广东省湛江市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2012）湛中法行初字第30-2号
原告：湛江市麻章区麻章镇后湾村民小组。住所地：湛江市麻章区麻章镇后湾村。
法定代表人：陈伟明，村民小组长。
委托代理人：陈梧兴
委托代理人：蔡秋妹
被告：湛江市人民政府。住所地：湛江市赤坎区跃进路**号。
法定代表人：王中丙，市长。
委托代理人：吴敏，湛江市法制局干部。
委托代理人：郑琳，湛江市国土资源局干部。
被告：湛江市国土资源局。住所地：湛江市人民大道中**号。
法定代表人：陈伟杰，局长。
委托代理人：李瑯，湛江市国土资源局干部。
委托代理人：周汉基，广东汉基律师事务所律师。
第三人：湛江市土地储备管理中心。住所地：湛江市人民大道中**号桉树中心内。
法定代表人：李心声，主任。
委托代理人：黄腾，湛江市土地储备管理中心干部。
原告湛江市麻章区麻章镇后湾村民小组因不服被告湛江市人民政府作出的土地行政登记具体行政行为，于2012年5月11日向本院提起行政诉讼。本院于2012年5月24日立案受理，于2012年6月7日向被告湛江市人民政府、湛江市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2012年8月3日、2014年8月20日两次公开开庭审理了本案。原告的法定代表人陈伟明、委托代理人陈梧兴、委托代理人蔡秋妹、被告湛江市人民政府的委托代理人吴敏、郑琳、被告湛江市国土资源局的委托代理人李瑯、周汉基、第三人湛江市土地储备中心的委托代理人黄腾到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告湛江市人民政府于2008年1月18日作出颁发湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》给湛江市土地储备管理中心的具体行政行为。被告湛江市人民政府没有向本院提交作出具体行政行为的证据和依据。被告湛江市国土资源局在法定期限内向本院提交下列证据：1、地籍调查土地登记审批表；2、土地登记申请书；3、事业单位法人证书及法人代表身份证书等；4、《回收土地补充协议书》、《协议书》；5、关于收回广东省湛江食品进出口公司34161.92平方米土地使用权纳入土地储备库的批复；6、关于土地使用权变更登记的申请；7、地籍调查表、土地登记审批表；8、湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》；9、郊府国用字（93）字第0001543／08110100729号土地证；10、麻府国用（93）字第0001543（1）－（10）号土地证。以上证据，用于证明具体行政行为合法。
原告起诉称：1982年10月13日，原告根据湛江市麻章区鸭曹乡人民政府的指示，同意将坐落在麻章区北至麻海公路、南至后塘、西至赤泥塘、东至自然沟的325亩土地，借给湛江市食品进出口公司兴建麻章养猪场。双方签订了《关于补偿青苗问题的协议书》，由湛江市食品进出口公司补偿原告青苗费化肥指标10吨。这325亩土地从来没有被征用，没有得到过任何征地补偿。后来，2011年11月间在湛江市国土资源局在《湛江日报》刊登《湛江市国有建设用地使用权拍卖公告》时，原告才获悉，湛江食品进出口公司于1993年将原告的325亩土地包括在内，向湛江市麻章区国土局申请510亩土地初始登记，由麻章区人民政府于1993年核发了郊府国用（93）字第0001543／08110100729号《国有土地使用证》给湛江食品进出口公司，麻章区人民政府又于1997年11月12日将这510亩土地分割为10块，变更登记为麻府国用（93）字第0001543／08110100729（1－10）号十个《国有土地使用证》给湛江食品进出口公司。原告认为，其于1982年支持湛江市食品进出口公司建设跃进养猪场的325亩土地，至今未被依法征用，原告没有签订过任何征地协议，没有得到任何征地补偿，目前应仍为原告集体所有土地。被告的土地登记行为部分土地来源权属不清，四至范围没有相邻关系人的指界确认，其登记程序违法。2006年间，湛江市土地储备管理中心与广东省湛江食品进出口公司签订收购跃进养猪场510亩土地《协议书》，由湛江市土地储备管理中心回收郊府国用总字（93）第0001543号《国有土地使用证》项下的土地。湛江市人民政府于2008年1月18日将麻府国用（93）第0001543（1－10）号《国有土地使用证》，变更登记为湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》。