海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）琼行终字第287号
上诉人（原审原告）陈不户。
委托代理人陈友峰，海南法立信律师事务所律师。
委托代理人林大进，海南法立信律师事务所律师。
上诉人（原审被告）儋州市人民政府。
法定代表人张耕，该市市长。
委托代理人鲍媛。
被上诉人（原审被告）儋州市住房和城乡建设局。
法定代表人袁树柏，该局局长。
委托代理人夏杏芳，儋州市城市房产管理所评估师。
委托代理人李强，海南林源律师事务所律师。
原审第三人儋州市城市开发建设总公司。
法定代表人林赞，该公司总经理。
委托代理人赵可青，北京德和衡（上海）律师事务所律师。
上诉人陈不户、上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）因陈不户诉儋州市政府、被上诉人儋州市住房和城乡建设局（以下简称儋州市住建局）及原审第三人儋州市城市开发建设总公司（以下简称城建总公司）拆迁行政强制及行政赔偿一案，不服海南省第二中级人民法院于2015年9月21日作出的（2015）海南二中行重字第22号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年11月19日受理后依法组成合议庭，于同年12月9日在本院第三法庭公开开庭审理了本案。上诉人陈不户及其委托代理人陈友峰、林大进，上诉人儋州市政府的委托代理人鲍媛，被上诉人儋州市住建局的委托代理人李强，原审第三人城建总公司的法定代表人林赞及其委托代理人赵可青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：儋州市政府于2012年9月19日、10月24日分别作出儋府[2012]80号《儋州市人民政府房屋拆除公告》（以下简称《公告》）、儋府[2012]96号《儋州市人民政府关于拆除房屋的通告》（以下简称《通告》）。《公告》的主要内容如下：儋州市政府已于1993年征用人民东路海榆西线那大镇北吉新村108亩土地，并对被拆迁户进行拆迁补偿，安排宅基地予以重新安置，绝大部分被拆迁户已领取补偿款，接受宅基地后自行拆迁房屋，但仍有少部分被拆迁户未自行拆除。现由于儋州骑楼美食一条街建设的迫切需要，近期内将对该项目用地红线范围内的房屋、构筑物等依法实施拆除。1993年至1995年期间已经签订拆迁补偿合同但尚未领取补偿款的被拆迁人（户），请自本公告之日起7日内携带有效身份证件和房产相关材料到儋州骑楼美食一条街指挥部（那大新世界花园小区东面）领取补偿款。尚未签订拆迁补偿合同的被拆迁人（户），请于规定的期限内携带有效身份证件和房产相关材料到儋州骑楼美食一条街指挥部进行建筑物登记确认，登记时间：2012年9月21日-9月28日。自本公告发布之日起，拆迁范围内的任何单位和个人不得新建、扩建、改建房屋、改变房屋用途、租赁房屋。已经领取补偿款的被拆迁户须在3日内自行拆除房屋。凡在规定时间内拒不领取补偿款也不进行建筑物登记的，市政府将依法强制拆除。《通告》与《公告》的主要内容基本相同，但建筑物登记时间延长至2012年10月26日-11月2日。
2012年11月20日，儋州市住建局作出《行政处罚决定书》，认定陈不户位于儋州市那大镇北吉村土地上的房屋违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条、第六十八条的规定，决定处罚：限其收到决定书5天内自行拆除房屋及构筑物；逾期不自行拆除，将依据双方签订的《拆迁补偿合同书》和《拆迁补偿补充合同》，予以强制拆除。
2012年11月27日，儋州市政府组织儋州市住建局等部门实施强制拆除行动，拆除了陈不户的房屋。
