甘肃省定西市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）定中行初字第4号
原告张玉英，女，生于1945年9月13日，汉族，甘肃省秦安县人。
委托代理人贠建军，男，生于1968年7月14日，汉族，甘肃省秦安县人。
委托代理人杨满仓，甘肃何小军律师事务所律师。
被告徽县人民政府，住所地徽县城关镇东街。
法定代表人王俊强，该县县长。
委托代理人史永丰，陇南星河律师事务所律师。
委托代理人徐志新，男，徽县国土资源局副主任科员，。
第三人张国功，男，生于1962年2月28日，汉族，甘肃省徽县人。
委托代理人冯晓东，陇南星河律师事务所律师。
原告张玉英不服徽县人民政府2006年9月12日给第三人张国功颁发的徽集用（2006）第06211号集体土地建设用地使用证，向本院提起诉讼。本院于2015年3月10日受理后，依法组成合议庭，于2015年4月9日公开开庭审理了本案。原告张玉英的委托代理人贠建军、杨满仓，被告徽县人民政府的委托代理人史永丰、徐志新，第三人张国功及其委托代理人冯晓东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告徽县人民政府于2006年9月12日依据张玉英和张国功的宅基地赠让申请，将张玉英持有的徽集建（1990）字第03331-2号集体土地建设用地使用证注销，经过地籍调查和土地登记后，重新给第三人张国功颁发了徽集用（2006）第06211号集体土地建设用地使用证。被告在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、徽县公安局城关派出所户籍证明。证明张银香为徽县城关派出所辖区居民，户口类别为非农业户口；2、徽县公安局银杏派出所证明。证明徽县银杏派出所辖区无张银香户籍信息，更不是高坪村民；3、张国功土地登记表复印件。证明徽县国土局颁发的徽集用（2006）第06211号《集体土地建设用地使用证》办理程序规范严谨，所确事项详实完备。
原告张玉英诉称，我和家人在高坪罗庄社拥有宅基地一处，徽县人民政府给我颁发了土地使用证，土地使用证号为徽集建（1990）字第03331-2号。同时，银杏乡政府也发放了建房审批证。2007年我儿发现张国功在我家拥有合法使用权的宅基地内修砌地基，便进行阻挡，并向国土资源局反映要求查处，但未得到国土资源局的任何答复。后来，我和家人听说国土资源局不依法办事，凭借张国功伪造的宅基赠让申请，给其进行地籍登记并由徽县政府颁发了（2006）06211集体土地使用证。该土地使用证确权的土地，与我徽集建（1990）字第03331-2号土地使用证属同宗地，侵犯了我的合法利益。为此，我多次向国土资源局口头和书面反映，要求撤销违法给张国功颁发的（2006）06211集体土地使用证。但是国土资源局一直未做任何答复，我又向被告徽县人民政府反映，但也未有结果。迫不得已，于2014年11月份，我又在邮局以快递形式给被告邮寄了请求纠正其不合法律之规定的行政行为的反映材料，要求撤销（2006）06211集体土地使用证。邮局反馈的信息证实被告分别在同年11月19日、20日已签收了该材料，但时至今日，被告仍然未给我作出任何书面的答复。我认为，我向被告反映申请撤销（2006）06211集体土地使用证事实清楚，法律法规依据充分，被告应当依法纠错撤销（2006）06211集体土地使用证，并给我进行书面答复。被告拒不纠错和拒不给我答复的行为，是行政不作为的行为，损害了我的合法权益。我给被告提交的申请材料中，依据《土地管理法》、《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、《土地登记规则》等法律法规的相关规定，阐述了被告违法违规进行地籍登记并颁发（2006）06211集体土地使用证实体的违法违规性，以及颁发该证行政行为程序上的不合法性。但不知何故被告对此目视无睹，不予纠错，反而以不作为的形式而拖之。被告不作为的行为，严重的违背了中央提出的依法治国的精神，既损害了政府的形象，又损害了我的合法权益。现为了维护我的合法权益，依据《最高院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第39条规定的“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关接到申请之日60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。”的规定，特提起此诉讼，请求依法撤销被告给张国功颁发的（2006）06211集体土地使用证。
原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证和常住人口登记卡复印件各一份。证明原告张银香，曾用名张玉英，2005年转为城镇居民，2005年之前是高坪村村民；2、原告土地使用证复印件一份。1990年10月23日徽县土地管理局填发徽集建（1990）字第03331－2号土地使用证，证明原告宅基地的使用权是合法的；3、银杏树乡农户建房审批证和管理费收据复印件各一份。证明1991年9月24日徽县银杏树乡人民政府作出（91）编（80）号建房审批证的事实；4、邮寄材料票据及签收到材料的信息复印件。证明2014年12月19日、20日原告向徽县人民政府、国土资源局反映申请撤销给张国功颁发集体土地使用证材料的收到时间和原告在2014年之前并不知道被告给第三人颁发土地证的事实；5、2014年6月给徽县人民政府、土管局的申请等复印件：（1）2014年6月30日贠建军给徽县人民政府的申请；（2）2014年2月25日贠建军给徽县国土资源局的申请；（3）2013年9月7日张银香给徽县国土资源局的申请。证明原告申请撤销给张国功颁发的集体土地使用证的事实。
