广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）肇中法行初字第69号
原告怀集县梁村镇花石村石经济合作社。
法定代表人梁俊奕，该社社长。
原告梁绍培，男，汉族，1962年5月17日出生，住怀集县,
被告怀集县人民政府。
法定代表人申翰杰，该县县长。
委托代理人黄秀林，怀集县法制局工作人员。
委托代理人韦东生，怀集县法制局工作人员。
第三人怀集县梁村镇人民政府。
法定代表人梁汝稳，该镇镇长。
委托代理人黄江波，广东洊江律师事务所律师。
委托代理人梁石华，怀集县梁村镇法律服务所法律工作者。
第三人怀集县梁村镇花石村英桂经济合作社。
法定代表人梁如凡，该社社长。
第三人梁如凡，男，汉族，1950年7月10日出生，住怀集县，
原告怀集县梁村镇花石村石经济合作社（以下简称石经济社）、梁绍培诉被告怀集县人民政府（以下简称怀集县府）、第三人怀集县梁村镇人民政府（以下简称梁村镇政府）、怀集县梁村镇花石村英桂经济合作社（以下简称英桂经济社）、梁如凡行政复议纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告石经济社的法定代表人梁俊奕、原告梁绍培、被告怀集县府的委托代理人黄秀林、韦东生、第三人梁村镇政府的委托代理人黄江波、梁石华、第三人梁如凡并作为第三人英桂经济社的法定代表人到庭参加诉讼。案经协调，未能达成和解，审理期限顺延。本案现已审理终结。
怀集县府于2016年9月12日作出怀府行复[2016]6号《行政复议决定书》，撤销梁村镇政府作出的梁府决字（2016)1号《怀集县梁村镇人民政府处理决定书》，原告石经济社、梁绍培不服，提起诉讼。
原告石经济社、梁绍培诉称：一、怀集县府2016年9月12日怀府行复[2016]6号《行政复议决定书》，撤销了梁村镇政府作出的梁府决字（2016)1号《处理决定书》，维护和保护了梁如凡的违法侵权，侵犯和损害了石经济社和梁绍培权益，是违法错误的。二、在怀府行复[2016]6号《行政复议决定书》中称“本府查明”，事实是“查而仍不明”。严重说是：“明知不管”，或“有意放纵”。事实是，本是1厘左右大小的“争议地”纠纷案，在2015年我们就告上村委，从2015年-2016年村委、镇府在花石村委会约经5-6次调解，从头到尾是梁绍培与梁如凡两者对面积“一厘多土地”的使用权之争，梁绍培始终坚持“争议地是我家责任田的一部分，使用权是我的”，梁如凡一直也不变地坚持“这小块地约4-7平方米，是本人向梁绍飞买来的，是我的，就是给10万元，也不给梁绍培”。村镇两套班子的数次调查调解中，梁如凡从无半句说过“两集体间所有权之争”；亦从无半句说过“争议地他母亲谢玉英也在该处开过荒”，更无说过“争议地属冲积成的”。梁如凡从2015年至2016年7月夺印造假案，冒充英桂集体申请复议。致使该案原来由两人之争，一下子变成“两集体所有权”之争。梁如凡从来坚持不变说：“地是梁绍飞卖给我的”。一下子变成他母亲开荒地再加500元买了梁绍飞母亲“芋合地”。夺印后，冒充法人造假案，什么违法事都干出来了。“申请书中”连点滴证据事实也没有。故如果怀集县府真正查清即“已知”，为何不驳回申请？如说：“不知”，就更证明怀集县府是“查而不清了”。怀集县府说梁村镇政府《处理决定》“事实不清”，相比之下，怀集县府本案主办人是“糊涂”了。怀集县府是“玩法”，而不是执法了。怀府行复[2016]6号《行政复议决定书》侵权，损害起诉人权益,保护梁如凡侵权的延续。起诉人与梁如凡在土名：“鸭利劣”的权属争议地位于本社社员梁绍培2.1分责任田的西北角处，地虽小仅一厘多，但跨田、跨（基）、跨坑；四至是：东至坑、基、田合；西至梁佳元门口路边；南与梁绍培田相合；北至集体水坑。争议地所有权属石经济社集体，使用权属石经济社集体和梁绍培户。本来我们石经济社在“鸭利劣”耕地，古代至今两集体从无纷争。从古到2015年前与梁如凡户也无纷争。本案发生的根本原因都由梁如凡一手挑起造成。2005年－2007年间，梁如凡在现争议地公路段两边大量购买土地，在“鸭利劣”对上路边，以正常规划建宅4米一卡为间的话，他已占有10卡（即10间宅地）,10卡中其中三卡已建好两层，7卡已盖建“枝架铁皮屋”；该10卡斜对面公路边早建有三卡（4米卡）三座二层楼房。一户人家有共十三卡（间），其中五座二层楼及七卡枝架铁皮屋。