广西壮族自治区桂林市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桂市行终字第12号
上诉人（一审原告）文桂华。
委托代理人郭安平，广西鹏韵律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）桂林市财政局，住所地桂林市崇善路10号。
法定代表人钟麟，局长。
委托代理人蒋俊才，广西务诚律师事务所律师。
一审第三人桂林市房产管理局第四房产管理处，住所地桂林市三多路15-3号。
法定代表人陈成生，处长。
委托代理人王筱鑫，广西君美律师事务所律师。
上诉人文桂华因财政行政命令一案，不服桂林市象山区人民法院2013年10月27日作出的（2013）象行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月14日受理了本案并依法组成合议庭，分别于2014年2月24日和3月31日两次公开开庭审理了本案。上诉人文桂华的委托代理人郭安平，被上诉人桂林市财政局的委托代理人蒋俊才，一审第三人桂林市房产管理局第四房产管理处的委托代理人王筱鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审判决查明，原桂林市临桂路1号一栋三层楼房（占地面积约168.5㎡）属第四房管处的直管公房，1993年桂林市规划管理局给第四房管处（原桂林市房产局秀峰区房管所）核发了市规管字（1993）397号文，同意第四房管处拆除临桂路1号的三层危房，按规划位置兴建一栋1067㎡五层商业住宅楼。1994年10月21日第四房管处与文桂华个人签订了《联合建房协议书》，约定由第四房管处办理“临桂路1号项目”的计划文、规划许可、拆迁许可等批文，文桂华负责该项目的投资和施工建设，项目竣工后除安置拆迁户外，剩下的房产归文桂华所有，文桂华向第四房管处交纳10万元纯利润。《联合建房协议书》签订后，第四房管处相继取得了市计基便字（1995）223号、市规管字（1995）924号、950287号建设用地规划许可证及（1995）第1206号拆迁许可、市土用字（1998）113号文等文件。文桂华出资数百万元于1997年完成了“临桂路1号项目”的全部拆迁补偿安置工作，当第四房管处按规划设计施工至一层时，由于桂林市政府统一改造中山路，1999年4月29日市建规局给第四房管处下达了建规管字（1999）4号停工通知书，要求“临桂路1号项目”新建商业住宅楼项目停止一切建设活动。中山中路改造完成后，第四房管处及文桂华多次向相关部门申请恢复施工，均未获得批准，项目停止至今。2005年，市建规委给桂林市永康房地产有限公司（以下简称永康公司）、驻桂761**部队招待所（以下简称部队招待所）核发市发改投资字（2005）17号文、市规管字（2005）123号文、（2005）67号建设用地规划许可证，将“桂兵酒店项目”确定给永康公司和部队招待所。第四房管处原“临桂路1号”新建商业住宅楼建设项目属于新建“桂兵酒店项目”的规划许可范围内。2007年9月8日市拆迁办给永康公司、部队招待所核发了《房屋拆迁许可证》，“临桂路1号项目”属于“桂兵酒店项目”拆迁范围之内。永康公司、部队招待所与第四房管处就补偿问题多次进行协商，但未达成协议。2009年永康公司、部队招待所以第四房管处为被申请人向市拆迁办申请裁决，并提供了补偿安置方案供第四房管处选择，文桂华也向拆迁办申请作为利害关系人加入裁决程序，但未获同意。2009年11月12日，拆迁办作出了市拆字（2009）1120号房屋拆迁裁决书。该裁决对第四房管处拆除原“临桂路1号”房产所支付的费用进行了处理，但对第四房管处与文桂华在“临桂路1号”再建工程的价值补偿，裁定由相关职能部门来处理。
第四房管处和永康公司不服，向市人民政府申请复议。桂林市人民政府于2010年3月9日作出市政复决字（2010）6号行政复议决定书，文桂华对该复议不服，遂向桂林市中级人民法院提起行政诉讼。2010年5月10日，桂林市中级人民法院受理此案，2010年11月9日，作出（2010）桂市行初字第5号行政判决，认为：《联合建房协议书》是否合法有效，涉及到民事法律关系，本案对此不予认定。但在文桂华出资对原“临桂路1号”旧房子进行了拆迁处置，并出资修建了一层楼房后，由于市政府调整城市规划，在未对“临桂路1号项目”处理完成的情况下，市政府相关职能部门又将“临桂路1号项目”规划在永康公司、部队招待所的“桂兵酒店”项目范围内，市拆迁办给永康公司、部队招待所颁发《房屋拆迁许可证》，这时永康公司、部队招待所拆迁第四房管处与文桂华合建的在建工程，市拆迁办作出的包括房屋补偿方式、补偿金额等内容的拆迁裁决与文桂华就存在直接的利害关系。市拆迁办只就永康公司、部队招待所对第四房管处拆迁原“临桂路1号”所支付的费用进行了裁决，而没有将第四房管处在“临桂路1号”范围已建工程的价值纳入永康公司、部队招待所对第四房管处的补偿范围进行裁决，裁决内容是不全面的，导致第四房管处得到的补偿不全面，拆迁项目无法继续进行。因此复议机关以拆迁裁决事实不清，证据不足，适用法律错误为由予以撤销符合法律规定。但复议决定认为拆迁裁决没有遗漏当事人即本案原告文桂华不妥。