海南省定安县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼9021行初5号
原告林帆，女，1979年1月17日出生，汉族，广东省廉江市人，现住海南省定安县定城镇塔岭新区弘海路东侧龙湖小区E区别墅19号。
委托代理人张晓辉，海南中邦律师事务所律师。
委托代理人刘亚萌，海南中邦律师事务所律师。
被告定安县卫生局，住所地为定安县定城镇见龙大道443号县卫生局办公楼。
法定代表人张坚，职务局长。
委托代理人姚世宝，定安县卫生局办公室副主任。
委托代理人吴军，海南鹏达律师事务所律师。
原告林帆与被告定安县卫生局行政许可纠纷一案，原告林帆于2016年5月30日向本院提起诉讼，本院同日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年6月22日公开开庭进行了审理。原告委托代理人张晓辉、刘亚萌，被告委托代理人吴军、姚世宝到庭参加诉讼。原告林帆、被告定安县卫生局的法定代表人张坚未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告定安县卫生局于2016年5月16日作出定卫不予决字[2016]第1号不予行政许可决定书，决定不予许可原告林帆设置定安康佳妇幼儿童综合门诊部。
原告诉称，2016年4月25日，原告向被告申请设置定安康佳妇幼儿童综合门诊部的行政许可请求，同时根据《医疗机构管理条例》的规定，向被告提交了申请设置定安康佳妇幼儿童综合门诊部的相关法定资料，包括设置定安康佳妇幼儿童综合门诊部申请书、定安康佳妇幼儿童综合门诊部可行性报告、定安康佳妇幼儿童综合门诊部选址报告、房屋所有权证书、诊所建筑设计平面图、方位图、配置人员证书。原告提交上述法定资料后，被告于2016年5月4日在位于海南省定安县定城镇人民中路29号（原告拟设立医疗机构具体位置处）张贴了“拟设医疗机构选址公示”，公示期为2016年5月4日至10日。被告于2016年5月16日以“老定安中学职工宿舍住户及周边群众意见极大，选址所在地环境不合理,”为由作出了定卫不决字[2016]第01号《不予行政许可决定书》。被告作出不予许可的理由是“老定安中学职工宿舍住户及周边群众意见极大，选址所在地环境不合理，”在本案中，“老定安中学职工宿舍住户及周边群众”并不是该行政许可的利害关系人，被告在决定书中仅是说明了老定安中学职工宿舍住户及周边群众意见极大，并未说明具体的意见内容，同时也未提供相关材料予以证明。被告以该理由认定原告的医疗机构选址环境不合理，但该决定书并未说明选址不合理的理由，没有做到充分、清晰、完整说明拒绝行政许可所依据的全部事实和证据。被告的这一行政行为违反了《行政许可法》第三十八条之规定，缺乏事实依据和主要证据。另是，根据海南省人民政府办公厅关于进一步支持和引导社会办医的意见琼府办(2015)230号，该意见已经明确放宽社会办医疗机构的准入条件，在文件中已经明确“在符合规划总量和结构的前提下，取消对社会办医疗机构的具体数量和地点限制”。被告的行为明显违背了该文件的精神。被告作出的决定书所依据的是中华人民共和国卫生部于1994年9月1日公布实施《医疗机构管理条例实施细则》第二十条第五款之规定，以“医疗选址不合理”为由决定不予批准行政许可，缺乏法律依据。原告申请的事项是行政许可事项，被告所作出的是不予行政许可的决定。被告所作出的决定书没有适用我国《行政许可法》的有关规定，而适用了部门规章。属于缺乏法律依据。综上所述，被告所作出的定卫不予决字[2016]第01号《不予行政许可决定书》，缺乏事实和法律依据，严重侵害了原告的合法权益，根据《行政诉讼法》第七十条以及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第七条、第十一条，请求贵院依法判令撤销被告所作出的定卫不予决字[2016]第01号《不予行政许可决定书》并责令被告重新作出决定。
为支持自己的主张，原告提供了一份证据：海南省人民政府办公厅关于进一步支持和引导社会办医的意见琼府办[2015]230号文件，证据来源海南省人民政府办公厅，拟证明海南省人民政府已明确放宽了社会办医疗机构的准入条件，取消对社会办医疗机构的具体数量和地点限制。
被告辩称，一、原告提交的《设置定安康佳妇幼儿童综合门诊部申请书》等相关材料，经答辩人审查、公示后，认为选址所在地环境不合理，依法以选址不合理，决定不予设置定安县康佳妇幼儿童综合门诊部。理由是：1、原告申请设置的综合门诊部地址，与定安县实验中学交界，校园内由教室、实验室、教师员工宿舍。在此设置综合门诊部，人来人往，容易产生噪音，影响学校的教学秩序和教室员工及左邻右舍居民的正常生活、起居、作息；2、原告申请设置的综合门诊部地址是临街铺面，与其相隔的铺面是正在经营早餐、清补凉等食品的饮食店。在此设置综合门诊部，患者进进出出，容易通过空气传染病毒、病菌，感染前来饮食进餐的民众，危害人身健康；3、原告申请设置的综合门诊部的选址所在地，是定安县城人口密集的老城区，后面是学校、宿舍，左右铺面是个体经营的店铺，剪刀对面是春阳餐厅、安达市场、服装店，是繁华热闹的公共场所。而老城区的排水排污设施较落后，该处的排污水沟管道经常阻塞，如在此设置综合门诊部，排放的污水容易对周边和街道造成污染。二、原告申请设置综合门诊部，房屋的建筑面积只有377.55平方米，没有达到设置综合门诊部的基本标准。综上所述，答辩人作出的定卫不予决字[2016]第01号《不予行政许可决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内，向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、定卫不予决字[2016]第1号不予行政许可决定书，拟证明被告依法作出该决定书的事实；2、意见书及身份证，拟证明定安中学老校区教职工对设置综合门诊部提出反对意见的事实；3、联名意见书及身份证，拟证明第周围居民对设置综合门诊部提出反对意见的事实；4、照片，拟证明与选址设置综合门诊部相邻的饮食店在正常营业的事实；
