江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）苏行终字第033号
上诉人（原审原告）江苏博龙广告传媒有限公司，地址在南通市外环西路1号苏东大厦501室。
法定代表人林龙震，该公司董事长。
委托代理人周是宏，北京市隆安（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市人民政府，地址在南通市世纪大道6号。
法定代表人张国华，该市市长。
委托代理人余昔林，该市人民政府法制办公室干部。
委托代理人李丽，该市城市管理局干部。
原审第三人江苏文峰集团有限公司，地址在南通市青年东路1号。
法定代表人徐长江，该公司董事长。
委托代理人顾迎斌、杨光，北京市大成（南通）律师事务所律师。
上诉人江苏博龙广告传媒有限公司（以下简称博龙广告公司）因诉南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政其他行为及行政赔偿一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2013）通中行初字第0003号行政裁定，向本院提起上诉。2013年5月27日，本院立案受理后依法组成合议庭，并于2013年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人博龙广告公司的法定代表人林龙震及其委托代理人周是宏，被上诉人省南通市政府的委托代理人余昔林、李丽，原审第三人江苏文峰集团有限公司（以下简称文峰集团）的委托代理人顾迎斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，1998年9月原南通市侨联博龙艺术广告有限公司经南通市工商局、原南通市城建委、原南通市国土规划局等部门审核批准，在南通大饭店门前竖立了高立柱灯箱广告一座，该高立柱广告为临时建筑，核准期限至1999年8月底。后南通市侨联博龙艺术广告有限公司经多次更名为博龙广告公司。2006年4月、2007年5月，博龙广告公司就该高立柱广告设施两次向南通市城市管理局提出设置申请并取得许可，时限均为1年，有效期至2008年5月止。2008年7月2日，博龙广告公司就该高立柱广告设施再次提出申请，南通市城市管理局经审核后做出了不予许可的决定。2009年8月、2010年5月，南通市工商局向博龙广告公司核发了两份户外广告登记证，准许博龙广告公司在涉案的高立柱广告设施上发布核定的广告，期限均为一年。文峰集团下属的南通大饭店有限公司联合南通市大地房地产开发有限公司于2006年通过拍卖，取得了涉案高立柱广告设施所在地的土地使用权。2011年7月20日，南通市政府设置的临时机构南通市城市环境综合整治领导小组向文峰集团下发了“环境综合整治任务单”（以下简称“任务单”）一份，内容为：“为确保以整洁优美的市容环境迎接全国文明城市、国家卫生城市双复查和工农路省级市容管理示范路创建。请你单位迅速组织力量，将工农路青年东路口南通大饭店前绿化带内高立柱广告设置拆除。此整治任务请于2011年7月28日前完成，并将有关情况及时反馈我办。”2011年8月13日晚，文峰集团下属企业南通大饭店委托王坚平将该高立柱广告设施拆除，拆除后的设施被王坚平卖给了废品收购站。博龙广告公司通过报警、诉讼了解到上述情况后提起行政诉讼。
另查明，南通市政府为了加强市区环境综合整治力度，确保以良好的城市环境迎接各项重大活动的举行及各项城市荣誉的评比复查，成立了南通市城市环境综合整治领导小组，下设办公室（以下简称整治办），具体组织实施环境综合整治工作。整治办由南通市城市管理局为主组成综合协调组，负责环境综合整治工作的组织、协调、指导等工作。由南通市监察局为主组成督查组，负责整治项目落实情况的督办、检查、验收等工作。
原审法院认为，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项规定，对不具有强制力的行政指导行为提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案的被诉行为是整治办向文峰集团下发的“任务单”。首先，从整治办组建的目的和功能来看，其主要是环境综合整治工作的组织、协调、指导、督办等，并不具有履行具体法律规定的或其他行政机关委托的行政职权，其与文峰集团之间不存在行政机关与行政相对人之间的行政管理关系。其次，从“任务单”的内容来看，虽然是要求文峰集团拆除涉案高立柱广告，但任务单上没有告知任何法律后果，即该任务单对文峰集团没有法律强制力，文峰集团不会因为不履行该任务单而承担法律责任。该任务单仅是对属于文峰集团市容环境卫生责任区范围内的高立柱广告设施进行处置的一种建议或指导性行为，依法不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（四）项、第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定驳回博龙广告公司的起诉。
