江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终595号
上诉人（原审原告）南京佳宁沥青储运有限公司，住所地在南京市栖霞区燕子矶小岗下38号。
法定代表人韦佳，南京佳宁沥青储运有限公司董事长。
委托代理人吴泉，江苏东银律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市栖霞区房屋征收管理办公室，住所地在南京市栖霞区仙林大学城文枢东路*号***幢综合楼。
法定代表人刘文刚，南京市栖霞区房屋征收管理办公室主任。
委托代理人毕辉，南京市栖霞区房屋征收管理办公室工作人员。
委托代理人孙畅，江苏欣达律师事务所律师。
上诉人南京佳宁沥青储运有限公司（以下称佳宁沥青公司）因诉被上诉人南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下称栖霞区征收办）征收补偿行政协议一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1415号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月12日受理后，依法组成合议庭，于2017年8月8日公开开庭审理了本案。上诉人佳宁沥青公司的委托代理人吴泉，被上诉人栖霞区征收办的委托代理人毕辉、孙畅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2005年5月11日，佳宁沥青公司与南京市市政工程总公司（以下称市政公司）签订租赁合同，承租市政公司所有的小岗下沥青库全部库区场地及有关设施。2005年6月18日，佳宁沥青公司取得栖霞区迈皋桥街道办事处万寿村约16亩集体土地使用权。2007年1月1日，佳宁沥青公司与栖霞区燕子矶街道办事处柳塘村民委员会达成协议，承租原南京恩力公司土地。2015年7月8日，栖霞区人民政府（以下称栖霞区政府）召开会议研究长江二桥高速沿线迈燕交界片区房屋征收工作，佳宁沥青公司韦新文、刘加模、王飞及栖霞区征收办等多个部门人员参加了此次会议。会议在听取各方意见后，议定了如下事项：1、该项目征收范围只涉及市政公司的房屋和土地，市政公司将其公司房屋和土地租赁给佳宁沥青公司实际使用。市政公司与佳宁沥青公司对双方的资产进行权属确认，并对相关征收补偿进行约定后，栖霞区征收办可按照各自资产分别签订征收补偿协议并付款。2、该项目征收概算为28122.4万元。南京市安居集团先行支付栖霞区征收办10000万元用于启动征收。栖霞区征收办与市政公司、佳宁沥青公司签订征收补偿协议后，南京市安居集团按照实际补偿金额于一个月内支付剩余补偿资金。3、佳宁沥青公司承租柳塘村、万寿村集体土地建设的沥青储罐等设施，实行整体征收和补偿。佳宁沥青公司与柳塘村、万寿村终止土地租赁合同。4、在南京市安居集团、市政公司、佳宁沥青公司作出相应承诺的条件下，栖霞区政府按照规定颁布房屋征收决定，并实施房屋征收。该次会议形成的《会议纪要》于2015年7月27日分送佳宁沥青公司等参与会议的单位。2015年7月10日，佳宁沥青公司向栖霞区政府作出书面承诺，承诺了拥护会办会精神等事项。2015年7月16日，市政公司书面承诺同意采取由征收部门直接向佳宁沥青公司支付的方式支付佳宁沥青公司的征收补偿款等事项。
2015年7月22日，栖霞区政府作出宁栖府征字〔2015〕第003号房屋征收决定，决定对南京市栖霞区小岗下38号进行征收并予以公告。栖霞区征收办作为征收部门实施此次征收，栖霞区政府并拟定了房屋征收补偿实施方案。市政公司位于小岗下38号的其享有土地使用权的国有土地、房屋和设施在本次征收范围内，且由佳宁沥青公司实际承租使用。佳宁沥青公司建设的房屋及沥青储罐等设施，一部分在本项目确定的国有土地上房屋征收范围内，一部分在集体土地上。2015年8月3日，市政公司选定江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司（以下称国衡评估公司）作为此次征收项目的评估机构，对被征收房屋及其他资产进行了评估。2015年9月10日，佳宁沥青公司与市政公司就小岗下38号地块资产签订书面确认书，对双方在小岗下38号的资产进行了分割、确认。栖霞区征收办于2015年12月28日将评估汇总表及评估明细表送达给佳宁沥青公司。2016年2月2日，国衡评估公司对佳宁沥青公司储罐设施及加热系统、基础及地基处理工程、钢结构设施、构筑物、工艺管线、设备、绿化苗木等资产作出评估报告，确认以上资产以2015年7月22日为评估基准日的市场价值为192994900元；建筑物评估金额1305343元；装修及附属物评估金额676756元。
