福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行初字第70号
原告郑信潘，男，汉族，1950年3月8日出生，福安市人，住福安市。
委托代理人邹瑞英，福建宽达律师事务所。
被告福安市人民政府，住所地福安市。
法定代表人林小楠，市长。
委托代理人刘春光，福建人文律师事务所律师。
原告郑信潘因不服被告福安市人民政府行政征收决定一案，于2014年10月向本院提起行政诉讼。本院于2014年10月23日受理后，依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2014年12月3日公开开庭进行审理，原告郑信潘及其委托代理人邹瑞英，被告福安市人民政府的委托代理人刘春光到庭参加诉讼。因案件协调扣除审理期限两个月。本案现已审理终结。
被告福安市人民政府于2014年5月15日对原告郑信潘作出《房屋征收决定书》（安政房（2014）8号）。该决定书主要内容：原告所有的坐落于福安市城北街尾××号房屋，在福安市街尾片区危旧房改造项目红线范围内。因原告与房屋征收部门在期限内未达成补偿安置协议。被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条、第二十六条及《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》的规定，对原告作出征收补偿决定：一、房屋征收实施单位应当以货币补偿方式支付你货币补偿款1033123元（未包括装修补偿款，在实际执行时另行明确）和腾房补偿费（搬迁费）及三个月的临时安置补助费（过渡费）7062元，你应当补缴视同合法产权建筑面积的规费3923元；或以产权调换方式安置你街尾片区就地建设的住宅用房196.17平方米（高层框架结构，毛坯房，内部不设隔墙，不配置洁具），支付你腾房补偿费（搬迁费）2354元、住宅临时安置补助费（过渡费）每月1962元，过渡期不超过36个月，每年支付一次，交付安置房按实际过渡期结算，超过36个月的，每月按3924元支付，若提供周转房，则不支付临时安置补助费，隔墙及卫生洁具补助15694元，装修补偿款在执行时另外明确后支付，你应当在选择产权调换补偿方式后十天内缴纳产权调换住宅用房差价款231139元，视同合法产权建筑面积补缴规费3923元，若因安置房户型原因，住宅超出被征收房屋面积10平方米部分按6528元／平方米计算，超出10-15平方米部分按8160元／平方米计算。以上两种方案请你收到本决定书之日起10天内选择一种作为被征收房屋的补偿。二、你应当在接到本征收补偿决定书之日起30日内将位于福安市城北街尾××号房屋腾空并交付房屋征收部门，被征收房屋相应的国有土地使用权同时收回。因被告所作上述《房屋征收决定书》的名称“房屋征收决定书”有误，被告于2014年7月3日作出《更正通知书》（安政房（2014）8-1号）将《房屋征收决定书》的标题“房屋征收决定书”更正为“房屋征收补偿决定书”。
原告诉称，1、被告于2013年4月11日对福安市街尾片区危旧房改造项目红线范围内的房屋作出《房屋征收决定书》［安政房征决（2013）2号］，并于同日作出公告决定，但该两份决定书并未送达原告。2、被告于2014年5月15日对原告作出《房屋征收决定书》（安政房（2014）8号），并于同年7月3日作出《更正通知书》（安政房（2014）8-1号）将上述文书标题变更为《房屋征收补偿决定书》。原告认为，被告所作房屋征收补偿决定书认定事实有误，依据不足，程序违法，已侵犯原告的合法权益。且征收补偿决定书未履行公告公布义务，补偿标准不公平，房屋置换面积比例过低，置换面积补差价过高等错误。原告向宁德市政府申请行政复议，宁德市政府于2014年9月28日作出《行政复议决定书》维持了被告的具体行政行为。诉讼请求：撤销被告福安市人民政府2014年5月15日作出的安政房（2014）8号《房屋征收补偿决定书》。
被告辩称，1、被告于2013年4月11日对福安市街尾片区危旧房改造项目红线范围内的房屋作出《房屋征收决定书》［安政房征决（2013）2号］，该决定书已生效，原告的房屋在征收范围内，被告作出房屋征收补偿决定有合法依据。2、被告所作补偿决定符合法定的补偿方式、补偿范围；确定的补偿标准并无不当；选定评估机构评估房屋价值的程序合法，评估结论正确；因原告与房屋征收部门无法达成补偿协议，被告据房屋征收补偿部门的申请，作出补偿决定，有法律依据；被告作出补偿决定程序亦符合法律规定。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，被告在法定举证期限内向本院提交其作出被诉具体行政行为的证据和依据有：
