山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）济行终字第211号
上诉人（原审原告）刘爱英，女，1963年7月29日出生，汉族，济南旅顺旅游汽车有限公司经理，住济南市。
委托代理人李兴祝，山东齐鲁律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）济南市安全生产监督管理局，住所地济南市。
法定代表人傅志清，局长。
委托代理人王发义，该局工作人员。
委托代理人王海军，山东辰静律师事务所律师。
上诉人旅顺公司（以下简称旅顺公司）因安监行政处罚一案，不服历下区人民法院（2013）历行初字第187号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年11月14日公开开庭审理了本案，上诉人刘爱英的委托代理人李兴祝，被上诉人济南市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）的委托代理人王发义、王�军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2012年10月7日，在青银高速银川方向228公里＋530米处发生道路交通事故，造成14人死亡，44人受伤。事故发生后，山东省政府安委会办公室受山东省政府委托，组织省安监局、监察厅、公安厅等部门成立了事故责任调查组。经调查，事故调查组查明事故经过如下：“2012年10月7日11时44分许，王瑞先驾驶的鲁GJ03**号小型轿车沿青银高速公路由东向西行驶至228公里＋530米处，从右侧超越左侧车道江长洪驾驶的鲁A969**号大型客车时与客车右前侧发生刮擦。刮擦后，鲁GJ03**号小型轿车驶向路右侧与右侧护栏发生刮擦，后撞到左侧中央护栏停车；鲁A969**号大型客车与中央护栏刮碰后，撞开中央活动护栏驶入对向车道与周玉山驾驶的鲁A185**号大型客车左侧前部发生碰撞，致使鲁A185**号大型客车向右穿过路边护栏，仰翻于高速公路南侧边沟，车窗立柱从根部全部断裂，车顶部分与车体分离，造成6人当场死亡，8人抢救无效死亡，44人受伤，三车不同程度损坏。”事故责任组另查明：肇事车辆鲁A185**号大型普通客车系旅顺公司所有，该车属融资经营，出资人范德强；驾驶人周玉山，从业资格类别为道路旅客运输驾驶员；该车GPS长期无信号，所属公司动态监控不落实。
事故调查组将青银高速淄博段“10.7”重大道路交通事故定性为一起生产安全责任事故，并认定事故的直接原因是：“王瑞先无证驾驶鲁GJ03**号小型轿车从右侧违法超越不具备大型客车驾驶资格的江长洪驾驶的鲁A969**号大型客车，两车发生刮擦；江长洪未采取有效措施致鲁A969**号大型客车刮擦后驶入对向车道与周玉山驾驶的鲁A185**号大型客车发生相撞，导致事故发生。”事故调查组同时认为：“旅顺公司驾驶员聘用制度不落实；对驾驶员安全教育培训不到位，培训学习没有资料，也无人授课，从未对鲁A185**号客车驾驶人周玉山进行任何形式的安全教育培训；安全员对车辆出入库的安全检查流于形式，让车主和驾驶员自查，不进行情况核实；对事故车辆GPS动态监管措施不落实，鲁A185**号大型客车GPS信号经常处于关闭状态，在未整改的情况下，仍允许其上路运行；驾乘人员发车前、行驶中未督促乘客系好安全带……刘爱英，旅顺公司法定代表人，未及时督促检查消除本单位安全检查制度不落实、隐患车辆上路、驾乘人员未督促乘客系好安全带等隐患，对事故发生负有重要领导责任。鉴于其未履行《安全生产法》第十七条第四款规定，建议济南市安监局根据《安全生产法》第八十一条规定对其处以10万元罚款。
2013年3月21日，山东省政府作出《关于青银高速淄博段“10.7”重大道路交通事故责任调�报告的批复》（简称《批复》）。《批复》认为这是一起重大道路交通安全责任事故，同意事故调查组对事故的原因分析和责任认定，并同意事故调查组关于由济南市安监部门对旅顺公司法定代表人刘爱英处以10万元罚款的建议。
