河南省漯河市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）漯行初字第35号
原告：陈风好，女，汉族，1972年6月6日出生。
委托代理人：王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被告：漯河市源汇区人民政府。住所地：漯河市长江路**号。
法定代表人：徐汇川，该区区长。
委托代理人：褚卫涛，该区房屋征收办公室工作人员。
委托代理人：马高峰，河南汇星律师事务所律师。
第三人：漯河市源汇区干河陈乡人民政府。住所地：漯河市五一路南段***号。
法定代表人：赵亚军，该乡乡长。
委托代理人：王彦伟，该乡人武部部长。
第三人：漯河市源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会。住所地：漯河市源汇区。
法定代表人：宋会军，该村村委会主任。
委托代理人：吴新顺，该村党支部副书记。
原告陈风好不服被告漯河市源汇区人民政府作出的源政文（2013）42号《源汇区人民政府关于东吴村城中村改造相关问题的批复》，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，认为漯河市源汇区干河陈乡人民政府、漯河市源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会与本案具有法律上的利害关系，依法通知其作为第三人参加诉讼，分别于2014年6月10日、7月18日公开开庭审理了此案。原告陈风好及其委托代理人王卫洲，被告漯河市源汇区人民政府委托代理人禇卫涛、马高峰，第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府的委托代理人王彦伟，第三人漯河市源汇区干河陈乡东吴村民委员会的委托代理人吴新顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年5月14日，被告漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号《源汇区人民政府关于东吴村城中村改造相关问题的批复》，该批复的主要内容是：（一）原则上同意《源汇区干河陈乡东吴庄村城中村改造实施方案》，并同意收回东吴村集体土地用于城中村改造。（二）要严格按照有关法律法规要求，依据城中村改造工作程序，积极稳妥对东吴村实施城中村改造。
原告陈风好诉称，（一）被告漯河市源汇区人民政府作出的该批复超越法定职权，被告漯河市源汇区人民政府批复的城中村改造不属于公益事业，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第六十五条的规定，应为无效。（二）被告漯河市源汇区人民政府作出的批复不符合漯河市城市总体规划、控制性详细规划等规划。（三）被告漯河市源汇区人民政府作出的批复同意收回东吴村集体土地使用权用于城中村改造，未经村民会议讨论决定，违反法定程序。（四）被告漯河市源汇区人民政府作出的批复未按照《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》的规定报经漯河市“两改”领导小组批复同意，应为无效。请求人民法院依法撤销被告漯河市源汇区人民政府作出的源政文（2013）42号《源汇区人民政府关于东吴村城中村改造相关问题的批复》。
被告漯河市源汇区人民政府答辩称，（一）对源汇区干河陈乡东吴村进行城中村改造，目的是改善村民居住环境、提升村民生活质量和城市品味，属于公益事业，被告漯河市源汇区人民政府批复收回村民集体土地符合有关法律规定。（二）对东吴村进行城中村改造，经过了漯河市规划联席办公会批准和漯河市人民政府批复同意，符合城乡规划和专项规划。（三）收回东吴村集体土地使用权并对东吴村进行城中村改造经过了绝大多数村民同意，村党支部、村委会全体人员以及村民代表均予签字，符合法定要件和程序。（四）2011年9月5日，漯河市城中村改造工作领导小组即已作出漯城改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施城中村改造的批复》，中共漯河市委、市人民政府于2013年再度将东吴村列为城中村改造重点项目，故无需由漯河市“两改”工作领导小组再次审批。请求人民法院依法维持被告漯河市源汇区人民政府作出的源政文（2013）42号《源汇区人民政府关于东吴村城中村改造相关问题的批复》。
第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府及漯河市源汇区干河陈乡东吴村均未作书面答辩，其委托代理人庭审时的口头答辩意见均同被告漯河市源汇区人民政府答辩意见一致。
被告漯河市源汇区人民政府向本院提交的证据有：
