贵州省三穗县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗行初字第2号
原告贵州省岑巩县水尾镇新场村高岩冲组（以下简称“高岩冲组”），所在地：岑巩县水尾镇新场村。
诉讼代表人姚元春，系该组组长。
委托代理人谭能东，贵州鸿丰律师事务所律师。
被告贵州省岑巩县人民政府（以下简称“岑巩县政府”），所在地：岑巩县新兴经济开发区。
法定代表人吴世胜，系该县县长。
委托代理人刘良海，岑巩县国土局执法队干部。
委托代理人李桂林，贵州昌泰律师事务所律师。
第三人岑巩县水尾镇新场村新田湾组（以下简称“新田湾组”），所在地：岑巩县水尾镇新场村。
诉讼代表人黄九才，系该组组长。
第三人黄九才，男，住岑巩县。
原告高岩冲组不服被告岑巩县政府土地权属行政裁决一案，根据贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2013）黔东行辖字第1号指定管辖决定书，本院于2013年12月25日立案受理后，于同年12月31日向被告岑巩县政府送达了起诉书副本及应诉通知书。因新田湾组、黄九才与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，根据原告的诉讼请求，本院依法通知新田湾组、黄九才作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年2月20日公开开庭审理了本案。原告高岩冲组的诉讼代表人姚元春及其委托代理人谭能东，被告岑巩县政府的委托代理人刘良海、李桂林，第三人新田湾组的诉讼代表人黄九才及第三人黄九才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告岑巩县政府于2013年8月15日作出岑府发（2013）10号《关于水尾镇新场村高岩冲组与水尾镇新场村新田湾组土地权属争议的处理决定》（以下简称“岑府发（2013）10号《处理决定》”），认定争议地在1998年第二轮土地承包时，确认给新田湾组黄九才管理使用，2004年县国土资源局将争议地的部分土地办理给了第三人黄九才及丁祖辉作建房用地，2009年2月黄九才在此处建房，申请人高岩冲组阻止施工，由此发生土地权属争议。2013年1月8日，申请人向县“两违”办作书面情况反映，县“两违”办于2013年3月8日在水尾镇组织调解未果的情况下，由县纪委、县国土资源局、水尾镇政府组成联合调查组共同对该信访反映的情况进行调查核实，调查组在查阅2009年县国土资源局调查材料的基础上，通过调查及收集相关证据后，被告岑巩县政府认为第三人新田湾组使用该宗土地30多年，在此期间没有任何组织或者个人提出异议，高岩冲组提供不出任何合法有效的证据，第三人新田湾组、黄九才持有合法有效的证据，该争议地管理事实清楚。被告遂根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条、《中华人民共和国农村土地承包法》第九条的规定，决定“1、该宗争议土地（266.5平方米）的土地所有权归新场村新田湾组所有。2、确权土地的面积以调查组的现场勘查图和四抵界限为准”。在法定期限内，被告岑巩县政府向三穗县人民法院提交了下列证据：1、黄九才的《土地承包经营权证书》、承包土地明细登记表和土地基本情况登记表3份，拟证明该证登记的责任四至范围包括争议地全部，由黄九才承包经营管理；2、县国土局、水尾国土所对黄九昌询问笔录，拟证明1982年该争议地下户后分给了黄九才管理使用，后黄九才才租给许自光烧砖瓦的事实；3、水尾国土所对黄俊富询问笔录，拟证明1982年该争议地下户后分给了黄九才管理使用，后黄九才租给许自光烧砖瓦的事实；4、黄九昌指界图，拟证明争议地包含在黄九才的承包土地范围内；5、县纪委与刘显周的谈话笔录，拟证明争议地不是高岩冲组的集体土地，是黄九才的承包责任地，后黄九才租给许自光烧砖瓦；6、县纪委与莫玉芬的谈话笔录，拟证实其租用的是黄九才的田进行烧砖瓦；7、县纪委与罗仁军的谈话笔录，拟证明他没有在“拨送书”签名盖手印，另外罗永新不会写字，他也不会签字盖手印，因此“拨送书”不真实；8、岑巩县国土局对邱元保的询问笔录，拟证明1982年该争议地下户后分给了黄九才使用，后黄九才才租给许自光烧砖瓦；9、岑巩县国土局对彭启榜的询问笔录，拟证明该争议地不属于高岩冲组所有，高岩冲组的土地在马路外边，不在争议地范围；10、拨送书，拟明原告陈述争议地是上街组拨送给原告，被告认为该证据不具有真实性，在其作出处理决定时没有作为有效证据采纳；11、证明三份，拟证明原告提供的三份证明，没有相关证据印证，被告在作出处理决定时没有把三份证明作为有效的权属依据采用；12、村委会证明，拟证明该村部分第二轮土地承包证由村里面统一保管，如果发生什么权属纠纷，当事人可以去查阅复印。
