四川省遂宁市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）川09行终32号
上诉人（原审原告）周洪树，男，1954年10月20日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）张安强，男，1963年6月6日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）刘大桂，男，1957年8月17日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）刘清明，男，1965年10月2日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）许学军，女，1976年7月10号出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）范燮山，男，1954年1月25日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）杨华，女，1971年2月21日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）许兴平，女，1965年4月13日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）赵华，男，1962年3月5日，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）张宗礼，男，1962年3月27日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）蒋仕太，男，1963年10月15日，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）胡德荣，男，1952年7月2日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）税永双，男，1961年1月12日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）李前勇，男，1964年2月20日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）董国均，男，1950年3月15日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）陈廷荣，男，1954年4月13日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）何连军，男，1963年5月7日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）罗方权，男，1965年12月7日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）赵正全，男，1968年8月29日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）胡云，男，1961年7月28日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）周朝芳，女，1964年11月18日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）涂勇兵，男，1973年11月7日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）ＸＸ，男，1966年4月28日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）文启茂，男，1964年6月9日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）杨其福，男，1958年8月8日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）陈清秀，女，1971年4月26日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）敬招平，男，1962年12月6日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）余水泉，男，1962年4月28日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）涂泽举，男，1966年5月11日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）张明富，男，1966年8月29日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）罗方才，男，1970年11月11日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）蒲厚伦，男，1962年5月12日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）张洪元，男，1959年3月5日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）淳从君，女，1968年2月15日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）赵文武，男，1963年7月25日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）陈昌荣，男，1963年10月8日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