广东省韶关市曲江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶曲法行初字第33号
原告：廖接娣，女，汉族，住址：韶关市武江区西联镇。
委托代理人：张少华，韶关市法律援助处法律援助律师。
委托代理人：李俊霞，韶关市法律援助处法律援助律师。
被告：韶关市武江区西联镇人民政府。地址：韶关市武江区西联镇。
法定代表人：栗健，系该镇镇长。
委托代理人：丘韶财，该镇司法所负责人。
委托代理人：沈明星，广东秦唐律师事务所律师。
被告：韶关市武江区人民政府。地址：韶关市武江区。
法定代表人：黄建华，区长。
原告廖接娣不服被告韶关市武江区西联镇人民政府作出的韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》和韶关市武江区人民政府作出的韶武府（2015）8号《行政复议决定书》而诉被告韶关市武江区西联镇人民政府、韶关市武江区人民政府行政确认纠纷一案，本院依据广东省韶关市中级人民法院（2015）韶中法行辖字第32号《行政裁定书》的指令受理后，依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭审理了本案。原告廖接娣及委托代理人张少华、李俊霞，被告韶关市武江区西联镇人民政府委托代理人沈明星到庭参加诉讼，被告韶关市武江区人民政府经本院合法传唤没有到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告廖接娣诉称：一、韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》和韶武府（2015）8号《行政复议决定书》适用法律错误。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、第（四）项规定：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益。根据以上规定，被告有保护原告权利（包括集体经济组织成员权利）的法定义务，被告对原告的集体经济组织成员资格不确认，认为不属于其职权处理范围显然适用法律错误。
二、法院生效判决已认定对集体经济组织成员资格的确属于被告的职权处理范围。原告集体经济组织成员确认一案历经法院的二次判决。一开始是被告没有对原告的申请及时作出处理决定，原告于是向法院提起诉讼，武江法院判决其在生效判决后60天作出处理决定。随后被告作出《答复》，认为该处理不属于其职权处理范围，对原告的申请不予确认。原告不服，向法院起诉，武江区人民法院作出（2015）韶武法行初字第24号判决，认定集体经济组织成员资格确认属于被申请人的职权范围，要求被告对原告是否具有集体经济组织成员资格作出认定。该判决双方都没有上诉，已经生效。但是，被告武江区西联镇无视法院的生效判决，对原告的申请依然作出韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》，原告不服，遂向被告韶关市武江区人民政府提出行政复议，而被告韶关市武江区人民政府却作出韶武府（2015）8号《行政复议决定书》，维持了韶武西府（2015）11号行政处理决定。被告的行为既是对司法权的不尊重，也是重复浪费行政、司法资源。
综上所述，被告作出的韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》和韶武府（2015）8号《行政复议决定书》适用法律错误。为保护原告合法权益，特请求法院判决撤销被告韶关市武江区西联镇人民政府作出的韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》及被告韶关市武江区人民政府作出的韶武府（2015）8号《行政复议决定书》，并判决被告对原告是否具有西联镇赤水村集体经济组织成员资格作出确认。
原告廖接娣对其主张提供证据如下：1、身份证复印件；2、韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》；3、韶武府（2015）8号《行政复议决定书》；4、（2015）韶武法行初字第24号《行政判决书》；5、（2014）韶中法行终字第51号《行政判决书》；6、（2015）韶中法立民终字第66号《民事裁定书》。
被告韶关市武江区西联镇人民政府辩称：一、无法律明文授权镇政府可以对集体经济组织成员资格进行行政确认，法无明文规定不得为，我府不进行行政确认不是行政不作为。
根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第五条规定，“农村集体经济组织，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”该规定中，政府只能指导、监督、服务和维护其合法权益的职能，并不具有对农村集体经济组织成员的成员资格进行确认的职能。行政行为人的任何一项行政行为必须于法有据，公权利是法无授权不可为，对“集体经济组织成员资格”的所谓行政确认并无法律的明文授权，因此我府无权进行此项行政确认，我府所做的《行政处理决定书》于法有据，应予维持。
二、《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》不能作为村民资格行政确认及行政复议前置的合法依据。
广东省高级人民法院［转发《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知》的通知］、《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知》、《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》，不是《中华人民共和国立法法》规定的法律、行政法规、地方性法规和规章，不能作为行政复议前置的法律依据，关于行政复议前置的规定，只有法律才能作出，不能以行政部门的一个通知或意见就创立一项行政权力授权或一项行政复议前置的程序规定。原告完全可以直接起诉村集体组织，在民事诉讼案由中也有一项，就是侵害集体经济组织成员权益纠纷。
