黑龙江省佳木斯市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）黑08行初3号原告薛国强，男，1930年12月1日出生，汉族，农民，住黑龙江省佳木斯市郊区。原告李淑琴（系薛国强之妻），女，1937年8月20日出生，汉族，农民，住黑龙江省佳木斯市郊区。委托代理人薛春林（系二原告之子），男，1971年1月16日出生，汉族，农民，住黑龙江省佳木斯市郊区。被告佳木斯市郊区人民政府，住所地佳木斯市郊区友谊路12号。法定代表人冯甲伟，区长。委托代理人孙振明，黑龙江孙振明律师事务所律师。第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村民委员会，住所地佳木斯市郊区长青乡佳西村。法定代表人刘洪山，主任。委托代理人相来艳，黑龙江相来艳律师事务所律师。原告薛国强、李淑琴诉被告佳木斯市郊区人民政府，第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村民委员会行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。告薛国强、李淑琴诉称，原告系佳木斯市郊区长青乡佳西村经济组织成员。1984年第一轮土地承包时，原告分得7.12亩土地，土地被征用但没给补偿。1989年，第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村给原告调整了6亩土地，并签订土地承包合同。1991年，原告因病住院，第三人没通过原告同意擅自将承包土地收回，高价转包给外来人口曲春鹏耕种，并签订机动地承包合同。原告多次向第三人申请索要自己的承包地，但第三人以原告已经退休，应当收回土地为由，拒绝返还。2003年10月28日黑龙江省农业委员会农村经济体制与经营管理处于出具《关于对佳木斯市郊区政府就长青乡佳佳二轮土地延包有关政策问题咨询的复函》。2003年11月24日，被告以佳郊政发[2003]75号文件下发通知执行该复函。2004年1月12日佳木斯市长青乡人民政府作出佳郊长政[2004]7号批复，以行政职权行为支持第三人的侵权行为。被告佳木斯市郊区人民政府以佳郊政发[2017]6号文件撤销了佳郊政发[2003]75号文件，说明被告佳木斯市郊区人民政府作出的佳郊政发[2003]75号文件是违法的。2004年二轮土地承包调整时，第三人执行佳郊政发[2003]75号文件，将原告在第一轮土地承包中应当承包的6亩土地在二轮土地承包中没有延续三十年，原告因此失去了土地承包经营权。佳郊政发[2003]75号文件虽被撤销，但原告的损失没有得到赔偿，原告在法定期间内向被告提交了赔偿申请书，被告未给答复。原告诉至法院，请求判令被告及第三人承担赔偿责任；由第三人返还原告6亩土地并颁发土地经营权证书；赔偿6亩地产值直接损失5144000万元；支付土地征用安置费、补偿费1751532元；以上的赔偿金额按存款利率支付利息；由第三人承担1991年至2003年的赔偿费用，按贷款年利率36%计算利息。由被告及第三人承担诉讼费用。被告佳木斯市郊区人民政府辩称：被告作出的佳郊政发[2003]75号文件是对黑龙江省农业委员会农村经济体制与经营管理处作出的《关于对佳木斯市郊区政府就长青乡佳二轮土地延包有关政策问题咨询的复函》进行转发，这一行为并无不当。黑龙江省农业委员会撤销该复函后，被告以佳郊政发[2017]6号文件撤销了佳郊政发[2003]75号文件，该撤销行为也无不当。被告作出的该两份文件符合法律规范，均没有损害原告的权益。原告无任何证据证明由于被告下发该两份文件给原告造成了实际的经济损失。请求驳回原告的诉讼请求。第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村民委员会述称：一、原告请求第三人返还土地经营权，缺乏事实及法律依据。原告薛国强、李淑琴于1982年、1993年分别申请退休，享受退休金待遇，所以原告的土地被依法收回。2004年，二轮土地分配时，二原告申请停止退休待遇，要求分地。按照二轮土地分配方案规定，二原告各分得一亩土地，并停止对二原告发放退休金。2010年，二原告的土地被国家依法征收，二原告共领取征地补偿款359838元。原告要求返还土地，将面临享受双重集体经济组织成员的待遇。二、原告要求按1989年的《土地承包合同》履行，请求返还6亩土地经营权缺乏法律依据。原告提供的1989年土地承包合同是一年一签的机动地承包合同，不是家庭联产承包合同。该土地承包合同承包期限已经届满，合同已经履行完毕，原告无权要求返还土地。三、佳的退休制度不违反法律规定。1978年，佳考虑人多地少，种植蔬菜劳动强度大，不适应老年人工作，部分村民丧失劳动能力等情况，在佳实行社会养老退休制度。规定年满60周岁或有重大疾病不能劳动的社员，可以经本人申请，村主管领导批准，享受养老退休待遇，不再参加集体生产劳动，领取村发放的退休金。1984年，落实家庭联产承包责任制时，一轮土地承包方案规定，年老退休的社员，继续享受退休金待遇，不分给土地。承包土地的社员，届至退休年龄，如申请退休，必须将承包地交回。当时佳有180名退休人员，全部选择继续领取退休金，其中包括原告薛国强。四、《家庭联产责任制承包合同》已终止，不存在返还土地经营权的情况。1984年，原告薛国强代表家庭与佳签订《家庭联产责任制承包合同》，合同中记载有原告薛国强的妻子李淑琴、儿子薛春山及女儿薛桂霞三人的土地，人均2.4亩。薛春山和薛桂霞的土地分别于1985年、1986年被征用，二人均被安置进征用土地的工厂成为工人。