河北省广宗县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀0531行初15号
原告清河县县直第一小学，住所地清河县武松西街59号，统一社会信用代码12130534403366269W。
法定代表人赵英顺，男，该校校长。
委托代理人吴凤侠，河北冀南律师事务所律师。
被告清河县国土资源局，住所地河北省清河县运河大街42号，组织机构代码00071204-0。
法定代表人孙志青，男，该局局长。
委托代理人邱保省，男，该局监察大队副队长。
委托代理人武立泉，清河县清泉法律服务所法律工作者。
原告清河县县直第一小学诉被告清河县国土资源局土地行政处罚一案，原告根据《最高人民法院关于〈开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知〉》、《邢台市中级人民法院关于行政案件实行相对集中管辖的公告》的规定，于2017年4月11日向本院提起诉讼。本院于2017年4月11日受理后，于2017年4月13日向被告清河县国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭审理了本案。原告清河县县直第一小学法定代表人赵英顺及委托代理人吴凤侠、被告清河县国土资源局委托代理人邱保省、武立泉到庭参加诉讼，被告负责人经本院依法传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告清河县国土资源局于2016年9月28日作出清国土资罚字〔2016〕第170号行政处罚决定书，认定原告清河县县直第一小学未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，在位于清河县××东南××路西侧，东至峨眉山路、南至大坑、西至空地、北至教学楼范围内，占用土地（建设用地，符合土地利用总体规划）总计：42.44亩，其中23.3亩清河县县直第一小学于2001年5月办理了国有土地使用证，证号：清国用2001字第087号；超占部分19.14亩（清河县土地利用总体规划图显示，穆家井村土地：5.09亩、顾家庄村土地：14.05亩）没有办理合法用地手续并且截止2016年5月继续硬化地面，建设清河县县直第一小学建设初中部操场等设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《河北省土地管理条例》第六十六条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，决定处罚如下：（1）退还非法占用的土地；（2）没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；（3）并处非法占用土地每平方米15元的罚款，共计：12,760平方米，罚款人民币191,400元。被告向本院提交了作出被诉行政行为的证据：违法案件卷宗一册，包括：1、顾家庄村委会控告书；2、赵英顺询问笔录；3、现场勘测记录；4、现场照片；5、土地利用总体规划；6、听证会议记录；7、相关当事人提交的占地协议等材料。
原告诉称，2017年3月29日原告收到被告送达的清国土催字〔2016〕第170号《履行行政处罚决定催告书》，写到：该局已于2016年9月28日对原告作出《行政处罚决定书》（〔2016〕第170号），并于同日向原告送达，并限原告10日内履行《行政处罚决定书》规定的内容，（1）退还非法占用的土地；（2）没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；并处191,400元的罚款。事实上，原告根本没有收到所谓的〔2016〕第170号《行政处罚决定书》，更没有看到该单位张贴过什么《行政处罚决定书》，即便被告进行了张贴也是违反法律规定的、无效的。对公民、法人或其他组织进行行政处罚，应当严格遵守《行政处罚法》的规定，而被告对原告进行处罚既没有对原告提前告知，也没有进行听证程序，更没有直接向原告进行送达。凭空对原告进行所谓的催告。不仅是严重违犯程序法的规定，而且是一种滥用职权行为。2016年6月14日清河县国土资源局曾因此事对原告进行处罚（作出〔2016〕第53号行政处罚决定书），在法律规定的时间内原告依法向县政府提起行政复议，经清河县人民政府复议作出清复字〔2016〕2号复议决定书，撤销了该局行政处罚决定，并要求其对涉案土地进行调查处理。而被告没有做任何调查取证工作，擅自作出上述决定，是严重违法的也是极其荒唐的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，被告的处罚决定及催告书均应给予撤销。原告的诉讼请求：依法撤销清河县国土资源局清国土资罚字〔2016〕第170号行政处罚决定书。
原告向本院提交的证据如下：1、社会力量办证许可证副本复印件，发证时间2004年9月28日；2、民办学校办学许可证复印件，发证时间2005年6月1日。
