福建省福州市晋安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行再初字第11号
原告黄孝林，男，1958年10月21日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
原告黄孝云，男，1961年7月28日出生，汉族，住福建省福州市晋安区。
两原告共同委托代理人王有银，北京圣运律师事务所律师。
被告福州市国土资源局，住所地福州市仓山区。
法定代表人林锋，局长。
委托代理人岳江涛，福州市国土资源局工作人员。
委托代理人刘晨璐，福建拓维律师事务所律师。
被告福建省国土资源厅，住所地福州市鼓楼区。
法定代表人叶敏，厅长。
委托代理人杨玉章，福建省国土资源厅工作人员。
委托代理人郑裕璋，福建省国土资源厅工作人员。
原告黄孝林、黄孝云不服被告福州市国土资源局（以下简称被告一）土地行政强制一案，于2013年7月2日以邮寄方式向本院提交行政诉讼起诉状，本院于2013年7月11日予以立案受理后，于同年10月8日作出（2013）晋行初字第121号行政裁定，以原告未提供被诉《公告》所涉土地的权属证书，且提供的证明、个人特殊情况房屋登记表、开发荒山合同书亦不能证明其合法享有土地使用权，因此不具备原告诉讼主体资格为由，裁定驳回原告黄孝林、黄孝云的起诉。原告不服，上诉至福州市中级人民法院。2013年11月23日，福州市中级人民法院作出（2013）榕行终字第392号行政裁定，认为黄孝林、黄孝云既无土地权属证书，又不能证明其对被诉《公告》所涉土地具有合法的土地使用权，故其不具备原告诉讼主体资格，裁定驳回黄孝林、黄孝云的上诉，维持本院一审裁定。后黄孝林、黄孝云不服，向福建省高级人民法院申请再审。2015年8月20日，福建省高级人民法院作出（2015）闽行再终字第8号行政裁定，认定黄孝林、黄孝云系被诉具体行政行为的相对人，其作为讼争集体土地及地上房屋的实际使用人，与榕国土资强（2013）76号《公告》具有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格。原审认定黄孝林、黄孝云不具备原告诉讼主体资格并驳回其起诉，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定撤销福州市中级人民法院（2013）榕行终字第392号行政裁定和本院（2013）晋行初字第121号行政裁定，指令本院对本案进行审理。本院于2015年9月2日重新予以立案受理后，于同年9月8日向被告一送达了起诉状副本及应诉通知书，后依法追加福建省国土资源厅（以下简称被告二）为共同被告，并于同年11月6日送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年10月15日、12月2日公开开庭审理了本案。原告黄孝林及其委托代理人王有银、被告一委托代理人岳江涛、刘晨璐，被告二委托代理人郑裕璋到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
2013年4月10日，被告一对原告黄孝林、黄孝云作出榕国土资强（2013）76号《公告》，主要内容为：原告未经有权机关批准，擅自在福州市晋安区岳峰镇鹤林村桂溪非法占用土地建设建筑物，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第二条第三款、第四十三条的规定，属于未经批准非法占用土地行为。根据《土地管理法》第七十六条、《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》及福州市人民政府《关于清理整治违法建设的通告》的规定，现责令原告退还非法占用的土地，并自公告发布之日起三日内搬离违法建筑物内的财物并自行拆除违法建设的建筑物，逾期不拆除的，由所在地的区人民政府根据《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》第三条的规定，依法组织强制拆除。原告黄孝林、黄孝云不服，向被告二申请行政复议。2013年6月17日，被告二作出闽国土资复决（2013）13号《行政复议决定书》，维持了被告一榕国土资强（2013）76号《公告》。
原告黄孝林、黄孝云诉称，两原告系福州市晋安区岳峰镇竹屿村洋头尾自然村村民，在本村洋头尾莲花山（与鹤林村桂溪自然村交界）拥有合法自建的房子，至今祖孙四代都居住在这自建房里。2013年4月10日，被告一违法作出了榕国土资强（2013）76号《公告》，该《公告》称原告的房屋，违反了《土地管理法》第二条第三款、第四十三条之规定，责令原告自公告之日起三日内搬离并自行拆除，否则将强制拆除。2013年4月12日，原告就上述《公告》依法向被告二申请行政复议，被告二以闽国土资复决（2013）13号《行政复议决定书》维持了被告一作出的《公告》。原告认为被告一作出的《公告》，实体和程序均违法，侵犯了原告的合法权益，请求依法确认被告一以《公告》形式作出的责令原告限期搬离并自行拆除房屋的具体行政行为违法，并予以撤销此《公告》，案件受理费由被告一承担。