天津市南开区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）南行初字第0032号
原告穆阿娟，女，1966年7月26日出生，回族，个体经营者，住天津市北辰区。
委托代理人刘傑，天津然诺律师事务所律师。
被告天津市残疾人联合会，住所地天津市南开区卫津南路66号。
法定代表人赵洪莉，职务理事长。
委托代理人王诺，天津市残疾人联合会组织联络部主任。
第三人天津市北辰区残疾人联合会，住所地天津市北辰区延吉道。
法定代表人周立祥，职务理事长。
委托代理人丁天祥，天津市北辰区残疾人联合会业务科科长。
第三人天津市北辰区天穆镇残疾人联合会。
第三人穆德军，男，1963年5月31日出生，回族，无职业，住天津市北辰区。
第三人杨金华，女，1935年4月6日出生，回族，无职业，住天津市北辰区。
委托代理人穆德军，男，1963年5月31日出生，回族，无职业，住天津市北辰区。
原告穆阿娟不服被告天津市残疾人联合会补发穆德津《残疾人证》并变更穆德津监护人的行政行为，于2014年3月26日向本院提起行政诉讼。本院于2014年3月27日受理后，于2014年3月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月9日、2014年5月21日公开开庭审理了本案。原告穆阿娟及其委托代理人刘傑，被告天津市残疾人联合会的委托代理人王诺，第三人天津市北辰区残疾人联合会的委托代理人丁天祥，第三人杨金华及其委托代理人第三人穆德军到庭参加诉讼。第三人天津市北辰区天穆镇残疾人联合会经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告天津市残疾人联合会于2012年11月27日审核补发了第三人穆德军为精神残疾人穆德津的监护人证号为12011319610419121152B的《残疾人证》。原告对此不服，起诉要求确认被告补发该《残疾人证》并变更监护人的行为违法。
被告在法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、《天津市残疾人保障条例》第十一条第二款；《中国残疾人联合会章程》第十条；《天津市残疾人保障条例》第十一条；《中华人民共和国残疾人证管理办法》第十四条、第十八条；《天津市〈中华人民共和国残疾人证管理办法〉实施细则》第十八条、第十九条。
上述条款是被告的职权依据和作出被诉具体行政行为所依据的法律、法规。
2、杨金华及家人2013年5月10日呈天津市北辰区人民法院《民事诉状》；
被告用以证明：穆阿娟父亲穆怀良2003年4月18日死亡，根据民法通则的规定，残疾人的监护人顺序为为配偶、父母、其他，残疾人没有结婚，监护人就到了第二顺位的父母，父亲去世了，监护人自然而然就是母亲杨金华。
3、天津市北辰区天穆镇残疾人联合会2013年6月19日《情况说明》；
被告用以证明：2012年11月21日，穆德军向北辰区天穆镇残联提出，穆德明、穆德津的《残疾人证》丢失，要求补办穆德明、穆德津的《残疾人证》并变更监护人。
4、杨金华、穆德军2012年11月23日签署的《放弃监护权声明书》；
被告用以证明：杨金华觉得由穆德军作为监护人更为适宜，还有穆德军的签字，证明穆德军愿意作为残疾人的监护人。
5、天津市北辰区天穆镇北寺社区居委会2012年11月23日《补办更换监护人情况说明》；
被告用以证明：说明社区是核实情况的义务人，也有穆德军签字，对杨金华、穆德军、穆德明的身份证做了记录。
6、杨金华2012年11月23日委托穆德军担任穆德明、穆德津监护人《声明》；
被告用以证明：换证之前办理的手续，是杨金华真实的意思表示，有杨金华签字，穆阿娟冒充杨金华申请行政复议，名字写的是杨金华，当时穆阿娟和杨金华正在其他诉讼期间，复议机关到杨金华住处去核实，被告也到场核实是否为杨金华提出的行政复议，杨金华称行政复议不是其真实的意思表示，杨金华再次当场确认变更监护人的意思表示。
7、津政复决字（2013）1-116号《天津市人民政府行政复议终止决定书》。
被告用以证明：穆阿娟对监护人有异议，杨金华提出变更监护人是合适的，市政府已经向穆阿娟作了解释。被告认为，应当通过民事诉讼解决监护权的纠纷。被告的行为是合理、合情、合法的，且符合当事人的意愿，程序合法。
原告穆阿娟诉称，穆德津系智力残疾人，穆阿娟系其妹，杨金华系其母，杨金华系其法定监护人。因穆德津始终未婚及杨金华年事已高并自身亦有残疾，穆德津监护义务始终由穆阿娟履行。2013年6月14日，原告发现穆德军于2012年11月，在穆德津残疾证没有丢失的前提下，以残疾证丢失为由在被告处申请补办残疾证。被告在未查清事实的情况下，颁发新的残疾证，并违法将穆德津的监护人变更为穆德军。原告认为，被告的违法行为损害了穆德津及原告的合法权益，故起诉要求确认被告补发该《残疾人证》并变更监护人的行为违法。
