广东省紫金县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）河紫法行初字第28号
原告：河源市百泽实业有限公司。住所地河源市新市区建设大道北东方明珠大厦**楼***室。
法定代表人：高劲峰，总经理。
委托代理人：温国强，广东东江勤诚律师事务所律师。
委托代理人：向柳柳，广东东江勤诚律师事务所律师。
被告：紫金县人力资源和社会保障局。住所地紫金县紫城镇。
法定代表人：马子成，局长。
委托代理人：黄沾军，紫金县人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人：叶志凯，紫金县人力资源和社会保障局工作人员。
第三人：广东省紫金县建筑工程总公司。住所地紫金县紫城镇新紫路**号。
法定代表人：陈海钟，总经理。
委托代理人：钟秀水，紫金县紫城镇法律服务所工作人员。
原告河源市百泽实业有限公司诉被告紫金县人力资源和社会保障局不服行政命令纠纷一案，于2014年5月16日提起行政诉讼。本院受理后，向被告紫金县人力资源和社会保障局送达了应诉通知书和起诉状副本，并通知第三人广东省紫金县建筑工程总公司参加诉讼。依法组成合议庭，于2014年6月12日公开开庭进行了审理。原告河源市百泽实业有限公司的委托代理人温国强、向柳柳，被告紫金县人力资源和社会保障局的委托代理人黄沾军、叶志凯，第三人广东省紫金县建筑工程总公司的委托代理人钟秀水到庭参加诉讼。本案现已审理完结。
2014年1月9日，被告紫金县人力资源和社会保障局向原告河源市百泽实业有限公司作出紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书，责令该公司于2014年1月12日前先行垫付陈华等人工资24万元。
原告河源市百泽实业有限公司诉称：本公司将建设紫金盘古原生态休闲度假区D区休闲度假屋工程发包给第三人广东省紫金县建筑工程总公司施工，双方签订了建筑工程承包合同，约定20%的价款作为缺陷维修保证金与工人工资拖欠保障金。工程在2013年3月份停工，至2014年1月7日止，共完成工程造价2853022元，已付款2613022元。第三人广东省紫金县建筑工程总公司所施工建设的工程存在重大质量缺陷隐患，且至今没有进行交、竣工验收和结算，双方对完成的工程量和质量均存在重大分歧。虽然第三人广东省紫金县建筑工程总公司在本公司仍有工程款243022元，但该款不足按合同约定算出的缺陷维修保证金与工人工资拖欠保障金327582.40元。因此，本公司已超额支付工程款给第三人广东省紫金县建筑工程总公司，不存在未按合同约定拨付工程款的情形。2014年1月9日，被告紫金县人力资源和社会保障局向本公司作出紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书，责令本公司于2014年1月12日前先行垫付陈华等人工资24万元。该具体行政行为事实不清，证据不足，且违反上位法《中华人民共和国合同法》。恳请法院撤销紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书，以维护本公司合法权益和公平正义。
原告河源市百泽实业有限公司向本院提供了如下证据：
1、河源市百泽实业有限公司持有的企业法人营业执照、组织机构代码证、高劲峰为公司法定代表人的证明，证明原告河源市百泽实业有限公司主体资格；2、广东省紫金县建筑工程总公司持有的企业法人营业执照复印件、法人授权委托证明书、建筑业企业资质证书复印件、安全生产许可证复印件，证明第三人广东省紫金县建筑工程总公司主体资格；3、紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书，证明被告紫金县人力资源和社会保障局于2014年1月9日向原告河源市百泽实业有限公司作出劳动保障监察限期改正指令书；4、原告河源市百泽实业有限公司2014年1月10日发出的声明书，证明原告河源市百泽实业有限公司对紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书提出异议，认为没有的拖欠第三人广东省紫金县建筑工程总公司工程款；5、建筑施工承包合同书，证明原告河源市百泽实业有限公司将建设紫金盘古原生态休闲度假区D区休