湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终146号
上诉人（一审被告）荆州市国土资源局，住所地湖北省荆州市江津西路228号。
法定代表人冯斌，该局局长。
委托代理人毛俊，湖北荆楚律师事务所律师。
委托代理人王晓军，该局工作人员。
上诉人（一审被告）荆州市人民政府，住所地湖北省荆州市江津西路262号。
法定代表人杨智，该市代市长。
委托代理人张颖，该市政府工作人员。
被上诉人（一审原告）荆州市物资再生利用管理总公司（以下简称荆州市再生总公司），住所地湖北省荆州市沙市区北湖路11号。
法定代表人刘学华，该总公司经理。
委托代理人李国飞，湖北博智律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）荆州市恒源物资再生利用管理有限公司（以下简称荆州市恒源公司），住所地湖北省荆州市沙市区北湖路11号。
法定代表人刘学华，该公司经理。
委托代理人汤运芝，湖北博智律师事务所律师。
委托代理人陈昌业，湖北博智律师事务所律师。
荆州市再生总公司、荆州市恒源公司诉荆州市国土资源局、荆州市人民政府土地行政处理及行政复议一案，荆州市国土资源局、荆州市人民政府不服湖北省荆州市中级人民法院（2015）鄂荆州中行初字第00038号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭于2016年5月12日公开开庭审理了本案，上诉人荆州市国土资源局委托代理人毛俊、王晓军，上诉人荆州市人民政府委托代理人张颖，被上诉人荆州市再生总公司法定代表刘学华及委托代理人李国飞，被上诉人荆州市恒源公司刘学华及委托代理人汤运芝、陈昌业到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审审理查明，荆州市再生总公司系荆州市国有企业。2003年荆州市再生总公司依据荆州市市委、市政府《关于积极推进国有企业改革脱困的若干政策意见》（荆发（2000）12号文），并经原职工代表大会表决通过，在2006年5月31日前，进行了企业改制的前期工作。2006年5月31日荆州市国有资产监督管理委员会以《关于荆州市再生总公司核准资产评估结果请示的批复》（荆国资发（2006）60号文），同意了该公司的资产评估结果。2006年12月15日荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室以《关于荆州市再生总公司改革实施方案的批复》（荆企改发（2006）30号文），同意荆州市再生总公司的改制方案，及在办理土地和房产产权过户时，免缴土地出让金和交易费，免征所涉不动产营业税和契税，依法办理相关减免手续。并在批复要求“新组建的荆州市恒源公司整体承接你公司全部资产和债权债务，并承担你公司全部职工安置费用。”2006年12月21日荆州市国有资产监督管理委员会以《关于荆州市再生总公司企业改制资产处置申请报告的批复》（荆国资发（2006）168号文），同意“荆州市再生总公司改制方案及资产评估结果，及在办理土地和房产产权过户时，免缴土地出让金和交易费，免征所涉不动产营业税和契税，依法办理相关减免手续”。2006年，依荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室《关于荆州市再生总公司改革实施方案的批复》（荆企改发（2006）30号文），荆州市再生总公司转换身份的职工出资设立荆州市恒源公司，并在荆州市工商行政管理局办理了企业预核准名称登记。但由于荆州市再生总公司以该公司的国有划拨土地使用权，在银行贷款设置抵押，致该公司的国有划拨土地使用权，在荆州市国土资源局办理登记的手续延缓。2015年4月21日，在该划拨土地使用权的抵押解除等相关问题陆续解决后，荆州市恒源公司向荆州市国土资源局申请按改制批复办理协议出让土地使用权变更登记。2015年6月15日荆州市国土资源局作出［荆土函（2015）40号］《关于荆州市再生总公司要求办理两宗土地变更手续相关问题的复函》，该复函认定荆州市再生总公司、荆州市恒源公司两宗土地均为国有划拨土地使用权，用途为仓储用地。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定，不能直接办理两宗划拨仓储用地变更登记手续。结合《荆州市人民政府关于进一步加强城区土地市场管理的意见》第（五）条规定，企业改制需盘活的存量土地，应当由市储备中心实施统一储备。2015年6月30日荆州市再生总公司、荆州市恒源公司不服荆州市国土资源局作出的荆土函（2015）40号《关于荆州市再生总公司要求办理两宗土地变更手续相关问题的复函》，向荆州市人民政府提起行政复议。2015年8月10日荆州市人民政府作出荆政复（2015）9号行政复议决定，该复议决定认定：荆州市国土资源局作出的荆土函（2015）40号行政决定认定事实清楚，适用法律无误。维持荆州市国土资源局作出的荆土函（2015）40号行政决定。原告荆州市再生总公司、荆州市恒源公司不服上述行政行为提起诉讼，请求：1、判决撤销荆州市国土资源局所作出的荆土函（2015）40号文；2、判决撤销荆州市人民政府荆政复（2015）9号行政复议决定；3、依法判决被告履行法定职责，将原登记在荆州市再生总公司名下位于荆州市沙市区北湖路33号（证号为荆沙市国用（95）字第03030号）及位于荆州市荆州区马河渔场（证号为荆州国用（2001）字第D710123号）的两宗国有划拨土地按改制相关文件以协议出让方式变更过户登记到荆州市恒源公司名下。
