山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）济行初字第35号
原告李洪生，男，汉族，1941年12月16日出生，住济南市。
原告李士营，男，汉族，1950年4月2日出生，住济南市。
原告李东，男，汉族，1970年7月19日出生，住济南市。
原告李兴峰，男，汉族，1970年1月28日出生，住济南市。
原告李兴杰，男，汉族，1955年11月28日出生，住济南市。
原告李洪润，男，汉族，1941年12月31日出生，住甘肃省兰州市。
原告暨诉讼代表人刘光海，男，汉族，1944年3月3日出生，住济南市。
原告刘光海、李洪生的委托代理人魏新建，山东明察律师事务所律师。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人杨鲁豫，市长。
委托代理人李春久、张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
原告刘光海等七人不服被告济南市人民政府（简称市政府）作出的济政复决字[2014]265号行政复议决定（简称265号复议决定），向本院提起诉讼。本院于2015年1月30日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月6日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人刘光海及其与李洪生的委托代理人魏新建，被告市政府的委托代理人李春久、张华林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月18日，原告刘光海等七人以济南市国土资源局（简称市国土局）为被申请人，向被告市政府申请行政复议，请求依法作出复议决定，责令被申请人市国土局履行保护申请人（本案原告）合法财产权的行政职责。2015年1月20日，被告市政府作出265号复议决定，认为：根据申请人提交的《关于对天桥区褚李村刘光海等人反映信访事项的告知书》（济国土资信告字[2011]3号）、《举报信》和被申请人提交的《信访答复意见书》（济国土访[2006]第4号）、《关于对天桥区大桥镇褚李村刘光海等人信访事项的复查意见》（济国土字信查字[2007]5号）、《复查立案处理申请书》、《济南市天桥区大桥镇人民政府以牟利为目的非法转让倒卖土地使用权改作他用使大宗基本农田遭到严重毁坏》等证据证明，申请人于2014年9月19日向被申请人邮寄《举报信》所反映的事项，被申请人作为信访事项已多次作出信访处理。因此，申请人的行政复议申请不属于行政复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
被告在法定举证期限内向本院提交其作出265号复议决定的证据有：1、行政复议申请书；2、受理通知书；3、答复通知书；4、答复书；5、行政复议决定书；6、送达回证；7、举报信；8、关于对天桥区褚李家村刘光海等人反映信访事项的告知书；9、来信转办单；10、《关于天桥区大桥镇褚李家村刘光海等人信访事项办理情况的报告》；11、复查立案处理申请书；12、《关于对天桥区大桥镇褚李家村刘光海等人信访事项的复查意见》；13、《济南市国土资源局关于天桥区大桥镇褚李家村群众反映土地问题调查处理情况的报告》；14、《济南市天桥区大桥镇人民政府以牟利为目的非法转让倒卖土地使用权改作他用使大宗基本农田遭到严重毁坏》材料；15、信访事项转（交）办及受理告知单；16、信访答复意见书；17、行政复议调查笔录。被告拟用以上证据证明其作出被诉行政复议决定认定事实的证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。
被告作出265号复议决定所依据的规范性文件：《中华人民共和国信访条例》第二条、第三十六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定。
