浙江省桐乡市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）嘉桐行初字第1号
原告黄信根，系桐乡市崇福信诚沙石供应站经营者。
委托代理人曹国勇，江苏友诚律师事务所律师。
委托代理人张赟溢，江苏郎宁律师事务所律师。
被告桐乡市崇福镇人民政府，住所地：桐乡市崇福镇建业路。
法定代表人王群，该镇镇长。
委托代理人朱鏏，该镇办公室主任。
委托代理人张学锋，浙江百家律师事务所律师。
原告黄信根不服被告桐乡市崇福镇人民政府（以下简称崇福镇政府）行政处理纠纷一案，于2015年1月9日向本院起诉。本院于同月15日受理后，于同月19日向崇福镇政府送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年3月16日公开开庭进行了审理。黄信根及其委托代理人曹国勇、张赟溢，崇福镇政府委托代理人朱鏏、张学锋到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
崇福镇“三改一拆”领导小组办公室针对桐乡市崇福信诚沙石供应站于2014年7月29日作出（2014）012号《崇福镇违法砂石料加工场、堆场限期关停告知书》，于8月16日作出（2014崇）拆012号《违法砂石料加工场、堆场强制拆除告知书》，于12月31日作出《强制清理告知书》。
被告向本院提供的证据有：
一、调查笔录1份，证明原告承认非法占地和违法建筑的事实；
二、照片2张，证明原告违法占地的现场情况；
三、租赁协议书（复印件）1份，证明原告违法占地来源的土地性质；
四、测绘现状图1份，证明原告违法占地建筑及设施的面积和现状；
五、调查结论1份，证明经管理部门认定，原告违法占地面积6692.92平方米，违法建筑面积278.53平方米；
六、桐乡市国土资源局桐国土资罚字（2003）第13号《行政处罚决定书》、现状图、罚没款收据（以上均为复印件，原件存于桐乡市国土资源局）各1份，证明原告在2003年因违法占地受处罚后不仅没有停止违法行为，反而扩大非法占地；
七、承诺书2份，证明原告及租用单位承诺自行拆除和清理场地。
说明：因原告已作出承诺，被告仅告知，并未作出具体行政行为。
被告向本院提供的法律依据有：《关于印发桐乡市各类沿河堆场清理整治方案的通知》，《浙江省违法建筑处置规定》第六条、第十三条，浙政函（2013）13号《浙江省人民政府关于桐乡市深化相对集中行政处罚权工作的批复》第一条，《土地管理法》，《土地管理法实施细则》。
原告起诉称，2002年以来，原告一直在崇福镇经营沙石供应，申领了营业执照，并取得港口经营许可证，投资近千万元。2014年下半年，原告沙石供应站陆续收到崇福镇“三改一拆”办公室作出的告知书，责令原告停产停业、关停供应站、通知强制拆除。被告具体行政行为违法，理由：一、被告不具备处罚权，属无权或越权。原告经营场所涉及占用河道，所占河道部分，依法只能由河道管理部门进行管理，没有法律赋予被告告知书中的行政处罚权限；二、被告具体行政行为程序违法。被告作出责令停产停业等重大行政处罚未告知听证，更未组织听证。被告行政处罚未载明救济途径和期限；三、被告作出的告知书均没有明确法律依据；四、被告行政行为严重损害原告可信赖利益。请求判令：一、撤销被告作出的（2014）012号《崇福镇违法砂石料加工场、堆场限期关停告知书》具体行政行为；二、撤销被告作出的（2014崇）拆012号《违法砂石料加工场、堆场强制拆除告知书》具体行政行为；三、撤销被告作出的《强制清理告知书》具体行政行为。
原告向本院提供证据有：
一、桐乡市崇福信诚沙石供应站营业执照1份、中华人民共和国港口经营许可证1份，证明原告合法经营；
二、租赁协议1份，证明原告有权使用涉案土地；
