江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）宁行初字第89号
原告杨茹贞。
原告杨美贞（系杨茹贞妹妹）。
上列原告的共同委托代理人唐健，江苏天煦律师事务所律师。
上列原告的共同委托代理人付茗，江苏天煦律师事务所律师。
被告南京市人民政府，住所地在南京市玄武区北京东路41号。
委托代理人石静，女。
委托代理人范民，男。
第三人南京中医药大学，住所地在南京市鼓楼区某某路***号。
原告杨茹贞、杨美贞不服被告南京市人民政府（以下简称南京市政府）于1998年12月4日为第三人南京中医药大学颁发宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》的行政行为，向本院提起行政诉讼。本院于2013年9月2日依法受理后，于2013年9月4日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因南京中医药大学（原南京中医学院，以下简称中医药大学）与本案被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2013年11月8日公开开庭审理了本案。原告杨茹贞、杨美贞及其委托代理人唐健、付茗，被告南京市政府的委托代理人石静、范民到庭参加诉讼。第三人中医药大学经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告南京市政府根据第三人中医药大学的申请，于1998年12月4日向其颁发了宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》。
被告于2013年9月12日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据。证据有：
1、中医药大学土地登记申请书，用以证明发证程序合法；
2、《关于退还杨一华某某路312号房屋的通知书》，用以证明发证行为在实体上合法，退还的是房屋，不是土地；
3、《关于中医学院与杨一华土地使用权纠纷的仲裁意见》，用以证明发证行为在实体上合法，由于相关纠纷于1986年已经得到解决，可以对第三人南京中医药大学发证；
4、违约缺席定界通知书及邮寄存根各一份，用以证明发证程序合法；
5、丘号为586010的《南京市公有房屋所有权证》、《国有土地使用权证》各一份，用以证明发证程序合法；
6、南京市鼓楼区人民法院（2012）鼓行初字第67号行政裁定书，用经证明发证行为已经得到法院的认可；
7、南京市中级人民法院（2013）宁行终字第71号行政裁定书，用以证明发证行为已经得到法院的认可。
依据有：
1、1995国土法字第184号《土地登记规则》；
2、（1995）国土［籍］字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》；
3、《城镇地籍调查规程》。
原告杨茹贞、杨美贞起诉称，1949年3月，原告之父杨一华在南京市某某路280号（原某某路312号）建有新式三楼一栋、新式平房三栋，产权系杨一华所有。新中国成立后，产权经国家有关机关的确认亦属于杨一华所有，并在1958年取得了房屋产权证和土地使用权证。嗣后，该处一直租赁给第三人使用，在租赁期间第三人在未经杨一华及家人的同意的情况下擅自拆除并新建了车库、油库等建筑物。1984年，杨一华自己管理该处房产后，多次要求第三人拆除建筑物、归还土地使用权，并多次参加了南京市有关机关的调解，均未达成任何一致意见。1998年12月4日被告给第三人颁发了位于南京市某某路280号的国有土地使用权证，侵犯了原告的合法权益。请求法院撤销被告于1998年12月4日颁发给第三人的宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》。
被告南京市政府答辩称，1、原告与宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》无法律上的利害关系。原告之父杨一华在1958年领取了原某某路312号房地产所有权证，但经社会主义改造完成之后，土地已经国有化。1984年南京市房地产管理局作出宁房管（84）269号《关于退还杨一华某某路312号房屋的通知》，仅将某某路312号房产退还杨一华户。原告对涉案土地证登记记载范围内的国有土地无使用权，因此，原告与被诉土地登记行为没有法律上的利害关系。2、市政府颁发土地证的行为实体合法。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定，“因原房屋拆迁、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者”；第三十五条规定，“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。一九八二年五月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。”根据上述规定，第三人中医药大学所建的车库、油库等房屋应由实际土地使用人中医药大学所有。这也与《关于中医学院与杨一华土地使用权纠纷的仲裁意见》中，“根据一九六九年南京市宁革生字235号文件和我国宪法的有关规定，土地已经国有化。南京中医学院所建的车库、油库等房屋仍继续使用，并拥有土地使用权”一致。因此，宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》在实体权利的确定上是符合法律规定的。3、被诉土地行政登记行为程序合法。《城镇地籍调查规程》第3.2.6.7条规定，“违约缺席指界的，根据不同情况按下述办法处理：a.如一方违约缺席，其宗地界限以另一方所指界线确定；b.如双方违约缺席，其宗地界线由调查员依现状界址及地方习惯确定；c.将确界结果以书面形式送达违约缺席者，如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，并负担重新划界的全部费用，逾期不申请，a、b两条确界自动生效。