湖北省十堰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鄂03行终44号
上诉人（一审被告）十堰市城市管理综合执法局，住所地，湖北省十堰市茅箭区人民北路20号。
法定代表人陆鹏，男，该局局长。
行政机关负责人孙凤智，该局执法支队支队长。
委托诉讼代理人张瑜，该局干部，特别授权代理。
委托诉讼代理人邓承军，湖北鸿法律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（一审原告）陈志霞等30人（名单附后）
诉讼代表人陈志霞，女，汉族，1956年6月16日出生，湖北省十堰市人，住湖北省十堰市茅箭区。
诉讼代表人朱某1，男，汉族，2007年12月30日出生，湖北省十堰市人，住湖北省十堰市茅箭区。
委托诉讼代理人饶志全，男，汉族，1954年10月14日，住湖北省十堰市茅箭区。系被上诉人陈志霞丈夫。特别授权代理。
法定代理人朱某2，男，汉族，1982年11月5日出生，湖北省十堰市人，住湖北省十堰市茅箭区,系朱某1父亲。
上诉人十堰市城市管理综合执法局（以下简称十堰市城管局）因要求履行法定职责一案，不服湖北省十堰市茅箭区人民法院(2017)鄂0302行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年4月17日立案后，依法组成由审判员谭丹平担任审判长，审判员宋志彪（主审）、审判员井家坤参加的合议庭，于2018年5月23日公开开庭审理了本案。上诉人十堰市城管局的负责人孙凤智及其委托诉讼代理人张瑜、邓承军，诉讼代表人陈志霞、朱某1的委托诉讼代理人饶志全、朱某2到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
陈志霞等30人提起本案行政诉讼的诉讼请求为：1、要求十堰市城管局对湖北虹桥房地产开发有限公司(以下简称虹桥公司)依法作出限期拆除违法、违章建筑的行政处罚决定；2、被告承担本案的诉讼费用。
一审法院查明，陈志霞等30人系十堰市车站路16号虹桥小区业主，分别于2011年、2013年购买了虹桥小区的房屋。因长期不能办理所购房屋的土地使用权证，陈志霞等30人先后多次向相关部门询问相关事宜。2015年1月9日，十堰市国土资源局在“网上问政”中回答陈志霞等30人的咨询时，明确表示虹桥小区存在违章建筑，建议小区业主通过诉讼途径维护正当权益。2015年8月28日，十堰市国土资源局在给虹桥公司《关于补充提供建设用地竣工验收所需资料的函》中明确了虹桥小区不能进行土地竣工验收的主要原因就是部分建筑无规划平面图。2016年3月9日，十堰市国土资源局在“网上问政”回复陈志霞等30人“土地使用证12年没有办下来”的询问时，再次确认本小区部分违章建筑及违法用地行为的存在，导致验收未通过。2016年12月20日，陈志霞等30人向十堰市城管局提交申请书，要求责令虹桥公司限期拆除违法、违章建筑。二诉讼代表人于2016年5月9日以业主代表身份向十堰市城管局提交《关于请求十堰市茅箭区规划局履行保护不动产物权法定职责责令行政相对人拆除违法、违章建筑的申请书》，要求茅箭区综合执法局向虹桥公司下达拆除违法、违章建筑的行政处罚决定，责令其限期拆除。茅箭区综合执法局收到该申请后，于2016年5月18日以“茅箭区三违治理工作领导小组办公室”的名义向十堰市三违治理工作领导小组办公室提交了《关于群众投诉要求查处虹桥房地产的情况汇报》，将二位诉讼代表人申请事由做了汇报，认为虹桥小区建设时间跨度达13年，范围包括虹桥市场整个开发项目，涉嫌违建涵盖批前和批后，同时涉及规划、土地、房屋、环保等市直单位的职能管辖范围，报请市治违办牵头，协调相关单位成立专班共同处理。
十堰市城管局接收到申请书，于2017年5月31日作出了《答复》，认为“陈志霞等30人的申请不符合《城乡规划法》第六十四条的规定，因拆除只是法律规定的三种处理类型（罚款、拆除、没收）之一，拆除是针对构成严重影响规划实施的违法建筑物和构筑物，不构成严重影响规划实施的违法行为可以采取其他处罚方式进行行政处罚，故'责令行政相对人拆除（虹桥小区）违法、违章建筑的申请书'不予支持”。
庭审中陈志霞等30人认为十堰市城管局答复情况与事实不符:14号楼东侧小二楼约1000平方米作出了罚款的处罚，但是该临时建筑两年没有拆除；对消防通道上的七层建筑物的回复有异议，且十堰市城管局收集的房产证不是该七层楼的；对于绿化带的建筑物，十堰市城管局回复已经作出了罚款的处罚，但是没有行政处罚决定书，也没有消除不利影响；对于圣象家居馆的处理回复有异议，十堰市城管局提供的张先玲的房产证方位与圣象家居馆的建筑物位置不一致；涉及新一区、新二区的临时建筑物都没有在两年内拆除。陈志霞等30人遂向一审法院提起诉讼，要求十堰市城管局履行对虹桥公司违法、违章建筑作出责令行政相对人拆除（虹桥小区）违法、违章建筑的行政处罚决定的法定职责。
诉讼期间，一审法院依职权在《十堰日报》网站、被告十堰市城管综合执法局官方网站查阅到2014年7月24日、2016年11月18日数份十堰市城管局发布的《行政处罚决定书》，内容为“根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关决定给予你拆除违法建筑的行政处罚”。
一审法院认为，陈志霞等30人提供的证据明确了因为湖北虹桥房地产开发有限公司的违建行为导致相关职能部门不能依法为陈志霞等30人办理房屋权属证书之事实，陈志霞等30人所诉事项与其存在法律上的利害关系，原告主体资格适格。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。该条款列于《中华人民共和国城乡规划法》第六章“法律责任”一章，应当理解“限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入”等行政行为附随于该条款设定的行政处罚行为而存在，不能机械的将适用于城乡规划法的“限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入”等行政行为与行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权分离实施。十堰市城管局亦自行作出过以“拆除违法建筑”为内容的其他行政处罚决定书。