四川省蓬安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）蓬行初字第2号
原告祝光华。
委托代理人杨康壮，蓬安县相如法律服务所法律工作者。
被告蓬安县住房和城乡规划建设局。住址：蓬安县相如镇相如大道***号。
负责人何健，副局长。
委托代理人（特别授权）何文强，四川维大律师事务所律师。
委托代理人成雪峰，蓬安县住房和城乡规划建设局执法监察股股长。
原告祝光华诉被告蓬安县住房和城乡规划建设局建设行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告祝光华及其委托代理人杨康壮，被告蓬安县住房和城乡规划建设局的负责人何健的委托代理人何文强、成雪峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2010年初，原告与本村唐志云协议，共同投资建房，同年3月2日向本镇和国土、建管部门递交了申请建房手续。2010年蓬安县相如镇安办在农村住房安全检查中，对原告发出（2010）第09号整改通知书，限原告在2010年4月30日前整改。原告迟迟拿不到建房的审批手续，原住房不许继续居住，只好开工建设。2010年建成后居住，至2014年期间均无任何部门提及此事。2014年6月，被告才认为原告所建房屋是违法建筑，并于2014年7月作出蓬住建罚（2014）第41号行政处罚决定。被告对原告作出的行政处罚决定是违法的：一是被告的行政处罚决定认定事实不清。被告明知房屋总面积为876.3平方米，可作出的处罚决定建筑面积为500.25平方米。二是被告违反公开公正原则。原告与唐志云合伙共建同一楼房，可被告却将唐的部分认为是合法建筑，对原告的部分认为是违法建筑。三是被告的行为违反了《行政许可法》和《行政处罚法》的时效规定。建房行为于2010年终了，被告不履行法定职责。四是被告程序违法。在同一天作出事先告知、听证告知，并未依法送达。在提起行政诉讼后，被告仍违法作出催告执行通知。总之，被告认定事实不清，证据不足，程序违法，执法不公，其行政处罚决定违反法定程序。请求：1、判令撤销被告作出的蓬住建罚（2014）第41号《行政处罚决定书》。2、判令被告对原告予以补偿160万元。
原告向法庭出示了如下经过举证、质证的证据：1、蓬相如字（2010）第09号整改通知书。证明原告的老房子出现安全隐患，原告需要重新建房。2、原告于2010年3月2日向蓬安县相如镇人民政府申请建房的申请书一份。3、2010年2月20日原告与唐志云签订的合伙建房协议一份。4、2014年4月14日黎家店村村民的证明一份。证明原告建房是形势所逼。5、2014年7月10日蓬安县相如镇人民政府与黎家店四组唐红燕签订的《清溪河城区段棚户区改造房屋征收补偿协议》一份。证明相如镇人民政府认定房屋是合法建筑，面积153平方米。6、2014年7月25日的房产测绘图（测绘的是唐志云和祝光华所建的房屋）。证明同一房屋两个不同当事人，而本处罚决定书上却只有祝光华一人，处罚有失公平。7、没有办理建设许可证的相关依据。包括原告所修房屋照片、2014年7月24日9时对祝光华的调查笔录、2014年7月28日对黎家店村支书黎桥生的调查笔录、送达决定书的照片、2014年7月24日蒋莹的证明、祝光华原有房屋（已于2012年被征收）的集体土地使用证。8、2014年11月13日黎强的证明一份。证明被送达的文件是虚假的。9、2010年5月29日的现场勘测笔录三份。证明擅自占地约290平方米，房屋面积并非500.25平方米。10、2010年7月20日对关玉琼（唐红燕母亲）的调查笔录一份。内容涉及唐红燕与祝光华合建房屋，房屋以楼梯为界，祝光华占四间、唐红燕占三间，均未办建房手续。证明原告建房是有原因的。11、网上下载的新疆维吾尔自治区住房和城乡建设厅新建法（2011）24号文件。
被告对原告出示的证据的质证意见是：1、安办的文件不能证明老房子有安全隐患就该修新的房屋，整改的方法很多，该证据与本案无关。2、原告写给相如镇政府和国土所的申请书，与本案无关。写申请是对的，即使经相如镇同意，仍要到建设局办理规划建设手续才可建房。镇政府和国土局无审批权。3、合伙建房协议是复印件，其真实性无法考证，即使是真实的，也不能证明是合法的，与本案处罚无联系。4、2014年4月10日的村民证明，内容是虚假的，我们曾制止过原告的违法行为。5、房屋测绘图500.25平方米是根据祝光华所圈画建筑物计算得来。6、潘墩等人对原告的调查笔录是真实的，原告知道自己的建筑是违法的。7、原告老房子的面积虽然不足，但我们已按照足够的面积给了原告补偿。8、对于原告所称我们对其处罚告知书的送达回执不是本人签字，是不真实的，我们可进行笔迹鉴定。9、关于原告称我们认定的面积500.25平方米，是房屋面积，而290平方米是占用土地的面积，二者不一致，针对不同。10、原告房屋不能居住而另修房屋，不是违法建房的理由。11、关于原告提供的从网上下载的文件，真实性无从考证。
