贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔23行初70号
原告肖德会，女，1951年4月15日生，汉族，贵州省兴仁县人，农民，住贵州省兴仁县。
委托代理人陈科华，女，1958年5月2日生，汉族，贵州兴仁县人，住兴仁县。代理权限：一般授权。
被告兴仁县人民政府，住所地：兴仁县城关镇民主路2号。
法定代表人方先红，县长。
出庭负责人王长贵，副县长。
委托代理人刘成林，兴仁县人民政府法制办公室工作人员。代理权限：一般授权。
被告黔西南布依族苗族自治州人民政府，住所地：兴义市沙井街22号。
法定代表人杨永英，州长。
委托代理人杨开龙，黔西南布依族苗族自治州人民政府行政复议办公室应诉科科长。代理权限：一般授权。
委托代理人闵方岚，黔西南布依族苗族自治州人民政府行政复议办公室调查听证科科长。代理权限：一般授权。
第三人肖德益，男，1946年6月15日生，汉族，贵州省兴仁县人，农民，住贵州省兴仁县。系原告之兄。原告肖德会与被告兴仁县人民政府、黔西南布依族苗族自治州人民政府（以下简称“州政府”）、第三人肖德益土地行政确认一案，于2016年10月21日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，由审判员陈颜虹担任审判长，审判员谭晓红主审、审判员吴俊参加评议，于2016年11月30日公开开庭审理了本案。原告肖德会及其一般授权委托代理人陈科华，被告兴仁县人民政府出庭负责人副县长王长贵、一般授权委托代理人刘成林，被告州政府之一般授权委托代理人杨开龙、闵方岚到庭参加诉讼。第三人肖德益未出庭。
经申请人肖徳会向兴仁县人民政府递交土地使用权申请，被告兴仁县人民政府于2016年8月3日作出仁府行处字〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土地权属争议的处理决定书》，认定：本案不属于土地权属争议案件，决定：驳回申请人的土地权属申请。肖徳会对此决定不服，向州政府申请行政复议。2016年9月26日，州政府作出州府行复决字〔2016〕第76号《行政复议决定》，维持上述处理决定。
原告肖德会诉称，原告与第三人因自留地权属产生纠纷为时已久，原告2012年向被告申请确权，被告要么不作为，要么乱作为。直至2013年7月才作出仁府行处字〔2013〕12号处理决定。但该决定却以本案不属于土地权属争议为由，驳回原告诉讼请求。事实上，第三人自始不认可其占有原告自留地，由此，因土地使用权属存在明显争端故亟待依法行政确权。然而，被告作为权利机关，却不履行法定职责而釆取直接或变相规避法律的行政不作为。且还找出本案属于“土地承包经营权纠纷”的幌子来逃避责任。此违法行为在被人民法院判决纠正后，被告不思已过而按照法院判决明示意见重新作出具体行政行为，相反，却在三年来不断地再度寻找某种“连接点”竭力实施法律规避而行政乱作为和不作为。直至作出本案讼争的处理决定。虽然其外衣不断变换，但其本质难改。归结起来，依然是以行政不作为。现请求：1、判决撤销被告作出的仁府行处字〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土权属争议的处理决定书》；2、判决被告履行法定职责，依法重新作出合法的土地使用权属份额行政确权决定之具体行政行为。
原告肖德会在法定举证时限内提交的证据材料：
第一组证据：原告身份证复印件。
拟证明：原告的主体适格。
第二组证据：兴仁县人民政府作出的仁府行处字〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土权属争议的处理决定书》及州政府作出的州府行复决字〔2016〕第76号《行政复议决定》。
拟证明：原告对该两份决定书的结果不服，系本案讼争行政处理决定和复议决定。
