广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终561号
上诉人（原审原告）：黄清容，男，1970年10月3日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄沛容，男，1966年8月14日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄柏州，男，1965年10月12日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄胜忠，男，1966年12月4日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄金廷，男，1952年1月6日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄桂森，男，1961年4月13日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄润培，男，1966年2月1日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄容水，男，1971年9月6日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄永安，男，1964年4月4日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄容根，男，1957年9月3日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄桂水，男，1960年8月21日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄耀棠，男，1949年7月18日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄灿其，男，1972年7月13日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄灿权，男，1980年6月12日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄金泉，男，1964年11月28日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄金扬，男，1954年10月25日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄鉴荣，男，1962年6月30日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄金灿，男，1963年2月23日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄桂明，男，1972年9月28日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄秋荣，男，1963年9月25日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄汉森，男，1978年6月10日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄金恒，男，1966年3月15日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄桂秋，男，1968年10月17日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄灿容，男，1963年7月2日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄金明，男，1963年4月10日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄镜明，男，1965年10月13日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄金常，男，1963年2月21日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄容芳，男，1957年12月1日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄国财，男，1961年11月1日出生，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄均池，男，1964年10月1日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：胡焕章，男，1965年11月13日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：胡桂添，男，1971年7月8日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄梓容，男，1968年9月13日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄金锐，男，1972年12月20日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄北任，男，1955年4月19日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄灿华，男，1985年12月2日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄镜房，男，1973年1月2日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄进河，男，1965年8月8日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：胡记针，男，1962年3月20日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
上诉人（原审原告）：黄计相，男，1957年8月28日出生，汉族，住广东省清远市清城区。
以上四十名上诉人的诉讼代表人：黄清容、黄沛容、黄柏州、黄胜忠、黄金廷。
以上四十名上诉人的共同委托代理人：王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市人民政府。住所地：广东省清远市清城区人民二路。
