山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）济行初字第179号
原告王书宏等50人（详细名单附后）。
原告暨诉讼代表人王书宏，男，1962年9月28日出生，汉族，干部，住济南市。
原告暨诉讼代表人刘慧生，男，1949年2月17日出生，汉族，原济南卫生学校工会主席，住济南市。
原告暨诉讼代表人王峰，男，1970年10月25日出生，汉族，教师，住济南市。
原告暨诉讼代表人刘克勇，男，1971年1月3日出生，汉族，法律工作者，住济南市。
原告暨诉讼代表人禚洪猛，男，1973年11月21日出生，汉族，检察官，住济南市。
原告的共同委托代理人张文东，山东鲁兴律师事务所律师。
被告济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。
法定代表人国承彦，区长。
委托代理人王雷，山东天澍律师事务所律师。
委托代理人王春刚，槐荫区城市园林与绿化局副局长。
原告王书宏等50人不服被告济南市槐荫区人民政府（简称槐荫区政府）于2014年7月11日作出的济（槐荫）征字（2014）06号房屋征收决定，向本院提起诉讼。本院于2014年11月4日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2014年12月1日、2015年1月21日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人王书宏、刘慧生、王峰、刘克勇、禚洪猛、原告的共同委托代理人张文东，被告槐荫区政府的委托代理人王雷到庭参加诉讼。本案审理过程中，因涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认，本院与2015年1月26日裁定中止本案诉讼。因中止事由消失，本院决定于2015年6月23日恢复本案诉讼，本案现已审理终结。
被告槐荫区政府于2014年7月11日作出济（槐荫）征字（2014）06号《房屋征收决定》（简称6号征收决定）并以济（槐荫）征告（2014）06号《房屋征收公告》予以公告，其主要内容为：决定征收济南市卫生学校地块项目国有土地上房屋，征收范围：东至城市河道、西至二环西路、南至规划城市道路、北至相邻用地边界。其中具体门牌号：二环西路5972号院内1号楼、2号楼、3号楼、4号楼、5号楼；张庄路345-1号校院、321号。房屋征收部门：济南市槐荫区城乡建设委员会。房屋征收实施单位：济南市槐荫区房屋征收服务中心。房屋签约期限：2014年7月18日至2014年11月17日。征收补偿按照《济南市卫生学校地块项目房屋征收与补偿方案》执行。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据：
1、济南市规划局济规直二管函（2013）60号《关于济南市西区投融资管理中心〈申请确认济南卫生学校地块规划条件的函〉的复函》；
2、济南市西区投融资管理中心《济南市卫生学校地块国有土地上房屋征收意向书》及附件；
3、济南市城乡建设委员会济建征函（2013）45号征询意见函；
4、济南市规划局济规直二管函（2013）74号《关于济南市城乡建设委员会济建征函（2013）45号征询意见函》的复函；
5、济南市城乡建设委员会济建征函（2013）46号征询意见函；
6、济南市发改委济发改投资函（2013）33号关于市西区投融资管理中心济南卫生学校地块国有土地上房屋征收项目的初审意见；
7、济南市城乡建设委员会济建征函（2013）47号征询意见函；
8、济南市国土资源局济国土资函（2013）375号《关于济南市城乡建设委员会济建征函（2013）47号征询意见函》的复函；
9、济南市城乡建设委员会济建征冻字（2013）15号《关于济南市卫生学校地块项目房屋征收冻结通知》和《征收冻结通告》及张贴图片；
10、济政办字（2013）51号《济南市人民政府办公厅关于明确国有土地上房屋征收市、区工作职责有关问题的通知》；
11、《关于槐荫区2013年国民经济和社会发展计划执行情况与2014年计划草案的报告》；
12、《2014年槐荫区国有土地上房屋征收项目计划表》；
13、《济南卫生学校房屋征收面积公示表》；
14、补偿方案论证会资料；
15、济（槐荫）征方案告字（2014）1号《关于公布济南卫生学校地块项目房屋征收补偿方案征求意见公告》及张贴图片；
16、10份征求意见表，即在公告之后收到的片区内住户的10份对征收的意见答复；
17、《济南卫生学校地块项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况的公告》及张贴图片；
