云南省高级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）云行赔终43号
上诉人（一审原告）李萍，女，汉族，1964年1月3日生，住云南省勐海县。
委托代理人刘英杰，北京市蓝鹏律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）勐海县人民政府。
住所地：云南省勐海县勐海镇景管路***号。
法定代表人张世影，该县县长。
委托代理人岩温比，该县副县长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人魏涛，云南律政律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
被上诉人（一审被告）勐海县林业局。
住所地：云南省勐海县勐海镇景管路***号。
法定代表人马杰，该局局长。
委托代理人龙云海，该局副局长。代理权限：一般授权代理。
委托代理人李鸿斌，云南法泽律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。
上诉人李萍因与被上诉人勐海县人民政府(以下简称县政府)、勐海县林业局（以下简称县林业局）林业行政赔偿一案，不服云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院（以下简称版纳中院）作出的（2016）云28行赔初1号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院于2017年7月3日受理后，依法组成合议庭于2017年8月15日公开开庭审理了本案。上诉人李萍及其委托代理人刘英杰，被上诉人县政府的委托代理人岩温比、魏涛，被上诉人县林业局的委托代理人龙云海、李鸿斌到庭参加诉讼。审理期间，本案依法报经最高人民法院批准延长审限3个月。本案现已审理终结。
一审法院经审理确认以下事实：李萍与袁保恩于2000年11月24日结婚，2001年10月25日李萍与勐海县西定乡帕龙村委会景亨新寨村小组村民干爬签订《土地承包合同》，承包了干爬、李乔安、小车、王老马、李发和景亨新寨小组集体的山地共82亩，仅由李萍与干爬签订82亩土地承包合同，办理了公证。随后李萍与袁保恩在此承包土地上种植了杉树，2010年1月12日李萍与袁保恩协议离婚，82亩杉树归李萍所有，李萍一次性支付袁保恩补偿款12万元（已付3万元）。2010年2月8日李萍与袁保恩变更协议9万元的支付方式，即9万元待李萍出售杉松后一次付清。因李萍尚有9万元未支付给袁保恩，2010年6月23日，袁保恩将其夫妻关系存续期间承包的82亩种植杉树出售给范正林和黄化谷。2010年7月12日，范正林以李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人名义提交砍伐申请，县林业局在具备以下材料情况：（1）经勐海县西定乡帕龙村委会核实同意的李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人采伐申请书；（2）西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告；（3）李乔安、小车、干爬的农村土地承包经营权证，采伐申请加盖村委会公章加以确认；（4）《西双版纳州林业局关于对2010年勐海县人工商品林采伐作业设计的批复》；（5）公示期满7天的采伐公示，于2010年7月26日发放了（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》（采伐方式：间伐；采伐强度：20%），随后范正林组织对杉树进行采伐。2010年12月3日，李萍以其承包的杉树林地被砍伐为由向勐海县森林公安局报案，经勐海县森林公安局调查核实后，认为范正林和黄化谷持有合法的采伐许可手续，且其采伐行为未违反（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》规定的时间、地点、采伐方式及强度，所以勐海县森林公安局对范正林、黄化谷盗伐林木一案不予立案。2011年5月20日，李萍与范正林在县林业局会议室签订《关于李萍杉木处理协议书》约定，李萍被砍伐的杉木按每棵26元处理给范正林，由范正林先将2000棵杉木款转到林业局，待拉运完1500棵后，范正林再将下一批2000棵的杉木款转入林业局，以此类推。待杉木拉运完后，双方到林业局按实际拉运数量一次性结账支付给李萍。2011年11月22日，李萍以县林业局未经合法审查程序将其在所承包土地上种植的82亩杉木准许他人采伐，进而颁发林木采伐许可证的违法行政行为为由，向县政府提交《国家赔偿违法确认申请书》，请求撤销县林业局于2010年7月26日核发的（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》，并确认该行政许可违法，同时要求县林业局承担误工费、交通费、鉴定费以及其他损失共计120万元的补偿。县政府经审查认为，该《林木采伐许可证》系他人采取欺骗方式办理的，依法应予撤销；李萍并非农村集体土地承包人，其与村民签订的合同实为土地承包经营权租赁合同，且未进行备案或办理林权登记手续，林业管理部门无法确认其为杉树实际所有人，故林业部门依据土地承包人申请，按法定程序审核、办理《林木采伐许可证》并未违反法律规定，行政许可行为不违法，不应承担法律责任。