江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）苏06民终399号
上诉人（原审原告）南通兴佳机械有限公司，住所地南通市港闸区通港路56号。
法定代表人陆小军，总经理。
委托代理人李林森，该公司副总经理。
被上诉人（原审被告）江苏省南通港闸经济开发区管委会，住所地南通市港闸区城港路118号。
负责人王斌，主任。
委托代理人顾微微、季刚，北京大成（南通）律师事务所律师。
原审第三人南通市国土资源局，住所地南通市崇川区跃龙路32号。
法定代表人张跃进，局长。
上诉人南通兴佳机械有限公司（以下简称兴佳公司）因与被上诉人江苏省南通港闸经济开发区管委会（以下简称港闸开发区管委会）、原审第三人南通市国土资源局（以下简称国土局）建设用地使用权合同纠纷一案，不服南通市港闸区人民法院（2015）港民初字第00497号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明，2003年5月，南通市永兴染整设备厂向港闸开发区管委会提出《关于建办南通兴佳印花机械有限公司的立项报告》的书面申请。港闸开发区管委会于同年6月作出同意批复（通港发（2003）116号文），同意在港闸经济开发区东港村14组受让土地16亩，用于新建南通兴佳印花机械有限公司。2003年5月18日，南通市港闸区永兴街道办事处（甲方）与南通市染整设备厂签订协议一份，双方约定：乙方因扩大生产规模需在港闸开发区征用土地，甲方同意按企业所征土地总面积计算每亩补贴5000元；乙方享受甲方给予的土地补贴后，从进区企业正式生产开始，两年内不再享受税收政策给予的优惠，第三年执行街道同类企业应享有的优惠政策；甲方支付的土地补贴于每年的12月份分期或一次性付清，具体根据乙方企业的纳税总额，按街办可得财力确定支付方式。2003年8月，兴佳公司取得建设用地规划许可证（规土许（2003）114号）。2003年10月20日，双方签订交地付款协议书一份，双方约定：乙方因项目建设需要落户南通港闸经济开发区，需受让甲方所属东港村十四组的土地，土地坐落于204国道海狮公司南侧，东港河西侧，通港路北侧，亚泰船舶工程公司东侧；土地面积规划约13333平方米，供地出让面积约10000平方米（折15亩），准确面积以市国土资源局测量数据为准；土地用途及使用年限为工业用地，使用年限五十年；土地价款按本次实际界供地出让面积每平方米150元即每亩100000元计算，土地价款总额约为人民币壹佰五十万元，另规划增加土地面积的报审费用由乙方承担，若乙方今后扩建需征用土地时，此费用可不重复计算；交地时间在乙方初步设计通过后，甲方即将上述供地红线内土地交给乙方使用；交地条件为熟地，路通、水通、电通、汽通，确保污水、雨水排放，保持自然地坪。另规划增加土地面积内的民房暂不拆迁；协议签订后，甲方将主动配合乙方申办用地和基建手续，有关土地契税、勘测定界费、登记费等均由乙方自行承担；付款方式为原永兴染整设备厂已付的200000元定金自行转入乙方名下可抵算地价款，甲方交地时乙方再支付地价款500000元，2004年6月底再支付500000元，2004年12月底前付清全部余款，余款付清后甲方将土地使用证交给乙方；违约责任，如甲方不能按时交地，则按地价款总额5‰／天的比例罚款，乙方如不能按期付款，按银行同期贷款利率的两倍计息，其他损失责任自负；为加快项目的建设，甲方力争在2003年10月25日前先将规划范围内的空地交给乙方使用，在乙方项目通过后，可采取边办手续、边建设的办法，在建设期间如遇各类执法检查和乡、村群众矛盾和纠纷，均由甲方出面协调，保证项目建设正常进行；本协议双方法定代表人签字，单位加盖公章后生效，原于2003年5月18日甲方与南通永兴染整设备厂签订的交地付款协议自行终止。
