江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行再终字第0001号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田宝怀。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：田兵。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：花小凤。
三再审申请人的共同委托代理人：裴爱英。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：海安县城东镇人民政府。
法定代表人：钱亚洲。
委托代理人：谢志军。
委托代理人：叶必俊。
再审申请人田宝怀、田兵、花小凤与被申请人海安县城东镇人民政府（以下简称城东镇政府）行政强制一案，本院于2011年12月12日作出（2011）通中行终字第0128号行政判决，已经发生法律效力。田宝怀、田兵、花小凤不服，向本院申请再审。2014年2月27日，本院作出（2013）通中行监字第0061号行政裁定，裁定本案由本院另行组成合议庭进行再审。本院依法另行组成合议庭于2014年5月15日公开开庭审理了本案，田宝怀、田兵、花小凤及其共同委托代理人裴爱英，城东镇政府的委托代理人谢志军、叶必俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2011年6月29日，田宝怀、田兵、花小凤起诉至海安县人民法院称，原告在海安县城东镇界墩村拥有合法的家庭共有个体私营生产经营场所一处。2010年3月17日，城东镇政府向原告下发了《通知》一份，要求原告于3月21日前对生产经营场所自行清场。2010年7月2日、8月28日，城东镇政府分两次将原告营业用房及设施非法强制拆除。要求确认城东镇政府强制拆除原告生产经营场所的行为违法。
城东镇政府辩称，原告在城东镇界墩村23组的2465平方米的生产经营场所是原告没有任何批准手续私自占用的。2005年3月，海安县建设局责令就原告在非法占用的土地上所建的违法建筑物补办手续并罚款500元，原告至今未办理任何批准手续也未拆除。城东镇政府向原告发出了处罚告知书和限期拆除公告后，原告拒不拆除违法建筑物和构筑物。城东镇政府在对原告非法占用场地上所有财产，包括水泥预制场及其建（构）筑物请中介机构进行评估后，对原告占用2465平方米的集体土地上非法建（构）筑物进行拆除清理是合法的，请求法院驳回原告的诉讼请求。
海安县人民法院一审查明：田宝怀与田兵系父子，田兵与花小凤系夫妻关系，田宝怀、田兵、花小凤共同生活，长期经营小型水泥制品。田宝怀、田兵、花小凤向法院提供了1998年2月、2006年9月以田宝怀为经营者的两份个体工商营业执照，以及2008年以花小凤为经营者的个体工商户营业执照。因田宝怀建设的14.5平方米房屋无批准手续，海安县建设局于2005年3月23日作出海建罚字（2005）第249号行政处罚决定书，限田宝怀30内采取改正措施，补办手续，并处罚款500元。行政处罚决定生效后，田宝怀缴纳了罚款，但未办理批准手续。2010年1月，城东镇政府申请南通恒诚房地产评估咨询有限公司对17.55平方米房屋进行了评估，价值为5528.25元；对场地上的水泥地、围墙、下水道、三相电、建材等附属物经评估补偿价为134752.4元。2010年3月15日，城东镇政府作出海城建行告字（2010）第0128号行政处罚告知书，该告知书载明的主要内容为：“田斌、花小凤，住址海安县城东镇界墩村23组，你户于2005年春占地2465平方米建预制场的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第65条的规定，拟对你户的建设违法行为作出如下行政处罚，限期拆除。”城东镇政府同时告知了原告享有陈述、申辩的权利。告知书于当日即向田兵、花小凤送达，田兵、花小凤拒绝在送达回执上签字。2010年4月2日，城东镇政府作出海城拆字（2010）第1002号建设违法行为限期拆除（改正）公告并进行了张贴。该公告主要内容为：“限田兵于2010年4月9日12时前自行拆除违法建设的占地2465平方米的水泥预制场及其建（构）筑物。逾期不自觉履行，将由城东镇政府强制拆除。”城东镇政府在制作上述告知书、公告时将田兵的名字误写成“田斌”。公告经送达后，田兵未自行拆除，2010年7月2日、8月28日，城东镇政府分两次将2465平方米的水泥预制场及其建（构）筑物实施了强制拆除，并将场地上的物品搬离现场。
一审另查明，海安县城东镇界墩村23组只有一人名叫田兵，没有姓名为“田斌”的村民。
一审法院归纳本案的争议焦点为：（一）城东镇政府强制拆除行为是否合法；（二）被拆除的水泥预制场及相关建筑物是否是合法建筑物。
一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。城东镇政府对于其辖区内未取得乡村建设规划许可证进行建设的，进行查处是其法定职责。
