新疆维吾尔自治区克拉玛依市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）新02行终13号
上诉人（原审原告）高桂芹，女，1954年7月24日出生，汉族，个体从业人员。
委托代理人贾树峰，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）克拉玛依市克拉玛依区城市管理行政执法局，住所地：克拉玛依准噶尔路31号。
统一社会信用代码：×××。
负责人任超，该局副局长。
委托代理人拜金良，新疆先觉律师事务所律师。
上诉人高桂芹因不服其他行政行为纠纷一案，不服克拉玛依区人民法院（2017）新0203行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人高桂芹及其委托代理人贾树峰、被上诉人克拉玛依市克拉玛依区城市管理行政执法局（以下简称：克区城管局）负责人任超及委托代理人拜金良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：2014年4月8日，高桂芹以新疆三联工程建设有限责任公司（以下简称三联公司）（乙方）经办人的名义与克区国土分局（甲方）签订克区国土临字（2014-009）《克拉玛依市临时建设用地合同书》，合同约定：甲方依照法律规定同意乙方在本行政辖区内临时使用土地，土地所有权属于国家所有，乙方在批准的年限内有临时建设用地使用权。土地坐落在北郊变电所东侧（旧货市场），土地面积为2299平方米。土地用途施工基地。使用年限为一年，自2014年1月1日至2014年12月31日止。乙方向甲方缴付临时用地管理费13794元。乙方所使用的临时用地，如因城市规划调整需要收回土地时，乙方应当自觉服从并拆除临时建筑。拆除未超过批准期限的临时建筑，拆迁人应当给予适当补偿。临时用地使用期满，合同自行终止。乙方如需继续使用本土地，必须期满前向原核发临时建设用地许可证的部门重新申领临时建设用地规划许可证并与甲方重新签订合同换领临时用地证，缴纳临时用地费用。逾期不申请的，视为乙方自动放弃，甲方有权依法收回或拆除乙方所使用临时用地上的建筑物和其他构筑物。合同还对其他事项进行了约定。在该合同的附件二处载明，补交费用：该临时用地自2002年至今未办理临时用地年检换证手续。经征询规划部门意见，该临时用地所处地段近期无建设需求。为此，建议收取（2002年-2013年）欠缴临时管理费165528元后，为其办理2014年度换证手续，并收取本年度临时用地管理费13794元，两项合计应缴纳临时用地管理费金额为179322元。后高桂芹缴纳上述费用。该合同未加盖三联公司公章。2014年4月8日，克区城管局办理该土地的临时用地许可证（克区临地字2014第009号），该临时用地许可证载明用地单位（户主）为三联公司二十分公司，土地用途为施工基地，土地所有权性质为施工临时用地，面积为2299平方米，有效日期从2014年1月1日至2014年12月31日。
2014年12月12日，克区城管局向三联公司二十分公司（高桂芹）下发（2014）第32号《告知书》，告知临时用地到期时间，要求高桂芹接到通知后15日内自行拆除地上建筑物及附属设施并恢复土地原貌，逾期将移交克拉玛依区国土资源执法监察大队依法处理，《告知书》接收人处的签名是吴海峰。高桂芹未按照《告知书》要求自行拆除该地块上的建筑物。克区临地字2014第009号临时用地期限届满后，高桂芹仍未自行拆除该地块上的建（构）筑物，未交还土地。2016年8月8日，克区国土分局向三联公司二十分公司送达《终止临时用地许可通知书》。2016年8月12日，三联公司向克区国土分局回函述称：涉案土地的实际使用权人是高桂芹，高桂芹与三联公司无劳动合同关系，三联公司未授权高桂芹签署《克拉玛依市临时建设用地合同书》。2016年8月22日，克区国土分局在克拉玛依日报刊登《临时用地行政许可注销公告》，载明包括克区临地字2014第009号在内的共计24宗临时用地行政许可有限期已届满，决定依法对上述区域24宗临时用地许可予以注销，收回其临时用地使用权。
2016年9月2日，克区国土分局将克拉玛依区八一旧货市场区域包括高桂芹实际使用的土地在内的二十宗临时用地行政许可注销相关资料移交克区城管局。
2016年9月18日，高桂芹书写的《证明》一份，载明其与三联公司未签订劳动合同，克区国土临字（2014-009）《克拉玛依市临时建设用地合同书》是其个人行为，与三联公司无关。2016年9月27日，克区国土分局对三联公司作出克国用土资执罚[2016]045号《行政处罚决定书》。2016年9月30日，三联公司登报声明高桂芹办理涉案土地临时用地手续的行为与该公司无关。
