湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂行终648号
上诉人（原审原告）杨冬冬，女，1958年11月2日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。
上诉人（原审原告）杨萍萍，女，1956年7月1日出生,汉族，住湖北省武汉市武昌区。
委托诉讼代理人杨冬冬（系杨萍萍之妹），住湖北省武汉市武昌区武珞路***********号。
上诉人（原审被告）武汉市武昌区人民政府，住所地：湖北省武汉市武昌区中山路307号。
法定代表人：刘洁，区长。
被上诉人（原审被告）武汉市武昌区房屋征收管理办公室，住所地：湖北省武汉市武昌区荆南街**号。
法定代表人：肖哲，主任。
杨冬冬、杨萍萍诉武汉市武昌区人民政府（下称武昌区政府）、武汉市武昌区房屋征收管理办公室（下称武昌区征收办）城建强制拆除一案，湖北省武汉市中级人民法院于2017年3月20日作出（2016）鄂01行初1019号行政判决。杨冬冬、杨萍萍及武昌区政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
杨冬冬、杨萍萍一审诉称，2015年1月20日，武昌区政府作出《房屋征收决定》（武昌征决字〔2015〕1号），决定征收武昌区武锅生活片区的房屋，杨冬冬、杨萍萍父亲的房屋在征收范围内，武昌区政府未依据法律、法规规定的征收程序及补偿安置要求对杨冬冬、杨萍萍进行安置补偿。武昌区征收办与杨冬冬、杨萍萍未就补偿安置协商一致,但武昌区政府及征收办于2016年8至10月间，非法在杨冬冬、杨萍萍房屋客厅的天花板、卧室侧墙上砸洞，并将卧室、厨房窗户、卫生间门窗、储物室门、防盗门拆走，水龙头、水表、电表、煤气表也被拆走，致其房屋遭受重大损害，丧失了房屋原有的使用价值。杨冬冬、杨萍萍认为，武昌区政府及征收办对其未履行合理补偿安置职责，在其未腾退搬迁前，武昌区政府及征收办实施的强拆行为应当确认违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征收与补偿条例》）第二十七条规定，实施房屋征收应当“先补偿、后搬迁。”任何单位和个人不得采取暴力、威胁等非法方式迫使被征收人搬迁。第三十条规定，市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中滥用职权，造成损害的应承担赔偿责任。第三十一条规定，采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热等非法方式迫使被征收人搬迁、造成损失的，依法承担赔偿责任。综上，武昌区政府及征收办在未对杨冬冬、杨萍萍给予合理补偿，且双方未达成拆迁补偿协议的情况下，不得逼迫其搬迁或强拆其房屋。请求确认武昌区政府及征收办实施的毁坏杨冬冬、杨萍萍房屋的暴力强拆行政行为违法，并依法恢复房屋原状，承担相应的赔偿责任；本案诉讼费用由武昌区政府及征收办负担。
原审判决认定，武昌区政府于2015年1月20日作出武昌征决字〔2015〕l号《房屋征收决定》，决定对武汉市武昌区武锅生活区片旧城改建项目范围内房屋实施征收。杨冬冬、杨萍萍的父亲位于武昌区武珞路586号68栋2单元3层1号房屋在征收范围内。因武昌区征收办与杨冬冬、杨萍萍未能就安置补偿协商一致，在《征收补偿方案》确定的签约期限内（2015年3月16日至2015年9月15日）达成补偿协议。根据《征收与补偿条例》第二十六条规定，武昌区政府于2016年4月18日作出武昌征决补字〔2016〕551号《房屋征收补偿决定》。2017年2月13日，杨冬冬、杨萍萍父亲的房屋被拆除。
