重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝二中法行终字第00075号
上诉人（原审原告）谢素琼，女，汉族，重庆市垫江县人，1963年4月16日出生，住址福建省。
委托代理人王德文，重庆贤正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）忠县民族宗教事务局，住所地重庆市忠县忠州镇中博大道2号，组织机构代码76269127-4。
法定代表人戚光军，局长。
委托代理人戴宗宪，重庆泰源律师事务所律师。
上诉人谢素琼诉被上诉人忠县民族宗教事务局（简称简称县民宗局）行政处罚一案，不服忠县人民法院（2015）忠法行初字第00001号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审认定，原告谢素琼没有取得宗教教职人员资格证，未经民族宗教事务管理部门批准，自2007年以来，在基督教三自爱国会忠县花桥活动点冠以教派名称并参与“真耶稣教”挂牌，从事教堂教务管理，召集信徒并主持内部选举，参与开锁取出“奉献箱”捐款，给教堂购买、整理和发放基督信徒学习资料，上台讲道并帮助纠正他人讲错之处，物色安排月工并召开月工会，长期在教堂居住生活并看守教堂。原告经常走乡串户，在花桥镇、拔山镇等地进行传教活动，传道读圣经，发展信徒，从教堂集体资金中领取电话费和生活补助费。2014年9月11日，被告在查实原告的行为后，以原告违反国务院《宗教事务条例》第二十七条第一款、第四十条和《重庆市宗教事务条例》第三十二条第一款的规定，根据国务院《宗教事务条例》第四十五条第二款和《重庆市宗教事务条例》第四十三条的规定，对原告作出忠民宗行字（2014）第（1）号行政处罚决定书，责令原告停止违法宗教活动。原告认为被告做出的该具体行政行为与事实不符，没有相应法律依据和采取合法的处理程序，其作出的行政处罚决定是错误的，遂于2014年9月30日向本院提起行政诉讼。本院审查发现该案属于行政复议前置的规定情形，原告在未经复议的情况下即提起诉讼欠妥。经释明后，原告于2014年10月22日向本院申请撤诉。本院以（2014）忠法行初字第00027号行政裁定书裁定“准予原告撤回起诉”。嗣后，原告向忠县人民政府提出行政复议申请。忠县人民政府于2014年12月11日作出忠府复决字(2014)9号行政复议决定书认为《国务院宗教事务条例》第四十条不能作为对原告行为进行本案行政处罚的法律依据，决定：对被告忠民宗行字(2014)第1号《行政处罚决定书》所适用的法律变更为“谢素琼未取得基督教教职人员资格，从事宗教活动，违反了国务院《宗教事务条例》第二十七条第一款、《重庆市宗教事务条例》第三十二条之规定”；维持该《行政处罚决定书》“责令停止违法宗教活动”的行政处罚。原告对被告的行政处罚不服，再次提起行政诉讼。
原审认为，国务院《宗教事务条例》第五条规定“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作”。被告县民宗局对原告谢素琼作出的宗教事务行政处罚，属于法律规定的范围内行使职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案原告谢素琼请求人民法院撤销被告作出的具体行政行为，并判令被告赔偿损失，属于人民法院行政诉讼范围。
关于被告主体资格是否适格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：（一）改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；（二）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（三）撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”本案复议机关忠县人民政府并没有改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据。虽然改变原具体行政行为所适用的部分规范依据，但未对定性产生实质性影响，复议机关并没有撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为，而是维持被告县民宗局《行政处罚决定书》“责令停止违法宗教活动”的行政处罚。因此，作出原具体行政行为的行政机关县民宗局是本案的适格被告。
