河南省新县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫1523行初35号
原告张荣生，男，1954年8月15日生，汉族，住商城县。
委托代理人岳克友，河南宇楼律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告商城县住房和城乡规划建设局。
法定代表人穆正松，系该局局长。
出庭负责人吴强，该局副局长。
委托代理人李勇，该局工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人杨卫，该局工作人员，代理权限为一般代理。
原告张荣生诉被告商城县住房和城乡规划建设局（以下简称商城县住建局）行政许可纠纷一案，经河南省信阳市中级人民法院指定管辖，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告张荣生及其委托代理人岳克友，被告商城县住建局出庭负责人吴强、委托代理人李勇、杨卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系商城县鲇鱼山街道居民，居住在鲇鱼山美人岗街道东侧，房屋坐东向西，西邻美人岗街道。原告原房屋始建于1994年，因年久破旧已成为危房。2016年8月，原告向被告递交申请，申请对原房屋进行翻建，当时鲇鱼山美人岗街道两边房屋按照规划限高为三层，被告准许原告翻建房屋三层，并为原告颁发了“建字第（2017－153）号”建设工程规划许可证。2017年6月原告房屋翻建三层施工完毕。2017年8月，商城县人民政府2017年第五次建设项目规划评审会议确定，美人岗街道沿街建筑由控制在三层以下调整为控制在五层以下。原告于2017年9月再次向被告书面申请，请求准予原告将房屋加盖至五层。被告受理原告申请后，要求原告在得到四邻的同意后再审批。与原告共山墙的南边邻居吴某提出无理要求，要求原告在自己房内重新建设山墙，以保证其在以后翻建房屋时可以拆除共用山墙，否则不同意原告加盖房屋；原告北边共用山墙邻居李某以共用的房屋山墙为其独有为由要求原告变更不动产权证，否则就不同意原告加盖房屋。因原告不能满足邻居的无理要求，被告以“四邻存在纠纷未能解决”为由，于2018年4月10日向原告下达了《不予行政许可决定书》，对原告的申请不予许可。故提起本诉，请求依法撤销被告作出的商住建许不予决字【2018】第01号不予行政许可决定书，判令被告重新作出行政行为。
原告提交以下证据：一、豫（2016）商城县不动产权第000006号不动产权证，证明原告享有土地使用权及房屋所有权，原告具有申请建设房屋的主体资格；二、2017年6月14号原告建房申请书及2017年7月6日被告文件处理签，证明原告申请加盖房屋及被告收到原告申请的事实；三、2017年6月15日原告建房用地申请表，证明原告申请加盖房屋得到了鲇鱼山办事处木头河社区居委会、鲇鱼山办事处村镇建设中心及鲇鱼山办事处的同意；四、被告2017年10月30号文件处理笺及2017年10月29日原告申请书，证明原告再次书面申请加盖房屋及被告收到原告申请的事实；五、2017年11月2日被告文件处理笺及2017年10月28日原告申请书，证明原告书面向被告说明邻居无理纠缠不能成为被告不予行政许可的理由，请求被告排除非法干扰，依法行政；六、商城县住建局（2017）123号文件，证明目的：1、根据商城县建设规划评审委员会（2017）5号文件的规定，原告所在区域临街房屋可以建设五层，原告申请加盖房屋符合规定要求；2、原告多次向被告申请加盖房屋；3、经被告工作人员现场勘查，原告加盖房屋至五层对邻居吴某家房屋没有不利影响；4、吴某不同意原告加盖房屋的原因是吴某提出原告“在房内加建侧墙”的无理要求，被告以邻居无理要求没有满足为由，不予许可原告建房没有法律依据；5、被告向商城县人民政府请示拟批准原告加盖房屋至五层的申请，进一步证明原告加盖房屋的申请符合许可条件；6、2017年3月20日原告与吴某签订的《房屋翻建协议书》，证明原告已经与吴某就相邻关系达成协议，吴某不同意原告翻建系违约行为，被告作为行政许可机关不应支持违反诚实信用的违约行为；7、商城县住建局（2017）97号函，及商城县人民政府2017年11月29日请示报告处理笺，证明商城县政府分管领导已经批准拟许可原告建房至五层的申请。
