海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）琼02行终164号
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人叶学斌，男，1974年12月5日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人冼冬玲，女，1973年10月1日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人吉祖活，男，1956年12月26日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）暨诉讼代表人黄春霞，女，1971年10月11日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）方开英，女，1966年12月5日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）黎启娇，女，1974年7月18日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）詹碧丽，女，1968年4月8日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）陈汉雄，男，1970年3月14日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）陈颖，女，1972年10月5日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）李兆瑜，男，1971年12月20日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）陈昌琼，女，1973年8月19日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）张丽珍，女，1959年9月5日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）李万娥，女，1967年4月2日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）杨媛媛，女，1970年2月20日出生，汉族，住三亚市。
上诉人（原审原告）段润英，女，1953年7月2日出生，汉族，住三亚市。
被上诉人（原审被告）三亚市住房和城乡建设局，住所地三亚市河东路182号。
法定代表人黎觉行，该局局长。
委托代理人王旗辉，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人阿东，市长。
委托代理人邓智强，三亚市法制办公室工作人员。
原审原告杨明久，男，1969年3月25日出生，汉族，住三亚市。
原审第三人三亚合诚房地产公司，住所地三亚市西河西路开发区第二小区合诚综合楼E座502房。
法定代表人陈明雄，该公司经理。
上诉人叶学斌、吉祖活、黄春霞、冼冬玲、方开英、黎启娇、詹碧丽、陈汉雄、陈颖、李兆瑜、陈昌琼、张丽珍、李万娥、杨媛媛及段润英15人因其与原审原告杨明久诉被上诉人三亚市住房和城乡建设局（以下简称三亚市住建局）、三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人三亚合诚房地产公司（以下简称合诚公司）房屋性质确认及行政复议纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院（2017）琼0271行初246号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月11日公开开庭审理了本案。上诉人叶学斌等15人的诉讼代表人叶学斌、冼冬玲、吉祖活、黄春霞，被上诉人三亚市住建局委托代理人王旗辉，被上诉人三亚市政府委托代理人邓智强到庭参加诉讼。原审原告杨明久、原审第三人合诚公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2017年6月16日,三亚市住建局对陈昌琼等人《关于确认中医院老职工购买三亚合诚房地产公司房屋性质为非单位集资房的请求》作出三住建函〔2017〕1934号《三亚市住房和城乡建设局关于确认中医院老职工购买三亚合诚房地产公司房屋性质的复函》（以下简称1934号《复函》），认定三亚市中医院部分职工参加合诚公司的集资建房所购买的住房带有社会保障的福利性质，属于单位集资房。叶学斌、吉祖活、黄春霞、冼冬玲、方开英、黎启娇、詹碧丽、陈汉雄、陈颖、李兆瑜、陈昌琼、张丽珍、李万娥、杨明久14人不服，向三亚市政府申请行政复议。三亚市政府于2017年8月16日作出三府复决字〔2017〕255号《行政复议决定书》（以下简称255号复议决定），维持了三亚市住建局作出的1934号《复函》。前述14人与合诚公司综合楼的另外两名业主杨媛媛、段润英，共计16人不服，提起本案原审诉讼。
