河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）沧行终字第17号
上诉人（原审被告）肃宁县人民政府。
法定代表人杨双桥，县长。
委托代理人陆艳群，法律顾问。
委托代理人王艳红，肃宁县国土资源局工作人员。
被上诉人（原审原告）李凤然，女，1940年9月14日出生，汉族，农民，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）李长增，男，1966年3月6日出生，汉族，农民，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）李金栋，男，1973年5月14日出生，汉族，农民，住肃宁县。
被上诉人（原审原告）李金梅，女，1963年4月27日出生，汉族，住河间市。
原审第三人贾振明，男，1965年11月16日出生，汉族，农民，住肃宁县。
原审第三人贾伟光，男，1986年7月25日出生，汉族，农民，住肃宁县。
原审第三人贾龙光，男，1988年10月1日出生，汉族，农民，住肃宁县。
三人的委托代理人荣书映，女，1945年11月23日出生，汉族，农民，住址同上，系贾振明之母，贾伟光、贾龙光之祖母。
上诉人肃宁县人民政府因土地行政处理一案，不服河北省河间市人民法院（2013）河行初字第8号行政判决，于2014年1月20日向本院提起上诉。本院于2014年2月26日受理。本院依法组成合议庭，于2014年3月14日公开开庭审理了此案。上诉人肃宁县人民政府（下称县政府）的委托代理人陆艳群、被上诉人李凤然、李长增、李金栋、李金梅、原审第三人贾振明、贾伟光、贾龙光的委托代理人荣书映到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：李凤然家现有住宅系1976年建造，当时西侧为空闲地，再向西系贾振明房屋。上世纪八十年代初，生产队紧挨着原告正房西墙山建了三间牲口棚。后村集体将该房屋卖给了贾振明。1990年进行宅基地有偿使用情况清理登记时，县政府为李凤然的丈夫李东山和贾振明颁发了集体土地使用证，其中李东山集体土地使用证编号为管中集建（宅）字第0907063号，登记宅基东西长22.6米，南北宽21米，面积486.3平方米；贾振明集体土地使用证编号为管中集建（宅）字第0907022号，登记宅基东西长28米，南北宽22.6米，面积633平方米。2008年6月1日，贾振明向肃宁县国土资源局（下称国土局）提出申请，因其实际使用面积与登记不符，要求给其办理一个合法的土地使用证，同时要求撤销原告家与事实不符的土地使用证。国土局按土地权属争议案件受理后，对原告及贾振明的宅基使用现状进行了调查和现场勘验，查明两家涉及地界争议的房屋均为老房，其中原告房屋实际占地面积466.7平方米，北边长21.74米，南边长22.29米，分别比土地使用证登记少0.86米和0.31米；贾振明房屋实际占地东西长29.38米（其中贾振明购买的原生产队房屋的东西实际长为14.85米），比土地使用证登记多1.38米。国土局依据调查结果及管中村委会的指证意见，提出处理意见，报请被告批准，被告于2008年8月27日作出肃行决字（2008）第2号土地权属争议决定书，决定注销原告及第三人土地使用证，同时确定了争议双方的相邻边界。同年9月3日，原告与第三人达成书面调解协议：以原告正房西墙皮为准向西延伸20厘米归原告使用，以贾振明现所建东墙皮持平向南至张兰开房西墙皮为分界线，线东归李东山使用，线西归贾振明使用。同年9月4日开始，贾振明按该调解协议确定的边界对购买原集体的房屋进行了翻建。后李东山不服被告作出的肃行决字（2008）第2号土地权属争议决定，向沧州市人民政府申请行政复议，沧州市人民政府维持了被告的处理决定。李东山向肃宁县法院提起诉讼，肃宁县法院经审理作出（2008）肃行初字第12号行政判决，维持被告肃行决字（2008）第2号土地权属争议决定。李东山不服该一审判决，提出上诉。沧州市中级人民法院2009年10月20日作出（2009）沧行终字第52号行政判决，撤销被告作出的肃行决字（2008）第2号《土地权属争议案件行政决定书》的行政行为，责令县政府自收到该判决后60日内重新作出具体行政行为。2010年1月15日，被告根据（2009）沧行终字52号行政判决，重新进行了补充调查、现场勘测，作出肃行决字（2009）第006号土地权属争议案件决定。李东山对处理决定不服，再向法院提起诉讼。2012年5月31日，肃宁县法院作出（2012）肃行初字第3号行政判决，撤销被告作出的肃行决字（2009）第006号《土地权属争议案件行政决定书》，责令被告自判决生效之日起三个月内重新作出具体行政行为。被告不服，提出上诉，沧州市中级人民法院作出（2012）沧行终字第61号判决，驳回上诉，维持原判。