云南省楚雄彝族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云23行终4号
上诉人（原审被告）双柏县人民政府，住所地：双柏县东兴路口。
法定代表人梁文林，县长。
委托代理人杨光林，双柏县国土资源局副局长。
委托代理人杨云稳，云南新瑞律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）尹以君，女，1979年12月20日生，住楚雄市。
委托代理人ＸＸ（系尹以君之夫），男，1973年12月22日生，住址同上。
委托代理人谭阳，云南兴彝律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）双柏县妥甸镇东城社区居委会下村居民小组。
负责人李中会，小组长。
委托代理人李胤辰、毛军培，云南滇中律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）李保新，男，1955年8月26日生，住双柏县。
被上诉人（原审第三人）中国工商银行股份有限公司楚雄分行，住所地：楚雄市北浦路175号。统一社会信用代码：
91532300431846112F。
负责人罗涛，行长。
委托代理人善淙敏，该分行信贷与投资管理部副经理。
委托代理人周富，云南荣楚律师事务所律师。
上诉人双柏县人民政府（以下简称双柏县政府）、尹以君与被上诉人双柏县妥甸镇东城社区居委会下村居民小组(以下简称下村居民小组)、李保新、中国工商银行股份有限公司楚雄分行(以下简称工商银行楚雄分行)因土地行政登记一案，不服楚雄市人民法院（2016）云2301行初34号行政判决，向本院提起上诉，本院于2017年2月3日立案后依法组成合议庭，于2月22日公开开庭进行了审理。上诉人双柏县政府的委托代理人杨光林、杨云稳，上诉人尹以君及其委托代理人ＸＸ、谭阳，被上诉人下村居民小组的负责人李中会及其委托代理人李胤辰、毛军培，被上诉人李保新及其工商银行楚雄分行的委托代理人善淙敏、周富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定的法律事实，原告下村居民小组原名称为双柏县妥甸镇妥甸办事处下村村民小组，第三人李保新系原告的村民。原工商银行双柏县支行系由第三人工商银行楚雄分行设立。1997年10月，经被告批准，原工商银行双柏县支行以出让方式取得位于双柏县城兴贸路的265.6m2国有土地使用权。地籍调查表上记载土地使用者双柏县工商银行综合楼，土地座落兴贸路，土地权属性质国有土地出让，宗地四至与登记审批表一致，批准用途、实际用途为综合商业用地，使用期限2037年10月30日止。在邻宗地指界人处有双柏县工商行政管理局的签章，权属调查记事及调查员意见栏填写有“该宗地于1997年10月签订《出让合同》，权属界限合法，面积准确”的内容，界址调查员姓名、调查员签名、审核人签章处签名为李育才，该份调查表上的落款日期均为2000年7月27日。土地登记审批表记载的土地座落、权属性质、使用期限与地籍调查表记载一致，同时记载以下内容:土地使用者双柏县工商银行，独自使用面积265.6m2，房产权属工行所有，东至工商局农贸市场后墙为界，南连妥甸下村集体综合楼，西临兴贸路，北至李保新户墙脚为界。2000年7月27日在该表初审意见栏填写了“该宗地于1997年10月经县政府批准出让，并与土地局签订《出让合同》”的内容，无审查人签名。同日，双柏县国土资源局在国有土地使用证填证机关一栏加盖公章。2000年12月26日，双柏县国土资源局在土地登记审批表审核意见栏签署同意发证的意见，被告在发证机关审核意见栏加盖公章，未签署负责人及日期。2000年7月，被告为原工商银行双柏县支行颁发了双国用(2000)字第0102号国有土地使用证，该证记载:土地使用者双柏工商银行综合楼，座落县城兴贸路，用途商业，使用权类型国土出让，终止日期2037年10月30日，使用权面积265.6m2，四至界限与土地登记审批表记载一致。原工商银行双柏县支行于2000年9月撤销，对综合楼的国有土地使用权及地上房屋[产权证号字第(2000)0000312号]进行处置。2003年5月30日，第三人尹以君以76万元的价格竞买了该资产。同年8月5日，尹以君申请对上述土地使用权办理变更登记，并向登记部门提交了房产买卖合同、身份证复印件、国有土地使用证等材料，次日，双柏县国土资源局在国有土地使用证填证机关一栏加盖公章。2003年8月，被告为尹以君颁发双国用(2003)字第0296号国有土地使用证[该证记载的内容除土地权利人外与双国用(2000)字第0102号国有土地使用证记载的内容一致]，并注销了双国用(2000)字第0102号国有土地使用证。2003年9月9日，双柏县国土资源局、被告在土地登记审批表上签署同意发证的意见。
