延边朝鲜族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）吉24民终837号
上诉人（原审被告）：王仁华，住吉林省珲春市。
委托代理人：杨景华，北京京坤律师事务所律师。
委托代理人：李吏民，北京京坤律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：珲春市英安镇东关村村民委员会，住所吉林省珲春市东关村。
负责人：虞杰，村长。
委托代理人：赵超，吉林何晓明律师事务所律师。
原审被告:竭德君（别名竭德军），住吉林省珲春市。
上诉人王仁华因与被上诉人珲春市英安镇关东村村民委员会（以下简称“关东村村委会”）及原审被告竭德君租赁合同纠纷一案，不服吉林省珲春市人民法院（2015）珲民二初字第430号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。
东关村村委会在一审中诉称：2004年3月1日，我方与王仁华、竭德军签订《四荒土地租赁合同书》，约定我方将位于珲春市英安镇东关村三组、五路车终点附近的总面积2519平方米荒地（东至空地，南至河堤路、西至平房区、北至沿河街）租赁给竭德军、王仁华生产性经营；租赁期限30年，自2004年3月1日至2034年3月1日止，竭德军、王仁华一次性将租赁费25510元交付我方；第五条第五款约定，“由于该地与现已形成的路面竖向标高相差很大，需大量回填及改造，此项费用均由竭德军、王仁华承租后自行负责，我方负责为王仁华、竭德军在今后征地时收回该项投资；……如在租赁期间，国家征用土地，地面附着物以及用于生产经营对土地进行开发、改造等费用补偿归竭德军、王仁华所有，租赁费按实际使用年限计算，予以补差”。我方发现竭德军、王仁华自租赁该荒地开始至今并没有对该荒地进行生产性经营，而是伺机等待国家征收后取得巨额补偿利益，竭德军、王仁华的行为严重侵害了我方全体村民的合法权益。2014年11月14日吉林省国土资源厅关于珲春市人民政府2014年第1批次土地征收的批复[吉国土资耕涵【2014】331号]第一条中同意珲春市人民政府征收农村集体建设用地3.2449公顷用于商服、住宅项目建设。现我方与竭德军、王仁华约定解除条件已成就，故请求法院判令解除东关村村委会与竭德军、王仁华于2004年3月1日签订的四荒土地租赁合同书，诉讼费由王仁华、竭德军负担。
本案在审理中，东关村村委会以涉案荒地租赁给本集体经济组织成员以外的王仁华经营时，未经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意为由，变更诉讼请求，要求确认东关村村委会与竭德军、王仁华于2004年3月1日签订的四荒土地租赁合同书无效。
竭德军在一审未提交书面答辩意见。
王仁华在一审中辩称：1.东关村委会起诉解除2004年3月1日与我方签订的租赁合同的诉讼属于恶意诉讼，东关村村委会的意图是阻碍我方行使征地补偿权利。东关村村委会和珲春市人民政府隐瞒我的承包地被征收事实，也没有履行补偿义务。本案所涉及的集体土地被征收，东关村村委会对涉诉土地不具有所有权，因此东关村村委会丧失诉权;2.即使东关村村委会有诉权,其诉讼请求也不能成立,因为我对该土地已办理了农村承包经营权证书,该证书有物权性质;3.我方对涉诉土地进行了垫土改良等经济投入,想生产经营但遭到东关村村委会以及有关方面的干扰而没有生产经营;涉诉合同名为土地租赁,但实为土地承包合同。综上，请求法院驳回东关村村委员会的诉讼请求。
针对东关村村委会变更确认合同无效的诉讼请求，王仁华答辩如下：1.涉诉集体土地被征收,土地承包合同关系消灭,东关村村委会丧失诉权；2.即使土地承包关系存在，法院释明东关村村委会变更诉讼请求是违法。《农村土地承包法》第48条规定中没有“必须、不得”、“禁止”、“无效”等文字表述，违反土地承包法48条不必然损家国家利益或社会公共利益，因此该条不属于效力性强制性规定；3.有权就违反民主议定原则提起确认合同效力的诉讼主体是东关村村委会的过半数村民。根据原《审理农业承包合同纠纷案件问题若干规定（试行）》第二条规定，“发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提起诉讼的，人民法院应当依法受理，并可通知承包方作为第三人参加诉讼。”