广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤07行初55号
原告：台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社。住所地：广东省台山市海宴镇河东下沙头村。
负责人：李惠荣，该社社长。
诉讼代表人：赵均照，男，1950年8月23日出生，住广东省台山市，系。该合作社社员。
委托代理人：刘泽丰，广东宏安信律师事务所律师。
被告：台山市人民政府。住所地：广东省台山市中山路**号。
法定代表人：卢永权，台山市市长。
出庭负责人：方国韶，台山市副市长。
委托代理人：郭衍娣，台山市人民政府工作人员。
委托代理人：蔡丽缠，台山市国土资源局工作人员。
原告台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社（以下简称“下沙头合作社”）因要求确认被告台山市人民政府（以下简称“台山市政府”）征收台山市海宴镇河东村新村围（土名）34.41亩土地的行为无效并提出行政赔偿，于2016年7月7日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2016年9月2日对本案进行了公开开庭审理。下沙头合作社的诉讼代表人赵均照、委托代理人刘泽丰，台山市政府的负责人副市长方国韶、委托代理人郭衍娣、蔡丽缠到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告下沙头合作社诉称：下沙头合作社对海宴镇河东新区新村围（土名）的集体土地拥有所有权，台山市政府未经合法程序，违法征用属下沙头合作社所有的34.41亩土地，侵害了下沙头合作社合法的土地权益，给下沙头合作社造成重大的经济损失。为此，特向法院提起诉讼，请求法院：1、确认台山市政府征用台山市海宴镇河东村新村围（土名）34.41亩土地的行为无效；2、判决台山市政府向下沙头合作社赔偿损失8143704元；3、责令台山市政府返还土地；4、本案的诉讼费用由台山市政府承担。
原告下沙头合作社向本院提交了如下证据：1.（2015）江中法行终字第138号《行政裁定书》，证明涉案土地属于下沙头合作社所有；2.《非农业用地申请报告表》，证明台山市政府非法征用下沙头合作社34.41亩土地。
被告台山市政府答辩称：一、台山市政府作出的被诉具体行政行为符合法律规定。1995年3月28日，台山市海晏镇经济发展总公司（以下简称“海宴镇经济公司”）为发展当地经济，向原台山市国土规划局提出用地申请。经台山市政府批准，原台山市国土规划局批复同意征收并划拔涉案土地。获得批准后，海晏镇经济公司与海宴镇沙头管理区签订《国家建设征用土地协议书》，并按照《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第二十七、二十八条的规定向被征地单位支付了土地补偿费、青苗补偿费等费用。二、下沙头合作社要求台山市政府赔偿损失没有事实根据和法律依据。（一）根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正版）第二十七、二十八条规定，土地补偿费、安置补助费等费用由用地单位即海晏镇经济公司负责支付，台山市政府没有向下沙头合作社支付征地补偿款的法定义务。（二）2007年12月28日，海宴镇河东村委会、海宴国土资源所、海宴镇人民政府出具了《兑现征地补偿款证明信》，证明涉案土地的补偿款已全部付清。（三）下沙头合作社所提出的补偿数额没有法律依据和事实理由，其第二项诉讼请求与第一项诉讼请求也自相矛盾。因此，下沙头合作社的第二项诉讼请求无事实根据和法律依据，不应支持。三、下沙头合作社第一项诉讼请求没有事实和法律依据。（一）台山市政府作出的被诉具体行政行为符合法律规定；（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形，才可以确认无效。根据《广东省土地管理实施办法》第十三条规定，台山市政府具有作出本案涉案具体行政行为的法定职权，涉案行政行为不属于《行政诉讼法》第七十五条规定的情形。因此，被诉行政行为不应被确认无效。四、下沙头合作社的起诉已超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”涉案的《批复》是1995年4月4日作出的，至2016年7月1日下沙头合作社起诉之日，该行政行为作出已超过20年。而且，涉案土地于2008年公开挂牌出让，在《江门日报》上进行公告，下沙头合作社在公告期满后就已经知道或者应当知道涉案具体行政行为，但下沙头合作社2016年7月1日才提起本诉讼，超过了两年的法定诉讼时效。因此，下沙头合作社的起诉已超过法定的起诉期限，依法应当不予受理。综上所述，台山市政府作出的行政行为符合法律规定，下沙头合作社对本案的起诉已超过法定的起诉期限，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条的规定，请人民法院依法驳回起诉。
被告台山市政府向本院提交了如下证据：1.非农业用地申请报告表》（用地面积34.41亩）；2.《关于申请征用划拨土地的批复》；3.《台山市国土规划局征地图》；4.《国家建设征用土地协议书》；5.《兑现征地补偿款证明信》；6.《江门日报》出让公告，该证据从网络上可查；上述证据共同证明涉案土地经合法程序征收，下沙头合作社称该土地未经合法程序征收与事实不符，且已超过法定诉讼时效。
