浙江省天台县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙1023行初33号
原告王彩娥，女，1966年2月17日出生，汉族，住临海市。
被告临海市住房和城乡建设规划局，住所地临海市东方大道8号建设大楼。
法定代表人丁美华，局长。
委托代理人张新，临海市住房和城乡建设规划局副局长。
委托代理人吴锋，临海市住房和城乡建设规划局法制科科长。
被告台州市住房和城乡建设局，住所地台州市市府大道465号。
法定代表人陈挺晨，局长。
委托代理人蔡金鑫，台州市住房和城乡建设局干部。
委托代理人蔡驰江，浙江台温律师事务所律师。
第三人项义章，男，1965年8月27日出生，汉族，住临海市。
原告王彩娥因要求撤销被告临海市住房和城乡建设规划局（以下简称临海住建局）作出的乡字第331082201560277号乡村建设规划许可证、台州市住房和城乡建设局（以下简称台州住建局）作出的台建行复决定[2016]1号行政复议决定书，于2016年5月5日向台州市中级人民法院提起行政诉讼，台州市中级人民法院于2016年5月10日作出（2016）浙10行辖79号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院受理后，于2016年5月17日向被告发送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月29日公开开庭进行了审理。原告王彩娥、被告临海住建局的委托代理人张新（兼出庭负责人）、吴锋、被告台州住建局的负责人金科及委托代理人蔡金鑫、蔡驰江到庭参加诉讼，第三人项义章经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。
原告王彩娥诉称：原告居住的杜桥镇大爿地村1-107号四层楼房是其父项吕法1980年代建造而后分来，1996年加建而成，至今已居住20多年，一直完好。东边一间矮屋归其母居住。距离原告住房6米左右，与矮屋3米左右，有一口贮水湖塘。2015年3月15日，被告临海住建局违法核发给第三人《乡村建设规划许可证》。7月份，第三人在原告住房东北面1.8米左右处的贮水湖塘填堵、打桩建房，致原告住房北面大担出现断裂，仅钢筋牵连，房屋墙壁开裂。2012年7月24日，被告批准的《杜桥镇大爿地村（上、下桩头自然村）村庄规划》（规划年限2012—2016）保留了原告东边的贮水湖塘，被告核发给第三人的《乡村建设规划许可证》是违法批准的《杜桥镇大爿地村（上、下桩头自然村）村庄规划》（规划年限2014—2018），把原有的村庄贮水湖塘谎报为宅基地核发的，其违法行政行为的具体事实有：一、无视法律法规规定的规划年限，滥用职权，随时修改村庄规划。2012年7月24日被告批准《杜桥镇大爿地村（上、下桩头自然村）村庄规划》（规划年限2012—2016）；2015年10月14日，被告临海住建局的杜桥局长向原告展示了2013年10月25日批准的年限为2013年—2017年的规划，而其在行政复议答辩书中提供的证据及核发给第三人的《乡村建设规划许可证》所用的规划又是2015年1月21日批准的规划年限为2014年—2018年的规划。《城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》规定的“近期建设规划的规划期限为五年”。被告随心所欲，每年修改一次，进行各取所需地使用。原告向被告台州住建局申请行政复议时指出被告临海住建局违反法定的年限，被告台州住建局却认定原告为“不正确理解”。二、对抗《防洪法》，将贮水湖塘造假为宅基地进行修改村庄规划，将贮水湖塘当做宅基地核发给第三人《乡村建设规划许可证》。原告东边6米处是上桩头自然村的贮水湖塘。《防洪法》第34条规定：“城市建设不得擅自填堵原有河道沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤……确需……应当经水行政主管部门审查同意，并报城市人民政府批准。”