浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙05行终64号
上诉人（原审原告）楼建钢，男，1974年3月15日出生，汉族，住浙江省余姚市。
被上诉人（原审被告）德清县公安局，住所地德清县武康镇宋石街108号。
法定代表人蔡惠江，该局局长。
出庭应诉负责人邱连荣，该局副局长。
委托代理人沈文涛，浙江苏杭律师事务所律师。
被告德清县人民政府，住所地德清县武康镇千秋东街1号。
法定代表人王琴英，该县县长。
委托代理人陈国栋，该县政府办公室工作人员。
委托代理人叶青，浙江苏杭律师事务所律师。
原审第三人严正安，男，1951年10月13日出生，汉族，住德清县。
上诉人楼建钢与被上诉人德清县公安局（以下简称公安局）、德清县人民政府（以下简称县政府）、原审第三人严正安治安行政处罚及行政复议一案，安吉县人民法院于2017年4月5日作出(2016)浙0523行初128号行政判决。宣判后，楼建钢不服，向本院提出上诉。本院于2017年5月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人楼建钢，被上诉人公安局的副局长邱连荣及委托代理人沈文涛，被上诉人县政府的委托代理人陈国栋、叶青，原审第三人严正安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理确认事实如下：原告楼建钢承租庆丰蚕种有限公司的厂房用于经营，租赁期间为2016年5月1日至2016年6月30日，至案发时尚未办理工商注册登记。第三人严正安为向庆丰蚕种有限公司前经营者钱锋讨要工钱，于2016年6月18日至原告租赁厂房，将电闸上的三根电线剪断，原告当日发现后自行将电线接好恢复通电；同年6月19日，第三人严正安又将电闸的漏电保护器外壳的螺丝拧松，被原告当场发现后停止。原告与第三人自行协商赔偿事宜未果，于同年6月22日通过110报警平台向被告公安局反映电闸被破坏情况，被告公安局下属职能部门乾元派出所接到上述报警后出警至现场处理，第三人当场将漏电保护器修好。2016年7月6日，被告公安局在调查取证结束后作出德公（乾）不罚决字[2016]10033号《不予行政处罚决定书》并于当日向原告邮寄送达。原告不服被告公安局所作的不予行政处罚决定，于2016年8月31日向被告县政府申请行政复议，被告县政府于同日收到行政复议申请，于2016年9月2日受理后即向原告发送《行政复议案件受理通知书》，并向被告公安局发送《提交行政复议答复通知书》。当月12日被告公安局按要求提交书面答复及证据材料。同年10月28日，被告县政府作出德政复决字[2016]13号行政复议决定书，决定维持公安局的具体行政行为，并于当月31日向原告邮寄送达该行政复议决定书。原告仍不服，故提起诉讼。
原审法院认为，《治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，故被告公安局具有对其辖区内行使治安管理的职能。《治安管理处罚法》第四十九条规定“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”，第十九条规定“违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的……”，本案中，第三人第一次剪断电闸上的三根电线，后由原告自行修复，第二次将电闸的漏电保护器外壳螺丝拧松，在原告报警后，第三人当场将其修复。虽然第三人两次破坏原告厂内电闸，但原告于2016年6月19日发现第三人破坏行为后未通过报警或自行修复的方式止损，于2016年6月22日与第三人协商不成后才报警处理。据此，第三人未对电闸进行实质性破坏，该损害经修复后即可投入使用。庭审中，原告未向该院举证证明其实际损失，故不能认定原告诉称实质性损害确实存在，结合本案中第三人违法行为的性质、情节及社会危害程度，被告公安局依照《治安管理处罚法》第四十九条及第十九条第（一）项之规定对第三人作出不予行政处罚决定并无不当。被告县政府受理原告行政复议申请后，依法通知被告公安局限期提交书面答复及证据材料，经审查后在法定期限内作出行政复议决定并送达当事人，符合法律规定。综上，被告公安局作出被诉不予行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，被告县政府作出被诉行政复议决定符合法定程序。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告楼建钢的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告楼建钢负担。
