山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁02行终248号
上诉人（原审原告）张明。
被上诉人（原审被告）青岛市公安局市南分局。
法定代表人荆会平，局长。
委托代理人陈德洪，该分局工作人员。
委托代理人徐超，该分局工作人员。
被上诉人（原审被告）青岛市市南区人民政府。
法定代表人高健，区长。
委托代理人解爱敏，该政府工作人员。
委托代理人张颖清，山东康桥（青岛）律师事务所律师。
上诉人张明因诉被上诉人青岛市公安局市南分局（以下简称公安市南分局）、被上诉人青岛市市南区人民政府（以下简称市南区政府）治安行政处罚及行政复议一案，不服山东省青岛市市南区人民法院（2017）鲁0202行初188号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审经审理查明，2017年3月2日10时许，原告张明组织约200名信访人员到本市山东路16号青岛市南市区人民法院门前聚集，期间张明带领信访人员呼喊口号“见院长”。被告公安市南分局金湖路派出所接到报警后，于当日立案调查。2017年3月7日，被告公安市南分局将原告传唤至被告处进行询问。传唤证记载的被传唤时间是2017年3月7日13时28分至2017年3月8日13时20分，原告张明对上述传唤时间予以签字确认。2017年3月7日，被告公安市南分局对原告作出行政处罚告知笔录。原告在笔录中陈述“我扰乱单位秩序的事我做错了，我恳请公安机关不要处罚我。”2017年4月19日，被告公安市南分局作出青南公（金）行罚决字【2017】第10238号《行政处罚决定书》，于当日向原告送达并执行拘留。原告不服，于2017年6月5日向市南区政府提起行政复议，要求撤销涉案行政处罚决定书。次日被告市南区政府受理原告的上述复议申请，并作出《提出答复通知书》。2017年7月28日，被告市南区政府作出青南政复决字【2017】第33号《行政复议决定书》。原告不服，遂提起本案行政诉讼。
原审另查明，事发当日上午9时左右，原告张明先组织约200名上访人至青岛市司法局上访，结束后，又到本案青岛市市南区人民法院上访。原告认可曾召集上访人去过23个部门上访，人数多时达350人左右，少时也有30至50人。
原审法院认为，关于治安处罚行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”本案原告组织约200人到青岛市市南区人民法院门口聚集，进行非正常上访活动，并带领信访人员喊口号的行为，已经扰乱单位正常工作秩序，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的上述规定，被告据此对原告予以治安处罚符合法律规定。关于原告主张公安机关应适用《信访条例》对其行为进行调整，法院认为，《信访条例》调整的是信访行为，而对于违反治安管理的行为应适用《中华人民共和国治安管理处罚法》进行处理，原告的主张没有法律依据，法院不予支持。关于原告主张被告公安市南分局对其传唤超过24小时违法，因传唤证上记载的传唤时间并未超过法定的24小时，且原告已在上面签字确认，故法院对原告的该项主张不予支持。关于原告主张传唤时间应予折抵拘留时间，法院认为，《公安机关执行＜中华人民共和国治安管理处罚法＞有关问题的解释》第十一条规定：关于限制人身自由的强制措施折抵行政拘留问题。《治安管理处罚法》第九十二条规定：“对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。”这里的“强制措施限制人身自由的时间”，包括被行政拘留人在被行政拘留前因同一行为被依法刑事拘留、逮捕时间。如果被行政拘留人被刑事拘留、逮捕的时间已超过被行政拘留的时间的，则行政拘留不再执行，但办案部门必须将《治安管理处罚决定书》送达被处罚人。本案原告被传唤的时间不属于上述规定的采取强制措施限制人身自由的时间，故法院对原告的该项主张不予支持。关于原告主张公安市南分局在未履行任何手续情况下非法搜查、查看原告手机，因其该项主张没有证据证明，法院不予采信，对原告的第五项和第六项诉讼请求亦不予支持。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”本案，公安市南分局2017年3月2日受理案件，2017年4月9日作出涉案处罚决定，未提交延长办案期限的批准文件，故该行政处罚超过法定期限，属于程序违法，但该程序违法不足以导致涉案行政处罚予以撤销，因复议机关对此已经依法确认违法，法院不再评价。
行政复议程序的合法性。关于听证问题，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”本案不采取听证方式审理，并不违反上述法律规定。关于追加其他上访人为第三人问题，《行政复议法》第十条第三款规定：同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。本案治安处罚的相对人是原告，其他上访人与被诉的治安处罚行为无直接的利害关系，故复议未追加其他上访人为第三人符合法律规定。关于原告主张其查阅案卷资料的权利未得到保障，因未有相关证据证明，法院不予采信。故本案被告市南区政府行政复议程序合法，法院予以确认。综上，原告的诉讼请求亦没有事实和法律依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张明的诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由原告负担。
