广东省汕头市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）汕中法行初字第8号
原告王俊民，男，1957年11月17日出生，汉族，户籍登记住址广东省深圳市罗湖区。
委托代理人王礼伟，广东圣天平律师事务所律师。
被告汕头市澄海区人民政府，住所地汕头市澄海区文冠路。
法定代表人柯茂，区长。
委托代理人朱少滨，汕头市澄海区国土资源局副股长。
委托代理人王策高，汕头市澄海区法制局副股长。
原告王俊民不服被告汕头市澄海区人民政府(下称澄海区政府)登记核发的澄集用（95）字第081202481号、澄集用（95）字第081202482号《集体土地建设用地使用证》的行政行为，于2014年12月3日向本院提出起诉，本院依法组成合议庭，于2015年1月9日公开开庭审理了本案，原告王俊民及其委托代理人王礼伟，被告澄海区政府的委托代理人朱少滨、王策高，到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告王俊民诉称：原告王俊民在2013年7月依据父亲王乃明留下的澄侨产证字1××3号房地产权证申请核发土地证时，发现被告已于1995年9月20日向王弟儿、王进喜、王永盛、王永昌等人分别核发081202481号、081202482号土地使用权证。该土地证的产权人是王乃明，本案原告是华侨王乃明（王兆祥）的儿子及指定的继承人。被告在处理涉及海外华侨王乃明在国内的房产及土地使用权过程中，违背了华侨王乃明本人的意志，损害了华侨的利益，违反了《中华人民共和国华侨侨眷权益保护法》、《中华人民共和国土地法》等相关法律法规。原告父亲王乃明现已经去世，原告作为其继承人及利害关系人，现依法提起诉讼，请求确认被告颁发081202481号、081202482号土地使用权证的行政行为违法，并要求依法撤销081202481号、081202482号土地使用权证。被告颁发土地使用权证的程序严重违法，从土地使用权申请人的信息资料真假角度说，被告的登记程序严重违法。國土局的登记资料中，没有土地使用权证申请人的任何身份信息；从國土局档案室所查询到的资料显示：王弟儿、王进喜、王永昌、王永盛申请核发上述土地权证是依据1953年的土地证所申请的，被告也是依据所谓1953年的土地权证核发新证的，但是，该档案材料中没有任何证据显示有1953年的土地权属资料。根据原告从市档案馆查询所得的材料，1953年土地证是因为土改时分给了王绍镇、王六划、王文成、王潮雄四位分得户。即使按國土局的审批文件，若是依1953年土地证核发新证，应当按土地使用权变更登记办理，但第二被告的审批材料中并无上述四位原权利人的签字认可变更的文书，因此，从程序上说，被告按1953年土地使用权证办理变更登记，单从程序上，没有原权利人的确认变更的文件，变更登记程序也是违法的。原告在向当地政府核实上述土地使用权颁发违规问题时，國土局的解释是，将土地权证发给上述申请人王弟儿等人是根据申请人王弟儿提交的一份王乃明的遗嘱，但从國土局的核证审批手续显示，并非是根据该遗嘱颁发的土地证，而是根据1953年的土地证颁发的，备案材料中也没有将所谓的遗嘱作为更换土地使用权的必备材料备案，因此，國土局解释的是按遗嘱程序处理的换发土地证，没有事实依据，只是想在事后推脱责任的一种说词罢了。根据原告查询的核证材料审批表显示，该土地的用地来源是祖遗及解放前遗产，但1953年的土地权证是登记在王绍镇等四位村民名下，而王弟儿等人与四位村民间并不存在继承关系，是按祖上遗产处理还是按1953年的土地权证变更登记不可能同时并存，因此，被告的审批表所显示的审批内容也自相矛盾。即使要按遗嘱处理，王乃明已在落实华侨政策时，通过政府部门侨办指定并登记了本案原告为唯一继承人，并未有其他继承人，该资料在汕头市政府档案室有资料备案，被告在处理涉及华侨的财产时，应当首先核实这些备案材料，或是华侨本人的直接其他意愿。而本案中，王乃明长期在海外生活，没再就此财产重新立遗嘱。若真要有新的遗嘱，也应当是按处理华侨在国内财产的处理程序，对遗嘱经中国驻华侨所在国的中国使馆认证后，才能按该遗嘱处理。而本案中的所谓一份《赠与分书》明显是申请人王弟儿伪造的。而被告对这份遗嘱不管其真假，首先是要按法律程序所要求的形式要件来要求申请人提交的材料的合法性。而被告至今仍认为赠与分书遗嘱有村委的认可，当地村委有什么权利认可遗嘱的真实性，特别是要用新的遗嘱代替原有的在政府备案的遗嘱。即使按遗嘱处理，被告的行为也违背了产权人王乃明的意愿，并且明显违反了法律程序，造成严重后果。若作为遗产继承，申请材料中应当提供关于被继承人死亡的信息，特别是对华侨遗产的处理更有明文规定，需要中国驻该国使领馆出具证明，或由当地华侨联合会出具证明方为有效。