广西壮族自治区北海市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂05行终13号上诉人（原审原告）吴礼康，男，1966年10月11日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。上诉人（原审原告）吴礼东，男，1976年12月1日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。上诉人（原审原告）吴承忠，男，1956年5月21日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。上诉人（原审原告）卢兆秋，男，1979年10月18日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。上诉人（原审原告）卢兆现，男，1971年2月7日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。上诉人（原审原告）吴礼叁，男，1972年5月9日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。上诉人（原审原告）ＸＸ文，男，1975年7月10日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。上诉人（原审原告）吴定创，男，1968年5月25日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。被上诉人（原审被告）北海市环境保护局，住所地广西北海市北海大道198号。法定代表人宋毅，局长。委托代理人罗金敏，北海市环境保护局污染物排放总量控制科科长。原审原告吴信洪，男，1984年5月15日出生，汉族，住广西北海市铁山港区。上诉人吴礼康、吴礼东、吴承忠、卢兆秋、卢兆现、吴礼叁、ＸＸ文、吴定创因与原审原告吴信洪诉被上诉人北海市环境保护局（以下简称：市环保局）不履行环境保护行政管理职责一案，不服北海市海城区人民法院（2016）桂0502行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院判决认定，2015年5月20日，原审原告吴礼康等人向原审被告市环保局递交《关于强烈请求市环保局责令北海诚德镍业公司立即停止排放工业废气的紧急报告》，要求原审被告履行监管职责，责令北海诚德镍业有限公司（以下简称：诚德镍业公司）立即停止排放工业废气。原审被告于2015年6月5日对原审原告等人作出北环函[2015]371号《关于铁山港区兴港镇群众要求市环保局责令北海诚德镍业有限公司立即停止排放工业废气有关问题的答复》称：1、目前，国家对排污许可证管理的法律规定未正式颁布实施，对各地执行排污许可证制度没有统一要求；2、自诚德镍业公司投产以来，我局严格按照国控企业监控要求，通过在线监控系统对废气排放情况实施实时监控，在线监测数据可传输至被告及自治区环保厅两级监控平台，污染物排放情况受到市、自治区和国家三级监控。市环境监测中心站每个季度对该企业废气排污口开展监督性监测，如出现排放超标即可及时发现处理；3、我局将继续加强对诚德镍业公司的环境监管，一旦发现其污染物超标排放或其他环境违法行为，将依法查处。原审原告于2015年6月25日提起本案行政诉讼。另认定，原审被告委托北海市环境监测中心站对诚德镍业公司重金属废气进行监督性监测工作。2015年1月至7月，原审被告均对诚德镍业公司进行日常监督，并制作有《广西环境监察现场检查记录表》。国家环境保护总局1998年2月6日《关于印发＜酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案＞的通知》（环发[1998]86号），国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区范围内的城市没有北海市；2011年8月3日《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西壮族自治区大气污染联防联控改善区域空气质量实施方案的通知》（桂政办发[2011]143号），广西壮族自治区人民政府大气污染防治实施方案要求达到规定的大气环境质量标准的区域，也没有将北海市纳入该区域。原审法院判决认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，原审被告具有对环境保护工作实施统一监督管理的法定职责。本案原审原告居住在诚德镍业公司附近，生产、生活环境有可能受诚德镍业公司排污行为的影响。原审被告有无查处无证排放废气法定职责与原审原告有利害关系。原审被告主张原审原告不具备行政诉讼主体资格，没有法律依据，不予支持。《中华人民共和国环境保护法》是对环境保护、防治污染具有普遍性规定的普通法，对大气污染防治方面的法律应为《中华人民共和国大气污染防治法》。修改后的《中华人民共和国大气污染防治法》于2016年1月1日施行。原审原告是2015年6月25日向法院起诉原审被告不履行查处无证排放大气污染物法定职责的，本案适用的法律应为修改前的《中华人民共和国大气污染防治法》。根据修改前的《中华人民共和国大气污染防治法》第十五条规定，大气污染物排放总量控制区内有关地方人民政府才有权核发主要大气污染物排放许可证。北海市不属于划定大气污染物排放总量控制区内的城市，核发大气污染物排放许可证，没有法律依据。原审被告对诚德镍业公司大气污染物排放进行了监测，履行了监督管理的法定职责。原审原告没有证据证实诚德镍业公司超标排放，请求原审被告履行职责查处无证排放大气污染物及责令停止排放的诉讼请求，没有事实和法律依据。