海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）三亚行终字第18号
上诉人（原审原告）三亚市河西区南海造船。
法定代表人石二喜。
委托代理人许江海。
委托代理人高同武。
被上诉人（原审被告）三亚市综合行政执法局。
法定代表人周乃武。
委托代理人曹望成。
委托代理人林祖才。
上诉人三亚市河西区南海造船厂（以下简称南海造船厂）因其诉被上诉人三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市综执局）规划行政处罚、强制执行及行政赔偿纠纷一案，不服三亚市城郊人民法院2013年3月4日作出的（2013）城行初字第7号行政判决，于2013年3月28日通过三亚市城郊人民法院向本院提起上诉。本院于2013年4月17日受理后，依法组成合议庭，于2013年5月21日和2013年11月28日两次公开开庭审理了本案。上诉人南海造船厂委托代理人高同武、许江海，被上诉人三亚市综执局委托代理人曹望成、林祖才到庭参加诉讼。本案审理期间，上诉人南海造船厂和被上诉人三亚市综执局均于2013年5月21日向本院提交协调申请。后本院数次组织当事人协调，但因意见分歧较大而未能协调成功。本案现已审理终结。
三亚市城郊人民法院一审查明：2010年7月20日，三亚市综执局下属之河西大队执法队员在三亚市河西区建港路南海巷（西边连接水居巷）南海花园后面巡查时发现，南海造船厂未经规划部门审批，未取得建设工程许可证，擅自建造房屋（框架结构，脚手架未拆、外墙未批、门窗未安，尚未完工但两层已封顶，占地约646平方米，建筑面积1292平方米，其第一层架空作为市场经营使用），遂于当天对其下发了《接受调查询问通知书》，要求其接受调查询问，逾期将采取强制措施。2012年8月16日，南海造船厂董事会成员许江海在接受调查时表示，该厂曾经为了建房问题向河西区管理委员会作过申请，但现阶段水居巷的建设用地不予审批，没有办法，只能先考虑职工生计问题。该厂愿意接受三亚市综执局的处罚。三亚市综执局在对南海造船厂发出三综执（河西）改字（2010）第3-102号《责令（限期）改正通知书》、三综执（河西）罚告字（2010）第454号《行政处罚告知书》之后，于2012年3月5日作出了三综执（河西）罚决字（2010）第454号《行政处罚决定书》（以下简称454号行政处罚决定），责令南海造船厂自行拆除违法建筑，限南海造船厂自行政处罚决定书送达之日起七日内拆除完毕。随后，三亚市综执局又于2012年3月12日发出三综执（河西）催字（2012）020号《强制执行催告书》，同时发布了《关于责令河西区南海造船厂拆除违法建筑的公告》，然后于2012年3月14日作出了三综执（河西）执决字（2012）020号《强制执行决定书》，决定于2012年3月15日对南海造船厂的违法建筑物实施强制拆除。2012年3月15日，三亚市综执局对南海造船厂的建筑物及其附属的临时搭建的铺面、摊位实施强制拆除。上述文书均已送达南海造船厂。
另查，2011年7月19日，三亚市综执局向南海造船厂发出“三综执（河西大队）改字（2011）第0216号《责令限期改正通知书》，后又于同年8月17日作出三综执函（2010）224号《关于撤销责令限期改正通知书的函》，以适用法律错误为由决定撤销该《责令限期改正通知书》。
再查，2006年4月19日，三亚市人民政府办公室三府办（2006）52号《关于河西区水居巷旧城改造拆迁安置有关问题的决定》确定了水居巷旧城改造项目拆迁范围为：东至三亚西河，南至港务局码头入海处，西至建港路，北至解放一路。本案被拆除楼房在此范围内。
又查，2005年12月30日、2010年3月9日，三亚市人民政府分别制发了三府（2005）184号《关于推进综合行政执法试点工作的决定》及三府办（2010）53号《关于印发三亚市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，将城市规划管理方面的行政处罚权及违法违章建筑强制拆除等职权赋予了三亚市综执局。
三亚市城郊人民法院一审认为，一、关于认定违章建筑并进行行政处罚是否属于三亚市综执局的职权范围的问题。2005年12月30日，三亚市人民政府作出三府（2005）184号《关于推进综合行政执法试点工作的决定》，将城市规划管理方面的行政处罚权及违法违章建筑强制拆除权赋予了三亚市综执局，故南海造船厂关于三亚市综执局无权认定违章建筑、无权进行行政处罚的观点不成立。二、关于三亚市综执局的行政处罚是否超过2年行政处罚时限的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。2010年7月20日三亚市综执局执法队员巡查时，南海造船厂所建房屋尚未完工，违法行为正在继续，尚未终了，依法应不属于超过2年行政处罚时限的情形。