浙江省淳安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭淳行初字第85号
原告：洪发英，女，1963年5月29日出生，汉族，住淳安县。
原告：邵毅强，男，1987年1月22日出生，汉族，住淳安县。
二原告共同委托诉讼代理人：李刚，北京泰维律师事务所律师。
二原告共同委托诉讼代理人：崔克海，北京泰维律师事务所律师。
被告：淳安县千岛湖镇人民政府，住所地千岛湖镇环湖北路654号。
法定代表人：王红娟，镇长。
代表人：胡鹏，副镇长。
委托诉讼代理人：章献彪，浙江泽道律师事务所律师。
委托诉讼代理人：余炳成，浙江泽道律师事务所律师。
第三人：邵月潮，男，1958年4月13日出生，汉族，住淳安县。
原告洪发英、邵毅强向本院提起行政诉讼，请求确认被告淳安县千岛湖镇人民政府与第三人邵月潮于2013年10月20日签订的《房屋征收补偿安置协议》无效。本院于2015年9月29日立案后，于2015年10月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月9日公开开庭审理了本案。原告洪发英、邵毅强及二原告的共同委托诉讼代理人李刚、被告代表人胡鹏及被告委托诉讼代理人章献彪、第三人邵月潮到庭参加诉讼。本案经审判委员会讨论并作出决定,现已审理终结。
行政协议的内容：2013年10月20日，第三人邵月潮与被告淳安县千岛湖镇人民政府签订《征收集体所有土地房屋征收补偿安置协议书》（货币安置）1份，约定将坐落在千岛湖镇排岭村龙门坑自然村的房屋（合法占地面积110m2、总建筑面积1064.41m2、合法住房建筑面积440m2）由被告征收，被告根据第三人邵月潮选择的货币安置方式支付补偿款总额523万余元。协议对奖励费、临时过渡费、搬家费等各类费用均作了约定。
被告为证明自己的行政行为，在法定期限内向本院提供如下证据：
1、征收补偿安置协议书1份（复印件）、付款凭证2份（复印件，加盖公章），证明原被告达成征收房屋补偿、安置、腾空等事项及被告根据协议领取补偿款的事实；
2、浙江省建设用地审批意见书A（2013）-04041份（复印件）、征地方案公告1份（复印件）、征地补偿安置方案公告1份（复印件），证明涉案房屋行政审批情况；
3、土地登记申请书1份（复印件，加盖公章）、土地使用权申请登记发证审批表1份（复印件，加盖公章），证明权属人及审批情况。
原告诉称：原告一与第三人系夫妻关系，位于浙江省淳安县千岛湖镇龙门路53弄23号的房屋系夫妻双方在婚后共同所建，属于夫妻共同财产。原告二系原告一与第三人之子；原告二尚未申请宅基地，根据“一户一宅”的原则，原告二对该宅基地享有使用权，对涉案的房屋享有居住权，而且一直也是居住于此。2013年10月20日，在未征得二原告同意的情况下，被告就与第三人就涉案房屋签署了《房屋征收补偿安置协议》。原告认为被告与第三人签署的《房屋征收补偿安置协议》无效。第一：根据《物权法》第四十二条的规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产，而诉争协议所指向的项目并非为了公共利益，被告未提供项目建设所需要的各种审批手续；被告不是合法的房屋征收主体，被告不具有签订案涉协议的主体资格；被告未依照法律规定的权限和程序实施征收，违反了法律的强制性规定；被告打着国家建设需要的名义，欺骗老百姓，损害国家利益；第二：第三人对涉案房屋没有完全的处分权，被告没有调查清楚房屋的产权状况，就恶意签署协议，依法不发生效力；第三：涉案《房屋征收补偿安置协议》侵害了原告的宅基地使用权以及房屋居住权，侵害了原告的利益；第四，原告房屋始建于2004年5月，在建过程中，因超面积而被淳安县国土资源局罚款5080元，建成后，又于2007年9月被建设规划罚款13390元。经过两次罚款后，千岛湖人民政府、淳安清理和拆除违章建筑工作领导小组办公室分别签署意见，认定原告的房屋为合法面积，经过罚款的面积应与合法面积同样进行补偿，并要求原告办理使用证，且原告已向国土局申请办理集体土地使用证。