浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙杭行终字第367号
上诉人（原审原告）杭州焦家村加油站有限公司。
法定代表人杨亚明。
委托代理人樊德珠、裴孝亮。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局萧山分局。
法定代表人谢国民。
委托代理人朱亮。
委托代理人沃青雯。
被上诉人（原审第三人）中国石化销售有限公司浙江石油分公司。
法定代表人徐祥燕。
委托代理人占光胜。
被上诉人（原审第三人）中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站。
法定代表人杨伟。
委托代理人冯敏、崔岩岩。
杭州焦家村加油站有限公司（以下简称焦家村加油站）因土地其他行政行为一案，不服杭州市萧山区人民法院（2015）杭萧行初字第19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人焦家村加油站的委托代理人樊德珠、裴孝亮，被上诉人杭州市国土资源局萧山分局（以下简称萧山国土局）的委托代理人朱亮、沃青雯，被上诉人中国石化销售有限公司浙江石油分公司的委托代理人占光胜，被上诉人中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站的委托代理人冯敏、崔岩岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
萧山国土局于2014年11月28日向萧山区招投标管理办公室、萧山区招投标交易中心（以下简称“区招投标中心”）发出一份《关于终止萧政储出（2014）30号地块挂牌的函》，主要内容为：根据浙江省商务厅关于《浙江省成品油市场管理实施细则》（修订）（浙商务商发（2010）240号）文件规定，萧政储出（2014）30号地块竞买人必须提供省商务厅审核后下达同意申请企业参加土地使用权竞买的核准文件，依据《挂牌出让文件》中挂牌出让须知第二十条规定，挂牌领导小组研究决定终止萧政储出（2014）30号地块挂牌。公告媒体：杭州市萧山区招投标管理信息网。同日，萧山国土局（出让人）和区招投标中心（挂牌人）在杭州市萧山区招投标管理信息网上向各竞买人发出《关于终止萧政储出（2014）30号地块挂牌的补遗通知》，称萧政储出（2014）30号地块终止挂牌，并将《关于终止萧政储出（2014）30号地块挂牌的函》作为该通知的附件，一并进行了公告。
原审法院经审理查明：萧山国土局于2014年7月30日取得《关于江东新城公用设施营业网点（加油站）用地收储前期工作计划的批复》（萧发改投资（2014）428号），2014年8月14日取得该批复用地的《规划设计条件通知书》（杭规条萧字（2014）2101号）。2014年10月29日，萧山国土局作为出让人，委托区招投标中心作为挂牌人对包括案涉地块在内的6宗地块在《萧山日报》上发出《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，公告称本次挂牌出让的详细资料和具体要求见挂牌出让文件，申请人可于2014年11月7日至25日16时（工作日）到萧山国土局处获取挂牌出让文件。根据案涉地块《挂牌出让须知》等挂牌出让文件的规定，本次挂牌由区招投标中心受萧山国土局的委托负责主持和组织实施。案涉地块竞买人的资格要求为：中华人民共和国境内具有成品油零售经营资质的法人和其他组织；如境外企业要求参加竞买，可先在境内依法设立公司；法律、法规对申请人另有规定除外；竞买人可以独立或者联合竞买；联合竞买者必须各自满足以上条件；不允许（预）销售、分割转让。有意参与案涉地块的竞买人可以在2014年11月7日至25日16时（工作日）止到被告处报名，并提交相应材料。挂牌起始时间为2014年11月18日8时30分，截止时间为2014年11月27日14时30分；接受挂牌报价时间为2014年11月18日至26日工作日上午8时30分至11时30分，下午14时至16时，2014年11月27日上午8时30分至11时30分，下午14时至14时30分，截止时间为2014年11月27日下午14时30分。挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。挂牌主持人连续三次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，按照下列规定确定是否成交：（一）在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；（二）在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；（三）在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或者均不符合其他条件的，挂牌不成交。在挂牌期限截止时，有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人。