河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）石行终字第00149号
上诉人（原审被告）鹿泉市国土资源局。
法定代表人王建军，职务局长。
委托代理人李世杰，该局工作人员。
委托代理人王玉龙，河北新业律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）郭琐山，男。
原审第三人刘春娥、马勇、赵金代、谢亚琳、武桂山、谢亚力、谢丽霞、曹丽芬、崔颜芳、王淑荣、韩雨、常志峰、刘丽珠、于东峰、武风银、谢惠、李志瑞、王海涛、谢佳、郭兴武、李静、郭佩宇、郭佩琦、郭兴民、袁芳。
诉讼代表人武风银。
上诉人鹿泉市国土资源局因行政处罚，不服鹿泉市人民法院（2013）鹿行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，将（2013）石行终字第129-138号十个行政诉讼案合并公开审理。上诉人的委托代理人李世杰、王玉龙，被上诉人郭琐山，原审第三人的诉讼代表人武风银到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，梁志彬等36人，2003年5月申请使用辛庄村宅基地。2003年7月，辛庄村委会作为申请人申请建房（列明建房人名单），辛庄村委会、鹿泉市建设局上庄分局、鹿泉市规划管理处同意（河北省村镇农（居）民建房申请表）。2003年8月28日，辛庄村委会与谢明欣签订《占地建房协议书》，约定谢明欣等占用辛庄村西南荒坡地20.4亩，每亩1.5万元，谢明欣负责办理土地使用、建房等审批手续，辛庄村积极协助。2004年1月12日，辛庄村委会取得鹿泉市规划管理处发放的71266号《村镇规划选址意见书》，建设项目为宅基地，建设单位辛庄村委会，建筑规模7200平方米。《上庄镇辛庄村（西南小区）总平面图规划修编图》说明小区共容纳居民36户，占地面积20.4亩。2004年1月14日，鹿泉市人民政府批准了辛庄村委会的申请，2004年1月15日，被告鹿泉市国土资源局同意发放（农村宅基地申请审批书）。至2008年1月17日被告鹿泉市国土资源局立案查处时，已建成住房15栋。
另查，鹿泉市公安局上庄分局证明，谢明欣等36人（附名单）于2005年申请将户口迁入鹿泉市上庄镇辛庄村，其中15人办理了落户迁移手续，但未到我分局落户，之前没有为谢明欣等36人办理过相关户口手续。
被告鹿泉市国土资源局于2008年1月17日对谢明欣等占地建房立案调查。2008年1月21日、8月22日、25日分别进行了现场检查和调查询问。2008年1月25日经鹿泉市人民政府批准，决定撤销了谢明欣等36户宅基地批准手续并送达辛庄村委会。2008年9月24日对郭锁山、谢世雄等十四人作出了鹿国土罚字（2008）第105号《行政处罚事先告知书》并部分送达。2008年10月7日对郭琐山、谢世雄等十二人作出并送达鹿国土资罚字（2008）第87号《行政处罚决定书》。郭锁山、谢世雄等七人不服处罚，向石家庄市国土资源局提起行政复议，石家庄市国土资源局复议维持了鹿泉市国土资源局鹿国土资罚字（2008）第87号行政处罚决定。
原审法院认为，鹿泉市国土资源局作出的鹿国土资罚字（2008）第87号行政处罚决定书涉案的土地在土地、城建部门经办审批手续中证明为三十六人申请，十八户，但该处罚决定中被处罚人却为郭锁山、谢世雄等十二人，并且在调查时，只对被处罚人中的六户进行了调查。该处罚决定被处罚的对象与决定书中当事人的载明不符，调查也不全面，显属事实不清，证据不充分。根据行政处罚法的相关规定，行政处罚前，应当告知被处罚人拟处罚的事实、证据、法律依据、处罚内容等，并告知被处罚人有陈述和申辩的权利。鹿泉市国土资源局虽作出了事先告知书，但在庭审中，第三人的诉讼代表人提出不知道调查此事，未收到事先告知书，也未收到处罚决定，经查属实，显属程序违法。原审法院判决：
撤销鹿泉市国土资源局于2008年10月7日作出的鹿国土资罚字（2008）第87号行政处罚决定书。
