安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖行终24号
上诉人（一审原告）郑国胜，男，汉族，1958年8月29日出生，住安徽省阜南县。
上诉人（一审原告）郑国华，男，汉族，1949年1月22日出生，住阜南县。
上诉人（一审原告）郑文举，男，汉族，1955年5月29日出生，住阜南县。
上诉人（一审原告）郑保国，男，汉族，1953年6月20日出生，住阜南县。
上诉人（一审原告）郑国龙，男，汉族，1962年9月14日出生，住阜南县。
上诉人（一审原告）郑保合，男，汉族，1964年12月15日出生，住阜南县。
上诉人（一审原告）郑文锦，男，汉族，1930年5月10日出生，住阜南县。
上诉人（一审原告）党会英，女，汉族，1948年10月14日出生，住阜南县。
诉讼代表人：郑国胜、郑国华、郑国龙、郑文举。
委托代理人：陈海峰，北京万典律师事务所律师。
委托代理人：ＸＸ，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地合肥市长江东路221号。
法定代表人李锦斌，省长。
委托代理人章荣高，安徽省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人闫俊涛，阜南县人民政府法制办公室工作人员。
郑国胜等8人因诉安徽省人民政府行政复议决定一案，不服合肥市中级人民法院（2014）合行初字第00073号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月26日公开开庭审理了本案。上诉人郑国胜、郑国华、郑文举、郑保国、郑国龙、郑保合、郑文锦、党会英及其诉讼代理人陈海峰、ＸＸ，被上诉人安徽省人民政府的诉讼代理人章荣高、闫俊涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，郑国胜等8人是安徽省阜南县城关镇城南社区村民。2005年1月1日，郑国胜等8人与发包方签订了耕地承包合同书并领取了农村土地承包经营权证。2006年12月25日，安徽省人民政府作出皖政地（2006）628号《关于阜南县2006年第五批次城镇建设用地的批复》（以下简称皖政地（2006）628号征地批复），批准征收包括郑国胜等8人承包地在内的13.12公顷土地用于城镇建设。后郑国胜等8人对皖政地（2006）628号征地批复申请行政复议，安徽省人民政府作出皖复决字（2009）25号复议决定，予以维持。郑国胜等8人不服，向国务院申请裁决。2013年7月29日，国务院作出国复（2013）292号行政复议裁决书，裁决：一、确认安徽省人民政府作出的皖政地（2006）628号征地批复违法，责令安徽省人民政府依法补办涉案土地的农用地转用及补充耕地手续。二、对郑国胜等8人提出的撤销皖政地（2006）628号征地批复的请求，不予支持。2013年12月30日，安徽省人民政府作出皖政地调（2013）36号《关于阜南县2013年第1批次调整使用批而未征土地的批复》（以下简称皖政地调（2013）36号批复），“同意将原批准的阜南县2013年第2批次（皖政地〈纳入增减挂钩〉（2013）50号）转用征收用地中未实施征地的13.12公顷农用地指标，由阜南经济开发区调整到鹿城镇，用于阜南县补办涉案土地的农用地转用手续”。2014年6月8日，郑国胜等8人获知皖政地调（2013）36号批复。郑国胜等8人认为，皖政地调（2013）36号批复违法，遂向安徽省人民政府申请行政复议，请求撤销皖政地调（2013）36号批复。2014年9月23日，安徽省人民政府以无利害关系为由作出皖行复（2014）162号《驳回行政复议申请决定书》。2014年9月29日，郑国胜等8人收到该决定书。
另查明，在皖政地（2006）628号征地批复作出后，郑国胜等8人所在地人民政府仍然向郑国胜等人支付种植农作物补贴。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，提起行政复议的申请人应当与被申请复议的具体行政行为有利害关系。在征地过程中，对原告权利义务产生影响的只是征地行为。郑国胜等8人认为其合法权益收到侵犯，可以依法维权。但当郑国胜等8人使用的土地被依法征收后，该土地即归国家所有，郑国胜等8人对原使用的土地不再享有任何权利。本案中，安徽省人民政府作出的皖政地（2006）628号征地批复虽然被国务院裁决确认违法，但该批复并没有被撤销。该裁决书作出后，征地行为已发生法律效力。至于安徽省人民政府如何补办涉案土地的农用地转用及补充耕地手续以及郑国胜等8人所在地政府向其继续支付种植农作物补贴，对征地行为是否发生法律效力不产生影响。同时，皖政地调（2013）36号批复明确显示同意将原批准的13.12公顷农用地指标调整用于阜南县补办涉案土地的农用地转用手续，故郑国胜等8人认为皖政地调（2013）36号批复即是农用地转用批复没有事实和法律依据，不予采信。皖政地调（2013）36号批复只是作出农用地转用批复行为中的过程性行为。综上，安徽省人民政府以郑国胜等8人与被申请复议的行为之间没有利害关系为由驳回其行政复议申请，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。判决驳回郑国胜等8人的诉讼请求。
