吉林省吉林市丰满区人民法院
民 事 判 决 书
（2012）吉丰民二初字第330号
原告：吉林市百贺工贸有限责任公司，住所地吉林市丰满区。
法定代表人：郑桂芹，该公司经理。
委托代理人：张雪峰，吉林松花江律师事务所律师。
被告：吉林市丰满区江南乡永庆村村民委员会，住所地吉林市丰满区。
法定代表人：邹国安，该村民委员会主任。
委托代理人：肖树春，该村民委员会法律顾问。
原告吉林市百贺工贸有限责任公司（以下简称百贺公司）与被告吉林市丰满区江南乡永庆村村民委员会（以下简称永庆村）确认合同效力纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人张雪峰、被告委托代理人肖树春到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：原、被告于2000年11月15日签订了《征地协议》，约定被告将约为12618平方米的土地使用权转让给原告，由原告无限期的使用。协议签订后，原告向被告支付了土地使用权转让费249329元。由于被告转让集体土地不能用于非农建设，且未经国土资源部门审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，因此，原、被告签订的《征地协议》无效。被告是土地所有权人，明知其转让的土地属于集体经济组织所有，不能用于非农业建设，同时拒绝协助原告办理手续，并已将土地转让他人，其应对合同无效承担主要责任，理应返还原告已支付的土地使用权转让费。现原告提起诉讼，请求确认原、被告签订的《征地协议》无效；要求被告返还土地使用权转让费249329元；案件受理费及其他诉讼费用由被告负担。
被告辩称：2000年初，原告为筹建、开发企业，安置下岗人员，为国家创造税收，曾多次要求征用被告土地。原告表示签订协议后土地征占等所有合法手续及费用均由其负责，但要求被告予以配合。原、被告于2000年11月15日签订了《征地协议》，原告向被告支付了征地使用费。协议签订后，原告虽经努力未能使征占地手续获得土地等相关部门批准，却不退还土地，并将征占土地范围用砖砌了围墙，建造了厂房、仓库等对外招商、出租。后因村民举报，吉林市国土资源局于2007年6月12日作出了处罚通知：1、责令改正非法转让集体土地使用权的行为；2、没收非法转让集体土地使用权的违法所得247329元；3、处罚款12366.45元。2007年7月27日，吉林市国土资源局向被告送达了吉市国土资监支罚字（2007）第25号行政处罚决定书。2008年5月20日，吉林市丰满区人民法院下达了对吉林市国土资源局申请执行的吉市国土资监支罚字（2007）第25号行政处罚决定准予强制执行的行政裁定书。原告在土地部门确认《征地协议》违法后，拒绝返还土地，继续占有使用，直至2010年7月吉林市政府征用了该土地。综上，原告在《征地协议》签订后，未能将征占土地达到审批合法化，在明知不能审批的情况下违法圈地、占地并投入使用。2007年，在双方接受调查和被处罚后，原告拒不返还土地，也不诉讼《征地协议》无效，而是继续占有、使用该土地。（2008）吉丰行审执字第22、23号行政裁定书明确记载了原、被告接受调查及处罚等详细过程。2010年7月，当原告占有、使用的土地被政府征收后，其并未向国家执法部门请求确认《征地协议》的效力，因此，原告通过法院确认《征地协议》无效，主张返还转让费的行为已超过诉讼时效，并且根据《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条关于“无效的合同自始没有法律约束力”、“双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”等相关规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
本案在审理过程中，原告为了证实其主张成立，向法院提交了如下证据：
1、原、被告双方签订的《征地协议》一份，用以证明原、被告之间的权利义务关系，该协议第四条明确约定：“征地后其他手续及费用由甲方负责支付办理”，因此，甲方也就是被告应对合同无效承担全部责任。
经质证，被告对该证据的真实性无异议，但认为协议中的甲方是原告，第四条约定的全部责任应由原告承担。因被告对该证据的真实性无异议，本院予以确认。
2、收据八份，用以证明原告已给付征地款249329元。
经质证，被告认为部分收据看不清楚，不知道收据总数是多少。如果加盖的都是永庆村的公章，有经办人签字，数额不超过240000元的话，被告可以认可。本院认为原告提供的2007年11月22日的2000元收据是吉林市丰满区江南乡人民政府出具的，不能作为被告收款的凭证，故对该份收据本院不予确认。由于其余七份收据均是被告出具的，且加盖了被告单位的财务专用章，故本院予以确认。
被告为了证实其主张成立，向法院提交了如下证据：
1、（2008）吉丰行审执字第22号行政裁定书，用以证明土地行政管理部门于2007年明确了原、被告双方签订的《征地协议》的违法性，对被告作出了没收违法所得以及罚款的处罚。原告于2007年即明知《征地协议》违法，却未返还土地，也不主张权利。
经质证，原告对该行政裁定书的真实性没有异议，但对被告举证所要证明的问题提出异议，认为该行政裁定书是对（2007）第25号行政处罚决定的确认，并没有返还土地的强制性规定，只是责令改正、没收违法所得和罚款，该裁定书也没有表明原告有出租土地使用权的行为，而且原告在裁定书送达后，与被告就《征地协议》中的土地如何处理问题积极协商，要求被告返还征地款，但被告一直置之不理。另外，该证据与本案没有关联性，本案是民事案件，行政案件与民事案件的性质和功能不同。虽然行政机关对被告进行了处罚，但是否交纳了罚款，被告应当提供交纳罚没款的收据加以证明。
2、申请法院调取的（2008）吉丰行审执字第22号行政卷宗材料43页、（2008）吉丰行审执字第23号行政卷宗材料15页。
