山西省晋城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋05行终48号
上诉人(原审第三人)杨治河，男，1952年11月26日出生，汉族。
委托代理人周保栓，山西亚圣律师事务所律师。
上诉人(原审被告)高平市国土资源局,住址：高平市育红街2号。
法定代表人宋银锁，该局局长。
委托代理人魏惠琳，男，高平市国土资源局市区中心所所长。
委托代理人王兰兰，高平市朝阳法律服务所法律工作者。
被上诉人(原审原告)王胜儿，男，1955年11月12日出生，汉族。
委托代理人毕红荣，山西长平律师事务所律师。
原审第三人高平市北城街街道办事处南王庄村村民委员会。
法定代表人刘建荣，该村委主任。
原审第三人高平市北城街街道办事处。
法定代表人王路，该办事处主任。
委托代理人卢建忠，男，高平市北城街街道办事处土地管理员。
委托代理人祁俊会，山西荣生律师事务所律师。
上诉人杨治河、上诉人高平市国土资源局（以下简称高平市国土局）因土地行政撤销纠纷一案，均不服高平市人民法院于2016年10月17日作出的（2016）晋0581行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨治河的委托代理人周保栓，上诉人高平市国土局的负责人宋银锁及委托代理人魏惠琳、王兰兰，被上诉人王胜儿及其委托代理人毕红荣，原审第三人高平市北城街街道办事处（以下简称北城办）的委托代理人卢建忠、祁俊会到庭参加诉讼；原审第三人高平市北城街街道办事处南王庄村村民委员会（以下简称南王庄村委）经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告王胜儿、第三人杨治河所居住的高平市北城街街道办事处南王庄村位于省道S227太洛路的东侧，1994年以来第三人南王庄村委进行旧村改造，1996年间王胜儿经村委拆除旧房规划,在本村西南、太洛路东15米外修建房屋一处，随后在其房屋西侧建有厕所一个使用至今。1997年5月22日南王庄村委为杨治河下发通知书，注明：拆除范围为(西楼房、(小卖部拆至大门齐。1998年5月1日杨治河的祖房、厕所、牛圈等由村委收回，并为杨治河出具《南王庄村居民财产档案卡》，同年12月15日村委出具收款收据一支，收取杨治河地皮费4887.50元，同日填发《南王庄农户修房占地使用书》载明全家六口人，理由拆除其街房一间、厕所一个、人口多、住房紧张，新批宅基面积195.5平方米。村委意见：准予在公路东批建新房一处，北边东西宽14米，南边东西宽9米，南北长17米；备注:本使用书仅作修房占地使用凭据，不作产权证。支部书记：王振山,村委主任：王荣胜,村建负责人：王有根，均盖有名章。2001年7月7日南王庄村委为杨治河及其他六户村民填报《农户建房用地审批表》，经北城办审核同意，2002年1月29日由被告高平市国土局签发同意意见报高平市人民政府批准。审核批准时被告高平市国土局、第三人北城办均未到现场勘查。杨治河于2015年10月21日持《农户建房用地审批表》向高平市人民法院提起排除妨害民事诉讼，要求王胜儿停止侵占其宅基地，一审判决后发回重审，现尚未审结。2016年7月7日王胜儿向本院提起行政诉讼,请求撤销杨治河持有的《农户建房用地审批表》。
原审判决认为：一、原告诉讼主体适格。王胜儿在其与杨治河的排除妨害民事诉讼中，得知高平市国土局于2002年为杨治河核发占用土地建房审批表，认为该审批表与其厕所所占土地存在利害关系，故提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条的规定。二、被告诉讼主体适格。按照《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第五条、《山西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（1999年）第五条的规定，国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作，县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内土地的统一管理工作和监督工作。被告高平市国土局负有办理土地行政登记具体工作的法定职责，是本案适格被告。三、原告王胜儿的诉讼请求未超过诉讼时效。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。本案中因被告高平市国土局为杨治河核发《农户建房用地审批表》，导致王胜儿的地上定着物厕所一处与杨治河的土地使用权产生利害关系，属不动产案件的范畴，适用最长诉讼期限二十年的保护；且王胜儿自身所建房屋系村委规划，未有农户建房用地审批表，在杨治河未提起排除妨碍民事诉讼前，不存在应当知道杨治河有《农户建房用地审批表》的可能，故其提起行政诉讼不超过该期限。四、本案不适用行政复议前置程序。《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》，以及《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，认为行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为不属于复议前置的情形，据此，杨治河主张应当由王胜儿先到行政机关复议，没有法律依据。五、杨治河的宅基地应受公路建筑控制区的范围规范。高平市国土局在诉讼中经过实地调查，该争议宅基地在S227省道太洛路东15米范围内。《中华人民共和国公路管理条例》1987版第三十一条规定，在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：省道不少于15米。《中华人民共和国公路管理条例》属于行政法规，是行政案件审理的依据，杨治河的《农户建房用地审批表》划定在该地段存在违反该行政法规的情形，被告高平市国土局亦自认未实地勘查核实，故该局审批的《农户建房用地审批表》违反法定程序。六、《土地登记规则》（1996版）第十七条规定，土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》（1988版）第十三条规定进行处理后，再行登记，在没有处理空闲地的占有权争议的情况下，致使批给杨治河的建房用地至今不能使用，高平市国土局未按规定履行职责，违反法定程序。综上，高平市国土局为杨治河核发的《农户建房用地审批表》，存在违反法定程序的情形，依法应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销被告高平市国土资源局于2002年1月29日为第三人杨治河核发的《农户建房用地审批表》。
