安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终236号
上诉人（一审原告）李传华等47人（名单附后）。
诉讼代表人李传华，男，1961年5月8日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
诉讼代表人张德福，男，1971年12月28日，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
诉讼代表人刘云玲，女，1966年10月20日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
诉讼代表人韩刘，女，1962年9月25日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
诉讼代表人张超，男，1974年5月16日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
委托代理人王令刚，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人滕开路，北京市盛廷律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮北市杜集区人民政府，住所地安徽省淮北市杜集区博山路6号。
法定代表人徐涛，该区区长。
委托代理人马鹏，安徽安港律师事务所律师。
委托代理人霍恺轶，安徽安港律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮北市杜集区朔里镇人民政府，住所地安徽省杜集区朔里镇。
法定代表人王忠锦，该镇镇长。
委托代理人王登攀，该镇副镇长。
上诉人李传华等47人因诉淮北市杜集区人民政府（以下简称杜集区政府）、淮北市杜集区朔里镇人民政府（以下简称朔里镇政府）土地征收一案，不服安徽省淮北市中级人民法院（2015）淮行初字第00052号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月17日公开开庭审理了本案。上诉人的诉讼代表人李传华、张德福、刘云玲、韩刘、张超及其委托代理人王令刚、滕开路，被上诉人杜集区政府副区长葛益及委托代理人马鹏、霍恺轶，朔里镇政府的委托代理人王登攀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，为促进地方经济发展，构建淮北市对外便捷客运通道，经淮北市人民政府请求，中国铁路总公司、安徽省人民政府经研究，同意合资建设淮北至萧县北客车联络线项�（以下简称高铁项目）。2014年6月26日，淮北市人民政府办公室作出淮政办秘〔2014〕79号《关于印发符夹线扩能及淮北至萧县北客车联络线项目征收补偿实施办法的通知》，杜集区政府是项目征收与补偿的责任主体，负责依法作出房屋征收决定，负责具体组织实施辖区内的征收工作，并对辖区征收与补偿工作负总责。2014年7月9日，淮北市人民政府房屋征收安置办公室作出淮征办〔2014〕37号《关于符夹线扩能及淮北至萧县北客车联络线项目房屋征收补偿方案的批复》。2014年12月2日，国土资源部办公厅对安徽省国土资源厅《关于淮北至萧县北客车联络线工程建设项目先行用地的请示》，作出国土资厅〔2014〕1257号《关于淮北至萧县北客车联络线控制性工程先行用地的复函》，同意高铁项目先行用地11.5014公顷。2014年12月17日，杜集区政府在其政府网站上对高铁项目先期用�征收范围、签约期限、征收主体、实施单位及《高铁项目先期用地房屋征收补偿方案》等内容进行了公告。2015年6月19日，杜集区政府、朔里镇政府组织人员收回原告所使用的土地，现高铁项目已在施工建设中。2015年6月30日，淮北市朔里镇坡里村村民委员会对征收补偿资金发放单进行了公示。原告李传华等47人不服杜集区政府的强制征收行为，遂提起行政诉讼。
一审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”。李传华等47人是涉案土地的实际使用人，具有适格的原告主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。本案高铁项目已经国土资源部批准同意先行用地11.5014公顷。“先行用地”系经过国家批准建设的民生工程、基础建设等项目，由于工期紧，对涉及相关的工程用地，在查清所需使用土地的权属、地类、面积，兑现被用地单位群众的地上附着物和青苗补偿费，妥善处理好先行用地有关问题的前提下，在土地未依法批准征收转为建设用地前，经过批准可先行使用。如属于永久性建设用地的，在规定的时限内办理正式的用地报批手续。根据查明的事实，杜集区政府、朔里镇政府对高铁项目涉及朔里镇坡里村原告在内的土地、房屋、地面附着物进行清点、丈量、登记核实，并支付了地�附着物、青苗补偿费等，经行政机关确认，符合先行用地的相关规定。根据行政行为具有公定力的特点，“先行用地”具有法律效力。因“先行用地”不同于土地征收，被告组织人员将原告使用土地交付给高铁项目建设单位施工使用时，涉案集体土地尚未经过审批征收为国有建设用地，原告主张被告未按征收土地的相关规定与原告达成征收补偿安置协议，请求确认被告强行征收占用土地的行政行为违法，缺乏事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李传华等47人的诉讼请求。
