湖南省怀化市鹤城区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）湘1202行初7号
原告怀化市信能环保科技有限公司，住所地湖南省怀化市鹤城区人民北路188号。
法定代表人韩旭，该公司执行董事。
委托代理人师树源，男，系怀化市信能环保科技有限公司工作人员。
委托代理人彭定群（特别授权），湖南星邦律师事务所律师。
被告怀化市城市管理和行政执法局，地址湖南省怀化市市民服务中心B栋4楼。
法定代表人丁继元，该局局长。
委托代理人唐永国，男，系怀化市城市管理和行政执法局二级机构怀化市环境卫生管理处法制科科长。
委托代理人彭际均（特别授权），湖南宏峰律师事务所律师。
被告怀化市人民政府，地址湖南省怀化市市民服务中心。
法定代表人赵应云，该市人民政府市长。
委托代理人瞿书娟（特别授权），女，系怀化市人民政府法制和经济研究室行政复议与应诉科科员。
第三人中技能源股份有限公司（曾用名为湖南中贵投资有限公司、湖南中技环保能源有限公司、湖南中技环保能源股份有限公司），住所地湖南省长沙市雨花区湘府中路117号金典商务中心5栋1202，统一社会信用代码。
法定代表人熊炯，该公司董事长。
委托代理人李敏凯，女，中技能源股份有限公司工作人员。
委托代理人何松，湖南金桥律师事务所律师。
原告怀化市信能环保科技有限公司不服被告怀化市城市管理和行政执法局（以下均称市城管局）政府特许经营协议及被告怀化市人民政府（以下均称市政府）行政复议决定一案，于2017年1月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年1月13日、16日分别向被告市城管局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因中技能源股份有限公司与案件处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2017年4月19日公开开庭审理了本案。原告怀化市信能环保科技有限公司委托代理人师树源、彭定群，被告市城管局的委托代理人唐永国、彭际均，被告市政府的委托代理人瞿书娟，第三人中技能源股份有限公司的委托代理人何松到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告怀化市信能环保科技有限公司诉称，怀化市环境卫生管理处（以下均称环卫处）系被告市城管局的下属机构及事业单位。2010年4月28日被告市城管局委托下属机构环卫处与深圳市信能环保科技有限公司（以下简称深圳信能）签订了《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》（以下简称协议书），该《协议书》约定将怀化市第二垃圾填埋场的沼气收集、开发、利用及沼气资源的受益权授予深圳信能一家，并为深圳信能在原有场地内免费解决施工用地。协议书签订后，深圳信能为便于项目的开发、管理及为当地创税的考虑，在怀化市设立了全资项目公司即怀化市信能环保科技有限公司（以下均称怀化信能）。2010年11月15日，原告怀化信能与深圳信能及环卫处签订了《关于怀化市第二垃圾场沼气治理与循环利用项目的三方协议》(以下均称三方协议)，《三方协议》约定所有《协议书》中深圳信能所承担的权利及义务全部由原告怀化信能履行。《协议书》及《三方协议》签订后，深圳信能及原告一致在为项目的开发而努力及进行投入，如编制项目可行性研究报告，2011年6月28日第一次通过怀化市环保局环评评审，2011年8月12日通过湖南省环保厅环评批复，并于2011年经市公用事业局及市分管领导批准后向怀化市发改委提交申请项目核准。随后一直因被告市城管局未能为原告解决施工用地的违约行为而致项目建设工作延后。尽管如此，原告仍然在想方设法推进项目的开发，如2012年初曾自行在项目附近的村子协调到了一块地，但终因2012年3月怀化市绕城高速项目部在原告选址处距离约30米的地方建设炸药仓库（存在重大安全隐患）而延后。后原告又自行选择了新的施工建设场地，并开始办理相应的手续。2015年10月14日获得怀化市环境保护局批准的一期装机2MW的环评批复；2015年12月22日获得国网湖南电力公司怀化供电分公司颁发的一期装机2MW的发电工程接入批准函；2016年1月经怀化市鹤城区城南街道办事处池回村民委员会同意，原告与村民签订了《土地租用协议》并进行了土地平整准备土建施工；同时与设备厂家签订了发电机组合预处理等采购合同。期间原告为项目开发付出了大量的人力、物力及资金等成本。
