四川省广安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川16行终17号
上诉人（原审被告）武胜县国土资源局，住所地：四川省武胜县。
法定代表人王绍华，局长。
委托代理人高超，男，生于1970年3月3日，汉族，武胜县国土局法规股负责人，住四川省武胜县。
委托代理人卿旻，四川致高守民律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）唐孝康，男，生于1948年11月17日，汉族，城镇居民，住四川省武胜县。
委托代理人徐建，重庆联纵律师事务所律师。
原审被告武胜县人民政府，住所地四川省武胜县。
法定代表人文阁，县长。
委托代理人张浩，男，生于1987年10月7日，汉族，武胜县人民政府法制办工作人员，住四川省成都市温江区。
委托代理人胡朝建，四川致高守民律师事务所律师。
原审第三人邵利辉，曾用名邵莉辉，女，生于1962年10月7日，汉族，高中文化，住四川省武胜县。
委托代理人沈朝斌，四川明致律师事务所律师。
上诉人武胜县国土资源局（以下简称武胜县国土局）因与被上诉人唐孝康、原审被告武胜县人民政府（以下简称武胜县政府）、原审第三人邵利辉国土行政登记一案，不服武胜县人民法院（2015）武胜行初字第27号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭于2016年4月13日公开开庭审理了本案，上诉人武胜县国土局的委托代理人高超、卿旻，被上诉人唐孝康及其委托代理人徐建，原审被告武胜县政府的委托代理人张浩、胡朝建，原审第三人邵利辉及其委托代理人沈朝斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，1995年12月17日，唐孝康与武胜建行签订房地产交换协议，约定唐孝康投资135万元在武胜县城南开发区给武胜建行搭建办公用房3500平方米，交换武胜建行位于上东街48号的房地产。继后，唐孝康雇请“邵丽霏”、胡林售卖上东街48号的房屋。购房户从1997年起先后入住上东街48号的房屋，唐孝康没有给购房户办理房屋产权证和土地使用证，购房户共41户分两批次共同起诉到武胜县法院，武胜县法院以（1998）法民初字第874号民事判决书和（1998）法民初字第1241号民事调解书，确定唐孝康在法律文书生效后，及时为购房户办理房屋产权证和土地使用证。唐孝康没有在规定时间履行办证义务。
2000年12月4日，武胜县法院向武胜县国土局发出（1999）法执字第110-1号协助执行通知书，要求将唐孝康购买武胜建行位于上东街48号房屋的土地使用权，转让给61户购房户，并办理一切转让手续。武胜县国土局在办理协助执行通知书时，擅自将61户购房户改为62户，增加了武胜县法院没有要求协助办理的“邵莉辉”。武胜县国土局在办理中，收集了武胜建行的国有土地使用证，和武胜建行与唐平等61户在2000年12月14日共同签订的国有土地使用权转让合同、国有土地使用权转让、出租呈报表，并将转让合同和使用权转让、出租呈报表中“唐平等61户”改为“唐平等62户”。2000年12月28日，武胜县国土局以武国土发第（2000）210号文件，作出关于依法转让武胜建行国有土地使用权的通知，该文件同意武胜建行将其位于上东街48号1963平方米的国有土地使用权（建筑物分摊占地）依法转让给唐平等62户作为门市、住宅用地，国有土地使用权转让使用年限50年，补缴国有土地使用权出让金127538.65元。2000年12月29日，武胜县政府、武胜县国土局向“邵莉辉”颁发武沿国用（2000）字第3527号使用权面积812.58平方米、用途为门市的国有土地使用证。
武胜县政府、武胜县国土局在颁证后，收集了唐平等62户2001年1月2日的土地登记申请书和其土地登记审批表，同月11日，武胜县政府、武胜县国土局作出了准予发证的审批。
