广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）钦行终字第15号
上诉人（一审第三人）庞洪，男，1965年8月4日出生，汉族，广西浦北县人，居民。
上诉人（一审第三人）冯家明，男，1975年1月7日出生，汉族，广西浦北县人，居民。
上诉人（一审第三人）梁彬，男，1967年10月5日出生，汉族，广西浦北县人，居民。
冯家明、梁彬的共同委托代理人庞洪，男，1965年8月4日出生，汉族，广西浦北县人，居民。
被上诉人（一审原告）浦北县六硍镇横岭村民委员会横岭村民小组。
诉讼代表人黄鹤松，组长。
委托代理人钟德锋，浦北县大成镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）浦北县人民政府。
法定代表人韦业葵，代县长。
委托代理人吴济烈，浦北县国土资源局干部。
委托代理人梁民，浦北县法制办公室干部。
上诉人庞洪、冯家明、梁彬（以下称庞洪等3人）因土地权属行政受理，不服浦北县人民法院（2013）浦行初字第26号行政判决，于2014年1月26日向本院提起上诉一案。本院于2014年1月27日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年2月27日公开开庭审理了本案。上诉人庞洪，被上诉人浦北县六硍镇横岭村民委员会横岭村民小组（以下简称横岭村民小组）的诉讼代表人黄鹤松与委托代理人钟德锋，被上诉人浦北县人民政府（以下简称县政府）的委托代理人吴济烈、梁民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院的判决查明，横岭村民小组于2011年4月14日向县政府提交《土地确权申请书》，要求对座落于六硍镇横岭村委会横岭水田三坵及山地一幅的权属进行调处，并提交了1962年横岭生产队的《土地房产所有证》附页等书证，其中该附页第四栏记载“地名为佛堂岭，类别为队山，界至为东至背塘田，南至学校，西至岭顶分水，北至龟儿垌田坎”，最后一栏记载“地名圩背塘，类别为水田，界至为东至台马岭，南至江清地，西至佛堂岭，北至龟儿垌、簸箕冲口”。县政府收到横岭村民小组的申请后于2013年8月5日作出浦政决字（2013）8号《不予受理决定书》（以下简称《不予受理决定书》）。横岭村民小组不服，向钦州市人民政府申请复议，钦州市人民政府复议后维持了县政府的《不予受理决定书》，横岭村民小组仍不服，于2013年10月22日向一审法院起诉，请求撤销县政府的《不予受理决定书》，判令县政府重新作出具体行政行为。本案在审理过程中，经现场勘验，横岭村民小组提供的1962年《土地房产所有证》的第四栏及最后一栏所记载的四至范围包含了争议地。另查明，2007年，县政府颁发浦国用2007第E0016号《国有土地使用证》给原六硍粮食管理所，2009年，县政府对该幅土地进行了处置，公开挂牌出让并颁发了浦国用（2009）第E0003号《国有土地使用证》给庞洪等3人。
一审法院的判决认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”横岭村民小组提供的《土地房产所有证》能证实与本案争议的土地具有关联性，并且对案件的处理结果有直接的利害关系。横岭村民小组申请对争议的土地进行确权，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”和《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《调处条例》）第十九条“当事人对经过依法确定权属后登记核发的权属证书有异议的，可以向登记核发权属证书的人民政府提出重新处理申请。人民政府对于符合本条例第二十条第五项规定的受理条件的，应当受理。根据本条例重新确定权属的，应当注销原权属证书，重新登记核发权属证书。”及第二十条第（一）项“申请人与权属纠纷有直接利害关系”、第（五）项“争议的土地、山林、水利所有权或者使用权未经依法确定权属，或者虽经依法确定权属，但有证据证明已经确定权属确有错误的。”的有关规定，原六硍粮食管理所和庞洪等3人虽然取得了争议土地的《国有土地使用证》凭证，但该凭证属行政登记行为，而不等同于土地所有权的确权行为，况且横岭村民小组也持有与争议地有关联性的1962年的《土地房产所有证》，县政府应当立案处理权属纠纷。因此，横岭村民小组起诉有事实和法律依据，县政府作出的《不予受理决定书》的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目、《最高人民法院关于执行<；；中华人民共和国行政诉讼法>；；若干问题的解释》第六十条第一款的规定，判决：一、撤销县政府作出的《不予受理决定书》；二、责令县政府对本案争议的土地权属进行立案受理。
上诉人庞洪等3人诉称，一审法院无视涉案土地经过转让所发生的法律效果，在法律、法规的适用上概念不清，以偏概全，即横岭村民小组主张土地权属，应当按照《中华人民共和国物权法》的规定，通过民事诉讼，行使物权追回权，而不是由政府重新立案受理。原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》的第二条第一款已明确规定“土地所有权与使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”据此，土地登记肯定包含了土地确权。《调处条例》第十九、第二十条规定的“确定权属”就是指土地登记，这样才能解释得通。庞洪等3人对争议的土地是善意取得，依法应受保护。请求二审法院撤销一审判决，驳回横岭村民小组的诉讼请求。