被告临海住建局明知故犯，在2013年和2014年所谓批准的《杜桥镇大爿地村（上、下桩头自然村）村庄规划》中将2012年7月24日批准的规划年限为2012年—2016年的规范保留的上桩头自然村的贮水湖塘造假为宅基地，并以此核发给第三人在贮水湖塘内建房。三、违反法定程序修改规划。《城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》都明确规定：“未经法定程序不得修改”，并规定“村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”被告临海住建局于2013年10月25日和2015年1月21日“批准”的规划“年限2013—2017年”和“2014—2018年”的规划都没有经过大爿地村村民会议或村民代表会议讨论通过。四、被告临海住建局核发给第三人《乡村建设规划许可证》是违法的。首先被告核发的依据是2015年1月21日违法批准的规划。其次，该许可所在地是贮水湖塘，违反了《防洪法》“不得擅自填堵原有贮水湖塘”的规定。违法的许可证是不具法律效力的。五、被告临海住建局为了掩盖其违法的行政行为，专门修改核发给第三人的《乡村建设规划许可证》。该证上签有“审核人：李蔚”字样，在“附图及附件名称”栏列了六项内容。同期核发给同村的与第三人相联的村民的《许可证》却没有“审核人：李蔚”，在“附图及附件名称”栏中仅有“1、红线图；2、图集号；2005-TT-1-2”字样。综上所述，被告临海住建局无视法律法规，滥用职权，不经大爿地村村民会议或者村民代表会议讨论同意，随时随意修改大爿地村（上、下桩头自然村）村庄规划，手握三份规划，各取所需，看人对待，违法违规核发《乡村建设规划许可证》。被告台州住建局认定原告依据法律法规规定的“近期建设规划的规划期限为五年”的主张是“不正确理解”。那其“正确理解”的法律依据必须向法庭出示，否则属行政乱作为。特向人民法院起诉，恳请依法撤销台建行复决字[2016]1号行政复议决定书和乡字第331082201560277号乡村建设规划许可证。
原告向本院提供了如下证据：1、原告身份证复印件，证明原告的主体资格；2、台建行复决字[2016]1号行政复议决定书复印件，证明被告适格；3、项吕法集体土地建设用地使用证复印件，证明原告住房的位置；4、贮水湖塘及第三人填塘施工照片，证明上桩头村贮水湖塘古来有之和第三人填塘建房的事实；5、原告住房遭损的照片，证明第三人建房对原告住房损害事实；6、年限为2012-2016年规划图纸复印件，证明被告批准的规划期限及上桩头自然村贮水湖塘事实；7、年限为2013-2017年和年限为2014-2018规划图纸复印件，证明被告年年修改规划及填堵贮水湖塘事实；8、2015年10月11日向被告申请《信息公开申请书》复印件，证明原告请求被告公开大爿地村村民会议或者村民代表会议记录的事实；9、2015年11月12日向第二被告申请信息公开申请书复印件，证明被告提供不出村民会议或者村民代表会议记录而向第二被告再次申请的事实；10、2016年1月11日第二被告向第一被告发函复印件，说明第二被告向第一被告发函要求公开会议记录的事实；11、被告提供会议纪要复印件，证明被告提供不了会议记录而伪造会议纪要进行搪塞，且纪要是格式纪要，后面的签名属移载套印过来，留有纸边痕迹，因名单纸张大于纪要纸张，右边姓名仅印一半的事实；12、被告提供的会议纪要复印件，证明会议记录和会议纪要属不同字体的印刷，并说明大爿地村其他方面均有会议记录，唯独没有村民会议或者村民代表会议记录的事实，证明该村根本没有召开过村民会议或者村民代表会议的事实；13、被告提供的第三人乡村建设规划许可申请表复印件，证明被告将四边协议中的东是贮水湖塘填写为空屋基，进行谎报造假的事实；14、第三人项义章乡村建设规划许可证，同村村民项世杰等乡村建设规划许可证复印件1组，说明被告专门在第三人项义章规划许可证上做手脚的事实。
