重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝行终730号
上诉人（一审原告）刘丰英，女，1935年10月15日出生，汉族，住重庆市巴南区。
上诉人（一审原告）陈德勤，女，1957年11月23日出生，汉族，住重庆市巴南区。
上列二上诉人的委托代理人吴可（系陈德勤女婿），男，1983年5月7日出生，汉族，住重庆市渝中区。
上列二上诉人的委托代理人孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市巴南区人民政府。住所地重庆市巴南区龙海大道*号。
法定代表人陈刚，区长。
委托代理人肖维，重庆市巴南区人民政府工作人员。
委托代理人张菲麟，重庆三大律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路***号。
法定代表人张国清，市长。
刘丰英、陈德勤因与重庆市巴南区人民政府（简称巴南区政府）、重庆市人民政府土地行政决定及行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院(2016)渝05行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，刘丰英、陈德勤为原重庆市九龙坡花溪镇光明村四社（现重庆市巴南区李家沱街道光明村村民委员会第四村民小组，简称光明村四组）村民。1991年因李家沱长江大桥建设征地，刘丰英、陈德勤及其家人所在光明村四组住宅及自留地被占用，但未对人员进行农转非。1992年刘丰英、陈德勤户得到住房安置。1993年，为解决光明村四组未转非社员自留地问题，原重庆市九龙坡区花溪镇光明村村民委员会与长江二桥指挥部协商，同意将李家沱长江大桥南桥头下河滩地以上的约12亩土地退还给光明村四组耕种。光明村四组将该土地作为自留地按照“征多少补多少”的原则补偿给该组被占地社员。因刘丰英、陈德勤原有自留地和饲料地共计0.206亩，故1993年光明村四组补偿刘丰英、陈德勤的自留地面积为0.206亩。
2015年4月7日，刘丰英、陈德勤向重庆市巴南区国土资源管理分局（简称巴南区国土分局）提交《土地确权申请书》，请求确认涉案李家沱长江大桥南桥头下2亩余土地的使用权。同年4月17日，巴南区国土分局作出《关于补正资料的通知》，告知刘丰英、陈德勤补正资料。同年4月22日，刘丰英、陈德勤向巴南区国土分局提交《关于土地确权申请书的补充说明》。该局遂于同年4月28日受理，进行了调查核实，并于同年9月29日组织刘丰英、陈德勤和重庆市巴南区李家沱街道光明村村民委员会（简称光明村村委会）、光明村四组进行了协调。因协调未果，巴南区国土分局于同年10月10日作出《土地权属争议案件调查处理建议意见书》，并报请巴南区政府依法作出处理决定。巴南区政府于同年10月27日作出《土地权属争议案件决定书》（以下简称《决定书》），主要内容如下：刘丰英、陈德勤要求确认的土地一直用于农业耕种且未改变用途，本案不属于土地争议案件，对刘丰英、陈德勤提出的确权申请不予支持，刘丰英、陈德勤对该土地承包经营权纠纷可向农村土地承包经营权调处机构提出。同年11月17日，刘丰英、陈德勤不服《决定书》向重庆市人民政府申请行政复议。同年11月18日，重庆市人民政府受理了该复议申请，并于同年11月20日向巴南区政府发出渝府复[2015]1115号《行政复议答复通知书》，巴南区政府于同年12月3日作出《行政复议答复书》。2016年1月15日、2月4日，重庆市人民政府分别作出《延期审理通知书》、《行政复议中止通知书》，并依法送达刘丰英、陈德勤。同年3月15日，重庆市人民政府作出《恢复审理通知书》，恢复复议案件的审理。同日，重庆市人民政府作出渝府复[2015]1115号《行政复议决定书》（简称《行政复议决定书》），决定维持《决定书》。刘丰英、陈德勤仍不服，提起本案诉讼，请求撤销《决定书》及《行政复议决定书》，并判令巴南区政府重新作出土地权属争议处理决定。
一审法院认为，本案争议焦点为自留地使用权争议是否属于农村土地承包经营权纠纷，巴南区政府对此类纠纷案件是否有权直接作出处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条之规定，自留地属农民集体所有。《中华人民共和国物权法》第一百二十四条规定，农民集体所有使用的耕地及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。可见，自留地的使用实行土地承包经营制度。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，农村土地承包经营纠纷属民事纠纷。国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权案件不能作为土地行政争议案件处理。本案诉争自留地使用权纠纷实质是遗留的自留地使用权引发的农村土地承包经营权问题，本案争议应属土地承包经营权纠纷，属村民与集体经济组织之间的民事纠纷，巴南区政府对此类案件无权作出行政确权处理。