广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初2809号
原告：曾维灿，男，汉族，1982年1月12日出生，住广州市花都区，
被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码114401003557431960。
法定代表人：彭高峰，职务：主任。
委托代理人：凌远明，该单位工作人员。
委托代理人：高均科，广东金桥百信律师事务所律师。
原告曾维灿不服被告广州市国土资源和规划委员会行政处罚决定一案，于2017年8月14日向本院提起行政诉讼，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原告曾维灿，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人凌远明、高均科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告曾维灿诉称,原告不服被告于2017年02月24日作出的穗花国土监罚字[2016]154号《行政处罚决定书》，该《行政处罚决定书》认定事实不清，适用法律不当，程序不合法，处罚不合理，主要理由如下：一、原告在符合“一户一宅”政策基础上依法取得土地并建设住房，并无非法占用土地的行为，被告认定事实不清、适用法律不当。（一）原告取得土地建房合理合法。目前，原告一家四口仍与父母兄弟等合共九人挤住在一间建于1983年、面积只有87平方米的老旧民房里，该老旧民房系原告父母名下的宅基地房。正是鉴于该情况，原告于2005年经广州市花都区新华街莲塘村村民委员会及新西经济合作社的批准并交付了全部土地使用款的情况下，取得位于广州市花都区新华街莲塘村七队108.78平方米（合0.16亩）的土地（下称涉案土地）作为宅基地建房。（二）在类似涉案土地建设住房的情况系客观普遍存在的。当时在涉案土地所在的地块同时存在与涉案土地性质一样的其它土地，同样用以其他村民作为宅基地建房，但由于历史原因包括涉案土地在内的这些土地一直未能取得集体土地使用证，类似的情况在整个新西经济合作社及至整个莲塘村甚至花都××××各个自然村比比皆是，这是目前农村土地的客观现状。（三）涉案土地符合用地规划，原告已提交用地及建房申请。涉案土地所在地块全部符合花都区土地利用总体规划，也符合莲塘村的土地整体规划，属于农村居民建设用地区，故在2005年原告在取得村社同意后已向所在新华镇（新华街前身）相关管理部门递交了申请材料，希望获得涉案土地的宅基地使用证、乡村建设规划许可证等合法证件，但相关管理部门至今仍未有答复。（四）原告在涉案土地建设住房具有客观合理性及迫切性。正是鉴于涉案土地的历史现状及未能得到有关管理部门的答复，且原告一家四口非常迫切的住房需要，原告的两名小孩正日渐长大，原告迫不得已在涉案土地建设住房，建设住房之前已征得村委及经济社同意，并报所在镇街部门备案。另外，原告在涉案土地建设住房前，众多村民已在附近同样性质的土地上建成了住房；而原告在涉案土地建设住房期间，附近村民也正在同样性质的土地上建设住房，最终附近村民建成了住房而原告却因被行政处罚而停止施工。（五）原告未违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条，不构成非法占用土地，被告适用法律错误。被告以原告违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条已构成非法占用土地而作出本案行政处罚，但原告认为原告建设住房并不构成非法占用土地：其一，原告与父母已分户，独立组建一家四口的家庭，原告原名下并无宅基地，符合“一户一宅”的条件，原告及其家属亦没有出卖、出租住房后再申请宅基地；其二，涉案土地符合花都区土地利用总体规划，也符合莲塘村的土地整体规划，属于农村居民建设用地区；其三，原告符合申领宅基地并建设住房的条件并已向有关部门提出申请，只因历史原因及有关部门的不作为致使目前未批准的状况，过错不在原告这一方；其四，原告建设住房并没有造成任何不良影响，没有造成村民、经济社、村委等的任何损失；其五，原告建设住房自住能缓解村民与村集体之间、村民与政府之间用地住房紧张的矛盾，减少社会不稳定因素，有利于社会和谐。二、被告作出本案《行政处罚决定书》的程序不合法。