山东省莱州市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）莱州行初字第83号
原告李波，住莱州市。
被告莱州市公安局。住所地：莱州市光州西街****号。
法定代表人郭善海，局长。
委托代理人张贻良，莱州市公安局法制大队副大队长。
委托代理人袁璐，莱州市公安局法制大队教导员。
原告李波不服被告莱州市公安局治安行政处罚，于2015年12月14日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于同年12月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年1月4日公开开庭审理了本案。原告李波、被告莱州市公安局的委托代理人张贻良、袁璐到庭参加诉讼。被告主要负责人因参加重要会议及外出执行任务未出庭。本案现已审理终结。
被告莱州市公安局于2015年9月29日作出莱公行罚决字（2015）00534号行政处罚决定书：“现查明：李波因对法院判决所依据伤情鉴定不服，于2015年9月27日15时许，伙同其父李某某采用举持条幅的方式在非信访场所北京中南海附近非正常信访，被北京警方查获；28日17时许，李波、李某某不听劝诫再次到北京中南海地区附近非正常信访，扰乱了该地区的公共场所秩序。以上事实有违法行为人陈述和申辩、证人证言、训诫书等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，现决定对李波处以行政拘留七日。”
原告李波诉称，原告父亲李某某系烈士子弟。2014年5月12日，原告及父亲耕种的土地10亩被山东省青岛市城阳区赵格庄村的孙某强行占有，原告及父亲据理力争，但被对方雇用的人打伤住院。原告父亲负伤四处，最轻一处构成轻伤，对另外足以构成重伤的三处，被告拒绝给予鉴定。对此，原告曾口头、书面数�向被告及莱州市检察院和莱州市法院提出，并逐级向烟台、省相关机关提出申请和申诉，迄今无人问津。原告无奈进京上访，被告却于2015年9月29日对原告处以七日治安拘留。请求人民法院依法撤销被告于2015年9月29日作出的莱公行罚决字（2015）00534号行政处罚决定书，诉讼费由被告负担。
被告莱州市公安局辩称，原告所述理由缺乏法律依据。公安机关依法保护公民维护自己正当权益的合法行为，公民在维权过程中也要遵守法律法规的相关要求。《信访条例》第十八条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。”2015年9月27日15时许，原告与其父违反信访条例规定，到北京中南海周边地区非信访接待场所非正常上访并张打横幅制造影响，被警方查获予以训�。28日17时许，原告与其父在明知自己行为违法的情况下，再次到北京中南海周边地区非正常上访，再次被警方查获。根据山东省公安厅《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》（鲁公发35号文）要求，信访人进京非访的，经北京市公安机关或户籍所在地、经常居住地公安机关教育、训诫后，再次进京非访扰乱社会秩序的，由信访人居住地公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定予以行政拘留。被告在履行受案、传唤、询问、告知等法律程序后，依法对原告作出行政拘留七日的处罚决定，符合相关法律要求，与信访理由是否正当、是否既是烈士后代又是受害人没有关系。原告的行为已构成扰乱公共场所秩序的行为，被告对原告作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，量罚适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告莱州市公安局向本院提交了以下证据、依据：
1.2015年9月29日李波的询问笔录，证明2015年9月27日15时许，李波因对法院判决依据的伤情鉴定不服，伙同其父李某某采用举持条幅的方式在非信访场所北京中南海周边地区非正常上访，被北京警方查获并训诫；28日17时许，李波、李某某不听劝诫再次到北京中南海周边地区非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序；
2.2015年9月29日的情况说明，证明莱州驻京信访值班人员说明李波父子在京非访分流情况；
3.烟台市公安局训诫书二份，证明2015年9月27日和28日，两次对李波的非访行为进行训诫；
4.2015年9月29日的前科查询说明，证明李波无违法犯罪前科；
5.2015年9月29日的行政处罚决定书，证明向李波宣告并送达；
6.2015年9月29日的受案登记表，证明报案人为�州市信访局孙松军；
7.2015年9月29日的受案回执，证明将受案情况通知报案人；
8.2015年9月29日的传唤证，证明书面传唤李波到治安大队接受询问；
9.2015年9月29日的告知笔录，证明李波不提出陈述和申辩；
10.2015年9月29日的行政拘留家属通知书，证明电话通知李波家属李平；
11、2015年9月29日的行政拘留执行回执，证明将李波送所执行。
12.法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项，《信访条例》第十八条、第二十条，山东省法、检、公、司四部门联合印发的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第五条。
经庭审质证，原告认可被告提交的相关证据上是自己的签字捺印，但称当时警方哄骗称只是走程序，自己没想到会被拘留，警方也没有训诫，只有�京当地公安机关有权对自己进行训诫，北京没有自己违法的记录。自己没见过烟台市公安局的人，所以烟台市公安局训诫书上的签字捺印是不真实的。
