北京市海淀区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海行初字第48号
原告玉树临枫小区别墅区业主委员会，住所地北京市海淀区玉树临枫小区别墅区513。
负责人王彤，主任。
委托代理人李玉祥，北京市中视律师事务所律师。
委托代理人张红柳，女，1984年11月10日出生，汉族。
被告北京市海淀区四季青镇人民政府，住所地北京市海淀区四季青镇东冉村29号。
法定代表人苏国斌，镇长。
委托代理人贺宾，北京市海恒律师事务所律师。
委托代理人王励翔，男。
原告玉树临枫小区别墅区业主委员会（以下简称玉树临枫业委会）诉被告北京市海淀区四季青镇人民政府（以下简称四季青镇政府）不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月2日受理后依法组成合议庭。2015年1月13日，本院依法公开开庭审理了本案，原告的负责人王彤、委托代理人李玉祥、张红柳，被告的委托代理人贺宾、王励翔到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告玉树临枫业委会诉称，2014年3月，玉树临枫小区别墅区物业管理公司突然停止了热水供应，加之小区物业管理水平一直低下，物业服务纠纷不断，广大业主成立业主委员会的愿望强烈。4月21日，小区业主向被告递交了成立业主委员会的申请。6月20日，被告回函同意召开首次业主大会选举业主委员会，并指定陈雪梅为组长，并招募筹备组候选人报名。7月17日选举产生了召开首次业主大会筹备组成员。业主大会于9月10日至9月24日召开，共有85户业主参加投票选举，严格依据法律法规的规定选举产生了玉树临枫业委会。依据京建发[2010]739号《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》（以下简称《指导规则》）第二十四条的规定，原告持备案材料多次到被告处备案，但被告拒绝备案。原告认为，广大业主严格按照法律法规选举产生的业主委员会是合法有效的，被告拒绝备案是行政不作为，是违法的,请求人民法院依法判令被告不予原告备案违法。
在本院指定的证据交换期限内，原告提交如下证据并当庭出示：1、购房合同2份，证明公寓区和别墅区是不同的管理区域，有建设规划许可证；2、关于北京市御墅临枫小区筹备设立业主委员会的申请书及签名表、关于玉树临枫小区别墅区召开首次业主大会申请的情况说明，上述证据证明原告最初申请的时间是4月11日，经被告要求改成了被告的版本，签字的是别墅区的一个业主代表；3、法律意见书，证明成立别墅区业主委员会符合法定条件；4、关于督促指定代表担任北京市海淀区四季青镇玉树临枫小区别墅区业主大会筹备组组长的函，证明要求被告对成立别墅区业主委员会给予答复，被告未予答复；5、关于成立御墅临枫小区首次业主大会申请的复函，证明被告明知小区入住未达到50%还出具矛盾的答复，是违法的指导行为；6、致四季青镇政府领导、陈雪梅组长的函，证明原告主动请求被告指导，但被告至今没有给出指导意见；7、筹备组筹备召开业主大会程序文件，证明原告选举程序合法；8、通话录音及短信文字资料，证明原告在选举过程中与被告进行过沟通。同时，原告当庭出示《物业管理条例》第九条、北京市人民政府令第219号《北京市物业管理办法》（以下简称《物业管理办法》）第五条、第十一条、及《指导规则》作为支持其诉讼主张的法律规范依据。