刘丰英、陈德勤称其自留地使用权纠纷属土地使用权纠纷，没有法律依据。巴南区政府作出《决定书》认定涉案土地不属于土地争议案件，属于土地承包经营权问题，对其确权申请不予支持，并告知刘丰英、陈德勤可向农村土地承包经营权调处机构提出申请，并无不当。国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》第二十七条、第二十八条、第三十条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见，并在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，巴南区国土分局于2015年10月10日作出调查处理意见，巴南区政府于同日收到该调查处理意见后，于同年10月27日作出被诉《决定书》，程序合法。重庆市人民政府受理行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，维持巴南区政府作出的《决定书》，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘丰英、陈德勤的诉讼请求；案件受理费50元，由刘丰英、陈德勤负担。
刘丰英、陈德勤上诉称，涉案土地是自留地，涉及上世纪六十年代人民公社的土地政策，承包地是八十年代经济体制改革分产到户后分给农民的土地，涉案自留地不是承包地，涉案争议不是土地承包经营权纠纷。本案中没有土地承包经营合同、土地承包经营权证等可以证明涉案自留地使用权归属的法律凭据，该自留地使用权权属不清，应当由巴南区政府进行土地权属争议处理。一审法院未对巴南区政府举示的9-11项证据的真实合法性进行调查即对此予以认定，属认定事实错误。光明村村委会提交资料上认定的刘丰英、陈德勤自留地面积与刘丰英、陈德勤实际耕种面积不符，光明村村委会主张“占多少补多少”的原则没有依据，巴南区政府未实地测量就认可光明村村委会提供的自留地面积，一审法院亦对此予以认可，属认定事实错误。巴南区政府认为本案争议不应作为土地权属争议进行处理，就应当适用《土地权属争议调查处理办法》第十三条之规定在7日内提出是否受理的意见，巴南区政府超过该期限作出《决定书》属程序违法。请求撤销一审判决，依法改判。
巴南区政府、重庆市人民政府在二审中未提交书面答辩意见。
一审被告巴南区政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、2015年4月7日，刘丰英、陈德勤提交的《土地确权申请书》及快递邮寄单；2、2015年4月17日巴南区国土分局作出的《关于补正资料的通知》，拟证明该局要求刘丰英、陈德勤明确表述确权申请的请求与事实理由，并提交涉及土地权属争议的相关证据材料；3、《关于<土地确权申请书>的补充说明》，拟证明刘丰英、陈德勤对土地确权申请书的请求进行了补正。4、2015年4月28日巴南区国土分局作出的《土地权属争议案件受理通知书》，拟证明该局对刘丰英、陈德勤的申请予以受理。另，证据1－4拟证明刘丰英、陈德勤向巴南区国土分局提出申请，巴南区国土分局进行了受理。5、巴南区国土分局关于提交土地权属争议的答辩通知书（光明村村委会）；6、重庆市巴南区国土资源管理分局关于提交土地权属争议的答辩通知书（光明村四组），证据5、6拟证明巴南区国土分局受理案件之后，向光明村村委会、光明村四组发出了答辩通知书。7、光明村村委会、光明村四组的答辩状；8、《关于刘丰英、陈德勤要求土地确权申请的情况回复》；9、1993年1月5日补在二社地面上的自留地承包地面积表；10、花溪乡光明村四合作社土地承包情况分户（人）地块明细表；11、光明村四组土地承包合同。证据7-11拟证明诉争土地属于自留地，不属于土地权属争议案件受理范围。12、调查询问笔录两份（2015年8月13日和2015年8月21日）、刘丰英、陈德勤的身份证复印件，拟证明调查的0.206亩土地和刘丰英、陈德勤所说的两亩余土地是同一块承包地。13、图片，拟证明争议地块的地理位置。14、会议签到册；15、照片一页共9张。证据14、15拟证明巴南区政府按照法定程序对争议双方组织了调解。16、2015年10月27日巴南区政府作出的被诉《决定书》。
一审被告重庆市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据：1、行政复议申请书、行政复议答复通知书、送达回证，拟证明重庆市人民政府对行政复议案件的受理情况；2、延期审理通知书及送达回证、行政复议中止通知书及送达回证、恢复审理通知书及送达回证、《行政复议决定书》及送达回证，拟证明行政复议决定程序合法。