尽管上述司法解释被新的司法解释取代，但涉案合同签订于2004年，依实体从旧、程序从新的法律适用原则，应当适用该解释第二条，主张确认无效的主体为东关村委会半数以上的村民；4.东关村村委会不能以违反民主议定程序为由请求确认无效。东关村村委会发包时有义务民主议定程序且因自己掌握会议记录和签字记录，如果合同主张无效，可随时销毁村民会议记录，东关村村委会不是提起发包合同效力确认的主体；5.东关村村委会请求确认合同无效，但也已经超过一年的除斥期间；6.双方签订的四荒土地租赁合同书经过民主议定程序,承包方代表8人签字，且经过人民政府批准，因此符合法定程序；7.本案涉诉土地已办理了土地承包经营权证,颁证过程就是各级政府对发包程序包括民主议定和政府批准程序合法的确认；8.涉案土地被征收之前，人民政府已颁发农村土地承包经营权证，合同债权已转化为用益物权，如法院确认合同无效，必须先撤销土地承包经营权登记。综上，请求法院驳回东关村村委会的诉讼请求。
一审法院经审理查明:2004年3月1日，东关村村委会（甲方）与王仁华、竭德军（乙方）签订《四荒土地租赁合同书》，内容为“为了盘活闲置的四荒资源，促进农村经济发展，根据《延边朝鲜族自治州农村集体所有“四荒”资源租赁暂行规定》精神，甲方现把位于东关村三组的荒地对外租赁经营，现有乙方承租，经甲乙双方共同协商达成如下协议，特签订本合同。一、位置和面积。1.该荒地位于东关村三组、五路车终点附近。东至空地、南至河堤路、西至平房区、北至沿河街。2.总面积2519平方米（详见附图）。二、用途：生产性经营。三、租赁年限自2004年3月1日起，至2034年3月1日止，租赁期30年整。四、租赁费及付款方式：租赁费总计金额为贰万伍仟伍佰壹拾元整（25510.00元），其中交村委会租金贰仟元（2000.00元），交村土地承包户租金贰万叁仟伍佰壹拾元（23510.00元）。以村委会交款收据和与村民签订协议及收条为准。自签订本合同时一次性交付甲方。五、双方的权利与义务。1.甲方有监督乙方是否合法经营的权利。2.乙方有自主经营的权利和保护周边环境的义务。3.乙方在租赁期间内可根据需要申请建设生产和生活用房以及其他构筑物，甲方有帮助乙方出具相关证明等手续和协调的义务，但必须依据国家政策法规，在政策和法规允许的范围内进行。4.乙方在租赁期内可以转让或重新对外租赁，但需提前告知甲方。5.由于该地与现已形成的路面竖向标高相差很大，需大量回填及改造，此项费用均由乙方承租后自行负责，甲方负责为乙方在今后征地时收回该项投资。6.合同期满后，乙方应主动向甲方交回土地经营权，并提前做好地面附着物的妥善处理工作，不得以任何借口拖延或提出其他无理要求，地面附着物的处理权和所有权归乙方所有。7.合同期满后，如甲方继续对外租赁该地的经营权，在同等条件下，乙方有优先权，甲方不得借故提高租赁费，并有向村民解释的义务。8、如在租赁期间，国家征用土地，地面附着物以及用于生产经营对土地进行开发、改造等费用补偿归乙方所有，租赁费按实际使用年限计算，予以补差。六、违约责任。如有违反上述合同条款，由违约方承担全部经济损失和法律责任。七、合同纠纷的解决办法。1.双方协商。2.司法调解。3.诉讼。八、其他。本合同一式三份，甲乙双方各执一份，镇经管站见证存档1份。希望双方信守合同，认证履约，坚持诚信。甲方：珲春市英安镇东关村村民委员会（盖有公章）虞杰（签名）；乙方：竭德军、王仁华（签名）二00四年三月一日”。签订合同后，王仁华、竭德军向东关村村委会和村民交付租赁费共计25510元。竭德军、王仁华对租赁的荒地进行回填改造，但在该荒地上未进行生产性经营。合同签订后，双方在珲春市农村经济管理站办理农村土地承包经营权备案登记，其中《处置资源性资产村民会议纪要》中载明，参加会议人员签字盖章人数为8人。
另查明，2004年3月1日，东关村村委会与王仁华、竭德军签订《四荒土地租赁合同书》时未召开村民会议。2004年3月15日之前，东关村村委会户数共256户。
2014年2月11日，珲春市英安镇人民政府（甲方）与英安镇东关村村民委员会（乙方）签订了四荒土地占用补偿协议书，内容为“为切实加快东关路西侧旧区改造，进一步提升城市整体形象，经甲乙双方协商，拟对珲春市沿河东街南侧、东关路西侧、水岸春城小区东侧区域实施征收改造，现就乙方集体荒地2419平方米征收事项，达成如下协议：一、乙方村委会及村民代表同意按200元/平方米标准实施征收，即：2419平方米×200元/平方米=483800.00元整。二、甲方一次性支付给乙方48.38万元整。一切之前与该地块有争议及纠纷事宜均由乙方承担并解决。三、本协议一式贰份，甲乙双方各持一份。双方盖章之日起生效，具有同等的法律效力。甲方：珲春市英安镇人民政府（盖有公章）；乙方：珲春市英安镇东关村村民委员会（盖有公章）虞杰、朴相镇、金东洽、全龙日（签名）”。该协议所征收的荒地2419平方米属于本案诉争荒地范围之内。
