广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1388号
上诉人（原审原告）：刘荣德，男，汉族，1981年6月2日出生，住广东省东莞市。
被上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**号。
法定代表人：梁维东，市长。
委托代理人：谢敬洋、李平，均为东莞市行政服务管理办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市东风中路***号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：黄允鑫、郭伟，均为广东省法制办工作人员。
上诉人刘荣德因与被上诉人东莞市人民政府、广东省人民政府信息公开及行政复议纠纷一案，不服广东省东莞市中级人民法院（2016）粤19行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2016年9月9日，原告刘荣德以挂号信（编号：XA88190131344）方式向被告东莞市人民政府提交《政府信息公开申请表》，请求依法公开“道滘镇大岭丫村委会建设项目用地‘富康新村’该项目通过行政划拨取得的单位（个人）名称”。东莞市人民政府经审核，认为原告所申请公开内容的实质是对相关问题进行咨询，遂于同年9月13日作出东府公开〔2016〕53号《关于政府信息公开申请的答复》，建议原告重新明确所需信息的内容描述（名称、文号或其他特征描述）后再行提出申请，并于同年9月15日通过邮政专递邮寄送达给了原告。原告因不服前述答复，于同年10月20日向被告广东省人民政府申请行政复议。同年10月24日，广东省人民政府经审查后向原告寄送《行政复议受理通知书》，并同时向东莞市人民政府发出《提出行政复议答复通知书》。同年11月3日，东莞市人民政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。次月7日，广东省人民政府作出粤府行复〔2016〕499号《行政复议申请决定书》，维持被告东莞市人民政府作出的涉案答复，并邮寄送达给了原告及东莞市人民政府。原告仍不服，遂于同年12月26日向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销被告东莞市人民政府于2016年9月13日作出的东府公开[2016]53号《关于政府信息公开申请的答复》；2.撤销被告广东省人民政府于2016年12月7日作出的粤府行复[2016]499号《行政复议申请决定书》；3.诉讼费由被告东莞市人民政府、广东省人民政府承担。
另查明，东莞市人民政府为核查是否存在道滘镇大岭丫村委会建设项目“富康新村”农民公寓的征收决定，向东莞市国土资源局发出过《关于协助提供政府信息公开情况说明的函》。2017年1月19日，东莞市国土资源局作出《关于对〈关于协助提供政府信息公开情况说明的函〉的回复》，概要如下：该地块已于2004年4月办理了农用地转用手续；同月，根据相关批复及申请也已办理供地手续，作为项目地块的批准用途为住宅用地，供地方式为集体自用，且该地块已核发集体建设用地使用权证，用地单位为东莞市道滘镇大岭丫村村民委员会。
东莞市财政局曾于2016年8月26日收到过原告提出的政府信息公开申请，原告要求公开“道滘镇大岭丫村委会土地建设项目‘富康新村’的土地流转出让金登记情况及缴纳凭证”的政府信息。同年8月31日，东莞市财政局向原告作出《关于政府信息公开申请的答复》，答复称：“一、我局不存在道滘镇大岭丫村委会土地建设项目‘富康新村’的土地流转出让金登记情况及缴纳凭证信息。原因是：1.经了解，该项目用地是道滘镇大岭丫村委会通过行政划拨取得，行政划拨用地不需要缴土地流转出让金；2.‘土地流转出让金登记情况’不属于我局职能，我局无相关信息。土地确权登记属国土部门职能。二、道滘镇大岭丫村委会为此项目于2004年5月21日通过银行向国库缴纳土地补偿费1724883元，银行是有一联缴纳凭证开具给道滘镇大岭丫村委会。按规定，我局没有留存缴纳凭证（票据）的职能。”2017年5月31日，原审法院依职权向东莞市财政局发出《协助调查函》，要求后者就前述答复所称项目用地是通过行政划拨取得的出处及依据进行解释说明。次月8日，东莞市财政局作出《关于协助调查函的复函》，表示由于土地流转出让金登记工作及开具缴纳凭证是国土部门的职能，其当时要求东莞市国土资源局提供相关信息，东莞市国土资源局为此提供了该项目的一份缴费《通知》，由于《通知》指出“道滘镇大岭丫村村民委员会（Z200400050）划拨项目富康新村”，故其将“划拨项目”理解为了“行政划拨项目”，而错误认为该项目集体用地是通过行政划拨取得；供地方式的确定属于国土部门职能，具体供地方式应以东莞市国土资源局意见为准。
