江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终344号
上诉人（原审原告）钱桂芳，又名钱桂英，女，1927年9月16日生，汉族，住海安市。
委托代理人徐成龙，男，1942年12月14日生，汉族，住海安市。系钱桂芳女婿。
委托代理人陆传荣，男，1944年9月14日生，汉族，住海安市。系海安市城东镇蓉塘社区推荐。
被上诉人（原审被告）海安市人民政府农村工作办公室，住所地海安高新区。
负责人臧忠，主任。
出庭行政负责人张杰，副主任。
委托代理人沈群，江苏震阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海安市人民政府，住所地海安市。
法定代表人于立忠，市长。
委托代理人周平，海安市人民政府法制办公室主任。
委托代理人尹春燕，海安市人民政府法制办公室工作人员。
原审第三人海安市城东镇西场经济合作社，住所地海安市。
负责人沈永平，社长。
上诉人钱桂芳因土地行政管理及行政复议一案，不服如东县人民法院（2017）苏0623行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，钱桂芳与案外人丁连均（已故）系夫妻关系，二人生育女儿丁桂玲，后丁桂玲嫁与徐成龙为妻。2016年9月5日，一审法院受理了钱桂芳起诉海安市人民政府农村工作办公室（以下简称海安农办）、海安市城东镇西场经济合作社（以下简称西场合作社）要求履行农业行政管理职责一案。在该案中查明，2013年1月7日，海安市人民法院受理了钱桂芳诉西场合作社土地承包经营权纠纷一案，钱桂芳要求西场合作社向其返还被没收的口粮田0.45亩，并赔偿其损失1.8万元。2013年7月3日，海安市人民法院作出（2013）安民初字第0032号民事判决书，判决驳回钱桂芳的诉讼请求。钱桂芳不服提出上诉，2013年11月6日，南通市中级人民法院作出（2013）通中民终字第1275号民事裁定书，认为钱桂芳因在二轮土地承包中未实际取得争议地块的承包经营权而要求西场合作社予以返还的纠纷不属于法院民事案件的受理范围，裁定撤销海安市人民法院（2013）安民初字第0032号民事判决书；驳回钱桂芳的起诉。钱桂芳仍不服，向江苏省高级人民法院申请再审。2014年10月16日，江苏省高级人民法院作出（2014）苏审二民申字第0557号民事裁定书，裁定驳回其再审申请。
2014年12月，钱桂芳向海安市人民政府法定代表人提交申诉状，要求撤销（2014）苏审二民申字第0557号民事裁定书，请求立案受理；返还口粮田0.45亩，赔偿损失2万元。2015年6月5日，钱桂芳以海安市人民政府不履行法定职责为由，向南通市中级人民法院提起诉讼。同年12月3日，南通市中级人民法院作出（2015）通中行初字第00106号行政判决书，认为海安市人民政府不具有钱桂芳在申诉状中所请求的两项法定职责，海安市人民政府的法定代表人将钱桂芳的申诉状批示给相关职能部门进行处理，尽到了指导、监督的职责。钱桂芳申请海安市人民政府履行法定职责的理由不能成立，判决驳回其诉讼请求。钱桂芳不服提起上诉。2016年7月19日，江苏省高级人民法院作出（2016）苏行终字第513号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。
2017年3月3日，一审法院就钱桂芳起诉海安农办、西场合作社要求履行农业行政管理职责一案，作出（2016）苏0623行初155号行政判决书。判令海安农办在该判决生效后两个月内对钱桂芳提出的农村土地承包纠纷予以处置。判决生效后，海安农办就钱桂芳的申诉事项进行调查取证，调取了钱桂芳户口迁移记录、房产所有权登记申请、建房申请以及西场村××组土地二轮承包情况表等证据。此外，海安农办还向海安市曲塘镇房产交易管理服务所工作人员及曲塘镇兴曲村村民委员会主任调查询问。2017年4月27日，海安农办作出《关于海安市城东镇西场村钱桂芳所提农村土地承包纠纷的处置》，对钱桂芳的申诉事项处置认为，“1.本办调查后认为，钱桂芳是农业户口，按第二轮土地承包政策，属于参与划分承包田的人口。2.本办认为，土地承包是村经济合作社与农户之间的行为。农户的承包地的面积、座落和块数，由村经济合作社确定。3.本办调查后认为，钱桂芳和徐成龙是一户，其中农业人口是钱桂芳一人。本办认可第二轮土地承包时《西场二组土地二轮承包基本情况表》的历史记载，其面积包含在宅基地及周边土地0.66亩和该户已获征用补偿的土地面积0.16亩的范围内。”钱桂芳不服，向海安市人民政府申请行政复议。经钱桂芳两次补正复议申请后，海安市人民政府于2017年6月14日受理了钱桂芳的复议申请，8月14日，海安市人民政府就钱桂芳行政复议申请一案组织证据交换，钱桂芳的委托代理人徐成龙与海安农办工作人员参加了该次证据交换会议。