新疆生产建设兵团第十三师中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）兵十三行终字第01号
上诉人（原审原告）：马文钢，男，1979年5月出生。
委托代理人：雷艳红（系马文钢之妻），女，1975年7月出生。
委托代理人：曹妍，新疆恒生律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：新疆哈密垦区公安局，住所地哈密市迎宾大道。
法定代表人：吴江福，局长。
委托代理人：胡小玲，女，系新疆哈密垦区公安局法制大队科员
委托代理人：江行洋，男，系新疆哈密垦区公安局副局长。
上诉人马文钢诉被上诉人新疆哈密垦区公安局（以下简称哈密垦区公安局）不服治安行政处罚一案，不服（2015）哈垦行初字第02号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年8月19日受理后，依法组成合议庭，于2015年9月22日公开开庭审理了本案，上诉人马文钢的委托代理人雷艳红、曹妍，被上诉人哈密垦区公安局的委托代理人胡小玲、江行洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2013年以来，原告马文钢因自己耕种的土地及土地旁边的库房被火箭农场城管部门定性为部分违建。后城管部门向其出具了限期整改通知书，限期3天内拆除违建物，并扣押了部分施工工具，后因原告马文钢没有拆除，城管部门强行拆除了马文钢的库房。为此马文钢要求对其土地进行补偿，并为补偿款多次到火箭农场和十三师反映问题。后因马文钢对十三师和火箭农场处理该问题的结果不满意，于2014年12月30日、2014年12月31日、2015年3月4日先后3次进京到中南海、天安门等敏感区域非正常上访。马文钢分别于2014年12月30日被北京市公安局天安门分局治安大队训诫一次；2014年12月31日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫一次；2015年3月4日被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫一次，并被送往北京市接济服务中心（俗称马家楼）。为此，火箭农场又指派工作人员两次到北京将原告马文钢接回。
2015年3月4日，火箭农场信访办工作人员司××向哈密垦区公安局尖尖墩派出所报案，认为马文钢对火箭农场房屋拆迁赔偿不满，多次到北京中南海周边进行上访，被北京警方训诫。马文钢多次到北京越级上访的行为扰乱了公共场所秩序，请派出所予以调查处理。
2015年3月5日，哈密垦区公安局作出哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书，该处罚决定书认定：马文钢到北京中南海周边进行上访，扰乱了公共场所秩序，为此根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，给予马文钢行政拘留十日的治安管理处罚。执行方式和期限：送新疆哈密垦区公安局行政拘留所执行行政拘留，执行期限为十日（自2015年3月5日至2015年3月15日）。该决定书送达马文钢后，原告马文钢拒绝签字，哈密垦区公安局依据该决定书对马文钢拘留了十日。2015年4月30日，原告马文钢向本院提起诉讼，请求判令：一、撤销哈密垦区公安局作出的哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书；二、由被告承担本案诉讼费用。
原审法院认为：原告马文钢因土地纠纷问题对火箭农场的赔偿不满，向有关部门反映情况，应当采取合法途径反映，采取正确的方式寻求解决。《中华人民共和国信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。原告马文钢于2014年12月30日、2014年12月31日到北京中南海、天安门敏感区域上访，在北京警方两次训诫后仍未停止其行为，2015年3月4日原告再次到中南海周边上访的事实应认定为原告的行为已经扰乱了公共场所秩序。对原告提出的自己是在北京中南海周边进行上访，并不是哈密垦区公安局的管辖范围，被告对原告的不当上访行为没有管辖权之意见，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”的规定，本案被告对原告在北京天安门、中南海地区涉嫌的治安违法行为行使管辖权并没有违反法律规定，程序合法，对原告该意见，原审法院不予支持。