被上诉人横岭村民小组辩称，争议的土地，横岭村民小组已于1962年“四固定”时取得了所有权，土地来源合法，这有合浦县人民政府颁发的《生产队土地房产所有证》证实。庞洪等3人与县政府的答辩意见理解法律错误。《中华人民共和国物权法》保护的是合法财产，不保护非法财产。庞洪等3人所主张的物权，在取得的过程中已经侵犯了横岭村民小组的合法权益，不受法律保护。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院维持一审判决，驳回庞洪等3人的上诉请求。
被上诉人县政府辩称，土地权属作为物权的一种，依照《中华人民共和国物权法》第十九条、第一百零六条的规定，规定了不动产的异议登记制度及善意取得制度。横岭村民小组没有及时行使异议权，导致土地权属发生了转移，而庞洪等3人属善意取得了争议土地的使用权。同时，横岭村民小组与庞洪等3人是平等主体之间的民事关系，县政府无权处理，立案受理了也不具有可操作性。请求二审法院撤销一审判决，驳回横岭村民小组的诉讼请求。
二审审理期间，庞洪等3人和横岭村民小组均没有符合最高人法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的新证据向本院举证。
经二审审理，本院对一审法院采信《生产队土地房产所有证》作为本案查明事实的根据，确认其合法有效，可作为本案的定案依据。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
综合各方当事人的诉辩主张及查明的事实，本院认为，本案中如何正确理解和适用《中华人民共和国物权法》的相关规定与正确理解和适用《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，是解决本案应该用什么方式及程序来处理本案土地权属争议的关键。横岭村民小组主张争议的土地仍属于村民小组集体所有，而庞洪等3人与县政府均主张争议的土地已属国有，这就是本案争议的实质。而《中华人民共和国物权法》第十九条第一款“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。”规定的前提必须是对具有相同性质的土地权属登记有异议，本案恰恰是登记异议的土地性质是处在尚未确定的状态，对这种土地性质待定的争议就应该适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定来处理本案。由于本案要解决的是如何适用法律、法规来明确县政府是否要立案受理争议土地的问题，庞洪等3人主张对本案土地使用权的善意取得，不影响县政府对争议土地的依法立案受理及调处。
庞洪等3人与横岭村民小组因土地土地使用权登记而引发的土地权属争议，虽然也属平等主体的民事权益争议的范畴，但该民事权益争议不等同于一般的民事权益争议，该民事权益争议在处理程序上必须依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权发生争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”和《调处条例》第十八条第（一）项“同一乡（镇）内发生的个人之间，个人与单位之间的土地、山林权属纠纷，由乡（镇）人民政府调处”的规定，先经过人民政府的调处并经上级人民政府复议后，仍不服的，才能向人民法院起诉。原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土籍字第26号）的第二条第一款是规定“土地所有权与使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”但第二款同时规定“土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。”庞洪等3人在上诉中只引用第一款而忽略第二款，在引用规范性文件上是不完整的。
《调处条例》第十九条规定“当事人经过依法确定权属后登记核发的证书有异议的，可以向登记核发权属证书的人民政府提出重新处理申请。人民政府对于符合本条例第二十条第五项规定的受理条件的，应当受理。根据本条例的规定重新确定权属的，应当注销原权属证书，重新登记核发权属证书。”该条已明确规定，依法确定权属是登记核发证书的前提条件，即登记行为与确权行为是两个不同的概念及两个不同的行政程序，两者是不能混淆的。本案争议的土地虽然县政府于2007年颁发浦国用2007第E0016号《国有土地使用证》给原六硍粮食管理所，但该《国有土地使用证》所登记的土地是如何取得的，土地的来源是否合法，在登记材料里没有反映，仅凭六硍粮食管理所管理使用了该争议的土地，就认定为国有是缺乏事实根据及法律、法规依据的。庞洪等3人将土地权属的确权行为与登记行为混为一谈是不正确的，在理解法律、法规的条文上也是片面的。
综上，庞洪等3人的上诉主张不能成立，本院不予支持。一审判决查明事实清楚，适用法律准确，判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由庞洪、冯家明、梁彬共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 韦乐熙
审判员 黄粹幸
审判员 钟凌意
二〇一四年三月十四日
书记员 黄军杰