广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初980号
原告：广州市达建房地产开发有限公司，住所地广州市越秀区人民北路843号104—105室。
法定代表人：许超明，职务总经理。
委托代理人：乐云龙，男，1967年12月5日出生，汉族，住广州市越秀区，系该司员工。
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，组织机构代码35574319-6。
法定代表人：彭高峰，职务主任。
委托代理人：许宁，该委工作人员。
委托代理人：张棣，广州金鹏律师事务所律师。
原告广州市达建房地产开发有限公司（以下简称达建公司）不服被告广州市国土资源和规划委员会（以下简称市国规委）作出的复函及行政赔偿一案，本院于2017年3月15日受理后，依法组成合议庭，于2017年4月18日公开开庭进行了审理。原告达建公司的法定代表人许超明及委托代理人乐云龙，被告市国规委的委托代理人许宁、张棣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告达建公司诉称，一、穗国土规划[2016]189号《复函》（以下简称189号《复函》）违法伪造了省政府公文批复同意的《广州市历史文化名城保护规划》，依法应予以撤销。广东省人民政府只是批准了《广州市历史文化名城保护规划》，并没有批复同意《广州历史文化名城保护规划》。《广州历史文化名城保护规划》是被告的工作人员伪造的。根据行政许可法的规定，《广州历史文化名城保护规划》在没有公开公布的情况下，不能作为行政许可的依据。二、根据行政许可法和国务院的相关法规规定，“广州市规委会”没有注册登记，在本案中不具有行政审批和行政许可权。被告市国规委作出的复函侵犯了原告的物权，违反了物权法及城乡规划法等的相关规定。穗规函（2011）8260号《关于送审建筑设计方案的复函》（以下简称8260号《复函》）是长期有效行政许可复函，涉案已批复同意的行政许可是不存在在本案中再需由“广州市规委会”行政审批或许可的。三、8260号《复函》应为长期有效的行政许可复函，且符合2016年广州市的总体规划和广州市控制性详细规划的要求，应予继续执行。四、189号《复函》第2条严重违反了建设部规章的规定，增设违法的其他条件，应予以撤销。五、189号《复函》第3条对原告提出的问题答非所问，是被告工作人员滥用职权，造成了原告的重大损失。综上，请求法院：1、判决撤销违法的穗国土规划[2016]189号《关于达建公司一德路项目骑楼具体保护要求的复函》；2、判决被告赔偿因被告违法行为造成原告308169元临迁房租金的直接经济损失，以及保留追究造成原告其余经济损失的赔偿责任；3、判决被告继续履行穗规函（2011）8260号《关于送审建筑设计方案的复函》；4、诉讼费用由被告承担。
被告市国规委辩称，一、189号《复函》是原告向我委进行咨询后由我委作出的告知性质的复函，该《复函》的作出对原告的合法权益明显不产生实际影响，且原告的起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定，应当驳回原告的起诉。二、作出189号《复函》的事实依据：原告拟建设工程，于2011年9月22日向原市规划局报审。2011年12月6日，原市规划局发出《关于送审建筑设计方案的复函》，同意原告拟建设的项目，同时告知原告保留案涉工程所在地块内现有旧骑楼，不得拆除，并按附图所示沿一德路现有旧骑楼边界线补齐骑楼。因送审方案部分要素不符合规划要求，原告需修改后再申领建设工程规划许可证。2015年11月30日，广州市人民政府国有土地上房屋征收办公室向我委发函，要求我委明确案涉工程所在地块需保留的建筑物信息，并明确是否需变更规划红线。2015年12月21日，我委复函说明案涉地块位于历史城区范围，属于骑楼重点恢复段，但不涉及广州市目前已公布的第一批、第二批历史建筑，具体需保留的建筑物信息以附件形式回复。2016年2月5日，原告向我委发函咨询并敬请我委明确原设计方案复函和征询复函附图中的历史名城保留骑楼不得拆除的三间门牌号码和保留该三间旧骑楼具体宽度及长度尺寸。2016年4月29日，我委向原告发出189号《复函》，告知原告案涉工程应按《广州历史文化名城保护规划》相关要求办理规划手续，并按穗规函（2011）2674号文的要求执行，做好现有骑楼的加固修复工作，采取有效措施避免现存骑楼的损毁或坍塌。三、我委适用法律法规正确。四、针对原告起诉状涉及的问题：（一）《广州历史文化名城保护规划》经由广东省人民政府审批通过，并公布于相关网站，是合法有效的规划文件。（二）根据《广东省城乡规划条例》及《广东省城市控制性详细规划管理条例》的相关规定，“广州市规委会”属于规划决策的议事机构，依法为市人民政府的规划决策提供依据，189号《复函》中引述《广州历史文化名城保护规划》第27条第8款内容体现规划委员会对历史审批项目的审议职能，该审议职能符合上述规定，我委的引述并无不当。（三）根据当时适用的《广州市城市规划条例》第三十一条的规定，经审定的设计方案有效期为6个月，原告认为原设计方案复函是长期有效的行政许可明显错误。（四）原告要求我委赔偿经济损失没有事实和法律依据。（五）原告要求我委继续履行8260号《复函》的诉讼请求不具体不明确，其理由也不能成立。综上所述，请求法院驳回原告的起诉。