上诉人楼建钢上诉称，一、一审事实不清，适用法律错误。原审第三人严正安第一次剪断上诉人经营地方的接入电线，第二次又毁坏触电保安器，其行为和主观故意是破坏上诉人的正常生产和经营秩序，属于扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；并且原审第三人的行为不只有一次，同时没有悔改表现，故情节恶劣，依法应当予以处罚，在法条竞合时，应当从重处罚，并且主观故意也是如此，被上诉人公安局以毁坏公私财物情节轻微为由，属于罔故事实，本案不适用情节轻微，故公安机关适用法律错误。一审法院未查明案件事实，法律适用错误，故判决错误。二、公安机关伪造签名，情节恶劣，作为国家的执法机关和专政工具，公安机关应当保护公民的合法权益，在本案中，伪造了上诉人的签名，并且向法庭提交了所谓的无指纹手印，其行为属于伪造证据，依法应当追究刑事责任，而不是程序瑕疵。综上，请求:一、撤销安吉县人民法院（2016）浙0523行初128号行政判决；二、撤销县政府德政复决字[2016]13号行政复议决定书和公安局德公（乾）不罚决字[2016]10033号不予行政处罚决定书，责令公安局重新作出行政处罚决定；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人公安局答辩称：一、本案事实清楚，2016年6月18日上午，为讨要工钱，原审第三人严正安窜至德清县乾元镇西郊路305号德清县庆丰蚕种有限公司内，使用老虎钳将上诉人车间里电箱内的3根电线剪断。2016年6月22日，上诉人向公安局报案。同年7月6日，公安局经调查认为原审第三人的行为属于故意损毁公私财物的行为，但情节特别轻微，因此作出了不予处罚决定。二、本案证据确凿、充分，且办案程序合法。上述事实有公安局对原审第三人、上诉人的询问笔录，现场勘察笔录及照片，证据保全决定书，市场管理部门证明等证据证明。公安局在接到上诉人的报案后，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规中的程序规定，依法受理、调查、作出了不予处罚决定。三、本案适用法律正确，并无不当。公安局作出涉案不予处罚决定，是依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条、第十九条第（一）项的规定作出的，适用法律正确。对于上诉人提出公安局适用法律错误且伪造证据的意见，公安局认为：1、原审第三人的行为属于故意损毁公私财物的治安违法行为，依法可以处五日以上十日以下拘留，并处五百元以下罚款，但其行为是基于讨要工钱的目的，主观恶性较低，且剪断电线的行为造成的后果轻微，漏电保护器也并未遭受破坏，因此，公安局认为原审第三人的行为符合治安管理处罚法第十九条第（一）项的规定，属于情节特别轻微，可以不予处罚。公安局作出不予处罚决定适用法律正确，并无错误。2、一审期间的鉴定结论只能证明公安局《接受证据清单》和《受案回执》的签名与楼建钢的签名笔迹不是一人书写，并不能证明该签名是公安局伪造，并且公安局认为这仅仅只是程序轻微瑕疵，事实上公安局受理了上诉人的报案，并接受了上诉人提交的证据材料，并没有剥夺上诉人的权利。另外，上诉人也无证据证明该两份证据上的指纹并非他本人所留。综上，公安局认为涉案不予处罚决定，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律正确，一审判决并无错误，请求予以维持。
被上诉人县政府答辩称，一、有关县政府复议程序的合法性。1、2016年8月31日被上诉人因不服公安局作出的德公（乾）不罚决字[2016]10033号不予行政处罚决定书提起行政复议申请，县政府受理后，将行政复议申请书副本、行政复议答复通知书送达公安局。2、公安局在法定期限内提出了书面答复意见，并提交了证据材料及相应依据。3.针对公安局的行政行为经复议审查后，确认公安局作出的不予行政处罚决定书事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，内容适当。故县政府于2016年10月28日作出了行政复议决定书，维持公安局作出的原行政行为，并于2016年10月31日向上诉人及公安局送达了该复议决定书。二、县政府所作复议决定适用法律法规正确。鉴于上述事实，县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，作出维持原行政行为决定，适用法律法规正确。三、对于上诉人提出一审判决认定事实不清，适用法律错误及认为公安机关存在伪造证据，程序违法的意见。县政府认为该上诉理由不能成立。1.原审第三人的行为属于故意损毁公私财物的违法行为，但鉴于其基于讨要工钱而不得的情况下所为，情节特别轻微，公安局作出不予处罚决定适用法律法规正确，量罚得当。上诉人提出该行为属于扰乱机关团体企业事业单位秩序，该观点于法无据不能成立。2.公安局提交的《接受证据清单》和《受案回执》的签名，经鉴定虽与上诉人的签名字迹不是同一人书写，但因技术原因无法对手印真伪予以鉴定，故不能彻底排除该二份证据系上诉人所按的可能性。3.从证据角度分析，该二份争议的证据系属公安机关内部程序性文件，并非对上诉人的权利义务产生影响的实质性证据。上诉人向公安机关报案时，公安机关依法予以受案，上诉人是否在受案回执上签名不影响或并不能就此认定侵害上诉人的行政权利。同时，上诉人在报案时，向公安机关提交相关证据，公安机关向其出具证据清单，同理，上诉人是否在该证据上签名，也不改变公安机关已收取其提交证据的事实。况且，上述二份证据中均存公安机关的印章，也即表明公安机关已依法履行了收取上诉人提交的证据并已受理此案，公安机关已履行相应的法定职责。符合《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条、第五十条的规定，并无违法。现有证据虽无法证明上述二份证据中的手印系上诉人所按，但鉴于该二份证据并未侵害其行政权利或加重其行政义务负担。故对该内部程序性文件瑕疵而言，虽不符合内部流程的管理性要求，但不应纳入行政程序违法范畴。综上，县政府认为一审法院认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，请求依法维持原判，并维持公安局作出的德公（乾）不罚决字[2016]10033号不予行政处罚决定书及县政府作出的德政复决字[2016]13号行政复议决定书。