违约缺席定界通知书见附录D。”苏土籍（1993）153号《关于印发﹤江苏省城镇地籍调查细则﹥的通知》第3.2.5条作出了同样的规定。在地籍调查过程中，由于杨一华户未至现场指界，1998年11月16日，被告按照土地登记的相关规定，向杨一华户送达违约缺席通知，杨一华户未提出有效异议，遂以单方指界方式完成地籍调查，并于同年12月4日依法向第三人中医药大学颁发了宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》。4、原告的诉讼违反了“一事不再理”原则。原告曾于2012年8月16日以同一事实、同一理由、同一请求在南京市鼓楼区人民法院起诉南京市国土资源局，要求撤销宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》，该院裁定驳回起诉并已发生法律效力。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定，“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”，故应驳回原告起诉。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
原告向本院提交的证据有：
1、查询结果状况一览表；
2、宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》；
证据1-2用以证明1998年12月4日第三人中医药大学取得了涉案土地的土地证。
3、1958年南京市人民委员会向杨一华颁发的契本契（某某路312号），用以证明原告家的房屋、土地来源合法；
4、1984年南京市房地产管理局宁房管（84）269号《关于退还杨一华某某路312号房屋的通知》一份，用以证明1984年12月30日坐落于某某路312号（586060丘）、约398平方米的房屋被退还给杨一华。
第三人中医药大学未向本院提交书面陈述意见和证据、依据。
经庭审质证，原告对被告证据1、2、4、5的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的不予认可。对证据3的真实性、关联性无异议，对其合法性不予认可。对证据6、7的真实性、合法性和关联性均无异议，但对证明目的不予认可。
被告对原告证据1、2、4的真实性、关联性、合法性均无异议。对证据3的真实性、关联性认可，对合法性不予认可，认为该契本契上明确写的是房地产所有权，1958年国家规定土地可以私有，1967年国家已实行土地国有化。
本院经审查认为，原告的证据1-4、被告的证据1-7，均来源合法，与本案待证事实具有关联性，且客观真实，符合行政诉讼证据的真实性、合法性、关联性，本院依法予以确认。
根据庭审确认的有效证据和当事人陈述，认定以下案件事实：南京市原某某路312号（586060丘，现某某路280－11号）房屋原产权人为杨一华，该房建于1949年3月，同年7月由政府代管。1957年2月，该房被撤销代管发还给杨一华妻子王懿忠（两原告系杨一华与王懿忠的女儿）。1957年7月，经王懿忠申请，该房被纳入社会主义改造。杨一华于1958年8月领取房地产所有权证一份，记载房地产座落于本市某某路312号，房屋式样为新式平房3幢，新式楼房1幢，土地面积153.08平方市丈。1960年，南京中医学院承租该房产，承租期间，南京中医学院拆除其中的平房一幢，1978年，南京中医学院在该土地上修建了车库、油库。1984年11月17日，南京市房地产管理局向鼓楼区房地产管理局作出宁房管（84）269号《关于退还杨一华某某路312号房屋的通知》（以下简称《退房通知》）一份，通知主要明确，自1984年12月起，某某路312号房产退还杨一华本人，移交租赁关系，由南京中医学院腾让，已拆除的78平方米平房由南京中医学院折价赔偿。之后，杨一华多次要求南京中医学院拆除车库、油库等建筑物，归还其私房土地。针对杨一华与南京中医学院的纠纷，1986年6月，南京市房地产管理局与南京市规划局联合下发《关于中医学院与杨一华土地使用权纠纷的仲裁意见》（以下简称《仲裁意见》），该意见明确：“1、根据1969年南京市宁革生字第235号文件和我国宪法的有关规定，土地已国有化。南京中医学院所建的车库、油库等房屋仍继续使用，并拥有土地使用权。2、为照顾杨一华是统战人士，由中医学院拨款，为杨一华家砌一道分隔围墙，并形成三米宽通道，从杨家门口直通某某路，但某某路上的开口处应达到宽4.5米（距某某路道路红线1.5米处开口）。3、按有关规定，杨一华私房所占用的国有土地，应向私房所在区房地局缴纳土地使用费后，方可取得使用权。4、双方如对上述仲裁意见不服，均可向人民法院起诉。”
1991年3月，杨一华依据《退房通知》申请办理了鼓字第05867号南京市私有房屋所有权证，记载房屋坐落于某某路312号，面积442.6平方米。后杨一华未领取该房产的国有土地使用证。1997年，第三人领取了编号为鼓变字第60291号公有房屋所有权证，记载房屋坐落于某某路282号，建筑面积为35563.1平方米，测绘图纸显示，车库、油库（编号为2、3号建筑）属于第三人所有的房产。1998年12月4日，被告根据第三人的申请，向其颁发了宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》，记载土地坐落于本市鼓楼区五台山街道某某路282号，土地独自使用权面积为59905.6平方米。诉讼中，原告认为，被告将属于原告的土地划归第三人使用，侵害了原告的合法权益，故请求撤销该土地使用证。
