海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南一中行初字第148号
原告海南绿田园高新技术发展有限公司。住所地：海口市文化路8号建信大厦1707房。
法定代表人陈登峰，总经理。
委托代理人陶嘉乐，北京大成（海口）律师事务所律师。
被告屯昌县国土环境资源局。住所地：屯昌县屯城镇昌盛路县委大院。
法定代表人王杰，局长。
委托代理人程晓东，海南信达律师事务所律师。
委托代理人符传润，屯昌县国土环境资源局股长。
第三人中国农业银行股份有限公司海口金贸支行。住所地：海口市人民路53号国际大厦一、二层。
负责人黄国，行长。
第三人中国农业银行股份有限公司屯昌县支行。住所地：屯昌县屯城镇文化路67号。
负责人徐秀旭，行长。
以上二位第三人的共同委托代理人何壮，海南金裕律师事务所律师。
以上二位第三人的共同委托代理人钟冲，中国农业银行股份有限公司海南省分行资产处置部员工。
原告海南绿田园高新技术发展有限公司（以下简称绿田园公司）认为被告屯昌县国土环境资源局（以下简称屯昌县国土局）未按照约定履行《收回闲置土地使用权协议》，于2015年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月15日立案受理后，同年6月18日向被告屯昌县国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，因中国农业银行股份有限公司海口金贸支行（以下简称金贸支行）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院于2015年7月16日依法通知金贸支行作为本案第三人参加诉讼，并于2015年8月20日在本院公开开庭审理本案。在庭审调查中,本院发现中国农业银行股份有限公司屯昌县支行（以下简称屯昌县支行）与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，本院于2015年9月14日依法通知屯昌县支行作为本案第三人参加诉讼，并于2015年10月20日再次公开开庭审理了本案。原告绿田园公司的法定代表人陈登峰及委托代理人陶嘉乐，被告屯昌县国土局的委托代理人程晓东、符传润，第三人金贸支行及屯昌县支行的共同委托代理人何壮、钟冲，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告绿田园公司诉称：2014年7月22日屯昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）给被告屯昌县国土局下发屯府[2014]144号《关于同意处置海南绿田园高新技术发展有限公司118.75亩闲置土地的批复》（以下简称144号批复），按13.3万元/亩有偿收回国有土地使用权方式处置绿田园公司屯国用（2004）字第01-00006号宗地118.75亩闲置土地，并指令屯昌县国土局依法办理具体手续。屯昌县国土局根据屯昌县政府的批复，于2014年7月25日与原告签订了《收回闲置土地使用权协议》，约定：按土地单价为10.44万元/亩有偿收回屯国用（2014）字第01-00006号宗地国有建设用地使用权，土地补偿款总额为1239.75万元。屯昌县国土局自协议签订之日起30日内向原告支付补偿款总额的50%即619.875万元；随后，付清尾款即619.875万元。协议第六条约定：任何一方违反本协议约定，另一方可以采取法律允许的补救措施，并且要求违约方赔偿守约方的一切损失包括不限于直接、间接损失。协议第七条第二款约定：本协议任何一条款无效或者不可强制执行并不影响本协议其它条款的效力。协议签订后，屯昌县国土局没有履行协议约定的义务，没有按时支付土地补偿款给原告，屯昌县国土局的行为属于严重违约。屯昌县国土局以“处理完银行债务并注销抵押手续”为付款条件，没有法律依据。因此，协议第三条第二款附条件付款约定无效。综上，请求法院判令被告按照约定履行《收回闲置土地使用权协议》支付土地补偿款1239.75万元，以及赔偿逾期付款造成的利息损失42.3万元（暂计至2015年5月止）。
