海南省海口市秀英区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）秀行初字第61号
原告海南诚利集团有限公司，地址海口市龙华区城西镇梧桐路诚利大道9号。
法定代表人李吉元，董事长。
委托代理人潘成立，海南诚利集团有限公司总经理。
委托代理人林美雄，海南诚利集团有限公司法务部主任。
被告海口市国土资源局，地址海口市长滨路市政府第二行政办公区15栋北楼。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人张礼，海南唐海律师事务所律师。
原告海南诚利集团有限公司（以下简称诚利公司）因不服被告海口市国土资源局（以下简称国土局）于2015年6月17日作出的海土资龙华字（2015）173号《行政处罚决定书》（以下简称173号决定书）的行政行为，于2015年9月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并于2015年月日向被告送达起诉书副本和应诉通知书。本院适用简易程序，于2015年10月27日公开开庭审理了本案，原告诚利公司委托代理人潘成立、林美雄，被告国土局委托代理人张礼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局于2015年6月17日作出173号决定书，以原告诚利公司未经依法批准，擅自占用海口市龙华区城西镇大样村梧桐路东南侧的集体土地动工建设果粉加工厂项目，目前该项目已建成使用。经实地勘测，项目实际占地面积5554.04平方米（合8.331亩），其中建筑物占地面积2530.92平方米，水泥硬化占地面积3012.04平方米；建筑总面积为4463.80平方米（其中简易结构铁皮棚889.34平方米，框架混合结构3574.46平方米）。根据城西镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，上述项目用地的规划用途为独立建设用地1226平方米和其他草地4328.04平方米，现状地类分别为建制镇1226平方米和其他草地4328.04平方米。原告的行为违反相关法律法规，已构成非法占地行为。决定责令原告限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际非法占用土地面积5554.04平方米处以每平方米100元罚款，即罚款555404元。被告国土局于2015年10月日向本院提交答辩状，并提供了其作出具体行政行为的证据：
原告诚利公司诉称，请求法院：1、依法撤销被告国土局作出的173号决定书；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：
被告国土局辩称，
经审理查明，本案涉案土地位于海口市龙华区城西镇大样村梧桐路东南侧，属大样村民委员会集体土地，面积5554.04平方米（合8.331亩）。1997年间，原告经原琼山市政府招商引资，决定到原琼山市征用300亩土地投资建厂。在没有确定土地数量、办理土地征用及审批手续和签订施工合同的情况下，原告应政府加快投资建设的要求，于1998年12月30日组织施工队先行进场施工，开始在涉案土地上修建围墙、厂房车间及配套设施。1999年5月11日，原告与海南兆达建筑工程公司第三工程处补签《工程合同书》，约定由第三工程处在涉案土地上修建厂房车间等项目，施工期限为1998年12月30日至1999年12月31日共360天。1999年7月1日，原告与原琼山市府城镇大样村民委员会签订《土地出让协议书》，约定大样村民委员会同意将位于大样村的300亩土地（最后测量实际用地面积为224.893亩）征为国有并出让给原告，出让年限为70年，地价款为每亩人民币9300元。原告为此先后向大样村委会、府城镇政府、国土局等单位支付土地款4639424元。同年9月23日，原告向原琼山市政府申请用地报告，申请用地面积为224.893亩。同年10月22日，原琼山市规划土地管理局作出琼山土规址（1999）057号文，同意原告的用地选址意见及项目用地规模，并明确项目技术控制指标、容积率等。2000年8月23日，原琼山市政府11届66次常务会议以会议纪要的形式，同意免收原告应交纳给原琼山市政府的土地有偿使用费1419530元，并限期开�。同年12月26日，海南省国土环境资源厅作出琼土环资函（2000）323号复函，同意原琼山市政府上报的原告征地方案，批准的征地面积为13.5193公顷（合202.79亩）。2001年7月，原琼山市国土环境资源局向原告颁发证号为琼山籍国用（2001）字第01-01134号国有土地使用证。因受当时的技术条件限制，在颁发给原告的用地红线图中，存在已办证的土地中尚有部分插花地未办证的情况。在办理征地过程中，原告根据原琼山市政府的要求，一边办理征地、完善相关手续，一边按原规划平整土地，在224.893亩土地上修建围墙、厂房车间和其他配套设施，于2000年陆续建成投产并使用至今。由于修建厂房在先，用地手续审批在后，且批准使用的土地面积比实际建设面积少，造成原告的厂房及配套设施部分在红线图内，部分在红线图外。因此，原告多次向原琼山市政府申请，要求尽快完善�余土地的用地手续，但原琼山市政府一直未给予解决。2003年，原琼山市与海口市合并。
