浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙金行初字第74号
原告朱梅春。
原告金华金信拍卖有限责任公司，住所地金华市丹溪路861号和天大厦a座三楼。
法定代表人沈阳，总经理。
原告顾家家居股份有限公司，住所地杭州市经济技术开发区11号大街113号。
法定代表人顾江生，董事长。
三原告共同委托代理人姜涛，上海申渝律师事务所律师。
三原告共同委托代理人吴永红，上海申渝律师事务所律师。
被告义乌市国土资源局，住所地义乌市义东路131号。
法定代表人虞秀军，局长。
委托代理人金京华，浙江纵伸律师事务所律师。
委托代理人杨康，义乌市国土资源局工作人员。
原告朱梅春、金华金信拍卖有限责任公司（以下简称金信公司）、顾家家居股份有限公司（以下简称顾家公司）诉被告义乌市国土资源局土地行政管理一案，本院于2014年12月9日立案受理后，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法组成合议庭，于2015年1月12日公开开庭进行了审理。三原告的共同委托代理人姜涛、吴永红，被告的委托代理人金京华、杨康到庭参加诉讼。本案因案情疑难、复杂，不能如期结案，经浙江省高级人民法院批准，延长审限两个月。本案经审判委员会讨论，现已审理终结。
2014年10月20日，被告义乌市国土资源局作出义土资决字（2014）第64号收回国有建设用地使用权决定，认为：义乌高慧酒店有限公司（以下简称高慧酒店）在取得国有土地建设用地使用权以后，未按照土地出让合同约定期限动工建设，超期两年以上的行为，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，属于未按规定期限和条件开发利用土地行为。为此，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款、《闲置土地处置办法》第十四条第二项的规定，经义乌市人民政府批准，决定：无偿收回高慧酒店取得的香山路与经发大道交叉口东南侧地块的国有建设用地使用权。
被告义乌市国土资源局在法定期限内，向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据与依据：
第一组证据，高慧酒店工商登记基本情况、变更登记情况、公司章程、外商投资企业变更（备案）登记申请书。共同用以证明被处罚主体的基本情况。
第二组证据，立案呈批表、《闲置土地认定书》及送达回证、法律文书呈批表、《收回国有建设用地使用权告知书》及送达回证、听证申请书、请示报告、听证通知书及国内标准快递、授权委托书及律师证、身份证、延期听证申请书、请示报告、延期听证通知书、市府办请示性公文收文审核意见表、关于收回义乌市高慧酒店有限公司国有建设用地使用权的请示、收回国有建设用地使用权决定书（拟稿）、发文拟稿单、义土资决字（2014）第64号《收回国有建设用地使用权决定书》及送达回证。共同用以证明被告作出涉案处罚程序合法。
第三组证据，询问笔录及身份证明、现场照片、义乌市国有土地使用权出让合同及成交确认书、出让金专用票据、浙江省契税专用缴款书、地块控规规划说明，义乌市经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）出具的义乌凯悦酒店建筑方案设计初步审查意见、浙江义乌凯悦酒店修建性详细规划论证会会议纪要、关于要求高慧酒店尽快调整、修改、完善规划方案上报审批的函（浙义开发管（2009）11号）、关于督促高慧酒店尽快开工建设五星级酒店工作项目的函（浙义开发管（2011）7号）。共同用以证明被告作出涉案处罚认定事实清楚，依据充分。
被告还提交了《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款、《闲置土地处置办法》第十四条第二项、《国务院关于促进节约集约用地的通知》、《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》（2010年第29号）等法律、法规及规范性文件。共同用以证明被告作出涉案处罚适用法律法规正确。
