江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终269号
上诉人（原审原告）张少松。
上诉人（原审原告）金树英。
上诉人（原审原告）张剑。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区陈桥街道办事处，住所地南通市港闸区陈桥街道五里树村。
法定代表人顾红菊，主任。
委托代理人韩玉龙，南通市港闸区陈桥街道办事处调解中心副主任。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区住房和城乡建设局，住所地南通市城港路58号。
法定代表人熊毅栋，局长。
委托代理人顾迎庆，南通市港闸区房屋征收服务中心工作人员。
委托代理人吴永刚，北京市惠诚（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）张茂才。
上诉人张少松、金树英、张剑因拆迁行政确认一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00315号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，张茂才与胡红英(已故)共生育三子，长子张少峰、次子张少松、三子张少清。金树英系张少松之妻，张剑系张少松之子。因港闸区实施“万顷良田建设工程”，2012年5月30日，在南通市港闸区陈桥街道陈桥村村民委员会出具初审意见后，南通市港闸区陈桥街道办事处（以下简称陈桥街道办）、南通市港闸区拆迁安置管理办公室分别于2012年6月2日、6月3日进行审核、审批，作出产权人为张少松的港闸区陈桥街道万顷良田二期三批工程拆迁面积确认表，该表所载常住人口为4人，即张少松、金树英、张剑、张茂才，原房屋合法建筑面积为168平方米，应安置面积为190平方米。2012年6月5日，南通跃龙土地房地产评估咨询有限公司接受南通新家园农业投资发展有限公司的委托，作出了通龙房地估［2012］字第25-17号南通市城市房屋拆迁评估报告，对张少松户位于南通市港闸区××街道××村××组，合法建筑面积为168平方米的楼房进行了评估。2012年7月，搬迁实施单位南通大华置业房屋拆迁有限公司与被拆迁房屋所有人张少松签订了港闸区农村房屋拆迁补偿安置协议。2013年5月23日，张少松作为选房人选定了南通市××区×××居××幢××××室、××××室及××幢××××、××××号车库。
2014年12月，张茂才作为原告，以张少松、金树英、张剑为被告，向南通市港闸区人民法院提起民事诉讼，要求将南通市××区×××居××幢××××室、××××室及××幢××××、××××号车库中属张茂才享有的份额归其所有，目前该案正在审理中。在该案中，张茂才调取了产权人为张少松的拆迁面积确认表(常住人口含张茂才)。张少松、金树英、张剑认为，陈桥街道办、南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸住建局）作出的产权人为张少松的拆迁面积确认表常住人口仅为张少松、金树英、张剑，包含张茂才在内的面积确认表系陈桥街道办、港闸住建局在对张少松户拆迁安置完成后形成的，张少松、金树英、张剑在上述民事案件审理过程中才得知，故起诉请求确认陈桥街道办、港闸住建局作出的拆迁面积确认表无效。
另查明，1986年，张茂才户经申请，改建房屋6间，建筑面积为168平方米。1995年9月20日，张茂才申请对上述房屋中的3间房屋进行产权登记，南通市港闸区人民政府于1996年7月向其颁发村镇房屋所有权证，该证记载的所有权人为张茂才，房屋状况为3间砖木结构，建筑面积为66平方米。张少松就上述房屋中建筑面积为30.8平方米的一间房屋以及其后建的建筑面积为21.6平方米的一间房屋申请了产权登记。
1995年10月14日，张少松、金树英、张剑、张茂才、胡红英共同向原南通市港闸区陈桥乡人民政府提出建房用地申请，申请在原地改建楼房。1995年11月22日，经原南通市港闸区陈桥乡人民政府批准同意拆除原住房84平方米，在原地按规划建设楼房二层，建筑占地面积为84平方米。1998年7月21日，张少松申请对改建的楼房进行产权登记。南通市港闸区人民政府于2000年8月10日向其颁发村镇房屋所有权证，该证记载的所有权人为张少松，未记载其他共有人，房屋状况为2层8间砖混结构，建筑面积为167.4平方米。
