山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第95号
上诉人（原审原告）刘成法。
上诉人（原审原告）李宪雪，系刘成法之妻。
以上二上诉人的共同委托代理人刘淑静，济南威尔机器有限公司职员。
被上诉人（原审被告）济宁市人民政府。
法定代表人梅永红，市长。
委托代理人杜中理，山东中昊律师事务所律师。
委托代理人朱艳秋，济宁市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）刘忠臣。
委托代理人张文涛，嘉祥祥和法律服务所法律工作者。
委托代理人刘盼，济宁福祥汽车贸易有限公司销售经理。
刘成法、李宪雪因诉济宁市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，不服济宁市中级人民法院（2014）济行初字第54号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月18日公开开庭审理了本案。上诉人刘成法及上诉人刘成法、李宪雪的共同委托代理人刘淑静，被上诉人市政府的委托代理人杜中理、朱艳秋，被上诉人刘忠臣的委托代理人张文涛、刘盼到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2005年10月18日，原告刘成法因宅基纠纷与第三人刘忠臣之母发生争吵，第三人得知后，将原告刘成法面部及右手打伤，将原告李宪雪的左大腿和右胳膊砸伤。2005年10月24日嘉祥县公安局出具嘉公刑技法字（2005）第860号、第861号伤情鉴定书，认定刘成法、李宪雪二人所受损伤均为轻微伤。后经多次调解未果。2014年4月15日，嘉祥县公安局疃里派出所出具证明称该所曾多次组织刘忠臣、刘成法进行调解，未达成调解协议。2014年4月15日，嘉祥县公安局作出嘉公（疃）行决字（2014）第00009号《嘉祥县公安局公安行政处罚决定书》（以下简称《9号行政处罚决定》）：根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》（以下简称《治安管理处罚条例》）的相关规定，对刘忠臣行政拘留五日，罚款200元。刘忠臣不服上述行政处罚决定，向被告市政府申请行政复议。2014年7月10日，被告作出济政复决字（2014）105号《行政复议决定书》（以下简称《105号复议决定》），以案件发生时间是在2005年10月18日，嘉祥县公安局作出行政处罚决定书的时间是2014年4月15日，超过《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第九十九条规定的办案期限，程序违法为由撤销嘉祥县公安局作出的《9号行政处罚决定》。
原审法院认为：对被告作出的《105号复议决定》认定的事实和程序各方当事人均无异议，法院经审查确认涉诉行政复议决定认定事实清楚、程序合法。本案争议的焦点问题是《105号复议决定》适用法律是否正确。根据《治安管理处罚法》第九十九条第一款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日”。本案事发时间在2005年10月18日，嘉祥县公安局于同日立案，于2014年4月15日作出行政处罚决定书，自立案至作出行政处罚长达九年，远远超过法定的最长办案期限；《治安管理处罚条例》未对公安机关的办案期限作出规定，而《治安管理处罚法》明确规定了公安机关办理行政处罚案件的办理期限，根据实体从旧、程序从新的法律适用原则，嘉祥县公安局作出公安行政处罚决定系在该法实施后，应遵守该法对办案期限的规定。虽然原告和第三人对被告2014年4月15日出具的嘉祥县公安局疃里派出所于2014年4月14日组织刘忠臣、刘成法进行调解，未达成调解协议的办案说明均无异议，但该办案说明不能证实嘉祥县公安局做出行政处罚超过法定的办案期限是因为自案发一直在调解所导致，不能成为其超过法定办案期限的合法事由，其违反正当程序，不能适用公安部关于印发《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》的通知（公通字（2006）12号，以下简称《12号通知》）的规定。综上，被告以嘉祥县公安局作出公安行政处罚决定不符合法定程序为由撤销《9号行政处罚决定》并无不当，对原告的诉讼请求，原审法院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告刘成法、李宪雪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘成法、李宪雪承担。
原审原告刘成法、李宪雪不服原审法院判决，上诉称：（一）原审法院判决适用法律错误。刘忠臣殴打他人、故意毁坏公私财物案发生时间在2005年10月18日，《治安管理处罚法》于2006年3月1日实施，根据法不溯及既往的原则，本案嘉祥县公安局于2014年作出的具体行政为应适用《治安管理处罚条例》。而《治安管理处罚条例》对办案期限并未作出规定，因此，《9号行政处罚决定》程序并无不当。即使公安机关办案期限有瑕疵，但是这种次要程序并未对相对人合法权益产生实质性影响，根据效率原则，亦不应予以撤销。虽然“程序从新”是一般的法律适用原则，但不能绝对化，本案就是一种例外情形。治安违法行为的行为人侵犯了上诉人的合法权益，违反了社会秩序，其应承担相应处罚，而作为受害方的上诉人就享有追诉的权利，不能因为程序性的改变而解除治安违法行为人的法律责任。因此，被上诉人市政府撤销《9号行政处罚决定》属于适用法律错误。原审法院违法法不溯及既往的原则，未考虑本案程序性的改变对实体规则的影响，也未考虑办案期限未对行政相对人的合法权益产生实质性影响等因素，判决驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误，且侵犯了上诉人的合法权益。（二）被上诉人市政府作出的《105号复议决定》违背公平正义原则，原审法院判决与事实不符，判决有失公正。本案案发后公安机关长期未作处理，后公安机关于2014年作出《9号行政处罚决定》，使违法行为人得到一定处罚，但被上诉人市政府却以超过规定的办案期限为由撤销该处罚决定，违背了公平正义原则，也给社会治安带来了负面影响。综上，原审法院判决未结合本案实际情况，适用法律错误，请求撤销原审法院判决，并依法改判。
