云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）楚中行终字第33号
上诉人（原审原告）周云河，男，汉族，1972年6月5日出生，小学文化，农村居民。
委托代理人贾昆明，北京X**律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审被告）XX县国土资源局，组织机构代码证01517860-2，住所XX县XX镇XX路XX号。
法定代表人闻永光，局长。
委托代理人张毅忠，云南XX律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
原审第三人周应佳，男，汉族，1998年12月28日出生，初中文化，学生，现住XX县XX镇XX社区***组老铁厂旁简易房。
法定代理人周云河，系周应佳父亲。
原审第三人周云惠，女，汉族，1976年12月17日出生，高中文化，农村居民，住XX县XX镇XX社区***组***号。
原审第三人魏传得，男，汉族，1968年10月11日出生，大专文化，农村居民，住XX县XX镇XX社区***组***号。
原审第三人祁文付，男，汉族，1943年5月20日出生，无文化，农村居民，住XX县XX镇XX社区***组***号。
原审第三人刘兰珍，女，汉族，1947年7月29日出生，无文化，农村居民，住XX县XX镇XX社区***组***号。
上诉人周云河因土地行政处罚一案，不服元谋县人民法院（2014）元行初字第20行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年11月19日公开开庭进行了审理，上诉人周云河及其委托代理人贾昆明，被上诉人武定县国土资源局的委托代理人张毅忠，第三人周云惠、魏传得、刘兰珍到庭参加诉讼，原审第三人周应佳、祁文付经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。
原审根据本案有效证据认定本案以下事实：2013年9月16日，原告周云河未经批准，在武定县狮山镇香水社区香水三组集体土地上建盖简易房，用于居住。2013年9月22日，被告武定县国土资源局向原告周云河送达了武国土资通字（2013）第111号责令停止国土资源违法行为通知书，但原告继续建盖，直至同年10月1日完工。被告于2014年2月11日对原告周云河做出武国土资行罚（2014）第3号违法案件行政处罚决定书，责令原告自行拆除建筑物及其他设施，并恢复土地原状。原告不服，于2014年5月5日申请行政复议，武定县人民政府于2014年7月3日作出云武政行复决字（2014）第1号行政复议决定书，维持了武国土资行罚（2014）第3号违法案件行政处罚决定书。
原判归纳本案争议焦点为：被告武定县国土资源局于2014年2月11日作出的武国土资行罚字（2014）第3号行政处罚决定书是否合法。
原审法院认为，人民法院对具体行政行为合法性进行审查是行政诉讼的一项基本原则，也是行政案件审理的主要内容。本案被告作出的具体行政行为，认定的主要事实清楚、程序合法、适用法律正确，故原告周云河请求撤销被告武定县国土资源局于2014年2月11日做出的武国土资行罚（2014）第3号违法案件行政处罚决定书的主张，于法无据，不予支持。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条之规定判决：驳回原告周云河要求撤销被告武定县国土资源局于2014年2月11日做出的武国土资行罚（2014）第3号违法案件行政处罚决定书的请求。
