杭州市萧山区人民法院
民 事 判 决 书
（2015）杭萧民初字第6831号
原告（反诉被告）杭州萧山蜀山街道安桥社区经济联合社。
法定代表人徐兴潮，社长。
委托代理人何佳颖，浙江法君律师事务所律师。
被告（反诉原告）徐年祥。
委托代理人朱俊，浙江王建军律师事务所律师。
原告杭州萧山蜀山街道安桥社区经济联合社（以下简称安桥经联社）诉被告徐年祥土地租赁合同纠纷一案，本院于2015年12月28日立案受理后，徐年祥在法定期间内提出反诉，本院予以受理。本案依法由审判员郑卜训适用简易程序于2016年3月10日公开开庭就本、反诉进行了合并审理，安桥经联社的委托代理人何佳颖、徐年祥及其委托代理人朱俊到庭参加诉讼。双方曾申请庭外协商及审限届满后继续适用简易程序审理，本院均予准许，并依法延长审限三个月。本案现已审理终结。
原告安桥经联社诉称：2014年5月23日，安桥经联社以公开招标的方式公开租赁集体所有的闲置土地使用权，徐年祥中标，双方签订《土地租赁协议》，约定将在村级留用地（恒安名座）北侧闲置集体土地（以下简称案涉土地）进行出租，租赁面积按14亩计算，同时对租赁期限、年租金及支付方式、土地用途及违约责任等均作了约定。之后徐年祥向安桥经联社交纳了履约保证金，并承诺按约履行合同。按协议约定，徐年祥应于2015年3月31日前支付第二年租金，但至起诉日其分文未付。2015年7月27日，徐年祥因擅自将土地租给第三人用于露天电影院及菜市场用地，被杭州市国土资源局萧山分局责令停止违法行为。原告认为，一、关于案涉土地的用途，招标文件及协议中明确用于种植及临时停车场，徐年祥知悉该用途，虽然当时该土地状况不适合种植，但完全可以用于临时停车场地，而临时停车场并非改变土地性质，徐年祥对此系明知，安桥经联社一直不允许承租人搭建构筑任何建筑物，包括临时建筑物；徐年祥之所以被处罚，是因为其在上面搭建了电影院、菜市场等构筑物，且该土地用途的变化并未经过村三委会的讨论及表决决议。关于协议实际目的，徐年祥认为是用于临时停车场，但事实上并未作该用途，而是由其直接租给第三人用作协议不允许的用途，其自始自终未按约履行土地用途。二、国土资源局于2015年7月27日发出的通知书并不能免除徐年祥支付租金的义务，该通知对象是徐年祥而不是安桥经联社，其中的责令停止违法行为与安桥经联社无涉，协议约定的土地用途符合法律要求，而徐年祥在租赁期内未按约合理使用土地，并将土地私自租给第三人用于电影院及菜市场用地，该行为违反了土地管理法第四十四条的规定，其不利后果应由徐年祥自行承担。同时，在国土资源局发出通知之前，徐年祥已拖欠租金长达四个月，该通知只是其拖欠租金的借口。三、前述租赁协议系双方真实意思表示且程序合法，对双方均具约束力。首先，该协议不存在合同法第五十二条规定的无效情形；其次，从实体上讲，按土地管理法第八条、第九条的规定，签订协议的主体及内容均符合法律要求。案涉土地属于安桥经联社所有的闲置土地，原告作为集体经济组织有权对其进行经营管理。同时，协议内容与招投标文件一致，属于双方真实意思表示，并不存在无效情形；再次，安桥经联社在招标文件及协议中均对土地性质及用途予以明确，即“土地只能用于种植或者临时停车场地，土地承包时不得破坏土地现状、搭建任何建筑物、浇筑场地、将场地内的土地外运、自行挖塘及堆放建筑垃圾及废土”等，不存在隐瞒土地性质的情形；最后，从程序上讲也合法合规，安桥经联社出租土地是合理利�土地及使村集体利益最大化的行为，通过三分之二以上村民代表表决同意并报街道批准，符合土地管理法的相关规定，且报批后也进行了招投标程序，做到公平公开公正，中标后双方也签署了书面协议，整个过程符合程序要求。综上，前述租赁协议合法有效，合同期内应继续履行，合同期满后应予终止。徐年祥逾期支付租金，应当赔偿给安桥经联社造成的损失，且其未按约使用土地，应属严重违约，故应当不予归还履约保证金。综上，为维护其合法权益，故起诉并请求判令：一、徐年祥立即支付所欠安桥经联社第二年的土地租金190526元，并按中国人民银行同期同类贷款利率赔偿该款自2015年4月1日起至实际支付日止的利息损失（暂算至起诉之日为5858元）；二、安桥经联社不返还徐年祥履约保证金3万元；三、本案诉讼费由徐年祥承担。
