广州海事法院
行 政 判 决 书
（2013）广海法行初字第1号
原告：电白县树仔镇疍海村民委员会。住所地：广东省电白县树仔镇疍海。
法定代表人：蔡追，该村民委员会主任。
委托代理人：唐甲铭，男，汉族，1947年2月4日出生，住广东省电白县树仔镇旦海旦场仔上村西片***号。
委托代理人：李建清，广东钟和律师事务所律师。
被告：电白县人民政府。住所地：广东省电白县水东镇海滨新区。
法定代表人：黄爽，县长。
委托代理人：林桂初，电白县人民政府法制局干部。
委托代理人：蔡雄光，电白县海洋与渔业局干部。
第三人：茂名市岚港物流发展有限公司。住所地：广东省电白县树仔镇红船厂。
法定代表人：梁福如，该公司经理。
委托代理人：程勇，电白县法律援助处律师。
原告电白县树仔镇疍海村民委员会不服被告电白县人民政府海域使用行政许可纠纷，于2013年3月13日向本院提起行政诉讼，3月18日补正，本院于3月22日受理后，向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并于4月2日依法追加茂名市岚港物流发展有限公司作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成由审判员倪学伟担任审判长，审判员张科雄、代理审判员杨雅潇参加的合议庭进行审理，书记员卢诗颖担任本案记录，于5月7日召集各方当事人庭前交换证据，送达证据清单副本，并公开开庭进行了审理。原告法定代表人蔡追、委托代理人唐甲铭、李建清，被告委托代理人林桂初、蔡雄光，第三人的委托代理人程勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告根据第三人提出的海域使用申请，于2001年12月20日批准同意，并于2002年1月7日向第三人颁发电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》。《中华人民共和国海域使用管理法》于2002年1月1日施行后，被告于2003年12月2日向第三人换发国海证034409D20号《海域使用权证书》，同时将电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》收回。
被告于2013年4月10日向本院提交了作出上述具体行政行为的证据材料、依据：1.海域使用权申请表、关于扩建红船厂渔业码头的报告、关于综合开发树仔红船厂码头及海滩涂的可行性报告、关于对开发树仔红船厂码头及海滩涂的意见、广东省茂名市岚港发展有限公司码头用海界至图，拟证明第三人依法提出海域使用申请并按规定提交相关证明材料；2.电白县海洋与水产局关于扩建红船厂渔业码头的批复、电白县人民政府办公室关于扩建红船厂渔业码头的批复、海域使用权审批表，拟证明被告按规定对第三人申请用海进行审查批准；3.电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》、国海证034409D20号《海域使用权证书》，拟证明被告颁发给第三人的国海证034409D20号《海域使用权证书》属换发证行为；4.粤府（1996）27号《广东省海域使用管理规定》，拟证明被告作出被诉具体行政行为的法律依据。
原告诉称：位于广东省电白县树仔镇疍海村民委员会的疍场仔海域和红船厂滩涂，历来由原告村集体管理、使用和收益。解放几十年来，农村体制虽几经变革，但原告村集体对上述讼争海域和滩涂的管理、使用和收益一直没有改变，原告村民每天在这里捕鱼、放渡收费，是部分村民的主要生活来源。2002年1月7日，被告在没有深入审查和核实的情况下，违法向第三人茂名市岚港物流发展有限公司（原茂名市岚港发展有限公司）颁发了电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》；并于2003年12月2日换发国海证034409D20号《海域使用权证书》，总面积为5.423公顷。被告颁发海域使用权证书，没有向社会公告，严重侵害了原告的合法权益。第三人直至原告提起诉讼时为止，从来没有占有、管理和使用过讼争海域，依法应撤销海域使用权证书。被告在没有依法调查清楚海域来源的情况下，违法向第三人颁发电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》并换发国海证034409D20号《海域使用权证书》，其具体行政行为明显违法，严重侵害了原告的合法权益。请求法院判令：（一）撤销被告违法向第三人颁发的电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》和国海证034409D20号《海域使用权证书》；（二）由被告承担本案诉讼费用。
