山东省巨野县人民法院行 政 判 决 书（2014）巨行初字第189号原告梁广昌，男，1949年1月30日出生，汉族，退休职工，住巨野县。委托代理人梁庆铭，男，1975年5月15日出生，汉族，下岗职工，住巨野县。委托代理人谷美玲，北京京平律师事务所律师。被告巨野县发展和改革局，住所地:巨野县。负责人戴再世，副局长。委托代理人罗衍鑫，巨野县发展和改革局行政审批科科长。委托代理人田飞，巨野县法制办行政复议应诉科科长。第三人郓城县金旭房地产开发有限公司，住所地:郓城县。法定代表人王金海，董事长。委托代理人王青锋，北京市德恒（济南）律师事务所律师。委托代理人许艳敏，北京市德恒（济南）律师事务所实习律师。原告梁广昌不服被告巨野县发展和改革局建设项目行政核准一案，于2014年8月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年8月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年10月23日公开开庭审理了本案。原告梁广昌的委托代理人梁庆铭、谷美玲，被告巨野县发展和改革局的委托代理人罗衍鑫、田飞，第三人郓城县金旭房地产开发有限公司的委托代理人王青锋、许艳敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告巨野县发展和改革局于2014年3月25日作出巨发改审批（2014）23号关于郓城县金旭房地产开发有限公司巨野凯旋新城商住小区建设项目的核准意见，该核准意见的内容是：一、同意你公司新建巨野凯旋新城商住小区建设项目。二、建设地点和用地数量：项目建设地点位于巨野县北邻人民路，南邻青年路，西邻招商街，东邻新华路。该项目占地面积182278平方米。三、建设规模：项目总建筑面积583968.81平方米。四、总投资和资金来源：该项目总投资136872万元，建设资金全部由你公司自筹解决。五、建筑节能：要严格按照国家节能设计标准、采用节能环保材料等措施进行实施。六、要严格按照项目招标方案、核准意见进行招标。七、本核准文件有效期2年。请据此组织实施。被告巨野县发展和改革局于2014年9月4日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、郓城县金旭房地产开发有限公司关于申请巨野凯旋新城商住小区建设项目立项的报告。2、山东博远工程咨询有限公司编制的建设项目申请报告。3、巨野县国土资源局作出的巨国土资函字（2014）2号关于巨野凯旋新城商住小区项目用地的预审意见。4、巨野县国土资源局与第三人签订的四份电子监管号为3717242013B00645、3717242013B00655、3717242013B00665、3717242013B00633国有建设用地使用权出让合同。5、巨野县规划管理局作出的巨规设字（2013）第39号规划设计条件。6、菏泽市环境保护局作出的菏环审（2014）17号关于郓城县金旭房地产开发有限公司凯旋新城建设项目环境影响报告书的批复。7、巨野县发展和改革局作出的巨发改能审书字（2014）006号关于郓城县金旭房地产开发有限公司巨野凯旋新城商住小区建设项目节能评估报告书的审查意见。8、菏泽市地震局作出的菏震审（2014）安012号建设项目抗震设防要求审核意见书。9、《政府核准的投资项目目录》（山东省2013年本）和《山东省发展和改革委员会建设项目审批、核准、备案事项受理暂行规定》。以上1-9号证据证明被诉具体行政行为的合法性。原告梁广昌诉称，我合法拥有位于巨野县新华路81号房产，有建设用地规划许可证、国有土地使用证、城镇私房所有权证等权属证明。2014年6月1日通过政府信息公开，才得知被告已于2014年3月25日以巨发改审批（2014）23号的形式作出了立项具体行政行为。我的房产位于该立项的项目信息范围内，被告作出的具体行政行为在实体上及程序上均违法，严重侵犯了我的合法权益。2014年6月4日向巨野县人民政府提起行政复议，巨野县人民政府作出了复议维持的决定。为此，请求法院依法撤销被告作出的巨发改审批（2014）23号关于郓城县金旭房地产开发有限公司巨野凯旋新城商住小区建设项目的核准意见。原告向本院提供下列证据：1、原告梁广昌的户籍证明书及身份证复印件。2、建设用地规划许可证复印件。3、巨国用（93）字第1302号国有土地使用证复印件。4、城镇私房所有权证复印件。5、2014年9月15日巨野县房地产管理局的证明。6、2014年6月4日行政复议申请书。7、2014年7月28日巨野县人民政府作出的巨政复决字（2014）第12号行政复议决定书。以上1-5号证据证明原告的房产位于被告建设项目核准意见的范围内，原告具备本案诉讼主体资格。6-7号证据证明被诉行政行为进行了复议程序。