浙江省宁波市江东区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）甬东行初字第28号
原告宁波市鄞州横街金星电器厂，住所地宁波市鄞州区横街镇横街东路***号。
负责人王锡平，厂长。
委托代理人王巧娜，该厂员工。
委托代理人谢银忠（特别授权代理），浙江正清和律师事务所律师。
被告宁波市鄞州区横街镇人民政府，住所地宁波市鄞州区横街镇横街村。
法定代表人陈光，镇长。
委托代理人钱斌，宁波市鄞州区横街镇人民政府综治办副主任。
委托代理人龚道渊（特别授权代理），北京盈科（宁波）律师事务所律师。
原告宁波市鄞州横街金星电器厂不服被告宁波市鄞州区横街镇人民政府行政强制一案，于2015年5月15日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月5日公开开庭审理了本案。原告宁波市鄞州横街金星电器厂委托代理人王巧娜、谢银忠，被告宁波市鄞州区横街镇人民政府委托代理人钱斌、龚道渊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年3月23日，原告宁波市鄞州横街金星电器厂位于宁波市鄞州区横街镇万华村徐王工业区的厂房发生坍塌事故，同月25日，被告宁波市鄞州区横街镇人民政府指定浙江宁达建设有限公司对未坍塌部分厂房进行了拆除。
被告宁波市鄞州区横街镇人民政府向本院提供的证据有：1、宁波市鄞州区安全生产监督管理局（鄞）安监管勘（2015）33004号勘验笔录及现场勘察照片；2、宁波市鄞州区安全生产监督管理局现场检查记录及（鄞）安监管现决（2015）003号、004号、005号现场处理措施决定书；3、宁波市鄞州区生产安全事故调查组出具的《关于建议尽快拆除“3.23”事故坍塌残余物的函》；4、宁波市鄞州区住房和城乡建设局出具的《关于横街镇“3.23”坍塌事故后续处理意见》；5、宁波市鄞州区住房和城乡建设局组织的专家出具的《房屋倒塌初步原因分析及处理意见》；6、宁波市公安局鄞州分局所作的王锡平、李惠明、翁依叶讯问笔录，王巧杰询问笔录；7、宁波市鄞州区安全生产监督管理局所作的李惠明询问笔录；8、王锡平与李惠明之间的租赁合同；9、奉化坍塌楼房及常熟五星新村房屋坍塌剩余部分拆除报道。上述第1、2、3、4、5份（组）证据用以证明被告对残留部分厂房采取紧急排险措施予以拆除是合法合理及时的，是经过宁波市鄞州区安全生产监督管理局、宁波市鄞州区生产安全事故调查组及宁波市鄞州区住房和城乡建设局现场查勘并组织专家鉴定之后予以建议要求的；第6、7、8份（组）证据用以证明坍塌部分的厂房与被告紧急排险拆除的厂房属同一幢厂房，该厂房未经审批建设，厂房建成后有部分出租给宁波市鄞州区集仕港后明模具厂和宁波市鄞州横街惠明工艺品有限公司的事实；第9份（组）证据用以证明其他地方房屋坍塌事件当地政府均采用拆除的应急排险措施，印证被告的拆除措施是合法合理及时的。
在庭审中，被告宁波市鄞州区横街镇人民政府向本院提供新证据：10、照片复印件1份，用以证明涉案房屋是同一幢，一部分厂房倒塌必然引起其余部分厂房发生结构性变化，坍塌的厂房残余部分存在严重安全隐患和巨大危险性，被告的拆除措施合理。
被告宁波市鄞州区横街镇人民政府向本院提供的行政行为依据有：《中华人民共和国突发事件应对法》第三条、第七条、第十一条、第四十八条、第四十九条、第六十六条；《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条、第五条、第十五条；《浙江省安全生产条例》第六条、第七条、第四十五条、第四十六条、第四十七条；鄞政办发（2008）177号文件《宁波市鄞州区贯彻实施﹤生产安全事故报告和调查处理条例﹥暂行规定》；鄞政办发（2008）218号文件《宁波市鄞州区生产安全事故调查处理工作联席会议制度》。用以证明被告作出的具体行政行为受鄞州区人民政府指示委托实施、有法可依的事实。
原告起诉称，2006年9月，原告向宁波市鄞州区横街镇雷庄村经济合作社购买了11.5亩水库补偿用地的土地使用权，2013年11月，原告在该地建造两幢钢结构厂房，2014年底又建造了两幢两层混合结构厂房，中间用楼梯隔开，一幢9间（A幢），另一幢13间（B幢），A幢一楼原告自用，B幢一楼出租给周后明，A、B幢二楼大部分出租给宁波市鄞州横街惠明工艺品有限公司。2015年3月23日，因宁波市鄞州横街惠明工艺品有限公司摆放物品过重及周边违法打桩施工导致厂房发生部分倒塌，倒塌的是B幢厂房中间10间，A幢厂房未受影响。2015年3月25日，被告未提前通知原告，对完好的A幢厂房及B幢未倒塌厂房进行强制拆除。厂房内机器设备、办公用品、生活用品等全部毁损，原告遭受重大损失。原告认为被告的强行拆除行为，被告没有职权且程序违法，故诉请法院确认被告于2015年3月25日对原告厂房强行拆除的行政行为违法。
