广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终586号
上诉人（原审原告）：钟观容，男，汉族，1961年1月10日出生，住广东省龙门县，系龙门县龙江镇丰门凹砖厂经营者。
委托代理人：王志卫，广东正大联合律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：龙门县人民政府。住所地：广东省龙门县龙城镇东门路*号。
法定代表人：段致辉，代县长。
委托代理人：旋志豪，龙门县国土资源局干部。
委托代理人：夏平，广东香江律师事务所律师。
原审被告：惠州市人民政府。住所地：广东省惠州市云山西路*号。
法定代表人：麦教猛，市长。
委托代理人：伍双双、黄志芳，均为惠州市法制局工作人员。
上诉人钟观容、龙门县人民政府（以下简称龙门县政府）因行政补偿纠纷一案，均不服广东省惠州市中级人民法院（2015）惠中法行初字第110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，我国早在2000年就开始推行逐步禁止使用实心粘土砖的政策，根据《国家建材局、建设部、农业部、国土资源部墙体材料革新建筑节能办公室关于公布“在住宅建设中逐步限时禁止使用实心粘土砖”大中城市名单的通知》(墙办发[2000]06号)，限时淘汰使用实心粘土砖的大中城市名单包括惠州市。2004年国家发展和改革委员会等四部门联合发布的《关于进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》（发改环资[2004]249号)明确指出“对于毁田、毁堤、毁林的砖瓦企业实施关闭，对不符合国家产业政策和环保要求的小砖瓦企业予以淘汰。”同年广东省建设厅等五部门《转发国家发改委等部门关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作意见的通知》（粤建科字[2004]63号）明确要求广东省“禁实”城市(包括惠州市在内)要有计划地做好实心粘土砖厂的关、停、并、转工作。2005年国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(国办发[2005]33号)要求到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。广东省人民政府办公厅《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(粤府办[2005]79号)中明确规定：“禁止生产和使用实心粘土砖等方面的内容纳入工程项目的立项、设计、施工图设计文件审查、施工监理监督以及竣王验收备案等各个环节；按照‘禁止生产和使用实心粘土砖’的要求，严格控制粘土采矿许可证的审核发放；粘土取土点必须符合土地利用总体规划和矿产资源规划的要求，对不符合规划要求的，不予办理用地和采矿登记手续，各级环保部门不予办理环保立项、验收等手续；对违反法律法规规定的，要坚决依法予以查处。”惠州市国土资源局《关于<印发惠州市砖瓦窑整治工作方案的通知》(惠市国土资[2012]312号)明确指出：“符合下列条件情形之一的砖瓦窑场必须清拆：1.不符合土地利用总体规划的；3.居民生活区、基本农田保护区、耕地……范围内的；……8.未经县级以上人民政府主管部门批准而擅自建设的；……10.占用耕地建窑或者耕地取土的；11.污染环境影响群众生产生活的。”经查证，钟观容经营的龙门县龙江镇丰门凹砖厂（以下简称丰门凹砖厂）靠近当地居民生活区，生产过程中容易产生大量粉尘，影响周边环境以及居民生活。另外，该砖厂厂区占有使用的土地1／3不符合龙门县土地利用总体规划且地类属于基本农田，且该砖厂建设砖窑时并未经县级以上人民政府主管部门批准。钟观容的砖厂完全符合国家、省厅、惠州市上述文件的关闭要求。因此，龙门县政府于2012年6月29日作出龙府函[2012]115号《关于关闭砖瓦场决定书》，要求钟观容自接到决定书之日起7日内必须撤离龙江镇风门凹砖厂的生产设备及产品、自行拆除厂房设施，7日内未按要求进行拆除撤离的，龙门县政府将根据有关规定依法予以拆除。同年6月29日，龙门县政府委托龙门县国土资源管理局（以下简称龙门县国土局）向钟观容送达了上述决定书，钟观容在该局公文送达回证上签名。同年8月21日，钟观容向龙江镇人民政府（以下简称龙江镇政府）出具一份《保证书》，内容为：“我是龙江镇丰门凹砖厂钟观容，由于我厂设备较多，工人安置还没有落实好，离县政府规定时间太近，我们搬拆时间不够，我保证在8月30日自行搬迁，如果到期不搬迁，任凭镇政府处理。”随后，钟观容自行拆除砖厂。2013年11月11日，申请人丰门凹砖厂和钟观容向惠州市人民政府（下称惠州市政府）申请行政复议，请求撤销龙门县政府作出的上述决定书。丰门凹砖厂范围内有部分场地占用基本农田。2014年3月9日，钟观容收到惠州市政府作出的《行政复议决定书》（惠府行复[2013]137号）。同年4月22日，钟观容向惠州市中级人民法院提起诉讼，请求：1.撤销龙门县政府作出的龙府函[2012]115号《关闭砖瓦窑场决定书》；2.龙门县政府向钟观容赔偿经济损失并承担本案的诉讼费用。
