山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1712号
上诉人（原审第三人）艾华锋，男，1942年10月4日出生，汉族，农民，现住址临沂市兰山区。
被上诉人（原审原告）王兴国，男，1970年1月20日出生，汉族，居民，住临沂市兰山区。
委托代理人王振官，山东铭星律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）王志军，男，1940年8月9日出生，汉族，退休教师，住临沂市河东区，系王兴国之父。
原审被告临沂市人民政府，住所地兰山区北城新区北京路17号。
法定代表人张术平，市长。
委托代理人郑伟，系临沂市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。
委托代理人张亮，系临沂市人民政府法制办公室行政复议应诉科工作人员。
王兴国诉临沂市人民政府行政复议一案，临沂市中级人民法院于2016年7月20日作出（2016）鲁13行初15号行政判决，原审第三人艾华锋不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年12月2日公开开庭审理了本案。上诉人艾华峰，被上诉人王兴国及其委托代理人王振官，被上诉人王志军，原审被告临沂市人民政府的委托代理人郑伟、张亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：第三人艾华峰与王志军（原告王兴国之父）均在临沂市河东区汤头街道办事处东南村有房屋一位，其两人系东西邻居。因宅基地使用权属问题，第三人艾华峰与王志军争执多年。2000年9月28日，临沂市中级人民法院作出（2000）临民终字第15号民事判决（以下简称15号民事判决）确认王志军建在集体土地上分给王兴国的三间堂屋东山墙及界墙归王兴国所有。2014年6月17日，第三人艾华峰提出宅基地权属争议解决申请。2015年2月16日，临沂市河东区人民政府作出临东政法[2015]4号《河东区人民政府关于艾华峰、王志军宅基地使用权权属争议的处理决定》，决定：确认艾华峰宅基地使用权自其用地边界向西长度为18.8米，王志军宅基地使用权自艾华峰用地西边界长度为18米。2015年6月8日，原告王兴国认为临沂市河东区人民政府作出的处理决定漏列当事人，程序违法，无事实和法律依据，向临沂市人民政府申请行政复议，请求撤销临沂市河东区人民政府作出的临东政法[2015]4号处理决定。2015年12月24日，临沂市人民政府作出临政复字（2015）150号行政复议决定，认为王兴国不是适格的行政复议申请人，驳回王兴国的行政复议申请。王兴国不服，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：第（二）项“申请人与具体行政行为有利害关系。”根据上述规定可以看出，公民、法人或者其他组织与具体行政行为有利害关系的，具备行政复议申请人资格。本案中，临沂市中级人民法院已生效的15号民事判决第三项、第四项已明确认定王志军建在涉案集体土地上分给王兴国的三间堂屋东山墙及界墙归王兴国所有。根据房地一致的原则，王兴国与争议的宅基地权属有利害关系，因此，王兴国与临沂市河东区人民政府作出的处理决定具有利害关系，其具备行政复议申请人资格。被告以原告王兴国作为行政复议申请人不适格为由，驳回其行政复议申请错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销被告临沂市人民政府2015年12月24日作出的临政复字（2015）150号行政复议决定；二、被告临沂市人民政府于本判决生效后60日内重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由被告临沂市人民政府负担。
原审第三人艾华锋不服原审法院判决，上诉请求：1、撤销原审法院判决，驳回被上诉人的诉讼请求；2、一、二审诉讼费由被上诉人负担。事实与理由：1、原审法院判决查明事实与其认定内容相互矛盾。原审法院查明“第三人艾华峰与王志军（原告王兴国之父）均在临沂市河东区汤头街道办事处东南村有房屋一位，其两人系东西邻居。因宅基地使用权属问题，第三人艾华峰与王志军争执多年”。该事实内容是当事人认可的，也是历经多次诉讼确认的。由此内容可以明确，王志军的宅基地权属是其本人。对于宅基地的权属，不经行政登记机关依法变更，其权属不发生转移，且原审法院已经认定涉案宅基地艾华锋与王志军争执多年，根据相关规定，在争议未解决前，不能进行变更登记。因此，王兴国不能取代王志军成为利害关系人。2、原审法院判决依据相关民事判决确定王兴国与涉案宅基地有利害关系是错误理解。