经审理查明，2011年4月1日，被告（原广州市规划局）向原告作出穗规函[2011]2674号《关于申请确认规划条件等问题的复函》，告知原告按照现行的控制性详细规划，穗规地换证字[1997]第63号《建设用地规划许可证》所指地块，规划控制为部分商业金融业用地，部分二类居住用地；鉴于原告与原市国土局已签订《国有土地使用权出让合同》且交齐土地出让金，请原告结合一德路的整体景观要求，编制可行的建筑设计方案报规划局审查，规划局将根据审定的设计方案确定原告申请确认地块规划指标。2011年12月6日，被告（原广州市规划局）向原告作出穗规函[2011]8260号《关于送审建筑设计方案的复函》，同意原告拟建商业、住宅楼工程1幢，层数为17层，容积率不大于7.0，建筑密度不大于49.5%（扣除骑楼部分），建筑限高60米；由于该地块临一德路仍保留多栋旧骑楼，且一德路现状骑楼有较好的连续性，为保护广州市珍贵的骑楼资源，应保留该地块内现有旧骑楼，不得拆除，并按附图所示沿一德路现有旧骑楼边界线补齐骑楼；送审方案部分要素仍不符合规划要求，应进行修改，按要求修改设计后再到规划局申领建设工程规划许可证事宜。
2015年11月30日，广州市人民政府国有土地上房屋征收办公室向被告发出《关于征询达建公司一德中路地块规划情况的函》，称原告申请办理一德中路地块拆迁延期手续，请求被告明确需保留的建筑物信息（门牌号码××，并明确是否需变更规划红线。被告于2015年12月21日向广州市人民政府国有土地上房屋征收办公室发出穗国土规划函（2015）250号《复函》，回复称原告一德中路地块位于历史城区范围，属于骑楼街重点恢复段，但不涉及广州市目前已公布的第一批、第二批历史建筑，具体需保留的建筑物信息见附件；应根据《广州历史文化名城保护规划》有关骑楼街保护要求办理；建议征求越秀区普查办关于一德路地块是否有涉及历史建筑线索等相关意见。
2016年2月5日，原告向被告发出《请求对达建公司一德路已批准项目关于历史名城保留旧骑楼不得拆除敬请明确门牌号码、与位置尺寸的咨询函》，咨询并请求被告明确穗国土规划函[2015]250号和穗规函[2011]8260号附图中的历史名城保留旧骑楼不得拆除的三间门牌号码和保留该三间旧骑楼具体宽度及长度尺寸。
2016年4月29日，被告向原告作出穗国土规划[2016]189号《广州市国土资源和规划委员会关于达建公司一德路项目骑楼具体保护要求的复函》，主要内容为：一、2014年11月《广州历史文化名城保护规划》（以下简称《保护规划》）实施后项目所在地块的相关规划要求发生改变：1、项目位于《保护规划》划定的环境协调区，《保护规划》要求：“环境协调区新建或扩建的建筑高度宜控制在30米以下，同时应满足文物保护单位、历史建筑对周边建筑的高度要求，以及城市视廊、街景、对景等对建筑高度的其他要求”。2、对于历史审批项目，《保护规划》要求：“依据保护优先、尊重历史、实事求是的原则，本规划批准后的新建、改建、扩建建筑的高度按照本规划执行。但本规划批准前，已取得规划、土地批准文件且仍然有效的，经个案核查并依程序提交市规委会议定的以下两种情形除外：a、可按照有效历史批复文件执行的，b、可超过本规划控制高度的建设方案。”二、该项目原规划局穗规函[2011]2674号已明确要求“你单位结合一德路的整体景观要求，编制可行的建筑设计方案报我局，我局将根据审定的设计方案确定该地块规划指标”，请按此要求执行。三、贵公司应做好现有骑楼加固修复工作，采取有效措施避免现存骑楼的损毁或坍塌。被告将该《复函》抄送广州市国有土地房屋征收办公室。原告对该《复函》不服，诉至本院，并要求赔偿拆迁安置房租金损失，提供了《广州市房屋租赁合同》、房屋租赁登记备案证明、支票、中国工商银行往来户历史明细清单及地方税收通用发票等证据材料，拟证明原告有临迁房租金损失308169元。
另查，2014年11月11日，广东省人民政府作出粤府函（2014）233号《广东省人民政府关于广州历史文化名城保护规划的批复》，对广州市人民政府报批的《关于广州历史文化名城保护成果的请示》（穗府报【2014】29号）作出批复，原则同意《广州市历史文化名城保护规划》。原告称广东省人民政府批复同意的是《广州市历史文化名城保护规划》，并非《广州历史文化名城保护规划》。诉讼中，原、被告分别向本院提交了《广州历史文化名城保护规划》（规划设计编制完成时间：2014年11月）各一本，上述两本《保护规划》内容一致，被告在189号《复函》中第一项的内容就是引述上述《保护规划》第17-19页第二十七条“建筑高度的控制”中第3点“环境协调区建筑高度的控制要求”及第8点“对历史审批项目的控制要求”的内容。