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，湖北省人民政府作出的《省人民政府关于十堰市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，根据该规范性文件规定，十堰市人民政府发布《十堰市城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》文件，该文件及十堰市三违治理工作领导小组办公室[2015]1号《关于进一步明确城区查办违法建设工程案件职责分工专题会议纪要》文件均明确了十堰市城区规划法执法主体只能是十堰市城管局，陈志霞等30人诉求十堰市城管局查办违法建设工程，履行相关法定职责，符合湖北省人民政府作出《省人民政府关于十堰市开展相对集中行政处罚权工作的批复》第二条第（二）项“集中行使行政处罚权的行政机关可以行使下列具体职权：（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”的规定，被告主体适格。
十堰市城管局虽在2017年5月31日作出了《答复》，但是庭审查明情况证实，陈志霞等30人提出的质疑，十堰市城管局未能提供客观真实全面的证据予以辩驳，其答复是不全面的；十堰市城管局亦未能提供证据证明涉案违法建筑物不存在法定“限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入”的情形。故，十堰市城管局在2017年5月31日作出了《答复》无事实依据；十堰市城管局辩称对陈志霞等30人提出申请的六个问题，不属于十堰市城管局承担的日常监督管理职责和实施拆除违法、违章建筑的行政强制措施行为的理由，于法无据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决十堰市城市管理综合执法局在本判决书生效之日起60日内对陈志霞等30人申请的虹桥建材商城违法、违章建筑履行城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。案件受理费50元由十堰市城市管理综合执法局负担。
上诉人十堰市城管局上诉称，1、一审判决超出了原告诉请的“依法作出限期拆除虹桥建材商城违法、违章建筑的行政处罚决定”的请求范围，违反了“不告不理”的原则；2、一审判决被告主体适格错误。一审判决违背了《中华人民共和国行政强制法》第十七条第三款行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施的规定，也违背了《中华人民共和国行政处罚法》关于行政强制措施和行政处罚分别由不同的实施条件、实施主体的规定。“限期拆除违法建筑”这一重大行政强制措施，《湖北省人民政府关于十堰市开展相对集中行政处罚权工作的批复》并未授权我局行使，我局作为本案的被告主体不适格，依法应当驳回被上诉人的起诉；3、一审判决以此前作出过“限期拆除违章建筑”的行政强制措施，来认定具有“限期拆除违章建筑”的行政处罚权，没有事实和法律依据；4、一审判决上诉人履行行政处罚权，存在是非不明、职责义务不清，不仅有悖法律规定，还会引起行政管理上的混乱，不利于化解本案纠纷，上诉人难以履行。
被上诉人陈志霞等30人辩称，1、本案所涉及的行政处罚事项属于被告的管理权限和职责。《湖北省人民政府关于十堰市开展相对集体行政处罚权工作的批复》和十堰市人民政府《十堰市城市管理综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定》均规定十堰市城市规划管理方面法律、法规、规章的行政处罚权统一归上诉人享有，其被告主体适格；2、上诉人将限期拆除违法建筑理解为行政强制措施而不是行政处罚，以此逃避履行法定职责，也是对法律认识的错误，责令拆除违法建筑不属于行政强制措施；3、上诉人享有城乡规划法规定的包含拆除违法建筑在内的行政处罚权也被生效法律文书所确认。被上诉人此前就上述违法建筑拆除事宜起诉过茅箭区城市管理综合执行局。2017年2月20日，茅箭区人民法院作出（2016）鄂0302行初132号生效判决，该判决明确了被上诉人应当向十堰市城市管理综合执法局申请履行法定职责。综上所述，由于虹桥小区违法建筑大量存在，导致小区土地验收无法进行，整个小区土地证、不动产权属证无法办理，物权受到严重侵害，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行处理；建设单位或者个人有未经批准进行临时建设等行为的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门进行处理。《湖北省人民政府关于十堰市开展相对集中行政处罚权工作的批复》、十堰市人民政府发布的《市人民政府办公室关于开展相对集中行使行政处罚权工作的通知》和《十堰市城市管理综合执法局主要领导机构和人员编制规定》及十堰市三违治理工作领导小组办公室《关于进一步明确城区查办违法建设工程案件职责分工专题会议纪要》[2015]1号等文件均规定，十堰市城市管理综合执法局负责城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，具有查处辖区内违法建设行为的行政职权，其被告主体资格。
本案的审查重点在于陈志霞等30人向十堰市城管局进行投诉要求十堰市城管局履行拆除虹桥小区违法建筑的法定职责，十堰市城管局是否完全履行了对虹桥小区内违法建筑的查处职责。行政机关对申请人的履职投诉事项，应当进行全面客观的调查核实，如果投诉事项属实，应当依法及时立案进行处理。本案中，上诉人十堰市城管局对陈志霞等30人投诉事项，虽然在起诉前进行了答复，但未对投诉所涉及的事项逐一进行调查核实，也未采取任何实质性的措施和行政执法行为，构成未全面履行法定职责，应当继续履行法律赋予的职责。十堰市城管局在一审诉讼过程中于2017年6月21日向一审法院提交的《关于虹桥小区部分业主诉讼的其他8个问题的处理情况》，也查实了虹桥建材商城内还有其他违反规划许可超建、扩建等违法建筑和临时建筑等违法行为，但未能够提供已经对这些违法建筑作出过行政处罚的证据材料。十堰市城管局应该对陈志霞等30人有关拆除违法建筑的投诉事项逐一作出是否处理的结论性意见，并说明相应理由。