河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）豫法行终字第00473号
上诉人（一审被告）新安县产业集聚区管理委员会（原新安万基工业园区管理委员会），住所地：新安县工业大道中段。
法定代表人樊栋梁，主任。
委托代理人薛鹏程，该管理委员会工作人员。
委托代理人郑现龙，该管理委员会法律顾问。
上诉人（一审原告）新安华峰中油销售有限公司。住所地:新安县铁门镇东窑村。
法定代表人卢占峰，经理。
委托代理人朱少军，河南大鑫律师事务所律师。
委托代理人卢书民，系卢占峰之父。
被上诉人（一审被告）新安县国土资源局,住所地：河南省洛阳市新安县新城区北京路西。
法定代表人杨建统，局长。
委托代理人远景、余卉颖，河南坤达律师事务所律师。
一审第三人卢书民，男，1948年2月18日出生，汉族，住新安县铁门镇东窑村。
新安县产业集聚区管理委员会（以下简称新安管委会）与新安华峰中油销售有限公司（以下简称华峰公司）、新安县国土资源局、卢书民确认拆迁违法及行政赔偿纠纷一案，新安管委会与华峰公司均不服三门峡市中级人民法院作出的（2014）三行初字第00025号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新安管委会的委托代理人薛鹏程、郑现龙，上诉人华峰公司的委托代理人朱少军、卢书民（也即一审第三人），被上诉人新安县国土资源局的委托代理人远景、余卉颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
三门峡市中级人民法院一审查明，华峰公司始建于1993年，原名为新安县玉联通用燃料公司，法定代表人为卢书民。1993年9月5日，新安县计划委员会下发《关于下达新安县通用燃料公司建油库投资计划的通知》：“经研究同意你公司建油库一座，储油室容积4500立方米，房屋建筑面积300平方米，投资250万元，资金由你公司自筹解决。该项目列入我县一九九三年度城镇个体投资规模，属于乡镇企业性质”。2000年4月10日，新安县玉联通用燃料公司更名为新安华峰中油销售有限公司，法定代表人为卢占峰。2000年12月4日，洛阳市经济贸易委员会向省经贸委上报《关于补报洛阳市成品油批发企业的请示》：新安县玉联通用燃料公司与中国石油销售西北公司河南分公司联营重组，改名为“新安华峰中油销售有限公司”。
2003年6月3日，新安县国土资源局作出新国土资监字[2003]5号《关于对新安华峰中油销售有限公司非法占用土地的处罚决定》，决定没收华峰公司非法占用土地8.769亩上的建筑及设施。2003年6月6日，华峰公司申请复议。2003年9月15日，洛阳市国土资源与城市规划局下发洛土规复决字[2003]007号《行政复议决定书》：认为新安县国土资源局的行政处罚决定认定事实有误，遂决定予以撤销。
2003年7月5日，华峰公司及其法定代表人卢占峰向新安县万基工业园区管委会出具《授权委托书》：委托李印武、郭海灿代表我公司于管委会签订书面合同，代领应补偿的款项。2003年7月7日，华峰公司与下羊义村第八村民组签订《终止租用土地证明书》：因政策性征用，租用土地终止，原占地协议同时作废。2003年7月11日晚9点，在新安县政府二楼会议室，新安县政府会议纪要《关于卢书敏加油站拆迁会议内容》记录：新安县政府袁县长对加油站拆迁县政府意见进行了通报。新安县万基工业园区管委会（甲方）王新营主任与华峰公司（乙方）委托代理人李印武、郭海灿签订了《拆迁补偿协议》，主要内容为：根据甲方建设需要，需征用乙方公司现有土地，经双方协商同意，现就乙方土地上建筑物及全部设施拆迁问题达成如下协议：甲方一次性付给乙方补偿款30万元人民币。甲方负责拆迁工作，乙方所有固定资产归甲方所有，乙方的办公室及汽车等动产在合同签订后一日内，自行移走。乙方公司的土地使用证、房产证等有关手续在签订合同时交给甲方，由甲方负责注销，乙方应积极协助。乙方保证不再因此事起诉新安县人民政府。协议签订后，新安县万基工业园区管委会按协议规定时间，拆迁、变卖被诉资产，并占有土地。
华峰公司一审的诉讼请求是：确认新安管委会2003年7月11日拆迁及变卖华峰公司房屋资产行为及占地行为违法；判决新安管委会及新安县国土资源局共同赔偿因违法拆迁及违法占地造成华峰公司的各项损失3342268元。
三门峡市中级人民法院根据申请，以《价格评估鉴定委托物品明细表》复印件作为对被拆资产清单移交司法技术部门鉴定，河南华鼎资产评估有限公司出具了《关于新安华峰销售有限公司被拆迁资产价值的评估咨询意见书》，华峰公司被拆迁资产在2003年6月26日市场价值评估咨询结果为：人民币1623793.00元。