后被告根据生效判决，对此案重新进行补充调查，根据贾振明家提交的分户申请及相关证明，于2012年12月28日作出肃行决字（2012）第001号土地权属争议案件决定，内容为：1、注销李东山管中集建（宅）字第0907063号《集体土地建设用地使用证》；2、以2008年9月3日的协议确定双方分界线；3、决定李东山的宅基使用权范围：南至张兰开正房北墙皮，东至原告正房东墙山外皮及东围墙外皮，北至原告正房北墙皮，西至第三人现建正房东墙山外皮及第三人现建正房东南角至张兰开正房西北角，面积为466.86平方米，其中北边长21.94米、南边长22.47米，原《集体土地建设用地使用证》废止；4、注销贾振明的管中集建（宅）字第0907022号《集体土地建设用地使用证》；5、贾振明对原住房进行了翻建，现提出了分户申请，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》，对申请人及家庭成员宅基地重新确定使用权，其中贾振明宅基地使用面积为233平方米，贾龙光、贾伟光分别使用209.3平方米。李凤然等不服该处理决定，向沧州市人民政府申请行政复议，沧州市人民政府作出沧政复决字（2013）008号行政复议决定：维持县政府作出的具体行政行为。原告不服，向法院提起诉讼，要求撤销该处理决定。
一审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”原告与第三人因宅基地使用权发生争议，被告依法有权进行调查处理。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条规定：“一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。”本案原告房屋建于1976年，系在一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用宅基地，且超过政府规定的面积，但在《村镇建房用地管理条例》施行后未经改建或翻建，故可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。被告作出的肃行决字（2012）第001号《土地权属争议案件决定书》第3项，重新确权后的原告宅基地面积为466.86平方米，北边长21.94米，南边长22.47米，北边长超出0.2米，南边长超出0.18米，超出原告实际使用面积0.16平方米，该行政确权行为违反法律规定，属于适用法律错误，应予撤销。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；………”被告仅依据第三人的分户申请及分家单，未经乡（镇）人民政府审核，直接对第三人的宅基地作出分户处理，批准第三人贾伟光、贾龙光集体建设用地使用权，该行为违反法定程序，应予撤销。《土地登记办法》第五十八条第一款规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记簿记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止。”1990年被告为原告李凤然丈夫李东山和第三人贾振明颁发了集体土地建设用地使用证，但使用证上记载面积与实际使用面积不符，被告决定注销原告持有的李东山管中集建（宅）字第0907063号《集体土地建设用地使用证》、贾振明管中集建（宅）字第0907022号《集体土地建设用地使用证》，符合法律规定。但因被告对原告宅基地重新确权行为及对贾振明宅基地分户确权行为违法或程序错误，原告和第三人无法换领新《集体土地建设用地使用证》而致使双方宅基地处于无证状态，且在本案中，被告对原告和第三人宅基地重新确权行为与划分双方宅基地边界属于不可分割的一体行为，不宜也无法独立作出，故被告注销原告和第三人宅基地使用证的行为也应一并撤销。原告请求处罚违法行政分子及相关责任人员，因不属于法院行政诉讼审理范围，不予处理。
一审法院遂判决：1、撤销县政府作出的肃行决字（2012）第001号《土地权属争议案件决定书》的行政行为；2、责令县政府自本判决生效之日起三个月内重新作出具体行政行为。
上诉人县政府的主要上诉理由：县政府直接对第三人宅基地作出分户处理程序合法，确权部门有权根据实际情况裁量争议宅基地的界限。
被上诉人李凤然等辩称：上诉人直接对第三人宅基地作出分户处理程序错误，确权部门有权根据实际情况裁量争议宅基地界限的说法在本案错误。
原审第三人贾振明等述称：县政府的处理决定正确，应予维持。
一审期间，县政府向法院提交了作出具体行政行为的证据：（一）事实方面的证据
1、1990年县政府为贾振明颁发的管中集建（宅）字第0907022号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：四至为东李东山，南贾振海，西官道，北坟地，用地面积633。
