江西省赣州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）赣中行终字第162号
上诉人（原审原告）徐世明。
委托代理人胡朗朋。
被上诉人（原审被告）龙南县土地房屋征收办公室。住所地：龙南县原人武部院内。
法定代表人魏敬旺。
委托代理人廖友荣。
委托代理人李强。
上诉人徐世明因土地行政征收一案，不服龙南县人民法院作出的（2015）龙行初字第82号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，原告徐世明系农民，原居住在龙南县龙南镇金水社区进化小组32号，并在该小组范围内修建有两处房屋，其中老屋建于1981年，房屋占地面积（包括阶檐）102.22㎡，已办理土地审批手续；新屋建于2002年，共修建4间三层（部分二层），房屋占地面积130.98㎡，房屋正前方留有院子，在院子的左右两边各有一间平房，面积分别为15.54㎡、13.5㎡，上述房屋共占地160.02㎡，院占地93.09㎡。新屋修建前，原告徐世明办理了《赣州市城乡个人建房用地申请表》，申请建房占地面积115.44㎡，四至：东路、南水圳、西临徐世平房、北临徐陈烈屋，并缴交了土地资源开发费692.60元，但未取得土地使用权证书。因城市发展需要，原告所在的进化村小组列入拆迁范围。2009年4月，龙南县房屋拆迁管理办公室对龙南镇金水社区进化村民小组村民房屋进行拆迁公示，并组织人员对原告所有的房屋进行勘察登记，勘察查明的情况与前述查明的内容一致。为加强房屋拆迁管理，规范房屋拆迁补偿安置行为，保护当事人合法权益，根据相关法律法规的规定，结合本地实际，龙南县人民政府常务会议研究同意并经县人大常委会审议通过，于2008年7月13日印发了龙府发（2008）7号《龙南县城市规划区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称《办法》）。该《办法》第五条规定：拆迁房屋的有效建筑、占地面积以合法权证为依据。……对能够提供有效证据证明属于1999年1月1日至2005年4月23日期间建设，且未办理有关房屋、用地审批证件的房屋，在按现行规定标准缴交有关审批费用并接受处罚后，认定实际建筑、占地面积为合法有效面积……。龙南县城市房屋拆迁管理办公室根据该《办法》的相关规定，同意对原告新建房屋占地在缴交有关审批费用后办理补批手续，原告同意并缴交了相关费用。2009年4月15日，龙南县城市房屋拆迁管理办公室（甲方）与原告徐世明（乙方）签订《龙南县房屋拆迁补偿安置协议书》，约定由甲方对原告位于龙南镇金水社区进化村小组的房屋进行拆迁补偿，甲方安置乙方建房用地300㎡，并补偿金额321432元给乙方。协议备注栏写明：收建证字第45号证壹张，审批面积113.63㎡，新屋占地面积160.02㎡，需补批。协议签订后，龙南县城市房屋拆迁管理办公室按协议为原告安置了建房用地并支付了补偿金额。协议签订后大概半个月左右，原告找到本案诉争的填表日期为1993年11月15日《龙南县城乡居民建房占地申请表》，该申请表载明：面积为84㎡，占地四至：东路、南圳、西屋、北屋。原告据此要求龙南县城市房屋拆迁管理办公室对该申请表载明的84㎡土地进行安置。原告于2009年5月27日向时任龙南县人民政府县长张逸提交申请报告，要求对其84㎡建房土地进行补偿。龙南县城市房屋拆迁管理办公室于2009年7月2日作出《关于体育公园拆迁户徐世明要求再安置一间宅基地的答复》，该答复认为“院子占地面积不予补批，按责任田价格征收，……现已安置五间宅基地，剩余院子面积不再安置宅基地”。此后，原告徐世明不断向有关部门信访寻求解决此事。2014年4月23日，龙南县房屋征收办公室对龙南县信访局转来的（2014）156号徐世明信访件作出龙房征复字（2014）16号《关于体育公园拆迁户徐世明要求赔偿信访问题的答复》，答复内容基本与龙南县城市房屋拆迁管理办公室于2009年7月2日作出《关于体育公园拆迁户徐世明要求再安置一间宅基地的答复》一致。2015年6月1日，原告徐世明因本案向原审法院提起行政诉讼。另查明，2012年4月16日，为做好房屋征收与管理工作衔接，确保城市规划区内房屋征收工作顺利推进，经龙南县编委会会议研究，并报县委常委会讨论同意，设立龙南县房屋征收办公室（增挂龙南县房屋拆迁办公室牌子），其主要职责包括负责组织实施全县房屋征收与补偿和房屋拆迁工作。