浙江省绍兴市柯桥区人民法院
民 事 判 决 书
（2016）浙0603民初11583号
原告：绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司，住所地绍兴市柯桥区平水镇环镇北路10号，组织机构代码08946411-8。
法定代表人：蔡永华，该公司董事长。
委托诉讼代理人：朱树英，上海市建纬律师事务所律师。
委托诉讼代理人：何郁宁，上海市建纬律师事务所律师。
被告：绍兴市柯桥区平水镇人民政府，住所地绍兴市柯桥区平水镇平水大道，组织机构代码00258261-4。
法定代表人：沈强，该镇镇长。
委托诉讼代理人：冯坚，浙江大公律师事务所律师。
委托诉讼代理人：杨泽峰，浙江大公律师事务所律师。
被告：绍兴市国土资源局柯桥区分局，住所地绍兴市柯桥区柯桥鉴湖路129号，组织机构代码00258200-8。
法定代表人：陈立根，该分局局长。
委托诉讼代理人：何建航，浙江鉴湖律师事务所律师。
委托诉讼代理人：俞韬，男，该分局工作人员。
本院于2016年3月11日对原告绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司诉被告绍兴市柯桥区平水镇人民政府、绍兴市国土资源局柯桥区分局合同纠纷一案作出（2015）绍柯民初字第1262号民事判决，原告绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司不服该判决，向绍兴市中级人民法院提起上诉。该院于2016年11月11日作出（2016）浙06民终1320号民事裁定，裁定如下：一、撤销本院（2015）绍柯民初字第1262号民事判决；二、发回本院重审。本院于2016年11月24日立案后，依法另行组成由审判员冯春盛担任审判长，人民陪审员王国林、朱先淼参加评议的合议庭，公开开庭进行了审理。原告绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司（以下简称宏洲公司）的法定代表人蔡永华及其委托诉讼代理人朱树英、何郁宁，被告绍兴市柯桥区平水镇人民政府（以下简称平水镇政府）的委托诉讼代理人杨泽峰，被告绍兴市国土资源局柯桥区分局（以下简称柯桥国土分局）的委托诉讼代理人何建航、俞韬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告宏洲公司向本院提出诉讼请求：1.请求判令解除宏洲公司与平水镇政府于2014年9月2日签订的《关于绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司四丰2号地块有关事宜备忘录》。2.请求判令平水镇政府、柯桥国土分局连带赔偿宏洲公司为平水镇四丰2号地块进行边坡支护而导致的损失共计1059713元，并按照同期银行固定资产贷款利率计付自宏洲公司支付款项之日起至实际还款之日的利息。3.本案诉讼费用由平水镇政府、柯桥国土分局承担。事实和理由：宏洲公司与柯桥国土分局于2013年12月24日签订一份《国有建设用地使用权出让合同》（编号3306212013A21192），约定宏洲公司受让位于绍兴市××××号住宅地块（以下简称案涉地块）。出让合同约定：出让宗地用途为住宅；在交付土地时该宗地应达到的土地条件为基本具备“三通一平”条件；建设项目在2014年10月31日之前开工（打桩为准），在2017年10月31日之前竣工。出让合同的附件3“柯桥区规划管理部门确定的出让宗地规划条件”中载明：“项目建设前业主需进行山坡地质安全性评估，边坡的复绿和带征内的绿化等由建设业主负责实施，并纳入综合验收范围”，“东侧靠山体和北侧的护坡挡墙和场外围墙设置应结合山体边坡另行报批。”
上述合同签订后，宏洲公司按合同约定缴纳全部土地出让金共计76870000元。2014年6月12日，宏洲公司与柯桥国土分局签署“交地确认函”。后宏洲公司按照《出让合同》附件3的规定委托核工业金华工程勘察院进行了山坡地质安全性评估。2014年8月，核工业金华工程勘察院正式出具了《评估报告》，评估结果为：宏洲公司建设项目的南东区域（界址点J68～J71～J76～J77～J79～J1之间）及北西侧区域（界址点J3～J25～J41～J49～J51～J56之间）工程建设地质灾害危险性中等，需进行地质灾害专项防治工程（受其影响面积约12,536平方米，占用地总面积的28％），在未完成地质灾害治理前，不宜进行重要建设项目的开发建设。《评估报告》建议：建设项目的南东区域采用护坡锚杆方式治理，北西侧区域进行排桩挡墙方式治理。该《评估报告》于2014年8月20日通过专家组评审。根据该《评估报告》的建议，该地块在开工前需在建设项目的南东区域和北西侧区域进行边坡支护工程。