辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）葫行终字第00076号
上诉人（原审被告）绥中县国土资源局。
法定代表人李凤山。
委托代理人刘铁林。
委托代理人刘志刚。
被上诉人（原审原告）丁铁力。
委托代理人靳国林。
原审第三人绥中县小庄子镇人民政府。
法定代表人李涛。
委托代理人朱耀臣。
委托代理人周浩。
原审第三人绥中县小庄子镇海泉村村民委员会。
负责人蔡锋。
上诉人绥中县国土资源局因土地行政管理一案，不服建昌县人民法院（2014）建行初字第00043号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了公开开庭审理。上诉人绥中县国土资源局的委托代理人刘铁林、刘志刚，被上诉人丁铁力及其委托代理人靳国林，原审第三人绥中县小庄子镇人民政府的委托代理人朱耀臣、周浩，原审第三人绥中县小庄子镇海泉村村民委员会负责人蔡锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院根据双方举证并经庭审质证认定，本案第三人小庄子镇政府、海泉村委会于2007年10月10日与原告丁铁力签订了建洗姜场的协议。双方商定，同意原告在自家承包地建临时洗姜场。原告于当年建成后至2014年3月一直用于种姜农户洗姜和收储生姜。2010年11月2日该洗姜场成立蔬菜专业合作社。2014年3月，被告依据举报，对原告建洗姜场的行为进行调查，认定原告未经审批建洗姜场的行为属于非法占地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，于2014年3月14日作出绥国土罚字（2014）017号行政处罚决定。原告对该决定不服向绥中县人民政府申请复议，绥中县人民政府于2014年7月14日作出了维持该处罚的决定，原告仍不服诉至法院。
原审法院认为，被告作为国土资源行政管理部门，对土地违法行为具有行政处罚权。但本案原告建洗姜场是在小庄子镇人民政府同意和支持下，为了发展农村经济，优化产业结构，鼓励农民种经济田，用于种姜农户清洗、临时存储、分拣包装场所用地，该临时洗姜场属于服务于种姜农户的附属设施用地。现洗姜场成为蔬菜专业合作社，属于农业配套设施，用于服务农业生产。根据国土资源部、农业部发布的国土资发（2014）127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关精神“生产设施，附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续，生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占有耕地的应复垦为耕地”。因此被告认定原告未经审批非法占地对其进行处罚显系主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1目之规定，判决撤销被告于2014年3月14日作出的绥国土罚字（2014）017号行政处罚决定。
上诉人绥中县国土资源局上诉称，上诉人于2014年3月14日作出的绥国土罚字（2014）017号行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当。上诉人的具体行政行为没有超过追溯时效，依法应予维持。被上诉人丁铁力未经政府国土资源行政主管部门批准，于2007年10月份擅自占用小庄子镇海泉村耕地338平方米建洗姜厂，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，已构成非法占地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，上诉人于2014年3月14日对被上诉人丁铁力作出了绥国土罚字（2014）017号《行政处罚决定书》，责令退还非法占用的土地，限15日内自行拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，并处罚款每平方米30元，共计10140.00元。该事实由9份证据佐证。原审法院认定事实不清、适用法律法规错误，原审法院认为上诉人丁铁力洗姜场属于农业配套设施，用于服务农业生产。其理由是根据国土资源部、农业部发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发（2014）127号）的相关精神“生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。生产结束后，经营者应按要求进行土地复垦，占用耕地的应复垦为耕地”，从而认定上诉人处罚证据不足。上诉人认为该《通知》只适用于其生效后的行为和事件。一审审理中上诉人明确《土地利用现状分类》国家标准中，设施农用地是指“直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属用地，农村宅基地以外的晾晒场等设施农用地”。被上诉人丁铁力本人并不是生姜种植大户，而是小庄子镇生姜销售经纪人之一，其建洗姜厂是为了自己收购、清洗、储存、销售生姜，属于商业行为。所以，被上诉人丁铁力的洗姜厂不属于设施农用地。综上，上诉人的行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确、处罚适当，请求二审法院撤销一审判决。
