北京市朝阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京0105行初45号
原告谭靖忠，男，1972年12月10日出生。
委托代理人徐长，男，1959年10月19日出生。
被告北京首都国际机场公安分局，住所地北京市顺义区首都机场二纬路。
法定代表人齐耀忠，局长。
委托代理人陆鹏飞，男，北京首都国际机场公安分局法制处干部。
委托代理人蒋宝华，男，北京首都国际机场公安分局东航站区派出所干部。
被告中国民用航空华北地区管理局公安局，住所地北京市朝阳区首都机场路10号-4044。
法定代表人罗岳，局长。
委托代理人刘拥，男，中国民用航空华北地区管理局公安局干部。
原告谭靖忠（以下简称原告）不服被告北京首都国际机场公安分局（以下简称首都机场公安分局）治安管理行政处罚及被告中国民用航空华北地区管理局公安局（以下简称民航华北局公安局）行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，分别向首都机场公安分局和民航华北局公安局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月25日公开开庭审理了本案。原告及其委托代理人徐长，首都机场公安分局委托代理人陆鹏飞、蒋宝华，民航华北局公安局委托代理人刘拥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
首都机场公安分局于2017年8月16日作出京机公分（法）决字[2017]第499号《公安行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定2017年6月27日16时45分许，原告在北京首都国际机场三号航站楼二层B出口附近，主动纠缠一名外籍旅客，欲用无运营资质的私家车提供车辆服务并牟利，在原告带领旅客及其同伴到达GTC平台西侧电梯间时，民警将原告当场抓获，在民警对其身份进行核实时原告逃跑。2017年8月16日，民警在三号航站楼B出口再次发现原告并将其口头传唤至东航站区派出所接受询问。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项及第二十条第（四）项的规定，给予原告行政拘留七日的处罚。
原告不服上述处罚决定，向民航华北局公安局申请行政复议，该局于2017年11月30日作出民航华北公复决字〔2017〕第2号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款之规定，决定维持首都机场公安分局作出的《处罚决定书》。
原告诉称，2017日8月16日上午，原告在首都机场三号航站楼二层B出口时，突然被首都机场公安分局的五人直接控制（未向原告出示工作证件和进行口头传唤，后经一层时首都机场公安分局的一人才出示证件、进行口头传唤）。然后首都机场公安分局作出《处罚决定书》，原告不服向民航华北局公安局提起行政复议申请。2017年11月30日民航华北局公安局作出《复议决定书》。该决定对原告的行政复议申请针对首都机场公安分局的《处罚决定书》尚未进行解决其违反关于传唤的规定问题。因此原告有理由认为，首都机场公安分局“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤，对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明”。依据前述规定，反映民航华北局公安局对本案的事实和法律依据未予以审查清楚和认识错误。主要理由为2017年6月27日16时45分许，在民警对原告身份进行核实时，原告逃跑，那么首都机场公安分局应当主动履行需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准使用传唤证传唤之规定的情形受案。并非是民航华北局公安局认为通过首都机场公安分局可以在事发五十日后的2017年8月16日“现场发现违法嫌疑人谭靖忠，民警刘源将其口头传唤至东航站区派出所”和“申请人复议，民警在办案过程中，未向申请人出示任何工作证件进行口头传唤。内容和事实不符，有执法记录仪资料为证。东航站区派出所调度5名警力执行任务，是为防范申请人再次逃脱，保障申请人人身安全”为事由解决关于传唤的规定问题，达到首都机场公安分局作出《处罚决定书》的受案目的，在前述事实理由的基础上，民航华北局公安局作出行政复议决定具体行政行为，侵犯了原告的合法权益。据此，原告提起行政诉讼，请求法院：1、撤销首都机场公安分局作出的《处罚决定书》；2、撤销民航华北局公安局作出的《复议决定书》。
原告在本院指定期限内未向本院提交证明二被告行政行为违法的证据材料。