2016年2月5日，佳宁沥青公司与栖霞区征收办签订《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议》（以下称《征收补偿协议》），协议约定被征收房屋的货币补偿金额1305343元、补助费用193683536元、补偿费用169694元，以上共计195158573元；协议还约定“搬迁和停业补偿由佳宁沥青公司和南京市市政工程总公司协商解决”、“已确定的资产及房屋，对于评估数额及数量没有任何异议的部分先行签订征收补偿协议，剩余资产（导热油等）经协商一致后，再另行签订征收补偿协议”等事项。在签订了《征收补偿协议》后，双方还签订了《付款协议》，协议约定栖霞区征收办同意先期预付征收补偿款1000万元用于处理解决工人工资问题；该协议还约定“长江二桥高速沿线迈燕交界片区危旧房城中村改造项目征收工作于2015年7月22日正式启动，乙方房屋、储罐等设施位于本次征收红线范围内，经选定的江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司评估，除导热油等部分资产尚未完成评估外，其它房屋、罐体、基础、管线、装饰装修及附属物等均已评估完成，评估总款为人民币195158573元整（大写：壹亿玖仟伍佰壹拾伍万捌仟伍佰柒拾叁元整）具体以已签订的征收补偿协议为准，甲、乙双方对此无异议，对未完成评估的待最终评估结果明确后，另行签订征收与补偿协议。”后佳宁沥青公司不服双方签订的《征收补偿协议》，于2016年11月16日向一审法院提起行政诉讼。
一审法院另查明：南京佳宁公路物资运贸有限公司（以下称佳宁公路公司）成立于1998年9月14日，佳宁沥青公司成立于2002年5月23日，两家公司的法定代表人均为韦佳。韦新文系佳宁沥青公司股东、韦佳的父亲。
一审法院认为，房屋征收部门可以通过协议形式与被征收人就被征收对象的补偿事宜进行约定，佳宁沥青公司主张协议应撤销，应证明协议符合可撤销的情形。
（一）栖霞区征收办与佳宁沥青公司订立的《征收补偿协议》是否将其他人所有的资产进行了处分。
佳宁沥青公司主张，《征收补偿协议》所补偿给佳宁沥青公司的部分房产、综合楼、装修车间、煤堆场、消防管道、沥青储罐等属于注册在小岗下38号的佳宁公路公司的资产。佳宁沥青公司提供了证据4，欲证明协议中的部分罐体、基础、管线等所有权人为佳宁公路公司。对此，一审法院认为，首先，佳宁公路公司与佳宁沥青公司现法定代表人均为韦佳，韦新文系佳宁沥青公司股东，是韦佳的父亲，证据4中的协议甲方均由韦新文签署。证据4中2003年乙方为溧阳市五星建筑安装集团有限公司南京分公司的两份协议，虽然“甲方”处书写为佳宁公路公司，但均是由佳宁沥青公司盖章，韦新文签字。其次，市政公司享有使用权的国有土地、万寿村的集体土地、柳塘村的集体土地均是由佳宁沥青公司承租使用。2015年7月8日，栖霞区政府召开会议就征收事项作出决定，明确了征收范围及签订征收补偿协议的对象。佳宁沥青公司在会后书面承诺拥护会议精神。再次，从栖霞区征收办于2015年12月28日向佳宁沥青公司送达评估总表及明细表，到双方于2016年2月5日签订《征收补偿协议》，在整个协商签约过程中佳宁沥青公司均未主张案涉《征收补偿协议》处分了第三人的财产。而佳宁沥青公司所称财产受到侵害的佳宁公路公司自始至终未向栖霞区征收办主张权利，亦与常理相悖。综合上述事实，佳宁沥青公司主张案涉《征收补偿协议》处分了其他公司所有的资产，证据不足，理由不能成立。
（二）栖霞区征收办是否可以对佳宁沥青公司集体土地上的资产一并进行征收补偿。