被告徐年祥在法定期�内未作书面答辩，在庭审中口头答辩称：一、案涉土地属于农用地，但安桥经联社将土地租给徐年祥主要用于临时停车场这一非农目的，违反了土地管理法关于“土地应按规划进行使用”的强制性规定，故双方签订的土地租赁协议无效。同时，造成协议无效的主要原因在于安桥经联社，故应由其承担全部赔偿责任，徐年祥就损失已提出反诉。二、无效协议自始不发生法律效力，安桥经联社无权再行要求徐年祥支付租金及不返还履约保证金。三、探究协议的真实意思，当时徐年祥确实想用作临时停车场。同时，合同相对方有权改变协议的实际内容，如原先不允许建电影院，而后来允许建电影院，作为合同主体有权对土地用途进行变更。综上，请求依法判决驳回安桥经联社的全部本诉请求。
反诉原告徐年祥诉称：2014年5月23日，双方就位于崇化路××西、恒安名座以北、水务集团地块以东、里秀河以南的面积为14亩的地块（即案涉土地）通过招投标程序签订《土地租赁协议》，并就租赁期限、租金及支付方式及违约责任等进行了约定，其中协议第四条约定“本租赁土地只能用于种植或临时停车场地，该土地承包经营时不得破坏土地现状”。徐年祥于签订合同前即2014年4月14日向安桥经联社支付了土地租赁投标保证金3万元，后又于同年5月23日支付了第一年的土地租金190526元，并陆续投入大量人力、物力及财力。2015年7月27日，杭州市国土资源局萧山分局的工作人员通知徐年祥“案涉土地属于农用地，存在未经批准、擅自租用等违法行为”。之后徐年祥多次就案涉土地事宜与安桥经联社相关负责人交涉，并就其隐瞒土地性质及导致大量经济损失主张赔偿责任，安桥经联社多次予以推诿，且至今未予处理。反诉原告认为，一、�于露天电影院，从村里反映的情况可以明确建设露天电影院完全得到了村里的许可，该许可不一定需要以书面形式下发，村里三委班子开会讨论同意通过即可，案涉土地与村委会仅相隔几百米，安桥经联社不可能不知道建设露天电影院的情况，如果其提出反对意见，也应提供相应依据，实际上就是其认可徐年祥的这一行为。二、因安桥经联社隐瞒土地性质，且土地租赁协议违反土地管理法等法律规定，属于无效合同，安桥经联社应就其过错承担赔偿责任。首先，从国土资源局下发的通知书中的法律依据即土地管理法第四十四条可反推案涉土地性质，且徐年祥也被国土资源局的工作人员告知“案涉土地是农用地”，庭审中安桥经联社所在村里的领导亦陈述该土地为坑塘用地即农用地，而且其也表述“之前曾向有关部门申请4亩土地指标作为村里发展经济用地，但未经�准”，根本原因在于其为农用地性质而不能被批准。其次，在该问题上，安桥经联社一直以“闲置用地”这一非法律术语表述，而根据土地管理法第四十四条的规定，国家编制土地利用总体规划明确土地存在三种性质，即农用地、建设用地及未利用地，不存在所谓的“闲置土地”的情形。此外，从土地租赁价格来看，一般的种植型农用地市场价格不超过2500元/亩/年，但案涉土地实际招标起拍价为5000元/亩/年，最终成交价为13609元/亩/年，是种植型农用地的一般市场价的6倍有余；同时，村里在交付案涉土地时，地表面基本上均为水泥浇铸且存在大量的建筑垃圾，村里也明确表示大部分土地不能用来种植，而根据双方约定又不允许改变任何土地现状，在该情况下徐年祥根本不可能实现所谓的种植目的，而安桥经联社希望增加村集体的经济收入，徐年祥也希望通过收取社�停车费来增加个人收入，所以说合同目的在于停车场；另外，安桥经联社在复绿报告中签名盖章，也进一步印证当时的合同目的在于停车场之用，故双方签订协议的主要目的是临时停车场。然而，根据土地管理法的规定，农用地只能用于农业生产的目的，而临时停车场应当作为公共设施或者交通设施，该性质应当体现为建设用地。综上，双方签订的协议违反了土地管理法第四条以及合同法第五十二条的规定，应当认定前述协议无效。三、本案中造成合同无效的过错主要责任在于安桥经联社，应当由其承担法律后果。对土地性质，其应当是明知或者应当知道，同时出租人对土地的出租行为合法性有审查义务。