广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）粤行终515号上诉人（原审原告）：何金连，女，汉族，1938年6月15日出生,住广东省清远市。上诉人（原审原告）：孔锦洪，男，汉族，1955年10月8日出生，住广东省清远市。上诉人（原审原告）：邓招娣，女，汉族,1947年10月2日出生，住广东省清远市。上诉人（原审原告）：李树新，男，汉族，1954年8月28日出生，住广东省清远市。上诉人（原审原告）：邹润发，男，汉族，1953年3月13日出生，住广东省清远市。上诉人（原审原告）：黄计妹，男，汉族，1965年7月14日出生，住广东省清远市。上诉人（原审原告）：梁桂好，女，汉族，1947年1月12日出生，住广东省清远市。上诉人（原审原告）：邹美娇，女，汉族，1943年1月16日出生，住广东省清远市。上诉人（原审原告）：冯瑞如，男，汉族，1957年3月6出生，住广东省清远市。上诉人（原审原告）：李立新，男，汉族，1962年12月6日出生，住广东省清远市。上述上诉人的共同委托代理人：董霞，广东明典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:清远市清城区人民政府。住所地：清远市清城区东城新区行政文化中心办公大楼。法定代表人：邱泽军，区长。委托代理人：孔玲梅，该府工作人员。委托代理人：郑崇伟，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:清远市清城区平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部。住所地：清远市清城区平安二街笔架新村（南侧）。负责人：江志洪。委托代理人：潘建业，清远市清城区东城街道办干部。委托代理人：郑崇伟，广东金亚律师事务所律师。原审第三人：清远市恒泰房地产有限公司。住所地：清远市新城东三号区连江路盛泰大厦*幢*层自编***号之二。法定代表人：麦泳佳，该公司执行董事、经理。委托代理人：谢坚荣、李伟劲，均为广东亨信律师事务所律师。原审第三人：清远市航运总公司。住所地：清远市新城五号区烟草综合楼***号。法定代表人：李柏涛，该公司总经理。委托代理人：邹建恒、潘凤娟，均为广东平信律师事务所律师。上诉人何金连、孔锦洪、邓招娣、李树新、邹润发、黄计妹、梁桂好、邹美娇、冯瑞如、李立新（以下简称何金连等十人）因诉清远市清城区人民政府（以下简称清城区政府）、清远市清城区平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部（以下简称平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部）不履行法定职责行政纠纷一案，不服清远市中级人民法院作出的（2017）粤18行初126号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2006年7月28日,清远市市属国有企业改革领导小组作出清国企办〔2006〕135号、清国企办〔2006〕136号批复，涉案的土地及地上建筑物原属于清远市航运总公司（以下简称航运总公司），因该公司批准转制（改制日为2003年4月29日），国企办批复同意航运总公司对涉案的土地及地上建筑物整体拍卖，拍卖所得全部划入市改革与发展基金专户，专款用于职工安置。2006年11月15日，清远市清城区地产交易所、清远市新世纪拍卖有限公司发出《国有土地使用权拍卖公告》（清城地易〔2006〕28号），涉案的土地及地上建筑物定于2006年11月30日下午3时30分进行公开拍卖。2006年11月30日，清远市恒泰房地产有限公司（以下简称恒泰公司）通过公开拍卖，竞得涉案的土地使用权和地上建筑物（包括何金连等人居住的房屋）的所有权，并领取了清远市国用（2008）第005XX号、清远市国用（2008）第00XXX号土地证（以下简称涉案《国有土地使用证》）。2007年1月29日，清远市市属国有企业改革领导小组作出《关于同意发放未参加房改的职工的住房补贴的批复》（清国企办〔2007〕16号），该批复同意航运总公司对该公司未参加房改的1015人，按照规定核定后，可发放每年工龄不高于180元的住房补贴。2007年1月31日，航运总公司向清远市市属国有企业改革领导小组办公室提出《清远市市属国有企业改革与发展专项基金财政专户资金划拨申请表》，申请划拨专项资金5228820元的申请。