被告辩称，清河县县直第一小学未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，在位于清河县葛仙庄镇××东南、××路西侧，东至峨眉山路、南至大坑、西至空地、北至教学楼范围内，占用土地（建设用地，符合土地利用总体规划）总计42,44亩，其中23.3亩清河县县直第一小学于2001年5月办理了国有土地使用证，证号：清国用（2001）字第087号。超占部分19.14亩（清河县土地利用总体规划图显示：穆家井村土地5.09亩、顾家庄村土地14.05亩）没有办理合法用地手续，并且截止2016年5月继续硬化地面、建设清河县县直第一小学初中部操场等设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条的规定。上述违法事实，有询问笔录、现场勘测、现场照片、4土地利用总体规划意见、听证笔录、当事人申辩、陈述等证据予以证实。根据上述事实，我局依照《中华人民共和国土地管理法》第76条、《河北省土地管理条例》第66条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》之规定，作出清国土资罚字〔2016〕第170号行政处罚决定书，决定对原告作出如下处罚：（1）退还非法占用的土地；（2）没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；（3）并处非法占用土地每平方米15元的罚款，共计12,760平方米，罚款人民币191,400元。我局所作上述处罚决定，认定事实清楚，证据充分，量罚适当，程序合法，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据认证如下：对原告提交的证据，被告认为是复印件，对其真实性提出异议，本院对该证据不予认定。
对被告提交的证据1、2、4，原告无异议，本院予以认定；对被告提交的证据3中的第一份现场勘测图，原告提出异议，同时清河人民政府的复议决定书认定该图与其他证据存在矛盾，本院不予认定；对2016年8月14日现场勘测图，原告对其真实性无异议，只是认为该图没有说明涉案土地被何人占用，本院对该勘测图予以认定；对被告提交的证据5、6、7及其他程序性文书，原告对其真实性无异议，对其关联性有异议，本院对上述证据的真实性予以确认，该证据可以客观反应被告对原告作出行政处罚的依据和程序，对其合法性和关联性问题本院在认为部分将结合法律进行认定。
经审理查明，被告清河县国土资源局于2016年6月14日作出清国土资罚字〔2016〕第53号行政处罚决定书，认定原告清河县县直第一小学未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，于2000年4月在位于清河县××东南、××路西侧，东至峨眉山路、南至大坑、西至空地、北至教学楼范围内，非法占用土地（建设用地，符合土地利用总体规划）12760平方米，19.14亩，建设清河县县直第一小学建设初中部操场等设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《河北省土地管理条例》第六十六条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，决定处罚如下：（1）退还非法占用的土地；（2）没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；（3）并处非法占用土地每平方米15元的罚款，共计：12,760平方米，罚款人民币191,400元。
原告清河县县直第一小学不服该处罚决定，向清河县人民政府申请复议。清河县人民政府于2016年7月22日作出清复决字〔2016〕2号行政复议决定书，认定：2016年6月14日清河县国土资源局作出清国土资罚字〔2016〕第53号行政处罚决定书。该案中，当事人（顾庄村委会、清河县县直第一小学）询问笔录中所述涉案土地面积不一致（顾庄村委会主任顾洪庆所述面积为13.9亩，清河县县直第一小学法定代表人赵英顺所述面积为16.42亩），清河县国土资源局虽然绘制了现状图，但面积与双方当事人所述均不一致（现状图认定违法占地面积为19.14亩），且现状图所标土地面积自相矛盾（总面积与分块面积之和不相等），没有记载绘制时间，没有执法人员及当事人签字认可。卷宗内作为证据材料的“用地协议书”“变更协议书”“转让交接手续”等均为复印件，未进行核实。对涉案土地使用情况（建设情况、使用者）未作调查，卷宗内没有证据材料，不能证实清河县县直第一小学持续违法占地状态。清河县人民政府认为：清河县国土资源局作出的清国土资罚字〔2016〕第53号行政处罚决定书认定事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定撤销清河县国土资源局作出的清国土资罚字〔2016〕第53号行政处罚决定书；责令清河县国土资源局履行法定职责，对涉案土地进行调查处理。
