青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行终字第16号
上诉人（原审原告）白建良，男，生于1946年9月23日，回族，青海省民和回族土族自治县人，住该县。
委托代理人王磊，青海乾润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县住房和城乡建设局。
法定代表人田军正，该局局长。
委托代理人韩冀皖，该局副局长。
委托代理人马淼，青海爱明律师事务所律师。
上诉人白建良因与被上诉人民和县住房和城乡建设局城建行政处罚一案，不服民和回族土族自治县人民法院（2015）民行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月29日公开开庭进行了审理。上诉人白建良的委托代理人王磊，被上诉人民和县住房和城乡建设局的委托代理人韩冀皖、马淼均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院根据当事人举证并经庭审质证，认定以下事实：2003年原告未经民和县城建规划行政主管部门批准，擅自在川垣大道南侧白玉林和白玉清宅基地内原有一层房屋的基础上续建二层十间房屋。同年4月29日被告给原告下达了限改通知书，由于原告修建的房屋已建成，原告便于5月6日书面向被告申请修建二层房屋十间，为了减轻原告的经济损失，经被告研究决定，确定该房屋为违章建筑，但暂保留为临时建筑。5月8日原告与城建监察大队签订了房屋建筑协议书，载明：“如遇国家建设需要拆除时，无条件拆除、不予补偿”。原告临时建筑物所处位置已于2002年被青海省人民政府批准为民和县城市总体规划范围。2012年10月9日，被告以书面方式要求拆除该临时建筑时，原告却拒绝拆除。2013年3月4日，被告作出民住建罚（2013）字014号行政处罚决定书，要求原告在7日内自行拆除其宅基地内原有的一层、二层房屋并罚款5000元。原告向本院提起行政诉讼，要求撤销处罚决定书，本院作出（2013）民行初字第34号行政判决书，判决维持被告作出的民住建罚（2013）字014号行政处罚决定书。原告不服，向青海省海东市中级人民法院提起上诉。海东市中级人民法院审理认为，民和县川口镇川垣大道南侧原一层房屋及宅基地使用权人为白玉林和白玉清，故处罚决定书事实不清，遂以（2014）东行终字第03号行政判决书撤销了民和县法院（2013）民行初字第34号行政判决书及民住建罚（2013）字014号行政处罚决定书。2014年3月27日被告又以此事实为据，向原告发出民住建告（2014）字003号拟作出行政处罚告知书，告知原告在规定期限内参加听证、申辩，原告未参加。2014年4月9日被告重新作出民住建罚（2014）字002号行政处罚决定书，责令原告7日内自行拆除临时建筑物并处罚款5000元。原告收到行政处罚决定书后未申请复议，于2014年7月11日以被告的具体行政行为主体错误、程序违法，向本院提起行政诉讼。2014年9月30日本院作出（2014）民行初字第21号行政判决书，判决维持了民住建罚（2014）字002号行政处罚决定书，宣判后，原告不服，向青海省海东市中级人民法院提起上诉。海东中级人民法院审理认为，一审法院在开庭审理期间对被告提供的证据未进行质证，故原审判决事实不清，程序违法，以（2014）东行终字第25号行政裁定书发回本院重新审理。本院重新组成合议庭进行了审理，被告在本次审理期限提供了15份证据，原告只对5份证据发表了质证意见，对其余10份证据，认为超过期限为由拒绝发表质证意见。
原判认为，2003年原告在民和县川口镇川垣大道南侧白玉林和白玉清宅基地一层房屋加盖二层十间房屋的行为，已被确定为临时违章建筑，现原告不予拆除，其行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十三、四十条的规定。被告作出的民住建罚（2014）字002号行政处罚决定书事实清楚、程序合法、主体适格。原告关于要求撤销民住建罚（2014）字002号行政处罚决定书的诉讼请求证据不足，本院不予支持。理由为：第一、原告修建房屋的申请、民和县城建监察大队的批示、修建房屋协议书，均证明涉案房屋系临时性建筑，且原、被告就处置方式达成书面协议，约定：如遇国家建设需要拆除时，无条件拆除，不予补偿，由原告负责实施。2013年7月23日谈话笔录中原告称:“我的一楼你们按照商铺1:1置换，答应我这个要求，二楼我自行无偿拆除”。可见该临时违章建筑是原告所为，并非白玉林、白玉清修建，被告处罚主体适格。第二、该宅基地及一层房屋系合法取得，但对原告加盖的二层十间违章建筑要求限期拆除，并不影响宅基地及其他房屋的合法性。第三、本案被青海省海东中级人民法院发回重审后，本院重新立案，重新排期开庭，被告已在举证期限内向本院提供了证据，原告及其委托代理人在本次庭审中，对部分证据以上次开庭时没有提供为由拒绝质证，是对证据规则的错误理解。第四、原告出示的民和县川口镇红卫村委会证明，没有单位负责人的签名，不符合证据规则的基本要求。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告白建良的诉讼请求。
白建良不服一审判决，向本院提起上诉称：本案在一审庭审过程中，被上诉人并没有按照行政诉讼法的要求出示证据，没有提供任何程序性的证据，被上诉人的具体行政行为程序非法。本案牵扯的房屋，是上诉人的两个儿子自行修建在其自己的宅基地内的，并非是上诉人修建的。而被上诉人却在根本没有调查和毫无事实依据的情况下，认为房屋是上诉人所修建，将宅基地的使用权人和房屋的合法权利人混淆为上诉人，主体错误，程序违法。综上所述，由于被上诉人作出的具体行政行为主体错误，事实不清，而一审人民法院也在没有查清事实的情况下，枉法裁判，故请求二审人民法院依法撤销民和县人民法院作出的（2015）民行初字第5号行政判决书，并改判撤销被上诉人作出的民住建罚（2014）字第002号行政处罚决定。