原告马文钢认为被告哈密垦区公安局对其作出行政拘留十天的行政处罚适用法律错误，自己并没有扰乱公共秩序，且中南海区域是属于政府机关所在区域，不属于其他公共场所之请求，因马文钢在2014年12月30日、2014年12月31日到北京天安门、中南海周边上访时被北京公安机关训戒后送往国家信访中心，并告知原告应当到指定的接待场所提出信访诉求，而原告又于2015年3月4日再次到中南海周边、天安门地区上访，显然原告是在明知的情况下，依然非法信访，且中南海是国家重要机关办公所在地，其周边是可以供不特定多数人随时出入、停留、使用的场所，完全符合其他公共场所的特征，因此原告马文钢的行为是故意扰乱公共场所秩序的行为，对原告该请求，原审法院不予支持。对原告马文钢认为在作出行政处罚决定书中将其行为定性为“扰乱公共场所秩序”的行为，在解除拘留时，又以马文钢的行为“扰乱机关秩序”为由予以解除拘留，为此认为哈密垦区公安局对其行为的界定前后矛盾的意见，因哈密垦区公安局在行政处罚决定书时明确载明马文钢的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，属扰乱公共场所秩序的行为，因此其定性是“扰乱其他公共秩序”，且本案所审理的是哈密垦区公安局作出的行政处罚决定书是否合法，对其解除拘留通知书中所书定的“扰乱机关秩序”并不影响该行政处罚决定书的定性，对原告该请求，原审法院不予支持。综上，被告哈密垦区公安局对原告作出的行政处罚决定证据充分、事实清楚、适用法律正确、程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
维持被告新疆哈密垦区公安局于2015年3月5日作出的哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书。案件受理费50元，由原告马文钢负担。
上诉人马文钢上诉称：一、一审认定被上诉人对上诉人在北京的所谓“非正常上访行为”进行治安处罚，具有管辖权适用的法律依据错误。因此，被上诉人无权对上诉人作出治安行政处罚，其行政处罚程序严重违法。本案中，被上诉人未提供北京市公安机关向其移交案件管辖的任何证据，这足以说明，上诉人没有违反治安管理处罚法的行为存在。因此，被上诉人行使治安案件管辖权的程序严重违法，由此作出的行政处罚决定亦是错误的。二、本案定性错误，以此作出的行政处罚决定不合法。上访与扰乱国家机关正常办公秩序是完全不同的两个概念。上访不是必然地导致扰乱办公秩序，如果上诉人上访时未采取过激行为或寻衅滋事、毁坏公私财物等行为，上访就不足以扰乱公共秩序；如果上访人本人或其行为结果没有进入到国家机关，就失去了扰乱正常办公秩序的前提。任何法律也没有规定越级上访就受法律制裁。上诉人只是在中南海周边区域逗留，不存在任何扰乱办公秩序的行为。因此，被上诉人将上诉人的上访行为定性为扰乱公共秩序错误。三、被上诉人对上诉人作出行政处罚所依据的证据不足。首先，被上诉人所持北京市公安局下属派出所出具的“训诫书”不能说明上诉人具有治安违法行为。训诫书只是说明上诉人具有上访行为，不具有认定违法行为证据的效力。其次，只有上诉人本人的陈述不能作为治安案件定案的依据。本案中，除上诉人本人陈述外，再无其他合法有效的证据。因此，被上诉人对上诉人进行行政拘留的决定证据不足，严重违法，应予撤销。
总之，十三师及火箭农场采取非法的“行政拘留”对上诉人维护自身权益的行为进行打压，直接导致其人身权利遭受严重侵害。被上诉人作出行政拘留决定时违反了法定程序，剥夺了上诉人的合法权利，应予以撤销，一审法院未依法撤销属适用法律错误。综上，原审判决认定事实与适用法律均错误，请求二审法院撤销原判并依法改判。
被上诉人哈密垦区公安局答辩称，我局作出的哈垦公（治）行罚决字（2015）7号行政处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，并无不当，上诉人主张撤销原审判决并改判的理由缺乏事实和法律依据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
在法定举证期限内，哈密垦区公安局向原审法院提交了下列证据：
