湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂武汉中行终字第00383号
上诉人（原审被告）武汉市江岸区住房保障和房屋管理局，住所地武汉市江岸区二七路342号。
法定代表人刘江，该局局长。
委托代理人余新立，该局工作人员。
委托代理人雷纪超，湖北楚风德浩律师事务所律师。
委托代理人廖丹，湖北楚风德浩律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）武汉德鑫圆峰维修咨询管理有限公司（原为武汉德鑫圆峰维修有限公司），住所地武汉市台北路鲩子湖村澎湖高级公寓C幢14层05号。
法定代表人郭勇，该公司总经理。
委托代理人张焕渝，湖北灵均律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）武汉市锦湖花园小区业主大会业主委员会，住所地武汉市江岸区解放大道2078号。
负责人孙法海，该委员会主任。
委托代理人常伟，湖北诚明律师事务所律师。
原审第三人武汉市江岸区丹水池街江北社区居民委员会，住所地武汉市江岸区堤角前街20号。
负责人陈福华，该社区主任。
委托代理人文毅，湖北江浩律师事务所律师。
上诉人武汉市江岸区住房保障和房屋管理局（以下简称江岸区房管局）、武汉德鑫圆峰维修咨询管理有限公司（以下简称德鑫圆峰公司）因与被上诉人武汉市锦湖花园小区业主大会业主委员会（以下简称锦湖花园业委会）、原审第三人武汉市江岸区丹水池街江北社区居民委员会（以下简称江北社区）要求撤销住宅专项维修资金行政审批一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2014）鄂江岸行初字第00015号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明：2011年10月21日，被告江岸区房管局根据第三人江北社区提交的《武汉市住宅专项维修资金使用申请表》，作出“符合维修资金使用条件，完工后一次性结算”的审批意见。2011年12月20日，被告江岸区房管局根据原告锦湖花园业委会、第三人江北社区提交的《武汉市住宅专项维修资金使用结算表》，作出“经审核符合维修资金使用条件，拟同意报市住宅专项维修资金中心”的审批意见，结算总金额为人民币736，053.46元。
原审另查明：2011年10月19日，原告锦湖花园业委会与第三人德鑫圆峰公司签订了《大修工程合同》，由第三人德鑫圆峰公司对锦湖花园小区一期的公共设施设备进行大维修，约定该大修工程由第三人德鑫圆峰公司实行全垫资先行施工，待工程竣工验收合格后，原告锦湖花园业委会凭第三人德鑫圆峰公司开具的有效发票、验收报告及结算资料以报销方式在市房产局维修基金管理中心结算，约定该工程费用执行总价包干710，052.46元。同月21日，第三人江北社区向被告江岸区房管局提交了《武汉市住宅专项维修资金使用申请表》，申请使用锦湖金利花园一期的维修资金，维修、更新、改造内容为电梯系统、门禁系统、楼宇对讲系统、泵房维修及屋面防水，预算总金额为710，052.46元。第三人江北社区在申请人一栏盖章并由其负责人陈福华签字确认，经办人由该小区第二届业委会负责人黄南田签字确认。同时，申请人向被告江岸区房管局提交了业主代表证明、委托书、《关于监管维修基金合理使用的报告》、《锦湖花园（一期）维修资金使用业主意见征询表》、《维修和更新、改造使用方案》、《大修工程合同》、报价清单以及公告告示材料。同日，被告江岸区房管局作出“符合维修资金使用条件，完工后一次性结算”的审批意见。此后，第三人德鑫圆峰公司按照合同内容对锦湖花园小区的公共设施等进行了维修，同时在维修过程中新增单元门改造项目，即对13个单元的单元门进行了改造更新。