安徽省来安县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖1122行初1号
公益诉讼人：来安县人民检察院，住所地安徽省滁州市来安县政务新区来阳路。
法定代表人：ＸＸ龙，该院检察长。
委托诉讼代理人：余来红，该院民行科科长。
被告：来安县环境保护局，住所地安徽省滁州市来安县健康东路。
负责人：余成峰，该局局长。
委托诉讼代理人：俞德梅，安徽皖新律师事务所律师。
公益诉讼人来安县人民检察院（以下简称来安县检察院）诉被告来安县环境保护局（以下简称来安县环保局）怠于履行环境保护监管法定职责一案，向本院提起行政公益诉讼。本院于2017年1月9日受理后，在法定期间内向被告来安县环保局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。公益诉讼人来安县检察院委托诉讼代理人余来红、董琰，被告来安县环保局指派该局副局长马庆庆、委托诉讼代理人俞德梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人来安县检察院诉称：滁州市玉林聚氨酯有限公司（以下简称玉林公司）于2009年12月1日注册成立，住所地为安徽省滁州市宁洛高速来安县入口500米处，该公司经营范围为聚氨酯产品生产、销售，五金加工。2011年5月该公司住所地迁××××县陈郢水库西侧高坡上，与陈郢水库直线距离为87.30米，现处于生产加工状态，主要生产聚氨酯制品，有办公室5间，生产厂房1000平米，车床15台，合成釜2台，烤箱10台，抛丸机2台，仓库1000平米，固定资产投入1000万元。
陈郢水库系本县一级饮用水源保护区，依据相关规定“一级饮用水源保护区域为取水口测正常水位线以下200米范围陆域，保护区域内禁止建设与饮用水源保护无关的项目”，而玉林公司建设在陈郢水库西侧不到100米范围内，且该公司喷漆车间未采取防护措施，至今未办理环评相关手续，仍处于生产经营状态。其认为，被告来安县环保局对玉林公司未依法履行监管职责，于2016年10月31日向被告来安县环保局作出来检行建[2016]01号检察建议书，建议该局：一、认真履行环境保护主管部门的职责，严格审批手续，对不符合生产建设条件的项目予以纠正；二、严肃责任追究，对未按规定而建设的项目，要依照有关法律法规的规定，追究有关责任人员的责任。2016年11月25日，被告来安县环保局作出来环[2016]99号“关于2016年1号检察建议书办理情况的汇报”，并送达给其。被告来安县环保局虽书面向其汇报了相关办理情况，但对玉林公司的违法建设行为仍未充分履行职责，故特提起行政公益诉讼，请求：确认来安县环保局怠于履行环境保护监管职责的行政行为违法。
公益诉讼人来安县检察院为证明其主张，向本院提交了如下证据材料：
一、1.2015年7月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼十点工作的决定》、2.2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第五十三条。证明：来安县检察院作为本案公益诉讼人的主体资格适格；
二、1.来安县人民政府办公室于2010年9月20日作出的来政办[2010]131号《关于印发县环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、2.来安县人民政府于2015年2月27日作出的《来安县人民政府关于公布来安县县级政府权力清单和责任清单目录的通知》。证明：被告来安县环保局主体资格适格；
三、1.玉林公司营业执照、2.玉林公司于2011年5月24日提出的“关于滁州市玉林聚氨酯有限公司拆迁安置的申请报告”、3.玉林公司的“情况说明”、4.玉林公司现场勘测图及至陈郢水库平面直线距离平面图、5.2016年8月12日来安县环境保护局现场检查（勘察）笔录、6.来安县水利局出具的“陈郢水库基本情况”说明、7.安徽省环境保护局作出的环水函[2009]268号《关于印发安徽省城市集中式饮用水水源保护区划分方案的通知》。证明：玉林公司的生产状况及陈郢水库的基本情况，玉林公司存在违法生产的情形；
四、1.来安县环保局于2015年9月14日作出的来环责改字[2015]23号《责令改正违法行为决定书》及送达回证、2.来安县环保局出具的《来安县环境保护局案件调查报告》、3.来安县环保局于2016年8月15日作出的来环[2016]60号《关于请求关闭陈郢水库取水口西100米左右处史玉林聚氨酯轮件生产加工厂的报告》、4.来安县环保局出具的《来安县环境保护局环境违法行为立案审批表》、《来安县环境保护局现场检查(勘察)笔录》、《来安县环境保护局调查询问笔录》、玉林公司生产加工照片5张、5.来安县人民政府办公室于2016年9月1日印发的来政办秘[2016]59号《来安县人民政府办公室关于印发来安县环境问题整改任务分解表的通知》。证明：1、玉林公司自成立至今未办理相关环评手续且喷漆车间未采取污染防治措施，2、被告来安县环保局于2015年接到举报至2016年8月决定立案调查，并责令玉林公司整改，但至今未整改完毕。被告来安县环保局存在未充分履行职责、怠于履职的情形；
