江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏01行终139号
上诉人（原审原告）顾某。
法定代理人顾明。
委托代理人吴布达，上海大邦律师事务所律师。
委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市建邺区教育局，住所地在南京市建邺区江东中路269号11楼。
法定代表人易善平，南京市建邺区教育局局长。
委托代理人朱卫中，江苏国泰新华律师事务所律师。
委托代理人许利民，江苏国泰新华律师事务所律师。
上诉人顾某因诉被上诉人南京市建邺区教育局（以下简称建邺区教育局）教育行政管理一案，不服南京市建邺区人民法院（2015）建少行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月21日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月21日公开开庭审理了本案。上诉人顾某的法定代理人顾明及委托代理人吴布达、徐利平，被上诉人建邺区教育局的出庭负责人马峰及委托代理人朱卫中、许利民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，顾某于2008年10月13日出生，户籍所在地为本市建邺区吉庆家园逢春苑30号某幢205室，系应于2015年9月入学的适龄儿童。
2015年3月1日，建邺区教育局委托辖区内各小学，对2015年入学的适龄儿童数量进行调查摸底。同年5月20日，建邺区教育局组织召开建邺区义务教育招生工作公众参与研讨会，参加研讨会的有部分人大代表、政协委员、各街道分管主任、社区部分教育咨询委员、部分家长代表等。研讨会中，建邺区教育局对《2015年建邺区小学入学工作意见征求稿》进行了解读，参会代表提出各自建议。次日，建邺区教育局组织召开建邺区义务教育招生工作专家论证会，参加论证会的有南京市规划局河西直属分局、南京市教育局、南京市建邺区发改局、南京市建邺区财政局、南京市建邺区人力资源和社会保障局的工作人员以及部分名特优教师、中小学校长。专家论证会中，建邺区教育局对《2015年建邺区小学入学工作意见征求稿》进行了解读，参会代表提出各自建议。同年5月25日，建邺区教育局召开办公会议，其中一项议程为：专题研究2015年建邺区小学入学工作实施办法。次日，建邺区教育局作出《2015年建邺区小学入学工作实施办法》，该办法的附件“2015年建邺区公办小学招生计划及施教区一览表”规定：“南湖三小施教区：湖西街（沿河街以南）、湖西村、沿河二、三、四、五村，集庆门大街以南、应天大街以北、江东中路以东、南湖路以西地区。凡属于集庆门大街以南、应天大街以北、南湖路以东、文体路以西区域内入学到南湖三小。”“南师附中新城小学北校区施教区：应天大街以南、梦都大街以北、黄山路以东、秦淮河以西的地区。凡属于应天大街以南、梦都大街以北、江东中路以东、黄山路以西区域内入学到南师附中新城小学北校区。”当日，建邺区教育局将该办法以及附件上网公示。顾某户籍所在地位于集庆门大街以南、应天大街以北、南湖路以东、文体路以西区域内，属于南京市南湖第三小学（以下简称南湖三小）施教区范围。顾某对于施教区划分的行政行为不服，于2015年6月12日向原审法院提起本案行政诉讼。
另查明，本市建邺区现有公办小学16所，应天大街以北区域为北部、应天大街以南、江山大街以北区域为中部、江山大街以南区域为南部、另有江心洲。北部设有：南京市江东门小学、南京晓庄学院第一实验小学、南京市莫愁湖小学、南京市南湖第二小学、南湖一小（含爱达花园校区）、南湖三小、南京市陶行知小学共计7所；中部设有：南京市中华中学附属小学、南京市金陵中学实验小学、南京师范大学附属中学新城小学北校区（以下简称新城小学北校区）、南京致远外国语小学分校、南京师范大学附属中学新城小学、南京师范大学附属中学新城小学南校区、南京市建邺实验小学共计7所；南部设有南京市莲花实验学校小学部；江心洲设有南京市江心洲中心小学。中部区的占地面积约是北部区的两倍以上。各施教区基本均以主干道为界，呈不规则多边形，且学校不位于多边形中心。2014年南湖三小适龄儿童的摸底数量为191人，新城小学北校区为202人。2015年南湖三小适龄儿童的摸底数量为183人，新城小学北校区为221人。南湖三小和新城小学北校区施教区范围内均有新建和在建商品房小区。
原审再查明，据实地勘验，从吉庆家园南门至新城小学北校区的距离为0.33公里；从南湖三小至吉庆家园北门的距离为1.29公里。
