贵州省习水县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黔0330行初151号
原告刘玉松，男，生于1978年1月4日，汉族，住仁怀市，
委托代理人杨明松，贵州仁致律师事务所律师。
委托代理人张春玲，贵州仁致律师事务所律师。
被告仁怀市安全生产监督管理局（下称仁怀市安监局）。住址：仁怀市人民政府*楼。统一社会信用代码：115203827660963418。
法定代表人蔡东波，该局局长。
出庭行政机关负责人蔡东波，该局局长。
委托代理人刘泽凤，贵州名城（仁怀）律师事务所律师。
原告刘玉松诉被告仁怀市安监局不服行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告刘玉松的委托代理人杨明松、被告仁怀市安监局行政机关负责人蔡东波及委托代理人刘泽凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2018年5月21日，被告仁怀市安监局作出（仁）安监管罚〔2018〕0521A7号《行政处罚决定书》，建议对原告处以上一年年收入百分之三十（4269.52×12×30%＝15370元）人民币罚款的行政处罚。
原告诉称：原告系仁怀市酒都汽车运输有限公司的法定代表人。2017年1月8日，驾驶人张秀昌驾驶登记仁怀市酒都汽车运输有限公司名下的贵0339**号客车行驶至仁怀市磨白线路段时与行人汪某相接触，导致汪某死亡。2017年2月21曰，仁怀市公安局交通警察大队作出道路交通事故认定书，认定驾驶人张秀昌承担主要责任，死者汪某承担次要责任。2018年5月21日，被告以原告未认真履行企业负责人的工作职责，对从业人员安全生产教育和培训不到位为由，向原告下达（仁）安监管罚〔2018〕0521A7号《行政处罚决定书》，建议对原告处以上一年年收入百分之三十即15370元人民币罚款。原告认为本次事故的性质属于一般道路交通事故，而非安全生产责任事故。原告作为涉案车辆运输单位的主要负责人，已经认真履行工作职责，对驾驶员组织培训教育。本次事故的发生的根本原因是驾驶人张秀昌驾驶机动车上道行驶未在确保安全的原则下通行，违反驾驶所致，事故发生的责任在于驾驶人，不在原告，且死者汪某自身亦承担次要责任。原告以被告作出的行政处罚决定书事实不清，证据不足，程序违法为由诉至本院。
原告向法庭提交了下列证据材料（复印件）：
1.身份证，证明原告诉讼主体资格。
2.道路交通事故认定书，证明本次道路交通事故是由双方共同违法造成的。车辆的驾驶人张秀昌承担主要责任，死者汪某承担次要责任。
3.协议书及交通事故赔偿协议，证明原告经营的运输单位〈车辆登记所有人〉、车辆实际所有人王利永，驾驶人张秀昌与死者父母已经达成赔偿协议，原告经营的运输单位已履行赔偿义务，且已获得死者家属谅解。
4.道路运输许可证、现场评价评估表、交通运输企业安全生产标准化达标等级证书、交通运输企业安全生产标准化建设等级证明、车辆行驶证、驾驶证，证明原告经营的运输单位（仁怀市酒都汽车运输有限公司）具有从事道路运输的资质，涉案车辆的行驶手续、驾驶员驾驶手续齐全，且企业的安全生产标准达二级标准。
5.仁怀市酒都汽车运输有限公司营运车辆驾驶员聘用协
议、贵州省客运驾驶人复核考试记录卡、仁怀市交通警察大队出具的客运驾驶人员近3年无重大以上交通责任事故证明、机动车驾驶人身体条件证明、仁怀市酒都汽车运输有限公司聘用驾驶员岗前培训课程表、仁怀市酒都汽车运输有限公司聘用驾驶员安全理论测试题、驾驶员安全行车责任书，证明原告经营的运输单位聘用了张秀昌作为驾驶员，在聘用前履行了相关考查及考核义务。包含核实了驾驶人3年内无重大交通事故发生，身体状况健康良好，且在聘用时对其进行了岗前培训及测试等内容。驾驶人张秀昌于签订聘用合同之曰给原告经营的运输单位签署了安全行车责任书，保证行车安全。
