湖南省娄底市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）娄中行终字第157号
上诉人（原审原告）邹珍。
委托代理人陈敏牧。
被上诉人（原审被告）新化县人力资源和社会保障局，住所地新化县上渡办事处。
法定代表人唐希佐，该局局长。
委托代理人肖咸辉，该局行政审批股股长。
上诉人邹珍因劳动和社会保障行政管理一案，不服新化县人民法院（2015）新法行初字第43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人邹珍的委托代理人陈敏牧，被上诉人新化县人力资源和社会保障局的委托代理人肖咸辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原告邹珍之夫陈敏政原系新化县水车大同中学退休教师，户籍所在地为隆回县鸭田镇鸭田村，××逝，去世后其遗体没有火化，实行土葬。本案原告邹珍系农业人口，在其夫陈敏政去世后，委托陈敏政之弟陈敏牧申领死亡丧葬费、抚恤金事宜。陈敏政多次向被告提出申请，并于2015年6月2日通过邮寄方式向被告提出要求答复不支付抚恤金及丧葬费有关明文规定的报告。被告新化县人力资源和社会保障局于2015年7月23日作出“关于邹珍同志反映其丈夫死亡后遗体土葬请求给付丧葬费、抚恤金”的答复意见书，告知原告因其夫生前为事业单位工作人员，去世后未实行火化，原告不能享受丧葬费、抚恤金等待遇。原告以自己符合享受丧葬费、抚恤金的条件，被告答复期限过长，且该答复意见书适用依据不合法，侵犯了原告的合法权益为由，向本院提起行政诉讼。并于开庭审理前向本院请求一并审查被告作出“关于邹珍同志反映其丈夫死亡后遗体土葬请求给付丧葬费、抚恤金的答复意见书”所依据的有关规范性文件。
原审认为，《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定，参加基本养老保险的个人，××或者非因工死亡的其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。故原告享有可以依法申请领取丧葬补助金和抚恤金权利；被告接到原告的申请后，理应依法及时进行答复。《殡葬管理条例》第二条、第四条规定，殡葬管理的方针是：积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地，革除丧葬陋俗，提倡文明节俭办丧事。人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应当实行火葬。《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》第十七条规定，按有关规定对应当发放丧葬费、抚恤费的，有关单位应当凭殡仪馆出具的遗体火化证明办理。本案原告之夫陈敏政生前系事业单位工作人员，属于按有关规定应当发放丧葬费、抚恤费的范畴；原告在申请时，应当提供殡仪馆出具的遗体火化证明，由于原告未能提交殡仪馆出具的遗体火化证明，被告在接到原告的申请后，作出答复告知其不能发放丧葬费、抚恤费，被告的该答复意见在实体上符合法律规定。《新化县殡葬管理暂行办法》第五条规定，全县党政群机关、企事业单位职工去世后需实行火化。新化县人民政府新政发[2008]31号规定，按国家有关政策规定应发放的丧葬费、抚恤金、有关单位必须凭殡仪馆出具的遗体火化证明办理。新化县人民政府新政通[2009]8号文件《关于推行殡葬改革的通告》第五条规定，国家机关、企事业单位工作人员死亡后，遗体不按规定实行火化的，单位领导不得组织、参加吊唁活动，有关单位不得发放丧葬费、抚恤费等费用。原告在开庭审理前虽提出一并审查被告作出新人社信访复字[2015]33号答复意见书所依据的有关规范性文件的请求不明确，未列明具体的文件条款目。经审查，被告所依据的规范性文件为《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》、湘人发[2009]94号、新政发[2008]31号、新政通[2009]94号四份文件，其中《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》系湖南省人民政府依据国务院《殡葬管理条例》制定的行政规章，合法有效。依照《行政诉讼法》第五十三条第二款、第六十三条第三款的规定，规章不属于提起行政诉讼可以一并请求审查的范围，人民法院审理行政案件，参照规章。故对原告提出的该办法违反了其上位法国务院《殡葬管理条例》的有关规定，缺乏法律依据的观点，本院不予支持。本案审理参照《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》的有关规定。湘人发[2013]94号、新政发[2008]31号、新政通[2009]94号三份文件的制定主体依法具有制定权限，符合法律保留原则，关于丧葬费及抚恤金的规定并未在上位法《湖南省实施殡葬管理条例办法》的有关规定之外增设权利和义务。故对原告的该理由，本院不予采纳。原告于2015年6月2日向被告申领丧葬费、抚恤金，被告在《湖南省行政程序规定》第八十一条规定的20日办结期限内未作出答复，程序上存在瑕疵，但被告已于2015年7月23日作出答复，且其答复原告不能为其办理并支付丧葬费、抚恤金的内容，符合法律规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告的诉讼请求。本案受理费50元由原告邹珍负担。
