广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初3314号原告：伍坚勤，男，1938年9月3日出生，汉族，住广州市越秀区，委托代理人：程磊，广东博厚律师事务所律师。委托代理人：周滨，广东博厚律师事务所律师。被告：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号，统一社会信用代码114401003557431960。法定代表人：彭高峰，职务：主任。委托代理人：王培红，该委工作人员。委托代理人：张棣，广州金鹏律师事务所律师。第三人：时铭，女，1981年1月20日出生，满族，住广州市越秀区，第三人：曾科广，男，1978年12月10日出生，汉族，住广州市越秀区，两第三人委托代理人：朱志峰，广东法制盛邦律师事务所律师。原告伍坚勤诉被告广州市国土资源和规划委员会行政许可一案，第三人为时铭、曾科广，本院于2017年9月22日受理后，依法组成合议庭，于2017年10月31日公开开庭审理了本案。原告伍坚勤以及其委托代理人程磊、周滨，被告广州市国土资源和规划委员会的委托代理人王培红、张棣，第三人时铭、曾科广及其委托代理人朱志峰，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。告伍坚勤诉称，原告是广州市越秀区小东园路21号之一101房业主。701房业主时铭、601房业主曾科广等小东园路21号之一业主申请扩建电梯间及连廊工程期间，原告提出反馈意见，明确反对扩建电梯。2017年6月20日，被告作出穗国土规划建证﹝2017﹞1824号《建设工程规划许可证》，同意第三人等业主扩建电梯间及连廊工程。原告认为，被告颁发《建设工程规划许可证》不符合法律规定，理由如下：一、加建电梯严重违反《消防法》规定，给楼房消防安全带来隐患，被告在作出行政许可时未予以考虑。根据《消防法》第二十八条、《广州市既有住宅增设电梯技术规程》2.4“消防要求”规定，本案中，21号之一楼房与邻近住宅之间的通道本己非常狭窄，在此增设电梯将占用防火间距，堵塞疏散通道，无法保证消防通道和消防车的可达性。被告在核发《建设工程规划许可证》时，应充分考虑防火间距狭窄带来的消防安全隐患问题。二、第三人等电梯扩建申请人与原告未能达成书面协议，被告作出行政许可不符合《广州市既有住宅增设电梯办法》规定。《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》（粤建设函﹝2008﹞481号）第三条规定：“对因加装电梯影响住宅采光、通风的业主，可通过协商给予适当补偿，补偿费用在筹措资金中支出。”《广州市既有住宅增设电梯办法》第七条规定：“申请增设电梯的业主应当以书面协议形式达成以下事项的解决方案。（四）与不同意增设电梯的业主进行协商，以及对利益受损业主进行补偿的资金筹集方案。”第十二条规定：“既有住宅增设电梯申请建设工程规划许可证，应当提交以下资料。（六）申请人与相关业主进行协商的书面材料。”第三人等业主作为工程建设单位，并未按照上述规定，与原告达成补偿协议。在双方未能达成补偿的解决方案的情况下，被告违反办法的规定，依然作出行政许可，违反了法律规定。三、被告未核查增设电梯的用地信息，未取得土地使用权人的书面同意意见。《广州市既有住宅增设电梯办法》第十条规定：“国土规划行政管理部门应当核查既有住宅增设电梯的用地信息，用地超出权属范围的，应当要求增设电梯申请人取得相关土地使用权人的书面同意意见。”本案中，21幢与18幢分属两个不同的房改房单位，21幢建设单位为中铁25局，18幢建设单位为广铁集团。21幢房屋基线外地块土地使用权人为广铁集团，21幢之一增设电梯用地占用了18幢建设单位的用地，且未取得18幢土地使用权人广铁集团的书面同意意见，违反了上述法律规定。四、被告没有提交涉案住宅楼同意增设电梯的业主身份信息和房产资料，没有证据证明增设电梯取得专有部分占建筑物总面积2／3以上的业主且占总人数2／3以上业主同意。五、原告多次向被告反映扩建电梯影响其住宅的通风采光，但被告没有进行现场勘察，未取得原告的书面同意意见或者重新修改建筑设计方案。