广东省佛山市三水区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛三法行初字第99号
原告谢务贞，女，汉族，住广东省佛山市三水区，公民身份号码：×××3128。
委托代理人莫焯森，男，汉族，××年××月××日出生，系原告谢务贞的丈夫。
被告佛山市三水区交通运输和城市管理局，住所地：广东省佛山市三水区，组织机构代码：××。
法定代表人曾阳春，该局局长。
行政机关出庭负责人叶蔚森，该局副局长。
委托代理人欧山、何俊伟，该局工作人员。
被告佛山市三水区人民政府，住所地：广东省佛山市三水区。
法定代表人陈英文，区长。
委托代理人王萌。
原告谢务贞不服被告佛山市三水区交通运输和城市管理局（以下简称三水城管局）城市管理行政处罚及被告佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）复议决定，原告于2015年6月19日向本院提起诉讼。本院当日受理后，于2015年6月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月27日公开开庭审理了本案，原告谢务贞及委托代理人莫焯森、被告三水城管局出庭负责人叶蔚森及委托代理人欧山和何俊伟、被告三水区政府委托代理人王萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三水城管局于2015年3月5日作出三管案（中）（2015）71号《行政处罚决定书》（以下简称71号《行政处罚决定书》），该决定书主要内容为：原告谢务贞未经批准，擅自在佛山市三水区西南街道文锋东路十六巷二座4号东侧搭建了一间铁皮屋，在该房屋南侧搭建了一间水泥红砖、铁皮组成的建筑物，事实清楚，证据确凿，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告谢务贞自决定书送达之日起15日内拆除违法搭建的水泥红砖、铁皮组成的建筑物以及铁皮屋。原告不服该行政处罚决定，向被告三水区政府申请行政复议，被告三水区政府于2015年6月8日作出三府行复（2015）38号《行政复议决定书》（以下简称38号《行政复议决定书》，维持被告三水城管局作出的71号《行政处罚决定书》。
原告谢务贞诉称：原告房屋阳台始建就是这样，属房改房，房产证也明确标明两阳台也在房产证内，应该是合法建筑物。1993年经过当时建委同意原告扩大门面经营商业，该阳台房改前就有，不是原告搭建，更不是铁皮屋，是因扩大门面营业的需要而装上商业用卷闸。该建筑物的房产证就是两阳台的合法证明，而且自从1993年至今已合法经营多年了。综上，请求人民法院依法撤销被告三水城管局作出的71号《行政处罚决定书》和被告三水区政府作出的38号《行政复议决定书》。
原告向本院提供了以下证据：1、粤房地证字第××号《房地产权证》复印件一份，证明涉案的建筑物合法登记并颁发了房产证；2、原广东省三水县丝织厂、三水县建设委员会城乡建设科出具的《意见》一份，证明涉案要求被拆除的建筑物得到合法批准建设。
被告三水城管局辩称：2014年11月21日，被告三水城管局执法人员到现场检查发现，原告谢务贞未经批准，擅自在佛山市三水区西南街道文锋东路十六巷二座4号东侧搭建了一间铁皮屋，在该房屋南侧搭建了一间水泥红砖、铁皮组成的建筑物。上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，被告三水城管局于2015年2月13日依法向原告送达了《行政处罚预先告知书》，告知其违法的事实、理由、依据以及享有的权利。原告提出了“搭建铁皮屋和建筑物的位置是阳台，1993年经当时建设委员会同意扩大门面的，申请免于处罚”的陈述申辩意见。被告三水城管局认为，原告搭建的建筑物已经超过设计使用年限，存在安全隐患，同时经规划部门认定，目前该建筑物无审批手续，应依法拆除，故不予采纳原告的陈述申辩意见，被告三水城管局遂作出71号《行政处罚决定书》，上述事实有现场照片、检查笔录、佛山市三水区发展规划和统计局南部规划直属局复函为证。一、被告三水城管局具备作出涉案行政处罚的主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，在城市、镇规划区内，对未取得建设工程许可证或未按工程规划许可证的规定进行建设的行为，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。而根据《印发佛山市三水区环境运输和城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》和《关于调整区环境运输和城市管理局机构设置的通知》，三水城管局是行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的三水区政府工作部门，具有对当事人违反城乡规划的违法行为行使行政处罚权的法定职权，具备作出行政处罚决定的主体资格。二、被告三水城管局作出行政处罚的程序合法。