云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）昆行终字第1号
上诉人（一审原告）喻凤仙，女，汉族，住所云南省昆明市。
上诉人（一审原告）喻竹仙，女，汉族，住所云南省曲靖市。
上诉人（一审原告）喻琼仙，女，汉族，住所昆明市。
三上诉人共同委托代理人毕然，女，汉族，身份证号：×××。系上诉人喻竹仙女儿，上诉人喻凤仙、喻琼仙侄女。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）石林彝族自治县人民政府。
住所地：云南省昆明市石林彝族自治县石林大道*号行政中心。
法定代表人张勤勋，县长。
委托代理人王贵林，石林县国土资源局地籍科科长。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审第三人）喻兴华，男，汉族，住所云南省昆明市石林彝族自治县。
上诉人喻凤仙、喻竹仙、喻琼仙与被上诉人石林彝族自治县人民政府（以下简称：石林县政府）、被上诉人喻兴华土地行政登记一案，不服云南省石林彝族自治县人民法院（2014）石行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月24日受理后，依法组成合议庭进行审理，2015年2月15日经云南省高级人民法院批准延长了本案审理期限。经合议庭评议，本案现已审理终结。
一审人民法院查明以下案件事实：三原告与第三人系兄弟姐妹关系。2001年，三原告与第三人之母亲陈惠英所在的电石厂解体，电石厂报经县工商企业改革领导小组同意和批准，将该厂的整体资产出售用以职工安置；陈惠英认购了第4宗土地；后经协商又从张琼芬处受让取得第5宗土地的购买权，第三人喻兴华以陈惠英的名义向电石厂交付了土地出让款，为交清土地出让款，第三人喻兴华曾向原告喻竹仙借过20，000.00元。2005年4月5日，在三原告的见证下，陈惠英与其长子喻兴荣和次子喻兴华达成协议，商定以陈惠英名义从电石厂取得了两宗土地，兄弟俩各继承一份，各自出资购买建盖，互不纠缠；2010年1月15日，第三人喻兴华与其兄喻兴荣达成协议，喻兴荣自愿将其购买的那宗土地转让给第三人喻兴华使用。随后，第三人喻兴华向国有土地部门申请该土地使用权登记，石林彝族自治县国土资源局调查核实后，报经被告石林县政府审核同意，向第三人喻兴华颁发了石国用（2010）第2667号土地使用权证书。2013年9月，三原告以本案第三人喻兴华和喻兴荣作为被告向石林彝族自治县人民法院提起继承纠纷，被判决驳回诉讼请求；三原告不服提出上诉，经昆明市中级人民法院审理，对一审法院未处理的属于被继承人陈惠英遗产范围的10000.00元作了判决处理，同时判决驳回了三原告的其他诉讼请求。此后，三原告向被告石林县政府提出申请，要求撤销本案被告石林县政府颁发给第三人持有的石国用（2010）第2667号土地使用权证；被告石林县政府作出维持颁证的决定；三原告又向昆明市人民政府申请复议也被驳回。三原告向一审法院提起行政诉讼。
一审人民法院认为：被告石林县政府作为县级行政机关，有权依照我国土地管理法律法规的规定，向申请人颁发土地使用权证书的法定职责与职权。本案中，被告石林县政府根据第三人申请，通过县国土部门调查核实后，向第三人喻兴华颁发的石国用（2010）第2667号土地使权证书，并不违反法律法规的规定。其次，有关三原告认为石国用（2010）第2667号土地使权证书；涉及到的土地使用权属于被继承人陈惠英遗产的问题。在三原告与第三人及喻兴荣的继承纠纷民事诉讼过程中，一、二审法院均未确认是被继承人陈惠英的遗产，第三人喻兴华提供的证据也能够相互印证。因此，三原告认为被告及第三人侵犯其合法权益，要求撤销土地使用权证并赔偿损失的主张，缺乏事实依据和法律依据，一审法院依法不予支持。因此，被告石林县政府提出的抗辩理由成立，一审法院予以采纳。在本案诉讼中，第三人主张的事实和请求，有相应的事实依据和法律依据，本院予以支持。据此，一审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第（三）项、第五十六条第（四）项判决：一、驳回原告喻凤仙、喻竹仙和喻琼仙要求撤销被告石林彝族自治县人民政府颁发给第三人喻兴华石国用（2010）第2667号国有土地使用权证书的诉讼请求。二、驳回原告喻凤仙、喻竹仙和喻琼仙要求被告石林彝族自治县人民政府和第三人喻兴华共同承担赔偿损失60万元的诉讼请求。三、驳回原告喻凤仙、喻竹仙和喻琼仙要求被告石林彝族自治县人民政府和第三人喻兴华共同承担赔偿原告因在一年多的三次诉讼两次复议中的各种费用12万元的诉讼请求。案件受理费50元，由三原告负担。
