河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终379号上诉人（一审被告）伊川县人民政府。法定代表人袁剑，县长。委托代理人姜晓俊，伊川县人民政府法制办工作人员。委托代理人常伊华，河南绿洲律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张同彬，男，汉族，1963年5月18日生，住河南省伊川县。委托代理人王红建，河南师道律师事务所律师。委托代理人陈盼盼，河南师道律师事务所实习律师。张同彬诉伊川县人民政府土地行政管理一案，洛阳市中级人民法院依法作出(2017）豫03行初257号行政判决。伊川县人民政府（以下简称伊川县政府）不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人伊川县政府委托代理人姜晓俊、常伊华，被上诉人张同彬委托代理人王红建、陈盼盼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张同彬一审诉称，伊川县政府伊政土（2016）58号《关于伊川县春昂实业有限公司使用集体土地的批复》（以下简称58号批复）原则同意伊川县春昂实业有限公司使用丁流村集体土地0.4967公顷（7.45亩），该58号批复违反相关法律规定：1、58号批复的土地是农田、泄洪通道、林地，不是丁流村申请材料中描述的荒沟，58号批复没有事实根据；2、伊川县规划局确认58号批复同意建设集贸市场不符合规划用地性质；3、58号批复涉及土地原属农业用地，在未向省级国土部门办理土地用途变更程序的情况下，强行将农业用地视为建设用地批复建集贸市场违反《土地管理法》；4、伊川县春昂实业有限公司是张振江个人投资设立的公司，并非村集体企业，依法不具有使用集体土地的资格。张同彬系丁流村村民，拥有的宅基地在58号批复7.45亩地块中，该批复侵犯张同彬的合法权益。一审请求：确认58号批复违法；一审诉讼费由伊川县政府承担。洛阳市中级人民法院一审查明，2016年3月，丁流村向吕店镇党委政府书面报告，为解决马路市场问题，计划要用S323省道旁边的荒沟，需整合荒地18亩筹建商业街。吕店镇人民政府2016年5月11日文件批复原则同意丁流村建设集贸市场。伊川县发展与改革委员会经核查，认为伊川县春昂实业有限公司申请备案的位于丁流村的商贸市场项目符合国家产业结构政策，于2016年7月15日确认准予备案。伊川县春昂实业有限公司遂向伊川县政府申请建设用地20亩，经伊川县国土资源局审查，认为伊川县春昂实业有限公司申请使用丁流村集体建设用地7.45亩符合《中华人民共和国土地法》第六十条之规定，项目经伊川县发展与改革委员会备案确认，符合国家产业政策，项目选址符合《吕店镇土地利用总体规划》，土地利用现状类属集体建设用地，伊川县春昂实业有限公司申请建设用地情况真实，符合土地管理法律法规和有关规定，申报材料真实、准确，于2016年9月22日以文件形式报伊川县政府批复。2016年10月12日伊川县政府作出58号批复：一、原则同意伊川县春昂实业有限公司使用丁流村集体土地0.4967公顷（7.45亩）；二、督促伊川县春昂实业有限公司按照规定办理用地登记手续；三、会同伊川县国土资源局严格按照各自职责，做好用地批后监督管理工作。张同彬原系丁流村村民，其相邻集贸市场有宅基一处，现有宋海相居住使用，该宅基地未办理宅基证。因建设集贸市场，将原地基垫高，影响到宋海相居住使用的宅基，宋海相2017年5月曾向洛阳市人民政府申请行政复议，要求撤销58号批复，洛阳市人民政府于2017年7月4日作出洛政复决字（2017）第280号行政复议决定书，维持了58号批复。根据伊川县规划局在2017年6月1日对宋海相的政府信息公开答复显示，58号批复同意建设的丁流村集贸市场原规划用地性质一部分为养殖用地，一部分为生态绿地。宋海相现住宅基原规划为养殖用地。丁流村集贸市场和宋海相现住宅基均不符合规划用地性质，丁流村所建集贸市场没有办理《乡村建设规划许可证》。宋海相非丁流村村民，现住宅于2010年建设，没有宅基证，没有《乡村建设规划许可证》。经一审现场勘查，本案涉及的丁流村集贸市场工程已经基本完工。一审认为，张同彬宅基与58号批复同意建设的集贸市场相邻，集贸市场建设将地基垫高后，对其宅基确有影响，其与58号批复有利害关系，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条第(一)项的规定，张同彬作为相邻权人，有权提起本案诉讼。