贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）黔南行终字第29号
上诉人（原审原告）杨启江。
被上诉人（原审被告）平塘县住房和城乡建设局；
法定代表人王波，系该局局长。
上诉人杨启江诉被上诉人平塘县住房和城乡建设局请求撤销行政不予许可决定纠纷一案，不服平塘县人民法院作出（2014）平行初字第11号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：原告杨启江系平塘县苗二河乡新寨村英台组农民，在新寨村拥有宅基地、承包责任田、地等。原告于2007年与他人合伙、未经村委会同意而一同出资与平塘县平湖镇西街村村民沈某某转让得位于上梭左基沟的责任田一块。2009年11月3日，黔南州人民政府作出黔南府函（2009）118号《黔南州人民政府关于平塘县县城总体规划的批复》，对《关于呈请审定平塘县县城总体规划（2008-2020年）的请示》作出批复，原则同意《平塘县县城总体规划（2008-2020年）确定的城市规划区》，原告转让所得的责任田在规划区内。2010年11月19日，原告在转让所得的责任田内建房时，被平塘县综合执法大队下发《停工通知》。2011年10月20日，贵州省人民政府作出黔府用地函（2011）301号《省人民政府关于平塘县2011年度第一批次城镇建设使用土地的批复》批准将平塘县平湖镇金盆村、双桥村的集体农用地等13.32244公顷的土地征为国有、转为建设用地。2012年10月12日，平塘县人民政府作出平府函（2012）100号《平塘县人民政府关于平塘县2011年度第一批次城镇建设用地供地的批复》，将省政府批复的13.32244公顷土地划拨给平塘县教育局作为平塘县第三中学建设项目用地；2012年10月16日，平塘县国土局签发了《国有建设用地划拨决定书》，将该片土地划拨给平塘县教育局，并明确规定该片土地只限用于建设平塘县第三中学建设用地项目。原告所用建房的地方被征用后，原告向被告申请建房，然后进行信访，被告于2013年8月18日作出复字（2013）13号《平塘县住房和城乡建设局关于杨启江信访问题的回复》，同时告知复议权、起诉权及期限。原告不服而向平塘县人民政府申请复议，平塘县人民政府于2013年10月25日作出平府信复字（2013）26号《平塘县人民政府关于杨启江同志信访事项的复查意见》，以“申请建房”属于行政许可事项，行政机关应作出是否许可的具体行政行为，不能以信访件形式回复为由，撤销了（2013）13号《平塘县住房和城乡建设局关于杨启江信访问题的回复》，并要求被告根据职能和法律、法规的相关规定进行处理。之后，被告又于2014年4月17日作出《关于杨启江户建房申请的回复》并送达给原告，该回复认定：原告申请建房的地点属于县城规划区范围，同时属于重大项目规划区域，不予受理。原告不服，以被告没有提供作出不予办理的该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件为由，于2014年4月29日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告平塘县住房和城乡建设局作出的《关于杨启江户建房申请的回复》并重新作出行政行为。因被告没有严格按照《中华人民共和国共和国行政许可法》第三十二条的规定予以办理，对认为不予行政许可的事项，仅以“回复”的形式作出不予受理，“回复”，没有引用法律、法规，属于适用法律、法规错误；“回复”没有适用决定书的形式作出，且没有告知申请行政复议和提出行政诉讼的权利及期限，属于违反法定程序，原审法院于2014年7月17日作出（2014）平行初字第5号《行政判决书》，撤销被告平塘县住房和城乡建设局于2014年4月17日作出《关于杨启江户建房申请的回复》，限于本判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。被告平塘县住房和城乡建设局于2014年9月9日以原告杨启江申请《办理建设规划许可证》和《用地规划许可证》的用地位置已经被规划用于建设平塘县第三中学为由，作出的平住建许不决（2014）1号《平塘县住房和城乡建设局关于杨启江申请办理﹤建设用地规划许可证﹥和﹤建设工程规划许可证﹥不予许可的决定书》，对杨启江的申请不予许可。原告于2014年10月8日向原审法院提起诉讼，请求：一、撤销被告作出的平住建许不决（2014）1号《平塘县住房和城乡建设局关于杨启江申请办理﹤建设用地规划许可证﹥和﹤建设工程规划许可证﹥不予许可的决定书》；二、由被告赔偿原告宅基地损失60万元，并划拨宅基地300平方米作为补偿。
