河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫01行终543号
上诉人（原审原告）尚海英，女，汉族，1967年5月11日出生，住郑州市。
委托代理人王天成，河南良仁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市公安局须水分局，住所地郑州市中原区中原西路166号。
法定代表人邱明升，局长。
委托代理人史德汛、宋东亮，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）郑州市公安局，住所地郑州市金水区北二七路110号。
法定代表人马义中，局长。
委托代理人齐乐、仲慧，该局工作人员。
上诉人尚海英因诉郑州市公安局须水分局（以下简称须水分局）行政处罚、郑州市公安局行政复议一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2018）豫0105行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审审理查明：原告尚海英等人因拆迁有关事项，长期向相关部门信访反映。2017年10月11日晚22时许，尚海英等人购买前往北京的火车票，在郑州火车站候车。当晚22时30分许被所在住所地辖区办事处及公安工作人员带回至被告办公地点。2017年10月12日，被告以原告不接受基层组织劝阻，故意在十九大召开期间，不按信访程序反映问题，以到北京上访等非正常方式，制造不良社会影响为目的，借故生非，寻衅滋事，作出郑公须（治）行罚决字〔2017〕10273号行政处罚决定书对原告行政拘留十五日；原告不服提起行政复议，郑州市公安局经审查后，于2018年1月31日作出郑公复决字（2018）24号行政复议决定书，维持了须水分局作出的处罚决定。
原审法院认为：原告未按照规定信访程序反映问题，以采取在国家重要政治活动期间前往北京上访的非正常方式，制造不良社会影响的意愿明显。被告须水分局作出的处罚决定及被告郑州市公安局作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告请求撤销不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告尚海英的诉讼请求。
上诉人尚海英不服，上诉称：2017年10月11日，上诉人和本村村民李玉洁、宋喜英、宋新慧一同购买去北京的火车票前往北京旅游，晚22时左右正在候车室候车，被上诉人须水分局数名民警带领身份不明非执法人员共计数十人在候车室找到上诉人等四人，认为上诉人等四人系去北京上访，强行将上诉人等四人挟持带离候车室，将上诉人等四人带至须水分局办公处所，将上诉人等四人隔离开，在单独封闭的室内，几名人员轮番上阵，对上诉人采取暴力（包括侮辱谩骂）、言语恐吓、利诱欺骗（骗取上诉人承认进京上访，在笔录上签字即可放人）、体罚折磨（包括不让吃饭、喝水，不让睡觉）等多种手段，制作成了对上诉人屈打成招的《询问笔录》，认定了上诉人拟去北京上访的事实，继而错误适用法律，以《中华人民共和国治安处罚法》第二十六条第四项为依据，作出对上诉人顶格处罚15日的行政拘留处罚决定（已强制执行完毕）。而被上诉人郑州市公安局的行政复议决定维持须水分局的处罚决定，是放纵违法行为。一审判决错误。错误如下：一、处罚事实不能成立。上诉人等四人确实系去北京旅游，购买了10月11日的火车票，十九大召开的日期是10月18日，还有长达一星期的时间，如果说有点接近，只能是一种巧合。11日晚上诉人四人被强行带到派出所后，对上诉人人身及随身物品进行了搜查，无一份进京上访的材料，只是一些生活必需品，不能认定上诉人是进京上访的。二、《询问笔录》是上诉人在与外界完全隔绝的封闭环境下，须水分局询问人员采用恐吓、谩骂，不让喝水、吃饭、睡觉等体罚折磨手段，在上诉人倍感心理恐惧，已达到不能忍受的底线时，又欺骗说只要按他们打印的，上诉人签字捺印，走个形式，就可以立即放人回家，上诉人抱着信任询问人员的善意，在《询问笔录》签了字，但记录的根本不是上诉人的陈述。上诉人自始不承认是去北京上访，但询问人员不记录。上诉人在询问人员虚假制作的笔录上签字后，却未料被送进了拘留所，被上诉人误导和欺瞒上诉人。三、退一万步讲，就算是上诉人进京上访，没有任何法律、行政法规、规章、规范性文件将公民进京上访规定为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项规定的“寻衅滋事”行为，须水分局滥用职权，恶意错误适用法律，侵害公民合法权益。四、一审判决有法不依，未做到依法公正审判。对于公民信访活动中违法犯罪行为的认定和法律适用，公安部颁布有公通字（2013）25号《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，详尽列举了各种信访活动中的违法行为，上诉人的行为（仅买一车票在候车室候车）很明显不在其中。