2013年4月10日，被告市安监局对该起事故予以立案。2013年4月25日，被告市安监局向原告刘爱英送达了（济）安监管罚告字（2013）第（2005-2）号《行政处罚告知书》，告知原告处罚决定的事实、理由和依据，并告知其有陈述和申辩的权利。同日，被告市安监局向原告旅顺公司送达了（济）安监管听告字（2013）第（2005-2）号《听证告知书》，告知原告可以在收到告知书之日起3日内书面申请听证。2013年5月14日，被告市安监局依法组织了听证，原告刘爱英委托代理人马垒、柏方军、王志涛到会参加了听证。2013年5月29日，被告市安监局经调查核实，依据山东省政府作出的《批复》、事故调查组的调查报告、对事故车辆鲁A185**号大型客车的驾驶人周玉山的谈话笔录、对事故车辆鲁A185**号大型客车出资人范德强的谈话笔录、对原告公司驾驶员高成亮的谈话笔录、对原告公司分管安全监管工作的副总经理王志涛的谈话笔录、听证笔录、听证会报告书等材料，作出（济）安监管罚（2013）第（2015-2）号《行政处罚决定》，认为：2012年10月7日，在青银高速228公里＋530米处，鲁A969**号大型客车与鲁GJ03**号小型轿车发生刮擦，鲁A969**号大型客车冲过中央活动护栏驶入对向车道与对向行驶的鲁A185**号大型客车碰撞，致使鲁A185**号大型客车仰翻于高速公路边沟，造成14人死亡，44人受伤的重大道路交通事故。刘爱英作为旅顺公司的法定代表人，未及时督促检查消除本单位安全检查制度不落实、隐患车辆上路、驾乘人员未督促乘客系好安全带等隐患。以上事实违反了《安全生产法》第十七条第四项的规定，依照《安全生产法》第八十一条之规定，决定给予刘爱英10万元的行政处罚。
原审法院认为，《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“……县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理……”，该法第九十四条规定：“本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定；……有关法律、行政法规对行政处罚的决定机关另有规定的，依照其规定。”《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定：“……有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚……”。根据上述规定，原告刘爱英作为旅顺公司的法定代表人，由于存在未及时督促、检查、消除本单位安全检查制度不落实等隐患的违法行为，对事故发生负有重要领导责任，且旅顺公司的住所地在济南市，故被告市安监局作为济南市行政区域内负责安全生产监督管理的部门，对原告刘爱英的违法行为有实施行政处罚的行政职权。
《安全生产法》第十七条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：……（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患……”。第八十一条规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。生产经营单位的主要�责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款……”本案中，青银高速淄博段“10.7”道路交通事故造成14人死亡，44人受伤，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定已经构成重大事故。对此，山东省政府经事故调查后作出《批复》，同意事故调查组关于旅顺公司法定代表人刘爱英对“事故发生负有领导责任”的分析认定，并同意事故调查组对刘爱英处以10万元罚款的建议。2013年5月29日，被告市安监局依据事故调查报告、山东省政府作出的《批复》、对事故车辆驾驶人周玉山的谈话笔录、对事故车辆出资人范德强的谈话笔录、对原告公司驾驶员高成亮的谈话笔录、对原告公司分管安全监管工作的副总经理王志涛的谈话笔录、听证笔录、�证会报告书等材料，在履行了立案审批，告知陈述申辩权利，告知处罚的事实、理由和依据，告知听证等法定程序后，作出（济）安监管罚字（2013）第（2015-2）号《行政处罚决定》，认定事实清楚，主要证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。原告刘爱英要求撤销被告市安监局作出的（济）安监管罚字（2013）第（2015-2）号《行政处罚决定》的诉讼请求没有法律根据和事实依据，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告刘爱英要求撤销被告市安监局作出的（济）安监管罚字（2013）第（2015-2）号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