竣工后，原告锦湖花园业委会、第三人德鑫圆峰公司、江北社区及该小区的物业公司福缘物业公司作为参加验收单位对该大修工程进行了验收。2011年12月6日，原告锦湖花园小区业委会向被告江岸区房管局提交了《武汉市住宅专项维修资金使用结算表》及《新增不锈钢单元门说明报告》、《维修和更新、改造工程验收报告》、结算清单，申请拨付上述维修工程费用，结算总金额为736，053.46元。同月20日，被告江岸区房管局作出“经审核符合维修资金使用条件，拟同意报市住宅专项维修资金中心”的审批意见。其后，武汉市住房专项维修资金管理中心向第三人德鑫圆峰公司拨付了上述款项，并向其开具了发票。
审理中，被告江岸区房管局申请对锦湖花园小区住宅共用部位、公用设施设备进行维修所需费用进行鉴定，原审准予后委托武汉光谷联合产权交易所江城产权交易有限公司进行，经摇号确定由湖北天宇工程造价咨询有限公司对上述事项进行司法鉴定，2014年8月30日该鉴定机构出具了《湖北天宇工程造价咨询有限公司关于锦湖花园一期住宅共用部位、公用设施设备维修费用的司法鉴定意见书》，鉴定意见为可确定部分的工程造价为185，514.52元，无法确定部分工程造价为360，902.29元。
原审还查明：锦湖花园第三届业委会于2012年11月8日在被告江岸区房管局办理了备案登记，备案登记有7名业委会委员，3名候补委员。其中现共有6名委员向被告江岸区房管局提交了辞职报告。
原审认为，根据建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》第五条及《武汉市住宅专项维修资金管理办法》第五条的规定，被告江岸区房管局对辖区内住宅专项维修资金的使用负有监督管理职责，负责本辖区内住宅专项维修资金的交存、使用的管理工作。
根据各方当事人的观点及庭审查明的事实，本案的争议焦点为：一、锦湖花园业委会能否作为本案原告提起本次诉讼？二、被告江岸区房管局针对锦湖花园申请使用住宅专项维修资金作出的审批行为是否合法？
一、关于原告主体资格是否适格。业主委员会系依法成立的并向房屋行政主管部门备案的组织。根据《中华人民共和国物权法》及《物业管理条例》的相关规定，业主委员会是业主大会的执行机构，代表业主、业主大会与物业管理企业签订与物业管理相关的合同、履行合同；依法接受法律监督，代表业主对物业管理活动进行投诉，对物业公共部位、共用设施享有占有支配权。同时，2005年8月15日《最高人民法院关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的复函》（（2005）民立他字第8号）指出“根据《物业管理条例》规定，业主委员会是业主大会的执行机构，根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动，所产生的法律后果由全体业主承担。”因此，业委会属于其他组织的范畴，根据行政诉讼法的规定，能够代表业主及业主大会提起行政诉讼。本案中，原告锦湖花园业委会提交了相关业主及业委会委员的签字证明其提起本次诉讼取得了业主及业主大会的授权。同时，虽然有6名委员提出了书面辞职请求，但均是向被告江岸区房管局及第三人江北社区提出，而非向业主大会提出，根据物业管理的相关规定只有向业主大会提出书面辞职申请其委员资格才能自行终止，且锦湖花园业委会本身也是有4名委员实际参与工作（1名委员虽提交辞职报告但实际仍在履行委员职责），故锦湖花园业委会是本案适格的原告，有权代表业主提起本次诉讼。
二、被诉具体行政行为是否合法的问题。被告江岸区房管局对原告锦湖花园业委会申请使用住宅专项维修资金未尽到合法的审慎审核职责。《住宅专项维修资金管理办法》、《武汉市住宅专项维修资金管理办法》及《武汉市住宅专项维修资金使用操作规程》对住宅专项维修资金的使用规定了严格的程序。根据以上规定，锦湖花园小区使用住宅专项维修资金，被告江岸区房管局有两项审核内容，即对是否符合使用条件的审核及对拨付维修和更新、改造费用的审核。本案中，被告江岸区房管局对该两项审核内容均未尽到审慎审查义务。
