海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海南一中行初字第165号
原告文昌市潭牛镇企堆村民委员会马钧村民小组。
法定代表人陈泽补，组长。
委托代理人吴贤，海南宏顺律师事务所律师。
被告文昌市人民政府。住所地：文昌市清澜开发区市政府办公大楼。
法定代表人何琼妹，市长。
委托代理人陈廷云，文昌市人民政府法制办副主任科员。
委托代理人伍一叶，海南外经律师事务所律师。
第三人文昌市潭牛镇企堆村民委员会。
法定代表人符家昌，主任。
委托代理人张会总，该村民委员会党支部书记。
第三人文昌市潭牛镇企堆村民委员会企堆村民小组。
法定代表人杨兹良，组长。
第三人海南福德食品有限公司。住所地：海口市国贸大道王府小区16楼A座。
法定代表人吴成杰，经理。
第三人海南康整食品工业有限公司。住所地：海口市琼山区府城镇北官村北官坡。
法定代表人吴成杰，经理。
第三人澄迈华盛天涯水泥有限公司。住所地：澄迈县老城开发区火车南站物流综合区。
法定代表人陈毓勇，董事长。
委托代理人刘美波，海南大华园律师事务所律师。
委托代理人林方磊，海南大华园律师事务所律师。
原告文昌市潭牛镇企堆村民委员会马钧村民小组（以下简称马钧村小组）因不服被告文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）征用土地的行为，于2015年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于次日受理后，于同年7月21日向被告文昌市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月24日上午在本院公开开庭审理了本案。原告马钧村小组的法定代表人陈泽补及其委托代理人吴贤，被告文昌市政府的委托代理人陈廷云、伍一叶，第三人文昌市潭牛镇企堆村民委员会（以下简称企堆村委会）的委托代理人张会总，第三人文昌市潭牛镇企堆村民委员会企堆村民小组（以下简称企堆村小组）的法定代表人杨兹良，第三人澄迈华盛天涯水泥有限公司（以下简称华盛公司）的委托代理人林方磊到庭参加诉讼。第三人海南福德食品有限公司（以下简称福德公司）和第三人海南康整食品工业有限公司（以下简称2004年的康整公司）经合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告马钧村小组诉称，因海南康整食品工业有限公司（以下简称1997年的康整公司）拟在文昌市潭牛镇兴建槟榔饮料厂，文昌市土地管理局（现为文昌市国土环境资源局，以下简称文昌市国土局）和潭牛镇人民政府于1997年7月12日就位于文昌市潭牛镇琼文公路西侧（51公里路碑处）东至公路、南至公路、西至马钧村小组，北至高山小学的25.069亩土地（以下简称涉案土地），与被征地单位企堆村委会、用地单位1997年的康整公司签订《征用土地补偿协议书》。1997年的康整公司据此向被告申请用地。同年7月21日，被告作出文府土函[1997]89号《关于同意兴建槟榔饮料厂用地的批复》，同意在潭牛镇企堆村委会安排土地50亩给1997年的康整公司。1999年7月7日，被告就上述25.069亩土地给1997年的康整公司颁发文国用（99）字第1000892号《国有土地使用证》[2004年土地证书年检时，该《国有土地使用证》换发为文国用(2004)第W1000814号《国有土地使用证》]。2009年7月17日，被告根据海口市龙华区人民法院作出的（2008）龙执字第305-3号执行裁定，将文国用(2004)第W1000814号《国有土地使用证》项下的24.318亩土地过户登记到第三人华盛公司名下，并给第三人华盛公司颁发文国用(2009)W1000897号《国有土地使用证》。原告认为，涉案土地自1956年始即一直由原告耕作种植，期间1997年的康整公司还曾向原告租赁涉案土地兴建槟榔饮料厂，涉案土地原属原告集体所有毋庸置疑。但被告于1997年7月征用涉案土地时，却未根据《土地管理法》第四十八条的规定，将征地补偿安置方案进行公告，未与原告签订征地补偿协议，也未根据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定，在征地补偿安置方案经批准之日起3个月内将征地补偿款全额支付给被征地单位，原告也从未收到过被告支付的征地补偿款，故被告于1997年7月21日将涉案土地作为第三人企堆村委会的集体土地安排给1997年的康整公司并与该公司签订征地补偿协议违法。综上所述，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求人民法院依法判决确认被告作出的文府土函[1997]89号《关于同意兴建槟榔饮料厂用地的批复》违法并责令被告采取补救措施弥补原告的损失。在审理过程中，经本院释明，原告将其诉讼请求明确为“确认被告于1997年对涉案土地实施征用的行政行为违法并责令被告采取补救措施弥补原告的损失”。
