福建省泉州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）泉行终字第84号上诉人（原审原告）吴建坤，男，汉族，1984年11月9日出生，住福建省泉州市鲤城区。上诉人（原审原告）曾育峰，男，汉族，1962年1月2日出生，住福建省泉州市鲤城区。上诉人（原审原告）施秋莺，女，汉族，1971年6月15日出生，住福建省福州市晋安区。上诉人（原审原告）周卫建，男，汉族，1976年3月21日出生，住浙江省温州市瓯海区。上诉人（原审原告）潘朝晖，女，汉族，1967年11月13日出生，住福建省泉州市丰泽区。以上上诉人共同委托代理人王佳红、王颖，北京市中唐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）泉州市城乡规划局，住所地泉州市丰泽区东海行政中心D幢六楼，组织机构代码00381431-7。法定代表人黄世清，局长。委托代理人吴俊猛、张玉琴，福建麒顺律师事务所律师。原审第三人泉州浦西万达广场投资有限公司，组织机构代码55508007-5，住所地泉州市丰泽区宝洲路733号万达中心A栋21层。法定代表人丁本锡，总经理。委托代理人陈德龙，福建天衡联合律师事务所律师。上诉人吴建坤、曾育峰、施秋莺、周卫建、潘朝晖因与被上诉人泉州市城乡规划局及原审第三人泉州浦西万达广场投资有限公司规划行政许可一案，不服泉州市丰泽区人民法院（2014）丰行初字第164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人曾育峰、潘朝晖及上诉人的委托代理人王佳红、王颖，被上诉人泉州市城乡规划局的委托代理人吴俊猛，原审第三人泉州浦西万达广场投资有限公司的委托代理人陈德龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，被告泉州市城乡规划局于2010年5月14日向泉州市土地储备中心发出泉规函[2010]259号《泉州市城乡规划局关于下达浦西城市综合体项目用地规划设计条件的通知》，对浦西城市综合体项目的用地状况、用地性质及建设内容、规划技术指标、交通组织、城市设计等用地规划设计条件进行了规定，其中规划技术指标明确了容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度控制、停车指标、建筑退让的具体要求。被告于2010年8月26日作出的泉规函[2010]448号《泉州市城乡规划局关于泉州浦西万达广场商业综合体4号建筑（步行街）的批复》及颁发的建字第350503201030098号《建设工程规划许可证》，批准泉州浦西万达广场商业综合体4号建筑（步行街）建筑面积为地上建筑面积59836.69㎡（商业）；地下建筑面积33985.66㎡，并注明“该项目作为浦西万达广场的一部分，项目规划经济技术指标进行整体测算控制”。第三人因在建设泉州浦西万达广场4号建筑（步行街）项目过程中，建设项目东侧401电台暂未拆迁，导致4号建筑无法按原《建设工程规划许可证》审批的建施图中设计的整体建筑进行建设，于2012年4月25日向被告提出该项目设计变更的申请，申请在4号建筑IV段的4C-9轴设置施工变形缝，将4号建筑分为4A、4B两部分进行分期建设，并因此减少建筑面积15.1平方米；同时，由于立面局部优化，4号建筑I段中的酒楼1对原平面图布局进行局部调整，建筑面积相应增加74.4平方米。第三人同时向被告提供了拟修改的建施图、《泉州市规划局关于下达浦西城市综合体项目用地规划设计条件的通知》、《用地红线图》、《泉州市城乡规划局关于泉州浦西万达广场商业综合体4号建筑（步行街）《建设工程规划许可证》的批复》、《建设工程规划许可证》（建字第350503201030098号）等材料。被告于2012年4月28日至同年5月5日在该项目建设现场张贴拟变更调整商业综合体4号建筑I、IV段的建施图及《行政许可告知书》（泉规丰告2012-044号），告知利害关系人在公告之日起7日内，有权向被告申请听证，如逾期不申请听证的，将视为放弃听证权。期间无人提出异议。被告经审查，于2012年5月8日作出《关于泉州浦西万达广场投资有限公司申请变更万达商业综合体4号建筑建施平面图的复函》，认为经审查，第三人公司反映情况基本司实，并在第三人提供的拟修改的建施图上盖印核定，同意变更商业综合体4号建筑I、Ⅳ段建施图，原核发《建设工程规划许可证》中建设规模变更为地上59895.99㎡、地下33985.66㎡。原审法院认为，根据《福建省实施办法》第三十六条第一款、第三款的规定，被告泉州市城乡规划局具有作出批准本案规划许可变更的法定职责。