A1、《房屋征收决定书》（安政房（2014）8号）及该决定书的网页公告材料、送达回证和照片；
A2、《更正通知书》（安政房（2014）8-1号）及该文书的网页公告材料和送达回证；
上述证据A1、A2，被告用以证明：1、福安市人民政府于2014年5月15日作出《房屋征收决定书》（安政房（2014）8号），同日在官方网站公告，于同月19日送达原告；2、因《房屋征收决定书》标题名称笔误，于2014年7月3日作出《更正通知书》，同日在官方网站公告，并于同年8月6日送达原告。
A3、福安市人民政府《房屋征收决定书》（安政房征决（2013）2号）及该决定书的附件、《关于公布安政房征决（2013）2号房屋征收决定的公告》（安政（2013）17号）、公告张贴照片和官网公告网页；被告用以证明其于2013年4月11日作出《房屋征收决定书》（安政房征决（2013）2号）确定征收房屋范围（福安市街尾片区房屋）、房屋征收部门、征收实施单位、签约期限、房屋征收补偿方案等，并于2013年4月11日在福安市房地产管理局官方网站公告、同月19日在福安市政府官方网站公告、2013年4月17日在街尾片区危旧房改造项目区张贴的事实。
A4、本院（2014）××行初字第××号行政裁定书、福建省高级人民法院（2014）××行终字第××号行政裁定书，被告用以证明《房屋征收决定书》（安政房征决（2013）2号）送达后，部分被征收人提起诉讼，因超过起诉期限被法院驳回，该两份裁定书已生效，从而证明其所作的《房屋征收决定书》已发生法律效力。
A5、福安市建设局《便函》（安建规（2012）函26号）、《街尾片区危旧房改造项目红线图》，被告用以证明福安市街尾片区征收房屋红线范围，原告的房屋坐落于征收范围内。
A6、福安市房地产管理局《关于宁德市在福安市备案营业的房地产评估公司名单公布》的网页、《福安市街尾片区旧房改造项目国有土地上房屋征收与补偿价格评估机构选择情况告知书》及其公告照片、《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收与补偿价格评估机构选定情况告知书》及其公告照片、《评估机构选定会议签到表》，被告用以证明选定宁德市正一房地产评估有限公司作为评估机构的合法性。
A7、契约（阄书），被告用以证明原告系本案被征收房屋（福安市城北街尾××号）的所有权人。
A8、宁德市正一房地产评估有限公司于2014年3月26日所作的《房地产估价报告》［宁正估司（2014）C-136号］及其附件和送达回证、送达照片4张；被告用以证明评估机构于2014年3月26日对原告的房屋进行估价，结论为在估价时点（2013年4月11日）原告在本案房屋征收范围内的房屋价值为1033123元，该评估报告于2014年4月16日送达原告。
A9、《房屋征收现场勘查表》，证人陈某、何某、袁某等人的出庭证言；被告用以证明评估机构的评估师无法进入原告房屋，无法对室内装修装饰进行评估的事实。
A10、《最后一次协商通知书》及其送达回证、《谈话记录》，被告用以证明福安市人民政府城北街道办事处于2014年4月27日通知原告就房屋征收补偿安置进行协商、福安市街尾片区危改办于2014年4月27日约谈原告的事实。
A11、福安市人民政府城北街道办事处《关于要求审议街尾片区危房征收补偿决定书的函》（安北办（2014）30号）、福安市房地产管理局《关于街尾片区危房屋征收补偿决定书的请示》（安房管（2014）34号）；被告用以证明福安市房地产管理局于2014年5月8日报请福安市人民政府对原告房屋作出征收补偿决定的事实。
A12、《国有土地上房屋征收补偿委托合同》，被告用以证明福安市房地产管理局于2012年9月28日与福安市人民政府城北街道办事处签订合同，委托城北街道办事处实施街尾片区危旧房改造项目房屋征收补偿工作的事实。
A13、《房屋征收评估委托合同》，被告用以证明福安市人民政府城北街道办事处已将讼争被征收房屋委托宁德市正一房地产评估有限公司进行评估。
A14、宁德市正一房地产评估有限公司2014年11月26日出具的《关于房地产估价报告的说明函》（宁正估司函（2014）6号），被告用以证明同一估价对象、同一估价目的、同在2013年4月份，仅不同估价日期时点11日与17日，估价结果一致。
