大连市旅顺口区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽0212行初6号
原告吴善平。
被告大连市旅顺口区城市管理行政执法局。
被告大连市旅顺口区人民政府。
原告吴善平不服被告大连市旅顺口区城市管理行政执法局（以下简称旅顺口区行政执法局）规划行政强制决定及被告大连市旅顺口区人民政府（以下简称旅顺口区政府）行政复议决定，于2016年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于2016年3月10日立案后，于3月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月13日公开开庭审理了本案。原告委托代理人董薇薇，被告旅顺口区行政执法局委托代理人邵阳、韩羽，被告旅顺口区政府委托代理人尹东慧、刘颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月26日，被告旅顺口区行政执法局对原告吴善平作出旅执限拆决字〔2015〕0004号《责令限期拆除决定书》。该决定书认定：原告于2006年7月在旅顺口区水师营街道寺沟村建设建筑物六处，建筑面积2358.6平方米，未取得规划部门相关许可手续，此行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。并根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于2015年11月16日前将违法建筑物自行无偿拆除，逾期不拆除将依法处理。
被告旅顺口区政府于2016年2月17日作出旅政行复字〔2015〕10号《行政复议决定书》，该决定书认为：被申请人旅顺口区行政执法局负有对未取得建设工程规划许可证进行建设的违法行为进行管理的职权；申请人的违法行为处于持续状态，被申请人作出的处罚决定未超过法定时效；申请人未取得相关规划审批手续进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建筑，应依法责令限期拆除；被申请人作出的行政行为与大连市林业局作出的行政处罚，适用的依据不同、处罚的违法行为不同，故被申请人作出的行政行为未违反一事不再罚的原则。被告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定维持旅执限拆决字〔2015〕0004号责令限期拆除决定。
原告吴善平诉称：被告旅顺口区行政执法局对原告作出的限期拆除决定错误。理由：1.被告的行政处罚已超过时效。根据行政处罚法第二十九条的规定，违法行为从发生之日起在两年内未被发现的不再给予行政处罚，原告于2006年建设，被告于2015年对原告进行处罚，已超过两年处罚时效，因此，被告的处罚决定违法。2.被告的处罚超越职权。被告的职责是对在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证或者违反建设规划许可证的规定进行建设，影响城市规划的行为的行政处罚权。本案原告的建设是在林地上，不是在城市规划区内，被告依据城乡规划法进行处罚，没有法律依据。3.被告的主体不合法。被告的成立没有组织法的规定，也没有法律法规的授权，更没有上级主管部门，因此，其主体不合法。4.被告的行为违反了一事不再罚的原则。林业部门进行了处罚但没有执行，意味着不需要再处罚，被告就同一事实再次处罚，违反法律。诉讼请求：1.依法撤销被告旅顺口区行政执法局作出的旅执限拆决字〔2015〕0004号《责令限期拆除决定书》；2.依法撤销被告旅顺口区政府作出的旅政行复字〔2015〕10号《行政复议决定书》；3.诉讼费由被告承担。
原告吴善平向本院提交了以下证据：1.旅执限拆决字〔2015〕0004号《责令限期拆除决定书》；2.旅政行复字〔2015〕10号《行政复议决定书》；3.《辽宁省2010年罚没款收据》，证明原告于2010年就案涉用地向林业主管部门交纳了罚款，被告的处罚超过时效。
