江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00033号
原告陈吉云，送达地址南通市港闸区秦灶街道西安桥村二十组26号。
委托代理人郑建伟，重庆康实律师事务所律师。
委托代理人朱正柯。
被告南通市崇川区城市管理行政执法局，住所地南通市青年东路94号。
法定代表人陆建华，职务局长。
委托代理人姜林建，南通市崇川区城市管理行政执法局副局长。
委托代理人陈超，江苏山水律师事务所律师。
被告南通市国土资源局崇川分局，住所地南通市青年东路94号。
法定代表人杨永辉，职务局长。
委托代理人周志军，南通市国土资源局崇川分局副局长。
委托代理人谭学明，南通市国土资源局崇川分局钟秀国土所所长。
被告南通市崇川区钟秀街道办事处，住所地南通市工农路***号。
法定代表人赵卫康，职务主任。
委托代理人谢庆斌，江苏洲际英杰律师事务所律师。
原告陈吉云诉被告南通市崇川区城市管理行政执法局（以下简称崇川城管局）、南通市国土资源局崇川分局（以下简称崇川国土分局）、南通市崇川区钟秀街道办事处（以下简称钟秀街办）行政强制及行政赔偿一案，本院于2014年12月30日立案受理，并于2015年1月4日向被告崇川城管局、崇川国土分局、钟秀街办邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月17日公开开庭审理了本案。原告陈吉云及其委托代理人郑建伟、朱正柯，被告崇川城管局的委托代理人姜林建、陈超，被告崇川国土分局的委托代理人周志军、谭学明，被告钟秀街办的委托代理人谢庆斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈吉云诉称：2014年1月1日，被告崇川城管局、崇川国土分局和钟秀街办工作人员在未提供任何执法证和执法手续的情况下，强行将原告陈吉云宅基地上的帐篷拆除并非法带走。三被告对他人侵占原告陈吉云宅基地非法施工的行为不予制止，反而在不出示执法证件和执法依据的情况下，以拆除违章建筑的名义，对原告陈吉云在自家宅基地上搭建的临时窝棚实施故意毁坏，其行为属于违法行政行为，并造成原告陈吉云的经济损失，请求：1.依法确认三被告强制抢夺帐篷行为违法。2.判决三被告向原告陈吉云道歉，给予相应处分。3.判决三被告返还搭建材料，恢复原状。
原告陈吉云向本院提交了以下证据材料：
1.照片三张、视频资料，证明2014年1月1日三被告的工作人员未出示任何法律依据和手续的情况下将原告陈吉云搭建的帐篷强制拆除并带走。
2.南通市崇川区民房建设申报审批表、钟秀街道档案室档案材料（82底册）、收养协议书、常住人口登记表、南通市崇川区正柯面制品加工厂《个体工商户营业执照》、房屋毁坏前、后照片，证明原告陈吉云搭建的帐篷在自家的宅基地上，为合法搭建。
3.居民身份证复印件、催办函，证明原告陈吉云的身份情况和原告陈吉云在法定期限内已经依法向人民法院提起了诉讼。
4.崇公（钟）立告字（2013）490号《立案告知单》，证明原告陈吉云搭建帐篷是在自家合法的宅基地上。
原告陈吉云申请本院调取2014年1月1日南通市公安局崇川分局钟秀派出所出警视频资料及接处警结果。南通市公安局崇川分局钟秀派出所出具了《情况说明》、《接处警情况说明》，南通市公安局指挥中心出具了《有关情况说明》，证明民警到现场的录音录像资料已被覆盖，无法调取及该警情未作案件处理。
被告崇川城管局辩称：1.2014年1月1日，原告陈吉云违法搭建被拆，被告崇川城管局并未组织该拆除行为，原告陈吉云所称的任志军亦非被告崇川城管局工作人员，该行为不属于被告崇川城管局的具体行政行为，原告陈吉云起诉对象错误。2.原告陈吉云起诉超过法定起诉期限，应予驳回。3.原告陈吉云未经批准在拆迁地块搭建帐篷的行为属违法行为，该帐篷被依法拆除，原告陈吉云主张所谓的损失无事实和法律依据。请求依法驳回原告陈吉云的起诉。
2015年1月14日，被告崇川城管局提供了以下案涉证据材料：
1.南通市崇川区钟秀街道运河社区居民委员会2015年1月13日出具的《情况说明》，证明被告崇川城管局并非拆除原告陈吉云帐篷的行为主体。
2.崇川区城管（执法）局人员花名册，证明被告崇川城管局并未有原告陈吉云所称的工作人员任志军。
被告崇川国土分局辩称：1.2014年1月1日，被告崇川国土分局并未组织拆除行为，其并非案涉行为的行为主体，原告陈吉云起诉对象错误。2.被告崇川国土分局下属工作人员谭学明并未参加拆除违法搭建行为，更没有将原告陈吉云帐篷抢夺并带走的行为。原告陈吉云诉称不是事实。3.原告陈吉云未经批准在拆迁地块搭建帐篷的行为属违法行为，该帐篷被依法拆除，原告陈吉不应具有任何受法律保护的损失，原告陈吉云主张所谓的损失无事实和法律依据。请求依法驳回原告陈吉云的起诉。
