北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终1285号
上诉人（一审原告）北京市海淀区悦园小区业主委员会，住所地北京市海淀区西城环北路8号院1号楼。
负责人ＸＸ，主任。
委托代理人赵艳凤，北京市海淀区悦园小区业主委员会委员。
委托代理人薛东孝，北京观行律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市海淀区西四环中路16号院3号楼。
法定代表人徐贱云，主任。
委托代理人安玉霞，北京市住房和城乡建设委员会工作人员。
委托代理人周勤华，北京市惠诚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住所地北京市海淀区三里河路9号。
法定代表人王蒙徽，部长。
委托代理人王陶，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。
委托代理人伍佳，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。
一审第三人北京天适德信物业管理有限责任公司，住所地北京市通州区东潞苑小区21号楼322号。
法定代表人秦明礼，总经理。
委托代理人田乃平，北京天适德信物业管理有限责任公司员工。
委托代理人刘淑娟，北京天适德信物业管理有限责任公司员工。
北京市海淀区悦园小区业主委员会（以下简称悦园小区业委会）因诉北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）不履行法定职责及中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2016）京01行初952号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。悦园小区业委会负责人ＸＸ及委托代理人赵艳凤、薛东孝，市住建委委托代理人安玉霞、周勤华，住建部委托代理人王陶，一审第三人北京天适德信物业管理有限责任公司（以下简称天适德信公司）委托代理人刘淑娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市住建委针对悦园小区业委会投诉反映的天适德信公司拒不移交文件资料、涉黑等问题于2014年9月23日作出《信访事项告知函》（京建信办〔2014〕592号，以下简称被诉告知函），主要内容为：根据《北京市物业管理办法》第二十七条规定，物业服务合同期限届满，物业服务企业应当履行相关资料等交接义务，并撤出物业管理区域。经查，天适德信公司撤管前，已经按照有关规定进行了相关资料的移交，并未恶意拒绝移交。至于小区物业管理区域划分、建设用地规划、竣工验收报告、设施设备技术、物业质量保修等重要资料，据业委会主任称，在前一家物业服务公司撤出移交时仅得到过部分图纸，且没有交给后来承接的天适德信公司。对于业委会提出的物业服务合同履行情况报告、设施设备运行保养记录、车位使用三方合同等剩余资料，市住建委已于8月28日要求物业公司补充完整，抓紧联系业委会进行移交。投诉信中，业委会认为物业公司非法经营，属涉黑性质的物业。经查，天适德信公司2007年4月在通州区注册，三级企业资质（京物企资三〔2007〕第0209号），目前在海淀区仍有在管项目，根据海淀区房管局反映，项目管理情况良好。至于涉黑问题，业委会没有提供相关证据。悦园小区业委会不服，向住建部申请行政复议，复议请求为：1、撤销被诉告知函，责令市住建委重新作出处理；2、吊销天适德信公司的经营资质，赔偿给悦园小区业委会造成的经济损失；3、对天适德信公司的违法、违规行为给予处罚。住建部作出《不予受理行政复议申请决定书》后被悦园小区业委会诉至法院，生效判决撤销了上述不予受理决定，并责令住建部在法定期限内重新作出行政行为。2016年5月20日，住建部作出《行政复议决定书》（建复决字[2016]65号，以下简称被诉复议决定），决定维持被诉告知函，对于悦园小区业委会的吊销营业执照、赔偿损失等其他复议请求，以不符合受理条件为由决定予以驳回。悦园小区业委会不服，向一审法院提起本次行政诉讼，请求撤销被诉告知函及被诉复议决定，判令市住建委及住建部针对悦园小区业委会的投诉重新作出处理。