被告巨野县发展和改革局辩称，一、我局作出的巨发审批（2014）23号核准意见认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，符合法定程序。郓城县金旭房地产开发有限公司向我局提交了申请核准的请示文件，同时提供了山东博远工程咨询有限公司编制的项目申请报告，并附具建设项目招标方案等有关资料。巨野县国土资源局出具了建设用地预审意见，国有建设用地使用权出让合同，巨野县规划管理局出具的规划设计条件，菏泽市环保局出具的环境影响报告书的批复意见，菏泽市地震局出具的抗震设防意见书。经审查，郓城县金旭房地产开发有限公司的申报材料完全符合有关规定。二、我局作出的巨发改审批（2014）23号核准意见，没有超越职权和滥用职权。《山东省政府核准的投资项目目录》（2013年本）规定，郓城县金旭房地产开发有限公司开发建设巨野凯旋新城商住小区建设项目位于巨野县城，是普通房地产开发建设项目，属于我局核准的权限范围。三、原告与本案没有利害关系，没有诉权，不是本案适格原告，应驳回起诉。根据《行政诉讼法》及《行政诉讼法》司法解释的相关规定，原告应当是合法权益受到具体行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，应当与具体行政行为有法律上的利害关系，否则没有诉权。巨野凯旋新城商住小区建设项目，我局严格依据现有法律法规的规定，对项目是否符合国民经济和社会发展规划，提供的材料是否齐全，格式是否符合规定进行审查，作出是否予以核准的意见。我局批准郓城县金旭房地产开发有限公司项目建设的行政核准与原告没有任何关系，不侵犯原告的利益，原告不具备诉讼主体资格。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。第三人郓城县金旭房地产开发有限公司述称，一、巨野县发展和改革局作出的巨发改审批（2014）23号建设项目核准意见符合法律、法规的规定，合法有效。1、巨野县发展和改革局具有作出巨野凯旋新城商住小区建设项目行政核准的主体资格。根据《行政许可法》第二条规定和《企业投资项目核准暂行办法》第二条规定，巨野县发展和改革局作为巨野县政府的投资主管部门，具有作出建设项目核准的职责。2、第三人投资的巨野凯旋新城商住小区建设项目属于需要巨野县发展和改革局核准的项目。根据《国务院关于投资体制改革的决定》第二条第二款规定“对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制”和《山东省政府核准的投资项目目录》（2013年本）第九条规定，第三人投资建设的巨野凯旋新城商住小区建设项目，属于普通房地产开发建设项目和不使用政府投资建设的项目，该项目应由巨野县发展和改革局依法予以核准。3、巨野县发展和改革局依法审核并作出核准意见的内容及程序均符合法律规定。巨野县发展和改革局根据《山东省发改委关于企业投资项目实行核准制暂行办法的通知》第三条、第四条的规定，第三人提供了山东博远工程咨询有限公司编制的项目申请报告，并根据法律法规的规定附送了以下文件：巨野县规划管理局出具的规划设计文件、巨野县国土资源局出具的建设用地预审意见、巨野县国土资源局与第三人签订的国有建设用地使用权出让合同、菏泽市环保局出具的环境影响评价文件的审批意见、菏泽市地震局出具的抗震设防意见书等材料。巨野县发展和改革局受理申报后，依法进行了审查，作出了建设项目核准意见，认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，符合法定程序。二、第三人通过公开受让方式取得国有出让土地，并依法开发巨野凯旋新城商住小区建设项目，该项目符合巨野县城市总体规划，依法应当受法律保护。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。原告对被告提供的证据提出异议，认为1号证据第三人项目立项的申请是商业开发，不是为了公共利益，对其合法性不予认可。该证据建设地点范围包括原告房屋所在的位置，被告的核准影响了原告的合法权益。2号证据第三人在申请立项时开发资质是暂定资质，根据开发企业资质管理规定，应由一级以上资质的开发商开发。立项报告涉及的项目申请和土地范围存在违法出让的情况，是毛地出让，违反相关规定，对其真实性合法性不予认可。3号证据，根据1号证据第三人提交的立项报告时间来看，该证据是后补的，不符合《企业投资项目核准暂行办法》的规定，被告审核时具有违法性。4号证据其征收程序还没完结，相关单位将原告房屋所占土地进行出让是毛地出让，违反了国资部和住建部共同作出的相关规定，根据国务院的有关规定，征地补偿不具体落实的，不得强行使用被征土地，该出让行为违法。电子监管号为3717242013B00633这份出让合同的位置包括原告房屋所在的土地，是对原告合法权益的侵害。