原告马钧村小组向本院提交了以下证据：1.文府土函[1997]89号《关于同意兴建槟榔饮料厂用地的批复》，证明被告于1997年7月21日同意在企堆村委会安排土地50亩给1997年的康整公司作为兴建槟榔饮料厂用地；2.《建设用地规划许可证》，证明被告作出文府土函[1997]89号《关于同意兴建槟榔饮料厂用地的批复》后，文昌市规划建设局于1997年8月8日批准1997年的康整公司在涉案土地上兴建槟榔饮料厂；3.《征用土地补偿协议书》，证明涉案土地原属原告集体所有，但文昌市国土局却于1997年7月12日与企堆村委会签订征地补偿协议违法；4.《宗地出让地价及税费表》，证明即便被告于1997年7月向第三人企堆村委会征地，但征地补偿费用也是在2004年7月才由2004年的康整公司补交，严重违反了《土地管理法实施条例》第二十五条的规定；5.企堆村委会于2014年2月10日出具的《证明书》，证明马均村民小组即马钧村小组；6.原企堆大队党支部书记黄良日和原企堆大队大队长林洪江分别于2013年4月9日、10日出具的《证明材料》，证明原告自1956年始即在涉案土地上种植农作物；7.《收款收据》，证明1997年的康整公司曾向原告租赁涉案土地兴建槟榔饮料厂，并于2004年7月30日向原告缴纳土地租金0.6万元及支付青苗款0.2万元；8.《国有土地使用权登记卡》，证明被告于1999年7月就涉案土地给1997年的康整公司颁发了文国用（99）字第1000892号《国有土地使用证》；9.《土地登记卡》和《澄迈华盛天涯水泥有限公司宗地图》，证明被告于2009年7月根据海口市龙华区人民法院作出的（2008）龙执字第305-3号《执行裁定书》给第三人华盛公司颁发了文国用（2009）第W1000897号《国有土地使用证》；10.企堆村委会出具的《证明书》，证明被告于1997年7月征地时，没有依法履行法定程序，未就土地征用方案和征地补偿安置方案进行公告，也未向原告支付征地补偿款。
被告文昌市政府辩称：一、我府实施的征地行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法应予以维持。涉案土地坐落于文昌市潭牛镇琼文公路西侧（51公里路碑处），原属第三人企堆村委会集体所有。1997年，1997年的康整公司拟在潭牛镇兴建槟榔饮料厂项目，项目用地拟定为50亩。同年7月12日，文昌市国土局与第三人企堆村委会、1997年的康整公司就涉案土地签订《征用土地补偿协议书》。同年7月21日，我府经审核作出文府土函[1997]89号《关于同意兴建槟榔饮料厂用地的批复》，同意将包含涉案土地在内的50亩土地安排给1997年的康整公司作为兴建槟榔饮料厂用地，有关征地手续按规定程序办理。尔后，该项目的规划、立项、环评等事项均依法经过规划、林业、环境资源等相关职能部门审查并批复同意。同年8月7日，文昌市国土局就涉案土地与1997年的康整公司签订《国有土地使用权出让合同》。同年9月8日，我府根据文昌市国土局的请示，作出文府土函[1997]121号《关于同意征用并出让土地兴建槟榔饮料厂的批复》，同意该局征用涉案土地并出让给1997年的康整公司作为兴建槟榔饮料厂用地，有关征地的各项补偿费和安置补助费按《征用土地补偿协议书》执行，同时同意文昌市国土局与1997年的康整公司签订的《国有土地使用权出让合同》。由上述事实可见，我府实施的征地行为符合于1988年12月29日修正的《土地管理法》第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十七条以及于1995年9月12日起施行的《海南经济特区土地征用管理规定》第九条的规定，征地程序合法。二、原告诉求理由不成立，其诉讼请求依法应予驳回。（一）原告没有充分有效的证据证明被征用的土地属其集体所有，原告以其是被征用土地的所有权人来主张土地权益，其理由不能成立。