北京市顺义区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）京0113行初119号
原告刘再荣，男，1962年10月20日出生。
被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号，统一社会信用代码11110000MB0390782F。
法定代表人张维，主任。
委托代理人申朝君，北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局工作人员。
委托代理人程芳，北京市玖典律师事务所律师。
第三人何守学，男，1951年4月15日出生。
原告刘再荣不服被告北京市规划和国土资源管理委员会于2018年2月7日作出的京国土（顺）分局罚字〔2017〕第4153号《国土资源行政处罚决定书》，于2018年2月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2018年2月28日向被告北京市规划和国土资源管理委员会送达了起诉状副本及应诉通知书。因何守学与被诉的行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2018年4月11日公开开庭审理了本案。原告刘再荣，被告北京市规划和国土资源管理委员会的委托代理人申朝君、程芳，第三人何守学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年2月7日，被告对何守学作出了京国土（顺）分局罚字〔2017〕第4153号《国土资源行政处罚决定书》，主要内容是：“我局于2017年11月13日对你未经政府批准，非法建设一案立案调查。经查，你擅自在×镇×村宅基地南侧，占用集体土地62.49平方米，擅自新建房屋37.02平方米、硬化地面25.47平方米的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定。上述违法事实有下列证据证实：1.我分局对你的询问笔录；2.国土资源违法案件现场勘测笔录；3.测量成果报告；4.现场照片；5.×镇土地利用总体规划图；6.×镇土地利用现状图。我局已于2017年12月11日依法向你进行了听证告知，你在规定的期限内提出了陈述、申辩、听证，并组织了听证会，根据听证会结果，本案行政处罚应当继续往下处理。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，责令你退还非法占用集体土地62.49平方米，并决定处罚如下：拆除你在非法占用土地上建设的房屋37.02平方米、硬化地面25.47平方米。行政处罚履行方式和期限：你应当在15日内履行本行政处罚决定。本决定送达当事人即发生法律效力。你如不服本行政处罚决定，可以在收到本行政处罚决定书之日起60日内依法向北京市人民政府或国土资源部申请复议，或3个月内依法向顺义区人民法院起诉。逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本行政处罚决定的，我局将依法申请人民法院强制执行。”
刘再荣诉称：刘再荣系北京市顺义区×镇×村村民，何守学为其邻居。2013年7月，何守学一家开始建房，其中有一部分房屋超过了宅基地范围，侵占了公用道路，影响了刘再荣的出行。何守学一家的行为涉嫌非法占地和违章建筑。刘再荣就此事自2013年下半年开始举报，被告下属的顺义分局四所也多次来调查，其中对何守学的调查笔录显示，该房屋为何守学的女儿何晴投资。为此，被告曾作出了4105号处罚决定，要求何守学拆除违章建筑。刘再荣认为4105号处罚决定错误，因为缺失被处罚的主体何晴，应当对何守学、何晴同时作出处罚，故诉至顺义区法院。法院经审理认为，被告未查明涉诉建筑物的建设主体，处罚依据不足，故判决撤销4105号处罚决定书，要求被告继续调查，重新作出处理决定并告知刘再荣。2018年2月7日，被告就此事再次出具京国土（顺）分局罚字〔2017〕第4153号《国土资源行政处罚决定书》，内容与此前的4105号处罚决定书完全一致。在当事人自认的情况下，被告仅以涉案宅基地登记在何守学名下为由，就洗脱了何晴的责任，是赤裸的包庇行为，其作出的行政行为是违法的。故起诉，请求法院：1.撤销被告于2018年2月7日作出的京国土（顺）分局罚字〔2017〕第4153号《国土资源行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。
刘再荣在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.举报何晴的五份材料，证明国家工作人员何晴挤街占道，建筑都是何晴所建，经×镇政府土地科和原北京市国土资源局顺义分局（以下简称顺义国土分局）认定是违法建设，房屋正建在丁字路口上。
