江苏省大丰市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）大行初字第0069号
原告大丰市常华海产品有限公司，住所地大丰市王港闸河北向东1000米处。
法定代表人梅德华，公司总经理。
委托代理人王洪，江苏刘爱君律师事务所律师。
被告盐城市大丰质量技术监督局，住所地大丰市建康东路。
法定代表人徐社文，该局局长。
委托代理人王爱国，该局副局长。
委托代理人仲小平，江苏仲连晟律师事务所律师。
委托代理人崔晓华，江苏仲连晟律师事务所律师。
第三人大丰市常许农产品初加工有限公司，住所地大丰市王港闸河北向东1000米处。
法定代表人常建平，公司总经理。
原告大丰市常华海产品有限公司（以下简称常华公司）诉被告盐城市大丰质量技术监督局（以下简称大丰质监局）不服质监行政处罚一案，本院于2014年12月3日受理后，依法向被告送达了行政诉状副本及应诉通知书。因大丰市常许农产品初加工有限公司（以下简称常许公司）与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年12月25日、2015年2月10日两次公开开庭审理了本案。原告常华公司的委托代理人王洪，被告大丰质监局的委托代理人王爱国，第三人常许公司的法定代表人常建平两次均到庭参加诉讼，被告大丰质监局的委托代理人仲小平参加了第一次庭审，崔晓华参加了第二次庭审。本案现已审理终结。
2014年6月4日，大丰质监局作出了（大）质监罚字（2014）0019号行政处罚决定书，认定常华公司未取得食品生产许可证生产紫菜共175箱，生产成本价476元∕箱，涉案货值总额为83300元，未销售。大丰质监局认为常华公司未取得食品生产许可证生产紫菜的行为已违反了《中华人民共和国食品安全法》第二十九条第一款的规定，遂依据《中华人民共和国食品安全法》第八十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项规定，对常华公司作出如下处罚：1、没收库存无证生产的紫菜175箱；2、处罚款计人民币83300元。
被告向本院提供作出上述行为的证据为：
1、现场检查笔录（2014年4月11日）；
2、调查笔录；
证据1-2拟证明2014年4月11日，原告未取得生产许可证生产成品紫菜109箱的事实。
3、查封决定书、涉案物品清单及送达回证，拟证明被告查封原告109箱成品紫菜的具体情况。
4、取证单3份，即在常华公司办公室、成品仓库拍摄的常建平身份证照片、被查封紫菜照片及被查封紫菜外包装合格证照片，拟证明现场查封时常建平在场，合格证上注明的落款企业是常华公司，三份取证单上均盖有常华公司的公章和委托代理人常建平的手印。
5、权利义务告知书、调查笔录，拟证明被告在采取行政措施时告知当事人权利及对查封措施的诉讼和复议程序。
6、现场检查笔录（2014年4月25日），拟证明原告继续违法生产成品紫菜66箱的事实。
7、对常建平的调查笔录（2014年4月28日），拟证明原告反映在2014年4月12日至4月24日期间无证生产66箱紫菜的事实。
8、查封决定书、涉案物品清单及送达回证，拟证明被告查封66箱成品紫菜时的具体情况。
9、取证单1份，拟证明原告2014年4月24日生产的干紫菜产品合格证上标注的生产企业是常华公司。
10、常华公司企业法人营业执照、组织机构代码证，拟证明原告系自然人控股的企业法人。
11、授权委托书、法定代表人身份证明、梅德华身份证复印件等，拟证明原告法定代表人梅德华在处理被告查处无食品生产许可证擅自生产紫菜一案中已授权委托常建平接受调查、提供证据材料、代为签收法律文书及材料申请回避、申请听证、陈述申辩，常建平所作的陈述及证据上的签字是经过公司授权的，具有法律效力。
12、情况说明，拟证明原告于2014年4月11日书面确认生产109箱紫菜及每箱含量、价格、未销售的情况。
13、行政强制措施期限告知书及送达回证，拟证明被告延长强制措施期限并依法告知了原告。
