湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂03行终43号
上诉人（一审原告）邢金荣，女，1953年10月23日出生，汉族，住湖北省丹江口市。
委托诉讼代理人刘良涛，男，1982年2月28日，汉族，住江苏省无锡市新区，系邢金荣之子，代理权限为特别授权。
委托诉讼代理人刘驰华，男，1956年8月17日，汉族，住湖北省丹江口市。系邢金荣丈夫，代理权限为为特别授权。
被上诉人（一审被告）丹江口市公安局。住所地：丹江口市均州路办事处沙陀路***号。
法定代表人张宝林，该局局长。
出庭负责人朱白鸽，该局副局长。
委托诉讼代理人刘铭，该局干警。
委托诉讼代理人刘金元，湖北遇真律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）十堰市公安局。住所地：湖北省十堰市朝阳中路**号。
法定代表人陈诚，该局局长。
委托诉讼代理人周刚，十堰市公安局法制支队副支队长。
上诉人邢金荣因治安行政处罚一案，不服湖北省十堰市茅箭区人民法院（2017）鄂0302行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月17日立案后，依法组成由审判员谭丹平担任审判长，审判员宋志彪、审判员井家坤参加的合议庭，于2018年6月25日公开开庭审理了本案。上诉人邢金荣及其委托诉讼代理人刘良涛、刘驰华，被上诉人丹江口市公安局的出庭负责人朱白鸽及其单位委托诉讼代理人刘铭、刘金元，被上诉人十堰市公安局的委托诉讼代理人周刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
刑金荣向一审法院起诉称：丹江口市公安局和十堰市公安局作出的行政处罚决定书及行政复议决定书认定事实错误，且适用法律不当。从2004年开始，丹江口市××家店镇人民政府在既没有征得广大村民同意,也没有与村民签订征地补偿安置协议的情况下,强行占用，毁坏农民赖以生存的基本良田,农民没有看到任何的审批手续。根据我国《土地管理法》的规定，对于基本良田应当经过国务院审批才能征用。刑金荣为了保护自己的合法权益并采取合法的方式要求政府给予处理解决，当地政府不但不解决，反而拘留刑金荣，对其打击报复，取消其低保等。2016年11月16日刑金荣找镇政府要求给予占地补偿和恢复低保问题要求解决。但镇政府领导相互推诿，故意刁难，再次动用公安。丹江口市公安局在没有查清事实的情况下，以邢金荣扰乱单位秩序为由，给予刑金荣治安拘留十日的处罚决定。刑金荣对丹江口市公安局丹公（习）行决字（2016）1247号行政处罚决定书不服，向十堰市公安局申请行政复议，但十堰市公安局依然袒护，掩盖非法事实，维持了丹江口市公安局行政处罚决定书。综上所述，丹江口市公安局和十堰市公安局作出的行政处罚决定书及行政复议决定书认定事实错误，且适用法律不当。请求依法撤销丹江口市公安局丹公（习）行决字（2016）1247号行政处罚决定书和十堰市公安局十公复决字[2017]第00001号行政复议决定书。本案的一切诉讼费用由丹江口市公安局和十堰市公安局承担。
一审法院查明，邢金荣系湖北省丹江口市××家店镇习家店村二组村民，现住该村。2016年11月16日下午15时30分左右邢金荣到丹江口市习家店镇政府三楼党委副书记彭德军办公室，要求解决2004年修建丹郧公路占地补偿过低及低保被取消等问题。彭德军向其解释所反映问题要依据法律规定，按法定程序处理，劝其依法依规进行信访。邢金荣未听取其意见并声称不给解决问题就不走，直至当天下午17时30分左右仍未离开。习家店镇政府维稳办主任钱书均向丹江口市公安局下设习家店派出所报警，该派出所派警到达现场与邢金荣进行沟通，劝其依法信访，邢金荣不听劝解，仍滞留在彭德军办公室。当晚18时左右，邢金荣躺在彭德军办公室的沙发上浑身抖动，民警欲送其去医院检查，邢金荣拒绝。后拨打120，医生到场后，邢金荣拒不接受检查。当晚21时20分邢金荣躺在彭德军办公室的沙发上不吃不喝，民警再次劝说，欲将其送至医院检查，邢金荣仍然拒绝。后邢金荣始终睡在办公室沙发上不愿离开。习家店镇习家店村书记张某从邢金荣女儿刘良红家拿了棉被，送至彭德军办公室给邢金荣。直至11月17日上午邢金荣仍滞留在彭德军办公室，导致彭德军不能正常办公，政府工作人员再次报警，习家店派出所再次出警，并对邢金荣进行询问，制作书面询问笔录，邢金荣陈述：“2004年修建丹郧公路占我的地，给我的补偿太低，我不愿意，不让施工，当时镇长还打我，还拘留我。这么多年，我为这事身体都搞垮了，连药都买不起，现在还把我的低保取消了。所以我昨天下午15时到政府彭书记的办公室，我问他能解决不，彭书记说难解决，我就让他给我写个东西，他不写，我就坐在办公室不走。我反映的问题，政府都知道，他们不给解决，就该给我写个不解决。我在彭书记办公室不走是反映问题的，他们不给我解决，我没有造成影响”。11月17日下午15时40分，邢金荣方才离开习家店镇政府。从2016年11月16日下午15时30分左右至11月17日下午15时40分，邢金荣滞留在习家店镇政府三楼彭德军办公室24小时，在整个过程中，习家店镇政府及习家店村干部彭德军、钱书均、张某、李某等人均对邢金荣做工作和劝解无效后，习家店派出所接警后受理案件并分别对钱书均、张某、李某、刘良红进行调查询问并制作询问笔录。
