北京市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）一中行终字第889号
上诉人（一审原告）玉树临枫小区别墅区业主委员会，住所地北京市海淀区玉树临枫小区别墅区513。
负责人王彤，主任。
委托代理人李玉祥，北京市中视律师事务所律师。
委托代理人张红柳，玉树临枫小区别墅区业主委员会执行秘书。
被上诉人（一审被告）北京市海淀区四季青镇人民政府，住所地北京市海淀区四季青镇东冉村29号。
法定代表人苏国斌，镇长。
委托代理人贺宾，北京市海恒律师事务所律师。
委托代理人王励翔，北京市海淀区四季青镇人民政府工作人员。
上诉人玉树临枫小区别墅区业主委员会（以下简称玉树临枫别墅区业委会）因诉北京市海淀区四季青镇人民政府（以下简称四季青镇政府）不履行法定职责，不服北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
2015年3月2日，一审法院判决认为：依据北京市人民政府令第219号《北京市物业管理办法》（以下简称《物业管理办法》）第四条、京建发（2010）739号《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》（以下简称《指导规则》）�五条、第十七条的规定，四季青镇政府负有对辖区内的物业小区业主大会、业主委员会的成立及相关活动进行协助、指导和监督的职责，对选举出的业主委员会负有备案职责。本案主要争议焦点是御墅临枫小区物业管理区域划分的问题。根据前述会议纪要的内容，确认御墅临枫小区（玉泉新村一期B地块）按照一个物业管理区域成立一个业主大会。玉树临枫别墅区业委会主张四季青镇政府无权对物业管理区域划分作出确认。对此，本院认为，《物业管理办法》第五条规定，建设单位应当在销售房屋前，结合物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素划分物业管理区域，并在房屋买卖合同中明示。物业主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域……第六条规定，业主共同决定对物业管理区域进行分立或者合并的，应当向物业所在地街�办事处、乡镇人民政府提出申请，由街道办事处、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门等相关部门进行审查，确需调整的，予以确认并公告。上述规定明确了物业管理区域的划分权限，即在销售房屋前，应当由建设单位确认，并在合同中明示；业主有权决定对物业管理区域进行分立或者合并，街道办事处、乡镇政府对业主提出的分立或者合并进行审查，并最终予以确认。本案中，在北京润地房地产综合开发有限公司（以下简称润地房地产公司）未在售房前明确划分物业管理区域的情况下，四季青镇政府会同相关部门作出会议纪要，并确认御墅临枫小区（玉泉新村一期B地块）按照一个物业管理区域成立一个业主大会，该行为符合《物业管理办法》中关于物业管理区域划分的立法原则，并无不当。《物业管理条例》第九条第一款规定，一个物业管理区域成立一个业主大会。根据业已查明的事实，御墅临枫小区（玉泉新村一期B地块）目前被确认为一个物业管理区域，应当成立一个业主大会。因此，玉树临枫别墅区业委会以玉树临枫小区别墅区作为独立的物业管理区域成立业主大会，选举出“玉树临枫小区别墅区业主委员会”，并要求四季青镇政府予以备案的行为，不符合上述规定。故，四季青镇政府的行为不构成不履行法定职责，玉树临枫别墅区业委会的诉讼请求缺乏法律依据，不予支持。一审法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回了玉树临枫别墅区业委会的诉讼请求。
上诉人玉树临枫别墅区业委会不服一审判决上诉至本院，请求撤销一审判决，判令四季青镇政府不予玉树临枫别墅区业委会备案违法。其上诉理由略为：一、一审判决认�的物业管理区域为25万平方米，与业主购房合同明示的不相符，属于认定事实错误。二、一审法院认定的物业管理区域已交付业主的专有建筑面积不足50%，违反《物业管理办法》第14条的规定，故该认定违法。三、一审法院采用伪造证据违法。
被上诉人四季青镇政府请求维持一审判决，并坚持一审答辩意见，意见略为：一、玉树临枫别墅区业委会非法定形式存在，不具有原告主体资格。玉树临枫别墅区业委会将御墅临枫小区首次业主大会筹备组合法成立过程说成是玉树临枫别墅区业委会成立经过，属混淆事实，在法律意义上根本不存在，更不能等同于合法成立的御墅临枫小区首次业主大会筹备组。二、四季青镇政府依法履行职责，不存在行政不作为。上诉人欲另成立“玉树临枫小区别墅区业主委员会”的行为，违反了关于“一个物业管理区域成立一个业主大会”�相关规定。上诉人持有瑕疵且不规范完备的备案材料，以“玉树临枫小区别墅区业主委员会”的名义报请备案不符合备案要件，四季青镇政府已进行了书面回复，并无不妥。
上诉人玉树临枫别墅区业委会于法定期间向一审法院提交如下证据材料：1、购房合同2份，证明公寓区和别墅区是不同的管理区域，有建设规划许可证；2、关于北京市御墅临枫小区筹备设立业主委员会的申请书及签名表、关于玉树临枫小区别墅区召开首次业主大会申请的情况说明，上述证据证明上诉人最初申请的时间是4月11日，经四季青镇政府要求改成了四季青镇政府的版本，签字的是别墅区的一个业主代表；3、法律意见书，证明成立别墅区业主委员会符合法定条件；4、关于督促指定代表担任北京市海淀区四季青镇玉树临枫小区别墅区业主大会筹备组组长的函，证明要求四季青镇政府对成立�墅区业主委员会给予答复，四季青镇政府未予答复；5、关于成立御墅临枫小区首次业主大会申请的复函，证明四季青镇政府明知小区入住未达到50%还出具矛盾的答复，是违法的指导行为；6、致四季青镇政府领导、陈雪梅组长的函，证明上诉人主动请求四季青镇政府指导，但四季青镇政府至今没有给出指导意见；7、筹备组筹备召开业主大会程序文件，证明上诉人选举程序合法；8、通话录音及短信文字资料，证明上诉人在选举过程中与四季青镇政府进行过沟通。同时，上诉人提交《物业管理条例》第九条、《物业管理办法》第五条、第十一条、及《指导规则》作为支持其诉讼主张的法律规范依据。