闲度假屋工程发包给第三人广东省紫金县建筑工程总公司施工，双方于2011年12月6日签订建筑施工工程承包合同书，合同中约定20%价款作为缺陷维修保证金与工人工资拖欠保障金；6、安全生产、文明施工质量保证书，系第三人广东省紫金县建筑工程总公司于2011年12月15日向原告河源市百泽实业有限公司出具；7、广东省紫金县建筑工程总公司工程款明细表（3队），记录工程款支付情况；8、工程款支付审批表，9、工程款进度申请表，10、费用报销单，11、工程款支付审批表，12、工程进度款申请书，13、紫金建筑公司工资表，14、百泽公司付款审批表，15、费用报销单，16、中国工商银行网上银行电子回单，17、中国工商银行资金汇划补充凭证，18、收据，19、费用报销单，20、中国工商银行网上银行电子回单，21、收据，均记录原告河源市百泽实业有限公司向第三人广东省紫金县建筑工程总公司支付工程款的事实；22、保证书，工程管理人员及施工人员书面保证不出现拖欠工人工资的情况；23、工程款支付审批表，24、工程进度款申请表，25、收据，26、紫金建筑总公司工资表，记录原告河源市百泽实业有限公司向第三人广东省紫金县建筑工程总公司支付工程款及第三人广东省紫金县建筑工程总公司向施工人员支付工资的事实；27、保证书，紫金县建筑工程总公司工程管理人员向原告河源市百泽实业有限公司承诺不拖欠工人工资；28、百泽公司付款审批表，29、借据，30、中国工商银行支票，31、收据，32、申请书，33、中国工商银行支票，34、收据，记录原告河源市百泽实业有限公司向第三人广东省紫金县建筑工程总公司支付工程款的事实；35、保证书，紫金县建筑工程总公司工程管理人员伍映辉保证不存在拖欠工人工资行为、2013年2月30日恢复工程运作；36、工程款支付审批表，37、工程进度款申请书、38、中国工商银行网上银行电子回单、39、收据，均记录原告河源市百泽实业有限公司向第三人广东省紫金县建筑工程总公司支付工程款的事实；40、收据，41、中国工商银行支票，记录原告河源市百泽实业有限公司向第三人广东省紫金县建筑工程总公司支付工程款的事实；42、保证书，广东省紫金县建筑工程总公司工程管理人员伍映辉保证不存在拖欠工人工资行为；43、百泽公司关于盘古D区建设工程款及工人工资支付情况说明，反映盘古D区建设工程款及工人工资支付情况；44、2013年12月20日和2014年1月7日会议纪要，45、关于2014年1月7日会议纪要的答复意见，反映会议上形成原告河源市百泽实业有限公司将仍欠第三人广东省紫金县建筑工程总公司约24万元支付工人工资的意见，但会后原告河源市百泽实业有限公司以工程未完成等为由提出拒绝支付；46、复议申请书，证明原告河源市百泽实业有限公司不服紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书，向紫金县人民政府提出行政复议；47、紫金府行复（2014）5号行政复议决定书，证明紫金县人民政府作出复议决定，维持被告紫金县人力资源和社会保障局作出的紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书的具体行政行为；48、中国邮政速递物流邮件投递详情查询，证明原告河源市百泽实业有限公司于2014年5月4日收到紫金县人民政府行政复议决定书。
经庭审质证，对于原告河源市百泽实业有限公司的上述证据，被告紫金县人力资源和社会保障局认为证据5即建筑施工承包合同书有些条款不合法，对其他证据无异议。第三人广东省紫金县建筑工程总公司认为证据6不能对抗《广东省工资支付条例》的规定，证据7等中有关第三人在没有委托书的情况下代表公司收取工程款的行为有异议，认为是伍映辉个人行为，对其他证据无异议。
被告紫金县人力资源和社会保障局辩称：本局接到紫金盘古原生态休闲度假区D区休闲度假屋工程项目工人陈华、刘仁绪等人投诉紫金县建筑工程总公司拖欠工人工资后，经立案调查，于2013年12月27日向紫金县建筑工程总公司作出行政指令书，责令其支付工人工资，但该公司申辩称业主不对工程进行结算且仍欠工程款导致无法支付工资。在2014年1月7日的协调会上，河源市百泽实业有限公司代表与施工单位代表对工程完成量存在争议，会议商定河源市百泽实业有限公司拨付24万元工程款给与施工方。由于河源市百泽实业有限公司未拨付工程款以解决工人工资，对此，本局根据相关证据，在该公司认可的工程欠款限额内作出紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书，责令河源市百泽实业有限公司于2014年1月12日前先行垫付陈华等29人工资，先行垫付数额以未结清的工程款24万元为限。综上，本局作出的紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书事实清楚，证据充分，请求法院予以维持。
