昌邑市人民法院
民 事 判 决 书
（2013）昌民初字第780号、1020号
原告昌邑市北孟镇人民政府。
法定代表人陈诚，镇长。
委托代理人王凌杰，昌邑市北孟镇人民政府法律顾问。
被告卢建东。
委托代理人贾国昌，北京炜衡律师事务所律师。
委托代理人毕宝胜，北京炜衡律师事务所律师。
原告昌邑市北孟镇人民政府诉被告卢建东空闲地无偿使用协议纠纷一案，本院于2013年4月10日受理。卢建东又以同一份协议于2013年5月13日起诉昌邑市北孟镇人民政府要求确认双方协议无效，本院受理后，经审查两案为同一事实、同一法律关系、相同当事人，前案需审理的事实部分已包括后案应解决的事实，决定后案并入前案合并审理。本院依法组成合议庭对二案进行公开审理，原告委托代理人王凌杰、被告卢建东及委托代理人贾国昌、毕宝胜均到庭参加了诉讼。两案现已审理终结。
原告昌邑市北孟镇人民政府诉称，2009年6月5日，原、被告签订协议书，双方约定：被告使用原告土地一宗，如原告需要，被告无条件恢复原貌并退回。现原告需要该土地并通知了被告，但被告拒不履行义务。为维护原告的合法权益，请求法院依法判决被告将使用原告的土地恢复原状并交回，赔偿损失，诉讼费由被告承担。
被告卢建东辩称，原告无权处分该土地，原告将集体土地出让、转让、出租，将土地批给被告用作建设永久建筑转为建设用地违反法律强制规定，故原告与被告签订的《协议书》应属无效，为此依据《合同法》、《民事诉讼法》的相关规定，请求人民法院依法确认原、被告之间签订的《协议书》无效。诉讼费用由被告承担。
经审理查明，卢建东与昌邑市北孟镇人民政府（以下简称北孟镇府）于2009年6月15日订立“协议书”一份，双方约定，北孟镇府自有的位于原告卢建东房屋南侧闲置土地一处无偿交给卢建东使用、管理，该协议附图标明四至，北至卢建东、李纪周、曲建伟，西至裕隆公司、东至工商所，东西长为37.8米，南北宽25米。以上面积折算合1.42亩。使用年限约定为北孟镇府不使用的情况下由卢建东使用管理，卢建东只能在本土地上进行临时性建筑，北孟镇府需要时卢建东无条件将土地退回，恢复原貌，产生的一切费用由其自行负担。协议落款有被告卢建东签字，原告方加盖昌邑市北孟镇村镇建设办公室印章。协议签订后卢建东已实际使用该场地并建起仓库。该仓库系砖混结构，东西长30.30米，南北为24.30米，钢梁，屋面为复合彩钢瓦。2013年4月1日，北孟镇府向卢建东送达书面通知一份，内容是，“2009年6月5日你与镇政府签订协议，无偿使用镇政府土地一宗。现镇政府因工作需要须收回该地，请你在接到通知后7日内，将土地恢复原貌并交回，逾期后果自负。昌邑市北孟镇人民政府（章），2013年4月1日。”同日昌邑市公证处作出（2013）昌邑证经字第89号公证书，对北孟镇府本次送达通知的行为进行保全证据公证。以上事实有双方当事人陈述、原告提交的协议书及四至附图一份、公证书附通知书一份、法院勘验笔录一份、被告提交仓库照片八张予以证明。
双方当事人争议的焦点问题：双方订立的空闲地无偿使用协议是否有效。包含两方面的问题。
一、原告北孟政府对该土地是否有所有权或使用权问题，即是否有权将土地使用权无偿让渡给被告卢建东。原告北孟镇府主张，北孟镇府对本案涉及的空闲地有所有权、使用和管理权，使用该土地不违反法律规定，双方协议有效。为证明自己的主张提交昌邑市土管局出具的证明一份。内容为：北孟镇卢建东所使用的仓库用地，位于北孟镇府驻地，该宗土地在1989年全国土地详查调查成果中，统计在北孟乡经委名下。经质证，原告提出异议称，土管局书面证明只能证明土地统计在北孟乡，不能证明被告对土地有所有权、也不能代表集体所有权和国有土地所有权证。
另提交昌邑市北孟镇朱家巷子村村民委员会出具的证明一份。内容是本案争议土地0.57公顷座落于北孟镇朱家巷子村。经质证，被告提出异议称，该证明没有村法定代表人签字属无效证据，也不足以证明土地使用权归原告，位置应在政府宿舍楼的西土地的位置不对。如果证明是真实的土地应属朱家巷子村委所有，北孟镇府不能改变土地用途，无权享有土地使用权更无权出让。
卢建东主张，北孟镇府对该宗土地无所有权、使用权，北孟镇府订立协议让卢建东使用涉案土地属无权处分行为，故双方订立的协议书无效。为证明自己的主张被告提交以下证据。