钟观容是丰门凹砖厂的经营者，领取了《个体工商户营业执照》，有效期从2001年4月25日至2014年4月25日，经营范围为红砖产销。该厂从成立至2011年每年都有进行年检，从2012年开始未年检。该厂使用的9335平方米（折合14亩）土地领取有《土地临时使用证》，最后一次于2011年12月12日领取，使用期从当年12月12日至2012年12月12日。
2014年7月22日，惠州市中级人民法院作出一审判决，确认龙门县政府于2012年6月29日作出的龙府函[2012]115号《关于关闭砖瓦场决定书》违法。钟观容不服，向广东省高级人民法院提起上诉。2015年3月3日，广东省高级人民法院作出（2014）粤高法行终字第918号行政判决，认为：“……二、关于钟观容经营的丰门凹砖厂的权益是否应予保护的问题。《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第八条规定：‘公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。’钟观容经营丰门凹砖厂的行为发生在龙府函[2012]115号《关闭砖瓦窑场决定书》作出之前，该砖厂已经依法领取了《个体工商户营业执照》《税务登记证》《土地临时使用证》，钟观容的合法经营行为应当受到法律保护。虽然龙门县政府有权根据遏止砖瓦窑场破坏耕地行为、保护环境、节约土地资源的公共利益需要，关闭涉案砖瓦窑场，但亦应当根据上述规定，对因此遭受损失的钟观容依法予以补偿。龙门县政府作出龙府函[2012]115号《关闭砖瓦窑场决定书》要求钟观容合法经营的砖瓦窑场拆除撤离，但并不涉及对其合法权益的任何补偿事宜显然不妥。……判决：驳回上诉，维持原判。”钟观容仍不服，向最高人民法院申请再审。该院于2015年12月15日作出（2015）行监字第1473号行政裁定，认为：“……但根据国家赔偿法第五条第二项的规定，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。龙门县国土局于2012年6月29日向钟观容送达115号决定书，钟观容未表示异议并于2012年8月21日向龙江镇政府出具一份《保证书》，保证在2012年8月30日自行搬迁，如果到期不搬迁，任凭镇政府处理，后钟观容自行拆除砖厂。故钟观容的砖厂系自己主动拆除，并非龙门县政府强拆所致，属于国家赔偿法第五条第二项规定或自己的行为所致，龙门县政府不承担赔偿责任。关于龙门县政府应否对钟观容经营的砖厂进行补偿的问题。依据《行政许可法》第八条第二款的规定，‘行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效约行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失约，行政机关应当依法给予补偿’，又根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，‘行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿，应当向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼’。由此，钟观容可以向龙门县政府申请行政补偿，若对补偿决定不服可依法再提起行政诉讼。经审查另查明，钟观容于2015年4月向龙门县政府申请行政补偿，龙门县政府于2015年6月4日作出龙府函[2015]79号《关于行政补偿申请的答复》，认定钟观容的补偿申请不成立，故钟观容可依法提起行政诉讼主张权利，但该内容不属于本案审理的范围。……裁定：驳回钟观容的再审申请。”
上述案件二审期间，钟观容委托广州诚安信资产评估与房地产估价有限公司（以下简称诚安信评估公司）对丰门凹砖厂的财产损失进行评估。该公司于2014年9月30日作出《评估咨询报告》，主要包括三大类损失：一、设备损失：推土机2台、搅拌机1台、碎煤机1台、对混机1台、制砖机1台、切砖机1台、铲车1台、电瓶车8台、拉车4台、拉砖车11台、变压器及输电线路1台、输送架3条、抽风机2台、柴油机2台、砖窑厂棚1500平方米、电线设备1项、机房厂棚1000平方米、砖窑148米、机座4只、水池1只、200千瓦无功补偿柜1只、电机启动器4只、平整场地1项、整砖行3108米、工人宿舍120平方米，共1174635元；盖砖膜3吨、地租1项、三相风机1台、吸风机4台、东风运输车1辆，共113410元；以上二项共1288045元。二、原材料损失：原材料泥336000元。三、经营损失：1874926元。上述三项共计3498971元。
2015年4月13日，钟观容向龙门县政府提交《行政补偿申请书》，请求龙门县政府向其支付因丰门凹砖厂被强制关闭的补偿款3498971元。同年6月4日，龙门县政府作出龙府函[2015]79号《关于行政补偿申请的答复》，不同意钟观容的上述请求。
