山东省淄博市淄川区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁0302行初14号
原告崔克健，男，1974年9月16日出生，现住淄博市博山区。
委托代理人卢新建，山东明镜律师事务所律师。
被告淄博市环境保护局淄川分局。住所地：淄博市淄川区淄城东路**号。
法定代表人贾士龙，局长。
委托代理人高铭，山东全正律师事务所律师。
委托代理人雒燕博，淄博市环境保护局淄川分局法制科副科长。
原告崔克健不服被告淄博市环境保护局淄川分局行政处罚一案，于2018年3月26日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月26日立案，于2018年3月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月20日公开开庭审理了本案。原告崔克建委托代理人卢新建，被告淄博市环境保护局淄川分局的单位负责人车纯伟及委托代理人高铭、雒燕博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年6月21日，被告作出川环罚字[2016]第043号行政处罚决定书，认定原告不正常运行大气污染物防治设施，排放大气污染物，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款的规定，被告根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一款第（三）项的规定，决定对原告罚款人民币贰拾万元。
原告崔克健诉称，原告通过鲁中晚报刊登的《行政处罚决定履行告知文书送达公告》得知被告以原告不正常运行大气污染物防治设施，排放大气污染物为由，对原告罚款人民币贰拾万元及加处罚款，因原告对该处罚的过程并不知情，即向淄川区人民法院提起诉讼，法院经审理认为，该处罚决定书并未送达给原告，因此不发生效力，淄川区人民法院于2017年作出上述裁判后，被告于2018年1月10日又将该处罚决定邮寄给原告。原告认为被告实施的行政行为是违法的。具体理由如下：一、该处罚决定不具有事实依据。首先，不正常运行大气污染物防止设施的情形并不存在，生产熔块制品按照流程熔块炉的烟气是经引风机输送到脱硫塔而排除。2016年6月6日淄川环保局联合执法人员检查时，熔块炉已停止升温不可能再产生烟气的，环保设备暂停运行也是安检人员的命令进行，检查前并不存在设施不正常运行之事。所以，不具有发生污染防治设施运转不正常的行为事实。而且，根据《山东省工业炉窑大气污染物排放标准DB37-2375-2013》的规定，执行的排放限值是：氮氧化物每立方不超500毫克；二氧化硫100毫克；颗粒物10毫克。在此事实认定上没有相应的技术检测报告。因此，对原告依据《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款进行处罚无事实和法律依据。其次，本法第九十九条第一款第（三）项是指：“通过逃避监管的方式排放大气污染物”。原告在此生产熔块还不到三个月，建厂所用的生产设施是按防污设计进行的，并没有以逃避监管的方式来排放污染物，不符合本法的构成要件。二、没有按照客观事实采集证据，对原告处以罚款20万元缺乏证据支持。不正常运行防污设施与造成大气污染是因果并行的关系，不仅要具备环保设施不正常运行的现实，还要对大气造成污染。在调查人员制作的《工业污染源现场监察记录表》中，涉及废气治理设施运行情况中填写的检测数据是“正常运行”。对与之相联系的排放污染物也未进行检测，以主观推断的方式来调查案件事实。且在处罚程序中没有按照法律规定的要求进行。这方面的错误是：1、对需要查处的违法事实没有通过技术鉴定固定证据，仅有现场影像、照片无法代替科学依据；2、调查取证与决定处罚没有严格分开，审核处罚决定的人员不具有法律职业资格的条件；3、处罚决定前未向原告履行责令改正、事先告知、通知听证的义务，且没有按照法定方式送达；4、对原告的罚款程序和采用的证据也违反了《环境保护行政处罚办法》第三十二条的规定，根据实际送达日期（2018年1月）的案件办结期限违反本办法第五十五条的规定。三、根据淄川区人民法院（2017）鲁0302行初62号行政裁定书，已确认该行政处罚行为对外不产生法律效力，对一份经法院裁定不发生法律效力的文书，且超过审结时限的行政行为再次原样送达应是不合法的行为，综上所述，被告对原告连续处以四次罚款金额高达40万元及加处罚款，其行政处罚缺乏基本的事实证据，程序严重违反法律规定，现提起行政诉讼，请求撤销被告作出的川环罚字[2016]第043号行政处罚决定，或确认行政行为违法。
