辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽07行终125号
上诉人（原审第三人）於文胜，男，1969年3月22日出生，汉族，干部，现住凌海市。
被上诉人（原审原告）傅德宝，男，1963年2月6日出生，汉族，农民，现住凌海市。
委托代理人孟树凡、刘会国，锦州市石桥子法律服务所法律工作者。
原审被告凌海市人民政府，住所地凌海市青年大街96号B座。
法定代表人肖伟，系该市市长。
委托代理人张国山，凌海市人民政府法律顾问。
原审被告凌海市海洋与渔业局，住所地凌海市青年大街96号B座。
法定代表人王春利，系该局局长。
委托代理人杜秀峰，系该局海域管理科长。
委托代理人柏卓林，系该局法律顾问。
上诉人於文胜因与被上诉人傅德宝、原审被告凌海市人民政府、凌海市海洋与渔业局渔业行政登记一案，辽宁省凌海市人民法院于2012年8月23日作出（2012）凌海行初字第0006号行政判决。宣判后，於文胜不服，上诉至本院，本院于2012年11月29日作出（2012）锦行终字第00064号行政裁定，发回凌海市人民法院重审。凌海市人民法院于2013年5月14日作出（2013）凌海行初字第00003号行政判决。宣判后，於文胜不服，上诉至本院，本院于2013年7月30日作出（2013）锦行终字第00042号行政判决，予以改判。判决发生法律效力后，傅德宝向锦州市人民检察院申诉，锦州市人民检察院提请辽宁省人民检察院抗诉。辽宁省人民检察院于2014年3月18日作出辽检行抗字（2014）2号行政抗诉书，提请辽宁省高级人民法院再审。辽宁省高级人民法院于2014年4月23日作出（2014）辽立一行抗字第2号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2014年10月29日作出（2014）锦审二行终再字第00002号行政裁定，发回凌海市人民法院重审。凌海市人民法院于2016年5月26日作出（2015）凌海行初字第00003号行政判决。宣判后，於文胜不服，上诉至本院。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人於文胜、被上诉人傅德宝及其委托代理人孟树凡、刘会国、原审被告凌海市人民政府的委托代理人张国山、凌海市海洋与渔业局的委托代理人杜秀峰、柏卓林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
傅德宝向一审法院起诉请求：原告有虾池一个，位于凌海市大有乡九之路，面积6.667公顷。第三人於文胜系闫家镇农村信用社主任。2009年10月份，原告拖欠闫家镇农村信用社贷款本息50万元左右，第三人找到原告催要贷款，原告说，现在没有钱，只有一个虾场。第三人说虾场值八九十万元左右，不行给卖了还贷。当月16日，原告与第三人签订虾场转让协议，约定将该虾场作价八十万元，转让给第三人，去掉闫家信用社贷款50万元，余款30万元由於文胜本人打欠据一张，在2009年10月20日结清。档案显示，2009年10月19日，在原告不知情未到场，第三人余款未付的情况下，被告凌海市海洋与渔业局为第三人办理了养殖使用证更名过户手续。几天后，第三人支付了余款。一个月以后，第三人找到原告，要求解除协议，退还余款。原告同意并将15万元现金给付了第三人，告知余款在2010年末给付。2010年5月，因为欠款纠纷，凌海市人民法院告知已将原告名下的虾池查封。2011年2月份，原告由于其他原因被采取司法强制措施。2011年10月份，法院强制执行，告知原告虾池已被更名到第三人名下。原告认为，被告在原告所有虾池存在争议的情况下，未通知原告到场确认，将养殖使用证直接更名至第三人名下，作出的具体行政行为所依据的事实和程序均属违法，请法院依法撤销被告的具体行政行为，以维护原告的合法权益。