被告紫金县人力资源和社会保障局向本院提供了如下证据、依据：
1、投诉登记表，记录陈华、刘星全、罗庆富、刘仁绪等人反映其在紫金县临江镇光凹村盘古王做山体别墅（包工头是伍映辉），被拖欠工资金51万元整，要求尽快结算；2、投诉书，内容反映投诉人于2011年12月在临江镇光凹村盘古王做山体别墅，开发商是百泽公司、承建商是紫金建筑总公司、工头是伍映辉，被拖欠工资51万元整。投诉人署名陈华、刘星全、罗庆富、刘仁绪；3、工资确认表，记录工人姓名刘仁绪，所欠工资金额193555元；刘星权，所欠工资金额50000元；陈华，所欠工资金额158000元；罗庆富，所欠工资金额45000元；黄昌亮，所欠工资金额48000元；陈华，所欠工资金额12900元。以上是盘古原生态休闲假D区度假屋中拖欠工人工资；伍映辉，2013、11、8；4、临江盘古王工地陈华班组工人工资表，记录工人姓名陈华、陈先富、吴道琼、罗毅、郭亮、郭中安、刘德军、郭中华、罗柏述、李开军，合计金额170900元；5、临江盘古王工地刘仁绪班组工人工资表，记录工人姓名刘代傣、刘廷义、伍明、刘润安、卢敬、刘仁绪、卢淑君、张家兴、刘伟、吴书碧、凡玉平、黄昌亮、刘树林，合计金额193555元；6、工资表，记录刘星全、刘永川、魏不屈、赵付源、李云、王中树、张明华，合计总额50000元；7、紫金盘古原生态休闲度假区D区休会假屋项目工人工资，记录陈华170900元、刘星全50000元、罗庆富45000元、刘仁绪193555元，总计459455元；8、劳动保障监察询问通知书、劳动保障监察调查询问笔录，反映被告紫金县人力资源与社会保障局对本案进行调查取证的事实；9、紫人社监字（2013）第107-1号劳动保障监察限期改正指令书，内容是因本案被告紫金县人力资源与社会保障局于2013年12月17日责令第三人广东省紫金县建筑工程总公司在2013年12月21日16时前足额支付刘仁绪、陈华、刘星全等29名职工的工资；10、关于紫金盘古原生态休闲度假区D区休闲度假屋工程拖欠工资事的申诉，内容是第三人广东省紫金县建筑工程总公司2014年1月6日向被告紫金县人力资源与社会保障局反映紫金盘古原生态休闲度假区D区休闲度假屋工程是伍映辉实际承包，伍映辉挂靠该公司，伍映辉将工程转包给陈华、刘仁绪、刘星权三人；11、紫金县盘古原生态度假区完成工程量结算，是第三人广东省紫金县建筑工程总公司书写，内容陈述完成工程量360万元；12、劳动保障监察询问通知书，内容是被告紫金县人力资源与社会保障局通知原告河源市百泽实业有限公司进行调查；13、工程进度，原告河源市百泽实业有限公司自行计得总工程量285万元；14、关于2014年1月7日会议纪要的答复意见，内容是原告河源市百泽实业有限公司对仍欠第三人广东省紫金县建筑工程总公司约24万元工程款提出拒绝支付意见；15、百泽公司关于盘古D区建设工程款及工人工资支付情况说明，内容是原告河源百泽实业有限公司认可工程量完成285万元左右，已支付261万元，认可仍欠工程24万元左右，工程总造价400万元左右；16、劳动保障监察调查询问笔录，内容是被告紫金县人力资源与社会保障局为查清案件事实进行调查取证；17、紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书，证明被告紫金县人力资源与社会保障局于2014年1月9日向原告河源百泽实业有限公司作出本案被诉具体行政行为；18、行政复议决定书，内容是原告河源百泽实业有限公司对紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书不服，向紫金县人民政府申请行政复议。紫金县人民政府经复议，作出维持被告紫金县人力资源和社会保障局紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书的决定；19、广东省第十届人民代表大会常务委员会第41号公告及《广东省工资支付条例》第三十三条，作为作出被诉具体行政行为的法律法规依据。该法条内容是：建设单位（业主）未按照合同约定拨付或者结清工程款，致使施工单位拖欠劳动者工资的，劳动保障部门可以责令建设单位（业主）先行垫付劳动者工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。