经质证，原告对证据2的真实性没有异议，但认为（2008）吉丰行审执字第23号行政案件中关于岳云甫的授权手续只有法定代表人的签字，没有委托单位即原告盖章予以确认，另外，该卷宗第14页《关于江南乡永庆村村民反映该村村委会非法卖地一事的调查处理报告》是国土资源局出具的，是被告为了招商引资、兴办企业才与原告签订的《征地协议》。被告承认其对涉争土地只有所有权，没有对外招商开发权，进而能够说明被告在签订《征地协议》过程中负有全部责任。其他意见与（2008）吉丰行审执字第22号行政裁定书的质证意见相同。被告对证据2的真实性没有异议，但认为在（2008）吉丰行审执字第23号案件行政卷宗材料中存档的是吉市国土资监支罚字（2007）第26号行政处罚决定书，是对原告进行的处罚，主要内容是限原告15日内自行拆除建筑物和非法设施，恢复土地原状；对非法占用的荒地和耕地处以罚款。该决定书足以反驳原告关于没有任何部门强制其恢复土地原状、交还土地或者罚款的主张。原告称其2007年后曾向被告提出交还土地，由被告返还征地款，但没有证据加以证明，而是继续强行占有土地并受益。在（2008）吉丰行审执字第22号卷宗中有吉林市吉冶金属制品有限公司（甲方）与原告（乙方）签订的协议书，双方约定甲方负责投资现金，乙方负责部分设备，企业经营中产生的70%利润归甲方支配，30%归乙方所有，该协议足以证明原告有对外出租的行为。行政卷宗中《征地协议》原告方代理人岳云甫的询问笔录所记载的内容与原告所称的由被告负责办理手续的说法相矛盾。上述证据足以证明2007年原告受到了国家法律部门强制返还土地的惩戒处罚，但明知违法，却继续违法实施，直至2010年该土地被吉林市人民政府征用。另外，原告于2012年末才主张索要征地款是无理的、非法的。因原、被告对本院依被告申请调取的证据2的真实性均无异议，本院予以确认。
根据原、被告的诉辩以及提供的证据，本院对下列事实予以确认：
2000年11月15日，为筹建企业，安置下岗人员需要，原告决定征用被告荒地建厂房，双方在未经土地管理部门审核批准的情况下签订了一份《征地协议》，对征用土地的位置、面积、费用、交款时间以及交款方式等内容进行了明确约定。协议签订后，原告自2001年3月22日起至2006年11月16日止先后支付被告各项补偿费用共计247329元。原告在未依法履行土地审批手续的情况下，于2001年初动工平整场地并修建围墙，原计划引进江苏资金投资气体保护焊丝项目，但因“非典”未能上马。2007年，经群众举报，吉林市国土资源局对原、被告非法转让、占用集体土地的行为进行了处罚。吉市国土资监支罚字（2007）第26号行政处罚决定书认定原告于2000年11月擅自在丰满区江南乡永庆村占用10713.7平方米集体土地用于非农建设，限其15日内自行拆除在非法占用的土地上的建筑物及其他设施，恢复土地原状，并对其处以罚款23935.7元；吉市国土资监支罚字（2007）第25号行政处罚决定书认定被告在未经国土资源行政主管部门批准的情况下，于2000年11月擅自将10713.7平方米集体土地使用权以247329元的价格转让给原告用于非农业建设，责令其改正非法转让集体土地使用权的行为，没收非法转让集体土地使用权的违法所得247329元，并对其处以罚款12366.45元。2008年4月24日，吉林市国土资源局向吉林市丰满区人民法院申请非诉强制执行。2008年5月20日，吉林市丰满区人民法院分别以（2008）吉丰行审执字第22、23号行政裁定书对吉林市国土资源局申请执行的吉市国土资监支罚字（2007）第25、26号行政处罚决定书准予强制执行。现原告提起诉讼，请求确认原、被告签订的《征地协议》无效，并由被告返还土地使用权转让费249329元。
根据原、被告的诉辩以及提供的证据，本院认为本案双方当事人争议的焦点问题是：1、本案是否已超过诉讼时效；2、原、被告之间签订的《征地协议》是否合法有效；3、原告主张返还土地使用权转让费的请求是否具有事实及法律依据，应否予以支持。
本院认为，第一，本案并未超过诉讼时效期间。由于本案是确认合同效力纠纷，合同无效是合同自始、当然无效，合同当事人不享有确认合同无效的法定权利，只有仲裁机构和人民法院有权确认合同是否有效，因此，本案原告请求确认《征地协议》无效不应受诉讼时效期间的限制，被告关于原告的起诉已超过诉讼时效的抗辩没有法律依据，本院不予支持。
第二，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准；在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准；本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”原、被告双方在签订《征地协议》前后对涉争土地均未履行审批手续，双方违法转让、占用农民集体所有土地用于非农建设的行为损害了被告村集体的利益，因此双方签订的《征地协议》违反了法律的强制性规定，应属无效合同。
第三，《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以下人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”本案原、被告双方在未办理审批手续的情况下，擅自转让、占用集体土地用于非农建设，违反了法律强制性规定，损害了村集体的利益，该违法行为已被吉林市国土资源局进行了处罚。虽然原告为履行合同向被告支付了247329元的土地使用权转让费，但由于该笔转让费已被吉林市国土资源局作为违法所得决定予以没收，已不能予以返还，因此，原告要求被告返还该笔土地使用权转让费的诉讼请求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条第一款、第八十一条之规定，判决如下：
一、原告吉林市百贺工贸有限责任公司与被告吉林市丰满区江南乡永庆村村民委员会于2000年11月15日签订的《征地协议》无效；
二、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费5040元，由原告吉林市百贺工贸有限责任公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。
审 判 长 吕瑛伟
代理审判员 高 源
人民陪审员 李满毅
二〇一三年五月八日
书 记 员 张新祺