辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽行终154号
上诉人（一审被告）瓦房店市人民政府，住所地瓦房店市世纪广场1号。
法定代表人高顺东，该市政府市长。
委托代理人慈元相，该市政府工作人员。
委托代理人刘红旗，辽宁碧海律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘胜纯，男，1965年10月14日出生，汉族，住址大连市西岗区。
委托代理人吴玉娟，辽宁文柳山律师事务所律师。
一审被告大连瓦房店太平湾临港经济区管理委员会，住所地瓦房店西长春路西段130号。
法定代表人高顺东，该管委会主任。
委托代理人刘传科，辽宁昌信律师事务所律师。
一、二审第三人大连华亿海产有限公司，住所地瓦房店市永宁镇盐场村。
法定代表人王玲，该公司总经理。
委托代理人张明日，辽宁昌信律师事务所律师。
一、二审第三人谭宏光，男，1968年5月31日出生，满族，住址瓦房店市。
委托代理人张明日，辽宁昌信律师事务所律师。
刘胜纯诉瓦房店市人民政府（以下简称瓦房店市政府）、大连瓦房店太平湾临港经济区管理委员会（以下简称太平湾管委会）不履行补偿职责一案，一审被告瓦房店市政府不服大连市中级人民法院（2016）辽02行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人瓦房店市政府的委托代理人慈元相、刘红旗，被上诉人刘胜纯及其委托代理人吴玉娟，一审被告太平湾管委会的委托代理人刘传科，一审第三人大连华亿海产有限公司（以下简称华亿公司）、谭宏光的共同委托代理人张明日到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2006年7月8日，刘胜纯与华亿公司签订《转让海参圈合同书》，合同约定刘胜纯承包华亿公司位于太平湾外海第捌号参池，承包面积为34.57亩，使用年限为30年，自2006年5月1日至2035年4月30日。2011年2月23日，瓦房店市政府发布《关于印发瓦房店市征地征海补偿安置办法的通知》，对征收海域进行补偿。2011年8月16日，太平湾管委会发布《大连瓦房店太平湾临港工业区征地征海补偿安置暂行办法》，开始对刘胜纯受让的整体海域进行征收补偿安置。后大连永通资产评估有限公司接受委托以2011年6月16日为基准日对刘胜纯承包的参圈、设备、物资、房屋、构筑物等进行评估，经测绘刘胜纯承包的参圈实际面积为35.55亩，评估额为1937217元，临外海坝体4.5米以上评估补偿总值为1034923元。2015年12月13日，刘胜纯因未领取到补偿款，分别向瓦房店市政府及太平湾管委会邮寄《请求履行法定职责函》，请求对其被征收的海参圈作出补偿决定，瓦房店市政府及太平湾管委会收到申请后未作出处理。
一审法院认为，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。按此规定，在当事人达不成补偿协议时，批准征收土地的人民政府应当予以裁决。刘胜纯经营的海参圈被征收，其未签订补偿协议，未获得征收补偿，向瓦房店市政府及太平湾管委会提出申请，要求作出补偿决定。作为市、县人民政府，瓦房店市政府在收到申请后对刘胜纯提出的申请应当予以裁决。瓦房店市政府对刘胜纯提出的申请不予处理构成行政不作为。关于瓦房店市政府提出刘胜纯与华亿公司之间存在争议，不应当由政府处理的观点，该院认为，刘胜纯经营的海参圈被征收，瓦房店市政府对海参圈及附属设施已进行了评估，其作为市、县人民政府在当事人达不成补偿协议时应当对被征收海参圈及附属设施等作出裁决，确定补偿总额。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决瓦房店市政府在60日内对刘胜纯提出的补偿申请作出处理。一审案件受理费50元，由瓦房店市政府负担。
