浙江省江山市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）衢江行初字第63号
原告：杨根富。
委托代理人（一般代理）：李宁，北京市汉衡律师事务所律师。
被告：江山市新塘边镇人民政府。
法定代表人：廖勇兴。
出庭负责人：姜春兔。
委托代理人（特别授权）：王君鸽，浙江刚诚律师事务所律师。
原告杨根富因要求确认被告江山市新塘边镇人民政府关停其生猪养殖场行为违法，于2015年11月2日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于11月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月23日公开开庭审理了本案。原告杨根富及其委托代理人李宁，被告江山市新塘边镇人民政府出庭负责人姜春兔及其委托代理人王君鸽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨根富起诉称：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年，原告根据江山市政府生猪养殖业转型升级的整改要求，对位于限养区的养殖场投入数万元资金进行整改，但被告在没有进行价值评估的情况下，就向原告下发《生猪养殖场限期关停退养通知书》逼迫原告停止从事生猪养殖，并强制拆除原告的猪舍和猪栏，后又胁迫原告签订《生猪养殖场关停退养协议》。原告认为，被告在既没有法定职权也没有履行法定程序的基础上，直接关停和拆除原告养殖场，其行为显然违法。同时，被告也未妥善安排引导原告养殖转型，反而要求原告在短期内将生猪处理完毕，并错误适用《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）进行补助，给原告造成重大经济损失。综上，原告起诉要求：1、确认被告对原告生猪养殖场的关停、拆除行为违法，并依法进行赔偿；2、一并对《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）规范性文件进行审查；3、被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告将其第1项诉讼请求变更为“确认被告对原告生猪养殖场的关停行为违法，并依法进行赔偿”。
原告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《生猪养殖场限期关停退养通知书》一份，证明被告对原告生猪养殖场作出强制关停行政决定，后又通过强制拆除猪舍、猪栏的方式达到关停的目的。
2、损失清单、生物制品和标识领用登记卡、照片各一份，证明被告作出强制关停和拆除行为给原告造成实际影响，并产生经济损失2540280元。
被告江山市新塘边镇人民政府答辩称：为消除生猪养殖污染，原、被告就生猪养殖场关停退养事宜签订了一份《生猪养殖场关停退养协议》。该协议约定原告关停生猪养殖场并拆除养殖场建筑物和设施，被告在原告完成关停退养并拆除猪房后给予补助。原告自行关停和拆除养殖场，系原告基于《生猪养殖场关停退养协议》的履约行为，且双方对协议约定的内容已经履行完毕。虽然被告在生猪养殖污染整治活动中向原告发送了相关文书，但这些文书仅是被告在宣传法律法规等相关政策过程中发送的宣传资料，不是行政执法文书，对原告的权利和义务不产生实际影响，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《生猪养殖场关停退养协议》、限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见、工资发放单各一份，证明原告养殖场的关停退养系协议签订后原告的履约行为，且被告也依约支付了补助款，进而证明原告养殖场的关停退养并非被告对其作出强制关停所致。
2、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》（市委发（2012）48号）、《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》（江政发（2012）59号）、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》（江政办发（2012）181号）、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》（江政办发（2012）188号）、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》（市委办（2015）20号）各一份，证明被告在生猪养殖污染整治行动中向其行政辖区范围内养殖户进行政策宣传的依据。
庭审中，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：
对《生猪养殖场限期关停退养通知书》的真实性、合法性无异议，但认为该通知书是被告基于职责的需要，向其行政辖区范围内生猪养殖户发放的宣传资料，是配合相关部门的行为，而非行政法意义上的责令停产停业，故原告主张的证明对象不能成立。对损失清单认为，该清单系原告单方制作，是原告的单方意思表示，故无证明效力；照片也是原告单方制作，且与本案无关联，故无证明效力；对生物制品和标识领用登记卡的真实性无异议。
庭审中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
对第1组证据的真实性无异议，但认为被告无法定职权与原告签订《生猪养殖场关停退养协议》，故其签订主体违法；该协议系原告生猪养殖场被强制拆除后受被告胁迫签订，故其签订程序违法；被告给予的补助款只涉及生猪部分，猪舍、猪栏、附属设施未涉及，故其签订内容违法；畜禽养殖污染防治验收系环保部门的职权，故被告作出的限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见不具有合法性；被告给予的补偿是胁迫原告签订协议后的违法补偿，况且还将应补偿的猪栏、猪舍、附属设施等其他损失排除在外，故工资发放单不具有合法性。对第2组证据认为，该组证据系被告无正当理由逾期提供的，应视为没有相应证据，故不发表质证意见。
经庭审质证，本院对以上证据作如下分析认定：
