江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）通中行终字第00135号
上诉人（原审原告）陆富国。
被上诉人（原审被告）南通市城乡建设局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人马建明，局长。
上诉人陆富国因政府信息公开一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港行初字第00028号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，经合议庭审理和审判委员会讨论。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年12月10日，2013年8月22日，陆富国向南通市城乡建设局申请公开“城北大道工程施工许可证”信息。同年9月6日，南通市城乡建设局要求陆富国补充提供其与案涉工程有直接利益的相关资料。10月11日，南通市城乡建设局作出答复称陆富国申请的信息不存在。陆富国不服，于10月15日向南通市人民政府申请行政复议。12月12日，南通市人民政府作出通政复决（2013）249号《行政复议决定书》，决定维持南通市城乡建设局作出的被诉答复。陆富国仍不服，向法院提起行政诉讼。
经原审法院依职权向本院以及南通市人民政府法制办公室、如东县人民法院调查，认定以下事实：据不完全统计，2013年至2015年1月期间，陆红霞及其父亲陆富国、伯母张兰三人以生活需要为由，分别向南通市人民政府、南通市城乡建设局、南通市发展和改革委员会、南通市住房保障和房产管理局、南通市规划局、南通市国土资源局、南通市公安局、南通市公安局港闸分局等共提起至少94次政府信息公开申请，要求公开南通市人民政府财政预算报告、所拥有公车的数量、牌照号码及公车品牌、政府信息公开年度报告、南通市拘留所被拘留人员2013年度伙食费标准、拘留人员权利和义务告知书、城北大道工程征地的供地方案、农用地转用方案、城北大道拆迁工程是否由南通市港闸区人民政府出资、南通市港闸区城市建设开发总公司是否由南通市港闸区人民政府出资成立、港闸区人民政府2007年度财政预算决算报告、城北大道工程前期征地拆迁费用1.5亿元资金的来源、使用情况及资金列入哪一年财政预算、港闸区人民政府以何种形式授权南通市港闸区城市建设开发总公司实施城北大道工程中征地拆迁等前期工作、陆红霞通过短信、电话向南通市城乡建设局顾队长及举报平台举报违法施工后有无按照《建筑工程施工许可管理办法》的规定责令违法施工单位停止施工、拆迁安置房屋所有权人的认定依据、长平路西延绿化工程的建设项目规划选址意见书、南通市港闸区天生港镇街道国庆村15组登记在陆富（付）相名下的土地使用证所记载的地籍号地块是否征用、2014年3月8日21时44分唐闸派出所调查过程中具体是哪位天生港镇街道干部多次用什么号码的电话要求派出所将哪些参与稳控的人员放回、唐闸派出所在该所询问室对弘祥拆迁公司员工刘彬进行询问的监控录像、2014年7月12日收到陆红霞《刑事控告书》后是否受案等政府信息。
以上提出的政府信息公开申请中，陆红霞、张兰分别向南通市人民政府、南通市港闸区人民政府申请公开“南通市人民政府2013年度政府信息公开工作年度报告、南通市港闸区人民政府2007年度《财政预算决算报告》”等内容相同的信息；陆富国、张兰分别向南通市人民政府、南通市发展和改革委员会、南通市住房保障和房产管理局、南通市港闸区审计局等单位申请公开“城北大道工程征地的供地方案、农用地转用方案、征收土地方案、补充耕地方案、城北大道的立项批文、城北大道工程的拆迁计划和拆迁方案、房屋拆迁公告、房屋拆迁许可证、城北大道工程拆迁管理费的审计内容及该工程拆迁管理费的总额”等内容相同的信息。
陆红霞、陆富国及张兰在收到行政机关作出的相关《政府信息公开申请答复》后，分别向江苏省人民政府、江苏省公安厅、江苏省国土资源厅、南通市人民政府、南通市审计局等共提起至少39次行政复议。在经过行政复议程序之后，三人又分别以政府信息公开申请答复“没有发文机关标志、标题不完整、发文字号形式错误，违反《党政机关公文处理工作条例》的规定，属形式违法；未注明救济途径，属程序违法”等为由向本院、如东县人民法院、港闸区人民法院提起政府信息公开之诉至少36次。
原审法院认为，获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利。为了保障公民知情权的实现，行政机关应当主动公开政府信息，以提高政府工作的透明度。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十三条进一步明确，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。为了监督行政机关依法行政，切实保障公民依法获取政府信息，公民认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。而需要指出的是：任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。
《条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。
陆富国所提出的众多政府信息公开申请具有以下几个明显特征：一是申请次数众多。仅据不完全统计，自2013年开始陆富国及其家人向南通市人民政府及其相关部门至少提出94次政府信息公开申请，2014年1月2日当天就向南通市人民政府提出了10件申请。二是家庭成员分别提出相同或类似申请，内容多有重复。如陆红霞、陆富国及张兰多次分别申请市、区两级人民政府年度财政预算报告、数十次申请城北大道工程相关审批手续等信息。三是申请公开的内容包罗万象。诸如政府公车数量、牌照、品牌，刑事立案，接警处置中使用的电话号码及监控录像，拘留所伙食标准等信息，且有诸多咨询性质的提问，陆富国对部分信息也明知不属于《条例》规定的政府信息范畴。四是部分申请目的明显不符合《条例》的规定。陆富国申请政府信息和提起诉讼的目的是为了向政府及其相关部门施加压力，以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决。