在现场竞价中，无人参加竞买或无人加价的，以挂牌截止时出价最高者为竞得人，但低于挂牌出让底价者除外。进入现场书面竞价须携带以下资料：竞买人单位公章、《竞买资格确认书》原件、竞买人的法定代表人或授权委托人身份证原件。出让人有权中止或终止挂牌出让活动的情形是：1.竞买人串通损害国家利益、社会利益或他人合法权益的；2.挂牌工作人员、监督人员私下接触竞买人，以致影响挂牌公正性的；3.应当依法终止挂牌活动的其他情形。焦家村加油站及中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站、中国石化销售有限公司浙江石油分公司在挂牌出让公告规定的期间内提交了竞买申请资料，申请参加案涉地块的竞买。2014年11月25日，萧山国土局向焦家村加油站出具《竞买资格确认书》，确认其具有案涉地块的竞买资格。至2014年11月27日下午14时30分挂牌期限截止时，焦家村加油站和中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站、中国石化销售有限公司浙江石油分公司作为竞买人均参与了竞买并进行了书面报价。当日下午14时30分后，案涉地块的挂牌出让进入现场书面竞价阶段。中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站、中国石化销售有限公司浙江石油分公司因未携带单位公章被取消了现场书面竞价的竞买资格，现场书面竞价因此停止。2014年11月28日，萧山国土局向区招投标中心和萧山区招投标管理办公室发出《关于终止萧政储出（2014）30号地块挂牌的函》，以竞买人须提供浙江省商务厅核发的土地使用权招拍挂预核准文件为由，决定终止案涉地块的挂牌出让活动，同日，萧山国土局和区招投标中心在杭州市萧山区招投标管理信息网上公告终止案涉地块的挂牌出让活动，并将《关于终止萧政储出（2014）30号地块挂牌的函》以附件形式一并进行了公告。2014年11月27日，浙江省商务厅向杭州市萧山区经济和信息化产业局作出《关于萧山区江东加油站土地使用权招拍挂的预核准意见》（浙商务商油（2014）20号），对包括本案三位竞买人在内的五家企业参加案涉地块土地使用权招拍挂的竞买人资格问题作出预核准意见，同意上述五家企业参加案涉地块土地使用权的招拍挂。焦家村加油站于2014年12月2日获得该预核准意见书，中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站、中国石化销售有限公司浙江石油分公司未收到该文件。焦家村加油站对萧山国土局作出的被诉终止决定不服，遂诉至法院，请求撤销萧山国土局于2014年11月28日作出的终止案涉地块挂牌出让的决定，判令萧山国土局确认焦家村加油站竞得案涉地块。
原审法院认为：《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第三条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。”国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第11号）第二条规定，在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定。该规定所称的挂牌出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门作为出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。根据上述法规和规章的规定，萧山国土局具有从事案涉地块土地使用权挂牌出让活动的职权。商务部《成品油市场管理办法》是国务院部门制定的部门规章，在成品油市场监督管理领域应当予以适用。该办法第二十二条规定：“采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。”因此，取得省级人民政府商务主管部门的同意并取得预核准文件是竞买人参加挂牌出让竞买前应当具备的前提条件。本案中，案涉地块的规划用途为加油站，根据该条规定，焦家村加油站和中国石化销售有限公司浙江石油分公司、中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站应当在取得浙江省商务厅同意及预核准文件后，方可参加案涉地块土地使用权挂牌出让的竞买活动。根据案涉挂牌出让文件的规定，挂牌出让报名时间是2014年11月7日至25日16时（工作日）止，而浙江省商务厅对焦家村加油站和中国石化销售有限公司浙江石油分公司、中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站参与案涉地块竞买作出同意及预核准文件的时间是2014年11月27日，即在该报名时间届满时，焦家村加油站和中国石化销售有限公司浙江石油分公司、中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站尚未取得上述规章规定的参加竞买应当具备的前提条件。