陕西省山阳县人民法院
民 事 判 决 书
（2013）山民初字第00247号
原告（反诉被告）李群成，男，汉族。
原告（反诉被告）仝雪萍，女，汉族。
原告（反诉被告）李强，男，汉族。
三原告共同委托代理人侯衍松，陕西丰阳律师事务所律师。
被告（反诉原告）阮仕华，男，汉族。
被告（反诉原告）周平，男，汉族。
二被告共同委托代理人姚永奇，陕西书宝律师事务所律师。
原告（反诉被告）李群成、仝雪萍、李强与被告（反诉原告）阮仕华、周平合同纠纷一案，于2013年4月26日向本院起诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2013年11月13日上午8时30分对该案公开开庭进行了审理。原告李群成、仝雪萍及其委托代理人侯衍松和被告阮仕华及其委托代理人姚永奇到庭参加诉讼，原告李强、被告周平经传票传唤未到庭参加诉讼。本案经合议庭评议报经院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原告诉称：2011年春，原告李群成经他人介绍与被告阮仕华相识，被告阮仕华提出以原告在山阳县西河村的宅基地，与其进行合伙建房，房屋建好后将一层、三层给原告，其他房屋归被告所有，由被告转让或出租。2011年5月，原、被告在山阳县法律援助中心周全忠办公室协商拟好合同，经双方一致同意遂于2011年5月21日签订了合伙建房合同，被告阮仕华、周平也都在合同上签字确认。协议签订后被告阮仕华于2011年7月进入工地，安排工人处理地基打桩，打地梁，结果地梁刚到一半就停工了，后经原告多次催促，被告阮仕华才于2012年正月动工将下余一半地梁打好，后来被告就一直停工到现在，长达一年之久。在此期间原告多次找被告阮仕华协商此事均无果。原告又一直联系不上被告周平，现原告房子拆除至今已两年之久，一直在外租房居住，二被告既不履行合同给原告建房，也不与原告进行协商，现迫于无奈特提起诉讼，请求人民法院：1、解除原、被告于2011年5月21日签订的合伙建房协议。2、由被告阮仕华、周平依约赔偿原告的违约损失245700元。
被告辩称：1、原告要求解除合同，被告同意解除，因为依据现状合同无法继续履行。2、原告要求支付违约金不符合事实，原告存在缔约过失责任，因为签订合同时原告方手续不全，另外原告的建房附近硬化路面，影响了被告的施工，对原告要求的违约金不承担。3、原、被告签订的合同是无效的，因为法律严禁城镇居民买卖和拥有农村集体性质土地，原告持有土地行为违法。
反诉原告诉称：2011年5月21日反诉人同被反诉人签订《合伙建房协议》，此协议名为合伙建房实为建设工程合同，反诉人为承建方，被反诉人是发包方。为了履行原、被告的合同，反诉人积极投入，购买建材、投入工队，被反诉人的7层地基已经竣工完成。施工期间反诉人多次向被反诉人索要施工必须的手续，被反诉人不能提供。城建执法部门多次责令停工，加之丰阳塔前公路硬化材料不能运输，合同不能如期履行。在合同期限内，被反诉人不能如期提供施工行政许可手续，还多次阻挠施工要求终止合同，其行为已经严重违约，合同目的无法实现，合同继续履行已无可能。由于被反诉人不履行合同义务，其违约行为严重影响合同继续实施，导致合同不能如期履行。综上所述，被反诉人违约至合同不能履行，反诉人履行合同投入大量人力、财力，因合同不能履行造成严重经济损失。现依据《合同法》提出反诉，请求依法判令被反诉人因终止合同造成反诉人经济损失194718元，以维护反诉人的合法权益。
被反诉人辩称：反诉人反诉的事实理由不能成立。因为1、反诉人在签订合同时有合法的建房手续，手续齐全，而不是反诉人说的没有建房手续；2、反诉人说城建执法部门下达停工通知，可事实上城建执法部门根本就没有来；反诉人要求的损失也没有依据，且主张的损失比实际的花费大的多；3、修路属实，但修路只是短暂影响工期，至多一两个月，影响不大。反诉人主要是因为房价下跌，房屋建好后不好卖才不履行合同，综上反诉人的事实理由不充分，应予以驳回。
原告（反诉被告）为了支持其诉讼请求提供以下证据：
1、2011年5月21日原、被告双方签订的合伙建房协议，协议约定建七层，每层140平方，房屋建成后一层、三层归原告，其余归被告进行处理。同时约定了建房的相关事实、具体事项，也约定了谁违约承担房屋总造价的30%的违约责任；
2、商洛市城乡居民原基修建房屋审批表，原告于2011年1月4日申请，后于2011年5月15日审批通过，证实原告在签合同时土地审批表已经办好了，审批是建设六层，后来约定建七层；
3、山阳县住房和城乡建设局颁发的建设工程规划许可证和建设用地规划许可证，发证日期分别为2011年12月28日和2011年1月26日，证实原告建房所办的合法手续已经齐全。
