福建省厦门市集美区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）集行初字第12号
原告陈景达，男，汉族，1983年5月10日出生。
委托代理人刘洋、肖媛，北京大成（厦门）律师事务所律师，特别授权。
被告厦门市集美区城市管理行政执法局，住所地福建省厦门市集美区杏林街道建南路6号之一，组织机构代码00413675-7。
法定代表人吴伯荣，该局局长。
委托代理人张靖，福建天翼律师事务所律师，特别授权。
委托代理人岑柯烈，该局工作人员，一般授权。
原告陈景达不服被告厦门市集美区城市管理行政执法局（下称集美行政执法局）土地行政处罚一案，于2014年6月6日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，于2014年6月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月18日公开开庭审理了本案。原告委托代理人刘洋、肖媛，被告委托代理人张靖、岑柯烈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告集美行政执法局于2014年4月11日作出厦集城执土拆字（2014）2号《拆除决定书》，查明陈景达于2013年9月未经批准，擅自在集美街道集岑路200号之一建设房屋，占地面积106.6平方米，建筑面积394.24平方米，现状三层封顶，框架结构。集美行政执法局认为陈景达的上述行为属非法占地性质，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款及《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定，决定责令陈景达自收到拆除决定书后，退还非法占用的土地106.6平方米，限十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的房屋。
被告集美行政执法局为支持其决定，提供如下证据材料及相关法律、法规依据：1、原告基本信息；2、《确认函》（编号：3003047）；3、《用地情况确认书》（集美第一国土确认2013字第1011012号）；4、《责令停止违法建设通知书》（NO：3007577）及送达回证；5、现场勘验笔录；6、现场照片两张；7、询问笔录；8、《告知书》（厦集城执土拆告字（2014）2号）及送达回证；9、《拆除决定书》（厦集城执土拆字（2014）2号）及送达回证；10、《中华人民共和国土地管理法》及《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》。
原告陈景达诉称，被告集美行政执法局作出的拆除决定完全缺乏事实和法律依据，且程序违法，亦不合乎情理。首先，诉争地块在新中国成立前就由原告祖辈占有、使用，后来亦长期由原告及其他后辈占有、管理。对此，集美社及辖区的其他人均知晓并无异议。诉争地块因历史原因未办理权证，但责任并不能归因于原告或原告祖辈，故被告在《拆除决定书》中认定诉争地块系原告非法侵占与事实不符。其次，原告在其世代宗亲占有、管理的诉争地块围墙内加盖房屋未超过原有占地范围，也未违反规划，亦未侵占集体经济组织或他人使用的土地，不应当以非法占地论处，故被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款认定原告非法占用诉争地块属适用法律错误。再次，被告在执法过程中明显混淆执法相对人，初期执法对象均为陈联目（木）。其未按程序先向原告送达责令停止违法建设通知。被告在初期对现场进行勘验时（执法对象是陈联目（木））未通知陈联木到场，未将勘验笔录交由陈联木签名，而是事后通知原告代陈联木签名，违反了现场勘验程序规定。厦门市集美第一国土资源管理所出具《用地情况确认书》程序不合法，被告依据该确认书作出拆除决定亦不合法。第四，根据“一户一宅”的相关规定，原告作为世居集美社的居民，为了解决家庭居住问题，在原告世代宗亲占有、管理的地基上加盖房屋符合法律规定，也合乎情理。因此，原告不服被告集美行政执法局作出的拆除决定，亦不服厦门市集美区人民政府作出的维持该拆除决定的复议决定。原告请求：1、撤销被告集美行政执法局作出的厦集城执土拆字（2014）2号《拆除决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告陈景达为支持其主张，提供如下证据材料：1、《拆除决定书》（厦集城执土拆字（2014）2号）；2、《行政复议决定书》（集政行复（2014）02号）；3、测绘图（Ⅲ-47（B41-26））；4、现场照片；5、申诉状（集美宗亲理事会各理事及各角头乡亲联名提交给有关人民政府）。
