北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京02行终252号
上诉人（一审原告）蔡广利，男，1973年1月2日出生。
上诉人（一审原告）尹广珍，女，1940年6月26日出生。
上诉人（一审原告）步凤斌，男，1968年10月26日出生。
上诉人（一审原告）王领虎，男，1962年10月14日出生。
上诉人（一审原告）靳松，男，1971年1月27日出生。
上诉人（一审原告）马俊芳，女，1939年5月28日出生。
六上诉人委托代理人李春兰，北京新翰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市东城区和平里北街2号。
法定代表人魏成林，主任。
委托代理人唐英建，男，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人林美锋，北京广丁律师事务所律师。
上诉人蔡广利、尹广珍、步凤斌、王领虎、靳松、马俊芳（以下简称蔡广利等6人）因诉北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称：市规土委）作出的[2016]24号《关于步凤斌等6名同志反映非法占用集体土地等问题的答复》（以下简称：被诉答复）一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2016）京0115行初257号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
2016年8月4日，市规土委作出被诉答复，载明：一、关于您提出北京奔驰汽车有限公司项目等7个项目非法占用集体土地的问题：经查阅相关档案材料，北京奔驰汽车有限公司项目等7个项目所在地块均已取得市政府核发的征地批复文件，不存在非法占用集体土地的违法行为。北京奔驰汽车有限公司项目所在地块对应的征地批复文件为京政地字〔2010〕219号、京政地字〔2010〕241号、京政地字〔2011〕229号、京政地字〔2012〕116号、京政地字〔2012〕l17号、京政地字〔2012〕26号、京政地字〔2011〕230号;海纳川奔驰零部件产业园区项目所在地块对应的征地批复文件为京政地字〔2010〕158号;北京中科彩技术有限公司彩钢板项目所在地块对应的征地批复文件为京政地字〔2010〕240号;北京电信亦庄云计算中心项目所在地块对应的征地批复文件为京政地字〔2010〕242号;森特士兴集团股份有很公司项目所在地块对应的征地批复文件为京政地字〔2010〕240号;百度亦庄云平台数据中心项目所在地块对应的征地批复文件为京政地字〔2010〕244号;中寰工程项目管理有限公司科研设计制造一体化基地项目所在地块对应的征地批复文件为京政地字〔2010〕242号。二、关于征地报批材料和征地程序问题：经查阅上述7个项目对应的建设用地档案，上述7个项目在征地前均召开了村民代表大会、履行了征地公示程序，申报征地手续时均提交了立项批复文件、规划批准文件、一书四方案、征地情况调查表、村民代表大会决议文本、征地补偿协议、征地公示材料等报批必备材料。我局对上述7个项目的征地报批材料进行审核后，按程序上报市政府分别批准了上述7个项目的征地手续。综上，上述7个项目的征地报批材料齐全，程序合法，其建设用地批复的作出符合法律法规的规定。
蔡广利等6人不服上述行政行为，向一审法院诉称：蔡广利等6人系北京市大兴区瀛海镇宏农庄、瑞合一村、瑞合二村(屈庄村)、太和庄西村村民，2010年，我们尚在承包期内的土地在未进行补偿安置，未履行公告、听证等程序的情况下，就被非法强占，有的土地已经施工投产。但是，还有一部分大约共2100亩涉案土地(宏农庄约700亩、瑞合二村约300亩、太和西村约600亩、瑞和一村约500亩)从2010年征占至今共6年的时间，一直处于荒芜状态。蔡广利等6人于2016年5月22号通过邮政快递方式，向市规土委提交了《查处土地违法行为申请书》，市规土委于2016年8月4号以邮寄挂号信给蔡广利等6人作出被诉答复，但是该被诉答复中并没有提到撂荒的土地，更未履行依法查处的法定职责，蔡广利等6人认为，市规土委作出的被诉答复的具体行政行为违法、错误，应予撤销，并重新作出新的具体行政行为。具体理由如下:征地批复所涉土地在两年未实际用地，征地批复自动失效。任何单位和个人闲置、荒芜耕地超过两年，县级以上人民政府应无偿收回用地单位的土地使用权。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九节:“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”;国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四节规定:“农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”。