江苏省常州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）常行终字第156号上诉人（原审原告）张才清。被上诉人（原审被告）常州市新北区城市管理与建设局，住所地常州市新**衡山路**。法定代表人季晓东，该局局长。委托代理人胡志华，该局副局长。委托代理人张晓军，江苏常联律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）常州三井一村房地产开发有限公司，住所地常州市晋陵中路**1-1。法定代表人茹伯兴，该公司董事长。委托代理人朱心悦。上诉人张才清因城建行政备案一案，不服常州市新北区人民法院（2014）新行初字第50号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月15日立案受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经庭审举证质证认定，2012年7月3日，张才清与常州三井一村房地产开发有限公司（以下简称三井一村公司）签订商品房买卖（预售）合同，购买了位于中央花园施工编号19#（公安编号为17幢）的1101、1201、1301、1501号房，合同约定房屋交付时间为2013年12月31日前，交付条件为“1、该商品房经有关政府部门办妥竣工备案手续；2、小区内公共配套设施按设计要求建成，并满足使用功能要求；3、道路、供电、给水、排水、供气等市政公用设施按设计要求建成，并达到正常使用条件；4、园林绿化工程按设计要求建成（因季节因素可顺延，但最迟应在半年内实施到位）”。2013年4月2日，常州市城乡建设局、常州市住房保障和房产管理局、常州市规划局、常州市国土资源局联合发布《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》（常建［2013］56号文），明确了商品房交付使用的竣工验收备案、供电、供水、排水、供气等十五项基本条件，并要求房地产开发企业在商品房交付使用前向建设行政主管部门申请交付使用备案，建设行政主管部门自收到备案申请和相关证明材料起7个工作日内组织相关部门到现场核查，符合条件的，出具《常州市商品房交付使用备案通知书》并进行公告。上述通知文件自2013年7月1日起执行。2013年7月，江苏省特种设备安全监督检验研究院出具电梯检验合格报告。2013年12月，江苏省电力公司常州供电公司、常州港华燃气有限公司、常州通用自来水有限公司、常州市排水管理处、中国电信股份有限公司常州分公司、江苏省广电有线信息网络股份有限公司常州分公司、常州市城市照明管理处分别出具了供电、供气、供水、排水、通讯、有线电视、照明符合交付条件的单项核查意见。同月，常州市新北区绿化委员会出具了绿化验收合格证明，常州市新北区民防局出具了同意人防工程竣工备案的意见。2013年12月31日，常州市国土资源局新北分局出具建设用地竣工验收合格证明，中央花园17、18、26幢楼完成竣工验收，2014年1月2日常州市新北区城市管理与建设局（以下简称新北城建局）进行竣工验收备案登记。当日，三井一村公司向新北城建局申请商品房交付使用备案。次日，新北城建局根据常州市房产测绘中心的勘测报告，对公建配套项目进行现场核查，并出具住宅项目公建配套验收表。2014年1月3日，新北城建局出具常新城建交2014第001号商品房交付使用备案通知书，并在常州市高新区（新北区）城市管理与建设局建管网（）进行备案公告。2013年12月29日，三井一村公司向张才清发出交房通知书，通知其于2014年1月3日至5日办理交房手续。张才清认为所购房屋未具备交付条件，新北城建局作出交付备案违法，造成其权益受损，遂诉至原审法院，要求撤销中央花园17幢商品房交付使用备案通知书（常新城建交2014第001号），条件符合时重新发放，并赔偿张才清损失。原审法院认为，新北城建局是常州市区级建设行政主管机关，依法具有对辖区内建设工程质量的监督职能。行政承诺是指行政机关或授权的其他组织通过公开方式向社会不特定或特定公众作出的待某种条件成就、某项事情发生或某个行为完成时，其在职权范围内应允、保证履行法律允许的自由裁量义务的行为。行政机关关于某一领域政策的形成，实际上乃是针对社会公众做出了一个承诺，公众自然对其具有某种正当期待。