江苏省海门市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）门行初字第0134号
原告刘金堂。
委托代理人刘成梅（系原告刘金堂二女儿），1973年1月9日生。
委托代理人徐希兵（系原告刘金堂大女婿），1968年11月8日生。
被告如东县洋口镇人民政府，住所地如东县洋口镇。
法定代表人于海东，镇长。
委托代理人徐卫明。
委托代理人史建功，江苏琴海律师事务所律师。
原告刘金堂不服被告如东县洋口镇人民政府政府行政答复一案，本院于2013年12月18日依法立案受理，于12月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月3日公开开庭审理了本案。原告刘金堂及其委托代理人刘成梅、徐希兵，被告如东县洋口镇人民政府法定代表人的委托代理人徐卫明、史建功到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘金堂诉称，我通过诉如东县人民政府土地承包经营权证登记违法赔偿一案，从如东县人民政府向法院提交的证据材料中得到一份如东县洋口镇人民政府于2012年7月3日作出的“洋口镇人民政府关于刘金堂户反映土地承包经营权问题的答复意见”（以下简称“7月3日答复”）。而后原告又在家中发现了一份洋口镇政府于2012年7月18日作出的“洋口镇人民政府关于刘金堂户土地承包经营权纠纷问题的答复意见”（以下简称“7月18日答复”）。上述两份意见内容一致，两份意见中所涉及我户“小渠西0.53亩”地块，根本不包含在钱爱华户“西洋边0.67亩”地块中。“小渠西0.53亩”地块实际未登记给钱爱华，而是已依法登记给我户。答复意见侵害我合法权益，请求：一、撤销被告“7月3日答复”和“7月18日答复”；二、依法确认我户土地承包经营权；三、被告赔偿损失人民币1万元。
被告如东县洋口镇人民政府辩称：1、被告作出的“7月3日答复”系被告用于上下级请示研究的内部初步意见，系行政程序过程中文件，并未对外发布，对原告权利义务不产生实际影响；二、被告作出“7月18日答复”合法有据。“小渠西0.53亩”虽登记在原告承包经营权证中，但实际一直由钱爱华耕种，该地块包含在钱爱华承包经营权证“西洋边”地块中。由于发包人工作失误，导致讼争地块重复登记在原告及钱爱华承包经营权证上。原告对“7月18日答复”本身并不持有异议；三、原告诉请要求确认原告户的承包经营权属于重复确认；四、原告的赔偿请求于法无据。综上，请求驳回原告诉讼请求。
被告在答辩期限内提供了以下证据和依据：
1、2012年6月19日协调笔录，证明被告作出“7月18日
答复意见”的原因；
2、2012年5月8日“关于洋口镇六份头村九组刘金堂土地承包纠纷的情况说明”；
3、2012年5月11日“关于洋口镇六份头村九组刘金堂土地承包纠纷的告之书”；
4、2012年5月12日“关于洋口镇六份头村九组刘金堂土地承包纠纷的告知书”；
证据2、3、4证明土地二轮承包确定时，讼争土地调整给原告同村村民钱爱华，原告账上未作注销处理，出现一地两册错误记载。
5、（2010）东商初字第0005号如东县人民法院民事判决书；
6、（2011）通中商终字第0036号南通市中级人民法院民事判决书；
证据5、6证明讼争土地自1998年起一直是由钱爱华户耕种，原告未耕种该地块；
7、2012年6月27日县农办、镇政府、村委会到原告家协调了解情况的照片，证明被告及农办、原告所在村的村干部曾分别向原告及钱爱华了解情况；
8、原告与钱爱华户的土地承包权证，证明讼争的原告承包经营权证“小渠西土地”包含在钱爱华承包经营权证“西洋边地块”中；
9、“7月3日答复意见”，证明该答复属于行政程序过程中文件；“7月18日答复意见”及送达的照片，证明该意见有事实根据和法律依据，且及时向原告进行了送达。
10、2012年10月26日如东县人民法院的调查笔录，证明原告认可讼争土地一直由钱爱华实际耕种，同时证明原告对于“7月18日答复”不持异议；
11、（2012）东行初字第0042号如东县人民法院行政判决书；
12、（2013）通中行终字第0046号南通市中级人民法院行政判决书；
证据11、12用于证明讼争土地登记在钱爱华土地承包经营权证书内，且从1998年开始，该土地一直由钱爱华实际耕种；
13、（2013）东行初字第0032号如东县人民法院行政裁定书；
14、（2013）通中行终字第0104号南通市中级人民法院行政裁定书；
证据13、14用于证明被告所作出的“7月3日答复”系行政程序过程中文件，当时并未对外公布，对原告的权利义务不产生实际影响；