关于原告提供的证据：《生猪养殖场限期关停退养通知书》的内容可分为两部分，一是告知原告如果养殖排泄物不能达标治理的生猪养殖场和限养区村庄内的生猪养殖场将被关停退养，如果在规定期限内完成关停退养将享受的生猪养殖补助政策和补助标准；二是告知原告生猪养殖排泄物处理不达标或不具备处理条件，须在2015年4月20日前停止生猪养殖。该通知书的性质是否属于原告主张的强制关停行政决定，应当结合江山市人民政府关于畜禽养殖污染整治和规范管理等方面的相关规定和要求，以及被告送达通知书的目的等方面来综合判断。《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》第五条第（三）款规定，各乡镇（街道）应当按照属地管理的原则，负责做好辖区禁养区内现有畜禽养殖场限期关停、转产或搬迁和限养区、适养区畜禽养殖场的污染治理工作。《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》第十一条规定，各乡镇（街道）应当按照属地管理的要求，加强对辖区生猪养殖场及其污染治理设施的日常巡查监管，指导督促生猪养殖场做好污染治理，并配合部门执法。《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》第五条第（三）款规定，各乡镇（街道）要抓紧对辖区内生猪养殖场进行调查核实，并逐户落实整治措施。为了深入推进“五水共治”、“三改一拆”等工作，被告根据前述文件精神，在其行政辖区范围内开展以生猪养殖污染整治为主要内容的管理工作是被告应承担的责任和义务。从通知书开宗明义部分的内容来看，首先就明确了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》是该通知书的制定依据之一，而《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》第六条第（八）款规定，关停是指畜禽养殖场拆除建筑物、构筑物，并恢复原状。故原告主张的证明对象不能成立。从原告提供的照片内容来看，反映的是原告养殖场拆除后的现场基本状况，而原告主张的被告实施强制关停、拆除事实和过程在照片中无法客观体现，故原告主张的证明对象不能成立。因被告对生物制品和标识领用登记卡的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认；被告对损失清单的质证意见成立，本院予以采纳。
关于被告提供的证据：因原告对第1组证据中有关原告签名的真实性及收到补助款的事实无异议，故本院对该组证据中的《生猪养殖场关停退养协议》、限养区生猪养殖场关停退养补助验收意见及工资发放单的真实性予以确认。虽然原告主张该协议是在养殖场被拆除后受被告胁迫签订，但因未能提供有效证据予以证明，故其应承担举证不能的法律后果。该协议是原、被告双方协商一致的结果，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分，各方也按照约定履行了各自的义务。故本院对被告提供的第1组证据予以采信。虽然行政诉讼法规定被告无正当理由逾期提供证据视为作出被诉行政行为没有相应证据，但本案被告在作出无被诉行政行为抗辩的情况下，为查明案件事实向本院提供第2组证据并无不当，故本院予以采信。
经审理，本院认定事实如下：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2015年3月24日，被告向原告送达一份《生猪养殖场限期关停退养通知书》。2015年5月5日，原、被告双方签订一份《生猪养殖场关停退养协议》。协议约定：原告同意在2015年5月30日前关停生猪养殖场，并彻底拆除生猪养殖场，拆除养殖场建筑面积2526平方米，其中砖木结构建筑2397平方米、简易结构建筑129平方米；被告在原告完成关停退养后给予252600元补助款等内容。原告养殖场关停及猪舍、猪栏拆除后，被告支付原告补助款252600元。
本院认为：“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。本案中，被告作为乡镇人民政府，有义务协助相关部门做好本行政辖区的畜禽养殖污染防治工作，有责任指导养殖户做好本行政辖区的生猪养殖污染整治工作，其为了履行行政职责实现行政管理目标与原告经过协商一致达成的《生猪养殖场关停退养协议》，是原、被告双方当事人的真实意思表示，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分。从原告收到《生猪养殖场限期关停退养通知书》及后续签订《生猪养殖场关停退养协议》，生猪的处置及猪舍、猪栏的拆除和收取补助款等一系列行为来看，都是原、被告各方的履约行为，被告送达相关文书及履约行为未侵犯原告的合法权益。据此，对原告要求确认被告对其生猪养殖场关停行为违法并要求赔偿损失的诉讼请求，本院依法不予支持。鉴于本院已驳回原告的诉讼请求，故对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动。关于原告申请一并附带审查《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）规范性文件的合法性问题。原告认为，该文件违背了国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》的补偿精神，制定的补助标准不合法、不合理，且违法将本属于环保部门的行政职权授予各乡镇（街道）。经审查，本院认为，《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）的内容与相关法律法规不存在冲突，制定的补助标准是江山市人民政府结合本地实际对生猪养殖污染整治和规范管理过程中作出的具体规定，并无违法之处，原、被告双方通过签订协议的方式明确以该文件规定的补助标准给予补助亦无不当。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告杨根富的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨根富负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 何伟平
审 判 员 毛红菊
人民陪审员 姜正柏
二〇一六年三月二十三日
书 记 员 徐 宁