被告四季青镇政府辩称，原告的诉讼请求缺乏事实依据。御墅临枫小区位于四季青镇玉泉新村（玉泉新村一期B地块），该项目是由北京润地房地产综合开发有限公司（以下简称润地房地产公司）开发建设，并于2006年开始向业主交付使用。该小区物业管理方是北京和润物业管理有限公司。2014年4月21日，御墅临枫小区业主向被告提出成立首次业主大会的申请。6月20日，由被告牵头召开海淀区政府各职能部门、镇政府相关职能部门、村委会、开发商单位的负责人参加的该小区物业管理区域划分专题工作会议，确定御墅临枫（玉泉新村一期B地块）按照一个物业管理区域成立一个业主大会。同日，被告对上述申请进行了回复，同意指导西冉社区居委会、业主代表、开发建设单位成立首次业主大会筹备组，同时指定了筹备组组长。7月17日，西冉社区居委会组织报名的业主进行投票，7月22日发布御墅临枫小区首次业主大会筹备组成立公告。10月24日，被告就相关备案应备材料问题进行了书面回复。原告主体及“玉树临枫小区别墅区业主委员会”非法定形式存在，不具有原告主体资格。原告将御墅临枫小区首次业主大会筹备组合法成立过程说成是“玉树临枫小区别墅区业主委员会”成立经过，属混淆事实，在法律意义上根本不存在，更不能等同于合法成立的御墅临枫小区首次业主大会筹备组。同时，被告依法履行职责，不存在行政不作为。原告以所谓“玉树临枫小区别墅区业主委员会”的名义报请备案的行为，因不符合备案要件，被告已进行了书面回复。原告欲另成立“玉树临枫小区别墅区业主委员会”的行为，违反了关于“一个物业管理区域成立一个业主大会”的相关规定。综上所述，被告认为，原告的诉求缺乏事实和法律依据，不能成立。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
在法定举证期限内，被告四季青镇政府提交如下证据并当庭出示：1、关于成立御墅临枫小区首次业主大会的申请书及签名表，证明业主联名申请成立业主大会；2、御墅临枫小区物业管理区域划分专题工作会议纪要，证明御墅临枫（玉泉新村一期B地块）小区属一个物业管理区域，成立一个业主大会；3、关于成立御墅临枫小区首次业主大会申请的复函，证明被告同意成立首次业主大会筹备组，并指定了筹备组组长；4、御墅临枫小区首次业主大会筹备组候选人选举情况报告单及公告，证明选举产生了筹备组成员并进行了公示；5、关于御墅临枫（玉泉新村一期B地块）小区首次业主大会备案的回复，证明被告已告知备案应当持有的相关材料；6、规划图，证明整个地块的全貌及公用设施的情况。同时，被告当庭出示《物业管理条例》、《物业管理办法》、《指导规则》作为其法律规范依据。
各方当事人提交的证据经庭审质证，发表质辨意见如下：
针对原告的证据，被告对证据1的证明目的不予认可，购房合同不能证明物业区域划分；证据3是法律意见，被告没有义务进行回复；对证据4的证明目的不予认可，被告已经对筹备组的成立履行了指导义务；证据6系原告自己的意见，被告不予认可；证据7与备案不具有关联性，证据8是录音的文字材料，对其真实性不予认可。被告对原告提交的证据2、证据5不持异议。
针对被告证据，原告对证据1的真实性不予认可，认为不是原告提交的原始申请，是按照被告要求写的，签字日期也不真实；证据2中，行政机关无权对物业区域进行划分，侵犯了业主的权利，该会议纪要是违法的；证据3、证据5中被告的指导行为是违法的，是对业主的刁难，不具有合法性；证据6的真实性、合法性予以认可，但规划图不能证明物业区域划分。原告对于证据4不持异议。
上述证据经过庭审质证，本院在听取了各方当事人的质辨意见并经评议后，认证如下：
原告提交的证据8系文字材料，但未提交相应的视听资料予以佐证，形式上不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）中规定的提供证据的要求，本院不予接纳。对于原告提交的其他证据，形式上符合《证据规定》的要求，来源真实合法，能够证明其欲证明的事项，本院予以采信。
被告提交的全部证据形式上符合《证据规定》中规定的提供证据的要求，来源真实合法，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，本院予以采信。
根据以上认证意见及庭审查明的情况，本院确认如下事实：
