浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙05行终11号
上诉人（原审原告）长兴吕山振兴建材经营部，住所地长兴县吕山乡金村村高家庄。
负责人施惠芳。
委托代理人钱平贵。该经营部工作人员。
被上诉人（原审被告）长兴县吕山乡人民政府，住所地长兴县吕山乡吕蒙街。
法定代表人高福良，该乡乡长。
出庭应诉负责人朱自强，该乡党委副书记。
委托代理人许智荣，浙江兴长律师事务所律师。
上诉人长兴吕山振兴建材经营部与被上诉人长兴县吕山乡人民政府乡镇政府其他行政行为一案，德清县人民法院于2015年11月24日作出（2015）湖德行初字第202号行政判决，长兴吕山振兴建材经营部不服，向本院提起上诉，本院于2016年1月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年1月26日公开开庭审理了本案。上诉人长兴吕山振兴建材经营部的负责人施惠芳及其委托代理人钱平贵，被上诉人长兴县吕山乡人民政府的出庭应诉负责人朱自强及其委托代理人许智荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，2013年6月19日，原“长兴县吕山振兴石矿”（以下简称：原振兴石矿）变更登记为本案原告长兴吕山振兴建材经营部，经营范围也由“建筑石料用灰岩加工、销售；建筑材料销售”变更为“建筑材料、五金、塑料制品销售”。原振兴石矿曾与吕山第二石料厂签订《关于吕山第二石料厂产权转让协议》，该协议载明“吕山第二石料厂转让给振兴石矿的产权包括码头机组壹套。办公用房、生产房屋，场地及河帮，合股道路等三及相关目前乙方所有的设施”；另载明“租用的土地（15.2亩）为10年，自2002年5月起，期满后根据吕山第二石料厂的租用协议内容振兴石矿自行与生产队及农户续签租用协议”。2006年4月30日，原振兴石矿与“金村1组”分别签订两份《关于租用土地协议》承租共计2.72亩土地，用于“石料销售及加工需建造码头场地”，协议还载明“如停办后补复耕费2000元／亩”。至2012年4月30日，原振兴石矿等与“吕山乡金村村1组”签订《土地续租协议》，协议载明“到期后如不续租”，由原振兴石矿等“支付土地复耕费”。2012年8月25日，长兴县人民政府办公室下发《关于印发长兴县矿山行业综合治理专项行动实施方案的通知》（长政办发（2012）140号），在长兴县矿山行业全面开展综合治理专项行动，范围包括“全县从事建筑石料加工的矿山企业，无矿山建筑石料加工机组，无证照加工机组，复垦、复绿、场平、公路建设等工程项目”。同年9月10日，长兴县吕山乡人民政府下发《关于印发吕山乡石子行业综合治理专项行动实施方案的通知》（吕政发（2012）44号）。2012年10月15日，原振兴石矿与吕山乡人民政府签订《吕山乡矿山石子加工机组停产拆除协议》，其中约定“协议签订后吕山乡人民政府持停产拆除协议、机组评估报告、工商营业执照、环评等相关资料，报县矿山企业综合整治办公室对乙方相关情况进行会审，确定项目合法性及政策补偿标准”，“评估结束后，振兴石矿按照吕政发（2012）44号文件规定和要求，在2012年11月15日前完成机组设备拆除、工商营业执照注销或变更、变压器报集、场地平整工作”。2012年12月27日，湖州中辰国瑞资产评估事务所对原振兴石矿房屋、建筑物、机器设备进行了评估；2013年1月8日，经现场踏勘后，原振兴石矿、吕山乡人民政府以及该评估事务所共同签字确认了原振兴石矿的设备评估范围。同年6月20日至6月28日，经原振兴石矿、吕山乡人民政府、长兴县工商局、环保局、国土局、审计局、财政局，以及县矿山企业综合整治办公室、县淘汰落后产能工作领导小组等共同出具意见，确定原振兴石矿政策补偿按评估总值18%的标准补助69.83万元，且已经审批拨付。