海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终485号
上诉人（原审原告）孟繁荣，女，1973年4月19日出生，汉族，住内蒙古通辽市。
上诉人（原审原告）张晶，女，1970年4月2日出生，汉族，住河�省邢台市桥西区。
以上两位上诉人共同委托代理人鲁金艳，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府，住所地三亚市新风路257号。
法定代表人吴岩峻，市长。
委托代理人黎永忠，三亚市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人三亚市崖州区人民政府，住所地三亚市崖州区水南大道288号。
法定代表人冯强，区长。
委托代理人麦少华，三亚市崖州区法制办公室副主任。
委托代理人陈驰耿，海南琼亚律师事务所律师。
原审第三人三亚市综合行政执法局，住所地三亚市凤凰路212号。
法定代表人王宏宁，局长。
委托代理人罗政伟，三亚市综合行政执法局工作人员。
委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。
上诉人孟繁荣、张晶因其诉被上诉人三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及原审第三人三亚市崖州区人民政府（以下简称崖州区政府）、三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）行政复议一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2015）三亚行初字第130号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年9月22日，三亚市政府向孟繁荣、张晶作出三府复不字（2015）28号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称28号复议决定），认为孟繁荣、张晶与三亚广励智信投资置业有限公司（以下简称广励智信公司）的租赁关系不是合法的受法律保护的房屋租赁关系，该租赁关系与崖州区政府和三亚市执法局的行政强制决定没有法律上的利害关系，孟繁荣、张晶提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，决定对孟繁荣、张晶的复议申请不予受理。
原审查明，2014年3月24日，三亚市执法局执法人员巡查发现蔬菜中心未经取得建设工程规划许可证，擅自在三亚市崖城镇（后更名为崖州区）北岭路开发房地产项目，已建设15栋框架结构楼房。遂于当日向蔬菜中心送达了三综执（崖城分局一中队）询字（2014）第047号《接受调查询问通知书》和三综执（崖城分局一中队）停字（2014）第047号《责令停止违法行为通知书》。2014年3月25日、4月1日，三亚市执法局先后向三亚市的供电、供水部门发出函件，要求停止对前述违法建筑供水供电。2014年5月12日，三亚市执法局经调查，就前述建设行为又分别向三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司（以下简称玉井温泉公司）和广励智信公司送达了三综执（崖城分局一中队）询字（2014）第086、087号《接受调查询问通知书》，要求接受调查询问。2014年5月27日，三亚市规划局对三亚市执法局关于征求崖城镇北岭路“三亚市现代农业科教园”规划意见的函件作出复函，称该局未收到“三亚市现代农业科教园”建设项目规划报建申请，也未核发该项目的《建设工程规划许可证》。2015年2月6日，三亚市执法局发现蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司在三亚市崖城镇北�路擅自建设的房屋已达到16栋，遂对该三家单位作出三综执（崖州）罚告字（2015）Z1-001号《行政处罚告知书》，告知拟对其作出责令限期拆除上述违法建筑的处罚以及陈述、申辩、要求听证的权利。2015年4月9日，三亚市执法局对蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司作出三综执（崖州）罚决字（2015）Z1-001号《行政处罚决定书》，认定三家被处罚单位位于三亚市崖城镇北岭路的“三亚市现代农业科教园”项目，在未取得建设工程规划许可证的情况下，违法建设框架结构的房屋17栋，总占地面积约14703㎡，总建筑面积约114780㎡。其建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《海南省城乡规划条例》第三十七条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《海南省城乡规划条例》第七十三条之规定，责令被处罚单位自该决定书送达之日起三日内拆除上述违法建设房屋。