黑龙江省佳木斯市中级人民法院
行 政 赔 偿 裁 定 书
（2016）黑08行初38号
原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司，住所地鹤岗市兴安区兴长路。
法定代表人苏德坤，该公司董事长。
委托代理人杨亚春，该公司员工。
委托代理人袁春林，鹤岗市法律援助中心律师。
被告黑龙江省桦川县人民政府，住所地桦川县悦来镇中兴路。
法定代表人姜宇峰，该县县长。
委托代理人王金德，该县人民政府法制办副主任。
委托代理人徐宏宇，黑龙江合林律师事务所律师。
被告黑龙江省桦川县国土资源局，住所地桦川县悦来镇。
法定代表人高明文，该局局长。
委托代理人李子渊，该局法律顾问。
委托代理人张宏宇，该局科员。
第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司，住所地佳木斯市向阳区。
法定代表人王景富，该�司总经理。
委托代理人李洪伟，黑龙江明阳律师事务所律师。
第三人裴荣江，男，汉族，1949年7月27日出生，黑龙江省桦川县悦来镇8委*组公安楼***号居民。
委托代理人关晓星，黑龙江关晓星律师事务所律师。
原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司因认为被告黑龙江省桦川县人民政府和被告黑龙江省桦川县国土资源局违法转让房地产开发项目给原告造成经济损失2000余万元，应予行政赔偿并由第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司承担连带赔偿责任一案，于2016年10月20日向本院提起行政赔偿诉讼。因需查找本案第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司，本院于2016年11月16日立案后，当日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月10日公开开庭审理了本案。原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司委托代理人杨亚春、袁春林，被告桦川县人民政府负责人张义利（副县长），委托代理人王金德、徐宏宇，被告桦川县国土资源局负责人高明文（局长），委托代理人李子渊、张宏宇，第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司委托代理人李洪伟，第三人裴荣江委托代理人关晓星到庭参加诉讼。在本案审理过程中，原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司和被告桦川县人民政府分别申请追加第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司和第三人裴荣江参加本案诉讼。本案现已审理终结。
原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司（以下简称乾坤公司）诉称，2008年9月3日，原告通过转让形式获得桦川县悦来镇25委原桦川县给排水公司12875.94平方米的土地使用权(桦政土发[2008]18号)。该土地后被裴荣江伙同他人在被告国土资源局处用私刻我公司印章、法定代表人名章并伪造相关转让合同的方式，未经我公司同意，变更到佳木斯天龙房地产开发有限责任公司(以下简称天龙公司)名下。而后，原告分别在桦川县和佳木斯市公安局报案。桦川县法院于2010年11月以裴荣江犯伪造公司印章罪判处有期徒刑一年，缓刑二年。原告向二被告送达了告知书，要求二被告依法纠正其错误，停止天龙公司的侵权行为，但二被告对此置之不理，不履行法定职责。二被告在办理土地权属登记过程中，未尽审慎审查义务，在原告方未提交土地变更登记申情书，缺少转让方法定代表人的身份证明，且使用与备案公章及名章明显不符的假印章的情况下，仍将土地使用权变更至他人名下，该行为违反了法定程序，不具有合法性，天龙公司因此获利2000余万元。特请求人民法院依法支持原告的诉讼请求，由二被告赔偿原告经济损失2000余万元，并由第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司承担连带赔偿责任。
