广东省深圳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）深中法房终字第473号
上诉人（原审原告）江四新。
委托代理人王岚，广东天略律师事务所律师。
委托代理人梁喜梅，广东五维律师事务所律师
被上诉人（原审被告）深圳市大鹏新区大鹏办事处。
法定代表人刘国华。
委托代理人刘波，广东生龙律师事务所律师。
上诉人江四新因与被上诉人深圳市大鹏新区大鹏办事处（以下简称大鹏办事处）房屋拆迁安置补充合同纠纷一案，不服深圳市龙岗区人民法院（2014）深龙法民三初字第1241号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2010年9月12日，大鹏办事处的前身深圳市龙岗区大鹏街道办事处作为甲方、江四新作为乙方签订《协议书》［深龙下沙补协字（2009）第0293号］，双方确认乙方在原深圳市龙岗区大鹏街道办事处X社区拥有建（构）筑物，本项目拆迁人是深圳市龙岗区人民政府，拆迁人已委托原深圳市龙岗区大鹏街道办事处作为甲方与乙方签订《协议书》，并办理本项目有关补偿安置事宜，乙方对此没有异议。《协议书》约定，拆迁范围是位于原龙岗区大鹏街道X居民小组，测绘编号为上056、上056-1、上056-2，建筑面积合计为198.45平方米；补偿内容为甲方向乙方提供安置房屋总建筑面积为480平方米，其中“拆一补一”的安置房建筑面积为198.45平方米，由乙方以“王母、下沙片区安置房全成本”价格标准购买的安置房建筑面积为281.55平方米，位于大鹏街道王母片区的安置房建筑面积为400.46平方米，装修标准为普通装修，位于大鹏街道下沙片区的安置房建筑面积为79.54平方米，装修标准为毛坯（下沙片区安置房实行统一管理，乙方按其在下沙片区安置面积的大小比例分红）；甲方应支付乙方的补偿金额合计51847元（人民币，下同），乙方应支付甲方的安置房屋购买金额合计703875元，相抵后，乙方应向甲方支付货币金额652001元；若乙方应向甲方支付货币金额的，乙方应在甲方发出交房通知之日起30天内向甲方全额支付；甲方向乙方发出搬迁通知，乙方须按照甲方搬迁通知的规定搬迁并移交拆迁建（构）筑物。协议签订后，江四新当日出具《放弃房地产权利声明书》，声明：自签订上述《协议书》之日起，自愿放弃其拥有的上述房地产的所有权及其他一切相关权利。后江四新发现涉案大鹏下沙整体搬迁项目的《房屋拆迁许可证》在签订合同时已过期，遂诉至法院，提出上列诉讼请求。
另查，2007年9月30日，原深圳市国土资源和房产管理局向深圳市龙岗区人民政府颁发大鹏下沙整体搬迁项目建设的《房屋拆迁许可证》［拆迁字（2007）第035号］，其中拆迁实施单位为深圳市龙岗区大鹏下沙整体开发工作领导小组办公室，拆迁期限为2007年9月30日至2008年9月29日。后原深圳市国土资源和房产管理局同意延长拆迁期限至2009年9月29日。
大鹏办事处为证明其具备签订《协议书》的主体资格以及《房屋拆迁许可证》在有效期内，提交了以下证据：一是深圳市龙岗区人民政府办公室印发的工作会议纪要，记载龙岗区政府成立大鹏下沙整体开发工作领导小组，街道也要成立相应工作机构，要于2007年4月中旬前拿出搬迁安置方案和工作进度详细计划报区领导小组审核，并确定搬迁安置工作以大鹏办事处为主体；二是深圳市龙岗区人民政府于2009年8月10日向深圳市规划与国土资源委员会发出的深龙府函（2009）242号《关于延长龙岗区大鹏下沙搬迁项目拆迁许可期限的函》，称由于下沙搬迁工作的阻力较大，拆迁期限内无法完成搬迁，特申请延长期限一年。
庭审中，江四新、大鹏办事处确认涉案房屋均已被拆除，江四新认为涉案《协议书》无效的理由是大鹏办事处的拆迁许可证已过期失效，且大鹏办事处作为一级政府不应作为拆迁主体，违反了《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第十条的规定，江四新是被胁迫才签订，其在本案中只主张确认合同无效，明确对合同无效的后果不作处理。
江四新向原审法院提起本案诉讼，请求判令：确认江四新、大鹏办事处所签订的《协议书》无效。
