山东省菏泽市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）菏行终字第19号
上诉人（一审原告）：聂超。
上诉人（一审原告）：聂建岭。
上诉人（一审原告）：聂建峰。
三上诉人委托代理人：邸顺红，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：菏泽市牡丹区人民政府。
法定代表人：张福龙，区长。
委托代理人：赵永丽，菏泽市牡丹区人民政府法制办工作人员。
委托代理人：仝效臣，菏泽市牡丹区住房保障和房产管理局工作人员。
上诉人聂超、聂建岭、聂建峰因诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）房屋征收行政决定一案，不服东明县人民法院（2014）东行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年3月24日、25日公开开庭审理了本案。上诉人聂超、聂建岭及三上诉人委托代理人邸顺红，被上诉人牡丹区政府的委托代理人赵永丽、仝效臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：2013年11月9日，被上诉人牡丹区政府作出《2013-7号地块旧城区改建房屋征收决定书》。上诉人聂超、聂建岭、聂建峰不服，向本院提起诉讼，请求确认该征收决定违法并予以撤销。本院受理后，作出（2014）菏行初字第193号行政裁定，移交东明县人民法院审理。
一审法院审理查明：2013年1月3日，牡丹区政府确定的房屋征收部门牡丹区住房保障和房产管理局委托菏泽市牡丹区城市开发征收服务中心为2013-7号地块的征收实施单位。2013年1月10日，牡丹区政府制定印发了牡丹区2013年度国有土地上房屋征收计划，该征收计划包括牡丹区2013-7号地块的征收。2013年1月14日，中共牡丹区委办公室、牡丹区政府办公室联合成立了2013-7号地块征收建设指挥部。2013年1月19日，牡丹区2013-7号地块征收建设指挥部通过致被征收人的一封信、张贴政策法规的方式告知了被征收人相关征收补偿政策；同日，牡丹区2013-7号地块征收建设指挥部张贴公布了《牡丹区2013-7号地块房屋征收补偿方案》征求意见稿。2013年2月6日，菏泽市发展和改革委员会根据山东新洲房地产开发有限公司的申请核准了新洲*欧洲城小区项目，该项目所占地块即为牡丹区2013-7号地块。2013年10月10日，被告组织牡丹区南城办事处及牡丹区维护稳定工作领导小组办公室针对牡丹区2013-7地块的房屋征收出具了社会稳定风险评估报告。菏泽市国土资源局牡丹区分局、菏泽市牡丹区发展和改革局、菏泽市规划局分别于2013年10月12日、16日、24日出具复函分别证明涉案地块征收符合《菏泽市牡丹区土地利用总体规划（2006-2020年）》、2013-7号地块建设项目符合国民经济社会发展规划及并已纳入区国民经济和社会发展2013年度计划、符合城乡规划及修建性详细规划已经市政府批准。2013年10月26日，牡丹区2013-7号地块征收建设指挥部针对被征收户对征收补偿方案提出的意见进行了答复，并及时进行了张贴公示。2013年11月5日、6日，菏泽市牡丹区财政局账户内载明有相关征收补偿款项到账。2013年11月9日，牡丹区政府作出了2013-7号地块旧城区改建房屋征收决定；并于同日张贴发布了（2013）26号房屋征收通告及房屋征收补偿方案，在该通告中载明了被征收人及利害关系人如对房屋征收决定不服可在本通告公布之日起60日内依法向菏泽市人民政府申请行政复议或在3个月内依法向人民法院提起行政诉讼等事项。三原告的房地产在上述征收决定载明的征收地块范围内。2013年11月11日、12日，被告向菏泽市牡丹区国税局、菏泽市工商局牡丹区分局等相关单位送达了关于牡丹区2013-7号地块房屋征收范围内暂停办理有关手续的通知。2013年12月25日，菏泽市规划局作出地字第371700201300019号建设用地规划许可证，该规划证载明：用地单位为山东新洲房地产开发有限公司；用地名称为新洲*欧洲城；用地位置为涉案的牡丹区2013-7号地块；用地性质为居住、商业金融业用地等内容。2014年1月6日，菏泽市人民政府受理了三原告不服被诉房屋征收决定而提起的行政复议申请，并于同年2月26日作出菏政复决字（2014）38号行政复议决定，维持了被诉房屋征收决定。
一审法院另查明：原告不服菏泽市中级人民法院作出的案件移交裁定，而于2014年4月4日向山东省高级人民法院邮寄了相关异议材料。现原告仍以上述理由申请要求继续中止本案诉讼，但原告至今未向本院提交山东省高级人民法院是否受理或作出结论性意见方面的证据。原告庭审中还认为：根据其提供的新洲*欧洲城小区项目核准意见书、建设用地规划许可证等文件可以证明涉案项目为商业开发，而非公益目的；被告所举房屋征收补偿方案征求意见稿的说明及所附房屋征收补偿方案征求意见稿、关于《牡丹区2013-7号地块房屋征收补偿方案》（征求意见稿）公众意见答复等文件的署名单位均为牡丹区2013-7号地块征收建设指挥部，该征收建设指挥部不是法定的征收部门，其实施的征收行为违法；不能行使征收职权的牡丹区南城办事处、牡丹区维护稳定工作领导小组办公室出具社会稳定风险评估报告无法律依据；被告仅在其证据清单中列明适用法律名称，而未提交具体纸质的法律规范性文件，就应视为其无相关法律依据。