同日，航运总公司作出《承诺书》，承诺：“该款项全部专款专用，发放给白沛彬等1015名职工”。2007年2月2日，航运总公司取得清远市财政局出具的预算拨款凭证（回单），并向未参加房改职工发放住房补贴5228820元。2007年2月8日，航运总公司（甲方）与孔石芬（乙方）签订《领取住房补贴协议书》，达成如下协议:“1.甲方按每年工龄180元标准一次性发放给乙方住房补贴，……；2.乙方现租赁甲方的住房必须在领取甲方发放的住房补贴后的六十日内交回甲方，否则由此产生的经济损失由乙方赔偿”。2016年6月8日，清城区政府发布城区府发〔2016〕5号公告，主要内容为：“经清远市城乡规划局批准，清远市清城区平安街按城市规划要求进行征收改造。具体征收范围：东至笔架新村、平安中学一带，南至平安二街片区改造1-用地，西至笔架河堤、平安市场，北至笔架新村。……一、上述范围内的房屋及附属物由清远市清城区平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部（以下简称房屋征收部门）负责组织征收……”。何金连等十人认为清城区政府及平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部没有及时履行法定职责出具征收补偿标准方案严重侵犯其合法权益，遂向原审法院提起本案诉讼，请求法院判决：一、清城区政府及平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部履行法定职责受理何金连等十人的拆迁补偿安置申请，出具征收补偿安置方案；二、清城区政府、平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部以及航运总公司、恒泰公司与何金连等十人签订《房屋拆迁安置补偿协议》，支付拆迁补偿费或产权置换，支付搬迁费、临时安置费、提供周转用房，妥善处理拆迁安置补偿工作；三、本案的诉讼费全部由清城区政府、平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部、航运总公司以及恒泰公司承担。另查明，在庭审中，何金连等十人承认其并非房屋的所有权人，1992年第三人航运总公司将该房屋分配给其职工居住的，并一直收取租金至2007年。2007年以后，何金连等人就未缴纳相应租金，也没搬离涉案房屋。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述法律规定的利害关系应是指其合法权益受到行政行为侵害的直接当事人，即在当事人的合法权益受到侵害与被诉行政行为有必然的因果关系的情况下，起诉人才具有原告主体资格。本案中，清城区政府以及平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部因旧城改造征收涉案房屋，依法负有给予被征收人公平补偿的法定职责。何金连等十人以公租房承租人身份申请清城区政府以及平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部履行提供补偿的职责，故本案的争议焦点主要在于清城区政府以及平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部以何金连等十人并非涉案房屋的被征收对象为由拒绝受理其补偿安置申请，是否构成不履行法定职责，这又取决于对何金连等十人是否属于法定拆迁补偿安置对象。本案查证的事实表明，涉案的土地及地上建筑物原属于第三人航运总公司所有，因该公司经批准转制，国企办批复同意第三人航运总公司对涉案的土地及地上建筑物整体拍卖，拍卖所得全部划入市改革与发展基金专户，专款用于职工安置。2006年11月30日，第三人恒泰公司通过公开拍卖，竞得涉案的土地使用权和地上建筑物（包括原告等人居住的房屋）的所有权，并在2008年办理完毕相关手续并领取了涉案《国有土地使用证》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条和第二条的规定，国有土地上房屋征收补偿对象是房屋所有权人。涉案土地及地上建筑物的所有权已属于第三人恒泰公司，其作为涉案土地及地上建筑物的所有权人，属于法定的拆迁补偿安置对象。