法定代表人：郭锋，市长。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市清城区人民政府。住所地：广东省清远市清城区附城新区。
法定代表人：邱泽军，区长。
委托代理人：钟燕文，清远市清城区人民政府法制局工作人员。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：清远市清城区源潭镇人民政府。住所地：广东省清远市清城区源潭大道。
法定代表人：邱劲刚，镇长。
委托代理人：温福荣，广东金亚律师事务所律师。
上诉人黄清容等四十人因与被上诉人清远市人民政府、清远市清城区人民政府（下称清城区人民政府）、清远市清城区源潭镇人民政府（下称源潭镇人民政府）征地行为行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告黄清容等四十人系清远市清城区源潭镇大垯村委会水迳村民小组村民。广东东陶陶瓷有限公司是落户源潭镇的工业项目，该项目用地位于青龙、大垯两个村委会。由原告黄清容等四十人承包经营的大垯村委会水迳村民小组集体土地属征地范围。在东陶项目征地过程中，清城区源潭镇人民政府于2008年5月20日组织了村委会干部、村民小组长、村民代表在大垯村委会召开征地工作会议,明确了该次征地的四至范围、征地价格及青苗补偿标准。征地价格是按粤国土资发[2006]149号文件补偿标准执行，具体为：耕地29600元/亩，园地22000元/亩，林地8800/亩，养殖水面29700/亩；青苗补偿按城区府发[2008]25号文件补偿标准执行。2008年5月28日，原告所在大垯村委会水迳村民小组召开村民代表会议，全村共有52户，到会户代表有42户，其中10户不在本村居住，但村民小组长已通过电话通知会议时间及告知相关事项，有43户（占82.7%）的村民代表同意征地。水迳村民小组村民经会议对项目征地有关事项达成一致：征地范围内的水田、旱地（耕地）由村民小组集体统一丈量、统一分配；青苗及地上附着物、自留山（林地）归个人，并一致同意开展丈量土地工作。东陶项目规划征地测绘红线面积共约1500亩，涉及水迳村民小组的面积约345亩（丈量面积）。对于水迳村民小组所有经村民同意丈量的土地、青苗及地上附着物（包括房屋），清城区源潭镇人民政府在三个月内兑现了补偿款并随后于2009年10月31日、2009年12月6日与水迳村民小组签订了四份《征用土地协议书》。对于返还地的问题，结合村民提出的安排宅基地的要求，清城区源潭镇人民政府统一规划了170亩的面积作为金垯新村建设用地（水迳村民小组的返还用地包含在内）。对于水迳村在征地范围内有房屋的村民，清城区源潭镇人民政府按城区府发[2008]25号文件标准在兑现房屋拆迁补偿费和搬迁补偿费，按每户每月补回临时住房费600元。
2016年5月13日，广东省国土资源厅向清远市人民政府发出《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第二批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）函〔2016〕184号），2016年5月30日，广东省国土资源厅向清远市人民政府发出《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第五批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）函〔2016〕259号），同意清远市清城区将农民集体农用地转为建设用地并办理征地手续。2016年6月1日、2016年7月1日，清远市人民政府分别发布了《清远市人民政府征收土地公告》（清府清城〔2016〕12、15号），对征收涉案土地的批准征收集体土地的机关、批准建设用地用途及被征收土地的所有权人、位置、面积、地类、征地补偿标准等事项进行了公告。其中涉及原告所在的水迳村民小组的土地面积约345亩。征收上述范围土地的征地补偿标准按照《关于印发广东省征地补偿标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发[2011]21号）及清远市人民政府制定《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》（清府办〔2013〕19号）执行。原告黄清容等四十人向原审法院提起本案诉讼，请求判决：确认被告为实施源潭镇东陶陶瓷项目强制征收源潭镇大垯村委会水迳村民小组集体土地的行政行为违法，责令被告停止违法行为。
原审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释[2011]20号）第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案原告黄清容等四十人是涉案被征收农村集体土地的水迳村民小组经济组织成员,与被征收农村集体土地有利害关系,原告黄清容等四十人提供了其与村集体土地承包合同，是涉案农村集体土地实际使用人,可以以自己的名义提起诉讼,诉讼主体资格适格。
本案涉案的农村集体土地转为国有建设用地,是经广东省人民政府审批同意，广东省国土资源厅以粤国土资（建）函〔2016〕184号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第二批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）函〔2016〕259号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第五批次城镇建设用地的批复》批准征收的，在征用土地方案经依法批准后,被告清远市人民政府依征地程序在组织实施之前，已将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项进行了公告，清远市国土资源局清城分局已在其网站上主动公开相关的征收土地公告，并已经在被征收土地所在地就相关征收土地进行公告。因此,被告清远市人民政府实施征地行为审批手续完备、程序合法，符合土地管理法的规定，并不存在违法征地的情形。原告请求确认被告的强制征地行为违法,事实证据和法律依据不足,不予支持。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案从广东省国土资源厅粤国土资（建）函〔2016〕184号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第二批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）函〔2016〕259号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第五批次城镇建设用地的批复》及清远市人民政府发布的清府清城〔2016〕12号、15号《清远市人民政府征收土地公告》的征收土地面积看，都显示两个批次征收土地为43.0594公顷(其中耕地26.6534公顷)和24.9174公顷(其中耕地6.8627公顷),涉及原告黄清容等四十人所在的水迳村民小组被征收农村集体土地面积约345亩，均属于广东省人民政府批准征地的权限范围。原告认为被告未经国务院的批准无权征收原告所有的集体土地，没有事实法律依据，其该诉讼主张，理由不能成立。
