广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）东中法行终字第95号
上诉人（原审原告）：周庆祥，男，1970年9月出生，汉族。
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局，住所地：广东省东莞市东城区东城大道268号。
法定代表人：刘杰，该局局长。
委托代理人：莫庆君，该局工作人员。
委托代理人：吴开雄，广东方中天律师事务所律师。
上诉人周庆祥因与被上诉人东莞市国土资源局土地行政处罚纠纷一案，不服广东省东莞市第三人民法院（2013）东三法行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2011年8月21日，东莞市国土资源局调查人员到周庆祥位于常平镇袁山贝村康太路康宁一街东三栋5-7号的住宅进行初步调查，经初步土地勘测，核实周庆祥未办理用地手续情况下擅自进行建设住宅。东莞市国土资源局调查人员依法制作了周庆祥住宅的《土地勘测报告书》。2011年12月15日，东莞市国土资源局委托东莞市常平镇测量队对案涉用地进行现场勘测，制作了《土地违法案件现场勘测笔录》和《周庆祥违法用地土地利用规划图》，东莞市常平镇袁山贝村村民委员会在现场勘测笔录和勘测图盖章确认了勘测情况，包括项目名称、四至方位、占地类型、占地面积、建筑面积，核实周庆祥非法占地面积201.35平方米。根据规定以及初步调查结果，东莞市国土资源局2012年9月26日对周庆祥非法占用土地的行为依法予以立案查处。2012年9月26日，东莞市国土资源局详细询问周庆祥非法占地建住宅的详细情况，形成《土地违法案件询问笔录》。后东莞市国土资源局到案涉土地现场进行实地调查取证，拍摄照片和实地测量，进一步核实周庆祥非法占用土地的违法事实。根据上述调查情况，东莞市国土资源局认为周庆祥未办理建设用地审批手续擅自占用土地建住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，构成未经批准、非法占用土地的违法事实。为此，东莞市国土资源局于2012年12月18日向周庆祥发出东国土资（执法）（2012）876号《土地行政处罚告知书》，告知拟对周庆祥非法占地的行为作出行政处罚，并告知周庆祥享有陈述、申辩和要求听证的权利。周庆祥2012年12月19日向东莞市国土资源局提交申辩状，并未提出听证要求。东莞市国土资源局认为周庆祥的申辩理由不成立，因而作出东国土资（执法）（2012）903号《土地行政处罚决定书》，责令周庆祥在限期内退还非法占用的土地，拆除在非法占用的201平方米土地上的房屋。周庆祥对此不服，向东莞市人民政府申请行政复议。东莞市人民政府经审理，于2013年3月14日作出东府行复（2013）2号《行政复议决定书》，维持东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）（2012）903号《土地行政处罚决定书》。周庆祥不服，依法向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认定上述事实的证据及依据有：《土地勘测报告书》、《土地违法案件现场勘测笔录》、《周庆祥违法用地土地利用规划图》、《国土资源违法案件立案呈批表》、《土地违法案件询问笔录》、用地现场照片、《土地行政处罚告知书》及送达回证、《土地行政处罚决定书》及送达回证、《中华人民共和国土地管理法》、《土地违法案件查处办法》、《私人报建图》以及一审庭审笔录等。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，东莞市国土资源局作为东莞市土地管理的行政主管部门，针对辖区的土地违法行为进行查处，其执法主体适格。本案争议焦点是东莞市国土资源局作出东国土资（执法）（2012）903号《土地行政处罚决定书》的具体行政行为是否合法。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《广东省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第二十九条等有关规定，农村村民建住宅，应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村规划许可证；取得规划许可证后，应向县级以上人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府审查批准后，由土地管理部门办理用地手续。周庆祥涉案房屋建设，虽办理了部分报建手续，但从未向东莞市国土资源局申请及办理过任何用地手续。周庆祥在未办理任何用地手续的情况下进行房屋建设，违反上述规定，明显是土地违法行为。东莞市国土资源局就周庆祥的土地违法行为依法作出案涉行政处罚，并无不当。周庆祥诉称其已获得相应行政许可，在相关行政许可未依法撤销前，其房屋建设合法的主张，没有任何事实和法律依据，理由不成立，原审法院不予采纳。
周庆祥主张本案房屋于2005年开始建设，2006年12月完成，至今已8年，已经超过追责时效。原审法院认为，本案周庆祥实施了非法占用土地的违法行为，在违法行为未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追责时效，应根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，周庆祥违法用地行为至今未恢复原状，应视为具有继续状态，其行政处罚的追责时效，应从违法行为终了之日起计算。因此，东莞市国土资源局作出案涉行政处罚，并未超出追责时效。周庆祥的上述主张不成立，原审法院不予采纳。综上，东莞市国土资源局作出东国土资（执法）（2012）903号《土地行政处罚决定书》，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。周庆祥起诉理由不成立，依法应驳回诉讼请求。
综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条和《中华人民共和国土地管法》第七十七条的规定，判决如下：维持东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）字（2012）903号《土地行政处罚决定书》。本案收取一审诉讼费人民币50元，由周庆祥承担。