一审法院认定事实：2009年10月16日原告与第三人签订虾场转让协议，约定：原告将虾场转让给第三人，底价80万元，扣除第三人於文胜替原告傅德宝偿还的闫家信用社贷款本息50万元，余款30万元由第三人打欠据一张，第三人于2011年年末收回虾场使用权，第三人于2009年10月20日结清余款。2009年10月19日第三人向被告凌海市海洋与渔业局提交申请书，申请将原告的位于凌海市大有乡九支路6.667公顷虾池使用者变更到其名下，二被告依据第三人提交的原告水域滩涂使用证、虾场转让协议、双方身份证复印件、大有乡人民政府同意更名的书面材料，于2009年10月19日将该虾场的使用权更名至第三人名下。使用证编号为凌海府（海）养证【2006】第C0541号。二被告未另行给第三人颁发新证，而是在原证上将使用者更名。在办证期间二被告及第三人均未通知原告到场，2009年10月23日、10月25日、11月20日原告分别给第三人出具了转让费合计80万元的收据。2010年9月6日第三人以该虾池抵押办理了贷款。更名后，该虾场始终由案外人张永军承包使用。我院于2010年5月11日裁定将原告的虾池予以查封，在我院执行人员告知原告其虾场已被更名过户后，原告起诉。一审法院认为，二被告依法具有海域滩涂使用管理和审批的职权，对使用申请应依法进行审查审批，本案中二被告对第三人於文胜更名过户的请求以及提交的书面材料未严格进行书面审查，未实地核查，未按程序进行审查、审批。该更名过户的具体行政行为不符合法定程序。另二被告在本案答辩期限内未提交证明其具体行政行为合法的证据、依据。按照相关法律规定，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。关于二被告提出的原告起诉已超过诉讼时效的抗辩，本院认为不知诉权、起诉期限的，诉讼时效从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。据此原告的起诉未超过诉讼时效。一审法院判决：撤销被告凌海市人民政府为第三人於文胜颁发的凌海府（海）养证【2006】第C0541号水域滩涂养殖使用证。案件受理费人民币50元，由被告凌海市人民政府负担。
於文胜不服一审判决，上诉至本院，本院裁定撤销原判，发回凌海市人民法院重审。
一审法院认定事实：原告傅德宝系凌海市建业乡三合村村民，第三人於文胜原系凌海市闫家信用社主任。原告傅德宝曾欠该信用社贷款本息总计50万元。2009年10月16日第三人与原告签订虾场转让协议：1、傅德宝自愿将九支路虾场转让给於文胜，底价80万元，去掉闫家信用社贷款本息，余款由於文胜本人打欠据一张，（欠据初步打叁拾万元）现有虾场已出租给沈阳张永军，於文胜于2011年年末收回虾场使用权。（附张永军承包傅德宝虾场承包协议一份）。2、傅德宝虾场保证无抵押，无其他债务纠纷。3、於文胜主任于2009年10月20日结清余款。原告为第三人出具了转让费合计80万元的收据。其中10月23日收47万元、10月25日收3万元、11月20日收30万元。同年底，第三人於文胜收到原告傅德宝支付的人民币15万元。原告诉说第三人反悔，原告只有15万元，于是先行返还给第三人15万元。第三人对收到此款无异议，但言明此款是原告不能及时将虾池交付给第三人，而由原告给予第三人的补偿，但又不能说明补偿数额如何计算出来的。凌海市人民法院民二庭在处理闫丽萍诉傅德宝、傅艳春民间借贷纠纷一案时，出具了（2010）凌海民初字第10162号民事裁定书，查封了傅德宝名下坐落于凌海市大有农场9支路，水域滩涂证编号C-05-41号面积100亩虾池。并于2010年5月11日将该裁定及协助执行通知书一并送达给被告凌海市海洋与渔业局。2011年4月12日，我院执行人员李刚、张竹林因执行需要，前去被告凌海市海洋与渔业局查阅傅德宝所有的滩涂使用证情况时，被告知原傅德宝名下九支路滩涂已登记在第三人於文胜名下。直到2012年2月，执行人员找到傅德宝，同时告知其名下滩涂已经变更在第三人於文胜名下。傅德宝于2012年5月25日提起行政告诉。被告凌海市海洋与渔业局的档案材料记载：第三人於文胜向被告凌海市海洋与渔业局提交书面申请书，申请将原告的位于凌海市大有乡九支路6.667公顷虾池使用者变更到其名下，申请日期为2009年10月19日。