原审另查明，第三人李保新户于1990年12月取得位于原告居民小组地名为杨家田的125m2耕地用于建房，用地四至为东至施家坝，西至菖蒲坝，南至路，北至杨树全家交界，用地期限为长期。第三人李保新户申请建盖的上述房屋于1992年12月建盖完毕，至今未进行过翻建。同时查明，1993年2月15日，被告发出《关于规划开发经济贸易和住宅小区的通知》，明确开发建设县工商局至小团山之间连片土地作为经济贸易和住宅小区。同年2月20日，原双柏县土地开发服务公司向原双柏县土地管理局提交《关于规划开发经济贸易和住宅小区征用下村集体土地的申请报告》，计划第一期征用原告集体承包耕地61.995亩作为经济贸易和住宅小区建设用地。2月25日，原双柏县土地管理局以双土字(1993)6号文件向原楚雄州土地管理局上报《关于土地开发服务公司开发经济贸易和住宅小区征用下村合作社耕地的报告》。7月21日，原楚雄州土地管理局以楚土建字(1993)第83号文件批转了原云南省土地管理局云土复(1993)建字103号批复，同意原双柏县土地开发服务公司统征原告集体土地61.995亩进行开发。
原审认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”。本案为涉及不动产的案件，从被告2000年7月颁发双国用(2000)字第0102号国有土地使用证至今未超过20年，原告的起诉在起诉期限内。《土地登记规则》第六条规定“土地登记依照下列程序进行:(一)土地登记申请;(二)地籍调查;(三)权属审核;(四)注册登记;(五)颁发或者更换土地证书。”第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料:(一)土地登记申请书;(二)单位、法定代表人证明、个人身份证明或者户籍证明;(三)土地权属来源证明;(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”，第十四条第一款规定：“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。”，第十五条第一款规定：“经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。”。根据上述规定，本案中，被告颁发双国用(2000)字第0102号国有土地使用证时，仅有地籍调查表、土地登记审批表，无土地登记申请书、单位及法定代表人证明、土地权属来源证明等材料，地籍调查表未记载宗地面积，该表上工作人员仅有李育才的签名，无相关部门签章，对宗地四至的描述为与登记审批表一致，该表落款日期与双柏县国土资源局在国有土地使用证填证机关一栏加盖公章的日期为同一日，被告颁发双国用(2000)字第0102号国有土地使用证事实不清、证据不足、违反法定程序，应依法予以撤销，因该证已于2003年8月被注销，不具有可撤销内容，故本院依法确认其违法。被告颁发双国用(2003)字第0296号国有土地使用证系以双国用(2000)字第0102号国有土地使用证为基础，同时在颁证过程中存在先颁证后审批行为。因被告颁发双国用(2003)字第0296号国有土地使用证的基础违法，且存在违反法定程序的情形，对该证本院依法予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第七十四条第二款第(一)项、第七十条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条、第二十六条之规定判决:一、确认被告双柏县人民政府于2000年7月颁发的双国用(2000)字第0102号国有土地使用证违法;二、撤销被告双柏县人民政府于2003年8月颁发的双国用(2003)字第0296号国有土地使用证。案件受理费50元，由被告双柏县人民政府负担(未交)。
上诉人双柏县政府不服提出上诉，请求:依法撤销原判，改判驳回下村居民小组的起诉。事实和理由:一、人民法院应该驳回被上诉人下村居民小组的起诉。2016年3月2日下村居民小组已提起行政诉讼，请求法院撤销双柏县政府颁发的双国用(2003)字第0296号国有土地使用证，后又提出撤诉申请，原审法院裁定准许下村居民小组撤回起诉。2016年6月27日，下村居民小组又以同一事实和理由向法院重新起诉，违反了《最高人民法院〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条第一款“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”的规定；二、下村居民小组不具备行政诉讼原告主体资格。本案下村居民小组不是本案行政行为的相对人，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，下村居民小组无权提起本案行政诉讼，而双柏县政府登记办证处置的是国有土地，没有处置下村居民小组的集体土地。