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十五条的规定，原告虽提出增设电梯直接影响通风、采光、通行，但被告并未进行现场勘察。原告曾向被告反映，要求将增设电梯位置设置在东南角方位的空地上，邻近的18幢业主也表示同意，理由是不会影响到主干道的行车安全。因主干道边与增设电梯边沿相距不到0.5米，平时两辆小车不能对开驶入花坛，电梯建成后，车辆不能倒车，将减少十个车位。如设置在东南角的空地，则不需要迁移10条通讯电缆，改建挑水管和给水管，煤气管道也不受影响，将节省大量的工程费用。六、被告未考虑增设电梯处可能有军区电缆及可能破坏地下文物埋藏区等情况。据原告了解，增设电梯将下挖地基，而增设电梯处可能有军区电缆线路。且增设电梯所在区域属于地下文物埋藏区，增设电梯在挖掘时可能会破坏地下埋藏的文物。七、邻近的18幢楼房业主不同意21幢之一增设电梯。邻近的18幢楼房共25户业主不同意21幢之一增设电梯，详见《我们的意见》。被告在核发许可证时未充分考虑增设电梯将对邻近业主利益产生的影响。综上所述，原告认为被告核发《建设工程规划许可证》违反法律规定，恳请法院依法判令：1、撤销被告2017年6月20日作出的穗国土规划建证﹝2017﹞1824号《建设工程规划许可证》；2、判令被告承担本案的诉讼费用。被告广州市国土资源和规划委员会辩称，一、作出行政行为的事实依据。2017年1月22日，第三人等业主向被告申请办理建设越秀区小东园21号之一扩建电梯间及连廊工程的建设工程规划许可证，并按《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条的规定提交了相关资料。经被告审查，广州市越秀区小东园21号之一住宅楼为一幢7层住宅楼，该单元一梯两户，共计14户，其中10户同意扩建电梯间及连廊工程并提交了房屋产权证书和身份证明，专有部分同意的业主户数占总户数2/3以上，专有部分面积占建筑物总面积2/3以上，符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第五条的相关规定。经审核建筑设计方案，被告于2017年2月13日以穗国土规划业务函﹝2017﹞639号《关于进行批前公示的函》，同意该工程按程序进行批前公示。第三人等业主根据要求在2017年3月25日至2017年4月13日期间在拟扩建电梯间的工程现场进行了批前公示。被告亦在自己的网站上进行了该工程的批前公示。批前公示期间，被告收到案涉住宅楼101房业主伍坚勤（即原告）等人提出的反馈意见。原告提出的意见主要为案涉建设方案影响消防、通风、采光，并提出了对审批依据的质疑。对此，被告认为，拟建电梯间未超出原有绿化带（距绿化带边缘约1米），不占用原有的消防通道，不影响主干道通行；拟建电梯间两侧各留出1.5米宽的通道，不影响业主通行；电梯间及连廊工程位于住宅楼北侧，正对楼梯间设置，未对两侧住户厅房造成正面直接遮挡，设计方案符合《广州市既有住宅增设电梯技术规程》的规定。对原告的反馈意见，被告经办人已于2017年6月13日到案涉工程现场进行现场勘察，确认案涉工程所在位置正对楼梯间，不在101房卧室窗户的正投影范围内，不构成直接遮挡。2017年5月23日，第三人等业主向被告申领案涉工程的建设工程规划许可证，申请材料符合《广州市既有住宅增设电梯办法》第十二条的规定。经被告审查，案涉工程符合《广州市既有住宅增设电梯办法》和《广州市既有住宅增设电梯技术规程》等有关规定的规划管理要求，在满足相关立案受理标准并经批前公示的情况下，被告根据《广州市既有住宅增设电梯办法》第十六条等相关规定依法核发了穗国土规划建证﹝2017﹞1824号《建设工程规划许可证》。2017年6月27日，时铭签收了《案件办结通知》。2017年7月10日，曾科广领取了穗国土规划建证﹝2017﹞1824号《建设工程规划许可证》，被告在网站上对案涉工程进行了批后公布。因此，被告核发穗国土规划建证[2017]1824号《建设工程规划许可证》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。