山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行初字第447号
原告：鲁绪清，男，1973年3月21日出生，汉族，住嘉祥县。
委托代理人（特别授权）：吴军，山东恒正律师事务所律师。
被告：嘉祥县黄垓乡人民政府。所在地：济宁市嘉祥县黄垓乡政府驻地。
法定代表人：王保民，乡长。
委托代理人（特别授权）：贾同伟，山东宏易律师事务所律师。
委托代理人（特别授权）：袁留春，1976年11月1日出生，汉族，住山东省嘉祥县。嘉祥县黄垓镇经管站站长。
被告：嘉祥县人民政府，所在地：济宁市嘉祥县城呈祥大道。
法定代表人：朱瑞显，县长。
委托代理人（一般代理）：杜中理，山东中昊律师事务所律师。
委托代理人（一般代理）：刘仰朝，嘉祥县人民政府法制办公室工作人员。
原告鲁绪清诉被告嘉祥县黄垓乡人民政府、嘉祥县人民政府侵权纠纷一案，于2015年12月9日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2015年12月25日，被告嘉祥县黄垓乡人民政府、嘉祥县人民政府提起管辖权异议，本院于2016年1月27日作出（2015)济行初字第447号行政裁定书，驳回嘉祥县黄垓乡人民政府、嘉祥县人民政府对本案管辖权提出的异议。嘉祥县人民政府对该裁定不服，提出上诉。山东省高级人民法院2016年6月1日作出（2016）鲁行辖终2号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。原告鲁绪清及其委托代理人吴军，被告嘉祥县黄垓乡人民政府的委托代理人贾同伟、袁留春，被告嘉祥县人民政府的委托代理人杜中理、刘仰朝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为的内容为：2015年10月24日，在原告的承包合同尚未到期、尚未解除的情况下，两被告组织百余名政府工作人员及警察，用耕地机将原告种植的小麦强制清除，并强制收回了原告承包的土地。原告将上述情况向黄垓乡人民政府反映后，乡政府作出书面答复，明确告知如有异议，可依法申请法律途径予以解决处理。原告请求法院确认两被告强制清除原告种植的小麦，并强制收回原告承包的土地的行政行为违法。
原告诉称，1998年5月5日，原告与黄垓乡鲁店东村村民委员会签订了《土地开发合同书》，合同书约定：黄垓乡鲁店东村村民委员会将坐落于鲁店砖厂东，面积60亩的荒地承包给原告；承包期限为1998年7月15日至2018年7月15日，其中鱼池延长至2018年底交接；每年每亩地承包费35元；承包地属于五荒地，由原告负责改造成上地，下池模式；违约金10万元等内容。1998年5月14日，嘉祥县公证处对该《土地开发合同书》进行了公证，作出（98）嘉证字第98号《土地开发承包合同公证书》。合同签订后，原告即按照约定对承包的荒地投资进行改造，并向黄垓乡鲁店东村村民委员会数次缴纳租金至2017年7月。2004年9月13日由于黄垓乡鲁店东村修柏油路，黄垓乡鲁店东村村民委员会为了筹集建设资金，在《土地开发合同书》尚未到期的情况下，要求原告续签合同，并预缴2018年以后的部分承包费。原告为配合黄垓乡鲁店东村村民委员会工作，便与黄垓乡鲁店东村村民委员会签订了《合同书》，约定：原告承包荒地期限延长至2048年底。合同签订时，原告向黄垓乡鲁店东村村民委员会预缴纳2018年至2048年土地承包费用。承包期间，原告一直在承包地上进行农作物种植。2015年10月24日，在原告的承包合同尚未到期、尚未解除的情况下，两被告组织百余名政府工作人员及警察，用耕地机将原告种植的小麦强制清除，并强制收回了原告承包的土地。原告将上述情况向黄垓乡人民政府反映后，乡政府作出书面答复，明确告知如有异议，可依法申请法律途径予以解决处理。综上，被告的上述行政行为超越了其法定职权，违反了国家法律、法规规定，侵犯了原告的合法财产权益。原告为维护自己的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，提起行政诉讼，请求法院，1、确认两被告强制清除原告种植的小麦，并强制收回原告承包的土地的行政行为违法；2、判令被告返还强制收回的原告承包地；3、赔偿原告经济损失；4、诉讼费用由被告承担。在庭审中，原告放弃第2、3项诉讼请求，同时保留对被告的诉权。
