山东省潍坊市奎文区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）奎行初字第1号
原告房竹英。
被告潍坊市公安局交通警察支队奎文大队。
法定代表人王浩，大队长。
委托代理人王宝春，山东双和律师事务所律师。
委托代理人谭旭升，潍坊市公安局交通警察支队奎文大队法制中队中队长。
原告房竹英诉被告潍坊市公安局交通警察支队奎文大队不履行交通事故责任认定法定职责一案，本院于2014年12月22日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月14日、1月21日、1月28日、3月25日公开开庭审理了本案。原告房竹英，被告潍坊市公安局交通警察支队奎文大队委托代理人王宝春、谭旭升到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2012年2月28日，原告房竹英乘坐他人驾驶的车牌号为鲁G×××××的小型汽车与涂广涛驾驶的车牌号为闽B×××××的小型汽车在潍坊市奎文区福寿街与虞河路路口南发生交通事故，事故发生后，涂广涛弃车逃逸。后涂广涛归案，原告与涂广涛就民事赔偿问题达成一致，并于2012年3月31日签订了协议书和道理交通事故自行协商处理损害赔偿协议书，协议：由涂广涛一次性支付原告修车费、医疗费、误工费等全部损失共计35000元（当天支付现金5000元，剩余30000元双方自行交接）；约定赔偿款支付后，交通事故全部结案，原告保证不再以任何方式、任何理由向被告潍坊市公安局交通警察支队奎文大队和涂广涛提出任何要求和主张。后涂广涛未按约定履行另外30000元赔偿款，原告遂向潍坊市奎文区人民法院就民事赔偿问题提起民事诉讼，期间被告先后七次就该交通事故给原告出具证明和办案说明，证明在该起交通事故中原告不承担事故责任，由事故相对方涂广涛承担全部责任，但一直未出具交通事故认定书。
被告在举证期限内向本院提交了如下证据和规范性文件依据：1、协议书一份，证明原告与涂广涛自行协商处理交通事故民事赔偿，该事故已自行协商了结。2、道路交通事故自行协商处理损害赔偿协议书一份，证明原告与涂广涛就交通事故民事赔偿部分达成一次性赔偿协议，该事故处理完结。3、原告书写的申请书一份，证明原告与涂广涛通过自行协商方式就交通事故处理意见达成一致，被告对该交通事故的处理程序已经结束。4、法律法规依据，《中华人民共和国行政诉讼》第三十八条、三十九条、四十条；《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条；《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法公办复字（2005）1号）；《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条、七十四条；《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》。
原告房竹英诉称，2012年2月28日下午，原告乘坐他人驾驶的车牌号为鲁G×××××的小型汽车与涂广涛驾驶的车牌号为闽B×××××的小型汽车在潍坊市奎文区福寿街与虞河路路口南发生交通事故，致原告腰部骨折。事故发生后，原告报警，肇事司机弃车逃逸。后傅长锁以肇事司机涂广涛弟弟的名义提交闽B×××××汽车行驶证，并先后六次与原告协商处理事故赔偿事宜，被告不记录也不给原告出具事故认定书。2012年3月31日，傅长锁和涂广涛答应赔偿原告修车费、治疗费、误工费等共计35000元，当时只付给原告5000元现金，二人就失去联系。自2012年5月6日到2013年4月1日，被告先后七次就该交通事故给原告出具证明和办案说明，但一直未给原告出具事故认定书。请求法院依法判令被告履行交通事故认定职责，出具交通事故认定书。
原告为证明其主张，向本院提供以下证据：1、协议书及道路交通事故自行协商处理损害赔偿协议书各一份，均盖有被告的公章，证明原告出示的证据是假的。2、被告出具的证明和办案说明共七份，证明被告行政不作为。3、山东华邦建设集团有限公司企业简介、闽B×××××车辆行驶证复印件、仙游县公安局出具的证明及机动车被抢盗证明、傅长锁身份证复印件各一份，证明交警大队行政不作为。
