海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）琼行终字第199号
上诉人（原审被告）:儋州市人民政府。法定代表人：林东，该市市长。
委托代理人：王潇潇，儋州市人民政府法制办公室办事员。
委托代理人：黄懿，儋州市国土环境资源局法规科负责人。
上诉人（原审第三人）：儋州市王五镇流方村邱宅经济合作社。
法定代表人：邱金堂，该社社长。
委托代理人：周波煌，儋州市为民众法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）：儋州市王五镇流方村历还经济合作社。
法定代表人：羊木佑，该社社长。
委托代理人：胡振，海南万理律师事务所律师。
原审第三人：儋州市王五镇流方村民委员会。
法定代表人：羊荣亮，该村委会主任。
上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）、儋州市王五镇流方村邱宅经济合作社（以下简称邱宅经济社）因其与被上诉人儋州市王五镇流方村历还经济合作社（以下简称历还经济社）及原审第三人儋州市王五镇流方村民委员会（以下简称流方村委会）土地行政裁决纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2013）海南二中行初字第125号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年11月27日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人儋州市政府的委托代理人王潇潇，上诉人邱宅经济社的法定代表人邱金堂及其委托代理人周波煌，被上诉人历还经济社的法定代表人羊木佑及其委托代理人胡振到庭参加诉讼。原审第三人流方村委会经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉的具体行政行为是儋州市政府于2011年2月9日作出儋府[2011]6号《儋州市人民政府关于王五镇流方村委会邱宅经济合作社与流方村委会土地权属争议的处理决定》（以下简称6号处理决定），决定如下：双方争议位于“南蛇顶岭地”面积73.5亩的土地，分为A1块14.9亩、A2块58.6亩两块；A1块14.9亩的所有权和使用权属流方村委会集体所有；A2块58.6亩的所有权和使用权属邱宅经济社集体所有。
原审查明：邱宅经济社与流方村委会之间的争议地位于儋州市王五镇“南蛇顶岭地”，四至为东至红砖厂水沟桥，南至红砖厂并与历还经济社土地相邻，西至历还路线杆并与历还经济社土地相邻，北至王五村地分界，面积73.5亩。1985年，刘位清承包包括争议地在内的200亩“南蛇顶岭地”时，曾经因历还村、王五村、邱宅村的村民在该200亩土地上有青苗而给予补偿。
2004年10月20日，儋州市国土环境资源局（以下简称儋州市国土局）在《王五镇历还村经济合作社与流方村委会土地权属争议土地界线核定书》中确认流方村委会与历还经济社有权属争议的土地四至为：东至流方村委会，南至历还经济社，西至历还经济社，北至王五村、老坊村、马兰村共有地，面积135.93亩。将《王五镇历还村经济合作社与流方村委会土地权属争议土地界线核定书》附图、《王五镇流方村委会历还村经济合作社宗地图》与《流方村委会与历还村争议地宗地图》进行比对，确认邱宅经济社与流方村委会之间的争议地与上述儋州市国土局于2004年10月20日确认的流方村委会与历还经济社之间的争议地有重叠，且儋州市人民政府对此亦予以当庭确认。
2009年7月10日，邱宅经济社以流方村委会为被申请人，向儋州市国土局提交书面申请，请求对争议地权属进行裁决。7月25日，儋州市国土局通知邱宅经济社受理了该申请。在处理争议地权属纠纷过程中，原流方村委会主任羊小良未签收相关法律文书，也未参加调解会议。2010年1月4日，羊小良在2009年7月28日制作的土地权属争议土地界线核定书中签名并盖章，但未在2009年10月27日制作的土地权属争议土地界线核定书中签名、盖章。历还经济社作为争议地南边、西边的相邻人亦未被通知参加指界。2011年2月9日，儋州市政府就邱宅经济社与流方村委会之间的土地权属争议作出6号处理决定。历还经济社得知6号处理决定的内容后，于2012年6月28日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销6号处理决定。该院以历还经济社未依法先行提起行政复议为由，于9月5日裁定驳回历还经济社的起诉。历还经济社遂向海南省人民政府申请行政复议。海南省人民政府于2013年6月6日作出琼府复决（2012）116号《行政复议决定书》，决定维持6号处理决定。历还经济社不服，于6月21日向该院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案的审查重点有两个，一是认定争议地一直由邱宅经济社、流方村委会连续使用的事实是否清楚；二是6号处理决定的程序是否合法。