被上诉人丁铁力答辩称，上诉人称“被上诉人丁铁力未经政府国土资源行政主管部门批准，于2007年10月份擅自占用小庄子镇海泉村耕地338平方米建洗姜厂”是错误的。被上诉人建洗姜厂是与村委会签订协议，并经镇政府批准。洗姜厂建在自家承包地内，洗姜厂是临时建筑。为此一审法院认定事实正确，在自家承包地内建临时洗姜厂并不需要行政主管部门审批是国家政策允许的，有利于三农发展，有利于民众，是惠民政策的落实，尤其是2010年11月成立蔬菜专业合作社后，不仅使本村村民受益，也带动周边村的村民大力种植生姜致富，为全镇的经济发展起到了积极作用。一审法院适用法律法规正确，政策生效以前的事件和行为如未能解决，应以该政策作为解决问题的依据。综上请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人绥中县小庄子镇人民政府参诉意见称，被上诉人洗姜场审批手续合法，上诉人行政处罚于事实无据。被上诉人与村委会签订协议，在自家承包地建临时洗姜场一座，并经第三人绥中县小庄子镇人民政府及相关部门批准后生效，该建筑是临时性建筑，不会对用地造成永久性损害，按相关政策要求随时可以复耕，上诉人以被上诉人采用欺骗手段，擅自在耕地上建洗姜场，非法占地为由对其进行行政处罚无事实依据。被上诉人占地行为符合国家政策精神，不需土地审批，上诉人认定被上诉人非法占地于政策无据。第三人绥中县小庄子镇人民政府同意被上诉人在自家的承包地建临时洗姜场用于姜农清洗、临时存储、分拣包装场所用地，是为了发展经济为本镇姜农服务的附属设施用地，现洗姜场成为蔬菜专业合作社，更多体现为公益性，按政策规定系服务于发展生姜生产的农业配套设施。根据国土资源部、农业部发布的国资发（2014）127号文件精神，被上诉人建姜场所占用的土地为农用地，依政策无需办理农用地转用手续即可从事生产经营，被上诉人没有上诉人的土地审批手续从事生产惠民经营并不构成非法占地，上诉人认定被上诉人非法占地于政策及实际不符。目前，被上诉人的洗姜场已成为本镇三大支柱产业之一，深受姜农的欢迎与支持，并给广大姜农带来了可观的经济效益，如盲目拆除会造成被上诉人及广大姜农巨大的经济损失，影响本镇经济发展和社会和谐及治安稳定。综上上诉人对被上诉人的行政处罚主要证据不足，适用法律错误，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。
原审第三人绥中县小庄子镇海泉村村民委员会参诉意见称，被上诉人丁铁力建洗姜场是属于临时建筑，是为农业发展，增加农民收入，鼓励发展农民种植生姜，经海泉村村民委员会，小庄子镇政府批准，建临时洗姜场，而不是擅自非法占用耕地。所建洗姜场给我村姜农带来了可观的经济效益，他不仅带头引进种植生姜，而且还把广大姜农种植的生姜销售出去，农民经济效益颇丰，况且他的洗姜场是建在自家门前的承包地上，既不影响集体规划，又不妨碍其他个人，而是用于生姜清洗、临时存储，分拣包装用地，纯属为农业发展，增加农民收入的附属农业配套设施用地，现洗姜场又成立蔬菜专业合作社，为农业发展农民增效服务，深受广大村民的拥护。综上请二审法院维持一审判决。
原审被告向原审法院提交的证据材料，1、丁铁力的询问笔录；2、现场勘测笔录；3、地籍证明；4、规划证明；5、现场照片；6、违法案件会审记录；7、相关法律适用；8、行政复议决定书；9、关于追诉时效的法律适用。
原审原告向原审法院提交的证据材料，1、丁铁力与第三人海泉村委会签订的协议书；2、丁铁力与小庄子镇人民政府、海泉村委会签订的建洗姜场协议书；3村民要求予以保留洗姜场所的请求证明材料。
上述证据均己随案移送本院。
原审第三人绥中县小庄子镇人民政府、绥中县小庄子镇海泉村村民委员会均未向原审法院提交证据。
经庭审质证，本院对原审双方提供的证据认证意见及查明的事实与原审法院基本一致。
另查明，被上诉人丁铁力经村、镇协议在承包地上建洗姜场所，没有改变耕地性质。上诉人向原审法院提交行政处罚卷宗，其中的《立案呈批表》、《责令停止违法行为通知书》、《丁铁力非法占地调查报告》、绥国土罚字（2014）017号《行政处罚决定书》、《违法案件会审记录》、《绥国土资建字（2014）第3号行政处分建议书》中表述被上诉人建洗姜场所的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》中表述上诉人建洗姜场所的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十二条的规定。
本院认为，被上诉人丁铁力系在承包地范围内建洗姜场所，其占用土地性质为耕地。《中华人民共和国土地管理法》第四章为“耕地保护”，第五章为“建设用地”，上诉人对其处罚应适用第四章有关法律规定，不应适用第五章第四十三条的规定。上诉人对被上诉人处罚过程中形成的法律文书关于适用法律问题表述不一致，该两项内容属适用法律错误。上诉人于2014年3月14日对被上诉人作出了绥国土罚字（2014）017号行政处罚决定，原审法院适用2014年9月下发的国土资源部、农业部发布的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》作为依据撤销了上诉人的处罚不妥。原审法院判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1目应予以纠正。上诉人绥中县国土资源局对被上诉人丁铁力作出行政处罚因适用法律错误应予撤销，原审法院判决撤销被告于2014年3月14日作出的绥国土罚字（2014）017号行政处罚决定结果正确，可予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项2目、第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50.00元，由上诉人绥中县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈丽娟
审判员 刘久斌
审判员 孙 彬
二〇一五年一月十二日
书记员 李 爽
本判决援引的法律条款：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
2、适用法律、法规错误的；
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。