上述特征表明，陆富国不间断地向政府及其相关部门申请获取所谓政府信息，真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，并向政府及其相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力，以实现拆迁补偿安置利益的最大化。对于拆迁利益和政府信息之间没有法律上关联性的问题，行政机关已经反复进行了释明和引导，但陆富国这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。
保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。陆富国所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。
首先，陆富国的起诉明显缺乏诉的利益。诉的利益是陆富国存在司法救济的客观需要，没有诉讼利益或仅仅是为了借助诉讼攻击对方当事人的不应受到保护。陆富国的起诉源于政府信息公开申请，作为一项服务于实体权利的程序性权利，由于对获取政府信息权利的滥用，陆富国在客观上并不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的利益。
其次，陆富国的起诉不具有正当性。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，陆富国不断将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段，此种起诉已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨。
再次，陆富国起诉违背诚实信用原则。诚实信用原则要求当事人实施诉讼行为、行使诉讼权利必须遵守伦理道德，诚实守诺，并在不损害对方合法利益和公共利益的前提下维护自身利益。骚扰、泄愤、××目、重复、琐碎性质的起诉显然不符合诚实信用原则的要求。陆富国本已滥用了政府信息公开申请权，所提起的数十起诉讼要么起诉理由高度雷同，要么是在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼，这种对诉讼权利任意行使的方式有违诚实信用原则。
针对陆富国所提起的频繁诉讼，人民法院也多次向其释明《条例》的立法目的、政府信息的涵义，并多次未支持其不合法的申请和起诉，陆富国对法律的规定显然明知，也应当知道如何正确维护自身的合法权益。陆富国在明知其申请和诉讼不会得到支持，仍然一再申请政府信息公开，不论政府及相关部门如何答复，均执意提起行政复议和行政诉讼。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求。陆富国的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，《条例》的立法宗旨也在此种申请－答复－复议－诉讼的程序中被异化。陆富国所为已经背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人的界限。纵观本案及相关联的一系列案件，无论是陆富国所提出的政府信息公开申请还是向法院所提起的诉讼均构成明显的权利滥用。
在现行法律规范尚未对滥用获取政府信息权、滥用诉权行为进行明确规制的情形下，法院根据审判权的应有之义，结合立法精神，决定对陆富国的起诉不作实体审理。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障陆富国依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于陆富国今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，陆富国须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。
综上，原审法院根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十二条第二款、第四十四条第一款第（十一）项、第九十七条、参照《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条之规定，裁定驳回陆富国的起诉。
陆富国不服，向本院提起上诉称：一、原审法院审理本案违反法定程序。1、上诉人于2013年12月21日递交诉状，原审法院于2015年2月27日才作出驳回起诉的裁定，违反了修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条、五十七条的规定；2、原审法院调查上诉人女儿陆红霞、堂嫂张兰信息公开、行政复议、行政诉讼的行为超越法定职权；3、原审法院剥夺了上诉人陈述、辩论的权利，也剥夺了当庭举证、质证的权利。二、原审法院认定上诉人滥用获取政府信息权和滥用诉权，裁定驳回上诉人起诉错误。1、上诉人与女儿陆红霞、堂嫂张兰均为独立的民事主体，各自对自己的行为承担责任，原审法院将三人行为混同不当；2、上诉人与陆红霞、张兰先后有五件行政案件胜诉，所提起的行政诉讼具有诉的利益、目的恰当，并不违背诚信原则；3、根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《条例》等法律法规的规定，陆富国的起诉符合行政诉讼的受理条件，法院应当实体审理。三、原审法院超越职权，其没有权力对陆富国今后的信息公开申请提出限制，亦无权要求行政机关和其他人民法院对陆富国的信息公开申请、行政诉讼进行严格审查。请求二审法院撤销原审裁定，责令原审法院继续审理本案。
