河南省汤阴县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）汤行初字第22号
原告安阳广联饲料有限公司，住所地滑县新区。
法定代表人乔世权，安阳广联饲料有限公司董事长。
委托代理人赵永亮。
被告滑县盐业管理局，住所地滑县。
法定代表人白长胜，滑县盐业管理局局长。
委托代理人樊继世，滑县盐业管理局副局长。
委托代理人段永生，河南金太阳律师事务所律师。
原告安阳广联饲料有限公司不服被告滑县盐业管理局盐业行政强制及行政赔偿一案，原告于2015年4月8日向本院提起行政诉讼。根据河南省安阳市中级人民法院安中法（2014）131号《第一审行政案件跨区域异地管辖实施意见》，本院于同日受理，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、举证通知书等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2015年4月28日公开开庭审理了本案。原告委托代理人赵永亮、被告委托代理人樊继世、段永生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告滑县盐业管理局于2015年4月3日对原告作出（滑）盐罚查扣（2015）第03号《盐业违法物品查封、扣押通知书》（编号NO0024028、未加盖被告单位公章），认定原告擅自购进违法盐产品用于饲料加工的行为违反了《河南省盐业管理条例》第十九条第二款、第二十条第二款、《食盐专营办法》第二十八条、第十四条的规定，根据《河南省盐业管理条例》第十七条的规定，决定对剩余违法盐产品38吨予以查封、扣押。被告于2015年4月3日作出《补正公章告知书》，4月17日送达原告单位工作人员。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1.（滑）盐罚查扣（2015）第03号《盐业违法物品查封、扣押通知书》（第一联：存档）及当事人一联漏盖公章说明；2.滑县机构编制委员会滑编（2012）93号文件《关于滑县盐业管理局清理规范意见的通知》；3.2013年7月2日河南省疾病预防控制中心证明；4.卷宗20页；5.《制盐工业术语》（GB／T19420—2003）；6.饲料添加剂品种目录（2013）：矿物元素及其络（螯）合物：氯化钠；7.农业部畜牧兽医司（2001）农牧便函字第27号；8.国务院《食盐专营办法》、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》、《河南省盐业管理条例》、《河南省盐业管理条例释义》；9.广西壮族自治区贵港市中级人民法院（2014）贵行终字第16号行政判决书、山西省忻州市忻府区人民法院（2014）忻行初字第28号行政判决书、广东省肇庆市端州区人民法院（2014）肇端法行初字第20号行政判决书、河南省临颍县人民法院（2015）临行初字第2号行政判决书；10.执法过程视频光盘一张；11.滑县盐业公司加碘畜牧饲料养殖用盐碘含量测算对比表（2015年3月18日）；12.补正公章告知书及送达回证、送达现场照片三张；13.湖北蓝天盐化有限公司营业执照、组织机构代码证、食盐定点生产企业证书、税务登记证、饲料盐产品质量检验报告书；14.农业部《饲料添加剂安全使用规范》（2009年6月18日）；15.河南省机构编制委员会办公室豫编办（2012）232号文件《关于河南省盐务管理局及所属事业单位清理规范意见的通知》、安阳市委办公室、市政府办公室安办（2014）1号文件《安阳市深化省直管县体制改革工作实施意见》。被告以上证据用以证明具有盐业行政强制执法主体、行政强制证据确凿、程序合法、适用法律、法规正确。
