海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南一中环行终字第4号
上诉人（原审原告）海南北控水务有限公司。
法定代表人张铁夫。
委托代理人韩萍。
委托代理人何亮。
被上诉人（原审被告）定安县国土环境资源局。
法定代表人王三觉。
委托代理人符太珍。
委托代理人王开春。
上诉人海南北控水务有限公司（以下简称北控公司）因与被上诉人定安县国土环境资源局（以下简称定安县国土局）环境行政处罚行政争议一案，不服海南省定安县人民法院（2014）定行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年10月21日受理后，依法组成合议庭，由审判员王东史担任审判长，审判员林敏、审判员吕志飞参加合议，于2014年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人北控公司的委托代理人韩萍、何亮，被上诉人定安县国土局的委托代理人符太珍、王开春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：根据海南省人民政府专题会议纪要（2009）143号精神，海南省人民政府决定将海南省新建的16个污水处理厂分为两个项目包，以公开招标方式选择有资质的运营商进行委托运营。经公开招标，北控水务集团有限公司被确定为项目的中标人。根据招标文件要求，北控水务集团有限公司在海南省设立一家承担本项目污水处理服务的项目公司，由新设立的项目公司与定安县人民政府签订《委托运营服务协议》。因北控公司当时尚未成立，2009年10月20日，北控水务集团有限公司与定安县人民政府签署《定安县污水处理厂委托运营服务协议》，约定定安县人民政府委托乙方（即北控公司）在委托运营期限内，运营、维护污水处理厂设施，提供污水处理服务，收取污水处理服务费。协议签订后，按照协议约定，北控水务集团有限公司出资在海南设立海南北控水务有限公司（即乙方），负责定安、文昌、琼海、万宁、陵水、琼中、保亭、五指山等海南省东部8个市县新建污水处理项目的委托运营。北控公司成立后，作为乙方在《委托运营服务协议》上签署盖章。2010年9月27日，北控公司定安分公司成立，具体负责定城污水处理厂（以下简称定城厂）的委托运营事宜。
2010年1月15日，原告受托接管定城厂并开始试运营，并按协议约定收取被告污水处理服务费，2010年5月26日，定城厂通过环保预算验收，至今双方尚未进行正式的验收。期间，因定城厂的设计及设备存在问题，经原告请求，县政府曾组织相关单位进行讨论、分析，并提出意见和建议，形成专题会议纪要，2012年5月30日，县水务局书面请示省水务厅，要求组织有关专家对定城厂存在问题进行论证，省水务厅安排省供水协会组织专家对定城厂存在问题进行了论证，并于2012年6月28日将《定城污水处理厂存在问题专家论证意见》书面通知县水务局。在托管运营期间，对存在问题，原告也配备了一些相应仪器设备并进行相应的改造。2013年7月8日，定安县环境监测站根据《2013年海南省重点污染源监督性监测方案》对定城厂第三季度废水进行现场采样监测，并于2013年7月18日作出定环监字（2013）第47号《监测报告》，定城厂废水总排放口的排放浓度分别为：总磷2.32mg／L，氨氮10.1mg／L，总氮16.7mg／L，三项指标均超过了《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918－2002）表1中的一级标准A标准。2014年1月22日，被告作出定土环资察字（2014）20号《行政处罚事先告知书》，拟对原告处2013年7月份超标排污费三倍的罚款共计3495元。2014年3月3日，被告作出定土环资察字（2014）25号《行政处罚决定书》，对原告超标排放行为做出行政处罚：处2013年7月份超标排污费三倍的罚款（1165×3=3495），共计人民币3495元。原告不服被告的行政处罚，向定安县人民政府提起行政复议，2014年7月3日，定安县人民政府作出定府复决字（2014）第2号《行政复议决定书》，维持被告于2014年3月3日作出的定土环资察字（2014）25号《行政处罚决定书》，原告不服，于2014年7月21日向本院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案争议的焦点是：被告作出第25号《行政处罚决定书》有无事实根据和法律依据。