被告临海住建局辩称：一、《杜桥镇大爿地村（上下桩头自然村）村庄规划》（规划年限2014年—2018年）是依法修编合法有效的村庄规划。它是依照《城乡规划法》第二十二条和《浙江省城乡规划条例》第十七条修编的，是审批第三人规划许可证时唯一合法有效的村庄规划。2014年12月1日大爿地村委会召开村民代表会议通过局部修改《杜桥镇大爿地村（上下桩头自然村）村庄规划》的意见，当日进行规划草案公示，公示期满后村民没有异议，予以上报审批。2015年1月21日临海市人民政府批准该规划方案（临村规2015[4]号），村庄规划系抽象行政行为。二、答辩人核发第三人《乡村建设规划许可证》适用法律正确，程序合法。第三人2015年3月15日向答辩人申请办理许可证，并提交了相关材料。同日杜桥镇大爿地村村委会将该个人建房情况进行公示。2015年3月25日，依据《城乡规划法》第四十一条和《浙江省城乡规划条例》第三十八条，答辩人核发了《乡村建设规划许可证》（乡字第331082201560277号）。第三人户位于原告所称房屋的东北面，审批位置对其通风、采光、通行等均不构成影响，属于非重大利害关系方。原告在复议中所称《台州市城乡管理技术规定（建筑管理）》不适用临海市。三、合法规划许可下被许可人在实施过程中的不当建设行为也会对他人房屋构成威胁，原告所称房屋可以要求侵权第三人进行民事赔偿，但不构成撤销合法规划许可的理由。原告所称房屋出现损坏均为第三人在施工过程中，采用抽水、打桩等技术手段，导致原告所称房屋造成损害，原告也认同这一点。答辩人依法核发第三人《乡村建设规划许可证》，只是同意第三人按照批准的许可证内容进行房屋建设，但第三人要为其房屋建设施工行为造成的后果独立承担相关责任，无论是合法还是非法的侵害后果。原告房屋出现疑似损害不是撤销答辩人合法许可行为的理由。原告非杜桥镇大爿地村1-107的户主，在起诉状中所称在其房屋东面建的一间矮屋无土地及相关建房手续证明系违法建筑不享有相关权利。四、原告提起直接撤销《乡村建设规划许可证》已经超过法定诉讼申请期限。第三人《乡村建设规划许可证》在2015年3月25日核发，3月31日在答辩人网站公示，4月8日原告已经知晓第三人持有《乡村建设规划许可证》（乡字第331082201560277号），在7月8日和8月4日与第三人在村干部的见证下也进行过多次调解，并形成了不当建房施工行为导致房屋损害的书面调解书。原告在2016年5月5日提起行政诉讼，依据行政诉讼法第四十六条，原告应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。原告已经超过法定行政诉讼期限。综上所述，答辩人对第三人作出的《乡村建设规划许可证》适用法律法规正确，程序合法，复议机关决定合法正确，原告起诉已经超过法定起诉期限，请求驳回原告的诉讼请求。
被告临海住建局向本院提供了如下证据：1、王彩娥行政复议申请书，行政起诉状，一证明在2015年4月8日，原告已经知道被告向第三人核发乡村建设规划许可证，二证明原告知晓也认同导致损害的房屋系第三人施工所致，三证明起诉时间，四证明东面建的1间小屋是非法建筑，不享有有关权利；2、乡村建设规划许可证，一证明在2015年3月25日核发，二证明被许可人为项义章，个人住宅，地点为杜桥镇大爿地村，占地面积109.95平方米，建筑面积为329.85平方米，房屋宽7.33米，长15米，层数3层；3、项吕法的集体土地使用权证，证明原告称第三人施工导致损害的房屋系项吕法所有；4、乡村建设规划许可证在被告网站公示，证明被告履行了批后公示；5、2015年7月8日和8月4日在村干部见证下为房屋损害一事进行了调解，并形成书面意见。一证明原告再次知晓被告向第三人核发了乡村建设规划许可证，二证明损失系第三人项义章造成；6、行政复议答复通知书，证明原告系2016年1月14日提起复议申请，1月27日补证了相关材料提起复议申请；7、《杜桥镇大爿地村（上下桩头自然村）村庄规划》规划有效年限为2014-2018年，证明许可项义章户乡村建设规划许可证的规划依据合法；8、2014年12月1日大爿地村委会召开村民代表会议通过局部修改《杜桥镇大爿地村（上下桩头自然村）村庄规划》的意见，证明《杜桥镇大爿地村（上下桩头自然村）村庄规划》2015年1月21日版方案是大爿地村村民代表会议讨论通过的；9、规划草案公示照片，证明公示期限为2015年12月1日至12月30日，公示地点为大爿地村村民公示栏；10、规划公示情况反馈表，证明公示期限为2