贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔23行初67号
原告胡兴龙，男，1963年5月5日生，汉族，贵州省兴仁县人，农民，住兴仁县。
原告罗凤春，女，1965年12月27日生，汉族，贵州省兴仁县人，农民，住址同上。系胡兴龙之妻。
二原告之共同委托代理人吴铁虹，贵州驭龙律师事务所律师。代理权限：特别授权。
被告兴仁县人民政府。住所地：兴仁县城北街道办事处民主路**号。
法定代表人方先红，县长。
委托代理人刘成林，兴仁县人民政府法制办公室工作人员。代理权限：一般授权。
委托代理人余光云，贵州黔乾律师事务所律师。代理权限：一般授权。
第三人张德学，男，1955年10月2日生，回族，贵州省兴仁县人，农民，住兴仁县。
原告胡兴龙、罗凤春诉被告兴仁县人民政府、第三人张德学土地权属确认行政不作为一案，于2016年10月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月8日公开开庭审理了本案。原告罗凤春未到庭，原告胡兴龙及其特别授权委托代理人吴铁虹到庭；被告兴仁县人民政府之一般授权委托代理人刘成林、余光云到庭；第三人张德学到庭参加诉讼。
原告胡兴龙、罗凤春诉称，1、争议地的基本情况。1980年初，原告罗凤春之父罗兴国为户主向原兴仁县牛角田村民委员会承包一块责任地，该地位于兴仁县城南街道办事处牛角田荷花路组仓库对门，四至界线为东抵地坎，南抵罗兴明地界，西抵公路上面，北抵上坡小路。1998年第二轮土地延包时，该地延包给原告家经营。罗凤春与原告胡兴龙于1993年结婚。1999年农历正月二十八日，罗凤春之母刘照芬将全家土地经营权平均分割给子女罗凤春、罗仕华、罗仕林、罗仕洋，原告分得上述土地并一直经营管理。2001年，罗仕林、罗仕华、罗仕洋将该地接近公路一侧挖了部分准备用作伙房，原告以取得了该地的使用权为由提出交涉，后经兴仁县城南司法所陈学亮等人调处，罗仕林、罗仕华、罗仕洋用书面方式明确表示该地属原告使用。2006年初，第三人张德学趁原告不在家之机，擅自在争议地上（罗仕华、罗仕林、罗仕洋已挖出的地基）建伙房，罗仕华、罗仕林阻止张德学时发生打架，张德学即停止建设，至今现场上仍遗留废弃墙体。2009年初，争议地相邻右侧的罗仕华家土地被城南街道办事处征收，准备划拨给张德学作为宅基地。2011年12月，兴仁县城南街道办事处将罗仕华的土地进行平场，欲在竣工后交付张德学使用，平场过程中，挖机己越过罗仕华地界挖到原告管理使用的部分土地，原告立即提出异议，兴仁县城南街道办事处了解罗仕华的土地情况后就停止施工。此时，张德学提出争议地是兴仁县城南街道办事处划拨给其使用的宅基地，与原告争议至今。2、被告兴仁县人民政府不依法履行职责。2012年10月29日，原告向被告递交了《土地使用权行政确认申请书》，在原告的若干次催促下，被告于2014年10月9日才作出仁府行处字（2014）19号《关于罗凤春、胡兴龙与张德学土地权属争议的处理决定书》，被告将争议地（位兴仁县城南街道办事处牛角田荷花路，东抵原罗仕华承包地，南抵孙志春地界，西抵荷花路，北抵张德学地界，面积37.4平方米）确权归张德学所有。原告不服，向黔西南布依族苗族自治州人民政府申请复议。在复议过程中，被告于2015年1月13日又作出仁府行处撤字（2015）01号《关于撤回仁府行处字（2014）19号处理决定的决定书》。黔西南布依族苗族自治州人民政府遂于2015年1月15日作出州府行复字（2014)65号《终止行政复议决定书》。被告自行撤销仁府行处字（2014）19号处理决定后，在原告多次催促下，被告又于2016年2月26日作出仁府行处字（2016)2号《关于罗风春、胡兴龙与张德学土地权属争议的处理决定书》，决定“本案不作为土地权属争议案件，驳回申请人的土地权属申请”。原告不服，向黔西南布依族苗族自治州人民政府申请复议，该政府于2016年6月2日作出州府行复决字（2016)13号《行政复议决定书》，决定“一、撤销被申请人兴仁县人民政府2016年2月26日作出的仁府行处字（2016)2号处理决定；二、责令被申请人重新依法作出行政行为。”被告收到该复议决定后于2016年6月28日作出《关于罗凤春、胡兴龙与张德学土地权属争议案件的告知书》并送达原告，明确表示不履行州府行复决字[2016]13号《行政复议决定书》的内容，被告属于典型的行政不作为。
据此，请求判令被告在60日内对原告与第三人张德学争议的土地确权，并承担案件诉讼费用。
原告在法定举证时限内提交的证据材料：
1、州府行复决字【2016】13号《行政复议决定书》，拟证明被告之前作出的处理决定被撤销，复议机关要求被告重新作出处理决定。
2、现场照片，拟证明争议地现状。
3、存折流水记录，拟证明原告在争议地处的一部分土地被征收后置换给孙志春使用，被告按移民政策给原告补助。
4、《免征土地申请书》，拟证明原告在原兴仁县备战仓库对面有一块土地，原告曾申请免予征收。