2.国土资源违法案件询问笔录，证明根据（2015）顺行初字第210号行政判决书依法查清的事实，顺义国土分局工作人员在2013年10月24日向何守学询问时，何守学明确表示涉案的违法建设为国家工作人员何晴出资建设。
3.北京市国土资源局顺义分局关于刘再荣等五人举报事项的函，证明顺义国土分局对国家工作人员何晴的违法建房行为认定是挤街占道的问题，顺义国土分局不依法履行职责。
4.关于×镇×村村民刘再荣、刘存起、魏济民、魏济忠、刘存富等五人举报何晴违章建筑问题的答复意见，证明对于举报人提出的国家工作人员何晴违章建筑挤街占道的问题，顺义国土分局经过调查核实是违法建设行为，但是顺义国土分局推托，不依法履行法定职责。
5.证人证言，证明国家工作人员何晴、何守学私建南倒座房4间，西头一间是刘再荣原始的道，阻碍了刘再荣的出行。
6.（2015）顺行初字第210号行政判决书，证明该判决书判决顺义国土分局应当依法履行刘再荣等五人举报事项的职责。
7.国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书，证明顺义国土分局没有履行210号行政判决书的内容，履行职责违法，应当对何晴和何守学二人同时处罚。
8.开庭笔录，证明刘再荣向被告举报何晴、何守学违法建房、挤街占道是真实的，被告应当同时对何晴、何守学二人立案处罚，但被告没有依法履行210号行政判决书的内容，没有对被举报人国家工作人员何晴进行处罚，而仅仅处罚何守学是错误的。
9.行政二审谈话笔录，证明顺义区法院的执行通知书内容是对何守学进行处罚，同时也对何晴国家工作人员进行处罚，210号判决书的内容也明确表示被告要依法履行职责。
10.京国土（顺）分局罚字〔2015〕第4105号、京国土（顺）分局罚字〔2017〕第4153号国土资源行政处罚决定书，证明被告履行职责违法，新的处罚决定书和旧的处罚决定书内容一致，洗清了何晴的责任，被告至今不履行法定职责，其应当依照《中华人民共和国土地管理法》第七十、七十一、七十二条的规定给予何晴行政处罚。
被告辩称：依据刘再荣的举报，被告的派出机构顺义国土分局对刘再荣举报何守学、何晴涉嫌违法占用集体土地的行为进行了立案调查。经查：刘再荣举报地块位于顺义区×镇×村，使用人为何守学，何晴为何守学之女。何守学未经政府批准，自2013年起，从其宅基地向南擅自进行建设，侵占了集体土地。经现场实际勘验，何守学超占集体土地62.49平方米，擅自新建房屋37.02平方米，硬化面积25.47平方米，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定，应依据该法第七十七条第一款予以处罚。2015年9月30日，被告对何守学作出京国土（顺）分局罚字〔2015〕第4105号《国土资源行政处罚决定书》。刘再荣不服该处罚决定，提起行政诉讼，后顺义区法院判决撤销了上述4105号处罚决定书，要求被告针对刘再荣的涉案举报事项继续调查，重新作出处理决定并告知刘再荣。此后，顺义国土分局分别对何守学、何晴和顺义区×镇×村村民委员会工作人员王军进行了询问、调查。2017年4月19日，被告作出《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，并告知刘再荣。2017年12月11日，被告对何守学作出行政处罚告知书和听证告知书。2018年1月18日，根据何守学的申请，顺义国土分局召开何守学违法占地行政处罚听证会，对何守学是否构成违法占用集体土地及违法占地行为人是何守学一人还是包括其女儿何晴进行了充分听证。2018年2月7日，被告根据调查结果，对刘再荣举报的事项作出京国土（顺）分局罚字〔2017〕第4153号《国土资源行政处罚决定书》，并于当日送达给何守学。被告认为，刘再荣在起诉书中认为何守学的女儿何晴系违法占用土地的主体不成立。理由如下：第一，涉案违法占用的土地是基于何守学家的宅基地向南延伸而扩建形成的，宅基地的使用人是何守学，何晴并不是该宅基地的使用人；第二，涉案的宅基地超占，并未形成相对独立的建筑院落，认为何晴是违法建设人于理不通；第三，经向何晴、何守学和王军询问，何晴否认为何守学建房进行过出资，也未参与过房屋建设，房屋建好后也不归其所有和使用；何守学也承认其本人是房屋建设的出资人和实际建房人，房屋建好后归其所有，同时否认何晴为建房出资和参与建设；王军的证言也无法证实何晴为何守学建房出资和参与过房屋建设及房屋建成后归何晴所有。综上，被告对刘再荣举报事项履行了相应的土地监察行政职责，被诉的4153号《国土资源行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定，请求人民法院依法驳回刘再荣的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交了以下证据及法律依据，其中证据是：