钱书均陈述：“我在丹江口市习家店镇政府维稳办上班，2016年11月16日下午15时30分左右，邢金荣到习家店镇政府彭德军副书记办公室上访，邢金荣在彭书记办公室大吵大闹，说2004年在修丹郧公路的时候占了她家土地，补偿少了，还说政府不应该把她的低保取消。彭书记对邢金荣解释说，她反映的问题政府已经下达了处理意见书，她签字确认收到了信访事项处理意见书，如果对处理意见不满意可以向上一级提出复查申请。邢金荣说她就找习家店镇政府，不找别人，今天不把事情解决了就不走了，说完就躺在彭书记办公室的沙发上。我跟彭书记在旁劝说邢金荣，但其说不给解决她的事情，死也死在政府。期间有几个人过来要找彭书记办公事，一看到有人躺在办公室沙发上吵闹，那几个人要办事的人就走了。一直到下午17时，我们就报警了，派出所警察去了以后也劝说邢金荣，告知她要通过正规渠道依法依规信访，邢金荣仍然不听劝说。本来下午我们还安排了其他工作，因为邢金荣一直在彭书记办公室吵闹，我们就没做其他工作。到了下班时间，我们对邢金荣说有事明天上班了再过来解决，邢金荣说今天不给解决就不走，说完仍然躺在彭书记的办公室沙发上。后来派出所民警联系她的家属，家属表示管不了，我们政府的工作人员、习家店村的干部还有派出所民警一直劝导邢金荣到当天晚上22时，邢金荣依旧躺在彭书记办公室沙发上不走。担心邢金荣睡在沙发感冒，习家店村的书记张某给邢金荣拿了一床被子盖，习家店村的村干部在彭书记办公室劝导、招呼了一夜。一直到今天早上9时邢金荣还是不走，我就又打电话报警了”。
刘良红陈述：“我是邢金荣的女儿。2016年11月16日晚上7点我接到习家店村书记张某的电话，说我母亲邢金荣在习家店镇政府三楼办公室上访，政府已经下班了，我母亲还躺在沙发上不走。张某让我过去劝一下，我跟张某说我也劝不动我母亲，晚上10点多，派出所民警也给我打电话，让我过去帮忙劝一下我母亲，我是真的劝不动我母亲，我孩子也生病了，我要在家照顾孩子就没有去。10点半左右，张某来我家拿了一床棉被，说我母亲睡在政府三楼办公室的沙发上就是不走，怕我母亲冻凉了，所以拿床棉被给我母亲盖”。证人张某、李某的陈述与上述基本一致。
2016年11月16日、11月17日习家店派出所两次接警后，到达习家店镇政府，对邢金荣滞留在该政府的全过程进行了拍摄并制作视频资料。习家店派出所对邢金荣的违法事实调查完毕，于2016年11月25日告知了邢金荣拟作出处罚的事实、理由和依据及其享有的陈述和申辩权。2016年11月25日习家店派出所制作《呈请行政处罚报告书》，经负责人审查后，逐级报送上级机关审核。经审核批准，被告丹江口市公安局于同年11月29日作出丹公（习）行决字[2016]第1247号《行政处罚决定书》，决定根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，给予邢金荣行政拘留10日的处罚并向其送达了处罚决定。
邢金荣不服该行政处罚决定于2016年12月2日向十堰市公安局申请复议，要求撤销丹公（习）行决字[2016]第1247号《行政处罚决定书》。经审查，十堰市公安局受理邢金荣的申请后于当日向丹江口市公安局送达十公（十法）复答字[2016]第00045号《行政复议答复通知书》，告知其在举证期限内提交作出该行政行为的证据、依据及其他有关材料。丹江口市公安局向其提交了相关证据及答复意见，十堰市公安局经阅卷、审查、复议，于2017年1月4日作出十公复决字[2017]第00001号《行政复议决定》，认为丹江口市公安局作出的丹公（习）行决字[2016]第1247号行政处罚事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，维持了该处罚决定。邢金荣不服遂向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，1、为维护社会治安秩序，保障公共安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责。国家制定《中华人民共和国治安管理处罚法》。该法第七条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。丹江口市公安局依法享有对本辖区违反治安管理的行为依法给予行政处罚的职权。其作为本案的被告主体适格。
2、经庭审查明，邢金荣向习家店镇政府反映信访问题时长时间滞留在政府办公区域，经多人多次劝解，并告知其合法信访途径后仍不听取建议，其行为扰乱了该政府的正常工作秩序，有钱书均、张某、李某、刘良红询问笔录；彭德军、方宏明、叶永清的证言；现场过程的视频资料等证据予以证实。公民反映信访诉求，主张自己的权利，表达自己的意愿应当遵守国家法律、法规，采取正当、理性、合法的方式进行。邢金荣长时间滞留机关办公室的方式扰乱了政府正常工作秩序系客观事实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项：“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”的规定，被告丹江口市公安局对原告邢金荣作出行政拘留10日的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确、处罚适当。
