四川省广元市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）广民初字第11号
原告王国银，男，1956年8月29日出生，住四川省广元市。
委托代理人徐忠诚，四川同方正律师事务所广元分所律师。
被告广元市城乡规划建设和住房保障局
法定代表人宋明强，局长
委托代理人冯建桥，四川天称律师事务所律师。
委托代理人赵崇礼，四川汇达律师事务所律师。
第三人四川大世界房地产有限公司
法定代表人余坤山，总经理
委托代理人郁刚，四川同方正律师事务所广元分所律师。
原告王国银与被告广元市城乡规划建设和住房保障局合同纠纷一案，本院于2014年1月14日立案受理。根据被告的申请，本院于2014年5月8日通知四川大世界房地产有限公司作为本案第三人参加诉讼。同时，根据原告的申请，本院委托四川瑞麒工程造价审计事务所对本案所涉工程造价进行鉴定，该所于2014年12月10日出具鉴定意见。本院于2015年1月9日组成合议庭依法公开开庭审理了本案。当事人的委托代理人均到庭参加了诉讼，本案现已审理完毕。
原告王国银诉称，1999年初，第三人负责开发平桥商业小区，总体规划涉及两条市政道路建设，一条是由平桥利州东路北侧经火车站至嘉陵北路北头的东坝派出所与翠屏街衔接，街道宽度16米，总长度800米；另一条是平桥路至商业街，规划宽度12米，总长度300米。在被告审定并同意大世界公司的设计方案后，由于当时政府财政资金紧张，就该两条市政道路的建设及资金问题，到现场办公后口头要求大世界公司垫资建设。2000年初，大世界公司开始拆迁、修建至2005年项目完工。项目完成后，大世界公司多次致函被告解决，2003年11月13日，时任被告局长安排工作人员现场进行了工程量核实，2003年12月16日，被告原副局长也到现场办公，明确由大世界承建，由被告承担工程费用。但被告怠于履职，一直未确认工程造价。此后，大世界公司多次上访、信访，政府也多次协调，在大世界公司提供相关资料后，被告仍未付工程款。2013年7月8日，大世界公司将其享有的债权转让给原告，并于2013年7月16日通过特快专递将转让事宜书面告知被告，但被告至今未付工程款。为维护原告的合法权益，特以债权转让合同纠纷提起诉讼，请求：1、判令被告向原告支付应付四川大世界房地产有限公司的工程款7644637.47元，并自2010年3月31日起承担资金利息；2、判令被告向原告支付应付四川大世界房地产有限公司造价咨询审计业务费180842.71元。（诉讼中，变更诉讼请求为：1、判令被告向原告支付应付四川大世界房地产有限公司的工程款5036845.04元，并自2006年1月1日起承担资金利息；2、判令被告向原告支付应付四川大世界房地产有限公司造价咨询审计业务费80000元）
被告广元市城乡规划建设和住房保障局辩称，第三人修建的道路均在国土部门出让给第三人用于开发的范围内，费用应由第三人负责。第三人所转让的债权金额是不确定的，第三人在尚欠税款和规费的情况下，转让债权给原告的行为也是无效的。同时认为，本案案由应为建设工程施工合同纠纷。
第三人四川大世界房地产有限公司述称，第三人按照被告有关领导的批示完成的市政施工，费用应当由被告承担。本案案由包括债权转让合同和代建合同纠纷。
庭审中，双方对第三人四川大世界房地产有限公司2000年开发平桥商业小区，涉及利州东路平桥北侧至火车站的平桥路（总长度240米）、利州东路平桥1号桥、向家沟至丝绸公司门口市政3号盖沟由第三人承建的事实没有争议。有争议的事实包括：1、平桥路（总长度240米）、利州东路平桥1号桥及向家沟至丝绸公司门口市政3号盖沟的工程造价以及价款应由谁承担2、第三人欠被告规费以及欠税款情况，是否可以抵扣？同时需要查明第三人的经营及财产状况。