判后，杨志河和高平市国土局均不服，向本院提起上诉。杨治河上诉称：1、其取得宅基地使用权是合法有效的，程序正当；2、原审对原被告主体资格、起诉期间的认定错误；3、原审未对土地审批和土地规划两个行政行为进行区分，省道公路建筑控制区不少于15米是一种行政规划行为，不代表不可以在此范围内核定土地使用权；4、原审对相关证据认定错误。杨治河认为，原审认定是时任村干部的继任者杨金根、巩建文在《地皮费收款收据》等证据上签名是错误的，应为王荣胜和王有根，此二人给上诉人划过地。上诉人高平市国土局称：1、王胜儿不是适格原告；2、该局不是适格被告；3、该局审批的《农户建房用地审批表》没有适用法律错误的情形。因此原审认定事实不清，适用法律不当，判决有误，应予改判。被上诉人王胜儿辩称，高平市国土局将公路两侧15米建筑控制范围内的公路用地，作为宅基地审批给杨治河的行为违反相关法律法规中规定的省道公路建筑控制区不少于15米的禁止性规定，属适用法律法规错误，该审批行为具有明显违法性，应驳回上诉维持原判。
本院二审中，各方当事人向原审法院提供的证据及依据均已随案移送至本院。上诉人杨治河于二审庭审结束后新提交一份证明文件：《晋城市人民政府办公厅关于接收省道长晋线高平南王庄至城区司徒路段的通知》（晋市政办函【2013】62号），内容为原长晋线高平市南王庄至城区司徒段共35.432公里移交晋城市管理，其中包括高平市境内的南王庄路段计2.7公里。拟证明：自2013年起南王庄路段已变更为县乡道路，原审认定的该路段为S227省道这一事实有误。被上诉人王胜儿质证称，该文件是2013年颁发的，不能证明高平市国土局2002年为杨治河颁发审批表的手续合法。上诉人高平市国土局和原审第三人北城办均质证称，对该份证据的真实性无异议，对证明内容也认可。本院对该证据认为，文件下发时间为2013年12月16日，仅能证明南王庄路段的管理权于2013年归属于晋城市人民政府，不能证明高平市国土局于2002年为杨治河核发《农户建房用地审批表》时南王庄路段的行政管理权归属。
综合全案证据材料，本院二审查明事实与原审查明的一致，本院依法予以确认。
本院认为，本案的主要争议焦点是：高平市国土局为杨治河审批农户建房用地应否受公路建筑控制区范围规定的限制。
《中华人民共和国公路法》（1998年1月1日实施）第五十六条规定，除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物；《中华人民共和国公路管理条例》（1987年10月13日施行，2011年7月1日废止）第三十一条规定，在公路两侧修建永久性工程设施，其建筑物边缘与公路边沟外缘的间距为：省道不少于15米。本案中涉案农户建房用地在S227省道太洛路15米范围内，占用了部分公路建筑控制区域，高平市国土局审批时未到实地勘察核实，原审据此认定该局违反法定程序颁发《农户建房用地审批表》并无不当。
杨治河和高平市国土局均上诉主张原审存在原被告主体资格认定错误问题。本院经审查认为：一、王胜儿认为其厕所占用的土地与高平市国土局为杨治河核发的《农户建房用地审批表》占用的土地存在冲突，且杨治河诉王胜儿排除妨害的民事诉讼仍在审理中，故原审认定王胜儿符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和第四十九条的规定，具备原告主体资格适当。二、原审依据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第五条、《山西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》（1999年）第五条的规定，认定高平市国土局作为县级以上地方人民政府土地管理部门，负有对南王庄村范围内的土地进行统一管理和监督工作的法定职责，具备被告主体资格适当。杨治河还主张王胜儿超过起诉期限，本案应适用复议前置程序和原审法院认定相关证据有误。本院经审查认为：一、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任。本案中原审被告高平市国土局就原审原告王胜儿超过起诉期限与否既未提出主张，也未提供证据，上诉人杨治河也就此未提供证据。故原审据此认定王胜儿应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年最长起诉期限并无不当。二、《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》和《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，明确规定行政机关颁发自然资源使用权证的行为不属于复议前置的情形，原审据此认定本案不属复议前置情形适当。三、上诉人所提“杨金根、巩建文”是出现在高平市国土局提供证据拟证明的内容中，原审法院并未认定其二人是时任村干部，且事实上没有证据证明当时为杨治河划地的具体情形。杨治河还主张《中华人民共和国公路管理条例》已被《中华人民共和国公路安全保护条例》废止，该条例中并没有控制区15米的规定，但本院经审查，该《中华人民共和国公路安全保护条例》第十一条第二款第（二）项规定，公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：省道不少于15米；且高平市国土局于2002年为杨治河核发的《农户建房用地审批表》时仍应适用《中华人民共和国公路管理条例》。
综上，杨治河和高平市国土局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律法规正确，判决撤销高平市国土局为杨治河核发的《农户建房用地审批表》并无不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50元，由上诉人高平市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李凌云
审 判 员 祁 俊
代理审判员 李 然
二〇一七年二月十六日
书 记 员 ＸＸ霞