2.1990年县政府为李东山颁发的管中集建（宅）字第0907063号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：四至为东伙巷，南张兰开，西贾振明，北本户，用地面积486.3。
3、2008年8月15日国土局制作的李东山宅基实际使用现状图（宗地图），表明李东山的实际使用面积为466.69平方米。
4、2009年12月25日国土局制作的李东山、贾振明宅基现场勘查图。
5、2008年7月17日国土局工作人员对李东山的调查笔录，证实李东山承认土地登记与实际占地不符。
证据1－5共同证明李东山、贾振明所持有的土地证与实际占地面积不一致，属于登记错误。
6、2008年7月22日国土局工作人员对李东山的调查笔录。
7、2008年7月30日国土局工作人员对冀广友的调查笔录。
证据6-7证实李东山提出生产队的牲口棚占用了其80多公分土地，时任生产队队长冀广友承诺“房倒退山”（拆牲口棚后将多占部分退还给李东山），发证时将这80公分土地登记在李东山名下的说法不具有真实性。
8、2008年8月12日国土局工作人员对李兴海调查笔录。
9、2008年8月12日国土局工作人员对荣国均调查笔录。
10、2008年8月12日国土局工作人员对冀广友调查笔录。
11、2004年7月18日李东山所在村的相关人员针对李东山与贾振明方土地权属争议所作的民事调解协议。
证据8－11证实生产队于1980年将牲口棚卖给了贾振明家，双方发生纠纷后李兴海、荣国均参与了调解，并于2004年达成第一次调解协议，双方同意贾振明家翻建房屋时退出17公分给李东山。
12、国土局工作人员拍摄的照片6张，证实贾振明建房前双方宅基的原始状况。
13、2008年8月13日《梁村国土所、管中村委会关于管中村村民李东山、贾振明宅基纠纷及边界的指证》，证实梁村国土所、村委会均认可双方2004年调解协议确定的界线。
14、2008年9月3日李东山与贾振明签订的调解协议，内容为：（1）房基划分：以李东山现有正房西墙皮为准，向西延伸20厘米，两家北墙皮相平（即贾振明所建正房东墙皮以东归李东山使用）。（2）围墙部分，以贾振明所建正房东墙皮持平向南延伸至张兰开房西墙皮为分界线，线东归李东山使用，线西归贾振明使用。（3）赔偿部分，贾振明所建筑部分的损失由李东山负责。（4）本协议双方自愿协商，共同遵守，一式三份，自签字之日起生效。上面有李东山、贾振明的签字。
15、2009年12月16日国土局工作人员对李瑞宅询问笔录。
16、2009年12月16日国土局工作人员对李瑞田调查笔录。
17、2009年12月16日国土局工作人员对荣书映询问笔录。
证据14－17证实争议双方对解决争议的真实意思表示，并已实际履行。
18、2009年12月21日管中村村委会指证意见，证实村委会同意以2008年9月3日调解协议作为确权依据。
19、2009年12月7日国土局工作人员对李东山询问笔录，证实其名下有两处宅基及家庭人口情况。
20、李东山家庭户籍证明信，证实李东山家有六口人。
21、贾振明与兄弟姐妹的分家单。
22、2009年12月8日国土局工作人员对贾清涛询问笔录。
23、2009年12月8日国土局工作人员对贾清甫询问笔录。
24、2009年12月16日国土局工作人员对王文秀询问笔录。
25、2009年12月16日国土局工作人员对贾振栋询问笔录。
26、2009年12月7日国土局工作人员对贾振明的妻子王领弟询问笔录。
27、2009年12月7日国土局工作人员对赵铁头询问笔录。
证据21－27证实贾振明仅有一处宅基，分家时父母随贾振明居住生活。
28、2012年10月18日贾振明递交的宅基分户确权申请书，证实贾振明家庭因子女成年结婚分家，要求将宅基地分户确权。
29、2012年9月5日贾振明家的分家单，证实贾振明与大儿子、二儿子分为三个家庭，并分配了每个家庭宅基地面积。
30、宗地图四份，证实三个家庭分家后宅基地的位置及面积。
31、贾振明家庭成员户籍证明信、户口本。
32、贾伟光、贾龙光结婚证。
证据31、32证实贾振明家庭成员基本情况，贾振明的两个儿子已经结婚，符合分户条件。
33、2012年8月12日管中村村委会证明，证实管中村没有规划。
34、国土局关于肃宁县耕地面积证明。
35、肃宁县公安局关于肃宁县人口数量证明。
证据34－35证实肃宁县人均耕地面积为1079平方米，超过1000平方米，每处宅基地的标准不得超过233平方米。
（二）程序方面的证据
1、2008年6月1日国土局制作的《土地权属争议案件申请书及受理表》，证实贾振明申请县政府对其与李东山土地使用权争议进行确权处理，国土局依法受理。
2、贾振明土地权属争议案件受理通知书、李东山土地权属争议案件受理通知书及送达回证，证实县政府将受理案件通知书及申请书副本送达了争议双方。
3、肃宁县人民法院（2012）肃行初字第3号行政判决书、沧州市中级人民法院（2012）沧行终字第61号行政判决书，证实肃行决字（2009）第006号决定书被终审法院撤销，需要重新作出处理决定。