长江二桥高速沿线迈燕交界片区危旧房、城中村改造项目选址位于栖霞区燕子矶街道、迈皋桥街道，申请用地总面积20.2845公顷。其中，国有土地面积为10.5802公顷，集体土地面积为9.7043公顷。佳宁沥青公司在小岗下38号的资产位于以上范围之中。国有土地使用权的收回与集体土地使用权的收归国有属于不同的法律程序。根据宁栖府征字〔2015〕第003号征收决定，征收范围中所确定的小岗下38号属于国有土地范围，是长江二桥高速沿线迈燕交界片区危旧房、城中村改造项目的一部分，栖霞区征收办作为征收补偿单位对此范围内的房屋、储罐等设施实施征收补偿，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。
关于佳宁沥青公司位于集体土地上的设施是否可以征收补偿的问题。首先，佳宁沥青公司作为专业的沥青储运公司，其相关生产设施及其配套设备具有高度的关联性和统一性，不易分割，且分割会造成价值的减损及生产上的困难。其次，佳宁沥青公司位于集体土地上的设施在长江二桥高速沿线迈燕交界片区危旧房、城中村改造项目红线范围内，栖霞区征收办对集体土地上设施的征收并不改变集体土地的性质，不违反法律法规的规定，且以实现公共利益为目标，有利于推进长江二桥高速沿线迈燕交界片区危旧房、城中村改造项目。再次，根据佳宁沥青公司提供的证据19《会议纪要》，佳宁沥青公司与栖霞区征收办已在签订协议之前就对佳宁沥青公司承租柳塘村、万寿村集体土地上建设的储罐等设施实行整体征收和补偿达成了一致意见。因此，在与佳宁沥青公司协商一致的情况下，栖霞区征收办对佳宁沥青公司承租的柳塘村、万寿村集体土地上建设的储罐等设施与国有土地上的设施实行整体征收和补偿既未改变集体土地使用权性质，也不损害佳宁沥青公司的利益，亦有利于公共利益的实现，不违反法律法规的规定。
（三）评估机构的选定是否合法。
首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，被征收房屋的所有权人是被征收人。市政公司作为征收决定所确定的征收范围内唯一取得国有土地使用权的单位，在栖霞区政府作出征收决定后于2015年8月3日选定了评估机构，符合相关规定。其次，由于佳宁沥青公司实际承租使用市政公司享有使用权的国有土地及地上房屋等设施并自行建设了房屋、沥青储罐等设施，且佳宁沥青公司建设的房屋并未取得相关权证，栖霞区征收办为了方便征收工作的开展，在征求了市政公司及佳宁沥青公司意见的前提下，就佳宁沥青公司建设的房屋、沥青储罐等设施与佳宁沥青公司单独签订协议，并不违背选定评估机构方面法律、法规的要求。再次，佳宁沥青公司在评估过程中及2015年12月28日收到评估总表及明细后并未对评估机构提出过异议，且在《付款协议》中已明确对评估机构及评估结果无异议。因此，本案中评估机构的选定并不违法。
（四）佳宁沥青公司在《征收补偿协议》订立过程中是否存在重大误解。
佳宁沥青公司在审理中提出，其在签订《征收补偿协议》时存在重大误解。一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》的规定，重大误解是指，行为人因对行为的性质、对方当事人、标的物的品种、质量、规格和数量等错误认识，使行为的后果与自己的意思相悖，并造成较大损失的情形。首先，本案协议订立之前，在栖霞区政府组织的会议上，包括佳宁沥青公司在内的各方进行了初步的商议，佳宁沥青公司对于将进行征收补偿一事明确知晓，且案涉《征收补偿协议》的性质甲乙双方都是十分明确的。其次，佳宁沥青公司作为《征收补偿协议》中被征收资产的所有人，对自身所有的资产价值应当是充分了解的，对被征收标的物的品种、质量、数量等应当是清楚知晓的。再次，在案证据显示，王飞、刘加模于2015年12月28日签收了评估汇总表1份、评估明细表28份，王飞、刘加模系参加2015年7月8日会议的佳宁沥青公司方人员。虽然栖霞区征收办在“受送达人”一栏中将佳宁沥青公司名称写作“南京佳宁沥青运输有限公司”，但仍可以认定栖霞区征收办向佳宁沥青公司送达了有关评估材料。双方所签订的《征收补偿协议》第二条、第三条、第四条第十一项、第四条第十三项、第五条的补偿金额与栖霞区征收办提供的证据5中国衡评估公司作出的评估结果一致。栖霞区征收办送达工作存在的不当之处，应在以后的工作中予以改正。最后，《征收补偿协议》第二条、第三条、第四条、第五条及附件中，关于各项征收补偿款数额的约定是清晰、明确的，且附件4补偿协议中业已明确“已确定的资产及房屋，对于评估数额及数量没有任何异议的部分先行签订征收补偿协议，剩余资产（导热油等）经协商一致后，再另行签订征收补偿协议”，故佳宁沥青公司对于案涉《征收补偿协议》中被征收的对象、补偿数额是清楚和明知的。因此，佳宁沥青公司并无证据证明其在签订《征收补偿协议》中存在重大误解。