第三组证据：原告所在村集体村民出具的证明。
拟证明：原告兴仁县××乡红井田有土地。
第四组证据：兴仁县人民法院作出的（2013）仁行初字第16号《行政判决书》及州法院作出的（2015）兴行终字第15号《行政判决书》。
拟证明：兴仁县人民政府不作为和乱作为，本案争议土地曾经法院判决撤销兴仁县人民政府于2013年7月10日作出的仁府行处字〔2013〕12号处理决定。
第五组证据：肖徳会写给袁建林的信函。
拟证明：肖徳会曾因本案争议土地写信给兴仁县人民政府的袁建林县长，申请兴仁县人民政府作出处理。
被告兴仁县人民政府辩称，请人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。理由是：一、从被答辩人当初的土地确权申请到现在的起诉状，皆没有明确的地块，只是称其享有9厘自留地和6厘生荒地，共计15厘土地的份额，而没有一个具体的地块让被告进行确权，而土地份额并不是土地确权的处理对象或范畴。就算如被答辩人和第三人所称，当初所分得的自留地在所谓的肖家坡耿姓门前一带，可依然不能视为有明确具体的处理对象，因为被答辩人诉求的是在该地块内其应享有15厘的份额，而不是整宗土地，也没有明确是该宗土地的其中的哪一部分，因此应当视为没有明确具体的处理对象。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条第（二）项关于有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据的规定，本案没有明确的处理对象，应当不作为土地权属案件。二、被答辩人当初的土地确权申请诉请其应当享有9厘自留地和6厘生荒地，共计15厘土地的份额，根据上述处理办法第二条，关于土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议的规定，据此，被答辩人应享有多少土地份额不属于土地权属争议的范畴，份额应当是民事分配的问题。三、答辩人在向被答辩人进行调查时，被答辩人称：“现在那片土地已经被征收了，里面有我的份额，我希望政府不论以哪种方式，是东是西也行，要划一个面积和我以前的份额面积一样的土地给我，我种菜吃也行，搭个房子居住也行，只要把占了我的份额用地补偿给我就行，只要在肖家坡脚就行”。可见，被答辩人提出申请的真实请求是针对土地份额，而土地被政府征收后，政府未对其进行安置补偿，所以诉求到政府，要求补偿，并且只接受以地换地的安置方式。而行政征收和安置补偿也不属于土地权属争议的范畴。四、被答辩人和第三人都承认了当初自留地分配时虽然以人口为参数，但以户为基础。即以户为基本单位进行分配，但所得土地面积的多少则以该户的人口为参数。二人也承认其二人按每个人口9厘自留地、6厘生荒地的标准，参数为4口人参与分土地，因此，所分得的土地的使用权不归任何个人，而是归户，也就是归户里所有成员共同享有管理使用权。而至今并未有任何他人与被答辩人和第三人争议其分到的土地。因此，被答辩人和第三人原同在一户分得的土地权属清楚，无需确权。被答辩人与第三人原属同一户成员，至今也未对所分得土地进行任何分割，现被答辩人诉请主张其应享有土地份额，应当属于分家析产的民事主张，而非土地权属主张。综上，原告的主张不属于土地权属争议处理范畴。因此，答辩人作出的仁府行处字〔2016〕6号处理决定合法合理，依法应得到支持。
被告兴仁县人民政府在法定举证时限内提交的证据材料：
第一组证据：兴仁县人民政府的《组织机构代码证》。
拟证明：被告兴仁县人民政府主体资格合法。
第二组证据：申请人肖徳会的《行政确权申请书》及身份证复印件。
拟证明：1、被告依当事人申请而启动案件办理程序，程序合法。2、原告提交的《行政确权申请书》没有明确具体的处理对象，其主张应当享有9厘自留地和6厘生荒地共计15厘的土地份额，而非土地权属主张。