三门峡市中级人民法院一审认为，一、关于新安管委会即原新安万基工业园管理委员会拆迁、变卖被诉资产及占地行为有无法律依据问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十六条第一款规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地执行征收或者征用并予以补偿；国家征收土地的，依照法定程序审批后，由县级人民政府予以公告并组织实施。本案中，2003年7月11日，原新安万基工业园管理委员会与华峰公司签订《拆迁补偿协议》。以新安县产业集聚区管理委员会因建设需要征用土地为拆迁理由，但本案所涉土地为集体土地，未办理任何征收土地的法定审批手续。因此，新安管委会即原新安万基工业园管理委员会拆迁、变卖被诉资产及占地行为缺乏法律依据，属违法的事实行为。因新安管委会与华峰公司未形成法律意义上的拆迁或征用行政行为，本案不适用《最高人民法院关于受理房屋拆迁补偿安置问题的批复城市房屋拆迁管理条例》第二条的规定。新安管委会认为《拆迁补偿协议》系平等主体法人之间的权利义务民事合同关系，不应属于人民法院受理行政案件的收案范围，请求依法驳回原告起诉的意见不能成立。二、关于赔偿责任及赔偿数额问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。因新安管委会即原新安万基工业园管理委员会拆迁、变卖被诉资产及占地行为缺乏法律依据，属违法的事实行为，而且给华峰公司造成了损失。因此，新安管委会应对因违法拆迁给华峰公司造成的损失进行赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条、第二十八条第（四）项、第（七）项规定，应当返还的财产灭失的，应支付相应的赔偿金；对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。新安管委会应赔偿华峰公司的直接损失。因被诉行为是事实行为，且年代久远，只能根据被诉资产拆迁前双方委托鉴定目录、新安县物价中心出具的《价格评估鉴定委托物品明细表》，确定赔偿的物品名称、数量，并根据鉴定结果对华峰公司予以赔偿，酌情考虑华峰公司适当利息损失。虽然华峰公司提交鉴定的被诉资产《价格评估鉴定委托物品明细表》系复印件，但可与本院调查新安县物价中心时出具的情况说明相印证。参照河南华鼎资产评估有限公司出具的《关于新安华峰销售有限公司被拆迁资产价值的评估咨询意见书》，华峰公司被拆迁资产在2003年6月26日市场价值评估咨询结果为：人民币1623793.00元。新安管委会应支付华峰公司赔偿金人民币1623793.00元，扣除《拆迁补偿协议》中已付给华峰公司的30万元，应为：人民币1323793.00元。因该赔偿款项系2003年6月26日的市场价值，考虑物价变动情况，对其利息可酌情适当赔偿，按中国人民银行同期一年期存款利率支付，自2003年6月26日起计算至该判决履行完毕之日止。另外，华峰公司要求赔偿的其它损失，因无事实依据和法律依据，该院不予支持。三、关于新安县国土资源局应否负赔偿责任问题。新安县国土资源局作出的处罚决定违法，已被复议机关撤销且未实际履行，与被诉行为无因果关系，故华峰公司要求新安县国土资源局承担赔偿责任的理由，该院不予支持。另外，第三人卢书民参加本案诉讼，但未提出独立的诉讼请求，其认为因该次拆迁而受到多次刑事制裁，与本案无关联性，不属于本案的审理范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、七十六条之规定，一审判决：一、确认新安县产业集聚区管理委员会拆迁、变卖被诉资产及占地行为违法；二、新安县产业集聚区管理委员会应赔偿新安华峰中油销售有限公司人民币1323793.00元以及利息（按中国人民银行同期一年期存款利率，自2003年6月26日起计算至该判决履行完毕之日止）；三、驳回华峰公司的其他诉讼请求。案件受理费50元、鉴定费22000元，共计22050元，由新安管委会负担。
新安管委会与华峰公司均不服一审判决，向本院提起上诉。
新安管委会上诉称：一、华峰公司诉拆迁补偿协议确认违法一案，已提起行政诉讼又撤回了上诉与起诉，现就同一事实再次提起行政诉讼属重复起诉，应裁定驳回。二、一审判决程序违法，事实不清。新安管委会与华峰公司已在平等自愿基础上签订拆迁补偿协议，成立民事合同关系，一审法院将本属于民事争议案件按行政争议审理，没有法律依据，程序违法。另外，涉案的《拆迁补偿协议》不具有行政行为的法律特征和行政赔偿案件的法律特征，不违背行政法律法规，一审法院判决行政行为违法无事实依据。三、一审判决认定新安管委会向华峰公司赔偿1623793元无事实依据。一审法院将不具有证据效力的新安县价格认证中心出具的《说明》和华峰公司提供不具有证据效力的《价格评估鉴定委托物品明细表》复印件作为送检材料明显不当，一审法院依据豫华鼎咨报字[2015]第01号评估咨询意见书作出行政赔偿判决涉嫌枉法裁判。请求撤销一审判决，驳回华峰公司的诉讼请求，案件受理费由华峰公司负担。