经庭审质证，对于被告紫金县人力资源与社会保障局的上述证据、依据，原告河源市百泽实业有限公司认为有关反映工资数额不实，对其他证据没有异议。第三人广东省紫金县建筑工程总公司均无异议。
第三人广东省紫金县建筑工程总公司述称：原告河源市百泽实业有限公司已承认仍欠我公司24万元工程款，被告紫金县人力资源和社会保障局对该公司发出的紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院予以维持。
第三人广东省紫金县建筑工程总公司向本院提供了如下证据：
企业法人营业执照、法定代表人身份证明，证明第三人广东省紫金县建筑工程总公司主体资格。
经庭审质证，对于第三人广东省紫金县建筑工程总公司的上述证据，原告河源市百泽实业有限公司及被告紫金县人力资源和社会保障局均无异议。
根据庭审质证中各方无异议的证据所证明的事实，予以确认。对于争议的事实，主要是双方合同效力问题及仍欠工程款数，亦即原告河源市百泽实业有限公司不支付仍欠工程款的行为是否违反了双方合同的约定。依据各方当事人的陈述及本案的有效证据，认定如下事实：
原告河源市百泽实业有限公司将位于紫金县临江镇光凹村的紫金盘古原生态休闲度假区D区休闲度假屋建筑施工工程发包给第三人广东省紫金县建筑工程总公司，为此双方协商后于2011年12月6日签订包工包料的建筑施工承包合同书。建设单位河源市百泽实业有限公司为甲方，施工单位广东省紫金县建筑工程总公司为乙方。该合同第五条约定，工程款在基础施工完毕后支付30%，一层主体施工完毕后支付30%，工程交竣工验收合格后一星期内支付20%，其余20%价款作为缺陷维修保证金与工人工资拖欠保障金，两者各占10%。工人工资保障金待工程竣工结算无劳资纠纷进付清，工程质量缺陷保证金待缺陷责任保证期满后一并拨付。第三人广东省紫金县建筑工程总公司在施工过程中，原告河源市百泽实业有限公司向其支付了大部分工程款。工程完毕前，因故于2013年3月份停止工至今，工程未能验收，双方未进行结算。2013年10月间，该项目施工人员陈华等人向被告紫金县人力资源和社会保障局等有关部门投诉，称第三人广东省紫金县建筑工程总公司拖欠其工资。被告紫金县人力资源和社会保障局与紫金县信访局等单位就此组织原告河源市百泽实业有限公司及第三人广东省紫金县建筑工程总公司等有关方面代表参加的协调会，并形成两份会议纪要。第1次：2013年12月20日会议纪要：一、双方（即业主、施工建设单位）将于2013年12月25日前互相确认所做工程量，对完成的工程量结算清楚，对合同后续工程双方另议。二、如果双方对算工程量有异议，双方同意可以委托中介机构结算为准。如果出现委托中介机构结算情形，双方应在2014年1月5日前完成结算。第2次，2014年1月7日会议纪要：一、业主表态本着解决农民工工资问题，向公司汇报，会议形成的拨付24万元工程款给乙方，并在两天内向各在场参会单位汇报拨付工程款情况；二、此次业主付了工程款后，其它责任由伍映辉及施工单位解决；三、伍映辉先安抚工人，如果再次上访将以恶意讨薪追究其刑事责任。据原告河源市百泽实业有限公司单方核算，至2014年1月7日止，共完成工程造价2853022元，已付款2613022元，第三人广东省紫金县建筑工程总公司仍有工程款243022元。该公司后来提出第三人广东省紫金县建筑工程总公司所施工建设工程存在重大质量缺陷隐患，且没有进行交、竣工验收，仍有的工程款不足以合同约定算出的应交纳缺陷维修保证金与工人工资拖欠保障金32788.40元，仍有工程款243022元按合同约定不应支付，因此不予履行会议纪要内容。对于原告河源市百泽实业有限公司与第三人广东省紫金县建筑工程总公司之间的争议，双方一直未能达成协议，亦至今未诉诸法律解决。