上诉人瓦房店市政府上诉称，1、一审判决程序违法。瓦房店市政府在开庭前及庭审过程中均向一审法院提出管辖异议，但一审法院置之不理，直接作出实体判决。2、一审判决认定事实错误，导致适用法律错误。案涉海参圈属于海域，并非土地，对海参圈的征收依据是海域使用管理法，而不是土地管理法。刘胜纯所提的请求并非要求瓦房店市政府履行对有争议的征地补偿标准进行协调的法定职责，而是要求对有争议的补偿款予以发放，一审法院依据土地管理法实施条例第二十五条的规定明显属于适用法律错误。3、案涉海参圈的补偿存在民事争议，华亿公司、谭宏光对海参圈的补偿款均提出享有所有权的主张，在此情况下暂时停止补偿款发放是为了审慎、恰当地履行法定职责，并未构成行政不作为。刘胜纯应通过民事程序对自己所享有的权利予以确认，其直接要求给付补偿款缺乏事实依据。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回刘胜纯的诉讼请求。
被上诉人刘胜纯答辩称，1、瓦房店市政府并未依据司法解释的规定，在接到应诉通知10日内以书面形式提出管辖异议，而是在答辩状中作为第三点理由提出，第一、二点理由已对主体及事实、法律进行答辩，且庭审时亦作正常答辩，应视为一审法院具有管辖权；本案系要求县级政府履行法定职责，一审法院依法具有管辖权，且不符合海事法院受理案件的范围，一审法院作出实体判决程序合法。2、刘胜纯的诉请是请求瓦房店市政府履行法定职责，给付征收海参圈补偿款。海域使用管理法对此未有任何规定，但土地管理法第四条明确国家管制的农用地包括养殖水面，征海补偿安置办法的制定依据也包括土地管理法及其实施条例，故一审法院适用法律正确。3、瓦房店市政府于2011年底开始同与刘胜纯一样承包华亿公司的经营者五十余人签订补偿协议、发放补偿款，与刘胜纯一样涉及临外海坝高4.5米以上补偿款的其他四位经营者均签订补偿协议，但至今不予刘胜纯签订补偿协议，拒发补偿款，显然不作为。在未签订补偿协议之前，刘胜纯无法以其他任何事由向华亿公司及谭宏光主张权利，瓦房店市政府同事不同策的行为违反法律法规、政策职责。刘胜纯就是案涉海参圈征收补偿主体，瓦房店市政府不履行给付征收补偿款义务的理由不能成立。请求二审法院维持一审判决。
一审被告太平湾管委会辩称，太平湾管委会不是本案适格被告，同意一审判决。
一、二审第三人华亿公司、谭宏光述称，同意瓦房店市政府的上诉意见。
本院经审理查明，2015年12月13日，刘胜纯因未领取到补偿款，分别向瓦房店市政府及太平湾管委会邮寄《请求履行法定职责函》，请求于收到本函之日起两个月内签订海域征收补偿协议书，并支付补偿款共计2974140元及逾期付款利息。瓦房店市政府及太平湾管委会收到申请后未作出处理。一审法院认定“请求对其被征收的海参圈作出补偿决定”有误，本院依法予以纠正。一审法院认定的其他事实正确，本院予以确认。
另查明，瓦房店市政府收到刘胜纯邮寄的《请求履行法定职责函》后，委托太平湾管委会组织刘胜纯与华亿公司、谭宏光对4.5米以上参圈临外海坝体土石方补偿款的归属问题进行调解，但因各方差异较大，未能达成一致意见。
再查明，刘胜纯与华亿公司签订的《转让海参圈合同书》约定：合同签订后一次性付清承包款580776元，在承包期内如遇国家政策有变需占用海域，按照国家政策规定年限补偿归刘胜纯所有。2012年11月9日，华亿公司、谭宏光出具《关于领取超过4.5米以上参圈临外海坝体土石方补偿款的声明书》，主要内容为：“参圈临外海坝体补偿款中4.5米以下部分、养殖物、地上附着物补偿归现经营者，临外海坝体补偿款中4.5米以上部分的补偿虽存在争议，但华亿公司已于同日与永宁镇政府签订该部分征收补偿协议，并领取该部分补偿款。如现经营者或第三方对该部分补偿款主张权利，由华亿公司承担法律责任，谭宏光承担连带保证责任，无需永宁镇政府重复承担该部分补偿款发放义务。”