被告集美行政执法局辩称，其作出的拆除决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求予以维持。首先，诉争地块无论是否是原告祖辈遗留的宅基地，要建设必须依法办理用地手续，而原告陈景达无合法用地手续，未经批准，擅自在集美街道集岑路200号之一建设房屋。原告的行为属非法占地行为，被告依据土地管理法等相关规定作出拆除决定，适用法律正确。其次，尽管被告未在本案执法初期阶段查明违建责任人是陈景达而非其爷爷陈联目（木），但被告已通过向厦门市集美第一国土资源管理所调查，确认陈联目（木）对诉争地块没有合法批准用地手续，随后又通过现场勘验和询问原告，查明原告系该地块出资建设房屋的责任主体，且其亦无合法批准用地手续。被告在随后作出的告知书中已明确本案的责任主体为原告，并在罚前告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知其有权进行陈述、申辩和要求听证，但原告在期限内未向被告陈述和申辩，也未要求听证。被告据此作出拆除决定，程序合法。再次，原告虽以解决居住为由非法占地，但其无法提供可以证明其祖辈合理占用诉争地块的依据，故其占地违建既不符合法律规定，也不合乎情理。因此，被告认为原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法维持其作出的拆除决定。
本院依法到厦门市公安局集美分局调取陈景达、陈世强和陈联木的人员基本信息表三张。原告陈景达对该三张人员基本信息表无异议。
经审理查明，1、2013年10月9日，被告所属的集美执法中队向厦门市集美第一国土资源管理所发出《确认函》（编号：3003047），说明陈联目在集美集岑路200号进行建设，占地面积107平方米，现状为地基，用途为住宅，坐落四至见附图，要求对该建设用地的合法性予以确认。2、2013年10月11日，厦门市集美第一国土资源管理所作出《用地情况确认书》（集美第一国土所确认2013字第1011012号），确认陈联目在集岑路200号建房，用地面积107平方米，坐落四至见附图，经其实地勘察和调档查阅，该占地建设的房屋占地面积107平方米，土地性质为杂地，现状为地基，没有合法批准用地手续。3、2013年11月7日，被告向陈联目（木）发出《责令停止违法建设通知书》，原告在该通知书的送达回证上签收。4、2014年1月20日，被告对原告占地建设情况进行现场勘验，并拍摄了相关现场照片。5、2014年1月20日，被告向原告陈景达调查询问并制作询问笔录，原告确认其无合法用地手续，于2013年9月在集美街道集岑路200号之一建设房屋，占地面积约107平方米，建筑面积约394.64平方米，现状三层封顶，框架结构。原告还确认其知悉被告执法人员分别于2013年9月29日、10月8日、10月中旬三次到现场制止施工及于2013年11月7日向其爷爷陈联目（木）发出《责令停止违法建设通知书》责令停工之事。原告另确认被告询问时所建房屋已三层封顶，投资了近40万元人民币（下同）。6、2014年3月31日，被告对陈景达作出厦集城执土拆告字（2014）2号《告知书》，告知陈景达拟对其非法占地建房行为作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其收到告知书之日起五日内有权进行陈述、申辩和要求听证，并于2014年4月4日直接送达给原告，但原告在上述期限内未向被告陈述、申辩和要求听证。7、2014年4月11日，被告作出《拆除决定书》（厦集城执土拆字（2014）2号），责令原告陈景达自收到拆除决定书后，退还非法占用土地106.6平方米，限十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的房屋，并于2014年4月14日直接送达给原告。8、原告不服被告作出的前述拆除决定，向厦门市集美区人民政府申请行政复议，复议机关于2014年5月20日作出集政行复（2014）02号《行政复议决定书》，维持被告作出的前述拆除决定。9、陈联木与陈世强系父子关系，陈世强与陈景达系父子关系。陈景达已于2012年2月21日因夫妻投靠，将其户籍由集美区塘美路81号移入集美区后溪镇东宅村双湖一里23号102室。
以上事实有原、被告双方提交的证据材料及本院庭审笔录、调取的人员基本信息表等予以证实。
双方当事人争议的焦点为：1、原告陈景达在诉争地块上建设房屋是否有侵占土地问题。2、被告作出拆除决定的合法性问题。
一、原告陈景达在诉争地块上建设房屋有无侵占土地方面
原告陈景达认为，其在诉争地块上建设房屋不属于侵占土地。理由是：首先，诉争地块自二十世纪三十年代起就由其祖辈占有、使用，原告父辈曾在原房基上加盖杂物间和车库，即诉争地块一直由原告家族占有、使用、管理，并实际投入建设，属历史祖遗用地。其次，原告为解决居住问题，于2013年把诉争地块上杂物间和车库拆除，在原房基范围内新盖住房，但未超出原围墙范围，未侵占集体经济组织或他人使用的土地，不能认定原告非法占地。再次，诉争地块未办理相关权证，系集体土地登记管理制度不完善等原因造成，不能归责于原告。第四，厦门市集美第一国土资源管理所无权出具《用地情况确认书》，且其作出确认前未听取当事人的陈述，亦未向周边邻居、集体经济组织调查了解情况，程序不合法，被告不能依据该《用地情况确认书》认定原告非法占地。第五，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条明确规定“一户一宅”的基本原则，原告作为世居集美社的居民，为解决家庭居住问题，在祖遗用地加盖房屋符合法律规定，也合乎情理。