18、《济南卫生学校地块房屋征收社会稳定风险评估报告》；
19、济南卫校地块项目风险评估论证会资料；
20、《济南卫生学校地块项目房屋征收费用概算表》及《银行对公账户对账单》；
21、《济南市卫生学校地块改造项目房屋征收评估机构的公告》及张贴图片；
22、《关于选定房屋征收评估机构的通知》；
23、《公证书》（2014）济历下证民字第442号；
24、《评估机构选定结果公告》及张贴图片；
25、《济南市卫生学校地块项目房屋征收决定备案通知书》；
26、《济南市国有土地上房屋征收决定文号通知单》；
27、《济南市卫生学校地块被征收住宅房屋价格评估说明》及《济南市卫生学校地块项目被征收住宅房屋及产权调换房屋预评估结果》；
28、济（槐荫）征告（2014）06号《房屋征收决定公告》、济南卫校地块项目房屋征收补偿方案及张贴图片；
29、《济南市2013年国民经济和社会发展计划》及《济南市2013年保障性安居工程和旧城区改建国有土地上房屋征收项目（市级）计划》、济南卫校地块项目被征收住宅房屋及产权调换房屋预评估结果张贴图片。
被告拟用以上证据证明其作出征收决定合法。
被告的法律依据为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》的有关规定。
原告王书宏等50人诉称：原告系济南市二环西路5972号原济南卫校教职工宿舍住户。2014年7月11日，被告作出6号征收决定和征收补偿方案，决定对原告等在内的房屋进行征收。原告认为被告作出的6号征收决定违法。一是征收无任何法律依据，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》规定了符合公共利益确需征收的六种情形，原告所属地段不符合六种情形。二是征收程序违法，没有组织听证会；选定评估单位与评估过程不透明，评估结果得不到大多数人的认可；建设单位提前介入。三是征收过程严重违法，剥夺了原告的知情权、参与权，没有依法进行风险评估。四是严重侵害群众利益，在征收过程中雇用黑恶势力，采取暴力等非法手段，强迫签订协议，实施强拆和打砸。五是被告在复议期间所提交证据存在重大瑕疵，不能作为定案依据。原告曾向济南市人民政府申请行政复议，济南市人民政府决定维持被告作出的上述具体行政行为。原告为此提出行政诉讼，请求法院判令：1、依法撤销被告做出的6号征收决定；2、被告承担本案诉讼费。
原告向本院提交了以下证据：
1、李芳霞、程松、张树仁、孙学三的《房改信息查询结果表》；
2、李芳霞、孙学三的《济南市职工换购货币化购房申请表》；
3、李芳霞的《济南市居民换购住房、返售住房价格计算表》；
4、《公园里》房屋销售广告1份；
5、照片一宗（12张）；
6、光盘；
7、80人签名不同意拆迁的签名表；
8、分户初步评估报告。
被告槐荫区政府辩称：一、6号征收决定符合法律法规的规定，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）第四条第（一）项规定“市、县级人民政府负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作”，《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》（市政府令第248号）第三条第一款“市、区人民政府负责辖区内国有土地上房屋征收与补偿工作”，济南卫校地块旧城改造项目应由槐荫区政府负责国有土地上房屋征收与补偿工作。该项目对改善我市西部片区居民居住条件，提升城市建设品位，对区域社会经济发展有积极的促进作用，该改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划和市县国民经济和社会发展年度计划。经过严格的法定程序，槐荫区政府于2014年7月11日作出房屋征收决定并予以公告，符合法律规定。二、6号征收决定及征收补偿方案程序合法。1、济南卫校地块项目分别列入《济南市2013年国民经济和社会发展计划》、《济南市2013年保障性安居工程和旧城区改建国有土地上房屋征收项目（市级）计划》及2014年槐荫区国有土地上房屋征收项目计划，在作出征收决定前，严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》的具体规定，实施了各项工作，槐荫区房屋征收服务中心，对征收范围内房屋进行了摸底调查，房屋征收实施单位对征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况组织了调查登记，2014年5月23日，作出《关于公布济南卫生学校地块项目征收补偿方案征求意见公告》，对房屋征收补偿方案公开征求意见，征求意见期满收到10家被征收户就补偿方案提出的意见，房屋征收实施单位进行了解答。