1、2014年12月30日，北京市公安局天安门分局治安大队《训诫书》一份，2014年12月31日北京市公安局西城分局府右街派出所《训诫书》一份，2015年3月4日北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》一份；2015年3月5日对马文钢的询问笔录一份；2013年12月12日《关于马文钢开荒地的情况说明》一份；证人刘××（十三师信访局工作人员）工作情况说明一份；证人张×（十三师公安局副局长）工作情况说明一份；证人赵××（火箭农场武装部部长）工作情况说明一份；证人鲍××（火箭农场锦绣社区主任）工作情况说明一份；证人阿××（火箭农场农三连书记）工作情况说明一份；证人张××（兵团公安局驻京工作人员）工作情况说明一份；尖尖墩派出所对火箭农场信访办主任司××的询问笔录一份；哈密垦区公安局于2015年3月5日对证人火箭农场锦绣社区主任鲍××的询问笔录一份；尖尖墩派出所于2015年3月5日对火箭农场信访办科员周××的询问笔录一份；哈密垦区公安局大营房治安办于2015年3月5日对十三师信访局局长王ΧΧ的询问笔录一份；火箭农场信访答复意见书及送达回执单各一份；2013年12月30日、2015年1月27日的信访答复意见书及2014年1月18日、2015年1月27日的送达回执单；马文钢于2014年3月7日出具承诺书一份；接访费用说明一份；十三师信访联席会议办公室关于十三师火箭农场雷艳红信访事项处理情况汇报一份；信访情况快报一组；户籍证明一份。以上证据用以证明哈密垦区公安局作出处罚决定认定事实清楚、证据充分、处罚适当。
2、受案登记表一份，传唤证一份，调取证据通知书一份，处罚告知笔录及复核情况，告知马文钢拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及告知其依法享有陈述权和申辩权，并对马文钢提出的陈述和申辩进行复核的事实；行政处罚审批表一份，行政处罚决定书一份，行政拘留执行回执对及被拘留人员家属通知书。以上证据用以证明哈密垦区公安局作出具体行政行为履行了受案、审批、告知等程序，符合法律规定，程序合法。
哈密垦区公安局以《中华人民共和国治安管理处罚法》作为其作出具体行政行为的法律依据。
在法定举证期限内，马文钢未向原审法院提交证据。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经原审法院庭审质证。原审法院认为，哈密垦区公安局提交的全部证据均是在法定期限内提交的，且均具有真实性、合法性及与案件事实的关联性，法院予以采信。经审查，本院同意原审法院的上述认证意见。
根据上述有效证据及当事人无争议之陈述，对原审法院认定的案件事实，本院予以确认。
本院认为：根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，在案证据能够证明马文钢于2014年12月30日在中南海周边地区上访被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫后，其仍于同年12月3日和2015年3月4日先后两次在中南海周边和天安门广场上访，扰乱了公共场所秩序且情节严重。哈密垦区公安局根据马文钢违法行为的性质及情节作出行政拘留10日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确、处罚幅度适当。哈密垦区公安局作出被诉处罚决定的过程中，履行了受理、传唤、调查取证等法定程序，亦符合法律规定。
关于马文钢提出的哈密垦区公安局对本案无管辖权的问题，《治安管理处罚法》第七条第二款规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼，引诱、容留、介绍卖淫，赌博的案件除外。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中规定，对违法行为人的处理，由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因此，哈密垦区公安局作为违法行为人居住地公安机关对马文钢扰乱公共秩序的行为具有管辖权。
关于只有马文钢本人陈述不能作为治安案件定案依据的问题。本案中，哈密垦区公安局除马文钢陈述外，还收集了训诫书、多人的证人证言和证词及马文钢上访的相关书面材料，足以认定马文钢的上访行为扰乱了公共场所秩序。
综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院应予维持。上诉人马文钢的上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人马文钢负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨 伟 新
审 判 长 买买提*吾尤甫
代理审判员 李 亚 西
二〇一五年十月十二日
书 记 员 张 晓 月