原审查明，1992年5月3日，海南省建设厅就原儋县人民政府《关于开发建设那大新城区的请示》向海南省人民政府办公厅提交《关于开发建设那大新城区的意见》，同意原儋县人民政府以那大中心大道为轴线开发建设新城区。同年5月18日、6月18日，原儋县那大中心大道开发指挥部与儋县和庆镇北吉上村经济合作社、北吉下村经济合作社签订了《国家建设征用土地协议书》，征收土地进行开发建设，并向两经济合作社支付了相关征地补偿款，本案涉诉土地在此次征地的范围内。9月1日，经原儋县第九届人大常委会审议通过，原儋县人民政府颁布实施《关于开发建设那大中心大道有关拆迁问题的规定》（以下简称1992年《拆迁规定》），决定对规划中的那大中心大道及其两侧一定区域范围内的房屋等建筑物进行拆迁，包括以下内容：“拆迁范围：那大中心大道宽六十米，分东段、中段、西段，其中中段向南北两旁各拓宽50米，东段和西段向南北两旁各拓宽300米，在上述拓宽范围内的建筑物均须拆除；对未经批准擅自改建、扩建和新建的建筑物实施拆除时不予补偿；儋县人民政府授权儋县那大中心大道开发工程指挥部（后变更为儋州市那大中心大道开发工程指挥部）主管房屋拆迁补偿安置等工作；拆迁人是海南洋浦开发建设总公司（以下简称洋浦公司）。”1993年5月25日，儋州市中心大道开发指挥部颁布《关于美扶地段拆迁安置的实施办法》，包括以下内容：“宅基地安置标准每户120平方米；房屋补偿安置按照1992年《拆迁规定》处理；凡分有土地出卖后，又私自占地建房的，不再补偿安置。”
1993年，陈不户家庭的代表人（乙方）与洋浦公司（甲方）签订《拆迁补偿合同书》。双方就拆迁房屋的面积、补偿金额、宅基地安置等内容进行了约定，还约定：“甲方须在合同生效后五天内将补偿款付给乙方；乙方须在合同生效后10天内将房屋全部拆除，材料由乙方自行收回；乙方若超过约定期限仍然未拆除房屋，甲方有权强制拆除。”1994年5月17日，儋州市政府授权城建总公司对那大中心大道全面规划，配合征地与实施综合开发建设。1995年4月17日，陈不户家庭的代表人（乙方）与城建总公司（甲方）签订《拆迁补偿补充合同》，双方约定：“甲乙双方决不因年代的变更、补偿金额领取的快慢，都坚决履行双方于1995年5月2日前签订的拆迁补偿合同；乙方领取补偿款后应依约定时间自行拆除房屋，否则甲方将强制拆除。”陈不户家庭签订合同后，一直未领取拆迁补偿款。
2011年11月7日，儋州市政府向城建总公司颁发了儋国用（2011）第1409-1414号《国有土地使用证》，陈不户房屋用地被登记在上述土地证项下。
2012年，儋州市政府启动省、市重点项目“儋州骑楼美食街”。9月19日，儋州市政府作出《公告》，要求包括陈不户在内的被拆迁户限期进行建筑物登记和限期拆除房屋。10月24日，儋州市政府再次作出《通告》，要求陈不户等限期进行建筑物登记和限期拆除房屋。由于陈不户未按照上述公告确定的期限自行拆除房屋，儋州市住建局在儋州市政府的领导下，于11月27日对陈不户等未主动搬迁村民的房屋强制拆除。在强制拆除房屋之前，儋州市住建局于2012年11月20日对陈不户作出了行政处罚决定，限其在收到处罚决定书后5日内自行拆除房屋及构筑物。陈不户不服遂提起本案行政诉讼。
另查明，儋州市那大中心大道开发指挥部于1995年给陈不户家庭安置了美扶区136号宅基地，现该宅基地已转让给他人。
原审认为，本案的争议焦点主要有四点：一是儋州市政府作出《公告》《通告》的行政行为是否合法；二是儋州市住建局作出的行政处罚决定是否合法；三是儋州市政府、儋州市住建局实施的房屋强制拆除行为是否合法；四是陈不户的赔偿请求理由是否充分。
