浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙10行终147号
上诉人（原审原告）玉环县康明眼镜实业有限公司，住所地玉环县玉城街道桃花岭村。
法定代表人苏承，执行董事。
委托代理陈冰，浙江靖宇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）玉环县国土资源局，住所地玉环县玉城街道玉兴东路98号。
法定代表人蔡其方，局长。
应诉负责人陈彬，该局副局长。
委托代理人黄友生，玉环县海天法律服务所法律工作者。
上诉人玉环县康明眼镜实业有限公司因土地行政合同一案，不服玉环县人民法院（2016）浙1021行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年8月1日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2006年1月18日，被告与原告签订了玉土让字[2006]3号《国有土地使用权出让合同》，依法将宗地面积为18561平方米的国有土地出让给原告，原告按约缴付了土地出让金及相关税费。玉环县人民政府于2006年2月7日审批准予涉案地块预登记申请，并颁发了玉国用（2006）字第01144号《国有土地使用证》，使用权面积为18561平方米。2014年2月12日，原告因涉案地块房屋竣工并通过土地复核验收，提出土地变更登记申请，放弃对未曾开发建设的3376.55平方米土地，要求按原审批范围内现实际用地面积15184.45平方米办理土地使用权变更登记。经审核，玉环县人民政府于2014年2月25日向原告颁发了玉国用（2014）第00506号国有土地使用证，土地面积为15184.45平方米。2015年6月25日，原告提出上述土地使用权变更（分割）登记申请，经审核，玉环县人民政府向其颁发了玉国用（2015）第02456号、第02457号、第02458号国有土地使用证。同年7月30日，原告将玉国用（2015）第02457号国有土地使用证转让给玉环震浪超音波震动子有限公司，将玉国用（2015）第02458号国有土地使用证转让给玉环县坎门飞宇机械厂、玉环显辉塑料制品厂。2015年6月22日，原告向被告退还少登记3376.55平方米土地的出让金，计人民币776606.5元，被告拒绝退还。原告不服，提起诉讼。
原审法院认为，被告依出让合同已经完整履行了义务，玉环县人民政府也将18561平方米土地面积预登记给了原告。原告书面放弃3376.55平方米的土地使用权，变更登记了土地使用面积，该变更被告并没有过错。原告没有提供证据证明其是受到欺诈、胁迫、重大误解等情况而放弃3376.55平方米的土地，原告诉称其是非自愿放弃的理由不能成立，该院不予采纳。故被告无需退还土地出让金，原告要求退还涉案776606.5元土地出让金，于法无据，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如驳回原告玉环县康明眼镜实业有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告玉环县康明眼镜实业有限公司负担。
上诉人玉环县康明眼镜实业有限公司上诉称：一、一审法院认定被上诉人依出让合同已经完整履行了合同义务存在错误，被上诉人并未全面履行《国有土地使用权出让合同》义务。2006年1月18日，上诉人和被上诉人签订了玉土让字[2006]3号《国有土地使用权出让合同》，上诉人按约缴纳土地出让金及相关税费，但被上诉人并未向上诉人交付合同项下18561平方米建设土地，致使上诉人对3376.55平方米的土地不能用于建设。导致上述土地没有交付的原因在于被征收土地当地村民的故意阻扰，被上诉人怠于履行行政征收过程中的职责，放任当地村民强加阻扰、闹事，致使合同末能履行，其过错显属被上诉人。作为《国有土地使用权出让合同》的相对人，缴纳土地出让金只为取得相应的出让土地，而作为出让方的被上诉人，显然不能只将出让土地预登记就视为完成了土地的交付义务。被上诉不仅需交付土地，并且要将相关土地面积记载于《国有土地使用权证》。行政合同是指行政机关为达到维护和增进公共利益，实现行政管理之目的，与行政相对人协商一致达成的合同。在履行合同过程中，作为合同一方的行政机关往往有着超过合同相对人行政优益权，具有对相对人指挥、监督的权利。因此，行政合同的权利义务并不对等，并不属于平等主体之间设立、变更、终止民事权利、义务关系的协议。对于行政机关履行合同的标准，以及承担举证的责任应高于民事合同。一审法院如此认定，显然降低了行政机关的举证责任，其履行合同的标准也低于民事合同。因此，预登记不能认定被上诉入已经完整的履行合同义务。二、上诉人放弃3376.55平方米土地使用权实为合同的变更。1、从被上诉人办理土地证的要求来看，涉案土地必须投入建设方能办理《土地证》，而上诉人没有建设的原因出自当地村民的阻扰，系被上诉人未能完成行政征收，没有将涉案土地交付上诉人使用所导致。鉴于整宗地块面积达18561平方米，如若对该3376.55平方米土地未能处置，将导致整宗地块均不能办理权属登记。因此，在被上诉人的要求下，上诉人出具了所谓的“放弃”具结书。2、从该宗土地的经济性来看，上诉人要求被上诉人退还土地出让金776606.5元，而2014年度玉环县同类、同性质土地的价格约60万/亩，涉案该地块约价值人民币300万元左右，舍高就低显然不是上诉人本意。3、从“放弃”的结果来看，虽然上诉人出具了具结书放弃了土地使用权，也不意味着放弃了要求退还土地出让金的权利。根据《行政诉讼法司法解释》第十九条规定：“人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外”。