广西壮族自治区柳州市城中区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）城中行初字第14号
原告李华柱，男，住柳州市。
原告刘惠清，女，住柳州市。
两原告共同委托代理人何炼日，广西甲天下律师事务所律师。
两原告共同委托代理人刘婵娟，广西甲天下律师事务所律师。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局，住所地：广西柳州市。
法定代表人彭平义，该局局长。
委托代理人文冬至，该局副局长。
委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。
原告李华柱、刘惠清不服被告柳州市城中区城市管理行政执法局行政处罚纠纷一案，于2015年3月9日向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月12日受理后，于2015年3月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月16日公开开庭审理了本案。原告李华柱、刘惠清及其委托代理人何炼日、刘婵娟，被告的委托代理人文冬至、朱宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局于2015年1月6日作出《行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2014）第34号），认为原告未取得《建设工程规划许可证》擅自在柳州市城中区静兰村搭建建（构）筑物，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，故责令原告限期自行拆除上述违法搭建的建筑物。被告于2015年3月26日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：一、法定职权方面：桂政函（2005）220号文。二、事实和程序方面：1、《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（柳城管城中规划类调字（2014）第34号），证明被告发现有违法建设行为并向该违法建设当事人作出行政执法调查通知书；2、《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（柳城管城中规划类停字（2014）第34号），证明被告发现违法建设行为并向该违法建设当事人作出责令停止违法行为通知书；3、送达现场照片，证明被告已将上述两份通知书在违法建筑物现场进行了张贴；4、柳州市城市管理行政执法现场勘验检查笔录及违法建筑现场照片，证明被告对本案违法建筑的现场勘验检查记录情况；5、《公告》及公告现场照片，证明被告在违法建筑物处张贴公告，要求违法建设当事人在15日内到被告接受调查处理；6、柳州市城市管理行政执法案件调查笔录，证明被告对原告进行了调查询问；7、授权委托书及李华柱身份证复印件、刘惠清身份证复印件，证明原告李华柱委托原告刘惠清到被告处接受调查；8、《行政处罚意见书》，证明柳州市规划局对原告未经许可违法建设的认定；9、《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》（柳城管城中规划类告字（2014）第34号），证明被告对原告作出行政处罚告知书，告知其陈述和申辩权利；10、送达回证、送达现场照片，证明被告向原告留置送达《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》（柳城管城中规划类告字（2014）第34号）及现场照片；11、《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2014）第34号），证明被告对原告作出了责令限期拆除其违法建筑物的行政处罚决定；12、送达回证、送达现场照片，证明被告向原告留置送达《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2014）第34号）及送达现场照片；13、关于对刘惠清、李华柱搭建的建筑物现场勘查的情况说明及附属材料，证明被告作出处罚决定认定面积的合法性。三、适用法律方面：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。