但南东区域山体边坡支护的施工地点位于出让地块的红线范围之外，宏洲公司无法实施。宏洲公司就此事多次致函平水镇政府、柯桥国土分局，希望能尽快协调解决此事，使该项目的山体边坡支护能尽快完成，宏洲公司能早日开工建设。2014年8月11日，绍兴市规划局柯桥分局和平水镇政府、柯桥国土分局就此召开了联席会议，根据该联席会议的精神，2014年9月2日，宏洲公司与平水镇政府签署《关于绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司四丰2号地块有关事宜备忘录》（以下简称备忘录），约定：一、关于案涉地块外土地征用事宜。因地质灾害治理放坡需要，涉及项目地块土地沿东侧地块征用线征用15米专门用于地质灾害治理，总用地面积5224平方米，政策处置由平水镇政府负责，土地权属仍属镇政府，边坡治理后的复绿由宏洲公司负责实施并承担费用。二、关于地质灾害治理事宜。考虑到该地块地形复杂，经双方协商，该地块东侧地质灾害评估、设计及治理明确由宏洲公司实施，并承担费用。
宏洲公司在进行东侧及北侧的边坡支护的建设过程中，于2014年12月26日收到绍兴市柯桥区文化广电新闻出版局的“责令改正通知书”（绍柯文广改[2014]10号），该通知书称：地块东侧边坡为国家重点文物保护单位绍兴越国贵族墓群·将台山的保护范围，宏洲公司的支护工程已经挖掘到该保护单位的主体，违反了《文物保护法》第十七条的规定，根据《文物保护法》第六十六条第一款第一项的规定，责令宏洲公司立即停止挖掘作业，并在2014年12月29日前，在文物业务部门的指导下恢复原貌。
2015年1月14日，宏洲公司收到平水镇政府出具的《关于四丰村2号地块可以恢复施工的通知》，该通知的附件为绍兴市柯桥区文化发展中心、绍兴市柯桥区文物保护管理所出具的《绍兴越国贵族墓群、将台山越国贵族墓山体修复加固方案》，方案说明：绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓于2013年3月已被国务院公布为第七批全国重点文物保护单位；标识了其保护范围及建控地带；称宏洲公司在该保护单位所在山体西侧开发房产挖土，已经触及贵族墓本体，给大墓平台基础造成坍塌的严重隐患；并提出了整改意见，要求宏洲公司进行边坡支护的挖土作业绝对不准越过保护范围及建控地带红线。鉴于案涉地块的灾害治理工程即边坡支护工程由于涉及文物保护而事实上无法实施，宏洲公司在该地块上按照出让合同的约定进行项目开发建设已经没有可能。为保护自己权益，宏洲公司只得提起（2015）绍柯民初字第1262号合同纠纷一案的诉讼，在该案上诉审期间，绍兴市中级人民法院委托鉴定机构绍兴德鸿土地勘测规划咨询服务有限公司鉴定，案涉地块的建设用地红线、征地红线与绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓的保护范围、建设控制地带均有重合。另，2016年12月1日，宏洲公司向浙江省国土资源厅申请政府信息公开，查询得知案涉地块中编号为A199号地块的用途为基本农田，并未被征用为建设用地，违反了我国土地管理法的相关规定。
基于上述事实，宏洲公司认为：
1.宏洲公司和平水镇政府签署的备忘录所约定的边坡支护工程因涉及文物保护而无法实施，故该备忘录事实上已无法履行，应当予以解除。
2.平水镇政府作为当地政府，对于其拥有权属的备忘录所涉地块内存在国家级保护文物的情况，应当是明知的，而其非但没有将此真实情况告知宏洲公司，反而与宏洲公司签订备忘录，约定由宏洲公司在备忘录所涉地块上进行边坡支护的施工，并且承诺由其负责“政策处置”，进而造成了宏洲公司在该边坡支护施工中投入了大量资金，造成了宏洲公司的重大损失，平水镇政府应当对宏洲公司的损失承担赔偿责任。
3.宏洲公司之所以与平水镇政府签署备忘录，实施边坡支护工程，是因为柯桥国土分局交付给宏洲公司的出让土地存在地质灾害危险，根据专业单位的评估报告不得不在红线外进行边坡支护工程所致，宏洲公司和平水镇政府之间的备忘录系根据绍兴市规划局柯桥分局和平水镇政府、柯桥国土分局联席会议的精神所签订和实施；并且柯桥国土分局作为该地区的土地管理部门，对于备忘录所涉地块内存在国家级保护文物的情况，也应当是明知的。据此，宏洲公司推定平水镇政府受柯桥国土分局的委托签署备忘录，柯桥国土分局应当对宏洲公司因履行备忘录的约定进行边坡支护施工而造成的损失承担连带赔偿责任。
综上所述，宏洲公司与平水镇政府的备忘录因涉及文物保护而事实上无法继续履行应予解除，平水镇政府、柯桥国土分局应对宏洲公司因进行备忘录约定的边坡支护施工而造成的损失承担连带赔偿责任。宏洲公司为维护自己的合法权益，向法院提出前述诉求。
