浙江省云和县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙1125行初58号
原告朱美鹊，女，1989年9月17日出生，汉族，户籍住址景宁畲族自治县。
委托代理人邓庆高，福建思中律师事务所律师。
被告景宁畲族自治县公安局，统一社会信用代码11332529002666228U,住所地景宁畲族自治县红星街道新田路6号。
法定代表人饶伟贞，该局局长。
出庭应诉负责人汤忠伟，该局副局长。
委托代理人陈百强，该局民警。
委托代理人李叶青，浙江五豪律师事务所律师。
原告朱美鹊不服被告景宁畲族自治县公安局作出的景公（渤）行罚决字（2017）10200号行政处罚决定，于2017年11月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。并依法组成合议庭，于2018年1月31日公开开庭审理了本案。原告朱美鹊及其委托代理人邓庆高，被告景宁畲族自治县公安局出庭应诉负责人汤忠伟及委托代理人陈百强、李叶青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告景宁畲族自治县公安局于2017年7月3日对原告朱美鹊作出景公（渤）行罚决字（2017）10200号行政处罚决定，认定朱美鹊在北京市天安门广场拉状布的行为已构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，应当予以治安处罚。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款、第十七条第一款之规定，决定给予朱美鹊行政拘留十日的行政处罚，并收缴自制状布一幅。
原告朱美鹊诉称：2017年7月3日，被告景宁畲族自治县公安局对其作出景公（渤）行罚决字（2017）10200号《行政处罚决定书》，对原告在北京市天安门广场出示状布的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款、第十七条第一款之规定，决定给予朱美鹊行政拘留十日的行政处罚。原告认为，被告仅因原告在北京市天安门广场出示状布，在并未造成任何现场秩序混乱的情况下，即对原告处以行政拘留十日的处罚，显然属于事实认定严重错误，适用法律严重错误，处理显失公正，依法应予以纠正。故诉请：1、判决撤销被告作出的景公（渤）行罚决字（2017）10200号《行政处罚决定书》；2、请求对《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见》（浙高法[2014]63号）及《适用<关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见>的若干意见》(浙公办[2014]153号)是否合法进行审查;3、判令被告承担本案全部诉讼费用。
原告朱美鹊提供身份信息外还向本院提供了：景宁畲族自治县公安局作出的景公（渤）行罚决字（2017）10200号《行政处罚决定书》复印件一份，待证原告被采取强制措施十天。
被告景宁畲族自治县公安局辩称：一、本案事实清楚，证据确凿充分。原告朱美鹊因不服其父亲叶卫平涉嫌妨碍公务罪被丽水市公安局莲都区分局采取强制措施，于2017年7月1日10时许与叶仁英（被丽水市公安局莲都区分局另案处理）、陈夏玲（被遂昌县公安局另案处理）一同到北京市天安门广场，三人分别出示事先准备好的写有“逼迫信仰官员腐败公安乱抓人”的状布，以此进行非正常上访，引起现场大量人员围观，造成北京市天安门广场秩序混乱。随即，该三人被北京市公安局天安门分局当场查获。2017年7月1日，北京市公安局天安门分局对朱美鹊进行训诫并开具了《训诫书》。原告朱美鹊在北京市××广场非××区以拉状布的方式上访，其行为引起现场大量人员围观，造成北京市天安门广场秩序混乱，造成了极其恶劣的社会影响，属情节较重情形。以上事实有原告朱美鹊的陈述与申辩、叶仁英、陈夏玲的证人证言、证据保全清单、《训诫书》、现场视频、户籍信息等证据予以证实。二、本案程序合法，适用法律准确，量罚适当。2017年7月2日，景宁畲族自治县渤海镇人民政府向被告报案，称一名非访人员已被接回，要求被告依法处理。被告作为原告居住地公安机关对本案进行受案，并确定主、协办民警对本案开展调查取证。在查清原告扰乱公共场所秩序的违法事实，并取得确凿、充分的证据后，于2017年7月3日12时58分对原告朱美鹊履行了行政处罚告知程序，告知其违法事实、理由与依据及享有的权利。在履行告知程序之后，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十七条第一款、第十一条第一款的规定对原告朱美鹊扰乱公共场所秩序的行为作出行政拘留十日的行政处罚，收缴自制状布一张，并将景公（渤）行罚决字（2017）10200号《景宁县公安局行政处罚决定书》送达原告朱美鹊。本案从受案、调查取证、告知、裁决、送达等整个行政处罚过程程序合法，适用法律准确。综上所述，被告对原告作出的景公（渤）行罚决字（2017）10200号行政处罚决定，事实清楚，证据确凿、充分，量罚适当，适用法律准确，程序合法。恳请法院依法驳回原告诉请。
