广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法审监行再字第14号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审原告、二审上诉人）：钟连发，男，汉族，住广东省河源市紫金县。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：紫金县龙窝镇人民政府。住址：广东省河源市紫金县。
法定代表人：黄少波，镇长。
委托代理人：罗远机。
委托代理人：郑焕光。
一审第三人：钟锦初，男，汉族，住广东省河源市紫金县。
委托代理人：钟锦梧，男，汉族住广东省河源市紫金县。
一审原告、二审上诉人：钟德明，男，汉族，住广东省河源市紫金县。
委托代理人：钟利明，男，汉族，住广东省河源市紫金县。
委托代理人：钟连发，系钟德明堂兄。
申诉人钟连发因与被申诉人紫金县龙窝镇人民政府，一审第三人钟锦初，一审原告、二审上诉人钟德明山林确权行政纠纷一案，不服河源市中级人民法院（2012）河中法行终字第3号行政判决，向检察机关申诉。广东省人民检察院于2015年8月20日作出粤检民（行）监（2015）44000000189号行政抗诉书，向本院提起抗诉。本院于2015年9月9日作出（2015）粤高法审监行抗字第12号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2015年11月26日、2016年1月28日、2016年4月5日公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派何贝贝、徐莉莎出庭。钟连发，紫金县龙窝镇人民政府的委托代理人罗远机、郑焕光，钟锦初的委托代理人钟锦梧，钟德明的委托代理人钟连发、钟利明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
钟连发、钟德明于2011年7月20日向紫金县人民法院起诉称：对于争议林地，钟连发、钟德明两户是合法承包的主体。紫金县龙窝镇人民政府前两次确权给钟连发、钟德明管理使用，有钟连发、钟德明持有1953年的《土地房产所有证》及1981年的《国营、集体林（竹、茶）场山林所有证》为依据，四至界限清楚，权属明确。东心塘山岭是钟连发、钟德明的祖公山，已管理了几百年，又是钟连发、钟德明两户唯一的自留山，1981年分山时由全大队抽多补少，共和生产队缺少部分全由林场补给。钟锦初没有取得土地承包经营权，紫金县龙窝镇人民政府认定钟锦初对钟连发、钟德明的自留山有长期管理的事实错误。紫金县龙窝镇人民政府第三次作出的决定，否定前两次所认定的四至界限，把钟连发、钟德明承包的山岭四至界限交叉重叠、模糊认定；处理决定所确认的四至界限及面积约一亩，明显与事实不符；处理决定将争议山确权给无凭无证的钟锦初管理使用不当。请求一审法院依法撤销。
紫金县龙窝镇人民政府答辩称：其作出的龙府决字（2011）2号《处理决定书》事实清楚，程序合法，处理恰当，请求一审人民法院予以维持。
钟锦初答辩称：钟锦初对争议地从1972年开始管理使用至今，紫金县龙窝镇人民政府的处理决定是正确的。请求一审法院予以维持。
紫金县人民法院一审查明：钟连发、钟德明与钟锦初同属龙窝镇光明村大窝村民小组，争议山岭坐落在龙窝镇光明村大窝村民小组中心塘（又叫东心塘），四至为东至钟德明山（以钟锦初厕所为界）、南至水田、西至钟锦龙山、北至天花水，面积约1亩。该争议山在1953年土地改革时填入了钟庆三（钟连发父亲）、钟锦香（钟德明父亲）名下的《土地房产所有证》，1981年落实山林两制时，争议山在未作重新调整的情况下，被填入了钟连发、钟德明名下的《国营集体林（竹、茶）场山林所有证》。1972年钟锦初在争议地上建有房屋、猪舍及禾坪等，并种植了一些林木和果树。2004年钟连发、钟德明与钟锦初开始对该山岭的使用权发生争议后，向紫金县龙窝镇人民政府提出申请要求作出行政确权处理。2007年12月12日，紫金县龙窝镇人民政府作出龙府决字（2007）2号《处理决定书》，决定“中心塘的山岭东至钟锦留，西至锦初屋背一丈五尺（屋背中线），南至老路，北至天花水，面积0.5亩的山岭使用权由钟连发管理使用。”