1.（2015）顺行初字第210号行政判决书，证明被告继续对刘再荣举报事项进行调查的判决依据。
2.何守学宅基地登记卡，证明涉案违法占用的土地是基于何守学家的宅基地向南延伸而扩建形成的，宅基地的使用人是何守学，何晴并不是该宅基地的使用人。
3.刘学义、王军询问笔录，证明经调查核实，村委会工作人员的证言也无法证实何晴为何守学建房出资和参与过房屋建设及房屋建成后归何晴所有。
4.何晴询问笔录，证明经调查核实，何晴否认为何守学建房进行过出资，也未参与过房屋建设，房屋建好后也不归其所有和使用，何晴并非违法占地的行为人。
5.何守学询问笔录，证明何守学在接受被告执法人员的询问时，其承认违法占地的房屋和硬化地面是其所建，被告确定何守学作为被处罚人是正确的。
6.现场勘测笔录、照片、测量成果报告、现场勘测图，证明被告对何守学的违法占地情况进行了现场勘测，作出了测量报告及何守学违法占地的客观事实情况。
7.×镇土地利用总体规划图（局部）、土地利用现状图，证明何守学违法占地的土地利用总体规划情况。
8.国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书，证明被告依照法律、法规的规定，就举报事项依法向刘再荣履行了告知义务。
9.行政处罚告知书及送达回证，证明被告依照法律法规的规定，在作出行政处罚之前告知何守学享有陈述和申辩的权利，对其履行了告知义务。
10.行政处罚听证告知书及送达回证，证明被告依照法律法规的规定，在作出行政处罚前告知何守学有权申请听证。
11.听证申请书及听证笔录，证明被告依照法律、法规的规定和何守学的申请，依法对其违法占地情况举行了听证会。
12.行政处罚决定书及送达回证，证明对何守学的违法占地的最终处理结果。
法律依据是：
1.《中华人民共和国土地管理法》（节选）；
2.《国土资源行政处罚办法》（节选）。
何守学述称，不认可被告作出的处罚决定，何守学建设的房屋不是违法建设。
何守学在举证期限内向本院提交了以下证据：
1.照片，证明1982年何守学的宅基地上就有房屋，且房屋建设的情况与宅基地使用证上的四至一样。
2.照片，证明1982年在何守学家八字门西侧就有一间厕所。
3.照片，证明1982年何守学家的南院墙内八字门西侧有一间厕所，有蹲便，还有存放粪便的三个管子，证明何守学建设的房屋不是违建。
4.照片，证明南院墙是接建的，不是新建的，1982年就有房屋。
5.（2015）顺执字第879号行政裁定书，证明被告只听刘再荣的一面之词，在何守学下落不明的情况下就认定违建，剥夺了何守学的陈述申辩权，何守学对被告将其建设的房屋认定为违法建设的行为不服。
经庭审质证：本院对上述证据认证如下：第一，刘再荣提交的证据10中和被告提交的证据12中的4153号行政处罚决定书系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，刘再荣提交的证据1中举报人为刘再荣的举报信、证据2、6、7和证据10中的4105号行政处罚决定书以及被告提交的证据1-11、证据12中的送达回证均客观真实，来源合法，且与本案被诉行政行为具有关联性，能够证明刘再荣向被告举报何守学、何晴违法占地，被告作出4105号行政处罚决定被法院撤销，并被判决重新作出处理后，被告重新进行调查取证并再次作出被诉的4153号行政处罚决定的过程，可以作为认定本案事实的依据，本院予以采纳，但刘再荣提交的证据7和证据10中的4105号行政处罚决定书不能证明其证明目的，故对上述证明目的本院不予采纳。第三，原告提交的证据1中刘存起、魏济民、魏济忠、刘存富的举报信和证据3、4、8、9与本案被诉行政行为的合法性不具有直接的关联性，且不能证明何晴是否应当为被处罚主体，故本院不予接纳。第四，刘再荣提交的证据5，因证人未出庭作证，且书证内容不能证明其证明目的，故本院不予采纳。第五，何守学提交的所有证据均不能证明其所建房屋是否违法，本院不予采纳。
经审理查明：
刘再荣与何守学东西为邻，刘再荣居西，何守学居东。何晴系何守学之女。何守学的集体土地建设用地使用证记载：土地使用者为何守学，用地面积为202平方米。宅基地登记卡记载：户主姓名何守学，家庭人口4人，宅基占地长13.04米，宽15.53米，面积202.51平方米。