被告黑龙江省桦川县人民政府（以下简称桦川县政府）辩称，一、原告所诉缺乏事实根据。原告乾坤公司取得的开发建设手续除在桦川县规划局办理《建设用地规划申请书》时使用的是原告的真实印章外，其余均为裴荣江使用伪造的原告公章及法人名章骗取。由于挂靠原告单位的杨雅东资金不足，开工建设后无力继续投资，裴荣江便又采取欺骗手段将该项目转让给挂靠天龙公司的王岐，但二被告并未将该地块向第三人公司颁发《建设用地批准书》，原告所诉行政行为并不存在，桦川县政府与桦川国土局并未将上述土地的使用权变更到第三人天龙公司名下，因此也就不存在该行政行为违法并给原告造成经济损失应予赔偿的问题，本案原、被告均不具备行政诉讼主体资格，原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条和最高人民法院适用行政诉讼法若干问题的解释第三条的规定，其起诉应予驳回。二、原告的起诉早已超过法律规定的起诉期限，早在2009年4月16日，原告即到佳木斯市公安局控告第三人裴荣江合同诈骗并被告知不予立案，走民事诉讼程序；2012年2月27日，原告法定代表人苏德坤在接受桦川县人民检察院的调查时，已经明确表示其已知晓该开发项目被变更到第三人天龙公司名下，但原告并未按着行政诉讼法的规定在法定起诉期限内向人民法院起诉，其起诉不符合行政诉讼法第四十六条的规定，应予驳回。三、原告诉称的桦川县英才花苑住宅小区建设项目的土地使用权和项目开发权及收益权是经过欺骗手段获得的，不应受法律保护。根据物权法第二十一条规定，当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任，即使是原告的合法权益受到�损害，也应由原告及其挂靠人物杨雅东、第三人裴荣江等人共同承担。四、原告要求被告赔偿其2000余万元经济损失的诉求没有事实依据。原告只是在前期开发建设该项目时投入了111.7万元，其中还包括原告代裴荣江交纳的土地出让费50万元，原告向佳木斯市公安局报案后，曾提出由裴荣江返还给原告先期投资加利息共计170万元后就解除原联合开发合同，自行撤诉，只是由于裴荣江当时只给付70万元，争议才未予解决。同时，第三人裴荣江与挂靠原告的杨雅东之间债权债务关系至今尚未结清，裴荣江拖欠杨雅东的款项与被告并无关联，原告要求被告赔偿经济损失2000余万元的诉求无事实根据也无法律依据。此外，原告未在该开发项目中获得收益的主要原因是原告并未对该项目投资及挂靠人杨雅东等人无力继续投资所致，理应由其自行承担，与被告无关。综上，原告的起�既无事实根据也无法律依据，其起诉也不符合行政诉讼法规定的起诉条件。请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告黑龙江省桦川县国土资源局（以下简称桦川国土局）辩称，一、桦川县国土局就原告所诉争的土地从未向天龙公司颁发《建设用地批准书》。原告虚拟“桦川县国土资源局向佳木斯天龙房地产开发有限责任公司颁发《建设用地批准书》而状告桦川县国土资源局”毫无客观事实。根据行政诉讼法第49条关于“提起诉讼必须有具体的诉讼请求和事实根据”的规定,原告人的起诉并不符合《行政诉讼法》的规定，法院应依法驳回原告的起诉。二、原告的起诉已经超过法定起诉期限。原告提供的佳木斯市公安局不予立案决定书、复议决定书等证据材料足以证明2009年4月16日原告就己经知道该项目已被转到天龙公司名下。2012年2月27日上午，原告人的法定�表人苏德坤在接受桦川县检察院调查时，已经明确表示其已知晓工程项目被变更至第三人天龙公司名下。但是原告及挂靠原告的杨雅东，并没有按照行政诉讼法的规定，依法提起行政诉讼，因此根据行政诉讼法第46条关于“公民、法人或其他组织向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，原告已经超过了起诉期限，且无正当理由，已经立案的，应当裁定驳回起诉。三、桦川县国土资源局为原告所下达的桦政土发[2008]18号文件，是桦川县政府建设用地审批件，只是批准原告可以把裴荣江以出让方式取得的土地作为新建英才花苑住宅小区基本建设用地。之所以这样批是因为原告授权委托裴荣江为其办理项目开发先期手续时，向桦川县国土局提供了一份《联合开发合同书》，而桦川县国土局当时无法辨识这份《联合开发�同书》是裴荣江假造的。桦川县国土局颁发给原告的《建设用地批准书》，只是工程项目建设期内使用土地的法律凭证，不是土地使用权证，取得建设用地批准书不等于取得了土地使用权。桦川县国土局未将本案所涉及土地使用权变更至他人名下，本案所涉土地使用权主体仍为裴荣江，因此，原告的起诉毫无事实根据。四、2008年7月26日，裴荣江与杨雅东签订了土地《买卖合同》，这是他们之间的私下交易，不受法律保护，也就是说原告没有依法取得所诉争土地的使用权。五、原告要求二被告赔偿所造成的经济损失2000万元毫无证据，原告的法定代表人苏德坤在2012年2月27日接受桦川县人民检察院调查询问时称，“听说裴荣江把项目转走后，我们就到佳木斯公安局报案了。佳木斯公安局给我们和裴荣江之间进行调解，我们提出裴荣江返还先期投资加利息共170万元，我�就解除合同，自行撤诉。后来裴荣江只给我们70万元，因此我们才继续告。”原告法定代表人苏德坤的上述回答可以看出，原告经济利益受损是裴荣江的违法行为所致，而原告资金短缺，无力开发建设，也是导致原告经济受损的一个不可忽略的原因。原告要求赔偿2000万元毫无事实根据，亦无法律依据，实属无理要求，被告桦川国土局不负赔偿责任。