钟锦初不服，申请行政复议，紫金县人民政府于2008年4月3日作出紫府复决字（2008）3号《行政复议决定书》，以证据不足为由撤销了龙窝镇人民政府作出的龙府决字（2007）2号《处理决定书》，并限期重新作出具体行政行为。2008年6月23日，龙窝镇人民政府重新作出了龙府决字（2008）2号《处理决定书》，决定“1、中心塘的山岭东至自己山，西至锦龙（以电线杆为界），南至锦初屋花台（原横排路），北至天花水的山岭，使用权归钟连发管理使用；2、中心塘的山岭东至自己山（厕所为界），西至锦初屋，南至水田，北至连发（原横排路）的山岭使用权归钟德明管理使用。”钟锦初仍不服，又申请行政复议，紫金县人民政府于2008年11月17日作出紫府复决字（2008）11号《行政复议决定书》，撤销紫金县龙窝镇人民政府的龙府决字（2008）2号《处理决定书》，后钟连发、钟德明向东源县人民法院提起行政诉讼。2009年3月27日，东源县人民法院作出（2009）东行初字第3号《行政判决书》，认为“钟连发、钟德明虽持有土改时期的《土地房产所有证》，在大集体时期，森林土地国有化，该山收归光明村集体所有。上世纪80年代，落实山林两制时，该山并未重新调整，钟连发、钟德明按土改证载明内容领取了《国营集体林（竹、茶）场山林所有证》，但钟锦初在体制下放前，已在争议山建房生活，并长期对该山形成管理事实。紫金县人民政府认为，解决山林权属争议应从有利于团结，有利于群众生产生活角度去解决争端。而紫金县龙窝镇人民政府未顾及钟锦初长期居住、管理的事实，并将钟锦初的部分房屋、猪舍及禾坪等，连同争议山一并确权给钟德明，紫金县龙窝镇人民政府的具体行政行为错误，应予撤销。”因而维持了紫金县人民政府作出的紫府复决字（2008）11号《行政复议决定书》。钟连发、钟德明不服，提起上诉，河源市中级人民法院认为“钟连发、钟德明虽然持有土改时期的《土地房产所有证》和《国营集体林（竹、茶）场山林所有证》，但由于农村土地的改革变迁，该证件并不能作为山林确权的唯一依据。而钟锦初对争议山早在1981年落实山林责任制之前的1972年，就在争议山地建有房屋居住生活，并在房屋后面种植树木等对争议山地进行了实质管理使用，至今已有30多年。根据国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条：处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结、有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。龙窝镇人民政府作出的龙府决字（2008）2号《处理决定书》，未考虑钟锦初对争议地长期的管理事实，将争议山包括钟锦初生活居住的附属设施猪舍等确权给了钟连发、钟德明，不切合实际，也不符合法律原则。因而，河源市中级人民法院驳回钟连发、钟德明的上诉，维持原判。2011年5月9日，龙窝镇人民政府作出龙府决字（2011）2号《处理决定书》，认为钟连发、钟德明虽分别持有争议山土改时期的《土地房产所有证》和《国营集体（竹、茶）场山林所有证》，但由于农村山林土地的改制变迁，该证并不能作为山林确权的唯一依据，钟锦初对争议山早在1972年落实山林责任制前就在该地建有房屋居住生活，并有种植树木等实质管理、使用的事实，至今已有30多年，按照《中华人民共和国森林法》第十七条第二款和《林木林地权属争议处理办法》第三条、第四条的规定，作出决定：争议山岭即光明村中心塘山岭，四至为东至钟德明山（以厕所为界）、西至钟锦龙山、南至水田、北至天花水，面积约一亩，使用权归钟锦初管理使用。钟连发、钟德明不服，申请行政复议，紫金县人民政府于2011年1月13作出维持龙窝镇人民政府处理决定的复议决定。钟连发、钟德明仍不服，遂于2011年7月20日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销龙窝镇人民政府所作的该处理决定。
