海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）琼02行终102号
上诉人（原审第三人）三亚金棕榈小区首届业主委员会，住所地三亚市吉阳区金棕榈小区。
负责人林均莲，该业主委员会主任。
委托代理人刘时云，海南三和元律师事务所律师。
委托代理人周志超，海南三和元律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）杨杰。
委托代理人谭思思，北京岳成（三亚）律师事务所律师。
委托代理人崔敬梅，北京岳成（三亚）律师事务所律师。
原审被告三亚市吉阳区住房和城乡建设局，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。
法定代表人李建锋，该局局长。
委托代理人王娟，该局工作人员。
委托代理人阮文耀，该局工作人员。
原审被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。
法定代表人张华文，该区区长。
委托代理人姚慧，该区政府工作人员。
委托代理人史亚超，该区政府工作人员。
上诉人三亚金棕榈小区首届业主委员会（以下简称金棕榈首届业委会）因被上诉人杨杰诉原审被告三亚市吉阳区住房和城乡建设局（以下简称吉阳区住建局）、三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）备案登记及行政复议纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。
原审法院审理查明，2017年，居住在三亚市吉阳区红沙社区金棕榈小区（以下简称金棕榈小区）的部分业主向吉阳区住建局提交了成立业主大会的申请。吉阳区住建局于2017年1月25日作出《关于三亚金棕榈小区首届业主大会筹备组备案的批复》，同意对金棕榈小区首次业主大会筹备组备案。2017年2月24日，筹备组组织召开了小区首次业主大会，选举业主委员会，吉阳区住建局派员到现场进行指导和监督。此次业主大会选举了林均莲为主任的9名人员作为金棕榈首届业委会成员。选举后，金棕榈首届业委会将选票和其他投票资料送交吉阳区住建局备案。2017年3月13日，吉阳区住建局作出吉住建函〔2017〕78号《关于三亚金棕榈小区首届业主委员会备案的通知》（以下简称78号备案通知），准予对金棕榈首届业委会备案，后将选票等资料退还。但金棕榈首届业委会和吉阳区住建局在庭审中均无法提供选票，以证明参与投票权面积超过建筑总面积的过半数以及参会投票业主超过总人数的过半数。
原审法院另查明，2017年4月5日，杨杰持有李莉等24位业主的《联名证言》（证言内容为他们既没有在《关于成立业主大会申请人签名表》上签字，也没有在业主大会上进行投票或委托投票）向吉阳区政府申请行政复议，要求撤销78号备案通知。吉阳区政府于2017年6月2日作出吉阳府行复〔2017〕2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定），维持了吉阳区住建局78号备案通知及准予备案的行政行为。杨杰不服，向三亚市城郊人民法院提起诉讼，请求撤销78号备案通知及准予备案的行政行为。
原审法院认为，本案争议的焦点是吉阳区住建局作出的78号备案通知及准予金棕榈首届业委会备案登记的行政行为认定事实是否清楚。杨杰持有李莉等24位业主的《联名证言》，证明24位业主既没有在《关于成立业主大会申请人签名表》上签字，也没有在业主大会上投票或委托投票。在这种情况下，吉阳区住建局应提供选票进行举证，以证明参与投票权面积及投票业主已过半数，但无论是吉阳区住建局还是金棕榈首届业委会，在庭审中均无法举证选票来证实业主大会参与投票权面积及投票业主过半数，应承担举证不能的不利后果。因此，原审法院认定在2017年2月24日金棕榈小区的业主大会选举中，参与投票权面积和投票业主均达不到半数，吉阳区住建局作出78号备案通知及准予备案的行政行为，证据不足，事实不清，应予撤销。相应地，吉阳区政府作出的2号复议决定，也应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条、《物业管理条例》第十二条的规定，判决：撤销吉阳区住建局作出的78号备案通知及准予金棕榈首届业委会备案登记的行政行为；撤销吉阳区政府作出的2号复议决定；案件受理费50元，由杨杰负担。