首先，被告三水城管局在有效送达给当事人的《行政处罚预先告知书》中已经书面告知了当事人违法的事实、理由、依据及享有陈述、申辩的权利。其次，原告的提出陈述申辩意见和提供的1993年三水县建设委员会同意其扩大门面的资料以后，经被告三水城管局核实，其搭建的建筑物已经超过设计使用年限，存在安全隐患；经规划部门认定，目前该建筑物无审批手续，应依法拆除，故不予采纳原告的陈述申辩意见，在三天陈述申辩期满之后，被告三水城管局作出行政处罚决定，符合法定程序。三、对于原告的质疑意见，被告三水城管局认为：1、房产证标明的情况与实际情况不符，两阳台位置搭建属违法建设。原告谢务贞提出的1993年三水县建设委员会同意其扩大门面的情况，经核查，在建设、规划部门未找到原告提供的三水建委意见的档案材料；原告的《房地产权证》是在1993年以后的1998年登记核发的，反映了当时的合法状况，房产登记信息中没有确认扩大门面情况，用途亦为住宅非商用。房产证附图的首层平面图清楚显示南侧阳台下的空间属全封闭空间，只有东侧阳台下的空间留有一门。而现在的实际情况是南侧阳台以下空间由水泥红砖、铁皮搭建，并未封闭，开了长约6.6米的大门，用于商铺经营；东侧的阳台以下空间搭建了一铁皮屋，门口位置长约4米，明显与房地产附图不符，属违法建设。2、佛山市三水区发展规划和统计局南部规划直属局《关于协助调查西南街道文锋东路十六巷二座东侧违法建设一案的复函》和《关于协助调查西南街道文锋东路十六巷二座4号之三铺南侧违法建设一案的复函》表明本案中的违法建筑物没有经过规划主管部门的批准，属违法建设。3、原告搭建的铁皮屋结构简单，属于临时建筑物。根据1987年10月1日起试行的《民用建筑设计通则JGJ37-87（试行）》，临时性建筑的耐久年限为15年；根据2005年7月1日起实施的国家标准《民用建筑设计通则》，临时性建筑的设计使用年限为5年。上述铁皮屋，原告提供的三水县建设委员会意见及其在起诉状中提出1993年已经存在的意见，可以判断出，本案中的违法临时建筑物存在的年份已经大大超过了国家规定的设计使用年限，存在安全隐患。4、根据全国人大法工委办公室对《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追溯时效有关问题的意见》的回复，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。由于原告谢务贞在本案涉及的建筑物一直存在至今，因此被告三水城管局应用《中华人民共和国城乡规划法》对原告作出行政处罚决定是正确的。5、被告三水城管局在对新西南市场周边环境开展综合整治专项行动中，依法拆除市场周边乱拉篷布。乱搭乱盖的各类违章建筑，疏通市场周边的消防通道，发现并依法查处了二十多宗违法建设案件，本案只是其中之一，适用《中华人民共和国城乡规划法》查处现在核实的违法建设，合理合法。综上所述，被告三水城管局作出的71号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告三水城管局于2015年7月8日向本院提供了证明原行政行为合法性的以下证据：1、三委办发（2010）36号《佛山市三水区环境运输和城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》、三机编（2014）22号《关于调整区环境运输和城市管理局机构设置的通知》复印件各一份，证明被告三水城管局行政执法主体资格合法；2、谢务贞的《人口信息查询表》复印件各一份，证明原告具备作为行政处罚相对人的资格；3、《检查笔录》复印件一份、现场照片四张，证明被告三水城管局执法人员在2014年11月21日检查发现涉案违法建筑物的事实；4、三规（南）建函（2014）122号《关于协助调查西南街道文锋东路十六巷二座东侧违法建设一案的复函》、三规（南）建函（2014）130号《关于协助调查西南街道文锋东路十六巷二座4号之三铺南侧违法建设一案的复函》复印件各一份，证明原告建设涉案建筑物在城市规划区未办理建设工程规划许可证，是违法建设的建筑物，不是合法权益；5、三管案（中）（2015）71号《行政处罚预先告知书》、71号《行政处罚决定书》复印件各一份，《送达回证》及送达照片各两张，证明被告三水城管局依法作出行政处罚预先告知书和行政处罚决定，并有效送达给原告；6、原告的申辩材料、原广东省三水县丝织厂和原三水县建设委员会城乡建设科出具的意见、《租约》复印件各一份，证明原告是本案中建设和违法建筑物的直接责任人及上述建筑物的权益；7、粤房地证字第××号《房地产权证存根》、《三水市住房制度改革出售公有住房合同书》复印件一份，证明原告是涉案中建设违法建筑物权益人和房屋的合法布局、建设等情况；8、38号《行政复议决定书》复印件一份，证明被告三水区城管局作出的行政处罚决定经复议机关予以维持；9、法工办发（2012）20号《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》、建法函（2011）316号《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》复印件各一份，证明被告三水城管局实施行政处罚是在追诉期限内。
