山西省太原市晋源区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）晋0110行初36号
原告要信，男，1953年11月29日出生，汉族，太原市村民，现住太原市。
委托诉讼代理人宋姣，北京在明律师事务所律师。
委托诉讼代理人要海燕，女，1982年8月20日出生，汉族，现住太原市。
被告太原市迎泽区郝庄镇人民政府，住所地太原市迎泽区朝阳街58号。
法定代表人白冰，镇长。
委托诉讼代理人彭志英，山西鼎信泽律师事务所律师。
委托诉讼代理人崔玉佩，太原市迎泽区郝庄镇人民政府工作人员。
被告太原市迎泽区住房和城乡建设局，住所地太原市青年路55号。
法定代表人周靖华，局长。
被告太原市城乡规划管理执法支队，住所地太原市新建路**号。
法定代表人赵建卫，支队长。
委托诉讼代理人ＸＸ书，太原市城乡规划管理执法支队大队长。
被告太原市城乡规划局，住所地太原市新建路27号。
法定代表人邵社教，局长。
被告太原市迎泽区城市管理局，住所地太原市青年路213号。
法定代表人刘俊刚，局长。
委托诉讼代理人李立飞，太原市迎泽区城市管理局科员。
被告太原市城乡管理行政执法局迎泽区分局，住所地太原市水西关正街19号。
法定代表人闫俊力，局长。
委托诉讼代理人刘莹辉，太原市城乡管理行政执法局迎泽区分局副中队长。
委托诉讼代理人张芹，山西臻兴律师事务所律师。
被告太原市城乡管理行政执法局，住所地太原市新建路85号。
法定代表人张利，局长。
出庭负责人张志杰，副局长。
委托诉讼代理人胡伯彦，太原市城乡管理行政执法局工作人员。
委托诉讼代理人安海霞，山西恒一律师事务所律师。
被告太原市迎泽区人民政府，住所地太原市迎泽区云路街15号。
法定代表人李慧，区长。
委托诉讼代理人杜文杰，太原市迎泽区人民政府法制办科员。
原告因不服被告太原市迎泽区郝庄镇人民政府（以下简称郝庄镇政府）、被告太原市迎泽区住房和城乡建设局（以下简称迎泽住建局）、太原市城乡规划管理执法支队（以下简称市执法支队）、被告太原市迎泽区城市管理局（以下简称迎泽城管局）、太原市城乡管理行政执法局迎泽区分局（以下简称迎泽执法局）联合作出的迎强决字[2017]第0000002号《行政强制措施决定书》，以及太原市迎泽区人民政府（以下简称迎泽区政府）作出的迎行复决字[2017]15号《行政复议决定书》，于2018年1月30日向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月8日受理后，原告于2018年4月22日向本院申请追加太原市城乡规划局（以下简称市规划局）、太原市城乡管理行政执法局（以下简称市执法局）为被告。本院依法向上述被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年5月29日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代理人宋姣，被告郝庄镇政府的诉讼代理人彭志英、崔玉佩，被告市执法支队的诉讼代理人ＸＸ书，被告迎泽城管局的诉讼代理人李立飞、被告迎泽执法局的诉讼代理人刘莹辉、张芹，被告市执法局的出庭负责人张志杰、诉讼代理人安海霞、胡伯彦，被告迎泽区政府的诉讼代理人杜文杰到庭参加诉讼。被告迎泽住建局、市规划局经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。2018年8月3日，原告撤回对被告市执法支队的起诉，本院已口头裁定予以准许。本案现已审理终结。
被告市执法支队、迎泽住建局、迎泽城管局、迎泽执法局、郝庄镇政府于2017年5月3日作出迎强决字[2017]第0000002号《行政强制措施决定书》，告知原告在未办理合法手续的情况下，擅自在东太堡社区建设的砖混二层建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设。根据该法第六十四条的规定，对原告作出强制拆除违法建筑的行政强制措施决定。
原告诉称，原告在太原市迎泽区长风东街东太堡黄家坟村龙鼎花园工业园区拥有合法土地使用权及房屋所有权，面临土地征收与房屋拆迁，原告至今未与相关机关就补偿事宜达成一致。
2017年5月3日，原告收到被告郝庄镇政府、迎泽住建局、市执法支队、迎泽城管局、迎泽执法局联合出具的迎强决字[2017]第0000002号《行政强制措施决定书》。原告认为，上述决定书违反《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》对于违法建筑的认定及相关工作规程，亦不符合《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》的相关程序，故该决定书违法。