14、检验报告2份，拟证明原告被查封的二批产品经检验合格。
15、常华公司请求减轻处罚、申请分期付款的报告各1份，声明1份，2份报告和1份声明均加盖了原告的公章，在2014年5月12日的请求减轻处罚报告上将许定贵影响常华公司生产作为减轻处罚的理由，且有梅德华的签字，拟证明原告对无证生产的情况要求减轻处罚的事实。
16、行政处罚告知书及送达回证，拟证明被告按程序告知原告听证权利等。
17、行政处罚决定书及送达回证，拟证明被告依法定程序送达行政处罚决定。
18、原告2014年2月25日的食品生产许可证申请书及相关申请资料，拟证明全部生产设备均为原告所有，经营场所的权属为大丰市南阳镇堤防站。
原告常华公司诉称，2014年6月4日，被告以原告无证生产紫菜为由处罚了原告。实际无证生产的主体是常许公司。由于常许公司借用常华公司的名义申领生产许可证，所以被告大丰质监局张冠李戴，行政处罚主体错误。请求法院撤销被告大丰质监局作出的（大）质监罚字（2014）第0019号行政处罚决定。
原告向本院提供的证据为：
1、常建平与许定贵于2013年6月30日签订的投资协议书，拟证明常华公司不是紫菜加工的实际投资人、生产人。
2、2014年5月6日颁发的常许公司营业执照，拟证明常建平与许定贵没有及时领取常许公司营业执照，常建平与许定贵投资的常许公司是实际生产加工紫菜的主体。
3、《食品生产许可管理办法》第十条、第十二条的规定，拟证明根据该规定，被告在2014年1月16日收到第三人的申请，于2014年2月7日向原告出具证明，该证明内容与《食品生产许可管理办法》第十二条所规定的准予食品许可决定书的内容是完全一致的，根据《食品生产许可管理办法》发出决定书就可以生产的规定，被告出具证明应当是准许原告生产的。且被告应当在2014年2月18日之前颁发食品许可证，但被告一直拖到5月9日才予以颁发。
被告大丰质监局辩称，被告处罚认定事实清楚，被告在原告仓库内查获成品紫菜175箱，原告无食品生产许可证，属违法生产的行为。被告在处罚中适用法律正确，《食品安全法》第二十九条第一款规定“国家对食品生产经营实行许可证制度”，原告的行为即属于违反了该法律规定的行为。根据《中华人民共和国食品安全法》第八十四条的规定：“违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”，同时依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项的规定“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”。本案中被告仅作出了没收原告紫菜175箱，处货值相等的罚款，这是考虑到原告的产品是合格的，尚未销售，加之原告又在办理生产许可证过程中，所以比法定的处罚标准5倍以上10以下减轻了若干档；原告的起诉理由不能成立，常许公司是2014年5月6日依法成立的，而原告的生产行为是当年的3、4月份，常许公司不可能在3月份就开始生产紫菜。请求法院对原告的诉请予以驳回。
第三人常许公司述称，我与许定贵投资设立常许公司，生产紫菜的设备也是以常建平个人名义购买。由于公司营业执照未能及时领取又急于生产，便以常华公司名义先领取食品生产许可证。生产紫菜的主体实际是常许公司。在生产过程中已向被告申请办理生产许可证，且被告同意第三人生产，原告没有生产行为，所以被告处罚原告没有道理，应当撤销被告对原告的行政处罚。
第三人向本院提供以下证据：
1、常建平与许定贵20**年6月30日的投资协议，拟证明紫菜生产设备是常许公司的而不是原告的。
2、常建平于2013年10月25日出具的承诺书，拟证明第三人与许定贵有矛盾。
3、江苏瑞雪海洋科技有限公司与常建平设备购销合同1份；4、收据3份（复印在同一页上）；
证据3-4拟证明设备是常建平个人购买的。
5、租赁协议（常华公司与常建平），拟证明常许公司的生产