三、请求对《省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见》关于“先行政处理、后行政复议、再行政诉讼”的有关内容进行合法性审查。
我府认为法院适用的广东省高级人民法院［转发《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知》的通知］不能作为行政复议前置依据，也不能作为行政确认的法律授权，不应当适用该《意见》作为行政确认职权的合法依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，请求对该《意见》的合法性一并进行审查。
综上所诉，我府无法定授权可以对集体经济组织的成员资格作出行政确认，行政诉讼及行政复议也并非属于集体经济组织成员权益受侵害后处理的法定必经程序，此类纠纷应当由当事人通过民事诉讼进行解决，不应当将行政单位纠缠在内，且政府部门也无力处理此类纠纷。请求贵院充分考虑并采纳我府的意见，驳回原告的诉讼请求。
被告武江区西联镇人民政府在法定期限内没有提供任何书面证据。
被告韶关市武江区人民政府没有提交书面答辩及证据材料。
经审理查明：原告廖接娣于1979年出生至今，户籍一直在韶关市武江区西联镇赤水村委上门村，无户口迁入迁出情况。80年代初期，原告廖接娣与父母共同承包土地，承包土地的户口为其父亲廖海珍，且按照国家政策履行缴交公粮等义务。2002年原告廖接娣与其丈夫结婚，生育一子。婚后原告廖接娣均按要求履行计划生育义务。2006年原告廖接娣与其父亲户口分开，但户口地址未发生改变。2008年，因修建高铁，原告廖接娣所在村委会的土地被大量征收，村委会以原告廖接娣“已出嫁”为由没有分配补偿款给原告。2013年，原告廖接娣所在村委会分配安置房（30㎡／人），但是分配对象也不包括原告廖接娣。原告廖接娣对此不服，向被告韶关市武江区西联镇人民政府（以下简称西联镇人民政府）书面申请确认其为武江区西联镇赤水村民委员会集体经济组织成员，并享有与其他集体经济组织成员同等福利待遇。对此，被告西联镇人民政府以信访答复的形式回复原告廖接娣，但未对原告廖接娣的申请内容作出实体处理。原告廖接娣认为被告西联镇人民政府的行为属于行政不作为，故原告廖接娣于2014年8月21日向韶关市武江区人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判令被告西联镇人民政府履行法定职责。2014年9月18日，韶关市武江区人民法院作出（2014）韶武法行初字第30号《行政判决书》，判决：“责令被告韶关市武江区西联镇人民政府于本判决生效后60日内对原告廖接娣的申请事项作出具体行政行为”。2014年11月18日，被告西联镇人民政府作出《答复》，建议原告廖接娣依法书面向所在的集体经济组织申请确认集体经济组织成员资格。原告廖接娣不服，再次向韶关市武江区人民法院提起诉讼，请求法院依法撤销被告西联镇人民政府作出的《答复》，并请求被告西联镇人民政府作出“确认原告廖接娣为韶关市武江区西联镇赤水村集体经济组织成员，并享有与其他成员享有同等福利待遇”的具体行政行为。2015年4月7日，韶关市武江区人民法院作出（2015）韶武法行初字第24号《行政判决书》，判决：“一、撤销被告韶关市武江区西联镇人民政府于2014年11月18日作出的《答复》；二、责令被告韶关市武江区西联镇人民政府于判决书生效之日起60日内对原告廖接娣的申请事项作出具体行政行为”。该判决双方都没有上诉，已经生效。2015年6月8日，被告西联镇人民政府对原告廖接娣的申请作出韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》，决定：“一、本府对申请人的集体经济组织成员资格不予确认；二、申请人申请确认经济组织成员资格的主张应书面向所在集体经济组织提出”。原告廖接娣不服，遂向被告韶关市武江区人民政府提出行政复议，2015年8月24日，被告韶关市武江区人民政府作出韶武府（2015）8号《行政复议决定书》，维持了韶武西府（2015）11号行政处理决定。原告廖接娣不服，2015年9月15日向法院提起行政诉讼，请求法院：1、判决撤销被告韶关市武江区西联镇人民政府作出的韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》；2、判决撤销被告韶关市武江区人民政府作出的韶武府（2015）8号《行政复议决定书》；3、判决被告韶关市武江区西联镇政府对原告廖接娣是否具有西联镇赤水村集体经济组织成员资格作出确认。
另查明：被告韶关市武江区人民政府于2015年10月26日收到本院通过邮寄方式送达的起诉状副本及传票后没有正当理由拒不到庭。
经庭审质证，被告韶关市武江区西联镇人民政府对原告廖接娣提供的证据没有异议。
本院认为：被告韶关市武江区西联镇人民政府作出的韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》及韶关市武江区人民政府作出的韶武府（2015）8号《行政复议决定书》行政行为不合法。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”、第二十七条规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第（四）项规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；”《中华人民共和国农业法》第七十七条规定：“农民或者农业生产经营组织为维护自身的合法权益，有向各级人民政府及其有关部门反映情况和提出合理要求的权利，人民政府及其有关部门对农民或者农业生产经营组织提出的合理要求，应当按照国家规定及时给予答复。”