《排污费征收标准管理办法》第三条第一项规定：“对城市污水集中处理设施接纳符合国家规定标淮的污水，其处理后排放污水的有机污染物（化学需氧量、生化需氧量、总有机碳）、悬浮物和大肠菌群超过国家或地方排放标准的，按上述污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍向城市污水集中处理设施运营单位征收污水排污费，对氨氮、总磷暂不收费。对城市污水集中处理设施达到国家或地方排放标准排放的水，不征收污水排污费。”根据定安县人民政府与北控公司签订的《委托运营服务协议》，定安县人民政府委托北控公司在委托运营期限内，运营、维护污水处理厂设施，提供污水处理服务，收取污水处理服务费，原告于2010年1月15日受托接管定城厂，负责定城厂的日常运营，系定城厂的运营单位，根据上述规定，原告属于超标排放污水的征收排污费和处罚的对象。原告认为其不是处罚对象的理由不能成立。海南省国土环境资源厅《2013年海南省重点污染源监督性监测方案》第四条规定：“废水监测4-6次，在一天或一个生产周期内等时间间隔采样，获得各监测项目的日均浓度和日累计废水排放量。”2013年7月8日，定安县环境监测站根据该方案对定城厂第三季度废水进行现场采样监测，并于2013年7月18日作出定环监字（2013）第47号《监测报告》，定城厂废水总排放口的排放浓度分别为：总磷2.32mg／L，氨氮10.1mg／L，总氮16.7mg／L，三项指标均超过了《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918－2002）表1中的一级标准A标准。被告根据定安县环境监测站的监测结果，认定原告超标排放污水，事实清楚。定安县环境监测站依地方标准采样，符合规定。进水总磷超标是事实，但排水氨氮、总氮仍然超标，原告认为进水总磷长期超标导致出水总磷超标产生的超标责任不应由其承担的理由亦不能成立。
《中华人民共和国水污染防治法》第九条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第七十四条第一款规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”原告排放污水总磷、氨氮、总氮，三项指标均超过了《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918－2002）表1中的一级标准A标准，根据环境保护部《关于城镇污水集中处理设施征收排污费有关问题的复函》的规定，城镇污水集中处理设施的出水水质某一项污染物（包括氨氮和总磷）超标的，应当按照排污费征收标准及计算办法，将所有污染物除氨氮、总磷以外，按污染当量从多到少的顺序计算前三项污染物的排放量。因此，被告对原告超标排放污水进行处罚有法律依据。
被告对原告超标排放行为从调查、立案、案件会审、行政行政处罚事先告知到行政处罚决定，均依法律规定程序进行，程序合法。综上，被告定安县国土环境资源局根据原告超标排放污水的事实和《中华人民共和国水污染防治法》及环境保护部《关于城镇污水集中处理设施征收排污费有关问题的复函》的有关规定，对原告作出处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，处理结果恰当，符合法定程序，依法应予维持。原告北控公司的起诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持被告定安县国土环境资源局于2014年3月3日作出的定土环资察字（2014）25号《行政处罚决定书》。案件受理费50元，由原告北控公司负担（已交）。
宣判后，北控公司不服，向本院提起上诉，请求：1、撤销海南省定安县人民法院（2014）定行初字第8号《行政判决书》。2、撤销定安县国土局作出的定土环资察字（2014）25号《行政处罚决定书》。事实与理由如下：
（一）一审判决适用“环境保护部对陕西省环境保护厅的复函”作为处罚的依据，这一法律适用存在明显错误。该法律适用与《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定相违背。