2014年10月8日，长兴县土地开发征地事务所与吕山乡金村村村民委员会签订协议，对位于吕山乡金村村27-1号地块0.7437公顷土地以“区片综合价”确定“征地补偿费用”。2015年1月26日，长兴县吕山乡人民政府向长兴县国土资源局出具《承诺书》，载明“吕山乡金村村27-1号地块座落于吕山乡金村村，拟出让面积7437平方米，该地块已处理到位，已达到三通一平。出让后由我乡负责按约定时间和约定条件交地，如交地产生纠纷由我乡负责处置，并承担全部责任。请国土局进行公开出让。”因长兴吕山振兴建材经营部负责人施惠芳等人向长兴县信访局反映“原吕山振兴石矿等五家石料加工企业土地出让行为无效”，长兴县国土资源局于2015年8月25日作出《信访事项答复意见书》（长土资信访答字（2015）20号），其中载明“我局依法对该土地进行征收和出让，征地补偿费已全部补偿到位”；“该地块出让程序符合法定程序，且吕山乡政府出具《承诺书》，该地块已全部政策处理到位，你们提出的原三通一平投入费用可以向吕山乡政府进行反映。”
原审法院认为，“三通一平”系“通水、通电、通路、平整土地”的简称。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》等法律法规，既未将“三通一平”规定为征收土地需要补偿的法定内容，亦未将其作为出让国有建设用地使用权出让的法定条件。本案中，被诉《承诺书》系吕山乡人民政府向长兴县国土资源局出具；主要内容为针对涉案地块，一方面确认“政策已处理到位，已达到三通一平”，另一方面承诺“如交地发生纠纷由我乡负责处置，并承担全部责任”。被诉《承诺书》并非向长兴吕山振兴建材经营部出具、亦非针对长兴吕山振兴建材经营部作出，依法原本并不应对长兴吕山振兴建材经营部的权利义务构成法律上的实际影响。但经由长兴县国土资源局的上述《信访事项答复意见书》（长土资信访答字（2015）20号），不仅将被诉《承诺书》内容告知长兴吕山振兴建材经营部，且该答复内容使长兴吕山振兴建材经营部有理由认为，“三通一平”系征收补偿的“政策处理内容”，吕山乡人民政府在实际未对长兴吕山振兴建材经营部主张损害进行安置补偿的情况下，即出具被诉《承诺书》违法。由此，使被诉《承诺书》可能构成排除长兴吕山振兴建材经营部主张有关权利或利益的行政行为，也使长兴吕山振兴建材经营部与被诉《承诺书》具有了利害关系。长兴吕山振兴建材经营部主张，涉案地块的“三通一平”是其办企业时投入资金，进行平整土地、填平地荡、修建码头、砌帮岸、修建道路等形成属长兴吕山振兴建材经营部财产，吕山乡人民政府未予安置补偿作出被诉《承诺书》违法。该院认为：第一，涉案原振兴石矿与“金村1组”订立的《关于租用土地协议》、《土地续租协议》，均载明有“停办后补复耕费”的有关内容，可以印证双方约定对涉案地块从农用地实际转变为建设用地，该行为因违反相关法律规定的农用地转为建设用地的条件与程序而不具有合法性。长兴吕山振兴建材经营部并不能据此主张其在租用土地上进行的“平整土地”等，具有获取安置补偿的合法权利或利益。第二，原振兴石矿对承租地块进行相应的“平整土地、填平地荡、修建码头、砌帮岸、修建道路”，系从事“建筑石料用灰岩加工、销售”的客观条件。从涉案2012年10月15日原振兴石矿与吕山乡人民政府签订《吕山乡矿山石子加工机组停产拆除协议》、2012年12月27日湖州中辰国瑞资产评估事务所评估、2013年1月8日现场踏勘，以及同年6月20日至6月28日的相关补偿金额的确定及支付看，对原振兴石矿开采石料的利益，相关政府部门已作了政策上处理，在原振兴石矿获取了相应补偿金，并承诺“设备拆除、场地平整”后，已不再依法享有另行主张征地补偿安置利益的权利。第三，在吕山乡人民政府已提供涉案地块征地补偿协议，且长兴吕山振兴建材经营部无证据证明，吕山乡人民政府确认“政策已处理到位”存在其他不具有事实依据的情况下，该院不予确认该内容不具有事实依据。