被告辩驳称，原告先后于9月27日和28日在北京非信访接待场所进行非正常上访，被警方查获，其于9月27日和28日签名的烟台市公安局训诫书可以证明公安机关依据信访条例有关规定对其非正常上访行为依法予以训诫。被告依法处理李波非正常上访行为案件管辖符合山东省法、检、公、司联合印发的《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的指导意见》第三条规定，原告所称只有北京警方才能处理的说法不符合法律规定。对于查获的非正常上访人员，除北京警方依法予以训诫外，其余均是以烟台市公安局的名义依法训诫的。
原告对被告提交的法律依据提出异议，称根据“中央政法委处理违法上访五条�求及其法律规定”第二条、中央政法委处理违法上访五条要求及其法律规定的解释、《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十三条规定，训诫属于警告轻微的处罚类型，行政处罚法明确规定处罚之前均应询问，且只有案发地当场执法警察有权对当事人进行训诫，其他人无权进行训诫。驻京办无权开假训诫书对本人进行训诫，属于越权执法和违法执法。在执法前除要满足以上条件，还要出具违法行为通知书，否则不能进行执法。被告的执法行为无效，可视为侵犯公民合法权利。上访和非正常上访与扰乱社会、国家机关正常办公秩序是完全不同的两个概念，上访不必然导致扰乱社会、国家机关正常办公秩序，上访时没采取过激行为或寻衅滋事、损害公共财物的行为就不构成扰乱公共秩序。如果上访人本人或其他行为结果没有进入国家机关，那么就失去了扰乱社会正�办公秩序的前提。
被告辩驳称，第一，原告自己所作解释没有法律依据，且中央政法委的文件不能代替法律法规。第二，原告所称的上访与非正常上访是否必然导致扰乱国家机关正常办公秩序的说法不成立，被告的举证充分证明原告未依法进行上访，原告应依法律法规特别是信访条例的要求，到国家机关依法设立的信访接待场所信访，否则即是非正常上访的违法行为。第三，原告称对违法行为执法应先出具违法行为通知书没有法律依据。
本院对上述证据认证如下：原告对被告提交证据的真实性无异议，本院予以确认，对本案事实有证明力。
经审理查明，2015年9月24日至9月26日，原告李波与其父亲因对法院判决依据的伤情鉴定不服，先后到山东省国土信访部门、信访局、公安厅、法院等部门上访。因上述部门答复让其找莱州地方相关部�反映解决问题，为增加社会影响，二人相商去北京中南海找上级领导督办解决。同年9月27日，原告及其父亲携带自制条幅到达中南海地区上访，以期引起上级领导重视给地方政府施压，并举条幅被北京警方查获。烟台市公安局对其进行了训诫，明确告知：“（一）《信访条例》规定，采用走访形式提出信访事项的，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出；对处理意见不服的，可请求上一级机关复查；对复查意见仍不服的，可再请求复查机关的上一级机关进行复核……（三）采用走访形式提出信访事项应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。北京天安门广场、中南海、中央领导人住地、外国驻华使领馆附近以及其他公共场所和大型会议、活动场所等附近，不属信访接待场所。到上述场所以上访名义进行滋扰的，是扰乱公共秩序的违法行为。（五）若你再次以上访为名实施违法行为，公安机关将对你依法予以行政处罚；若情节恶劣，将依法追究刑事责任。”同年9月28日，原告在已向国家信访局进行信访登记的情况下，再次前往中南海地区，被北京市公安机关查获，烟台市公安局对其予以训诫。同年9月29日，被告莱州市公安局对原告依法进行传唤、询问、告知等，原告认可上述事实，在行政处罚告知笔录上自书“不提出陈述和申辩”，并在相关文书上签名捺印。被告根据查明的事实，认为原告的行为构成扰乱公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告作出行政拘留七日的处罚决定。原告不服，诉至本院。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款的规定，行政案件的管辖由公安部规定。公安部关于《公安机关办理行政案件程序�定》第九条第一款规定，对于行政案件，违法行为地和违法行为人居住地公安机关都具有管辖权，莱州市公安局作为原告居住地公安机关，具有作出被诉治安行政处罚决定的法定职权。原告李波有通过信访进行申诉、控告的权利，但行使该权利应当到《信访条例》规定的场所。北京中南海周边地区不是规定的信访场所。被告莱州市公安局根据原告自述及调查情况，认定原告以非正常上访的形式到北京市中南海地区扰乱公共场所秩序、且经公安机关训诫后仍不改正，属于扰乱公共场所秩序情节较重的行为，事实清楚，证据充分。被告在履行了受案、传唤、询问、告知程序后，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告作出行政拘留七日的行政处罚决定，并无不当。原告要求撤销被诉行政行为的诉讼主张，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告李波要求撤销被告莱州市公安局于2015年9月29日作出的莱公行罚决字（2015）00534号行政处罚决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。（已交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省烟台市中级人民法院。
审 判 长 王海丽
人民陪审员 王锡存
人民陪审员 秦盛美
二〇一六年五月十五日
书 记 员 段芸芸