华峰公司上诉称：一、新安县国土资源局应当承担赔偿责任。正是新安县国土资源局作出没收财产的行政处罚决定，并说明行政处罚签发之日生效，行政复议不影响执行，袁志刚县长又亲自宣读，华峰公司才被迫签订拆迁补偿协议，造成了巨额损失。二、一审判决认定华峰公司的损失有漏项，赔偿标准过低。一审判决在认定华峰公司的损失时，没有计算营业损失，房屋面积也少算235.98平方米；适用赔偿标准应按国有土地上房屋征收补偿标准计算；另外，按同期一年期存款利率计息欠妥，应按五年贷款利率计息更合理。请求改判一审判决第二项为按中国人民银行同期五年期贷款利率计息；加判行政赔偿漏项损失951513.92元；由新安县国土资源局承担共同责任。案件受理费由新安管委会、新安县国土资源局共同承担。
新安管委会针对华峰公司的上诉，答辩称：一、华峰公司称漏判少判951513.92元的损失没有事实及法律依据。二、关于赔偿数额的利息没有依据。三、华峰公司受行政处罚与本案无关联性；卢书民被刑事拘留，两年后才签订拆迁补偿协议，不存在胁迫情形，双方是在平等自愿的基础上签订的协议，是双方真实的意思表示，合法有效。请求驳回华峰公司的上诉请求。
华峰公司针对新安管委会的上诉，答辩称：一、本次诉讼不属重复起诉。华峰公司上次起诉的请求是确认拆迁补偿协议无效，这次是确认违法及行政赔偿，没有重复起诉。二、拆迁补偿协议是被胁迫签订的行政协议，不是平等自愿下签订的民事协议。一有新安县公安局看守所记录能证明新安管委会副主任到看守所提审卢书民谈油库收购价格。二从协议签订的时间（夜间）、地点（县政府），袁县长把县政府对加油站拆迁的意见进行通报等签订协议时的情况，以及协议内容的强制、命令性，都说明签订该协议是违法的行政行为。三、一审判决新安县管委会向华峰公司赔偿162万元有事实依据和法律依据。《价格评估鉴定委托物品明细表》有新安管委会的公章，虽然是复印件，因原件只一份，已提交新安县价格认证中心，才申请法院调查。新安县价格认证中心认可2003年受新安管委会的委托进行鉴定。因不属华峰公司的原因找不到档案，新安县价格认证中心也出具了《说明》，可以证明当时的事实。豫华鼎咨报字[2015]第01号评估咨询意见书是三方参与评估的，应该予以认可，具有法律效力，可以作为判决依据。请求驳回新安管委会的上诉请求。
新安县国土资源局答辩称：一、新安县国土资源局于2003年6月3日作出的新国土资监[2003]5号行政处罚决定已被撤销，且未实际实施，对华峰公司没有产生任何决定性的影响。二、新安县国土资源局与新安管委会没有作出法律意义上的共同行政行为，不能作为共同赔偿义务机关。且新安县国土资源局的行为与华峰公司的损失没有因果关系，不应承担连带赔偿责任。
卢书民答辩意见与华峰公司的意见一致。
本院经审理除确认一审查明事实外，另查明：一、《价格评估鉴定委托物品明细表》复印件系卢书民从洛阳中级人民法院档案室另案卷宗中复印，该卷宗中的复印件卢书民陈述从新安县价格认证中心复印。三门峡中级人民法院于2014年12月9日向新安县价格认证中心调取原新安县万基工业园区管理委员会委托其对华峰公司资产鉴定材料，该认证中心出具“说明”一份，主要内容是：（一）经该中心档案管理人员查阅历史档案，无该事项的档案资料。（二）据该中心工作人员张建兴、王冰同志回忆，2003年曾接受新安县万基工业园管理委员会的委托，到华峰公司进行过现场勘察，后因委托方中止了委托，因此没有保存该事项的有关资料，其他情况因时间太久无法记清，以法院查证为准。二、在涉案资产被拆迁前后，卢书民因偷税、诈骗等罪名被拘，后均被判无罪。涉案《拆迁补偿协议》签订时，卢书民正处于因涉嫌偷税被一审法院作出有罪判决后的上诉期，当时，卢书民被采取取保侯审措施。以上事实，有询问笔录、调查笔录、新安县价格认证中心2014年12月19日出具的说明、本院作出的（2005）豫法刑再字第005号刑事判决书、庭审笔录等在卷佐证。