针对原告提供的上述证据，被告（反诉原告）的质证意见为：1、对于原告提供的合伙建房协议真实性无异议，但此协议事实上为建设工程承揽合同，因为农村集体土地不允许开发商品房，原告在签订合同时仅有土地使用证，手续不齐全，负缔约过失责任；2、对于原告提供的商洛市城乡居民原基修建房屋审批表真实性无异议，但城市房屋不应该拥有集体土地使用证；3、对于原告提供的山阳县住房和城乡建设局颁发的建设工程规划许可证和建设用地规划许可证真实性无异议，但建设工程规划许可证的签发日期为2011年12月28日，迟于合同签订时间。
被告（反诉原告）为了支持其诉讼请求提供以下证据：
2011年5月21日合伙建房协议，可以证实此合同名为合伙建房，实为工程承揽合同，原告应在施工期间提供建设审批手续，如不及时提供足以影响施工的构成违约；
2、2011年8月14日建造房屋工程承揽合同，证明被告在合同签订后积极投入，认真履行合同，并承担相关费用；
3、地基现场照片6张，证实7层的地基已由被告处理完毕，同时证实施工场所与丰阳塔前公路相连；
4、阮仕龙的调查笔录，证实影响工程进度的原因有两个：一是丰阳塔下修路，二是原告不能及时办理审批手续，工程被迫停工，原告已构成违约。同时证实因没有施工手续，城建部门有人来到工地要求停工；
5、张西有（张希有）的调查笔录，证实原告不能及时办理审批手续，工程被迫停工两次；
6、蔡勇的调查笔录，证实影响工程进度的原因有两个：一是修路，导致料上不去；二是原告不能及时办理审批手续，工程被迫停工。也证实了执法大队的人到工地要施工的手续。同时证实被告给付蔡勇工程量的结算为53438.3元；
7、蔡勇出具的基础工程费用证明二份，证实被告给付蔡勇工程量的结算为53438.3元；
8、申飞出具砂石料费用证明，证实被告给付申飞砂石料费用13120元；
9、阮仕龙出具水泵及步步紧470元凭证一份，裴本秀出具的看场工资9450元一份，证实被告给付了水泵及步步紧470元、看场工资9450元；
10、鑫源钢材门市丁佰学出具钢材清单合计93560元，证实被告向鑫源钢材门市丁佰学支付钢材款计93560元；
11、水泥款结算单两张，合计18480元。证实被告向汪仁宏、史幼均给付水泥款18480元；
12、设计费6000元。证实被告支付设计费合计6000元；
针对被告提供的上述证据，原告（反诉被告）的质证意见为：1、对原告提供的合伙建房协议无异议，但原告是拆旧房子建新房子，房屋占地属于西河集体土地，原告享有集体土地使用权不存在违法；2、对原告提供的建造房屋工程承揽合同、地基现场照片6张无异议；3、对原告提供的阮仕龙调查笔录证言前半部分因修路停工属实，但城建部门口头通知停工不属实，下达停工要有书面东西和处罚情况，事实上原告手续是齐备的；4、张西有的调查笔录，停工原因不属实，与工人没有关系；5、蔡勇的调查笔录，停工原因不属实，结算费用也不属实；6、蔡勇出具的基础工程费用证明，合同是和被告签订的，与原告没有关系，有些设备也不是工程所造成的损失；7、申飞出具砂石料费用证明，砂石运输有合同，且也不是申飞一个人拉的；8、阮仕龙出具水泵及步步紧470元凭证，与原告没有关系，也没有正式发票，对裴本秀出具的看场工资9450元，建筑材料已经用完了，没有必要在看场子；9、鑫源钢材门市丁佰学出具钢材清单合计93560元，不真实，没有正式的发票，且日期有改动痕迹，同时原告的地基也用不了那么多的钢材；10、汪仁宏、史幼均的水泥款结算单两张，尧柏水泥上没有清单，不能证明付款人是何人；11、设计费6000元，不属实，作为正式单位要有正式发票。
庭审中，本院对原、被告双方进行当庭释明，如果对地基的核算有异议，可以在庭审结束后可向本院提出鉴定申请。
反诉原告阮仕华向本院申请进行地基的工程造价核算，并缴纳了鉴定费，本院于2014年3月11日向商洛市中级人民法院递交了鉴定申请材料，原、被告双方对鉴定机构的选择上都同意商洛市中级人民法院进行指定，商洛市中级人民法院指定了陕西昊华工程项目管理咨询有限公司进行鉴定。经过陕西昊华工程项目管理咨询有限公司的鉴定，作出了陕昊决字（2014）10号计算报告书，原告李群成、仝雪萍、李强位于山阳县城关镇西河村张硷组的宅基地地基实际完成的工程造价为159758.16元。本院组织了双方对司法鉴定报告书进行质证，反诉原告无异议，反诉被告李群成、仝雪萍、李强虽有异议，但一直未向本院申请重新鉴定。
本院对原告（反诉被告）的证据作出以下认定：对于合伙建房协议、建房审批表、山阳县住房和城乡建设局所颁发的建设工程规划许可证、山阳县住房和城乡建设局所颁发的建设用地规划许可证，被告对其真实性无异议，本院予以采信，作为本案证据使用。