6.仁怀市道路运输企业冬季道路运输安全检查表，证明原告经营的运输单位对运输车辆进行了道路运输的安全检查，其中，于事故生前3天（2016年1月6曰）仍对事故车辆进行了排查（驾驶员张秀昌本人亲自确认）。
7.贵州省道路交通安全综合服务云平台企业安全学习统计
表，证明原告经营的运输单位在2016年11月至2017年1月期间均组织驾驶员培训学习，且达标率均为100%。
8.仁怀市酒都汽车运输有限公司安全教育培训工作计划（2016年度、2017年度），证明原告经营的运输单位每年均制定了详细的学习培训方案及工作计划。
9.仁怀市酒都汽车运输有限公司安全生产管理制度汇编，证明原告经营的运输单位制定了系统且完善的规章制度用于运输企业的合法经营。
10.2016年7月-12月份驾驶员安全学习资料（包含现场照
片、签到表、会议记录等），证明原告经营的运输单位按月均组
织全体驾驶员进行安全学习培训的事实。且每月驾驶人张秀昌均参与培训教育，原告经营的运输单位并不存在监管及安全培训失职。
11.营运车辆委托维修合同，证明原告经营的运输单位按月对车辆进行二级维护及保养，且每月至少进行一次安全检查或者维护作业抽查。
12.行政处罚决定书，证明被告作出处罚决定书，以原告
未尽教育培训义务，对原告处罚个人年收入30%罚款的事实，该处罚决定书认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误，程序违法。
13.行政判决书，证明同类似案件（该案是驾驶人承担全部责任〕，贵院作出的撤销行政处罚决定书的判决，对本案具有一定的参考作用。
被告质证认为：对1组证据无异议；对第2组证据真实性无异议，对证明目的持异议，本案的原告未对从业人员进行培训；对第3组证据三性均持异议，且达不到原告的证明目的；对第4组证据真实性无异议，但对证明目的持异议，该组证据恰好证明原告属于安全生产经营单位，应受到安全生产相关的法规进行约束；对第5组证据真实性无异议，该组证据恰好证明本案中的驾驶员属于原告公司员工，但达不到原告的证明目的，本案在事故发生之前原告公司并未对从业人员进行安全知识的培训；对第6组证据三性均持异议，根据安全生产法，培训、检查必须要保证不发生安全事故，故达到不到原告的证据目的；对第7组证据三性均持异议，该组证据不能达到原告的证明目的；对第8组证据三性均持异议，在事故发生后，本案的被告向原告单位的进行调查核实，本案的原告并未对其单位从业人员进行培训；对第9组证据三性均持异议，本案事故发生后，被告对原告进行调查时，原告并未提供该材料，该组证据不能证明对原告从业人员进行安全培训；对第10组证据三性均持异议，事故调查时原告并未向被告提供，被告在对原告公司法人及驾驶员进行调查的时候，原告公司的法人刘玉松陈述并未对驾驶员及乘务员进行培训，事故发生与原告未对乘务员进行培训存在因果关系，故原告存在安全培训不足；对第11组证据三性均持异议；对第12组证据真实性无异议，对原告的证明目的持异议，本案被告进行听证后，被告对案件进行集体讨论对原告作出的决定，并不是建议性的结论，故被告作出的处罚决定事实清楚，证据充分、程序合法；第13组证据真实性请法庭核实，该判决书不能作为本案定案的依据。
被告辩称：被告仁怀市安监局作出（仁）安监管罚〔2018〕0521A7号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。
2017年1月8日，驾驶人张秀昌驾驶车辆与行人汪某相接触，造成行人汪某死亡的交通事故。仁怀市公安局交警大队接警后派员出勘现场、调查取证、委托相关机构进行相应鉴定等工作后证实：驾驶人张秀昌驾驶机动车上道路行驶未在确保安全的原则下通行及在发生事故后因抢救受伤人员变动现场未标明位置是造成本次事故的主要原因。该车的登记所有人××仁怀市酒都汽车运输有限公司。事故发生后，仁怀市人民政府成立了专门的事故调查组对该事故进行调查，并形成了调查报告。根据《安全生产法》第二条的规定，可以看出只是排除法律法规另有规定的情形，而《道路交通安全法》对事故企业的行政处罚并无明确规定。《安全生产事故报告和调查处理条例》第十二条已明确将道路交通事故纳入调查范围。本次交通事故属于安全生产事故的范畴。
