福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）泉行终字第99号
上诉人（原审原告）李锦飞，男，1973年2月13日出生，汉族，自由职业，住惠安县。
委托代理人黄志明，福建华达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）惠安县海洋与渔业执法大队。
法定代表人庄清波，队长。
委托代理人黄一河，福建兴惠律师事务所律师。
上诉人李锦飞因诉被上诉人惠安县海洋与渔业执法大队行政处罚一案，不服惠安县人民法院（2014）惠行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李锦飞及其委托代理人黄志明、被上诉人惠安县海洋与渔业执法大队的法定代表人庄清波及委托代理人黄一河均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告是闽惠渔08499渔船的所有人。2011年7月13日上午，被告到小岞镇前内二级渔港、南西港、东山三级渔港、后海停泊点等地清点休渔船时，发现闽惠渔08499渔船没有在上述渔港（停泊点）内。被告经立案、调查，并通过查询船舶自动识别指挥系统的渔船AIS历史数据库，结果显示：闽惠渔08499渔船于2011年6月20日至2011年7月18日期间曾在漳州及其附近海域进行渔业捕捞活动，未停泊在港。于2013年6月13日作出闽惠海渔执罚（2012）001号《行政处罚决定书》，认定：2011年6月20日至2011年7月18日，闽惠渔08499渔船曾在漳州及其附近海域进行渔业捕捞活动。其行为违反了《中华人民共和国渔业法》第三十条第一款关于“禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞”的规定。根据《中华人民共和国渔业法》第三十八条第一款、《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》第四十条第一款第㈣项以及《惠安县海洋与渔业行政处罚裁量意见表》第59项的规定，处罚决定：罚款人民币伍仟元。该《处罚决定书》于2013年6月20日送达原告。原告于2013年7月5日缴交罚款5000元，又于2013年9月15日向原审法院提起行政诉讼，请求确认被告的闽惠海渔执罚（2012）001号《行政处罚决定书》违法；撤销被告作出的闽惠海渔执罚（2012）001号《行政处罚决定书》。
原审法院认为，《中华人民共和国渔业法》第三十条第一款规定：……禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞。禁止使用小于最小网目尺寸的网具进行捕捞。本案原告所有的闽惠渔08499渔船于2011年6月20日至2011年7月18日曾在漳州及其附近海域进行渔业捕捞活动，违反了上述法律规定，被告即经依法立案、调查的基础上集体研究，并在作出行政处罚决定前告知当事人行政处罚的事实、理由和依据。履行了送达行政处罚告知书等程序。同时，被告依照规定对涉诉闽惠渔08499号渔船实施处罚，其罚款5000元不属于较大数额罚款，因此，被告不再组织听证符合规定。被告因特殊情况不能在三个月内作出处理，依法报经上一级农业行政处罚机关批准，延长至一年，本案被告亦在一年内结案，因此，原告主张被告处罚超过期限，于法无据，不予支持。根据《中华人民共和国渔业法》第三十八条第一款、《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》第四十条第一款第㈣项以及《惠安县海洋与渔业行政处罚裁量意见表》第59项的规定作出闽惠海渔执罚（2012）001号《行政处罚决定书》有事实和法律、法规依据，程序合法，应予维持。原告请求确认被告作出的闽惠海渔执罚（2012）001号《行政处罚决定书》违法并撤销的理由、依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第㈠项的规定，判决：维持惠安县海洋与渔业执法大队作出的闽惠海渔执罚（2012）001号《行政处罚决定书》。本案受理费50元，由原告负担。