上诉人刘爱英不服一审判决上诉称：一、一审判决未能认真审查被上诉人市安监局认定的上诉人违法行为是否确实存在，特别是该违法行为与涉案道路交通事故之间是否存在因果关系，从而作出了错误的事实认定。被上诉人作出的行政处罚是基于上诉人所涉及的交通事故这样一个结果，由此来追查上诉人对于交通事故的发生是否存在过错，那么本案的关键就应该查清被上诉人认定的上诉人所谓的违法事实是否确实存在以及其与本案中的重大道路交通事故之间是否存在因果关系。从被上诉人作出的（济）安监管罚（2013）第（2015-2）号《行政处罚决定》来看，其认定的事实是：上诉人作为企业法人，未及时督促检查本单位安全检查制度不落实、隐患车辆上路、驾乘人员未督促乘客系好安全带等隐患。而本案中所涉及的损害后果是青银高速淄博段“10.7”重大道路交通事故，根据山东省公安厅交警总队高速公路支队淄博大队作出的鲁公交认字（2012）第0012号道路交通事故认定书认定鲁A185**号客车驾驶人周玉山无过错无责任，因此，上诉人对于交通事故的发生不承担任何法律责任，与被上诉人作出的（济）安监管罚（2013）第（2015-2）号《行政处罚决定》认定的所谓违法事实没有任何关联性。即使上诉人所谓的违法事实存在，也不是导致青银高速淄博段“10.7”重大道路交通事故发生的原因，既不是直接原因，也不是间接原因，二者根本不存在因果关系。原审庭审中上诉人向法庭提交的证据，其中上诉人单位员工的教育培训学习记录，能够证明上诉人对驾驶员进行了安全教育培训；关于上诉人提交的加班协议书以及山东省汽车客运站检票记录复印件能够充分证明上诉人涉案车辆于国庆期间被山东省交通运输集团公司借用，而车辆借用期间，其相应的安全责任自然应当由实际使用人承担。而且乘客乘坐车辆为保证安全应当系好安全带，只是一项倡导性要求，而非法�上的强制性要求。本案中部分乘客因未系好安全带加重了交通事故损害后果，但未系好安全带并不是交通事故发生的原因，被上诉人显然将事故加重情节与事故发生的原因混为一谈。另外，上诉人提交的加盖山东省交通运输集团公司公章的《客运班车驾驶员即时驾驶证明》，能够充分证明涉案车辆的实际驾驶人周玉山，其本人并非上诉人单位驾驶员，因此要求上诉人对其进行安全教育培训，显然没有根据。一审判决将被上诉人认定的上诉人所谓的违法事实作为交通事故发生的原因，显然属于认定事实错误。
二、一审判决未能认真审查被上诉人错误适用法律依据问题，从而得出错误的判决结论。被上诉人作出的行政处罚决定依据的是《安全生产法》第八十一条第二款的规定。该款规定：“生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯�的，依照HYPERLINK“javascript：SLC（17010，0）”刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。”由此可以看出，适用该规定的条件是，生产经营单位的主要负责人有未履行本法规定的安全生产管理职责的行为，而且该行为是生产安全事故发生的原因。而本案中，导致损害结果即青银高速淄博段“10.7”重大道路交通事故发生的原因系商河县长途运输公司驾驶员违法驾驶车辆遇情况采取措施不当，而与上诉人是否履行安全生产监督管理职责并无关系，二者不存在关联性。因此，即使上诉人存在如被上诉人认定的事实存在，由于并非导致本案交通事故发生的原因，所以被上诉人适用上述规定对上诉人作出行政处罚，属于适用法律错误。
三、一审判决认定被上诉人行政处罚程序合法，与法不符。
被上诉人对于上诉人进行的行政处罚，虽然履行了立案调查等内部审批程序，但是没有按照《行政处罚法》第三十六条之规定，进行全面、客观、公正的调查。被上诉人在向上诉人送达听证通知书之前，其没有对上诉人进行过任何客观调查，草率地将“10.7事故调查组”对范德强、高成亮的谈话笔录，以及淄博市公安局高新区分局对周玉山、王志涛、高羽、杨佰全的询问笔录作为认定事实的证据，其以其他部门和机关的调查代替自身调查的做法显然与《行政处罚法》第三十六条相违背。被上诉人虽然应上诉人的要求进行了行政处罚听证程序，但听证程序仅仅是拟作出行政处罚前听取行政相对人陈述和申辩的程序，该程序不能代替行政机关独立调查程序。本案被上诉人在行政处罚听证程序之前，其没有向上诉人进行任何调查，以了解案件的真实情况，因此应当认为其作出处罚违反法定程序。