原审法院查明，三亚市中医院经与合诚公司协商一致，由合诚公司提供该公司经出让取得的位于三亚市文明路的住宅用地，与三亚市中医院住房困难职工集资合作建设住房。2000年11月20日，三亚市中医院以部分职工住房困难，影响工作和生活为由，向三亚市政府提交《关于我院部分职工参加三亚合诚房地产公司集资建房的申请报告》，申请参加合诚公司集资建房。经相关领导批示，三亚市住房制度改革办公室（以下简称三亚市房改办）作出同意三亚市中医院参加合诚公司集资建房的审批意见。2006年10月，叶学斌等16人分别提交了《三亚市职工住房申请审批表》，并在经三亚市中医院和合诚公司审查同意后，于2006年10月分别与合诚公司签订《三亚市集资建房协议》，三亚市房改办为监证单位。该协议约定了房屋位置、建筑面积、价款等内容，其中，该协议第二条、第十条约定：叶学斌等16人集资额占建筑安装成本的比重为100%；按建筑安装成本全额集资的，产权归个人所有，居住满五年后，可依法进入市场......。叶学斌等16人缴交建房款后，合诚公司向其出具了收款收据，载明所缴纳的建房款为集资建房款。2008年，三亚市政府向叶学斌等16人颁发涉案房屋的《土地房屋权证》，确认其占有全部份额。后因近期三亚市中医院兴建新房，叶学斌等人向该院提出参加建房申请遭到拒绝，遂于2017年5月10日向三亚市住建局提出《关于确认中医院老职工购买三亚合诚房地产公司房屋性质为非单位集资房的请求》。2017年6月16日，三亚市住建局作出1934号《复函》），认为：一、集资建房由单位利用自有用地集资建设，单位无自有用地可由市政府划拨土地，统一进行集资建房，也可由参加集资建房的职工集资购买土地建设。合诚公司建设住房的土地已缴纳土地使用权出让金，因此三亚市中医院部分职工参加该公司集资建房住房所占有土地分摊面积的性质为出让地。二、从建房申报和审批文件来看，2000年11月20日，三亚市中医院向三亚市政府呈报《关于我院部分职工参加三亚合诚房地产公司集资建房的申请报告》后，三亚市政府领导批示“请房改办审批”。三亚市房改办在报告上载明：“同意三亚市中医院参加三亚合诚房地产公司集资建房”。而商品房建设不会直接报三亚市政府，也不需要经三亚市房改办审批。三、从集资建房目的及对象来看，单位集资建房是单位为了解决和改善单位职工的住房困难和住房条件，向职工筹集资金，统一用于建筑房屋给职工使用。三亚市中医院申报参加集资建房的目的和原因是“现有我院部分职工尚无房居住，影响职工的工作和生活”，申报对象为该院无住房的部分职工，符合单位集资建房的目的和对象。四、从产权比例来看，集资建房由职工按住房的建筑安装成本集资，如果单位资助建设，职工只拥有集资住房的部分产权；职工按建筑安装成本全额集资的，拥有住房的全部产权。因此，职工全产权不影响其集资房的定性。五、从产权比例批准权来看，涉案房屋产权比例以三亚市房改办最后审定的为准，如是双方签订的是商品房预售或者买卖合同，那房屋产权比例不需三亚市房改办审核确定，也不存在房屋产权比例问题，只要直接到房产管理部门办理相关房产登记手续即可。六、从双方签订的合同形式及性质来看，合诚公司与三亚市中医院单位职工签订的建房合同名称均为《三亚市集资建房协议》，并不是商品房预售合同或买卖合同。该协议的法律依据是《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》，协议约定，未尽事宜按房改房有关政策处理；协议生效必须经过三亚市房改办监证。据此，该协议的性质不应认定为商品房买卖合同。七、从出资标准来看，《三亚市集资建房协议》约定的职工集资额为建筑安装成本，属非市场性行为，不是按房地产市场价格收取费用。而商品房预售合同及房屋买卖合同是一种市场性行为，执行市场价格。综上，三亚市中医院部分职工参加合诚公司集资建房所购买的住房带有社会保障的福利性质，属于单位集资房。叶学斌等人不服，于2017年6月19日向三亚市政府申请行政复议。三亚市政府受理后，向三亚市住建局作出并送达三府法复答字〔2017〕255号《行政复议答复通知书》，通知该局10日内提出书面答复和提交作出行政行为的证据、依据。2017年8月8日，三亚市政府召开行政复议调查会。2017年8月16日，三亚市政府作出255号复议决定，维持三亚市住建局作出的1934号《复函》。叶学斌等16人不服提起本案诉讼，请求：一、依法判决撤销三亚市住建局作出的1934号《复函》以及三亚市政府作出的255号复议决定；二、确认叶学斌等16人购买的合诚公司房屋不是单位集资房。三、本案诉讼费由三亚市住建局和三亚市政府承担。
