安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终503号
上诉人（一审原告）王正声，男，1938年9月14日出生，汉族，退休干部，住安徽省天长市。
委托代理人胡士豪，安徽世浩律师事务所律师。
委托代理人李长英（系王正声之妻），女，1938年6月6日生，住址同上。
被上诉人（一审被告）天长市人民政府，住所地安徽省天长市二凤南路商务中心。
法定代表人朱大纲，市长。
出庭负责人舒宏俊，副市长。
委托代理人王志远，天长市法制办主任。
委托代理人郭宣彤，天长市国土资源和房产管理局法宣股股长。
被上诉人（一审被告）滁州市人民政府，住所地安徽省滁州市龙蟠大道99号政务中心。
法定代表人许继伟，市长。
委托代理人张李明，滁州市法制办工作人员。
一审第三人张鹏飞，男，1976年11月2日出生，汉族，住安徽省天长市。
委托代理人冯加民，男，1963年7月26日出生，汉族，住安徽省天长市。
王正声因诉天长市人民政府土地行政确权及滁州市人民政府行政复议一案，不服滁州市中级人民法院（2017）皖11行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人王正声及委托代理人胡士豪、李长英，被上诉人天长市人民政府出庭负责人舒宏俊、委托代理人王志远、郭宣彤，被上诉人滁州市人民政府委托代理人张李明，一审第三人张鹏飞及委托代理人冯加民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原张永发户（系张鹏飞祖父）于上世纪六十年代从他处拆迁至现住地建房居住，其东邻王正声户于七十年代也从他处迁至该地。两户为争夺位于张永发户现状院内南部路边及王正声户西侧的“争议地块”的土地使用权，自七八十年代争议至今。该地块原由张永发户用竹笆墙围在院内。1980年张永发户在原竹笆墙位置上新砌围墙时，遭到王正声户阻止，两户为此签订“公地争议协议书”，明确院内南部路边为“公地”，并由张永发户按约定建成现状围墙。现“公地”及王正声户主张的25平方米土地（以下简称争议土地）均在围墙形成的张永发户院落内，由张永发户一直使用至今。张永发户两次办证，均因王正声举报而被注销。2016年7月4日，张鹏飞向天长市国土部门申请土地确权。2017年1月2日，天长市国土部门提出调查处理意见上报天长市人民政府。2017年6月26日，天长市人民政府作出《土地权属争议案件决定书》，确定将上述争议的25平方米土地及“公地”土地使用权确权给原张永发户继承人。王正声不服，向滁州市人民政府申请行政复议。滁州市人民政府于2017年10月9日作出〔2017〕51号《行政复议决定书》，维持天长市人民政府作出的《土地权属争议案件决定书》（天政行决字〔2017〕第1号）。
一审法院认为，本案的争议焦点是：1、天长市人民政府作出的天政行决字〔2017〕第1号争议决定是否合法；2、滁州市人民政府作出的滁复字〔2017〕51号行政复议决定书是否合法。
关于争议焦点一。《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第一款规定，土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。该条例第七条第二款规定，对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。本案中，王正声及张鹏飞对于公地及争议土地均未能提供相应的土地权属凭证，经协商达不成协议的情况下，天长市人民政府有权作出裁决。天长市国土资源和房产管理局受理张鹏飞提出的涉案土地权属争议处理申请后，进行了调查核实，并拟定《关于张鹏飞申请土地使用权确权的意见》报天长市人民政府，再由天长市人民政府作出涉案行政处理决定。据此，天长市人民政府作出涉案具体行政行为的程序符合上述法律、法规的规定。同时，依据查明的事实，确定涉案土地使用权人为张永发户继承人，符合从实际出发，尊重历史的原则，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，结果并无不当，应予支持。王正声诉称该决定认定事实不清，适用法律不当的起诉理由，经查，上述两块争议土地均在张鹏飞户院落内，王正声在庭审中对此也无异议，且根据双方签订的公地争议协议书内容来看，张鹏飞户自1980年开始亦一直使用争议土地，王正声户亦无使用该争议土地的事实，故天长市人民政府据此认定并确权给张鹏飞户并无当，王正声的诉称理由无事实和法律依据，不予采纳。
关于争议焦点二。滁州市人民政府在办理行政复议过程中，从案件受理、作出复议决定以及文书送达等均依照法定程序进行办理，所作出的复议决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法。故对王正声的该项诉讼请求，亦不予支持。
综上，王正声要求撤销天长市人民政府作出的争议决定及滁州市人民政府复议决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王正声的诉讼请求，案件受理费50元由原告王正声负担。
王正声上诉称，本案诉争的“公地”及25平方米土地王正声户与张永发户就使有权一直存在争议，双方1980年签订的《公地争议协议书》约定的是由张永发户临时使用，但张永发户违反协议约定，长期占用争议地块，且违章搭建建筑物，被上诉人仅依据第三人长期占用的事实，就将土地使用权确权给第三人，否认了双方之间的协议约定，用行政确权行为保障了第三人的非法利益，且张永发生前尚未合法取得争议地块的土地使用权，第三人张鹏飞不应享有继承权。因此，被上诉人所作确权决定及行政复议决定认定事实不清，适用法律错误，一审判决驳回诉讼请求不当，请求二审法院依法纠正，改判支持上诉人的诉讼请求。
天长市人民政府辩称，“公地”和王正声户主张的25平方米土地均在围墙形成的张永发户院落内，从1980年起，张永发户就实际占用院内的争议土地，而王正声户则没有对争议土地使用的事实。天长市人民政府依据《安徽省土地权属争议处理条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》将土地使用权确权给张永发的继承人张鹏飞有充分的事实根据和法律依据，确权行为程序合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果适当，请求二审法院依法予以维持。