经庭审质证，本院对原、被告所提交的证据作如下确认：
一、对原告所提交的证据海南省人民政府办公厅关于进一步支持和引导社会办医的意见琼府办[2015]230号文件，经被告质证，认为不属于证据，属于政府部门的规范性文件，经审查，该证据属于政府的一般规范性文件，不符合证据类型，本院不予认证。
二、被告提交的4份证据，经原告质证，原告认为证据1作出的理由不足，适用法律错误，应予以撤销，经审查，该证据内容真实，来源合法有效，与本案具有关联性，可以作为认定被告定安县卫生局于2016年5月16日作出不予许可原告林帆设置定安康佳妇幼儿童综合门诊部的具体行政行为的事实根据；证据2-3，原告对真实性有异议，经审查，该两份证据没有逐一核实签署人的身份，也没有核实提交人的身份信息，对其真实性、合法性及关联性不予确认；证据4，原告对关联性有异议，认为原告开设门诊和周边饮食店之间有没有冲突，没有利害关系，经审查，选址设置综合门诊部相邻的饮食店是否正常营业与本案无关，不予确认。
根据双方当事人的陈述和本院采信的上述证据，本院查明如下事实：2016年4月25日，原告向被告提出拟在位于海南省定安县定城镇人民中路29号房屋设置定安康佳妇幼儿童综合门诊部的行政许可申请，并向被告提交设置定安康佳妇幼儿童综合门诊部申请书、定安康佳妇幼儿童综合门诊部可行性报告、定安康佳妇幼儿童综合门诊部选址报告、房屋所有权证书、诊所建筑设计平面图、方位图、配置人员证书。同年5月4日，被告在原告拟设立医疗机构具体位置处张贴“拟设医疗机构选址公示”，公示期自该日起至10日止。同月5日，被告收到两份意见书及签署人身份证复印件，两份意见书均提出不同意原告在设置上述门诊部。被告收到该两份意见书后，未核实两份意见书的签署人及提交人的身份，未向原告及意见书的签署人告知其享有要求听证的权利，也未听取原告及意见书的签署人的陈述、申辩，遂于同月16日以“老定安中学职工宿舍住户及周边群众意见极大，选址所在地环境不合理”为由作出定卫不决字[2016]第01号《不予行政许可决定书》，决定不予许可原告林帆设置定安康佳妇幼儿童综合门诊部。原告不服诉至本院请求判令如前述。
本院认为，本案的争议焦点是：1、涉案具体行政行为认定的事实是否清楚；2、涉案具体行政行为是否符合法定程序；3、涉案具体行政行为适用法律、法规是否正确。
一、关于涉案具体行政行为认定的事实是否清楚的问题。本案中，对于原告提出的行政许可申请，被告未派员对原告拟设医疗机构选址周边的住户进行实地调查取证，在进行公示征求社会意见后，被告既未对两份意见书提出的异议进行核实，也未审查两份意见书的签署人是否属于利害关系人，单凭两份意见书的意见来认定老定安中学职工宿舍住户及周边群众意见极大，原告设置医疗机构选址所在地环境不合理，属于认定事实不清，证据不足。
二、关于被告作出的涉案具体行政行为是否符合法定程序的问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条第一款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利…”《卫生行政许可管理办法》第三十条规定：“卫生行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，卫生行政部门应当在作出卫生行政许可决定前发出卫生行政许可听证告知书，告知申请人、利害关系人有要求听证的权利。”被告未履行上述法定的告知义务便迳行作出不予许可的具体行政行为，剥夺了行政相对人与利害关系人的合法权利，应认定被告作出的涉案具体行政行为严重违反法定程序。
三、关于适用法律、法规是否正确的问题。《医疗机构管理条例》系行政法规，设定了医疗机构设置的行政许可。《医疗机构管理条例实施细则》系国家卫生部根据《医疗机构管理条例》制定的部门规章，具体的规定了如何实施医疗机构设置的行政许可。《医疗机构管理条例》及《医疗机构管理条例实施细则》均系现行有效的行政法规及部门规章，被告可直接适用《医疗机构管理条例实施细则》的规定许可或不予许可原告设置医疗机构，故被告作出的具体行政行为在适用法律、法规上并无不当。
综上所述，被告不予许可原告设置定安康佳妇幼儿童综合门诊部的具体行政行为，认定事实不清、证据不足、程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告定安县卫生局于2016年5月16日作出的定卫不决字[2016]第01号不予行政许可决定；
二、责令被告定安县卫生局对原告设置定安康佳妇幼儿童综合门诊部的行政许可申请重新作出行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告定安县卫生局负担，限于本判决生效之日起十日内向本院缴纳。原告预交的案件受理费50元，由本院予以退还。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 罗 剑
人民陪审员 陈 琳
人民陪审员 徐丽俐
二〇一六年七月二十五日
书 记 员 吴 超
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。