江苏省苏州市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）苏05行终91号上诉人（原审被告）苏州市住房和城乡建设局，住所地苏州市锦帆路239号。法定代表人邵庆，局长。委托代理人陈月琴，上海小城（苏州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所地苏州市三香路998号。法定代表人李亚平，代市长。委托代理人蒋磊，苏州市人民政府工作人员。委托代理人张焕娥，北京大成（苏州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）周金丹，女，1946年4月21日出生，汉族，住苏州市姑苏区。上诉人苏州市住房和城乡建设局、苏州市人民政府因政府信息公开及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院(2016)苏0508行初399号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月9日立案受理后，依法组成合议庭审理本案。现已审理终结。原审法院经审理查明，周金丹于2016年4月5日向苏州市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）申请政府信息公开，称其系苏建拆许字（2006）第9号房屋拆迁许可证及附页拆迁范围划定的车北村X号私有房屋权利人。根据国务院《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第九条、第十条的规定，向市住建局申请公开《拆迁补偿情况新汇总表（截止2007年12月31日）》中记载的1422590.00元拆迁补偿款、316500.00元和27591.00元拆迁补偿款全部足额支付给其的相关财务入账信息。市住建局于2016年4月6日收到上述政府信息公开申请，于同年4月21日作出答复，告知周金丹“你所申请的信息，非本机关履职范围。”周金丹对市住建局的政府信息公开答复不服，向苏州市人民政府（以下简称市政府）提出行政复议申请，市政府于2016年5月31日受理，经延期审理，于2016年8月23日作出[2016]苏行复第52号行政复议决定，认为：市住建局的监督、审核履职过程中并不涉及拆迁补偿安置资金的财务入账，其答复“非本机关履职范围”与事实相符。市住建局虽未直言“本机关不存在该信息”，存在瑕疵，但其文意已能够使社会一般人意会该意思。对复议申请人请求撤销市住建局政府信息公开答复的请求，不予支持，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持了市住建局于2016年4月21日作出的政府信息公开告知书。原审再查明，苏建拆许字（2006）第9号房屋拆迁许可证载明的项目名称为“苏州火车站地区综合改造工程”，拆迁实施单位为苏州市中兴房屋拆迁有限责任公司。其中投资单位苏州火车站地区综合改造有限公司、拆迁单位苏州市中兴房屋拆迁有限责任公司与监管银行三方签订了拆迁资金监管协议，对项目资金的使用和监管作出约定，由监管银行根据拆迁资金结算单拨付拆迁资金。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第二款的规定，市住建局作为作出原行政行为的行政机关，市政府作为维持原行政行为的复议机关，两者作为本案的共同被告，主体适格。行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过行政复议决定系行政机关的内部工作程序，是行政复议决定作出过程中的一个环节。因此，周金丹关于市政府在举证期限内没有提交作出复议决定时经过行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过的证据，程序违法的主张不能成立，原审法院不予支持。根据庭审调查，周金丹与市住建局、市政府对其申请的“财务入账信息”理解有出入，但根据文意，市住建局、市政府的理解更符合常情，周金丹主张财务入账信息包含拆迁协议、费用结算、被拆迁人领取款项的凭证，超出了一般文意表达，且未在申请政府信息公开时进行具体说明，市住建局在答复中按通俗意义理解，并作出答复，并无不妥，原审法院对上述政府信息公开申请中“财务入账信息”内容的审查，也仅能依据通俗意义对财务入账信息的理解，即作银行凭证、账单的理解。《政府信息公开条例》第十一条第三项规定，房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于政府应主动公开的信息范围。本案中，周金丹申请公开的财务入账信息，并不等同于上述内容，不在主动公开的信息范围之内。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第二十条第二款的规定，市住建局负有对拆迁补偿安置资金使用的监督职责。《苏州市城市房屋拆迁管理条例》第十五条第二款规定，房屋拆迁管理部门应当与拆迁人、出具拆迁补偿安置资金存款证明的金融机构订立拆迁补偿安置资金使用监管协议。本案中，即使事实上市住建局未制作或保存相关财务入账信息，但依据上述规定，相关财务入账信息应当在市住建局的审核、监管职责范围之内，市住建局主张不在其履行职责的范围，依据不足，不符合法律规定，其政府信息公开答复内容违法。市政府在行政复议审查中，未予纠正，并将“非本机关履职范围”理解为“本机关不存在该信息”，依据不足，其作出的维持行政复议决定亦不合法。综上，市住建局所作政府信息公开答复内容违法，市政府所作行政复议决定未依法撤销该答复，亦构成违法，原审法院对上述原行政行为及行政复议决定依法一并予以撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十条第二款的规定，判决：一、撤销市住建局于2016年4月21日对周金丹所作政府信息公开答复。二、撤销市政府于2016年8月23日作出[2016]苏行复第52号行政复议决定。三、限市住建局自判决生效之日起十五个工作日内对周金丹2016年4月5日提出的政府信息公开申请重新作出答复。案件受理费人民币50元，由市住建局、市政府各负担25元。