中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申4849号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：莲花县兴莲水电有限公司。住所地：江西省莲花县荷塘乡院背村。法定代表人：贺强文，总经理。委托诉讼代理人：高翔，江西人民律师事务所律师。委托诉讼代理人：张远航，江苏昊岚律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：莲花县人民政府。住所地：江西省莲花县城新建东街**号。法定代表人：张运来，县长。委托诉讼代理人：郭建钢，莲花县法制办公室工作人员。委托诉讼代理人：颜开光，江西和园律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：莲花县寒山水库管理局。住所地：江西省莲花县二环路西路。法定代表人：贺小健，局长。再审申请人莲花县兴莲水电有限公司（以下简称兴莲水电公司）诉被申请人莲花县人民政府（以下简称莲花县政府）、莲花县寒山水库管理局（以下简称寒山水库管理局）行政征收及行政补偿一案，江西省萍乡市中级人民法院于2016年11月15日作出（2016）赣03行初8号行政判决，驳回兴莲水电公司的诉讼请求。兴莲水电公司不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2017年3月3日作出（2016）赣行终349号之一行政裁定、之二行政判决。兴莲水电公司仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、毛宜全参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院查明，2013年8月15日，江西省发展和改革委员会批复同意莲花县寒山水库立项建设，而后，莲花县政府、寒山水库管理局推进寒山水库建设。2015年莲花县政府开始对兴莲水电公司进行征收谈判。2016年1月11日，莲花县政府作出的（73）号常务会议记录摘要第二项内容中确定，“会议讨论了县兴莲水电有限公司固定资产征收协议。会议决定，原则同意《莲花县兴莲水电有限公司固定资产征收协议》，待按会议讨论意见修改并由县法制办及法律顾问把关审定后，由寒山水库管理局与兴莲水电有限公司签订协议。会议要求，莲花县兴莲水电有限公司征收领导小组要加快推进该项工作，确保征收工作顺利完成”。2016年1月19日，寒山水库管理局与兴莲水电公司正式签订《莲花县兴莲水电有限公司固定资产征收补偿协议》，对兴莲水电公司于征收范围内所有土地、地上附着物、及其设施设备等全部固定资产的征收价格为人民币13920422.35元，该协议第六条存在如下内容“六、甲、乙双方就莲花县兴莲水电有限公司固定资产征收补偿无争议。乙方认为尚有其他权利未得到保护，而甲方不予认可，但乙方仍持有异议，乙方可以另行通过法律途径解决”。兴莲水电公司认为莲花县政府的征收行为存在程序违法的问题，仅仅对其固定资产作了补偿而未对固定资产以外的损失进行补偿，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收补偿条例）第十七条第一款第三项的规定，经双方多次沟通无果，兴莲水电公司以莲花县政府、寒山水库管理局为被告于2016年3月31日提起本案诉讼，请求：一、确认莲花县政府、寒山水库管理局对兴莲水电公司房屋、土地及电站设施、设备的征收程序违法；二、确认莲花县政府2016年1月11日的（73）号常务会议议决事项中第二项行政行为，未对征收兴莲水电公司正常经营的电站固定资产造成的永久性停业的损失进行补偿违法；三、判令莲花县政府补偿兴莲水电公司，因其建设寒山水库而征收兴莲水电公司所属曙光水电站、莲钢上、下水电站的永久性停业的经济损失7788万元人民币；四、判令寒山水库管理局作为该征收项目的实际受益人对莲花县政府的补偿义务承担完全连带责任。一审法院认为，本案争议的焦点为莲花县政府的征收补偿行为是否合法。第一、关于本案所诉争的征收行为的法律依据问题。江西省发展和改革委员会作出的赣发改农经[2013]376号批复中，明确认定莲花县寒山水库属于中型水利枢纽工程。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号，以下简称移民安置条例）第二条规定，大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置，适用本条例，故本案应适用移民安置条例，而非兴莲水电公司所主张适用的征收补偿条例。第二、关于莲花县政府是否应对兴莲水电公司的投资成本损失、永久性停业损失进行补偿的问题。移民安置条例第二十二条第四款规定，被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。移民安置条例第二十四条规定，工矿企业和交通、电力、电信、广播电视等专项设施以及中小学的迁建或者复建，应当按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿。