海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼02行初403号
原告付兰英，女，1942年3月3日出生，汉族，现住三亚市。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
委托代理人李春禹，北京在明律师事务所律师。
被告三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。
法定代表人周俊，该区区长。
委托代理人王昌，三亚市吉阳区人民政府办公室主任科员。
委托代理人邓振海，海南惠海律师事务所律师。
原告付兰英诉被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）房屋登记拆迁通告纠纷一案，本院受理后，因本案与本院同期受理的原告林爱娟等人分别诉被告吉阳区政府房屋登记拆迁通告纠纷47案的诉讼请求、事实与理由相类同，本院在征得各方当事人同意后将该48个案件合并审理。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告付兰英诉称：2016年4月11日，三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）作出《月川棚户区改造项目拆迁补偿安置方案》（以下简称《月川补偿安置方案》），决定对月川村进行棚户区改造。原告在月川村川中路西三巷13-102号的住宅位于拆迁范围内。2016年5月17日，被告作出《月川棚户区改造项目范围内外来人员房屋登记拆迁通告》（以下简称《拆迁通告》），要求房屋所有人于2016年5月18日至2016年5月31日期间配合被告对房屋进行登记丈量，并签订征收补偿协议，同时腾空房屋交付拆除。主动配合前述行为的，将给予每平方米550元生活困难补助及250元搬迁奖励。原告认为，一、被告无权作出《拆迁通告》，而且其作出的《拆迁通告》也没有事实和法律依据。被告作出《拆迁通告》所依据的《月川补偿安置方案》并未授权被告限定拆迁登记时间，因此被告所作的时间限定无效，对原告不具有约束力。每平方米550元生活困难补助及250元搬迁奖励是三亚市政府在《月川补偿安置方案》中明确的补助标准，被告作为下级政府无权擅自予以剥夺。月川村的房屋现状属于历史遗留问题，多数现有房屋的性质尚待确认。在原告房屋性质存在争议的情况下，被告不应先入为主地认为原告不具有合法产权。二、被告作出的《拆迁通告》实质为征收补偿决定。《拆迁通告》对于登记、丈量及腾空房屋交付拆迁作出了严格的时间限定，并明确表示超过期限将不再给予任何补助及奖励，其实质上已经处分了原告的实体权利，具有征收补偿决定的性质。综上，被告作出的《拆迁通告》形式错误，实质违法，严重侵害了原告的合法权益，请求法院确认被告吉阳区政府作出《拆迁通告》的行政行为违法，并判令被告承担本案诉讼费。
被告吉阳区政府辩称：吉阳区政府于2016年5月17日作出的《拆迁通告》符合法律法规和规范性文件的规定，原告的诉讼请求依法应当驳回。一、《拆迁通告》的发出程序符合法律法规的规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征收土地步骤是：县以上人民政府制定土地征收方案；根据土地征收方案制定补偿安置方案；在征收范围内公示经批准的征收补偿安置方案；政府授权的单位组织实施。根据《征收土地公告办法》第九条的规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向有关人民政府部门提出。本案中，三亚市政府于2016年4月11日制订《月川补偿安置方案》后，即于2016年4月14日召开了吉阳区月川棚户区改造项目工作动员大会，月川村村民代表参加了会议。此外，三亚市政府还以展板和公告栏张贴的形式在月川村进行了两次公告。公告期间，没有任何人向三亚市政府提出不同意见或者要求举行听证会。10个工作日届满后，吉阳区政府根据该方案开始组织实施，于2016年5月17日发出《拆迁通告》符合相关法律法规的规定。二、《拆迁通告》的内容符合《月川补偿安置方案》的规定。《月川补偿安置方案》第六条规定，征收无合法房屋产权（或等同手续），且户籍也不在月川居委会的外来人员的房屋，按以下标准补偿：（一）主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋按照每平方米550元标准给予被拆迁户生活困难补助；（二）在规定时间签订征收补偿协议并腾空房屋的，再给予被拆迁户每平方米250元的搬迁奖励费。该补偿安置方案是政府在征收土地过程中作出的规范性文件，合法有效，相关单位和相关权利人必须严格遵守。吉阳区政府以《拆迁通告》的形式落实该规范性文件的内容，并没有超越权限。三、根据《月川补偿安置方案》，吉阳区政府是该方案授权的执行机构，只要在《月川补偿安置方案》公告满10个工作日之后，补偿安置方案的执行单位就有权确定办理房屋登记等事项的时限。四、吉阳区政府通知拆迁范围内的各住户对其房屋权利进行申报，原告对其房屋的性质应承担举证不能的责任。吉阳区政府在《拆迁通告》中已明确告知各被拆迁户享有申报、登记的权利和方式。原告对其权利的合法来源未能提供相关证据予以证明，应承担举证不能的后果。原告无法证明其具有主体资格，理应驳回起诉。对于没有合法手续的房屋，在征收拆迁过程中进行补偿本没有法律依据，但是三亚市政府本着以人为本的原则，在制定补偿安置方案时对于在征收范围内无合法房屋且户籍也不在月川居委会的人员给予适当的补贴，补贴标准由补偿安置方案确定，如对该标准不服，应当在法定期限内对补偿安置方案提出诉讼。吉阳区政府不是补偿安置方案的制定机关，不是适格被告。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，2016年4月11日，三亚市政府向各区人民政府、各管委会及市政府各有关单位发出《三亚市人民政府关于印发月川棚户区改造项目拆迁补偿安置方案的通知》（三府〔2016〕79号）。