被告天津市残疾人联合会辩称，各级残联是法律授权开展残疾人工作的组织，具有核发《残疾人证》的职责。2009年，被告核发穆德津《残疾人证》，监护人记载为其母杨金华。穆德津未婚，其父穆怀良于2003年4月18日去世。2012年11月21日，穆德军（杨金华次子）向北辰区天穆镇残联提出，穆德津《残疾人证》丢失，要求补办穆德津的《残疾人证》并变更监护人。残联工作人员向穆德军说明了补办《残疾人证》和变更监护人的相关规定。随后，杨金华、穆德军向北辰区天穆镇残联提供了2012年11月23日签署并盖有杨金华、穆德军手印的关于变更穆德明、穆德津监护人的声明，表示自签字之日（2012年11月23日）后，穆德明、穆德津的监护人由杨金华变更为穆德军。根据杨金华、穆德军申请，依据《中华人民共和国残疾人证管理办法》、《天津市〈中华人民共和国残疾人证管理办法〉实施细则》补发《残疾人证》、变更监护人的有关规定，经天津市北辰区天穆镇残联受理、天津市北辰区残联初审填发、天津市残疾人联合会批准，2012年11月27日，被告补发穆德津证号为12011319610419121152B的《残疾人证》，所记载的监护人由杨金华变更为穆德军。被告补发穆德津《残疾人证》、变更监护人记载这一具体行政行为事实清楚、适用法律正确、程序符合法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人天津市北辰区残疾人联合会述称，杨金华自身存有残疾、年事已高，已无能为力作为穆德津的监护人，表示想要其他人担任穆德津监护人，这不是转让监护权。残联证上的监护人是作为登记便于管理，是根据当事人的申报进行登记。残疾证无法确定是否实际丢失，只要本人、居委会说明残疾证丢失即可。
第三人穆德军述称，变更监护人是杨金华本人真实的意思表示，穆德军也同意担任穆德明的监护人，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人杨金华述称，变更监护人是杨金华本人真实的意思表示，穆德军也同意担任穆德明的监护人，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提交的事实证据存有异议，原告认为变更监护人的行为不是杨金华的本人意志，是穆德军夫妻要求变更，当时穆德军向北辰残联陈述的事实证明对监护权存在争议，对监护人的变更应当按照民法通则去执行，但北辰残联没有按规定执行，因监护权不存在转让的问题，所以北辰残联对于变更监护人的指导没有法律依据。行政机关在诉讼期间不得向当事人调取证据，不认可被告提交的杨金华2012年11月23日委托穆德军担任穆德明、穆德津监护人《声明》的真实性、合法性。第三人天津市北辰区残疾人联合会、穆德军、杨金华对被告提交的事实证据均无异议。
原告对被告作出具体行政行为履行的程序存有异议，原告认为依据《天津市〈中华人民共和国残疾人证管理办法〉实施细则》第十八条的规定，补办是因为保管不善丢失，但实际情况是残疾证并没有丢失，只是穆德军单方所称丢失。被告提交的证据不能证明其按照相关程序履行程序，被告没有履行《残疾人证》声明作废程序。第十九条是变更监护人的法律依据，实际上要遵守民法通则第十七条的规定，对担任监护人有争议的，有相应的指定及诉讼程序，被告知道监护权存在争议，但是没有按照存在争议的情况办理变更监护人的手续。第三人天津市北辰区残疾人联合会、穆德军、杨金华对被告作出具体行政行为履行的程序均无异议。
原告及第三人天津市北辰区残疾人联合会、穆德军、杨金华对被告作出具体行政行为适用的法律、法规无异议。
本院对经庭审质证的被告证据作如下确认：被告的证据能说明本案的事实过程，本院予以确认。
经审理查明，被告于2009年核发穆德津原《残疾人证》，监护人记载为其母杨金华。穆德津未婚，其父穆怀良于2003年4月18日去世。2012年11月21日，穆德军（杨金华次子）向北辰区天穆镇残联提出穆德津《残疾人证》丢失，要求补办穆德津的《残疾人证》并变更监护人。残联工作人员向穆德军说明了补办《残疾人证》和变更监护人的相关规定。随后，杨金华、穆德军向北辰区天穆镇残联提供了2012年11月23日签署并盖有杨金华、穆德军手印的关于变更穆德明、穆德津监护人的声明，表示自签字之日（2012年11月23日）后，穆德明、穆德津的监护人由杨金华变更为穆德军。根据杨金华、穆德军申请，依据《中华人民共和国残疾人证管理办法》、《天津市〈中华人民共和国残疾人证管理办法〉实施细则》补发《残疾人证》、变更监护人的有关规定，经天津市北辰区天穆镇残联受理、天津市北辰区残联初审填发、天津市残疾人联合会批准，2012年11月27日，被告补发穆德津证号为12011319610419121152B的《残疾人证》，所记载的监护人由杨金华变更为穆德军。原告对此不服，起诉要求确认被告补发该《残疾人证》并变更监护人的行为违法。
第三人天津市北辰区天穆镇残疾人联合会经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩意见。
本院认为，依据《天津市残疾人保障条例》第十一条第二款的规定，被告具有根据评定的残疾等级和残疾人联合会章程的有关规定核发《残疾人证》的法定职权。被告在受理第三人穆德军补办穆德津《残疾人证》并变更监护人为穆德军的申请后，未尽审慎义务就直接补办穆德津《残疾人证》并变更监护人为穆德军的行为，侵害了原告的合法权益，但其侵权程度不足以产生被撤销的法律后果，本院考虑到残疾人穆德津属于智力残疾，为了保障残疾人穆德津的合法权益，保证其享有国家和地方政府的优惠政策，亦能得到持续有效的治疗及正常生活的基本保证，故对原告的诉讼请求本院不予支持。原告对担任监护权有争议，可以依照《中华人民共和国民法通则》第十七条的相关规定予以解决。综上，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告穆阿娟的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告穆阿娟负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于天津市第一中级人民法院。
审 判 长 杜维忠
审 判 员 酒 源
人民陪审员 张惠萍
二〇一四年六月二十五日
书 记 员 时振铎
附：2014（0032）
本裁判文书所依据法律规定的具体条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。