2015年6月4日，钟观容对上述《关于行政补偿申请的答复》不服，向惠州市政府申请行政复议。惠州市政府于同年8月5日作出惠府行复[2015]63号《行政复议决定书》，认为：“《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定：‘赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照本法第四章的规定给予赔偿；逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。’参照该规定，申请人对被申请人关于行政补偿的答复不服的，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，作出行政复议决定如下：驳回申请人（钟观容）的行政复议申请。”
原告钟观容于2015年9月14日向原审法院提起本案诉讼，请求：l.撤销龙门县政府于2015年6月4日作出的龙府函[2015]79号《关于行政补偿申请的答复》；2.撤销惠州市政府于2015年8月5日作出的惠府行复[2015]63号行政复议决定书；3.龙门县政府向钟观容支付因丰门凹砖厂被强制关闭的补偿款3498971元人民币。被告龙门县政府在本案原审中提交了书面答辩意见，未到庭参加诉讼。
原审法院经审理认为，《行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”钟观容经营丰门凹砖厂的行为发生在龙府函[2012]115号《关闭砖瓦窑场决定书》作出之前，该砖厂已经依法领取了《个体工商户营业执照》《税务登记证》《土地临时使用证》，钟观容的合法经营行为应当受到法律保护。钟观容在自行拆除砖瓦窑后，委托诚安信评估公司对丰门凹砖厂的财产进行评估，设备残值损失、原材料损失、经营损失共3498971元。虽然该《评估咨询报告》是钟观容单方委托后作出的评估，但由于时过境迁，重新准确委托评估钟观容的生产、设备损失已不可能，且本案在开庭中，被告龙门县政府并没有对钟观容提出的损失进行质证，原审法院本应全部予以支持。但由于钟观容提出的损失中包含有间接损失部分，该部分损失不予支持，只能判决补偿其直接损失1624045元。
《行政许可法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”根据上述规定，龙门县政府关闭钟观容经营的丰门凹砖厂，对钟观容的权益产生了不利影响，应当先告知钟观容享有陈述、申辩的权利。被告龙门县政府在作出龙府函[2012]115号《关闭砖瓦窑场决定书》之前，未履行相关告知义务，违反了行政机关在作出不利于行政相对人的行政行为前应听取其陈述、申辩的正当法律程序要求，故对钟观容合法的许可利益予以保护。龙门县政府于2015年6月4日作出龙府函[2015]79号《关于行政补偿申请的答复》，认定钟观容的补偿申请不成立，适用法律、处理不当，应予撤销。同理，被告惠州市政府于2015年8月5日作出惠府行复[2015]63号《行政复议决定书》，驳回钟观容的行政复议申请亦不当，应予撤销。
综上所述，对原告钟观容的起诉请求，有理部分予以支持，无理部分应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十条第一款第（二）项的规定，判决：一、撤销被告龙门县政府于2015年6月4日作出的龙府函[2015]79号《关于行政补偿申请的答复》；二、撤销被告惠州市政府于2015年8月5日作出的惠府行复[2015]63号《行政复议决定书》；三、被告龙门县政府于本判决发生法律效力之日起十日内补偿原告钟观容直接损失1624045元；四、驳回原告钟观容的其他诉讼请求。受理费50元，由被告龙门县政府负担。
钟观容不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决第三项认定事实不清，适用法律不当。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十三条，《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条，《广东省住房和城乡建设厅关于实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>有关具体问题的通知》第四条的规定，龙门县政府应对关闭钟观容的丰门凹砖厂所造成的停产停业损失给予补偿。根据《惠州市惠城区城市房屋拆迁搬迁补助临时安置补助和非住宅房屋停产停业补偿规定》中的相关规定，涉案停产停业损失的补偿应按中介机构出具的评估报告结论进行补偿。而根据诚安信评估公司作出的评估结论，龙门县应向钟观容补偿停产停业损失1874926元。请求二审依法将原审判决第三项变更为“龙门县政府于本判决发生法律效力之日起十日内向钟观容补偿丰门凹砖厂停产停业损失1874926元”，一、二审诉讼费全部由龙门县政府负担。
