浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙温行终字第47号
上诉人暨诉讼代表人（原审原告）季爱梅
上诉人（原审原告）陈昌新。
上诉人（原审原告）游汝梨。
上诉人（原审原告）陈昌星。
上诉人（原审原告）陈建锁。
上诉人（原审原告）游培碎。
上诉人（原审原告）廖彩和。
上诉人（原审原告）林万丰。
上诉人（原审原告）林学侃。
上诉人（原审原告）游汝川。
上列各上诉人的共同委托代理人李吏民。
被上诉人（原审被告）平阳县国土资源局，住所地浙江省平阳县昆阳镇平阳大厦19-20层。
法定代表人陈世猛。
委托代理人蔡良为。
委托代理人周勉弟。
被上诉人（原审第三人）平阳县昆阳镇临区村民委员会，住所地浙江省平阳县昆阳镇临区村。
法定代表人陈文通。
委托代理人汤颖异、吴素文。
上诉人季爱梅等10人因诉平阳县国土资源局土地行政合同一案，不服浙江省平阳县人民法院（2014）温平行初字第138号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年1月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原判认定：季爱梅等10人均系平阳县昆阳镇临区村村民，各自以户为单位在该村拥有承包田。因社会经济发展需要，平阳县国土资源局依据土地利用和城乡建设总体规划，拟报征昆阳镇临区村1.3203公顷集体土地。季爱梅等10人户中均有承包田被纳入报征范围。2005年1月4日，平阳县国土资源局以发送《听证告知书》的形式将拟征地的补偿标准与安置方案告知被征地村的村民委员会即平阳县昆阳镇临区村民委员会（下称临区村委会），但事后没有收到听证申请。同年6月11日，平阳县国土资源局与临区村委会签订了被诉征地补偿协议。同年7、8月间，季爱梅等10人领取了相关征地款。2005年12月7日，平阳县国土资源局上报的包括临区村委会涉案集体土地在内的2005年平阳县第八批次建设用地项目被浙江省人民政府批准征收。2014年10月18日，季爱梅等人通过申请政府信息公开获取了涉案征地补偿协议，遂以该行政合同未履行征询被征地农户意见等法定程序为由，提起诉讼要求确认其违法。
原判认为：涉案土地行政合同系行政机关为实现对被征地集体经济组织及承包农户进行资金补偿目的而采取的一种合意性具体行政行为。为防止和纠正行政主体滥用行政合同特权，保护公民合法权益，该类土地行政合同可纳入司法审查范畴。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”季爱梅等10人系被诉征地补偿协议约定征收土地范围内的土地承包人，应享有对该土地行政合同的诉权。由于平阳县国土资源局不能证明季爱梅等10人在2014年10月前已知晓该征地补偿协议的内容，其起诉未超过法定期限。《中华人民共国土地管理法》及国务院的实施条例、浙江省实施办法均没有对集体土地报征前的程序作出规定，唯有国发（2004）28号文件即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求国土资源部门在征地依法报批前，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地村集体和农民；确有必要的，还应当依照有关规定组织听证；要求将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。平阳县国土资源局作为县级人民政府的国土资源部门，在报征涉案集体土地之前已将相关事项告知被征地的村民委员会。作为不能介入村委会自治管理的政府行政部门，平阳县国土资源局在没有收到听证申请与异议意见的情况下，与涉案集体土地所有权人以签订《征地补偿协议书》的形式就补偿标准、安置途径达成一致意见，应视为已履行征地报批前的程序义务。且《征地补偿协议书》约定待征地方案和本协议批准且征地费用全部支付后，村委会才须于十日内交出土地，不违反法律法规对征地审批与组织实施的规定。临区村委会作为涉案被征土地的所有者，具备与国土部门商谈、签订土地征收补偿与安置的主体资格。综上，被诉征地补偿协议已遵循职权法定、程序合法、适用法律准确等依法行政原则，不存在滥用行政合同特权情形，且非行政主体行为能力具备、合同双方意思表示一致、内容不违反法律法规强制性规定，系合法有效的行政合同。程序的遵循，最终是为了实体权益的保障。即使当地村委未完成对所有被征地农民的意见征询而致使部分农户不知情、未参与发表意见，也不会因此损害被征地农民的补偿安置权益。国发（2004）28号文件之所以规定要在土地报批征前将补偿标准、安置途径告知被征地村集体和农民，是为了提前让农民知晓补偿安置标准。如对补偿安置有异议，村集体组织或农户可待补偿安置公告正式告知后，依次要求县人民政府协调、省人民政府裁决。对裁决不服的还可申请行政复议或提起行政诉讼。且法律明文规定，对补偿安置不服的，不影响征地的实施。据此判决驳回季爱梅等10人的诉讼请求。