关于被告县民宗局对原告谢素琼作出的行政处罚是否合法的问题。我国现行相关法律法规一方面保障公民宗教信仰自由，另一方面维护宗教和睦与社会和谐，规范宗教事务管理。国务院《宗教事务条例》第二十七条第一款规定：“宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动”。第四十五条第二款中规定：“假冒宗教教职人员进行宗教活动的，由宗教事务部门责令停止活动……”。《重庆市宗教事务条例》第三十二条第一款规定：“宗教教职人员的身份由宗教团体依据本宗教的全国性宗教团体制定的宗教教职人员的认定办法认定，在认定后的二十日内，报县级以上人民政府宗教事务部门备案。”第四十三条规定：“在未经登记的宗教活动场所或未经宗教事务部门同意或指定的场所内进行宗教活动的，由区县（自治县、市）人民政府宗教事务部门责令停止违法行为……”。根据查明的事实，原告谢素琼从事宗教教务活动，事实清楚，证据确实充分。原告谢素琼既未经宗教团体认定，也未报县级以上人民政府宗教事务部门备案，没有依法取得宗教教职人员身份，没有从事宗教教务活动的资质。虽然原告谢素琼作为国家公民依法享有宗教信仰的自由，但不得擅自从事宗教教务活动。因此，被告县民宗局作为忠县宗教事务行政管理部门，作出责令原告停止违法活动的具体行政行为，并在行政处罚前向原告谢素琼告知了陈述和申辩权利，依法送达相关行政处罚文书，其具体行政行为符合法定程序。原告谢素琼提出，被告县民宗局作出处罚决定书中错误适用的国务院《宗教事务条例》第四十条的问题，已在行政复议过程中得到纠正，况且该法律适用的部分条文变更并未影响对原告谢素琼行政处罚结果的定性，复议机关忠县人民政府维持了被告县民宗局作出的行政罚决定。原告谢素琼在本案行政诉讼中主张被告行政处罚适用法律错误、程序不当的理由不成立。
关于原告谢素琼要求被告赔偿损失问题。原告谢素琼要求被告县民宗局赔偿因诉讼支出的委托代理费及往返交通费等20000元，由于在举证期限内未提供相关损失的证据，且被告县民宗局的行政处罚合法有效，因此原告的赔偿请求缺乏事实和法律依据，本院对此不予支持。
综上所述，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”本案原告谢素琼请求人民法院撤销被告作出的具体行政行为并判令被告赔偿损失的事实和理由不成立，本院对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第二款和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七条、第五十六条（四）项之规定，判决驳回原告谢素琼要求撤销被告作出的忠民宗行字（2014）第（1）号《行政处罚决定书》和要求被告赔偿损失费用20000元等的诉讼请求。
宣判后，上诉人谢素琼不服，向本院提起上诉，认为一、原审中，被上诉人没有举示作出行政处罚所依据的任何规范性文件，应承担举证不能的责任，原审判决认定被上诉人适用法律正确是错误的。二、上诉人系一名虔诚的基督教徒，自己捐出积蓄修建教堂、义务看守教堂、帮教会打印资料、和教友们一起读圣经的行为是一名普通信徒所做的事，上诉人从未以宗教人员身份进行活动；忠县基督教三自爱国会和花桥镇人民政府的证明，不符合单位作证的基本形式，不能作为证据使用，被上诉人没有证据证实上诉人违法事实的成立，被上诉人将上诉人信教行为定性为非法宗教活动是错误的。三、被上诉人作出行政处罚决定前没有告知上诉人享有回避、陈述、申辩和听证的权利，违反了《重庆市民族宗教事务行政处罚程序规定（试行）》第十五条、第二十五条规定的程序。四、被上诉人作出的行政处罚决定所告知的权利错误，导致上诉人按照其告知的权利提起诉讼后不得不撤诉，申请行政复议后再起诉，所产生的律师费、诉讼费、交通费等损失均是被上诉人处罚决定书中交代的权力错误造成的，理应由被上诉人赔偿。综上，被上诉人的行政处罚事实不清、证据不足、程序错误且未提供处罚决定所依据的任何规范性文件。请求依法改判或发回重审。
被上诉人县民宗局答辩称，一、被上诉人在原审答辩和开庭时向法院提供了作出具体行政行为的相关法规的条款，完成了相应的举证责任；被上诉人行政处罚决定书中引用的部分法律条文不准确，已被忠县人民政府行政复议决定书所纠正，其认定的违法事实和适用法律是一致的也是正确的。二、上诉人没有取得基督教教职人员资格并且从事了教务活动，按照《宗教事务条例》第四十五条第二款规定，就是假冒宗教人员进行宗教活动，通过举证质证、已为原审法院认证；忠县花桥镇人民政府、中共忠县拔山镇委员会、忠县基督教三自爱国会的证据材料属于书证，不是证人证言，符合证据的法定形式，应当予以采信。三、被上诉人在作出处罚决定前书面告知了上诉人享有陈述、申辩权利，因本案不属于听证范围，故未告知听证权利，上诉人作出的行政处罚没有任何违反法定程序的情形。四、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定，行政赔偿的条件是具体行政行为违法并造成损失；被上诉人作出的处罚决定合法，不属于行政赔偿范围。请求驳回上诉维持原判。