原告朱梅春、金信公司、顾家公司诉称：一、被告作出的涉案决定遗漏了重要的事实，认定事实错误。1、高慧酒店在2007年12月，就及时按约向有关部门报送了涉案土地酒店项目的规划方案。但开发区管委会审查后，未予通过。尽管开发区管委会所提修改意见不符合法律规定，但高慧酒店还是尽力配合对规划方案进行修改和完善，但仍未得到批准。2011年4月21日，开发区管委会以浙义开发管（2011）7号文通知高慧酒店，称将另行组织设计机构对酒店方案进行设计，上报义乌市政府批准后，要求高慧酒店按该方案进行实施。但是开发区管委会之后一直未另行组织设计机构对酒店项目进行规划设计，义乌市人民政府至今也没有出台任何最终确定的规划设计方案。高慧酒店因此无法取得涉案土地建设项目规划许可证，从而导致涉案土地至今无法开发建设。所以，涉案土地闲置是义乌市人民政府和相关政府部门的原因造成的。2、2008年5月19日至今，涉案土地一直被多家法院查封或者轮候查封，并且金华中院已经依原告朱梅春的申请，启动了对涉案土地的执行评估和拍卖的程序。正因法院对涉案土地的查封，涉案土地很有可能被判定作为高慧酒店的资产清偿债务，高慧酒店因此无法就涉案土地进行正常的商业运作和开发。所以，司法查封对涉案土地开发的影响是客观存在的。二、被告作涉案决定程序上也不符合法律的规定。被告作出涉案决定前，须报经义乌市人民政府批准，但被告提交的市府办请示性公文收文审核意见表中，市府办副主任俞华忠只签署“拟同意”的意见，意思表达不明确；分管副市长骆华勇也没有签署任何明确的审批意见。依照《党政机关公文处理工作条例》规定，义乌市人民政府答复下级机关请示事项应当适用批复。被告未能提供书面批复，属于行政决定依据不足，违反法定程序。三、被告作出涉案决定适用法律存在严重的错误。1、被告明知涉案土地处于多家法院有效司法查封中，且金华中院已经裁定评估、拍卖涉案土地，被告仍予以无偿收回国有建设用地使用权，事实上转移了被人民法院查封的土地，拒不执行法院生效的查封、评估和拍卖裁定，违反了《民事诉讼法》第一百十一条的规定，严重妨害民事诉讼；甚至已经触犯了《刑法》第三百十三条、第三百十四条涉嫌犯罪，其作出的涉案决定明显违法。最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条也明确规定，国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第四十四条也规定，被执行人或者其他人擅自处分被查封、扣押、冻结财产的，人民法院有权责令责任人限期追回财产或者承担相应的赔偿责任。以上的规范性文件和司法解释均系基本法律《民事诉讼法》相关规定的自然延伸，进一步明确了对法院查封的财产，任何的权属变更的处分都是违法行为。2、《城市房地产管理法》第二十六条规定，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的不得收回土地。《闲置土地处置办法》第八、十二、十三条规定，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，不得无偿收回土地。《城乡规划法》第四十条规定，对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。《行政许可法》第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。开发区管委会违反上述法律规定，超越职权范围违法增加行政许可项目和规划许可条件，造成高慧酒店至今无法取得建设用地规划许可证，过错在开发区管委会，高慧酒店并无过错，故不得无偿收回涉案土地。3、《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发（2008）178号）规定，土地被司法查封，查封前不符合认定标准，查封后满一年未动工的可以不认定是闲置土地；对因司法查封不能处置的土地，县、市国土部门应当提出与相关法院协商意见，待司法查封解除后处置利用。依据国土资源部2011年第5号公告公布的继续有效规范性文件目录，国土资发（2008）178号文至今有效。四、三原告具有本案原告主体资格。根据《行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。被告收回的涉案土地是被执行人高慧酒店唯一可供执行的财产，不能被拍卖用于清偿债务，直接造成三原告的债权无法实现，严重侵害了三原告的合法权益，被告的行政行为明显与原告具有法律上的利害关系，三原告有权依法提起本案行政诉讼。综上，三原告共同请求法院：1、依法撤销被告作出的义土资决字（2014）第64号《收回国有建设用地使用权决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。