对平桥路（总长度240米）、利州东路平桥1号桥及向家沟至丝绸公司门口市政3号盖沟的工程造价以及价款应由谁承担的争议，本院根据第三人的申请，委托四川瑞麒工程造价审计事务所进行审计。该所于2014年12月10日出具川瑞麒造价（2014）第213号《鉴定报告书》。依据该鉴定意见，原告变更其诉讼请求为请求被告支付5036845.04元，并承担自2006年1月1日起的资金利息。被告认为，这些费用均应由第三人承担，与被告无关。第三人认为这些费用应当由被告承担，提供了：1、2002年7月4日时任被告法定代表人李其安的签字。2002年7月4日，第三人以川世房（2002）066号文件向被告出具《关于平桥路用地拆迁和建设的情况报告》，报告称，根据规划要求平桥路将改建为16米宽度的城市道路，公司在规划红线外为食品公司建设相应的还建房，在此基础上食品公司拆除在平桥路用地红线内的445平方米建筑。当日，时任被告法定代表人李其安在该报告签字“规划、城建处现场了解并办理手续”。2、2003年11月13日时任被告法定代表人李其安的签字。2003年11月6日，第三人以文件的形式向被告提出其开发建设的小区中，涉及两条街道建设，一条是由平桥利州东路北侧经火车站至嘉陵北路北头的东坝派出所与翠屏街衔接，街道宽度16米，总长度800米；另一条是平桥路至商业街，规划宽度12米，总长度约300米。请求被告对在这块市政设施的投资费用如何收回方式给予一个确切的批示。时任被告法定代表人李其安于当月13日签字“规划、城建处尽快核实处理”。3、2003年12月16日，时任被告副局长王国培的签字。2003年12月15日，第三人又以文件的形式向被告提出“一、由利州东路平桥北侧至火车站的平桥路，街道规划建设宽度16米，总长度240米。确定由开发商承建，工程造价及费用由市建设局承担。二、利州东路平桥1号桥确定由开发商承建，相关费用依据结算进行摊销，由市建设局承担一半”。次日，时任被告副局长王国培签字“请城建处按此方案尽快落实”。被告对当时有关领导的签字本身没有异议，但认为领导签字的原件在第三人处，第三人并未找被告相关部门落实。作为市政工程，被告并未委托当事人承建，也未与其签订合同，更无现场管理人员，也无审计机关的审计，这些都是第三人开发小区范围内的工程，是为小区服务的，故应由第三人自己承担。被告提供了广元市人民政府2000年5月8日以广府（2000）国土字33号文件《关于广元银丰电子有限公司建设“平桥商业小区”办理用地手续的批复》和第三人与广元市国土局2000年8月3日签订《国有土地使用权出让合同》，以证明第三人在自己取得的土地上修建的配套的市政工程，费用应当由第三人承担。对被告提供的证据，原告及第三人对证据的真实性无异议，但认为实际出让的土地没有那么多，市政工程也不属于出让的范围。本院对双方当事人提供的以上证据的真实性、合法性予以确认。
对第三人欠被告的规费、欠税款的情况以及是否可以抵扣的争议。被告提供了：1、第三人欠被告规费1688783元。第三人出具的欠被告规费1688783元的四张欠条，同时说明建设规费已纳入国家基金管理，依法应予收缴。2、第三人欠税款1793061.91元及滞纳金1984887.35元，合计3777949.26元。广元市地方税务局向被告出具的协助追缴第三人欠税的函。第三人认为，欠条属实，但欠的规费因实际建设面积只有9000多平方（规划34000平方）只有13万余元，税款的滞纳金计算有误。同时认为，规费、税款与本案无关。本院对第三人所欠规费及税款，有第三人出具欠据、税务部门出具的函件，其真实性、合法性及关联性均可确认。
第三人陈述，公司的房产开发资格在2005年即被取消。公司自2006年已经没有经营，以后也没有参与年检，但公司尚未清算，公司目前没有资产，对公司的外债也没有清偿。
根据双方当事人的举证、质证及本院的委托，查明：2000年5月8日，广元市人民政府以广府（2000）国土字33号文件《关于广元银丰电子有限公司建设“平桥商业小区”办理用地手续的批复》批复广元银丰电子有限公司“同意将城郊村1855平方米、城郊居委会244平方米、市原种繁育场2830平方米，和计4929平方米（7.39亩）国有土地使用权收回，以及公用道路、水沟面积13154.25平方米（19.73亩），总计面积18083平方米（27.12亩）土地使用权一并出让给你公司，作为修建平桥商业小区用地”。2000年8月3日，广元银丰电子有限公司与广元市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，广元银丰电子有限公司取得东坝商业街11696.38平方米土地的开发权。