原审原告的诉讼请求，理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原审原告吴礼康、吴礼东、吴承忠、卢兆秋、卢兆现、吴礼叁、ＸＸ文、吴定创、吴信洪的诉讼请求。上诉人吴礼康、吴礼东、吴承忠、卢兆秋、卢兆现、吴礼叁、ＸＸ文、吴定创上诉称，上诉人于2015年6月25日向原审法院起诉被上诉人不履行查处无证排放大气污染物的法定职责，原审法院适用修改前的《中华人民共和国大气污染防治法》判决驳回其诉讼请求，原审法院对涉案跨法违法行为的法律适用错误。根据《立法法》第八十四规定与《最高人民法院关于印发的通知》，在对公民、法人和其他组织（行政相对人）的合法权益更为有利的前提下，人民法院审查具体行政行为的合法性时，应当适用新的法律规定。本案中，修改前的大气污染防治法第十五条规定，大气污染物排放总量控制区内有关地方人民政府才有权核发主要大气污染物排放许可证。但修改后的大气污染防治法第十九条则强制性地规定了“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。”可见，新法律规定对上诉人的权利和利益进行了更好的保护。原审法院在审理被上诉人具体行政行为的合法性时，应当依照上述规定，适用新的法律规定作出判决，有鉴于此，原审判决适用法律错误，依法应当予以撤销。被上诉人市环保局辩称，一、原审原告诉讼请求属公益诉讼范围。原审原告起诉的目的是为了保护国家环境利益、社会环境利益及不特定多数人的环境利益，并非保护公民个人利益。其提起的诉讼属公益诉讼范围，不属行政诉讼受案范围；二、依据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条第一款规定原审原告不具备公益诉讼主体资格；三、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定原审原告不具备行政诉讼主体资格；四、依据2000年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》第十三条规定，向大气排放污染物的，其污染物排放浓度在不超过国家和地方规定的排放标准情况下是允许向环境排放的。外排废气不超标，其不得以外排废气超标对其进行处罚，责令其停止排放工业废气；五、依据《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年修订）第十五条规定，只有划定为主要大气污染物排放总量控制区内有关地方人民政府才有权核发主要大气污染物排放许可证。而北海市不属于划定大气污染物排放总量控制区内的城市，无权核发大气污染物排放许可证；六、虽然北海市没有大气污染物排污许可证核发权限，但本局主动作为，依照《排污许可管理暂行办法》（征求意见稿）有关规定，开展北海市核发主要大气污染物排污许可证的前期工作。且对诚德镍业公司等重点大气污染企业总量控制指标进行了分配及管理，要求企业排放的主要大气污染物排放浓度达到国家和地方的排放标准外，其每年排放的大气污染物总量不得超过本局下达的控制值。实际上，北海市对大气污染物实行了浓度和总量双重控制；七、诚德镍业公司是国控大气重点污染源，主要烟囱安装了在线监测设备，并与本局在线监控系统联网，对该公司排放废气进行实时监控。北海市环境监察支队对该公司日常监察每月不少一次。2015年5月20日接到群众投诉后，本局高度重视，加强对该公司废气排放监管，5月22日组织执法人员进行现场调查，查看诚德镍业公司在线监控数据，外排废气不超标。受本局委托，北海市环境监测中心站每季度对诚德镍业公司进行监督性监测一次，2015年1-8月监测报告结果显示，该公司外排废气达标排放，本局没有依据对其进行处罚；八、原审判决查明事实，适用法律正确，证据充分，应当予以维持；九、新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》颁布施行后，国家对排污许可证核发的相关配套政策相继出台。对如何核发、何时核发作出了部署。综上所述，本局没有核发大气污染物排放许可证的法律依据，无权对辖区内的企业核发大气排污许可证，更不能以无大气排污许可证而对企业进行处罚。请求二审法院驳回上诉，维持原审法院判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人吴礼康、吴礼东、吴承忠、卢兆秋、卢兆现、吴礼叁、ＸＸ文、吴定创等人于2015年6月向原审法院起诉请求判令被上诉人市环保局履行查处诚德镍业公司无证排污的法定职责时，现行的《中华人民共和国大气污染防治法》尚未施行。原审法院根据法不溯及既往的原则，认为根据修改前的《中华人民共和国大气污染防治法》第十五条“国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物”的规定，因北海市未被划定为主要大气污染物排放总量控制区，北海市尚不具有核发大气污染物排放许可证的法定职权。且被上诉人市环保局对诚德镍业公司大气污染物排放进行了监测，履行了监督管理的法定职责。上诉人没有证据证实诚德镍业公司超标排放，请求被上诉人履行职责以诚德镍业公司为行政相对人查处无证排放大气污染物及责令停止排放，没有事实和法律依据。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。上诉理由不成立，本院不予采纳。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴礼康、吴礼东、吴承忠、卢兆秋、卢兆现、吴礼叁、ＸＸ文、吴定创负担。本判决为终审判决。审 判 长  吴 慧审 判 员  侯应蓉审 判 员  曾志科二〇一七年四月十日法官助理  吴娴静书 记 员  陈奔虹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。