广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）肇中法行终字第81号
上诉人一（原审原告）区二女，女，汉族，住广东省广州市越秀区。
上诉人二（原审原告）李玉华，女汉族，住广东省广州市越秀区。
上诉人三（原审原告）李玉超，男，汉族，住广东省广州市天河区。
上诉人四（原审原告）李玉劲，男，汉族，住广东省广州市越秀区。
上述上诉人共同委托代理人高亦镠，广东中粤云天律师事务所律师。
上述上诉人共同委托代理人陈兆佳，男，系上诉人李玉华丈夫。
被上诉人（原审被告）四会市国土资源局。住所地：广东省四会市。
法定代表人梁海连，该局局长。
委托代理人欧庆华，广东兴会律师事务所律师。
上诉人区二女、李玉华、李玉超、李玉劲因与被上诉人四会市国土资源局土地行政登记纠纷一案，不服广东省四会市人民法院（2014）肇四法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，四上诉人亲属李文成在1953年取得由广东省人民政府核发的粤财四字NO409852号分析契纸，该契纸载明李文成为座落于四会盘古南二巷内，东至九号内横巷、南至李国南宅及巷、西至李泽光屋、北至李祖始园，面积为8.7750市井的一块基地的所有人。该基地上当时并无房屋，此后李文成亦一直未使用该基地，现该地已由他人及单位使用并盖有房屋，原基地具体座落位置已不可查。李文成在2006年去世。2012年起，四上诉人以李文成系上述基地所有人，四上诉人依法继承李文成该遗产，向被上诉人申请将上述基地及上盖房屋返还给四上诉人。被上诉人在2012年4月17日对四上诉人的申请作出《关于区二女、李玉劲、李玉超、李玉华请求返还基地以及上盖房屋申请的复函》，以有关法律法规已彻底废除了土地私有制，现上诉人持有的广东省人民政府于1953年印发的分析契纸（粤财四字第NO.40985号）不足以证明上诉人对上述“基地”拥有使用权，至于涉及的“上盖房屋”所有权事宜，请上诉人咨询相关职能部门。对上诉人申请办理事项作了否定的回复。后上诉人继续向被上诉人要求办理换发土地证等事项，被上诉人分别在2013年5月8日及5月23日向上诉人出具《复函》，重申对上诉人的要求以2012年4月17日的复函为准。四上诉人在2013年6月20日以被上诉人及四会市房管局为被申请人，向四会市人民政府递交《行政复议申请书》，要求四会市人民政府作出裁决。经审查后，四会市人民政府于2013年7月9日作出四府行复（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为上诉人以四会市国土资源局和四会市房管局为被申请人提出行政复议，被申请人主体不明确，其复议申请不符合《行政复议法》的规定，决定对上诉人四人的行政复议申请不予受理。后上诉人在2013年8月16日继续向被上诉人申请为上述“基地”换发土地证。被上诉人在2013年8月29日作出《复函》，称对其申请仍以2012年4月17日的复函为准。四上诉人在2014年1月以四会市人民政府为被告提起行政诉讼，以四会市人民政府对其申请土地使用权未予回复为由，请求判令受理上诉人的行政许可申请。经释明后，上诉人在2014年4月9日变更被告为四会市国土资源局，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院经审理认为，根据四上诉人提供的广东省人民政府于1953年核发的粤财四字NO409852号分析契纸，四上诉人亲属李文成在1953年拥有座落于四会盘古南二巷内，东至九号内横巷、南至李国南宅及巷、西至李泽光屋、北至李祖始园，面积为8.7750市井的一块基地的所有权。该契纸没有载明该基地上有房屋，因此，李文成当时拥有的是土地所有权，没有房屋权利。没有证据证明李文成在后来于该土地上建造有房屋及使用了该土地。我国1982年12月4日通过实施的《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有”。1986年的《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”。第七条规定：“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用”。第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”。本案所涉案土地位于城市市区，因此，该土地依法属国家所有。自1982年《宪法》实施之日起，我国已废除了土地私有制，对城市土地个人及集体、单位、组织均没有所有权，只有使用权，而土地使用权亦必须由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。土地实行登记制度。根据《土地登记规则》的规定，国有土地使用权由使用国有土地的单位或个人向土地管理部门应在土地登记期限内申请初始土地登记，经土地管理部门进行地籍调查、公告后，予以注册登记并核发《国有土地使用证》。