原审被告在法定期限内向人民法院提交下列证据：
1、行政处罚决定书；2、行政复议决定书；3、对原告谢素琼的调查笔录；4、对证人王怀金调查笔录；5、对证人周淑兰调查笔录；6、对证人颜其林的调查笔录；7、忠县基督教三自爱国会的证实材料；8、忠县花桥镇人民政府证实材料《忠县花桥镇人民政府关于忠县基督教活动点情况》；9、忠县拔山镇人民党委的证实材料《拔山镇关于处置真耶稣教派非法聚会活动的情况汇报》；10、忠基爱（2014）5号《忠县基督教三自爱国会关于花桥人谢素维等在拔山私设教堂的报告》；11、忠基爱（2014）7号《忠县基督教三自爱国会关于执行忠县民宗局整改和停止花桥活动点宗教活动的情况报告》；12、《忠县基督教三自爱国会关于花桥真耶稣教派信徒<申诉书>的说明》）；13、原告谢素琼编写的传教材料；14、忠县民族宗教事务局《行政处罚告知书》。其中，第1号证据拟证明原告违反了国务院《宗教事务条例》规定，决定给予原告责令停止违法宗教活动的行政处罚；第2号证据拟证明复议机关对被告作出的行政处罚决定适用法律不当的问题已经“变更”纠正，并维持了被告作出的“责令停止违法宗教活动”的行政处罚，对原告的行政赔偿请求不予支持；第3号证据拟证明原告在接受被告询问中承认了自己违法进行基督教教务活动；第4至13号证据拟证明原告谢素琼未经批准，长期居住在教堂，在花桥镇、拔山镇非法专门从事教务活动；第14号证据拟证明在行政处罚前，被告已告知原告将受到的处罚事项及享有的陈述、申辩权利。
原告谢素琼在举证期限内提供的证据有：1、原告身份证；2、行政处罚决定书；3、申诉书、申请报告、回复、读经计划表；4、重庆市宗教民族事务委员会文件；5、照片、光盘、录音材料。原告谢素琼当庭提交的证据有：6、对证人沈联权、刘小红的调查笔录和多人共同签名的证明材料；第7号证据撤诉申请书和准予原告撤诉的行政裁定书。其中，第1号证据拟证明原告的基本情况；第2号证据拟证明被告违法处罚原告；第3号证据拟证明原告多次要求被告为忠县花桥镇、拔山镇活动点颁证、换证，被告不但拒不办理，反而利用各种方式打压，迫害原告和所有信徒，同时证明原告信教是合法的，原告并没有非法传教行为；第4号证据拟证明原告所在的真耶稣教会是合法的组织，并不是被告所认定的非法教会，原告只是信教，没有非法传教；第5号证据拟证明原告所在教会活动点完全符合安全规定，被告粗暴执法并打压信徒的事实；第6号证据拟证明原告没有进行非法传教活动；第7号证据拟证明在被告行政处罚决定后行政复议前起诉有撤诉的事实。原告在举证期限届满后，在庭审中向本院申请证人张玉松等三人出庭作证，本院未予准许。
原审对双方证据的认定意见为：被告提交的第1至第2号、第14号证据处罚决定书、复议决定、行政处罚告知书，因原告对其客观真实性无异议，本院予以采信。被告提交的第3至第6号证据，对原告及王怀金、周淑兰、颜其林三位证人的调查笔录具有合法性、客观性和关联性，本院予以采信。被告提交的第7至13号证据来源合法，相互印证，具有客观性和关联性，本院对其有效部分予以采信。原告提交的第1至第7号证据因被告未表示异议，本院予以采信。原告提交的第3号至5号申诉书、申请报告、录音材料等证据因不符合证据的法定形式，本院对此不予采信。原告提交的第6号证据对证人沈联权、刘小红的调查笔录虽然证据的取得和形式合法，但两位证人均系与原告有利害关系的“真耶稣教”信徒，且与被告提交的对原告本人的调查笔录在内容上相抵触，缺乏证明效力，本院对此不予采信。原告提交的多人共同签名的证明材料因不符合证据的法定形式，缺乏客观真实性，本院对此不予采信。
原审法院将本案证据随卷已移送本院，经审查，原审认定事实基本清楚，采信证据并无不当，本院予以确认。
二审中，上诉人谢素琼向本院申请证人刘小红、沈联权、张玉松出庭作证，用于证实谢素琼只是看守教堂打扫卫生、不是教堂负责人，没有进行传教活动。对证人证言，本院认为，上述证人证言所证实的内容与谢素琼本人在接受被上诉人调查询问时所作的陈述以及与被上诉人调查其他证人的证言相矛盾，不具有真实性，本院不予采信。
二审查明的事实与原审认定的事实基本一致。
