安徽省安庆市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）宜行终字第00046号
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）：王迎华，男，身份证号码3428211949********。
上诉人（一审原告暨诉讼代表人）：疏义东，男，身份证号码3408221963********。
上诉人（一审原告）丁来亿等七人（名单附后）。
被上诉人（一审被告）：怀宁县人民政府，住所地怀宁县高河镇政和路128号。
法定代表人：郭家满，该县县长。
委托代理人：刘景瑞，怀宁县人民政府法制办主任。
委托代理人：宣勇，怀宁县人民政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）：怀宁县教育局（原名为怀宁县教育委员会），住所地安徽省怀宁县高河镇皖河路288号，组织机构代码00312324-1。
法定代表人：程高明，该局局长。
委托代理人：刘和文，安徽文法律师事务所律师。
上诉人王迎华等九人因诉怀宁县人民政府、怀宁县教育局计生行政处理一案，不服潜山县人民法院（2014）潜行初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月16日受理后，依法组成合议庭书面审理了本案。本案现已审理终结。
王迎华等九人在一审起诉称：王迎华等九人是怀宁县的中学教师或正待转正的民办教师，是“1988年12月1日后生育多孩”或“1992年后计划外生育二孩”的超生人员。但安徽省委、省政府的皖发（1998）10号文件规定，“对于1988年12月1日以后超生多孩的，1992年9月13日后生育计划外二孩的，无论作过何种处理，均不得担任各级党政领导职务和计划生育专干”。安徽省计划生育委员会《关于规范清理党员干部计划外生育工作的紧急通知》规定，“对1988年12月1日后生育计划外多孩和1992年以后生育计划外二孩的分别不同情况给予留党察看，行政撤职（无职务的降2-3级工资）以上处理”。均未规定应作开除解聘或辞退处分。而怀宁县政府在2000年开展计划生育“三清理”工作中不遵照省规范性文件的规定，作出（2000）10号政府常务会议纪要，决定对王迎华等九人在内的职工予以开除和辞退。怀宁县教育局执行县政府决定。作出怀教纪监字（2000）01号和怀教纪监字（2000）12号文件，对王迎华等九人予以辞退或开除公职处分。两被告的错误行政行为，导致王迎华等九人生活落入灾难的深渊。王迎华等九人十几年信访指望被告自行纠正，被告均不予落实。诉请判决撤销被告怀宁县人民政府（2000）10《政府常务会议纪要》第五项相关决定；撤销被告怀宁县教育局（2000）01号和（2000）12号文件，恢复王迎华等九人事业单位职工待遇，全额补发工资并补偿相应的精神损失；判令被告怀宁县教育局对王迎华右眼失明承担行政责任。
一审法院经审理查明：王迎华原是怀宁县的中学正式教师，疏义东等8人原是怀宁县的小学民办教师。均属违反计划生育规定生育多孩或生育计划外二孩的超生人员。1998年11月3日，安徽省委、省人民政府出台皖发（1998）10号文件《关于加强计划生育工作的若干意见》，要求对1988年12月1日以后超生多孩和1992年9月13日以后生育计划外二孩的党员领导干部、计划生育干部和国家职工的违反计划生育行为予以清理和从严处理。并要求“无论作过何种处理，均不得担任各级党政领导职务和计划生育专干”。1999年6月30日，安徽省计划生育委员会发出《关于规范清理党员干部计划外生育工作的紧急通知》，要求各市、地计生委统计清理党员、干部、国家职工计划外生育情况，以统计促落实省委、省政府的（1998）10号文件精神。所附统计表格下有填表说明。说明（注）2称“处理是否到位”是指对1988年12月1日后生育计划外多孩和1992年以后生育计划外二孩的分别不同情况给予留党察看，行政撤职（无职务的降2-3级工资）以上处理。1999年7月14日，安庆市委、市人民政府出台庆发（1999）10号文件《关于党员、干部、职工计划外生育清理处理的意见》，要求对1988年12月1日以后生育多孩和1996年6月21日以后生育计划外二孩的党员一律开除党籍，干部、职工一律开除公职或解聘。2000年1月8日，怀宁县政府召开常务会议，研究决定对违反计划生育的王迎华等9人及其他人予以开除公职或解聘辞退处分。形成第10号《县政府会议纪要》。2000年2月28日，怀宁县教育局作出怀教纪监字（2000）01号文件《关于辞退疏义东等九位同志民师工作的通知》，以超计划生育为由决定对原告疏义东等8人予以辞退民师工作。