原告在法定举证期限内向本院提交的证据有：
B1、福安市人民政府《房屋征收决定书》（安政房（2014）8号）、《更正通知书》（安政房（2014）8-1号）；
B2、宁德市人民政府《行政复议决定书》（宁政行复（2014）第33号），原告用以证明其已就被告所作的房屋征收补偿决定行为向宁德市人民政府申请行政复议，宁德市人民政府于2014年9月28日作出复议决定维持。
上述证据均经庭审举证质证，本院归纳双方当事人的质证意见并认证如下：一、对于被告提交的证据。原告质证意见：证据A1、A2，《房屋征收决定书》、《更正通知书》的形式真实性没有异议，但对合法性有异议，且对送达回证、网页公告的真实性有异议；证据A3的形式真实性没有异议，但合法性有异议，且对证据所体现的内容有异议；证据A4、A5，真实性、合法性、关联性没有异议，但其中两份裁定书并未对房屋征收决定行为的合法性进行审查，不能以此证明房屋征收行为的合法性；证据A6、A8、A9、A10的真实性、合法性有异议，不能证明被告的证明目的；证据A7没有异议；证据A11-A13，形式真实性没有异议，但对合法性有异议；证据A14，真实性、合法性均有异议。经审查，证据A1、A2，符合证据的“三性”，且原告亦确认收到讼争的《房屋征收决定书》及相应的《更正通知书》，故被告的证明目的可予以确认；证据A3、A4，符合证据“三性”，可以作为有效证据采信；证据A5，双方当事人没有异议，且符合证据“三性”，可以作为有效证据采信；证据A7，双方对该份契约（阄书）的形式真实性没有异议，且该份证据系由房屋征收实施单位调查收集，证据内容属赋予原告财产权利的证据；同时，原告也认可其房屋未取得产权证书，且该处所系其居住地。故被告用以证明原告在街尾134号拥有房屋产权的事实可予确认，但房屋产权的面积需结合其他证据认定。证据A6、A8-A9，该三组证据双方争议较大，本院结合有关法律规定在焦点问题中进行审查认定；证据A10，符合证据的“三性”，可以作为证据采信，证明了房屋征收部门与原告就征收补偿协商不成的事实；证据A11-A14，符合证据“三性”，可以作为证据采信。二、对于原告提交的证据。被告对原告提供的证据没有异议。经审查，证据B1，被告提供证据已包括该份证据，不再重复认证；证据B2，双方没有争议，依法可予确认，证明了原告申请复议，复议机关已作出复议决定的事实。
根据当事人所提供的有效证据并结合庭审笔录，可以确认如下事实：
原告的房屋坐落于福安市城北街尾××号，未办理房屋及土地权属证书。被告福安市人民政府以危旧房改造为由，于2013年4月11日作出《房屋征收决定书》（安政房征决（2013）2号），对街尾片区房屋实施征收，具体征收范围以规划用地红线图为准，房屋征收部门为福安市房地产管理局、房屋征收实施单位为福安市人民政府城北街道办事处，签约期限为2013年4月18日-2013年6月3日，该决定书还附具了《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》、《福安市街尾片区危旧房改造项目红线图》、《安置房规划设计总平面图》。该《房屋征收决定书》于2013年4月17日在房屋征收范围的街尾片区公告、并于2013年4月19日在政府官方网站公告。池廷清等14人不服该房屋征收决定行为，向法院提起诉讼。本院于2014年3月26日作出《行政裁定书》［（2014）××行初字第××号］，裁定驳回池廷清等14人的起诉。池廷清等14人不服，向福建省高级人民法院提起上诉，福建省高级人民法院于2014年7月30日作出《行政裁定书》［（2014）××行终字第××号］，裁定驳回池廷清等14人的上诉，维持本院一审裁定。
原告的房屋在《房屋征收决定书》（安政房征决（2013）2号）所确定的征收范围内。因在被告《房屋征收决定书》确定的期限内，原告与房屋征收部门没有达成征收补偿协议，被告福安市人民政府于2014年5月15日对原告郑信潘作出本案被诉的《房屋征收决定书》（安政房（2014）8号）；又因被告所作上述《房屋征收决定书》的名称“房屋征收决定书”有误，被告于2014年7月3日作出《更正通知书》（安政房（2014）8-1号）将《房屋征收决定书》的标题“房屋征收决定书”更正为“房屋征收补偿决定书”。原告不服，向宁德市人民政府申请行政复议，宁德市人民政府于2014年9月28日作出《行政复议决定书》（宁政行复（2014）第31号），维持了被告所作的《房屋征收补偿决定书》。原告仍不服，向本院提起本案诉讼。