三、关于三亚市综执局是否“一事二罚”的问题。三亚市综执局三综执（河西大队）改字（2011）第0216号《责令限期改正通知书》已被撤销，况且责令改正只是处罚前的一个自我纠正的程序，不能等同于执行拆除的行政处罚，故不存在一事二罚的问题。四、关于是否适用法律错误的问题。三亚市综执局依据《中华人民共和国城乡规划法》及《中华人民共和国行政处罚法》的规定，对未取得建设工程规划许可证、擅自进行房屋建设的违法事实进行认定并决定给予拆除的行政处罚，适用法律准确。而《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收和补偿条例》解决的是该不该补偿、怎么补偿的问题，不能适用于本案行政处罚的情形。五、公证不是行政处罚执行过程中的法定程序，南海造船厂关于三亚市综执局未进行公证，程序违法的观点不成立。六、三亚市综执局的行政处罚行为合法，无正当理由和法律依据，不应被撤销。三亚市人民政府2005年11月3日发布的三府（2005）138号《三亚市城市房屋拆迁管理规定》第十三条规定：“拆迁范围确定后，拆迁范围内的单位和个人，不得进行下列活动：（一）新建、扩建、改建房屋；（二）改变房屋和土地用途；（三）租赁房屋。”2006年4月19日，三亚市人民政府办公室《关于河西区水居巷旧城改造拆迁安置有关问题的决定》确定水居巷旧城改造项目的拆迁范围为“东至三亚西河，南至港务局码头入海处，西至建港路，北至解放一路”。2007年3月7日，三亚市人民政府三府（2007）28号《关于坚决制止非法占地、违法建设行为的通告》明确规定：“三亚城市规划区范围内，未经有批准权的行政机关批准，一律不得新建、改建、扩建、翻建住宅及其它建（构）筑物。已建的违章建（构）筑物业主要在本通知发布之日起10日内主动向当地规划局（所）申报，自觉接受相关行政执法机关根据实际情况按照有关规定所做出的处理，对不申报的一律依法严惩。”本案被拆除房屋属于三亚市人民政府确定的水居巷旧城改造项目的拆迁范围，且建于上述三份三亚市人民政府规范性文件颁布实施之后，违反了关于三亚市城市规划区内、拆迁范围内不得新建、扩建、改建房屋的禁止性规定，已为违章建筑，而且不是在村民（居民）的宅基地上，也不是作为住宅使用的建设行为，因而，不属于三亚市人民政府《关于进一步严厉打击违法建设行为的通知》第三条、第四条关于自建房屋并准予报建的范畴，更不存在无需审批的情形，其建设行为不可能得到三亚市人民政府的建设许可，也就不可避免地造成无证施工建设、被行政处罚强制拆除的结果。三亚市综执局在对南海造船厂发出《责令（限期）改正通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》，并发布《关于责令河西区南海造船厂拆除违法建筑的公告》之后作出《强制执行决定书》，对南海造船厂的建筑物实施强制拆除，程序上并不违法。而南海造船厂所说的铺面和摊位位于违建房屋里面或者与之相连，附属于违法建筑物，三亚市综执局在拆除违法建筑的同时将这些违法搭建的铺面和摊位一并拆除并无不当。综上所述，三亚市城郊人民法院一审依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回南海造船厂的诉讼请求；案件受理费50元，由南海造船厂负担。
南海造船厂上诉称，一、一审认定事实不清，证据不足，适用法律错误。（一）一审认定南海造船厂曾经为了建房问题向河西区管理委员会作过申请，但现阶段水居巷的的建设用地不予审批，没有办法，只能考虑职工生计问题，同时表示愿意接受处罚是错误的。因为申请建房应当去规划局、建设局而不是区管理委员会。南海造船厂的位置是三亚市河西区南海一巷而不是水居巷，如果愿意接受处罚，就不会起诉三亚市综执局。（二）—审法院认定三亚市综执局对南海造船厂的建筑物及附属的临时搭建的铺面、摊位实施强制拆除的文书均已送达南海造船厂是错误的。南海造船厂的摊位与其它建筑相独立，是将1958年建的造船厂车间改造成卖鱼、卖菜用的市场摊位。三亚市综执局没有提交任何关于改建摊位违法的证据，拆除摊位是明显的违法行为。三亚市综执局没有依法向南海造船厂送达《强制执行催告书》、《强制执行决定书》，强制拆除行为程序违法。（三）南海造船厂于2006年被确定在拆迁范围内，按照《城市房屋拆迁管理条例》第十二条和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定，暂停办理新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等相关手续的期限最长不得超过1年。一审判决认为房屋拆迁范围内永远不许新建、扩建、改建房屋是错误的。