原审法院认为，涉案房屋系由叶学斌等16人的工作单位三亚市中医院以单位合作集资建设住房的名义，以部分职工住房困难，影响工作和生活为由，向三亚市政府申请，经三亚市房改办审批许可后，利用合诚公司经出让取得的位于三亚市文明路的住宅用地，由三亚市中医院的购房职工集资合作建设。叶学斌等16人己与合诚公司签订《三亚市集资建房协议》，并以集资建房款的名义缴交了建房款，三亚市房改办作为监证单位在《三亚市集资建房协议》上加盖了公章。以上事实有三亚市住建局提交的关于三亚市中医院部分职工参加合诚公司集资建房的申请报告、《三亚市职工住房申请审批表》《三亚市集资建房协议》及收款收据等证据证明，叶学斌等16人提交的证据也予以佐证，证据确实充分，予以采信。上述事实表明，涉案房屋建设的审批许可、购房协议的签订及购房款的缴交均以集资建房的程序及名义进行。建房的目的是为了解决单位职工的住房困难和改善住房条件，购房对象为特定的本单位住房困难职工，建设资金来源为本单位购房职工按建筑安装成本价集资，建房申请人为叶学斌等16人的工作单位三亚市中医院，审批机关为三亚市房改办。无论是形式、内容,还是审批机关、建设单位、购房对象及建设资金来源均符合单位集资建房的情形，符合《海南省集资合作建房管理办法》第四条关于单位组织集资建房的，须向经济适用住房管理机构提交申请，并办理审核批准手续的规定和《三亚市集资建房试行办法》第三条关于集资建房可由职工所在单位集资筹建，也可以委托房地产开发公司代建或由市经济实用房开发公司统建，但必须在统一规划、统一管理的前提下组织实施，并经市房改办批准的规定，以及《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》第二条关于凡有三亚市城镇常住户口的职工(不包括临时工)，属于无房户、住房困难户及危房户均可参加集资建房的规定。由于在集资建房领域，目前主要由国家及地方的相关政策进行调整，三亚市住建局依据国家、海南省及三亚市制定的集资建房方面的政策及相关的规范性文件规定作出被诉行政行为，并无不当，应视为被诉行政行为具有法律依据。叶学斌等16人以涉案房屋的建设用地为合诚公司取得的出让地，与单位集资房用地不符，房屋的出售主体与单位集资建房不符，房价过高为由，主张涉案房屋不是单位集资房而是商品房，却未能提交相关证据予以证明。其提供的现有有效证据，也不足以证明涉案房屋的建设符合商品房特征，故其前述主张没有事实根据和政策依据，不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条关于人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查的规定，本案仅对被诉行政行为是否合法进行审查。确认叶学斌等16人购买的合诚公司房屋不是单位集资房，属于三亚市住建局的行政职权范围，不属于行政诉讼的受案审查范围，不予审理。三亚市政府受理叶学斌等人的行政复议申请后，通知三亚市住建局书面答复和举证，召开行政复议调查会，送达了《行政复议决定书》，行政复议程序合法。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：驳回叶学斌等16人的诉讼请求；案件受理费50元,由叶学斌等16人负担。
上诉人叶学斌等15人上诉称：一、原审法院认定事实不清。（一）上诉人购买的涉案房屋为商品房，原审法院未对此作出认定。1.涉案房屋按普通商品房的程序报规报建，没有任何信息显示该房屋为单位集资房。涉案房屋通过规划审批的时间为2000年6月15日，建设工程规划临时许可证的审批时间为2000年6月20日，而三亚市中医院向三亚市房改办提交申请报告的时间为2000年11月20日。根据《海南省集资合作建房管理办法》第八条规定的“集资合作建房坚持先分房后建设”的原则，涉案房屋不符合单位集资房的审批程序。2.涉案房屋的建设用地来源为出让地。根据当时的法律、法规及相关政策文件规定，单位集资房的建设用地来源只有两个，即单位自有用地和行政划拨用地。而相关报建资料及上诉人的土地房屋权证均显示涉案房屋的建设用地来源为出让地，且合诚公司已经缴纳了土地出让金，故该出让地不可能用以建设单位集资房。3.三亚市政府为上诉人颁发的是商品房的房产证。据上诉人提交的单位集资房房产证范本显示，单位集资房的房产证所记载的土地来源均为划拨，并在附记一栏注明单位集资房“在转让时需补交土地出让金及相关税费”。而三亚市政府为上诉人颁发的房产证并无上述信息记载。三亚市住建局声称单位集资房与普通商品房的房产证一致，没有证据予以证明。4.