李传华等47人上诉称，1、一审法院认定事实错误。第一,一审法院未查清上诉人所使用的土地为宅基地。本案的基本事实是，上诉人于1977年经村两委研究决定分得建房宅基地，对此上诉人一审提供了大量的证据予以证实，一审法院为了回避查清此基本事实，在上诉人一审欲变更诉讼请求为“要求确认被告强占宅基地违法”时，一审法院让上诉人将诉讼请求中的“宅基地”改为“原告所使用的土地”，称在庭审过程中会查清是否属于宅基地还是耕地，但是一审法院对此基本事实未予审理。第二，一审法院未查清上诉人宅基地不在先行用地范围内的事实。根据上诉人一审提供的相关证据（谷歌卫星地图截图）等，上诉人的宅基地并不在先行用地的范围内，被上诉人也未提供证据证实先行用地的范围包括上诉人的宅基地，一审法院对此事实也未予查清，错误认定上诉人的宅基地在先行用地的范围内。第三，一审法院错误认定被上诉人的强占行为为合法行为。被上诉人并无强行拆除地上附着物（包括房屋）、强占土地的强制执行法定职权，一审法院却错误认定被上诉人在未与上诉人针对补偿款协商一致的情况下，实施�上述强行征收行为为合法行为。第四，一审法院错误认定被上诉人提交的一审材料为合法有效证据。被上诉人一审中提供的相关材料并不具备证据的“三性”，被上诉人提供的材料很多不真实、不合法，无关联性，具体为形成时间不真实、内容不真实、内容不合法等。一审法院却错误认定为合法有效证据，包括将被上诉人自己出具的材料（被告陈述）也认定为证据，其次被上诉人一审提供的先行用地材料不能证明上诉人的宅基地在先行用地范围内；被上诉人提供的补偿方案的制作时间在先行用地报批前；被上诉人提供的录像并非是上诉人宅基地所在地段的录像等等，被上诉人一审提供的材料不能证实其强拆强占行为合法，因为强拆强占行为本身就是国家明令禁止的行为，一审法院却错误的认定被上诉人提交的一审材料为合法有效证据，证实了被上诉人超越职权的�拆强占行为合法。第五，一审法院对上诉人一审提供的证据1、4-7没有认定为合法有效证据。上诉人提供的证据1，证实了上诉人的宅基地性质及具有使用权，证据4-7证实了被上诉人强占上诉人的宅基地事实，一审法院对上述证据依法均应当采信。并且对上诉人提交的证据2中所证实的宅基地用途，对证据8中所证实的被上诉人强占上诉人宅基地的事实一审法院没有依法予以认定。2、一审法院剥夺了上诉人相关诉讼权利。在上诉人一审欲变更诉讼请求为“要求确认被告强占宅基地违法”时，一审法官让上诉人将诉讼请求中的“宅基地”改为“原告所使用的土地”，属于剥夺上诉人诉讼权利。3、一审法院适用法律错误。根据《土地管理法》等法律规定，及《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，国家禁止强拆强占、强行实施征地，一审法院认定被上诉人强拆强占行为合法，属于适用法律错误，并且根据《土地管理法实施条例》第二十七条的规定，本案也不符合先行用地的条件，其次也无被上诉人强制执行职权的法律依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
杜集区政府答辩称，首先，上诉人所使用的土地不是宅基地。上诉人在一审时提供的证据1《关于坡里村村民李传华等反映要求将村西树林地认定为宅基地予以补偿的答复意见》及淮北市人民政府信访办《关于李传华等信访事项的复核意见》已经非常明确，上诉人本身认为先行使用的土地现状为树林地（43户）和村内空闲地（14户），而且最终淮北市人民政府信访办也明确“李传华等57户三十多年既未按照规定履行相应的报批手续也未进行实际建设，因此不能认定为宅基地”。�以一审法院无需审查该土地的用途，而且集体土地的用途和分类也不是人民法院进行确认的职权范围。其次，依据上诉人起诉的事实和理由，也可知上诉人“等人的宅基地及地上房屋在征收范围之内，原告尚未就征地补偿安置事宜与征收部门达成一致”，是上诉人诉讼的真正目的。再之，淮北至萧县北客车联络线在杜集区境内有6.5公里，其中朔里段有4.8公里，高铁线征收工作自2014年11月22日开始，上诉人的土地均在征收范围之内，并且根据《国土资源部办公厅关于淮北至萧县北客车联络线控制性工程先行用地的复函》，可以先行用地。因此，一审法院认定事实清楚，适用法律得当，应依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
朔里镇政府的答辩意见与杜集区政府相同。
杜集区政府、朔里镇政府共同向一审法院提交的证据有：第一组：国土资厅函〔2014�1257号《国土资源部办公厅关于淮北至萧县北客车联络线控制性工程先行用地的复函》，证明国土资源部同意安徽省国土资源厅先行用地，被告先行用地符合规定。第二组：1、《安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知》；2、淮政办秘〔2014〕33号《淮北市人民政府关于调整淮北市市辖区征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》；3、淮政办秘〔2014〕79号《淮北市人民政府办公室关于印发符夹线扩能及淮北至萧县北客车联络线项目征收补偿实施办法的通知》；4、淮征办〔2014〕37号《关于符夹线扩能及淮北至萧县北客车联络线项目房屋征收补偿方案的批复》；5、杜集区政府公告。以上证据证明被告征收行为符合法规和政策的规定。第三组：1、《淮北至萧县北客车联络线及及符夹线扩能项目未建设宅基地认定专题会议纪要》；2、《关于坡里村村民李传华等反映要求将村西树林地认定为宅基地予以补偿的答复意见》；3、朔里镇高铁站区土地及附着物丈量单；4、视频录像，以上证据证明被告先行使用的土地主要为树木地和空闲地。第四组：公示照片，证明原告所在的村民委员会对高铁先行用地及地面附着物补偿发放单进行了公示、告知。第五组：银行汇款凭证及高铁项目用地土地及地面附着物补偿发放单，证明被告按照标准对原告进行了补偿。补充证据：1、省发改委、国土厅《关于杭黄铁路等铁路建设征地拆迁事项的请示及指示》，证明被告征收行为合法；2、淮北市人民政府专题会议纪要第80号《淮北至萧县北客车联络线项目土地及房屋征收专题会议纪要》，证明被告征收行为符合规定；3、照片五张，证明高铁项目工程正在施工，该行为不具有可撤销性。
