辽宁省昌图县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）昌行初字第00017号
原告费淑春，女，1963年12月18日出生，汉族。
被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局。
法定代表人兴德纯，该局局长。
委托代理人石某，该局某组长。
委托代理人许某某，辽宁某律师事务所律师。
原告费淑春不服被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局于2014年2月20日对原告搭建房屋行政强制执行决定书，于2014年4月12日向本院提起行政诉讼。本院于2014年4月17日受理后，于2014年4月18日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年6月12日公开开庭审理了本案。原告费淑春、被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局委托代理人许某某、石某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局于2014年2月20日对原告作出铁银综强字（2014）第2051号《行政强制执行决定书》，该决定书认为原告费淑春擅自搭建违法建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款、《辽宁省城市市容环境卫生管理规定》第十一条第二款，被告于2014年1月22日送达《行政强制执行催告书》，原告应于2014年2月18日前履行完毕，但至今未履行。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第四十四条、《城乡规划法》第六十八条的规定，决定对原告擅自搭建房屋实施强制拆除。
被告于2014年4月25向本院提供如下证据：
第一组证据：1、银州区政府授权委托书。欲证明被告执法有银州区政府授权。
第二组证据：2、现场勘验照片。欲证明原告房屋没有手续经认定为违章建筑并予以强制执行。
第三组证据：3、行政处罚案件立案审批表；4、案件集体讨论记录；5、责令改正通知书及送达回证；6、执行催告书及送达回证；7、强制执行决定书及送达回证；8、行政强制执行公告。欲证明被告具体行政行为符合法定程序。
第四组证据：9、执法人员相关执法证件。欲证明被告相关执法人员证件符合法律规定。
第五组证据：《行政强制法》、《城乡规划法》、《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》、《中华人民共和国行政复议法》。欲证明被告具体行政行为适用法律正确。
原告费淑春诉称，请求法院撤销被告作出的铁银综强执字（2014）第2051号《行政强制执行决定书》，由被告承担本案全部诉讼费用。
事实和理由：2014年2月20日，被告作出铁银综强字（2014）第2051号《行政强制执行决定书》，认定原告于1998年和1999年建设的房屋，属于擅自搭建违法建设，并决定强制拆除。原告认为被告作出强制执行决定书，没有事实依据、法律依据，而且行政处罚程序违法。
1、原告于1998年和1999年建设两处房屋，建筑面积64平方米，铁岭市规划局分别于1998年和1999作出罚款保留决定。根据《行政处罚法》“一事不再罚”的原则，同一行政机关对行为人同一违法行为不得给予两次及以上的处罚；不同机关依据不同理由和法律规范对行为人同一违法行为也不得给予两次及以上的行政处罚。对于原告建设两处房屋，铁岭市规划局在15年前已经作出了罚款保留的行政处罚，被告于15年之后对罚款保留的房屋作出强制拆除的行政处罚，违背《行政处罚法》“一事不再罚”的原则，对铁岭市规划局决定罚款保留的房屋，被告作出强制拆除决定缺乏法律依据。
2、原告在1998年和1999年未经批准建设两处房屋，在当时属于违法建设行为，铁岭市规划局作出罚款保留的行政处罚决定后，原告的违法建设行为已经终止。《行政处罚法》第二十九条规定违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。原告1998年和1999年建设房屋行为，自铁岭市规划局作出罚款保留的行政处罚决定时已经终止，没有连续或者继续状态。2014年2月20日，被告作出《行政强制执行决定书》时，原告并没有实施“擅自搭建违法建设”的行为，因此，被告对原告作出强制拆除房屋的行政处罚决定缺乏事实依据。
3、行政处罚程序违法。根据《行政罚法》第三十九条规定，行政机关给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。被告对原告没有作出《行政处罚决定书》，没有告知当事人有要求举行听证的权利，直接作出《行政强制执行决书》违反了《行政处罚法》的有关规定。
4、原告房屋处于铁岭市政府于2012年确定的房屋征收区域，应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《铁岭市国有土地上房屋征收与补偿办法》处理原告房屋征收与补偿问题。