8月28日，海安市人民政府作出﹝2017﹞海政复第19号行政复议决定书，认为海安市农办所作处置意见认定事实清楚、依据正确，钱桂芳请求海安农办返还0.45亩承包田及赔偿因收回农田的损失2.5万元、交通费0.5万元、精神损失1.5万元的请求不属复议范畴，不予处置。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，海安市人民政府决定维持海安农办作出的处置意见。钱桂芳不服提起诉讼，请求撤销海安农办作出的处置意见及海安市人民政府作出的行政复议决定；判令向钱桂芳归还被西场村剥夺的0.45亩口粮承包田并赔偿钱桂芳因承包田被剥夺造成的损失5万元。
另查明，钱桂芳于1987年7月将户口从海安市花庄乡兴成二组迁至海安市西场镇二组，迁移原因为随女。1989年4月10日，钱桂芳申请在西场村××组建房两间，宅基地面积95㎡。1989年9月4日，海安市西场镇人民政府批准同意按规划标准建筑。1990年，钱桂芳填报海安市土地管理局西场镇村民副业生产用房占地报批表，申请在海安市××××组拆旧翻新鸡舍28㎡。据该表记载，钱桂芳户人口为5人，宅基地为160㎡，住房面积为120㎡。1999年8月10日，钱桂芳填报海安市村镇私有房产所有权登记证申请书，申请领取其在海安市××××村于1986年自建的房屋三间的所有权证。经核实确权后，钱桂芳获得了该三间房屋的所有权证。2001年，钱桂芳填报海安市村居民住宅用地审批表，申请在海安市××××组申请建设住宅。海安市人民政府于同年6月准许其在规划的住宅用地位置上翻建住宅，宅基地总面积100㎡。据该表记载，该户申请人及其家庭成员为钱桂芳、丁桂玲。
还查明，1997年8月12日，中共海安县委、海安县人民政府联合下发《关于稳定和完善土地承包关系延长土地承包期的意见》。该意见规定，稳定和完善土地承包关系工作中，各地要严格执行政策，妥善处理好有关问题：1.关于划分口粮田的人口。参与划分口粮田的人口原则上以户籍为准，凡1997年9月1日零时前户口在籍在册的农业户口，可分得一份口粮田。……7.实施乡镇域规划，理顺农户宅基地。此次实行农村集体土地第二轮承包必须结合实施乡镇域规划进行。……农户宅基地的标准应当执行海政发[1989]237号文件，并要尊重历史，面对现实处理问题。对1987年以前的老住宅地应予以承认，超标的部分在今后批准新增住房面积中扣除。1987年以后新增的住宅地应对照政策及审批手续，超标的部分抵算自留地、承包地，未达标的暂不予增补。经国土规划部门审批后兴建的农户农副业临时用房，其占地应抵算该户自留地或承包地。……《关于印发<海安市农村居民个人建房管理办法（暂行）>的通知》（海政发[1989]237号）第八条规定，农村居民宅基地的用地标准，根据村民小组人均耕地的占用情况决定：……2.人均耕地一亩以下的，每人宅基地为35平方米，其中建筑占地面积为20平方米。
西场村××组在土地二轮承包过程中制定了该组土地二轮承包的方案，“一、该组实际核定分田人口372人，其中独子73人，劳力210人。二、拟定方案：1.该组现有总面积175.83亩，原已被有关单位征用47.34亩，其中胡桑28.78亩；2.自留地人均0.05亩（其中独0.10亩）计划20.85亩；宅基地人均35㎡（其中独子70㎡）计划26.81亩；3.口粮田人均0.3亩，计划111.6亩；劳力田劳均0.3亩，计划63亩；4.已征地面积在被征地相应农户应分总面积中扣除；5.现有宅地亩少，则在应分总面积及大田中进行调整得找；6.现有桑园优先考虑原承包农户种植；7.所有参加分田农户，现有宅地必须全部重新丈量计算，不参加分田农户宅地，少则视情况可以补足，多则保持原状不变；8.如归户口，仍有零散地、十边地等，作集体预留地，另行安排。”另据西场二组土地二轮承包基本情况表显示，徐成龙户应有宅地0.105亩、自留地0.05亩、口粮田0.3亩，原宅地0.66亩，已征地0.16亩。
此外，江苏省高级人民法院在申请人钱桂英（即钱桂芳）因与被申请人西场合作社土地承包经营权纠纷一案[（2014）苏审二民申字第0557号]中经审查查明，1987年钱桂英将户口从原海安市花庄乡迁入城东镇西场村××组，投靠女婿徐成龙夫妇，与徐成龙一家共同生活。钱桂英落户后，该户三次申请建房：1989年以钱桂英名义申请，审批表记载的家庭成员为：钱桂英、丁连均（钱桂英丈夫），宅基地面积为95㎡；1990年钱桂英申请村民副业生产用房占地，报批材料中写明：现有人口5人，宅基地160㎡；2001年钱桂英与其女丁桂玲（徐成龙妻子）申请翻建新房。