本院认为，根据《宗教事务条例》第二十七条第一款“宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动”、第二十九条“宗教教职人员担任主持宗教活动、举行宗教仪式、从事宗教典籍整理、进行宗教文化研究活动，受法律保护”的规定，宗教教职人员经宗教团体认定并报县级以上人民政府宗教事务部门备案后才可以从事宗教教务活动，其从事的宗教活动才受法律保护。从上诉人谢素琼在接受被上诉人县民宗局调查时陈述的内容来看，足以说明上诉人不具备宗教教职人员身份，但从事了主持宗教选举会议、管理宗教性捐款、网上下载和向其他教会购买宗教资料并依样打印后散发给教徒、上台讲道并纠正他人讲错之处、在花桥镇、拔山镇等地传教等宗教管理和宗教教务活动，并从教会接受的捐款中领取电话费和生活补助费。上述事实，除了上诉人的自认外，还有被上诉人对王怀金、周淑兰、颜其林等人的调查笔录以及忠县基督教三自爱国会出具的《证实材料》、《关于执行忠县民宗局整改和停止花桥活动点宗教活动的情况报告》、《关于花桥真耶稣教派信徒〈申诉书〉的说明》、忠县花桥镇人民政府向县民宗局出具的《忠县花桥镇人民政府关于忠县基督教活动点的情况》等材料予以证实。忠县基督教三自爱国会和忠县花桥镇人民政府作为单位，其出具的证明材料和情况说明系书证并非证人证言，两份证据均加盖有单位印章，其来源合法，证明内容与其他证据相印证。故被上诉人认定上诉人假冒宗教教职人员进行宗教活动的事实清楚，证据充分，原审法院对上述证据予以采信并无不当。上诉人认为被上诉人认定的事实缺乏证据证实、原审法院采信证据错误的理由不成立。
关于上诉人认为被上诉人未举示行政处罚所依据的法律规范以及原审适用法律错误的问题。被上诉人作出的行政处罚决定书中明确载明所依据的法律法规为《宗教事务条例》和《重庆市宗教事务条例》的相关条文，虽然其引用的《宗教事务条例》第四十条不应适用于本案，但该错误在行政复议时已被复议机关纠正。被上诉人在举证期内向原审法院提交的证据材料清单上虽未载明所适用的法律法规名称，但在其举示的证据中附有《宗教事务条例》和《重庆市宗教事务条例》的相关条文，上诉人认为被上诉人未举示法律依据以及原审适用法律错误的理由不成立。
关于行政处罚是否程序违法的问题。被上诉人在作出行政处罚决定前作出了行政处罚告知书，告知了上诉人拟将对其进行处罚的内容、享有的陈述和申辩权利，上诉人在行政处罚告知书的被告知人意见中签署了“我不提出陈述和申辩”的意见，故被上诉人已经履行了告知义务，上诉人自行放弃了陈述和申辩的权利。关于上诉人称被上诉人未告知其享有申请回避和听证权利的问题，《国家宗教事务局行政处罚程序（试行）》第十五条“作出停止宗教活动场所活动；吊销宗教活动场所登记；取缔擅自设立的宗教活动场所或者宗教学校；对公民处1000元以上、对法人或者其他组织处10000元以上罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，应当组织听证”，本案系责令上诉人个人停止违法宗教活动，不是对其个人或单位罚款，亦不是停止宗教活动场所活动等其他处罚决定，故该法条规定的听证程序并非必经程序；《重庆市民族宗教事务行政处罚程序规定（试行）》第二十五条对执法人员人数、回避制度、询问当事人或其他知情人、制作调查笔录等内容作出了规定，被上诉人在询问当事人和调查知情人时都是两名执法人员共同进行并出示了证件，虽然被上诉人在调查笔录中未明确告知被调查人申请回避的权利，但被上诉人制作的调查笔录经被调查人核实无误后签名确认，且上诉人未提供证据证实执法人员与当事人有直接利害关系属于应回避的情形，故被上诉人的调查程序和处罚程序并无不当。
关于是否应该赔偿上诉人损失的问题。行政赔偿是以行政行为违法为前提，直接损失为范围。本案系上诉人谢素琼请求撤销行政处罚决定案一并提起的行政赔偿诉讼，因被上诉人作出的行政处罚决定并未被确认违法，上诉人也未举证证实其损失情况，故其一并提出的行政赔偿请求无事实根据和法律依据。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，原审判决驳回其赔偿请求并无不当。
综上，被上诉人作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律虽有部分不当，但已被复议机关予以纠正后维持原处罚决定。原判认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人谢素琼负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张建平
代理审判员 刘红霞
代理审判员 程鸿声
二〇一五年七月二十二日
书 记 员 熊雨来