5、原告夫妻均是下岗职工，以被告决定强制拆除的房屋经营小饭店为生。被告在没有事实依据、法律依据和程序违法的情况下，决定强制拆除原告房屋违法，而且对原告生存造成极大影响。
综上所述，原告认为被告作出的（铁银综强字（2014）第2051号）《行政强制执行决定书》对原告房屋强制拆除的决定，在认定事实、适用法律上以及在程序上，均存在严重的错误或缺失，请求法院依法予以撤销，以维护司法的公正和权威。
原告为此向本院提供如下证据：
第一组证据：1、1998年、1999年铁岭市规划局清查违章建筑申报表处理意见。欲证明原告二处建筑不是违法的；
第二组证据：2、1998年规划设计院测量费280元收据；3、2000年铁岭市土地监察大队临时占地费580元收据。欲证明原告房屋是合法交费的，经过规划部门批准的。
第三组证据：4、房屋未拆除之前的照片。欲证明原告的房屋情况；
第四组证据：5、街道办事处房屋照片。欲证明此房屋没有手续被告没有拆除，却拆除原告家的房屋。
被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局辩称，首先，我局并未对原告实施“行政处罚”行为，因此并不存在对原告“一事两罚”。原告提出的铁岭市规划局作出的“罚款保留”决定真实性无法确定，没有任何法律允许以“罚款”代替违法行为的纠正，即交罚款就可以违反行政法规的约束。因此罚款不能否认原告违法事实的存在。我国行政机关具体行政行为的种类分别为行政许可、行政强制、行政处罚、行政给付及行政征收。被告拆除违章建筑是一种行政强制执行措施，并非行政处罚。被告不存在“一事两罚”及违反《中华人民共和国行政处罚法》的规定。
其次，原告的违法行为是持续存在的。在原告违法搭建行为发生后，由此造成的不法状态一直处于持续状态，规划局作出处理不意味违法行为已经终止。对于规划局处罚过这一事实无法进行确认，原告一直存在且延续违法行为，被告可以采取强制措施。
最后，原告存在违法事实，被告依照法律规定查清事实后依照法定程序予以强制执行，并无违反法定程序之处。原告违建一案，被告单位承办人员多次前往原告的建筑现场调查取证，由于原告未经建设、规划行政主管部门批准取得有关建设许可证，可以认定原告在银州区新华街天兴社区市粮食局家属楼自家阳台的西侧进行扩建，外接偏厦及在楼前擅自搭建房屋两处，总面积约40平方米砖混结构建筑确属违法建设。依据该事实被告于2014年1月16日向原告下达责令改正通知书，于2014年1月22日向原告下达行政强制执行催告书，已明确告知原告有陈述和申辩权利。被告于2014年2月20日下达铁银综强执字（2014）第2051号《行政强制执行决定书》，在此前被告充分听取了相关当事人的意见，依法进行了公告，明确告知原告享有的救济程序。故被告的具体行政行为程序合法，原告提出的拆迁补偿问题与本案无关。
综上所述，被告作出的铁银综强执字（2014）第2051号《行政强制执行决定书》认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
经过庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告出示的证据均有异议。对于第一组证据，原告认为被告对本案违章建筑没有行政处罚权。根据《城乡规划法》第六十四条、第六十六条应由城乡规划主管部门处理。原告的房屋是15年前建的，征收期间没有再建，且有相关行政部门“罚款保留”字样的公章、收据，原告的房屋不属于违法建筑，被告无权作出处罚。对于第二组证据原告认为房屋存在，自己有手续并不违法。对于第三组证据原告认为被告应开会听取原告的申辩，被告没开会就下公告，没交待行政复议和诉讼的权利，被告的执法程序违法。被告送达的手续都收到了，没开听证会剥夺了原告的权利。对于第四、五组证据原告认为被告执法程序不对，法律依据没看到，也不懂。被告对原告出示的第三组证据无异议，对第一、二、四组证据有异议，认为第四组证据与本案无关。对于第一、二组证据被告认为清查违章建筑申报表真实性无法确认。申报表应由主管部门保存，现在原告手中保存，相关部门并未存档，不符合法定程序。该申报表明确了原告房屋系违章建筑，如果城市建设需要无偿拆除。铁岭市规划局规划监察专用章不代表铁岭市规划局，不能作为确定相关事实的主体。因此不能作为认定原告建筑合法保留的有效证据。1998年10月6日铁岭市规划设计院的测量费用收据与原告提供的违章建筑申报表并非同一主体作出的，该测量费收据与本案无关。2000年7月4日铁岭市土地监察大队三中队临时占地费收费主体不适格，无法确认关联性、真实性。因此原告出示的两份违章建筑申报表、一份发票、一份收据，形成程序、时间、内容无法互相印证，不能作为确定原告合法建筑的证据，被告的具体行政行为是依据《行政强制法》实施的强制拆迁行为，原告的证据不能认定被告具体行政行为违法。
本院认为，对于原告提交的第一、二组证据能够证明铁岭市规划局于1998年、1999年清查违章建筑时对原告二座房屋作出处理的事实及原告于1998年向铁岭市规划设计院交纳测量费、于2000年向铁岭市土地监察大队交纳临时占地费的事实，第三组证据能够证明原告房屋拆除前的情况，以上证据客观真实，本院予以采信。第四组证据与本案无关联性，本院不予确认。对于被告提交的第一组证据，能够证明被告执法的法定职权，第二组证据能够证明原告房屋被拆除前的事实情况，第三、四组证据能够证明被告作出具体行政行为的法定程序及执法资格，第五组证据能够证明被告适用的法律，本院予以采信。