被告辩称，被告对原告所作出的蓬住建罚（2014）第41号行政处罚决定程序合法。1、2010年5月被告与国土执法大队联合检查，发现原告违法占地修房，对原告进行制止，国土局对其作出了限期拆除非法占用土地上新建的建筑物，退还非法占用的土地的蓬国土资罚（2010）33号国土行政处罚决定。2、被告对原告作出处罚是按照法定程序进行的。2014年7月23日依法立案，24日对原告进行了调查，原告承认自己违建，同年8月1日被告向原告发出了蓬住建（2014）罚告第041号《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，原告拒签，但送达人注明了原因，并有原告同村人见证。2014年10月15日，原告向蓬安县人民政府提起行政复议，也向复议机关提交了《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》，说明被告告知了原告相关权利及行使期限。同年8月8日被告向原告发出蓬住建罚（2014）第41号《行政处罚决定书》。依法留置送达，有黎桥生等人见证。原告申请复议时，提交了此决定书，也证明原告收到了该决定书。3、被告作出的蓬住建罚（2014）第41号《行政处罚决定书》认定的事实清楚、证据确凿。一是原告的《户籍证明》证明原告一家四口，被告以户为单位处罚是合法的。二是原告未取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。三是2014年7月25日蓬安县相如房产测绘所有限责任公司对原告违建面积测绘为500.25平方米。四是2012年9月15日原告与被告就原告的老房子签订了《蓬安县房屋征收与补偿协议》，被告依法按政策给予原告拆迁补偿，原告领取了补偿款，依法享受了拆迁安置，不应再占用集体土地建房。4、被告作出的蓬住建罚（2014）第41号《行政处罚决定书》适用法律、法规正确。一是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。……”。二是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。三是全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》规定“……因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态”，《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。原告违法建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，且处于继续状态。5、原告的第二项诉讼请求不是行政诉讼受案范围，应当裁定不受理。
被告向法庭出示了如下经过举证、质证的证据：1、蓬安县人民政府办公室2011年5月31日蓬安府办发（2011）第76号文件。其中第三条证明蓬安县相如镇黎家店村1、2、3、4组划为县城规划区范围。2、蓬安府发（1995）277号文件。证明黎家店村1、2、3、4、5社均划为县城规划区范围。县城规划区范围内的建房行为，被告是主管部门。1-2证据证明被告的处罚未越权。3、2014年7月25日的立案呈批表。证明因祝光华建房涉嫌违规，立案的审批手续。4、祝光华所修房屋的平面图。5、ＸＸ等向公安机关的报警记录。证明原告有违法事实，被告去执了法的。6、潘墩等执法人员的执法证。证明执法主体合格。7、2014年7月24日对祝光华的调查笔录一份。证明祝光华证实其一家四口，2012年统征四人均享受安置。现有的房屋修建未取得合法手续，修建面积505.16平方米，共三层。8、对黎家店村支书黎桥生的调查笔录一份。证明原告老房子拆迁给过补偿。祝光华家共四人，2012年统征时，祝光华夫妻享受了安置。