场地是租赁的原告的办公室、食堂、仓库。
6、证明（大丰质监局于2014年2月7日出具），拟证明被
告已现场审查允许生产。
7、2014年1月16日常华公司申请办理食品生产许可证的申
请书，拟证明原告申请食品生产许可证的时间，被告证据中将原告申请食品生产许可的时间定为2014年2月25日，这与其出具证明的时间2014年2月7日矛盾。
8、民事诉状1份（许定贵起诉常华公司、常建平），拟证明常建平与许定贵的纠纷已进入诉讼程序。
9、营业执照副本1份（名称为大丰市常许农产品初加工有限公司），拟证明常建平与许定贵是常许公司的出资人，领取营业执照的时间是2014年5月6日。
10、全国工业产品生产许可证，拟证明被告对常华公司食品生产许可申请作出的批准行为滞后。
11、申请书，拟证明常许公司于2014年10月20日向大丰质监局申请将全国工业产品生产许可证的被许可主体由常华公司变更为常许公司。
12、出庭证人吉元兰的证言，拟证明本院2015年1月13日向其调查时其所作的陈述均不真实。
本院依职权调查证据如下：
1、2014年4月23日，本院大丰港法庭向常华公司董事长梅德华所做的笔录（复印件），拟证明梅德华是常华公司名义上的法定代表人，但其只负责海上紫菜养殖，常建平是常华公司的实际控制人，常华公司的公章及梅德华私章均在常建平处，常建平是常强父亲。
2、2015年1月13日，本院向常建平之妻吉元兰所做的调查笔录，拟证明常华公司的实际负责人是常建平，梅德华只负责海上紫菜养殖，常强正常在公安机关工作。
经庭审质证，原告对被告所举证据提出来如下质证意见：对证据1-9的真实性无异议，但对合法性、关联性有异议，认为被告查封的175箱紫菜是常许公司生产的，常许公司是借用原告的名义申请食品生产许可证的，原告不存在无证生产的行为。对证据10无异议。对证据11认为，该授权委托书上的公章是原告提供的，但委托人梅德华的签字非其本人所签。对证据12认为，该情况说明系常建平的个人行为。对证据13认为，常建平是以常华公司的名义签字，但实际是代表常许公司。对证据14认为，该检验报告中的紫菜不是常华公司的。对证据15认为，该两份报告和一份声明均是常许公司的常建平以常华公司的名义对外出具的。对证据16-17认为，常建平收到处罚告知和处罚决定后很长时间后才转给原告的，常华公司以为常建平自行处理的。对证据18认为，实际申请食品生产许可的时间应为2014年1月16日，不是2014年2月25日；原告从来没有与南通瑞雪海洋科技公司签订购买设备的合同，另外合同虽有原告印章，但原告的法定代表人是梅德华，而该合同法定代表人处填写的是常建平，可见合同是虚假的；常许公司是借用原告的名义申请办理食品生产许可证，但不等于申请人提供资料中的承诺的所有权就是原告所有，而应当按照实际所有人的投资情况来进行客观确认。第三人对被告证据的质证意见为：被告提供的证据上所有常华公司的公章都是常许公司借用的，所有委托书上梅德华的签字都是常建平签的；请求减轻处罚和申请分批付款的报告，是经被告调查人员周宁口述常建平记录然后打印盖章的；提供给被告办食品生产许可证的购销合同是许定贵根据购销合同的原件去常华公司办的，具体怎么办理的常许公司不知道。我们向被告申请生产许可证的申请时间是2014年1月16日，被告现在提供的生产许可证的申请书落款时间是2月25日，时间不一致，对被告证据的其他意见都与原告的质证意见相同。