（二）1988年12月29日修正的《土地管理法》第二十七条和第二十八条明确规定，土地补偿款和安置补助费由用地单位支付，原告以我府没有支付土地补偿款而主张我府征地行为违法，其理由亦不能成立。（三）原告主张我府征地行为违法，其所依据的是已经修订并于1999年1月1日施行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，但我府的征地行为已于1997年实施完毕，根据“法不溯及既往”的原则，对1997年征地行为的审查不能适用1999年1月1日施行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，而应适用1997年时生效实施的法律、法规即于1988年12月29日修正的《土地管理法》和于1991年2月1日起施行的《土地管理法实施条例》进行审查认定。故原告以1999年1月1日施行的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》来主张我府的征地行为违法，其理由同样不能成立。综上所述，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告于2015年8月4日向本院提交了以下证据：1.《关于申请土地在文昌市潭牛地区新建槟榔饮料厂的请示》；2.《存款证明书》；3.文府土函[1997]89号《关于同意兴建槟榔饮料厂用地的批复》；4.《关于上报“开发生产天然槟榔饮料项目建议书”报告》；5.文计统[1997]147号《关于海南康正食品工业有限公司兴建“槟榔饮料厂”项目的批复》；6.文规建[1997]32号《关于槟榔饮料厂项目用地的选址意见》；7.文环资[1997]031号《关于海南康正食品工业有限公司兴建“槟榔饮料厂”项目的批复》；8.《建设用地规划许可证》；9.文林字[1997]36号《关于兴建“槟榔饮料厂”用地的林业审查意见》。证据1-9证明1997年的康整公司于1997年7月申请在文昌市潭牛镇兴建槟榔饮料厂项目，该项目的立项、规划、环评等事项均依法经计划、规划、林业、环境资源等相关职能部门审查并批复同意，被告经审核后批复同意征用涉案土地作为该项目用地，征地行为符合法律规定。10.文府[1994]240号《印发<关于征用土地补偿标准暂行规定>的通知》和《关于征用土地补偿标准暂行规定》；11.《征用土地补偿协议书》和《海南康整食品工业有限公司用地图》；12.《国有土地使用权出让合同》；13.《关于征用并出让土地兴建槟榔饮料厂的请示》；14.文府土函[1997]121号《关于同意征用并出让土地兴建槟榔饮料厂的批复》。证据10-14证明文昌市国土局于1997年7月12日就涉案土地与被征地单位企堆村委会、用地单位1997年的康整公司签订了征地补偿协议后，被告于同年9月8日批复同意征用土地并出让给1997年的康整公司兴建槟榔饮料厂，原告主张其对被征用的土地享有所有权缺乏事实根据。15.《关于领取项目用地土地使用证的请示报告》；16.《上交征地款承诺书》；17.《土地登记审批表》；18.《国有土地使用权登记卡》；19.《宗地出让地价及税费表》。证据15-19证明涉案土地的征地补偿协议已履行完毕，该土地自1997年7月经征用转变为国有土地后，已由被告登记颁证给1997年的康整公司，原告主张其对涉案土地享有所有权缺乏事实根据。
第三人企堆村委会未作书面陈述，亦未向本院提交证据。
第三人企堆村小组述称：一、上世纪七十年代，我村曾将涉案土地交给高山小学办农场。1997年，该校修建围墙将涉案土地圈起。后因高山小学校舍破败不堪，难以维持正常的教学秩序，由原企堆大队党支部书记曾传若牵头，我村将涉案土地租赁给1997年的康整公司作为兴建槟榔饮料厂用地，该公司同时为高山小学捐建了第二层教学楼。二、原告诉称的涉案土地的四至不准确，实际应为东至企堆村小组、南至村路、西至企堆村小组和马钧村小组土地、北至高山小学。此事实有《潭牛镇企堆经济社宗地图》和我村与文昌市伟文机动车驾驶学校签订的《租用协议书》可以证实。三、涉案土地不全是原告集体所有，而是我村和原告共有，此事实有企堆村委会于2015年7月22日出具的《证明书》、原高山小学曾广昌校长于2013年2月18日出具的《证明材料》、《潭牛镇企堆经济社宗地图》以及我村与第三人华盛公司签订的《文明共建协议》可以证实。四、原告向法院提交的《收款收据》漏洞百出，1997年的康整公司已于1997年兴建槟榔饮料厂，而原告到2004年才向该公司收取租金，于理不通。而且《收款收据》未注明收取租金的起止日期，可见原告收取1997年的康整公司的0.6万元后，已丧失对涉案土地提出异议的权利，能够对涉案土地提出权利主张的只有我村。五、原企堆大队党支部书记黄良日和原企堆大队大队长林洪江均出具证明材料，一致证实涉案土地为我村长期耕作的土地。综上所述，恳请人民法院依据历史事实，依法作出判决。