原审还查明，顾某现已就读于南湖三小一年级。
原审法院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围。建邺区教育局每年均制定当年度的小学入学工作实施办法，对小学入学工作的基本原则、招生办法、工作要求等内容作出规定，并在附件中对当年度施教区进行划分。本案中，建邺区教育局于2015年5月26日作出《2015年建邺区小学入学工作实施办法》及其附件。从其附件的内容看，对辖区内的施教区进行了明确而具体的划分，所针对的是特定对象，直接对该施教区当年即将入学的适龄儿童的权利义务产生了实际影响，属于可诉的行政行为。
关于建邺区教育局作出的“凡属集庆门大街以南、应天大街以北、南湖路以东、文体路以西区域内符合条件的2015年适龄儿童派位到南湖三小”的行政行为（以下简称被诉行政行为）主要证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。关于摸底调查，对适龄儿童的数量和分布情况进行调查摸底，属于不对外发生法律效果的事务性工作，调查摸底结果亦不发生权利义务变动的效果，故建邺区教育局委托学校调查摸底并不违法，由此形成的事实证据具备合法性。关于“广泛听取意见”，由于法律法规对如何“广泛听取意见”的程序未作明确限定，教育行政部门对采取何种行政程序来听取意见具有一定的裁量空间。本案中，建邺区教育局在前期对适龄儿童情况进行调查摸底的基础上，组织了公众参与研讨会、专家论证会等以听取意见，最终经由局办公会集体讨论研究作出包括被诉行政行为在内的施教区划分，且听取意见的对象包括人大代表、政协委员、各街道工作人员、各社区教育咨询委员、部分家长代表等，应当认为建邺区教育局已经履行了“广泛听取意见”的程序。因此，被诉行政行为认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律正确。
关于被诉行政行为是否存在明显不当的情形。首先，施教区划分方式不存在明显不合理。被诉行政行为划分施教区方式是以道路为界、兼顾社区的不规则多边形方式，该方式能够兼顾学校布局、适龄儿童数量和分布、地理状况等条件，符合义务教育全员接纳、教育公平、就近入学原则。其次，被诉行政行为不违反“就近入学”原则。由于本市建邺区学校资源与人口分布不均衡，客观上施教区的划分不可能保证所有适龄儿童均入学至离家庭住址最近的学校，只能从总体上满足所划分的区域符合“就近入学”原则。结合学校布局、适龄儿童分布和数量、施教区覆盖等因素整体考量，建邺区教育局的被诉行政行为并不违反“就近入学”原则，也不存在明显不合理。再次，关于在建小区划分施教区问题。入学的基准是户籍所在地。尚在开发中，没有人员入住的在建小区，不会发生落户的情况，故不存在占用学额的问题。施教区划分应当做到全覆盖。即便部分区域目前正在建设，尚无人员入住，但仍然存在个别人员的户籍因拆迁等原因空挂在在建小区范围内的情况，应保障该部分适龄儿童、少年的就近入学权利。
综上，被诉行政行为合法，亦不存在明显不合理，顾某的诉讼主张缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顾某的诉讼请求。案件受理费50元，由顾某负担。
上诉人顾某上诉称：1、一审判决认定事实错误。一审判决没有查明被上诉人整个施教区的划分行为，尤其是上诉人周边小区和小学施教区的事实，相互比较才能判断是否“就近”以及合理。一审判决没有查明被上诉人组织公众参与研讨会和专家论证会的具体事实，该两次会议不公开透明，参会人员没有代表性，划分施教区草案也未通过网络和社区张贴的方式向公众广泛征求意见。2、一审判决适用法律错误，被上诉人的行政行为实体上和程序上都不合法、不合理。被上诉人划分和调整施教区的标准模糊、逻辑混乱，没有法律依据，实际架空了“就近入学”原则，是滥用职权。被上诉人在划分学区时所考量的因素根据其需要任意变化，没有明确的适用位阶。被上诉人将摸底工作委托给没有行政执法权的小学进行，对施教区的划分和调整未能真正“广泛听取意见”，属行政行为程序违法。请求撤销一审判决；改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人建邺区教育局辩称：1、一审判决认定事实并无不当。一审法院仅就和上诉人有利害关系的小学施教区划分的行政行为进行审查正确，其他施教区的划分与上诉人没有利害关系，不属于本案审理范围。