被告徽县人民政府于2015年3月24日答辩称，1、本案起诉必须以行政复议作为前置程序。《行政复议法》第三十一条第一款规定，公民、法人、或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中被答辩人并未在诉前履行上述复议程序，应当裁定驳回起诉。2、答辩人给第三人颁发徽集用（2006）第06211号《集体土地建设用地使用证》程序合法。根据《土地管理法》及《土地登记规则》的规定，《集体土地建设用地使用证》办理程序为：土地登记申请――地籍调查――权属审核――登记发证。2006年8月，第三人张国功向徽县国土资源局申请办理《集体土地建设用地使用证》，一并提交了原告的《集体土地建设用地使用证》及加盖有银杏树乡高坪村民委员会、银杏树乡高坪村罗庄合作社两级组织印章的“宅基地赠让申请”书（并有加注“情况属实、请办理”的意见），受理申请后，徽县国土资源局指派工作人员进行地籍调查，确认四至清楚无纠纷才为第三人颁证，整个颁证程序规范严谨、所确认事项详实完备，并无违法之处。3、被答辩人主张的撤销徽集用（2006）第06211号《集体土地建设用地使用证》已过法定时效，其请求依法应予驳回。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《行政诉讼法解释》）第四十一条：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”根据该规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或起诉期限的，应为两年。本案中，答辩人给第三人颁证时间为2006年9月12日，第三人实际占有使用该宗地的时间要早于颁证时间，因此，应视为被答辩人应当至迟在2006年9月12日知道答辩人作出的具体行政行为的内容。然而，被答辩人对答辩人作出的具体行政行为不服，应在2008年9月12号之前向法院提起行政诉讼。但被答辩人2015年1月18号才向贵院提起行政诉讼。已过法定的起诉期限，且无正当理由。因此根据《行政诉讼法解释》第四十四条第六款规定：“起诉超过法定期限且无正当理由的”应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。4、被答辩人自述身份情况不实。被答辩人在诉状中自述身份状况为徽县银杏树乡高坪村农民，但事实并非如此。按照银杏树乡派出所及城关镇派出所出具的证明显示，被答辩人户籍不在银杏树乡，更不是高坪村农民，其本人真实身份应为徽县城关镇建新路社区居民。基于以上事实与理由，请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。
第三人张国功在庭审中述称，被告给其颁发土地使用证的行为合法，依法驳回原告的起诉。
第三人向本院提供了以下证据：1、张国功、何美蓉户口本、结婚证复印件各一份。证明何美蓉为农村户口，双方的集体土地使用证为国土部门依法为农村户籍颁发的合法证书；2、土地使用证书复印件一份。证明该土地使用权为张国功和何美蓉家庭共有；3、宅基地转让协议、收条复印件各一份。证明该土地使用权依法由张玉英转让给张国功一家。
经庭审质证，对被告提交的证据，原告认为证据1、2是被告在作出具体行政行为后收集的，属无效证据；证据3有异议，原告没有在宅基地赠让申请上签字，也没有见过；受让人的身份是非农户，依法不能买受农村集体宅基地；地籍调查没有土地来源的合法性，地籍根据不真实；没有县政府批准文件，缺乏合法性；整个颁证行为的事实不清，程序违法。第三人认为证据3中的赠让协议是原告方的真实意思表示，地籍登记形式内容合法，交出土地证是原告的真实意思表示。对原告提交的证据，被告和第三人对证据1、2、3没有异议，被告认为证据4、5不能证明原告2014年之前不知道赠让的事实，第三人认为证据4、5反映材料与本案无关。对第三人提交的证据，原告认为证据1、3与本案无关，证据2事实不成立，被告对证据1、2、3的真实性没有意见。本院认为，被告提交的证据3证明被告给第三人依据赠让申请进行地籍调查和土地登记后进行了颁证，原告提交的证据1、2、3证明原告对其宅基地享有合法的使用权，第三人提交的证据2证明被告对其进行了颁证的事实，证据3证明原告与第三人之间的宅基地赠让实为转让的事实，均与本案事实相关联，可以作为认定本案事实的依据，其余证据与本案具体行政行为没有关联性，不能作为本案证据使用。
经审理查明，原告张玉英在徽县银杏树乡高坪村罗庄社原有宅基地一处，1990年10月23日被告徽县人民政府给其颁发了徽集建（1990）字第03331－2号集体土地建设用地使用证，证载土地使用者张玉英，地址银杏乡高坪行政村罗庄合作社，土地类别宅基地，用地面积170平方米，其中建筑面积46平方米，用途宅基地，四至为东至后檐滴水为界，南至山墙根为界，西至前檐滴水推出11米为界，北至山墙根推出1.5米为界。被告徽县人民政府依据原告张玉英和第三人张国功2006年8月1日签订的宅基地赠让申请，于2006年9月12日经过地籍调查和土地登记后，将原告张玉英的宅基地重新给第三人张国功颁发了徽集用（2006）第06211号集体土地建设用地使用证。2006年9月13日原告张玉英又和第三人张国功签订了宅基地转让协议，双方商定转让费人民币5000.00元，并于当日履行完毕。2007年原告之子贠建军发现第三人张国功在其宅基地内修砌地基时进行阻挡，并多次向被告徽县人民政府及其职能部门徽县国土资源局反映要求查处，但未得到答复处理。