关于认定争议地一直由邱宅经济社、流方村委会连续使用的事实是否清楚的问题。认定上述事实的主要证据是证人证言，但证人邱根代、胡占成、邱金堂、邱金槐、邱二文、王甲养、王必松证言，与证人刘位清、羊元养、羊德丰、沈吉兆证言证明的内容并不一致，考虑到证人的身份、立场及言词证据的证明力问题，该院认为上述证据不足以证实争议地一直由邱宅经济社、流方村委会连续使用的事实，且不能证实羊元养、羊德丰实际使用的土地来自于流方村委会的发包。
关于6号处理决定的程序是否合法的问题。《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三十条第三款规定：“土地行政主管部门进行实地核定土地权属界线时，应当在7个工作日前，将核定界线通知书送达申请人和相邻人。核定界线通知书应当载明主持核定的机构和人员，拟核定的土地、位置、时间、地点和参加的人员等有关事项。”第三十三条第一款规定：“土地权属界线核定后，符合登记要求的，土地行政主管部门应当在登记申请人所在地和土地所在地的乡镇人民政府办公场所张贴公告，并告知乡镇人民政府予以确认，公告时间不得少于十五天。公告地登记部门应当将公告同时在市、县、自治县人民政府指定的媒体或者政府门户网站上刊登。”第三十四条规定：“申请人、相邻人或者利害关系人对公告内容有异议的，应当在公告期间届满前，书面向土地行政主管部门提出土地权属争议处理异议申请，提供具体的处理请求和有关证据材料；没有书面提出土地权属争议处理申请的，视为无异议。……公告期满，申请人、相邻人或者利害关系人对公告内容没有提出异议或者异议不成立的，土地行政主管部门应当依法办理登记。”由此可见，在土地权属争议调查处理程序中，如果不依法通知争议地相邻人及其他利害关系人参加现场指界，可能会影响相邻人及其他利害关系人的实体权益；而不依法公告，则可能因利害关系人不知道行政处理决定的内容而无法提出异议。该案中，6号处理决定确定的邱宅经济社与流方村委会之间的争议地，与儋州市国土局于2004年10月20日确认的流方村委会与历还经济社之间的争议地是重叠的，儋州市政府对此亦当庭认可。因此，在对邱宅经济社与流方村委会之间的争议地进行土地权属裁决程序中，依法应通知历还经济社作为当事人参加该裁决程序，但儋州市政府仅以个别证人证言为依据，径自认定历还经济社不是该案争议地的利害关系人，该事实认定的主要证据不足，且因此未依法通知利害关系人参与裁决程序，属违反法定程序。儋州市政府认为历还经济社与6号处理决定没有法律上的利害关系，与该院查明的事实不符，对该理由不予采纳。儋州市政府认为历还经济社的起诉违反了“一事不再理原则”，应予驳回起诉。经查，该院曾经以历还经济社未依法先行提起行政复议为由，于2012年9月5日裁定驳回历还经济社的起诉。现历还经济社已依法申请行政复议，海南省人民政府亦作出了复议决定，历还经济社在此基础上在法定期限内再行提起行政诉讼，不违反法律规定，故该院对上述辩称理由亦不予采纳。综上，6号处理决定认定的主要事实证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决：一、撤销6号处理决定；二、责令儋州市政府在法定期限内就邱宅经济社申请处理的土地权属争议依法重新进行行政裁决。案件受理费50元由儋州市政府负担。
儋州市政府上诉称：一、原审判决关于“儋州市政府的6号处理决定不足以证实争议地一直由邱宅经济社、流方村委会连续使用的事实”的认定不客观，未考虑争议地的实际情况，是错误的主观认定。本案中，争议双方均无法提供确凿证据证明争议地的权属，儋州市政府通过向双方村民及相关人员询问和调查的方式，查明该争议地的历史和现实使用情况，以此来确定争议土地权属并无不当。儋州市政府调查、询问的对象，大部分为年长和曾任村干部的人员，他们的证言可以客观查清该争议地的历史和现实使用情况。经调查，该争议地一直由邱宅经济社和流方村委会长期使用。儋州市政府的上述事实认定，符合《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款规定的精神。原审判决以“证人的身份、立场及言词证据的证明力问题”否认儋州市政府调查的事实，没有依据，与上述处理条例的精神不符。二、原审判决认定6号处理决定违反法定程序，缺乏事实和依据。原审判决认定儋州市政府的6号处理决定违反程序的主要理由是儋州市政府未通知相邻单位即历还经济社参与指界，是对《海南省土地权属确定与争议处理条例》相关规定的错误理解。6号处理决定中的争议地与历还经济社一侧相邻的界线，早在2005年1月已由儋州市政府给历还经济社颁发的儋集有（王五）第12339号《集体土地所有权证》予以确定，儋州市政府没必要再通知历还经济社进行界线核定工作，原审判决以此认定6号处理决定程序违法是错误。至于国土部门2004年初步认定的流方村委会与历还经济社之间争议地的问题，该认定是职能部门一种待定的、非终局的结论性认定，且该认定也被6号处理决定调查的事实推翻。因此，该初步认定不能作为儋州市政府必须通知历还经济社参与指界的依据。儋州市政府对权属界线核定书未进行公告，存在瑕疵，不足以撤销6号决定。综上，请求撤销原审判决。