宣判后，喻凤仙、喻竹仙、喻琼仙不服一审判决向本院提起上诉称：一、本案为行政诉讼，但一审判决确认的是民事诉讼的问题，与本案诉讼请求不符。2006年12月19日陈惠英去世，第一顺序法定继承人共有五人，喻兴华并非长子，喻兴华隐瞒还有其他法定继承人的事实，提供虚假材料《土地权属来源证明书》，非法取得石国用（2010）第2667号土地使用权证书。石林县国土资源局在没有调查核实其他子女健在的情况下，就将土地办理给喻兴华一人继承。被上诉人石林县政府在一审过程中隐瞒了该《土地权属来源证明书》，而出示了另外的虚假《证明》和协议，该《证明》和协议仅是喻兴华、喻兴荣的内部约定，并不涉及对他人的法律效力。该《证明》与喻兴华申请办证时提交的证明不相符，石林县国土资源局工作人员随意自行更换了原始档案。二、一审法院认定事实错误，一审认定喻兴华以陈惠英的名义向电石厂交付土地出让款并无依据，土地始终是陈惠英本人的，上诉人喻竹仙拿钱给陈惠英，陈惠英自己购买并交付了土地出让款；本案中2005年4月5日的《证明》虚假；2010年1月15日喻兴华和其兄喻兴荣达成的协议虚假，喻兴荣并未买过土地，也不可能把土地转让给喻兴华，土地是陈惠英的。三、一审法院适用法律错误。一审中石林县政府并未出示作出维持颁证的决定，上诉人也并未见过；喻兴华提供虚假材料申请登记，石林县国土资源局经办人员工作不严谨、有纰漏，明知陈惠英有其他第一顺序法定继承人但却不调查核实，仅凭喻兴华的虚假《证明》就草率颁证，执法错误。基于上述理由，上诉人请求撤销石林县人民法院（2014）石行初字第1号行政判决书，依法改判，本案诉讼费由石林县政府承担。
被上诉人石林县政府二审未作书面答辩。在二审调查询问中，石林县政府主张从电石厂厂长及职工处了解到喻兴华为实际购买人，依照当地风俗争议土地也应由儿子继承，结合喻兴华提交材料及核实情况，登记并无错误，主张应驳回上诉人请求。
被上诉人喻兴华答辩称：我的父母亲共生育喻凤仙、喻竹仙、喻琼仙、喻兴荣及喻兴华五个子女，因子女成家及工作等原因，只有我在家，父母生前一直与我生活，父亲死后，兄弟俩及母亲在舅舅陈致文、舅母李会仙的见证下，签订了由我一人赡养母亲的协议。父母生前都是原路南县铁工厂的工人，铁工厂解体时把土地拿出来卖给职工，一人一宗，母亲的同事张琼芬不愿要，母亲就与我们哥俩商量把她那宗也买过来，哥俩一人一宗；为交清购买这两宗土地的款，我向喻竹仙借过两万元，此款事后已赔清并支付过利息。该两宗土地按照铁工厂的规定，只能由具有职工身份的人购买，尽管实际出资购买的是我，还只能以母亲的名义购买。购买这两宗土地后，2005年4月，母亲和我们子女五人共同商定：“以母亲名义购买的两宗土地，喻兴荣和喻兴华各人一宗，各自出资建盖，互不纠缠”，并就此立了书面证明。2010年1月，喻兴荣和我协商订立协议，喻兴荣自愿将他面下的那土地转让给我建房使用。2011年，由我投资在这两宗土地上建盖了房产，遂后向石林彝族自治县国土资源局申请登记，并通过石林县政府颁发了土地使用权证书。2013年9月，三上诉人以我和喻兴荣作为被告向石林彝族自治人民法院提起继承纠纷，被判决驳回诉讼请求；三上诉人不服提出上诉，经昆明市中级人民法院审理，对一审法院未处理的属于被继承人陈惠英遗产范围的10000元作了判决处理，同时判决驳回了三上诉人的其他诉讼请求。此后，三上诉人向被告石林县政府提出申请，要求撤销我所持有的石国用（2010）第2667号土地使权证，被告石林县政府作出维持颁证的决定；三上诉人向昆明市人民政府申请复议也被驳回。综上所述，我所持有的土地使用权证涉及到的土地，确系我以母亲的名义出资购买以及通过喻兴荣转让取得，房产也是我出资所建；在继承纠纷诉讼过程中，一、二审法院均未确认该土地使用权是母亲的遗产；石林县政府根据我的申请依职权颁发给土使用权证书，土地权属清楚，法律程序合法。三上诉人的诉讼请求依法应予驳回。