2013年7月20日，刘再荣向被告提交举报信，称何守学、何晴于2013年7月20日开始施工，违法建房，其北正房和南房都是何晴投资所建，何晴违法占地、挤街占道，要求被告给予严重处理。此后，刘再荣针对此事又多次向被告举报。2014年7月4日，被告就刘再荣举报的事项向何守学作出京国土（顺）分局罚字〔2014〕第405号《国土资源行政处罚决定书》（以下简称405号处罚决定），要求何守学履行该处罚决定确定的义务。2015年1月14日，本院作出（2015）顺执字第879号行政裁定书，以该处罚决定主要执法程序不符合法律规定、主要事实依据不足为由，裁定不准予执行405号处罚决定。2015年6月19日，被告作出京国土（顺）分局撤罚字〔2015〕第402号《撤销行政处罚决定书》，决定撤销上述405号处罚决定。2015年2月3日，刘再荣再次向被告提出申请，要求依法查处何守学与何晴违法占地建房问题，对何守学违法占地面积进行确认，并重新对何晴和何守学进行行政处罚。因被告未对刘再荣举报的事项重新作出处理决定，刘再荣于2015年4月向北京市东城区人民法院（以下简称东城法院）提起行政诉讼，要求被告就何守学宅基地登记卡中40平方米老人补助面积作出合理解释，并依法确认何守学宅基地标准面积、超占面积以及非法占地面积，确认其在非法占地上违法建设的面积；责令被告重新向何守学和何晴下发行政处罚决定书，并严格依照法律规定的送达程序进行送达，期限届满后立即向法院申请强制执行。2015年7月16日，东城法院作出（2015）东行初字第345号行政判决书，判决被告于该判决生效之日起六十日内针对刘再荣的举报事项继续履行职责，作出相应处理决定并告知刘再荣，同时驳回刘再荣其他诉讼请求。原、被告双方针对该判决均未提出上诉，该判决已经生效。
2015年5月29日，被告曾委托陕西国土测绘工程院对何守学家实际用地面积、建筑物情况和硬化面积进行了现场勘测，勘测结果为：宗地面积265平方米，超占建筑面积37.02平方米，超占硬化面积25.47平方米。2015年8月，被告再次委托陕西国土测绘工程院对何守学家宗地面积及建筑物情况进行现场勘测。上述两次勘测结果相同。2015年9月4日，被告针对何守学违法占地行为正式立案。2015年9月30日，被告对何守学作出京国土（顺）分局罚字〔2015〕第4105号《国土资源行政处罚决定书》，要求何守学退还非法占用的集体土地62.49平方米，并拆除非法建设的房屋37.02平方米。刘再荣不服该4105号处罚决定，向本院提起行政诉讼，要求撤销该处罚决定。2016年12月21日，本院作出（2015）顺行初字第210号行政判决书，以4105号处罚决定主要证据不足为由，依法予以撤销，并判决被告针对刘再荣的举报事项继续调查，重新作出处理决定并告知刘再荣。针对该判决，刘再荣、何守学及被告三方当事人在法定期限内均未提出上诉，该判决已经发生法律效力。
2017年4月10日，被告重新对何守学进行了调查询问。2017年4月12日，被告对何晴进行了调查询问。次日，被告又对×村村委会的工作人员王军进行了调查询问。2017年4月19日，被告对刘再荣作出20174012号《国土资源涉嫌违法行为举报事项告知书》，告知其涉案房屋主体为何守学，并非何晴，被告将以何守学为主体进行立案处理。刘再荣不服该告知书，向本院提起行政诉讼，本院于2017年6月22日作出（2017）京0113行初75号行政裁定书，以上述告知书对刘再荣不产生实际影响为由，裁定驳回了刘再荣的起诉。刘再荣不服，提出上诉。2017年7月24日，北京市第三中级人民法院作出（2017）京03行终409号行政裁定书，维持了一审的裁定结果。此后，被告再次委托陕西国土测绘工程院有限公司对何守学家宗地面积及建筑物情况进行了现场勘测，勘测结果与2015年5月29日的勘测结果相同。2017年12月11日，被告对何守学作出并送达了《国土资源行政处罚告知书》和《国土资源行政处罚听证告知书》，告知了何守学拟作出行政处罚的事实和法律依据、处罚结果以及其享有陈述、申辩和听证的权利。2017年12月14日，何守学向被告提交了《听证申请书》，并提出了自己的意见。2018年1月18日，被告为何守学组织了听证会，听取了何守学的陈述和申辩。此后，被告根据上述调查结果，并结合2013年10月24日对×村村委会主任刘学义的询问笔录、2014年3月8日对何晴的询问笔录、2018年对何守学的听证情况、何守学宅基地的确权情况涉诉土地的规划用途以及多次现场勘验笔录，于2018年2月7日对何守学重新作出并送达被诉的京国土（顺）分局罚字〔2017〕第4153号《国土资源行政处罚决定书》，要求何守学在15日内退还非法占用的集体土地62.49平方米，并拆除在非法占用土地上建设的房屋37.02平方米、硬化地面25.47平方米。2018年2月7日，刘再荣在向本院申请强制执行（2015）顺行初字第210号行政判决书的过程中，得知了上述4153号行政处罚决定书的内容。刘再荣不服该处罚决定，遂在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。
