广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）粤71行终528号
上诉人（原审原告）：广州市联合科技发展有限公司。住所地：广州市番禺区石楼镇南环路**号。
法定代表人：谢志祥，该公司董事长。
委托代理人：刘发生，广东金羊律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区环境保护局。住所地：广州市番禺区市桥街德胜路**号。
法定代表人：周建中，该局局长。
委托代理人：孙东成，该局工作人员。
委托代理人：梁龙丽，广东合成泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府。住所地：广州市番禺区市桥街清河东路***号。
法定代表人：何汝诚，该府区长。
委托代理人：邬健明、黄洁莹，该府工作人员。
上诉人广州市联合科技发展有限公司（以下简称联合科技公司）因诉被上诉人广州市番禺区环境保护局（以下简称番禺区环保局）、广州市番禺区人民政府（以下简称番禺区政府）行政处罚及行政复议决定一案，不服广东省广州市番禺区人民法院（2015）穗番法行初字第105号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院查明：联合科技公司在广州市番禺区石楼镇莲花东路77号建成联合科技公司石楼分公司，从事模具及其配件、塑料和橡胶制品的生产、销售。联合科技公司石楼分公司建成投入生产时未办理环境影响评价报批手续，需要配套建设的环境保护设施亦未经验收。2014年12月3日，番禺区环保局对联合科技公司石楼分公司的生产场所进行执法检查，发现该分公司未办理环境影响评价报批手续、需要配套建设的环境保护设施竣工后未经验收便投入生产，生产过程中产生注塑工艺废气、烘干废气、机械噪声、塑料固体废物等污染物。2014年12月25日，番禺区环保局依法向联合科技公司发出听证告知书，告知其违法的事实、适用的法律及拟处罚的事项，并告知其听证的权利。次日，联合科技公司申请听证。2015年1月15日，番禺区环保局依法举行了听证会。2015年3月24日，番禺区环保局作出番环罚[2015]162号行政处罚决定书，认为联合科技公司石楼分公司需要配套建设的环境保护设施未经验收便投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，根据该条例第二十八条的规定，对联合科技公司作出如下行政处罚：1.责令联合科技公司停止联合科技公司石楼分公司的生产；2.罚款五万元整。同时告知联合科技公司，如不服上述处罚决定，可以依法提起行政复议和行政诉讼。联合科技公司不服，向番禺区政府提出行政复议。番禺区政府于2015年6月9日作出番禺府行复[2015]53号行政复议决定书，认为番禺区环保局作出的上述处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律依据正确，依法予以支持，遂决定维持番禺区环保局作出的上述处罚决定。联合科技公司不服，诉至原审法院。
原审法院认为：《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定，县级以上环境保护行政主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。因此，番禺区环保局有权依法实施本行政区域内环境行政处罚权。
《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十条第一款规定：“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中，联合科技公司在广州市番禺区石楼镇莲花东路77号建成联合科技公司石楼分公司，从事模具及其配件、塑料和橡胶制品的生产、销售，但一直未办理环境影响评价报批手续，配套建设的环境保护设施未经验收便投入生产，其行为已违反上述规定。因此，番禺区环保局依照上述规定，对原告作出番环罚[2015]162号行政处罚决定书，责令联合科技公司停止石楼分公司的生产，并处罚款伍万元整，认定事实清楚，适用法律正确。番禺区环保局在作出行政处罚决定前，已告知联合科技公司拟作出行政处罚的事实、理由及依据，以及享有听证的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》和《环境行政处罚办法》的有关规定，番禺区环保局的处罚程序合法。
联合科技公司认为番禺区环保局应在作出行政处罚前先行责令其补办手续，《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设……”可见，该条规定对未办理环评手续进行项目建设的行为给予补办的机会，但是，联合科技公司未办理环评手续就已经将建设项目建成并投入生产使用，不符合该条规定，故对其该项主张，原审法院不予支持。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”因此，联合科技公司不服番禺区环保局作出的行政处罚决定，向番禺区政府申请行政复议，番禺区政府有权依法进行行政复议。第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”番禺区环保局作出的处罚合法，番禺区政府维持番禺区环保局的处罚决定，并无不当。经审查，番禺区政府作出的复议决定程序合法。
综上，联合科技公司请求撤销番禺区环保局作出的番环罚[2015]162号行政处罚决定书、番禺区政府作出的番禺府行复[2015]53号行政复议决定书，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告联合科技公司的诉讼请求。
上诉人广州市联合科技发展有限公司上诉称：一审判决维持被上诉人广州市番禺区环境保护局的行政处罚决定及广州市番禺区人民政府的行政复议决定，从而驳回上诉人的诉讼请求是对事实审查不清及适用法律错误。一、被上诉人广州市番禺区人民政府在被上诉人广州市番禺区环境保护局作出的番环罚[2015]162号《行政处罚决定书》的基础上，作出[2015]53号行政复议决定书，是认定事实不清，证据不足。上诉人是从事生产、经营模具及其配件、塑料和橡胶制品的项目，上诉人经营的项目不属于《建设项目环境保护分类管理名录》规定的建设项目，不需要办理环境影响评价报批手续。被上诉人没有任何证据证明上诉人从事的生产经营范围需要办理环境影响评价报批手续，也未证实上诉人的生产项目是需要编制环境影响报告书、环境影响报告表还是应当填报环境影响登记表，更没有指出上诉人哪些需要配套建设的环境保护设施未建成。而且上诉人在生产经营过程中也依法购置了相关的木材加工设备，做好了防污措施。被上诉人认为上诉人违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定显然缺乏事实依据和法律依据。