《土地管理法》第三十七条:“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。己经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。根据上述法律规定，征地审批文件的有效期为两年，满两年未实际用地的，批准文件自动失效，而抛荒超过两年，经原批准机关批准，应当由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。本案涉案2100亩之多的抛荒土地在2010年占地到现在已经6年的时间，就算有合法的征地批准文件，也已经失效，并且超过两年也应当无偿收回，但是市规土委却无视这么重大的违法行为，对抛荒土地只字未提，而是避重就轻的就几个有项目的批复给予回复。蔡广利等6人认为市规土委作出被诉答复违法、错误，应予撤销，并重新履行对抛荒土地依法查处的法定职责。综上，市规土委作出“答复”违反法律规定，蔡广利等6人为维护自身合法权益，依据相关法律之规定，特书此状，请求：1、依法撤销市规土委作出的被诉答复的具体行政行为；2、依法判令市规土委履行查处土地违法行为的法定职责；3、诉讼费用由市规土委承担。
市规土委一审辩称：2016年5月26日，蔡广利等6人向我委递交《查处土地违法行为申请书》，要求对北京奔驰汽车有限公司项目、海纳川奔驰零部件产业园区项目、北京中科彩技术有限公司彩钢板项目、北京电信亦庄云计算中心项目、森特士兴集团股份有限公司项目、百度亦庄云平台数据中心项目、中寰工程项目管理有限公司科研设计制造一体化基地项目等7个项目非法占用集体土地的违法行为予以查处。收到该申请书后，我委对上述7个项目的用地情况进行了调查。经查，北京奔驰汽车有限公司项目等7个项目均位于北京经济技术开发区内，经向市国土局北京经济技术开发区分局、北京亦庄国际开发建设有限公司了解情况，并调阅市国土局北京经济技术开发区分局存档的《国有建设用地使用权出让合同》等相关材料，确认上述7个项目所在地块均己取得市政府核发的征地批复文件，为国有建设用地，不存在非法占用集体土地的违法行为。经查阅上述7个项目用地对应的建设用地档案，相关项目报批征地手续时报批材料齐全，程序合法，其建设用地批复的作出符合法律法规的规定。基于以上事实，我委向蔡广利等6人出具被诉答复，告知蔡广利等6人，北京奔驰汽车有限公司项目等7个项目所在地块均已取得市政府核发的征地批复文件，不存在非法占用集体土地的违法行为。综上，我委针对蔡广利等6人的申请进行了充分调查，并以事实为依据对蔡广利等6人的申请事项作出了被诉答复，因此我委被诉答复的办理符合法律规定，是合法有效的。故，请求人法院依法驳回蔡广利等6人的诉讼请求。
一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，市规土委具有对本市范围内违法占地行为进行依法查处的职权。本案中，蔡广利等6人向市规土委反映北京奔驰汽车有限公司项目等7个项目存在非法占用集体土地的问题，并要求市规土委依法予以查处。市规土委接到蔡广利等6人的《查处土地违法行为申请书》后，经调查发现蔡广利等6人举报的土地均已取得市政府核发的征地批复文件，不存在非法占用集体土地的违法行为，进而作出了被诉答复，依法履行了其法定职责。至于蔡广利等6人在诉讼中提出的涉案土地存在撂荒的问题，因其未在《查处土地违法行为申请书》中提出，不属于本案审理范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，市规土委至迟于2016年5月26日收到《查处土地违法行为申请书》，至其2016年8月4日作出被诉答复，已经超出60日的法定期限，但未对蔡广利等6人的权利义务产生明显影响，属于程序轻微违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、确认市规土委于2016年8月4日作出的被诉答复违法；二、驳回蔡广利等6人的其他诉讼请求。
蔡广利等6人不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，并依法判决市规土委履行土地违法查处的法定职责；诉讼费由市规土委承担。
市规土委同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，蔡广利等6人在法定举证期限内向一审法院提交了如下证据：
1、土地承包经营权证书6份，证明蔡广利等6人与市规土委作出的被诉行政行为有关系，具有诉讼主体资格；
2、被诉答复，证明市规土委作出具体行政行为的内容；
3、两份登记回执、两份政府信息告知书，证明市规土委作出的答复与发改委作出的信息不符，市规土委作出的答复违法错误；
4、照片17张、光盘（视频资料）2张，证明涉案土地范围内仍存在大量的土地撂荒，而且土地是否经过征收也不明确。
在一审诉讼期间，市规土委在法定举证期限内提交并在庭审中出示了如下证据：
