海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2013）琼行终字第75号上诉人（原审原告）：郑小哥，男，1960年3月18日出生，汉族，农民。上诉人（原审原告）：唐木赞，男，1982年9月7日出生，汉族，农民。以上两位上诉人的共同委托代理人：荚清根，男，1963年6月3日出生，汉族。被上诉人（原审被告）：儋州市人民政府。法定代表人：林东，该市市长。委托代理人：苏文逢，儋州市那大镇人民政府工作人员。原审第三人：儋州市锦联生态养殖有限公司。法定代表人：梁卫胜，该公司经理。原审第三人：孙书宾，男，1962年10月24日出生，汉族。原审第三人：儋州市王五镇徐浦村委会徐浦村民小组。法定代表人：郑仁寿，该村民小组组长。上诉人郑小哥、唐木赞因诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州市锦联生态养殖有限公司（以下简称锦联公司）、孙书宾、儋州市王五镇徐浦村委会徐浦村民小组（以下简称徐浦村民小组）颁发农村土地承包经营权证及行政赔偿纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2012）海南二中行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年3月26日受理后依法组成合议庭，于同年6月26日在本院第四审判庭公开开庭审理了本案。上诉人郑小哥、唐木赞及其共同委托代理人荚清根，被上诉人儋州市政府的委托代理人苏文逢，原审第三人徐浦村民小组的法定代表人郑仁寿到庭参加诉讼。原审第三人锦联公司及孙书宾经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。本案被诉的具体行政行为是儋州市政府于2011年4月12日给锦联公司、孙书宾颁发儋州市（县）农地承包权（王五）第0920002号《农村土地承包经营权证》（以下简称第0920002号《经营权证》）的行为，该证项下记载：发包方名称，儋州市王五镇徐浦村委会徐浦村民小组；承包方代表人姓名，孙书宾；共有人，锦联公司；承包期限，2010年11月10日至2030年11月10日；地块名称，徐浦滩田（荒地）；四至，承包地红线图为准；面积为420.53亩。原审判决查明：本案争议地为“海坡荒滩”，面积50亩。2004年3月10日，郑小哥、唐木赞与徐浦村民小组签订《合同书》承包该争议地，合同约定的承包期限为30年，从2004年3月10日至2034年3月10日。2010年11月10日，经徐浦村民小组三分之二以上农户签名表决同意，徐浦村民小组与锦联公司签订了《土地承包合同书》，将包括50亩“海坡荒滩”在内的“徐浦滩田”发包给锦联公司，合同约定承包的土地面积为600亩左右（实际面积以卫星定位系统GPS测量的实际面积并形成的范围图为准），承包期二十年，承包金按年段付款。后经王五镇农业服务中心初审和儋州市农业委员会审核同意，儋州市政府于2011年4月12日向锦联公司颁发第0920002号《经营权证》。该证项下记载承包期限：2010年11月10日至2030年11月10日，面积420.53亩。郑小哥、唐木赞不服儋州市政府的颁证行为，遂提起诉讼。另查明：2011年4月12日，儋州市政府与锦联公司签订了《儋州王五徐浦坡罗非鱼养殖基地合作建设协议书》，约定由锦联公司筹措配套资金1202万元，儋州市政府安排中央专项资金1198万元，共同合作建设养殖基地，现养殖基地已开发建设。2011年10月20日，郑小哥、唐木赞以徐浦村民小组和锦联公司为被告向儋州市人民法院提起民事诉讼，请求徐浦村民小组继续履行合同，并请求徐浦村民小组和锦联公司恢复原状和赔偿经济损失120050元。儋州市人民法院于2012年2月8日作出（2011）儋民初字第1240号民事判决，终止履行郑小哥、唐木赞与徐浦村民小组于2004年3月10日签订的《合同书》，驳回郑小哥、唐木赞的其他诉讼请求。原审法院认为：依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。”儋州市政府作为县级以上人民政府，在其辖区内具有颁发农村土地承包经营权证的职责。本案中，徐浦村民小组经三分之二以上村民代表签名同意后，与锦联公司签订的《土地承包合同书》是双方真实意思的表示。在锦联公司取得该土地承包经营权后，徐浦村民小组、王五镇农业服务中心和儋州市农业委员会按照上述规定的程序和要求，经报送材料、初审、审核、报请颁证等程序，由儋州市政府向锦联公司颁发第0920002号《经营权证》，该颁证的具体行政行为并无不当。虽然郑小哥、唐木赞先和徐浦村民小组签订了土地承包合同，但其没有依法向儋州市政府申请颁发土地承包经营权证。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条的规定：“发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的，按照下列情形，分别处理：（一）已经依法登记的承包方，取得土地承包经营权；（二）均未依法登记的，生效在先合同的承包方取得土地承包经营权；（三）依前两项规定无法确定的，已经根据承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包经营权，但争议发生后一方强行先占承包地的行为和事实，不得作为确定土地承包经营权的依据。”