辽宁省沈阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽01行终502号
上诉人（原审原告）：吴立成，男，1975年6月9日出生，汉族，住址福建省莆田市城厢区。
委托代理人：胡国庆，男，辽宁人民律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳市规划和国土资源局皇姑分局，所在地沈阳市皇姑区黑龙江街87号。
法定代表人：罗洪飙，男，该局局长。 委托代理人：张瑰琦，女，该局工作人员。
委托代理人：蒋强，男，辽宁名望律师事务所律师。
吴立成与沈阳市规划和国土资源局皇姑分局行政处罚决定一案，沈阳市和平区人民法院于2015年12月15日作出[2015]沈和行初字第00007号行政判决，沈阳市规划和国土资源局皇姑分局不服，上诉至本院，本院于2016年5月4日作出（2016）辽01行终134号行政裁定，将该案发回原审法院重审。沈阳市和平区人民法院于2017年3月21日作出（2016）辽0102行初205号行政判决，吴立成不服该行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。上诉人吴立成及委托代理人胡国庆，被上诉人沈阳市规划和国土资源局皇姑分局委托代理人张瑰琦、蒋强到庭参加诉讼。
原审查明：2014年1月起原告吴立成未经批准，占用沈阳市皇姑区文官村省公安厅农场农用地进行开发建设，拟建沈阳北三环建材城。同年1月15日被告沈阳市规划和国土资源局皇姑分局对吴立成立案调查。经调查及实地勘测，吴立成占用土地233079.33平方米，其中耕地230343.53平方米。同年7月3日被告向原告送达责令停止违法行为通知书。同年7月9日被告向原告送达行政处罚告知书、听证告知书。同年7月15日，被告沈阳市规划和国土资源局皇姑分局对吴立成作出沈规国土皇罚决字[2014]001号行政处罚决定。
原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，被告沈阳市规划和国土资源局皇姑分局作出被诉行政处罚决定具有法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”和《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，被告提供的证据能够证明原告在未取得相关审批手续的情况下在本案涉案地块内进行开发建设。又根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”，被告对原告作出行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，量罚适当，程序合法，故对于原告吴立成的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴立成的诉讼请求。案件受理费50元由原告吴立成负担。
吴立成上诉称，1、原审判决认定事实不清，证据不足，认定上诉人占用了案涉全部地块进行建设属于事实认定错误。本案案涉土地原为东陵区国土局管辖，后划归被上诉人管辖，处罚的土地面积基本为辽宁省公安厅所有，性质为自有农场，上诉人在进入该地块时，该土地已经闲置多年，杂草丛生，垃圾遍野，土地破坏已经非常严重，土地边界并无围挡等设施相隔，许多清废车辆向该土地倾倒垃圾，造成土地上堆积了大量的建筑垃圾。期间还有横穿土地的道路进行修建，整个土地分割为三个地块，上诉人仅在地块1进行了部分打桩行为，并未在其他两个地块进行过任何施工建设，现被上诉人及原审法院认定上诉人占用了案涉全部地块进行建设，没有事实和法律依据，属于事实认定错误；2、被上诉人作出行政处罚决定所依据的事实和程序违法，原审法院认定行政处罚合法有效属于适用法律错误。原审时，被上诉人提供现场勘测笔录、坐标回执报告书欲证明其实际勘测合法有效，确认上诉人占用土地面积为233079.33平方米。上诉人认为，现场勘测笔录为两页，但上诉人并未见过第一页，也未在第一页上签字，在第二页签字时被上诉人曾说明该页用于核实涉案地块面积，用于土地调规，该页仅有地块草图无其他文字表述，并未说明委托国源公司对非法占地进行测量的情况，故该笔录无法律效力。坐标回执报告书是被上诉人单方委托国源公司进行测绘，且无实际测绘人员签字确认，又无证据证明测绘时要求上诉人到场参加并进行，出具报告后亦未向上诉人依法送达，故该测绘程序严重违法，且测量的面积为公安厅农场整个地块面积，并非上诉人实际建设占用面积，故该证据不应被法院采信。原审时，被上诉人提供2012、2013年卫星遥感影像图及现场照片34张，欲证明由于上诉人建设施工导致涉案地块被占用破坏，上诉人认为，2012、2013年卫星遥感影像图无法看出涉案地块是否已经荒废及存在大量建筑垃圾的情况，且未提供上诉人进入地块后的卫星遥感影像图，不能证明该地块由于上诉人建设施工导致地块被占用或破坏的事实，而现场照片亦无法反映上诉人占用了涉案土地全部面积进行建设的事实，且照片中的建筑残渣、垃圾并非上诉人投放，故上述证据无法证明上诉人占用了案涉全部地块。