2016年3月21日，瓦房店市法院针对案外人马悦起诉永宁镇政府、华亿公司及谭宏光海域使用权纠纷一案作出（2015）瓦民初字第07482号民事判决，该判决认定“2014年5月22日，永宁镇政府（甲方）与马悦（乙方）签订海域征收补偿协议书，双方约定：甲方应支付的补偿总额为5648785元，其中参圈临外海坝体超过4.5米以上部分的土石方补偿款2292692元未经乙方同意已被华亿公司领取；扣除海域使用金及各种税费后实际补偿为3330832.39元，乙方在2014年6月1日前将海域实际交付给甲方。经甲乙双方确认，甲方将补偿款3330832支付给乙方。甲乙双方在该协议书上签字或者盖章，谭宏光作为其他权利人在该协议上签字。”并判决华亿公司返还马悦4.5米以上坝体土石方征收补偿款2292692元，支付马悦上述补偿款自2014年5月23日起至给付之日止按照中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息，谭宏光对上述给付义务承担连带保证责任，驳回马悦的其他诉讼请求。华亿公司不服，提起上诉。大连市中级法院经审理认为，案涉参圈临外海坝体超过4.5米以上部分的土石方补偿款归属方的确认主要依据马悦与永宁镇政府所签的补偿协议以及马悦与华亿公司所签的解除协议。该两份协议均系各方真实意思表示，内容不违反法律规定，均为有效协议。补偿协议中永宁镇政府确认应给付马悦的案涉参圈补偿款额中包含本案诉争的参圈4.5米以上临外海坝体土石方补偿款2292692元，并确认该笔款项未经马悦同意已被华亿公司领取的事实。解除协议中双方亦确认案涉参圈的动迁补偿款全部归马悦所有，本案诉争的参圈4.5米以上临外海坝体土石方补偿款2292692元当然属于参圈动迁补偿款中的一部分，即根据解除协议的约定诉争款项亦应归马悦所有。故于2016年7月22日作出（2016）辽02民终3045号民事判决，驳回上诉，维持原判。该判决已经发生法律效力。
本院认为，本案的争议焦点有三个：一是一审法院是否具有管辖权；二是太平湾管委会是否为本案适格被告；三是瓦房店市政府拒绝向刘胜纯发放征海补偿款的理由是否成立。
关于第一个焦点问题，一审审理时生效实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条规定，当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。本案中，一审庭审笔录记载瓦房店市政府于2016年7月5日收到起诉状副本及应诉通知书、权利义务告知书、举证通知书等诉讼材料，太平湾管委会于2016年7月4日收到上述诉讼材料，但其均于7月18日向法院提交书面答辩状，并在答辩状中提出本案属于大连海事法院专属管辖，一审法院不具有管辖权。由此可见，瓦房店市政府和太平湾管委会均未在法定期限内提出管辖异议，并进行了应诉答辩，参与了法庭审理，应当视为其对管辖已无异议。且《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的规定》第79至85条亦未规定当事人起诉县级以上人民政府不履行征海补偿职责的案件属于海事法院受案范围。故本案并不属于大连海事法院专属管辖案件，一审法院依法具有本案管辖权。瓦房店市政府提出的一审法院不具有管辖权的上诉理由不能成立，但一审法院在判决中对于管辖问题未作回应不当，本院依法予以纠正。
关于第二个焦点问题，《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。据此，原批准用海的人民政府是收回海域使用权的法定主体，也是履行相应补偿职责的法定主体。本案中，根据一、二审庭审笔录记载，收回海域使用权决定系由瓦房店市政府作出，征海补偿款亦由瓦房店市政府财政拨付，并由瓦房店市政府委托永宁镇政府与被征收人签订补偿协议，具体从事发放补偿款的工作。太平湾管委会既未作出收回海域使用权决定，也不负责征海补偿款的拨付工作，亦不负责签订补偿协议及具体发放补偿款的工作，只是涉案海参圈在太平湾管委会的行政管辖范围之内而已，故太平湾管委会不具有对刘胜纯履行征海补偿的法定职责。