老房子2012年9月拆了，新房子是2010年修建，共三层。9、蓬委发（2011）16号文件《关于建立县城规划区内违法占地违法建设巡查处置长效机制的通知》。10、蓬安县国土资源局2010年5月29日蓬国土资［停］（2010）46号《责令停止国土资源违法行为通知书》及送达回证。11、蓬国土资罚（2010）第33号行政处罚决定书及送达回证。证明对原告的处罚合理。12、原告的违建房屋及原告本人对其所有房屋范围认可的图片、蒋莹的证明。证明原告确认现有违法建房的范围及该房现未办理建设许可证。13、蓬安县相如房产测绘所有限责任公司所作的房产测绘分层平面图。证明原告违法建筑面积为500.25平方米。14.原告一家的户籍证明。15、原告老房子的集体土地建设用地证和该房被征收的补偿协议。16、建设行政处罚案件审批表。17、2010年7月30日，被告作出的蓬住建（2014）罚告第041号行政处罚事先告知书及送达回执、蓬住建（2014）听告第041号行政处罚听证告知书及送达回执。18、2014年8月7日，被告作出的蓬住建罚（2014）第041号行政处罚决定书及送达回执。19、2014年8月8日被告送达处罚决定书时在其新建房门外张贴的图片。20、2014年11月9日，蓬安县人民政府作出的蓬府复决（2014）第7号行政复议决定书。证明原告收到了被告的处罚决定书。21、被告处罚的法律依据。一是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和六十四条及《四川省城乡规划法实施办法》；二是住房和城乡规划建设部建法（2012）第43号文件。三是住房和城乡规划建设部建法函（2011）第316号文件《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》及全国人大常委会法制工作委员会法工办发（2012）20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》的回复。证明违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。蓬安县政府（2011）38号文件和县政府办（2011）100号文件，证明原告的老房子享受了政府安置政策。住建部门是违法建房的执法主体。
原告对被告出示的证据的质证意见是：1、蓬安县人民政府蓬安府办发（2011）第76号文件说明，被告的审批程序在法律上存在问题，不符合职权法定的规定，且该文件与本案无关。2、2014年7月23日的立案呈批表。本案的行为终结时间是2010年9月，已超过了时间，本案是合法建房，被告却说违法，是不公平的。3、2014年7月24日对祝光华调查，原告未签字，不具证明力。5、对黎桥生的调查笔录，与行政处罚不具关联性。6、（2011）第16号文件与本案无关。7、报警登记不能作为行政处罚的依据。8、国土部门的（2010）第46号违法行为通知书和（2010）第33号处罚决定书是后补文件，不能作为住建局行政执法的证据，与本案无关。9、2014年7月25日房屋测绘平面图证明原告为合伙建房。10、1999年集体土地证无证明性。11、2012年9月15日与祝光华签订的房屋征收和补偿协议并不是行政处罚的依据，与本案无关。12、2014年7月30日送达的蓬住建（2014）罚告第041号行政处罚事先告知书，没有当事人的签字，送达方式是直接送达。13、蓬住建（2014）听告第041号行政处罚听证告知书送达回执是事后补的，程序不合法。14、2014年11月12日的测绘不合法，与处罚决定书时间不符。15、2014年12月13日的通知书不合法。16、被告适用的法条不当，文件规定的时效是2年。
合议庭评议认为：对原、被告提供的与本案有关联的证据予以确认。
