宋体仿宋宋体江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）通中行终字第0099号
上诉人（原审原告）姜桂芳。
委托代理人李长青，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市发展和改革委员会，住所地江苏省南通市世纪大道6号。
法定代表人蔡惠忠，主任。
委托代理人梅华，南通市发展和改革委员会政策法规处处长。
原审第三人南通市港闸区发展和改革委员会，住所地南通市城港路58号。
法定代表人朱国强，主任。
委托代理人吉达康，江苏大生律师事务所律师。
姜桂芳因诉南通市发展和改革委员会（以下简称南通市发改委）行政其他一案，不服南通市崇川区人民法院（2013）崇行初字第0023号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年8月26日公开开庭审理了本案。上诉人姜桂芳及其委托代理人李长青，被上诉人南通市发改委的委托代理人梅华，原审第三人南通市港闸区发展和改革委员会（以下简称港闸区发改委）的委托代理人吉达康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2011年2月28日上海市北高新集团（南通）有限公司向第三人港闸区发改委提出立项请示并附相关依据。2011年3月2日港闸区发改委向南通市发改委提交通港闸发改（2011）27号《港闸区发改委关于上海市北高新（南通）科技城基础设施建设项目申请立项的请示》，同时提交了上海市北高新（南通）科技城市政基础设施建设情况表、上海市北高新（南通）科技城绿化环境建设情况表、上海市北高新（南通）科技城河道水系改造建设情况表、上海市北高新（南通）科技城基础设施建设项目投资汇总一览表。南通市发改委于2011年3月9日向港闸区发改委作出通发改投资（2011）80号《备案通知》准予上海市北高新（南通）科技城项目备案。姜桂芳认为南通市发改委所作《备案通知》使拆迁得以进行，侵犯了其合法权益，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销南通市发改委作出的通发改投资（2011）80号《备案通知》。
原审法院认为，按照国务院《关于投资体制改革的决定》、《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》及《江苏省政府核准的投资项目目录》、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等关于企业投资建设备案的相关规定，地方各级发展和改革委员会作为投资建设项目备案的主管部门具有不同权限的备案职能，因项目申请人上海市北高新（南通）科技城的投资数额超出了港闸区发改委的备案权限，港闸区发改委遂按照相关规定，书面转报南通市发改委予以备案。港闸区发改委的立项请示及南通市发改委以通知形式告知第三人项目备案并抄送规划、建设等部门的行为符合法律、法规的规定。
关于南通市发改委是否违反告知、告知听证等法定程序的问题，因现行法律、法规未作相关规定。因此，姜桂芳的诉讼理由缺乏法律依据。
关于姜桂芳认为南通市发改委的《备案通知》使拆迁得以进行，侵犯了其合法权益的问题。原审法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受理范围。本案中，南通市发改委作出的通发改投资（2011）80号《备案通知》，是其针对港闸区发改委的申报所作的项目备案，是南通市发改委和第三人港闸区发改委对项目申请人投资建设项目的管理行为，是南通市发改委依法对项目申请人的投资动向及项目运行情况进行了解及监控的行为。姜桂芳诉讼的其住宅利益受损是因拆迁引起的，而只有申领了拆迁许可证才可以进行拆迁，南通市发改委作出的《备案通知》仅是申领拆迁许可证的材料之一，该备案行为对姜桂芳并不产生实际影响，因此根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，南通市发改委的项目备案行为不属于行政诉讼的受案范围。
综上，原审法院认为被诉行政行为对姜桂芳不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（四）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、第六十三条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回姜桂芳的起诉。
姜桂芳对此不服，向本院提起上诉称，1.原审裁定认定事实不清，适用法律错误。南通市发改委作出涉案《备案通知》的具体行政行为使得建设项目拆迁行为得以批准进行，进而侵犯了上诉人的合法权益，同时，南通市发改委也未依法履行实质审查义务，并违反告知、告知听证等法定程序。2.南通市发改委不具有对本案《备案通知》作出备案的权限。根据江苏省投资项目目录的规定，南通市发改委没有此项权限，权力属于江苏省发改委。3.原审裁定认为备案批复对姜桂芳没有实际的影响，事实是，正是因为有了这个备案，北高新科技城才能够往下办理规划、土地等各个行政手续，从而导致了姜桂芳目前的房屋已经被拆除的后果。因此，原审裁定适用法律错误。4.备案批复本身违法，除了权限不够之外，最重要的一条，违反了江苏省企业投资项目备案暂行办法13条的规定。南通市发改委没有履行向社会公开的法定义务，实质上是剥夺了当事人参与城市建设、发表意见的权利。进而损害了当事人的实体权利。因此，无论从权限还是从作出批复的程序来看，这个备案通知都是违法的，应当予以撤销。
