甘肃省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2018）甘行终91号
上诉人(原审原告）王万福。
委托代理人李春兰，北京新翰律师事务所律师。
委托代理人谢媛，北京新翰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）庆阳市人民政府，住所地：庆阳市西峰区庆州西路1号。
法定代表人朱涛，该市市长。
委托代理人杨军平，该市政府法制办公室干部。
委托代理人豆娜，该市政府法制办公室干部。
原审原告王万福因诉庆阳市人民政府不予受理行政复议申请一案，不服甘肃省平凉市中级人民法院（2017）甘08行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人王万福及委托代理人李春兰，被上诉人庆阳市人民政府的委托代理人杨军平、豆娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2013年3月15日，庆阳市西峰区人民政府办公室作出《关于印发2013年度庆阳市城市规划区内土地储备计划的通知》（区政府办发〔2013〕21号），2013年3月22日，庆阳市土地收购储备中心作出《庆阳市土地收购储备中心征地登记告知》（庆市土地收储告字〔2013〕07号）。原告王万福承包经营的温泉乡黄官寨村北队的土地在土地收储范围内。2013年10月12日，原告王万福与庆阳市土地收购储备中心签订《庆阳市建设用地建筑物、附属物折价补偿协议书》，后王万福领取补偿款597965.8元。2017年5月5日，原告王万福向甘肃国土资源厅申请信息公开，5月15日，甘肃省国土资源厅答复”我厅尚未收到你所需公开的报件材料，具体情况，请你向庆阳市国土资源局了解”。2017年6月20日，原告王万福向被告庆阳市人民政府通过邮寄方式递交行政复议申请书，请求确认被申请人庆阳市西峰区人民政府未经有权政府批准收储其土地的行为违法。2017年6月27日，被告庆阳市人民政府以申请人提出的复议申请已超出法定期限为由，依据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十七条之规定，作出庆政复不受字〔2017〕2号不予受理行政复议申请决定书。2017年7月12日，原告遂向该院提起诉讼，请求依法撤销被告庆阳市人民政府作出的庆政复不受字〔2017〕2号不予受理行政复议申请决定书，责令其依法受理。
一审法院认为，本案中，2013年10月12日，原告王万福与庆阳市土地收购储备中心签订《庆阳市建设用地建筑物、附属物折价补偿协议书》，且已领取了补偿款，据此可以认定，原告王万福至迟在2013年10月已经知道涉案土地收储行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：”公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”法律设定申请复议期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维护行政效率和公法秩序。申请人只要认为行政行为侵犯其合法权益即有权依法申请行政复议。一方面，法律并不要求申请人在认识到行政行为的违法性后方能申请行政复议，申请人在申请时即使不能判断该行政行为违法与否，也不影响复议机关依法对被申请行政行为的合法性进行审查；另一方面，法律在计算复议期限时亦不以申请人认识到违法性为必要条件，因为行政行为是否违法属于有权机关的专业判断范畴，而即使是有权机关亦未必总能作出及时准确的判断，是故如果将对违法性的认识作为申请期限的必要条件之一，则可能因申请人对违法性的判断困难导致申请行政复议期限的起点长期处于不确定状态，进而产生复议期限制度被架空的风险，影响行政效率和公法秩序。因此，申请期限制度中申请人对行政行为的”知道”并不包括对行政行为违法性的认识，也即申请人自知道行政机关作出行政行为时，申请期限便开始计算，而并不以申请人认识到行政行为的违法性作为申请期限的计算起点。本案中，原告王万福至迟在2013年10月已经知道涉案土地收储行为，但并未在法定期限内申请行政复议，而是在通过申请政府信息公开认识到涉案土地收储行为存在违法可能后，于2017年6月19日申请行政复议。综上，原告王万福申请行政复议的期限应自2013年10月知道涉案土地收储行为时起算，因此原告王万福于2017年6月19日向被告庆阳市人民政府申请行政复议，其申请已经超过法定申请期限。被告庆阳市人民政府以原告王万福的行政复议申请超过法定期限为由决定不予受理，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王万福的诉讼请求。
上诉人王万福不服一审判决，向本院上诉称：上诉人请求被上诉人确认西峰区人民政府未经有权政府批准收储涉案土地的行为属于没有依据的无效行政行为，不应受复议时效的限制。根据《土地储备管理办法》的规定，能够进行土地储备的土地必须是已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，但本案中包括上诉人承包地在内的”华胜福地建设项目”地块并没有办理农用地转用、土地征收批准手续，因此西峰区人民政府无权进行收储。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，上诉人可以申请被上诉人确认本案违法的收储的行政行为无效，无效的行政行为自始无效，不应受复议时效的限制。请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的《不予受理行政复议申请决定书》。
被上诉人庆阳市人民政府二审口头答辩称，根据上诉人在一审提交的相关证据，可以得出上诉人最迟应当在2013年10月就知道了其承包经营的土地被收储的事实，但其在2017年6月才提出行政复议申请，根据《行政复议法》第九条一款的规定，计算行政复议申请的起算点为自知道该具体行政行为之日起，而非知道行政行为违法之日起。且上诉人的土地被收储是合法还是违法，并没有有权机关作出判断。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，上诉人王万福在行政复议申请书中请求确认被申请人庆阳市西峰区人民政府未经有权政府批准收储申请人土地的行为违法，经二审庭审核实，上诉人所指土地收储行为是指2013年10月庆阳市土地储备中心与王万福签订的《庆阳市建设用地建筑物、附属物折价补偿协议书》。
本院认为，本案争议的焦点是上诉人王万福请求复议的”土地收储行为”是否明确，以及该请求是否是行政复议法规定的具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：”公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”本案中，上诉人以西峰区人民政府为被申请人，请求依法确认被申请人未经有权政府批准收储申请人土地的行为违法，并恢复原状。庆阳市人民政府作为收到行政复议申请的复议机关，应当对被申请人西峰区人民政府是否适格，被申请复议的行政行为是否明确具体先行审查，如果符合行政复议法的规定，再作出是否超过法定申请复议期限的判断或者决定。经二审庭审调查，上诉人认为的其土地被行政机关收储的事实应当是若干个行为构成的。申请人王万福申请复议的”土地收储行为”到底是谁作出的，是哪一个具体行政行为或者是否是上诉人二审所指明的折价补偿协议的行为，被上诉人庆阳市人民政府在未查明的情况下，直接以申请人提出的行政复议申请已超出法定期限决定不予受理，存在事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，应当判决撤销庆阳市人民政府作出的庆政复不受字〔2017〕2号《不予受理行政复议申请决定书》。一审判决适用法律和判决结果不当，应予纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销甘肃省平凉市中级人民法院作出的（2017）甘08行初30号行政判决；
二、撤销庆阳市人民政府作出的庆政复不受字〔2017〕2号《不予受理行政复议申请决定书》；
三、责令庆阳市人民政府30日内依法对上诉人王万福提出的行政复议申请作出处理。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人庆阳市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长刘晶
审判员姚振勇
代理审判员朵利民
二〇一八年五月十四日
法官助理王蒙
书记员丁卫东
书记员丁卫东
附：本判决适用的法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。