2015年4月13日，因蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司逾期未履行拆除义务，三亚市执法局作出三综执（崖州）催字（2015）Z1-001号《强制执行催告书》，催告其于2015年4月15日24时前履行三综执（崖州）罚决字（2015）Z1-001号《行政处罚决定书》的义务，自行拆除上述违法建筑物；逾期将由该局强制拆除，一切法律后果由该三家单位承担。同日，三亚市执法局又对前述三家单位作出三综执（崖州）执决字（2015）Z1-011号《强制执行决定书》，以三家单位逾期未于2015年4月15日24时前自行拆除上述违法建筑物为由，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《海南省城乡规划条例》第七十六条及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，决定于2015年4月16日对上述违法建筑物实施强制拆除。同日，三亚�执法局还对“三亚市现代农业科教园”项目全体业主发出了《关于限期搬迁公告》。2015年7月7日至15日三亚市执法局强制拆除了位于“三亚市现代农业科教园”项目用地范围内的金阳光小区的14栋楼房。在该局强制拆除过程中，由于需要拆除的建筑面积大、数量多，且小区居民此前多次强烈反对拆迁，为确保拆除工作顺利进行，三亚市政府及崖州区政府、三亚市公安局等相关部门也派出人员在现场维持秩序。孟繁荣、张晶对前述强制执行决定不服，于2015年9月17日向三亚市政府申请行政复议，其复议申请所列的被申请人为三亚市执法局，蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司为第三人。2015年9月22日，三亚市政府在作出28号复议决定时，未列蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司为第三人，但追加了崖州区政府为�案行政复议被申请人，并以孟繁荣、张晶的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件为由，决定不予受理孟繁荣、张晶提出的行政复议申请。
另查，2010年5月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司签订《土地承包合同》，约定：蔬菜中心将其位于崖城镇北岭路约300亩的科教用地承包给玉井温泉公司开发使用50年，玉井温泉公司可举办各类学校、科教基地、专家学术论坛会馆、农业观光旅游产业等；玉井温泉公司承包土地后，负责立项报建，蔬菜中心应积极配合。2011年11月5日，蔬菜中心与玉井温泉公司又签订《土地承包合同补充协议》，约定蔬菜中心无偿协助玉井温泉公司办理现代农业科教园项目报建手续，所有报建费用由玉井温泉公司负责；玉井温泉公司为蔬菜中心报建的职工住宅楼产权归蔬菜中心，原合同约定的“职工住宅建设资金1100万元，由玉井温泉公司汇入蔬菜中心账户”改为玉井温泉公司出资给蔬菜中心建造80套楼房。2012年1月10日，三亚市政府批准了“三亚市现代农业科教园”的控制性详细规划。该控制性详细规划确定：“三亚市现代农业科教园”总建设用地面积248521.82㎡，总建筑面积99400㎡；规划用地共划分为18个地块，其中，A-09、A-13地块的用地性质分别为职工宿舍和现代农业实验检验配送用地。此后，三亚市城乡规划委员会2013年第十次会议审议通过了“三亚市现代农业科教园”的修建性详细规划。该修建性详细规划确定：“三亚市现代农业科教园”项目主要建设内容包括现代农业培训中心、农业科教展馆、职工安置住宅、生态广场、博士后工作站、科教实验中心、教师及学员宿舍、蔬菜配送中心、农药检测检验中心、蔬菜气调保鲜库及其他配套设施；项目规划的居住用地有两块，即A-09和A-13地块，其中，A-09地块的总用地面积为15561.16㎡，总建筑面积为19504.2㎡，A-13地块的总用地面积为19643.91㎡，总建筑面积为25983.81㎡，两地块的建筑限高均为20米。2012年7月21日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《三亚现代农业科教园A09地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将由蔬菜中心处取得的“三亚市现代农业科教园”项目的A-09地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设；广励智信公司建设8000㎡的职工住宅给玉井温泉公司，余10673.39㎡由广励智信公司按规定设计统筹，玉井温泉公司负责报建，获批后由广励智信公司独立完成经营，玉井温泉公司不参与分配。2012年9月1日，玉井温泉公司与广励智信公司签订《房产项目联营及授权说明》，玉井温泉公司授权广励智信公司对建成后的房产建筑物，有权依法进行出租、转让、经营管理，从中获取收益。2012年10月6日，三亚市机构编制委员会对三亚市农业局作出《关于三亚市热带农业科学研究院机构编制方案问题的批复》，同意撤销蔬菜中心、三亚市南红农场、三亚市农业科学研究所，重组设立三亚市热科院。