同日，二被告依据第三人提交的原告名下水域滩涂使用证原件、虾场转让协议、原告与第三人身份证复印件、大有乡人民政府同意更名的书面材料，将傅德宝名下虾场的使用权更名至第三人於文胜名下。使用证编号仍为凌海府（海）养证【2006】第C0541号。二被告虽给第三人进行了使用证更名，但未另行给第三人颁发新证，也没有任何其他审批手续、领导签字等。只是工作人员在傅德宝名下的原证上将使用者手写姓名傅德宝划掉，手写更名为於文胜，当时未加盖任何张戳。后期不知何时加盖了“凌海市海洋与渔业局水域滩涂养殖使用期限核准章”。整个过程二被告及第三人均未通知原告傅德宝到场。2010年9月6日第三人於文胜以该滩涂权利价值160.14万元办理了抵押。但该水域始终在案外人承包者张永军使用中。一审法院认为，行政诉讼是解决行政争议的法律制度。行政争议的焦点是行政机关具体行政行为的合法性与合理性。行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规等规范性文件的依据。法院要审查的是行政机关所认定的事实依据是否真实，适用的法律是否合法，是否运用得当。那么如何认定被告具体行政行为的合法性，首先，审查被告是否依法享有与被诉具体行为有关的行政管理职权；其次，审查具体行政行为内容是否合法，即作出具体行政行为所依据的事实是否真实存在、适用法律是否正确无误；再者，审查依法行使行政职权的程序是否合法。本案二被告依法具有海域滩涂使用管理和审批的职权，对海域滩涂使用、变更申请应依法进行审查审批。二被告作出的对第三人於文胜更名过户的具体行政行为的事实依据是1、第三人提交的变更申请；2，第三人与原告签订的虾场转让协议；3、第三人提交的本案原告的身份证复印件；4、原告名下水域使用证原件；5、水域所在乡镇的同意变更书面材料。其中第三人的变更申请无可厚非。而虾场转让协议明确约定当年10月20日结清余款，2011年年末交付於文胜。被告在10月19日办证变更时明显可见协议未实际履行完毕，显属书面审查不严格。2010年11月20日，协议余款履行完毕，但第三人至今没有实际控制该水域，原告支付了第三人15万元现金，原告言明是第三人反悔，初次退还的转让费；第三人庭审否认有反悔行为，言明该款系原告赔偿其转包给第三人造成的损失。可见协议没有实际完全履行完结，且存在争议。理应由相关部门确定协议效力后，方能作为使用证变更的事实依据。恰恰是二被告及第三人均未通知原告傅德宝到场履行实际变更手续，直接剥夺了原告的知情权及辩驳权，而直接将该有争议的协议作为其作出具体行政行为的事实依据，明显违法。水域所在乡镇出具的同意变更材料也是该乡镇的单方行为，而未征求原持证者书面意见，该具体行政行为是变更登记而非初始登记，必须经原证持有者的签字或授权认可。乡政府无权直接变更。身份证复印件不能代表身份证所有者的真实意思表示，这是众所周知的常理。身份证的使用必须是原件核对制。被告作为行政执法机关不会忽略这种基本常识。否则就是程序上的严重违法。人民法院2010年5月11日查封该用户时，该用户档案材料依然在原告傅德宝名下，被告亦接受了法院的查封。被告关于2010年10月19日的证件系手动变更，而档案没变更，工作人员不清楚情况的说法难以认定其真实性。即使真实，更违反相关变更具体规定，即变更首先是档案变更，其次才是证件的变更。现代化如此发达的国家，作为凌海市行政机关的被告早已进入微机化管理。怎么会在2006的证件上进行手动变更？原告未到现场进行更名签字，在原告不知情的情况下，该更名过户的具体行政行为不符合法定程序。综上所述，二被告对第三人於文胜更名过户的请求以及提交的书面材料未严格进行书面审查，未实地核查，未按程序进行审查、审批。该更名过户的具体行政行为不符合法定程序。二被告在本案答辩期限内亦未提交证明其具体行政行为合法的证据、依据。按照相关法律规定，应当认定该具体行政行为没有事实依据，程序违法，应予撤销。关于二被告提出的原告起诉已超过诉讼时效的抗辩，本院认为不知诉权、起诉期限的，诉讼时效从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。据此原告的起诉未超过诉讼时效。一审法院判决：撤销被告凌海市人民政府为第三人於文胜颁发的凌海府（海）养证【2006】第C0541号水域滩涂养殖使用证。案件受理费人民币50.00元，由被告凌海市人民政府负担。