（五）被诉《征收补偿协议》是否显失公平。
佳宁沥青公司在审理中提出，《征收补偿协议》的补偿金额远低于被征收资产的实际价值，对佳宁沥青公司而言显失公平。对此，一审法院认为，显失公平是指，一方当事人利用优势或者利用对方没有经验，致使双方的权利与义务明显违反公平、等价有偿原则。显失公平应当发生在合同订立之时，一方获得的利益超过法律允许的限度，明显不公平，受害的一方缺乏经验或者处于紧迫状态。是否公平不能仅看结果是否公平，更应当看双方在缔约过程中的机会是否公平。本案中《征收补偿协议》所约定补偿金额主要根据评估结果所确定，佳宁沥青公司未在订立协议前对评估结果提出异议，《征收补偿协议》中各项补偿、补助费约定明确，在达成《征收补偿协议》后，双方已通过《付款协议》明确“经选定的江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司评估，除导热油等部分资产尚未完成评估外，其它房屋、罐体、基础、管线、装饰装修及附属物等均已评估完成，评估总款为人民币195158573元整（大写：壹亿玖仟伍佰壹拾伍万捌仟伍佰柒拾叁元整）具体以已签订的征收补偿协议为准，甲、乙双方对此无异议。”从上述事实来看，在整个缔约过程中双方均是平等协商的，不存在一方利用自身优势或利用对方没有经验而损害对方利益的情形，且协议订立后，佳宁沥青公司也明确表示对195158573元评估总款无异议。《征收补偿协议》第四条第4-8项的补助费不违反《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》的规定。因此，佳宁沥青公司认为《征收补偿协议》显失公平的理由不能成立。
综上，佳宁沥青公司主张本案中《征收补偿协议》认定事实错误、程序违法、存在重大误解、协议显失公平，无事实和法律依据。佳宁沥青公司关于撤销案涉《征收补偿协议》的要求不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回佳宁沥青公司的诉讼请求。案件受理费50元，由佳宁沥青公司承担。
上诉人佳宁沥青公司上诉称：一、一审判决违反了行政协议审理准则，适用法律错误，应予纠正。一审法院在审理本案时，主要依照民事合同是否可撤销，对涉案《征收补偿协议》是否具有重大误解、显失公平等情形作为案件的审理焦点，并最终据此下判，而对被上诉人是否具备法定职权、涉案实体错误以及严重程序违法的争议焦点没有审查，违反了行政诉讼案件的审理准则。行政征收协议类案件被纳入行政案件受案范围后，一审法院作为集中管辖行政案件的一审法院，对涉案《征收补偿协议》，应遵循最基本的行政协议案件审理准则，对行政行为的合法性进行审理和评价，包括:被诉行政机关是否具有职权、是否超越职权、事实是否清楚、程序是否正当等最基础的方向。一审法院不是依据刚性的行政法，而是根据柔性的合同法作出的一审判决，适用法律错误。二、一审判决认定事实错误。1、涉案征收范围内没有国有土地。被上诉人从未提供不动产权属证书，也未向一审法院提交涉案地块征收的国有土地红线范围。一审法院认定“原告建设的房屋及沥青储罐等设施，一部分在本项目确定的国有土地上房屋征收范围内，一部分在集体土地上”当属事实不清。关于涉案土地到底有多少国有土地，被上诉人从未举证，一审法院认定存在国有土地属事实不清。2、被上诉人进行的征收补偿遗漏了另一个被拆迁主体－佳宁公路公司，存在漏评，错评资产至少5200万元。一审判决书第15页第13行表述为:“而原告所称财产受到侵害的佳宁公路公司自始至终未向被告主张权利，亦与常理相悖。”从而认定涉案征收补偿协议处分了其他公司所有资产证据不足，理由不能成立。