广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤行终353号上诉人（原审原告）：刘寿党，男，1966年9月8日出生，汉族，住广东省英德市。被上诉人（原审被告）：英德市人民政府。住所地：广东省英德市金子山大道。法定代表人：肖勇科，市长。委托代理人：刘文静，广东远大永恒律师事务所律师。委托代理人：农卫忠，英德市国土资源局工作人员。上诉人刘寿党因与被上诉人英德市人民政府土地征收补偿行政纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初90号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2015年3月5日，英德市国土资源局发布英国土征（预）字［2015］3号《征收土地预公告》，公告内容涉及拟征收土地的位置和范围、拟征收土地开发用途[广东省龙川至怀集公路（英德段）项目建设用地]、拟征收土地面积[660.0832公顷（9901.248亩）]、征收土地的补偿标准和安置方式等五个方面。2015年3月12日，英德市国土资源局制定了《广东省龙川至怀集公路（英德段）项目建设用地征收方案》，英德市人力资源和社会保障局制定了《广东省龙川至怀集公路（英德段）项目被征地农民养老保险方案》。2015年3月16日，英德市人民政府向刘寿党所在的村民小组告知了听证权利，刘寿党所在村民小组于2015年4月9日出具了《放弃听证的证明》。2015年7月1日，英德市人民政府印发了英府［2015］70号《英德市人民政府印发汕昆高速公路英德段建设征地拆迁补偿办法的通知》及《汕昆高速公路英德段建设征地拆迁补偿办法》。2016年2月3日，经国务院批准，中华人民共和国国土资源部下发国土资函［2016］60号《国土资源部关于龙川至怀集公路（清远段）工程建设用地的批复》，主要内容是：共计批准建设用地1011.5102公顷，由当地人民政府按照有关规定提供，作为龙川至怀集公路（清远段）工程建设用地，其余建设用地以划拨方式供地。2016年6月14日，英德市人民政府发布了英府［2016］49号《英德市人民政府征收土地方案公告》，将批准征收集体土地的机关、批准建设用地用途、被征收土地的所有权人、征收土地的位置、被征地单位地类和面积、征地补偿安置标准、被征用土地农业人员安置办法、办理征地补偿登记的期限和地点等事项进行了公告。刘寿党以其养殖场是在被征地范围内，英德市人民政府尚未对其财产作出合理补偿为由而提起本案诉讼，诉讼请求是：1.判决确认英德市人民政府征收刘寿党养殖场所在地的征地行政行为违法；2.判令英德市人民政府对刘寿党的财产给予合理补偿（补偿数额以评估结果为准）;3.本案诉讼费用由英德市人民政府承担。诉讼期间，英德市人民政府表示尚未对涉案的土地进行征收，也未作出责令刘寿党交付土地的行政行为。原审法院认为，本案是确认征地行为违法及财产补偿纠纷。本案的争议焦点是：一、英德市人民政府征地行政行为是否合法？二、刘寿党要求英德市人民政府对其养殖场的财产给予合理补偿的请求是否支持？一、英德市人民政府征地行政行为是否合法问题。本案涉案的农村集体土地，是经中华人民共和国国土资源部国土资函［2016］60号《国土资源部关于龙川至怀集公路（清远段）工程建设用地的批复》批准征收的，在征收土地方案经依法批准后，英德市人民政府依征地程序组织实施，制定了《英德市人民政府征收土地方案公告》，将批准征收集体土地的机关、批准建设用地用途、被征收土地的所有权人、征收土地的位置、被征地单位地类和面积、征地补偿安置标准、被征用土地农业人员安置办法、办理征地补偿登记的期限和地点等事项进行了公告。同时英德市人民政府也制订了相关的征地方案、农民养老保险方案、征地拆迁补偿办法及标准等。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。……”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”此外，根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条第三款“……征地补偿、安置争议不影响争议征用土地方案的实施”规定，英德市人民政府依法可以在取得合法批文、履行正当程序后实施征地行为，也可以在双方未达成补偿协议的情况下责令交出土地并实施征地方案。