原告鲁绪清为证明其主张，向本院提出如下证据：
证据一、1998年5月5日经过公证的土地开发承包合同书及公证书，2004年9月13日鲁绪清与鲁东村签订的合同，2004年9月9日、2012年、2015年鲁东村收到条共6份，（2015）嘉民初字第3086号未生效判决书共5页。证明内容：1998年5月5日，原告与鲁东村签订土地开发合同书，约定承包期限20年，自1998年7月15日至2018年7月15日，原告经数次缴纳承包费至2017年7月。2004年9月13日，由于鲁东村修柏油路，鲁东村在合同尚未到期的情况下，要求原告续签合同，并预交2018年以后的部分承包费。原告与鲁东村签订了《合同书》，约定原告承包荒地期限延长至2048年底。案发前，原告一直种植农作物，2015年10月24日被二被告强行清除。证明对象：原告对所承包的鲁东村土地享有合法的种植、收益权。被告黄垓乡人民政府、嘉祥县人民政府无权干涉。证据二、嘉祥县人民政府办公室、中共嘉祥县委办公室嘉办发【2015】39号，县委办公室、县政府办公室关于印发《嘉祥县农村集体资产资源承包租赁出让管理办法的通知》，嘉祥县农村集体资产资源承包租赁出让管理办法。证据内容：嘉祥县人民政府办公室制定并印发【2015】39号文，要求各乡镇（街道）党（工）委和人民政府（办事处），县直有关部门，结合实际，认真贯彻执行。文中规定：凡资产资源承包、租赁、出让程序不合规、手续不完备及违反法律法规的，视为无效，应及时进行纠正。第二十四条，本办法由嘉祥县农村经营管理办公室负责解释，自印发之日执行。印发机关为嘉祥县政府办公室。证明对象：被告嘉祥县人民政府以嘉办发【2015】39号文干预农村集体土地的承包、租赁、出让，为此后非法强制清除原告种植的小麦并强制收回原告承包土地的行政行为制订文件依据。该具体行政行为违法。证据三、嘉党建【2015】2号关于开展农村集体资产资源清理清查活动的实施方案，证据内容：2015年5月5日，嘉祥县委制订上述文件。文件中强调对以各种理由抢占集体资产资源的行为，要坚决依法打击、限制收回，确保集体资产资源安全。县公安局、检察院、法院要积极配合乡镇（街道）对无故抢占集体资产资源的行为和合同不规范、租金不合理的现象，依法打击，规范完善。证明对象：嘉祥县委具体制订清理清查活动实施方案。嘉祥县政府各行政部门、法、检均参与具体实施，属于县政府的具体行政行为。证据四，被告嘉祥县政府、嘉祥县黄垓乡政府组织人员非法强制清除原告小麦的视频截图五张、现场视频三组。编号为0374的视频一组、照片15张；原告与赵善金、鲁先太、商敬桥、高辉的电话录音。证据内容：2015年10月24日，二被告组织人员开动铲车，铲除麦苗，麦苗被非法铲除后土地荒凉的场景。证明对象：二被告未履行告知义务，未作出行政处罚决定书，无法律依据，非法破坏农业生产，严重违法。证据五，嘉祥党建截图四页、嘉祥县黄垓镇鲁东村事迹材料一份、黄垓镇村集体资产资源清理清查工作情况汇报一份、嘉祥县清理清查办公室文件通知一份、嘉清办发电【2016】7号关于按时催收农村集体资产资源租赁承包费的通知一份共2页。证明对象：综合证明，非法清除原告麦苗的违法行为是由被告黄垓乡政府、嘉祥县人民政府实施。证据六，黄垓乡人民政府关于鲁东村鲁先银信访事项的处理答复意见。证据内容：黄垓乡党委政府确认于2015年5月依据嘉党建【2015】2号文件关于开展农村集体资产资源清理清查活动的实施方案、嘉祥县人民政府办公室、中共嘉祥县委办公室嘉办发【2015】39号、县委办公室、县政府办公室关于印发《嘉祥县农村集体资产资源承包租赁出让管理办法的通知》、《关于全县农村集体资产资源清理清查工作需要重点把握的几个问题（一）（二）（三）（四）》文件精神，认定原告承包的鲁东村30余亩土地属于三资清理范围。黄垓乡党委政府在将情况上报上级相关部门后，于2015年10月24日组织相关人员对该土地进行了强制收回。证明对象：嘉祥县人民政府作出的文件有具体实施对象，黄垓乡依据文件精神，报嘉祥县人民政府同意，在嘉祥县人民政府工作人员参与下实施具体行政行为，强制非法清除原告麦苗，严重损害了原告的合法权益。