原告安阳广联饲料有限公司诉称：原告是依法取得饲料生产许可证的民营企业，根据农业部《饲料添加剂品种目录》，原告生产饲料使用的饲料添加剂氯化钠是符合规定的，且符合国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》和国标GB／T23880—2009的规定。被告2015年4月3日对原告新购进的饲料添加剂氯化钠38吨进行了异地查封、扣押，被告的行为属违法：一、被告没有盐业行政管理职权，属越权执法，盐业行政管理职权属工信部门；二、饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量为97.31%，但不是盐产品，更不是食盐，饲料添加剂氯化钠中不能添加碘，否则会出现重复加碘，不符合饲料标准，根据规定饲料里的碘只能另行添加，被告无权对饲料添加剂氯化钠查处，被告执法缺乏事实依据；三、被告给原告送达的查封、扣押通知书未加盖公章，属无效文书，被告工作人员野蛮执法，被告出具的补正公章告知书没有法律依据，且送达原告时间是下班以后，被告抽检不符合程序规定，被告的行政强制违反法定程序；四、被告的行政强制适用法律错误，原告使用的饲料添加剂氯化钠，是一种矿物质元素：氯化钠，符合饲料标签标准GB10648—2013，是饲料添加剂，主管部门是畜牧部门，不能适用盐业管理法律法规。被告下属部门滑县盐业公司给原告提供的饲料盐无标准、无合格证，属三无盐产品，原告生产无法使用。被告的违法行为给原告造成了20余万元的停产损失，请求法院依法撤销被告的行政强制，返还扣押原告的饲料添加剂氯化钠，赔偿原告经济损失人民币20万元。
原告为证明自己的主张，向本院举证：1.饲料生产企业审查合格证；2.（滑）盐罚查扣（2015）第03号《盐业违法物品查封、扣押通知书》（第二联：交当事人，未加盖被告公章）；3.叶县牧鹤饲料添加剂有限公司《饲料添加剂生产许可证》；4.GB／T23880—2009《饲料添加剂氯化钠国家标准》、GB／T21513—2008《畜牧用盐国家标准》及饲料添加剂氯化钠检验报告；5.国务院办公厅国办发（2008）72号文件、河南省人民政府办公厅豫政办（2009）115号文件；6.农业部办公厅农办牧函（2014）7号《关于饲料级氯化钠有关问题的函》（2014年4月23日）、河南省畜牧局对新乡市楚河商贸有限公司的函（2014年6月23日）、辽宁省人民政府法制办公室对海盐调味品（福州）有限公司函（2014年4月30日）、农业部畜牧业司对赵永亮函（2014年11月27日）、广东省农业厅粤农函（2014）751号文件、黑龙江省畜牧兽医局、盐务管理局黑牧饲（2014）189号文件；7.河南省人民政府法制办公室豫政法（2014）31号文件《关于饲料添加剂氯化钠管辖权争议问题的报告》（2014年9月1日）及河南省人民政府收文处理签；8.《饲料和饲料添加剂管理条例》及附件《饲料添加剂品种目录（2013）》；9.农业部第318号公告（2003年12月9日）；10.饲料标签标准GB10648—2013；11.停产损失明细表、停产证明；12.央视光盘一张；13.滑县盐业公司销售的饲料盐包装袋及发票照片；14.郑州市惠济区人民法院委托检验报告（饲料添加剂氯化钠）；15.广东省肇庆市中级人民法院2015年4月7日（2014）肇中法行终字第89号行政判决书、郑州市惠济区人民法院2015年5月20日（2014）惠行初字第96号行政判决书。
被告滑县盐业管理局辩称：2015年4月3日接到举报，即指派盐政执法人员对原告仓库进行检查，发现原告涉嫌违法购进用于饲料加工的盐产品38吨，违反了《食盐专营办法》的规定，被告根据《行政强制法》的规定，对原告立案调查，询问了原告单位在场人员，制作了现场调查笔录，对盐产品现场拍照、抽样取证、先行登记保存证据，经请示主管领导并批准后决定对盐产品予以查封、扣押，制作了查封、扣押通知书和清单，告知了原告相关权利，听取了陈述和申辩，并送达了原告业务经理李振江和其他工作人员相关的行政强制文书，但当事人拒绝签字。在当地公安机关的配合下，对原告的盐产品进行了异地扣押。当日被告发现因工作人员失误，送达原告的查封扣押通知书上未加盖被告单位公章，即作出补正公章告知书，并送达原告。
