湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）怀中行初字第130号
原告林泽荣。
原告林泽华。
二原告共同委托代理人梁海山，湖南五溪律师事务所律师。
被告会同县人民政府，地址会同县林城镇将军北路。
法定代表人周立志，县长。
委托代理人杨清，系会同县人民政府法制办公室副主任。
委托代理人罗宜燕，湖南淮新律师事务所律师。
被告会同县国土资源局，地址会同县西区林城大道。
法定代表人夏昌均，局长。
委托代理人张云贵。
原告林泽荣、林泽华诉被告会同县人民政府土地行政撤销纠纷一案，于2015年9月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2015年12月28日公开开庭审理了本案。原告林泽荣、林泽华及委托代理人梁海山，被告会同县人民政府的委托代理人杨清、罗宜燕，被告会同县国土资源局的委托代理人张云贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告会同县国土资源局于2015年7月2日作出《关于注销林泽华等三人土地权利证书的请示》，并向会同县人民政府递交该文件。被告会同县人民政府的一领导于2015年7月19日在书面请示上批示同意按政策办理的意见。2015年8月17日，被告会同县国土资源局向二原告下达注销原告持有的会131国用（2014）第拨19号《国有土地使用证》的通知。
原告林泽荣、林泽华诉称，原告祖父林顺柏与兄弟林顺松1958年经政府安置从原会同县影剧院（现武陵城地段）居住地迁至林城镇棕李村共同建房居住。林顺松共有六子：林世贵、林世甫、林世德、林世喜、林真（又名林世培）、林世华。林顺柏有两子林世宏、林世总。双方于1999年因宅基地发生纠纷。后林世贵、林世甫、林真、林世华作为甲方与乙方林世宏达成《调解协议》，约定甲乙双方共有老宅基地使用面积627.4㎡，甲方使用310.7㎡，乙方使用316.7㎡。此后双方各自办理土地使用权证。2014年8月，林凯（林世贵之子）、林宁（林真之女）、林宏（林世甫之女）、林世德、林世华等人在继承所得土地上，紧挨原告土地证红线，并未预留通风采光距离，共同修建一栋七层楼房。2015年3月30日，原告取得规划许可证后在继承所得土地上合法建房，遭林凯、林真、林世德等人阻挠。2015年6月8日经县规划局主持调解，双方达成调解协议。但对方后来反悔，以原告土地证建房红线与其土地证红线相重叠为由，要求被告会同县国土资源局撤销原告的土地证。2015年6月25日，被告会同县国土资源局向原告发出通知，要求原告持会131国用2014第拨19号国有土地使用权证到县国土局更换，通知原告停止施工。2015年8月7日，被告组织听证。原告未见到被告会同县国土资源局出示会同县人民政府批准注销原告所持土地证的文件。同年8月17日，被告会同县国土资源局向原告送达注销通知。被告会同县人民政府未向原告送达书面行政决定书，未告知原告提起行政复议与行政诉讼的权利与期限，被告会同县国土资源局废止原告的权证为当日公告、当日送达、当日废止生效，亦未告知原告提起行政复议与行政诉讼的权利与期限。两被告的行政行为程序严重违法，且废止原告的国有土地使用权证事实不清、证据不足。现提起行政诉讼，请求法院1、依法判决撤销被告会同县人民政府批准会131国用（2014）第拨19号国有土地使用证废止的行政行为；2、依法判决撤销被告会同县国土资源局公告注销会131国用（2014）第拨19号国有土地使用证的行政行为；3、判决被告赔偿原告误工损失和承担诉讼费用。
原告林泽荣、林泽华于2015年12月25日向本院提交了以下证据：证据1、调解协议，拟证明1999年11月11日，原告父亲林世宏、叔父林世总分得祖上宅基地使用权面积共计316.7平方米。证据2、会131国用（2000）第字1172035号、1172033号、1172034号国有土地使用权证及土地红线图，拟证明原告父亲林世宏依1999年11月11日协议，将316.7平方米土地使用权分办为3个国有土地使用权证。1172035号证使用权人林泽荣、面积105.6平方米。1172033号证使用权人林世宏，面积105.6平方米。1172034号证使用权人林顺柏，面积105.6平方米。证据3、《宅基地变更协议书》，会131国用（2014）第拨字19号、会131国用（2014）第拨字20号国有土地使用权证，拟证明林世宏、林世总分得的316.8平方米土地，经实际测量为308平方米，于2014年6月26日协议重新分配，林世宏两子林泽荣、林泽华分得土地使用面积166.8平方米，办理会131国用（2014）第拨字19号土地使用权证，林世总女儿林子雅分得土地使用面积141.2平方米，办理会131国用（2014）第拨字20号土地使用权证。