五、1.来安县检察院于2016年10月31日向来安县环保局作出的来检行建[2016]01号《检察建议书》及送达回证、2.来安县环保局于2016年11月25日作出的来环[2016]99号《关于2016年1号检察建议书办理情况的汇报》、3.照片一组。证明：公益诉讼人来安县检察院已依法履行行政公益诉讼的诉前程序且提起行政公益诉讼符合条件。
对公益诉讼人提交的证据，被告来安县环保局当庭发表了如下质证意见：
证据一、二，被告来安县环保局对真实性、证明目的均无异议；证据三、四、五，被告来安县环保局对证据的真实性没有异议，证明目的有异议。
被告来安县环保局辩称：1、在公益诉讼人提出检察建议前，其已依法履行环境保护监管职责，故依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十九条规定，公益诉讼人应终结审查；2、在公益诉讼人提出检察建议后，其已积极履行环境保护监管职责，故依据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十、四十一条规定，公益诉讼人不应提起行政公益诉讼；3、其非纠正玉林公司违法行为的责任主体，故不存在未依法履行环境保护监管职责的情形。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
为证明其已依法履行环境保护监管职责，被告来安县环保局在法定举证期限内，向本院提交了如下证据和依据：
一、证据：
1、玉林公司提供的材料：玉林公司于2011年5月24日提出的“关于滁州市玉林聚氨酯有限公司拆迁安置的申请报告”、玉林公司的营业执照及组织机构代码证、玉林公司法定代表人史玉林的居民身份证、安徽省环境保护局于2009年3月27日作出的环水函[2009]268号《关于印发安徽省城市集中式饮用水水源保护区划分方案的通知》。证明：来安县陈郢水库于2009年设为来安县一级饮用水源保护区，2011年5月，玉林公司因拆迁经有关部门批准，搬迁安置至陈郢水库，其对玉林公司的搬迁安置情况不知情，责任并不在其；
2、被告来安县环保局于2015年8月31日作出的《来安县环境保护局现场检查（勘察）笔录》、《来安县环境保护局调查询问笔录》、来安县环保局于2015年9月14日作出的来环责改字[2015]23号《来安县环境保护局责令改正违法行为决定书》及送达回证。证明：经核查发现，玉林公司位于陈郢水库取水口位置约100米处，其于2015年9月14日作出《来安县环境保护局责令改正违法行为决定书》并送达给玉林公司负责人史玉林，其已依法履行环境保护监管职责；
3、被告来安县环保局于2016年8月12日作出的《来安县环境保护局现场检查（勘察）笔录》及《来安县环境保护局环境违法行为立案审批表》、于2016年11月10日作出的来环听告字[2016]17号《来安县环境保护局行政处罚听证告知书》及来环先告字[2016]17号《来安县环境保护局行政处罚事先告知书》及送达回执、于2016年11月23日作出的来环罚字[2016]21号《来安县环境保护局行政处罚决定书》及送达回执。证明：其已依据相关法律规定依法履行了对玉林公司的环境保护监管职责；
4、来安县环保局于2016年8月15日作出的来环[2016]60号《关于请求关闭陈郢水库取水口西100米左右处史玉林聚氨酯轮件生产加工厂的报告》及来安县人民政府办公室公文呈批标签、于2016年8月22日作出的来环[2016]63号《关于陈郢水库一级保护区内聚氨酯轮件生产加工厂环境隐患的告知函》，来安县人民政府下发的《来安县人民政府办公室关于印发来安县环境问题整改任务分解表的通知》。证明：其已依法履行了环境保护监管职责；
5、公益诉讼人来安县检察院于2016年10月31日向来安县环保局作出的来检行建[2016]01号《检察建议书》、来安县环保局于2016年11月25日作出的来环[2016]99号《关于2016年1号检察建议书办理情况的汇报》。证明：其已向公益诉讼人汇报了相关办理情况，且依据相关法律规定，其已依法履行了监管职责；
6、被告来安县环保局于2016年11月16日作出的来环移字[2016]6、7号《来安县环境保护局环境违法案件移送函》、于2016年11月24日作出的《关于滁州市玉林聚氨酯有限公司认定和搬迁建议》附信访材料，南京科泓环保技术有限公司于2016年11月22日出具的《咨询意见》，玉林公司于2016年11月22日出具的《滁州市玉林聚氨酯有限公司生产工艺流程》，来安县新安镇人民政府于2016年11月28日作出的新政（2016）135号《关于落实邓县长接访交办事项和滁州市聚氨酯有限公司搬迁的报告》。证明：在公益诉讼人来安县检察院提出检察建议后，提起行政公益诉讼前，其已积极依法履行环境保护监管职责；
