江西省景德镇市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣02行初1号
原告朱海林，男，汉族，1969年10月22日出生，住江西省景德镇市昌江区鱼山镇。
原告胡祥金，男，汉族，1975年3月25日出生，住江西省景德镇市昌江区鱼山镇。
委托代理人高雷，河北冀港律师事务所律师，特别授权。
被告景德镇市人民政府,住所地:景德镇市瓷都大道686号。
法定代表人梅亦，该市市长。
委托代理人张煜科，景德镇市人民政府法治办复议科科长，一般代理。
委托代理人金娟，江西景之元律师事务所律师，一般代理。
原告朱海林、胡祥金因要求确认被告景德镇市人民政府（以下简称市政府）征收土地行为违法，于2016年12月29日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年5月16日公开开庭审理了本案。原告朱海林、胡祥金及其委托代理人高雷，被告市政府的委托代理人张煜科、金娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原告朱海林、胡祥金是景德镇市昌江区金桥村委会朱家邬村村民。2016年因妇女水库溢水渠、环保路、电镀中心、直升机大道延伸等项目占地，朱海林家庭承包地6亩多、林地2.78亩、宅基地130平方米被征收，胡祥金家庭承包地7亩多被征收。补偿标准为水田3.5万元/亩、林地1.7万元/亩（低于赣府字[2015]81号补偿标准）。被占地农民补偿款被克扣、截留的情况严重，自2008年征地以来原告不能安于生产，在强行推地动工过程中，原告水田和林地已被摧毁。后来原告才得知，2015年11月20日，被告市政府批准作出《江西省国土资源厅关于景德镇市2015年度第五批次城市建设用地的批复》（赣国土资核[2015]961号），2016年8月30日市政府对该批复予以公告，公告期限自2016年8月30日至2016年9月12日止。
原告诉讼理由为：第一，被告市政府给付土地补偿费的对象错误，涉案土地所有权人为朱家邬小组，村委会无权处分，本案中土地补偿费的所有者应当为村民小组集体所有，朱家邬小组作为土地所有权人，土地被征收后土地补偿费没有得到保障。第二，被告市政府没有依法履行征收土地公告和征地补偿安置方案公告职责。市政府未在法定时间内进行公告（征收土地公告在批准后10日公告和征地补偿安置方案在45日内公告），程序违法；且“未批先占”、“少批多占”，严重侵害原告合法权益。第三，被告市政府未依法支付征地补偿费及为被征地农民办理养老保险。市政府大量征收土地，没有依法支付土地补偿费，安置补助费，青苗和地上附着物补偿，并出现克扣、截留的现象，更没有依法为失地农民办理养老保险。被告市政府实施征收土地行为违法情形严重，遂向本院请求：1、判决确认被告市政府实施征收土地行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了五组证据：第一组：1、身份证、承包证；证明目的：原告的诉讼主体资格，涉案土地涉及农田；第二组：1、赣国土资合（2015）961号征地批复；2、征收土地公告；3、实施征地现场照片；证明目的：被告实施征地行为违法；第三组：1、昌江区人民政府颁发的林权证（编号为：360603571359）；证明目的：金桥村朱家坞小组属于林地所有权人。
被告市政府辩称：关于原告陈述的被告给付土地补偿费主体错误，被告认为原告这种主张不适合。根据相关法律规定，原告作为自然人个体其对土地补偿费和安置补助费不享有利益，不具备主体资格。退一步说，原告将土地补偿费拨付给村委会并无不当，原告所属村小组为村委会下设的小组，且朱家坞村小组并未在银行开辟帐户，也无相应印章，基于财政拨付要求，原告无法将资金直接拨付给朱家坞村小组，而金桥村委会已在银行开辟帐户，被告将资金拨付给村委会，由村委会拨付给村小组并无不当，被告已履行资金拨付义务，如村小组对村委会占用其土地补偿资金不服应当向村委会主张相关权利。