江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）赣行申51号再审申请人（一审原告、二审上诉人）江西贵竹房地产开发有限公司，住所地：赣州市经济技术开发区赣南工业园。法定代表人熊晓洪，该公司董事长。委托代理人胡旭东，江西启东律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）崇义县国土资源局，住所地：崇义县阳岭大道449号。法定代表人刘昌恒，该局局长。再审申请人江西贵竹房地产开发有限公司因诉崇义县国土资源局土地行政处理一案，不服赣州市中级人民法院（2017）赣07行终221号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院查明，江西贵竹房地产开发有限公司（以下简称贵竹房地产公司）开发建设贵竹城小区的五宗土地容积率情况：宗地一、2003年9月10日，江西贵竹发展有限公司（以下简称贵竹发展公司）与崇义县国土资源局（以下简称崇义县国土局）签订《国有土地使用权出让合同》，合同编号为崇国合（2003）147号，宗地位于县城××大道南段东侧，宗地编号为11-1-21-11-2，宗地面积为6056.69平分米，土地用途为综合用地，合同中注明建筑容积率为2.3。2006年12月5日，贵竹发展公司法定代表人熊晓洪将该宗地土地使用权转让给贵竹房地产公司，同年12月26日，贵竹房地产公司与崇义县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，合同编号为崇国合（2006）239号，该合同未注明建筑容积率。虽然贵竹房地产公司与崇义县国土局签订的崇国合（2006）239号《国有土地使用权出让合同》未注明建筑容积率，但是该宗地系贵竹房地产公司从贵竹发展公司受让取得，该公司与崇义县国土局签订的崇国合（2003）147号《国有土地使用权出让合同》约定的2.3建筑容积率，对贵竹房地产公司具有约束力，因此，该宗地的建筑容积率为2.3。宗地二、2005年8月16日，贵竹发展公司法定代表人熊晓洪与崇义县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，合同编号为崇国合（2005）56号，宗地位于县城蜡像路北侧，宗地面积为5403.48平方米，土地用途为住宅用地，合同中未注明建筑容积率。2006年6月29日，贵竹发展公司法定代表人熊晓洪将该宗土地使用权转让给贵竹房地产公司，同年8月15日，贵竹房地产公司与崇义县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，合同编号为崇国（2006）119号，该合同中未注明建筑容积率。贵竹房地产公司与崇义县国土局签订的崇国合（2006）119号《国有土地使用权出让合同》虽未约定建筑容积率，但崇义县城乡规划建设局已于2005年4月25日对该宗地出具了《规划设计条件通知书》（崇规设字200504251017号），核定该宗地的建筑容积率为1.2-1.4，贵竹房地产公司未向建设部门提出异议，视为其对建设部门核定的建设容积率的认可。宗地三、2003年9月4日，贵竹发展公司与崇义县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，合同编号为崇国合（2003）146号，宗地位于县城××大道南端东侧，宗地面积为1386.25平方米，土地用途为综合用地，合同中注明建筑容积率为2.5。2006年6月29日，贵竹发展公司法定代表人熊晓洪将该宗地537.3平方米土地使用权转让贵竹房地产公司，同年8月15日，贵竹房地产公司与崇义县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，合同编号为崇国合（2006）120号，合同注明建筑容积率为2.5。宗地四、2005年8月3日，贵竹发展公司法定代表人熊晓洪与崇义县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，宗地位于县城××大道中段西侧，宗地面积为1465.39平方米，土地用途为商住综合用地，合同中未注明建筑容积率，2006年6月29日，贵竹发展公司法定代表人熊晓洪将该宗地转让给贵竹房地产公司，同年8月15日，贵竹房地产公司与崇义县国土局签订《国有土地使用权出让合同》，合同编号为崇国合（2006）121号，该合同中未注明建筑容积率。宗地五、2000年3月23日，《国有土地使用证》（崇国用（2000）字第01025）土地使用权人熊晓洪，地址西大街（中营拱桥头），土地用途为商业，用地面积为465平方米，未注明建筑容积率。贵竹房地产公司以上述五宗地投资建设贵竹城小区，该小区经批准的用地面积为13823.87平方米，建筑规模为43700平方米，小区完工后实际建筑面积45166.39平方米（不含别墅地下室及A栋地下室面积）。