在审理原告吴建坤、曾育峰、施秋莺、潘朝晖诉被告泉州市城乡规划局及第三人泉州浦西万达广场投资有限公司规划行政确认一案（（2014）丰行初字第99号）中，于2014年7月11日将被告提交的本案复函作为证据送达给原告。被告没有证据证明原告在此之前知道该复函的内容，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条的规定，本案原告的起诉期限从知道该具体行政行为内容之日起即2014年7月11日起计算，因此原告于2014年10月20日提起本案行政诉讼，并未超过起诉期限。被告主张原告超过诉讼时效无事实和法律依据。根据《福建省实施办法》第三十六条第三款“依法变更建设工程规划许可证内容的，建设单位或者个人应当向原发证机关办理变更手续”的规定，以及《中华人民共和国行政许可法》第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”的规定，本案第三人向被告提出《关于浦西万达广场商业综合体4号建筑（步行街）项目设计变更的申请》，同时向被告提供了拟修改的建施图、《泉州市规划局关于下达浦西城市综合体项目用地规划设计条件的通知》、《用地红线图》、《泉州市城乡规划局关于泉州浦西万达广场商业综合体4号建筑（步行街）《建设工程规划许可证》的批复》、《建设工程规划许可证》等材料。被告接受申请后，经审查认为第三人反映情况基本属实，于2012年4月28日至同年5月5日在该项目建设现场张贴拟变更调整商业综合体4号建筑建施图及《行政许可告知书》（泉规丰告2012-044号），告知利害关系人在公告之日起7日内，有权向被告申请听证，如逾期不申请听证的，将视为放弃听证权。期间无人提出异议。被告于2012年5月8日作出《关于泉州浦西万达广场投资有限公司申请变更万达商业综合体4号建筑建施平面图的复函》，同意变更商业综合体4号建筑I、Ⅳ段建施图，原核发《建设工程规划许可证》中建设规模变更为地上59895.99㎡、地下33985.66㎡。综上，被告经依法审查作出的本案复函并无不当，原告提出应适用《福建省实施办法》第三十五条的规定，不予采纳。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告吴建坤、曾育峰、施秋莺、周卫建、潘朝晖的诉讼请求。本案诉讼费50元，由本案原告共同负担。原告吴建坤、曾育峰、施秋莺、周卫建、潘朝晖不服上诉称，被诉行政行为并非按照法律规定由第三人申请而作出，而是被上诉人主动要求第三人提出申请的，且批准超出了申请的范围。在上诉人与被上诉人撤销涉案项目核实意见案二审期间，被上诉人明确表示之所以进行设计变更是为了让第三人通过规划条件核实，被上诉人才要求第三人申请的。且被诉行政行为作出后的第二天，被上诉人就为第三人通过了规划条件初步核实意见。而根据《城乡规划法》第四十三条规定，如果规划需要变更的，必须在施工建设前发生，然后建设单位再按照变更后的规划条件进行施工建设。本案设计变更的提出是在施工完成后由被上诉人主动提出要求的。不仅如此，在第三人依照被上诉人的要求，仅就建设面积的变化提出申请后，被上诉人却再次超出第三人的申请，允许分两部分建设的规划变更复函。因此，被诉行政行为程序严重违法，且超出申请变更的内容。二、涉案项目变更了规划条件，一审未查明，遗漏案件事实。根据《福建省建设厅关于规范建设工程竣工规划条件核实管理的指导意见》的内容，规划条件包括平面布局、空间布局、建筑立面、主要技术指标、建设项目配套工程，临时建设情况。而涉案项目平面布局、建筑立面、主要技术指标、建设项目配套工程都发生了变化。对此，一审没有查明，遗漏了重要事实。三、被上诉人作出的行政行为程序违法。根据《福建省实施中华人民共和国城乡规划法办法》第三十五条的规定，变更规划条件的，应当组织专家论证，批准后通报同级土地主管部门。被上诉人并未按照法律规定的程序进行。请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人泉州市城乡规划局答辩称，被上诉人作出的复函是依据第三人泉州浦西万达广场投资有限公司的申请作出的，并不存在违法行为。被上诉人接受申请后，经审查认为，第三人建设项目东侧401电台暂未拆迁，4号建筑无法按《建设工程规划许可证》审批的建施图中设计的整体建筑进行建设，第三人提出的分为4A、4B两部分分期建设，建施图调整仍然符合原建设用地规划许可证规定的规划条件。第三人只是对建施图进行部分调整，并没有改变建设项目位置、建设规模和使用功能，没有变更规划条件。被上诉人作出的复函程序合法。在批准第三人建施图变更之前，被上诉人根据法律、法规的规定将行政许可告知书和拟修改的建施图等在规划地段、区域内的公共场所公开张贴，并告知利害关系人有权在七天内申请听证。