黑龙江省佳木斯市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佳行终字第45号
上诉人（原审被告）佳木斯市国土资源局，住所地佳木斯市长安路2666号。
法定代表人计秀坤，局长。
委托代理人胡晋源，副局长。
委托代理人牟善志，黑龙江省朗信银龙律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）赵玉霞，女，1972年3月1日出生，汉族，佳木斯荣昌隆房地产开发有限公司股东，住佳木斯市向阳区，
委托代理人张崟，黑龙江龙之剑律师事务所律师。
上诉人佳木斯市国土资源局因返还征地资金一案，不服黑龙江省佳木斯市郊区人民法院（2015）郊行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年12月11日公开开庭审理了本案。上诉人佳木斯市国土资源局委托代理人胡晋源、牟善志，被上诉人赵玉霞及其委托代理人张崟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年5月原告得知被告在胜利路××××路南等地段有国有土地对外转让。原告于2011年7月25日分三次：500万元、500万元、33万元，共计人民币1033万元转入被告下属的统一征地工作站征地资金专户。被告收到此款后，根据佳木斯绿阳农副产品有限公司（以下简称绿阳公司）出具的委托存款函（主要内容是：我公司需要向佳木斯土地局统一征地工作站缴纳1033万元的款项，因资金紧张，现该笔资金委托佳木斯荣昌隆地产公司财务总监赵玉霞，由其个人银行账户转入。该笔资金是李秀河对赵玉霞的个人民间借款）和借据复印件（借据的主要内容是：荣昌隆房地产开发有限公司资金紧张，向同发贷款公司赵玉霞借人民币现金1200万元。落款：借款人荣昌隆公司李秀河，时间2011年7月22日并有佳木斯荣昌隆房地产开发有限公司的盖章）将原告赵玉霞转入的征地资金，于当日给绿阳公司出具了此争议款的资金结算往来票据，并用于绿阳公司项目征地资金结算。原告得知后，当时言明该款系原告所有，并要求被告立即返还人民币1033万元。被告当时同意尽快将该款返还给原告，但时至今日原告多次向被告索要，被告均以各种理由推托至今。被告下属的佳木斯市统一征地工作站于2013年12月25日给原告出具《关于赵玉霞资金的使用情况说明》，主要内容是：赵玉霞于2011年7月25日存入佳木斯市统一征地工作站征地资金专户人民币1033万元，上述款项被绿阳公司用于项目征地资金结算。为此，原告诉至本院，请求人民法院依法判决被告立即返还原告人民币1033万元和应返还占有期间的银行利息；被告承担诉讼费用。
另查明，2010年12月25日，被告根据市政府会议决定出让“胜利路××××路南、红旗路西、市体育馆对面约10万平方米地块”并在《佳木斯日报》刊登了前述地块的挂牌出让公示。绿阳公司参加了此地块的竞买，并竞买成功。庭审中被告证明原告至今没有征得此地块和其他地块。原告提出行政诉讼以后，被告与绿阳公司沟通说明案件情况后，绿阳公司的法定代表人李秀河向被告提供了如下证据：原告与绿阳公司法定代表人李秀河的通话录音及文字记录一份。佳木斯仲裁委员会于2013年12月28日作出的（2013）佳仲裁字第24号裁定书、佳木斯市中级人民法院2014年4月28日作出的（2014）佳商仲字第1号民事裁定书、佳木斯市中级人民法院于2014年7月28日作出的（2014）佳法执字第17-3号执行裁定书、李秀河于2011年7月22日出具的借据。以上证据均是复印件。
原审法院经审理认为，被告根据法律的有关规定，代表国家管理国有土地，具有行政管理职能。原告转入被告下属的征地资金专户的人民币1033万元，应属征地行政规费，原告向被告交纳了征地资金后，至今没有征到地。为此，要求被告返还其所交纳的征地资金，被告拒不返还的行为是具体行政行为，双方属于不平等主体，存在行政关系，符合行政诉讼法的规定，原告具备主体资格。所以，被告提出的被告与原告不存在行政行为和原告无权提出行政诉讼的观点不能成立。关于被告提出要求绿阳公司以第三人的身份参加本案诉讼的问题。因本案是返还征地资金纠纷，此纠纷中，一方被告是土地使用权出让人，另一方原告是土地使用权受让人。