中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第1523号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：肖冬苗。
委托代理人：伍舜锋，广东普罗米修（前海）律师事务所律师。
委托代理人：张昊天，广东普罗米修（前海）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：汕头市人民政府。
法定代表人：郑人豪，该市市长。
委托代理人：刘萍，广东特力律师事务所律师。
再审申请人肖冬苗因与被申请人汕头市人民政府（以下简称汕头市政府）政府行政决定及行政赔偿一案，不服广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第440-528号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了调卷审查，现已审查终结。
经查：再审申请人肖冬苗原是国有企业公元感光材料工业总公司（以下简称公元公司）的员工。1998年公元公司与美国伊士曼?柯达公司组建柯达（中国）股份有限公司（以下简称柯达公司）并设立汕头分公司，由柯达公司收购公元公司的部分资产，并拟接收620名公元公司员工（后实际接收506人）。1998年4月6日，汕头市政府听取了公元公司职工分流安置方案及安置费用计划的汇报后，就有关问题进行研究并形成1998年第18次《市政府工作会议纪要》（以下简称1998年会议纪要）。其中第二条第2款表明“公元公司所有干部职工，除被柯达公司聘用的620人外，一律按照国家有关政策规定进行分流安置。具体分流安置办法由驻厂清算组协同公元公司制订方案并报市政府批准后执行。被柯达公司聘用的员工不能领取安置费，由市劳动局根据我国的有关劳动条例与柯达公司签订协议，确保这部分员工在合资企业的合法权益”。肖冬苗系被柯达公司接收聘用的人员之一，故未领取安置费。
2012年9月19日，原公元公司职工、后被柯达公司接收聘用的人员之一翁灿炘通过申请政府信息公开，获取上述会议纪要。翁灿炘、肖冬苗等人随即以1998年会议纪要侵害了其合法权益为由，向汕头市政府提出行政赔偿申请。2013年1月5日，汕头市政府作出不予赔偿决定书，认为1998年会议纪要是在国务院、省、市政府有关部门主导的公元公司资产重组过程中，在听取有关部门和公元公司对职工分流安置方案及安置费用计划的汇报后，就有关问题行使国有资产出资人职责而作出的指导行为，该行为合法有据，没有违反法律法规和国家政策规定，亦未侵害赔偿请求人的合法权益，决定不予赔偿。
2013年3月，翁灿炘、肖冬苗等原公元公司员工陆续向广东省汕头市中级人民法院（以下简称汕头中院）提起诉讼，请求确认汕头市政府1998年会议纪要和不予赔偿决定书违法，并予以撤销；判决汕头市政府赔偿经济补偿金（以工龄计算基数）及利息。汕头中院受理该系列案后，于2013年8月28日首先对翁灿炘案作出（2013）汕中法行初字第7号行政判决，以1998年会议纪要第二条第2款的内容没有违反当时的法律和相关政策规定、汕头市政府决定不予赔偿有法律依据和事实根据为由，驳回翁灿炘的诉讼请求。翁灿炘不服，向广东省高级人民法院（以下简称广东高院）提出上诉。该院于2013年11月15日作出（2013）粤高法行终字第637号行政裁定，以翁灿炘的起诉超过5年的法定起诉期限为由，撤销一审判决，驳回翁灿炘的起诉。
2013年12月20日，汕头中院分别作出（2013）汕中法行初字第185-207号、第208-221、257-336号行政裁定，以肖冬苗等人的起诉已经超过5年的法定起诉期限为由，驳回起诉。肖冬苗等人不服，向广东高院提起上诉，该院于2014年5月19日作出（2014）粤高法行终字第440-528号、530-556号行政裁定，以同样的理由驳回上诉，维持原裁定。林俊茂等5人仍不服，向广东高院申请再审，该院于2014年7月22日作出（2014）粤高法审监行申字第95-99号通知，驳回林俊茂等5人的再审申请。后肖冬苗等人向广东省人民检察院申请检察监督，2014年12月5日，广东省人民检察院作出粤检行不字（2014）78、79号民事行政检察不支持监督申请决定，认定（2014）粤高法行终字第440-528号、530-556号行政案件不符合监督条件。肖冬苗等人仍不服，向本院申请再审。
肖冬苗向本院申请再审称：一、原审法院认定事实错误。原审法院回避再审申请人关于请求确认不予赔偿决定书违法并请求赔偿的诉求，认定案由为“确认会议纪要违法并请求赔偿”；回避汕头市政府作出1998年会议纪要后一直没有向再审申请人公开告知，没有送达相关法律文书，也没有向社会公开的事实；回避再审申请人是按照不予赔偿决定书在三个月的法定期限内提起诉讼的事实。二、原审法院适用法律错误。（一）适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称执行行政诉讼法司法解释）第四十二条的规定以5年时效为由驳回再审申请人的起诉和上诉是错误的。该条规定应当适用于行政机关制作具体行政行为的法律文书后将其内容向社会公开，向利害关系人公开，并将法律文书送达给利害关系人的情形。再审申请人在自行申请政府公开1998年会议纪要后方知不能领取安置费的真正原因，依法请求行政赔偿。本案适用该条规定等于放纵了行政机关的违法行为，为行政机关的违法行政、随意侵犯公民合法权利提供了保护伞，致使行政机关的违法行政行为可以不受到法律的追究。（二）最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称行政赔偿司法解释）第三十四条规定，“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”。本案是因汕头市政府作出不予赔偿决定书拒绝依法赔偿所引起的行政赔偿诉讼案件，人民法院应当按照《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）等相关规定进行审理。综上，请求对本案进行再审并撤销原审裁定，改判支持再审申请人一审的全部诉讼请求。