2000年10月12日，广元银丰电子有限公司经工商登记变更为现第三人名称。2002年7月4日，第三人以川世房（2002）066号文件向被告出具《关于平桥路用地拆迁和建设的情况报告》，报告称，根据规划要求平桥路将改建为16米宽度的城市道路，公司在规划红线外为食品公司建设相应的还建房，在此基础上食品公司拆除在平桥路用地红线内的445平方米建筑。当日，时任被告法定代表人李其安在该报告签字“规划、城建处现场了解并办理手续”。2003年11月6日，第三人以文件的形式向被告提出其开发建设的小区中，涉及两条街道建设，一条是由平桥利州东路北侧经火车站至嘉陵北路北头的东坝派出所与翠屏街衔接，街道宽度16米，总长度800米；另一条是平桥路至商业街，规划宽度12米，总长度约300米。请求被告对在这块市政设施的投资费用如何收回方式给予一个确切的批示。时任被告法定代表人李其安于当月13日签字“规划、城建处尽快核实处理”。2003年12月15日，第三人又以文件的形式向被告提出“一、由利州东路平桥北侧至火车站的平桥路，街道规划建设宽度16米，总长度240米。确定由开发商承建，工程造价及费用由市建设局承担。二、利州东路平桥1号桥确定由开发商承建，相关费用依据结算进行摊销，由市建设局承担一半”。次日，时任被告副局长王国培签字“请城建处按此方案尽快落实”。
2002年3月20日，被告以广城规线（2002）003号市政工程管线建设许可证许可第三人修建向家沟至丝绸公司门口市政3号盖沟。2002年5月28日，被告以广城规线（2002）006号市政工程管线建设许可证许可第三人修建东坝平桥段市政2号盖沟。2004年5月20日，被告所属相关部门向第三人发出紧急通知，认为被告被告修建的向家沟工程行洪断面低于50年一遇防洪标准，要求被告拆除。2004年8月24日、2005年6月30日、2005年8月24日被告以书面的形式督促第三人拆除影响行洪的向家沟沟盖工程内的10根混凝土柱。后第三人组织人拆除。
第三人认为被告应承担其用地范围内的市政工程费用，为此，还向市委书记信箱写信，要求解决。被告认为这些费用应由第三人自己承担。
2013年7月8日，第三人与原告达成《债权转让协议》，第三人将它认为被告欠的7825516.18元建设费用转让给原告。2013年7月12日，第三人以通知的形式通知被告，要求被告将其垫资建设的工程款转支给本案原告。
第三人欠被告规费1688783元，有第三人的经办人确认和单位的盖章。欠税款1793061.91元及滞纳金1984887.35元，合计3777949.26元。广元市地方税务局于2014年12月25日向被告出具《协助追缴四川大世界房地产有限公司欠税的函》，请求被告对第三人所欠税款协助追缴。对欠税本金，第三人的法定代表人于2102年10月24日在税务机关出具的《欠缴税款确认书》上签字，并加盖了公章。
因被告认为第三人修建平桥路（总长度240米）、利州东路平桥1号桥及向家沟至丝绸公司门口市政3号盖沟的费用应由第三人自己承担，对第三人提供及单方委托第三方审计的工程造价不予确认，故原告于2014年4月21日提出造价鉴定申请。本院以属市政工程名义函请广元市审计局审计。广元市审计局于2014年7月17日答复不接受审计。故，本院决定委托中介机构审计，在通过技术部门确定中介机构的同时告知了鉴定风险。2014年12月10日四川瑞麒工程造价审计事务所出具川瑞麒造价（2014）第213号《鉴定报告书》。该报告载明工程造价为4816845.04元，其中1号桥沟盖基础工程574008.08元、1号桥墩堡坎及拆除工程42479.86元、2号盖沟基础工程274537.72元、3号盖沟工程882680.22元、3号盖沟工程整体拆除200000元、4号盖沟基础工程212508.04元、5号盖沟工程388576.82元、平桥道路路基堡坎及北段路面硬化工程1790000元（含1、2、4、5号沟盖板造价）、市食品公司还建房279366.23元和平桥小区过街牌楼桩基修建及拆除172688.07元。对原告和第三人在鉴定过程中提出的支付原广元市原种繁育场拆迁补偿费220000元，该机构认为应由法院确认。该报告已送达各方当事人。