被告景宁畲族自治县公安局在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据（均系复印件）：1.受案登记表一份，待证案件来源；2.受案回执一份，待证依法将受案情况告知当事人；3.传唤证一份，待证依法传唤原告；4.延长询问查证时间审批表一份，待证依法将询问时间延长；5.行政处罚告知笔录一份，待证依法将对原告的行政处罚结果告知原告；6.案件集体讨论记录一份，待证被告依法集体讨论得出行政处罚结论；7.《行政处罚决定书》一份，待证被告对原告作出的行政处罚文书；8.行政处罚审批表一份，待证对原告的处罚是经过依法审批的；9.行政拘留执行回执一份，待证依法将原告送至丽水市拘留所拘留；10.行政拘留家属通知记录单一份，待证依法将原告的拘留情况通知家属；11.收缴物品清单一份，待证被告依法对原告所携带的状布进行收缴；12.证据保全决定书一份，待证被告对收缴证据进行保存；13.证据保全清单一份，待证被保全证据内容；14.证据保全审批表一份，待证对收缴物品进行保全的审批流程；15.原告朱美鹊第一次询问笔录一份，待证对原告进行第一次询问；16.原告朱美鹊第二次询问笔录一份，待证对原告进行第二次询问；17.调取证据通知书一份，待证依法向遂昌县公安局石练派出所调取的证据，即与原告一同前往北京的陈夏玲的笔录；18.陈夏玲询问笔录一份，待证记录了与原告一同去北京拉状布的事实；19.调取证据通知书一份，待证依法向丽水市公安局莲都分局万象派出所调取的证据，即与原告一同前往北京的叶仁英的笔录；20.叶仁英询问笔录一份，待证记录了与原告一同前往北京拉状布的事实；21.接受证据清单一份，待证被告对驻京办处所提供的告知书、谈话笔录的接受清单；22.告知书一份，待证丽水驻京办工作组对原告开具的非正常上访人员告知书；23.《训诫书》一份，待证北京市天安门分局对原告行为进行训诫；24.原告朱美鹊谈话笔录一份；25.叶仁英谈话笔录一份；26.陈夏玲谈话笔录一份；证据24-26共同待证三个当事人谈话的过程。27.视频资料一份，待证原告当时在天安门广场拉状布的情况；28.物品照片一份，待证原告携带状布的照片情况；29.户籍资料一份，待证原告、叶仁英、陈夏玲及报案人的身份信息。
经庭审质证，被告对原告提交的证据无异议。
对被告提交的证据，原告质证认为：证据1报案人叶青青是渤海镇人民政府工作人员，不具有报案资格，案件来源违法，报案时间是晚上10点，但受理意见及审批意见均在当天完成，不符合常理，存在虚假的可能性；证据2在7月2日晚上10点报案，又在当天签收了受案回执，报案、受案等都发生在两小时内，可见本案草率，且情况与事实常理不符；证据3传唤证的落款时间是7月3日反证了依法传唤之前限制人身自由都是非法，属于非法拘禁；证据4没有任何签字，无法确认真实性；证据5告知内容中提到的原告被北京市公安局天安门分局当场抓获的表述，显然是否定性评价，抓获是限制人身自由，在没有法定文书的情况下不能限制人身自由，天安门分局仅出示《训诫书》，对原告进行训诫，抓获一词恰恰证明驻京办在没有法律文书的情况下进行非法拘禁的事实；证据6描述的情况与视频不相符，现场没有任何人员围观，也没有秩序混乱，原告不存在浙江省公安机关裁量基准中规定的情形，被告作出的行政处罚决定属于事实认定错误，依法应予纠正。另外，讨论记录中没有规定情节严重，仅规定的是较重，但被告定性为情节严重，明显具有严重的主观否定性评价，不符合实际情况；证据7载明的是情节较重，与前面讨论的情节严重自相矛盾，前面法制部门援引的事实不存在，应当予以撤销；证据8没有任何签章，法制人员意见一栏空白，由此可见没有经过法定审查审批手续；证据9、10无异议；证据11与证据12、13自相矛盾，保全、收缴不一样，没有保全就收缴物品违反法律，状布可以看出原告伸冤是事出有因；证据14记载时间不符合客观事实，法制人员意见空白，审批表也没有任何签章，可见未经法定程序；证据15、16询问时间是凌晨，是休息时间，但是被告却强令原告进行询问，第二次询问仅隔5、6个小时，没有保障被询问人基本休息的权利；证据17-20没有被调取部门的签章，无法证明材料来源合法；证据21来源信访工作组，而非天安门分局，证据来源非法，原告在被依法传唤之前，都是被信访维稳工作组非法拘禁的，信访组没有法定职权，不能限制原告人身自由；证据22是驻京办告知的，而驻京办是内设的临时性机构，不享有执法权，告知书第四点有提到相关指导文件，恰恰证明原告第二项诉请是被告作出行政处罚的依据；证据23原告只是非正常上访，不存在扰乱秩序，行为地公安部门对原告的行为作出了定性，仅是根据信访条例作出训诫，被告超越职权对原告作出行政处罚；证据24-26是驻京办工作人员所作的谈话笔录，该工作人员没有证件号，也没有体现执法权的相应记载，甚至也没有驻京办和谈话人本人的盖章；证据27是驻京办提供的，来源非法；证据28无异议；证据29真实性无异议，但叶青青、江根其无权行使公安机关享有的行政职权。