法律法规并未对被上诉人如何广泛听取意见的程序作明确规定，一审判决认定被上诉人组织了相关会议正确。2、被上诉人行政行为的内容和程序均符合法律法规的要求。就近入学原则是施教区划分的四个原则之一，应和其他原则相适应和相匹配，不应按照绝对距离来划分学区。将吉庆家园划入南湖三小符合就近入学原则以及根据学校布局和适龄儿童入学人数分布状况合理确定原则。被上诉人在各学校对施教区内适龄儿童人数摸底调查的基础上，先后组织了招生工作的公众参与研讨会、专家论证会，广泛听取意见，多次修改后由局办公会集体讨论研究作出实施办法，并通过网站向社会公布，符合法律规定的程序要求。被上诉人的行政行为应兼顾公共利益考量与个体诉求满足，因此无法保障每一个个体诉求都能得到很好满足。请求驳回上诉，维持原判。
原审被告向原审法院提交的证据有：1、2015年南京市建邺区小学入学工作实施办法；2、建邺区2004年小学新生入学办法；3、建邺区小学规划入学图及2015年南京市建邺区小学施教区分布图；4、2015年建邺区小学新生摸底情况汇总表、2015年建邺区一年级新生汇总表；5、招生工作公众参与研讨会、专家论证会、区教育局办公会记录；6、2015年建邺区小学入学工作实施办法网上公示、投诉平台截屏；7、南湖三小招生通告照片。
原审被告向原审法院提交的法律依据有：1、《中华人民共和国义务教育法》；2、《江苏省实施﹤中华人民共和国义务教育法﹥办法》。
原审原告向原审法院提交的证据有：1、吉庆家园与新城小学北校区、南湖三小百度平面距离分布图；2、吉庆家园至新城小学北校区的距离测量图；3、吉庆家园至南湖三小的距离测量图；4、雨润国际广场距离测量图及双学区广告图；5、新城小学北校区至金隅紫京府（开发商在建）距离测量图；6、新城小学北校区至和记黄埔涟城（开发商在建）距离测量图及双学区售楼广告；7、新城小学北校区至招商雍华府（开发商在建）距离测量图及双学区广告图；8、爱达花园小学2014年生源照片；9、新百花园小区照片、新百花园小区与爱达花园小学距离测量图及新百花园小区与新城小学北校区距离测量图；10、建邺区教育局2013年公办小学招生计划及施教区一览表；11、建邺区教育局2014年入学摸底情况汇报；12、新城小学北校区2015年招生公告；13、南湖三小2015年招生公告；14、金陵世家到新城小学北校区和南湖三小的距离图；15、在建楼盘照片；16、建邺区2013年小学入学工作实施办法；17、建邺区2014年小学入学的工作实施办法；18、爱达花园小学自2014年起生源不足的照片；19、相关小区的公交和道路照片；20、规划图；21、（2015）宁少行终字第1号案件开庭笔录；22、示意图。
上述证据及依据均已随案移送本院。
本院经审查认为，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交证据予以审核、认证，符合规定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国义务教育法》第七条第二款规定，县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作。《江苏省实施﹤中华人民共和国义务教育法﹥办法》第九条第二款规定，县级教育行政部门应当根据本行政区域内学校布局以及适龄儿童、少年的数量和分布状况，合理确定或者调整本行政区域内学校的施教区范围、招生规模，并向社会公布。确定或者调整施教区范围应当广泛听取意见。
根据本案已查明的事实，建邺区教育局委托辖区内各小学对2015年入学的适龄儿童数量进行调查摸底后，根据建邺区学校分布及适龄儿童数量、分布状况划分施教区，分别召开建邺区义务教育招生工作公众参与研讨会以及建邺区义务教育招生工作专家论证会，对本年度小学入学方案征求意见，并在作出《2015年建邺区小学入学工作实施办法》后，将该办法及附件上网公示，符合上述规定。
关于顾某上诉提出原审判决未能查明被上诉人整个施教区划分行为、相互比较才能判断是否“就近”以及合理的意见，本院经审查认为，建邺区教育局对全区范围内每一施教区的划分均构成独立的行政行为，其对全部施教区的划分系若干项行政行为的聚合。本案上诉人顾某的户籍地在南京市建邺区吉庆家园逢春苑，与其相对应的施教区划分行为是“集庆门大街以南、应天大街以北、南湖路以东、文体路以西区域内符合条件的2015年适龄儿童入学到南湖三小”，顾某系该行政行为的相对人，故原审法院仅以该行政行为作为审查对象并无不当。但该行为与《2015年建邺区小学入学工作实施办法》涉及的其他施教区划分行为在实施主体、划分方式、行政程序等方面具有同一性，因此在审查时无法完全割裂，原审判决对于被诉行政行为是否合法的审查也不可避免会涉及到整体施教区的划分。尤其在合理性问题上，针对上诉人原审提出的认为其应划入新城小学北校区的主张，原审判决也结合建邺区现有公办小学和上诉人居住地附近小学的事实状况，对是否存在明显不当、是否违反“就近入学原则”等问题进行了论证，并不存在未经比较就判断是否“就近”及合理的情况。故顾某的该项上诉请求依据不足，本院不予支持。
