吉林省敦化市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉2403行初1号
原告张淑梅，住敦化市。
被告敦化市公安局，住所地：敦化市华康大街滨江路。
法定代表人孙燕成，局长。
委托代理人李俭，敦化市公安局法制大队科员。
委托代理人霍致敬，敦化市公安局法制大队科员。
被告延边朝鲜族自治州公安局，住所地：延吉市天池路2855号。
法定代表人刘东柏，局长。
委托代理人金浩天，延边州公安局法制支队科员。
原告张淑梅不服被告敦化市公安局于2016年8月19日作出的敦公（巡）行罚决字【2016】214号行政处罚决定书，向本院提起行政诉讼，本院于2017年1月3日受理后，于2017年1月5日向被告敦化市公安局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。因延边朝鲜族自治州公安局（以下简称延边州公安局）依张淑梅的申请作出了延州公复决字【2016】033号行政复议决定书，决定维持敦公（巡）行罚决字【2016】214号行政处罚决定书，故本院依法通知其作为共同被告参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年2月7日、3月22日公开开庭审理了本案。原告张淑梅，被告敦化市公安局副局长邱增满、委托代理人李俭、霍致敬，被告延边州公安局法制支队政委ＸＸＸ、委托代理人金浩天到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
敦化市公安局于2016年8月19日作出敦公（巡）行罚决字【2016】214号行政处罚决定书，主要内容为：现查明2016年8月15日，敦化市民张淑梅因不满当地政府部门对其信访诉求的处理意见，在明知是非正常信访的情况下，张淑梅为给当地党委、政府施加压力，到北京市中南海周边非信访接待场所进行非正常信访，严重扰乱了中南海周边公共秩序。以上事实有张淑梅的询问笔录、报案人高雁鹏的询问笔录、敦化市公安局对上访人员法律告知书、延边驻京联络办公室关于张淑梅进京非正常访的情况说明、户籍证等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，现决定给予张淑梅行政拘留五日的处罚。原告不服，提起行政复议。延边州公安局于2016年11月22日作出对延州公复决字【2016】033号复议决定书，维持敦公（巡）行罚决字【2016】214号行政处罚决定书。原告不服，提起本诉。
原告张淑梅诉称,2014年修建鹤大高速公路，原告的土地被征用，因补偿事宜没有给解决，多次找有关部门，无果的情况下原告无奈到北京上访。2016年8月18日从北京回到敦化，中午11点半下车，交通局高雁鹏和信访姓卢的下车后给田局打电话，定好第二天8点上信访局。2016年8月19日在信访局见到交通局田局长，在谈的时候，田局长还是推脱。我说我不和你谈了，我要见市长，他说市长没有时间，大约9点多，我出了信访大门，有敦化市巡警王茂先等人，把我带到公安局，审问到下午三四点左右，送我去敦化森林公安局看守所，非法拘禁了五天。2016年11月14日我又去了北京，11月18日在北京市西城区公安分局政府信息公开办公室西绒线37号，查看我在北京所谓犯法的事实。西城区公安分局警察让我看他的电脑，是以训诫书的形式开的一个单。写的是在中南海外围，外围连非访都不算，何谈扰乱中南海周边公共秩序。原告认为被告作出的处罚决定书认定事实错误，应予撤销。特提起诉讼，请求1、人民法院依法撤销被告作出的敦公（巡）行罚决字【2016】214号行政处罚决定书；2、诉讼费用全部由被告承担。
原告向本院提交的证据、依据有：
证据1、证人代成福的出庭证言。
证据2、证人王瑞平的出庭证言。
证据3，四个部门的2016第80号文件一份。
证据4，中共中央办公厅的文件2016第32号一份。
被告敦化市公安局辩称：一、原告诉讼请求没有事实根据，原告到中南海周边上访属于非正常访，严重扰乱了公共场所秩序，事实清楚，证据确实充分。二、原告诉称我局非法拘禁原告，事实根本不存在。三、我局对原告的公安处罚决定适用法律正确，处罚方式适当。请求依法驳回原告诉讼请求。
被告敦化市公安局向本院提交的证据有：
证据1，原告张淑梅在公安机关的询问笔录一份。
证据2，报案人高雁鹏在公安机关的询问笔录一份。
证据3，延边州驻京信访联络办公室关于张淑梅进京非正常访的情况说明一份。
证据4，上访人员法律告知书一份。
证据5，常住人口数据查询详细信息二份、查破经过一份、敦公（巡）受案字【2016】4069号受案登记表一份、受案回执一份、呈请传唤报告书一份、传唤证一份敦公（巡）行传字【2016】3233号公安行政处罚告知笔录一份、呈请行政处罚报告书一份、被拘留人家属通知书一份、行政拘留执行回执一份、行政拘留执行通知书一份、电话查询记录二份。