上诉人张明上诉称，1、上诉人行为是为维护法律公平正义以及社会和谐稳定的公益依法上访行为，并且先后已经去过青岛市25个部门机关一百多次，从来没有任何违法违规行为发生。被上诉人对上诉人的处罚是对上诉人投诉举报其渎职、不作为的打击报复和陷害迫害违法行为。理所当然被上诉人主张依法上访行为只能适用国家《信访条例》等信访法规调整，并且也应该是基本法律常识和社会共识。上诉人也提供了国务院、山东省、青岛市以及公安部有关信访条例等法规复印件，同时提供证据证明上诉人全部行为没有任何违法违规之处。被上诉人用治安处罚法陷害迫害上诉人，所以上诉人起诉被上诉人适用《治安管理处罚法》处理上诉人违法，但是一审判决书中：“另查明，……上诉人张明……又到本案市南区法院上访。”一审法院同时认可被上诉人提供证据7：市南法院情况说明“张明带领100多人到青岛市南区法院门口上访”和被上诉人提供证据8：市南区法院情况说明“关于上访人张明等涉集资诈骗群访案的信访情况说明”，同时也认可上诉人主张的依法上访约访过程、目的、结果等，但是一审判决书又认为“上诉人的主张没有法律依据，本院不予支持”。一审法院判决一边认定上诉人上访，一边判决上诉人主张适用《信访条例》调整没有法律依据，上诉人认为一审法院判决完全在颠倒黑白，并且自相矛盾，是在故意包庇纵容参与被上诉人执法犯法、打击报复陷害上诉人行为。2、上诉人和被上诉人同时提供证据《到案经过》和《传唤证》，证据《到案经过》有被上诉人抓获传唤上诉人开始强制限制上诉人人身自由开始时间，《传唤证》有上诉人到达和离开办案场所时间，清清楚楚并且毫无疑问也没有争议被上诉人限制上诉人人身自由时间超过24小时，上诉人起诉被上诉人违法，违反《治安处罚法》第八十二条，一审判决一字不提被上诉人抓获上诉人限制人身自由到被上诉人办案场所之间时间，仅仅判决记录上诉人到达和离开办案场所的传唤证上限制上诉人人身自由的其中部分时间没有超过24小时，所以对上诉人主张不予支持。3、被上诉人决定行政拘留上诉人以前已经强制限制上诉人人身自由超过24小时没有给予折抵行政拘留时间，为此上诉人起诉被上诉人违法，违反治安处罚法第九十二条，但是一审法院的判决：“本院认为，《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释》第十一条规定：”关于限制人身自由的强制措施折抵行政拘留问题。《治安管理处罚法》第九十二条规定：“对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已经采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。限制人身自由一日，折抵行政拘留一日。”这里的“强制措施限制人身自由的时间”，包括被行政拘留人在被行政拘留前因同一行为被依法刑事拘留、逮捕时间。如果被行政拘留人被刑事拘留、逮捕的时间已超过被行政拘留的时间的，则行政拘留不再执行，但办案部门必须将《治安管理处罚决定书》送达被处罚人。本案上诉人被传唤时间不属于上述规定的采取强制措施限制人身自由的时间，故一审法院对上诉人的该项主张不予支持。一审判决适用法律错误。4、上诉人的手机在被被上诉人传唤保管之后，很多与被上诉人渎职等有关联的录音、微信、截图、知情人联系电话等重要证据资料丢失，上诉人怀疑与被上诉人有关联，根据法律常识，被上诉人如果检查、操作上诉人手机等私人物品必须需要上诉人在现场，并且要两人以上全程录音录像留存备查，上诉人手机是在上诉人被强制限制人身自由的情况下被被上诉人抢去的，上诉人不可能提供证据，理所当然证据倒置必须被上诉人提供，上诉人起诉被上诉人搜查、检查、操作上诉人手机违法和诉求判决被上诉人向上诉人出示被传唤问询期间临时保管的私人物品手机的全程录像视频，书面告知对上诉人手机搜查、查看和操作内容和结果当然合法有据；一审法院判决上诉人没有证据证明明显错误。5、上诉人认为被上诉人公安市南分局对上诉人处罚违法，依法向被上诉人市南区政府提请行政复议，行政复议决定书确认公安局处罚程序违法，但是不予撤销。行政复议法第二十八条：对违反法定程序的,仅仅给出了三个选项（决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法），被上诉人区政府却做出了第四个决定（认定公安市南分局对上诉人的处罚行为程序违法，不予撤销），区政府没有凌驾法律或者全国人大之上的特权，一审法院判决书对被上诉人行政复议决定书“本院不再评价”明显不当。6、上诉人多次依法书面和电话、口头索要庭审视频资料以便核对庭审记录和发网络接受社会监督，一审法院至今一直不给。7、一审法院判决没有依法公开宣判。综上，请求二审法院撤销原审判决，支持上诉人全部的一审行政诉讼请求。
被上诉人公安市南分局辩称，2017年3月2日，上诉人张明组织约200名信访人员到本市山东路16号青岛市南市区人民法院门前聚众扰乱法院秩序，该事实清楚，证据确凿。被上诉人公安市南分局作出被诉处罚决定，适用法律正确，履行了法定程序，内容适当。原审法院已作出了公正判决。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。