《中华人民共和国水污染防治法》并未明确将污水处理厂的运营单位作为行政处罚的对象。定安县国土局作出行政处罚依据的是环保部对陕西省环保厅批复的《关于城镇污水集中处理设施征收排污费有关问题的复函》（环函（2013）147号），仅为国家机关公文，非规范性文件。而《水污染防治法》是由全国人大常委会制定的法律，根据《中华人民共和国立法法》第四十二条之规定，法律解释属于全国人大常委会，其他部门无权对法律进行解释。因此，以环保部对陕西省环保厅批复的《关于城镇污水集中处理设施征收排污费有关问题的复函》（环函（2013）147号）对《中华人民共和国水污染防治法》进行解释是不具备法律效力的，也不能作为处罚的依据。
（二）一审判决适用《排污费征收标准管理办法》第三条第一项规定，认为北控公司系定城厂的运营单位，因此，认定北控公司“属于超标排放污水的征收排污费和处罚的对象”，这一法律适用存在明显的漏洞。
1.适用《排污费征收标准管理办法》第三条第一项规定的前提是“城市污水集中处理设施接纳符合国家规定标淮的污水”。由于建设期遗留问题以及外管网不完善等问题，定城厂进水超标问题一直存在。而一审法院无视这一前提，直接适用这一条文，属于断章取义。
2.《行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”而被上诉人于2014年3月3日作出《定安县国土环境资源局行政处罚决定书》（定土环资察字（2014）25号）的处罚依据并没有《排污费征收标准管理办法》第三条第一项，只是在一审答辩时才提出来的。因此，一审法院将北控公司于作出行政处罚后提供的法律依据予以认定是错误的。
（三）一审判决认定北控公司“属于超标排放污水的征收排污费和处罚的对象”，事实认定不清，法律依据缺乏。北控公司仅是定城污水处理厂的运营商，不是项目业主，不能代表定城厂，因此，一审法院认定北控公司是处罚对象是不合适的。海南省水利电力集团有限公司和定安县政府与北控公司之间是一种委托合同关系。海南省水利电力集团有限公司和定安县政府既是委托人又是被代理人，是定城厂的业主，拥有定城厂及相关污水处理设施的所有权，可以完全代表定城厂。北控公司为受托人和代理人，是污水项目的具体运营商，不能等同于定城厂。在现行《行政法》中，关于行政处罚是由被代理人承担还是代理人承担并无明确规定。但根据《行政法》的有关理论，行政法没有相应规定的可以参照民法等相关规定。《民法通则》第六十三条第二款规定：“被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任”。以此推导可知，相关的行政处罚也应由被代理方（即海南省水利电力集团有限公司和定安县政府）承担。另外，《中华人民共和国水污染防治法》第二十四条规定，缴纳排污费等行政处罚的对象为直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户。就本案而言，定安厂不是产生污水的直接主体，非该法规规定的行政处罚对象，而是集中收纳处理定城企事业单位及个体工商户的生活污水再排放的专业单位。而且本案的排污者为定城厂，而项目业主才能代表定城厂，因超标排污导致的行政处罚应由项目业主承担。综上，北控公司认为，原审判决认定事实不清，适用法律错误，特依《行政诉讼法》第五十八条之规定，请依法撤销原判。
定安县国土局答辩称：一、定安县国土局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚。北控公司认为自己不属于定安县污水处理厂的排污者，这是不合理的。北控公司以种种理由为说辞是推脱责任的表现。因此，定安县国土局将其作为排污费的缴纳主体认定事实清楚。二、定安县国土局作出的《行政处罚决定书》适用法律正确。根据《排污费征收使用管理条例》第二条第一款“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应当依照本条例的规定缴纳排污费”之规定和《排污费征收标准管理办法》第三条第一项“对城市污水集中处理设施接纳符合国家规定标准的污水，其处理后排放污水的有机污染物（化学需氧量、生化需氧量、总有机碳）、悬浮物和大肠菌群超过国家或地方排放标准的，按上述污染物的种类、数量和本办法规定的收费标准计征的收费额加一倍向城市污水集中处理设施运营单位征收污水排污费，对氨氮、总磷暂不收费。对城市污水集中处理设施达到国家或地方排放标准排放的水，不征收污水排污费。”之规定，目前北控公司是定安县污水处理厂的运营单位，县政府只是负责向其支付运营管理服务费用。其次，《排污费征收标准管理办法》第三条第一项也明确指出，征收污水排污费的对象为运营单位。因此，北控公司既是直接向环境排放污染物的单位，也是被征收污水排污费的对象。