本院认为，一、本案被诉的新安管委会拆迁、变卖涉案资产及占地行为违法。本案中新安管委会拆迁、变卖涉案资产及占地行为均起因于《拆迁补偿协议》，而对于该协议效力的认定，应考虑以下因素：一是该协议内容显失公平。华峰公司被拆迁资产在一审法院委托评估时鉴定意见为2003年6月市场价值160多万元，而协议仅约定30万元；二是华峰公司的意思表示不真实。判断当事人在签订协议时意思表示是否真实，不能仅局限于身体上是否受胁迫，而应考虑是否存在对当事人足以产生巨大的心理压力，而不能平等自愿地表示其真实意思的情况。从本案事实情况看，签订《拆迁补偿协议》时，协议签订的时间、地点、参与人以及没收华峰公司涉案土地上的建筑及设施的行政处罚尚未被撤销、卢书民因有罪的刑事判决尚处于取保侯审期间等多种因素并存，足以对华峰公司的决策者产生巨大的心理压力而接受显失公平的征地补偿协议。三是该协议违反法律、行政法规的强制性规定。《拆迁补偿协议》名义上是拆迁补偿，且新安万基工业园区管理委员会以建设需要征收土地为由，但当时并未办理任何征收土地的法定审批手续，且截止目前新安管委会也不能提供充分证据证明其对涉案土地进行了征收，其与华峰公司签订《拆迁补偿协议》，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款关于组织实施土地征收需先经法定程序获得批准之规定。四是新安县管委会出具的《公证书》，仅能见证协议签订的事实，不能说明协议本身的效力。综合以上理由，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第三项之规定，涉案的《拆迁补偿协议》明显缺乏事实基础、法律依据和正当性，应确认无效。新安管委会因此进行的拆迁、变卖涉案资产及占地行为亦缺乏事实及法律上的根据，应确认违法。
二、一审判决认定的赔偿数额并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，新安管委会应赔偿因拆迁、变卖涉案资产及占地行为违法对华峰公司造成的损失。关于损失数额的确定，应考虑以下几个因素：一是《拆迁补偿协议》确定的数额不能作为新安管委会赔偿华峰公司实际损失的依据。从上述拆迁补偿协议的补偿价及签订背景看，该协议存在协议价与鉴定价格相差巨大、签订人不能表达真实意思等情况，不能作为计算赔偿数额的依据，而且补偿与赔偿的法律概念不同，二者可能形成不同的数额,不能用补偿来代替赔偿；二是《价格评估鉴定委托物品明细表》复印件可以作为认定华峰公司财产损失的证据。行政赔偿案件中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据，但由于行政行为违法造成举证困难的，应当适当降低原告的举证责任，即原告提供有说服力的初步证据即可。本案中，涉案资产已由新安管委会占用变卖，华峰公司存在客观上的举证困难，此时华峰公司持有《价格评估鉴定委托物品明细表》复印件并说明其合法来源，该复印件经三门峡中级人民法院调查，与新安县价格认证中心出具的说明相互印证，新安管委会对此也没有提供足以推翻该事实的证据。华峰公司已穷尽其举证责任，《价格评估鉴定委托物品明细表》复印件可以作为确定华峰公司损失的证据使用。一审判决参照河南华鼎资产评估有限公司据此出具的《关于新安华峰销售有限公司被拆迁资产价值的评估咨询意见书》，并扣除《拆迁补偿协议》中已付给华峰公司的30万元，认定新安管委会应支付华峰公司赔偿金人民币1323793.00元并支付相应利息的意见符合法律规定。
三、本案不属重复起诉。华峰公司曾请求法院确认拆迁补偿协议无效，而本案系请求确认新安管委会拆迁、变卖涉案资产及占地行为违法并进行行政赔偿，被诉行为不同，亦非基于同一事实和理由进行诉讼，不属重复起诉。
四、新安县国土资源局不应承担共同赔偿责任。新安县国土资源局作出的新国土资监[2003]5号行政处罚决定已被撤销，并未实际实施，且没有证据证明其与新安管委会共同作出行政行为，故华峰公司要求其承担共同赔偿责任没有事实和法律上的依据，本院不予支持。
综上，新安管委会、华峰公司的上诉理由不足，本院不予支持。原审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持，但在判决新安管委会应支付赔偿款时，应明确相应的支付期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：
一、驳回上诉，维持三门市中级人民法院作出的（2014）三行初字第00025号行政判决；
二、新安县产业集聚区管理委员会自收到本判决之日起三十日内向新安华峰中油销售有限公司支付（2014）三行初字第00025号行政判决第二项确定的赔偿款及利息，逾期则按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
二审案件受理费50元，由新安县产业集聚区管理委员会、新安华峰中油销售有限公司各承担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 马传贤
代理审判员 荆向丽
二〇一五年十一月三十日
书 记 员 郭建花