首都机场公安分局辩称，2017年6月27日16时45分许，原告在北京首都国际机场三号航站楼二层B出口附近，主动纠缠一名外籍旅客，欲用无运营资质的私家车提供车辆服务并牟利，在原告带领旅客及其同伴到达GTC平台西侧电梯间时，东航站区派出所民警将原告抓获，在民警对原告身份进行核实时，原告逃跑。2017年8月16日，民警在三号航站楼B出口现场发现原告，并将其口头传唤至东航站区派出所。调查过程中，民警通过询问当事人、调取执法记录影像，取得了原告本人的陈述、对外籍旅客的视频录像、执法记录视频资料、民警出具的到案经过等证据。尽管原告否认其违法但其他证据可证实其违法事实存在。该局认定其扰乱公共场所秩序的违法事实清楚、证据充分。原告的行为违反了《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定且存在扰乱公共场所秩序的违法前科，该局依法作出行政拘留七日的处罚适用法律正确。另，该局履行了受案、传唤、调查、告知、复核等程序，并作出行政处罚，在传唤原告到案过程中，民警依法向其出示了警官证，该局的办案程序亦符合规定。综上，该局作出的行政处罚事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请法院在查明事实的基础上，驳回原告的诉讼请求。
首都机场公安分局在法定期限内向本院提供如下作出被诉行政行为的证据和依据：
（一）履行程序的证据材料：1、京机公分（东派）受案字[211]号《受案登记表》，证明案件事实来源合法，该局依法受理；2、《公安行政处罚告知笔录》，证明该局依法履行处罚告知程序；3、《行政处罚复核审批表》，证明该局依法对原告提出的陈述和申辩进行复核；4、《处罚决定书》，证明该局依法作出行政处罚决定；5、京朝拘收字[2017]0817010号《朝阳区拘留所执行回执》，证明该局依法将原告送往拘留所执行拘留；6、办案民警出具的《到案经过》及接受到案的民警警官证复印件，证明民警执法过程合法；7、民警口头传唤原告视频录像及录像说明，证明民警口头传唤程序合法；8、《传唤通知家属记录》、《行政拘留通知家属记录》，证明该局将原告被传唤、拘留的时间、地点、原因等通知原告弟弟谭某某，履行了告知义务；9、网上比对工作说明及公安网信息查询单，证明该局对原告身份进行核实；10、《现场检测报告书》，证明原告尿液吸毒检测为阴性；11、《违法嫌疑人饮食及休息信息登记表》，证明该局保障了原告饮食和休息权利；12、外籍旅客证件照片，证明该局依法核实证人身份。
（二）认定事实的证据材料：13、2017年8月16日，该局对原告进行询问制作的《询问笔录》、《行政案件权利义务告知书》，证明原告对案件事实的陈述；14、2017年8月16日，该局对原告进行询问制作的《询问笔录》，证明该局告知原告陈述和申辩复核的结果；15、该局对外籍旅客进行现场视频询问时制作的录像，附《现场视频笔录》及视频内容文字整理材料，证明原告在北京首都国际机场三号航站楼纠缠旅客，违法揽客乘车，扰乱机场正常秩序；16、《治安管理当场处罚决定书（代收据）》，证明原告在六个月内曾受过治安管理处罚。
（三）法律依据：1、《中华人民共和国人民警察法》；2、《治安管理处罚法》；3、《公安机关办理行政案件程序规定》，首都机场公安分局以上述规范性文件说明其具有作出治安行政处罚的行政职权，其作出行政处罚程序和实体处理符合上述法律、规章的规定。
民航华北局公安局辩称，该局认为首都机场公安分局办案程序规范，认定证据确凿，行政处罚定性准确，裁量适当，故该局作出维持行政处罚的复议决定。该决定适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
在法定期限内，民航华北局公安局向本院提交了作出被诉行政复议决定依据的证据和规范性法律文件依据，其中民航华北局公安局认可其作出《复议决定书》所依据的事实证据与首都机场公安分局提交的上述作出《处罚决定书》的证据一致，以下不再列举。该局履行复议程序的证据和依据为：
（一）履行行政复议程序的证据：1、《行政复议申请书》，证明原告在复议期限内提交了复议申请及复议请求的内容；2、《处罚决定书》，证明首都机场公安分局对原告作出了行政拘留的处罚决定；3、京朝解字[2017]第13342号《解除拘留证明书》，证明原告拘留7日的处罚已经执行完毕；4、原告居民身份证复印件，证明原告身份情况；5、民航华北公（复）受字[2017]第2号《行政复议案件受理审批表》，证明复议案件受理程序合法，属于复议案件受理范围；6、华北公复答字[2017]2号《行政复议提交答复通知书》，证明该局在法定期限内通知首都机场公安分局进行答复，并提交答复书及证据材料；7、《送达回执》，证明该局向首都机场公安分局送达行政复议提交答复通知书；8、《北京首都国际机场公安分局行政复议答复书》，证明首都机场公安分局答复的内容；9、民航华北公（复）字[2017]第2号《行政复议案件审查批示表》，证明该局复议案件审查批示程序合法，维持决定合理；10、《复议决定书》，证明该局作出复议决定时间及内容；11、《送达回执》，证明该局向首都机场公安分局送达《复议决定书》；12、《送达回执》，证明该局向原告送达《复议决定书》。