原告李锦飞不服上诉称，一、被上诉人的处罚存在程序严重违法：1、被上诉人于2011年7月13日就发现上诉人的渔船没有在休渔的港口，当时被上诉人就非常清楚上诉人的渔船有可能违反2011年的政策新规定即上诉人的渔船有可能涉嫌违反所谓的“伏季休渔”。那么依据职务要求和工作职责应当于2011年7月13日就对上诉人的渔船进行立案调查，否则就是被上诉人不依法执法、不依法履行职务。2012年6月20日的《立案审批表》中经办人庄清波是报给作为职务上作为大队长的庄清波审批，也就是庄清波可以给庄清波自己审批同意立案，违反了回避等规定，所作出的处罚决定当然归于无效应予以撤销；2、被上诉人的《延长处理决定时间的请示》及《同意延长处理决定时间的批复》两份证据材料中，文件的行头都是“惠安县海洋与渔业局”，可见被上诉人惠安县海洋与渔业执法大队与惠安县海洋与渔业局是一体的，惠安县海洋与渔业局不是被上诉人的上一级行政处罚机关，惠安县海洋与渔业局也同样不能打报告给惠安县海洋与渔业局自己审批，这种的审批报告与批复是非法和无效的；3、被上诉人的《立案审批》的时间是2012年6月20日，即使特殊情况下三个月内不能作出处理的需报经上一级农业行政处罚机关批准可以延长至一年，那么办案时间应当至2013年6月19日止，而被上诉人于2013年6月20日作出的处罚显然违反了最长一年的决定；4、被上诉人以特殊情况为由将案件的办案期限延长至一年，那么相对应的被上诉人应当在作出决定时应当集体讨论决定，但是本案中被上诉人并没有进行过集体讨论，这是违反法定程序的、是违法的处罚决定。且《案件处理意见书》中经办人庄清波又是案件的审批人，这种处罚决定显然是非法和无效的；5、上诉人于2013年6月16日对闽惠海渔执告（2012）001号行政处罚告知书向被上诉人提出申辩，但被上诉人对于上诉人的申辩没有给予相应的答复和复核，违反了法定的程序。更重要的是被上诉人没有告知上诉人有听证的权利。二、被上诉人适用法律错误：1、被上诉人据以认定上诉人是“其他组织”并对上诉人作出处罚决定的“农业部关于渔业系统贯彻《中华人民共和国行政处罚法》实施意见的通知”仅仅是一份内部通知文件，不是规章。同时上诉人在作出处罚决定及一审开庭前没有提供该依据，所以被上诉人在作出处罚因无法律依据而无效，一审显然在适用法律上存在错误；2、被上诉人在一审期间并没有提供其处罚所依据《福建省实施《中华人民共和国渔业法》办法》、《惠安县海洋与渔业行政处罚裁量意见表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释，应当认定被上诉人的处罚没有依据。且《惠安县海洋与渔业行政处罚裁量意见表》是作为一个科局行政单位的内部文件规定，被上诉人以此作为法律依据对外进行处罚是适用法律错误，该处罚应当是无效的。三、一审法院认定事实错误：1、被上诉人并没有把2011年当年伏季休渔的新规定、新政策通知上诉人。上诉人的渔船从事作业类型：⑴流刺网作业：⑵钓具作业，上诉人在2011年不清楚按当年政策的新规定要去捕鱿鱼需要办理申请手续，并且在实际操作中个别人隐瞒能办理申请手续的信息，并把这种信息作为一种向渔民摄取利益的手段。被上诉人并没有把伏季休渔的信息通知上诉人，被上诉人所提供的通知信息都是间接证据，不能认定被上诉人有把伏季休渔的信息通知上诉人；2、上诉人在2011年期间并没有进行过违法捕捞生产。原审法院认为，在没有相关证据佐证的情况下，上诉人所有的具有流刺作业（回避了上诉人的钓鱿鱼作业）功能的闽惠渔08499渔船在伏季休渔期间到东山县海域作业，应视为违法捕捞作业。这种采用推断式的认定事实结论是错误的。上诉人是否有违法捕捞的举证责任、查证责任应当由行政执法机关来实施而不是由法院作出推断结论。四、被上诉人并不具有行政处罚权：根据《中华人民共和国渔业法》的规定，作为一级行政机关，惠安县海洋与渔业局才是地方人民政府渔业行政主管部门，而惠安县海洋与渔业执法大队是惠安县海洋与渔业局的内设机构，其是对外没有行政处罚权的主体资格，惠安县海洋与渔业局才有行政处罚权。被上诉人应当对其是否有权力对外进行处罚承担举证的责任，否则应当视为无权对外作出行政处罚。综上所述，被上诉人的处罚行为及决定存在违法，应当为认定为无效，请求依法撤销惠安县人民法院（2014）惠行初字第4号行政判决书；改判确认被上诉人惠安县海洋与渔业执法大队的闽惠海渔处罚（2012）001号行政处罚决定书违法；撤销惠安县海洋与渔业执法大队闽惠海渔处罚（2012）001号行政处罚决定书。
被上诉人惠安县海洋与渔业执法大队答辩称，一、被上诉人处罚程序合法：作为全县几千渔船的执法大队仅有几个人，在发现上诉人的船只不在港时需要对人和船进行调查取证后才可立案。被上诉人正是在这一基础上依法立案的。被上诉人的上级行政机关就是惠安县海洋与渔业局。延长办理期限的最后一天是2012年6月21日，被上诉人在期限内作出了行政处罚，该处罚决定就是集体讨论的结果。被上诉人处罚对象的是渔船而非上诉人，而对渔船的处罚依照对“法人”或“其他组织”的规定，处罚五千元也非较大数额，不存在没有告知听证权利的违法问题。二、被上诉人的行政处罚适用法律正确：被上诉人适用的法律、法规都是国家部委出台的有关正式的规范性文件，也是公布于平面媒体和电子媒体上的。