2013年4月19日，玉井温泉公司与广励智信公司再次签订《三亚现代农业科技园A13地块投资建设经营协议书》，约定玉井温泉公司将“三亚市现代农业科教园”项目的A-13地块与广励智信公司合作，广励智信公司全额投资建设，对建成后的房子可以以对外租赁等方式取得经营收入，玉井温泉公司收取总建筑面积百分之三十，剩余百分之七十归广励智信公司所有；广励智信公司对投资所建标的物，在经营期内享有居住、使用、收益权，不享有所有权。此后，广励智信公司未取得建设工程规划许可证和施工许可证即在“三亚市现代农业科教园”项目用地范围内投资建设了金阳光小区的17栋楼房，总建筑面积约114780㎡。2014年5月5日和2015年4月26日，孟繁荣、张晶分别与广励智信公司签订《房产合同》，约定：孟繁荣、张晶以蔬菜中心、玉井温泉公司、广励智信公司员工、全国各地在三亚的南繁专家和其他工作人员、外聘顾问、合作伙伴以及三亚市现代农业科技园项目合作单位、人员的身份，一次性向广励智信公司缴纳涉案房屋交易20年的交易款，广励智信公司无偿赠与该房屋使用权至2060年；自房屋交付之日起，孟繁荣、张晶拥有该房屋的占有、使用、租赁、转让以及经营一切相关收益的权利；孟繁荣、张晶转让该房屋相关投资权益或因其死亡变更权益人时，广励智信公司或物业给予见证并配合办理更名等手续；广励智信公司计划5年内完成土地使用权类型调整手续，使该房屋具备办理所有权证手续的条件，如合同生效后5年届满，广励智信公司仍未能办理产权证，孟繁荣、张晶有权选择解除合同并要求广励智信公司进行原价回购；合同履行过程中发生的争议，由双方当事人协商解决，协商不成的，提交海南仲裁委员会仲裁。合同签订后，孟繁荣、张晶分别向广励智信公司支付了58万元和27万元的购房款。
再查，2015年7月29日，蒋学水、糜涛向海南仲裁委员会申请仲裁，请求确认其与被申请人广励智信公司就金阳光小区B区4幢4单元3层01号房签订的《房产交易合同》无效，并裁令广励智信公司返还其购房款19.5�元，承担其差旅费及其他费用3万元。2015年11月19日，海南仲裁委员会对该案作出（2015）海仲（三）字第123号《裁决书》，认定：申请人蒋学水、糜涛与被申请人广励智信公司签订的《房产交易合同》因金阳光小区项目未经政府建设工程规划许可，所建房屋属违章建筑，双方所签订的合同无效，自始没有发生法律效力；广励智信公司在未经政府建设工程规划许可的情况下进行商业性房地产项目开发并对外销售，蒋学水、糜涛明知涉案房屋不具备法定交易条件而与之签约购房，已经违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条的规定，对此双方都有过错。据此，裁决：被申请人广励智信公司应自裁决生效之日起10日内向申请人蒋学水、糜涛退还合同价款19.5万元；驳回申请人蒋学水、糜涛的其他仲裁请求。经原审法院核对，蒋学水、糜涛与广励智信公司签订的前�合同与孟繁荣、张晶在本案中据以主张权利的房产交易合同的合同性质基本一致。
原审认为，一、《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人可以向该部门的本级人民政府申请行政复议”，第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。据此，三亚市政府在收到孟繁荣、张晶的行政复议申请后，负有进行审查并根据不同情况作出相应决定的法定职权和相应职责。虽然孟繁荣、张晶在向三亚市政府�请行政复议时所列的被申请人仅为三亚市执法局，而蔬菜中心、玉井温泉公司及广励智信公司为第三人，但三亚市政府根据案件的具体情况不列第三人，并把崖州区政府追加为本案被申请人在程序上并无不妥，且不影响本案不予受理结果的正确性。二、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，玉井温泉公司和广励智信公司未依法办理建设工程规划许可证和施工许可证等行政许可手续，便施工建设金阳光小区并对外租售，三亚市执法局针对该违法建设行为作出行政处罚决定和强制执行决定，责令其拆除该违法建筑物并无不当。三、孟繁�、张晶主张其合法房屋被崖州区政府和三亚市执法局共同非法强制拆除，实际承受了涉案行政行为的后果。本院认为，其依法应当并且能够通过对其与广励智信公司之间的房屋买卖关系进行民事法律责任界定而予以救济，三亚市执法局的行政行为对孟繁荣、张晶的合法权益不产生实际影响。三亚市政府认定孟繁荣、张晶提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，并据此作出28号复议决定，不予受理孟繁荣、张晶提出的复议申请并无不当。综上，孟繁荣、张晶的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。遂依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回孟繁荣、张晶的诉讼请求。案件受理费50元，由孟繁荣、张晶负担。
