江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第631号
上诉人（原审原告）王秋洪，女，1952年9月22日生，汉族。
委托代理人吴菊芳。
被上诉人（原审被告）南京市公安局玄武分局，住所地南京市红山路196号。
法定代表人冯甦，南京市公安局玄武分局局长。
委托代理人苏甦，南京市公安局玄武分局法制大队教导员。
委托代理人王硕，南京市公安局玄武分局法制大队民警。
被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人吴洋、朱正，南京市人民政府法制办工作人员。
上诉人王秋洪因治安行政处罚、行政复议一案，不服南京市玄武区人民法院（2015）玄行初字第57号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人王秋洪，被上诉人南京市公安局玄武分局（以下简称玄武公安分局）的负责人宋建军、委托代理人苏甦、王硕，被上诉人南京市人民政府（以下简称市政府）的委托代理人吴洋、朱正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2015年5月30日，玄武公安分局受理王秋洪到北京中南海附近进行非正常上访，涉嫌扰乱公共场所秩序一案。同日，玄武公安分局传唤王秋洪至玄武公安分局板仓派出所接受询问。王秋洪在接受询问时陈述，2015年5月29日上午，其在南京火车南站乘坐高铁，于当日中午12时20分许到北京南站，到了北京后乘坐公交车到了中南海附近的车站，被民警盘查，民警在其包内发现上访材料，就将其送至北京市公安局西城分局府右街派出所，后又被送到马家楼接济服务中心。北京市公安局西城分局就上述行为向王秋洪出具《训诫书》，训诫内容：中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留与聚集，王秋洪应该到相关信访接待部门反映问题。南京市驻京信访工作组出具的情况说明中写明，王秋洪于2015年5月29日到中南海地区非正常上访，被北京市公安部门查扣训诫后送至马家楼接济服务中心。
2015年5月30日，玄武公安分局依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，告知王秋洪，其行为已经构成扰乱公共场所秩序，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定对其进行处罚，其可以提出陈述和申辩。王秋洪表示不陈述和申辩。2015年5月30日，玄武公安分局作出玄公（板）行罚决字（2015）1181号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），查明，自2014年以来，王秋洪携带上访材料多次到北京天安门、中南海地区进行非正常上访，被北京市公安局多次训诫，2015年5月29日下午，王秋洪再次携带上访材料到北京市中南海地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局查获，其行为严重扰乱公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项及第十一条第一款之规定，决定对王秋洪行政拘留十日，收缴非法上访材料三张。玄武公安分局作出处罚决定后，于当日向王秋洪宣告并送达，并通知了王秋洪的家属。
王秋洪不服该行政处罚决定，于2015年6月24日向市政府申请行政复议。市政府于同日受理该复议申请。经审查，市政府于2015年8月18日作出（2015）宁行复第98号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持玄武公安分局作出的上述行政处罚决定。市政府已将《行政复议决定书》送达给原告。
王秋洪不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销玄武公安分局作出的《行政处罚决定书》，确认市政府作出的《行政复议决定书》程序违法。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”故玄武公安分局具有对其辖区内违反治安管理的行为予以行政处罚的职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”故王秋洪不服玄武公安分局作出的行政处罚决定，可以向市政府申请行政复议，市政府应当依法履行行政复议的职责。
《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”根据上述规定，信访人员应当到有关机关设立或指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，而王秋洪自2014年以来，携带上访材料多次到北京天安门、中南海地区进行非正常上访，被北京市公安局多次训诫。2015年5月29日，王秋洪再次携带上访材料到北京市中南海地区进行非正常上访，被查获，王秋洪前往北京市中南海周边地区信访，而中南海周边地区不是信访接待场所，王秋洪的行为严重扰乱了公共场所秩序，玄武公安分局依法给予其行政拘留十日的处罚，符合法律规定，处罚适当。