还查明，2013年4月1日，中共南通市港闸区机构编制委员会作出关于增加职责和内设机构的通知(港闸编委〔2013〕5号)，增加港闸区住房和建设环境保护局的管理职能为：负责编制全区年度房屋征收计划，根据征收计划组织安排对征收范围内的房屋状况、住户情况进行摸底、登记及数据统计等工作；根据工程需要，协调与市政府行业管理部门的关系，负责按程序办理征收手续，代表区政府制作征收决定；负责落实征收项目购买社会服务和评估招投标工作，并办理相关委托合同；负责组织相关部门对征收项目工程进行验收；协助有关部门处理司法强拆事宜；负责征收考核工作，负责做好区政府交办的其他工作。同时将港闸拆迁办更名为南通市港闸区房屋征收服务中心，仍为区政府直属事业单位，委托港闸区住房和建设环境保护局管理，主要职能为协助做好全区征收项目的征收和补偿工作；为不服决定户提供复议和诉讼服务；协助相关部分对拒不执行决定户依法处理司法强拆事宜等。同年9月10日，中共南通市港闸区机构编制委员会作出关于调整港闸区住房和建设环境保护局机构设置的通知(港闸编委［2013］20号)，将南通市港闸区住房和建设环境保护局调整为港闸住建局、南通市港闸区环境保护局，调整后两局合署办公。
一审法院认为，目前我国农村集体土地上房屋征收与补偿尚未制定统一的法律层面上的规范性文件，实践中，一般参照原《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定予以处理，各地方人民政府往往也制定了适用于本行政区域内的相关政策。本案中，根据南通市港闸区人民政府制定的《港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法》港闸政（2005）032号等相关文件的规定精神，陈桥街道办与港闸住建局负责其行政区域内农村集体土地房屋搬迁具体工作，包括对被搬迁房屋性质、合法建筑面积的认定，可享受安置面积的确认及其他相关安置补偿等事宜。虽然案涉拆迁面积确认表审批意见栏是由南通市港闸区拆迁安置管理办公室签署审批意见，但其实际是受南通市港闸区人民政府确定的房屋征收部门即港闸住建局的委托而行使，港闸住建局对此亦不持异议。故认定案涉拆迁面积确认表系陈桥街道办、港闸住建局共同作出的行政行为。
张少松、金树英、张剑认为，其与张茂才的户口登记不在一起，且1996年张茂才领取了房产证，应当另户安置，且陈桥街道办、港闸住建局作出的涉案面积确认表系在张少松户安置完毕后形成的，不具有合法性。陈桥街道办、港闸住建局认为，1995年，张茂才夫妻以及张少松、金树英、张剑共同申请建房，被拆除房屋应为其共同所有，按照政策规定应将张茂才与张少松、金树英、张剑作为一户进行安置。对此，一审法院认为，首先，对于陈桥街道办、港闸住建局提供的1995年张少松户的建房用地申请审批表，张少松、金树英、张剑虽然主张其未在该建房申请表上签字确认，但其也没有证据证明该表不真实，且张少松户在1995年翻建楼房也是事实，而该表所记载的申请人包含张茂才夫妻以及张少松、金树英、张剑。虽然张少松户所领取的房屋产权证不能体现其他共有人，且张茂才就1986年所建的部分房屋领取了房屋产权证，但基于张茂才与张少松、金树英、张剑的亲属关系，且共同申请建房的事实，陈桥街道办、港闸住建局将张茂才与张少松、金树英、张剑放在一户安置也具有一定的事实依据。况且，涉案房屋拆迁属于协议拆迁，是建立在拆迁人和被拆迁人协商一致基础上的，张茂才夫妇生育有三子，在符合拆迁政策的情况下，家庭内部如何分户，只要拆迁双方协商一致即可。故对于张少松、金树英、张剑所主张的不应将张茂才与其一户安置的主张，不予采纳。其次，关于涉案面积确认表，陈桥街道办、港闸住建局在庭审中陈述该表的形成过程为：先将常住人口情况，安置面积等内容填写好，后复印三份，再由村委会、街道办以及拆迁办公室相关负责人签字，加盖单位印章，一式四份。陈桥街道办、港闸住建局向一审法院提交了三份原件，一份是由大华拆迁公司保管的，另两份原由港闸住建局的拆迁部门和安置部门分别保管，现已移送港闸区档案馆保管。张少松、金树英、张剑所提供的不含张茂才的面积确认表与上述三份原件相比，常住人口情况部分所填写的张少松、金树英、张剑信息与上述三份原件中对应的内容完全相同，而张少松、金树英、张剑所提供的三人表中常住人口情况的第四栏，也就是上述三份原件所填写张茂才的位置，经济组织成员人数以及村委会初审意见中的常住人口人数等地方明显存有涂改痕迹。即使按照张少松、金树英、张剑的陈述，包含张茂才在内的面积确认表是在张少松户拆迁安置完毕后形成的，与张少松、金树英、张剑拆迁时所取得的面积确认表不同，那么张少松、金树英、张剑所提供的面积确认表中常住人口情况部分填写张茂才信息的位置也应当是空白的，而不应留有涂改残迹。同样，该表中填写经济组织成员人数的位置也不应存有修改痕迹。张少松、金树英、张剑据此不能证明涉案拆迁面积确认表(常住人口包含张少松、金树英、张剑及第三人)系其户安置完毕后形成，也不能合法说明在涉案房屋拆迁时其所取得的拆迁面积确认表常住人口仅为张少松、金树英、张剑。故对张少松、金树英、张剑所主张的涉案面积确认表系在张少松户安置完毕后形成的主张，亦不予采纳。此外，需要指出的是，拆迁实施单位在涉案房屋拆迁安置过程中存有一些不规范之处，也是引发本案诉讼的原因之一，望陈桥街道办、港闸住建局在今后的拆迁安置过程中加强对拆迁公司的监督和指导。