千岛湖镇在本次征收时，把原告房屋超建筑面积部分483平方米没有认定合法面积，没有做完安置面积认定。该面积未得到家庭成员签署确认，第三人与被告无权单独确认安置面积。综上，案涉《房屋征收补偿安置协议》违反了法律的相关规定，二被告签署《房屋征收补偿安置协议》应属无效。故原告根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律的相关规定诉至法院，请求：1、确认被告与第三人于2013年10月20日签署的《房屋征收补偿安置协议》无效；2、本案诉讼费用由被告承担。审理中，原告还提出申请，要求对《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办[2013]50号）进行合法性审查，审查范围包括但不限于该办法第8、9、10、22、27条和附表《各类住宅房屋市场比准价参照表》。
原告为证明自己的主张，在起诉时向本院提供如下证据：
1、户口本1份（复印件，提交原件核对），证明原告户的户口情况及两原告共有关系的事实；
2、土地使用证1份（复印件，提交原件核对），证明房屋部分产权情况；
3、房屋征收协议1份（复印件），证明该协议没有两原告签名，未经两原告同意的事实；
4、罚款发票2份（复印件，提交原件核对），证明经过罚款处理，该房屋已经合法化的事实；
5、土地使用征用审核意见1份（复印件），证明相关部门已经同意补办手续，可以达到办手续的状态的事实；
6、拆迁许可证的判决书1份（复印件，提交原件核对），证明邵月潮所在的拆迁许可证可能是违法的事实。
被告辩称：一、基本事实。因城市建设需征用邵月潮户（洪发英系邵月潮妻子、邵毅强系邵月潮与洪发英的儿子）位于千岛湖镇排岭村龙门坑自然村龙门路53弄22号的房屋，2013年10月20日，被告与邵月潮签订《房屋征收补偿安置协议》。该协议约定，乙方（邵月潮）同意将该房屋征收，交被告拆除；房屋合法占地面积110平方米，房屋总建筑面积1064.41平方米，其中合法住房建筑面积440平方米；乙方基本农业安置人口4人，安置面积550平方米，乙方选择货币安置，补偿款总额为5230352元；该合同第十条约定，乙方在规定时间内搬迁腾空房屋，并经被告验收确认，规定期限内房屋未腾空的，将启动法律程序依法处置；第十一条约定，乙方未在本协议第十条所约定期限内搬迁腾空房屋的，从逾期之日，应承担违约责任；该协议对安置方式、安置地点、过渡方式等作出了明确约定。协议签订之后，被告依约分两次支付给邵月潮补偿金额3495392元和1751440元。2013年11月27日，浙江省建设用地审批意见书浙土字A【2013】--0404批准征收该房屋的土地，公布了《淳安县人民政府征地方案公告》和淳安县国土资源局的《征地补偿安置方案公告》。邵月潮向被告移交了该房屋，被告进行了拆除。二、原告诉请事由和请求没有事实和法律依据。《征收补偿安置协议书》内容真实有效，协议内容无违反法律效力性禁止性规定，征收程序符合法律规定。1、《征收补偿安置协议书》签订的主体合法。其一，被告签订协议主体合法。原告认为，被告为镇人民政府，没有征收权限，没有签订协议的主体资格，其理由不成立。《中华人民共和国土地管理法实施细则条例》第二十五规定，市、县人民政府土地行政主管部门批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，是指行政许可等事项由县、市人民政府及有关部门行使，而被告作为推进拆村建居工作的实施单位与原告签订《征收补偿安置协议书》系民事合同，对合同签订的主体并无禁止性规定，退一步说，该行政法规也是管理性强制规定，而不是效力性强制规定；其二，第三人邵月潮签订协议主体合法。被告作为善意第三人有理由相信邵月潮作为户主代表两原告与被告签订协议。2、《征收补偿安置协议书》内容合法，无违反效力性强制规定。被告认为《征收补偿安置协议书》内容合法，被告征收原告的房屋依法办理了建设用地审批手续，并进行公告。