一审审理时生效实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款、第二十一条规定，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，瓦房店市政府关于成立太平湾管委会的决定中已经明确太平湾管委会系瓦房店市政府的派出机构，根据上述司法解释的规定，在没有法律、法规或者规章授权的情况下，行政机关的派出机构不能成为行政诉讼的适格被告，故太平湾管委会不是本案适格被告。一审法院列太平湾管委会为共同被告不当，本院依法予以纠正。
关于第三个焦点问题，瓦房店市政府于2011年2月23日即已发布《瓦房店市征地征海补偿安置办法》，其委托永宁镇政府委托大连永通资产评估公司以2011年6月16日为基准日对刘胜纯承包的参圈、附属房屋、构筑物、设备物资等进行评估，但一直未能与刘胜纯签订补偿协议，亦未作出补偿决定，刘胜纯一直未领取到征海补偿款。在收到刘胜纯邮寄的《请求履行法定职责函》后，瓦房店市政府仅是委托太平湾管委会作协调工作，在协商无果的情况下也未对刘胜纯的请求予以回复。刘胜纯起诉后，瓦房店市政府提出拒绝向刘胜纯发放补偿款的理由是刘胜纯与华亿公司、谭宏光之间存在征收补偿款权属争议，认为刘胜纯应通过民事诉讼对自己所享有的权利予以确认。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。该条系针对补偿标准有争议的情况规定了协调及裁决的程序，但本案中，各方当事人对评估报告确定的补偿项目、补偿标准及补偿数额均无异议，只是对部分补偿款的给付对象存在争议，且本案是收回海域使用权，而不是征收集体土地，故一审法院适用该条款的规定，认定瓦房店市政府在收到刘胜纯的申请后应当予以裁决属于适用法律错误。刘胜纯在《请求履行法定职责函》中载明的请求是“在收到本函之日起两个月内签订海域征收补偿协议书，并支付补偿款共计2974140元及逾期付款利息。”刘胜纯在起诉状中载明的诉讼请求亦为“判令被告履行法定职责，与原告签订海域征收协议书，并给付原告海域征收补偿款及利息。”并在事实与理由部分载明评估公司对包括养殖圈、养殖物等八项评估补偿总额为1937217元，对临外海坝体4.5米以上部分评估补偿总值为1034923元，两项合计2974140元。据此，刘胜纯提起本案诉讼的实质诉请是判令被告履行给付征收补偿款及利息的法定职责。一审法院关于刘胜纯提出申请系要求作出补偿决定的认定有误，是对当事人实质诉请错误理解所致。为实质性化解行政纠纷，人民法院应当对刘胜纯的实质诉请是否成立，即瓦房店市政府拒绝发放补偿款的理由能否成立进行审查，一审法院仅仅笼统地判决瓦房店市政府在60日内针对刘胜纯提出的补偿申请作出处理不当。
各方当事人对永通评估公司针对刘胜纯承包的海参圈及相关附属设施作出的评估报告均无异议，该评估报告载明刘胜纯参圈临外海坝体4.5米以上补偿总值为1034923元，养殖圈、养殖物、附属房屋、构筑物、设备物资、树木及青苗、腰坝、纳潮补贴补偿总值为1937217元，两项合计2972140元。华亿公司提出的补偿款归属异议主要包括两项：一是主张承包合同约定的海参圈承包面积为34.57亩，但评估机构实测的面积为35.55亩，主张超过合同约定面积部分的补偿款应归华亿公司所有；二是主张参圈临外海坝体4.5米以上部分的补偿款应归华亿公司所有，对其他补偿款应归刘胜纯所有并无异议。关于第一点异议，承包合同约定的海参圈承包面积确为34.57亩，但合同载明刘胜纯承包的是捌号参池，双方在签订合同时均认可的参池面积为34.57亩，该面积存在一定误差亦属正常，评估机构评估测量时得到的参池面积更为精确，导致实测面积与合同约定面积有了0.98亩的误差。由于刘胜纯承包的对象是捌号参池，故对该参池的全部补偿款均应支付给刘胜纯，华亿公司关于超过合同约定面积部分的补偿款应归其所有的主张没有法律依据。