江苏省苏州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏中行终字第00076号
上诉人（原审原告）朱国华。
委托代理人王斌，江苏丰云律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苏州市国土资源局，住所地苏州市干将西路1018号。
法定代表人吴维群，局长。
委托代理人焦红萱。
委托代理人郎一华，江苏竹辉律师事务所律师。
上诉人朱国华因诉苏州市国土资源局取消土地竞得者资格一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2014）姑苏行初字第0007号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年7月22日依法公开开庭审理了本案。上诉人朱国华及其委托代理人王斌，被上诉人苏州市国土资源局的委托�理人焦红萱、郎一华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，苏州市国土资源局于2011年8月16日在报纸上登载了2011年第5号国有建设用地使用权挂牌出让公告，公开出让包括苏地2011-G-29号地块在内的土地使用权，配套的挂牌文件中同时明确：该地块须全部用于邻里中心功能用途，且地上不少于45%的计容积率建筑面积须作为十三项社区公益服务载体，上述社区公益服务载体建筑建成后3个月内须无偿移交给政府指定单位运营管理；挂牌竞价者如对挂牌文件资料有疑问，可在土地挂牌公告发布后至报名截止时间的工作日内，随时向苏州市土地储备中心地产经营处进行咨询。朱国华在支付了550万元履约保证金后于2011年9月5日在苏州市国土资源局举办的苏州市国有土地使用权挂牌竞价会上，竞得苏地2011-G-29号地块，并与苏州市国土资源局签署了成交确认书。成�确认书明确：成交金额为9550万元，用地面积15288.28平方米，土地用途为商服用地（邻里中心功能），土地使用权出让年限为40年；本成交确认书签订后，竞得者应在15日内与苏州市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并按合同规定要求支付土地出让金；竞得者开出的银行支票或汇票，在有效期内不能兑现或不能全部兑现的，以及竞得者在规定时间内不签订土地出让合同书的，均为违约，拍卖人可取消其竞得资格，没收履约保证金，并由其赔偿该地块组织拍卖活动支出的全部费用。
成交确认书签订后，朱国华与苏州市国土资源局因对该地块挂牌须知中特别说明部分的有关内容理解不一致而发生争议并导致双方未能签订土地出让合同，苏州市国土资源局于2012年2月29日向朱国华作出《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格并没收履约保证金的通知》。朱国华�此不服，提起诉讼。原审法院经审理后，于2013年3月8日作出（2012）姑苏行初字第0002号行政判决依法撤销了该通知。上述判决生效后，因朱国华仍然坚持要求苏州市国土资源局对45%容积率建设面积的定位、使用年限、指定单位等问题进行明确，苏州市国土资源局于2013年5月21日发函给朱国华进行了答复。但朱国华认为该答复仅仅是重复了原挂牌出让公告的相关内容，未对其提出的问题作出实质性回答，遂于2013年7月10日对该答复提起诉讼。原审法院经审理后，于2013年9月18日作出（2013）姑苏行初字第0047号行政裁定驳回了朱国华的起诉。朱国华不服，提起上诉，苏州市中级人民法院于2013年11月15日作出（2013）苏中行终字第0103号行政裁定予以维持。在朱国华上诉期间，苏州市国土资源局于2013年10月17日向朱国华发出《关于履行苏地2011-G-29号地块土地竞得者法律义务的函》�通知其于2013年11月5日前签订土地出让合同，逾期将取消其土地竞得者资格及没收履约保证金。朱国华于2013年11月5日回函，依然坚持必须在苏州市国土资源局对45%容积率的定位、使用年限、指定单位等问题明确后才能签订合同。2013年11月6日，苏州市国土资源局向朱国华作出《关于取消苏地2011-G-29号地块土地竞得者资格的通知》，主要内容为取消朱国华苏地2011-G-29号地块竞得者资格，所交保证金不予退还。2013年12月9日，朱国华提起本案诉讼。
原审法院认为，参照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条、第七条、第八条的规定，出让地块的出让方案应通过法定程序确定，并由出让人编制出让文件、发布公告。因此，通过挂牌程序确定竞得人后，非经法定程序，出让人无权改变出让文件，否则，将损害其他竞买人的权利。朱国华作为该地块的挂牌竞价人，应对公告的出让文件完全知悉，如其对出让文件的相关内容有疑问，可按照挂牌文件的规定在挂牌公告发布后至报名截止时间前咨询了解清楚，然后决定是否报名参与竞买。同样，在朱国华签署成交确认书至签订土地出让合同前这一期间，苏州市国土资源局针对朱国华的提问所作的解释或答复，也不能擅自改变挂牌文件的内容并作为挂牌文件的补充纳入合同条款。本案中朱国华要求苏州市国土资源局明确的内容，不是签订土地出让合同的前提条件，也不是苏州市国土资源局的法定职责或义务，朱国华以此拒绝按照苏州市国土资源局2013年10月17日所发的通知函要求签订土地出让合同的理由不能成立，双方之间因2013年5月21日的答复函所引起的诉讼争议的结果也不能视为苏州市国土资源局作出本案诉争行政行为的前提。
