辽宁省大连市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）辽02行终537号
上诉人（原审原告）刘广宏，男，1967年3月17日出生，汉族，系农民，现住瓦房店市。
委托代理人刘广军，系辽宁盛恒（长春）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）瓦房店市国土资源局，住所地瓦房店市世纪广场一号。
法定代表人王大勇，系该局局长。
委托代理人周新德，系该局工作人员。
委托代理人于人凤，系辽宁昌信律师事务所律师。
上诉人刘广宏因政府信息公开一案，不服庄河市人民法院（2017）辽0283行初110号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院认定，2017年7月13日，原告刘广宏向被告瓦房店市国土资源局提出公开《华铜矿塌陷区集体土地上房屋搬迁实施方案》中的2013年1月13日普查之后抢载、抢种、抢建的地上附属物一律不予补偿的法律依据的申请。2017年7月28日被告瓦房店市国土资源局作出瓦国土资公开（2017）6号政府信息公开告知书。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中原告刘广宏向我院提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件，且属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项规定的受案范围。人民法院受理行政案件的范围，是由法律设定，而非由行政机关或者行政机关的法律文书设定；行政机关法律文书错误告知当事人可以提起行政诉讼，当事人因此提起诉讼的，人民法院仍应依法审查立案，不符合法律规定条件的裁定不予立案，已经立案的裁定驳回起诉。本案系因刘广宏向瓦房店市国土资源局申请政府信息公开，依据行政诉讼和政府信息公开立法，对一个恰当的政府信息公开行为不服的，信息公开申请人可以依法申请复议或者提起行政诉讼。但刘广宏提起的系一个不成立的政府信息公开申请，其申请内容系要求公开”《华铜矿塌陷区集体土地上房屋搬迁实施方案》中的2013年1月13日普查之后抢载、抢种、抢建的地上附属物一律不予补偿的法律依据”。此种请求系了解法律依据，属于咨询性质，不属于《政府信息公开条例》第二十六条规定的”应当按照申请人要求的形式予以提供”政府信息的情形。被告针对该咨询事项作出的瓦国土资公开（2017）6号《政府信息公开告知书》已经对原告的请求作出答复。此种以政府信息公开告知书的形式进行答复的行为，对原告刘广宏的合法权益明显不产生实际影响，不属于可诉的行政行为，故不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项、（八）项、第二款之规定，裁定：驳回原告刘广宏的起诉。
上诉人刘广宏上诉称，请求撤销原审裁定，裁定由本院重新开庭审理本案。主要理由是：一、一审法院驳回上诉人起诉，属于认定事实不清，证据不足，侵害了法律赋予上诉人享有的基本诉权。首先，上诉人的申请不是咨询。咨询是指对咨询人的权利和义务不受影响的事项的答复或建议，咨询人有选择权。上诉人是华铜村的农民，土地和地上附着物在华铜矿塌陷区内，按《华铜矿塌陷区集体土地士房屋搬迁实施力案》，以下简称为该方案，在征收范围内，与上诉人的权利和义务有关，与上诉人有利害关系，上诉人无选择权，除非被上诉人书面承诺对上诉人不适用2013年1月13日普查之后抢栽、抢种、抢建的地上附属物一律不予补偿。在行政领域法无规定即禁止。被上诉人作出的该方案的具体行政行为不仅主体、形式、内容、程序要合法，且内容要具体、明确，而不能让包括上诉人在内的相对人去猜。抢栽、抢种、抢建的地上附属物一律不予补偿的时问界定日对于上诉人的权利和义务有重大影响，涉及合法或违法，补偿或不补偿的问题。自2013年1月13日起到现在为止，被上诉人没有给予上诉人任何补助，上诉人要生产和生活，根据市场的需要，进行正常的栽植、种植、建设，被上诉人无权干涉，也无权认定是抢栽、抢种、抢建。该方案是被上诉人于2016年7月15日作出的，无溯及力。从该方案的内容看，该方案依据了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》，但法律并无对市、县政府及其部门可以征收集体土地上房屋的授权，因此被上诉人超越了职权，违法。对于该方案，上诉人同时向被上诉人提出了7个信息公开申请事项，从被上诉人2016年7月28日作出的瓦国土资公开［2017］3号、［2017］4号政府信息公开告知书的答复看，华铜矿塌陷区集体土地未办理征地手续，无行政机关批文。依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，华铜矿塌陷区集体土地上房屋的征收要以合法的征地为前提，因此被上诉人违法。根据《土地管理法》、《物权法》、《土地管理法实施条例》、《辽宁省实施<中华人民共和国土地管理法〉办法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发［2004］28号、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》国办发［2010］15号、《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》国土资发［1999］480号、《征收土地公告办法》、《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》国土资发［2004］238号、《国土资源部关于进一步做好征地管理的通知》国土资发［2010］96号、中纪委办公厅、监察部办公厅下发的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中纪办［2011］号、《国土资源部听证规定》、《辽宁省人民政府关于做好征地补偿安置工作切实维护农民合法权益的通知》辽政发［2004］27号、《辽宁省人民政府关于深化改革严格土地管理的实施意见》辽政发［2005］22号、《大连市征收集体土地程序》大政发［2009］37号的规定，上诉人享有知情权、参与权、听证权和监督权。