因此，英德市人民政府对涉案地的征地行为没有违反上述法律规定，并不存在违法征地的情形。刘寿党请求确认英德市人民政府的征地行政行为违法的理由不充分，原审法院不予采纳。二、刘寿党要求英德市人民政府对其养殖场的财产给予合理补偿的请求是否支持问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十五条第三款：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决……”规定，刘寿党如对政府的补偿标准有争议的，由政府协调，协调不成，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服才能向人民法院提起诉讼，刘寿党未经裁决直接提起的诉讼，不属于人民法院行政诉讼法的受案范围，对其要求英德市人民政府对其财产给予合理补偿的请求，因不符合上述法律规定，原审法院在本案中不予审查。原审法院综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘寿党的诉讼请求。本案一审受理费人民币50元，由刘寿党负担。刘寿党不服一审判决，向本院上诉，请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求。主要理由是：首先，一审认为涉案土地征收行为没有违反法律规定的情形，属于认定事实错误，应当适用《征收土地公告办法》的规定来认定行政行为的合法性。一审中，下河角村民小组出具的《放弃听证的证明》不能证明其已对上诉人进行了公告。因此英德市人民政府不是按照法定程序进行的土地征收，其行为存在违法性。其次，上诉人要求对其进行停业停产损失补偿和对补偿标准有异议是两个概念，一审将其混为一谈，属于事实认定错误。被上诉人英德市人民政府二审答辩称：一、其征地行为符合法律规定。征地行为经过了国务院批准，且依法进行了公告。二、原审判决不予支持刘寿党要求财产补偿的诉讼请求符合法律规定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，刘寿党的诉讼请求主要有二：一是要求确认英德市人民政府征收其养殖场所在地的征地行政行为违法；二是判令英德市人民政府对其财产给予合理补偿（补偿数额以评估结果为准）。从该诉讼请求看，刘寿党既主张涉案征地行为违法，又主张要求合理补偿，而要求确认违法的法律后果，一般表现为赔偿，要求合理补偿的前提则是对征地行为的合法性无异议。且征地行为包括了征地批准行为以及征地组织实施行为如公告、强制拆迁、补偿等，经原审法院释明，上诉人坚持概括起诉要求确认整个征地行为违法，属于诉讼请求不明确。本案中，英德市人民政府明确表示，该府尚未启动对上诉人所主张的涉案养殖场实施拆迁行为，也未曾作出过责令交出土地决定等法律文书。现刘寿党也未举证证明其在租赁的涉案集体土地上所建之附着物已进入实际拆迁或已被征收，故可以确定刘寿党所诉的征地行为只有涉案征地决定及土地征收公告。涉案征地决定经过国务院批准，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的行政机关最终裁决，而土地征收公告只是对该土地征收决定有关内容的公示告知，该土地征收公告本身不会对当事人权利义务造成实际影响。两者均不具有可诉性，均不属于人民法院行政诉讼受案范围。英德市人民政府尚未针对刘寿党享有的涉案土地使用权益作出任何行政行为，包括尚未启动补偿程序，还未对其权利义务造成客观、实际的影响，刘寿党对其养殖场的实际占有未有改变，人民法院无从对还未实施的行政行为进行合法性审查，本案不具有可诉性。综上所述，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”之规定，本案属于应当裁定驳回起诉的情形。原审判决适用法律错误，本院予以撤销。上诉人的上诉请求及理由均不成立，本院予以驳回。刘寿党对补偿方面的诉求，可在后续的征地补偿程序中与英德市人民政府协商解决。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销广东省清远市中级人民法院（2016）粤18行初90号行政判决；二、驳回刘寿党的起诉。本案一审、二审受理费各人民币50元，分别予以退还。本裁定为终审裁定。审判长  王建平审判员  林劲标审判员  刘德敏二〇一七年六月二十一日书记员  张 铭