原审法院认为：按照《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，被告平塘县住房和城乡建设局负责根据城镇规划，对需要建设的单位或个人申请《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》的审查、发放以及监督检查是其职责范围。该案中，原告申请的建设用地，在建设前已经被州人民政府同意为城镇规划范围，原告未经批准，私自在转让所得的责任田内进行住宅建设，被责令停工、拆除，也是政府职能部门依法行使监督的工作范围。原告在被责令停工后，向被告申请办理《建设工程规划许可证》和《建设用地规划许可证》，原告杨启江申请用地前，所申请的位置已经被规划用于建设平塘县第三中学，所以被告平塘县住房和城乡建设局于2014年9月9日根据《中华人民共和国城乡规划法》和《贵州省城乡规划条例》的相关规定，作出的平住建许不决（2014）1号《平塘县住房和城乡建设局关于杨启江申请办理﹤建设用地规划许可证﹥和﹤建设工程规划许可证﹥不予许可的决定书》，对杨启江的申请不予许可，该决定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。原告请求赔偿的诉讼请求，首先原告正在修建的房屋未经审批，属于违法建筑，政府职能部门依法行政，对其违法建筑责令停工或予以拆除未违反法律规定；其次，原告起诉被告平塘县住房和城乡建设局进行赔偿，主体不适格，因为下发停工通知不是被告所为，且原告也没有证据证实正在建设的建筑系被告拆除。所以，原告主张被告赔偿没有法律依据，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第1项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第4项的规定，判决如下：一、维持被告平塘县住房和城乡建设局于2014年9月9日作出的平住建许不决（2014）1号《平塘县住房和城乡建设局关于杨启江申请办理﹤建设用地规划许可证﹥和﹤建设工程规划许可证﹥不予许可的决定书》；二、驳回原告的其他诉讼请求。
原审被告在法定期限内向原审法院提交了以下证据，并当庭质证：
第一组证据：被告机构代码证、法人资格证明复印件各一份，用以证实被告主体情况；
第二组证据：1、黔南府函（2009）118号《黔南州人民政府关于平塘县县城总体规划的批复》；2、黔府用地函（2011）301号《省人民政府关于平塘县2011年度第一批次城镇建设使用土地的批复》；3、平府函（2012）100号《平塘县人民政府关于平塘县2011年度第一批次城镇建设用地的批复》；4、2012年10月16日县国土局下发的《中华人民共和国有建设用地划拨决定书》；5、2011年5月25日县人民政府下发的《平塘县2011年度第一批次城镇建设开发利用方案》；6、县国土局建设用地项目呈报说明书、平城规议（2011）01号《平塘县城镇规划委员会第十次会议纪要》复印件各一份。用以证明原告申请办理规划两证的地块已经明确规划、审批、划拨给平塘县教育局用于建设平塘县第三中学的事实；
第三组证据：1、《中华人民共和国城乡规划法》；2、《贵州省城乡规划条例》复印件各一份，用以证实被告对原告的申请不予许可的行政行为适用具体条款、符合相关法律的依据。
原审原告在法定期限内向原审法院提交了以下证据，并当庭质证：
证据一、原告身份证复印件一份，用以证实原告身份情况；
证据二、平住建许不决（2014）1号《平塘县住房和城乡建设局关于杨启江申请办理﹤建设用地规划许可证﹥和﹤建设工程规划许可证﹥不予许可的决定书》复印件一份，用以证实原告所诉的被告作出的具体行政行为；
证据三、2007年7月09日土地转让协议书复印件一份，用以证实转让所得田土作为原告的宅基地；
证据四、2010年11月19日平塘县综合执法大队下发的《停工通知书》复印件一份，用以证实原告建房的时候执法大队以原告未得到规划两证，要求停工等侯处理，但是没有得到处理结果，也没有告知过那片地已经规划给三中的事实；
证据五、2011年02月23日信访登记表复印件一份，用以证实原告在信访局大厅陈述没有房子居住的事实；
证据六、要求解决暂住房申请书复印件一份，用以证实原告在北京上访，接访人答复要求原告写申请书，然后选择宅基地，就可以解决原告住房问题的事实；
证据七、2013年10月25日县政府对信访事项的答复意见，用以证实被告曾经的答复不符合规定，被县人民政府要求重新处理的事实。
以上证据材料均已随案移送本院。
上诉人杨启江以原审法院认定事实不清为由提出上诉，请求撤销原判。
被上诉人平塘县住房和城乡建设局二审未予答辩。
经二审审理查明的事实与一审一致。
本院认为：按照《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，被上诉人平塘县住房和城乡建设局具有制定、实施城乡规划及进行监督检查的法定职责。本案中，上诉人拟申请建房的土地原为集体土地，但其并非该集体经济成员，系通过非法转让方式取得，不具备获得许可的前置条件，且该土地已经先后经过平塘县人民政府规划、黔南州人民政府审批纳入城镇规划范围，并经省人民政府批准转为国有土地，现该块土地已经明确规划用于建设平塘县第三中学，被上诉人对上诉人的申请不予许可的事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。
对于上诉人请求赔偿的诉讼请求，由于上诉人修建的房屋未经审批系违章建筑，且责令其停工、予以拆除是其他行政执法机关作出并非被上诉人，上诉人起诉被上诉人平塘县住房和城乡建设局请求赔偿损失，属于主体不适格，且该项赔偿诉请没有事实和法律依据。
综上所述，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人上诉理由不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人杨启江承担。
本判决为终审判决。
审判长 林顺军
审判员 周 刚
审判员 刘玉冰
二〇一五年三月十一日
书记员 安敏捷