2015年1月14日，被告崇川国土分局提供了南通市崇川区钟秀街道运河社区居民委员会2015年1月13日出具的《情况说明》，证明被告崇川国土分局并非拆除原告陈吉云帐篷的行为主体。
被告钟秀街办辩称：原告陈吉云的帐篷被拆除，不是被告钟秀街办的行为，而是南通市崇川区钟秀街道运河社区居民委员会的自主行为。原告陈吉云起诉被告钟秀街办没有任何事实和法律依据。2014年1月1日，被告钟秀街办接到南通市崇川区钟秀街道运河社区居民委员会的举报，原告陈吉云在运河物流园拆迁地块非法搭建。被告钟秀街办工作人员当天下午到现场查勘情况，相关行政执法部门商量准备依法予以处置，但居委会工作人员认为，如通过行政执法程序，原告陈吉云的搭建规模会进一步扩大，将造成恶劣的社会影响，因此决定现场对原告陈吉云进行劝阻，并帮助原告陈吉云拆除。请求驳回原告陈吉云的诉讼请求。
2015年1月14日，被告钟秀街办提供了南通市崇川区钟秀街道运河社区居民委员会2015年1月13日出具的《情况说明》，证明被告钟秀街办并非拆除原告陈吉云帐篷的行为主体。
本院依职权通知证人张某（南通市崇川区钟秀街道运河社区居民委员会副主任）出庭作证，证人张某的证言证明了被告被告崇川城管局和钟秀街办工作人员参与了拆除原告陈吉云的帐篷。
经庭审质证，原告陈吉云对被告崇川城管局提供的证据2的真实性不予认可，认为系被告崇川城管局自立名单；对被告崇川城管局、崇川国土分局和钟秀街办提供的《情况说明》的真实性不予认可。
被告崇川城管局对原告陈吉云提供的证据1中照片的真实性无异议，但对照片上的标注任志军的工作人员认为非被告崇川城管局的工作人员；对视听资料认为从中看不出城管工作人员存在强制拆除的行为，而是在维持秩序。对证据2的真实性无异议；对证据3中原告陈吉云的身份证复印件无异议；对催办函认为原告陈吉云直接去中院立案不合法，本案已超出诉讼时限；对证据4认为真实性无法确认。
被告崇川国土分局对原告陈吉云提供的证据1认为并未涉及到被告崇川国土分局，不能证明被告崇川国土分局参与了具体拆除行为；对证据2的真实性无异议，但认为与本案不具关联性；对证据3中原告陈吉云的身份证复印件无异议；对催办函认为应向有管辖权的法院起诉；对证据4认为与本案不具关联性。
被告钟秀街办对原告陈吉云提供的证据1中的照片的真实性无异议，但认为不能证明被告钟秀街办实施了具体的行政行为；对视听资料的真实性无异议，但认为视听资料未注明具体时间和地点，也无法证明被告钟秀街办工作人员实施或者直接指挥实施了具体行政行为，不能达到原告陈吉云的证明目的；对证据2认为与本案不具关联性，不能达到原告陈吉云的证明目的；对证据3中的身份证复印件无异议，对催办函认为不能达到原告陈吉云的证明目的；对证据4的真实性不予认可。
原告陈吉云对其申请本院调取的证据材料不予认可，认为公安机关渎职；对证人张某的证言不认可，认为证人对参与拆除人员记忆不清，回避了三被告参与拆除的事实。
被告崇川城管局、崇川国土分局、钟秀街办对原告陈吉云申请本院调取的证据材料无异议；被告崇川城管局对证人张某的证言认为反映出部分事实真实，但由于事发距今时间久远，部分证言是主观臆测。被告崇川国土分局认为因时间较远，证人证言中出现了很多不确定的语言，与现实可能存在差别。被告钟秀街办认为与《情况说明》互相印证，证明拆除行为应是社区居委会实施，与三被告无关。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对各方当事人提交的证据作如下认定：对当事人均不持异议的证据依法确认其证明效力。对原告陈吉云提供的证据1能够达到原告陈吉云所应承担的初步证明目的，予以认定；证据2、4与本案不具关联性，不予认定；证据3中的催办函能够证明原告陈吉云在规定起诉内主张权利，予以认定。对被告崇川城管局提供的证据1来源合法，具有证明力，予以认定；对被告崇川城管局、崇川国土分局、钟秀街办提供的《情况说明》的真实性予以认定，但不能达到三被告的证明目的。原告陈吉云申请本院调取的证据材料不能达到原告陈吉云的证明目的；证人张某当庭作证，能够证明被告崇川城管局的工作人员参与了拆除行动。
根据双方当事人的陈述及本院对上述证据的效力认定，本院确认如下事实：