被上诉人民和县住房和城乡建设局辩称：1、当时2014年第一次开庭的时候我们向法院提交了证据，在民和县人民法院（2014）民行初字第21号判决书中能证明我们向法院提交了证据；2、民和县人民法院（2015）民行初字第5号行政判决书，2013年案件庭审记录、谈话笔录中，白建良承认房子是自己修建的。上次开庭时白建良又不承认。3、本案有特殊性，不是强搭强建的，住建局将临时建筑批给谁，就责令由谁拆除，所以主体资格是合适的。请求二审人民法院依法驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。
本案二审的争议焦点为：1、原审判决认定的事实是否清楚，处罚主体是否适格，即（1）该加盖的十间房屋是否为违法建筑；（2）该十间房屋是否为白建良所建。2、被上诉人作出的具体行政行为是否合法。
在二审庭审举证、质证中，上诉人只对被上诉人提供的15份证据中的5份证据发表了质证意见，质证意见与一审基本一致。对其余10份证据，以超过举证期限为由拒绝发表质证意见。经庭审质证的5份证据为：
1、证据1，2002年4月28日青政函（2002）37号青海省政府对民和县总体规划的批复。证明白建良加盖的十间房屋在民和县城市建设规划区内。
2、证据6，原告身份证复印件。证明原告的身份状况；
3、证据11，2003年5月6日原告的建房申请。证明白建良知道县城规划，其加盖的十间房屋经申请才作出了暂为临时建筑的批准。
4、证据12，2003年5月7日民和县城建监察大队的批复。证明加盖的该二层十间房屋本属违章建筑，但为了减轻原告经济损失，暂保留该房屋，属临时建筑，如遇国家建设需要时无偿拆除。
5、证据13，2003年5月8日原告与城建监察大队签订的房屋建筑协议书。证明加盖的二层十间房屋属违章建筑，民和县城建监察大队发现后，于2003年4月29日向白建良送达了“限改通知书”，事后本人才提出建房申请。为减轻原告经济损失，暂保留该房屋，如遇国家建设需要拆除时，无条件拆除，不予补偿。临时建筑到时不拆除，转化为违法建筑。
以上证据真实、合法、具有关联性，足以证明以下事实：1、上诉人在2003年就已知道其在民和县川口镇川垣大道南侧白玉林和白玉清宅基地一层建筑上加盖的二层十间房屋为违章建筑，且在事后申请、批复、协议的基础上暂定为临时建筑和该临时建筑在规划区内的事实。2、上诉人白建良自己亲自实施了呈报申请、得到批复、签订协议的系列顺序连贯性行为事实。故以上证据本院予以采信，可作为定案的依据。对上诉人拒绝发表质证意见的10份证据，因被上诉人未在举证期限内提交且未经质证，依据修订前《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款、第三十五条第一款的规定，本院不予采信。
上诉人在二审中没有提交新的证据，对其原有证据，被上诉人的质证意见与一审基本一致。本院认为，上诉人提供的第1、2份证据只能证明宅基地使用权属于上诉人儿子白玉林、白玉清的事实，并不能证明二层十间房屋系上诉人儿子修建。且被上诉人对加盖的二层十间违章建筑要求限期拆除，并不影响宅基地及其他房屋的合法性；第3份证据不符合证据形式要件。故对上诉人提供的证据不予采信。
据以上证据，二审查明的主要事实与原判无异。
本院认为，本案属城乡规划行政处罚，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条、《青海省实施中华人民共和国城乡规划法办法》第四十五条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条之规定，被上诉人作为法律规定权限范围内的合法执法主体，有权对违章建筑的所有人作出处罚决定。2003年上诉人白建良在明知民和县川口镇川垣大道南侧白玉林和白玉清宅基地地段已被纳入城市建设规划区内，且无任何审批手续的情况下，仍擅自在该宅基地一层建筑的基础上加盖了二层十间房屋，被上诉人发现后对其确定为违章建筑，并让其拆除的行为并无不当。但为了减轻上诉人的经济损失，经上诉人事后亲自申请、得到批复、签订协议将该违章建筑暂定为临时建筑，并双方签订了如遇国家建设需要时，无条件拆除，不予补偿的协议。上诉人自己亲自实施的申请、批复、协议系列行为事实，已经构成了其与行政管理方被上诉人之间的权利义务关系，形成了其与行政管理方被上诉人之间特定的行政法律关系，为此，被上诉人将其确定为行政相对人和被处罚人亦并无不当。上诉人提供的证据只能证明宅基地使用权属于其儿子白玉林、白玉清的事实，不能证明二层十间房屋的修建系其儿子所为。且被上诉人对上诉人加盖的二层十间违章建筑要求限期拆除，并不影响宅基地及其他房屋的合法性。现该临时违章建筑所处位置已遇国家建设需要，被上诉人要求上诉人拆除上述宅基地原有一层房屋基础上加盖的第二层十间房屋，而上诉人置协议于不顾不予拆除，其行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十三、四十条的规定。故，本院认为，被上诉人作出的民住建罚（2014）字002号行政处罚决定事实清楚、适用法律正确，程序合法、主体适格。上诉人请求依法撤销民和县人民法院作出的（2015）民行初字第5号行政判决，并改判撤销被上诉人作出的民住建罚（2014）字002号行政处罚决定的上诉理由不能成立，不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。根据修订前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案一、二审案件诉讼费各50元，均由上诉人白建良负担。
本判决为终审判决。
审判长 王海林
审判员 丁 亮
审判员 薛红玲
二〇一五年八月十一日
书记员 ＸＸＸ