兰州铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2016）甘7101行初343号
原告李世红，男，1976年8月4日出生，汉族，住甘肃省皋兰县。
委托代理人张强，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人赵帅，北京圣运律师事务所律师。
被告皋兰县国土资源局，住所地甘肃省皋兰县茗藩大道建德大厦12—13层。
法定代表人王志辉，该局局长。
委托代理人邓有军，甘肃邓有军律师事务所律师。
被告兰州市国土资源局，住所地甘肃省兰州市城关区通渭路127号。
法定代表人刘军平，该局局长。
委托代理人魏斌义，该局政策法规处负责人。
委托代理人樊新亭，甘肃东方人律师事务所律师。
原告李世红不服被告皋兰县国土资源局（以下简称皋兰县国土局）、兰州市国土资源局（以下简称兰州市国土局）土地行政征收一案，于2016年8月23日向本院提起行政诉讼，本院于次日立案后，于2016年8月25日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月28日公开开庭审理了本案。原告李世红的委托代理人张强、赵帅，被告皋兰县国土局的出庭负责人杨重雄及其委托代理人邓有军，被告兰州市国土局的委托代理人魏斌义、樊新亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告皋兰县国土局于2016年4月15日作出皋国土资发〔2016〕168号《责令交出土地决定书》决定：国道109线（忠和段）改建扩建项目是国家重点建设项目，原告宅基地位于该项目征地范围内。2015年12月10日，皋兰县制定出台《国道109线（忠和段）改扩建项目征地拆迁工作方案》，发布《关于国道109线（忠和段）改扩建项目房屋征收补偿安置方案的公告》，被告皋兰县国土局征收人员与原告就房屋征收补偿事宜多次协商未果。后被告皋兰县国土局又向原告送达了《房屋征拆告知书》，原告在规定期限内，仍拒绝签协议、拒绝交出被征土地，被告认为原告的行为，阻挠了国家建设项目，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条之规定，责令原告于2016年4月30日前交出宅基地土地使用权。
原告李世红诉称，原告位于皋兰县XX镇XX村X社XXX号的住宅，被皋兰县人民政府列为征地范围。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》、《征用土地公告办法》等相关法律、法规对土地征收都做出了严格的程序规定，被告皋兰县国土局在征收原告住宅时，没有发布征收土地公告及征收补偿安置公告，被告对原告住宅内建筑物及其附属物进行评估时未经原告同意单方选择评估公司，评估结果未给原告送达且对原告财产有遗漏评估现象，被告皋兰县国土局制定的补偿标准没有根据，不合理。被告在对原告没有安置的情况下，作出责令交出土地决定，被告的一系列行政行为，与上述法律、法规的规定不相符，应予以撤销。被告兰州市国土局，在没有依据的情况下，作出维持被告皋兰县国土局的责令交出土地决定亦违法，请求予以撤销。
原告李世红向法庭提交以下证据材料：
1、户口本，证明被告作出的行政行为违法。2、兰国土行复决字﹝2016﹞40号《行政复议决定书》；3、皋国土资发﹝2016﹞168号《责令交出土地决定书》；4、房屋征收评估表。上述证据证明原告主体适格及被告征收原告土地行政行为违法。
被告皋兰国土局辩称，为了改善交通设施建设，兰州市人民政府决定实施国道109线（忠和段）改建扩工程。该地段位于皋兰县忠和镇，系城市主干道。该项目于2015年经过了兰州市发改委的论证报批。兰州市城乡规划局于2015年给该项目实施单位颁发《工程规划许可证》。根据兰州市人民政府和兰州新区管委会的分工要求，皋兰县具体征收项目区域内的土地。并同意皋兰县人民政府制定的房屋征收补偿安置方案，并足额拨付安置款。皋兰县依法张贴了公告，组织人员进行宣传，大多数村民同意补偿方案并签订了安置补偿协议书，只有包括原告在内的少数村民拒绝签订补偿协议，拒绝交出土地，影响了项目建设进度。被告依据土地管理相关法律，所做责令交出土地决定，事实清楚，程序合法，请求法院予以支持。
被告皋兰县国土局向法庭提交以下证据材料：
兰州市新区管委会会议纪要第16次；2、兰州市人民政府常务会议纪要第105次；3、兰州市人民政府常务会议纪要第118次，该组证据证明兰州市人民政府决定改建扩建国道109线的决策过程；4、兰州市发展和改革委员会文件兰发改[2015]647号《关于G109线（忠和傅家窑立交至八里湾）改扩建工程可行性研究报告的批复》5、兰州市城乡规划局《建设工程规划许可证》；该组证据证明国道109线改扩建工程经兰州市发该委立项并经兰州市城乡规划局许可。6、皋兰县人民政府文件皋政发[2015]309号；7、皋兰县人民政府征收土地公告皋政征告字[2013]第44号，该组证据证明皋兰县人民政府根据兰州市人民政府及新区管委会的决策，确定房屋征收补偿安置方案。8、兰州市新区管理委员会新政函[2015]127号，该组证明兰州新区关于国道109线皋兰段房屋征收安置补偿方案的批复。9、皋兰县人民政府关于北龙口综合整治项目范围内房屋征收决定的公告（第5号）；10、皋兰县人民政府关于109线（忠和段）改扩建项目房屋征收补偿安置方案的公告（2015第2号）；11、照片三张，该组证据证明皋兰县人民政府已经按照法定程序将房屋征收事项发布公告。12、补偿安置资金到位证明，该组证据证明安置补助资金全额到位。