被上诉人市南区政府辩称，2017年3月2日，上诉人张明组织约200人到青岛市南市区人民法院门口聚集，进行非正常上访活动，并带领信访人员喊口号的行为，已扰乱单位正常工作秩序，违反了治安管理处罚法第二十三条相关规定，被上诉人公安市南分局作出的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，但办案期限超出了法定期限，存在程序违法情形，但该程序轻微违法不足以导致涉案处罚决定被撤销，故被上诉人市南区政府作出被诉行政复议决定，确认被诉行政处罚决定程序违法。综上，被上诉人市南区政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。
各方当事人在一审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。
经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见。在被上诉人公安市南分局于2017年3月7日14时29分起对上诉人张明所作的询问笔录中，上诉人主张其在手机群里发布消息，主要内容是“3月2日9点到山东路16号青岛市司法局去上访，……，而后再到市南法院上访，……。”在大厅里上诉人那三个群里的人陆续到了有200人左右，……，上诉人拿出自已印制的签到表让来人签字。还是在该询问笔录中，上诉人讲“我说咱们再到市南法院去，我们这将近200人就又到了市南法院”。本院认为，虽然被上诉人公安市南分局的证据中有现场证人主张有100多人，但因现场人数众多，证人亦未具体清点，故把约200来人说成是100多人符合常理。而上诉人是拿出自已印制的签到表让来人签字的，其对人员数量的掌握更精准。可见，被诉处罚决定及原审法院查明事实中认定上诉人组织约200名人员的事实成立。根据有效证据，能够证明原审法院确认的案件事实成立。
本院认为，《信访条例》第十八条规定，“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”第二十条规定，“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。第四十七条规定，“违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据以上规定，信访人信访必须依法进行，不得有扰乱公共秩序等违反治安管理等行为。本案中，上诉人组织众多人员到法院门口聚集，带领信访人员喊口号，已经扰乱单位正常工作秩序，违反《信访条例》第十八条、第二十条的相关规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……。”该条第二款规定，“聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”上诉人作为扰乱法院工作秩序的组织者，根据以上规定，应当受到“处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款”的处罚。被上诉人公安市南分局对上诉人作出行政拘留十五日的处罚符合法律规定。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第一款规定，“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。”本案中，有效证据能够证明被上诉人公安市南分局对上诉人询问查证的时间未超过二十四小时，且被上诉人传唤上诉人的目的是询问查证，不存在折抵行政拘留时间的情形，故上诉人的该主张不成立。关于上诉人主张被上诉人公安市南分局非法搜查、查看其手机问题，因该主张缺乏证据支持，不予采信。
《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……。（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。……。”本案中，被诉行政复议决定以被上诉人公安市南分局作出被诉处罚决定超过法定期限，存在违反法定程序情形为由，确认被诉处罚决定程序违法。该确认不存在违反法律规定的情形。
关于上诉人向二审法院提交调取证据申请的问题，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款规定，“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。”第二十四条第一款规定，“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证据期限内提交调取证据申请书。”根据以上规定，上诉人申请调取证据应当最晚于一审法庭调查中提出，现上诉人向二审法院申请调取证据不符合规定，本院对其申请依法不予采纳。
综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人之上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费五十元，由上诉人张明负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 蒋金龙
审 判 员 林 桦
审 判 员 刘力铭
二〇一八年六月二十八日
法官助理 管筱笛
书 记 员 王 崧