被告对原告证据的质证意见为：对证据1认为，该投资协议的真实性、合法性无法确认，由法庭确认，对关联性有异议，投资协议是常建平与许定贵两人之间的行为，与本案的原告、第三人均没有任何文字涉及，梅德华是以个人名义见证，这份协议与本案没有任何关联性。对证据2常许公司营业执照的真实性、合法性及与本案的关联性均没有异议，第三人是5月6日才成立的，本案所涉被查处违法行为发生在同年3、4月份，即违法行为发生时尚无第三人主体身份的存在，故证实了被告认定原告为被处罚主体是正确的。原告证据3系引用《食品生产许可管理办法》第十条、第十二条的规定，实为法规依据，原告将被告出具的证明理解为准予生产的决定书，系原告理解错误，故对原告引用该法规所要达到的证明目的不予认同。且该法第十三条规定：“拟设立的食品生产企业必须在取得食品生产许可证书并依法办理营业执照工商登记手续后，方可根据生产许可检验的需要组织试产食品”，且在程序上被告并不是食品生产许可的受理、审核和颁证单位，无权作出决定是否准予生产食品，发证是国家统一发证，被告是为了方便申请人申请，代收、代交材料到盐城市质量技术监督局，被告仅可以证明收到申请书。第三人对原告证据的质证意见为：对证据1认为，该协议确实是常建平与许定贵签订的，原告与第三人的住所在同一地点。对证据2没有异议。对证据3中的法律法规不懂。
原告对第三人所举证据均无异议。被告对第三人所举证据的质证意见为：对证据1、2认为，这是两个自然人之间的交易行为，与本案不具有关联性。对证据3认为，该购销合同是复印件，如是真实的，原告提供给被告申领食品生产许可证的合同就是虚假的，两份合同肯定有一份是虚假的，且该合同与本案不具有关联性。对证据4认为，不是正规发票，其他质证意见同证据3。对证据5认为，该租赁协议是租赁宿舍、食堂、仓库，并没有租赁生产车间、生产设备的说法，与本案不具有关联性。对证据6认为，该证明仅证实原告已经申请办理食品生产许可证，申请时间实际是2014年2月25日，被告出具的证明是2月7日，是收到第一次的申请后出具的，正式的申请是在其后，且该证明不能证实被告允许原告生产。对证据7认为，该申请书上没有任何公章，与2014年2月25日盖公章的正式申请书有差别，差别在于没有买卖设备的合同、没有对资料真实性的承诺、没有盖公章，故不能证明这是正式的申请书。证据8与本案不具有关联性。对证据9认为，常许公司的营业执照虽然真实，但是这是在许定贵起诉常华公司、常建平后办理的执照。对证据10的真实性、合法性、关联性均予以认可，需要说明原告取得生产许可证的时间是5月9日。对证据11认为，与本案不具有关联性。
对本院调查的证据，原告的质证意见为：梅德华在调查笔录中反映的事实不存在，因为常华公司是股份制，股东是常强和梅德华，梅德华作为常华公司的法定代表人负责海上的紫菜养殖也是理所当然的，这与其公司经营范围及梅德华的工作职责相吻合；吉元兰在调查笔录中反映的内容没有任何事实依据，因为吉元兰是常建平的妻子，平时仅仅在常建平后面帮着打杂，对公司的经营管理及财务状况并不清楚。被告的质证意见为：两份证据从侧面证实了我们处罚的主体是正确的。第三人的质证意见为：梅德华的陈述不是事实，据第三人所知，大丰港法庭调查梅德华时是当天中午11点40分左右，梅德华喝了酒就瞎说了；对吉元兰的陈述笔录不发表意见，应以其当庭证言为准。
经本院审查并结合庭审质辩意见，本院对各方当事人所举的证据作如下确认：
原告证据1与本案无关联，不作为本案证据使用；原告证据2被告无异议，本院确认其证明常许公司于2014年5月6日经工商登记的事实。原告证据3实为颁发食品生产许可证的相关法律依据，与本案被告对原告作出处罚的法律规定及程序无关联。被告证据的真实性原告均无异议，原告对被告部分证据的证明目的提出异议，认为生产紫菜的主体是常许公司、梅德华的签名是常建平代签、常建平签名是以个人名义或代表常许公司名义、被告出具的证明就是决定同意其生产食品等，这些异议是原告与被告之间的争议，是本案审查认定的内容，故对被告证据本院均认定具有证明效力。第三人提供的证据6-10与认定本案事实有一定关联性，其余证据均与本案无关。因原告在行政执法程序中对主体未提异议，诉讼中争议焦点集中为主体问题，故本院依法作了调查，梅德华的陈述与吉元兰的陈述基本吻合、相互印证，能证实常建平在常华公司的实际控制人地位。
经审理查明，原告常华公司设立于2012年2月23日，法定代表人为梅德华。工商登记信息显示，该公司注册资本10万元，