一审原告刘丰英、陈德勤向一审法院提交并举示了以下证据：1、2015年10月8日巴南区国土分局作出的《土地权属争议案件调查处理意见书》，拟证明巴南区国土分局就案件处理作出建议意见，上报巴南区政府；2、《行政复议申请书》附件涉案土地卫星图及现场照片，拟证明争议地块的位置；3、录音光盘及文字说明，拟证明光明村村委会承认了刘丰英、陈德勤在涉案土地上实际耕种了20年的事实；4、《行政复议决定书》邮寄挂号信封复印件，拟证明刘丰英、陈德勤于2016年3月17日签收复议决定，重庆市人民政府程序违法。5、重庆市人民政府作出的渝府发[2010]82号《关于开展农村土地承包经营权确权颁证工作的意见》，其中第四点第（四）项对自留地问题规定为：尚未纳入承包地的，不予确权登记，但应按实际面积记录在册；6、巴南区政府作出的巴南府办发[2010]279号《农村土地承包经营权确权颁证工作实施方案的通知》；7、渝农发[2010]289号《关于农村土地承包经营权确权颁证工作的实施意见》。证据5-7拟证明诉称土地是属于自留地，不属于承包纠纷；8、常住人口登记表。拟证明刘丰英配偶为陈国荣，别名陈光银，巴南区政府提供的1988年承包合同签字是“陈国云”，该合同涉嫌伪造。9、重府发[1995]7号《关于我市实施行政区域调整的通知》，拟证明花溪镇1995年才并入巴南区，巴南区政府提供的1993年的带有“巴南区花溪镇”字样的证据系伪造。
经庭审质证，刘丰英、陈德勤对巴南区政府举示的证据1-6、13无异议，巴南区国土分局作出的《土地权属争议案件受理通知书》能够证明该局是按土地权属争议案件进行的受理；对证据7的真实性无异议，但不能达到的证明目的；证据8没有盖章、制作时间，不具备证据的形式，且与本案无关；证据9-10是复印件，真实性无法核实，不予认可，且达不到证明目的；证据11与本案无关；对证据12真实性不予认可，笔录第三页没有签字，不具备调查笔录的合法形式；证据14-15真实性无异议，但认为不是调解会；证据16不具备合法性。刘丰英、陈德勤对重庆市人民政府举示的证据1中的《行政复议申请书》无异议；对证据2真实性无异议，但认为不能达到其证明目的，《行政复议决定书》不合法，并认为刘丰英、陈德勤于2016年3月17日签收该复议决定，复议程序违法。巴南区政府、重庆市人民政府对刘丰英、陈德勤举示的证据1的真实性无异议，但认为不能达到其证明目的；对证据2无异议；证据3不能达到刘丰英、陈德勤的证明目的；对证据4无异议；证据5-7是法律依据，且效力低；证据8与本案无关；证据9可能是工作人员在1993年以后补作而非伪造的证据。
一审法院对上述证据认证如下：刘丰英、陈德勤举示的证据5-9虽真实、合法、但与本案待证事实无关，不予采信；刘丰英、陈德勤举示的其余证据真实、合法，与本案有关联，予以采信。巴南区政府举示的证据1-7真实、合法、与本案待证事实有关联，予以采信；证据8《情况说明》无制作人和日期，真实性存疑，不符合书证的形式要求，不予采信；证据9-11真实、合法、与本案待证事实有关联，能够与其余在案证据相互印证，予以采信；证据12真实、合法、与本案待证事实有关联，予以采信，能够证明巴南区政府对涉案纠纷进行过调查询问；其余证据均真实、合法、有关联，予以采信。重庆市人民政府举示的证据均真实、合法、与本案有关联，予以采信。
各方当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院。经审查，巴南区政府提交的证据9“1993年1月5日补在二社地面上的自留地承包地面积表”系复印件，其上无有关证据来源的记载，不符合书证的形式要求，本院对此不予采信。一审法院对其余证据的分析认定正确，本院予以确认。
根据以上确认的证据，一审法院查明“光明村四组将该土地作为自留地按照‘征多少补多少’的原则补偿给该组被占地社员。因刘丰英、陈德勤原有自留地和饲料地共计0.206亩，故1993年光明村四组补偿刘丰英、陈德勤的自留地面积为0.206亩”的事实，应当认定为“在巴南区国土分局调查过程中，光明村村委会、光明村四组陈述：光明村四组将该土地作为自留地按照‘征多少补多少’的原则补偿给该组被占地社员，因刘丰英、陈德勤原有自留地和饲料地共计0.206亩，故1993年光明村四组补偿刘丰英、陈德勤的自留地面积为0.206亩”，本院对此予以纠正。二审查明的其余事实与一审无异，本院予以确认。
本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。”刘丰英、陈德勤以光明村村委会、光明村四组为被申请人，请求巴南区政府确认申请人刘丰英、陈德勤享有2亩余自留地的使用权。经巴南区国土分局对申请人和被申请人进行调查了解，双方对刘丰英、陈德勤不享有涉案自留地所有权、光明村村委会及光明村四组不享有涉案自留地使用权的事实并无争议，即并不存在双方就涉案土地所有权归属产生的争议，亦不存在双方就涉案土地使用权归属产生的争议。双方争议属农村集体经济组织和村民之间就自留地分配有关事项发生的争议，并非《土地权属争议调查处理办法》第二条规定的土地所有权或使用权归属争议，依法不属于土地权属争议处理范围。巴南区政府作出《决定书》以涉案争议不属于土地权属争议案件为由，对刘丰英、陈德勤提出的土地权属确认申请不予支持，重庆市人民政府行政复议维持该《决定书》并无不当。一审判决认定主要事实清楚，处理结果正确，诉讼程序合法。刘丰英、陈德勤的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人刘丰英、陈德勤承担。
本判决为终审判决。
审判长 吴永铭
审判员 许 勇
审判员 乐 敏
二〇一七年二月十七日
书记员 张亚红