原审法院认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。江四新主张涉案《协议书》无效，认为违反了《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第十条的规定，但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定，并非违反任何法律强制性规定均会产生合同无效的法律后果，而江四新所依据的《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第十条均属于管理性规定，不能作为确定合同效力的依据。《城市房屋拆迁管理条例》于2011年1月21日废止后，新实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》即未再规定房屋拆迁许可证问题。江四新又称签订涉案《协议书》是被胁迫的，但没有提交充足证据予以证明。综上，江四新要求确认其与大鹏办事处签订的《协议书》无效的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款之规定，判决：驳回江四新的诉讼请求。
本案受理费100元，由江四新承担。
上诉人江四新不服原审判决向本院提起上诉，请求判令：1、撤销（2014）深龙法民三初字第1241号民事判决，改判支持江四新诉讼请求；2、被上诉人承担一、二审诉讼费用。
上诉事实和理由：一、《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第十条属于效力性强制性规定。判断法律条款是否属于效力性规定的关键，是该条款指向的行为是否影响合同相对人的权利。如果法律条款指向的行为仅仅是管理行为，自然是管理型规定，但若该行为直接影响到合同相对人的权利，就应当认定为效力性规定。众所周知，取得拆迁许可证前提条件是得到国土规划部门批准、建设部门批准等。本案大鹏办事处没有取得拆迁许可，意味着规划、国土、房屋、建设、工程等方面没有得到国家批准，自然严重影响了江四新的合法权益。如江四新的合法房屋被大鹏办事处以非法手段拆除，剥夺了江四新的选择权；如大鹏办事处承诺的安置房屋将无法获得合法手续，江四新按照安置协议得到房屋在法律上将属于无权房产等。故原审判决认定相关法律规定是管理性规定，不符合法律本义。
二、本案不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。本案房屋拆迁时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未生效，故应适用当时的法律即《城市房屋拆迁管理条例》。原审判决认为有管理条例字眼即为管理性规定是对法律的曲解。比如己废止的《治安管理条例》虽叫管理条例但它却是效力性强制规定。“效力性强制性规定”的表述是以法律适用的结果来指称法律规范本身；并不限于公法领域的强制性规定，一切法律、行政法规所规定的强制性规定均在其适用范围；“强制性规定”是指效力性强制性规定，即法律、法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效，但违反该规定后若使合同继续有效，将损害国家和社会公共利益，因此，该《城市房屋拆迁管理条例》中的许可证制度应属效力性强制性规定，合同亦应认定无效。《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中指出要求注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的，人民法院应当认定合同无效。
三、大鹏办事处完全不适合作为拆迁人，其拆迁行为当然无效。原审查明，大鹏办事处主张其是在龙岗区政府委托下进行拆迁的。则大鹏办事处作为一级政府，不适格为拆迁人，不符合相关法律精神。且，拆迁许可证上载明的拆迁人并不是龙岗区政府，更不是大鹏办事处。故大鹏办事处与江四新签订拆迁补偿安置协议没有任何依据。
被上诉人大鹏办事处当庭答辩称，一、政府因公共利益建设需要进行的拆迁行为，须依法取得《房屋拆迁许可证》。政府部门向房屋拆迁主管部门依法申请《房屋拆迁许可证》，房屋拆迁主管部门可作出是否给予颁发《房屋拆迁许可证》的行政许可决定，因此，《房屋拆迁许可证》的申请、颁发等行为属《行政许可法》调整的规范。政府因是建设需要取得《房屋拆迁许可证》，是认定拆迁行为是否合法的依据。至于取得《房屋拆迁许可证》后，超过《房屋拆迁许可证》规定的拆迁期限实施拆迁行为，应当承担如警告、罚款、吊销《房屋拆迁许可证》等行政责任，但不能因此就认定未取得《房屋拆迁许可证》。取得《房屋拆迁许可证》后，实施的拆迁行为包括确权、测绘、评估、签订补偿协议等行为均属民事法律行为，即平等主体之间设立、变更、终止民事权利和民事义务为目的的具有约束力的合法民事行为。上述民事法律行为与行政法律之间没有必然的关联性，其法律效力也不受行政许可行为的直接影响。