县政府于2012年8月2日根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定，作出海府行处字【2012】1号《勐海县人民政府行政处理决定书》，决定：一、撤销（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》；二、林业部门办理《林木采伐许可证》手续齐全、程序合法，未违反法律法规的规定，行政许可行为不违法。李萍不服，于2014年12月24日向西双版纳傣族自治州人民政府（以下简称版纳州政府）申请复议。州政府认为，李萍因不服县林业局作出的行政许可行为向县政府提交确认申请书，经县政府审查，并已经作出行政处理决定（实际就是行政复议决定）。依据行政复议法规定，申请人对县政府行政复议决定不服的，只能向人民法院提起行政诉讼。故州政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，作出上述《不予受理行政复议申请决定书》。李萍不服，诉至版纳中院。版纳中院于2016年4月29日作出行政判决书，判决如下：一、撤销被告西双版纳傣族自治州人民政府作出的西政行复不决字（2014）18号不予受理行政复议申请决定。二、责令被告西双版纳傣族自治州人民政府在本判决生效之日起60日内对原告李萍的行政复议申请重新作出处理决定。2016年5月30日，州法制办作出《西双版纳州人民政府法制办公室关于撤销勐海县人民政府行政处理决定书的决定》，要求县政府按照《中华人民共和国行政复议法》的规范要求，在30日内重新作出行政复议决定。2016年6月23日，县政府向州政府提交《勐海县人民政府关于延期答复李萍行政复议决定的请示》，认为该案件时间久远、案情复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，特向州法制办申请对李萍延期作出行政复议决定。州法制办于2016年6月28日作出《西双版纳州人民政府法制办公室关于延期答复李萍行政复议决定的批复》，同意给予延期。2016年7月29日县政府作出海政行复决字【2016】3号《勐海县人民政府行政复议决定书》，县政府认为：1、袁保恩隐瞒与李萍离婚的情况下，出售杉树给范正林和黄化谷，存在隐瞒的故意。范正林冒用李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、余梭7人名义，以欺骗手段办理（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》，违反了《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第五款第一项之规定被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。2、县林业局发放（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》，许可采伐人为李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人，范正林未经8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，作出如下决定：一、撤销县林业局（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》。二、范正林未经李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人的授权，私自进行砍伐，属于个人行为，不属于国家赔偿范畴。2016年8月3日，李萍签收了该决定书，并于2016年9月26日诉至法院要求确认县政府<海政行复字（2016）3号>行政复议决定书第二项决定违法，依法撤销第二项决定；确认县林业局下发（2010）海林采字第81号采伐许可证的行政行为违法。并提出行政赔偿诉讼请求，判令县林业局赔偿李萍经济损失120万元（包括误工费、交通费、住宿费等）；县政府与县林业局承担连带赔偿责任。
一审法院认为，县林业局是颁发林木采伐许可证的法定机关，依据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条之规定，申请林木采伐许可证，应当提交申请采伐林木的所有权证书和使用权证书。本案所涉及林木未核发有林木所有权证书，县林业局依据采伐林木所属农地承包人的申请书，经过林木现场核实、采伐公示等法定程序，颁发了（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》，而后因查明系范正林、黄化谷冒用林木权利人的名义，采用欺骗方式取得该采伐许可证而被县政府依法撤销。县林业局在颁证审查中存在瑕疵，但未违反法定程序，不属于行政违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，李萍认为县林业局违法向第三人下发了《林木采伐许可证》，第三人依据县林业局下发的《林木采伐许可证》采伐其辛苦培育十年的树木，给其造成重大损失。县政府违法作出复议决定，决定撤销《林木采伐许可证》而不予赔偿，故要求县政府、县林业局行政赔偿，因承担行政赔偿责任应当以行使职权违法为前提，李萍要求行政赔偿无事实和法律依据，对其请求赔偿的诉讼请求。一审法院据此判决：驳回李萍的赔偿请求。