（一）《中华人民共和国行政处罚法》第六条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权，但被告却严重限制了原告行使合法的陈述权、申辩权。1、被告未能客观、公正地调查及收集有关证据，致使原告未能正确行使陈述权、申辩权，明显不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。但被告工作人员在向原告及村社干部等有关人员进行调查时，并没有提前说明调查之真实所用，只是一味提及调查不会对原告或村民造成利益损害，以期被调查人员在受蒙蔽下接受调查，致使原告未能正确行使陈述权、申辩权，显然被告在调查及收集证据时未能做到公正客观，明显不当。2、被告未就涉案行政处罚进行听证程序，致使原告未能有效行使陈述权、申辩权，明显不公。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。”因被告涉案行政处罚内容事关原告的重大财产利益，被告理应具体告知原告关于听证的权利，并依法为原告组织听证，但被告却在未告知原告听证权利及未组织听证的情况下，作出了涉案的行政处罚决定书，致使原告未能有效行使陈述权、申辩权，严重损害原告的合法权益，明显不公。（二）被告选择性执法，有违职权法定，有失公允。1、被告拟对原告进行行政处罚，存在严重针对性及不公平对待。诚如以上所述，类似原告的情况在整个花都区的农村比比皆是、多不胜数，尤其涉案土地所在的地块上已建的、在建的或将建的住房均与原告的情况一致，特别是在原告涉案土地前后的两座房屋几乎与原告房屋同时建设并最终建成，但目前只有原告因在涉案土地建设住房而被行政处罚，其他在做了同样建房行为的村民却一一安然无恙，被告的执法明显存在严重的针对性。2、被告以有无用地投诉作为启动行政查处的标准，明显不符合法律。据原告了解，被告对原告在涉案土地建设住房的事宜进行单独立案调查并最终给予处罚的原因是：有投诉人一直在投诉原告在涉案土地建设住房的事宜。而投诉人投诉的原因是：原告父亲是现任经济社班干部之一，投诉人趁此机会强迫要求包括原告父亲在内的几名经济社班干部帮其出具不合理证明，以保证其能平安无事把其房屋建好，但原告父亲拒绝了投诉人的无理要求，故投诉人为报复打击，就一直投诉原告在涉案土地建设住房的事宜，兴风作浪，行径卑劣。被告对其他做了同样建房行为的村民放任不管根本原因在于：其他村民的建房行为没有投诉记录。显然在本案中，被告作为土地及规划行政主管部门，启动有关行政查处职能的前提只是有无针对用地的投诉，如果有投诉的就进行查处、没投诉的就不进行查处，被告的选择性执法明显不符合《中华人民共和国土地管理法》赋予被告的职权。三、被告作出的行政处罚过于严苛并不合理，原告希望能依法撤销或调整改为罚款处理。（一）为在涉案土地建设住房，原告花光一家十几年来的积蓄，并且要东借西凑，目前已欠下亲戚朋友巨额债务，原告别无所求，只求能为一家四口建设一个安稳、和谐的住所，安居乐业。对于投诉人的一再恶意投诉，被告非但没有对投诉人进行正确引导，而且不顾涉案土地的历史原因、建设现状，不顾原告合理取得涉案土地的原由，不顾有关部门审批的不作为，不顾原告建设住房的迫切性，不顾原告作为底层民众的生活困难，执意地、选择性地只针对原告进行处罚，责令拆除原告耗费巨大而建设的住房（虽然目前仍未建成），被告这样的行政处罚对原告而言未免太过于苛刻，这住房可是原告一家四口多年的心血，难不成还要原告一家四口继续与父母兄弟合共九人挤住在一间只有87平方米的老旧民房里。（二）日前，国土资源部已下发了《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，根据该通知第五条规定“宅基地使用权应按照‘一户一宅’要求，原则上确权登记到‘户’。符合当地分户建房条件未分户，但未经批准另行建房分开居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相关规划，经本农民集体同意并公告无异议的，可按规定补办有关用地手续后，依法予以确权登记；”原告认为原告的情况是符合该规定的，涉案土地应依法确权登记在原告名下，被告应依法为原告办理涉案土地的确权登记，而不应对原告就涉案土地进行行政处罚。（三）退一步说，假如法院认定原告违法用地的事实，被告直接责令拆除原告所建住房并不合理：一则劳民伤财、加快民众返贫，二则不易执行、浪费行政或司法资源，三则不利和谐、易造成社会不安定因素，故原告认为：假如被告仍要行政处罚的，处罚内容应以罚款形式替代责令拆除。