陕西省咸阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）陕04行终72号
上诉人（原审原告）：杨高强，男，1967年9月29日生，汉族，住咸阳市秦都区，村民。
上诉人（原审原告）：杨厚强，男，1970年3月31日生，汉族，住咸阳市秦都区，村民。
上诉人（原审原告）：杨腾飞，男，1986年11月24日生，汉族，住咸阳秦都区，村民。
上诉人（原审原告）：杨民利，男，1964年9月21日生，汉族，住咸阳市秦都区，村民。
上诉人（原审原告）：孙宏章，男，1961年2月24日生，汉族，住咸阳市秦都区，村民。
上诉人（原审原告）：杨靖欣，男，1964年5月17日生，汉族，住咸阳市秦都区，村民。
上诉人[原审原告杨稳社（已去世）之妻]：曹小荣，女，1963年7月11日生，汉族，住咸阳市秦都区，村民。
上诉人（原审原告）：杨卫斌，男，1983年1月12日生，汉族，住秦都区，村民。
上诉人（原审原告）：赵联厂，男，1969年1月11日生，汉族，住咸阳市秦都区，村民。
上诉人（原审原告）：杨炳社，男，1961年3月21日生，汉族，住咸阳市秦都区，村民。
上诉人（原审原告）：董功院，男，1969年6月26日生，汉族，住咸阳市秦都区，村民。
委托代理人：张天增，天津益农律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：咸阳市发展和改革委员会。
法定代表人：李忠平，主任。
委托代理人：张攀峰，陕西卓勋律师事务所律师。
委托代理人：张根朝，陕西卓勋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：陕西省发展和改革委员会。
法定代表人：方玮峰，主任。
委托代理人：沈亚龙，陕西省发展和改革委员会政策法规处主任科员。
委托代理人：应天雷，陕西洪振（北京）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：咸阳市城市建设投资控股集团有限公司。
法定代表人：李立战，公司董事长。
委托代理人：张蓓，该公司职员。
委托代理人：张胜利，陕西世创律师事务所律师。
上诉人杨高强等十一人因与被上诉人咸阳市发展和改革委员会、上诉人陕西省发展和改革委员会及原审第三人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司行政管理纠纷一案，不服陕西省三原县人民法院（2015）三行初字第00016号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，开庭进行了审理，上诉人除杨腾飞、杨靖欣、曹小荣及杨卫斌未出庭外，其余上诉人杨高强等7人及其委托代理人张天增，被上诉人市咸阳市发展和改革委员会出庭负责人ＸＸ、委托代理人张攀峰、张根朝，被上诉人陕西省发展和改革委员会委托代理人沈亚龙、应天雷，被上诉人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司委托代理人张蓓、张胜利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审确认以下案件事实：2009年4月22日，第三人咸阳市城市建设投资有限公司依据咸阳市委、咸阳市人民政府咸字（2008）38号《关于进一步加快旧城改造工作的意见》文件，向第一被告咸阳市发展和改革委员会报送了“关于咸阳市东陈阳寨城中村改造建设项目立项的报告”和东陈阳寨城中村改造建设项目建议书。2009年5月4日，第一被告经研究后对第三人作出咸发改（2009）257号关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复。事后，第三人委托中联西北工程设计研究院研究并编制了《咸阳市东陈杨寨改造项目可行性研究报告》，并于2009年5月25日向第一被告咸阳市发展和改革委员会报送了《关于呈报咸阳市东陈杨寨城中村改造建设<项目可行性研究报告>报告》，第一被告经研究后，对第三人作出咸发改（2009）359号关于东陈杨寨城中村改造项目可研报告的批复。后原告得知257号、359号批复后不服，分别申请行政复议。2011年7月26日，第二被告陕西省发展和改革委员会分别作出了陕发改行复字（2011）第12、14号行政复议决定书，维持了第一被告作出的《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》和《关于东陈杨寨城中村改造项目可研报告的批复》。2011年7月30日，原告收到该两份行政复议决定书。2011年8月10日，原告向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状。2015年6月9日，咸阳市秦都区人民法院立案受理。咸阳市中级人民法院于2015年7月13日以（2015）咸中行他字第00015号行政裁定书指定案件由三原县人民法院管辖。原告请求：1、撤销第一被告咸阳市发展和改革委员会作出的咸发改（2009）257号、359号《关于东陈杨寨城中村改造项目建议书的批复》、《关于东陈杨寨城中村改造项目可研报告的批复》；2、撤销第二被告陕西省发展和改革委员会作出的陕发改行复字（2011）第12、14号行政复议决定书；3、诉讼费由被告承担。
原审三原县人民法院受理后，已对原告请求撤销咸发改（2009）257号及陕发改行复字（2011）第12号行政复议决定书一案，作出（2015）三行初字第00017号行政判决书，依法驳回原告的诉讼请求。后原告不服提起上诉，经咸阳市中级人民法院审理，维持原判驳回上诉。