2014年8月20日，龙南县房屋征收办公室更名为龙南县土地房屋征收办公室。在庭审时被告陈述，原龙南县城市房屋拆迁管理办公室的权利和职责现由其行使。另外，经原审法院向原告徐世明询问，原告徐世明对与龙南县城市房屋拆迁管理办公室签订的《龙南县房屋拆迁补偿安置协议书》中，对协议中写明的老屋面积及安置没有异议，本案诉争的84㎡土地，其实际位于徐世明2002年修建的新屋院落位置。原告徐世明自述1993年办理《龙南县城乡居民建房占地申请表》后，于1994年在申请的土地上建了三间一层平房，后来在修建2002年的4间三层房屋时拆除了部分该三间平房，并在部分原三间平房的基础上，改建成简易棚和花池。2009年7月2日龙南县城市房屋拆迁管理办公室作出《关于体育公园拆迁户徐世明要求再安置一间宅基地的答复》后，原告徐世明于2009年8至9月份收到了该答复。
原审法院认为，原告徐世明与龙南县城市房屋拆迁管理办公室签订《龙南县房屋拆迁补偿安置协议书》，系双方真实意愿表示，且龙南县拆迁管理办公室已按协议对原告徐世明进行拆迁安置及补偿。原告提起本案诉讼，并不是对双方签订的协议书有异议，其实质是双方签订协议后，原告又依据其找出的1993年《龙南县城乡居民建房占地申请表》，要求龙南县城市房屋拆迁管理办公室对该申请表载明的84㎡用地进行土地安置，被告则认为原告徐世明的该要求不符合安置条件、答复不予安置，原告徐世明不服而导致本案诉讼。关于本案诉讼时效问题。原告徐世明找出1993年办理的《龙南县城乡居民建房占地申请表》后，于2009年5月27日向时任龙南县人民政府县长张逸提交申请报告，要求对其84㎡土地进行补偿安置，龙南县城市房屋拆迁管理办公室于2009年7月2日作出《关于体育公园拆迁户徐世明要求再安置一间宅基地的答复》，答复明确对原告主张的84㎡土地不再安置，原告徐世明自述于2009年8至9月份收到了该答复。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。原告徐世明在2009年8至9月份收到龙南县城市房屋拆迁管理办公室不予安置的答复后，虽不断向有关部门信访，但信访并不是行使诉权，其最迟应在2011年9月提起诉讼，而原告在2015年6月1日才提起本案诉讼，其起诉期限已超过法律规定。龙南县房屋征收办公室于2014年4月23日作出的龙房征复字（2014）16号答复，是对龙南县信访局转来的（2014）156号徐世明信访件进行的回应，该答复内容与龙南县城市房屋拆迁管理办公室于2009年7月2日作出《关于体育公园拆迁户徐世明要求再安置一间宅基地的答复》在内容上基本一致，并没有设立新的权利义务关系，不是一个新的、独立的行政行为。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款规定“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围”，原告不能以该答复做出的时间作为其计算诉讼时效的主张依据。另外，根据原告徐世明自述，其1993年办理《龙南县城乡居民建房占地申请表》后，于1994年在申请的土地上建了三间一层平房，后来在修建2002年的4间三层房屋时拆除了该三间平房，并在部分原三间平房的基础上，改建成简易棚和花池。可见，2002年原告修建新屋的时候，已将原1993年建房用地申请表载明的84㎡土地上的建筑进行拆除。参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条的规定，“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”原告徐世明在2002年修建新屋的时候已自行将84㎡土地上的建筑拆除，龙南县城市房屋拆迁管理办公室与原告签订《龙南县房屋拆迁补偿安置协议书》时，已对原告徐世明的新屋进行勘察，协议书亦注明“新屋占地面积160.02㎡，需补批”，原告对此并无任何异议。龙南县城市房屋拆迁管理办公室已对原告在拆除建筑的土地上修建的新屋实际建房占地面积进行了补批并安置，原告再要求对其84㎡土地安置无事实依据。原告认为根据龙府发（2008）7号《龙南县城市规划区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》第五条规定其84㎡土地可以享受安置，但该《办法》第五条明确规定：拆迁房屋的有效建筑、占地面积以合法权证为依据……厨房、厕所、牛栏等附属房屋只对建筑部分进行补偿，其占地按土地征收标准进行征收……。而原告主张的84㎡土地，其原有建筑房屋并无实际取得合法权证且已经自行拆除，在拆迁时只是院子占地，故不符合该《办法》规定的安置条件。综上所述，原告的主张已超过法律规定的诉讼时效，且无事实和法律依据。据此，原审法院依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告徐世明的起诉。案件受理费50元，退还给原告。