就算强拉硬靠，上诉人的行为根本未达到依法处罚的程度。须水分局的行为没有法律依据，明显属于不正确执行法律，滥用职权，一审法院应参照公安部的这一规定，公正司法，认定须水分局的处罚行为违法，对二被上诉人的行为一并撤销，维护公民合法权益。但一审法院却官官相护，毫无公正可言。五、须水分局对上诉人的行政处罚程序上亦多处违法，依据治安管理处罚法第三条和行政处罚法第三条及行政诉讼法第七十条之规定，依法应予撤销，一审判决驳回上诉人的诉讼请求明显错误。1.被上诉人在作出处罚决定前未依法通知上诉人，且作出处罚决定和通知上诉人均是同一天同时作出，无先后之分，其作出的两份文书不能证明在处罚决定之前依法通知了上诉人。2.未依法通知上诉人享有的提起行政复议或诉讼的权利，以及提出暂缓执行的申请权。3.未依法通知上诉人家属。4.须水分局认为案件复杂并延长办案期限，作为复杂案件，违反行政处罚法第三十八条第二款“行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，本案处罚决定系由单个负责人决定作出。综上，郑州市公安局须水分局作为国家公安机关，参与非警务活动，沦为地方基层政府打击报复合法公民的工具和帮凶，滥用公安执法权力，恶意错误适用法律，侵害公民合法权益。郑州市公安局包庇护短，未尽行政复议之责。请求：撤销原审错误判决，改判撤销须水分局作出的行政处罚决定和郑州市公安局作出的行政复议决定，由被上诉人承担一二审诉讼费。
被上诉人郑州市公安局须水分局答辩称：1.上诉人笔录、证人证言、车票等证据足以证明上诉人在十九大召开之际，为达到不法目的，采取微信串联、煽动方式，无事生非，寻衅滋事，到北京非访，以达到对地方政府施加压力的目的，其现在改变供述称其去北京旅游，目的是逃避处罚；2.被上诉人在办案期间严格按照法律规定调查取证，不存在恐吓、辱骂等手段，也不存在欺骗签字、按指印，完全是按照其本人供述如实记载；3.《信访条例》对信访程序、条件进行了规范，违法信访应当依法承担法律责任；4.办案程序合法。第一，公安机关对上诉人作出行政处罚之前依法作出行政处罚询问笔录，并由其本人签字确认，上诉人提出处罚告知笔录必须在处罚决定一个工作日前作出没有法律依据，法律只规定了听证需三日前告知；第二，公安行政处罚决定书已告知上诉人行政复议及诉讼权利，暂缓执行不是公安机关必须告知上诉人的法定义务，当事人是否提出暂缓执行是其权利，不是公安机关的告知义务；第三，公安机关对上诉人作出拘留决定后依法通知家属，有拘留通知书为证；第四，公安机关给上诉人延长办案期限是依据治安管理处罚法认为该案情况复杂，需要延长询问查证时间至24小时，可能适用行政拘留处罚，而不是依据行政处罚法，按照特别法优于一般法，应适用治安管理处罚法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人郑州市公安局答辩称：除同意须水分局答辩意见外，另补充称，上诉人不按照信访程序反映问题，以采取在国家重要政治活动期间串联多人前往北京进行上访，其制造不良社会影响的主观意愿明显，上诉人的行为已符合寻衅滋事构成要素，依法应受到处罚。须水分局作出的行政处罚决定事实清楚、适用法律正确，符合法定程序。郑州市公安局依照行政复议法的规定书面审理案件，在法定期限之内作出复议决定，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为，《信访条例》第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；（三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。”本案中，2017年10月11日晚上22时30分许，上诉人尚海英等人不听办事处人员劝阻，购买赴京的火车票，并已在郑州火车站内候车，以反映拆迁等问题为由，恶意串联煽动，故意在中国共产党第十九次全国代表大会盛大召开前夕，全国乃至全世界人民高度关注北京，也系维稳的特殊敏感时期，不按信访程序反映问题，采取赴京越级信访等方式，以达到给地方办事处及相关部门施加压力、制造不良社会影响为目的，借故生非，寻衅滋事，违反了上述法律法规规定。被上诉人郑州市公安局须水分局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第四项之规定，以寻衅滋事对上诉人行政拘留十五日，并无明显不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人尚海英承担。
本判决为终审判决。
审判长 胡 涛
审判员 侯 贇
审判员 魏丽平
二〇一八年八月二十三日
书记员 马 芮
附录法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。