江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2012）徐行初字第0001号
原告李玲，女，1944年10月10日生，汉族。
委托代理人谢怀瑾，女，1973年11月3日生，汉族，系李玲之女。
被告徐州市云龙区人民政府。
法定代表人方正华，区长。
委托代理人康宁，云龙区人民政府副区长。
委托代理人胡波，江苏义行律师事务所律师。
第三人中央国际广场置业有限公司。
法定代表人祝义材，董事长。
委托代理人李念平，该公司经理。
委托代理人田宇，该公司工作人员。
原告李玲以被告徐州市云龙区人民政府、第三人中央国际广场置业有限公司对其房屋实施强制拆迁为由，向本院提起行政诉讼并附带赔偿损失。本院于2012年2月9日立案受理，在法定期限内向各方当事人送达了起诉状副本、权利义务告知等相关诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2012年3月28日公开开庭审理了本案。原告李玲及委托代理人谢怀瑾，被告云龙区人民政府的委托代理人康宁、胡波，第三人中央国际广场置业有限公司的委托代理人李念平、田宇等到庭参加诉讼。在诉讼过程中，因本院组织双方当事人协调，办理了审限扣除。本案现已审理终结，
原告李玲诉称，原告在徐州市中心商业圈青年路290号拥有商铺一处，土地证、房产证齐全。2008年2月，原告商铺所在地被徐州市人民政府出让给第三人，用于建设中央国际广场商办娱乐综合项目，该项目被列为徐州市城建重点工程。2008年10月，徐州市政府下发徐政法（2008）126号文件，成立中心商圈拆迁改造工作领导小组，由市长担任组长，多个部门负责人担任小组成员。2009年5月，第三人取得徐拆许字（2009）第5号拆迁许可证，有效期经批准延至2010年元月20日止。2009年，在市政府中心商圈拆迁领导小组的领导下，云龙区政府组建了百大拆迁指挥部，具体实施中央百大项目的拆迁工作。2010年2月，大华动迁公司受第三人委托向原告送达拆迁评估报告，双方未达成协议。2010年4月26日，百大拆迁指挥部发出《紧急通知》，声明“将在青年路各商铺门前砌围墙，要求承租户和房主于两日内清空房间，抓紧去指挥部洽谈，否则责任自负。”5月1日，原告商铺被强行停水停电、设置障碍物。2010年8月14日夜，原告商铺在未经裁决，未予补偿的情况下被强行拆除。原告向青年路派出所报警，派出所经调查后，口头告知拆除行为系百大拆迁指挥部实施，由徐州市公安局云龙分局向原告出具《不予立案通知书》。原告认为，百大指挥部系云龙区人民政府设立，应由组建者承担行政法律责任，并与第三人共同赔偿原告因强拆行为带来的损失。请求法院：1、确认由被告云龙区人民政府组建的百大拆迁指挥部对原告商铺强行停水、停电、设置障碍物并实施强制拆除行为违法；2、判令被告和第三人以相同位置、相同楼层、相同使用面积的临街商铺对原告进行产权转换；3、判令被告和第三人共同赔偿自2010年5月1日原告商铺被强行停水停电、设置障碍物起，至置换商铺交付使用为止的租金损失。
原告提交的证据有：第一组：1、百大拆迁指挥部发布的紧急通知（照片打印件）；2、徐州云龙区政府网站下载的云龙区领导深入中央国际广场的拆迁一线进行再动员一文打印件；3、安置指南，来源于百大拆迁指挥部；4、徐州中央国际广场拆迁补偿安置方案和拆迁计划，来源于本案原告诉徐州市建设局拆迁行政许可案中徐州市建设局提交的证据。该组证据证明由云龙区政府组建的中央国际广场拆迁指挥部是被诉拆迁行为的指挥中心，其职责范围包括完成动迁工作及实施拆迁行为，云龙区政府是拆迁行为的具体责任人。第二组：照片一组，证明原告商户于2010年4月底门前被设置障碍物无法经营，于2010年8月被拆除。第三组：徐公云不立字（2010）第06号不予立案通知书，证明原告于2010年8月15日以其私有财物被毁坏向徐州市云龙区公安分局报案，公安机关经调查，认为属政府拆迁行为不予立案。第四组：1、徐州市政府关于实行拆迁工作属地工作意见（徐政发（2011）4号）；2、徐州市政府关于成立徐州中心商圈拆迁改造工作领导小组的通知（徐政发（2008）126号）。