陕西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）陕行终164号上诉人（名单附后）暨诉讼代表人（一审原告）：王锦，女，汉族。委托代理人：田荣辉，男，汉族，系王锦之夫。被上诉人（一审被告）：陕西省人民政府。住所地：陕西省西安市新城大院。法定代表人：刘国中，省长。委托代理人：魏静怡，省政府工作人员。委托代理人：王啸，北京市康达（西安）律师事务所律师。上诉人王锦等因诉被上诉人陕西省人民政府（以下简称省政府）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输中级法院(2017)陕71行初422号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审经审理查明：王锦等119人于2017年1月24日向省政府第三次全国农业普查领导小组办公室提交《履行法定职责申请书》，要求履行相关“组织、调查、监督”的法定职责。同日，王锦等119人分别向西安市人民政府、西安市长安区人民政府第三次全国农业普查领导小组办公室提交了《履行法定职责申请书》。省政府于2017年1月26日收到申请后，要求西安市第三次全国农业普查领导小组办公室调查核实，并向相关领导汇报。西安市第三次全国农业普查领导小组办公室于2017年3月16日向王锦等申请人发出了《复函》。王锦等认为省政府接到其申请后未作出任何具体行政行为违法，提起本案诉讼。一审裁定认为，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，有权提起诉讼，但应符合法定起诉条件。本案中，王锦等119人分别向省政府、西安市人民政府、西安市长安区人民政府第三次全国农业普查领导小组办公室提交《履行法定职责申请书》，要求省政府作出相应的行为，该行为在此意义上属于监督行为，本质上是上级人民政府对其所属工作部门或下级行政机关基于其内部管理职权的监督行为，系行政机关内部的层级管理和监督行为，不属于司法监督范畴，故该起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，该起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回王锦等119人的起诉，案件受理费50元，退还王锦等119人。王锦等上诉称：（一）省政府的不作为行为是可诉的行为。本案是要求省政府对其申请作出履行或者答复的具体行政行为之诉，并未就行政机关的内部层级管理和监督行为提起诉讼，一审裁定认为内部层级管理和监督行为的观点与本案无关。行政行为不论内外，是否可诉关键在于审查其对行政相对人的权利义务是否产生实际影响。即便一审裁判观点正确，但省政府未依法就其申请对下级作出行政行为，导致农业普查领导小组不作“面积实地调查登记”行为，对其产生了必然的、实际的和确定的“面积未被实地调查登记”的影响，这一客观事实已被省政府代理人当庭确认。省政府不作为行为是可诉的行政行为，其申请符合《行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，属于受案范围。（二）本案裁判结果与生效裁判结果相互矛盾。本案与西安铁路运输中级法院（2017）陕71行初423号案件（以下简称423号案件）的事实、诉请和当事人相同，423号案件判决确认未答复行为违法，本案却裁定驳回起诉，裁判结果自相矛盾，违背同案同判原则。综上，一审裁定观点不当，适用法律错误。请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。省政府答辩称：（一）各级农业普查领导小组办公室根据法规授权独立实施行政行为，具备行政主体资格。根据《全国农业普查条例》第五条规定，各级农业普查领导小组办公室和普查办公室工作人员、普查指导员、普查员（统称普查人员）依法独立行使调查、报告、监督职权，任何单位和个人不得干涉。（二）农业普查对王锦等合法权益明显不产生实际影响。根据《全国农业普查条例》第二条规定，农业普查的目的是全面掌握我国农业、农村和农民的基本情况，为研究制定经济社会发展战略、规划、政策和科学决策提供依据，并为农业生产经营和社会公众提供统计信息服务。