田宝怀、田兵、花小凤无批准手续占用海安县城东镇界墩村2465平方米集体土地建设房屋、铺设水泥场地、安装其他设施，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定。2005年3月，海安县建设局针对田宝怀的违法建设行为作出行政处罚，罚款500元、责令采取改正措施，田宝怀、田兵、花小凤未补办相关手续。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该规定并未排除行政机关对同一违法事实有实施两次行政措施的职权。田宝怀、田兵、花小凤诉称城东镇政府违反“一事二罚”的理由，法院不予采信。
城东镇政府在查处过程中，对拟拆除的建（构）筑物及相关设施、财产进行了评估，向田兵、花小凤进行了调查，并将处理事项告知了原告，给予原告陈述申辩的权利。原告在规定的期限内未将违法建筑物进行清除，城东镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，对原告违法占用的2465平方米的集体土地上的建筑物及构筑物予以清除，符合法律规定。
综观全案，城东镇政府在行政行为中存在执法方式粗糙的问题。首先，对行政相对人的姓名没有经过细致的核实，未查阅相对人有效身份证件，将田兵名字误写成“田斌”，出现这样的错误是执法不规范的表现；其次，城东镇政府送达的行政文书制作也不规范。城东镇政府送达的是建设行政处罚告知书，告知的内容并非法律意义上的行政处罚项目，责令限期拆除是一种行政命令，不宜采用行政处罚告知书的形式。再次，行政文书送达记录不够完善。上述不当之处，城东镇政府应在今后的行政执法中予以纠正。
综上，城东镇政府认定原告在集体土地上建设房屋及相关设施系违法建筑，定性准确。被告实施强拆前，履行了告知义务，充分保障了原告的知情权、陈述申辩权，体现正当程序原则。田宝怀、田兵、花小凤要求确认城东镇政府强制拆除行为违法的诉讼请求，于法无据，法院不予支持。一审法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定判决驳回原告的诉讼请求，案件受理费人民币50元由原告负担。
田宝怀、田兵、花小凤不服，向本院提起上诉称：被上诉人不具有实施强制拆除的法定职责。被上诉人在强拆上诉人生产经营场所过程中仅于2010年3月17日向上诉人发过通知一份，除此之外，被上诉人未作其他任何行政文书向上诉人送达。《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日实施，上诉人建设生产经营场所的行为发生在1998年，对上诉人行为的认定应适用行为发生时的法律、法规，不应适用《中华人民共和国城乡规划法》。一审认定事实及适用法律错误，请求二审撤销一审判决，确认城东镇政府强制拆除行为违法。
被上诉人城东镇政府答辩称：上诉人的违法建设行为违反了其所在地的乡村规划，被上诉人拆除该违法建筑系依法履职。上诉人的违法建设行为虽发生于1998年，但其违法行为处于持续状态，一审法院适用《中华人民共和国城乡规划法》正确。请求驳回上诉，维持原判。
田宝怀、田兵、花小凤提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院二审经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院二审认为，本案争议焦点为：（一）上诉人的建设行为是否合法，及被上诉人实施拆除是否符合法律规定；（二）上诉人所称被上诉人未作其他行政文书向其送达是否属实；（三）被诉具体行政行为程序是否合法。
（一）关于上诉人的建设行为是否合法，及被上诉人实施拆除是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。依据上述法律规定，上诉人田宝怀、田兵、花小凤应当取得规划许可证，并办理用地审批手续后建设。本案中，上诉人未经批准进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律，且违法状态持续至《中华人民共和国城乡规划法》实施之后。因此，被上诉人认定上诉人建设行为违法，并实施拆除，符合《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律的规定。
（二）关于上诉人所称被上诉人未作其他行政文书向其送达是否属实的问题。经查，2010年3月15日，被上诉人作出海城建行告字（2010）第0128号建设行政处罚告知书，并向上诉人进行了送达，田兵、花小凤拒绝在送达回执上签字。2010年4月2日，被上诉人作出海城拆字（2010）第1002号建设违法行为限期拆除（改正）公告后，亦向上诉人进行了送达。上诉人对告知书、公告的主要内容是知晓的，其所称的被上诉人未作出其他行政文书向其送达，与事实不符。