另外，原告朱梅春单独诉请因被告无偿收回涉案土地，造成金华中院不能在涉案土地评估报告有效期内完成对涉案土地的拍卖，从而导致原告朱梅春垫付的土地评估费用损失，要求判令被告赔偿其土地评估费损失计人民币58637元。
原告为支持其诉请，提供了以下证据：
第一组证据，义土资决字（2014）第64号《收回国有建设用地使用权决定书》。用以证明被告作出的行政行为的内容。
第二组证据，张永福、林柔吟询问笔录、开发区管委会关于督促高慧酒店尽快开工建设五星级酒店工作项目的函（浙义开发管（2011）7号）。共同用以证明涉案土地未能按时开发，系因义乌市人民政府及相关政府部门拖延办理土地规划审批造成的。
第三组证据，协助执行通知书、（2010）浙金执民字第39-5号、第39-6号执行裁定书。用以证明涉案土地被金华中院裁定查封、续封和拍卖的情况，涉案土地自2008年5月19日起至今被金华中院司法查封中。
第四组证据，（2008）金中民二初字第122号民事判决书和土地评估报告、土地评估费发票。用以证明被告的具体行政行为侵害了原告朱梅春的合法权益，与朱梅春有法律上的利害关系，并造成朱梅春土地评估费损失58637元。
第五组证据，（2009）金婺商初字第2104号、2105号民事调解书、（2013）金婺商初字第81号民事判决书、（2012）婺执字第2232号、第2228、2232号执行裁定书、协助执行通知书、送达回证及申请执行书。共同用以证明被告的具体行政行为侵害了金信公司的合法权益，与金信公司在法律上有利害关系，涉案土地自2012年9月29日起至今被婺城法院司法轮候查封中。
第六组证据，（2008）杭民三初字第439号民事判决书、（2010）浙杭执民字第155号执行裁定书、协助执行通知书及送达回证、强制执行申请书、执行案件受理通知书、民事裁定书以及强制执行通知书。共同用以证明被告的具体行政行为侵害了顾家公司的合法权益，与顾家公司在法律上有利害关系，涉案土地自2008年10月28日起至今被杭州中院司法轮候查封中。
第七组证据，义地合字（2007）81号《义乌市国有土地使用权出让合同》。用以证明被告的具体行政行为侵害了三原告的合法权益，与三原告在法律上有利害关系。
被告义乌市国土资源局辩称：一、被告依法作出的涉案决定，认定事实清楚、证据充分。2007年9月29日，高慧酒店与被告签订的国有土地使用权出让合同约定，高慧酒店在取得国有土地使用权之日起，应当在四个月内动工建设。2007年12月，高慧酒店向开发区管委会提交了义乌凯悦酒店规划方案。开发区管委会审查后出具了初步审查意见，对该规划提出修改意见。但高慧酒店未对规划作实质修改，项目也一直没有动工建设。经实地踏勘，高慧酒店受让地块未动工建设，该地块已构成土地闲置。二、被告依法作出的涉案决定，程序合法，适用法律法规正确。因高慧酒店涉嫌未按规定期限和条件开发利用土地，2014年4月9日，被告决定立案调查。2014年5月8日，被告向高慧酒店送达了《闲置土地认定书》。同年6月10日，被告向高慧酒店送达《收回国有建设用地使用权告知书》，高慧酒店对被告作出的收回决定不服，向被告提出听证申请。同年7月28日，被告依法组织听证会，听取高慧酒店及相关债权人的陈述申辩。被告认为，高慧酒店未按规定期限和条例开发利用土地的行为，违反了《城市房地产管理法》第二十六条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款、《闲置土地处置办法》第十四条第二项。2014年10月20日，经义乌市人民政府批准同意后，被告对高慧酒店作出了涉案决定书，并于同月27日依法送达。三、原告诉称涉案土地不能认定为闲置土地的理由不能成立。1、根据《闲置土地处置办法》规定，“闲置土地”是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。同时，涉案土地一直闲置的事实，高慧酒店在被告组织的听证时也是确认的。据此可见，高慧酒店未按照土地出让合同约定期限对受让的地块进行动工建设，属闲置土地。四、司法查封不能作为企业闲置土地的理由，司法查封后企业仍需按合同约定投资建设。《闲置土地处置办法》第八条规定，因政府原因造成动工开发延迟的情形，但没有明确列举因司法查封造成动工开发延迟的情形。就司法查封本身而言，查封行为只限制了被执行人即高慧酒店转移其土地使用权，并未限制其对土地的开发利用。对于人民法院查封状态下的闲置国有土地使用权，人民政府是否可以无偿收回的问题，在2004年最高人民法院、国土资源部建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发（2004）5号）的具体条款中并未涉及。