重庆市渝北区人民法院行 政 裁 定 书（2017）渝0112行初143号原告徐廷均，男，土家族，1949年8月25日出生，住重庆市彭水县。原告徐廷宣，男，土家族，1967年8月20日出生，住重庆市彭水县。原告何志文，男，汉族，1967年7月29日出生，住重庆市彭水县。原告徐太文，男，汉族，1963年7月28日出生，住重庆市彭水县。四原告共同委托代理人资云峰、郭亮云，重庆憬谦律师事务所律师。被告重庆市财政局（组织机构代码00927654-8），住所地重庆市渝北区洪湖西路1号。法定代表人封毅，局长。委托代理人唐昕，工作人员。委托代理人王必伟，中豪律师事务所律师。原告徐廷均、徐廷宣、何志文、徐太文诉被告重庆市财政局撤销复函一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年5月5日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。四原告的委托代理人资云峰，被告的委托代理人王必伟、唐昕出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：2015年，四原告所在地被重庆市人民政府以渝府地[2015]239号和渝府地[2015]241号批文批准征收。在实施补偿安置过程中，重庆市彭水苗族土家族自治县国土资源和房屋管理局依据渝府发[2008]45号文件规定，把我们的土地补偿费的80%直接扣除，称用于统筹办理被征地农民的社会保险。然而，我们查阅了其他各省市土地补偿费及办理社会保险的情况，重庆市80%的土地补偿费用来办理被征地农户的社会保险没有事实和法律法规依据。为此，我们于2016年9月3日通过特快专递向被告寄送《关于征收土地安置补偿方案中农转非人员参加基本养老保险统筹比例意见咨询的函》（以下简称《咨询函》），要求被告根据渝府发[2008]45号文第九条的规定，对土地补偿费的80%用于被征地农转非人员参加城镇职工基本养老保险土地补偿费的80%用于参加城镇企业职工基本养老保险确定80%这一比例的事实依据和法律法规依据做出说明。被告于2016年12月9日做出了《关于彭水县徐廷宣等人有关事项的复函》，但并未说明确定80%这一比例的事实依据和法律法规依据。因此，被告所作的复函并未依据渝府发[2008]45号文件对原告要求说明的80%这一比例的事实依据和法律法规依据履行说明义务，因此，应依法撤销并责令其继续履行该职责。理由如下：其一，被告在复函中仅提供了国办发[2006]29号文件。但是，这份文件并未确定80%这个比例。即该份文件并不是确定该比例的法律法规依据。其二，被告在复函中更没有说明确定80%这个比例的事实依据。这不符合渝府发[2008]45号文件的规定。将土地补偿费总额的一定比例用于办理社保关系着数量众多的被征地人员的切身利益，该文件之所以确定比例为80%而不是更低，必定有大量事实作为依据，而不是凭空想象。被告作为土地补偿费划拨的主管机关，对该文件的制定起着举足轻重的作用，自然清楚该比例确定的事实依据。被告在复函中未进行任何说明是不符合原告的要求和该文件的规定的。被告辩称：一、对原告咨询的事项进行答复不属于答辩人的法定职责。我局于2016年9月5日收到原告邮寄来的《关于征收土地安置补偿方案中农转非人员参加基本养老保险统筹比例意见咨询的函》（以下简称来信），该来信要求我局就渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》中对“首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险的土地补偿费总额的80%这个比例的确定依据作出说明”。根据来信内容结合法律、行政法规、规章的规定或授权对财政主管部门相关法定职能职责的规定，我局不负有对该咨询进行答复的法定职责，而根据《信访条例》的相关规定，原告的来信依法应属于信访件。行政机关的法定职责是指行政主体依据法律、行政法规、规章的规定或授权进行与其职权范围一致的某些行政管理活动,实现其具体行政管理职能所应承担的法定职业内容和责任义务。渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》系重庆市人民政府根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）及土地管理法律法规的有关规定，结合我市实际，经2008年1月7日市人民政府第117次常务会议通过，调整我市征地补偿安置政策而发布的规范性文件，该《通知》属于对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。根据《通知》第九条“本通知执行中的有关问题由市国土房管局、市劳动保障局、市财政局、市公安局、市民政局负责解释”的明确规定，我局仅对《通知》执行中的有关问题且与财政管理相关的问题负责解释。故我局并无对原告提出的统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险的土地补偿费总额的80%这个比例的确定依据作出解释说明的法定职责。二、原告的咨询属于信访事项，我局依据《信访条例》的规定对原告咨询申请依法作出了处理。《信访条例》第2条规定“本条例所称信访，是指公民、法人或其他组织采用书信等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”，根据原告在咨询函中提出的咨询问题及要求，其咨询明显属于信访事项，因此我局依据《信访条例》作出了《关于彭水县徐庭宣等人有关事项的复函》，并于2016年12月9日通过EMS寄出并与原告代理律师电话确认，根据邮寄记录显示，《复函》于2016年12月10日已由原告徐庭宣签收。我局按照《信访条例》的规定，对原告的咨询函进行回复，亦是我局对原告权利尊重的具体体现。