金棕榈首届业委会上诉称：一、杨杰虚构事实，以虚假理由恶意提起诉讼。杨杰在一审中提交《联名证言》来证明其与李莉等24位业主没有在《关于成立业主大会申请人签名表》上签字，也没有在业主大会上投票或委托投票。但是，在《关于成立业主大会申请人签名表》上，可以清楚地看到杨杰的签名，且金棕榈首届业委会从原始选票中找到了杨杰于2017年2月24日签字确认的《金棕榈业主委员会委员选票》，上述证据足以证明杨杰同意成立业主大会，并投票选举了业委会成员。二、杨杰未提供足够证据证明金棕榈首届业委会的召开和选举违法。一审法院盲目认定参与投票权面积和业主不到半数属事实认定错误。杨杰认为金棕榈首届业委会的召开和选举违法，吉阳区住建局未尽到指导和监督责任，但其一直未提供证据予以证实，纯属主观臆测。即使杨杰提供《联名证言》来证实24位业主没有参加投票，该人数也没有达到半数，不能证明参与投票权面积和投票业主未过半数。而金棕榈首届业委会及吉阳区住建局提供的证据却显示选举程序是依法推进的，有公示公告，吉阳区住建局也派工作人员现场抽查验明投票人的身份，选举过程及结果符合法律规定。金棕榈首届业委会可提供原始选票证明投票权面积和业主已过半数。三、金棕榈小区召开业主大会和选举业主委员会符合法律规定。吉阳区住建局作出78号备案通知及准予金棕榈首届业委会备案登记的行政行为和吉阳区政府作出2号复议决定的行为均合法。2016年12月25日，金棕榈小区依法成立了由三亚市红沙社区党委委员王政任组长，由街道社区代表、业主代表、开发商代表、建筑工程公司代表等组成的首次业主大会会议筹备组。2017年1月25日，吉阳区住建局作出批复，同意对筹备组备案。2017年1月26日，筹备组制定并公示了业主委员会选举办法和业主委员会委员候选人产生办法；于2017年2月9日公示了金棕榈小区业主委员会选举成立大会的时间、地点、议程等，于2017年2月24日召开了首次业主大会。选举当天应到766人，实到并参与投票549人，其中废票33张，有效票数516张。吉阳区住建局指派物业监管科工作人员阮文耀、陈景聪、张志青及红沙社区居委会工作人员参加大会并对选举工作进行指导、监督。经统计选票，参与投票权面积为31895.96平方米，占建筑物总面积47856.19平方米的66.65%，已超过专有部分占建筑总面积的过半数；业主大会参会并投票的业主549人，占业主总人数766人的71.7%，达到业主总人数的过半数，符合《海南经济特区物业管理条例》第十条第一项之规定。此后，金棕榈小区首届业委会按照《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条的规定，向吉阳区住建局申请备案。吉阳区住建局经审查后，于2017年3月13日作出78号备案通知，对金棕榈首届业委会进行了备案。吉阳区政府依法作出2号复议决定，维持了该备案通知及准予备案登记的行为。综上，请求二审法院撤销三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初122号行政判决，并依法改判驳回杨杰的所有诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由杨杰承担。
被上诉人杨杰辩称，一、一审判决以吉阳区住建局及金棕榈首届业委会未提供选票证明参与投票权及投票业主已过半数为由，判定吉阳区住建局承担举证不利责任，从而撤销本案被诉备案登记行为，认定事实清楚、适用法律正确。吉阳区住建局应保存选票的原件或复印件以备查。因其在行政复议和一审诉讼期间均无法提供选票以证明其备案行为合法，故应承担举证不利责任；金棕榈首届业委会在二审期间提交的选票不能作为证明本案被诉备案登记行为合法的证据；金棕榈首届业委会在二审期间提交的选票不具有真实性。二、吉阳区住建局不仅未能提供选票证明其备案行为的合法性，也未能提供证据证明其对金棕榈首届业委会选举的监督及备案行为程序合法。综上，请求二审法院驳回金棕榈首届业委会的上诉请求。
原审被告吉阳区住建局述称，一、吉阳区住建局作出的78号备案通知合法有效，该局在二审中的陈述意见与一审答辩意见一致。另补充：（一）吉阳区住建局对于备案仅具有形式审查的义务，即对于文件是否齐全、内容是否符合法律规定进行审查。吉阳区住建局对金棕榈首届业委会的行政备案，其实是行政主体就业主委员会依法成立这一事实给予确认，该备案并非行政审批行为，其立法意旨在于尊重公民自由意志，鼓励业主自我管理，尽可能不让政府过多干预业主委员会的正常运转。吉阳区住建局根据金棕榈首届业委会提交的备案申请材料，认定金棕榈小区通过召开业主大会成立了业主委员会，且小区业主大会的参与人数、业主委员会委员的当选和《管理规约》及业主大会《议事规则》的通过均符合《业主大会和业主委员会指导规则》规定的投票比例，在确认其形式合法的前提下予以备案，程序合法。（二）业主委员会的成立有利于保护业主利益。金棕榈首届业委会的成立是小区内绝大多数业主同意并支持的，撤销78号备案通知，将造成行政资源、公共资源的浪费，同时损害其他业主的利益。