中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申1657号再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈哲义，男，1963年2月4日出生，汉族，住武汉市洪山区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）武汉市人民政府。住所地湖北省武汉市沿江大道***号。法定代表人万勇，该市人民政府市长。一审原告（二审上诉人）叶细宝，男，1947年12月12日出生，汉族，住武汉市洪山区。再审申请人陈哲义因诉被申请人武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）土地行政批准一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终405号行政裁定，向本院申请再审。本院依法由审判员张志刚、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。湖北省武汉市中级人民法院一审查明，陈哲义、叶细宝在武汉市洪山区南湖大道狮子山街王家湾各有一套房屋并持有房屋所有权证，但未持有相应的土地使用权证。2013年9月25日，武汉市政府对有关单位作出武政供地字[2013]第35号《武汉市国有建设用地供地方案批复》（以下简称35号批复），同意涉案土地以市场方式供地。陈哲义、叶细宝不服该供地批复，起诉至该院。另查明，陈哲义、叶细宝不服该供地批复，曾通过邮寄方式向湖北省人民政府提起行政复议，湖北省人民政府于2015年8月17签收后并于次日受理，于同年9月16日作出鄂政复决[2015]128号《驳回行政复议申请决定书》，认为湖北省畜禽育种中心持有涉案《国有土地使用权证》，其应为涉案土地的合法权利主体，申请人未合法取得该争议地块的国有土地使用证，故与被诉批复行为无法律上的利害关系，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，驳回陈哲义、叶细宝的行政复议申请。陈哲义不服上述《驳回行政复议申请决定书》，于2015年10月21日诉至该院，该院于2016年4月18日作出(2015)鄂武汉中行初字第00648号《行政裁定书》，裁定驳回陈哲义的起诉。湖北省武汉市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，陈哲义、叶细宝认为武汉市政府作出涉案35号批复的行政行为侵犯其房屋所在土地的使用权，依法�当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。该案中，陈哲义、叶细宝就同一建设用地批复，已经先申请行政复议，且对行政复议决定不服向该院起诉，该院于2015年10月21日受理并在审理过程中，又于2016年2月18日就同一建设用地批复直接向该院提起行政诉讼，违反了《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第(五)项规定，陈哲义、叶细宝的起诉不符合法律规定。且武汉市政府作出的35号批复的发文对象为各有关单位，属于行政机关之间的公文。35号批复主要内容系土地以哪种方式供地，并没有设定涉案地块内原有土地使用权人的权利和义务，更不涉及该范围内地上房屋处置问题，当事人的土地权利如何被影响取决于35号批复下达后相关部门作出的具体行政行为而非本�被诉的35号批复行为。陈哲义、叶细宝实为拆迁安置纠纷，该35号批复属内部行政行为，未向当事人送达，对当事人权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。一审法院裁定驳回陈哲义、叶细宝的起诉。陈哲义、叶细宝不服，向湖北省高级人民法院提起上诉。湖北省高级人民法院二审认为，该案被诉的建设用地批复，系对拟规划用地项目的供地用地方案的具体规定，但并不涉及房屋的征收及具体补偿标准，陈哲义、叶细宝的房屋虽在该35号批复规定的用地范围内，但该35号批复供地方案的实施，还需经过征收及安置补偿的程序，而征收以及补偿安置才会直接影响陈哲义、叶细宝的权益。故原审裁定认为该批复对当事人权利义务不产生实际影响，并据此驳回起诉并无不当，陈哲义、叶细宝上诉理由不能成立，二审法院裁定驳回上诉，�持原裁定。陈哲义向本院申请再审，请求撤销一、二审行政裁定，确认武汉市政府作出35号批复的行政行为违法，并予以撤销。其申请再审的事实理由如下：其经营场所在内的涉案地块属于科研划拨用地；在没有被依法征收的情况下，市政府批准该涉案地块以市场方式挂牌出让，不符合法律规定，武土交确字[2013]第219-1号《国有建设用地使用权成交确认书》载明涉案地块使用权经由武汉市政府批复挂牌出让，但武汉市政府批复中并没有载明其对该涉案地块科研划拨用地土地使用权作出供地方案批复，也没有载明批复中35号批次的17宗地与武告字（2013年）28号批准的33宗地有任何关联性，涉嫌批复证据造假，理应撤销，有无批复，都不会影响到对强行挂牌出让P（2013）197号地块国有划拨用地使用权行政行为的违法性认定。武汉市政府�明知涉案地块不具有其依法作出供地批复的国有建设用地供地方案条件情况下，仍然对涉案地块国有划拨用地的非法供地方案作出《批复》的行政行为，属于滥用职权，理应依法予以撤销。武汉市政府对涉案地块国有划拨用地的非法供地方案作出批复的行政行为不符合法律、法规规定，严重侵害了申请人及艺能公司和其相关利益人的合法权益。申请人及艺能公司和其相关利益人与武汉市政府作出非法供地方案的非法供地批复行政行为之间存在法律上的利害关系，依法享有起诉武汉市政府批复行为的权利和义务。市国土局及区国土局与湖北润源房地产开发有限公司涉嫌造假国有建设用地使用权成交确认书，并非法签订国有建设用地使用权出让合同，将湖北省畜禽育种中心武国用（2010）第240号《国有土地使用证》涉案地块国有划拨用地非法出让给湖北润源房地产开发有限公司，且将申请人位于临南湖大道狮子山街王家湾10号的经营场所一并出让、转让，湖北润源房地产开发有限公司的武国用（2015）第67号《国有土地使用证》中，包含有申请人位于临南湖大道狮子山街王家湾10号的经营场所，及该经营场所项下的国有划拨用地土地使用权等房地产等合法权益。“内部行政行为”一说，仅对内部行政行为相对人而言，对其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织来说，并不存在“内部行政行为”一说，更不能因此而认定其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织与其行政行为之间不具有法律上的利害关系。原审法院该错误认定没有法律依据，也不符合客观事实。武汉市政府对涉案地块作出被诉批复行为，并强行挂牌出让，不符合法律法规规定，程序违法、滥�职权，侵害了申请人及艺能公司和其相关利益人的合法权益，且涉嫌党的十八大以来首例不认罪贪官陈柏槐违法违规违纪转让国有农业科研划拨用地的腐败窝案，应予撤销。本院经审查认为，本案争议焦点系案涉35号批复是否属于行政诉讼的受案范围。武汉市政府作出的案涉35号批复的发文对象为各有关单位，载明“请各有关单位根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，严格按照本批复中所确定的用地位置、面积、供地方式、规划用地性质等，依法依规办理有关手续”，从内容看，案涉35号批复并没有直接设定涉案地块内原有土地使用权人的权利和义务，更未涉及地上附着物处置问题，相关权利人受影响取决于该35号批复下达后相关部门作出的行政行为而非本案被诉的35号批复行为。故案涉35号批复属内部行政行为，未向当事人送达，该批复的落实需要通过各有关单位依法作出行政行为才能予以实现，批复本身对当事人权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。另申请人针对案涉35号批复向湖北省人民政府申请行政复议，湖北省人民政府作出了驳回行政复议决定，申请人不服湖北省人民政府驳回其行政复议申请的决定，向法院起诉，已被法院生效裁定驳回起诉。故本案申请人针对案涉35号批复起诉，一审法院裁定驳回起诉、二审法院驳回上诉，均无不当。综上，陈哲义的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回陈哲义的再审申请。审 判 长 张志刚审 判 员 阎 巍审 判 员 仝 蕾二〇一八年五月三十一日法官助理 苏志权书 记 员 袁正明