证据4、测绘委托协议；会同县国土资源局税费签收单、收费凭证；林泽荣、林泽华2014年6月用地现状图、林子雅2014年6月用地现状图，拟证明原告取得（2014）第拨字19号土地使用权证，委托了会同县国土资源局工作人员进行了现场测绘。证据5、建设工程规划许可证，拟证明原告建房依法取得了建设工程规划许可证。证据6、通知；注销公告，拟证明会同县国土资源局于2015年8月17日在其官方网站公告注销原告合法取得的会131国用（2014）第拨字19号土地使用权证并于当日通知原告。导致原告正在施工中的在建房屋被迫停工，原告损失巨大。
被告会同县人民政府答辩称，（一）会同县人民政府批准会131国用（2014）第拨19号国有土地使用权证废止的行政行为有充分的事实和法律依据。原告祖父林顺柏与林顺松1958年经政府安置，从会同县影剧院迁至林城镇棕李村共同建房居住。双方因宅基地发生纠纷，1999年11月11日，林顺柏之子林世贵等与林顺松之子林世宏达成一份《调解协议》，双方据此分别登记办证。后双方在建房过程中因相邻关系处置不当，再次发生纠纷。会同县国土资源局再次到现场进行核查测量，发现2014年7月分别发给二原告及林子雅的会131国用（2014）第拨19号、20号国有土地使用权证相邻部分确实存在红线重叠的问题，重叠面积18.2㎡，会同县国土资源局根据《土地登记办法》第五十八条之规定，于2015年6月24日向会同县人民政府呈送《关于更正林泽华等三人土地权利证书的请示》，被告认为红线重叠系会同县国土资源局工作疏忽所致，并未影响权利人的实体权利，符合《湖南省行政程序规定》第一百六十四条可进行更正登记的规定，遂2015年6月24日同意进行更正登记。第二日，会同县国土资源局向二原告下达通知，要求其持证前来更换，但二原告拒绝。同年7月2日，会同县国土资源局向被告呈报《关于注销林泽华等三人土地权利证书的请示，》，被告认为可以依法废止该土地权证，遂于同年7月19日同意依法注销。（二）被告批准会131国用（2014）第拨19号国有土地使用权证废止的行政行为程序合法。因会同县国土资源局工作疏忽导致红线重叠，其在再次核查测量后启动自动纠错程序。根据《土地登记办法》第五十八条之规定，向被告请示报告，并依法对二原告进行书面通知，为了慎重处理还进行了听证，程序合法。特别需要说明的是，更正登记并未改变二原告的实体权利，即没有改变土地位置、面积、权属、用途，仅是对错划红线进行纠正，适用的是简易的自行纠错程序。综上所述，被告的行政行为事实依据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告会同县人民政府于2015年10月29日向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据：证据1、调解协议及红线图，书证，来源档案资料，拟证明二原告的土地来源及红线范围。证据2、申请报告、审批单及红线图，书证，来源档案资料，拟证明二原告土地来源及红线范围。证据3、宅基地变更协议书审批表及用土地现状图，书证，来源档案资料，拟证明第一，二原告的土地来源；第二，其红线范围与相邻部分存在重叠，系错划红线。证据4、简易协议及规划许可证等，书证，来源档案资料，拟证明规划部门主持调解，就相邻纠纷达成了调解协议，双方当事人应当遵守。证据5、测绘图，书证，系会同县国土资源局提供，拟证明会同县国土资源局测绘部门于2015年再次对二原告所持土地权利证书红线范围进行测量，发现确实存在相邻部分有重叠问题，重叠面积为18.2平方米。证据6、《关于更正林泽华等三人土地权利证书的请示》，书证，来源档案资料，拟证明会同县国土资源局测绘情况，发现二原告及林子雅所持土地权利证书红线图存在相邻部分重叠问题，向县人民政府请示，进行更正登记，县人民政府同意更正登记。证据7、《通知》，书证，档案资料，拟证明会同县国土资源局根据县人民政府审批，通知二原告及林子雅于2015年6月26日前持土地权利证明到该局进行更换。证据8、听证申请及听证笔录，书证，来源档案资料，拟证明二原告申请，会同县国土资源局就拟废止二原告的土地权利证书进行听证。证据9、会议记录，书证，来源档案资料，拟证明会同县国土资源局就拟注销二原告土地权利证书进行集体研究，一致同意进行注销。证据10、《关于注销林泽华等三人土地权利证书的请示》，书证，来源档案资料，拟证明会同县国土资源局根据《土地登记办法》第五十八条，向县人民政府请示，注销二原告土地权利证书，县人民政府批准同意注销。证据11、《注销通知》，书证，来源档案资料，拟证明第一，就注销二原告土地权利证书书面通知二原告；第二，同时告知二原告持相关资料到会同县国土资源局进行更正登记。证据12、《土地登记办法》第五十八条，书证，来源法律法规规定，拟证明更正和废止二原告土地权利证书事实清楚，程序合法。证据13、《湖南省行政程序规定》第一百六十四条，书证，来源法律法规规定，拟证明更正和废止二原告土地权利证书事实清楚，程序合法，是一种自我纠错的建议程序。