如加上旧居英桂古屋，新英桂旧楼，可说可供几代人居住了。因梁如凡“心无厌足”，2005、2006、2007年多次找我及我寨有田兄弟，要求购买我们“鸭利劣”耕地，因我们家都缺屋地，不愿让田给他，他就反目成仇。扬言：如不卖给我，我要使你们有地也无路进去。就这样，借梁绍飞母亲在梁绍培田水冲处的田角，梁绍培父亲曾叫梁绍飞母亲黎三种过三年“野芋合”之机，更利用梁绍飞见钱眼开的贪念，有人教梁绍飞侵权买“禾合地”，梁绍飞也认错说本人以为：他母亲种过“野芋合”地可能属他的为由，就此将梁俊六叫其母亲种“芋合”的一厘多地以400元买给梁如凡。冒充者在“复议申请”中的造谣惑众之说500元是有意倒乱。梁绍飞非法买卖集体土地，爆发了“既侵所有权，又侵使用权”事件，但经村、镇调处教育后，梁绍飞已知错能改，主动并公开认错，愿意退钱并要梁如凡还地。因梁如凡认为地是他向梁绍飞买来的，地就是他的，就是给他十万元，也死不还地还权。从此引发了原告与梁如凡二者间的使用权之争。我们农民虽不懂法，但我们知情识理，因争议地所有权是我石经济社集体的，是石经济社一九八二年分给梁俊六户的责任地，更在一九九九年领有经营权证，虽证上四至不明，但今有四邻田主认可，社、村公认是梁绍培户责任田。争议地是梁绍培田的一小部分。梁绍培户对该责任田，具有合法使用权，故证明该责任田之中的一厘争议地使用权属梁绍培的，英桂经济社的梁如凡无权侵占。梁如凡与梁绍飞非法买卖土地违法，一切违法侵权协议、交易等均属无效。请求：1.依法撤销怀集县人民政府2016年9月12日作出的怀府行复[2016]6号《行政复议决定书》，制止侵权的继续。2.依法判定第三人夺印冒充英桂经济社，梁瑞桥假冒英桂社长，编造谢玉英造芋合地，制造无中生有“两集体土地所有权之争”假案、违法、“复议申请”无效。3.判令第三人梁如凡，停止侵权，无条件退地还权给梁绍培。“非法买卖土地”另案处理。
原告石经济社、梁绍培在法定举证期限内向本院提交了以下证据：
1.怀集县梁村镇花石村石经济合作社《证明》；
2.怀集县梁村镇花石村英桂经济合作社《证明》；
3.梁佳元《证明》；
4.“鸭利劣”争议地原貌现场图；
5.梁俊六农村集体土地承包经营权证书；
6.《证明》；
7.《行政复议决定书》；
8.第三人参加行政复议通知书；
9.行政复议申请书；
10.怀集县梁村镇人民政府处理决定书。
被告怀集县府答辩称：一、梁村镇政府作出的《处理决定书》事实不清，证据不足。我府依法受理英桂经济社不服梁村镇政府作出的梁府决字(2016)1号《处理决定书》，向我府提出的行政复议申请，经审查：1982年左右，梁绍培家在石经济社土名叫“鸭利”的地方分得责任田0.21亩；1999年12月5日，梁绍培父亲梁俊六与石经济社签订了农村土地承包经营合同，合同土地登记表有“鸭利，旱地，0.21亩”。该登记表记载了其户9个地方承包田的地名、面积，没有四至、地形图，也没有说明分多少小块。梁村镇政府调查时，因修路、建房，地形地貌已发生变化，作出的《处理决定》事实不清，证据不足，一是对争议土地来源说法不一。梁绍培说是自家耕地；代耕人梁绍飞说是田基（埂）；第三人梁如凡说是水溪冲积地。现有的几份笔录对原耕种时的地形、地貌、与争议地四至哪一侧相邻及上述问题均无涉及；有的证明无时间、无具体内容。案中关键人员梁如凡、梁绍飞无调查记录，对此也无说明。梁绍飞的自书证明中，没有说明代耕、交易的时间、土地买卖的原因和方式。案中证据不清楚，田基、水溪原来是否存在？宽度如何？是一侧耕地还是两侧耕地？田基和水溪一般不作为责任田面积，但按照农村耕地管理约定俗成的习惯，田基作为两侧耕地的分界线，归两侧共有共管；水溪由两侧共有、共管，不得妨碍流域耕地使用。二是没有制作以争议土地为中心的四至地形图、以梁绍培实际管理并与争议地块相邻的土地四至地形图。地形图应由争议双方、四至相邻使用人、见证人、制作人签名。制作争议地形图是处理土地争议案件最直接、最简单、最基础的工作，否则，争议土地的位置都不清楚。虽然合同登记表没有记载四至，但土地的四至客观存在，现提交的一份平面图没有标示争议土地的位置、也没有上述相关人员签名，既不能给复议查明提供参考，因不符合制作证据规定，不能作为证据使用。二、梁村镇政府作出的《处理决定》适用法律依据不当。一是《处理决定》混淆土地所有权和使用权的关系。