2016年6月16日被告市城管局在未告知及听取原告申辩意见，未举行听证，以及原告的特许经营权未经法律程序被撤销的情况下，授权怀化正诚项目管理有限公司对怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电项目特许经营权进行国内公开招标，并于2016年8月15日与湖南中技环保能源股份有限公司（以下简称中技公司）签订《怀化市第二生活垃圾卫生填埋场沼气发电项目特许经营权合作协议》（以下均称合作协议），以行政许可协议的方式将湖南省怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电特许经营权授权中技公司。被告市城管局的行为不仅违反了我国《行政许可法》等法律法规的规定，也从根本上违反了其与原告签署的《协议书》的约定，导致原告无法实现《协议书》目的，损害了原告的信赖利益。后原告向被告市政府申请行政复议，请求撤销被告市政府的违法行为，但市政府维持了被告市城管局作出的特许经营行为。
被告市城管局与中技公司签订合作协议的行为，已表明不会履行《协议书》的内容，该行为不仅违法、违约，还给原告造成了巨大的经济损失，故诉请：1、请求确认被告市城管局与第三人中技能源股份有限公司签订《怀化市第二生活垃圾卫生填埋场沼气发电项目特许经营权合作协议书》的行政许可行为违法，并撤销被告市政府作出的编号为怀府复决字[2016]122号的《行政复议决定书》；2判令解除原告与被告市城管局下属机构怀化市环境卫生管理处签署的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》；3、判令被告市城管局赔偿原告300万元的经济损失；4、判令被告承担本案诉讼费用。
被告市城管局辩称，一、被告作出的怀化市第二垃圾处理沼气发电项目的特许经营行为内容正确、程序合法。1、怀化市第二垃圾处理场沼气发电项目为垃圾焚烧发电项目，既对垃圾进行了环保处理，又达到了废物利用的目的，为国家鼓励支持的项目，且为公用事业项目，依照国家发改委等六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》依法应予特许经营，被告为怀化市公用事业政府管理部门依法对该项目予以特许经营许可合法有据。2、被告依据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第九条、第十一条、第十五条的规定依法对怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电项目可行性进行专家评估，制定了项目实施方案报市人民政府审批，在此基础上委托合法专业招标代理公司进行了公开招标，根据招投标结果授予第三人特许经营，程序合法、公正。3、未有任何法律障碍。“城市垃圾处理”及发电项目依法应实施特许经营和招投标，被告此前未将该项目实施特许经营，也未与他人签订任何经济合同，原告原与怀化市环境卫生管理处签订的《协议书》为无效合同。因此，原告诉称被告的特许经营许可行为违反《行政许可法》等法律法规的规定没有事实和法律依据，其请求确认被告与第三人签订《怀化市第二垃圾处理场沼气发电项目特许经营权合作协议书》的行政许可违法的诉请依法应予以驳回。
二、原告请求本案判令解除原告与被告下属机构怀化市环境卫生管理处签署的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》并判令被告赔偿原告300万元的经济损失没有法律依据。1、被告从未许可原告在怀化实施怀化市第二垃圾处理场沼气发电项目的特许经营，原告实施的一切行为与被告没有法律上的权利义务关系。2、怀化市环境卫生管理处虽为被告的二级机构，但其为独立核算的有独立法人资格的事业法人单位，原告与怀化市环境卫生管理处签署的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》应由原告与怀化市环境卫生管理处之间解决，不属于本案审理范围。3、原告与怀化市环境卫生管理处签署的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》未经特许经营与招投标程序，为无效合同。4、原告系2010年4月28日与怀化市环境卫生管理处签署的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》，依《协议书》应于2011年底建成投产，而直至2016年5月尚未开工建设，明显履约不能且违约，其过错在原告，损失责任原告应自行承担，并且在此次特许经营许可招投标由其母公司河南百川畅银环保能源股份有限公司参与了投标，投标时签署了对其他单位投标无异议的承诺，被告授予第三人的特许经营前《协议书》已解除且原告从行为上同意了被告进行此次特许经营许可。5、原告证明损失金额的证据不足。理由是：（1）记账凭证、费用报销单、工资明细无原始依据、无正式发票，真实性、合法性无法确认；（2）没原始依据、发票，开支是否与项目有关也无法确认，其中明显的电厂人员工资与项目无关、其他公司的考察调研费用不应列放项目支出、管理费用的开支应在工程建设总费用规定的比例范围内列支，2011年3月1日怀化市环境卫生管理处已明确通知原告，2011年底未投入使用，则对合同予以终止，2011年底以后开支原告没有法律依据主张。