於文胜不服一审判决，上诉请求：一、原审法院认定本案“协议书”的效力需要相关部门予以确认，才能确定是否生效。那么现在上诉人对协议书的效力没有异议，被上诉人在三次庭审过程中也承认了双方已经履行了协议，在双方对协议书的效力都没有异议的情况下，人民法院质疑协议书的效力超出了不诉不理的原则，因此应该在协议有效的前提下做出正确裁判。至于双方各执一词的15万元是合同解除款还是合同补偿款的问题，是在合同已经实际履行完毕之后才发生，与已经发生法律效力的合同无关。故本案的协议书的效力不容质疑，合法有效。原审法院在这一事实上的认定不清，导致错误的判决。二、原审法院认定原审二被告违反法定程序，与事实不符。在原审中，各方对原审被告的职权没有异议，仅被上诉人对原审被告做出行政行为的程序提出异议。原审被告在庭审中出示了其职权依据和做出行政行为的法律依据，原审被告在庭审中做出明确说明，关于海域滩涂使用证的变更没有明确的法律规定，是由具体执行部门按照常规处理方法予以办理，也就是说在办理证件变更的过程中，对每一个要求变更的请求都是按照同一个规则予以办理，即本案中办理於文胜与傅德宝之间证书变更的程序。首先既然是广为适用的程序，属于抽象行政行为范畴，该抽象行为的合法性不属于法院审查的范畴。原审法院质疑抽象法律行为的合法性，主观认为变更应该先档案变更、其次是证件变更，以及对未实地核查等是对抽象法律行为的质疑，超出人民法院的审理范围。原审法院认定该程序违法，即始终不能说明违反了什么法律，违反了哪个程序规定。因此原审被告的行为没有违反法律规定，其具体行政行为法院应该依法予以维持。三、原审法院对诉讼期间的认定不符合法律规定。行政诉讼法规定，在知道或者应当知道做出具体行政行为之日起三个月内提出。本案具体行政行为属于确认登记，不存在告知诉权的问题，故应该依据最高不超过两年的诉讼期间。本案登记行为发生在2009年10月19日，距离被上诉人起诉的时间超过了2年；从2012年2月20日，凌海市人民法院查清本案争议证书已经变更到了上诉人名下，被上诉人傅德宝亦应得到真实准确的信息，那么距离被上诉人起诉的日子5月25日，也已经超出了三个月的期限，因此被上诉人丧失了诉权。综上所述，原审法院的判决没有事实和法律依据，依法应该予以撤销，恳请二审法院依法支持上诉人的诉讼请求。
二审法院认定事实：原审认定事实基本正确，本院予以确认。另查明，原审被告凌海市海洋与渔业局在庭审时陈述，“在办理变更登记时，是由海监大队管理，到2009年年底到2011年年初，才将办证行为归到渔业科，我局是2011年才开始微机管理的”。二审法院认为，根据《中华人民共和国渔业法》第六条、第十一条之规定，被上诉人具有发放水域滩涂养殖使用证的法定职权。本案中原审被告为上诉人於文胜办理养殖使用证的变更手续，所依据的是上诉人於文胜提交的双方于2009年10月16日所签订的虾场转让协议、凌海市大有乡人民政府同意更名的书面材料、原傅德宝持有的水域滩涂养殖使用证、傅德宝身份证复印件等材料。原审被告经审查上述材料后，将原为傅德宝名下的水域滩涂养殖使用证变更给上诉人於文胜，并不违反相关法律法规的规定，且上诉人与被上诉人双方对虾场转让协议签订及履行过程均未提出异议，故原审法院在该协议未被撤销或解除的情况下，判决撤销凌海市人民政府为第三人於文胜颁发的凌海府（海）养证【2006】第C0541号水域滩涂养殖使用证不妥，对此应予纠正。关于上诉人於文胜收到被上诉人傅德宝支付的人民币15万元，是解除协议款还是未按期收回虾池补偿款的问题，因该款给付时间是在上诉人於文胜已取得水域滩涂养殖使用证之后才发生的，已形成了一种新的法律关系，不属于行政诉讼的调整范围，故本案不予审查。综上，被上诉人傅德宝请求撤销原审被告为上诉人於文胜颁发使用证的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。二审法院判决：一、撤销凌海市人民法院（2013）凌海行初字第00003号行政判决。二、驳回被上诉人傅德宝的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人傅德宝负担。