关于本案所涉行政行为是否属于行政�罚的问题，原审法院认为，行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行为给予法律制裁的行政行为。其主要原则之一就是处罚法定原则，即处罚的依据和种类必须是法律和行政法规明确规定的。而本案中，苏州市国土资源局所作出的取消朱国华土地竞得者资格及保证金不予退还的行政行为，系根据该地块挂牌公告文件的规定以及双方自愿签订的成交确认书的约定，故而在性质上应属于行政合同。最高人民法院（2009）行他字第55号和（2010）行他字第191号司法解释，也只是将土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权以及与竞得人签署成交确认书等行为定性为具体行政行为，而并未明确其为行政处罚行为。
综上，根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条的规定，苏州市国土资源局是苏州市招标拍卖挂牌出让国有土地使用权事项的组织实施者和主管部门，具有相应的行政职权。苏州市国土资源局作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块土地竞得者资格的通知》中认定朱国华未能按成交确认书和挂牌文件的约定办理签订出让合同的手续，有事实和法律依据，且程序并不违法。朱国华的诉讼请求不能成立。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回朱国华要求撤销苏州市国土资源局于2013年11月6日作出《关于取消苏地2011-G-29号地块土地竞得者资格的通知》的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由朱国华负担。
上诉人朱国华上诉称，一、被上诉人作为行政机关，有义务对其先前的行为负责，其在未能基�明确45%容积率建设方案的情况下，擅自取消上诉人竞买资格违法。被上诉人2013年10月17日通知上诉人于2013年11月5日前签约。上诉人于2013年11月5日回函，要求其明确45%容积率的定位、使用年限、指定单位等问题后方可签约，同时表态，若被上诉人不明确，则上诉人将按公平原则，每层按45：55分别享有，期限最长为20年。而被上诉人未作任何回复，却于2013年11月6日作出《关于取消苏地2011-G-29号地块土地竞得者资格的通知》，该通知中取消了上诉人苏地2011-G-29号地块竞得者资格，所交保证金不予退还。被上诉人该做法显属滥用职权，原审法院在已查明事实的基础上不撤销上述行为，裁判错误。二、根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，对于较大数额的没收行为应举行听证程序。但被上诉人未进行任何形式的听证，听取上诉人陈述和申辩，即作出上述通知，没收了�诉人所交的550万元保证金。被上诉人所作通知属于行政处罚，程序违法，应予撤销。三、原审法院未纠正错误的行政行为，上诉人将追究相关人员的责任。综上，请求撤销原审判决，撤销被上诉人于2013年11月6日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块土地竞得者资格的通知》。一、二审诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人苏州市国土资源局答辩称，被上诉人作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块土地竞得者资格的通知》是根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《国有土地使用权挂牌竞价成交确认书》（苏地2011-G-29）、《苏州市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》、《苏州市国有建设用地使用权挂牌须知》等文件而作出，有事实和法律依据。上诉人无权以任何理由拒绝履行《国有土地使用权挂牌竞价成交确认书》（苏地2011-G-29）规定的按时签订�国有土地使用权出让合同》的义务。苏地2011-G-29地块以挂牌方式确定竞得人后，上诉人交纳的竞买保证金依法已经转为受让地块的定金。被上诉人不予返还定金，是适用《中华人民共和国担保法》规定的定金罚则作出的行为，并非对上诉人的行政处罚。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告在法定举证期限内向原审法院提供的证据材料有：1、苏州市国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告；2、苏州市国有建设用地使用权挂牌须知；3、国有土地使用权挂牌竞价成交确认书；4、《关于履行苏地2011-G-29号地块土地竞得者法律义务的函》及送达凭证；5、《关于取消苏地2011-G-29号地块竞得者资格的通知》及送达凭证。
原审原告向原审法院提供的证据材料有：1、苏州市国土资源局2013年11月6日作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块�地竞得者资格的通知》；2、（2013）姑苏行初字第0047号行政裁定书；3、（2013）苏中行终字第0103号行政裁定书；4、苏州市国土资源局于2013年10月17日发出的《关于履行苏地2011-G-29号地块土地竞得者法律义务的函》；5、朱国华于2013年11月5日发给苏州市国土资源局的对《关于履行苏地2011－G－29号地块竞得者法律义务的函》的回复及邮寄凭证；6、（2012）姑苏行初字第0002号行政判决书。