本次事故发生后，仁怀市公安局交警大队作出了交通事故认定书，仁怀市人民政府成立了事故调查组，对事故进行了调查确认。在答辩人作出处罚前，向被答辩人送达了相应的告知书，听取了被答辩人的陈述与申辩，举行了听证。综上，被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院驳回原告诉讼请求。
被告向法庭提交了下列证据材料及法律依据（复印件）：
1.（1）、组织机构代码证、法人身份证明、法人身份证；（2）、《中华人民共和国安全生产法》及《安全生产违法行为行政处罚办法》，证明被告诉讼主体资格及被告有权对原告实施综合监督管理。
2.（1）、《生产安全事故报告和调查处理条例》；（2）、仁怀市政府关于成立事故调查组通知；（3）、仁怀市政府关于“1.08”道路交通事故的批复，证明事故调查程序合法。
3.（1）、《中华人民共和国安全生产法》；（2）、国家安监总局行政处罚复函；（3）、贵州省安监局等关于安全事故信息归口统计和直报的通知；（4）、“1.08”道路交通事故调查报告；（5）、近年省、地（市）道路运输事故案例，证明该事故属生产安全责任事故。
4.（1）、《中华人民共和国安全生产法》；（2）、交通事故认定责任书；（3）、仁怀市安监局和交通运输局现场检查记录、整改指令、整改资料；（4）、“1.08”道路交通事故调查询问笔录，证明法律规定企业负责人应履行的职责以及安全管理不到位。
5.《中华人民共和国安全生产法》，证明适用法律准确。
6.（1）、立案审批表、行政处罚告知书、听证告知书；（2）、听证申请书、行政处罚听证会通知书、陈述申辩书、听证笔录、听证会签到表、授权委托书、律师证、文书送达回执、听证会报告书、公司营业执照；（3）、延期报告、案件处理呈批表、集体讨论记录、刘玉松工资表、处罚决定书，证明程序合法。
原告质证认为，对第1组证据（1）号证据无异议，对（2）号证据三性无异议，但达不到被告的证明目的，被告依据的法律错误，应当适用道路交通安全法；对第2组证据（1）号证据真实性合法性无异议，但达不到被告的证明目的，对（2）号证据真实性无异议，对合法性关联性持异议，但达不到被告的证明目的，（3）号证据没有将企业的责任与道路交通事故责任进行区分，不能作为处罚的依据，程序违法；认为第3组证据中（1）号证据适用法律错误，应当适用道路交通安全法，对（2）、（3）号证据真实性合法性无异议，但对关联性及证明目的持异议，因为该文件与道路交通安全法的立法原则相违背，应当适用道路交通安全法，（4）号证据不能作为本案处罚的依据，本案中道路交通事故责任的原因并不是原告企业造成，而是驾驶员的行为所致，（5）号证据与本案无关；对第4组证据中（1）、（2）号证据三性无异议，对证明目的持异议，对（3）号证据三性均持异议，不能证明原告未对从业人员进行安全培训，（4）号证据与本案无关，对（5）号证据三性均持异议，不能达到被告方的证明目的，没有相关的证据予以佐证，仅仅是事故发生后刘玉松单方面的陈述；对第5组证据真实性合法性无异议，关联性及证明目的持异议，被告适用法律法规错误；对第6组证据真实性无异议，对关联性及证明目的持异议，被告未对原告申辩的相关证据材料进行复核，处罚决定书对外并未产生法律效力，该决定书只是“建议”对原告进行处罚，并未对原告作出“决定”。
本院认为，原告所举第13组证据属类似案件判例，与本案无关，该组证据本院不予采信，原告所举其余证据真实合法，本院予以采信，但第7、10、12组证据不能达到原告的证明目的，其证明目的本院不予采信；被告所举第3组证据中第（5）号证据属类似事故案例，与本案无关，该证据本院不予采信，被告所举其余证据系其在行政程序中形成或收集，来源合法，且与本案关联，能够证明案件事实，本院予以采信，但第4、6组证据不能达到被告的证明目的，其证明目的本院不予采信。