（三）杨杰要求撤销金棕榈首届业委会备案的目的其实是对金棕榈首届业委会的成员不满意，而不是对成立业主大会不满。根据《物业管理条例》第十一条第（三）项、《海南经济特区物业管理条例》第二十二条的规定，杨杰等其他业主完全可以重新召开业主大会作出新的决定。二、一审法院仅凭杨杰持有的《联名证言》及吉阳区住建局和金棕榈首届业委会未能提供选票的情况，就认定金棕榈小区业主大会选举中参与投票面积和投票业主均未达到过半数，判决撤销78号备案通知，认定事实不清。金棕榈小区业主大会参与投票权面积为31895.96平方米，占建筑物总面积47856.19平方米的66.65%；参与投票的业主549人，占业主人数766人的71.67%，参与投票面积和投票业主均过半数，符合《海南经济特区物业管理条例》第十一条第（一）项的规定。综上，请求撤销一审判决，驳回杨杰的诉讼请求或发回重审。
原审被告吉阳区政府述称，一、一审法院以吉阳区住建局和金棕榈首届业委会不能举证选票，认定金棕榈小区首届业主大会选举中参与投票权面积和投票业主均达不到半数，属于事实认定错误。金棕榈首届业委会在二审中提供了原始选票，请求二审法院依法查明后处理。虽然吉阳区住建局及金棕榈首届业委会在一审庭审中无法举证选票，但吉阳区住建局对金棕榈首届业委会的备案行为属于指导性行政行为，与行政审批有本质区别。在法无明文规定行政管理部门需要留存选票的情况下，吉阳区住建局依据《海南经济特区物业管理条例》第十条第（三）项的规定，将备案选票退还给业主委员会自行保管也符合条例精神，且《金棕榈小区首届业委会候选人投票结果汇总表》足以证明金棕榈小区首次业主大会依程序组织召开，参与投票权面积及投票业主均已过半数。一审法院仅以无法举证选票的瑕疵认定吉阳区住建局作出78号备案通知证据不足，事实不清，并撤销78号备案通知和吉阳区政府作出的2号复议决定是错误的。二、一审判决对《联名证言》的事实认定存在重大错误。（一）《联名证言》是杨杰在一审庭审时向法院提交的证据材料，杨杰从未向法院主张其在复议期间向吉阳区政府提交过《联名证言》，吉阳区政府的证据也足以证明复议期间杨杰未提交过《联名证言》，但一审法院却认定杨杰持《联名证言》向吉阳区政府申请行政复议，属于事实认定错误。（二）《联名证言》的真实性、合法性、关联性不应该被法院采纳。《联名证言》中的名字是否由真正的业主亲笔所签无法验证，真实性无法确认；吉阳区政府核对杨杰在《行政复议申请书》《授权委托书》《联名证言》及《金棕榈业主委员会选票》上的签名时，发现复议申请、委托书及选票上的笔迹相同，但《联名证言》上的笔迹与其它不一致，《联名证言》存在虚假；证人应当出庭作证，证人未出庭作证的《联名证言》不具有合法性；即使《联名证言》中的24位业主未参加投票，该数字也并未达到半数，不能证明参与投票面积和投票业主未达半数。三、一审判决撤销吉阳住建局78号备案通知及吉阳区政府作出的2号复议决定适用法律错误。一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，属于适用法律错误。四、吉阳区政府坚持一审中的答辩观点。金棕榈小区召开首次业主大会，具备选举业主委员会的条件且选举程序符合法律规定，吉阳区住建局备案程序合法。吉阳区政府依法受理杨杰的复议申请，充分保证了各方当事人的程序权利，复议程序合法。金棕榈小区成立业主委员会，初衷是为了方便整个小区业主自我管理，本是件利民便民的好事，自筹集到成立也经过各方不懈努力，实属不易，更需要慎重处理。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回杨杰的所有诉讼请求或裁定撤销原判，发回重审。
本院经审理查明，金棕榈小区位于三亚市××区，该小区建筑总面积约47856.19平方米，有住户766户。杨杰系金棕榈小区7号楼1204房的业主。
2016年12月26日，金棕榈小区部分业主向吉阳区住建局、红沙社区居委会提交《关于三亚市吉阳区红沙社区金棕榈小区业主大会筹备组的申请书》，认为金棕榈小区已经符合设立业主大会，选举业主委员会的条件，申请成立金棕榈小区业主大会。2017年1月25日，吉阳区住建局作出《关于三亚金棕榈小区首届业主大会筹备组备案的批复》，同意对金棕榈小区首届业主大会筹备组备案。2017年2月24日，筹备组组织召开了金棕榈小区首次业主大会，大会通过投票方式选举产生了金棕榈首届业委会和以林均莲为主任的9名业委会委员。吉阳区住建局派员到现场进行指导和监督。选举后，金棕榈首届业委会将选票等资料提交吉阳区住建局备案。2017年3月13日，吉阳区住建局向金棕榈小区业主作出78号备案通知，准予对金棕榈首届业委会备案。杨杰不服，认为金棕榈小区首次业主大会的召开及选举未依照法律法规的要求进行，遂于2017年4月5日向吉阳区政府申请行政复议，要求：撤销吉阳区住建局作出的78号备案通知及对金棕榈首届业委会的备案登记行为。吉阳区政府受理该申请后，于2017年6月2日作出2号复议决定，维持吉阳区住建局作出的78号备案通知并准予备案的行政行为。杨杰仍不服，于2017年6月13日向三亚市城郊人民法院提起本案诉讼，请求：一、撤销吉阳区政府作出的2号复议决定；二、撤销吉阳区住建局作出78号备案通知及对金棕榈首届业委会的备案登记行为。