因此，将涉案土地认定为闲置土地符合法律规定。2、《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发（2008）178号）第二条有关闲置土地清理范围和认定标准中，明确了其适用范围是2007年年底前的现状闲置土地。可见，对于发生在2008年之后的闲置情形，不可再适用该规定。而涉案土地受让时间为2007年9月，故不属该文件适用范围。因此，应按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发（2008）3号）第六条之规定，“严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用”。五、三原告与被诉具体行政行为无法律上的利害关系，不具有原告主体资格。因为，原告不是本案的行政相对人，也与被告无任何债权债务关系。综上所述，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对原被告提供的证据确认如下：
被告提供的证据，原告质证认为：对证据的真实性均无异议。第二组证据中关于听证的请示报告，恰恰证明了原告具有本案的诉讼主体资格，被告在请示报告中也认为朱梅春应当作为当事人参加听证，而金信公司和顾家公司的情况与朱梅春类似，同样具有原告主体资格。市府办请示性公文请示审核意见表中，市政府办公室俞副主任的审核意见是“拟同意”，意思表达不明确、不肯定，并未明确表示同意；义乌市副市长骆华勇在审核意见表中只是签了名没有表明最后的审批态度，不能确认其系持肯定的同意态度。根据党政机关公文办案程序的规定，对于被告的请示，应当用批复进行回复，审核意见表不能作为被告作出行政行为的法定依据和法律文件。第三组证据中的询问笔录和关于督促高慧酒店尽快开工建设五星级酒店工作项目的函，证明了高慧酒店土地闲置是由于政府和政府有关部门造成的。地块控规规划说明，义乌市建设局于2006年9月20日出具的控规规划，确认开发区管委会对于高慧酒店土地建设项目规划具有审查的权利，没有法律依据的，属违法的说明。对义乌市凯悦酒店建设方案初步审查意见有异议，开发区管委会对凯悦酒店建筑方案的审查超越了其职权范围，对它审查的内容也超越了法定的范围。
原告提供的证据，被告质证认为：对证据的真实性均无异议。对第二组证据的证明目的有异议，恰恰证明不是政府原因造成的土地闲置。对第三组证据，被告对法院进行拍卖曾经提出过执行异议，是不认可的。对第四、五、六组证据中的判决书、调解书，并不能证明原告与被诉具体行政行为有利害关系；协助执行通知书、执行裁定被告都收到过，但不能成为高慧酒店闲置土地的理由。对土地评估报告和评估费发票与本案的关联性有异议，与本案无关，不具有关联性。
经审查，因原被告对相对方提交证据的真实性均无异议，对双方提交证据的真实性予以确认，对异议证据的待证的事实经过予以确认。
根据上述采信的证据，结合双方当事人在庭审中的陈述，本院确认如下事实：
2006年12月26日，被告义乌市国土资源局公开挂牌出让义乌市香山路与经发大道交叉口东南侧地块的国有建设用地使用权，由高慧国际有限公司竞得，成交价为640万美元，出让土地面积为47945平方米。高慧国际有限公司成立高慧酒店专项开发该地块。2007年5月，高慧酒店缴纳了640万美元的土地出让金。2007年9月29日，高慧酒店与被告签订了义地合字（2007）81号《义乌市国有土地使用权出让合同》。后高慧酒店办理了国有土地使用权证，地号为1-44-206-203，证号为国用（2007）1-8988号，现该证号变更为国用（2008）1-6219号。2007年12月，高慧酒店向开发区管委会递交了义乌凯悦酒店规划初步方案。2007年12月19日，开发区管委会审查后出具了初步审查意见，对该规划提出了修改意见。2009年4月2日，开发区管委会以浙义开发管（2009）11号文件发函给高慧酒店，要求其尽快调整、修改、完善规划方案上报审批。2011年4月21日，开发区管委会再次以浙义开发管（2011）7号文件函告高慧酒店，开发区管委会将另行组织邀请设计机构对酒店项目进行多方案规划设计，在组织专家评审和公告征求社会反馈意见的基础上，报建设局审核上报市政府审批，最终确定实施方案，要求高慧酒店按方案实施。高慧酒店的规划设计方案，至今未被批准通过，涉案地块也一直未动工建设。