被告嘉祥县黄垓乡人民政府对原告提交的证据发表质证意见如下：一、合同书及公证书，因该合同书是与村委会签订的，对于该合同书的真实性，作为镇政府不知情，对于两份承包费收据，质证意见同合同书。对于嘉祥县法院的判决书真实性没有异议，但是判决书可以证实一、原告鲁绪清是梁宝寺镇村民，并不是鲁东村村民，根据法律规定，如果原告要承包鲁东村的土地应当召开村民大会，经过村民代表大会村民的同意，原告应当举证证明其承包行为已经经过村民会同意，否则是非法的。2015年鲁绪清已经与村委会达成解除合同的合意，村委会将剩余款项24740元支付给原告，因此不存在镇政府强制收回的行为，而是自愿交给村委会。二、嘉政发【2015】39号文，该文件的真实性没有异议，该文件与本案没有关系，通过原告提交的民事判决书证实了原告交回土地是自愿行为，不存在镇政府强制收回，并且该文件是依据法律法规以及政府规章制订的，且该文件是倡导性文件，文件颁布的目的是为了规范嘉祥县范围内村委会发包的行为。因此该文件不能证明原告的观点。三、对真实性没有异议，但是与本案没有关系，因原告土地交付是自愿行为不存在强迫，并没有要求强制收回农村土地。四、照片与本案没有关联性，照片上的记载并不能证实照片所拍摄的土地是原告的土地，拍摄位置及时间不详，从照片可以看出，如果是真实的话，也不存在强征行为，只是围观的人观看，并没有强征现象。五、网上下载的材料，真实性待核查。黄垓镇集体资产报告代理人从没有见过，该材料不能证明原告观点，该材料只能证实清理范围及整个镇的介绍情况，不能证明原告所述强制收回土地的事实。该证据不能证实被告强制收回原告土地的行为。六、答复意见真实性有待核实，如果是真实的话，因该答复是对鲁先银的答复，与原告鲁绪清没有关系。根据原告举证的材料的精神，被告是在村委会与原告进行协商的基础上，由村委会收回土地，所以该材料记载的强制性收回与本案事实不符，实际上是在协商基础上由村委会进行收回。答复与本案无关。
被告嘉祥县人民政府对原告提交的证据发表质证意见如下：证据一、同意第一被告的质证观点。证据二、文件的性质不是行政规范性文件。凡是县政府颁发的文件，文号必须是嘉政发。原告提到的文件不是行政规范性文件，不具有规范性，不是法院审查范围，嘉党基【2015】2号文不是县政府颁发的文件。嘉祥县农村集体资产资源清理清查文件也没有表述出是县政府颁发的文件，包括以后的9号文件，不是行政规范性文件，不具有可诉性。证据五、照片不能证明是嘉祥县政府进行实施的强征行为。网络下载的文件进行进一步核实，照片没有看到是嘉祥县政府进行实施收回土地强制清除原告小麦的行为。证据六、由第一被告进行核实，从内容表述中没有看出是嘉祥县政府进行了强制收回土地的行为。
被告嘉祥县黄垓乡人民政府提出答辩称，嘉祥县黄垓乡鲁店东村是答辩人管辖下的行政村。在1998年和2004年在广大村民未知情和未召开村民代表大会的情况下，该村将坐落在鲁店砖厂东面积60亩的荒地承包给原告，村委会私自将荒地承包给原告的行为严重违背了《土地承包法》和《村民委员会组织法》的强制性规定，并且原告在所承包土地上进行了非农建设，严重改变了承包土地使用性质，原告的行为严重损害了集体村民的利益。近年来，对于原告的前述行为，该村村民多次到相关部门反映，要求收回原告承包的土地。2015年5月5日，嘉祥县委党的基层组织建设领导小组颁布了《关于开展农村集体资产资源清查活动的实施方案》即嘉党基【2015】2号文。