综上所述，被上诉人作出的（济）安监管罚（2013）第（2015-2）号《行政处罚决定》认定事实错误，适用法律错误，因而作出错误的判决结论。请求二审法院依法撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的（济）安监管罚（2013）第（2015-2）号《行政处罚决定》。
被上诉人市安监局辩称：一、一审判决认定的事实清楚，证据确实充分，上诉人所称认定事实错误的主张不成立，不应当予以支持。l、旅顺公司对于驾驶人员聘用制度没有进行落实，对于车辆驾驶人员周玉山从未进行过岗前安全教育培训，在以往公司的培训中也是流于形式，对于驾驶人员安全教育不到位，即没有分发培训资料，也没人授课，上诉人没有意识到进行安全教育的本质意义，从而使营运车辆在行驶途中存在安全隐患。2、由于旅顺公司对于公司车辆缺乏有效的监管，未督促落实单位安全检查制�。经答辩人调查得知，旅顺公司虽配备了有资格的安全人员，但安全人员的检查也是流于形式，从未落到实处。肇事车辆虽装有GPS动态监管系统，但由于车主私自改造加装开关，导致无法实时、有效的进行监管，旅顺公司发现后也未能采取有效措施要求该车上人员开启系统，在此情况下，仍允许出事车辆上路行驶，无视安全隐患的存在，致使车辆行驶过程的监管不能，车辆的违规行驶、疲劳行驶等行为无法核实。上诉人作为企业的法定代表人，同样负有监管责任。3、根据《道路旅客运输企业安全管理规范》第四十八条规定，驾乘人员负责做好宣传工作，发车前、行驶中要督促乘客系好安全带。然而出事车辆仅仅张贴了系好安全带的标示，但驾驶人员在发车前、行驶中都未督促车上乘客系好安全带。安全带能够有效的防止车上人员甩出车外或因无法得到固定发生多�撞击而造成伤亡。驾驶人员只有受到正常的安全教育培训，才能更好的提醒、善意的督促乘客系好安全带，尽量减轻交通事故产生的危害后果，而恰恰旅顺公司却没有落实好这些工作，并导致了严重的伤亡事故的发生。上诉人作为企业的法定代表人，同样疏于管理，负有领导责任。4、出事车辆虽是在为山东交通运输集团有限公司加班期间发生事故，但出事车辆仍属于上诉人管理车辆、驾驶人员仍属于旅顺公司单位人员，上诉人作为企业的法定代表人，同样负有监管责任。该事实不影响上诉人及其企业承担对车辆的监管责任。
二、一审判决适用法律正确，上诉人该项主张不成立，不应予以支持。根据山东省政府青银高速“10.7”事故调查组于2012年12月28日作出的事故责任调查报告，旅顺公司驾驶员聘任制度不落实；对驾驶员安全教育不到位，培训学习没有资料，无业务人员授课等是造成本次重大安全事故的重要原因。只要旅顺公司在生产经营上负有责任，就应当适用《安全生产法》及相关法规进行处罚。上诉人作为企业的法定代表人，负有相应责任，应依据《安全生产法》第八十一条规定进行处罚。
三、一审判决中认定被上诉人对上诉人作出行政处罚程序合法是正确无误的，上诉人的主张无事实及法律依据，依法不应予以支持。
综上所述，被上诉人对上诉人作出的（济）安监管罚12013第（2015-2）号行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，对于上诉人的行政处罚合法、合理，上诉人的诉讼请求不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人市安监局向原审法院提交了如下证据：1、2012年10月24日范德强谈话笔录1份（复印件）；2、2012年10月25日高成亮谈话笔录1份（复印件）；3、2012年10月10日对王志涛的询问笔录（复印件）；4、2012年10月10日对周玉山的询问笔录（复印件）；5、2012年10月10日对高羽的询问笔录（复印件）；6、2012年10月11日对杨佰全的询问笔录（复印件）；7、2012年10月11日对王志涛的询问笔录（复印件）；8、旅顺公司教育培训制度；9、旅顺公司《营运车辆GPS行使记录仪安装使用管理规定》；10、市安监局（济）安监管立（2013）第2005号《立案审批表》；11、《青银高速淄博