关于顾某上诉提出建邺区教育局委托学校摸底调查，且未能“广泛听取意见”，属程序违法的意见，本院经审查认为，建邺区教育局委托学校对适龄儿童的数量和分布情况进行调查摸底，仅为事务性的数据采集工作，不发生权利义务的变动效果，由此形成的证据从形式、取得等方面看均不违反法律规定。关于“广泛听取意见”程序，现有的法律法规对“广泛听取意见”的具体操作步骤及程度未有明确规定，本案中，建邺区教育局组织了公众参与研讨会、专家论证会以征求公众对于小学入学方案的意见，参与人员包括了人大代表、政协委员、各街道工作人员、各社区教育咨询委员、部分家长代表等，人员类别较多，已充分涵盖了与施教区划分行为相关的社会各类人员，应认为符合“广泛听取意见”的程序要求。“广泛听取意见”程序的设立目的系为保障及监督行政行为依法作出，充分吸纳公众意见，但其无法确保行政机关在作出行政行为时将所有利害关系人均纳入“听取意见”的范围，故上诉人仅以其法定代理人未能参与研讨会以及研讨会、论证会中未出现不同意见，未通过网络和社区张贴的方式向公众广泛征求意见为由，认为建邺区教育局未做到“广泛听取意见”，本院不予支持。但是本院亦认为，法律法规规定的“广泛听取意见”系最低限度的程序要求，并不排斥在个案中提供更加合理和完善的程序保障，施教区划分关系到适龄儿童的受教育基本权利，建邺区教育局作为教育行政部门，在今后应尽可能增强听取意见的广泛性、代表性和公开性，并完善行政行为的程序保障。
关于顾某上诉提出被诉行政行为不合理的意见，本院经审查认为，被诉行政行为划分施教区的方式确实存在一定的不合理性，会造成部分适龄儿童未能被安排至离家最近的学校入学，但由于建邺区目前教育资源不均衡、适龄儿童及学校分布不均匀、街区形状不规则，因此“就近入学”本身并不意味着直线距离最近入学。对顾某而言，其户籍地至南湖三小的实际距离虽非最近，为1.29公里，但对于学生入学而言并非过远；对适龄儿童群体而言，建邺区教育局目前所确定的施教区划分方式能兼顾学校布局、适龄儿童数量和分布、地理状况等因素，是一种相对科学的划分方式，能保证适龄儿童整体上实现“就近入学”。教育行政部门所作施教区划分方案的行政目的应为实现公共利益。本案被诉行政行为虽未能完全满足上诉人的利益诉求，但其在尽可能满足个体利益的前提下，综合考量社会整体现状，兼顾了社会公共利益的实现与个体利益的维护，符合行政权行使的基本价值取向。被诉行政行为对施教区的划分符合建邺区教育现状，符合义务教育全员接纳、教育公平、就近入学原则，不属于法律规定的“明显不当”情形。
综上，本案被诉行政行为证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，上诉人顾某认为被诉行政行为违法且明显不当的主张，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。
需要特别指出的是，根据法律规定，适龄儿童、少年有受教育的基本权利，国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，教育行政部门应依法履职，保障儿童受教育权的实现。当前确实存在不同区域间以及区域内部教育资源不均衡的状况，无法保证每一适龄儿童享受教育资源的绝对公平。教育行政部门在这一现状下更应通过合理划分施教区、严格依法行政来保障适龄儿童受教育的权利。本案中，被诉行政行为虽然证据充分，程序合法，亦不存在明显不当，但应注意到其合理性尚有提升空间，被上诉人应尽可能在今后的施教区划分工作中进一步完善程序，提升行政行为的合理性和可接受度。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人顾某负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵雪雁
代理审判员 徐聪萍
代理审判员 相媛媛
二〇一六年三月三十日
书 记 员 宋龙雯