浙江省温州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2013）浙温行终字第27号
上诉人（原审第三人）董国棕。
委托代理人冯小昕。
上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府。
法定代表人彭立华。
委托代理人李康。
委托代理人陈文俊。
被上诉人（原审原告）董国仁。
委托代理人洪陈鸯。
委托代理人刘海瑞。
原审第三人温州市瓯海区潘桥街道横屿头村经济合作社。
法定代表人董明装。
上诉人董国棕、温州市瓯海区人民政府（下称瓯海区政府）因董国仁诉瓯海区政府土地行政登记一案，不服温州市瓯海区人民法院（2012）温瓯行初字第32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年1月17日受理后，依法组成合议庭，于2013年2月21日公开开庭进行了审理。上诉人董国棕及其委托代理人冯小昕、上诉人瓯海区政府的委托代理人李康、陈文俊、被上诉人董国仁及其委托代理人洪陈鸯、刘海瑞到庭参加诉讼。原审第三人温州市瓯海区潘桥街道横屿头村经济合作社（下称横屿头村经合社）经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
原判认定：原告董国仁与第三人董国棕系同胞兄弟，同为横屿头村经合社成员。在第二轮土地承包时，董国棕户于1998年12月与横屿头村经合社签订№0901107土地承包合同，合同注明人口4人，承包土地3.79亩，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日。横屿头村经合社填写农村集体土地承包权证审批表并提供土地承包入户情况调查表，经原潘桥镇人民政府初审和农业承包合同管理部门审核，被告瓯海区政府于1999年1月向董国棕颁发№330321029731集体土地承包权证，确认该户4人对3.79亩土地享有30年承包权，其中1.29亩土地坐落于坟路头，四至为“东：世绍、南：长兵、西：国义、北：路”）。据马文聪户土地承包权证审批表记载，该户在坟路头承包地西至“国仁”，据董崇巧户土地承包权证审批表记载，该户在坟路头承包地西至“国宗”，结合当事人在本案诉讼中的陈述，本案董国棕户坟路头地块四至不清。另据横屿头村经合社制作的土地承包入户情况调查表记载，第一轮农村土地承包时，董国棕户人口4人，承包土地3.28亩，该调查表对土地变动情况及群众意愿未作记载。
另查明：在第二轮土地承包时，董国仁户于1998年12月与横屿头村经合社签订№0901209土地承包合同，承包土地3.515亩，土地承包权证审批表记载土地坐落于河庄洋。因涉案土地承包权证中坟路头地块的部分土地自第一轮土地承包期间至今由董国仁耕种、使用，董国仁并将该土地与他人调换，董国棕于2011年10月向温州市农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，请求确认坐落于坟路头地块0.6亩（东至世绍，南至长兵，西至国义、北至路）的归属。温州市土地承包仲裁委员会于2011年12月作出（2011）温瓯土仲字第10号仲裁裁决，驳回申请人的仲裁请求。2012年1月董国棕以董国仁为被告提起民事诉讼，请求确认坐落于坟路头地块0.6亩（东至董崇巧，南至董长兵，西至董国棕、北至水泥路）的土地由董国棕户享有承包经营权。2012年7月，瓯海区人民法院作出（2012）温瓯民初字第56号民事判决，确认董国棕户享有坐落于坟路头简易棚（东至马文聪户田、南至陈国进户田、西至董国棕户0.4亩田、北至水泥路）占用土地西首部分的0.51亩土地的承包经营权。
原判认为：（一）关于原告诉权。原告董国仁虽不能提供土地承包合同和承包权证证明对于本案涉诉的坟路头土地享有土地承包经营权，但该户自第二轮土地承包前后多年实际耕种、使用该处土地，原告与本案土地承包权登记发证有法律上的利害关系，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，有权提起行政诉讼。（二）关于起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条规定的“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。”“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，农村第二轮土地承包发证属众所周知的事实，原告在1999年也已经领取土地承包权证，但不能据此推定其在第二轮土地承包发证时（1999年前后）知道或应当知道本案土地承包权登记发证内容。在过去的仲裁、民事诉讼中，原告虽已经知道具体行政行为内容，但未被告知诉权和起诉期限，从知道具体行政行为内容至提起本案行政诉讼未超过2年，故未超过规定期限。（三）关于被诉具体行政行为的合法性。根据国务院及省、市政府的有关规定，瓯海区政府作为农村集体土地承包权的登记发证机关，其职能部门在登记发证前负有审核义务。