经审理查明，原告费淑春与丈夫李某某于1998年和1999年在铁岭市银州区新华街天兴社区粮食局家属楼37-1栋1单元101室自家西侧和楼前各建设房屋一处，面积均为32平方米，总面积为64平方米，未取得县级以上城市规划主管部门核发的建设工程规划许可证。铁岭市规划局于1998年10月5日清查违章建筑时对其家门前32平方米的房屋作出“暂时保留，城市建设需要无偿拆除”的处理意见，于1999年7月15日对其院内32平方米的住宅作出“罚款保留”的处理意见。2014年1月14日被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局在检查时认为原告未取得有关单位审批，无规划许可手续擅自搭建违法建筑，经现场勘验、集体讨论认为其行为违反了《城乡规划法》，于2014年1月16日下达了责令改正通知书、1月22日向原告送达了强制执行催告书，并进行公告。被告于2014年2月20日认为原告擅自搭建违法建筑违反《城乡规划法》第四十条第一款、《辽宁省城市市容和环境卫生管理规定》第十一条第二款的规定，依据《行政强制法》第四十四条、《城乡规划法》第六十八条的规定，决定对原告违法建筑实施强制拆除，向原告送达了《行政强制执行决定书》，原告于2014年4月12日向本院提起本案诉讼，诉讼期间被告于2014年4月28日对原告二处房屋进行了强制拆除。
本院认为，依据1990年《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”因此在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设的，属于违法建筑。依据该法第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划主管部门责令限期改正，并处罚款。”依据2008年《城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。该法第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案原告费淑春于1998年和1999年在城市规划区内未取得县级以上城市规划主管部门核发的建设规划许可证进行建设房屋，依据当时法律，不能认定为合法建筑物，但具有职权的部门铁岭市规划局于1998年10月和1999年7月分别作出“暂时保留，城市建设需要无偿拆除”和“罚款保留”的处理意见，并未作出限期拆除的处理决定。依据2008年《城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局依据该法经银州区人民政府授权，具有拆除违法建筑的法定职权，并履行了相关的法定程序，但本案被告在没有城乡规划主管部门对原告所建房屋作出处理决定的情况下，对原告搭建房屋作出强制拆除的决定属于违反法定程序。对于原告提出铁岭市规划局分别于1998年和1999年作出罚款保留决定，被告于15年之后对罚款保留的房屋作出强制拆除的行政处罚，没有举行听证，违反《行政处罚法》“一事不再罚”和法定程序的意见，本院认为被告作出的强制拆除决定，依据的是《城乡规划法》和《行政强制法》，并非是行政处罚决定，此两部法律并没有规定强制拆除需经听证程序，原告的意见没有法律依据，本院不予支持。对于原告提出1998年和1999年建设房屋行为，自铁岭市规划局作出罚款保留的行政处罚决定时已经终止的意见，本院认为原告未取得建设工程规划许可证的规定进行建设，这种行为并无终止的规定，原告的意见本院不予支持。对于原告提出其房屋应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定处理征收与补偿问题，及拆除房屋对原告生存造成极大影响的意见，经查被告系由银州区政府授权，对此区域违法建筑予以拆除，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，原告房屋征收与补偿事项不是本案的审查范围，故对原告的意见本院不予支持。被告作出的铁银综强执字（2014）第2051号行政强制执行决定在诉讼期间已经执行完毕，不具有撤销内容。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款（二）项之规定，判决如下：
确认被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局于2014年2月20日作出的铁银综强执字（2014）第2051号《行政强制执行决定书》违法。
案件诉讼费50元，由被告铁岭市银州区城市管理综合行政执法分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于铁岭市中级人民法院。
审 判 长 李 倩
审 判 员 马国华
人民陪审员 许玉华
二〇一五年四月十六日
书 记 员 杨 阳