原告在举证期限内提交了以下证据材料：1.电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》和国海证034409D20号《海域使用权证书》，拟证明被告向第三人颁证的行为严重侵害了原告的合法权益；2.民国四年判字第壹号电白县民事判词副本、电白县树仔镇人民政府的证明及讼争海域相片四张，拟证明讼争海域历来属原告管理、使用和收益；3.电白县工商行政管理局信息中心出具的一份证明，拟证明被告伪造证据骗取讼争海域；4.电白县树仔镇综合信访维稳中心出具的一份证明，拟证明原告于2012年7月才知道被告违法向第三人颁发海域使用证，原告的起诉未超过期限。
被告辩称：海域依法属国家所有，单位和个人取得海域使用权必须经法定程序审批。原告至今没有任何政府批准其使用讼争海域，故其主张没有法律依据，原告不具有诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。被告向第三人颁发国海证034409D20号《海域使用权证书》的具体行政行为已10多年，原告现在诉请法院撤销被告的颁证行为，没有法律依据，依法应驳回其诉讼请求。被告根据《广东省海域使用管理规定》，严格按照其设定的条件，遵照行政审批程序，于2002年1月7日依法向第三人颁发电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》，被告的颁发证行为是合法的。随后，根据《中华人民共和国海域使用管理法》的有关规定，被告对第三人所持的电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》换发新证，即国海证034409D20号《海域使用权证书》，该换发新证行为无需公告。原告主体不适格，且其起诉明显超过期限，法院应依法裁定驳回其起诉，维持被告颁发国海证034409D20号《海域使用权证书》的行为。
第三人述称：一、电白县树仔镇疍海经济合作联社存在，应当由该经济合作联社提起诉讼，原告无诉权。被告颁发《海域使用权证书》给第三人的行政行为与原告无法律上的利害关系。二、海域属于国家所有，海域使用权的审批由具有相应批准权的县级以上人民政府审批，第三人取得海域使用权无需以曾经使用过该海域作为前提条件。三、第三人向被告提出用海申请时，适用当时的《广东省海域使用管理规定》第十条的规定，《中华人民共和国海域使用管理法》虽然施行时间为2002年1月1日，但是在该法施行前，旧证的申请审批程序已经完成，故不存在适用《中华人民共和国海域使用管理法》进行审批的问题，被告的颁证行为适用法律正确，程序合法，应予维持。四、第三人在提出用海申请时使用的“广东省茂名市岚港发展有限公司”虽然没有经过工商行政管理部门的核准，但事后以“茂名市岚港发展有限公司”的名义核准登记，并于2007年7月20日经电白县工商行政管理局核准，将企业名称变更为茂名市岚港物流发展有限公司。第三人在核准成立前使用“广东省茂名市岚港发展有限公司”的行为并不违法，也不影响发证行为的合法性。五、第三人在申请海域使用权之前，实际已经和茂名市树仔渔工商联合公司（以下简称树仔公司）联系并达成了转让红船厂码头的意向，但因红船厂码头属于海域范围，且第三人需使用的海域不仅仅为红船厂码头，而海域使用必须事先得到被告的批准，故第三人先向被告申请海域使用权，在得到批复后再与树仔公司签订转让协议书，因此第三人申请海域使用权在前，与树仔公司签订使用权转让协议在后并不存在矛盾。
第三人在举证期限内提交了以下证据材料：1.电白县树仔镇疍海经济合作联社的行政起诉状及广东省茂名市中级人民法院（2012）茂中法行初字第32号行政裁定书，拟证明原告曾就讼争海域向法院提起诉讼；2.树仔公司与电白县树仔区旦岚乡签订的关于划定基建土地的协定、电白县人民法院（2004）电民初字第639号民事判决书，拟证明树仔公司合法存在并是红船厂码头的原所有权人；3.租赁协议书、协议书、终止租赁协议书、电白县公安边防大队出具的证明，拟证明树仔公司对红船厂码头长期使用和经营管理；4.国海证034409D20号《海域使用权证书》和海域使用金收据，拟证明第三人通过国家出让方式取得海域使用权；5.使用权转让协议书，拟证明第三人购买红船厂码头的事实。