第三组证据：兴仁县人民政府办公室公文处理笺及兴仁县人民政府委托书。
拟证明：被告依法委托相关单位办理肖徳会申请事宜，处理程序合法。
第四组证据：兴仁县人民政府真武山街道办事处《土地权属争议案件受理通知书》、《被申请人答辩通知书》及《送达回证》。
拟证明：被告依法立案并告知当事人，程序合法。
第五组证据：肖德会、肖德益的户口簿复印件、肖徳会父母的墓碑照片。
拟证明：原告和第三人的身份、户口信息，二者系同胞兄妹关系。
第六组证据：原告向被告提交申请时一并提交的证明材料复印件6份。
拟证明：原告依法履行向被告举证义务，被告依法依职权审查原告所举证据，被告办理本案程序合法。
第七组证据：对肖德会的调查笔录。
拟证明：1、被告依法和依职权向原告进行调查了解事实，程序合法；2、原告的诉求是主张请求解决宅基地，而非主张土地权属。
第八组证据：对肖德益的调查笔录。
拟证明：1、被告依法和依职权向第三人进行调查了解事实，程序合法；2、第三人承认原告与第三人在上世纪六十年代是同一户的成员，并以该户参与分配土地，参数是四口人，分别是原告、第三人及他们的父母，标准是每人9厘自留地和6厘生荒地。
第九组证据：对余某会的调查笔录。
拟证明：原告在红井田分得有自留地。
第十组证据：对王某芬的调查笔录。
拟证明：在上世纪六十年代，原告分得有自留地。
第十一组证据：对刘某伦的调查笔录。
拟证明：在上世纪六十年代，原告与第三人所在的集体分过自留地给社员户。
第十二组证据：对肖某元的调查笔录。
拟证明：上世纪六十年代，原告与第三人所在的集体分过自留地，此后没有重新分过，原告分得有自留地。
第十三组证据：对吴某芬的调查笔录。
拟证明：原告在红井田分得有自留地9厘，生荒地6厘。
第十四组证据：对肖某仁的调查笔录。
拟证明：原告于上世纪六十年代末出嫁后，在红井田没有分得承包地，户口因没有迁出成功，又重新落在红井田。
第十五组证据：对肖某元的调查笔录。
拟证明：原告出嫁后在红井田没有分得承包地。
第十六组证据：对肖德会的调查笔录。其陈述：1、在上世纪六十年代参加土地分配，分得9厘自留地和6厘生荒地；2土地是按照人口数量分配到户，个人并未具体明确地块；原告户所分得的土地已经完全被征收，原告要求政府以土地换土地的方式对其进行补偿.
拟证明：原告的真实诉求是对其所分得的份额进行分割。但该分割诉请不属于确权纠纷，
第十七组证据：对肖德益的调查笔录。其陈述：1、上世纪六十年代，原告与第三人及父母作为一户参与分配土地，是按照4口人，每口人9厘自留地和6厘生荒地进行分配；2、土地是分到户，未分到个人名下，由一家人共同管理；3、1964年分土地时有原告的9厘自留地和6厘生荒地的份额；4、原告未出嫁时，与户的其他成员共同耕管该户所分得的所有土地，原告出嫁后，是户的其他人员继续耕管该户所分得的土地；5、土地已经被征收，补偿款已被第三人全部领取。
拟证明：被告认定事实清楚，处理结果正确。
第十八组证据：《权利义务告知书》及《送达回执》、《陈述和申辩书》、《听证申请书》。
拟证明：被告依法向双方当事人告知纠纷处理中的权利及义务，原告依法陈述申辩和申请听证，被告处理本案争议程序合法。
第十九组证据：听证申请书、听证笔录，通知及送达回证。
拟证明：被告依申请人的申请，依法召开听证会，证明被告处理程序合法。
第二十组证据：调解笔录。
拟证明：被告依法组织调解，因双发无法达成协议，于是作出处理决定，并依法向双方当事人送达。证明被告处理程序合法。
第二十一组证据：《关于肖德会与肖德益土地权属争议纠纷的调查报告》。
拟证明：兴仁县人民政府真武山办事处作为调查单位在其开展调查之后依法向被告提交调查报告，证明被告处理程序合法。
第二十二组证据：案件审批表、决定书送审稿、决定书送达回证。
拟证明：被告处理程序合法。