上诉人徐世明提出上诉，请求：1.撤销一审裁定，改判“被上诉人安置本案房屋拆迁土地计84㎡”（实际丈量为93.09㎡）与上诉人；2.本案一审、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认为“上诉人本案主张超过法律规定的诉讼时效”不能成立。一审法院的错误在于：1.没有审查被上诉人不将“本案房屋拆迁土地安置争异”，报（申）请龙南县人民政府城市房屋拆迁管理部门予以裁决的违法性。2009年4月15日，被上诉人与上诉人签订案外上诉人老房屋拆迁土地的《安置协议》时，其已对上诉人口头承诺“待上诉人找着本案84㎡房屋拆迁土地的审批手续后再另行安置”然而，在上诉人不过月余找着了本案84㎡房屋拆迁土地的审批手续去要求其予以安置时，被上诉人却拖着不办，导致上诉人频频向市、县级政府有关部门信访。在政府部门的督办下，被上诉人才分别于2009年7月2日作出《关于体育公园拆迁户徐世明要求再安置一间宅基地的答复》和2014年4月23日作出龙房征复字（2014）16号《关于体育公园拆迁户徐世明要求赔偿信访问题的答复等文给上诉人。根据建住房（2003）252号《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条：“市、县人民政府城市房屋拆迁管理部门负责本行政区域城市房屋拆迁裁决工作。房屋拆迁管理部门及其工作人员应当按照有关法律、法规规定，依法履行行政裁决职责”和国务院第305号《城市房屋拆迁管理条例》第十六条一款：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出”等规定，被上诉人具有履行将“本案房屋拆迁土地的安置争议，报（申）请龙南县人民政府房屋拆迁管理部门予以裁决”的职责。被上诉人没有履行相应职责，对上诉人的要求被上诉人却作出信访答复等“不具有强制力的行政指导行为性质文件”，导致上诉人既不能向人民政府申请行政复议，也不能向人民法院提起诉讼。2.上诉人一直通过信访形式主张权利，本案的诉讼时效处于中断状态，根本不存在诉讼时效的问题。二、上诉人本案主张“房屋拆迁84㎡土地安置”具有事实和法律依据。事实依据：其一，上诉人持有的《建房占地申请表》，证明本案房屋拆迁土地84㎡（经被上诉人丈量实际面积93.09㎡），业经原马牯塘镇政府的审批。上诉人申请原马牯塘镇政府审批本案房屋拆迁土地84㎡时，按规定于1993年12月17日已向马牯塘镇政府缴交建房占地补偿费756元、于1993年12月17日已向马牯塘镇水东村缴交建房门坪40㎡的土地补偿费360元、于1994年元月16日已向马牯塘镇水东村缴交建房占地补偿费588元。故《建房占地申请表》所审批建房土地84㎡，具有“土地使用权证”相对应的法律效力。其二，被上诉人《龙南县房屋普查登记现场查勘表》记载：即“院占地”实际面积93.09㎡，其中房屋占地：1、4.2×3.7＝15.54㎡；2、5.00×2.7＝13.50㎡；3、院内简易5.3×3.2＝16.96㎡；4、上诉人于1993年12月17日向原马牯塘镇水东村委会缴交40㎡门坪土地补偿费360元的《收据》。法律依据：［龙府发（2008）7号第五条。根据《龙南县城市规划区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》］第五条二款：“……对1999年1月1日以前在集体土地上建设的房屋，且未办理有关房屋、用地审批证件的，在按房屋建设当年规定标准缴交相关审批费后，认定实际建筑、占地面积为合法有效面积……”之规定，上诉人持有本案房屋拆迁土地计84㎡，上诉人持有原马牯塘人民政府的审批手续及缴交该土地的补偿费票据，应与《土地使用权证》具有同等法律效力。据上述《龙府发（2008）7号文》第五条政策规定，上诉人的本案主张，于法成立。
