广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）穗中法少行终字第62号
上诉人（原审被告）：广州市越秀区卫生和计划生育局，住所地广东省广州市越秀区。
法定代表人：黄甫初，职务：局长。
委托代理人：唐莹，系该局工作人员。
委托代理人：张万隆，广东东方昆仑律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：康某甲，住江西省吉安市遂川县。
法定代理人：康某某，住址同上。
法定代理人：温某某，身份证住址河南省嵩县库区。
委托代理人：陈有火，广东君信律师事务所律师。
上诉人广州市越秀区卫生和计划生育局（以下简称区卫计局）因诉被上诉人康某甲信访答复一案，不服广州市越秀区人民法院（2015）穗越法行初字第280号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年2月3日，康某甲监护人康某某等3人向广东省卫生和计划生育委员会（以下简称省卫计委）递交“关于广东省人民医院违法违纪的投诉”及相关材料，投诉广东省人民医院在对康某甲进行手术及治疗过程中存在违法违规手术、伪造病历、隐匿病历、违规造成医源性感染、违规超大剂量使用药物、黑恶势力猖獗等。其后省卫计委将相关投诉材料转给广州市卫生和计划生育委员会（以下简称市卫计委），市卫计委于2015年3月30日将相关投诉材料转给区卫计局，并要求其将调查处理情况直接书面答复投诉人。区卫计局于2015年4月9日向广东省人民医院发出《关于康某某信访情况的调查函》，广东省人民医院于同年4月16日提交《关于康某某信访情况的调查汇报》将相关情况函复区卫计局。区卫计局于2015年5月4日作出越卫信复（2015）29－2号《关于康某某信访事项的答复意见》，答复康某某如下：“根据《广东省信访条例》第三十四条第四款：‘属于诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出’及《医疗事故处理条例》第四十条：‘当事人既向卫生行政部门提出医疗事故争议处理申请，又向人民法院提起诉讼的，卫生行政部门不予受理；卫生行政部门已经受理的，应当终止处理’。对于本医案，您已诉讼到北京市东城区人民法院，法院并已委托做司法鉴定。我局建议您依照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定程序继续循司法途径，以解决医患双方的争议”。康某甲不服，诉至原审法院。
另查明，据广东省卫生厅核发的《中华人民共和国医疗机构执业许可证》显示：机构名称广东省人民医院，地址为广州市中山二路106号、惠福西路123号、南海平洲永安中路58号等。康某甲因医疗损害纠纷曾以广东省人民医院等为被告提起民事诉讼，该案于2014年9月15日由北京市东城区人民法院裁定康某甲按自动撤诉处理。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”本案区卫计局作出的答复虽然只列明答复康某某，但省卫计委相关登记材料均显示来访人数为3人，且康某某作为康某甲监护人，其投诉内容为广东省人民医院为其儿子即本案原告进行手术及治疗过程中的违法违规行为，故康某甲有权提起本案诉讼，具备适格的原告主体资格。
《医疗机构管理条例》第五条规定：“国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。……”《医疗机构管理条例实施细则》第六十六条规定：“各级卫生行政部门负责所辖区域内医疗机构的监督管理工作。”第八十三条规定：“医疗机构有下列情形之一的，登记机关可以责令其限期改正：（一）发生重大医疗事故；（二）连续发生同类医疗事故，不采取有效防范措施；（三）连续发生原因不明的同类患者死亡事件，同时存在管理不善因素；（四）管理混乱，有严重事故隐患，可能直接影响医疗安全；（五）省、自治区、直辖市卫生行政部门规定的其他情形。”《医疗事故处理条例》第五十八条规定：“医疗机构或者其他有关机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正，给予警告；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；情节严重的，由原发证部门吊销其执业证书或者资格证书：……（二）涂改、伪造、隐匿、销毁病历资料的。”本案中康某某等人向省卫计委提出投诉请求，省卫计委、市卫计委及区卫计局虽然以信访名义予以受理、登记和转办，但康某某等投诉事项所涉及的有关内容属于卫生行政部门的行政管理职责，区卫计局的答复具备可诉性。虽然广东省人民医院的医疗机构执业许可证发证机关为广东省卫生厅，但本案中省卫计委将投诉材料转给市卫计委，市卫计委将投诉材料转给区卫计局，并要求其将调查处理情况直接书面答复投诉人，区卫计局亦以自己的名义作出答复，故应视为省卫计委将本案调查处理的相关职权下放给区卫计局。本案中康某某等人投诉的内容并非关于医疗事故争议处理的申请，其投诉的相关内容属于卫生行政部门的行政管理职责，区卫计局以其投诉内容属于医疗事故争议处理申请为由指引康某甲继续循司法途径解决不符合上述规定。至于康某甲要求区卫计局公开道歉的请求并无相应事实和法律依据，不予支持。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，于2015年9月30日判决：一、撤销区卫计局作出的越卫信复（2015）29－2号《关于康某某信访事项的答复意见》；二、区卫计局于本判决发生效力之日起六十日内对康某某等2015年2月3日的投诉重新作出处理；三、驳回康某甲的赔偿请求。
