北京市丰台区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）丰行初字第105号
原告刘启明，男，1971年9月16日出生。
被告北京市丰台区食品药品监督管理局，住所地北京市丰台区科学城海鹰路1号院3号楼。
法定代表人李云鸿，局长。
委托代理人郑召慧。
委托代理人张琨，女。
原告刘启明因食品药品监督管理一案，不服被告北京市丰台区食品药品监督管理局（以下简称丰台食药监管局）对其举报案件所作的撤案决定，于2015年3月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达起诉书副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2015年5月13日公开开庭审理了本案。原告刘启明，被告丰台食药监管局的法定代表人李云鸿及委托代理人郑召慧、张琨，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年12月1日，丰台食药监管局作出《销案审批表》，对刘启明举报的北京家乐福商业有限公司（以下简称家乐福公司）涉嫌销售违规食品案，认为违法事实不成立，决定撤案。被告在法定举证期限内提交并在庭审中出示以下证据：1、举报登记表，2、刘启明的举报信、居民身份证，3、原告向被告提交的北京市国家税务局发票及所购买商品的外包装照片，证明案件来源和原告举报情况；4、现场笔录，证明被告接到举报后进行了现场检查；5、立案审批表，6、关于刘启明反映家乐福方庄店销售的食品不符合食品安全标准问题的回复，证明被告对原告的举报事项予以立案，并告知原告；7、家乐福公司的企业法人营业执照、食品流通许可证、授权委托书、法定代表人和被委托人的居民身份证、家乐福方庄店订单与验收单表和销售报表、情况说明，8、北京市恒慧通肉类食品有限公司（以下简称恒慧通公司）的企业法人营业执照、食品流通许可证、全国工业产品生产许可证、检验报告4份、关于营养标签低糖的使用说明，证明家乐福公司向被告提交了相关材料；9、被告对原告的询问笔录，10、被告对家乐福公司的询问笔录3份，11、专家意见，证明被告调查情况；12、行政处罚案件有关事项审批表、案件集体讨论记录，证明被告决定延长案件办理期限；13、案件调查终结报告、案件合议记录、关于撤销案件的函、销案审批表，证明被告经调查决定撤销案件。被告以GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》第2.3、第2.4、第4.2、第5.2、附录C表C.1，GB7718-2011《预包装食品标签通则》第4.1.4.2，GB／Z21922-2008《食品营养成分基本术语》第2.2.8，《北京市食品药品监督管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》第十七条、第十八条、第三十一条，《北京市食品药品监督行政处罚程序指导意见（试行）》第十二条、第十三条第（三）项、第十五条，《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第十三条第五款、第三十四条第（三）项作为法律依据。
原告刘启明诉称，原告于2013年12月13日向被告举报家乐福公司方庄店销售的恒慧通老北京烧鸡、恒慧烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡五种产品均标注营养声称：高蛋白、低糖。上述产品均没有在营养标签上标明含量，违反了国家食品安全标准，要求查处。被告于2014年3月11日作出回复，称已决定立案调查。但原告一直未收到处理决定，遂于2014年11月27日向北京市食品药品监督管理局（以下简称北京食药监管局）申请行政复议。原告于2015年3月3日收到复议决定书，得知被告已决定撤销案件。被告认定事实错误，涉案产品不符合GB7718-2011《预包装食品标签通则》第4.1.4.2的规定。请求法院确认被告作出的销案审批表违法，判令被告重新作出具体行政行为。原告出示打印的网页，证明其在北京食药监管局网站未查到被告引用的规范性文件。
被告丰台食药监管局辩称，一、被告就原告的举报事项作出的处理，事实清楚，证据确凿，程序合法。2013年12月17日，刘启明以信件方式向北京食药监管局举报称，其在家乐福公司方庄店购买的恒慧通老北京烧鸡、恒慧烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡五种产品营养标签的标注不符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》有关营养声称的标签标注要求，要求查处并对处理结果书面答复及依法给予奖励。2013年12月18日，被告接到北京食药监管局转来的刘启明的举报材料。2013年12月20日，被告对被举报人的经营场所进行现场检查，未发现被举报产品。被举报单位现场负责人认可销售过被举报产品。2014年1月23日，被举报单位向被告提供了食品流通许可证等资质证明。2014年1月27日，被告作出立案调查决定，并于2014年3月11日书面告知原告。2014年8月8日，原告向被告提供了恒慧通老北京烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡四种产品实物及购物发票，执法人员对实物外包装及购物发票拍照取证后返还原告。因举报人和被举报单位均无法提供恒慧烧鸡的实物样品和产品标签内容，被告对该产品标签标注不符合要求的违法事实不予认定。2014年9月23日，北京食药监管局针对举报内容组织专家研讨论证，认为恒慧通公司生产的恒慧鸡在产品的包装袋上标注营养声称低糖，在营养成分表中标有碳水化合物0.5g／100gNRV0%，符合低糖的营养声称要求。调查期间，执法人员收集了被举报人的资质证明材料、生产厂家资质材料、被举报产品的实物样品、被举报产品进销存票据、被举报产品检测报告等相关证据材料。因违法事实不成立，依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条第（三）项规定，被告于2014年12月1日作出撤案决定。