崇义县国土局根据崇义县工程建设领域突出问题专项治理工作领导小组2010年9月27日会议纪要决定，崇义县监察局、崇义县城乡规划建设局会同崇义县国土局采取“按照每宗地的初始容积率计算得到可建设总建筑面积，由此计算出该小区的整体初始容积率”的方式确定该小区的初始容积率为2.10。其中：该小区已出具容积率的3宗地按已出具的容积率计算，未出具容积率的2宗地按照《江西省城市规划管理技术导则》（赣建规[2002]8号）规定的最高限额3.2计算。即按初始容积率得出贵竹城小区可建的总面积为29015.76平方米，建设用地规划许可证面积为13823.87平方米，由此计算出贵竹城小区宗地整体的初始容积率为29015.76÷13823.87=2.10，贵竹城小区目前实际建筑面积为45166.39平方米（不含别墅地下室及A栋地下室面积），实际容积率（计算时已减去建设局已处罚的面积2934.40平方米）为3.06，需补交出让金额为人民币1011117.35元（（3.06-2.10）÷2.10×160元/㎡×13823.87㎡=1011117.35元）。崇义县国土局依据《国务院关于加强国有土地资源管理的通知》（国发[2001]15号）第二条、《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》（建规[2002]270号）第四条规定，对贵竹房地产公司作出《关于追缴超容积率土地出让金的通知》（崇国土资字[2017]27号），要求贵竹房地产公司补交超容积率土地出让金1011117.35元。一审法院认为，从本案查明的事实中，贵竹发展公司在取得崇国合（2003）147号《国有土地使用权出让合同》前，崇义县国土局与贵竹发展公司对该标的约定了容积率为2.3，因此贵竹发展公司将该宗地转让给贵竹房地产公司后，合同约定的容积率应当视为崇义县国土局与贵竹房地产公司对该宗土地容积率定为2.3。本案中贵竹房地产公司、崇义县国土局在《国有土地使用权出让合同》中约定了崇国合（2003）147号与146号两宗土地容积率分别为2.3和2.5。其余土地未约定容积率，但2004年4月25日崇义县城乡建设规划局对崇国合字（2005）56号宗地出具了《规划设计条件通知书》核定了该宗土地的建筑容积率为1.2-1.4，崇义县国土局依该通知书的核定对贵竹房地产公司的容积率按1.4认定是作出了对贵竹房地产公司有利的处理，且符合法律规定，该院采信崇义县国土局的该认定。崇义县国土局对未约定容积率的另外两宗土地依照《江西省城市规划管理技术导则》规定的最高限容积率3.2认定，是作出了有利于贵竹房地产公司利益最大化的处理，体现政府人性化处理事务，以人为本的宗旨，该认定符合法律规定，予以采信，但认定的程序存有瑕疵，在以后的工作中应予纠正。贵竹房地产公司在取得转让土地的使用权后，在合同约定的规划设计条件、容积率等的约定不明情况下擅自定容积率、增大建筑面积。贵竹房地产公司作为理性经济人，自然会谋求最大经济效益，在土地利用过程中获得超额利润，但对擅自提高容积率增大建筑面积应向有关部门申请获取批准，应当向国家补交土地出让金。国土部门作为土地管理部门，有权对房地产市场进行整治和规范，有权对逃废的土地出让金进行追缴。国务院下发的国发[2001]15号《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条明确规定，土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法经报市县人民政府批准。对出让土地及改变土地用途、容积率等，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。建设部下发的《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》第四条规定：受让人取得国有土地使用权后，必须按照《国有土地使用权出让合同》和建设用地规划许可证规定的规划设计条件进行开发建设,一般不得改变规划设计条件；如因特殊原因，确需改变规划设计条件的，应当向城乡规划行政主管部门提出申请，经批准后方可实施。城乡规划行政主管部门依法定程序修改控制性详细规划，并批准变更建设用地规划设计条件的，应当告知土地管理部门；依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交。国土资源部下发的《国有土地使用权出让合同》补充协议有关的说明的第二条第八项中规定，对受让人（开发商）在国有土地出让期限内，改变《出让合同》规定的土地用途、容积率等土地使用条件的可依据办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更后的土地使用条件下，该宗地的土地市场差额补交土地使用权出让金。