从购房成本来看，《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》第一条规定，“个人按住宅建筑安装成本来集资”。建筑安装成本并不包含土地成本以及相应的利润，故集资房不能有利润产生。三亚市中医院与合诚公司最初协商的价格为每平方米650元，但之后合诚公司以其土地是出让地为由，增加到每平方米1000元，该费用实际就是利润来源。合诚公司所售其他三栋楼均为商品房，对外售价也是每平方米1000元，上诉人实际是以市场价购买了合诚公司建设的房屋。（二）三亚市中医院没有与合诚公司合作集资建房。三亚市中医院提交的《关于我院部分职工参加三亚合诚房地产公司集资建房的申请报告》虽经过了有关领导及房改办的审批同意，但该院实际购房的职工与审批时的购房职工发生了较大变动，根本原因就是无法享受集资建房的福利待遇。事实上，三亚市中医院未与合诚公司签署任何委托代建协议或合作协议，上诉人购买的涉案房屋实为团购商品房，不应视为单位集资建房，因为单位集资房的购房者不需要承担土地出让金。（三）上诉人与合诚公司签订的《三亚市集资建房协议》为无效协议。《三亚市职工住房申请审批表》上的签名并非上诉人所签，应认定为合诚公司的单方行为。《三亚市集资建房协议》系合诚公司要求上诉人配合办证时所签，上诉人并不了解相关情况。该协议明确签订的依据是《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》，然而这两份文件尤其是后者明确规定集资建房的土地来源为单位自有土地或行政划拨用地。因此，合诚公司在出让地上建设单位集资房明显违法、违规，上诉人与合诚公司签署的《三亚市集资建房协议》违法、无效，三亚市住建局依据前述审批表及协议作出的抗辩不能得到支持。（四）原审法院没有考虑涉案房屋建设及销售的历史背景。2000年正值三亚市房地产市场的寒冬期，从中央到地方政府，均鼓励通过各种优惠政策（包括但不限于税费优惠、商品房转经济适用房销售政策等）来盘活三亚的积压房地产市场。涉案房屋系积压商品房，所谓的单位集资房不过是政府处置积压商品房的一种政策措施而已，与真正意义上的单位集资房或经济适用房有着本质区别。三亚市住建局未经查明历史事实，便贸然将上诉人的房屋认定为带有福利性质的单位集资房，缺乏应有的合理性和合法性，严重侵害了上诉人的合法权益，人民法院应对此作出公正、公平的判断。二、原审法院认定三亚市住建局的复函和三亚市政府的复议决定合法，并判决驳回上诉人的诉讼请求，明显缺乏法律依据。（一）三亚市住建局的复函没有法律、法规及政策依据，违背依法行政和合理行政的行政原则。主要表现在：1.仅根据三亚市中医院的一纸报告，就贸然断定该院的集资房经过了合法申报，全然不顾该院与合诚公司并未真正开展合作，更未签署任何合作协议的事实。2.复函第一项提及集资建房的土地可由参加集资建房的职工集资购买，这一表述存在严重的法律问题。根据我国法律规定，任何人都不能买卖土地，能够买卖的只能是土地使用权。由此可见，三亚市住建局的复函认定结果缺乏应有的严肃性。3.推理自相矛盾。4.仅凭无效的《三亚市集资建房协议》就认定上诉人团购商品房的集资额为建安成本，没有核实历史事实。5.法律适用错误。三亚市住建局称《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》第六条规定集资建房属于经济适用房的一种，可第六条根本没有类似规定，其只是规定了有关集资建房的优惠政策。（二）三亚市政府复议决定亦存在诸多问题。1.未真正查明事实，仅凭三亚市中医院的申请报告、无效的审批表和集资建房协议等证据就贸然认定涉案房屋为单位集资房，没有审查涉案房屋的报建程序（包括三亚市中医院是否与合诚公司签署合作协议、合诚公司是否与房改办签署所谓委托代建协议等），更没有认真核实当年的历史事实。2.说理自相矛盾。三亚市政府主张《海南省城镇经济适用住房管理规定》第二十三条规定，经济适用房主管机构应当以合同方式委托承建单位销售经济适用住房。但其并没有任何证据证明其与合诚公司签署了任何形式的委托合同。《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》明确规定单位集资建房的土地来源为单位自有和行政划拨，三亚市政府在阐述土地来源时，没有依据该办法。（三）无论是三亚市住建局还是三亚市政府，均试图混淆集资房与经济适用房的概念。三亚市住建局依据《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》第六条和七部委《经济适用房管理办法》第二十九条、第三十五条及《海南省城镇经济适用住房管理规定》第十六条第（三）项的规定，得出单位集资建房属于经济适用房的一种，经济适用住房的建设用地来源包括房地产开发公司依法取得的出让用地的结论。然而，《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》关于集资房的建设用地来源为单位自有和行政划拨的规定及七部委《经济适用房管理办法》关于经济适用房的建设用地来源为行政划拨的规定明显与《海南省城镇经济适用住房管理规定》第十六条第（三）项的规定相互矛盾。由此可见，三亚市住建局的推理逻辑混乱。更荒唐的是，三亚市政府连此类推理都没有，直接适用了经济适用房的有关规定。综上，请求二审法院：一、撤销原审判决；二、撤销三亚市住建局作出的1934号《复函》以及三亚市政府作出的255号复议决定；三、确认上诉人购买的合诚公司房屋为商品房；四、本案诉讼费由三亚市住建局和三亚市政府承担。