平水镇政府辩称，1.宏洲公司为案涉地块的受让人。因开发该地块的需要，宏洲公司请求平水镇政府协调处理该地块所涉地质灾害边坡治理事项。双方为此于2014年9月2日签署了《关于绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司四丰2号地块有关事宜备忘录》。平水镇政府在备忘录中的“关于地块外土地征用事宜”的内容为协调、帮助行为，平水镇政府并无权批准决定。故该备忘录不属于民事合同，也不属于行政许可文件。平水镇政府对备忘录中的协调、帮助事宜并不承担任何民事义务，也不享有任何民事权利。2.根据文物保护部门的要求，需做好绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓山体的加固修复。现浙江省古建筑设计研究院对该贵族墓山体进行加固修复方案的设计并由文物保护部门进行审批。故备忘录确定的出让红线外区域进行边坡治理具有可操作性。3.四丰2号地块出让合同附件中明确载明东侧靠山体和北侧的护坡挡墙和场外围墙设置应结合山体边坡另行报批。且备忘录中也明确地质灾害评估、设计及治理由宏洲公司实施，平水镇政府仅负责政策处置，故宏洲公司提出治理方案后平水镇政府只负责在合法合规的情况下进行帮助、协调。宏洲公司擅自在四丰2号地块出让红线外施工，其所受“损失”与平水镇政府无关。且宏洲公司要求平水镇政府承担赔偿责任既无约定依据，也无法定依据。4.宏洲公司应当对破坏山体的行为进行整改、修复，其是否需要利用平水镇政府协调、帮助成果，由宏洲公司自行决定。宏洲公司违法施工破坏山体，影响文物保护单位，根据“谁破坏、谁治理”的原则，宏洲公司应按柯桥文物保护所确定的有关方案将破坏山体恢复原貌；宏洲公司是否决定利用四丰2号地块出让红线外土地进行边坡治理，也由其自行决定，但这均不影响其对所有责任的自行承担。
综上，平水镇政府认为，备忘录不属于合同范畴，宏洲公司要求解除备忘录实质上是宏洲公司是否需要利用平水镇政府协调、帮助取得的相应成果问题，无需通过法律途径确认。如果备忘录被认定为合同，平水镇政府同意解除，但宏洲公司擅自违法施工破坏山体所形成的“损失”与平水镇政府无关，其要求平水镇政府承担赔偿责任无法定或约定依据，应依法驳回宏洲公司对平水镇政府的诉讼请求。
被告柯桥国土分局辩称，1.案涉《关于绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司四丰2号地块有关事宜备忘录》，系宏洲公司在实施开发建设中与平水镇政府就相关权利、义务达成的意见，柯桥国土分局不是合同的相对方，也非权利义务主体。宏洲公司是否解除该备忘录，与柯桥国土分局无涉。2.案涉地块并非地质灾害易发区，宏洲公司诉状中所称违背客观事实，目前施工现场的地质灾害状况和违反文物保护的行为，均系其在施工建设中产生，应由宏洲公司承担相应责任。基于上述事实，宏洲公司要求柯桥国土分局连带赔偿相关损失，并无合同和法律依据。
综上，请求依法驳回宏洲公司对柯桥国土分局的全部诉讼请求。
本院经审理认定事实如下：2013年12月24日，宏洲公司与柯桥国土分局的前身绍兴市柯桥区国土资源局订立一份合同编号为3306212013A21192的《国有建设用地使用权出让合同》一份，约定：本合同项下出让宗地编号为平水四丰2号住宅地块，宗地总面积44753平方米，其中出让宗地面积38206平方米；本合同项下的出让宗地坐落于：平水镇四丰村；本合同项下出让宗地的平面界址为：见附件3；本合同项下出让宗地的用途为住宅用地；出让人同意在2014年6月24日前将出让宗地交付受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（一）项规定的土地条件为场地平整达到该地块现状基本具备“三通一平”条件（具体以现场为准）；本合同项下的国有建设用地使用权出让年期为住宅70年；本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币76870000元。出让价款不包括市政基础设施配套费、土地出让契税、修建性详规设计费、公证费、项目立项费等费用；竞得人应于2014年1月9日前支付土地出让总价款的50%(含成交价的20%作为履约合同的定金)。竞买保证金抵作土地出让金。本合同签订后于2014年6月10日前付清国有建设用地使用权出让价款；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（区）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。其中，主体建筑物性质：住宅用地，附属建筑物性质：开关站、配电房等；受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年10月31日之前开工（打桩为准），在2017年10月31日之前竣工等。该合同附件3《柯桥区规划管理部门确定的出让宗地规划条件》中的第8条“其他规划要求”第5点规定：“项目建设前业主需进行山坡地质安全性评估，边坡的复绿和带征内的绿化等由建设业主负责实施，并纳入综合验收范围。”第7点规定：“……东侧靠山体和北侧的护坡挡墙和场外围墙设置应结合山体边坡另行报批。”2014年1月9日、2014年6月10日，宏洲公司向柯桥国土分局分别支付土地出让金38435000元、38435000元，合计76870000元。