而实际上，上诉人在庭审过程中提供了详细的第一组证据1-9证明案涉征收补偿协议涉及部分资产系案外人佳宁公路公司所有，一审法院认为佳宁公路公司未向被上诉人主张权利，但也未依法追加佳宁公路公司作为第三人参加诉讼，实际上，佳宁公路公司作为一家合法存续的企业法人，在审理中查明案涉征收资产所有权不明的情况下，一审法院应依据行政诉讼法第二十九条之规定，通知其作为第三人参加诉讼，而不是以“与常理相悖”的理由驳回诉请。3、停业损失、停业停产损失，非住宅设备拆除、安装和搬运费补偿计算错误，差误达3000万以上。上述应补偿项，在《南京市国有土地上房屋征收评估技术导则》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》中均有明文规定计算方法，关乎总金额3293.74万元。4、涉案两份评估报告涉及多项事实错误。一审过程中，上诉人的第三组证据均可证实其评估错误之明细，甚至低于上诉人十数年前的造价成本。三、被上诉人征收行为程序违法。1、超越职权。被上诉人的行政征收是针对小岗下38号国有土地地上附着物进行的征收，而上诉人厂区范围集体土地占主要部分，甚至根本没有证据证明存在国有土地。被上诉人并没有对集体土地上房屋的的补偿安置权，其对集体土地上房屋及设施的征收行为超越法定职权，据此签订的协议无效。《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第八条规定：“市国土资源局是本市征收集体土地涉及房屋补偿安置工作的行政主管部门，对补偿安置工作实施监督管理。市集体土地房屋拆迁管理中心负责补偿安置的日常管理工作。”被上诉人并没有对集体土地上房屋的补偿安置权，其擅自征收集体土地上房屋及设施的行为系超越法定职权。2、评估机构选定违法。上诉人是涉案土地上地上附着物的唯一产权人，是当然的被征收人，被上诉人未通知上诉人，自行指定评估公司，对上诉人的资产进行评估，评估公司选定程序违法，属于重大程序错误，只能通过判决撤销来纠正。被上诉人指定国衡评估公司按照其委托出具的《房地产征收补偿评估报告》及《资产评估报告》无效。一审判决第17页第1行：“首先，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，被征收房屋的所有权人是被征收人。市政公司作为征收决定所确定的征收范围内唯一取得国有土地使用权的单位，在栖霞区政府作出征收决定后于2015年8月3日选定了评估机构，符合相关规定。”的表述，违反《国有土地上房屋征收评估办法评估办法》第四条、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十一条之规定。此外，市政公司自始至终未提供涉案国有土地使用权证，但一审判决却认定了市政公司系征收决定所确定的征收范围内唯一取得国有土地使用权的单位，完全没有证据支撑，属于认定事实错误。3、涉案评估报告未送达，其效力不能及于上诉人。涉案《评估报告》出具之日为2016年2月2日，从未向上诉人送达过。依法送达《评估报告》，以及受送达人的异议权，是行政法律法规保障上诉人的基本程序权利。一审法院认定2015年12月28日向相关人送达的资产评估结果汇总表草稿，完全可以代替正式出具的《评估报告》，上诉人特向二审法院递交所谓的资产评估结果汇总表作为新证据以正视听。该表所载内容与最终评估结果截然不同。一审法院完全罔顾事实和法律，严重违法。若此可行，行政判决的合法性审查原则何在?上诉人要求必须保障被征收人最基本的程序权利，这是法律的底线!四、一审法院采纳超期举证的证据，审判程序违法。一审判决书11页第6行：“证据11-16虽在举证期限届满后提供，但证据11-16均形成于被诉协议签订之前，且能够证明案件事实，故本院予以确认。”明显有失偏颇。五、被上诉人的违法征收行为造成上诉人重大损失。被上诉人违法征收导致上诉人停产五年，损失巨大。一审判决关于行政协议“也不损害原告的利益，亦有利于公共利益的实现”表述错误。上诉人厂区沥青储罐系在原国有土地的基础上逐渐扩建至集体土地上，集体土地上沥青储罐均是大容量，高造价标准的新式沥青储罐，与国有土地上沥青储罐可以完全区分开来，如果不对集体土地上沥青储罐进行征收，上诉人企业完全可以沿用集体土地上沥青储罐继续进行沥青储运生产经营活动，完全没有必要停产停业五年之久。