浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙02行终127号
上诉人（原审原告）宁波市瑞麟服饰有限公司，住所地浙江省宁海县岔路镇田良王村。
法定代表人杨美兰，董事长。
委托代理人胡晓君（特别授权代理），宁波市瑞麟服饰有限公司工作人员。
委托代理人刘云刚（特别授权代理），上海市锦天城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省宁海县国家税务局，住所地浙江省宁海县跃龙街道气象北路316号。
法定代表人陈龙钧，局长。
出庭应诉负责人冯军工，副局长。
委托代理人俞慧琴（特别授权代理），浙江省宁海县国家税务局工作人员。
委托代理人王海兵（特别授权代理），浙江海浩（宁海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市国家税务局，住所地浙江省宁波市百丈路8号。
法定代表人牟可光，局长。
委托代理人任立军（特别授权代理），宁波市国家税务局工作人员。
委托代理人李民（特别授权代理），北京大成（宁波）律师事务所律师。
上诉人宁波市瑞麟服饰有限公司因诉被上诉人浙江省宁海县国家税务局（以下简称宁海县国税局）、宁波市国家税务局（以下简称宁波市国税局）暂缓出口退税及行政复议一案，不服宁波市江东区人民法院（2016）浙0204行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年2月9日，宁海县国税局作出《关于国税局扣押税款18个月投诉举报件的回复》，认为宁波市瑞麟服饰有限公司出口退税存在疑点无法排除，根据《出口货物税收函调管理办法》（以下简称函调办法）第十五条第（四）项第2目等有关规定，作出了暂缓退税款的处理，共暂缓退税约67万元。宁波市瑞麟服饰有限公司因不服宁海县国税局作出的上述暂缓出口退税行为，向宁波市国税局申请行政复议。2015年5月22日，宁波市国税局作出甬税复决字[2015]第3号复议决定，维持了宁海县国税局作出的上述暂缓办理出口退税行为。
一审法院认定，2013年6月18日，宁海县国税局作出《宁波市瑞麟服饰有限公司疑点说明》，认为原告存在委托加工数量与原材料购进数量严重不匹配、原材料采购数量与产品销售数量严重不匹配、出口售价与原材料成本不匹配等疑点，涉嫌取得虚开增值税专用发票等问题。2013年7月15日，原告向宁海县国税局提出出口退税申请。因宁海县国税局认为原告企业生产、销售存在出口退税的疑点，对原告暂缓出口退税，同时要求原告提供自查表。2013年8月30日，原告向宁海县国税局提供了企业自查表以及相关发票合同。2013年9月5日，宁海县国税局向六安市国家税务局一分局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业六安市翊达纺织品有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年9月23日，六安市国家税务局一分局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2013年9月5日，宁海县国税局向渭南市大荔县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业大荔瑞祥棉纺有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年9月26日，渭南市大荔县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月24日，宁海县国税局向绍兴县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业浙江远东化纤集团有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月21日，绍兴县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月24日，宁海县国税局向奉新县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业江西华春色纺科技发展有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月17日，奉新县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月24日，宁海县国税局向郑州市中原区国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业郑州市锦鸿纺织品有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月23日，郑州市中原区国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月25日，宁海县国税局向响水县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业响水县利农纺织有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月21日，响水县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2013年9月25日，宁海县国税局向六安市国家税务局一分局