（二）履行行政复议程序的法律依据为《行政复议法》。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、首都机场公安分局提供的证据材料均系作出被诉《处罚决定书》之前制作、调取，收集形式合法，具备形式上的真实性及与本案的关联性，能够证明首都机场公安分局对原告作出治安处罚决定履行程序的全部情况及作出行政处罚的事实依据，本院予以采纳。其中，原告对首都机场公安分局使用执法记录仪拍摄的视频影像的真实性予以认可，该影像资料的内容能够证明原告于2017年6月27日与外籍旅客就提供车辆服务收取费用的对话过程；2、民航华北局公安局提交的程序性证据能够证明其履行行政复议程序的情况，本院予以采纳。
根据上述有效证据及当事人当庭陈述，本院经审理查明：2017年6月27日16时45分许，首都机场公安分局东航站区派出所民警在执法中发现，原告在北京首都国际机场三号航站楼二层B出口附近，主动纠缠一名外籍旅客，欲用无运营资质的私家车提供车辆服务并牟利。在原告带领该外籍旅客及其同伴过程中，民警采取跟随方式使用执法记录仪进行了拍摄。在到达GTC平台西侧电梯间时，民警将原告抓获。在民警对原告身份进行核实时，原告逃脱。当日，民警采取视频录像的方式对外籍旅客进行询问取证、制作《现场视频笔录》并拍摄了外籍旅客的护照信息。
2017年8月16日，东航站区派出所民警在首都国际机场三号航站楼二层进行便衣巡逻防控时发现原告，民警将其口头传唤至东航站区派出所。当日，民警制作京机公分（东派）受案字[211]号《受案登记表》，对原告2017年6月27日下午实施的涉嫌违法行为进行立案调查。于当日18时28分对原告进行询问，向其宣读了《行政案件权利义务告知书》，并制作《询问笔录》。询问中，民警告知原告对其口头传唤，并询问了通知原告家属的联系方式。笔录记载，原告陈述“偶尔到首都国际机场拉黑活儿”，“就是驾驶没有运营资质的汽车来机场招揽旅客从中挣钱”。2017年6月27日下午“来航站楼就是想转转，看看有没有旅客需要帮助的”“我知道首都机场三号航站楼有黑车司机，我怕他们骗旅客，我就拿一个他们经常使用的小卡片，想告诉旅客，如果有人拿着这个卡片问你坐不坐车就不要坐”。原告表示当时他和那几个外籍旅客对话，是想询问他们去哪里并为他们指引更为便宜出行的交通工具。上述笔录由原告在笔录上逐页签名并在末页注明“以上笔录我看过和我说的相符”。民警还调取了原告曾于2017年1月22日因扰乱公共场所秩序受到治安处罚50元的信息。当日22时50分，民警制作《公安行政处罚告知笔录》，告知拟对原告作出行政处罚决定的事实、理由和依据。原告以“来首都机场学习英语的同时为外国朋友提供免费的服务的”为由提出陈述和申辩，并签字确认。民警经复核认为原告的申辩理由不能成立经审批决定不予采纳。当日22时53分，民警对原告进行第二次询问告知原告复核的情况并制作《询问笔录》。同日，首都机场公安分局作出《处罚决定书》，并由民警向原告宣读，原告拒绝签字。该行政处罚决定已实际执行，首都机场公安分局将原告行政拘留情况通知了其家属。
2017年10月14日，原告向民航华北局公安局提交《行政复议申请书》及相关材料，请求复议机关撤销被诉《处罚决定书》。该局于同日制作民航华北公（复）受字[2017]第2号《行政复议案件受理审批表》，受理原告的复议申请。2017年10月20日，该局制作华北公复答字[2017]2号《行政复议提交答复通知书》，并向首都机场公安分局直接送达，通知其提出书面答复并提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2017年10月30日，首都机场公安分局提交了《北京首都国际机场公安分局行政复议答复书》及相关材料。经复议审查批示，2017年11月30日，民航华北局公安局作出《复议决定书》，决定维持首都机场公安分局作出的《处罚决定书》，并分别向原告和首都机场公安分局进行了送达。
本院认为，本案被诉的原行政行为系治安管理行政处罚决定，该决定的合法性是本案审查的对象。对此，本院从法定职权、认定事实、执法程序、法律适用及裁量权运用是否得当等方面进行了审查。
第一，关于法定职权。
依据《中华人民共和国人民警察法》第二条第一款的规定，人民警察承担着维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产的职责。《治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条和第十二条第三款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。民航公安机关管辖民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的案件。本案所涉行政违法行为发生地点位于北京首都国际机场，属首都机场公安分局治安案件管辖范围，该局具有对涉案违反治安管理的行为进行调查并给予治安管理处罚的法定职权。