（三）关于被诉具体行政行为程序是否合法的问题。对上诉人违法占用土地建设的行为，海安县建设局曾于2005年3月对其作出行政处罚，上诉人在交纳罚款后未依法补办任何手续，其违法状态由最初占用土地建设14.5平方米房屋，演变为2010年7月拆除之前，违法占用土地面积达2465平方米。由于上诉人违法状态持续至2010年7月拆除之前，被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令上诉人限期改正，并无不当。被上诉人在拆除违法建筑前，告知了上诉人限期拆除的理由、依据，保障了其享有的陈述、申辩权。2010年4月2日，被上诉人作出限期拆除公告后，亦未立即实施拆除，而是给予了上诉人三个月期限，以便其自行改正。上诉人逾期不改，被上诉人依法实施拆除，程序合法。虽然被上诉人制作的行政文书存在将行政相对人名字误写的问题，但因该名字后尚有“城东镇界墩村23组”这一信息，且被上诉人已将上诉人户违法占用土地建设预制场，限期拆除等主要信息告知了上诉人，上诉人对被上诉人认定其建设行为违法，并限期拆除等主要信息应已知晓。故行政文书存在的上述笔误不会使上诉人产生认知上的错误，上述笔误对被诉具体行政行为的效力不产生影响。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。遂判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人田宝怀、田兵、花小凤负担。
田宝怀、田兵、花小凤申请再审称：1、再审申请人的经营场所位于海安县城市规划区内，并非乡、村庄规划区，根据有关法律的规定，城东镇政府依法不具有实施强制拆除的职责；2、原审认定城东镇政府向其送达行政处罚告知和限期拆除（改正）公告与事实不符；3、再审申请人建设经营场所的行为发生在1998年，根据法不溯及既往的原则，应当适用行为发生时的法律、法规，而不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条的规定；4、即便再审申请人的行为违法，也早已超过了两年的处罚时效，不应再进行拆除。原审判决混淆了“违法行为”与“违法行为所产生的后果”的区别。
城东镇政府提交意见称，原一、二审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回再审申请人的再审申请。
本院再审查明，原一、二审查明的事实属实，本院予以确认。
本院再审中田宝怀等人为了证明其经营场所在城市规划区内，城东镇政府不具有强制拆除的法定职责，提交了以下两组证据材料：
第1组：1、海安县建设局于2011年11月10日给田宝怀等人申请信息公开的答复。该答复称，界墩村23组在县城规划区用地范围，该区域属于县城规划建设用地范围。2、海安县人民政府制定的2006年至2020年海安县县城总体规划用地规划图两份；
第2组：1、海安县城市管理行政执法局于2010年10月作出的限期拆除通知书，认定界墩村17组村民范卫东违法建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十四条的规定，责令限期拆除；2、海安县城市管理行政执法局于2011年9月作出的行政处罚决定，认定界墩村16组村民吕忠根违法建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十四条的规定，给予限期拆除的行政处罚。
城东镇政府为了证明案涉经营场所在乡、村庄规划区内，其具有强制拆除的权力，提交了以下三组证据：
第1组：海安县城东镇镇村规划平面图一张；
第2组：城东镇政府在2009年4至6月期间强制拆除位于界墩村违法建筑的相关材料一组；
第3组：1998年由海安县立发乡人民政府颁发的村镇建设许可证；海安县立发乡人民政府于1997年12月29日所审批的田宝怀住房用地的报批表；海安县立发乡建筑管理站颁发的建筑施工许可证。
本院再审认为，本案的争议焦点即案涉田宝怀等人的经营场所是否坐落在城市规划区范围内。从田宝怀等人再审中提供的两组证据材料及海安县建设局作出的海建罚字（2005）第249号行政处罚决定可以看出，本案案涉经营场所所在地区早在2005年时即被海安县人民政府划定在县城总体规划中。因此，城东镇界墩村位于城市规划区内。田宝怀等人未经批准的经营场所坐落在城市规划区内，其违法建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据该法第六十四条的规定，应当由海安县建设局或海安县城市管理行政执法局限期拆除，城东镇政府不具备限期拆除和强制拆除的主体资格。城东镇政府在没有法律、法规的授权下，强制拆除了案涉经营场所，行使了其他行政部门的职权，违反了职权法定原则，属于超越职权的行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，城东镇政府对在乡、村庄规划区内的违法建设，具有限期拆除的法定职责。但案涉经营场所所在的地区随着城乡建设一体化的发展和推进，已提升为城市规划区。城东镇政府作为镇一级人民政府，不再对该地区的违法建设享有限期拆除的权力。
综上，本案经本院审判委员会讨论，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二项的规定，判决如下：
一、撤销本院（2011）通中行终字第0128号行政判决；
二、撤销海安县人民法院（2011）安行初字第0032号行政判决；
三、确认海安县城东镇人民政府于2010年7月2日、8月28日两次强制拆除田宝怀、田兵、花小凤水泥预制场及其建（构）筑物的行政行为违法。
一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，合计人民币100元，由海安县城东镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈珑珑
审判员 葛锦峰
审判员 陆海滨
二〇一四年六月十八日
书记员 陆 艳