三、证明（复印件，原件已交到有关部门）1份，证明被告同意租地给原告使用，且说明与规划无冲突，说明：此种证明被告每一年都会向原告出具，对于原告的用地合法性从未提出异议，已长达十年，被告作出的该具体行政行为是站不住脚的；
四、（2014）012号《崇福镇违法砂石料加工场、堆场限期关停告知书》、（2014崇）拆012号《违法砂石料加工场、堆场强制拆除告知书》、《强制清理告知书》各1份，证明在告知书内容里，责令原告停产停业，属于行政诉讼受案范围内，且未说明依据的具体法律条文，桐乡市相关通知不能作为行政处罚的依据，原告场地亦不在其列明的范围内，并未告知原告听证权利，更未组织听证，也未通知具体时限，也未告知救济权利，该告知书不仅程序违法，内容更违法，应该予以撤销。
原告未向本院提供法律依据。
被告答辩称，一、原告起诉不属于人民法院行政案件的受理范围应予驳回；二、原告“非法占用土地”从事经营的事实清楚、证据充分、认定规范；三、被告有权对原告非法占用土地作出行政处理。补充：原告自行拆除场地，主动提出要求被告配合平整土地，并非是强制拆除，只是给予人力及机械上的配合。
对被告提供的证据，原告质证认为，对证据一，真实性无异议，但证明内容并不能达到被告的证明目的，原告沙石料堆场有营业执照及土地租赁手续，且得到被告的确认，原告沙石堆场每年办理年检手续时，被告均出具了证明，其内容为原告项目对整体规划无冲突，同意原告使用该土地；对证据二，无异议，现在堆场已不是照片中的情形，被告已组织对场地进行了强拆；对证据三，真实性无异议，租赁协议是原告与相关村组签订的，结合被告出具的证明表明原告有权使用涉案土地，且已得到被告授权、同意及支持；对证据四，真实性无异议；对证据五，真实性有异议，原告并未见到过该调查结论，且从未向原告进行送达，内容不符合事实，原告使用场地被告出具过多份证明，相关用地被告是认可的，是符合规划要求的，该证据被告对自己出具的证明进行推翻，是被告自相矛盾的文件；对证据六，真实性无异议，原告场地确实在2003年受到处罚，按照当时规划，原告是不符合的，但是按现在规划是符合的，与被告此次行政行为没有关系；对证据七，是被告打印好后强逼原告签字的，不能作为行政处罚的依据，原告本人只有小学文化，无法书写高水平承诺书，对租用单位承诺书，和原告没有直接关系。
对原告提供的证据，被告质证认为，对证据一，真实性无异议，说明：营业执照性质是个体工商户，经营期限因其性质无期限，办理时间是2007年12月，当时情况下，三改一拆等管理规定还未出来，因此虽然土地违法仍能办出营业执照，无法证明其使用土地合法；对证据二，真实性无异议，合法性有异议，通过租赁协议开办沙场，是不合法的；对证据三，需原告说明取得途径，原告无法说明取得途径，真实性不认可。对关联性有异议，无法证明原告是合法用地，该证明从文字来看，只是说码头与总体规划无冲突，不能说明原告不需办理手续；对证据四，真实性无异议，并未进入具体处罚程序，只是调查后对原告的告知，在三改一拆中，工作人员需要做工作，说服教育由当事人自行拆除，被告未实施任何具体行政行为。
本院认证意见：
对被告提供的证据一、二、三、四，原告对证据真实性均无异议，对证据载明事实予以确认；证据五，该证据无明确的职权和行为违法法律依据，对该证据不予认定；证据六，原告异议成立，对该证据不予认定；证据七，该证据相互印证，对承诺事实予以确认。
对原告提供的证据一、二、四，被告对证据真实性无异议，对证据载明事实予以确认；证据三，被告仅对证据形式有异议，但在陈述意见中并未否认出具证明事实，对该证据予以认定。
本院经审理，认定本案事实如下：