还应当指出的是，《最高院关于土地被征用所得的补偿款和安置补偿费应归被征地单位所有复函》中虽然明确了土地补偿费和安置补助费由村小组农民集体所有，但其建立在该村小组在信用社开有帐户和存款的基础上，本案中金桥村朱家坞村小组并不具备银行开户条件，且被告将土地补偿费、安置补助费全部拨付给村委会，并未截留，故被告拨付资金的行为并无不当。关于原告在诉状中陈述的被告没有依法履行征收土地公告、征地补偿安置方案职责，被告认为，被告在征收土地的过程中已经依法进行了公告，并召开了听证会，征收程序合法，被告在2015年5月13日在金桥村张贴了《景德镇市人民政府征地告知书》，向当地农民告知了征地事宜，被告也应原告的申请组织了听证，该听证会于2015年5月21日上午10点召开，应当注意的是，原告在诉状中引用的《征收土地管理办法》第四条、第七条规定有误，实际应为《征用土地公告办法》，根据相关法律法规的规定，土地征收和征用是两个不同的概念，“土地征收”是指国家为了社会公共利益的需要依据法律规定的程序和批准权限并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后将农民集体所有土地变为国家土地的行为，而“土地征用”是指国家依据公共利益的需要强制取得民事主体土地使用权的行为，“征收”的实质是强制收买，主要是土地所用权的改变，不存在返还的问题，而“征用”的实际是强制使用，是有条件的使用权的改变，被征用的土地使用完毕应当及时返还被征用人，这是一种临时使用土地的行为，原告所谓的《征收土地公告办法》实际是将“征收”与“征用”概念混淆。原告起诉状中的第三点，被告认为被告未依法支付了征地补偿费，并未为被征地农民办理养老保险，根据《江西省人民政府办公厅关于专发省人社厅等部门关于基本完善被征地农民基本养老保险的通知》第三款明确规定，经核定，第五批征地社会保险安置需要保险的认可数为105人，被告已按文件要求于2016年11月11日向景德镇市人力资源社会保障局缴纳社会保险安置费用，根据政府办公室关于印发《景德镇市被征地农民养老保险指导意见的通知》，纳入被征地农民养老保险的人员应个人提出申请审核认定，如原告属于应纳入社会保险安置人员，应当自行向社会保障局提出申请，经审核通过后享受养老保险待遇。
被告向本院提交证明行政行为合法的六组证据：第一组：1、市政府征地告知书；2、征地告知书送达回证；3、市政府征收土地方案公告；证明目的：市政府已经向金桥村村民履行了公告、告知义务；第二组：1、报告（金桥村委会2015年5月15日向高新区国土分局出具的要求听证的报告）；2、听证申请书（朱家坞村内集体经济组织成员亲笔签名要求举行听证的申请书）；3、听证通知书；4、2015年第五批次城市建设用地项目征收公告表，景德镇市高新村委会听政笔录、高新国土资源局会议记录摘要；证明目的：金桥村委会包括朱家坞集体经济组织成员、原告都已经看到了公告，并且要求举行了听证，市政府也依法举行了听证，听取了被征地代表意见。第三组：江西省国土资源厅关于景德镇市2015年度第五批次城市建设用地的批复；证明目的：市政府征收行为已经获得了国土资源厅通过；第四组：现场调查结果确认表、征收土地协议书；证明目的：市政府的征收土地已经与金桥村土地征收适宜达成一致；第五组：1、《进账单》15519619号，《江西省行政事业单位资金往来结算票据》32064311号，《关于要求拨付征地资金的报告》2015年7月22日，证明金桥村征地土地补偿含青苗费5417913元，已于2015年8月5日汇划至景德镇市昌江区鲇鱼山镇村级会计服务中心；2、《江西省行政事业单位资金往来结算票据》32877595号、2015年11月2日，《报告》，证明金桥村零星地块14.2亩征补土地补偿（含青苗补偿），共计68.25万元已支付；3、《江西省行政事业单位资金往来结算票据》32877600号，2015年11月24日，《关于要求解决航空汽配园迁坟、鲇鱼山镇金桥村村委会鱼塘面积核实和果园青苗补偿费资金的报告》，证明已支付35.8万元用于迁坟及鱼塘和果园青苗补偿；4、《进账单》15519618号、《江西省行政事业单位资金往来结算票据》、《关于要求拨付征地资金的报告》，证明2015年8月5日拨付金桥村汽配扩征耕地23.02亩、航星光电红线外征用旱地4亩，补偿款129.4662万元；5、《进账单》15519607号、《江西省行政事业单位资金往来结算票据》32062929号，《关于要求拨付征地资金的报告》，证明2015年7月7日拨付补偿费135.3989万元；6、《进账单》10458505号，《江西省行政事业单位收款收据》2015年3月6日航空汽配园10亩征地款470630元。