本院对被告（反诉原告）的证据作出以下认定：对于2011年5月21日合伙建房协议、建造房屋工程承揽合同、地基现场照片6张，原告无异议，本院予以采信，作为本案证据使用；对于张西有、阮仕龙、蔡勇调查笔录中证实原告没有及时办理审批手续，因原、被告签订合同时间为2011年5月21日，而被告办理建设工程规划许可证的日期为2011年12月28日，晚于签订合同的日期，故对三份调查笔录中证实的没有及时办理审批手续的部分，本院予以采信，作为本案证据使用；对于阮仕龙、蔡勇调查笔录中，证实有城建部门进行阻挡，但被告并没有提交书面的停工证明，故本院对两份调查笔录中证实有城建部门的阻挡不予认可，不作为本案证据使用；对于阮仕龙、蔡勇调查笔录中证实丰阳塔下修路影响了停工，原告无异议，本院予以采信，作为本案证据使用；对于蔡勇的调查笔录、蔡勇出具的基础工程费用证明、申飞出具砂石料费用证明、阮仕龙出具水泵及步步紧凭证、裴本秀出具的看场工资、鑫源钢材门市丁佰学出具钢材清单、汪仁宏和史幼均出具的水泥款结算单、设计费收据6000元，原告有异议，由于被告阮仕华提供上述证据目的是为了说明地基的实际造价，原、被告双方争议较大，为确定地基造价费用情况，被告阮仕华已经提出司法鉴定申请，经陕西昊华工程项目管理咨询有限责任公司的鉴定，对宅基地地基实际工程造价鉴定为159758.16元，故本院对被告阮仕华提交的上述证据不予认定，不作为本案证据使用。
本院对陕西昊华工程项目管理咨询有限公司作出的陕昊决字（2014）10号计算报告书，经过质证，被告无异议，原告虽有异议，但原告未在指定的期限内递交书面重新鉴定的申请，应视为放弃申请重新鉴定的权利。经审查，该鉴定计算报告书系有资质的签订机构作出，本院予以采信，作为本案证据使用。
庭审结束后，原告李群成于2014年8月28日向本院提交了庭后补充材料，要求被告阮仕华、周平赔偿原告在外租房的费用21000元。原告提交了两份证据，第一份证据是租房合同，证实原告与张新荣签订租房合同，合同约定每年租金6000元，一年一次交清；第二份证据是张新荣的收条四张，证实张新荣收到了原告房租费共计21000元。分别在2011年1月1日至2011年12月31日的6000元，2012年1月1日至2012年12月31日的6000元，2013年1月1日至2013年12月31日的6000元，2014年1月1日至2014年6月30日的3000元。同时原告要求被告承担起精神损失费，但并没有明确提出具体数字。被告阮仕华对上述证据质证后不予认可，认为是原告自己租房的，他就是个盖房的，与他没有任何关系。
对于原告（反诉被告）庭审结束后提交的租房合同及四张收条，能够反映原告在房子修建时自己在外租房的实际的房租费用，本院予以采信，作为本案证据使用。
根据采信的证据及当事人的陈述，确认以下案件事实：
原告李群成、仝雪萍、李强（甲方）与被告阮仕华、周平（乙方）于2011年5月21日签订合伙建房协议。协议约定：甲方拥有座落于山阳县城关镇西河村张硷组宅基地一宗，面积约140平方米，计划建成砖混结构楼房一栋，楼层七层，每层壹套，面积约为140余平方（以实际建筑面积为准）。由于资金困难，寻找合伙人建筑此房，乙方自愿出资合伙建房。1、甲方负责办理建房审批手续和城市建房规划手续等三证齐全，并保证水电路三通，处理好四邻关系和地界事宜。2、新建房屋的一层、三层（每层面积约140平方米）归甲方所有和使用。3、甲方负责排除掉宅基地范围内（包括地面和上空）的附属设施，保证乙方能正常施工。4、甲方必须在住户门前留出路和场面，供各住户通行，场面供各住户共同使用。5、建房图纸由甲乙双方协商设计。设计费由乙方承担。6、乙方在建房时必须按设计图纸标准来施工，房屋结构为：全部砖混结构，一楼高3.6米，二楼以上（含二楼）3米。窗子为铝合金，入户门为防盗门，电线为国标铜质暗线，电信宽带留线管，上下水安装到位，室内外水泥压光，地面为毛地面。水电两通，安装费及上户费用由各住户承担（甲方两套房不承担费用，乙方给付甲方贰仟元拉电费用，电由各住户共同使用）。7、建造房屋的费用由乙方全部承担，七楼罚款由乙方承担。8、新建房屋的二层、四层、五层、六层、七层五套房归乙方所有和使用，土地使用期按照国家政策规定，乙方可任意转让、出售或出租，甲方必须积极配合办理房产过户手续，费用由各住户自行承担。甲方无权干涉他人拥有此房屋的所有权和使用权。9、甲方无偿提供堆放建房用料场地，保证乙方正常施工。10、建房施工过程中若出现不安全事故或房屋质量问题，由乙方承担，甲方概不负责，并有权监督施工质量。11、建房工期为15个月，从动工之日（打房地基桩）向后推算，若因天气等其它原因影响施工，可向后拖延。12、房屋建设后，各自入住。土地使用权归各住户共同使用，若因战争、自然灾害引起毁损的，各住户可共同集资，若不集资的视为放弃使用权，使用权归甲方，甲方不集资，土地使用权归乙方使用。13、因国家建设需要拆迁此房，给予赔偿费，由甲乙双方按照房屋的面积均分。14、若甲方违约，承担给乙方相当于房屋总造价的30%违约责任，而且还要承担由此造成的一切经济损失。15、若乙方违约，承担给甲方相当于房屋总造价的30%违约责任。16、此协议自双方当事人签字盖章生效，一式8份，甲方执1份，乙方执6份，公证机关存1份，具有同等法律效力。