1992年，徐成龙与西场合作社签订《农业承包合同书》，其中钱桂英承包的土地登记在徐成龙户下，钱桂英未与西场合作社签订《农业承包合同书》。1997年，农村集体土地实行第二轮承包。根据海委发[1997]14号文件确定的土地二轮承包方案“农村人口每人0.3亩口粮田，劳力每人0.3亩责任田，自留地按照农业人口每人0.05亩，宅基地农业人口每人35平方米，所有参加分田农户，现有宅基地必须全部重新丈量计算”的规定，1998年钱桂英所在西场村××组确定，徐成龙夫妇自1982年起均为非农业户口并有固定工资收入，不属分田对象；徐成龙户只有钱桂英一人是农业户口，按西场村××组的调田方案测算，该户应分口粮田0.3亩，自留地0.05亩；按有关规定，照顾非农人口宅基地一人，该户共应分两人宅基地70平方米（0.105亩），土地0.455亩；二轮承包丈量土地时，该户实际占用宅基地面积为0.66亩，加上该户已获征用补偿的土地面积0.16亩，该户多占用集体土地0.365亩。据此，村组对钱桂英承包地作出调整，收回其耕种的位于西场村××组池塘边的0.34亩土地重新发包。现该块土地已经发包给他人耕种。但二轮承包中，该组村民未签订土地承包合同，也未领取土地承包经营权证。
一审法院认为，关于海安市农办所作处置意见是否合法的问题，《国务院批转农业部<关于稳定和完善土地承包关系的意见>》（1995年5月6日）第二条规定，积极、稳妥地做好延长土地承包期工作。延长土地承包期的工作，应在原承包合同期满后，在总结经验、在完善承包办法的基础上进行。发包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年。在此过程中，要根据不同情况，区别对待，切忌“一刀切”。原土地承包办法基本合理，群众基本满意的，尽量保持原承包办法不变，直接延长承包期；因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期。从上述规定可见，国务院、农业部对土地承包期延长工作要求区分情况进行处理，对于因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期。据此，1.本案中，海安市××××组土地二轮承包时共有土地175.83亩，已被有关单位征用土地共47.34亩，在耕地被占用较多的情况下，西场村××组根据该组土地及人员情况，制定土地二轮承包的方案对土地承包进行调整，符合《国务院批转农业部<关于稳定和完善土地承包关系的意见>》的要求。钱桂芳主张其在二轮土地承包之前已经承包的口粮田在二轮土地承包过程中仍应由其承包、不能被调整无事实和法律依据。2.西场村土地二轮承包方案规定，该组农村人口每人0.3亩口粮田，劳力每人0.3亩责任田，自留地按照农业人口每人0.05亩，宅基地农业人口每人35平方米，而徐成龙户应享受宅基地0.105亩（计70㎡，照顾非农人口宅基地一人），可承包的自留地0.05亩、口粮田0.3亩，合计0.455亩。同时，西场村土地二轮承包方案规定，所有参加分田农户，现有宅地必须全部重新丈量计算，不参加分田农户宅地，少则视情况可以补足，多则保持原状不变。徐成龙户作为参加分田的农户，在二轮承包丈量土地时，实际占用宅基地面积为0.66亩，且该户另有因被征用而获得补偿的土地0.16亩。西场村××组认为该户实际占用的宅基地超过该户应享有的宅基地及可承包土地面积的总数，故将该户原承包耕种的土地发包给该组其他村民耕种。钱桂芳委托代理人徐成龙在参加海安市人民政府于2017年8月14日组织听证会过程中认可其户目前占用的住宅地为0.66亩，钱桂芳原在西场村××组承包的土地即由徐成龙于1992年与西场经济合作社签订的《农业承包合同书》。在二轮承包的过程中，西场村××组也将钱桂芳作为徐成龙一户的家庭成员计算该徐成龙户应享有的宅基地面积及可承包土地的面积。实际上，在2001年钱桂芳户翻建房屋时即是以二人（钱桂芳与其女丁桂玲）申请翻建房屋，足以说明钱桂芳系徐成龙户的成员之一，也是徐成龙户唯一的农业人口。而徐成龙户实际享有的宅基地面积已经超过西场村××组土地二轮承包方案规定的该户应享有的宅基地及承包地的总面积，该户在该组土地二轮承包中的利益已经得到实现。被告海安农办所作处置意见事实清楚，处置适当。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政赔偿必须同时满足被诉行政行为违法且违法行政行为导致行政相对人产生损失这两个要件。海安农办所作处置意见事实清楚、处置适当，而海安市人民政府亦就钱桂芳的行政复议申请依法作出维持原行政行为的复议决定，故钱桂芳要求海安农办对其予以赔偿的诉讼请求无事实依据，不予支持。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钱桂芳的诉讼请求。