二、根据最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（（1996）12号）规定：（二）拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后及一方或者双方当事人反悔、未经行政机关裁决、仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。因此，拆迁安置补偿协议性质上属于民事合同范畴，受《民法通则》、《合同法》的调整。《合同法》第52条规定：（五）违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。最高人民法院《关于适用﹤合同法﹥若干问题的解释（一）》第4条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。最高人民法院《关于适用﹤合同法﹥若干问题的解释（二）》中将《合同法》第52条第5项中的“强制性规定”限缩解释为“效力性强制性规定”。2009年7月7日最高人民法院在《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中也要求区分效力性强制规定和管理性强制规定来认定合同效力。从上述规定来看，只有违反法律、行政法规的强制性效力规范，才导致合同无效。而只有法律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，该规定才属于效力规范。《城市房屋拆迁管理条例》规定拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。这样的规定是国家为了保护被拆迁人利益而设置的，是对拆迁房屋单位取得房屋拆迁资格的前置约束，是房屋拆迁管理部门对房屋拆迁市场的管理，而并未对房屋拆迁安置补偿协议的签订及其效力作出强制性规定。综上所述，涉案的拆迁安置协议系平等民事主体之间所签订的补偿协议，该协议内容无《合同法》第52条规定的无效情形的，应当认定为有效合同，对双方均有约束力。故江四新的诉讼请求没有法律依据，请求依法驳回。
原审法院查明的事实清楚，本院予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点在于双方签订的拆迁协议是否无效。江西新主张双方签订的协议违反了《城市房屋拆迁管理条例》第六条、第十条的规定，应为无效。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条的规定，只有违反效力性强制性规定的才会导致合同无效。而对于效力性强制性规定的认定，应当结合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，从维护交易稳定，促进社会经济流转的角度出发，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握。具体到本案，首先，《城市房屋拆迁管理条例》中并未明确规定未取得房屋拆迁许可证即导致拆迁协议无效。其次，从《城市房屋拆迁管理条例》第一条所规定的立法目的及第七条等规定来看，《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定拆迁人需办理拆迁许可证，主要是为了加强对城市房屋拆迁的管理、规范城市房屋拆迁工作，及维护被拆迁人的合法权益。因此该类合同并非法律所完全禁止，而是通过限制资格的形式来进行规制，该条款并非效力性强制规范。本案中，深圳市龙岗区人民政府已经取得了房屋拆迁管理部分颁发的《房屋拆迁许可证》，并将拆迁事项委托大鹏办事处具体办理，只是在大鹏办事处与江四新签订涉案拆迁协议时，超过该《房屋拆迁许可证》的拆迁期限，因此，本案并非上述第六条中规定的从未取得拆迁许可证的情况。并且该拆迁项目为政府主导的开发项目，拆迁协议的签订并不存在违反公共利益的情形，被拆迁人的利益在合同履行中能够得到相应保障。再次，《城市房屋拆迁管理条例》第十条规定，房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。与前述同理，该条只是为了保障拆迁行为有相应行政机关进行监督管理，同样并非效力性强制规范。况且，本案中，大鹏办事处事实上并非该条例所规定的房屋拆迁管理部门，未违反上述规定。综上，江四新认为合同无效的理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，江四新的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费100元，由江四新负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马 龙
代理审判员 许 莹 姣
代理审判员 周 敏
二〇一五年三月十五日
书 记 员 陈晓莹（兼）