第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司未向本院提交书面陈述意见，在庭审过程中述称，2012年5月30日，原告乾坤公司向佳木斯市公安局控告第三人裴荣江诈骗犯罪，经公安机关调查作出会议纪要，认为不构成刑事犯罪而是经济纠纷，达成由裴荣江给付乾坤公司170万元补偿的和解协议，并且已经给付了70万元，其中由天龙公司给付50万元，从和解之日起即为计算起诉期限的起点，原告的起诉已超过起诉期限，�予驳回。
第三人裴荣江述称，原告乾坤公司的诉求与第三人裴荣江无关，原告在提起行政诉讼时并未一并提起民事诉讼，人民法院不应主动审理民事争议；第三人裴荣江积极履行双方的和解协议，原告乾坤公司拒绝接受裴荣江的履行，而是提起行政诉讼，其提起行政诉讼已超过法定起诉期限，其起诉应予驳回。
经审理查明，第三人裴荣江分别于2004年7月1日和2008年9月29日以出让方式获得桦川县给排水公司二水源地8988.30平方米和3668.81平方米二块国有土地使用权，总计12657.11平方米。2008年7月，经人介绍，裴荣江与乾坤公司及挂靠乾坤公司的杨雅东达成以450万元的价格将该土地使用权转让给乾坤公司开发建设的协议，经裴荣江办理，乾坤公司取得了桦川县城乡规划局颁发的《建设用地规划许可证》，用地面积8695.00平方米，用地项目名称为英才花苑住宅小区。原告乾坤公司委托裴荣江出面帮助到桦川县发改委、规划局、国土资源局等单位办理项目开发建设的先期手续。裴荣江采取伪造原告乾坤公司印章和原告法定代表人苏德坤名章的手段，制作《联合开发合同书》等手续，先后获得了该项目的《建设项目选址意见书》，县发改委桦发改发（2008）67号《关于下达鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司英才花苑小区基本建设计划的通知》，桦川县政府桦政土发（2008）18号《关于英才花苑住宅小区基本建设用地批复》，桦川（2008）字第18号《建设用地批准书》和黑桦国土资监字（2008）第010号《用地许可证》等手续，并开工建设。由于原告资金紧张又临冬季等暂停施工，第三人裴荣江去鹤岗与原告法定代表人苏德坤等人商谈转让开发项目一事，因价格问题双方未达成协议。经人介绍，第三人裴荣江又联系挂靠天龙公司的王歧，达成项目转让《协议书》，并将所办手续转交王歧，裴荣江又用私刻的原告公司印章及法定代表人名章与天龙公司王岐签定书面《声名》（声明）：“鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司所开发的英才花苑小区因资金缺口，无能力施工，无条件将英才花苑住宅小区转交给佳木斯天龙房地产开发有限责任公司开发施工”。2009年3月17日，裴荣江又持此《声名》到桦川县发改委为天龙公司骗得了桦发改发（2009）16号《关于变更桦川县英才花苑小区建设项目投资主体的通知》和桦川县城乡规划局地字第230826200800024号《建设用地规划许可证》和桦规（2008）工程GJ024号《建设工程规划许可证》等手续。而后，裴荣江又找到桦川国土资源局副局长季福华准备为天龙公司办理《建设用地批准书》和《用地许可证》，季福华并未收回为乾坤公司颁发的《建设用地批准书》和《用地许可证》，只让裴荣江打了一个欠条，写明三天内交回，便为本案第三人裴荣江颁发了桦川（县）（2009）桦政土字第4号《建设用地批准书》（面积为12875.94平方米）和黑桦国土资监字（2009）第005号《用地许可证》（面积12875.94平方米）等手续，裴荣江将上述手续交给天龙公司，由天龙公司王岐继续开发建设了该项目，现已交工投入使用。
另查明，2010年11月26日，桦川县人民法院以（2010）桦刑初字第81号刑事判决书认定，裴荣江于2008年8月在没有取得鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司同意的情况下，私刻乾坤公司的印章和公司法定代表人苏德坤的名章，办理转让合同，将乾坤公司的开发权转让给天龙公司，其行为扰乱公共秩序，已构成伪造公司印章罪，依法判处裴荣江有期徒刑一年，缓刑二年。2012年4月12日，桦川县人民法院以（2012）桦刑初字第21号刑�判决书认定，2008年7月26日，裴荣江和鹤岗乾坤房地产公司杨雅东签订了英才花苑小区项目买卖合同后，裴荣江按照协议已将该项目的所有开发手续办成鹤岗市乾坤房地产公司的名下，并按合同约定收取了杨雅东111.7万元的先期费用。时任桦川县国土资源局副局长季福华给鹤岗乾坤房地产公司批准办理了《建设用地批准书》和《用地许可证》。但是由于杨雅东暂时出现了资金问题，裴荣江向杨雅东提出如果开发不成可以转让他人，双方因转让价格问题没有谈成，杨雅东没有同意退出，此时，只有杨雅东的出资方张志刚一人在退出协议上签字。