因《协议书》为无效合同，无违约责任和信赖利益可言，原告诉称被告“导致原告无法实现《协议书》目的，损害了原告的信赖利益”没有依据。原告的2、3项诉讼请求也应驳回。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市政府辩称，一、原行政机关作出的特许经营行为内容适当、程序合法。首先，本案实质系原告对被告市城管局给第三人作出的特许经营行为不服而申请的行政复议，并非行政许可。对该特许经营行为应当依据国务院六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的有关规定作出。被告市城管局作为行业主管部门，根据该办法的有关规定，制定了特许经营项目实施方案并报政府审定。之后，被告市城管局根据经审定的特许经营项目实施方案，通过招投标确定第三人中标，并与第三人签订了特许经营协议，其作出的特许经营行为符合前述办法的规定，故被告市城管局针对第三人作出的特许经营行为程序和内容上合乎法律规定。其次，原告如若认为本案所涉招投标活动不符合法律、行政法规规定，可以依法向有关行政监督管理部门投诉，但不属于本机关复议案件受理范围。再次，对于原告与被告市城管局之间签订的合作协议是否终止，被告市城管局是否存在违约赔偿责任问题，均不属于本府受理的复议案件可以进行审查和解决的问题。本府在案件受理阶段，曾告知过原告要对原合作协议的效力、其与被告市城管局之间是否存在违约赔偿责任问题等，通过诉讼或者其他法律程序依法确认和主张权利，但原告未采纳本府的建议，仍要通过复议程序实现复议请求。然而原合作协议未通过法定程序认定的情况下，本案审查的范围只是针对被告作出的特许经营行为本身的合法性。通过审查全案材料，被告市城管局作出的特许经营行为在程序上合乎法律规定，不存在可撤销的事由。二、本府作出的复议决定合法、正确。本府依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，对被申请人作出的特许经营行为的案件材料进行认真、全面地审查，告知了当事人的复议权利。经审查，被告市城管局依法作出的特许经营行为，适用依据证据、程序合法，内容适当。故本府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法维持了被告市城管局作出的特许经营行为。本府的决定合法、正确。综上，原告的主张不成立，原行政行为和本府行政复议行为均合法正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人中技能源股份有限公司述称，一、第三人遵循公开招标的程序与被告市城管局签订协议，合法有效，不得随意变更与撤销；二、被告市城管局重新招标后，原告未提出异议，其间接控股股东参与了投标，视为原告对被告市城管局重新招标的行为予以认可；三、第三人与被告市城管局签订协议后已投入大量的人力物力，如撤销被告市城管局与第三人的特许经营协议，将会给第三人造成巨额损失，不符合行政行为适当性原则。综上，请求法院驳回原告的所有诉讼请求
经审理查明：2010年4月28日，被告市城管局下属二级机构怀化市环境卫生管理处与深圳市信能环保科技有限公司签订《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》。2010年10月，深圳市信能环保科技有限公司为便于项目开发及管理，在怀化市设立了全资项目公司即本案原告怀化市信能环保科技有限公司。2010年11月15日，怀化市环境卫生管理处、深圳市信能环保科技有限公司以及原告怀化市信能环保科技有限公司签订《关于怀化市第二垃圾场沼气治理与循环利用项目的三方协议》，该三方协议约定所有关于《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》中深圳市信能环保科技有限公司所承担的权利及义务由原告怀化市信能环保科技有限公司履行。2011年3月1日，怀化市卫生环境卫生管理处向深圳市信能环保科技有限公司发函，督促该公司履行协议，要求该公司于2011年5月1日办理好环评批复，6月1日前开工修建，年底投入使用，否则视该公司不履行合同规定，对合同予以终止。2011年4月13日，原告怀化市信能环保科技有限公司向怀化市发改委提出申请，请求尽快批复湖南省怀化市第二垃圾场卫生填埋场沼气治理与循环利用项目。2011年6月28日，该项目通过了怀化市环境保护局的环评评审，2011年8月12日通过了湖南省环保厅环评批复。2011年7月11日，怀化市环境卫生管理处与原告怀化市信能环保科技有限公司签订了《关于怀化市第二垃圾场沼气治理与循环利用项目的补充协议》，该补充协议中约定怀化市环境卫生管理处今后垃圾用途发生改变沼气减少导致乙方不能发电，怀化市环境卫生管理处不承担怀化市信能环保科技有限公司任何经济损失，同时不得向怀化市环境卫生管理处提出赔偿、补偿问题，损失由其自行承担。截止到2015年，怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用项目仍未完工。这期间深圳市信能环保科技有限公司被河南百川畅银环保能源有限公司收购。