二审判决发生法律效力后，傅德宝向锦州市人民检察院申诉，锦州市人民检察院提请辽宁省人民检察院抗诉。辽宁省人民检察院作出辽检行抗字（2014）2号行政抗诉书，提请辽宁省高级人民法院再审。辽宁省高级人民法院作出（2014）辽立一行抗字第2号行政裁定，指令本院再审本案。本院作出（2014）锦审二行终再字第00002号行政裁定，撤销本院(2013)锦行终字00042号行政判决及辽宁省凌海市人民法院（2013）凌海行初字第00003号行政判决，发回凌海市人民法院重审。
一审法院认定事实：原告傅德宝系建业乡三合村村民，第三人於文胜原系凌海市闫家信用社主任。原告傅德宝曾欠该信用社贷款本息总计50万元。2009年10月16日第三人与原告傅德宝签定虾场转让协议：“1、傅德宝自愿将九支路虾场转让给於文胜，底价80万元，去掉闫家信用社贷款本息，余款由於文胜本人打欠据一张（欠据初步打叁拾万元）。现有虾场已出租给沈阳张永军，於文胜于2011年未收回虾场使用权（附张永军承包傅德宝虾场承包协议一份）。2、傅德宝虾场保证无抵押，无其他债务纠纷。3、於文胜主任于2009年10月20日结清余款。”同年10月23日原告为第三人打了47万收据、10月25日原告为第三人打3万元收据、11月20日原告为第三人打了30万元收据。2009年底，第三人於文胜收到原告傅德宝给付的人民币15万元。关于这15万元，原告称第三人反悔，当时只有15万元，于是当时返还给第三人15万元。第三人对收款无异议，但称原告给予的15万元是对第三人的补偿，因虾池当时是由沈阳张永军使用。期间，2009年10月19日第三人向被告凌海市海洋与渔业局提交书面申请书，申请将原告位于凌海市大有乡九支路6.667公顷虾池使用权更名到第三人名下，二被告依据第三人提交的原告水域滩涂使用证、虾场转让协议、双方身份证复印件、大有乡人民政府“同意更名”的书面材料，于2009年10月19日将傅德宝名下虾场的使用权更名至第三人於文胜名下。使用证编号为凌海市府（海）养证【2006】第C0541号。二被告未另行给第三人颁发新证，而是在原证上将使用者更名。在办证期间二被告及第三人均未通知原告到场，只是工作人员在原证上将使用者手写姓名傅德宝划掉，手写更名为於文胜。后期加盖了“凌海市海洋与渔业局水域滩涂使用期限校准章”。2010年5月11日，由于他案，凌海市人民法院将查封争议虾池裁定及协助执行通知书一并送达给被告凌海市海洋与渔业局。2012年2月21日，凌海市人民法院执行人员前去被告凌海市海洋与渔业局查阅傅德宝海域滩涂养殖使用证情况时，被告知原傅德宝名下九支路滩涂已登记在第三人於文胜名下。一周后，执行人员找到傅德宝，同时告知其名下滩涂已经变更在第三人於文胜名下。傅德宝知情后，于2012年5月25日以被告行政行为违法，提起行政诉讼。重审中，另存在以下事实。2012年5月25日原告傅德宝起诉，以被告行政行为违法，请求撤销被告凌海市人民政府为第三人於文胜颁发的凌海府（海）养证【2016】第C0541号水域滩涂养殖使用证，凌海市人民法院收案后，以（2012）凌海行初字第00006号行政判决书，以被告颁证行为违反法定程序，判决：“撤销被告凌海市人民政府为第三人於文胜颁发的凌海府（海）养证【2006】第C0541号水域滩涂养殖使用证。案件受理费人民币50元，由被告凌海市人民政府负担。”判决后第三人於文胜不服，上诉到本院，本院对本案发回重审。凌海市人民法院立案后，于2013年5月14日以（2013）凌海行初字第00003号行政判决书，以被告在协议未履行完毕的情况下，未进行认真审查，二被告具体行政行为没有事实依据，程序违法。