2017年6月19日，原告向被告迎泽区政府申请行政复议，被告迎泽区政府在法定期限内未作出任何处理。原告遂于2017年8月23日针对被告迎泽区政府的不作为向阳泉市中级人民法院起诉。阳泉市中级人民法院受理后，经与被告迎泽区政府沟通协商，被告迎泽区政府受理了原告的行政复议申请，并于2017年11月29日向原告出具行政复议受理通知书，2018年1月23日作出《行政复议决定书》（原告于2018年1月25日收到），维持了迎强决字[2017]第0000002号《行政强制措施决定书》。
原告认为，被告郝庄镇政府、迎泽住建局、市执法支队、迎泽城管局、迎泽执法局作出的《行政强制措施决定书》实体、程序均违法，侵犯了原告的合法权益，被告迎泽区政府在未尽到审查义务的情况下，径行作出的《行政复议决定书》亦侵犯了原告的合法权益，故向法院提起行政诉讼。原告的诉讼请求是：一、请求法院依法判决撤销被告郝庄镇政府、迎泽住建局、市执法支队、迎泽城管局、迎泽执法局联合作出的迎强决字[2017]第0000002号《行政强制措施决定书》；二、请求法院依法判决撤销被告迎泽区政府作出的迎行复决字[2017]15号《行政复议决定书》；三、本次诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
证据1、房产证明。
证据2、收据。
证据3、《行政强制措施决定书》。
证据4、《行政复议决定书》。
证据5、（2018）晋0110行初18号判决书。
以上证据证明，原告系通过租赁的方式取得涉案地块的土地使用权，并经过当时村委会同意，在涉案地块建设有相应房屋，故原告对以上房屋具有合法的产权以及处分的权利，而被告郝庄镇政府、迎泽住建局、市执法支队、迎泽城管局、迎泽执法局作出的该决定书存在程序以及实体违法的情况下，原告有权向被告迎泽区政府提出行政复议申请，然而被告迎泽区政府在未审查该决定书的送达程序是否合法、作出的实体内容是否合法、作出的行政机关是否有法定职权的情况下，作出维持的复议决定，存在认定事实和适用法律错误。上述五被告作出《行政强制措施决定书》的依据就是迎泽国土局十二宗地的认定，但是该认定已经被法院撤销，所以上述五被告作出的《行政强制措施决定书》错误。
被告郝庄镇政府辩称，一、依据《中华人民共和国城乡规划法》以及迎办发[2017]8号《中共太原市迎泽区委办公室、太原市迎泽区人民政府办公室关于印发〈迎泽区城市管理全面提升行动实施方案〉的通知》要求，被告郝庄镇政府与被告迎泽住建局、市执法支队、迎泽城管局、迎泽执法局联合开展违法建设整治工作，其是按照法律法规及区政府文件要求履行的监督管理职责。二、被告郝庄镇政府经向太原市国土资源局迎泽分局、规划局等部门核实，得知原告并未办理相关手续，也未取得《建设工程规划许可证》，该建筑物属于违法建设。三、被告郝庄镇政府与上述四被告联合作出《行政强制措施决定书》之前，向原告下发过违法建设限期拆除通知书，以及违法建设限期拆除催告书。综上所述，被告郝庄镇政府与上述四被告联合作出的行政行为程序合法，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告郝庄镇政府向本院提交了以下证据：迎办发[2017]8号《中共太原市迎泽区委办公室、太原市迎泽区人民政府办公室关于印发〈迎泽区城市管理全面提升行动实施方案〉的通知》。证明本次联合执法的依据，以及原告的房屋并未办理相关的审批手续，其具有作出认定违法建筑的职责。
被告郝庄镇政府作出行政行为的法律依据为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条。
被告市执法支队辩称，一、原告未依法办理相关的行政许可手续，其擅自在东太堡社区开发区内建设的建筑物属违法建筑。二、在拆除原告违法建设前，被告市执法支队联合其余四被告向原告下达过《拆除通知书》等相关的执法文书，程序合法。三、被告市执法支队与其余四被告有权对依法被认定的违法建筑采取强制措施。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告市执法支队未在法定期限内向本院提交证据和法律依据。
被告迎泽城管局与被告郝庄镇政府的意见一致。
被告迎泽城管局未在法定期限内向本院提交证据和法律依据。
被告迎泽执法局与被告市执法支队的意见一致。
