广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤06行初24号
原告赵文波，男，汉族，住广东省佛山市禅城区。
被告佛山市人民政府，住所地广东省佛山市禅城区。
法定代表人朱伟，代市长。
委托代理人李俊敏，佛山市禅城区国土城建和水务局工作人员。
委托代理人刘敏，广东信步律师事务所律师。
被告广东省人民政府，住所地广东省广州市越秀区东风中路305号。
法定代表人朱小丹，省长。
委托代理人邓凯，广东省法制办工作人员。
委托代理人郭伟，广东省法制办工作人员。
原告赵文波不服被告佛山市人民政府信息公开答复及被告广东省人民政府行政复议决定，于2016年1月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2016年2月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月7日公开开庭审理了本案。原告赵文波和被告佛山市人民政府的委托代理人李俊敏、刘敏，以及被告广东省人民政府的委托代理人郭伟到庭参见诉讼。现已审理终结。
被告佛山市人民政府于2015年9月17日作出佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》，对原告申请公开的佛府土地（禅）字（2010）13号批复予以提供，同时认定原告申请公开的上述批复的审批依据材料以及呈请单位申请该批复时提供的文件资料不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息，另外告知原告申请的相关信息系由禅城区政府具体实施，可直接向该府咨询相关情况。原告赵文波不服，向被告广东省人民政府申请行政复议，该府于2015年12月24日作出粤府行复（2015）542号《行政复议决定书》，维持了上述答复。
原告赵文波诉称，原告位于佛山市禅城区＊＊街＊号的房屋在佛建拆许字（2010）第13号房屋拆迁许可证范围内，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定，原告于2015年8月17日向被告佛山市人民政府邮递了《政府信息公开申请书》，申请公开“佛府土地（禅）字（2010）13号批复的文件及其审批依据的相关材料，呈批请示单位提出申请该批复时提供的文件及其相关所有资料”。2015年9月29日原告收到了佛山市人民政府邮递的佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》，该府只向原告提供了佛府土地（禅）字（2010）13号批复，并认为该批复的审批依据材料和呈批单位提出申请该批复时提供的文件材料（以下简称涉案信息）不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息。原告不服该答复向被告广东省人民政府申请了行政复议，该府作出粤府行复（2015）542号行政复议决定书，维持了上述答复。原告认为被告佛山市人民政府作出的上述答复认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。首先，原告申请公开的涉案信息依法属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围。政府信息以公开为原则、不公开为例外，不属于法定不公开范围则可以公开，而法定例外仅限于国家秘密、商业秘密、个人隐私。根据该《条例》第十七条和《广东省政务公开条例》第十三条的规定，被告佛山市人民政府应当依法履行披露其所管理政府信息的法定职责。根据国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款的规定，过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，但过程性信息不是绝对例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。本案中被告作出佛府土地（禅）字（2010）13号批复后，涉案信息即已处于确定的实施阶段，并不属于国办发（2010）5号文所规定的过程性信息。被告以涉案信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息为由不予公开，属于适用法律错误。另外，佛府土地（禅）字（2010）13号批复没有说明行政决定所依据的法律，亦未引用具体法律条款，表明该批复没有法律依据，被告佛山市人民政府为掩盖该批复违法的事实真相，有意隐瞒涉案政府信息。其次，被告佛山市人民政府作为涉案信息的制作和获取并保存机关，是信息公开的义务主体。被告以本市相关土地管理职能委托给所辖各区人民政府行使为由，将自己应当履行的职责免除或转移至其他行政机关，属于适用法律不当。第三，被告拒绝公开涉案信息的主要理由是所谓政府决策的过程性信息不属于公开范围，这种说法违反常理。建设阳光政府的主要内涵就是让政府决策过程公开透明，如果过程性信息不必公开，只公开决策结果，民众和执法部门如何执行？《中华人民共和国政府信息公开条例》和《广东省政务公开条例》就是要将政府公开透明的要求由结果向过程推进，减少暗箱操作，让民众了解政府决策内幕，方便大家评议与监督。虽然国办发（2010）5号文规定过程性信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息，对该规定如何理解与适用，原告与被告有不同的意见。但国办发（2010）5号文只是一种内部规定，其效力层级低于《中华人民共和国政府信息公开条例》和《广东省政务公开条例》。依照《行政法规制定程序条例》第三十一条的规定，国务院办公厅有越权代为解释的嫌疑。综上，被告佛山市人民政府作出的佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》违法，侵犯了原告的合法权益。请求法院：1、确认佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》违法并予以撤销；2、判令被告佛山市人民政府在期限内向原告公开其申请的相关政府信息；3、撤销被告广东省人民政府的粤府行复（2015）542号行政复议决定书；4、对国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规范性文件进行审查；本案诉讼费由被告承担。