原审法院经审理认为，本案为政府信息公开纠纷。通过涉案《政府信息公开申请表》能够看出，原告是根据东莞市财政局于2016年8月31日制作的《关于政府信息公开申请的答复》，进而才向被告东莞市人民政府提出要求公开道滘镇大岭丫村委会建设项目“富康新村”该项目通过行政划拨取得的单位（或个人）名称的申请。究其原因，关键就在于东莞市财政局在前述答复中表述“经了解，该项目用地是道滘镇大岭丫村委会通过行政划拨取得”。但是，经原审法院依取权调查，东莞财政局则称东莞市国土资源局曾应其要求提供过一份缴费《通知》，由于该通知中记载有“道滘镇大岭丫村民委员会（Z200400050）划拨项目富康新村”的内容，故其将“划拨项目”理解成了“行政划拨项目”，错误认为该项目集体用地是通过行政划拨取得，并表示供地方式的确定属于国土部门职能，具体供地方式应以东莞市国土资源局意见为准。而根据东莞市国土资源局向东莞市行政服务管理办公室作出的《关于对〈关于协助提供政府信息公开情况说明的函〉的回复》显示，该项目用地于2004年办理了农用地转用手续，并已申请办理过供地手续，作为道滘镇大岭丫村村民委员会富康新村项目建设用地，土地批准用途为住宅用地，供地方式为集体自用，且作为用地单位的道滘镇大岭丫村村民委员会已取得集体建设用地使用权证。由此可见，该项目供地方式为集体自用，而不是以行政划拨方式所取得。在该项目用地并非通过行政划拨方式取得的情况下，也就根本不存在原告申请要求公开其所谓通过行政划拨取得项目用地的单位（或个人）名称的政府信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（下称《信息公开条例》）第二十一条关于“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”的规定，东莞市人民政府应当告知原告其所申请公开的有关政府信息并不存在。东莞市人民政府建议原告重新明确所需信息的内容描述（名称、文号或其他描述）后再提出申请，属于指引错误。此外，咨询类申请应当是申请人通过政府信息公开途径，要求行政机关就政策文件、法律规定、行为活动或特定事项等提供指导和解释的申请。就本案而言，原告申请公开的信息内容并无要求指导和解释之义，且在其提出申请之时，已一并提交了东莞市财政局于2016年8月31日制作的《关于政府信息公开申请的答复》，而通过该答复完全可以明确申请公开信息的具体指向，因此东莞市人民政府认定案涉信息公开申请为咨询及不属于政府信息亦缺乏理据。据此，东莞市人民政府作出的东府公开〔2016〕53号《关于政府信息公开申请的答复》有违法律之规定。鉴于原告所申请公开的政府信息并不存在，再行判决东莞市人民政府履行公开义务已无实际意义，原审法院也已将东莞市财政局出具的东财函〔2017〕983号《关于协助调查函的复函》与东莞市国土资源局制作的《关于对〈关于协助提供政府信息公开情况说明的函〉的回复》副本提供给了原告，原告通过该两份复文可以获知案涉项目用地的真实供地方式及相关依据的完整信息，故对于原告要求撤销东府公开〔2016〕53号《关于政府信息公开申请的答复》的诉请，不予支持。同理，被告广东省人民政府作出粤府行复〔2016〕499号《行政复议申请决定书》，维持前述答复亦违法，但原告诉请予以撤销的主张不能成立，同样予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款、第八十条第三款、第八十五条的规定，判决：一、确认被告东莞市人民政府于2016年9月13日作出的东府公开〔2016〕53号《关于政府信息公开申请的答复》违法；二、确认被告广东省人民政府于2016年12月7日作出的粤府行复〔2016〕499号《行政复议申请决定书》违法；三、驳回原告的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由被告东莞市人民政府、广东省人民政府负担。