宣判后，周云河不服提起上诉称，一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。涉案土地为上诉人与第三人的宅基地，并非农用地，上诉人与原审第三人在该宗土地上建房的行为不属于私自占用，而是对其宅基地使用权的正当行使。上诉人及第三人对该土地共同所有，房屋共建。根据法律规定，违法行为有两个以上的当事人的，可以分别作出行政处罚决定，制作一式多份《行政处罚决定书》分别送达当事人，应明确给予每个当事人处罚内容。武定县国土资源局对该地块狮山大道东延长线宅基地调查表中，对同类情形未办证建房的，不予处罚并给予补偿，而对上诉人却是选择执法，违背公平原则。二、被上诉人作出的武国土资行罚（2014）第3号《行政处罚决定书》程序违法。被上诉人伪造武国土资通（2013）111号责令停止国土资源违法行为通知书，证明上诉人调查取证走过场，未调查清楚所建房屋实为上诉人与第三人共同所有，被上诉人听证和复议中仅认定是周云河一人所建明显错误。被上诉人作出的听证程序违法。听证笔录与听证纪要中记录的听证事项前后不一，互相矛盾，且遗漏当事人。另外，被上诉人在举行听证过程中，不允许上诉人陈述和申辩，对上诉人陈述和引用的法律依据不予记录，对其他权利人（即第三人）的听证权利予以剥夺。且上述文件送达程序不合法，被上诉人未采取任何方式通知上诉人领取文书，而是直接将文书贴在涉案房屋门上，此种送达方法严重违反了上述法律规定。三、一审法院认定被上诉人作出的武国土资行罚（2014）第3号《行政处罚决定书》合法，违反了行政合理性原则。被上诉人对其他同等情况住户在同类型土地上建设房屋的情况给予了相应的补偿，上诉人却得到不公平的待遇，被上诉人所作出的行政处罚违反了行政合理性原则。作为村民的上诉人及原审第三人，有理由确信村民小组作出的决议合法有效，确信自己已拥有该宗土地的宅基地使用权，确信即使出于公共利益变动也应该得到合理、合法的补偿。而被上诉人在作出行政处罚之时不仅认定事实错误，相关听证程序违法，还违反了信赖保护原则，破坏了上诉人及原审第三人对于其管理组织的信赖。四、一审法院认定事实不清，判决理由不充分。一审法院在判决书中认定被上诉人的具体行政行为认定的主要事实清楚、程序合法、适用法律正确，对于上诉人及原审第三人提出的证据和理由完全不予理睬，也未进一步的说明理由，直接驳回上诉人的诉讼请求，违反相关法律规定。综上，武国土资行罚（2014）第3号《行政处罚决定书》调查取证事实认定错误，听证程序违法，送达程序违法。请求依法撤销云南省元谋县人民法院（2014）元行初字第20号行政判决书；依法确认被上诉人于2014年2月11日作出的武国土资行罚（2014）第3号《武定县国土资源局国土资源违法案件行政处罚决定书》违法，并依法予以撤销该份决定。本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人武定县国土资源局答辩称：一、原审判决认定事实清楚。本案的基本事实是我局对上诉人周云河未经批准非法占用土地建房行为的行政处罚。上诉人的上诉理由背离了本案的事实和法律的规定。第一，上诉人称涉案土地为其宅基地的主张不能成立。《土地管理法》规定村民建设住宅需要使用土地，应经乡（镇）人民政府审核，向县级以上人民政府土地主管部门提出申请，由县人民政府批准；且一户只能拥有一处宅基地。第二，上诉人认为，根据2013年2月20日《建设工程规划许可证》得知涉案土地是建设用地而不是耕地。该许可证是武定县住房和城乡建设局颁发给武定县国有资产投资有限公司，与上诉人周云河无关。是建设用地或是耕地都不能证明周云河占用该地的合法性。第三，上诉人称，该房屋是七人共同出资建房，只处罚周云河一人不合法，这背离了本案的事实。本案是我局对非法占用土地建房行为的处罚，而不是处罚共同出资。第四，上诉人认为，其他人也存在违法占地，只处罚他违背公平原则的主张不能成立。在本案中，是否公平，关键是周云河非法占地的行为该不该处罚的问题，其他人的违法行为是否被处罚不是上诉人的免责理由。二、我局对周云河非法占用土地行为作出的处罚程序合法。发现上诉人的违法行为后，我局口头制止无效，签发了《责令停止国土资源违法行为通知书》；上诉人仍继续实施违法行为后，立案调查，调查终结，签发了行政处罚告知书，上诉人要求听证，我局组织听证，上诉人的陈述和申辩不足以推翻我局的调查结果，经讨论决定仍给予上诉人行政处罚，作出处罚决定书，程序完全合法。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律得当，应当依法驳回上诉，维持原判。
