江苏省苏州市中级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2016）苏05行赔终2号上诉人（原审原告）徐进,男，1996年8月4日出生，汉族，住上海市。委托代理人徐政华，男，1962年8月3日出生，汉族，住上海市。被上诉人（原审被告）昆山市国土资源局,住所地江苏省昆山市同丰西路188号。法定代表人徐锁发，局长。委托代理人席庆宏，该局副局长。委托代理人赵鹏程，上海申浩（昆山）律师事务所律师。上诉人徐进因土地行政赔偿一案，不服昆山市人民法院（2016）苏0583行赔初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2016年7月28日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，徐进及其母亲李永芳原户籍所在地为昆山市锦溪镇盛塘村X组X号。2002年7月份，徐进户籍迁至上海市，2008年9月28日，其母亲李永芳户籍迁至上海市。2015年10月27日，昆山市国土资源局针对李永芳（徐进母亲）的赔偿申请出具《回函》一份，称“你的行政赔偿申请书我局已收悉。经查，我局于2013年2月20日向你出具的《证明》，昆山市人民法院（2015）昆行初字第0051号判决书以我局作出的行政行为超越职权为由，判决撤销该《证明》。我局认为：上述《证明》并未对你的财产权利产生任何影响，你所申请的‘行政赔偿’不符合《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条的相关规定，故决定不予赔偿。”原审另查明，1998年9月30日，昆山市国土资源局对涉案锦溪镇盛塘村X组X号地块进行土地登记，申请书上注明申请人为严建平，家庭成员为户主严建平、妻子李永妹、儿子李勤、父顾阿二、母李许娥，确认用地面积为177.7平方米。2013年1月17日，严建平就涉案锦溪镇盛塘村X组X号地块至昆山市国土资源局进行登记簿查询。2013年2月20日，因李永芳申请，昆山市国土资源局及下属锦溪分局作出证明一份，明确：昆山市锦溪镇盛塘村X组小渔甸X号，在1998年宅基地登记发证时，该户没有提交李永芳和徐进属于家庭成员的资料，故在宅基地登记材料的家庭成员表中没有上述两人的名字。经向锦溪镇派出所调阅户籍登记资料，李永芳和徐进1998年登记发证时户籍均在当地村组，因此1998年时系该户农村宅基地的共同使用权人。由于2002年6月和2008年9月徐进和李永芳分别将户籍迁至上海市杨浦区XX，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，明确农村村民一户一宅；《苏州市宅基地管理暂行办法》第十条规定，享有宅基地的对象只能是户籍在册的农村村民，故徐进和李永芳两人现不再享有宅基地使用权。该证明盖有昆山市国土资源局以及下属昆山市国土资源局锦溪分局的公章，并于当日送达。2015年6月4日，李永芳提起行政诉讼，原审法院依法追加徐进为该案第三人参加诉讼，并作出（2015）昆行初字第0051号行政判决书，认为“《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一、二款规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。依据上述法律规定，本案所涉宅基地使用权，无论是使用、确权或者争议的处理主体均不是本案被告昆山市国土资源局或其派出机构锦溪分局，即本案被告作出涉案行政行为属于超越职权。被告辩称原告想在拆迁中享受宅基地分配政策不妥的意见属于另一法律关系”，据此判决撤销昆山市国土资源局于2013年2月20日作出的《证明》。原审再查明，2012年12月10日，昆山市锦溪镇人民政府作出锦政信答[2012]21号《关于李永芳反映拆迁安置问题信访事项的答复意见书》，对反映拆迁安置过程中要求将宅基地“一分为二”的信访事项，答复：“1、镇动迁部门与房屋产权所有人、宅基地使用权人签订动迁补偿安置协议，并无不当。2、鉴于你及子的户口已迁至上海，均已不符增宅安置条件。另查，‘小渔甸X组X号’宅基地的使用权、房产证登记人非你所有，你本人名下又无其他房屋等，故要求按动迁政策予以安置的诉求，不予支持”。2013年1月17日，昆山市人民政府作出昆府查[2013]01号《关于李永芳信访事项的复查意见》，对李永芳提出的信访复查申请，答复：“经查，严建平户目前尚未与锦溪镇动迁部门签订《房屋拆迁补偿安置协议书》。另查，你的户口于2008年9月28日迁至上海市，你儿子的户口于2002年7月份迁至上海市，根据《苏州市宅基地管理暂行办法》第十一条规定，你不符合分户增宅条件”。2013年3月29日，苏州市人民政府作出苏府核[2013]21号《关于李永芳信访事项的复核意见》，答复：“你的户口于2008年9月28日迁至上海市，你儿子的户口于2002年7月迁至上海市，均已不属于农村户籍在册人员。根据《苏州市宅基地管理暂行办法》（苏府[2003]66号）‘享有宅基地的对象只能是户籍在册的农村村民’之规定，你母子现为上海市城镇居民户籍，不符合在昆山市锦溪镇盛塘村X组享受农村宅基地条件。经查，锦溪镇盛塘村小渔甸X组X号房屋，在1998年房产确权为严建平名下，当时你没有提出异议。2012年小渔甸自然村动迁，严建平与昆山市锦溪镇民禄房屋拆迁有限公司签订了《锦溪镇房屋拆迁补偿安置协议书》。