关于申请人资格的限制性条件方面，案涉挂牌出让文件虽然仅规定“法律、法规对申请人另有规定的除外”，没有明确规定是否适用规章的相关规定，但部门规章在其制定机关权限范围内施行是法律适用的当然要求，受其规范的主体无权自行选择适用与否，即使挂牌出让文件未规定适用相关规章，也不能得出可以排除其适用的结论。因此，《成品油市场管理办法》第二十二条对于案涉挂牌竞买人的竞买活动具有约束力。若在焦家村加油站和中国石化销售有限公司浙江石油分公司、中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站尚未取得相应的同意和预核准文件的情况下就赋予其竞买人资格，允许其参加案涉地块土地使用权挂牌出让的竞买活动，将导致案涉挂牌出让活动因违反《成品油市场管理办法》而违法。萧山国土局作出的被诉终止挂牌决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。萧山国土局通过区招投标中心在专门网站上对被诉终止挂牌出让决定予以公告，并说明了终止的理由，程序并无不当。焦家村加油站所诉事项缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回焦家村加油站的诉讼请求。本案受理费50元，由焦家村加油站负担。
上诉人焦家村加油站上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不充分。被上诉人作出案涉终止挂牌决定时，所根据的浙江省商务厅关于《浙江省成品油市场管理实施细则》（修订）文件规定，并非法律规定，仅为规范性文件，旨在指导浙江省各市、县（市）贸易局（经贸委、经委、经贸局）对省内成品油市场进行管理和监督，其是否具有参照的效力，也是应当在对其作出合法性审查的前提下，才可以决定是否参照，但一审法院在上诉人已对被上诉人作出行政行为时依据的该规范性文件的合法性提出质疑的情况下，未对其进行合法性审查，在判决中回避该事实，属于认定事实不清。被上诉人在作出案涉终止挂牌决定时所依据的《挂牌出让文件》中挂牌出让须知二十条之规定，一共有三款，但被上诉人在决定中未明确适用哪一款。依据该条猜测，行政合同终止存在多种可能性，在未予明确的情况下，严重违反正当性原则，即便是适用该条第三款“应当依法终止挂牌活动的其他情形”，也应当明确适用的是什么法律，且也只有依法才能终止，但一审判决对此也予以回避未予查清。杭州市萧山区国土局下发的《萧政储出（2014）30、31、35号地块》的挂牌出让文件是抽象行政行为，在该挂牌出让文件中明确写明“2014年11月25日16时（工作日）”这一时刻是作为申请人获取挂牌出让文件、竞买人提交书面申请、出让人向竞买人签发《竞买资格确认书》、竞买人交给保证金的截至时间节点，而非作为竞买人是否取得浙江省商务厅核发的案涉地块使用权的同意及预核准文件的时间节点，一审判决将此节点作为上诉人是否取得预核准文件的唯一标准，从而否认上诉人不具备竞买的前提条件，属于认定事实错误。即使根据一审判决适用的《成品油市场管理办法》第十三条第二款规定，也没有将取得预核准文件的时间节点控制在报名截止时，只要在竞买过程中取得即可。同时，被上诉人2014年11月25日以公文形式发给上诉人的《竞买资格确认书》的行为，也可佐证上诉人的该观点成立。因此，一审判决对被上诉人在作出案涉终止挂牌决定时，所认定的事实不清，证据不充分。二、一审法院对被上诉人作出案涉终止挂牌决定所引用的规范性文件未进行审查，既违反法律规定，也间接认定了被上诉人作出的决定缺乏法律依据。被上诉人作出案涉终止挂牌决定是依照《浙江省成品油市场管理实施细则》的文件规定，但一审判决中未引用该规范性文件，也未对该规范性文件作出评判，显然也已经确认该文件之效力不能作为决定的依据，等于已经确认被上诉人依据该文件作出的决定是缺乏法律依据的。一审法院以挂牌文件规定“法律、法规对申请人另有规定除外”没有明确是否适用规章，进而得出不能排除商务部《成品油市场管理办法》部门规章适用的结论，既缺乏依据，也表明被上诉人在作出决定时的依据不充分。三、一审判决适用的《成品油市场管理办法》属于商务部增设的行政许可，依法不能参照，更不能适用。一审判决直接适用上述规章，违反了《行政诉讼法》第六十三条第三款的规定，一审法院无权自行得出适用上述规章的结论。一审判决径直适用《成品油市场管理办法》，未对该部门规章进行合法性审查，显然违反法律规定。根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》第一百八十三项，仅保留“石油成品油批发、仓储、零售经营资格”的行政许可，实施机关为“商务部、省级人民政府商务行政主管部门”。根据《行政许可法》第十六条第三款规定，规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，根据第四款规定，法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可。