被告会同县国土资源局答辩称，（一）二原告所持会131国用（2014）第拨19号国有土地使用权证确实存在错划红线的问题。（二）按照有错必纠的原则，被告依法启动更正和注销程序，程序合法。根据《土地登记办法》第五十八条、《湖南省行政程序规定》第一百六十四条之规定，向会同县人民政府请示汇报，在其同意下依法更正、注销，并送达有关文书于原告。（三）更正和注销二原告的土地权利证书并未改变其实体权利，适用简易自行纠错程序并无不妥。综上所述，请求法院以事实为依据，以法律为准绳，秉公裁决，驳回原告的诉讼请求。
被告会同县国土资源局于2015年10月29日向本院提交以下证据：证据1、调解协议及红线图，书证，来源档案资料，拟证明二原告的土地来源及红线范围。证据2、申请报告、审批单及红线图，书证，来源档案资料，证明二原告土地来源及红线范围。证据3、宅基地变更协议书审批表及用地现状图，书证，来源档案资料，拟证明第一，二原告的土地来源；第二，其红线范围与相邻部分存在重叠，系错划红线。证据4、简易协议及规划许可证等，书证，来源档案资料，拟证明规划部门主持调解，就相邻纠纷达成了调解协议，双方当事人应当遵守。证据5、测绘图，书证，来源会同县国土资源局提供，拟证明会同县国土资源局测绘部门于2015年6月再次对二原告所持土地权利证书红线范围进行测量，发现确实存在相邻部分有重叠问题，重叠面积为18.2平方米。证据6、《关于更正林泽华等三人土地权利证书的请示》，书证，来源档案资料，拟证明会同县国土资源局测绘情况，发现二原告及林子雅所持土地权利证书红线图存在相邻部分重叠问题，向县人民政府请示，进行更正登记，县人民政府同意更正登记。证据7、《通知》，书证，档案资料，拟证明会同县国土资源局根据县人民政府审批，通知二原告及林子雅于2015年6月26日前持土地权利证明到该局进行更换。证据8、听证申请及听证笔录，书证，来源档案资料，证明二原告申请，会同县国土资源局就拟废止二原告的土地权利证书进行听证。证据9、会议记录，书证，来源档案资料，拟证明会同县国土资源局就拟注销二原告土地权利证书进行集体研究，一致同意进行注销。证据10、《关于注销林泽华等三人土地权利证书的请示》，书证，来源档案资料，拟证明会同县国土资源局根据《土地登记办法》第五十八条，向县人民政府请示，注销二原告土地权利证书，县人民政府批准同意注销。证据11、《注销通知》，书证，来源档案资料，拟证明第一，就注销二原告土地权利证书书面通知二原告；第二，同时告知二原告持相关资料到会同县国土资源局进行更正登记。证据12、《土地登记办法》第五十八条，书证，来源法律法规规定，拟证明更正和废止二原告土地权利证书事实清楚，程序合法。证据13、《湖南省行政程序规定》第一百六十四条，书证，来源法律法规规定，拟证明更正和废止二原告土地权利证书事实清楚，程序合法，是一种自我纠错的建议程序。
经本院2015年12月25日组织各方当事人庭前交换证据并质证，原告林泽荣、林泽华对被告会同县人民政府提供证据发表如下质证意见：对证据1的调解协议没有异议，但是对所附的附件有异议，对真实性、合法性有异议，分界线图没有当事人签字，没有调解单位在分界线图上盖章，分界线图没有标明四抵，红线图明显就是错误的，根据协议所分土地316.7平方米，红线图标明只有310平方米，红线图框的方位也是错误的，划出的面积是林世贵、林世甫等人一方的，没有划出的是原告一方的。对证据2没有异议。对证据3的真实性、合法性、关联性没有异议，但是对第二个证明目的有异议，宅基地变更协议只是说第二次测量的面积，不能证实土地的红线与相邻的土地相重叠。对证据4没有异议。对证据5测绘图合法性、真实性有异议，原告一方没有委托他们进行测绘，测绘的时候也没有通知原告方的相关当事人到场来确认测绘的真实性。对证据6的合法性有异议，《关于更正林泽华等三人土地权利证书的请示》是一份请示书，应该有依法行政行文复函，可见行政程序是违法的。对证据7，这份通知原告已收到，但是对送达程序提出异议，没有附送达回证，原告方没有签收。对证据8没有异议。对证据9，需要核对原件。对证据10的质证意见同证据6的质证意见一致，会同县人民政府批示也没有明确的批准要注销原告的国有土地使用权证。对证据11，《注销通知》原告已经收到，但注销的程序和依据不符合法律规定，会同县人民政府并没有下文注销原告的土地使用权证，对注销依据的测绘图提出异议，因为没有双方当事人及见证人在场签字确认。对附件送达回证原告要求核对原件再质证。对证据12、13，因是法律规定，需要进行全文审查再质证。
