河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）焦行初字第00042号
原告三门峡裕鑫房地产开发有限公司（以下称“裕鑫公司”）。住所地：三门峡市河堤北路。
法定代表人邵军，任该公司董事长。
委托代理人苗伟峰，河南千业律师事务所律师。
委托代理人尹其博，裕鑫公司工作人员。
被告三门峡市人民政府（以下称“三门峡政府”）。住所地：三门峡市崤山中路**号。
法定代表人赵海燕，任该市市长。
委托代理人贠三喜，男，三门峡政府法制办副主任。
委托代理人白雪，河南永兴律师事务所律师。
被告三门峡市规划和城市管理综合执法局。住所地：三门峡市崤山中路。
法定代表人李保民，任该局局长。
委托代理人赵法林，河南言东方律师事务所律师。
委托代理人王博，三门峡市城市管理综合执法局工作人员。
原告裕鑫公司不服被告三门峡政府作出的（2014）15号《市长办公会议纪要》（以下称《15号会议纪要》），于2015年6月8日向本院提起行政诉讼。同日本院立案后，即向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2015年7月9日、7月28日开庭公开审理了本案。原告裕鑫公司的法定代表人邵军及其委托代理人苗伟峰、尹其博和被告三门峡政府的委托代理人贠三喜、白雪、被告三门峡市规划和城市管理综合执法局的委托代理人赵法林、王博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年8月12日，被告三门峡政府召开会议研究裕鑫公司银堤漫步项目有关问题。于2014年10月23日作出了（2014）11号《三门峡市人民政府市长办公会议纪要》（以下简称《11号会议纪要》）。2014年11月11日被告三门峡政府再次召开会议专题研究裕鑫公司银堤漫步项目有关问题，于2014年11月12日作出了（2014）15号《三门峡市人民政府市长办公会议纪要》（以下简称《15号会议纪要》），会议研究决定撤销《11号会议纪要》。
原告裕鑫公司诉称，原告于2011年1月24日，通过招拍挂程序取得位于三门峡市河堤北路的建设用地一块，并与三门峡土地局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同签订后，原告发现土地现状与出让公告和合同描述不符，并且用地条件再次遭到侵害，而产生纠纷。2011年7月20日，在问题没有解决的情况下，三门峡政府召开协调会，要求项目建设立即开工，还要求各主管部门立即为各项建设办理各种行政许可手续。由于土地的纠纷问题未能解决，引起原告与相关部门的多起纠纷与诉讼，为了解决上述遗留问题，2014年8月12日，被告三门峡政府召开政府办公会议，形成《11号会议纪要》，针对原告问题形成一系列解决方案，并将该会议纪要送达原告。原告接到《11号会议纪要》后，按照会议纪要要求与三门峡市国土资源局达成和解协议并履行相应义务，但被告三门峡政府于2014年11月11日作出《15号会议纪要》，决定撤销了《11号会议纪要》。原告认为，三门峡政府针对我公司遗留问题作出的《11号会议纪要》，具有具体的行政相对人、明确的承诺与解决方案，并送达原告，是对原告权利义务有重大影响的行政行为，对各方均有法律效力。三门峡政府未经法定程序、没有合理依据、未通知行政相对人的情况下作出的《15号会议纪要》违法。原告于2015年6月8日向本院提起诉讼，请求是：1、依法判决被告撤销三门峡政府作出的《11号会议纪要》，和公告作废三规管2011-018号《建设工程许可证》的具体行政行为违法；2、依法判决被告立即履行《市长办公会议纪要》确定的行政许可事项；3、判决被告赔偿因撤销上述行政许可给原告造成的经济损失1000万元；4、判决被告承担全部诉讼费用。