原告李华柱、刘惠清诉称，一、原告建房是合法的，不存在违法违规的情形。首先，2006年7月，原告经柳州市城中区静兰村民委员会同意，并经柳州市人民政府的审批许可，在原有宅基地和壹层平房基础上改扩建第贰、叁层混合住宅房屋，完全符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。其次，原告在位于柳州市城中区静兰村宅基地上修建的一栋占地面积为112.5平方米，建筑面积为351.58平方米的三层楼房屋已经取得了合法的建房手续。2000年10月28日，柳州市人民政府核发《集体土地使用证》（柳郊集用（2000民）字第04699号），批准宅基地112.5平方米，土地使用人刘惠清。2005年11月9日，柳州市房产管理局颁发《房屋所有权证》（柳房权证字第12614**号），核准壹层房屋住宅面积112.83平方米，房屋所有权人为刘惠清。2006年7月20日，柳州市城市规划局核发《柳州市私房建设工程规划许可证》（柳规证（副）字（2006）第0191号（河南））（副本），准予原告使用坐落于柳州市城中区静兰村原有宅基地和壹层平房上扩建第贰、叁层混合私人住宅，建筑面积为238.75平方米。原告建房后，因柳州市“城中村”改造建设需要，柳州市规划局于2007年1月16日下达通知暂停柳州市城中区静兰村（1-9组）区域内的私房报建申请和审批工作。由此可见，原告已依法办理了宅基地建设用地和住宅建设工程规划审批许可手续，未取得《建设工程规划许可证》非因原告的原因造成，被告依照《中华人民共和国城乡规划法》对该法颁布前就已合法建成的房屋进行处罚明显错误，应予撤销。二、被告程序违法。首先，被告以张贴的方式送达《行政处罚决定书》，虽然整个过程有两个基层组织的见证人在场，并在送达回证上记明了时间和电话通知原告的情况，但是，这并不是当面送达原告后被原告拒收的情况，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的留置送达的情形，被告送达程序违法。其次，柳州市规划局已于2014年12月12日对原告的建房行为作出了“在柳州市城市规划区，未经许可建设，建议责令限期拆除，可以并处建设工程总造价10%罚款”的行政处罚意见，而被告于2015年1月6日对原告的同一房屋又作出“责令限期拆除”的处罚决定，两个行政机关，均对原告建房的同一行为，作出了相同的行政处罚，明显违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定，属于重复处罚的行为。综上，被告未经认真调查就作出行政处罚决定，违反法律、行政法规的规定，侵害了原告的合法财产权利，故请求本院判决撤销被告作出的《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字第（2014）第34号）。
原告对其陈述事实在举证期限内提供的证据有：1、《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2014）第34号），证明被告向原告下达了行政处罚决定书；2、《集体土地使用证》（柳郊集用（2000）民字第04699号），证明涉案房屋是有院子的，围墙部分也是有证的；3、《房产证》（柳房权证字第12614**号），证明原告的房屋第壹层是有合法手续的，建筑面积是112.83平方米；4、《建设工程规划许可牌》；5、《广西壮族自治区柳州市城市规划局行政许可受理通知书》二份；6、《柳州市私房建设工程规划许可证》（副本）；7、发票；8、柳州市银星建筑设计有限公司图纸目录、柳州市银星建筑设计有限公司刘惠清工程施工图设计；证据4-8证明涉案房屋的贰、叁层是有证加建的；9、通知，证明规划部门下发通知暂停静兰村（1-9组）区域内的私房报建工作，导致之后涉案房屋贰、叁层没有办证；10、集体土地临时使用登记证，证明院子部分的占地是村委和国土资源局同意使用的；11、报告，证明原告在院内建设的庭院、生产用房等是经过村委同意的。
被告柳州市城中区城市管理行政执法局辩称，2014年10月27日，被告的执法队员在柳州市城中区静兰村巡查时发现有涉嫌未取得《建设工程规划许可证》而搭建的建（构）筑物，被告当即下达《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（柳城管城中规划类调字（2014）第34号）、《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（柳城管城中规划类停字（2014）第34号），因当时搭建当事人不在现场，被告执法队员遂将执法文书张贴在被调查的建筑物外墙上，告知当事人在规定的期限内到被告处进行调查。在无人前来调查的情况下，被告于2014年11月4日在柳州市城中区静兰街道办事处工作人员的见证下，在涉嫌违法建（构）筑物外墙上张贴调查公告，要求搭建人或者利害关系人配合调查工作。2014年11月13日，原告刘惠清带其丈夫李华柱的委托书前来被告处接受调查。被告经调查得知，该处建筑物由两原告共同建设，建设情况为：1、主楼为一栋三层，局部四层混合结构，建设面积为372.04平方米；2、最外层的砖木结构，建设面积为548.49平方米；3、主楼房的简易结构（钢架），建筑面积为282.775平方米；总建筑面积为1203.305平方米。其中违法建筑为831.265平方米。经柳州市规划局认定：“在柳州市城市规划区未经许可建设建议责令限期拆除，可以并处建设工程总造价10%的罚款。