本案中涉案房屋所在的土地征收仅为建设用地的审批手续与本案的征收补偿协议系同一时间段依各自的程序办理。而《征收补偿安置协议书》是作为开发建设单位从提高工作效率角度，在与原告通过协商方式形成的并不违背法律规定，同时与行政审批手续的办理并不冲突和矛盾，即使退一步讲两者在发生效力上行政许可生效时间在后，但依据最高人民法院关适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第九条规定，被告2013年12月12日前已办结完建设用地审批等相关手续，该协议的合法性没有争议。3、《征收补偿安置协议书》内容真实，被告与邵月潮签订《征收补偿安置协议书》系双方通过协商签订，主体适格，意思表示真实，被告不存在欺诈、胁迫的情形，也不存有失公平、重大误解等情形，意思表示真实。虽原告与第三人邵月潮共同共有的房屋因违章及超面积被行政处罚，但也不能认定为合法建筑。综上，请求法院驳回二原告对被告的诉讼请求。
第三人陈述称：对原告的诉请及事实理由没有意见。
第三人未向本院提交证据。
证据的分析与认定：
原告对被告提交证据的质证意见：证据1中的征收补偿安置协议书是第三人与被告签订的，原告不能确认真实性，实施办法、房屋价格的认定均违法，对于征收的补偿有明确的规定，农村土地上的房屋征收应该根据物权法42条进行补偿，保障居住条件，不低于房屋市场价。政府在50号文件中直接定价不符合市场。根据实际情况，原告方的房屋是独立式的住宅，且楼层低，5000元/平方米是买不到的。从市场上来看，低层的房屋价格高于高层的房屋。在本案中对于原告户的罚款面积，没有按照正常房屋的价格进行补偿。经过罚款的房屋，权益人可以合法进行使用。根据浙江省村镇规划建设条列第41条，农村房屋没有取得村镇规划许可进行建造的，可以进行罚款，并补办手续。全国范围内有实例，包括浙江省。罚款处罚过的房屋与合法房屋有区别，需要被告提供明确的法律依据。在本案原告提交的证据中也有可以看出有关政府对原告方房屋批准办证，虽然最后没有办证，从法律上讲办证没有法律障碍。甲方千岛湖镇人民政府和乙方邵月潮都不具有签约的主体资格。甲方没有法律的依据，乙方没有处分权。对证据1中的付款凭证是银行出具的，加盖财政局的公章是没有证明力的，应由银行加盖公章，证明力不够。对证据2中浙江省建设用地审批意见书A（2013）-0404，在原告代理人代理的案件中原告代理人没有看到过审批意见书，提交证据应该提交原件或者加盖公章，对其关联性有异议，0404号审批意见书从表面上看不出与原告户有地理方位上的关联性，需要一份与意见书相对应的勘测定界图。对证据2中的征地方案公告、征地补偿安置方案公告也没有原件，真实性不予认可，与审批表的质证意见一致。征地公告与本案征地无关，公告没有提到房屋，所以该公告来证明房屋签署协议是完全错误的。本案诉争的协议不属于征地对象中的土地青苗费，更不属于土地附着物。在杭州地区，征地过程中不处理房屋，房屋拆迁，需另行颁发拆迁许可证。对证据3中，加盖了国土资源局档案室的复印专用章的真实性是可以认可的。根据90年颁发的土地登记表邵月潮户一共有土地面积423平方米，而并不是被告陈述只有110平方米，应该按照423平方米的面积给予邵月潮户补偿。可以建造房屋的小块土地，在市场上是非常稀缺的，价值是非常高的，这次拆迁不仅要考虑房屋面积，更要根据土地面积综合考量邵月潮户房地产的市场价。
第三人对被告提交证据没有意见。
被告对原告提交证据的质证意见：对证据1的真实性没有异议，反映原告与第三人是一个家庭户的事实；对证据2的真实性没有异议；对证据3的真实性无异议，不能证明原告想证明的对象，户主可以代表其他家庭成员签名；对证据4的真实性无异议，不能证明原告想证明的对象；对证据5的三性均有异议，是无效证据；对证据6，判决书未生效，且与本案没有关联性。
第三人对原告提交的证据无异议。