2017年1月16日，克区城管局对克区临地字2014第009号临时用地上的临时建筑在规定使用期限内未拆除一案进行立案。2017年3月10日，克区城管局给克拉玛依市城乡规划局发出《关于对旧货市场E区内建（构筑物修复）进行认定的函》，请求对旧货市场E区E5号用地内的砖混房屋等建（构）筑物是否取得相关规划许可手续和是否严重影响城乡规划的实施进行鉴定并函复。2017年3月21日，克拉玛依市城乡规划管理局给被告《关于对原旧货市场C区、D区、E区临时建设确认的回函》及附件《原旧货市场10宗地临时建设查处明细》，回函载明”原旧货市场C区、D区、E区10宗临时用地均未办理临时建设规划许可延期手续，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。请你局查处”，查处明细中载明序号7为旧货市场E区用地（克区临地字2014第009号）内的砖混房屋。2017年4月21日，克区城管局两名执法人员对克区临地字2014第009号临时用地进行现场勘验检查，《行政执法现场勘验（检查）记录》记载高桂芹在场，未签字，见证人处有郭逸帆、朱建设签名。当日，克区城管局对吴海峰、郭逸帆、朱建设分别进行调查询问并制作笔录，吴海峰的调查笔录记载吴海峰拒签。2017年4月24日，克区城管局形成调查报告，提出处理意见。当日，克区城管局作出[2017]克区城执拆字19号《责令限期拆除违法建设决定书》，该法律文书送达回证上未见被送达人高桂芹签名，有郭逸帆、朱建设签名。2017年4月28日，克区城管局作出[2017]克区城执拆字19号《催告通知书》及《违法建筑物拆除公告》，该两份法律文书送达回证上均未见被送达人高桂芹签名，有郭逸帆、朱建设签名。高桂芹未在克区城管局规定的期限内自行拆除其临时用地上的建（构）筑物。2017年5月19日，克区城管局作出[2017]克区城执强拆字19号《强制拆除违法建设决定书》，该法律文书送达回证上记载被送达人高桂芹拒绝签字，有郭逸帆、朱建设签名。高桂芹对上述两份行政决定书不服，提起行政诉讼。
另查,庭审中，克区城管局出示一份落款为三联公司二十分公司、日期为2014年4月8日的《临时用地使用承诺书》，该承诺书主要内容为：保证在临时用地上不兴建永久性建（构）筑物；保证不擅自改变批准土地用途，不超占土地；当临时用地期满或城市规划、城市建设、旧城改造等需要拆除临时用地时，保证自行拆除临时用地上建（构）筑物，主动无条件将土地退还国家，并不索要任何损失和补偿。高桂芹对该证据不予认可。
另查，庭审中，高桂芹自认涉诉的临时用地上建造的房屋，部分用于出租，并由高桂芹收取租金。
原审法院认为：《克拉玛依市临时建设用地合同书》及克区临地字2014第009号《临时用地许可证》表明，涉案土地属于临时建设用地，2014年12月31日到期。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定：”在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。”临时用地上只能搭建临时建筑物，临时用地使用期限届满后，高桂芹应当自行拆除地上的建筑物。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：”建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”克区城管局提交的证据及高桂芹的陈述表明，涉案土地使用期间届满后，高桂芹并未自行拆除该地块上的建筑物，经克区国土分局注销临时用地行政许可后，高桂芹仍未自行拆除，克拉玛依市人民政府城乡规划主管部门有权责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：”国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《国务院法制办关于在新疆维吾尔自治区克拉玛依市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2001]262号)第二条，《新疆维吾尔自治区关于在克拉玛依市开展相对集中行政处罚权试点工作的批复》（新政函[2001]175号）第二条，《克拉玛依市人民政府关于在我市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》（新克政发[2002]1号）第二条第二项，克区城管局经法律法规授权行使《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定的克拉玛依市人民政府城乡规划主管部门的行政职权，克区城管局具有临时用地期满后责令原告限期拆除地上建筑物的主体资格和相应职权，克区城管局作出[2017]克区城执拆字19号《责令限期拆除违法建设决定书》在其职权范围内。