被告淄博市环境保护局淄川分局辩称，2016年6月6日，答辩人执法人员李江波（执法证号375242），刘永建（执法证号SD-C020290030A）,宋训勇（执法证号375244）与昆仑镇工作人员到淄博宏建陶瓷原料公司（被答辩人）现场监察时发现，该单位不正常运行大气污染防治设施，排放大气污染物，经答辩人执法人员与昆仑镇工作人员现场调查询问污染防治设备的运行情况得知，被答辩人承认正常生产熔块，熔池9.3*4.3米，煤气发生炉直径是2.4米，污染防治设备因引风机故障所以脱硫塔没有运行。经询问查询得知，淄博宏建陶瓷原料公司未经工商部门登记注册，实际负责人为崔克健，后答辩人依据《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款“禁止通过偷排、篡改或者伪造监测数据、以逃避现场检查为目的的临时停产、非紧急情况下开启应急排放通道、不正常运行大气污染防治设施等逃避监管的方式排放大气污染物。”之规定，并按照《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一款第（三）项“通过逃避监管的方式排放大气污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”，对崔克健作出罚款贰拾万元的行政处罚。另依据《环境行政处罚办法》第五十五条规定，环境保护行政处罚案件，办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。一审法院以（2017）鲁0302行初62号行政裁定书认定行政处罚决定书未送达，因此再次送达并不违反法律规定。综上所述，答辩人认为对崔克健作出的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、处罚适当，请法院依法驳回原告的诉讼请求，维持答辩人的处罚决定。被告为证明其行政处罚决定的合法性于2018年4月10日向本院提供了下列证据、依据：一、事实方面证据：1、现场勘验笔录一份；2、污染源现场监察记录表一份；3、调查询问笔录一份；4、物证登记表一份；5、检查图片七份；6、执法录像一份。二、法律依据：《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一款第（三）项：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。三、程序方面证据：7、立案审批表一份；8、责令改正违法行为决定书及送达回证各一份；9、环境保护违法行为调查终结报告一份；10、重大行政处罚案件集体讨论会议记录一份；11、行政处罚案件处理呈批表一份；12、行政处罚事先告知书及送达回证各一份；13、行政处罚听证告知书及送达回证各一份；14、行政处罚决定书及送达回证各一份；15、再次送达行政处罚决定书及送达回证各一份及加处罚款通知书及送达回证各一份；16、行政裁定书一份。以上证据证实被告所作的行政处罚程序合法。
经庭审质证，原告对被告提供事实证据均有异议，认为1号证据，对被调查人做笔录，询问只是就调查人员的身份作了个交代，却没有对实质内容进行调查，证明不了是当事人在场并就客观事实进行了全面调查。2号证据现场监察表的真实性与其他证据相矛盾，因为在现场监察情况一栏中“正常运行”是打的对号，表明废水、废气治理设施是正常运行的。对此，就不具有“不正常运行”的违法要件。而且在证据形式上，只有记录人李江波注明当事人拒签，没有调查人员的签字，在拒签的情况下也没有现场见证人。所以该证据只是记录人的个人意见，不具有执法文书的合法要件。3号证据，因为2016年6月6日执法人员没有找过崔克键做过笔录，因此谈不上拒签的问题。该笔录第2页中关于调查的内容也不是原告亲口叙述的，其中问：“经现场检查你的脱硫设施是否正常运行”？回答：“引风机坏了脱硫塔没有运行”与实际情况不符，真实情况是原告有两台引风机，那天其中工人对其中一台机内的灰尘进行清理，另一台正常运行。不存在脱硫塔没有运行的情况。4号证据即物证登记表，该登记表没有列明物证的种类名称及其他情况，也无当事人、现场人的签字，不符合对物证登记的合法要件。5号证据即7张照片，照片没有拍照日期，是截取了现场的某个侧面，不能直观地反应脱硫设施未正常运行的情况。6号证据，即现场录像，该录像画面只是选取了部分片段，整个设备运行过程没有进行连贯的录制。录像中有一个脱硫塔三个储水池，录像的一部分是正常生产时，脱硫塔链接到水池的水管是流淌的，说明设备正常运行，而另一段水管没有淌水是在停工阶段，该录像是把两个不同阶段的生产情况拼凑在一起，不能客观反应当时的真实情况。原告对被告适用法律有异议，认为违法事实依法不成立，适用的法律也错误。原告对被告程序证据均有异议，认为7号证据即立案审批表，被告执法中从未与原告核对过该违法事实，说单位承认违法事实是自己编造的，立案时没有证据证明具有上述违法事实。8号证据被告在送达回证上注明送达方式是“直接送达”，但在收件人签名及收件日期的填写栏中却没有任何内容；行政处罚限期责令改正是必经程序，被告没有合法送达直接影响处罚决定；9号证据即调查终结报告与1号—3号、8号证据出自同一天，说明被告对原告是否存在“不正常运行防污设备”及“逃避监管”没有做充分的调查；而且2016年6月6日责令改正，期限是3天，整个处罚程序还未进行终了，却在当天出现了调查终结报告，该问题说明被告程序明显矛盾和违法。