7、《进账单》15519594号、《江西省行政事业单位资金往来结算票据》32864037号，证明2015年11月30日支付68.25万元。证明：景德镇市政府已履行征地款拨付义务。第六组、1、被征地农民社会保障落实情况审查表；2、结算业务申请书；证明目的：市政府已经履行了缴纳社会保险的义务；
针对被告举证，原告质证认为：一：1、征地告知书行为发生在征地批准文件下发之前，与批后实施行为没有关联性；2、送达回证的告知对象应当是土地的所有权人和经营权人，金桥村委会即不是所有权人，也不是承包经营权人，不具有签收送达回证的资格，送达回证不具有合法性；3、征收土地公告被征收土地权属单位错误，因此朱家坞小组不是金桥村委会，征地批准文件是在2015年11月19日批准，依据《征收土地公告办法》第四条，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地报案批准文件起10个工作日内进行公告，被告作出公告的时间为2016年8月30日，长达10个月之久，违反《征收土地公告办法》，不具有合法性。根据《征收土地办法》第三条规定，应当在被征用土地所在地的村组内以书面形式进行公告，其所谓的征地公告只是在村委会进行公告，我们这些实际被征地的村小组离村委会有两三公里，我们是不是要每天守在村委会公告，村委会不是土地所有权人，我们村小组才是所有权人，我国土地分国有土地和集体所有土地，集体所有土地又分为三种，金桥村委会是由九个村小组组成的村委会，金桥村的各个村小组都有独立的土地所有权，不能村组不分，混淆视听。二：1、听证申请的要求没有得到落实，听证行为与批后的实施行为没有关联性，对真实性、合法性没有异议；2、对征地批准文件，朱家坞村小组涉案土地为基本农田，征地批准文件超越职权，没有批准权限，因为涉及农田的要报国务院批准。3、对征地批准文件，朱家坞小组涉案土地为基本农田，没有批准权限，征地批准文件超越职权，因为涉及农田的要报国务院批准。4、确认表不仅应包括被征收土地地所有权人签字，还应当包括被征收土地集体经济组织的农户签字确认，备案确认表既没有所有权人签字，也没有承包经营权人签字，不具有合法性。村委会、镇政府以及国土资源高新分局均不能代表所有权人签字，调查结果确认表不具有合法性。征收土地协议书的质证意见与调查结果确认表意见一致。朱家坞的签字，其既不是村长，也不是老百姓所授权的村民代表，其只是村委会委员，我们是土地所有权人，使用权人，具备合法性，金桥村委会不是被征地主体机关，也无土地所有权。5、江西省政府赣国土资合（2015）961号批准时间为2015年11月19日，而被告提交的进账单以及拨付和实施的相关证据均发生在征地批准文件下发之前，且收款人不是土地所有权人，先占后批违法，先补后批同样违法，侵犯了土地所有权人以及承包经营权人的补偿权，同时违反法定程序，依据《土地管理法》规定，被告实施行为应当发生在2015年11月19日之后。所有政府拨付的款项都应当拨付给土地所有人实体单位，最高人民法院在给高院的答复中已经很明确的说了各项规定应当由政府拨给村小组所有，而不是村组混淆视听，以村代组，把我们的土地补偿费过渡给村委会，由村委会挥霍、贪污。6、社保资金落实到社保局账户没有异议，但是社保局资金并未落实到失地农民各人身上，不能确定是谁的社保资金，并没有纳入失地农民养老保险的人民单，并且自2008年征地至今没有一个失地农民享有社保，被告作为征地实施的唯一责任人，其行为违法。