结合本案案情，莲花县政府对兴莲水电公司的资产进行了征收，但已经进行了足额的补偿，并且兴莲水电公司对莲花县政府固定资产征收补偿1392万元并无异议，兴莲水电公司提出莲花县政府应对其投资成本损失、永久性停业损失进行补偿于法无据，不予支持。第三、莲花县政府在本案诉争的行政征收行政行为中，寒山水库的立项有江西省发展和改革委员会的批复，制作了相应的征地移民安置规划大纲和报告以及工程可行性研究报告，制定了征地公告和征地补偿安置方案公告并且进行了公示，同时还制定了淹没影响实物数量确认函且进行了相应的公示，对兴莲水电公司的资产进行征收补偿也经过了谈判和资产评估，且足额支付了相应的补偿价款。综上所述，莲花县政府在寒山水库建设过程以及对兴莲水电公司进行相应征收补偿的过程中并无违法之情况，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回兴莲水电公司的诉讼请求。二审法院补充查明，2014年9月24日，中共莲花县委办公室、莲花县人民政府办公室莲办字[2014]110号《县委办公室、县政府办公室关于成立寒山水库建设指挥部的通知》主要内容为：为认真做好寒山水库建设工作，确保寒山水库建设有序开展，经县委、县政府研究，决定成立寒山水库建设指挥部。2015年9月11日，兴莲水电公司向莲花县政府提交《关于莲花县兴莲水电有限公司被征用的几点合理诉求》，其第一点诉求为：我公司购买了50年的水资源使用权，已经经营了11年还剩下39年使用权。根据物权法的有关规定，政府必须赔偿我公司39年的效益性收益，具体金额可谈判解决。2015年9月12日，寒山水库建设指挥部寒水指字[2015]13号《寒山水库建设指挥部关于的处理意见》（以下简称处理意见）对兴莲水电公司作出如下答复：没有相关法律法规规定支持贵公司提出的政府必须赔偿39年的水资源使用权的效益性收益，因此我部不给予赔偿。2016年1月28日，寒山水库建设指挥部将兴莲水电公司固定资产征收补偿款人民币13920422.35元汇至该公司账户。二审法院作出行政裁定认为：2016年1月19日，寒山水库管理局与兴莲水电公司签订《莲花县兴莲水电有限公司固定资产征收补偿协议》，约定对兴莲水电公司于征收范围内所有土地、地上附着物、及其设施设备等全部固定资产的征收价格为人民币13920422.35元。同年1月28日，寒山水库建设指挥部将兴莲水电公司固定资产征收补偿款人民币13920422.35元汇至该公司账户。兴莲水电公司对其被征收的划拨土地已失去使用权，对其被征收的地上附着物及设施、设备等已失去所有权，不具备请求确认莲花县政府征收程序违法的诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第二项的规定，应裁定驳回兴莲水电公司关于请求确认莲花县政府、寒山水库管理局对其房屋、土地及电站设施设备的征收程序违法的起诉。2016年1月11日，莲花县政府作出的（73）号常务会议记录摘要第二项内容中确定：原则同意《莲花县兴莲水电有限公司固定资产征收协议》，并由寒山水库管理局与兴莲水电公司签订协议；另要求兴莲水电公司征收领导小组加快推进该项工作。该会议纪要系莲花县政府的内部程序性行为，没有对外发生法律效力，对外发生法律效力的是寒山水库管理局与兴莲水电公司签订的《莲花县兴莲水电有限公司固定资产征收补偿协议》，该会议纪要对兴莲水电公司的合法权益明显不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，应裁定驳回兴莲水电公司关于请求确认莲花县政府2016年1月11日作出的（73）号常务会议记录摘要第二项内容违法的起诉。故裁定撤销一审判决中关于驳回兴莲水电公司请求确认莲花县政府、寒山水库管理局对其房屋、土地及电站设施设备的征收程序违法及请求确认莲花县政府2016年1月11日作出的（73）号常务会议记录摘要第二项内容违法的诉讼请求部分，并驳回兴莲水电公司的该项起诉。二审法院作出行政判决认为：征收补偿条例第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”兴莲水电公司在与莲花县政府协商征收补偿问题过程中，要求政府赔偿其39年水资源使用权的效益性收益损失。2015年9月12日，寒山水库建设指挥部作出处理意见，决定对该部分损失不予赔偿。该处理意见系莲花县政府对兴莲水电公司提出的39年永久性停业损失作出的不予补偿的决定。2016年1月19日，寒山水库管理局与兴莲水电公司签订的《莲花县兴莲水电有限公司固定资产征收补偿协议》第六条约定：“乙方认为尚有其他权利未得到保护，而甲方不予认可，但乙方仍持有异议，乙方可以另行通过法律途径解决”，实际上是莲花县政府对兴莲水电公司提出的39年永久性停业损失不予补偿的再次确认。兴莲水电公司请求法院判令莲花县政府补偿该公司因水电站被征收产生的永久性停业损失人民币7788万元，系对莲花县政府上述不予补偿决定不服提起的行政诉讼。