其中，梅德华投资1万元、常强（在大丰市公安局交巡警大队工作）投资9万元。2014年1月16日，原告常华公司申请颁发食品生产许可证，申请书注明常建平系申请食品生产许可证事项的联系人，申请资料注明常华公司所列生产设备设施、检验仪器均为常华公司购买，且具有所有权和使用权。2014年2月7日，被告大丰质监局出具证明，该证明载明：“兹有大丰市常华海产品有限公司生产的水产干制品（紫菜）产品已经申请办理食品生产许可证，申报材料已审核受理，且已通过现场审查，待发证。特此证明。”。2014年3月，原告常华公司在未领取到食品生产许可证的情况下开始生产干紫菜。2014年4月11日，被告大丰质监局接到举报后对原告常华公司进行现场调查，并查封了已生产的库存紫菜109箱（每箱42包×100片），常建平对此出具情况说明，并加盖常华公司公章，该情况说明载明：“我公司2014年3月以来陆续一共生产了条班紫菜109箱，每箱42包，每包100张，每包净重300克，生产成本价476元∕箱，未销售”。同日，原告常华公司提供授权委托书，该授权委托书载明的主要事项为：委托本公司副总经理常建平在无食品生产许可证擅自生产紫菜一案中作为公司代理人接受调查、提供证据材料、代为签收法律文书及材料、申请回避、申请听证、陈述申辩，委托期限为直至案件结束。此后，常建平均以原告常华公司的副总经理的身份陪同被告大丰质监局工作人员现场检查，接受调查，签收被告处罚程序中的各类文书。2014年4月25日，被告大丰质监局接到举报后检查发现原告常华公司仍在无证生产，再次到现场查封了原告库存紫菜66箱（每箱42包×100片）。被告大丰质监局两次共查封原告常华公司175箱紫菜，该175箱产品合格证上标注的生产企业均系大丰市常华海产品有限公司。2014年4月18日和5月8日，被告大丰质监局将两次查封的紫菜分别送至盐城市产品质量检验所检验，经检验，被查封的产品均为合格产品。
被告大丰质监局于2014年4月11日、同月25日分别查封原告常华公司的紫菜，均向原告常华公司送达了查封决定书、涉案物品清单，后因调查取证周期长，决定延长查封期限，并于2014年5月6日、同月23日分别向原告常华公司送达了行政强制措施有关期限告知书，签收人均为常建平。2014年5月9日，江苏省食品药品监督管理局向常华公司颁发了全国工业产品生产许可证。产品名称：水产品加工（干制水产品）。原告常华公司于2014年5月12日向被告大丰质监局提交了“请求减轻处罚的报告”，该报告以原告常华公司非法经营的175箱干紫菜未销售、未给社会造成危害等理由请求减轻处罚。
2014年5月28日，常华公司领取的营业执照上经营范围增加了“水产加工品（干制水产品）”，即2014年5月9日，江苏省食品药品监督管理局许可常华公司生产的产品名称，在此之前的营业执照经营范围为：许可经营项目为：无。一般经营项目为：
贝类、紫菜养殖；紫菜网、棉纱加工；农产品（除鲜茧、粮食）收购；农产品（除非包装种子）销售。
2014年6月4日，被告大丰质监局作出（大）质监罚字（2014）0019号行政处罚决定书，对原告常华公司处没收无证生产的紫菜175箱、罚款计人民币83300元的行政处罚决定。2014年6月15日，原告常华公司向被告大丰质监局提交了“申请分期付款的报
告”和“声明”。申请分期付款的报告载明：“我公司于2014年6月4日收到（大）质监罚字（2014）0019号行政处罚决定书，本公司目前经济困难，举步维艰，无法一次性缴纳罚款，履行罚款决定。特申请贵局准许我公司分期缴纳，另175箱紫菜免于没收，分期缴纳时间为2015年4月19日”。2014年12月3日，原告常华公司以被告作出的行政处罚认定主体错误为由向本院提起行政诉讼，要求撤销涉案处罚决定。
另查，本院在审理许定贵诉常华公司、常建平合伙纠纷一案时，于2014年4月23日向常华公司的法定代表人梅德华作了调查，梅德华反映：其为常华公司名义上的法定代表人，正常在海上负责紫菜养殖，常强系常建平之子。常华公司的实际负责人为常建平，常华公司的机器、账目都是常建平管理，常华公司的公章和及法定代表人的私章均由常建平控制，紫菜生产加工由常建平负责。