关于第二点异议，刘胜纯与华亿公司均认可承包海参圈合同的效力且实际履行多年，承包合同第7条约定，在承包期内遇国家政策变化需占用海域的，按照国家政策规定年限补偿归刘胜纯所有。即合同并未约定临外海坝体部分的补偿款以4.5米高为界归不同的当事人所有，而涉案的临外海坝体作为隔断海水、防止海参出圈的防护设施，其与刘胜纯承包的海参圈应视为不可分割的整体。华亿公司虽然主张临外海坝体4.5米高以上部分的补偿款应归其所有，但并未提供任何有效证据证明其主张。瓦房店市政府一方面以华亿公司提出补偿款归属异议为由，拒绝向刘胜纯发放补偿款，另一方面却在补偿款归属存在异议的情况下，未经刘胜纯同意，直接将有争议的参圈临外海坝体4.5米以上部分的补偿款先行支付给华亿公司，其答辩主张与实际做法显然自相矛盾。发放征海补偿款是瓦房店市政府的法定职责，其通过华亿公司、谭宏光的声明书约定其无需重复承担有争议部分补偿款的发放义务不具有法律效力。
平等对待当事人是依法行政的基本原则。平等对待原则要求行政机关对同样法律地位的当事人要同样对待，不能因人而异、厚此薄彼。如果行政机关不平等对待当事人，使得当事人的利益受到过度侵害，则构成滥用行政裁量权。本案中，刘胜纯与马悦等其他四位承包经营者的情况相同，均涉及参圈临外海坝体4.5米以上部分的补偿款事宜。永宁镇政府与马悦等其他四位承包经营者均签订了补偿协议，确定了应支付的补偿总额，并告知有争议部分已由华亿公司领取，唯独不与刘胜纯签订同样内容的补偿协议，违反了平等对待当事人的基本原则，导致刘胜纯无法通过民事诉讼要求返还有争议部分的补偿款。而且马悦起诉华亿公司、谭宏光确认有争议部分补偿款归属的民事判决已经生效，刘胜纯与马悦的情况相同，关于案涉参圈4.5米以上临外海坝体土石方补偿款的归属问题已经得到确认，无需再通过民事诉讼予以确认。瓦房店市政府在该民事判决生效之后仍以上述补偿款的归属存在争议，应由刘胜纯通过民事诉讼确认其权利为由拒绝向刘胜纯给付补偿款明显不能成立。瓦房店市政府应当履行向刘胜纯给付评估报告确定的2972140元征海补偿款的法定职责。同时，刘胜纯迟延取得上述补偿款系因瓦房店市政府无正当理由拒绝发放所致，故其要求瓦房店市政府支付迟延给付补偿款利息的主张应予支持。刘胜纯在一审庭审中主张以2012年11月10日作为计算利息的起算点，年息6%。考虑到2012年11月9日永宁镇政府即与华亿公司签订征收补偿协议书，将有争议部分的征收补偿款向该公司发放，而有征收才会有补偿，故可以认定此时涉案海域已经被征收，刘胜纯关于利息起算点的主张应予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）项规定，返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息。行政机关给付补偿款利息应以实际损失为限，刘胜纯未能提供证据证明其因迟延领取补偿款而导致贷款利息受损，故其主张按照年息6%计算利息总额缺乏事实根据和法律依据。参照上述法律规定，应以中国人民银行同期存款利率计算利息至实际给付之日。
综上所述，一审判决认定事实基本清楚，但适用法律有误，裁判结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十三条的规定，判决如下：
一、撤销大连市中级法院（2016）辽02行初69号行政判决；
二、判令瓦房店市人民政府在本判决生效之日起十日内给付刘胜纯征海补偿款2974140元；
三、判令瓦房店市人民政府在本判决生效之日起十日内给付刘胜纯上述征海补偿款自2012年11月10日起至实际给付之日止按照中国人民银行同期存款利率计算的利息。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人瓦房店市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 蕊
审 判 员 李 明
审 判 员 邢家新
二〇一八年五月二十一日
法官助理 倪弘毅
书 记 员 刘 冰