因此，《成品油市场管理办法》作为部门规章，明显是在《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》第一百八十三项的行政许可项目基础上，增设了对加油站土地招拍挂需要前置核准的行政许可，该增设的行政许可行为，违反了《行政许可法》第十六条第三款的规定，因此，一审判决适用的《成品油市场管理办法》依法不能参照，更不能适用。四、被上诉人作出案涉行政行为严重违反正当程序，损害了上诉人的信赖利益，该决定依法应当撤销。被上诉人作出《关于终止萧政储出（2014）30号地块挂牌的函》时适用规范性文件，属于适用法律错误。且被上诉人未引用具体条款。被上诉人没有一次性告知相对人所有义务，也没有给予上诉人补正的机会，其行为存在非法性。根据《行政许可法》第三十二条的规定，行政机关必须一次性告知行政相对人所有的义务，同时，对提交材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或在5日内告知申请人需要补正的全部内容。本案中，从被上诉人发布的对竞买人的资格要求来看，并没有要求投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得核准文件后，方可参加投标、竞买。从事实上看，在规定的报名截止日即2014年11月25日前，被上诉人已经收到了上诉人就萧政储出（2014）30号地块的竞买申请书及相关文件资料，并经过审查，明确上诉人所提交资料符合被上诉人本次挂牌出让文件的规定和要求，且以向上诉人发放《竞买资格确认书》这一公文形式，确认了上诉人的竞买资格。从被上诉人发布的邀约内容看，其性质属于行政合同，尽管我国目前没有行政合同法，但是按照《合同法》的意思自治原则来看，只有违反法律禁止性规定，才会导致合法的解除。本案中，被上诉人在发出邀约时，没有要求投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得核准文件后，方可参加投标、竞买。但在行政合同履行过程中，却违背诚信原则，违背合同性原则，自己违约，却要上诉人作为合同相对人承担后果，明显权力义务不对等。基于信赖保护原则，被上诉人无权增加上诉人义务。在上诉人经办人为求稳妥，凭借多次拍卖加油站土地的经验，在公告没有要求竞买申请人应当取得省级人民政府商务主管部门同意并取得核准文件的情况下，自行到萧山区经济和信息局咨询，并在竞买开始前，取得了浙江省商务厅《关于萧山区江东加油站土地使用权招拍挂的预核准意见》，但被上诉人对该事实却不予调查，也没有给予上诉人补正的机会，属于滥用职权，侵害行政行为相对人的利益，其行为具有非法性。根据行政双阶理论，被上诉人无权单方终止双方的行政合同。从合同邀约与承诺的民事法律关系看，在27日下午竞买开始前，全部竞买人已经取得《浙江省商务厅关于萧山区江东加油站土地使用权招拍挂的预核准意见》。因此，被上诉人在既没一次性告知上诉人所有的义务，也没有给予上诉人补正的机会或对上诉人等已经取得竞买资格预核准的事实予以调查，更没有在作出终止函前组织行政相对人举行听证会，听取相对人的意见的情况下，即作出终止本次土地挂牌活动的决定，属于程序违法、适用法律错误。综上，请求：1、撤销杭州市萧山区人民法院（2015）杭萧行初字第19号行政判决，改判撤销被上诉人于2014年11月28日作出的终止案涉地块挂牌出让的决定；2、判令被上诉人确认上诉人竞得案涉地块。
被上诉人萧山国土局答辩称：第一、抽象行政行为合法性审查问题。首先是规范性文件是否需要审查？根据《行政诉讼法》第五十四条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”根据此条规定，可以得出两点：一是抽象行政行为合法性审查必须由原告在一审时提出明确的请求，二是合法性审查只涉及规范性文件而不涉及规章。上诉人在一审的诉讼请求中并未涉及合法性审查的任何请求内容，又在二审上诉状中要求审查浙江省商务厅、商务部部门规章的合法性，这些于法无据。其次是《成品油市场管理办法》是否超越了行政许可设定权限？首先需要说明的是《成品油市场管理办法》出台于2006年，本身即是根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）来进行制定的。而《成品油市场管理办法》中针对新建加油站项目，两次提到了“预核准文件”。一次是在第十三条：“申请从事成品油零售经营资格的企业，除提交本办法第十一条规定的文件外，还应当提交具有长期、稳定成品油供应渠道的法律文件及相关材料以及省级人民政府商务主管部门核发的加油站（点）规划确认文件。通过招标、拍卖、挂牌方式取得加油站（点）土地使用权的，还应提供省级人民政府商务主管部门同意申请人投标或竞买的预核准文件及国土资源部门核发的国有土地使用权拍卖（招标、挂牌）《成交确认书》。”这是针对第十一条中申请成品油经营资格的企业需要的文件来说的。另一次是在第二十二条中：“采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。”