广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂12行初8号
原告南丹县城关镇铜江十四村民小组。
诉讼代表人曾素云，组长。
原告韦德全，男，1975年6月19日生，壮族，住南丹县。
原告张日平，男，1967年1月5日生，壮族，住南丹县。
委托代理人谢琴（张日平之配偶），女，1970年4月15日生，壮族，住南丹县。
三原告共同委托代理人韦振规，广西永泉律师事务所律师。
被告南丹县国土资源局。
法定代表人黎祖强，局长。
委托代理人巫赞科，该局副局长。
被告南丹县人民政府。
法定代表人覃康平，县长。
委托代理人林国强，该县副县长。
两被告共同委托代理人韦云雷，广西弘生联合律师事务所律师。
第三人蒋群辉，女，1978年10月1日生，壮族，住南丹县。
特别授权委托代理人陆现忠，南丹县城关镇法律服务中心法律工作者。
第三人区连佳，男，1951年3月11日生，汉族，住广西南丹县。
原告南丹县城关镇铜江十四村民小组（简称铜江十四村民小组）、韦德全、张日平不服被告南丹县人民政府、南丹县国土资源局土地行政管理一案，于2016年1月26日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，在期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月11日公开开庭审理本案，因原告增加诉讼请求，又于2016年9月26日公开开庭审理本案。原告铜江十四村民小组的诉讼代表人曾素云、韦德全、张日平及其共同委托代理人韦振规、谢琴，被告南丹县人民政府的委托代理人林国强、被告南丹县国土资源局的委托代理人巫赞科和两被告共同委托代理人韦云雷，第三人蒋群辉的委托代理人陆现忠到庭参加诉讼，第三人区连佳经合法传唤仍未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南丹县人民政府于1992年5月1日向第三人区连佳颁发丹国用（1992）字第0301033018号《国有土地使用证》，该证登记第三人区连佳在南丹县城关镇民冶街160号住宅用地面积为126.41平方米，建筑面积为85.54平方米，用地四至范围为：东南面与县生资公司职工宿舍相邻；西南面是公路及与文启猛、唐胜龙家相邻；东北面是空地；西北面是小巷及与徐玉芝家相邻。2004年11月15日，上述国有土地使用证经过换证，证号变更为丹国用（2004）字第5030103165号《国有土地使用证》，土地使用面积为126.41平方米，土地使用权人仍为区连佳。因第三人区连佳将上述住宅用地转让给第三人蒋群辉，被告南丹县人民政府向第三人蒋群辉颁发丹国用（2008）字第5030103165号《国有土地使用证》，土地使用权面积及红线图四至范围与原来一致，土地使用权人变更为蒋群辉。
原告铜江十四村民小组诉称，其村民小组居民文启猛于1993年转让位于南丹县城关镇广东街20号房屋给谢雯琦，谢雯琦于1996年5月转让该房屋给原告韦德全；唐胜龙于2002年5月转让位于南丹县城关镇广东街4-2号房屋给原告张日平。1985年被告南丹县国土资源局将原告铜江十四村民小组所有的一宗土地出让给区连佳，作为住宅使用，面积约为74.83平方米，同年区连佳在该处建成房屋，区连佳房屋进出门安设在原告张日平房屋大门右侧。从此，原告韦德全房屋与原告张日平房屋相邻，原告张日平房屋与区连佳房屋相邻。其中位于唐胜龙房屋、韦德全（权）房屋与梁德珍房屋之间的巷道是原告铜江十四村民小组的土地，区连佳为方便进出，1987年向铜江十四村民小组提出要利用该空闲巷道作出入走道的要求，原告同意其通行要求，区连佳象征性支付120元使用费，双方口头约定，该空闲巷道土地区连佳只作出入走道，今后任何单位或个人不得擅自占用出让。2008年4月，区连佳转让位于该处的房屋给第三人蒋群辉，然而第三人申请变更房地产权属登记时被告却将该空闲巷道的土地（面积约为51.5平方米）擅自征用后对外出让给第三人，为此，第三人蒋群辉的住宅用地使用面积扩大为126.41平方米。因第三人擅自扩建与原告发生纠纷，2015年11月原告才得知被告在2008年4月25日为第三人颁发了丹国用（2008）字第5030103165号《国有土地使用证》。经查询，第三人是采取伪造签名、虚构事实的手段，骗取了被告颁发《国有土地使用证》。而二被告将属于原告集体所有的空闲土地擅自对外进行出让并登记颁发国有土地使用证给第三人的行为违法。理由是：第三人在申请办理该空闲巷道土地为住宅用地时的《土地登记申请书》“土地权属来源”一栏中填写“出让”，而依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第四项规定：（四）土地使用者应当依法申请土地登记。建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征用土地方案和供地方案。