1993年，原告李淑琴申请退休，开始享受退休金待遇，土地被收回。至此，《家庭联产责任制承包合同》已完全终止。五、原告要求第三人赔偿经济损失，没有事实依据。原告要求第三人返还6亩土地并赔偿经济损失的民事诉讼，经（2005）郊民一初字第15号民事判决，驳回了原告的诉讼请求。原告不服，向佳木斯市中级人民法院申请再审，被驳回再审申请。又经（2006）郊民一初字第122字民事裁定，驳回了原告的起诉。（2006）佳民一终字第203号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告向黑龙江省高级人民法院申请再审，被驳回再审申请。第三人不构成侵权。请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明：1978年，第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村制定实行农民退休制度。该制度规定，凡年满60周岁或有重大疾病不能劳动的社员，可以经本人申请，村主管领导批准，享受养老退休待遇，不再参加集体生产劳动，领取村发放的退休金。如本人不申请，仍可继续参加集体生产劳动，或者承包经营土地。原告薛国强、李淑琴分别于1982年、1993年申请退休，每月领取退休金，根据《佳西大队落实家庭承包责任制规定细则》规定，二原告的土地被第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村收回。1989年3月1日，原告薛国强与第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村签订《土地承包合同》，合同约定薛国强承包土地6亩，一年一签，合同有效期一年。2004年，佳木斯市郊区长青乡佳西村二轮土地承包时，二原告要求停止领取退休金待遇，要求分地，二原告各分得一亩土地。2010年,二原告的土地被国家征收，二原告领取征地补偿款359838元。2003年10月28日，黑龙江省农业委员会农村经济体制与经营管理处出具《关于对佳木斯市郊区政府就长青乡佳二轮土地延包有关政策问题咨询的复函》，其中第二项内容：“该村从1978年制定实行农民退休制度，是富裕地区农村村民自治的产物，既体现了我国社会主义集体经济的优越性，也是村级组织为老年农民提供的一种生活保障，因此，凡自愿享受退休福利待遇的农户，均可视为自动放弃土地承包经营权。”2003年11月24日，被告佳木斯市郊区人民政府作出佳郊政发[2003]75号《关于转发省农委经管处通知》，将复函传达给下级机关佳木斯市郊区长青乡人民政府。2003年12月31日，佳木斯市郊区长青乡佳西村委会向佳木斯市长青乡人民政府提交《关于佳二轮顺延承包方案的请示报告》。2004年1月12日，佳木斯市郊区长青乡人民政府作出佳郊长政[2004]7号批复，同意佳木斯市郊区长青乡佳西村的二轮土地顺延承包实施方案。2015年7月31日，黑龙江省农业委员会作出黑农委函[2015]156号《关于对省农委经管处予以撤销的函》，以省农委经管处作为省农委的部门内设机构无权对外或向下一级政府正式行文为由，将复函撤销。2017年3月28日，被告佳木斯市郊区人民政府作出佳郊政发[2017]6号《关于撤销佳郊政发[2003]75号文件的决定》。2017年，原告薛国强、李淑琴曾向本院提起行政诉讼，要求确认佳木斯市郊区人民政府作出的佳郊政发[2003]75号文件违法。本院于2017年9月29日作出（2017）黑08行初13号行政裁定，认为佳郊政发[2003]75号文件属行政机关内部行文，并非对行政相对人作出的行政行为，且该通知已于2017年3月28被撤销，已不发生效力。对原告薛国强、李淑琴的合法权益不产生实际影响。原告的起诉不符合法定起诉条件，裁定驳回了原告的起诉。原告薛国强、李淑琴不服，提出上诉，黑龙江省高级人民法院于2018年3月28日作出（2018）黑行终22号行政裁定，驳回上诉，维持（2017）黑08行初13号行政裁定。本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。根据该规定，原告薛国强、李淑琴提出被告佳木斯市郊区人民政府作出的佳郊政发[2003]75号文件转发黑龙江省农业委员会农村经济体制与经营管理处作出的《关于对佳木斯市郊区政府就长青乡佳二轮土地延包有关政策问题咨询的复函》的行为，支持了第三人佳木斯市郊区长青乡佳西村将原告的土地收回的侵权行为，给其造成了经济损失，提起行政赔偿诉讼。该诉讼必须具备被告佳木斯市郊区人民政府作出的佳郊政发[2003]75号文件被确认为违法作为受理的前提条件。（2017）黑08行初13号行政裁定以被告作出的[2003]75号文件对二原告的合法权益不产生实际影响为由，驳回二原告的起诉，并已发生法律效力。故二原告不具备起诉的法定条件。其要求被告行政赔偿缺乏法律依据。二原告要求第三人佳木斯市长青乡佳返还土地及赔偿损失的请求，不属于行政诉讼受案范围，应通过其他途径寻求救济。综上，二原告的起诉不符合法定的受理条件，已经受理的，应裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告薛国强、李淑琴的起诉。案件受理费50元，退还原告薛国强、李淑琴。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审判长  王庆健审判员  石广玉审判员  卢伟艳二〇一八年四月二十九日书记员  李春静