本院依职权向广东省茂名市中级人民法院调取了以下证据材料：1.广东省茂名市中级人民法院（2001）茂中法执字第16-1号民事裁定书、（2001）茂中法执字第16-2号民事裁定书、（2001）茂中法调执字第16号民事裁定书；2.电白县人民法院（1993）电法经审字第288-3号民事判决书；3.执行和解协议书。
经庭审质证，原告对被告提交的证据材料、依据的真实性、关联性无异议，但认为不能达到被告所要证明的目的；原告对第三人提交的证据材料没有异议，但认为无法证明第三人合法取得海域使用权；被告对原告提交的证据材料的真实性、合法性无异议，但认为不能证明原告所主张的事实；被告对第三人提交的证据材料没有异议。第三人对原告提交的证据材料的真实性、合法性无异议，但认为不能证明原告所主张的事实；对被告提交的证据材料没有异议。原、被告及第三人对本院依职权调取的证据材料均无异议。本院认为，各方当事人提交的证据材料是真实的，可以作为本案的证据；对于各证据所证明的案件事实，应综合庭审情况及其他证据的印证情况予以综合认定。
经审理查明：2001年4月28日，第三人以“广东省茂名市岚港发展有限公司”的名义提出海域使用权申请，海域四至范围：东至鸡笼山水闸，西至电白盐场双登分场第七小组搬盐码头，南至电白盐场双登分场第九、十小组围堤以南150米，北至电白盐场双登分场第九、十小组围堤边，座落于电白县红船厂的海域使用权，面积为30公顷。电白县树仔镇人民政府于同日签署意见，同意该用海申请。第三人还同时提交了关于扩建红船厂渔业码头的报告。电白县树仔镇平岚村民委员会于3月18日出具了关于综合开发树仔红船厂码头及海滩涂的可行性报告，树仔镇人民政府于3月21日在该可行性报告上批注“情况属实，请上级大力支持”的意见。电白渔港监督于2001年4月出具了关于对开发树仔红船厂码头及海滩涂的意见，对树仔镇平岚村民委员会提出综合开发树仔红船厂码头及海滩涂的可行性报告，经实地考察，认为平岚村民委员会利用临近博贺渔港的地理优势，在红船厂陆域进行综合开发，发展经济是可行的，也是对渔业生产及渔区经济发展的支持。对投资方向及项目中关于围海造地和建设深水码头的问题提出意见，认为在红船厂的开发计划，应以开发陆域为主，统筹规划，根据深水深用，浅水浅用和留有余地的原则，合理使用岸线。可以在原树仔水产公司码头的基础上，扩建码头，同时疏浚码头前沿港池，挖深港心沙，回填码头内陆，建设后勤设施用地，维护渔港功能，该项目必须根据《广东省渔港管理条例》渔港建设的有关规定，报请省、市渔业行政主管部门论证审批。电白县海洋与水产局于8月25日作出关于扩建红船厂渔业码头的批复，同意第三人向上级有关部门申请报批。9月11日，电白县人民政府办公室作出关于扩建红船厂渔业码头的批复，同意第三人按规定向上级有关部门申请报批。上述文件保存在被告向第三人颁发国海证034409D20号《海域使用权证书》的档案材料中。
2001年5月28日，李世昌作为指界人，明确了原告申请用海的位置是博贺湾，并在海域使用权审批表调查意见栏签署如下意见：“1.该海区的使用没有争议、纠纷；2.具备用海申请所附材料，情况属实；3.所用海域符合总体规划；4.所实施项目符合整个博贺港的发展。”海域四至范围：东至J点东经111°14′0.237″北纬21°30′2.795″，西至H点东经111°13′47.644″北纬21°30′4.355″，南至I点东经111°13′54.061″北纬21°29′57.725″，北至F点东经111°13′55.165″北纬21°30′7.605″，海域使用权面积为5.423公顷，其中码头区面积7，626平方米折合11.439亩，停泊区面积46，600平方米折合69.90亩。海域使用权属情况为国家出让，核准使用期限为30年。12月17日，电白县海洋与水产局作为海洋主管部门签署意见，同意报批。12月20日，被告批准同意。
2002年1月7日，被告根据《广东省海域使用管理规定》，向“广东省茂名市岚港发展有限公司”颁发电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》。该证书显示：海域使用者“广东省茂名市岚港发展有限公司”，用途为船只停泊，海域使用权属来源为出让，核准海域使用面积为5.423公顷，使用年限30年。证书附有海域使用界至图，发证机关为被告电白县人民政府。