以上事实，有《关于申请确认规划条件等问题的复函》《关于送审建筑设计方案的复函》《请求对达建公司一德路已批准项目关于历史名城保留旧骑楼不得拆除敬请明确门牌号码、与位置尺寸的咨询函》《广州市国土资源和规划委员会关于达建公司一德路项目骑楼具体保护要求的复函》《广东省人民政府关于广州历史文化名城保护规划的批复》《广州历史文化名城保护规划》《广州市房屋租赁合同》、房屋租赁登记备案证明、支票、中国工商银行往来户历史明细清单及地方税收通用发票等证据证实，原告、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，对于涉案189号《复函》是否具有可诉性的问题，关键是看该《复函》对原告的合法权益是否产生实际影响。本案中，首先，被告已于2011年12月对原告报审的建筑设计方案作出8260号《复函》，在该函中被告同意原告的报审设计方案（建设17层大楼1幢，容积率不大于7.0，建筑密度不大于49.5%（扣除骑楼部分），建筑限高60米，等等），但在189号《复函》中，被告指出原告项目所在地块的相关规划要求发生改变（环境协调区新建或扩建的建筑高度宜控制在30米以下，等等），并要求按原规划局穗规函（2011）2674号文的要求执行的内容，实质是对其已作出的8260号《复函》中已批复同意的规划指标的否定。其次，根据住房和城乡建设部《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第五条第一款：“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的控制性详细规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合控制性详细规划的要求向城乡规划主管部门查询”的规定，被告应对原告的查询情况予以明确，但被告在189号《复函》中并未向原告明确不得拆除的骑楼的门牌号码与位置尺寸。再者，被告将上述向原告作出的189号《复函》抄送广州市国有土地房屋征收办公室，实际上是将否定原规划指标的意见告知该办公室。因此，该189号《复函》虽是对原告的咨询作出回复，但其内容却对原告产生了羁束，对原告的权利义务产生了实际影响，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的规定，被告认为本案不符合受理条件的意见本院不予采纳。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，被告作为城乡规划主管部门，在原告申办建设工程规划许可时，已对原告提交的建设工程设计方案作出批复，该批复内容应是可信赖并应遵照执行的。但被告却在作出的189号《复函》中对批复同意的规划指标作出了否定，其依据是经广东省人民政府批复的《广州历史文化名城保护规划》中相关规划要求发生改变。根据本案双方提交的证据，即使广东省人民政府批复的是《广州历史文化名城保护规划》而非《广州市历史文化名城保护规划》，但被告在据以作出审查意见的证据和理由发生新变化的情况下，应当给予申请人或者利害关系人就新的证据和理由重新进行陈述、申辩的权利，但被告并未告知原告规划变化的情况，未听取原告的意见，直接作出189号《复函》要求原告按改变后的规划要求执行并且对原告提出的查询意见没有明确回复，属于事实不清，不符合正当程序的要求，其作出的189号《复函》应予撤销。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，被告违法作出189号《复函》并抄送广州市国有土地房屋征收办公室，致使原告未能办理拆迁证可的延期，并因此支出拆迁安置房租金308169元，该租金损失是原告的直接损失，根据上述规定，被告应予以赔偿。至于原告提出的要求被告继续履行8260号《复函》的诉请，因属另一法律关系，且被告是8260号《复函》的作出方，该8260号《复函》也非行政协议，故对原告请求被告继续履行8260号《复函》的请求予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2016年4月29日作出穗国土规划[2016]189号《广州市国土资源和规划委员会关于达建公司一德路项目骑楼具体保护要求的复函》。
二、于本判决生效之日起十五日内，被告广州市国土资源和规划委员会赔偿原告广州市达建房地产开发有限公司308169元。
三、驳回原告广州市达建房地产开发有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
当事人上诉的，应当在递交上诉状次日起七日内向广州铁路运输中级法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 钟燕秋
审 判 员 叶 莉
人民陪审员 伍碧霞
二〇一七年八月二十四日
书 记 员 曾小丽