一审法院认为，根据荆州市市委、市政府《关于积极推进国有企业改革脱困的若干政策意见》（荆发（2000）12号文）的精神，荆州市再生总公司依据荆州市国有资产监督管理委员会《关于荆州市再生总公司核准资产评估结果请示的批复》（荆国资发（2006）60号文）、荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室《关于荆州市再生总公司改革实施方案的批复》（荆企改发（2006）30号文）、荆州市国有资产监督管理委员会《关于荆州市再生总公司企业改制资产处置申请报告的批复》（荆国资发（2006）168号文）对其企业进行改制，由荆州市恒源公司整体承接国有企业荆州市再生总公司的全部资产和债权债务，并在完成该公司全部职工安置费用后，获得包括本案涉案的国有划拨土地使用权在内的企业资产。荆州市再生总公司和荆州市恒源公司之间的行为，并不是企业之间相互转让土地使用权在内的企业资产，而是经政府主管部门同意后国有企业改制的行为。荆州市再生总公司对包含土地使用权在内的企业资产进行处置，获得了政府主管部门国资委的批准，该土地使用权的价值已作评估，资产受让方荆州市恒源公司已支付对价（安置职工、偿还债务）。荆州市恒源公司获得土地使用权具备合法依据，荆州市国土资源局应当为其办理土地使用权登记手续。国有企业改制是在特定时期，解决大量国有企业职工安置的一种特殊行为，有其当时的特殊历史背景。本案中，荆州市恒源公司在企业改制中整体取得荆州市再生总公司的资产（包括涉案的国有土地使用权），没有改变土地的用途。其行为不符合《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号），以及《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）第四条的情形。故荆州市国土资源局于2015年6月15日作出的荆土函（2015）40号行政复函，及荆州市人民政府于2015年8月10日作出荆政复（2015）9号行政复议决定，认定事实不清，适用法律错误。应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销荆州市国土资源局于2015年6月15日作出的荆土函（2015）40号《关于荆州市再生总公司要求办理两宗土地变更手续相关问题的复函》，及荆州市人民政府于2015年8月10日作出的荆政复（2015）9号行政复议决定书；二、由荆州市国土资源局重新作出具体行政行为。
上诉人荆州市国土资源局、荆州市人民政府上诉称：一是原判错误理解被上诉人荆州市恒源公司、荆州市再生总公司提交的三个批复内容，应属认定事实不清。三个批复仅注明在办理土地过户时关于土地出让金的收取问题，未明确划拨土地如何转、出让，也未规定划拨土地可以由企业直接转让后到国土部门申请登记，更未规定该土地转给恒源公司，因此两被上诉人要求根据三个批复办理变更登记的依据不成立。同时，三个批复所依据的土地资产核准结论于2006年11月30日已失效，原判认定该批复内容仍现行有效并继续适用不当。经测算，两宗涉案土地地价2006年约为710万元，2015年约为2380万元，数额相差较大，在事实未查清直接过户会导致国有资产流失，故上诉人答复不能直接以协议出让方式办理过户，更不能简单依据三个批复内容直接办理过户。二是原判认定荆州市恒源公司于2006年设立并预核准名称登记的事实有误。根据荆州市恒源公司提供的公司章程第十九条“公司股东已于2015年1月26日之前缴费出资”和其工商营业执照载明“成立日期：2015年2月10日”以及荆州市工商行政管理局提供的企业名称预先核准审核表显示“荆州市恒源公司于2015年1月26日申请企业名称预先核准”等证据，无法证明上述事实，且荆州市恒源公司与荆州市再生总公司的法定代表人同为刘学华，两公司关系有待进一步厘清，被上诉人荆州市恒源公司是否为改制批复上的恒源公司有待重新认定。三是原判认定“国有企业改制是特殊时期，解决大量国有企业职工安置的一种特殊行为，有其当时的特殊历史背景”，适用法律错误。该宗地从改制到申请过户过程中，涉及的法律法规发生变更后，应适用现行有效法律法规，即《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发（2006）31号）和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部（2007）第39号令）的相关规定。请求撤销一审判决定，改判维持荆土资函（2015）40号《荆州市国土资源局关于荆州市物资再生利用管理总公司要求办理两宗土地变更手续相关问题的复函》和荆政复（2015）9号《行政复议决定书》。