（一）漯河市源汇区人民政府源政文（2013）42号《源汇区人民政府关于东吴村城中村改造相关问题的批复》，源汇区干河陈乡人民政府干政（2013）42号《关于批准东吴村城中村改造相关问题的请示》，源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会东吴村（2013）3号《东吴村关于实施城中村改造的决议》、《源汇区干河陈乡东吴村城中村改造实施方案》以及相关东吴村两委成员、党员、村民代表签字表，源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会东吴村（2013）4号《东吴村关于收回集体土地用于城中村改造的决议》以及相关东吴村两委成员、党员、村民代表签字表。上述证据证明被告作出源政文（2013）42号批复是在东吴村村民自治、村民决议的基础上而作出。
原告陈风好的质证意见是：对漯河市源汇区人民政府源政文（2013）42号批复、源汇区干河陈乡人民政府干政（2013）42号请示的真实性无异议，但没有经过河南省人民政府的土地征收，违反法定程序。对源汇区干河陈乡人东吴庄村民委员会东吴村（2013）3号《东吴村关于实施城中村改造的决议》、《源汇区干河陈乡东吴村城中村改造实施方案》的异议是东吴庄村民委员会没有作出城中村改造实施方案的职权。对源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会东吴村（2013）4号《东吴村关于收回集体土地用于城中村改造的决议》的异议是没有经过集体土地转变为国有土地的征收程序。对两份东吴村两委成员、党员、村民代表签字表的真实性不予认可。
第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府及漯河市源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会对被告提交的上述证据无异议。
本院认证意见：原告陈风好对漯河市源汇区人民政府源政文（2013）42号批复、源汇区干河陈乡人民政府干政（2013）42号请示的真实性无异议，本院予以确认。陈风好提出的实施城中村改造应经过土地征收的主张符合《中华人民共和国土地管理法》和《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》的有关规定，本院予以采纳，但本案被告漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号批复是对东吴村拟进行城中村改造的相关决议以及源汇区干河陈乡人民政府请示的审查，只有完成相关审批后，才会涉及集体土地的征收问题，被告源汇区人民政府在作出批复前是否就应当进行集体土地征收工作法律法规并未明确规定，不能以此得出源政文（2013）42号批复必然违法的结论。原告陈风好对东吴村两委成员、党员、村民代表签字表的真实性不予认可，但没有有效证据反驳，本院对东吴村两委成员、党员、村民代表签字表的真实性予以认可。东吴庄村民委员会在征求村两委成员、党员、村民代表意见的基础上制定《源汇区干河陈乡东吴村城中村改造实施方案》并不等同于补偿安置方案，并不违反法律法规和规范性文件的规定。
（二）漯河市城中村改造工作领导小组漯城改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施改造的批复》、东吴村全体村民同意实施城中村改造的签字表。证明东吴村城中村改造项目于2011年就已经市“两改办”批准，并经全体村民签字同意。
原告陈风好质证意见：漯政改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施改造的批复》是根据《漯河市城中村改造规定》制定的，该规定已于2013年3月1日废止，批复已无法律效力。签字表属于逾期提供的证据，不予质证和认可。
第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府及漯河市源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会对被告提交的上述证据无异议。
本院认证意见：行政行为具有拘束力和确定力，虽然漯政改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施改造的批复》作出后，《漯河市城中村改造规定》已于2013年3月1日废止，但不能由此否定漯政改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施改造的批复》的效力。事实上，原告陈风好已就此向河南省人民政府提起了行政复议，而且河南省人民政府也就此作出了豫政复决（2014）410-415号行政复议决定，在本案审理期间，据陈风好陈述，其已就河南省人民政府的复议决定向周口市中级人民法院提起了行政诉讼，故陈风好“漯政改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施改造的批复》已无法律效力”的主张不能成立。虽然被告漯河市源汇区人民政府提交的东吴村全体村民同意进行城中村改造的签字表属于超过法定举证期限提交的证据，但与东吴村两委成员、党员、村民代表签字表互相印证，可以确认东吴村绝大多数村民同意进行城中村改造的事实。
