广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第970号
上诉人（原审原告）：湛江市坡头区南三镇巴东村委会上木历村民小组。
负责人：郑华才，组长。
上诉人（原审原告）：湛江市坡头区南三镇巴东村委会下木历村民小组。
负责人：郑圣兴，组长。
以上二上诉人共同委托代理人：陈其聪，广东威格律师事务所律师。
以上二上诉人共同委托代理人：林土球，广东展望律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湛江市坡头区人民政府。住所地：湛江市坡头区南调路。
法定代表人：崔青，区长。
委托代理人：姚恒贵、苏小明，均系该府工作人员。
原审第三人：湛江市坡头区南三镇南滘村委会凤辇村民小组。
负责人：陈献，组长。
委托代理人：陈亚生，男，1958年12月27日出生，汉族，住广东省湛江市坡头区。
原审第三人：湛江市坡头区南三镇南滘村委会霞瑶村民小组。
负责人：陈辉，组长。
以上二原审第三人共同委托代理人：苏聪，男，1988年2月15日出生，汉族，住广东省湛江市赤坎区。
上诉人湛江市坡头区南三镇巴东村委会上木历村民小组（以下简称上木历村民小组）、湛江市坡头区南三镇巴东村委会下木历村民小组（以下简称下木历村民小组）因与被上诉人湛江市坡头区人民政府（以下简称坡头区人民政府）、原审第三人湛江市坡头区南三镇南滘村委会凤辇村民小组（以下简称凤辇村民小组）、湛江市坡头区南三镇南滘村委会霞瑶村民小组（以下简称霞瑶村民小组）土地确权行政纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2013）湛中法行初字第108号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：涉案的土地木历围，位于湛江市坡头区南三镇凤辇村民小组、霞瑶村民小组与上木历村民小组、下木历村民小组之间。其四至为：东至凤辇、霞瑶村民小组耕地边排淡沟，南至霞瑶村民小组耕地边排淡沟，西至南三码头往田头圩公路，北至排淡沟，土地面积共292亩。1950年至1951年间，上木历、下木历村民小组群众曾在涉案土地筑堤围成木历围，并开发生产到1954年，后因强台风冲垮该围土地弃耕。1957年原南三区（现为南三镇）将含木历围在内的南三大部分海田改为盐田。1958年木历围盐田隶属巴东大队盐业专业管理，该盐田的郑华成等16位盐工从上木历、下木历村民小组抽调，由南三公社接收转为盐工。1963年木历围盐田移交国社合营南三盐场经营管理，隶属湛江市盐务局。约于1979年南三公社将国社合营南三盐场分为南三盐场和南三联合盐场两个集体企业，木历围盐田划归南三联合盐场巴东工段管理使用。20世纪80年代初，由于南三联合盐场机构瘫痪，木历围盐田弃耕，凤辇、霞瑶村民小组个别群众便在盐田排淡沟下和部分蓄水池内开荒种植水稻。原审庭审中，上、下木历村民小组均认为南三盐场机构瘫痪后，凤辇、霞瑶村民小组个别群众在涉案土地上开荒种植水稻。1987年11月18日，南三联合盐场巴东工段与陈惠芳签订一份《承包开发南三联合盐场巴东工段合同书》，约定承包期限从1987年12月1日至2006年12月31日止。南三联合盐场在该份合同书上盖章认可。1989年5月4日，湛江市坡头区南三镇人民政府作出《关于撤销南三联合盐场的决定》（湛坡南镇府（1989）05号），由南三盐场接管。期间，陈惠芳将其承包的巴东工段经营权转让给巴东管理区经营。1993年1月3日，巴东管理区与郑土寿、郑圣泰签订一份《协议书》约定，巴东管理区承包的南三联合盐场巴东工段时间从1993年1月1日起至2006年12月31日止，由双方共同经营，原陈惠芳与南三联合盐场巴东工段的承包合同均由双方共同履行。1993年5月15日，湛江市坡头区南三镇人民政府作出《关于恢复南三联合盐场的决定》（湛坡南镇府（1993）04号），主要内容为：1989年下发的《关于撤销南三联合盐场的决定》（湛坡南镇府（1989）05号）现已停止生效，决定恢复南三联合盐场，南三联合盐场机构组成人员由镇委、镇政府任命产生；联合盐场的开发、生产、经营以及分配办法由镇政府会同联合盐场共同商议。1997年郑土寿又将南三联合盐场巴东工段转包给木历村民小组郑国泰、郑亚祯等人经营。2000年，郑国泰等人再次将南三联合盐场巴东工段木历围转包给木历村民小组郑亚义经营。此后，郑亚义在木历围盐田（现纳潮沟东）开发经营虾塘引起纠纷。