被告应对这一涉及被继承人重大信息的事件进行调查核实后才能处理。根据《中华人民共和国华侨侨眷权益法》第二条、第四条、《中华人民共和国华侨侨眷权益保护法实施办法》第二条、《广东省归侨侨眷权益保护法实施办法》第二条之规定，涉及华侨的财产应当首先向当地政府的侨办部门核实房产的情况后才能处理，而不能直接处理。华侨与其侨眷的身份关系由县区级以上人民政府侨务部门办理，必要时可要求我国驻外使领馆或华侨联合会等组织提供协助。在本案中，若王弟儿等人要按侨眷身份申请遗产继承，首先应当通过当地政府的侨务部门认可其与华侨的身份关系，凭认可的身份关系才能主张继承华侨遗产。而王弟儿等人未提供任何有关其与王乃明有抚养或继承关系的有效证明文件，被告就擅自将华侨财产变更登记在他人名下，违反了上述法律法规，损害了华侨及其侨眷的利益。根据原告向澄海区政府档案馆核查的资料显示，本案所涉及的土地使用权于1985年、1986年在落实华侨房屋政策时已经依据王乃明的申请发还给了王乃明，并同时注销了1953年土地改革时发给其他四位村民的土地使用权证。而且在申请发还房屋时，王乃明已经通过当地政府的侨办部门指定了继承人是王俊民
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即本案原告。王乃明通过当地政府的侨办落实的与其有抚养关系的侨眷及继承人只有王俊民，而根据当时的相关政策，侨办作为落实华侨政策的主管部门，其所登记的华侨及侨眷的信息是最具有公信力的，不需要再经过其他认证手续。而其他人若要以华侨侨眷的身份继承财产，则要按规定，在当地政府及公安机关认证身份关系后，向侨办申办相关的继承手续。而被告却在王弟儿等没有提供任何与王乃明有亲属关系的证明的情况下，也未经当地政府侨办部门的情况下，就草率地受理了这些申请人的登记，王弟儿等申请人虽有虚构事实的情形，但未尽审查之责，明显是被告的责任。上述争议的土地使用权证是已经有登记及产权手续的房产，要换发新证，应当首先按程序收回原证，若原证遗失的，应当依法履行挂失补办手续。澄侨产证字1××3号房地产权证在原告父亲交给原告后，一直由原告保存，不存在所谓遗失的情况，王弟儿提交的遗嘱称原证遗失明显是谎言。若原证遗失，也应当是先按遗失程序处理办证后再变更登记，國土局作为职能部门，并未依法定程序处理，程序严重违法。根据《中华人民共和国华侨侨眷权益法》等法律法规的规定，对涉及海外华侨的财产处分，其相应的法律文书都应当要经所在国公证，并经中国驻该国使领馆论证，才能作为处分财产的文书凭证。综上所述。原告请求判决确认被告颁发081202481号、081202482号土地使用权证的行政行为违法；依法撤销被告颁发081202481号、081202482号土地使用权证；本案诉讼费应由被告承担。
原告向本院提交了如下主要证据：1、汕头市人民政府汕行复案「2014」75号决定书；2、汕头市人民政府汕行复案「2014」23号决定书；汕头市澄海区国土资源局答复函；3、公证书及死亡证明、王俊民公民身份证、户口薄、证明书等；4、华侨房屋产权证明书、落实华侨房屋政策调查审批表、华侨房屋产权申请书、集体土地建设用地使用权登记卡、土地登记审批表等。
汕头市澄海区人民政府答辩称：本案中所涉的澄集用（95）字第081202481号、081202482号《集体土地建设用地使用证》，两宗土地确权登记行为属初始登记，又称总登记。即在一定时间内，对辖区内全部土地或特定区域的土地进行的普遍登记。澄海区自上世纪80年代末至90年代中期，由人民政府依据《土地管理法》及土地登记法规政策对辖区内所有国有、集体土地进行全面重新登记，登记范围包括在50年代已登记发证的土地，上述二份《集体土地建设用地使用证》属本次初始登记范围，原告提出该两宗土地登记属变更登记的说法是不符合事实。本案中涉案集体土地进行初始登记的程序是由申请人（权利人）提出申请，由集体土地所在的莲下镇槐东村进行相关地籍调查后统一申报，经莲下镇政府进行核查后，上报国土部门予以审核，经审核无误后上报人民政府颁发《集体土地建设用地使用权证》。涉案两宗集体土地在土改时分配给王绍镇等四户并由原县人民政府于50年代对农村土地房产颁发的契证。后经原澄海县落实华侨房屋政策领导小组按落实侨房有关政策规定，将房屋归还原业权人王乃明先生，并颁发《华侨房屋产权证明书》，证明书中同时标注“原分得该房屋之土地证同时注销。”1995年全区对两宗土地进行初始登记过程中，依据之一即50年代颁发的旧契证。本案两宗集体土地虽然50年代颁发的契证已在落实归还侨房政策时被注销，但契证确认的面积、四至、宗地权属范围仍然可作为初始登记的依据。