江苏省南京市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏01行终458号
上诉人（原审原告）江苏南大高科技产业有限责任公司，住所地在南京市秦淮区洪武路137号27层G座。
法定代表人童晓，江苏南大高科技产业有限责任公司董事长。
委托代理人朱传超，男，1979年3月20日出生，汉族，住南京市鼓楼区，江苏南大高科技产业有限责任公司员工。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局六合分局，住所地在南京市六合区雄州南路1号。
法定代表人孙兆金，南京市国土资源局六合分局局长。
委托代理人余一兵，南京市国土资源局六合分局工作人员。
委托代理人倪杰，江苏三法律师事务所律师，执业证号13201201610971778。
被上诉人（原审被告）南京新材料产业园管理委员会，住所地在南京市六合区雄州街道南京新材料产业园。
法定代表人黄再田，南京新材料产业园管理委员会主任。
委托代理人马健，江苏马健律师事务所律师，执业证号13201199610222272。
委托代理人李想，江苏马健律师事务所律师，执业证号13201201710998889。
上诉人江苏南大高科技产业有限责任公司（以下简称南大高科公司）诉被上诉人南京市国土资源局六合分局（以下简称六合国土分局）、南京新材料产业园管理委员会（以下简称新材料产业园管委会）土地行政管理行政行为一案，不服南京铁路运输法院（2018）苏8602行初275号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年10月31日，新材料产业园管委会与南京鑫沛化工有限公司（以下简称鑫沛公司）签订《化工企业搬迁补助协议》及《化工企业搬迁补助补充协议》，约定：鑫沛公司对设备设施进行搬迁或处理，完成场地危废清理，将企业场区及地面附属物移交新材料产业园管委会，新材料产业园管委会支付相应的搬迁补偿款等。同日，六合国土分局、新材料产业园管委会与鑫沛公司共同签订《收回国有土地使用权协议》，约定：六合国土分局协议收回鑫沛公司涉案土地的国有土地使用权（地籍号为23110900018、23110900006），鑫沛公司持有的国有土地使用权证书（宁六国用【2003】第03873号、宁六国用【2006】第04330号）由六合国土分局收回注销，收回国有土地范围内地上现有建筑物、附属物和土地补偿费用六合国土分局不予补偿，由新材料产业园管委会对鑫沛公司进行补偿等。
因鑫沛公司未按上述约定履行搬迁义务，新材料产业园管委会诉至南京市六合区人民法院（以下简称六合区法院）。2015年10月20日，六合区法院作出（2014）六东民初字第456号民事判决书，判决：鑫沛公司迁出23110900018号及23110900006号地块，并将上述土地及地上建筑附着物移交给新材料产业园管委会。因鑫沛公司未履行民事判决，新材料产业园管委会向六合区法院申请强制执行，六合区法院于2016年2月16日立案执行，现尚未执行终结。地号为23110900018及23110900006土地的使用权人目前仍为鑫沛公司。
另查明，原告南大高科公司与鑫沛公司借款合同纠纷一案，经南京市秦淮区人民法院（以下简称秦淮区法院）、南京市中级人民法院审理后，最终判决鑫沛公司应归还南大高科公司借款本金及利息共计530余万元等。诉讼过程中，秦淮区法院于2011年8月26日查封了鑫沛公司名下的宁六国用【2003】第03873号、宁六国用【2006】第04330号土地，查封期限自2011年8月26日至2013年8月25日止。2013年8月21日、2014年8月18日秦淮区法院分别又对上述土地进行了续封。
原审法院认为，原告认为两被告实施了收回鑫沛公司涉案土地使用权的行为并对该行为不服诉至法院，两被告均否认该行政行为的存在，原告应当出示被告实施了上述行政行为的事实根据，但原告出示的《化工企业搬迁补助协议》、《收回国有土地使用权协议》等证据不足以证明被告已经实施了收回鑫沛公司涉案土地使用权的行政行为，且在案证据反映，涉案土地的使用权人目前仍为鑫沛公司，故原告的起诉不符合法定条件。
综上，原审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告江苏南大高科技产业有限责任公司的起诉。
上诉人南大高科公司上诉称，原审法院裁定认定事实不清，适用法律错误。1.被上诉人实施了具体行政行为。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”被上诉人六合国土分局作为行政主体为了行使行政职能，实现《南京瓜埠生态廊道果园片区控制性规划》的要求及2012年市政府土地储备运作计划的批复的特定行政目标（详见协议签订目的描述），与鑫沛公司签订《收回国有土地使用权协议》属于行政协议范围。行政合同行为属于行政机关针对特定的相对人就特定的行政合同事项实施的，能够影响相对人法律地位，产生行政法上法律后果的行为，应属具体行政行为，具有行政可诉性。原审法院在查明事实时，混淆三份协议签订时间的逻辑顺序。根据正常的法律逻辑，两被上诉人先与鑫沛公司签订《收回国有土地使用权协议》，然后被上诉人新材料产业园管委会与鑫沛公司签订《拆迁补助协议》及其《补充协议》。原审法院认定事实时，颠倒了认定顺序，企图否认《收回国有土地使用权协议》的行政性。因此原审法院认为《收回国有土地使用权协议》等证据不足以证明被上诉人实施收回鑫沛公司涉案土地使用权的行为，属于认定事实不清，适用法律错误。2.上诉人为被上诉人具体行政行为的利害关系人。上诉人与鑫沛公司因借款纠纷经秦淮区法院、南京市中级人民法院判决确认，享有5336803.25万元的债权。