原审法院认为，关于两被告及第三人提出原告起诉超法定起诉期限一节，经查359号批复行为是2009年5月25日作出，原告于2011年5月30日向第二被告申请行政复议，第二被告于2011年7月26日作出行政复议决定书，原告于2011年7月30日收到行政复议决定书，并在2011年8月10日向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状，依据原《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。原告起诉并未超法定起诉期限，两被告和第三人有关原告起诉超法定起诉期限的主张本院不予支持；两被告及第三人认为359号批复是抽象行政行为，原告不具备诉讼主体资格一节，本院认为因该批复范围包括原告的宅基地和享有所有权的房屋，与原告存在法律上的利害关系，因此原告具备该案诉讼主体资格；原告提出被告作出359号批复违反法定许可程序，没有依法保障原告的陈述、申辩和听证的权利一节，因该批复项目属于非行政许可审批项目，咸阳市相关部门对于该项目也进行了网上公示及通告，故不违反《行政许可法》相关规定；关于原告提出东陈杨寨旧城改造项目是项目建设单位自筹资金和银行贷款，应实行核准制，不应实行审批制一节，根据被告及第三人出示的第三人营业执照类型为一人有限责任公司（国有独资）。咸阳市人民政府咸政发（2000）11号关于成立咸阳市城市建设投资公司的通知内容：咸阳市城市建设投资公司行使市政府授权的城市基础设施项目申请银行贷款及其统借统还职能。咸阳市人民政府咸政函（2011）95号关于将咸阳市城市建设投资有限公司变更为咸阳市城市建设投资控股集团有限公司的通知内容：变更后的咸阳市城市建设投资控股集团有限公司承担咸阳市城市建设投资有限公司的全部债权债务和人员安置。市国资委代表市政府履行出资人职责。上述文件能够证明该项目应属政府出资的投资项目审批，故应实行审批制。参照国办发（2007）64号文件及陕政办发（2008）1号文件，实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城市规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。被告在作出359号批复之前已就相关项目建议书进行了批复（咸发改（2009）257号），完成了前置程序文件的审批，符合上述规定，程序合法，适用法律正确；被诉复议机关所作复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。因此，应依法驳回原告的诉讼请求。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告的诉讼请求。诉讼费50元由原告负担。
上诉人杨高强等11人上诉称，1、原审第三人虽是国有独资公司，但其属于企业法人，其主持的东陈杨寨旧城建造项目资金来源企业自筹和银行贷款，不是政府投资（出资）建设项目，该项目审批应实行核准制，一审认定实行审批制错误。2、被上诉人咸阳市发展和改革委员会所作的批复属于行政许可类批准行为，一审认定属于非行政许可类行为错误，且该批复未听取被征地拆迁户和被安置居民及利害关系人的意见和建议，违反《行政许可法》规定，程序违法，侵害了上诉人合法权益。3、被诉批复与其前作出的批复有关项目建设内容不一，且涉案土地没有用于建设拆迁安置房，应认定该批复违法。4、陕政发[2004]50号及陕政办发[2008]1号文件非法律法规，原审适用该文件系适用法律错误。故请求撤销原判、撤销咸阳市发展和改革委员会作出的咸发改[2009]359号《关于东陈杨寨城中村改造项目可研报告的批复》及陕西省发展和改革委员会作出的陕发改行复字（2011）第14号行政复议决定书，一、二审费用由被上诉人承担。
被上诉人咸阳市发展和改革委员会答辩称，原审依据咸阳市城市建设投资控股集团有限公司的营业执照及其他相关文件，确认该案的投资项目属政府出资的投资项目审批，应实行审批制，事实清楚，程序合法。根据行政法规及规范性文件，上诉人认为本案应实行核准制错误。原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
被上诉人陕西省发展和发票委员会答辩称，1、东陈杨寨旧城改造项目属于政府出资的投资项目，依法应实行审批制，咸阳市发展和改革委员会作出的被诉批复属于政府出资的投资项目审批程序，不属于行政许可行为，依法不应予以撤销。2、本案所诉的行政复议决定程序合法，不应予以撤销。3、本案所诉的咸阳市发展和改革委员会批复是内部行政审批程序，对上诉人的相关权利义务不产生实际影响，依法应驳回起诉。4、上诉人超过法定起诉期限，应裁定驳回其起诉。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉。
被上诉人咸阳市城市建设投资控股集团有限公司答辩称，原审认定陈杨寨城中村改造项目属于政府出资的投资项目，应当适用审批制正确。被上诉人咸阳市发展和改革委员会作出的关于陈杨寨城中村项目改造可研报告的批复是非行政许可审批符合法律规定，再则，原判适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，咸阳市发展和改革委员会于2009年5月25日作出所诉批复，陕西省发展和改革委员会于2011年7月26日作出行政复议决定书，上诉人于2011年7月30日收到行政复议决定书，并在2011年8月10日向咸阳市秦都区人民法院邮寄行政起诉状，故上诉人起诉并未超法定起诉期限。本案所诉的批复涉及上诉人的宅基地和享有所有权的房屋，该批复行为与上诉人有法律上的利害关系，其具备原告诉讼主体资格。根据本院已生效的（2016）陕04行终71号及（2016）陕04行终73号行政判决书中确认的事实，东陈杨寨旧城改造项目属于政府出资的投资项目，应实行审批制。参照国办发（2007）64号文件及陕政办发（2008）1号文件，实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城市规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。被上诉人咸阳市发展和改革委员会在作出359号批复之前已就相关项目建议书进行了批复（咸发改（2009）257号），完成了前置程序文件的审批，符合上述规定，程序合法，适用法律正确；被诉复议机关所作复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上，上诉人上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回，原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘宏刚
审判员 周昌柱
审判员 李为纲
二〇一七年九月四日
书记员 常丹阳