该行为是获取农业资料、数据、信息的全国性专项、主动的调查行为，并不直接对公民人身、财产等实体权利产生影响。（三）王锦等《履行法定职责申请书》《行政起诉状》所述与事实不符。西安市第三次全国农业普查领导小组办公室对其“申请”做出调查核实，并予以书面回复，不存在不履行法定职责的情况。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，一审裁定查明的事实中，王锦等认为西安市的复函未涉及履行法定职责问题，该复函非省政府的答复。对其余事实，双方无异议。另查明：423号案件是指王锦等人诉西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）不履行法定职责一案，该案判决认为：长安区政府对王锦等申请的处理行为构成行政不作为，因西安市人民政府第三次全国农业普查领导小组已就王锦等人的申请做了回复，判决履行法定职责已经没有实际意义，故判决确认长安区政府未予答复的行为违法。该案当事人未提起上诉，已发生法律效力。王锦等申请省政府履行职责的具体内容是：要求省政府履行组织、调查、监督的法定职责，保证其所在村农业普查依法有效实施。从王锦等履行法定职责申请书的内容看，其实质是反映农业普查人员不合法、其所在村200多亩土地被非法强占未如实登记等事项。王锦等同时向陕西省、西安市、长安区政府申请履行同样的职责，认为下级政府没有履行法定职责，上级政府有职责监督下级政府，但只对省政府、长安区政府提起诉讼。经二审核查，当事人确认本案一审原告即二审上诉人人数为120人。上述事实，有当事人陈述及附卷材料证明，本院予以确认。本院认为，本案审查要点是所申请的履行法定职责之诉是否属于行政诉讼的受案范围及省政府是否具有履行王锦等所申请的法定职责。《全国农业普查条例》第三条规定，“农业普查工作按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责的原则组织实施。”第十七条规定，“地方各级人民政府设立农业普查领导小组及其办公室，按照国务院农业普查领导小组及其办公室的统一规定和要求，负责本行政区域内农业普查的组织实施工作。……村民委员会应当在乡镇人民政府的指导下做好本区域内的农业普查工作。”第三十八条、第三十九条、第四十条分别规定了普查人员、农业普查对象有违法行为及普查人员失职、渎职的，由县级以上人民政府统计机构或者国家统计局派出的调查队责令改正，依法给予相应的处分，并可以通报批评。根据上述规定，全国农业普查实行地方分级负责原则，对农业普查的违法行为由县级以上人民政府统计机构或者国家统计局派出的调查队处理。因此，省政府在农业普查过程中不具有具体的组织、调查、监督职责，王锦等要求省政府履行该职责，属于要求上级行政机关对下级行政机关履行内部监督职责，不属于行政诉讼受案范围。综上，王锦等上诉理由及请求不能成立，本院不予支持；一审裁定驳回其起诉，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回王锦等120人的上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  李建军审判员  杨成会审判员  徐 炯二〇一八年六月六日书记员  鱼海洋附上诉人名单安娟娟边卫利陈杰杜凤英杜利侠高娟高会菊高菊娥高淑平高水娥戈梅叶古淑霞侯秀芹解田解军侠解俊芳解新奇解亚民解英英孔春凤兰雪爱李辉李白花李建英李淑贤刘贤刘段侠刘改线刘军娥刘香如吕军利吕利娃吕玉艳吕云社门菊琴屈秋香宋兰英唐桂英田栋田航田凯田力田强田伟田野田保存田保平田保社田丙仓田东平田逢逢田国典田海峰田海线田红光田红让田宏斌田宏英田华明田焕辉田焕寿田继荣田建民田建武田金怀田锦旗田军济田军让田军武田均省田康宁田康志田忙正田民科田乃存田朋辉田青育田全民田升学田随仓田屯仓田伟峰田卫东田小娥田小峰田小军田兴练田银锁田英怀田有海田云安田长永田志义田智峰涂凤王锦王东芹王稳利王秀花韦淑贤翁春娥吴石头严爱莲严雪芹杨小利杨晓凤姚省娥余桂芳袁水英张军利张柯贤张来生张利茸张乃娥张巧兰赵粉桃郑瑞侠周慧敏周淑侠朱宏芬