新疆维吾尔自治区奎屯市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新4003行初21号
原告：文玉花，女，1972年3月13日出生，汉族，无固定职业，住奎屯市。
委托诉讼代理人：王福加，男，1954年3月28日出生，汉族，无固定职业，住奎屯市。
委托诉讼代理人：杨皓然，新疆天冠律师事务所律师。
被告：奎屯市住房和城乡规划建设局，住所地奎屯市喀什西路3号，社会统一信用代码11654001MB1097713E。
法定代表人：林奕，该局局长。
委托诉讼代理人：王倩，该局规划管理科科员。
委托诉讼代理人：陈自力，新疆同泽（奎屯）律师事务所律师。
被告：奎屯市人民政府，住所地奎屯市团结广场1号。
法定代表人：赛力克·马哈提，奎屯市人民政府市长。
委托诉讼代理人：冯荟茹，系奎屯市人民政府法制办公室科员。
原告文玉花与被告奎屯市住房和城乡规划建设局(以下简称奎屯市住建局)、奎屯市人民政府城市规划管理行政确认纠纷一案，本院于2017年7月21日立案后，依法由审判员张长胜、王玉、人民陪审员周久育组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告文玉花及其委托诉讼代理人王福加、杨皓然、被告奎屯市住建局的委托诉讼代理人王倩、陈自力、被告奎屯市人民政府的委托诉讼代理人冯荟茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求:一、撤销被告奎屯市住建局作出的奎规认决字[2016]119号《规划核实认定结果决定书》；二、撤销被告奎屯市人民政府作出的奎政复决字[2017]11号《奎屯市人民政府复议决定书》。事实和理由：原告位于奎屯市湖兰布拉克56栋1号，住宅面积241平米，其他建筑面积共计157.59平方米，而被告奎屯市住建局认定原告的其它建筑面积房屋仅为69.3平米，其余88.29平米房屋为棚子，有悖于自治区对房屋标准的规定。由于被告奎屯市住建局对房屋性质的错误认定，导致原告的巨大损失。且原告的房子建设是经规划确认的，应按拆迁标准赔偿。原告对认定不服，向被告奎屯市人民政府提起行政复议、被告奎屯市人民政府作出奎政复决字［2017］11号《奎屯市人民政府行政复议决定书》维持了被告奎屯市住建局作出的奎规认决字2016119号《规划核实认定结果决定书》。原告为此特诉至贵院，请求支持原告的诉讼请求。
为支持原告诉讼请求，原告向法庭出示了下列证据：一、1996年6月25日兵团农七师纪委文件，证实新建平房项目立项；二、造纸厂的规划图、证实原告房屋的地理方位；三、1998年8月3日关于组织开展各类用地清查的通知，证实并未有行政部门通知原告办理相应的手续，原告的房屋属于合法建筑；四、安置信息手册，证实被告没有按照安置手册实施拆迁。
被告奎屯市住建局辩称，2016年9月，奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程项目，拟对所涉地域依法征收。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条及《新疆维吾尓自治区实施<补偿条例>办法》第十一条之规定，奎屯市征收办向被告奎屯市住建局提供了被征收范围内未登记房屋的调查资料。经查实，原告所诉的拟被征收的所谓住房，系1998年之后自行建设的，上述建筑房屋及设施均未取得规划许可证件。依据《自治区实施<城乡规划法>办法》、《自治区实施城乡规划行政处罚和强制规定》的规定，住宅及其南侧的棚子认定为对规划实施尚未造成不可消除影响的建筑；住宅北侧的棚子超出住宅附属设施的建设范围，不符合平房住宅区的规划要求认定为依法应予拆除的建筑。原告诉称《规划核实认定结果决定书》中有关棚子的表述属认定错误，不能成立。因原告所诉房屋系原造纸厂为改善职工住房，在同一时期、同一结构建设的职工住房，但根据平房住宅区的规划要求，北侧建筑为住宅(主房)，南侧建筑为附属用房（棚子）。依据规划惯例，拆迁平房住宅在合法证件界定的四至范围内，只能有一处批准建设的合法主房，也就是说在房屋规划认定的实践中，对没有取得规划许可证件的建筑物，只将同一时期、同一结构建设的一间房屋认定为”主房”，即为保障性的住房。除此之外，为了增加房屋的使用功能等建设的其他房屋均认定为”附属房屋”或称其为”棚子”。故附属用房与棚子只是表述不同，均属附属房屋。综上所述，被告奎屯市住建局作出的《规划核实认定结果决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。