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款规定：“治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”公安部颁发的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，由于人口信息系统显示王秋洪的户籍在南京市玄武区，属于玄武公安分局管辖的行政区域，玄武公安分局依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定受理此案，并无不当。故玄武公安分局具有对王秋洪违法行为的行政处罚管辖权。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四章处罚程序的相关规定，玄武公安分局在依法进行受案登记、调查、传唤、询问、告知等程序后，作出《行政处罚决定书》。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十三条第二款规定，受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名和捺指印的，送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场，说明情况，也可以对拒收情况进行录音录像，把文书留在受送达人处，在附卷的法律文书上注明拒绝的事由、送达日期，由送达人、见证人签名或者捺指印，即视为送达。本案中，部分法律文书上缺乏王秋洪的签字，玄武公安分局的办案民警已在文书上注明缺乏王秋洪签字的原因是被送达人拒绝签字，且文书上有送达人、见证人签名，法律手续完备，依法均应视为有效送达。王秋洪拒绝在相关法律文书中签字，并不影响相关法律文书的法律效力。王秋洪提出《行政处罚决定书》有二份，其签字不一样，经查，《行政处罚决定书》一式三份，被处罚人和执行单位各一份，一份附卷，被处罚人需在三份决定书上签字，故本案中有二份签字不一样的《行政处罚决定书》并不矛盾。玄武公安分局作出的行政处罚程序符合法律规定。
王秋洪不服玄武公安分局作出的行政处罚决定，向市政府申请行政复议。市政府依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条第（一）项、第三十一条等相关规定，依法受理王秋洪的复议申请，经审查后作出行政复议决定，维持玄武公安分局作出的行政处罚决定。市政府的复议程序合法，适用法律、法规正确，并无不当。
综上，玄武公安分局作出《行政处罚决定书》及市政府作出的《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故王秋洪的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决：驳回王秋洪的诉讼请求。案件受理费50元，由王秋洪负担。
上诉人王秋洪上诉称，一、一审法院认定事实不清，判决缺乏事实依据。
二、一审法院程序违法。庭审未归纳诉讼争议焦点，选择性记录庭审内容，关键证据未予确认、采信，裁判文书中对当事人上诉的权利、方法、期限事项未作出告知。
三、被上诉人玄武分局行政程序违法。1、2015年5月29日，上诉人前往中南海邮局寄信，被北京是公安局西城分局民警查验身份证，发现是上诉人为上访人后，上诉人被送到了马家楼救济中心，故上诉人没有违法事实。上诉人于2015年10月8日向北京市公安局西城分局申请公开上诉人“携带上访材料到北京中南海附近进行非正常上访被西城分局府右街派出所查获”的案件移送南京公安机关处理的政府信息，该局答复称“该案件和移交手续政府信息不存在”。由此，北京市公安机关并未将案件管辖权移交给玄武公安分局。在没有北京公安机关受案和办理案件的移交手续的情况下，玄武公安分局作出的涉案行政处罚决定的行为，超越职权，程序违法。玄武公安分局在《行政处罚决定书》中表述称“上诉人扰乱北京公安场所秩序”，因该行为并非发生在被上诉人管辖的行政区域内，故其适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条错误。2、因事情发生在北京，本案应根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，由北京市公安机关将案件受理、立案及相关证据和材料进行移送后，被上诉人玄武公安分局才能行使管辖权。北京市公安机关出具的政府信息不存在告知书，能够证明北京市公安机关没有受理上诉人的案件，也没有立案，更没有移送给玄武公安分局，被上诉人玄武公安分局直接进行管辖，违反了法定职权，其所作的《行政处罚决定书》应该被撤销。3、玄武公安分局采取引诱、欺骗方式的提问，所制作的询问笔录，不能作为定案依据。同时，上诉人从未收到过训诫书，玄武公安分局提交的训诫书来源不明，且训诫书并没有证明上诉人在信访时有过激行为，或者扰乱中南海正常办公的情形及相关情节。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条的规定，公安机关对违法事实不清的，不得给予行政处罚。因此，玄武公安分局作出处罚决定适用法律错误。
综上，一审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销玄武公安分局作出的《行政处罚决定书》，由玄武公安分局承担一、二审诉讼费用。
被上诉人玄武公安分局辩称，玄武公安分局作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，行政拘留处罚适当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府辩称，市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审时，上诉人王秋洪向本院提交了如下证据：