汕头市政府提交意见称：一、不予赔偿决定书是不可诉的行政行为，是已经经过先行处理程序的依据，不属于行政赔偿案件的受案范围，依法应当驳回再审申请人的起诉。二、本案一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确。1998年会议纪要从作出之日至提起诉讼已经超过5年的起诉期限。再审申请人何时知道该纪要的内容，不影响5年起诉期限的认定以及裁决结果。再审申请人超过法律规定的起诉期限主张权利，依法应当驳回起诉。三、1998年会议纪要是依据国务院、省政府相关文件的职权行为，且该纪要的内容、程序等符合相关法律、法规和政策。（一）《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》明确：“政府鼓励破产企业职工自谋职业，对自谋职业的，政府可以根据当地的具体情况，发放一次性安置费”。《广东省人民政府办公厅转发省经委关于帮助国有企业解困的若干意见的通知》规定：“富余人员可一次性发给遣散费，让其办理辞职手续，自谋生计”。被柯达公司直接聘用的原公元公司员工不属于自谋职业，也非企业富余人员，依据当时的政策不符合发放一次性安置费的情形。（二）《劳动部关于实行劳动合同制度若干问题的通知》第21条规定：“劳动者在劳动合同期限内，由于主管部门调动或者转移工作单位而被解除劳动合同，未造成失业的，用人单位可以不支付经济补偿金”。被柯达公司选聘的506名员工由公元公司出具介绍信到柯达公司上班，并未失业，依据上述规定公元公司可以不支付经济补偿金。（三）依据当时外商投资企业的规定，直接从公元公司被聘用到柯达公司的员工其工龄被“视为同一用人单位连续工作”，工龄合并计算。（四）1998年会议纪要的程序合法。1998年2月25日，汕头市政府召开了由相关领导和市经委等部门及公元公司的负责同志参加的会议，会议听取公元公司职工分流安置方案及安置费用计划的汇报，并就有关问题进行了研究，在此基础上形成了会议纪要。上述参加会议的单位和人员均有权参与国有企业兼并破产和职工再就业相关工作，会议的组成人员合法，会议程序合法，会议纪要的形成程序合法。四、再审申请人离开柯达公司时，已按合并后的工龄领取了足额经济补偿金，或是依据国家规定享受了相应的待遇，1998年会议纪要未侵害再审申请人的合法权益，再审申请人也没有损失，其要求支付赔偿金没有事实和法律依据。综上，请求依法驳回再审申请。
本院认为：国家赔偿法第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”；行政赔偿司法解释第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼”。据此，赔偿请求人向人民法院请求行政赔偿时，可以单独提起行政赔偿诉讼或者在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。单独提起行政赔偿诉讼与一并提出行政赔偿请求的区别在于，行政行为的违法确认和赔偿处理是否在一个诉讼程序中予以解决。同时，行政行为具有违法性是承担赔偿责任的前提，行政赔偿司法解释第二十一条第（4）项规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法”。所以，如果行政行为已被确认为违法，赔偿请求人再向人民法院提起行政赔偿诉讼，即为单独提起行政赔偿诉讼；如果行政行为未被确认为违法，赔偿请求人在向人民法院对该行政行为提起撤销之诉的同时，提出赔偿请求的，则属于一并提出赔偿请求。本案争议的焦点是，再审申请人的起诉是否超过了法定的起诉期限。因法律对单独提起行政赔偿诉讼和一并提出赔偿请求分别规定了不同的起诉期限，故应当先确定再审申请人的起诉属于单独提起行政赔偿诉讼还是一并提出赔偿请求。
本案中，肖冬苗在一审起诉时提出两项诉讼请求，即请求确认1998年政府会议纪要第二条第2款和不予赔偿决定书违法并予以撤销；判决汕头市政府赔偿经济补偿金（以工龄计算基数）及利息。根据对该诉讼请求的文意理解，应当认定其系一并提出行政赔偿请求。况且，本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。本案被诉1998年会议纪要为具体行政行为，在肖冬苗向人民法院起诉前，曾以该会议纪要违法侵犯其合法权益为由向汕头市政府提出赔偿请求，汕头市政府认为该会议纪要合法有据，作出了不予赔偿决定，说明赔偿义务机关否认被诉会议纪要违法，亦无证据证明该会议纪要已经其他程序确认违法，故本案不符合单独提起行政赔偿诉讼的起诉条件。综上，再审申请人的起诉应当认定为提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求。
国家赔偿法第三十九条第一款规定：“在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定”。行政赔偿司法解释第二十三条第一款亦规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行”。本案中，再审申请人在提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，根据上述法律和司法解释的规定，应当适用行政诉讼起诉期限的规定。执行行政诉讼法司法解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。据此，对涉及不动产之外的其他具体行政行为提起诉讼的起诉期限，自作出之日起最长不得超过5年。本案被诉1998年会议纪要系上述司法解释中规定的“其他具体行政行为”，应当适用从作出之日起最长不得超过5年的规定。再审申请人于2013年向人民法院起诉，明显超过了起诉期限，一、二审法院裁定驳回起诉并无不当。