宏洲公司取得案涉地块建设用地使用权后用于云鼎山庄建设项目的开发。2014年8月，经宏洲公司委托，核工业金华工程勘察院出具一份《绍兴市柯桥区宏洲置业有限公司·云鼎山庄建设项目地质灾害危险性评估报告》，该报告认为综合评估根据现状和预测评估结果，该项目的南东区域（界址点J68～J71～J76～J77～J79～J1之间）及北西侧区域（界址点J3～J25～J41～J49～J51～J56）之间），工程建设地质灾害危险性中等，受其影响面积约12536平方米，占用地总面积的28％，其余地段引发和遭受各类地质灾害的可能性小、危险性小。建议：在未完成地质灾害治理前，不宜进行重要建设项目的开发建设，应进行地质防治工程专项设计并做好边坡支护工程；南东区域（界址点J68～J71～J76～J77～J79～J1之间）采用护坡锚杆方式治理，北西侧区域（界址点J3～J25～J41～J49～J51～J56之间）进行排桩挡墙方式治理；保护地质生态环境，防止引发地质灾害。该评估报告于2014年8月20日通过专家组评审。
为解决边坡支护的临时用地和明确治理主体及费用负担问题，2014年9月2日，宏洲公司与平水镇政府签署一份《关于绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司四丰2号地块有关事宜备忘录》，主要内容：2014年5月22日召开规划设计方案专家评审会，2014年8月11日召开平水新城规划国土联席会议，会议原则同意上报方案。鉴于该地块地形复杂，地形高差较大，为防止土地平整可能引发的地质灾害问题，根据规划联席会议精神，现将有关情况备忘如下：一、关于地块外土地征用事宜。因地质灾害治理放坡需要，涉及项目地块土地沿东侧地块征用线征用15米专门用于地质灾害治理，总用地面积5224平方米，政策处置由平水镇政府负责，土地权属仍属镇政府，边坡治理后的复绿由宏洲公司负责实施并承担费用。二、关于地质灾害治理事宜。考虑到该地块地形复杂，经双方协商，该地块东侧地质灾害评估、设计及治理明确由宏洲公司实施，并承担费用。同月18日，绍兴市规划局柯桥区分局出具《建设项目规划审查意见书》，其中明确规定：“地块内现状排水沟、节水沟改造和护坡方案另行报批，未批准前不得进行场外工程施工。”2014年9月29日，宏洲公司制发致柯桥国土分局的《关于四丰2号地块无法开工建设的情况说明》（绍宏洲【2014】9号文件），载明由于规划方案迟迟未得到审批等原因，要求尽快协调解决问题，以使建设项目尽快开工建设。
2014年11月11日，宏洲公司与核工业金华工程勘察院订立《治理工程勘查设计合同》一份。同年12月，核工业金华工程勘察院与核工业金华建设工程公司共同出具《绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司·云鼎山庄边坡勘查与防护治理设计》，宏洲公司未按上述规划要求另行报批就开始实施山体降坡。施工过程中，绍兴市柯桥区文化广电新闻出版局于2014年12月26日向宏洲公司送达绍柯文广改［2014］10号《责令改正通知书》，主要内容：经查，你（单位）于2014年12月26日，擅自在绍兴越国贵族墓群将台山的保护范围内（本体）进行挖掘作业的行为，违反了《中华人民共和国文物保护法》第十七条的规定。依据《中华人民共和国文物保护法》第六十六条第一款第一项的规定，责令你（单位）立即停止挖掘作业行为。在2014年12月29日前作出如下整改：在文物业务部门的指导下恢复原貌。宏洲公司据此停止了施工。2015年1月6日，平水镇政府向宏洲公司发出《关于四丰村2号地块可以恢复施工的通知》，主要内容：你公司在绍兴市××××号地块的开发施工过程中，因涉及绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓的保护（属全国重点文物保护单位），遂于2014年12月26日上午会同柯桥区文物监察大队、柯桥区文物保护所、平水（新城）规划所、平水镇国土所等部门人员现场踏勘，发现你公司在平整挖土已经影响贵族墓本体。考虑到你公司开发施工需要，经平水镇政府协调，于2015年1月6日上午对四丰2号地块重新测放出让红线。经柯桥区文物监察大队、平水镇国土所现场认可，通知你公司从即日起可以恢复出让红线以内施工。同时抓紧设计边坡治理方案，报请柯桥区文物保护所同意后，尽快实施修复加固工作，注意将台山越国贵族墓保护，按红线确定范围施工，并附有绍兴市柯桥区文化发展中心、柯桥文物保护所共同盖章的《绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓山体修复加固方案》。