2015年1月，怀化市环境卫生管理处因怀化市第二垃圾场沼气治理与循环利用项目一直没有实施，垃圾场存在安全隐患，向怀化市人民政府请示通过采取招商方式实施垃圾场沼气循环利用工程。2015年7月，被告市城管局根据建设部《市政公用事业特许经营管理办法》、《湖南省市政公用事业特许经营条例》有关法规，制定了《怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电项目特许经营权招标实施方案》并报怀化市人民政府审定。2016年5月，被告市城管局制定《怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电BOO项目特许经营权招标实施方案》，并于2016年6月委托怀化市正诚项目管理有限公司负责具体的招投标事宜。2016年6月16日，被告市城管局在湖南省招标投标监管网上发布了《怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电特许经营权（BOO）项目招标公告》，将项目相关信息以及招标单位的相关信息予以公告，至投标报名时间截止，有两家公司报名参加投标，未达到开标条件。2016年6月23日，被告市城管局第二次发布招标公告，后有三家公司前来报名参加投标，其中包括河南百川畅银环保能源股份有限公司。2016年7月15日，该项目在怀化市公共资源交易中心开标，开标前，三家投标公司对各自投标身份均无异议。后经评标委员会集体评议，第三人中技能源股份有限公司被确定为中标人。2016年7月18日，被告市城管局将开标结果在湖南省招标投标监管网上予以公布。2016年7月21日，被告市城管局向第三人中技能源股份有限公司发出了中标通知书。2016年8月5日，被告市城管局与第三人中技能源股份有限公司签订了《怀化市第二生活垃圾卫生填埋场沼气发电项目特许经营合作协议书》。2016年8月24日，原告怀化市信能环保科技有限公司向被告市政府申请行政复议，请求撤销被告市城管局将怀化市第二生活垃圾处理场沼气发电特许经营权授予第三人中技能源股份有限公司的行政许可。2016年12月2日，被告市政府作出怀府复决字[2016]122号《行政复议决定书》维持了被告市城管局作出的特许经营行为。
2017年1月12日，原告怀化市信能环保科技有限公司向本院提起行政诉讼，要求：1、请求确认被告市城管局与第三人中技能源股份有限公司签订的《怀化市第二生活垃圾卫生填埋场沼气发电项目特许经营权合作协议书》的行政许可行为违法，并撤销被告市政府作出的编号为怀府复决字[2016]122号《行政复议决定书》；2、判令解除原告与被告市城管局下属机构怀化市环境卫生管理处签署的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》；3、判令被告市城管局赔偿原告300万元的经济损失；4、判令被告承担本案诉讼费用。
本院认为，在本案中原告怀化市信能环保科技有限公司提出了四项诉讼请求，涉及两个不同的行政协议，一个是2010年4月28日怀化市环境卫生管理处与深圳市信能环保科技有限公司签订的《湖南省怀化市第二垃圾处理场沼气治理与循环利用协议书》；另一个是2016年8月5日被告市城管局与第三人中技能源股份有限公司签订的《怀化市第二生活垃圾卫生填埋场沼气发电项目特许经营权合作协议书》。这两个行政协议的主体完全不同，系两个不同的行政行为，不可以合并审理，按照“一案一诉”的诉讼原则，原告怀化市信能环保科技有限公司应当分别起诉。在本案审理过程中，本院依法向原告怀化市信能环保科技有限公司进行了释明，告知原告怀化市信能环保科技有限公司对于所诉两个不同的行政行为应当分别起诉，但原告怀化市信能环保科技有限公司仍认为这两个行政行为可以在本案中一并审理。
综上，原告怀化市信能环保科技有限公司在本案中起诉了两个不同的行政行为，违反“一案一诉”的诉讼原则。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：
驳回原告怀化市信能环保科技有限公司的起诉。
案件受理费30800元退还怀化市信能环保科技有限公司。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。
审 判 长 李 兰
人民陪审员 王惠祥
人民陪审员 罗德田
二〇一七年六月二十一日
代理书记员 邱 羽
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。