另查明，第三人原名南京中医学院，1995年3月，南京中医学院更名为南京中医药大学。1994年王懿忠去世。1995年5月杨一华去世，原某某路312号房产系杨一华与王懿忠的遗产，该房产门牌号后变更为某某路280－11号。1995年10月，两原告就遗产继承问题向法院提起民事诉讼，南京市鼓楼区人民法院作出（1995）鼓民初字第1127号民事判决，判决本市某某路280－11的房产（三层楼房一幢、平房两幢，总面积442.6平方米）由杨美贞、杨茹贞共同继承，其中楼房中的第一层全部、第三层北边一间房间以及平房中北边一幢（三间含小卫生间）归杨美贞所有；楼房中第二层全部、第三层中的中间一间、南边一间房间以及平房中东边一幢（两间）归杨茹贞所有。楼梯由双方共有。院落由双方共用。1997年1月，依据上述生效民事判决书，杨美贞领取鼓变字第01169号房屋所有权证，记载房屋坐落某某路280－11号，建筑面积201.83平方米，备注分摊面积7.46平方米，楼梯共走共用。原告杨茹贞领取鼓变字第01170、01171号房屋所有权证，其中01170号房屋所有权证记载房屋坐落于某某路280－11号，建筑面积31.67平方米；01171号房屋所有权证记载房屋坐落于某某路280－11号，建筑面积161.85平方米，备注楼梯共走共用。至本案诉讼时，两原告亦未就上述房产办理国有土地使用证。第三人住所地位于某某路282号，与某某路280－11号房产均位于本市某某路北侧，相互毗邻仅一墙之隔。
本院认为，原告杨美贞、杨茹贞曾于2012年8月16日以同一事实、同一理由、同一请求，向南京市鼓楼区人民法院起诉南京市国土资源局，请求撤销宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》，该院裁定驳回起诉并已发生法律效力。本案中，原告虽以同一事实、同一理由及同一请求，向本院起诉请求撤销宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》，但被诉主体为南京市政府，不再是南京市国土资源局。因被诉主体不同，本案不具有《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定的情形，故被告请求驳回原告起诉的主张，本院不予支持。
《中华人民共和国土地管理法》第八条第一款规定，城市市区的土地属于国家所有。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条、第三条、第五条的规定，国有土地使用者，必须向县级以上地方人民政府土地管理部门提出土地登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，核发国有土地使用证，确认使用权。因此，被告具有作出被诉宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》的行政职权。
原国家土地管理局1995年5月1日实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定，“因原房屋拆迁、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者。”第三十五条规定，“原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的，暂不确定土地使用权，按照有关规定处理后，再确定土地使用权。一九八二年五月以后非法转让的，经依法处理后再确定使用权。”根据上述规定，本案所涉及的车库、油库等土地，应由实际土地使用人第三人中医药大学所有，与《仲裁意见》相关内容相一致。《城镇地籍调查规程》第3.2.6.7条规定，“违约缺席指界的，根据不同情况按下述办法处理：a.如一方违约缺席，其宗地界限以另一方所指界线确定；b.如双方违约缺席，其宗地界线由调查员依现状界址及地方习惯确定；c.将确界结果以书面形式送达违约缺席者，如有异议，必须在15日内提出重新划界申请，并负担重新划界的全部费用，逾期不申请，a、b两条确界自动生效。违约缺席定界通知书见附录D。”在地籍调查过程中，由于杨一华户未至现场指界，1998年11月16日地籍调查单位按照土地登记的相关规定，向杨一华户送达违约缺席通知，杨一华户未提出有效异议，遂以单方指界方式完成地籍调查。从庭审情况来看，1998年的地籍调查结果，与原国家土地管理局1995年5月1日实施《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条、第三十五条规定，以及《仲裁意见》均不矛盾。因此，被诉宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》的颁发具有事实根据和法律依据，且行政程序合法。
1984年11月17日南京市房地产管理局向鼓楼区房地产管理局发出宁房管（84）269号《关于退还杨一华某某路312号房屋的通知》，该通知明确要求将某某路312号房产退还杨一华本人，移交租赁关系，由南京中医学院腾让，已拆除的78平方米平房由南京中医学院折价赔偿。但是，该通知并未要求第三人将已拆除的78平方米平房的土地退还给原告之父杨一华。1986年6月2日南京市房地产管理局与南京市规划局联合作出的宁房办裁（1986）第31号、宁规办字（1986）第12号《关于中医学院与杨一华土地使用权纠纷的仲裁意见》，是当时有权部门对原告之父杨一华与第三人因房屋土地落实政策后有关土地使用权纠纷的终结性处理意见，杨一华及原告在之后的落实政策信访申诉中均未能推翻该意见。在案证据不能有效证明，被告向第三人颁发的宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》侵犯了原告的合法权益。综上，原告请求撤销宁鼓国用（98）字第18102号《国有土地使用证》的诉讼主张，因缺乏事实和法律根据，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告杨茹贞、杨美贞的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨茹贞、杨美贞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 赵雪雁
审 判 员 陶伟东
人民陪审员 吕旦华
二〇一三年十一月二十五日
书 记 员 佘 莉