015年12月1日至12月30日，公示地点为大爿地村村民事务公示栏公示期满后村民没有异议；11、关于要求局部调整规划的申请报告，证明2014年12月30日大爿地村委会向杜桥镇人民政府申请局部调整村庄规划；12、临海市村庄规划报批表，一证明杜桥镇人民政府组织编制该村规划，二证明设计单位为台州建筑设计院，三证明该规划方案经大爿地村村民代表会议讨论通过同意调整，四证明临海市人民政府于2015年1月21日批准该调整规划；13、乡村建设规划许可申请表，一证明第三人项义章于2015年3月15日提起乡村建设规划许可证申请，二证明该申请经村委会同意，三证明该申请经杜桥镇人民政府同意，四证明该申请符合现行有效村庄规划，五证明被告同意该申请；14、项义章申请材料，证明第三人项义章提供了符合法律规定的申请材料；15、信访事项答复意见书，证明原告曾经信访，被告已经对其进行信访回复；16、大爿地村王彩娥、项贤明档案复印情况，证明王彩娥和项贤明在2016年1月19日在被告处复印了证据8、11-12；17、杜桥镇大爿地村私人建房用地批前公示，证明2015年3月15日大爿地村委会在村内进行私人建房的批前公示里面包括项义章；18、原告房屋受损情况及项义章挖墙基的照片，证明房屋损失系项义章不当施工造成；19、台州市城乡规划管理技术规定第二条和台州市城市总体规划第六条，证明台州市城乡规划管理技术规定不适用临海市；20、城乡规划法和浙江省城乡规划条例，证明依法实施；21、行政复议法第九条和行政诉讼法第四十六条，证明原告提起复议的日期已经超过法定行政复议期限60日；22、项义章户、项吕法户规划坐落图，证明项义章户审批位置位于项吕法户房屋的东北面；23、复议决定书（台建行复决字[2016]1号）。
被告台州住建局辩称：原告不服被告临海住建局核发给第三人《乡村建设规划许可证》的具体行政行为，2016年1月14日向答辩人申请行政复议，并按要求于1月27日补正了相关材料，答辩人于2月2日通知其依法受理了该复议申请。受理之后，答辩人经审查认为，临海住建局核发给第三人《乡村建设规划许可证》（乡字第331082201560277号）认定的事实清楚，适用依据正确，程序合法。行政复议申请人的请求事项缺乏事实依据和法律依据，故答辩人于4月26日作出了维持临海住建局对第三人核发《乡村建设规划许可证》具体行政行为的行政复议决定。综上，答辩人作出的行政复议决定，符合法律法规的规定，请求法院在查明事实之后依法驳回原告的诉讼请求。
被告台州住建局向本院提供了如下证据：1、补正前行政复议申请书及附件，证明原告向第二被告提交行政复议申请书；2、行政复议申请材料补正通知书及送达凭证，证明第二被告依法要求原告对行政复议材料进行补正；3、补正后行政复议申请书及附件，证明原告向第二被告提交补正后的行政复议申请书；4、行政复议案件受理通知书及送达凭证、参加行政复议通知书及送达凭证、行政复议答复通知书及送达凭证，证明第二被告在法定期限内受理行政复议，并通知第三人参加行政复议，通知第一被告作出答复；5、行政复议答辩书及证据，证明第一被告在法定期限内向第二被告提交了书面答复和证据、依据；6、送达回证，证明第二被告向原告提供了第一被告的行政复议答辩书及证据副本；7、质疑答辩人行政复议答辩书，证明原告对第一被告的答辩质疑，并提交书面材料；8、行政复议延期通知书及送达凭证，证明因情况复杂，第二被告依法将行政复议延期并告知当事人；9、行政复议决定书及送达回证，证明第二被告依法作出行政复议决定书并送达当事人；10、中华人民共和国行政复议法、中华人民共和国行政复议法实施条例、中华人民共和国城乡规划法、浙江省城乡规划条例、农村防火规范、临海市村民住宅通用设计参考图集，证明复议决定适用法律正确。
第三人项义章未答辩。
经庭审质证，本院对各方提供的证据作如下认定：两被告提供的证据均具备真实性、合法性和关联性，对其证明力本院均予以确认。原告提供的证据，只能说明原告所居住房屋受损的事实，而不能由此证明被告的建设规划许可证违法，其证据因缺乏关联性而没有证明力。
