福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）闽01行初247号 原告傅爱冰，女，1965年3月29日出生，汉族，住福建省周宁县。 委托代理人叶石滔、李振坤，福建科衡律师事务所律师。 被告周宁县人民政府，住所地福建省宁德市周宁县狮城镇北门路2号。 法定代表人黄桂诚，县长。 委托代理人肖孙春，周宁县人民政府工作人员。 委托代理人李林锦，福建宽达律师事务所律师。 原告傅爱冰诉被告周宁县人民政府不履行行政允诺一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年11月8日公开开庭审理了本案。原告傅爱冰的委托代理人叶石滔、李振坤，被告周宁县人民政府的委托代理人肖孙春、李林锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告傅爱冰诉称，被告周宁县人民政府为了深化党政机构改革，安排机关工作人员分流及教育、卫生系统等事业单位人事制度改革，鼓励富余和非专业工作人员自谋职业或从事个体经营、领办私营企业或到私营企业等非公有制经济组织（单位）工作，减轻财政负担。被告周宁县人民政府出台了周委[2003]13号、22号、32号、34号文件（以下简称“文件”），上述文件承诺内容如下：1、被告鼓励党政机关、教育、卫生事业单位工作人员自谋职业，从事个体经营等，针对上述人员分流主要途径、人事关系处理、生活补助费领取、编制预留等进行承诺。2、文件承诺工龄在10年以上的工作人员，经本人申请，自批准之日起将人事、工资关系转入县人才服务中心、办理人事代理手续（可正常晋升档案工资，工龄连续计算）。人事代理所需费用由被告负担，并且参加机关事业单位社会养老保险，原告的社会养老保险全部由被告承担，待达到法定退休年龄后给予办理退休手续，退休工资由县机关社保公司支付；原告响应被告政策号召离职，自谋职业，周宁县人力资源和社会保障局针对原告离职发布了周人录〔2006〕22号文件，上述文件承诺：周宁县人力资源和社会保障局同意原告将人事、工资关系转入县人才服务中心、办理人事代理手续（可正常晋升档案工资，工龄连续计算）。人事代理所需费用由周宁县人民政府负担，参加机关事业单位社会养老保险，原告的社会养老保险全部由被告及周宁县人力资源和社会保障局承担，待达到法定退休年龄后给予办理退休手续，退休工资由县机关社保公司支付。原告离职后，被告未按上述文件承诺为原告缴交社会养老保险，原告认为被告不履行先前的行政允诺，庭审中，原告明确其诉讼请求为：判令被告按照周委[2003]13号、22号、32号、34号、周人录〔2006〕22号等文件承担原告自人事部门批准离职（即2006年12月）至达到法定退休年龄并办理退休手续期间的全部社会养老保险费用、人事代理费用及职业年金，并向相关法定部门缴交（社会养老保险的缴交基数以周宁县人力资源和社会保障局核定的工资为准）。 原告向本院提交如下证据：A1、周委[2003]13号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于鼓励事业单位工作人员自谋职业或到非公有制企业工作的规定（试行）》；A2、周委[2003]22号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于鼓励教育卫生系统工作人员自谋职业或到非公有制企业工作的规定（试行）》；A3、周委[2003]32号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于周宁县党政机关工作人员分流安排实施办法》；A4、周委[2003]34号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于鼓励教育卫生系统工作人员自谋职业或到非公有制企业工作的规定》;A5、《关于同意将王荣晖等34位同志人事关系调入县人才服务中心的通知》（周人录〔2006〕22号）;A6、《关于研究全县机关事业单位养老保险制度改革工作相关事宜的纪要》；A7《关于詹惠雄同志信访事项的答复函》。A8、《关于张益清同志信访事项的答复函》。A9、《社会养老保险缴交明细》。 被告周宁县人民政府辩称，一、本案不构成行政允诺关系。理由如下：（一）本案没有对原告离岗的行为进行奖励的承诺，仅是对原告社会保险问题和人事代理费用问题如何处理的规定；（二）本案所涉周委[2003]号、周委[2003]22号、周委[2003]32号、周委[2003]34号等周宁县委、县政府文件均有离岗后仍然能参加机关事业单位社会养老保险并正常晋升档案工资、连续计算工龄的内容，可见上述文件是针对党政机关工作人员、事业单位工作人员制定的人事政策而非行政允诺。二、原告的诉讼请求于法无据，应予以驳回。1、上述文件周委[2003]13号、周委[2003]22号、周委[2003]32号、周委[2003]34号虽然作出规定：事业单位工作人员的，其社会保险缴费由所在单位按经费来源渠道负担；党政机关工作人员的，其社会保险缴费由县财政负担。但至2014年10月1日，根据国发〔2015〕2号文件、《机关事业单位职业年金办法》和闽政〔2015〕48号文件：决定实施新的机关事业单位工作人员养老保险制度，机关事业单位工作人员基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴费比例为20%，个人缴费比例为8%；职业年金作为补充养老保险，单位缴费比例为8%，个人缴费比例为4%。根据《福建省人力资源和社会保障厅福建省财政厅关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革若干问题的处理意见》（以下简称“闽人社文〔2015〕380号文件”）第二条第（二）款的规定，原告可以比照上述比例缴纳基本养老保险费和职业年金。国发〔2015〕2号文件明确规定：本决定自2014年10月1日起实施，已有规定与本决定不一致的，按照本决定执行。《机关事业单位职业年金办法》和闽政〔2015〕48号文件也都明确规定：本办法自2014年10月1日起实施，已有规定与本办法不一致的，按照本办法执行。