三、原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，请求事项属于人民法院行政诉讼受案范围系原告提起行政诉讼应应具备的法定条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，行政诉讼法第十二条（行政诉讼法修改后的第十三条）第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。依据《中华人民共和国行政诉讼法》和司法解释的规定，行政机关解释说明规范性文件等行为，以及要求行政机关履行解释说明规范性文件职责等行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》又系针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，原告通过提交书面咨询函，要求我局对重庆市人民政府制定的《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》中的“被征地土地补偿费总额的80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险”的80%比例作出说明，该请求事项系要求我局履行对重庆市人民政府制定的规范性文件进行解释说明，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。我局依照《信访条例》的规定，对原告的咨询函进行了回复。而按照《最高人民法院关于不服信访工作机构依据处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》（行立他字第4号）中“信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告的起诉依法亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。综上所述，原告提起的行政诉讼依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。我局就原告的咨询内容，已经按照财政部门的职能职责以及《信访条例》相关规定在信访答复书中依法依规进行了详细阐述，并对原告疑惑之处通过电话联系、当面沟通等方式予以细致解答，尽到了相应的回复义务。故请求人民法院依法驳回原告的起诉。原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1、徐廷均、徐廷宣、何志文、徐太文的身份证复印件；证明原告的主体资格。2、《关于征收土地安置补偿方案中农转非人员参加基本养老保险统筹比例意见咨询的函》；证明原告向被告提出了针对渝府发[2008]45号文的咨询函。3、《关于彭水县徐廷宣等人有关事项的复函》；证明被诉行政行为成立，被告在复函中并未解释说明80%用于办理农转非人员参加基本养老保险统筹比例的法律法规依据。4、渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》。证明被告依据该文件具有解释的义务。被告在法定期限内向本院提交并举示了以下依据、证据：1、徐廷宣等人寄给重庆市财政局的《关于征收土地安置补偿方案中农转非人员参加基本养老保险统筹比例意见咨询的函》；证明原告咨询及要求解释说明的内容不属于重庆市财政局的法定职责。2、渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》；证明该《通知》系反复适用的规范文件，原告咨询及要求解释说明的内容不属于重庆市财政局的法定职责。3、关于及时答复彭水县徐廷宣等人来信的请示（2016年11月28日）；证明重庆市财政局处理原告咨询函程序合法。4、《关于彭水县徐廷宣等人有关事项的复函》（2016年12月9日）；5、渝财信访[2016]27号《信访告知书》；6、《关于彭水县徐廷宣等人有关事项的复函》的邮寄记录。证据4-6证明重庆市财政局已按信访件处置流程予以正式答复，答复内容依据事实清楚、内容适当。规范性文件：1、渝府发[2008]45号《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》；2、《信访条例》。经庭审质证，原告对被告举示的证据1三性无异议；证据3公文处理签真实性、合法性有异议，被告未及时答复，如果答复了，原告上次起诉就会不存在，因为根据渝府发[2008]45号第九条的规定，市政府赋予了被告解释的法定职权，原告的咨询函不属于信访，原告并未收到公文处理签，不清楚被告何时作出，被告未告知原告按照信访事项处理的救济途径，是被告事后作出的；证据4、6真实性无异议，合法性有异议，事实不清、证据不足，缺乏法律法规依据，原告的咨询内容是为何要定为80%，而非其他标准，被告未作出解释；证据5三性有异议，原告并未收到。经庭审质证，被告对原告举示的证据4第九条不能证明被告对原告提出的咨询函具有相应的答复职责，被告收到复函后按照《信访条例》进行了回复，符合法律规定；对其他证据无异议。经庭审质证，本院对证据作如下确认：原、被告举示的证据能够证明本案的基本事实，本院予以确认。经审理查明：2016年9月3日，四原告通过邮寄方式向被告递交《咨询函》，要求其对《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发[2008]45号）中“土地补偿费总额80%这一比例用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险”作出解释。被告于同月5日收悉。同年12月9日，被告作出《关于彭水县徐廷宣等人有关事项的复函》，内容如下：“徐廷宣、何志文、徐廷均、徐太文：你们《关于征收土地安置补偿方案中农转非人员参加基本养老保险统筹比例意见咨询的函》收悉，根据国家及我市的相关规定，现函复如下：2004年以来，国家下发系列文件，要求各地尽快建立被征地农民社会保障制度，明确通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题，确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。