经审理查明：原告系临海市杜桥镇大爿地村村民，居住于该村1-107号房屋内。第三人欲在原告所居住的房屋的东北面建房，于2015年3月15日申请核发《乡村建设规划许可证》，提交了《乡村建设规划许可申请表》、农村私人申请建房预审意见（杜土建审字[2015]199号）、建筑工程施工承包合同、《杜桥镇大爿地村（上、下庄头自然村）村庄规划》（规划年限2014-2018年）、临海市村民住宅建筑施工图、红线图及区位图、户口簿复印件等资料。杜桥镇大爿地村村民委员会于同日将包括第三人在内的该村部分村民申请建房用地进行批前公示。2015年3月25日，被告临海住建局核发给第三人项义章乡字第331082201560277号乡村建设规划许可证，被许可人为项义章，建设项目为个人住宅，建设位置为杜桥镇大爿地村，占地面积109.95平方米，建筑面积329.85平方米。此后，第三人即开始建房。在第三人建房过程中，原告发现自己居住的房屋出现裂缝，认为系被告临海住建局违法批准第三人建房造成，遂于2016年1月14日向被告台州住建局申请行政复议，要求撤销乡字第331082201560277号乡村建设规划许可证。台州住建局于2016年4月26日作出台建行复字[2016]1号行政复议决定书，维持被告临海住建局核发的上述规划许可证。原告遂提起本案诉讼。
本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，经过复议的案件，起诉期限为收到复议决定书之日起十五日内。本案原告于2016年4月27日收到被告台州住建局的行政复议决定书，于2016年5月5日提起行政诉讼，未超过上述法定期限。被告临海住建局作为县级人民政府城乡规划主管部门，依法具有对本辖区规划区内的建设活动核发建设工程规划许可证的法定职权。原告对被告临海住建局向第三人核发乡字第331082201560277号乡村建设规划许可证所依据的《杜桥镇大爿地村（上、下庄头自然村）村庄规划》（规划年限2014-2018年）的合法性提出质疑。根据被告方提供的证据，可以认定该规划的修改是经大爿地村村民代表会议讨论同意，报经临海市人民政府批准的。原告认为修改规划的“村民代表会议纪要”造假，但其未在举证期限内提供相应的证据予以证明，本院对其主张不予采信。故对该规划修改的合法性本院予以认可。原告还提出被告临海住建局许可第三人在贮水湖塘上建房违反了《防洪法》第三十四条的规定。由于没有证据证明该湖塘坐落之处属于防洪区范围，也没有证据证明该湖塘属于防洪设施，故被诉许可行为不受该条规定的限制。综上所述，被告临海住建局根据第三人提供的签署有所在村、镇同意意见的乡村建设规划许可申请表及其他相关材料，为其核发乡字第331082201560277号乡村建设规划许可证，该许可行为证据确凿、程序合法、适用法律正确，原告要求撤销该乡村建设规划许可证理由不能成立。被告台州住建局提供的证据也能够证明其复议程序合法。故对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王彩娥的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告王彩娥负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。[在递交上诉状后七日内，向台州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，逾期不交按自动撤回上诉处理。款汇:台州市财政局，开户银行：台州市农行，账号：19-900001040000225089001]。
审 判 长 周方锐
人民陪审员 王卫华
人民陪审员 谷 良
二〇一六年十一月九日
书 记 员 张娇霞
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十五条公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼。……。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
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