被告三水区政府辩称：一、被告三水区政府作出本案被诉行政复议决定的主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告因不服三水城管局作出的71号《行政处罚决定书》向被告三水区政府申请行政复议。三水城管局是被告三水区政府的工作部门，所以被告三水区政府作出本案被诉行政复议决定的主体适格。二、被告三水区政府作出本案被诉行政复议决定的程序合法。原告因不服三水城管局于2015年3月5日作出的71号《行政处罚决定书》，于2015年3月18日向被告三水区政府提出行政复议申请。被告三水区政府于当日予以受理并向原告送达了《行政复议受理通知书》，同日向三水城管局发出《行政复议答复通知书》。2015年3月27日，三水城管局向被告三水区政府提交了《行政复议答复书》，并提供了作出本案被诉行政行为时的证据材料和依据。2015年5月15日，因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，经批准，决定延长本案审查期限30天。2015年6月3日，被告三水区政府作出了38号《行政复议决定书》并于2015年6月8日直接送达原告和被告三水城管局。被告三水区政府的行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，程序合法。三、三水城管局作出的71号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分。三水城管局查明的事实为：2014年11月21日，被告三水城管局的执法人员到现场检查发现，原告谢务贞未经批准，擅自在佛山市三水区西南街道文锋东路十六巷二座4号东侧搭建了一间铁皮屋，在该房南侧搭建了一间水泥红砖、铁皮组成的建筑物。上述事实有三水城管局在行政复议答复期内提交的相关证据材料予以证明。四、三水城管局作出的71号《行政处罚决定书》的程序合法。三水城管局于2014年11月21日发现谢务贞存在未经三水区城市规划主管部门批准擅自在城区搭建的行为。2015年2月13日，三水城管局向谢务贞送达了《行政处罚预先告知书》，书面告知了原告违法的事实、理由、依据以及享有陈述、申辩的权利。2015年2月16日，谢务贞向三水城管局提交了陈述和申辩意见。因经规划部门认定该建筑物无审批手续，故不予采纳。2015年3月5日，三水城管局作出71号《行政处罚决定书》并于2015年3月6日送达谢务贞。因此，三水城管局作出的行政处罚决定程序合法。五、三水城管局作出的71号《行政处罚决定书》适用依据正确，被告三水区政府的维持决定亦依法作出。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，根据《印发佛山市三水区环境运输和城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》及《关于调整区环境运输和城市管理局机构设置的通知》的规定，三水城管局是行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权的工作部门。因此三水城管局作出的行政处罚决定适用依据正确，被告三水区政府据此作出维持该行政处罚决定的行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。综上所述，原告的请求没有依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告三水区政府于2015年7月6日向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、《行政复议受理通知书》、《送达回执》、《申请人提交材料清单》、《行政复议申请书》、71号《行政处罚决定书》复印件各一份，证明被告三水区政府依法受理原告的行政复议申请；2、《延长行政复议审查期限通知书》复印件一份，《送达回执》复印件两份，证明由于涉案情况复杂，被告三水区政府决定延期作出复议决定；3、《行政复议答复通知书》、《送达回执》、《被申请人接受材料清单》、《行政复议答复材料清单》、《行政复议答复书》复印件各一份，证明被告三水区政府受理复议申请后，通知被告三水城管局提交材料，被告三水城管局在法定期限内作出答复并提交材料；3、38号《行政复议决定书》复印件一份，《送达回执》复印件两份，证明被告三水区政府在法定期限内作出复议决定，并送达原告和被告三水城管局。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对原告提交的证据1，两被告对真实性无异议，但对证明内容有异议。对此，本院对位于佛山市三水区西南街道文锋东路十六巷二座4号的房屋东侧和南侧均有一封闭阳台这一事实予以确认。对原告提交的证据2，被告三水城管局对真实性有异议，被告三水区政府对真实性无异议，但对证明内容有异议。对此，本院认为该份证据原告无法提供原件予以核对，且不能证明原告需要证明的内容，对该份证据不予采信。被告三水城管局提供的证据1和2、5至9，原告无异议，本院对上述证据采信。对被告三水城管局提供的证据3，原告认为其在购买涉案房屋时该建筑物已经存在，该建筑物并不是违法搭建的。对此，本院认为该部份证据可以如实反映涉案房屋被改建的事实，本院予以采信。对被告三水城管局提供的证据4，原告认为涉案违法搭建的建筑物不是其建设的。对此，本院认为，该部份证据可以证明被告三水城管局需要证明的内容，本院予以采信。对被告三水区政府提交的证据1至3，原告及被告三水城管局均无异议，本院对上述证据予以采信。