《中华人民共和国海域使用管理法》于2002年1月1日施行后，被告根据规定，于2003年12月2日向第三人换发国海证034409D20号《海域使用权证书》，记载用海类型为海上交通，被告同时将电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》收回。被告向第三人颁发《广东省海域使用证》及换发海域使用权证书，没有向社会公告。
第三人每年均向海域主管部门办理了海域使用年度审查，并缴纳每年的海域使用金，审查有效期至2012年12月30日。第三人主张，因原告村民的阻挠造成第三人无法正常使用海域，责任在原告。
经查，第三人提出用海申请时所用的“广东省茂名市岚港发展有限公司”的印章没有经过核准备案。第三人其后经工商核准的名称是茂名市岚港发展有限公司，并在2007年7月20日经电白县工商行政管理局核准，其名称变更为茂名市岚港物流发展有限公司。
另查明，原告曾以电白县树仔镇疍海经济合作联社的名义，于2012年9月21日在广东省茂名市中级人民法院对被告提起行政诉讼，要求撤销被告向第三人颁发的国海证034409D20号《海域使用权证书》。原告在诉讼中申请撤诉，该法院于2013年1月14日作出（2012）茂中法行初字第32号行政裁定书，准许其撤回起诉。原告随后向本院提起本案诉讼。
根据本院向广东省茂名市中级人民法院调取的证据显示，广东省茂名市中级人民法院作出的（2001）茂中法执字第16-1号民事裁定书涉及的当事人包括申请执行人广东发展银行茂名办事处和被执行人广东省高州市银江企业集团有限公司，与本案争议无关联。广东省茂名市中级人民法院作出的（2001）茂中法调执字第16号民事裁定书是依据生效的电白县人民法院（1993）电法经审字第288-3号民事判决书，裁定提级至该院执行，涉及的当事人包括申请执行人中国长城资产管理公司广州办事处和被执行人电白县水产供销总公司树仔水产分公司。
本院认为：本案是原告不服被告向第三人颁发《海域使用权证书》而提起的海域使用权行政许可纠纷。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”原告作为村民委员会，系《中华人民共和国村民委员会组织法》所规定的村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，依法有权就被告向第三人颁发海域使用权证书的具体行政行为提起诉讼。
根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条关于“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其诉讼期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，海域属于不动产，被告颁发海域使用权证书的行为属于涉及不动产的具体行政行为，原告提起诉讼的期限应适用上述司法解释20年的规定。被告于2002年1月7日向第三人颁发电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》，于2003年12月2日向第三人换发国海证034409D20号《海域使用权证书》，从被告上述发证行为起算，至原告向广东省茂名市中级人民法院或向本院提起诉讼，均未超过20年。被告主张于2003年12月2日向第三人换证时原告就应该知道具体行政行为的内容，但其对该主张不能提供有效证据予以证明，因此，被告关于原告起诉已超过期限的抗辩，不予支持。
关于被诉具体行政行为的合法性问题。第三人于2001年4月28日向被告提出用海申请，被告于12月20日批准同意。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（2004年5月28日法（2004）96号］“关于新旧法律规范的适用规则”的规定，行政相对人的行为发生在新法实施以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（1）法律法规或规章另有规定的；（2）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（3）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。从本案查明的事实看，被告作出具体行政行为即批准同意向第三人发证之时，《中华人民共和国海域使用管理法》尚未施行，故实体问题应适用《广东省海域使用管理规定》。