湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘12行终70号
上诉人（原审原告）彭彩前，男，1975年3月27日出生，苗族，粮农，住新晃侗族自治县。
上诉人（原审原告）彭彩云，男，1979年5月12日出生，苗族，粮农，住新晃侗族自治县。
上诉人（原审原告）付发秀，女，1954年9月8日出生，汉族，粮农，住新晃侗族自治县。
三上诉人共同委托代理人周园婷，湖南诚怀律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府，地址新晃侗族自治县步头降苗族乡街上。
法定代表人彭毅源，乡长。
被上诉人（原审被告）新晃侗族自治县人民政府，地址新晃侗族自治县晃山路行政中心一号楼。
法定代表人陆志前，县长。
委托代理人马慧慧，男，系新晃侗族自治县人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人彭腾良，男，1947年7月15日出生，苗族，粮农，住新晃侗族自治县。
原审第三人彭腾进，男，1953年4月18日出生，苗族，粮农，住新晃侗族自治县。
原审第三人蒲仙花，女，1950年11月17日出生，苗族，粮农，住新晃侗族自治县。
上诉人彭彩前、彭彩云、付发秀因与被上诉人新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府（以下简称新晃县步头降乡人民政府）、新晃侗族自治县人民政府（以下简称新晃县人民政府）林木林地权属争议处理决定及行政复议决定一案，不服新晃侗族自治县人民法院（2017）湘1227行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明：1981年，新晃县步头降苗族乡黄阳村黄阳寨组农业生产责任制改革，山林田土由集体发包到户经营管理。当时组上共有八户，即：彭腾良、彭腾进、蒲仙花、彭际达、彭际道、彭际德、彭海生、杨世明。其中本案争议山林老屋场竹山分为两股，分别发包给彭腾良、彭腾进、蒲仙花三户与彭际达、彭际道、彭际德三户承包经营。1985年11月6日，新晃县人民政府分别向以上六户颁发《自留山证》，其中蒲仙花的《自留山证》关于“老屋场竹山”的四至载明：上至本山领（岭）上；下靠屋场坪坎；左邻际达三户竹山为界；右接彭际德山为界。彭腾良、彭腾进的《自留山证》关于“老屋场竹山”载明与蒲仙花共有；彭际道的《自留山证》关于“老屋场竹山”（与际达、际德）共有，其四至载明：上至竹山领；下靠田坎上老横路；左邻彭海生的山界；右接（良、花、进）三户竹山为界。1985年12月，彭际达、彭际道、彭际德三户对承包经营的老屋场竹山进行分配，彭际道分得的山林与彭腾良、彭腾进、蒲仙花三户共有的山林相邻，该山林现属于彭彩前、彭彩云、付发秀三户承包经营管理。2008年10月24日，新晃县人民政府向彭腾良颁发湘林证字（2008）第02601013XXXX号林权证，关于“老屋场竹山”的四至载明：东至岭；南至彭际道山界岩为界；西至田坎；北至彭际德山界岩为界（实际上界岩不存在）；注记：彭腾良、彭腾泽、彭腾进三户共有。同日，新晃县人民政府向彭际道颁发湘林证字（2008）第02601013XXXX号林权证，关于“老屋场竹山”的四至载明：东至岭；南至际德山界岩为界；西至田坎横路；北至彭腾良三兄弟山界岩为界（实际上界岩不存在）。2013年12月19日，彭腾良向新晃县步头降乡人民政府申请对老屋场竹山林木林地权属争议进行处理。因新晃县步头降乡人民政府受理后未按规定及时作出处理，彭腾良向新晃县人民政府申请复议。2014年11月7日，新晃县人民政府作出晃府复决字[2014]2号行政复议决定：责令新晃县步头降乡人民政府自收到本决定书后60日内依法对本案涉及的林木林地权属争议作出处理决定。2015年2月11日，新晃县步头降乡人民政府作出林木林地权属争议处理决定：争议区域内（第一株板栗树至第二株板栗树中间）的林木林地各一半。彭腾良、彭彩前均不服申请行政复议。2015年6月2日，新晃县人民政府作出晃府复决字[2015]2号行政复议决定：撤销新晃县步头降乡人民政府2015年2月11日作出的《林木林地权属争议案件处理决定书》；责令其对本案涉及的林木林地权属争议依法重新作出处理决定。