成都市龙泉驿区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）龙泉行初字第124号
原告四川星慧投资置业有限公司。
法定代表人廖宣华。
委托代理人张靖，泰和泰律师事务所律师。
委托代理人樊丽娜，泰和泰律师事务所律师。
被告四川省成都天府新区成都片区管理委员会规划建设和城市管理局。
法定代表人王锋君。
委托代理人叶伦文。
委托代理人石波，国浩律师（成都）事务所律师。
委托代理人黄如鑫，国浩律师（成都）事务所律师。
被告成都市规划管理局。
法定代表人张瑛。
委托代理人陈超群。
委托代理人吴雪培，四川致高守民律师事务所律师。
委托代理人王璐，四川致高守民律师事务所律师。
原告四川星慧投资置业有限公司（以下简称“星慧公司”）不服被告四川省成都天府新区成都片区管理委员会规划建设和城市管理局（以下简称“天府新区规划局”）作出的00005行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月22日立案受理后，于2015年5月26日向被告天府新区规划局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。原告又于2015年5月22日追加成都市规划管理局为本案共同被告，本院于2015年5月28日向被告成都市规划管理局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月7日公开开庭审理了本案。原告星慧公司的委托代理人张靖、樊丽娜，被告天府新区规划局的委托代理人叶伦文、石波，被告成都市规划管理局的委托代理人陈超群、吴雪培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告天府新区规划局于2014年10月11日对原告星慧公司作出00005号行政处罚决定，以原告在华阳街道伏龙社区（华府大道一段518号）修建“蜀郡又一城项目”，未按规划条件进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对原告作出没收违法收入和罚款的行政处罚，罚金为2673.41万元。原告不服，向被告成都市规划管理局申请行政复议，被告成都市规划管理局于2015年2月5日作出（2015）22号行政复议决定，维持了被告天府新区规划局作出的00005号行政处罚决定。
原告星慧公司诉称，被告天府新区规划局于2014年10月11日对原告作出00005号行政处罚决定，以原告在华阳街道伏龙社区（华府大道一段518号）修建“蜀郡又一城项目”，未按规划条件进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定为由，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对原告作出没收违法收入和罚款的行政处罚，罚金为2673.41万元。
原告认为，（一）被告天府新区规划局作出的行政处罚认定的主要事实不清、证据不足，且严重不合理。理由为，本次受处罚的新增面积是基于买受人委托改造形成的，主要受益人为买受人，且原告虽在未获得相应审批的情况下实施了相关改造行为，但因不具有故意违法的主观恶意，故原告不应承担全部责任。案涉项目因政府原因才于2010年9月1日后取得《建设工程规划许可证》，被告天府新区规划局未考虑上述因素，适用2010年9月1日后的处罚标准，导致原告受到更为严重的处罚，明显属于违背客观事实、不当加重原告责任的情形。另外对于违法改造部分，原告并未计价销售，未直接获取利益，相反还投入了建设成本，因此被告天府新区规划局从获利角度对原告进行行政处罚同样违背了基本事实。（二）被告天府新区规划局作出的行政处罚决定程序违法。被告天府新区规划局于2014年10月10日作出行政处罚告知，告知原告3日内进行陈述、申辩或者申请听证。但在原告还未来得及陈述、申辩、申请听证的情况下，被告天府新区规划局于2014年10月11日即作出了行政处罚决定，剥夺了原告的合法权利，明显违反法定程序。且在行政处罚决定书中只列出了最终处罚金额，并未明确该金额的具体构成，亦未提供确定上述金额的依据，导致原告即使想陈述和申辩，也无从进行。被告现场调查人员仅有一人持有执法证，调查程序违法。被告作出的处罚决定未经集体讨论，也违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定。（三）本次行政处罚金额明显偏高。原告自行委托了两家具备房产评估资质的评估机构对本次行政处罚的违法面积的价值进行了评估，评估金额分别为2119元／平方米、2494元／平方米。而被告行政处罚决定中确定的金额明显超出上述金额。