15、法律、政策依据：《农村土地承包法》、《土地管理法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第20条。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供证据1、7、8、9，具有真实性、合法性和关联性，予以采信；被告提供证据2、3、4，5、6，证明内容不属本案审查范围，与本案不具有关联性，不予采信；被告提供证据10、11、12，形成时间在被告作出答复之后，不能作为证明被诉行政行为合法性的证据；被告提供证据13、14，两份法律文书已发生法律效力，能证明原告要求撤销“7月3日答复”诉请属重复起诉，予以采信。原告提供照片，能证明讼争土地现状，但不能达到原告证明目的。
经审理查明，1998年4月1日，如东县人民政府向原告颁发农村集体土地承包经营权证，确认原告承包经营地面积为7.12亩，其中包含“小渠西地块”0.53亩。1999年底，原告认为其实际耕种面积并没有“小渠西地块”0.53亩，遂发生争议。此后，原告经多次民事诉讼及行政诉讼均未果。期间，原告代理人刘成梅曾于2010年11月25日向如东县人民政府农村工作办公室提出确权申请未有答复。2012年6月19日，在如东县人民法院受理原告诉如东县人民政府土地承包经营权证登记一案组织诉前协调过程中，确定由被告对原告与钱爱华户就0.53亩土地权属争议进行确认。被告受理后，对原告及钱爱华进行了询问，但未形成笔录，也未到讼争土地现场进行实地查勘。被告依据村有关证明材料，于2012年7月18日作出“关于刘金堂户土地承包经营权纠纷问题答复意见”，主要内容为：“在1997年二轮承包中，由于工作人员的失误将0.53亩承包地重复登记入刘金堂及钱爱华两户承包经营权证。刘金堂户承包地标注为“小渠西”，钱爱华户承包地标注为“西洋边”。刘金堂户土地承包经营权证中“小渠西0.53亩”确系当地误登，并未实际调整。本着实事求是、客观公正、依法合规原则及土地承包经营权证认定的条件，该0.53亩承包地的承包经营权应属钱爱华户。”被告将该答复向原告进行了送达，但未送达钱爱华。
另查明，在原告诉如东县人民政府土地承包经营权证登记违法赔偿一案中，原告从如东县人民政府向法院提交的证据材料中得到“7月3日答复”，该答复主要内容与“7月18日答复”基本一致。原告于2013年5月28日诉至如东县人民法院，要求撤销“7月3日答复”并要求确认原告的土地承包经营权，该院于2013年7月17日作出（2013）东行初字第0032号行政裁定书，驳回原告起诉。原告不服上诉至江苏省南通市中级人民法院，该院于2013年9月13日作出（2013）通中行终字第0104号行政裁定书，驳回原告上诉，维持原裁定。
本案诉讼过程中，被告于2014年3月5日作出了《如东县洋口镇人民政府关于撤销2012年7月18日﹤关于刘金堂户土地承包经营权纠纷问题答复意见﹥的函》。原告在收到该函后不愿撤诉。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，作为乡级人民政府的被告对讼争土地承包经营权归属有进行确认的职责。被告在调查处理过程中，未就争议双方陈述意见制作笔录予以固定，也未对讼争土地进行实地查勘，仅依据村有关证明材料即作出结论，违反了土地权属争议调查处理程序规定。同时，该答复意见未向被申请人钱爱华进行送达，未告知当事人申请复议及诉讼的权利。被告作出的“7月18日答复”，程序违法，应予撤销。鉴于被告在诉讼期间已自行撤销“7月18日答复”，但原告不愿撤诉，本院依法确认被告“7月18日答复”违法。原告诉请要求法院确认其土地承包经营权，因原告是否对讼争土地具有承包经营权有待行政确认，本院不予支持。原告诉请要求被告赔偿损失，因无证据证明损失与被诉行政行为存在因果关系，本院不予支持。
至于原告要求撤销“7月3日答复”，已经生效行政裁定书裁定驳回，根据“一事不再理”原则，本院对原告该诉请不予理涉。
综上，依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条第三款、第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告如东县洋口镇人民政府于2012年7月18日作出的《关于刘金堂户土地承包经营权纠纷问题的答复意见》违法。
二、驳回原告刘金堂其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告如东县洋口镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（开户行：中国银行南通西被闸支行营业部；户名：南通市财政局；账号：47×××82）。
审 判 长 陈 冲
审 判 员 俞永平
代理审判员 林赛斌
二〇一四年三月十三日
书 记 员 姜妮妮
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十条……
被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
……
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
……