针对原告举证，被告质证意见为：1、对证件信息的真实性没有异议，对复印件证件有异议；2、几个土地经营权人所有发包方都是金桥村委会，其取得土地使用权时与村委会发生联系，这中间根本没有村民小组，说明在操作过程中，其村民与村民小组之间的联系都是不密切的，其要通过村委会才能完成一系列土地方面的行为，所以在土地征收的过程中土地补偿款发放村民小组由于机构上的缺陷，没有自己的印章、独立的账户，所以在操作中比较困难，两原告作为普通村民，对于村民小组享有的权利是没有诉权的，其之前提到的所有村民小组的权利与其无关；土地承包经营权证上所有打勾的地方写的是水田，也就是原告所称的基本农田，其所有的都是手写的，其提供的林权证上看，林权的本质不是基本农田，是耕地，其提供的证据自相矛盾，到底土地性质是水田还是农田，在省政府批文中已经确定，其就是耕地；原告提的社保的问题，失地农民保险在全国范围内没有统一规定，江西省政府有一个意见，景德镇市政府有一个意见，但是对于失地农民的保险有两个步骤，一是要依申请，也就是说作为失地农民可以选择享有失地保险，要凭失地农民证才能办该保险。对证据复印件真实性有异议，原件真实性没有异议。
针对原、被告举证，本院对上述证据认证如下1、原告提交的证据1，证明原告的主体资格；2、证据2、证据3、证据4，证明目的被告实施征地行为违法；3、证据5证明金桥村朱家坞小组属于林地所有权人。4、被告提交的第一组证据、第二组证据，证明被告市政府已经向金桥村村民履行了公告、告知义务且原告已经看到公告并要求举行了听证；5、第三组证据，证明市政府征收行为已经获得了国土资源厅通过；6、第四组证据，证明被告与金桥村关于土地的征收达成了一致；7、第五组证据，证明被告市政府已履行了征地款拨付义务；8、第六组证据证明被告市政府已经履行了缴纳社会保险的义务。原、被告举证均是从不同方面阐述了本案事实，与本案存在关联，至于证明目的能否实现，则需结合案情认定，但结合证据的属性分析，原、被告举证均可作为定案依据。
经审理查明：2015年5月13日市政府发文《景德镇市人民政府征地告知书景征告书【2015】1-1号》拟征收鱼山镇金桥村、上徐村、凤岗村、留阳村、徐访村集体土地，告知书内容包括拟征地用途、拟征地位置、拟征地标准、拟安置途经。该告知书于2015年5月13日由高新国土分局直接送达金桥村委会。5月14日高新国土分局在朱家坞小组张贴上述征地告知书。同日朱家坞小组成员朱海林、胡祥金作为村民代表提出对该征地告知书听证申请，金桥村委会于5月15日向高新国土分局提出听证报告，5月21日在昌江区鱼山镇政府举行了关于景德镇市2015年度第五批次城市建设用地土地征收事项的听证会，村民代表朱海林、胡祥金等参加了该听证会。5月16日金桥村确认现场调查结果确认表。2015年11月19日江西省国土资源厅发布关于“景德镇市2015年度第五批次城市建设用地赣国土资核【2015】961号”的批复，2016年8月30日市政府发布“景德镇市人民政府征收土地方案景征告字【2016】14号公告，2016年12月14日市国土分局高新分局与金桥村委会签订了征收土地协议书，协议内容主要包括征收土地范围、征收土地面积、征地补偿标准和补偿金额、补偿费支付对象和方式、土地交付使用要求，且从2015年7月起分五批次按景府字【2011】25号文件划拨征地补偿费到金桥村级会计服务中心。
结合本案案情，本案的争议焦点为：原告诉称的涉案土地征收是否合法，具体体现在以下几点：（1）被告将征地补偿款拨付给村委会主体是否适格；（2）征地公告是否合法；（3）实施征地标准是否与征收决定一致；（4）被告是否依法为被征地农民办理养老保险问题。
关于征地补偿款拨付给村委会是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，农村集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理，土地补偿费归农村集体经济组织所有。村民小组作为独立的农民集体组织，对土地享有所有权，土地补偿费也应归村集体组织所有。朱家坞小组为金桥村委会下设的小组，该组织无相应印章，无银行帐户，在经济方面尚不能独立核算。平时工作中一直都是由村委会代为管理日常事务。基于财政拨付要求，市政府无法将资金直接拨付给朱家坞村小组，村民委员会作为农村集体所有土地的经营管理方，也可以代为收取土地补偿费，市政府将土地补偿费全部拨付给村委会的行为并无不当。
