中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）行监字第339号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：杨海莲。
委托代理人：曹开旺，海南国岛律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人)：万宁市人民政府。住所地：海南省万宁市党政综合办公大楼。
法定代表人：周高明，该市市长。
委托代理人：杨哲，万宁市人民政府法制办公室干部。
委托代理人：李志刚，万宁市国土环境资源局干部。
再审申请人杨海莲因与被申请人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）请求确认强制拆除房屋违法及行政赔偿纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院（2013）海南一中行初字第47号、海南省高级人民法院（2013）琼行终字第140号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。
杨海莲申请再审称：（一）原审判决适用法律错误。1.《中华人民共和国宪法》第十条第三款、《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款及《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款均明确规定，为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《海南省土地征收补偿安置管理办法》第五条第一项均明确规定，征收土地需按照法定程序报请批准。按照《海南经济特区土地管理条例》第二十六条规定：“……耕地以外的农用地转为建设用地或者征收耕地以外的土地的，按照下列权限审批：海口市、三亚市人民政府13.5公顷以下；其他市、县、自治县人民政府3.5公顷以下；超过前两项规定限额的，由省人民政府审批”。按照该条例的规定，万宁市政府征地的权限仅在3.5公顷(52.5亩)以下，超过此限额的征地必须取得海南省人民政府的审批，但万宁市政府至今未取得此批文。在集体所有的土地上实施征地的拆迁行为包含土地征收及房屋拆迁两大部分，土地征收手续合法是房屋拆迁的前提条件。因此，原审法院认为征地行为与拆迁行为是两个相互独立的具体行政行为，应当分别诉讼的司法认知是将一个完整连续具体行政行为割裂开来，导致法律适用错误。2.关于申请人房屋和室内财产损失的认定。申请人属于农村户口，世代居住于此。一个正常的家庭应当有家电、家具等基本设施，且村民不能证明财产损失数额是政府违法强拆所致。法院应当运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断。（二）原审判决认定事实不清。1.一审判决认定的“万宁市万城镇人民东街及后朗村旧城项目，系被告万宁市政府启动的城市公共设施建设”与事实不符。万宁市政府与海南汇鼎地产集团有限公司签订的《人民东路商业中心区旧城改造项目框架协议书》第二条第二款载明，“依据《人民东路商业中心区修建性详细规划》规范编制的规划设计方案为条件，将本项目用地公开挂牌出让，即改造区域内的土地为本项目不可分割的部分。根据项目推进的实际情况，可选择整体或分期挂牌出让的方式”。此表明本案所涉“项目”是以公共利益为幌子，征收农民土地以达到商业营利的目的，损害了后朗村群众的根本利益。2.一审判决认定“……被征土地上有200余户村民，绝大多数村民按照补偿安置方案的标准接受了补偿安置，现在只有10余户村民认为被告的补偿安置标准低，而不同意接受补偿安置”，亦与事实不符。事实上，申请人所在的后朗村有450户村民，除了建设银行、工商银行约60户已经拆迁外，绝大多数村民都没有接受政府的补偿安置方案。（三）原审判决无法执行。原判第二项“责令被告万宁市政府按照土地管理法规有关补偿安置程序及标准对原告提出的赔偿请求予以解决。”1.该句的起始词“责令”并非法律术语，用词不明确、不确定，无法通过执行措施强制履行。2.该句结束语的重点词是“解决”，而非具体的赔偿金额。虽然有赔偿程序、赔偿标准，但没有列明应当赔偿的物品、财产、房屋面积，没有具体的金额。如果被申请人不“解决”或双方对应赔偿的内容意见不一致时，法院如何执行？综上，请求撤销一、二审判决，发回重审或直接确认万宁市政府强制拆除申请人房屋的具体行政行为因没有取得海南省人民政府同意征用宅基地的批文及与申请人达成拆迁协议而违法；判令万宁市政府按照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条的规定返还财产、恢复原状或按申请人一审请求的数额支付赔偿金。
