广西壮族自治区崇左市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）桂14行终15号上诉人（一审原告）马焕奇，男，1959年12月9日出生，壮族，住广西大新县。委托代理人马小波（系上诉人马焕奇的儿子），男，1985年7月10日出生，壮族，住广西大新县。委托代理人梁志林，广西艺高律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大新县榄圩乡人民政府，住所地广西大新县榄圩乡榄圩社区旧街113号。法定代表人韦宝强，乡长。上诉人马焕奇因被上诉人大新县榄圩乡人民政府（以下简称榄圩乡政府）不履行土地行政确认法定职责一案，不服大新县人民法院（2018）桂1424行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年7月18日受理了本案并依法组成合议庭，2018年8月22日公开开庭审理了本案。上诉人马焕奇的委托代理人马小波、梁志林到庭参加诉讼，被上诉人榄圩乡政府经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：2005年至2008年期间，原告马焕奇与其胞弟马焕廷将位于大××××屯的祖宅拆除后各自新建住房。为方便原告马焕奇家进出，马焕廷建房时预留了一条通道。2011年，原告马焕奇的邻居马焕辉之子马文红在临近通道处建起楼房，同时也预留出部分通道。后原告马焕奇在靠近马焕廷房屋一侧的通道上搭起简易车棚，引起马文红不满，马文红遂在通道入口堆放石头和杂物进行阻挠，两家为此产生矛盾。2011年12月13日，经榄圩乡人民调解委员会主持调解，原告马焕奇、马文红达成以拆除车棚、恢复通道原状、确保通道畅通等为主要内容的协议，原告马焕奇依约拆除了简易车棚。2013年11月，原告马焕奇又在通道内砌起围墙，但途中遭到阻挠。2017年6月1日，原告马焕奇向被告榄圩乡政府提交《行政裁决申请书》，申请事项为“依法确认大××××屯居民马焕廷屋墙外右边前侧横向往被申请人马焕辉房屋方向2.05米宽，纵向往申请人房屋9.6米长地块以及马焕廷屋墙外右中侧横向往被申请人马焕辉房屋方向2.6米宽，纵向往申请人房屋11米长地块为申请人的宅基地”。被告榄圩乡政府收到该申请后，一直未予答复，但榄圩乡调解委员会曾于2017年5月17日出具调解处理意见书，认为2011年12月13日马小波的父亲马焕奇与马文红的调解协议有效，双方应继续履行协议。原告马焕奇认为被告榄圩乡政府对其申请不予理睬是行政不作为，遂向一审法院起诉，请求：确认被告榄圩乡政府行政不作为违法；判令被告榄圩乡政府履行法定职责，对其申请作出行政裁决；本案诉讼费由被告榄圩乡政府负担。一审法院认为，本案中原告马焕奇向被告榄圩乡政府提交了行政裁决申请书，要求依法确认宅基地权属。依据《中华人民共和国物权法》第一百五十三条“宅基地的取得、使用和转让，适用土地管理法和国家有关规定”，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的依照本法第四十四条规定办理”，《广西壮族自治区实施办法》第四十四条“农村村民建住宅使用集体土地的，由经营管理集体土地的村民小组、村民委员会或者农村集体经济组织讨论同意，经乡（镇）人民政府审核后，报设区的市、县（市）人民政府批准。涉及占用农用地的，应当先依照本办法第三十八条的规定办理农用地转用审批手续”以及国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权”的规定，马焕奇及其胞弟马焕廷为新建住房于2005年至2008年期间将涉案土地上原有的房屋拆除,已经变更了实际土地使用者，因而，对于原建房屋拆除后的宅基地使用权，其应通过履行村民组织讨论同意，经乡人民政府审核后，报县人民政府批准等手续依法取得。其中，榄圩乡政府在该程序中只享有审核权。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告榄圩乡政府虽依法享有对个人之间、个人与单位之间的土地权属争议调处的职权，但对于未经初始取得的宅基地，榄圩乡政府不具有直接确认宅基地使用权的法定职权。此外，马焕奇也未向一审法院提供充分证据证明其取得涉案宅基地使用权已经所属村民组织讨论同意。故原告马焕奇诉请判令确认被告榄圩乡政府行政不作为违法及判令榄圩乡政府履行法定职责，对其提交的确认宅基地使用权的申请作出行政裁决无事实和法律依据，一审法院不予支持。关于被告榄圩乡政府辩称本案不属于行政诉讼受案范围及原告马焕奇的起诉已超过六个月起诉期限的问题。经查，马焕奇因通道使用问题与邻居发生纠纷，于2017年6月1日向榄圩乡政府提交行政裁决申请书，要求确认宅基地的权属问题，因榄圩乡政府不予答复，马焕奇于2018年1月8日向一审法院起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款之规定。此外，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十一条“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。”的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条之规定，榄圩乡政府履行调处土地权属纠纷职责的期限为六个月，马焕奇应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内，就行政机关不履行法定职责提起诉讼。本案中，马焕奇于2017年6月1日向榄圩乡政府提交行政裁决申请书，于2018年1月8日向一审法院起诉，未超过法定起诉期限。被告榄圩乡政府辩称本案不属于行政诉讼受案范围及原告马焕奇起诉已超过六个月起诉期限无事实和法律依据，一审法院不予采信。