《合同法》第九十四条第一款第（四）项规定，“当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，可以解除合同”。由于被上诉人未能实际交付土地，致使上诉人买地建房的目的不能实现，显然可以解除合同。本案“放弃”土地的具结书，实为解除合同，上诉人并无对是否需要返还土地出让金作出明确表示。被上诉人作为涉案土地出让人，也是征收人，在土地未能征收的情况下，理应向被征收人主张返还征收款，被上诉人怠于履行法定职责，已属渎职，在本案中不予返还土地出让金更是于法无据，系以公权侵害私权。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求，一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人玉环县国土资源局答辩称：2006年1月18日，答辩人与上诉人签订了玉土让字[2006]3号《国有土地使用权出让合同》，将一宗位于玉城街道后湾中心村工业点面积为18561平方米的工业用地以现状协议出让给上诉人，宗地的土地使用权出让金为每平方米人民币230元，总额4269000元。上诉人按约缴付了土地出让金及相关税费。答辩人根据上诉人提出的土地使用权登记申请，经审核报玉环县人民政府审批准予登记，于同年2月7日向上诉人颁发了玉国用（2006）字第01144号《国有土地使用证》，使用权面积为18561平方米。2014年2月12日，上诉人根据宗地房屋竣工并通过土地复核验收之情况，提出上述土地使用权变更登记申请，自愿放弃未曾开发建设的四周栅栏外3376.55平方米的国有土地使用权（其中包括西北角1幢装配车间用地面积），要求按原审批范围内现实际用地面积15184.45平方米办理土地使用权变更登记。经审核，报玉环县人民政府审批准予变更登记，于2014年2月25日注销了玉国用（2006）字第01144号《国有土地使用证》，向上诉人颁发了玉国用（2014）第00506号国有土地使用证，土地使用权面积登记为15184.45平方米。2015年6月25日，上诉人提出上述土地使用权变更（分割）登记申请，经审核，玉环县人民政府向其颁发了玉国用（2015）第02456号、第02457号、第02458号国有土地使用证。同年7月30日，上诉人分别将其变更（分割）登记的玉国用（2015）第02457号《国有土地使用证》之土地使用权转让给玉环震浪超音波震动子有限公司，将玉国用（2015）第02458号《国有土地使用证》之土地使用权转让给玉环县坎门飞宇机械厂、玉环显辉塑料制品厂。答辩人与上诉人签订国有土地使用权出让合同，依法将该土地出让给上诉人，上诉人已按约缴付了土地出让金及相关税费，答辩人根据上诉人的申请，经审核，向上诉人颁发了国有土地使用证。答辩人依出让合同已经完整履行了义务。上诉人在提出土地变更登记申请时，书面自愿放弃对未曾开发建设的3376.55平方米土地的土地使用权变更登记，要求按原审批范围内现实际用地范围15184.45平方米办理土地使用权变更登记，答辩人根据上诉人的上述申请给其办理了土地使用权变更登记，该变更登记答辩人没有过错。变更登记时土地面积少登记3376.55平方米，完全是上诉人的书面申请这主动行为，并非答辩人所致行为，上诉人无理由要求退还上述3376.55平方米土地的土地出让金。就该3376.55平方米土地的土地登记而言，上诉人可以根据土地使用权出让合同及土地预登记，在土地开发建设竣工并经土地复核验收的基础上再次申请土地使用权变更登记。上诉人要求答辩人退还776606.5元土地出让金，缺乏法律依据与事实根据。请求依法驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院除了对一审判决认定的事实予以确认外，还查明被上诉人在2014年2月25日注销了玉国用（2006）字第01144号《国有土地使用证》。
本院认为，上诉人在签订《国有土地使用权出让合同》后，按约缴纳了土地出让金及相关税费。玉环县人民政府批准该地块的预登记申请，并颁发了18561平方米土地的玉国用（2006）字第01144号《国有土地使用证》。上诉人因其中的15184.45平方米的土地房屋竣工验收办理土地变更登记申请时，其出具的具结书要求按原审批范围内的现实际用地面积15184.45平方米办理土地使用权变更登记并自愿放弃涉案的3376.55平方米国有土地使用权，对上诉人放弃涉案3376.55平方米土地使用权这一意思表示如何理解是解决本案争议的关键。上诉人认为该放弃的意思实为合同变更，即使其理由成立，双方也并未就合同变更后的权利义务关系如土地使用权出让金要否调整及如何调整等协商一致，故上诉人直接主张返还相应土地出让金的理由不能成立。从在案证据新建建设项目用地竣工复核验收审批表及土地登记审批表的内容来看，上诉人在办理土地变更登记时的放弃实系对涉案土地使用权在当时作出了放弃建设的意思表示，这从被上诉人的答辩意见及其诉讼参与人在一、二审审理过程中认为如上诉人在对涉案地块开发建设竣工并经土地复核验收的基础上，可根据该公司土地使用权出让合同等相关情况，再次申请土地使用权变更登记的陈述也可得到佐证。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不足，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人玉环县康明眼镜实业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢继红
审 判 员 徐后利
代理审判员 庞丹霞
二〇一六年十月十三日
书 记 员 王丽萍