2014年1月1日上午，南通市崇川区钟秀街道运河社区居民委员会接到群众举报，称有人在运河物流园拆迁地块非法搭建。居委会工作人员到现场查看，发现原告陈吉云户正在搭建篷子，居委会工作人员进行劝阻，原告陈吉云未停止。居委会工作人员随即向被告崇川城管局、崇川国土分局和钟秀街办汇报。当天下午，被告崇川城管局、崇川国土分局和钟秀街办派出工作人员到达现场，其中被告崇川城管局工作人员拉起警戒线，城管中队长宋炜炜及几名着城管制服的工作人员参与了拆除行动。被告钟秀街办工作人员胡建华下达拆除指令“其他不说了，把这个拆掉”，随后也参与了拆除行动。在崇川城管局工作人员和钟秀街办工作人员的参与下，拆除了原告陈吉云搭建的简易篷。原告陈吉云报警，南通市公安局崇川分局钟秀派出所出警，民警现场了解情况后，对该警情未作案件处理。
本院认为，本案的争议焦点是被告崇川城管局、崇川国土分局、钟秀街道有无参与强制拆除原告陈吉云帐篷的行为及原告陈吉云的诉讼主张是否成立。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。从上述规定可以看出，行政诉讼解决的是行政机关与行政相对人之间产生的行政争议，人民法院对行政机关作出的具体行政行为的合法性进行审查。因此，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼时应当提交初步证据证明存在具体行政行为或者申请行政机关履行法定职责，而行政机关不作为。本案中，被告崇川城管局、崇川国土分局、钟秀街办一致否认实施了拆除原告陈吉云帐篷的具体行政行为，但从原告陈吉云提供的视频资料可以看出，被告崇川城管局工作人员在外围拉起警戒线，被告崇川城管局中队长宋炜炜及几名着城管制服的工作人员均有参与拆除的行为。被告崇川国土分局的工作人员谭学明亦到现场参与拆除行动。被告钟秀街办的工作人员胡建华在现场作出指令“其他不说了，把这个拆掉”及参与拆除的行为。三被告工作人员的行为应当视为三被告联合执法行为，且证人张某亦当庭陈述被告崇川城管局的工作人员直接参与了拆除行动。在原告陈吉云提供了初步证据证明三被告工作人员参与了拆除行为后，三被告应当提供足以推翻原告陈吉云主张的证据来佐证未参与拆除行为，虽然三被告均提供了一份南通市崇川区钟秀街道运河社区居民委员会出具的《情况说明》，试图证明未参与拆除行为，拆除行为系南通市崇川区钟秀街道运河社区居民委员会自行组织的。但该《情况说明》显然不足以推翻原告陈吉云提供的视频资料及证人张某的当庭陈述。更何况，作为村民自治组织的居民委员会不具有对他人违反规划擅自搭建违章建筑的处理权，由一个居民委员会组织、指挥三个行政机关工作人员参与强制拆除违章建筑亦与常理不符。故三被告提出未参与拆除行为，不是具体行政行为的实施主体的辩解不能成立，本院不予采纳。
在厘清三被告有无参与拆除原告陈吉云帐篷的行政行为后，需要进一步审查行政行为是否符合法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十七条第二款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。第十九条规定，情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。从上述规定可以看出，不管是《中华人民共和国行政处罚法》还是《中华人民共和国行政强制法》都要求行政执法应当按照法律规定的程序进行。这也是行政正当程序原则之基本要求。行政正当程序原则要求行政机关在作出增加相对人义务或减损相对人权益的行政行为时，应当严格按照法律规定的程序进行，并保障相对人知情权、陈述申辩权等权利。否则，不按照法律规定的程序，随意剥夺相对人陈述申辩等权利的行政行为自然构成违法。本案中，即便原告陈吉云擅自搭建帐篷的行为不符合法律规定，行政机关应当给予行政处罚，亦应当由具有职权的行政机关，按照法定的程序，作出处理决定。而三被告未能提供任何拆除前已作出行政决定，并经告知、催告等符合法定程序的证据材料，故三被告实施的拆除行为程序违法。原告陈吉云要求确认违法的主张应予支持。
至于原告陈吉云要求三被告向原告陈吉云道歉，给予相应处分的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第九章规定了具体行政行为给公民、法人或者其他组织造成损害的，承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。通观现行《中华人民共和国行政诉讼法》及《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，并无行政机关通过道歉、给予处分的形式承担违法行政法律责任的明确规定。因此，原告陈吉云的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。再者，给予处分应是行政机关内部权力行使范畴，不属于人民法院行政审判权限范围，人民法院亦不具有判令上一级行政机关给予下一级行政机关处分或者判令行政机关给予其工作人员处分的职权。
