中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申1538号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑军有，男，1960年3月13日出生，汉族，住江西省铅山县。
委托诉讼代理人：邵宗良，北京市长歌律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘亚军，北京抒见律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：铅山县人民政府。住所地：江西省上饶市铅山县河口镇黄岗山社区人民路**号。
法定代表人：危岩，县长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：上饶市人民政府。住所地：江西省上饶市新行政中心。
法定代表人：谢来发，市长。
再审申请人郑军有诉被申请人铅山县人民政府（以下简称铅山县政府）、上饶市人民政府（以下简称上饶市政府）林业行政登记及行政复议一案，江西省上饶市中级人民法院于2016年12月21日作出（2016）赣11行初65号行政判决，驳回郑军有的诉讼请求。郑军有不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2017年7月20日作出（2017）赣行终176号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。郑军有仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
郑军有向本院申请再审，请求撤销一、二审法院判决，撤销被诉撤销山林权证决定及行政复议决定。其申请再审的主要事实和理由为：1.铅山县政府作出被诉撤销山林权证决定未依法保障再审申请人相应陈述、申辩权，也未依法送达；2.案涉“龙井”山场一直由再审申请人等村民所有，发证前权利登记公示期间没有任何个人或单位提出异议，颁证后也没有任何个人或单位就权属产生争执；3.铅山县政府颁证时就已经知道相应《林权登记申请表》中无四至交接人签字等事实；4.被诉撤销山林权证决定适用《江西省林权登记管理办法（试行）》错误；5.上饶市政府以在行政复议程序中收集的证据和认定的事实证明被诉撤销山林权证决定合法，不符合法律规定。
本院另依法查明：铅山县稳定山权林权办公室于1982年3月5日作出的《关于葛仙山林权调解意见的报告》载明，葛仙庙、娘殿庙土改时并未分配，杨村项源村的土改底册中查找不到存根；翠花亭拖坑表齐大路以上的山林属国有林，不属于杨村葛仙源两个生产队。该办公室对相关争议出具“调解意见”载明，杨村公社葛仙源两生产队与天柱山伦潭分场的山场界址，应以翠花亭拖坑表为界，翠花亭齐以上的山场属国有林；翠花亭拖坑表齐大路下直至娘殿大路水到葛仙××山场××杨村项源××生产队所有；娘殿凹背闯脑石的山场属国有林。在文革后期天柱山场在娘殿附近山场越界占用项源葛仙源队的山场造林，应按实际320亩面积每亩补10元山价退赔给葛仙源生产队，其权属应归天柱山场所有。铅山县政府根据上述调解意见，作出铅政发〔82〕字第47号《关于葛仙山林权争执意见的批复》。再审审查过程中，再审申请人等确认案涉“龙井”山场位于翠花亭齐以上，国有葛仙山林场持有的案涉林权证涵盖了“龙井”山场的四至范围。
本院认为：本案争议焦点包括三个方面，一是再审申请人持有的案涉“龙井”山场林权证是否具有权属依据；二是铅山县政府作出被诉撤销山林权证决定是否合法；三是上饶市政府作出案涉行政复议决定是否合法。
一、关于案涉“龙井”山场林权证的权属依据问题
根据《林木林地权属争议处理办法》第四条、第十九条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定；林权争议经林权争议处理机构调解未达成协议的，林权争议处理机构应当制作处理意见书，报同级人民政府作出决定。本案中，再审申请人所在村组与国有葛仙山林场曾发生林权争议，铅山县政府作出铅政发〔82〕字第47号《关于葛仙山林权争执意见的批复》，该批复系县级人民政府对林权争议作出的处理决定，具有法定效力。案涉“龙井”山场位于翠花亭齐以上，根据上述批复有关山场界址划分处理意见，“龙井”山场林权归属国有葛仙山林场。因此，铅山县政府认定再审申请人持有的案涉“龙井”山场林权证没有权属依据并无不当。再审申请人主张上述批复未实际执行，其对“龙井”山场一直享有相应物权，葛仙山林场案涉林权证系伪造，但未提供相应的历史权利凭证等证据，本院不予采纳。