被告州政府辩称，原告的诉讼请求依法应予驳回。理由是：一、州政府复议查明的案件基本事实是：原告肖德会与第三人肖德益系同胞兄妹，上世纪六十年代申请人所在生产队分自留地和生荒地给社员。肖德会、肖德益与父母一家4口作为一户共同分得位于本组地名“肖家坡耿姓门前”处生荒地及自留地（每人9厘自留地和6厘生荒地，折合面积0.15亩），肖德会出嫁后，自留地（包括生荒地）由其父母和肖德益耕种，其父母去世后由肖德益耕种。2005年，该土地被依法征收用于建设，土地补偿款被第三人全部领取，肖德会认为自己对被征收的该自留地中0.15亩乃至承包地享有使用收益权利，在与肖德益交涉无果情况下，于2012年9月向兴仁县人民政府申请行政确权。兴仁县政府经调查、听证，认为该纠纷不属于土地权属争议并告知肖德会，在调解未达成协议情况下，经其申请，兴仁县人民政府作出仁府行处字〔2013〕12号《关于对肖德会与肖德益土地权属争议纠纷的处理决定》，该处理决定经复议维持，但被黔西南布依族苗族自治州人民政府予以撤销。之后，兴仁县人民政府重新审查认为，肖德会确权的地块没有具体位置，其主张保护自留地和承包责任地份额，属于农村家庭成员之间对土地使用权分割的问题，不属于土地争议案件，遂驳回申请人的土地权属申请。原告不服，申请复议。二、州政府复议决定维持讼争处理决定的理由。第一，州政府对本案土地性质、法律关系及权属等问题的分析认定：1、综合肖德会的确权申请和复议申请、第三人的辩解、证人证言等证据材料，应认定肖德会与第三人之间争议的土地为自留地，而非承包地。2、根据《农业生产合作社示范章程草案》第十七条第三款“为了照顾社员种植蔬菜或者别的园艺作物的需要，应该允许社员有小块的自留地。社员每户自留地的大小，应该按照每户人口的多少和当地土地的多少来决定，但是每口人所留的土地至多不能超过全村每口人所有土地的平均数的百分之五”之规定，应认定当年肖德会、肖德益及其父母一家4口每人按0.15亩面积连片共同分得自留地，而非具体分配到个人。3、农民对自留地的占有、使用、收益等合法权利，属于与其人身权有密切关系的其他财产权利范畴，根据《中华人民共和国民法通则》第七十八条的规定，该争议自留地的权利应认定为当年参与分配的家庭成员按份（每人0.15亩）共有。4、根据《土地权属争议调查处理办法》第二条：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。”之规定，只有存在所有权或使用权归属争议的才属于土地权属争议，而该自留地的土地所有权属于集体、使用权属于按份共有，权利归属明确具体，并不存在权属争议问题，依法是属于民事权益法律关系范畴。故兴仁县人民政府决定不予确权是在查明案件事实，和正确适用法律分清法律关系的基础上作出的决定，符合法律规定，是依法办案的体现，并非原告诉称的乱作为。
被告州政府在法定举证时限内提交的证据材料：
第一组证据：兴仁县人民政府作出的〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土权属争议的处理决定书》以及相关证据（包括当事人申请陈述、辩解、证人证言、听证笔录、调解笔录等证据材料）。
拟证明：兴仁县人民政府对本案争议土地的处理情况、证据、依据等符合法律规定、程序合法。
第二组证据：行政复议申请书。
拟证明：肖徳会对仁府行处字〔2016〕6号处理决定不服，向州政府申请行政复议。
第三组证据：《行政复议受理通知书》、《答复通知书》、答辩书及其送达回证。
拟证明：州政府依法受理复议申请，并通知被申请人答复等程序合法。
第四组证据：州府行复决字〔2016〕第76号《行政复议决定书》。
拟证明：州政府依法对该复议案件进行处理。
第五组证据：行政诉讼一审答辩状。
拟证明：州政府在本案中答辩的情况。
第六组证据：州政府法定代表人身份证明、授权委托书。