上诉人刘荣德不服原审判决，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，涉案土地已实际转为建设用地，属于国有土地，并用于商业开发。根据《土地管理法》《城市房地产管理法》《城乡规划法》等相关规定，不管是集体自用还是事实上的商业开发，必须有建设单位项目主体。原审判决认为根本不存在上诉人申请要求公开的政府信息错误。原审判决适用法律错误，未对被诉行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，内容是否适当等进行审查。请求二审撤销原审判决，撤销东莞市人民政府作出的涉案答复和广东省人民政府作出的涉案复议决定，诉讼费用由东莞市人民政府负担。
被上诉人东莞市人民政府二审辩称，原审判决认定事实清楚，刘荣德申请的政府信息不存在。对东莞市人民政府的告知错误问题，原审判决已经确认违法。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人广东省人民政府二审辩称，其有关行政复议的受理、审查以及作出复议决定的程序均合法。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致，对原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是政府信息公开行政纠纷，二审争议焦点是东莞市人民政府作出的涉案东府公开〔2016〕53号《关于政府信息公开申请的答复》以及广东省人民政府作出的粤府行复〔2016〕499号《行政复议申请决定书》是否应当被撤销。
《信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；……”本案中，刘荣德向东莞市人民政府申请公开的信息是“道滘镇大岭丫村委会建设项目用地‘富康新村’该项目通过行政划拨取得的单位（个人）名称”。东莞市人民政府收到刘荣德的申请后，作出东府公开〔2016〕53号《关于政府信息公开申请的答复》，认为其申请公开的信息内容实质是对相关问题进行咨询，不属于政府信息，并建议其重新明确所需信息的内容描述后再行提出申请。广东省人民政府作出粤府行复〔2016〕499号《行政复议申请决定书》，维持东莞市人民政府的上述答复。原审法院经审理查明，刘荣德申请公开的信息有具体指向，不属于咨询性质。同时，根据东莞市国土资源局向东莞市行政服务管理办公室作出的《关于对〈关于协助提供政府信息公开情况说明的函〉的回复》，涉案项目用地已于2004年办理了农用地转用手续，并已申请办理过供地手续，作为道滘镇大岭丫村民委员会富康新村项目建设用地，土地批准用途为住宅用地，供地方式为集体自用，且作为用地单位的大岭丫村村民委员会已取得集体建设用地使用权证。即该项目供地方式为集体自用，而不是以行政划拨方式所取得。原审法院查明的上述事实清楚，证据充分。原审根据上述事实，认为刘荣德申请公开该项目土地通过行政划拨取得的单位（或个人）名称的政府信息并不存在，东莞市人民政府作出的答复属于指引错误，且缺乏理据，但鉴于刘荣德申请公开的政府信息并不存在，再行判决东莞市人民政府履行公开义务已无实际意义，且原审法院也已将东莞市财政局出具的东财函〔2017〕983号《关于协助调查函的复函》、东莞市国土资源局制作的《关于对〈关于协助提供政府信息公开情况说明的函〉的回复》副本提供给了刘荣德，刘荣德通过该两份复文可以获知案涉项目用地的真实供地方式及相关依据的完整信息，仅判决确认东莞市人民政府作出的涉案东府公开〔2016〕53号《关于政府信息公开申请的答复》、广东省人民政府作出的粤府行复〔2016〕499号《行政复议申请决定书》违法，未支持刘荣德关于撤销上述答复和复议决定的请求，并无不当。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。刘荣德的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘荣德负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 继
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十一月二十九日
书记员 温 瑜