2016年7月28日，新晃县步头降乡人民政府作出步政林纠决[2016]1号林木林地权属争议处理决定：一、新××县××头××乡××组老屋场竹山林木林地所有权归黄阳寨村民小组集体所有；二、老屋场竹山林木林地依法由黄阳寨村民小组依据《新晃侗族自治县人民政府颁发的林权证》四至管理范围承包经营管理；三、申请人与被申请人为老屋场竹山林木林地权属争议面积约0,3亩，各承包经营管理一半，即0.15亩；四、申请人申请诉求关于要被申请人赔偿林木损失费及差旅费28000元，无事实依据，不予支持。2016年11月20日，新晃县步头降乡人民政府作出步政撤决字[2016]1号撤销决定书：撤销2016年7月28日作出的步政林纠决[2016]1号林木林地权属争议处理决定书，本府将依法重新作出处理决定。2017年3月16日，新晃县步头降乡人民政府作出步政林纠决[2017]1号林木林地权属争议处理决定：争议林地所有权归黄阳寨村民小组集体所有。争议林地使用权及林木所有权由争议双方各半经营管理。
另查明：根据《新晃县步头降乡人民政府林木林地权属争议案件现场勘验笔录》及《彭腾良与彭彩前争议山区勘测图》，经现场核实：原告彭彩前、彭彩云、付发秀与第三人彭腾良、彭腾进、蒲仙花争议山林位于新××县××头××乡××组老屋场竹山，以座山彭腾良山林的左边与彭彩前山林右边相连，双方在相邻处为界至发生争议。彭彩前认为“是从外进里第二株板栗树窑垅边直上登岭”而彭腾良认为界至是“从外进里第一株板栗树和小竹木树处直上登岭。”争议老屋场竹山面积约0.3亩。
原审法院认为：《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”被告新晃县步头降乡人民政府负有对辖区内的山林权属争议作出行政处理决定的职权与职责。原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”本案原告与第三人所持有的林权证，不论是原来的1985年的自留山证还是现在的2008的林权证均系被告新晃县人民政府依法颁发，系合法有效权证。原国家林业部《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决;经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”本案原告与第三人所持有的林权证虽系合法有效权证，但双方的林权证仅载明双方为左邻右接或南北相接关系，并未列明实际界线，且双方提交其他证据或证人的陈述存在一定程度的自相矛盾，前后不一致，或证据系孤证，无其他证据相互印证，均不能作为认定事实的依据。综上所述，被告新晃县步头降乡人民政府作出的步政林纠决[2017]1号林木林地权属争议处理决定认定事实清楚，适用法律正确，且程序合法，应属合法的行政行为；被告新晃侗族自治县人民政府所作的晃府复决字[2017]2号行政复议决定，其复议程序符合相关法律的规定，亦属合法的行政行为。原告请求撤销上述两行政行为，理由证据不充分，对原告的诉请，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告彭彩前、彭彩云、付发秀的诉讼请求。案件受理费50元，由原告彭彩前、彭彩云、付发秀负担。
判决宣判后，彭彩前、彭彩云、付发秀不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误。一、以座山为向从外进山，首先是一条老横路，在老横路的中途是第一棵板栗树，然后是第二棵板栗树，第二棵板栗树下有两个窖垅。横路的尽头是老屋场坪坎，老屋场下面没有横路是田，上诉人的下至不可能在老屋场内，第三人的下至不可能在老横路路上；二、两棵板栗树的位置在老横路上面，则应将林权证上的下至内容更改为“下至老横路”才对；三、既然原审法院认为本案的证据系孤证，无其他证据相互印证，那么证明被上诉人作出的行政处理决定缺乏证据，实属证据不足。请求二审法院：1、依法撤销（2017）湘1227行初8号行政判决书；2、撤销二被上诉人的处理决定和复议决定，并责令被上诉人新晃县步头降乡人民政府重新作出处理决定。
被上诉人新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府未予答辩。
被上诉人新晃侗族自治县人民政府未予答辩。
原审第三人彭腾良、彭腾进、蒲仙花未予述称。
各方当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。上诉人、被上诉人、原审第三人均没有提交新证据。
