海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第51号
上诉人（原审原告）海口琼信汽车运输有限公司。
法定代表人冯刘昌，总经理。
委托代理人赵亮，该司办公室主任。
被上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。
上诉人海口琼信汽车运输有限公司（以下简称琼信公司）因与被上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）土地行政处罚一案，不服海口市秀英区人民法院（2013）秀行初字第98号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年2月18日立案后，依法组成合议庭，于2014年3月24日公开开庭进行了审理，上诉人琼信公司的委托代理人赵亮、被上诉人市国土局的委托代理人马传奋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：本案涉案土地位于海口市龙昆南路延长线东侧，面积约3亩，属海口市城西镇丁村村民委员会（以下简称丁村村委会）集体农用地。2012年2月20日，琼信公司与丁村村委会签订《土地租赁协议》，约定由丁村村委会将其拥有使用权的位于龙昆南路延长线东侧一块3亩黄塘洼地租赁给琼信公司使用，用于琼信公司建设驾驶员教育培训基地。琼信公司随后未经市国土局批准同意，擅自改变用地性质，在上述土地上建设教育培训活动板房、服务区和土地硬化；其中，建筑物占地面积为408.68平方米，水泥硬化占地面积为1557.38平方米。2012年4月12日，市国土局在动态巡查中发现琼信公司违法用地行为，于是当场向琼信公司下达《责令停止土地违法行为通知书》，并随后展开调查。2013年6月5日，市国土局对琼信公司的违法占地事实予以立案，并依法对该案件进行勘察、调查询问、拍照等程序。2013年6月13日，市国土局对琼信公司非法占地行为进行《重大事项集体会审》，并于2013年6月25日向琼信公司下达《行政处罚告知书》，告知琼信公司拟作出的处罚和享有的权利。2013年7月16日，市国土局作出被诉的海土资龙华字（2013）108号行政处罚决定（以下简称108号行政处罚决定），以琼信公司未经依法批准，擅自占用丁村村委会位于龙昆南延长线东侧集体土地建设驾驶员培训基地项目；项目占地总面积2004.87平方米，其中，建筑物占地面积为408.68平方米，水泥硬化占地面积为1557.38平方米，已构成非法占地行为；决定限期琼信公司自收到处罚决定之日起十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际非法占用土地面积2004.87平方米处每平方米10元罚款，即处罚款人民币20048.7元。该处罚决定于2013年7月18日向琼信公司送达。琼信公司不服，向海南省国土环境资源厅提出复议；2013年9月25日，海南省国土环境资源厅作出琼土环资复决字（2013）12号行政复议决定书，决定维持市国土局作出的108号行政处罚决定。琼信汽车公司不服，遂向本院提起行政诉讼。
原审法院判决认定：本案当事人争议的焦点是市国土局作出的处罚决定认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法。经庭审质证后确认，琼信公司租用丁村村委会集体农用地，未经依法批准，未办理农用地转用手续，擅自改变土地性质，用于修建驾驶员教育培训基地，其行为违反国家土地管理法律法规，构成非法占地行为。市国土局在查明违法事实的情况下，经立案、调查、告知等程序，对琼信公司作出被诉的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。综上，市国土局的辩解理由成立，原审法院予以采纳；琼信公司起诉的理由没有事实与法律依据，原审法院不予支持，依法予以驳回。原审法院根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决驳回琼信公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由琼信公司负担。
上诉人琼信公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审认定事实错误。1、市国土局的处罚书中认为我司非法占用龙昆南延长线东侧集体土地。但客观事实是我司向丁村租赁，并与丁村签订《租赁合同》，我司是合法使用丁村土地，不存在擅自占用丁村土地的行为。2、一审法院对我司提出的证明土地上的建筑物由丁村村委会建设不予确认系事实认定错误。我司提交的证据材料充分证明市国土局要求我司拆除的建筑物为丁村村委会修建，产权人系丁村村委会。我司没有修建房屋，市国土局无权拆除第三方房产。若我司拆除房屋将导致与丁村村委会发生矛盾造成不良影响。
二、原审法院适用法律错误。一审时我司提出市国土局是土地管理部门，对占用林地的行为没有处罚权。但一审法院对我司提出的异议未进行全面审理，在判决书中依据《中华人民共和国土地管理法》的规定而不是依据《中华人民共和国森林管理法》的相关规定认定案件是错误的，本案应当使用《中华人民共和国森林管理法》。本案中，市国土局经调查，认为我司占用的是灌木林地，灌木地属于林地，《中华人民共和国森林法实施条例》第43条规定：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。《海南省林地管理条例》第三十三条规定：未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处以非法改变用途林地每平方米10元以上30元以下的罚款。根据上述规定，处罚权应由海口市林业局行使。同时因为森林管理法是特别法，因此本案即使我司涉嫌占用灌木林地，处罚单位也应该是海口市林业局，而不是市国土局。因此一审法院认为市国土局处罚适用法律正确是错误的。