本案中，商品房交付使用备案并非新北城建局的法定职责，住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房［2010］53号文）要求各地建设行政主管部门明确商品房交付条件、完善商品房交付使用制度，新北城建局基于其建设行政监督职能，发布明确商品房交付条件以及对商品房交付使用进行备案的通知，即属于行政承诺。根据该通知规定的精神，商品房交付使用备案是房地产开发企业向业主交付房屋的前置必备要件，这一规范房地产开发企业建设行为、维护业主合法权益的规定合法有效，新北城建局应予遵照执行。原审法院认为，燃气、供电、照明等相关部门均出具了符合交付条件的专项核查意见，应视为案涉房屋符合供气、供电、照明等实际使用条件，新北城建局就公建配套项目等进行现场核查，使案涉商品房符合《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（以下简称《通知》）第一条所列交付使用的各项基本条件。新北城建局经书面审查和现场核查，在7个工作日内作出《商品房交付使用备案通知书》并公告，符合《通知》规定的审查要求。但根据《通知》第二条要求，新北城建局除对其他部门出具的单项核查意见进行书面审查，还需组织相关部门进行现场核查，新北城建局未按《通知》规定组织相关部门进行现场核查，程序瑕疵明显，新北城建局应在今后的工作中加以改进。鉴于案涉商品房归口验收实质要件齐备，且未对张才清的权益造成实际影响，据此，张才清要求确认商品房交付使用备案通知书违法及赔偿的请求依法不予支持。综上，新北城建局所作行政行为证据确凿，事实清楚，程序基本合法，适用法律准确，经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、参照住建部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房［2010］53号）第十一条、第十二条的规定，遂判决：一、驳回张才清要求撤销新北城建局于2014年1月3日作出的常新城建交2014第001号商品房交付使用备案通知书的诉讼请求。二、驳回张才清要求行政赔偿的诉讼请求。案件受理费50元，由张才清负担。上诉人张才清上诉称，1、新北城建局没有提供证据证明到现场进行过实质性核查，即使提供了住宅公建配套验收表也不足以证明。三井一村公司作为开发商，交付的商品房不能供气长达二个月，排水、绿化、景观均没有完成，照明也是在5月底才立杆。2、建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表没有加盖质量安全监督章，2014年1月3日新北城建局还在进行书面审查，而开发商已于此前发出了交房通知。3、原审判决既然认定发放备案通知书并非新北城建局的法定职责，那么新北城建局作出的行政行为就属于严重越权，依法应予撤销。4、原审法院将新北城建局不组织相关部门现场核查认定为程序瑕疵，进而认为未对上诉人的权益造成影响是错误的，应予纠正。5、原审判决引用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项内容空泛，没有事实依据。在一审开庭质证后要求开发商临时提供证据，程序违法。综上，请求二审法院依法撤销原判，维护上诉人的合法权益，支持上诉人关于经济损失赔偿的诉讼请求。被上诉人新北城建局未向本院提供书面答辩状。被上诉人三井一村公司未向本院提交书面答辩状。原审被告新北城建局向原审法院提交的证据材料有：1、《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》（常建［2013］56号）证明新北城建局作出备案通知的主体合格。2、三井一村公司出具的《中央花园17幢、18幢、26幢项目竣工交付情况简介》。3、新北城建局作出的常新城建交2014第001号《商品房交付使用备案通知书》。4、新北城建局在其网站进行备案公告的截图。证据2-4证明新北城建局备案程序合法。5、中央花园17幢、18幢、26幢商品房（以下简称案涉商品房）工程竣工验收备案表。6、江苏省电力公司常州供电公司出具的供电单项核查（接管）意见。7、常州通用自来水有限公司出具的给水单项核查（接管）意见。8、《依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施申请表》、《常州市排水管理处污水管道接通申请表》、常州市排水管理处出具的排水单项核查（接管）意见。