（四）三亚市人民政府制发的三府（2005）184号《关于推进综合行政执法试点工作的决定》及三府（2010）53号《关于印发三亚市综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》没有规定将城市规划管理方面的行政处罚权及违法违章建筑强制拆除权赋予了三亚市综执局，况且三亚市人民政府既不是国务院也不是省、自治区、直辖市人民政府，无权将《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的违章建筑的认定和行政处罚的权力由规划部门改变为由三亚市综执局行使。因此，三亚市综执局无权认定南海造船厂所建房屋为违章建筑并进行行政处罚。（五）南海造船厂的市场摊位是1958年改造成的，三亚市综执局的行政处罚决定超过了2年的行政处罚时效。二、拆除所依据的454号行政处罚决定违法，应当予以撤销。（一）454号行政处罚决定认定事实错误。南海造船厂的房屋及市场摊位是历史留传下来的，当时市政府没有在两区六镇启动村（居）民自建房屋的报建机制，所以自建房屋楼层按市政府出台的相关规定，“层高不超过五层，不用审批，是合法建筑”。（二）454号行政处罚决定适用法律错误。南海造船厂所建房屋及原有的市场摊位不存在《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条无法采取改正措施消除影响，应限期拆除的情形，不应当适用《中华人民共和国城乡规划法》进行行政处罚。即使存在应限期拆除的情形，也只能针对违章建筑部分进行拆除，而不能拆除原有的合法建筑部分。（三）454号行政处罚决定的程序违法。三亚市综执局作出454号行政处罚决定前没有根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定给予当事人陈述权、申辩权，没有告知当事人听证的权利。在拆除房屋时没有对房屋及屋内财产进行公证，程序违法。三亚市综执局在已经作出《关于撤销责令限期改正通知书的函》后再次作出同样的决定是知法犯法。三、根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的规定，拆除违章建筑必须由县、区、市人民政府作出强制拆除的裁决书，才能执行强制拆除，否则就是违法的行政行为。综上，三亚市综执局作出的454号行政处罚决定和强制拆除南海造船厂房屋及市场摊位的行为违法，请求二审法院依法撤销一审判决；依法撤销三亚市综执局作出的454号行政处罚决定；依法确认三亚市综执局强制拆除南海造船厂房屋（包括13个铺面、33个房间）及176个市场摊位的具体行政行为违法；依法改判三亚市综执局赔偿南海造船厂经济损失人民币2500万元；诉讼费用由三亚市综执局承担。
被上诉人三亚市综执局辩称，一、三亚市综执局的行政处罚和强制拆迁行为依据充分，程序合法。三亚市综执局在作出行政处罚行为前依法进行了认真的调查取证，并向南海造船厂送达了告知书，该厂没有申请听证，视为放弃权利。作出处罚决定和强制拆除决定后，也依法向该厂送达了相关法律文书，没有签收的也进行了留置送达。因此，三亚市综执局的行政处罚和强制拆迁行为不存在南海造船厂所主张的超处罚时效、剥夺其陈述权和申辩权及没有依法送达的问题。二、三亚市综执局对南海造船厂所作的处罚决定适用法律正确。南海造船厂被拆除的房屋未经规划报建许可，属于违法建筑，不存在消除影响改正措施的情形。南海造船厂关于不用报建就属于合法建筑的主张不能成立。三亚市综执局针对南海造船厂违法建筑进行处罚，应适用行政处罚的相关规定，不能适用拆迁管理条例的规定。南海造船厂关于应适用房屋征收拆迁补偿的有关规定的主张不能成立。三、三亚市综执局依法具有对违法建筑的处罚权。三亚市综执局根据国务院、海南省人民政府及三亚市人民政府的相关文件授权，依法有权认定违法建筑并进行行政处罚。四、三亚市综执局原先作出的《关于撤销责令限期改正通知书的函》与本案无关联性，不是同一个法律问题。综上，南海造船厂上诉认为一审证据不足，适用法律不正确的说法是错误的，望二审法院依法维持一审判决。
本案二审期间，经本院组织质证，三亚市综执局对南海造船厂一审提交的记录涉案房屋及铁棚市场被拆除前的原貌及强拆过程的两张录像光碟的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议。另外，南海造船厂在二审庭审后补充提交12张照片，证明2008年以前南海造船厂土地上原建筑物的况貌和2008年新建的两层框架结构房屋及铁棚市场被拆除前的原貌。本院认为，南海造船厂一审提交的证据来源真实，可以证明南海造船厂所建房屋及铁棚市场被拆除前的原貌和三亚市综执局夜间强制拆除房屋的事实，但不足以证明三亚市综执局作出的454号行政处罚决定违法；三亚市综执局一审提交的证据来源真实，可以作为认定案件事实经过的依据，但不足以证明该局强制拆除南海造船厂房屋的行为合法；南海造船厂在二审无正当理由逾期提交的关于2008年以前其土地上原建筑物况貌的5张照片与本案被诉具体行政行为无关联性，本院依法不予接纳；至于2008年后所建的两层房屋及铁棚市场被拆除前的照片，鉴于南海造船厂逾期提交该证据也没有充分理由，且其一审所提交的照片和光碟已经足以证明南海造船厂所建房屋及铁棚市场被拆除前的原貌，故本院对该证据依法不予接纳。