（三）漯规纪（2013）1号《漯河市规划联席办公会会议纪要》、漯政文（2013）59号《漯河市人民政府关于源汇区东吴庄城中村改造控制性详细规划的批复》、源规函（2013）2号《漯河市城乡规划局源汇分局关于干河陈乡东吴村落实城中村改造的复函》。证明东吴村城中村改造项目符合相关规划，且得到相关部门批准。
原告陈风好的质证意见是：规划内容不具体，不能证明规划的合法性，规划时间晚于漯政改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施改造的批复》时间。
第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府及漯河市源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会对被告提交的上述证据无异议。
本院认证意见：原告异议不能否认东吴村城中村改造项目已经市、区两级规划部门审批同意的事实。
（四）河南省人民政府豫政复决（2014）410-415号行政复议决定。证明漯政改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施改造的批复》已经河南省人民政府复议维持。
原告陈风好质证意见：原告已就河南省人民政府的该行政复议决定向周口市中级人民法院提起行政诉讼。
第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府及漯河市源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会对被告提交的该证据无异议。
本院认证意见：河南省人民政府豫政复决（2014）410-415号行政复议决定系国家行政机关的法定文书，应予确认。
原告陈风好提交的证据有：
（一）源政文（2013）42号《源汇区人民政府关于东吴村城中村改造相关问题的批复》，源政复（2013）2-4号《源汇区人民政府行政复议决定书》、《东吴村城中村改造指挥部通知》，证明被诉具体行政行为存在，原告具有法律上的利害关系并且符合法定起诉期限。
被告漯河市源汇区人民政府及第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府、漯河市源汇区干和陈乡东吴庄村民委员会均无异议。本院予以确认。
（二）永信伯爵山项目售楼广告、漯河市永信置业有限公司房地产开发资质相关材料、漯河市城乡规划局信息公开回复、漯河市环保局关于东吴村城中村改造项目（永信伯爵山）公示，证明东吴村城中村改造项目实为商业开发且永信置业公司不具有开发资质。
被告漯河市源汇区人民政府的质证意见是：所有的城中村改造都会存在商业开发，永信置业有限公司的资质问题与本案无关。
第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府、漯河市源汇区干和陈乡东吴庄村民委员会的质证意见同被告漯河市源汇区人民政府的质证意见一致。
本院认证意见：城中村改造引入商业开发是城中村改造的模式之一，城中村改造与商业开发并不存在必然矛盾。永信置业有限公司的资质问题与被告漯河市源汇区人民政府作出的源政文（2013）42号批复不属同一法律关系，本案不予审理。
（三）原告陈风好漯集用（2004）第1786号集体土地使用权证一份，证明该土地证系漯河市人民政府颁发，被告漯河市源汇区人民政府无权收回。
被告质证意见：根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，县（市、区）人民政府具有收回集体土地使用权的职权，也符合漯河市人民政府（2012）29号常务会议纪要、漯政（2012）48号《漯河市人民政府关于加快推进全市农村集体土地确权登记发证工作的通知》精神。
第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府、漯河市源汇区干和陈乡东吴庄村民委员会的质证意见同被告漯河市源汇区人民政府的质证意见一致。
本院认证意见：《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第五十七条的规定：“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要而收回集体土地使用权的，农村集体经济组织应当向县（市、区）人民政府土地行政主管部门提出申请，报省辖市、县（市、区）人民政府批准后，收回集体土地使用权，并根据土地使用权人的损失情况给予补偿”。根据该项规定，市辖区人民政府具有批准收回集体土地使用权的法定权限。
第三人漯河市源汇区干河陈乡人民政府、漯河市源汇区干和陈乡东吴庄村民委员会未向本院提交证据。
经过各方当事人对证据的对质辨认和本院已发生法律效力的（2014）漯行初字第20号行政判决、河南省高级人民法院（2014）豫法行终字第00144号行政裁定，本院确认本案以下事实：
