江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏0682行初18号
原告杨国忠，男，1958年11月7日生，汉族，住海门市。
委托代理人朱建新（特别授权），启东市久隆法律服务所法律工作者。
被告海门市国土资源局，住所地海门市长江南路398号。
法定代表人刘志凌，局长。
出庭负责人成强，副局长。
委托代理人王建忠（特别授权），海门市国土资源局科长。
委托代理人ＸＸ新（特别授权），江苏智昇律师事务所律师。
被告南通市国土资源局，住所地南通市跃龙路32号。
法定代表人魏钦稳，局长。
委托代理人陈斯斯（特别授权），南通市国土资源局干部。
委托代理人张晓梅(一般代理)，北京大成（南通）律师事务所律师。
原告杨国忠因不服被告海门市国土资源局（以下简称海门国土局）行政处罚决定、南通市国土资源局（以下简称南通国土局）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月8日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月24日公开开庭审理了本案。原告杨国忠、委托代理人朱建新，被告海门国土局副局长成强、委托代理人王建忠、ＸＸ新，被告南通国土局委托代理人陈斯斯、张晓梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年7月12日，被告海门国土局对原告杨国忠作出海国土资监决（2017）129号《行政处罚决定书》：认为杨国忠未经批准，于2014年10月、2016年11月擅自占用三星镇广丰村16组集体土地440平方米新建了建筑占地为440平方米的房屋等建构筑物，目前已经建成，作为生产车间用途。其中不符合规划面积是378平方米，符合规划面积是62平方米。至案件调查时，杨国忠未能提供房屋的用地审批手续。杨国忠的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四条第四款、第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，并依照《土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条的规定，对杨国忠作出如下行政处罚，责令退还非法占用的440平方米土地，在自接到本行政处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用的378平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。没收在非法占用的62平方米的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款人民币11650元。2017年12月22日，南通国土局作出通国土资行复〔2017〕36号《行政复议决定书》，认为原行政处罚决定认定事实清楚，适用依据正确，内容适当，但海门国土局未在七日内将行政处罚决定书送达当事人。并依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定决定，确认海国土资监决（2017）129号《行政处罚决定书》程序违法。
原告诉称，被告海门国土局所作行政处罚认定事实错误、程序违法，应予以撤销，被告南通国土局所作行政复议决定亦应予以撤销。主要理由如下：第一，海门国土局认定事实错误。案涉440平方米房屋，原告所建的为2014年6月至10月建设的184平方米，其余的建构筑物为原告儿子在2016年11月所建，因此，海门国土局处罚对象、认定的原告违法建设的时间、建筑的面积均错误。第二，原告建房至处罚时已超过两年，即已超过行政处罚的追究期限，因此行政处罚程序违法。第三，行政复议决定已经认定原行政处罚程序违法，但没有撤销原行政处罚，属于放纵被告海门国土局的违法行为，违法公平公正原则。综上，请求撤销行政处罚决定及行政复议决定。
原告向本院提交以下证据：
申请建房报告两份，证明在2014年6月25日原告和原告儿子杨艇艇都向广丰村村委会提交申请报告要求建房，因此，海门国土局行政处罚决定认定违法建筑的面积、建设的时间、处罚对象均错误。
被告海门国土局辩称，第一，我局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚。在作出行政处罚之前，我局依法进行了调查取证，在向原告进行调查询问时，原告对违法事实均予以认可，并未提及案涉440平方米建筑物有部分为其儿子所建的问题，原告在诉讼中提出该主张是其推卸责任的托辞。第二，我局作出被诉行政处罚未超过法定追诉期限。因为原告违法占地行为处于持续状态，违法行为的期限应从违法行为终了之日起计算，因此我局作出被诉行政处罚符合相关法律规定。第三，复议机关作出的《行政复议决定》并无不当之处。综上，请求驳回原告诉讼请求。
被告海门国土局向本院提交以下证据、依据：