4、2009年12月25日国土局工作人员对王领弟、李东山询问笔录；2012年12月2日国土局工作人员对贾振明询问笔录；2012年12月23日国土局工作人员对李金梅的询问笔录，三份证据证实确权过程中县政府多次对争议双方进行调解，本次确权决定作出前又进行了调解。
5、案件延期处理审批表、延期调查处理通知书，证实因李东山死亡，案件延期至2013年1月13日，并通知了争议双方当事人。
6、协助调查通知书及送达回证、2012年12月24日李金梅等出具的书面证明，证实李金梅等4人系李东山的合法继承人并参与确权。
7、《土地权属争议案件行政决定审批表》，证实决定作出前进行了内部审批。
8、肃行决字（2012）第001号土地权属争议案件决定书的5份送达回证，证明决定书已经送达了争议双方当事人。
（三）法律依据。
1、《中华人民共和国土地管理法》第十六条、六十二条。
2、《土地登记办法》第五十八条。3、县政府“肃政（1987）46号”文件第四条。4、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五—四十九条、五十一条。5、《河北省土地管理条例》第五十三条。6、《土地权属争议调查处理办法》
被上诉人李凤然等为证明自己的主张提交了以下证据：
1、贾振明管中集建（宅）字第0907022号《集体土地建设用地使用证》（同县政府证据1），证实贾振明涂改、伪造土地使用权证的事实。
2、李东山管中集建（宅）字第0907063号《集体土地建设用地使用证》（同县政府证据2），证明被上诉人合法的土地使用权范围。
3、照片3张，证明贾振明新建两处房侵占被上诉人宅基情况。
4、2008年8月15日国土局制作的现场勘验图（同县政府证据3），证明被上诉人的土地使用权证正确；自家围墙在大房以西，贾振明建房后改变了原有状况。
5、1948年县政府颁发的《土地房产所有证》，证明被上诉人家所占土地为老宅基。
6、李东山的《宅基地有偿使用清理登记表》，证明被上诉人方的宅基使用范围。
7、贾振明的《宅基地有偿使用清理登记表》，证明贾振明的宅基使用范围。
8、2000年8月3日管中村委会出具的关于贾振明及被上诉人家房屋四至及具体使用面积的证明材料。
9、2000年8月3日管中村原生产队队长冀广友出具的书面证言，证明被上诉人原占地范围比现在实际占地大。
贾振明方提供了管中村委会2002年5月10日给梁村镇土地所出具的一份证明材料，内容为：“梁村镇土地所，兹有我村贾振明，上届村委会对其房基丈量有误（荣加明作证）扒房前实数为29.31米，核查属实。”证明其土地证载明面积与实际占地面积不符。
针对县政府提交的事实方面的证据被上诉人认为：证据1因贾振明私自变更，非法无效。证据2合法有效。证据3、4是发生纠纷后制作的，与事实不符。证据5、6无异议，证据7是伪证。证据8、9、10与事实不符。证据11证明贾振明让给被上诉人家17公分不正确。证据12真实，无异议。证据13有异议，不认可。证据14不真实，李东山不认字，不知道怎么回事。证据15、16、17说法不真实。证据18不认可。证据19、20、21、22、23、24、27均无异议。证据25、26有异议，贾振明家还有其他住房。证据28有异议，贾振明土地证涂改了，应当注销，其申请分户不能在原宅基上，应当申请村内空闲地。对证据29—35均无异议。对程序方面的证据无异议。对适用《土地管理法》第十六条第一款有异议，认为贾振明方已改变了土地现状，不应再适用该条款处理争议。对适用《土地管理法》第六十二条第一款、《土地登记办法》第五十八条、县政府“肃政（1987）46号”文件第四条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五—四十九条、《河北省土地管理条例》第五十三条和《土地权属争议调查处理办法》均无异议。对适用《确认土地所有权和使用权的若干规定》第五十一条有异议，被上诉人现有宅基地系继承房屋取得的，应适用该规定第四十九条的规定确定使用权，而不能适用第五十一条。贾振明质证认为县政府提交的证据真实合法。
针对被上诉人提交的证据，县政府质证认为：对证据1-8真实性无异议，贾振明土地证变更记事是梁村国土所记载，不能认定贾振明伪造；李东山老土地文书早已作废，与本案没有关联性；勘验图记载是被上诉人方与贾振明达成协议之前的状况，达成协议之后改变了现状。认为证据9不真实。贾振明质证认为：我的土地证不是伪造的，有梁村镇土地所的公章，是真实的。
针对贾振明提交的证据，被上诉人认为真实，但丈量对象和方法错误。县政府认为丈量误差在合理范围内。
