广东省梅州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）梅中法行终字第48号
上诉人（原审原告）：陈坤祥，男，汉族，1962年10月18日出生，现住：梅州市梅江区广梅路黄塘沙子墩。
上诉人（原审原告）：陈坤海，男，汉族，1964年12月20日出生，现住：梅州市梅江区城北镇上村村第四村民小组。
上诉人（原审原告）：陈赛花，女，汉族，1955年1月1日出生，现住：梅州市梅江区城北镇上村村第四村民小组。
上述三上诉人的共同委托代理人：陈爱芳，广东嘉应律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府，地址：梅州市梅江区江南新中路。
法定代表人：谭君铁，市长。
委托代理人：李秀萍、郑永源，均系梅州市法制局干部。
原审第三人：梅州市梅江区人民政府，地址：梅州市梅江区仲元东路51号。
法定代表人：肖卫华，该区区长。
委托代理人：刘克熙，梅江区公职律师事务所律师。
原审第三人：熊惠苏，女，汉族，1942年5月7日出生，现住：梅州市梅江区南门商业广场**栋。
原审第三人：陈坤龙，男，汉族，成年，现住：梅州市梅江区江南曾宪梓中学斜对面汉帝宫。
原审第三人：陈能发，男，汉族，成年，现住：深圳市福田区上梅林三村东。
上诉人陈坤祥、陈坤海、陈赛花因诉被上诉人梅州市人民政府撤销行政复议决定纠纷一案，不服梅江区人民法院（2014）梅江法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人陈爱芳，被上诉人梅州市人民政府的委托代理人郑永源，原审第三人梅江区人民政府的委托代理人刘克熙，原审第三人熊惠苏到庭参加了诉讼，原审第三人陈坤龙、陈能发经本院传票合法传唤后，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审审理认定如下事实：本案涉案土地坐落于梅江区城北镇上村村第四村民小组寨下山老陈屋，2002年7月6日，原告之父陈权炎向梅州市国土资源局直属分局提交了《土地权属来源申请证明书》，其主要内容为“本人有房地产一处，坐落在梅江区城北镇上村管理区第四村，使用有土地面积200平方米，于1990年1月1日经批准划拨的荒地建造，现要进行土地申报登记发证，请村民小组出具证明”。同日，第四村民小组组长陈权金在该申请证明书上出具“经调查，申请人反映的情况属实、其土地面积准确，是1990年1月建造，在土地申报、登记、查丈公布中无发现权属争议”；2002年7月9日，村委会在该申请证明书上出具意见：“情况属实，确实荒地，是本村人做本村地建房”。2002年12月26日，梅州市国土资源局直属分局接到陈权炎的申请后，进行了现场勘查，在现场张贴了《梅州市国土资源局直属分局关于土地登记申请审核情况公告》，内容为：“土地使用者陈权炎，地籍号140220106350，土地坐落：城北上村四小组，权属性质：集体土地使用证，土地用途：住宅，土地面积：86平方米。该公告张贴的地点在梅江区城北镇上村村第四村民小组老陈屋”。在无人提出异议的情况下，2003年3月，梅州市梅江区人民政府向陈权炎颁发梅区府集用（2003）字第02374号《集体土地使用证》，该证登记的土地使用者为“陈权炎”，土地坐落在“城北镇上村第四村民小组”，地号为“140220106350”，用途为“住宅”，面积为“86平方米”。
陈权宏与持证人陈权炎是兄弟关系，2012年底，陈权宏以法定继承纠纷为由提起民事诉讼，在诉讼过程中陈权宏得知，讼争土地由梅江区人民政府颁发了梅区府集用（2003）字第02374号《集体土地使用证》给陈权炎。陈权宏、熊惠苏知道后认为该《集体土地使用证》的颁发侵犯了其合法权益，于2012年12月5日，向梅州市国土资源局直属分局提出撤销该证的书面请求，2013年1月29日直属分局作出《关于对熊惠苏女士申请撤销梅区府集用（2003）字第02374号〈集体土地使用证〉的信访答复》，认为颁证没有错误，决定不予撤证。2013年2月27日陈权宏向被告申请行政复议。