二、作出行政行为的法律依据。有《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国物权法》第七十六条、《广州市既有住宅增设电梯办法》第六、十一、十二、十六条、《广州市既有住宅增设电梯技术规程》第2.1条的规定。三、针对起诉状涉及的问题的回应。（一）关于影响消防、主干道通行、房屋通风、采光的问题。根据被告核查，拟建电梯间未超出原有绿化带（距绿化带边缘约1米），不占用原有的消防通道，不影响现状道路通行。设计方案符合《广州市既有住宅增设电梯技术规程》的规定。另外，建筑设计方案中也已涉及对花基的改造，拟建电梯间两侧各留出1.5米宽的通道，并不影响业主通行。对于采光遮挡问题，《广州市既有住宅增设电梯技术规程》第2.1条规定，增设电梯方案的梯井（或连廊）与本交通单元内住宅或相邻住宅主要使用房间（卧室或起居室）窗户的正投影净距小于6米，可视为严重遮挡。本案中，案涉电梯间及连廊工程位于住宅楼北侧，正对楼梯间设置，未对两侧住户厅房造成正面直接遮挡。对原告在批前公示期间提出的反馈意见，被告经办人亦于2017年6月13日到案涉工程现场进行现场勘察，确认案涉工程所在位置正对楼梯间，不在101房卧室窗户的正投影范围内，不构成直接遮挡，不存在原告所述的严重影响原告居室通风、采光的问题。（二）关于与原告协商的问题。针对原告等业主提出的相关意见，申请业主多次与原告进行沟通协调。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》的规定，小东园社区居委会召集各方业主代表在2017年6月2日召开协商调解会，因协调会与原告的利益相关性，居委会多次通知原告，但原告未参加会议。协调会后由小东园社区居委会出具了《关于小东园21栋之一增设电梯协调会的情况说明》。根据《广州市既有住宅增设电梯办法》的规定，该说明可作为申请人与相关业主协商的书面证明材料。（三）关于军队电缆的问题。在小东园社区居委会2017年6月2日召集召开的协调会上，南部战区75842部队代表确认，小东园社区不存在军用电缆或光缆。原告主张工程下挖地基可能存在军区电缆线路没有事实依据。（四）关于电梯间占地的问题。案涉电梯间的占地范围的土地使用权人为广州铁路（集团）公司房地产公司。在本审批项目中，增设电梯申请人已取得土地使用权人出具的《关于同意越秀区小东园21号之一住宅楼增设电梯间及连廊的函》，用地手续符合《广州市既有住宅增设电梯办法》的要求。综上所述，被告认为核发穗国土规划建证﹝2017﹞1824号《建设工程规划许可证》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人时铭、曾科广述称，被告作出涉案行政行为程序合法，应予以维持。原告在起诉状诉称理由不构成被告发放许可证的前置性条件，设置前置性许可条件需要明确的法律规定。原告起诉称的18栋意见起诉状第三、六、七点，原告不具备适格的主体，无权提出要求撤销许可证，其意见并可得到被告证据的推翻。原告提及的没有达到三分之二的材料，被告和第三人可以提供证据给原告核对。根据文物保护法和广州市文物保护规定，对于文物的报批是有前置性条件的，需要大型基建项目原告断章取义，适用或提出文物保护法，是影响法庭的审判。原告提出的撤销具体行政行为的诉讼没有事实和法律依据，请求予以驳回。经审理查明，广州市越秀区小东园21号之一共七层，一梯两户，共有14户。2017年1月22日，两第三人等业主向被告咨询办理广州市越秀区小东园21号之一扩建电梯间及连廊工程（下称涉案工程）的《建设工程规划许可证》事项。2017年2月13日，被告向两第三人等业主作出《关于进行批前公示的函》，要求其对拟建涉案工程进行公示以及需征求用地权属单位的书面同意意见。2017年3月25日至2017年4月13日期间，被告对涉案工程在现场以及被告的网站上进行公示。公示期间，被告收到原告的反馈意见，原告反映涉案工程影响原告房屋通风、采光、消防，并对审批依据提出了质疑。