原告高岩冲组诉称：被告岑巩县政府于2013年8月15日作出的岑府发（2013）10号《处理决定》，一、认定事实不清，证据不足。1、《处理决定》认定“经过四固定后一直到土地承包到户时，已将该宗土地确认给新田湾组黄九才管理使用”事实不清，证据不足。1978年十一届三中全会后，才实行农村集体土地以户为单位的家庭联产承包责任制，集体土地才下户。全国普遍开展土地以户为单位的联产承包责任制是在1981年至1983年，第三人新田湾组、黄九才并未有第一轮土地承包时期的权属凭证，被告认定“四固定后一直到土地承包到户时，已将该宗土地确认给新田湾组黄九才管理使用”显然与客观事实不符，被告认定事实不清，证据不足。2、《处理决定》认定争议地“在第一、二轮土地承包，仍然是确认给新田湾组黄九才管理使用，2004年才被办理给被申请人及丁祖辉建房使用，被申请人使用该宗土地已达30多年，在此期间没有任何组织或者个人提出异议”，事实不清，证据不足，且不合法。首先，第三人黄九才没有第一轮承包依据，1998年所填写的第二轮土地承包的承包依据的基础何在？合法性何在？其次，仅凭（2004）岑府通字第11号批复还不能认定“黄九才及丁祖辉建房使用”合法。第三，即便黄九才1998年的《土地承包经营权书》的内容合法有效，但不能得出在1940平方米之中除去其一亩外的1273.33平方米是一直属于他管理使用。第四，原告在2004年就对该宗地行使了异议权，被告认定该宗土地第三人新田湾组使用达30年没有任何组织或者个人提出异议的结论是违背事实的。3、《处理决定》认定“被申请人及第三人持有合法有效的证据，而且管理事实清楚，应具体由第三人黄九才承包经营管理”，违背事实，也违背法律。在新场村村民均未有土地承包证的情况下，第三人黄九才持有《土地承包经营权证书》来源不合法，现有证据也不能证明黄九才对超出土地承包证登记面积以外的土地也行使了管理使用权。二、适用法律错误。1、《土地管理法》第九条之规定是政府确认使用权和获得使用权的使用权人的义务规定，不是本案土地所有权争议的法律适用，更不是政府依法确认使用权争议的法律适用。2、《土地管理法》第十六条是争议解决的程序规定，并不是对双方争议事项处理的实体规定。3、如果《处理决定》认定第三人“使用该宗土地已达30多年，没有任何组织或者个人提出异议”的事实成立，不能得出“土地承包下户后黄九才把这丘田租给马家寨村的许自光烧砖瓦”中的“这丘田”以外的部分土地也可以认定黄九才对其行使了管理使用权的结论。4、《农村土地承包法》第9条之规定，应只是保护黄九才土地承包证登记的“这丘田”一亩的面积，对于“这丘田”以外的部分土地，没有任何法律和证据可以得出该部分土地是属于黄九才的并应予以保护。三、程序违法。1、依据《土地权属争议调查处理办法》的规定，其程序违法，原告至今未收到任何《受理决定书》和其他行政文书及证据。2、关于“2013年3月8日在水尾镇调解未果”的认定，纯属杜撰，并未有其事发生。第三，本案是集体土地所有权争议，并不是集体土地使用权争议，把黄九才列为第三人错误。综上所述，特此起诉请求依法撤销被告岑巩县政府岑府发（2013）10号《处理决定》，判令被告依法重新作出具体行政行为，并由被告承担本案诉讼费用。