第三人企堆村小组向本院提交了以下证据：1.《潭牛镇企堆经济社宗地图》，证明涉案土地属第三人企堆村小组和原告共有；2.《租用协议书》，证明被告征用土地的四至为东至企堆村小组、南至村路、西至企堆村小组和马钧村小组土地、北至高山小学；3.《协议书》，证明第三人企堆村小组曾于2009年12月31日将本村集体所有的一块土地出租给企堆村委会经济场使用。4.第三人企堆村委会于2015年7月22日出具的《证明书》；5.原高山小学曾广昌校长于2013年2月18日出具的《证明材料》。证据4和证据5证明涉案土地属第三人企堆村小组和原告共有，但两村实际各拥有多少亩土地，尚不清楚。6.第三人企堆村小组与第三人华盛公司于2013年3月20日签订的《文明共建协议》，证明因第三人华盛公司兴建的水泥配送中心用地原属第三人企堆村小组和原告共有，故该公司才会与第三人企堆村小组签订《文明共建协议》。7.原企堆大队党支部书记黄良日于2015年7月23日出具的《证明材料》；8.原企堆大队大队长林洪江于2015年出具的《证明材料》。证据7和证据8证明黄良日和林洪江两人一致证实涉案土地一直由第三人企堆村小组长期耕作使用。
第三人华盛公司未作书面陈述，亦未向本院提交证据。该公司在庭审中表示同意被告文昌市政府的答辩意见，同时认为根据其与原告于2013年3月20日签订的《文明共建协议》，原告最迟于此时知道了被告的征地行为，但原告到2015年7月13日才对征地行为提起诉讼，明显超过了法定起诉期限。
原告马均村小组、被告文昌市政府、第三人企堆村小组提交的证据均在庭审中进行了质证。本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
一、对被告文昌市政府所举证据的确认。经审查，被告提交的19份证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，且相互间能形成完整的证据链，本院对该19份证据予以确认，该19份证据可以作为认定本案事实的依据。
二、对原告马钧村小组所举证据的确认。证据1-4、8与被告提交的证据3、8、11、19、18相同，本院已作认证，不再重述。被告、第三人企堆村委会、企堆村小组、华盛公司对证据5予以认可，本院对该证据予以确认。证据6属证人证言，证人未出庭作证，且其证明内容无其他有效书面证据予以佐证，故本院对该证据的证明内容不予采信。被告和第三人华盛公司认为证据7没有记载出租土地的位置、面积和收款单位，且该证据记载的时间是2004年，与原告主张于1997年将涉案土地出租给1997年的康整公司的时间不相符，不能证明涉案土地原属原告集体所有，故对该证据的真实性、合法性和关联性不予认可。经审查，因该证据未记载土地的具体位置和面积，且该证据形成于1997年被告对涉案土地实施征用之后的2004年，故本院无法确认原告出租的土地即为涉案土地，该证据不能作为认定涉案土地原属原告集体所有的事实依据。证据9是被告于2009年7月根据（2008）龙执字第305-3号《执行裁定书》给第三人华盛公司颁发文国用（2009）第W1000897号《国有土地使用证》时制作的土地登记卡和宗地图，本院对该证据予以确认。证据10的证明内容无其他有效书面证据予以佐证，本院对该证据的证明内容不予确认。
三、对第三人企堆村小组所举证据的确认。原告、被告、第三人企堆村委会和华盛公司对证据1-3、6的关联性提出异议，均认为该4份证据与涉案土地无关。经审查，原告、被告、第三人企堆村委会和华盛公司的异议理由成立，本院对该4份证据不予采纳。证据4是第三人企堆村委会于2015年7月22日出具的《证明书》，但经审查，该证据的证明内容无相关书面证据予以佐证，本院对该证据不予采信。证据5、7、8属证人证言，证人未出庭作证，本院对该3份证据的证明内容不予确认。