一方面认定土地争议人梁绍培和梁如凡分别属于石经济社、英桂经济社两个集体经济组织，另一方面又认定本案属个人之间土地使用权争议，所以，把两个集体经济组织排除在案件之外。依法行政，不仅是实体处理公正，也要程序公正，办理行政案件应重证据，重调查研究，只有在查清事实的基础上，才能分清是非，正确适用法律。《土地管理法》第八条第二款规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。也就是说，我国的土地所有权不是国家的，就是集体的。而土地使用权来源于所有权，两个人争议，在作出结论以前，一切结果都有可能，否则就会导致先入为主，有失公平正义。如果争议土地使用权结果归属于梁如凡，那么他的土地使用权来源于谁的所有权？那就可能损害一方集体土地所有权合法权益，因此，我府依法受理申请人的行政复议。二是《处理决定》混淆土地争议和土地侵权的区别。一方面认定争议的土地是梁绍培家的承包耕地，是代耕户梁绍飞非法卖给梁如凡，若这一事实成立，就是一方非法侵占了另一方的土地使用权；另一方面又以个人土地使用权属纠纷处理，在适用法律上自相矛盾。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定：“下列案件不作为争议案件处理：（一）土地侵权案件”。民事侵权行为应按民事诉讼处理。三、《行政起诉状》请求事项不符合法律规定。1.“请求事项2”，认为：“梁瑞桥假冒英桂社长，制造无中生有两集体所有权之争”。一是复议申请人英桂经济社申请复议手续完备、形式合法；二是发生争议，行政处理在前，复议在后，争议是客观存在的，不是哪个社长制造的；三是谁是社长都不能改变土地集体所有权的法律性质，都不能影响本案的复议审理；四是土地的使用权来源于所有权，农村集体经济以家庭承包为基础，所有权和使用权利益一致。梁如凡是复议案的利害关系人，也是代理人，他应该知道申请复议的权利、义务、法律后果，至于以什么方式参加复议，他个人有选择的权利。2.请求事项1、3提出“制止侵权”、“停止侵权”。《行政起诉状》结论认为：“梁如凡与梁绍飞非法买卖土地违法，一切违法侵权协议、交易等均属无效。请肇庆中级人民法院判令梁如凡停止侵权，无条件退田还权给原告人梁绍培”。原告自始认为本案属于侵权案件。梁村镇政府作出的《处理决定》也认定梁如凡与梁绍飞非法买卖土地，而土地民事侵权案件既不是行政处理、行政复议受案范围，也不是行政诉讼受案范围。四、我府的《复议决定》是依法作出的。我府依照《行政复议法》规定的职权受理、审查本案复议，撤销梁村镇政府的《处理决定》是合法、正确的。原告认为是权属争议，应根据使用权来源于所有权的法律规定和《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款的规定，由双方当事人申请或一方申请并征得另一方同意，请求镇人民政府处理，一方当事人也可直接申请县国土资源局处理；如果认为是土地侵权，即不属于行政复议、行政诉讼受案范围，应按照民事诉讼程序，直接向人民法院提起民事诉讼。鉴于上述事实，原告提交《行政起诉状》请求的事项不属于行政起诉的受案范围，请依法驳回其起诉，维持我府作出的《行政复议决定书》。
被告怀集县府在法定举证期限内没有提交证据，在庭审中提交4份证据（法律法规依据及送达回证）。
第三人梁村镇政府答辩称，本案为不服行政复议决定而提起行政诉讼，我府作为行政复议的被申请人，对上级行政机关作出的行政复议决定无论正确与否，依照《行政复议法》的相关规定均应予以履行。故此，请人民法院依法审理公正判决。
第三人梁村镇政府在法定举证期限内没有提交证据。
第三人英桂经济社没有答辩，但在法定举证期限内提交了以下证据：
1.《英桂经济合作社村民代表证人》；
2.《梁如凡证明》。
第三人梁如凡没有答辩，在法定举证期限内没有提交证据材料。
经庭审出示质证，被告怀集县府对原告石经济社、梁绍培提交的证据的真实性、合法性、关联性没有异议。
第三人梁村镇政府对原告石经济社、梁绍培提交的现场图三性不予认可，对其他证据的三性无异议。
第三人英桂经济社对原告石经济社、梁绍培提交的梁佳元证明无异议，对经营权证认为不清楚，不予质证，对其他证据的三性不予认可。
第三人梁如凡对原告石经济社、梁绍培提交的梁佳元证明无异议，对经营权证认为不清楚，不予质证，对其他证据的三性不予认可。