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：”城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第六十三条规定：”城乡规划行政主管部门作出责令停止建设或者限期拆除违法建设工程、临时建筑的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，县级以上人民政府可以责成行政执法、城乡规划等有关部门采取查封施工现场、强制拆除违法建设工程、临时建筑等措施。强制拆除的费用由违法建设单位或者个人承担。”高桂芹在克区城管局作出责令限期拆除临时用地上的建（构）筑物的决定后，逾期不拆除，克区城管局具有强制拆除的主体资格和相应职权，克区城管局作出[2017]克区城执强拆字19号《强制拆除违法建设决定书》在其职权范围内。
克区城管局接收克区国土分局移交的案件后，经过立案、向克拉玛依市城乡规划局发函征询、勘验检查现场、对吴海峰进行调查询问、出具调查报告等程序，对高桂芹作出《责令限期拆除违法建设决定书》，符合法律规定。故高桂芹要求撤销克区城管局作出[2017]克区城执拆字19号《责令限期拆除违法建设决定书》的诉讼请求，不符合法律规定，不予支持。
根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：”行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”及第四十四条规定：”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”克区城管局在作出《强制拆除违法建设决定书》之前，对高桂芹下发《违法建筑物拆除公告》及[2017]克区城执拆字19号《催告通知书》，并在《催告通知书》中载明了原告履行义务的期限、方式和相应的陈述权和申辩权，但其送达回证上均无被送达人签字，只有见证人与送达人签字。
高桂芹逾期不拆除，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条和《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第六十三条规定，对高桂芹作出《强制拆除违法建设决定书》，符合法律规定。但克区城管局《责令限期拆除违法建设决定书》作出时间是2017年4月24日，《强制拆除违法建设决定书》作出时间是2017年5月19日，克区城管局在该决定书认定事实中所写”逾期未申请行政复议或者提起行政诉讼”不符合法律规定。但高桂芹对《责令限期拆除违法建设决定书》在法律规定的起诉期限内向法院提起行政诉讼，法院亦立案审理，故高桂芹的权利未受到《强制拆除违法建设决定书》内容的影响。克区城管局虽然送达程序不符合法律规定，但高桂芹当庭的陈述及本案证据表明高桂芹实际知道被告所作的具体行政行为，高桂芹的权利未受到克区城管局送达程序瑕疵的影响。综上所述，克区城管局在作出《强制拆除违法建设决定书》的程序上存在轻微违法，但均未对高桂芹的实际权利产生影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：”行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：......（二）行政行为轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”据此，依法确认克区城管局作出的[2017]克区城执强拆字19号《强制拆除违法建设决定书》行政行为违法，但不撤销该行政行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、第六十六条、第六十八条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第四十四条、《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第六十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款、第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十四条、第八十五条、第八十六条之规定，判决如下：”一、确认被告克拉玛依市克拉玛依区城市管理行政执法局作出[2017]克区城执强拆字19号《强制拆除违法建设决定书》违法；二、驳回原告高桂芹要求撤销被告作出[2017]克区城执拆字19号《责令限期拆除违法建设决定书》的诉讼请求。”