判决：一、维持桂林市人民政府政复决字（2010）6号行政复议决定；二、驳回原告文桂华要求撤销桂林市房屋拆迁办公室作出的市拆裁字（2009）1120号房屋拆迁裁决书的诉讼请求。文桂华、永康公司、部队招待所不服提起上诉。2011年11月18日，广西区高院作出（2011）桂行终字第1号行政判决，认为：1、文桂华按约定出资对原“临桂路1号”旧房进行了拆迁安置，并出资修建了一层楼房，文桂华是该项目的实际投资人；2、原市建规委给第四房管处下达《停工通知书》，只是让第四房管处配合市中山路的改造暂时停止建设，在有关单位没有作出撤销第四房管处原已获得的准建许可证之前，第四房管处的建设权利只能说是被“中止”，而不能认为是“终止”。第四房管处原获得的有关“临桂路1号项目”的一系列行政许可和批文，均是依法取得的。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款“依法取得的行政许可应受保护，行政机关不得擅自改变自己已生效的行政许可”及第二款“为了公共利益的需要，行政机关可以变更或撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，这些依法获得的行政许可，在没有经作出行政许可的行政机关依照法定程序变更或撤销之前，其仍然合法有效。其合法有效的行政许可不因市政府相关部门之后给永康公司、部队招待所核发立项文、规划定点文及房屋拆迁许可等文件及证件而实际被废止，永康公司与第四房管处也不可能因此而形成新的拆迁与被拆迁关系。判决：一、维持桂林市中级人民法院（2010）桂市行初字第5号行政判决的第二项，即：“驳回原告文桂华要求撤销桂林市房屋拆迁办公室作出的市拆裁字（2009）1120号房屋拆迁裁决书的诉讼请求”；二、撤销桂林市中级人民法院（2010）桂市行初字第5号行政判决的第一项，即：“维持市人民政府政复决字（2010）6号行政复议决定”；三、维持桂林市人民政府政复决字（2010）6号行政复议决定的第一项，即：“撤销被申请人2009年11月12日作出的《房屋拆迁裁决书》（市拆裁字（2009）1120号）”；四、撤销桂林市人民政府政复决字（2010）6号行政复议决定的第二项，即：“责令被申请人重新作出具体行政行为”。
2012年11月26日至29日被告组成联合检查组对第四房管处原临桂路1号直管公房的处置情况进行了专项检查，同年12月21日作出市财监决字（2012）68号《关于对第四房管处处置临桂路1号直管公房的处理决定》。2013年2月17日，文桂华向广西区财政厅申请行政复议，同年4月9日，广西区财政厅作出桂财复（2013）3号文，维持桂林市市财监决字（2012）68号文。原告因此向本院提起行政诉讼。
一审判决认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，本案双方的争议焦点为被告作出的责成第三人第四房管处收回临桂路1号一层5间门面，制止国有资产流失的处理决定是否合法。判断被告作出的此具体行政行为是否合法可从如下四方面进行分析：1、被告是否具有对事业单位的国有资产进行监督、管理的法定职权；2、被告进行监督、管理程序是否合法；3、临桂路1号一层5间门面是否属第三人第四房管处的国有资产；4、被告作出的处理决定有否相关的明确依据。
关于1、被告是否具有对事业单位的国有资产进行监督、管理的法定职权。依据1990年7月2日《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》第七条“按照统一领导、分级管理的原则，逐步建立和健全国有资产管理机构。国务院确定，由财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能，国家国有资产管理局专职进行相应工作，并由财政部归口管理”、2006年5月30日财政部令第36号《事业单位国有资产管理暂行办法》第六条第（一）项、第（五）项“各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，对事业单位的国有资产实施综合管理。其主要职责是：（一）根据国家有关国有资产管理的规定，制定事业单位国有资产管理的规章制度，并组织实施和监督检查；（五）负责本级事业单位国有资产收益的监督管理”、2012年1月1日起施行的《广西壮族自治区行政事业单位国有资产管理办法》第四条第（二）项、第（三）项“县级以上人民政府财政部门主管行政事业单位国有资产管理工作，主要履行下列职责：（二）负责行政事业单位资产配置、处置、产权变动和利用国有资产对外投资、出租、出借以及担保等事项审批；（三）负责行政事业单位国有资产收益的监督、管理”的规定，被告作为财政部门，依法具有对事业单位的国有资产实施综合管理，作出行政决定等的法定职责。
关于2、被告进行监督、管理程序是否合法。被告自2012年11月26日至29日组成联合检查组对第四房管处原临桂路1号直管公房的处置情况进行了专项检查。检查时依法有《财政检查通知书》及送达回证、财政检查工作底稿1、财政检查工作底稿2及附件、财政检查工作底稿3及附件、《财政检查征求意见函》及送达回证、《关于原临桂路1号检查情况的反馈意见》及附件等材料，属依法按程序进行检查。