根据最高人民法院行政审判庭《关于非法取得土地使用权再转让的法律适用问题的答复》“根据土地管理法的规定，无论以何种方式非法取得土地使用权，其再转让的行为都构成非法转让土地，应适用有关土地管理的法律追究法律责任”的意见，湛江市土地储备管理中心收购广东省湛江食品进出口公司510亩的土地，其中325亩土地属于非法转让且权属来源不清，宗地的初始登记程序违法。湛江市人民政府作出对该宗地变更登记为湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》的行政行为不合法。请求一、撤销湛江市人民政府给第三人湛江市土地储备管理中心核发的湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》。二、判令被告湛江市人民政府退还原告325亩土地。原告在法定期限内向本院提交下列证据：1、湛国土资（出让）（2011）第10号文，主张证明湛江市国土资源局在报纸刊登拍卖公告的宗地包括涉案土地；2、停止拍卖申请函，主张证明原告已递交要求停止拍卖书面申请；3、《组织机构代码》，主张证明原告资格；4、身份证证明，主张证明原告负责人身份；5、签名表，主张证明原告村民代表签名；6、身份证复印件，主张证明原告村民代表身份；7、1953年《土地房产所有证》，主张证明涉案土地为原告所有；8、《关于迁坟的协议书》，主张证明原告支持第三人建设，签订了迁坟协议；9、《关于补偿青苗问题的协议书》，主张证明第三人对原告作出补偿；10、《宗地图》，主张证明第三人养猪场土地范围；11、（84）城地批字第052号《国家建设征用土地通知书》，主张证明湛江市城乡建设局同意养猪场征用猪场范围内未征用地段土地；12、湛府征字（1985）34号《关于批准跃进养猪场征地的通知》，主张证明湛江市人民政府依据省人民政府的批复，作出通知；13、《征用土地协议》、《土地补偿及生活安置表》，用以证明跃进养猪场与麻章区鸭曹乡签订协议；14、《关于互相兑换土地问题协议》，主张证明湛江食品进出口公司和鸭曹大队后北村签订协议；15、《关于转让市跃进中学原校舍和土地等的问题》，主张证明第三人一湛江市教育局签订协议；16、1981年湛江公证处《公证书》，主张证明公证处作出公证；17、湛江市教育局《关于搬迁跃进中学和将跃进中学校址改为市教育局知青农场的请示报告》，主张证明跃进中学原校舍共有土地180亩，其中可耕地100亩；18、《关于跃进搬校的几个问题》，主张证明跃进中学提及中学现有房屋、土地管理问题；19、《土地权属材料调查综合表》，主张证明跃进养猪场土地组成；20《界址调查表》，主张证明跃进养猪场的位置；21、《地籍调查表》，主张证明跃进养猪场510亩土地的四至范围；22、《土地登记审批表》，主张证明国土局同意登记跃进养猪场510亩土地；23、《协议书》、《收回土地补充协议书》，主张证明第三人与广东省湛江食品进出口公司签订了回收土地协议；24、《关于回收广东省湛江食品进出口公司334161.92平方米土地使用纳入土地储备库的批复》，主张证明湛江市国土资源局作出批复；25、《关于土地使用权变更登记的申请》，主张证明第三人向国土资源局提出土地使用权变更申请；26、《地籍调查土地登记审批表》、《宗地图》，主张证明该宗的变更登记、审批；27、《国有土地使用证》，主张证明湛江市人民政府核发宗地使用证；28、《企业登记机读资料》，主张证明广东省湛江食品进出口公司的名称变更；29、《企业登记机读资料》，主张证明证明广东省湛江食品进出口公司的名称变更；30、《行政起诉状》，主张证明原告曾向湛江市中级人民法院提起诉讼；31、《行政裁定书》，主张证明湛江市中级人民法院将案件指定霞山区法院审理；32、《受理通知书》，主张证明霞山区法院受理案件；33、《撤诉申请书》，主张证明原告撤诉；34、《行政裁定书》、主张证明霞山区法院准许原告撤诉；35、《行政复议申请书》，主张证明原告向广东省人民政府申请行政复议；36、《行政复议受理通知书》，主张证明广东省政府受理原告的复议申请；37、《行政复议决定书》，主张证明广东省政府作出复议决定；38、《行政复议法律文书送达回证》；39、证明，主张证明原告没有签订过征地协议；40、证明，主张证明原告没有签订过征地协议。41、证明，主张证明发证土地属于原告，未经征用；42、宗地图，主张证明发证土地范围。