为解决恢复施工事宜，2015年1月15日，召开了由平水镇政府、平水（新城）规划所、柯桥文物保护所及宏洲公司等单位参加的协调会，因宏洲公司坚持认为边坡治理已触及文物保护单位贵族墓的本体、无法继续施工为由予以拒绝，致使协调未果。同日，宏洲公司以特递向柯桥国土分局等单位邮寄《关于四丰2号地块无法开发要求退地的函》，该函内容载明：宏洲公司依法拍得四丰2号地块，至今已投入9300多万元，现在地块开发无法进展，无法实现拍买土地的目的。因此要求退地，退还相关费用，并赔偿该地块投资可得利润及因建设边坡治理及全面停工给宏洲公司所造成的所有经济损失。
2015年4月9日，宏洲公司诉至本院，要求解除备案录并赔偿相应损失。本院审理后作出（2015）绍柯民初字第1262号民事判决，驳回宏洲公司的诉讼请求。宏洲公司不服该判决，向绍兴市中级人民法院提起上诉。该院于2016年11月11日作出（2016）浙06民终1320号民事裁定，撤销本院（2015）绍柯民初字第1262号民事判决；发回本院重审。在绍兴市中级人民法院审理期间，该院根据宏洲公司的申请委托鉴定机构绍兴德鸿土地勘测规划咨询服务有限公司对案涉地块的建设用地红线、征地红线与绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓的保护范围、建设控制地带是否重合进行鉴定，该鉴定机构于2016年7月18日出具鉴定意见，案涉地块的建设用地红线、征地红线与绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓的保护范围、建设控制地带均有重合。
绍兴越国贵族墓群由包括水竹庵桥头越国贵族墓、陶山越国贵族墓、将台山越国贵族墓等十一个点组成，于2013年3月5日被国务院核定公布为第七批全国重点文物保护单位。将台山越国贵族墓位于绍兴市柯桥区平水镇四丰村裘家岭自然村将台山山巅，即案涉地块的东侧。墓向正北，系大形石室土墩墓，墓葬规模巨大。从目前调查情况来看，墓葬建在自然山体上，由基础平台、陵台、墓室三部分组成。基础平台基本呈正方形，面积约10000平方米。陵台共有三层，均为长方形。墓室平面形状为长条形、石筑。2014年3月11日，绍兴市柯桥区人民政府向浙江省人民政府上报《绍兴市柯桥区人民政府关于要求批准绍兴市柯桥区划定王守仁墓等八处文物保护单位保护范围及建设控制地带的请示》，绍兴越国贵族墓群即为要求批准的名单之一，并附案涉绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓保护范围及建设控制地带图。浙江省人民政府政府于2015年9月28日以浙政函〔2015〕115号浙江省人民政府文件形式予以正式批复。批复主要内容：经研究，同意划定泗洲造纸作坊遗址等345处文物保护范围和建设控制地带，请你们及时予以公布，并按照《中华人民共和国文物保护法实施条例》和《浙江省文物保护管理条例》的有关规定，督促文物保护单位所在地政府及有关部门落实保护管理措施，纳入当地城市规划和风景名胜处规划，切实加强文物保护工作。本案所涉的绍兴越国贵族墓群即为上述公布名单之一。
由于宏洲公司的放坡施工行为，已导致将台山越国贵族墓基础平台西北角的自然山体局部遭到破坏，虽未涉及墓葬本体，但已对墓葬山体的环境风貌造成一定影响。2015年5月，浙江省古建筑设计研究院根据平水镇政府的委托，出具《全国重点文物保护单位将台山越国贵族墓山体边坡抢险加固方案》。同年7月13日，浙江省文物局对绍兴市柯桥区文化广电新闻出版局报送的《关于要求批复全国重点文物保护单位将台山越国贵族墓山体边坡抢险加固方案的报告》及《全国重点文物保护单位将台山越国贵族墓山体边坡抢险加固方案》（以下简称《方案》）作出浙文物函〔2015〕133号《浙江省文物局关于全国重点文物保护单位绍兴越国贵族墓群之将台山越国贵族墓山体边坡抢险加固方案的审查意见》，该审查意见认为：《方案》对现状勘察较为详细深入，山体受损情况的危害分析也较准确，提出的加固技术路线原则可行，但方案对施工可能造成的对山体影响考虑不足，图纸设计深度不够，需进一步的深化和修改，并提出四点具体意见，最后要求设计单位根据上述意见修改完善设计方案，抓紧编制施工图设计，由绍兴市柯桥区文化广电新闻出版局审核同意后实施。浙江省古建筑设计研究院根据被告平水镇政府的委托按照上述审查意见的要求于2015年11月编制《将台山越国贵族墓山体边坡抢险加固方案施工图纸》一套。嗣后平水镇政府书面通知宏洲公司抓紧组织实施，尽快进行修复加固，宏洲公司于2016年1月13日书面回复平水镇政府，主要内容：首先，该文物保护范围和建控地带与“抢险加固工程”的施工范围有重叠，为避免国家级重点文物保护单位被破坏，宏洲公司不适宜开展修复加固工作。其次，案涉地块目前处于已进入诉讼程序，在法院未作终审判决前，案涉地块应作为重要证据予以保全，宏洲公司不适宜开展修复加固工作。