原告绿田园公司向本院提交了以下证据：1.营业执照，证明原告主体适格。2.144号批复；3.《收回闲置土地使用权协议》。证据2、3共同证明双方已发生处置土地行为，被告没有支付补偿款。
被告屯昌县国土局辩称：一、涉案土地不具备交付条件，答辩人未支付土地补偿款并未违约。屯昌县政府给答辩人的144号批复已经被屯府函[2014]157号《关于同意处置海南绿田园高新技术发展有限公司118.75亩闲置土地的批复》（以下简称157号批复）所废止，已经失效。依据157号批复，屯昌县政府同意答辩人以10.44万元/亩协议有偿收回国有土地使用权方式处置原告位于屯昌县新兴镇蕴沃园栏坡屯国用（2004）字第01-00006号宗地118.75亩闲置土地。答辩人与原告签订的《收回闲置土地使用权协议》约定的土地补偿单价也是10.44万元/亩。原告起诉状中所述“以13.3万元/亩有偿收回”显然与事实不符。答辩人在与原告签订《收回闲置土地使用权协议》后，发现该土地上全部种植有橡胶等农作物，这些农作物系原告闲置土地期间，被当地众多村民占用种植的，这些作物已经成为这些村民的主要家庭经济来源如果强行收回势必引发群体性事件，影响社会稳定。答辩人依据《收回闲置土地使用权协议》第四条第（三）款的约定，协议签订后，原告需协助答辩人处理该土地在开发利用过程中出现的不可预见的遗留问题。答辩人多次要求原告处理土地上农作物的补偿和清理问题，但原告始终未妥善处理上述问题。二、金贸支行对抵押土地补偿款依法享有优先受偿权，在抵押权所担保债权未清偿以及抵押权未注销前，答辩人依法不能将抵押土地补偿款支付给原告。三、原告所要求赔偿的损失不是因答辩人未支付土地补偿款而造成的，该损失不应获得赔偿。原告不能要求答辩人赔偿因逾期付款造成的直接、间接损失。首先，逾期付款是原告自己的行为造成的，原告未妥善处理涉案土地上种植的农作物，且未办理注销抵押登记手续，答辩人尚不负有付款义务。原告所欠银行贷款利息，是原告与银行之间的债务，与本案所涉协议无关。其次，原告所主张的损失由土地使用税和银行贷款利息组成，此损失与答辩人无因果关系。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告屯昌县国土局向本院提交了以下证据：1.157号批复，证明屯昌县政府同意按10.44万元/亩协议有偿收回涉案闲置土地，同时废止144号批复。2.《收回闲置土地使用权协议》，证明该协议是屯昌县国土局与原告协商一致签订的，约定有偿收回原告名下闲置土地，该协议为行政协议。3.《中国农业银行股份有限公司海口金贸支行关于征询土地抵押情况的复函》，证明原告尚欠金贸支行贷款本金及利息，贷款的抵押物为本案涉案土地。原告尚未处理完银行债务，亦未注销涉案土地抵押手续。4.屯土环资[2014]153号文件，证明屯昌县国土局已经将处置方案报屯昌县政府。
第三人金贸支行述称：一、绿田园公司位于屯昌县新兴镇蕴沃园栏坡屯国用（2004）字第01-00006号宗地118.75亩涉案土地已设定抵押权，是我行的贷款抵押物。我行的抵押权合法有效，应受法律保护。屯昌县支行于2003年12月31日向原告发放金额200万元贷款，期限3年。贷款的抵押物为本案协议涉案土地，已办理抵押登记手续。该笔贷款于2008年底随农行股改剥离给财政部，现由我行管理，根据农行总行与财政部的相关文件精神，剥离后的贷款债权在诉讼、执行等程序中仍以原贷款划出行的名义行使权利。据委托资产处置系统试算：原告尚结欠我行贷款本金1460757.04元，利息1274786.31元（利息暂计至2015年6月20日，准确数字以实际还款日农行系统计算数据为准）。贷款到期后，屯昌县支行均依法进行了催收，并于2007年5月12日向原告发出《债务逾期催收通知书》。2007年4月24日及2008年12月8日，屯昌县支行分别在《海南日报》及《法制时报》对其进行公告催收。此后农行均在《海南日报》上进行了连续公告催收，最后一次催收日期为2013年12月18日。2014年9月12日，原告曾向农行提出《关于请求减免贷款利息的报告》，表示愿意承担并返还借款本金，申请减免利息。但因其不符合减免条件，我行已明确告知其不能减免。二、如不考虑农行对抵押土地的优先受偿权，而直接将土地补偿款交付给原告，一旦原告将款项转移，将导致农行债权悬空，抵押登记形同虚设。因此，屯昌县国土局在依法收地时考虑到农行对抵押土地的优先受偿权是正确的。2014年7月16日，屯昌县国土局向我行发来《海南绿田园高新技术发展有限公司118.75亩闲置土地处置情况通知书》。我行于2014年12月2日致函屯昌县国土局，阐述我行对该宗土地享有优先受偿权，恳请屯昌县国土局将补偿款项直接划付我行或留给我行通过司法途径确认债权的时间。综上，我行主债权和抵押权应受法律保护，请求法院支持维护我行的合法权益。