2011年1月10日，武胜县国土局对“邵利辉”国有土地使用权改变规划设计条件补缴土地出让金进行会审批准。同年11月2日，“邵利辉”向武胜县国土局提出上东街812.58平方米土地改变用途的登记申请，并提交了武沿国用（2000）字第3527号国有土地使用证、武胜县政府批复[2011]128号、房产证复印件（2001-000**号）、武胜县规划和建设局武规建函[2010]84号国有土地使用权出（转）让规划设计条件通知书、评估报告、武胜县公安局城中派出所的户籍证明等。次日，武胜县国土局、武胜县政府对“邵利辉”的申请进行了审批，同月4日向“邵利辉”颁发了武胜国用（2011）第3806号国有土地使用证。
2015年3月20日，唐孝康对武胜县国土局将其交换武胜建行房地产中的一部分土地使用权颁证给邵利辉有异议，向武胜县国土局提交异议申请，同年5月6日，武胜县国土局工作人员到武胜县法院档案室复印了唐孝康与“邵丽霏”在2000年12月15日签订的协议书和2000年12月18日武胜县法院的执行和解协议，并于2015年6月5日向唐孝康作出了不存在错误登记的书面告知。同月19日，唐孝康向武胜县法院提起行政诉讼，请求确认武胜县国土局、武胜县政府给“邵莉辉”颁发武沿国用（2000）字第3527号国有土地使用证的行为违法并无效；判决确认武胜国用（2011）第3806号国有土地使用证无效并予以撤销；判决武胜县国土局、武胜县政府为唐孝康办理该宗土地的土地使用证。经向唐孝康释明，唐孝康在庭审中撤回“判决为其办理该宗土地的土地使用证”的诉讼请求，武胜法院当庭口头裁定准许唐孝康撤回该项诉讼请求。
另查明，2011年11月2日，武胜县公安局城中派出所证明“邵莉辉”已更名为“邵利辉”。
原审法院认为，1995年12月17日，唐孝康与武胜建行签订房地产交换协议，在唐孝康履行协议义务后，唐孝康取得了武胜建行上东街48号房屋的所有权和土地使用权，这项权利在本院（1998）法民初字第874号民事判决书和（1998）法民初字第1241号民事调解书中已经确认。唐孝康与武胜县国土局、武胜县政府将唐孝康交换得来的武胜建行上东街48号的一部分土地使用权颁证给第三人邵利辉的行政行为存在利害关系，故唐孝康具有本案原告的主体资格，武胜县国土局、武胜县政府辩称唐孝康不是本案适格原告的意见，不予支持。唐孝康于2015年3月20日对该争议土地使用权转让向武胜县国土局提出书面异议后，武胜县国土局才于同年5月6日到武胜县法院提取执行案件材料中的执行和解协议和协议书，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十条第一款第（一）项“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；……”的规定，应视为武胜县国土局、武胜县政府在颁发武沿国用（2000）字第3527号国有土地使用证时没有执行和解协议和协议书的证据；武胜县法院于2000年12月4日向县国土局发出（1999）法执字第110-1号协助执行通知书时，明确告诉武胜县国土局，将唐孝康购买武胜建行位于上东街48号房屋的土地使用权，转让给61户购房户，并办理一切转让手续，武胜县国土局在办理过程中，在未收集该争议土地使用权转让给第三人相关证据的情况下，擅自增加“邵莉辉”为第62户，故武胜县国土局、武胜县政府将唐孝康交换得来的武胜建行上东街48号的一部分土地使用权向“邵莉辉”颁发武沿国用（2000）字第3527号国有土地使用证的行政行为，属证据不足，事实不清；本院（1998）法民初字第874号民事判决书和（1998）法民初字第1241号民事调解书中，以及执行和解协议和协议书中均涉及到的是“邵丽霏”，武胜县国土局、武胜县政府无任何依据证明“邵丽霏”与“邵莉辉”系同一人，就为“邵莉辉”颁发武沿国用（2000）字第3527号国有土地使用证，亦属证据不足，事实不清；武胜县国土局、武胜县政府为“邵莉辉”颁发武沿国用（2000）字第3527号国有土地使用证时，唐平等62户于2001年1月2日申请土地使用权登记，武胜县国土局、武胜县政府在同月11日审核批准，武胜县国土局、武胜县政府却在2000年12月29日就向“邵莉辉”颁发了武沿国用（2000）字第3527号国有土地使用证，属于先颁证，后申请和审批，其颁证程序违法；唐孝康请求确认武胜县国土局、武胜县政府为“邵莉辉”颁发武沿国用（2000）字第3527号国有土地使用证的行政行为违法并无效，予以认可。