甘肃省武威市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）武中行终字第9号
上诉人（原审被告人）甘肃省武威市凉州区人民政府。
法定代表人洪元涛，甘肃省武威市凉州区人民政府区长。
委托代理人陈建中，甘肃省武威市凉州区农牧局经管站副站长。
上诉人（原审第三人）苏虎天，男，汉族，1957年7月15日出生，小学文化，住甘肃省凉州区。
被上诉人（原审原告）苏培天，男，汉族，1964年6月5日出生，高中文化，住甘肃省凉州区。
委托代理人周瑞兰，女，1965年5月19日出生，汉族，初中文化，住甘肃省凉州区（系苏培天之妻）。
第三人甘肃省凉州区五和乡五和村第九村民小组。
负责人苏青天，系该组组长。
原审原告苏培天不服甘肃省武威市凉州区人民政府土地行政登记一案，由甘肃省武威市凉州区人民法院于2013年11月18日作出（2013）凉行初字第23号行政判决，武威市凉州区人民政府、第三人苏虎天不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2014年1月15日公开开庭进行了审理。上诉人甘肃省武威市凉州区人民政府的委托代理人陈建中，上诉人苏虎天，被上诉人苏培天及其委托代理人周瑞兰，第三人甘肃省凉州区五和乡五和村第九村民小组（简称五和九组）组长苏青天均到庭参加诉讼。现已审理完毕。
原审法院查明，苏虎天和苏培天系同胞兄弟，在第一轮农村土地承包经营期间原告及其父母与苏虎天是一家人，苏虎天作为户主以家庭承包方式向第三人五和九组承包经营土地。1987年原告及其父母与苏虎天分家另过，承包地也随之在家庭内部划分后耕种。1998年第二轮土地承包时，第三人苏虎天与第三人五和九组签订了五字第36-XXXX号武威市农村土地承包经营合同书，载明：承包土地面积12.60亩。后被告向签订了承包合同的第三人苏虎天颁发了土地承包经营权证书（五字第36-00567号），载明：承包方苏虎天，承包人口5人，承包面积12.60亩，其中有“陈家地”，面积1.0亩。四至：东至苏鹏天地、西至苏军天地、南至七沟组、北至林场。被告提交的五字第36-XXXX号农村土地承包经营合同书中仅有第三人五和九组的印章和组长的印章，无原告的签字和印章。该农村土地承包经营合同书中载明：承包方苏培天，承包面积13.86亩。被告提交的武威市土地承包经营权证书登记表中载明：户主苏培天、承包人口5.5人（系涂改后的人口）、承包面积13.86亩（系涂改后的面积），证书编号36-XXXX号，该表中无原告的签字和印章。被告提交的武威市土地承包经营权证书登记表中反映第三人苏虎天领取了五字第36-XXXX号甘肃省农村土地承包经营权证书。原告在武威市土地承包经营权证书登记表中没有签字和印章，原告是否领取甘肃省农村土地承包经营权证书，无法确定。原告的惠农财政补贴农户信息表中载明承包土地面积16.38亩。原告缴纳各种公益性费用时都是按6.5人、承包面积16.38亩的标准缴纳。第三人苏虎天的农民负担监督卡反映1995-1996年按5.5人缴纳各种费用，1997-2000年按5人缴纳各种费用。2012年10月，第三人五和九组的部分土地被征用，在分配土地补偿款时，原告发现自己承包的“陈家地”中东至董大成地、西至苏多义地、南至沟、北至沟的1.26亩土地被被告登记在第三人苏虎天的名下。原告认为第三人苏虎天现承包经营的“陈家地”中的1.26亩土地是其在第一轮土地承包经营期间分家后承包耕种的承包地，要求第三人苏虎天返还未果。现原告认为第三人五和九组与第三人苏虎天恶意串通伪造承包合同、篡改土地登记表，被告武威市凉州区人民政府在未依据相关规定认真核实合同所涉及土地是否符合第二轮土地承包调整对象的情况下，即给苏虎天颁发土地承包经营权证书，进行错误的确认登记，该登记行为侵犯了原告合法的土地承包经营权，其行政行为程序违法，对其行政确权行为应当予以撤销。
原审法院认为，本案争议的焦点是：一、被告颁发给第三人苏虎天的土地承包经营权证书是否合法。二、原告的起诉是否超过法定诉讼时效。人民法院审理行政案件，是对具体行政行为的合法性进行审查。本案涉及的具体行政行为系被告颁发给第三人苏虎天的土地承包经营权证书是否合法。土地确权发证行为是否合法，是以土地承包合同是否有效为前提。合同无效，确权行为即无效；合同有效，确权行为也必须合法时，确权行为才合法有效。合同效力的审查确认属民事诉讼审查范围，本案不对其效力予以认定。但审查被告的土地确权行为合法与否，需要审查土地确权行为是否符合法定程序。1997年8月27日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发（1997）XX号）第二条第（一）项规定，在第一轮土地承包到期后，土地承包期限再延长30年；第（三）项规定，承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“小调整”工作坚持以下几条原则：一是小调整只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是……；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；第（四）项规定，延长土地承包期后，乡（镇）人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书。1998年11月13日中共武威市委、武威市人民政府“关于做好第二轮土地承包工作的安排意见”第二条第四项规定，第二轮土地承包坚持“增人不增地、减人不减地”的原则，对人地矛盾特别突出的，经村民大会或村民代表大会讨论通过后，并报乡、镇人民政府和市农业承包合同管理委员会审查批准，利用机动地、农转非地，新开发的荒地以及向二、三产业转移的方法解决，只能在个别农户间进行，绝不能打乱原来的土地承包关系，对所有农户进行普遍调整。同时还规定在审核鉴证的基础上，认真准确地填写土地承包经营权证书，颁发到户。