2017年5月23日，两第三人等业主向被告申请办理《建设工程规划许可证》，并提交了立案申请表、申请函、保证书、业主同意表、授权委托书、建筑设计方案图、1/500现状地形图、结构安全说明及消防说明、业主权属证明文件、代理人身份证、单位同意证明、第三方见证意见书、现场相片及公示相片、电子光盘等材料。其中，穗规地证字（1997）第148号《建设用地规划许可证》载明：用地单位为广州铁路公司房地产公司，用地项目名称为单位住宅用地，用地位置为中山一路小东园，用地面积为31254平方米（其中道路总面积2748平方米。广州铁路（集团）公司房地产公司于2017年3月12日作出《关于同意越秀区小东园21号之一住宅楼增设电梯间及连廊的函》，函称：“……我单位同意广州市越秀区小东园21号之一住宅楼增设电梯间及连廊，但须按照我单位要求既有花基进行改造，并保证消防通道宽度及行人出入……”2017年1月20日，广东省华城建筑设计有限公司作出《结构安全鉴定书》，称涉案工程不影响原建筑使用，经结构计算不影响原结构安全使用性能。”同日，该公司亦作出《越秀区小东园21号之一扩建电梯间及连廊工程建筑设计防火说明》，称涉案工程其电梯井道、电梯门厅出入口满足消防安全要求，符合建筑设计防火规范GB50016-2014规定。”《广州市越秀区小东园21号之一扩建电梯间及连廊意见确认表》显示：102、201、401、402、501、502、601、602、701、702业主签名同意增设电梯。根据广州市越秀区东环路1号之二各楼层房屋权属证明显示：101房：套内建筑面积为82.9754平方米；102房：套内建筑面积为94.68平方米；201房：套内建筑面积为86.9222平方米；202房：套内建筑面积为99.027平方米；301房：建筑面积为92.55平方米；302房：建筑面积为105.43平方米；401房：套内建筑面积为86.92平方米；402房：套内建筑面积为99.03平方米；501房套内建筑面积为86.9222平方米；502房套内建筑面积为99.027平方米；601房套内建筑面积为86.9222平方米；602房套内建筑面积为99.027平方米；701房套内建筑面积为86.9222平方米；702房套内建筑面积为99.027平方米。2017年6月13日，被告去现场勘查后，发现涉案工程不占用规划路，不在轨道交通保护范围内，不在新河××历史文化街区建设控制范围，但位于新河××历史文化街区环境协调区，不在东山浸信会旧址文物建控范围内。2017年6月20日，被告向两第三人等业主核发穗国土规划建证〔2017〕1824号《建设工程规划许可证》，并进行了批后公示。该证载明：建设单位（个人）为两第三人等业主，建设项目名称为扩建电梯间及连廊工程1宗，建设位置为越秀区小东园21号之一，建设规模为地上7层：43.26平方米。原告是广州市越秀区小东园21号之一101房屋权属人，不服该《建设工程规划许可证》，遂诉至本院。另查，广州市文物局向广东省文物局提交《关于越秀区小东园21栋之一加建电梯地块抢救性考古清理工作结束的请示》。广东省文物局作出《广东省文物局关于越秀区小东园21栋之一加建电梯用地范围考古发掘的意见》，同意广州市文物局提出的处理意见。2017年11月20日，广州市文物局向小东园21栋之一房屋业主作出《广州市文物局关于转发广东省文物局关于越秀区小东园21栋之一加建电梯用地范围考古发掘意见的通知》，认为可恢复小东园21栋之一加建电梯地块的施工。再查，2017年6月2日，广州市越秀区东山街小东园社区居民委员会就涉案拟建电梯事项与包括广州市越秀区小东园21号之一业主第三人时铭、广州军区代表在内召开协调会。在会上，广州军区代表指出广州市越秀区小东园21号之一地下没有铺设军用电缆。以上事实，有建设工程规划许可证、《关于同意越秀区小东园21号之一住宅楼增设电梯间及连廊的函》、越秀区小东园21号之一扩建电梯间及连廊工程建筑设计防火说明、结构安全鉴定书、广州市越秀区小东园21号之一扩建电梯间及连廊意见确认表、房地产权证、查册表、《广东省文物局关于越秀区小东园21栋之一加建电梯用地范围考古发掘的意见》、各方当事人的陈述等证据证实。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”被告作为辖区内城乡规划主管部门，有权核发诉争《建设工程规划许可证》。