本院对证据认证如下：原、被告身份资格证据均予以确认，原告证据暨被告证据7，系本案审查的行政行为，不作为证据评价；被告证据1、2、3、4、5、6、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22、23、24、25、26、27、28、29证据来源真实，能够反映案件事实，形式符合要求，本院予以认定。上述各证据的证明力部分本院将结合全案证据作综合评定。
本院经审理，认定以下事实：原告朱美鹊的户籍居住地为丽水市景宁畲族自治县渤海镇大都村白水际5号。2017年7月1日10时许，其与叶仁英（被丽水市公安局莲都区分局另案处理）、陈夏玲（被遂昌县公安局另案处理）一同到北京市天安门广场，出示事先准备好的写有“逼迫信仰官员腐败公安乱抓人”的状布，被北京市公安局天安门分局当场查获并于同日被训诫。2017年7月3日，被告景宁畲族自治县公安局作出景公（渤）行罚决字（2017）10200号行政处罚决定，认定原告朱美鹊的行为违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，已构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，决定给予其行政拘留十日的行政处罚，并收缴自制状布一幅。原告朱美鹊已于2017年7月3日至2017年7月13日交付丽水市拘留所执行完毕。现原告不服，提起诉讼。
本院认为，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。同时，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。故被告景宁畲族自治县公安局依法具有作出本案被诉行政处罚决定的法定职权。关于原告朱美鹊是否构成扰乱公共场所秩序的争议，根据国务院《信访条例》第二条第一款之规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动及该《信访条例》第十八条第一款之规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案中，原告朱美鹊采用走访方式提出信访事项，应按规定进行。北京市天安门地区属公共场所，不是有关机关设立或指定的信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。故其2017年7月1日在北京市天安门广场举状布的行为，已构成扰乱公共场所秩序。被告景宁畲族自治县公安局依据原告朱美鹊的询问笔录，及一同赴京的叶仁英、陈夏玲的询问笔录以及原告拉状布的现场视频、原告被查获的现场视频和北京市公安机关的《训诫书》、现场扣押的状布等证据，认定朱美鹊的行为构成扰乱公共场所秩序，并在对原告进行了处罚事先告知程序后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第十一条第一款、第十七条第一款之规定，作出的景公（渤）行罚决字（2017）10200号行政处罚决定，证据确凿，适用法律、法规正确、程序合法。关于原告朱美鹊要求对《关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见》（浙高法[2014]63号）及《适用<关于依法处理进京实施妨害社会管理秩序行为的指导意见>的若干意见》(浙公办[2014]153号)的合法性进行审查的诉请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求进行审查的规范性文件限于行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件。而该两份文件并非本案被告对原告作出行政处罚的依据，故原告申请一并审查的诉请，于法无据。综上，本院对原告本案主张的两项诉请，均不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第五十三条之规定，判决如下：
驳回原告朱美鹊的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告朱美鹊负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。
审 判 长 吴晓明
人民陪审员 柳伟明
人民陪审员 项朝水
二〇一八年三月一日
书 记 员 周丽丽
附条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《中华人民共和国治安管理处罚法》
第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；
（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；
（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；
（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；
（五）破坏依法进行的选举秩序的。
聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。