二、原告的主张没有事实根据和法律依据，不能成立。原告在举报信中称“本人于2013年11月26日在家乐福公司方庄店购买了恒慧通老北京烧鸡，恒慧烧鸡，恒慧通五香扒鸡，恒慧北京酱鸡，恒慧鸡，后发现所有产品均标注有营养声称：高蛋白、低糖。本人查阅GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》，发现该国家食品安全标准要求有营养声称的应在营养标签表里标注含量并有相应的标注要求，恒慧上述产品均没有标注，违反了该国家食品安全标注。”但其在行政起诉状中称涉案产品均标注有营养声称：高蛋白、低糖，不符合GB7718-2011《预包装食品标签通则》4.1.4.2的规定，与举报内容不一致。
GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》第2.4规定，食品中的核心营养素包括蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠。第4.2规定，对除能量和核心营养素外的其他营养成分进行营养声称或营养成分功能声称时，在营养成分表中还应标示出该营养成分的含量及其占营养素参考值（NRV）的百分比。第2.3规定，食品中的营养素和除营养素以外的具有营养和（或）生理功能的其他食物成分。GB／Z21922-2008《食品营养成分基本术语》第2.2.8规定，碳水化合物为糖、寡糖、多糖的总称。GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》附录C表C.1“能量和营养成分含量声称的要求和条件”规定，碳水化合物（糖）的含量声称方式为无或不含糖、低糖、低乳糖、无乳糖，低糖的含量要求为≤5g／100g（固体）或100ml（液体）。根据上述规定，糖是碳水化合物的物质之一，而碳水化合物作为核心营养素之一，对糖含量的营养声称，可以碳水化合物的含量方式进行标注。原告提供的产品实物标签均标注有低糖。恒慧通老北京烧鸡在营养标签中标注碳水化合物0.1gNRV0%，恒慧通五香扒鸡在营养标签中标注碳水化合物0.6gNRV0%，恒慧北京酱鸡在营养标签中标注碳水化合物1.7gNRVl%，恒慧鸡在营养标签中标注碳水化合物0.5gNRV0%，其碳水化合物的标注均≤5g／100g，完全符合低糖的营养声称要求，原告举报的违法事实不成立。因现场检查未发现原告举报中所称恒慧烧鸡产品，且举报人和被举报单位均无法提供该产品的实物及产品标签内容，故关于该产品营养标签标注不符合要求的违法事实不成立。《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条第（三）项规定：“违法事实不能成立，提出撤案申请，并填写《撤案申请表》，由分管负责人批准后，报市局法制处批准，予以撤案。承办人员应当将《撤案审批表》及相关材料组卷归档备查。”因家乐福公司违法事实不成立，被告于2014年12月1日作出撤案决定。GB7718-2011《预包装食品标签通则》是针对预包装食品的标签进行的整体、概括性的规范，GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》是针对产品营养标签进行的特别、专门的规定。关于产品低糖的营养声称及标注是对营养标签的具体标注，应优先适用GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》。被举报产品关于低糖的标注符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》的要求。综上所述，被告已依法履行法定职责，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院认为，被告的证据，具备真实性、合法性和与本案的关联性，证明目的成立，予以采信。原告的证据，证明目的不能成立，不予采用。
经审理查明，2013年12月13日，刘启明向北京食药监管局邮寄举报信，称其2013年11月26日在家乐福公司方庄店购买的恒慧通老北京烧鸡、恒慧烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡五种产品均标有营养声称：高蛋白、低糖。GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》要求，有营养声称的应在营养标签表里注明含量并有相应的标注要求。而上述产品均没有标注，违反了该食品安全国家标准，要求查处。2013年12月18日，丰台食药监管局收到北京食药监管局转办的刘启明的举报。2013年12月20日，被告执法人员对家乐福公司方庄店进行了现场检查，现场未发现被举报产品，被举报单位工作人员承认曾销售过原告所购买的商品。2014年1月27日，被告认为家乐福公司涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第四十二条第（九）项的规定，依据《北京市食品药品监督管理局行政处罚程序指导意见（试行）》第十三条第（三）项、第十五条之规定，决定立案调查。2014年3月11日，被告将立案情况告知原告。2014年8月8日，被告向原告调查。刘启明向被告提供了家乐福公司开具的《北京市国家税务局发票》及四种商品实物，未提供恒慧烧鸡产品及标签。《北京市国家税务局发票》显示，开票日期为2013年11月26日，商品名称为恒慧通老北京烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧烧鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡。刘启明提供的产品外包装显示：产品名称为老北京烧鸡的营养成分表内容为蛋白质27.2g／100gNRV45%、碳水化合物0.1g／100gNRV0%；德州风味扒鸡的营养成分表内容为蛋白质25.0g／100gNRV42%、碳水化合物0.6g／100gNRV0%；恒慧酱鸡的营养成分表内容为蛋白质20.0g／100gNRV33%、碳水化合物1.7g／100gNRVl%；恒慧鸡的营养成分表内容为蛋白质23.0g／100gNRV38%、碳水化合物0.5g／100gNRV0%。上述产品的营养声称均为高蛋白、低糖，生产商为恒慧通公司。2014年1月27日、8月28日、10月11日，被告向家乐福公司调查。家乐福公司向被告提交了企业法人营业执照、食品流通许可证、销售报表及恒慧通公司的企业法人营业执照、食品流通许可证、全国工业产品生产许可证、检验报告等材料。2014年4月24日、2014年9月1日，被告两次延长办案期限。2014年9月23日，北京食药监管局组织相关专家对GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》中关于碳水化合物营养声称低糖问题进行研讨，专家意见为恒慧通公司生产的恒慧鸡在产品的包装袋上标注营养声称低糖，在营养成分表中标有碳水化合物0.5g／100gNRV0%，符合低糖的营养声称要求。2014年12月1日，被告作出《销案审批表》，认定家乐福公司销售的恒慧通老北京烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡、恒慧鸡四种产品均标注有高蛋白、低糖。上述四种产品所标的蛋白质含量均≥20g／100g，标注的碳水化合物的含量均≤5g／100g，符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》关于高蛋白、低糖的营养声称要求。因现场检查未发现举报中所称恒慧烧鸡产品，且举报人和被举报人均无法提供该产品实物和标签内容，认定家乐福公司销售恒慧烧鸡有关高蛋白、低糖的营养标签标注不符合要求的违法事实不成立。依据《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》第三十四条第（三）项规定，被告决定撤销立案。原告和被告均陈述，相关材料中所称的恒慧通老北京烧鸡、恒慧通五香扒鸡、恒慧北京酱鸡的准确名称为恒慧通公司生产的老北京烧鸡、德州风味扒鸡、恒慧酱鸡。刘启明不服被诉行为，提起本诉讼。
本院认为，丰台食药监管局作为本行政区域的食品安全监督管理机关，具有受理对相关食品安全违法行为的举报，并依法作出处理的法定职责。
《中华人民共和国食品安全法》规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。食品安全标准是强制执行的标准。食品安全标准应当包括对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求等内容。GB7718-2011《预包装食品标签通则》规定，本标准适用于直接提供给消费者的预包装食品标签和非直接提供给消费者的预包装食品标签。食品标签为食品包装上的文字、图形、符号及一切说明物。特殊膳食类食品和专供婴幼儿的主辅类食品的营养标签，应当标示主要营养成分及其含量，标示方式按照GB13432执行；其他预包装食品如需标示营养标签，标示方式参照相关法规标准执行。GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》规定，本标准适用于预包装食品营养标签上营养信息的描述和说明。营养标签包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。营养标签是预包装食品标签的一部分。所有预包装食品营养标签强制标示能量、核心营养素的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。营养标签中的核心营养素包括蛋白质、脂肪、碳水化合物和钠。营养声称是对食品营养特性的描述和声明，如能量水平、蛋白质含量水平，包括含量声称和比较声称。含量声称是描述食品中能量或营养成分含量水平的声称，声称用语包括含有、高、低或无等。该标准附录C关于“能量和营养成分含量声称的要求和条件”规定，每100g的蛋白质含量≥20%NRV，其含量声称方式为高或富含蛋白质；碳水化合物（糖）含量≤5g／100g（固体），其含量声称方式为低糖。GB／Z21922-2008《食品营养成分基本术语》规定，碳水化合物是糖、寡糖、多糖的总称，是提供能量的重要营养素。
本案中，原告的举报信显示，其举报内容为相关食品中蛋白质和糖的标示是否符合规定，属于营养标签范畴，对其的判断，应主要适用对营养标签进行专门规定的食品安全国家标准，即GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》。被告收到原告的举报后，进行了现场检查，经初查决定对家乐福公司立案调查。被告调查中收集的证据载，原告举报的五种食品中，四种食品包装袋上的营养成分表均标注了蛋白质和碳水化合物即糖的含量，且所标注含量符合GB28050-2011《预包装食品营养标签通则》关于高蛋白和低糖的营养声称要求。被告据此，并结合原告及家乐福公司不能提供另一种被举报食品实物及其营养标签，因而不能对该产品进行查证的客观情况，认为原告所举报的违法事实不能成立，故决定撤销立案，并无不妥，未侵害原告的合法权益。原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘启明的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告刘启明负担（已交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于北京市第二中级人民法院。
审 判 长 阎雪莲
代理审判员 郑文静
人民陪审员 欧裕法
二〇一五年六月八日
书 记 员 姜尚言