被告潍坊市公安局交通警察支队奎文大队辩称，一、交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，原告提起行政诉讼不符合法律规定。公安机关作出的责任认定书并没有创设新的权利义务内容，这种认定不具有强制约束力，当事人完全可以通过自行协商来改变事故认定书的责任划分。而在司法程序中，事故认定书也只是作为司法机关处理交通事故案件的一种证据且效力待定，不管公安机关作出的交通事故责任认定是否正确，也不管公安机关是否作出交通事故责任认定，都不会必然对当事人的权利义务产生实质影响，更谈不上侵犯当事人的合法权益。因此，对公安机关交通管理部门不出具交通事故认定书的行为，不能提起行政诉讼。二、2012年2月28日，原告乘坐他人驾驶的汽车与涂广涛驾驶的汽车发生交通事故，肇事车主涂广涛弃车逃逸。涂广涛归案后，原告与涂广涛就民事赔偿问题达成一致，并于2012年3月31日签订了协议书和道理交通事故自行协商处理损害赔偿协议书，同时被告对肇事车主按照法律规定给予了处罚，该事故已经按照自行协商程序处理完毕，被告无需也无权再行作出交通事故认定书。三、原告的起诉超过起诉期限。原告于2012年3月31日于肇事车主签订赔偿协议后，就已经知道被告已按照自行协商程序对该起交通事故处理完毕，并且有权依照该协议提起诉讼，因此，即使原告有权提起行政诉讼也已经超过了三个月的起诉期限。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。
根据原告的起诉请求和起诉理由及被告的答辩意见，合议庭确定本案的争议焦点和审理重点为：1、原告的起诉是否超过起诉期限。2、被告不出具交通事故认定书的行为是否是具体行政行为，是否具有可诉性。3、被告不出具交通事故认定书的行为是否合法。
针对以上审理重点，合议庭引导双方当事人进行了充分的举证、质证和辩论。
关于被告提交的4份证据，原告质证认为：对1号证据有异议，原告是与被告进行协商，不是与涂广涛协商，且该证据是被告伪造的。对2号证据有异议，该份证据是伪造的，与原告手中的不一致，没有加盖公章。对3号证据有异议，该证据是伪造的，不是原告本人写的。对4号证据未发表质证意见。
关于原告提交的3份证据，被告质证认为：对1号证据的真实性无异议，原告所提交的两份证据是因原告民事诉讼需提交证据，被告为其复印了该两份证据，并在复印件上加盖了公章，且注明与原件核对无误，该两份证据也恰恰证明了原告对被告提交的三份证据的真实性是确认无误的。对2号证据的真实性无异议，但原告提交的这些证明都是原告提起民事诉讼后应原告要求，对交通事故具体情况所出具的证明，是为了原告在民事诉讼过程中能证明案件事实以及民事损害赔偿调解方面的真实性，这与交通事故处理程序无关，因该交通事故早已处理完毕。对3号证据不予质证，该证据与本案无关。
经庭审质证，合议庭对被告提交的上述证据作如下认定：1-3号证据具备证据的真实性、合法性，且与本案有关联，能够证明原告与涂广涛自行协商处理交通事故民事赔偿部分，且达成了一次性赔偿协议，确认为有效证据。《中华人民共和国行政诉讼》、《中华人民共和国道路交通安全法》作为法律，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》、《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为可否纳入行政诉讼受案范围的意见》、《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》作为司法解释，适用于本案。
经庭审质证，合议庭对原告提交的上述证据作如下认定：1号证据具备证据的真实性、合法性，且与本案有关联，能够证明原告与涂广涛自行协商处理交通事故民事赔偿部分，并达成了一次性赔偿协议，确认为有效证据。2号证据具备证据的真实性、合法性，且与本案有关联，能够证明原告所涉交通事故的基本情况，以及被告连续为原告出具关于该交通事故的证明和说明，但一直未出具事故认定书的事实，确认为有效证据。3号证据系原告所涉交通事故中对方车辆及驾驶人的情况，与本案原告的待证事实关联性不强，确认为无效证据。