槐荫区政府组织有关部门负责人和专家对涉案地块的房屋征收可能引起社会稳定的风险和隐患进行讨论，形成评估意见。依法开设了该项目房屋征收补偿资金专用账户，征收补偿费用已经足额到位，专户存储，专款专用，符合相关程序规定。2、原告称该项目不符合公共利益，未举行听证、程序违法等，被告认为符合最广大人民群众的根本利益，是公共利益的重要方面；保障性安居工程建设和旧城改建，与广大城镇居民生活、工作密切相关，济南卫校地块实施改造工程，对提升该区域新形象有很好的带动作用。按照《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十六条规定有法定的情况出现，才进行听证会程序，事实是在法定的时间内并未出现大多数人反对的意见，截至本诉讼之日已有超过半数的被征收人与征收部门签订了征收补偿协议，故原告提出的理由不能成立。3、补偿形式符合相关法律法规规定，对房屋的补偿实行货币或产权调换两种方式，由被征收人自行选择。因济南卫校地块项目评估机构被征收人未协商选定，房屋征收实施单位采用公证机构现场公证的办法，由被征收人代表参加通过随机抽签方式选定山东广和房地产评估有限公司、山东中旭土地房地产评估咨询有限公司两家评估机构，并将评估机构选定结果公告。现已签订征收补偿协议的被征收人60户都是由已选定的评估机构严格按照征收法律法规的规定进行工作的。三、部分原告没有诉讼主体资格。被征收范围内的4号楼、5号楼的住户并没有取得房屋所有权证，不是合法的产权人，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，被征收人是被征收房屋的所有人。经过调查4号楼，5号楼的现产权人是济南市农业学校即现承继人济南护理职业学院。因此，4号楼、5号楼的住户没有诉讼主体资格。综上，6号征收决定适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求法院依法驳回。
经庭审质证，原告对被告的证据发表如下质证意见：被告的1号、10号证据均是复印件，11号证据不具有法律效力；18号证据《风险评估报告》是被告的下属部门作出，且日期在槐荫区政府进行风险评估论证会的日期之前；19、21、22、24、27号证据原告没有看到过，不予认可；29号证据是发展计划，不是发展规划。被告对原告的证据的质证意见如下：原告的1－3号证据，不能证明原告房屋的具体位置，也不能证明原告具有原告资格；原告4－6号证据与征收决定无关联；对于原告的7号证据，签名人员的人数被告不清楚，事实是已经有60户签订了安置补偿协议；原告的8号证据的内容真实，但被告早已将该初步评估结果和安置方案公示过，该证据与征收决定的合法性无关。
经审查，本院对证据作如下确认：被告提交的证据具有真实性、合法性，与本案有关联，可以证明被告作出6号征收决定是否符合征收情形、程序是否合法等案件事实，本院认定为有效证据。原告提交的证据1-3可以证明其与被诉具体行政行为存在利害关系，认定为有效证据；原告提交的7号证据，没有签名时间，不能证明是在征收补偿方案公告征求意见期间形成，其他证据与被诉征收决定是否合法无关联，本院对原告的4-8号证据不予采信。
根据上述有效证据，本院查明如下事实：济南市卫生学校地块旧城区改建项目在“济南市2013年国民经济和社会发展计划”中，被列入了“2013年保障性安居工程和旧城区改建国有土地上房屋征收项目（市级）计划”。2013年7月30日，济南市规划局作出济规直二管函（2013）60号复函，对该地块的规划条件予以确认。2013年8月8日，济南市西区投融资管理中心（项目实施单位）向济南市城乡建设委员会提交《济南市卫生学校地块国有土地上房屋征收意向书》、《济南市卫生学校地块房屋征收资金落实情况报告》及《济南市卫生学校地块房屋征收安置房源落实情况报告》。2013年8月12日，济南市城乡建设委员会分别向市规划局、市发展和改革委员会、市国土资源局分别发出征询意见函，同年8月22日，市规划局向市城乡建设委员会作出复函，确认该项目符合城乡规划要求。8月30日，市发展和改革委员会向市城乡建设委员会作出复函，确认该地块列入济南市2013年度保障性安居工程和旧城区改建房屋征收计划。2013年9月3日，市国土资源局作出复函确认涉案房屋征收建设活动符合土地利用总体规划。2013年9月6日，市城乡建设委员会作出《关于济南市卫生学校地块项目房屋征收冻结通知》并发布冻结公告。