原告认为被告一的具体行政行为违法，理由如下：1、被告一在作出具体行政行为时，事实认定不清，对于原告的姓名，房屋所在地以及审批情况均未核实调查，将竹屿村集体所有的土地错误地列为鹤林村，没有进行地籍调查，以至于作出的处罚决定违法。2、被告一是以公告的形式行使的行政处罚权，该公告带有行政强制的内容，对权利义务产生实际影响。对此等重大行政处罚，还应当经过负责人进行审批。而本案缺乏立案程序，无执法人员及笔录等，程序违法。依据《行政处罚法》第三十九条的规定，行政机关作出行政处罚，应当作出行政处罚决定书，并载明下列事实：当事人姓名、地址、违反法律法规规章的事实和证据、行政处罚的种类和依据、不服行政处罚决定申请行政复议，提起行政诉讼的途径和期限。被告一作出行政处罚时未制定行政处罚决定书，未告知诉权，且未查清当事人的姓名，未听取当事人的申辩，剥夺了原告享有的申辩权和陈述权，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题规定》，行政机关做出行政行为时剥夺相对人申辩权的，其作出的行政行为违法。3、被告一适用法律错误。原告是经过村民委员会同意使用土地的，村民委员会是集体土地的所有权人，所有权人对土地享有占有使用处分的权利，原告在竹屿村地界范围内进行建设，不违反土地利用总体规划，达不到必须强制拆除的法律规定。至于原告的土地是否经过批准，审批手续是否齐全不能作为认定原告是否为非法占地的依据。按照规定村委会应当向上级部门申请，没有办理产权责任不在原告。依据《行政诉讼法》以及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，被告应当在行政程序中进行调查核实，并以此作为处罚依据。而被告一作出的最终处罚是没有任何事实和法律依据的，证据严重不足。4、被告一没有违法建设的行政处罚权，该公告内容严重违法。5、土地的使用权人和实际使用人，对行政机关涉及到的土地的行政行为不服的，依法可以提起诉讼，故原告对本案有诉权。原告向本院提交如下证据：1、被告一的榕国土资强（2013）76号《公告》，证明被告一作出的具体行政行为。2、被告二闽国土资复决（2013）13号的行政复议决定书，证明原告在法定期限内提起诉讼。3、福州市岳峰镇竹屿村委会2005年11月25日、2005年11月26日出具的证明两份及福州市岳峰镇竹屿村党支部委员会2011年8月15日出具的证明，个人特殊情况房屋登记表两份，证明两原告建房是经过竹屿村委会同意的，在竹屿村地界范围内建设，且是在2005年龙王台风受灾后建设的。4、开发荒山合同，1983年6月1日竹屿大队与大队社员签订的开发荒山合同，其中荒山的四至范围包含本案原告的房屋所在地，印证两原告房屋从历史上就属于竹屿村。
被告一辩称，1、原告与本案被诉具体行政行为之间没有法律上直接的利害关系，不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格，应依法裁定驳回其起诉。2、被告一作出的榕国土资强（2013）76号公告事实清楚，适用法律正确，程序合法。另原告所占有的土地为鹤林村所有，依据福建省实施《土地法管理办法》第四十三条规定，农村村民建房使用的宅基地必须为本村经济组织的土地，原告提供的福州市岳峰镇竹屿村委会11月25日及11月26日出具的证明其实质上是申请书，故原告的建设是未经有权机关批准的违法建设，属非法占地行为。且原告也知晓这一点，从原告提供的房屋特殊情况登记表内容上看，该登记没有经过乡镇有关部门批准，还处于申请状态。表格所指向的建设房屋，并非福州市国土资源局张贴公告的指向房屋，且表格所体现的建房时间都是在2006年之后，从两张登记表可以看出是1991年原告在竹屿莲花山有房子居住，与原告提供的2011年8月15日的竹屿村党支部委员会证明提到两原告在未建房前是无房户相矛盾，故上述证据不具备真实性。综上，原告建设行为和用地行为没有经过审批，因此被告一针对占地行为作出公告，适用法律正确。原告没有诉权，应驳回原告的起诉。
被告二辩称，其依法受理原告的行政复议申请，作出的闽国土资复决（2013）13号行政复议决定，事实法律依据充分，程序合法，建议依法驳回原告的诉讼请求。
被告一向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：1、2013年3月25日，福州市晋安区房屋拆迁工程处向被告一出具的《关于岳峰镇鹤林村桂溪黄孝云、黄孝霖房屋的情况说明》及房屋矢量图。证明福州市国土资源局向晋安区房屋拆迁工程处调查核实了涉案房屋的基本情况。即涉案房屋系2006年之后建造。2、2013年4月1日，福州市晋安区岳峰镇人民政府向被告一出具的《协助调查回函》。3、福州市晋安区城乡建设局向被告一出具的《复函》。4、福州市国土资源局晋安分局向福州市国土资源局综合行政执法支队出具的榕晋国土资函（2013）50号《关于黄孝云、黄孝霖在岳峰镇鹤林村桂溪所建建筑物用地情况的复函》。证据2-4证明被告一向福州市岳峰镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局、福州市晋安区城乡建设局调查后，各机关作出复函，说明涉案房屋所占土地系未经批准占地建房，且原告并不享有合法的土地使用权。