上诉人邹珍上诉称，一、《社会保险法》第十七条规定，参加基本养老保险的个人，××或者非因工死亡的，其遗属可以领丧葬费和抚恤金。该法和《殡葬管理条例》没有规定要提交火化证明才可领取丧葬费抚恤金。二、一审判决认为“《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》系湖南省人民政府依据国务院《殡葬管理条例》制定的行政规章，合法有效”是错误的。《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》毫无法律法规依据，设定减损公民权利即剥夺领取丧葬费、抚恤金的权利，违反了立法法第八十二条第六款的规定，是不合法、无效的。三、新政通[2009]8号文件第五条“国家机关企事业单位工伤人员死亡后遗体不火化有关单位不得发放丧葬费抚恤金”。可是现在企业单位人员死亡后遗体未火化发放了丧葬费抚恤金。被上诉人双重标准，违反规定。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款，人民法院审理行政案件，参照规章。《中华人民共和国社会保险法》和《殡葬管理条例》没有未实行火化，其遗属不享受丧葬费和抚恤金的规定，因此，湖南省人民政府令第154号的规定没有法律法规依据，法院不应参照。五、抚恤金是对主要依靠死者生前抚养的其余亲属的一种抚恤，同时也是国家人文关怀和法律精神的一种体现。发放抚恤金是社会保险法范畴的事情，同时法律效力高于行政法规、地方性法规规章。殡葬之事强牵于社会保险，似乎有越权错位之嫌。上诉人认为本案适用社会保险法。上诉人认为被上诉人的行政行为适用法律错误，缺乏法律法规依据。因此，请求人民法院判定被上诉人给付丧葬费和抚恤金。
被上诉人新化县人力资源和社会保障局辩称，工作单位和雇员的关系存在两种，即人事关系和劳动关系，适用法律不同。社会保险法的第十七条确实没有规定提供火化证明，但是该条文明确表示为可以而不是应当，是否应当支付须由地方政府决定。殡葬管理条例与社会保险法没有冲突。《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》是政府规章，不属于行政诉讼的审查范围。一审判决适用法律正确，事实清楚，应当予以维持。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定，“参加基本养老保险的个人，××或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；××或者非因工致残完全丧失劳动能力的，××残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。”《湖南省实施〈殡葬管理条例〉办法》第十七条规定，“按有关规定对应当发放丧葬费、抚恤费的，有关单位应当凭殡仪馆出具的遗体火化证明办理。”本案上诉人之夫陈敏政生前系事业单位工作人员，依据前述法律规定，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。但上诉人在申请丧葬补助金和抚恤金时，未能提交殡仪馆出具的遗体火化证明，不符合前述规章的规定，被上诉人作出的告知上诉人不能发放丧葬费、抚恤费的答复并无不当。至于上诉人提出对《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》等进行合法性审查的问题，因《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款明确规定了可以一并审查的规范性文件不含规章，故对《湖南省实施<殡葬管理条例>办法》这一规章不可以在诉讼中一并审查，而其他规范性文件与该规章并不冲突。因此，上诉人的上诉观点和理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律准确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人邹珍承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李红菱
审 判 员 朱卫煌
审 判 员 童志方
二〇一六年六月二十七日
代理书记员 杨其霖
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。