另，本院在审理期间依法调取了南海造船厂递交给三亚市河西区管理委员会的《关于南海造船厂建造小市场的情况报告》，经质证，南海造船厂和三亚市综执局对该证据的真实性、合法性、关联性均无异议，并一致确认南海造船厂所建铁棚市场占地面积为640平方米，已被三亚市综执局于2012年3月15日强制拆除。
本院经审理查明：2006年4月19日，三亚市人民政府办公室印发三府办（2006）52号《关于河西区水居巷旧城改造拆迁安置有关问题的决定》，将东至三亚西河，南至港务局码头入海处，西至建港路，北至解放一路的片区确定为水居巷旧城改造项目拆迁范围。2008年，南海造船厂在其使用土地范围内建设一个占地面积约640平方米的简易铁棚屋（铁皮屋顶，没有围墙）经营市场。同年，南海造船厂未经规划建设许可，在铁棚市场旁动工新建一栋两层楼房作为铺面和房间出租。2010年7月20日，三亚市综执局河西大队执法队员在三亚市河西区建港路南海巷（西边连接水居巷）南海花园后面巡查时发现南海造船厂未经规划批准建造的前述两层房屋，遂拍照记录了现场的情况（框架结构，两层封顶，占地面积约646平方米，建筑面积1292平方米，第一层架空作为市场经营使用）。2010年8月11日，三亚市综执局对南海造船厂发出三综执（河西）询字（2010）第3-102号《接受调查询问通知书》和三综执（河西）改字（2010）第3-102号《责令（限期）改正通知书》，责令该厂恢复原貌，带法人代表身份证明及相关土地证明、工程建设规划许可证接受调查询问。2010年8月16日，南海造船厂指派许江海接受了三亚市综执局执法人员的调查，许江海表示，该厂曾经为了建房问题向河西区管理委员会作过申请，但现阶段水居巷的建设用地不予审批，没有办法，只能先考虑职工生计问题。同时表示，愿意接受三亚市综执局的处罚，希望能酌情处理。2010年9月6日，三亚市综执局向南海造船厂发出三综执（河西）罚告字（2010）第454号《行政处罚告知书》，告知南海造船厂拟对该厂违法建设前述两层房屋的行为作出行政处罚决定的事实、理由及依据，责令该厂自接到行政处罚决定书之日起七日内自行将该违章建筑拆除完毕。另外，三亚市综执局还告知南海造船厂在接到告知书之日起三日内有进行陈述、申辩及申请听证的权利。之后，南海造船厂自行拆除了前述两层房屋的第二层。2012年3月5日，三亚市综执局作出454号行政处罚决定，认定南海造船厂未取得建设工程规划许可证，擅自建造两层框架结构，占地约646平方米，建筑面积1292平方米的房屋的建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第二条第一款、第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令南海造船厂自行政处罚决定书送达之日起七日内自行拆除前述违章建筑，并告知了申请复议权和诉权。随后，因南海造船厂没有履行拆除义务，三亚市综执局于2012年3月12日作出三综执（河西）催字（2012）020号《强制执行催告书》和《关于责令河西区南海造船厂拆除违法建筑的公告》，催告南海造船厂于2012年3月14日24时前履行454号行政处罚决定的义务，自行拆除违法建筑物，逾期将由三亚市综执局强制拆除，一切法律后果由南海造船厂承担。2012年3月14日，三亚市综执局作出三综执（河西）执决字（2012）020号《强制执行决定书》，决定于2012年3月15日对454号行政处罚决定认定的南海造船厂前述违法建筑物实施强制拆除。在送达《强制执行催告书》和《强制执行决定书》时，三亚市综执局在送达回证上注明“当事人拒签，留置送达并拍照取证”，但在本案审理期间未提交相关照片作为凭证。2012年3月15日夜间，三亚市综执局强行拆除了南海造船厂前述两层框架结构房屋剩下的第一层房屋及旁边占地面积约640平方米的铁棚市场。南海造船厂不服，于2012年5月3日向三亚市人民政府申请行政复议，要求：撤销三亚市综执局作出的454号行政处罚决定；确认三亚市综执局的强制拆除行为违法；由三亚市综执局赔偿其经济损失2500万元。2012年6月28日，三亚市人民政府作出三府复决字（2012）17号行政复议决定书，维持了454号行政处罚决定。南海造船厂不服遂提起本案诉讼。在本案二审期间，南海造船厂根据本院要求提交了一份要求赔偿损失的清单，明确其要求三亚市综执局赔偿的损失包括：1.1292平方米房屋铺面的损失3876万元（按每平方米3万元计算）；2.176个摊位的损失176万元（按每平方米1万元计算）；3.铺面和摊位出租经营损失150万元；4.市场管理人员失业损失15万元。以上四项损失合计，要求至少赔偿2500万元。