根据以上有效证据和当事人无争议的陈述，本院确认如下案件事实：
2012年2月28日，原告房竹英乘坐他人驾驶的车牌号为鲁G×××××的小型汽车与涂广涛驾驶的车牌号为闽B×××××的小型汽车在潍坊市奎文区福寿街与虞河路路口南发生交通事故，事故发生后，涂广涛弃车逃逸。后涂广涛归案，原告与涂广涛就民事赔偿问题达成一致，并于2012年3月31日在被告潍坊市公安局交通警察支队奎文大队调解下，在双方自愿的基础上，签订了协议书和道理交通事故自行协商处理损害赔偿协议书，协议：由涂广涛一次性支付原告修车费、医疗费、误工费等全部损失共计35000元（当天支付现金5000元，剩余30000元双方自行交接）；约定赔偿款支付后，交通事故全部结案，原告保证不再以任何方式、任何理由向被告和涂广涛提出任何要求和主张。后涂广涛未按约定履行另外30000元赔偿款，原告遂向潍坊市奎文区人民法院就民事赔偿问题提起民事诉讼。应原告要求，自2012年5月6日至2013年4月1日，被告先后七次就该交通事故给原告出具相关证明和办案说明，但一直未出具交通事故认定书。
本院认为：一、原告房竹英的起诉未超过起诉期限。2012年2月28日，原告乘坐他人汽车发生交通事故；2012年3月31日，原告与事故相对方就民事赔偿问题达成一致，并签订了协议书；后应原告要求，被告自2012年5月6日至2013年4月1日，先后七次就该交通事故给原告出具相关证明和办案说明。从以上事实可以认定，被告一直未向原告出具交通事故认定书，也未告知原告的行政诉权和起诉期限；而原告一直未放弃向被告主张自己的权利，直至2013年4月1日被告出具最后一份办案说明。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告未被告知行政诉权和起诉期限且一直未放弃主张自己的权利，应从2013年4月1日最后一次主张权利之日起计算，适用2年最长保护期限的规定，至2014年11月18日原告向本院提起行政诉讼，其起诉并未超过起诉期限。
二、被告潍坊市公安局交通警察支队奎文大队负有制作交通事故认定书的法定职责。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条之规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”据此，被告负有及时制作辖区内所发生交通事故认定书的法定职责。
三、本案所涉行政行为具有可诉性。尽管根据全国人大常委会法制工作委员会的答复意见，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，仅作为处理交通事故案件的证据使用。但在司法实践当中，公安机关交通管理部门不予出具交通事故认定书的行为对当事人主张权利具有实质性影响，且公安机关交通管理部门具有及时制作交通事故认定书的法定职责，其不出具交通事故认定书仍是一种不履行法定职责的表现。因此，对于安机关交通管理部门不出具交通事故认定书的行为，当事人可以向法院提起行政诉讼。
四、原告房竹英所涉交通事故在被告潍坊市公安局交通警察支队奎文大队调解下，在双方自愿的基础上，与事故相对方就民事赔偿问题达成一致，并签订了协议书和道理交通事故自行协商处理损害赔偿协议书。但当事人双方的自愿协商行为，不能抵销被告作为行政机关的法定职责。自2012年5月6日至2013年4月1日，被告先后七次就该交通事故给原告出具相关证明和办案说明，却始终没有出具交通事故认定书，是一种不履行法定职责的表现。
综上，原告要求被告履行交通事故认定职责，依法出具交通事故认定书的主张成立，原告的诉讼请求符合法律规定，应予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：
本判决生效后十五个工作日内，被告潍坊市公安局交通警察支队奎文大队向原告房竹英出具其于2012年2月28日所发生交通事故的道路交通事故认定书。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审 判 长 王兴华
审 判 员 柴象坤
人民陪审员 王亚进
二〇一五年四月三日
书 记 员 刘琳琳