在二审诉讼中，上诉人喻凤仙、喻竹仙、喻琼仙申请撤回赔偿部分的起诉，即一审诉讼请求第二、第三项，经审查，本院已裁定准许撤回该部分起诉。
本案上诉人与被上诉人均未提交新的证据，经审查，对一审中被告石林县政府及第三人喻兴华所提交的落款日期为2005年4月5日，落款签名为“喻兴荣、喻兴华，证明人：喻凤仙、喻竹鲜、喻琼仙”的《证明》这一证据，因昆明中院（2013）昆民二终字第1264号《民事判决书》在事实认定部分称“本院对该份《证明》中‘证明人’的签名不予认可，该证明仅能视为喻兴荣、喻兴华之间的内部约定”，在本案中上诉人喻凤仙、喻竹仙、喻琼仙对该证明的真实性亦不予认可，且无论在民事诉讼还是本案一审中，均未对《证明》的真实性予以鉴定，故本院对《证明》的真实性存疑，留待判决说理部分予以处理。对诉讼各方提交的其他证据，经审查均满足证据的合法性、关联性、真实性要求，可作为本案证据。本院根据一审证据及二审调查询问，查明事实如下：
上诉人喻凤仙、喻竹仙、喻琼仙与被上诉人喻兴华、案外人喻兴荣是兄弟姐妹关系，其母亲为陈惠英。2001年，陈惠英所在的石林县电石厂（原名称为：路南县电石厂）解体，该厂持有路国用（97）字第0016号国有土地使用证，电石厂报经县工商企业改革领导小组同意和批准，将该厂的整体资产出售用于职工安置；职工陈惠英认购了拟出售的第4宗土地使用权；后经协商又从张琼芬处受让取得第5宗土地的购买权。2001年12月3日，陈惠英以自己名义与石林县电石厂签订《房地产出让协议书》，约定电石厂将第4、5宗土地共176平方米出让给受让方陈惠英，落款时间分别为2001年2月8日和2001年11月22日的购房预付款《收据存根》、补交土地款《收据》记载的交款人均为陈惠英。至2006年12月19日陈惠英去世，前述受让土地仍登记在路国用（97）字第0016号国有土地使用证下，未过户登记至陈惠英名下。2010年，被上诉人喻兴华向石林县国土资源局提出土地登记申请，提交了《石林县电石厂职工住宿区住房用地分割申请表》、电石厂与陈惠英签订《房地产出让协议书》、电石厂出让金收据和完税证、电石厂原土地使用权证、陈惠英交纳土地款收据等可证明电石厂与陈惠英签订涉案土地出让协议情况的相关材料，喻兴华还提交了本人的户口登记信息、陈惠英的户口登记簿信息和死亡注销证明。此外，被上诉人喻兴华在申请登记过程中提交了落款时间为2005年4月5日、落款签名为“喻兴荣、喻兴华，证明人：喻凤仙、喻竹鲜、喻琼仙”、内容为“兹有陈惠英原铁工厂分给建房地基两份，现由兄弟二人喻兴荣、喻兴华各继承一份”的《证明》一份，提交了落款时间为2010年1月15日，约定喻兴荣将第4宗土地让给喻兴华所有并由双方签字摁手印的《协议书》一份，提供了土地测绘机构相关资质文件。根据喻兴华所提交材料，石林县国土资源局经地籍调查、填写《个人已购住房土地使用权登记申请调查审批表》，核准对原属电石厂的土地予以分割，并由被上诉人石林县政府核准同意发证。2011年1月10日，石林县人民政府将涉案的176平方米土地使用权登记至喻兴华名下，向其颁发石国用（2010）第2667号《国有土地使用证》。喻兴华为领取该使用证向石林县国土资源局提交了落款时间为2011年4月25日的《土地权属来源证明书》，称“陈惠英获得176平方米土地，喻兴华为其长子，为第一顺序法定继承人，因此176平方米土地的使用权人为喻兴华”。另查明，在喻兴华申请办理土地登记并颁证的过程中，石林县政府、石林县国土资源局并未通知喻凤仙、喻竹仙、喻琼仙三人到场，对登记结果亦未向三人告知。2013年7月19日，上诉人喻凤仙、喻竹仙、喻琼仙于以喻兴华、喻兴荣为被告提起民事诉讼，要求按法定继承分割遗产，要求分割的遗产包括本案所涉原电石厂176平方米国有土地使用权。昆明中院（2013）昆民二终字第1264号《民事判决书》以“电石厂小宗土地使用权登记在喻兴华名下、喻兴华办理土地使用权时被继承人陈惠英及其他子女知情”为由，未将石国用（2010）第2667号证下土地列为遗产，判决驳回该项遗产分割请求。2014年5月4日，上诉人向昆明市人民政府申请复议，请求撤销颁发石国用（2010）第2667号国有土地使用证的具体行政行为，昆明市人民政府以超过复议申请期限为由驳回其行政复议申请。