2011年至今上诉人通过秦淮区法院查封鑫沛公司的涉案土地，且一审中上诉人提交了秦淮区法院的协助执行通知书，证明被上诉人知晓上诉人为涉案土地的查封人。因此上诉人为被上诉人签订《收回国有土地使用权协议》行政行为的利害关系人。3.被上诉人的行政行为不合理、不合法。被上诉人明知涉案土地处于被查封状态，全然不顾付出巨大财政资金无法实现收回土地使用权的巨大法律风险，仍然作出签订《收回国有土地使用权协议》的行政行为，被上诉人的行政行为缺乏基本的合理性；被上诉人作为国家行政管理机关明知法律法规规定不得实施转移、处分被查封财产的行为，仍然实施转移、擅自处分被查封财产的行政行为，被上诉人的行政行为缺乏基本的合法性。4.被上诉人的行政行为侵害上诉人的权益。尽管涉案土地被查封没有过户，被上诉人未实现行政行为的特定目的，但被上诉人利用其行政机关的影响力，上诉人在鑫沛公司破产前无法将查封的土地予以拍卖实现司法机关确认的债权，使上诉人的权益受损严重。2015年12月鑫沛公司破产申请被六合区法院受理，涉案土地在鑫沛公司破产申请受理时产权一直未发生变动，尽管上诉人及其他鑫沛公司债权人一直要求六合区法院将鑫沛公司拥有的涉案土地列为破产财产，但由于被上诉人以签订《收回国有土地使用权协议》为由，利用其行政机关的影响力，涉案土地一直未被列为破产财产。综上，请求撤销原审裁定，发回重审或者改判被上诉人签订《收回国有土地使用权协议》行政合同违法或无效，撤销《收回国有土地使用权协议》；诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人六合国土分局辩称：原审法院裁定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。被上诉人并未实施收回鑫沛公司土地的行政行为，且上诉人对案涉土地也不享有直接支配和排他的权利，其提起本次诉讼明显缺乏事实与法律依据，依法应驳回起诉。1.被上诉人并未就案涉土地作出收回决定，且上诉人也无有效证据证明被上诉人已对案涉土地进行收回，案涉《化工企业搬迁补助协议》、《收回国有土地使用权协议》仅是新材料产业园管委会与鑫沛公司就收购案涉土地及地上建筑物达成收购意见后形成的民事协议。因此上诉人提起的诉讼依法不属于行政诉讼的受案范围。2.案涉土地仍然登记在鑫沛公司名下，土地登记状况并未发生变化，上诉人虽对案涉土地申请了保全，但其仅仅是鑫沛公司的债权人，并不对案涉土地享有抵押权等物权，其并无本案原告主体资格。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。
被上诉人新材料产业园管委会辩称：1.上诉人作为本案当事人主体不适格。上诉人提起诉讼所依据的《化工企业拆迁补助协议》、《化工企业搬迁补助补充协议》、《收回国有土地使用权协议》，上述三份协议的签订方、履约方均非上诉人，上述三份协议中约定的权利义务也与上诉人没有关联，并且协议的条款也未侵害上述人的合法权益；上诉人所称的损失系鑫沛公司的欠款，并且该欠款已经秦淮区法院、南京市中级人民法院判决鑫沛公司归还，上诉人应当向鑫沛公司主张债权，与被上诉人无关。目前鑫沛公司已经被申请破产，破产案件由六合区法院审理，上诉人已向破产管理人申报债权，上诉人的损失应当从鑫沛公司破产财产中受偿，要求被上诉人赔偿损失没有任何法律及事实依据。2.被上诉人支付鑫沛公司补偿款是民事行为，不属于行政诉讼受案范围。被上诉人与鑫沛公司签订的《化工企业搬迁补助协议》是经双方平等协商达成一致而签订，系双方的真实意思表示，被上诉人向鑫沛公司支付补偿款也是基于搬迁协议的约定，并非行政行为；签订协议后，因鑫沛公司未按约履行，被上诉人向六合区法院提起诉讼，六合区法院作出（2014）六东民初字第456号民事判决，且被上诉人已向六合区法院申请强制执行，至今未收回案涉土地国有土地使用权，未造成上诉人任何损失。3.被上诉人未实施具体行政行为。被上诉人属于行政事业单位，不具有履行土地行政管理职能，亦不存在土地行政管理的违法行为，更不可能实施具体行政行为；案涉土地至今仍然由鑫沛公司实际占有，土地登记状况并未发生变化，被上诉人及六合国土分局均未对案涉土地实施收回行为，并未影响上诉人的任何权益。综上，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。
上诉人南大高科公司向本院提起上诉后，原审法院将双方当事人提交的证据材料均随案移送本院。本院经审查认为，原审法院认证正确、程序合法。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人南大高科公司请求确认被上诉人六合国土分局、新材料产业园管委会收回鑫沛公司国有土地使用权行为违法。本案在卷证据显示，涉案土地的使用权仍然登记在鑫沛公司名下，上诉人提供的证据未能证明被上诉人六合国土分局、新材料产业园管委会实施了收回鑫沛公司涉案土地使用权的行政行为，原审法院认为南大高科公司的起诉不符合法定条件并裁定驳回南大高科公司的起诉正确。上诉人认为被上诉人实施了具体的行政行为，且为该行为的利害关系人，侵害上诉人权益的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
综上，原审裁定认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。上诉人南大高科公司请求撤销原审裁定，发回重审或者改判被上诉人签订《收回国有土地使用权协议》行政合同违法或无效，撤销《收回国有土地使用权协议》的上诉请求，因缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 兵
审判员 赖传成
审判员 汤 权
二〇一八年八月十六日
书记员 陈晓君