山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终1189号
上诉人（原审被告）平阴县人民政府，住所地济南市平阴县府前街35号。
法定代表人焦卫星，县长。
委托代理人王立泉、翟永胜，均系平阴县人民政府法制办公室工作人员。
上诉人（原审被告）济南市人民政府，住所地济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦。
委托代理人张华林、王心悦，均系济南市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审原告）王培平、孔祥荣等十四人（名单附后）。
王培平、孔祥荣等十四人诉平阴县人民政府（以下简称平阴县政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政批复及行政复议一案，济南市中级人民法院于2017年3月21日作出（2016）鲁01行初518号行政判决。平阴县政府、济南市政府不服原审法院判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
被告平阴县政府于2016年3月10日作出平政字〔2016〕14号《关于同意强制拆除丁士庚等十七户违法建设的批复》（以下简称平政字〔2016〕14号批复），同意对王培平等十七户违法建设实施强制拆除，并责成平阴县城市管理行政执法局（以下简称平阴县执法局）会同县住房和城乡建设委员会（规划局）、公安局、国土资源局、锦水街道办事处等尽快实施。
被告济南市政府于2016年7月13日作出济政复决字〔2016〕149号行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持平政字〔2016〕14号批复，并对王培平等请求责令平阴县政府赔偿强拆损失的主张不予受理。
原审法院经审理查明，2016年3月3日，平阴县执法局作出平城执限改〔2016〕第GHA001号责令限期改正通知，平城责停字〔2016〕第GHAO11号责令停止建设决定书，责令王培平等十七人立即停止违法建设，否则将进行施工现场查封，扣押施工设备；并于当日17:30前拆除在平阴县锦水街道办事处阮二村所建违法建设，并恢复原状。
另查明，2016年3月4日，平阴县执法局作出平城执字〔2016〕5号请示，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《济南市城乡规划条例》第八十九条的规定，建议平阴县政府责成有关单位组织力量，对王培平等十七人违法建设的房屋实施强制拆除。
还查明，2016年3月10日，平阴县政府作出平政字〔2016〕14号批复，同意对王培平等十七户违法建设实施强制拆除，并责成平阴县执法局会同县住房和城乡建设委员会（规划局）、公安局、国土资源局、锦水街道办事处等尽快实施。2016年3月17日，涉案房屋被组织拆除。
再查明，2016年5月16日，原告针对涉案批复提起行政复议。2016年5月20日，济南市政府作出受理通知，并通知平阴县政府提出行政复议答复。2016年7月13日，济南市政府作出复议决定，决定维持平政字〔2016〕14号批复，并对王培平等请求责令平阴县政府赔偿强拆损失的主张不予受理,并于次日送达给原告和平阴县政府。
原审法院认为，平政字〔2016〕14号批复，属于县级地方人民政府责令有关部门对辖区内违章建筑采取强制拆除措施的行政强制执行决定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，平阴县政府作为县级以上地方人民政府，有权作出责令有关部门对辖区内违章建筑采取强制拆除措施的行政强制执行决定。
关于县级以上人民政府作出责令有关部门对违章建筑采取强制措施的行政强制执行决定的程序。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，当事人在法定期限内对限期拆除决定不申请行政复议或者提起行政诉讼的，县级以上地方人民政府方可以作出责令有关部门对违章建筑采取强制拆除措施的行政强制执行决定。本案中，平阴县执法局于2016年3月3日作出限期自行拆除决定，相对人如不服该决定的，可以在接到该决定之日起六十日内申请行政复议，也可以在接到该决定之日起六个月内提起行政诉讼，平阴县政府于限期自行拆除决定作出后七日，即同年3月10日作出平政字〔2016〕14号批复，明显违反了法律规定,属于程序违法。
综上所述，平政字〔2016〕14号批复违反法定程序，依法应予撤销。济南市政府济政复决字〔2016〕149号行政复议决定，驳回王培平等人的行政复议申请确有不当，依法亦应予以纠正。但是,原告的赔偿请求不在本案审理范围之内，原告应另行主张，并提交合法权益受到损害的证据材料。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）、（三）项之规定，判决：一、撤销平政字〔2016〕14号批复；二、撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字〔2016〕149号行政复议决定。案件受理费50元，由被告平阴县政府负担。
