安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖行终489号
上诉人（一审原告）葛贻田，男，汉族，1942年6月11日生，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（一审原告）韦翠英，女，汉族，1943年5月14日生，住安徽省合肥市包河区。
上诉人（一审原告）葛继斌，男，汉族，1968年9月5日生，住安徽省合肥市包河区。
委托代理人詹涛，北京大成（合肥）律师事务所律师。
委托代理人尹佃阳，北京大成（合肥）律师事务所律师。
上诉人（一审被告）合肥市包河区人民政府，住所地合肥市包河大道118号。
法定代表人李命山，区长。
委托代理人王宏，安徽睿正律师事务所律师。
委托代理人周明星，安徽睿正律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市包河区住房和城乡建设局，住所地合肥市包河大道118号，统一社会信用代码11340111002992154J。
法定代表人康怀树，局长。
委托代理人靳杨，安徽汉合律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）合肥市包河区常青街道办事处，住所地合肥市包河区金寨南路468号，统一社会信用代码113401110029913974。
法定代表人黄宇波，主任。
委托代理人张明，安徽经合律师事务所律师。
委托代理人潘鑫，安徽经合律师事务所实习律师。
葛贻田、韦翠英、葛继斌诉合肥市包河区人民政府(简称包河区政府)、合肥市包河区住房和城乡建设局（简称包河区住建局）、合肥市包河区常青街道办事处（简称常青街道办）房屋强制拆除一案，合肥市中级人民法院于2017年2月27日作出（2016）皖01行初185号行政判决。葛贻田、韦翠英、葛继斌、包河区政府均不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，1983年10月27日，原合肥市郊区常青乡人民政府给原告葛贻田户颁发《合肥市郊区农房建筑用地执照》（郊建XX号），批准建房“4间80平方米”，结构层数“砖瓦结构平房”。原告葛贻田户据此将位于“常青公社凌大塘大队朝东生产队”原有房屋（3间39平方米）翻建，现尚有三间（以下称旧宅）。之后，原告葛贻田户在常青街道XXX路旁建房七间三层（以下称新宅），该新宅建设无手续，但本案三被告均认可。2007年12月4日，原告涉案房屋所在的土地被安徽省政府批准征收为国有，但涉案房屋并未被拆除。2016年7月底，原告葛贻田户新宅被部分拆除，同年8月25日，葛贻田户剩余新宅及三间旧宅被拆。三原告遂诉至法院，请求确认三被告拆除其房屋的行为违法。
另查明，葛贻田与韦翠英系夫妻，葛继斌、王健均系葛贻田与韦翠英的儿子，卫平惠系葛继斌妻子。2008年9月20日，常青街道办对原告户作出《合肥市房屋拆迁登记表》及《住宅房屋附属物、构筑物登记表》，葛贻田、葛继斌在上面签字（本案庭审中，葛继斌对其签字予以认可，但表示日期非其所写，其代理人对葛贻田的签字未予否定，仅认为葛贻田签成“葛宜田”）。2016年5月24日，葛贻田次子王健将位于“凌大塘东葛”房屋交与常青街道办。
再查明，2016年9月30日，包河区政府作出《合肥市包河区房屋征收决定》（合[包]房征决[2016]第[10]号）,征收范围：休宁路（合作化路-
徽州大道）项目包河区常青街道范围内集体土地上的房屋、附属物及其构筑物。征收部门：合肥市包河区房屋征收办公室。征收实施单位：合肥市包河区常青街道办事处。原告被拆除的房屋位于该征收决定实施的范围内。
一审法院认为，原、被告双方提交的证据以及当庭陈述相互印证，可以证明涉案房屋被实际拆除的事实客观存在，故本案争议焦点有二：1、谁实施了对涉案房屋进行拆除的行为？2、该拆除行为是否合法？关于第一个焦点，由于诉讼中三被告均认为自己未实施对涉案房屋进行拆除的行为，同时均未提供有效证据证明拆除行为由谁实施，因此，必须依照法律法规的规定和已查明的事实来确定由谁承担行为后果。本案对原告房屋进行拆除，系因城市建设的需要征收集体土地上房屋所引发的，而对集体土地上房屋进行征收的主体为包河区政府。同时，在涉案房屋实际被拆除时，包河区政府作为对集体土地上房屋进行征收的主体，尚未作出征收决定明确征收部门和征收实施单位，因此，包河区政府在没有证据证明依法应承担拆除行为后果的拆除实施者的情况下，应承担在房屋征收过程中出现的各种行为所产生的后果。关于第二个焦点，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。本案中，由于包河区政府没有提供证明对涉案房屋予以拆除合法的证据，因此，应承担举证不能的法律后果。由于诉讼中原告没有能提供包河区住建局和常青街道办实施了拆除行为的证据或应承担拆除后果的依据，其对包河区住建局和常青街道办的诉讼请求不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：1、确认被告包河区人民政府对葛贻田户位于合肥市包河区常青街道凌大塘社居委朝东组53号房屋的拆除行为违法；2、驳回原告对被告包河区住建局和被告常青街道办的诉讼请求。