）张春，女，1965年2月4日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）李登志，男，1950年10月29日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）谭艳梅，女，1972年5月7日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）勾碧，女，1961年8月20日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）李仕江，男，1952年4月6日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）黄碧，女，1970年9月20日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）苏万福，男，1963年8月5日,汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）张霞，女，1969年10月6日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）雷凤珍，女，1963年3月3日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）李安福，男，1962年9月22日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）粱福国，男，1954年9月28日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）赵勤林，男，1967年11月3日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）居国水，男，1951年8月26日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）马维忠，男，1951年8月2日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）刘安勇，男，1962年2月19日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）宁和平，男，1976年9月3日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）邓维全，男，1972年5月27日出生，汉族，住四川省射洪县。
上诉人（原审原告）陈胜光，男，1953年9月8日出生，汉族，住四川省射洪县。
诉讼代表人周洪树，男，1954年10月20日出生，汉族，住四川省射洪县。
诉讼代表人张安强，男，1963年6月6日出生，汉族，住四川省射洪县。
诉讼代表人刘大桂，男，1957年8月17日出生，汉族，住四川省射洪县。
委托代理人任立玺，射洪县太和法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）射洪县交通运输局，住所地四川省射洪县太和镇太和大道中段79号，统一社会信用代码11510822008503171T。
法定代表人冷芳华，该单位局长。
上诉人周洪树、张安强、刘大桂等54人因与被上诉人射洪县交通运输局（以下简称县交通局）确认改制无效、恢复并享受待遇纠纷一案，不服四川省射洪县人民法院（2018）川0922行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院经审理查明，射洪县公路养护段改革始于2007年。周洪树、张安强、刘大桂等54人原系公路养护段职工，分别于改革实施后陆续退休（职）。2005年9月29日，国务院办公厅国办发〔2005〕49号文件发布《农村公路管理养护体制改革方案》，同年8月23日，中共射洪县委办公室、射洪县人民政府办公室发布《关于印发<射洪县县属事业单位改革实施方案>的通知》，实施方案对改革实施范围和对象、改革目标和内容、方法步骤等作出了规定。2006年10月24日，四川省人民政府办公厅发布《关于农村公路管理养护体制改革的实施意见》（川办发〔2006〕42号）。2006年12月26日，四川省交通厅发布《关于贯彻实施农村公路管理养护体制改革的通知》（川交发〔2006〕71号）。2007年3月26日，县交通局就拟定的《射洪县农村公路管理养护体制改革实施方案》（射交〔2007〕17号）向射洪县人民政府呈报审定，请示实施改革。该实施方案的主要内容为：“。为行使全县农村公路建设、养护管理等行业管理职能的事业单位，由县交通主管部门会同县机构编制部门根据机构编制管理规定，进行定岗定编,采取竞争、竞聘上岗的方式进行定员，实行聘用制，确保精简高效。在对公路管理机构科学定岗和核定管理人员的基础上，引导富余人员为主体成立公路养护公司。公路养护公司实行企业化管理。公路养护段富余人员进入公路养护公司的，在3年内保留改制前身份不变。(一）人员分流安置政策。现公路管理机构人员，由县交通局会同县劳动、社保、人事、民政等部门，根据国家和省有关政策，制定相应优惠政策分流和安置。1.从事公路养护等特别繁重体力劳动人员，在计算连续工龄时，其中可以计算为连续工龄的时间，对直接从事公路养护工作人员每一年按一年零六个月计算，全县公路系统职工均可参照执行。2.根据《射洪县产权制度改革领导小组关于进一步完善企业改制有关问题的补充处理意见》（射产改组发〔2004〕19号）文件精神：(1)在编在职的国家正式职工，在公路养护体制改革当年(截止2007年12月31日）其工作年限（连续工龄）满25年；或男50-54岁，女40-44岁(从事养护生产一线的)，且工作年限满15年的，经本人申请，组织批准，可办理退养。退养人员享受国家正式职工退休待遇，移交社保局管理。(4）改革前已退（职）休（包括改革期间退休）人员以及此次改革中提前退休和因病残退休人员，全部移交社保局管理。