原审法院认为，根据《征收与补偿条例》第四条规定，武昌区政府在其行政区域内具有作出房屋征收与补偿决定的法定职权。本案的争议焦点：⒈关于武昌区政府、武昌区征收办主张的未强拆原告的房屋和未实施暴力、威胁、中断供水、供气、供电和道路通行等逼迁行为，也从未责令第三方主体作出上述行为的问题。本案中，虽无直接证据证明是武昌区政府或武昌区征收办实施或授权第三人实施逼迁、强制拆除杨冬冬、杨萍萍房屋的行为，但武昌区政府是涉案项目房屋征收决定的主体、征收补偿的主体以及补偿决定的主体，为强制拆除行为的实际受益人，故杨冬冬、杨萍萍父亲的房屋被拆除，应当视为武昌区政府组织实施。⒉关于武昌区政府、武昌区征收办主张的本案所涉物权已发生转移，杨冬冬、杨萍萍不具有行政诉讼主体资格的问题。涉案房屋虽然被行政征收，且武昌区政府的房屋征收补偿决定已经作出，补偿款已经专款存储，用于产权调换的房屋也已经确定，应当视为武昌区政府对杨冬冬、杨萍萍的补偿已经到位。但是，在武昌区征收办与杨冬冬、杨萍萍未达成补偿安置协议的情况下，武昌区政府单方强拆杨冬冬、杨萍萍的房屋，影响杨冬冬、杨萍萍后续对原房屋的居住使用，故杨冬冬、杨萍萍与武昌区政府的强拆行为具有法律上的利害关系，具有行政诉讼的主体资格。⒊关于武昌区政府是否具有国有土地上房屋征收与补偿决定强制执行权的问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”《征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，对国有土地上房屋征收，在征收人与被征收人达不成房屋拆迁补偿安置协议的情形下，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府申请人民法院强制执行，即武昌区政府无权自行对杨冬冬、杨萍萍的房屋实施强制拆除。本案中，武昌区政府作为对国有土地上房屋征收与补偿无行政强制执行权的主体，且武昌区征收办未与原告签订房屋拆迁补偿安置协议，其强制拆除杨冬冬、杨萍萍父亲位于武汉市武昌区武珞路586号68栋2单元3层1号房屋，违反职权法定原则，属超越法定职权。⒋关于杨冬冬、杨萍萍请求武昌区政府恢复被强制拆除房屋原状、承担相应赔偿责任的问题。杨冬冬、杨萍萍未提供证据证明因武昌区政府的强制拆除行为造成其财产损失的直接证据，其诉称的“购买电线、修理房锁和手机”的赔偿请求事项与武昌区政府的强拆行为不具有直接因果关系，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”杨冬冬、杨萍萍的房屋权属自武昌区政府作出的《房屋征收决定》（武昌征决字〔2015〕l号）生效时发生转移，且武昌区政府作出的房屋征收决定具有强制性，故杨冬冬、杨萍萍请求恢复房屋原状、承担相应的赔偿责任的请求不予支持。综上，杨冬冬、杨萍萍请求确认被告武昌区政府强制拆除原告房屋行为违法的诉讼主张，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第㈠项规定，判决确认武昌区政府对杨冬冬、杨萍萍的父亲位于武汉市武昌区武珞路586号68栋2单元3层1号房屋实施强制拆除行为违法；驳回杨冬冬、杨萍萍的其他诉讼请求。本案案件受理费人民币50元，由武昌区政府、武昌区房屋征收管理办公室负担。
杨冬冬、杨萍萍上诉称，原审判决适用法律错误，武昌区房屋征收管理办公室也应为房屋强拆行为承担违法责任。请求撤销原判，改判武昌区政府及武昌区房屋征收管理办公室实施的强拆行为违法，并承担相应的法律责任；诉讼费用由武昌区政府及武昌区房屋征收管理办公室承担。
武昌区政府上诉称，杨冬冬、杨萍萍的起诉不符合《行政诉讼法》的规定，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销原判，依法改判驳回杨冬冬、杨萍萍的起诉；本案一、二审诉讼费用由杨冬冬、杨萍萍承担。
武昌区房屋征收管理办公室未提交答辩意见。
本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《征收与补偿条例》第四、五、八、十二、十三、十七、二十八条规定，作为征收主体的市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。同时，房屋征收决定、征收补偿决定、申请法院强制执行征收补偿决定等均由征收主体做出，属征收主体的权限范围。