紫金县人民法院一审认为：本案争议的焦点是龙窝镇人民政府作出处理决定的具体行政行为是否合法。龙窝镇人民政府在接受了当事人对争议山岭的确权申请后，作了必要的调查，在查清事实的基础上，多次召集双方进行了调解处理，在无法达成协议的情况下，依据《中华人民共和国森林法》和《林木林地权属争议处理办法》的相关规定，作出龙府决字（2011）2号《处理决定书》，龙窝镇人民政府作出处理决定的具体行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，依法应予以维持。钟连发、钟德明虽然持有土改时期的《土地房产所有证》和《国营集体林（竹、茶）场山林所有证》，但这两种证件并不是认定山岭使用权的唯一证据。龙窝镇人民政府充分考虑钟锦初于1972年就在争议山岭上建有房屋居住生活，并在房屋周围种植果树、林木等作物，对争议山岭有实质性使用和管理至今已超过20年的事实。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款和国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结、有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”龙窝镇人民政府将争议山岭的使用权确认给钟锦初是恰当的。钟连发、钟德明请求撤销龙窝镇人民政府作出的处理决定，理由不充分，一审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，紫金县人民法院于2011年10月10日作出（2011）河紫法行初字第16号判决：维持紫金县龙窝镇人民政府于2011年5月9日作出的龙府决字（2011）2号《处理决定书》。一审案件受理费50元，由钟连发、钟德明负担。
钟连发、钟德明不服一审判决，向河源市中级人民法院提起上诉称：钟连发、钟德明是争议林地的合法承包主体，持有1953年的《土地房产所有证》及1981年的《国营、集体林（竹、茶）场山林所有证》，两证四至界限清楚、权属明确，紫金县龙窝镇人民政府前两次也确权给钟连发、钟德明管理使用。然而，紫金县龙窝镇人民政府作出的龙府决字（2011）2号处理决定，否定前两次所认定的四至界限，把钟连发、钟德明承包的山岭四至界限交叉重叠、模糊认定，并将面积确定为约一亩，明显与事实不符。因此，龙府决字（2011）2号处理决定将争议山全部确权给无凭无证的钟锦初管理使用不当，一审判决予以维持是错误的。上诉请求：撤销一审判决，撤销龙府决字（2011）2号处理决定。
紫金县龙窝镇人民政府答辩称：对于争议山，钟连发、钟德明虽持有《土地房产所有证》和《国营集体（竹、茶）场山林所有证》，但由于钟锦初对争议山早在1972年落实山林责任制前就在该地建有房屋居住生活，并有种植树木等，对争议山进行管理、使用已有近30年，龙窝镇人民政府根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款和《林木林地权属争议处理办法》第三条、第四条的规定，将争议山确权给钟锦初管理使用，事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，一审判决予以维持是正确的。
钟锦初答辩称：服从一审判决。
河源市中级人民法院二审查明：一审法院查明的事实属实，二审予以确认。
河源市中级人民法院二审认为：《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”本案中，钟连发、钟德明虽然持有土改时期的《土地房产所有证》和1981年的《国营集体林（竹、茶）场山林所有证》，但钟锦初为满足一定的生活需要于1972年就在争议山上建房居住，并在房屋周围建有厕所、猪舍等附属设施，种植有果树、林木等作物，至争议发生时，钟锦初对争议山进行实质性的管理和使用已有20多年。紫金县龙窝镇人民政府根据案件事实作出的龙府决字（2011）2号处理决定，符合上述《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，其具体行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审判决予以维持是正确的。钟连发、钟德明请求撤销一审判决以及龙府决字（2011）2号处理决定的上诉理由不能成立，二审予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，河源市中级人民法院于2012年1月20日作出（2012）河中法行终字第3号判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由钟连发、钟德明共同负担。