上诉人季爱梅等10人诉称：1.征地补偿涉及村民重大利益，被上诉人平阳县国土资源局在未经村民大会讨论决定、征求全部被征地农民的意见、并告知有要求举行听证权利的情况下即与被上诉人临区村委会签订被诉征地补偿协议，侵犯上诉人承包经营权和继续耕种权，程序违法，应属无效。2.被上诉人虽提供建设用地呈报表证明涉案土地已经浙江省人民政府批准征收，但该征收批准行为未按法律规定进行征收土地和征地补偿安置方案公告，对外不发生征收土地的法律效力。被诉征地补偿协议及其约定的补偿标准缺乏事实依据。请求改判确认被诉征地补偿协议违法。
被上诉人平阳县国土资源局辩称：1.被诉征地补偿协议系平等主体之间的民事合同，不属于行政诉讼受案范围。2.被上诉人和被征地村集体组织签订征地补偿协议，系履行征地程序的环节之一。该协议双方意思表示真实且已生效，内容未违反法律、法规强制性规定。上诉人在征地批准行为依法有效的情况下，直接请求确认被诉征地补偿协议违法，没有事实和法律依据。3.被上诉人在协议签订前已向上诉人履行告知义务，并征询其意见。况且，法律法规对此没有明确要求，即便未征求被征地农民意见也不影响被诉征地补偿协议的合法性。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人临区村委会同意被上诉人平阳县国土资源局答辩意见，另述称：原判以真实性无法确认为由对被上诉人提交的村民代表大会意见单、签到表不予采信错误。
各方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。
经审理，本院认为：1.上诉人季爱梅等10人对被上诉人平阳县国土资源局提供的建设用地项目呈报材料、征收土地公告、征地补偿安置方案公告等证据的真实性无异议，上述证据可以证明涉案土地已经浙江省人民政府批准征收国有的事实。上诉人以涉案征地及补偿安置方案未经公告等主张该征地批准行为未生效、违法，不属于本案审理范围。上诉人季爱梅等10人对被诉征地补偿协议真实性无异议，涉案征地事宜是否已经临区村村民代表大会决议并非被上诉人平阳县国土资源局签订该征地补偿协议时应当审查的内容，故被上诉人临区村委会提交的村民代表大会意见单、签到表与被诉征地补偿协议的合法性不具关联，本院不作认定。原判对上述证据予以认定不当，本院予以纠正。原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。2.被诉征地补偿协议系由平阳县国土资源局和临区村委会就需征地的面积四至、征地补偿安置标准、征地机构和被征地村委会的权利义务等内容进行约定，同时明确“征地方案和本协议经有批准权的人民政府批准后，本协议自动生效”。上述内容结合土地征收批准的相关事实，足以说明该协议系被上诉人在上报有批准权人民政府批准征收土地前，对相关安置补偿进行事先政策处理的方式。《国务院关于深化改革严格土地管理决定》第十四条确定：“在征地依法报批前要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。”被上诉人通过协议的方式让村委会及其村民知晓征地事项并征得村委会同意，其本身并不产生涉案土地“被征收”（即土地所有权、使用权变更）以及确定安置补偿标准的法律后果，在相关内容不与相关法律、法规相抵触的情况下，既履行了《国务院关于深化改革严格土地管理决定》第十四条确定的义务，又有利于预防矛盾冲突、保障征地工作顺利开展。上诉人如对涉案征地批准以及安置补偿方案有异议的，可依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定进行救济，其主ＸＸ阳县国土资源局在协议签订前未征询其意见侵犯其合法权益，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由季爱梅等10上诉人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 存
审 判 员 曾晓军
审 判 员 章宝晓
二〇一五年二月三日
代书记员 李超超