云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云23行终31号
上诉人（原审原告）张文浩，男，1955年7月15日出生，住大姚县。
被上诉人（原审被告）大姚县人力资源和社会保障局，组织机构代码01517550-8，住所地：大姚县政务中心第6幢局级办公楼。
法定代表人肖亮，局长。
委托代理人王爱明，云南南坤律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
上诉人张文浩因与被上诉人大姚县人力资源和社会保障局（以下简称大姚县人社局）其他行政纠纷一案，不服元谋县人民法院（2016）云2328行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年9月6日公开开庭审理了本案。上诉人张文浩，被上诉人大姚县人社局负责人周晓庆及委托代理人王爱明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理确认的本案法律事实：2015年7月15日，原告张文浩向被告大姚县人力资源和社会保障局提交了办理正常退休申请书、本人身份证复印件及户口薄复印件，申请办理正常退休手续。被告大姚县人力资源和社会保障经审核，作出审批，同意其从2015年7月退休，核发了编号为大人社退26540039号云南省企业从业人员退休证并同意张文浩于从同年8月开始领取每月599.3元的基本养老金。被告确认原告的累计缴费年限为16年，未确认原告视同缴费年限，原告对此不服，向本院提起行政诉讼。
原审法院认为，这两份文件属于规范性文件的范畴，是被告作出本案被诉行政行为的直接依据，原告在起诉时提出对其合法性及合理性进行审查，其提出的时间符合法律规定，但其提出对这两份文件的合理性进行审查的请求不符合法律的规定，本院采纳其要求对这两份文件进行合法性审查的请求。本院通过对这两份规范性文件的合法性审查认为：这两份规范性文件的制定机关具有制定这两份文件的法定资格，主体合法；制定程序符合法律规定；没有与上位法相抵触，具有法律效力；已经向社会公布，符合法律规定，故能够作为被告作出行政行为的依据。《云南省企业职工基本养老保险条例实施办法》第十八条对缴费年限作出如下规定：（一）从业人员的缴费年限，包括视同缴费年限和实际缴费年限。从业人员在建立基本养老保险个人账户前，按国家和省的有关规定认可的连续工龄，为视同缴费年限；建立基本养老保险个人账户后实际缴费的年限为实际缴费年限（中断缴费期间的年限扣除计算）。本案中，关于原告1986年9月30日前的工龄是否能够认定为视同缴费年限的问题。首先应该明确工龄和视作缴费年限的概念。工龄指劳动部门认可的工作年限；视同缴费年限指职工全部工作年限中，其在实际缴费年限之前按照国家有关规定计算的连续工作年限，是一种退休待遇。工龄是视同缴费年限的前提之一，但并非存在工龄即为视作缴费年限，还应当符合政策规定才能认定为视同缴费年限。《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法（试行）》中对视同缴费起始时间作出规定：“1、面向社会招收的人员视同缴费起始时间认定：（1）有招工表的按招工表确定；（2）招工表无法查找的，按转正定级表确定；（3）以上两表都没有的，由用人单位负责查找招工时的原始资料（如公安部门的户口迁移资料、参加工作当年工资发放表等）后再上报。2、依照劳动部（56）中劳配字第342号、国务院国发[1978]104号和劳动和社会保障部劳社厅函[2002]323号等文件的规定，1986年9月30日以前单位面向社会招收的临时工，应提供劳动人事等部门批准同意招收为临时工的原始依据，视同缴费年限以批准招收为临时工之日计算；未经批准的属于计划外用工，应以正式批准招收录用之日起计算。”《楚雄州劳动和社会保障局关于加强提前退休报批工作的通知》中关于缴费起始时间的审核也作了规定：“1986年9月30日以前招收的职工，其参加工作时间以劳动人事部门正式招收的时间为准，档案里必须有劳动人事部门统一招收的依据，其工龄才能视同缴费年限，缴费起始时间为参加工作时间；1986年10月1日后招收的劳动合同制工人，只有实际缴费年限，其缴费起始时间为实际缴费时间。”本案中，根据原告的档案资料记载，没有劳动人事部门批准同意招收为临时工的原始依据，只有2012年3月26日原告以灵活就业人员身份参加职工基本养老保险的记录。故被告大姚县人力资源和社会保障局于2015年8月17日核发了编号为大人社退26540039号云南省企业从业人员退休证，同意张文浩于2015年7月退休，并从同年8月开始领取每月599.3元的基本养老金的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，原告张文浩要求撤销被告大姚县人力资源和社会保障局作出的被诉行政行为，并要求被告重新核发退休证及计发基本养老金的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张文浩的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张文浩承担（已付）。
