河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00521号
上诉人（一审原告）张爱玲，女，1955年3月2日出生，汉族。
委托代理人李荥坤。
委托代理人王中生，河南鼎新律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）社旗县人民政府。
法定代表人张荣印，县长。
委托代理人郭国正，社旗县人民政府法制办工作人员。
委托代理人陈刚，河南宛东律师事务所律师。
第三人（一审第三人）社旗县大冯营镇草湖村民委员会。
法定代表人张长建，村主任。
委托代理人刘广青。
第三人（一审第三人）社旗县大冯营镇姚庄村民委员会。
法定代表人李一西，村主任。
第三人（一审第三人）社旗县大冯营镇花石桥村民委员会。
法定代表人张金成，村主任。
委托代理人丁金拴。
上诉人张爱玲不服社旗县人民政府《关于撤销社林政字（2000）社林政字0006606号林权证的决定》，不服南阳市中级人民法院（2015）南行初字第00010号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张爱玲的委托代理人李荥坤、王中生，被上诉人社旗县人民政府的委托代理人郭国正、陈刚，第三人社旗县大冯营镇草湖村民委员会的委托代理人刘广青，第三人社旗县大冯营镇姚庄村民委员会的法定代表人李一西，第三人社旗县大冯营镇花石桥村民委员会的委托代理人丁金拴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉决定认定：1986年4月14日，张某（张爱玲之父）与社旗县大冯营乡人民政府签订了《原姚庄林场经济承包合同》，承包本案争议草湖林场（又称姚庄林场）林地十年。张某去世后，张爱玲作为遗嘱继承人因与社旗县大冯营乡人民政府产生承包合同纠纷向法院提起诉讼，南阳市中级人民法院作出（1998）南经终字第373号经济判决，判令张某与社旗县大冯营乡人民政府签订的《原姚庄林场经济承包合同》有效，社旗县大冯营乡人民政府于判决生效后2年内付给张爱玲207950.42元，为执行该判决，社旗县大冯营乡林业管理工作站与张爱玲签订协议，约定张爱玲采伐林木以抵消社旗县大冯营乡人民政府的给付。由于办理林木采伐许可证需要林权证，社旗县人民政府于2000年5月17日为张爱玲办理草湖林场的社林证字NO.0006606号林权证。
草湖村民委员会、姚庄村民委员会、花石桥村民委员会向社旗县人民政府反映，张爱玲的社林证字NO.0006606号林权证侵犯了他们对争议林地的所有权。社旗县人民政府曾于1981年9月30日为庄和（姚庄）、草湖、张庄（花石桥）大队联办林场颁发社林字第NO.000001号林权证，至今保存有该林权证存根。社旗县人民政府于1996年6月13日作出的社政土决（1996）7号处理决定，确定草湖村等三村委对草湖林场的土地所有权。
社旗县人民政府认为，本政府在社林字第NO.000001号林权证未被撤销、注销的情况下又为张爱玲办理社林证字NO.0006606号林权证，程序违法，且办证过程中未经当事人申请、林地权属来源不清，依法应予以撤销，遂于2014年9月29日作出社政文（2014）60号决定，对张爱玲持有的社林证字（2000）第0006606号林权证予以撤销。
张爱玲对上述决定不服，先后提出行政复议和行政诉讼。
南阳市中级人民法院一审支持了被诉决定对案件事实的认定，并认为：张爱玲管理争议林场是基于《原姚庄林场经济承包合同》，其持有的社林证字NO.0006606号林权证无办证申请、林木权属证明及审批材料等。草湖村等三村委虽未提供争议林场的林权证，但社旗县人民政府保存有社林字第NO.000001号林权证存根，说明争议林场已经进行了林权登记，在该登记未被撤销、收回的情况下，又为他人颁发林权证属于重复颁证。社旗县人民政府对错误颁证行为予以纠正，并无不妥。张爱玲在社旗县人民政府举行的听证会上知道第三人请求撤销其林权证的情况，进行了陈述申辩，并接受社旗县人民政府调查询问，其知情权未被剥夺。张爱玲请求撤销社旗县人民政府社政文（2014）60号决定的理由不足，判决驳回张爱玲的诉讼请求。