“邵利辉”获得该争议地块的规划许可后，向武胜县国土局申请变更该地块土地使用权性质登记，武胜县国土局、武胜县政府于2011年11月4日为“邵利辉”颁发了该地块变更了土地使用权性质后的武胜国用（2011）第3806号国有土地使用证，因原颁发给“邵莉辉”的武沿国用（2000）字第3527号国有土地使用证的行政行为证据不足、事实不清、程序错误而违法并无效，故该变更登记所依据的原始登记违法并无效而依法应予以撤销。遂判决：一、武胜县国土资源局、武胜县人民政府2000年12月29日为第三人邵莉辉颁发的武沿国用（2000）字第3527号国有土地使用证无效。二、撤销武胜县国土资源局、武胜县人民政府为第三人邵利辉颁发的武胜国用（2011）第3806号国有土地使用证。
上诉人武胜县国土局上诉称，我局依据武胜县建行与邵莉辉的共同申请、国有土地使用权转让合同以及武胜县建行的土地使用权证依法为邵莉辉颁发土地使用权证，有明确的事实依据和法律依据。不动产权属以登记为准，唐孝康虽曾与武胜建行签订土地交换协议，但双方未就土地使用权进行变更登记，故原审法院认定唐孝康取得上东街48号的一部分土地使用权错误。邵莉辉与邵丽霏系同一人，这一事实在武胜县法院的民事诉讼以及执行案件中，已得到核实，原审法院认定我方无依据证明邵莉辉与邵丽霏系同一人的主张与事实不符，属于事实认定错误。为邵莉辉等62人办理土地使用权证时，存有群众信访、集访的压力背景，故对62户先办证后补充申请和审批材料是基于历史原因所致，不宜认定为程序违法而撤销为邵莉辉颁发的土地使用权证。唐孝康与本案所诉行政行为没有利害关系，不应作为本案适格原告。请求撤销原审法院判决，并依法改判或发回原审法院重审。
被上诉人唐孝康辩称，唐孝康因与武胜县建行签订房地产交换协议而取得上东街48号房屋所有权及土地使用权，其与武胜县国土局、武胜县政府将上东街48号的一部分土地使用权颁证给邵莉辉存有利害关系，唐孝康是本案适格主体。唐孝康于2015年1月30日才明确知道颁证给邵莉辉的行为，故起诉未超诉讼时效。武胜县国土局、武胜县政府颁发给邵莉辉的土地使用权证无事实依据，属证据不足，事实不清。且颁证程序上属于先颁证后申请审批，违反《土地登记规则》第6条规定，属程序严重违法。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。
原审被告武胜县人民政府意见与武胜县国土局上诉意见一致。
原审第三人邵利辉述称，唐孝康的起诉已超过法定起诉期限，唐孝康与本案的颁证行为武利害关系，本案漏列诉讼主体，应当追加武胜建行为第三人，原审法院漏列诉讼主体。“邵丽霏”与“邵利辉”是同一人，与颁发的土地证上的邵莉辉是一致的。其余意见与武胜县国土局意见一致。
二审查明事实与原审查明事实一致。
本院认为，行政机关应当严格依照法律、法规以及规章的规定，全面正确履行法定职责。本案根据各方的诉辩意见，主要涉及以下争议问题：
关于颁发武沿国用（2000）字第3527号使用权证的事实依据是否充分的问题。本案中，武胜县国土局、武胜县政府提交的颁证事实依据主要有：武胜县法院的协助执行通知书、唐孝康与“邵丽霏”的协议书、执行和解协议、武胜县国土局（2000）210号文件、武胜建行与唐平等62户的国有土地转让合同，武胜建行的（96）0697号国有土地使用权证。