1、海门国土局向原告杨国忠调查制作的询问笔录、现场勘测表、原告违法用地示意图、三星镇广丰村土地利用规划图和土地利用的现状图，证明原告违法用地的事实，即原告本人承认其未经审批，占用集体土地约400平方米，分别于2014年10月、2016年11月分两次投资进行建设，经过测绘，占地面积为440平方米，其中不符合规划的面积为378平方米。
2、违法线索登记表、立案呈批表、违法案件处理决定呈批表、执法人员执法证、《责令改正违法行为通知书》及送达回证，《行政处罚告知书》及送达回证，《行政处罚决定书》及送达回证。证明被告行政处罚程序除《行政处罚决定书》超过七天送达之外，其他程序合法。
3、法律依据：《土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条、第七十六条，《土地管理法实施条例》第四十二条，证明被告海门国土局所作被诉行政处罚决定适用法律正确。
被告南通国土局辩称，第一，复议决定认定事实清楚。在行政处罚程序中，原告确认其未经审批占用集体土地440平方米进行非法建设，在海门国土局告知其违法事实及其享有的相关权利后，原告未提出陈述、申辩及听证要求。因此，我局对海门国土局认定的违法事实予以确认并无不当。第二，复议决定认定被诉行政处罚决定程序违法正确。我局经过审理，查明海门国土局在行政处罚程序按照法律规定的程序对原告杨国忠的违法用地行为进行立案查处，向其送达《行政处罚告知书》。但海门国土局在作出行政处罚决定之后超过7天才向原告送达《行政处罚决定书》，违反法律规定，属于程序违法。我局根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定作出确认程序违法的复议决定，适用法律正确。第三，复议决定程序合法。我局在收到原告的复议申请后，依法进行受理，向原告发出《行政复议受理通知书》、向被告发出《行政复议答复通知书》及《行政复议延期审理通知书》，作出行政复议决定之后当天向双方当事人送达《行政复议决定书》，因此，复议程序合法。第四，被诉行政处罚决定只是程序轻微违法，不会对原告的权利和义务产生影响，参照行政诉讼法74条规定，可以对行政处罚确认违法，不予以撤销。综上，我局行政复议认定的事实清楚、适用依据正确、程序合法，请求驳回原告诉讼请求。
被告南通国土局提供以下证据及依据：
1、行政复议申请书、行政复议受理通知书及邮寄送达凭证、行政复议答复通知书及邮寄送达凭证、海门市国土资源局提交的行政复议答复书及相关证据材料，行政复议延期审理通知书及邮寄送达凭证、行政复议决定书及邮寄送达凭证，证明被告南通国土局复议认定事实清楚、复议程序合法。
2、依据：《行政复议法》第二十八条第三款、《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》，证明对非法占用土地的违法行为在未恢复原状之前应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效应从违法行为终了之日起计算，复议决定适用法律正确。
经过庭审质证，对于原告提供的证据，两被告均认为不能证明违法建设的时间，不能达到原告主张的证明目的，反而能够证明原告建设行为不具有合法的审批手续。对于被告海门国土局提供的证据，被告南通国土局没有异议，原告认为，对证据、依据1、2、3的真实性均无异议，但证据1中调查笔录、现场勘测表上原告的签名是当时被告海门国土局骗原告签名的，原告并不知道当时笔录及现场勘测表上记载的内容；证据2中的执法证已过期，违法案件处理决定呈批表上落款日期是2017年7月11日，而7月12日就作出处罚决定书，不具有合理性。对于南通国土局提供的证据，被告海门国土局无异议，原告对真实性无异议，但认为复议决定确认被诉行政处罚决定程序违法，则应当撤销该行政处罚决定，因此，复议决定违法，应当予以撤销。
本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据除被告海门国土局向本院提供的立案呈批表及其在复议程序中向被告南通国土局提供的立案呈批表的真实性难以认定外，其他证据的真实性均予以认定，虽然原告对被告海门国土局提供的调查笔录、现场勘测笔录、执法人员执法证、违法案件处理决定呈批表提出异议，但其未能提供证据证明或充分的理由予以说明，本院对其异议不予采纳。
经审理查明，2014年6月25日，原告杨国忠及其子杨艇艇分别向海门市三星镇广丰村出具申请建房报告，申请在其家庭宅基地上建140平方米左右的房屋，但未获批准。2017年3月14日，被告海门市国土局向原告发出《责令改正违法行为通知书》，认为原告未经批准擅自占用三星镇广丰村16组集体土地建设房屋等建构筑物，其行为违反了《土地管理法》有关规定，责令原告自收到该通知之日起七日内自行拆除在该土地上新建的建构筑物，恢复土地原状。此后，原告未能按照该通知书内容进行整改。2017年6月20日，被告海门市国土局工作人员向原告调查询问时，杨国忠陈述：其占用自家责任田，在未办理任何审批手续的情况下，其本人投资建设约400平方米的房屋用作床上用品生产车间，于2014年10月及2016年11月分两次建成。经过被告海门市国土局现场勘测，原告所建生产车间实际占地面积440平方米，其中符合土地利用总体规划的为62平方米，不符合土地利用总体规划的为378平方米。原告本人在现场勘测表上签名确认。2017年7月4日，被告海门市国土局向原告发出行政处罚告知书，告知其违法事实、拟对其进行处罚的内容及其享有的陈述、申辩、要求听证的权利。后原告未提出陈述、申辩，亦未在规定的期限内提出听证要求。2017年7月12日，被告海门市国土局向原告作出被诉行政处罚决定，并于2017年7月28日向原告送达行政处罚决定书。