清城区政府于2016年6月8日发布城区府发〔2016〕5号公告对涉案土地及地上建筑物的征收行为主要是针对涉案土地及地上建筑物的所有权人恒泰公司作出的；第三人航运总公司在第三人恒泰公司竞拍获得涉案土地及地上建筑物后，已不是涉案土地及地上建筑物的所有权人，其不具有要求与拆迁人订立拆迁补偿安置协议的权利。因此，第三人恒泰公司作为被拆迁人具有与拆迁人清远市清城区人民政府订立拆迁补偿安置协议的权利和利害关系。何金连等十人作为第三人航运总公司的职工或者职工家属，并非涉案房屋的所有权人，涉案房屋于1992年由第三人航运总公司分配给原告等职工居住，并一直交纳租金至2007年，恒泰公司竞得涉案土地使用权及地上建筑物所有权后，何金连等十人已获得第三人航运总公司发放的住房补贴以及飞水新村的安置房，且没有与涉案房屋所有权人恒泰公司签订新的租赁协议和缴纳租金，其已丧失对涉案房屋的承租权，其不属于拆迁补偿安置的对象。在拆迁补偿安置法律关系中，只有拥有涉案土地及地上建筑物的所有权人和用益物权人才具有与拆迁人订立拆迁补偿安置协议的权利，而何金连等十人只是与第三人航运总公司之间存在企业转制职工安置的关系，其住房安置补偿等问题只能由第三人航运总公司承担解决，而与本案被诉行政行为之间不存在法律上利害关系，不是本案被诉行政行为的相对人，因此，何金连等十人不具有原告主体资格，应予驳回其起诉。在本案审理期间，何金连等十人提出了《拆迁估价申请书》，因何金连等十人不是被拆迁的房屋的所有权人和合法承租权人，其申请对房屋拆迁价格的评估与其权益和本案的处理结果无关，原审法院不予采纳。对于平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部主张其并非本案适格被告的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十、二十一条的规定，平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部作为清远市清城区人民政府依法确定的房屋征收拆迁机构，具有组织实施涉案土地的房屋征收与补偿工作的职权。在行使相应职权时，其具有行政诉讼法意义上的行政主体资格，为本案适格的被告，平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部的主张法律依据不足，原审法院不予支持。综上所述，何金连等十人以其与第三人航运总公司的公租房关系未解除且未得到职工遣散费、工人工资等费用为由，主张其具有涉案房屋的合法承租权，享有拆迁补偿安置的权利而起诉请求两被告履行拆迁补偿安置的职责，明显理由不能成立，所提起的本案诉讼的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条第（一）项的规定，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回何金连等十人的起诉。上诉人何金连等十人不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实不清，存在错误。清远市国有资产经营有限公司在没有清远市人民政府作出对本案涉讼的被征收土地批准由划拨土地转为国有土地转让的文件的前提下，擅自以清远市市属国有企业改革领导小组办公室名义作出批复同意拍卖及处置涉案土地，属越权作出无效批复及涉嫌违规处置国有资产，该拍卖行为是无效的。原审第三人恒泰公司至今未支付土地使用权出让金，其不符合取得涉案《国有土地使用证》的条件，清城区政府在原审庭审中提交的《国有土地使用证》存在虚假，恒泰公司至今仍未取得涉案土地使用权及地上房产所有权，因此恒泰公司不是涉案土地合法的被征收人，平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部与其签订《拆迁协议》是错误的，恒泰公司无权取得征收补偿款。二、原审法院依航运总公司申请调取有关住房补贴款发放情况，该笔未参加房改职工住房补贴属于发放给航运总公司全部未参加房改职工的住房福利，与被上诉人征收上诉人公租房、解除公租房关系需要支付的征收补偿安置问题无关。三、航运总公司至今未安置上诉人等，该公租房关系仍未解除，上诉人是涉案合法被征收人，应当依照法律规定依法给予补偿和安置。综上请求：撤销原审行政裁定，改判原审第三人恒泰公司赔偿上诉人损失合计50万元，被上诉人清城区政府、平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部承担连带赔偿责任。