本院认为，武胜县法院的协助执行通知书载明要求武胜县国土局协助办理的是61户购房户的转让手续，该通知书不能证明邵利辉属于61户购房户其中一户的事实；唐孝康与“邵丽霏”的协议书、执行和解协议均是武胜县国土局于2015年5月到武胜县法院收集，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十条第（一）项规定，不能作为认定颁证给邵利辉土地使用权证合法的事实根据；武胜建行与唐平等62户的国有土地转让合同中的“受让方”均为笼统的“唐平等62户”或“周大培等62户”，且“62户”字样上有明显的改动痕迹，武胜县国土局对此无法做出合理解释，故该转让合同亦无法证明邵利辉系“62户”土地转让受让方之一的事实；武胜县国土局（2000）210号文件后附有的转让62户用地户名单中虽有邵利辉的名字，但该名单仅是武胜县国土局的批复文件附件，武胜县国土局无证据证实该名单的来源出处。综上，应当认定武胜县国土局、武胜县政府向邵利辉颁发武沿国用（2000）字第3527号使用权证的事实不清，证据不足。
关于颁发武沿国用（2000）字第3527号使用权证程序是否合法的问题。本案中，武胜县国土局提交的颁证程序依据主要有：武胜建行与唐平等62户转让的土地登记申请书、武胜建行与唐平等62户转让的土地审批表、建行与唐平等62户转让、出租呈报表、上东街48号1963平方米的宗地图。本院认为，根据《土地登记规则》第6条规定，土地登记应依照登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或者更换土地证书的程序进行。本案中，武胜县国土局、武胜县政府向邵利辉颁发武沿国用（2000）字第3527号使用权证的时间为2000年12月29日，而土地登记申请书和土地登记审批表上载明时间为2001年1月2日，作出准予发证的审批时间为2001年1月11日，明显违反了上述颁证程序规定。武胜县国土局、武胜县政府称先颁证后申请和审批系特定历史背景所致的理由，不符合先调查取证，后作出行政行为的行政法基本原则，不应予支持。综上，应当认定武胜县国土局、武胜县政府向邵利辉颁发的武沿国用（2000）字第3527号使用权证的程序违法。
关于唐孝康是否具有原告主体资格以及是否应追加武胜县建行为本案第三人的问题。虽本案所涉土地原登记权利人是武胜县建行，但唐孝康与武胜县建行已于1995年签订房地产交换协议并履行，唐孝康取得了上东街48号房屋的所有权和土地使用权，该权利已在武胜县法院民事生效法律文书中得以确认，唐孝康与被诉行政行为有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格。而武胜县建行非该宗地的实际使用权人，案件的处理结果对武胜县建行的实体权利义务不产生实质性的影响，可不予追加作为第三人参加诉讼。
关于唐孝康起诉是否超过法定起诉期限的问题。唐孝康称于2015年1月30日才知道武胜县国土局、武胜县政府颁证给邵利辉这一行政行为，诉讼中，武胜县政府、武胜县国土局、邵利辉均未提供唐孝康起诉已超过法定期限的证据，故唐孝康于2015年6月19日提起行政诉讼并未超过法定起诉期限。
综上，武胜县国土局、武胜县政府为原审第三人邵利辉颁发的武沿国用（2000）字第3527号国有土地使用证所依据的事实不清、证据不足，颁证程序违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”的情形，原审法院据此判决该颁证行政行为违法并无效的处理结果正确，本院予以维持。
而邵利辉获得该争议地块的规划许可后，向武胜县国土局申请变更该地块土地使用权性质登记，武胜县国土局、武胜县政府于2011年11月4日为邵利辉颁发了该地块变更土地使用权性质后的武胜国用（2011）第3806号国有土地使用证。现因该变更登记的基础登记使用权证因违法而无效，故原审法院判决撤销武胜国用（2011）第3806号国有土地使用证的处理结果正确，本院予以维持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人武胜县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 勇
审判员 陈 卉
审判员 杨天兵
二〇一六年五月十日
书记员 刘延娟
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。