原告诉称，2014年9月10日，原告经过多年的调查了解，彻底查清了市国土局支持毁坏原告村基本农田近1000亩的行为，为了解决上述问题，按照法律规定，于2014年9月19日向其邮去“举报”书，要求其依法查处、惩办。市国土局称：过去已处理过，不再处理，对其上述包庇行为，原告依法向被告做了反映，被告在265号复议决定书中称：“已多次做出信访处理，其不再复议。”原告认为：被告明知原告要求的是依据宪法、土地管理法、农业承包法等查处、惩处包庇、纵容破坏基本农田的行为，不是反映基本农田复耕问题，而被告故意将上述两个问题混为一谈，而闭口不谈依法保护耕地，惩处破坏耕地的问题。被告的上述行为，其本质是保护违法、压制合法，原告要求追究破坏耕地之责，就是要重复信访。被告拒不依法履行职责，就是极力包庇市国土局为首严重破坏基本农田的窝案，是与当前中央要求走依法治国的道路背道而驰。综上所述，敬请人民法院依法判决被告履行行政复议监督职责，督促市国土局履行惩办破坏耕地的行政职责。依法判决撤销265号复议决定；诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1、济政复决字[2014]265号行政复议决定书；2、涉案土地航拍图（复印件）。
被告辩称，2014年11月28日，原告认为市国土局未履行保护合法财产权的行政职责向被告申请行政复议，请求责令市国土局履行保护原告合法财产权的行政职责，被告予以受理。被告经审查查明，2006年5月19日，市国土局向原告李洪生作出《信访答复意见书》（济国土访[2006]第4号），对其所反映的山东黄台发电厂占用村里耕地建贮灰厂之事作出答复。2007年12月20日，市国土局作出《关于对天桥区大桥镇褚李家村刘光海等人信访事项的复查意见》（济国土字信查字[2007]5号）,对刘光海、李洪生、李兴帅不服天桥区土地局《信访答复意见书》提出的《复查立案处理申请书》作出复查意见。2011年6月2日，对刘光海、李洪生、李士营反映的《济南市天桥区大桥镇人民政府以牟利为目的非法转让倒卖土地使用权改作他用使大宗基本农田遭到严重毁坏》信访事项，市国土局作出《关于天桥区褚李家村刘光海等人反映信访事项的告知书》（济国土资信告字[2011]3号），告知其所反映的信访事项已经多次进行调查处理并予以答复，市国土局亦曾进行过复查并出具复查意见，2009年济南市纪委监察局就该信访事项专门进行过调查处理，并有最终调查结果，刘光海等人的来信，没有反映新的问题，不再受理。2014年9月19日，原告又向市国土局邮寄《举报信》，要求市国土局对违法占用其村基本农田建设灰土垃圾储存池进行立案查处。同年10月14日，市国土局将原告的信件转交市国土局天桥分局。10月16日，市国土局天桥分局向市国土局作出《关于天桥区大桥镇褚李家村刘光海等人信访事项办理情况的报告》。11月28日，原告认为市国土局在法定期限内对其邮寄的《举报信》未予答复、未履行保护合法财产权的行政职责，提出行政复议。被告认为，按照《信访条例》（国务院令第431号）第二条第一款“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”、第三十六条第一款“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议：（一）无正当理由未按规定的办理期限办结信访事项的；（二）未按规定反馈信访事项办理结果的；（三）未按规定程序办理信访事项的；（四）办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；（五）不执行信访处理意见的；（六）其他需要督办的情形”等规定，根据原告提交的《关于对天桥区褚李家村刘光海等人反映信访事项的告知书》（济国土资信告字[2011]3号）、《举报信》和市国土局提交的《信访答复意见书》（济国土访[2006]第4号）、《关于对天桥区大桥镇褚李家村刘光海等人信访事项的复查意见》（济国土字信查字[2007]5号）、《复查立案处理申请书》、《济南市天桥区大桥镇人民政府以牟利为目的非法转让倒卖土地使用权改作他用使大宗基本农田遭到严重毁坏》等证据证明，原告于2014年9月19日向市国土局邮寄《举报信》所反映的事项，市国土局作为信访事项已多次作出信访处理。因此，原告的行政复议申请不属于行政复议范围。综上，被告作出的265号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，应予维持。请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的1-17号证据的真实性无异议，对1-6号、14号证据的关联性、合法性无异议。原告对被告主张的7-14号证据的证明内容有异议，对15号证据与本案的关联性有异议，认为与本案没有实质性联系，原告认为16号证据所盖印章是信访专用章，应该盖市国土局公章，因此是无效证据。被告对原告提交行政复议决定书真实性、关联性、合法性均无异议，对原告当庭提交的土地航拍图，被告主张原告在提起行政复议时未提交，且该证据与其作出的行政复议决定无关联，不予质证。