经审理查明：原告系仁怀市酒都汽车运输有限公司的法定代表人，2017年1月8日，驾驶人张秀昌驾驶登记仁怀市酒都汽车运输有限公司名下的贵0339**号客车行驶至仁怀市磨白线路段时与行人汪某相接触，导致汪某死亡。2017年1月23日，仁怀市人民政府成立五马镇“1.08”道路运输事故调查工作组对该事故进行调查。2月21曰，仁怀市公安局交通警察大队作出道路交通事故认定书，认定驾驶人张秀昌承担主要责任，死者汪某承担次要责任。经调查核实，同年3月7日，事故调查组作出调查报告并向仁怀市人民政府请示，建议对肇事者张秀昌移送公安机关处理，对原告刘玉松处以上一年年收入百分之三十（折合人民币4269.52×12×30%＝15370元）的罚款，市政府于3月21日作出原则同意的批复。
2018年3月11日，被告以仁怀市酒都汽车运输有限公司违反《中华人民共和国安全生产法》第二十五条为由，对该案立案受理。同月12日，被告作出行政处罚告知书和听证告知书，原告于同月13日申请听证，同月20日，被告作出行政处罚听证会通知书。同日，原告以已履行安全培训等为由提交陈述申辩书。3月28日，被告在仁怀市行政中心三楼××号会议室对该行政处罚进行听证，听证过程中，原告提交了已履行安全培训的相关证据。2018年4月19日，被告作出听证会报告书，未对原告提交的已履行安全培训的相关证据进行复核。2018年5月21日，被告以原告未认真履行企业负责人的工作职责，对从业人员安全生产教育和培训不到位为由，作出（仁）安监管罚〔2018〕0521A7号《行政处罚决定书》，建议对原告处以上一年年收入百分之三十（4269.52×12×30%＝15370元）人民币罚款的行政处罚。
本院认为：《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定，“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”被告仁怀市安监局具有行政主体资格，职权依据合法。
关于本案事故是否受《中华人民共和国安全生产法》调整的问题。根据《中华人民共和国安全生产法》第二条的规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”该条排除的法律、行政法规对道路交通安全另有规定的内容，并不完全排斥法律、行政法规对道路交通安全没有规定的内容适用。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。”之规定，该条例已将道路交通事故纳入其调整范围，故对原告提出的本案是交通事故，不能适用《中华人民共和国安全生产法》的诉称意见，本院不予支持。
关于（仁）安监管罚〔2018〕0521A7号《行政处罚决定书》是否合法的问题。该《行政处罚决定书》的主文表述“建议：由仁怀市安全生产监督管理局对其处以上一年年收入百分之三十（4269.52×12×30%＝15370元）人民币罚款的行政处罚”，“建议”表明指导的意思，行政处罚是一种具体行政行为，应具有行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力，该决定书不具有确定力，属重大违法。
关于被告作出行政行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”具体到本案，原告在听证中已向被告提交履行安全培训的相关证据，但被告未对前述证据进行复核，剥夺了原告陈述申辩的权利，违反法定程序，应予撤销。
综上，被告所作行政行为违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告仁怀市安监局作出的（仁）安监管罚〔2018〕0521A7号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。
审 判 长 胡永洪
人民陪审员 赵 旗
人民陪审员 王 磊
二〇一八年八月九日
法官 助理 郭 霞
书 记 员 吴 杨