四川省广元市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）川08行终21号上诉人（原审原告）广元市元坝区第二建筑工程公司，住所地四川省广元市昭化区元坝场镇。法定代表人杨政，董事长。委托代理人苟本敬，男，汉族，生于1965年4月29日，住四川省旺苍县，系该公司职工。委托代理人罗祥龙，四川广府律师事务所律师。被上诉人（原审被告）旺苍县审计局，住所地四川省旺苍县东河镇西凤巷109号。法定代表人张天栋，局长。参加诉讼负责人李强，该局总审计师。委托代理人张雄，四川汉川律师事务所律师。原审第三人万锦建设集团有限公司，住所地汶川县威州镇桑坪路39号附96号。法定代表人陈昭辉，公司董事长。委托代理人唐法广，四川力发律师事务所律师。上诉人广元市元坝区第二建筑工程公司因与被上诉人旺苍县审计局及第三人万锦建设集团有限公司复核审计一案不服四川省旺苍县人民法院（2017）川0821行初22号行政判决向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭，并于2018年5月25日公开开庭进行了审理，上诉人的法定代表人杨政及委托代理人苟本敬、罗祥龙，被上诉人单位分管负责人、总审计师李强和委托代理人张雄，第三人万锦建设集团有限公司的委托代理人唐法广出庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审认定的事实：2009年5月原告元坝二建司中标承建三江小学灾后重建项目工程，与业主单位旺苍县教育和科学技术局签订了施工合同。合同约定，工程结算时以县评审中心审核后确认的变更造价为依据，最终价款以审计结论为准，……若本协议与国家、省、市、县政策相抵触的部分，按照国家、省、市、县政策规定为准。2010年8月工程竣工验收合格。被告旺苍县审计局委托第三人万锦公司对案涉工程进行工程结算审核。2012年1月4日，第三人万锦公司作出万锦结审字（2012）001号《工程结算审核报告》。送审金额6458940.00元，审定金额5972597.00元。2012年1月20日，业主单位旺苍县教育和科学技术局签字确认该审计结算金额，并于2012年3月29日支付了工程款5786056.80元。后因有群众举报该工程结算存在虚报工程量、未执行招标文件规定的单价等问题，旺苍县纪律检查委员会责令旺苍县审计局对该工程结算进行复核审计。旺苍县审计局组成审计组，会同旺苍建设规划局、建设单位、施工单位的相关人员对工程量进行了实地勘测确认。2013年4月15日被告旺苍县审计局向旺苍县教育和科学技术局出具《关于三江小学灾后重建项目工程竣工结算审计复核报告》。该报告包括了“项目概况”、“竣工结算审核及资金拨付情况”、“复核审计的主要情况”、“对于签证不实，工程量偏大等问题的核实情况”、“审计建议和意见”五大部分。审计核实该工程竣工结算金额为5431313.00元。较第三人万锦公司作出万锦结审字（2012）001号《工程结算审核报告》，核减金额541284.00元，（特别说明，施工单位对审计复核的工程量无异议，对核减金额基本同意，但未签章认可。其中：多计工程量核减77103.00元，因合同组价约定与招标文件的单价不一致核减金额432569.00元，木门窗变钢门窗其价不变多计金额31612.00元。在“审计建议和意见”部分，有“责令县教育和科学技术局和施工单位按照复审的工程造价进行工程价款结算”的要求。2014年4月旺苍县教育和科学技术局向本院提起民事诉讼，诉请本案原告元坝二建司返还多支付的工程款354743.80元及赔偿利息损失，元坝二建司反诉请求旺苍县教育和科学技术局支付下欠工程款186540.20元及利息。本院于2014年5月15日开庭审理，2015年3月9日，本院作出（2014）旺苍民初字第568号民事判决书，判决支持旺苍县教育和科学技术局的诉讼请求，驳回元坝二建司的反诉请求。元坝二建司不服判决上诉，2015年8月3日，广元市中级人民法院作出（2015）广民终字第428号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。元坝二建司仍不服，向四川省高级人民法院提出再审申请。2016年9月22日四川省高级人民法院作出（2016）川民申1145号民事裁定书，驳回元坝二建司的再审申请。一审认为，本案争执的焦点有三：一是涉诉“工程结算审计报告”是否具有可诉性；二是元坝二建司是否具有起诉的主体资格；三是起诉是否超过法定期限。关于工程结算审计报告是否具有可诉性的问题，即是否属于行政案件受案范围的问题。行政诉讼法第十二条第二款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”《中华人民共和国审计法》（简称《审计法》）第四十八条规定：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”《中华人民共和国审计法实施条例》（简称《审计法实施条例》）第五十二条规定：“被审计单位对审计机关依照审计法第十六条、第十七条和本条例第十五条规定进行审计监督作出的审计决定不服的，可以自审计决定送达之日起60日内，提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”第五十三条规定：“除本条例第五十二条规定的可以提请裁决的审计决定外，被审计单位对审计机关作出的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”由上述规定可以看出，“财政收支审计决定”不具有可诉性；而“财务收支审计决定”和“其他审计决定”具有可诉性。被审计单位对“财政收支审计决定”不服的，只能向本级人民政府申请裁决；对“财务收支审计决定”和“其他审计决定”不服的可以申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，被告旺苍县审计局根据县纪委转来的群众举报，对案涉工程的结算审计报告进行复核审计，并作出审计复核报告，该行为是否可诉的问题。《审计法》第二十二条规定，“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。