而作出征收决定过程中的拟定征收补偿方案，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，通知有关部门暂停为房屋征收范围确定后所实施的新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等行为办理相关手续，征收补偿中的向被征收人支付搬迁费、临时安置费或者提供周转用房、与被征收人订立补偿协议、建立房屋征收补偿档案并负责公布等行为均由征收部门作出，属《征收与补偿条例》明确规定的征收部门的权限范围。《征收与补偿条例》明确各自权限的同时，对征收过程中，三者之间的关系进行了界定。征收主体在征收决定做出、补偿实施以及最后搬迁等三个环节中起主导作用，主导行为由其作出，属其权限范围。征收部门在组织实施房屋征收决定、补偿决定以及最后的搬迁，都必须在征收主体的主导下进行。征收实施单位受征收部门委托实施行为，征收部门对征收实施单位在委托范围内实施的行为后果负责。在依法进行的房屋征收中，各主体在征收中的权限、地位以及应承担的法律责任依据上述规定十分明晰，但在不依照《征收与补偿条例》规定所进行的征收中，往往会出现《征收与补偿条例》并未规定谁为责任归属的行为，对这种行为如何确定责任归属，则需要根据《征收与补偿条例》的立法旨意来推导出确定责任归属的原则。从《征收与补偿条例》的上述规定可以得出如下确定行为责任归属的原则：征收各环节中主导行为应由征收主体作出，并由其承担责任，征收部门为组织实施征收主体权限范围内的事项实施行为所产生的法律后果由征收主体承担。征收实施单位接受征收部门委托针对征收主体权限范围所实施的执行性行为的法律后果也应由征收主体承担。
本案所涉及的被诉拆除房屋的行为，是在征收主体未按《征收与补偿条例》所规定的程序申请法院实施强制搬迁情况下，征收部门委托征收实施单位实施的强制拆除房屋的行为，从《征收与补偿条例》将申请法院强制执行征收补偿决定的职责赋予征收主体的立法本意来看，《征收与补偿条例》也赋予了征收主体在搬迁环节中的主导权。本案所涉及的是非正常状态下决定是否自行拆除被征收房屋行为，属搬迁环节中的决定性行为，属政府主导的权限范围，其法律后果应由武昌区政府承担。作为征收实施单位的街道办事处接受征收部门的委托，再行委托其他公司实施强制拆除行为，执行的是征收主体自行强制拆除的决定，该行为的法律后果也应由征收主体承担，武昌区政府是本案的适格被告，作为征收实施部门的武昌区房屋征收管理办公室及实施单位均不是本案适格被告。杨冬冬、杨萍萍的上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。依据上述规定，杨冬冬、杨萍萍起诉武昌区政府强制拆除行为违法，应当承担举证强拆行为存在且系武昌区政府所为的初步证明责任。然而在本案中，杨冬冬、杨萍萍虽然没有直接证据证明武昌区政府具体实施或组织实施了强制拆除其父亲房屋的行为，但其房屋位于武昌区政府所作1号征收决定的征收范围内，且相关事实足以证明武昌区政府是拆除杨冬冬、杨萍萍父亲房屋行为的受益人。在武昌区政府未提供有关证据证明强制拆除行为确系其他相关部门或组织所为的情况下，原审法院推定作出征收决定的机关为强制拆除机关并无不当。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六、二十八条的规定，政府在作出征收决定后，应就补偿与被征收人进行协商，协商不一致的，政府应作出征收补偿决定。在法定期限内，被征收人既不复议又不起诉，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，政府可申请法院强制执行征收补偿决定，被征收房屋才可被拆除。在本案中，武昌区政府在作出房屋征收决定后，未经法定程序，直接自行拆除杨冬冬、杨萍萍父亲的房屋，明显存在程序违法情形。原审法院据此判决确认武昌区政府强制拆除行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。综上，武昌区政府及杨冬冬、杨萍萍的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨冬冬、杨萍萍和上诉人武汉市武昌区人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 吴 晋
审判员 张思化
审判员 马春亮
二〇一七年九月八日
书记员 杜思远