上述证据均已随案移送本院。
本院经审查认定，原审法院对证据认证正确。
根据本案有效证据，本院经审查，原审判决认定事实清楚，证据充分。
庭审中，双方当事人围绕本案争议焦点即被上诉人作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块土地竞得者资格的通知》是否有事实根据和法律依据，分别发表了辩论意见。
上诉人朱国华认为，被上诉人作出的《关于取消苏地2011-G-29号地块土地竞�者资格的通知》没有事实和法律依据，且未进行听证，程序违法。被上诉人应对45%计容积率建筑面积的社区公共服务载体设置的层数、使用年限等问题进行明确，但被上诉人未进行明确，未履行职责。被上诉人没收保证金前，未依法告知上诉人听证的权利，也未听取上诉人的陈述申辩，属于程序违法。
被上诉人苏州市国土资源局认为，一、对45%计容积率建筑面积的具体内容的描述不应由被上诉人作出明确，不属于被上诉人的职权范围。上诉人如有疑问，应当在参加竞买之前提出。二、上诉人应当按照成交确认书的要求，在15日内与被上诉人签订土地出让合同。即便上诉人有正当理由，亦应按挂牌文件的规定在期满前15日内到被上诉人处申请续期，但是上诉人从未向被上诉人申请过续期。被上诉人于2013年10月17日再次函告上诉人签订土地出让合同，但上诉人再次违反签约期限。被上诉人遂取消其竞得者资格，不予退还保证金，该行为有事实和法律依据。三、被上诉人的行为并非行政处罚，无须履行听证等程序。在以挂牌方式确定竞得人后，履约保证金转作受让地块的定金。当上诉人出现违约情形时，被上诉人有权没收相关的履约保证金。
本院认为，参照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条第四款、第二十条第一款、第二十一条的规定，挂牌出让国有建设用地使用权的，由市、县人民政府国土资源行政主管部门（下称出让人）发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请，更新挂牌价格，并根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权的竞得人。以挂牌方式确定竞得人后，竞得人支付的竞买保证金�作受让地块的定金。出让人应当与竞得人签订成交确认书。竞得人应当按照成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。
本案中，被上诉人苏州市国土资源局于2011年8月16日在报上刊登了国有建设用地使用权挂牌出让公告，公开出让包括苏地2011-G-29号地块在内的国有建设用地使用权。上诉人在支付了550万元履约保证金后，于2011年9月5日在被上诉人举办的挂牌竞价会上，竞得了苏地2011-G-29号地块，并与被上诉人签署了成交确认书。该成交确认书中载明，本成交确认书签订后，竞得者应在15日内与被上诉人签订《国有土地使用权出让合同》，并按合同规定要求支付土地出让金。同时还载明，若竞得者违约，被上诉人可取消其竞得资格，没收履约保证金。上诉人对上述条款的内容是知悉的，但上诉人并未在成交确认书约定的时间内与被上诉人签订土地出让合同。在被上诉人2013年10月17日发函通知上诉人前往履行签约义务后，上诉人仍未与被上诉人签订土地出让合同。因此，被上诉人根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的相关规定及挂牌文件、成交确认书的约定，作出《关于取消苏地2011-G-29号地块土地竞得者资格的通知》，取消上诉人对苏地2011-G-29号地块竞得者资格，所交保证金不予退还。被上诉人上述行为认定事实清楚，依据充分。
上诉人认为，关于45%容积率的建筑定位、使用年限、指定单位等问题涉及上诉人的重大权益，在被上诉人未对上述事项作出明确前，上诉人无法签订土地出让合同。本院认为，挂牌文件已经对苏地2011-G-29号地块的出让方案作了明确规定，涉及该地块的用途、使用年限、规划指标和其他条件等。上诉人根据挂牌公告参加竞价，应该知晓挂牌文件的内容，知悉苏地2011-G-29号地块的出让方案，上诉人如有疑问，应在报名截止时间前进行咨询。现上诉人参加竞价并签署了成交确认书，即表示上诉人愿意按照挂牌文件规定的条件来受让该宗土地使用权。况且在签订土地出让合同前，被上诉人针对上诉人提问所作的答复，也不能对挂牌文件的内容进行随意变更。因此，上诉人要求被上诉人明确的相关事项，并非签订土地出让合同的前提条件。上诉人不能以被上诉人未进行明确为由，拒绝签订土地出让合同。上诉人该上诉理由不能成立，本院不予支持。
对于上诉人提出被上诉人该通知行为系行政处罚，被上诉人没收了上诉人550万元履约保证金，但未进行听证，程序违法。本院认为，被上诉人取消上诉人土地竞得者资格及保证金不予退还的行为，系根据挂牌文件的规定以及双方自愿签订的成交确认书的约定作出，其性质不属于行政处罚�无需听证。上诉人认为被上诉人程序违法的理由不能成立，本院不予采纳。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱国华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈芝颖
代理审判员 倪志钧
代理审判员 林 磊
二〇一四年八月八日
书 记 员 赵 芬