判决：“撤销被告凌海市人民政府为第三人於文胜颁发的凌海府（海）养证【2006】第C0541号水域滩涂养殖使用证。案件受理费人民币50元，由被告凌海市人民政府负担。”判决后，第三人於文胜不服，上诉至本院，本院于2013年7月30日以（2013）锦行终字第00042号行政判决，以“被上诉人傅德宝请求撤销原审被告为上诉人於文胜颁发使用证的诉讼请求缺乏事实和法律依据”为由，判决：“一、撤销辽宁省凌海市人民法院（2013）凌海行初字第00003号行政判决；二、驳回被上诉人傅德宝的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人傅德宝负担。”傅德宝不服，向检察机关申诉。辽宁省人民检察院于2014年3月18日作出辽检行抗字【2014】2号行政抗诉书，辽宁省高级人民法院于2014年4月23日作出【2014】辽立一行抗字第2号行政裁定，指令本院再审。本院于2014年10月29日以（2014）锦审二行终再字第00002号行政裁定书，以“原一审、二审判决认定事实不清”为由，裁定：一、撤销本院(2013)锦行终字00042号行政判决及辽宁省凌海市人民法院（2013）凌海行初字第00003号行政判决。二、本案发回辽宁省凌海市人民法院重审。一审法院认为，二被告依法具有海域滩涂使用管理和审批的职权，对使用申请应当依法进行审查、审批，行政机关作出具体行政行为时，必须有法律依据，事实依据，程序必须合法。二被告在涉案具体行政行为作出前，凌海府（海）养证【2006】第C0541号水域滩涂养殖使用证登记的使用者为傅德宝。第三人於文胜向被告申请将水域滩涂的使用者变更到其名下，第三人於文胜提交了相关书面材料，在未通知原告傅德宝的情况下，仅根据上述材料无法得知虾场转让协议的真实性及该转让协议的履行情况，亦无法得知转让双方对于该转让行为之间是否存在争议，且2009年10月19日变更登记时转让协议并未履行完毕。二被告未尽到审慎审查的义务。行政诉讼，行政机关有义务对自己作出的具体行政行为的合法性负有举证责任，二被告诉讼中不能提供其具体行政行为合法性的合法有效证据、依据。被告直接将原告水域滩涂养殖使用权登记在第三人名下，剥夺了原告傅德宝的知情权和申辩权。另中华人民共和国水域滩涂养殖使用证注意事项中要求：“不得涂改”。二被告在涉案变更登记时直接在原告傅德宝的水域滩涂养殖使用证原件上进行涂改，亦违反了中国人民共和国水域滩涂养殖使用证的管理要求。综上，二被告涉案具体行政行为程序违法，应予撤销。另关于二被告提出原告起诉已超过诉讼时效的抗辩，《中华人民共和国行政诉讼法》解释中规定，不知诉权、起诉期限的，即行政机关未告知的，诉讼时效从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年，二被告关于时效的抗辩不能成立。一审法院判决：撤销被告凌海市人民政府为第三人於文胜颁发的凌海府（海）养证【2006】第C0541号水域滩涂养殖使用证。案件受理费人民币50元，由被告凌海市人民政府负担。
於文胜上诉请求：撤销原审判决，由被上诉人承担诉讼费用。事实和理由：原审判决对本案事实的认定错误。被上诉人在庭审中明确表示协议是真实的，所以，原审判决认为原审被告对协议真实性未尽审慎审查的义务是错误的；虽然上诉人在办理养殖证更名时虾场转让协议没有履行完毕，但是，合同之债并不影响合同的效力。原审判决要求原审被告审查协议的履行情况没有法律依据。根据相关法律规定，被上诉人将其依法取得的养殖承包经营权，向上诉人转让不违背法律规定。原审被告为上诉人办理养殖证的更名，实际上就是对上诉人在取得承包权的水域、滩涂进行养殖经营的许可。因此，在该水域滩涂符合国家规划的养殖功能的情况下，原审被告为上诉人办理养殖证所依据的事实，就是上诉人拥有申请的水域、滩涂的承包权。为了确定该水域滩涂的承包权，上诉人提起了确认虾场转让协议效力的民事诉讼。一审判决后，傅德宝不服提起了上诉，该案尚未二审开庭审理。上诉人认为，在等待的民事判决尚未生效的情况下本案即作出一审判决，违反《行政诉讼法》第六十一条规定。综上，原审判决在事实认定和法律适用上存在错误且违背法定程序，请求二审法院依法予以撤销，由被上诉人承担诉讼费用。