郑国胜等8人上诉称，皖政地（2006）628号征地批复被国务院裁决确认违法，该《批复》自始无效。上诉人作出的皖政地调（2013）36号批复系因皖政地（2006）628号征地批复无效，安徽省人民政府作出的补办农用地转用批复，该皖政地调（2013）36号批复涉及郑国胜等8人的承包地，与其有利害关系，故郑国胜等8人有权申请行政复议。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，撤销安徽省人民政府作出的驳回行政复议申请决定，责令安徽省人民政府恢复审理上诉人提出的行政复议申请。
安徽省人民政府在庭审中答辩称，1、皖政地（2006）628号征地批复虽被国务院裁决确认违法，但并未被撤销，该《批复》依然有有效。2、皖政地调（2013）36号批复是指标调整批文，并非农用地转用批复且其只是农用地转用批复中的过程性行为，与上诉人无利害关系。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。
一审被告安徽省人民政府向一审法院提举的主要证据材料为：1、皖政地（2006）628号《关于阜南县2006年第五批次城镇建设用地的批复》，证明被告批准征收包括原告使用的土地在内的土地。2、国务院国复（2013）292号行政复议裁决书，证明国务院认定皖政地（2006）628号征地批复因错误的将涉案土地作为非利用地而非农用地批准征收违法，并责令被告整改，补办农用地转用手续；同时驳回了原告要求撤销皖政地（2006）628号征地批复的请求。3、皖政地调（2013）36号批复，证明该批复只是解决农用地转用指标问题，既非征地批复，也非农用地转用批复。4、行政复议申请书及邮寄凭证；5、皖行复（2014）162号《驳回行政复议申请决定书》。证据4、5证明根据原告申请行政复议申请，被告作出行政复议决定。6、国有土地使用权出让合同，证明涉案土地已变更为国有土地，原告与涉案土地的处理行为之间没有利害关系。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条。
一审原告郑国胜等8人向一审法院提举的主要证据材料为：1、皖政地调（2013）36号批复，证明涉案的具体行政行为存在。2、阜南县公安局《行政诉讼答辩状》，证明原告知道皖政地调（2013）36号批复的时间。3、国复（2013）292号行政复议裁决书，证明被告将增减挂钩指标作为新增建设用地指标使用系违规操作。4、原告的承包证、承包合同，证明原告是适格主体。5、皖行复（2014）162号《驳回行政复议申请决定书》。6、EMS快递单及投递签收单，证明原告收到皖行复（2014）162号《驳回行政复议申请决定书》的时间。7、政府向原告等人支付种植农作物补贴的存折复印件，证明原告仍在使用涉案土地。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。
本院经审理查明，本案二审诉讼过程中，因上诉人郑芝兰因病去世，由其法定继承人郑保合参加本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，行政复议申请人应当与行政行为之间有利害关系。从皖政地调（2013）36号批复的内容看，是将原批准征地中未实施的农用地指标，由阜南经济开发区调整到鹿城镇，该批复仅涉及到土地指标的调整，并非征地批复，不直接影响郑国胜等8人的合法权益；从性质看，该批复是安徽省人民政府落实国复（2013）292号行政复议裁决的决定，依法补办皖政地（2006）628号征地批复所涉土地的农用地转用及补充耕地手续，应当属于完善该征地批复的过程性行为。并且郑国胜等8人的承包地已被皖政地（2006）628号征地批复批准征收，该批复虽被国务院确认违法，但未被撤销，故涉案土地性质已由集体土地变更为国有土地，土地用途亦由集体农业用地依法变更为国有建设用地。因郑国胜等8人承包的涉案土地已被征收为国有，故其与安徽省人民政府所作皖政地调（2013）36号农用地转用指标调整批复没有法律上的利害关系。安徽省人民政府以此为由，驳回郑国胜等8人的复议申请，并无不当。
综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人郑国胜等8人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑国胜、郑国华、郑文举、郑保国、郑国龙、郑保合、郑文锦、党会英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王新林
代理审判员 宋 鑫
代理审判员 张高英
二〇一六年二月二日
书 记 员 刘 琳
附：本案适用相关法律、法规。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：
（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；
（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……