被上诉人三亚市住建局辩称：一、上诉人以其涉案房屋是按商品房的程序报建为由，认定该房屋属于商品房，没有事实及法律依据。涉案房屋系合诚公司在开发建设商品房时配建的经济适用房。三亚市中医院为解决职工住房问题，经向三亚市政府申请，并获得审批同意后，将涉案房屋作为集资房向本院职工分配。二、关于涉案房屋的土地来源问题，三亚市住建局在一审已作出详细陈述，不再重复。三、上诉人认为其涉案房屋的房产证为商品房房产证，没有事实及法律依据。不动产登记证书并无商品房与非商品房之分，无论是经济适用房的产权证书还是商品房的产权证书，均称作不动产登记证书，仅仅是在登记内容上因每套房屋的面积、土地来源等不同而作不同的备注，房产登记部门同一时期颁发的产权证书形式都是一致的。四、关于购房成本的问题。上诉人一审提交的南方电网职工购买集资房的协议显示，南方电网职工集资房的购买价格为每平方米650元，相应的，该职工对其房屋只享有60%的产权，如果其享有100%的产权，则其房屋的购买价应为每平方米1083元，与上诉人每平方米1000元的购房价格基本一致。上诉人购房时仅仅支付了建安成本，未缴纳任何购房税费，如果其涉案房屋属于商品房，不可能不缴纳任何税费。因此，从购房成本上看，涉案房屋应当属于集资房。五、上诉人称三亚市中医院与合诚公司没有签订任何书面协议，未合作集资建房，没有事实依据。三亚市住建局一审提供的《三亚市职工住房申请审批表》可以证明，上诉人申请住房系经三亚市中医院与合诚公司共同审批的，双方就合作建设集资房一事已经达成合意。六、上诉人认为其与合诚公司签订的《三亚市集资建房协议》为无效协议，没有事实及法律依据。首先，该协议是在上诉人与合诚公司协商一致的基础上签订的，系双方真实意思表示，并无欺诈、胁迫现象，且不违反法律的强制性规定，应属合法有效。其次，双方已按协议约定履行完各自的义务，上诉人主张协议无效依据不足。再次，《三亚市职工住房申请审批表》是否为上诉人本人填写，并不影响本案的审理，原审法院对此未作认定并无不当。上诉人已经按照审批表内容与合诚公司签订协议，购买并入住涉案房屋，足以说明其对申请集资建房一事已经认可，故该申请表是否为其本人签字并不影响本案审理。七、上诉人以原审法院没有考虑涉案房屋建设及销售的历史背景为由，主张原审判决错误，无事实及法律依据。首先，上诉人所述的历史背景的真实性无从查证。其次，该历史背景与本案并无实际关联。八、上诉人关于三亚市住建局所作的复函没有任何事实依据，原审法院未对此作实质审查的主张，依据不足。三亚市住建局认定涉案房屋为集资房是根据三亚市中医院的申请报告、房改办的批文、集资房申请审批表、集资建房协议以及涉案房屋的购买价格、未缴税费等实际情况作出的，经过了严格查证。原审法院经过认真审理后，作出原审判决，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。
被上诉人三亚市政府辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，依法应予维持。二、上诉人上诉请求以及事实理由不能成立，依法应予驳回。（一）上诉人主张原审法院认定事实不清，理由不能成立。关于涉案房屋是否属于商品房，上诉人在行政复议及一审过程中，均未提供任何直接证据予以证明，也未就其是否有商品房购房合同以及纳税凭证等问题直接作出回答。其以商品房报建程序、建设用地来源为出让地、房产证、购房成本、未与合诚公司合作集资建房以及集资建房协议无效等理由，主张涉案房屋为商品房，系其个人理解，并非直接证据。原审法院已认定上诉人提供的现有有效证据不足于证明涉案房屋的建设符合商品房特征。因此，原告关于涉案房屋不是单位集资房而是商品房的主张，没有事实根据和法律依据，原审判决认定事实正确。（二）上诉人主张1934号《复函》和255号复议决定存在严重问题，理由不能成立。原审法院已经认定，三亚市住建局和三亚市政府依据国家、海南省及三亚市制定的集资房方面的政策及相关规范性文件先后作出1934号《复函》和255号复议决定的行政行为，并无不当。综上所述，原审判决依法应予以维持，上诉人的上诉请求以及事实理由不能成立，依法应以驳回。