甲方、乙方签字按印。时间是2011年5月21日。被告阮仕华于2011年7月进入工地开始处理地基，后由于丰阳塔前进行硬化路面，导致地基处理一直搁置，无法继续进行，在原告的催促下被告阮仕华在2012年3月完成了对原告的房屋地基的基础工程。同时查明，被告阮仕华、周平系城镇居民。原、被告合伙建房地点位于山阳县城关镇西河村张硷组，原告宅基地的性质为集体用地。另查明，原告于2011年1月26日取得建设用地规划许可证，于2011年5月15日取得商洛市城乡居民原基修建房屋申请审批表，于2011年12月28日取得建设工程规划许可证。原告在庭审中认为被告处理地基的费用约为100000元。又查明，被告阮仕华庭审中放弃了违约金58415.4元的请求。陕西昊华工程项目管理咨询有限责任公司对原告的地基进行了鉴定，作出了陕昊决字（2014）10号计算报告书，证实地基的实际工程造价为159758.16元。
本院认为：宅基地属集体所有，是国家通过划拨方式许可给村集体组织成员自建住宅及附属设施的用地。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”国务院办公厅（1999）37号《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、国土资源部（2004）234号《关于加强农村宅基地管理的意见》、国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》分别规定，“农民的住宅不得向城市居民出售也不得批准”、“严禁城镇居民在农村购置宅基地”、“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房，单位和个人不得非法租用、占用农村集体所有土地搞房地产开发。”《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。《城市房地产开发经营管理条例》第十二条规定：“房地产开发用地应当以出让方式取得，但是，法律和国务院规定可以采用划拨方式的除外。”第四十二条规定：“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，方可用于房地产开发经营。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原、被告双方争议的焦点是：1、原、被告的合伙建房协议是否有效？原告要求被告赔偿违约金245700元能否得到支持？2、本案如何处理？
一、关于原、被告的合伙建房协议是否有效？原告要求被告赔偿违约金245700元能否得到支持？从上述法律、法规及有关政策规定看，农村集体土地只能许可村内集体使用，非本集体组织成员，城镇居民无权使用，也不能在集体土地上搞房地产开发，违反上述规定的行为，应属无效。该案中原告取得的宅基地属西河村张硷组集体所有，人民政府许可给原告建住宅使用，他人未经许可无权使用。原、被告签订建房合伙协议，约定由被告在原告的宅基地上建房，协议约定了房屋的产权分配，一、三层归原告，其余归被告，由被告对其余五层房屋进行转让、出售或出租，可见，原、被告之间实质上是土地使用权转让、合作开发房地产行为，在主体资格方面，被告阮仕华、周平属城镇居民，不符合取得约定房屋的土地使用权条件，也不能取得房屋产权。原、被告的合伙建房协议因违反法律、行政法规的强制性规定导致合同无效。作为无效协议，不需解除，自始无效，双方不再履行。原告李群成、仝雪萍、李强要求解除原、被告之间的合伙建房协议的诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。因合同无效，原告要求被告赔偿违约金245700元，因合同无效，对双方无法律约束力，赔偿请求无法律依据，本院依法不予支持。本案属合伙开发房地产行为，被告辩解认为其属承揽方，该辩解理由与双方签订合同不符，故其辩解理由不成立，本院不予支持。
二、本案如何处理？原、被告签订合同因违反法律、政策而无效，对如何处理双方意见不一致，原告庭审后要求被告继续将房屋建起，被告用其他房屋与原告宅基地置换等，被告均不同意。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因双方合作建房协议被告已投入财物与人力，将根基建成，该根基与原告土地使用权附合，产生新的价值、利益，因不能返还给被告，应归原告所有，由原告根据评估价值以现金形式折价补偿给被告。被告投入原告房屋地基的损失，经过陕西昊华工程项目管理咨询有限责任公司的鉴定，证实地基的实际工程造价为159758.16元，该造价应属被告损失。由于原告将国家划拨的农村宅基地进行房地产开发，违规建设小产权房，应承担主要责任。但被告签订合同时对开发房屋的土地性质审查不严也有一定责任，本院酌情确定被告承担损失31951.63元。故原告应承担被告投入房屋地基的损失为127806.53元。对于原告要求的房租费，系原告实际的损失，该损失系因双方合伙拆除房屋形成的，应由双方合理分担，本院酌情确定原告承担房租费损失12600元，被告承担房租费损失8400元。