再审申请人称应从其知道1998年会议纪要内容之日起计算起诉期限。本院认为，最高人民法院行政审判庭《关于对如何理解〈执行行政诉讼法司法解释〉第四十一条、第四十二条规定的请示的答复》明确，公民、法人或其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容，但后来知道了具体行政行为的内容，而不知道诉权和起诉期限的，应适用执行行政诉讼法司法解释第四十一条的规定确定起诉期限，但最长不得超过该解释第四十二条规定的期间。这是最高人民法院就如何正确理解和适用相关法律及司法解释确定此类案件起诉期限问题作出的答复，在相关法律及司法解释没有修订的情况下，对于类似问题均应遵循上述原则进行认定和处理。故无论相对人是否知道前述“其他具体行政行为”的内容，自该行为作出之日起超过5年再提起诉讼，人民法院不予受理。再审申请人的该申请再审理由与上述规定不符，本院不予支持。
关于再审申请人称应当适用行政赔偿司法解释第三十四条的规定对1998年会议纪要是否违法予以确认的问题。该条规定：“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”。本院认为，最高人民法院行政审判庭《关于如何适用〈行政赔偿司法解释〉第二十一条第（4）项和第三十四条规定的答复》明确，因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定。这一答复同样是最高人民法院关于如何正确理解和掌握行政赔偿司法解释第三十四条适用条件的解释。因本案被诉1998年会议纪要为具体行政行为而非事实行为，故不适用上述条款。
关于再审申请人提出的其在三个月的法定期限内对不予赔偿决定书提起诉讼符合法律规定的再审理由。国家赔偿法第十四条第二款规定：“赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼”。本院认为，该条款是关于单独提起行政赔偿诉讼的起诉期限的规定。本案系提起行政诉讼的同时一并提出赔偿请求，不适用单独提起行政赔偿诉讼三个月的起诉期限，而应当按照国家赔偿法第三十九条第一款适用行政诉讼起诉期限的规定。此外，不予赔偿决定作为先行处理行政赔偿请求的程序性行为，不具有脱离行政赔偿请求的独立可诉性，即使在诉讼请求中提出撤销不予赔偿决定，其实质仍是申请行政赔偿。故再审申请人的上述理由不能成立，本院亦不予支持。
综上，肖冬苗的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）项规定的情形。本院依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回肖冬苗的再审申请。
审 判 长 宫邦友
审 判 员 刘 敏
审 判 员 孙祥壮
二〇一五年十一月五日
法官助理 刘清启
书 记 员 钱灵珊
附：本案相关的法律、司法解释摘录：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2、《中华人民共和国国家赔偿法》
第九条第二款赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
第十四条赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。
赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。
第三十九条第一款赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。
3、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
4、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第四条公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。
赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。
第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：
（1）原告具有请求资格；
（2）有明确的被告；
（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；
（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；
（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；
（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；
（7）符合法律规定的起诉期限。
第二十三条第一款公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。
第三十四条人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼的案件，在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认。