为证实其作出《规划核实认定结果决定书》行为的合法性，被告奎屯市住建局当庭出示了下列证据：一、公函，证实2016年8月奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程项目，奎屯市房征办致函奎屯市规划局，要求对被征收区域内未取得规划许可证的房屋作出认定；二、房屋位置示意图、奎屯市城市总体规划图，证实原告所诉房屋未取得规划许可证件，所诉房屋所占用地总体规划为居住用地；三、规划核实认定结果决定书、送达回证，证实被告依据事实和法律作出规划认定，事实清楚、证据确凿，程序合法。
被告奎屯市人民政府辩称，原告认为对其房屋性质的认定错误，不应将其南侧建筑和北侧建筑认定为棚子的问题。按照《城市规划法》第三十二条、第四十条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市规划部门申请办理建设工程规划许可证。据此，就住宅而言，经规划部门批准的规划图中（在符合城市总体规划的前提下，也不排除在过去由单位划定的建设住宅图）所划定的房屋四至范围内，应为住宅用房，即为主房。职工或他人自行在所划定房屋四至范围以外所建设的”棚子”、院子等均为附属房屋或附属设施。在合法证件界定的四至范围内，只能有一处批准建设的合法主房。也就是说在房屋规划认定实践中，只将同一时期、同一结构建设的一间房屋认定为”主房”，即为保障性的住房，除此之外，为了增加房屋的使用功能等建设的其他房屋均为”附属房屋”，市住建局在奎规认决字2016119号《规划核实认定结果决定书》中所称的”南侧的棚子”和”住宅北侧的棚子”，其性质即是附属房屋。在评估中，主房和附属用房的补偿标准根据建筑结构的不同也有所不同。本着尊重历史的原则，此次认定时，只要能提供合法有效的规划审批手续（包括兵团农七师审批），被告都予以认可。而原告未能提供任何与该建筑相关的规划审批手续，因此无法证明在该土地上所建房屋的合法性，在土地上建设房屋应向相关部门申请办理规划审批手续。原告的房屋虽未取得规划许可，但依据《新疆维吾尔自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》（新疆维吾尔自治区人民政府令第187号）第十一条的规定和《奎屯市城市总体规划》（1996
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2010），对于符合当时城市总体规划确定的居住用地性质的主房（即认定书中所称的”住宅”）和南侧的附属房屋（即认定书中所称的”南侧的棚子”）被认定为”对规划实施尚未造成不可消除影响的建筑”，而住宅北侧的建筑，因超出住宅附属设施的建设范围，不符合平房住宅区的规划要求，认定为依法应予拆除的建筑。被告奎屯市人民政府经过立案审批、调查审理、延期审理审批、结案审批程序，于2017年6月26日作出《行政复议决定书》（奎政复决字〔2017〕11号），决定维持奎屯市住建局作出的《规划核实认定结果决定书》。并于2017年6月28日通过直接送达的方式，向原告送达了该复议决定。被告奎屯市人民政府在审理行政复议和被告奎屯市住建局在规划核实认定的过程中，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确。
为证实其作出《行政复议决定书》的合法性，被告奎屯市人民政府当庭出示了下列证据：一、原告行政复议申请书，证实原告不服被告奎屯市住建局作出的规划核实认定结果决定书，申请复议；二、行政复议申请立案审批表、行政复议提出答复通知书，证实政府依法受理该复议案件，并按法定程序立案并进行调查；三，行政复议答复书、规划核实认定结果决定书、奎屯市房屋面积调查表、认定房屋面积示意图，证实被告奎屯市住建局对原告的规划核实认定符合法律规定；四、延期审理审批表、结案审批表、延期审理通知书、行政复议决定书、送达回证，证实复议机关按照法定程序审理该案，并将结果送达当事人。
经庭审质证，本院对以下证据予以确认：公函，房屋位置示意图，奎屯市城市总体规划图，规划核实认定结果决定书，送达回证，行政复议申请书，行政复议申请立案审批表，行政复议提出答复通知书，行政复议答复书，奎屯市房屋面积调查表，认定房屋面积示意图，延期审理审批表，结案审批表，延期审理通知书，行政复议决定书，送达回证。