2015年6月18日原告又增加的诉讼请求是：1、确认三门峡市规划和城市管理综合执法局于2011年7月20日给我公司核定的建筑面积250000平方米的建字第三规管2011-18号《建设工程规划许可证》有效；2、请求三门峡市规划和城市管理综合执法局尽快给我公司颁发该《建设工程规划许可证》。2015年7月9日第一次庭审中原告将诉讼请求变更为：1、依法判决撤销《15号会议纪要》；2、判决被告承担全部诉讼费用。3、关于三门峡市规划和城市管理综合执法局行政行为违法的诉求，原告另案起诉。原告于2015年11月2日向本院申请增加诉讼请求并要求重新开庭审理，其申请增加的诉讼请求是：1、要求三门峡政府责成三门峡市规划和城市管理综合执法局15日内发放2011年扣留原告的建字三规管2011-18号《建设工程规划许可证》原件（全国编号为：NO0036196建设规模为25万平方米）；2、返回预交罚款200万元；3、责成三门峡住建局应在15日内按2011年的《施工许可证》编号为：411202201110120101，补办理《施工许可证》；4、根据项目建设形象进度办理《商品房预售许可证》；5、责成三门峡国土资源局依法行政，履行按《11号会议纪要》签订的协议约定，撤回因《15号会议纪要》而作出的不符合《11号会议纪要》的决定和行为，继续落实涉案项目棚户区改造优惠政策。
原告裕鑫公司向本院提供的证据有：第一组证据：1、土地出让公告；2、项目备案确认书；3、国有土地使用权出让合同；4、3290万元的借款证明。证明：1.原告依法取得涉案土地的土地使用权；2.原告先期介入符合政策规定，政府行为也是对原告的许可。第二组证据：5、三门峡中级人民法院三中法建（2012）7号司法建议书。证明：1.案涉土地出让存在瑕疵（先公告，后评估，程序颠倒；超过成交确认书限定期限签订合同；违反招拍挂规定，拒发建设用地批准书等程序违法；把“毛地”当净地出让，出让合同无编号、无交地时间；出让土地权属不清，界限不明，与公告严重不符），曾被司法机关认可。2.案涉土地出让存在问题是导致原、被告纠纷的根源。第三组证据：6、《11号会议纪要》。证明1.原告在手续不完善情况下的开工建设是被告的要求。2.被告针对原告在开发过程中的一系列问题做出对原告有重大影响的具体行政行为。3.该行为具有相应法律效力。4、该会议纪要是有明确执行内容的行政行为。第四组证据：7、2014年7月28日裕鑫公司按照《11号会议纪要》向三门峡国土局的交款收据。证明原告已履行三门峡政府《11号会议纪要》的内容。8、2014年8月15日裕鑫公司与三门峡市国土局的协议书。证明原告与国土局就中院执行案件达成执行和解。第五组证据：证据9、一份国土局函，证明被告在未经法定程序、没有合法理由的情况下撤销《11号会议纪要》违法。
被告三门峡政府辩称：1、《11号会议纪要》确定的内容，违反了相关的土地管理法规。2、《11号会议纪要》确定的内容与三门峡市仲裁委员会作出的三仲裁字（2011）30号裁决书相抵触，出于对司法权的尊重以及行政自纠，《11号会议纪要》确有错误，应当予以撤销。因此答辩人作出的《15号会议纪要》完全正确，请求驳回原告的诉讼请求。
三门峡政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、（2014）《11号会议纪要》；2、（2015）《15号会议纪要》；3、三门峡政府市长办公会议制度（2007）46号《关于印发三门峡市人民政府市长办公会议等三个会议制度的通知》。证明：1、《11号会议纪要》认为国有建设用地使用权出让合同履行的“问题一直没有能解决”的认定是错误的；2、补偿数额的计算没有依据，且该4656.5万元款项，实际是对土地出让金的减免，违反了财政部《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条的规定；3、裕鑫公司先交纳1600万元，在未足额交纳剩余土地出让金的前提下，政府相关部门先行为该公司办理国有建设用地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证、商品房预售许可证等相关手续的内容，违反了国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等规定。