综上，对长兴吕山振兴建材经营部提出的其享有涉案地块“三通一平”财产权，吕山乡人民政府未予安置补偿即作出被诉《承诺书》违法的诉讼请求，因缺乏相应的事实与法律依据，该院不予支持。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十七条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条的规定，判决：驳回原告长兴吕山振兴建材经营部要求确认被告长兴县吕山乡人民政府“三通一平承诺的行为违法”的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告长兴吕山振兴建材经营部负担。
上诉人长兴吕山振兴建材经营部不服，上诉称：上诉人租用土地办企业，租期到2016年止，在租期内有使用权的土地上投入大量资金安装轧石机组和进行三通一平，审办工商营业执照等相关法定手续合法营业。在2012年根据长兴县人民政府文件，矿山整治、轧石机组拆除，并得到补偿，企业变更为振兴建材经营部，因没有符合吕山可发展的企业，在等待引进企业，振兴建材经营部还在经营中，在此期间内土地征收，县报省批准是工矿仓储用地，并与村订立征收合同，每亩5万元被征收，但对三通一平的投入没有赔偿，县政府信息公开明确表示，建设用地审批及补偿不涉及三通一平补偿内容，本应对上诉人三通一平投入补偿方能挂牌出让，此事上诉人于去年7月8日报告乡政府要求处理但至今未给答复，被上诉人又于2015年1月26日对土地出让期内承诺“土地政策处理到位，三通一平已达到，交地发生纠纷由乡负责并承担全部责任”，此承诺属欺上瞒下的作为，根本没有与上诉人商量和处理，长兴县国土资源局以此违法承诺为依据，土地出让成交，因被上诉人的违法承诺行为直接使土地出让成功，造成上诉人没有得到赔偿。一、对一审确认事实方面不服。上诉人租用生产队土地不是2.72亩，而是10.854亩；征收土地面积不是7437平方米，而是219414平方米；对于上诉人一审提交的证据4、5没有认定；上诉人认为一审认定被上诉人提交的证据1-6与本案具有关联性错误。二、对一审认定方面不服，原振兴石矿与金村1组订立土地租用协议，虽载明有停办后补复耕费之条款，但目前上诉人执照还在，没有停办企业。对于土地租用的合法性问题，上诉人认为在租用的有使用权的租期内的土地上投入资金，组建轧石机组和三通一平是合法的财产和合法企业。关于农田转为建设用地不合法规，上诉人认为在租用土地办企业，租期到后不续租肯定归还生产队并进行复耕，现长兴县人民政府认为是工矿仓储用地报省政府批复，土地性质改变成建设用地或工矿仓储用地均是上级政府部门的确认和行为，与上诉人无关。在2012年县文件矿山整治拆除机组，对上诉人财产进行依法评估，并相应赔偿部分资金，这可证明评估资产是合法企业中的合法财产，如按一审认定租用土地不合法，2012年机组整治中不应该赔偿。机组拆除的全部机械设备、变压器等财产由上诉人自身高价出售处理，所以少补偿点无所谓，对场地平整，对轧石机组有15米左右的宕渣平台以及安装机组三米左右的坑潭，要平整方能使企业场地平坦，其平整目的就为今后再引进企业做准备，而不是平整后归还给生产队。2012年10月15日原振兴石矿与吕山乡人民政府签订《机组拆除协议》，上诉人认为，根据该协议已拆除机组得到部分赔偿没有错误，但对机组拆除、并场地平整不能说成租期已满期，本案所指政府违法承诺行为系对土地征收后出让时的2015年1月26日承诺，而不是2012年10月15日机组拆除合同中的承诺，一审认定已赔不能再依法主张权利是对事实认定不清。征地补偿协议只赔偿5万元每亩，而对上诉人有直接利益关系的三通一平财产没有处理。故能证明被上诉人作出“政策已处理到位”属于违法承诺。综上请求：1.撤销德清县人民法院（2015）湖德行初字第202号行政判决书；2.