被上诉人清城区政府答辩称：一、原审法院裁定驳回上诉人的起诉，证据充分，适用法律正确。1.在恒泰公司取得涉案房屋所有权后，上诉人等没有与恒泰公司建立新的租赁关系，亦没有交纳租金给恒泰公司，已经丧失对涉案房屋的合法承租权，对涉案房屋占有、使用丧失事实前提和合法依据，不属于《物权法》所规定的用益物权人；2.在航运总公司向包括上诉人在内的未参加房改的1015人发放了住房补贴，并签订《领取住房补贴协议书》后，航运总公司已经与上诉人等原承租户解除了原有租赁关系，上诉人等也丧失承租权；3.上诉人既不是房屋的所有权人，也不是合法的用益物权人，依法不属于法定的补偿安置对象，上诉人非本案被诉行政行为的相对人，不具有原告主体资格。二、上诉人提起上诉，没有事实根据和法律依据。1.上诉人主张涉案土地拍卖行为违法属无效拍卖，但涉案的土地拍卖是否合法并非本案的审理范围，上诉人如认为拍卖违法应首先另案提起诉讼；2.如前所述，上诉人等在领取了住房补贴并签订《领取住房补贴协议书》后，已经丧失了对涉案房屋的承租权，因此航运总公司发放住房补贴与本案相关；3.航运总公司是否安置上诉人与本案无关，属于另一法律关系，上诉人不能以航运总公司未对其安置而主张由被上诉人承担安置补偿责任。综上所述，原审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，上诉人清城区政府不存在不履行法定职责的事实。请二审法院依法维持原裁定，驳回上诉人的上诉。被上诉人平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部二审答辩意见与被上诉人清城区政府一致。原审第三人恒泰公司二审期间未提交书面答辩意见。原审第三人航运总公司答辩称：一、原审法院裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人提起上诉，没有任何事实和法律依据。综上所述，原审裁定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，上诉人何金连等十人以涉案房屋的公租房承租人身份，向被上诉人清城区政府以及平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部申请拆迁安置补偿。被上诉人清城区政府以及平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部以何金连等十人并非涉案房屋的安置补偿对象为由，拒绝受理其补偿安置申请，何金连等十人不服遂提起本案诉讼，请求被上诉人履行拆迁安置补偿职责。根据法院查明事实反映，涉案土地及地上建筑物原为原审第三人航运总公司所有，因公司转制需要，涉案土地及地上建筑物于2006年经公开拍卖程序由原审第三人恒泰公司竞得，恒泰公司于2008年办理完毕相关手续后领取了涉案《国有土地使用证》。上诉人何金连等十人作为航运总公司的职工或者职工家属，其虽然按照公司的分配曾经居住在涉案房屋，但在涉案房屋由恒泰公司竞拍取得所有权后，何金连等十人并没有与涉案房屋所有权人恒泰公司签订新的租赁协议和缴纳租金，其与航运总公司就涉案房屋所建立的原租赁关系已经依法解除，即其已丧失对涉案房屋的合法承租权。何金连等十人以航运总公司至今未安置上诉人为由，上诉主张其公房租赁关系仍未解除，以及其属于涉案安置补偿的对象等，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。因何金连等十人并非涉案房屋的拆迁安置补偿对象，其与本案被诉行政行为即要求被上诉人清城区政府及平安片区二期改造工程征地拆迁指挥部履行安置补偿职责之间不具有利害关系，原审法院据此裁定驳回何金连等十人的起诉，并无不当，本院依法予以维持。何金连等十人上诉主张，涉案土地及地上建筑物的拍卖程序无效，恒泰公司至今仍未取得涉案土地使用权及地上房产所有权。由于清远市人民政府已针对涉案土地向恒泰公司颁发了涉案《国有土地使用证》，在涉案拍卖行为未经法定程序确认无效或《国有土地使用证》被依法撤销之前，何金连等十人主张恒泰公司未取得涉案土地使用权及地上房产所有权，缺乏事实根据，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 林秀雄审 判 员 刘德敏审 判 员 林劲标二〇一八年七月二十六日法官助理 陈桂生书 记 员 陈玲茹