综上所述，原告马焕奇请求判令确认被告榄圩乡政府行政不作为违法及请求判令被告榄圩乡政府履行法定职责，对原告于2017年6月1日提交的申请作出行政裁决，无事实和法律依据，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告马焕奇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马焕奇负担。上诉人马焕奇上诉称，一、上诉人向被上诉人榄圩乡政府提交行政裁决申请是因与马焕辉发生土地权属纠纷后依法申请调处纠纷，并非向榄圩乡政府申请使用宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，榄圩乡政府享有对上诉人与马焕辉之间的纠纷进行调处的职权。在上诉人提交申请后，榄圩乡政府应当在法定期限内作出处理决定，但榄圩乡政府至今未作出任何处理，其不作为行为违法。二、上诉人已于1990年10月取得大新县人民政府颁发的《集体土地建设用地使用证》，马焕辉在2017年1月22日的调解笔录亦承认上诉人铺设水泥路和墙体所属地块属于上诉人旧房子的地块。该两份证据相互印证，证实上诉人向榄圩乡政府申请调处的纠纷地系上诉人的旧宅基地。三、上诉人系向榄圩乡政府申请调处土地使用权纠纷，上诉人已取得纠纷地的土地使用证，并非向榄圩乡政府申请使用宅基地。一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款、《广西壮族自治区实施办法》第四十四条以及国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条的规定，认为“农村村民建住宅使用集体土地的，由经营管理集体土地的村民小组、村民委员会或者农村集体经济组织讨论同意，经乡（镇）人民政府审核后，报县人民政府批准，被上诉人榄圩乡政府对上诉人的申请不具有直接确认宅基地使用权的法定职责”属于对事实认定和法律法规的错误理解。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销大新县人民法院（2018）桂1424行初1号行政判决；确认被上诉人榄圩乡政府行政不作为违法；判令被上诉人榄圩乡政府履行法定职责，对上诉人提交的要求调处上诉人与马焕辉宅基地使用权纠纷的申请作出行政裁决；本案一、二审诉讼费由被上诉人榄圩乡政府负担。被上诉人榄圩乡政府未到庭参加诉讼，也未提交书面答辩意见。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条的规定，个人之间的土地使用权争议，由乡镇人民政府或县级以上人民政府依法处理，故被上诉人榄圩乡政府对上诉人马焕奇提出要求确认其与他人争议的地块为其宅基地的申请负有调处的法定职责。该条例第二十一条规定：“土地、山林和水利工程权属纠纷申请提交后，处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正。”第二十二条规定：“土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。”第三十一条规定：“土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月，案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。”本案中，上诉人马焕奇于2017年6月1日提出行政裁决申请，被上诉人榄圩乡政府在同日收到申请后，既未在五日内书面告知马焕奇补正材料，也未在七日内立案并书面告知马焕奇，至今未对马焕奇的行政裁决申请作出任何答复或处理，已构成行政不作为。上诉人马焕奇要求确认被上诉人榄圩乡政府的行政不作为违法，并判令被上诉人榄圩乡政府对其申请作出行政裁决具有事实和法律依据，应予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，但认为上诉人马焕奇将旧宅拆除后重建新房，需履行申请宅基地手续，并以上诉人马焕奇未经初始取得涉案宅基地，被上诉人榄圩乡政府不具有直接确认宅基地使用权的法定职权为由，驳回马焕奇的诉讼请求，适用法律、法规错误，应予纠正。马焕奇上诉的理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销大新县人民法院（2018）桂1424行初1号行政判决；二、确认被上诉人大新县榄圩乡人民政府不履行土地行政确认法定职责的行为违法；三、责令被上诉人大新县榄圩乡人民政府在本判决生效后六个月内履行对上诉人马焕奇的行政裁决申请作出处理的法定职责。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人大新县榄圩乡人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 农立海审 判 员 谭 志审 判 员 陶园园二〇一八年九月五日法官助理 谢锡幸书 记 员 陈洋宇附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。单位之间发生的土地权属纠纷，由县级以上人民政府处理。第二十一条土地、山林和水利工程权属纠纷申请提交后，处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限，无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃申请。第二十二条土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。第三十一条土地山林水利权属纠纷确权处理期限为六个月。案情复杂的，经本机关主要负责人批准可以延长六个月。调解、勘验、鉴定期间不计入办案期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……