征收补偿条例第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十二条第二款规定：“停产停业补偿期以月为单位计算。实行房屋产权调换的，补偿期自征收房屋搬迁后至产权调换房屋交付止；实行货币补偿的，补偿期为6个月。”上述条例、办法所规定的停产停业损失，系对征收、搬迁过程中产生的过渡性停产停业损失的补偿。兴莲水电公司请求莲花县政府补偿该公司永久性停业损失7788万元包括该公司投资成本损失3108万元及39年的预期利润4680万元，该两项损失与上述条例、办法所规定的停产停业损失不符，该项诉请没有法律依据。兴莲水电公司的上诉理由不成立，不予支持。一审判决驳回兴莲水电公司请求判令莲花县政府补偿该公司因所属水电站被征收造成的永久性停业损失7788万元的诉讼请求，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决中关于驳回兴莲水电公司请求判令莲花县政府补偿该公司因所属水电站被征收造成的永久性停业损失7788万元的诉讼请求部分。兴莲水电公司向本院申请再审，请求撤销一、二审裁判，支持其诉讼请求。其申请再审的理由为：1.再审申请人并不能因签订了补偿协议就失去诉讼主体资格；2.莲花县政府作出的涉案会议纪要，其内容对申请人的权益产生了影响；3.再审申请人购买了50年的水资源使用权，被申请人仅补偿了固定资产损失，还有39年水资源使用权的效益性收益未予补偿；4.关于法律适用方面，本案应适用征收补偿条例。本院认为，结合再审申请人的申请再审事由，本案重点审查以下几个方面：一、关于兴莲水电公司要求确认莲花县政府征收程序违法的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，前提是要有明确的被诉行政行为。本案中，兴莲水电公司要求确认莲花县政府征收程序违法，而征收行为是由一系列行政行为构成，从征收决定、安置补偿方案，到征收安置补偿决定或者协议，再到强制拆除、交出土地等，包含诸多独立的行政行为，兴莲水电公司起诉时并未明确其所诉的征收行为具体是指哪一个行政行为，属于诉讼请求不明确，不符合起诉的法定条件。二审裁定驳回该项起诉，处理结果并无不当。二、关于莲花县政府作出的（73）号常务会议记录摘要第二项是否具有可诉性的问题《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，公民、法人或者其他组织不服对其权利义务不产生实际影响的行为提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，莲花县政府作出的（73）号常务会议记录摘要，属于行政机关的内部行政行为，本身不对外发生法律效力。该会议纪要第二项的主要内容是，原则同意《莲花县兴莲水电有限公司固定资产征收协议》，待按会议讨论意见修改并由县法制办及法律顾问把关审定后，由寒山水库管理局与兴莲水电有限公司签订协议。对于兴莲水电公司而言，真正规制和影响其权利义务的是会议纪要摘要作出之后的后续签约行为，会议纪要摘要对兴莲水电公司的权利义务不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。故，二审法院裁定驳回兴莲水电公司的该项起诉，亦无不当。三、关于对兴莲水电公司的征收补偿是否到位的问题移民安置条例第二十二条第一款规定：“大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费和安置补助费，实行与铁路等基础设施项目用地同等补偿标准，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。”第三款规定：“被征收土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿；对补偿费用不足以修建基本用房的贫困移民，应当给予适当补助。”寒山水库管理局与兴莲水电公司签订《莲花县兴莲水电有限公司固定资产征收补偿协议》，对土地、地上附着物、设施设备等固定资产的评估采取的是重置评估法，并未对机器设备等进行折旧，评估价格也高于该机器设备等现有市场价值，按照此评估结果进行补偿已经充分保障了兴莲水电公司的权益。兴莲水电公司主张购买了50年的水资源使用权，已经营了11年，尚有39年的经营利润损失应予补偿。根据《莲花县曙光电站、九曲山电站转让合同书》，兴莲水电公司当初购买获得的是三座电站财产所有权和涉案划拨土地的使用权，其主张购买了50年的水资源使用权证据不足。兴莲水电公司的设施设备于2015年10月被莲花县政府拆除，兴莲水电公司和莲花县曙光水电站取水许可证也分别于2015年9月16日、2015年10月18日到期。兴莲水电公司主张赔偿未来的经营收益，缺乏相应的法律依据，该项主张不能成立。综上，兴莲水电公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人莲花县兴莲水电有限公司的再审申请。审 判 长 白雅丽审 判 员 耿宝建审 判 员 毛宜全二〇一八年六月十九日法官助理 陆 阳书 记 员 周志兴