5号证据显示规划土地的性质是商业开发，该证据中地块二包括原告房屋所占土地，该证据不予认可。6号证据是2014年3月11日作出的，被告提交的该份证据晚于第三人项目立项申请的时间。市环保局作出该批复时应举行听证会和论证会，原告已向菏泽市人民政府提出复议，现在还没有结果，该证据不予认可。7号证据不是项目立项的材料之一，对其效力不予认可。8号证据与本案没有关联性，不予认可。9号证据对其真实性无异议，但对关联性和证明对象不认可，没有明确被告作出本案项目核准的权限，根据法无授权即禁止，被告无权作出该核准意见。综上，被告作出的该核准意见程序违法。被告对原告提供的证据除6-7号证据外均提出异议，认为1号证据身份证无异议，户籍证明已过有效期。2-4号证据均是复印件，不具有真实性。5号证据是2014年9月15日巨野县房管局出具的证明，该证据在作出核准意见后出具的，不能作为原告对该房屋具有所有权的证据。第三人对被告提供的证据无异议，对原告提供的证据除6-7号证据外均提出异议，认为1号证据本身无异议，对证明目的和内容有异议，户籍证明有效期是一个月，不在有效期内。2-3号证据都是复印件不能辨别真假，不能作为本案定案的依据。4号证据也是复印件，不能作为证据使用，该证早就不再使用，不具有法律效力，不能证明其对房屋有所有权。5号证据同意被告的质证意见，即使该房产是原告的，也仅仅是得到回迁补偿的权利，因此，原告不具有本案的主体资格。原告对第三人的质证意见提出异议，认为户籍证明、身份证是真实的，有身份证原件为证。土地使用证、私房所有权证都是县政府颁发的，是合法有效的。政府的征收行为还没有结束，其征收行为没有完结，原告目前没有签订协议还没有得到补偿，仍享有房屋所占土地的使用权。经庭审质证，本院对以下证据作如下确认，原告提供的1-5号证据与本案事实之间具有关联性，2-4号证据虽是复印件，结合5号证据能够证明原告房屋所占土地位置在被告项目核准地点范围内，本院予以确认。6-7号证据被告及第三人均无异议，本院予以确认。被告提供的1-9号证据能够客观反映被告作出具体行政行为的全过程，本院予以确认。经审理查明，2014年1月24日，第三人郓城县金旭房地产开发有限公司作出郓金字（2014）第001号关于申请巨野凯旋新城商住小区建设项目立项的报告，向被告巨野县发展和改革局申请项目立项。并提交了2013年12月山东博远工程咨询有限公司作出的郓城县金旭房地产开发有限公司巨野凯旋新城商住小区建设项目申请报告，2014年2月1日巨野县国土资源局作出的巨国土资函字（2014）2号关于巨野凯旋新城商住小区项目用地的预审意见，巨野县国土资源局与第三人签订的四份电子监管号为00645、00655、00665、00633号国有建设用地使用权出让合同，2014年3月11日菏泽市环境保护局作出的菏环审（2014）17号凯旋新城建设项目环境影响报告书的批复，2013年6月19日巨野县规划管理局作出的巨规设字（2013）第39号规划设计条件，2014年1月21日菏泽地震局作出的菏震审（2014）安012号建设项目抗震设防要求审核意见书等材料。经被告巨野县发展和改革局审查，符合申请条件。2014年3月25日，被告巨野县发展和改革局作出巨发改审批（2014）23号关于郓城县金旭房地产开发有限公司巨野凯旋新城商住小区建设项目的核准意见。原告不服向巨野县人民政府申请复议，巨野县人民政府于2014年7月28日作出了巨政复决字（2014）第12号行政复议决定书，维持了被告作出的建设项目核准意见。原告不服向本院提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告作出的巨发改审批（2014）23号关于郓城县金旭房地产开发有限公司巨野凯旋新城商住小区建设项目的核准意见。本院认为，原告梁广昌房产位于青年路北、新华路西、人民路南，在被告巨野县发展和改革局建设项目核准地点内，建设项目核准可能会影响其利益，郓城县金旭房地产开发有限公司作为项目的受让方进入该建设项目后，被告为第三人建设项目的核准与原告梁广昌有法律上的利害关系。被告及第三人辩解原告梁广昌无诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。原告梁广昌提起行政诉讼，具备本案诉讼主体资格。《企业投资项目核准暂行办法》第二条规定“国家制订和颁布《政府核准的投资项目目录》（以下简称《目录》），明确实行核准制的投资项目范围，划分各项目核准机关的核准权限，并根据经济运行情况和宏观调控需要适时调整。前款所称项目核准机关，是指《目录》中规定具有企业投资项目核准权限的行政机关。其中，国务院投资主管部门是指国家发展和改革委员会；地方政府投资主管部门，是指地方政府发展改革委（计委）和地方政府规定具有投资管理职能的经贸委（经委）。”