7、安徽海峰分析测试科技有限公司于2017年3月24日出具的来安县饮用水源地水质检测报告。证明：经检测，陈郢水库水质达标，玉林公司未对饮用水源地水质造成损害后果。
二、法律依据：
1、《中华人民共和国环境保护法》第十九条、第六十一条；
2、《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条、第八十一条；
3、《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、第三十一条。
对被告来安县环保局提交的证据，公益诉讼人来安县检察院当庭发表了如下质证意见：
公益诉讼人来安县检察院对证据1、2、3、4、5、6，真实性没有异议，证明目的有异议；对证据7，真实性无异议，证明目的有异议，对证据的关联性不予认可。
经庭审质证，本院对公益诉讼人及被告的证据作如下确认：
一、公益诉讼人提供的证据：公益诉讼人提供的证据符合证据的真实性、合法性、关联性原则，本院予以确认。
二、被告来安县环保局提供的证据：公益诉讼人对被告来安县环保局提供的证据7有异议，本院认为本案的争议焦点为被告来安县环保局对玉林公司是否构成怠于履行法定职责，与该组证据不具有关联性，故对该组证据不予确认。被告来安县环保局提交的其他证据符合证据的三性原则，故本院对其予以确认。
本院根据以上有效证据及当事人的陈述和质证意见认定以下事实：
玉林公司成立于2009年12月1日，成立时住所地为安徽省滁州市宁洛高速来安县入口500米处，法定代表人史玉林，经营范围为聚氨酯产品生产、销售，五金加工。因修建本县西外环路需要，玉林公司于2010年在来安县陈郢水库西100米左右处选址建设，并于2011年下半年建成投产，至今未办理企业相关变更手续。2015年8月，来安县环保局接到群众举报发现玉林公司在陈郢水库西100米处左右生产经营且未履行相关环评手续，于同年8月31日指派工作人员现场核查情况并对玉林公司及玉林公司的单位负责人史玉林分别制作《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》。根据调查核实的情况，2015年9月14日，来安县环保局对玉林公司作出来环责改字[2015]23号《责令改正违法行为决定书》，责令其立即停止建设，并（于2015年9月30日之前）恢复原状，于2015年9月30日前将改正情况书面报告来安县环保局。2016年8月12日，来安县环保局工作人员在饮用水水源地隐患排查工作过程中，发现玉林公司未按其单位下达的《责令改正违法行为决定书》内容进行整改，且仍在生产，故于同年8月15日向来安县人民政府出具来环[2016]60号《关于请求关闭陈郢水库取水口西100米左右处史玉林聚氨酯轮件生产加工厂的报告》，请求来安县人民政府关闭史玉林聚氨酯轮件生产加工厂。来安县人民政府办公室于2016年8月22日作出“同意关闭玉林公司”的回复。同年8月16日，来安县环保局经相关负责人批准对玉林公司的违法行为进行立案，并于2016年8月22日向来安县新安镇人民政府出具来环[2016]63号《关于陈郢水库一级保护区内聚氨酯轮件生产加工厂环境隐患的告知函》，请求来安县新安镇人民政府采取有效措施，消除陈郢水库环境安全隐患，切实保护陈郢水库饮用水源安全。来安县检察院在履行法定职责时，发现来安县环保局存在怠于履行环境保护监管职责的行为，故于2016年10月31日，向来安县环保局提出来检行建[2016]01号检察建议书，建议：一、认真履行环境保护主管部门的职责，严格审批手续，对不符合生产建设条件的项目予以纠正；二、严肃责任追究，对未按规定而建设的项目，要依照有关法律法规的规定，追究有关责任人员的责任。来安县环保局在接到检察建议书后，于2016年11月10日对玉林公司法定代表人史玉林作出来环听告字[2016]17号《行政处罚听证告知书》及来环先告字[2016]17号《行政处罚事先告知书》，并于同年11月16日送达给史玉林。当日，来安县环保局还向来安县城乡规划建设局、来安县经济和信息化委员会提出对玉林公司断水、断电的请求。玉林公司法定代表人史玉林于同年11月18日到来安县人民政府信访，要求协调处理此事。2016年11月23日，来安县环保局作出来环罚字[2016]21号《行政处罚决定书》并于同年12月6日送达。同年11月25日，来安县环保局向来安县检察院作出来环[2016]99号《关于2016年1号检察建议书办理情况的汇报》。来安县检察院收到该汇报后，发现来安县环保局并未充分履行环境保护监管职责，故特提起行政公益诉讼。
本院认为：根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，来安县检察院对侵害国家和社会利益的违法行政行为，具有依法提起行政公益诉讼的权利。