本院另查明，吉阳区住建局在作出78号备案通知之后，将选票等资料退还给金棕榈首届业委会保管。但在一审期间，因金棕榈首届业委会主任不在三亚市，故金棕榈首届业委会和吉阳区住建局在一审庭审中均未能提供选票。
二审期间，金棕榈首届业委会向本院提供了《金棕榈业主委员会委员选票》共计549张（有效票516张、废票33张），其中亦有杨杰本人签名的一张选票。与此同时，金棕榈首届业委会向本院递交申请，要求对杨杰在《行政复议申请书》《授权委托书》中的签名和在《金棕榈业主委员会委员选票》中的签名是否为同一人书写进行司法鉴定。2018年4月3日，杨杰本人向本院递交《声明书》，认可《行政复议申请书》和《金棕榈业主委员会委员选票》中杨杰的名字为其本人所签，对《授权委托书》中杨杰的名字是否为其本人所签表示无法判断，但认可提起本案诉讼是其真实意思表示。
本院认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十八条第二款的规定，对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。本案中，金棕榈首届业委会由金棕榈小区首次业主大会选举产生。杨杰认为金棕榈首届业委会的选举违反法律规定，要求撤销吉阳区住建局对该业委会的备案登记行为，因该诉讼请求涉及金棕榈小区全体业主的共同利益。根据上述规定，只有金棕榈小区专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主才有权要求撤销该备案登记行为。杨杰个人无权直接对金棕榈首届业委会的备案登记行为提起诉讼。因此，杨杰提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应驳回其起诉。吉阳区政府作出2号复议决定，维持吉阳区住建局作出78号备案通知及对金棕榈首届业委会备案的行政行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款的规定，本院亦应当驳回杨杰对该复议决定的起诉。一审法院认为杨杰具备起诉条件而对本案进行实体审理，并作出撤销吉阳区政府作出的2号复议决定和撤销吉阳区住建局作出78号备案通知及对金棕榈首届业委会备案登记行为的判决，系适用法律错误，依法应予撤销。
综上，杨杰提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应当驳回其起诉。一审法院适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百二十三条第（一）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：
一、撤销三亚市城郊人民法院(2017)琼0271行初122号行政判决；
二、驳回杨杰的起诉。
一、二审案件受理费共计100元，退还给杨杰。
本裁定为终审裁定。
审判长 张维青
审判员 吉 红
审判员 杨冲冲
二〇一八年四月十七日
书记员 陈 浩
附：本裁定适用的相关司法解释条文
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第十八条业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。
业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。
第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
（十）其他不符合法定起诉条件的情形。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。
人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。
第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。
原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。