第二组证据：4、三仲裁字（2011）30号裁决书。5、2012年7月24日三门峡市国土资源局提出的执行仲裁裁决申请书。6、（2015）三法执字第58号执行裁定书。7、（2012）三行初字第4号判决书。8、（2013）豫法行终字第00076号行政裁定书。证明：1、三仲裁字（2011）30号裁决书已经裁决三门峡裕鑫公司支付剩余国有建设用地使用权出让价款14000万元，且已经发生法律效力。因为裕鑫公司未履行上述裁决，三门峡市国土资源局已经向三门峡中级人民法院申请强制执行，目前正在执行中。2、三门峡市中级人民法院驳回了裕鑫公司要求确认挂牌行为违法，撤销挂牌行为，重新作出挂牌行为的诉讼请求。二审河南省高级人民法院作出行政裁定书认为原告的诉讼不属于受案范围，撤销原判，驳回起诉。综上，《11号会议纪要》认为国有建设用地使用权出让合同履行的“问题一直没有能解决”的认定是错误的，上述问题已经仲裁、行政诉讼得以确认。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：一、针对原告裕鑫公司提交的证据，被告三门峡政府的质证意见是：对第一组证据中1、2、3真实性无异议，但是对其证明目的、证明指向有异议。被告认为原告提供的证据1、2、3恰恰证明原告未依法取得土地使用权。原告没有足额交纳土地出让金，因此不能取得土地使用权。对证据4，被告对该证据的真实性、关联性、合法性有异议。该证据与本案无关，是原告与湖滨区财政局之间的借贷关系。对证据5，被告对该证据的真实性、关联性、合法性有异议，没有见到司法建议书的原件，即使有原件，该司法建议书做出时间是2012年12月，在2013年12月9日被河南省高级人民法院的生效文书所认定的事实予以否认，该司法建议书不具有法律效力。对证据6，被告对真实性、证明指向有异议，该复印件不能作为证据。该会议纪要不合法，已经被撤销。对证据7，真实性、合法性有异议，该票据是原告自己开具的，不能证明原告向市政府的交款事项，也不能证明原告的证据指向。对证据8，该协议书是国土资源局与原告之间的协议，与本案无关。同时也违反法律规定，不合法。对证据9，对其证明指向有异议，该函是国土资源局与原告关于土地出让方面的函件，与被告无关。二、针对被告三门峡政府提交的证据。原告的质证意见是：对第一组证据证据1真实性、合法性、关联无异议。该证据确认了土地使用权出让合同没有完全履行，且原告开工建设是应被告要求，该证据一揽子解决了原告、被告及相关部门的纠纷，具有明确确定可供执行内容，对原告的权利义务进行了明确的认定，且送达原告，并且已经部分履行。由于涉案土地属于棚户区改造，《11号会议纪要》对土地出让金进行调整，符合国发2013第25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，被告认为违反财政部《关于土地使用权出让收支管理办法》第十条的规定是错误的。证据2真实性无异议，但是违法做出，未经法定程序，没有合法理由，未通知行政相对人。证据3对证据真实性、合法性无异议，但该证据与本案无关，市政府是否有权做出会议纪要、纠正先前错误，该证据并未显示。对第二组证据中的证据4，对内容、真实性无异议，合法性有异议。该裁决书不是三个仲裁员意见做出的，是仲裁委的意思，且该裁决已经被三门峡市中级法院裁定不予执行。对证据5，真实性无异议，合法性有异议，三门峡市国土局提出的申请没有法律依据，因为裁决已经被三门峡中级法院裁定不予执行。没有事实依据，三门峡市国土局已经与原告签订了和解协议书即土地补充协议并履行。证据6、真实性无异议，合法性有异议，我公司已经提出执行异议，三门峡市中级法院已经进行了听证，在听证会上三门峡市国土局对其提起执行申请的法律依据没有提供。证据7、真实性无异议，但是该判决已经被河南省高级法院撤销。证据8、真实性无异议，合法性有异议。对此我们已经在省检察院提起抗诉。