一审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：…”、《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三条第二款“区人民政府负责作出本辖区内的房屋征收决定与补偿决定，…”的规定，被告牡丹区政府在其行政管辖区域范围内具有作出房屋征收决定的职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”，被告提供的菏泽市国土资源局牡丹区分局等部门出具的复函可以证明涉案地块的征收符合上述法律规定。被告将拟定的房屋征收补偿方案征求意见稿及时进行了张贴公布，用以征求公众意见，且征求意见期限不少于30日，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；…。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定，被告在作出被诉房屋征收决定前组织其下属部门南城办事处等对涉案征收进行了社会稳定风险评估，出具了社会稳定风险评估报告，其提供的相关证据也证明征收补偿费用做到了足额到位、专户存储等。之后，被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定在作出房屋征收决定的当日即发布了征收通告，并在通告中载明了行政复议和行政诉讼权利等事项；另外，被告通过致被征收居民的一封信、张贴政策法规的方式对房屋征收、补偿工作进行了宣传、解释。综上所述，被告作出的被诉房屋征收决定并无不当，故依法应判决驳回三原告的诉讼请求。
虽然涉案建设项目为旧城区改建项目，但政府基于财政压力等考虑也须借助一些房地产开发公司等外力来进行项目建设。房地产开发公司作为一个企业，只有可赚取利润才能吸引其投资该项目，所以除了在涉案地块建设被征收户的回迁房（产权调换房屋）外还允许其建设一些商品房用于出让来赚取一定的利润，同时为了便于居民消费、购物等也需要一些商业、金融等方面的配套建设项目，故原告仅以涉案土地的规划许可证、项目核准意见书等文件中出现“商业金融”字样就否认本案房屋征收公益性之主张无充分依据，本院不予支持。被告所举致牡丹区2013-7号地块被征收人的一封信、房屋征收补偿方案征求意见稿的说明及所附房屋征收补偿方案征求意见稿、关于《牡丹区2013-7号地块房屋征收补偿方案》（征求意见稿）公众意见答复等文件的署名单位均为牡丹区2013-7号地块征收建设指挥部，虽然征收建设指挥部既不是房屋征收部门，也不是房屋征收实施单位，但该指挥部系中共牡丹区委、牡丹区政府办公室为了有效实施涉案地块房屋征收而联合成立的一个专门机构，其行为应视为政府行为，且其实施的征收行为也并未影响或妨碍被征收人行使相关权利，故原告所称的征收建设指挥部实施征收行为违法的主张不能成立，本院不予支持。被征收地块在南城办事处辖区内，且南城办事处系牡丹区政府下属单位，其在牡丹区政府组织下实施的社会稳定风险评估行为亦应视为牡丹区政府的行为，故由南城办事处、牡丹区维护稳定工作领导小组办公室出具社会稳定风险评估报告并无不当。原告认为牡丹区南城办事处与牡丹区维护稳定工作领导小组办公室作出风险评估无法律依据、其不能行使征收职权之主张不能成立，本院不予采纳。生效的法律、法规、规章等规范性文件均为有权机关已向社会公开发布，任何人都可以去查阅或通过其他途径获取这些规范性文件，所以在被告提供的证据清单中已载明本案适用何法律的情况下，即使被告未提供具体纸质的法律法规等规范性文件，也应视为其已提供了适用的法律依据。原告认为被告未提供纸质的法律等规范性文件就应视为其无相关法律依据的主张不能成立，本院不予支持。虽然原告因不服菏泽市中级人民法院作出的案件移交裁定而向山东省高级人民法院邮寄相关异议材料的事实可以确认，但原告至今未向本院提交山东省高级人民法院是否受理或作出结论性意见方面的证据，故原告再以此为由申请本案继续中止诉讼无事实和法律依据，本院无法支持。
综上，经审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告聂超、聂建岭、聂建峰的诉讼请求。