证明被诉拆迁行为是由徐州市政府领导，由云龙区政府属地负责的行政行为。第五组：1、关于纠正百大拆迁项目中违规行为的申请函及EMS详情单；2、对于百大拆迁补偿方案的异议书及EMS详情单；3、关于徐华信房拆估002-22A报告内容违法的意见书及认证信息公开申请书及EMS详情单；上述证据证明原告曾向徐州市建设局就中央百大拆迁指挥部对原告商户停水停电、设置障碍物行为进行投诉，同时向评估公司的监管部门徐州市房管局提出评估报告程序及内容违法的投诉。第六组：青年路290号商铺的房屋及土地权属证书，证明原告李玲是徐州市青年路290号商铺的合法所有权人，具备提起本诉的原告主体资格。
被告徐州市云龙区人民政府辩称，原告起诉答辩人主体不适格。答辩人没有组织、实施原告所诉称的房屋被强制拆除的行为。原告认为拆除行为是答辩人组建的百大指挥部实施，无事实依据。百大拆迁指挥部仅仅是拆迁工作的协调机构，没有组织也没有实施上述拆除行为。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告徐州市云龙区人民政府在法定期限内向本院提供的证据依据有：徐州市发改委徐发改投资（2008）181号项目核准通知、规划许可、批准用地通知、拆迁用地通知、收回国有土地使用权通告、拆迁公告、房屋拆迁许可证等，说明被诉拆迁项目从立案到拆迁证下发均是按法定程序进行。因答辩人未参与强拆，所以就强拆行为不进行举证。
第三人中央国际广场置业有限公司述称，原告的房屋系我方拆除，且拆除时已经腾空，我方在拆除其他房屋时不慎将该房屋拆除，我方愿意按评估价值赔偿原告的相关损失。
第三人向本院提供的证据依据有：第三人与原告签订的“徐州市城市住宅房屋拆迁停业损失补偿协议”及原告代理人谢怀瑾书写的材料一份，说明我们已对原告的相关停业损失进行了补偿。
经庭审质证认证，对原告提供的证据质证意见如下：第一组证据1，能够证明云龙区政府成立的百大拆迁指挥部曾在拆迁地块发布要求被拆迁人搬离的通知（照片打印件）；证据2与本案被诉行为无关联性；证据3、4能够证明由云龙区政府组建的中央国际广场拆迁指挥部是被诉拆迁行为的指挥中心，其职责范围包括完成动迁工作及实施拆迁行为，云龙区政府是拆迁行为的具体责任人；第二组证据照片，能够反映涉诉房屋被拆前后状况；第三组证据能够证明原告在房屋被拆后向云龙区公安分局报案，公安机关认为是政府拆迁，通知不予立案；第四组证据1、2，能够证实拆迁工作采取属地负责方式；第五组证据系原告单方制作，不予采信；第六组证据能够证明原告系涉案房屋合法权利人，具备提起本案的诉讼原告主体资格。被告对原告所诉强拆行为未提供证据；第三人提供的证据能够证明第三人就原告商铺的停业损失进行补偿。
本院经审理查明，涉案拆迁项目徐州中央国际广场是徐州市城市中心商圈标志性建筑。第三人徐州中央国际广场置业有限公司从2008年4月起，履行相关审批程序，取得了涉案房屋所在地的国有土地使用权，作为拆迁人对该地块实施拆迁。原告李玲房屋座落于徐州市青年路290号，1995年4月21日取得涉案房屋所有权证书，所有权性质为私有，建筑面积148.40平方米，一层，营业房。第三人在动迁过程中委托徐州华信房地产评估公司对原告的房屋评估，该公司出具徐华信房拆估（2009）字第002-22A号评估报告，原告营业房的评估价值是5442650元。2010年4月29日，云龙区人民政府成立的百大拆迁指挥部向青年路门面房房主、承租户发出通知，准备在沿街砌设围墙，要求各承租户于两日清空房间，否则责任自负。2010年8月14日夜，原告商铺在未经裁决，未予补偿的情况下被强行拆除。原告向云龙区公安分局青年路派出所报警，派出所经调查，告知原告系政府拆迁行为，徐州市公安局云龙分局向原告出具《不予立案通知书》。原告认为其合法财产遭受侵害，应由百大指挥部的设立机构即云龙区人民政府承担行政行为违法及赔偿法律责任，并与第三人共同承担因强拆行为给原告带来的损失。请求人民法院依法判决：1、确认由被告云龙区人民政府组建的百大拆迁指挥部对原告商铺强制停水、停电、设置障碍物并实施强制拆除行为违法；2、判令被告和第三人以相同位置、相同楼层、相同使用面积的临街商铺对原告进行产权置换；3、判令被告和第三人共同赔偿自2010年5月1日原告商铺被强行停水停电、设置障碍物起，至置换商铺交付使用为止的租金损失。