5、福州市岳峰镇人民政府出具的证明，证明被诉《公告》上的当事人黄孝霖与住在福建省福州市晋安区岳峰镇竹屿村洋头尾142号的黄孝林系同一人。6、福州市晋安区岳峰镇人民政府出具的证明，证明被诉《公告》所涉及违法建筑物的占地面积。7、张贴榕国土资强（2013）76号《公告》的照片，证明被告一依法张贴了该《公告》。8、法律依据：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，该规定第四条证明只有合法土地使用权人和实际使用人对于行政机关作出涉及其使用或者实际使用的集体土地的行政行为才有诉权，非法占地人对此没有诉权。《土地管理法》第二条第三款、第四十三条规定，村民建设住宅应当经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地。第七十六条规定对于非法占地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。《福州市人民代表大会常务委员会关于查封违法建设的决定》，证明该决定进一步明确被告一作出公告的权限。《福州市人民政府关于清理整治违法建设的通告》，证明该通告进一步明确了被告一的执法权限。
被告二未在举证期限内提供作出复议程序合法性的证据和法律依据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告、两被告提供的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项的规定，具备真实性，可以作为本案认定事实的依据。
本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：
原告黄孝林、黄孝云分别于2006年10月、2007年1月后在福州市晋安区岳峰镇莲花山各建设一建筑物，未完成相关审批手续。该建造房屋位于福州市晋安新城鹤林片区横屿组团（一期）项目征收红线范围内。2013年4月10日，被告一对两原告作出榕国土资强（2013）76号《公告》。《公告》责令两原告退还非法占用的土地，并于本公告发布之日起三日内搬离违法建筑物内的财物并自行拆除违法建设的建筑物。逾期不拆除的，由所在地的区人民政府根据《福州市人民代表大会常务委员会关于查处违法建设的决定》第三条之规定，依法组织强制拆除。两原告不服，申请行政复议。2013年6月17日，被告二作出闽国土资复决（2013）13号《行政复议决定书》，维持了被告一的榕国土资强（2013）76号《公告》。两原告随之提起本案诉讼。
另查明，涉案房屋主体未被拆除。
本院认为，福建省高级人民法院作出（2015）闽行再终字第8号行政裁定，认为黄孝林、黄孝云系被诉具体行政行为的相对人，其作为讼争集体土地及地上房屋的实际使用人，与榕国土资强（2013）76号《公告》具有法律上的利害关系，具备原告的诉讼主体资格。该行政裁定对本案具有羁束力，对本次审理过程中原、被告对原告是否具有本案诉权的争议，本院不再重复评判。
被告一作为土地监察职能部门，具有对本行政区域内的违反土地管理法律、法规的行为进行查处的法定职责。原告主张被告一超越职权，缺乏依据，本院不予支持。
根据《土地管理法》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。本案被告一对黄孝林、黄孝云作出榕国土资强（2013）76号《公告》后，未再作出行政处罚决定。上述公告的内容已包含责令限期拆除行政处罚的内容，但被告一在作出《公告》前，未履行作出行政处罚的相关行政程序，且用张贴《公告》的方式亦不符合送达文书的相关规定，违反了行政正当程序性的要求，行政程序违法。综上，被告一作出的榕国土资强（2013）76号《公告》，行政程序违法。被告二在被告一行政程序违法的情况下，仍作出予以维持的行政复议决定，显属不当。原告主张撤销被告一作出的榕国土资强（2013）76号《公告》的诉求予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十条第（三）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：
撤销被告福州市国土资源局于2013年4月10日作出的榕国土资强（2013）76号《公告》及被告福建省国土资源厅于2013年6月17日作出的闽国土资复决（2013）13号《行政复议决定书》。
案件受理费50元，由被告福州市国土资源局和被告福建省国土资源厅共同负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审 判 长 范晓玲
审 判 员 林灵雯
代理审判员 钟田珍
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 林 芸
附：本案适用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。