庭审中，第三人称其房产开发资格在2005年即被取消。公司自2006年已经没有经营，以后也没有参与年检，但公司尚未清算，公司目前没有资产，对公司的外债也没有清偿。
本院认为，民事案由是根据当事人之间形成的法律关系性质来确认的。本案系第三人转让债权给原告后，原告在主张过程中，与被告基于第三人代建市政工程的费用应由谁承担发生了争议，案件诉讼标的为被告与第三人之间所存在的权利义务关系，它们之间应为代建工程费用结算纠纷。但被告同时又对原告与第三人之间的债权转让协议的效力提出异议，因此，本案还涉及债权转让合同纠纷。本案争议的法律关系有两个，两者之间没有主从关系，本应按两个法律关系并列确定案由，但是，最高人民法院《民事案件案由规定》中没有“代建工程费用结算纠纷”这一案由，故本案以它们共同的二级案由即“合同纠纷”来确认本案案由。
本案同时涉及其他两个有争议的问题，即小区开发过程中所涉市政工程的费用应由谁承担及债权人转让债权前所欠债务人的规费能否抵扣以及税款如何处理。
市政工程是基于政府责任和义务为城市（镇）居民提供服务的建筑物、构筑物和设备等，其建设的责任主体应为政府相关职能部门。为解决城市发展需求和政府支付能力之间的矛盾，相关部门在审批建设项目时，建设单位自愿承担或根据工程建设需要要求建设单位承担部分市政工程建设施工或建设费用不为法律所禁止。本案被告在对第三人开发的小区建设审批时，对涉及市政工程建设部分的资金是否应由第三人承担没有明确。第三人在建设工程中，根据第三人在2003年12月15日给被告以文件的形式提出的要求和被告方的意见，双方明确了利州东路平桥北侧至火车站的平桥路（总长度240米）及利州东路平桥1号桥建设费用的承担。对没有明确但涉及市政工程建设的资金就应当由被告承担，但第三人征地范围内拆迁产生的费用（包括支付原广元市原种繁育场的220000元）与被告无关。至于第三人建设过程中，被告是否派员参加等问题，与被告应承担的费用之间没有关系。根据中介部门出具的鉴定意见，被告应承担第三人投入市政建设的资金为3856546.77元（包括2号盖沟基础工程274537.72元、4号盖沟基础工程212508.04元、5号盖沟工程388576.82元、平桥道路路基堡坎及北段路面硬化工程1790000元，以及1号桥沟盖基础工程574008.08元和1号桥墩堡坎及拆除工程42479.86元的一半即308243.97元，还有3号盖沟工程882680.22元。至于3号盖沟工程整体拆除200000元的花费，虽拆除系被告通知，但现有证据不能认定为被告的责任，由此不能确认应由被告承担此笔费用）。
当事人可以自主处分自己的财产和债权，但这种处分不得损害国家、集体和他人的合法权益，否则，这种处分就不会受到保护。第三人为被告承担了市政建设部分费用，但第三人欠被告规费1688783元（不包括利息），欠税款3777949.26元（包括滞纳金），两项共计5466732.26元。国家税款优先于无担保债权，规费属政府性基金，第三人在没有其他资产可供处置的情况下，将在被告处享有的债权转让给本案原告，意图逃避相关税费的缴纳，若认可其转让行为，必然损害国家利益，故根据本案案情，在被告付清税款和付清被告相关规费前，第三人转让本案债权的行为不受法律保护。至于第三人称规费没有那么多、税款滞纳金计算有误的问题，不属本案审查范围。被告虽未以反诉的方式提出主张，但其答辩已达到对抗原告诉请的目的。
综上，根据《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款（四）项、第一百零八条及《中华人民共和国合同法》第五十二条（二）项的规定，判决如下：
驳回原告王国银的诉讼请求。
案件受理费66578元，其他诉讼费（鉴定费）80000元，共计146578元，由原告和第三人各承担一半。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提出上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 夏茂中
审 判 员 韩恩齐
人民陪审员 吴显月
二〇一五年一月九日
书 记 员 黄 琴