再查明，珲春市国土资源局于2014年4月1日发布《拟征收土地公告》载明，拟征收的土地位于珲春市英安镇东关村，总面积0.2419公顷，补偿标准为农村宅基地：1.31万元/公顷×4倍。珲春市国土资源局拟征地现状调查结果确认单载明：珲春市人民政府拟征收珲春市英安镇东关村集体土地0.2419公顷，用于建设珲春市人民政府2014年第一批次建设项目，经调查，拟征地土地权属情况表中显示地类为农村宅基地,面积为0.2419公顷,土地权利人为东关村,权属性质为集体。吉林省国土资源厅于2014年11月14日以【2014】331号吉林省国土资源厅关于珲春市人民政府2014年第1批次土地征收的批复,同意珲春市人民政府关于报请珲春市2014年第一批次建设用地的函（珲政函[2014]128号），同意珲春市征收农村集体建设用地3.2449公顷，用于商服、住宅建设项目。2014年4月4日，珲春市英安镇农村经济管理服务中心出具证明,珲春市人民政府2014年第一批次建设项目拟征收珲春市英安镇东关村集体土地0.2419公顷,征地补偿费已足额到位。
一审法院认为：关于东关村村委会主体是否适格问题。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定“承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人。前款所称承包方是指以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户，以及其他方式承包农村土地的单位或者个人”。本案中，东关村村委会作为发包方与作为承包方的竭德军、王仁华签订四荒土地租赁合同书，故依据上述司法解释的规定，东关村村委会主体适格。王仁华提出涉诉土地已经被征收为国有，东关村村委会对涉诉土地不具有所有权，东关村村委会已经丧失了起诉权，但土地所有权性质是否发生变化并不影响审理合同效力，故其上述抗辩意见，本院不予支持。
关于本院释明后东关村村委会变更诉讼请求是否违法问题。《最高人民法院民事诉讼证据规则的若干问题的规定》第三十五条规定：“诉讼过程中，当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，不受本规定第三十四条规定的限制，人民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求。当事人变更诉讼请求的人民法院重新指定举证期限。”本案中，东关村村委会主张的请求权基础源于与王仁华、竭德军签订的四荒地租赁合同书。根据上述法律规定，合同是否有效是人民法院主动审查范围，经审查后如当事人对民事行为效力与本院认定事实不一致时，本院应向当事人告知可以变更诉讼请求。因此，王仁华提出东关村村委会经本院释明后变更诉讼请求是违法的主张，于法无据，本院不予支持。
关于东关村村委会与王仁华、竭德军于2004年3月1日签订的《四荒土地租赁合同书》是否无效问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条规定：“人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。”本案中，王仁华、竭德军均不是东关村集体经济组织成员，属于本集体经济组织以外的个人。因此，东关村村委会将农村土地发包给本集体经济组织以外的个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。经本院查明2004年3月15日之前，东关村户数共256户，故根据上述法律规定，东关村村民代表应为17人（256户/15户），符合法定人数的村民代表应为11人以上。东关村村委会与王仁华、竭德军于2004年3月1日签订《四荒土地租赁合同书》时，东关村村委会未召开村民会议，且在《处置资源性资产村民会议纪要》中载明，参加会议人员签字盖章人数为8人，达不到上述法定人数。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：………（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，东关村村委会与王仁华、竭德军于2004年3月1日签订《四荒土地租赁合同书》违反上述法律的强制性规定，属无效。竭德军经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃诉讼权利。
