南京市江宁区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）江宁行初字第59号
原告南京金箔集团有限责任公司（以下简称金箔公司），住所地在南京市江宁区东山街道金箔路98号。组织机构代码：13559182-1。
法定代表人江宝全，金箔公司董事长。
委托代理人严澍、刘雪梅，江苏益邦律师事务所律师。
被告南京市规划局江宁分局（以下简称规划江宁分局），住所地南京市江宁区天元东路2999号。组织机构代码：01305339-8。
法定代表人王德家，规划江宁分局局长。
委托代理人金维、王振友，北京大成（南京）律师事务所律师。
原告金箔公司要求撤销被告规划江宁分局作出的江宁规函（2014）16号《关于对湖熟街道南京金箔湖熟鸭业有限公司违法建设认定的复函》一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭。本案于2014年8月19日公开开庭进行了审理。原告金箔公司的委托代理人严澍、刘雪梅，被告规划江宁分局的委托代理人金维、王振友到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年2月12日，南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称区执法局）向原告作出《限期拆除告知书》，其中依据被告作出的《关于对湖熟街道南京金箔集团有限责任公司违法建设认定的复函》认定涉案房屋为严重影响城市规划的违法建设工程。2014年3月10日，原告向被告提交《听证申请书》提出听证申请，但被告未组织听证。原告认为被告并未举证证明涉案建筑严重违法的具体标准及法律依据，侵害了其合法权益，应予以撤销。后原告于2014年3月21日向南京市江宁区人民政府（以下简称区政府）提起行政复议，要求撤销被告作出的江宁规函（2014）16号《关于对湖熟街道南京金箔鸭业有限公司违法建设认定的复函》（以下简称16号《复函》，后区政府于2014年5月20日作出（2014）江宁行复第11号《行政复议决定书》，维持了被告作出的16号《复函》。后原告仍不服，向本院提起行政诉讼，请求法院判令撤销被告作出的16号《复函》并判令被告承担本案诉讼费用。被告规划江宁分局向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、江宁国用（98）字第0320号《国有土地使用证》复印件1份。2、《关于湖熟街道南京金箔湖熟鸭业有限公司违规建设的8幢建筑物是否严重影响城市规划进行认定的函》1份。3、16号《复函》1份。4、《关于南京金箔集团有限责任公司在湖熟街道工业园内违法建设进行认定的函》1份。5、《关于对南京金箔集团有限责任公司违法建设认定的复函》1份。6、《限期拆除告知书》复印件1份。7、现场照片复印件1组。8、《关于湖熟鸭文化产业园建设情况的紧急报告》。以上证据证明涉案地块的使用者是南京金箔湖熟鸭业有限公司而非原告，且涉案建筑的性质是住宅而非原告在诉状中述称的辅助用房，故被诉16号《复函》与原告没有利害关系，原告不具有本案诉讼主体资格。另16号《复函》是行政机关内部行为，不对外发生法律效力且区执法局作出《限期拆除告知书》时并未把16号《复函》作为证据。被告规划江宁分局向本院提供的作出具体行政行为的法律依据：1、《中华人民共和国城乡规划法》第64条。2、《江苏省城乡规划条例》第62条。3、《南京市城乡规划条例》第59条。4、江宁政发（2008）139号文《关于加强建设项目批后监管的实施意见》第11条。
原告金箔集团诉称，2014年2月15日，其收到区执法局作出《限期拆除告知书》，认定涉案房屋为严重影响城市规划的违法建设工程。其认为1、被告认为未取得建设工程规划许可证即构成违法建设，又因为是工业用地，所以建筑性质与用地性质不符，从而认为涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响的情形。2、辅助用房依据《城市规划法》并未达到严重影响城市规划的程度。3、被告一直未明确对于涉案建筑违法行为程度的划分标准和依据。综上，被告并未举证证明涉案建筑属于严重违建的具体标准及法律依据。故被告作出的16号《复函》侵害了其合法权益，应予以撤销，故向本院提起行政诉讼，请求法院判令撤销被告规划江宁分局作出的16号《复函》并判令被告承担本案诉讼费用。原告向本院提交如下证据：1、16号《复函》、《限期拆除告知书》、江宁规函（2013）361号《关于对湖熟街道南京金箔湖熟鸭业有限公司违法建设认定的复函》各1份，证明被诉具体行政行为系被告作出，且被告该行政行为缺乏对严重违章建筑的认定标准和依据。2、《关于南京金箔集团有限责任公司建设湖熟基地标准厂房项目立项的批复》、《南京市江宁区建设局建设项目规划设计方案变更审定通知书》及附件、《国有土地使用权证》各1份，证明涉案土地属于湖熟鸭业公司，涉案项目已经立项且厂区总平面图已经江宁区建设局审定同意。3、《听证申请书》以及EMS寄送单据各1份，证明原告已经向被告申请听证。4、《行政复议申请书》、代理词、EMS邮寄单据及《行政复议决定书》各1份，证明原告曾就本案具体行政行为提起行政复议，复议机关维持了原具体的行政行为。5、调查询问笔录，证明笔录中被告已经作出认定依据是被诉16号《复函》。