被告商城县住建局对原告证据的真实性均无异议。但对证据的关联性有异议，被告对原告加盖房屋的申请是认真审慎的，并且进行了多次听证，所以做出了不予许可原告加盖五层的决定，法律规定可以加盖至五层，但没有规定住建局一定要批准原告加盖五层的申请。被告商城县住建局表示，原告邻居吴某是本案的利害关系人，为便于查询事实，应追加吴某为本案第三人，由其出庭说明案件事实情况。
被告商城县住建局辩称，答辩人是依据法律规定并按照原告申请建房地周围的实际情况作出行政许可的。原告住宅位于鲇鱼山办事处木河街道，美人岗路南段东侧，原房屋现状为局部三层砖混的楼房。该户与南侧居民区相隔7米的消防通道，西侧临30米美人岗大道，南北相邻共墙齐檐二至三层底商住宅。经核对，该户位于商城县城市总体规划（2011－2030）中的二类居住用地内。因房屋常年渗水局部出现断裂、脱落，2016年初，住户为改善居住环境，向鲇鱼山办事处提出危房翻建申请。后经办事处组织国土局、住建局、县综合管理办公室、街道的相关人员联合进行入户调查上报县危旧房翻建领导小组，年底县危旧房翻建联席会领导小组经审定同意后，列入危旧房翻建名单［2016］3号文内，同意其翻建层数为三层以下。2016年8月原告向答辩人申请办理建设工程规划许可证，并提交土地使用证和具有设计资质单位的设计平立面图。不动产权证号为豫（2016）第0000016号，土地使用权人为张荣生，地类用途为商业服务，宗地面积为424．5㎡，申报的平立面设计图纸为三层，总建筑面积为1262㎡。按照商城县县城规划区危旧房翻建联席会议［2016］3号文会议纪要，答辩人工作人员审核了该户申报的图纸，并审批办理了建设工程规划许可证，证号为建字第（2014－153）号，审批的面积为1262㎡，房屋层数为三层。2017年4月答辩人又组织相关单位，对原告住宅按照审批建筑图纸进行了放线，至今该户已按照审批许可三层已建设完工。二、原告和毗邻的住户有民事纠纷未得到解决，如再对原告进行行政许可，会引发新的行政争议。2017年8月，由县政府组织在我局五楼会议室召开2017年第五次建设项目规划评审会议。会议研究第三项关于美人岗路临路房屋升级改造事项。会议确定，美人岗规划道路红线控制为30米宽，沿街建筑控制在五层及以下，前提为建设单位及个人提出申请以消除周边相关利害人的影响。同年9月，该户向答辩人提出申请，要求在原审批三层已建设完工的基础上再审批二层。收悉原告加层申请后，按照商城县建设项目规划评审委员会会议纪要（2017）5号文要求，增加楼层部分必须补交土地出让金，明确新的出让条件。为了确保住户利益的前提下，答辩人向该户建议先征询四邻意见，后再补交土地出让金。目前其南侧共墙邻居吴某未签字同意，并且到我局多次反应，不同意原告建房再加建。综上所述，答辩人是依据法律规定并按照原告申请建房地周围的实际情况作出行政许可的，原告和毗邻的住户有民事纠纷未得到解决，如再对原告进行行政许可，会引发新的行政争议。
被告提交以下证据：一、关于对鲇鱼山办事处木河美人岗街道居民张荣生房屋翻建情况的函；二、关于对鲇鱼山办事处木河美人岗街道居民张荣生房屋翻建情况的报告；三、起草文件处理笺；四、行政许可权利告知书；五、关于要求对鲇鱼山办事处美人岗路张荣生房屋加层四邻矛盾纠纷问题组织听证会的请示；六、矛盾调解评议会议记录；七、关于对鲇鱼山办事处木河美人岗街道居民张荣生房屋翻建与邻居纠纷调解情况；八、翻建房屋协议书；九、商城住建局收文处理笺；十、申请书、十一、张荣生不动产权证。
原告质证认为：对证据一的真实性没有异议，但这份证据恰恰证明，被告函告鲇鱼山办事处，化解矛盾，并且函告鲇鱼山办事处已许可原告加盖房屋，证明原告加盖至五层，而被告不批准的原因，是因为邻里纠纷。对证据二的真实性无异议，但是我们认为该份报告证明，根据五号文件的规定，原告所在的区域，临街房屋可建设五层，原告申请加盖房屋符合城乡规划的要求，原告多次向被告申请加盖房屋的申请，被告也多次收到原告加盖房屋的申请，同样也证明被告已经进行过多次实地勘察，对邻居并无实际影响，被告因邻里纠纷为由拒绝原告翻建申请，则无法律依据。被告向商城县政府请示翻建均得到批准，进一步说明原告的翻建符合规定。对证据四、五、八的真实性无异议，证明原告加盖房屋已得到许可，邻居吴某属于无理要求。对其他证据真实性无异议。