下村居民小组没有提交证据证明双柏县政府擅自将原告的1.3m宽的土地出让给他人，下村居民小组的起诉没有事实依据。《村民委员会组织法》规定:涉及村民利益的重要事项，需提请村民讨论决定。本案下村居民小组未出具任何民主议事的证据材料，证明本案诉讼是下村村民小组村民的集体意志，下村居民小组不具备本案行政诉讼的主体资格；三、双国用(2003)字第0296号国有土地使用证不应当被撤销。李保新的农村建房用地与原双柏县工商银行国有用地之间，没有属于下村居民小组所有的1.3m宽的集体土地，李保新农村建房用地东侧的土地已于1993年2月被双柏县土地开发服务公司统一征收为国有土地。双柏县政府颁发双国用(2000)字第0102号国有土地使用证的行政行为合法。本案经过一审法庭调查审理，上诉人提交的证据经质证全部采信，这些证据充分证明诉争的土地，在1993年2月已被征收为国有土地，据此颁发的双国用(2000)字第0102号国有土地使用证的行政行为合法，虽然颁证程序有轻微违法，但实体上并未损害下村居民小组的权益，在此基础上，2003年8月为尹以君颁发双国用(2003)字第0296号国有土地使用证也合法。在原双柏县工商银行资产处置中，尹以君竞价购得国有土地使用权，双柏县政府进行变更登记，没有损害下村居民小组的权益；四、一审判决事实不清，适用法律不当。本案经过审理，双柏县政府依法举证，经过质证，一审采信了双柏县政府提交的全部证据，但却认定双柏县政府颁发双国用(2003)字第0296号国有土地使用证程序违法，予以撤销，与《行政诉讼法》第七十四条第二款第(二)项的规定不相符，侵害了尹以君的合法权益。
上诉人尹以君不服提出上诉，请求：一、撤销一审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；二、本案上诉费由被上诉人承担。主要事实与理由:一、一审遗漏认定事实，致使判决不当。原审法院在证据评判中，采信了双柏县政府提交的1993年对被上诉人依法征地61.99亩中，包含诉争的1.3m宽的通道土地的全部证据材料，却未在认定事实部分予以确认，致使判决不当；二、本案诉讼已超过法定起诉期限，原审法院不应当支持下村居民小组的诉求。本案诉争土地于1993年已由集体土地变更为国有土地，下村居民小组自1993年与双柏县土地开发服务公司订立征收妥甸下村合作社集体土地协议书时，就应当知道该征地行为的事实，且村小组安排包含原审第三人李保新户在内的被征地村民领取征地补偿款等一系列行为，都是其明知的具体体现。依据《行政诉讼法》的司法解释第四十二条规定，“......。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年人民法院不予受理。”。下村居民小组的起诉已超过起诉期限，一审法院不应当支持其诉讼请求；三、原审法院直接判处撤销上诉人持有的国有土地使用证，侵害了上诉人的权益，不利于定分止争。上诉人系善意第三人，支付76万元的价款有偿竞买取得包含诉争宽1.3m通道在内共265.6m2的国有土地使用权，并依法申领国有土地使用证。自2003年起，上诉人在该土地上投入大量的人力、物力、财力，目前经营管理初具规模，正期待产生经济效益，原审法院粗暴简单地判决撤销上诉人持有的国有土地使用证，严重损害上诉人的合法权益。上诉人作为行政相对人，无从得知原双柏县工商银行的权证是否存在瑕疵，更无从得知双柏县政府办证的内部审查流程，原审法院这一简单判处严重损害了上诉人的信赖利益。
被上诉人下村居民小组答辩称，一、双柏县政府陈述的第一点事实和理由无事实和法律依据，人民法院受理本案符合法律规定。1、下村居民小组的起诉符合新《行政诉讼法》及司法解释相关规定，人民法院应当受理；2、下村居民小组在向一审法院释明漏列诉讼请求及当事人的情况下申请撤诉，在列齐诉讼请求、当事人，变更、完善事实与理由后重新起诉，两次诉讼列明的诉讼请求、事实与理由不一样，不存在重复起诉的情形；二、双柏县政府陈述的第二点事实和理由无事实依据，下村居民小组具备行政诉讼原告资格。1、从下村居民小组及双柏县政府在一审中提交的证据材料可知，本案争议的土地性质为集体土地，土地的所有权人为下村居民小组，经过本村村民李维海承包，后与第三人李保新交换，李保新在争议的土地上建盖房屋，本案争议的土地从未被征收，双柏县政府在没有查明客观事实、在没有经过合法程序征收的情况下，将争议的集体土地变为国有土地，为他人颁发国有土地使用证，侵犯了下村居民小组的合法权益，下村居民小组是适格的行政相对人；2、双柏县政府引用《村民委员会组织法》的相关条款(第二十四条)所适用的情形与本案客观情况不一致，本案的情况并不适用该规定，双柏县政府引用的法律依据错误；三、双柏县政府陈述的第三点事实和理由无事实及法律依据，双国用(2003)字第0296号国有土地使用证违法，应当被撤销。