经审理查明，原告于1999年经原蓬安县周口镇人民政府审批取得黎家店村四组土地66平方米修建住房。因2008年地震，该房出现安全隐患。2010年4月9日，蓬安县相如镇人民政府发出整改通知书，要求祝光华对住宅进行整改。2010年2月20日，祝光华与唐志云签订合伙建房协议，后即开工修建新的房屋。2010年3月2日，祝光华向蓬安县相如镇人民政府申请新址迁建房屋，但未办理建设工程规划许可证。祝光华新建的房屋于当年建成后居住至今。2010年5月，祝光华、唐志云擅自占地建房，被蓬安县国土资源局立案调查并于当年10月2日作出蓬国土资罚（2010）33号行政处罚决定：责令祝光华、唐志云限期拆除非法占用土地上新建的建筑物；退还非法占用的土地。后原告未主动履行行政处罚决定确定的义务，蓬安县国土资源局亦未提起强制执行申请。2012年9月，被告蓬安县住房和城乡规划建设局与原告祝光华签订《蓬安县房屋征收与补偿协议》，按原告家庭4人，将原告的老房子征收并补偿了人民币888717.40元。2014年7月25日，被告对原告祝光华违法建房案审批立案完毕，同年7月30日制作行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，同年8月1日送达原告。2014年8月7日被告制作了蓬住建罚（2014）第041号行政处罚决定书并于次日送达原告。原告在法定期内向蓬安县人民政府提起行政复议，2014年11月19日，蓬安县人民政府作出蓬府复决（2014）07号行政复议决定书，维持了蓬住建罚（2014）第041号行政处罚决定。原告不服，于2014年12月向本院提起诉讼。要求撤销被告作出的蓬住建罚（2014）第041号行政处罚决定；判令被告对原告予以补偿人民币160万元。庭审中，原告说明因无证据证明应补偿人民币160万元，主动提出对该项诉讼请求的撤诉申请，经合议庭评议，当庭裁定同意其撤回该项诉讼请求。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”。被告作为县级城乡规划建设管理职能部门，对辖区内违法建设行为具有作出行政处罚的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，原告祝光华在未取得《建设工程规划许可证》的情况下即进行工程建设修建房屋，其行为违反了城乡规划法的规定，且原告祝光华至今仍未取得《建设工程规划许可证》。根据《行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”和全国人大常委会法工委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》规定“违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚”。原告祝光华的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，且违法建设行为处于继续状态，未予纠正。因此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告作出处罚并未超过行政处罚追诉时效。被告对原告处罚前进行了调查，并根据原告指定的建筑范围和蓬安县相如测绘所有限责任公司测绘结果确定原告违法建房面积，被告处罚认定的事实是有根据的，是清楚的。被告依照行政处罚法的规定，于2014年7月25日对原告违法建房审批立案，由两名执法人员进行执法，制作并送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，告知了原告享有陈述、申辩、听证等权利，在告知的期限内，原告未行使相关权利，被告依法制作并送达了行政处罚决定书。故，原告诉称“被告程序违法”的理由不成立，本院不予支持。至于原告祝光华关于“其与唐志云合伙共建同一楼房，可被告却将唐的部分认为是合法建筑，对原告的部分认为是违法建筑”的意见，因本案中，本院只依法审查被告对原告所作出的行政处罚的合法性，并不审查被告对他人建筑是否合法的认定。因此，对原告的该意见本院不作评判。
综上，原告祝光华在未取得《建设工程规划许可证》的情况下即进行工程建设修建房屋，其行为违反了城乡规划法的规定，且原告祝光华至今仍未取得《建设工程规划许可证》。原告的违法行为一直处于继续状态，未予纠正。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告作出的处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项的规定，判决如下：
维持被告蓬安县住房和城乡规划建设局于2014年8月7日作出的蓬住建罚（2014）第041号规划建设行政处罚决定。
本案受理费50元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省南充市中级人民法院
审 判 长 唐碧英
人民陪审员 张天友
人民陪审员 朱运和
二〇一五年三月十三日
书 记 员 林宇凡