另查，2011年7月19日，三亚市综执局向南海造船厂发出“三综执（河西大队）改字（2011）第0216号《责令限期改正通知书》，后又于同年8月17日作出三综执函（2010）224号《关于撤销责令限期改正通知书的函》，以适用法律错误为由决定撤销该《责令限期改正通知书》。
又查，2002年10月11日，国务院办公厅印发国办发（2002）56号《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》，要求地方各级人民政府抓好综合行政执法试点工作。2004年10月20日，海南省人民政府作出琼府函（2004）91号《关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》，同意三亚市人民政府按照《三亚市综合行政执法试点方案》开展综合行政执法试点工作。2005年12月30日，三亚市人民政府作出三府（2005）184号《关于推进综合行政执法试点工作的决定》，将市城市管理部门、市工商行政管理部门、市建设部门等部门行使的行政处罚、行政强制及监督职能统一转交由三亚市综执局行使，其中包括城市规划管理的行政处罚权及强制拆除违法违章建筑物或者设施的行政执法职能。
本院认为，本案的争议焦点主要有三点：一是三亚市综执局作出的454号行政处罚决定是否合法；二是三亚市综执局强制拆除南海造船厂房屋及铁棚市场的行为是否合法；三是南海造船厂诉请三亚市综执局赔偿其经济损失2500万元是否有合法依据。
首先，关于三亚市综执局作出的454号行政处罚决定是否合法的问题。根据《国务院办公厅转发中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》要求和海南省人民政府《关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》，三亚市人民政府已于2005年12月30日将城市规划管理的行政处罚权及强制拆除违法违章建筑物或者设施的行政执法职能统一转交由三亚市综执局行使。因此三亚市综执局依法享有对违法建筑物的认定和行政处罚权。本案中，南海造船厂在三亚市人民政府2006年所确定的水居巷旧城改造项目拆迁范围内未经规划建设许可擅自建设两层框架结构的房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，三亚市综执局在2010年发现后即先后向南海造船厂送达了《接受调查询问通知书》、《责令（限期）改正通知书》等执法文书，并在查清事实后告知了南海造船厂拟作出行政处罚的事实、理由、依据以及南海造船厂所享有的陈述权、申辩权及申请听证权等权利。南海造船厂接到通知后，派人接受了三亚市综执局执法人员的调查，并自行拆除了两层框架结构房屋的第二层。三亚市综执局在南海造船厂未按通知自行拆除全部违法建筑物后依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出454号行政处罚决定，其行政处罚行为认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确，未超过2年的行政处罚时效。南海造船厂关于三亚市综执局无权对违法建筑物进行行政处罚，所作出的454号行政处罚决定违法的主张理由不充分，本院不予支持。
其次，关于三亚市综执局强制拆除南海造船厂房屋及铁棚市场的行为是否合法的问题。经审理查明，三亚市综执局强制拆除南海造船厂房屋及铁棚市场的行为存在执行依据不足、程序违法的问题，具体为：（一）三亚市综执局于2012年3月15日夜间强制拆除南海造船厂房屋及铁棚市场违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十三条关于行政机关不得在夜间实施行政强制执行的规定。三亚市综执局主张不是在夜间执行，但没有充分证据反驳南海造船厂提交的强拆现场录像光碟所证实的事实。（二）三亚市综执局超出454号行政处罚决定和《强制执行决定书》决定拆除的违法建筑物范围，将南海造船厂建设在两层框架结构房屋旁边的占地面积约640平方米的铁棚市场一并强制拆除，没有合法的执行依据。三亚市综执局主张该框架结构房屋与铁棚市场是相连的建筑物，应当一并拆除，没有证据证明，且根据该局提供的违章建筑现场图显示，其标明的违章建筑并未包括铁棚市场，故本院对其该项主张不予支持。（三）三亚市综执局提交的留置送达回证等证据无法充分证明其已依照《中华人民共和国行政强制法》第三十八条、第四十四条和《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，向南海造船厂送达了《强制执行催告书》、《强制执行决定书》并发布了强制拆除公告。综上，南海造船厂要求确认三亚市综执局强制拆除行为违法的理由充分，本院予以支持。
