浙江省诸暨市人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙0681行初279号
原告陈国卫，男，1969年9月8日出生，汉族，住绍兴市越城区。
委托代理人程幸福、盛雅欢，浙江朋成律师事务所律师。
被告新昌县国土资源局。住所地：新昌县南明街道鼓山中路***号。
法定代表人俞剑锋，局长。
委托代理人王婷、戴梦洁，浙江铭广律师事务所律师。
原告陈国卫诉被告新昌县国土资源局土地行政登记及行政赔偿一案，原告于2016年3月14日向新昌县人民法院提起诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2016年7月18日立案后，于2016年7月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月18日公开开庭审理了本案。原告陈国卫的委托代理人程幸福，被告新昌县国土资源局党委副书记胡立土及委托代理人王婷、戴梦洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈国卫诉称，浙江省新昌县纺织染整厂向中国银行新昌支行借款110万元，由浙江毛毯厂以土地使用权提供抵押担保。为此，1998年8月3日浙江省新昌县纺织染整厂、中国银行新昌支行、浙江毛毯厂三方签订抵押合同一份，抵押合同中约定浙江毛毯厂抵押土地评估价为313万元。合同签订后，抵押土地到被告处办理了抵押登记，被告出具了新他项（98）字第980017号土地他项权利证明书。因借款人浙江省新昌县纺织染整厂未归还借款，担保人浙江毛毯厂也未履行义务，中国银行新昌支行向新昌县人民法院提起诉讼，后新昌县人民法院以企业改制为由中止该案审理。
在新昌县人民法院中止审理期间，中国银行新昌支行将该债权转让给中国信达资产管理公司杭州办事处，中国信达资产管理公司杭州办事处又将该债权转让给原告。原告受让该债权后，新昌县人民法院恢复该案审理，并于2010年9月21日作出（1999）新经初字第443号民事判决书，判决浙江省新昌县纺织染整厂归还陈国卫借款本金110万元、支付利息罚息1135918.83元，限于判决生效后十日内付清，陈国卫对浙江毛毯厂在新他项（98）字第980017号土地他项权利证明书项下的抵押物在2235918.83元范围内有优先受偿权。判决生效后，因浙江省新昌县纺织染整厂、浙江毛毯厂未履行义务，原告依法向法院申请执行。在执行过程中，经法院调查发现，被告在新他项（98）字第980017号土地他项权利证明书未注销、新昌县人民法院也未解除对浙江毛毯厂土地使用权查封的情况下，被告办理了将浙江毛毯厂抵押的土地变更登记过户给新昌县天源实业有限公司手续，造成新昌县人民法院的判决书无法执行，为此原告曾委托律师与被告交涉，但被告无任何信息反馈给原告。
原告认为，被告在浙江毛毯厂土地使用权抵押未注销、人民法院又未解除对该抵押土地查封的情况下，擅自办理法院查封的抵押物变更登记过户给他人的手续，造成法院查封的抵押物无法执行的后果。现原告根据有关法律规定，特向法院提起诉讼，请求：1、确认被告办理新昌县人民法院查封且未注销的新他项（98）字第980017号土地他项权利证明书中的浙江毛毯厂土地使用权变更登记过户行为违法；2、判决被告赔偿原告损失2235918.83元并支付该款自2011年1月1日起至法院判决履行之日止按中国人民银行同期同类银行贷款利率二倍计算的利息（暂算到2013年6月30日，年息按6%计算）；3、本案诉讼费由被告承担。
被告新昌县国土资源局辩称，一、原告的诉讼行为系重复起诉，应当裁定驳回起诉。原告于2015年5月25日就其与我局土地行政登记及行政赔偿一案向新昌县人民法院提起诉讼，绍兴市中级人民法院指定此案由诸暨市人民法院管辖，后经审理作出了（2015）绍诸行初字第185号行政裁定书。原告不服该裁定，向绍兴市中级人民法院提起上诉，绍兴市中级人民法院作出了（2015）浙绍行终字第249号行政裁定书，维持原裁定。2016年3月8日，原告又以同样的事实、理由再次就其与我局土地行政登记及行政赔偿一案向新昌县人民法院提起诉讼，又移送至诸暨市人民法院审理。原告在之前的起诉状、庭审过程中均反复提出是因为被告擅自将抵押物收回出让给他人、变更登记行为等多个行政行为致使抵押物丧失而原告无法实现债权。被告因此对自己行政行为的合法性进行了答辩和举证，诸暨市人民法院和绍兴市中级人民法院也针对原告提出的各行政行为的主体以及合法性进行了全面审查，也因此向原告释明了应当变更被告，但原告拒绝变更。（2015）浙绍行终字第249号行政裁定书也载明了原告在二审中提出系针对变更登记行为提起诉讼。原告在本次诉讼中又以同样事由再次提出登记行为违法以及要求被告赔偿。故从原告的起诉状、上诉状以及行政裁定书等相关证据可以证明，原告都是针对我局同一被告以相同的事实与理由起诉，追求被告赔偿原告损失的同一法律效果，系重复诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第六项重复起诉的，已经立案，应当裁定驳回起诉及第二款人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。故原告提起本案诉讼系重复起诉，应迳行驳回起诉。