被告迎泽执法局向本院提交了以下证据：
证据1、《拆除通知书》。
证据2、《限期拆除违法建设催告书》。
证据3、《行政强制措施决定书》。
证据1至证据3证明：在拆除违法建筑前，被告向原告下达了《拆除通知书》《限期拆除违法建设催告书》《行政强制措施决定书》等执法文书。
证据4、《行政强制措施决定书》张贴图片。证明被告将《行政强制措施决定书》在执法现场进行了张贴。
证据5、违法建设现场图片。证明被告在行政执法中，到涉案现场进行了调查取证。
证据6、关于迎泽区郝庄镇东太堡社区12宗用地情况的说明。证明原告未办理用地手续，其建设的建筑物属违法用地。
被告迎泽执法局作出行政行为的法律依据为：《太原市人民政府关于印发违法建设查处规定的通知》（并政发[2013]9号）第五条；《太原市迎泽区人民政府办公室关于开展集中整治违法用地、违法建设行为专项行动的通知》（迎政办发[2015]18号）；《中共太原市迎泽区委办公室、太原市迎泽区人民政府办公室关于印发〈迎泽区城市管理全面提升行动实施方案〉的通知》（迎办发[2017]8号）。
被告市执法局辩称，同意被告市执法支队和迎泽执法局的意见。但该《行政强制措施决定书》既不是其作出的决定，也不是其实施的，被告市执法局对被告迎泽执法局是部分行政处罚权的委托，不是作出行政强制措施的委托，故其非本案适格被告，请求法院驳回原告对其的起诉。
被告市执法局向本院提交了以下证据：
证据1、行政处罚权委托书。证明被告市执法局给被告迎泽执法局的委托事项并不包括拆除违法建筑的行政强制行为。
证据2、迎编办发[2011]41号《关于太原市迎泽区城市管理局所属事业单位清理规范的通知》。证明被告迎泽执法局的职权除了被告市执法局委托的行政职权外，还有被告迎泽区政府交办的其他事务。
证据3、事业单位法人证书。证明被告迎泽执法局系事业单位法人，具有独立承担责任的主体资格。
被告迎泽区政府辩称，一、行政复议工作流程符合法律规定；二、五被告联合作出的《行政强制措施决定书》合理合法；三、原告没有在2017年6月19日向其提起行政复议，也没有向阳泉中院提起诉讼，原告所述内容与事实不符。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告迎泽区政府向本院提交了以下证据：
证据1、行政复议决定书。证明依据行政复议法的规定作出行政复议决定。
证据2、行政复议申请移交通知书。证明太原市政府将原告的行政复议申请移送其进行审理。
证据3、行政复议申请书。证明原告提出行政复议申请。
证据4、行政复议答复通知书。
证据5、行政复议被申请人答复。
证据4、证据5证明，依据行政复议法的规定，被告在法定期限内进行了答复，程序合法。
证据6、作出行政复议决定所依据的证据材料。证明行政复议决定合理合法。
证据7、送达回证。证明其依法履行了送达程序。
被告迎泽区政府作出行政行为的法律依据为：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条；《中华人民共和国城乡规划法》第四十条。
被告迎泽住建局、市规划局未到庭，未在法定期限内向本院提交答辩状，也未提交相关证据和作出行政行为的法律依据。
经庭审质证，原告对被告郝庄镇政府提供的证据发表如下质证意见：
一、被告郝庄镇政府辩称已向国土资源局、规划局等部门核实原告未办理相关手续，但其所提交的证据中并没有相关规划局的认定意见；
二、对于迎办发[2017]8号文件，被告郝庄镇政府提交的不是原件，故原告对该证据的真实性不予认可。同时，对该文件的内容的合法性也不予认可。被告郝庄镇政府作出的方案、通知不存在合法性，故该证据不能证实被告郝庄镇政府具有作出强制拆除决定的法定职权。
原告对被告迎泽执法局提供的证据发表如下质证意见：
一、对证据1至证据4的真实性无异议，但不认可该证据的合法性。首先，被告迎泽执法局未举证证实其有法定职权作出行政强制措施决定书；其次，拆除违法建设催告书的落款时间是2017年5月2日，其中写明在收到本通知三日内可进行陈述、申辩，但是强制措施决定书的落款时间是2017年5月3日，据此被告迎泽执法局并没有给原告陈述和申辩的权利，违反程序规定；再次，被告迎泽执法局作出的通知书、催告书和强制措施决定书没有按照民事诉讼法中规定的送达程序进行送达，而是直接贴到被强拆房子的墙上，故原告对送达方式不予认可。
二、证据5没有显示照片的拍摄时间、拍摄人员，不能证实是被告迎泽执法局在行政执法过程中进行的合法取证行为。
三、对证据6的真实性无异议，但该证据已经被（2018）晋0110行初18号行政判决书予以撤销。