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中华人民共和国物权法》第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：（一）制定和修改业主大会议事规则；（二）制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约；（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；（四）选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人；（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《最高人民法院》第九条规定：“物权法第七十六条第二款规定的业主人数和总人数，可以按照下列方法认定：（一）业主人数，按照专有部分的数量计算，一个专有部分按一人计算。但建设单位尚未出售和虽已出售但尚未交付的部分，以及同一买受人拥有一个以上专有部分的，按一人计算；（二）总人数，按照前项的统计总和计算。”本案中，两第三人向被告申请办理涉案工程的建设工程规划许可证，并提交了立案申请表、申请函、保证书、业主同意表、授权委托书、建筑设计方案图、1/500现状地形图、结构安全说明及消防说明、业主权属证明文件、代理人身份证、单位同意证明、第三方见证意见书、现场相片及公示相片、电子光盘等资料。被告经审查后，发现涉案工程符合“经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意”的规定，故核发诉争《建设工程规划许可证》，并对此进了批前、批后公示，并无不妥。对原告要求撤销诉争《建设工程规划许可证》的意见，本院不予采纳。关于原告认为涉案工程违反消防法的规定，给楼房消防安全带来隐患的意见。广东省华城建筑设计有限公司对涉案工程提出消防方面的意见，并作出《越秀区小东园21号之一扩建电梯间及连廊工程建筑设计防火说明》，称涉案工程其电梯井道、电梯门厅出入口满足消防安全要求，符合建筑设计防火规范GB50016-2014规定，且原告并未提交证据证明涉案工程违反消防法的规定，给楼房消防安全带来隐患，故对原告的该项意见，本院不予采纳。关于原告认为涉案工程应经过文物部门同意以及申请调取涉案场地文物出土的相关情况的问题。《中华人民共和国文物保护法》第十八条规定：“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。”根据上述规定，若建设工程在文物保护单位的建设控制地带内，则应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意，但涉案工程并非位于文物保护单位的建设控制地带内，且涉案工程经广州市文物局、广东省文物局同意，可恢复涉案工程施工，故对原告的上述意见和调取相关文物情况的申请，本院不予采纳。关于原告认为涉案工程会破坏军用电缆的意见。根据协调会的会议记录显示，广州军区代表明确表示广州市越秀区小东园21号之一地下并没有铺设军用电缆，而原告亦没有提交证据证明广州市越秀区小东园21号之一地下铺设了军用电缆，故对原告的该项意见，本院不予采纳。关于原告认为涉案电梯的增设严重影响原告房屋通风、采光的问题。根据《广州市既有住宅增设电梯技术规程》关于严重遮挡的规定，由于涉案电梯的增设并不在原告房屋卧室的正投影范围内，故对原告该项意见，本院不予采纳。若原告认为加建电梯影响其通风、采光和通行，应从团结邻里、有利生活的角度出发，与其他业主协商解决问题，如协商不成，可通过司法途径解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告伍坚勤的诉讼请求。本案受理费50元由原告伍坚勤负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。审判审 判 长  叶 莉人民陪审员  冯金爱人民陪审员  周小燕二〇一八年二月八日书 记 员  罗舒婷