公告期满后，被上诉人才根据规定，同意第三人的变更申请，并以复函的形式答复第三人。请求维持原判。原审第三人泉州浦西万达广场投资有限公司述称，同意被上诉人的答辩意见。第三人在申请分期建设过程中不存在任何程序和文件瑕疵。4号楼已完成4A部分建设，因客观存在的原因，有部分无法建设，第三人向被上诉人提出申请分期建设，不存在建设完成后再提出申请的程序问题。请求维持原判。各方当事人对原审法院查明的事实均无异议，本院予以确认。上诉人吴建坤、曾育峰、施秋莺、周卫建、潘朝晖认为，被上诉人作出的《泉州市城乡规划局关于泉州浦西万达广场投资有限公司申请变更万达广场商业综合体4号建筑建施平面图的复函》违反规划设计条件，即使按被上诉人的理解，复函的建筑面积减少，规划条件也发生了变化，应当履行《福建省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第35条关于规划设计条件变化的程序。被上诉人泉州市城乡规划局认为，其复函中建设规模有稍微调整，但并不改变规划技术指标。本院认为，上诉人吴建坤、曾育峰、施秋莺、周卫建、潘朝晖向原审法院提起诉讼时主张被上诉人在对泉州浦西万达广场商业综合体项目批准规划变更中，违反法定程序和实体规定。在向本院提起上诉时明确主张称涉案项目变更了规划条件。经查，《福建省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第三十一条规定的包括“建筑面积”等内容的规划条件指“建设用地规划条件”。被上诉人于2010年5月14日向泉州市土地储备中心发出泉规函[2010]259号《泉州市城乡规划局关于下达浦西城市综合体项目用地规划设计条件的通知》，对泉州浦西城市综合体项目的用地状况、用地性质及建设内容、规划技术指标、交通组织、城市设计等建设用地规划条件进行了规定，其中规划技术指标明确了容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度控制、停车指标、建筑退让的具体要求。但是，被上诉人于2010年8月26日作出的泉规函[2010]448号《泉州市城乡规划局关于泉州浦西万达广场商业综合体4号建筑（步行街）的批复》及颁发的建字第350503201030098号《建设工程规划许可证》，仅是批准泉州浦西万达广场商业综合体其中的4号建筑（步行街）建筑面积为地上建筑面积59836.69㎡（商业）；地下建筑面积33985.66㎡，且明确“该项目作为浦西万达广场的一部分，项目规划经济技术指标进行整体测算控制”。因此，被上诉人于2012年5月8日作出的《关于泉州浦西万达广场投资有限公司申请变更万达商业综合体4号建筑建施平面图的复函》将核发《建设工程规划许可证》中建设规模变更为地上59895.99㎡、地下33985.66㎡，也仅仅是对泉州浦西万达广场商业综合体其中的4号建筑建筑面积及建施平面图进行了变更，并未涉及浦西城市综合体项目用地规划条件的变更。上诉人主张被上诉人的行政行为中对建设用地规划范围内单体建筑面积的变更属于“规划条件的变更”缺乏依据。上诉人主张被上诉人的行政行为没有履行《福建省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第三十五条规定的建设单位提出申请、城乡规划主管部门组织专家论证、公示、征求意见等程序，审批变更后需在政府网站或者主要报刊公示等法定程序。经查，对该办法三十一条规定的规划条件的变更，才适用上述法定程序规定。如前所述，被上诉人作出的《关于泉州浦西万达广场投资有限公司申请变更万达商业综合体4号建筑建施平面图的复函》变更了泉州浦西万达广场商业综合体其中的4号建筑建筑面积及建施平面图，并没有变更浦西城市综合体项目的建设用地规划条件。因此，上诉人的主张被上诉人的行政行为违反法定程序依据不足，本院不予采信。据此，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，原审判决驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉人吴建坤、曾育峰、施秋莺、周卫建、潘朝晖的上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴建坤、曾育峰、施秋莺、周卫建、潘朝晖共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈鹏腾审 判 员  董丽珠代理审判员  陈东进二〇一六年三月十日书 记 员  李婉芬附件：本判决所适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。