万宁市政府提交意见称：（一）万宁市政府征收后朗村土地的具体行政行为程序合法。2008年，万宁市委、市政府为公共利益需要决定对人民东街旧城进行改造，改造过程中为完善万城镇市政路网，改善交通条件，需建设一条市政道路，将人民路与红专路连接。2008年8月，万宁市政府专门成立了人民东街旧城改造领导小组。领导小组多次组织相关部门就人民东街旧城土地利用现状进行调查研究，分析项目征地拆迁的可行性。万宁市政府相关职能部门会同万城镇政府召开社区、村民代表、户代表会议广泛征求意见，实地调查被征土地的范围、面积、地上附着物的种类、数量、规格等。2010年11月12日，万宁市政府作出万府[2010]67号《万宁市政府关于征收土地的公告》，决定征收位于万城镇新海社区第1、2、3、4居民小组等集体土地及其他单位、个人使用的土地，面积共167．52亩，作为人民东街商业中心项目用地。2011年7月15日，万宁市政府作出了万府[2011]54号《万宁市政府关于征收土地的公告》，决定征收万城镇新海社区第1、2、3、4居民小组的集体土地及其他单位、个人使用的土地79亩，告知了相关权利人的权利义务。2010年10月，万宁市政府依法制定了《万宁市土地征收补偿安置暂行办法》、《万宁市征地统一产值标准》和《万宁市征地青苗及地上附着物补偿标准》。2012年5月，作出万府函[2012]159号《关于办理万让2012—5号地块土地征收手续的批复》和[2012]160号《关于办理万让2012—4号地块土地征收手续的批复》，同意征用人民东街旧城共6.5302公顷(合97．95亩)土地，作为商务、市政道路及安置住宅用地，征地款足额拨付被征地单位。2011年8月17日，经征求相关集体经济组织、农民、相关部门及其他权利人的意见，并公开举行听证会后，印发了万府办[2011]104号《万城镇人民东街及后朗村旧城改造征地补偿搬迁安置方案》。后朗村的土地补偿款、安置费、青苗及地上附着物等补偿款均已按规定拨付给万城镇新海社区居民委员会，该社区居委会也按实际情况发放给了村民。（二）申请人提出万宁市政府在本案的征地行为违法没有事实和法律依据。征地行为和房屋拆迁行为是两个相互独立的具体行政行为。万宁市政府作出的万府函[2012]159号、万府函[2012]160号文批复万宁市土地管理部门同意征用人民东街后朗村段面积分别为3.4501公顷、3.0801公顷，未超过《海南经济特区土地管理条例》第二十六条规定的万宁市政府征收耕地以外土地的权限，万宁市政府的征地行为符合法律规定。申请人一审中未请求确认万宁市政府的征地行为违法，现在提出超过了本案的审理范围，且征地行为针对的是集体土地所有权人，申请人非土地的所有权人。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定，申请人的主张应不予采纳。（三）申请人诉求赔偿其房屋及财产损失与事实不符，于法无据。在补偿搬迁安置工作进行之前，万宁市相关部门已经对后朗村青苗及地上附着物的权属、种类、数量等进行调查，制作成册，申请人的房屋及构建物也给予登记并按评估拟进行补偿。至于室内物品，拆迁工作开始前，万宁市政府已在后朗村张贴拆迁通告，告知相关村民的权益和义务，拆迁前已给申请人发放临时安置活过渡费。拆迁时工作人员将室内物品搬了出来，未造成物品的损失。（四）海南省高级人民法院维持本案一审判决后，万宁市政府按照生效判决书的内容及时和申请人沟通补偿事宜，但申请人坚持巨额补偿款。原判决不能执行的原因是申请人提出不符合事实和规定的补偿金额，拒不接受合理补偿造成的，不存在万宁市政府不履行补偿义务的情况。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回申请人的再审申请。
本院认为：本案杨海莲的诉讼请求是确认万宁市政府强制拆除房屋行为违法及判令赔偿因违法强拆造成的损失，而非请求行政机关履行法定职责。而本案判决结果为确认万宁市政府强拆行为违法，但有关赔偿问题仅判决“责令万宁市政府按照土地管理法规有关补偿安置程序及标准对杨海莲提出的赔偿请求予以解决”，未作出人民法院对该财产给付请求是否支持的最终结论，与案件性质的要求不符。判决认为杨海莲关于财产损失数额证据不足的同时，认定万宁市政府的强拆行为确实给杨海莲造成了财产损失，但对损失的财产项目、数量等未作具体认定，未尽事实认定的责任。同时，征地行为合法与否，是判断损失属于行政补偿范围还是赔偿范围的基础。杨海莲虽未将征地行为违法作为诉讼请求提出，但其在一、二审中均已明确将征地行为违法作为主张强拆违法的理由。在此情形下，有必要对作为强拆基础行为的征地行为是否存在重大明显违法的情形从证据角度予以审查。二审判决对此不予审查不当。上述问题可归结为认定事实的主要证据不足。
综上，杨海莲的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：
一、指令海南省高级人民法院再审本案；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审 判 长 黄金龙
审 判 员 李 伟
审 判 员 孙祥壮
二〇一五年六月三十日
法官助理 毛 彦
书 记 员 杨 颖