上诉人龙门县政府也不服原审判决，向本院提起上诉称，其关闭丰门凹砖厂符合法规、政策的规定。该厂是钟观容自行拆除的，因此造成的损失与龙门县政府无关，不存在赔偿或补偿的问题。原审判决认定事实错误，应当予以撤销。诚安信评估公司作出的涉案《评估咨询报告》不客观、不真实、不合法，而且已过有效期，不应予以采纳。评估公司是钟观容单方委托且不属于有司法鉴定资质的机构。《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅适用于房屋征收与补偿，《惠州市惠城区城市房屋拆迁搬迁补助临时安置补助和非住宅房屋停产停业补偿规定》仅适用于惠州市惠城区范围内，不包括龙门县，二者均不能作为评估的法律依据。钟观容未提供过任何生产投入凭证，证明其直接损失的证据严重不足。钟观容于2015年8月18日收到惠州市政府作出的涉案复议决定，其于同年9月14日提起诉讼超过十五日的法定期限。请求二审撤销原审判决，驳回钟观容的诉讼请求。
钟观容、龙门县政府的答辩理由均与其上诉理由基本一致。
原审被告惠州市政府二审述称，其作出的涉案复议决定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。请求二审驳回钟观容的诉讼请求。
本院二审查明，钟观容向原审法院提起诉讼后，该院于2015年9月2日向其出具预交诉讼费通知单。龙门县政府作出涉案龙府函[2015]79号《关于行政补偿申请的答复》的主要理由是，其关闭丰门凹砖厂的事实清楚，适用依据正确；该厂是钟观容自行拆除，《关闭砖瓦窑场决定书》未造成其损失；3498971元补偿款属单方评估，且评估法律依据有误；《关闭砖瓦窑场决定书》程序不当，但未因此造成损失。其他查明事实与原审基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案是行政补偿纠纷。惠州市人民政府于2015年8月5日作出涉案行政复议决定后，于同年8月18日送达钟观容。钟观容不服，向原审法院提起诉讼。该院于同年9月2日向钟观容出具预交诉讼费通知单，证明其在此之前就已提起诉讼，故未超过十五日的法定期限。本案争议焦点是龙门县政府是否应当对钟观容的财产损失予以补偿以及如何确定其损失数额。
关于龙门县政府是否应当对钟观容的财产损失予以补偿的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”在钟观容提起本案诉讼前，其已起诉请求撤销龙门县政府作出的龙府函[2012]115号《关闭砖瓦窑场决定书》并请求赔偿经济损失。本院和最高人民法院对该案已先后作出（2014）粤高法行终字第918号行政判决、（2015）行监字第1473号行政裁定，并已发生法律效力，可以作为本案定案依据。上述生效裁判已确认龙门县政府作出的龙府函[2012]115号《关闭砖瓦窑场决定书》违法，并认为虽然丰门凹砖厂是钟观容自行拆除，但其经营砖厂的行为发生在涉案《关闭砖瓦窑场决定书》作出之前，且该砖厂已依法领取了相关证照，其合法经营行为应当受到法律保护，根据《行政许可法》第八条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，龙门县政府应当对钟观容遭受的损失依法予以补偿。上述生效裁判同时认为钟观容可以向龙门县政府申请行政补偿，如对补偿决定不服可依法再提起行政诉讼。故龙门县政府在本案中关于丰门凹砖厂是钟观容自行拆除，《关闭砖瓦窑场决定书》未造成其损失等主张，缺乏充分的事实和法律依据，本院不予采信。龙门县政府应当对钟观容的财产损失依法予以补偿。
关于钟观容的财产损失数额应当如何确定的问题。钟观容经营的丰门凹砖厂于2012年拆除后，遭受到了实际损失，但龙门县政府一直未对其给予任何形式的补偿，双方为此发生纠纷。诚安信评估公司于2014年作出的《评估咨询报告》虽然是钟观容单方委托，但一方面因时过境迁，重新准确委托评估钟观容的财产损失已不可能，另一方面龙门县政府对本案纠纷负有责任，且其在原审中未到庭参加诉讼，没有对钟观容提出的证据进行质证，应承担相应不利后果，故上述《评估咨询报告》中的合理部分可以作为本案参考依据。该《评估咨询报告》所确定的设备和原材料损失共计1624045元是钟观容的直接损失，龙门县政府应予补偿。但钟观容上诉所提《国有土地上房屋征收与补偿条例》等关于停产停业损失的规定，是针对地上房屋进行征收、拆迁时如何补偿所作规定，不适用于本案，钟观容请求补偿其砖厂停产停业损失1874926元依据不足，不应予以支持。故原审判决撤销龙门县政府作出的涉案答复和惠州市政府作出的涉案复议决定，并参照上述评估结果判决龙门县政府补偿钟观容直接损失1624045元并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。钟观容和龙门县政府的上诉均缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由钟观容、龙门县人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年六月二十六日
书记员 温 瑜