关于原告认为被告不具备强制征收土地的权限，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的问题。从本案查明的事实看，原告黄清容等四十人所在的水迳村民小组已与源潭镇人民政府签订了《征用土地协议书》,并经水迳村民小组召开村民代表会议，超过三分之二的村民代表同意征地。对征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置和办理征地补偿的期限，原告黄清容等四十人当时是清楚、同意的，水迳村民小组和原告黄清容等四十人土地使用权人均已办理了征收涉案集体土地及青苗地上附作物的征地补偿手续，并按约定领取征地补偿等款项，完成了征地补偿的所有程序，涉案土地所有权使用权已不属于水迳村民小组和原告，原告黄清容等四十人土地使用权人应当将土地无条件交付政府使用。原告称2015年12月8日被告强制征收原告所有的土地，进行土地平整作业违法。对此，被告对已征收土地进行平整作业，是履行其权属权限的行为，该农村集体土地已经转为国有建设用地,已不属于水迳村民小组和原告黄清容等四十人所有，如有证据显示原告有阻碍被告进行平整土地、拒不交出土地的行为，其行为本身就属于违法，并不存在《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定需要申请人民法院强制执行的情形。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告黄清容等四十人的诉讼请求。
上诉人黄清容等四十人不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，被上诉人未经国务院批准无权征收上诉人所有的集体土地。本案中，广东东陶陶瓷有限公司项目共占用土地1500亩，按规定必须经过国务院批准，才可征收为国有土地。广东省人民政府没有征地审批权，被上诉人不具备强制征收土地的权限，涉案土地所有权仍属于水迳村民小组，使用权属于上诉人。被上诉人在未办理征收土地手续的情形下，强制征收上诉人土地的行为，构成强制征收土地的违法行为。二、一审判决对证据的认定明显违法，被上诉人在庭审后才提交《公证书》，超出法定举证期限举证，上诉人对该证据不予质证，且被上诉人提供的证据明显属于伪造，应认定被上诉人没有作出涉案行政行为的证据。综上，请求二审法院撤销一审判决，判决确认被上诉人为实施东陶陶瓷项目强制征收上诉人集体土地的行政行为违法，责令被上诉人停止违法行为。
被上诉人清远市人民政府、清城区人民政府、源潭镇人民政府二审期间均未提交书面答辩意见。
本院二审经审查，确认原审判决查明认定的事实。
本院认为：本案为征地行为行政纠纷。二审争议的焦点为：被上诉人清远市人民政府作出的涉案征地行为是否合法。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”国家国土资源部令第10号《征收土地公告办法》第四条规定：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”第五条规定：“征收土地公告应当包括下列内容：（一）征收批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；（二）被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；（三）征地补偿标准和农业人员安置途径；（四）办理征地补偿登记的期限、地点。”本案中，涉案的农村集体土地转为国有建设用地,是经广东省人民政府审批同意，广东省国土资源厅以粤国土资（建）函〔2016〕184号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第二批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）函〔2016〕259号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第五批次城镇建设用地的批复》批准征收的，在征用土地方案经依法批准后,被上诉人清远市人民政府依征地程序在组织实施之前，已将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项进行了公告，清远市国土资源局清城分局已在其网站上主动公开相关的征收土地公告，并在被征收土地所在地就相关征收土地进行了公告。因此,被上诉人清远市人民政府实施征地行为审批手续完备、程序合法，符合上述规定，涉案征地行为合法。上诉人黄清容等四十人上诉认为被上诉人为实施东陶陶瓷项目强制征收上诉人集体土地的行政行为违法，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。……”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案从广东省国土资源厅粤国土资（建）函〔2016〕184号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第二批次城镇建设用地的批复》、粤国土资（建）函〔2016〕259号《广东省国土资源厅关于清远市清城区2015年度第五批次城镇建设用地的批复》及清远市人民政府发布的清府清城〔2016〕12号、15号《清远市人民政府征收土地公告》的征收土地面积看，都显示两个批次征收土地为43.0594公顷(其中耕地26.6534公顷)和24.9174公顷(其中耕地6.8627公顷),涉及上诉人黄清容等四十人所在的水迳村民小组被征收农村集体土地面积约345亩，均属于广东省人民政府批准征地的权限范围。上诉人黄清容等四十人上诉认为清远市人民政府未经国务院的批准无权征收上诉人所有的集体土地，缺乏事实与法律依据，其该上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回上诉人黄清容等四十人的诉讼请求，并无不当，本院依法应予以维持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人黄清容等四十人负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一八年五月十七日
书记员 刘永红
郑丽云