2009年11月4日，坡头区人民政府作出《关于木历围土地权属争议的处理决定》（湛坡府发（2009）17号），当事人不服向湛江市人民政府提出行政复议，2010年5月13日，湛江市人民政府作出湛府复决（2010）47号复议决定，撤销《关于木历围土地权属争议的处理决定》（湛坡府发（2009）17号）。2013年2月19日，坡头区人民政府作出《关于木历围土地权属争议的重新处理决定》（湛坡府发（2013）5号）：1.木历围内的292亩土地所有权属于国家；2.争议地中土地编号为1号、2号、23号至27号面积约111.2亩土地的使用权归上木历村民小组（如附图所示）；3.争议地中土地编号为3号至14号面积约100.2亩土地的使用权归下木历村民小组（如附图所示）；4.争议地中土地编号为15号至17号面积约24.6亩土地的使用权归霞瑶村民小组（如附图所示）；5.争议地中土地编号为18号至22号面积约32.6亩土地的使用权归凤辇村民小组（如附图所示）；6.争议地范围内纳潮沟和排淡沟、水闸等公共设施要维持现状，由当事人共同使用和管理；7.上木历村民小组、下木历村民小组应在本处理生效之日起3个月内依法处理完毕木历围内的15号至22号土地的地上附着物，将土地交凤辇村民小组、霞瑶村民小组使用。上、下木历村民小组不服向湛江市人民政府提出行政复议。2013年7月3日，湛江市人民政府作出湛府行复（2013）42号《行政复议决定书》，维持坡头区人民政府2013年2月19日作出的《关于木历围土地权属争议的重新处理决定》（湛坡府发（2013）5号）。上、下木历村民小组不服，提起行政诉讼，请求撤销上述确权决定。原审法院组织双方当事人进行现场勘验，对争议地的四至及面积均无异议，原审法院予以确认。
原审法院认为：本案为土地确权行政纠纷。本案主要争议的问题是，坡头区人民政府作出的《关于木历围土地权属争议的重新处理决定》（湛坡府发（2013）5号）认定事实是否清楚，程序是否合法。
关于被诉确权决定事实是否清楚的问题。1995年3月11日原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体办理。”1999年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或个人使用。”本案中，涉案土地1950年至1951年间，上、下木历村民小组群众曾在该地筑堤围成木历围开发生产到1954年，后因强台风冲垮该围土地弃耕。1957年原南三区将木历围在内的南三大部分海田改为盐田。之后又将木历围盐田移交国社合营南三盐场经营管理。80年代初因南三联合盐场机构瘫痪，木历围盐田弃耕，凤辇、霞瑶村民小组个别群众便在盐田排淡沟下和部分蓄水池内开荒种植水稻。各方当事人均不能提供涉案土地的权属证明、证明连续使用涉案土地的事实，且涉案土地虽然上、下木历村民小组早期曾在该处开发使用，但此后其弃耕，并由南三盐场和南三联合盐场多年管理使用，涉案土地的使用单位已多次发生变化。坡头区人民政府根据上述查明的事实和法律规定，将争议地确认为国家所有并无不妥。坡头区人民政府向多方知情人调查，认定各方当事人对涉案土地的使用事实清楚。对于争议地的处置，坡头区人民政府根据争议双方对涉案土地的使用时间长短和使用面积多少、各方人口数量等情况进行划分，将292亩的涉案土地具体划分给上、下木历村民小组共211.4亩，凤辇、霞瑶村民小组共57.2亩，对争议土地的具体划分符合调处土地权属争议尊重历史、照顾现实、妥善调处的法定原则，应予支持。
根据上、下木历村民小组和凤辇、霞瑶村民小组对涉案土地的争议而又协商不成，坡头区人民政府根据当事人的申请受理双方争议的土地权属纠纷案件，程序合法。
综上所述，湛江市坡头区人民政府作出的《关于木历围土地权属争议的重新处理决定》（湛坡府发（2013）5号）事实清楚，程序合法，应予维持。上、下木历村民小组的上述诉讼请求理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：维持坡头区人民政府2013年2月19日作出的《关于木历围土地权属争议的重新处理决定》（湛坡府发（2013）5号）。