首先，被告江岸区房管局对是否符合使用条件的审核未尽审慎审查职责。根据《武汉市住宅专项维修资金管理办法》第二十四条第（三）、（四）项及《武汉市住宅专项维修资金使用操作规程》第七条的规定，被告江岸区房管局应当对申请人提交的以下申请资料进行审核：业委会备案文件；经办人身份证明、委托证明；《武汉市住宅专项维修资金使用申请表》；《维修和更新、改造使用方案》、《维修资金使用征求意见情况说明》、相关业主表决结果及其证明；《维修和更新、改造使用方案》及第三方监管资料公示的照片；维修工程预算、施工合同及《武汉市住宅专项维修资金使用预算明细表》；需要维修的部位或设施设备的实物照片；单项维修项目预算超过5万元或综合维修项目预算费用超过10万元的，同意聘请第三方监管的还需提交审价出具审价意见。同时武汉市住房保障和房屋管理局还制定了各类申请表格样式。本案中，被告江岸区房管局对该项内容未尽到审慎审查职责主要表现在以下几个方面：1、申请资料缺失，申请人未提交业委会备案文件、《维修资金使用征求意见情况说明》、《维修和更新、改造使用方案》及第三方监管资料公示的照片等；2、申请主体不符合规定，《武汉市住宅专项维修资金使用申请表》中申请人为第三人江北社区，但根据相关规定，成立业委会的应当由业委会提出申请，未成立业委会的由居委会提出申请，被告江岸区房管局主张原告锦湖花园业委会不具备履职条件，但大修工程合同等主体均为该业委会，且维修资金使用结算时的申请主体亦为业委会，故被告江岸区房管局没有审慎审核申请主体；3、申请人在将《维修和更新、改造使用方案》进行公示时，应当将是否聘请第三方进行造价咨询、监理、审计、费用承担问题等书面内容一并向列支范围内全体业主公示并征求业主的意见，即由全体业主决定是否聘请第三方监管，本案中，申请人未向被告江岸区房管局提交相应的材料证明其向小区业主履行了公示义务，其提交的《关于监管维修基金合理使用的报告》明确由第三人江北社区、物业公司及原告锦湖花园业委会三方监管、不再另行聘请第三方监管，但上述主体无权决定是否聘请第三方监管，因此被告江岸区房管局没有审慎审核第三方监管的相应内容。
其次，被告江岸区房管局对维修资金结算的审核未尽审慎审查职责。根据《武汉市住宅专项维修资金管理办法》第二十四条第（六）、（七）项及《武汉市住宅专项维修资金使用操作规程》第九条的规定，申请人申请维修资金结算，被告江岸区房管局应当对申请人提交的下列资料进行审核，即《武汉市住宅专项维修资金使用结算表》、《武汉市住宅专项维修资金使用结算明细单》；《维修和更新、改造工程验收报告》；维修工程决算单、《维修和更新、改造工程结算费用分摊清册》及公示证明；维修和更新、改造工程的发票；维修后的住宅共用部位、公用设施设备实物照片及其他相关资料。本案中，被告江岸区房管局对该项内容未尽到审慎审核义务，主要表现在以下几个方面：1、维修资金结算的申请主体与使用申请主体不一致，《武汉市住宅专项维修资金使用申请表》中的申请人为第三人江北社区，而《武汉市住宅专项维修资金使用结算表》中的申请人为原告锦湖花园业委会及第三人江北社区；2、申请人未向被告江岸区房管局提交《维修和更新、改造工程结算费用分摊清册》及公示证明；3、申请人提交的结算清单与其提交的报价清单包括项目、单价等内容完全一致，因在施工过程中增加了更换单元门的项目，故决算费用比预算费用增加了26，001元；4、申请人没有提交维修和更新、改造工程的发票，被告江岸区房管局仅依据与预算清单完全一致的结算清单作出同意拨付维修资金的审批意见；5、申请人没有提交维修后住宅共用部位、公用设施设备实物照片。