被告经审查后认为梅州市梅江区人民政府颁证主体适格，但颁发的梅府集用（2003）字第02374号《集体土地使用证》所涉土地权属来源不清，证据不足，证明书上权属来源是“1990年1月经批准划拨的荒地”，但经现场核实和《土地使用证》附图所示，该证登记的土地使用权是陈权炎和陈权宏等祖屋“老陈屋”三间房屋所占的宅基地。陈权炎隐瞒事实，未提交地面附属物的权属证明，陈权宏也是继承人之一，陈权炎在申请登记时却隐瞒共同共有的事实，导致登记错误。陈权炎1985年即取得城镇居民户口，不具有使用“划拨荒地”的主体资格。申请人陈权宏的行政复议申请未超过法定时效，熊惠苏是2012年底得知国土部门将讼争土地的《集体土地使用证》颁发给了陈权炎，同年12月，熊惠苏即向国土部门提出撤证的书面请求。2013年1月，国土部门作出《关于对熊惠苏女士申请撤销梅区府集用（2003）字第02374号〈集体土地使用证〉的信访答复》，陈权宏、熊惠苏不服，在60天内向被告申请行政复议，并未超过法定时效。被告作出复议决定时，陈坤明于2013年4月去世，但并无当事人及利害关系人将此事告知复议机关。被告依据查明的案件事实和依据相关法规，于2014年7月4日依法作出撤销被申请人（即第三人梅州市梅江区人民政府）颁发的梅区府集用（2003）字第02374号《集体土地使用证》，原告不服被告的复议决定，遂向本院提起行政诉讼，要求法院撤销被告的复议决定。
原审判决认为，2002年7月6日，原告之父陈权炎向梅州市国土资源局直属分局提交了《土地权属来源申请证明书》，并经村民小组、村委会、城北镇国土等相关部门出具证明，陈权炎申请登记的土地是“荒地”。2003年3月，梅江区人民政府经调查核实和现场查验并经公告后，向陈权炎颁发梅区府集用（2003）字第02374号《集体土地使用证》，该证所登记的土地使用者为“陈权炎”，土地坐落在“城北镇上村第四村民小组”，地号为“140220106350”，用途为“住宅”，面积为“86平方米”。该《集体土地使用证》所登记的土地位于梅江区城北镇上村村第四村民小组蔗山下老陈屋内。经查，该三间祖屋是陈权炎、陈权宏等人的父亲陈宣华、母亲张稳妹所遗留，陈宣华、张稳妹所生的子女对三间祖屋均有继承权。陈权炎在申请土地登记时未主动向土地登记部门提供祖屋属于其单独继承的权属证明，土地登记部门在明知所申请登记的土地是祖屋宅基地的情况下，亦未要求持证人提供祖屋属于其单独继承的权属证明，致使三间祖屋宅基地均登记在陈权炎一人名下，导致该《集体土地使用证》存在土地权属来源审核错误，土地登记缺乏地面附着物权属证明及侵犯他人继承权等。陈权宏与梅区府集用（2003）字第02374号《集体土地使用证》持证人是兄弟关系，该证的颁发侵犯了陈权宏的合法权益。陈权宏去世后，其妻作为继承人，有权继续行使行政复议权的权利。原告称第三人熊惠苏已超过申请复议的时效，因其得知该涉案土地做到陈权炎名下后，便向梅州市国土资源局直属分局提出撤证申请，国土部门作出不予撤证的“信访答复”，60日内熊惠苏向上级行政机关提出复议申请，并不违反法律规定。原告称60年代初，三间房屋因严重的自然灾害倒塌，土地变成荒地被集体收回，后划拨给陈权炎使用，并于1980年左右完成扩建，未能提供充分证据证实。对于土地权属来源申请的证明书中“于1980年1月1日经批准划拨的荒地建造”是原告所称1980年还是被告认定的1990年，因该笔迹有改动，而无法确认。原告诉称，被告作出行政复议决定时，陈坤明已经去世，而将其列为第三人，程序明显违法。被告将已去世的陈坤明列为第三人是欠妥，但其继承人和其他利害关系人未告知被告。被告作出的梅府行复（2013）19号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿，适用法律准确，程序合法。原告诉讼请求证据不足，理由不充分，依法予以驳回。原审依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回原告陈坤祥、陈坤海、陈赛花的诉讼请求。