被告兰州市国土局辩称，原告李世红对被告皋兰县国土局2016年4月15日做出的《责令交出土地决定》不服，于当日向兰州市国土局提出行政复议申请，其于2016年6月15日收到并予以受理，兰州市国土局经复议认为皋兰县国土局履行了法定职责，其所作责令交出土地决定，行政行为合法有效，并于2016年8月10日作出兰国土行复决字﹝2016﹞35号《行政复议决定书》，维持皋兰县国土局所作的责令交出土地决定。故被告兰州市国土局所作复议决定，不存在违反法律规定之情形，应依法驳回原告的诉讼请求。
被告兰州市国土局向法庭提交以下证据材料：1、《行政复议受理通知书》及送达回证2、兰国土行复决字﹝2016﹞35号《行政复议决定书》及送达回证，以上证据证明兰州市国土局所作行政复议决定程序合法。
经过庭审举证、质证，现对各方当事人提交的证据材料综合评判如下：
对于被告皋兰县国土局所提交的证据，原告认为证据1-5系复印件，对其关联性、真实性、合法性均有异议；对证据6真实性无异议，对其合法性有异议，被告2015年制定征地补偿方案，补偿标准按2013年的标准计算，不合理。对证据7有异议，被告在没有征地批复的情况下，作出征地公告违法；对于证据8有异议，原告认为与本案无关联性；对于证据9的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，补偿不准滞后。对于证据10-11的真实性、合法性均有异议，照片没有日期，拍摄地址不详；对于证据12有异议，其与本案无关联性。对于被告皋兰县国土局提交的所有证据，被告兰州市国土局均无异议。对上述证据，原告虽有异议，但未能提交相关证据予以反驳。本院认为被告提交的证据系证明土地征收程序的证据，符合行政诉讼证据的相关规定，可以作为认定案件事实的依据，本院予以采信。
对于被告兰州市国土局提交的证据，原告对于证据1-2无异议；对于证据3-4的关联性、真实性无异议，对合法性有异议，被告皋兰县国土局对上述证据均无异议，对上述证据，原告虽有异议，但未能提交相关证据予以反驳。本院认为被告兰州市国土局提交的证据系证明其所作复议决定程序方面的证据，符合行政诉讼证据的相关规定，可以作为认定案件事实的依据，本院予以采信。
对于原告提交的证据，被告虽对证据的证明目的有异议，但未能提交相关证据予以反驳，该证据能够证明案件事实，本院予以采信。
经审理查明，为了快速实现新老城区对结，2015年，兰州市人民政府、兰州新区管委会先后召开会议确定启动国道109线忠和段改扩建工程，由皋兰县人民政府负责实施征收拆迁补偿工作。同年11月13日兰州市发展和改革委员会批复该工程可行性研究报告，该项目地处皋兰县忠和镇，原告宅基地位于改扩建项目范围之内。同年12月10日，皋兰县人民政府通过《国道109线（忠和段）改扩建项目房屋征收补偿安置方案》，同日公告征收补偿安置方案。在征收过程中，因原告对补偿标准及安置房屋地点持有异议而拒签征收补偿安置协议，征收办工作人员与原告多次协商未果，原告拒绝交出被征土地，其行为影响了国道109线（忠和段）改扩建项目的进程。被告县国土局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，于2016年4月15日作出皋国土资发〔2016〕168号《责令交出土地决定书》，责令原告在2016年4月30日前交出宅基地土地使用权。原告不服，于2016年6月15日向被告市国土局申请行政复议，市国土局于2016年8月10日作出兰国土行复决字[2016]35号《行政复议决定书》，维持了县国土局作出的皋国土资发〔2016〕168号《责令交出土地决定书》。原告仍然不服遂向本院提起诉讼，请求依法撤销被告县国土局作出的皋国土资发〔2016〕168号《责令交出土地决定书》及被告市国土局作出的兰国土行复决字[2016]35号《行政复议决定书》。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地征收或者征用并给予补偿”。第四十三条第一款、第二款规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十五条第一款、第二款规定“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案案涉土地，系国道109线（忠和段）改扩建项目征收土地，是为了公共利益的需要，符合征收土地的构成要件。但是征收集体土地必须要经过一定程序，首先要根据该项目征收土地的性质和面积由国务院或甘肃省人民政府依法批准，再由皋兰县人民政府发布征收土地公告等其他法定征收流程。最后，对拒不交出土地阻挠国家建设征收土地的被征收人，由县国土局作出责令交出土地。在本次土地征收中，虽有兰州市人民政府的有关土地征收的会议纪要，但缺乏相关部门的征地批复文件，征地行为的程序存在违法之处。国道109线（忠和段）改扩建项目是利民工程，该项目建设有利于当地经济发展，方便当地群众的生活、生产，且涉及此次被征收土地的绝大部分农户已经完成了搬迁任务，撤销责令交出土地决定将给国家利益造成重大损失。况且，庭审中，原告对征地行为并未提出异议，仅对征地补偿安置标准有异议。
故被告皋兰县国土局作出的责令交出土地决定因依据的前置性行政行为存在违法之处应被确认违法，被告市国土局作出的行政复议决定维持原决定亦被确认违法。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告皋兰县国土资源局作出的责令交出土地决定违法。
二、确认被告兰州市国土资源局作出的行政复议决定违法。
案件受理费50元，由被告皋兰县国土资源局、兰州市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。
审判长 何 文
审判员 张惠娇
审判员 李志霞
二〇一六年十月十八日
书记员 何 露