同时产权人王乃明先生也于1992年立下《赠与分书》，对两宗集体土地的权利归属作出处置，该行为属合法处置其财产的分家析产行为，并经集体土地所有权单位莲下镇槐东村委确认。因此在初始登记过程中槐东村委会根据当事人王弟儿申请，结合50年代颁发旧契证、《华侨房屋产权证明书》、产权人《赠与分书》等相关材料予以申报，并经各级部门审查，予以确权登记，颁发澄集用（95）字第081202481号、081202482号《集体土地建设用地使用证》。以上事实经槐东村委会证实无误。经审查，两宗土地登记权属来源清楚，程序合法，符合登记发证的要求，颁证行为合法有效。原告王俊民并非本案适格原告，请人民法院依法驳回原告的起诉。原告王俊民主张的基本事实是：本案所涉土地证的产权人是王乃明（王兆祥），其为王乃明的儿子及指定的继承人（详见原告的《行政诉状》），然，根据汕头市人民政府于2014年7月18日作出的汕行复案[2017]75号《驳回行政复议申请决定书》所查明的事实：澄海区莲下镇槐东村民委员会所出具的常住人口内册登记表中显示“户主王俊民的出生日期为1949年11月17日，身份证编码为”，而本案原告所提供的证明材料等均显示其本人出生日期为1957年11月17日，公民身份号码为，故不足证明其所主张的与王乃明（王兆祥）系父子关系，更谈不上涉案争议土地的“指定继承人”，与被告核发的两份《集体土地建设用地使用证》不存在利害关系，请人民法院在查明上述事实的基础上，依法驳回原告的起诉。
被告向本院提交了如下主要证据：1、王俊民户籍登记材料；2、澄集用（95）字第081202481号、081202482号《集体土地建设用地使用证登记卡》；3、集体土地建设用地使用权登记卡、土地登记审批表等；4、赠与分书、王仍明送槐东乡信函。
本案经审理查明，原告王俊民于2013年7月持澄侨产证字1××3号《华侨房屋产权证明书》向被告申请核发土地证时，发现被告已于1995年9月20日向王永盛、王永昌核发了澄集用（95）字第081202481号《集体土地建设用地使用证》，向王弟儿、王进喜核发了澄集用（95）字第081202482号《集体土地建设用地使用证》。该土地证的原产权人是华侨王乃明，原告王俊民认为其是华侨王乃明（王兆祥）的儿子及指定的继承人，原告不服被告澄海区政府登记核发的上述两份《集体土地建设用地使用证》，向本院提起行政诉讼，请求本院依法确认被告颁发的澄集用（95）字第081202481号、澄集用（95）字第081202482号《集体土地建设用地使用证》的行政行为违法，撤销被告颁发的澄集用（95）字第081202481号、澄集用（95）字第081202482号《集体土地建设用地使用证》。
以上事实，有原、被告提供的澄集用（95）字第081202481号、081202482号《集体土地建设用地使用证》、汕头市人民政府汕行复案「2014」75号决定书、汕头市人民政府汕行复案「2014」23号决定书、汕头市澄海区国土资源局答复函、公证书及死亡证明、王俊民公民身份证、户口薄、证明书等、华侨房屋产权证明书、落实华侨房屋政策调查审批表、华侨房屋产权申请书、集体土地建设用地使用权登记卡、土地登记审批表、王俊民户籍登记材料、赠与分书、王仍明送槐东乡信函等证据为据。
本院认为，原告王俊民以其是华侨王乃明（王兆祥）的儿子及指定的继承人为由，对被告核发的澄集用（95）字第081202481号《集体土地建设用地使用证》、澄集用（95）字第081202482号《集体土地建设用地使用证》不服而提起行政诉讼，但其提起行政诉讼所提交的身份证明材料及户籍材料等相关证据均不足以证明其与王乃明（王兆祥）系父子关系，原告王俊民向本院提交的深圳对外经济律师事务所出具的证明书，也不能作为确认王俊民与王乃明（王兆祥）系父子关系的证据，根据澄海区莲下镇槐东村民委员会出具的常住人口内册登记表，在户主一栏中王俊民的出生日期为1949年11月17日，其公民身份证号码为，与本案原告所提供的本人出生时间为1957年11月17日，公民身份号码为的身份信息不符。
综上所述，原告王俊民提起行政诉讼所提交的身份证明材料及相关证据尚不足以证明其与王乃明（王兆祥）系父子关系，认为其是华侨王乃明（王兆祥）的儿子及指定的继承人依据不足，因此涉案争议土地的指定继承人无法确认，也无法确认原告王俊民与本案被告澄海区政府核发的两份《集体土地建设用地使用证》存在利害关系，其作为行政诉讼原告的主体资格不适格。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告王俊民的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省汕头市中级人民法院。
审判长 陈勇蓬
审判员 黄烈群
审判员 马希云
二〇一五年十二月三日
书记员 郭丹虹