2008年5月19日，本院在审理（2008）金中民二初字第122号朱梅春与浙江娇丽袜业制衣有限公司、金乌集团有限公司、浙江山图服饰有限公司、张政建、高慧酒店民间借贷纠纷一案过程中，向被告义乌市国土资源局送达了民事裁定和协助执行通知，对高慧酒店所有的位于香山路与经发大道交叉口东南侧证号为（2007）1-8988号的土地使用权予以查封。2008年10月28日，本院作出（2008）金中民二初字第122号民事判决，判令：高慧酒店对浙江娇丽袜业制衣有限公司返还朱梅春借款人民币1860万元、律师费115000元及违约金承担连带清偿责任。2009年12月16日，婺城法院分别作出（2009）金婺商初字第2104号和第2105号民事调解书，确认：高慧酒店于2010年6月30日前归还金信公司借款本金1300万元，支付利息1298583元，金信公司对高慧酒店有限公司质押的600万美元应收账款享有优先受偿权；高慧酒店于2010年6月30日前归还金信公司代为偿还的借款本金300万元，支付利息193065元，如高慧酒店不能按约支付，则金信公司对高慧酒店质押的600万美元应收账款享有优先受偿权。2013年5月9日，婺城法院作出（2013）金婺商初字第81号民事判决，判令：金信公司对高慧酒店提供质押的600万美元的应收账款享有优先受偿权。2009年8月4日，杭州中院作出（2008）杭民三初字第439号民事判决，判决：高慧酒店返还顾家公司借款本金人民币3000万元，并赔偿顾家公司自2008年1月21日起至实际返还支付之日的利息损失。上述民事判决书和调解书生效后，高慧酒店和相关债务人、担保人均未按时履行清偿义务。为此，朱梅春、金信公司、顾家公司分别向本院、婺城法院和杭州中院申请执行。2013年11月21日，朱梅春申请本院对高慧酒店所有的上述涉案土地的启动执行拍卖程序。2014年3月26日，本院委托金华市华诚房地产土地评估有限责任公司对涉案土地进行评估，朱梅春为此缴纳了土地评估费用合计人民币58637元。2014年4月24日，金华市华诚房地产土地评估有限责任公司出具了金华市华诚估（2014）字第4-47号估价报告书（评估价格基准日为2014年3月27日，评估价格从报告日起半年内使用有效），高慧酒店所有的涉案土地总地价为人民币201369000元。2014年4月29日，本院作出（2010）浙金执民字第39-5号执行裁定，再次继续查封上述涉案土地，期限从2014年5月17日至2015年5月16日止。2014年10月23日，本院作出（2010）浙金执民字第39-6号执行裁定：拍卖被执行人高慧酒店名下的坐落于义乌市香山路与经发大道交叉口东南侧地号1-44-206-203，证号国用（2008）1-6219号土地使用权。另查明，金信公司、顾家公司分别向婺城法院、杭州中院申请执行后，婺城法院、杭州中院亦已向被告义乌市国土资源局送达执行裁定和协助执行通知，轮候查封、续封涉案土地，杭州中院最后一次续封期限为2014年10月22日至2015年10月21日。
2014年4月9日，被告义乌市国土资源局对高慧酒店涉嫌未按规定期限和条例开发利用土地行为立案调查。2014年5月8日，被告向高慧酒店送达了《闲置土地认定书》。2014年6月10日，被告向高慧酒店送达《收回国有建设用地使用权告知书》。高慧酒店及朱梅春对被告作出的收回决定不服，向被告提出听证申请。2014年7月28日，被告就收回涉案土地一事召开了听证会，听取高慧酒店及朱梅春方的陈述申辩。2014年10月20日，被告义乌市国土资源局在报义乌市人民政府批准同意后，作出了义土资决字（2014）第64号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回高慧酒店取得的香山路与经发大道交叉口东南侧地块的国有建设用地使用权。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，被告义乌市国土资源局作出涉案决定，无偿收回已被司法查封并准备予以司法拍卖的涉案土地，导致高慧酒店现可供执行标的灭失，直接影响作为债权人、申请执行人的朱梅春、金信公司、顾家公司的债权实现，被告的行政行为明显与三原告具有法律上的利害关系，三原告有权提起本案行政诉讼，原告诉讼主体适格。最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发（2004）5号）第二十二条明确规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。