上诉人孟繁荣、张晶上诉称，一、原审判决认定事实错误。（一）孟繁荣、张晶与广励智信公司签订了《房产合同》并支付全部价款，广励智信公司交付且孟繁荣、张晶实际占有该合同项下房产，《房产合同》是孟繁荣、张晶以蔬菜中心的员工、外聘顾问的身份与广励智信公司就职工住宅房屋权利归属进行的约定。（二）孟繁荣、张晶与广励智信公司就职工住宅房屋权利归属进行约定的《产权合同》依法成立并生效。（三）孟繁荣、张晶与广励智信公司就职工住宅房屋权利归属的约定不适用《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款、《中华人民共和国合同法》第二百七十九条第二款的规定，因为上述条款分别是对建筑工程质量“管理”的规定及对建设工程合同的规定；也不适用《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第一款和第二条的规定，《产权合同》并非其所规范的典型意义上的城镇房屋租赁合同。二、崖州区政府和三亚市执法局对包含孟繁荣、张晶通过与广励智信公司就职工住宅房屋权利归属进行约定而实际占有房产在内的14栋楼房建筑物作出的行政强制决定（最后实施拆除），违反行政行为比例原则。孟繁荣、张晶通过与广励智信公司就职工住宅房屋权利归属进行约定而实际占有房产在内的建筑物所占的地块已通过相关部门批准和规划用于居住用地建设，对建筑物的面积也有明确要求。虽然孟繁荣、张晶享有权利的房产未取得建设工程规划许可证，但并不意味着必须要拆除，崖州区政府和三亚市执法局并未要求限期改正，即使需要拆除，也不必拆除“三亚市现代农业科技园”建设用地范围内的金阳�小区的14栋楼房。综上，孟繁荣、张晶与崖州区政府和三亚市执法局的行政强制具体行政行为之间存在直接的利害关系，原审法院认定事实错误，请求撤销原审判决；撤销28号复议决定，并责令三亚市政府继续履行职责。
被上诉人三亚市政府未提交书面答辩状，其在二审询问时辩称，一、孟繁荣、张晶与违法建筑没有法律上的利害关系，不具备行政诉讼主体资格。二、孟繁荣、张晶的权利应当通过民事途径予以救济。原审法院认定三亚市执法局的行政行为对孟繁荣、张晶的合法权益不产生实际影响，事实清楚。三、与孟繁荣、张晶情况相同的张济华等人与广励智信公司签订的合同已经海南仲裁委员会裁决确认无效。四、三亚市执法局是否违反行政比例原则与本案无关。综上，孟繁荣、张晶的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原�。
原审第三人崖州区政府未提交书面意见，在二审询问时述称其意见与三亚市政府的答辩意见一致。
原审第三人三亚市执法局未提交书面意见，其在二审询问时述称，一、三亚市执法局对涉诉房屋认定为违法建筑，事实清楚，其作出的处罚依法合规。涉案建筑物均为违法建筑，不存在行政比例执法问题。二、三亚市政府作出的28号复议决定认定事实清楚，适用法律正确。三、孟繁荣、张晶认为其是蔬菜中心、休闲农业发展有限公司或者是广励智信公司的相关人员没有充分合法有效证据予以佐证。无论是否为所称单位的相关人员，均不影响三亚市执法局对涉案建筑物性质的认定，也不影响三亚市政府作出的相关决定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审中，孟繁荣、张晶对原审判决再查明部分的事实提出异议。经查，海南仲裁委员会（2015）海仲（三）字第123号《裁决书》作出的时间为2015年11月19日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，上述《裁决书》不能作为三亚市政府于2015年9月22日作出被诉28号复议决定合法的依据。因此，上述《裁决书》及相关事实与被诉的28号复议决定是否合法没有关联性，本院不予确认。
二审查明的其他事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议机关受理行政复议�请的条件之一是行政复议申请人应当与行政行为有利害关系。玉井温泉公司和广励智信公司在未取得建设工程规划许可证和施工许可证等行政许可手续的情况下，便擅自施工建房（含本案所涉房屋），三亚市执法局认定所建房屋为违法建筑，并作出行政处罚、强制执行决定责令拆除并无不当。因此，三亚市执法局对涉案房屋的强制拆除行为对孟繁荣、张晶的合法权益不产生实际影响。三亚市政府认定孟繁荣、张晶提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的受理条件，并据此作出28号复议决定，不予受理孟繁荣、张晶提出的复议申请并无不当。
综上所述，原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，判决结果亦无不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人孟繁荣、张晶共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵敬义
审判员 单 宇
审判员 李 贝
二〇一六年十二月六日
书记员 陈欣欣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正�的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
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