陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）陕行终76号
上诉人（原审原告）：李彩娥，女，汉族。
委托代理人：默立贤，北京京润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安市灞桥区人民政府。住所地：陕西省西安市灞桥区纺一路***号。
法定代表人：苗志忠，区长。
委托代理人：范峥，区政府法制办工作人员。
委托代理人：杨广红，陕西正纲律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：西安浐灞生态区管理委员会。住所地：灞桥区浐灞生态区浐灞大道一号
法定代表人：门轩，管委会主任。
委托代理人：代涛，浐灞生态区土地储备中心工作人员。
委托代理人：冯振涛，北京市康达（西安）律师事务所律师。
上诉人李彩娥因诉被上诉人西安市灞桥区人民政府（以下简称“灞桥区政府”）、西安浐灞生态区管理委员会（以下简称“浐灞管委会”）拆迁通告一案，不服西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00272号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年3月7日公开开庭审理了本案。上诉人李彩娥的委托代理人默立贤，被上诉人灞桥区政府的委托代理人范峥、杨广红，被上诉人浐灞管委会的委托代理人代涛、冯振涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明：原告李彩娥系西安市灞桥区长乐坡村的村民。西安市灞桥区十里铺街道办事处长乐坡村于2011年7月4日取得西安市城中村改造办公室市城改发（2011）164号《关于做好浐灞生态区长乐坡村城中村改造前期准备工作的通知》，进行城中村改造前期准备工作。根据《西安市城中村改造管理办法》，结合长乐坡村实际情况，十里铺街道长乐坡村党支部委员会与长乐坡村民委员会制定了《长乐坡村城中村改造项目搬迁安置补偿方案》，该方案经长乐坡村党支部、村委会、村监委会全体成员、各村民小组组长、全体村民代表讨论并表决通过。三委会成员及小组长于2013年6月30日在方案上签字确认，村民代表于2013年7月4日在方案上签字确认。长乐坡村向十里铺街道办事处提出申请批准。十里铺街道办事处于2013年7月5日通过十办政函（2013）42号《关于长乐坡村城中村改造项目搬迁安置实施方案报审工作的函》，将审核的《长乐坡村城中村改造项目搬迁安置补偿方案》上报西安浐灞生态区城中村改造办公室。2013年7月9日，西安浐灞生态区城中村改造办公室作出市浐灞城改发（2013）10号《关于长乐坡村城中村改造项目相关事项的批复》，要求十里铺街道办事处按照“政府主导、市场化运作”的原则，指导长乐坡村城中村改造主体，做好该村城中村改造拆迁安置补偿工作。2013年7月10日，《西安日报》第四版刊登了西浐灞告字（2013）2号《关于长乐坡村地区城中村综合改造项目拆迁工作的通告》（以下简称“西浐灞告字（2013）2号《通告》”）及市浐灞城改发（2013）10号《关于长乐坡村城中村改造项目相关事项的批复》。原告李彩娥请求撤销西安浐灞生态区城中村改造办公室市浐灞城改发（2013）10号《关于长乐坡村城中村改造项目相关事项的批复》一案，经西安市灞桥区人民法院审理于2015年6月8日作出（2015）灞行初字第00018号行政裁定书，裁定：驳回起诉。原告李彩娥不服该裁定书，向西安市中级人民法院提起上诉，该院于2015年7月13日作出（2015）西中行终字第00238号行政裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
一审认为：本案争议的焦点是西浐灞告字（2013）2号《通告》的合法性问题。对于城中村改造，国家尚无具体的规定，主要依据当地人民政府制定的相关规范性文件执行。十里铺街道办事处长乐坡村经批准，于2011年7月4日取得西安市城中村改造办公室市城改发（2011）164号《关于做好浐灞生态区长乐坡村城中村改造前期准备工作的通知》，进行城中村改造前期准备工作。《长乐坡村城中村改造项目搬迁安置补偿方案》经长乐坡村党支部、村委会、村监委会全体成员、各村民小组组长、全体村民代表讨论并表决通过，由十里铺街道办事处审核后予以上报。西安浐灞生态区城中村改造办公室作出批复，要求十里铺街道办事处按照“政府主导、市场化运作”的原则，指导长乐坡村城中村改造主体，做好该村城中村改造拆迁安置补偿工作。灞桥区政府、浐灞管委会按照工作流程，为确保长乐坡村城中村综合改造项目顺利实施，就拆迁范围、注意事项、防范措施及规范行为等提出了要求和安排，并以通告的方式公布于众，其行为符合正当程序原则和《西安市城中村改造管理办法》的要求，并无违法之处。《通告》在城中村改造中具有承上启下、广而告之的作用。从《通告》内容上看，主要涉及长乐坡村城中村改造项目的拆迁工作，明确了拆迁范围、组织实施主体、对拆迁工作人员及被拆迁人的要求、对各有关政府部门拆迁安置工作要求及扰乱拆迁安置工作的法律后果等有关事项，并未超出批复范围。