双柏县政府在颁证过程中，没有认真调查实地情况，违反法定程序，颁发的双国用(2000)字第0102号及双国用(2003)字第0296号国有土地使用证均违法；四、双柏县政府陈述的第四点事实和理由无相关事实及法律依据，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。双柏县政府在征收土地时，没有认真、仔细地查明客观情况，没有按照《土地登记规则》的相关规定进行土地登记，其颁发的双国用(2000)字第0102号国有土地使用证事实不清、证据不足、违反法定程序，应属违法，而双国用(2003)字第0296号国有土地使用证系以双国用(2000)字第0102号国有土地使用证为基础，所以双国用(2003)字第0296号国有土地使用证亦属违法，应予以撤销。
被上诉人李保新答辩称，诉争1.3m宽的土地没有被双柏县政府征收过,现仍然是集体土地，一审判决合情合理。
被上诉人工商银行楚雄分行答辩称，同意上诉人尹以君及双柏县政府的意见。诉争土地是工商银行楚雄分行通过合法程序取得的国有土地，并通过合法程序转让给尹以君，并不是下村居民小组和李保新的土地，根据2006年最高人民法院的复函，居民小组应当由三分之二以上的村民成员通过方能提起诉讼，本案下村居民小组起诉程序不合法。
上诉人尹以君答辩称，同意双柏县政府的上诉及工商银行楚雄分行的答辩意见，一审审理程序违法，下村居民小组存在重复起诉且不具备起诉资格，诉争土地自1993年以来就是国有土地，一审判决侵害了尹以君的合法权益。
上诉人双柏县政府答辩称，同意上诉人尹以君的上诉意见。从一审提交的第三组证据中，省、州、县三级国土部门的文件，以及征地协议书等证据,说明土地被统一征收，诉争1.3m宽的土地在被征收的61.995亩范围内,不存在没有被征收的问题。
二审中，下村居民小组提交了会议记录原件，欲证明其在召开党小组及议事小组会议后才提起本案诉讼，起诉程序合法。经质证，双柏县政府认为，下村居民小组提交的会议记录的真实性、关联性、合法性不予认可，认为是起诉后形成，不能证明其起诉程序合法；尹以君同意双柏县政府的质证意见；李保新对会议记录无异议。
二审中，本院调取了李保新的双集用（99）字第0675号集体土地使用证。经质证，双柏县政府认为，集体土地使用证的真实性、关联性、合法性予以认可；上诉人尹以君同意双柏县政府的质证意见。
本院认为，下村居民小组提交的会议记录虽具备真实性、关联性，但其一审未提交，不能证明是起诉前形成，不予采信；李保新持有的双集用（99）字第0675号集体土地使用证各方当事人均无异议，本院予以采信。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。
本院根据一、二审认定的证据另查明以下事实：1993年2月，原双柏县妥甸办事处下村合作社（现下村居民小组）与双柏县土地开发服务公司签订征用下村合作社集体土地协议书。该协议书的主要内容为：一、经双方按《云南省土地管理实施办法》有关规定，下村合作社同意按规定征用集体土地61.995亩，其中征用集体承包耕地42.001亩，菜地12.728亩，沟渠7.266亩；二、被征地土地补偿费按政策规定测算进行补偿，包括土地补偿费、安置补助费；三、青苗补助费；附属物补偿费及其他补偿费。双方均在该协议上签字。相关村民也领取青苗补偿费。1999年9月24日，李保新申请领取双集用（99）字第0675号集体土地使用证，四至为：东至住房后墙外墙皮为界，相邻杨树全户，南至住房墙外墙皮为界，西至住房阳台外皮为界，北至住房墙外墙皮为界。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，具备原告资格。下村居民小组属于其他组织，其可以自己的名义提起诉讼。但根据一审认定、二审审查核实的证据，结合现场勘查情况等，诉争1.3m宽的通道土地已被征收为国有土地并对下村居民小组及村民予以补偿，该土地于2000年被登记在双国用（2000）字第0102号国有土地使用证上，后又变更登记在双国用（2003）字第0296号国有土地使用证上。故下村居民小组与上述国有土地使用权证的颁证行为之间没有利害关系，其起诉不符合法律规定，一审受理并作出判决不当，应当驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销楚雄市人民法院（2016）云2301行初34号行政判决；
二、驳回双柏县妥甸镇东城社区居委会下村居民小组的起诉。
一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，合计150元，退还双柏县妥甸镇东城社区居委会下村居民小组50元，退还双柏县人民政府50元，退还尹以君50元。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘 芳
审判员 杨 洁
审判员 沈黎芸
二〇一七年三月二十三日
书记员 苏正生