第三人金贸支行向本院提交了以下证据：1.（屯）农银借字（2002）第025号及（屯）农银借字（2003）第084号《借款合同》，证明屯昌县支行与绿田园公司借款关系合法有效。2.（屯）农银抵字（2004）第002号及（屯）农银抵字（2004）第001号《抵押合同》；3.编号2004-002及编号2004-001房地产抵押物清单。证据2、3共同证明屯昌县支行与原告抵押关系合法有效。4.屯他项[2004]字第0002号及屯他项[2004]字第0001号《土地他项权利证明书》，证明屯昌县支行对抵押物享有优先受偿权。5.编号CA00001342及CA0000457《借款凭证》，证明屯昌县支行已发放贷款。6.结欠贷款利息催收通知书，证明2005年7月21日屯昌县支行对原告结欠贷款本金及利息进行催收，债权合法有效。7.《债务逾期催收通知书》及《报纸催收公告》，证明屯昌县支行向原告催收的事实。8.《关于请求减免贷款利息的报告》，证明原告于2014年9月12日曾向金贸支行提出减免利息申请。9.《海南绿田园高新技术发展有限公司296.98亩闲置土地处置情况通知书》和《海南绿田园高新技术发展有限公司118.75亩闲置土地处置情况通知书》，证明屯昌县国土局向金贸支行发来通知书，告知土地拟处置方案。10.《闲置土地处置情况的复函》及《回执》，证明金贸支行已向政府相关部门主张抵押优先受偿权。11.中国农业银行股份有限公司资产转让暨受托管理和处置公告，证明财政部委托农行对转让资产进行管理和处置，农行具有诉讼主体资格。12.债权情况说明，证明涉及本案原告的借款本金及利息已于2008年剥离转让给财政部。13.委托资产处置系统贷款利息试算单，证明原告贷款尚结欠贷款本金及利息。
第三人屯昌县支行述称：述称意见与金贸支行的述称意见一致。屯昌县支行另外补充以下意见：金贸支行和屯昌县支行是中国农业股份有限公司海南省分行的下级分支机构，资产处置中心是海南省分行的内设机构，金贸支行和资产处置中心是一个机构，两块牌子，金贸支行作为专司财政部委托资产清收处置机构对海南农行原剥离的资产进行管理和处置。2008年末，中国农业银行进行股份制改革，根据国务院批准的方案，对部分不良资产（包括本案所涉债权）予以剥离至财政部，同时财政部委托中国农业银行对所剥离的资产进行管理和处置，继续履行债权人和资产所有人的职责。金贸支行对海南农行原剥离的资产进行管理和处置。根据农行总行与财政部相关文件精神，剥离后的贷款债权在催收、诉讼、执行等程序中仍以原贷款划出行的名义行使权利。本案所涉及200万元贷款已于2008年底随农行股改剥离给财政部，现由金贸支行以原划出行屯昌县支行的名义进行管理和处置。因此，金贸支行或屯昌县支行是本案适格的主体。
第三人屯昌县支行向本院提交以下证据：证据1-13，与金贸支行提交的13份证据一致，证明内容也一致。14.琼农银办发[2008]795号文件；15.琼农银办发[2008]922号文件；16.农银办发[2008]1098号文件；17.琼农银办发[2009]289号文件。证据14-17，共同证明金贸支行是专司财政部委托的处置机构，对剥离资产进行处置，在催收、诉讼、执行等程序中以原贷款划出行名义行使权利。