2014年11月，原告又向被告徽县人民政府寄送了要求撤销徽集用（2006）第06211号集体土地建设用地使用证的申请，在被告仍未答复后，于2015年1月28日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，第八条第二款“……宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”、第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，甘肃省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十四条第一款“农村村民建住宅用地，由村民提出申请，经村民代表会议讨论同意向村民公布，乡（镇）人民政府审核后，报县（市、区）人民政府批准，并核发建设用地批准书”和2004年11月2日国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》“严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地”的规定，宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，每个农户只能申请一处宅基地，特定的宅基地仅限集体经济组织特定的成员享有使用权。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不允许转让。因此，原告张玉英对原宅基地私自赠让、转让违反了法律、法规的规定。第三人张国功申请宅基地，应按相关规定提出申请，经村民代表会议讨论同意向村民公布，乡（镇）人民政府审核后，报县（市、区）人民政府批准，而不能通过非法转让方式接受他人的宅基地。原告张玉英与第三人张国功之间虽明为赠让，但原告张玉英收取第三人张国功5000元转让费的行为实质上是宅基地转让，其行为是法律、法规明确禁止的。被告徽县人民政府在审查登记时原告张玉英未到现场指认宗地四至，未与第三人一起到登记机关进行变更登记，对原告宅基地买卖是否是其本人真实意思的表示没有认真审查，且根据1995年12月28日国家土地管理局《土地登记规则》第六十六条“有下列情形之一的，土地管理部门不予受理土地登记申请：（六）其他依法不予受理的”规定，被告徽县人民政府对第三人张国功的申请应不予受理，故对第三人张国功的申请进行地籍调查、土地登记并颁发徽集用（2006）第06211号集体土地建设用地使用证的行为证据不足，程序违法。关于被告徽县人民政府答辩中提出的：1、本案起诉必须以行政复议作为前置程序的问题。根据最高人民法院法释（2003）5号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼”和最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第4号《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权的行为是否属于确认行政行为问题的答复》“最高人民法院法释（2003）5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”的规定，本案中给第三人张国功的颁证行为不属于“确认”行为，且被告徽县人民政府在答辩中引用的是《行政复议法》第三十一条第一款，适用法律错误。2、答辩人给第三人颁发徽集用（2006）第06211号《集体土地建设用地使用证》程序合法的问题。违反法律规定进行登记的行为自始无效。3、被答辩人主张的撤销徽集用（2006）第06211号《集体土地建设用地使用证》已过法定时效，其请求依法应予驳回的问题。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”、第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，被告徽县人民政府于2006年9月12日给第三人张国功颁发徽集用（2006）第06211号集体土地建设用地使用证后，未告知原告颁证行为。2007年原告之子贠建军发现第三人张国功在其宅基地内修砌地基，便进行阻挡，并多次向被告徽县人民政府及其职能部门徽县国土资源局反映要求查处，但未得到答复处理。原告张银香、其子贠建军分别于2013年9月7日、2014年2月25日、2014年6月30日、2014年11月，给徽县国土资源局、被告徽县人民政府提出书面申请，要求撤销给张国功颁发的集体土地使用证，在被告仍未答复后，于2015年1月28日向本院提起行政诉讼。因此，被告给第三人颁证的行为，无论从2006年起的20年起诉期限，还是从原告2013年9月7日给被告提出书面反映材料的2年起诉期限计算，均未超过起诉期限。被告在庭审中提出由银杏乡土管员已经告知的情况无证据支持。4、被答辩人自述身份情况不实的问题。原告于1990年持有徽集建（1990）字第03331－2号土地使用证，后将户口迁出本地的行为与本案中给第三人张国功的颁证行为没有关系。综上，被告徽县人民政府的答辩理由不能成立。原告张玉英的诉讼理由成立，诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决如下：
撤销被告徽县人民政府颁发给第三人张国功的徽集用（2006）第06211号集体土地建设用地使用证。
案件受理费50元，由被告徽县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提出上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审判长 陈有良
审判员 刘 锋
审判员 张建文
二〇一五年四月二十九日
书记员 赵 燕