2013年9月11日，济南市城乡建设委员会发布济南市卫生学校地块项目房屋征收评估机构的公告，告知被征收人协商选定评估机构。公告期满，被征收人没有协商选定评估机构。2014年1月6日，城乡建设委员会作出《国有选定房屋征收评估机构的通知》，通知被征收人于2014年1月8日上午10点前到指定地点采用集中投票方式选定评估机构，如不能通过投票选定评估机构，将采用抽签方式确定评估机构。2014年2月25日，通过抽签方式选定了评估机构。济南市历下公证处对抽签活动予以公证。2014年5月9日，济南市槐荫区政府组织相关部门对济南市卫生学校地块项目征收补偿方案进行论证后，于5月23日，发布济南市卫生学校地块房屋征收补偿方案征求意见公告。公告期限为2014年5月23日至2014年6月22日。公告期满，共有10户被征收人反馈意见。2014年6月24日，济南市卫生学校地块项目部制作了《济南市卫生学校地块房屋征收面积公示表》予以公示。同日，槐荫区城乡建设委员会、槐荫区房屋征收服务中心制作济南卫生学校地块房屋征收社会风险评估报告，被告槐荫区政府于2014年7月4日对社会风险评估报告进行论证。2014年7月8日，被告作出济南市卫生学校地块项目房屋征收补偿方案征求公众意见情况和方案修改情况公告。2014年7月9日，征收补偿费48855525.18元存入槐荫区国有土地上房屋征收工作审批领导小组办公室账户。2014年7月11日，被告作出6号征收决定并予以公告，决定中告知了原告诉权和起诉期限。原告戴木林等申请行政复议，济南市人民政府作出济政复决字（2014）153号行政复议决定，维持了被告作出《房屋征收决定公告》及征收补偿方案的具体行政行为。原告不服被告作出的征收决定，诉至本院。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；……。”第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，济南市卫生学校地块房屋征收项目经济南市发改委确认符合国民经济和社会发展规划和专项规划，经市规划局确认符合城乡规划要求，经市国土资源局确认符合土地利用总体规划。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”具体到本案，征收决定作出前，被告对房屋征收部门拟定的济南市卫生学校地块房屋征收补偿方案论证后，予以公示并征求公众意见。公示期间，被征收人对补偿方案没有提出具体修改意见，亦未出现多数被征收人认为征收补偿方案不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的情形。故公示期满，被告没有举行听证会，仅将征求意见及补偿方案修改情况进行了公告，符合上述规定。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第二款规定：“用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用应当在房屋征收决定作出前足额到位、专户储存、专款专用。”涉及到本案，被告在作出征收决定前，对该征收项目进行了风险评估。经审查，槐荫区城乡建设委员会、槐荫区房屋征收服务中心于2014年6月24日制作济南卫生学校地块房屋征收社会风险评估报告，被告槐荫区政府于2014年7月4日对社会风险评估报告进行论证。先提交风险评估报告，后对报告进行论证，顺序正确。原告主张被告进行风险评估的顺序颠倒，与事实不符。另外，项目需要的用于货币补偿的资金及其补助和奖励等费用共48855525.18元亦足额存入了槐荫区国有土地上房屋征收工作审批领导小组办公室账户、专款专用。故被告槐荫区政府作出6号征收决定，符合上述法规、规章规定的征收条件和程序规定。
原告主张自己居住的房屋并不是危房，不应以旧城区改造为由被征收。对此，本院认为，旧城区改造项目是被告根据国民经济和社会发展规划以及涉案地块在城市发展中的整体状况确定的城市建设活动，项目范围内的房屋是否均为危房，不是确定该地块是否应当实施旧城区改造项目的决定因素，因此，原告的主张不能成立。
庭审中原告称征收过程中存在暴力行为，有的被征收人被打伤、房屋门窗被打坏，因此应认定被告的征收决定违法。对此，本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十一条规定：“采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”据此，征收决定实施过程中存在的违法行为与征收决定本身是否合法，不属于同一法律关系，原告要求据此确认被告作出的征收决定违法，没有法律依据，本院不予支持。对于原告所称在征收过程中存在违法行为，原告可依照上述规定寻求救济。
