安徽省淮北市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）淮民一初字第00035号
原告：薛飞，男，1969年11月7日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
委托代理人：高立胜，安徽律诚律师事务所律师。
被告：濉溪县土地储备发展中心，住所地安徽省濉溪县发改委*楼。组织机构代码74486654-4。
法定代表人：王更红，该中心主任。
委托代理人：盛勇，安徽胜方律师事务所律师。
被告：濉溪县濉溪镇人民政府，住所地安徽省濉溪县淮海路。组织机构代码00309510-5。
法定代表人：李拥军，该镇镇长。
委托代理人：黄亮，安徽北方之光律师事务所律师。
委托代理人：雷鸣，安徽北方之光律师事务所律师。
被告：淮北市北方房地产开发有限责任，住所地安徽省淮北市相山区。组织机构代码71101250-X。
法定代表人：李加芳，该公司董事长。
委托代理人：冯战国，安徽龙兴律师事务所律师。
原告薛飞因与被告濉溪县土地储备发展中心（简称土地发展中心）、濉溪县濉溪镇人民政府（简称濉溪镇政府）、淮北市北方房地产开发有限责任（简称北方公司）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，向本院提起诉讼。本院于2015年3月18日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年4月28日、11月27日两次公开开庭进行了审理。原告薛飞及其委托代理人高立胜，被告土地发展中心的委托代理人盛勇，被告濉溪镇政府的委托代理人雷鸣、黄亮，被告北方公司的委托代理人冯战国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
薛飞诉称：2011年3月15日，薛飞与土地发展中心、濉溪镇政府签订房屋拆迁补偿安置协议。该协议约定：土地发展中心为薛飞原地安置一层门面房61.31平方米（套内面积），具体位置由附图标注；安置过渡期18个月，逾期加倍支付安置补助费。濉溪镇政府未依法取得拆迁资质而进行房屋拆除工作，已违反《城市房屋拆迁单位管理规定》第三条等规定，应当与土地发展中心共同承担责任。北方公司作为涉案项目的建设方未按协议附图进行建设，并将附近门面房全部售出，有违诚实信用原则，亦应与土地发展中心、濉溪镇政府共同承担责任。据此，请求判令：1.上述三义务人交付位于濉溪县淮海路与沱河路交叉口西北角一层1127号、1130号房屋（价值501.6万元），并支付面积不足部分的价款111.48万元；2.如交付不能，三义务人共同赔偿房屋价款613.08万元；3.三义务人加倍支付逾期交房期间的安置补助费45982.5元（自2012年9月15日起暂计算至2015年3月15日计30个月，每平方米每月25元，以后至安置待遇兑现时仍应加倍支付）；4.诉讼费用由三义务人共同负担。
土地发展中心辩称：1.根据协议第十条的约定，发生争议的由双方协商解决，协商不成的先申请行政裁决；2.安置补助费的诉讼请求于法无据。请求驳回薛飞的起诉。
濉溪镇政府辩称：1.本案的起诉有违协议第十条的约定；2.濉溪镇政府不是协议义务的承担者；3.要求交付1127号、1130号门面房缺乏事实及法律依据；4.拆迁非住宅房屋无需支付安置补助费。
北方公司辩称：1.北方公司不是协议的当事人，其要求北方公司承担责任于法无据；2.北方公司按照图纸施工，不存在未按协议建设的事实。请求驳回对北方公司的诉讼请求。
为支持其诉讼主张，薛飞提交如下证据：
1.拆迁安置补偿协议，拟证明薛飞与土地发展中心、濉溪镇政府之间存在房屋拆迁安置补偿合同关系。
2.房屋户（室）面积对照表及中苑大厦商铺拆迁安置明细，拟证明北方公司未按协议附图建设，且与薛飞回迁房屋位置相近的房屋均已售出。
3.户室详细信息，拟证明套内面积25.08平方米折合建筑面积41.8平方米，一层商业用房的中间价为6万元／平方米（建筑面积）。
土地发展中心发表质证意见如下：证据1真实，但濉溪镇政府不是拆迁主体，且薛飞作为非住宅拆迁户不享有临时安置补助费待遇；证据2真实性无异议，但达不到其证明目的；证据3来源不明，亦与本案无关。
濉溪镇政府发表质证意见如下：证据1真实性无异议，能够证明濉溪镇政府不是受托拆迁人，仅是协助单位，薛飞主张的两套房屋不是其应得的回迁房，且其径行诉讼有违协议第十条的约定；证据2真实性无异议，能够证实其应得的安置房为1103号；证据3来源不明，达不到其证明目的。
北方公司发表质证意见如下：证据1真实性无异议，但北方公司不是协议当事人；证据2达不到其证明目的，北方公司不存在未按图纸建设的情况；证据3真实性有异议。
为支持其抗辩理由，土地发展中心提交如下证据：
房屋拆迁许可证，拟证明涉案拆迁行为合法、有效。
薛飞发表质证意见如下：能够证明濉溪镇政府是拆迁实施单位，且在协议签订时该许可证已经失效。
濉溪镇政府、北方公司对该证据均不持异议。
为支持其抗辩理由，濉溪镇政府提交如下证据：