被上诉人荆州市恒源公司、荆州市再生总公司辩称：一是被上诉人要求上诉人为其办理土地登记手续，有充分的事实根据和法律依据。鉴于荆州市国有资产管理委员会及荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室均系代表政府的机构，已代表政府通过三个批复对涉案土地等资产进行了处分，并明确批复同意荆州市再生总公司进行整体民营化改革，组建荆州市恒源公司整体承接荆州市再生总公司的全部资产和债权债务，并承担全部职工安置费用。被上诉人荆州市恒源公司已取得涉案土地使用权，具有明确的事实依据。且其已履行了职工安置、偿还债务等义务，除了土地资产尚未变更登记外，整个改制工作事实上已经完成。二是上诉人荆州市国土资源局不予办理登记的理由不能成立。荆州市国土资源局复函、荆州市人民政府复议决定，实质上拒绝为荆州市恒源公司办理土地登记手续根据没有依据。荆州市商务局表态与否与本案的土地登记无关。两被上诉人并未要求改变土地用途，与规划也不冲突。上诉人认为荆州市恒源公司是否为改制批复上的恒源公司有待认定，既不符合由其举证证明的法律规定，也与2006年12月19日就完成企业名称核准的客观事实不符。上诉人认为三个批复并未对土地进行处分，该认识与基本的契约精神相悖。三是上诉人对本案的法律适用和事实认定完全错误。上诉人引用《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地应否列入破产财产等问题的批复》，该批复适用的主体对象是破产企业，而被上诉人为改制企业，属适用的主体对象错误。上诉人引用《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》适用于新增建设用地问题，也不适用本案。上诉人引用《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部（2007）第39号令），违背法不溯及既往原则，且该规定不适用企业改制。事实上，2005年12月29日发布的《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》将企业改制作为特殊情况，不要求招标拍卖挂牌；《关于积极推进国有企业改革脱困的若干政策意见》（荆发（2000）12号）第十九条第四项规定，以划拨方式使用土地的企业改制时，将土地资产用于安置职工或冲抵资产，不作为交易行为，不收交易费。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案主要审理荆州市国土资源局荆土函（2015）40号《关于荆州市再生总公司要求办理两宗土地变更手续相关问题的复函》的合法性及荆州市人民政府荆政复（2015）9号《行政复议决定书》的程序合法性。根据行政诉讼的证据规则，应由上诉人荆州市国土资源局、荆州市人民政府就两行为合法性举证证明。而本案中上诉人荆州市国土资源局在一审程序中提交的证据包括被上诉人荆州市恒源公司、荆州市再生总公司2015年提交的关于办理变更（登记手续）的请求以及两宗涉案土地登记卡，用以证明该两宗土地均为划拨国有土地，依照申请时政策已经不能直接转让，但并未考虑两被上诉人要求土地变更登记所依据相关改制文件的特殊性。荆州市国有资产监督管理委员会《关于荆州市再生总公司核准资产评估结果请示的批复》（荆国资发（2006）60号文）、荆州市国有企业改革脱困领导小组办公室《关于荆州市再生总公司改革实施方案的批复》（荆企改发（2006）30号文）、荆州市国有资产监督管理委员会《关于荆州市再生总公司企业改制资产处置申请报告的批复》（荆国资发（2006）168号文）三个文件已经明确，由荆州市恒源公司整体承接国有企业荆州市再生总公司的全部资产和债权债务，并在完成该公司全部职工安置工作后，获得包括本案涉案国有划拨土地使用权在内的企业资产。荆州市再生总公司向荆州市恒源公司转让涉案土地使用权的行为，是经政府同意的国有企业改制行为，荆州市恒源公司有权获得涉案的土地使用权。荆州市国土资源局认为办理两宗土地变更手续应依据提出申请时的法律法规而办理，事实依据和法律依据不足，一审撤销其所作的荆土函（2015）40号复函并责令重作，符合法律规定，本院应予维持。同时，荆州市人民政府的复议决定依法也应一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人荆州市国土资源局、荆州市人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长 张辅伦
审判员 郭登友
审判员 徐 冰
二〇一六年六月十四日
书记员 岳碧寒