上、下木历村民小组不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，撤销被诉确权决定，理由主要有：（一）木历围的所有权属木历村集体，被诉确权决定认为属国有，是错误的。1.木历围一直由上诉人实际开发、经营。解放前就自筹资金做好筑堤准备，1950年将木历围筑成鱼垉进行水面养殖，1952年开发成农田，1957年再筹资开发成盐田。公社化后，上诉人所属的巴东大队成立盐业专业队统一管理木历围，16位盐工，全部由上诉人派出，该专业队实际上是上诉人的一部分，盐田收益大部分归上诉人。此后虽然因体制变化，木历围和南三其他盐围一样经历了由南三盐场、南三联合盐场等单位统一管理，但1979年南三盐场下放后，改由巴东大队管理，有一审提交的郑世忠证言为凭，南三联合盐场巴东工段其实是巴东大队的一部分。1988年，巴东村委会将木历围的管理使用权归还上诉人，上诉人收取郑国泰等人承包款，经营至今，已经超过20年，因此所有权属于上诉人。1989年镇政府发文撤销南三联合盐场，划木历围归南三盐场管理，但实际上南三盐场并没有接到文件，也没有接管。2.争议地是城市郊区土地，依土地管理法属集体所有，且至今未经补偿、征收，原审根据位阶较低的部门规章就判归国有，法律适用错误。3.被诉确权决定确归国有的理由，并不包括争议地之前是国有海域，这是被上诉人二审才增加的。（二）原审第三人无使用权。木历围是上诉人筹资投劳经营使用至今的，故其使用权也应全部归上诉人，原审第三人从来没有在争议地进行过任何投资开发，他们在答辩状中自认是1956年在木历围外的东岸种植水稻，东岸已不是木历围的一部分，对方个别村民80年代种稻时，遭上诉人阻止后即告停止，时间仅2年，也不是村民小组的集体行为。即使木历围如被上诉人所说属国有，该府将其中57.2亩使用权分给原审第三人，也违背了《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六条国有土地的“开发利用者依法享有土地使用权”、第三十六条“参照土地实际使用情况确定”农民集体国有土地使用权的要求。（三）二上诉人的确权申请是确定归2个村民小组共有，被上诉人却超出请求范围，将111.2亩确归上木历村民小组、约100.2亩确归下木历村民小组，没有均分，欠缺理由。（四）被诉确权决定面积认定有误。被上诉人认定争议地总面积为292亩，但虾塘和纳潮沟之和已有此数，加上排淡沟，面积已经不止292亩了。而且被诉确权决定第六项提及“争议地范围内纳潮沟和排淡沟、水闸等公共设施”，但排淡沟的位置和面积，在附图中并没有标明。
被上诉人坡头区人民政府辩称：（一）关于所有权。木历围属国有，而非集体所有。木历围原来是海域，依法属国有，上诉人围海也改变不了所有权。（二）关于使用权。木历围1954年前由上诉人使用，1954年至1962年调整由巴东大队盐业专业队使用，1963年开始由国社合营南三盐场使用。盐业专业队直属于巴东大队，不是上诉人的一部分，南三盐场更隶属湛江市盐务局，这一时期的木历围收益都与上诉人无关，此后木历围也是由南三盐场、南三联合盐场经营。1970年南三盐场由市盐务局下放到公社管理，1979年南三公社将它分为南三盐场和南三联合盐场2个集体企业，木历围划给南三联合盐场（巴东工段），并不存在上诉人主张的下放到巴东大队一事，因为巴东工段是南三联合盐场的内设部门，不是巴东大队的一部分，所以1988年巴东村委会所谓将木历围归还二上诉人的决定，越权无效。1987年南三联合盐场巴东工段将工段所辖盐田发包给陈惠芳开办龙发盐场，期限为20年，1993年陈惠芳将工段所辖盐田经营权转让给巴东管理区，无论如何转让，都是发包人在管理工段所辖盐田（含木历围在内），而非上诉人在管理，上诉人所谓连续经营20年一说，不能成立。可见，木历围的使用权，本属于公社农民集体。但镇政府自愿放弃，该府可以视情况将其使用权确定给有关农民集体，但所有权依然是国家的。（三）《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十三条规定：“……共有土地使用权面积可以在共有使用人之间分摊。”据此该府有权在二上诉人之间做一划分。木历围现被改造成多个虾塘，为了不破坏虾塘界限，便于生产，面积无法做到绝对平均。（四）被诉确权决定认定的面积无误，总之范围以红线图为准，所涉排淡沟即右下靠近原审第三人的那一条，位置是清楚的。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人凤辇、霞瑶村民小组述称：（一）木历围属于国有。木历围原来是一片海域，1954年南三区政府组织南三全岛人民塞起了光明围、南海围等，含木历围在内。盐田是之后盐场改造而成的，不是上诉人改造的。