二、被上诉人广州市番禺区人民政府作出的[2015]53号行政复议决定书，是在完全按照被上诉人广州市番禺区环境保护局作出的[2015]162号《行政处罚决定书》根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条之规定对上诉人进行处罚的内容，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定维持原决定是适用法律错误。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定，对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的，应当先由负责审批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办，擅自开工建设的，才可以责令停止建设，处以罚款。国务院法制办公室对《关于〈建设项目环境保护管理条例〉第二十八条适用法律问题的请示》的答复（国法秘函[2004]17号）和国务院法制办公室对《关于〈建设项目环境保护管理条例〉第二十四条适用法律问题的请示》的答复（国法秘函[2004]302号）也明确规定，对建设项目（包括在建项目和已建项目）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。即使上诉人的项目需要办理环境影响评价报批手续，但由于作为不具有环境保护相关专业知识的行政相对人，上诉人并不清楚需要办理何种环境影响评价报批手续和如何办理报批手续。被上诉人作为该项目的环境保护行政主管部门依法应当先责令原告限期补办手续；逾期不补办手续的，才可以责令停止建设（生产）和处以罚款。从上可以看出两被上诉人依据上述事实，作出具体行政行为在程序上也不合法。所以，广州市番禺区人民政府作出的番禺府行复[2015]53号行政复议决定书，所依据的事实和适用的法律是错误的，从而作出错误的行政复议决定。由于调查程序材料上的签名及公司盖章，不是上诉人法定代表人签名及公司的公章，一审诉讼期间，上诉人已经提出了鉴定申请，但需要上诉人缴纳的鉴定费为6万元，因上诉人现在经营非常困难，鉴定费用上诉人无法缴纳，实际上变相剥夺了上诉人的鉴定申请的权利，从而为作出一审判决驳回上诉人的诉讼请求找到了理由。请求撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人广州市番禺区环境保护局答辩意见与原审答辩意见一致，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人广州市番禺区人民政府答辩称：我府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确，请求驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
经审查，原审判决认定的事实清楚，证据充分，本院予以确认。
本院认为：上诉人在广州市番禺区石楼镇莲花东路77号建成联合科技公司石楼分公司，从事模具及其配件、塑料和橡胶制品的生产、销售，该项目符合当时实施的《建设项目环境保护分类管理名录》中N22项，属于需要编制环境影响报告表的情形，应当依照法律、法规规定办理该项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收手续。上诉人认为其生产项目不属于“建设项目”是对法律、法规的理解错误。
根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”和第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，需要配套建设环境保护设施的建设项目未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，环境保护行政主管部门可以直接适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对生产者或者使用者进行处罚。《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定的情形适用于未依法办理环境影响报批手续、擅自开工建设主体工程但尚未投产的情形，而上诉人开设的石楼分公司早已建成并投入生产，故本案不适用上述第二十四条的规定。上诉人所提应适用《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定先限期补办手续、逾期不补办手续才责令停止建设（生产）和处以罚款的意见不能成立。
上诉人虽然对被上诉人广州市番禺区环境保护局《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》上“谢志祥”的签名和“广州市联合科技发展有限公司”盖章的真实性有异议并在一审过程中申请鉴定，但其未预交鉴定费，放弃了鉴定申请。且本案其他证据显示，被上诉人广州市番禺区环境保护局在作出行政处罚前已经向上诉人发出《行政处罚听证告知书》，告知书中已对上诉人违法的事实、适用的法律及拟处罚的事项进行了告知，其中包括“以上事实，有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场照片等证据证实”的内容，该告知书由谢志祥签收并加盖上诉人印章。上诉人提交了书面答辩意见，并未对以上证据的真实、合法性提出异议。被上诉人广州市番禺区环境保护局应上诉人申请对本案组织了听证，谢志祥参加了听证会。会上，被上诉人广州市番禺区环境保护局再次向上诉人告知有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场照片等证据证实上诉人的违法行为，上诉人对此亦未提出异议，谢志祥在听证笔录上签字确认。此后，上诉人在向被上诉人广州市番禺区人民政府申请行政复议过程中，仍未对处罚所依据的事实、证据提出异议。在上诉人未能提供证据证明《现场检查（勘察）笔录》、《调查询问笔录》上的签名、盖章不真实的情况下，被上诉人广州市番禺区环境保护局、广州市番禺区人民政府依据前述事实、证据作出行政处罚决定、行政复议决定并无不当。
综上所述，被上诉人广州市番禺区环境保护局对上诉人作出番环罚[2015]162号《行政处罚决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确；被上诉人广州市番禺区人民政府作出番禺府行复[2015]53号《行政复议决定书》程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市联合科技发展有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 丁 玮
代理审判员 邓 军
代理审判员 余树林
二〇一六年八月三十一日
书 记 员 罗碧虹
黄慧