经审理查明，原告张荣生的房屋位于鲇鱼山办事处美人岗街道。2016年8月，原告张荣生持土地使用证和设计平立面图向被告商城县住建局申请办理建设工程规划许可证。被告商城县住建局当时审批原告张荣生房屋建设层数为三层，现三层房屋已建设完工。2017年8月，经2017年商城县第五次建设项目规划评审会议研究，确定美人岗路临路房屋建筑控制在五层及以下，前提为建设单位及个人提出申请以消除周边相关利害人的影响。2017年9月，原告张荣生向被告提出申请，要求在原审批三层基础上再审批二层，共计五层。收到原告张荣生加层申请后，被告商城县住建局按照商城县建设项目规划评审委员会会议纪要［2017］5号文要求，为消除周边相关利害人的影响，初步征求原告张荣生邻居吴某、李某意见。南侧邻居吴某未签字同意，并且多次到被告单位反映，要求在矛盾未解决前不同意原告张荣生建房再加层。为了化解矛盾，维护各方合法权益，被告于2017年10月27日下午，组织相关人员实地调查、调解并现场听取意见。同年11月9日，被告向商城县人民政府提交关于对鲇鱼山办事处木河街道居民张荣生房屋翻建情况的报告，该报告载明：根据个人申请及县规委会决策意见以及对张荣生建设规划设计的想法，看现场情况，符合建五层申报程序，不能因南侧邻居不签字而对张荣生的合法权益得不到落实，建议拟同意规划五层按程序和要求补交土地出让金，完善土地手续后再申请建设工程规划许可。
2018年1月9日，被告商城县住建局对原告张荣生及其邻居吴某、李某作出行政许可权利告知书，将张荣生申请房屋建设加层涉及周边相邻的建设权事项进行告知，并告知原告张荣生与吴某、李某依法享有的陈述、申辩及要求听证的权利。被告商城县住建局多次组织协调并召开听证会，因仍未能解决相邻纠纷，遂于2018年4月10日，以四邻纠纷未解决为由，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条，第三十八条第二款之规定，决定不予批准为原告张荣生办理建设工程规划许可。原告张荣生不服，遂提起本诉。
上述事实由各方当事人当庭所作陈述及提供的上述证等在卷佐证，足以认定。
本院认为，根据原告张荣生提交的申请材料，及被告商城县住建局调查核实得出的结论，可以认定原告张荣生符合获得许可建设五层的审批条件。吴某、李某系原告张荣生邻居，与本案规划许可有利害关系，属于行政许可程序中的利害关系人，故被告商城县住建局在作出规划许可前听取利害关系人吴某、李某的意见，告知利害关系人吴某、李某依法享有的陈述、申辩及要求听证的权利，并举行听证会听取利害关系人的意见符合法律规定。因被告未能提供充分有效的证据证实其许可原告张荣生加层翻建房屋将会侵犯利害关系人吴某、李某的合法权益，故被告商城县住建局以四邻纠纷未解决为由，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第三十八条第二款之规定，决定不予批准为原告张荣生办理建设工程规划许可，证据不足且适用法律错误。原告张荣生请求依法撤销被告作出的商住建许不予决字【2018】第01号不予行政许可决定书，判令被告重新作出行政行为，证据充分，于法有据，本院予以支持。
被告商城县住建局主张原告邻居吴某是本案的利害关系人，为便于查询案件事实，应追加吴某为本案第三人，通知其出庭说明案件事实情况，对此，本院认为，本案事实清楚，且该主张于法无据，故本院不予支持。
综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决如下：
一、撤销被告作出的商住建许不予决字【2018】第01号不予行政许可决定书；
二、被告商城县住建局在法定期限内为原告张荣生建房作出行政许可决定。
本案受理费50元，决定由被告商城县住建局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审判长 张 刚
审判员 陶森林
审判员 徐 虎
二〇一八年八月十三日
书记员 黄爽爽