2000年12月25日，怀宁县教育局作出怀教纪监字（2000）12号文件《关于给予王迎华同志行政开除公职处分的通知》，以超计划生育为由决定对王迎华给予开除公职处分。王迎华等人不服。认为安徽省委、省人民政府皖发（1998）10号文件和安徽省计划生育委员会《关于规范清理党员干部计划外生育工作的紧急通知》均没有作出开除处分的规定。两被告仅按安庆市委、市人民政府庆发（1999）10号文件的规定对王迎华等人予以解聘或开除，既违反政策又不公平。为此，王迎华等人持续上访，要求予以改正。2001年8月，包括众多王迎华等人在内的人员，以请求安徽省人民政府撤销安庆市庆发（1999）10号文件、撤销怀宁县政府处理决定，不被省政府受理为由，起诉要求安徽省政府履行法定职责。合肥市中级人民法院以不属于行政诉讼受案范围为由，裁定不予受理。2014年1月8日，王迎华等人及其他人不服怀宁县人民政府计生行政处理，向安庆市中级人民法院提出起诉，后又申请撤诉。2014年2月25日王迎华等人又以计生行政处理错误为由起诉两被告，安庆市中级人民法院指定本院受理。
一审法院认为：1988年10月31日通过、1992年8月30日修改的《安徽省计划生育条例》第三十五条第二项规定，“职工无生育证生育的…无生育证生育二孩或者三孩的，夫妻双方各降一级工资，三年内不评发奖金（超产奖、发明奖除外）、不评模、不提拔，并视情节轻重，给予降级以上行政处分，直至开除公职或辞退”。安徽省委、省人民政府皖发（1998）10号文件《关于加强计划生育工作的若干意见》是关于“三清理”的原则性规定，并无排除“开除处分”的意思表示。安徽省计划生育委员会的统计表格说明，也无排除“开除处分”的意思表示。因而，安庆市委、市人民政府庆发（1999）10号文件和两被告的具体行政行为并不违背法律、法规和政策的规定。怀宁县政府会议纪要，是怀宁县政府研究、讨论、决定政府工作的总结记录，仅在行政机关内部运作，不对外公布，不对公民法人或其他组织的权利义务产生实际影响，不具有直接的法律效力，是行政机关的内部行政行为。不属于人民法院的受案范围。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过两年。”王迎华等人于2000年2月28日或2000年12月25日受到行政处分，现在才提出起诉，早已超过法定的起诉期限。王迎华等人的起诉依法应当驳回。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理…”。王迎华等人已参与2014年1月8日对被告怀宁县人民政府提出的计生行政处理行政诉讼，并已撤回起诉。现又以同一事实和理由对被告怀宁县人民政府提出行政诉讼，依法应当驳回。但是，1998年2月1日，最高人民法院行政审判庭（1997）行他字第28号《关于开除公职是否属于受案范围请示的答复》认为，“行政诉讼法第十二条第（三）项的规定指的是行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免决定，而非企业、事业单位的职员。”对事业单位人员的处分，应视为可诉具体行政行为。可“根据行政诉讼法第十一条第（八）项的规定，人民法院应予受理。”本案原告均属于事业单位职工，其就行政处分提起行政诉讼，不受行政诉讼法第十二条第（三）项的限制。因而，被告关于本案所涉的行政处分不属于人民法院受案范围的意见，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第六、九项的规定，裁定驳回原告王迎华等九人的起诉。
王迎华等九人上诉称：1、本案起诉期限符合行政诉讼法的规定。上诉人的复议、诉讼一直被认为“行政处分涉及人事不可诉”因而被拒之法门之外，并被迫长期上访，申诉。本案的起诉期限应适用“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的法律规定；2、中院指导起诉人分案起诉显然不算重复起诉；3、一审裁判滥用省计生法规属适用法律不当。1992年《安徽省计划生育条例》确实规定“视情节轻重，给予降级以上行政处分，直至开除或辞退。”但本案是特定的2000年计生“三清理”，省委文件没有规定被清理对象的处理参照以上条例办事。因为被清理对象错误发生在前5-13年之间，属于历史问题。根据法不溯及以往原则，不适用1992年条例规定；4、一审法院恶意解释省委文件歪曲党的政策；5、一审认定怀宁县人民政府会议纪要是行政机关的内部行为，不属于人民法院受案范围，该认定错误。内部行政行为是指行政主体对其系统内部的行政组织和公务员所实施的行政行为。学校是事业单位，不是行政组织。综上，请求撤销一审裁定，支持上诉人的一审全部诉求。