裴荣江拿到张志刚签字的退出协议后，又伪造了鹤岗乾坤房地产公司的退出声明，将英才花苑小区项目在鹤岗乾坤房地产公司杨雅东不知情的情况下，到县发改委办理了开发主体变更手续，将此项目转让给了佳木斯市天龙公司，然后到国土资源局找季福华重新办理了《建设用地批准书》。办证前，季福华按照工作程序必须收回先前发给鹤岗乾坤房地产公司的《建设用地批准书》和《用地许可证》，才能核发新的《建设用地批准书》和《用地许可证》。但季福华没有履行自身职责，只是让裴荣江打了一个欠条，写明三天内交回先前所发的文件，这两份文件在杨雅东处，而杨雅东并不同意退出开发，裴荣江为了私自变更开发主体，没有向杨雅东要回这两份文件，这两份文件至今没收回，因此造成了裴荣江用一块地卖两家的事实，致使鹤岗市乾坤房地产公司杨雅东失去英才花苑小区开发权，并且于2008年先期投入的111.7万元资金，只在2010年佳木斯市公安局受案侦查后追回70万元，余款41.7万元至今没有收回，到目前为止，裴荣江拒不返回此余款，给杨雅东造成较大经济损失。桦川县人民法院经审理认为，被告人季福华作为国家机关工作人员，玩忽职守，致使人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，依法判处被告人季福华犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
被告桦川县人民政府、桦川县国土资源局提供的2012年2月27日桦川县人民检察院询问乾坤公司法定代表人苏德坤的笔录中体现，至迟在2012年2月27日，乾坤公司及其法定代表人苏德坤就应当知道裴荣江已将该开发项目转让给天龙公司，及经佳木斯市公安局调解乾坤公司提出由裴荣江返还乾坤公司先期投资加利息共计170万元后同意解除合同的事实，后因裴荣江只给付70万元，乾坤公司才未与裴荣江解除合同。
2011年3月25日，原告乾坤公司在得知第三人裴荣江已将该开发建设项目非法转让给第三人天龙公司及裴荣江因伪造公司印章罪被判处刑罚后，向桦川县规划局、桦川县国土资源局、桦川�房产局、桦川县发改委递交了《关于我公司为“英才花苑住宅小区”项目唯一所有人及裴荣江伪造我公司印章，转让该项目无效的声明告知书》。2014年10月13日，因本案原告代理人杨亚春向中央巡视组反映本案被告违法给开发商办理土地证一事，被告桦川国土局向杨亚春送达《反馈信访事项办理结果的情况说明》：“经查，你此次信访反映称我局在没有收回控告人持有的土地使用证的情况下，又发给开发商土地证一事，并非是事实。我局至今没有对‘控告人’和‘开发商’颁发过‘±地使用证’和‘土地证’，而为其颁发过的均为《建设用地批准书》和《用地许可证》。你此次信访反映涉案人犯罪问题，桦川县公安局、桦川县人民检察院、桦川县人民法院于2010年年至2012年间就已立案审理完毕。桦川县人民法院已对涉案犯罪人依法追究了刑事责任。你‘要求查处’�信访诉求已得解决。”
本院认为，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理前提”。本案中，原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司认为被告桦川县人民政府和桦川县国土资源局将原告的开发项目转让给第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司的行政行为违法给原告造成经济损失2000余万元应予赔偿，并由第三人佳木斯天龙房地产开发有限责任公司承担连带责任，但未向赔偿义务机关申请赔偿，且该行为未被确认违法，其赔偿请求违反赔偿义务机关先行处理的原则，不符合行政赔偿诉讼的受案条件，其起诉应予驳回。原告乾坤公司于2011年3月35日向桦川县规划局、国土资源局、房产局、发改委递交《关于我公司为“英才花苑住宅小区”项目唯一所有人�裴荣江伪造我公司印章，转让该项目无效的声明告知书》后，被告桦川国土局于2014年10月13日向杨亚春送达《反馈信访事项办理结果的情况说明》，在这里原告只是通过信访反映问题，并未要求确认二被告对该项目转让行为违法并要求赔偿损失，不能视为原告已向被告申请违法确认及行政赔偿。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款，第二十一条第（4）项、第（5）项和第二十七条第二款、第三款之规定，裁定如下：
驳回原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司的起诉。
诉讼费用50.00元由原告鹤岗市乾坤房地产开发有限责任公司负担。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审判长 王庆建
审判员 石广玉
审判员 桑立民
二〇一七年十二月二十八日
书记员 鲁晓薇