住宅专项维修资金是房屋的养老钱，关系着全体业主的切身利益，住宅专项维修资金的使用虽是由作为所有权人的全体业主决定，但被告江岸区房管局作为住宅专项维修资金的监督管理部门应当按照正当程序原则审慎审查住宅专项维修资金的使用申请。本案中，锦湖花园小区的维修工程约定的费用为710，052.46元，数额较大，在没有第三方监管机构进行审价、施工单位提供的报价清单与结算清单完全一致的情况下，被告江岸区房管局仅凭申请人提交的未经过全体业主表决的《关于监管维修基金合理使用的报告》及工程大修合同作出同意使用维修资金的审批决定，且经司法鉴定，该工程可确定部分的工程造价为185，514.52元、无法确定部分工程造价为360，902.29元，远远低于合同约定的费用，其作出的审批决定违反了正当程序原则。综上，被告江岸区房管局作为住宅专项维修资金的监管部门，在申请人申报手续不全、对其申请使用和拨付维修资金提交的材料未进行审慎审查的情况下作出的审批行为事实不清、主要证据不足、程序违法，依法应当予以撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决：撤销被告武汉市江岸区住房保障和房屋管理局于2011年10月21日及2011年12月20日对武汉市锦湖花园小区使用住宅专项维修资金作出的审批行为并责令其重新作出具体行政行为。案件受理费人民币50元、邮寄送达费人民币40元，合计人民币90元由被告武汉市江岸区住房保障和房屋管理局负担。
上诉人江岸区房管局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人在提起本次诉讼时业主委员会人数已不足总数的1／2，业主委员会职责已自行终止，不具备诉讼主体资格。二、被上诉人没有提供证据证明其提起本次诉讼取得了业主大会的授权，一审认定其具备诉讼主体资格缺乏事实依据。请求二审撤销原判，驳回被上诉人的起诉，并由被上诉人承担全部诉讼费用。
上诉人德鑫圆峰公司亦不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审事实不清。维修工程已经过当时业主委员会、社区居委会及物业公司多方验收，符合合同约定，而天宇公司的鉴定报告认为维修金额为388608.41元是基于孙法海的意见作出，而孙法海在民事案件中自认：未参入工程维修，对实际情况不了解，故该报告不应采信。二、一审适用法律错误。根据《市房管局关于贯彻武汉市住宅专项维修资金管理办法的实施意见》第五条的规定“使用审核实行程序审核”，并未要求上诉人对使用金额及内容进行审核。三、被上诉人提起诉讼实际超过了法定的起诉期限，依法应当裁定驳回起诉。请求二审撤销原判，驳回被上诉人的起诉，并由被上诉人承担全部诉讼费用。
被上诉人锦湖花园业委会口头答辩称：原审判决事实清楚、证据充分、判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人江北社区口头答辩称：同意上诉人江岸区房管局的上诉意见，同时认为其不应成为本案的当事人。
本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。但一审查明的“武汉市住房专项维修资金管理中心向第三人德鑫圆峰公司拨付了上述款项，并向其开具了发票”的事实有误，应当是“武汉市住房专项维修资金管理中心向第三人德鑫圆峰公司拨付了上述款项，第三人德鑫圆峰公司向其开具了发票”。
本院另查明，2013年6月第三人江北社区应锦湖花园部分业主要求和为落实区房管局协调会会议精神，对主要维修改造的项目再次予以公示。同年7月24日，武汉市住房专项维修资金管理中心亦就锦湖花园业主信访反映小区维修资金违规使用问题作出书面回复。
本院认为，根据上诉人江岸区房管局、上诉人德鑫圆峰公司的上诉请求和理由，以及被上诉人锦湖花园业委会、原审第三人江北社区在二审的口头答辩，本案二审当事人的争议焦点是：1、被上诉人锦湖花园业委会的主体资格是否适格。2、上诉人江岸区房管局针对锦湖花园申请使用住宅专项维修资金作出的审批行为是否合法。3、被上诉人锦湖花园业委会提起诉讼是否超过了法定的起诉期限。对此，本院评判如下：