被告湛江市人民政府答辩称：一、原告无提起诉讼主体资格。原告曾对涉案土地的初始登记发证行为（麻府国用字总第0001543号／（93）第08110100729号《国有土地使用证》）提起行政诉讼，业经广东省高级人民法院作出（2014）粤高法行终字第702号行政裁定，以“不具提起本案诉讼的原告主体资格”为由驳回原告的起诉。由于本案被诉的湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》，是由上述原《国有土地使用证》变更登记而来的，既然原告对原国有土地使用证提起的行政诉讼，不具有诉讼主体资格，已被驳回，那么原告对后续变更登记发证行为提起行政诉讼，同样不具有诉讼主体资格，依法也应当予以驳回。二、涉案土地发证行为认定事实清楚，证据确凿。2006年12月、2007年8月，市土地储备中心与湛江食品进出口公司先后签订《协议书》和补充协议，有偿收回涉案土地。2008年3月31日，市国土资源局经报市政府同意，作出批复（湛国土资（地产）（2008）118号），同意有偿收回涉案土地纳入土地储备库。2008年5月，市土地储备管理中心持原国有土地使用证和上述相关证明材料，向市国土资源局申请办理变更登记手续。经法定程序审查后，被告2008年1月18日给市土地储备中心颁发湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》。综上所述，涉案土地发证行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。请人民法院驳回原告的起诉。
被告湛江市国土资源局的答辩意见与被告湛江市人民政府的答辩意见相同。
第三人湛江市土地储备管理中心答辩意见与湛江市人民政府答辩意见相同。第三人在法定期限内向本院提交下列证据：1、地籍调查土地登记审批表，主张证明发证经按程序审批；2、土地登记申请书，主张证明国土部门依权利人申请登记；3、事业单位法人证书及法人代表身份证书等，主张证明办理土地必备资料；4、《回收土地补充协议书》、《协议书》，主张证明依法签订土地回收合同；5、《关于收回广东省湛江食品进出口公司34161.92平方米土地使用权纳入土地储备库的批复》，主张证明宗地经市人民政府批准纳入储备库；6、关于土地使用权变更登记的申请，主张证明储备中心依法向国土部门申请办理土地变更登记；7、地籍调查表、土地登记审批表，主张证明收回纳入储备库土地依法进行地籍调查及审批；8、湛国用（2008）第5014号《国有土地使用证》、郊府国用字第0001543号《国有土地使用证》、麻府国用（93）字第0001543号（1－10）本《国有土地使用证》，主张证明市政府依法发证；9、《行政复议决定书》，主张证明省政府依法维护权利人合法权益。
本院依职权调取了广东省湛江市中级人民法院（2014）湛中法行重字每1号行政裁定书、广东省高级人民法院（2014）粤高法行终字第702号行政裁定书两份证据。
经庭审质证，对原告提交的证据，被告湛江市人民政府及湛江市国土资源局、第三人湛江市土地储备管理中心均确认证据1、3、4、5、6、8、9、10、14、15、16、17、18、19、20、21、21、23、24、25、26、27、28、29、30、31、32、34、36、38的证据效力，对其余证据不予确认。
对被告湛江市国土资源局提供的证据，原告确认证据1、4、5、6、7、8，其余证据不予确认；第三人湛江市土地储备管理中心则全部予以确认。
对第三人湛江市土地储备管理中心提交的证据，被告湛江市人民政府及湛江市国土资源局全部予以确认；原告则对证据2、3有异议，其余证据予以确认。
对本院调取的证据，当事人各方均予以确认。
经本院审理认为，原告提供的证据39、40、41、42属证明材料，无证人出庭作证，不符合证据法定形式，不能作为证案证据，其余证据均真实、合法，与本案具关联，均可作本案有效证据使用。
被告湛江市国土资源局提交的证据均真实、合法，与本案具关联，均可作为本案证据使用。
第三人湛江市土地储备管理中心提交的证据均真实、合法，与本案具关联性，均可作为本案证据使用。
本院调取的证据，真实合法，可作为有效证据使用。
对于本案的事实和证据的认定问题，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第一款规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为时的有关材料，并提出答辩状；根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十六条第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”本案被诉具体行政行为的作出机关为被告湛江市人民政府，其收到本院发出的起诉副本和应诉通知书后，没有向本院提交据以作出具体行政行为的证据、依据。但被告湛江市人民政府的土地职能部门湛江市国土资源局同为本案被告，其于法定期限内向本院提交了证据，其举证行为应认定为湛江市人民政府已经履行了举证义务。