钱桂芳不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定事实错误，钱桂芳与徐成龙是否为一户，应当以户口本和房产证为准，不能以建房报告为准，海安农办应当拿出二轮承包时调整0.455亩口粮田的原始记录，而海安农办提交的材料是西场村2007年提供的材料，且无公章，不能作为认定被诉行政行为合法的依据；2.海安市人民政府复议程序违法，复议过程中只作了证据交换，没有听证，一审判决认定海安市人民政府召开了听证会错误。另外，本案法院应当到现场勘查丈量。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
被上诉人海安农办辩称，海安农办所作的处置意见事实清楚，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人海安市人民政府辩称，1.海安农办所作处置意见事实清楚，钱桂芳家庭应享有的承包地、自留地、宅基地合计0.455亩，目前享有宅基地及周边土地0.66亩，已超出其二轮承包时应分得的总面积；2.被诉行政复议决定程序合法，海安市人民政府对钱桂芳及海安农办提供的材料及证据组织双方进行案件审查会，逐一进行举证、质证，充分听取双方当事人发表意见。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及一审判决的内容，本案的争议焦点是，1.海安农办作出的处置意见是否具有事实和法律依据；2.海安市人民政府复议程序是否合法。
关于海安农办作出的处置意见是否具有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。中共海安县委、海安县人民政府《关于稳定和完善土地承包关系延长土地承包期的意见》（海委发[1997]14号）规定，稳定和完善土地承包关系工作中，各地要严格执行政策，妥善处理好有关问题：1.关于划分口粮田的人口。参与划分口粮田的人口原则上以户籍为准，凡1997年9月1日零时前户口在籍在册的农业户口，可分得一份口粮田。……7.实施乡镇域规划，理顺农户宅基地。此次实行农村集体土地第二轮承包必须结合实施乡镇域规划进行。……农户宅基地的标准应当执行海政发[1989]237号文件，并要尊重历史，面对现实处理问题。对1987年以前的老住宅地应予以承认，超标的部分在今后批准新增住房面积中扣除。1987年以后新增的住宅地应对照政策及审批手续，超标的部分抵算自留地、承包地，未达标的暂不予增补。经国土规划部门审批后兴建的农户农副业临时用房，其占地应抵算该户自留地或承包地。西场村××组在土地二轮承包过程中制定的该组土地二轮承包方案包括，“一、该组实际核定分田人口372人，其中独子73人，劳力210人。二、拟定方案：1.该组现有总面积175.83亩，原已被有关单位征用47.34亩，其中胡桑28.78亩；2.自留地人均0.05亩（其中独0.10亩）计划20.85亩；宅基地人均35㎡（其中独子70㎡）计划26.81亩；3.口粮田人均0.3亩，计划111.6亩；劳力田劳均0.3亩，计划63亩；4.已征地面积在被征地相应农户应分总面积中扣除”。
本案中，1998年钱桂芳所在西场村××组确定，徐成龙夫妇自1982年起均为非农业户口并有固定工资收入，不属分田对象，徐成龙户只有钱桂芳一人是农业户口，按西场村××组的调田方案测算，该户应分口粮田0.3亩，自留地0.05亩，按有关规定，照顾非农人口宅基地一人，该户共应分两人宅基地70平方米（0.105亩），土地0.455亩。钱桂芳户二轮承包丈量土地时，该户实际占用宅基地面积为0.66亩，已超出钱桂芳户二轮承包时应分得的宅基地、口粮田、自留地总面积。海安农办作出的处置意见事实清楚，未侵犯钱桂芳的合法权利。
关于海安市人民政府复议程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。行政复议听证程序的主要内容即是听取意见、证据交换。本案中，海安市人民政府于2017年8月14日组织证据交换，钱桂芳的委托代理人徐成龙与海安农办工作人员参加了该次证据交换会议，海安市人民政府组织的证据交换即为听证的方式，程序合法。钱桂芳认为证据交换不是听证的上诉理由无法律依据，本院不予采信。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人钱桂芳的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人钱桂芳负担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审判长 郭德萍
审判员 鲍 蕊
审判员 张祺炜
二〇一八年七月二十四日
书记员 王 引
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；