三、原审法院为了查明案件事实应当追加丁村村委会为第三人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》关于同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼的规定，本案市国土局要求我司恢复原状的土地系我司租赁丁村村委会的土地，建筑物由丁村修建，丁村村委会与市国土局的具体行政行为具有利害关系，一审法院应当追加。
综上，特向贵院提起上诉，请求：1、判令撤销海口市秀英区人民法院（2013）秀行初字第98号行政判决；2、判令撤销108号行政处罚决定。
被上诉人市国土局答辩称：一审认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，依法应当维持。
一、我局作出的108号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。本案中2012年2月20日，琼信公司与丁村村委会签订了《土地租赁协议》，在《土地租赁协议》中双方约定乙方将其拥有使用权位于龙昆南路延长线东侧的一块3亩的黄塘洼地租赁给甲方使用，用于甲方建设驾驶员教育培训基地。琼信公司承租土地后，在涉案地块上建设项目占地总面积2004.87平方米。根据《海口市土地利用总体规划局部图》，涉案地块为林业用地；《海口市土地利用现状局部图》涉案地块现状为灌木林地；《海口市龙华区53-1号图斑示意图》显示琼信公司建设项目占地总面积2004.87平方米，其中，建筑物占地面积为408.68平方米，水泥硬化占地面积为1557.38平方米。琼信公司与丁村村委会签订了《土地租赁协议》中约定将涉案土地用于建设驾驶员培训基地，其应当依法申请使用建设用地或者依法办理农用地转用审批手续。但琼信公司在未经依法批准的情况下，便在上述承租的集体林业用地上开工建设驾驶员培训基地项目。目前，该项目已建设完成使用。据此，我局于2013年7月16日作出108号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。我局在查明琼信公司违法事实的情况下，经立案、调查、告知等程序，对琼信公司作出被诉的具体行政行为，该程序符合法律规定。
二、一审法院未追加丁村村委会为第三人的程序合法。琼信公司与丁村村委会签订的《土地租赁协议》约定：丁村村委会将其拥有使用权的位于龙昆南路延长线东侧一块3亩黄塘洼地租赁给琼信公司使用，用于建设驾驶员教育培训基地。随后，琼信公司未经我局批准同意，擅自改变用地性质，在上述土地上建设教育培训活动板房、服务区和土地硬化。可见，丁村村委会仅仅是将3亩黄塘洼地出租给琼信公司，琼信公司要使用该地、改变用地性质，还应通过法定程序办理农用地转用手续。地上建筑物是由琼信公司建造，琼信公司是改变土地性质的唯一肇事者，与丁村村委会无关。因此，丁村村委会与本案没有直接的利害关系，一审法院未通知其参加诉讼，符合法律程序。
综上所述，琼信公司的上诉理由不能成立，特请求二审法院依法驳回其全部上诉请求。
本院审理查明的事实与原审法院认定的事实基本一致。
另查明：2013年4月10日，上诉人培训基地经理冯所联在接受被上诉人执法监察人员的调查询问时，明确陈述，涉案土地上的活动板房项目是上诉人建设的，该项目于2012年4月开工建设，已建成使用。
本院认为：一、关于上诉人提出的其不存在擅自占地行为，涉案土地上的建筑物不是其所建设，被上诉人认定事实错误的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，涉案土地系丁村村委会的集体农用地，用途属于林业用地，上诉人在该地块上建设驾驶员培训基地项目，未办理农用地转用审批手续，属于非法占地行为。上诉人与丁村村委会签订土地租赁协议使用土地并不是合法使用涉案土地的基础。上诉人与丁村村委会签订的土地租赁协议中未提及丁村村委会出租给上诉人的土地上已建有建筑物和相关设施的内容，且上诉人培训基地经理冯所联在接受被上诉人执法监察人员的调查询问过程中，明确陈述涉案土地上的活动板房项目是上诉人建设的，涉案土地上的项目用地于2012年4月开工建设，已建成使用；上诉人亦未举证证明涉案土地上的建筑物及相关设施等由丁村村委会建设而成。因此，上诉人关于其不存在擅自占地行为，涉案土地上的建筑物不是其所建设，被上诉人认定事实错误的上诉意见没有事实和法律依据，本院不予采纳。
二、关于上诉人提出的原审法院适用法律法规错误的问题。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人和其他直接人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。根据上述法律法规的规定，被上诉人对上诉人的非法占地、将农用地改为建设用地的行为依法享有作出处罚的职权，被上诉人作出的处罚决定未违反法律法规的有关规定。因此，上诉人关于原审法院适用法律法规错误的上诉意见没有法律依据，本院不予采纳。
三、关于上诉人提出的原审法院未追加丁村村委会作为本案第三人参加诉讼程序违法的问题。本案中，上诉人并未举证证明被上诉人作出处罚决定限期其拆除的涉案土地上新建的建筑物和其他设施系丁村村委会所建，被上诉人对其作出的处罚决定与丁村村委会存在利害关系，故其关于原审法院应追加丁村村委会作为第三人参加诉讼的上诉意见亦没有事实和法律依据，本院亦不予采纳。
综上，上诉人的上诉理由不成立，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口琼信汽车运输有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘 娜
代理审判员 钟 山
代理审判员 袁 蓉
二〇一四年四月二日
书 记 员 张园萍