被上诉人的处罚依据是《中华人民共和国渔业法》，而《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》和《惠安县海洋与渔业行政处罚裁量意见表》正是对《中华人民共和国渔业法》实施的进一步补充和细化。三、伏季休渔政策已经实施近20年，每年都会通过新闻媒体进行广泛宣传，而2011年更是委托各乡镇下发给渔民纸质通知。上诉人在原审中也承认其捕捞的事实，现出尔反尔是无理缠讼。原审法院判决认定事实正确。四、被上诉人作为惠安县海洋与渔业局的渔政监督管理机构，其行政处罚权是法律规定的。请求依法驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明，上诉人李锦飞对被上诉人惠安县海洋与渔业执法大队的行政处罚职权来源、闽惠海渔处罚（2012）001号行政处罚决定书的认定事实、认定程序及适用法律问题均提出异议。在二审诉讼中，除了在一审法院庭审中经双方质证的证据外，各方当事人均没有提供新的证据。
本院认为，根据《中华人民共和国渔业法》第四十八条第一款规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定”。被上诉人惠安县海洋与渔业执法大队作为惠安县人民政府渔业行政主管部门所属的渔政监督管理机构，有权对违法该法的行为作出处罚决定，其权利来源明确。
《渔业捕捞许可证》登记内容显示，上诉人李锦飞所有的闽惠渔08499渔船经核准的作业类型为“刺网”和“钓具”兼作，农业部东海区渔政局东渔政（2011）46号文件《关于加强2011年东海区海洋伏季休渔管理工作的通知》明确规定“除钓具外的所有作业类型。几种作业类型兼作的渔船，凡其作业类型之一属伏休对象的，均应纳入伏休范围”。上诉人李锦飞所有的闽惠渔08499渔船据此应当纳入2011年度伏休范围。2011年伏渔期间，闽惠渔08499渔船曾出海作业，上诉人李锦飞在原审法院开庭审理时对该事实亦予承认。同时，被上诉人提供的泉州市海洋与渔业局安全值班室出具的证明及AIS轨迹表也显示闽惠渔08499号船舶于2011年6月20日至7月18日伏季休渔期间在东山县海域作业。因此，被上诉人作出的闽惠海渔执罚（2012）001号《行政处罚决定书》认定该船“于2011年6月20日至2011年7月18日期间曾在漳州及其附近海域进行渔业捕捞活动”事实清楚，证据充分。该行为已违反了《中华人民共和国渔业法》第三十条第一款关于“禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞”的规定。
被上诉人在发现了闽惠渔08499号船舶的上述违法行为后，于2012年6月21日立案，2012年9月12日报请其上级部门惠安县海洋与渔业局要求延长处理时间一年至2013年6月20日止获批。2013年6月13日向闽惠渔08499渔船的所有人李锦飞送达《行政处罚告知书》，告知其可在收到告知书之日起三日内进行陈述申辩。2013年6月19日被上诉人作出的闽惠海渔执罚（2012）001号《行政处罚决定书》，上述执法程序符合《农业行政处罚程序规定》。《农业行政处罚程序规定》第四十二条规定：“农业行政处罚机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款的行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，农业行政处罚机关应当组织听证。前款所指的较大数额罚款，地方农业行政处罚机关按省级人大常委会或者人民政府规定的标准执行；农业部及其所属的经法律、法规授权的农业管理机构对公民罚款超过三千元、对法人或其他组织罚款超过三万元属较大数额罚款”。被上诉人对闽惠渔08499渔船罚款五千元，不属该规定中的“较大数额”，上诉人李锦飞主张被上诉人没有告知其有听证的权利违反法定程序缺乏依据。上诉人主张被上诉人的其他违反程序问题没有提供相应的法律依据，本院不予采信。
综上，闽惠渔08499渔船在2011年伏渔期在漳州及其附近海域进行渔业捕捞活动，被上诉人依据《中华人民共和国渔业法》第三十八条第一款和《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》第四十条第一款第㈣项的规定，作出对其罚款五千元的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，原审判决予以维持正确。上诉人的上诉理由不足，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈鹏腾
审 判 员 董丽珠
代理审判员 陈东进
二〇一四年七月十日
书 记 员 李婉芬
速 录 员 赵 芳
附：本案所适用的法律、司法解释：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。