本院经审理查明：1995年3月28日，海晏镇经济公司向台山市政府申请征用位于海宴镇沙头管理区新村围（土名）的水田地34.41亩用作海宴镇兴建工业用地。原台山市国土规划局于1995年4月4日作出台国规地字（1995）094号《关于申请征用划拨土地的批复》，同意征用涉案土地用作工业用地。1995年4月4日台山市政府同意海晏镇经济公司对于涉案34.41亩非农业用地的申请。1995年3月28日，海晏镇经济公司与台山市海宴镇沙头管理区签订了《国家建设征用土地协议书》，协议书中约定了征用沙头管理区沙头村涉案34.41亩土地，土地补偿费由用地单位海晏镇经济公司负责补偿，补偿费用每亩5000元一次性付清。涉案土地上一切上缴任务及其税费由用地单位承担。青苗补偿费与附着物费用由用地单位一次性付清。2007年12月28日，海宴镇河东村委会向台山市国土资源局出具了《兑现征地补偿款证明信》，证明海晏镇经济公司征用该村委位于新村围（土名）的土地47.51亩的土地补偿费用（土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费等）合计950200元已全部付清。
另查明：2008年5月1日，台山市国土资源局在《江门日报》A05版对涉案的国有建设用地使用权公开挂牌出让进行了公告。公告主要内容为：“……公开挂牌出让台山市海宴镇新城路102、104、106、108、110、112号的国有建设用地使用权。……”
再查明：2014年11月17日，下沙头合作社以台山市国土资源局为涉案土地颁发的台国用（2014）第02542号《土地使用权证》的行为违法为由，向广东省开平市人民法院提起行政诉讼［案号：（2014）江开法行初字第56号］。此后，与涉案土地的行政纠纷持续，本案纠纷系其中之一。
本院认为，本案所述的征用应属于征收。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”本案中，下沙头合作社在请求确认土地征收行为无效的同时提出行政赔偿请求，本院予以合并审理。本案属土地行政征收及行政赔偿纠纷。本案的争议焦点为：1.下沙头合作社的起诉是否超过法定起诉期限；2.台山市政府征收台山市海宴镇河东村新村围（土名）34.41亩土地的行为是否合法及台山市政府应否对下沙头合作社进行行政赔偿。
关于下沙头合作社的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案现有证据显示，台山市政府作出涉案批准土地征收行为的时间是1995年4月4日。下沙头合作社虽在向本院提起行政诉讼的时间为2016年7月1日，但该社于2014年11月17日已就涉案土地争议提起行政诉讼，故下沙头合作社对本案的起诉没有超过20年的起诉期限。此外，2008年5月1日，台山市国土资源局在《江门日报》A05版对涉案国有建设用地使用权公开挂牌出让的公告并未载明土地的全部信息，不宜认定下沙头合作社公告期满后就已经知道或者应当知道涉案土地征收行为。故台山市政府主张下沙头合作社对本案的起诉已超过20年或者2年的法定起诉期限，缺乏理据，本院不予采纳。
关于台山市政府征收台山市海宴镇河东村新村围（土名）34.41亩土地的行为是否合法及台山市政府应否对下沙头合作社进行行政赔偿的问题。首先，《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十九条规定：“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡（镇）村企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。乡（镇）办企业建设使用村农民集体所有的土地的，应当按照省、自治区、直辖市的规定，给被用地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。”《广东省土地管理实施办法》（1991年修正）第十三条规定：“各级人民政府应严格执行年度土地利用计划，非农业使用耕地要控制在年度非农业建设使用耕地控制指标内。征用土地或划拨、出让土地使用权以及农业用地改为非农业用地的审批权限：县级人民政府批准耕地（含水田、菜地、旱地、园地、鱼塘。下同）三亩以下，其他土地十亩以下。但市人民政府所在地的城市规划区内土地除外。省辖市人民政府批准耕地五十亩以下，其他土地一百亩以下。……”可见，台山市政府作为省辖市人民政府当时依法享有对乡（镇）村企业建设需要使用五十亩以下耕地的征收批准权。本案中，海晏镇经济公司申请征收位于海宴镇沙头管理区新村围（土名）的水田地34.41亩用作海宴镇兴建工业用地。1995年4月4日，台山市政府同意征收涉案土地用作工业用地。台山市政府并不存在超越省规定的批准权限作出涉案土地征收行为。2007年12月28日，海宴镇河东村委会亦向台山市国土资源局出具了《兑现征地补偿款证明信》，证明海晏镇经济公司征收该村委位于新村围（土名）的土地补偿费用（土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费等）合计950200元已全部付清。因此，台山市政府作出涉案的土地征收行为行政主体适格，符合法律规定，没有存在重大且明显违法情形。台山市政府作出涉案的土地征收行为并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的规定，下沙头合作社诉请确认涉案的土地征收行为无效，没有事实和法律依据，本院不予支持。其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”鉴于台山市政府作出涉案土地征收行为不存在违法，故下沙头合作社依法无权取得赔偿的权利。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，本案中，下沙头合作社同时提出的赔偿损失及返还土地的请求应予驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告台山市海宴镇河东村下沙头经济合作社负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 赵 宁
审 判 员 陈 健
代理审判员 周 奇
二〇一六年十一月十八日
书 记 员 何晓涛