上诉人陈坤祥、陈坤海、陈赛花不服原审判决，认为被上诉人梅州市人民政府的复议程序违法，认定事实错误，上诉请求撤销原判并依法改判，其主要理由是：1、原审第三人熊惠苏（原复议第三人陈权宏）的行政复议申请超过法定期限。根据陈权宏起诉上诉人的法定继承纠纷案的卷宗反映，上诉人于2012年10月29日向梅江区法院提交了本案所涉土地证，法院于2012年11月30日送达给了陈权宏，说明陈权宏于2012年I1月30日已清楚梅区府集用（2003）字第02374号集体土地使用证的内容。陈权宏应于2012年11月30日起的六十日内（即2013年1月29日前）提出复议申请，其于2013年2月27日申请复议显然超过了法定的申请复议期限。原审判决认定从2013年1月29日直属分局作出信访答复时起算申请复议期限无法律依据。第三人熊惠苏申请行政复议针对的具体行政行为是颁发给陈权炎的涉案集体土地使用证，并非针对直属分局作出的信访答复行为，故应当从其知道颁发的《集体土地使用证》时开始计算申请复议期限。信访申诉不能成为复议期限中止的理由。根据《行政复议法》第九条第二款的规定，必须是不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限，申请期限才能中止，这里的“其他正当理由”应是指不属于当事人自身的原因。而本案第三人陈权宏知道颁证内容后，如果认为受该行政行为侵害进行救济的途径有行政复议和行政诉讼两种，但第三人陈权宏未选择法定的救济途径，而选择申请信访是其不当行使权利的表现，当然属其自身原因造成，故其向直属分局信访申诉不能成为复议期限中止的理由。2、行政复议申请人不符合条件。根据被上诉人提交的卷宗及行政复议决定书显示，该案是由熊惠苏作为陈权宏的监护人代为申请行政复议，但根本没有材料证实陈权宏是无民事行为能力或限制民事行为能力人，故熊惠苏作为陈权宏的监护人代为提起行政复议申请程序不当。3、将已死亡的陈坤明列为第三人程序显然违法。复议第三人陈坤明已于2013年4月3日死亡，对此事实上诉人在行政复议期间于2013年4月6日提交行政复议答辩状时已作陈述，但被上诉人对此视而不见，根本不调查陈坤明死亡的事实，仍将陈坤明列为第三人。4、涉案土地证权属来源清楚。上诉人提交的城北镇上村村第四村民小组、城北镇上村村委会、城北镇政府提供的土地权属来源申请证明书，均能互相印证上诉人主张的事实。被上诉人行政复议在复议审查时，根本无视历史事实，也从没有对村民小组、村委会及老陈屋族中年长者进行调查了解，所谓“调查”也只是问当事人双方，认定的“事实”仅凭原审第三人熊惠苏的一面之词，根本没有相关证据佐证，对村民小组、村民委员会、镇国土所出具的证明及众多村民签名的证明证据不予采纳。5、涉案土地是持证人陈权炎单独使用，并不存在与陈权宏共同共有的事实。根据上诉人提交的《关于陈权炎和陈权宏已分家的情况证明》可以证实，在涉案土地上的房屋未倒塌时，陈权炎、陈权宏在解放前已分家，涉案土地房屋已分给陈权炎，分家后该土地房产已不再是陈权炎、陈权宏共同共有，故陈权炎在申请该宗土地登记时，根本不存在隐瞒该宗地共同共有的事实。6、陈权炎具备使用集体土地的资格。陈权炎原籍在城北镇上村村第四村民小组，直至1985年才取得城镇居民户口，但本案证载土地上的房屋早已于1980年建造好，证载土地属陈权炎取得城镇户口前已有的农村宅基地。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定，持证人陈权炎具备涉案土地的用地资格。7、原审判决认定事实有误。原审判决书主文将第四村民小组组长“陈权金”多处写成“陈权全”，母亲“张稳妹”多处写成“陈稳妹”，“寨下山”写成“蔗山下”，将村民小组、村委会出具的证明是“1980年1月1日经批准划拨的荒地重新把三间房屋建起来”的事实，以“因该笔迹有改动，而无法确认”作出认定是错误的。
被上诉人梅州市人民政府答辩称，被上诉人作出梅府行复（2013）19号《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，原审判决正确，请求二审判决驳回上诉，维持原判，其主要理由是：1、被上诉人认定第三人熊惠苏的行政复议申请未超过法定期限符合法律规定。根据《行政复议法》第九条第一款“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”和该条第二款“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”的规定，本案中第三人熊惠苏于2012年11月30日得知梅江区政府颁发涉案《集体土地使用权证》之后，即于2012年12月5日向梅州市国土资源局直属分局提出撤销该证的书面请求。