根据国务院《食盐专营办法》和《河南省盐业管理条例》的规定，被告具有对非法购进盐产品的违法行为行使行政管理的法定职权。原告生产加工饲料购进的饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量达98.19%，属盐产品，且属畜牧用盐，应适用《食盐专营办法》进行管理，原告擅自从外地企业购进，违反《食盐专营办法》规定。食盐专营是国家政策，原告使用的饲料添加剂氯化钠是畜牧用盐，属食盐专营的范围，应优先适用《食盐专营办法》。滑县属缺碘地区，食盐应添加碘，但原告使用的饲料添加剂氯化钠却没有加碘，不符合食盐加碘的相关规定。原告生产使用的畜牧用盐一直由滑县盐业公司供应，但原告却非法购进并使用非法盐产品加工饲料。原告要求返还扣押物品并要求赔偿停产损失的请求理由不能成立，被告的行政强制事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持被告的行政强制，驳回原告的诉讼请求。
本案经庭审质证，本院查明以下事实：2015年4月3日被告指派工作人员对原告进行检查，发现原告仓库有涉嫌违法购进、使用的违法盐产品（饲料添加剂氯化钠38吨、白色编织袋包装、每袋50公斤），被告即以原告涉嫌违法购进饲料用盐立案调查，对发现的物品进行了检查，制作了现场调查（检查）笔录，现场询问了原告单位工作人员，经被告单位有关负责人批准后，对涉嫌违法的盐产品决定予以查封、扣押，作出（滑）盐罚查扣（2015）第03号《盐业违法物品查封、扣押通知书》（编号NO0024028、第一联：存档、第二联：交当事人、第二联未加盖被告单位公章）和《查封、扣押盐业违法物品清单》并送达当事人，告知原告单位工作人员采取查封、扣押措施的理由、依据及当事人依法享有的权利和救济途径，听取了当事人的陈述和申辩，被告还对违法盐产品进行了抽样取证、先行登记保存证据，并作出《抽样取证、先行登记保存证据通知书》和《抽样取证、先行登记保存证据盐业违法物品清单》，被告对查封、扣押物品予以异地予以查封、扣押。因原告单位工作人员拒绝在相关文书上签名，被告工作人员在相关材料中予以注明。被告工作人员于当日发现送达原告的（滑）盐罚查扣（2015）第03号《盐业违法物品查封、扣押通知书》未加盖单位公章，即作出《补正公章告知书》，于2015年4月17日送达原告。被告查封扣押原告的饲料添加剂氯化钠系叶县牧鹤饲料添加剂有限公司生产，执行标准：GB／T23880—2009，氯化钠含量：原告检验97.31%、99.22%（检验依据GB／T23880—2009）、被告检验98.19%（检验依据GB／T5462—2003《工业盐》），碘含量均为零。
另查明，根据河南省疾病预防控制中心证明，滑县属缺碘地区。滑县盐业公司销售给原告的饲料盐，系湖北蓝天盐化有限公司生产，产品质量检验报告书显示：氯化钠含量≥97.60%，碘含量9mg／kg。根据饲料添加剂品种目录（2013），氯化钠和碘均属该目录中的矿物质元素及其络（螯）合物。
关于盐业行政管理职能部门问题，原告提供的证据5.国办发（2008）72号文件、豫政办（2009）115号文件显示：盐业行政管理职能由工信部门行使；被告提供的证据15.豫编办（2012）232号文件《关于河南省盐务管理局及所属事业单位清理规范意见的通知》、安办（2014）1号文件《安阳市深化省直管县体制改革工作实施意见》显示：盐业行政管理部门归工信部门领导，具有盐业行政管理职责。
关于饲料添加剂氯化钠性质问题，原告提供的证据4.GB／T23880—2009《饲料添加剂氯化钠国家标准》、GB／T21513—2008《畜牧用盐国家标准》记载：饲料添加剂氯化钠作为饲料中钠离子和氯离子的补充剂，理化指标≥95.50%，畜牧用盐属以食盐为载体，通过添加适量添加剂，用于畜禽食用的颗粒畜牧用盐和畜牧盐舔块；原告提供的证据6.农业部办公厅农办牧函（2014）7号《关于饲料级氯化钠有关问题的函》（2014年4月23日）、河南省畜牧局对新乡市楚河商贸有限公司的函（2014年6月23日）、辽宁省人民政府法制办公室对海盐调味品（福州）有限公司函（2014年4月30日）、农业部畜牧业司对赵永亮函（2014年11月27日）、广东省农业厅粤农函（2014）751号文件、黑龙江省畜牧兽医局、盐务管理局黑牧饲（2014）189号文件显示：饲料添加剂氯化钠属饲料添加剂，可以用于饲料生产，由农业部门、饲料、饲料添加剂管理部门主管；被告提供的证据5.《制盐工业术语》（GB／T19420—2003）3.1.5记载：畜牧盐属用于饲料加工或者禽畜食用的盐。