原告向本院提交的证据有：1、原告与鄞州区横街镇雷庄村经济合作社《土地转让协议书》复印件，用以证明原告对涉案厂房具有所有权；2、拆除现场照片复印件6份，翁叶妃、汪栋杰证明各1份，视频资料1份，用以证明被告对原告厂房进行拆除的事实。
被告书面答辩及庭审陈述称，一、本次拆除属于坍塌事故发生后的紧急排险措施。坍塌厂房为原告自行搭建，未经设计，建造过程无监督，坍塌的厂房残余部分存在严重安全隐患和巨大危险性，如不拆除，极有可能造成二次坍塌，后果不堪设想。2015年3月23日，原告厂房倒塌事故致两人死亡、三人受伤。事故发生后，宁波市鄞州区安全生产监督管理局作了现场勘查，对原告、宁波市鄞州横街惠明工艺品有限公司、宁波市侨通户外用品有限公司作出现场处理措施决定，要求被告派员24小时值班，禁止闲杂人员进入，同时要求对坍塌残余物进行拆除。同日介入的宁波市鄞州区生产安全事故调查组也有相同意见。3月24日，根据鄞州区联合调查组部署，宁波市鄞州区住房和城乡建设局及组织的专家对现场查勘并建议：该厂房无正规设计、施工，存在严重结构安全隐患，应尽快组织整体拆除。该厂房位于徐王工业区，来往人口密集，如不及时紧急排险，再遇风雨天气，极有可能造成二次坍塌，带来更严重的损害。因此被告根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十条、第十一条、第四十九条之规定，立即采取了排险措施，隔离现场，值守人员，禁止人员进入。3月25日，被告指定浙江宁达建设有限公司对未坍塌部分厂房进行了拆除。但未拆除与坍塌事故无关的南面的钢结构厂房。二、发生坍塌的厂房与被告排险拆除的厂房属于同一幢楼，为一个整体，一部分厂房倒塌必然引起其余部分厂房发生结构性变化，房屋安全性受到严重影响，涉案厂房状况并非原告所说的两幢独立混合结构厂房。原告是将坍塌厂房二楼共计16间出租给宁波市鄞州横街惠明工艺品有限公司的，而非原告所说“二楼大部分出租给宁波市鄞州横街惠明工艺品有限公司”。三、被告已向原告尽到告知义务，原告同意配合被告的紧急排险工作。被告在收到宁波市鄞州区生产安全事故调查组及宁波市鄞州区住房和城乡建设局拆除建议后，经研究决定对残余厂房紧急排险拆除。24日被告委派云洲村村干部王某到王锡平家属住所作通知工作，原告同意被告的排险拆除措施。故被告认为，被告在经过有关部门、专家勘查、论证后，及时通知了原告，根据宁波市鄞州区人民政府的指示，尽快对残余厂房进行排险拆除是合法合理的，符合《中华人民共和国突发事件应对法》相关规定。近年来，奉化、常熟等地发生楼房坍塌事故后，各地政府都采取了排险拆除措施。被告的紧急排险工作是必须的、合法的，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据分析与认定如下：
对原告提供的证据：对证据1即涉案厂房《土地转让协议书》，被告无异议；对证据2即拆除现场照片复印件、证明、视频资料，被告认为该份（组）证据能证明涉案房屋是一幢相连的楼。
本院认为，对当事人无异议的证据1，是本案原告的适格性证据，本院予以认定。对有异议的证据2，本院对该份（组）证据证明被告实施拆除行为的真实性上予以认定；对该份（组）证据能否证明原告所主张的涉案房屋是独立的两幢建筑这一目的上，因涉案房屋无建筑设计图纸、规划文书、不动产权利证书等证据充分证明，故本院对原告证明主张不予认定。
