陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕行申87号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：西安市临潼区水务局。住所地：陕西省西安市临潼区秦陵南路**号。
法定代表人：张宏伟，该局局长。
委托代理人：邓钰峰，该局工作人员。
委托代理人：董为民，陕西昭应律师事务所律师。
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：西安市临潼区人民政府。住所地：陕西省西安市临潼区书院门街**号。
法定代表人：王浩，该区区长。
委托代理人：邱媛媛，该区人民政府法制科工作人员。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：郑福生，男，汉族。
委托代理人：刘改赞，陕西省老法律工作者协会法律工作者。
再审申请人西安市临潼区水务局（以下简称临潼区水务局）、西安市临潼区人民政府（以下简称临潼区政府）因被申请人郑福生诉其行政处罚及行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行终772号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院审理查明：原告郑福生为西安市临潼区骊山街道办事处陈沟村村民。2012年4月25日，西安市临潼区水利河道管理站对“五里河108国道西边河道治理”项目的《陕西省河道管理范围内建设项目申请书》（以下简称《项目申请书》）进行初审意见盖章，该项目申请单位为“王红娟”，负责人为“郑福生”。2013年8月28日，原告郑福生与王红娟依法登记结婚。2015年12月至2016年9月，被告临潼区水务局对位于临潼区五里河108国道下游河道及两岸空地违法建房行为进行调查，调查认定郑福生在该处建设的面积为2166.52㎡的房屋建设行为未经水行政主管部门审批，属非法占用河道建房行为。2016年10月14日，被告临潼区水务局向原告郑福生作出【2016】第02号临水罚送字《西安市临潼区水务局行政处罚事先告知书》，并于当日送达原告本人。2016年10月17日，原告郑福生向被告临潼区水务局提出听证申请，理由之一为该行政处罚对象主体不适格，郑福生仅是该项目工程的施工负责人，项目承包人是王红娟。2016年11月10日，被告临潼区水务局向原告郑福生作出临水听通字【2016】第1号《临潼区水务局行政处罚听证通知书》，该通知书由王维代收。2016年12月23日，被告临潼区水务局向原告郑福生作出《听证告知书》，该告知书由郑福永代收。2017年3月6日，被告临潼区水务局向原告郑福生作出临水听通字【2017】第2号《行政处罚听证通知书》并于次日送达原告本人。2017年3月10日，被告临潼区水务局进行“郑福生私自在五里河108国道下游违法建房案件”水行政处罚听证会。在听证会上原告郑福生仍主张其不是涉案违法行为人。2017年5月15日，被告临潼区水务局作出临水罚字【2017】1号《西安市临潼区水务局行政处罚决定书》，该处罚决定书中认定郑福生未经水行政主管部门批准，私自在西安市临潼区五里河108国道下游河道上利用河道及两岸空地建设两栋总面积2166.52㎡的房屋，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款之规定，决定依据《中华人民共和国水法》第六十五条第一款，对郑福生作出以下处罚：1、责令停止违法行为；2、限15日内自行拆除西安市临潼区五里河108国道下游河段河道上修建的两栋总面积2166.52㎡的违法建筑，恢复河道原状；3、罚款五万元整。并于当日送达原告郑福生本人。原告郑福生不服，于2017年7月14日向临潼区政府申请行政复议。2017年8月17日，被告临潼区政府作出临复决字【2017】1号《行政复议决定书》，决定维持临潼区水务局作出的临水罚字【2017】1号《行政处罚决定书》。并于2017年9月5日送达原告郑福生妻子王红娟。
一审法院认为：本案的争议焦点为1、被告临潼区水务局作出的临水罚字【2017】1号行政处罚决定是否合法；2、被告临潼区政府作出的临复决字【2017】1号行政复议决定是否合法。针对第一个争议焦点，《中华人民共和国水法》第六十五条第一款之规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除的、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下罚款”之规定，本案中，被告临潼区水务局作为水行政主管部门具有查处违反河道管理秩序的违法行为的职责。但根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十条的规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”即行政机关在作出行政处罚前，首先必须查清违法行为的责任主体。