这个方式是有案例可循，详见被告曾处理过的典型案例穗花国房监字[2007]第47号案件，该案件与原告相类似，最终行政处罚内容是进行罚款而非责令拆除。（四）针对原告拟被行政处罚的情况，原告所在莲塘村的许多村民都自愿为原告进行请愿，希望被告及有关部门能尊重涉案土地的历史原因、村民建设自住房屋的客观需要及无害性等，撤销对原告拟进行的行政处罚，并指导和帮助原告合理依法补办建设申请手续。原告希望法院能尊重集体请愿村民的意愿。综上所述，原告认为法院应依法撤销被告作出的穗花国土监罚字[2016]154号《行政处罚决定书》。为维护原告的合法利益，特此起诉，请求：1.撤销被告作出的穗花国土监罚字[2016]154号《行政处罚决定书》；2.判令被告不需向原告就位于广州市花都区新华街莲塘村七队108.78平方米（合0.16亩）的土地建房事宜作出行政处罚决定；3.请求确认原告有权继续在位于广州市花都区新华街莲塘村七队108.78平方米（合0.16亩）的土地建设农房；4.本案诉讼费用由被告承担。
被告广州市国土资源和规划委员会辩称，2016年11月14日，我委接到花都区人民政府花访（2016）592号《信访转送函》，就群众举报新华街莲塘村西社7队队长曾文凡即原告之父在未取得土地使用者和准建证的情况下，私自占用集体土地违章建房一事，要求我委的执法机构进行处理。经我委查实，广州市花都区人民政府新华街道办事处，对信访人进行了答复（花新信[2016]169号），指出新华国土所已向违法人曾文凡发出了穗花新国土监停字[2016]2253号《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令当事人停止违法行为。在接到花都区人民政府的《信访转送函》后，我委所属执法大队工作人员于2016年11月23日对莲塘村新西经济合作社社长杜雪梅进行了询问，调查清楚涉案违法用地是莲塘村新西经济社7队大队长曾文凡的大儿子即原告建设农房违法建房。2016年11月25日，我委下属执法大队工作人员依法询问了原告，其承认是违法建房，建设期间国土部门有制止过。2017年2月13日，我委向原告发出了穗花国土监告[2016]154-1号《行政处罚告知书》，告知对其违法行为作出行政处罚，要求其拆除违法建造的建筑物，恢复土地原状，并告知其享有陈述和申辩的权利，由于原告拒签，我委下属执法人员采取了现场留置送达方式送达。2017年2月24日，我委作出了穗花国土监罚字[2016]154号《行政处罚决定书》，责令原告拆除其非法占用108.78平方米（合0.16亩）土地上新建的建筑物，恢复土地原状。由于原告拒签，我委下属执法人员仍采取现场留置送达的方式送达。我委于2017年3月1日以张贴留置送达的方式向原告发出穗花新国土监通字[2017]14号《责令改正国土资源违法行为通知书》，责令其：“一、已填土的，复垦破坏的土地，恢复土地原状。二、已建设的，拆除地上建筑或设施，恢复土地原状。”广州市花都区国土资源和规划局在2017年3月2日向新华街道办事处发出了穗花国规监函字[2017]14号《查处违法用地告知函》，要求对原告涉嫌非法占地建房一事进行整治。以上为事实陈述，我委的具体行政行为，以事实为依据，以法律为准绳，合法合规，并无不当之处。二、原告的违法行为，有事实依据，其违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，已构成非法占用土地的行为，我委依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，对其做出了行政处罚，于法有据，并无不当。三、我委作出涉案《行政处罚决定书》程序合法。（一）我委已向原告发出并送达了涉案《行政处罚告知书》，告知其依法享有陈述和申辩的权利，要求其在2017年2月16日前提出，但原告并未提出。（二）依照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，由于未涉及听证范围，且原告未向我委提出听证申请，我委依法无须组织听证。综上所述，我委认为我委作出的具体行政行为，以事实为依据，是依法作出的，合法有效，请求法院在依法查明本案事实的基础上驳回原告所有的诉讼请求。
经审理查明，涉案用地发生在广州市花都区新华街莲塘村7队（十一巷一横路*号斜对面）（以下简称涉案地块）。根据被告提交的《土地利用现状地类统计表》显示，涉案地块地类为城市108.78平方米。