上诉人诉称，被上诉人“采用欺骗手段，非法占用土地”的事实清楚。谢明欣、郭琐山、谢世雄等36人在不具有上庄镇辛庄村村民身份的情况下，与上庄镇辛庄村委会签订《占地建房协议书》，向鹿泉市土地、规划、建设管理部门申请办理宅基地和建房审批手续，属于骗取批准的行为。虽然《建房申请表》中的户主是辛庄村委会，但是申请原因中注明了谢明欣、谢世雄等36人的建房名单。谢明欣、谢世雄等36人作为申请人在《农村宅基地申请审批书》中签字并实际占地开工建设。被上诉人的真实身份是城镇居民。被上诉人骗取宅基地审批后，在土地利用总体规划为基本农田和一般农田的农用地上直接进行非农建设，违反了《土地管理法》和国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等相关规定。上诉人严格按照《行政处罚法》规定的程序，对被上诉人的违法行为进行立案查处并在作出行政处罚决定前将拟处罚的事实、证据、法律依据、处罚内容书面告知被上诉人，向其送达了《行政处罚事先告知书》，告知其享有陈述和申辩的权利。上诉人在依法作出行政处罚后，向被上诉人送达了《行政处罚决定书》。上诉人作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。
被上诉人辩称，在答辩人等建房户办理各种土地使用手续过程中，没有隐瞒任何事实，更没有采取欺骗手段，本人提供的所有个人资料都是真实的。具体向鹿泉市有关部门提出使用土地申请的，并不是答辩人，而是辛庄村民委员会。对此，鹿泉市政府有关部门负责审批的工作人员也是完全清楚的。上诉人作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，处罚对象错误。另，上诉人提供的证据，仅仅讲了案件过程的一小部分。《建房申报表》列的“建房名单”是36人（18户），《行政处罚事先告知书》列14人，而《行政处罚决定书》变成了12人，而且未指明被处罚人“非法占用”了哪一处土地。
被上诉人认为，上诉人的行政处罚严重违反《行政处罚法》规定的法定程序，剥夺了行政相对人陈述、申辩和要求听证的权利。本案中，上诉人的《行政处罚事先告知书》仅仅发给了两个人，对其他人根本没有送达，属典型的非法行政。一审法院作出的一审判决，尊重客观事实、适用法律正确，请求上级法院予以维持。
原审第三人的意见与被上诉人相同，未提出新的答辩意见。
经审理，本院查明的事实与一审判决基本相同。
另查明，上诉人鹿泉市国土资源局对郭琐山、谢世雄等12人作出行政处罚决定，其中谢亚平不是宅基地申请人。上诉人的行政处罚决定载明被处罚人12人，但《建房申报表》列明建房人名单为36人。上诉人提交的申请人常住人口登记卡只有27人，没有《农村宅基地申请审批书》等证据材料。对住宅占地地类情况的证明，只有规划科长康树瑞、地籍科长程丽斌的书面证言，上述二人在一审程序中未出庭作证，也没有其他相关证据予以佐证。
在行政处罚程序方面，上诉人对14名被处罚对象作出《行政处罚事先告知书》，但未全部送达被处罚对象，只送达了其中二人。庭审中，第三人的诉讼代表人武风银提出，上诉人作出的行政处罚决定与其有关，但是并不知道上诉人调查此事，也没有接到《行政处罚事先告知书》，更没有收到《行政处罚决定书》，谈不上听取了当事人的陈述和申辩。
本院认为，上诉人鹿泉市国土资源局对郭琐山、谢世雄等12人作出行政处罚决定，其中谢亚平不是宅基地申请人。上诉人的行政处罚决定载明被处罚人12人，但建房人名单为36人。上诉人提交的申请人常住人口登记卡只有27人，没有《农村宅基地申请审批书》等证据材料。对住宅占地地类情况的证明，只有规划科长康树瑞、地籍科长程丽斌的书面证言，上述二人在一审程序中未出庭作证，也没有其他相关证据予以佐证，一审法院认为上诉人的调查不全面，事实不清，证据不充分并不无当。上诉人对14名被处罚对象作出《行政处罚事先告知书》，但未全部送达被处罚对象，只送达了其中二人。第三人与上诉人作出的行政处罚决定有关，但并没有接到《行政处罚事先告知书》，更没有收到《行政处罚决定书》，一审法院认为上诉人的行政处罚程序违法并无不妥。鉴于上诉人的行政处罚程序违法，认定事实不清，证据不足，一审法院撤销上诉人作出的行政处罚决定，符合法律规定。上诉人鹿泉市国土资源局须重新作出具体行政行为。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人鹿泉市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭广平
审 判 员 赵增志
代审判员 赵伟华
二〇一三年九月六日
书 记 员 刘 娟