经审理查明，涉案土地位于文昌市潭牛镇琼文公路西侧（51KM路碑处），面积25.069亩。该宗土地原属第三人企堆村委会集体所有。1997年7月1日，为在潭牛镇兴建槟榔饮料厂项目，海南康正食品工业发展有限公司向被告文昌市政府提出用地申请，并于同年7月12日与文昌市国土局和第三人企堆村委会签订《征用土地补偿协议书》，拟由文昌市国土局征用涉案土地，同时征地补偿费拟定为0.3万元/亩。同年7月21日，被告根据海南康正食品工业发展有限公司《关于兴建槟榔饮料厂用地的请示》，经研究作出文府土函[1997]89号《关于同意兴建槟榔饮料厂用地的批复》，同意在第三人企堆村委会安排50亩土地（含涉案土地）给海南康正食品工业发展有限公司作为兴建槟榔饮料厂用地，并明确有关征地手续按规定程序办理。此后，该项目的立项、选址、规划、环评等事项均陆续通过了文昌市计划统计局、文昌市规划建设局、文昌市环境资源局、文昌市林业局审查同意。同年8月7日，文昌市国土局就涉案土地与海南康正食品工业发展有限公司签订《国有土地使用权出让合同》。同年9月8日，被告根据文昌市国土局的请示，对该局作出文府土函[1997]121号《关于同意征用并出让土地兴建槟榔饮料厂的批复》，同意该局征用涉案土地并有偿出让给1997年的康整公司作为兴建槟榔饮料厂项目用地，有关征用涉案土地的各项补偿费和安置补助费按上述《征用土地补偿协议书》执行，同时同意该局与海南康正食品工业发展有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》。1999年，海南康正食品工业发展有限公司以其经海南省工商行政管理局核定备用的“海南康整食品工业有限公司”（即1997年的康整公司）名义就涉案土地申请登记发证。被告对涉案土地的权属、面积、地籍情况进行调查审核后，根据1997年的康整公司已按照《征用土地补偿协议书》向第三人企堆村委会支付征地补偿款7.5207万元的事实，于同年7月7日向1997年的康整公司颁发了文国用（99）字第1000892号《国有土地使用证》。尔后，1997年的康整公司依据其受让的土地界线修建了围墙。2004年土地证书年检时，被告根据1997年的康整公司在涉案土地修建围墙的情况对该公司的实际用地进行测量复核，确定该公司实际用地面积为24.318亩，被告因此于同年7月20日为2004年的康整公司换发了文国用(2004)第W1000814号《国有土地使用证》，同时将文国用（99）字第1000892号《国有土地使用证》予以作废。2004年的康整公司随后于2004年7月29日向被告补交了1997年征地时欠缴的土地出让金13.1774万元。
因第三人福德公司未按照海口市中级人民法院作出的已发生法律效力的（2007)海中法民一终字第894号民事判决清偿其对陈华森所负的债务，海口市龙华区人民法院因此依法委托海南国拍拍卖有限公司对第三人福德公司享有但登记在2004年的康整公司名下的24.318亩土地（即文国用(2004)第W1000814号《国有土地使用证》项下的土地）及地上建筑物进行公开拍卖，但经三次公开拍卖，均因无人报名竞买而流拍。此后，经陈华森请求，海口市龙华区人民法院以第三次拍卖保留价117万元对上述标的登报进行变卖。第三人华盛公司以117万元净价购买了上述24.318亩土地及地上建筑物，并依法缴纳了相关税费。2009年7月，海口市龙华区人民法院向文昌市国土局送达(2008)龙执字第305-3号《执行裁定书》和(2008)龙执字第305-2号《协助执行通知书》，要求该局协助将文国用(2004)第W1000814号《国有土地使用证》项下24.318亩土地过户登记到第三人华盛公司名下。第三人华盛公司亦据此就该24.318亩土地申请土地使用权变更登记。被告经调查核实后，根据(2008)龙执字第305-2号《协助执行通知书》和第三人华盛公司已依法缴纳了相关税费的事实，于同年7月17日将文国用(2004)第W1000814号《国有土地使用证》项下的24.318亩土地使用权过户登记到第三人华盛公司名下，并给该公司颁发了文国用（2009）第W1000897号《国有土地使用证》。2015年7月13日，原告以涉案土地原属其集体所有、被告征用涉案土地违法为由，向本院提起行政诉讼。
另查明，海南康正食品工业发展有限公司于1994年9月28日成立，企业类型为“有限责任公司（台港澳与境内合资）”，1997年9月10日该公司申请以“海南康整食品工业有限公司”作为企业备用名进行登记，海南省工商行政管理局于1997年9月18日对该公司申请备用的“海南康整食品工业有限公司”予以核定。1997年的康整公司于1997年9月25日成立，企业类型为“有限责任公司（中外合资）”。经海南省工商行政管理局核准，1997年的康整公司于1999年5月13日变更为“海南福德槟榔饮料食品有限公司”，同年12月14日海南福德槟榔饮料食品有限公司又变更为“海南福德食品有限公司”（海南福德食品有限公司因逾期未年检于2003年12月15日被海南省工商行政管理局吊销营业执照，该公司目前为吊销状态）。2004年的康整公司于2004年6月24日由吴成杰、周德勇共同出资设立，企业类型为“有限责任公司”，目前为登记成立状态。