被告规划江宁分局辩称，1、涉案土地的使用权人系南京金箔湖熟鸭业有限公司，被诉16号《复函》中涉及的也是鸭业公司而非原告，且区执法局的《限期拆除告知书》中也并未将16号《复函》作为证据。故该《复函》与原告无法律上利害关系，原告不具备本案诉讼主体资格。2、《复函》系行政机关之间内部公文往来，不对外发生法律效力，不属于行政诉讼受案范围。3、《复函》的内容系其调查核实后作出的，有事实依据。综上，其认为被诉《复函》与原告无法律上利害关系，原告不具备本案诉讼主体资格且该《复函》系行政机关之间内部公文往来，不对外发生法律效力，不属于行政诉讼受案范围，故请求法院依法驳回原告的起诉。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告所举证据1，原告对其真实性无异议，但认为该证据不能证明被告所述的涉案建筑属于严重违法建筑的证明目的。被告所举证据2、4，原告对其真实性无异议，但认为该组证据是互相矛盾的。被告所举证据3，原告对其真实性无异议，但认为该证据与证据5相矛盾。被告所举证据5，原告对其真实性不予认可，认为该证据是伪造的。被告所举证据6，原告对其真实性无异议。被告所举证据7、8，原告对其真实性无异议，但队该组证据中照片的形成时间有异议，且认为该组证据不能证明被告的证明目的。被告所举法律依据，原告认为根据该组法律依据并不能证明涉案建筑属于严重违法建筑。原告所举证据1，被告对其真实性、合法性、关联性无异议，但认为该证据不能证明原告的证明目的。原告所举证据2、3，被告对其真实性、合法性无异议，但认为该证据与本案无关联性。原告所举证据4，被告对其真实性、合法性、关联性无异议。原告所举证据5，被告未发表质证意见，认为该证据原告应向区执法局予以核对其真实性。本院认为，被诉16号《复函》是被告规划江宁分局根据区执法局《关于湖熟街道南京金箔湖熟鸭业有限公司违规建设的8幢建筑物是否严重影响城市规划进行认定的函》的来函而作出的回函，属于政府公文往来，不是具体行政行为，不属于行政诉讼审理范畴。故对原告金箔集团及被告规划江宁分局所举证据，因不属于行政诉讼审理范畴，本院不予审查。
经审理查明，2014年1月10日，区执法局向被告发函《关于湖熟街道南京金箔湖熟鸭业有限公司违规建设的8幢建筑物是否严重影响城市规划进行认定的函》，请求对南京金箔湖熟鸭业有限公司已建成的位于江宁区湖熟街道工业园内的8幢建筑物是否严重影响城市规划进行认定。后被告向区执法局出具了被诉16号《复函》。2014年2月12日，区执法局向原告作出《限期拆除告知书》，认定涉案房屋为严重影响城市规划的违法建设工程。2014年3月10日，原告向被告提交《听证申请书》提出听证申请，但被告未组织听证。原告认为被告并未举证证明涉案建筑严重违法的具体标准及法律依据，侵害了其合法权益，应予以撤销。后原告于2014年3月21日向区政府提起行政复议，要求撤销被告作出的16号《复函》。区政府于2014年5月20日作出（2014）江宁行复第11号《行政复议决定书》，维持了被告作出的16号《复函》。后原告仍不服，向本院提起行政诉讼，请求法院判令撤销被告规划江宁分局作出的16号《复函》并判令被告承担本案诉讼费用。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，但起诉应符合法定条件。本案中，规划江宁分局作为规划行政主管部门，负责本辖区内有关规划制定、实施、答复等工作。区执法局向被告发函要求对南京金箔湖熟鸭业有限公司已建成的位于江宁区湖熟街道工业园内的8幢建筑物是否严重影响城市规划进行认定，后被告依据法定职责向区执法局回函，出具了被诉16号《复函》。故被告作出16号《复函》的行为仅是对区执法局来函的答复，属于政府内部公文往来，不是具体行政行为，不属于行政诉讼审理范畴。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（一）项、第六十三条第一款第（二）项和第二款之规定，裁定如下：
驳回原告南京金箔集团有限责任公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。同时应向南京市中级人民法院预交上诉案件受理费50元。南京市中级人民法院开户行：南京市农行鼓楼分理处，帐号：10105901040001276。
审 判 长 朱 静
审 判 员 金 峻
人民陪审员 李海燕
二〇一四年十月十四日
见习书记员 苏园园