本院对上述证据认证如下：一、原告裕鑫公司提交的证据。被告对1、2、3号证据的真实性无异议，本院对该三份证据予以确认。被告对原告提供的4号、5号证据的真实性、合法性、关联性有异议。本院认为，证据4是原告与湖滨区财政局之间的借款证明，与本案没有关联性，本院对该证据的关联性不予确认。证据5是三中法建（2012）7号三门峡中级人民法院司法建议书复印件，被告对该证据的真实性、关联性、合法性有异议，本院对该证据不予确认。证据6是《11号会议纪要》，本院认为，原告提供的三门峡市政府《11号会议纪要》虽然是复印件，但是内容与被告提供的三门峡市政府《11号会议纪要》的内容一致，本院予以确认。证据7是裕鑫公司在《11号会议纪要》前原告自己开具的交款凭证，被告对该证据真实性、合法性有异议，认为不能证明原告向政府交款的证明指向，对该证据本院不予确认。第8、9号证据是三门峡市国土资源局与原告之间的协议及函件，与本案无关，本院不予确认。二、被告三门峡市人民政府提交的证据：原告对被告提供的1、2号证据的真实性无异议，本院对1、2号证据的真实性予以确认。被告提供的3号证据是三门峡市人民政府市长办公会议制度（2007）46号文件，本院对真实性予以确认。被告提供的第4、5、6、7、8号证据分别是三仲裁字（2011）30号裁决书、三门峡市国土资源局提出的执行仲裁裁决申请书、（2015）三法执字第58号执行裁定书、（2012）三行初字第4号判决书、（2013）豫法行终字第00076号行政裁定书，原告对真实性无异议，本院对第4、5、6、7、8号证据的真实性予以确认。
经审理查明，2011年1月24日，原告通过招拍挂程序取得位于三门峡市河堤北路的建设用地共计62.29亩，并与三门峡市国土局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。因合同履行等问题，裕鑫公司与三门峡市国土资源局等政府职能部门长期发生纠纷。为了解决上述遗留问题，2014年8月12日，被告三门峡政府召开政府办公会议，形成《11号会议纪要》，内容主要是：1、2011年1月24日，裕鑫公司以2.8亿元竞得位于大龄路西、五原路南、康园路东、河堤路北，面积为41527平方米（62.29亩）国有建设用地使用权。合同约定分两期付款，2011年3月29日前付清全部款项。因成交价远远高于起始价（1.05亿元），裕鑫公司拖欠出让金，截至目前，只缴纳1.4亿元。市国土资源局就合同履行问题与裕鑫公司经历了仲裁、行政诉讼一审、二审等司法程序，但问题一直没有解决。2011年7月20日，三门峡政府召开加快保障性安居工作建设问题的协调会议，会议宣布了包括裕鑫公司的银堤漫步项目在内的三门峡市2011年度8个保障性安居工程项目。会议要求市直各部门于7月底前完成各项审批，保证项目8月1日前顺利开工。为保证保障性安居工程的建设进度，当时市政府有关领导根据政府关于保障性安居工程的政策，要求裕鑫公司在不具有各种手续的情况下于2011年7月底先行开工。后由于裕鑫公司土地款没有缴纳齐全等原因，市政府取消该项目保障性安居工程性质。这样，裕鑫公司在手续不齐全情况下继续建设就违反了法律规定。截止目前，裕鑫公司已动工建设4栋楼房，其中竣工1栋，封顶2栋。2、裕鑫公司在已交1.4亿元土地出让金的基础上，再交9343.5万元（即每亩再交150万元），裕鑫公司实际支付土地出让金23343.5万元（亩均374.76万元），与原出让合同价2.8亿元相差4658.5万元。因为前期无证开工是政府政策的要求，有鉴于此，政府同意给予裕鑫公司适当补偿，以减小其实际损失。补偿金额建议为此相差数额，但不再现金走账，二者作冲账处理。3、裕鑫公司放弃于此相关的所有诉求。