原审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，湘林证字（2008）第02601013XXXX号林权证的林地、林木权利人彭际道已故，付发秀系彭际道的妻子，彭彩前、彭彩云系彭际道儿子。2017年10月20日，新晃侗族自治县人民政府作出晃府复决字[2017]2号行政复议决定，维持新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府作出的步政林纠决[2017]1号林木林地权属争议处理决定。
本院认为，本案争议的实质就是确认相邻两块山林界线的问题。新晃侗族自治县人民政府向彭际道颁发湘林证字（2008）第02601013XXXX号林权证的北至彭腾良三兄弟山界岩为界，与新晃侗族自治县人民政府向彭腾良颁发湘林证字（2008）第02601013XXXX号林权证的南至彭际道山界岩为界相邻，因该界至不清产生分歧是引发本案纠纷的直接原因。新晃侗族自治县人民政府颁发涉案林权证的行为，本质属于行政确认，对外具有排他的确定力，非经法定机关依法定程序，任何机关和个人无权变动涉案林权证。涉案林权证既确定了上诉人及原审第三人相邻山林的四至范围，也确定了上诉人及原审第三人对涉案山林行使权利的界限。新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府作为新晃侗族自治县人民政府的下级机关，无权对其上级机关作出的行政确认行为作出肯定或否定的决定。因此，新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府作出“确定争议林地所有权归黄阳寨村民小组集体所有。争议林地使用权及林木所有权由上诉人及原审第三人各半经营管理”的步政林纠决[2017]1号林木林地权属争议处理决定，属于超越职权，依法应予以撤销。虽然《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，乡级人民政府可以依法处理。但本案中，新晃侗族自治县人民政府已对上诉人及原审第三人争议的山林界线作出了行政确认决定（颁发林权证），上诉人与原审第三人对新晃侗族自治县人民政府的行政确认决定产生争议，作为下级机关的新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府当然无权确认或明确。作为基础行为的新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府步政林纠决[2017]1号林木林地权属争议处理决定超越职权，依法应予以撤销，故新晃侗族自治县人民政府作出“维持新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府作出的步政林纠决[2017]1号林木林地权属争议处理决定”的晃府复决字[2017]2号行政复议决定，明显违法，依法应予撤销。原审判决认为二被上诉人作出的处理决定合法，驳回上诉人的诉讼请求不当，依法应予撤销。上诉人的原审诉讼请求“判决三原告与第三人的争议地的林地使用权及林木所有权归三原告”不属于行政诉讼受案范围，依法不予审查。上诉人“责令被上诉人新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府重新作出处理决定”的上诉请求，超出原审诉讼请求，依法不予审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十九条、第八十六条、第八十九条第一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销新晃侗族自治县人民法院（2017）湘1227行初8号行政判决；
二、撤销新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府步政林纠决[2017]1号林木林地权属争议处理决定及新晃侗族自治县人民政府晃府复决字[2017]2号行政复议决定。
一、二审案件受理费100元，由新晃侗族自治县步头降苗族乡人民政府、新晃侗族自治县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王立志
审 判 员 肖尊启
审 判 员 周 晓
二〇一八年七月十七日
法官助理 李建丰
书 记 员 贺 红
法律条文
中华人民共和国行政诉讼法
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的;
(二)适用法律、法规错误的;
(三)违反法定程序的;
(四)超越职权的;
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更;