另查明，原告李玲与第三人就停业损失问题于2010年9月18日达成补偿协议，原告代理人谢怀瑾领取了款项并补偿给四户承租户，共计补偿人民币544264.8元。
原告李玲曾就涉案地块收回国有土地使用权决定、国有土地出让、拆迁许可等行为提起行政诉讼，经我院一审，均被裁定驳回起诉和判决驳回诉讼请求；省院二审予以维持。
本案争议焦点：1、徐州市云龙区人民政府是否为本案的适格被告；2、在被告适格的前提下，涉案强制拆迁行为是否符合法律规定；3、原告的赔偿请求是否成立。
本院认为，1、关于被告主体问题。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。根据查明事实，原告的房屋系动迁公司根据百大指挥部的指令而实施的拆除，百大指挥部系云龙区人民政府针对该地块拆迁而设立的，百大指挥部实施的强制拆除行为的法律后果应由其组建机关云龙区人民政府来承担，云龙区人民政府系本案的适格被告。2、关于强拆行为是否合法的问题。因强拆行为发生时间为2010年8月14日，应适用原国务院令第305号《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。该《条例》第十六条规定，“拆迁人与被拆迁人或拆迁人与被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”第十七条“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。”根据本案查明的事实，第三人与李玲就拆迁安置问题未达成协议，未按照上述规定申请行政裁决。被告云龙区人民政府成立的拆迁指挥部在拆迁人与被拆迁人未达成补偿安置协议、未进行行政裁决的情况下，未履行上述法定程序，直接将原告的房屋实施拆除，其行为违反上述《条例》的规定。3、关于赔偿请求是否成立问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。第七条第一款规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”。被告成立的拆迁指挥部在未履行法定程序的情况下，自行组织动迁人员强制拆除原告房屋，属违法行使职权，依法应承担相应赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金”。本案中，涉案房屋已被征收，地面附着物已经灭失，客观上不存在返还土地和恢复房屋原状的可能性，根据上述规定，应当采取支付赔偿金的方式赔偿原告损失。因涉案房屋价值评估的作出在2009年，至2012年2月提起诉讼时已过了评估的有效期限，从有利于保护原告合法权益的角度出发，应当对原告被拆除的房屋以目前时点重新作出评估，作为赔偿判决的依据。但在诉讼过程中，原告以书面方式分别给本院司法鉴定处及案件承办部门提出声明，坚持要求以涉案地块所建设的项目作为安置地点，即原地回迁，不能接受货币补偿的方式，不同意重新评估，也不同意原评估报告内容。经本院向房产管理机关了解，该地块在建项目目前未办理预售许可及初始登记，不能确定已具备分割登记条件，不具备目前作为安置房的条件。故，在该在建项目不具备分割安置条件的情况下，无法就原告要求就地安置的赔偿请求作出判决，原告可就该项请求在条件成就后另行解决。
综上，被告徐州市云龙区人民政府在未履行法定程序的情况下，将原告房屋实施拆除的行为违反法律、法规规定，应确认强拆行为违法。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告云龙区人民政府对原告房屋实施的拆除行为违法；
二、驳回原告的赔偿诉讼请求；
案件受理费50元，由被告云龙区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院开户行：江苏省南京市农业银行山西路支行；帐号：03329113301040002475。
审 判 长 刘 红
代理审判员 卜召其
人民陪审员 袁京军
二〇一四年六月二十七日
书 记 员 毕晓雯