二、被告的具体行政行为仅是对涉案土地使用权证进行填证，适用法律和相关政策正确，符合法定程序。2001年11月26日，被告收到新昌县企业改革领导小组办公室（以下简称新企改办）出具的新企改办（2001）第58号文件《关于新昌丝织服装总厂、新昌有机化工厂、宁波经济开发区浙南工贸公司改制方案的批复》（以下简称改制批复）。改制批复第六条规定，浙江毛毯厂的土地33853.12平方米（其中国有划拨土地33640平方米，集体土地213.12平方米），评估价值为11262220元，土地使用权按出让方式处置给新昌县天源实业有限公司（其中集体土地213.12平方米，先征用为国有，然后按出让方式处置），土地价值以弥补56%股权转让的潜在损失。故根据改制批复，被告与新昌县天源实业有限公司（以下简称天源公司）就该宗地签订了土地出让合同。2001年12月4日，被告收到了天源公司提出的土地使用权登记申请，于2001年12月8日获得新昌县人民政府准予登记的审批后，被告对此进行了填证，由县政府颁发了土地使用权证。
新昌丝织服装总厂、新昌有机化工厂、宁波经济开发区浙南工贸公司改制及其包括的浙江毛毯厂土地的处置，是新昌县委县政府根据当时中央的统一部署对全县国有集体企业进行改制的一部分，法院和银行作为体制改革领导小组成员单位自始至终参与了改制过程。在新昌丝织服装总厂、新昌有机化工厂、宁波经济开发区浙南工贸公司改制及其包括的浙江毛毯厂土地处置过程中，法院和中行也给予了充分支持。
被告认为其对涉案土地使用权证的填证行为，系依据新企改办（2001）第58号文件第6条、绍市体改字（95）第18号文件第三条第一款第9项、土地使用权登记审批表的批准、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第四十七条、《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十一条第三款、《土地登记规则》第十九条、第二十一条之相关规定，经县政府批准后作出填证的具体行政行为，符合法律和相关政策规定。故被告填证的具体行政行为合法。
三、原告所诉具体行政行为并非被告作出，本案被告主体不适格，应依法驳回原告的诉讼请求。原告在诉讼中提出要求确认被告对土地使用权变更登记过户行为违法，但事实上被告只是负责接受土地登记申请以及进行填证的机关，批准、登记以及决定颁发土地使用权证书的机关是人民政府。所以，原告所诉行政行为并非被告作出，原告起诉我局作为被告主体不适格。被告在原来的诉讼以及本次诉讼中均提供了证据新企改办（2001）第58号文件证明了人民政府作出了收回土地并出让给他人的决定。证据《土地使用权登记审批表》显示是由人民政府盖章作出了变更登记，证明了原告所诉变更登记行政行为不是被告作出的行政行为而是人民政府作出的，原告错列被告。另根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年修订）第十一条第三款之相关规定，国有土地使用权由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。（2015）绍诸行初字第185号行政裁定书也根据上述法律规定作出了原告错列被告的相关认定。（2015）浙绍行终字第249号行政裁定书也认定原裁定并无不当，予以维持。故我局作为本案被告主体不适格，应当依法驳回原告的起诉。
四、被告的具体行政行为与原告的损失无因果关系，不应承担赔偿责任，应依法驳回原告的诉讼请求。原告无法实现抵押物优先权是因为涉案土地使用权被收回，原告在原来的诉状以及诉讼中也明确了是抵押物被收回致使其损失。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条、第四十七条规定，划拨土地使用权收回、出让，均系市、县人民政府的法定职责。涉案土地使用权系县人民政府收回，从而使得原权利人不再享有土地使用权，故土地使用权该主权利的丧失必然使得其附属的从权利他项物权也随之消灭，原告无法实现抵押权。所以在土地收回以后，无论该土地再被哪个主体作出任何其他处置行为以及该处置行为是否合法均与原告无利害关系。行政赔偿是一种国家赔偿，只有在符合行政赔偿责任构成要件，即具备侵权行为主体、行政行为违法、对合法权益的实际损害、因果关系存在的前提下，国家才对行政侵权行为造成的损害承担赔偿责任，也就是说行政行为违法，该违法行为与原告损失有直接因果关系，这两个条件是行政赔偿缺一不可的条件。故被告的填证行为以及原告所诉的其他主体作出的登记行为，均不是造成原告损失的原因，应当驳回原告的诉讼请求。