广东省人民政府粤府（1987）138号《广东省土地证书颁发办法》第四条：“我省境内拥有农村集体土地所有权的农业集体经济组织以及使用国有或集体所有土地的单位和个人，必须按照本办法规定申领或换领土地证书。”第九条：“领证（换证）工作截止于1992年底，当事人居住在香港、澳门、台湾地区和国外的，换证截止期限延长至1995年底”。本案中，如果李成文有使用涉案土地的，应当在1992年底前持有关资料向当地土地管理部门申请土地登记及核发《国有土地使用权证》，而事实上李文成并没有实际使用涉案土地。根据当事人陈述及涉案土地所在范围的房产登记资料，该宗土地上已有他人登记房产，且原土地准确地点现已不能查实。李文成没有在1992年前依据相关规定申报并取得涉案土地的使用权属证书，现其继承人即本案四上诉人现申请被上诉人为其换发涉案土地的权属证书，已超过规定的申请期限，且涉案土地现界限不明，并已由国家核发土地使用证给其他使用权人，无证据证明李文成在长达四十年的时间内有实际使用涉案土地，亦无证据证明李文成在涉案土地上有房产，据此，被上诉人不予为上诉人换发土地使用权证，不违反有关法律、法规规定，并无侵害上诉人的合法权益。上诉人请求被上诉人为其换发土地使用证，核定涉案土地使用权归上诉人使用的诉讼请求无事实及法律依据，理由不成立，原审法院不予支持。被上诉人的抗辩理由成立，原审法院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，原审法院判决如下：驳回区二女、李玉华、李玉超、李玉劲的诉讼请求。
上诉人区二女、李玉华、李玉超、李玉劲不服原审判决，向本院上诉称：1、中华人民共和国宪法第十三条明文规定，公民合法私有财产不受侵犯。2、广东省人民政府在1953年核发的粤财四字NO409852号分析契纸合法有效，李文成拥有该《分析契纸》核定的坐落于广东省四会市盘古南二巷内东至九号内横巷、南至李国南宅及巷、西至李泽广屋、北至李祖始园基地的所有权及使用权。3、四上诉人是李文成的继承权人，故该基地及地上建筑物作为李文成的遗产，可确定上诉人的国有土地使用权。上诉人同时认为，不存在被上诉人所称无法确定分析契纸记载基地的四至四至的问题。根据1986年《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款的规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定：“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。”因此，被上诉人应当为上诉人换发土地使用证。上诉人认为一审法院判决驳回上诉人诉讼请求理由不足，理由如下：一、根据广东省人民政府在1953年核发的粤财四字N0409852号分析契纸记载，涉案基地及房屋属于李文成所有，在五、六十年代，该基地尚存有围墙、房屋残墙等地上建筑物，后来被政府拆除。所以并非一审法院所认定的“没有房屋”。由此可见，李文成拥有该基地的使用权。二、李文成在八、九十年代曾经多次到四会市的政府部门要求确认该基地的使用权，但有关部门吓唬李文成，令李文成不敢再主张权利。三、按照《城镇土地使用权申报登记实施细则》第四条第二款的规定，土地登记应当“张贴公告，发送土地申报通知单、土地登记申请书，通知申报日期和收件地点”。但是被上诉人却没有按照这一规定办理，而上诉人（包括已去世的李文成）在当时根本就没有接到被上诉人的通知，也不知道限期发证这一规定。所以，造成上诉人没有按时申报土地使用权的责任在于被上诉人。不能因被上诉人的怠政行为而产生的后果由上诉人来承担。综上所述，根据《城镇土地使用权申报登记实施细则》第五条第六款的规定，上诉人持有的广东省人民政府在1953年核发的粤财四字N0409852号分析契纸记载的土地权属来源合法清晰，没有争议，可持原证进行登记并换领证书。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的，请二审法院撤销一审法院的判决，改判被上诉人为上诉人换发土地使用证，将座落于广东省四会市盘古南二巷内东至九号内横巷、南至李国南宅及巷、西至李泽广屋、北至李祖始园基地使用权核定归上诉人使用。
被上诉人四会市国土资源局答辩认为：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。二、上诉人的上诉没有事实和法律依据，应予以驳回。1、上诉人没有证据证明涉案土地上存在建筑物。而且，上诉人持有的《分析契纸》已经作废，没有法律效力，不能凭此作为取得土地使用权的依据。1987年12月3日广东省人民政府颁发，并于1988年1月1日实施的《广东省土地证书颁发办法》明确规定，土地证书是土地所有权或土地使用权的法律凭证。合法的土地所有权和使用权受国家法律保护，除国家依法变更外，任何单位和个人不得侵犯。土地使用者必须按照本办法规定申领或换领土地证书，领证（换证）工作截止于1992年底，当事人居住在香港、澳门、台湾地区和国外的，换证截止期限延长至1995年底。逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。