本院认为：国务院《食盐专营办法》第一条规定“为了加强对食盐的管理，保障食盐加碘工作的有效实施，保护公民的身体健康，制定本办法。”第二条第二款规定“国家对食盐实行专营管理。”第四条规定“国务院授权的盐业主管机构（以下简称国务院盐业主管机构）负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构（以下简称县级以上地方各级人民政府盐业主管机构），负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”第二十八条规定“渔业、畜牧用盐适用本办法。”《河南省盐业管理条例》第三条规定“本条例所称盐或盐产品，是指固体氯化钠、液体氯化钠以及以氯化钠含量为主要成份的盐制品，包括食盐和工业用盐。”根据上述规定，本案被告作为本地区人民政府授权的盐业主管机构，具有对本行政区域内食盐专营行政管理职能，畜牧用盐适用《食盐专营办法》，被告对畜牧用盐享有行政管理的职责。原告生产饲料使用的饲料添加剂氯化钠中氯化钠标准含量≥95.50%，被告查封扣押原告的饲料添加剂氯化钠中氯化钠含量高于标准含量，应属于盐产品，且属于用于饲料加工的畜牧盐，应适用《食盐专营办法》进行管理。原告生产饲料使用氯化钠作为添加剂，应从当地取得食盐批发许可证的企业购进，原告从外地购进，违反了上述规定。原告主张其生产饲料需要的氯化钠属饲料添加剂，应适用国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》，且不得使用国务院农业行政主管部门公布的饲料添加剂品种目录（2013）以外的任何物质，但该饲料添加剂属用于饲料加工的盐，受《食盐专营办法》的调整，为专营产品，属特别规定，也应遵守《食盐专营办法》的规定，故原告主张饲料添加剂氯化钠不属于盐产品的理由不能成立，本院不予支持。原告主张饲料添加剂氯化钠中加碘会出现重复加碘问题，因氯化钠和碘均属饲料添加剂品种目录中的矿物质元素及其络（螯）合物，其生产饲料均需另外添加，原告可根据饲料标准决定是否添加，故原告该项主张缺乏事实依据，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”第二十四条规定“行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）查封、扣押的理由、依据和期限；（三）查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。”和《河南省盐业管理条例》第十七条规定“盐业行政执法人员依法监督检查盐业违法行为时，行使下列职权：（一）询问案件当事人和证人；（二）检查案件当事人的生产（加工）经营场所、盐产品存放地及运输的涉嫌货物，对违法的盐产品和其生产、加工、运输工具可以扣押或查封；……”被告作为盐业行政管理部门，发现原告涉嫌违反食盐专营管理规定，根据上述法律和地方性法规的规定，履行了现场检查、询问、抽样取证、听取陈述和申辩、权利告知、制作查封、扣押物品清单，并送达了原告相应的行政文书，原告工作人员拒绝签名，被告留置送达并予以了注明，被告对原告的违法行为采取查封、扣押行政强制措施程序并无不当。被告制作并送达原告的查封、扣押通知书，具有行政强制决定的性质，应视为查封、扣押行政强制决定书。被告作出的查封、扣押通知书因工作人员的疏忽未加盖单位公章，属行政文书瑕疵，被告及时进行了补正，不影响行政文书的法律效力。
综上，被告的行政强制措施认定原告违法事实证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应驳回原告的诉讼请求。原告主张的行政赔偿诉讼请求缺乏证据支持，应一并驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告安阳广联饲料有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审 判 长 王加山
审 判 员 马建祯
人民陪审员 王方超
二〇一五年六月八日
书 记 员 郑翌晨