因此，即使被告认定的金额经过了有资质的评估机构评估，原告也有理由相信该评估结论严重错误。主要理由有：1．原告出于促销考虑，接受客户委托进行改造，但改造所形成的超出面积部分，客户只有使用权并无产权，因此不应按照产权房屋价值确定方式进行评估；2．决定评估对象价值的另一重要因素是生产该评估对象的直接成本。案涉的超面积部分仅仅利用了孔洞四周的墙体加板形成，综合成本低，不可能产生数十倍的增值效应，故从建设成本角度也不应与其他产权部分相提并论；3．使用功能是影响房屋价值的重要因素。案涉的超面积部分是按总平规划要求在满足了商品房客厅、主次卧、厨卫间等设计规范条件后，对空余的边、角部位利用孔洞加板形成，其通风、采光、使用功能都受到极大限制，完全不能与有产权的房屋相比，仅仅是因为赠送而被客户接受，没有单独的增值潜力；4．商品房的定价是结合了整个项目的土地、建设、共同配套设施、绿化、营销等成本后综合确定的，因此，即便参照产权房屋的定价方式来确定超面积部分的价值，也应当考虑上述价格构成，逐项减去上述价格组成部分后，才是超面积部分的最终价值。本次处罚的总金额具体到每平方米4901元，此与原告委托的评估机构评估的数据相差一倍以上，明显不合理。
综上，被告天府新区作出的处罚决定事实不清、证据不足，违反法定程序，且明显不合理。原告为此向被告成都市规划管理局提出行政复议，但被告成都市规划管理局维持了被告作出的行政处罚决定。据此，提起行政诉讼，请求依法判决：1．撤销被告天府新区规划局作出的作出00005号行政处罚决定；2．撤销被告成都市规划管理局作出的（2015）22号行政复议决定。同时判决被告承担案件受理费。
原告为支持其诉讼请求，提供了以下证据：
1．原告营业执照、组织机构代码证；
2．组织机构代码证、照片7张；
3．行政处罚告知书；
4．行政处罚决定书；
5．复议申请书、复议决定书；
6、评估报告两份。
被告天府新区规划局辩称，一、被告天府新区规划局系经批准组建的天府新区成都片区管理委员会所属的工作机构，负责天府新区成都直管区城乡规划、城乡建设等工作，因此，被告天府新区规划局具有处理案涉违法行为的法定职权。二、经调查，2011年11月7日，原告取得了“蜀郡又一城”项目工程1、2、3号楼的《建设工程规划许可证》，许可建设的总面积为121151.62平方米（其中地下29939.38平方米）。2014年，被告天府新区规划局在对上述项目进行规划核实的过程中，发现原告将该项目原批准方案设计为镂空的结构构架进行了搭建和围合，形成具有实际功能的独立空间。原告的上述建设行为直接导致该项目的容积率面积、外观的改变。经具备相应资质的测绘单位的实测，确认增加的建设面积为5436.32平方米。同时，该项目的地下部门建筑面积较批准面积减少了581.31平方米。上述事实，有调查询问笔录、现场勘查笔录、测绘报告等证据佐证。因此，原告的违法事实清楚、证据充分。三、被告作出的行政处罚决定程序合法。被告在发现原告涉嫌违法建设后，按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序和要求，对案涉项目进行了现场勘查，形成了勘查笔录，并对原告的有关人员进行了询问，听取了其陈述。在确认原告的违法事实后，向原告送达了行政处罚事先告知书，将拟作出的行政处罚告知了原告，同时告知原告依法享有陈述、申辩、申请听证的权利。原告于2014年10月10日书面表示对拟作出的行政处罚并无异议，同时表示不申请听证。基于此，被告依法作出了行政处罚决定，并向原告进行了送达。四、根据《中华人民共和国城乡规划法》四十三条、六十四条的规定，建筑工程的责任主体应当是建设单位。被告对原告进行处罚符合法律规定。由于案涉工程项目违法建筑部分已与合法建筑主体连为一体，无法拆除。因此，被告对原告处以没收违法收入和罚款的行政处罚，适用法律正确。案涉项目于2011年11月7日取得《建设工程规划许可证》，因此被告根据《成都市建筑工程违法建设处罚规定》对原告进行处罚并无不当。为保证行政行为的公平、公正，被告同时委托三家房地产评估机构对该违法建设价值进行独立评估，经评估，评估结果分别2693.70万元、2631.72万元、2666.92万元。被告依据上述三项评估结果的平均值确定违法收入，进而确认处罚金额，符合《住房和城乡建设部关于印发﹤关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见﹥的通知》、《成都市建筑工程违法建设处罚规定》等规范性文件的规定。综上，被告作出的处罚决定事实清楚、证据充分，程序合法，法律适用正确，处罚适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告天府新区规划局于2015年6月9日向本院提供了作出行政行为的如下证据、依据：
1．组织机构代码证；