2016年12月1日，宏洲公司向浙江省国土资源厅申请政府信息公开，查档文件《A【2003】第10118号《建设用地项目呈报材料“一书方案”》载明案涉地块中编号为A199号地块的用途为基本农田。
以上事实，由原、被告当事人提供的以下证据以及当事人在庭审中所作的陈述等证据予以证明：
证据一，宏洲公司提供的签订日期为2013年12月24日、由宏洲公司与柯桥国土分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（该证据柯桥国土分局同时提交）及公证书各一份，证明宏洲公司和柯桥国土分局之间对案涉地块的交付与出让价款的缴纳、土地开发建设与利用及违约责任等事项作了明确约定的事实；
证据二，宏洲公司提供的日期分别为2014年1月9日和2014年6月10日、由柯桥国土分局出具的土地出让金收据两份，证明宏洲公司于2014年1月9日和2014年6月10日按合同约定缴纳全部土地出让金共计人民币76870000元的事实；
证据三，宏洲公司提供的2014年8月由核工业金华工程勘察院出具的《绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司·云鼎山庄建设项目地质灾害危险性评估报告》一份，证明宏洲公司已根据出让合同的要求委托有资质的机构对建设项目地质灾害的危险性作了评估的事实；
证据四，宏洲公司提供的日期为2014年8月20日的《〈绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司·云鼎山庄建设项目地质灾害危险性评估报告〉评审意见》一份，证明上述《评估报告》于2014年8月20日通过专家组评审的事实；
证据五，宏洲公司提供的日期为2014年9月2日由宏洲公司与平水镇政府签署的《关于绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司四丰2号地块有关事宜备忘录》（该证据平水镇政府同时提交）一份，证明宏洲公司与平水镇政府就进行边坡支护工程的主体、费用负担及政策处置作了明确约定的事实；
证据六，宏洲公司提供的日期为2014年12月26日，由绍兴市柯桥区文化广电新闻出版局出具的《责令改正通知书》（绍柯文广改［2014］10号），证明宏洲公司在实施边坡支护工程中因触及国家重点文物保护单位被文物保护行政主管部门责令立即停止施工并要求在文物业务部门指导下恢复原貌的事实；
证据七，宏洲公司提供的日期为2015年1月14日由平水镇政府出具的《关于四丰村2号地块可以恢复施工的通知》及附件：绍兴市柯桥区文化发展中心、绍兴市柯桥区文物保护管理所出具的《绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓山体修复加固方案》各一份，证明平水镇政府通知宏洲公司可以恢复出让红线以内施工的事实；
证据八，宏洲公司提供的：①日期为2014年12月的《绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司·云鼎山庄边坡勘查与防护设计治理方案》一份、②日期为2014年12月30日的《云鼎山庄边坡勘查与防护治理设计专家论证会议纪要》一份，证明宏洲公司实施边坡支护工程是根据专家论证过的边坡勘查与防护治理方案进行的事实；
证据九，宏洲公司提供的2015年1月15日平水镇政府组织的关于四丰2号地块停、复工协调会会议录音资料一份（包括宏洲公司整理的文字资料），证明平水镇政府就宏洲公司复工事宜组织有关各方进行协调的事实；
证据十，宏洲公司提供的绍兴德鸿土地勘测规划咨询服务有限公司出具的平水镇四丰2号地块与绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓土地勘测报告，证明案涉地块的建设用地红线、征地红线与绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓的保护范围、建设控制地带均有重合的事实；
