浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）浙行终1105号上诉人（原审原告）陈祥定，男，汉族，1950年12月16日出生，住温州市鹿城区。委托代理人王奇兵，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府。住所地：温州市鹿城区绣山路***号。法定代表人张耕，市长。委托代理人陈凯舟，温州市规划局工作人员。委托代理人黄雪巨，浙江嘉瑞成律师事务所律师。陈祥定诉温州市人民政府规划行政批准一案，温州市中级人民法院于2016年9月1日作出（2016）浙03行初38号行政裁定。陈祥定不服，向本院提出上诉。本院于2016年10月25日立案受理后依法组成合议庭，并于同年12月8日公开开庭审理了本案。上诉人陈祥定及其委托代理人王奇兵，被上诉人温州市人民政府的委托代理人陈凯舟、黄雪巨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院裁定载明，原告陈祥定诉称：被告温州市政府作出的控规修改未向原告进行听证、送达，其程序及实体均违法，并严重侵犯原告的合法权益。请求判决撤销被诉行政行为。被告温州市政府辩称：1.被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围，且原告享有的土地使用权已被征收，原告不符合行政诉讼主体要求。2.原告的起诉超过法定起诉期限。被诉行政行为于2013年11月12日作出，于2014年1月6日在官方网站公布，应推定原告已经知道。原告于2016年2月29日提起诉讼，已超过起诉期限。3.被诉行政行为符合法律规定。作出被诉行政行为的主体合格，程序、内容合法。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称规划法）于2008年颁布实施。该法第二条规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。2015年，该法修正时，对该条内容未作任何修改。原建设部《城市规划编制办法》（建设部令第146号，2006年4月1日实施）第三条规定，城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。从以上法律、法规规定看，控制性详细规划修改系城市规划行为，属重要公共政策范畴，具有“针对不特定对象、可反复适用，有普遍约束力”的特征，属于不可诉的行政行为。因此，被告温州市人民政府作出的《关于温州市核心片区上陡门单元蒋家桥街坊（0577-WZ-HX-11-A）A-05、A-08至A-13地块控制性详细规划修改的批复》（温鹿政函[2013]161号），不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告陈祥定的起诉。陈祥定上诉称：一、原审法院认定事实错误。原审法院对控制性详细规划认识错误，是造成错误裁定的根本原因。1．行政诉讼法明确规定了法院对案件的受案范围，本案是行政许可行为，是法院受理案件的范围。行政诉讼法第12条明确规定了法院对案件的受案范围，第（三）项就规定对行政许可行为当事人有权提起诉讼。依据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第一条，为了规范城市、镇控制性详细规划编制和审批工作，根据《中华人民共和国城乡规划法》制定本办法。第五条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的控制性详细规划，服从规划管理……，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反控制性详细规划的行为。2．行政诉讼法第13条明确规定了法院不予受理的的范围，但并未将本案诉请排除在外。《最高人民法院印发的通知》(法发(2009)54号）规定，……，二、不得随意限缩受案范围、违法增设受理条件，……。故被诉事项应当属于人民法院行政诉讼受案范围。3．原审法院将本案认定是决定或者命令是严重错误的，是对法律错误理解。1)本案被上诉人作出的控制性详细规划的批复行为不是决定或者命令行为；2)本案控制性详细规划修订不具有针对不特定对象、可反复适用、有普遍约束力的特征。被诉批复针对的对象非常明确，就是蒋家桥街坊，并不可以反复适用，涉案地块上房屋修建完成，是必须依据该批复，房屋修建完成就算是履行了该批复的规定，该批复只是对蒋家桥街坊具有约束力，具有地域的限制，而且限制非常明确，不具有普遍约束力的特征。综上，原审法院以针对不特定对象、可反复适用、有普遍约束力为特征，限制上诉人的诉权是严重错误，请二审法院查清事实，依法撤销原审裁定，并指令原审法院继续审理。温州市人民政府答辩称：一、上诉人认为本案是行政许可行为的认识错误，本案非行政许可行为。《行政许可法》第二条针对行政许可作了明确的定义，该法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。故行政许可针对的对象为公民、法人、其他组织。而根据《城乡规划法》第十九条的规定，城市人民政府“城乡规划主管部门”组织编制城市的控制性详细规划，报本级人民政府批准。可见城市人民政府就控制性详细规划的批准行为，针对的并非是《行政许可法》定义的公民、法人、其他组织的申请。就本案来说，市政府组成部门温州市规划局组织编制了本案的控规，市政府同意并批准，该审批行为乃行政内部审批，并非针对外部的行政许可，上诉人认为本案属行政许可行为，实为曲解法律规定。二、城乡规划的编制、调整行为不具备可诉性。控制性详细规划为城乡规划的一种，是公共政策，其作用是控制规划区内的各种建设活动，在规划区内具有普遍约束力，可反复适用，并且不针对特定对象。根据《城乡规划法》第三条的规定，在规划区内建设活动，均需要符合规划的要求，任何个人、组织、单位在规划区内实施建设行为，均为城乡规划调整的对象，故城乡规划针对的对象并不特定。另外，城乡规划在有效期内（经批准实施直至被修改），可以反复适用，并非像上诉人所称的针对单次建设行为。一次建设行为完成之后，如若进行扩建、改建、重建，仍要遵循既定有效的城乡规划，因此城乡规划作为一项公共政策，在规划区域内可以反复适用。综上所述，控制性详细规划的编制、调整，不属于人民法院的受案范围。原审法院裁定驳回原告的起诉，认定事实清楚，适用法律依据正确。请求维持原审裁定，驳回上诉人的上诉请求。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，双方当事人围绕被上诉人温州市人民政府温鹿政函[2013]161号《关于温州市核心片区上陡门单元蒋家桥街坊（0577-WZ-HX-11-A）A-05、A-08至A-13地块控制性详细规划修改的批复》是否属于行政诉讼受案范围的审理重点，进行了质证、辩论。经审查，本院对原审裁定载明的基本案件事实予以确认。本院认为，本案系上诉人陈祥定针对被上诉人温州市人民政府温鹿政函[2013]161号《关于温州市核心片区上陡门单元蒋家桥街坊（0577-WZ-HX-11-A）A-05、A-08至A-13地块控制性详细规划修改的批复》提起的诉讼。上诉人认为，温州市政府作出控规修改未向上诉人进行听证、送达，其程序及实体均违法，并严重侵犯上诉人的合法权益，故请求判决撤销该被诉行政行为。被上诉人则认为，被诉行政行为不属于行政诉讼受案范围，且上诉人享有的土地使用权已被征收，上诉人不符合行政诉讼主体要求；上诉人的起诉亦超过法定起诉期限。经查，被上诉人委托的温州市鹿城区人民政府对温州市规划局鹿城区分局关于要求审批涉案地块控制性详细规划修改是请示，以被上诉人的名义作出了同意的批复。该批复所涉控制性详细规划的修改系城市规划行为，属重要公共政策范畴，依法不属于可诉的行政行为。虽然《城乡规划法》第四十八条第一款有“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案”的规定，但该规定并不构成可以将控制性详细规划修改行为纳入行政诉讼受案范围的理由。原审据此裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  惠 忆审 判 员  唐维琳代理审判员  蔡成杯二〇一六年十二月二十日书 记 员  徐一菁