提交昌集建（1995）字第190013号《集体土地建设用地使用证》（附宗地图）一份，其上载明土地使用者：卢建东，用途：经商住宅。该使用证宗地图四至标明西为小巷，东为“经委”，北至公路，南至“湾”。使用年限为空白，填发机关昌邑市北孟乡土地管理所和昌邑县土地管理局两个章。被告以此证明，本案涉及的土地在原告房屋以南，在原告1995年登记自己土地时土管部门宗地图标明涉案空地是个湾，未写北孟镇府经委，所以北孟镇府对现在涉及争议的土地没有所有权和使用权。经质证，原告承认被告土地南面当时是个湾塘，但提出异议称该被告自己名下的建设用地使用证只能证明被告自己的土地权属情况，不能证明原告土地使用权情况。另提出异议称1995年昌邑早已撤县改市，使用证上不应出现“昌邑县”土地管理局已作废公章，“集体土地使用证”不应出现用途“商住”且被告使用的土地没有在证上未标明使用年限。
为查明涉案土地的基本情况，根据被告卢建东申请法院调取昌邑市土管局关于涉案空地档案。法院调取了土管局地籍科保管的1989年全国土地普查该地块土地调查“土地统计台账”一份。该台账账面载明：土地权属单位名称“经委”，土地权属性质“集体”。两块土地，分别为图斑号34，座落太平（村）1.22；图斑号6，座落巷子（村）0.57，单位：公顷”。另标明“92年未统计”。经质证，被告以昌邑国土资源局提供统计台账未盖公章、位置与本案土地无法确认、写的1992年后字迹看不清为由提出异议。原告经质证无异议。经计算6号地0.57公顷可换算为8.55亩。
根据被告卢建东的申请法院向昌邑市国土资源局进行补充调查。国土资源局提供1989年制图的“土地利用分幅现状图”一份，并指明图上标明的6号地就是本案涉及的土地原始记录。该图标明6号地北到公路，东至工商所，西到油库，南至北孟中学。经质证原告对该图无异议。被告提出异议称，复制的图没有国土资源局的公章对真实性不认可，该份证据进一步证明涉及本案的土地是巷子村集体土地而北孟政府不享有使用权和所有权
二、原告北孟政府在让渡土地使用权的过程中是否存在违反法律的行为导致双方无偿使用协议无效。被告卢建东主张该土地是集体土地，不得转让、出让、出租，且原告镇政府将该地批准作为建设用地交给被告建永久性建筑使用，以上行为违反土地管理法等法律强制性规定，故双方协议应认定无效。
提交录音材料三份，被告主张是被告之妻朱兰花与三名镇政府工作人员手机通话记录，以此证明北孟镇府将涉案土地转为建设用地强迫原告在土地上建房，2011年还想将双方无偿使用土地协议作废强收租赁费，原告拒交。经质证，原告提出异议称录音中三人无法核实身份，三人行为也代表不了镇政府，录音中三人对朱兰花所述内容未予明确认可，不能证明原告主张。
另查，在诉讼过程中，对案件可能出现的后果已向被告卢建东释明，但被告坚持认为双方土地使用协议无效，原告无权要求解除合同、土地无需返还原告。对自已可能发生的经济损失表示暂不起诉。
本院认为，我国农村公社化以后农村土地归集体所有，农村乡镇政府无偿使用周边村庄土地是一种惯例。本案涉及的土地原为农村集体土地被政府无偿使用，该情形在当时历史条件下应属政策充许范围，在法律没有强制性规定的情况下也无需办理相关用地手续。1988年我国颁布实施土地管理法，第2条明确规定，我国土地只有两种所有制，国家所有和劳动群众集体所有。土地管理法实施后对乡镇政府原来占有和使用的集体土地采用的是承认历史既成事实的原则，保留并承认了乡镇政府对此类土地的使用权而不是所有权，该类土地性质未发生根本改变仍为集体所有，这从涉案土地有最早记录的土管部门档案中“土地统计台账”、被告提交的自己的1995年集体土地建设用地使用证均出现权属单位“经委”两字可以得到印证。对被告申请法院调取的涉案土地在土地行政管理机关的档案资料作为证据的证明力较高，与土管部门出具的书面证明、原始“土地利用分幅现状图”及土地座落地村委证明可以相互印证，均应予采信。据以上证据可以确认，在1989年统计于原告北孟乡经委名下6号地四至是：北到大道（现利民街），南到北孟中学共8.55亩，东到工商所，西到油库，与现在土地使用情况相比照看实际上原北孟经委名下地块范围包括被告卢建东（1995）字第190013号《集体土地建设用地使用证》所占土地，也包括了本案争议的卢建东建仓库的1.42亩土地。经审查卢建东提交的《集体土地建设用地使用证》所附宗地图，南至“湾”，该“湾”所指是一种地形地貌不是指的土地使用权人，结合土地管理部门“土地利用分幅现状图”对该地块标识，此“湾”应在北到大道、南到北孟中学范围内，也原属北孟乡经委6号地块一部分，故被告以此宗地图不能证明本案涉及土地未在北孟镇府名下。