该文倡导对于农村集体资产管理使用不公开、不透明，合同签订不公平、不规范等群众反映强烈的突出问题，要在说服教育的基础上，根据自愿的原则，将承包使用的土地等集体资产交回村集体，再按法律程序重新发包或在自愿的基础上提高承包价格。答辩人根据前述文件的精神，结合鲁店东村的实际多次找原告，对原告进行说服教育，经过答辩人工作人员与现任鲁店东村村委会领导班子多次做思想工作，原告自愿将所承包的土地交回鲁店东村，由鲁店东村重新按法律程序发包，同时，村委会又将尚未到期的租金以及相应的青苗补偿费支付给原告。原告退回所承包的土地，是其自愿行为，根本不存在答辩人用耕地机将原告种植的小麦强制清除，并强制收回原告承包土地的行为，原告的诉称与事实不符。综上，请求法院在查清本案事实的基础上，驳回原告的诉讼请求。
被告嘉祥县人民政府提出答辩称，从本案的案件事实及原告诉称理由来看，答辩人并不知情原告小麦被清除的事实，更没有参与该案，没有对原告承包的土地实施任何具体行政行为，因此，答辩人作为本案的被告诉讼主体不适格，请求法院在查清案件事实的基础上，驳回对答辩人的诉讼请求。
被告嘉祥县黄垓乡人民政府、嘉祥县人民政府没有向本院提交证据。
经庭审质证，对当事人提供的证据作如下确认：对于原告提交的证据一，与本案具有关联性，本院予以确认，可以证明原告对本案争议的土地享有承包经营权；对于原告提交的证据二、三、六，与本案具有关联性，本院予以确认，可以证明被告嘉祥县黄垓乡人民政府实施了清除原告承包地上小麦的行为；对于原告提交的证据四、五，与本案不具有关联性，本院不予确认。
根据上述当事人提供的证据及质证意见，本院查明以下事实：1998年5月5日，原告与黄垓乡鲁店东村村民委员会签订了《土地开发合同书》，合同书约定：黄垓乡鲁店东村村民委员会将坐落于鲁店砖厂东，面积60亩的荒地承包给原告；承包期限为1998年7月15日至2018年7月15日，其中鱼池延长至2018年底交接；每年每亩地承包费35元；承包地属于五荒地，由原告负责改造成上地，下池模式；违约金10万元等内容。1998年5月14日，嘉祥县公证处对该《土地开发合同书》进行了公证，作出（98）嘉证字第98号《土地开发承包合同公证书》。合同签订后，原告向黄垓乡鲁店东村村民委员会数次缴纳租金至2017年7月。2004年9月13日,原告与黄垓乡鲁店东村村民委员会在《土地开发合同书》未到期时的续签了合同，合同约定：原告承包荒地期限延长至2048年底。原告向黄垓乡鲁店东村村民委员会预缴纳了2018年至2048年土地承包费用。承包期间，原告一直在承包地上进行农作物种植。2015年5月5日，嘉祥县委党的基层组织建设领导小组颁布了《关于开展农村集体资产资源清查活动的实施方案》即嘉党基【2015】2号文。该文倡导对于农村集体资产管理使用不公开、不透明，合同签订不公平、不规范等群众反映强烈的突出问题，要在说服教育的基础上，根据自愿的原则，将承包使用的土地等集体资产交回村集体，再按法律程序重新发包或在自愿的基础上提高承包价格。
黄垓乡人民政府关于鲁东村鲁先银信访事项的处理答复意见内容为，经调查，黄垓乡党委政府于2015年5月依据{《关于开展农村集体资产资源清理清查活动的实施方案》（嘉党基字[2015]2号、县委办公室县政府办公室关于印发《嘉祥县农村集体资产资源承包租赁出让管理办法》的通知（嘉办发[2015]39号）和《关于全县农村集体资产资源清理清查工作需要重点把握的几个问题（一）（二）（三）（四）》文件精神，在全乡范围内集中开展了农村集体资产资源清理清查活动，着力解决资产资源管理使用不公开、不透明，合同签订不公平、不规范，集体资产资源侵占、流失、价格偏低等群众反映强烈的突出问题。你三人所承包的鲁东村90余亩土地，原合同签订价格约为35元/亩，都明显存在合同价格偏低的问题，属于“三资”清理范围。在全乡开展“三资清理”活动后，乡“三资清理办公室”、管区及鲁东村委会多次找你们进行协商处理，均未果，并拒绝交还土地。鉴于这种情况，乡党委政府在将情况上报上级相关部门后，于2015年10月24日组织相关人员对该土地进行了强制收回，后村委会又将剩余19年的承包费返还给你们，且每亩地给于其200元青苗补偿款。收回后，组织鲁东村村民于2015年11月6日对该地块进行公开招标，最终确定原鲁绪清租种的60亩土地承包价格为500斤麦/年，中标人仍为鲁绪清；原鲁先银、鲁先敏租种的30亩土地价格为900斤麦/年，中标人为鲁先敏，承包期5年。在处理该“三资清理”土地过程中，黄垓乡党委政府严格按照上级有关精神及程序处理，不存在违法行为。