依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见”。而本案中，原告铜江十四村民小组作为该空闲土地的所有权人，却不知何时被被告征用后出让并登记颁发国有土地使用证给第三人，被告此具体行为，显然不符法定程序及常理。另一方面，该空闲土地位于原告韦德全和原告张日平房屋的后侧面，后侧面沿基墙部分是两原告房屋屋檐覆盖部分及排水沟，两原告作为该空闲土地部分使用权人及相邻人，被告在将该空闲的土地征用后出让并登记颁发国有土地使用权证给第三人时，没有依法向三原告进行地籍调查并作为邻宗地的指界人签名盖章，也没有依法向社会公告告知相关权利人主张权利，二被告同时剥夺原告韦德全和原告张日平作为土地相邻人及受让意向人的意向竞争权，二被告的行为违反《土地管理法实施条例》第25条及《征用土地公告办法》第4条的规定，应在被征收地所在地的村、组公告被征收土地相关事项，因此事先末征求三原告的意见违反了《行政许可法》第三十六条、第四十七条以及《国务院全面推进依法行政实施纲要》第二十条的规定。因此，被告仅凭第三人一面之词和提供虚假的证明材料作为颁发土地权属证来源证明，依据不足。同时，被告没有按照《土地登记规则》所规定的程序发布土地登记公告的情况下，便将《国有土地使用证》颁发给第三人，其发证程序明显违法，也剥夺了原告提出异议的权利，侵犯原告对该讼争土地的所有权。为此，特诉诸法院，请求判决撤销被告向第三人蒋群辉颁发的丹国用（2008）字第5030103165号《国有土地使用证》，并确认丹国用（1992）字第0301033018号、丹国用（2004）字第5030103165号《国有土地使用证》违法。被告南丹县人民政府答辩称，被告于2008年4月25日颁发给第三人蒋群辉丹国用（2008）字第5030103165号《国有土地使用证》行政行为证据确凿，事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。（1）被告颁发给第三人蒋群辉丹国用（2008）字第5030103165号《国有土地使用证》，属于被告的职权范围。根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律的规定，被告将丹国用（2008）字第5030103165号《国有土地使用证》所涉土地使用权确定给第三人蒋群辉使用，并颁发《国有土地使用证》给蒋群辉，没有超越被告的职权范围。（2）被告1992年5月向区连佳颁发丹国用（1992）字第0301033018号《国有土地使用证》事实清楚，程序合法。在被告向第三人蒋群辉颁发国有土地使用证之前，该宗国有土地使用人为区连佳。区连佳于2001年11月12日与蒋群辉签订《协议书》，将该宗宅墓地转让给蒋群辉。根据南丹县城关镇铜江村公所1991年7月10日出具的《证明》，区连佳户从1980年3月开始使用该宗土地，证明区连佳户使用该宗土地来源清楚、合法。1990年12月8日，区连佳向被告提交《土地登记申请书》，对该宗土地申请土地登记。申请登记用地面积为126.41平方米，其中建筑占地面积85.54平方米。被告是按照1989年11月28日实施的《土地登记规则》第七条规定：“初始土地登记程序：（1）申报；（2）地籍调查；（3）权属审核；（4）注册登记；（5）颁发土地证书”的要求进行。颁证程序经过区连佳提出申请、进行地籍调查、权属审核、注册登记等程序后，1992年5月，被告才向区连佳户颁发丹国用（1992）字第0301033018号《国有土地使用证》，颁证行为完全严格依照《土地登记规则》的规定进行。（3）被告2008年4月25日向蒋群辉颁发丹国用（2008）字第5030103165号《国有土地使用证》事实清楚，程序合法。第三人蒋群辉于2001年11月12日与该宗地原使用人区连佳签订《协议书》，受让该宗国有土地使用权。2002年6月20日，第三人蒋群辉向被告提交《关于受让宅基地的报告》，2003年6月该宗土地经广西南宁金土房地产评估咨询有限公司估价，宗地地价为48920.67元。2004年11月15日，因需换发新证，被告给原该宗土地使用者区连佳户换发新国有土地使用证，新证证号为：丹国用（2004）第5030103165号。两证的宗地位置、面积、四至范围相同，属于同一宗土地。2008年3月18日，区连佳补办该宗土地出让手续，补交该宗土地出让金149670元并与南丹县国土局签订《国有土地使用权出让合同》。2008年4月8日，该宗土地出让人区连佳、受让人蒋群辉共同向被告提交《变更土地登记申请、审批表》，被告依法对该宗土地的变更登记进行初审、审核和审批后，向第三人蒋群辉颁发丹国用（2008）第5030103165号国有土地使用证。（4）法律规定涉及不动产的具体行政行为可提起行政诉讼的最长起诉期限20年，而本案颁证的具体行政行为发生在1992年5月，至原告起诉之日已超过20年的起诉期限。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告南丹县国土资源局答辩称，被告的答辩理由与南丹县人民政府的答辩理由一致，另外，被告认为其不是本案适格被告，理由如下：被告只是南丹县人民政府一个职能部门，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，被告作为县级人民政府土地行政主管部门，对土地登记造册，核发土地使用权证书，不属于被告的职权范围，而属于南丹县人民政府的职权范围。