北孟镇经委只是北孟镇政府下设机构，是由镇政府授权管理乡镇企业及经济事务的部门不具备法人资格，统计于经委名下之土地使用权权利人应为北孟镇人民政府，所以原告北孟政府对本涉及土地1.42亩有使用权。北孟镇人民政府作为土地使用权人与原告签订的协议，从内容看实为空闲场地临时使用协议，北孟镇府将自已有使用权的空地无偿给原告使用，不属于无权处分的情形。被告提交三份录音资料想以此证明原告曾表示将原无偿使用协议予作废，并改为租赁合同且强迫被告建永久性建筑。但经过对录音资料的审查，三份录音中的通话对方（一方为被告之妻）均对被告的主张没有作出明确的答复，在原告不认可且无其他证据相互佐证的情况下，以上录音资料不足以证明被告在涉案土地上建非临时性建筑经过原告批准和强迫、双方无偿使用协议已作废而转为租赁合同。北孟镇府让渡空闲场地使用权但未作出出让、转让、出租集体土地的意思表示，也未收取任何出让、转让、出租集体土地的费用，不存在违反土地管理法及其他强制性法律规定的情形。故双方无偿使用空闲地的协议不存在无效的情形，被告要求确认双方空闲地使用协议无效之请求无事实及法律依据，本院不予支持。
原、被告双方订立的土地无偿使用协议是一份不定期合同，双方明确约定在原告北孟政府需要时被告应当无条件返还土地，这是双方关于原告方合同解除权的具体约定。2013年4月1日，北孟镇府向卢建东送达书面通知一份，通知卢建东解除合同返还土地，并经公证处对送达通知的行为予以公证，据公证书载明的内容应认定该解除通知书已送达被告卢建东，卢建东未对解除合同的效力向法院起诉或申请仲裁。按合同法第96条之规定，双方协议应自通知到达之日即2013年4月1日解除。因合同已解除，双方应终止合同的履行，对于原告要求被告返还土地，恢复原状的请求应予支持，被告应按合同约定无条件将已建仓库自行拆除。另外，因原告北孟镇府对自己主张的经济损失未进行举证，故对原告要求被告赔偿经济损失的请求不予支持。
被告主张现仓库占用土地原为湾塘，但对于原土地地貌情况双方均未具体举证，现仓库占用土地实际上已平整，本案被告在履行返还土地义务时可按平整土地现状交付，无需再恢复到湾塘状态。被告在本案中提出已为平整土地投入一定的费用，在诉讼中合议庭已将可能出现的认定合同有效法律后果向被告释明，但被告坚持合同无效且明确表示对自己的损失暂不提出反诉，也未对自己损失提交相关证据。如被告确有证据证明有相应的经济损失，可另案进行主张。据此，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第九十三条、第九十六条、第九十七条、《中华人民共和国土地管理法》第二条、《最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定》第二条之规定，判决如下：
一、驳回被告卢建东要求确认原告昌邑市北孟镇人民政府与被告卢建东订立的空闲地无偿使用协议无效的诉讼请求。
二、终止原告昌邑市北孟镇人民政府与被告卢建东空闲地无偿使用协议的履行；
被告卢建东在本判决生效后二十日内将涉案土地上所建仓库自行拆除，同时将涉案土地1.42亩（北至卢建东、李纪周、曲建伟，西至裕隆公司、东至工商所）按土地现状返还原告昌邑市北孟镇人民政府。
三、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费共400元，由原告承担100元，由被告卢建东承担300元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，同时预交上诉费400元，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。
审判长 范钦鑫
审判员 毕 磊
审判员 王成林
二〇一三年十一月十九日
书记员 王美云