经审理查明：涉案土地位于湛江市麻章区麻海路，面积总共约501亩。1979年11月26日，湛江食品进出口公司与湛江市教育局签订《关于转让市跃进中学原校舍和土地等的合同》，将原跃进中学建筑物用地及其余山坡、土地等共500.8亩转让给湛江食品进出口公司所有。1980年3月16日，湛江食品进出口公司与麻章公社鸭槽大队后北村签订《关于互相兑换土地问题协议书》，湛江食品进出口公司兑换得到原属后北村位于原跃进中学土地比邻的两块开荒坡地约22亩。经原湛江市城乡建设局批准，1985年1月16日，湛江食品进出口公司的下属单位湛江跃进养猪场与湛江市麻章区鸭槽乡签订《征用土地协议书》，约定湛江跃进养猪场征用朝发村位于跃进养猪场中的全部插发水田29.4亩。上述三部分土地相连成一整片，501亩的涉案土地位于其中。1988年12月7日，湛江食品进出口公司向原郊区国土局申请对涉案土地进行土地登记，在经过地籍调查、材料审核、界址调查及相关审批程序后，湛江市麻章区人民政府于1993年10月18日颁发郊府国用总字第0001543／字（93）第08110100729号《国有土地使用证》给湛江赤坎养猪场，该证记载：“东至道路；西至自然沟、玻璃厂，南至鱼塘，北至麻海公路；面积340002平方米（510亩）。”湛江市麻章区人民政府又于1997年11月12日将上述《国有土地使用证》分割登记为麻府国用（93）字第0001543号（1）、麻府国用（93）字第0001543号（2）、麻府国用（93）字第0001543号（3）、麻府国用（93）字第0001543号（4）、麻府国用（93）字第0001543号（5）、麻府国用（93）字第0001543号（6）、麻府国用（93）字第0001543号（7）、麻府国用（93）字第0001543号（8）、麻府国用（93）字第0001543号（9）、麻府国用（93）字第0001543号（10）等十个《国有土地使用证》给湛江食品进出口公司跃进猪场。2008年1月18日，湛江市人民政府向第三人市土地储备管理中心颁发湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》，将涉案土地作为政府储备地登记在第三人市土地储备管理中心名下，并注销了上述郊府国用总字第0001543／字（93）第08110100729号及麻府国用（93）字第0001543号（1－10）共十一个《国有土地使用证》。
原告于2011年11月25日知悉湛江市国土资源局在《湛江日报》刊登《湛江市国有建设用地使用权拍卖公告》，拍卖位于湛江市麻章区金康路南侧PGC2011021号地块。原告认为该地块对应的湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》项下土地中，有325亩土地属其于1982年期间支持湛江市食品进出口公司兴建麻章跃进养猪场的土地，原告认为该土地未经征用，属其集体土地。原告不服被告湛江市人民政府核发湛国用（2008）第50104号《国有土地证》的具体行政行为，向湛江市中级人民法院提起行政诉讼。湛江市中级人民法院于2012年1月11日作出（2012）湛中法行辖字第9号行政裁定书，裁定该案由湛江市霞山区法院管辖。湛江市霞山区人民法院受理案件后，口头告知原告应先按《中华人民共和国行政复议法》第30条规定申请复议后再行诉讼。原告遂以该宗土地测量的实际面积发生变化为由，于2012年2月23日向湛江市霞山区人民法院申请撤诉。湛江市霞山区人民法院于2012年3月1日以（2012）霞行初字第11号行政裁定书，裁定准许原告撤诉。
原告于2011年12月23日向广东省人民政府申请行政复议。请求撤销湛江市人民政府给第三人湛江市土地储备管理中心核发的湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》。
广东省人民政府于2012年4月6日作出粤府行复（2012）61号《行政复议决定书》，认为“涉案土地证”仅是涉案土地的变更登记行为，并非涉案土地的初始登记行为，涉案土地初始权属来源不属复议审查范围，原告可依法另循法律救济途径表达诉求。湛江市人民政府变更登记行为符合相关法律规定，决定：维持湛江市人民政府给第三人湛江市土地储备管理中心核发的湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》。