被上诉人市政府庭前未提交书面答辩意见。
被上诉人刘忠臣答辩称：原审法院判决适用法律正确。《治安管理处罚法》第九十九条和《公安机关办理行政案件程序规定》第一百四十一条均对公安机关办理治安案件的期限作出了规定，即自受理之日起不得超过30日，案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长30日。本案发生在2005年10月18日，而公安机关于2014年11月15日才作出处罚，已远远超过法定期限。在法律适用原则上，人民法院审查具体行政行为的合法性，应遵循实体从旧、程序从新的原则。本案中，公安机关应当在程序上适用新的《治安管理处罚法》，而公安机关并未在《治安管理处罚法》规定的办案期限内作出处罚，根据程序从新的原则，公安机关作出的《9号行政处罚决定》程序违法，应予撤销。另外，被申请复议的《9号行政处罚决定》认定事实不清，依法应予撤销。综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求不应支持，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人市政府作出《105号复议决定》，认为被申请复议的《9号行政处罚决定》超过《治安管理处罚法》规定的办案时限，并结合该行政处罚决定未实际执行的情况撤销该处罚决定是否合法。2、原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对合议庭确定的第一个审理重点，上诉人坚持上诉状中意见，并认为，原审法院根据实体从旧、程序从新的法律适用原则确定本案适用《治安管理处罚法》错误。本案虽然存在办案超期问题，但不属于违反法定程序，只是属于程序瑕疵，不足以导致该处罚决定被撤销。被上诉人市政府认为，《治安管理处罚法》明确规定了公安机关办理治安案件的办案期限，根据实体从旧、程序从新原则，应当适用有关办案期限的规定。本案事发时间为2005年10月18日，嘉祥县公安局在长达9年之后才作出《9号行政处罚决定》，超过了法定办案期限，违反法定程序，应予撤销。被上诉人刘忠臣坚持答辩状中意见。
针对合议庭确定的第二个审理重点，上诉人坚持上诉状中意见，认为原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。被上诉人市政府、刘忠臣均认为，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。上述证据在原审已经质证。二审中各方当事人均没有新的证据提交。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
《治安管理处罚条例》并未对公安机关的办案期限作出规定，而2005年8月28日颁布、2006年3月1日施行的《治安管理处罚法》明确规定了公安机关办理行政处罚案件的办理期限。本案中，事发时间为2005年10月18日，嘉祥县公安局于同日立案，于2014年4月15日作出《9号行政处罚决定》。因此，根据实体从旧、程序从新的法律适用原则，嘉祥县公安局作出《9号行政处罚决定》系在《治安管理处罚法》实施后，应当遵守该法对办案期限的规定。
《治安管理处罚法》第九十九条第一款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日”。《12号通知》第十二条规定：“关于办理治安案件期限问题。《治安管理处罚法》第99条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。……对调解未达成协议或者达成协议后不履行的治安案件的办案期限，应当从调解未达成协议或者达成协议后不履行之日起开始计算。……”本案中，嘉祥县公安局于2005年10月18日立案，于2014年4月15日才作出《9号行政处罚决定》，自立案至作出行政处罚决定长达九年的时间，远远超过了前述条款规定的最长办案期限。虽然嘉祥县公安局疃里派出所出具2014年4月14日组织刘忠臣、刘成法进行调解、未达成调解协议的办案说明，但仅凭该办案说明并不能证明嘉祥县公安局作出行政处罚超过法定办案期限是因为自案发一直在进行不间断的调解所导致，不能成为公安机关超过法定办案期限的合法事由，且嘉祥县公安局在行政复议程序中亦未提交本案符合《12号通知》第十二条规定的情形的其他证据。因此，被上诉人市政府经受理等法定程序，根据查明的事实，并考虑本案该被申请复议的《9号行政处罚决定》未予执行等情况，以不符合法定程序为由撤销该处罚决定，并无不当。原审法院据此判决驳回上诉人的诉讼请求亦无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人刘成法、李宪雪的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人刘成法、李宪雪共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王海燕
审 判 员 马新光
代理审判员 于 晶
二〇一五年七月七日
书 记 员 李 倩