被告旅顺口区行政执法局辩称：1.被告具有依法查处违法建设行为的职权。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、大政法办〔2000〕9号文件、大编发〔2000〕39号文件及旅编发〔2000〕25号文件，被告具有行使城乡规划管理方面的行政执法权，有权对原告的违法建设行为作出旅执限拆决字〔2015〕0004号责令限期拆除决定。2.被告作出的限期拆除决定未超过法定时效。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或者继续状态的，从违法行为终了之日起计算。原告于2006年建设的房屋至2015年10月一直处于持续违法状态，未取得规划许可手续，被告作出的行政行为符合法律规定的时效。3.被告未对原告作出罚款的行政处罚，符合《行政处罚法》第二十四条的规定的“一事不再罚”的原则。
被告旅顺口区行政执法局向本院提交了以下证据、依据：1.旅政行复字〔2015〕10号《行政复议决定书》；2.旅执限拆决字〔2015〕0004号《责令限期拆除决定书》；3.《行政执法文书送达回证》及送达照片；4.现场勘察笔录及照片；5.立案呈批表；6.调查通知书；7.违章通知书；8.当事人身份证明材料；9.询问笔录；10.案件调查终结报告；11.《关于在旅顺口区开展城市管理综合执法试点工作（暂行）的通知》（大政法办〔2000〕9号文件）；12.《关于成立大连市旅顺口区城市管理综合执法局的批复》（大编发〔2000〕39号文件）；13.《关于成立大连市旅顺口区城市管理综合执法局的通知》（旅编发〔2000〕25号文件）；14.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》（国发〔2002〕17号文件）。上述证据、依据，证明被告具有主体资格和职权依据，被诉行政行为合法。
被告旅顺口区政府辩称：1.被告依法作出的行政复议决定程序合法。被告根据原告的行政复议申请，履行了受理、审查、调取证据，并经集体讨论和负责人同意，在法定期限内作出行政复议决定书。2.被诉行政行为应依法予以维持。根据2000年国务院法制办对四川省政府法制办《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的请示》（川府法〔2000〕68号）的答复意见，本案被诉行政行为是一种行政强制措施，不应理解为行政处罚行为。被诉行政行为不存在原告所诉的“追诉时效”和“一事不再罚”问题。旅顺口区行政执法局对违反城乡规划法的行为作出的《责令限期拆除决定书》应依法予以维持。
被告旅顺口区政府向本院提交了以下证据、依据：1.2015年12月22日，原告提交的《行政复议申请书》及身份证明材料、授权委托书和相关证明材料；2.被告于2015年12月24日作出的《行政复议受理通知书》及送达回证；3.被告于2015年12月24日向旅顺口区行政执法局作出的《行政复议答复通知书》及送达回证；4.旅顺口区行政执法局提交的《行政复议答复书》及证据、依据材料；5.被告向旅顺口区规划局发出的《行政复议委托调查函》；6.旅顺口区规划局给被告回复的《行政复议委托调查复函》及规划图；7.被告向大连市林业局发出的《行政复议调卷函》；8.大连市林业局向被告提交的大林罚书字（2009）第001号《林业行政处罚决定书》及卷宗材料；9.被告作出的旅政行复字〔2015〕10号《行政复议决定书》及送达回证。
经庭审质证，原告对被告旅顺口区行政执法局的证据4现场勘察笔录、证据9询问笔录的真实性、合法性有异议，对其他证据的真实性无异议，认为上述笔录是对原告的询问，但笔录没有原告的签字，并且原告在2006年开始建设，被告于2015年进行处罚，超过时效。原告对被告旅顺口区政府的证据没有异议。二被告对彼此的证据均无异议，且被告旅顺口区政府认为被告旅顺口区行政执法局证据6、7证实了原告的案涉建筑至今没有取得建设规划许可。二被告对原告的证据真实性均无异议，但对其证明事项有异议，认为被诉行政行为不属于一事再罚的情形，被告旅顺口区政府还认为原告始终未取得规划许可，违法行为处于继续状态，被诉行政行为未超过时效。
本院对上述证据认证如下：被告旅顺口区行政执法局制作的《现场勘查笔录》、《询问笔录》是对案涉建筑物现场的客观勘查以及对建筑物所有人的现场调查记录，并采集了现场照片，笔录上有现场执法人员的签字，虽当事人吴善平拒绝签字，但不影响该笔录的真实性、合法性，对该两份证据本院予以认定。原、被告对其他证据的真实性无异议，本院予以确认。