崇福镇“三改一拆”领导小组办公室于2014年7月29日作出《崇福镇违法砂石料加工场、堆场限期关停告知书》，责令崇福信诚沙石供应站在接到该通知15日内自行停产停业，并拆除违法建筑物、构筑物，完成场地清理，逾期不关停及场地未清理的，将由镇“三改一拆”领导小组办公室联合相关执法部门组织实施强制执行。8月16日，该办公室向崇福信诚沙石供应站作出《违法砂石料加工场、堆场强制拆除告知书》，崇福镇政府将近期组织相关部门依法对该经营场所实施停电、停水、强制拆除及场地清理，由此造成的损失由经营户自行承担。12月31日，该办公室又向供应站作出《强制清理告知书》，决定于2015年1月13日对该沙石场堆场实施强制清理。
另查明，桐乡市崇福信诚沙石供应站系个体工商户，执照有效期自2014年始，经营者为黄信根。该供应站于2014年4月28日取得港口经营许可证，有效期限至2016年4月30日。2002年8月28日，黄信根与崇福胜利8组签订《租赁协议》，租该组土地建沙石场。2014年3月28日，崇福镇政府出具证明载明，桐乡市信诚沙石供应站位于桐乡市崇福镇城郊村胜利8组，占地面积8.66亩，土地属桐乡市崇福镇城郊村。（现该单位办理港口码头延期手续）同意租地给该供应站（该单位码头与乡镇总体规划无冲突），码头投资建设、设备费用由租赁单位自理，租赁期间码头使用权属承租单位。
还查明，2014年8月30日浙江登峰交通集团有限公司洲甸公路项目部第二合同段项目经理部向崇福镇政府出具承诺书，载明有“工程完毕后将全力配合崇福镇政府拆除该场地”“场地对外不经营”“租用期限从2014年9月1日至2014年10月31日，到期后，我项目部自行拆除拌和楼装置”等内容。9月10日，黄信根向崇福镇政府出具承诺书，载明有“施工单位租用期限为（2014年9月1日至2014年10月31日），租用期限结束后，我站自行拆除相关设施及完成场地清理”内容。
本院认为，本案争议的焦点为：一、被告行为是否是具体行政行为；二、被告行为执法主体、权限及程序是否合法，适用法律依据是否正当。
一、关于被告行为是否具体行政行为。本院认为，被告作出的告知书系针对特定对象即沙石供应站，且内容为责令停产停业、强制拆除、强制清理等具有行政处罚性质的内容，该行为属于具体行政行为。被告认为其行为属程序性指导行为，缺乏依据，对其理由不予采纳。
二、关于被告行为执法主体、权限、程序和适用法律问题。首先，从告知书内容看，被告行为包含责令停产停业、强制拆除、强制清理等，尽管其提供了土地等行政处罚相对集中管辖的文件，但并未明确包含责令停产停业这一行政处罚行为，故其执法主体、权限缺乏依据。其次，被告作出责令停产停业等行为，未告知原告听证权利，更未组织听证，亦未告知其所享有的救济权利和期限，程序不当。再次，告知书并没有具体适用法律依据，审理中虽提供相关法律依据及规范性文件，也不能包含责令停产停业处罚依据，属缺乏依据。另，被告虽向原告出具证明，该证明尽管写明与规划无冲突等内容，但并不意味着原告无需依法办理相关手续。
综上，被告作出的告知行为，主体、权限缺乏依据，程序不当，亦缺乏法律依据，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼》第五十四条第（二）项的规定，判决如下：
撤销被告桐乡市崇福镇人民政府作出的（2014）012号《崇福镇违法砂石料加工场、堆场限期关停告知书》、（2014崇）拆012号《违法砂石料加工场、堆场强制拆除告知书》、《强制清理告知书》（2014年12月31日）等具体行政行为。
本案受理费50元，由被告桐乡市崇福镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。在当事人收到《预交上诉案件受理费通知书》后，按通知规定期限、金额预交上诉案件受理费用。
审 判 长 叶克钊
审 判 员 王红娟
代理审判员 唐雪平
二〇一五年四月十四日
书 记 员 郭 会