经庭审质证：一、对绿田园公司提交的3份证据，屯昌县国土局的质证意见：对证据1-3的真实性无异议，但认为证据2已被废止，证据3是双务合同，土地处于抵押状态，且有遗留问题，我方不能付款。金贸支行及屯昌县支行对原告提交的3份证据均无异议。二、对屯昌县国土局提交的4份证据，绿田园公司的质证意见：对证据1-4真实性无异议，但认为证据2证明的是被告没有履行合同，协议不是双务合同，是行政协议，证据3与本案无关联性。金贸支行、屯昌县支行对屯昌县国土局提交的证据1-4真实性均无异议，但认为证据4是内部资料，与本案无关联性。三、对金贸支行提交的13份证据，绿田园公司的质证意见：对13份证据真实性均无异议，但不能证明金贸支行与原告发生借款关系，原告与屯昌县支行发生借贷关系，故与本案没有关联性。屯昌县国土局、屯昌县支行对金贸支行提交的13份证据均无异议。四、对屯昌县支行提交的17份证据，绿田园公司的质证意见：对证据1-13，质证意见与对金贸支行的证据1-13的质证意见一致。对证据14-17的真实性无异议，但认为只能以屯昌县支行的名义主张权利，不能由两个支行一起主张权利。屯昌县国土局的质证意见：对证据1-13的质证意见与对金贸支行的证据1-13的质证意见一致。对证据14-17的质证意见与绿田园公司发表的质证意见一致。金贸支行对屯昌县支行提交的17份证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对绿田园公司提交的3份证据、屯昌县国土局提交的4份证据、金贸支行提交的13份证据及屯昌县支行提交的17份证据，因各方当事人对证据的真实性均无异议，以上证据合法且与本案具有关联性，故本院对以上证据均予以确认。
经审理查明，绿田园公司于2004年2月27日取得位于屯昌县新兴镇蕴沃园栏坡79166.67平方米（合118.75亩）土地使用权。屯昌县国土局经调查发现绿田园公司名下该宗土地，超过规定动工开发日期满2年未动工开发，于2013年9月28日通过登报公告方式，向绿田园公司送达《闲置土地调查通知书》。经屯昌县国土局调查核实，认定上述宗地属闲置土地，闲置原因属因政府原因造成土地闲置。屯昌县国土局于2013年12月10日通过登报公告方式，向绿田园公司送达《闲置土地认定书》。2014年7月16日，屯昌县国土局向屯昌县政府报送屯土环资[2014]144号《关于报请批准海南绿田园高新技术发展有限公司118.75亩闲置土地处置方案的请示》，屯昌县政府经研究作出了144号批复，同意按13.3万元/亩有偿收回国有土地使用权方式，处置绿田园公司屯国用（2004）字第01-00006号宗地118.75亩闲置土地。之后，考虑土地历史征地遗留问题及土地开发需进行青苗及地上附着物补偿情况，经绿田园公司与屯昌县国土局协商，双方同意将土地补偿数额变更为10.44万元/亩。屯昌县国土局于2014年7月23日向屯昌县政府报请屯府函[2014]157号《关于报请批准海南绿田园高新技术发展有限公司118.75亩闲置土地处置方案的请示》，屯昌县政府经研究，于2014年7月23日作出157号批复，同意按10.44万元/亩协议有偿收回涉案土地，同时，自该批复下发之日起，144号批复同时废止。2014年7月25日，屯昌县国土局（甲方）与绿田园公司（乙方）依据屯昌县政府作出的157号批复同意的10.44万元/亩的价格，签订了《收回闲置土地使用权协议》。协议约定，收回土地面积：79166.67平方米（合118.75亩），土地坐落：屯昌县新兴镇蕴沃园栏坡，有偿收回土地单价为10.44万元/亩，闲置土地补偿款总额为1239.75万元。协议第三条约定：1.自协议签订之日起30日内，甲方向乙方支付闲置土地补偿款总额的50%，即619.875万元。2.由于该宗地已办理抵押登记，目前仍处于抵押状态，因此乙方需处理完银行债务并注销抵押手续后，甲方于30内再向乙方支付收回闲置土地补偿款总额剩余的尾款，即619.875万元。协议同时对双方的权利义务及违约责任等事项作了约定。
另查明，绿田园公司因向屯昌县支行贷款200万元，于2004年2月17日将涉案土地使用权抵押给屯昌县支行（原为中国农业银行屯昌县支行），并办理了抵押权登记手续。经国务院批准，中国农业银行股份有限公司于2008年底将包括绿田园公司上述抵押贷款200万元债权在内的8157亿元的资产转让给财政部，财政部委托中国农业银行股份有限公司以农行名义代理履行债权人和资产所有人职责。由金贸支行专司管理委托资产处置业务。屯昌县支行向本院提供的琼农银办发[2008]922号《关于做好委托资产处置基础管理工作的通知》第二部分第（三）项载明：“对资产剥离后的诉讼案件，在取得诉讼主体资格前，金贸支行仍以资产剥离划出行的名义提起诉讼、申请执行。”琼农银办发[2009]289号《关于建立委托资产处置协助机制的通知》第三部分第（一）项载明：“目前委托资产债权主体尚未变更，仍以各划出行名义催收。”绿田园公司及屯昌县国土局对涉案土地债权债务统一由金贸支行协调管理，但对外以屯昌县支行名义主张权利不持异议。