（一）2013年2月25日，漯河市人民政府办公室印发《漯河市旧城区和城中村改造三年行动实施方案》，在该实施方案中，明确东吴村为2013年启动的城中村改造项目。
（二）2013年5月12日，源汇区干河陈乡东吴村民委员会按照“四议两公开”程序，在两委成员、党员、村民代表以及绝大多数群众签字同意的基础上，源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会分别作出东吴村（2013）3号《东吴村关于实施城中村改造的决议》和东吴村（2013）4号《东吴村关于收回集体土地用于城中村改造的决议》以及《源汇区干河陈乡东吴庄村改造实施方案》。2013年5月13日，源汇区干河陈乡人民政府作出干政（2013）42号《关于批准东吴村城中村改造相关问题的请示》。2013年5月14日，被告漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号《源汇区人民政府关于东吴村城中村改造相关问题的批复》，该批复的主要内容是：1、原则上同意《源汇区干河陈乡东吴庄村城中村改造实施方案》，并同意收回东吴村集体土地用于城中村改造。2、要严格按照有关法律法规要求，依据城中村改造工作程序，积极稳妥对东吴村实施城中村改造。
（三）陈风好在东吴庄村有宅基一处，面积162.6平方米，漯河市人民政府于2004年12月6日为其颁发了漯集用（2004）第1786号集体土地使用权证。用途为农村宅基地，土地性质为集体土地，使用权类型为批准拨用宅基地。
（四）漯河市城中村改造工作领导小组于2011年9月5日作出漯城改（2011）13号《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施城中村改造的批复》，该批复的主要内容是：1、同意将干河陈乡东吴村纳入2011我市城中村改造计划，享受我市城中村改造政策。2、按照沙澧河开发建设的地域范围，依照城市总体规划和沿河开发总体要求统一规划、统一开发。3、抓紧办理土地规划等手续、实施改造建设。4、加快房屋征收安置补偿步伐，努力在两年内完成城中村改造任务。陈风好不服该批复，向河南省人民政府提起行政复议，河南省人民政府于2014年5月20日作出豫政复决（2014）410-415号行政复议决定，维持了漯河市城中村改造工作领导小组于2011年9月5日作出的漯城改（2011）13号《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施城中村改造的批复》。
（五）漯河市规划联席办公会于2013年1月25日作出漯规纪（2013）1号会议纪要原则同意市永信置业有限公司位于太行山桥西侧、汉江路北侧“东吴庄城中村改造”项目。漯河市人民政府于2013年5月9日作出漯政文（2013）59号《关于源汇区东吴庄城中村改造控制性详细规划的批复》，同意漯河市城乡规划局制定的源汇区东吴庄城中村改造控制性详细规划。漯河市城乡规划局源汇分局于2013年5月15日复函源汇区房屋征收办公室，复函称，东吴城中村改造项目已被确定为漯河市城中村改造项目之一，涉及被征收户173户，单位1个，该区域符合城乡规划和专项规划。截止陈风好向本院提起行政诉讼时，已有167户签订了补偿安置协议。
（六）2013年9月25日，漯河市源汇区人民政府房屋征收办公室作出《东吴村城中村改造（一期）房屋征收补偿安置方案》，原告陈风好不服，向漯河市人民政府申请行政复议。漯河市人民政府于2013年12月2日作出漯政复（2013）101号不予受理行政复议申请决定书。陈风好不服向本院提起行政诉讼，本院经审理，于2014年4月29日作出（2014）漯行初字第18号行政判决，维持了漯河市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定书，陈风好不服，向河南省高级人民法院提起上诉。在河南省高级人民法院二审期间，陈风好提出撤回上诉申请，河南省高级人民法院于2014年7月24日作出（2014）豫法行终字第00143号行政裁定，准许陈风好撤回上诉。
本案争议的焦点是：（一）被告漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号《源汇区人民政府关于东吴村城中村改造相关问题的批复》是否超越法定职权，被告批复的城中村改造是否属于公益事业。（二）被告漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号批复是否符合规划。（三）被告漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号批复是否符合法定要件和法定程序。（四）被告漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号批复是否应经漯河市人民政府批复同意。