五、原告提起行政诉讼已超过诉讼时效，应依法驳回其诉讼请求。被告在2001年12月8日作出填证具体行政行为，根据客观事实以及相关证据证明中国银行新昌支行明确知道改制批复中关于涉案土地使用权的具体处置方案以及被告的具体行政行为，事实上其根据《关于新昌县中小型国有集体企业改制中有关银行政策问题的处理意见》第五条第2款的规定，中国银行新昌支行作为贷款银行参与了改制过程，并且在同意上述土地处置方案的前提下，才有可能将其享有涉案土地优先受让权的债权作为不良资产转让给中国信达资产管理公司杭州办事处，中国信达资产管理公司杭州办事处又将该不良债权转让给原告。假使中国银行新昌支行认为被告的具体行政行为违法或侵害其合法权益的，则应在诉讼时效有效期内提起诉讼。在这里退一步讲，如中国银行新昌支行当时并不知晓被告的具体行政行为，那么银行在能够行使抵押优先受偿权、债权有保障的情况下，就将债权作为不良资产转让给中国信达资产管理公司杭州办事处，中国信达资产管理公司杭州办事处又将该不良资产债权转让给原告，那是否涉嫌恶意流失国有资产，相关责任方是否应当承担相应的法律责任。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。即中国银行新昌支行应当在2003年12月7日前行使权利，但中国银行新昌支行从未提出任何异议，故中国银行新昌支行对涉案行政行为的诉讼已经超过时效，包括诉权在内的相关权利均因原债权人的享有而享有。如债权人已经丧失的，则原告也无权享有。因此原告提起行政诉讼已超过诉讼时效，应依法驳回其诉讼请求。
六、本案原告主体不适格，应依法驳回其诉讼请求。原告个人在受让涉案债权后于2007年12月30日在绍兴日报上刊登了相关债权转让公告。根据《最高人民法院关于审理涉及金融资产管理公司收购、管理、处置国有银行不良贷款形成的资产的案件适用法律若干问题的规定》第二条规定、2009年3月30日最高人民法院《关于审理涉及金融不良债权转让案件工作座谈会纪要》中规定金融资产管理公司受让不良债权后，通过债权转让方式处置不良资产的，适用上述规定，被告认为原告受让债权后只在市级报纸刊登，而未按规定在省级报刊上刊登，无法律效力，故债权转让无效，原告不是债权人，也就不是本案的利害关系人，原告主体不适格，应依法驳回原告的诉讼请求。
综上，原告的诉讼行为系重复诉讼，被告的具体行政行为并非原告所诉的行政行为，被告主体不适格，另外被告的填证具体行政行为也没有违反任何法律、法规、规章规定程序，与原告的损失更无任何因果关系，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，1998年8月3日，浙江省新昌县纺织染整厂向中国银行新昌支行借款110万元，由浙江毛毯厂以土地使用权提供抵押担保。浙江省新昌县纺织染整厂、中国银行新昌支行、浙江毛毯厂三方签订抵押合同一份，并办理了新他项（98）字第980017号土地他项权利证明书。1999年8月9日，中国银行新昌支行就其与浙江省新昌县纺织染整厂、浙江毛毯厂借款合同纠纷一案向新昌县人民法院提起诉讼。因企业改制，该院于同年9月3日作出（1999）新经初字第443号民事裁定，裁定中止诉讼。同年12月14日，中国银行新昌支行提出财产保全申请，同年12月17日，该院裁定对浙江毛毯厂所使用的位于新昌县城关镇上礼泉新国用（98）字第980143号国有土地使用权证载明的其中北部已抵押的11310平方米土地的土地使用权予以查封。2001年11月26日，新昌县企业改革领导小组办公室发布新企改办（2001）第58号《关于新昌丝织服装总厂、新昌有机化工厂、宁波经济开发区浙南工贸公司改制方案的批复》。改制批复第六项规定，原新昌县服装公司在浙江毛毯厂的56%的股权价值，经评估和确认负资产为3437853.04元，剔除原新昌县服装公司借款706751.80元后负资产为2731101.24元（该款项在原新昌县服装公司改制时已剥离1262056.81元×56%），加潜亏10373994.28元（根据评估报告总潜亏为18524989.79元×56%）后负资产达13105095.52元。新昌县服装公司在浙江毛毯厂56%的股权按零价转让给新昌县天源实业有限公司。浙江毛毯厂的土地33853.12平方米（其中国有划拨土地33640平方米，集体土地213.12平方米），评估价值为11262220元，土地使用权按出让方式处置给新昌县天源实业有限公司（其中集体土地213.12平方米，先征用为国有，然后按出让方式处置），土地价值以弥补56%股权转让的潜在损失。根据改制批复，新昌县人民政府收回了该宗地，批准将该宗地出让给新昌县天源实业有限公司。2001年12月8日新昌县人民政府作出了准予变更登记的审批后，由新昌县人民政府登记并颁发了土地使用权证。