被告紫金县人力资源和社会保障局认定第三人广东省紫金县建筑工程总公司欠陈华等29人工资，而原告河源市百泽实业有限公司仍欠第三人广东省紫金县建筑工程总公司工程款24万元，便于2014年1月9日向原告河源市百泽实业有限公司作出紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书，内容是“你单位在紫金盘古原生态休闲度假区D区休闲度假屋工程项目中工资分配等方面违反国家和我省劳动保障法律、法规、规章的规定，存在以下问题：经调查你单位未结清工程款，致使广东省紫金县建筑工程总公司拖欠劳动者陈华等29人。现依照《广东省工资支付条例》第三十三条第一款规定，下达指令如下：责令你单位于2014年1月12日前先行垫付陈华等29人工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限（24万元整）。你单位应在2014年1月13日前对以上问题进行整改，并将整改情况和证明书面报告我局劳动监察大队。逾期不改的，我局将依据《劳动保障监察条例》第三十条等有关规定予以行政处罚。”原告河源市百泽实业有限公司对上述具体行政行为不服，申请行政复议。紫金县人民政府经复议，于2014年4月28日作出行政复议决定书，维持被告紫金县人力资源和社会保障局紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书。2014年5月16日，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的审查对象是被告紫金县人力资源和社会保障局对原告河源市百泽实业有限公司作出的紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书这一具体行政行为是否合法。根据各方诉辩主张，争议焦点是原告河源市百泽实业有限公司主张仍欠第三人广东省紫金县建筑工程总公司24万元工程款该不该支付问题。被告紫金县人力资源和社会保障局作为县级人民政府劳动保障行政部门，依法负有对本辖区内用人单位不遵守劳动法律、法规的行为予以制止并责令改正的法定职责。紫金盘古原生态休闲度假区D区休闲度假屋施工工程拖欠陈华等工人工资，对此事实承建单位第三人广东省紫金县建筑工程总公司作了确认，显然作为用人单位的第三人广东省紫金县建筑工程总公司是支付工资的第一责任人，原告河源市百泽实业有限公司是该项目业主，亦负有垫付责任。《广东省工资支付条例》第三十三条规定，建设单位（业主）未按照合同约定拨付或者结清工程款，致使施工单位拖欠劳动者工资的，劳动保障部门可以责令建设单位（业主）先行垫付劳动者工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。原告河源市百泽实业有限公司与第三人广东省紫金县建筑工程总公司订立了建筑施工承包合同书，该合同未经双方解除或者被依法确认无效之前，应以有效合同对待。况且合同中约定提留缺陷维修保证金与工人工资拖欠保障金，此条款没有违反法律规定。因此，原告河源市百泽实业有限公司提出暂不向第三人广东省紫金县建筑工程总公司支付仍有的24万元工程款，没有违反合同约定，理由正当。被告紫金县人力资源和社会保障局作出紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书时，未查明该24万元工程款是否属于未按合同约定拨付或者结清的情形，故该具体行政行为属于事实不清，主要证据不足，不符合法律规定。据此，原告河源市百泽实业有限公司诉请予以撤销，依法应予支持。被告紫金县人力资源和社会保障局及第三人广东省紫金县建筑工程总公司辩解和主张，不予采纳。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目的规定，判决如下：
撤销被告紫金县人力资源和社会保障局于2014年1月9日向原告河源市百泽实业有限公司作出的紫人社监字（2014）第2号劳动保障监察限期改正指令书。
本案受理费50元，由被告紫金县人力资源和社会保障局负担。
如不服本判决，可在判决书送达后十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省河源市中级人民法院。
审 判 长 江建东
审 判 员 赖颂愚
代理审判员 贺珍娜
二〇一四年七月二十八日
书 记 员 陈石玉