湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘行终500号上诉人（原审原告）：彭武高。委托代理人：陈佩仪。被上诉人（原审被告）：长沙市雨花区人民政府。住所地：湖南省长沙市雨花区万家丽路与香樟路交汇处。法定代表人：张能峰，该区区长。委托代理人：周毅，长沙市雨花区人民政府工作人员。委托代理人：张晓文，湖南融厦律师事务所律师。上诉人彭武高因与被上诉人长沙市雨花区人民政府房屋行政征收决定一案，不服长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00216号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。长沙市中级人民法院经审理查明：2014年6月26日，长沙市第十四届人大常委会第十三次会议审议通过了《关于批准长沙市人民政府将全市棚户区改造新增项目纳入2014年国民经济和社会发展计划的决议》，将雨花区长城信息及周边地块棚改项目纳入长沙市2014年国民经济和社会发展计划。2014年9月12日，长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组作出长棚组项〔2014〕37号《关于同意雨花区长城信息及周边地块棚改立项的批复》，同意将长城信息及周边地块列入全市棚户区改造范围，由雨花区政府组织实施，由长沙市雨花棚改投资有限责任公司具体承担改造任务。2014年10月9日，长沙市发展和改革委员会作出长发改〔2014〕638号《关于雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目立项的批复》，原则同意实施雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目，项目单位为长沙市雨花棚改投资有限责任公司，项目位于雨花区东塘街道，东临雨花路，北临赤黄路，南临新建西路，西临原湘计算机厂。2014年10月22日，长沙市发展和改革委员会作出《关于雨花区长城信息及周边地块棚改项目符合国民经济和社会发展规划的回复函》，明确雨花区长城信息及周边地块棚改项目于2014年10月办理立项批复（长发改〔2014〕638号），该项目符合长沙市国民经济和社会发展“十二五”规划。2014年11月13日，长沙市发展和改革委员会作出《关于雨花区长城信息及周边地块棚改项目的回复函》，明确“……上述申请确认函及附件中提及的该区域地块属于雨花区长城信息及周边地块棚改项目范围内，因此符合长沙市2014年国民经济和社会发展计划”。2014年11月24日，长沙市城乡规划局作出长规函〔2014〕979号《关于确认省话剧团老旧宿舍区及周边地块棚改项目、雅塘片区综合改造项目一期（华云机器厂宿舍区）、长城信息及周边地块棚户区改造项目符合城乡规划的复函》，明确长城信息及周边地块棚改项目符合城乡规划。2014年11月25日，长沙市国土资源局作出《关于长城信息及周边地块棚户区改造项目符合国家土地供应政策和土地利用总体规划的证明》，证明涉案项目符合土地供应政策，其用地范围符合国务院2012年7月8日批准实施的《长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）》，位于长沙市土地利用总体规划（2006-2020年）确定的建设用地区域内。2014年12月2日，雨花区政府发布雨政征告字[2014]76号《长沙市雨花区人民政府关于拟征收雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目范围房屋的公告》，并在征收范围内予以张贴公告，公告拟征收项目及房屋范围、拟征收房屋用途、征收补偿政策和标准、调查登记及征收范围内禁止施行的行为及相关法律后果等事项。彭武高房屋位于此次征收范围内。2015年2月11日，雨花区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称区征收办）发布《关于雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目征收范围内房屋调查情况的公示》，公布调查结果及提出异议的途径等事项，在征收范围内予以张贴公示。2015年5月15日，区征收办向雨花区地税局、雨花区国税局、雨花区国土分局、雨花区工商分局及长沙市国土资源局等发函通知上述部门在征收范围内暂停办理房屋新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途以及房屋买卖、析产、赠与、抵押等有关手续，暂停期限为一年（2015年5月15日至2016年5月15日）。雨花区人民政府组织相关职能部门对涉案项目征收范围内的未登记建筑进行了未登记建筑合法性综合认定。2015年2月11日，雨花区人民政府发布雨政征告字[2015]14号《长沙市雨花区人民政府关于征求意见的公告》，公告征收补偿方案（征求意见稿），并告知被征收人提出异议的期限及方式，该公告在征收范围内张贴公告。2015年6月8日，雨花区人民政府发布雨政征告字[2015]74号《长沙市雨花区人民政府关于征求意见及修改情况的公告》，该公告对于收集到的公众意见以及征收补偿方案的修改情况作出说明，并在征收范围张贴。2015年6月26日，长沙市征收办作出长征批字〔2015〕19号《雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案的批复》，同意按此方案执行。2015年6月17日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称市征收办）出具《证明》，证明雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目被监控的征收补偿资金达2.152亿元。2015年6月24日，雨花区征收办作出了《雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》，评估结果为：存在较小社会稳定风险隐患，风险预警评价为低风险。2015年6月27日，雨花区人民政府作出雨政征决字[2015]5号《长沙市雨花区人民政府关于雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目的房屋征收决定》，明确征收目的系“改善居民的居住条件和居住环境，提高周边居民生活质量”。征收决定还告知了被征收人的权利义务，明确告知被征收人对房屋征收决定不服的可以申请行政复议或提起行政诉讼。同日，雨花区政府发布雨政征告字[2015]80号《长沙市雨花区人民政府关于雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目的房屋征收决定公告》，将征收目的、征收范围、征收部门及实施单位、征收签约期限、征收补偿方案、征收人权利与义务及行政复议、行政诉讼权利等情况予以公示，并在征收范围内张贴公示。再查明，2015年6月9日，长沙市征收办同意将涉案项目拆除工程予以备案。彭武高不服上述雨花区政府所作[2015]80号公告，遂提起本诉讼。长沙市中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉行政行为实质上为雨政征决字[2015]5号房屋征收决定。一、雨花区人民政府作出涉案房屋征收决定主体适格。