2013年下半年，由于厂房年久失修，外表陈旧，且墙壁有裂缝，影响正常使用，原告遂在厂房外墙搭建脚手架进行修补刷新。2014年6月4日，海口市龙华区城市管理行政执法局向原告作出海龙管法罚决字HL（2014）第043号《行政处罚决定书》，以原告未经规划许可，擅自变更建筑物外立面造型、色彩为由，责令原告自行改正，并到相关部门补办手续。2015年4月，被告在卫片执法中发现原告在涉案土地上的违法用地情况，随后立案调查。被告经现场勘察、调查询问等程序，查明原告的项目建设（即在用地红线图外，224.893亩范围内的土地）未办理相关用地手续，在进行重大事项集体会审后决定对原告依法进行行政处罚。2015年5月11日，被告向原告下达《行政处罚告知书》，告知拟作出的处罚事项及原告享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告于2015年5月15日向被告提出申辩意见；被告也于2015年6月15日向原告作出《关于海南诚利集团有限公司对我局拟作出的行政处罚行为进行陈述申辩的函》进行回复。2015年6月17日，被告向原告作出本案被诉的173号决定书，以原告诚利公司未经依法批准，擅自占用海口市龙华区城西镇大样村梧桐路东南侧的集体土地动工建设果粉加工厂项目，目前该项目已建成使用。经实地勘测，项目实际占地面积5554.04平方米（合8.331亩），其中建筑物占地面积2530.92平方米，水泥硬化占地面积3012.04平方米；建筑总面积为4463.80平方米（其中简易结构铁皮棚889.34平方米，框架混合结构3574.46平方米）。根据城西镇土地利用总体规划和海口市土地利用现状成果，上述项目用地的规划用途为独立建设用地1226平方米和其他草地4328.04平方�，现状地类分别为建制镇1226平方米和其他草地4328.04平方米。原告的行为违反相关法律法规，已构成非法占地行为。决定责令原告限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；并按实际非法占用土地面积5554.04平方米处以每平方米100元罚款，即罚款555404元。该处罚决定于2015年7月14日送达给原告。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
以上事实，有原告提交的173号决定书；被告提交的及庭审质证笔录，足以认定。
本院认为，本案当事人争议的焦点是被告国土局作出的173号决定书的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，首先，原告应原琼山市政府的招商引资，拟征用300亩土地建厂房，并按300亩的面积陆续向相关部门交纳土地款。在土地征用手续尚未完善的情况下，原告根据政府的要求加快投资建设，在涉案的224.893亩土地上按原规划边建设边办理用地手续。虽然海南省国土厅的最终批复只同意原告征用的土地面积为202.79亩，但原琼山市政府同意原告按原规划的224.893亩土地面积修建厂房在先，海南省国土厅的用地批复在后，致使原告建设的厂房及其他配套设施部分在用地红线图内，部分在红线图外；且在原琼山市与海口市合并后，对原告要求办理剩余部分土地的后续用地手续，政府相关部门一直未能及时处理和完善，其责任不在原告，造成的后果不应由原告承担。其次，本案原告的用地情况属历史遗留问题，在当时特定的历史条件下，政府为发展当地经济，采取超常规方式的作法所遗留下来的问题，被告应分清责任，针对当时的历史背景，区别对待处理。而被告在未查明上述事实的情况下，即对原告作出拆除部分厂房的行政处罚，其认定的事实，主要证据不足�综上，原告起诉的理由成立，本院予以支持；被告辩解的理由与事实不符，且于法无据，本院不予采纳；据此作出的行政处罚，主要证据不足，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告海口市国土资源局于2015年6月17日作出的海土资龙华字（2015）173号行政处罚决定书。
本案诉讼费人民币50元，由被告海口市国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海口市中级人民法院。
审判员 李会勤
二〇一五年十月二十九日
书记员 兰雪韵
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，�民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。