广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终675号
上诉人（原审原告）：卢健林，男，1965年6月13日出生，汉族，住广东省佛山市三水区。
委托代理人：王梓豪，广东通法正承律师事务所律师。
委托代理人：刘旖斐，广东通建律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市三水区人民政府。住所地：广东省佛山市三水区西南街道人民三路***号。
法定代表人：胡学骏，区长。
委托代理人：黄耀江，佛山市三水区云东海街道办事处工作人员。
委托代理人：李琳，广东华法（三水）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：佛山市人民政府。住所地：广东省佛山市禅城区岭南大道***号。
法定代表人：朱伟，市长。
委托代理人：涂水冰、陈钻华，均为佛山市法制局工作人员。
卢健林诉佛山市三水区人民政府（下称三水区政府）土地行政批准及佛山市人民政府（下称佛山市政府）行政复议决定纠纷一案，佛山市中级人民法院于2015年8月5日作出（2015）佛中法行初字第32号行政裁定，裁定驳回卢健林的起诉。卢健林不服该裁定提起上诉，广东省高级人民法院于2015年10月9日作出（2015）粤高法行终字第547号行政裁定，裁定撤销原审裁定，指令佛山市中级人民法院继续审理。佛山市中级人民法院经审理后作出（2015）佛中法行初字第32号行政判决，卢健林不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年6月23日，卢健林取得了佛三国用（2005）第XXXX号《国有土地使用证》，证载土地坐落三水中心科技工业园西南园规划A区140号地，使用权面积18238.1平方米。2005年10月12日，三水区政府作出三府复［2005］157号《关于要求收购荷花世界周边土地的批复》，原则同意由佛山市三水区土地储备中心按评估价收购荷花世界以东一带的土地作为政府储备用地。2005年11月8日，佛山市国土资源局作出佛国土资三通［2005］23号《关于收回国有土地使用权的通告》，决定收回位于佛山市三水区西南街道办事处荷花世界以东，东起南丰大道，西至荷花世界，南起大棉涌，北至邓岗何西村“门口布”（土名）面积约1411亩范围内土地使用权人已依法取得的国有土地使用权，该范围内涉及的土地使用权属人包括卢健林。
2013年3月，广东省发展和改革委员会下发《关于下达广东省2013年重点建设项目计划的通知》，涉案土地纳入2013年重点建设项目。佛山市三水区国土城建和水务局就注销卢健林国有土地使用权问题向三水区政府请示，三水区政府于2013年8月26日作出三府复［2013］44号《关于注销国有土地使用证的批复》（下称44号《批复》），批复：1、同意注销卢健林位于三水中心科技工业园西南园规划A区140号地的18238.1平方米［国有土地使用证号为佛三国用（2005）第20051100053号］国有土地使用证；2、收回后，土地纳入区土地储备库，作为三水区政府储备用地，由佛山市三水区土地储备中心统一管理，按规定安排使用。
广东兆达建工集团有限公司在施工过程中与卢健林发生纷争，后该公司因施工受阻向佛山市三水区云东海街道经济发展有限公司请求处理。佛山市三水区云东海街道经济发展有限公司作出云经发函［2015］1号《关于三水大道西沿线K3+450～K3+600土地争议问题待处理的复函》，主要内容是根据44号《批复》的文件精神，卢健林的国有土地使用证已批复同意注销，该处土地可继续施工。卢健林根据该复函向三水区政府申请公开44号《批复》，获知44号《批复》。
2015年4月15日，卢健林向佛山市政府提2015年4月15日，卢健林向佛山市政府提出行政复议申请，请求撤销44号《批复》，并赔偿损失1772135元。佛山市政府于2015年6月5日作出佛府行复案［2015］81号《行政复议决定书》（下称81号《行政复议决定书》），决定维持三水区政府作出的44号《批复》。卢健林仍不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销三水区政府作出的44号《批复》以及佛山市政府作出的81号《行政复议决定书》。
另查明，至卢健林起诉时止，该国有土地使用证尚未被国土部门收回，亦未公告废止。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款规定：“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”《土地登记办法》第十四条第二款规定：“国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”根据上述规定，三水区政府在收到佛山市三水区国土城建和水务局关于注销国有土地使用证的申请后，作出44号《批复》，其执法主体适格。《土地登记办法》第五十条规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；……”本案中，根据佛国土资三通［2005］23号《关于收回国有土地使用权的通告》，卢健林位于三水中心科技工业园西南园规划A区140号地的国有土地使用权已被收回。根据上述规定，涉案地块符合直接办理注销登记的情形，故三水区政府作出44号《批复》，同意注销权属人登记为卢健林的佛三国用（2005）第XXXX号《国有土地使用证》，符合法律规定。卢健林主张由于三水区政府尚未对卢健林的土地进行征收补偿，故该土地使用权尚未被依法收回，故三水区政府同意注销佛三国用（2005）第XXXX号《国有土地使用证》违法，但佛国土资三通［2005］23号《关于收回国有土地使用权的通告》已经生效，且无重大明显违法之处，三水区政府以佛国土资三通［2005］23号《关于收回国有土地使用权的通告》为依据认定涉案地块已被依法收回，继而同意注销佛三国用（2005）第XXXX号《国有土地使用证》，并无不当。卢健林的该项主张理据不足，不予支持。同时，佛山市政府作为三水区政府的上一级地方人民政府，于2015年4月15日受理卢健林的行政复议申请，于2015年5月13日进行了案件的核查，于2015年6月5日作出81号《行政复议决定书》，维持了44号《批复》，于2015年6月9日向当事人送达该决定书，并告知诉讼的权利，其执法主体适格，程序合法，结果正确。综上，卢健林请求撤销三水区政府作出的44号《批复》以及佛山市政府作出的81号《行政复议决定书》的主张不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回卢健林的诉讼请求。