2．成机编（2013）18号文件、关于印发《天府新区成都党工委管委会组建初期机构设置事项》的通知；
3．“蜀郡又一城”项目1、2、3号楼的《建设工程规划许可证》及附图；
4．四川大地联测测绘设计咨询有限公司出具的《面积测绘成果报告》；
5．现场勘查笔录、调查询问笔录；
6．施工合同；
7．行政处罚事先告知书；
8．、回执、送达回证、法定代表人证明、委托书；
9．四川省龙达房地产土地评估有限责任公司出具的评估报告；
10．四川鼎泰房产产土地评估有限责任公司出具的评估报告；
11．四川众成房地产评估咨询有限公司出具的评估报告；
12．专题会会议纪要；
13．行政处罚决定书及送达回证；
14．《中华人民共和国行政处罚法》第三条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条、《成都市建筑工程违法建设处罚规定》第六条。
被告成都市规划管理局辩称，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告成都市规划管理局具有对原告提出的行政复议申请作出行政复议决定的职权。原告未按照规划许可，增加了地上建筑面积5436.32平方米、减少了地下建筑面积581.31平方米的事实有现场勘查笔录、询问笔录、测绘报告等证据佐证，证据充分。因此原告提出的行政处罚决定事实不清、证据不足的理由不能成立。被告天府新区规划局已告知了原告享有陈述、申辩以及申请听证的权利，但原告以书面形式放弃了听证权利，因此，原告提出的行政处罚决定违反法定程序的理由不能成立。被告天府新区规划局同时委托了三家评估机构对违法建设进行独立评估，根据三家评估结果的平均值确认违法所得，并据此作出对地上违法部分没收违法收入、对地下违法部分处以罚款的行政处罚，合理公允，因此原告提出的处罚金额偏高的理由不能成立。综上，被告成都市规划管理局作出的行政复议决定事实清楚、证据充分，法律适用正确、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告成都市规划管理局于2014年6月10日向本院提供了作出行政复议决定的证据，除与第一被告提供的证据一致以外，还提供了如下证据：
1．行政复议申请书；
2．行政处罚告知书、决定书、委托协议、国有土地使用权出让合同、《建设规划许可证》及附图；
3、答复通知书及送达回证；
4、被告天府新区规划局的答复及其作出行政处罚的证据（与被告天府新区规划局提交法院的一致）；
5、行政复议决定书；
6《中华人民共和国行政复议法》第二十三条、第二十八条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》三十一条、第三十二条、第三十一条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、第六十四条、《成都市建设工程违法建设处罚规定》第六条。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：原、被告提供的证据均真实合法，且与本案具有关联性，可以作为认定本案事实的依据。二被告提供的作出行政行为所依据的规范性文件现行有效，可以适用于本案。
经审理查明，2011年11月7日，原告星慧公司取得建设工程规划许可证，建设项目为住宅、商业及地下室，位置为双流县华阳街道伏龙社区，总建设面积121151.62平方米（其中地下室29939.48平方米）。2011年11月10日，原告与四川星慧建设有限公司签订施工合同，约定由四川星慧建设有限公司承建上述工程，其中1号楼面积38910.28平方米、2号楼面积35325.46平方米、3号楼面积16976.40平方米、地下车库面积29939.48平方米，共计121151.62平方米，合同价为181727430元。被告天府新区规划局在对上述项目进行规划核实过程中发现，原告将原批准方案设计为镂空的结构构架进行了搭建和围合，形成具有实际使用功能的独立空间。因该行为涉及违法，被告天府新区规划局于2014年10月1日对上述项目进行现场勘查，并于2014年10月8日对原告公司报建专员进行了询问，该员认可实际建筑面积超出规划面积5436.32平方米。经被告天府新区规划局调查，原告委托的测绘单位四川腾辉房地产测绘有限公司于2013年4月26日出具的房产测绘成果报告、于2014年10月8日出具的面积补充测绘成果报告显示上述项目地上部分面积较规划面积超过5436.32平方米，地下部分面积较规划面积减少581.31平方米，原告对此事实予以确认。2014年10月10日，被告天府新区规划局向原告送达了行政处罚事先告知书，主要内容为“原告未按规划条件进行建设，将原批方案属于镂空的结构构架进行搭建和围合，形成具有实际使用功能的房间（空间），导致增加建筑面积
