贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔行终579号
上诉人（原审第三人）汪克然，男，汉族。
委托代理人颜仕武，贵州富迪律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）余贵婵，女，汉族。
被上诉人（原审原告）李德碧（又名李诚），男，汉族。系余贵婵之夫。
原审被告仁怀市人民政府。
法定代表人梁铮，市长。
原审被告遵义市人民政府。
法定代表人魏树旺，市长。
委托代理人王滢钦，贵州与之律师事务所律师。
余贵蝉、李德碧因诉仁怀市人民政府城建行政许可、遵义市人民政府行政复议一案，原审第三人汪克然不服贵州省遵义市中级人民法院（2016）黔03行初252号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审经审理查明，1999年9月22日，魏守义、魏超（魏元超）、魏敏作为卖方，余贵婵、李德碧（李诚）作为买方，在周开华、方逢勇、方逢财、方逢军的见证下，由方逢学作为执笔人，签订了《契约》；其中周开华、方逢勇为时任村干部。《契约》约定魏守义将其位于梁家丫口脚的自留地（老屋基）转让给李诚作为宅基地，如李诚在建房时有边界争议，由魏守义负责。因未办理到相关建房许可手续，余贵婵、李德碧未在该土地上建设房屋；期间，余贵婵先后将该土地用作耕种及搭建临时建筑经营花店。
2014年11月13日，余贵婵取得个体花卉店营业执照；2015年11月，原告花店被不明身份人员捣毁。因仁怀市酒都新区开发建设，需征收魏元超户承包的土地。2003年10月2日，仁怀市国土资源局与魏元超（户主）签订了《征地补偿协议》，将魏元超户承包地征收。余贵婵、李德碧于1999年转让的土地亦在协议征收范围内。2013年6月7日，仁怀市国土资源局与第三人汪克然签订《仁怀市盐津街道茅台国酒城等建设项目房屋征收补偿安置协议》，协议征收汪克然占地172.81平方米、建筑面积172.81平方米的房屋，并约定以留地安置方式补偿。2015年4月22日，仁怀市盐津街道城市建设项目办公室向仁怀市国土资源局出具《情况说明》，载明：汪克然户属于被征收户，经仁怀市人民政府同意，对该户留地安置246.49平方米，安置位置在盐津街道城××社区××路（林业站安置地块）。2015年9月11日，仁怀市国土资源局与汪克然签订《仁怀市盐津街道林业站安置区有偿划地安置协议》，将位于盐津街道林业站安置区二号路的246.49平方米土地安置给汪克然。2015年10月28日，仁怀市人民政府向第三人汪克然颁发《建设用地许可证》；该证载明地块四至为：东抵魏元芳的墙基界、南抵国有空地、西抵国有空地、北抵公路规划为界，用地面积为246.49平方米，土地性质为国有建设用地，办文编号为林业站安置区2015-20-250；该《建设用地许可证》封面页的“仁国土资建许字〔〕第号”中字号空缺，经办人签字栏空缺，也没有载明该许可所依据的法律法规。2015年10月27日，仁怀市住房和城乡建设局向汪克然颁发《建设工程规划许可证》；2015年10月29日，仁怀市住房和城乡建设局向汪克然颁发《建设用地规划许可证》。余贵婵、李德碧认为汪克然持有的《建设用地许可证》侵犯其权益，于2016年2月1日向遵义市人民政府申请复议。遵义市人民政府于2016年5月11日作出遵府行复〔2016〕50号《行政复议决定书》，维持了仁怀市人民政府向汪克然颁发的《建设用地许可证》。余贵婵、李德碧不服，提起本案诉讼。
一审认为，首先，根据《中华人民共和国行政许可法》第四条“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”的规定，设定行政许可应当有法律法规作为依据。本案中，被告仁怀市人民政府向第三人汪克然颁发的《建设用地许可证》为格式化文本，该文本上没有载明所依据的法律法规，被告也没有向一审法院说明该许可所依据的法律法规，应视为被告作出的该许可缺乏法律依据。并且，该许可证字号、经办人均空缺，亦不严谨规范。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（二）适用法律、法规错误的；”的规定，应予撤销。其次，被告向行政相对人作出土地使用许可时，应当保障其许可使用的土地不存在纠纷，以维护被许可人的权益。本案中，被告在征收魏元超土地及向第三人汪克然许可使用土地时，其中部分土地均由余贵婵、李德碧在占有使用，被告未依法排除余贵婵、李德碧对争议地占有事实，即将土地许可给第三人使用，致使原告、第三人均认为其权益被侵犯，明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的。”的规定，应予撤销。