2016年11月23日，被告的执法人员询问杜雪梅，杜雪梅陈述其于2014年7月开始担任广州市花都区新华街莲塘村新西经济合作社社长，涉案地块地类为城市，现被用于建房，占地约109平方米，为该社7队大队长曾文凡之子即原告于2016年3月底经经济社同意后建设农房，该社于2005年开会同意，收取用地款约2.5万元，但因为用地手续未完善，新华街道办没有同意其建设。
2016年11月25日，被告的执法人员询问原告，原告陈述其在涉案地块建设农房，涉案地块地类为城市，其经经济社开会讨论同意后用地，并向经济社缴纳用地款，但没有合法用地手续，涉案地块于2016年3月动工建设，现建好两层框架，占地面积约109平方米，期间国土部门有制止过。
2017年2月13日，被告对原告作出穗花国土监告[2016]154-1号《行政处罚告知书》，告知原告拟作出的处罚并告知原告可在2017年2月16日前提出陈述和申辩。被告将该告知书张贴在涉案地块的建筑物上并拍照为证，并记载“已多次与当事人联系，当事人拒签，现场留置送达。现场证明人：李晖、白吉航、杨永源”。诉讼中，原告陈述从未收到或看到该告知书。
2017年2月24日，被告对原告作出穗花国土监罚字[2016]154号《行政处罚决定书》，查实原告在2016年3月至今期间未经国土部门批准擅自占用涉案地块108.78平方米（合0.16亩）建农房，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，已构成非法占用土地行为，根据该法第七十七条的规定，拟处罚如下：责令原告退还位于广州市花都区新华街莲塘村七队108.78平方米（合0.16亩）的土地，自接到处罚决定书之日起15日内拆除在广州市花都区新华街莲塘村七队（详见广州市土地利用现状图、新华街莲塘村7队曾维灿违法用地现状图）非法占用108.78平方米（合0.16亩）土地上新建的建筑物，恢复土地原状。关于送达，被告记载“已与当事人联系，当事人拒签，现场留置送达。现场证明人：李晖、杨永源、白吉航”。被告陈述系将该处罚决定书张贴在涉案地块的建筑物上；原告陈述系旁边的村民通知其后才知晓的。
以上事实，有《土地利用现状地类统计表》、现场照片、询问笔录、《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》等证据，以及各方当事人陈述所证实。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第七十七条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”原告未经国土部门批准擅自占用涉案地块108.78平方米，该事实有询问笔录、现场照片等证据予以证实，被告作为土地行政主管部门有查处违法用地的职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”被告于2017年2月13日作出《行政处罚告知书》，并将该告知书张贴在涉案地块的建筑物上，但原告陈述并未收到或看到该通知书，鉴于该地址并非原告的身份证住址且亦未经原告事前确认，因此被告主张其已有效送达该告知书，证据不足。因被告程序不当，原告请求撤销被告于2017年2月24日作出的穗花国土监罚字[2016]154号《行政处罚决定书》，于理有据，本院予以支持。关于原告的第二、三项诉讼请求，即请求确认被告不需就涉案地块对原告进行处罚及请求确认原告有权在涉案地块继续建房，该两项诉讼请求均非针对被告的具体行政行为，因此不属于行政案件受案范围，本院不予调处。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的第（三）项规定，判决如下：
撤销被告广州市国土资源和规划委员会于2017年2月24日，作出的穗花国土监罚字[2016]154号《行政处罚决定书》。
本案受理费50元，由被告广州市国土资源和规划委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
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审 判 长 钱秀娟
人民陪审员 元惠珍
人民陪审员 伍碧霞
二〇一七年十二月十二日
书 记 员 陈秋容