闽人社文〔2015〕380号文件第九条亦规定：2014年9月30日前我省各级出台的机关事业单位养老保险制度试点政策，自2014年10月1日起停止执行。并且，根据《社会保险法》第十条第一款、第十一条第一款的规定：职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费；基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。因此，周委[2003]13号、周委[2003]22号、周委[2003]32号、周委[2003]34号的上述相关规定与现行法律、政策冲突，应当不再完全适用，原告须承担个人缴费部分。退一步说，即使本案构成行政允诺关系，行政允诺的内容经过一段时间的履行后，部分内容与法律法规的强制性规定相冲突，则应对履行内容作出调整，即符合法律法规强制性规定的继续履行，不符合的不再履行。按照现行法律、政策处理原告的养老保险问题，原告的利益实际上并没有任何减损。当时县委、县政府的上述文件制定时，全国都没有建立职业年金制度，仅针对基本养老保险。现在基本养老保险单位缴费比例为20%，个人缴费比例为8%，即使仍然全部由原告所在单位承担为工资的28%。现在根据现行法律、政策，原告必须同时办理基本养老保险和职业年金才能在退休后领取养老金（并且能领取更高的养老金），原告所在单位承担单位缴纳部分（基本养老保险缴费比例为20%，职业年金缴费比例为8%），仍然承担了原告工资28%的缴费，因此原告所在单位的负担并没有降低。目前已有与原告同类情况的人员120多人在周宁县机关事业单位养老保险中心继续参保，过渡到新的养老保险制度。但原告拒不承担个人缴费部分，导致机关事业单位社会保险管理中心无法为原告继续办理缴费手续。以上即为本案形成诉讼的事实经过，并非所在单位不承担依法应承担的缴费部分，也并非机关事业单位社会保险管理中心不为原告继续办理缴费手续，是由于原告的要求超出了法律规定的范围，导致了目前的僵局。2、周宁县人事人才公共服务中心在实际操作中，并没有向原告收取人事代理费，为原告免费办理人事代理手续至今，另，根据《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发〔2014〕90号）的规定，自2015年1月1日起，取消收取人事关系及档案保管费、查阅费、证明费、档案转递费等名目的费用。各级公共就业和人才服务机构应提供免费的流动人员人事档案基本公共服务。因此原告要求被告为原告缴纳人事代理费没有依据。综上所述，本案不构成行政允诺关系，且原告诉请没有法律依据，请求：驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交如下证据、依据：B1《社会养老保险缴交明细》；B2、周宁县人事人才公共服务站开具的《证明》；B3、周委[2003]13号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于鼓励事业单位工作人员自谋职业或到非公有制企业工作的规定（试行）》、周委[2003]22号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于鼓励教育卫生系统工作人员自谋职业或到非公有制企业工作的规定（试行）》、周委[2003]32号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于周宁县党政机关工作人员分流安排实施办法》、周委[2003]34号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于鼓励教育卫生系统工作人员自谋职业或到非公有制企业工作的规定》；B4、批准原告人事关系转入县人才服务中心的通知（周人录〔2006〕22号）。B5、《中共周宁县委、周宁县人民政府关于进一步明确人员分流有关问题的通知》（周委综〔2006〕93号）。B6、《社会保险法》第八条、第十条、第十一条；《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发﹝2015﹞2号）第二条、第三条、第八条、第十一条及实施时间的规定；《机关事业职业年金办法》第三条、第四条、第十一条、第十六条；福建省人民政府《贯彻落实实施办法》（闽政﹝2015﹞48号）第二条、第三条、第四条、第十一条、第十二条及实施时间的规定；《福建省人力资源和社会保障厅福建省财政厅关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革若干问题的处理意见》第二条、第九条；《关于进一步加强流动人员人事档案管理服务工作的通知》（人社部发〔2014〕90号）第七条。 经过庭审举证、质证，被告对原告提供的证据提出以下质证意见：被告对证据A6-A9三性均无异议，对证据A1-A4的真实性无异议，对其证明对象有异议，认为：1.这四份文件也是根据上级政府规定制定的文件，社保费用的缴纳由所在单位按照经费来源渠道负担，且已经为原告缴费至2016年10月份。2.原告虽已经离职，但关系性质没有变化,原是行政关系的还是行政关系，原是事业关系的还是事业关系，原告应遵守现有法律法规义务，缴纳个人部分的社保费用。对证据A5的真实性无异议，对其证明对象有异议，人事局的通知仅是对原告离岗的批复而不是对原告社会保险缴费的承诺。 原告对被告提交的证据提出以下质证意见，原告对证据B1、B2、B3、B4三性均无异议；对证据B5的真实性无异议。对被告适用的法律依据B6认为被告已经行政允诺替原告缴交社会养老保险至2016年10月，被告提交的证据B1正好证明其履行相应的职责。 本院对原、被告提交的证据认证如下：原、被告提供的周委[2003]13号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于鼓励事业单位工作人员自谋职业或到非公有制企业工作的规定（试行）》、周委[2003]32号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于周宁县党政机关工作人员分流安排实施办法》与本案无关联性，不作为本案认定事实的依据。