一、关于儋州市政府作出《公告》《通告》的行政行为是否合法的问题。本案中，儋县那大中心大道开发指挥部与儋县和庆镇北吉上村经济合作社、北吉下村经济合作社签订的《国家建设征用土地协议书》、陈不户家庭的代表人签订的《拆迁补偿合同书》、《拆迁补偿补充合同》，以及陈不户领取被拆迁安置地的相关证据，可以证明陈不户房屋及其用地早在1993年已被征收为国有，而儋州市政府也于2011年向城建总公司颁发了儋国用（2011）第1409-1414号《国有土地使用证》。如今，儋州市政府基于“儋州骑楼美食街”重点项目建设的需要，以公告、通告方式重申、告知涉诉土地上的住户应根据原签订的拆迁补偿合同领取补偿款，限期进行建筑物登记和限期拆除房屋，其行政行为并无不当。陈不户诉请撤销《公告》《通告》的理由不充分，该项诉讼请求应予以驳回。
二、关于儋州市住建局作出行政处罚决定的行政行为是否合法的问题。涉诉土地已于1993年被征收为国有，按照原签订的拆迁补偿合同，原拆迁人及其权利义务承继人应当依约及时拆除地上房屋，但因原拆迁人在长达20年的时间内未拆除房屋并及时对土地开发利用，形成了陈不户在涉诉土地上继续居住使用土地的事实，故房屋拆迁问题属于征收的历史遗留问题。如今，儋州市政府因“儋州骑楼美食街”重点项目建设的需要，由儋州市住建局对陈不户的房屋重新认定为违法建筑，显然与房屋的历史使用状况不符，属认定事实不清。此外，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定，儋州市住建局作出行政处罚决定前，应当履行告知、听取意见以及组织听证等程序，但其均未能提供证据证明，故该行政处罚决定显然违反法定程序。综上，儋州市住建局作出的行政处罚决定，事实不清，程序违法，依法应予撤销。
三、关于儋州市政府、儋州市住建局实施的房屋强制拆除行为是否合法的问题。本案中，儋州市政府征收涉诉土地为国有后未及时拆除地上房屋，导致陈不户在涉诉土地上长期居住。虽然儋州市政府再次以公告、通告的方式告知陈不户限期进行建筑物登记和限期拆除房屋，但依照《中华人民共和国行政强制法》第十八条的规定，行政机关在实施强制拆除前应当通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩。但从本案证据来看，儋州市政府、儋州市住建局除了发布《公告》《通告》以及在强制拆除前对房屋及附属物进行评估测算外，并未告知陈不户享有陈述和申辩权，以及申请行政复议或提起行政诉讼的权利。儋州市政府、儋州市住建局于2012年11月27日对陈不户的房屋及附着物实施强制拆除，剥夺了其在强制拆除行政行为中依法享有的权利，属程序违法，对该房屋强制拆除行为依法应予确认违法。
四、关于陈不户的赔偿请求理由是否充分的问题。陈不户家庭的代表人签订了拆迁补偿安置合同后，虽然未领取合同约定的补偿款，但《国家建设征用土地协议书》、《儋州市那大中心大道开发被拆迁房屋安置证》等证据可以证明，儋州市政府在征收涉诉土地时，已与被征地单位北吉上村经济合作社、北吉下村经济合作社签订了《国家建设征用土地协议书》，也向两经济社支付了征地款，亦对陈不户家庭住户进行了宅基地安置，证明儋州市政府在征收土地过程中已进行了相应的补偿。因此，陈不户请求对其被征收宅基地进行赔偿，没有事实根据和法律依据，应不予支持。但是，鉴于陈不户一直未领取拆迁补偿款，且其在长达20年的时间里因生活需要对原房屋进行改建或扩建或添附其他地上附着物，政府再次启动房屋拆迁时，应基于行政法上的信赖利益保护原则对此进行适当补偿，儋州市政府应在进一步查清事实的基础上，针对陈不户的房屋及其他地上附着物应获而未获补偿的权益采取补救措施，予以补偿。