5、《分家协议书》，拟证明原告从家庭承包地中分得本案争议地。
被告兴仁县人民政府辩称，1、被答辩人胡兴龙、罗凤春要求答辩人兴仁县人民政府确权的土地权属清楚，答辩人无需作出确权行为。胡兴龙、罗凤春以本案第三人张德学为土地权属争议相对人，请求确认位于兴仁县城南街道办事处牛角田荷花路东抵国有土地，南抵孙志春地界，西抵荷花路，北抵张德学地界，面积37.4平方米的土地使用权归其所有。答辩人受理后，经调查，该宗土地属于罗仕华的承包地，于2009年10月19日被征收转为国有土地，于2012年作为安置地划拨给张德学作宅基地使用。胡兴龙、罗凤春在该宗土地被征收及划拨给张德学作宅基地使用过程中未提出任何异议。2、答辩人已经积极作为，并以书面形式答复了胡兴龙、罗凤春。经调查，本案争议地已经被征收，且征收时其使用权清晰，无任何争议。胡兴龙、罗凤春认为该宗土地是其从家庭内部分得的承包责任地。但承包责任地有相关权属证书，其权属清楚、界线明确，不能由行政机关确权。3、答辩人作出的《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议案件的告知书》应当认定为一个行政行为。经调查，本案争议地已于2009年征收为国有土地，并划拨给张德学使用。首先，如果胡兴龙、罗凤春认为该宗土地没有被征收，并且认为该宗土地是其在家庭内部分割的承包责任地，该地被张德学侵占使用，则属于侵权性质的争议，应当提起侵权之诉。在胡兴龙、罗凤春不提起侵权之诉而提起确权之诉时，答辩人依法应履行权利救济的告知义务。其次，该宗土地征收时是以罗仕华为土地使用权人进行征收的，而实际使用权人是胡兴龙、罗凤春，则征收行为违法，胡兴龙、罗凤春也应当以答辩人为被告提起侵权之诉或者对征收行为提起诉讼。因此，答辩人也应当依法告知胡兴龙、罗凤春权利救济途径。第三，无论是征收行为违法侵害胡兴龙、罗凤春的承包责任地经营权，还是张德学侵害胡兴龙、罗凤春的承包责任地经营权，都不存在该宗土地权属不清的情形（因为该宗土地是承包责任地的性质不变）。据此，答辩人依法不能按确权程序处理该纠纷，答辩人在此种情况下，唯一能够履行的就是依法作出告知胡兴龙、罗凤春权利救济途径的行政行为。《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议案件的告知书》就是这一行政行为的表现形式。
综上所述，答辩人已经履行了行政职责，恳请依法驳回胡兴龙、罗凤春的诉讼请求。
被告在法定举证时限内提交的证据材料：
1、《土地及地上附属物补偿付款清册》，拟证明争议土地已于2009年被征收，罗仕华已领取土地补偿款。
2、《汽车城项目征地分户实测表》，拟证明争议土地已被征收。
3、《胡兴龙与张德学争议地安置图》，拟证明争议土地被征收后安置给张德学使用。
4、《兴仁县1998年以来拆迁安置情况一览表》，拟证明争议地已安置给张德学。
5、《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议案件的告知书》及《送达回证》，拟证明被告向原告告知权利救济途径。
第三人张德学述称，被告因为修路征收了我家门口的土地，所以将本案的争议地置换给我作为屋基，故原告起诉我侵占他的土地不属实。
第三人在法定举证时限内提交的证据材料：
1、争议地上房屋照片，拟证明争议地现状。
2、《房屋拆迁补偿安置协议》及《征地房屋拆迁实测表》，拟证明第三人的房屋被征收，被告将争议地置换给第三人作宅基地。
合议庭经评议，对当事人提交的证据材料作如下认定：被告提供的证据1、2、3、4，原告对真实性无异议，但认为与本案无关联，第三人无异议，该组证据能证明罗仕华及张德学的土地被征收，被告对张德学进行划地安置，但不能证明本案争议地在征收范围内，且被安置给张德学使用，本院对该组证据的真实性、合法性采信，对关联性不采信。被告提供的证据5，原告对真实性无异议，但认为不是一个具体行政行为，第三人无异议，该证据能证明被告对原告的确权申请进行了答复，本院对真实性、关联性采信。原告提供的证据1，被告及第三人均无异议，该证据能证明被告及复议机关对原告的确权申请的处理情况，本院予以采纳。原告提供的证据2与第三人提供的证据1，被告无异议，该证据能证明争议地的现状，本院予以采纳。原告提供的证据3，被告及第三人认为与本案无关，该证据与本案无关联性，本院不予采纳。原告提供的证据4、5，被告及第三人认为不真实，该证据能证明原告在原兴仁县备战仓库对面有一块土地，但不能证明争议地是否在该土地范围内，本院对该组证据的真实性、合法性采信，对关联性不采信。第三人提供的证据2，被告无异议，原告认为与本案无关，该证据能证明第三人土地被征收，但不能证明被告将本案争议地安置给第三人作宅基地，本院对该证据的真实性、合法性采信，对关联性不采信。