、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”、第五条“各级人民政府农业行政主管部门负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，并依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。”、第十五条“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经委员会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”、第十六条：“农村集体经济组织成员享有以下权利：（一）依法行使选举权、被选举权和表决权；（二）享有集体资产产权、获得集体资产和依法确定由集体使用的国家所有的资产的经营收益；（三）承包集体经济组织的土地及其他资产；（四）对集体经济组织公开招标的项目，在同等条件下有优先权；（五）监督集体经济组织的经营管理活动，提出意见和建议，查阅成员大会或者成员代表会议的会议记录、财务会计报告等；（六）法律、法规、规章和组织规章规定的其他权利。”第十七条：“农村集体经济组织成员应当履行以下义务：（一）遵守法律、法规、规章和组织章程；（二）维护集体经济组织的合法权益；（三）依法开展家庭承包经营；（四）法律、法规、规章和组织章程规定的其他义务”。从上述众多的规定可以看出，村民的合法权益依法应受到保护，村民自治是在宪法和法律框架内运行的自治，村民会议是法律确定的村民行使自治权的表现形式，村民资格是公民的一种基本权利，关系到村民的经济、政治、民主等权利，村民委员会不能以村民自治为理由而通过村民表决的方式剥夺任何农村集体经济组织成员的资格。原告廖接娣在村民自治管理活动中遇到损害自己合法权益的现象，依照合法途径要求被告西联镇人民政府行使职责保护自己的合法权益，被告西联镇人民政府作为基层一级人民政府依法具有维护村民合法利益不受侵害的责任，被告西联镇人民政府认为原告这种请求确权之诉不属镇政府职权范围依法无据，是典型的推诿行为，因按《广东省农村集体经济组织管理规定》的有关规定，村委、农村集体经济组织社可以对成员的资格进行认定，但不能损害成员的权益，如一方成员权益受损，受损方有权向上一级政府主张权益，上级政府应在查明事实的基础上依法作出处理决定。据此，被告西联镇人民政府作出的韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》主要证据不足，依法应予撤销。被告韶关市武江区人民政府作为复议机关，没有尽到复议机关严格把关的作用而作出韶武府（2015）8号《行政复议决定书》维持被告西联镇人民政府的行政行为，该复议决定不具合法性，依法也应予撤销。
此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第二款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”的规定，被告西联镇人民政府、韶关市武江区人民政府在收到本院依法送达的起诉状副本后至庭审期间均未向本院提供据以作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件。据此，可认定被告西联镇人民政府、韶关市武江区人民政府作出本案被诉行政行为没有相应证据，依法均应予撤销。被告韶关市武江区人民政府经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条第二款“被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决”的规定，可作缺席判决。
最后是被告西联镇人民政府提出审查《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发﹤省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地承包和集体收益分配权益的意见﹥的通知》合法性的问题，该文是广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅在2006年间，为维护广大农村妇女的合法权益，促进我省农村社会和谐稳定，切实维护农村妇女土地等问题而批准转发的文件，该文在实际工作中对我省“各地级以上市党委、人民政府，各县（市、区）党委、人民政府，省委各部委，省直各单位，省各人民团体，中直驻粤各单位”等部门处理该类纠纷具有普遍的指导意义，而发文单位作为“中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅”在本省辖区内批准执行该文也未超出辖区范围，故该文具有合法性。
综上所述，原告廖接娣诉求本院撤销被告西联镇人民政府作出的韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》、被告韶关市武江区人民政府作出的韶武府（2015）8号《行政复议决定书》理由充分，本院应予支持，被告西联镇人民政府、被告韶关市武江区人民政府诉请本院驳回原告廖接娣诉求于法无据，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、第五十八条的规定，判决如下：
一、撤销被告西联镇人民政府2015年6月8日作出的韶武西府（2015）11号《行政处理决定书》。
二、撤销被告韶关市武江区人民政府2015年8月24日作出的韶武府（2015）8号《行政复议决定书》。
三、责令被告西联镇人民政府在本判决生效之日起六十日内就原告廖接娣“申请确认集体经济组织成员资格”的请求重新作出处理决定。
案件受理费50元，由被告西联镇人民政府、被告韶关市武江区人民政府各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。
审 判 长 卢 苇
审 判 员 吴志明
人民陪审员 肖转娣
二〇一五年十二月一日
书 记 员 叶 娴