李传华等47人向一审法院提交的证据有：1、�关于坡里村村民李传华等反映要求将村西树林地认定为宅基地予以补偿的答复意见》及淮北市人民政府信访办《关于李传华等信访事项的复核意见》，证明原告对涉案的土地具有使用权；2、《朔里镇坡里村民委员会证明及村民证明》，《土地转让证明》，证明原告对涉案土地具有使用权及被告违法强占原告的土地；3、法律依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条，证明原告具有诉讼主体资格；4、录像；5、照片，4、5号证据证明被告强占原告土地；6、《安徽省发展和改革委员会政府信息公开申请表》、《信息公开告知书》，证明涉案土地未有征收批文；7、2015年卫星截图，证明被告超过先行用地的范围。8、证人荆春芳、何彦平、韩庆文的证言，证明被告未张贴公告，没有签订补偿协议，强征原告土地。
上述证据�料均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点有三：一是被上诉人先行使用土地是否具有依据；二是被上诉人是否超过批准的范围使用土地；三是被上诉人实施用地行为是否合法。
关于第一个争议焦点。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条的规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。本案所涉高铁项目系为不特定公众服务所用的交通基础建设，项目的建成关涉公众甚至上诉人自身的利益。由于该项目部分单体工程施工难度大，建设工期紧，国土资源部办公厅作出国土资厅函〔2014〕1257号《关于淮北至萧县北客车联络线控制性工程先行用地的复函》，同意工程建设先行用地，被上诉人据此开展用地工作具有法律依据和事实根据。
关于第二个争议焦点。国土资源部办公厅《复函》的内容有，“同意先行用地11.5014公顷，其中，1座特大桥用地4.2公顷、1处站场用地7.3014公顷。”对于工程用地具体位置，被上诉人在庭审中称复函对此没有明确，其仅规定了用地总面积，只要工程所用土地不超过该面积即可。上诉人则提交了“谷歌卫星地图截图”，并根据自己测算，认为高铁沿线所占用的土地已经超过复函批准的范围。因国土资源部批准同意的是控制工期的单体工程可以先行用地，该11.5014公顷也仅是大桥和站场的用地面积，而非高铁线路所需用地总面积，因此，上诉人的该理由不能成立。
关于第三个争议焦点。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的执行程序适用于土地征收。先行用地与土地征收并非同一法律概念，之所以先行用地，而不�在履行批准征收、实施征收、土地出让或划拨等法定程序后再使用，就是因为建设项目特殊，工期较紧，用地需求迫切，故依法可以先使用，后补办相关手续，其目的是为了实现公共利益。对于先行用地的执行程序，目前法律没有明确规定。本案中，被上诉人对高铁项目涉及的土地及地上附着物等进行了丈量、登记，并向上诉人支付了相关补偿费用。在此情形下，被上诉人将涉案土地收回，交由高铁项目施工建设，并不违反法律禁止性规定。但其在执行过程中，应当注意采取适当的方式。上诉人以被上诉人无强制执行职权为由，认为执行行为违法，没有相关依据。
此外，关于上诉人所使用的土地是否为宅基地的问题，因其并不影响先行用地合法性的判断，故上诉人认为一审法院对此未予查清，以及剥夺了其诉讼权利的理由不能成立。上诉人请求法院将涉案土地认定为宅基地，其目的是为了解决土地补偿问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。根据该规定，关于上诉人所使用的土地是否为宅基地，以及由此产生的相关土地补偿问题，不属于本案审查范围。
综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李传华等47人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 张高英
代理审判员 昂永华
二〇一六年五月三十一日
书 记 员 郑天强
附：上诉人名单
上诉人（一审原告）李传华，男，1961年5月8日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）张超，男，1974年5月16日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）韩刘，女，1962年9月25日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）刘云玲，女，1966年10月20日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）张德福，男，1971年12月28日，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）韩秀云,女，1952年8月16日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）王玉平,男，1951年4月14日�生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）孙玉民,男，1950年4月25日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）陈秀英,女，1952年5月4日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）王清泉,男，1975年9月13日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）李青合,男，1956年3月20日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）刘云侠,女，1956年5月23日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）李先锋,男，1966年1月8日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）宋夫,男，1968年3月31日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）纵丰平,女，1945年1月8日出生，汉族，住安徽省淮北市�集区。