滁州市人民政府辩称，天长市人民政府作出的土地使用权确权决定符合法律规定，行政复议决定程序合法，一审判决结果正确，请求二审予以维持。
张鹏飞述称，上诉人的上诉请求和理由没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
王正声向一审法院提交以下证据：1、身份证复印件一份，证明原告主体适格；2、公地争议协议书复印件一份，证明张鹏飞户使用的土地为空地且为临时使用，并没有排除王正声相关权利；3、会议纪要复印件一份，证明会议纪要是为解决因违章建设而导致的信访，未对本案涉及土地进行确权，行政机关认可了上述证据2的相关效力，该会议纪要也明确了空地有王正声相关权益的部分；4、争议决定复印件一份，证明该争议决定有较大内容引述了公地等案涉土地权属纠纷来源以及发展经过，同时确认了张鹏飞占用的临时性以及占用期间矛盾的持续性，也证明了王正声户因避免矛盾扩大升级而没有“实际占用”，该事实不能成为确权的事实理由，同时引述的相关法律规定所包含的内容是建成正式的房屋，不包括圈占也不包括违章建设；5、行政复议决定书复印件一份，证明其依法提起行政复议；6、关于注销张金龙户天国(2007)169号土地使用证的通知一份，证明张金龙采取不正当方法骗取行政机关颁证，行政机关及时发现错误，依法撤销了以不正当手段获得的土地使用证。
天长市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交以下证据、依据：
1、土地归属权报告；2、证明；3、典房变价议定书；4、典契；5、土地登记档案；6、房屋登记档案；7、张永发的说明；8、徐德贤的证明；9、纪玉兰的证明；10、天长市人民法院询问笔录。上述证据证明依法受理确权申请。11、王正声于2000年取得的房产证；12、王正声于2016年取得的土地证；13、人民法院的笔录；14、申请报告6份；15、证明；16、公地争议协议书；17、会议纪要。上述证据证明依法收取王正声提交的相关证据，其作出确权决定时综合了王正声提交的证据。18、送达回证；19、争议土地现状照片；20、宗地图；21、法院调取的对张永发、杜华、纪玉兰作的笔录；22、法院调取的《公地争议协议书》；23、关于张鹏飞申请土地使用权确权的意见；24、土地权属争议案件决定书；25、送达回证；26、EMS快递单。上述证据证明天长市人民政府依法受理案件、依法调查、依法作出决定。
法律依据：《安徽省土地权属争议处理条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》。
滁州市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交以下证据、依据：
1、行政复议申请书；2、被申请人答复通知书；3、行政复议答辩书；4、行政复议决定书；5、送达回证。证明其作出的行政复议决定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确。
法律依据:《中华人民共和国行政复议法》、《安徽省土地权属争议处理条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》。
张鹏飞未向一审法院提交证据。
以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，王正声户与张鹏飞户因土地使用权发生争议，天长市人民政府具有作出处理决定的法定职权。
《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第一款规定，土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。该条例第七条第二款规定，对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。本案中，第三人张鹏飞的祖父张永发与上诉人王正声因土地使用权从上世纪七十年代起即发生争议。为此，1980年双方签订“公地争议协议书”，明确院内南部路边为“公地”，并由张永发户按约定建成围墙。现“公地”及王正声户主张的25平方米土地均在围墙形成院落内，由张永发及其家人一直使用至今。天长市人民政府基于土地使用现状，根据《安徽省土地权属争议处理条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定将争议土地使用权确权给张永发的后代即现今的使用人张鹏飞户，符合从实际出发，尊重历史的原则，所作确权决定事实清楚，证据充分。天长市人民政府及其所属的国土资源和房产管理局针对张鹏飞提出的确权申请，依法开展受理、通知、调查、裁定、作出决定等工作，确权行为符合土地权属争议处理程序。争议双方签订的《公地争议协议书》并没有明确和解决双方之间的权属争议，协议的存在并不妨碍行政机关依法作出确权决定，上诉人认为天长市人民政府所作确权决定的内容不符合协议约定的理由不能成立。本案是土地确权争议，张鹏飞户是否存在违法建设的情形，不属于本案的审理范围，与土地确权决定的合法性没有关联性。
本案中，王正声户与张永发户就土地权属的争议由来已久，张鹏飞是张永发的孙子，现在是争议地段房屋的实际所有者和使用人。张永发生前与王正声的争议，现已经转变为张鹏飞户与王正声户的争议，天长市人民政府将土地确权给本属争议一方的张鹏飞户并无不妥。张鹏飞户是基于其祖父、父亲及其本人长期使用土地的事实取得土地使用权。张鹏飞的继承权问题与本案无关，王正声以张鹏飞的继承权为由否定张鹏飞的土地使用权没有法律依据。
土地权属争议属于复议前置，只有确权决定经过行政复议后，才能提起行政诉讼。本案中，滁州市人民政府收到王正声提出的复议申请后，依照行政复议法及其实施条例的规定，依法履行了受理、告知、审查、作出决定、送达等程序，复议行为程序合法，所作复议决定结果正确。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果并无不当，王正声的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王正声负担。
本判决为终审判决。
审判长 汪结平
审判员 陈 默
审判员 姜 明
二〇一八年七月三十一日
书记员 刘菊芳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。