原审原告杨明久、原审第三人合诚公司均未到庭发表陈述意见。
本案二审过程中，三亚市住建局向本院补充提交了以下规范性文件，证明上诉人涉案房屋属于单位集资房：1.《海南省人民政府关于三亚市住房制度改革实施方案及配套实施办法的批复》（琼府函〔1993〕41号）及《三亚市住房制度改革实施方案》《三亚市集资建房试行办法》；2.《三亚市人民政府关于发布〈三亚市城镇职工集资建房暂行办法〉的通知》（市府〔1995〕216号）及《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》；3.《海南省城镇经济适用住房管理规定》；4.《海南省经济适用住房管理实施办法》；5.《海南省集资合作建房管理办法》。上诉人对前述规范性文件的真实性未提出异议，证明效力有异议，认为不能依据这些文件认定涉案房屋为集资房。被上诉人三亚市政府对前述规范性文件的真实性及证明效力均无异议。本院认为，前述规范性文件来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为认定涉案房屋性质的规范性文件依据。
本院经审理查明，2006年10月，叶学斌等16人作为乙方分别与甲方合诚公司根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》签订《三亚市集资建房协议》，双方在协议第一条、第三条、第四条约定，为解决职工住房问题，根据乙方申请，甲方同意乙方参加集资建房；房屋产权比例以三亚市房改办最后审定的为准；集资建房资金全部存入甲方开设在三亚市政府指定的专业银行集资款专户，受三亚市房改办和指定银行的监督使用。第十条约定，乙方按建筑安装成本全额集资的，产权归个人所有，居住满五年后，可依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。第十三条至第十五条约定，该协议未尽事宜按政府房改有关政策处理；该协议经甲乙双方签章及三亚市房改办监证后生效；该协议甲乙双方各执一份，三亚市房改办和三亚市房产管理部门各执一份。之后，三亚市房改办作为监证单位在该协议上盖章，并确认乙方产权为100%。2017年5月10日，叶学斌等部分三亚市中医院老职工向三亚市房改办提出《关于确认中医院老职工购买三亚合诚房地产公司房屋性质为非单位集资房的请求》。2017年6月16日，三亚市住建局对前述人员作出1934号《复函》。叶学斌、吉祖活、黄春霞、冼冬玲、方开英、黎启娇、詹碧丽、陈汉雄、陈颖、李兆瑜、陈昌琼、张丽珍、李万娥、杨明久14人对该复函不服，于2017年6月21日向三亚市政府申请行政复议。三亚市政府于2017年8月16日根据调查情况作出255号复议决定，并依法送达给了双方当事人。
另查，1993年5月31日，海南省人民政府对三亚市政府作出《海南省人民政府关于三亚市住房制度改革实施方案及配套实施办法的批复》（琼府函〔1993〕41号），同意三亚市政府制订的《三亚市住房制度改革实施方案》及《三亚市集资建房试行办法》等规范性文件，并要求抓紧实施。其中，《三亚市住房制度改革实施方案》第三部分第（四）项内容载明：自1993年起，三亚市政府不再安排土地给市党政机关、企事业单位和职工个人修建住房，凡是政府协议出让土地时，均要求各商品房开发公司提供开发面积5%--15%的成本价房给政府，作为政府“解危”“解困”的房源；集资建房可由职工所在单位集资筹建，也可以委托房地产开发公司代建或由市经济实用房开发中心统建。但必须在统一规划和统一管理的前提下组织实施。1995年11月10日，三亚市政府发布《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》，该办法第六条规定，集资建房作为经济适用住房的一种，根据《海南省城镇经济适用住房管理规定》和《三亚市经济适用房开发建设管理暂行办法》的规定，职工集资建房政府在政策上给予扶持，免收的税费有：营业税、重点建设基金、人防工程统建费、建工管理费、电网电源建设费、土地管理费、房屋报建费和城市基础设施费、市政配套费、人防环保费、市政综合开发费、消防基础设施费、交易契税等；减收的税费有：交易管理费由原来规定的按房屋交易额的1.5%收取减为按0.7%收取。该办法第八条规定，集资建房的报批程序为：集资建房单位向市房改办提出集资建房申请并填写《三亚市集资建房报批表》，同时提供单位集资方案、规划许可证等相关材料报市房改办审核；市房改办审核批复后，单位应将集资建房方案向群众通报，并由群众监督执行；职工向所在单位提出建房申请，经单位审查同意后，签订《集资建房合同》，筹集建房资金；单位和职工须将集资款存入指定银行房地产信贷部单位集资款专户，并由银行开具集资交款收据；工程竣工后，单位应将竣工验收单、职工交纳集资款的收据等材料报市房改办审核，并由市房改办根据有关规定，出具单位和个人的的产权比例证明给集资单位，作为办理产权证的依据。