广东省人民检察院抗诉认为：终审判决适用法律错误。钟连发对争议山林持有1953年土改时期的《土地房地产所有证》，且1981年落实山林责任制时取得由紫金县人民政府核发的《国营集体（竹、茶）场山林所有证》，该证为紫金县人民政府填发，该证书与其他村民持有的证书同一格式，登记了证号、颁证日期、持有人的村集体和姓名、山林地名、种类、四至、填证人，“持证单位”一栏填写“钟连发”名字，并加盖发证机关紫金县人民政府印章，格式完备规范，应作为争议山林使用权的有效凭证，可证明钟连发对争议山林具有合法且明确的使用权。紫金县龙窝镇人民政府在争议山林存有有效权属凭证的情况下，依据经营管理事实进行确权处理，缺乏法律依据。《林木林地权属争议处理办法》（林业部令［第10号］）第二章“处理依据”中第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。”根据上述规定，处理林权争议时首先依据的是林木林地所有权或使用证证书，终审判决在钟连发持有有效林权证件情况下，只考虑钟锦初对争议山林的管理使用事实，并依据《林木林地权属争议处理办法》第三条的原则性规定进行裁判，违反了法律适用原则，适用法律错误。
再审中，申诉人钟连发表示同意抗诉意见，再审请求撤销一、二审判决，撤销紫金县龙窝镇人民政府龙府决字（2011）2号《处理决定书》。
被申诉人紫金县龙窝镇人民政府答辩称：不同意抗诉意见。1981年山林两制时，钟连发、钟德明按原土改载明的内容领取了《国营集体林（竹、茶）场山林所有证》。但早在上世纪七十年代大集体时期，钟锦初已在该地建有房屋、花台、禾坪、猪舍及厕所等，并种植了果树、林木，对争议山有长期管理使用的事实。上述事实有现场勘查图、调查笔录等证据证实。根据《森林法》第十七条第二款及《林木林地权属争议处理办法》第三条等规定，龙窝镇政府决定争议山地的使用权归钟锦初使用。该行政行为证据充分，适用法律正确，人民法院应予维持。
一审第三人钟锦初答辩称：1、《国营集体林（竹、茶）场山林所有证》不能作为认定钟连发对讼争土地享有使用权的依据。光明村村民的山权证都是紫金县人民政府发的《社员自留山证》，其他凭证均不能作为山权依据。2、《国营集体林（竹、茶）场山林所有证》的签名是个人而不是集体单位，该证真伪无法确认。
一审原告、二审上诉人钟德明答辩称：同意抗诉意见。案涉山地原属其父亲，钟锦初占用了该地几十年也不能作为钟锦初取得该地使用权的依据。
本院再审查明：本案再审过程中，钟连发确认其因故没有领到《紫金县人民政府国营／集体林（竹、茶）场山林所有证》。编号NO.001015紫金县人民政府山林所有证县政府档案存查表载明：“持证单位：光明大队共和生产队钟连发。地名：中心塘。种类：0.5亩。四至范围：上至山顶，下至路面止，内锦初屋，外锦留梯田。”
钟德明持有紫金县人民政府于1981年11月填发的NO.001013《紫金县人民政府国营／集体林（竹、茶）场山林所有证》。钟德明持有的编号NO.001013紫金县人民政府山林所有证县政府档案存查表载明：“持证单位：光明大队共和生产队钟德明。地名：冬心塘（即中心塘）。种类：0.5亩。四至范围：上至路，下至田，内锦初屋，外锦留山。”
一、二审判决查明的其他事实无误，本院再审予以确认。
本院再审中，申诉人钟连发及一审原告、二审上诉人钟德明提交了紫金县林业局于2011年5月26日填发的紫林证字（2011）第2001155号以及紫林证字（2011）第2001162号林权证作为再审新证据，拟证明本案争议的约1亩中心塘山地使用权属于钟连发及钟德明。紫林证字（2011）第2001155号林权证载明张兰英（钟连发的妻子）对中心塘四至为东至天花水、南至老路、西至半排、北至山顶，面积为1.77亩的林地享有使用权；紫林证字（2011）第2001162号林权证载明钟德明对中心塘四至为东至微峎、南至山脚、西至微峎、北至老路，面积为1.27亩的林地享有使用权。