葛贻田、韦翠英、葛继斌上诉称，上诉人的涉案房屋被拆除时，行政机关并未作出征收决定，但实际对该片区实施了大规模、长时间的征收行为。包河区住建局文件载明：“拆迁工作启动后，区住建局、常青街道成立了项目建设征收指挥部”；常青街道办在其举证的两份房屋验收单上均有其公章。上述事实证明包河区政府、包河区住建局、常青街道办共同实施了违法行为。此外，一审判决认定，2016年5月24日，葛贻田次子王健将位于“凌大塘东葛”的房屋交与常青街道办。上诉人认为这与事实不符，二审应予纠正。涉案被拆除房屋的多位所有权人始终未在移交验收单上签字，虽然王健签署了验收单，但上诉人在一审质证中已经提出异议，涉案房屋被拆除前仍有人正常居住生活，不具备交付条件。请求撤销一审判决第二项，增加判决包河区住建局、常青街道办对上诉人位于包河区常青街道凌大塘社居委朝东组53号房屋的拆除行为违法。
包河区政府上诉称，涉案房屋被拆除时，包河区政府尚未作出房屋征收决定。常青街道办及下属社居委为了加快建设进度，在房屋征收决定作出前，与被征收人达成了房屋移交及拆除合意。常青街道办提交的《项目工程拆迁房屋移交验收单》以及证人盛某的证言可以证明涉案房屋系常青街道下属社区委托拆迁公司拆除，故涉案房屋的拆除主体系常青街道办，并非包河区政府。一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，改判驳回葛贻田等人的诉讼请求。
一审原告葛贻田、韦翠英、葛继斌向一审法院提供了以下证据：证据一，农房建筑用地执照、居民委员会证明、百度地图截图。证明：涉案房屋位置，其对于被拆迁房屋享有合法权利。证据二，合肥市政府信息公开网截图。证明：被告实施包河区休宁路（金寨路-
徽州大道段）旧城旧村改造项目。证据三，照片及录像（附光盘）。证明：被拆迁房屋的原状及被强拆情况。证据四，媒体报道。证明：被告对原告房屋进行骚扰、破坏，以致最终强拆。证据五，光盘（安徽卫视两次新闻报道视频）。证明：合肥市包河区常青街道凌大塘社区居民委员会、合肥市巢庐房屋拆除有限公司直接实施了具体的强拆行为。证据六，拆迁补偿事项证明。证明：凌大塘社区居民委员会及其负责人出具证明，原告、被告未就拆迁补偿事宜达成一致。证据七，合肥市包河区房屋征收决定、对葛宜海的补偿决定书。证明：被告在原告起诉后不久，包河区政府即作出征收决定，并对原告隔壁邻居葛宜海的房屋作出补偿决定书。原告涉案房屋属于以下征收范围：休宁路（合作化路-
徽州大道）项目包河区常青街道范围内集体土地上的房屋附属物及其构筑物。征收实施单位是包河区常青街道办事处。因此，被告是作出违法拆迁行为的主体。证据八，原告寄出的部分EMS快递单。证明：房屋被强拆后，原告不断向各级公安机关报案、控告，公安机关至今未对实施强拆行为的拆迁公司或自然人采取强制措施。该情况一定程度地反映出拆迁公司受到行政机关委托的事实。证据九，葛贻田、韦翠英病历及部分医疗费发票。证明：强拆当天，葛贻田、韦翠英两位老人均受伤住院，该暴力强拆行为并非“误拆”。
一审被告包河区政府于法定期限内向一审法院提供的证据有：证据1、《关于合肥市休宁路（合作化路-
徽州大道）工程立项的复函》（发改投资[2008]838号）；证据2、《关于合肥市2011年度第14批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》（皖政地[2012]147号）；证据3、《建设项目选址意见书》（选字第340100201300119号）；证据4、休宁路市政工程建设项目规划红线图。以上四项证据证明：1、休宁路市政工程建设项目已依法履行前期发改委项目立项、省政府征地批复、规划局规划选址等项目批准程序；2、休宁路旧城旧村改造项目与休宁路市政工程建设项目是两个相互独立的房屋征收项目；3、原告的房屋位于休宁路市政工程建设项目的征收范围内，不在休宁路旧城旧村改造项目的征收范围内。
一审被告包河区住建局于法定期限内向一审法院提供的证据有：第一组证据：1、《关于合肥市2007年度第五十八批次城市与城镇建设用地的批复》（皖政地[2007]353号）；2、《合肥市发展改革委关于包河区休宁路（金寨路-