综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第（一）项、第六十三条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、《城市房地产开发经营管理条例》第十二条、第四十二条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、参照国务院办公厅《关于加强土地转让管理严格炒卖土地的通知》第二条、国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第十三条之规定，判决如下：
一、原告李群成、仝雪萍、李强（反诉被告）与被告阮仕华、周平（反诉原告）2011年5月21日签订的合伙建房协议无效。
二、被告阮仕华、周平在原告李群成、仝雪萍、李强位于山阳县城关镇西河村张硷组宅基地内所建的房屋根基归原告李群成、仝雪萍、李强所有。由原告李群成、仝雪萍、李强于本判决生效后三十日内折价补偿给付被告阮仕华、周平经济损失127806.53元。
三、由被告阮仕华、周平于本判决生效后三十日内给付原告李群成、仝雪萍、李强房租损失8400元。
四、驳回原告（反诉被告）李群成、仝雪萍、李强的其他诉讼请求。
案件受理费4980元、反诉费4000元、鉴定费4000元，合计12980元，由原告（反诉被告）李群成、仝雪萍、李强承担7788元，由被告（反诉原告）阮仕华、周平承担5192元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。
审 判 长 张临东
代理审判员 齐 伟
人民陪审员 管永顺
二〇一四年十月二十八日
书 记 员 孔庆鹏
附相关法律条款：
1、《中华人民共和国合同法》第五十二条：有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
2、《中华人民共和国合同法》第五十八条：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
3、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第（一）项：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
4、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
5、《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。
6、《城市房地产开发经营管理条例》第十二条：房地产开发用地应当以出让方式取得；但是，法律和国务院规定可以采用划拨方式的除外。土地使用权出让或者划拨前，县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门和房地产开发主管部门应当对下列事项提出书面意见，作为土地使用权出让或者划拨的依据之一：（一）房地产开发项目的性质、规模和开发期限；（二）城市规划设计条件；（三）基础设施和公共设施的建设要求；（四）基础设施建成后的产权界定；（五）项目拆迁补偿、安置要求。
7、《城市房地产开发经营管理条例》第四十二条：城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，方可用于房地开发经营。
8、国务院办公厅《关于加强土地转让管理严格炒卖土地的通知》第二条：加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。农民的住宅不得向城市居民出售也不得批准。城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
9、国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第二条：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农村住宅或小产权房，单位和个人不得非法租用、占用农村集体所有土地搞房地产开发。
10、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第十三条：严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买的违法建造的住宅发放土地使用证。