重新审理，判决被上诉人对三通一平承诺的行为违法；3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人长兴县吕山乡人民政府答辩称：上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人名称变更前为长兴县吕山振兴石矿。上诉人曾租用集体土地办企业，在办企业过程中进行土地平整，修建道路、码头等，这是上诉人从事生产、经营必须具备的客观条件。2012年10月15日吕山乡人民政府与长兴县吕山振兴石矿签订《吕山乡矿山石子加工机组停产拆除协议》，明确了双方的权利义务。吕山乡人民政府根据湖州中辰国瑞资产评估事务所出具的湖辰资评字（2012）318号资产评估报告书的评估情况，经上诉人确认，上报县财政，对长兴县吕山振兴石矿进行了补助，补助金额为69.83万元。上诉人在前述协议中承诺“设备拆除、场地平整”后，已不再享有征地补偿安置的利益。2014年9月5日，长兴县土地开发征地事务所就吕山乡金村村27号地块与吕山乡金村村村民委员会签订了《征地补偿协议》（长征字（2014）103号），2014年10月8日，长兴县土地开发征地事务所就吕山乡金村村27-1号地块与吕山乡金村村村民委员会签订了《征地补偿协议》（长征字（2014）151号）。吕山乡人民政府于2015年1月26日同时作出承诺：该地块政策处理已到位，已达到三通一平。2015年2月26日，长兴县国土资源局与湖州海皇生物科技有限公司签订了合同编号3305222015A21002、合同编号3305222015A21003两份国有建设用地使用权出让合同。合同第六条约定，出让人和吕山乡政府同意在地价款付清后六十日内将出让宗地按现状条件交付受让人。同日，签署了国有建设用地交地确认书。综上请求查明事实，依法驳回上诉，维持原判。
二审期间，上诉人提交以下证据材料，1.长兴吕山振兴建材经营部独资企业基本情况（在册），证明上诉人在经营期内；2.企业年检申报意见表和企业注册登记环保审查意见表共三份，证明上诉人在租用土地上办企业合法；3.2014年7月8日关于金村村高家庄被村征用土地其地面情况赔偿未到位的申请报告，证明报告交吕山乡政府张林同志；4.政府信息公开告知书，证明建设用地审批及补偿不涉及三通一平的赔偿内容；5.浙江省建设用地审批意见书附件1、附件2共5页，证明土地征收为29414平方米，其中有上诉人10.854亩；6、承诺书，证明吕山乡人民政府对土地出让进行承诺；7.长兴县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示，证明土地拍卖必须要三通一平。被上诉人质证称，对证据1、2真实性无异议，但对证明目的有异议；证据3一审中上诉人已提交，对关联性有异议；证据4、5、6无异议，对证据7的关联性有异议。经审查，本院认为，因本案不涉及实体问题，故对以上证据不作认定。经审理，本院二审对一审认定的事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案的《承诺书》系被上诉人对长兴县国土资源局出具，上诉人并非该《承诺书》的相对人，该《承诺书》虽通过长兴县国土资源局对上诉人出具的《信访事项答复意见书》予以外化，但从该《承诺书》的内容和出具目的来看，系为证明吕山乡金村村27-1号地块现状并请国土局进行公开出让，对于上诉人的权利义务并不产生实际影响，综上，上诉人并非涉案《承诺书》的相对人，亦非其他有利害关系的主体。故原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销德清县人民法院（2015）湖德行初字第202号行政判决；
二、驳回长兴吕山振兴建材经营部的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何育红
代理审判员 许婷婷
代理审判员 彭伟伟
二〇一六年三月十一日
书 记 员 凌烈妮