而徐年祥作为普通村民，基于对村委班子的信任且考虑到安桥经联社通过招投标这一相对权威的形式进行招租，因而相信安桥经联社出租行为的合法性，同时在�到通知后积极与其协商，故应认定造成合同无效的原因主要在于安桥经联社。此外，当时在使用案涉土地时，徐年祥进行了合理的开发，例如土地出口处，否则无法利用该土地，这些都属于徐年祥的合理行为，其投入损失应由安桥经联社进行赔偿。三、因合同无效，安桥经联社无权要求支付租金及不返还保证金。在无效合同中，除解除争议的条款外，其他条款自始不发生法律效力，故对安桥经联社要求继续履行协议的诉请不应予以支持。综上，为维护其合法权益，故起诉并请求判令：一、双方于2014年5月23日签订的《土地租赁协议》无效；二、安桥经联社赔偿徐年祥经济损失共计324461元（包括徐年祥原来支付的租金190526元、当时交付的投标报名费200元、为合理利用土地支出的相关施工挖掘机等费用133735元）；三、安桥经联社返还徐年祥履约保证金3万元；四、本案的�部诉讼费用由安桥经联社承担。
反诉被告安桥经联社在法定期间内未作书面答辩，在庭审中口头答辩称：一、租赁协议合法有效，双方应当遵照执行。二、根据土地管理法相关规定，使用土地的单位和个人有保护、管理、利用土地的义务，徐年祥违反约定对案涉土地进行挖掘作业，破坏土地现状，并私自将土地出租给第三人用于种植、临时停车以外的用途，违反土地管理法的规定及协议约定，构成严重违约，造成的损失应由其自行承担，且安桥经联社对其主张的损失不予认定，履约保证金也应予没收。综上，请求依法判决驳回徐年祥的反诉请求。
经审理，本院认定以下事实：安桥经联社曾以招投标方式就集体所有的村级留用地（恒安名座）北侧闲置土地公开进行租赁招标，该土地租赁项目经社区居民代表表决通过，并经蜀山街道同意，徐年祥�名参加投标并支付了报名费200元及投标保证金3万元，其中标后作为乙方与甲方安桥经联社于2014年5月23日签订《土地租赁协议》，约定租赁地块位于崇化路××西、恒安名座以北、水务集团地块以东、里秀河以南，租赁面积按14亩计算，土地以纯出租方式租用，租期2年，自2014年5月31日至2016年5月30日，租金按中标价每亩每年13609元，年租金190526元，第一次租金在本协议签订之日交付，先付后用，第二年租金在2015年3月31日前交付；土地用途中明确本租赁土地只能用于种植或临时停车场地。该土地承包经营时不得破坏土地现状，不得搭建任何建筑物，不得浇筑场地，不得将该地块内的泥土外运，不得自行挖塘，也不得堆放建筑垃圾及废土等，否则一切后果由乙方自负；乙方向甲方交纳合同履约保证金3万元（不计息），租赁期满后，乙方无违约责任，甲方一次性退还该保�金。乙方延期2个月不付租金，视同违约，甲方有权终止本协议。乙方从事违法经营活动（以有关部门查处为标准），视同违约，甲方可以提前终止协议等内容。当日，徐年祥按约向安桥经联社交纳了第一年的租金190526元，第二年的租金至今未付。2014年8月25日，萧山区蜀山街道安桥社区居民委员会以“案涉土地场地高低不平、绿化全无，地面离里秀河面又无护栏，安全隐患较大”为由向蜀山街道城管办提交“土地复绿报告”，申请场地平整及复绿等。2015年7月27日，杭州市国土资源局萧山分局以“徐年祥于2015年7月份未经批准，私自租用安桥集体土地13亩用于招租给外地人做露天电影院及菜市场用地”为由，向徐年祥发出萧土监字（2015）第3097号“责令停止土地违法行为通知书”，通知其“违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，责令立即停止一切违法行为，听候处理”。因案涉争议，双方均起诉来院，案经调解无效。
以上事实有安桥经联社提供的《土地租赁协议》、“责令停止土地违法行为通知书”及送达回证、浙江省村级集体经济组织统一收据、“关于安桥社区恒安名座北侧土地租赁的决议”、村级集体建设工程项目申请表、蜀山街道安桥社区土地招租招标公告、招租文件、中标公示及竞租承诺书各1份，徐年祥提供的浙江省村级集体经济组织统一收据2份、收款收据1份及土地复绿报告1份等证据，以及双方当事人于庭审中的陈述等予以证实。