张爱玲不服一审法院判决，向本院提起上诉称：（一）被诉行政行为适用的程序错误，在草湖、姚庄、花石桥三村委持林权证对张爱玲的林权证提出争议的情况下，本案应适用林权争议确认程序。社旗县人民政府按照依法纠错的原则作出被诉决定，属程序违法。（二）被诉决定剥夺了张爱玲的知情权，社旗县人民政府为作出被诉决定组织听证之前没有告知张爱玲听证的事由和有关依据。（三）草湖、姚庄、花石桥三村委所持的林权证存根不能作为处理本案的依据，所谓的林权证只有存根而没有林权证正本，存根没有档案而且不在政府存档而在草湖、姚庄、花石桥三村委手中不正常，林权证上显示的林场位置与争议林场位置不同、面积不同。（四）争议林地的所有权不归社旗草湖、姚庄、花石桥三村委。社旗县人民政府（1996）7号文已经过行政复议程序被生效复议决定认定错误，不能作为认定争议林场归草湖、姚庄、花石桥三村委所有的依据，一审判决依据该文认定争议林场归草湖、姚庄、花石桥三村委所有是错误的。（五）张爱玲取得争议林地的林权证是根据与大冯营乡政府的协议取得的，是善意的，即使林权证的颁发有违法之处，也应当受到保护。（六）社旗县人民政府作出被诉决定超过法定期限。
社旗县人民政府答辩称：（一）被诉决定适用的程序正确。被诉决定适用的是依法纠错程序，不违反现行法律的强制规定，在作出决定的期限上也不违反法律强制规定。（二）社旗县人民政府作出被诉决定前组织了由草湖、姚庄、花石桥三村委和张爱玲等利害关系人参加的听证会，没有剥夺张爱玲的知情权。（三）争议林地的所有权归草湖、姚庄、花石桥三村委，社旗县人民政府社政土决（1996）7号处理决定和社林字第NO.000001号林权证（存根）都可以证明，张爱玲之父张某与大冯营乡人民政府于1986年4月14日签订的承包争议林场的合同中也明确承认争议林地归三村委所有。（四）张爱玲的林权证权属来源不清、影响了草湖、姚庄、花石桥三村委的土地所有权，应予撤销。
草湖、姚庄、花石桥三村委的答辩意见与社旗县人民政府的意见一致。
除以下裁决意见中纠正的有关具体证据和事实认定外，本院认可被诉决定和一审法院认定的事实。
本院认为：
（一）社旗县人民政府可以根据依法纠正错误的传统法制原则和程序作出被诉决定。对于违法或者错误的行政行为，作出行政行为的机关从纠正错误或违法行为的原则出发予以撤销或纠正是长期以来行政法制实践中执行的一项传统原则。本案中，虽然草湖、姚庄、花石桥三村委向社旗县人民政府提出了撤销张爱玲的林权证的申请，但这些申请只是作为社旗县人民政府启动依法纠错程序的信息来源，而不能产生强制启动依法纠错程序。我国的确存在对林权的权属争议进行确权裁决的制度，但需以有关利害关系人提出确权申请为前提条件。本案中，不曾出现过什么利害关系人申请林权权属争议确权申请，因而也不存在适用林权权属争议解决程序的问题，张爱玲提出的对本案应适用林权权属争议解决程序的主张不予支持。
（二）被诉决定程序合法。首先，社旗县人民政府没有剥夺张爱玲的知情权。社旗县人民政府在作出被诉决定前通知张爱玲参加了听证，给了张爱玲陈述意见的机会，已经满足了正当程序最低限度的要求。如果社旗县人民政府在通知听证前能够充分告知拟听证的事由和有关的依据，社旗县人民政府作出决定的程序会更加合理。但由于对依法纠错情况下行政机关作出相应行政行为的程序缺乏现代法治意义上的程序要求，社旗县人民政府在为作出被诉决定而举行的听证会之前未事先告知听证的事由等，并不违反法律的强制性规定。其次，社旗县人民政府作出被诉决定不超过法定期限。依法纠错的传统制度法治程度不高，对于纠正自己的违法行政行为的期限没有强制性法律规定，因而无法认定社旗县人民政府作出被诉决定超过法定期限。
（三）本案中的争议林地可能归草湖、姚庄、花石桥三村委所有，该三村委与张爱玲所持社林证字（2000）第0006606号林权证有法律上的利害关系。首先，由于社旗县人民政府（1996）7号文经过有关行政复议程序后效力处于不确定状态，该文不能作为认定争议林地归草湖、姚庄、花石桥三村委的依据。张爱玲关于该文件不能作为认定争议林地所有权依据的意见正确，应予支持。其次，由于草湖、姚庄、花石桥三村委提供的社旗县人民政府于1981的颁发给庄和、草湖、张庄大队联办农场的社林字第NO.000001号林权证存中记载的林地位置与本案争议林地的位置不同，上述三村委又不能作出充分合理的解释，不能作为认定本案争议林地归上述三村委的依据。张爱玲关于上述林权证存根不能作为认定争议林地权属依据的意见正确，应予支持。第三，张爱玲提供的张某与大冯营乡人民政府的林场承包合同取证程序合法、各方当事人无争议，可以作为认定争议林地权属的依据，但由于本案的诉讼标的不是争议林地的所有权，对争议林地的所有权不作结论性认定。