2014年12月18日，被告对原告违建房屋831.265平方米的行为依法向原告下达了《柳州市城市管理行政执法处罚告知书》（柳城管城中规划类告字（2014）第34号）。2015年1月6日，被告下达了《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2014）第34号），责令当事人自接到该决定书之日起3日内自行拆除违法搭建的建（构）筑物。原告搭建的房屋坐落于柳州市城市规划区内，属于城市总体规划的内容，任何部门、单位和个人在城市规划区内建设房屋都需要办理《建设工程规划许可证》。因此，原告未取得建设工程规划许可审批手续擅自建房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，被告作出的“责令当事人自接到该决定书之日起三日内自行拆除违法搭建的建（构）筑物”的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，并无不当。请求本院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1、7、10无异议；对证据2-6、8-9、11-12的真实性无异议，但对证明目的有异议，认为以上证据不能证明原告是无证建房行为，相反的可证明被告作出行政处罚认定的面积没有经过实地勘验，且行政行为程序违法。对证据13，认为与本案无关，不予认可。本院认为，对上述双方当事人均无异议的证据1、7、10，本院予以采纳。被告提供的证据2-6、8-9、11-13，虽然原告不认可该证的证明目的，但仅就证据本身而言，具备了证据的关联性、合法性、真实性，能够证明案件的事实，本院予以采纳。
被告对原告提供的证据1无异议；对证据2-9的真实性没有异议，但是认为不在本案处罚的违法建筑的范围内的，故与本案的处罚内容无关；对证据10的真实性没有异议，但认为该证只是证明同意原告使用院落上的土地，而不是同意原告在土地上建设房屋，且该证的期限是到2003年4月20日止，有效期早已超过，故对该证据原告的证明目的不予认可；对证据11的真实性没有异议，但认为建设房屋需要取得相关部门的批复，村委是没有权利批准的，故该证据不能证明本案涉案构筑物的合法性。本院认为，对上述双方当事人均无异议的证据1，本院予以采纳。对证据2-9，由于有证房屋不在被告认定违章建筑范围内，故原告所提供有证房屋的证明与本案无关联性，本院不予采纳。对证据10-11，该证并不能证明原告的涉案房屋取得了合法的建房手续，故本院对该两份证据的证明目的不予采纳。
经审理查明，原告李华柱、刘惠清系夫妻关系，李华柱、刘惠清在柳州市城中区静兰村共同拥有三层有证房屋一栋，经被告测量，还房屋总建筑面积为372.04平方米。两人均居住于此。2007年以后，两人为做庭院经济，开始在红砖围墙的院子内，有证房屋的旁边及屋顶进行搭建。2014年10月27日，被告在巡查中发现柳州市城中区静兰村马鹿屯一带有涉嫌违法的建筑，遂进行立案调查。经过现场勘验测量，除有证三层主楼房屋外，该涉嫌违法的建筑建设情况为：（一）最外层的砖木结构，建筑面积为548.49㎡；（二）简易结构（钢架），面积为282.775㎡。违法建筑面积为831.265㎡。之后，被告在该建筑物的外墙上张贴了《柳州市城市管理行政执法调查通知书》（柳城管城中规划类调字（2014）第34号）及《柳州市城市管理行政执法责令停止违法行为通知书》（柳城管城中规划类停字（2014）第34号），但无人前往被告处接受处理。2014年11月4日，被告在该建筑物外墙上张贴公告，要求该建筑物的利害关系人在公告之日起十五日内接受调查，否则将报经县级以上人民政府批准后强制拆除或者没收。2014年11月13日，原告刘惠清带其丈夫李华柱的委托书到被告处接受调查，承认涉嫌违章的建筑均为自己和丈夫李华柱所搭建，且未取得《建设工程规划许可证》。2014年12月12日，柳州市规划局向被告就上述建筑物的处理给出的处理意见是：在柳州市城市规划区内，未经许可建设，建议责令限期拆除，可以并处建设工程总造价10%罚款，罚款计算值为82627.7元。2014年12月18日，被告作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》（柳城管城中规划类告字（2014）第34号）并送达给了原告，告知原告拟对其作出处罚。2015年1月6日，被告对原告作出《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2014）第34号），认定原告擅自在市城中区静兰村马鹿屯搭建建（构）筑物的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对原告作出责令限期自行拆除上述违法搭建的建筑物的行政处罚。同日，被告电话联系了两原告，但两原告表示拒绝到现场签收法律文书，被告遂在该建筑物的外墙上张贴该行政处罚决定书，并请静兰街道办事处工作人员在现场进行见证。