综上，陈桥街道办、港闸住建局作出的涉案拆迁面积确认表(常住人口包含张少松、金树英、张剑以及张茂才)并无不当，张少松、金树英、张剑要求确认涉案拆迁面积确认表无效的诉讼请求，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张少松、金树英、张剑的诉讼请求。
上诉人张少松、金树英、张剑上诉称，一审认定事实不清，判决错误。张茂才于1986年申请建房（包括张茂才夫妇及三个儿子）。1993年，上诉人与张茂才分家，上诉人分得正房一间，张茂才分得偏房三间66平方米，有独立产权证，且作为户主与长子张少峰、孙女邢丽在一户。上诉人于1995年申请建房时拆除了分得的正房一间。1995年的建设申请报告存在各种矛盾和不合理之处，建设申请报告虚假，不应包含张茂才夫妇，上诉人提出了异议。被上诉人作出的产权人为张少松的拆迁面积确认表不应包含张茂才，该拆迁面积确认表侵害了上诉人的合法权益。请求撤销一审判决，支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人陈桥街道办答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人港闸住建局答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人1995年的建房申请审批报告真实合法。港闸住建局将张茂才与上诉人一并安置符合政策规定，包含张茂才的安置面积确认表合法有效。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人张茂才未提交书面意见。
上诉人张少松、金树英、张剑提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实，对此依法予以确认。
本院认为,本案争议系因农村集体土地房屋搬迁行为所引起。实践中，对于农村集体土地房屋搬迁问题，一般参照原《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，由地方人民政府制定适用于本行政区域内的相关政策。本案南通市港闸区人民政府即制定了港闸政（2005）032号《港闸区农民集中居住区建设管理暂行办法》等文件。根据该办法陈桥街道办、港闸住建局具体负责行政区域内农村集体土地房屋搬迁工作。
本案陈桥街道办、港闸住建局于2012年6月针对案涉房屋作出拆迁面积确认表，该表中载明的常住人口（4人）及原房屋的合法面积和应享受的安置面积等与上诉人户1995年11月的村民建房用地申请审批表、村镇私有房所有权证等基本吻合。由于张茂才与张少松、金树英、张剑系亲属关系，加之曾共同申请建房，因此，陈桥街道办、港闸住建局将张茂才与张少松、金树英、张剑作为一户进行安置不仅符合当地的拆迁政策，也有利于张少松作为子女更好地照顾老人的日常生活起居。事实上，张少松作为户主已与搬迁实施单位签订了安置补偿协议，其已于2013年5月按照协议约定选购了安置房，应该说案涉房屋的搬迁补偿安置等工作已基本结束。如支持张少松、金树英、张剑的一审诉讼请求将使双方协商签订的安置补偿协议面临作废，需双方重新协商，而在新的安置补偿事项不能达成、案涉房屋已交付拆除的情况下，张少松、金树英、张剑和张茂才的搬迁期待利益将迟迟不能实现，不符合行政行为合法、合理、高效的原则。
综上，一审判决驳回上诉人张少松、金树英、张剑的诉讼请求正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张少松、金树英、张剑负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年七月十二日
书记员 袁金君
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；