本院认为，《收回闲置土地使用权协议》是屯昌县政府为履行闲置土地认定和处置工作职责，由屯昌县国土局与绿田园公司签订的行政协议。屯昌县国土局在与绿田园公司签订该协议之前，已按照《闲置土地处置办法》及《海南省闲置土地认定和处置规定》的相关规定，履行了发送闲置土地调查通知书、对闲置土地作出认定、与绿田园公司协商一致后拟定闲置土地处置方案并报屯昌县政府批准等一系列程序，故该行政协议签订符合法定程序。《收回闲置土地使用权协议》是双方当事人的真实意思表示，并不违反法律法规规定，属合法有效的合同，应受法律保护。当事人应当按照约定全面履行自己的义务。按照《收回闲置土地使用权协议》第三条第1项的约定，自协议签订之日起30日内，屯昌县国土局向绿田园公司支付闲置土地补偿款总额的50%，即619.875万元。屯昌县国土局以绿田园公司未处理土地上农作物的补偿和清理问题为由，认为其不负有付款义务，该辩解理由不成立。在签订《收回闲置土地使用权协议》之前，因考虑绿田园公司对地上农作物补偿和清理存在困难，双方才协商将土地补偿款由13.3万元/亩变更为10.44万元/亩，故屯昌县国土局应按照协议的该项约定付款时间向绿田园公司履行付款义务。屯昌县国土局逾期未支付该笔款项，应承担逾期付款期间对绿田园公司造成的利息损失。按照《收回闲置土地使用权协议》第三条第2项约定，绿田园公司需处理完银行债务并注销抵押手续后，屯昌县国土局于30日内再向绿田园公司支付收回闲置土地补偿款总额剩余尾款619.875万元。本案涉案土地抵押权并未注销，故尾款619.875万元尚不具备支付条件，绿田园公司现主张支付该款项，理由不成立，依法不予支持。绿田园公司可在处理完银行债务并注销抵押手续后，再行主张该项补偿款。各方当事人对本案涉案土地存在抵押权的事实均予以确认，虽然涉案土地所涉及的债权债务已剥离给财政部，但琼农银办发[2008]922号及琼农银办发[2009]289号文件表明，该债权债务金贸支行只是统一协调管理，对外仍以屯昌县支行名义主张权利，故屯昌县支行主张对抵押物享有优先受偿权的理由成立，屯昌县国土局在支付619.875万元补偿款及利息时应依法予以保护。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条、第十五条第一款之规定，判决如下：
一、被告屯昌县国土环境资源局应在本判决生效之日起30日内向原告海南绿田园高新技术发展有限公司支付收回土地使用权补偿款619.875万元及利息（利息按中国人民银行规定同期一年期一般流动资金贷款基准利率计算，利息自2014年8月25日起计算，至本息实际支付完毕止）；
二、驳回原告海南绿田园高新技术发展有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费98723元，由原告海南绿田园高新技术发展有限公司负担49361.50元，由被告屯昌县国土环境资源局负担49361.50元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 冯 花
审 判 员 陈 锋
审 判 员 吕丽霞
二〇一五年十月二十九日
书记员 何 醒 涛
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
第一百一十二条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失
等责任。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>
若干问题的解释》
第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
第十五条第一款原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
审核：冯花撰稿：冯花校对：何醒涛印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2015年10月30日印制
（共印25份）