2004年6月25日，中国银行新昌支行与中国信达资产管理公司杭州办事处签订债权转让协议一份，将债权转让给了中国信达资产管理公司杭州办事处，并通过浙江日报对该债权予以公告。2007年12月中国信达资产管理公司杭州办事处又通过公开拍卖方式将该债权转让给上虞丰岛针织有限公司和陈国卫，后该债权由陈国卫享有。2010年9月21日，新昌县人民法院作出（1999）新经初字第443号民事判决：一、浙江省新昌县纺织染整厂归还陈国卫借款人民币110万元，并支付上述借款本金结欠至2007年9月20日止的利息及罚息计人民币1135918.83元，限于判决生效后十日内付清；二、陈国卫对浙江毛毯厂在新他项（98）字第980017号土地他项权利证明书项下的抵押物在本判决第一项债务金额范围内享有优先受偿权；三、驳回陈国卫的其他诉讼请求。判决生效后，原告陈国卫于2011年1月24日向新昌县人民法院申请强制执行，该院在执行过程中查明被执行人浙江省新昌县纺织染整厂、浙江毛毯厂早已停止经营，且分别于2009年2月和2004年8月被工商行政管理部门吊销营业执照，两被执行人亦查无房屋等财产可供执行，申请执行人也未能提供出被执行人的可执行财产线索，为此新昌县人民法院于2011年6月24日作出（2011）绍新执民字第222号执行裁定书，终结本次执行程序。原告陈国卫于2013年3月26日委托律师发函给被告要求赔偿，同年原告陈国卫以新昌县国土资源局为被告向新昌县人民法院提起行政赔偿诉讼。在审理过程中，因（1999）新经初字第443号民事判决书（浙江毛毯厂不服该判决向新昌县人民检察院申请抗诉）已裁定再审，审理结果将影响行政赔偿一案的判决，原告于2013年11月11日申请撤诉，新昌县人民法院于2013年11月11日作出（2013）绍新行初字第13号行政裁定书，准许原告陈国卫撤回起诉。因所涉抵押物已经由相关政府部门出让给新昌县天源实业有限公司，抵押权人实际已无法通过抵押物实现抵押权利，新昌县人民法院于2015年2月16日作出（2014）绍新商再字第1号民事判决：一、撤销新昌县人民法院（1999）新经初字第443号民事判决书第二项；二、维持新昌县人民法院（1999）新经初字第443号民事判决书第一项、第三项及诉讼费负担部分。
2015年5月25日，原告向新昌县人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院经审理认为原告错列被告，且又不同意变更，于2015年11月21日作出（2015）绍诸行初字第185号行政裁定，驳回了原告的起诉。原告不服该裁定，向绍兴市中级人民法院提起上诉，绍兴市中级人民法院经审理认为原告诉讼请求不明确，致适格被告难以认定，一审裁定驳回起诉并无不当，应予维持，于2016年2月26日作出（2015）浙绍行终字第249号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2016年3月14日，原告陈国卫以被告办理新昌县人民法院查封且未被注销的新他项（98）字第980017号土地他项权利证明书中的浙江毛毯厂土地使用权变更登记过户行为违法并要求赔偿为由，再次向新昌县人民法院提起诉讼并申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。2015年3月1日施行的《不动产登记暂行条例》第六条规定，国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。根据以上规定，2015年3月1日起，在县级以上地方人民政府确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构之前，土地权属登记发证职权仍属县级以上人民政府，确定以后，职权变更为该不动产登记机构。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条也规定赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政诉讼法有关时效的规定。本案中，新昌县人民法院在2011年6月24日作出（2011）绍新执民字第222号执行裁定书，此时，原告就已经知道涉案土地（抵押物）使用权作了变更登记。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款、《不动产登记暂行条例》第六条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，原告应在2年内行使权利救济。而原告从知道土地变更登记内容之日起2年内从未向新昌县人民政府主张权利，故对其后续土地登记职权发生变更后的不动产登记机构提起的诉讼，因超过法定起诉期限，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
驳回原告陈国卫的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 冯少亮
审 判 员 王海燕
人民陪审员 张碧云
二〇一六年十二月六日
书 记 员 马 琼