经审查，本院对证据作如下认定：被告提交的1-17号证据具有真实性，证据形式和取得方式合法，与本案有关联，认定为有效证据。原告提交的2号证据因与本案没有关联性，本院不予采信；原告提交的1号证据符合证据规则要求，为有效证据。
本院根据以上有效证据以及双方当事人的陈述，确认以下事实：原告刘光海等认为山东黄台发电厂占用其村里耕地建设贮灰厂系违法占用耕地，多年来多次以多种形式，分别向市国土局、济南市纪委、济南市监察局等单位举报。2006年5月19日、2007年12月20日，市国土局先后作出《信访答复意见书》（济国土访[2006]第4号）、《关于对天桥区大桥镇褚李家村刘光海等人信访事项的复查意见》（济国土字信查字[2007]5号），对原告李洪生所反映的山东黄台发电厂占用村里耕地建设贮灰厂之事作出答复。针对刘光海、李洪生、李士营于2011年5月17日提交的《济南市天桥区大桥镇人民政府以牟利为目的非法转让倒卖土地使用权改作他用使大宗基本农田遭到严重毁坏》举报材料，市国土局于2011年6月2日作出《关于天桥区褚李家村刘光海等人反映信访事项的告知书》（济国土资信告字[2011]3号），告知其所反映的信访事项已经多次进行调查处理并出具复查意见；2009年济南市纪委监察局就该信访事项专门进行过调查处理，并有最终调查结果。刘光海等人的来信，没有反映新的问题，不再受理。
2014年9月19日，刘光海等七原告再次向市国土局邮寄举报信，举报济南市天桥区大桥镇政府原党委书记、原纪委书记，以及大桥镇褚李家村委书记兼主任，认为上述人员于2003年8月违法将原告所在村（褚李家村）912亩基本农田，建成灰土垃圾储存池，使该宗科技实验田遭破坏，无法复原耕种，要求市国土局“立案”、“监察”、“查处”，并要求书面告知处理结果。市国土局收到举报信后，于2014年10月14日将举报信转至市国土局天桥分局办理。同年10月16日，天桥分局向市国土局作出《关于天桥区大桥镇褚李家村刘光海等人信访事项办理情况的报告》，认为该问题是2003年大桥镇褚李家村粉煤灰池一事，原告等人以多种方式反映，2009年济南市纪委、监察局专门进行调查，并且已有处理结果，目前东边池子已排满复耕。
2014年11月28日，原告认为市国土局在法定期限内对其邮寄的举报信未予答复、未履行保护合法财产权的行政职责，申请行政复议。2015年1月20日，被告市政府以“申请人于2014年9月19日向被申请人邮寄《举报信》所反映的事项，被申请人作为信访事项已多次作出信访处理，因此申请人的行政复议申请不属于行政复议范围”为由，作出265号复议决定，驳回了原告的复议申请。
本院认为，《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。本案中，原告刘光海等认为其村耕地被违法占用，多年来多次以书信形式，向市国土局、济南市纪委、济南市监察局等单位举报，相关单位亦多次通过信访渠道调查并答复。2014年8月27日，刘光海等七原告再次向市国土局邮寄举报信，举报济南市天桥区大桥镇政府原党委书记、原纪委书记，以及大桥镇褚李家村委书记兼主任违法占用耕地的行为，实质是对信访答复不服的信访行为。
市国土局对原告举报信的处理行为，是依据《信访条例》履行职责的行为。该行为对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。原告对市国土局不履行《信访条例》规定的职责不服，申请行政复议，被告市政府认为不属于行政复议范围，决定驳回原告的复议申请，并无不当。
被告市政府于2014年11月28日受理原告的复议申请，通知市国土局参加复议，经复议于2015年1月20日作出265号复议决定，符合法定程序。原告亦对被告作出行政复议的程序没有异议。
综上，被告市政府作出265号复议决定，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原告要求撤销265号复议决定的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回刘光海等七原告要求撤销被告济南市人民政府作出的济政复驳字[2014]265号《驳回行政复议申请决定》的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘光海、李洪生、李士营、李东、李兴峰、李兴杰、李洪润负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙中华
代理审判员 孙辉妮
人民陪审员 王元华
二〇一五年三月二十六日
书 记 员 徐彬彬