拟证明：被告的身份、委托书等情况，被告主体适格。
第七组证据：相关法律法规依据。
拟证明：兴仁县人民政府与州政府作出的行政行为及行政复议行为适用法律依据正确。
第三人肖德益未出庭，未提交书面答辩意见，也未提交证据。
经庭审质证，原告对被告兴仁县人民政府提供的第一至十三、第十六至二十一组证据三性认可。对第十四、十五组证据的关联性予以认可，但认为肖徳会从未将户口迁出红井田，也未说过不要屋基，不能证明其主张成立；对第二十二组证据的真实性予以认可，但认为兴仁县人民政府在处理肖徳会争议土地事件上时间拖延太长，并未及时给予处理，兴仁县人民政府怠于行使职权。原告对被告州政府提供的第二、三、六、七组证据三性认可；对第一、四组证据，认为系本案讼争的处理决定，对其三性均不予认可；对第五组证据，认为州政府的复议决定及答辩意见不客观。被告对原告提供的第一、四组证据三性认可；对第五组证据的真实性认可，但认为不能证明原告主张成立，兴仁县人民政府在处理肖徳会事件时不存在不作为情况；对第二组证据，认为是本案讼争的事实，不能证明原告的主张；对第三组证据三性均不予认可，该证据来源不合法，系肖徳会自行提取的证人证言，其不具有调查职权，所取证据不符合证据规则，不能证明原告的主张。
合议庭经评议，对当事人提交的证据材料作如下认定：原告对被告兴仁县人民政府提供的第一、二、三、四、五、六、七、八、九、十、十一、十二、十三、十六、十七、十八、十九、二十、二十一组证据无异议，对第二十二组证据的真实性无异议。本院予以确认；对第十四、十五组证据，原告对其关联性予以认可，但称自己从未将户口迁出红井田也没有说不要屋基。因此，因该调查笔录是政府在作出处理决定前给出，本院认可其真实性。原告对州政府提供的第二、三、六、七组证据三性认可，本院予以确认；对第一、四组证据，属于本案讼争的行为，本院认可其真实性，合法性待本院认为处认定；对第五组证据，系本案诉争答辩行为，真实性予以采信；对第七组证据，属法律法规，本院予以确认。第三人出具的第一组证据能证明其身份情况，本院予以采信；第二组证据，系本案诉争行为，真实性予以采信，其合法性在本院认为处进行论述；第三组证据不符合证据规则，本院不予确认；第四组证据，证明本案经过诉讼的情况，本院予以采信；第五组证据证明原告因本案土地争议向人民政府申请确权，故对此组证据的真实性与关联性予以确认。
经审理查明，原告肖德会与第三人肖德益系兄妹关系。原告婚前与肖德益等家庭成员一起，以户为单位，按人均约0.15亩的标准分得自留地和生荒地。肖德会1967年结婚后，就没有再参与管理使用所分土地。2008年5月，补偿安置均由肖德益享受。原告肖德会知悉后，以其分得的土地被国家征收应得的补偿款被第三人肖德益独自领取享用，未被征收的土地仍被第三人肖德益继续占有、使用和收益为由，于2012年8月28日向被告兴仁县人民政府提出申请，请求被告作出确权决定。
2013年7月10日，被告兴仁县人民政府作出仁府行处字〔2013〕12号处理决定，以原告申请没有明确需要确认权属的具体地块，其与第三人争议的实质是想要回作为农民依法享有的农村土地经营权，不属于土地权属争议案件等为由，驳回原告的土地确权申请。原告不服，向黔西南州人民政府申请复议。2013年9月9日，黔西南州人民政府作出州府行复决字〔2013〕第42号《行政复议决定书》，维持了被告兴仁县人民政府作出仁府行处字〔2013〕12号处理决定。原告不服，便向兴仁县人民法院提起行政诉讼，该院作出（2013）仁行初字第16号行政判决书，判决：维持被告兴仁县人民政府作出的仁府行处字〔2013〕12号处理决定。肖徳会不服上诉至我院，经我院作出（2015）兴行终字第15号行政判决书，判决：撤销兴仁县法院（2013）仁行初字第16号行政判决；撤销兴仁县人民政府于2013年7月10日作出的仁府行处字〔2013〕12号《关于对肖德会与肖德益土地权属争议纠纷的处理决定书》。