西安铁路运输中级法院
行 政 裁 定 书
（2018）陕71行终582号
上诉人（原审原告）西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司，住所地西安曲江新区行政商务T35号泛美国际大厦1号楼2单元32层4号，现办公地址西安曲江新区雁塔南路以西雁南五路以南商通大道以北曲江国际大厦第1幢1单元15层11502号房。
法定代表人李乔林，董事长。
委托代理人王琛，该公司职工。
委托代理人刘某某，该公司职工。
被上诉人（原审被告）陕西省金融工作办公室,住所地陕西省西安市新城区新城大院。
负责人苏虎超，主任。
委托代理人杨小岗，陕西省金融工作办公室工作人员。
委托代理人李侠，陕西融德律师事务所律师。
上诉人西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司（以下简称隆森公司）因与被上诉人陕西省金融工作办公室（以下简称省金融办）金融其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2018）陕7102行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告是2014年5月28日成立的小额贷款公司，公司股权比例为陕西龙海工程建设有限公司占股35%、刘某某占股30%、王某某占股25%、王某占股10%。原告因经营困难，拟将公司中王某某与王某的股权转让给香港奥园企业有限公司，2017年2月22日，原告向西安市曲江新区财政局递交了《股权变更申请》及相应材料。2017年3月27日西安曲江新区财政局作出了《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司申请股权变更的初审意见》（西曲财字〔2017〕1号）。随后，西安曲江新区财政局将该《初审意见》及原告的申请和材料递交至西安市人民政府金融工作办公室（以下称市金融办）进行复审。2017年5月10日，市金融办作出市金融字〔2017〕26号《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司申请股权变更的请示》，并报送请示给被告陕西省金融工作办公室，省金融办于2017年11月15日作出陕金融函〔2017〕119号《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司申请股权变更的复函》。原告在2017年12月7日从曲江新区财政局取得该《复函》。原告认为被告作出的《复函》侵害了其权利，诉至本院，诉请如上。
原审法院经审理认为，本案的争议焦点是原告的起诉是否符合人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……”即不产生外部法律效力的行政行为不具有可诉性。首先，从本案所诉的行政行为，即省金融办2017年11月15日作出的陕金融函〔2017〕119号《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更有关事项的复函》（以下简称《复函》）的内容和形式上看，该《复函》是向市金融办作出的，并非向原告直接作出的行政行为。其次，陕金融发〔2017〕7号《陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）》第八条第（四）项、第（五）项规定：“小额贷款公司申请股权变更的程序：……（四）所在设区市金融办进行复审并形成复审意见，并将复审通过的申请材料（一正本，两副本）报省金融办进行备案，复审未通过的，申请材料退回所在县政府。（五）省金融办对申请材料进行备案审核，如材料符合备案条件则通过备案；如材料不符合备案条件，则材料退回小额贷款公司所在设区市金融办。”陕金融发〔2013〕14号《陕西省金融工作办公室关于调整小额贷款公司有关变更事项备案程序的通知》第一条规定：“一、关于股权变更事项:小额贷款公司原有股东之间的股权转让、不涉及增资的股权转让由市级金融办负责审查批准，抄报省金融办。主发起企业转让股权，以及涉及增加注册资本的股权转让仍须报省金融办审核备案。各市金融办在审查小额贷款公司股权变更事项时须按照《陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）》（陕金融发〔2017〕7号）规定的条件，严格审查，并做好资料的档案管理。”依据这两份规范性文件的规定，省金融办在小额贷款公司股权变更程序中仅具有备案职权，并不承担复审职责。本案中，原告的股权变更申请经西安市曲江新区财政局初审后，依照上述文件程序规定，应当由市金融办作出复审意见，然后报省金融办审核备案或抄报省金融办。但从市金融字〔2017〕26号《关于西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司申请股权变更的请示》（以下称《请示》）内容来看，市金融办的《请示》并不是针对原告的股权变更申请作出的复审意见，而是以上下级咨询意见的形式内部请示省金融办，既不是复审的审核备案也不是抄报省金融办。因此，在市金融办对原告的申请未形成复审意见的情况下，依据上述文件程序规定，被告省金融办既无法启动备案程序，也无复审职权，《复函》的内容也仅反映出被告省金融办对市金融办的《请示》的问题作出了内部答复，《复函》在性质上属于对市金融办的内部工作指导，其法律效果还需要通过市金融办依据上述文件程序规定的复审职权作出相应的复审决定加以实现。该《复函》并不直接对原告的权利义务产生实际影响。再次，虽然在本院调查时，市金融办认为原告的申请属于主发起企业股权变更，依据陕金融发〔2013〕14号《陕西省金融工作办公室关于调整小额贷款公司有关变更事项备案程序的通知》第一条的规定，市金融办对于原告的申请没有复审职权，故其请示被告省金融办进一步审批。但根据市金融办的《请示》及原告的《西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司股权变更申请表》的内容载明，原告申请的变更的股东王某某、王某分别占股25%和10%，而原告的股东中持股比例最高的股东为陕西龙海工程建设有限公司，其持股比例为35%。经庭审调查，被告省金融办对是否是小额贷款公司主发起企业股权变更的认定，主要依据小额贷款公司的持股比例来确定。因此，即便如市金融办认为小额贷款公司主发起企业股权变更应当由省金融办审批，但被告依据原告公司的股权比例并不能认定原告申请变更的股东为主发起企业股权变更，被告亦不具有审批职权，市金融办的《请示》在被告看来仍然属于行政机关内部的工作请示，被告作出的《复函》在性质上仍属于内部指导行为。综上，被告省金融办作出的《复函》属于行政机关内部行为，不具有对外性，不产生外部法律效力，并不直接对原告的权利义务产生实际影响。因此，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，原告的起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告西安市曲江新区隆森小额贷款有限公司。