第三人向被告提出用海申请时，提供了项目投资计划、评估意见、界至图等相关证明材料，并有相关主管部门的审查意见，被告经审查后，于2001年12月20日批准同意。被告实施的具体行政行为，符合《广东省海域使用管理规定》第十条的规定。第三人申请用海面积30公顷，被告核准的海域使用面积为5.423公顷。根据《广东省海域使用管理规定》第十一条的规定，使用海域面积50公顷以下的，由县级人民政府批准。因此，被告作为县级人民政府，有权对第三人的用海申请予以审批并颁发海域使用许可证。《中华人民共和国海域使用管理法》于2002年1月1日施行后，被告根据相关配套法规的规定，将原颁发给第三人的电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》收回，向其换发国海证034409D20号《海域使用权证书》。《中华人民共和国海域使用管理法》第二十一条第一款规定，颁发海域使用权证书，应当向社会公告。国务院法制办公室对《关于执行＜中华人民共和国海域使用管理法＞有关条款的请示》的复函，明确《中华人民共和国海域使用管理法》第二十一条第一款关于“颁发海域使用权证书，应当向社会公告”的规定，应当是指颁发海域使用权证书后向社会进行的公告。因此，被告在向第三人颁发《广东省海域使用证》及换发海域使用权证书后没有向社会公告的行为具有一定的瑕疵，但并不足以影响该具体行政行为的合法性。
被告原颁发给第三人的电白府海证（2002）第0701号《广东省海域使用证》记载海域使用年限30年，用途为船只停泊；换发的国海证034409D20号《海域使用权证书》记载海域使用年限30年，用途为海上交通。原告主张被告批准第三人用海30年没有法律依据。本院认为，从第三人提供的申请用海材料和被告批准第三人用海区域的界至图看，第三人申请用海是为了建设港口码头，从证书所附的海域界至图来看，包括了船舶停泊区和码头区，即明确了被告批准给第三人使用的海域是用来建设码头的。根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十五条第（六）项的规定，港口建设工程海域使用最高年限是50年，证书上所表述的“海上交通用海”，实际上就是港口交通用海，被告批准第三人用海30年符合最高年限不超过50年的规定。
《中华人民共和国海域使用管理法》第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。”原告主张讼争海域为其村集体管理、使用和收益，但根据《广东省海域使用管理规定》第九条关于“本规定施行前已使用海域的，须在本规定施行之日起1年内按第八条第一款规定向海洋行政主管部门登记备案，领取海域使用证”的规定，即使原告在被告向第三人颁发海域使用许可证之前，已对讼争海域进行使用、管理，也应根据《广东省海域使用管理规定》的相关规定申请领取海域使用证，但原告在《广东省海域使用管理规定》施行后并没有根据相关规定办理领取海域使用证的手续。因此，原告对讼争海域既无所有权，也无使用权，原告主张被告向第三人颁发海域使用权证书的行为侵犯其合法权益，该主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
关于第三人经批准使用讼争海域后是否存在无正当理由闲置、荒废，应予收回海域使用权证书的问题。本院认为，是否存在因原告村民的阻挠造成第三人无法正常使用海域而导致海域荒废，应否由被告无偿收回海域并注销海域使用权证书等问题，需要根据《广东省海域使用管理条例》第二十六条的规定，由原批准使用海域的人民政府进行处理，不属于本案的审理范围，不予审查。
综上，被告向第三人颁发国海证034409D20号《海域使用权证书》，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。原告请求本院撤销被告向第三人颁发国海证034409D20号《海域使用权证书》，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告电白县人民政府于2003年12月2日向第三人茂名市岚港物流发展有限公司换发国海证034409D20号《海域使用权证书》的具体行政行为。
本案受理费100元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 倪学伟
审 判 员 张科雄
代理审判员 杨雅潇
二〇一三年六月二十一日
书 记 员 卢诗颖