山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）鲁行终字第261号
上诉人（原审原告）王书宏等47人（详细名单附后）。
诉讼代表人王书宏。
诉讼代表人傅国英。
诉讼代表人王峰。
诉讼代表人刘克勇。
诉讼代表人禚洪猛。
共同委托代理人张文东，律师。
被上诉人（原审被告）济南市槐荫区人民政府。
法定代表人国承彦，区长。
委托代理人王雷，律师。
委托代理人王春刚，。
王书宏等47人因诉济南市槐荫区人民政府（简称槐荫区政府）房屋行政征收一案，不服济南市中级人民法院（2014）济行初字第179号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月24日公开开庭审理了本案。
王书宏等47人不服原审法院判决，上诉称：一、原审法院判决认定事实错误。1、上诉人的房屋均合法拥有，手续全备，房屋质量、配套设施均很好。槐荫区大量存量房实际不需要改造建设，被上诉人的征收目的是为了谋取自身商业地产的开发利益，缺乏公共利益之目的支持。2、原审法院判决认为，公示期间被征收人对补偿方案没有提出具体修改意见，亦未出现多数被征收人认为补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情形，但征收人仅仅提供几张没有时间的照片证明征求过上诉人意见是不客观、不真实的。征收人于2014年10月28日向50多名上诉人通过特快专递方式寄送房屋征收补偿方案，房屋征收补偿方案明确记载提出意见的时间是2014年5月23日至6月22日，该份证据充分证明征收人的房屋征收补偿方案没有征求意见的事实，同时被上诉人亦未举行听证；据悉，评估时的“被征收人代表”并没有经过大家的推选和委托、授权。3、被上诉人提交的证据不能证明其依法进行风险评估。首先，作出风险评估的主体不合法；其次，作出的程序不合法。济发改投资函（2013）33号关于西区投融资管理中心济南卫生学校地块国有土地上房屋征收项目的初审时间是2013年9月30日，而风险评估报告作出的时间是2014年6月24日，违反了应当先进行评估再决策的相关规定。2014年7月11日征收决定出台后，上诉人给市领导及市、区信访局领导书信沟通时，附有111户楼房住户中有80户被征收户签名不同意拆迁的意见，占所有拆迁户的比例为72.1%，因此被上诉人提供的风险评估报告是不客观、不合法合理的。风险评估报告应当先进行论证。4、原审法院判决认定补偿费用足额到位的依据不足。被征收的家属院共有5幢楼房，111家住户，建筑面积约10402平方米。若所有住户采取货币补偿，以评估报告均价8200平方米计算，约需资金85296400元；按有关补偿标准，楼房住户搬迁费、安置费、奖励金及室内物补偿等，又需7706908元。故楼房住户补偿资金约需101532948元，另外平房住户还需要500万元左右。实际情况是采取货币补偿者已收到3512万元；未达成协议者大多采取货币补偿，若按征收补偿标准计算至少需要4830万元。二者合计约8342万元。楼房采取产权调换所需的搬迁费、安置费、搬迁奖励、装修及附属物等未做统计，平房所需补偿费未做统计。综上分析，原审法院判决认定补偿资金足额到位是错误的。5、原审法院判决对有关“危房因素”的解释偏离了法治轨道。6、原审法院判决认定征收过程中存在的违法行为与征收决定本身是否合法不属于同一法律关系，是强加于法律之上的任意判断。7、原审法院判决认定上诉人提供的4-8号证据与被诉征收决定是否合法无关联，不予采信是凭空武断。二、原审法院对上诉人关于追加第三人和调取证据的请求未给予说明和答复；原审法院庭审及宣判程序不合法；被上诉人没有适用相关规定，适用法律过于狭隘，原审法院判决认定被上诉人适用法律正确是错误的。
槐荫区政府答辩称：一、原审法院判决认定事实清楚、证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。二、答辩人作出的被诉征收决定主体适格、程序合法、符合法律法规的规定。上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人所称被诉征收决定是否符合公共利益的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条关于公共利益的界定，应理解为凡是实施城市总体规划，由政府主导的城市建设都属于公共利益。济南市卫生学校地块改造项目已经列入济南市总体规划，符合国务院法规释义指导精神要求的公共利益。答辩人作出被诉征收决定是为了旧城区改造，已列入《济南市2013年国民经济和社会发展计划》、《济南市2013年保障性安居工程和旧城区改建国有土地上房屋征收项目（市级）计划》及2014年槐荫区国有土地上房屋征收项目计划，该项目的实施既能改善该片区居民的居住环境，又能提升城市整体形象，符合该片区绝大多数人利益，符合“四个规划”。2、答辩人制作房屋征收补偿方案征求意见表，在规定期限内收集到被征收人书面意见10份，按照规定，多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情形，市、县级人民政府应当组织听证会。从征求意见的情况看，不具备组织听证会的条件。答辩人作出房屋征收决定后以公告的形式张贴在征收范围内，附有征收补偿方案。本案上诉人都是在公告的复议期间进行行政复议的当事人，行使了复议权及诉权。现征收范围内大多数被征收人已经签订征收补偿协议，拿到补偿款或者等待回迁安置。3、答辩人组织有关部门负责人和专家对涉案地块的房屋征收可能引起社会稳定的风险和隐患进行讨论，形成评估意见，出具了社会风险评估报告进行论证。4、目前已经达成补偿协议的70多户，除已按时足额领取补偿款项的被征收人，还包括进行产权调换的被征收人都不存在争议。用于安置的房屋在征收的土地范围内也已基本建成。5、对上诉人提出的“危房”问题，因上诉人所居住的房屋是和原卫校校区一体的，而卫生学校已经搬迁，大部分土地和房屋荒芜闲置，周边地方杂乱无序荒草丛生，进行旧城区改造实属必要。