原告高岩冲组向本院提交的证据有，第一组证据：1、姚元春身份证，拟证明原告代表人身份。第二组证据：1、岑府发（2013）10号《处理决定》，2、行政复议申请书，3、行政复议答辩状，4、黔东南府复议字（2013）82号复议决定书。该组证据拟证明⑴、被告被诉具体行政行为；⑵、原告不服被诉行政行为已申请复议及复议的情况。第三组证据：1、第三人黄九才承包地及争议地草图，2、拨送书。该组证据拟证明：⑴、黄九才承包地及争议地目前现场概貌；⑵、在2004年2月5日上街生产队罗仁军等人证实原告获得争议地情况。第四组证据：1、（2004）岑府通字第11号（含附件），拟证明⑴、县政府批复是非耕地转建设用地，⑵、水府（2003）47号的非农用地和农户（实为非农户）呈报进行欺骗，⑶、丁祖辉不是农户，建房不符合法律规定。第五组证据：1、新场村委《证明》，2、黄九才《土地承包经营权证》。该组证据拟证明：⑴、全村村民均没有土地承包证；⑵、黄九才获得的土地承包证来源不合法；⑶、黄九才只有一亩承包地在争议地方，现在占的地方很宽。第六组证据：1、户主杨梅香，拟证明杨梅香与丁祖辉系一家，二人均不是新场村村民。第七组证据：1、落款“62年经办人代大富、熊天泽、宋啟烈、黄俊昌；证明人胡大陆、胡德昌、罗洪锦、许志光”的证明；2、落款“黄俊华的建议…”；3、落款“证明人谭能财、罗仁林、罗洪培…”的证明；4、落款“62年赔退经办人代大富、熊天泽、宋啟烈、黄俊昌”的证明。该组证据拟证明该案争议地的基本事实。第八组证据：1、申请、控告、检举、反映书（共计9份），该组证据拟证明原告对自己主张的申述。
被告岑巩县政府辩称：答辩人作出的岑府发（2013）10号《处理决定》，事实清楚，证据确实充分。一、原告提出被告《处理决定》事实不清、证据不足的理由不能成立。岑巩县人民政府在处理本案时，已广泛地调查并收集证据。查明了《处理决定》认定的基本事实。原告村民虽在1962年前使用过该宗土地做宅基地，但在集体土地下户前，该宗田地已由新田湾组承包给黄九才管理。在第一轮土地承包的基础上，1998年进行第二轮土地延包时，仍承包给新田湾组村民黄九才经营（有土地承包登记表为证），2004年水尾镇乡镇建设拓展中，由第三人黄九才和丁祖辉申请，将承包土地转化为建设用地，并经办理相关批准手续后建房。二、关于适用法律问题。本案解决的是明确土地承包关系归谁经营管理问题和集体土地归属问题，固然依法适用《农村土地承包法》和《土地管理法》以及《确定土地所有权和使用权的若干规定》。原告提出被告适用法律错误的观点不能成立。对于土地面积问题，最高人民法院的司法解释已经明确，是以四至为准，不存在适用法律错误的问题。三、程序问题。本案的引发是原告在黄九才、丁祖辉2009年在该宗土地建房并阻止，并书面反映“两违”问题。经国土局和水尾镇政府调查核实，在调处未果的情况下，由县纪委牵头组成联合调查组，对案件进行调查和收集证据，调查程序合法。在调查的基础上，依照事实和核实的证据，作出的岑府发（2013）10号《处理决定》，并经州人民政府复议，程序合法。综上所述，原告的诉讼主张，没有事实和证据依据，其理由不能成立。为此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告岑巩县政府所作出的岑府发（2013）10号《处理决定》。
第三人新田湾组陈述：同意政府的处理决定，请求维持政府处理决定。
第三人新田湾组在法定期限内未向本院提交证据。
第三人黄九才陈述：承包土地时没有经过丈量，面积是当时凭估计填写的。承包证都是存在村里的，后来发生纠纷后，我到村里面去拿出来，因此不是我造假的。
第三人黄九才在法定期限内向本院提交证据：1、《土地承包经营权证书》（原件），拟证明争议地是在其承包范围内的。
诉讼期间，本院依法依职权组织当事人对争议地进行了现场勘查，并制作现场示意图。
经庭审质证，本院对被告提供的以下证据作如下确认：1号证据，该系人民政府颁发的有效土地权属证书，内容真实，记载的“食品站”承包责任田与双方争议地相关联，且证据来源能与12号证据相互印证，可以作为本案土地权属争议的证据使用，本院予以采信。2号证据，该证据当事人虽与本案有直接的利害关系，但该证据来源合法，其陈述的在1982年下户后曾将其承包的食品站土地租给许自光烧砖瓦的事实与3号、5号、6号、8号证据（证人证言）证实的内容相互印证，本院对该证据证实的这部分事实予以确认。3号证据，系证人证言，证据来源、形式合法，其证实的第三人黄九才在1982年土地承包下户后曾将食品站土地租给许自光烧砖瓦的事实能与2号、5号、6号、8号证据相互印证，本院对该证据证实的这部分事实予以确认。4号证据，该证据没有经土地权属争议当事人共同指界认可，内容不具客观真实性，本院不予采信。5号证据，系证人证言，证据来源、形式合法，其证实的第三人黄九才在食品站有承包责任地，并租给许自光烧砖瓦的事实能与2号、3号、6号、8号证据相互印证，本院对该证据证实的这部份事实予以确认。