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业六安市智达纱业有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月18日，六安市国家税务局一分局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2013年9月25日，宁海县国税局向北仑区国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业宁波诚贤化纤有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年12月17日，北仑区国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月25日，宁海县国税局向淮阳县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业淮阳县东佳纺织有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年11月22日，淮阳县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2013年9月25日，宁海县国税局向响水县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业响水惠民纺织有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年10月24日，响水县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2014年12月8日，响水县国家税务局再次作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2013年9月9日，宁海县国税局向响水县国家税务局发出《关于协查出口货物税收有关情况的函》，要求该局对原告供货企业响水双福纺织原料有限公司生产、经营及纳税情况进行核实；2013年9月30日，响水县国家税务局作出复函，认定该供货企业经核查属于异常业务。2014年11月10日，响水县国家税务局再次作出复函，认定该供货企业经核查属于正常业务。2015年2月9日，宁海县国税局作出《关于国税局扣押税款18个月投诉举报件的回复》，认为原告企业因疑点无法排除，宁海县国税局作出了暂缓退税款的处理，共暂缓退税67万元。原告不服，向宁波市国税局提出行政复议申请。2015年5月22日，宁波市国税局作出甬税复决字[2015]第3号复议决定，维持了宁海县国税局暂缓办理出口退税行为。原告于2015年6月12日向一审法院提起行政诉讼，一审法院受理后于2015年12月11日作出（2015）甬东行初字第43号行政裁定，驳回了原告的起诉。原告不服，向本院提起上诉。本院于2016年5月3日作出（2016）浙02行终41号行政裁定，认为该暂缓出口退税行为已对原告的权利义务产生了实际影响，应当依法受到是否合法的审查，因此撤销原裁定，并指令一审法院继续审理。该案于2016年8月5日重新立案审理。
一审法院认为，根据2001年《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称税收征管法）第五条第一款“各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理”的规定，宁海县国税局具有对本地出口退税进行行政管理的法定职能。原告认为函调办法违反上位法规定，违规设置行政措施，一审法院认为，国家税务总局制定的函调办法系为了加强出口退税管理，有效防范和打击骗取出口退税，并未违背税收征管法的立法精神，对原告的该项主张不予支持。原告认为宁海县国税局作出的决定认定事实不清，一审法院认为，宁海县国税局在检查中发现了原告公司存在涉嫌取得虚开增值税专用发票等问题后，对原告的出口退税申请予以暂缓出口退税，并对存在的疑点进行排查核实，该行政行为符合国家税务总局函调办法第五条的规定，对原告的该项主张不予支持。宁海县国税局自2013年7月开始对原告进行暂缓退税处理并进行疑点核实，但至今未作出最终的处理决定，不符合行政效率的原则，宁海县国税局应尽快作出最终的处理决定。宁波市国税局在行政复议程序中依法履行了受理、决定、送达等职责，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。
上诉人上诉称：一、函调办法违反了我国立法法第八十条第二款和税收征管法第六十六条第二款的规定，不应予以适用。二、被上诉人宁海县国税局作出暂缓办理出口退税决定的日期是2013年7月下旬，当时其并没有证据证明该决定的合法性，而其用以证明上诉人的供货企业属于异常业务所依据的4份函复最早是在2013年9月5日产生和取得。被上诉人宁海县国税局认定上诉人的4家供货企业属于查无下落、无法核实的情形，主要证据不足，且该4家供货企业开具的增值税专用发票对应的进项税额已经办理过出口退税，不能作为本案暂缓办理出口退税的依据。三、被上诉人宁波市国税局作出维持暂缓办理出口退税行为的复议决定认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。综上，一审法院认定事实错误，判决结果错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉暂缓办理出口退税行为和被诉行政复议决定，并审查函调办法的合法性。