9、常州港华燃气有限公司出具的供气单项核查（接管）意见。10、中国电信股份有限公司常州分公司、江苏省广电有线信息网络股份有限公司常州分公司分别出具的通讯、有线电视单项核查（接管）意见。11、常州市新北区绿化委员会出具的绿化单项专业验收合格证明。12、常州市城市照明管理处出具的照明单项核查（接管）意见。13、常州市新北区民防局出具的《新北区建筑竣工备案人防反馈意见联系单》。14、《中央花园17、18、26幢电梯汇总表》、江苏省特种设备安全监督检验研究院出具的8份《电梯监督检验报告》。15、三井一村公司与常州嘉丰物业管理有限公司签订的《常州市前期物业服务合同》及附件。16、常州市国土资源局新北分局出具的《新北区经营性项目建设用地竣工验收合同证明》。证据5-16证明案涉商品房符合《通知》规定的相关交付使用条件。17、新北城建局出具的《常州市住宅项目公建配套验收表》、常州市房产测绘中心出具的勘测报告。证明新北城建局依据《通知》要求进行了现场核查。18、常州市公安局人口管理支队出具的《关于中央花园（四期）门牌编号的批复》及附件。证明案涉商品房施工编号与公安编号的对应情况。新北城建局提供的规范性文件依据为：《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》（常建［2013］56号）。上述证据均为复印件，经与原件核对无异。原审原告张才清向原审法院提交的证据材料有：1、商品房购房合同及新北城建局出具的商品房交付使用备案通知书。证明张才清具有起诉资格。2、《管道燃气客户证》。3、三井一村公司寄送给张才清的交房通知书和收房须知。证据2、3证明案涉商品房不符合交付条件。上述证据系复印件，经核对与原件无异。原审第三人三井一村公司未向原审法院提交证据材料。上述证据均已随案移送本院。经审查，原审判决对证据的认证正确。本院根据庭审确认的证据，认定的案件事实与原审判决认定的事实基本一致。本院认为，2010年4月，中华人民共和国住房和城乡建设部发布《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房［2010］53号文），该通知要求各地要依据法律法规及有关建设标准，制定本地商品住房交付使用条件。建立健全商品住房交付使用管理制度，确保商品住房项目单体工程质量、节能环保性能、配套基础设施和公共设施符合交付使用的基本要求。2013年4月，常州市城乡建设局、常州市住房保障和房产管理局、常州市规划局、常州市国土资源局联合发出《关于加强市区商品房交付使用管理的通知》（常建［2013］56号文），明确了商品房（包括住宅商品房和非住宅商品房）交付使用的基本条件、商品房交付使用的备案管理及公告制度。本案中，三井一村公司就其开发建设的公安编号为中央花园17幢、18幢、26幢商品房向新北城建局申请交付使用备案，并提交相关证明材料。新北城建局经审核在规定期限内出具常新城建交2014第001号商品房交付使用备案通知书，并在常州市高新区（新北区）城市管理与建设局建管网（）进行备案公告，基本符合上述通知的规定。新北城建局提供的证据可以证明中央花园17幢、18幢、26幢商品房已完成竣工验收备案。江苏省电力公司常州供电公司、常州通用自来水有限公司、常州市排水管理处、常州港华燃气有限公司、中国电信股份有限公司常州分公司、江苏省广电有线信息网络股份有限公司常州分公司、常州市城市照明管理处出具的供电、供水、排水、供气、通讯、有线电视、照明符合交付条件的单项核查意见，常州市新北区绿化委员会出具的绿化验收合格证明，常州市新北区民防局出具的同意人防工程竣工备案的意见，江苏省特种设备安全监督检验研究院出具电梯检验合格报告，常州市国土资源局新北分局出具的建设用地竣工验收合格证明，新北城建局出具的《常州市住宅项目公建配套验收表》，常州市房产测绘中心出具的勘测报告等证据可以证明中央花园17幢、18幢、26幢商品房配套基础设施和公共设施已建成并满足使用要求，前期物业管理已落实。综上所述，原审判决驳回张才清的诉讼请求是可以的，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人张才清负担。本判决为终审判决。审判长  翟翔审判员  秦琳审判员  周雯二〇一四年十一月十二日书记员  丁怡