6号证据，系证人证言，证据来源、形式合法，证实租用黄九才的田进行烧砖瓦的事实能与2号、3号、5号、8号证据相互印证，本院对该证据证实的这部分事实予以确认。7号证据，系证人证言，证据来源、形式合法，但证实的内容与本案无关联性，不能作为本案确权的证据采信，可作为证明其没有在“拨送书”签名盖手印的事实。8号证据，系证人证言，证据来源、形式合法，其证实的第三人黄九才在食品站有承包责任地，并租给许自光烧砖瓦的事实能与2号、3号、5号、6号证据相互印证，本院对该证据证实的这部分事实予以确认。9号证据，系证人证言，证据来源，但证实的内容没有相关权属证据印证，且与本案无关联性，不能作为本案定案的依据采信。10号证据，证据形式不符合行政诉讼证据证人证言形式规定，且7号证据能证明该证据内容不具有真实性，本院不予采纳作为本案定案的依据，被告的证明目的本院予以认可。11号证据形式不符合行政诉讼证据证人证言形式规定，证明的内容没有相关权属证据印证，内容不具有真实性，本院不予采纳作为本案定案的依据，被告的证明目的本院予以认可。12号该证来源合法，但与争议地权属无关联性，可作为证明原告、第三人所在村委保管该村村民的部分《土地承包经营权证书》的事实的证据采信。
对原告提供的证据作如下确认：第一组1号证据，内容真实，可作为证明原告诉讼代表人资格的证据予以采信。第二组1号－4号系被诉具体行政和复议情况，不是本案权属争议的依据，可作为被诉具体行政行为存在和该权属争议《处理决定》已经复议的证据采信。第三组1号证据系单方绘制的争议地现场概貌图，未经双方当事人认可，内容不具有客观真实性，本院不予采信。2号证据形式不符合行政诉讼证据证人证言形式规定，且被告提供的7号证据能证明该证据内容不具有真实性，本院不予采纳作为本案定案的依据。第四组1号证据，内容真实，但原告拟证明被告违规批准丁祖辉在争议地建房与本案原告所诉具体行政系不同的行政法律关系，其证明目的与本案权属争议无关联性，本院不予采信。第五组1号证据，来源合法，内容真实，但原告出示该证据拟证明的与该证据的客观内容不符，本院对原告的证明目的不予认可，该证据可作为证明原告、第三人所在村委保管该村村民的部分《土地承包经营权证书》的事实的证据采信。2号证据，系人民政府颁发的有效土地权属证书，内容真实，记载的“食品站”承包责任田与争议地相关联，原告提出该证不合法亦不能提供证据证实该《土地承包经营权证》形式、来源不合法。本院对原告的证明目的不予认可，该证据可作为本案依据。第六组1号证据，与本案无关联性，本院不采信作为本案定案的依据。第七组1号－4号证据，证据形式不符合行政诉讼证据证人证言形式规定，证明的内容没有相关权属证据印证，内容不具有真实性，本院不予采纳作为本案定案的依据。第八组证据的“落款为2013年4月15日的关于要求处理土地权属纠纷的申请书”与被告的具体行政行为的关联，可以作为原告已向被告申请要求对争议地进行确权的事实的证据采信；其余证据内容与被诉具体行政行无关联性，不能作为本案的权属证据采信。
对第三人黄九才提供的证据作如下确认：1号证据系人民政府颁发的有效土地权属证书，内容真实，记载的“食品站”承包责任田与争议地相关联，且证据来源能与村委会证明相互印证，可以作为本案土地权属争议的证据使用，本院予以采信。
诉讼期间，本院依职权组织当事人对争议地进行了现场勘查，并制作现场示意图，并经当事人确认。
经审理查明，原告高岩冲组与第三人新田湾组、黄九才争议的土地位于岑巩县水尾镇养老院旁（原水尾公社旁），以黄九才户砖木结构房屋为座向，四至为：前（东）抵去食品站的公路，后（西）抵黄金昌承包地，右（南）抵舒先明房屋（砖混结构），左（北）抵敬老院墙（原水尾公社墙）。第一轮农村土地承包时，第三人黄九才（户）在食品站（地名）分得承包责任田一宗，1985年第三人黄九才将自己承包的责任田租给许自光烧砖瓦。1998年第二轮农村土地延包后，第三人黄九才（户）仍在食品站（地名）承包责任田一丘，面积一亩，四至为东至公路、南至食品站、西至金昌、北至敬老院。2004年县国土资源局将争议地的部分土地相关手续（80平方米）办理给了丁祖辉作建房用地后，原告高岩冲组曾向政府、国土、纪委等机关、部门反映干部违纪和违法占地建房等事宜。2009年2月，第三人黄九才及丁祖辉在争议地处建房，原告高岩冲组提出异议，阻止施工，由此发生土地权属争议。