崇义县国土局依照合同约定、建设部门规定以及法律规定对贵竹房地产公司五宗土地容积率的认定符合法律规定。崇义县国土局按初始容积率计算出贵竹房地产公司在贵竹城小区可建面积为29015.76平方米，初始容积率为2.1，贵竹城小区实际容积率为3.06，依据江西省国土资源厅《关于经营性土地提高容积率补交土地出让金的意见》第三条第3款的规定，计算出贵竹房地产公司应补交土地出让金的结果符合法律规定，予以采信。综上，崇义县国土局向贵竹房地产公司作出的《关于追缴土地出让金的通知》程序虽有瑕疵，但实体处理没有增加贵竹房地产公司的义务以及损害其合法利益，且事实清楚，处理得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贵竹房地产公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由贵竹房地产公司承担。二审法院认为，本案争议的焦点问题是涉案土地容积率的确定问题。涉案的五宗土地，其中认定宗地三的容积率为2.5、宗地四、五的容积率为3.2，贵竹房地产公司及崇义县国土局均无异议，贵竹房地产公司对宗地一、二的容积率提出异议。对于宗地一，该宗地在2003年出让给贵竹发展公司，签订的崇国合（2003）147号《国有土地使用权出让合同》中约定了容积率为2.3，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条规定：“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中载明的权利、义务随之转移。”贵竹发展公司将该宗地转让给贵竹房地产公司后，合同约定的容积率应当视为崇义县国土局与贵竹房地产公司对该宗土地容积率定为2.3。对于宗地二，2004年4月25日，崇义县城乡建设规划局对崇国合字（2005）56号宗地出具了《规划设计条件通知书》，核定了该宗土地的建筑容积率为1.2-1.4，根据《江西省城乡规划条例》第三十七条的规定，规划条件应当作为国有土地使用权出让合同的组成部分，崇义县国土局依该通知书的核定对贵竹房地产公司的容积率按1.4认定是作出了对贵竹房地产公司有利的处理。综上，贵竹房地产公司的上诉请求，该院不予支持。原审法院判决驳回贵竹房地产公司的诉讼请求，事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由贵竹房地产公司承担。再审申请人贵竹房地产公司申请再审称，1、被申请人追缴再审申请人的土地出让金的理由是再审申请人在开发建设贵竹城小区时，实际容积率大于“初始容积率”，而其所谓的“初始容积率”是在双方签订的5份《国有土地使用权出让合同》中只有1份（面积为537.3㎡）约定了容积率，其余4份（面积为13390.56㎡）没有约定容积率的情况下，用被申请人与案外人签订的《国有土地使用权出让合同》约定的容积率来约束再审申请人，并将没有告知再审申请人的崇义县城乡规划局给被申请人的《规划设计条件通知书》强加给再审申请人。2、原审法院根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第21条，将贵竹发展公司与被申请人在面积为6056.69㎡宗地的《国有土地使用权出让合同》中约定的2.3的容积率视为再审申请人与被申请人约定该宗土地容积率为2.3，违背了合同的相对性。如果被申请人出让这宗地给再审申请人有容积率的要求，必须在再审申请人与被申请人签订的《国有土地使用权出让合同》中约定，“义务”没有随之转移的责任在被申请人而不在再审申请人。3、原审法院根据《江西省城乡规划条例》第37条“规划条件应当作为国有土地使用权出让合同的组成部分”的规定，将崇义县城乡规划建设局2005年4月25日向被申请人送达的《规划设计条件通知书》中规定的5403.48㎡这宗地的容积率1.2-1.4强加给再审申请人，该《规划设计条件通知书》再审申请人只在诉讼材料中看到，此前被申请人并未向再审申请人出示。4、本案所涉5宗地被申请人与再审申请人签订的都是出让合同，合同中签订的土地使用年限除5403.48㎡这宗地为70年外，其余均为50年，被申请人与再审申请人签订的合同并没有减去原土地使用者使用的年限。这5宗土地是出让，不是转让，不存在权利义务随之转移的问题。5、再审申请人在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送了有关竣工验收资料，建筑容积率作为验收规划的重要参考依据，规划部门知道也应当知道验收竣工后的容积率，不但未提出异议而且经审查批准，其批准行为应当认定对竣工验收后的建筑容积率的认可。再审申请人有理由相信现容积率是合法、合理的，基于合理的信赖利益，《规划设计条件通知书》核定的容积率按1.4认定并非是做出了有利于再审申请人的处理，被申请人追缴土地出让金的行为损害了再审申请人的可期待利益和合理信赖利益。