国土资源、房地产管理部门明知土地使用权、房屋已被人民法院查封、预查封，仍然办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续的，对有关国土资源、房地产管理部门和直接责任人可以依照民事诉讼法第一百零二条的规定处理。”被告明知高慧酒店所有的涉案土地，处于多家人民法院司法查封状态，仍作出涉案决定予以无偿收回，事实上是对涉案土地的权属进行了变更，与上述规定精神不相符合。根据《国土资源部关于进一步做好闲置土地处置工作的意见》（国土资发（2008）178号，以下简称《意见》）第二条第（一）规定，闲置土地的认定标准之一必须为“土地使用者依法取得土地使用权后，未经原审批用地的人民政府或市、县人民政府国土资源行政主管部门同意，超过国有建设用地使用权有偿合同或者划拨决定书等约定的动工建设日期满一年以上未动工建设的土地”；《意见》第二条第（四）项还规定：“土地被司法查封的，查封前不符合闲置土地认定标准，司法查封后满一年以上未动工的，可不认定为闲置土地”。本案中，高慧酒店与被告签订土地出让合同的时间为2007年9月29日，而本院对涉案土地司法查封的时间为2008年5月19日，其时间间隔并未满一年，涉案土地在司法查封前不符合闲置土地认定标准，司法查封后也不宜认定为闲置土地。同时，《意见》第三条第（七）项明确规定：“对因司法查封不能处置的闲置土地，市、县国土资源行政主管部门应提出与相关法院协商意见，待司法查封解除后处置利用。协商意见应报市、县人民政府，经市、县人民政府同意后，国土资源主管部门可与法院进行协商，视为处置完毕，但要跟踪，切实落实。”即使涉案土地属于闲置土地，被告在未经相关法院协商同意并解除相应司法查封之前亦无权处置。故被告所作出的涉案决定，违反法定程序，于法不符。本案中，高慧酒店至今未动工建设的另一原因，在于其报送的涉案土地酒店项目规划方案，一直未被开发区管委会审查通过。2011年4月21日，开发区管委会还再次以浙义开发管（2011）7号文件函告高慧酒店，将另行组织邀请设计机构对酒店项目进行多方案规划设计，报建设局审核上报市政府审批，最终确定实施方案，要求高慧酒店按方案实施。但被告并未举证证实涉案土地酒店项目规划方案已经确定高慧酒店已可按方案实施的事实。依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条和《闲置土地处置办法》第八条的相关规定，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作，造成动工开发迟延的，属于闲置土地认定的除外情形，应选择延长动工开发期限、调整土地用途、规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地等处置方式。现被告直接作出涉案决定，无偿收回高慧酒店涉案土地的国有建设用地使用权，违反以上规定。综上，被告义乌市国土资源局作出的义土资决字（2014）第64号收回国有建设用地使用权决定，缺乏事实和法律依据，并且违反法定程序，应当予以撤销。三原告所提撤销涉案决定的诉讼请求成立，本院予以支持。但原告朱梅春请求判令被告赔偿其土地评估费损失的诉讼请求，缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、撤销被告义乌市国土资源局于2014年10月20日作出的义土资决字（2014）第64号收回国有建设用地使用权决定。
二、驳回原告朱梅春请求判令被告义乌市国土资源局赔偿其土地评估费损失计人民币58637元的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告义乌市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院，并在上诉期内凭判决书到浙江省高级人民法院立案庭预交上诉受理费50元；如银行汇款，收款人为浙江省财政厅非税收入结算分户，账号为19000101040006575401001，开户银行为农业银行杭州市西湖支行。汇款时注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期内预交的，应当在上诉期届满后七日内预交，逾期不交，作自动撤回上诉处理。
审 判 长 徐 亮
审 判 员 单晓剑
代理审判员 钟雪丹
二〇一五年三月十一日
代书 记员 朱丽敏
【附注】
（2014）浙金行初字第74号行政判决书
适用法律条文具体内容
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。