被上诉人宁海县国税局辩称：一、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称税收征管法实施细则）规定，税务机关应当加强对纳税人出口退税的管理，具体管理办法由国家税务总局会同国务院有关部门制定。据此，国家税务总局制定了函调办法，该办法并不违反上位法的规定。二、2013年6月，被上诉人宁海县国税局在日常管理中发现上诉人的出口退税变动异常，对上诉人企业进行了实地核查。2013年7月15日，上诉人申报了所属期为6个月的出口退税，被上诉人宁海县国税局认为上诉人存在委托加工数量不匹配、企业生产加工出口产品能力不足等疑点，要求企业提供自查表。此后，被上诉人宁海县国税局依函调程序对上诉人供货企业进行调查，收到的复函中有4份属于异常业务，且存在供货企业查无下落等情形，故被上诉人作出暂缓出口退税行为事实清楚，证据充分。三、被上诉人宁波市国税局作出的被诉复议决定所适用的法律规范正确，程序合法。四、暂缓办理出口退税行为是一种中间性、阶段性状态，不是行政处罚，不应当单独成为行政诉讼的受理范围。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
被上诉人宁波市国税局辩称：一、被上诉人宁海县国税局对上诉人存在疑点的出口退税业务暂缓办理出口退税认定事实清楚，证据充分。二、被上诉人宁波市国税局作出的被诉复议决定所适用的法律规范正确，程序合法。三、函调办法依据税收征管法实施细则第三十八条第三款的授权而制定，并不违反上位法的规定和精神，应予适用。四、暂缓办理退税是阶段性的行政行为，后续是否退税才是一个决定性的行政行为。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，根据税收征管法规定，各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。宁海县国税局具有对本地出口退税进行行政管理的法定职责。税收征管法实施细则第三十八条第三款规定，税务机关应当加强对纳税人出口退税的管理，具体管理办法由国家税务总局会同国务院有关部门制定。据此，国家税务总局制定了函调办法，该办法系为了加强出口退税管理，有效防范和打击骗取出口退税而制定，并不违反上位法的规定，也不违背税收征管法的立法精神。上诉人认为函调办法违反了我国立法法第八十条第二款和税收征管法第六十六条第二款的规定，不应予以适用的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。
根据宁海县国税局提供的证据材料，应当认定以下事实：2013年6月18日，宁海县国税局经检查发现上诉人企业存在委托加工数量与原材料购进数量严重不匹配、原材料采购数量与产品销售数量严重不匹配、出口售价与原材料成本不匹配等疑点，认为上诉人涉嫌取得虚开增值税专用发票等问题。2013年7月15日，上诉人向宁海县国税局提出出口退税申请。因宁海县国税局认为上诉人企业存在上述疑点，故要求上诉人填报《外贸企业出口业务自查表》。2013年8月30日，上诉人向宁海县国税局提供了自查表及有关资料。宁海县国税局对自查表分析核查后，认为不能排除明显疑点，于2013年9月5日至9月25日期间先后向上诉人出口货物供货企业所在地县级以上税务机关发函11份进行调查。2013年9月至11月，宁海县国税局陆续收到上述税务机关的11份复函，其中5家正常业务、6家异常业务。宁海县国税局继续对异常业务进行调查核实。2014年4月17日、7月15日、9月8日，上诉人向宁海县国税局提交了3份2013年度自查报告，自述涉及响水双福纺织原料有限公司、响水惠民纺织有限公司的进项退税不符合退税要求，愿意放弃相应进项退税抵扣。2014年11月10日、12月8日，宁海县国税局收到响水县国家税务局关于响水双福纺织原料有限公司、响水惠民纺织有限公司核查情况的2份复函（第二次复函），显示该2家供货企业属于正常业务。至2014年12月底，宁海县国税局收到的复函显示上诉人的供货企业有7家正常业务、4家异常业务。2015年2月17日，因认为上诉人疑点无法排除，宁海县国税局税源管理三科将上诉人有关疑点材料移送宁海县国税局稽查局。2015年2月25日，宁海县国税局稽查局对上诉人涉嫌税收违法行为进行立案查处。后宁海县国税局将该案移送宁波市国税局稽查局稽查。现该案仍在宁波市国税局稽查局稽查过程中。根据以上事实可以认定，宁海县国税局从2013年6月18日发现疑点开始，采取了一系列行为，包括要求上诉人提交自查表、核查自查表、发函调查，到2013年12月收到第一轮复函后要求企业提供自查报告、继续进行疑点排查，再到2014年12月收到第二轮复函进一步进行疑点排查，最后到2015年2月25日认为疑点无法排除后移送稽查。经审查，宁海县国税局采取的上述一系列行为符合函调办法第五条第（二）项、第（四）项、第六条、第十五条第（三）项第6目、第（四）项第2目的规定。故上诉人认为宁海县国税局作出的暂缓出口退税行为认定事实不清，适用法律错误的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。各方当事人对被诉行政复议决定的合法性均不持异议，经审查，本院予以确认。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人宁波市瑞麟服饰有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 俞朝凤
审判员 秦 峰
审判员 孙 雪
二〇一七年五月三十一日
书记员 袁丹蓉