福建省三明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）三行终字第5号
上诉人（原审原告）永安市商业房地产综合开发公司清算组。
住所地：永安市xx路*号。
负责人魏忠诚，清算组组长。
委托代理人李华元、李伟征，福建合立律师事务所律师。
委托代理人王利平，福建永杭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）永安市住房和城乡规划建设局。
住所地：永安市xx路*号。
法定代表人马志凡，局长。
委托代理人罗巧芳，女，汉族，1971年9月27日出生，系永安市住房和城乡规划建设局工作人员。
委托代理人廖首炊，福建商通律师事务所律师。
上诉人永安市商业房地产综合开发公司清算组诉被上诉人永安市住房和城乡规划建设局作出永建函（2013）15号《关于兴业广场4号楼104室用途的复函》（下简称《复函》）具体行政行为一案，福建省永安市人民法院于2013年11月29日作出（2013）永行初字第8号行政判决，宣判后，永安市商业房地产综合开发公司清算组不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月4日公开开庭进行了审理，上诉人的委托代理人李华元、李伟征，被上诉人的委托代理人罗巧芳、廖首炊到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审经审理查明：按照永安市人民政府旧城改造计划，原永安市商业房地产综合开发公司开发建设包括永安市国民路5#综合楼C幢在内的商业房地产（也称兴业广场4#、5#、6#楼），本案争议标的（兴业广场4#楼104室）位列其中。该工程于1999年1月10日开工，2000年2月2日组织验收，2000年8月4日，永安市房产开发管理处同意交付使用。2009年8月9日，永安市人民政府办公室复函同意永安市商业房地产综合开发公司解体清算。由于对兴业广场4#楼104室的使用性质存在争议，永安市国土资源局于2013年2月1日发函给被告，要求被告给予明确。被告遂于2013年4月27日作出《复函》，其内容为：“永安市国土资源局：贵局《关于要求明确兴业广场4号楼104室用途的函》收悉。经调阅城建档案馆国民路5#综合楼C幢建施图及红线图，相关图纸对104室使用功能表述不一致，但是根据永安市安泰物业管理有限公司与吴正禄签订的“通道使用协议”及房屋竣工后4号楼104室长期作为通道使用历史事实，我局认为4号楼104室应按“公共通道”继续予以认定。”
2013年5月24日，永安市国土资源局根据被告的《复函》，认为2000年12月26日将兴业广场4#楼104室的土地使用权登记给永安市商业房地产综合开发公司确有错误，并发通知给原告，要求原告办理注销登记。原告对该通知不服，向三明市国土资源局申请行政复议，在复议过程中，原告得知被告的《复函》，随即提起行政诉讼。
原审认为，被告的《复函》对原告的权利义务产生了实际影响，原告认为被告作出《复函》的具体行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。本案中，双方争议的焦点是对兴业广场4#楼104室使用性质的界定。兴业广场4#楼104室及其所属建筑于2000年2月2日验收，但原告提供的证据作为工程竣工图之一却编制于2000年2月16日，而且，规划科在该证据上签署“同意该底层平面设计”意见的时间是2000年2月3日，因此，该份证据存在缺陷。原告留存的书证，其证明效力小于被告提交的档案材料。原告提供的《竣工综合验收合格证明书》只能证明包括涉案104室在内的整个建设项目工程通过竣工验收，但不能证明对104室是按照店面来竣工验收的。根据对原、被告所提交证据的“三性”及证明效力、证明事项等方面的分析判断，可以认定兴业广场4#楼104室使用性质为通道。因此，被告作出的《复函》并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持被告永安市住房和城乡规划建设局作出“关于兴业广场4号楼104室用途的复函”的具体行政行为。
上诉人永安市商业房地产综合开发公司清算组上诉称，被上诉人永安市住房和城乡规划建设局作出的复函程序违法，严重损害上诉人的合法权益，依法应当撤销。该复函实质上变更或修改了建筑设计平面图，应当听取利害关系人的意见，但本案没有任何证据显示被上诉人有采取听证、听取意见等法定形式，属程序违法；被上诉人作出的复函认定事实不清。复函称“相关图纸对104室使用性质表述不一致”没有事实依据，所谓《通道使用协议》及104室被长期作通道使用的历史事实，没有相应的事实证明。原审判决对证据的认证不符合证据规则，认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判及“关于兴业广场4号楼104室用途的复函”。
被上诉人永安市住房和城乡规划建设局答辩称，其作出的复函事实清楚，程序合法。该复函只是对以前作出的有关规划事项的说明，并未对上诉人设定新的权利义务，上诉人提出的变更或修改了建筑设计平面图的说法不成立，更谈不上召开听证会，听取利害关系人的意见。从上诉人提交的证据看，无论是书证还是历史事实，均能证明复函认定事实清楚。原审法院对证据的认证符合证据规则，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院对原审查明的事实予以确认。
另查明，2000年12月16日，原永安市土地管理局向原永安市商业房地产综合开发公司颁发永国用（2000）第10964号《国有土地使用权证》，载明永安市兴业广场4号楼104室用途为商业，使用权类型为出让，使用权面积为7﹒6平方米。
本院认为，行政机关作出的具体行政行为应当认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。被上诉人永安市住房和城乡规划建设局作出《复函》，将兴业广场4号楼104室定性为“公共通道”。永安市国土资源局仅根据该《复函》就认为2000年12月将兴业广场4号楼104室的土地使用权登记给永安市商业房地产综合开发公司确有错误，并发通知给上诉人，要求其办理注销登记，则该《复函》对上诉人永安市商业房地产综合开发公司清算组的权利义务产生了实际影响，系可诉的具体行政行为。《中华人民共和国行政许可法》第八条首次在我国立法中规定信赖保护原则：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，任何行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”即行政许可决定一经作出生效，非有法定事由和依法定程序，不得擅自废止或者改变。信赖保护原则在《行政许可法》中的确立，对规范行政机关依法行政，维护行政相对人的合法权益，创建诚信政府、责任政府，具有重要的意义。上诉人于十多年前依法取得永国用（2000）第10964号《国有土地使用权证》，如果相关行政机关认为该《国有土地使用权证》颁发错误，须有法定事由，经法定程序才可予以撤销；而本案中被上诉人永安市住房和城乡规划建设局作出《复函》，改变了永国用（2000）第10964号《国有土地使用权证》载明永安市兴业广场4号楼104室用途为商业的事实，其认为经调阅城建档案馆国民路5#综合楼C幢建施图及红线图，相关图纸对104室使用功能表述不一致，但是根据永安市安泰物业管理有限公司与吴正禄签订的“通道使用协议”及房屋竣工后4号楼104室长期作为通道使用历史事实，认为4号楼104室应按“公共通道”继续予以认定。则是以4号楼104室的使用状况来否定原始登记状况，显属认定事实不清，证据不足。上诉人永安市商业房地产综合开发公司清算组的上诉理由成立，本院予以采纳，原审未对《复函》所认定事实进行合法性审查，判决维持不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销福建省永安市人民法院（2013）永行初字第8号行政判决；
二、撤销被上诉人永安市住房和城乡规划建设局作出“关于兴业广场4号楼104室用途的复函”的具体行政行为。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人永安市住房和城乡规划建设局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 中
审 判 员 王建芬
代理审判员 郑景上
二〇一四年三月七日
书 记 员 林群英
附本判决所适用的相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。