庭审时原告陈风好代理人提出，漯河市永信置业有限公司房地产开发资质问题亦应为本案争议焦点，本院当庭予以驳回，理由是本案的核心问题是被告漯河市源汇区人民政府作出源政文（2013）42号批复是否合法，漯河市永信置业有限公司房地产开发资质问题与此不属同一法律关系，原告陈风好如对漯河市永信置业有限公司房地产开发资质存在异议，可向有关行政机关反映解决。
本院认为，（一）漯河市源汇区干河陈乡东吴村城中村改造，目的是改善村民居住环境，符合该村绝大部分村民利益，属于该村公益事业，原告陈风好主张该村城中村改造不属于公益事业的理由不能成立。《河南省实施﹤土地管理法﹥办法》第五十七条的规定：“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要而收回集体土地使用权的，农村集体经济组织应当向县（市、区）人民政府土地行政主管部门提出申请，报省辖市、县（市、区）人民政府批准后，收回集体土地使用权，并根据土地使用权人的损失情况给予补偿”。根据该项规定，市辖区人民政府具有批准收回集体土地使用权的法定权限。《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》第二十三条规定：“实施开发改造的城中村，应先组织村民大会或村民代表会议进行讨论同意实施后，应以书面形式向所在乡办（镇）、区人民政府逐级申请进行城中村改造”，故本案被告漯河市源汇区人民政府对源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会报送的有关城中村改造决议予以审批并无不当。
（二）根据被告漯河市源汇区人民政府提交的漯规纪（2013）1号《漯河市规划联席办公会会议纪要》、漯政文（2013）59号《漯河市人民政府关于源汇区东吴庄城中村改造控制性详细规划的批复》、源规函（2013）2号《漯河市城乡规划局源汇分局关于干河陈乡东吴村落实城中村改造的复函》等证据，证明东吴村城中村改造项目符合相关规划，且得到相关部门批准。原告陈风好的“源汇区人民政府作出的批复不符合漯河市城市总体规划、控制性详细规划等规划”主张不能成立。
（三）2013年5月12日，源汇区干河陈乡东吴村按照“四议两公开”程序，在两委成员、党员、村民代表以及绝大多数群众签字同意的基础上，源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会分别作出东吴村（2013）3号《东吴村关于实施城中村改造的决议》和东吴村（2013）4号《东吴村关于收回集体土地用于城中村改造的决议》，经过逐级请示，被告漯河市源汇区人民政府于2013年5月14日作出源政文（2013）42号《源汇区人民政府关于东吴村城中村改造相关问题的批复》，符合《漯河市旧城区和城中村改造管理办法》规定的要件和程序。原告陈风好虽对源汇区干河陈乡东吴村两委成员、党员、村民代表签字存在异议，但没有相反的证据反驳，源汇区干河陈乡东吴村群众签字表虽然系被告漯河市源汇区人民政府在法定举证期限之外提交的证据，但与东吴村两委成员、党员、村民代表签字表以及东吴村绝大多数村民已经签订补偿安置协议的事实互相印证，本院予以确认。原告陈风好认为源汇区干河陈乡东吴庄村民委员会作出的《东吴村关于实施城中村改造的决议》和《东吴村关于收回集体土地用于城中村改造的决议》未经村民会议讨论决定、源汇区人民政府审批违法的主张不能成立，本院不予支持。
（四）行政行为具有拘束力和确定力，虽然漯政改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施改造的批复》作出后，《漯河市城中村改造规定》已于2013年3月1日废止，但不能由此否定漯政改（2011）13号《关于同意源汇区干河陈乡东吴庄村实施改造的批复》的效力，事实上，原告陈风好已就此向河南省人民政府提起了行政复议，而且河南省人民政府也就此作出了豫政复决（2014）410-415号行政复议决定。再者，漯河市人民政府办公室于2013年2月25日印发的《漯河市旧城区和城中村改造三年行动实施方案》明确把东吴村列为2013年源汇区启动城中村改造项目，故虽然被告源汇区人民政府作出源政文（2013）42号批复后未再报漯河市“两改办”审批存在程序上的瑕疵，但不能否认东吴村城中村改造已经漯河市人民政府及有关部门同意的事实。
综上，被告漯河市源汇区人民政府作出的源政文（2013）42号《源汇区人民政府关于东吴村城中村改造相关问题的批复》符合法定职权、事实清楚、程序合法，依法应予维持。原告陈风好请求撤销的理由不足，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告漯河市源汇区人民政府作出的源政文（2013）42号《源汇区人民政府关于东吴村城中村改造相关问题的批复》。
案件受理费50元，由原告陈风好负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李 胜 利
审判员 田 新 亚
审判员 邢 芳
二〇一四年八月十二日
书记员 翟朝飞（兼）