徽州大道段）旧城旧村改造项目备案的通知》（发改备[2014]23号）；3、《建设项目选址意见书》（选字第340111201400001号）；4、《休宁路片区规划红线图》。证明：休宁路旧城旧村改造项目仅进行了前期省政府土地批复、备案和建设项目选址规划，还没有具体实施。第二组证据：5、《关于合肥市休宁路（合作化路-
徽州大道）工程立项的复函》（发改投资[2008]838号）；6、《关于合肥市2011年度第14批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》（皖政地[2012]147号）；7、《休宁路市政工程建设项目选址意见书》（选字第340100201300119号）；8、《休宁路市政工程建设项目规划红线图》。证明：休宁路旧城旧村改造项目与休宁路市政工程建设项目是两个独立的房屋征收项目；三原告房屋坐落位置属于休宁路市政工程建设项目，不属于休宁路片区旧城旧村改造项目。原告房屋拆除时，休宁路市政工程建设项目也没有作出征收决定。
一审被告包河区常青街道办事处于法定期限内向一审法院提供的证据有：证据一，包河区常青街道办事处统一社会信用代码证书。证明：包河区常青街道办事处的身份。证据二，《项目工程拆迁房屋移交验收单》。证明：原告系自愿移交房屋。证据三，《房屋丈量表》和《附属物登记表》。证明：原告的房屋已经进行了拆迁登记且自愿移交房屋。证据四，盛某、吴宗华（出庭作证）的证人证言。证明：合肥市重点工程东航银燕小区，是由合肥市重点局、区重点局、常青镇2001年起共同实施的项目，附近的民宅是根据自拆自建的原则，由政府在休宁路边高压线附近规划复建点，由居民自拆自建，葛贻田新宅就是在这里自建的。当时的要求是所有房屋拆除后，才能够在复建点进行宅基地划分。因为需要堆放复建的建筑材料，经协商，其同意原告应自拆的三间房屋暂时不予拆除，待复建房屋建成后再拆除。原告的复建房屋建成后，三间房屋却没有拆除，其根据村民自治原则，对原告的生活费停止发放。2014年3月休宁路片区启动拆迁改造，原告房屋在道路红线内，整个村庄因为休宁路改造，打包启动拆迁。针对原告，社区做了大量工作，直到2016年原告签订房屋移交单后，其将房屋移交单交给拆迁公司实施拆除。
上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人葛贻田等三人涉案房屋所占土地为集体土地，因城市建设需要拆除该房屋的，依法应当对该房屋所占的集体土地进行征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府组织实施。包河区政府系县级地方人民政府，该区范围内的集体土地征收工作，依法应由其组织实施。作为集体土地征收组织实施机关，包河区政府负有监督具体实施征地的部门、下级机关严格依法实施征地拆迁的职责。葛贻田等三人涉案房屋被拆除时，并无任何机关告知其拆除行为的实施主体以及相应法律后果的承担主体是谁。葛贻田等三人不服该拆除行为，只得以包河区政府、包河区住建局、包河区常青街道办为共同被告提起诉讼。一审期间，包河区政府、包河区住建局、包河区常青街道办均答辩称涉案房屋并非其实施拆除。在此情况下，一审判决集体土地征收工作的组织实施主体，即包河区政府对该拆除行为的后果承担法律责任，并无不当。包河区政府关于其尚未作出房屋征收决定，亦未直接实施拆除涉案房屋的行为，故不应承担相应法律责任的上诉理由不能成立，本院不予支持。包河区政府作为集体土地征收的组织实施机关暨包河区住建局、常青街道办的共同上级机关，一审判决已经判令其对涉案房屋拆除行为概括承担法律责任，再判决包河区住建局、常青街道办对同一房屋拆除行为承担法律责任已无实际必要。故葛贻田等三人关于确认包河区住建局、常青街道办拆除其房屋的行为违法的上诉请求，本院不予支持。关于一审判决认定葛贻田次子王健将位于“凌大塘东葛”的房屋交与常青街道办的问题，该事实有王健签署的《凌大塘城中村项目工程拆迁房屋移交验收单》予以证明，一审判决认定该事实并无不当。一审判决仅是客观陈述该事实，并未认定王健有权代表该房屋的所有产权人处置该房屋，故葛贻田等三人关于纠正一审判决认定该事实的上诉请求，本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。上诉人葛贻田、韦翠英、葛继斌及包河区政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人葛贻田、韦翠英、葛继斌、合肥市包河区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志强
审判员 王新林
审判员 朱达远
二〇一八年七月二十三日
书记员 潘玉丹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。