上诉人高桂芹的上诉请求：1、依法变更（2017）新0203行初13号《行政判决书》第一项判决，改判为撤销[2017]克区城执拆字19号《责令限期拆除违法建设决定书》；2、第二项改判为：撤销[2017]克区城执强拆字19号《强制拆除违法建设决定书》。事实和理由：上诉人在克拉玛依区北郊变电所东侧旧货市场区域有房屋一处，该房屋始建于1993年，且上诉人每年足额缴纳土地使用费。被上诉人于2017年4月24日针对上诉人的房屋作出[2017]克区城执拆字19号《责令限期拆除违法建设决定书》，将上诉人的房屋认定为违法建筑，责任上诉人限期拆除房屋。在上诉人起诉期限内，被上诉人于2017年5月19日又对上诉人作出[2017]克区城执强拆字19号《强制拆除违法建设决定书》，决定强制拆除上诉人的房屋。上诉人不服被上诉人作出的被诉行政行为，向法院提起诉讼，请求撤销被诉行政行为。一审法院作出的（2017）新0203行初13号《行政判决书》，将被诉[2017]克区城执拆字19号《责令限期拆除违法建设决定书》确认违法，但并未予以撤销；并驳回上诉人撤销[2017]克区城执强拆字19号《强制拆除违法建设决定书》的诉讼请求。
上诉人认为原审事实认定不清，法律适用错误，判决错误。一、一审法院无正当理由未对有关上诉人房屋建设时间、建筑的性质等问题予以认可，导致本案事实认定不清，作出错误判决。上诉人的房屋系砖混材料建成的永久性建筑。由于本地政府对上诉人房屋所在地地块无具体利用计划，房屋建成后至2014年，上诉人一直向国土部门缴纳土地使用费，国土部门也多次为上诉人的房屋办理用地手续。2015年以来，被上诉人不再为上诉人房屋办理用地手续系因本地有建设项目规划。2016年，被上诉人作出被诉行政决定，为了达到不向上诉人支付安置补偿，即可强制拆除上诉人的房屋，以合法形式达到违法目的。一审法院通过对涉案用地合同内容的认可，将上诉人的房屋认定为临时建筑，以支持被上诉人作出被诉行政行为的目的。二、一审法院无正当理由未认定本地区存在与上诉人相同情况，得到拆迁补偿的事实。上诉人在庭审期间提交本地区其他与上诉人情况相同的房屋产权人签订的安置补偿协议，证明被上诉人在拆迁安置补偿的问题上，对上诉人采取区别对待，损害被上诉人的财产权益。三、被上诉人无权作出被诉行政行为，对于拆除违法建设，首先需要规划部门对违法建设作出认定，并出具书面的认定书，告知并送达给行政相对人。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被上诉人至今未收到规划部门对涉案房屋涉嫌违建的认定文书，被上诉人作出《责令限期拆除违法建设决定书》的依据不存在，被上诉人未提出相关证据证明上诉人房屋确属法律规定的”无法采取改正措施消除影响”，应当限期拆除的情形。
（2017）新02行终11号《行政裁定书》对克拉玛依市市城乡规划管理局《关于对原旧货市场C区、D区、E区临时确认的回函》的认定为：”是行政机关之间对原旧货市场C区、D区、E区临时建设情况的说明，其本身并不创设新的权利义务，对受众的权利义务关系不产生实际影响”。（2017）新0203行初25号《行政裁定书》对《关于对原旧货市场C区、D区、E区临时建设确认的回函》的认定为：”该回函是克拉玛依市城乡规划管理局在行使职权过程中作出的阶段性行为，不产生独立的法律后果，对起诉人的权利义务不产生实际影响。”由此可见，《关于对原旧货市场C区、D区、E区临时建设确认的回函》并不具有针对上诉人房屋是否属于违反规划建设的认定效力，对上诉人不具有法律上的影响，被上诉人一审期间提交的《关于对原旧货市场C区、D区、E区临时建设确认的回函》并未将违建认定或行政处罚、行政强制的权力授予被上诉人，故被上诉人无权对上诉人作出被诉《责令限期拆除违法建设决定书》。上诉人作出被诉行政行为系超越法定职权。
综上所述，被上诉人作出的被诉行政行为无事实和法律依据，超越法定职权，属行政违法，应当予以撤销；一审法院认定事实不清，适用法律错误，作出错误判决，应当予以纠正。