综上，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条,《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第三条，《最高人民法院民事诉讼证据规则的若干问题的规定》第三十五条,《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决如下：确认原告珲春市英安镇东关村村民委员会与被告竭德军、王仁华于2004年3月1日签订的租赁合同无效。案件受理费430元，由竭德军、王仁华负担。
宣判后，王仁华不服一审判决向本院提起上诉，其主要上诉理由为：一、一审判决严重违背法理。涉案集体土地已经在2014年11月被征为国有，因此基础的土地承包合同关系也必然消灭。东关村村委会已经不是土地的所有权人，理应丧失诉权的情况下，一审法院依然释明东关村村委会变更诉讼请求，将已经不存在的土地承包合同关系确认无效实属严重违背法理。二、一审认定事实不清，适用法律错误。1.东关村村委会主体不适格。其理由为有权提起确认土地承包合同无效的权利主体不是发包方而是集体经济组织的过半数村民。2.一审法院引用“证据规定”35条进行“释明”不合法。“证据规定”35条只是规定法院可以释明变更诉请，即使违反土地管理法48条，也没有损害国家或社会公共利益，也不属于法院主动审查合同效力的情形，因此法院不应主动释明。三、上诉人认为一审法院确认合同无效错误。1.涉诉土地发包有村民代表会议文字笔录。2.按户数计算村民代表应以村三组户数为基数计算。3.村民的利益没有受到损害，村民得到补偿，村委会也收取利益。4.上诉人持有土地承包证，发证过程就是政府确认发包程序合法。四、一审判决适用法律错误。1.一审适用《农村土地承包法》48条错误，这不是效力性强制性规定，属于管理性强制性规定，管理民主议定程序权利是由地方政府行使，而不是法院。2.适用《合同法》第52条第5项错误，因没有违反效力性强制性规定的情形。3.适用《最高人民法院关于审理农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第3条错误。这仅规定当事人范围，不是一审认为被上诉人主体适格的法律规定。4.适用《证据规定》35条错误。35条仅规定可以释明，但本案合同因没用违反效力性强制性规定不属于主动释明的情形。五、一审程序违法。一审时申请回避被驳回错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法裁判。
本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致。
本院认为：根据法律规定，合同效力是人民法院主动审查范围。当事人对民事行为的效力与法院根据案件事实作出的认定不一致时，应告知当事人可以变更诉讼请求，一审经释明后关东村村委会变更诉讼请求并无不当。关于关东村村委会与王仁华、竭德军签订的《四荒土地租赁合同书》的效力问题，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”之规定，关东村村委会将其所有的荒地发包给本集体经济组织以外的个人承包，事先未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）批准，故一审认定合同无效并无不当。王仁华的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费430元，由上诉人王仁华负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘晓娟
审判员 林 美
审判员 朴美兰
二〇一六年七月十二日
书记员 车世兰