平阴县政府不服原审法院判决提出上诉，请求二审法院撤销原判，依法发回重审或改判维持平政字〔2016〕14号批复，本案全部诉讼费用由被上诉人承担。具体理由如下：一、原审法院认定事实错误。本案中，平阴县政府作出的平政字〔2016〕14号批复是根据平阴县执法局报送的请示，针对被上诉人拒不停止违法建设的行为作出，属于行政机关履行内部报批程序，直接指向的对象是平阴县执法局和县政府有关部门。故该批复并不是一种具体行政行为，是对下级机关请示事项的答复，属于内部行政行为，对被上诉人的权利义务尚未产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。二、原审法院适用法律错误。平阴县人民政府作出的批复是依据《济南市城乡规划条例》第八十九条的规定和平阴县执法局的请示，针对被上诉人拒不停止违法建设的行为作出的。原审法院适用的《中华人民共和国行政强制法》第四十四条是针对行政机关需要对违法建筑强制拆除的，明显适用法律错误。三、平阴县政府作出的批复是责成平阴县执法局等有关部门制止正在进行的违法行为，符合《中华人民共和国城乡规划法》、《济南市城乡规划条例》的相关规定。综上，上诉人平阴县政府作出的批复，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求二审法院依法撤销原审法院判决，公正审理本案。
济南市政府不服原审法院判决提出上诉，请求二审法院撤销原判，依法发回重审或改判维持平政字〔2016〕14号批复，本案全部诉讼费用由被上诉人承担。具体理由如下：一、原审法院认定事实错误、适用法律错误，其理由与平阴县政府的上诉理由一致。二、行政复议机关作出的行政复议决定合法。被上诉人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《济南市城乡规划条例》的具体规定，平阴县政府根据相关法律法规和平阴县执法局的请示，依法作出批复。行政复议机关作出的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法撤销原判，公正审理本案。
王培平、孔祥荣等十四人未向本院提交书面答辩意见。
二审查明的事实与一审查明的内容一致，本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，拆除违法建筑物、构筑物、设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，县级以上人民政府可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行措施。同时，对违法建筑强制拆除还应当遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条等规定的法定程序。结合《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，违法建筑强制拆除程序应当包括以下内容：1.城乡规划部门依法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人在法定期间内不申请行政复议或者提起行政诉讼。2.向社会公告拆除违法建筑事宜。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。行政机关在当事人既不复议、诉讼，又不履行拆除义务时，应当按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，作出书面催告通知书，催告当事人履行拆除义务。行政机关在发布公告、送达催告通知之后，应当依法听取当事人的陈述申辩，并对其陈述申辩作出处理。3.作出强制拆除执行决定，依法强制拆除。催告通知及公告催告履行期满之后，当事人仍不履行拆除义务的，行政机关应当依法作出强制执行决定，确定强制执行的方式和时间，送达当事人。具体到本案中，平阴县政府作为建设工程所在地县级以上人民政府，可以责成规划、土地、建设等相关部门具体实施强制执行。2016年3月4日，平阴县执法局作出《关于强制拆除丁士庚等十七户违法建设的请示》；3月10日，平阴县政府针对该请示作出平政字〔2016〕14号批复，责成平阴县执法局、国土资源局、锦水街道办事处等有关单位尽快实施；3月17日，涉案房屋被组织拆除。上诉人平阴县政府主张其作出的批复符合《济南市城乡规划条例》第八十九条的规定“城市管理行政执法部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，城市管理行政执法部门应当自逾期之日起十五日内向市、县（市）人民政府书面报告，市、县（市）人民政府可以责成城市管理行政执法、城乡规划等有关部门采取查封施工现场、强制拆除违法建设工程等措施。……。”本案争议焦点有三个：一是平阴县政府作出的平政字〔2016〕14号批复的性质认定及是否属于行政诉讼的受案范围；二是若该批复属于行政诉讼的受案范围，该批复的作出是否合法正确；三是济南市政府作出的行政复议决定是否合法正确。
关于第一个焦点，即平阴县政府作出的平政字〔2016〕14号批复的性质认定及是否属于行政诉讼的受案范围的问题。