上诉人市住建局上诉称，原审法院适用法律法规错误，上诉人的审核、监管职责范围并不包括拆迁补偿资金的财务入账信息，上诉人对补偿安置资金的审核、监管职责不应该涵盖财务入账信息。《苏州市城市房屋拆迁管理条例》第十五条第二款规定，房屋拆迁管理部门应当与拆迁人、出具拆迁补偿安置资金存款证明的金融机构订立拆迁补偿安置资金使用监管协议。实践中是由拆迁人、拆迁实施单位和金融机构签订了“监管协议”，这份“监管协议”从严格意义上讲，是具体操作层面的资金使用协议，是拆迁人对拆迁实施单位正确使用补偿安置资金进行的约束力，而非监管意义上的。原审法院将该“监管协议”中的拆迁人地位等同于拆迁管理部门，进而推断出拆迁管理部门应当掌握财务入账信息，是不可取的。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款规定，房屋拆迁管理部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。第二十条第二款规定，县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金的监督。上诉人作为拆迁管理部门，对于拆迁补偿安置资金行使的是监督职责。上诉人对于拆迁资金的使用审核体现在对于补偿对象和数额的审查，而不是直接参与到具体的财务活动中对每一笔财务信息进行审核。对于财务信息的审查和监督事后由审计部门完成。对于拆迁补偿资金的具体发放，实践中金融机构根据补偿费用结算表拨付拆迁补偿资金，银行也有相关的财务管理制度，有效确保拆迁补偿安置资金不被挪作他用。因此，周金丹要求公开的财务入账信息，是拆迁人或拆迁公司根据财务制度制作的相关财务入账信息，不属于上诉人的履职范围。请求撤销原判，依法改判，一、二审案件受理费由周金丹承担。上诉人市政府上诉称，一、拆迁补偿安置资金的财务入账确非市住建局职责。“法无授权不可为”，《城市房屋拆迁管理条例》、《苏州市城市房屋拆迁管理条例》均没有授权房屋拆迁管理部门开立拆迁补偿安置资金账户，又根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十条第二款的规定，房屋拆迁管理部门仅仅是对拆迁补偿安置资金的使用进行监督而非直接管理，故对该账户资金实际使用情况的财务入账，确非市住建局的职责。二、市住建局对拆迁补偿安置资金使用的监督也不涉及对每笔补偿款财务入账的核对。根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十条、《苏州市城市房屋拆迁管理条例》第十五条之规定，房屋拆迁管理部门对于拆迁补偿安置资金使用的监督职责，在于确保该账户资金的“专款专用、不被挪用”，即该账户内资金的流出不得有除拆迁补偿安置以外的其他用途，且流出的数额符合规定。为此《苏州市城市房屋拆迁管理条例》第十五条进一步明确“房屋拆迁管理部门应当与拆迁人、出具拆迁补偿安置资金存款证明的金融机构订立拆迁补偿安置资金使用监督协议。拆迁补偿安置资金使用应当经房屋拆迁管理部门审核。金融机构应当配合房屋拆迁管理部门做好监督管理工作。”由此可见，苏州条例对房屋拆迁管理部门的审核职责界定为在补偿款发放阶段对放款对象、放款数额等的“审核”，而具体的放款由金融机构按照金融管理制度操作。尽管市住建局实际并未签订上述资金使用监管协议，但从条例规定的整个城市房屋拆迁工作的流程看，相关制度设计和操作流程已足以实现账户资金的“专款专用、不被挪用”。故市政府认为，市住建局对拆迁补偿安置资金使用的“监督”，并不延伸到对每家每户补偿款后续财务入账情况的一笔笔核对。原审法院对市住建局资金“监督”职责的理解，存在偏差。综上，市住建局既不制作拆迁补偿安置资金的财务入账信息，也不负有核对每一笔补偿款财务入账信息的职责，其答复周金丹“（所申请信息）非本机关履职范围”，与条例规定和实际操作相符，无职责当然无信息，市住建局的答复实质已告知周金丹“本机关不存在该信息”，故市政府经审理后予以维持并无不当。综上，市政府认为原审判决认定事实和适用法律错误，请求依法改判。被上诉人周金丹未作答辩。本院查明的事实与原审查明一致。本院认为，周金丹系车北村X号私有房屋所有权人，其向市住建局提出政府信息公开申请，要求公开《拆迁补偿情况新汇总表（截止2007年12月31日）》中记载的上述门牌号下涉及的1422590.00元、316500.00元、27591.00元三笔拆迁补偿款全部足额支付给其的相关财务入账信息。根据周金丹在原审庭审中的陈述，其认为自己是车北村X号的唯一房屋所有权人，而根据《拆迁补偿情况新汇总表（截止2007年12月31日）》中的记载，车北村X号有三笔拆迁补偿款，但其仅拿到其中的一笔。因此，周金丹向市住建局提出上述政府信息公开申请。原《城市房屋拆迁管理条例》第二十条规定，拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用。县级以上地方人民政府房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。《政府信息公开条例》第十一条第三项规定，房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况属于政府应主动公开的信息范围。因此，被上诉人市住建局应当将涉及车北村17号的三笔拆迁补偿资金的具体发放、使用情况向周金丹公开，现其以不属于履职范围为由拒绝公开不符合上述规定，依法应重新答复。上诉人市政府作出的行政复议决定依法亦应撤销。综上，上诉人市住建局、市政府的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。原审判决撤销市住建局作出的答复及市政府作出的行政复议决定，并限期责令市住建局重新作出答复并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由苏州市住房和城乡建设局、苏州市人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长  陈芝颖审 判 员  林 磊代理审判员  赵 芬二〇一七年四月十八日书 记 员  杨心刚