原告赵文波在诉讼中提交了以下证据：1.政府信息公开申请书、佛府国用（2006）第06000＊＊＊＊号土地证、EMS快递单（编号1025169946811），拟证明原告申请政府信息公开的时间和内容；2.佛府公开（2015）97号《关于政府信息公开申请延期答复告知书》、EMS快递单（编号1058460436412），拟证明被告佛山市政府作出了延期告知；3.佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》、EMS快递单（编号1058460445212），拟证明被告佛山市政府作出答复的时间及内容；4.行政复议申请书、EMS快递单（编号1034565734212），拟证明原告申请行政复议的时间和内容；5.粤府行复（2015）542号《行政复议决定书》，拟证明被告广东省人民政府作出复议决定的时间及内容。
被告佛山市人民政府辩称，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、第二十一条的规定，被告具有作出政府信息公开答复的行政职权。其次，被告作出佛府依公开（2015）97号答复认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。对于原告赵文波申请中所提及的“佛府土地（禅）字（2010）13号批复的文件”，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（一）项的规定，被告已按照其要求予以提供。对于原告赵文波申请中提及的“佛府土地（禅）字（2010）13号批复审批依据的相关所有资料和呈批请示单位提出申请该批复时提供的文件及其相关所有资料”，被告经审查认为，佛府土地（禅）字（2010）13号批复的审批依据是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，该法律依据不属于政府信息。至于呈批请示单位提出申请该批复时提供的文件及其相关所有资料，属于行政机关内部公文流转的过程性和内部管理信息，该信息对于最终的批复结果来说，具有尚未确定性，不代表批复的最后决定，不对外发生直接法律关系，根据国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，该信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息。同时，为了原告进一步了解相关情况，被告还向其作了相关说明和指引。最后，被告作出佛府依公开（2015）97号答复的过程和时限，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条的规定，程序合法。综上，原告认为被告作出的答复违法并要求撤销的理由不成立，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告佛山市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.政府信息公开申请书、佛府国用（2006）第06000＊＊＊＊号土地证，拟证明原告申请政府信息公开的时间及内容；2.佛府公开（2015）97号《关于政府信息公开申请延期答复告知书》、EMS快递单（编号1058460436412），拟证明被告作出了延期告知及送达情况；3.佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》、佛府土地（禅）字（2010）13号《关于收回旧城改造片区国有土地使用权的批复》、EMS快递单（编号1058460445212），拟证明被告作出的答复内容及送达情况；4.《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，被告作出答复的法律依据。
被告广东省人民政府辩称，被告于2015年11月2日收到原告的行政复议申请后，于次日向其邮递了《行政复议受理通知书》，同时向佛山市人民政府发出了《提出行政复议答复通知书》，该受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定。被告在2015年11月13日收到佛山市人民政府提交的行政复议答复书及相关证据材料后，经审查认为该府作出的信息公开答复事实清楚、程序合法、内容适当，应予维持，被告相关行政复议审查程序符合法律规定的要求。最后，被告于2015年12月24日作出行政复议决定，并于同月29日邮寄送达原告及佛山市人民政府，被告作出复议决定的程序符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款、第三十一条的规定。综上，请法院驳回原告的诉讼请求并判令其承担诉讼费用。