四、对被告迎泽执法局作出行政行为的法律依据，原告认为，并政发[2013]9号文件与本案的被告无关；迎政办发[2015]18号文件违法，不能作为其履行职责的依据；对迎办发[2017]8号文件的意见与对被告郝庄镇政府提交的该文件的意见一致。
原告对被告太原市执法局提供的证据发表如下质证意见：
对证据的真实性无异议，认可其给予被告迎泽执法局的权限并不包括违法建筑的拆除以及做出行政强制措施，以上证据可以证实被告郝庄镇政府、迎泽住建局、市执法支队、迎泽城管局、迎泽执法局作出行政强制措施决定书存在主体错误，超越法定职权。
原告对被告迎泽区政府提供的证据发表如下质证意见：
一、对证据1至证据3的真实性无异议；
二、证据4、证据5可以证实被告迎泽城管局、被告市执法支队、被告迎泽执法局、被告郝庄镇政府、被告迎泽住建局在行政复议期间提交的证实其行政行为合法的依据仅为太原市国土资源局迎泽分局作出的十二宗用地说明和《行政强制措施决定书》，而该份用地情况说明已被撤销，因此该《行政强制措施决定书》没有事实和法律依据；
三、证据6中，各被告在行政复议期间并未依法向被告迎泽区政府提交其作出行政行为时的法律依据以及法定职权的依据，被告迎泽区政府在此情况下作出的复议决定理应予以撤销；
四、对证据7的真实性无异议，但原告认为被告迎泽区政府作出的行政复议决定书存在认定事实错误，对于作出《行政强制措施决定书》的前置文件是否依法履行了送达程序也没有查清，在此情况下其作出的维持行为存在事实认定错误。
被告郝庄镇政府对原告提供的证据发表如下质证意见：
一、证据1是东太堡居委会出具的证明，合法的产权证明应当是宅基地使用权证，该证据不能证明原告拥有涉案房产的合法产权，故对该证据的客观性、关联性不认可。
二、对证据2的真实性认可，但该证据是原告向东太堡社区居委会缴纳的土地使用费，更能说明原告并非涉案的土地的合法产权人；原告提交上述证据是为证明土地合法性，但原告只是租用东太堡社区的土地，收据也是2011年、2012年、2014年的，现在是否一直缴纳也没有证据显示，并且当时与居委会的租用协议里也写明征地是要交回的。
三、对证据3的真实性认可，对证明内容不认可，该《行政强制措施决定书》均是对原告的违法建筑物而不是对土地下发的，故该决定书作出程序和实体均合法；
四、对证据4的真实性认可，对证明内容不认可，复议决定书合法有效；
五、证据5是判例，不能作为本案证据使用，且法院判决撤销的是违法用地的说明，而本案是针对违法建筑物下发的决定书，故不能作定案依据。
被告市执法支队同意被告郝庄镇政府的质证意见，提出原告没有国家下发的合法产权证，也没有建设工程规划许可证，所以对证据1不认可。
被告迎泽城管局对原告提供的证据均不认可。
被告迎泽执法局对原告提供的证据发表如下质证意见：
一、对证据1的真实性认可，但是对房产证明的合法性不认可；
二、证据2并未明确标明缴纳的是哪个房屋的土地使用费，且出具时间是2011年、2014年，本案查处是在2017年，原告无法证明2017年是否缴纳，且还有一个缴纳到泰宝公司，没有证明该公司与东太堡社区是何种关系；
三、对证据3、证据4的真实性、合法性认可，对证明目的不认可；
四、对证据5的真实性、合法性认可，对证明目的不认可，联合执法的依据不只是依据十二宗用地的情况说明，主要是原告无法提供证据证明其对涉案房屋拥有合法产权。
被告市执法局同意被告迎泽执法局的质证意见。
被告迎泽区政府对原告提供的证据发表如下质证意见：
一、对证据1、证据2的真实性、合法性、关联性均不认可，根据《中华人民共和国物权法》第九条、《房屋登记办法》（建设部令第168号）第二十五条的规定，原告应当提供不动产机构颁发的不动产房屋所有权证，东太堡社区出具的相关房产证明和收据都不能证明其房屋的权利归属的合法性，也不能证明其占地建房的合法性。
二、对证据3、证据4的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可；
三、对证据5的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可，原告申请复议时，法院并未作出该撤销判决，故被告迎泽区政府根据该12宗用地的情况说明作出的复议决定合法。
本院对原、被告各方提交证据的真实性均予以采信。
经审理查明，原告在太原市迎泽区长风东街东太堡黄家坟村龙鼎花园工业园区建有二层建筑物。
2017年4月21日，太原市国土资源局迎泽分局作出《关于迎泽区郝庄镇东太堡社区12宗用地情况的说明》，认定涉案房屋未办理用地手续，属违法用地。