而原告与绿阳公司之间的关系及被告与绿阳公司之间的关系与本案不是同一法律关系，不属于本案的审查范围。所以，绿阳公司不应列为本案第三人。关于被告提出原告的诉请已超过了行政诉讼法规定的法定期限问题。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条之规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告从未明确告知原告不予返还征地资金，直至2013年12月25日被告的下属单位向原告出具了正式的书面说明时，才应视为原告应当知道被告已明确表明不予返还征地资金。原告的起诉期限应从2013年12月26日起至2015年12月25日止。本案原告是2015年3月3日向本院递交的起诉状，所以原告的起诉未超过法定期限。关于被告提出原告的交款行为构成表见代理和原告交款是李秀河个人借款1200万元中的组成部分等问题是民事法律关系不属于本案的审查范围。综上所述，有证据充分证明原告于2011年7月25日分三次共计人民币1033万元转入被告下属的统一征地工作站征地资金专户。被告当庭证明原告没有取得任何地块。据此，被告失去了向原告收取征地款的事实基础，应当依法向实际取得土地的受让人收取土地征地款。而且被告当庭没有证据证明原告与被告之间存在债权债务关系。被告在没有取得原告赵玉霞本人授权同意的合法有效证明的情况下，仅凭绿阳公司出具的没有原告赵玉霞本人签字认可的委托存款函，擅自将原告赵玉霞本人转入被告征地资金专户的征地资金用于绿阳公司征地款结算的行政行为无效，其行为侵犯了原告的合法权益，应予以返还，同时对被告拒不返还征地资金给原告造成的经济损失，应承担赔偿责任，给付原告逾期返款的银行利息，利息从被告拒不返款时起计算，即2013年12月25日被告的下属单位向原告出具正式的书面说明之日，按中国人民银行规定的周期同类资金贷款利率分段计付。本院为保护当事人的合法权益，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决被告佳木斯市国土资源局于判决生效后30日之内一次性返还原告赵玉霞征地资金人民币1033万元并支付逾期返款利息(利息自2013年12月25日起至此款执行完毕时止，按中国人民银行规定的周期同类资金贷款利率分段计付)。案件受理费50元，由被告承担。
上诉人佳木斯市国土资源局上诉称，一、征地款既非行政规费，又非上诉人所有，一审判决定性错误，主体错误。1、依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定及佛山市南海区大沥镇白沙社区居民委与广东瑞安房地产开发有限公司建设用地使用权纠纷案的判例认定，征地款包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三项，属农村集体经济组织和农民个人所有，系民事法律关系范畴。2、依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条及《黑龙江省人民政府办公厅关于进一步做好被征地农民补偿安置工作的通知》的相关规定，土地行政管理部门是征地补偿、安置方案的组织实施部门，具体职责是建立征地补偿资金专户，确保征地补偿安置费用及时足额到位。因此征地补偿资金专户只用于代收付征地款，不用于收取土地出让保证金或者土地出让金。在代收付过程中，土地行政管理部门与征地款缴纳义务人没有形成不平等的行政管理关系，征地款缴纳义务人如果不缴纳，上诉人无权依职权采取强制缴纳等行政措施，只能由征地款的所有人向法院提出民事诉讼。可见，土地行政管理部门与征地款缴纳义务人无行政管理关系，即代收征地款属于民事法律关系范畴。被上诉人汇入的1033万元是征地款，系民事补偿，所有权归属万发村及农民个人，一审认定为行政规费，系定性错误。被上诉人起诉上诉人，系主体错误。上诉人只是代管人，无返还责任和义务。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第（三）项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第（三）项的规定，被上诉人的起诉应被驳回。