上诉人博龙广告公司上诉称，一审适用法律错误。“任务单”已经产生了影响上诉人合法权益的实际后果，属于行政诉讼受案范围。拆除户外广告的合法主体应当是工商部门或规划部门，市政府的行为属于超越职权。拆除通知既未给予上诉人自行拆除的合理期限，也未有效告知和听取上诉人的申辩，违反法定程序。请求本院依法撤销原审裁定，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人南通市政府答辩称，整治办系南通市政府设立的临时机构，其下达的整治任务属于建议性、劝导性安排，不具备强制执行力。如当事人逾期未完成“任务单”，需另行通知职能部门立案查处，而非直接强制执行“任务单”。故一审裁定正确。被拆除广告设施属于逾期违法设施，整治办向文峰集团下发“任务单”合法。“任务单”劝文峰集团于2011年7月28日前拆除广告设施，文峰集团逾期未予拆除，故2011年8月涉案广告设施被损毁与“任务单”无法律上的因果关系。请求本院驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人文峰集团答辩称，上诉人的广告设施属于违法建筑，应当予以拆除。文峰集团按照整治办下发的“任务单”拆除涉案广告设施并无过错。上诉人的广告设施不仅违法，并且侵害了文峰集团下属企业的合法权益。请求本院驳回上诉人的上诉请求。
上诉人博龙广告公司提起上诉后，原审法院将各方当事人在原审中提供的相关证据材料均随案移送本院。
本院经庭审质证认为，原审法院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对双方当事人提交的证据进行审核，认定正确。本院认定的案件事实与原审法院认定的事实无异，依法予以确认。
庭审中，各方当事人围绕南通市政府下发给文峰集团的“任务单”是否属于行政诉讼受案范围这一争议焦点进行了辩论。
上诉人博龙广告公司坚持其在上诉状中的观点。
被上诉人南通市政府除坚持答辩状中观点之外还认为，原审第三人系涉案广告设施所在地块的使用权人，拆除该广告设施有利于其通过竣工验收，其拆除行为系基于文峰集团自身的利益需要而不是执行“任务单”。
原审第三人文峰集团认为，其早在2006年即取得了相关地块的使用权，如系出于自身利益不可能迟至2011年才拆除涉案广告设施。如非“任务单”的要求，文峰集团即使是出于自身利益考虑也只能通过民事协商的方式依法拆除该广告设施。
本院认为，从南通市政府下发《任务单》的内容看，该“任务单”不属于抽象的内部行为，而是为文峰集团设定了具体、明确的义务，即在规定的期限内完成特定地点和特定标的的拆除任务。南通市政府实际上是以《任务单》的形式，直接对文峰集团作出了限期拆除博龙广告公司的财产的指令。该行为显然也不符合“不具有强制力的行政指导行为”应当具有的特性，不属于行政指导行为。从性质上看，南通市政府下发《任务单》是南通市政府将其自身认为所具有的环境综合整治职权委托给文峰集团行使，应当属于一种单方的、指令性的行政委托行为。嗣后，文峰集团下属企业南通大饭店以“根据南通市环境整治领导小组办公室第14号任务单指示精神”为由，转而委托王坚平将涉案广告设施拆除。该拆除行为虽延迟至2011年8月13日才完成，但仍然是基于上述行政委托的基本要求和主要目的，完成的是《任务单》下达的专项任务。因此，时间因素不能导致该行政委托的无效，亦不能改变对相关法律责任归属的认定。南通市政府虽主张文峰集团拆除广告设施的行为可能因其自身的利益需要，与《任务单》无法律上的因果关系，但并未提供相应的证据能够证明其主张成立。即便文峰集团主观上可能存在自身利益驱动等因素，也不能成为否定上述行政委托行为存在和成立的理由。故该辩解理由缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。
综上，南通市政府“整治办”《任务单》的下达和实施，客观上已对上诉人博龙广告公司的实体权益产生实际影响，博龙广告公司不服提起诉讼，法院依法应当受理。原审裁定驳回博龙广告公司的起诉系适用法律错误。原审裁定书第8页倒数第5行，“具体组织设施”显系笔误，应为“具体组织实施”，在此一并予以指出。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销南通市中级人民法院作出的（2013）通中行初字第0003号行政裁定书；
二、本案由江苏省南通市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李昕
代理审判员 季芳
代理审判员 陆媛
二〇一三年七月四日
书 记 员 唐颖