2013年7月8日，定安县环境监测站对北控公司负责运营的定安县污水处理厂按照海南省国土环境资源厅下发的《2013年海南省重点污染源监督性监测方案》的监测要求进行监测，其监测结果表明出水水质存在超标情况，根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”之规定和第七十四条第一款“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”之规定，对北控公司进行罚款处罚是有法可依的。同时，北控公司在《行政诉讼起诉书》中提到“项目外管网不完善，实际进水浓度部分指标不符合项目设计标准，导致总磷、氨氮降解处理难度极大”的理由，定安县国土局表示理解。鉴于北控公司经过应急检修后，出水水质得到一定改善，定安县国土局在处罚核算时按三倍处罚，相对上一次处罚要轻。因此，不管主体的确认、法律依据的适用还是处罚核算的标准，定安县国土局对北控公司的行政处罚都是合法合理的。三、定安县国土局作出的《行政处罚决定书》程序合法。2013年7月8日采样监测当天，北控公司在《污染源采样与交接记录表》中进行签名确认，说明北控公司对整个采样过程是表示认可的，对监测结果是无异议的。同时，定安县国土局对北控公司超标排放行为的调查过程，从调查、立案、案件会审、行政处罚事先告知到行政处罚决定，均按照环境行政处罚程序进行，因此，定安县国土局作出的《行政处罚决定书》（定土环资察字（2014）25号）程序合法。
综上所述，定安县国土局作出的《行政处罚决定书》（定土环资察字（2014）25号）认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，定安县人民法院（2014）定行初字第8号行政判决书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律恰当，北控公司的请求于法无据。因此，请求海南省第一中级人民法院依法判决驳回北控公司的上诉请求，维持原判。
本院二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案二审争议焦点为：1、定安县国土局作出的处罚决定是否有法律依据。2、北控公司作为被处罚对象是否符合法律规定。
关于定安县国土局作出的处罚决定是否有法律依据。本案中，定安县国土局认定北控公司超标排放污水的主要违法事实清楚，定安县国土局根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条及第七十四条第一款的规定和中华人民共和国环境保护部对陕西省环境保护厅批复的《关于城镇污水集中处理设施征收排污费有关问题的复函》的规定对北控公司进行处罚是正确的。定安县国土局作出的具体行政行为认定主要事实清楚，适用法律正确，应予维持，北控公司请求撤销定土环资察字（2014）25号的行政处罚决定书的理由不能成立，其诉辩主张不予支持。
关于北控公司作为被处罚对象是否符合法律规定。本案中，北控公司自2009年10月受托接管定安县污水处理厂以来，一直就是定安县污水处理厂的运营者、管理单位。根据定安县人民政府与北控公司签订的《委托运营服务协议》的约定，北控公司应履行的义务是：“对项目服务区范围内污水收集管网的投资、建设、管理和维护，并始终谨慎运营和维护所有的项目设施，使其处于良好的运营状态”。定安县人民政府已按照《委托运营服务协议》的规定，每年向北控公司支付污水处理服务费。一审根据《排污费征收标准管理办法》的有关规定，认定北控公司为排污费缴纳责任主体是正确的，北控公司主张其不是征收对象的理由不能成立。该项请求不予支持。
综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人海南北控水务有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 王东史
审判员 林 敏
审判员 吕志飞
二〇一四年十二月二十二日
书记员 陈素园
附：本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形分别处理：
原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决必会上诉，维持原判；
原判决认定事实清楚，但是用法律、法规错误的，依法改判；
原判认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。