二、返还征地款不属于行政受案范围，一审受案错误。被上诉人向上诉人征地专户汇款的行为不属于行政行为，不属行政受案范围。依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第（一）项的规定，应驳回被上诉人的起诉。三、一审仅凭被上诉人的三张汇款凭证确认上诉人与被上诉人之间存在行政法律关系，缺乏法律依据。依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条的规定，被上诉人应对与上诉人之间存在行政法律关系承担举证责任。被上诉人既无领导告知受让土地的证据，亦无参与招拍挂任何一项程序的证据，更无存在行政法律关系的证据，一审判决仅凭被上诉人的三张汇款凭证确认上诉人与被上诉人之间存在行政法律关系，缺乏法律依据。四、上诉人代收征地款用于绿阳公司征地款结算的民事法律行为合法有效。本案中，多个细节表明被上诉人是受绿阳公司法人代表李秀河的委托缴纳征地款，如果不是这样，被上诉人就无法合理解释上述细节。根据《中华人民共和国合同法》第四十九条的规定，在绿阳公司出具委托存款函后，上诉人有理由相信被上诉人代绿阳公司缴款有效。五、一审认定上诉人代收征地款行为无效和被上诉人起诉未超过法定期限及不追加绿阳公司为第三人，均属适用法律错误。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定及参照最高法院在河北省外贸资产经营有限公司诉海口市人民政府为原审第三人海南大成房地产开发有限公司颁发国有土地使用权证一案的判例，本案中，被上诉人诉称其竞买的地块与绿阳公司竞买的地块一致，被上诉人与绿阳公司存在利益冲突。如果判决上诉人返还1033万元，则绿阳公司必须补缴该款。因此案件结果与绿阳公司存在法律上的利害关系，对绿阳公司的权利和义务产生影响。一审未予追加绿阳公司为第三人，严重违反法定程序。2、一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，属适用法律错误。适用本法第七十六条的基础是本法第七十五条，该条规定的法律要件：一是行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形；二是原告申请确认行政行为无效。本案中，即使上诉人代收征地款属于行政行为，亦不具有重大且明显违法情形。一审判决确认被上诉人代收征地款无效，显属适用法律错误。3、被上诉人的起诉超过法定期限。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条的规定，被上诉人知道或者应当知道行政行为的起算点为2011年7月25日，至被上诉人起诉时止亦超过2年。一审认定被上诉人起诉未超过起诉期限，缺乏事实依据，适用法律错误。综上，在涉案地块已经征收完毕多年，征地款已经发放给万发村和农民个人的情况下，一审判决一旦生效，将使上诉人面临无力支付风险。请求二审撤销原判，驳回被上诉人的起诉。
上诉人为支持其上诉主张，向本院提供证据有：1、佳木斯市路桥指挥部办公室于2011年5月16日的会议纪要（第六次）；2、佳木斯市路桥指挥部办公室于2011年5月21日的会议纪要（第七次）；3、证人陈某的当庭证言。上述证据欲证明被上诉人存入佳木斯市统一征地工作站账户的1033万元是受佳木斯绿阳农副产品有限公司的委托的事实。
被上诉人赵玉霞答辩称，一、原判认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原审判决认定的事实及双方的法律关系等均符合客观事实和法律规定。首先，被答辩人代表国家管理土地的使用、出让等，具有行政管理职能，收取答辩人交纳的征地资金也是具体行政行为，属于征地行政规费，双方是不平等主体之间法律关系。因此被答辩人诉称本案属于一般的民事纠纷缺乏法律依据。其次被答辩人作为行政机关，在答辩人没有取得土地使用权后，拒不返还答辩人缴纳的1033万元，已经侵害答辩人的财产权，其行为符合修订前《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和第十一条第（八）项规定的受案范围。