证据十一，宏洲公司提供的绍县土资【2013】262号《关于拍卖出让国有建设用地使用权的请示》、柯区土字【2013】224号《绍兴市柯桥区建设用地审批意见书》、柯区土让经字（2014）第064号《关于国有建设用地使用权公开出让的批复》、浙土字A【2003】第10118号《建设用地项目呈报材料“一书方案”》、套合图，证明案涉地块中编号为A199号地块的用途为基本农田的事实；
证据十二，平水镇政府提供的四丰2号地块出让合同所附该地块规划条件书一份、建设项目规划审查意见书一份，证明四丰2号地块出让合同所附规划条件书明确：“项目建设前业主需进行山坡地质安全性评估，边坡的复绿和带征内的绿化等由建设业主负责实施并纳入综合验收”，“东侧靠山体和北侧的护坡挡墙和场外围墙设置应结合山体边坡另行报批”，规划部门原则同意宏洲公司所提规划设计方案，但仍明确要求“地块内现状排水沟、节水沟改造和护坡方案另行报批，未批准前不得进行场外工程施工”的事实；
证据十三，平水镇政府提供的浙江省文物局浙文物发[2015]128号文及附件（浙文考[2015]8号文和省文物局群众来信复函），证明省文物局专家勘察确定宏洲公司在出让红线外的施工行为破坏了将台山贵族墓平台局部山体，专家认为为避免山体滑坡危及墓葬基础平台安全，应尽快给予保护加固的事实；
证据十四，平水镇政府提供的关于平水将台山越国贵族墓整改修复的函，证明柯桥文保所要求平水镇政府督促宏洲公司在严格遵守贵族墓保护范围红线的基础上，尽快编制修复方案，及时做好保护加固和复绿工作的事实；
证据十五，平水镇政府提供的设计合同、发票及《全国重点文物保护单位将台山越国贵族墓山体边坡抢险加固方案》各一份，证明平水镇政府已委托浙江省古建筑设计研究院对山体加固修复事项进行设计的事实；
证据十六，平水镇政府提供的浙江省文物局浙文物函〔2015〕133号《浙江省文物局关于全国重点文物保护单位绍兴越国贵族墓群之将台山越国贵族墓山体边坡抢险加固方案的审查意见》一份、浙江省古建筑设计研究院于2015年11月出具的《将台山越国贵族墓山体边坡抢险加固方案》施工图纸一套，绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司绍宏洲发[2016]1号文件《关于对“抓紧实施绍兴越国贵族墓群·将台山山体修复加固的通知”的回复》一份，证明平水镇政府按照省文物局的要求委托相关单位完善设计，且该完善后的设计图已经审核同意，可以实施抢险加固，但对于可实施的方案宏洲公司予以拒绝的事实；
证据十七，柯桥国土分局提供的平水镇地质灾害分布与易发区图、柯桥区地质灾害分布及易发区图各一份，证明案涉地块位于非地质灾害易发区的事实；
证据十八，柯桥国土分局提供的交地确认函一份，证明宏洲公司与柯桥国土分局签署交地确认函的事实；
证据十九，本院于2015年12月7日向柯桥文物保护所调取的由绍兴市柯桥区人民政府于2014年3月11日向浙江省人民政府上报的《绍兴市柯桥区人民政府关于要求批准绍兴市柯桥区划定王守仁墓等八处文保单位保护范围及建设控制地带的请示》一份及案涉绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓保护范围及建设控制地带图一份、日期为2015年9月28日的浙政函〔2015〕115号浙江省人民政府文件一份、本院调查笔录两份，证明案涉古墓的保护范围及建设控制地带已经浙江省人民政府正式批复划定的事实。
本院认为，本案是一起土地受让人未经报批在从事受让地块外的地质灾害治理进行挖掘作业时触及国家重点文物保护单位绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓，被文物行政主管部门责令停止作业并要求恢复原貌引发的土地受让人要求解除备忘录并赔偿损失的纠纷。根据当事人诉辩情况，本院认为双方当事人争议的焦点是：1.宏洲公司与平水镇政府签订的备忘录的性质及其效力？2.宏洲公司要求解除备忘录的理由是否成立？3.宏洲公司据备忘录解除提出的其他各项诉讼请求如何处理？现本院分述如下：
关于焦点一，首先，关于备忘录的性质，该备忘录的签署人为宏洲公司和平水镇政府。从备忘录的内容来看，主要是解决宏洲公司受让案涉地块外临时用地的政策处置及治理地质灾害的主体和费用负担的问题。该备忘录约定了各自的权利义务，即由平水镇政府解决宏洲公司治理边坡地质灾害所需临时用地的政策处置问题，宏洲公司负责实施地质灾害治理并承担相关费用，两方签署的备忘录是平等主体间达成的协议，又因我国合同法未规定此类合同，故属于无名合同。平水镇政府辩称其在备忘录中的“关于地块外土地征用事宜”的内容为协调、帮助行为，其无权批准决定，故该备忘录不属于民事合同，也不属于行政许可文件。因为法律没有禁止镇政府不能作为民事活动的主体资格，平水镇政府该项辩称于法无据，本院不予采纳。其次，关于备忘录的合同效力问题，本院认为，依法成立的合同，自成立时生效。本案宏洲公司与平水镇政府签订的备忘录系双方当事人协商一致的结果，主体适格，意思表示真实，合同内容亦不违反国家法律、行政法规的强制性规定，本院认定该备忘录为有效合同。