很明显，预核准文件本身并不是一个独立的行政许可程序，在成品油市场活动开展过程中起到了两个作用：1、行政许可的前置程序，预审核文件是成品油零售许可申请的必要文件之一；2、行政许可实施过程中的管理手段。行政机关除了核发行政许可的职权，对于行政许可的被许可对象还负有管理职能。由于加油站经营具有特殊性，对周边居民的日常生活有着极大的影响，因此进行严格管理就十分有必要。上诉人自己也在上诉状第五页中认可了预审核文件是行政许可的前置程序，是成品油零售许可过程中不可缺少的必要环节。再次，预审核文件系浙江省商务厅根据商务部规章要求作出的一个具体行政行为，如果上诉人对该具体行政行为存疑，应当另行提起诉讼。而被上诉人作为一个土地管理部门，系依据现存有效的法律、法规的要求而进行行政行为。对于成品油经营资质要求的讨论，被上诉人无法解决，在本案中也无法涉及。二、被上诉人终止挂牌的程序正当性问题。上诉人在上诉状中引用很多民事、行政理论，且不说上诉人引用的双阶理论基础本身是德国颇具争议的一个学术观点，在我国并未达到共识，上诉人在此已经完全将行政行为概念与民事行为概念混淆了。首先，就本案来说，国有土地使用权招投标本身应当是一个行政行为，系被上诉人依据法定职权而开展的活动。招标文件本身却并非一个设定行政许可的抽象性文件，适用的也不是行政许可法，而是招投标法。招标文件的公布本身就是可诉的具体行政行为，招标文件中对申请人资质的要求也并非新设，而是参照现行有效的法律、法规而来。申请人得以参加招投标，并非是被上诉人的许可，而是因为符合了法定参加条件而通过其自身申请而取得资格。被上诉人在整个过程中起到的是组织、监督作用，相当于比赛的裁判，看到不符合法定条件的情况出现，只能予以终止。所谓的行政许可机关看到申请人资料不齐必须提醒补正的职责是基于行政许可的基础而存在的，在被上诉人此职责自始不存在的。其次，因为国有土地招投标是行政行为，自然应当符合现行有效的所有法律文件。上诉人认为在招标文件中没有提及的规章和规范性文件不得适用，是对语言的过分狭隘的理解。从常识可知，除非经特别说明，一般文件提到“法律、法规”即是指所有应当适用的法律渊源。从法理学讲，法律渊源包括法律、法规、部门规章、地方性规章、规范性文件以及政策。上诉人自己也称有多次参与拍卖土地的经验，却在这一案件中要求被上诉人在每次提及法律渊源的时候，都不能适用合理的代称，而非得把所有情形表述齐全，未免吹毛求疵，甚至强人所难。三、上诉人不仅在资格审核当日，甚至在招投标当日未提交预审核文件，这属于投标资格不符合法律规定，依法不得参加竞拍。当时由于三个竞买人都未提交预审核文件，故因为竞买人数不达标故被上诉人终止了本次招投标。上诉人无权要求被上诉人向商务厅调取预审核文件，应由上诉人自行向被上诉人提交。另外，被上诉人作出《关于终止萧政储出（2014）30号地块挂牌的函》已对所有的法律依据作出说明。综上，被上诉人认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人中国石化销售有限公司浙江石油分公司答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据《挂牌出让文件》，应由招投标中心确认竞得人，而不是由被上诉人确认，故上诉人要求被上诉人确认上诉人的竞买资格无事实和法律依据。请求维持原判。
被上诉人中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站答辩称：与萧山国土局的意见一致。
原审期间各方当事人提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。庭审中，各方当事人围绕被上诉人作出终止萧政储出（2014）30号地块挂牌的决定是否合法的争议焦点进行了质证和辩论。各方当事人均未提交新的证据材料。
经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。
本院认为，《成品油市场管理办法》第二十二条规定“采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。”根据《杭州市萧山区萧政储出（2014）30、31、35号地块国有建设用地使用权挂牌出让公告》记载，竞买申请时间为2014年11月7日至2014年11月25日16时（工作日）止。而浙江省商务厅针对上诉人、中国石化销售有限公司浙江石油分公司、中国石油天然气股份有限公司杭州萧山新塘加油站等企业的申请作出《关于萧山区江东加油站土地使用权招拍挂的预核准意见》的时间是2014年11月27日。上诉人及其他两位参加竞买的企业在申请竞买前均未取得《成品油市场管理办法》规定应当取得的预核准文件。故被上诉人于2014年11月28日作出终止萧政储出（2014）30号地块挂牌的决定，具有事实和法律依据。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 秦 方
审 判 员 李 洵
代理审判员 李希芝
二〇一五年十一月六日
书 记 员 叶 嘉
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。
……