5436.32平方米，另地下室建筑面积减少581.31平方米，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟对原告作出地上增加面积部分没收违法收入和对地下减少面积部分以工程造价10%的罚款的行政处罚”。同时，该告知书告知了原告享有陈述、申辩或者申请听证的权利。2014年10月10日，原告收到了该份告知书，并在回执载明的“我单位对贵局拟作出的行政处罚”处勾选了“无异议，不申请听证”。2014年10月11日，召开了案涉项目违法建设处罚的专题会议，大部分参会人员为被告天府新区规划局的主要领导及工作人员，同时参加会议还有相关部门负责同志，会议对案涉项目处罚事项进行了讨论并形成一致意见。2014年10月11日，被告天府新区规划局作出行政处罚决定，认为原告在华阳街道伏龙社区（华府大道一段518号）修建“蜀郡又一城项目”，未按规划条件进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》地六十四条的规定，对原告作出没收违法收入和罚款的行政处罚，罚金2673.41万元。原告对此行政处罚决定不服，于2014年12月10日向被告成都市规划管理局提出行政复议申请，被告成都市规划管理局经审理，于2015年2月5日作出行政复议决定，维持了被告天府新区规划局作出的00005号行政处罚决定，并于2015年2月9日向原告送达了行政复议决定书。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。告知程序的设定要义在于保障当事人的知情权，充分听取行政相对人对于行政处罚认定的事实、理由、依据的意见。而行政处罚决定的事实应包括违反法律规范的事实以及造成损害后果的事实。本案中的违法收入具体金额的认定即属于造成损害后果的事实，但被告天府新区规划局既未告知违法收入的具体金额，也没有告知行政处罚决定书中认定的违法收入为2673.41万元的理由，因此被告的告知程序不符合法律规定。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第二项规定“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据”。本案中，据以认定违法收入具体金额的评估报告未在处罚前向原告出示，致原告无法针对上述涉及到自身重大权利的证据进行陈述、申辩或者申请听证，因此上述证据不应作为认定被诉行政行为合法的依据，被告作出的行政处罚决定主要证据不足。
被告作出的行政处罚决定书内容为“本机关拟对你（单位）作出没收违法收入和罚款的行政处罚。罚金2673.41万元”。而本案中，被告认定的违法事实分为两部分，一是地上多建部分，二是地下少建部分。但被告作出的行政处罚决定未对上述两部分违法行为如何进行处理、处罚多少进行分别叙述，且使用的“罚金”不属于行政处罚种类。同时在使用“拟”字，语意不清。因此，被告作出的行政处罚决定事实不清。
综上，被告天府新区规划局作出的行政处罚决定违反法定程序、主要证据不足、事实不清，应予以撤销。被告成都市规划管理局作出的行政复议决定与本案查明的事实不符，一并予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款、第一款之规定，判决如下：
一、撤销被告四川省成都天府新区成都片区管理委员会规划建设和城市管理局作出的00005号行政处罚决定；
二、撤销被告成都市规划管理局作出的2015-22行政复议决定；
三、责令被告四川省成都天府新区成都片区管理委员会规划建设和城市管理局重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告四川省成都天府新区成都片区管理委员会规划建设和城市管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。
审 判 长 李明军
代理审判员 高清虎
人民陪审员 鄢 涛
二〇一五年十月三十日
书 记 员 王 尧
附本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第六十条下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：
（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；
（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；
（三）原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。