本案各方当事人对被告遵义市人民政府复议程序均无异议，本案对其复议程序的合法性予以确认；但遵义市人民政府复议维持被诉行政许可，属事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”，亦应一并撤销。综上，仁怀市人民政府向第三人汪克然颁发的《建设用地许可证》缺乏法律依据，且明显不当；遵义市人民政府复议维持被诉《建设用地许可证》，事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（六）项，第七十九条的规定，判决如下：一、撤销汪克然持有的办文编号为林业站安置区2015-20-250的《建设用地许可》；二、撤销遵义市人民政府遵府行复〔2016〕50号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由仁怀市人民政府、遵义市人民政府共同负担。
原审第三人汪克然不服一审判决，向本院提出上诉，上诉的主要理由是，1、一审判决认定事实不清，一审原告余贵蝉和李德碧在本案中不具有诉讼主体资格。涉案土地原是案外人魏元超的“自留地”，仁怀市国土局与魏元超签订了征地协议，并支付了征地补偿款，涉案土地已被依法征为国有。而余贵蝉和李德碧与魏元超签订将涉案土地进行转让的契约，未经村委会同意，也未到村委会进行备案，二人对涉案土地并不具有占用、使用的权利，并不是涉案土地的利害关系人，不具有诉讼主体资格。2、一审判决适用法律错误，仁怀市人民政府颁发给上诉人汪克然的建设用地许可证程序正当，适用法律正确，事实清楚，应予维持。综上，请求二审撤销一审判决，改判维持仁怀市人民政府颁发给上诉人汪克然的建设用地许可证，维持遵义市人民政府行政复议决定。
被上诉人余贵蝉、李德碧二审答辩称，1、被上诉人和魏元超之间的土地流转合法有效，不受土地承包法第四十八条的限制；2、虽然涉案土地2003年被征收为国有土地，但没有任何人告知其土地征收的事实；3、仁怀市政府违反政策规定安置汪克然户。综上，一审判决公正，适用法律正确，请求二审维持原判。
原审被告仁怀市人民政府在二审法定期间内未提交书面答辩意见。
原审被告遵义市人民政府答辩称，1、答辩人作出行政复议决定的程序合法。2、答辩人决定维持涉案建设用地许可证事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审予以撤销。
本案经审理查明仁怀市人民政府为汪克然颁发涉案《建设用地许可证》以及遵义市人民政府作出维持该行政行为的行政复议决定的基本事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，2003年，仁怀市人民政府因城市建设需要征收相关集体土地，同年10月5日，根据贵州省人民政府的相关批复，仁怀市国土局与案外人村民魏元超签订征地补偿协议，征收魏元超户的集体土地，该协议已经履行完毕。在该集体土地被征收为国有土地十年后的2013年，仁怀市人民政府因征收本案上诉人汪克然的房屋，与汪克然签订了房屋征收安置补偿协议，以留地安置的方式安置在已征为国有土地的原魏元超户被征地的范围内，并为汪克然颁发了涉案土地《建设用地许可证》。该颁证行为事实清楚，程序合法，并无不当。遵义市人民政府依程序作出维持原行政行为的行政复议决定正确。在2003年仁怀市人民政府征收魏元超户集体土地时，被上诉人余贵蝉、李德碧既不是该村村民，也不是被征收人，如果余贵蝉、李德碧认为自己对涉案土地享有权益，应当在该土地被征收时向征收单位主张权利，或者于事后向被征收人魏元超主张权利。其在本案中诉请要求撤销仁怀市人民政府为汪克然颁发的涉案土地《建设用地许可》无事实和法律依据，本院不予支持。上诉人汪克然的上诉请求以及遵义市人民政府的答辩理由成立，本院予以采纳。一审判决不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项的规定，判决如下：
1、撤销贵州省遵义市人民法院（2016）黔03行初252号行政判决；
2、驳回被上诉人余贵蝉、李德碧的诉讼请求。
一、二审诉讼费各50元，由被上诉人余贵蝉、李德碧负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 申有量
审 判 员 滕学东
审 判 员 安克佳
二〇一七年八月十一日
法官助理 邓玉婷
书 记 员 李明勋