该办法第九条、第十条规定，职工集资建房，可以全额集资，也可以部分集资，但部分集资的最低限度不能少于住宅建筑安装成本的60%；职工按建筑安装成本集资的，房屋产权归个人所有，居住满五年后方可依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有；职工部分集资的，产权比例按集资额占建筑安装成本总额的比重确定，职工拥有部分产权。该办法第十五条规定，该办法自公布之日起施行。市政府原发布的《三亚市集资建房试行办法》同时废止。1997年10月8日，海南省人民政府对《海南省城镇经济适用住房管理规定》进行了修正，该规章第十六条规定，经济适用住房的建设用地来源包括：（一）政府协议出让的土地；（二）单位现有的建房用地；（三）房地产开发公司依法取得使用权的土地。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的主要争议焦点有两个：一、被上诉人三亚市住建局作出1934号《复函》认定上诉人叶学斌等15人所购买的涉案房屋属于带有社会保障福利性质的单位集资房的依据是否充分、合法。二、被上诉人三亚市政府作出255号复议决定的依据是否充分，程序是否合法，结果是否正确。
一、关于被上诉人三亚市住建局作出1934号《复函》认定上诉人叶学斌等15人所购买的涉案房屋属于带有社会保障福利性质的单位集资房的依据是否充分、合法的问题。根据海南省人民政府1993年审批同意的《三亚市住房制度改革实施方案》第三部分第（四）项改革内容可知，自1993年起，三亚市政府不再安排土地给市党政机关、企事业单位和职工个人修建住房，凡是政府协议出让土地时，均要求各商品房开发公司提供开发面积5%--15%的成本价房给政府，作为政府“解危”“解困”的房源；集资建房可由职工所在单位集资筹建，也可以委托房地产开发公司代建或由市经济实用房开发中心统建。三亚市政府1995年发布的《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》第六条规定，集资建房为经济适用住房的一种，政府不仅免收营业税、重点建设基金、房屋报建费和城市基础设施费、市政配套费、消防基础设施费、交易契税等多项税费，还减少收取交易管理费。该办法第八条规定，集资建房的报批程序主要为：集资建房单位向市房改办提出集资建房申请，同时提供单位集资方案、规划许可证等相关材料报市房改办审核；市房改办审核批复后，单位应将集资建房方案向群众通报；职工建房申请经所在单位审查同意后，签订《集资建房合同》，将集资款存入指定银行的单位集资款专户；工程竣工后，单位应将竣工验收单、职工交纳集资款的收据等材料报市房改办审核，并由市房改办出具单位和个人的的产权比例证明给集资单位，作为办理产权证的依据。
本案中，上诉人涉案房屋系由其当时的工作单位三亚市中医院向三亚市政府提出集资建房申请报告，经三亚市房改办审批同意后，参加合诚公司集资建房而取得的房屋。上诉人与合诚公司签订的合同名称均为《三亚市集资建房协议》，协议的签订依据是《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》和《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》，协议双方约定：房屋产权比例以三亚市房改办最后审定的为准；集资建房资金全部存入合诚公司开设在三亚市政府指定的专业银行集资款专户；房屋竣工验收后由合诚公司负责向三亚市房改办办理确定房屋产权比例手续；上诉人按建筑安装成本全额集资的，产权归其个人所有，居住满五年后，可依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有；该协议未尽事宜按政府房改有关政策处理；该协议经协议双方签章及三亚市房改办监证后生效，除了协议双方各执一份之外，三亚市房改办和三亚市房产管理部门也各执一份。之后，三亚市房改办作为监证单位在前述协议上盖章，并确认集资职工产权为100%。另外，合诚公司出具给上诉人的建房款收据上也注明款项名称为“集资建房款”。前述事实表明，上诉人涉案房屋无论是从建房申请、审批程序、建房协议名称及约定内容，还是从上诉人所交纳的建房款收据上看，均符合前述规范性文件所规定的集资建房的性质特征，故三亚市住建局作出1934号《复函》，认定上诉人涉案房屋属于带有社会保障福利性质的单位集资房具有充分的事实根据和规范性文件依据。