原告及被告提交的其他证据均具备证据的形式要件，可以作为本案认定事实的依据。 经审理查明，2003年，周宁县委及周宁县人民政府先后颁布了周委〔2003〕22号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于鼓励教育卫生系统工作人员自谋职业或到非公有制企业工作的规定（试行）》及周委〔2003〕34号《中共周宁县委、周宁县人民政府关于鼓励教育卫生系统工作人员自谋职业或到非公有制企业工作的规定》，周委〔2003〕34号文件的主要内容为：“三、工龄在10年以上的工作人员，经本人申请，单位同意，自人事部门批准之日起将人事、工资关系转入县人才服务中心、办理人事代理手续（可正常晋升档案工资，工龄连续计算，原有的教（护）龄年限、10%工资予以保留，享受教师（护士）的档案工资标准）。人事代理所需费用由县财政负担，并且参加机关事业单位社会养老保险，其社会保险单位缴费和个人缴费的部分均由所在单位按经费来源渠道负担（1995年1月以后保险费补缴部分也按规定由所在单位按经费来源渠道拨付给县机关社保公司），待达到法定退休年龄后给予办理退休手续，退休工资由县机关社保公司支付。……五、教育系统要求到非公有制企业工作的人员，自批准之日起，三年内保留其编制、人事关系，不领取工资和补助费，参加所在单位年度考核，晋升档案工资，工龄连续计算，满三年后，若有编制，且工作需要，经业务考核，能胜任教学工作的，重新给予安排，满三年后，不回教育系统工作的，经本人申请，仍可享受本规定一至四条待遇。……八、本规定适用于教育、卫生系统的所有工作人员。财政核拨（全额拨款）事业单位人员所需要经费由县财政专项列支；财政拨补（差额拨款）事业单位人员所需经费由县财政予以承担一半。 原告响应政策号召离职，自谋职业，2006年12月4日，周宁县人事局下发周人录〔2006〕22号文，依据上述文件，将原告（周宁县妇幼院）人事工资关系、工资关系转入周宁县人才服务中心，办理人事代理手续（可正常晋升档案工资，工龄连续计算）。人事代理所需费用由县财政负担，并且参加机关事业单位社会养老保险，其社会保险单位缴费和个人缴费的部分均由所在单位按经费来源渠道负担（分流人员属财政核拨经费的国家干部和全民固定职工其调入县人才服务中心之前的连续工龄可视同缴费年限。社会保险个人缴费部分由县财政或单位负担的，不建立个人账户），待达到法定退休年龄后给予办理退休手续，退休工资由县机关社保公司支付。原告的住房公积金和医疗保险个人自行解决。 机关事业养老保险制度改革全面铺开后，被告认为本案上述缴纳方法与《中华人民共和国社会保险法》、《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发﹝2015﹞2号）、《机关事业职业年金办法》等相关法律法规及规范性文件相冲突，被告无法继续为原告缴纳基本养老保险个人部分及职业年金，被告自2016年11月起停止为原告停止缴纳基本养老保险。原告不服，诉至本院。 另查明，原告的社会养老保险费用（包括个人缴费部分）均从周宁县人民政府财政资金拨付（至2016年10月）。 本院认为，《中华人民共和国社会保险法》（2011年7月1日施行）第十条规定：“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老费。……公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”。第十一条规定：“基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。基本养老保险基金由用人单位和个人缴费经及政府补贴等组成。”2015年1月，国务院根据《中华人民共和国社会保险法》等规定颁布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发﹝2015﹞2号），规定了“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度”。2015年3月27日，国务院办公厅发布的《机关事业单位职业年金办法》（国办发﹝2015﹞18号）第四条规定：“职业年年金所需费用由单位和工作人员个人共同承担。”2015年9月10日，福建省人民政府颁布《贯彻落实实施办法》，规定：“实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度；建立职业年金制度。”上述规范性文件于2014年10月1日起实施，且明确已有规定与本决定（办法）不一致的，按本决定（办法）执行。根据上述规定，自2014年10月1日起，机关事业单位基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度。被告于2003年出台周委[2003]22号、周委[2003]34号文件内容明显与上述决定（办法）相抵触，不应继续履行。被告自2016年11月起未履行周委[2003]22号、周委[2003]34号文件内容并无不当。原告未提交有关收取人事代理费的证据，其诉请被告承担人事代理费，本院不予支持。原告关于职业年金（全部）也应当由被告承担的诉请，因不符合《机关事业单位职业年金办法》的相关规定，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告傅爱冰的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告傅爱冰负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审判长  谢红波 审判员  曾 莹 审判员  郑 鋆 二〇一七年十一月二十八日 法官助理杨以 书记员朱嘉婧 附：本判决书适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。