关于焦点二，宏洲公司要求解除备忘录的主要理由是备忘录所约定的边坡支护工程因涉及国家重点文物保护单位而无法实施，故该备忘录事实上已无法履行，备忘录的目的已无法实现，应当予以解除。本院认为，宏洲公司根据备忘录的安排，为治理位于案涉地块的东侧山体地质灾害实施降坡，在此过程中因其挖掘作业触及国家重点文物保护单位绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓被文物管理行政主管部门责令停止施工。此后，案涉地块的前期开发停摆。结合本案事实，案涉地块的建设用地红线、征地红线与绍兴越国贵族墓群·将台山越国贵族墓的保护范围、建设控制地带存在重合。浙江省国土资源厅公开的档案显示案涉地块中编号为A199号地块的用途为基本农田。上述事实表明柯桥国土分局履行交付土地的债务并不符合合同约定，致使宏洲公司无法在案涉地块实施房地产开发，其后果不仅导致其与柯桥国土分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》的合同目的无法实现，亦将导致其与平水镇政府签署的备忘录无履行之可能。结合平水镇政府在庭审中有关“法院认定备忘录为合同，同意予以解除”的明确陈述意见，本院认为宏洲公司的该项诉求，符合我国合同法有关法定解除合同的规定情形，本院依法予以支持。
关于焦点三，我国合同法第九十七条的规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行，已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。宏洲公司基于解除备忘录提出的相关诉求内容包括损失1059713元及其利息，其在庭审明确损失数额只有1044081元，包括开关站建设投入889431元、护坡设计费40000元、护坡土地平整费用114000元、道路清理人工费650元。根据合同相对性原则，宏洲公司向柯桥国土分局主张权利，本院不予支持。平水镇政府则表示上述损失与备忘录无关。本院认为，根据备忘录的约定，平水镇政府的主要合同义务是负责政策处置，宏洲公司的主要合同义务是进行地质灾害的评估、设计、治理及复绿并承担由此产生的费用。事实上，宏洲公司进行备忘录所约定的边坡支护工程，依法应当按照宏洲公司与柯桥国土分局签订的《国有建设用地使用权出让合同》附件3及绍兴市规划局出具的《建设项目规划审查意见书》的规定另行报批，未批准前不得进行场外工程施工。宏洲公司未经报批即实施降坡工程，显属不当，加之宏洲公司亦未提供充分证据证明其所主张的损失与平水镇政府所负责的政策处置之间存在因果关系。据此，本院对宏洲公司基于解除备忘录提出的相关赔偿诉求不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第二条、第六十条、第九十四条、第九十七条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定，判决如下：
一、解除原告绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司和被告绍兴市柯桥区平水镇人民政府于2014年9月2日签订的《关于绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司四丰2号地块有关事宜备忘录》。
二、驳回原告绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费15632元，由原告绍兴市柯桥区宏洲置业发展有限公司负担15592元，被告绍兴市柯桥区平水镇人民政府负担40元，当事人应负担的受理费限于本判决生效后十日内向本院交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 冯春盛
人民陪审员 王国林
人民陪审员 朱先淼
二〇一七年五月十四日
书 记 员 钱 芸
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第二条本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的其他情形。
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。
《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》
第二条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。