经审理查明：原告胡兴龙、罗凤春系夫妻，二人婚后从罗凤春家庭中分得一块责任地，该土地位于原兴仁县备战仓库对面。被告为扩建公路及城市建设，2009年征收了罗凤春之兄罗仕华部分土地，2011年征收了第三人张德学部分土地。为了对张德学进行安置，被告将征收的罗仕华的部分土地划分给张德学作宅基地，胡兴龙、罗凤春对此提出异议，认为划分给张德学作宅基地的土地中有部分是他们的土地。双方争议土地位于兴仁县城南街道办事处牛角田荷花路，四至界线为：东抵国有土地（原罗仕华承包地，已被征收为国有），南抵孙志春地界，西抵荷花路，北抵张德学地界，面积37.4平方米。
胡兴龙、罗凤春向被告申请对争议地确权。2014年10月9日，被告作出仁府行处字【2014】19号《关于罗凤春、胡兴龙与张德学土地权属争议的处理决定书》，将争议地确定归张德学管理使用。胡兴龙、罗凤春不服，向黔西南布依族苗族自治州人民政府申请复议。在复议过程中，被告于2015年1月13日自行撤销了【2014】19号处理决定。2016年2月26日，被告又作出仁府行处字【2016】2号《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议的处理决定书》，以本案不属于土地权属争议案件，驳回了原告的土地确权申请。原告不服向黔西南布依族苗族自治州人民政府申请复议，黔西南州人民政府于2016年6月2日作出州府行复决字【2016】13号《行政复议决定书》，撤销了被告作出的仁府行处字【2016】2号处理决定，并责令被告重新依法作出行政行为。2016年6月28日，被告作出《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议案件的告知书》，告知胡兴龙、罗凤春本案的争议焦点是争议地是否被征收，让胡兴龙、罗凤春提起行政征收之诉。胡兴龙、罗凤春认为被告不作为，向本院提起诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，被告兴仁县人民政府作为县一级人民政府，对个人与个人之间的土地权属争议具有相应的管理职权。
国土部《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：(一)申请人与争议的土地有直接利害关系；(二)有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。本案中，胡兴龙、罗凤春与张德学争议的土地位于兴仁县城南街道办事处城南社区荷花路，四至界线为：东抵国有土地（原罗仕华承包地，已被征收为国有），南抵孙志春地界，西抵荷花路，北抵张德学地界，面积37.4平方米，对此事实双方均认可。胡兴龙、罗凤春认为争议地是其从家庭内部分得的责任地，而张德学认为争议地是被告置换给他的宅基地。胡兴龙、罗凤春申请土地确权，其与争议地有直接的利害关系，也有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。因此，被告应对胡兴龙、罗凤春与张德学之间的土地权属争议作出处理。
上述办法第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。被告应依照上述规定，搜集案件证据，查清案件事实。本案中，被告作出《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议案件的告知书》，告知二原告本案的争议焦点在于争议地是否被征收，让二原告另行对此提起行政诉讼。但被告在《关于胡兴龙、罗凤春与张德学土地权属争议案件的告知书》及《行政答辩状》中均提到“争议地属于罗仕华的承包地，于2009年10月19日被征收转为国有土地，于2012年作为安置地划拨给张德学作宅基地使用。”据此可知，被告已经认定争议地被征收的事实，但却告知原告争议的焦点在于土地是否被征收，故此告知书的内容与其自述的内容相互矛盾。且，罗凤春兄弟罗仕华的土地被征收是事实，双方争议的焦点在于本案所涉争议土地是否包含在罗仕华被征收的土地中，争议土地究竟是二原告原来在分家析产中分到的土地，还是政府向罗仕华征收后用于安置第三人的土地，而非土地是否被征收。被告辩称争议土地已被征收，其依法应对该主张负举证责任，而非由原告提起行政诉讼来解决。故被告以告知书的形式让胡兴龙、罗凤春先行解决争议土地是否被征收的问题不妥。
综上所述，被告应依法对胡兴龙、罗凤春与张德学之间的土地权属争议作出处理。胡兴龙、罗凤春起诉被告履行法定职责的请求成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
限被告兴仁县人民政府于90日内对原告胡兴龙、罗凤春申请的土地权属争议进行行政确认。
案件受理费50元，由被告兴仁县人民政府承担。
如不服本判决，可在收到本判决之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，并预交上诉费50元，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 陈颜虹
审判员 吴 俊
审判员 谭晓红
二〇一七年四月十八日
书记员 杨 艳