第三人蒋群辉述称，其同意两被告的答辩理由，请求法院驳回原告的起诉。
第三人区连佳未出庭应诉，亦未向法庭提交书面答辩理由。
经审查查明，经第三人区连佳申请，南丹县人民政府于1992年5月1日向其颁发丹国用（1992）字第0301033018号《国有土地使用证》，该证登记区连佳在南丹县城关镇民冶街160号住宅用地面积为126.41平方米，建筑面积为85.54平方米，用地四至范围为：东南面与县生资公司职工宿舍相邻；西南面是公路及与文启猛、唐胜龙家相邻；东北面是空地；西北面是小巷及与徐玉芝家相邻。之后，第三人一直对该宅基地实际管理使用。2001年11月12日，第三人区连佳与第三人蒋群辉签订《协议书》，约定将上述宅基地使用权转让给蒋群辉。2002年6月20日，第三人蒋群辉向被告提交《关于受让宅基地的报告》，2003年6月该宅基地经广西南宁金土房地产评估咨询有限公司估价，宗地地价为48920.67元。2004年11月15日，因需换发新证，被告给原该宗土地使用者区连佳户换发新的国有土地使用证，新证证号为：丹国用（2004）字第5030103165号。新旧两证的宗地位置、面积、四至范围相同，属于同一宗土地。2008年3月18日，区连佳补办该宗土地出让手续，补交该宗土地出让金149670元，并与南丹县国土局签订《国有土地使用权出让合同》。2008年4月8日，该宗土地出让人区连佳、受让人蒋群辉共同向被告提交《变更土地登记申请、审批表》，被告依法对该宗土地的变更登记进行初审、审核和审批后，向第三人蒋群辉颁发丹国用（2008）字第5030103165号国有土地使用证，土地使用权面积及红线图四至范围与原来一致，土地使用权人变更为蒋群辉。之后因第三人蒋群辉在宅基地上进行扩建与原告发生争议，原告于2015年11月才得知被告在2008年4月25日为第三人颁发了丹国用（2008）字第5030103165号《国有土地使用证》，并认为被告将属原告集体所有的空闲巷道土地（面积约为51.5平方米）擅自征用后对外出让给第三人蒋群辉，侵犯了原告的集体土地使用权，且程序违法。为此，原告特诉诸法院，请求法院判决撤销第三人蒋群辉持有的丹国用（2008）字第5030103165号《国有土地使用证》，并确认颁发给第三人区连佳的丹国用（1992）字第0301033018号《国有土地使用证》和丹国用（2004）字第5030103165号《国有土地使用证》违法。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。本案第三人蒋群辉持有的丹国用（2008）字第5030103165号《国有土地使用证》和第三人区连佳原持有的丹国用（2004）字第5030103165号、丹国用（1992）字第0301033018号《国有土地使用证》，该三证的宗地位置、面积、四至范围相同，属于同一宗土地。现原告诉请撤销的第三人蒋群辉持有的丹国用（2008）第5030103165号国有土地使用证，系被告南丹县人民政府依照当事人申请由第三人区连佳变更到第三人蒋群辉名下，该证所指向的土地使用权初始登记为丹国用（1992）字第0301033018号《国有土地使用证》，初始登记时间为1992年5月1日，土地使用权人为区连佳。由于本案被诉的具体行政行为涉及不动产，且该初始登记的具体行政行为作出之日起至原告起诉时已超过二十年，原告的起诉已超过起诉期限，因此，本案应裁定驳回原告的起诉。原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持，被告的答辩理由成立，本院予以采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告南丹县城关镇铜江十四村民小组、韦德全、张日平的起诉。
已收取的案件受理费50元，予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院或广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状（上诉期届满后七日内，向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费50元，该院开户银行：农行南宁市万象支行；户名：广西壮族自治区高级人民法院；账号：20×××77），并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。
审判长 华卫江
审判员 梁海亮
审判员 寇四清
二〇一六年十一月二十二日
书记员 李祥铭