原审第三人周云惠、魏传得、祁文付述称：被上诉人作出的行政处罚认定事实错误，导致适用法律错误，涉案土地不是耕地，而是建设用地，因此不能适用《土地管理法》第36条的规定。上诉人及第三人提交的证据足以证明，涉案土地是村集体分给上诉人及本案第三人的宅基地，上诉人在2009年就向相关部门申请建房，但未得到答复，由于没有住房，上诉人才不得已在申请审批的过程中建盖房屋居住，房屋是第三人与上诉人共同出资建盖的，被上诉人才处罚上诉人一人程序违法，因此，一审判决认定事实不清，不合理也不合法，请求撤销原判，撤销被上诉人作出的行政处罚决定。
原审原告、原审被告、原审第三人向原审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
二审中，各方当事人对对方提交的证据材料坚持一审时的质证意见，同时，上诉人对原审被告提交的行政处罚告知书、行政处罚决定书提出了如下补充质证意见：告知书和决定书对事实没有调查清楚，处罚程序不合法，没有告知行政处罚的权利义务，事实调查不清导致处罚的所有程序违法，上诉人2009年就申请建房，时至今日没有得到任何答复；同时，原审第三人周云惠、魏传得、祁文付对原审被告提交的证据材料提出如下的补充质证意见：责令停止国土资源违法行为通知书是国土局内部制作的假证据。
二审中，上诉人向本院提出调取证据申请，申请本院到武定县国土资源局调取武定县土地利用总体规划图，本院依申请调取了武定县土地利用总体规划图，该规划图欲证实涉案土地不是农用地，而是国有建设用地，村民决议涉案土地作为上诉人及第三人的宅基地合法有效；同时，上诉人在二审中提交了下列证据：1、武定县国土资源局土地利用总体规划图一份，证明目的与本院所调取证据的一致；2、申请一份（2013年8月15日）、证据目录清单一份（向武定县人民政府申请复议时的清单），证实上诉人向相关部门提出过建房申请，但未得到答复的事实。
经质证，被上诉人对本院调取的武定县土地利用总体规划图的真实性、合法性无异议，但认为不能证明上诉人的主张，对上诉人进行处罚时，涉案土地属于香水三组的集体农用地，规划尚未实施。上诉人提交的土地利用总体规划图来源不清楚，上诉人提交的申请、证据目录清单不予认可，申请书是上诉人自己写的，是否提交过不清楚，况且与本案无关，复议时的证据不属于新证据。原审第三人对本院调取的证据和上诉人提交的上述二份证据材料无异议。
二审中，原审第三人周云惠、魏传德、祁文付向本院提交了下列证据：1、云南省国土资源厅云国土资复（2012）615号批复，证实涉案土地已经于2012年11月1日经批准转为国有建设用地；2、武定县国土资源局关于周云惠申请政府信息公开的回复意见，证实武定县国土资源局对第三人申请公开的武国土资通（2013）111号文件回复为武定县国土资源局无此文件，说明武定县国土资源局造假，向上诉人送达停止违法通知书是假的；3、照片10张，证实涉案土地并非耕地，而是建设用地；4、付款证明单二份、收条一份、销售明细单一份，证明涉案房屋是上诉人及第三人共同出资建盖。
经质证，上诉人对第三人提交的上述证据无异议；被上诉人对云南省国土资源厅云国土资复（2012）615号批复的真实性无异议，但认为不能证明第三人的主张，征用为国有建设用地是2014年才实施的，之前规划未实施，对上诉人进行处罚时属于集体土地。对武定县国土资源局关于周云惠申请政府信息公开的回复意见的真实性没有异议，但不能证明第三人的主张，第三人申请公开的是武国土资通（2013）111号文件，而我局送达给上诉人的是武国土资通字（2013）第111号责令停止国土资源违法行为通知书，通知书不是文件，所以第三人申请公开武国土资通（2013）111号文件，经查武定县国土资源局无此文件。对照片的真实性没有异议；付款证明单、收条、销售明细单不属于新证据，不予质证。
