湖北省汉江中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂96行终24号
上诉人（原审原告）李家美，女，1963年6月4日出生，汉族，住湖北省潜江市。
委托代理人李家梅，女，1968年3月24日出生，汉族，住湖北省潜江市，系李家美之妹。
被上诉人（原审被告）潜江市城乡规划局，住所地：湖北省潜江市湖滨路13号。
法定代表人周先平，局长。
委托代理人周娟娟，该局法规科副科长。
委托代理人彭松，湖北祥松律师事务所律师。
原审原告李家美诉原审被告潜江市城乡规划局（下称潜江规划局）不履行法定职责一案，本院于2018年1月10日作出（2018）鄂96行初3号行政裁定，指定本案由仙桃市人民法院审理。仙桃市人民法院于2018年7月9日作出（2018）鄂9004行初11号行政判决。李家美不服，向本院提起上诉，本院于2018年8月13日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明：李家美的父亲李传朋系潜江市园林街道马家台村3组村民，1985年8月取得NO02255号土地使用证，1992年9月15日取得潜江集建（1992）字第031203082号集体土地建设用地使用证，土地使用者为李传明（应为李传朋）。李传朋去世后，李家美于2016年3月在该宅基地上改建房屋。2016年4月13日，潜江规划局强制拆除（移位）李家美在混凝土地基上铺设的钢筋笼等。2017年7月15日，李家美以邮寄方式向潜江规划局提交办理乡村建设规划许可证申请书等材料。2017年8月10日，潜江规划局作出《行政许可申请不予受理通知单》，以潜江集建（1992）字第031203082号土地使用权人为李传明而非李家美，李家美不具备申请主体资格为由，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，决定对李家美的申请不予受理。2017年8月24日，潜江集建（1992）字第031203082号集体土地建设用地使用证中的土地使用人更正为李传朋。2017年8月26日，李家美将更正后的潜江集建（1992）字第031203082号集体土地建设用地使用证等材料邮寄给潜江规划局申请办理乡村建设规划许可证，潜江规划局未予答复。李家美不服提起诉讼，请求：确认潜江规划局未依法履行行政许可的不作为行为违法；判令潜江规划局依法履行法定职责，为李家美办理乡村建设规划许可证，并承担本案诉讼费用。
原审认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，潜江规划局作为潜江市人民政府城乡规划主管部门，具有核发建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的法定职责。本案的争议焦点是潜江规划局是否履行了法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款规定，依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施；第一百五十三条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。根据上述规定，我国对宅基地严格实行一户一宅制度，宅基地归集体所有。宅基地使用权与集体经济组织的成员资格密切相关，一经设定即具有极强的人身依附性。本案中，涉案宅基地办理了潜江集建（1992）字第031203082号集体土地建设用地使用证，宅基地使用权人为李传朋。李家美作为李传朋的女儿，在李传朋去世后，并未依法取得涉案宅基地的使用权。潜江规划局《行政许可申请不予受理通知单》中引用的是《中华人民共和国行政许可法》第三十八条，该条是行政机关受理行政许可申请后的规定，根据该条的规定，潜江规划局应当作出准予行政许可或者不予行政许可的书面决定。虽然潜江规划局作出的书面决定是不予受理，表述不符合法律规定，但实质上是不予行政许可。《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。根据该条的规定，李家美对潜江规划局不予行政许可的救济途径为申请行政复议或者提起行政诉讼，而非以相同的事实和理由再次提出行政许可申请。综上，潜江规划局于2017年7月15日收到李家美办理乡村建设规划许可证申请书等材料后，于2017年8月10日作出书面决定并说明理由，且告知李家美享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，已经履行法定职责。潜江规划局作出的书面决定并非以潜江集建（1992）字第031203082号集体土地建设用地使用证登记的土地使用者姓名李传明应为李传朋为由，而是以李家美不是涉案宅基地的使用权人为由，李家美以相同的事实和理由再次向潜江规划局提出行政许可申请，系要求潜江规划局重复履行法定职责，潜江规划局不予答复并无不当。李家美要求潜江规划局履行法定职责的理由不能成立，其诉讼请求没有事实根据和法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回李家美的诉讼请求。案件受理费50元，由李家美负担。
李家美不服，上诉称：按照一户一宅的原则，子女原本是宅基地使用权人，而且李家美父亲膝下无子，李家美属于被留在家招婿上门的情形，所以李家美是该宅基地的使用权人。原审认定李家美未取得土地使用权证错误，请求撤销原判，依法改判。
潜江规划局辩称：在原宅基地使用权人李传朋去世后，李家美未依法办理土地使用权变更登记，不能认定其为该土地的土地使用权人，故不能为其核发乡村建设规划许可证。原审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
当事人一审时提交的证据均随案移送本院。主审人对证据的认证意见与原审一致。原审认定事实属实，本院予以确认。
本院认为：李家美认为，经其申请潜江规划局未为其办理乡村建设规划许可证，构成行政不作为行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，申请建设规划许可须持有建设所须用地合法的土地使用权证。本案中，李家美申请乡村建设规划许可时提交的土地使用权证上载明的土地使用者为其父李传朋，而李传朋已去世，该土地使用证上的权利人显然是不正确的，李家美主张其为该土地的继承人，但其未办理相应的登记手续。而且该土地使用权证上备注“由于历史原因该户使用权面积超过了现行法定限额面积，今后在原址上改建、拆建时应按现行规定享受使用权面积，并到当地土地管理部门办理变更登记手续”，这里已明确告知在该地上改建、拆建时，要办理变更登记。尽管李家美在二审时提交了其所在的马家台村村民委员会出具的证明，证明李传朋去世后该宅基地现由李家美继续使用，李家美也主张其有两个子女，应享有两个宅基地的面积。但是，必须进行土地登记后才能证明其合法享有该土地的土地使用权。因李家美未提交土地使用权证证明其享有该土地使用权，潜江规划局不向其核发乡村建设规划许可证并无不当。
综上，李家美的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审适用法律正确，处理适当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李家美负担。
本判决为终审判决。
审判长 肖淑云
审判员 魏天红
审判员 张 伟
二〇一八年九月十九日
书记员 黄开瑞