1.委托拆迁协议、企业法人营业执照、税务登记证、组织机构代码证，拟证明涉案项目由有拆迁资质的单位实施拆迁。
2.濉溪县人民政府办公室《关于加强城市房屋征收拆迁管理工作的意见》，拟证明濉溪镇政府仅为拆迁安置协助单位。
3.《关于印发濉溪县城市房屋拆迁补偿安置暂行办法的通知》，拟证明非住宅的拆迁不存在逾期加倍支付安置补助费的规定。
4.濉溪镇城市房屋拆迁工作领导小组办公室出具的临时安置补助费发放情况说明，拟证明其已向薛飞支付临时安置补助费88131.55元，拆迁协议已实际履行。
5.濉溪镇政府《关于要求拨付绿化广场南等地块拆迁临时安置补助的请示》，拟证明经费来源于濉溪县人民政府。
薛飞发表质证意见如下：证据1中协议内容不完整，但恰能证明濉溪镇政府是拆迁主体，营业执照、税务登记证、组织机构代码证无异议，但不能证明协议已实际履行；证据2内容不完整，但第二条第一款第4项的内容能够证明濉溪镇政府是拆迁牵头单位；证据3无法律效力；证据4无异议，能够证明濉溪镇政府是合同当事人；证据5达不到其证明目的，仅认可相关费用是濉溪镇政府所付。
土地发展中心、北方公司对濉溪镇政府的证据均不持异议。
诉讼中，根据薛飞的申请本院依法委托淮北信业房地产评估有限公司对涉案一层回迁房屋的市场价值进行评估。2015年10月14日，该公司出具淮信房估法字第2015-40号房地产价格评估报告载明：市场价值为490.5万元。薛飞支付鉴定费2万元。
针对上述评估报告，薛飞质证认为：合法性、关联性无异议，但评估价格偏低，应参照北方公司确定的每平方米6万元价格评估；土地发展中心与北方公司不持异议；濉溪镇政府质证认为：与本案不具有关联性，且评估价格偏高，与市场行情不符。各方均表示不申请重新鉴定。
经审核，本院对上述证据认证如下：
薛飞的证据1、证据2具有真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信；证据3真实性存疑，不予采信。土地发展中心与濉溪镇政府的证据及淮信房估法字第2015-40号房地产价格评估报告均具有真实性、合法性及与本案的关联性，虽然薛飞与濉溪镇政府提出了各自的异议，但并未提供足以推翻的相反证据，予以采信。
根据本院采信的证据及各方当事人的陈述，查明事实如下：
2010年6月2日，濉溪县人民政府办公室印发《关于加强城市房屋征收拆迁管理工作的意见》，文号为濉政办（2010）20号。该意见针对拆迁许可办理流程作如下规定：各乡镇政府和开发区会同土地发展中心根据年度土地储备供应计划，对涉及拆迁的地块拟定拆迁计划和编制拆迁补偿安置方案，经县房屋征收安置办公室会同县财政局、县国土资源局共同审核后，报县政府批准。
2010年8月11日，土地发展中心取得拆许字（2010）第010号房屋拆迁许可证。拆迁范围包括北至巷道、东至淮海路、西至巷道、南至沱河路；拆迁实施单位为濉溪镇政府；拆迁期限为2010年8月11日至2010年12月11日。涉案项目建设单位为北方公司，项目名称为中苑大厦。
2011年3月15日，土地发展中心（甲方）、濉溪镇政府（××）与薛飞（乙方）签订拆迁补偿安置协议。协议约定：甲方拆除乙方位于濉溪县食品公司地块的一层商业用房，建筑面积为61.31平方米；甲方为乙方原地安置一层门面房，套内面积61.31平方米（套内面积=建筑面积－公摊面积），面向濉溪县濉溪镇淮海路，进深为8.4米，具体位置及房型以附图标注；拆迁方式为由甲方委托有资质的单位统一实施拆迁；装潢补偿金额19006元，附属物及构筑物补偿金额340元，搬迁补助费1226.2元，停产停业损失费27589.5元；临时安置补助费按被拆迁房屋建筑面积每平方米每月7.5元的标准支付，暂付18个月；过渡期限为18个月；逾期安置甲方应当自逾期之月起按规定再增加一倍的临时安置补助费，直至安置兑现为止；本协议在履行过程中发生争议协商不成的，由濉溪县房屋征收拆迁安置办公室调解或裁决，对裁决不服的，依法向人民法院起诉。
上述协议签订后，濉溪镇政府委托淮北市顺发房屋拆迁有限公司拆除薛飞的房屋。2013年10月28日，濉溪镇政府向濉溪县人民政府提出《关于要求拨付绿化广场等地块拆迁临时安置补助的请示》。2014年，薛飞的回迁房号被确定为103号，101号、102号房屋系其他被拆迁人的回迁房。濉溪县华方房地产测绘有限责任公司出具的房屋户（室）面积对照表附图显示：101号、102号房屋面向淮海路，103号房屋在102号的西边。自2011年3月15日至今，濉溪镇政府分七次共计支付薛飞临时安置补助费88131.55元（按每平方米每月25元本地非住宅房停产停业损失费的标准）。“中苑大厦”项目工程主体现已完成，但尚有部分工程未完工。
2015年2月2日，本院根据薛飞的诉前财产保全申请作出（2015）淮民一保字第00006号民事裁定，并实际对薛飞提供的担保房产及北方公司“中苑大厦”一层1127号、1130号门面房进行了查封。
2015年10月14日，淮北信业房地产评估有限公司出具淮信房估法字第2015-40号房地产价格评估报告载明：涉案一层回迁房屋的市场价值为490.5万元。
本院认为：本案各方当事人的争议焦点是：1.行政裁决程序前置的相关约定是否有效；2.濉溪镇政府、北方公司是否为本案适格被告；3.拆迁人是否存在违约行为，如违约，应承担何种违约责任。