根据物权法第四十六条，海域属于国有，围海造田这一事实行为，也改变不了法律。被诉确权决定附图由坡头区海域测绘队绘制，也是一个佐证。（二）上诉人没有经管木历围的事实。巴东大队盐业专业队不属于上诉人，之后的盐场也独立于上诉人，上诉人所述的16名盐工，虽然是上诉人的村民，但他们是受聘于盐场，不能以此推论盐场属于上诉人。上诉人所述木历围1979年下放给巴东大队一事不属实，木历围当时属于南三联合盐场巴东工段，联合盐场和巴东大队是2个独立单位，1987年巴东工段将木历围等处盐田发包给原审第三人霞瑶村民小组的村民陈惠芳。（三）原审第三人有经管木历围的事实。除了1956年在东岸种植水稻，80年代也有村民在盐田排淡沟下和部分蓄水池内种植水稻，这是经过集体同意的经营行为。
经审查，本院确认原审判决经审理查明的事实，另认定以下事实：1970年，根据湛江市革命委员会（70）64号文件精神，南三盐场下放南三公社管理。1987年11月18日，南三联合盐场巴东工段与陈惠芳签订《承包开发南三联合盐场巴东工段合同书》，约定巴东工段将林大发垉、下罩垉、九股垉、上下木历垉发包给陈惠芳，承包期限20年，还就巴东工段人员30人的工资等问题作了约定。1993年，陈惠芳以湛江市南三龙发盐场（甲方）名义与巴东管理区（乙方）订立《合同书》，约定“甲方于1987年承包原南三联合盐场巴东工段……现经甲乙两方商议，甲方同意将盐场巴东工段的经营使用权转给南三巴东管理区（乙方），……”。2001年12月25日，湛江市坡头区南三镇人民政府作出《关于木历围盐田下放的处理决定》（湛坡南府（2001）26号），将262亩木历围盐田作如下划分：原16位盐工43.1亩，上木历村民小组47.4亩，下木历村民小组40.7亩，凤辇村民小组75.1亩，霞瑶村民小组50.8亩。上、下木历村民小组不服，向坡头区人民政府申请行政复议。2002年8月20日，坡头区人民政府以南三镇人民政府超越法定职权为由，作出《行政复议决定书》（湛坡府复决字（2002）1号），撤销了《关于木历围盐田下放的处理决定》（湛坡南府（2001）26号）。
本院认为：关于所有权问题，木历围原为海域，是各方一、二审公认的事实，根据《中华人民共和国物权法》第四十六条的规定，海域属于国有，上诉人筑堤围海并不能使所有权变动，上诉人主张木历围属城郊土地，应确归上诉人集体所有，缺乏法律依据，本院不予支持。
关于使用权问题，木历围改造为盐田后先后由巴东大队盐业专业队、国社合营南三盐场经营，1970年南三盐场下放南三公社管理，1979年南三公社将木历围划归南三联合盐场（巴东工段），1987年由南三联合盐场巴东工段发包给陈惠芳，承包期为20年，此后尽管承包权多次转让，但性质上仍是发包人在经营含木历围在内的盐场所辖盐田。上诉人主张1979年木历围下放给巴东大队管理，巴东村委会后于1988年归还上诉人，但事实是迟至1993年，巴东管理区要承包木历围，尚需与陈惠芳而非上诉人签订转让合同书，同年上诉人之一下木历村民小组的村民郑土寿、郑圣泰为参与承包木历围，需与巴东管理区而非上诉人签订《协议书》，双方约定继续履行的也是原陈惠芳与南三联合盐场巴东工段的承包合同，可见上诉人所述不实，被诉确权决定认为木历围“虽然多次变更管理单位，但仍属南三镇集体企业用地”是正确的，参照《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条的规定，其使用权本属于镇农民集体。但鉴于上诉人和原审第三人发生权属争议后，南三镇人民政府在《关于木历围盐田下放的处理决定》（湛坡南府（2001）26号）中将木历围分给各方，表明镇农民集体放弃使用权，因此被上诉人运用自由裁量权酌情划分，并无不可。木历围1958年起就已经由他人经营，上诉人主张使用权应全部归上诉人、被上诉人不能在二上诉人之间作一划分，欠缺事实和法律依据，本院不予支持。排淡沟处于裁决范围内，结合附图可知其所在，被上诉人已对此作出明确处理，上诉人主张未明确处理，理由不成立，本院不予支持。
综上，原审判决正确，依法应予以维持；上、下木历村民小组上诉的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人湛江市坡头区南三镇巴东村委会上木历村民小组、下木历村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭 静
代理审判员 戴剑飞
代理审判员 方丽达
二〇一四年十二月二日
书 记 员 邓丽华