根据诉辩双方的质辩意见，本案的争议焦点为：被告来安县环保局是否构成怠于履行环境保护监管职责的行政行为。《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”本案中，被告来安县环保局作为本行政区域内环境保护主管部门，依法具有对本行政区域环境保护工作及水污染防治实施统一监督管理的法定职责。依据《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款规定：“未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”第六十三条第一项：“企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：（一）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的。”本案中，玉林公司自成立以来未依法进行环境影响评价，2015年8月，被告来安县环保局接到群众举报，于同年9月14日对玉林公司作出《责令改正违法行为决定书》，责令玉林公司立即停止建设，并（于2015年9月30日前）恢复原状，于2015年9月30日前将改正情况书面报告来安县环保局。玉林公司在收到该决定书后并未停止建设，来安县环保局在玉林公司逾期未履行该决定书的情形下，未依照本法第六十三条第一项的规定，将该案移送公安机关，故被告来安县环保局存在怠于依法履行环境保护监管职责的情形。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十一条第一款第一项规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：（一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的。”、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。”、第四十一条规定：“经过诉前程序，行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。”、第四十九条规定：“在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认违法，或者撤回起诉。”本案中，公益诉讼人来安县检察院在发现玉林公司位于来安县××郢水库（饮用水水源××保护区）西侧100米左右，且该公司未办理环评相关手续时，于2016年10月31日向来安县环保局提出检察建议，来安县环保局于同年11月25日书面回复来安县检察院。该院经诉前程序后，发现玉林公司仍未办理相关环评手续，故向本院提起行政公益诉讼。在案件审理期间，玉林公司才在被告来安县环保局的监管下完全搬出原址。故被告来安县环保局对玉林公司的违法行为存在怠于履行环境保护监管职责的情形。此外，被告来安县环保局于2016年11月23日对玉林公司作出罚款十五万元的行政处罚决定后，玉林公司对该行政处罚决定在法定期间内既未申请行政复议也未提起行政诉讼，亦未缴纳该罚款，来安县环保局在此情形下未继续追缴或依法向法院申请强制执行。故来安县环保局存在未充分履行环境保护监管职责的情形。来安县检察院要求确认被告来安县环保局怠于履行环境保护监管职责的行政行为违法的诉讼请求，有事实依据和法律依据，本院予以支持。综上，公益诉讼人来安县检察院要求确认被告来安县环保局怠于履行环境保护监管职责的行政行为违法，事实清楚、适用法律、法规正确、程序合法。被告来安县环保局要求驳回公益诉讼人的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第二项，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十九条之规定，判决如下：
确认被告来安县环境保护局怠于履行环境保护监管职责的行政行为违法。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状
副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。
审 判 长 刘玉新
审 判 员 杨清华
人民陪审员 翟 强
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 蔡月波
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第二款第一、二项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。
《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》
第四十九条在行政公益诉讼审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现的，人民检察院可以变更诉讼请求，请求判决确认违法，或者撤回起诉。