1、北京市人民政府建设用地批复12份（京政地字[2012]26号、117号、116号，[2011]230号、229号，[2010]244号、242号、240号、158号、241号、222号、219号）；
2、国有建设用地使用权出让合同10份（京技国土出让[合]字[2012]24号、[2013]1号、[2013]2号、[2013]11号、[2013]3号、[2013]12号、[2013]19号、[2012]17号、[2012]12号、[2011]17号）；
3、北京市经济技术开发区国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让方案审批表8份（京开国土挂[2011]9号、[2012]3号、[2012]5号、[2012]6号、[2012]7号、[2012]8号、[2012]11号，[2013]5号；
4、被诉答复；
5、查处土地违法行为申请书。
以上证据证明市规土委收到申请后进行了调查，根据相关档案提取相应的证据材料，并给申请人作出了书面答复。
一审期间经庭审质证，对蔡广利等6人提交的证据材料，市规土委认为证据1与本案没有关联性；对证据2认可；认为证据3与本案无关，当事人申请的名称与实际项目不一致的也会存在项目不存在的结果；认为证据4的照片无法证明为蔡广利等6人举报的土地，经了解7个项目在履行了手续后已经开工，不存在撂荒。视频为蔡广利等6人单方提供，对其客观性和真实性不予认可，地理位置无法确认，与蔡广利等6人诉讼请求没有利害关系，对关联性不予认可。蔡广利等6人向市规土委申请查处土地违法行为，视频显示的是没有建筑物的空地，没有土地违法建设行为，对其证明目的不予认可。
对市规土委提交的证据，蔡广利等6人对证据1-3真实性无异议，对合法性、关联性有异议；对证据4真实性、关联性认可，对合法性不认可；对证据5认可。
经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据作如下确认：蔡广利等6人提交的证据2和市规土委提交的证据4是本案被诉行政行为，不能作为证据使用；蔡广利等6人提交的证据3、4与本案不具有关联性，不予采纳。蔡广利等6人提交的证据1和市规土委提交的其他证据具有真实性、合法性、关联性，能达到其证明目的，予以采纳。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
经审理查明，2016年5月22日，蔡广利等6人以邮寄方式向原北京市国土资源局提交《查处土地违法行为申请书》，要求对北京奔驰汽车有限公司项目、海纳川奔驰零部件产业园区项目、北京中科彩技术有限公司彩钢板项目、北京电信亦庄云计算中心项目、森特士兴集团股份有限公司项目、百度亦庄云平台数据中心项目、中寰工程项目管理有限公司科研设计制造一体化基地项目非法占用集体土地的违法行为予以查处。原北京市国土资源局收到申请后，于2016年5月26日转交北京市国土资源局大兴分局办理。2016年7月，原北京市国土资源局与原北京市规划委员会合并为市规土委。市规土委经调查后，于2016年8月4日作出被诉答复。蔡广利等6人不服该答复，向一审法院提起行政诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，市规土委具有对本市范围内违法占地行为进行依法查处的职权。本案焦点问题系市规土委所作被诉答复认定事实是否清楚，证据是否充分。本案系一起要求行政机关履行查处职责类案件，行政机关的调查及所作被诉答复必须针对举报人的举报事项进行。本案中，蔡广利等6人向市规土委反映北京奔驰汽车有限公司项目等7个项目存在非法占用集体土地的问题，并要求市规土委依法予以查处。市规土委接到蔡广利等6人的《查处土地违法行为申请书》后，经调查发现蔡广利等6人举报的土地均已取得市政府核发的征地批复文件，不存在非法占用集体土地的违法行为，进而作出了被诉答复，据此，市规土委已依法履行了其法定职责。蔡广利等6人在诉讼中提出的涉案土地存在撂荒的问题，因其未在《查处土地违法行为申请书》中提出，不属于本案审理范围。
由于市规土委未在接到申请之日起60日内作出被诉答复，但该超期行为未对蔡广利等6人的权利义务产生明显影响，属于程序轻微违法。据此，一审判决确认市规土委于2016年8月4日作出的被诉答复违法并驳回蔡广利等6人的其他诉讼请求是正确的，本院应予维持。蔡广利等6人的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一审案件受理费50元，由北京市规划和国土资源管理委员会负担（于本判决生效之日起7日内交纳）；二审案件受理费50元，由蔡广利、尹广珍、步凤斌、马俊芳、靳松、王领虎共同负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 金 丽
审判员 刘明研
审判员 李 丹
二〇一七年三月三十日
书记员 李瑞英