原告见到该行政处罚决定书后，对该决定不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条和广西壮族自治区人民政府桂政函（2005）220号文件的规定，被告对城乡规划范围内未经规划许可搭建建筑物的行为具备行政处罚权。综合原、被告双方的分歧意见，本案有5个争议焦点：1、原告所建建筑物能否作为违法建筑进行处罚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条的规定，在城市规划区内进行建筑物建设的，需办理《建设工程规划许可证》，未取得该证即进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行相应的处罚。本案中，原告所提供的《房产证》、《建设工程规划许可牌》、《柳州市私房建设工程规划许可证》（副本）等针对的房屋并不在被告处罚范围内，因此，原告出示以上证件称被告作出行政处罚将原告的有证房屋认定为违法建筑与事实不符。本案中，被告处罚的是原告红墙院子内除有证房屋外的其他搭建行为，而在《调查笔录》中原告也自认了这些搭建并未取得《建设工程规划许可证》，因此，原告的行为符合了上述法律规定的处罚情形，被告将该建筑物认定为违法建筑并无错误。2、被告认定违法建筑面积是否有误。原告认为被告没有进行实地勘测，因此认定的面积是错误的。从被告提供的现场勘验检查笔录看，被告已就涉案房屋进行了现场勘验，虽无原告签字，但有见证人在场，且签名确认。另外，被告在向原告送达的《柳州市城市管理行政执法行政处罚告知书》（柳城管城中规划类告字（2014）第34号）中，已载明了违法建筑的面积，并向原告告知了其有申辩权，但原告并未提出异议。因此，被告以勘验结果作为行政处罚决定认定的面积并无错误。3、被告能否适用《中华人民共和国城乡规划法》对该法颁布之前的行为进行处罚。原告认为其搭建行为发生于2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布之前，因此不能适用《中华人民共和国城乡规划法》对当时的行为进行处罚。本院认为，依照1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物的，需在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，才可申请办理开工手续。由此可见，即使原告的搭建行为是从2007年开始，但原告在搭建时并未按当时的法律规定取得合法的建房审批手续，因此从搭建之日起原告的建筑就是违法建筑，这种违法状态并不因时间的流逝而转变为合法。2008年《中华人民共和国城乡规划法》颁布后，原告仍未按《中华人民共和国城乡规划法》的规定完备该建筑的审批手续，因此，原告搭建的建筑物的违法状态依然持续，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》对原告建筑物现存的违法状态进行处罚适用法律正确。4、被告的送达程序是否违法。被告在送达原告《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2014）第34号）时采取在原告建筑物外墙上张贴的方式。参照《中华人民共和国民事诉讼法》关于送达的规定，对于原告不在现场的情况下，被告采取张贴的送达方式并不符合留置送达的相关规定。但从送达的目的看，送达法律文书是为了让当事人知晓行政机关作出的具体行政行为的内容及告知当事人所享有的权利与救济途径。被告在原告建筑物的外墙上张贴法律文书前已电话告知原告，由于原告拒绝到现场接收，被告才采取了张贴的方式。事后原告也认可收到了法律文书。因此被告的送达方式虽然不规范但已达到了送达的目的，原告的权利并未因此受到损害。因此，被告的送达程序不构成违法。5、被告是否对涉案建筑进行了重复处罚。原告认为柳州市规划局已经对原告出具了处罚意见，该处罚意见构成了独立的具体行政行为，被告再次对原告进行处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定。本案中，柳州市规划局向被告出具的只是一份内部意见，属于行政指导行为，该意见书不具有强制力，对原告的权利义务不产生实际的影响，而柳州市城中区城市管理行政执法局最终对原告作出的处罚行为才对原告具有强制力。因此，被告作出的行政处罚不存在重复处罚的情形。综上所述，被告对原告未经规划许可搭建建筑物的行为进行处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告要求撤销被告作出的《柳州市城市管理行政执法行政处罚决定书》（柳城管城中规划类行决字（2014）第34号），理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决如下：
驳回原告刘惠清、李华柱的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于柳州市中级人民法院。
审 判 长 蔡佳晏
人民陪审员 皮 梅
人民陪审员 贺 斌
二〇一五年六月一日
代书 记员 潘家琪