清河县国土资源局在收到上述复议决定书后重新立案，重新勘测了现场，于2016年9月28日作出清国土资罚字〔2016〕第170号行政处罚决定书。认定原告清河县县直第一小学未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，在位于清河县××东南、××路西侧，东至峨眉山路、南至大坑、西至空地、北至教学楼范围内，占用土地（建设用地，符合土地利用总体规划）总计：42.44亩，其中23.3亩清河县县直第一小学于2001年5月办理了国有土地使用证，证号：清国用2001字第087号；超占部分19.14亩（清河县土地利用总体规划图显示，穆家井村土地：5.09亩、顾家庄村土地：14.05亩）没有办理合法用地手续并且截止2016年5月继续硬化地面，建设清河县县直第一小学建设初中部操场等设施的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《河北省土地管理条例》第六十六条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》的规定，决定处罚如下：（1）退还非法占用的土地；（2）没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；（3）并处非法占用土地每平方米15元的罚款，共计：12,760平方米，罚款人民币191,400元。
被告清河县国土资源局当庭称清国土资罚字〔2016〕第170号行政处罚决定书是2016年9月22日作出的，并于当日向原告清河县县直第一小学邮寄了处罚决定书，该邮件因拒收被退回。2016年9月28日，清河县国土资源局在清河县人民政府工作人员的见证下，将处罚决定书张贴于清河县县直第一小学门口，并于2016年9月29日在清河县政府信息公开平台网站将上述行政处罚决定书进行公开。2017年3月29日，清河县国土资源局向清河县县直第一小学法定代表人赵英顺留置送达了清国土资催字〔2016〕第170号履行行政处罚决定催告书。原告称因收到该催告书才得知上述行政处罚，遂提起本诉。
被告向本院提交的卷宗内的履行行政处罚决定催告书及行政处罚决定书注明的清河县国土资源局作出清国土资罚字〔2016〕第170号处罚决定书的时间均为2016年9月28日。
另查明，在庭审中在被告称本案所涉的非法占地现在为一个学校，学校的名称不清楚，也不清楚在非法占地上有何建筑物和设施，建筑物和设施的所有人和使用人是谁也不清楚。被告称对非法占地的土地所有人清河县顾家庄村民委员会主任进行了调查询问，但被告向本院提交的证据中没有相关材料。
还查明，在清河县国土资源局为清国土资罚字〔2016〕第53号行政处罚案举行的听证会上，清河县县直第一小学称涉案土地上其没有任何建筑物和设施；吕新生称涉案土地原为废弃坑，是其平整的土地，其占地有与顾家庄村、穆家井村的用地协议，同时用地协议经清河县人民法院、邢台市中级人民法院裁定书认可其合法性。被告向本院提交的行政处罚卷宗中有清河县县直第一小学提供的吕新生与顾家庄村的协议，没有吕新生与穆家井村的协议，没有吕新生称的清河县人民法院、邢台市中级人民法院裁定书。
本院认为，行政机关的相关决定应在查明事实的基础上作出。在本案中，被告清河县国土资源局在未查清涉案土地现状、地上附着物现状及相关权利人的基础上作出的行政处罚显然认定事实不清。清河县人民政府在撤销清河县国土资源局作出的清国土资罚字〔2016〕第53号行政处罚决定书的行政复议决定书中已经明确指出，清河县国土资源局对涉案土地使用情况（建设情况、使用者）未作调查，卷宗内没有证据材料。而清河县国土资源局在原处罚决定被撤销后仍未对该事实进行调查，甚至在庭审中表示不清楚使用涉案土地的学校的名称，涉案土地上有无地上附着物，更不清楚地上附着物的所有人、使用人。在这种情况下被告无法证明原告对非法占地具有持续使用状态，同时被告作出的没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚决定，有可能剥夺了他人对涉案土地的地上附着物的相关权利，对其重大财产权益产生不利影响，清河县国土资源局既未事前告知，亦未给予其陈述和申辩的机会，程序明显不当。
同时被告向原告送达清国土资罚字〔2016〕第170号处罚决定书的送达方式不符合行政处罚法及民事诉讼法关于送达的规定，不能视为送达。
综上，被告对原告作出的清国土资罚字〔2016〕第170号处罚决定，认定事实清楚，程序不当，违反法律法规规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：
撤销被告清河县国土资源局于2016年9月28日作出的清国土资罚字〔2016〕第170号行政处罚决定。
案件受理费50元，由被告清河县国土资源局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于邢台市中级人民法院。
审 判 长 王明伟
审 判 员 周金虎
人民陪审员 刘志飞
二〇一七年六月二十一日
书 记 员 王丽影