《浙江省农村集体土地承包权证发放管理的实施意见》（浙政办发（1998）39号）及相关政策规定，土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行，坚持“大稳定、小调整”的原则；调整土地的，需经规定程序审批；发放承包权证时，应一并提供经村社员代表会议或户主会议通过的土地承包分配方案。本案中，董国棕户第一轮土地承包面积3.28亩，第二轮承包土地面积调整为3.79亩，上报材料中未对土地变动情况作出说明、未提供经村民代表会议或户主会议通过的土地承包分配方案，坟路头地块1.29亩四至不清，颁发土地承包权证主要证据不足。据此，判决撤销被告瓯海区政府向第三人董国棕作出的№330321029731农村集体土地承包权证登记颁证行为。
上诉人董国棕诉称：1.被上诉人董国仁农村土地承包合同、承包权证均确定其第二轮承包期间取得的承包地在河庄垟，而讼争的承包地在坟头村，被诉承包权证的户名、面积、位置以及四至与被上诉人均无关联，董国仁与被诉行政行为没有法律上利害关系，其原告主体不适格。2.被上诉人董国仁于1999年签订承包合同并领取承包权证，当时就知道或应当知道被诉颁证行为内容，其于2012年9月10日提起本案诉讼已超过二年。3.被诉行政行为内容与签订的承包合同内容一致，四至明确，程序合法，原审法院以颁证应提交村社员代表会议或户主会议通过的土地承包分配方案及土地变动情况说明材料为由撤销被诉行政行为，缺乏法律依据。请求驳回被上诉人的起诉。
上诉人瓯海区政府同意上诉人董国棕的上诉理由，另诉称：上诉人严格按照《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国土地管理法》、浙政办发（1998）39号和中共瓯海区委文件（区委发（1998）129号）规定严格审查予以颁证，土地承包分配方案不属上诉人审核颁发土地承包权证时应审查的法定内容。本案属二轮承包时对承包地面积、地点的调整，不属承包期间承包地块、面积增减变动依法应进行承包土地变动登记的情形，而且上诉人作为颁证审核机关，在颁证时无任何部门或个人申请要求对承包权证进行变更登记。请求驳回被上诉人的起诉。
被上诉人董国仁辩称：1.原判认定事实和适用法律正确。被诉颁证行为确定承包地四至不清，程序违法。2.被上诉人自八十年代即实际耕种涉案承包地，民事判决对此亦予认可，原告主体适格。3.上诉人领取自己承包权证行为无法推定其当时即知道或应当知道被诉土地登记内容，被诉登记涉及不动产，被上诉人起诉未超过20年。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人在一审诉讼中提供的证据均已随案移送至本院。上诉人董国棕在二审程序中补充提供了本院（2012）浙温民终字第947号民事判决书、瓯海区潘桥街道横屿头村村民委员会证明、证人钟某等出具的证明材料，以证明讼争的0.51亩土地承包经营权归董国棕享有及涉案第二轮土地承包分配方案已经讨论通过，因村办公室搬迁致相关材料遗失的事实。
在二审庭审中，双方当事人围绕被上诉人董国仁起诉是否符合法定条件、被诉行政行为合法性等争议焦点进行了质证、辩论。综合各方意见，本院认为：1.上诉人董国棕二审补充提供的本院（2012）浙温民终字第947号民事判决系二审审理期间形成的证据，属新证据，可以证明讼争0.51亩土地承包经营权属其享有的事实，本院予以采信。其补充提供的其他证据属一审举证期限届满后提交的证据，非属新证据，本院不予接纳。原判认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。被诉登记行为所涉1.29亩承包地坐落于坟路头，被上诉人董国仁提供的承包权证、农村土地承包合同等均不能证明第二轮承包时其在坟路头有依法取得土地承包经营权。现被上诉人虽多年实际耕种、使用被诉登记行为所涉的部分承包地，但本院民事判决确认该地承包经营权归上诉人董国棕户享有，且第一轮承包时上诉人董国棕、被上诉人董国仁与其父亲已分别独立成户并各自拥有承包地，不存在第二轮承包时该地应由被上诉人董国仁户继续承包的情形。被上诉人以其河庄垟承包地因道路需要被征用为由主张已置换取得讼争承包地，但没有相应证据证实。综上，被上诉人董国仁与被诉土地承包权登记行为没有法律上的利害关系，依法应驳回其起诉。原判以董国仁多年实际耕种、使用承包地为由认可其原审原告主体资格并作出实体判决不当，本院予以纠正。上诉人董国棕及瓯海区政府关于董国仁主体不适格的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项、第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销温州市瓯海区人民法院（2012）温瓯行初字第32号行政判决；
二、驳回董国仁的起诉。
本案一、二审案件受理费依法免收。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 许旭东
审 判 员 来 敏
代理审判员 章宝晓
二〇一三年三月一日
书 记 员 叶 恒