现在，你对上述协议书的签订提出异议，可以通过法律途径，维护自己合法权益”。2014年11月25日，江苏省国土资源厅向省政府办公厅作出苏国土资函[2014]793号《江苏省国土资源厅关于李永芳反映其应享有原宅基地使用权等问题核查情况的报告》，认为“信访人李永芳要求在昆山市锦溪镇盛塘村享受农村宅基地的信访事项已经终结，按规定不再受理”。后昆山市锦溪镇人民政府就李永芳的再次情况反映作出数次信访事项不再受理告知单。2016年1月13日，苏州市中级人民法院对李永芳提起的土地行政登记一案作出（2015）苏中行初字第00050号行政裁定书，认为“原告提起本案诉讼超过上述法定起诉期限”，裁定“驳回原告李永芳的起诉”。2016年1月13日，苏州市中级人民法院对李永芳提起的房屋行政登记一案作出（2015）苏中行初字第00052号行政裁定书，认为“现其于2015年7月16日提起本案行政诉讼，已超过了上述规定的起诉期限”，裁定“驳回原告李永芳的起诉”。原审法院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。依照上述法律规定，徐进起诉请求按照《国家赔偿法》第三十六条规定判决“被告返还原告宅基地使用权”，并不属于上述行政赔偿的范围及方式，也不属于行政诉讼请求范畴。《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提，赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，徐进并未就“被告返还原告宅基地使用权”向昆山市国土资源局提出赔偿申请，亦无在土地登记或其他类行政诉讼中一并提出行政赔偿，徐进认为自己享有合法的集体土地使用权的，应通过法定途径、程序进行，即徐进的诉讼不符合法定受理条件，应当裁定驳回起诉。徐进认为因《证明》被判决撤销，昆山市国土资源局即应返还宅基地使用权的意见无事实及法律依据。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，裁定驳回徐进的起诉。上诉人徐进上诉称，原审裁定的事实认定错误，适用法律依据错误，收案时间存在倒置等问题。上诉人于2016年2月1日向原审法院提起行政诉讼，但原审法院认定上诉人于2016年1月8日向原审法院提起行政赔偿诉讼，认定错误。事实上，上诉人的母亲李永芳于2016年1月8日提起了行政赔偿诉讼，原审法院将上诉人追加为该案件的第三人参加诉讼，上诉人并没有单独提起过行政赔偿诉讼，也未交诉讼费。原审法院将上诉人的行政诉讼案件按照行政赔偿诉讼来审理，裁定驳回起诉不符合事实根据。请求撤销原审裁定，按照上诉人提交的行政诉讼状进行审理，被上诉人没有履行管理职责，要求被上诉人返还上诉人宅基地使用权。被上诉人昆山市国土资源局辩称，1、被上诉人行政行为实体正确，不存在侵犯上诉人财产权利的情形。2013年2月20日，被上诉人根据上诉人母亲李永芳的申请，依据《土地登记资料公开查询办法》第十一条第三款的规定，向李永芳出具了无土地登记记录的书面证明。虽然该《证明》被原审法院判决撤销，但该份《证明》并未直接影响上诉人的实体权利。对照《国家赔偿法》第四条的规定，被上诉人及其工作人员并未在行使行政职权时影响上诉人的实体权利，因此，上诉人的诉请没有法律依据，应予驳回。2、关于宅基地问题，李永芳已经经过了锦溪镇人民政府、昆山市人民政府、苏州市人民政府、江苏省国土资源厅的信访，答复其不符合相关法律及政策的规定。请求驳回上诉，维持原裁定。本院审理查明事实与原审法院查明事实一致。本院认为，《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提，赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。本案中，上诉人徐进认为，被上诉人2013年2月20日出具的《证明》被原审法院判决撤销，因该《证明》侵害了上诉人的合法财产权益，故被上诉人应按照《国家赔偿法》第三十六条第一款的规定，履行管理职责，返还上诉人宅基地使用权。本案系上诉人单独提起的行政赔偿诉讼，但其在提起诉讼前，上诉人未向被上诉人昆山市国土资源局提出过行政赔偿申请，未经过赔偿义务机关的先行处理程序，且上诉人的主张缺乏事实根据，故不符合起诉条件。上诉人认为，其提起的系行政诉讼而非赔偿诉讼，原审法院不应按照赔偿案件审理。本院认为，从上诉人提交的诉状内容来看，应属行政赔偿诉讼，原审法院审理并无不当。退一步讲，即便把上诉人的主张理解为行政诉讼的请求，上诉人该主张亦缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项“有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，不符合行政诉讼的起诉条件。上诉人提出，其于2016年2月1日提起诉讼，但原审于2016年1月8日立案，原审收案时间倒置。本院认为，原审裁定书对立案时间的表述存在笔误，但从原审立案审批材料看，原审立案时间为2016年2月1日，符合法律规定，不存在上诉人所称的收案时间倒置问题。综上，上诉人徐进的起诉不符合法定起诉条件，原审裁定驳回起诉并无不当，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  陈芝颖代理审判员  林 磊代理审判员  王雪麟二〇一六年十月十九日书 记 员  杨心刚