一审法院经审理查明，2014年7月，悦园小区业委会向市住建委投诉，主要内容为：一、天适德信公司在物业合同履行期间破坏小区秩序，毁坏小区财产，报复打骂业委会成员，强占车位等；二、天适德信公司撤出小区后，拒绝把小区的一些重要文件资料交还小区。在投诉中悦园小区业委会称天适德信公司是涉黑性质的物业，要求市住建委予以查处和惩治。2014年9月23日，市住建委针对悦园小区业委会投诉作出被诉告知函。2015年1月，悦园小区业委会不服被诉告知函向北京市人民政府要求信访复查。同年2月2日，北京市人民政府作出信访复查意见，认为房屋行政主管部门有对物业服务企业进行监管的职责，如悦园小区业委会认为市住建委不履行职责，侵害了其合法权益，应通过行政复议或行政诉讼的法定途径解决；对于悦园小区业委会提出的“损害业主财产、侵犯业主人身权益、限制业主出行自由、故意损毁小区设施”和“涉黑”等问题，悦园小区业委会应向公安机关等有权处理的国家机关提出。
悦园小区业委会于2015年4月1日向住建部提出行政复议申请。同年4月2日，住建部作出不予受理决定。悦园小区业委会不服，于2015年4月15日提起诉讼。一审法院作出一审判决[（2015）一中行初字第1357号]，判决撤销不予受理决定，并责令住建部在法定期限内重新作出行政行为。住建部不服提起上诉，2016年3月30日，北京市高级人民法院作出终审判决[（2016）京行终428号]，判决驳回上诉，维持一审判决。2016年5月20日，住建部作出被诉复议决定，决定维持被诉告知函，对于悦园小区业委会的其他复议请求，以不符合受理条件为由决定予以驳回。住建部于2016年5月24日向悦园小区业委会邮寄送达被诉复议决定，悦园小区业委会于同月26日收到后，于2016年6月10日向一审法院提起本次诉讼。
一审法院认为，本案涉及两个部分，一是被诉告知函及被诉复议决定中维持部分的合法性；二是被诉复议决定程序性驳回悦园小区业委会复议请求部分的合法性。一、关于被诉告知函及被诉复议决定中维持部分的合法性。本案中悦园小区业委会向市住建委投诉的事项包含两个部分：一是关于天适德信公司未移交物业资料的问题，二是天适德信公司在履行物业合同过程中侵犯业主合法权益以及“涉黑”等问题。（一）关于被诉告知函合法性的审查范围。根据《物业管理条例》第五十九条之规定，违反本条例的规定，不移交有关资料的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正；逾期仍不移交有关资料的，对建设单位、物业服务企业予以通报，处1万元以上10万元以下的罚款。因此，市住建委作为县级以上地方人民政府房地产行政主管部门，对物业服务企业不移交有关资料的行为予以监督管理属于其管辖范围之内的事项。应予指出，《物业管理条例》中关于县级以上地方人民政府房地产行政主管部门监管职责的规定，并不意味着各级地方人民政府的房地产行政主管部门均应当对案件行使初始管辖权。基于维护正常行政管理秩序的基本要求，除非法律规范另有规定或者上级行政机关决定提级管辖，否则仍应当由具有管辖权的行政机关中级别最低的行政机关行使对案件的初始管辖权。况且，关于对物业服务企业在物业服务合同终止后不移交物业资料行为的查处职责，《北京市物业管理办法》第四十三条第一款以及《北京市物业项目交接管理办法》第二十五条已有明确规定，即初始管辖权在区县房屋行政主管部门。基于上述规定，市住建委作为上级行政机关，固然有权对下级行政机关管辖的事项进行处理，但是，除非上级行政机关已经代替下级行政机关启动行政处罚等法定调查和处理程序，否则上级机关对于调查的范围和处理方式等，在不超出其法定职权范围的前提下，有权根据案件的具体情况进行裁量。因此，即使上级行政机关进行了处理，也不能当然认定其负有全面处理的义务，也不能当然认定其作出的处理意见就是对相关事项的最终处理结论。本案中，被诉告知函系市住建委基于信访程序而非启动相应法定调查程序所作出的处理，故本案对被诉告知函合法性的审查范围，应只限于被诉告知函所作处理之部分是否会对悦园小区业委会的合法权益造成侵害。（二）关于被诉告知函的合法性。针对悦园小区业委会投诉所反映的天适德信公司未移交物业资料的问题，被诉告知函答复悦园小区业委会，天适德信公司已经移交相关材料，仍未移交的部分资料要求天适德信公司补充完整后抓紧移交等，系行政机关在信访程序中基于《信访条例》的要求，对于悦园小区业委会反映的情况予以初步调查核实后作出的答复，并未对悦园小区业委会施加任何不利负担。至于天适德信公司是否存在不移交物业资料的违法行为，该告知函并不能代替基于法定调查和处理程序所作出的认定。针对悦园小区业委会投诉所反映的天适德信公司在履行物业合同过程中存在侵犯业主权益的行为。《物业管理条例》以及《北京市物业管理办法》等规定均未规定房地产或房屋行政主管部门对物业合同履行纠纷负有处理职责。