经兴仁县人民政府于2016年8月3日作出仁府行处字〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土地权属争议的处理决定书》，作出如下处理决定：本案不属于土地权属争议案件，驳回申请人的土地权属申请。原告肖德会不服提起行政复议。2016年9月26日，州政府作出州府行复决字〔2016〕第76号《行政复议决定》，维持兴仁县人民政府于2016年8月3日作出仁府行处字〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土地权属争议的处理决定书》。肖徳会不服该复议决定，提起行政诉讼。
综合当事人诉辩请求与理由，归纳本案争议焦点为：兴仁县人民政府作出仁府行处字〔2016〕6号《关于对肖德会与肖德益土地权属争议的处理决定书》的行政行为及州政府作出州府行复决字〔2016〕76号《行政复议决定书》的复议行为是否合法。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案系个人与个人之间的土地权属争议，被告兴仁县人民政府具有处理本案土地争议的职权。作出讼争行政行为的主体合法。
关于本案争议地的权属问题。自留地是中国农业合作化和集体化时期的政策性产物，是农业集体经济组织按政策规定分配给成员长期使用的小块土地。其所有权属于集体所有。自留地分配的目的在于满足家庭生活和市场需要，增加家庭收入，活跃农村市场。《农村人民公社工作条例（修正草案）》（1962年）规定：人民公社社员可以耕种由集体分配的自留地。自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，长期不变。可见，自留地在管理上以户或家庭为单位，而非以社员个人为单位，社员个人的生死嫁娶暂不变动自留地。故自留地纠纷，应当根据归社员家庭使用长期不变的精神处理。
本案中，原告肖德会与第三人肖德益系兄妹关系，二人独立成家前，与父母一起生活。上世纪六十年代，其所在生产队第一次划分土地时是以户为单位，按人均约0.15亩为标准进行分配，肖德会与肖德益及父母一家四口亦按此标准分得自留地和生荒地，以上是双方均认可的事实。同时，真武山街道办事处综合治理办公室工作人员对余某会，王某芬、刘某伦等人的调查笔录证实：上世纪六十年代，肖德会的确分到自留地。肖德会向法院提起诉讼的诉请是明确其与肖德益之间的争议土地权属，从其提交的各项证据来看，其诉争的土地主要是上世纪六十年代分配到其家庭四人（含原告肖德会）的自留地。但自留地以家庭人口数多少来进行分配的目的是为了保障家庭的正常生活，并非将自留地分给每一个家庭成员。
并且，肖德会所诉自留地，是与肖德益等家庭成员为户的同一块自留地，从未将其份额独立出来管理，讼争自留地的位置、性质、面积以及四至界限等与其他人家并无争议，无需兴仁县人民政府进行确权。被告兴仁县人民政府受理该纠纷后，依据《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，作出本案不属于土地权属争议案件，驳回申请人的土地权属申请处理决定并无不当。州政府于2016年9月26日作出州府行复决字〔2016〕第76号《行政复议决定书》维持兴仁县人民政府作出仁府行处字〔2016〕6号处理决定恰当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告肖德会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告肖德会承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 陈颜虹
审判员 谭晓红
审判员 吴 俊
二〇一七年四月十九日
书记员 杨 艳