李萍上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求或将本案发回重审；2.改判勐海县林业局赔偿李萍经济损失120万元；3.改判县林业局和县政府承担连带赔偿责任；4.本案诉讼费由被上诉人承担。事实及理由：县林业局审查失职,未到现场勘验,在不具备法律规定的条件下，向范正林颁发《林木采伐许可证》的行为违法，使李萍辛苦培育了十年的树木被采伐，给李萍造成了重大损失，根据行政许可法第七十六条：“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿”之规定，县林业局应向李萍赔偿相关经济损失。而县政府未尽监督职责作出违法的复议决定，撤销采伐许可证而不予赔偿，严重侵犯了李萍的合法权益。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法予以纠正。
县政府答辩称：李萍没有办理林权证书，也没有到县林业局、西定乡林管站和农经站备案，本案中，李萍不是森林法上的林木所有权人，其只是林地转承包人，由于其没有备案，在县林业局无法查到涉案山林是李萍所有或承包经营的资料，只能查到山林是李乔安、干爬、小车等8人承包享有权益的资料。因此，县林业局根据经西定乡帕龙村委会核实的李乔安、干爬等人的申请书、西定乡林业站出具的杉木采伐现场核实报告等材料，向李乔安、干爬等人颁发许可证不属于违法颁证。本案林木被砍伐是因为李萍的不作为以及袁保恩、范正林的故意欺诈民事行为造成，县政府的复议决定与李萍的损失之间并没有法律上的因果关系，且李萍主张的120万损失缺乏依据，故李萍要求县政府承担连带赔偿责任的主张于法无据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
县林业局答辩称：本案纠纷的发生实际上是李萍没有按照森林法的规定到林业主管机关办理林木权证、与袁保恩有离婚财产纠纷所致，系袁保恩和范正林的故意民事欺诈行为造成，县林业局在办证过程中并没有过错。此外，在李萍反映情况后，县林业局及时制止了采伐行为，并协调李萍和范正林进行调解，袁保恩和李萍的生效离婚判决书亦论述了李萍可将袁保恩所导致砍伐的杉木出售所得价款作为离婚应付款项支付给袁保恩。故，李萍的损失与县林业局的颁证行为之间并无关联，其请求不应得到支持。
经审查，一审法院经庭审质证认定的证据合法有效，可以证明一审认定的事实，故对一审判决认定的事实，本院依法予以确认。
二审中，被上诉人县政府及县林业局无新的证据提交。上诉人李萍提交了森林资源资产价值评估报告书一份，欲证明：李萍82亩杉木的损失金额为940761元，加上鉴定费、交通费、误工费等其他费用共要求两被上诉人连带赔偿其损失120万元。并说明由于一审对方认为评估报告超过了有效期限，故在二审期间重新作了一个评估报告。
县政府和县林业局经质证认为，评估报告系上诉人李萍的单方委托，且与客观事实不符，对真实性、合法性和关联性均不予认可。本案纠纷的产生系因李萍的不作为以及袁保恩、范正林的故意欺诈民事行为造成，县政府和县林业局不应承担赔偿责任。
本院认为，评估报告系李萍单方委托，其证明目的因涉及本案的争议焦点，故本院将在下文结合其他在案证据予以综合评判。
二审庭审中，各方当事人围绕本案二审争议焦点即：县林业局与县政府应否向李萍承担120万元的经济损失进行了辩论。各方观点同其上诉、答辩意见，不再赘述。
本院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，行政机关承担行政赔偿责任以行使职权违法为前提。本案中，县林业局作为颁发林木采伐许可证的法定机关，在受理申请后，依据经勐海县西定乡帕龙村委会核实同意的李乔安、干爬、小车、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人采伐申请书、西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告、李乔安、小车、干爬的农村土地承包经营权证等材料，并经采伐公示后，向李乔安、小车、干爬等8人颁发（2010）海林采字第81号《林木采伐许可证》的行为符合法律规定，履行了必要的审查义务，该行政行为并无不妥。虽然该采伐许可证后被县政府撤销，但撤销的原因系范正林、黄化谷冒用权利人名义申请所为，而非县林业局违法审查所致。故，李萍要求县林业局及县政府连带赔偿其损失120万元的诉请于法无据，一审法院据此判决驳回李萍的赔偿请求并无不当。
综上所述，上诉人李萍的上诉理由不能成立，其请求不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人李萍负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵光喜
审判员 李年乐
审判员 苏静巍
二〇一七年十二月二十二日
书记员 江 娜