被上诉人南通市发改委答辩称，1.关于上诉人称南通市发改委没有备案权限的问题。按照江苏省企业投资备案的暂行办法，我们对不属于政府投资的项目不需要核准，而只要备案，江苏省政府核准的投资项目目录第二条对此有规定。上诉人所引用的依据错误。2.我们作出的备案和姜桂芳房子被拆迁没有关系。我们坚持在一审法院的观点。本案被诉的行为对姜桂芳的权利义务不产生实际影响，该行为不具有可诉性。3.关于上诉人称备案通知有无向社会公开的问题。我们的批复、备案作出后，在网站上都有公开。
原审第三人港闸区发改委答辩称，1.上诉人主体不适格。被上诉人南通市发改委及港闸区发改委的行为对上诉人没有实际影响，更无实体权利的损害。2.被上诉人及答辩人的行政行为有事实和法律依据，且合法、适当。3.上诉人未能区分企业投资项目备案制、核准制、审批制的区别，按照国家发改委发改投资（2004）2656号文件第二条的规定，企业投资项目备案制，既不同于传统的审批制，也不同于核准制，按照江苏省政府核准的投资项目目录第二条，企业不使用政府性资金项目，除国家法律法规，国务院省政府禁止投资的项目外，都实行备案管理，所以上诉人诉称的南通市发改委不具有核准权限的主张属于适用法律不当。4.关于上诉人姜桂芳提出由于港闸区发改委提请南通市发改委备案，并经过南通市发改委予以准予备案，对于申报单位南通市北新城的行为，对上诉人姜桂芳不产生影响，按照江苏省苏政发（2005）38号文第17条的规定，按照南通市通政发（2006）45号文第二条的规定，港闸区发改委按照该文提请南通市发改委备案。上诉人的上诉请求没有事实依据和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院经开庭审理，确认原审法院查明的案件事实。
在本院开庭审理过程中，上诉人姜桂芳提供了以下证据并认为属于新的证据：1.南通市港闸区人民法院（2012）港刑二初字第0146号刑事判决书，用于证明姜桂芳的房屋已经在北高新科技城的项目中被拆除，财产全部没有了，本案的备案通知已经对姜桂芳产生了重大的实质影响。2.《南方周末》的新闻报道，报道的内容是安徽省发改委行政复议撤销芜湖发改委的立项批文。证明当事人可以对立项批文提起行政复议或者诉讼，立项批复是一个可诉的具体行为。3.一组照片，证明姜桂芳在南通北高新科技城项目拆迁过程中，遭到殴打、拘留、非法关押等不公正的待遇，人身权利受到严重侵害。
被上诉人南通市发改委质证认为，1.关于刑事判决，在拆迁过程中发生这种行为是没有道理的，南通市港闸区人民法院对在拆迁中的不合法行为作出判决已有法律认定，看了照片后也深表同情。但是要强调一点，我们是针对南通市发改委作出备案的行为进行答辩，此行为与拆迁行为没有必然联系，2.关于安徽省发改委复议撤销芜湖发改委的立项批文的问题，说明该立项批文违反了法律，但这种案例和我们的备案通知行为没有可比性。如果我们的行为违法，法院可以撤销。我们严格按照法律办事，所作出的备案通知有这个权限，程序合法，并做到向社会公开。
原审第三人港闸区发改委质证认为，1.关于刑事判决。这份刑事判决书的形成时间是2012年12月11日，上诉人完全可以在原审中提交，按照行政诉讼法的规定，在现在提交不符合新证据的规定。这份判决书的内容说明了对上诉人的财产权益实施损害的是顾某，上诉人对财产权益完全可以按照刑诉法的规定通过对顾某提起附带民事诉讼予以救济，故在本案中提起实际上与本案没有关联性。当然，这份判决书是复印件，对其真实性持保留意见。2.关于安徽省发改委撤销芜湖发改委的立项批文，由于其不符合行政诉讼法的证据形式，系上诉人在互联网下载，对真实性、合法性以及与本案的关联性不予认可。3.关于照片，与本案无关联性。
本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第五十二条的规定，上诉人姜桂芳在二审开庭审理时提交的上述三组证据不属于新的证据，本院对此不予采信。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国城市规划法》和江苏省实施《中华人民共和国城市规划法》办法等相关规定的精神，一个建设工程项目需要经过若干行政机关分别做出多个具体行政行为后方能开工建设。建设单位获得建设的最终许可，必须经相关职能部门立项、土地资源行政管理部门的用地手续、规划行政管理部门规划定点、建设用地规划许可、建设工程规划许可等，只有在行政机关作出后续行政行为，形成最终的行政决定后，才能对该行政行为的利害关系人的权利义务产生影响。就本案而言，南通市发改委作出的《备案通知》目的是规范上海市北高新（南通）科技城项目建设。该《备案通知》第四条即明确规定：“接文后，请抓紧开展项目前期工作，在法律、法规或者规章规定的有关手续办理完备前，不得开工建设”。由此可见，该《备案通知》行为并未对姜桂芳的权利义务关系产生实际影响。而且，该《备案通知》是针对港闸区发改委的请示作出，属于上级行政机关对下级行政机关请示的回复。因此，姜桂芳主张南通市发改委未履行实质审查程序，违反告知、听证等法定程序的理由没有法律依据。
综上，原审法院认为被诉行政行为对姜桂芳的权利、义务不产生实际影响，南通市发改委的项目备案行为不属于行政诉讼的受案范围，并据此裁定驳回姜桂芳的起诉并无不当，本院依法应予维持。姜桂芳的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 谭松平
代理审判员 郁 娟
代理审判员 顾春晖
二〇一三年九月二十七日
书 记 员 张祺炜