御墅临枫小区位于四季青镇玉泉新村（玉泉新村一期B地块），该项目是由润地房地产公司开发建设。小区分为别墅区、公寓区及三期工程，其中，别墅区、公寓区于2006年开始向业主交付使用，三期工程尚在建设过程中。在该小区房屋销售前，润地房地产公司作为建设单位未对该小区进行物业管理区域划分。
2014年4月21日，御墅临枫小区业主向四季青镇政府申请成立首次业主大会，6月20日，四季青镇政府复函同意了该申请，并指定了业主大会筹备组组长。同日，由四季青镇政府牵头，相关规划、房管、民政等行政管理部门，以及润地房地产公司、西冉社区居委会等部门，联合召开御墅临枫小区物业管理区域划分专题工作会，并作出会议纪要，认定御墅临枫小区（玉泉新村一期B地块）按照一个物业管理区域成立一个业主大会。此后，该小区别墅区业主召开业主大会并选举产生了玉树临枫业委会。10月23日，玉树临枫业委会向四季青镇政府申请业委会备案，10月24日，四季青镇政府作出对备案的回复，就应当具备的备案材料及相关问题进行告知，并明确一个物业管理区域成立一个业主大会。玉树临枫业委会认为，四季青镇政府拒绝办理业委会备案是行政不作为，遂向本院提起诉讼。
另查，涉诉小区项目名称为“玉泉新村一期B地块”，小区名称现同时使用“玉树”和“御墅”字样。原、被告当庭认可“玉树临枫小区”和“御墅临枫小区”系同一小区。
本院认为，依据《物业管理办法》第四条、《指导规则》第五条、第十七条的规定，被告四季青镇政府负有对辖区内的物业小区业主大会、业主委员会的成立及相关活动进行协助、指导和监督的职责，对选举出的业主委员会负有备案职责。
本案主要争议焦点是御墅临枫小区物业管理区域划分的问题。被告根据前述会议纪要的内容，确认御墅临枫小区（玉泉新村一期B地块）按照一个物业管理区域成立一个业主大会。原告主张被告无权对物业管理区域划分作出确认。对此，本院认为，《物业管理办法》第五条规定，建设单位应当在销售房屋前，结合物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素划分物业管理区域，并在房屋买卖合同中明示。物业主要配套设施设备和相关场地共用的，应当划分为一个物业管理区域……第六条规定，业主共同决定对物业管理区域进行分立或者合并的，应当向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府提出申请，由街道办事处、乡镇人民政府会同区县房屋行政主管部门等相关部门进行审查，确需调整的，予以确认并公告。上述规定明确了物业管理区域的划分权限，即在销售房屋前，应当由建设单位确认，并在合同中明示；业主有权决定对物业管理区域进行分立或者合并，街道办事处、乡镇政府对业主提出的分立或者合并进行审查，并最终予以确认。本案中，在润地房地产公司未在售房前明确划分物业管理区域的情况下，被告会同相关部门作出会议纪要，并确认御墅临枫小区（玉泉新村一期B地块）按照一个物业管理区域成立一个业主大会，该行为符合《物业管理办法》中关于物业管理区域划分的立法原则，并无不当。
《物业管理条例》第九条第一款规定，一个物业管理区域成立一个业主大会。根据业已查明的事实，御墅临枫小区（玉泉新村一期B地块）目前被确认为一个物业管理区域，应当成立一个业主大会。因此，原告以玉树临枫小区别墅区作为独立的物业管理区域成立业主大会，选举出“玉树临枫小区别墅区业主委员会”，并要求被告予以备案的行为，不符合上述规定。故，被告的行为不构成不履行法定职责，原告的诉讼请求缺乏法律依据，本院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告玉树临枫小区别墅区业主委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告玉树临枫小区别墅区业主委员会负担（已交纳）。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 孟军红
人民陪审员 巩煜龙
人民陪审员 董福利
二〇一四年三月二日
书 记 员 单醇秀