本院审查认为，对双方提交证据的真实性均予以认可。结合上述证据及双方当事人的庭审陈述，本院认定事实如下：原告洪发英、邵毅强及第三人邵月潮系淳安县千岛湖镇排岭村龙门坑自然村村民，原告洪发英与第三人邵月潮系夫妻，原告邵毅强系二人之子。2013年11月27日，浙江省人民政府审批同意淳安县2013年度计划第十批次建设用地4.0779公顷（征收集体土地4.0779公顷）。淳安县千岛湖镇人民政府是征收集体土地的实施主体（××）。
2013年10月20日，被告与第三人签订《房屋征收补偿安置协议》一份。该征收补偿协议约定：乙方同意将坐落在千岛湖镇排岭村龙门坑自然村房屋征收，并交给甲方拆除。房屋合法占地面积110平方米，房屋总建筑面积1064.41平方米，其中合法住房建筑面积440平方米；乙方基本农业安置人口4人，安置面积合计550平方米；乙方房屋征收补偿金额总计为5230352元；乙方对征收房屋自愿选择货币安置；协议还对个体签约奖、腾空奖、安置方式、安置地点、过渡方式等作出了约定。至2014年3月，被告支付了补偿款等费用524万余元。第三人邵月潮已将房屋交付并由被告拆除。
关于原告请求对《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办[2013]50号）第8、9、10、22、27条和附表《各类住宅房屋市场比准价参照表》等内容进行合法性审查的问题。本院经综合审查，对上述条款的合法性评判如下：县委办[2013]50号由中共淳安县委和淳安县人民政府联合制定，其制定依据是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（五）项有关城乡建设管理职权的规定，并参照了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》的相关规定。该实施办法是淳安县千岛湖镇排岭村和东庄村范围内确定集体土地上房屋征收补偿标准的规范性文件。其补偿标准等内容符合“不降低原有生活水平”、“不减损公民权利”等政策法律的规定，内容合法。
本院认为，根据《淳安县千岛湖镇撤村建居集体土地房屋征收补偿安置实施办法》（县委办[2013]50号），淳安县千岛镇人民政府是适格的集体所有土地房屋征收的实施主体，且具有拆迁主体资格。第三人邵月潮户所有的房屋坐落在千岛湖镇龙门路53弄22号，根据浙江省人民政府《浙江省建设用地审批意见书》批准文号：（浙土字A[2013]-0404号），是本次征收的拆迁范围。本案被告淳安县千岛湖镇人民政府与第三人邵月潮之间签订的《房屋征收补偿安置协议》系被告淳安县千岛湖镇人民政府为实现公共利益，在其法定职责范围内，与第三人邵月潮协商签订的行政协议，主体适格，依据充分，双方意思表示真实，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。第三人邵月潮作为户主和涉案房屋项下集体土地建设用地使用证登记人，在协议书上签字，其他共有权人作为具有亲密关系的户内成员，对整个签订协议书之前的前期宣传发动、包括签约、领取补偿款应当清楚地知晓，被告有理由相信邵月潮具有代理权，且善意无过失，故涉案协议书的效力及于其他共有权人。且被告已按协议书的约定履行了支付补偿款的义务，涉案房屋已拆迁，协议已实际履行。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条，参照《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下：
驳回原告洪发英、邵毅强的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告洪发英、邵毅强负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。
审 判 长 姜勇军
代理审判员 李 霞
人民陪审员 胡水平
二〇一六年十一月十五日
书 记 员 徐 苗
附相关法律法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第十四条人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。