经审理查明，2016年8月，奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程。奎屯市房征办向原奎屯市城乡规划管理局致函要求对该项目征收范围内的房屋给予认定及处理并提供了相关调查资料。经奎屯市城乡规划管理局调查核实，该局于2016年9月6日作出奎规认决字2016119号《规划核实认定结果决定书》，认为原告位于乌鲁木齐路以北、鄯善街以西的砖木结构住宅，面积67.9平方米，棚子88.39平方米，共占地约241平方米（具体位置详见附图），已经纳入奎屯市河道治理和防护林工程规划用地范围。经核实，原告的湖兰布拉克56-1号住宅，系1998年之后自行建设，未取得规划许可证件。依据《自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》和《自治区实施城乡规划行政处罚和行政强制规定》（新建法[2015]7号），住宅及其南侧的棚子认定为对规划实施尚未造成不可消除影响的建筑；住宅北侧的棚子超出住宅附属设施的建设范围，不符合平房住宅区的规划要求，认定为依法应予拆除。该决定书作出后，于2016年10月12日向原告进行了送达。原告不服该《规划核实认定结果决定书》，向被告奎屯市人民政府申请行政复议，被告奎屯市人民政府于2017年6月26日作出奎政复决字[2017]11号《行政复议决定书》，决定维持被告奎屯市住建局作出的《规划核实认定结果决定书》（奎规认决字2016119号）。被告奎屯市人民政府在决定书中对申请人的诉讼权利进行了告知，申请人对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向奎屯市人民法院提起行政诉讼。原告不服该《行政复议决定书》，起诉至奎屯市人民法院。
另查明，由于机构改革的需要，2017年1月，原奎屯市城乡规划管理局与奎屯市住房和城乡建设局合并，成立新的奎屯市住房和城乡规划建设局，原奎屯市城乡规划管理局的行政职能并入奎屯市住房和城乡规划建设局。
本院认为，本案的争议焦点为：一、原奎屯市城乡规划管理局作出的《规划核实认定结果决定书》的合法性；二、奎屯市人民政府作出的《行政复议决定书》的合法性。
关于第一个争议焦点，2016年9月，奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程项目，拟对所涉地域依法征收。奎屯市房屋征收办向原奎屯市城乡规划管理局提供了被征收范围内未登记房屋的调查资料。原告房屋系原造纸厂为改善职工住房，在同一时期、同一结构建设的职工住房，根据平房住宅区的规划要求，北侧建筑为住宅也就是主房，南侧建筑为附属用房也就是棚子。依据规划惯例，平房住宅在合法证件界定的四至范围内，只能有一处批准建设的合法主房。在房屋规划认定的实践中，对没有取得规划许可证件的建筑物，只将同一时期、同一结构建设的一间房屋认定为主房，除此之外，为了增加房屋的使用功能等建设的其他房屋均认定为棚子。原告的住宅和南侧的棚子均未取得规划许可证件，但符合当时城市总体规划确定的居住用地性质，原告的住宅及南侧的棚子被认定为对规划实施尚未造成不可消除影响的建筑，有事实依据。住宅北侧的建筑，因超出住宅附属设施的建设范围，不符合平房住宅区的规划要求，认定为依法应予拆除的建筑。有事实依据。
关于第二个争议焦点，原告于2017年4月5日向奎屯市人民政府申请行政复议，奎屯市人民政府受理该行政复议申请后，经过立案、调查审理等程序后于2017年6月26日作出奎政复决字[2017]11号《行政复议决定书》，决定维持奎屯市住建局作出的奎规认决字2016119号《规划核实认定结果决定书》。奎屯市人民政府作出该《行政复议决定书》后，给原告及被告奎屯市住建局均进行了送达。
综上，原奎屯市城乡规划管理局经过调查核实作出的奎规认决字2016119号《规划核实认定结果决定书》有事实依据，奎屯市人民政府作出的奎政复决字[2017]11号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求没有事实依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十六条第二款、第三十四条、第六十三条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条、第九条、第十条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条的规定，判决如下：
驳回原告文玉花的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告文玉花负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。当事人上诉的，应在递交上诉状的次日起七日内向本院预交上诉费，逾期则视为放弃上诉权。
审 判 长 张长胜
审 判 员 王 玉
人民陪审员 周久育
二〇一七年十二月四日
书 记 员 赵甜甜