龙窝镇政府质证表示：对上述两证的真实性没有异议，但该两证是在本案原审诉讼期间填发的，原审诉讼期间案涉中心塘1亩地块处于争议状态，根据《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一条第（六）项“权属不清或有争议的，待理清权属或处理完争议并签有协议、或纠正违规行为后，再发给《林权证》，否则不予换发《林权证》”的规定，紫金县林业局是不会对争议地块核发林权证的。紫金县林业管理中心已出具的《情况说明》等证据均证明该两证系所载明的中心塘林地四至范围并不涉及本案争议林地，亦不同于NO.001013号及NO.001015号紫金县人民政府山林所有证县政府档案存查表载明的钟连发、钟德明享有权利的中心塘林地的四至范围。故该两证不能证明案涉争议林地使用权属于钟连发和钟德明。龙窝镇政府提交了紫金县林权管理中心出具的《情况说明》以及龙窝镇集体林权制度改革领导小组办公室出具的《情况说明》、《证明》作为反驳证据拟证明紫林证字（2011）第2001155号、第2001162号林权证载明的中心塘地块与本案争议地块无关。
对于龙窝镇政府提交的反驳证据，钟连发质证认为：（2011）第2001155号林权证所载明的中心塘地块四至应加上本案争议的土地，上述反驳证据均不能证明该证的中心塘地块与本案争议地块是两块土地。钟德明质证认为紫林证字第2001162号林权证所载明的中心塘地块四至范围是模糊不清的，同意钟连发的其他质证意见。钟锦初质证表示对上述反驳证据无异议。
本院再审认为：根据检察机关的抗诉意见及各方当事人意见，本案争议焦点是紫金县龙窝镇人民政府作出的龙府决字（2011）2号行政处理决定书决定本案争议山归钟锦初管理使用，该处理决定书适用法律、法规是否正确的问题。
根据原林业部《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”，第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据”的规定，并参照原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，人民政府依法对争议山林进行确权时，不仅应考察争议山林使用权的有关权属凭证，还应综合考量当事人对争议山林管理使用的历史与现状，并应坚持尊重历史和现实情况，有利于合理利用森林资源及有利于群众生产生活的原则。本案中，一方面，钟连发、钟德明持有土改时期争议山地的《土地房地产所有证》，以及编号为NO.001013、NO.001015的紫金县人民政府山林所有证县政府档案存查表均载明钟连发、钟德明对包括争议山地在内的中心塘地块享有使用权。上述权属凭证应作为处理山林纠纷的依据及参考。而钟连发、钟德明在再审中提交的紫林证字（2011）第2001155号以及紫林证字（2011）第2001162号林权证，因其所记载的中心塘地块四至范围不同于本案争议山林，并且紫金县林业管理中心出具的《情况说明》、龙窝镇集体林权制度改革领导小组办公室出具的《情况说明》、《证明》均证明该两证所载明的中心塘林地四至范围不涉及本案争议林地，故该两证不能作为认定争议山林权属的依据。另一方面，钟锦初在落实山林责任制前已在争议山地建有房屋居住生活，并有种植树木等实质管理、使用的事实；钟锦初为满足其生活需要连续使用争议山地已超过二十年。该事实亦应作为处理山林纠纷的事实依据。紫金县龙窝镇人民政府经综合考量本案实际情况后作出本案争议山地归钟锦初管理使用的行政处理决定书，系认定事实清楚，适用法律法规正确的行政行为。本案一、二审判决驳回钟连发、钟德明有关撤销上述行政行为的诉讼请求，并无不当。
综上所述，申诉人钟连发的申诉理由理据不足，本院再审不予支持。二审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院再审依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
维持河源市中级人民法院（2012）河中法行终字第3号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 钟向芬
审 判 员 赖尚斌
代理审判员 谭 甄
二〇一六年四月十五日
法官 助理 黄健军
书 记 员 邵炜翎