本院认为：针对本案主要争议点，其一、关于案涉土地租赁协议的效力问题。徐年祥认为案涉土地属于农用地，但安桥经联社将土地出租用于临时停车场这一非农目的，违反了土地管理法第四条及合同法第五十二条的规定，并据此主张该协议无效。�院认为，土地管理法第四条系针对国家实行的土地用途管制制度及相应强制性规定，应系相关行政管理的强制性规范，并不当然适用于平等民事主体之间所签订合同效力的认定问题；关于协议约定的“种植或临时停车场地”用途，该协议整体上并未违反法律规定，且系双方真实意思表示且参照以其他方式承包农村土地的程序性要求履行，亦不违背招投标文件的规定，故无法依据徐年祥的前述主张认定协议无效。至于社区关于当时土地状况以及双方关于“种植土地市场价格远低于合同价格”的陈述，并不能据此当然否认协议效力。故徐年祥主张协议无效的依据不足，本院不予支持，安桥经联社的相应辩称于法有据，故予以采信。其二、关于协议履行过程中违约情形及履约保证金没收等责任的认定。首先，现案涉协议已到期终止，且庭审中安桥经联社明确表示不再继续出租，徐年祥应支付尚欠的租金，并具有返还案涉租赁物等义务，而本案安桥经联社并未主张租赁物返还及相应费用，其可依法另行主张。其次，关于履约保证金问题，本案徐年祥向第三人招租用于露天电影院及菜市场用地，违法变更土地用途，并被行政主管部门查处，其行为违法协议约定；本案即使不考虑该违约情形，仅从租金未按约支付这点进行认定，本案徐年祥应按协议关于先付后用及租金支付的约定履行义务，且该义务履行时间在先，其在该项上构成违约，应承担相应违约责任。根据协议关于违约责任的约定，履约保证金应不予退还，故对安桥经联社的相应主张予以支持，徐年祥的相应返还主张无事实及法律依据，故不予支持。最后，关于安桥经联社主张的利息损失问题，结合前述徐年祥违约情形的认定，因履约保证金属于违约金性质，应以填补实际损失�主，而违约金与该损失不能重复主张，徐年祥在承担该违约责任后应已填补损失，且安桥经联社所主张利息损失并无证据显示已超出违约金范围，故对该利息损失不予支持。其三、徐年祥主张的实际损失及双方主张的损失赔偿责任的认定。关于徐年祥主张的损失问题，针对其主张的已付的租金190526元及投标报名费200元，该项属于正常缔约及履行合同的义务，并不属于损失范畴；针对其主张的为合理利用土地支出的相关费用，本案其提出的依据不充分，即使成立，也应系其为实现合同目的而支出的必要成本，不属于损失范畴，故不予认定。综上，根据《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条及《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决如下：
一、徐年祥在本判决生效后十日内支付杭州萧山蜀山街道安桥社区经济联合社租金190526元；
三、杭州萧山蜀山街道安桥社区经济联合社无需返还徐年祥履约保证金3万元；
三、驳回杭州萧山蜀山街道安桥社区经济联合社的其余本诉请求；
四、驳回徐年祥的全部反诉请求。
如徐年祥未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当各自依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
本诉案件受理费4696元，减半收取2348元，由安桥经联社负担61元，徐年祥负担2287元；反诉案件受理费6616元，减半收取3308元，由徐年祥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向该院预交上诉案件受理费。对财产案件提起上诉的，上诉案件受理费按照不服一审�决部分的上诉请求预交，在上诉期满后的次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理（浙江省杭州市中级人民法院开户银行为工商银行湖滨分理处，户名浙江省杭州市中级人民法院，账号12×××68）。
审判员 郑卜训
二〇一六年七月二十九日
书记员 富美芳