青海省西宁市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）青01民终200号
上诉人（原审原告）：青海省旅游发展委员会，统一社会信用代码11630000015000265J，住所地青海省西宁市城西区
负责人：徐浩，该委员会主任。
委托诉讼代理人：祁岩、梁艳玲，青海致琨律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：青海兴业房地产开发有限公司，统一社会信用代码916301007104152278，住所地西宁市城中区
法定代表人：陶永德，董事长。
委托诉讼代理人：张永鹏，青海镇海律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：青海省旅游集团有限公司，组织机构代码71049276-7，住所地西宁市城中区
法定代表人：隋利庆，总经理。
上诉人青海省旅游发展委员会（以下简称旅游委员会）因与被上诉人青海兴业房地产开发有限公司（以下简称兴业公司）、青海省旅游集团有限公司（以下简称旅游公司）确认合同效力纠纷一案，不服西宁市城中区人民法院(2016)青0103民初2315号民事判决,向本院提起上诉。本院于2017年2月7日立案后，依法组成合议庭，于2017年3月6日公开开庭进行了审理。上诉人旅游委员会的委托诉讼代理人祁岩、梁艳玲，被上诉人兴业公司的委托诉讼代理人张永鹏到庭参加诉讼。旅游公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
旅游委员会上诉请求：撤销原判，改判支持旅游委员会一审诉讼请求或者发还重审。事实和理由：一审法院认定事实错误。上诉人旅游委员会提供证据证明兴业公司未经国有资产审批程序、未进场交易、未经国有资产评估程序的证明责任方不是旅游委员会，一审法院认定旅游委员会提交证据不足系举证责任安排错误，从而导致认定事实错误。旅游委员会提交证据证明兴业公司与旅游公司行为违反合同法第五十二条第（二）项之规定，证据充分，不存在证据不足的问题，一审法院未认真分析旅游委员会提交的证据四、证据五，直接认定不能够证实旅游委员会的证明方向，系严重的事实认定错误。对于土地转让款进行重复核减，致使国有资产交易款项减少878107元，从而使集体企业改制过程中的改制资产减少878107元，严重损害集体利益。旅游委员会认为兴业公司与旅游公司违反三项国有资产交易的基本法律、法规，即未经国有资产审批程序、未进场交易、未经国有资产评估程序。在一审中，旅游委员会对于未经国有资产评估程序，明确违反的并不是效力性强制性规定，但对于未经国有资产审批程序，尤其是对于未进场交易明确是严重违反法律法规规定的效力性强制规定的。
兴业公司辩称，一审判决认定事实清楚。本案涉案土地使用权原系旅游公司出让取得，但该宗土地使用权转让在经过省经委批准并报备西宁市国土资源局备案通过（同意），土地使用权转让事宜及原青海饭店兴业公司改造事宜，经过了旅游委员会的审查同意。旅游委员会诉称该宗土地使用权转让没有经过审批、评估程序的上诉理由不能成立。且兴业公司向西宁市国土资源局补交了土地出让金差价1279306元后，取得了该宗土地的使用权。旅游委员会主张的对土地转让款进行重复核减及恶意串通的问题。涉案土地使用权转让价款为11650000元。兴业公司在中标后，向西宁市国土资源局另行补交了1279306元土地出让金差价，合计总价款为12929306元。实际上，该宗土地的转让价款为12929306万元，故双方于2008年10月7日签订《补充协议》对1.06亩土地的转让款878107元进行冲减，并非是重复核减。按照中标结果，每亩土地的使用权转让价款为896200元，本案中不存在对土地转让款进行重复核减以及损害集体利益的情况，也不存在恶意串通的情况，故旅游委员会的诉称与事实严重不符。一审判决适用法律正确。关于未依法评估的企业国有资产交易是否有效的问题。《企业国有资产法》和《国有资产评估管理办法》关于国有资产评估管理的规定系管理性规定而非效力性规定，不能据此认定未经评估的交易合同无效。未依法取得审批的企业国有资产交易合同是否有效的问题。国有资产转让未经审批不生效，人民法院应当秉持鼓励交易的原则，寻求程序瑕疵的补救，以成就合同生效的法定条件，不宜轻易否定转让行为的效力。关于本案涉案土地使用权转让未进场交易的法律适用问题。依据《企业国有产权转让管理暂行办法》第5条“企业国有产权转让可以采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律、行政法规规定的其他方式进行”之规定，虽然涉案土地的使用权未经进场交易，但是经过了招投标程序，没有损害国家或者集体的利益。《企业国有资产法》系2009年5月1日起施行，本案土地使用权的转让行为发生在2007年，且双方签订《补充协议》的时间为2008年10月，《企业国有资产法》的相关规定对该法实施前的民事行为不具有溯及力。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
旅游委员会一审诉讼请求：确认兴业公司与旅游公司于2007年5月18日签订的《土地使用权转让协议书》、《土地使用权转让补充协议》，2008年10月7日签订的《土地使用权转让补充协议书》无效。