经审理查明：2015年9月18日，被告旅顺口区行政执法局以原告所建的残疾人康复中心项目未取得规划许可涉嫌违法为由，予以立案查处。同年9月21日，被告向原告下达了《调查通知书》；同年10月16日进行了现场勘查、制作了询问笔录，原告不能提供相关部门的规划审批手续，执法人员现场进行了拍照取证；并于同年10月17日向原告下达了《违章通知书》。2015年10月26日，被告向原告作出旅执限拆决字〔2015〕0004号《责令限期拆除决定书》并送达给原告，原告不服，于2015年12月22日向被告旅顺口区政府申请行政复议。旅顺口区政府受理原告的申请后，向旅顺口区规划局发出《行政复议委托调查函》，对原告所建建筑物占地是否属于规划区及原告是否办理过建设项目规划审批手续情况予以核实；2016年1月19日，旅顺口区规划局给被告作出回复，其内容为：“申请人吴善平在旅顺口区水师营街道寺沟村建设的建筑物所占用地属于规划区，未向我局申报办理过建设项目规划审批手续。”并同时提供了《大连市总体规划旅顺城市片区三单元控制性规划（局部）》和《大连市城市总体规划（2013-2020）》；2016年1月13日，被告向大连市林业局发出《行政复议调卷函》，要求协助提供2009年6月5日对吴善平下达的林业行政处罚卷宗复印件；2016年2月17日，被告作出旅政行复字〔2015〕10号《行政复议决定书》并送达给原告。原告对上述《责令限期拆除决定书》和《行政复议决定书》不服，提起诉讼。
另查，2009年5月12日，大连市林业局对原告吴善平占用公益林建设残疾人康复中心项目进行立案查处，并于2009年6月5日作出大林罚书字（2009）第001号《林业行政处罚决定书》，处罚决定内容如下：“限2009年8月31日前恢复林地原状，并处罚款人民币玖万玖仟元整。”该行政处罚决定书送达原告后，原告交纳了罚款，但并未将林地恢复原状。
本院认为：根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）、国务院法制办公室《关于在辽宁省大连市开展城市综合执法试点工作的复函》（国法函〔1999〕97号）、辽宁省人民政府法制办公室《关于在大连市开展城市管理综合执法试点工作的通知》（辽政法〔1999〕10号）、大连市人民政府颁布的《大连市城市管理综合执法规定》以及大连市机构编制委员会《关于成立大连市旅顺口区城市管理综合执法局的批复》（大编发〔2000〕39号）的规定，旅顺口区行政执法局具有对未取得建设工程规划许可的违法建筑物作出限期拆除决定的主体资格和职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证，责令停止建设；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。案涉由原告建设的建筑面积共计2358.6平方米的六处建筑物，虽其自称于2006年开始建设，但至被告旅顺口区行政执法局作出被诉《责令限期拆除决定书》时，仍未取得建设工程规划许可证，被告依据上述法律规定作出被诉《责令限期拆除决定书》并无不当；原告认为被告作出的《责令限期拆除决定书》属于行政处罚，该行政行为超过处罚时效的主张缺乏法律依据。大连市林业局对原告作出的《林业行政处罚决定书》与被告旅顺口区行政执法局作出的《责令限期拆除决定书》，是不同机关依据不同法律规范作出的不同种类的行政行为，且被告作出的《责令限期拆除决定书》无罚款内容，没有违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的法律禁止性规定；原告关于被告的行政行为违反了“一事不再罚”行政处罚原则的主张无事实和法律依据。被告旅顺口区行政执法局作出《责令限期拆除决定书》履行了立案、调查、询问、送达等程序，程序合法。综上，被告旅顺口区行政执法局作出的《责令限期拆除决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告旅顺口区政府作出的行政复议决定，履行了受理、调查、审查和经机关负责人同意后作出决定等程序，程序合法。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告吴善平的诉讼请求。
案件受理费50元，其他诉讼费用50元，合计100元，由原告吴善平负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省大连市中级人民法院。
审 判 长 李玉东
审 判 员 张志敏
人民陪审员 李 力
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 吴 琼