对改革前退休人员已有经济待遇不变；改革中办理退休和提前退休（职）人员，2007年12月底以前按政策应调工资予以调增后，按调整后的工资基数计发退休费（有关事项按川办发〔2006〕42号精神办理。移交人员的移交费用，按一年的退休费总额由机关保险局一次性向社保局缴纳，并按现行退休费数额由社保局发放养老金。向有关部门移交人员费用的不足部分暂作挂帐处理。3.根据国务院关于事业单位改革实行'老人老办法、新人新办法'的有关精神，对全县公路系统改制前已参加事业单位养老保险的人员，仍按事业单位缴纳养老保险费，退休后按事业单位标准计发退休费。对仍执行事业单位工资标准的在职职工及退休人员，改制后档案工资的调整、审批仍执行事业单位的政策。”。2007年3月27日，射洪县人民政府《关于同意农村公路管理养护体制改革方案的批复》（射府函〔2007〕21号）表示，同意县交通局提出的上述改革实施方案。2007年5月29日，县交通局就拟定的《射洪县农村公路管理养护体制改革实施方案》和《射洪县交通局公路养护段改革实施细则》（射交〔2007〕41号）呈报射洪县人民政府审批。实施细则中对实施步骤和时间要求、改革成本和来源等作出了规定。2007年6月12日，射洪县人事局发布《关于改制事业人员计发退休生活费的通知》和《关于县公路养护段改制事业人员计发退职生活费的通知》，主要内容为：“现将县交通局公路养护段范习山等79名同志退休生活费、宁和平等7名同志退职生活费标准予以通知，移交县射洪保险事业管理局管理，从2007年6月1日起由社会保险局发放退休生活费。”2014年以来，原告等人就领取退休待遇等与改制相关的事项进行信访。2014年5月7日，县交通局、射洪县人力资源和社会保障局作出《关于何明中等退休（职）人员对养护段改制相关问题信访事项的答复意见》。2014年8月20日，射洪县人民政府作出《关于何明中等退休（职）人员反映农村公路管理养护体制改革相关问题信访事项的复查意见》。2014年11月13日，遂宁市人民政府作出《关于何明中等信访事项复核意见的函》。周洪树、张安强、刘大桂等人对上述复核意见不服，于2018年3月13日向四川省人力资源和社会保障厅提出恢复强制退休、退养人员相关政策、福利待遇的信访事项，四川省人力资源和社会保障厅以该事项已经遂宁市人民政府复核，仍然以同一事由提出投诉请求为由不再受理。
2018年4月18日，周洪树、张安强、刘大桂等54人向一审法院提起诉讼，请求：1.确认被告2007年事业企业改制无效，撤销射交〔2007〕41号文件;2.恢复54名原告退休的政策待遇和福利待遇;3.由国家机保局为54名原告按事业编制人员办理领取退休费手续，并同等享受国家规定的待遇;4.判令被告承担本案的诉讼费、代理费。
一审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，当事人提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉法院管辖。本案中，县交运局射交〔2007〕41号文件的实质是对射洪县公路养护段实施改制的主导性意见，即县公路养护段改革系县交通局根据国务院办公厅、省政府、省交通厅有关农村公路管理养护体制改革的政策规定，结合当地实际，报经县人民政府批准，决定对公路养护段进行企业化改制的行为。而企事业单位的改制及改制后的相关问题的处理应当由政府按相关政策规定统筹解决，不属于人民法院的受案范围。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第三款的规定，裁定：“驳回周洪树、张安强、刘大桂等54人的起诉。”
上诉人周洪树、张安强、刘大桂等54人上诉称，请求判决：1.撤销一审裁定；2.撤销射交〔2007〕41号文件，确认被上诉人于2007年作出的射洪县养路段改制方案无效；3.恢复周洪树、张安强、刘大桂等54人按照事业编制办理退休手续，并享受国家政策规定的福利待遇；4.被上诉人承担本案诉讼费。事实与理由：（一）一审裁定错误避开被告，借改制的违法行为认定事实，错误适用法律。上诉人先后多次向射洪县委、县人大、县政府反映县交运局公路养护段对干部、职工违法改制，侵害职工权益的问题，射洪县人民政府也认为存在问题。射交〔2007〕41号文件严重违反国发〔2005〕49号文件、川办发〔2006〕42号文件和射委办发〔2005〕49号文件精神，将不属于改制范围的射洪县交通局公路养护段非法进行改制。射交〔2007〕41号文件改制时未向职工公示。（二）一审未开庭审理本案，程序违法，未通知上诉人参加诉讼，剥夺了上诉人的诉讼权利。（三）一审明知本案属于政府责任范畴，未直接裁定政府行使责任，诉讼走过程，未体现法律公平、公正原则。
二审经二审审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，县交运局作出射交〔2007〕41号文件，就是根据国家有关事业单位改制的政策规定，并结合当地实际，提出的对辖区内有关事业单位进行企业化改制的实施方案，人民法院对该行为无法进行合法性审查。同时，因县交运局作出射交〔2007〕41号文件，就其拟定的《射洪县农村公路管理养护体制改革实施方案》和《射洪县交通局公路养护段改革实施细则》（射交〔2007〕41号）呈报射洪县人民政府审批，该行为属于内部请示性质的尚未成立的过程性行政法律行为，该行为本身并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，因此也不具有可诉性。故本案不属于行政诉讼的受案范围，一审据此裁定驳回周洪树、张安强、刘大桂等54人的起诉并无不当。因上诉人的起诉不符合行政诉讼法第四十九条的规定，不属于行政诉讼的受案范围，故一审未经开庭审理，经过阅卷即径行裁定驳回上诉人的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
上诉人周洪树、张安强、刘大桂等54人预交的二审案件受理费50元，本院依法予以退还。
本裁定为终审裁定。
审判长 谭生斌
审判员 刘晓龙
审判员 蒋熠炜
二〇一八年八月二十八日
书记员 姚 林