综上，儋州市政府基于“儋州骑楼美食街”重点项目建设需要，以公告方式告知陈不户限期进行建筑物登记和限期拆除房屋的行政行为并无不当，对陈不户请求撤销《公告》《通告》的诉讼请求依法予以驳回；儋州市住建局作出的行政处罚决定认定事实不清，违反法定程序，依法予以撤销；儋州市政府组织实施的行政强制拆除行为违反法定程序，依法确认违法；儋州市政府应对陈不户的房屋及其他地上附着物应获而未获补偿的权益采取补救措施并予以补偿，驳回陈不户要求赔偿经济损失的诉讼请求。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项、第五十八条的规定，判决：一、驳回陈不户要求撤销《公告》《通告》的诉讼请求；二、撤销儋州市住建局作出的行政处罚决定；三、确认儋州市政府、儋州市住建局实施的强制拆除行为程序违法；四、由儋州市政府对陈不户的房屋及其他地上附着物应获而未获补偿的合法权益采取补救措施；五、驳回陈不户要求赔偿经济损失的诉讼请求。案件受理费50元，由儋州市政府、儋州市住建局共同负担。
上诉人陈不户上诉称，一、儋州市政府组织实施的强拆行为既然已被确认违法，那么《公告》《通告》也应予撤销。儋州市政府在没有充分证据证实多位被拆迁人领取了安置宅基地以及征地补偿款的情况下，下发的《公告》《通告》影响了行政相对人合法权益，且《公告》《通告》直接导致了强制拆除行为的后果，构成行政赔偿的事由。一审判决已经查明“原告家庭的代表人签订了拆迁补偿安置合同后，原告未领取合同约定的补偿款”，那么儋州市政府下发的《公告》《通告》中所认定的包括陈不户在内的北吉村村民已经领取了征地补偿款是错误的。当时儋县政府开发建设那大中心大道进行征地拆迁行为针对的是与本案无关的村集体农用地，并非本案所涉村民住宅用地。《公告》《通告》认定的基础事实是错误的，依法应予撤销。一审判决在没有买卖协议、买受人身份证、安置证签收存根等证据情况下，仅依据《原告安置情况统计表》就认定陈不户已经领取了安置宅基地，这是错误的。二、一审判决混淆补偿和赔偿的概念，陈不户一审诉讼请求是要求判令赔偿因违法行政行为所造成的损失，而一审却判令儋州市政府对陈不户采取补救措施，给了政府宽松的处理权利，恳请二审法院在审理本案的同时引导双方就赔偿数额进行协商。综上，请求判决撤销一审判决第一项、第四项、第五项，判决撤销儋州市政府作出的《公告》《通告》，判令儋州市政府、儋州市住建局赔偿陈不户经济损失227.8123万元。
上诉人儋州市政府对陈不户的上诉未作针对性答辩。其上诉称，一审认定事实错误。儋州市政府作出《公告》《通告》实际上是告知地上的住户按此前签订的合同领取补偿款、进行建筑物登记和限期拆迁房屋，而并非重新征用房屋和土地，故无需告知地上住户享有陈述和申辩权，一审法院以未告知行政相对人陈述和申辩权为由认定程序违法显然错误。儋州市政府、儋州市住建局为确保省重点建设项目“儋州骑楼美食街”工程顺利进行，于2012年11月27日实施房屋强拆行为，程序合法。综上，请求撤销一审判决，驳回陈不户的全部诉讼请求。
被上诉人儋州市住建局针对陈不户的上诉辩称，陈不户的上诉请求缺乏事实根据和法律依据。儋州市住建局同意儋州市政府的上诉意见。
原审第三人城建总公司述称，儋州市政府发布《公告》和《通告》是依据此前征地时和被拆迁人签订的《拆迁补偿合同》，被拆迁人对于被征收房屋没有自行拆除，儋州市政府根据公告、通告对这些房屋进行强制拆除并无不当。征地时，城建总公司已经将土地补偿款支付给村集体，地上附着物的补偿也已经进行测算并由村民进行领取，宅基地也进行了相应安置，现在被拆迁人主张要求对其房屋及宅基地进行赔偿没有事实根据。城建总公司同意儋州市政府的上诉意见。
二审查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，关于儋州市政府作出《公告》《通告》行政行为是否合法的问题。本案中，原儋县人民政府于1992-1993年征收了北吉村土地，但没有及时清理拆除地上的房屋，其中包括陈不户的房屋。2012年，儋州市政府为了建设“儋州骑楼美食街”项目，需要使用上述被征收的土地，为此先后作出了《公告》《通告》，告知被拆迁户领取补偿款、限期登记确认建筑物以及限期拆除房屋等事项。