关于征地公告程序是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。本案中，2015年5月13日高新国土分局将拟征收土地告知书送达金桥村委会且在朱家坞小组张贴该征地告知书，朱家坞小组成员朱海林、胡祥金作为社员代表提出对该征地告知书听证申请，据此土地征收部门已完成征收土地方案的公告，且2016年8月30日市政府发布“景德镇市人民政府征收土地方案景征告字【2016】14号公告”，抄送鱼山镇、金桥村、上徐村、徐坊村、留阳村，且上述村镇已签收该公告。该公告内容已包括征地安置方案，原告诉称应引用《征用土地公告办法》第四条规定，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，根据《征用土地公告办法》第二条规定，征用土地公告和征地补偿、安置方案公告，适用本办法。因本案是经江西省人民政府依法批准，征收土地用于工业用地与基础设施用地，不适用《征用土地公告办法》，故原告诉称应按照《征用土地公告办法》进行公告不予支持。
关于实施征地标准是否与征收决定一致问题。2015年11月19日，江西省国土资源厅作出的赣国土资核【2015】961号建设用地批复第三点内容“景德镇市要严格依法履行征地批后实施程序，按照不低于《江西省人民政府关于调整全省征地统一年产值和区片综合地价的通知》赣府字[2015]81号文件规定的征地补偿标准”。2016年8月30日，被告发布征收土地方案公告（景征告字【2016】14号）中关于征地补偿标准和补偿范围按赣府字[2015]81号文件规定的标准执行，但被告市政府在2015年5月13日发布的景德镇市人民政府征地告知书（景征告书【2015】1-1号拟征地标准是根据《景德镇市城市规划区新征地补偿标准实施细则》（景府字【2011】25号文件规定执行补偿标准，且在该拟公告后陆续发放了各项征地补偿费。被告市政府未按照赣国土资核【2015】961批复中规定的赣府字[2015]81号文件执行征地补偿标准，该行为应确认违法。虽被告在2017年9月14日将该征地差价补偿款266874元已汇至原告所在金桥村委会，改变了原行政行为，但鉴于原告不同意申请撤诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定，法院仍应对原行政行为作出违法确认判决。
关于被告未依法为被征地农民办理养老保险问题。根据《江西省人民政府办公厅关于专发省人社厅等部门关于基本完善被征地农民基本养老保险的通知》第三款明确规定，经核定，第五批征地社会保险安置需要保险的认可数为105人，被告已按文件要求于2016年11月11日向景德镇市人力资源社会保障局缴纳社会保险安置费用，根据政府办公室关于印发《景德镇市被征地农民养老保险指导意见的通知》，纳入被征地农民养老保险的人员应个人提出申请审核认定，如原告属于应纳入社会保险安置人员，应当自行向社会保障局提出申请，经审核通过后享受养老保险待遇。故原告诉称被告未为被征地农民办理养老保险的请求不予支持。
综上所述，被告执行征收补偿标准时存在违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告景德镇市人民政府在依照【2016】14号公告征收土地时，未按赣府字[2015]81号文件规定的征收补偿标准执行行为违法。
案件受理费50元由被告承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。
审判长 陈华明
审判员 程丽君
审判员 欧阳国
二〇一七年九月二十七日
书记员 龚 罡