原告及其父母与苏虎天分家后，在第一轮农村土地承包经营期间承包经营的承包地也随之划分后耕种，第三人苏虎天的承包地也随之减少，在第二轮土地承包期间，原告一直是按16.38亩的面积领取惠农财政补贴。根据国家及原武威市的有关文件规定，在第二轮土地承包时，原告及其父母与第三人苏虎天分家后，原告作为户主承包第三人五和九组的态度以及第三人苏虎天同时承包时，应该由村民大会或村民代表大会讨论通过，并报相关部门审查批准，之后二人才可以承包土地。但第三人苏虎天在承包土地时没有通过村民大会或村民代表大会讨论通过，并报相关部门审查批准，其承包行为不合法。关于原告的起诉是否超过法定诉讼时效。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由于土地系不动产，且被告没有给原告颁发土地承包经营权证书，原告知道土地承包权益被侵害是2012年10月，被告、第三人没有充分的证据证明原告所述不实，故原告的起诉没有超过诉讼时效。据上所述，第三人苏虎天在第二轮农村土地承包过程中承包的其中1.26亩陈家地，不符合法定程序及政府文件的规定，属无效土地承包，被告在没有查清事实的情况下即对第三人苏虎天承包1.26陈家地的行为予以确认合法，属不合法的具体行政行为，依法应予撤销。由于苏虎天的土地承包经营权证书涉及承包的其他土地，故本院将苏虎天的土地承包经营权证书撤销后，由政府重新颁发苏虎天的土地承包经营权证书，确认合法的土地承包经营权。案经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1、3目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告武威市凉州区人民政府（原武威市人民政府）颁发给第三人苏龙天的五字第36-XXXX号甘肃省农村土地承包经营权证书；二、由被告武威市凉州区人民政府重新颁发苏虎天的甘肃省农村土地承包经营权证书。宣判后，武威市凉州区人民政府、第三人苏虎天均不服，提起上诉。
上诉人武威市凉州区人民政府提出：1、上诉人于1998年12月颁发给第三人苏虎天的《农村土地承包经营权证书》，是依据苏虎天于第三人凉州区五和乡五和村九组签订的《农村土地承包经营合同》颁发，且已经实际履行多年。苏虎天在十几年前就取得了本案所涉土地的承包经营权。原判违法撤销上诉人发给第三人苏虎天的《农村土地承包经营权证书》，请上级法院予以纠正。2、被上诉人苏培天的起诉已超过诉讼的期限，原审法院判决违法。
上诉人苏虎天提出上诉请求依法撤销原审法院（2013）武凉行初字第23号行政判决；维持武威市凉州区人民政府颁发的五字第36-XXXX《农村土地承包经营权证书》。
被上诉人答辩称，武威市凉州区人民政府的颁证行为违法，原审法院判决予以撤销正确，请求维持原审判决。
第三人五和九组请求二审法院依法判决。
本案的焦点：1，原武威市人民政府发给第三人苏虎天的五字第36-XXXX号《农村土地承包经营权证书》的行政登记行为是否合法。2、原审原告苏培天的起诉是否超过起诉期限。
经庭审质证，在二审中对苏培天在一审出示的证据，上诉人甘肃省武威市凉州区人民政府、苏虎天及第三人的质证意见和原审时一致。对上诉人甘肃省武威市凉州区人民政府、第三人在一审出示的证据，被上诉人苏培天的质证意见和原审时一致。二审审理中，上诉人苏虎天出示了二份证据：1、1998年，1999年国家粮油订购单二份，以证明苏培天就知道自己种的地少了。2、1998年缴纳各种提留款的收据一份；1995年、1999年的建校费各一份，以证明在1998年其按照5个人的地缴纳各种费用。经当庭质证，被上诉人苏虎天称其没有见过这几个缴费单，谁种地谁交。上诉人武威市凉州区人民政府和第三人没意见。合议庭认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二项的规定“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予采纳。”原审第三人苏虎天在二审当中提供的证据是在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，依法不予采纳。
经审查查明的事实和原判认定的基本事实相一致。本院予以确认。
本院认为，根据中办发（1997）XX号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》和原武威市委、市政府1998年11月13日市委发（1998）XXX号《关于做好第二轮土地承包工作的安排意见》的规定，第三人五和九组应按照“增人不增地，减人不减地”原则同上诉人苏虎天续签土地承包合同，在进行第二轮土地承包中，将原第一轮承包中属于被上诉人苏培天承包的1.26亩土地调整给上诉人苏虎天耕种时，既没有召开村民大会和村民代表大会讨论，亦没有在续签土地承包合同上注明给苏虎天新增一口人承包地的事由，故该土地承包经营权合同违反了民主议定调整承包地的原则。上诉人武威市凉州区人民政府在没有严格审核该合同所涉土地是否符合第二轮土地承包调整对象的情况下，依据该合同给苏虎天颁发五字第36-XXXX号《土地承包经营权证书》，不具备合法性条件。原判撤销该证并无不当，上诉人武威市凉州区人民政府、苏虎天的该上诉理由均不能成立。上诉人武威市凉州区人民政府提出苏培天的起诉已超过起诉期限的上诉理由。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，被上诉人苏培天从2012年10月知道土地承包经营权被侵害，在2013年8月提起行政诉讼，其起诉并未超过法定起诉期限。上诉人武威市凉州区人民政府的该上诉理由亦不能成立。综上所述，原判认定事实清楚，程序合法，判处适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费由上诉人武威市凉州区人民政府承担50元，上诉人苏虎天承担50元。
本判决为终审判决。
审判长 赵成维
审判员 张 军
审判员 李明武
二〇一四年二月十七日
书记员 赵 娴