被上诉人龙南县土地房屋征收办公室答辩称，1.上诉人起诉被上诉人的行政行为已经超出诉讼期限。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条明确规定：行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。上诉人与被上诉人于2009年4月15日签订了房屋拆迁补偿安置协议书。2009年7月2日，被告又做出了《关于体育公园拆迁户徐世明要求再安置一间宅基地的答复》，答复明确告知了上诉人主张的84㎡土地不再安置宅基地。而徐世明直到2015年5月20日才向人民法院提起行政诉讼，明显超出了行政诉讼法规定的时限规定。2.上诉人提出要求安置的空地已经不确定土地使用权。《江西省调处土地权属争议暂行规定》第五十二条明确规定：空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。上诉人的《行政诉状》第二页第二段开头明确：“后来，上诉人在家翻箱倒柜终于找着了院坪（花圃地）84m2建房土地的审批手续……”。从以上情况可以明显看出，上诉人提出要求安置的的空地已经不确定土地使用权。而事实上，上诉人与被上诉人签订房屋拆迁补偿安置协议时，被上诉人对上诉人3处合计160.02㎡房屋占地面积补办手续后进行了宅基地安置。3.上诉人提出的安置要求不符合该项目《拆迁安置办法》。《龙南县城市规划区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》明确规定：拆迁房屋的有效建筑、占地面积以合法权证为依据……厨房、厕所、牛栏等附属房屋只对建筑部分进行补偿，其占地按土地征收标准进行征收……。上诉人提供的两份《建房申请书》均不属于合法权证，上诉人提出的安置要求不符合《拆迁安置办法》。
本院对原审法院查明的事实予以确认。
二审另查明，2009年4月15日上诉人徐世明与被上诉人签订的拆迁安置协议，并未对徐世明户院子84㎡占地进行拆迁安置，且截止徐世明一审起诉时被上诉人未对该84㎡进行补偿安置，该土地现由政府开发利用。上诉人徐世明起诉的诉讼请求是“判决被告于龙南镇金水社区濂江南岸安置区为上诉人补办84㎡房屋拆迁土地的安置手续”，即要求被上诉人龙南县房屋征收办公室在龙南镇金水社区濂江南岸安置区为其84㎡房屋拆迁土地进行拆迁安置。
以上事实有一审法院随卷移送的起诉状、拆迁安置协议等证据以及二审询问协调笔录在卷证实。
本院认为，从上诉人徐世明要求法院判决被上诉人龙南县房屋征收办公室“于龙南镇金水社区濂江南岸安置区为上诉人补办84㎡房屋拆迁土地的安置手续”的诉讼请求可知，上诉人是以被上诉人未履行对其84㎡拆迁土地进行拆迁安置的法定职责为由，诉至法院要求被上诉人履行拆迁安置的法定职责。上诉人并未对被上诉人于2009年7月2日作出的《关于体育公园拆迁户徐世明要求再安置一间宅基地的答复》及2014年4月23日作出的《关于体育公园拆迁户徐世明要求赔偿信访问题的答复》（龙房征复字（2014）16号）不服提起诉讼。原审法院应对徐世明就被上诉人不履行法定职责提起诉讼是否符合行政诉讼案件受理条件、是否存在不履行法定职责等问题进行审查。原审法院以上诉人于2009年8至9月收到了《关于体育公园拆迁户徐世明要求再安置一间宅基地的答复》，以及龙房征复字（2014）16号与《关于体育公园拆迁户徐世明要求再安置一间宅基地的答复》内容基本一致，是重复处理行为为由，认为上诉人起诉的期限应从2009年8至9月收到《关于体育公园拆迁户徐世明要求再安置一间宅基地的答复》时起算，可见，原审法院审查的对象与上诉人诉请指向的行政行为不一致，原审法院依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（二）项“超过法定起诉期限且无正当理由”的规定驳回上诉人的起诉不当，应予纠正，原审法院应继续对本案进行审理。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条规定，裁定如下：
撤销龙南县人民法院作出的（2015）龙行初字第82号行政裁定，指令龙南县人民法院对本案继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 曾照旭
代理审判员 王丽琼
代理审判员 张小光
二〇一五年十二月一日
书 记 员 刘 英
代理书记员 胡 君