本院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款的规定，被上诉人石林县政府是作出被诉土地登记行为的适格主体。本案中，争议土地使用权原先登记在电石厂名下，电石厂职工陈惠英以自己名义与电石厂签订争议土地出让协议、交纳出让款，但始终未将争议土地使用权由电石厂过户登记至自己名下。在陈惠英去世后，其子喻兴华申请将争议土地使用权登记至自己名下，因该争议土地使用权出让协议是陈惠英签订，喻兴华并不是签约人，若要登记过户至喻兴华名下，则必须有经登记机关谨慎查证属实的继承、买卖、赠予、分家析产等法定事由。本案中喻兴华申请登记时提交的日期为2005年4月5日的《证明》称“兹有陈惠英原铁工厂分给建房地基两份，现由兄弟二人喻兴荣、喻兴华各继承一份。弟兄二人各自出资购买建筑……”，并有落款签名“喻兴荣、喻兴华，证明人：喻凤仙、喻竹鲜、喻琼仙”，一并提交的2010年1月15日《协议书》称“喻兴荣将自有的第4宗土地使用权让给喻兴华所有”，并有落款签明“喻兴荣、喻兴华”及手印。然而，申请登记时提交的《证明》、《协议书》未经过公证；该《证明》内容关系到对陈惠英所购买土地权益的分配但没有陈惠英签字或盖章；喻兴华未向登记机关提交喻凤仙等人的身份证明材料，均能说明提交的申请材料存在明显瑕疵。在此情形下登记机关未要求喻兴荣、喻凤仙、喻竹仙、喻琼仙等人到场核实，客观上并不能排除伪造签名的可能性，石林县政府未认真调查核实即依据未公证的《证明》、《协议书》将争议土地使用权登记至喻兴华名下，已违反登记的一般程序，未尽到形式审查的审慎义务，所作登记颁证行为证据不足，缺乏事实依据。被上诉人石林县政府在诉讼中所称“向电石厂领导了解过情况、当地风俗即是由儿子继承财产”等均不能否定其程序违法、证据不足和缺乏依据的事实。被上诉人石林县政府及喻兴华另辩称“将争议土地使用权登记至喻兴华名下的依据在于喻兴华是实际购买人”，对此本院认为，《房地产出让协议书》上记载的缔约人是陈惠英，相关财务收据上记载的交款人也是陈惠英，喻兴华在申请登记及本案诉讼中，均未提供能够推翻协议书和收据记载、证明自己为实际购买人的客观证据，关于实际购买人的主张无事实依据。综上，石林县政府向喻兴华颁发石国用（2010）第2667号国有土地使用证的行为，违反《中华人民共和国物权法》第十二条第一款第（一）项、《云南省土地登记条例》第十四条第（三）、第（四）项规定，程序违法，未尽审慎审查义务，以致证据不足、缺乏事实依据，适用法律错误，依法应予撤销。关于2005年4月5日《证明》的真实性争议，因上诉人否认签名真实性、在民事诉讼和行政诉讼中又均未予以鉴定，结合本案其他证据亦不足以判断其真实性，考虑到该《证明》真实与否并非本案判决的必备依据，本院对其真实性不予评判，可在其他诉讼程序中鉴定认定。一审判决认定“陈惠英与喻兴荣、喻兴华协议商定以陈惠英名义从电石厂取得了两种土地，兄弟俩各继承一份；认定喻兴华为争议土地使用权的实际出资人；认定石林县政府作出过维持颁证的决定”均无证据支撑，认定事实错误，据此确认被诉颁证行为的合法性并驳回诉请，适用法律错误。
综上，被诉具体行政行为违反法定程序，缺乏事实和法律依据，依法应予撤销；一审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目、第六十一条第（三）项、第七十四条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款、第三十条之规定，判决如下：
一、撤销石林彝族自治县人民法院（2014）石行初字第1号行政判决。
二、撤销石林彝族自治县人民政府向喻兴华颁发石国用（2010）第2667号国有土地使用证的行政行为。
本案一、二审案件受理费共计人民币100元，由被上诉人石林彝族自治县人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马 勇
代理审判员 吴 娴
代理审判员 赵鸿章
二〇一五年四月二十七日
书 记 员 李国芳