湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）长中行终字第00710号
上诉人（原审原告）宁乡县新源食品有限公司，住所地宁乡县城郊乡塘湾村。
法定代表人陈金国，该公司总经理。
委托代理人张韧，湖南天地人律师事务所律师。
委托代理人陈旭云，湖南天地人律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁乡县城郊乡人民政府，住所地宁乡县城郊乡关心村。
法定代表人高建阳,乡长。
委托代理人刘亚军，宁乡县城郊乡政府工作人员。
委托代理人刘尚，湖南河清律师事务所律师。
宁乡县新源食品有限公司（以下简称新源食品公司）因诉宁乡县城郊乡人民政府行政处罚及行政赔偿一案，不服宁乡县人民法院作出的（2015）宁行初字第00119号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院查明，新源食品公司成立于2005年7月8日。2012年12月10日，宁乡县人民政府生猪定点屠宰办公室为新源食品公司单位核发了编号为宁（屠）字第（5）号《生猪定点屠宰经营许可证》，该许可证载明，经营范围为生猪屠宰、分割肉及肉制品加工、销售，有效期限为2012年12月10日至2015年12月10日止。2013年9月29日，宁乡县安全生产监督管理局在现场检查中发现新源食品公司单位存在安全隐患，对其下达了责令限期整改指令书。2015年1月22日，宁乡县城郊乡人民政府对原告作出一份关停《通知》，内容为：“宁乡县新源食品有限公司:根据我乡安监站对你公司的执法检查，发现你公司存在液氨制冷设备老化，厂区狭窄，防雷设施未提供检测，液氨报警器未安装，未购买保险，生产、生活、办公在同一栋楼内等问题。而你公司又处于居民区，存在较大的安全隐患。根据《新安全生产法》的规定，乡人民政府研究决定，限你公司在2015年1月24日前关停。逾期不关停，造成一切后果由你承担，并依法追究你有关法律责任。”新源食品公司收到该通知后不服，遂诉至法院。庭审中，新源食品公司法定代表人陈金国陈述，公司在2014年3月份左右停产，公司停产后一直空置在那里，也未拆迁。新源食品公司要求宁乡县城郊乡人民政府赔偿金额暂定为400万元的经济损失，但未向法庭提供因被告作出关停通知的行政行为造成该损失额的充分证据。诉讼中，宁乡县城郊乡人民政府于2015年8月25日作出一份撤销决定，撤销了2015年1月22日对原告作出的关停《通知》。
一审法院判决认为，宁乡县城郊乡人民政府对新源食品公司作出关停《通知》的合法性问题是双方争议的焦点。宁乡县城郊乡人民政府对新源食品公司作出的关停《通知》，属于责令其停产停业的行政处罚决定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。该法第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。根据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门有权对生产经营单位的安全生产违法行为作出行政处罚决定。据此，应当认定，宁乡县城郊乡人民政府对新源食品公司作出停产停业的行政处罚决定，属于超越职权的行政行为。本案诉讼中，宁乡县城郊乡人民政府已自行撤销作出的关停《通知》，再判决撤销被告作出的关停新源食品公司的行政行为已无意义。因新源食品公司在宁乡县城郊乡人民政府作出关停《通知》之前实际早已停产，新源食品亦未提供宁乡县城郊乡人民政府作出关停通知的行政行为与损失之间存在因果关系及400万元损失额的充分证据，故新源食品公司要求宁乡县城郊乡人民政府赔偿400万元经济损失的诉讼请求无事实和法律依据，本院对此不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、第三十八条第二款之规定，判决：一、确认宁乡县城郊乡人民政府2015年1月22日对宁乡县新源食品有限公司作出的关停《通知》违法；二、驳回宁乡县新源食品有限公司其他诉讼请求。
上诉人宁乡县新源食品有限公司上诉称:一、一审法院认定事实不清。上诉人经营业务分为生猪屠宰和冷库经营两部分，上诉人主张的400万赔偿源于冷库设施被被上诉人强令关停。上诉人因生猪屠宰厂离居民区太近等原因于2014年被宁乡县商务局强令停止经营生猪屠宰，但没有涉及也无权涉及冷库经营部分。上诉人即使暂停生猪屠宰，但仍然可以进行冷库承租等业务。被上诉人于2015年1月22日强令关停了上诉人的冷库冷冻设备，并持续至今，导致上诉人花费400万余元改造的冷库、急冻库房、购买的变压器、发电机等冷冻设备由于长时间不能运转而彻底报废，使得上诉人无法行驶冷库承租等业务获得任何收益。为证明冷库停运收到的损失，上诉人向一审法院提交了2012年纳税证明和贷款凭证等证据，同时被上诉人所提交的《政府性关停申请补贴的报告》也明确了上诉人改造冷库、急冻库房、购买变压器、发电机花费了四百余万元，该证据材料还有被上诉人盖章和负责人签字。因此，在被上诉人已认可上诉人冷库改造、发电机花费了400余万元、且上诉人的冷冻设施是由被上诉人2015年1月22日作出的违法《通知》而关停的情况下，一审法院仅认定《通知》违法，却驳回了上诉人的其他诉讼请求，上诉人认为一审判决认定事实错误，请求二审法院依法撤销宁乡县人民法院（2015）宁行初字第00119号行政判决书的第二项，并判决被上诉人允许上诉人冷库正常经营和赔偿上诉人无法正常经营而受到的损失400万元。
被上诉人宁乡县城郊乡人民政府答辩称：一、被上诉人作出关停通知前上诉人生产实际上已经停止，上诉人向各部各单位申请关停补偿。所以上诉人的损失与被上诉人关停通知没有任何关系。二、上诉人本身生产经营就是违法违章的，没有取得屠宰许可证书，我们在一审时提供大量证据，证明他们很多技术指标不符合技术条件，出具了技术性鉴定和结论。企业生产经营本身就不合的，因此不管被上诉人有没有责令停产停业通知，上诉人的损失与被上诉人没有关系。
当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原审无异。
本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第六十二条可知，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门有权对生产经营单位的安全生产违法行为作出行政处罚决定，故被上诉人无权对上诉人的安全生产违法行为作出行政处罚，其作出关停《通知》属于违法行为。同时，因被上诉人在审理过程中主动撤销了被诉《通知》，再判决撤销已无实际意义，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项，应当判决确认违法。关于上诉人提出的400万元赔偿请求，本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，上诉人应当对行政行为造成的损害提供证据。但本案中,上诉人没有提供可以证明其冷冻业务因被上诉人的关停《通知》而停产的证据，其提供的纳税证明及贷款凭证等证据，只能证明其生产经营的投入，不能证明违法行为与其主张的损失之间存在因果关系、亦不能证明其具体损失及数额，同时，根据上诉人2014年5月8日出具的《政府性关停申请补贴报告》可知，其生猪收购、屠宰、分割、冷冻、加工等业务，均于被上诉人作出关停《通知》前早已实际停产，故该诉讼请求缺乏事实依据及法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由不成立，其诉讼请求没有事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人宁乡县新源食品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周 永
审 判 员 柳 明
代理审判员 陈丽琛
二〇一六年二月二十三日
书 记 员 贾翔婷
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。