原审第三人答辩称，原审第三人无数次地讨要工资，至今没有拿到一分钱，剪电线是被逼出来的，是不明智不懂法的冲动做法。上诉人当时要原审第三人给其2万元私了，过一天加1万，过两天加2万，欠原审第三人的工资未还，还要敲诈原审第三人，原来准备报警的，结果上诉人先报了警。没有工商营业执照的地下黑工厂，哪有交两个月房租办厂的事，分明是一个骗人的陷阱。原审第三人因不懂法做了不明智的事，公安局作出的处罚是公平、公正的，也是合理合法的，请求法院维持。
二审庭审中，各方当事人围绕着被上诉人公安局作出的德公（乾）不罚决字[2016]10033号不予行政处罚决定书、县政府作出的德政复决字[2016]13号行政复议决定书认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等审理重点进行了质证与辩论。
各方当事人在一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院经审理查明事实与一审一致。
本院认为，被上诉人公安局作为县级以上人民政府公安机关，具有作出被诉行政处罚的法定职权。被上诉人公安局提交的证据材料可以证明，2016年6月18日早上，原审第三人用老虎钳将上诉人车间电箱内三根电线剪断，以及次日早上又将上诉人车间电箱漏电保护器上螺丝柠松的事实，原审第三人的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，已构成故意损毁公私财物的违法行为。被上诉人公安局基于原审第三人的行为系讨要工钱为目的，主观恶性较低，且造成的危害结果轻微，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十九条、第十九条第（一）项之规定，认为原审第三人的行为属于情节特别轻微，作出不予行政处罚决定认定事实清楚、适用法律正确、量罚恰当，并无不当。上诉人虽称其承租厂房用于经营，但至案发时尚未办理工商注册登记，其在二审庭审中亦称尚在筹备期未生产经营，故上诉人提出原审第三人的行为已对上诉人的生产经营造成损失的意见，缺乏事实依据，本院不予支持。行政程序方面，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第二款规定：“公安机关接受案件时，应当制作受案回执单一式二份，一份交报案人、控告人、举报人、扭送人，一份附卷”；第五十条规定：“对报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人提供的有关证据材料、物品等应当登记，出具接受证据清单，并妥善保管。必要时，应当拍照、录音、录像。移送案件时，应当将有关材料和物品一并移交”。本案中，被上诉人公安局在一审中提交的证据3《接受证据清单》、证据15《受案回执》中两处“楼建钢”签名，经浙江千麦司法鉴定中心鉴定非楼建钢本人所写，对上述证据两处指纹，鉴定机构认为检材鉴定条件不足不予受理。因该两份证据的签名非上诉人本人所签，所涉指纹不能确定为上诉人所按，本院对该两份证据不予认定。被上诉人公安局提供的证据无法证明其已按照《公安机关办理行政案件程序规定》规定的程序向上诉人出具受案回执单、接受证据清单，程序存在轻微违法。但因被上诉人公安局作出的涉案不予行政处罚决定事实认定清楚、适用法律正确、量罚恰当，该程序轻微违法对上诉人权利不产生实际影响，故本院确认被上诉人公安局作出的涉案不予行政处罚决定程序违法，但不撤销该行政行为。复议机关县政府未对该程序轻微违法予以确认存在不当，应予以纠正。原审法院对被上诉人公安局提交的证据3《接受证据清单》、证据15《受案回执》的认定存在不当，认为被上诉人公安局作出涉案不予行政处罚决定书程序合法存在错误，本院依法予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销安吉县人民法院（2016）浙0523行初128号行政判决；
二、确认被上诉人德清县公安局作出的德公（乾）不罚决字[2016]10033号不予行政处罚决定书违法；
三、撤销被上诉人德清县人民政府作出的德政复决字[2016]13号行政复议决定书。
一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人德清县公安局、德清县人民政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何育红
代理审判员 许婷婷
代理审判员 彭伟伟
二〇一七年八月十二日
书 记 员 凌烈妮
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