综上，被告于2014年7月11日作出6号征收决定的行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告王书宏等50人的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王书宏等50人共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 陈汉成
审 判 员 王大伟
代理审判员 黄 娟
二〇一五年六月二十五日
书 记 员 王煜桐
附：原告名单：
戴木林，男，1972年7月1日出生，汉族，教师，住济南市。
刘玉峰，女，1969年12月26日出生，汉族，教师，住济南市。
王书宏，男，1962年9月28日出生，汉族，干部，住济南市。
傅国英，男，1952年6月30日出生，汉族，退休职工，住济南市。
张树仁，男，1968年12月28日出生，汉族，教师，住济南市。
李国栋，男，1975年10月4日出生，汉族，银行职工，住济南市。
张华，女，1976年8月4日出生，汉族，教师，住济南市。
张韶丽，女，1965年12月16日出生，汉族，教师，住济南市。
隋超，男，1946年11月18日出生，汉族，退休职工，住址，济南市槐荫区二环西路5972号4号楼3-101。
王宾，男，1969年4月27日出生，汉族，教师，住址，济南市槐荫区二环西路5972号4号楼2-501。
孙英，女，1971年9月4日出生，汉族，自由职业者，住址，济南市槐荫区二环西路5972号4号楼2-501。
丛建乡，男，1967年2月25日出生，汉族，教师，住济南市。
赵会超，男，1971年7月12日出生，汉族，教师，住济南市。
任国三，男，1961年2月24日出生，汉族，教师，住济南市。
刘慧生，男，1949年2月17日出生，汉族，退休干部，住济南市。
王建军，男，1972年10月8日出生，汉族，干部，住济南市。
马涛，男，1971年11月30日出生，汉族，科研人员，住济南市。
王峰，男，1970年10月25日出生，汉族，教师，住济南市。
刘雅俐，女，1963年12月11日出生，汉族，教师，住济南市。
马源，男，1949年4月27日出生，汉族，退休教师，住济南市。
戴承令，男，1969年3月2日出生，汉族，教师，住济南市。
于宁先，男，1974年6月9日出生，汉族，教师，住济南市。
于洪臻，女，1968年2月19日出生，汉族，教师，住济南市。
赵钢，男，1973年1月15日出生，汉族，公务员，住济南市。工作单位：长清区政务中心。
汪祎，女，1977年10月30日出生，汉族，教师，住济南市。
于英俊，男，1974年10月10日出生，汉族，教师，住济南市。
孙汉友，男，1962年1月26日出生，汉族，教师，住济南市。
王宝峰，男，1972年11月9日出生，汉族，教师，住济南市。
黄义辉，男，1974年12月18日出生，汉族，教师，住济南市。
刘再友，男，1965年11月2日出生，汉族，教师，住济南市。
孙殿明，男，1937年9月15日出生，汉族，退休干部，住济南市。
孙学三，男，1967年7月22日出生，汉族，职工，住济南市。
孙学云，女，1965年12月20日出生，汉族，职工，住济南市。
刘加钊，男，1968年11月28日出生，汉族，公务员，住济南市。工作单位：民盟山东省委。
温洪平，男，1956年1月30日出生，汉族，退休职工，住济南市。
禚洪猛，男，1973年11月21日出生，汉族，检察官，住济南市。工作单位：济南市检察院。
王燕，女，1980年1月6日出生，汉族，教师，住济南市。
刘克勇，男，1971年1月3日出生，汉族，法律工作者，住济南市。
李晓红，女1975年10月7日出生，汉族，教师，住济南市。
高法振，男，1975年4月25日出生，汉族，教师，住济南市。
刘海军，男，1968年5月18日出生，汉族，干部，住济南市。工作单位：济南市农业局。
李芳霞，女，1969年2月16日出生，汉族，教师，住济南市。
程松，男，1977年12月26日出生，汉族，教师，住济南市。
李品安，男，1970年11月23日出生，汉族，公务员，住济南市。工作单位：山东政策研究中心。
张红英，女，1970年3月1日出生，汉族，教师，住济南市。
李秀忠，女，1946年6月6日出生，汉族，退休职工，住济南市。
王广科，男，1970年2月25日出生，汉族，教师，住济南市。
王建华，男，1971年2月10日出生，汉族，教师，住济南市。
徐海梅，女，1973年12月12日出生，汉族，自由职业者，住济南市。
谷伟，女，1977年5月18日出生，汉族，教师，住济南市。