一审宣判后，上诉人张文浩不服，提起上诉，请求：1、撤销元谋县人民法院(2016)云2328行初6号行政判决书；2、对《楚雄州劳动和社会保障局关于加强提前退休报批工作的通知》（楚劳社办（2008）77号）的合法性和合理性进行审查；3、判决确认被上诉人于2015年8月17日向上诉人签发的大人社退26540039号云南企业从业人员退休证（原行政行为）的行政行为违法并予以撤销，并判决撤销被上诉人于2015年9月对上诉人核发“云南省企业职工退休基本养老保险待遇”的具体行政行为；4、判决被上诉人重新认定上诉人的基本养老保险的缴费年限和视同缴费年限；5、判决被上诉人重新签发退休证并重新核发基本养老保险待遇；6、一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由是：一、一审法院认定事实错误。l、一审法院认定上诉人的用工关系没有原始依据，系认定事实错误。上诉人的用工是州编委下达了招工指标，并经过州、县劳动、人事、组织等部门组织体检并考核合格后依法招用的，不仅如此县公安、粮食等部门为上诉人办理了转粮转户手续，并收回了上诉人的承包土地。正因为上诉人是相关部门合法招录的职工所以相关部门才会办理转粮转户手续。2、一审法院认定上诉人以灵活就业人员身份参加职工基本养老保险错误。从本案证据清楚看出1995年上诉人还系仓街乡政府乡镇企业办的合同制工人。上诉人一直都在乡政府工作，主管部门大姚县乡镇企业局亦认可该事实，但一审却违背客观事实，认定上诉人的身份为灵活就业人员。3、一审法院遗漏认定上诉人在仓街乡政府工作26年的事实，该事实双方都没有争议，大姚县乡镇企业局及仓街乡政府等有关部门也对该事实作出了工龄认定。该事实也是本案最基本的案件事实，一审法院对此没有作出认定系认定事实错误。二、一审法院适用法律错误。1、《楚雄州劳动和社会保障局关于加强提前退休报批工作的通知》【楚劳社办(2008)77号】与法律行政法规和上级的规范性文件相抵触，系违法的规范性文件不应当适用，而应当适用《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法(试行))》。2、云南省养老保险实行全省统筹，应按照省级规范性文件的规定为上诉人核发养老金，而不应适用楚雄州州级的文件规定核发养老金。本案中被诉行政行为及一审判决均适用楚雄州州级的文件作为依据。显然是行政级别颠倒，适用法律错误。3、依据《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法(试行))》的规定，原告公安部门的户口迁移转粮户的事实、原告提交的各种证据材料均可以证明原告于1971年参加工作应视同缴费起始时间的事实。相关政府及有关部门出具的证据材料完全符合视同缴费起始时间证据标准，应予以采用。4、劳动和社会保障部办公厅关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函劳社厅函(2002)323号规定“……从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄……在当地实行养老保险社会统筹前的临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限……”。依据一审判决第12页第18行认定的事实:“……1993年经州、县组织人事部门考核合格办理“农转非”手续”，原告提交的《聘用乡镇企业管理工作人员合同书》证明了上诉人为合同制人员，依据该文件规定，上诉人的全部工作时间应视为缴费年限。另外，楚雄州于1997年实行养老保险社会统筹，1993年至1997年期间系人事部门的考核同意的合法用工，即至少有4年的时间应视同缴费年限，但被诉行政行为及一审判决均对该重要事实予以遗漏，显然是错误的。
被上诉人大姚县人力资源和社会保障局答辩称：一审认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉请求不能成立，请驳回上诉人的上诉，维持原判。理由如下：一、一审认定事实清楚。1、1973年至1996年6月，上诉人张文浩在仓街乡人民政府参加工作，但其劳动关系未经过县级以上人事部门批准，属计划外用工。2、根据《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法(试行)》(第四号公告)规定，社会保险经办机构审核和计发养老保险金的对象分为:男年满60周岁，女在管理(技术)岗位年满55周岁、在生产(工勤)岗位年满50周岁的职工。参保的城镇个体工商户、自谋职业人员以及灵活方式就业人员，男年满60周岁、女满55周岁。