对于该批复的性质，应当综合以下两个方面予以分析。从该批复的载明情况来看，该批复的下达对象是平阴县执法局、县政府有关部门、有关单位；该批复的法律、法规依据为《中华人民共和国城乡规划法》和《济南市城乡规划条例》的有关规定，但未列明具体适用条款；该批复的内容为责令相关部门对涉案违法建筑实施强制拆除。根据平阴县政府在原审中的抗辩及在二审中的上诉主张，其批复系根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《济南市城乡规划条例》第八十九条的规定作出。但对违法建筑强制拆除还应当遵循《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序。从该批复的作出程序及实施效果来看，该批复系针对平阴县执法局于2016年3月4日报送的请示作出，并未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行向社会公告拆除违法建筑事宜等法定程序。结合同年3月17日涉案违法建筑被组织拆除的事实，该批复实际上直接产生了被上诉人的违法建筑被强制拆除的事实后果。两上诉人主张该批复系上级行政机关答复下级机关的请示事项而履行的内部报批程序，属于内部行政行为，对被上诉人的权利义务尚未产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。对此本院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。该解释的本意是将不产生实际影响的行政行为排除在外，如果对行政相对人权利义务产生了实际影响，那么该行政行为就具有了可诉性。对公民、法人或者其他组织的权利义务是否产生实际影响，应当从客观角度进行判断，要看内部行政行为是否通过行政权利运作的方式实质外化，关键在于行为本身的性质是否具有外部效果。平阴县人民政府混同使用了对平阴县执法局、县政府有关部门等下达的批复与应向被拆除人下达的违法建筑行政强制执行决定，而直接省略了违法建筑强制拆除程序中诸多的法定程序，在作出涉案批复后并未依照法定程序针对被上诉人作出强制执行决定，对被拆除人来说就有可能造成前批复行为不可诉、后行政强制决定不存在的诉讼困境，如果认为不可诉，不利于对被拆除人合法权益的保护。综上，具体到本案中，平阴县政府作出的平政字〔2016〕14号批复，其虽然以内部行为的形式为载体，但实际上取代《中华人民共和国行政强制法》所规定的强制执行程序，带来了涉案建筑物被强制拆除的事实后果，对被拆除人的权利义务产生了实际影响，属于人民法院的受案范围。
关于第二个焦点，即平阴县政府作出的平政字〔2016〕14号批复是否合法正确。
根据正当程序原则，行政机关实施行政行为时，对可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前向当事人和利害关系人告知事实并说明理由，听取公民、法人或者其他组织的意见。行政机关应当告知公民、法人或者其他组织享有陈述意见的权利，并为公民、法人和其他组织提供陈述事实、表达意见的机会。如上所述，平阴县政府未遵循《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条等规定，在未履行公告、催告等法定程序的情形下，即作出涉案批复并导致涉案违法建设被强制拆除的直接后果，程序严重违法，应予撤销。
关于第三个焦点，即济南市政府作出的行政复议决定是否合法正确的问题。
如第二个焦点所述，平阴县政府作出的平政字〔2016〕14号批复违反法定程序，依法应予撤销。济南市政府作出的济政复决字〔2016〕149号驳回王培平等人的行政复议申请的行政复议决定，亦应予撤销。
综上，上诉人的上诉请求无事实及法律依据，依法应予驳回。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由平阴县人民政府、济南市人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 山 莹
审判员 张景凯
审判员 孙晓峰
二〇一七年十一月二十七日
书记员 王 璐
附被上诉人名单：
被上诉人（原审原告）王培平，男，汉族，1958年11月2日出生，住济南市平阴县平阴镇前阮二村12号。
被上诉人（原审原告）孔祥荣，男，汉族，1950年7月23日出生，住济南市平阴县平阴镇前阮二村321号。
被上诉人（原审原告）李淑芸，女，汉族，1947年3月20日出生，住济南市平阴县平阴镇前阮二村321号。
被上诉人（原审原告）孔祥德，男，汉族，1940年10月8日出生，住济南市平阴县平阴镇前阮二村324号。
被上诉人（原审原告）孔凡敬，男，汉族，1955年12月28日出生，住济南市平阴县平阴镇前阮二村154号。
被上诉人（原审原告）毕淑华，女，汉族，1948年4月28日出生，住济南市平阴县平阴镇前阮二村13号。
被上诉人（原审原告）王培海，男，汉族，1944年11月7日出生，住济南市平阴县平阴镇前阮二村13号。
被上诉人（原审原告）常秀青，女，汉族，1958年5月28日出生，住济南市平阴县平阴镇前阮二村139号。
被上诉人（原审原告）丁传军，男，汉族，1950年2月26日出生，住济南市平阴县平阴镇前阮二村139号。
被上诉人（原审原告）丁士强，男，汉族，1958年6月29日出生，住济南市平阴县黄河路191-1号3号楼2单元501号。
被上诉人（原审原告）王厚芹，女，汉族，1953年10月5日出生，住济南市平阴县黄河路191-1号3号楼2单元501号。
被上诉人（原审原告）丁翊喜，女，汉族，1956年5月26日出生，住济南市平阴县平阴镇前阮二村156号。
被上诉人（原审原告）田培福，男，汉族，1957年2月27日出生，住济南市平阴县龙山小区51号楼5单元302号。
被上诉人（原审原告）丁士建，男，汉族，1958年10月17日出生，住济南市平阴县平阴镇前阮二村206号。