3、丹江口市公安局在受理案件后履行了受案登记、调查程序，在作出行政处罚决定之前，告知了邢金荣作出行政处罚决定的事实、理由及依据，给予邢金荣陈述和申辩的权利，并依法送达处罚决定书。丹江口市公安局的被诉行政处罚决定的程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条以及《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的相关程序规定，程序合法。
4、《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。十堰市公安局作为丹江口市公安局的上级主管部门依法履行行政复议职责。十堰市公安局接受到邢金荣的申请经过受理、调查、审查、处理及送达等程序，作出的十公复决字[2017]第00001号行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。
综上所述，邢金荣认为被告丹江口市公安局作出的治安管理行政处罚认定事实错误、不应予以处罚的理由不能成立；认为十堰市公安局的复议行为违法的理由亦不能成立。邢金荣的诉讼请求依法不予支持。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回邢金荣的诉讼请求。案件受理费50元，由邢金荣负担。
邢金荣上诉称，一审法院认定事实错误，上诉人到镇政府上访并要求解决问题，属于正常现象，反映问题并没有不妥之处，更没有扰乱单位的工作秩序，也没有引起严重的后果，这完全是当地政府给上诉人设下的黑暗圈套，其是动用公安来欺压上诉人。丹江口市公安局作出处罚决定适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法支持上诉人的诉讼请求。
丹江口市公安局答辩称，我局作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
十堰市公安局答辩称，我局收到申请人的复议申请后，向申请人送达了行政复议受理通知书。同时向丹江口市公安局送达了行政复议答复通知书，丹江口市公安局在法定期限内向我局提交了行政复议答复书和原案卷宗。经审查，我局认为丹江口市公安局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，我局依法作出维持处罚决定的复议决定，并进行了送达，我局作出的复议决定严格遵守了行政复议法的规定，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，可以作为本案定案的依据。
本院认为，国务院《信访条例》第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得实施在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集或者在信访接待场所滞留的行为。邢金荣到习家店镇政府上访，因对政府答复不满意，邢金荣在镇政府党委副书记彭德军办公室拒不离开且不听劝阻，从16日下午15时30分左右到镇政府上访，直到次日15时40分许才离开，滞留办公场所长达二十四小时，致使政府工作人员无法正常办公，扰乱了政府的正常工作秩序。丹江口市公安局认定上述事实有钱书均、张某、李某、刘良红询问笔录；彭德军、方宏明、叶永清的证言；现场过程的视频资料等证据予以证实。丹江口市公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项：“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”的规定，对邢金荣违法行为作出行政拘留10日的行政处罚，适用法律正确、处罚适当。丹江口市公安局作出处罚决定履行了立案、调查取证、审核、告知、送达等法定程序，程序合法。一审法院认定被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当，程序合法，本院予以维持。十堰市公安局作出的维持原处罚决定的复议决定履行了受理、调查、审查、处理及送达等程序，一审法院认定该复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。邢金荣认为一审法院认定事实不清，其并未扰乱单位秩序的理由，与查明的事实不符，本院不予采纳，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人邢金荣负担。
本判决为终审判决。
审判长 谭丹平
审判员 宋志彪
审判员 井家坤
二〇一八年七月十一日
书记员 昝鹏飞
附本案所依据的法律法规规章、司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；