邱宅经济社上诉称：一、原审判决认定事实错误。争议地自1964年至1994年都是由邱宅经济社连续使用。原审判决认定现有的证据不足以证实争议地一直由邱宅经济社连续使用的事实是错误的。1964年马兰大队从流方大队分出，于1965年号召村民在这片地上种植小叶桉树林，1979年体制改革下放后，王五村、老坊村、历还村、邱宅村各自取回自己的土地。邱宅经济社取回地后，种植甘蔗等农作物。1985年流方村民刘位清同志与邱宅经济社承包这片土地的73.5亩，还赔偿了邱宅经济社农户的青苗款，后由于管理不善丢荒。1994年起，流方村委会未与邱宅经济社商量，擅自将该地承包给历还经济社的羊传养、羊德丰等村民种植农作物。邱宅经济社得知后，多次提出异议，并向有关部门请求解决，未果。2009年7月，邱宅经济社再次申请处理，儋州市政府依法作出6号处理决定。二、6号处理决定的程序合法。争议地1994年前都是邱宅经济社连续使用，1994年后流方经济社擅自发包给历还经济社羊传养、羊德丰等人。历还经济社村民使用该地是因其承包本集体之外的土地。争议地的主体只有邱宅经济社和流方村委会。历还经济社不是6号处理决定的一方当事人。同时，邱宅经济社和流方村委会发生争议后，历还经济社村民羊传养、羊德丰等人停止在争议地上种植作物，历还经济社对邱宅经济社和流方村委会的争议是知情的，其并未提出异议。因此，6号处理决定的程序合法。综上，请求撤销原审判决，维持6号处理决定。
历还经济社答辩称：一、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。首先，儋州市政府作出6号处理决定违反法定程序。一是历还经济社与流方村委会存在争议地，且该争议地与6号处理决定中所确权的土地重合，是儋州市政府和邱宅经济社均认可的事实。二是因上述土地存在重合，历还经济社应依法作为争议地的利害关系人及相邻人参与土地权属争议处理。儋州市政府在确权调查和土地权属界线核定时均未通知历还经济社参加，也未依法进行公告，侵害了历还经济社的合法权利。其次，原审判决对儋州市政府所提供的、证据认定正确。儋州市政府认定邱宅经济社连续使用争议地的证据，主要是与邱宅经济社有利害关系的村民的调查笔录和证人证言，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条之规定，“与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，不能单独作为定案依据。”另一方面，儋州市政府提供证人证言与历还经济社村民的证言不一致，而且上述证言均不能准确的描述争议地的四至和面积。因此，原审判决认定正确。二、儋州市政府和邱宅经济社的上诉理由不能成立。儋州市政府和邱宅经济社的上诉状均刻意回避相关争议地与依据6号处理决定所发的土地证存在重叠的事实，6号处理决定严重违反法定程序以及侵犯历还经济社合法权利。因此，儋州市政府和邱宅经济社上诉理由和请求均不能成立。综上，请求维持原审判决，依法驳回儋州市政府和邱宅经济社的上诉请求。
二审期间，本院要求儋州市政府组织专业人员对《王五镇流方村委会与邱宅经济合作社宗地图》与《流方村委会与历还村争议地宗地图》两图进行了套绘，套绘的结果足以证明两争议地存在重叠。
二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案的争议焦点是儋州市政府作出的6号处理决定是否合法。6号处理决定确认的邱宅经济社与流方村委会之间的争议地，与儋州市国土局于2004年10月20日确定的流方村委会与历还经济社之间的争议地存在重叠。因此，在对邱宅经济社与流方村委会之间的争议地进行确权时，儋州市政府应当通知历还经济社作为当事人参与确权，但其并未通知，而是直接做出6号处理决定，将争议地分别确权给邱宅经济社和流方村委会。因此，儋州市政府作出6号决定的程序违法，可能影响到历还经济社的合法权益。同时，历还经济社作为争议地南边和西边的相邻人，也应参加指界，但儋州市政府也未通知其参加指界，程序亦属违法。故原审判决撤销6号处理决定，并责令儋州市政府在法定期限内就邱宅经济社申请处理的土地权属争议依法重新进行行政裁决并无不当。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，依法应予维持。儋州市政府与邱宅经济社的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人儋州市人民政府和儋州市王五镇流方村邱宅经济合作社共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 岱
代理审判员 冯 坤
代理审判员 李 贝
二〇一三年十二月二十四日
书 记 员 黄胜敏
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……