对以前有权机关已经对相关违法建筑作出过行政处罚决定，应当告知陈志霞等30人已经履行了相应的行政处罚职权，对现存的违法建筑尚未进行过查处，应当依法进行立案调查处理，并告知投诉人行政执法程序正在处理当中。一审法院判决十堰市城管局继续对陈志霞等30人申请的虹桥建材商城违法、违章建筑履行城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权并无不当，至于十堰市城管局对现存的违法建筑进行调查处理后作出何种性质的行政处罚，还需十堰市城管局根据调查结果结合违法行为的性质、情形和后果等情况作出综合判断。人民法院必须尊重行政机关的首次判断权，不能代替行政机关作出具体的行政决定。陈志霞等30人要求人民法院直接判令十堰市城管局作出限期拆除虹桥建材商城违法、违章建筑的行政处罚决定，于法无据，本院不予支持。上诉人十堰市城管局认为限期拆除违法建筑是行政强制措施，其无权作出限期拆除行政处罚权的主张，与上述查明的其具有对违法建筑进行行政处罚权的事实不符，其上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决结果适当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人十堰市城市管理综合执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 谭丹平
审判员 宋志彪
审判员 井家坤
二〇一八年六月八日
书记员 罗 琴
附本案所依据的法律法规规章、司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
另附30名被上诉人的基本信息
被上诉人（一审原告）陈志霞，女，汉族，1956年6月16日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）朱某1，男，汉族，2007年12月30日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）李文兵，男，汉族，1967年1月18日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）张倡民，男，汉族，1969年4月3日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）周海军，男，汉族，1974年3月9日出生，湖北省宜城市人。
被上诉人（一审原告）余世美，男，汉族，1974年8月18日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）秦桂红，女，汉族，1968年12月10日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）郑全登，男，汉族，1972年12月24日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）燕学东，男，汉族，1979年4月26日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）钟泉，女，汉族，1981年10月3日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）陈萍，女，汉族，1968年12月3日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）王兆斌，男，汉族，1976年3月7日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）陶克礼，男，汉族，1977年6月21日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）周友华，男，汉族，1967年8月14日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）何奎，男，汉族，1972年4月10日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）刘伯松，男，汉族，1971年11月16日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）赵周廷玉，男，汉族，1996年6月21日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）魏方义，男，汉族，1976年5月4日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）胡霞，女，汉族，1974年8月21日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）朱坤芳，男，汉族，1978年8月9日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）明廷涛，男，汉族，1973年11月1日出生，湖北省宜城市人。
被上诉人（一审原告）刘崇举，男，汉族，1971年12月16日出生，湖北省丹江口市人。
被上诉人（一审原告）杜萍，女，汉族，1975年5月30日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）汪令海，男，汉族，1970年6月29日出生，湖北省郧西县人。
被上诉人（一审原告）李志宇，男，汉族，1980年11月18日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）王东华，女，汉族，1977年6月26日出生，湖北省郧西县人。
被上诉人（一审原告）王光洁，男，汉族，1976年6月8日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）高兰友，男，汉族，1968年10月21日出生，湖北省郧西县人。
被上诉人（一审原告）常丽月，女，汉族，1991年5月31日出生，湖北省十堰市人。
被上诉人（一审原告）张智勇，男，汉族，1981年10月21日出生，湖北省竹山县人。