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第四条和《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称省政府268号令）第三条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第三条的规定，市、县级人民政府负责本辖区内房屋征收与补偿工作。为了公共利益的需要，确需征收房屋的，由市、区、县（市）人民政府作出房屋征收决定，雨花区人民政府具有作出本案房屋征收决定的法定职权。二、雨花区人民政府作出的房屋征收决定适用法律正确。根据国务院590号令第八条第(五)项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。国务院第590号令第九条第（一）款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程；长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，长沙市人大常委会将该项目纳入了长沙市2014年国民经济和社会发展计划。雨花区人民政府依据国务院第590号令和省政府268号令、市政府第116号令规定作出的行政征收决定，适用法律正确。三、雨花区人民政府作出的房屋征收决定程序合法、正当。雨花区人民政府经审查认为此项目已经具备了国务院590号令第八条、第九条和长沙市人民政府116号令第九条、第十条规定的情形和法定资料，雨花区人民政府按照国务院590号令和市政府116号令规定作出行政决定的程序和步骤，稳步、渐进地实施了行政征收行为。雨花区人民政府依法公布了征收范围，对征收范围内的房屋进行了调查并公告了被征收房屋调查结果、征收补偿方案征求意见、征收补偿方案征求意见修改情况；对项目进行了社会稳定风险评估，征收补偿资金已专户储存。雨花区人民政府作出了房屋征收决定并予以公告，还告知被征收人如对征收决定不服可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。雨花区人民政府作出的行政征收决定符合法定程序。四、彭武高提出其居住区域不属于棚户区。原审法院认为，现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础实施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，故雨花区人民政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定。五、彭武高提出，涉案项目是由长沙兆盛有限公司申请立项的商业开发项目，并非是为了公共利益的需要。原审法院认为，国务院590号令及市政府116号令规定了征收工作的启动条件和操作程序，从雨花区人民政府提交的证据来看，涉案项目的立项及征收工作的操作流程均符合法律规定。同时，市场主体可以通过各种方式向政府反映自身意见和提出相应请求，但征收项目的启动、征收地块土地使用权的归属均需经过相关法定程序。彭武高仅以长沙兆盛房地产有限公司、雨花区人民政府曾经提出过棚改立项请求而推测项目性质非公益性和被征地块土地使用权归兆盛公司所有依据不足。综上，雨花区人民政府作出的雨政征告字[2015]80号《长沙市雨花区人民政府关于雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目的房屋征收决定公告》事实清楚，适用法律、法规正确，行政程序合法、正当，彭武高提起诉讼的理由不能成立，依法不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭武高的诉讼请求。本案受理费50元，由彭武高负担。上诉人彭武高不服原审判决，提起上诉称：被上诉人程序违法，原审判决适用、解释法律错误。国务院590号令第八条第五项是“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”进行的规定，被上诉人以“棚户区”改造为由征收上诉人房屋没有法律依据，属于混淆征收权力边界与征收程序规定。被上诉人将上诉人的房屋按“棚户区”进行征收不符合“公共利益”的要求，征收项目不具备国务院590号令第八条规定的征收的情形。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人长沙市雨花区人民政府答辩称：一、原审判决认定事实清楚。雨政征决字[2015]5号《关于雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目的房屋征收决定》已被纳入长沙市2014年国民经济和社会发展规划，征收决定前已经履行了相关程序。答辩人逾期一天提交证据未实际侵害相对人的诉讼权利。二、原审判决适用法律正确。三、被征收房屋多建于上世纪八九十年代，基础设施落后，被征收房屋的通道已被转让，居民出行困难，91%的居民有改善居住环境和条件的要求，故征收决定符合公共利益。综上，请求驳回上诉，维持原判。双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审查明的事实与一审认定的案件事实无异。本院认为：长沙市雨花区人民政府是作出房屋征收决定的适格主体。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。雨花区人民政府具有负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的法定职权，有权作出房屋征收决定，主体适格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，属于“为了公共利益的需要”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第（一）款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案的雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目经长沙市安居工程和棚户区改造领导小组批复同意，列入了长沙市棚户区改造工程；长沙市发展和改革委员会下达了立项批复，并经过了规划、国土等部门的审查，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。长沙市人大常委会将该项目纳入了长沙市2014年国民经济和社会发展计划。同时，长沙市发展和改革委员会在《关于雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目的回复函》中载明：“根据市第十四届人大常委会第十三次会议精神，雨花区长城信息及周边地块棚户区改造项目已新增纳入长沙市2014年国民经济和社会发展计划棚户区（即旧城区）改造项目中，实施范围位于雨花区东塘街道辖区内。”以上文件表明，虽然“棚户区”与“旧城区”对被征收房屋的称呼不同，但本案中，综合上述称呼的释义及指向，两者具有概念的近似性，均是指房屋较多、建筑密度较大，使用年限久，功能不完善，配套设施不健全的区域。因此，雨花区人民政府作出的房屋征收决定符合上述规定，上诉人提出该项目征收不符合公共利益需要的理由不能成立。综上，上诉人的上诉理由均缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人彭武高负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 阳代理审判员  李俊穎代理审判员  向黎丽二〇一六年六月十三日书 记 员  张 弛附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判判决、裁定；……。