该《公告》《通告》旨在处理此前因征地行为不完善而形成的历史遗留问题，是对之前征地行为的继续落实，告知被拆迁户及时领取补偿款并履行拆除地上房屋的义务。该《公告》《通告》行为并未侵犯被拆迁户陈不户的合法权益，原审判决驳回陈不户该项诉讼请求并无不当。陈不户称其未领取补偿款，没有获得安置宅基地，并以此主张撤销《公告》《通告》。本院认为，陈不户没有领取补偿款，则应当及时行使权利积极向有关部门领取；且儋州市那大中心大道开发指挥部已经给陈不户家庭出具了安置证，陈不户以上述理由主张撤销《公告》《通告》不能成立，本院不予支持。其还主张儋州市政府1993年征收的土地并不包括其房屋所占用土地，但没有事实根据，本院亦不予支持。
关于儋州市住建局作出的行政处罚决定是否合法的问题。儋州市住建局作出行政处罚决定，认为陈不户的房屋违反了城乡规划法规定，属违法建筑，并责令其限期拆除，但并没有提供相应证据。而实际上，陈不户房屋所占用土地已于1993年就被征收为国有，地上房屋没有及时被拆除一直遗留至今，系征地行为不完善导致的历史遗留问题，儋州市住建局对此认定为违法建筑属事实不清，证据不足，且其在作出处罚决定前亦未履行告知、听证等法定程序，属程序违法。原审判决撤销儋州市住建局作出的行政处罚决定，并无不当，应予维持。
关于儋州市政府、儋州市住建局实施房屋强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为；行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。本案中，陈不户不履行自行拆除房屋的义务，儋州市政府遂组织儋州市住建局对其房屋实施了强制拆除，根据上述规定，该强拆行为应定性为行政强制执行。原审判决将该强拆行为定性为行政强制措施错误，本院予以纠正。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、三十八条规定，行政机关实施行政强制执行前应当经过催告、听取当事人意见、作出强制执行决定并依法送达给当事人等程序。儋州市政府、儋州市住建局在实施房屋强制拆除行为前并未依法履行上述规定的程序，显属程序违法。原审判决确认儋州市政府、儋州市住建局房屋强制拆除行为违法，结果正确，本院予以维持。
关于儋州市政府、儋州市住建局是否应当对陈不户进行赔偿的问题。虽然儋州市政府、儋州市住建局对陈不户房屋实施的强制拆除行为被确认违法，但陈不户房屋所占用土地已被征收为国有，儋州市政府对其地上房屋及附着物已经进行了评估测算并要求其领取相应补偿款，陈不户主张应对其房屋及宅基地进行赔偿，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。另外，由于政府及相关部门未及时拆除被征地上房屋，致使陈不户长期居住在此并形成一定的信赖利益，基于此信赖可能产生一定的合法权益应获而未获补偿，儋州市政府应在查清事实的基础上采取补救措施。原审判令儋州市政府采取补救措施，并驳回陈不户提出的赔偿损失的诉讼请求，结果恰当，应予维持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果恰当，依法应予维持。陈不户和儋州市政府的上诉请求均不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈不户、上诉人儋州市人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 李 贝
审判员 黄胜敏
审判员 聂海波
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案件唯一码
二〇一五年十二月二十一日
法官助理皮小慢
书记员颜恺
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。