上诉人隆森公司不服一审裁定上诉称，一、一审认定被上诉人所作出的《复函》系行政机关内部指导行为系错误的认定。被上诉人于2017年11月15日作出的《复函》系其履行相关行政审批事项时所作出的决定性意见，该意见的结论与上诉人存在直接的利害关系。首先，关于小额贷款公司股权变更的审批职权是如何在被上诉人、市金融办等职权部门之间进行划分没有法律法规的明确规定，只能由被上诉人执行颁布的规范性文件时作出规定，但上诉人办理相关事项申请时，未有任何机构向上诉人进行明确说明。上诉人认为被上诉人作出的《复函》系对被上诉人申请所做出的明确否定，其在《复函》中的结论性意见对上诉人申请事项产生了直接的法律效力。其次，从《复函》记载内容的最后一句话“请另行确定符合资质条件的新股东”可以看出，其内容系直接向股权变更的申请人（即上诉人）所发出的结论性意见，而作为审批环节的中间机关市金融办不存在需要另行确定股东的情形。且该《复函》如仅是内部指导函件，应表述为对于xx公司的xx申请不应予以通过。再次，市金融办向上诉人送达该份《复函》时明确告知上诉人，因上诉人的股权变更申请在被上诉人处无法通过审批，故上诉人的申请无法通过，这也是被上诉人发出的《复函》系对外发生法律效果的体现。二、被上诉人所发的《复函》系有关行政许可的其他决定，属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《陕西省小额贷款公司股权变更办法》（试行）第四条及第九条规定，对于小额贷款公司的股权变更登记的审批及备案实际上是一种行政许可行为，而省金融办作为该行政许可审批环节中的一环，其所作出的带有结论性意见的文件将直接对整个审批环节产生决定性的影响，属于有关行政许可的其他决定的范畴。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（三）项的规定，该有关行政许可的其他决定属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，一审裁定认定事实错误，被上诉人的行为属于人民法院行政诉讼的受案范围，请二审法院支持上诉人的上诉请求，特提起上诉，请求：依法撤销西安铁路运输法院（2018）陕7102行初45号行政裁定书，指令西安铁路运输法院继续审理。
被上诉人省金融办答辩称，一、我方作出的《复函》属于内部行政行为，不对上诉人的权利义务产生直接影响。首先，根据《陕西省小额贷款公司试点管理办法（试行）》第二十条及《陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）》第八条第（四）项规定可知，我方并非上诉人申请事项的审批机关。其次，《复函》中表述的“请另行确定符合资质条件的股东”是对市金融办请示事项的进一步指导，而非对上诉人申请事项作出的审批决定。上诉人未能通过审批的原因是不符合《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》（陕金融发[2012]22号）的规定，与我方作出的《复函》内容无任何直接关联，也不是上诉人所称的结论性意见。另外，《复函》的对象为市金融办，性质上属内部机构往来文件，与上诉人没有直接关联。再次，根据《陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）》第八条第（四）项、第（五）项规定可知，我方在小额贷款公司股权变更程序中仅有备案职权，不承担复审职责，在此备案程序中也不涉及行政许可，更不涉及关于行政许可的其他决定。且《陕西省小额贷款公司股权变更办法（试行）》第四条、第九条分别是我方对小额贷款公司的监管规定及小额贷款公司办理相关变更手续的具体程序规定，非行政许可审批行为。二、我方是全省小额贷款公司的主管部门，作出的《复函》符合相关法律规定。由于小额贷款公司目前在全省范围尚处在试点阶段，我方作为小额贷款公司的主管部门，为达到系统规范地进行小额贷款公司设立及管理工作的目的，有权利有义务在不与上位法冲突的前提下制定规范性文件来完善小额贷款公司的实际操作，现该规范性文件在全省范围内适用，故我方有义务根据《关于进一步规范小额贷款公司发起设立工作的通知》（陕金融发[2012]22号）的规定对市金融办的《请示》作出回复，属于合法合理行政。综上，我方作出的《复函》属于内部行政行为，不具有可诉性，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，且《复函》有明确依据，请求法院驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，省金融办作出的《复函》系其针对下级市金融办《请示》所作的答复，该《复函》的针对对象是市金融办，而非上诉人隆森公司。且省金融办不具有对上诉人的本次股权变更申请事项进行审批或复审的法定职责，其作出的《复函》本身亦未直接对上诉人隆森公司设定或减少权利义务，故隆森公司针对《复函》提起本案之诉不符合法定起诉条件，其起诉应予驳回。综上，原审法院认定隆森公司的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围并无不当，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 辛 晶
审判员 张丽华
审判员 屈艳红
二〇一八年九月四日
书记员 刘梦蝶