原审时，被上诉人提供询问笔录，欲证明上诉人对占用23万多平方米的土地没有异议，上诉人认为，被上诉人制作询问笔录时并未对该地块进行任何测绘，但其询问时却以“经测绘，你实际占用土地面积328.48亩，对此你是否有异议”“你目前施工占用的土地面积经测绘为146.42亩，对此你是否有异议”等诱导性语句，且上述两种数据均没有任何依据，在上诉人不了解其目的的情况下作出的认可不应具有法律效力，故该询问笔录不能作为具体行政行为的证据使用。被上诉人行政处罚告知书和听证程序违法，上诉人并未签字，拒收一栏只有被上诉人两个工作人员签字，应参照民事诉讼法的规定，采用留置送达方式。处罚决定内容违反法定程序，缺少告知等程序，应属无效，送达时限超期，应属违法，应在60日内作出处罚决定，案件复杂的经批准可适当延长，但不可超过30日，本案超过6个月，严重超期，且没有任何批准文件。原审对土地是否属于整体规划认定不清，未对土地性质进行认定。综上，被上诉人作出行政处罚所依据的事实错误，适用程序违法，上述证据不能证明上诉人建设占用土地为案涉全部地块，原审法院认定事实错误，证据不足，特提起上诉，请求依法撤销原审判决，依法改判，本案全部诉讼费用由被上诉人承担。
沈阳市规划和国土资源局皇姑分局答辩称，原审判决符合土地管理法及实施条例，符合土地违法案件查处办法相关规定，原审认定事实清楚，证据充分，请求维持。
被告向原审法院提供了如下证据：1、现场勘测笔录、坐标回执报告书，图斑面积统计表，用以证明国源公司具有测量资质，其测量报告附图以及实地勘测均合法有效，证明原告占用的农用地面积为233079.33平方米。原告质证后认为现场勘测笔录为两页，首页并无原告本人签字及相关人员签字，原告仅在第二页签字且该页内容为涉案地块全部面积的草图，原告在该页签字时，被告曾向原告说明该页用于核实涉案地块土地面积，用于土地调规所用，并未说明该笔录首页委托国源公司对原告非法占地进行测量和确定，故该笔录没有法律效力。坐标回执报告书是由被告单方委托国源公司进行测绘，且测绘时并未要求原告到场参加并指界，故该测量程序不符合法律规定。且测量的内容是公安厅农场整个地块的面积，并非原告实际施工占用的面积。统计表反映了公安厅农场全部地块的土地面积，并不能反映原告实际施工占用面积，综上，被告出具的上述证据无法证明原告实际占用的土地面积为233079.33平方米；2、国土资源部2012年11月、2013年9月、2013年10月卫星遥感影像图，用以证明涉案宗地原状是农用地。原告质证后对涉案地块的性质没有异议，但认为单从卫星遥感图无法看出涉案地块是否已经荒废，是否存在大量的建筑垃圾，且涉案地块原属东陵区管辖，后划归皇姑区，被告对涉案地块荒废多年的情况并不了解，且被告并未提供原告进入涉案地块后，该地块的卫星遥感图，故上述两张图片与证据3不能形成有效对比；3、现场照片34张，用以证明原告在233079.33平方米农用地上建设施工及违法现状，证明原告已将全部农用地占用并破坏。原告质证后承认在涉案地块中进行了施工建设，但被告提供的上述照片并不能证明原告实际占用土地的面积，且上述照片中有一些建筑残渣、垃圾并非原告投放，故该照片不能证明被告的证明内容；4、沈阳市规划和国土资源局作出的沈规国土耕鉴字[2014]002号耕地种植条件严重破坏认定书、沈阳农业大学出具的辽宁省公安厅农场耕地破坏鉴定书。原告质证后称该认定书的日期为2014年7月29日，晚于行政处罚决定，故该认定书不是作出该具体行政行为的法律依据；且认定书及鉴定书为被告单方申请，在本案诉讼举证期限并未出示，属于新的证据，根据《行政诉讼法》中规定，不能作为证据使用。且鉴定书的出具为沈阳农业大学专家，并没有相应的鉴定资质，不具有法律效力；5、沈阳北三环建材城简介，用以证明原告在涉案宗地准备筹建建设项目，且招商材料标示了其建设范围，其建设范围为农用地233079.33平方米，符合被告提出的原告非法占用农用地的事实依据。原告质证后认为该证据是原告在该地块施工一个计划和想法，但原告实际上并未全部占用该地块进行施工建设，计划和想法并不能作为实际占用土地的法律依据，不应受到法律处罚，且该证据中并未明确标明建设范围为23万平方米，故该证据并不能证明实际占用的土地面积。我们在刚开始施工时被告就已经查出，我们就已经停工；6、询问笔录一份，用以证明原告对占用23万多平方米的土地是没有异议的，且每一页中都有原告本人的签字。原告质证后认为其在作上述笔录时被告并未对该土地进行任何测绘，其询问“经测绘，你实际占用土地面积为多少”，并没有任何法律依据，其询问带有诱导性，该份笔录中出现了你实际占用土地面积和你实际施工土地面积，上述两种数据均没有任何来源，原告对涉案土地的面积及被告询问的目的均不了解，故该份笔录不能作为具体行政行为的证据使用；7、沈阳市地籍档案，用以证明土地的使用人为辽宁省公安厅，原土地性质为农用地。