本案中，被告临潼区水务局仅以其向原告郑福生所作的询问笔录及向案外人刘崇周、薛新平、张寿芳所作的调查笔录认定郑福生未经水行政主管部门批准，私自在西安市临潼区五里河108国道下游河段河道上利用河道及两岸空地建设房屋，虽刘崇周等人认为该建房行为为郑福生所为，但郑福生在陈述及听证中提出异议，主张自己是涉案项目的施工负责人而非项目申请人和承包人的情况下，被告临潼区水务局未依据《行政处罚法》第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定进行复核，即认定原告郑福生为涉案项目违法行为人，并向其作出行政处罚决定属于证据不足，故该处罚决定认定事实不清，应予撤销。针对第二个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定：“行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；……”，因被告临潼区水务局作出的处罚决定因事实不清、证据不足，应当依法予以撤销，被告临潼区政府作出维持该处罚决定的临复决字【2017】1号复议决定亦属认定事实不清、证据不足，依法亦应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告西安市临潼区水务局作出的临水罚字【2017】1号行政处罚决定；二、撤销被告西安市临潼区人民政府作出的临复决字【2017】1号行政复议决定。案件受理费50元，由被告西安市临潼区水务局及被告西安市临潼区人民政府共同负担。
二审法院认为：依照《行政处罚法》的规定，行政处罚的当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。本案被诉处罚决定作出之前，被上诉人郑福生已就被处罚对象的主体问题提出申辩，但上诉人临潼区水务局并未进一步对该问题进行复核，便作出以郑福生为被处罚人的处罚决定证据不足。另外，《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除的、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下罚款。”依据上述规定，上诉人临潼区水务局对被上诉人郑福生作出“罚款五万元整”的处罚缺乏事实依据。综上，上诉人临潼区水务局对被上诉人郑福生作出的处罚决定证据不足，处罚结论违法，应予撤销。上诉人临潼区政府作为复议机关未能全面审查被诉处罚决定的合法性，从而作出的复议决定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。上诉人临潼区水务局、临潼区政府的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人西安市临潼区水务局负担50元，上诉人西安市临潼区人民政府负担50元。本判决为终审判决。
临潼区水务局申请再审称：（一）被申请人郑福生在河道违法建设的事实客观存在，对其违法建筑强行拆除符合法律规定。再审申请人临潼区水务局发现本区域内五里河108国道下游，横跨河道建有两幢四层违法建筑，系被申请人郑福生于2015年8月和2016年4月私自所建，建筑面积2166.52平方米，妨碍河道行洪功能，影响108国道及周边群众安全，故对其进行处罚并限期拆除。因被申请人拒绝拆除，遂于2017年8月强行拆除。（二）被申请人郑福生是河道违法建设的责任主体，对其处罚正确。再审申请人临潼区水务局对涉案违法建筑查处时，被申请人郑福生两次自认是违法建筑的实施者，三名证人证言及现场照片均证明被申请人郑福生是涉案违法建筑的实施者，故被申请人郑福生作为行政处罚对象正确。（三）被申请人郑福生提交的《项目申请书》不能否认其是涉案违法建筑的责任主体。该《项目申请书》所涉项目是河道治理项目，与涉案违法建筑房屋是不同的。依据《水法》第三十七条规定，涉案违法建筑房屋行为属于法律禁止性行为，不可能审批同意。被申请人郑福生在再审申请人临潼区水务局作出行政处罚决定前，未提交过该《项目申请书》。且《项目申请书》中涉及的王红娟在本案查处，及法院一、二审期间均未主张过权利，原判认定事实和适用法律有误。故申请再审，请求撤销原判，驳回被申请人郑福生的诉讼请求。
临潼区政府申请再审称：（一）被申请人郑福生在申请行政复议时提交《项目申请书》，认为项目责任人为王红娟，再审申请人临潼区水务局将其列为行政处罚对象错误。经过对该证据的审查，再审申请人临潼区政府认为，该《项目申请书》不仅未经临潼区水务局最终审批完成，且该项目是河道治理项目，与本案处罚郑福生在河道上违法建房行为是完全不同的。该《项目申请书》不能证明再审申请人临潼区水务局作出的行政处罚对象错误。（二）被申请人郑福生在河道违法建房的事实客观存在。再审申请人临潼区水务局在作出行政处罚前对被申请人郑福生所作的调查询问笔录、刘崇周等三人的证人证言等均能证明涉案违法建房的责任主体是被申请人郑福生，该违法建房行为妨碍河道行洪，依法应予处罚。故再审申请人临潼区水务局对被申请人郑福生作出的行政处罚决定正确。再审申请人临潼区政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决错误。故申请再审，请求撤销原判，驳回被申请人郑福生的诉讼请求。