被告集美行政执法局认为，原告在无合法用地手续的情况下，进行房屋建设，其行为应属于侵占土地。理由如下：首先，土地管理法等相关法律规定，需要使用土地进行房屋建设的，需经过申请并经依法批准方可实施。其次，被告在执法过程中通过调查，可以确认在诉争地块上进行的房屋建设，原告及其家人均无合法的批准用地手续。再次，原告在庭审时不断辩称诉争地块虽没有合法手续，但属于祖辈遗留的宅基地，不存在非法侵占的问题，但原告无法提供其祖辈可以合理占用诉争地块的依据。
本院认为，首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三条、第六十二条之规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须办理用地审批手续，即应由相对人先提出用地申请，经有关部门审查或审核后，报有审批权的人民政府批准后方可使用土地进行建设。因此，原告在讼争地块进行房屋建设，亦应遵守土地管理法的相关规定，否则，其用地建房行为就无法律依据，亦无法得到法律的保护。其次，被告在执法过程中有权向诉争地块的基层土地管理部门厦门市集美第一国土资源管理所调查了解诉争地块的建设用地的合法性等相关情况。基层土地管理部门亦有义务协助调查，并根据其所掌握的相关情况如实说明处于其辖区范围内的诉争地块的用地审批情况。对于在该诉争地块上进行房屋建设，原告及其家人确实均无合法的批准用地手续。对此，原告在庭审过程中亦已确认。因此，可以认定原告在诉争地块的用地建房行为无合法的批准用地手续。再次，原告认为诉争地块系其祖遗用地，但无法提供其祖辈合法占有诉争地块的有效证据，且法律上的土地相关属性亦无“祖遗用地”之说，即“祖遗用地”的合法性亦应按照国家有关土地管理的相关规定取得合法的用地审批手续后方可获得法律上的认可，故原告以“祖遗用地”为由主张其可以合法使用诉争地块，无法律依据。第四，原告的周边居民对原告方使用诉争地块并非毫无异议。原告提交的申诉状亦已证明其邻居陈和强已举报原告的违法建房事宜。第五，原告提出其在诉争地块建设房屋符合土地管理法“一户一宅”的相关规定之主张，因其已于2012年2月21日，即在本案建设房屋之前就将其户籍由集美区塘美路81号移入集美区后溪镇东宅村双湖一里23号102室，故其要求在户籍地之外的涉案地点集美街道集岑路200号之一适用“一户一宅”的相关规定，无事实和法律依据。因此，原告在无合法用地批准手续的情况下，在诉争地块建设房屋，可以认定其行为已构成侵占土地。
二、被告作出的拆除决定是否合法方面
原告陈景达认为，被告作出的拆除决定适用法律错误，程序严重违法，故拆除决定不具有合法性，应予撤销。理由如下：1、原告未非法侵占土地，被告在送达《责令停止违法建设通知书》时亦告知违反的是《厦门市城乡规划条例》，但是被告在作出拆除决定时却依据《中华人民共和国土地管理法》等规定对原告进行处罚，在法律适用方面混乱且错误。2、被告在执法过程中明显混淆执法相对人，未按程序先向原告送达责令停止违法建设通知，就要求原告限期拆除房屋，不符合执法程序。3、被告的现场勘验程序违法。其第一次现场勘验时未通知陈联木到场，而是事后通知原告代陈联木签名。接着第二次现场勘验时，其也未通知原告到场，亦未要求原告当场对勘验笔录阅核、确认，而是在勘验后要求原告去被告相关工作人员办公室代为补签，违反法定程序。
被告认为，其作出的拆除决定适用法律正确，程序合法。理由如下：1、原告在无合法用地手续的情况下，违法占地进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款及《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定，作出拆除决定，适用法律正确。2、尽管本案初始执法对象是陈联木，但被告在查明违法相对人系原告后，就向其发出《告知书》，告知原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，但原告在期限内未向被告陈述、申辩，也未要求听证。被告随后依法作出拆除决定，程序合法。3、关于现场勘验方面，原告已在被告提交的现场勘验笔录上签字确认，不予认可系原告事后补签，故被告的现场勘验程序合法。