本院认为，本院依申请调取的武定县土地利用总体规划图和上诉人提交的规划图具备证据的真实性、合法性和关联性，予以采信，能证明涉案土地在该规划图上属于建设用地的事实。上诉人提交的申请（2013年8月15日）、证据目录清单无其他证据与之相印证，不予采信。第三人提交的云南省国土资源厅云国土资复（2012）615号批复出处来源合法，予以采信。武定县国土资源局关于周云惠申请政府信息公开的回复意见具备证据的真实性，但是第三人申请公开的是武国土资通（2013）111号文件，而与本案有关的是武国土资通字（2013）第111号责令停止国土资源违法行为通知书，该回复意见不能证实第三人的主张，不予采信。照片10张，上诉人及被上诉人均无异议，能反映涉案土地及周围的现状，予以采信。付款证明单、收条、销售明细单没有其他证据与之相印证，不予采信。
经审查，原审认证正确。二审审理查明的事实与一审相同。
经审查，本院确认原审法院审判程序合法。
二审中，各方当事人围绕本案争议的焦点即：一、武国土资行罚（2014）第3号行政处罚决定认定上诉人非法占用集体土地建房的事实是否正确，涉案土地是否是上诉人及其第三人的宅基地，上诉人及第三人没有取得土地使用权证的责任在于谁；二、武国土资行罚（2014）第3号行政处罚决定程序是否合法；三、武国土资行罚（2014）第3号行政处罚决定适用法律是否正确进行了辩论。上诉人认为，行政处罚决定认定上诉人非法占用集体土地建房的事实不清，涉案土地不是集体土地，而是国有建设用地，决定书没有调查清楚涉案土地是上诉人及第三人的宅基地及上诉人没有住房的事实，没有调查清楚房屋是上诉人及第三人共同出资建盖的事实；上诉人多次向被上诉人申请建房未得到答复，上诉人处于无房居住的状态，只能建房与等待批准同时进行，上诉人没有取得土地使用权证的责任在于被上诉人；行政处罚决定事实不清，导致程序违法、适用法律错误。被上诉人认为，上诉人非法占用土地建房是事实，对上诉人未经批准建房的违法行为进行处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人没有取得土地使用权证的责任在于谁不是本案要解决的问题。第三人认为，没有取得土地使用权证是因为被上诉人没有在规定时限内对上诉人的建房申请予以审批，被上诉人作出的处罚决定认定事实不清，伪造责令停止国土资源违法行为通知书，程序违法，适用法律错误。
本院认为，土地利用总体规划规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，涉案土地在武定县土地利用总体规划中属于建设用地，且经省国土资源厅2012年11月1日审批同意由集体土地征为国有，作为武定县2012年度第一批城镇建设用地，因此涉案土地的用途为建设用地，武国土资行罚（2014）第3号行政处罚决定书认定涉案土地为集体土地与事实不符，但是对涉案土地用途认定的错误不能改变上诉人未经批准占用土地建房的事实；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，上诉人及其第三人提交的证据不能证明涉案土地为其宅基地并经批准同意建盖房屋的事实；上诉人及其第三人不能提交有效证据证明其未取得土地使用权证系被上诉人不履行职责所导致，其认为未取得土地使用权证的责任在于被上诉人的理由不能成立，因此，被上诉人对涉案土地按照立案
--调查--告知--听证--
决定程序作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，对上诉人未经批准占用土地的行为进行处罚，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条、第八十三条的规定正确。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人周云河承担（已交）。
本判决为终审判决。
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审判长 刘 芳
审判员 陈翠连
审判员 魏跃萍
二〇一四年十二月四日
书记员 胡志福