此外，被上诉人表述以及一审判决认定的仅征收集体土地上建设的储罐等设施，不改变集体土地使用权性质，完全是公共利益的实现亦与常理不符，因为被上诉人既然不征收集体土地，完全没有必要征收集体土地上设施，为了上诉人利益进行征收完全是在浪费国家资源，是被上诉人掩饰其违法征收的说辞。综上，一审判决认定事实不清、证据不足，违反法定程序，适用法律错误，特提起上诉，请求判令撤销一审判决及上诉人与被上诉人于2016年3月1日签订的《南京市国有土地上房屋征收与补偿协议》，一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人栖霞区征收办答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本案原审原告佳宁沥青公司和原审被告栖霞区征收办提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对一审判决认证的证据予以认可。
在二审庭审中，上诉人佳宁沥青公司当庭向本院提交了两项证据：
证据1、南京市栖霞区人民法院（2017）苏0113民初3827号民事调解书及调解书所附的主审法官签字的《南京佳宁储运有限公司储罐分布示意图》和现场拍摄的存于该案卷宗中的沥青储罐铭牌编号图片，共计9页。用以证明经生效民事调解书确认，案涉《征收补偿协议》中涉及的位于南京市栖霞区燕子矶街道小岗下38号处场地内铭牌编号为1
--4号、7--10号、15--23号和34号罐共计18个沥青储罐及其附属设施系佳宁公路公司所有。
证据2、被上诉人栖霞区征收办于2015年12月28日向上诉人佳宁沥青公司送达的资产评估结果汇总表草稿，共28页。用以证明涉案《评估报告》从未向上诉人送达过。
被上诉人针对上述两项证据发表的质证意见为：对证据1的真实性予以认可，对其关联性不予认可，认为该份民事调解书所对应的案件的立案时间是一审判决作出以后。该调解书的原、被告的法定代表人均为韦佳，被上诉人针对上诉人所作出的评估报告依据的是上诉人与市政公司双方在征收过程中确认为佳宁沥青公司所有的资产，佳宁公路公司从来没有主张过，上诉人当庭提交的民事调解书不能否定储罐原来为佳宁沥青公司所有。即便佳宁公路公司与佳宁沥青公司对资产另行达成协议，也应该是佳宁公路公司向佳宁沥青公司自行主张。对证据2的真实性予以认可，对其证明目的不予认可，被上诉人已经向上诉人有效地送达了评估报告。
本院经审查认为，上诉人佳宁沥青公司提交的证据1系在征收补偿协议签订之后形成，与本案待证事实之间不具有关联性；证据2不符合行政诉讼证据规则关于新证据的要求，对于上诉人佳宁沥青公司在二审期间提交的两项证据本院均不予采信。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十四条规定，市、县级人民政府出于对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，可以作出房屋征收决定。被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。为进行长江二桥高速沿线迈燕交界片区危旧房、城中村改造，栖霞区政府于2015年7月22日作出宁栖府征字〔2015〕第003号《房屋征收决定》，决定对南京市栖霞区小岗下38号进行征收。该征收决定中并告知了诉权。被征收人在法定期限内未就该征收决定提起行政诉讼，宁栖府征字〔2015〕第003号《房屋征收决定》已经发生法律效力。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”栖霞区征收办作为栖霞区房屋征收部门，有权与被征收人订立补偿协议。小岗下38号地块土地使用权属于市政公司所有，由佳宁沥青公司承租。栖霞区政府经召开各方会议协商一致，决定在市政公司与佳宁沥青公司对双方资产进行权属确认并对相关征收补偿进行约定后，由栖霞区征收办按照各自资产分别签订补偿协议，并对佳宁沥青公司在柳塘村、万寿村集体土地上建设的沥青储罐等设施进行整体征收和补偿。该次会议形成了会议纪要并为佳宁沥青公司认可。