本院认为，被告作出的拆除决定适用法律正确，程序亦无不当。理由如下：首先，原告在无合法用地批准手续的情况下，在诉争地块建设房屋，可以认定其行为已构成侵占土地。鉴于原告的户籍地在集美区后溪镇东宅村，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定，作出拆除决定，适用法律并无不当。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，被告在作出拆除决定之前，已向原告发出《告知书》，告知原告拟对其非法占地建房行为作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其收到告知书之日起五日内有权进行陈述、申辩和要求听证。该《告知书》已于2014年4月4日直接送达给原告，但原告未在指定期限内向被告陈述、申辩和要求听证，被告据此于2014年4月11日作出《拆除决定书》，未违反行政处罚法规定的告知义务，亦未妨碍原告方陈述和申辩权利的正常行使。关于原告提出的本案初期的执法对象系陈联木，被告未向其发出责令停止违法建设通知，就要求原告限期拆除房屋，不符合执法程序的意见，因行政执法过程中对于违建当事人的认定需要一个调查、确认和甄别过程，故初期责令停止违法建设的执法对象与后面的行政处罚决定的处罚对象不一致亦属正常现象。本案中，鉴于原告在被告对其制作的询问笔录中已确认其知悉被告执法人员分别于2013年9月29日、10月8日、10月中旬到现场制止施工及于2013年11月7日向其爷爷陈联木发出《责令停止违法建设通知书》责令停工之事，且其确认被告询问时所建房屋已三层封顶之事实，故被告未向原告发出《责令停止违法建设通知书》，在执法程序的严谨性方面虽有所欠缺，但未实际侵害原告的合法权益，不应认定为违反法定程序。再次，关于现场勘验方面，鉴于原告已在被告提交的现场勘验笔录上签字确认，且其亦未提供证据证明该签名为事后补签，故原告提出的被告现场勘验程序违法之主张，本院不予采信。
综上，本院认为，原告陈景达在集美集岑路200号之一建设房屋，但其无合法批准用地手续，亦无有效证据证明其祖辈取得诉争地块的合法批准用地手续，故其行为已违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款之规定，可以认定为侵占土地。鉴于原告的户籍地在集美区后溪镇东宅村，被告集美行政执法局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款和《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（三）项之规定，作出厦集城执土拆字（2014）2号《拆除决定书》，责令原告自收到拆除决定书后，退还非法占用土地106.6平方米，限十五日内自行拆除在非法占用土地上新建的房屋，适用法律并无不当。原告提出的被告作出的拆除决定违反法定程序，应予撤销之主张，亦无事实和法律依据，不能成立。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释?》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告陈景达的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元由原告陈景达负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省厦门市中级人民法院。
审 判 长 丁耀霜
代理审判员 洪娟娟
人民陪审员 蔡 苗
二〇一四年九月四日
书 记 员 黄永钦
速 录 员 苏凤惠
附：本案所适用的法律、法规条文
《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释?》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《中华人民共和国土地管理法》
第二条中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。
……
第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
……
第五十三条经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
……
第七十七条农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
……
《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》
第五条城市管理行政执法部门有权行使下列职权：
（一）市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（二）城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；
（三）土地管理方面法律、法规、规章规定的对在非法占用的土地上新建建筑物、构筑物、设施的行政处罚权；
……