本院认为，本案争议的焦点是原告马钧村小组的起诉是否已超过法定起诉期限、被告文昌市政府对涉案土地实施征用的行政行为是否合法。
关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。根据本案查明的事实，被告的职能部门文昌市国土局于1997年7月12日与第三人企堆村委会、用地单位海南康正食品工业发展有限公司签订《征用土地补偿协议书》时，原告并未参与该《征用土地补偿协议书》的签订，而且在对涉案土地实施征用的过程中，被告及其相关职能部门作出的一系列批准文件亦未送达给原告。故不能由该《征用土地补偿协议书》和被告及其相关职能部门作出的一系列批准文件，而认定原告已于1997年知悉被告对涉案土地实施了征用。而由第三人华盛公司与原告于2013年3月20日签订的《文明共建协议》，亦不能得出原告已于2013年3月20日知道被告对涉案土地实施征用的结论。原告由被告在（2014）海南一中行初字第80号案中提交的证据知悉被告对涉案土地实施征用后，于2015年7月13日对被告实施的征地行为提起诉讼，并未超过最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限。因此，第三人华盛公司以其与原告于2013年3月20日签订的《文明共建协议》为由，认为原告的起诉已超过法定起诉期限，其主张不能成立。
关于被告对涉案土地实施征用的行政行为是否合法的问题。根据已查明的事实，涉案土地原属第三人企堆村委会集体所有。被告于1997年对涉案土地实施征用时，其职能部门文昌市国土局已于1997年7月12日根据海南康正食品工业发展有限公司的用地申请，就涉案土地的征用补偿安置问题与涉案土地的所有权人企堆村委会、用地单位海南康正食品工业发展有限公司进行了协商，并在协商后三方签订了《征用土地补偿协议书》，且被告亦于1997年9月8日作出文府土函[1997]121号《关于同意征用并出让土地兴建槟榔饮料厂的批复》，同意了该《征用土地补偿协议书》和该局于1997年8月7日与海南康正食品工业发展有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》。被告对涉案土地实施征用的行为，符合于1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》第二十三条、第二十七条和于1991年2月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条以及于1995年9月12日起施行的《海南经济特区土地征用管理规定》第九条的规定，并不存在违法之处。原告依据原企堆大队党支部书记黄良日和原企堆大队大队长林洪江分别出具的《证明材料》以及《收款收据》，认为涉案土地原属其集体所有，并以此主张被告实施的征地行为违法。但经审查，黄良日和林洪江出具的《证明材料》属证人证言范畴，该2人未出庭作证，且其证明内容亦无其他有效书面证据予以佐证，故由该2人出具的《证明材料》认定涉案土地原属原告集体所有的证据并不充分。而《收款收据》虽属书证，但该《收款收据》未注明出租土地的位置、面积，且该《收款收据》形成于被告于1999年7月7日给1997年的康整公司颁发文国用（99）字第1000892号《国有土地使用证》后的2004年，由该证据亦无法确认原告出租的土地即为涉案土地。故原告以黄良日和林洪江出具的《证明材料》以及《收款收据》，认为涉案土地原属其集体所有，并以此主张被告实施的征地行为违法，其理由不能成立。原告还认为被告在实施征地的过程中未将征地补偿安置方案予以公告，亦未在征地补偿安置方案经批准后的3个月内将征地补偿款全额支付给被征地单位，违反了于2004年8月28日第二次修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条和于1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定。