从后果上看，《通告》也不具有强制执行力，仅要求“相关部门要停止拆迁范围内宅基地手续审批工作，不再新划宅基地。在拆迁范围内严禁突击建房，不得新建、改建、扩建房屋”，阻止被拆迁人在《通告》发布后盲目建设，对拆迁范围内原有的房屋不具有强制执行力。《通告》的效力依赖于市城改发（2011）164号通知、市浐灞城改发（2013）10号批复。关于《通告》是否在村内张贴，对于本案争议的焦点问题已无实际意义，且2013年7月10日《西安日报》第四版刊登了《通告》内容。故原告李彩娥诉讼请求撤销被告灞桥区政府、浐灞管委会作出的西浐灞告字（2013）2号《通告》，依法不予支持。遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李彩娥要求撤销被告灞桥区政府、浐灞管委会作出的西浐灞告字（2013）2号《通告》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李彩娥承担。
上诉人李彩娥上诉称：（一）被诉的西浐灞告字（2013）2号《通告》行为没有法律依据，一审法院认定该《通告》的效力依赖于市城改发（2011）164号通知、市浐灞城改发（2013）10号批复等文件，判决驳回其诉讼请求，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定的人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据的规定。在被诉《通告》及一审庭审中，被上诉人均未提供作出被诉行政行为所依据的法律、法规。被上诉人提供的市城改发（2011）164号通知、市浐灞城改发（2013）10号批复，既不属于法律、法规，也不属于规章。另外，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，征收农村集体土地必须经过省级人民政府或者国务院的批准。但被上诉人作出被诉《通告》时没有提供集体土地征收为国有的相关批文。（二）其向一审法院提交的西安市城中村（棚户区）改造办公室出具的《政府信息公开告知书》载明，灞桥区长乐坡村暂未取得西安市《城中村改造方案批复》，不属于城中村改造项目。该证据证明市城改发（2011）164号通知，仅仅是前期准备工作，不是正式批准文件，被上诉人作出被诉《通告》未经批准。综上，在未经西安市城中村改造办公室正式批准及涉案土地没有依法征收为国有土地的情况下，被上诉人作出被诉《通告》违反法定程序及实体性规定，侵犯其合法权益。请求：撤销一审判决、撤销被诉《通告》，并由被上诉人承担诉讼费。
被上诉人灞桥区政府未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。被诉《通告》涉及长乐坡村全体村民的利益，是经过村委会集体通过，也履行了相应的审批手续。其与浐灞管委会联合发布的被诉《通告》，符合法定程序，未侵犯上诉人的权利。请求：驳回上诉，维持一审判决。
被上诉人浐灞管委会答辩称：被诉《通告》只是一个告知性的文件，不影响上诉人既有财产权益。城改工作是一项综合性的工作，包含了村民身份转换、相关管理体制、村集体经济组织形式、土地利用等多个方面，每一个方面工作的具体推进均需按照法定程序进行，《西安市城中村改造管理办法》对此有明确规定。被诉《通告》作出的前提依据是市城改发（2011）164号通知、市浐灞城改发（2013）10号批复、《西安市城中村改造管理办法》、《长乐坡城中村改造项目搬迁安置补偿方案》等，不存在违法之处，且符合正当程序原则。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求：驳回上诉，维持一审判决。
本院认为：被上诉人灞桥区政府、浐灞管委会作出的西浐灞告字（2013）2号《通告》是对拆迁范围、组织实施主体，以及对拆迁工作人员和被拆迁人的原则性要求等相关事项予以公示告知的行为，并未超出相关批复范围。被诉《通告》本身仅是一个阶段性行为，对被征收人的权利义务不具有独立的实际影响和法律后果。对被征收人权利义务产生直接实际影响的主要是拆迁补偿安置方案、拆迁实施行为。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一审法院认为被诉《通告》在城中村改造过程中具有承上启下、广而告之的作用，不具有强制执行力正确，但以判决驳回原告的诉讼请求，属适用法律错误。上诉人李彩娥以被诉《通告》违法、侵犯其合法权益为由提起本案诉讼，因该《通告》不具有可诉性，故上诉人的上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
一、撤销西安市中级人民法院（2015）西中行初字第00272号行政判决；
二、驳回上诉人李彩娥的起诉。
一、二审案件受理费各50元，退还上诉人李彩娥。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李建军
审 判 员 徐 炯
代理审判员 王 鑫
二〇一八年六月二十日
书 记 员 刘 媛