而要行使监督权，就需要知情权，即知道该方案的具体内容、法律依据，从而确定该方案是否合法合理。上诉人和村民代表曾多次找被上诉人并提出了包括申请事项在内的20多条问题和合理意见，但被上诉人却置之不理，而根据上述法律、法规、规章的规定，被上诉人应听取意见，对于村民的合理意见，被上诉人应当采纳。由于被上诉人没有按法律规定的程序办，剥夺了上诉人和村民的知情权、参与权、听证权从而无法有效行使监督权。无奈上诉人只能申请信息公开。根据国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见（国办发［2010］5号），《政府信息公开条例》的立法本意是为了保障公民等依法获取政府信息，促进依法行政。国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息依申请公开工作有关问题的通知（国土资厅发［2014］29号），做好征地信息公开是保障被征收入享有知情权、参与权和监督权的重要渠道。上诉人申请公开的信息在被上诉人作出该方案时或以前就已存在，不需要汇总、加工或重新制作，就如同上诉人申请公开华铜矿塌陷区集体土地征地的有批准权的行政机关批文，被上诉人的答复是”该宗土地未办理征地手续，因此无征地批文（瓦国土资公开［2017］4号）”，被上诉人只要事实求是，答复其实很简单，无法律依据或依据XX法律XX条。根据上述法律、法规、规章的规定，被上诉人和瓦房店市政府在征收实施中的主要职责包括进行两公告一登记，不仅要公告标题更要公告合法、具体、明确的内容。如果被上诉人履行了告知、听证等程序，上诉人就知道了包括申请事项在内的法律依据；如果将申请事项的依据和在该方案的开头根据《土地管理法》一样列明，上诉人也无需申请该信息公开。正是由于被上诉人的违法和瑕疵，才造成该方案内容不具体、不明确。被上诉人不能将自己违法和瑕疵的后果由上诉人及华铜村村民承担。其次，上诉人提起的是一个成立的政府信息公开申请，由于行政机关法律文书的拘束力、公信力，上诉人是按被上诉人要求的格式填写政府信息申请，被土诉人也进行了审查，作出了瓦国土资公开［2017]6号政府信息公开告知书，而不是咨询答复或建议书，并告知上诉人可以提起行政诉讼，被上诉人的该文书白纸黑字写的是政府信息公开告知书并加盖公章，怎么成了咨询及法律文书错误。上诉人是对被上诉人的答复不符合上诉人申请的内容而提起诉讼的，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条、第三条的规定，上诉人可以向人民法院提起诉讼、人民法院应当受理。一审法院立案庭也依法进行了审查，认为本案符合行政诉讼的受理条件。因此，一审法院驳回上诉人起诉，是对基本事实和案件情况的不了解，也是对上诉人基本诉权的剥夺。二、一审法院适用法律错误，剥夺了法律赋予上诉人的诉权，驳回上诉人起诉于法无据，依法应当予以撤销。根据上述法律、法规、规章的规定，抢栽、抢种、抢建的地上附属物一律不予补偿的时间界定日为征地告知之日，而被上诉人并没有进行征地告知。如前所述，被上诉人只要事实求是，答复其实很简单，无法律依据或依据XX法律XX条。无法律依据，被上诉人就须纠正错误，上诉人就有补偿；有法律依据，上诉人就没有补偿，因此，对上诉人的合法权益明显产生实际影响，依据法律和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的规定及被上诉人的告知，属于行政诉讼的受案范围。因此，一审法院认为对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，属于不可诉的行政行为，故不属于行政诉讼的受案范围在适用法律上是错误的。
被上诉人瓦房店市国土资源局辩称，不同意上诉人的上诉请求。原审认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定，行政行为对当事人的合法权益明显不产生实际影响的，人民法院已经立案的，应当裁定驳回起诉。这即是说，若行政行为未影响当事人的合法利益，则不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，”本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条指出，”行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”故政府信息公开不同于答疑解惑，行政机关不应承担就当事人提出的具体问题对法律法规进行分析从而确定具体依据的义务。本案中，上诉人采取政府信息公开申请的形式要求被上诉人就《华铜矿塌陷区集体土地上房屋搬迁实施方案》中的2013年1月13日普查之后抢载、抢种、抢建的地上附属物一律不予补偿的法律依据的信息进行公开，其实质是在要求被上诉人对《华铜矿塌陷区集体土地上房屋搬迁实施方案》中2013年1月13日普查之后抢载、抢种、抢建的地上附属物不予补偿的法律依据予以解答或者释明，而非要求公开相关政府信息。因此，上诉人虽然提起政府信息公开之诉，但并不具有此类诉讼所保护的合法的、现实的利益，也即缺乏诉的利益。此外，被上诉人针对上诉人所提问题作出的答复，不论其内容或者形式如何，均属于答疑解惑的范畴，没有对上诉人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原审裁定驳回上诉人的原审起诉结论正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 隋广洲
审判员 张国华
审判员 许其睿
二〇一七年十二月十二日
书记员 刘 媛
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。