河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫行终1631号
上诉人（原审原告）张增林，男，1954年1月28日出生，汉族，住河南省郑州市。
被上诉人（原审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原路233号。
负责人王跃华，系该市人民政府常务副市长。
委托代理人陈婷婷，系该市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人余晓龙，系该市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人张增林因与被上诉人郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）为行政复议决定一案，不服河南省平顶山市中级人民法院（以下简称原审法院）（2018）豫04行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。现已审理终结。
上诉人张增林原审诉讼请求：1、撤销郑州市政府2017年8月7日作出的郑政（行复驳决）[2017]56号驳回行政复议申请决定书；2、判决郑州市政府依法作出公平、公正的裁决。
原审法院经审理查明：2017年3月21日，郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）收到张增林的《依法行政履行法定职责申请书》，主要内容为：一、请查明被毁坏张丘村集体土地和果园的土地性质、土地权属；二、请查明是哪个单位或者个人组织渣土车倒渣土毁坏张丘村耕地和果园的；三、请查明被毁坏张丘村耕地和果园的亩数；四、请查明毁坏张丘村集体土地上果园及机井灌溉水渠及地埋管道集体固定资产数量和集体的经济损失；五、查处经过及处理后果。2017年4月11日二七区政府作出书面答复，主要内容为：“张增林：2017年3月21日，二七区政府收到你的依法行政履行法定职责申请书后，区政府高度重视，区领导批示行政执法局牵头，国土局配合，侯寨筹备组具体负责落实此事。你申请书中反映相关问题的调查处理情况请及时与以上三个部门联系。”2017年4月27日张增林收到该答复函后，向郑州市政府提交了《行政复议申请书》，其申请事项为：一、依法撤销二七区政府2017年4月27日对张增林的回复内容；二、依法责令二七区政府依法履行法定职责，对张增林申请的事项重新作出回复。2017年6月14日郑州市政府行政复议办公室作出郑政行复办（补复通）字[2017]26号《补正行政复议申请通知书》，主要内容为：“经审核，该案回复系被申请人作出的程序性告知行为，对申请人的权利义务不产生实质影响，不属于行政复议范围。请根据行政复议申请书事实理由及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第二十九条的规定，补正修改符合规定的复议请求。请自收到补正通知之日起3个工作日内予以补正，无正当理由逾期不补正的，视为放弃行政复议申请。”张增林收到补正通知后，对其行政复议进行了补正，补正后的复议请求为：一、请求依法撤销二七区政府2017年4月27日给张增林的答复函；二、请求裁定二七区政府调查、取证、处理，并书面告知张增林。2017年6月23日二七区政府收到了郑州市政府行政复议办公室作出的郑政行复办（复答通）字[2017]410号《行政复议答复通知书》。2017年8月7日郑州市政府作出郑政（行复驳决）[2017]56号《驳回行政复议申请决定书》，该决定书的主要内容为：“经审理查明：2017年3月20日，申请人向被申请人邮寄《依法行政履行法定职责申请书》，请求被申请人依法查处郑州市二七区侯寨乡罗沟村第五组张邱村村北、中原第一城北、南四环路西张邱村数公顷耕地和果园被渣土毁坏掩埋，张邱村机井设备、灌溉水渠等农用设施被渣土掩埋破坏殆尽的违法犯罪行为。2017年4月11日，被申请人书面回复申请人称‘批示行政执法局牵头，国土局配合，侯寨筹备组具体负责落实此事。你申请书中反映相关问题的调查处理情况请及时与以上三个部门联系。’2017年4月27日，申请人收到上述回复。以上事实有《依法行政履行法定职责申请书》、回复、全球邮政特快专递单据等证据为证。本机关认为：1．本案中，申请人所提《依法行政履行法定职责申请书》实为举报，即向被申请人检举反映有关涉嫌违法行为，并请求其依法查处。申请人的举报是一种反映意见的政治权利，法律应予保护，但被申请人没有针对举报作出回应回复的法律责任。故对申请人的举报是否回应以及如何回应属于被申请人的自由裁量权，虽然这种自由裁量权行使不当可能产生政治上的责任，但不产生法律上的责任。除法律另有特别规定外，行政复议所能解决的只是法律争议，对于上述行政机关的自由裁量权或者政治责任问题，行政复议不能进行审查，本案中被申请人的自由裁量权问题，不属于法律特别规定的行政复议可审查的问题。此外，被申请人对申请人的举报作出的答复函，是对申请人举报权利的一种保护，属于程序性告知，不对申请人的权利义务产生法律上的影响。申请人行政复议申请不属于行政复议受理范围。2．行政复议申请人，应当是与被指控的行政行为有法律上的利害关系的人。申请人未说明并提供证据证明其与要求被申请人查处违法行为之间的关系，申请人不是被申请人是否查处被举报的违法行为的利害关系人，也就不具备对被申请人是否履行上述职责提起行政复议的申请人的资格，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本机关决定：驳回申请人的行政复议申请。……”张增林不服该复议决定，向法院提起行政诉讼。
原审法院认为，张增林向二七区政府所提交《依法行政履行法定职责申请书》，检举反映有关涉嫌违法行为，并请求二七区政府依法查处，其性质为举报。二七区政府对张增林的举报作出的答复函，属于程序性告知。郑州市政府作出的郑政（行复驳决）[2017]56号驳回行政复议申请决定，以张增林的行政复议申请不属于行政复议受理范围等为由，驳回张增林的行政复议申请，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，论理充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张增林的诉讼请求。
上诉人张增林不服原审判决，提起上诉称：1、张增林自家承包地也在被毁损范围内，已经提交承包地交款单等证据，具备要求二七区政府查处违法行为的利害关系人身份；2、二七区政府的答复和郑州市政府的复议决定是变相的拒绝履行职责和拖延履行职责的行政不作为行为。请求依法撤销原判，并撤销郑州市政府作出的郑政（行复驳决）[2017]56号驳回行政复议申请决定。
被上诉人郑州市政府答辩称：在行政复议期间张增林没有提交其系利害关系人的证据，且张增林要求二七区政府履行法定职责的申请属于举报，二七区政府没有回复的义务，其对举报事项作出的答复函对张增林的权利义务不产生影响，因此，张增林申请复议的事项不属于行政复议受理范围。郑州市政府作出驳回其行政复议的决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，张增林向二七区政府提交《依法履行行政职责申请书》，主要内容是举报该村土地被毁，请求查处相关违法行为。张增林该申请实质上是意图启动二七区政府对相关部门的一种层级监督，但这种层级监督关系是行政机关内部的层级管理监督关系。因层级监督关系产生的监督管理行为属于内部行为，对外不产生法律效力，不会对当事人的权利义务产生法律上的影响，对此不能提起行政复议或行政诉讼。关于张增林上诉称其与要求二七区政府查处的违法行为具有法律上利害关系的问题，因其在申请行政复议时并未提交相应的证据，因此，郑州市政府以张增林的行政复议申请不属于行政复议范围，不符合法定受理条件为由，驳回其行政复议申请并无不当。
综上，上诉人张增林的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张增林负担。
本判决为终审判决。
审判长 高 光
审判员 李平均
审判员 荆向丽
二〇一八年八月六日
书记员 刘 猛