上诉人聂超、聂建岭、聂建峰上诉称：一、一审法院对本案没有管辖权。本案系以区政府为被告的行政案件，根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条的规定，上诉人向菏泽市中级人民法院起诉，但菏泽市中级人民法院将属于自己管辖的案件指定到东明县人民法院管辖。二、一审法院审理程序错误。上诉人对菏泽市中级人民法院的指定管辖裁定向山东省高级人民法院提出了上诉，应等待裁定结果后才能进行审理。一审法院对被告代理人的身份没有核实清楚，审理案件违法。三、被告没有向法院提交作出行政行为的依据，依法应视为没有依据，一审法院视为其提供了法律依据是错误的。四、一审法院对于征收决定对以下存在的问题均认为不是问题令人费解。征收实施单位是菏泽市牡丹区城市开发征收服务中心，征收不是出于公益目的，而是为了商业开发。牡丹区政府不具备作出征收决定的职权，相应的征收补偿方案、补偿方案意见、补偿方案意见答复、社会稳定风险评估等不是牡丹区政府及其征收部门和征收实施单位做出。在没有征收补偿的资金帐户和专项资金情况下，被上诉人作出征收决定是违法的。综上所述，一审判决应予撤销，请求中级法院作为一审法院进行审理，并依法作出判决。
被上诉人菏泽市牡丹区人民政府没有向本院提交答辩状。
二审确定的审理重点问题是：被上诉人菏泽市牡丹区人民政府所作出《2013-7号地块旧城区改建房屋征收决定书》是否合法。在庭审中，上诉人还就一审判决的合法性发表了意见。
上诉人及被上诉人在二审中仍坚持一审时所举证据及证明目的，二审没有提交新证据。
当事人在一审中提供的证据已随案移送本院。本院认可一审对证据的认定。
经审理查明，本院认可一审审理查明的事实。
本院认为：一、关于一审法院对本案的管辖权问题。本案作为县级人民政府作被告的案件，本院根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题》的规定受理后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条之规定，移交东明县人民法院审理，并无不当，并不违反法律关于行政案件管辖权的相关规定。东明县人民法院对本院移交的案件依法应予审理。
二、关于一审法院审理时是否应等待山东省高级人民法院就菏泽市中级人民法院移交裁定上诉的处理结果问题。《中华人民共和国行政诉讼法》并没有规定当事人就移交案件裁定可以上诉，且上诉人也没有提交山东省高级人民法院接受其上诉的有关法律文件和证据。上诉人主张一审法院审理时应等待山东省高级人民法院就菏泽市中级人民法院移交裁定上诉的处理结果，于法无据。被上诉人牡丹区政府均在一、二审中提交了法定代表人身份证明、授权委托书及委托代理人的身份证复印件，一、二审法院均在庭审中对出庭人员的身份进行了核实。上诉人所称一审法院对被告代理人的身份没有核实清楚，审理案件违法，与事实不符。因此，上诉人关于一审审理程序错误的主张，本院不予支持。
三、关于被上诉人牡丹区政府所作出的《2013-7号地块旧城区改建房屋征收决定书》的合法性问题。被上诉人牡丹区政府在征收通告中已经通告，其被诉征收决定是为了实施牡丹区2013-7号地块旧城区改建项目而作出的，也是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定作出的。显然，该旧城改建项目符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条所规定的作出房屋征收决定的情形，可以实施房屋征收。被上诉人牡丹区政府经向菏泽市国土资源局牡丹区分局、菏泽市牡丹区发展和改革局、菏泽市规划局等机关征询，证明该处房屋征收项目符合国民经济社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划，并已纳入牡丹区国民经济和社会发展2013年度计划。被上诉人对房屋征收补偿方案征求意见稿及时进行了张贴公布，经征求公众意见，确定了房屋征收补偿方案。在作出房屋征收决定前，牡丹区维护稳定工作领导小组办公室及牡丹区南城办事处就该处房屋征收进行了社会稳定风险评估，并出具了社会稳定风险评估报告。同时，菏泽市牡丹区财政局账户内载明相关征收补偿款项已到帐。之后，被上诉人作出被诉的征收决定，并发布了征收通告，并无不当。上诉人以征收实施单位是菏泽市牡丹区城市开发征收服务中心，而认为征收不是出于公益目的，是没有根据的。上诉人认为征收之后的开发建设是商业性质，就认为房屋征收决定不是出于公益目的，也是不能成立的。该征收项目的规划许可证是由菏泽市规划局依照其法定职权审查颁发的，但上诉人因此就认为牡丹区政府不具备作出征收决定的职权，并无法律依据。牡丹区维护稳定工作领导小组办公室是被上诉人所成立的机构，其与牡丹区南城办事处就该处房屋征收项目作出社会稳定风险评估报告，并无不当。本案中的征收补偿方案是被上诉人在公布意见稿并征求意见后，通过通告的形式予以公布的，亦无不当。被上诉人提供了菏泽市牡丹区财政局相关征收补偿款项到账的账户信息，用以证明了补偿款的情况，上诉人称被上诉人没有征收补偿的资金帐户和专项资金的主张不能成立。综上所述，被上诉人牡丹区政府作出被诉的征收决定，并无不当，且征收范围内大多数被征收人已签订了征收补偿协议、搬迁完毕，一审判决驳回上诉人要求撤销被诉征收决定的诉讼请求是正确的，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人聂超、聂建岭、聂建峰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张天正
审 判 员 李胜力
代理审判员 庞 宠
二〇一五年三月三十一日
书 记 员 杨继霞