怀宁县人民政府答辩称：1、县政府不是本案适格被告，《政府常务会议纪要》是研究决定内部行政事务，对外不直接发生法律效力。上诉人等人违法生育被开除或辞退，是依据省委、省政府、安庆市委、市政府文件及相关法律、法规作出的；2、上诉人起诉的期限已超过，不受法律保护。根据法律规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或起诉期限的，应为二年诉讼期限。县教育局于2000年2月28日或2000年12月25日对上诉人等7人作出开除或辞退决定，上诉人应当于其被处分相应的日期顺延2年内提出；3、县教委对上诉人作出处分决定程序合法，适用法律法规正确，实体处理公正。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。
怀宁县教育局答辩称：1、被答辩人提出的行政诉讼不具可诉性。⑴辞退实际属于终止劳动合同行为，系劳动争议，应当在法定期限内向劳动仲裁机构申请仲裁；⑵根据《事业单位工作人员处分暂行规定》的规定给予开除处分的，如对处分决定不服的，可以自知道或者应当知道该处分决定之日起三十日内向原处分决定单位申请复核，该规定未赋予被处分人申请行政复议和提起行政诉讼的权利；2、将答辩人作为本案当事人之一，没有法律依据。答辩人既非作出纪要的决定者，也非计划生育的行政执法机构，更不是作出对上诉人予以开除的决定者；3、上诉人起诉超过诉讼期限，应当裁定驳回起诉。答辩人于2000年2月对何江海等9名计生超生民师予以辞退处分，于2000年12月对王迎华作出开除公职处分，时隔14年后才向法院起诉，明显超过法定的起诉期限；4、原处罚机关对上诉人的处罚符合实体法规和政策规定，实体处理并无不当。依照《安徽省人口与计划生育条例》、安徽省委、省政府《关于加强计划生育工作的若干意见》（皖发（1998）10号）、安庆市委、市政府《关于进一步加强计划生育工作的决定》（庆发（1996）4号）、《关于党员、干部、职工计划生育清理处理的意见》（庆发（1999）10号）文件规定，对1988年12月1日以后生育多孩和1996年6月21日以后计划外生育二孩的必须一律实行“双开”。可见，当时的处理是适当的。
综合上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，并结合本案的相关证据和事实，本案二审争议的焦点是，王迎华等人的起诉是否符合起诉条件及一审裁定是否正确。
本院认为：依安庆市委、市政府庆发（1999）10号文件的规定，怀宁县人民政府出台针对上诉人王迎华等人超计划生育处理问题的《县政府会议纪要》。按照庆发（1999）10号文件、第10号《县政府会议纪要》的规定，怀宁县教育局分别于2000年2月28日、2000年12月25日，作出的怀教纪监字（2000）01号文件、怀教纪监字（2000）12号文件，对王迎华等人予以解聘或开除的行政处理决定，且该行政处理决定在当时均已发生效力。虽王迎华等人于2014年2月25日以怀宁县人民政府、怀宁县教育局为被告，要求人民法院撤销怀宁县人民政府第10号《政府常务会议纪要》第五项相关决定及怀宁县教育局怀教纪监字（2000）01和怀教纪监字（2000）12号文件等相关决定，但依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，王迎华等人于2014年2月25日提起的行政诉讼，早已超过法定的起诉期限，且其在诉讼期间所提交的证据并不能证明其起诉已超过法定期限有正当理由；其向有关部门上访、申诉等行为亦不属于起诉超过法定期限的正当理由。一审裁定驳回上诉人的起诉正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 程艮苗
审判员 李 明
审判员 张建平
二〇一四年八月四日
书记员 刘萌乔
上诉人（一审原告）：丁来亿，男，身份证号34282119580104161X。
上诉人（一审原告）：江宜发，男，身份证号34282119540808243X。
上诉人（一审原告）：何江海，男，身份证号34082219600404481X。
上诉人（一审原告）：斯华安，男，身份证号34282119590922481X。
上诉人（一审原告）：何迎春，男，身份证号34282419550112431X。
上诉人（一审原告）：严良应，男，身份证号34082219620915581X。
上诉人（一审原告）：王文斌，男，身份证号34282119601209161X。
相关法律
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条第（一）项原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。