另：被告于2013年10月24日对何守学的询问笔录中记载，何守学称涉诉建筑物为何晴所建，但何守学在（2015）顺行初字第210号案件中，称因该笔录对此记载不实，故当时其未在笔录上签字。此后，在被告对何守学的多次调查询问中，何守学均称涉诉建筑物为其自己出资所建，与何晴无关。被告对何晴的多次调查询问中，何晴亦称涉诉建筑物为何守学出资所建，与何晴无关。
本院认为：
《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定:农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第二条规定：县级以上国土资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反国土资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。根据上述规定，被告作为县级以上人民政府土地行政主管部门，具有对其辖区内违反上述规定的土地违法行为进行行政处罚的法定职权。
《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，何守学未经政府批准，超出其依法享有的宅基地使用范围，非法占用62.49平方米集体土地建设房屋和硬化地面，其行为违反了上述法律规定。被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款的规定，作出被诉的4153号行政处罚决定书，其认定事实清楚，适用法律正确。
在执法程序上，被告依法履行了调查、询问、现场勘验、告知陈述、申辩、听证等权利，并应何守学的申请，组织召开了听证会，听取了何守学的意见，且最终将被诉处罚决定依法送达给何守学。被告上述执法程序符合法律规定。然而，被诉处罚决定存在程序轻微违法的情形，具体表现如下：第一，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。需要说明的是，针对刘再荣的涉诉举报事项，被告于2015年9月30日对何守学作出过京国土（顺）分局罚字〔2015〕第4105号《国土资源行政处罚决定书》，因该处罚决定书被本院依法判决撤销，并责令被告继续调查，重新作出处理决定并告知刘再荣，故被告应当自本院作出的（2015）顺行初字第210号行政判决书生效之日起重新立案，并在立案之日起六十日内作出行政处罚决定；如需延长期限，应当按照上述规章规定履行审批手续。本案中，被告在被诉的4153号处罚决定书中记载，其于2017年11月13日针对此案正式立案，但其未向本院提交立案审批手续；同时，（2015）顺行初字第210号行政判决书于2017年1月7日即已生效，而被告所记载的立案时间远远晚于该判决生效的日期，且被告直到2018年2月7日才作出被诉的4153号行政处罚决定书，超过了上述规章规定的期限，被告亦未提交该案延长期限作出处罚进行审批的证据。第二，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉。从上述两部法律规定可以看出，本案即属于“法律另有规定”的情形，如对被诉的4153号《国土资源行政处罚决定书》不服，当事人提起行政诉讼的期限应为收到该决定书之日起15日内，而并非被告告知的三个月内。
综上所述，原告认为被告处罚主体错误，本案应当对何守学、何晴同时作出处罚以及适用法律错误的意见，缺少事实和法律依据，本院不予支持。因被告作出的被诉4153号《国土资源行政处罚决定书》程序轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响，故依法应当被确认违法，而不应被撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、确认被告北京市规划和国土资源管理委员会于二〇一八年二月七日作出的京国土（顺）分局罚字〔2017〕第4153号《国土资源行政处罚决定书》违法；
二、驳回原告刘再荣要求撤销被告北京市规划和国土资源管理委员会于二〇一八年二月七日作出的京国土（顺）分局罚字〔2017〕第4153号《国土资源行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费五十元，由被告北京市规划和国土资源管理委员会负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 宋 颖
人民陪审员 张志良
人民陪审员 马淑贤
二〇一八年七月十三日
书 记 员 黄 荣