一审法院认定事实，2007年1月26日，经旅游公司总经理办公会研究，为盘活资金，保障职工住宅小区项目顺利实施，决定将位于西宁市城中区七一路334号院内9371.4平方米土地使用权转让。同年，经青海金地不动产评估咨询有限公司对该宗土地评估，评估价为10675329元，报西宁市国土局予以备案通过。后通过招投标，兴业公司以12600000元价格中标。2007年5月18日，兴业公司与旅游公司签订《土地使用权转让协议书》，约定旅游公司将其所有的位于西宁市城中区七一路334号中8664.75平方米土地使用权以11650000元转让给兴业公司用于房地产开发的建设用地。同日，兴业公司与旅游公司另签订了一份《土地使用权转让补充协议》，约定旅游公司于2007年6月20日前，将地面附着物交给兴业公司，由兴业公司负责拆除地面附着物，兴业公司在办理完土地规划建设等相关手续后即可拆除地面附着物，由兴业公司向旅游公司支付附着物拆除费用100000元。2008年10月7日，兴业公司与旅游公司签订《土地使用权转让补充协议书》，约定由于兴业公司住宅楼一期工程用地不足，为不影响工程，旅游公司从出让土地中补充建设用地706.36平方米，土地款878107元，兴业公司为此多支付给旅游公司土地款878107元，经双方核对后，兴业公司从付给旅游公司的剩余款中冲减。上述合同签订后，兴业公司于2007年取得了该土地的国有土地使用权证。现旅游委员会以兴业公司与旅游公司签订的上述协议违反国有资产转让审批程序及相关企业国有资产评估、产权转让管理办法为由，诉至法院。
另查明，2005年9月29日，青海省人民政府办公厅下文授权旅游委员会对旅游公司实施管理，代青海省政府履行出资人职责。2016年8月7日，青海省旅游局更名为青海省旅游发展委员会，由青海省人民政府直属机构调整为省政府组成部门。
一审法院认为，本案中旅游委员会经授权作为旅游公司的管理部门，有权对旅游公司签订的合同提起确认合同效力诉讼，故其具有诉讼主体资格，予以确认。现旅游委员会主张旅游公司与兴业公司签订的《土地使用权转让协议书》、《土地使用权转让补充协议》、《土地使用权转让补充协议书》无效的诉讼请求，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释一》第四条，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释二》第十四条规定，合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定之规定，兴业公司、旅游公司签订的相关协议，是否违反法律、行政法规的强制性规定，旅游委员会提交的证据不足，且兴业公司、旅游公司是否存在恶意串通，损害国家、集体、第三人利益，旅游委员会提交的证据亦不足，故旅游委员会的诉讼请求不成立，不予支持。遂判决：驳回旅游委员会的诉讼请求。
本院二审期间，旅游委员会、兴业公司未提交新证据。旅游委员会、兴业公司对原审判决查明的基本事实无异议，本院对各方均无异议的事实予以确认。
本院认为，旅游委员会主张兴业公司与旅游公司恶意串通，重复扣减878107元土地款，损害集体利益，合同无效的上诉请求，本案现有证据不能证明重复扣减土地转让款的事实存在，即使重复扣减的事实存在，也只存在返还的问题。且旅游委员会未提交证据证明兴业公司与旅游公司恶意串通，损害集体利益，致使合同无效的情形发生，旅游委员会的此项上诉请求不能成立，不予支持。旅游委员会主张兴业公司与旅游公司违反未经国有资产审批程序、未进场交易、未经国有资产评估程序三项国有资产交易的基本法律、法规，合同应当无效的上诉请求，旅游委员会对于未经国有资产评估程序，认可违反的并不是效力性强制性规定。本案涉案土地使用权转让未进场交易的问题。旅游委员会认为依据《企业国有产权转让管理暂行办法》第5条及《企业国有资产法》第54条规定，涉案土地使用权转让合同无效。本案中虽然涉案土地的使用权未经进场交易，但是经过了招投标程序，没有损害国家或者集体的利益。且《企业国有资产法》于2009年5月1日起施行，而本案土地使用权的转让行为发生在2007年，双方签订《补充协议》的时间为2008年10月，依据法不溯及既往的法律原则，《企业国有资产法》的相关规定对该法实施前的民事行为不具有溯及力，因此，旅游委员会的此项上诉请求不能成立，不予支持。本案涉案土地使用权转让未经国有资产审批程序的问题，《企业国有产权转让管理暂行办法》不属行政法规，只是依据国务院授权对《企业国有资产监督管理暂行条例》的实施所制定的细则办法。该办法第25条不属于效力性强制性规定，违反该条并不必然导致合同无效。旅游委员会的此项上诉请求不能成立，不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费9314元，由青海省旅游发展委员会负担。
本判决为终审判决。
审判长 纳 敏
审判员 李宏宁
审判员 王 鹏
二〇一七年三月三十日
书记员 葛 艳
附：审理本案适用的法律
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条、第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
第一百九十九条、当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审；当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的案件，也可以向原审人民法院申请再审。当事人申请再审的，不停止判决、裁定的执行。
第二百零五条、当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。