2013年1月29日直属分局对第三人熊惠苏作出“不予撤证”的信访答复，但该答复并未告知行政复议救济途径。2013年2月27日，第三人熊惠苏得知行政复议途径后即向被上诉人申请行政复议。因此，该行政复议申请虽然超过了从2012年11月30日起算的60日法定期限，但符合《行政复议法》第九条第二款“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”的规定，属于逾期申请行政复议的“正当理由”。2、被上诉人认定第三人熊惠苏作为行政复议主体适格符合法律规定。根据《行政复议法》第二条和第十条第二款规定，本案中，第三人熊惠苏之夫陈权宏（已故）与涉案《集体土地使用权证》持证人陈权炎（已故）是兄弟关系，土地登记部门将陈权宏与陈权炎共同继承的土地使用权登记给陈权炎单方所有，侵犯了陈权宏的合法权益，其有权申请行政复议。陈权宏去世后，其妻熊惠苏继续行使行政复议权，符合法律规定，主体适格。3、被上诉人将陈坤明（已故）列为行政复议决定书第三人欠妥，但不影响行政复议决定书的合法性。被上诉人在受理陈权宏、熊惠苏申请行政复议案时，陈坤明依然健在，被上诉人依法将其列为第三人符合法律的规定。复议期间陈坤明因病不幸死亡，其利害关系人及继承人并未向行政复议机关提供相关的证明。因此，被上诉人作出行政复议决定时仍将其列为第三人虽然欠妥，但这种程序瑕疵并不影响复议决定的合法性。4、涉案《集体土地使用权证》的持证人在申请登记土地类别时，有隐瞒事实的行为。2002年7月6日，陈权炎向土地登记部门提交的《土地权属来源申请证明书》要求登记的土地类别为“荒地”，其所在的第四村民小组及村委员均证明“情况属实，确实荒地”；但经现场核实和涉案《集体土地使用权证》附图所示，该证登记的土地类别是三间祖屋的宅基地，坐落在梅江区城北镇上村第四村民小组老陈屋内。由此可见，陈权炎在申请该宗土地登记时，故意隐瞒了土地类别属于祖屋宅基地的事实。5、土地登记部门对涉案《集体土地使用权证》的权属来源审核错误。被上诉人提供的证据可以证明，土地登记部门在现场勘查时，已经得知陈权炎要求登记的是三间祖屋所占的宅基地。在此情况下，土地登记部门未要求陈权炎提供正确的土地权属来源证明，未要求陈权炎提供地面附着物的权属证明，违反了《土地登记规则》第十条的有关规定，致使梅江区人民政府错误颁发了涉案《集体土地使用权证》。6、涉案《集体土地使用权证》侵犯了其他土地使用权共有人的合法权益。涉案《集体土地使用权证》所登记的土地位于梅江区城北镇上村村第四村民小组老陈屋内，是三间祖屋的宅基地。该三间祖屋是陈权炎的父母陈宣华、母亲张稳妹所遗留，陈宣华、张稳妹的子女均有权继承。陈权炎在申请土地登记时未主动向土地登记部门提供地面附着物即祖屋属于其单独继承的权属证明，土地登记部门也未要求陈权炎提供地面附着物属于其单独继承的权属证明，致使三间祖屋宅基地均登记在陈权炎一人名下。因此，涉案《集体土地使用权证》的颁发，侵犯了对三间祖屋拥有继承权的其他继承人的合法权益。上诉人依法撤销错误颁发的涉案《集体土地使用权证》符合法律规定。
原审第三人梅江区人民政府未提交书面答辩意见，庭审中希望法院依法判决。
原审第三人熊惠苏未提交书面答辩材料，庭审时表示希望法院依法判决，其主要理由是：1、涉案三间房是分布在不同地位，如果三间房倒塌的话，那么全部房屋都会倒塌。2、涉案三间祖屋应该是陈权炎和陈权宏共有的，即使倒塌，没有分家的土地也都是共有的。3、如果是分家的话，当时陈权宏还未成年，不合理。
上诉人陈坤祥、陈坤海、陈赛花，被上诉人梅州市人民政府向一审法院提交的证据材料均已随案移送本院。
经公开开庭审理，原审法院查明的基本事实，本院予以认可。
另查明，原审第三人熊惠苏于2012年11月30日知道梅区府集用（2003）字第02374号《集体土地使用证》的具体内容，于2013年1月29日后得知其复议权利。复议期间，上诉人告知复议机关原复议第三人陈坤明死亡，但未提交相关证明。