上诉人（一审原告）刘宣英,女，1946年12月6日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）胡保,男，1976年5月6日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）李平,女，1970年12月31日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）李秀军,男，1970年6月6日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）刘云侠,女，1949年12月21日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）梁恒宾,男，1962年11月2日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）胡化森,男，1968年12月15日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）张昌亮,男，1962年8月15日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）刘海洲,男，1979年6月26日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）李广君,男，1935年6月8日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）李兆新,男，1956年7月1日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）刘素华,女，1953年5月23日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）刘学湘,女，1949年8月16日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）李传峰,男，1980年3月12日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）吴文,男，1972年11月10出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）梁恒新,男，1950年8月13日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）李兆臣,男，1949年7月20日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）耿福员,男，1974年10月17日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）刘侠云,女，1949年6月19日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）刘云进,男，1969年7月10日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）李兆密,男，1960年10月11日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）李保华,女，1941年7月2日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）张道成,男，1953年6月30日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）王敏,女，1967年8月28日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）张道彬,男，1971年3月19日出生，汉族，住安�省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）梁恒志,男，1957年10月24日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）杨凤侠,女，1960年3月15日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）ＸＸ生,男，1965年5月8日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）耿兴森,男，1957年3月17日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）胡冬,男，1976年5月21日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）房书影,女，1961年10月25日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
上诉人（一审原告）徐玉芬,女，1963年5月20日出生，汉族，住安徽省淮北市杜集区。
附：相关法律条文
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……