《政府核准的投资项目目录》（山东省2013年本）第九条第四款规定“房地产：高档房地产开发建设项目（别墅性质的高档住宅及度假村、单位面积建筑造价高于当地一般民用住宅、写字楼一倍以上）由市级政府投资主管部门核准；其他房地产开发和保障性住房建设项目，按照隶属关系，分别由各级政府投资主管部门核准。”被告巨野县发展和改革局作为巨野县政府投资主管部门，对第三人建设项目核准申请，负有作出建设项目核准的法定职权。根据《企业投资项目核准暂行办法》第八条规定“项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需根据国家法律法规的规定附送以下文件：（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见；（四）根据有关法律法规应提交的其他文件。”和参照《山东省发展和改革委员会建设项目审批、核准、备案事项受理暂行规定》的相关规定。被告收到涉案建设项目立项的申请材料后，在审查了相关建设项目立项核准材料的基础上，综合考虑到巨野县有关发展规划、产业政策、投资方向及投资规模等因素，作出被诉的建设项目核准意见，符合相关法规、规章等规范性文件的规定，并无不当。关于原告提出3号和6号证据是申请后作出并提交的材料程序违法的问题。被告提供的3号证据项目用地的预审意见和6号证据凯旋新城建设项目环境影响报告书的批复，是在被告作出该建设项目核准意见前提交的材料，不影响被告作出具体行政行为的合法性，其主张理由不能成立。关于原告提出6号证据凯旋新城建设项目环境影响报告书的批复已申请复议还没有结果，不能作为核准的依据的问题。虽然6号证据对于被诉的核准意见而言是在先的行政行为之一，但其作出后具有公定力和确定力。该环境影响报告书的批复被依法撤销或确认违法前，仍然具有法律效力。被告作出该建设项目核准意见不需要以行政复议的结果为依据，即使该批复被依法撤销或确认违法，原告的合法权益仍有救济途径，其主张不能成立。关于原告提出被告作出核准意见没有告知原告，没有给原告陈述和申辩的权利，程序违法的问题。根据《行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十六条规定“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证”原告与被告的行政许可行为是否具有直接关系他人重大利益的情形应由被告依法确认，被告作出被诉具体行政行为是否需要告知原告，是否需要听证应由行政机关根据核准意见所涉及有关利益情况自行决定，属于行政机关的行政自由裁量权，被告未将行政许可事项告知原告，并不违反法律强制性规定，原告的陈述理由不能成立，本院不予采纳。关于原告提出被告的建设项目是商业开发，不属于公共利益的问题。被告许可建设项目系旧城改造，是政府按照有关规定对基础设施落后地段进行旧城区改建项目，该项目应当属于公共利益。原告没有提供证据证明其主张，本院不予采纳。关于原告提出签订的国有建设用地使用权出让合同违法的问题。巨野县国土资源局公开出让该地块国有建设用地使用权，报巨野县人民政府批准后组织实施的，通过挂牌竞得的方式与第三人签订了国有建设用地使用权出让合同，并不违反法律法规强制性的规定。原告辩解的理由不成立，本院不予采纳。关于原告提出被告作出建设项目核准意见后没有向社会公布程序违法的问题。《企业投资项目核准暂行办法》第十一条第一款规定“项目核准机关应在受理项目申请报告后20个工作日内，做出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或向上级项目核准机关提出审核意见。……”被告作出建设项目核准意见后应当向社会公布或向上级项目核准机关提出审核意见，经查被告作出核准意见后，于2014年3月27日通过巨野县行政审批管理系统网将核准意见向社会予以公布，被告虽未在法定期限内提交该证据，存有瑕疵，本院予以严肃指正，但不影响被诉行政行为实体结果的正确性，原告辩解的理由不成立，本院不予支持。综上，原告梁广昌要求撤销被告巨野县发展和改革局作出的巨发改审批（2014）23号《关于郓城县金旭房地产开发有限公司巨野凯旋新城商住小区建设项目的核准意见》，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告梁广昌请求撤销被告作出的巨发改审批（2014）23号关于郓城县金旭房地产开发有限公司巨野凯旋新城商住小区建设项目的核准意见的诉讼请求。案件受理费50元，由原告梁广昌负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。审 判 长  陶可生审 判 员  王有泉人民陪审员  时圣平二〇一四年十一月十四日书 记 员  郭 斌