被告会同县国土资源局对被告会同县人民政府提供的证据没有异议。
原告林泽荣、林泽华对被告会同县国土资源局提供的证据发表如下质证意见：由于会同县国土资源局和会同县人民政府提交的证据是一致的，所以对会同县国土资源局的证据质证意见同对会同县人民政府提交的证据的质证意见一致。
被告会同县人民政府对被告会同县国土资源局提供的证据没有异议。
被告会同县人民政府对原告林泽荣、林泽华提供的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性没有异议。对证据2的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据3的真实性没有异议，但是因为土地红线确实存在重叠，对合法性有异议。对证据4的质证意见同第三组证据的质证意见一致。对证据5的真实性、合法性没有异议，关联性有异议，规划许可证与土地办证是没有关联性的。对证据6的真实性、合法性、关联性没有异议。
被告会同县国土资源局对原告林泽荣、林泽华提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2、5、6的真实性、合法性、关联性没有异议。对证据3的真实性没有异议，土地来源是清楚的，与证据2提供的土地总面积是一致的，但是这两本证的红线存在重叠，国土局的工作人员在操作的时候因工作疏忽确实造成了红线重叠的错误，所以对该证据的合法性有异议，因此，依法进行了注销。对于证据4的质证意见同证据3的质证意见一致。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
（一）对被告会同县人民政府向本院提供的证据作如下确认：
证据1系调解协议及红线图，原告对调解协议没有异议，协议双方均签章认可，宅基地使用面积四至界限红线图作为附件，在协议第一条被载明，本院对该证据予以采信。对证据2、3、4、8原告没有异议，本院予以采信。证据5测绘图即会同县林城镇棕李村用地现状图，该证据材料不符合《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第十条第三项规定，没有提供该图纸的说明材料，不符合提供证据的要求，本院不予采信。证据6系会同县国土资源局向会同县人民政府提出对林泽华等三人所持土地权利证书进行更正登记的书面请示，与本案相关，本院予以采信。证据7，原告虽对送达程序提出异议，但认可收到了该通知，本院予以采信。对证据9的真实性，原告没有异议，本院予以采信。证据10系会同县国土资源局向会同县人民政府提出对林泽华等三人所持土地权利证书进行注销的书面请示，与本案相关，本院予以采信。证据11系会同县国土资源局告知二原告办理更正登记的通知，二原告已收到，与本案相关，本院予以采信。证据12、13系与本案相关的行政法律法规，不属于证据的范畴，本院不作证据采信。
（二）对被告会同县国土资源局向本院提供的证据作如下确认：由于被告会同县国土资源局向本院提供的证据与会同县人民政府向本院提供的证据完全一致，本院对其证据的认证与对会同县人民政府提供证据的认证一致。
（三）对原告林泽荣、林泽华向本院提供的证据作如下确认：
对证据1、2、6二被告没有异议，本院予以采信。证据3中宅基地变更协议书，二被告对此无异议，该协议书一定程度上阐明了二原告土地来源，本院予以采信，证据3中的会131国用（2014）第拨19、20号国有土地使用证系本案二被告注销的土地权证，与本案相关，本院予以采信。证据4仅能证明原告取得会131国用（2014）第拨19号土地使用权证的过程，与本案审理的二被告注销原告所持权证行政行为的合法性没有关联性，本院不予采信。证据5系原告依法取得建设工程规划许可建房，与本案注销行为无关联性，本院不予采信。
根据本院采信的上述证据认定以下事实：