《月川补偿安置方案》确定：月川棚户区改造项目的征收范围为东至新月路，南至川河路，西至河东路，北至迎宾路，征收面积约1125亩；征收项目区域涉及月川居委会下辖的7个居民小组，原籍居民1950户共4719人，房屋2134栋,总建筑面积约150万平方米；安置对象包括原籍居民、转户居民、上门女婿和入嫁媳妇、外嫁女、外出工作人员及其他情形人员六类。此外，该方案还对安置对象的认定条件、房屋征收补偿方式、补偿标准以及外来人员房屋的征收补偿标准等事项作出了详细的规定。其中，对无合法房屋产权（或等同手续），且户籍也不在月川居委会的外来人员房屋的征收补偿标准是：（一）主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作，被拆房屋（包括框架、混合、砖木结构房屋）按每平方米550元标准（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）给予被拆迁户生活困难补助；（二）在规定时间签订征收补偿协议并腾空房屋的，再给予被拆迁户每平方米250元（每户以525平方米为最高标准，剩余部分不予补偿）的搬迁奖励费。此后，吉阳区政府将《月川补偿安置方案》先后以展板和公告栏张贴的形式在月川居委会进行了公告。2016年5月17日，吉阳区政府作出《拆迁通告》，并在月川棚户区改造项目征收范围内进行了张贴。该通告告知：因实施月川棚户区改造项目需要，根据《月川补偿安置方案》的有关要求，吉阳区委、区政府决定，自即日起，凡属月川棚户区改造项目范围内外来人员（即户籍不在月川居委会且房屋无合法产权的人员）所建房屋，按照”一栋一户”的原则，根据方案确定的房屋补偿面积，房屋所有人于2016年5月18日至2016年5月31日期间主动配合登记丈量，积极进行搬迁工作的，为体恤建房人的实际困难，按每平方米550元的标准给予生活困难补助；在规定时间内签订征收补偿协议并腾空房屋交付拆除的，再给予每平方米250元的搬迁奖励。逾期未登记的房屋，将由区城管局依法进行处置，由此造成的损失由房屋所有人自行承担。2016年6月27日，原告付兰英以其住宅位于拆迁范围内，吉阳区政府作出的《拆迁通告》侵害其合法权益为由，提起本案诉讼，要求确认被告吉阳区政府作出《拆迁通告》的行政行为违法。
在本案庭审过程中，吉阳区政府表示，月川棚户区改造项目征收工作目前还处于权属登记和入户调查阶段。虽然《拆迁通告》规定的登记期限已过，但房屋所有人仍然可以申请办理登记、补偿手续，相关执法部门也尚未拆除原告的房屋。原告也确认其房屋没有被拆除。
本院认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定,行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，吉阳区政府根据《月川补偿安置方案》制作并发布《拆迁通告》的行为，仅仅是将《月川补偿安置方案》中关于外来人员房屋的认定条件和征收补偿标准的规定，在月川棚户区改造项目征收范围内作出专项公示告知的行为。吉阳区政府作为月川棚户区改造项目的房屋征收部门,在《拆迁通告》中告知房屋所有人主动配合登记丈量、签订征收补偿协议并腾空房屋交付拆除的时限及逾期登记的后果，目的是为了贯彻执行三亚市政府作出的《月川补偿安置方案》的要求，促使征收范围内的房屋所有人及时主动配合征收人员登记丈量、签订征收补偿协议并交付房屋，并未改变《月川补偿安置方案》所规定的外来人员房屋的认定条件和征收补偿标准，没有对被征收人增设新的权利义务。事实上，吉阳区政府在本案庭审中也明确表示，虽然目前《拆迁通告》规定的期限已过，但房屋所有人仍然可以申请办理登记、补偿手续，相关执法部门也尚未拆除原告的房屋。原告也确认其房屋没有被拆除。因此，《拆迁通告》并没有对原告付兰英的权利义务产生实际影响。对原告权利义务产生实际影响的是三亚市政府征收其土地房屋的行政行为，而非吉阳区政府作出《拆迁通告》的行政行为。原告付兰英对吉阳区政府作出《拆迁通告》的行政行为提起行政诉讼，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，依法应驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项及《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项、第二十七条第二款之规定，裁定如下：
驳回原告付兰英的起诉。
本案不交纳案件受理费，原告付兰英已预交的50元受理费，退还原告。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 吉 红
审判员 王 娜
审判员 张维青
二〇一六年十一月二十八日
书记员 陈 浩
附相关法律及司法解释条文：
中华人民共和国行政诉讼法
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；
（二）有明确的被告；
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
最高人民法院
关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
诉讼费用交纳办法
第八条下列案件不交纳案件受理费：
（一）依照民事诉讼法规定的特别程序审理的案件；
（二）裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件；
（三）对不予受理、驳回起诉和管辖权异议裁定不服，提起上诉的案件；
（四）行政赔偿案件。
第二十七条第二审人民法院决定将案件发回重审的，应当退还上诉人已交纳的第二审案件受理费。
第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费；当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉，第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。