傅德宝辩称，原审判决对本案的事实认定清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，判决撤销凌海市人民政府为上诉人办理的水域滩涂养殖使用证正确，请求二审依照本案的事实结合法律规定，驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
凌海市人民政府述称，依据《渔业法》第6条、第11条规定，海洋与渔业局具有发放水域滩涂养殖使用证的职权。本案上诉人在办理水域滩涂养殖使用证过程中提供了虾场转让协议、双方的身份证复印件、加盖了人民政府同意的公章及变更申请表等相关手续材料。海洋与渔业局作为职能部门对以上材料进行了检查，以上材料提交符合水域滩涂养殖使用证更名的相关手续，符合法律规定，同意更名，在该过程中，凌海市人民政府认定事实清楚正确，适用法律正确，程序合法，故水域滩涂养殖使用证不应予以撤销。
凌海市海洋与渔业局述称，一审判决在程序上有瑕疵，一审法院曾经下过中止审理的裁定，根据行政诉讼法的规定，一个案件需要等待民事诉讼的判决作为依据，可是一审法院没有等待民事判决的结果就恢复了审理。因为本案争议的焦点是上诉人和被上诉人签订的虾场转让协议是否有效，虾场转让协议决定更名是否有效。一审却未等民事判决生效就作出行政判决，所以我们为於文胜办理水域滩涂养殖使用证是正确的。
经再审查明，原审认定的事实属实，本院予以确认。另查明，本院于2016年7月18日作出（2016）辽07民终847号民事判决，认定於文胜与傅德宝签订的虾场转让协议合法有效，且该民事判决已经发生法律效力，经本院审查并征询当事人意见，本院予以采信。
本院认为，原审被告具有发放水域滩涂养殖使用证的法定职权。行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案中原审被告为上诉人於文胜办理养殖使用证的变更手续，依据的是上诉人於文胜提交的双方于2009年10月16日所签订的虾场转让协议、凌海市大有乡人民政府同意更名的书面材料、原傅德宝持有的水域滩涂养殖使用证原件、傅德宝身份证复印件等材料。原审被告经审查上述材料后，将原为傅德宝名下的水域滩涂养殖使用证变更为上诉人於文胜，虽然原审被告在给於文胜变更登记时未通知傅德宝到场，程序存在轻微违法，但另案生效民事判决已确认於文胜与傅德宝签订的虾场转让协议有效，根据诚实信用原则，傅德宝应当协助於文胜办理更名手续。由于原审被告的更名行为对傅德宝的权利并不产生实质影响，确认行政机关的更名行为违法，认可其更名的效力，能更好地减轻当事人的诉累，维护交易的安全。对于於文胜而言，其已全面履行了合同义务，且不存在过错，其守信的行为应当受到保护。故本案应确认具体行政行为违法，维持行政行为的效力为宜。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国渔业法》第十一条、《中华人民共和国行政许可法》第十二条（二）项、第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销辽宁省凌海市人民法院（2015）凌海行初字第00003号行政判决；
二、确认辽宁省凌海市人民政府为上诉人於文胜颁发的凌海府（海）养证【2006】第C0541号水域滩涂养殖使用证的行为违法。
一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，合计人民币100元，由原审被告辽宁省凌海市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 孙 涛
审判员 王群星
审判员 张 悦
二〇一六年十二月二十八日
书记员 任 欢