后原告对该行政处罚决定不服，向被告南通国土局申请行政复议。被告南通国土局受理后，分别向原告及海门国土局发出行政复议受理通知书及行政复议答复通知书。被告海门国土局亦向被告南通国土局提交行政复议答复书及相关材料，该材料中《立案呈批表》载明，经办人建议立案日期为2017年6月5日，领导审批日期为2017年6月6日。被告南通国土局经审理，于2017年12月22日作出被诉行政复议决定，确认海门国土局作出的被诉行政处罚决定程序违法，并向原告及被告海门国土局送达《行政复议决定书》。
另查明，被告海门国土局向本院提交一份立案呈批表，载明，经办人建议立案日期为2017年3月21日，领导审批日期为2017年4月8日。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查，在监督检查工作中，发现违法行为尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。因此，本案被告海门国土局对原告违法用地行为有行政处罚的法定职权。本案争议的焦点是：被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法。2、被诉行政复议决定是否合法。
关于被诉行政处罚决定，本院认为认定事实清楚，适用法律准确，但程序违法。
在被告海门国土局行政处罚程序中，其依法向原告进行了调查，原告明确表示案涉建筑物系其本人投资建设，分两次建设完成，并未提及其儿子参与投资建设。原告在本案中提出案涉建筑物部分由其儿子投资建设，但其提供两份申请建房报告并不能证明该主张，因此，本院认为，海门国土局认定原告违法占地建设案涉440平方米的违法建构筑物并无不当。
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，原告用于建设的土地，经过勘查和测绘，有62平方米符合土地利用总体规划、有378平方米不符合土地利用总体规划，因此被告海门市国土局作出的“拆除在非法占用的378平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。没收在非法占用的62平方米的土地上新建的建筑物和其他设施，并处以罚款人民币11650元”。的行政处罚具有事实依据和法律依据。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。本案中，原告违法占用集体土地用于建设的违法行为一直处于连续状态，直至被告海门国土局在立案调查时原告违法占地行为依然存在，因此，被告对原告的违法行为进行处罚并未超出处罚时效。被告海门国土局在立案之后，依职权调查相关案件事实，在作出行政处罚之前，告知被处罚人其违法的事实，拟作出的处罚内容以及其享有陈述、申辩和听证的权利。但在作出行政处罚决定之后，未按照法律规定的期限及时进行送达，其程序违法，但该程序违法对当事人的权利与义务不产生实际影响。
关于被告南通国土局的复议决定，本院认为其认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。被告南通国土局在受理原告的复议申请之后，按照程序向原告及被告海门国土局送达受理通知书及行政复议答复通知书，对被告海门国土局提供的材料进行审查，在审理后确认原行政行为有事实和法律依据，但程序违法。因此，被告南通国土局的复议决定具有事实和法律依据，程序合法。
需要指出的是，被告海门国土局在本案中向本院提交的立案呈批表与其在复议程序中向被告南通国土局提供的立案呈批表不一致。考虑到该两份呈批表不一致，影响的是行政处罚程序的实际期限问题，对当事人的实际权利与义务不产生影响，无投入过多司法资源来确认呈批表真伪的必要性，因此，本院对该两份呈批表的真实性不予评判。但希望被告海门国土局在今后的工作中，规范执法，提升行政执法公信力。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告海门市国土局作出的海国土资监决（2017）129号行政处罚决定违法。
二、驳回原告要求撤销通国土资行复〔2017〕36号行政复议决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨国忠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。
审 判 长 吴亚红
审 判 员 李会利
代理审判员 张 弦
二〇一八年六月十九日
书 记 员 陈方圆
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。