本案中，双方当事人约定：在履行过程中发生争议协商不成的，由濉溪县房屋征收拆迁安置办公室调解或裁决，对裁决不服的，依法向人民法院起诉。据此土地发展中心与濉溪镇政府认为就本案争议应当先申请行政裁决。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款的规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。由此可见，上述行政裁决程序前置的约定与行政法规的规定明显不符，且是对当事人民事权利不当的限制，系无效约定。
濉溪镇政府辩称其仅是协助单位，不应承担协议义务。从协议形式上看，濉溪镇政府系土地发展中心的××，但濉溪镇政府与土地发展中心并未提供委托合同等相关证据予以证实；从协议履行来看，具体实施拆迁单位由濉溪镇政府直接委托，临时安置补助费亦由濉溪镇政府直接支付，且该经费并非来自土地发展中心；另从濉政办（2010）20号文的相关内容来看，濉溪镇政府与土地发展中心均系拆迁工作主体，不是委托人与××之间的法律关系。据此，应当认定濉溪镇政府与土地发展中心同为拆迁人，是本案的适格被告。至于北方公司，无论从协议的形式与内容来看，还是从协议的履行情况来看，其仅系涉案项目的建设单位，其不是协议当事人，也不是本案适格被告。
本案拆迁安置补偿协议系双方当事人的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，为有效合同。依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。薛飞要求交付一层1127号、1130号房屋，因建设方北方公司不是合同相对方，且该房屋不是约定的回迁房，本院不予支持。根据协议约定，薛飞应得的回迁房面向淮河路。但根据已查明的事实，确定分给薛飞的103号回迁房不是面向濉溪县濉溪镇淮海路，相近位置的房屋也已确定分给其他被拆迁人。因此，拆迁人土地发展中心、濉溪镇政府的行为已构成根本违约。
当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。根据本院采信的价格评估报告，约定交付的房屋价值490.5万元，土地发展中心与濉溪镇政府应当将该部分款项赔偿给薛飞。另根据协议的约定，至2012年9月15日18个月的安置过渡期届满，拆迁人应当自逾期之月增加支付一倍的临时安置补助费至安置兑现时止。自2012年9月15日至2015年11月15日共计38个月，按照每平方米每月25元计算，因逾期安置增加支付的临时安置补助费为58244.5元（25元／平方米·月×61.31平方米×38个月）。以后至490.5万元的赔偿款付清之日止，土地发展中心与濉溪镇政府仍应按照上述标准即每月1532.75元（25元／平方米·月×61.31平方米）支付因逾期安置增加的临时安置补助费。薛飞关于临时安置补助费的诉讼请求于法有据，本院予以支持。
综上，本院对薛飞诉讼请求中符合法律规定的部分予以支持，其余部分不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第一百零七条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
一、被告濉溪县土地储备发展中心、濉溪县濉溪镇人民政府共同支付原告薛飞赔偿款490.5万元，并支付自2012年9月15日起至款项付清之日止按每月1532.75元标准计算的临时安置补助费。上述款项限于本判决生效后十日内履行完毕。
二、驳回原告薛飞的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费55037元，保全申请费5000元，鉴定费2万元，合计80037元，由原告薛飞负担15832元，被告濉溪县土地储备发展中心、濉溪县濉溪镇人民政府共同负担64205元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 郑海鸥
审 判 员 范向阳
人民陪审员 张天林
二〇一五年十一月二十日
书 记 员 祝梦雅
附相关法律条文：
1.《中华人民共和国合同法》
第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。
依法成立的合同，受法律保护。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。
补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。
3.《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。
当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。
人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。