在1986年4月14日张某（张爱玲之父）与社旗县大冯营乡人民政府签订的《原姚庄林场经济承包合同》的第一项中有这样的文字表述：“林场暂由大冯营乡政府管理，所有权及财务财产，债务债权仍属三个村委（姚庄、张庄、草湖）所有”。各方当事人共认，合同中的“张庄”即现在的花石桥村。因该合同签订时间在1986年，而当时没有出现关于争议林地的权属争议，上述三村委也没有参与合同的签订，合同中的文字表述可信度很高。另一方面，不仅大冯营乡人民政府，而且社旗县人民政府至今仍然认可争议林地应归草湖、姚庄、花石桥三村委所有。虽然上述（1996）7号文和林权证存根不能作为认定争议林地权属的依据，但根据上述合同和县、乡两级政府对争议林地权属的态度，可以认定争议林地归草湖、姚庄和花石桥村三村委所有具有实质的可能性。
（四）被诉决定以社旗县人民政府社林证字（2000）第0006606号林权证与1981年颁发的社林字第NO.000001号林权相抵触为理由认定社林证字（2000）第0006606号林权证违法的意见不当。首先，社林字第NO.000001号林权证没有档案，欠缺一个行政行为应具备基本法律要件，不能产生法律效力。其次，从社林字第NO.000001号林权证和社林证字（2000）第0006606号林权证证载文字内容看，两个林权证所指的林地位置不同，而社旗县人民政府和草湖村等三村委又不能对此作出合理说明。第三，如果上述两证项下林地系同一林地，那么因1986年张某与大冯营乡人民政府签订林地承包合同经过草湖村等三村委同意，经过争议林地使用权变化后，社林字第NO.000001号林权证项下林木已没有林权的法律意义，因此，草湖村等三村委不能以此主张争议林地权利。
（五）社林证字（2000）第0006606号林权证影响了草湖村等三村委的在争议林地上的正当权益。虽然基于程序上的考虑，对争议林地的所有权问题本院不作结论性认定，但一方面，在1986年张某与大冯营乡人民政府签订的林地承包合同中双方当事人共认林地所有权归草湖村等三村委，另一方面，从证明的角度看，草湖村等三村委提供的证据也说明草湖村等三村委实质上可能对争议林地有所有权。而最重要的是，无论争议林地所有权归其他的什么人，可以肯定的是林地所有权既不归张某或张爱玲，也不归大冯营乡人民政府。而在张某与大冯营乡之间的林地承包合同终止后，在张爱玲已失去争议林地使用权依据的情况下，张爱玲根据与大冯营乡之间的抵债协议取得林权证和林地使用权是不能允许的。为执行南阳市中级人民法院作出（1998）南经终字第373号经济判决，大冯营乡人民政府与张爱玲约定以自己有处分权的林木抵偿对张爱玲的债务是可行的，但不能因此损害争议林地所有人的利益。林木与林地是两个完全不同性质的问题，林木本身的价值与林地无关。虽然张爱玲关于只有办了林权证才能办理林木采伐证、才能实现债权的意见有道理，但问题是，一旦办了林权证，其意义就超出了林木本身的价值，而将权利扩展到了使用他人所有的林地，损害了他人的所有权权益。至于在不能办理林权证的情况下如何使林木的商品价值和张爱玲的债权得以实现，是张爱玲和大冯营乡人民政府自己要解决的问题。
（六）社旗县人民政府颁发社林证字（2000）第0006606号林权证内容违法。社旗县人民政府在颁发该证的过程中，没有申请人的申请、没有林地使用权来源等，违反了《河南省林地保护管理条例》第九条的规定，依法应将上述林权证予以撤销。由于张爱玲对林木和林地的区分、对自己没有林地使用权的依据是明知的，因而她的关于其林权证系善意取得、即使林权证违法也不能予以撤销的意见不成立。
综合以上意见，被诉决定在一些具体事实问题的认定和法律问题的处理上确有瑕疵，但对颁发社林证字（2000）第0006606林权证的主要违法问题认定正确，且基于这些认定足以得出对上述林权证应予撤销的结论。张爱玲在上诉意见中虽然一些具体意见成立，但不足以支持其撤销被诉决定的请求。一审法院对一些具体事实问题的认定和法律问题的处理不当，但支持被诉决定不予撤销、驳回张爱玲诉讼请求的主要意见成立，依法应予以维持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持南阳市中级人民法院（2015）南行初字第00010号行政判决。
本案一、二审诉讼费各50元，由张爱玲承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋炉安
审 判 员 别志定
代理审判员 李继红
二〇一五年十二月十七日
书 记 员 李 晶