对被告提供的证据：原告对证据1、2即宁波市鄞州区安全生产监督管理局勘验笔录、现场勘查图、现场处理措施决定书及现场检查记录，原告对其真实性无异议，但认为涉案厂房分为A、B两幢，而非一幢；对证据3即宁波市鄞州区生产安全事故调查组出具的《关于建议尽快拆除“3.23”事故坍塌残余物的函》，原告认为函中坍塌残余物具体指向哪些厂房不明，拆除不能将A、B幢厂房都拆除，拆除的后果使事故责任调查难以进行，而被告对房屋质量未作鉴定直接进行了拆除；对证据4即宁波市鄞州区住房和城乡建设局出具的《关于横街镇“3.23”坍塌事故后续处理意见》，原告认为宁波市鄞州区住房和城乡建设局阐述的意见是房屋存在严重结构安全隐患，而非突发事件；对证据5即宁波市鄞州区住房和城乡建设局组织的专家出具的《房屋倒塌初步原因分析及处理意见》，原告认为专家签名非真实，不能作为证据；对证据6、7、8即宁波市公安局鄞州分局所作王锡平、李惠明、翁依叶讯问笔录，王巧杰询问笔录及宁波市鄞州区安全生产监督管理局所作李惠明询问笔录，王锡平与李惠明之间的租赁合同，原告认为该些证据不能证明涉案房屋是一幢；对证据9即奉化及常熟等地房屋坍塌剩余部分拆除新闻报道，原告认为与本案情况不相同。对庭审中提供的新证据10即照片复印件，原告认为被告举证已过举证期限，且照片只能反映涉案房屋是一座，而非一幢。
本院认为，对被告提供的第1、2、3、4、6、7、8份（组）证据的合法性、关联性予以认定，部分真实性予以认定，但对上述证据能否证明被告所主张的涉案房屋是同一幢建筑这一目的上，因涉案房屋无建筑设计图纸、规划文书、不动产权利证书等证据充分证明，故本院对被告的证明主张也不予认定。对第5份（组）证据，专家的初步原因分析及处理意见不成熟，存在签名等证据形式问题，故本院不予认定；对第9份（组）证据，因外地新闻报道对本案被告行政行为合法性的审理没有关联性，故本院不予认定；对庭审中提供的新证据10，本院认为新证据举证已过举证时限，且无正当理由，应视为没有该证据。
另在庭审中，本院依职权通知了证人王某出庭作证。证人王某陈述，2015年3月24日晚，证人受被告委托，到原告负责人王锡平家属住所去通知拆除事宜及做思想工作，王锡平的女儿、儿子等在家，对要求拆除坍塌后的剩余厂房，当时他们都同意配合。王锡平本人及王锡平老婆不在家。但是第二天拆除现场比较混乱，当事人情绪比较激动。前去王锡平家属住所时，没有送达过书面文件，王锡平家属也没有签署同意拆除的书面文本。本院对证人王某证言予以认定。
对被告提供的行政行为依据：原告认为《中华人民共和国突发事件应对法》未列明可以拆除没有危险后果的房屋，故被告违法。
本院根据本案证据及当事人质证意见审查确认以下事实：2006年9月，原告宁波市鄞州横街金星电器厂向宁波市横街镇雷庄村经济合作社购买了涉案厂房所在地的土地使用权，2014年底原告自行设计、建造了涉案厂房，部分自用，部分出租给周后明公司及宁波市鄞州横街惠明工艺品有限公司。2015年3月23日，原告发生部分厂房倒塌事故，导致二人死亡、三人受伤。同日，宁波市鄞州区安全生产监督管理局介入调查，进行了现场检查，对涉案厂房使用人原告、宁波市鄞州横街惠明工艺品有限公司、宁波市侨通户外用品有限公司作出“责令暂时停产停业，禁止人员进入危险区域”现场处理措施决定。同日，鄞州区生产安全事故调查组也介入调查，出具《关于建议尽快拆除“3.23”事故坍塌残余物的函》，要求被告派员24小时值班，协助现场管理工作，严防闲杂人员进入，同时建议尽快对坍塌残余物进行拆除。3月24日，宁波市鄞州区住房和城乡建设局也介入，出具《关于横街镇“3.23”坍塌事故后续处理意见》，建议该厂房无正规设计、施工，存在严重结构安全隐患，应尽快组织整体拆除。被告遂决定对该未坍塌部分厂房紧急排险拆除。同日晚，被告委派云洲村村干部王某至原告负责人王锡平家属住所处通知拆除事宜及做思想工作。3月25日，被告指定浙江宁达建设有限公司对未坍塌部分厂房进行了拆除。
本院认为：原告宁波市鄞州横街金星电器厂与本案所诉行政行为有利害关系，起诉时虽只有原告宁波市鄞州横街金星电器厂签章，没有原告负责人王锡平签字，但因原告负责人王锡平受刑事羁押，故以宁波市鄞州横街金星电器厂名号作为原告起诉符合行政诉讼法旨义，原告适格。宁波市鄞州区横街镇人民政府实施了涉诉的拆除行政行为，被告适格。
被告宁波市鄞州区横街镇人民政府提供的行政行为法律依据为《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定，但根据《中华人民共和国突发事件应对法》第七条第一款“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”、第二款“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可越级上报”的规定，本院认为，突发事件应对工作主体系县级及县级以上人民政府，被告系镇人民政府，不符合《中华人民共和国突发事件应对法》的相关主体规定。