2015年7月，佳宁沥青公司向栖霞区政府作出承诺。2015年9月10日，市政公司与佳宁沥青公司对双方资产进行了权属确认。2016年2月5日，栖霞区征收办与佳宁沥青公司签订了《征收补偿协议》。案涉的《征收补偿协议》是在各方协商一致的情况下，由栖霞区征收办与佳宁沥青公司订立，因案涉《征收补偿协议》仅对佳宁沥青公司所有的设施进行征收补偿，且对公司设施进行整体征收补偿经佳宁沥青公司同意，并未涉及土地的征收问题，栖霞区征收办并未超越职权。佳宁沥青公司在与栖霞区征收办签订的《付款协议》中对选定的评估机构及相应评估结果均表示无异议。据此，栖霞区征收办与佳宁沥青公司签订《征收补偿协议》的行为并无不当。上诉人佳宁沥青公司认为被上诉人栖霞区征收办征收行为违法的上诉意见不能成立。
关于佳宁公路公司是否应当作为被征收主体的问题，本院认为，涉案项目地块的承租人是佳宁沥青公司。佳宁公路公司与佳宁沥青公司的法定代表人均为韦佳。自2015年7月8日栖霞区政府就征收事项召开会议，期间佳宁沥青公司作出书面承诺拥护会议决定、组织对资产权属进行确定并作出评估，至佳宁沥青公司与栖霞区征收办签订《征收补偿协议》及《付款协议》，作为佳宁沥青公司与佳宁公路公司法定代表人的韦佳对于涉案项目的征收补偿问题应当明知，但其从未提及对佳宁公路公司的补偿问题。上诉人佳宁沥青公司至2016年11月起诉称佳宁公路公司应当作为被征收主体，其所称的理由与涉案《征收补偿协议》签订过程中的客观情况不符，本院不予支持。
关于被上诉人栖霞区征收办的征收行为是否造成了上诉人佳宁沥青公司的损失问题，被上诉人栖霞区征收办与上诉人佳宁沥青公司经协商一致签订了案涉《征收补偿协议》，协议约定双方对于已经确定的资产及房屋的评估数额及数量没有任何异议的部分先行签订征收补偿协议，剩余资产（导热油等）经协商一致后，再另行签订征收补偿协议。上诉人佳宁沥青公司在《付款协议》中对评估情况及案涉征收补偿协议均予以认可，且约定对于未完成评估的待最终评估结果明确后另行签订征收补偿协议。上诉人佳宁沥青公司在栖霞区政府组织召开的协调会中同意对于该公司在案涉项目中的国有土地及集体土地上建设的沥青储罐等设施实行整体征收与补偿，上诉人佳宁沥青公司在本案诉讼中提出的不应征收其建设于集体土地上的沥青储罐等设施的意见与该公司在《征收补偿协议》签订过程中的承诺相悖，本院亦不予支持。
关于一审判决认定事实、适用法律和审判程序的问题，本院认为，案涉《征收补偿协议》未涉及土地的补偿问题，故土地补偿问题不属于本案审查范围。根据庭审调查查明的情况，长江二桥高速沿线迈燕交界片区危旧房城中村改造项目含国有土地和集体土地，上诉人佳宁沥青公司在案涉项目范围内的国有土地和集体土地均建设有沥青储罐等设施，一审判决认定的“原告建设的房屋及沥青储罐等设施，一部分在本项目确定的国有土地上房屋征收范围内，一部分在集体土地上”的事实并无不当。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审理行政协议案件，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。一审法院在适用行政法律规范的同时，适用《中华人民共和国合同法》审查案涉征收补偿协议是否具有可撤销的情形，符合上述司法解释的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。被上诉人栖霞区征收办按照一审法院要求补充提交了部分证据，一审法院经庭审质证，认为该部分证据能够证明案件事实并予以采信并无不当。
综上，被上诉人栖霞区征收办在与包括上诉人佳宁沥青公司在内的各方协商一致下签订了案涉的征收补偿协议，其行为符合法律法规规定。一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人佳宁沥青公司的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人南京佳宁沥青储运有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘苏文
审判员 洪 途
审判员 魏法永
二〇一七年九月四日
书记员 赵和玉