15号民事判决内容包含两个方面，其一是确认该不动产的权利主体是王志军，其二是王志军将该不动产处分给其子王兴国的个人行为。王志军在其家庭内部处分不动产的行为，未经行政登记机关登记确认，其不动产权属在法律上并未发生变化。因此，王志军对其不动产权属的处分即使经过15号民事判决确认，也不对外发生法律拘束力。临沂市河东区人民政府作出处理决定，没有告知王兴国的法定义务。且15号民事判决是将土地与墙分别论述的，而本案当事人之间是对宅基地使用权发生的争议，不是山墙或界墙的争议，与王兴国无关联，其不是当事人。3、如果认定15号民事判决确定不动产权属主体是王兴国，将导致15号民事判决错误。涉案宅基地的登记档案虽然已被销毁，但根据河东区汤头办事处提供的宅基地登记目录可以确定涉案宅基地已经过行政登记。原审法院判决已明确房地一致的原则，那么宅基地的转移应以行政机关的登记为生效要件，未经登记不能以司法权越位代替行政权。况且行政登记纠纷尚未解决，在争议期间法院判决不能变更财产所有人。另外，15号民事判决仅认可王志军对其不动产权利处分的内部行为，没有确认该行为对外具有法律拘束力，确认“王志军建在集体土地上分给王兴国的三间堂屋东山墙及界墙归王兴国所有”的内容为王兴国在二审民事诉讼中增加的诉讼请求，该案一审中并未提及，因此二审法院对超出一审诉讼范围新增加的诉讼请求，不应迳行判决，故15号民事判决错误。
被上诉人王兴国答辩称，1、根据《中华人民共和国行政复议法》第九条等的规定，行政复议申请人不仅包括行政行为的直接相对人，还应包括合法权益受行政行为影响的人。二审向法院提交（2001）河行初字第6号民事判决生效证明。2、临沂市河东区人民政府作出的临东政法[2015]4号《关于艾华峰、王志军宅基地使用权权属争议的处理决定》同王兴国具有法律上的利害关系，必将对王兴国的合法房产产生影响。3、按照相关的法律规定、政策及生效的人民法院判决书，王兴国房屋所占宅基地的使用权应归王兴国所有。（1）按照我国现行法律规定，宅基地是以户为单位进行审批和登记，1986年东南村村委会和汤头镇建设领导小组办公室批复的《临沂市乡镇居民建房批准证书》（编号NO:102880）中载明户主姓名王志军，家庭人口4，建房理由为长子已满18岁。从该批准书可以看出宅基地就是批给王兴国以后结婚用的，因当时王兴国尚未结婚分户，所以户主仍为王志军。（2）王兴国结婚后，王志军分家析产，将宅基地及房屋分给王兴国，15号民事判决对该分家析产予以确认，并判决“王志军建在集体土地上分给王兴国的三间堂屋东山墙和界墙归王兴国所有”。（3）王兴国早在2000年就向临沂市土地局河东土地分局（以下简称河东土地分局）提出确权申请，并因其不作为而诉诸法院，河东区人民法院（2001）河行初字第6号判决书中载明“但要求被告（河东土地分局）履行按原告王兴国宅基实际占地面积确认土地使用权的法定义务，而被告在庭审中未提出异议”，并判决河东土地分局限期履行确认王兴国宅基地使用权的法定义务。该判决系生效判决，但河东土地分局多年来一直不作为，至今未给王兴国确权。（4）我国现行的土地确权政策是“地随房走、房地一体”，宅基地的使用权依房屋的合法存在而存在，并随房屋使用权的转移而转移，王兴国已经取得了房屋的合法产权，房屋所占用的宅基地使用权理应归王兴国所有。
被上诉人王志军答辩称，1、上诉人以“争执多年”事实得不出“宅基地的权属主体就是王志军本人”的结论。《临沂市乡镇居民建房批准证书》可以证明该宅基地是王志军给其长子王兴国以后结婚申请的，因此该宅基地应属于王兴国，并非王志军。1996年王志军发现该宅基地错登在其名下，即向河东土地分局提出该土地证登记与事实不符，1998年2月17日河东土地分局以临土河分（籍）字1998年第1号文件对王志军和艾华锋的土地证予以吊销。该宅基地至今尚未确权发证，因此不存在上诉人提出的“对宅基地的权属，不经行政机关依法变更，其权属不发生有效转移”的问题。2、上诉人对15号民事判决理解错误。3、15号民事判决是生效的终审判决，不存在上诉人认为的以司法权越位代替行政权的问题，上诉人提出的伪造房产证的问题经有关机关多次调查，均未得出伪造的结论。按照我国现行的关于宅基地使用权的法律规定，宅基地使用权的取得，有审批取得和附随取得两种方式，附随取得即通过取得房屋所有权而附随取得宅基地使用权，经法院判决王兴国已合法取得房屋所有权，因此按附随取得方式其理应取得宅基地使用权。综上，王兴国是适格的复议申请人，原审法院判决合法正确，上诉人的上诉理由无证据和法律支持不能成立。
原审被告临沂市人民政府庭前未向本院提交书面答辩意见，庭审答辩称，被上诉人王兴国不是涉案土地登记权利人，原审法院判决认定事实错误，应予撤销。