被上诉人克区城管局的答辩理由：一审判决事实清楚，证据充分，适用法律得当，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。上诉人要求查明房屋建设时间及性质与本案没有关联性，上诉人要求的补偿也不属于本案审理范围。被上诉人有作出本案的行政行为的资格，依据我国《城乡规划法》、《国务院法制办关于在新疆维吾尔自治区克拉玛依市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》证明国务院对被上诉人权利来源的规定，《新疆维吾尔自治区关于在克拉玛依市开展相对集中行政处罚权试点工作的批复》规定行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，《克拉玛依市人民政府关于在我市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的决定》规定市区政府分别设立城市管理行政执法局为政府的工作部门，行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。从程序来说，2016年9月2日，克拉玛依市国土资源局克拉玛依分局给被上诉人的移交书确定执法来源，上诉人认为被上诉人无权作出被诉行政行为的理由不能成立。
经二审审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院依法对原审判决认定的事实及证据予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》的授权性规定，被上诉人克区城管局经国法函[2001]262号复函、新政函[2001]175号批复、新克政发[2002]1号决定的具体授权行使《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定的本辖区内城乡规划主管部门的行政职权，被上诉人克区城管局具有合法授权后行使临时用地期满后责令限期拆除地上建筑物的主体资格和相应职权；同时，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第六十三条规定，上诉人在被上诉人作出责令限期拆除的决定后，逾期不拆除，被上诉人具有依法强制拆除的主体资格和相应职权，一审法院认定正确，本院确认被上诉人克区城管局作出的诉争具体行政行为均在职权权限范围内。上诉人认为被上诉人作出的被诉行政行为超越法定职权，该上诉理由无事实及法律依据，被上诉人是依据县级以上城市规划管理部门回函中对临时建筑进行的确认，作出责令限期、强制拆除的决定，回函的性质不能认定被诉行政行为超越法律职权。本案中，被上诉人克区城管局基于授权及克拉玛依市城乡规划管理局向其出具的关于对旧货市场C区、D区、E区临时建设进行确认的函件，立案后开展勘验检查、调查询问、征询调查、形成调查报告等程序工作，进而向上诉人作出并送达[2017]克区城执拆字19号《责令限期拆除违法建筑决定书》，之后，通过《催告通知书》依法告知上诉人履行义务的期限、方式及陈述权、申辩权。本院认为，基于上诉人与行政机关签订的《克拉玛依市临时建设用地合同书》约定的内容，在涉诉土地约定的临时使用期限届满，行政机关要求上诉人限期自行拆除地上建筑物及附属设施并恢复土地原貌，交还土地；期限届满后，上诉人未履行相关义务，被上诉人克区城管局作出的[2017]克区城执拆字19号《责令限期拆除违法建筑决定书》在授权职权范围内，证据充分，适用法律正确，符合法定程序，上诉人要求撤销[2017]克区城执拆字19号《责令限期拆除违法建筑决定书》的诉讼请求不符合法律规定。根据本案一、二审查明并确认的事实，一审法院认定被上诉人克区城管局在作出[2017]克区城执强拆字19号《强制拆除违法建设决定书》过程中存在送达程序不符合法律规定等轻微违法，但该违法行为未对上诉人罗国顺的实体权利产生实际影响，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款的规定，确认被诉的该具体行政行为违法，但不予撤销，一审认定符合法律规定，本院予以确认。上诉人未提交诉争地上建筑物或者构筑物为法律意义上的永久建筑物，未能证实其为诉争房屋的合法所有权人或者系2015年1月1日起的合法使用权人；上诉人称行政机关在拆迁安置补偿的问题上采取区别对待，与房屋产权人签订安置补偿协议，并给予补偿，但上诉人并不能证实其为诉争房屋的产权人。
综上，上诉人罗高桂芹的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人高桂芹负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张建军
审 判 员 木尼然
代理审判员 陈疆伟
二〇一八年四月二十日
书 记 员 张晓燕