由于被告怀集县府在法定举证期限内没有提交证据，在庭审中提交4份证据（法律法规依据及送达回证）。因无正当理由超期举证，不予质证。
对于对方当事人没有异议或虽有异议，但没有充分理据支持的证据，本院予以确认，作为本案定案依据。
经审理查明，原告梁绍培认为其位于花石村委会侧、土名叫“鸭利劣”的一块土地，在其不知情的情况下被代耕户梁绍飞转给英桂经济社的梁如凡，于2015年11月4日向梁村镇政府递交土地权属纠纷调处申请，要求调处其与梁如凡对土名“鸭利”大约1厘（7平方）土地发生的使用权争议。梁村镇政府依法受理后，于2016年2月19日组成调处小组进行调处，2016年4月19日组织双方当事人进行调解，调解未果，梁村镇政府于2016年5月10日再次成立调处小组进行调查，于2016年6月27日作出梁府决字（2016)1号《怀集县梁村镇人民政府处理决定书》，决定：一、坐落在梁村镇花石村委会土名“鸭利”的土地面积大约1厘(7平方）土地的使用权属石经济社梁绍培户；二、梁如凡将梁绍飞非法买卖的土地，在本处理决定书生效之日起将土名“鸭利”的土地使用权交给梁绍培。至于双方土地买卖款问题，不在本府处理范围，可另寻法律途径追偿。英桂经济社不服，于2016年7月21日向怀集县府申请行政复议。怀集县府受理后于2016年7月21日向梁绍培发出《第三人参加行政复议通知书》，通知梁绍培参加本案行政复议。被告怀集县府经复议后于2016年9月12日作出怀府行复[2016]6号《行政复议决定书》，以梁村镇政府作出的梁府决字（2016)1号《怀集县梁村镇人民政府处理决定书》事实不清，证据不足，适用依据不当为由，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销梁村镇政府作出的梁府决字（2016)1号《怀集县梁村镇人民政府处理决定书》，原告石经济社、梁绍培不服，诉诸法院。
本院认为，本案被诉的行政复议行为，复议机关怀集县府改变了原行政行为的处理结果，属于中华人民共和国行政诉讼法第二十六条规定的“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的情形，因此，怀集县府是本案的适格被告。
经本院释明，本案主要围绕原告石经济社、梁绍培不服被告怀集县府作出的本案被诉的行政复议决定进行审理，至于原告提出的请求判定第三人夺印冒充英桂经济社、梁瑞桥假冒英桂经济社社长、请求判令梁如凡、无条件退地还权、停止侵权、非法买卖土地等诉讼请求，不属于本案行政审判审理范围，原告应另循合法途径主张权利。原告不同意变更诉讼请求，本院依法对该等诉讼请求不予审理。故，本案争议的焦点是：被诉的怀集县府怀府行复[2016]6号《行政复议决定书》是否合法。
本院对怀集县府作出的怀府行复[2016]6号《行政复议决定书》的合法性进行司法审查，在梁村镇政府调处梁绍培与梁如凡的土地使用权纠纷案中，梁绍培作为一方当事人，梁如凡作为一方当事人，梁村镇政府处理梁绍培与梁如凡之间土地使用权之争，作出梁府决字（2016)1号《怀集县梁村镇人民政府处理决定书》后，案外人英桂经济社不服，申请行政复议，怀集县府受理后，通知了梁绍培作为第三人参加行政复议，但没有通知作为原处理决定一方当事人的梁如凡作为第三人参加行政复议，在作出的怀府行复[2016]6号《行政复议决定书》中，也没有列梁如凡为当事人，梁如凡只是作为英桂经济社的代理人身份出现。怀集县府怀府行复[2016]6号《行政复议决定书》遗漏了案件当事人，可能影响案件的正确审理，属于程序违法，依法应予撤销并重新作出处理。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销被告怀集县人民政府怀府行复[2016]6号《行政复议决定书》，由被告怀集县人民政府于本判决发生法律效力之日起60日内重新作出具体行政行为；
二、驳回原告石经济社、梁绍培的其他诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由被告怀集县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 彭卓腾
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二〇一七年七月十七日
书 记 员 何剑锋