证据6，2016年8月19日被告市公安局询问原告的视听资料一份。
被告敦化市公安局适用的法律依据有：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
被告延边州公安局辩称，我局作出的复议决定严格依据行政复议法等相关法律法规，对行政行为合法性与适当性进行了审查，作出的复议决定合理并合法。2016年8月19日敦化市公安局作出敦公（巡）行罚决字【2016】214号行政处罚决定书，被处罚人张淑梅不服，向我局申请复议。我局收到原告复议申请后，经办案人员详细审查案件当事人笔录、证人证言、上访人员法律责任告知书、延边州驻京联络办公室出具的情况说明等全案证据，并结合当事人主观动机、案发经过等多种因素，得出张淑梅扰乱公共场所秩序的结论。因此，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出了延州公复决字【2016】033号复议决定书，维持敦公（巡）行罚决字【2016】214号行政处罚决定书，并无不当之处。请求法院在查清事实的基础上，依法作出公正判决。
被告延边州公安局向本院提交的证据有：
证据1，行政复议申请书、行政处罚决定书、受理申请复议案件审批表、行政复议申请受理通知书、受理通知送达回执各一份。
证据2，行政复议提交答复通知书、行政复议答复书各一份。
证据3，呈请复议决定审批表、行政复议决定书、复议决定送达回执各一份。
被告延边州公安局适用的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。
经庭审质证，对于原告向本院提供的证据1、2，被告敦化市公安局和被告延边州公安局均质证认为，两位证人2016年8月15日并没有在现场，其证言与本案没有任何关联，中南海外围不是通过法定程序作出的，不能作为认定案件事实的证据。对于证据3，被告敦化市公安局和被告延边州公安局均质证认为，这份文件是针对安徽省的，对全国没有约束力，这里面没有不允许公安机关处理的内容。对于证据4，被告敦化市公安局和被告延边州公安局均质证认为，该文件与本案争议焦点没有任何联系，也与原告的诉讼请求和理由没有联系。
对于被告敦化市公安局向本院提交的证据1，原告质证认为，确实做了笔录，但是相关内容不是我说的。我到了西单，下车问警察送材料的地方，警察就把我送到了久敬庄，这个是事实，但到西单并不等于到中南海。我没有交材料。对于证据2，原告质证认为，高雁鹏不是交通局的正式员工，而且上面说的话都不真实，不能证明我带材料上访了。对于证据3，原告质证认为，对真实性无异议，但证明不了我在北京上访扰乱了中南海地区周边公共秩序，证明不了我有违法行为和违法事实。对于证据4，原告质证认为，我看了法律告知书，但是我没有违反告知书中的任何一条。对于证据5，原告质证认为，对这些程序没有异议，但应该在行政处罚之前应该有一个告知程序。对于证据6，原告质证认为，录像中我说在包里是指信访材料当时在包里，但我上北京的时候并没有带材料。被告延边州公安局对上述证据均质证无异议。
对于被告延边州公安局向本院提交的证据1、2、3，原告和被告敦化市公安局均质证无异议。
本院对上述证据认证如下：对于被告敦化市公安局提供的6组证据，因客观真实，具有关联性，本院予以采信；对于被告延边州公安局提供的3组证据，客观真实，具有关联性，且各方均无异议，本院予以采信；对于原告提供的证据1，2，可以相互印证，本院对“2016年11月18日原告到北京西城区公安分局政府信息公开办公室查看政府信息”的事实予以确认。对证据3、4的真实性予以采信。
经审理查明，本案原告张淑梅系敦化市居民。因不满敦化市政府对其信访诉求的处理意见，2016年8月15日为给当地党委、政府施加压力，到北京市中南海周边非信访接待场所进行信访，被北京市公安局府右街派出所留置后移送到北京市久敬庄接济分流中心。2016年8月7日敦化市公安局曾向原告送达《上访人员法律责任告知书》，其中第一条规定“上访人员必须按照《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所且依法有权处理的本级或者上一级机关提出信访事项……”第二条规定“非正常上访是指上访人到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区、中央领导人住地等非信访接待场所上访的行为”第三条规定“经公安机关告知后，仍实施非正常上访行为的上访人员，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，予以警告或者行政拘留等行政处罚。