2003年7月10日，南通市永兴染整设备厂向第三人国土局递交征用土地申请，拟征用港闸区永兴街道东港村13、14组集体土地。同年7月14日兴佳公司设立。2003年9月24日，江苏省国土资源厅颁发关于批准南通市2003年度第32批次城市建设用地的通知（苏国土资地函（2003）941号），同意将港闸区永兴街道东港村等村的2.3897公顷集体建设用地、0.1243公顷集体未利用土地征为国有。2003年10月23日，第三人国土局向兴佳公司出具征用土地批准情况通知书，告知：兴佳公司申请征用永兴街道东港村13、14组集体土地1.0536公顷，已经江苏省人民政府国土资地函（2003）941号文批准，进行了征用土地方案和补偿安置方案的公告，请你单位接此通知后，落实征地补偿安置费用等事宜，补偿到位后，按有关规定办理供地手续。2004年5月20日，第三人国土局向兴佳公司出具《关于批准受让土地的通知》，同意按规划红线图所示范围将位于港闸区永兴街道东港村13、14组国有土地10535.85平方米出让给兴佳公司使用，土地使用用途为工业，使用年限为50年，并通知兴佳公司按规定程序办理申报登记，申领国有土地使用证。2004年5月27日，兴佳公司与第三人国土局签订国有土地使用权出让合同，双方约定：出让人出让给受让人的宗地位于港闸区永兴街道东岗村十三、十四组，总面积10535.85平方米；土地用途为工业；出让人同意在2004年6月27日前将出让宗地交付给受让人，出让方同意在交付土地时该宗地应达到的土地条件为现状土地条件；土地使用权出让年限为50年；土地使用权出让金为每平方米110元，总额为1158943.50元；受让人同意在合同签订之日起10日内一次性付清上述土地使用权出让金；出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地使用权登记，办理国有土地使用权证……。同年7月22日，兴佳公司填报了土地登记申请书。第三人国土局于同年8月14日向兴佳公司颁发了中华人民共和国国有土地使用证（苏通国用（2004）字第0209013号）。
另查，兴佳公司分期向南通港闸经济开发区财政局缴纳土地款共计1580377.5元（缴纳时间分别为：2003年5月24日缴纳200000元、2004年7月22日缴纳500000元、2006年9月14日缴纳880377.5元）。因涉案土地的东北角存在一条马路及部分民房，兴佳公司一直未能实际使用该部分土地。兴佳公司于2004年4月19日向港闸开发区管委会递交交地申请报告，要求根据协议向兴佳公司交付熟地。2006年2月14日双方签订补充协议一份，约定：乙方在甲方购买土地因民房拆迁问题，项目规划红线与供地红线不一致，甲方由于拆迁工作未能正常进行及群众矛盾，致使乙方未能开工建设，直至2005年6月29日围墙方可进行施工，到2005年7月才可进行勘察，由于甲方土地未能及时交付给乙方使用，使乙方的项目未能如期开工建设；由于部分民房未能拆迁，因此甲方未能按红线图交地，致使乙方的设计方案更改，经协商乙方先付给甲方现有使用土地面积的出让金，待甲方将红线内的居民拆迁后，红线内的其它土地再交给乙方使用，土地出让仍按交地付款协议书执行，甲方不予涨价，土地使用证按（2003）字097号红线图发证；按港闸经济开发区交地条件的规定，交付土地时应保证七通一平，乙方在甲方的受让土地上有三处明河，乙方自己清淤填河发生了很大的费用，甲方同意免收乙方的基础设施配套费。2010年3月至2013年期间，兴佳公司多次向港闸开发区管委会递交交地申请报告，要求港闸开发区管委会按熟地标准交付土地。因双方就涉案土地部分一直未能协商解决，兴佳公司遂向法院起诉，要求港闸开发区管委会交付剩余土地，并支付自2005年12月26日至起诉之日的违约金1593000元。
原审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。双方签订合同约定的合同标的为国有土地。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定：开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。本案交地付款协议签订于2003年10月份，签订于司法解释实施之前，该合同是否有效，取决于该合同是否经市、县人民政府土地管理部门追认。本案第三人国土局为国有土地使用权的有权出让人，第三人明确表示不清楚港闸开发区管委会向兴佳公司出让土地的行为，对出让土地的行为亦不予认可；且在签订合同之后，第三人国土局作为有权处分人与兴佳公司签订了国有土地使用权出让合同，兴佳公司与第三人之间合同对土地的价格以及交付方式等约定均不同于其与港闸开发区管委会之间合同的约定，即便如兴佳公司所述第三人清楚港闸开发区管委会向其出售土地的行为，但在最终兴佳公司与第三人签订土地使用权出让合同时已作出了改变，并不能视为其对出售土地行为的追认，原告兴佳公司取得涉案土地使用权是依据其与第三人国土局之间的土地使用权出让合同，第三人国土局亦是依据其与原告之间的合同收取土地使用权出让金并颁发国有土地使用权证。