本院对双方提供的证据作如下认定：县政府事实方面的证据3是国土局制作，反映了李东山宅基地使用现状，对其合法性、真实性予以确认。证据5真实记载了李东山所述情况，对其合法性予以确认。证据6中李东山提出生产队的牲口棚占用了其80多公分土地，时任生产队队长冀广友承诺“房倒退山”，发证时将这80多公分土地登记在李东山名下，但证据7中冀广友否认，无其他证据证实，因此对证据6的真实性不作确认。证据8－10均系国土局工作人员对有关证人的调查笔录，且内容一致，对其合法性、真实性予以确认。证据11中调解协议有双方当事人和在场证人签字，对其真实性予以确认。证据12系国土局工作人员拍摄，对其合法性、真实性予以确认。证据13是梁村国土所、管中村委会关于管中村村民李东山、贾振明宅基纠纷及边界的意见，对其真实性予以确认。证据14有当事人双方签字，证据15－17是国土局工作人员调查证人笔录，且内容一致，对该4份证据的真实性予以确认。证据18系管中村委会的指证意见，对其真实性予以确认。证据20－24、27，被上诉人和原审第三人均无异议，对其真实性予以确认。证据25、26，被上诉人提出异议，且无其他证据相佐证，对其真实性不作确认。证据28表明了贾振明要求确权的意思，对其真实性予以确认。证据29—35，争议双方当事人均无异议，对其真实性予以确认。程序方面的证据，被上诉人和原审第三人均无异议，且符合土地权属争议处理的程序，对其合法性、真实性予以确认。被上诉人的证据1、2是县政府颁发的集体建设用地使用证，与本案关联且真实，但与双方的实际占地情况有差异。证据3真实地反映了被上诉人与贾振明方宅基地位置和相邻关系情况，与本案关联且真实。证据4系国土局工作人员在贾振明建东院房前经实地勘测后现场绘制的，能真实反映争议双方实际占用土地范围，对其合法性、真实性予以确认。证据5能够反映当时李东山家占地的情况，但该文书已经被相关的法律文书取代，对其与本案的关联性不作确认。证据6、7均系县政府实地测量后填写，与各自所持宅基使用证关于宅基地面积、范围等内容一致，对其合法性、真实性予以确认。证据8与争议双方各自所持宅基使用证关于宅基地面积、范围等内容一致，对其真实性予以确认。证据9系复印件，且证人未出庭作证，对其合法性不作确认。原审第三人提交的证据，反映了原审第三人的宅基地登记与实际面积有差异，上诉人、被上诉人均认可，对于其真实性予以确认。
二审查明的事实与一审相同。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；第二款规定：个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。上诉人作为县级人民政府，在贾振明提出权属争议处理申请后，有作出处理决定的法定职权。《土地登记办法》第五条规定：土地以宗地为单位进行登记。宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十五条规定：“一九八二年二月国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用宅基地，超过当地政府规定的面积，在《村镇建房用地管理条例》施行后未经拆迁、改建、翻建的，可以暂按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。”根据该条规定，农民宅基地使用权是指其实际占用的宅基地，而不应包括其未实际占用的土地。本案被上诉人房屋建于1982年前，是在《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用宅基地，超过了《河北省土地管理条例》第五十二条规定的面积，但此后未经改建或翻建，故可以按现有实际使用面积确定集体土地建设用地使用权。县政府的肃行决字（2012）第001号决定书第3项，重新确权后的被上诉人宅基地面积为466.86平方米，北边长21.94米，南边长22.47米，北边长超出0.2米，南边长超出0.18米，其实际使用面积超出0.16平方米，故县政府的具体行政行为违反法律规定，应予撤销。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第四款规定：在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十七条规定：符合当地政府分户建房规定而尚未分户的农村居民，其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的，可按现有宅基地面积确定集体土地建设用地使用权。在土地使用权争议解决前，贾振明已经改变了土地利用现状，县政府根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十七条规定，分别为贾振明、贾伟光、贾龙光确定土地使用权不当。一审判决认定清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人县政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙树国
审 判 员 李艳华
代理审判员 赵书裙
二〇一四年三月二十五日
书 记 员 兰明慧