再查，被告常建平于2014年5月4日以常许公司的名义向盐城市大丰工商行政管理局申请名称预先核准，拟设立公司股东分别为常建平（出资额为120万元），许定贵（出资额为100万元）。同月6日，盐城市大丰工商行政管理局向被告常建平颁发了常许公司的营业执照。
本案当事人的争议焦点是：1、被告处罚的主体应当是常华公司还是常许公司；2、被告出具的证明，能否视为申请人已取得食品生产许可证；3、被告处罚适用法律是否正确，程序是否合法。原告认为，常建平、许定贵借用原告的名义申请并领取食品许可证客观存在，但原告并没有紫菜加工生产的设备及厂房，亦无生产行为，紫菜加工生产的主体是常许公司。被告认为，本案原告在被告多次现场检查时自认了无证生产的违法的事实，常建平代表的都是常华公司，且第三人成立的时间是在被告受理处罚案件之后，故违法主体就是原告；原告申请办理食品生产许可证是事实，但申领和发放许可是两个概念，申领许可过程中是不能组织生产的；被告处罚适用法律及程序合法。第三人认为，被告出具证明明确已审核受理申请人的申请材料，已通过现场审查，待发证等内容应当就是同意申请人生产，食品生产许可证上的公章是江苏省药监局，被告没有颁发食品生产许可证的权利就不应该出具证明。
本院认为，《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》第七条第三款规定：“县级以上地方质量技术监督局负责本行政区域内生产许可证的监督检查工作”。根据该规定，被告大丰质监局具有作出本案所涉具体行政行为的行政职权。
关于被处罚主体应是常华公司还是常许公司的问题。本院认为，被告大丰质监局认定常华公司为违法生产行为的主体是正确的。理由是：1、违法行为发生时尚无常许公司存在。被告大丰质监局认定原告常华公司无食品生产许可证生产紫菜的违法行为发生在2014年3-4月份，第三人常许公司申请、领取营业执照的时间为2014年5月6日，即涉案违法行为发生时常许公司尚未依法设立，故常许公司对2014年5月6日之前的任何行为均不具备承担法律责任的主体资格。2、常建平代表常华公司对违法生产行为多次自认。2014年4月11日，常华公司的法定代表人梅德华委托常建平以本公司副总经理的身份处理被告大丰质监局查办的无食品生产许可证擅自生产紫菜事宜，常建平的行为代表的是原告常华公司，在此过程中，常建平数次自认了常华公司无证生产的事实；在收到被告大丰质监局的查封决定及其延期通知后提出减轻处罚的理由中亦认可了违法生产紫菜的事实，特别是收到涉案处罚决定书后提出了分期付款的报告，对违法生产紫菜的行为主体未提出异议。3、常建平是原告常华公司的实际控制人。常华公司的法定代表人梅德华证明常建平系原告常华公司的实际控制人，常华公司的公章和法定代表人印鉴章均由常建平控制，梅德华本人正常在海上养殖紫菜；工商信息登记表载明，常强拥有被告常华公司90%的股权，而常建平又系原告常华公司大股东常强的父亲，常强的工作岗位并不在常华公司。因此，应当认定被告将原告常华公司作为违法生产紫菜的行为主体进行查处正确。原告常华公司认为是常许公司无证生产紫菜食品的主张与客观事实不符，本院不予支持。
关于被告大丰质监局出具的证明是否视同食品生产许可证的问题。国家质量监督检验检疫总局《食品生产许可管理办法》第十三条规定：“拟设立的食品生产企业必须在取得食品生产许可证书并依法办理营业执照工商登记手续后，方可根据生产许可检验的需要组织试产食品”。根据该规定，食品生产企业只有先申请食品生产许可证，再经工商部门办理工商营业执照后才可以进行食品试生产。本案中，常华公司于2014年5月9日领取江苏省食品药品监督管理局颁发的全国工业产品生产许可证，该证许可其生产的产品名称为水产加工品（干制水产品）后，常华公司又于同年同月28日经工商部门在其营业执照的经营范围中增加了水产加工品（干制水产品）才可以根据许可检验的需要组织试生产。因此，常华公司最早应当在2014年5月28日才能试生产食品。故常华公司于2014年3-4月进行的生产不符合法律规定，系无证生产行为。第三人提出的被告大丰质监局出具的证明应视为同意其生产食品的主张无法律依据。