经审理查明：槐荫区政府于2014年7月11日作出济（槐荫）征字（2014）06号《房屋征收决定》并以济（槐荫）征告（2014）06号《房屋征收公告》予以公告，其主要内容为：决定征收济南市卫生学校地块项目国有土地上房屋，征收范围：东至城市河道、西至二环西路、南至规划城市道路、北至相邻用地边界。其中具体门牌号：××院内1号楼、2号楼、3号楼、4号楼、5号楼；张庄路345-1号校院、321号。房屋征收部门：济南市槐荫区城乡建设委员会。房屋征收实施单位：济南市槐荫区房屋征收服务中心。房屋签约期限：2014年7月18日至2014年11月17日。征收补偿按照《济南市卫生学校地块项目房屋征收与补偿方案》执行。王书宏等47人不服槐荫区政府作出的征收决定，诉至原审法院。
本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户储存、专款专用。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第二款规定：“用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户储存、专款专用。”上述规定中“足额到位”的前提是应当对房屋征收的各项补偿费、补助费及其他费用作一科学估算，在科学估算的前提下作出预算，再根据预算足额配套，并落实到位。本案中，原审法院判决认定济南市卫生学校地块房屋征收“项目需要的用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用共48855525.18元亦足额存入了槐荫区国有土地上房屋征收工作审批领导小组办公室账户、专款专用”，但对上述费用是否符合征收费用预算的情况未予查证，属于认定事实不清。此外，原审法院认定槐荫区政府就房屋征收补偿方案已征求公众意见、未出现多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情形，依据是房屋征收补偿方案征求意见公告、房屋征收补偿方案修改情况公告及相关张贴照片、10户被征收人的反馈意见，但上述张贴照片中不能显示张贴的时间和地点，且上述证据与上诉人提交的相关证据相矛盾，因此，原审法院对该事实的认定亦属认定事实不清。
综上，原审法院认定的基本事实不清，证据不足，应予发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
撤销济南市中级人民法院（2014）济行初字第179号行政判决；
本案发回济南市中级人民法院重审。
审 判 长 王海燕
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 王永鹏
二〇一六年一月二十九日
书 记 员 李 倩
附：上诉人名单
上诉人名单：
戴木林，男，1972年7月1日出生，汉族。
刘玉峰，女，1969年12月26日出生，汉族。
王书宏，男，1962年9月28日出生，汉族。
傅国英，男，1952年6月30日出生，汉族。
李国栋，男，1975年10月4日出生，汉族。
张华，女，1976年8月4日出生，汉族。
张韶丽，女，1965年12月16日出生，汉族。
隋超，男，1946年11月18日出生，汉族。
王宾，男，1969年4月27日出生，汉族。
孙英，女，1971年9月4日出生，汉族。
丛建乡，男，1967年2月25日出生，汉族。
赵会超，男，1971年7月12日出生，汉族。
任国三，男，1961年2月24日出生，汉族。
王建军，男，1972年10月8日出生，汉族。
马涛，男，1971年11月30日出生，汉族。
王峰，男，1970年10月25日出生，汉族。
刘雅俐，女，1963年12月11日出生，汉族。
马源，男，1949年4月27日出生，汉族。
戴承令，男，1969年3月2日出生，汉族。
于宁先，男，1974年6月9日出生，汉族。
于洪臻，女，1968年2月19日出生，汉族。
赵钢，男，1973年1月15日出生，汉族。
汪祎，女，1977年10月30日出生，汉族。
孙汉友，男，1962年1月26日出生，汉族。
王宝峰，男，1972年11月9日出生，汉族。
黄义辉，男，1974年12月18日出生，汉族。
刘再友，男，1965年11月2日出生，汉族。
孙殿明，男，1937年9月15日出生，汉族。
孙学三，男，1967年7月22日出生，汉族。
孙学云，女，1965年12月20日出生，汉族。
刘加钊，男，1968年11月28日出生，汉族。
温洪平，男，1956年1月30日出生，汉族。
禚洪猛，男，1973年11月21日出生，汉族。
王燕，女，1980年1月6日出生，汉族。
刘克勇，男，1971年1月3日出生，汉族。
李晓红，女1975年10月7日出生，汉族。
高法振，男，1975年4月25日出生。
刘海军，男，1968年5月18日出生。
李芳霞，女，1969年2月16日出生，汉族。
程松，男，1977年12月26日出生，汉族
李品安，男，1970年11月23日出生，汉族。
张红英，女，1970年3月1日出生，汉族。
李秀忠，女，1946年6月6日出生，汉族。
王广科，男，1970年2月25日出生，汉族。
王建华，男，1971年2月10日出生，汉族。
徐海梅，女，1973年12月12日出生，汉族。
谷伟，女，1977年5月18日出生，汉族。