本院认为，本案是对被上诉人梅州市人民政府作出的梅府行复（2013）19号《行政复议决定书》的合法性进行审查。本案的主要争议焦点是：一、被上诉人梅州市人民政府的复议程序是否合法。二、土地登记部门在办理涉案梅区府集用（2003）字第02374号《集体土地使用证》时是否存在错误登记。
关于被上诉人梅州市人民政府的复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”因此，行政行为是完整、统一的，不仅包括实体结果的处理，也应包括对相对人复议等救济权利和期限的告知。原审第三人熊惠苏于2012年11月30日知道梅区府集用（2003）字第02374号《集体土地使用证》的具体内容，其于2012年12月5日向梅州市国土资源局直属分局申请撤销涉案《集体土地使用证》时，梅州市国土资源局直属分局未告知其复议权利。熊惠苏于2013年1月29日梅州市国土资源局直属分局作出不予撤销的《信访答复》之后得知其申请复议的权利，再于2013年2月27日申请复议，其在申诉信访要求撤证过程中因行政机关未告知其行政复议权利的事实应视为因正当理由耽误法定申请期限，符合《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款关于“其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”的规定，其于2012年12月5日至2013年1月29日之间耽误的期限应不予计算，其申请期限是在《中华人民共和国行政复议法》第九条规定的“六十日”的法定期限内，被上诉人受理其行政复议申请并无不当。被上诉人梅州市人民政府作为复议机关将复议期间死亡的陈坤明仍列为复议第三人，程序上存在瑕疵，但上诉人及陈坤明的继承人等利害关系人并未向复议机关提交相关书面证明，该瑕疵没有影响到上诉人的权利行使，不影响复议决定的合法性。
关于土地登记部门在办理梅区府集用（2003）字第02374号《集体土地使用证》时是否存在错误登记的问题。涉案《集体土地使用证》所登记的土地位于梅江区城北镇上村第四村民小组老陈屋内，是三间祖屋的宅基地。该三间祖屋是陈权炎、陈权宏的父母陈宣华、母亲张稳妹所遗留，陈宣华、张稳妹的子女均有权继承。陈权炎在申请土地登记时未主动向土地登记部门提供地面附着物即祖屋属于其单独继承的权属证明，土地登记部门也未要求陈权炎提供地面附着物属于其单独继承的权属证明，致使三间祖屋宅基地均登记在陈权炎一人名下，故涉案《集体土地使用权证》的颁发侵犯了对三间祖屋拥有继承权的其他继承人的合法权益。被上诉人作出梅府行复（2013）19号《行政复议决定书》，撤销梅区府集用（2003）字第02374号《集体土地使用证》，认定事实清楚，适用法律正确。涉案集体土地上的房屋是否存在修缮、重建等行为不是分家析产的依据，亦不能作为土地权属的依据。上诉人提交的由梅江区城北镇上村村第四村民小组所作的《关于陈权炎和陈权宏已分家的情况证明》中认为“陈权宏和陈权炎早在解放前就已分家”，但陈权宏于1937年出生，解放前远未成年，明显有悖于常理。梅江区城北镇上村村村民委员会与该村第四村民小组于2012年10月10日所出具的《情况说明》中的土地划拨时间为“2002年7月”，与陈权炎申请办证时所提交的《土地权属来源申请证明书》中所说明的时间相互矛盾，亦与上诉人所称的划拨时间为“1980年1月1日”不相符合。上诉人对涉案权属主张证据不足，理由不充分，其上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决将第四村民小组组长“陈权金”写成“陈权全”，将“张稳妹”多处写成“陈稳妹”，依法应予纠正。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法可予维持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人陈坤祥、陈坤海、陈赛花负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 贺 璐
审 判 员 江 彦
代理审判员 巫乐庭
二〇一五年九月七日
书 记 员 谢丹丹