郑小哥、唐木赞没有依法登记取得土地承包经营权证书，其没有合法取得土地承包经营权，故其诉请撤销第0920002号《经营权证》没有法律依据，予以驳回。至于其诉请赔偿恢复原状经费及收益损失等，由于该争议地的所有权属徐浦村民小组，而徐浦村民小组将土地两次发包，该事项应由民事法律调整，不属于行政审判的范畴，故对该诉请予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回郑小哥、唐木赞的诉讼请求。案件受理费50元由郑小哥、唐木赞负担。郑小哥、唐木赞共同上诉请求：1、撤销原判；2、撤销第0920002号《经营权证》；3、判决儋州市政府赔偿郑小哥、唐木赞恢复被非法损毁的50亩鱼虾塘原状所需经费90万元；4、判决儋州市政府赔偿郑小哥、唐木赞2011年至2013年土地收益损失36.015万元。事实和理由：一、原审认定事实不清。1、原判认定“本案争议地徐浦滩田面积420.53亩。2010年11月10日，经徐浦村民小组三分之二以上农户签名表决同意”的事实，没有事实和证据证明。庭审中，郑小哥、唐木赞已明确表示《徐浦村土地承包表决表》中村民签名笔迹相同，明显为同一人所写，儋州市政府及第三人均未提供其他证据证明该表中村民签名的真实性及签名人数符合法定要求。2、原判认定2011年4月12日，儋州市政府与锦联公司签订了《儋州王五徐浦坡罗非鱼养殖基地合作建设协议书》，“由锦联公司筹措配套资金1202万元，儋州市政府安排中央专项资金1198万元，共同合作建设养殖基地”的事实没有有效证据证明。郑小哥、唐木赞在原审时已在《调查证据申请书》中依法申请法院调查上述认定事实的相关书证，但原审法院在庭审时以申请内容与本案无关为由口头驳回郑小哥、唐木赞的申请。原审法院未依法调取相关证据，却又认定上述事实，没有事实根据。3、原判认定“锦联公司承包徐浦村民小组的420.52亩土地并未在基本农田范围内”的事实没有合法有效证据证明。首先，原判认定该事实的依据是《儋州市王五镇土地利用总体规划图（2006-2020）局部》，但该图已标明绘图时间为2012年3月，而本案事实争议发生于2010年10月。该证据属法定无效证据；其次，儋州市政府2004年在王五徐浦村确定的编号为170105面积6381.96亩基本农田保护区，本案争议的土地是否在该徐浦田区内，郑小哥、唐木赞在原审中提出申请，要求向海南省国土厅调取该片区的四至及红线图，但遭原审法院口头驳回。4、原判认定儋州市政府颁发第0920002号《经营权证》是根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的程序要求，经“报送材料、初审、审核、报请颁证等程序”，原判的这一认定同样没有事实根据及有效证据证明。仅儋州市政府在原判中提交的证据就足以反证原判的该项认定是错误的。二、原判未审查徐浦村民小组向锦联公司发包土地的合法性。儋州市政府颁发土地承包经营权证，首先必须依法审查承包土地的程序、实体是否合法。《海南省经济特区土地管理条例》第六十二条第二款明确规定，农村集体土地原已承包的，必须先经原承包者同意，解除承包合同，并对承包人给予合理补偿。本案中，郑小哥、唐木赞2004年3月10日即与徐浦村民小组签订了本案争议地的承包合同，并已实际履行。徐浦村民小组2010年11月10日与锦联公司签订承包合同时，未告知郑小哥、唐木赞，也未协商和赔偿。三、原审法院违反法律规定为儋州市政府调取证据（《儋州市王五镇土地利用总体规划图（2006-2020）局部》），对郑小哥、唐木赞申请调取的证据却不予调取，也未依法书面告知不予调取的理由。四、原判适用法律错误。本案客观上并不存在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定的情形。郑小哥、唐木赞的主张是请求撤销儋州市政府的颁证行为，赔偿因该违法行为给郑小哥、唐木赞造成的损失及恢复被损毁土地的原状。原审法院歪曲事实，适用法律错误。综上，请求二审法院查明事实，支持郑小哥、唐木赞的诉请。儋州市政府辩称：一、儋州市政府给锦联公司颁发第092002号《经营权证》事实清楚，程序合法。本案中，徐浦村民小组经过三分之二以上村民讨论同意后将涉案土地发包给锦联公司，并签订了发包合同。而郑小哥、唐木赞主张其承包徐浦村民小组50亩土地在前，锦联公司承包涉案土地侵犯其合法权益，并提起了民事诉讼，但法院依法驳回了其诉讼请求。锦联公司依法承包土地后向儋州市政府申请登记颁证，儋州市政府经审核后给其颁发了第092002号《经营权证》，事实清楚，程序合法。二、郑小哥、唐木赞请求政府给其赔偿损失没有事实根据和法律依据，发包人徐浦村民小组将土地发包给谁是其自己的权利，儋州市政府只是行使颁发经营权证的职能，如有损失也是民事诉讼所调整的范围。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。原审第三人锦联公司、孙书宾未出庭应诉，亦未提交书面陈述意见。