58号批复系依据《中华人民共和国土地法》第六十条关于农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的用地（及乡镇企业用地）程序进行批复的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业建设的，应当取得市、县人民政府规划部门核发的《乡村建设规划许可证》。伊川县规划局政府信息公开答复明确丁流村集贸市场不符合规划用地性质，丁流村所建集贸市场没有办理《乡村建设规划许可证》，可以认定58号批复违法。鉴于丁流村集贸市场工程已经基本完工，该工程系为解决马路市场所建，符合社会公共利益，同时考虑张同彬的宅基地也存在不符合规划用地性质，未办理《乡村建设规划许可证》，没有宅基证的事实，58号批复应当不予撤销。综上，张同彬的诉讼请求有事实及法律依据，一审予以支持，伊川县政府的答辩理由不足，一审不予采信。一审判决：确认伊川县政府伊政土（2016）58号《关于伊川县春昂实业有限公司使用集体土地的批复》违法。一审诉讼费50元，由伊川县政府负担。伊川县政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人不具有本案原告主体资格。首先，根据被上诉人户籍信息显示，其不属于58号批复涉及的丁流村村民；其次，一审认为与行政行为有利害关系的是实际使用涉案宅基地的宋海相，被上诉人显然不是利害关系人；再次，涉案宅基地并未办理宅基证，也未办理《乡村建设规划许可证》，系违法占用集体土地违法建房，侵害集体利益。涉案宅基地本身不存在合法权利，不论被上诉人还是宋海相均不是宅基地合法权利人，不是58号批复的合法利害关系人，更不存在对本案的诉权。二、被上诉人的起诉超过法定诉讼时效，且其未依法先申请行政复议，应当驳回其起诉。三、一审适用《城乡规划法》第四十一条认定丁流村所在集贸市场未办理《乡村建设规划许可证》而违法，属于法律适用错误。上诉人依据《土地管理法》第六十条和《吕店镇土地利用总体规划》等规定作出58号批复，符合法定程序。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉。张同彬答辩称：一、答辩人与本案被诉行政行为有利害关系，为适格原告。首先，答辩人无宅基证并非其个人原因所致，是被答辩人及相关部门怠于履行对农村宅基地进行确权发证的法定职责；其次，答辩人的户籍虽迁出本村，但其宅基地并未经村委会收回，其基于宅基所享有的权利并未丧失；再次，答辩人因农贸市场遭受经营损失，可以自己的名义另行寻求权利救济，与提起本案行政诉讼并不冲突。被答辩人所作涉案答复侵害了张同彬的相邻权，一审认定事实清楚，应予确认。二、答辩人的起诉未超过法定起诉期限。被答辩人2016年10月12日作出涉案批复，并无证据证明其进行了送达及公告，答辩人于2017年6月向洛阳市国土资源局申请行政复议时才得知该批复的内容，随后于同年8月29日提起本案诉讼，未超过两年的起诉期限。三、本案属于因被答辩人行使土地行政管理权引发的争议，不符合法定复议前置适用情形。四、一审以答辩人宅基地不符合规划用地性质作为不予撤销被诉批复的理由，属于适用法律错误，应予纠正。本院二审查明的事实与一审一致。本院认为,张同彬对宅基地的通行、流水权利因涉案批复而受到实际影响，其与本案被诉的批复具有利害关系。伊川县政府认为张同彬超过起诉期限，但未提供相应证据证明，本院不予支持。伊川县政府对其作出的涉案批复，未向本院提供集体建设用地材料、规划手续等证据，一审以违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条为由，确认涉案批复违法，适用法律正确。一审认为张同彬宅基地没有办理规划手续，并给予否定性评价，但根据当地农村宅基地使用的普遍情况，一般都未办理规划手续，只要在建设时符合乡村规划，即应当认可其正当权利，故本院对一审的此种意见不予认可。涉案批复是针对伊川县春昂实业有限公司作出的，一般情况下应当通知其作为第三人参加诉讼，但考虑到一审并未撤销涉案批复，该批复仍具有法律效力，利害关系人的权利并未受到实际影响，故一审虽程序违法，但没有纠正的必要，本院在此仅予以说明。一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。伊川县政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人伊川县人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 吕 平审判员 马传贤二〇一八年七月五日书记员 玄晟颐