第二，关于作出被诉《处罚决定书》的事实依据。
行政处罚决定的作出需具备充分的事实依据。本案中首都机场公安分局认定原告存在扰乱机场公共秩序的违法行为，其行为的表现方式为主动纠缠外籍旅客，欲用无运营资质的私家车提供车辆服务并牟利。首先，关于原告实施的行为，虽然原告本人在接受询问时予以否认，且以到机场学习外语并为外籍旅客提供免费帮助作为辩解理由，但民警作为现场执法人员，其发现原告实施了上述行为；同时，民警对外籍旅客进行了询问。外籍旅客对事件的描述包含了原告主动揽客、提供车辆服务、提出报酬等主要内容，且该取证方式具有不影响旅客出行安排的便利性、合理性，上述证据已可以综合认定原告实施了在机场主动揽客，欲使用无运营资质的私家车提供盈利性车辆服务的行为。其次，首都机场作为人员密集、流动性大的公共场所，保持良好的秩序是确保公众安全、顺利、便捷出入的基础。其中，旅客享受便利、合法、安全的交通工具出行是建立良好公共秩序的应有内涵。本案原告作为无运营资质的人员揽客且欲实施盈利性行为，显然已构成了对机场公共秩序的扰乱，对旅客出行安全权益的侵害。首都机场公安分局对其行为的定性准确，本院予以支持。
第三，关于作出被诉《处罚决定书》的执法程序。
《中华人民共和国行政处罚法》、《治安管理处罚法》均规定了行政处罚和治安案件办理的程序。公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定》，系对治安行政案件办理程序作的具体规定。上述法律、规章均是公安机关实施治安管理处罚行为时应遵循的规定。本案中，首都机场公安分局在执法检查中发现了原告的违法行为，履行了立案登记、调查取证、询问当事人、处罚前的告知等程序，保障了原告的陈述、申辩权，在此基础上作出行政处罚决定，其执法程序符合规定。关于原告以到机场学习英语和为外籍旅客提供免费帮助的申辩理由，与公安机关执法检查中发现的情况和证人证言的描述明显不符，亦明显不具有合理性，其申辩理由无法予以支持。关于原告对公安机关传唤方式的质疑，《治安管理处罚法》第八十二条明确规定，需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。可见传唤证传唤和口头传唤是公安机关办理案件时根据案件情况均可采取的方式。本案原告在2017年6月27日实施违法行为时并未配合接受公安机关调查，民警在之后的巡查中发现原告即采取口头传唤的方式将其带至公安机关接受调查符合前述规定，亦符合执法的现实需要，本院予以认可。
第四，关于作出被诉《处罚决定书》的法律适用和裁量权的行使。
《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案原告实施主动揽客，欲使用无运营资质的私家车提供盈利性车辆服务的行为，已够构成对机场正常公共秩序的侵扰，依据前述法律规定其行为应予处罚。根据首都机场公安分局收集的证据，原告曾因扰乱公共场所秩序于2017年1月22日受到罚款50元的治安处罚，而在六个月内又实施违反治安管理的行为。《治安管理处罚法》第二十条第（四）项“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：（四）六个月内曾受过治安管理处罚的”。据此，首都机场公安分局根据上述事实，依据前述法律规定认定原告的行为构成情节严重并予以从重处罚，属于裁量权运用得当，本院不持异议。
同时，依据《行政复议法》第十二条第一款的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此，民航华北局公安局作为首都机场公安分局的上一级主管部门，具有受理原告的行政复议申请，并进行相应审查、决定的法定职权。民航华北局公安局在接到原告的复议申请后予以受理，履行了通知复议、审核证据等程序，并在法定期限依据证据作出复议决定且予以送达，该局作出维持的行政复议决定结论正确、程序合法，本院予以支持。
综上，原告要求撤销被诉《处罚决定书》和《复议决定书》的请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告谭靖忠的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告谭靖忠负担（已交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 朱军巍
人民陪审员 张 林
人民陪审员 黄士华
二〇一八年六月二十九日
书 记 员 刘会霞