被上诉人四季青镇政府在法定期间内向一审法院提交如下证据：1、关于成立御墅临枫小区首次业主大会的申请书及签名表，证明业主联名申请成立业主大会；2、御墅临枫�区物业管理区域划分专题工作会议纪要，证明御墅临枫（玉泉新村一期B地块）小区属一个物业管理区域，成立一个业主大会；3、关于成立御墅临枫小区首次业主大会申请的复函，证明四季青镇政府同意成立首次业主大会筹备组，并指定了筹备组组长；4、御墅临枫小区首次业主大会筹备组候选人选举情况报告单及公告，证明选举产生了筹备组成员并进行了公示；5、关于御墅临枫（玉泉新村一期B地块）小区首次业主大会备案的回复，证明四季青镇政府已告知备案应当持有的相关材料；6、规划图，证明整个地块的全貌及公用设施的情况。同时，四季青镇政府提交《物业管理条例》、《物业管理办法》、《指导规则》作为其法律规范依据。
经庭审质证，一审法院对上述证据材料认证如下：玉树临枫别墅区业委会提交的证据8系文字材料，但未提交相应的视听资料予以�证，形式上不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）中规定的提供证据的要求，不予接纳。对于玉树临枫别墅区业委会提交的其他证据，形式上符合《证据规定》的要求，来源真实合法，能够证明其欲证明的事项，予以采信。四季青镇政府提交的全部证据形式上符合《证据规定》中规定的提供证据的要求，来源真实合法，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，予以采信。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见。
根据上述有效证据及各方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：御墅临枫小区位于四季青镇玉泉新村（玉泉新村一期B地块），该项目是由润地房地产公司开发建设。小区分为别墅区、公寓区及三期工程，其中，别墅区、公寓区于2006年开始向业主交付使用，三期工程尚在建设过程中。
2014年4月21日，御墅临枫小区业主向四季青镇政府申请成立首次业主大会。同年6月20日，四季青镇政府复函同意了该申请，并指定陈雪梅作为业主大会筹备组组长。同日，由四季青镇政府牵头，规划、房管、民政等相关行政管理部门，以及润地房地产公司、北京市海淀区四季青镇西冉社区居民委员会等部门，联合召开御墅临枫小区物业管理区域划分专题工作会，并作出会议纪要，认为御墅临枫小区（玉泉新村一期B地块）按照一个物业管理区域成立一个业主大会。此后，该小区别墅区业主召开业主大会并选举产生了玉树临枫别墅区业委会。同年10月23日，玉树临枫别墅区业委会向四季青镇政府申请备案。同月24日，四季青镇政府作出《关于御墅临枫小区（玉泉新村一期B地块）小区首次业主大会备案的回复》，就应当具备的备案材料及相关问题进行了告知，并明确：一、所提交的�料，需要筹备组组长签字；二、涉诉小区为同一规划分期开发建设的小区，一个物业管理区域成立一个业主大会。玉树临枫别墅区业委会不服，向一审法院提起行政诉讼，请求法院依法判令四季青镇政府不予玉树临枫别墅区业委会备案违法。
另查，涉诉小区项目名称为“玉泉新村一期B地块”，小区名称现同时使用“玉树”和“御墅”字样。当事人对“玉树临枫小区”和“御墅临枫小区”系同一小区无异议。
本院认为：根据《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《物业管理办法》第十七条规定，业主大会选举产生业主委员会。业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持以下材料向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府备案：（一）筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告；（二）业主大会决议；（三）管理规约、业主大会议事规则；（四）业主委员会委员名单。材料齐全的，街道办事处、乡镇人民政府应当当场予以备案，并在备案后7日内将备案材料抄送区县房屋行政主管部门，同时将有关情况书面通报物业所在地公安派出所、社区居民委员会。第（二）、（三）、（四）项内容发生变更时，应当及时办理备案变更手续。根据上述规定，业主委员会在向乡镇政府申请备案时，须提交筹备组出具并由组长签字的业主大会成立和业主委员会选举情况的报告等符合法律规定的申请材料。申请材料齐全的，街道办事处或乡镇政府应予备案。本案在案证据不足以证明上诉人在向四季青镇政府申请玉树临枫别墅区业委会备案时，所提交的材料符合上述规定。且四季青镇政府亦就业主委员会应当具备的备案申请材料及相关问题进行了告知。故，一审法院认定被上诉人的行为不构成不履行法定职责、玉树临枫别墅区业委会的诉讼请求缺乏法律依据之结论正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律根据，本院不予支持。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人玉树临枫小区别墅区业主委员会负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 锋
代理审判员 黄 薇
代理审判员 李赟乐
二〇一五年五月二十日
书 记 员 隋雨霞