本院认为，1998年5月5日，原告与黄垓乡鲁店东村村民委员会签订的《土地开发合同书》及2004年9月13日在《土地开发合同书》续签的合同，是双方当事人的真实意思表示，符合有关法律规定，为有效合同。原告向黄垓乡鲁店东村村民委员会缴纳土地承包费用至2048年。原告诉称2015年10月24日，两被告组织有关人员用耕地机将原告种植的小麦强制清除，请求法院确认被告强制清除原告种植的小麦，并强制收回原告承包的土地的行政行为违法。
本案共有三个审理重点，一是被告嘉祥县人民政府主体是否适格，二是两被告清除原告种植的小麦的行政行为是否违法，三是两被告强制收回原告承包地的行政行为是否违法。
关于第一个审理重点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。嘉办发[2015]39号文和嘉党建【2015】2号文件，是着力解决资产资源管理使用不公开、不透明，合同签订不公平、不规范，集体资产资源侵占、流失、价格偏低等群众反映强烈的突出问题，该文件及清查活动，均没有明确对原告承包地上种植的小麦进行清理及收回原告承包的土地，对原告的权利并未产生实际影响，原告亦没有证据证明被告嘉祥县人民政府具体实施强制清除原告承包地上小麦及收回承包地的具体行政行为，故原告要求确认被告嘉祥县人民政府上述行为违法的主张没有事实依据。
关于第二个审理重点，本院认为，原告与黄垓乡鲁店东村村民委员会签订《土地开发合同书》，依据合同规定，原告在所承包土地种植的青苗属于原告的合法财产，原告的承包权利及种植小麦行为受法律保护，结合黄垓乡人民政府关于鲁东村鲁先银信访事项的处理答复意见中的内容“……2015年10月24日组织相关人员对该土地进行了强制收回，后村委会又将剩余19年的承包费返还给你们，且每亩地给于其200元青苗补偿……，”足以认定被告黄垓乡人民政府对原告所承包的60亩土地上的小麦进行了强制清除。被告黄垓乡人民政府未向本院的举证其清除原告农作物合法的证据，应视其未有证据。应当确认被告黄垓乡人民政府的强制清除原告承包地上小麦的行政行为违法。
关于第三个审理重点，本院认为，原告与黄垓乡鲁店东村村民委员会签订《土地开发合同书》，该合同系平等民事主体之间签订的土地承包合同，原告依据合同约定，取得土地承包经营权。原告所承包的该土地系黄垓乡鲁店东村的集体土地，鲁店东村村委会将剩余承包费返还给原告后，又组织鲁东村村民对该地块进行公开招标。被告嘉祥县黄垓乡人民政府、嘉祥县人民政府不是鲁东大窑土地房屋财产承包合同的主体，原告没有提供证据证明两被告实施了强制收回其承包地的行政行为，原告所承包的土地的收回与重新发包均系黄垓乡鲁店东村村民委员会的行为，原告请求确认两被告强制收回其承包地的行政行为违法，没有事实依据和法律依据，本院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款(一)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条(四)项、第五十七条第二款第二项的规定，判决如下：
一、确认被告黄垓乡人民政府2015年10月24日清除原告鲁绪清承包地上小麦的行政行为违法。
二、驳回原告鲁绪清的其它诉讼请求。
案件受理费50元，由原告鲁绪清负担25元，被告黄垓乡人民政府负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 王衍琴
助理审判员 张 婕
人民陪审员 楚萌萌
二〇一六年十二月二十六日
书 记 员 翟梦若