徐浦村民小组述称：当时我们村将涉案土地发包给锦联公司时，是经过村民会议讨论同意的，并制作了签名表决表。郑小哥、唐木赞在二审期间向本院申请调取以下证据：一、儋州市政府于2004年确定的位于王五镇徐浦村的基本农田保护区四至范围及红线图；二、儋州市人民法院（2012）儋刑初字第11号妨害公务案刑侦证据卷第137页《农村土地承包经营权证》复印件。经审查，上述调取证据申请符合法律规定，故本院依法分别向儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）和儋州市人民法院调取了相关证据。儋州市国土局向本院提供了《关于协助调查取证的复函》（附儋州市王五镇土地利用总体规划图[2006-2020年]局部）以及海南省人民政府琼府函[2009]66号《海南省人民政府关于儋州市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》；儋州市人民法院向本院提供了（2012）儋刑初字第11号妨害公务案刑侦证据卷第137页《农村土地承包经营权证》复印件。本院于2013年8月23日就郑小哥、唐木赞申请调取的上述证据组织了各方当事人进行质证。经质证，从儋州市国土局调取的上述证据可以作为认定案件事实的依据，而从儋州市人民法院调取的《农村土地承包经营权证》复印件因与本案没有关联性，故依法不能作为认定案件事实的依据。二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。二审另查明：儋州市政府于2009年制定了《儋州市土地利用总体规划（2006-2020年）》，并报海南省人民政府审批。2009年5月21日，海南省人民政府作出琼府函[2009]66号《海南省人民政府关于儋州市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》（以下简称琼府函[2009]66号《批复》），批复同意实施该规划。根据《儋州市王五镇土地利用总体规划图[2006-2020年]局部》，本案颁证土地并未被纳入儋州市基本农田保护区范围。本院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条第一款的规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。本案中，根据已经查明的事实，2010年11月10日，徐浦村民小组作为发包方，锦联公司作为承包方，签订了《土地承包合同书》，王五镇人民政府也在该合同上签字盖章，视为其已经批准了徐浦村民小组向锦联公司发包土地的行为。该合同书后附有村民表决表和承包地界图，村民代表还在表决表上签名捺印，证明徐浦村民小组在向锦联公司发包涉案土地时，经过了村民代表会议的三分之二以上多数同意。郑小哥、唐木赞主张该表决表上的签名和捺印系伪造，但未能提供有效证据予以证明，对此本院不予支持。《儋州市王五镇土地利用总体规划图[2006-2020年]局部》显示，本案颁证土地并未被纳入儋州市基本农田保护区范围，且海南省人民政府已以琼府函[2009]66号《批复》同意实施《儋州市土地利用总体规划（2006-2020年）》。故郑小哥、唐木赞主张本案颁证土地在基本农田保护区范围内，锦联公司改变基本农田用途而用于挖塘养鱼，没有事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。”本案中，经过村民代表三分之二以上多数同意后，锦联公司与徐浦村民小组签订了《土地承包合同书》，并经王五镇人民政府批准。此后，锦联公司填写了《海南省农村土地承包经营权证登记表》，王五镇农业服务中心和儋州市农业委员会按照上述规定的程序和要求予以初审、审核，并加盖了公章，之后报请儋州市政府给锦联公司颁发了第0920002号《经营权证》，确认了锦联公司的土地承包经营权。本案颁证行为事实清楚，程序并无不当。郑小哥、唐木赞主张儋州市政府给锦联公司颁发第0920002《经营权证》侵犯其合法权益，并要求儋州市政府赔偿其被非法损毁的50亩鱼虾塘恢复原状所需经费90万元和2011年至2013年土地收益损失36.015万元，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。此外，郑小哥、唐木赞如认为徐浦村民小组发包土地给锦联公司侵害了其合法的承包经营权，可依法通过民事诉讼或者其他合法途径予以主张。综上，郑小哥、唐木赞的上诉请求和理由不能成立。原判认定基本事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人郑小哥、唐木赞共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈宏琼代理审判员  冯 坤代理审判员  李 贝二〇一三年九月十八日书 记 员  单 宇附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。……《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第八条实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。