2013年1月8日，原告高岩冲组向“两违”办作书面情况反映，县“两违”办于2013年1月10日要求水尾镇政府给予调查核实。2013年3月8日由县纪委、县国土资源局、水尾镇政府组成联合调查组共同对该信访反映的情况进行调查，调查组在查阅2009年县国土资源局基础上，调查了双方当事人及相关知情人员。2013年4月原告向被告书面申请调处。被告岑巩县政府根据调查组调查的事实，依照《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，《中华人民共和国农村土地承包法》第九条的规定，于2013年8月15日作出了岑府发（2013）10号《处理决定》，决定：1.该宗争议土地（266.5平方米）的土地所有权归新场村新田湾组所有。2.确权土地的面积以调查组的现场勘查图和四抵界限为准。原告高岩冲组不服，向黔东南州人民政府申请行政复议，复议决定书维持了被告岑巩县政府的岑府发（2013）10号《处理决定》。原告高岩冲组不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，被告岑巩县政府对原告高岩冲组与第三人新田湾组的土地权属作出处理决定，是其法定职责，符合法律、法规的规定。但其在作出处理过程中，应按照法律、法规规定的程序进行。被告岑巩县政府在原告高岩冲组向县政府、县纪委、信访局反映信访的和书面申请调处后，未依法办理受理审批手续，告知争议双方权利、义务，未组织双方调解，于2013年8月15日作出了岑府发（2013）10号《处理决定》，程序上违反国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十一条“当事人申请调查处理土地权属争议，应当提交书面申请书和有关证据材料，并按照被申请人数提交副本。”第十三条“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。”第二十三条“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”之规定，其程序违法，故原告高岩冲组提出被告岑巩县政府作出的岑府发（2013）10号《处理决定》程序违法的主张，本院予以支持，被告岑巩县政府辩称其作出处理决定是由县纪委牵头调查，县政府作出的，其程序合法的意见本院不予支持。被告岑巩县政府的岑府发（2013）10号《处理决定》是依据第三人持有的《土地承包经营权证》将争议地266.5平方米的土地所有权确认归新场村新田湾组所有，但被告在该《处理决定》仅明确了争议地的具体面积，对双方争议地的四至范围既没有组织双方当事人进行现场核查，也没有在《处理决定》中具体阐述、附争议平面图，其作出处理的确权的争议地四抵范围不明确、具体，属于认定事实不清。基于本案该事实，本院对原告高岩冲组提出被告岑巩县政府作出的岑府发（2013）10号《处理决定》认定事实不清的主张予以支持。同样，基于本案该事实，被告岑巩县政府作出《处理决定》适用原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条错误。综上所述，被告岑巩县政府作出的岑府发（2013）10号《处理决定》，认定事实不清，程序违法。故原告高岩冲组提出要求三穗县人民法院依法撤销被告岑巩县政府于2013年8月15日对争议地作出的岑府发（2013）10号《处理决定》，判令被告重新作出具体行政行为的诉讼请求，理由充分，本院予以支持。被告岑巩县政府及第三人新田湾组、黄九才请求人民法院依法予以维持被告作出的具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项2、3目之规定，判决如下：
一、撤销被告岑巩县人民政府于2013年8月15日作出岑府发（2013）10号《关于水尾镇新场村高岩冲组与水尾镇新场村新田湾组土地权属争议的处理决定》。
二、由被告岑巩县人民政府在本判决生效后六个月内重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由被告岑巩县人民政府交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。
审 判 长 王玉强
审 判 员 刘 波
人民陪审员 姜绍泽
二〇一四年二月二十八日
书 记 员 杨 露