浙江省丽水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙丽行终字第42号
上诉人（原审原告）陈新华。
委托代理人章建勤，北京才良律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）遂昌县公安局。
法定代表人杜云峰，该局局长。
委托代理人谢炳洪。
委托代理人郑益军。
上诉人陈新华因与被上诉人遂昌县公安局治安行政处罚一案，不服松阳县人民法院（2014）丽松行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年10月23日对本案进行了公开开庭审理。上诉人陈新华及其委托代理人章建勤，被上诉人遂昌县公安局的委托代理人谢炳洪、郑益军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，陈新华户籍所在地为浙江省遂昌县妙高街道龙潭路xx号，也即现居住地。原告陈新华因其早年建造在遂昌县妙高街道龙潭的住房、猪棚被遂昌县政府拆迁征用，不满拆迁后续安置问题，2013年10月18日、19日、20日、11月9日在北京市中南海周边等非信访接待场所上访，被北京市公安局西城分局训诫四次，训诫书编号分别为（2013）第201310180937号、201310190472号、201310200409号、201311110958号。2013年11月11日被告口头传唤原告，同日被告作出遂公行罚决字（2013）第681号行政处罚决定，以扰乱公共场所秩序且六个月内曾受过治安管理处罚为由，决定对陈新华行政拘留十日。2013年11月11月陈新华被投送至遂昌县拘留所执行，现已执行完毕。陈新华不服该处罚决定，于2013年12月2日向丽水市公安局申请行政复议，经复议，丽水市公安局于2013年12月26日作出丽公行复决字（2013）第20号行政复议决定，维持了被诉处罚决定。陈新华认为遂昌县公安局无权作出被诉处罚决定，且该处罚决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误、违反“一事不再罚”，于2014年1月8日向遂昌县人民法院提交行政起诉状。
原审另查明，2013年8月14日，被告遂昌县公安局以扰乱公共场所秩序且情节较重为由，对原告陈新华作出行政拘留十日的遂公行罚决字（2013）第477号行政处罚决定；2013年10月23日，北京市公安局朝阳分局以扰乱公共场所秩序为由，对原告陈新华作出行政拘留五日的京公朝行罚决字（2013）009740号行政处罚决定。
原审法院经审理认为，一、依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”以及第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定”，参照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”之规定，遂昌县公安局依法具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。二、国务院《信访条例》第二条第一款规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动；第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。陈新华采用走访形式维护自己的权利，应依法进行。而根据遂昌县公安局对陈新华、鲁惠清、叶科翔、徐伟军的询问笔录，毛剑波、吴晓、顾俊洪、叶剑飞等人出具的事实经过以及北京市公安局西城分局（2013）第201310180937号、201310190472号、201310200409号、201311110958号训诫书等证据，陈新华分别在2013年10月18日、19日、20日和11月9日在北京中南海周边等非信访接待场所进行非正常走访，已构成扰乱公共场所秩序，情节较重，且陈新华在六个月内曾受过治安管理处罚，遂昌县公安局于2013年11月11日依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定，对陈新华处以行政拘留十日，于法有据。三、原告陈新华认为被诉处罚决定违反了“一事不再罚”，《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，其适用范围仅限行政处罚，而训诫并不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的法定行政处罚种类，故被告未违反“一事不再罚”；原告陈新华还认为，被诉处罚决定中依据的被告对其本人和鲁惠清（陈新华之妻）两人的询问笔录没有两人签字，系被告编造，但未能提供证据证明该主张，且根据前述训诫书等证据，足以证明原告在2013年10至11月间在中南海周边等非信访接待场所非正常走访的事实，故对原告的主张不予采纳。四、遂昌县公安局经立案、调查等执法程序，并在作出处罚决定前进行了行政处罚事先告知程序，执法程序亦无不当。综上所述，陈新华起诉要求撤销遂公行罚决字（2013）第681号行政处罚决定的理由不足，不予采纳。为此，原审法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告陈新华要求撤销被告遂昌县公安局于2013年11月11日作出的遂公行罚决字（2013）第681号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈新华负担。
上诉人陈新华上诉称：1、被上诉人对本案不具有管辖权，一审法院对此没有正确认定。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”，但被上诉人没有举出任何由其管辖“更为适宜”的证据和依据。2、上诉人并未实施《治安管理处罚法》规定的“扰乱公共秩序”的行为，没有造成公共秩序的混乱。北京市公安局西城分局府右街派出所出具的《训诫书》不能作为上诉人实施了违法行为的实施依据。本案中涉及的证人均不在场，其证言也无法实现其证明上诉人实施了扰乱公共秩序行为的目的。3、被上诉人作出行政处罚决定程序不正当。案件不是违法行为地公安机关移交，而是遂昌县信访局移送，有故意打击报复信访人行为的嫌疑。案件询问中，没有向上诉人提供必要的饮食和休息。作出处罚决定之前，没有依法听取上诉人的陈述和申辩，也未经行政机关领导集体讨论。此外，上诉人虽在六个月内曾受过治安管理处罚，可以从重处罚，但只要上诉人扰乱公共秩序不是“情节严重”，就只能在“警告”和“200元以下罚款”中择重处罚。综上，被诉处罚决定超越职权，缺乏事实依据，适用法律不当，违背正当程序，属于利用公权力打击报复信访人的行为，应予撤销。
被上诉人遂昌县公安局答辩称：1、上诉人虽对被上诉人是否有管辖权提出异议，但上诉人的户籍地和经常居住地都在遂昌妙高街道，因此作为户籍所在地的公安机关有管辖权。2、上诉人自2013年10月18日以来多次前往北京中南海附近等地进行非正常上访，并被北京市公安局西城分局四次训诫，训诫书上明确提出中南海附近不是信访接待场所，而陈新华明知却多次前往该地非正常上访，有多名证人提供证言，陈新华自己在笔录中也提及证人，因此，陈新华的行为构成扰乱公共秩序。3、答辩人接受案件后，在法律规定的时间内对陈新华进行询问，期间提供必要的饮食和住宿，并未违反法律规定，且在作出行政处罚前，履行了告知程序，听取了上诉人的陈述和申辩，并依法作出处罚。4、上诉人陈新华先后四次因非正常上访受到训诫，属情节较重，加之在六个月内受过治安管理处罚，故答辩人对上诉人作出拘留十日的处罚，适用法律正确。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，二审法院应当予以维持。
经审理，二审查明的事实与原审一致。原审法院在判决中列明的经庭审举证质证认定本案事实的证据，具有合法性客观性及关联性，二审中仍作为定案依据予以确认。
本院认为，上诉人因信访事项，自2013年10月18日以来在中南海等周边地区非法上访被北京市公安局西城分局先后四次训诫的事实，有北京市公安局西城分局训诫书予以证实，并有上诉人本人陈述及部分劝访人员的询问笔录予以佐证。因上诉人户籍地及经常居住地均为遂昌，故被上诉人根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，以其比违法行为地的公安机关更为适宜管辖为由对本案作出处理，并无不当。根据国务院《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。中南海周边地区并非信访接待场所，上诉人虽未实施冲击、哄闹、示威等行为，但其多次在该场所滞留，客观上已影响到该场所的正常管理秩序，被上诉人据此认定上诉人的行为构成扰乱公共秩序，且情节较重，定性适当。综上，被上诉人结合上诉人存在六个月内曾受过治安管理处罚等情节，在履行了告知、听取陈述和申辩等程序后，对上诉人作出行政拘留十日的处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈新华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 朱建民
审 判 员 邹一峻
审 判 员 黄力芝
二〇一四年十一月十七日
代书记员 叶 娃