按照国务院办公厅转发劳动保障部《关于做好征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国办发〔2006〕29号），被征地农民社会保障所需资金从安置补助费和土地补偿费中统一安排，并由有关部门在征地过程中统一缴纳。按此，我市2008年出台了征地农转非人员养老保障制度，按照不同年龄段确定缴费年限，通过一次性缴纳门槛费的方式，将征地农转非人员纳入了城镇企业职工养老保险体系管理，让农转非人员在达到法定退休年龄后可按月领取基本养老金，生活能得到基本保障。根据当年预测，随着城市化进程加快和‘一圈两翼’战略的实施，我市在未来5-10年内，农村征地将保持在平均每年10万亩左右，每年新增被征地农转非人员约8万人，按被征地时的不同年龄段一次性缴纳基本养老保险费为1.5万元/人至4.1万元/人。为确保老百姓拿到手中的安置补偿款不降低，市政府决定通过提高征地时的土地补偿费和人员安置费，来解决老百姓参加养老保险所需资金。据测算，为建立被征地农转非人员养老保险，平均每亩土地征地成本需提高约1.5万元。因此，2008年市政府印发了《关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号），一是对土地补偿费、安置补助费的补偿方式和计算标准进行了调整。土地补偿费、安置补助费分别计算补偿。土地补偿费不分地类，按被征收土地的面积计算。主城九区（含北部新区）的一类地区的土地补偿费标准为每亩16000元，二类地区的土地补偿费标准为每亩15000元，三类地区的土地补偿费标准为每亩14000元；安置补助费按转非安置的农业人口数计算，每个转非安置的农业人口的安置补助费标准为28000元。补助标准的大幅提高，既确保发放到群众手中的安置补偿款不降低，又确保了此类人员参加养老保险的资金来源。二是对土地补偿费、安置补助费的支付方式进行了规定。土地补偿费总额的80%部分首先统筹用于被征地农转非人员参加基本养老保险及养老待遇支付，由土地行政管理部门代为划拨到劳动保障部门；其余20%部分支付给被征地农村集体经济组织，用于发展集体经济和安排集体经济组织成员的生产、生活。安置补助费的支付方式按被征地农转非人员不同年龄段确定，对未年满16周岁的被征地农转非人员，安置补助费全额支付给个人或其监护人；对年满16周岁及以上的被征地农转非人员，其个人按照渝府发〔2008〕26号文件有关规定应缴纳参加基本养老保险费用总额的50%，由土地行政管理部门从其安置补助费中代为划拨到劳动保障部门，专项用于该被征地农转非人员的基本养老保险，安置补助费的其余部分支付给个人，用于安排其生产、生活。若统筹的土地补偿费80%部分及个人缴纳基本养老保险费用之和仍不能满足被征地农转非人员参加基本养老保险资金需要的，其差额部分将由征地单位予以全额补足，直至满足被征地农民参加基本养老保险的资金需要。以徐廷均为例，2015年征地时66岁，参加养老保险应缴费保险费2.67万元，其安置补助费的50%和土地补偿费的80%部分计算，共2.52万元缴纳养老保险后，还有0.15万元是由征地单位予以补足。以徐太文为例，2015年征地是52岁，参加养老保险应缴费保险费4.1万元，缴纳2.52万元后，还有1.58万元是由征地单位予以补足。我市之所以确定土地补偿费的80%用于缴纳养老保险，是结合我市经济社会发展水平、养老保险保障水平、征地补偿标准等因素综合确定的，全国各省市有差异属于正常现象。政策实施以来，较好地保障了被征地农转非人员的长远生计，得到大多数被征地群众的支持。感谢你们对于财政工作的理解与支持，如有其他未尽事宜，欢迎来信咨询。”。现原告不服，请求撤销该复函。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼；《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，行政诉讼法第十二条（行政诉讼法修改后应为十三条）第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。依据上述法律和司法解释的规定，行政机关制定、修改、解释、废止规范性文件等行为，以及要求行政机关履行制定、修改、解释、废止规范性文件职责等行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，四原告向被告递交《咨询函》，要求其对《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发[2008]45号）中“土地补偿费总额80%这一比例用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险”作出解释。而该渝府发[2008]45号就“土地补偿费总额80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险……”，系在重庆市范围内针对被征地农转非人员参加基本养老保险统筹比例均有约束力。被告作出的该《复函》是对渝府发[2008]45号中相应条款进行了说明，并未给四原告设置新的权利义务，其《复函》本身不会对四原告的权利义务产生实际影响。因此，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法不应立案。鉴于本案已经立案，依法应驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告徐廷均、徐廷宣、何志文、徐太文的起诉。本案诉讼费50元，退还四原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。审 判 长  朱依德人民陪审员  王道恒人民陪审员  李国华二〇一七年十一月二日书 记 员  张上娇