上诉人主张单位集资房的建设用地来源只有两个，即单位自有用地和行政划拨用地，而合诚公司建设涉案房屋的用地为出让地，且三亚市政府为其颁发的房产证中未载明单位集资房“在转让时需补交土地出让金及相关税费”等相关信息，故涉案房屋应为商品房。本院认为，首先，根据海南省人民政府1997年修正的《海南省城镇经济适用住房管理规定》第十六条的规定，经济适用住房的建设用地来源包括：（一）政府协议出让的土地；（二）单位现有的建房用地；（三）房地产开发公司依法取得使用权的土地。由此可见，房地产开发公司依法取得的出让土地可以作为经济适用住房的建设用地来源，而集资建房属经济适用房的一种，故上诉人以合诚公司在出让土地上建设单位集资房违法、违规为由，主张其与合诚公司签署的《三亚市集资建房协议》违法、无效，理由不能成立。其次，《三亚市城镇职工集资建房暂行办法》第九条、第十条规定，职工集资建房，可以全额集资，也可以部分集资；职工按建筑安装成本集资的，房屋产权归个人所有，居住满五年后方可依法进入市场，在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有；职工部分集资的，产权比例按集资额占建筑安装成本总额的比重确定，拥有部分产权。由此可见，即使职工按建筑安装成本全额集资，拥有住房的全部产权，也不影响其集资房的定性。此类房屋居住满五年后才能进入市场，且必须补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳有关税费。本案中，上诉人与合诚公司签订的《三亚市集资建房协议》虽然约定上诉人集资额占建筑安装成本的比重为100%，产权归其个人所有，但同时也约定涉案房屋居住满五年后方可依法进入市场，且是在补交土地使用权出让金或所含土地收益和按规定交纳税费后，收入才归个人所有，显然与集资建房的相关规定一致。最后，上诉人没有提交证据证明其交纳的建房费用中包括土地使用权出让金、交易契税等商品房应当交纳的各项税费。因此，上诉人不能证明涉案房屋符合商品房的特征，其前述主张缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。
二、关于被上诉人三亚市政府作出255号复议决定的依据是否充分，程序是否合法，结果是否正确的问题。三亚市政府在依法受理叶学斌等人的复议申请后，及时通知三亚市住建局答复、举证，并组织召开调查会，给予了双方当事人陈述、申辩的权利。之后，其根据调查情况作出并送达255号复议决定，行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条的规定。因三亚市住建局作出的1934号《复函》依据充分、合法，故三亚市政府作出255号复议决定维持该复函依据充分，结果正确。上诉人诉求撤销255号复议决定依据不足，本院依法不予支持。
综上所述，三亚市住建局作出1934号《复函》的行政行为依据充分、合法。三亚市政府作出255号复议决定维持该复函，程序合法，结果正确。原审判决据此驳回叶学斌等人的诉讼请求并无不当，但原审判决将1995年11月已经废止的《三亚市集资建房试行办法》的相关规定作为判决理由的依据不当，本院予以纠正。鉴于原审判决认定基本事实清楚，判决结果正确，故依法应予维持。叶学斌等15人的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人叶学斌、吉祖活、黄春霞、冼冬玲、方开英、黎启娇、詹碧丽、陈汉雄、陈颖、李兆瑜、陈昌琼、张丽珍、李万娥、杨媛媛及段润英15人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 吉 红
审判员 梁 泽
审判员 陈兴科
二〇一八年七月二十日
书记员 崔杨洋
附：本判决适用的相关法律依据
中华人民共和国行政复议法
第十七条行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。
除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。
第二十二条行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。
第二十三条行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。
申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。
第三十一条行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。
行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。
中华人民共和国行政诉讼法
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。