一、关于被上诉人锦湖花园业委会的主体资格是否适格问题。锦湖花园第三届业委会系经过锦湖花园业主大会选举产生，并于2012年11月8日在上诉人江岸区房管局和所在社区原审第三人江北社区、所在街道丹水池街办事处办理了备案登记，故被上诉人锦湖花园业委会的成立符合法律规定。虽然备案登记的十名委员中的六名委员向江岸区房管局提交了辞职报告，然而该辞职形式不符合《武汉市物业管理条例》第三十七条第（四）项所规定的形式，即以书面方式向业主大会提出辞职请求的，其委员资格自行终止，故该六名委员的资格依然存在，业主委员会委员的人数达到和超过了总数的1／2。根据《中华人民共和国物权法》及《物业管理条例》的相关规定，业主委员会是业主大会的执行机构，代表业主、业主大会与物业管理企业签订与物业管理相关的合同、履行合同；依法接受法律监督，代表业主对物业管理活动进行投诉，对物业公共部位、共用设施享有占有支配权。且按照《武汉市住宅专项维修资金管理办法》的规定，向房屋行政主管部门申请拨付住宅维修和更新、改造费用的主体是业主委员会或者社区居民委员会。因此，业主委员会对于专项维修资金在使用过程中出现的任何可能损害业主利益的问题，均有权主张权利，故锦湖花园业委会提起本次诉讼的主体资格适格。
二、关于江岸区房管局针对锦湖花园申请使用住宅专项维修资金作出的审批行为是否合法的问题。根据《住宅专项维修资金管理办法》（建设部、财政部第165号令）、《武汉市住宅专项维修资金管理办法》及《武汉市住宅专项维修资金使用操作规程》的规定，住宅专项维修资金管理实行专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督的原则；区房屋行政主管部门负责本辖区内住宅专项维修资金的交存、使用的管理工作。住宅专项维修资金是房屋的养老钱，关系着全体业主的切身利益，住宅专项维修资金的使用虽是由作为所有权人的全体业主决定，但江岸区房管局作为住宅专项维修资金的监督管理部门应当按照正当程序原则审慎审查住宅专项维修资金的使用申请。本案中江岸区房管局在申请人申报手续不全的情况下，明显存在对其申请使用和拨付维修资金提交的材料未进行审慎审查，且本案维修工程经司法鉴定，该工程可确定部分的工程造价仅为185，514.52元，即使将司法鉴定中无法确定部分工程造价360，902.29元也包含在工程造价中，全部工程造价合计为546，416.81元，亦远远达不到上诉人江岸区房管局所审批的维修费用736，053.46元，故江岸区房管局作为住宅专项维修资金的监管部门所作出的审批行为存在明显的不当，依法应当予以纠正。
三、关于被上诉人锦湖花园业委会提起诉讼是否超过了法定的起诉期限的问题。虽然锦湖花园小区业委会于2011年12月6日向江岸区房管局提交了《武汉市住宅专项维修资金使用结算表》及《新增不锈钢单元门说明报告》、《维修和更新、改造工程验收报告》、结算清单，申请拨付上述维修工程费用。但在发现维修费用存在不实后，及时向有关部门反映问题，至2013年6月第三人江北社区还在就维修费用使用过程中的程序瑕疵再次补充公示。同年7月24日，武汉市住房专项维修资金管理中心亦就锦湖花园业主信访反映小区维修资金违规使用问题作出书面回复，因此从此时起至2014年1月被上诉人锦湖花园业委会提起诉讼，并未超过法定的六个月起诉期限。
综上，上诉人江岸区房管局、上诉人德鑫圆峰公司的上诉无事实及法律依据，均不能成立。原审判决事实清楚、证据充分、适用法律正确、处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江岸区房管局、上诉人德鑫圆峰公司各承担25元。
本判决为终审判决。
审判长 刘 忠
审判员 肖 丹
审判员 朱金梅
二〇一五年十月四日
书记员 黎智鹏