据此，在为上诉人张文浩办理养老保险时将上诉人视为灵活方式就业人员参保。二、一审适用法律正确。1、《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休办法(试行)》(云南省劳动和社会保障厅第四号公告)第二条二项规定:依照劳动部(56)中劳配字第342号、国务院国发(1978)104号和劳动和社会保障部劳社厅函(2002)323号等文件的规定“1986年9月30日以前单位招收的临时工，应提供劳动人事等部门批准同意招收为临时工的原始依据，视同缴费年限以批准招收为临时工之日起计算;未经批准的属于计划外用工，视同缴费年限应以劳动人事部门正式批准招收录用之日起计算。”。2、《楚雄州劳动和社会保障局关于加强提前退休报批工作的通知》(楚劳社办〔2008〕77)文件规定，1986年9月30日前招收的职工，其参加工作时间以劳动人事部门正式招收的时间为准，档案里必须有劳动人事部门统一招收的依据，其工龄才能视同缴费年限。二个规范性文件的内容内涵是一致的，不存在下级规范性文件违反上级规范性文件的情形。3、上诉人张文浩认为1993年至1997年应当视为缴费年限的请求是错误的。《劳动和社会保障部关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》(劳社厅函(2002J323号)规定:“对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄……可视同缴费年限。”而本案中，上诉人张文浩不属于经人事劳动部门审批招用的临时工，不符合本规定的适用要件。
二审中，上诉人向本院提交了六组证据：第一组证据，1、大姚县招聘乡镇企业管理人员（84年、88年）招聘用工表；2、楚雄州乡镇企业管理干部培训班学员合影；3、大姚县乡镇企业管理局关于乡镇企业办公室聘用人员工资报酬、活动经费开支标准计管理办法的通知；4、楚雄州人事局、乡镇企业管理局关于乡镇企业办公室人员“农转非”问题的通知。欲证明上诉人被仓街乡政府大姚县乡镇企业管理局招聘为工作人员的事实。第二组证据，1、关于乡镇企业办人员考核量化评分的情况说明；2、楚雄州乡镇企业办公室人员（张文浩)考核量化评分表；3、楚雄州乡镇企业办人员考试推荐表；4、楚雄州一九九三年乡镇企业办招收(聘用)干部表;5、中共楚雄州委、楚雄州人民政府关于加快乡镇企业发展的若干决定。欲证明上诉人1993年经过乡政府、大姚县县乡镇企业局、县人事局严格面试笔试、考试合格、体检合格，报经楚雄州有关部门的审核批准，由县公安局、粮食局办理过转粮转户手续以及上诉人经考试合格的属于在职在编的乡镇企业办人员。第三组证据，1、大姚县乡镇企业办人员情况登记表；2、大姚县行政、事业单位仓街乡政府农林水职工工资花名册复印件三份；3、仓街公社革委会(1981年)奖金单二份。欲证明大姚县行政事业单位职工工资花名册仓街乡政府总务填发的工资花名册属原始依据，能证明张文浩属乡政府在职职工。第四组证据，1、大姚县填发的会计员证(90年)；2、党校学习结业证(91年)；3、云南省职工职业道德合格证书（93年）；4、云南省乡镇企业系统内专业基础知识测试合格证(93年)；5、助理会计师证(94年)；6、会计师证(97年)；7、第二次全国工业普查荣誉证(87年)；8、大姚县民政局最低生活保障(08年)。欲证明张文浩在仓街乡政府三十年，经上级有关部门考试合格从会计员晋升为助理会计师、会计师，荣获国务院荣誉证的事实。第五组证据，1、2015年8月17日，大姚县人社局为上诉人填发退休证，载明缴费起始时间为2000年5月；2、2016年8月31日，大姚县人社局更改上诉人的退休证缴费起始时间为1995年10月；欲证明被上诉人已为张文浩办理正常退休，但事隔一年后更改退休证，说明被上诉人在审核认定上诉人缴费起始时间认定不清的事实。第六组证据，1、土地(坝塘)管理耕种协议合同；2、楚雄州人民医院精神科诊断证明(2008年2月1日)；3、楚雄州第二人民医院病情诊断证明书(2011年)；4、法医学活体检验鉴定书(2007年)；5、昆明市中医院肛肠压力检测报告单(2007年)；6、司法鉴定人执业证；7、司法鉴定许可证。欲证明上诉人的身体状况及家庭生活十分困难。上述六组证据欲综合证实上诉人属于大姚县仓街乡人民政府面向社会招录的人员，属于正式的工人；被上诉人应将上诉人参加社保以前参加工作的年限视同为缴费年限为上诉人落实退休待遇。
经质证，被上诉人上诉人提交的证据真实性、合法性无异议，但不能证明其参加工作经县级人事部门审批属于正式聘用的工作人员，其工作年限也就不能计算为视同缴费的年限。
本院认为，上诉人提交的六组证据能证实其在大姚县仓街乡人民政府连续工作的事实，但不能证明上诉人属于人事部门面向社会招收参加工作的事实，与本案上诉人的主张不具有关联性，本院不予采信。
