山西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋行终451号
上诉人（原审原告）长子县恩利禽业有限公司。住所地：长子县城东关外。
法定代表人索广娥，该公司董事长。
委托代理人刘晓龙，山西英佳律师事务所律师。
上诉人（原审被告）长子县人民政府。住所地：长子县钟楼街。
法定代表人赵永进，该县县长。
委托代理人段宏坤，山西振坤律师事务所律师。
委托代理人肖瑜兰，该县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告）长子县住房保障和城乡建设管理局。住所地：长子县东大街***号。
委托代理人马晓厅，该局工作人员。
委托代理人秦燕青，山西振坤律师事务所律师。
上诉人长子县人民政府、长子县恩利禽业有限公司因长子县恩利禽业有限公司诉长子县人民政府、长子县住房保障和城乡建设管理局违反行政合同一案，不服山西省晋城市中级人民法院（2016）晋05行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人长子恩利禽业公司的委托代理人刘晓龙，上诉人长子县人民政府的委托代理人段宏坤、肖瑜兰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告长子县恩利禽业有限公司经依法登记，取得了长子县城东关外（南刘村西）4361.85平方米的国有土地使用权。2007年被告长子县人民政府因修建慈林大街，占用被告此块土地中的2952平方米土地。同年8月6日，长子县人民政府、长子县城建局及长子县恩利禽业有限公司等相关单位和企业召开”长子县人民政府关于建设慈林路东段搬迁恩利禽业有限公司有关事宜的会议”，并形成《会议纪要》，其主要内容为：”经参加人员一致研究决定对恩利禽业有限公司搬迁修路一事采取土地调整办法，把恩利禽业有限公司在慈林路两侧的土地打拼至慈林路北13号规划宗地，不足部分在路南相应位置给予补足，土地局办理相关产权确认证明。......”长子县住建局、长子县恩利禽业有限公司在该《会议纪要》上加盖印章。后长子县恩利禽业有限公司多次找长子县住建局、长子县人民政府解决土地补偿问题，长子县住建局、长子县人民政府多位领导在承认占用土地的前提下，承诺尽快给予补偿。但因为前述会议纪要中给长子县恩利禽业有限公司补偿土地的范围内没有规划商业用地，导致该会议纪要无法执行。遂后原告长子县恩利禽业有限公司与政府部门关于土地补偿的方式及数额发生争议，原告坚持认为被告应当依照《会议纪要》进行补偿，否则就承担违约责任，而被告则认为在会议纪要无法执行的情况下，愿意估价补偿。原告就此事数次向被告请示，向被告和其他部门上访，并以长子县人民政府、长子县住房保障和城乡建设管理局违反行政合同为由诉至本院。
原审法院认为，长子县人民政府收回原告已经取得的国有土地使用权，依照《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条之规定，均应给予国有土地使用权人以适当补偿。本案争议的实质是提前收回国有土地使用权的补偿问题，争议的焦点是补偿的方式及数额。2007年8月7日的《会议纪要》只是解决问题的一个思路和指导，其标的物、执行时间、违约条款等均不详细甚至缺失，从形式上来看，也没有加盖长子县人民政府的印章，没有负责人的签名，因此无论从内容还是从形式上来看，其均不是合同，不具有强制执行力，更不存在因违反它而产生违约赔偿的问题。根据案结事了的司法精神，由本案被告长子县人民政府依照法律规定给予原告适当补偿是解决本案纠纷的最终途径。原告和被告长子县人民政府均提供的晋智地《2015》（估）字第3001号评估报告是由专业地产估价公司出具的评估报告，能够反映本案争议土地使用权的实际价值，由被告长子县人民政府依照此评估报告估价进行补偿，是适当的。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、被告长子县人民政府在本判决生效之日起十五内，支付原告长子县恩利禽业有限公司因被收回国有土地使用权补偿款人民币206.65万元。二、驳回原告长子县恩利禽业有限公司的其他诉讼请求。