合议庭确定本案的审理重点为：原审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对合议庭确定的审理重点，上诉人艾华锋意见同上诉状，被上诉人王兴国、王志军意见同答辩意见。原审被告临沂市人民政府认为，1、15号民事判决解决了三方当事人之间的房屋、构筑物的所有权争议，并未涉及相关土地使用权。2、相关土地使用权于1993年确权给艾华锋和王志军，此二人为涉案宗地的登记权利人。1998年临土河分籍字(1998)1号文件作出机关为河东土地分局，内容为吊销上述土地登记证书，但根据《中华人民共和国土地管理法》及《山东省土地登记条例》，河东土地分局无权吊销土地登记证，该行政行为为无效行政行为。3、王兴国在15号民事判决生效后至今未就相关土地办理变更登记手续。综上，涉案土地登记权利人在法律上至复议决定作出前仍为艾华锋、王志军。而王兴国仅是相关房屋及构筑物的所有权人，并非土地登记权利人。因此王兴国与本案无法律上的利害关系。原审被告作出的临政复字（2015）150号行政复议决定合法正确。
二审中，上诉人向本院提交八份证据：1、1991年8月6日签订的宅基调解协议书，用以证明该协议书中已经约定山墙、界墙的位置在两家宅基地的交界线上；2、2000年4月12日证明一份，用以证明被上诉人伪造了房产证和集体土地使用权证；3、地籍档案中的目录一份，用以证明虽然上诉人宅基的地籍档案被销毁，但确实登记过；4、2009年3月3日证明，用以证明档案消灭不见；5、民事相关反诉状、上诉状，用以证明给界墙确权在民事二审中才提出；6、2015年3月30日行政复议终止通知书，用以证明同一事实不能再申请复议；7、相关民事案件的几份判决书、山东省高级人民法院裁定书一份；8、相关法律法规依据。被上诉人王兴国、王志军认为上述证据上诉人在原审中均已提交，不属于新证据。原审被告临沂市人民政府质证意见同原审。本院认为，上诉人二审提交的上述证据在原审中已作为证据提交，不属于新证据。
本院认为：
本案的焦点问题为被上诉人王兴国是否为适格的行政复议申请人。上诉人艾华锋主张其与王志军就涉案宅基地权属问题争执多年，王兴国不能取代王志军成为利害关系人。同时原审法院依据相关民事判决确定王兴国与涉案宅基地有利害关系亦是错误理解。但《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”。因此，虽然从各方当事人提交的证据来看王志军与艾华锋就涉案宅基地的归属争议多年，但15号民事判决查明“1995年春，艾华锋搭王志军山墙建堂屋2间。王志军在界墙上又接建一间东屋后，将堂屋东头3间及2间东屋分给其子王兴国”，并判决“三、王志军建在集体土地上分给王兴国的三间堂屋东山墙归王兴国所有。艾华锋搭山建房，王兴国不得干涉。四、王志军建在集体土地上的界墙归王兴国所有，艾华锋不得在该界墙上建厕所山墙”。从上述案件的裁判内容及结果看，被上诉人王兴国与河东区人民政府作出的临东政法[2015]4号《河东区人民政府关于艾华峰、王志军宅基地使用权权属争议的处理决定》具有法律上的利害关系，应具备行政复议申请人资格。原审法院判决撤销临沂市人民政府2015年12月24日作出的临政复字（2015）150号行政复议决定并无不当。另，上诉人主张15号民事判决错误，并在二审中向本院邮寄了临沂市河东区人民检察院建议提请抗诉报告书，但上诉人认可临沂市河东区人民检察院向临沂市人民检察院建议提请抗诉后，临沂市人民检察院并未就该案向人民法院提起抗诉。因此在未经抗诉或提审改判的情况下，15号民事判决仍为生效判决，原审法院依据该判决作出相关认定并无不当。上诉人还主张根据《中华人民共和国行政复议法》第二十五条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十八条之规定，申请人撤回行政复议申请的，不得再以同一事实和理由提出行政复议申请。但经查被上诉人王志军曾因不服临沂市河东区人民政府作出的临东政法[2015]4号《河东区人民政府关于艾华峰、王志军宅基地使用权权属争议的处理决定》，向临沂市人民政府提起行政复议申请，但在复议过程中于2015年3月23日向临沂市人民政府递交了撤回行政复议申请书，临沂市人民政府审查后予以批准，该行政复议终止。而被上诉人王兴国与王志军并非同一申请人，其于2015年6月8日以临沂市河东区人民政府作出的处理决定漏列当事人，程序违法为由向临沂市人民政府申请行政复议，不属于上述法律规定的情况，因此上诉人的该项主张亦不能成立。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人艾华锋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 卜菲菲
二〇一七年一月九日
书 记 员 李 倩