第三，《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条的规定，答辩人提起诉讼的起算点应为被答辩人下属单位佳木斯市统一征地工作站向答辩人发出正式的书面文书时间，即2013年12月26日起至2015年12月25日。因此答辩人的起诉没有超过起诉期限。二、被答辩人的上诉理由缺乏事实和法律依据。首先，答辩人存入的1033万元是通过中国建设银行佳木斯市分行以转账形式存入的，而被答辩人称这1033万元是答辩人出借给绿阳公司的主要证据是绿阳公司给答辩人出具的借据和委托存款函，该借据中的借款数额为1200万元，含1033万元。经仲裁和法院裁定认定，答辩人是以现金形式将借款1200万元支付给绿阳公司的，与本案中答辩人以转账方式存入被答辩人下属单位的1033万元的支付方式明显不一致。同时该借据和委托存款函都是绿阳公司单方书写，没有答辩人的签字授权或者同意，因此是两笔款。其次，被答辩人仅凭绿阳公司出具的借据和委托存款函及绿阳公司法定代表人偷录的与答辩人的电话录音，就草率认为该笔1033万元是答辩人替绿阳公司缴纳的征地款，缺乏真实性、合法性。再次，庭审中，被答辩人提供绿阳公司法人代表偷录的通话录音，经当庭播放，不能体现录音的具体时间，且内容不完整、不清楚，违反《最高法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条、第五十七条的规定，不具有合法性，不应采信。第四、被答辩人在上诉状中引用的多个案例与本案没有关联性。综上，答辩人缴纳了1033万元却未取得土地，被答辩人理应予以返还。请求二审驳回被答辩人的上诉，维持原判。
被上诉人提供证据有：证人张某的当庭证言，欲证明被上诉人向上诉人交纳1033万元购买土地的前后经过。
经庭审质证，被上诉人对上诉人提供的两个会议纪要的真实性没有异议，对其欲证明的问题有异议，认为两个纪要不能证实佳木斯荣昌隆房地产开发有限公司与佳木斯绿阳农副产品有限公司为一家公司，虽然法人代表为同一人，但两公司是独立的。对证人证言的真实性、合法性、关联性均有异议，认为证人系佳木斯绿阳农副产品有限公司法定代表人李秀河的司机，其与该公司有利害关系，且该证言也证实不了要证明的事实，系上诉人拒绝返还行政行为之后的证言，不具有合法性。上诉人对被上诉人的证人证言证实性有异议。认为证人在职期间当法律顾问违反公务员法相关规定。出让土地需要多个行政审批手续，并非某一领导能决定。证人是单方陈述，不能证实被上诉人与原上诉人领导谈话内容。
本院对上述证据认证如下：上诉人提供的两份会议纪要及证人陈某的证言，均不能证实被上诉人存入上诉人下属佳木斯市统一征地工作站账户的1033万元是受佳木斯绿阳农副产品有限公司法定代表人李秀河的委托，本院不予采信。被上诉人提供的证人张某的证言能证实被上诉人向佳木斯市统一征地工作站账户存款1033万元是接受原上诉人的法定代表人宋学英的指令的事实，本院予以采信。
本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
另查明，2011年，被上诉人准备在佳木斯市建设老年公寓，便找到原上诉人法定代表人宋学英，提出购买土地事宜。宋学英言称有三处土地即将出让，随即由其和被上诉人及被上诉人的顾问张某一起实地查看，最后确定位于佳木斯市胜利路××、××西、市体育馆西侧，约有10公顷的土地符合被上诉人的要求。宋学英言称该地是万发村集体土地，需转为建设用地，各种审批手续复杂，时间会较长。2011年7月，被上诉人电话询问宋学英，研究受让该地情况。宋学英言称该地审批手续正在办理中，被上诉人需预交征地补偿款1033万元，多退少补。土地出让金等事宜待签订土地出让合同时再定。被上诉人按照宋学英指定的佳木斯市统一征地工作站征地资金专户于2011年7月25日分三次共存入1033万元。此前，上诉人下属单位佳木斯市统一征地工作站与佳木斯市向阳区万发村于2011年3月18日签订征收其集体土地7.2176公顷（位于本市胜利路××、××西、市体育馆西侧）的补偿安置协议，同时按照协议约定，支付万发村征地安置补偿费28546372.94元。上诉人与佳木斯绿阳农副产品有限公司于2011年3月30日签订土地成交确认书，将佳木斯市统一征地工作站征收万发村的7.2176公顷土地中的6.0466公顷出让给佳木斯绿阳农副产品有限公司。