基于此规定，上诉人持有的“契纸”已经失效，不能作为其拥有土地使用权的法定物权凭证。一审判决对此事实的认定符合法律规定。2、上诉人对相关法律的理解有误，以致出现认识上的偏差。法律规定保护公民的财产必须是以合法为前提，上诉人主张的财产合法性未能得到确认。而且，如上所述，上诉人没有依时依法办理土地登记手续，取得土地使用证，其所谓的“基地使用权”不受法律保护。请二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院认为，本案为土地行政登记纠纷。本案的主要争议焦点是被上诉人不为四上诉人换发土地使用证的具体行政行为是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……”由于四会市国土资源局现行使该行政区域内的土地使用权登记职权，上诉人不服四会市国土资源局不予为其换发国有土地使用证，四会市国土资源局作为本案被告，主体适格。从审理查明的事实分析，本案由四上诉人依法提起申请请求四会市国土资源局为其换发国有土地使用证，经被上诉人进行依法答复处理并送达各方当事人，处理程序合法。一、关于涉案土地的权属的问题。本案中，粤财四字N0409852号分析契纸只载明权属人享有土地所有权，没有载明该基地上有房屋；另外，四上诉人没有证据证明分析契纸权属人后来于该土地上建造有房屋。因此，分析契纸权属人当时拥有的是土地所有权，没有房屋权利。根据我国1982年12月4日通过实施的《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”，自1982年《宪法》实施之日起，我国已废除了土地私有制。1986年的《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”，故本案座落于广东省四会市盘古南二巷内东至九号内横巷、南至李国南宅及巷、西至李泽广屋、北至李祖始园基地的土地是属于国家所有的土地。二、关于涉案土地的状况问题。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条：“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。”本案中，粤财四字N0409852号分析契纸附注中明确注明该地在1949年前有房产，后因原房地产权属人自身原因致房产灭失剩下烂地一片，且在核发上述分析契纸时不动产种类登记栏中只记载的是基地并无记载有房产权属。上诉人无证据证明粤财四字N0409852号分析契纸记载的权属人在取得上述分析契纸后在涉案土地上建有房产或实际使用涉案土地，故当地人民政府收回土地使用权、核发土地使用证给其他使用权人使用不违反有关法律、法规规定，并无侵害四上诉人的合法权益。三、关于粤财四字N0409852号分析契纸的效力问题。根据1986年的《中华人民共和国土地管理法》第九条第二款规定：“全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”，对于使用国有土地的亦必须由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。根据广东省人民政府粤府（1987）138号《广东省土地证书颁发办法》第四条：“我省境内拥有农村集体土地所有权的农业集体经济组织以及使用国有或集体所有土地的单位和个人，必须按照本办法规定申领或换领土地证书。”第九条：“领证（换证）工作截止于1992年底，当事人居住在香港、澳门、台湾地区和国外的，换证截止期限延长至1995年底”。第十条：“……逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。”本案中，据上诉人自行反映分析契纸记载的权属人在八、九十年代期间曾经多次到四会市的政府部门要求确认该基地的使用权的情况，故上诉人方认为一直不知道申报换证事宜的理由，本院不予支持。粤财四字N0409852号分析契纸记载的权属人逾期没有办理国有土地使用证且没有申请暂缓办理，故粤财四字N0409852号分析契纸已作废，该分析契纸附属的土地权利已不受法律保护。综上所述，被上诉人四会市国土资源局不予换发土地使用证且不予确认四上诉人拥有涉案土地的使用权的行政行为合法，应予维持。四上诉人提出上诉人办理换发土地使用证，将座落于广东省四会市盘古南二巷内东至九号内横巷、南至李国南宅及巷、西至李泽广屋、北至李祖始园基地使用权核定归四上诉人使用的诉求理据不足，本院不予采纳。
综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，处理正确，本院予以维持。上诉人请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由区二女、李玉华、李玉超、李玉劲负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 彭卓腾
审 判 员 潘启智
代理审判员 陈卓杰
二〇一四年十一月十二日
书 记 员 何剑锋