至于悦园小区业委会提到的《物业服务企业资质管理办法》第十一条第八项之规定，则是在审批物业服务企业资质申请时，审批机关所应当审核的事项之一，并非是规定资质审批机关负有对物业合同履行纠纷直接予以处理的职责。至于物业服务企业是否“涉黑”，显然非属市住建委的查处范围。因此，被诉告知函中对于悦园小区业委会上述投诉事项的答复部分，对悦园小区业委会权利义务并不产生实际影响，不会侵犯悦园小区业委会的合法权益。综上，被诉告知函并未侵犯悦园小区业委会合法权益，悦园小区业委会认为复议机关未尽调查职责之主张亦不能成立。二、关于被诉复议决定驳回悦园小区业委会复议申请部分。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。悦园小区业委会在行政复议申请中直接请求作为复议机关的住建部吊销天适德信公司的经营资质，赔偿给悦园小区业委会造成的经济损失，以及对天适德信公司给予处罚等，显然不属于行政复议法所指的行政复议范围。而且，即便是将悦园小区业委会的上述请求直接作为投诉请求加以分析，住建部显然非属《物业管理条例》第四十九条、第五十九条以及《物业服务企业资质管理办法》第四条第二款所指的行政主管部门，悦园小区业委会的投诉事项明显不属于其职责范畴。因此，被诉复议决定认定上述请求事项不符合行政复议的受理条件，结论并无不当。
综上，被诉告知函并无违法之处，并未侵犯悦园小区业委会的合法权益，复议程序亦无违法之处。悦园小区业委会请求撤销被诉告知函及被诉复议决定的请求不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回悦园小区业委会的诉讼请求。
悦园小区业委会不服一审判决，以一审法院认定事实和适用法律错误等为由向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求。
市住建委、住建部、天适德信公司均同意一审判决，请求本院驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。二审期间，悦园小区业委会提交了在北京市企业信用信息网查询天适德信公司信息的打印件，用以证明天适德信公司的物业资质证书系由市住建委颁发。对此本院予以采纳。
本院认为，《物业管理条例》第五十九条规定，违反本条例的规定，不移交有关资料的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正；逾期仍不移交有关资料的，对建设单位、物业服务企业予以通报，处1万元以上10万元以下的罚款。《北京市物业管理办法》第四十三条第一款规定，违反本办法第二十七条规定，原物业服务企业未按规定交接的，由区县房屋行政主管部门责令限期交接；逾期不交接的，可处3万元罚款。本案中，市住建委接到悦园小区业委会针对天适德信公司不移交有关资料等行为的投诉后，开展了相关调查工作，并通过信访答复形式向悦园小区业委会作出了被诉告知函。在该函中市住建委对天适德信公司的相关行为予以了定性，其中有“并未恶意拒绝移交”、“我们已于8月28日要求物业公司补充完整，抓紧联系业委会进行移交”等内容，因市住建委并未提供证据证明其履行了上述《物业管理条例》、《北京市物业管理办法》中规定的责令限期改正等职责，也并未提供证据证明其接到投诉后对涉嫌违法行为按照法定或正当的程序进行了查处，故市住建委接到投诉后进行查处的主要证据不足、程序不当，对被诉告知函应予撤销，撤销后市住建委对悦园小区业委会提出的投诉应依法重新判断、处理。对被诉复议决定亦应一并撤销。一审法院判决对本案处理不当，应予纠正。悦园小区业委会上诉请求部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：
一、撤销北京市第一中级人民法院（2016）京01行初952号行政判决；
二、撤销中华人民共和国住房和城乡建设部于二〇一六年五月二十日作出的《行政复议决定书》（建复决字[2016]65号）；
三、撤销北京市住房和城乡建设委员会于二〇一四年九月二十三日作出的《信访事项告知函》（京建信办〔2014〕592号）；
四、驳回北京市海淀区悦园小区业主委员会的其他上诉请求。
一审案件受理费人民币50元，由北京市住房和城乡建设委员会负担（于本判决送达之日起7日内向北京市第一中级人民法院交纳）；二审案件受理费人民币50元，由北京市住房和城乡建设委员会负担（于本判决送达之日起7日内向本院交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 娄宇红
审判员 赵世奎
审判员 贾宇军
二〇一七年七月三日
书记员 孟雪儿