原告质证后认为被告本次提供的沈阳市地籍档案在原一审时并未提供，根据法律规定，在举证期限外提供的证据不能作为证据使用。公安厅农场的土地性质与本案原告实际占用的土地面积没有直接法律关系，不能证明本案争议事实；8、沈规国土皇罚决字[2014]003号行政处罚决定书，用以证明被告对相同地块同类违法事实进行了处罚。原告质证后无异议；9、非税收入一般缴款书（收据），用以证明证据8行政处罚决定已被执行，已入市财政专户。原告质证后无异议；10、案件调查报告，用以证明被告依法调查。原告质证后无异议；11、违法案件会审记录，用以证明被告依法审理案件。原告质证后无异议；12、会议纪要，用以证明被告依法审理案件。原告质证后无异议；13、行政处罚告知书及送达回证，用以证明被告依法作出处罚告知。原告质证后无异议；14、行政处罚听证告知书及送达回证，用以证明被告已依法向原告送达听证。原告质证后无异议；15、立案呈批表，用以证明案件来源。原告质证后无异议。16、违法线索登记表，用以证明案件来源。经质证，原告认为该证据未在原一审举证期限内提供，不能作为证据使用。17、责令停止违法行为通知书及送达回证，用以证明被告要求原告停止违法行为。经质证，原告认为与本案无关。18、履行行政处罚催告书及送达回证，用以证明被告已向原告提出履行义务。原告经质证，认为与本案无关。
原告未向原审法院提供证据。
经庭审质证，原审法院对证据作如下确认：证据1现场勘测笔录中原告虽然仅在第二页签字，但该笔录内容具有连贯性且第二页右下角明确标示该笔录为两页，因此能够证明原告知晓被告委托沈阳国源科技发展有限公司对其非法占地面积进行测绘;坐标测量回执报告书、图斑面积统计表能够证明原告占用的三块农用地面积为233079.33平方米。关于原告提出测量及统计表反映的是公安厅农场全部地块的土地面积的观点，因被告提供的证据7能够证明省公安厅农场土地面积为265536.31平方米，故对该观点，本院不予采纳，对证据1本院依法予以采信。证据2能够证明涉案地块为农用地，本院依法予以采信。证据3能够证明原告在涉案地块中进行了施工建设，本院依法予以采信。证据4因被告作出的行政处罚决定并未认定原告破坏耕地的事实，在本案中不作认证。证据5与其他证据相结合可证明原告在涉案宗地准备筹建建设项目，本院依法予以采信。证据6中原告对实际占用的土地面积为328.48亩（233079.33平方米）以及对目前施工占用的土地面积为146.42亩（97613.33平方米）均无异议，且该询问笔录经原告、询问人、记录人签字确认，本院依法予以采信。证据7能够证明涉案土地的使用人为辽宁省公安厅、土地性质为农用地，本院依法予以采信。证据8、证据9能够证明被告对相同地块同类违法事实进行了处罚并执行完毕，本院依法予以采信。证据10-15能够证明被告履行了立案、调查、告知、作出行政处罚决定、送达等程序，本院依法予以采信。证据16，因被告超期举证，本院在本案中不予采信。证据17能够证明实现被告的证明目的，本院依法予以采信。证据18不属于被告作出被诉行政处罚决定的证据，故在本案中不予认证。经审查，本院认为，原审法院对证据的认证正确，本院予以确认。
本院二审查明，吴立成在涉案地块上规划建设沈阳北三环建材城，规划范围涵盖全部涉案地块，且已按规划实际施工建设，后被沈阳市规划和国土资源局皇姑分局查处，工程现已停止建设。
另，本院在（2016）辽01行终134号沈阳市规划和国土资源局皇姑分局上诉二审期间，曾到本案涉案地块现场勘察，该地块杂草丛生，已经荒置，地块中间铺设了部分道路，修建了排水管道并打下地桩，还堆放有大量建筑垃圾，地面土层已经垫高。
本院二审查明的其他事实与原审法院认定的事实一致。
本院认为，本案中，吴立成自认确实在未取得相关审批手续的情况下在本案涉案地块内进行了开发建设，拟在该地块上建设沈阳北三环建材城，其规划范围包括了被处罚的全部地块，且通过现场勘察，该地块地面土层已经垫高，地块中间也铺设了道路，且在部分地块上亦修建了排水管道并打下地桩。此外，吴立成虽主张其仅在部分涉案地块中实施了打桩行为，并未在全部涉案地块中均实施了施工行为，但从沈阳北三环建材城的拟建成图并结合建材行业需要大量存储建材的空间及发达的配套物流等自身特点可见，即便整个建材城整体完工，其地上建筑物部分亦不会覆盖整个涉案地块。综上，吴立成规划建设的沈阳北三环建材城包含全部被处罚地块且其已经按照规划实施了建设行为，可以认定吴立成非法占用了本案中的全部被处罚地块，沈阳市规划和国土资源局皇姑分局对吴立成作出的处罚决定事实清楚，适用法律正确，符合法律程序规定，原审法院判决驳回吴立成的诉讼请求并无不当。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 王继东
审判员 周玺联
审判员 杜 娟
二〇一七年十月二十五日
书记员 张 舒
本案判决所依据的相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。