1999年11月11日，二原告的父亲林世宏作为乙方与甲方林世贵、林世甫、林世德、林世喜、林真、林世华签订了《调解协议》，共同继承祖上遗传下来的老宅基地，双方约定了各自使用宅基地的面积，其中甲方使用310.7㎡，乙方使用316.7㎡。原告林泽荣在未征得其叔叔林世总同意的情况下，将316.7㎡的宅基地一分为三，2000年9月2日，林世宏及父林顺柏、林泽荣书面申请办理了土地使用权证。林世宏持有会131国用（2000）字第1172033号国有土地使用证，证载面积105.6㎡；林顺柏持有会131国用（2000）字第1172034号国有土地使用证，证载面积105.6㎡；林泽荣持有会131国用（2000）字第1172035号国有土地使用证，证载面积105.6㎡。2014年6月26日，经二原告及叔父林世总子女等家庭成员协商，达成宅基地变更协议书，二原告同意将叔叔林世总应继承的份额变更登记在其孙女林子雅名下。由于原祖上继承的宅基地面积316.7㎡，经过实地测量，面积减少为308㎡，故办理了变更登记，二原告持有会131国用（2014）第拨19号土地使用权证，证载面积167㎡；林子雅持有会131国用（2014）第拨19号土地使用权证，证载面积141㎡。2015年3月13日，二原告取得建设工程规划许可后开始建房。在建房过程中，二原告与其所建房屋的相邻权人林世德、林真等人一方发生纠纷。2015年6月8日，双方达成简易协议，对双方房屋之间的间距达成一致，同年6月12日，林凯（林世贵之子）在红网发表《会同县国土资源局滥用职权、徇私舞弊将我方土地划入他人国土证》一文，会同县国土资源局遂进行调查。2015年6月24日，会同县国土资源局向会同县人民政府递交《关于更正林泽华等三人土地权利证书的请示》，当日，会同县人民政府一领导在书面请示上签署意见：同意按政策办理。同年6月25日，会同县国土资源局向原告发出更正登记的通知。由于二原告拒绝变更土地权证，会同县国土资源局于2015年7月2日向会同县人民政府递交《关于注销林泽华等三人土地权利证书的请示》，同年7月19日，会同县人民政府一领导在书面请示上签署意见：同意按政策办理。2015年7月23日，二原告向会同县国土资源局书面提出听证申请，8月7日召开听证会。同年8月17日会同县国土资源局向二原告下达注销其持有的会131国用（2014）第拨19号土地使用权证。二原告不服，于2015年9月14日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十九条：“当事人不服经过上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”之规定，本案中，会同县国土资源局注销二原告持有的会131国用（2014）第拨19号土地使用权证前，向会同县人民政府提出过书面请示。且2015年8月17日会同县国土资源局以自己的名义向二原告下达了注销通知。故本案的被告应为会同县国土资源局，而不应当是会同县人民政府，据此原告对被告会同县人民政府的起诉应予驳回。本案争议的焦点在于被告会同县国土资源局注销会131国用（2014）第拨19号土地使用权证的行为是否合法。
根据《土地登记办法》第五十八条第一款：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定的期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”之规定，本案被告会同县国土资源局于2015年7月2日向会同县人民政府呈报《关于注销林泽华等三人土地权利证书的请示》（会国土资（2015）61号文件）。对于该书面请示，会同县人民政府并未下达正式复函，而仅由其一位领导签署同意按政策办理的意见。会同县人民政府对被告会同县国土资源局书面请示的答复不仅不具有行政行为的规范性、严肃性，而且县级政府领导签署的意见并没有明确表示应当注销二原告所持土地权证。故被告会同县国土资源局据此认定会同县人民政府已经批准同意注销二原告的土地权证的主张不妥。因此被告会同县国土资源局在未得到县级人民政府明确批准的情况下，撤销了原告的土地权证，违反了必经的法定程序。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”之规定，由于本案原告对其损失并未举证，故其赔偿请求本院不予支持。
综上所述，被告会同县国土资源局注销原告所持有的会131国用（2014）第拨19号土地使用权证的行政行为程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销会同县国土资源局作出的注销会131国用（2014）第拨19号土地使用权证的行政行为；
二、驳回原告林泽荣、林泽华的其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告会同县国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 尹卫红
审 判 员 何志良
代理审判员 李容容
二〇一六年一月二十八日
代理书记员 唐红霞
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。