2012年5月11日，原告以涉案土地中的325亩土地是其村借给跃进猪场使用，该土地未经征用仍属其村集体所有为由而提起本案诉讼。
案件审理期间，本院于2012年12月7日作出（2012）湛中法行初字第30－1号行政裁定书，以本案的审理须以湛江市麻章区麻章镇后湾村民小组诉被告湛江市麻章区人民政府、湛江市国土资源局不服土地登记一案的审理结果为前提依据而中止本案诉讼。
2014年3月13日，本院对湛江市麻章区麻章镇后湾村民小组诉被告湛江市麻章区人民政府、湛江市国土资源局不服土地登记一案作出（2014）湛中法行重字第1号行政裁定，驳回湛江市麻章区麻章镇后湾村民小组的起诉。原告不服，上诉至广东省高级人民法院。广东省高级人民法院于2014年6月18日作出（2014）粤高法行终字第702号行政裁定书，维持本院的行政裁定，该终审行政裁定书已经向各方当事人送达。本院遂依法恢复了本案的诉讼。
本院认为：本案案由为土地行政登记纠纷。1993年登记在跃进猪场名下的涉案土地分别来源于湛江市食品进出口公司受让于原跃进中学原用地500.8亩土地、湛江市食品进出口公司从麻章公社鸭槽大队后北村处兑换得到与原跃进中学相邻的约22亩土地以及跃进猪场征用湛江市麻章区鸭槽乡朝北村的29亩土地，其土地权属来源清楚。虽然原告起诉时提供了四份1953年遂溪县人民政府颁发的《土地房产所有证》、1982年9月27日的《关于迁坟的协议书》及1982年10月13日《关于赔偿青苗问题的协议书》三项证据作为权属来源依据，但原告未能指出其持有的四份遂溪县人民政府1953年颁发的《土地房产所有证》中所登记土地的具体位置，而由于时间久远目前亦无法确认上述四份《土地房产所有证》中所登记的土地是否位于涉案土地范围内；至于《关于迁坟的协议书》及《关于赔偿青苗问题的协议书》，均未能反映出涉案土地范围内有325亩土地原属原告所有以及给跃进猪场使用的事实。而本案被诉的湛江市人民政府向第三人湛江市土地储备中心颁发湛国用（2008）第50104号《国有土地使用证》的具体行政行为，系由湛江市麻章区人民政府颁发的湛麻府国用（93）字第0001543号（1）、麻府国用（93）字第0001543号（2）、麻府国用（93）字第0001543号（3）、麻府国用（93）字第0001543号（4）、麻府国用（93）字第0001543号（5）、麻府国用（93）字第0001543号（6）、麻府国用（93）字第0001543号（7）、麻府国用（93）字第0001543号（8）、麻府国用（93）字第0001543号（9）、麻府国用（93）字第0001543号（10）等十个《国有土地使用证》变更登记而来，而原告针对上述十个《国有土地使用证》提起的行政诉讼已被本院、广东省高级人民法院已经发生法律效力的行政裁定书确认为原告与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系为由，而裁定驳回起诉。因此，原告与本案被具体行政行为没有法律上的利害关系，其不具备提起行政诉讼的原告主体资格。依照《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告湛江市麻章区麻章镇后湾村民小组的起诉。
本案不收取受理费，原告湛江市麻章去麻章镇后湾村民小组预交的案件受理费50元，本院予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 ：吴辉军
审判员 ：柯忠文
审判员 ：陈晓明
二〇一四年九月十九日
书记员 ：陈思斯
附：相关法律条文及司法解释
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；
（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；
（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；
（八）起诉人重复起诉的；
（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；
（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；
（十一）起诉不具备其他法定要件的。
前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。