2017年4月25日，被告迎泽执法局、被告郝庄镇政府与太原市城乡规划局迎泽分局、太原市国土资源局迎泽分局联合作出了编号第[001354]号《拆除通知书》，告知原告涉案建筑物属违法建设，要求原告在三日内自行拆除，逾期未拆除的，将依法实施强制拆除。
2017年5月2日，被告市执法支队、被告迎泽住建局、被告迎泽城管局、被告迎泽执法局、被告郝庄镇政府联合作出并限拆催（迎）字[2017]第0000856号《限期拆除违法建设催告书》，告知原告自收到之日起三日内拆除违法建设，逾期未拆除的，将依法实施强制拆除；如需要进行申辩的，可在收到该通知书之日起三日内进行陈述和申辩。
上述《拆除通知书》和《限期拆除违法建设催告书》均未有送达原告的证明。
2017年5月3日，被告市执法支队、被告迎泽住建局、被告迎泽城管局、被告迎泽执法局、被告郝庄镇政府联合作出迎强决字[2017]第0000002号《行政强制措施决定书》，决定对涉案建筑物予以强制拆除，并告知了原告申请复议或者提起行政诉讼的期限。该《行政强制措施决定书》张贴于涉案建筑物的大门口。
原告不服上述《行政强制措施决定书》，向太原市人民政府申请行政复议，太原市人民政府受理后将案件移交被告迎泽区政府，被告迎泽区政府于2018年1月23日作出迎行复决字［2017］15号《行政复议决定书》，维持了五被告作出的《行政强制措施决定书》。
另查明，太原市国土资源局迎泽分局于2017年4月21日作出《关于迎泽区郝庄镇东太堡社区12宗用地情况的说明》，认定原告的涉案房屋未办理用地手续，属违法用地。2018年3月26日本院作出（2018）晋0110行初18号行政判决书，撤销了该用地说明。
涉案房屋现已被拆除。
本院认为，本案是因被告联合作出《行政强制拆除决定书》引发的诉讼，本案争议的焦点是：一、各被告主体是否适格？二、各被告作出的《行政强制措施决定书》认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律法规是否正确？
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，被告市执法支队、被告迎泽执法局、被告迎泽住建局、被告迎泽城管局、被告郝庄镇政府是作出《行政强制措施决定书》的署名单位，因此，上述单位原则上应当是本案被告，但被告市执法支队、迎泽执法局均为事业单位法人，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，第一，被告市执法支队的举办单位为被告市规划局，被告市规划局应当是本案的适格被告，而被告市执法支队和被告市规划局在诉讼过程中均未能证明被告市执法支队实施的行政行为是否存在法律、法规的授权或举办单位的委托，故被告市执法支队作出的行政行为应当由被告市规划局承担相应的后果。第二，被告市执法局作为被告迎泽执法局的委托单位，其给被告迎泽执法局的委托事项中只有针对部分行政管理方面的行政处罚权，而没有强制执行权，被告市执法局对被告迎泽执法局超出委托范围的行政行为不承担责任，故被告市执法局对被告迎泽执法局作出的行政行为不承担相应的法律后果。
二、被告市规划局、被告迎泽执法局、被告迎泽住建局、被告迎泽城管局、被告郝庄镇政府没有法定职责，且未按照法定程序，在事实不清、证据不足，且适用法律、法规错误的情况下作出的《行政强制措施决定书》违法，依法应予撤销；但因涉案房屋已被拆除，在客观上已不具备可撤销内容，故本院确认该《行政强制措施决定书》违法。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告太原市城乡管理行政执法局迎泽区分局、被告太原市迎泽区住房和城乡建设局、被告太原市迎泽区城市管理局、被告太原市迎泽区郝庄镇人民政府、被告太原市城乡规划局作出的迎强决字[2017]第0000002号《行政强制措施决定书》违法；
二、驳回原告要信对被告太原市城乡管理行政执法局的诉讼请求；
三、撤销被告太原市迎泽区人民政府作出的迎行复决字[2017]15号《行政复议决定书》。
本案受理费50元，由被告太原市城乡管理行政执法局迎泽区分局、被告太原市迎泽区住房和城乡建设局、被告太原市迎泽区城市管理局、被告太原市迎泽区郝庄镇人民政府、被告太原市城乡规划局、被告太原市迎泽区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于太原市中级人民法院。
审 判 长 张治魂
人民陪审员 孟晋军
人民陪审员 郭俊杰
二〇一八年八月九日
书 记 员 崔新媛