再次，关于南海造船厂诉请三亚市综执局赔偿其经济损失2500万元是否有合法依据的问题。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，南海造船厂要求三亚市综执局赔偿其1292平方米房屋铺面的损失3876万元、176个摊位的损失176万元、铺面和摊位出租经营损失150万元、市场管理人员失业损失15万元，四项合计至少赔偿2500万元。其中，对于南海造船厂所主张的1292平方米房屋铺面损失及出租经营损失，因该房屋系南海造船厂在水居巷旧城改造项目拆迁范围内未经规划建设许可擅自建设的违法建筑物，依法不应受到法律保护，故南海造船厂诉求三亚市综执局赔偿该房屋及铺面出租经营损失于法无据。至于南海造船厂所主张的铁棚市场内176个摊位的损失、摊位出租经营损失及市场管理人员失业损失，虽然南海造船厂提交了一些反映铁棚市场原貌的照片及光碟，但没有提交关于176个摊位出租及市场管理人员工资收入的相关凭证，三亚市综执局对此也否认该市场有176个摊位，只认可铁棚市场占地约640平方米，故南海造船厂主张176个摊位的损失及市场管理人员失业损失的依据不足。另外，鉴于南海造船厂所建设的640平方米的简易铁棚市场也位于水居巷旧城改造项目拆迁范围内，该地段的补偿安置工作尚未完结，该640平方米铁棚市场及摊位是否应补偿、如何补偿目前还没有定论，不存在已造成该市场房屋及摊位损失的情况。因此，南海造船厂前述赔偿请求没有充分的事实依据，本院依法不予支持。南海造船厂前述房屋的征收补偿问题可在补偿安置工作中依法给予处理。
综上所述，南海造船厂上诉要求确认三亚市综执局作出的强制拆除行为违法的理由充分，依法应予支持。但南海造船厂要求撤销454号行政处罚决定，并由三亚市综执局赔偿其经济损失2500万元的诉讼请求没有充分的事实根据和法律依据，依法应予驳回。一审判决认定的部分事实依据不足，适用法律和判决结果不当，应予纠正。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项，《最高人民法院关于执行﹤
javascript：SLC（4274，0）中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项、第七十条之规定，判决如下：
一、撤销三亚市城郊人民法院作出的（2013）城行初字第7号行政判决；
二、确认三亚市综合行政执法局于2012年3月15日强行拆除三亚市河西区南海造船厂所建房屋及铁棚市场的具体行政行为违法；
三、驳回三亚市河西区南海造船厂其他诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，合计100元，由三亚市综合行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 吉 红
审判员 李释东
审判员 陈永华
二〇一三年十二月十七日
书记员 蓝 天
附适用法律、法规及司法解释条文：
中华人民共和国城乡规划法
第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。
第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
中华人民共和国行政强制法
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第四十三条行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。
行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
中华人民共和国行政诉讼法
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
最高人民法院关于执行
《
javascript：SLC（4274，0）中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。
第七十条第二审人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉具体行政行为作出判决。
最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定
第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。