二、关于铅山县政府作出被诉撤销山林权证决定是否合法、是否需要再审改判问题
根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条第三项规定，林权权利人提出登记申请，应当提交申请登记的森林、林木和林地权属证明文件。《江西省林权登记管理办法（试行）》第三十二条第三项规定，有足够的证据证明该证属错误发放的，由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项。因再审申请人依法不具有“龙井”山场相应权属依据，其持有的林权证系错误发证，铅山县政府自行撤销该林权登记发证行为，符合客观事实。铅山县政府案涉登记颁证行为作出于《江西省林权登记管理办法（试行）》实施前，而铅山县政府根据该办法有关规定，作出被诉撤销山林权证决定。对此，上饶市政府行政复议决定亦予指出。考虑到被诉撤销山林权证决定作出之时，《江西省林权登记管理办法（试行）》已经实施并至今有效，铅山县政府在确有证据证明案涉登记发证行为确属错误的前提下，适用上述办法予以撤销并不违法。因被诉撤销决定系通过铅山县林业局向铅山县政府“请示撤销”的方式启动，而法律法规对行政机关内部纠错文书如何送达并无明确规定，铅山县政府经自行纠错后将被诉撤销山林权证决定送达铅山县林业局，责令铅山县林业局告知再审申请人有关撤销内容并转交相应文书、告知救济途径，视为履行了相关送达告知义务。被诉撤销山林权证决定虽未直接听取权利人陈述、申辩，也未直接送达并交待相关救济权利，不完全符合正当程序要求，但该程序瑕疵已经通过铅山县林业局及有关乡级人民政府告知行为等得到补正，而权利人事实上也已经及时行使了申请行政复议和提起诉讼的权利。且行政登记系对既有权利的登记确认，其本身并不设定、产生新的权利，因而对登记颁证行为以及其后的撤销颁证行为的审查，既要依法审查行政程序合法性，更应重视该种行为与所涉权利归属是否一致。本案被撤销的登记发证行为，明显与此前铅山县政府林权争议处理结论冲突且与葛仙山林场案涉林权证重叠，即使人民法院因被诉撤销山林权证决定存在程序违法而责令重新作出行政行为，也无法改变重叠发证的事实，反而增加当事人诉累，也影响法律关系稳定。与此同时，人民法院审理行政案件实行两审终审制，再审程序是针对生效裁判可能出现影响当事人权利的重要错误而设立的特别救济程序。在原审法院已经对被诉撤销山林权证决定所存在的程序问题予以指正，并衡量全案案情、权利归属与当事人诉累情况，未以程序违法为由判决撤销的情况下，本院亦无必要仅因上述程序问题而否定被诉撤销山林权证决定及一、二审法院判决。
顺予指出，对本案行政程序问题，铅山县政府应在今后工作中引以为戒。对于本案类似林权纠纷处理，还应当考虑到“林业三定”时期当地林权证大批量限时颁发而造成的缺少四邻指界等问题的实际情况，避免单纯以颁证存在四邻指界等程序欠缺为由撤销林权证。对于程序违法但实体权属明确的颁证行为，可在确认程序违法的前提下，保留其权证效力，以维护颁证行为的稳定性和林权主体的信赖利益。
三、关于上饶市政府行政复议决定是否合法问题
因再审申请人不具有案涉“龙井”山场的林地及林木权属，铅山县政府作出被诉撤销山林权证决定虽在法律适用及送达程序方面存在瑕疵，尚不足以影响其整体合法性，上饶市政府经复议作出维持决定亦无不当。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第三款规定，复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。上饶市政府在行政复议过程中自行收集相关证据及法律依据，并以此证成原行政行为合法，不违反上述规定，再审申请人主张上饶市政府行政复议程序违法，本院不予支持。
综上，本案一审判决认定案件基本事实清楚，适用法律及处理结果正确，二审判决维持并无不当。郑军有的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人郑军有的再审申请。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 王晓滨
审 判 员 白雅丽
二〇一八年六月二十八日
法官助理 殷 勤
书 记 员 于 露