10号证据即重大案件集体讨论会议记录，这份证据的落款时间与立案审批表是同一天，这说明在讨论前决定立案是违反重大案件集体讨论的规定的，如讨论后决定立案应该在处理意见中作出说明，在记录中叙述“经法规科审核后”，但在被告的举证中却未见该科室的书面审核意见，因此，该讨论过程没有依法进行。11号—14号证据被告均未送达给原告，制作呈批表、处罚告知书、听证告知书都是6月13日，而且在同一天又是通过直接送达给原告的，说明被告是在明显造假，执法程序不合常理存在严重错误。
经庭审质证，本院对被告提供证据、依据作如下确认：被告提供的1号证据即现场勘验笔录、4号证据即物证登记表、5号证据即检查图片七份、6号证据即执法录像，能够相互印证证明被告单位执法人员现场检查勘验及被告熔块生产线正常运行、脱硫设备未运行的事实，本院予以认定；2号证据即污染源现场监察记录表，因执法人员将废气治理设施建设运行情况记录错误，与现场事实不符，本院不予认定。3号证据即调查询问笔录，因无被询问人签字且被告无其他证据证明被询问人在场拒绝签字的事实，本院不予认定。被告提交程序证据7号证据即立案审批表一份、9号证据即环境保护违法行为调查终结报告一份、10号证据即重大行政处罚案件集体讨论会议记录一份、11号证据即行政处罚案件处理呈批表一份，系被告履行查处职责的内部材料，本院予以认定。15号证据即再次送达行政处罚决定书及送达回证各一份及加处罚款通知书及送达回证各一份，系被告在法院判决后重新送达形成的证据材料，本院予以认定。16号证据即行政裁定书一份，系原被告行政诉讼形成的生效法律文书，本院予以认定。8号证据即责令改正违法行为决定书及送达回证各一份、12号证据即行政处罚事先告知书及送达回证各一份、13号证据即行政处罚听证告知书及送达回证各一份、14号证据即行政处罚决定书及送达回证各一份，因原告有异议，被告无证明原告在场拒绝签收、符合留置送达的情形的证据，本院不予认定。被告行政处罚的法律依据即《中华人民共和国大气污染防治法》为现行有效的法律，适用于本案。
经审理查明，2016年6月6日，被告单位执法人员李江波、刘永建、宋训勇与昆仑镇工作人员到原告熔块厂现场监察，发现该单位生产线正常生产，不正常运行大气污染防治设施，排放大气污染物。被告执法人员与昆仑镇工作人员对现场情况进行了调查勘察并拍照、录像。
2016年6月21日，被告作出川环罚字[2016]第043号行政处罚决定书，认定原告不正常运行大气污染物防治设施，排放大气污染物，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十条第二款的规定，被告根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第一款第（三）项的规定，决定对原告罚款人民币贰拾万元。被告送达行政处罚决定后，原告不服依法提起行政诉讼。
本院认为，《环境行政处罚办法》第四十八条规定：在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利。在作出暂扣或吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第四十一条规定：行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。根据上述法律法规规定行政处罚前的告知程序是必经的程序，是当事人知情权的重要体现，行政机关作出行政处罚决定前应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，确保当事人知悉所告知的具体内容；行政机关未告知的，行政处罚决定不成立。本案中，被告于2016年6月13日向原告送达的行政处罚事先告知书及行政处罚听证告知书只有执法人员及见证人签字，没有证明原告在现场并拒绝签收法律文书证据，被告对送达过程未拍照、未录像固定证据，在原告否认在场接受法律文书的情形下，被告现有证据不能证明被告履行了告知程序。被告作出行政处罚决定前未履行告知义务，被告行政处罚违反法定程序，对被告作出行政处罚决定本院依法应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告淄博市环境保护局淄川分局作出的川环罚字[2016]第043号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告淄博市环境保护局淄川分局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。
审 判 长 白佳海
人民陪审员 张艳婕
人民陪审员 王 贞
二〇一八年八月九日
法官 助理 孙苗苗
代理书记员 张 雪