本院认为，被告征用涉案土地的行为已于1997年实施完毕，对该征地行为的合法性审查，应适用当时施行的法律、法规和规章即于1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》和于1991年2月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及于1995年9月12日起施行的《海南经济特区土地征用管理规定》进行认定，而不能适用该征地行为实施完毕后于2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》和于1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》进行审查，而于1988年12月29日修正的《中华人民共和国土地管理法》和于1991年2月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及于1995年9月12日起施行的《海南经济特区土地征用管理规定》，并未对征地补偿安置方案的公告和征地补偿款的支付期限问题作出规定。故原告主张被告征地行为违法的该项理由同样不能成立。
综上所述，虽然原告对被告实施的征地行为提起诉讼未超过法定起诉期限，但被告对涉案土地实施征用的行政行为并不存在违法之处。故本院对原告要求判决确认被告实施的征地行为违法的诉讼请求不予支持。因被告对涉案土地实施征用的行政行为不存在违法之处，本院对原告要求判令被告采取补救措施弥补其损失的诉讼请求亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告文昌市潭牛镇企堆村民委员会马钧村民小组要求确认被告文昌市人民政府于1997年对涉案土地实施征用的行政行为违法并责令被告文昌市人民政府采取补救措施弥补其损失的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告文昌市潭牛镇企堆村民委员会马钧村民小组负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 陈 锋
审判员 吕丽霞
审判员 冯 花
二〇一五年十二月三十日
书记员 何醒涛
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
……
《中华人民共和国土地管理法》
（1988年12月29日修正）
第二十三条国家建设征用土地，建设单位必须持国务院主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上地方人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。
……
第二十七条国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的三至六倍。征用其他土地的补偿费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
……
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
（1991年2月1日起施行）
第十八条国家建设用地的审批程序：
（一）建设单位持经批准的设计任务书或者初步设计、年度基本建设计划等有关文件，向被征用土地所在的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地。
（二）县级以上地方人民政府土地管理部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，并组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案，报县级以上人民政府批准。
……
《海南经济特区土地征用管理规定》
（1995年9月12日起施行）
第九条土地征用应当先确定土地权属，由市、县、自治县土地管理部门向被征地单位发出征地通知书，并在征地通知书送达后30日内，与被征地单位依照本规定协商征地补偿和安置方案。
经协商达成协议的，由土地管理部门与被征地单位签订《征用土地补偿协议书》，《征用土地补偿协议书》由双方法定代表人签名盖章。乡（镇）人民政府、办事处及其他非土地所有权单位，不得代替土地所有权单位签订《征用土地补偿协议书》。
审核：陈锋撰稿：陈锋校对：何醒涛印刷：李慧玲
海南省第一中级人民法院2015年12月31日印制
（共印25份）