庭审中被告宁波市鄞州区横街镇人民政府辩解其拆除行为受宁波市鄞州区人民政府的指示进行，证据为宁波市鄞州区生产安全事故调查组出具的《关于建议尽快拆除“3.23”事故坍塌残余物的函》，但宁波市鄞州区生产安全事故调查组系宁波市鄞州区人民政府设立的进行生产安全事故调查的工作协调机构，并非一个实体的法人，无行政法上的权利义务能力，其建议不具有对被告实施拆除行为的指示执行效力。“建议……函”本身的名称及表述内容也说明该证据不能证明其代表宁波市鄞州区人民政府指令被告对事故发生后的剩余厂房进行拆除。在案件中，没有有效证据支持宁波市鄞州区人民政府指令了被告对事故发生后的原告剩余厂房进行拆除。因此，对本案行政行为的合法性评价对象只能认定诉争的拆除行为系被告宁波市鄞州区横街镇人民政府的自主实施。本案被告宁波市鄞州区横街镇人民政府对原告宁波市鄞州横街金星电器厂的厂房拆除行为依据《中华人民共和国突发事件应对法》系适用法律错误。
根据《中华人民共和国突发事件应对法》第十条“有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布”、第十六条“县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告”的规定，本院认为，突发事件应对工作程序具有法定要式性，本案涉案厂房部分倒塌发生在2015年3月23日，拆除行为发生在2015年3月25日，提起行政诉讼时间在2015年5月15日，这说明被告如进行拆除决定的作出、公布、报送本级人民代表大会常务委员会备案、应急处置工作结束后向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告等工作程序具有充分的履责时间，但在案件中，没有充分证据支持被告宁波市鄞州区横街镇人民政府在拆除行为过程中进行了作出拆除决定、公布拆除决定、报送本级人民代表大会常务委员会备案等法定要式的突发事件应对工作程序履责。至于被告辩解其委派云洲村村干部王某到原告负责人王锡平家属住所作通知拆除工作、原告同意被告的排险拆除措施的意见，鉴于王某非被告工作人员，无相关拆除决定的书面文本送达原告，无证据证实王锡平家属同意拆除意见等理由，故被告该辩解意见不予采纳。因此，被告宁波市鄞州区横街镇人民政府对原告宁波市鄞州横街金星电器厂的厂房拆除行为也违反法定程序。
综上，本院认为被告于2015年3月25日作出的拆除行为适用法律错误、违反法定程序，由于拆除行为已经实施，不具有可撤销内容，故应确认被告行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项，第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告宁波市鄞州区横街镇人民政府于2015年3月25日作出的拆除行政行为违法。
本案受理费50元，由被告宁波市鄞州区横街镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，账号为37×××92，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 任啸雷
审 判 员 翟建超
代理审判员 汪佳娜
二〇一五年十一月六日
代书 记员 马明杰
附：本案相关的法律、法规、规章：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
……
（二）适用法律法规错误的；
（三）违反法定程序的；
……
第七十四条……
行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决已经履行的，人民法院判决确认违法：
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
……
2.《中华人民共和国突发事件应对法》
第七条县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责；……
突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可越级上报。
……
第十条有关人民政府及其部门作出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布。
第十六条县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告。”