关于被告大丰质监局作出的处罚行为的合法性问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第八十四条规定：“违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；……；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”；依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（四）项的规定“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”，被告大丰质监局依据上述规定，综合考虑原告常华公司的产品合格、尚未销售及正在办理生产许可证，遂对原告处货值总额1倍的处罚并无不当。被告得到举报后立即到原告的生产场所、仓库进行调查、勘验并对原告无证生产的紫菜进行查封，当日送达了查封决定书和查封清单，后被告对原告的物品延长了查封期限，并向原告送达了相关手续，处罚决定的作出亦在查封期限之内，原告的办案程序不违反法律规定。
综上所述，被告大丰质监局认定原告常华公司为违法生产食品的主体事实清楚，作出的处罚适用法律正确、程序正当。原告常华公司关于被告认定的违法主体错误并要求撤销被告作出的行政处罚决定的诉请，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告大丰市常华海产品有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告大丰市常华海产品有限公司负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审判长 杜美玲
审判员 刘曙杲
审判员 袁菊新
二〇一五年二月二十七日
书记员 董绍辉
附录法律条文
1．《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》
第七条省级质量技术监督局负责本行政区域内的工业产品生产许可证监督和管理工作，根据《管理条例》和国家质检总局规定，承担部分产品的生产许可证审查发证工作。
省级质量技术监督局内设工业产品生产许可证办公室（以下简称省级许可证办公室），负责本行政区域内的工业产品生产许可证管理的日常工作。
县级以上地方质量技术监督局负责本行政区域内生产许可证的监督检查工作。
2．国家质量监督检验检疫总局《食品生产许可管理办法》
第十三条拟设立的食品生产企业必须在取得食品生产许可证书并依法办理营业执照工商登记手续后，方可根据生产许可检验的需要组织试产食品。
3．《中华人民共和国食品安全法》
第八十四条违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。
4．《中华人民共和国行政处罚法》
第二十七条当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：
（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
（二）受他人胁迫有违法行为的；
（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。
违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。
5．《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。