郑福生提交意见称：（一）涉案建设项目是经过审批的。《项目申请书》中首页载明申请单位是王红娟，负责人是郑福生。当时，王红娟与被申请人郑福生不是夫妻，该项目属王红娟个人财产，故被处罚主体应是王红娟，再审申请人临潼区水务局将被申请人郑福生列为行政处罚对象，主体错误。该《项目申请书》还载明：“自治理、自受益”，并盖有临潼区水利河道管理站的公章，及相关领导签名，后附有建设区位置及范围边界图。王红娟据此施工建房。按照谁投资、谁管理、谁受益的原则，王红娟投入大量资金不建房如何收益。王红娟虽没有参与到本案诉讼，并不表明其放弃自己的权利。（二）行政处罚程序违法。再审申请人临潼区水务局在看守所对被申请人郑福生进行的听证程序，被申请人郑福生提出有重要证据但暂时无法提供，再审申请人临潼区水务局没有限定提交证据时间，在没有收到被申请人郑福生提交的审批手续前作出处罚决定，程序违法。（三）行政复议决定错误。再审申请人临潼区政府未听证、未审查，盲目维持原行政处罚决定错误。实施强拆后才送达复议决定，复议程序违法。原审判决正确。再审申请人临潼区水务局、临潼区政府申请再审理由不符合行政诉讼法第九十一条规定情形。请求驳回再审申请。
本院认为：本案争议的主要问题是被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，证据是否充分。对此，一、二审法院均以临潼区水务局未依照《行政处罚法》第三十二条规定，对郑福生提出的事实、理由和证据未进行复核为由，认定被诉行政处罚决定证据不足，事实不清，进而判决撤销被诉行政处罚决定。
通常情形下，行政机关作出行政行为事实是否清楚，证据是否充分，应当结合行政机关据以作出行政行为的证据综合认定。行政机关作出行政行为的证据经审查可以采信，并足以证明行政行为认定的事实成立，且符合法律预先规定的法定事实构成要件的，则该行政行为即符合事实清楚、证据确实充分的法定要求。反之，则该行政行为认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。行政处罚是行政行为重要类型之一，是行政机关进行行政管理，维护社会秩序必不可少的重要手段。由于行政处罚具有惩戒性、制裁性特点，较之其他行政行为对当事人权益的影响更大。为此，我国专门制定《行政处罚法》对行政处罚的程序要求作出更为严格的规定。如《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”该条规定的“复核”，不仅在于保障当事人陈述、申辩权得以真正实现，更在于确保行政机关全面、准确查明事实。至于针对当事人在陈述、申辩中提出的事实、理由和证据，行政机关如何进行复核，法律并没有对此程序和形式作出具体的规定。比如，行政机关是否必须对当事人提出的问题要一一进行询问，进行调查核实并以一定的形式（如笔录）体现出来等。本院认为，在法律对此没有专门作出特殊规定的情形下，行政机关采取何种形式“复核”，因各案情况不同，属于行政机关自由裁量的范围，人民法院不宜过多干预。人民法院在对被诉行政处罚决定进行合法性审查时，涉及行政机关对当事人提出的事实、理由和证据是否依照《行政处罚法》第三十二条规定进行复核的，应该结合行政机关提供的作出行政处罚决定的证据和当事人提供的证据，综合进行认定。而不能脱离行政机关和当事人提供的证据，将“复核”作为孤立的、单一的程序进行要求，应该将其与整个案件事实认定相联系，最终达到正确认定案件事实的目的。如果当事人提供的证据能够否定行政处罚决定认定的事实，则行政机关可能在作出行政处罚过程中，存在违反《行政处罚法》第三十二条规定情形，最终导致行政处罚决定事实不清，证据不足。人民法院判断被诉行政处罚决定是否应予以撤销时，应以行政诉讼法规定的审查标准予以判断，符合法律规定的撤销和部分撤销条件的，才可依法予以判决撤销。
本案中，被诉行政处罚决定认定的事实是“郑福生私自在西安市临潼区五里河108国道下游河道上利用河道及来两案空地建设两栋总面积2166.52平方米的房屋，违反了《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定。…”对此，临潼区水务局提供了郑福生自认建房的两份谈话笔录、三份证明郑福生建房的证人证言、听证通知书、听证笔录等证据材料予以证明。郑福生认为将其列为行政处罚对象错误，提供《项目申请书》证明项目主体应为王红娟。对此，一、二审法院审查时，没有查清该《项目申请书》中载明的“五里河108国道西边河道治理”建设项目与本案被处罚建筑房屋之间有何关系，是否为同一建设项目、能否成为允许涉案被处罚房屋建设的审批文件等，仅以临潼区水务局未对郑福生提出异议进行复核为由，认定被诉行政处罚决定事实不清、证据不足，并予以撤销，明显不当。
需要指出的是，为了确保行政机关作出的行政行为程序和实体合法，充分体现行政执法的公开、透明、公正，行政机关如能对当事人在行政程序中提出的异议予以回应，则能更好的取得当事人理解，减少行政纠纷。比如行政机关可通过行政处罚决定书等法律文书，对当事人提出的异议，以及行政机关是否采纳的理由进行说明，则更能彰显对当事人权利的充分尊重，更有利于保障和促进行政执法水平的提高。
综上，再审申请人临潼区水务局、临潼区政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定情形。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款规定，裁定如下：
本案指令西安铁路运输中级法院再审；
再审期间，中止原判决的执行。
审 判 长 肖宏果
审 判 员 马小莉
代理审判员 王 鑫
二〇一八年七月二十三日
书 记 员 鱼海洋