又查明，被上诉人既是佳木斯荣昌隆房地产开发有限公司的股东，也是佳木斯市同发投资担保有限公司的股东。李秀河既是佳木斯荣昌隆房地产开发有限公司的执行股东，也是佳木斯绿阳农副产品有限公司的法人代表。佳木斯荣昌隆房地产开发有限公司于2011年7月22日向佳木斯市同发投资担保有限公司借款1200万元，由荣昌隆公司法人代表李秀河签写借据一份，内容为“荣昌隆房地产开发有限公司为响应市政府打通胜利路两延的要求，企业需承担人民币壹仟贰佰万元整。因企业资金紧张向同发贷款公司赵玉霞借人民币壹仟贰佰万元整，用昌隆世家临街门市（31号楼）抵押”，并盖有荣昌隆公司的财会专用章。后因佳木斯荣昌隆房地产开发有限公司未能按期还款，佳木斯市同发投资担保有限公司向佳木斯仲裁委申请仲裁。佳木斯仲裁委于2013年12月28日作出（2013）佳仲裁字第24号裁决，佳木斯市同发投资担保有限公司胜诉。
本院认为：上诉人代表国家负责本辖区土地的管理和监督工作，具有行政管理职能。被上诉人拟建老年公寓，经选址确定位于佳木斯市胜利路××、××西、市体育馆西侧，约有10万公顷的集体土地。后在原上诉人的法定代表人的指令下，于2011年7月25日将人民币1033万元分三次转入上诉人下属佳木斯市统一征地工作站的征地资金专户，作为征地资金。此前，上诉人已将位于佳木斯市胜利路××、××西、市体育馆西侧，约有7.2公顷的集体土地征收，并与被征收人佳木斯市向阳区万发村签订安置补偿协议，征地补偿费已经支付完毕。被上诉人转入的征地资金，不是支付被征收人的征地补偿费，而是应行政机关的指令，具有行政规费的性质。上诉人系土地出让人，被上诉人系受让人，双方不是平等主体关系。被上诉人认为其财产权受到上诉人的侵犯，有权提起诉讼，其具备《中华人民共和国行政诉讼法》规定的原告主体资格。一审受理此案，符合《中华人民共和国行政诉讼法》的受案范围，是正确的。由于被上诉人没有竞得意向的土地，其向上诉人主张返还征地资金的请求是正当的。上诉人以该笔资金系被上诉人代佳木斯绿阳农副产品有限公司交纳的征地款为由，拒绝返还。因其提供的佳木斯绿阳农副产品有限公司出具的委托存款函及该公司法人代表李秀河为佳木斯市同发投资担保有限公司出具的借据未得到被上诉人的追记或授权或同意及该借据与被上诉人存入上诉人下属征地工作站的征地资金专户的1033万元不是同一笔款，故对其主张不予支持。原审中，上诉人提供佳木斯绿阳农副产品有限公司法人代表偷录的电话录音及整理的文字记录，因该录音内容不完整、不清楚，不能体现具体的时间，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条、第五十七条的规定，不具有合法性，不予采信。因上诉人拒绝返还征地资金，构成行政侵权，给权利人造成的损失，亦应承担赔偿责任。一审判令上诉人按中国人民银行规定的周期同类资金贷款利率分段计付的银行利息，并无不当，应予支持。由于上诉人行政侵权成立，对于返还征地资金与佳木斯绿阳农副产品有限公司没有法律上的利害关系，不必要追加该公司为第三人，原审不予追加是正确的。被上诉人没有竞得意向的土地，而多次向上诉人提出返还征地资金的请求，直至2013年12月25日，上诉人的下属单位佳木斯市统一征地工作站向被上诉人出具了正式的书面说明，告知被上诉人存入的1033万元被佳木斯绿阳农副产品有限公司用于征地资金结算，视为被上诉人知道上诉人已明确表示不予返还征地资金的事实。被上诉人的起诉期限应从2013年12月26日起算，其于2015年3月3日向一审法院起诉，没有超过法律规定的两年起诉期限。至于上诉人与案外人佳木斯绿阳农副产品有限公司之间的法律关系及佳木斯绿阳农副产品有限公司与被上诉人之间的法律关系，不属本案审查范围，本院不予审查，权利人可另寻其他救济途径。综上，上诉人的上诉理由与本案的事实及法律规定不符，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人佳木斯市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审判长 王庆建
审判员 石广玉
审判员 桑立民
二〇一六年三月六日
书记员 王法瑶