至于原告陈吉云要求三被告返还搭建材料，恢复原状的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第七条第二款规定，两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。第二十五条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。由于三被告未依法律规定履行告知、催告等义务，属于程序违法，而且未依法作出任何发生法律效力的行政决定，实施拆除行为无法定依据，故原告陈吉云要求返还搭建材料的主张应予支持，但考虑到三被告当庭陈述均不清楚原告陈吉云帐篷拆除后搭建材料现在何处，这意味着无法返还搭建材料。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。而原告陈吉云当庭不能明确损失范围，亦未能提供造成损失的相关证据。鉴于返还搭建材料已客观不能，原告陈吉云又不能证明搭建材料的具体价值，本院对材料费酌情折价600元，由三被告共同赔偿原告陈吉云。至于原告陈吉云提出的恢复原状的主张。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，在城市规划区内进行建设，应当办理规划许可证，原告陈吉云未能提供任何证据证明其搭建帐篷行为符合法律规定。因此，原告陈吉云的该主张缺乏法律依据，本院不予支持。另外，需要指出的是，本院支持原告陈吉云主张的返还搭建材料的主张，并不意味着支持原告陈吉云的违法搭建行为。相反，原告陈吉云未经规划主管部门批准，在城市规划区内擅自搭建的行为依法应当受到处罚，原告陈吉云利用违章搭建谋求法外利益更应受到谴责，否则，极易助长他人效仿，增加行政管理的难度和成本。但是三被告未履行法定程序，依法作出行政决定即采取强制措施的行为同样不能支持，否则，容易滋长行政权力对公民私权利的恣意侵犯，公民私权利将无从保障，法律规定的行政程序亦将荡然无存。
至于被告崇川城管局提出原告陈吉云的起诉超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。这是行政诉讼起诉期限的一般性规定，该规定表明提起行政诉讼一般起诉期限为三个月。本案中，原告陈吉云在2014年1月1日发生强制拆除行为后于2014年1月5日向南通市中级人民法院提起行政诉讼。这说明原告陈吉云已在法律规定的期限内提起了主张，应当视为原告陈吉云的起诉未超过法定起诉期限。
综上，被告崇川城管局、崇川国土分局、钟秀街办实施的拆除行为程序违法。原告陈吉云要求确认拆除行为违法、返还搭建材料的主张应予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款、第二十八条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、确认被告南通市崇川区城市管理行政执法局、南通市国土资源局崇川分局、南通市崇川区钟秀街道办事处强制拆除原告陈吉云搭建的帐篷的行为违法。
二、被告南通市崇川区城市管理行政执法局、南通市国土资源局崇川分局、南通市崇川区钟秀街道办事处在本判决生效之日起十五日内共同赔偿原告陈吉云人民币600元。
三、驳回原告陈吉云的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告南通市崇川区城市管理行政执法局、南通市国土资源局崇川分局、南通市崇川区钟秀街道办事处各负担16.67元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 徐建云
审 判 员 齐海生
人民陪审员 郁金金
二〇一五年三月三十日
书 记 员 倪保晖
附：《中华人民共和国国家赔偿法》
第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。
两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。
第二十八条侵犯公民、法人和其他组织的财产造成损害的，按照下列规定处理：
……
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情况之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
……
3.违法法定程序的。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。