1、北京市公安局西城分局于2015年10月8日出具的西城公安分局（2015）第3445号-回《登记回执》复印件。证明被上诉人玄武公安分局作出行政处罚决定的事实依据不存在，且玄武公安分局在没有移交手续的情况下作出处罚决定，程序违法。
2、南京市公安局下关分局于2011年7月对案外人作出的下公（阅）行审字（2011）第381号《公安机关行政处罚审批表》复印件，证明被上诉人玄武公安分局作出行政处罚决定前，应该有审批表并加盖公章。但玄武公安分局未提供该证据，程序违法。
3、四川省凉山彝族自治州中级人民法院于2015年11月16日作出的（2015）川凉中行终字第50号行政判决书复印件及材料一页，证明与本案情节相同的相关案件，法院判决撤销公安机关所作的行政处罚决定。
4、报道一篇，证明就上访人员被公安机关拘留，相关法院判公安机关败诉。
经庭审质证，被上诉人玄武公安分局对上诉人提交的证据1的真实性、合法性不持异议，对关联性不予认可；对证据2、4的真实性、合法性、关联性均不予认可；对证据3中行政判决书的真实性、合法性均予以认可，对其关联性不予认可，对证据3中一页材料的真实性、合法性、关联性均不予认可。被上诉人市政府同意玄武公安分局的质证意见。
本院经审查认为，上诉人提供的证据1、2、4，证据3中的材料一页不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条中关于“新证据”的规定，本院不予接纳。上诉人提供的证据3中的行政判决书与本案无关联性，本院不予采纳。
本院经审理查明，原审法院于2015年11月30日作出补正裁定，告知了上诉的权利、方法、期限和上诉审法院。上诉人、被上诉人已收到前述裁定书。
原审法院认定的其他事实属实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”根据以上规定，被上诉人玄武公安分局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。
被上诉人玄武公安分局作出的本案被诉行政处罚决定，认定王秋洪自2014年以来曾携带上访材料多次到北京天安门、中南海地区进行非正常上访，被北京市公安局多次给予训诫，于2015年5月29日再次携带上访材料到北京市中南海地区非正常上访，被北京市公安局西城分局查获。在案证据证实，该认定的依据有王秋洪的询问笔录、到案经过、检查笔录，证据保全决定书、收缴物品清单、南京市驻京信访工作组的说明、训诫书等证据，该认定证据确凿。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。玄武公安分局依据上述规定决定对王秋洪予以行政拘留十日，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款的规定，对非法上访材料予以收缴，适用法律正确。
玄武公安分局对王秋洪涉嫌扰乱公共场所秩序行为立案受理后，履行了调查、处罚告知、决定、送达等环节，行政程序符合法律规定。上诉人主张北京公安机关未将案件移交管辖，故玄武公安分局无管辖权，且行政程序违法。本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，被上诉人玄武公安分局对本案所涉行为进行管辖并无不当。在案证据显示，被上诉人在行政程序中，履行了受案、调查、告知等程序，上诉人的该主张缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。被上诉人玄武公安分局提交的询问笔录、到案经过、检查笔录，证据保全决定书、收缴物品清单、南京市驻京信访工作组的说明、训诫书已充分证明上诉人构成非正常上访。被上诉人玄武公安分局据此认定其行为构成扰乱公共场所秩序，并决定对上诉人行政拘留十日，并无不当。上诉人称其在北京未实施违法行为，与事实不符，本院不予采纳。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”第三十一条第一款、第二款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”王秋洪于2015年6月24日向市政府申请行政复议，市政府受理后，经书面审查玄武公安分局提交的证据，于同年8月18日作出《行政复议决定书》，并向上诉人邮寄送达复议决定书，符合法定程序。
上诉人还主张原审法院审判程序违法。经审查，原审法院于2015年11月30日作出裁定，补正了原行政判决书中未告知的上诉的权利、方法、期限和上诉审法院等事项，上诉人亦认可收到了该补正裁定。原审法院的审判程序符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，故上诉人的该主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，上诉人王秋洪的上诉理由缺乏事实和法律根据，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王秋洪负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 路 兴
审 判 员 黄 飞
代理审判员 李丹丹
二〇一六年三月十八日
书 记 员 赵和玉