另查明，被告作出房屋征收补偿决定认定原告被征收房屋的状况是：房屋结构为混合及砖木结构，成新率70%，视同合法产权建筑面积196.17平方米。
本案审查的焦点在于：一、补偿决定认定被征收房屋的状况及价值是否清楚；二、被告作出房屋征收补偿决定的程序是否合法：包括房屋征收决定的效力问题、是否已履行了补偿协商程序、补偿决定的送达程序问题。围绕上述两个焦点问题，本院予以查明分析并认定如下。
一、补偿决定认定被征收房屋的状况及价值是否清楚。
1、被征收房屋的产权面积问题。
被告认为，原告的建筑没有办理房屋、土地权属登记，经有资质人员测绘，并按照《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方安案》的规定，视同合法产权建筑为196.17平方米。主要证据有：《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方安案》，契约（阄书），《房屋征收现场勘查表》，《房地产估价报告》的附件：测绘图及《需进行市场评估的被征收房屋信息表》。
原告认为，被告对本案讼争房屋所作认定面积偏小，实际面积比被告所作认定多一倍，且有关测绘结论未经测绘人员签字，测绘人员没有资质，测绘结论不能作为证据采信，被告认定原告房屋产权面积为196.17平方米没有事实依据。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”《福建省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》第九条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织国土资源、规划、房管、建设、工商、税务、城市管理行政执法等有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。市、县级人民政府可结合当地实际制定未经登记的建筑认定、处理办法。”福安市人民政府所制定的《福安市街尾片区危旧房改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方安案》规定“1990年4月1日《城市规划法》生效前建设并且土地使用权来源合法的房屋视同有合法产权房屋。”本案原告拥有的房屋未办理房屋及土地权属登记，根据上述法律规定，被告依法应当进行调查认定和处理。虽然被告认定了原告房屋视同合法产权面积为196.17平方米；但原告对该面积认定有异议，认为其还有部分面积未认定，被告存在遗漏测量，且被告庭后提供的《关于街尾164号郑信潘房屋的调查报告》亦载述“（郑信潘）还有一部分老宅不配合指认，无法进行认定…”。故原告主张被告未全面调查认定原告房屋面积，有事实依据。因此，被告在未对原告房屋面积全面认定的情况下，确认原告视同合法产权面积为196.17平方米，属认定事实不清，主要证据不足。
2、被告认定房屋价值的事实是否清楚问题。
本院认为，该点问题应以上述房屋产权面积确定为前提，因被告认定房屋产权面积事实不清，该问题已无需进一步分析认定。因此该点问题所包含的：选定评估机构的程序合法问题、房屋价值确定是否全面问题、确定房屋征收补偿价格的估价时点问题，本院不再作进一步分析认定。
（二）被告作出房屋征收补偿决定的程序是否合法：包括房屋征收决定的效力问题、是否已履行了协商程序、补偿决定的送达程序问题。
1、关于房屋征收行政决定的效力问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”第十七条规定“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括…”故被告据以作出房屋征收补偿决定的前置行为必须基于有效的房屋征收决定。经审查，被告提供的本院《行政裁定书》［（2014）××行初字第××号］及福建省高级人民法院的《行政裁定书》［（2014）××行终字第××号］已确认：被告福安市人民政府于2013年4月11日作出《房屋征收决定书》（安政房征决（2013）2号），对福安市街尾片区房屋实施征收，该《房屋征收决定书》于2013年4月17日在房屋征收范围的街尾片区公告、并于2013年4月19日在政府官方网站公告。参照《福建省行政执法程序规定》第四十三条第一款规定“行政执法决定书送达时生效，生效的行政执法决定书必须执行。相对人不服行政执法决定，申请行政复议或者依法向人民法院起诉的，不停止决定的执行；相对人逾期不申请复议、不起诉，又不履行已经生效的行政执法决定的，作出行政执法决定的行政执法机关应当申请人民法院强制执行或者依法强制执行，执行费用由被处罚人承担。”因此，被告作出本案房屋征收补偿决定的前置行为已经发生法律效力。故原告主张《房屋征收决定书》（安政房征决（2013）2号）未生效，被告所作本案房屋征收补偿决定缺乏前置行为要件，没有事实和法律依据。