涉案工程属于政府投资项目，属于审计机关审计范围。旺苍县审计局作出的审计复核报告，是其履行审计监督职责的行为。其虽是以“审计报告”的方式作出，但其内容是“责令县教育和科学技术局和施工单位按照复审的工程造价进行工程价款结算”。其性质应属《审计法实施条例》第五十三条所指的“其他审计决定”。因此，该审计报告属于行政机关履行行政职能的行政行为，具有可诉性。依法应属行政诉讼的受案范围。关于原告元坝二建司是否具有起诉的主体资格。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为相对人以及其他利害关系人的公民、法人或其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，元坝二建司虽不是行政行为的相对人，但被告旺苍县审计局在给旺苍县教育和科学技术局的审计复核报告中，明确要求：“责令县教育和科学技术局和施工单位按照复审的工程造价进行工程价款结算”，显然与建设施工单位元坝二建司有明显的直接的利害关系。元坝二建司是旺苍县审计局实施审计监督行为的利害关系人，具有对该审计复核报告提起行政诉讼的主体资格。关于起诉是否超过法定期限的问题。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，提起行政诉讼应当自知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案原告元坝二建司在与旺苍县教育和科学技术局的民事诉讼中，至迟应于2014年5月15日开庭审理之日，知道该审计复核报告的内容。元坝二建司于2017年11月24日才向本院提起行政诉讼，其起诉已超过法定起诉期限。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款和最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回广元市元坝区第二建筑工程公司的起诉。宣判后，广元市元坝区第二建筑工程公司不服原审裁定提出上诉，请求撤销原审裁定，撤销被上诉人作出的审计复核报告，判令被上诉人和第三人共同赔偿上诉人损失541284元。理由是：1、原审认定事实不清，导致适用法律错误。原审对施工复核工程量、核减金额进行认定属严重错误，既然上诉人未签章就说明上诉人并未认可；同时，被上诉人在本次审计监督中存在随意否决所委托的第三方公司作出的审核报告、未按施工合同进行审计、未严格审核工程量等问题，所作出的审核报告缺乏合法性和合理性。原审未查明被上诉人未依法按照法律规定进行审计、无中生有减少工程量、未认真审核和查清第三人与被上诉人审计结论的差别等事实。2、上诉人在持续主张案涉工程款，并未超过法定起诉期限。3、原审审理程序违法，上诉人在一审中申请人民法院委托专业的中介机构进行鉴定，原审法院未予理睬，属严重程序违法。二审中，上诉人提交一组证据，即：旺苍县人民法院（2014）旺苍民初字第568号民事判决书、广元市中级人民法院（2015）广民终字第428号民事判决书、四川省高级人民法院（2016）川民申1145号民事裁定书、申诉状及请求。庭审中当庭提交短信记录、关于三江小学灾后重建工程审计复核报告。欲证明上述证据所反映的事实与本案属同一事实，也证明上诉人一直在主张权利，本案没有超过起诉期限。被上诉人及第三人质证认为上列证据均不属于新证据，不能达到其证明目的，同时认为复核报告无印章，对其合法性和真实性有异议。本院经审查认为，上诉人提交的证据不属二审中的新证据，同时也不能达到其证明目的，本院不予采信。经本院审理对原审认定的事实予以确认，同时查明，原审第三人四川万锦工程项目管理有限公司于2018年4月2日经工商部门核准变更企业名称为万锦建设集团有限公司。本院认为，根据《中华人民共和国审计法实施条例》第五十三条规定“除本条例第五十二条规定的可以提请裁决的审计决定外，被审计单位对审计机关作出的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。该法第六条规定“任何单位和个人对依法应当接受审计机关审计监督的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权向审计机关举报，审计机关接到举报，应当依法及时处理”。本案系因群众举报案涉工程结算问题而由被上诉人旺苍县审计局启动实施的复核审计行为，其本质属于被上诉人旺苍县审计局履行法定职责的审计监督行为，其所作出的审计复核报告是一种可诉的行政行为，属于人法院行政诉讼受案范围。本案中，上诉人广元市元坝区第二建筑工程公司认为被上诉人旺苍县审计局所作出的审计复核报告侵犯了其合法权益而依据行政诉讼法的规定提起本次诉讼，符合法律规定；被上诉人辩称上诉人无权对审计监督行为提起诉讼的答辩理由不符合法律规定，本院予以驳回。根据原最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案中，原告2017年11月提起本次诉讼时该司法解释有效，应适用起诉当时司法解释的规定，同时，为了保护当事人的诉讼权利，本案可以适用2年的起诉期限。经审查，本案被诉行政行为于2013年4月15日作出后虽未向上诉人进行送达，但是，至迟2014年5月15日原审法院开庭审理旺苍县教育和科学技术局起诉本案上诉人广元市元坝区第二建筑工程公司建设工程合同纠纷时，上诉人广元市元坝区第二建筑工程公司即知道本案被诉行政行为的内容，直到2017年11月提起本次诉讼时已经超过2年的起诉期限。关于一审法院适用法律的问题，本案中，一审法院经开庭审理后于2018年3月5日作出裁定，但适用了已废止的最高人民法院《关于适用若干问题的解释》，应属适用法律错误，但一审裁定驳回广元市元坝区第二建筑工程公司的起诉的处理结果正确；本案应当适用最高人民法院《关于适用的解释》的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审诉讼费50元，由上诉人广元市元坝区第二建筑工程公司负担。本裁定为终审裁定。审判长  李家祥审判员  赵冬梅审判员  李 华二〇一八年五月二十八日书记员  刘凯莉