据此可见，第三人国土局并未对港闸开发区管委会出让土地的行为予以追认。综上，因港闸开发区管委会为无权处分人，其处分行为未经权利人追认，故双方签订的交地付款协议为无效合同，无效的合同自始没有法律约束力，无效的合同不存在继续履行，亦不存在违约责任。兴佳公司在法院释明后仍坚持其诉讼请求，故对诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十六条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条之规定，判决驳回兴佳公司的诉讼请求。案件受理费20352元，由兴佳公司负担。
宣判后，上诉人兴佳公司不服，向本院提起上诉称，兴佳公司与港闸开发区管委会签订的《交地付款协议书》合法有效，已得到国土局的追认。国土局辩解对上述协议不知情，不符合事实。兴佳公司按照合同的约定支付了1580337.50元转让款，并取得了土地使用权证。港闸开发区管委会未按约交付熟地，造成兴佳公司的严重损失，应承担违约责任。原审法院适用法律错误，请求二审法院查明事实，依法改判支持兴佳公司的诉讼请求。
被上诉人港闸开发区管委会辩称，港闸开发区管委会不是国有土地使用权的出让方，不具备签订国有土地使用权出让合同的主体资格，其与兴佳公司签订的《交地付款协议书》未得到国土局的追认，属于无效合同。兴佳公司与国土局签订的《国有土地使用权出让合同》合法有效，并已实际履行完毕，兴佳公司取得了国有土地使用权证书。因《交地付款协议书》无效，兴佳公司要求港闸开发区管委会承担违约责任于法无据。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人国土局未答辩。
经审理查明，原审查明事实属实，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是兴佳公司与港闸开发区管委会签订的《交地付款协议书》是否有效。
根据最高人民法院的相关司法解释，开发区管委会不具有签订国有土地使用权出让合同的主体资格，其所签订的国有土地使用权出让合同属于无效合同，但经土地管理部门追认的合同有效。兴佳公司与港闸开发区管委会签订《交地付款协议》本应无效。其后，兴佳公司与国土局签订《国有土地使用权出让合同》针对的是同一幅土地，应视为国土局对《交地付款协议书》的追认。但《国有土地使用权出让合同》中对交地条件作出变更，由熟地交付变更为按现状交付。因此《交地付款协议》虽整体有效，但其中的交地条件因未获国土局的追认而无效。兴佳公司按照协议约定向港闸区管委会支付了土地出让金，取得了国有土地使用权证，国有土地使用权证范围内的土地使用权已出让给兴佳公司。虽然港闸开发区管委会尚有部分土地上的建筑物未能拆除，但因交地条件为现状交付，该部分土地的使用权出让给兴佳公司，港闸开发区管委会已履行完协议约定的义务，不存在违约行为。兴佳公司要求港闸开发区管委会交付熟地并承担违约责任，依法不能成立。
原审法院认为国土局未对《交地付款协议书》予以追认，明显与事实不符。国土局与兴佳公司签订《国有土地使用权出让合同》后，履行相关土地出让手续，但未收取土地出让金，土地出让金仍由港闸开发区管委会收取，并由港闸开发区管委会拆迁交地，可见兴佳公司取得土地使用权的依据为《交地付款协议书》，国土局只是代港闸开发区管委会履行相关合同义务。故原审法院认定《交地付款协议书》未获追认不能成立，本院予以纠正。但原审判决结果正确，依法应予维持。
综上，兴佳公司上诉主张本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费20352元，由上诉人兴佳公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗 勇
审 判 员 季建波
代理审判员 刘彩霞
二〇一六年四月二十日
书 记 员 王 婧