上诉人卢健林不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实不清。1、卢健林对涉案土地持有佛三国用（2005）第XXXX号《国有土地使用证》，且该证未被注销，因此，根据《中华人民共和国物权法》第六条的规定，卢健林为涉案土地的权利人。2、佛山市国土资源局作出佛国土资三通［2005］23号《关于收回国有土地使用权的通告》，发文主体不适格，应当由三水区政府予以公告。该通告程序上存在重大瑕疵，作出前未听取卢健林的陈述和申辩意见，明显违反正当程序原则，且未有证据证实该通告进行公示的地点及期限。此外，卢健林在申请行政复议之前不知道上述通告的内容，该通告作出后没有送达卢健林，未经送达领受程序，从法律上并不成立，不具有法律约束力，即涉案土地的使用权并未被收回。二、一审法院错误认定44号《批复》具有正当性。在卢健林与他人因涉案土地施工争议中，相关单位是根据上述通告的精神在涉案土地上施工，因此，44号《批复》已经被外化为对卢健林的财产产生实际影响的外部行政行为。由于上述通告未生效，三水区政府的行政征收行为不能成立，涉案土地不符合直接办理注销登记的情形，三水区政府作出44号《批复》也就缺乏事实依据，不具有正当性。佛山市政府作为行政复议机关，错误认定三水区政府行政征收行为合法正当并决定维持44号《批复》，应予撤销。综上所述，请求二审法院依法改判：1、撤销一审判决；2、改判撤销三水区政府作出的44号《批复》以及佛山市政府作出的81号《行政复议决定书》。
被上诉人三水区政府于二审时答辩称：三水区政府作出44号《批复》的行政行为属于履行法定职责，主体适格，认定事实清楚，法律依据充足。本案所涉行政行为的实质内容是批复同意注销国有土地使用权登记，这是在国有土地使用权被决定收回后，相关职能部门完善土地注销登记手续的一道程序。三水区政府批准佛山市三水区国土城建和水务局关于注销卢健林上述国有土地使用证的申请，既符合法律法规的规定，也符合社会公共利益的需要，且是建立在之前已生效的三府复［2005］157号《关于要求收购荷花世界周边土地的批复》以及佛国土资三通［2005］23号《关于收回国有土地使用权的通告》等行政行为的基础之上。卢健林依法应当先行对之前已生效的行政行为申请行政复议或提起行政诉讼，待上一个行政行为被纠正或者确认违法的情况下再处理下一个关联行政行为。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人佛山市政府于二审时答辩称：三水区政府作出的44号《批复》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理适当。佛山市政府作出的81号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为：本案二审需审查的问题是三水区政府作出44号《批复》的行政行为是否合法，以及佛山市政府作出81号《行政复议决定书》决定维持前述批复的行政行为是否合法。
本案中，2005年11月8日，佛山市国土资源局作出佛国土资三通［2005］23号《关于收回国有土地使用权的通告》，决定收回包括卢健林位于三水中心科技工业园西南园规划A区140号地在内的面积约1411亩国有土地使用权。2013年8月26日，三水区政府在收到佛山市三水区国土城建和水务局关于注销国有土地使用证的申请后，经审查作出44号《批复》同意注销权属人登记为卢健林的佛三国用（2005）第XXXX号《国有土地使用证》，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。”以及《土地登记办法》第五十条“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；……”的规定，原审法院认定上述批复行为合法，有事实根据和法律依据，本院予以维持。佛山市政府作为行政复议机关，在法定期限内受理、审查卢健林的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出81号《行政复议决定书》决定维持44号《批复》，并送达当事人，程序合法，结果正确。故原审法院判决驳回卢健林关于撤销三水区政府作出的44号《批复》以及佛山市政府作出的81号《行政复议决定书》的诉讼请求，并无不当，本院亦予以维持。
至于卢健林上诉主张佛山市国土资源局作出佛国土资三通［2005］23号《关于收回国有土地使用权的通告》存在程序不合法的问题，因本案审查的行政行为是三水区政府作出的44号《批复》，佛山市国土资源局作出上述通告的合法性不属于本案的审查范围，卢健林应另循法律途径解决。
综上所述，原审判决驳回卢健林的诉讼请求正确，本院予以维持；卢健林上诉请求撤销一审判决、撤销被诉批复和行政复议决定等，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人卢健林负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一八年五月三十一日
r书记员肖威