本院根据各方当事人的陈述及上述有效证据认定以下事实：被告三水城管局在执法检查中发现原告谢务贞所有的位于佛山市三水区西南街道文锋东路十六巷二座4号东侧阳台搭建了一间铁皮屋，该屋南侧阳台搭建了一间水泥红砖、铁皮组成的建筑物。被告三水城管局发函向佛山市三水区发展规划和统计局要求协助调查，该局复函认定上述建筑物均位于三水区城市规划区范围内，且未取得《建设工程规划许可证》。被告三水城管局于2015年3月5日作出71号《行政处罚决定书》，原告谢务贞不服该行政处罚，于2015年3月18日向被告三水区政府申请行政复议，被告三水区政府于2015年6月3日作出38号《行政复议决定书》，维持被告三水城管局作出的行政处罚决定。被告仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《佛山市三水区环境运输和城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》、《关于调整区环境运输和城市管理局机构设置的通知》的规定，被告三水城管局作为三水区政府工作部门，行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。被告三水城管局在作出行政处罚前，经调查核实，书面告知原告违法的事实、理由、依据以及所享有的陈述、申辩的权利，听取当事人的意见之后作出71号《行政处罚决定书》，其执法主体适格，程序合法，本院予以确认。本案中，根据原告谢务贞庭审的陈述，涉案的位于佛山市三水区西南街道文锋东路十六巷二座4号的建筑物是其于1993年改建的，并于1998年领取了房产证，但根据房产证的记载，上述建筑所处位置均为阳台，并非现在的铁皮屋和水泥红砖、铁皮组成的建筑物，因此对于原告所称的涉案的建筑物有合法的产权证明这一主张本院不予采纳。关于原告认为原三水县建设委员会已同意其进行改建的主张，1990年4月1日开始施行的原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条第一款规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续”，因此原告即使于1993年建设涉案的建筑物，也需要经过城市规划行政主管部门核发建设工程规划许可证。原告提供的仅仅为一份“同意扩大门面，经营商业，不得占用人行道，并要注意安全”的批复，首先，该份批复为复印件，原告无法提供原件与之核对；其次，从该份批复的内容上来看，也不符合建设工程规划许可证的形式要求；再次，经被告三水城管局向三水区发展规划和统计局调查了解，该局明确表示涉案的建筑位于三水区城市规划区范围内，原告未取得建设工程规划许可证建设了该项目。因此，原告的该主张与事实不服，本院亦不予采纳，被告三水城管局适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出71号《行政处罚决定书》，适用法律、法规正确。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告对属于被告三水区政府工作部门的三水城管局作出的具体行政行为不服申请行政复议，被告三水区政府有权受理，其执法主体适格，本院予以确认。本案中，被告三水区政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内将原告的行政复议申请送达被告三水城管局，并通知其提交作出具体行政行为的证据和依据，审查后作出38号《行政复议决定书》，并送达原告及被告三水城管局，符合法定程序。
综上，被告三水城管局作出的71号《行政处罚决定书》和被告三水区政府作出的38号《行政复议决定书》符合法定程序，证据确凿，适用法律、法规正确，原告谢务贞的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告谢务贞的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告谢务贞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 王 璋
代理审判员 刘新湖
人民陪审员 黄以仁
二〇一五年十月三十日
书 记 员 李秀娟