关于3、临桂路1号一层5间门面是否属第三人第四房管处的国有资产。依据《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第十条“依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书”、《中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”、第一百四十六条“建设用地使用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分”的规定，市土用字（1998）113号文、桂市国用（2007）第001488号土地证上的土地使用权人至今均仍为第三人，原告认为第三人已经进行转让给其，但因未经依法登记，不发生效力。因此，原告认为与第三人的临桂路1号土地使用权及其附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施已经转让没有法律依据。同时依据原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”、第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请”，《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款“依法取得的行政许可应受保护，行政机关不得擅自改变自己已生效的行政许可”的规定，临桂路1号项目目前依法获得的所有的立项文、规划定点文及房屋拆迁许可、施工许可等均系对第三人而予的许可，而非许可予原告，在没有经作出行政许可的行政机关依照法定程序变更或撤销之前，对第三人而予的许可仍然合法有效。因此，依据法律规定，临桂路1号一层5间门面依照法律规定应当属第三人第四房管处。
关于4、被告作出的处理决定有否相关的明确依据。《财政违法行为处罚处分条例》第十三条“企业和个人有下列不缴或者少缴财政收入行为之一的，责令改正，（三）其他不缴或者少缴财政收入的行为”、第十五条“事业单位、社会团体、其他社会组织及其工作人员有财政违法行为的，依照本条例有关国家机关的规定执行；但其在经营活动中的财政违法行为，依照本条例第十三条、第十四条的规定执行”、第二十四条“对被调查、检查单位或者个人正在进行的财政违法行为，财政部门、审计机关应当责令停止”、《广西壮族自治区行政事业单位国有资产管理办法》第四十条第（二）项“行政事业单位及其工作人员违反本办法，有下列行为之一的，依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处理：（二）擅自占有、使用和处置国有资产”。因此，被告作出的处理决定有明确的规定及依据。
综上，被告作出的具体行政行为，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。原告文桂华认为被诉具体行政行为违法，要求撤销被告作出的市财监决字（2012）68号《关于对第四房管处处置临桂路1号直管公房的处理决定》的诉讼请求，因缺乏相应的事实证据和法律依据，本院不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决驳回原告文桂华的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告文桂华承担。
一审判决后，上诉人文桂华不服，提出上诉称：1、临桂路1号在建项目系上诉人出资建成的私人财产，已不属于国有资产，不属于被上诉人监督管理的对象。一审判决故意遗漏了这一重要事实，没有对该事实予以认定。这个事实是处理本案的基本事实依据。2、对于“被上诉人是否具有对事业单位的国有资产进行监督、管理的法定职权”这一争议焦点，一审判决的认定是不正确的。3、被上诉人在本案中对临桂路1号在建项目行使事业单位国有资产的“监督、管理权”是不合法的。4、被上诉人本案的具体行政行为表面上是针对第三人第四房管处，实则是针对上诉人，严重侵害了上诉人的合法权益。综上所述，被上诉人的处理决定和一审判决认定事实不清，适用法律错误，为此，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人桂林市财政局辩称：1、临桂路1号项目在1993年即由桂林市房产管理局第四房管处申请改建，属于公房改建项目，该建设项目所取得的政府立项、规划、定点、拆迁、用地等许可均系对第四房管处作出，上诉人称该在建项目系其出资建成的私人财产，没有事实依据和法律依据。2、答辩人具有对事业单位国有资产的法定监督管理权和有权对涉及国有资产的财政违法行为作出行政处理决定。3、第四房管处与上诉人签订《联合建房协议书》，对公房及改建项目进行了处置，将临桂路1号在建一层建筑作为门面交由上诉人对外出租收益，造成国有资产的重大流失，该行为属财政违法行为。综上所述，上诉人所称的事实和理由不成立，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院判决。