二审庭审中，双方当事人对原审认定的案件事实无异议。本院审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。
归纳各方诉辩主张，本案争议的焦点是：1、上诉人从1971年到1995年工作时间是否应当计算视同缴费年限；2、州人社局77号文件与省人社厅4号公告规定的内容是否一致。上诉人认为，根据证据以及省人社局4号令的规定，从1971年到1995年以前，上诉人已实际在大姚县仓街乡人民政府连续工作的时间应当视同缴费年限进行计算；州人社局的文件与省人社厅的文件不一致，应按省人社厅文件为其办理退休手续。被上诉人认为，对于上诉人的参加工作年限能否视同缴费年限，因上诉人的档案资料中没有人事部门批准招收的材料，其从1971年到1995年以前的工作年限不能计算视同缴费年限；州人社局文件与省人社厅文件对视同缴费年限审核认定的规定并不冲突，均应以人事部门统一招收的审批手续作为能否认定视同缴费年限的主要依据。
本院认为，根据云南省人民政府关于《云南省〈全民所有制企业的临时工管理暂行规定〉实施细则的通知》（云政发〔1991〕78号）第三条“全民所有制企业招用临时工，应根据云政发〔1990〕69号《关于发布《云南省城镇社会劳动力管理暂行规定的通知》精神，在上级下达的劳动工资指标内，向当地劳动行政部门申报。当地劳动行政部门核准后，本着就地就近招用的原则，安排企业在城镇持有《待业证》或《待业手册》、《临时务工许可证》的人员中招录，并办理有关手续。”的规定，全民所有制企业和机关、事业单位、社会团体招用临时工，须经劳动人事部门核准并办理有关手续。《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休退休办法（试行）》中“1、面向社会招收的人员视同缴费起始时间认定：（1）有招工表的按招工表确定；（2）招工表无法查找的，按转正定级表确定；（3）以上两表都没有的，由用人单位负责查找招工时的原始资料（如公安部门的户口迁移资料、参加工作当年工资发放表等）后再上报。2、依照劳动部(56)中劳配字第342号、国务院国发(1978)104号和劳动和社会保障部劳社厅函(2002)323号等文件的规定，1986年9月30日以前单位招收的临时工，应提供劳动人事等部门批准同意招收为临时工的原始依据，视同缴费年限以批准招收为临时工之日起计算;未经批准的属于计划外用工，视同缴费年限应以劳动人事部门正式批准招收录用之日起计算。”和《楚雄州劳动和社会保障局关于加强提前退休报批工作的通知》中“1986年9月30日以前招收的职工，其参加工作时间以劳动人事部门正式招收的时间为准，档案里必须有劳动人事部门统一招收的依据，其工龄才能视同缴费年限，缴费起始时间为参加工作时间；1986年10月1日后招收的劳动合同制工人，只有实际缴费年限，其缴费起始时间为实际缴费时间”亦明确规定了用人单位面向社会招收工作人员及视同缴费起始时间认定都必须以劳动人事部门核准招收并办理有关手续为依据。经本院审查认为《楚雄州劳动和社会保障局关于加强提前退休报批工作的通知》中“1986年9月30日以前招收的职工，其参加工作时间以劳动人事部门正式招收的时间为准，档案里必须有劳动人事部门统一招收的依据”与《云南省劳动和社会保障厅关于企业职工办理退休退休办法（试行）》“1986年9月30日以前单位招收的临时工，应提供劳动人事等部门批准同意招收为临时工的原始依据”的规定并不冲突，两个规范性文件对视同缴费年限都规定经人事劳动部门招收为依据。本案，上诉人自1971年参加工作至1995年10月期间与用人单位之间已形成事实劳动关系，但因上诉人的用人单位、主管部门在上诉人工作期间未能为其落实用工指标和计划等原因，导致上诉人未能办理或补办人事部门审批同意招收相关手续。上诉人所提交的证据不能证实参加工作经县级劳动人事部门批准同意招收的事实；其档案资料中亦无劳动人事部门同意招收的相关手续。故被上诉人依据《楚雄州劳动和社会保障局关于加强提前退休报批工作的通知》的规定未认定上诉人1971年到1995年工作的时间视同缴费年限。
综上所述，上诉人的上诉请求均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，判处正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张文浩承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 芳
审判员 陈 翠 连
审判员 吴 启 贤
二〇一六年十月二十五日
书记员
苏正生![](01lydyh01/CreateContentJS/CreateImage.aspx?action=img&docId=044a6ba7-e806-43f1-8d40-a959009d6887&imgId=MDQ0YTZiYTctZTgwNi00M2YxLThkNDAtYTk1OTAwOWQ2ODg3MC5qcGVn01lydyh01)