长子县人民政府上诉称。1、一审判决认定事实不清。长子县政府因修建慈林大街占用长子恩利禽业公司依法登记的国有土地使用证范围内的部分土地，对此事实长子县政府并不否认。但长子恩利禽业所持的（2005）044号国有土地使用证的依据是（2002）字第0052号国有土地使用证，在国有土地使用证换发过程中可能存在问题，52号国有土地使用理论上土地用途是工业还是商业需要核实清楚才能最终确定土地补偿问题。2、一审判决超出诉讼请求范围。一审法院认为2007年8月7日的《会议纪要》只是解决问题的一个思路和指导，其标的物、执行时间、违约条款等均不详细甚至缺失，从形式上来看也没有加盖长子县人民政府的印章，没有负责人签名，因此无论从内容还是从形式上来看，其均不是合同，不具有强制执行力，更不存在因违反它而产生违约赔偿的问题。综上，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
长子县恩利禽业有限公司上诉称，一、被上诉人长子县政府于2007年8月6日作出的《会议纪要》应当属于行政协议。该会议纪要的内容，即包括长子县政府占用上诉人土地的内容、也包括县政府以对上诉人的土地进行调整的方式对上诉人进行补偿的内容、还包括对上诉人被占土地上的建筑物进行评估补偿的内容，具备了协议的实质性要件。同时。该会议纪要是在长子县人民政府以及相关职能部门的负责人与上诉人共同参与下，就相关事项达成一致后签署的对外发生法律效力的文件。二、关于不履行行政协议的法律后果。1、在被上诉人无法履行《会议纪要》确定的补偿义务的情况下，上诉人依据《合同法》第九十四条规定要求解除协议，符合法律规定。2、根据《合同法》第九十七条规定，上诉人有权要求被上诉人赔偿上诉人因其违约遭受的经济损失。原审诉讼阶段，双方共同举证了”晋智地[2015]（估）字第3001号土地估价报告”，证实上诉人被占用的土地使用权价值206.65万元，对此地价损失，被上诉人应当承担赔偿责任，这是其一；其二，由于被上诉人无法履行地块调整的义务，上诉人举证的在被占用土地附近完成交易的宗地使用权的交易成本，与上诉人被占用土地使用权价值的差额部分，也应视为上诉人方的损失。据此，上诉人举证证明了长治市宏润房地产公司购买同样位于慈林路以北，与上诉人剩余土地仅一墙之隔的2876平方米土地使用权，共支付各项费用共计2565200元，相应的如购置被占用的2952平方米土地使用权，应当支付的费用远超过260万元，该购置价与上诉人被占用土地使用权价值的差额部分，应当视为上诉人的损失，上诉人要求被上诉人长子县人民政府赔偿260万元经济损失的诉讼请求应当得到支持。综上，请求二审人民法院依法撤销原判，并相应改判。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案上诉人长子恩利禽业的诉讼请求有两项。第一项是请求解除上诉人长子县政府的与其达成的行政协议，而该行政协议的载体是长子县政府形成的会议纪要，而该会议纪要记载的内容已无法执行，解除该会议纪要已无实际意义。第二项诉讼请求是上诉人长子恩利禽业请求长子县政府对其损失进行赔偿。该项诉讼请求的实质应当是行政补偿。依照《中华人民共和国物权法》第一百四十八条、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条之规定，长子县人民政府基于公共利益的需要可以收回上诉人已经取得的国有土地使用权，但应给予国有土地使用权人以适当补偿。本案中，长子县政府因修建慈林大街，占用了长子恩利禽业2952平方米土地，双方对此均予以认可，长子县政府应当对长子恩利禽业进行补偿。关于具体的补偿数额，2015年1月，长子县人民政府委托山西智渊地产估价有限公司对涉案土地进行了专业土地估价。2015年2月5日，山西智渊地产估价有限公司作出晋智地[2015]（估）字第3001号《土地评估报告》，该估价报告客观、公正、合理地反映本案争议土地使用权的实际价值，长子县人民政府应当依照此《土地评估报告》中评估的土地使用权价格对长子恩利禽业予以补偿。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人长子县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘晓芬
审判员 郝玉震
审判员 李振华
二〇一七年五月十日
书记员 郭皓月