一审第三人桂林市房地产管理局第四房产管理处述称：第一、上诉人没有主体资格，不是行政行为的利害关系人，无权起诉，一是本案的行政行为针对第三人，上诉人可以通过民事诉讼索赔。二是现在的5间门面已经被夷为平地，是永康公司所为，本案已经无法履行，不会因为行政行为造成任何损失，上诉人没有诉权。第二、一审判决认定上诉人投资数百万，没有证据证实，不能免除利害关系人的举证义务，现上诉人主张有损失，却不能提供证据证实，只能推定没有出资。第三、即使置换是上诉人投资的，但是擅自处置，也不能取得所有权，只能是代为出资。最后，之所以上诉人不断的提起行政诉讼是为了日后的民事诉讼取证，高院的诉讼已经达到目的了，现在还想以本案来实现目的。整个项目日后可得收益去哪了？没有交代，妄图通过10万元解决，实际上是项目转让，却用危房改造来掩盖。
本院经开庭审理，除被上诉人桂林市财政局和一审第三人桂林市房地产管理局第四房产管理处提出在一审判决书中认定“文桂华出资数百万元”没有事实依据外，各方当事人对一审判决认定的其他事实无异议。一审判决认定的证据合法、有效，可作为定案的依据。在二审期间，各方当事人均没有提供新的证据。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
另查明，被上诉人桂林市财政局作出《关于对第四房管处处置临桂路1号直管公房的处理决定》后，原建“临桂路1号”再建工程也被撤除。
本案争议的焦点问题是“被上诉人桂林市财政局对一审第三人桂林市房产管理局第四房产处违法财政行为作出的处理决定是否合法”，即：桂林市财政局对行政事业单位的国有资产是否具有法定的监督管理权，对一审第三人相关的违法财政行为是否有权作出处理，作出的处理决定是否有事实依据和法律依据、程序是否合法？
本院认为，一、对事业单位国有资产进行监督、管理以及对涉及国有资产的财政违法行为作出行政处理决定，是被上诉人桂林市财政局的法定职责。对此，1990年7月2日国务院《关于加强国有资产管理工作的通知》中第七条规定“国务院确定，由财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能，国家国有资产管理局专职进行相应工作，并由财政部归口管理”；2006年5月30日财政部令第36号《事业单位国有资产管理暂行办法》第六条、2012年1月1日施行的《广西壮族自治区行政事业单位国有资产管理办法》（自治区人民政府令第68号）第四条均规定“财政部门主管行政事业单位国有资产管理工作、负责行政事业单位国有资产的监督、管理”；由此可见，被上诉人桂林市财政局负有对“行政事业单位国有资产的监督、管理”职能。
二、被上诉人桂林市财政局对第三人所作的处理决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，处理程序合法。临桂路1号项目是“原三层楼危房拆除改建”项目，由一审第三人独自以其名义申请取得，该项目所取得的政府立项、规划、定点、拆迁、用地等行政许可均系对一审第三人作出，一审第三人自始至终是该项目的所有人，该项目的土地使用权系一审第三人，该土地上的建筑物亦依法归属一审第三人，属国有资产；一审第三人未经批准将临桂路1号改建项目进行处置，将所有权转给上诉人文桂华，并将在建一层建筑门面转归上诉人文桂华所有、租金收益归上诉人文桂华所有，造成国有资产的重大流失，该行为属财政违法行为，且一直延续至被处理时也尚未终止。一审第三人的行为未按规定报国有资产管理部门审核批准，违反了《广西壮族自治区行政事业单位国有资产管理暂行办法》（桂政发（1992）11号）第十五条“行政事业资产的处置权归国有资产管理部门。行政事业单位处置资产必须履行报批手续。房屋、土地、车辆和设备单台原值在限额（自治区级为一万元，地市级为五千元，县市级为一千元）以上的调拨、变卖、报废，占用单位必须提出书面申请报告，由主管部门组织技术鉴定和签署意见后，报同级国有资产管理部门审批”的规定，《广西壮族自治区行政事业单位国有资产管理办法》（自治区人民政府令第68号）第四十条规定“行政事业单位及其工作人员违反本办法，有下列行为之一的，依据《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处理：……（二）擅自占有、使用和处置国有资产；（三）擅自将国有资产出租、出借和对外投资、担保；（四）未按规定缴纳国有资产收益；（五）其他损害国有资产权益的行为”；《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令（2005）第427号）第二十四条规定“对被调查、检查单位或者个人正在进行的财政违法行为，财政部门、审计机关应当责令停止……”。被上诉人桂林市财政局对一审第三人正在进行的财政违法行为作出“责成其收回临桂路1号一层5间门面，制止国有资产流失”的处理决定，是正确的。
综上所述，上诉人文桂华提出，临桂路1号在建项目系上诉人出资建成的私人财产，不属于被上诉人监督管理的对象；被上诉人对该项目行使“监督、管理权”不合法，严重侵害了上诉人的合法权益等上诉理由，没有事实依据和法律依据。本院不予支持。一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人文桂华承担。
本判决为终审判决。
审判长 陈桂良
审判员 李明军
审判员 陶 明
二〇一四年四月十七日
书记员 万 强