉讼代理及代收法律文书。
委托代理人赵小会，吉林衡丰律师事务所律师。代理权限：诉讼代理及代收法律文书。
第三人集安市矿山村村民委员会。
法定代表人丁世超，村主任。
委托代理人陆方国，男，汉族，1970年12月8日生，法律工作者，住集安市清河镇清河华委*组。身份证号：220522197012080019×××。代理权限：代理承认、变更、放弃诉讼请求，进行质证及答辩。
委托代理人邹森，男，汉族，1981年1月13日生，头道镇政府科员，住集安市清河镇矿山村六组。身份证号：220582198101130517×××。代理权限：代理承认、变更、放弃诉讼请求，进行质证及答辩。
原告孙瑛、孙玖诉被告集安市人民政府、吉林省高等级公路建设局，第三人集安市矿山村村民委员会行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，原告孙瑛、孙玖及二原告的委托代理人尚广兰、纪东，被告集安市人民政府的委托代理人关兴华、张光勋，被告吉林省高等级公路建设局的委托代理人吴洋、赵小会，第三人集安市矿山村村民委员会的法定代表人丁世超，委托代理人陆芳国、邹森到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告诉称，原告孙瑛、孙玖自1991年起与集安市清河镇矿山村签订合同，承包矿山村蚂蚁河上至矿山村三组水田拦河大坝，下至宋家沟和出不来沟交界处流域两侧山场、湿地用以发展养殖林蛙。2003年同集安市水利局签订水面承包合同，并办理了养殖许可证。2016年5月至今，被告在没有履行法定程序和法定补偿计算标准进行相应补偿的情况下，未征先占，在蚂蚁河西侧原告承包的养殖林蛙区域内建设长达1890米左右的高速公路路基，将蚂蚁河系的山场18个孵化池全部压覆，彻底将与18个孵化池、湿地相连接的1220亩林蛙栖息地与蚂蚁河隔断。致使原告承包的蚂蚁河和山场的孵化池彻底破坏，2016年已经绝收。被告没有按实际占用面积足额赔付，仅对部分孵化池、栖息地进行了补偿。并且，在矿山村村集体没有养殖项目的情况下，被告巧立名目将3.4万元补偿费原告的栖息地补偿款转成矿山村内集体的补偿款，侵占了原告的补偿款。被告征收土地进行高速公路建设，没有依法对原告进行补偿属行政侵权行为。参照评估公司评估每平方米为193.35元，应赔偿损失117943.5元；未核实丈量栖息地1220亩，参照评估公司评估每平方米为2.1元，损失1710712.5元；林蛙养殖水面80亩，依照集政发【2015】28号文件，每亩5000元，合计402570元；总计2265526元。请求人民法院支持原告的诉讼请求。庭审中原告又增加诉讼请求，要求确认与集安市清河镇人民政府签订地上附着物补偿协议书违法，并要求撤销。
被告集安市人民政府答辩称：一、原告告诉主体错误。根据《国土资源部关于集双高速公路集安市通化段工程建设用地的批复》，吉林省人民政府为征收主体，故列集安市人政府为被告主体错误。二、诉讼程序违法。根据《土地管理法实施条例》和集安市人民政府印发的《集双高速公路集安至通化段土地征收与补偿安置实施方案》第八条争议解决规定：“对征地补偿标准及补偿安置方案有异议的……不能协商一致的，由市人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。故原告应首先申请裁决，未经裁决直接提起行政诉讼，程序违法。三、原告所述不属实。原告与工作人员现场进行勘察，在勘测图上签字，确认孵化地7个，栖息地4块。根据原告的确认，中联资产评估公司进行评估，原告对评估结果未提出异议。此后，原告多次上访，要求增加赔偿11个孵化池、1220亩栖息地、80亩水面养殖的请求。经相关工作人员现场勘查，原告提出的其他请求不符合评估的标准和条件，所以评估公司没有予以追加。依据原告未提出异议的评估报告，原告孙瑛与清河镇人民政府签订《地上附着物补偿协议书》，补偿款49845.00元。2016年6月12日孙瑛领取补偿款后，再提起诉讼无任何道理。四、原告依据与清河镇矿山村签订的承包合同向人民法院起诉是错误的。水流和水资源依法属于国家所有，清河镇矿山村无权将水面发包。根据合同约定：“乙方在承包期间，国家需要开发利用此河段时，乙方应无条件移交甲方，甲方返还乙方以后未使用年限的水面承包金，不得索取其他费用。”综上，请法庭认真审查，驳回原告的诉讼。
被告吉林省高等级公路建设局答辩称：同意集安市人民政府的观点。另外补充两点：1、被告是事业单位法人，而非行政机关，依法不属于行政案件的适格被告。2、依据土地管理法实施条例25条规定，签订的征地拆迁协议案涉地块的争议拆迁工作，应由市政府负责组织相关行政机关实施，被告并非原告诉请赔偿项目的主体。
第三人集安市矿山村村民委员会答辩称：原告与村委会签订合同属实，只是承包范围不是两侧山场和湿地，而是两侧山场土地。原告所述返还栖息地款34300元，矿山村不清楚是哪项款项，也不同意支付。
经审查查明，2016年7月30日，国家国土资源部制发国土资函（2016）419号《国土资源部关于集双高速公路集安至通化段工程建设用地的批复》，内容为经国务院批准，同意将通化市东昌区、集安市、通化县将集体所有农用地转为建设用地并办理征地手续。2015年10月19日集安政府办公室制发集政办发2015第28号《关于印发〈集双高速公路集安至通化段土地征收与补偿安置实施方案〉的通知》，该实施方案规定该路段集体土地地上物的征收补偿工作由各有关镇、街实施，并由各有关镇街与被征收人签订征收补偿协议等内容。2016年6月3日集安市清河镇人民政府与孙瑛、孙玖签订地上附着物补偿协议书。2016年6月12日，原告孙瑛领取了协议约定的补偿款49845元。2017年7月17日，原告诉讼来院。
本院认为：原告主张被告征收土地进行高速公路建设，没有依法对原告进行补偿属行政侵权行为，应赔偿各项损失总计2265526元。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，原告首先应与集安市人民政府协商，如协商不成向上级人民政府申请裁决。现原告在未经上级人民政府裁决前置程序，直接向法院提起行政诉讼，法院不予受理。另原告主张协议违法，要求撤销，因地上附着物补偿协议书是2016年6月3日签订，原告于2017年7月17日起诉，已经超过了起诉期限，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）、（十）项的规定，裁定如下：
驳回原告孙瑛、孙玖的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 孙海波
审判员 纪 刚
审判员 孙艳玲
二〇一七年十月二十五日
书记员 丛 稳