2、关于本案是否已经履行补偿协商程序问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条第一款规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”因此，房屋征收部门在报请房屋征收主管机关作出房屋征收补偿决定前，应当与被征收人协商确定被征收房屋的补偿价值。本案被告所提交的《最后一次协商通知书》及其送达回证、《谈话记录》，可以证明福安市人民政府城北街道办事处于2014年4月27日通知原告就房屋征收补偿安置进行协商、福安市街尾片区危改办有约谈原告的事实。故原告主张被告作出房屋征收补偿决定前未经协商，程序违法，没有事实根据。
3、关于补偿决定的送达程序问题。本院认为，《福建省行政执法程序规定》第四十条规定“受送达人拒绝接受行政执法决定书或者有关文书的，送达人应当邀请有关基层组织的代表或者他人到场见证，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章后，把行政执法决定书或者有关文书留在受送达人的住处，即视为送达。”本案被告提供的《送达回证》载述原告在送达现场并拒收文书作留置送达，送达人和见证人作了签名确认，并不违反上述法律规定。况且，原告庭审中亦认可其有“捡到”讼争法律文书，并申请行政复议、提起本案诉讼。故原告主张被告送达程序违法，没有事实根据。
综上，本院认为，行政机关作出具体行政行为应当认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。本案被告作为房屋征收与补偿工作的主管单位，其有权对被征收人依法作出房屋征收补偿决定；但本案被告所作房屋征收补偿决定认定被征收房屋面积及其价值事实不清，依法应当予以撤销。原告所提诉讼请求有理，依法予以支持。被告答辩意见不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
一、撤销被告福安市人民政府于2014年5月15日作出的《房屋征收补偿决定书》（安政房（2014）8号）。
二、责令被告福安市人民政府在法定期限内重新作出房屋征收补偿决定。
案件受理费50元，由被告福安市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 赖昌铅
代理审判员 杨礼崧
人民审陪员陈忠
二〇一五年三月十二日
书 记 员 吴 平
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
……
《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院于2011年1月21日公布并同日实施）
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
……
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
……
第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：
（一）被征收房屋价值的补偿；
（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；
（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。
市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。
第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。
……
第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。
……
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。……