被告广东省人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书、粤府行复（2015）542号《行政复议受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》；2.行政复议答复书及相关证据材料；3.粤府行复（2015）542号《行政复议决定书》及送达记录。
经庭审质证，原、被告双方提交的证据及拟证事实，对方均无异议，本院予以确认。
经审理查明，原告赵文波于2015年8月17日向被告佛山市人民政府邮递了政府信息公开申请书及土地证，要求公开“1、佛府土地（禅）字（2010）13号批复的文件及其审批依据的相关所有材料；2、呈批请示单位提出申请佛府土地（禅）字（2010）13号批复时提供的文件及其相关所有资料”。被告佛山市人民政府收到原告的申请后，于2015年9月2日作出佛府公开（2015）97号《关于政府信息公开申请延期答复告知书》，并于同月11日邮寄送达原告。2015年9月17日，佛山市人民政府作出佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》，对原告申请公开的佛府土地（禅）字（2010）13号批复予以提供；并认为该批复的审批依据材料和呈请单位提出申请该批复时提供的文件材料不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息；同时对原告进一步了解相关信息作出了说明和指引。上述答复于同月29日邮寄送达原告。原告不服该答复，于2015年10月30日向被告广东省人民政府邮寄了行政复议申请书。该府于2015年11月3日受理了原告的复议申请，并向佛山市人民政府发出了提出行政复议答复通知书。广东省人民政府在收到佛山市人民政府的答复意见及证据材料后，经审查于2015年12月24日作出粤府行复（2015）542号《行政复议决定书》，维持了佛山市人民政府作出的佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》。该复议决定书于2016年1月6日邮寄送达原告。
本院认为，被告佛山市人民政府在收到原告赵文波的政府信息公开申请后，在法定期限内作出佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》并送达原告，其对政府信息公开申请的处理行为主体适格、程序合法，本院予以确认。本案中，诉讼双方争议的焦点是佛山市人民政府对原告申请公开事项的认定和处理是否正确。经查，原告申请公开的政府信息包括两个方面，一是佛府土地（禅）字（2010）13号批复的文件；二是该批复的审批依据材料以及呈请单位申请该批复时提交的文件材料。对于原告申请公开的第一方面信息，佛山市人民政府已按照其要求予以了公开，原告对此亦无异议。对于原告申请公开的第二方面信息，佛山市人民政府认为根据国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条的规定，该信息属于过程性的和内部管理的信息，故不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所指的政府信息，因而未向原告公开。对此本院认为，过程性信息是指尚处于讨论、研究或者审查中的信息，该信息的公开会影行政决策或决定的作出，故暂不纳入公开范围。而本案中佛府土地（禅）字（2010）13号批复早已做出，且经国土部门对外公告并发生了法律效力，故该批复作出的依据材料（其中也包括呈请单位提交的呈批材料）已不处于讨论、研究或者审查中，故不应再认定为过程性信息。另外，内部管理信息一般只涉及内部管理事务，对外部不具有约束力，亦对行政相对人的权利义务不产生实际影响。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，国土部门决定收回国有土地使用权需要经相关人民政府批准，且需符合法定事由。而本案中佛府土地（禅）字（2010）13号批复即该法条规定的批准行为，该批准行为是对外具有法定约束力的社会管理行为，而作出该批复的相关依据材料（其中也包括呈请单位提交的呈批材料）即批准行为的法定事实依据，并不属于内部管理信息的范畴。佛山市人民政府对原告申请公开的佛府土地（禅）字（2010）13号批复的相关依据材料的性质认定和处理不当，本院不予支持。因此，佛山市人民政府作出的佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》中的第二项内容依法应予撤销。另外，关于被告广东省人民政府作出的粤府行复（2015）542号《行政复议决定书》，虽然该府作出复议决定的主体资格和行为程序合法，但复议决定维持佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》的内容不当，也依法应予撤销。至于原告要求对国办发（2010）5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》进行审查诉请，因该意见不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可纳入司法审查的规范性文件范围，故本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决如下：
一、撤销被告佛山市人民政府作出的佛府依公开（2015）97号《关于政府信息公开申请的答复》中的第二项内容，由该府在法定期限重新作出答复处理；
二、撤销被告广东省人民政府作出的粤府行复（2015）542号《行政复议决定书》。
本案诉讼费人民币50元，由被告佛山市人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 周 刚
代理审判员 潘华容
代理审判员 黄春英
二〇一六年四月二十六日
书 记 员 刘圣玺