6、被申请人主张两宗地的容积率按照《江西省城市规划管理技术导则》（赣建规[2002]8号）规定的建筑容积率最高限额3.2确定，另两宗地则分别按照其与案外人的约定和并未通知再审申请人的规划设计条件规定。被申请人对此没有自由裁量权。7、原审判决在事实认定上将土地出让错误地认定为转让，在适用法律上也有错误。请求撤销赣州市中级人民法院（2017）赣07行终221号行政判决以及崇义县人民法院（2017）赣0725行初5号行政判决，改判撤销被申请人作出的《关于追缴超容积率土地出让金通知》，判决再审申请人无需补缴土地出让金；本案一审、二审及再审诉讼费由被申请人承担。被申请人崇义县国土局答辩称，1、宗地一（2003年9月10）明确约定容积率为2.3，因此，该土地转让后，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第21规定，转让后的容积率应为2.3。宗地二（2005年8月16日）未约定容积率，依据崇义县城乡规划建设局出具的《规划设计条件通知书》核定的1.2-1.4的容积率，答辩人确认该宗土地容积率为1.4，不仅有充分的事实和法律依据，而且是作出了对被答辩人有利的处理。宗地三（2003年9月4日）明确约定容积率为2.5，转让后容积率应为2.5。宗地四（2005年8月3日）未约定容积率，依据《江西省城市规划管理技术导则》（赣建规[2002]8号）规定，最高容积率限额为3.2，答辩人确定该宗地容积率为3.2，不仅合法，而且有利于被答辩人。宗地五（2000年3月23日）未约定容积率，答辩人确定容积率为3.2合法。2、就转让合同本身来说，就是原合同内容的转让，容积率的约定当然也在此列,而且行政法规对此有着明确的规定。3、《规划设计条件通知书》所送达的对象是答辩人，是否告知被答辩人并不影响答辩人据此确定容积率。4、国有土地的出让只能有一次，即土地使用权从国家转移到个人或者组织。此后，该土地使用权不管如何转移，都是土地使用权的转让，只有国家收回为例外。土地使用权转让合同是否减去已经使用的土地使用年限，并不影响土地使用权转让的性质。5、开发项目验收过程中，未发现土地容积率超出规定，只能说明相关部门验收工作存在失误，以验收工作失误推定开发项目合法，显然是荒谬的。实际容积率是否超限，只能以实际建筑面积和初始容积率来计算。请求依法驳回被答辩人的再审请求。本院认为，中华人民共和国住房和城乡建设部制定的《建设用地容积率管理办法》第三条规定：“容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。”第四条第一款规定：“以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。”根据上述规定，容积率等规划条件的提出是城乡规划主管部门的法定职责。国发[2001]15号《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条规定：“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”本案中，崇义县工程建设领域突出问题专项治理工作领导小组在2010年9月27日的《会议纪要》中明确，贵竹房地产公司开发建设的贵竹城小区宗地的整体初始容积率以及实际容积率均由崇义县城乡规划建设局负责按照会议讨论确定的计算方式出具计算结果；崇义县国土局负责计算该小区需补交的超容积率土地出让金金额，并负责追缴到位；崇义县监察局负责督促工作进度。在崇义县监察局、崇义县城乡规划建设局以及崇义县国土局于2010年10月29日给县委、县政府的《关于呈送的报告》中，崇义县城乡规划建设局明确了贵竹城小区所涉五块宗地的初始容积率、小区宗地整体的初始容积率以及实际容积率。崇义县国土局根据崇义县城乡规划建设局出具的上述贵竹城小区宗地整体初始容积率以及实际容积率，依据江西省国土厅《关于经营性土地提高容积率补交土地出让金的意见》第三条规定的第二种补交土地出让金计算方式，计算出贵竹房地产公司应补缴的超容积率土地出让金，于2017年3月14日作出被诉《关于追缴超容积率土地出让金的通知》并无不当。贵竹房地产公司主张其在贵竹城小区竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送了有关竣工材料，规划部门已审查批准，该批准行为应当认定为对竣工验收后的建筑容积率的认可，但贵竹房地产公司未提交相关证据证明其上述主张，对贵竹房地产公司的上述主张本院不予支持。原一审驳回贵竹房地产公司的诉讼请求、二审驳回上诉结果正确。综上，贵竹房地产公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人江西贵竹房地产开发有限公司的再审申请。审 判 长 江怀玉审 判 员 陈雯雯审 判 员 章 华二〇一八年九月六日法官助理 张小光书 记 员 张建平