一审宣判后，周庆祥不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决；2.诉讼费由东莞市国土资源局承担。理由：1.常平镇测量队设置在常平镇国土分局，与行政机关之间存在着委托关系，依据委托权限实施的行为应视为行政主体的行为。《私人报建图》载明了地籍、权利人、批准用途、宗地总面积、四至界限、坐标，有绘图员、审核员签名和常平镇测量队的公章，证明案涉土地的权属清楚无争议。作为行政行为，《私人报建图》一旦作出，都具有被推定为合法而要求任何机关、组织或个人必须服从、遵守的法律效力。《民房报建证明》和《民房施工许可证》具有确定力和拘束力，同时证明《私人报建图》和《民房设计施工图》的合法性，周庆祥按《私人报建图》和《民房设计施工图》施工，不存东莞市国土资源局所称的未办理用地手续进行建设的违法行为。2.依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《广东省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第二十九条及《东莞市土地管理规定》第三十四条的规定，农村村民建住宅，应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发城乡规划许可证；取得规划许可证后，应向县级以上人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府审查批准后，由土地管理部门办理用地手续。周庆祥建住宅已按照常平镇人民政府的要求提交申请及办理用地手续，有《民房报建证明》为证。周庆祥自2005年7月起一直向常平国土分局投诉袁亮坤的侵权行为，而东莞市国土资源局并没有对周庆祥作出行政处罚，应视为常平镇人民政府已代理周庆祥向东莞市国土资源局申请土地及办理用地手续。所以周庆祥建房符合法律规定。同时，东莞市国土资源局有监督常平镇人民政府具体操作的职责，如因行政机关的责任而造成违法行为的，不予处罚。3.周庆祥获得《民房施工许可证》和《民房报建证明》才开始施工，施工全程有常平镇人民政府职能部门监督、验收。东莞市国土资源局从未说过周庆祥不是，现对周庆祥作出行政处罚，违反《行政处罚法》第五条的规定。4.周庆祥在土地违法案件询问笔录中有重大误解。5.根据行政处罚决定书的内容和措辞分析，本案是一宗民事纠纷案件，不适用行政处罚，或周庆祥违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害结果，不应处罚。东莞市国土资源局对情节复杂或重大违法行为给予较重的行政处罚，没有经过行政机关的负责人集体讨论决定，违反行政处罚法第三十八条规定。6.东莞市国土资源局没有履行告知义务告知申辩不成立的理由，且在周庆祥申请听证的期间内即作出行政处罚决定，程序违法。
被上诉人东莞市国土资源局辩称：1.东莞市国土资源局作出案涉处罚决定，事实清楚、依据充分、程序恰当、合法有效，一审法院对此认定事实清楚，依据充分，程序恰当，依法应予维持。2.依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《广东省实施﹤中华人民共和国城市规划法﹥办法》第二十九条及《东莞市土地管理规定》第三十四条规定，农村村民建住宅，应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村规划许可证；取得规划许可证后，应向县级以上人民政府土地管理部门申请用地，经县级人民政府审查批准后，由土地管理部门办理用地手续。周庆祥案涉房屋建设，虽然办理了部门报建手续，但从未向东莞市国土资源局申请及办理任何用地手续。因此周庆祥在未办理任何用地手续的情况下就进行房屋建设，违反了上述规定，明显是土地违法行为。东莞市国土资源局就此作出案涉行政处罚，并无不当。周庆祥称其已获得相应行政许可，其房屋建设合法以及“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害结果”，应不予处罚的主张，无事实和法律依据。
经查，东莞市国土资源局《土地行政处罚告知书》的字号为东国土资（执法）字（2012）876号，东莞市国土资源局作出的《土地行政处罚决定书》的字号为东国土资（执法）字（2012）903号。对原审法院认定的其他事实，本院予以确认。
又查，周庆祥二审提交申请办理《土地使用证》的资料清单及申请表格，其中一份抬头为“本人周庆祥先收到常平国土分局﹤农村宅基地补办审批﹥的资料清单及其申请表格”的材料仅有周庆祥签名及签署日期为2010年11月23日，另有《土地登记申请、调查、审批表》的正本、副本封面、《东莞市区域地籍测量违法用地补办申请、调查、审批表》的正本、副本封面，均为空白文本。周庆祥称，上述材料于一审庭审后才发现，均为办理土地使用证所需，为其本人保存，未曾交给国土部门。东莞市国土资源局认为，这些材料在2010年已经形成，周庆祥陈述于一审庭后才发现与事实不符，这些材料不是新证据，依法不能作为二审审理的依据。
另查，周庆祥一审诉讼请求为：撤销东莞市国土资源局作出的东国土资（执法）字（2012）903号《土地行政处罚决定书》。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，东莞市国土资源局具有作出案涉行政处罚行为的职权。东莞市国土资源局经立案、调查，于2012年12月18日将东国土资（执法）字（2012）876号《土地行政处罚告知书》送达周庆祥，告知周庆祥根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十二条的规定享有陈述、申辩和要求听证的权利，如需陈述、申辩、要求听证，可在自接到告知书之日起三日内书面提出。之后，东莞市国土资源局违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条的规定，在周庆祥仍可提出陈述、申辩、要求听证的期限内，即于2012年12月20日作出东国土资（执法）字（2012）903号《土地行政处罚决定书》，剥夺了周庆祥陈述、申辩和要求听证的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”的规定，东莞市国土资源局作出的案涉行政处罚行为无效。周庆祥关于东莞市国土资源局作出东国土资（执法）字（2012）903号《土地行政处罚决定书》的行为程序违法的理由成立，本院予以支持。原审法院维持东莞市国土资源局作出的案涉行政处罚行为的处理错误，本院予以纠正。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决如下：
一、撤销广东省东莞市第三人民法院（2013）东三法行初字第35号行政判决；
二、确认被上诉人东莞市国土资源局作出东国土资（执法）字（2012）903号《土地行政处罚决定书》的行为无效。
本案一、二审诉讼费各50元，均由被上诉人东莞市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审判长 韦 艳 芹
审判员 尹河清代理审判员叶俏珠
二〇一三年九月二十七日
书记员 王 凤 梅