2016年8月15日延边朝鲜族自治州驻京信访工作联络办公室给敦化市公安局作出《关于张淑梅进京非正常访的情况说明》，主要内容为：“你市居民张淑梅于2016年8月15日到北京中南海地区非正常上访。被北京市公安局府右街派出所留置后移送到北京市久敬庄接济分流中心”。敦化市交通局鹤大高速敦化境内拆迁办公室工作人员高雁鹏于2016年8月19日向被告敦化市公安局报案，敦化市公安局于2016年8月19日受案，经审批后传唤了原告并对张淑梅、高雁鹏制作了询问笔录。经审批，敦化市公安局根据张淑梅的询问笔录及视听材料、报案人高雁鹏的询问笔录、敦化市公安局对上访人员法律告知书、延边朝鲜族自治州驻京信访工作联络办公室《关于张淑梅进京非正常访的情况说明》、户籍证等证据，依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于2016年8月19日作出敦公（巡）行罚决字【2016】214号行政处罚决定书，决定对张淑梅行政拘留5日，并于当日送达，2016年8月19日至24日在敦化森林公安局看守所执行拘留。原告张淑梅不服，于2016年9月24日向延边州公安局申请行政复议。延边州公安局于2016年9月29日受理，同日向敦化市公安局下达《提交行政复议答复通知书》。敦化市公安局提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。延边州公安局审查后于2016年11月22日依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定作出延州公复决字【2016】033号行政复议决定，维持敦化市公安局作出的行政处罚决定。并于2016年12月19日将行政复议决定书送达给原告。原告不服，提起本诉。
本院认为，公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”，因此本案被告敦化市公安局具有作出被诉行政行为的职权。国务院《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出……”因此原告于2016年8月15日在北京中南海地区上访的行为违反了《信访条例》上述规定，故被告敦化市公安局根据张淑梅的询问笔录及视听材料、报案人高雁鹏的询问笔录、敦化市公安局对上访人员法律告知书、延边朝鲜族自治州驻京信访工作联络办公室《关于张淑梅进京非正常访的情况说明》、户籍证等证据，认定原告扰乱社会公共秩序并无不当。关于原告提出的其上访地点是中南海外围而不是中南海周边的主张，因北京市府右街派出所的职责就是维持中南海周边的治安，而延边朝鲜族自治州驻京信访工作联络办公室《关于张淑梅进京非正常访的情况说明》写明原告系被府右街派出所留置后移送到北京市久敬庄接济分流中心，且周边与外围均为泛指，故原告该主张本院不予支持。被告敦化市公安局作出被诉行政行为，证据充分，适用法律准确，符合法定程序。被告延边州公安局提供的证据可以证明其作出的延州公复决字【2016】033号行政复议决定符合法定程序，适用法律、法规正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张淑梅的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张淑梅负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于延边朝鲜族自治州中级人民法院。
审 判 长 ：任建国
审 判 员 ：孙永春
代理审判员 ： 高 冰
二〇一七年三月二十六日
书 记 员 ： 王 芳
附相关法律、法规规定
1、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；（三）扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序的；（四）非法拦截或者强登、扒乘机动车、船舶、航空器以及其他交通工具，影响交通工具正常行驶的；（五）破坏依法进行的选举秩序的。聚众实施前款行为的，对首要分子处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。
2、《信访条例》第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过５人。
3、《信访条例》第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。
4、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
5、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。