判后，上诉人区卫计局不服，向本院提起上诉称：1.区卫计局依据《信访条例》的答复意见为不可诉行为。（1）区卫计局答复行为未影响康某甲合法权益，不应受理。行政机关就有关问题的询问和答复，或对某件事情的处理意见，这些复函不是具体的行政行为，对特定的公民、法人、组织没有法律效力。现康某甲不服区卫计局作出的复函提起行政诉讼，不是人民法院行政诉讼的受案范围。并且这些“复函、意见”尚未产生拘束力，一般对信访人的实体权利义务不会产生实际影响；程序上，这些“复函、意见”的作出并没有一般行政处理决定所要求的严格程序规范；此外，这些“意见”需要借助另行作出的行政处理决定才能撤销或者变更原来的行政行为，对信访人的实体权利义务未产生实际影响。本案中区卫计局出具的是答复性文件，实际上是对来信来访所反映情况的一种答复，它属于行政事实行为，是一种不产生法律效果的行政活动。本案中，康某甲是以信访投诉的方式向省卫计委提出。区卫计局接到转办单后及时答复给康某甲。本案事实仅是信访或行政投诉答复．且答复意见未对康某甲的合法权益产生明显的实际影响，未产生法律效力。同时，区卫计局还向康某甲建议解决办法，指明了救济途径。这非但不是对康某甲合法权益的影响，而是明晰的告知了其合法维权的方式。因此，区卫计局的“答复意见”未影响康某甲对合法权益的实现，属于行诉法不予受理的范围，应依法驳回其诉讼。（2）依据《信访条例》作出的处理意见也为不予受理范围。依据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据﹤信访条例﹥处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第二条的规定，康某甲自始都是以信访的方式向省卫计委投诉，再逐级转办至区卫计局处理，区卫计局也是依据《信访条例》的规定给予答复。《信访条例》是规定信访渠道的程序性法规，信访机构处理信访事项的行为属于程序性行为，不对信访人的实体权利产生实际影响，因而不具有可诉性。信访程序与诉讼程序，是两个相互独立的程序，对信访程序中的行为，人民法院不宜介入，不宜进行司法审查。2.区卫计局的答复意见为其职责范围，行为合法有效。康某甲的被信访单位为广东省人民医院，其《医疗机构许可证》的发证机关为省卫计委，根据《医疗机构管理条例实施细则》第八十三条的规定，具体管理部门应为省卫计委，虽然广东省人民医院的地址在越秀区，但管理和监督部门为省卫计委。康某甲信访内容均涉及对广东省人民医院的管理和监督职责。省卫计委的转办文件并未将其监督、管理职权授权给区卫计局，区卫计局也无权处理或处罚广东省人民医院。所以，区卫计局答复康某甲信访内容是符合法律规定的。3.康某甲维权方式错误。依据《信访条例》第三十四条的规定，康某甲在接到区卫计局信访答复后如对意见不服，可向上一级行政机关申请复查，而非向人民法院提起行政诉讼。4.在2015年2月3日康某甲向省卫计委提交投诉材料时，区卫计局没有康某甲主张的相关内容的处理权限，相关权限在《广东省人民政府办公厅关于调整省直有关部门职能的通知》（粤府办（2015）8号）于2015年4月1日通告后才具有，且该通知只是针对市县属地执法的行政执法事项而不是针对区一级的，所以区卫计局没有直接处理的依据。据此，请求：1.撤销原审判决；2.驳回康某甲的全部诉讼请求；3.由康某甲承担本案诉讼费用。
被上诉人康某甲答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，请求驳回区卫计局的上诉请求。理由如下：1.区卫计局作为具有国家职权的机关，未对康某甲在其行政管理职责范围内的投诉事项进行处理，其行政不作为行为侵犯了康某甲的合法权益，康某甲有权提起行政诉讼。（1）根据《医疗机构管理条例》第五条、《医疗机构管理条例实施细则》第六十六条、第八十三条及《医疗事故处理条例》第三十五条、第五十六条、第五十八条的规定，区卫计局作为县级以上的卫生行政部门对本行政区域内的医疗机构的活动负有监督管理的行政职能。康某甲向省卫计委就医疗机构在执业活动中存在的违法违规行为进行投诉，属于卫生行政部门管理职责范围，区卫计局作出的答复意见未对康某甲的投诉事项进行处理，侵犯了康某甲的合法权益，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第一款规定的行政案件的受理范围，康某甲有权提起行政诉讼。