裕鑫公司在开发过程中的违反法律、法规的行为，政府相关部门要依法追究其责任，给予适当处罚，以利于该项目早日完工。4、裕鑫公司欠交9343.5万元，分两次支付。先交1600万元，政府相关部门尽快为其办理《国有建设用地使用权证》、《建设工程规划许可证》、《施工许可证》、《商品房预售许可证》等相关手续，并恢复供电、供水。剩余7743.5万元，裕鑫公司在金融部门申请商品房按揭贷款，提供按揭银行贷款账号，并与贷款银行、财政部门签订资金监管支付协议，由市财政局、湖滨区政府、市国土资源局共同监管。裕鑫公司与市国土资源局签订协议，自具备商品房售房条件之日起两个月内付清，逾期付款的，每日承担1%滞纳金。5、根据《关于城市建设有关问题的协调会议纪要》（三政阅（2009）31号）精神，裕鑫公司继续享受复合肥厂棚户区改造项目的一切优惠政策。2014年11月12日，三门峡政府作出《15号会议纪要》，内容主要是：会议决定，撤销《11号会议纪要》。原告不服，于2015年6月8日向本院提起行政诉讼，诉讼请求是：1、依法判决被告撤销三门峡政府作出的《11号会议纪要》，和公告作废三规管2011-018号《建设工程许可证》的具体行政行为违法；2、依法判决被告立即履行《市长办公会议纪要》确定的行政许可事项；3、判决被告赔偿因撤销上述行政许可给原告造成的经济损失1000万元；4、判决被告承担全部诉讼费用。2015年6月18日原告又增加的诉讼请求是：1、确认三门峡市规划和城市管理综合执法局于2011年7月20日给我公司核定的建筑面积250000平方米的建字第三规管2011-18号《建设工程规划许可证》有效；2、请求三门峡市规划和城市管理综合执法局尽快给我公司颁发该《建设工程规划许可证》。2015年7月9日第一次庭审中原告将诉讼请求变更为：1、依法判决撤销《15号会议纪要》；2、判决被告承担全部诉讼费用。3、关于三门峡市规划和城市管理综合执法局行政行为违法的诉求，原告另案起诉。在庭审后，原告于2015年11月2日向本院申请增加诉讼请求并要求重新开庭审理，其申请增加的诉讼请求是：1、要求三门峡政府责成三门峡市规划和城市管理综合执法局15日内发放2011年扣留原告的建字三规管2011-18号《建设工程规划许可证》原件（全国编号为：NO0036196建设规模为25万平方米）；2、返回预交罚款200万元；3、责成三门峡住建局应在15日内按2011年的《施工许可证》编号为：411202201110120101，补办理《施工许可证》；4、根据项目建设形象进度办理《商品房预售许可证》；5、责成三门峡国土资源局依法行政，履行按《11号会议纪要》签订的协议约定，撤回因《15号会议纪要》而作出的不符合《11号会议纪要》的决定和行为，继续落实涉案项目棚户区改造优惠政策。
本院认为，﹤一﹥关于裕鑫公司的诉讼请求问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，被告裕鑫公司在庭审后于2015年11月2日向本院申请增加诉讼请求及要求重新开庭审理，本院不予准许。原告裕鑫公司在第一次庭审中明确对三门峡市规划和城市管理综合执法局行政行为违法的诉求另案起诉，本院不再审理。﹤二﹥关于《15号会议纪要》应否撤销的问题。本案中三门峡政府作出的《15号会议纪要》，没有作出的事实依据和法律依据，应当予以撤销。综上，被告三门峡政府抗辩的理由不能成立，原告的诉讼请求，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销三门峡市人民政府于2014年11月12日作出的（2014）15号《市长办公会议纪要》。
本案案件受理费50元由被告三门峡市人民政府
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 周 潜
审判员 袁 伟
审判员 李培军
二〇一五年十一月二十五日
书记员 杨 颖