本院经审查，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据原审法院所作裁定及当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1、原审法院审理此案有未违反法定程序；2、原审法院认定上诉人滥用获取政府信息权和滥用诉权，裁定驳回上诉人起诉是否正确；3、对陆富国今后的信息公开申请及行政诉讼原审法院予以限制是否适当。
一、原审法院并未违反法定程序。
1、本案上诉人陆富国于2013年12月21日向原审法院递交诉状，但同时期上诉人及其女儿陆红霞先后向原审法院提起若干件信息公开行政诉讼，对此类案件，原审法院经审查于同年12月29日一并立案并无明显不当。本案一审裁定日期为2015年2月27日，并未违反修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》三个月内审结的法律规定。
2、修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定：对涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。本案中，针对陆富国是否存在滥用获取政府信息权、滥用诉权行为，原审法院依职权调取本人及其女儿、堂嫂有关信息公开、行政复议、行政诉讼材料，符合相关法律、司法解释的规定。
3、原审法院在2015年2月27日陆红霞诉南通市发展和改革委员会一案的庭审中，将调取的证据材料当庭向陆红霞出示，陆红霞亦发表了质证意见和诉讼主张。原审法院在给予作为陆富国之女及其申请信息公开、提起行政复议及行政诉讼的经手人或委托代理人的陆红霞充分发表意见的权利后，在各案中基于同一事实、同一理由对陆富国的起诉裁定驳回，也就没有必要在各案中均举证、质证。陆富国认为原审法院剥夺其陈述、辩论的权利和当庭举证、质证的权利与事实不符。
二、原审法院认定陆富国存在滥用获取政府信息权和滥用诉权行为依法有据，裁定驳回陆富国的起诉并无不当。
1、陆富国与陆红霞是父女关系，陆富国申请信息公开、提起行政复议及行政诉讼均由陆红霞经手或作为委托代理人。张兰系陆富国堂嫂，两人均住南通市港闸区怡园新苑，与港闸区政府均存在房屋拆迁补偿争议，陆红霞、张兰分别向南通市人民政府申请公开“南通市人民政府2013年度政府信息公开工作年度报告”申请表，以及陆富国、张兰分别向南通市人民政府、南通市住房保障和房产管理局申请公开“城北大道工程征地的供地方案”、“城北大道工程拆迁计划和方案、房屋拆迁公告、房屋拆迁许可证”申请表内容完全一致；2014年陆富国与张兰分别向本院提起的每起行政诉讼的诉状，除当事人不同外，其他内容高度雷同或者一致。其三人基于共同目的，以各自名义分别实施申请信息公开、提起行政复议和行政诉讼行为，可视为陆富国等三人的共同行为。
2、2012年底陆富国与港闸区政府产生拆迁争议，2013年开始，陆富国三人先后提起至少94次政府信息公开申请，2014年1月2日当天就向南通市人民政府提出10件申请。其中，所提申请多有相同或类似，如重复申请市、区两级人民政府年度财政预算报告、二十余次申请城北大道相关审批手续等信息。申请公开的内容繁多、形式各异，如政府公车数量、牌照及品牌，接处警电话号码及监控录像，拘留所伙食标准等信息，且很多系以信息公开的名义进行咨询询问。陆富国持续申请公开众多政府信息，借此表达自己不满情绪，通过重复、大量提起信息公开的方式给有关部门施压，从而达到实现拆迁补偿安置利益最大化目的。这种行为已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，超过了正当行使知情权的合理限度，悖离了政府信息公开制度的初衷与立法目的，故原审法院认定陆富国滥用获取政府信息权是适当的。
3、公民在行使权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法权利。作为权利之一的获取政府信息公开权和诉权当然也不能滥用。陆富国的起诉源于政府信息公开申请，其起诉的理由多以被诉答复无发文机关标志、标题不完善、无发文字号、程序违法为由，反复多次提起相同或类似的诉讼请求。陆富国不当的申请和起诉多次未获人民法院的支持，而其仍然频繁提起行政复议和行政诉讼，已经使有限的公共资源在维护个人利益与他人利益、公共利益之间有所失衡，这种损害他人并对自己利益较少或根本无利益的行使，超越了权利行使的界限，亦有违诚实信用原则，已构成诉讼权利的滥用，原审法院驳回其起诉并无不当。
三、原审法院对陆富国今后的信息公开申请及行政诉讼进行适当限制是适当的。
《条例》第十三条规定：除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《条例》第二十条规定了政府信息公开申请应当包括申请人的姓名或者名称、联系方式；申请公开的政府信息的内容描述；申请公开的政府信息的形式要求。《条例》没有规定申请人在提出政府信息公开申请时要说明使用信息的用途、理由等，故政府信息主管部门和工作机构在实务中不得随意增设申请人这方面的义务。但陆富国持续、琐碎、轻率甚至带有骚扰性质的滥用获取政府信息权、滥用诉权，超越了权利行使界限，应当对其设定一个限制反复的约束。原审法院从维护法律的严肃性、促进公共资源的有效利用出发，同时也为了保障诉讼权利平衡、保障陆富国依法获取政府信息，对其今后再次申请类似信息公开、行政诉讼设定了一定的条件，符合《条例》的立法精神和目的。
综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。陆富国的上诉理由不能成立，本院不予采信，据此，依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年七月六日
书 记 员 吴彩丽
附：本裁定适用的相关法律依据
修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；