（2）卫生行政部门并不是《最高人民法院关于不服信访工作机构依据＜信访条例＞处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》第一条规定的各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的“信访局”、“信访办”等信访专门机构。区卫计局对其行政管理范围内的投诉事项进行答复的行为，也不属于该复函第一条规定的信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办等行为。区卫计局作为具有国家行政职权的机关，在其行政职权范围内，对康某甲的投诉事项进行处理的行为，是其行使行政职权的内容之一，这与公民、法人或其他组织如何提起诉求或行政机关以“信访投诉”还是以其他方式受理相关投诉并无关系。区卫计局引用上述复函认为“信访投诉”不具有可诉性属适用法律错误。2.区卫计局对康某甲投诉的医院有行政管辖权。根据《医疗机构管理条例》第五条第二款、《医疗机构管理条例实施细则》第六十六条的规定，区卫计局作为县级卫生行政部门，对其管辖区域内的广东省人民医院有行政管辖权。虽然广东省人民医院的医疗机构执业许可证登记机关为省卫计委，但省卫计委将材料转给了市卫计委，市卫计委又将材料转给了区卫计局，并要求其将调查处理情况直接书面答复投诉人，区卫计局以自己的名义作出了答复，且在答复意见中并未称其对广东省人民医院无管辖权，故应视为省卫计委将相关职权下放到区卫计局，区卫计局也确认其对投诉事项具有行政管辖权，现区卫计局称其无权处理广东省人民医院，其行为显然是在推卸法律责任。3.区卫计局对康某甲的投诉事项未进行调查和处理，属于行政不作为，且其作出的答复意见也无事实和法律依据。（1）康某甲向省卫计委投诉的是医疗机构在执业活动中存在违法违规手术、伪造病历、隐匿病历、违规造成医源性感染、违规超大剂量使用药物及黑恶势力猖獗等违法违规行为。投诉内容属于卫生行政部门的行政管理职责，并非向卫生行政部门申请处理医疗损害赔偿，而区卫计局的答复意见却以投诉内容属于医疗事故争议处理申请为由，指引康某甲走司法途径解决，显然违反相关规定。（2）区卫计局作为卫生行政主管部门，理应加强对医疗机构的监督管理，对患者提出的医疗机构在执业活动中存在的违法违规情况，积极调查和处理，依法履责，公平、公开、公正的处理医患纠纷。但是区卫计局作出的答复意见并未对康某甲的投诉事项进行调查和处理，拒不履行法定职责，显然构成行政不作为。这与最高人民法院于2015年1月15日发布的《人民法院关于行政不作为十大案例》第九个案例基本相同，严重损害康某甲的合法权益。
经审查，原审判决查明的事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《卫生行政处罚程序》第七条规定：“上级卫生行政机关可将自己管辖的案件移交下级卫生行政机关处理；也可根据下级卫生行政机关的请求处理下级卫生行政机关管辖的案件。”本案中，康某甲向省卫计委提出投诉，省卫计委将其投诉转给市卫计委办理，市卫计委又将投诉转给区卫计局办理，区卫计局以自己的名义向康某甲作出信访答复，康某甲不服信访答复提起行政诉讼，并无不当。区卫计局上诉主张其没有相应的处理权限，依据不足，本院不予支持。
虽然区卫计局在2015年5月4日作出的是《关于康某某信访事项的答复意见》，但该答复意见的内容，却是针对广东省人民医院在对康某甲进行手术及治疗过程中存在违法违规手术、伪造病历、隐匿病历、违规造成医源性感染、违规超大剂量使用药物、黑恶势力猖獗等违法违纪的投诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，康某甲有权对该信访答复提起行政诉讼。区卫计局上诉主张信访答复不可诉，依据不足，本院不予支持。
《医疗机构管理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。”第四十条规定：“县级以上人民政府卫生行政部门行使下列监督管理职权：（一）负责医疗机构的设置审批、执业登记和校验；（二）对医疗机构的执业活动进行检查指导；（三）负责组织对医疗机构的评审；（四）对违反本条例的行为给予处罚。”本案中，康某甲是对广东省人民医院违法违纪行为进行投诉，并非申请处理医疗事故争议，根据上述规定，其投诉申请属于卫生行政部门的管理职责，区卫计局以康某甲已提起民事诉讼为由不予受理不当，原审判决撤销区卫计局作出的《关于康某某信访事项的答复意见》，并责令其对康某某等的投诉申请重新作出处理，并无不当，本院予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。区卫计局的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州市越秀区卫生和计划生育局负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄文劲
审判员 苗玉红
审判员 钟淑敏
二〇一六年一月十三日
书记员 刘 琦
黄蔚