段“10.7”重大道路交通事故责任调查报告》；12、《山东省人民政府关于青银高速淄博段“10.7”重大道路交通事故责任调查报告的批复》；13、市安监局（济）安监管处呈（2013）2005-2号《案件处理呈批表》；14、市安监局（济）安监管罚告字（2013）第（2005-2）号《行政处罚告知书》；15、市安监局（济）安监管罚听告字（2013）第（2005-2）号《听证告知书》；16、市安监局（济）安监管听通（2013�4号《听证通知书》；17、市安监局（济）安监管回字（2013）第（2005-2）号《文书送达回执》；18、市安监局听证笔录及（济）安监管听报（2013）2号《听证会报告书》；19、市安监局（济）安监管罚（2013）第（2005-2）号《行政处罚决定》；20、市安监局（济）安监管回字（2013）第（2005-2）号《文书送达回执》。被上诉人市安监局还提交如下法律、法规依据：1、《中华人民共和国安全生产法》第四条、第十六条、第二十九条、第三十六条、第三十八条；2、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条；3、安监总厅管二函（2012）205号《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》；4、《道路旅客运输企业安全管理规范（试行）》第三条、第五条、第十七条、第二十条、第二十二条、第三十五条、第三十七条、第�十一条、第五十三条、第六十四条、第六十五条。
上诉人刘爱英向原审法院提交了如下证据：1、山东省公安厅交警总队鲁公交认字（2012）第00012号《道路交通事故认定书》，证明驾驶原告车辆的驾驶员周玉山在事故中不承担责任；2、旅顺公司的教育培训学习记录，证明该公司具有健全的教育培训制度，对员工进行了培训；3、加班（包车）协议书复印件；4、山东省汽车客运站检票记录复印件；5、加班情况统计表。
上述证据均经原审法院庭审质证并随原审卷宗移送本院。经开庭审理，本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。
本院认为：关于市安监局对道路交通生产安全事故是否具有行政管理职权的问题。国家安全生产监管总局办公厅安监总厅二函（2012）205号《国家安全监管总局办公厅关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》（简称《复函》）第一条规定：“根据《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》的相关规定，国家安全监管总局作为国务院负责安全生产监督管理的行政主管部门，对工作中具体应用《生产安全事故报告和调查处理条例》（简称《条例》）的问题具有解释权。第二条规定：“道路运输企业所属营运车辆在生产经营活动中违反有关安全生产法律规定造成的事故，属于生产安全事故，安全监管部门可以对负有事故责任的单位和有关人员的安全生产违法行为依法给予行政处罚。”从上述规定可以看出，道路运输企业所属营运车辆在生产经营活动中违反有关安全生产法律规定造成的事故，属于生产安全事故，安全监管部门拥有对负有事故责任的单位和有关人员的安全生产违法行为依法给予行政处罚的行政管理职权。
关于被上诉人市安监局的行政程�是否合法的问题。市安监局履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的立案、调查、告知、听证、处罚、送达等程序，程序合法。《条例》第二十六条第一款规定：“事故调查组有权向有关单位和个人了解与事故有关的情况，并要求其提供相关文件、资料，有关单位和个人不得拒绝。”第三十二条第二款规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”按照上述规定，事故调查组已经对范德强、高成亮、周玉山、高羽、杨佰全、王志涛进行了调查，市安监局接到山东省人民政府的《批复》后，立案进行调查时，对于事故调查组调取的证据可以作为证据使用，不需要重复取证。上诉人主张被上诉人未调查取证，程序违法的理由不能成立，本院不予支持。
关于被上诉人适用法律是否正确的问题。《安全生产法》第十七条规定“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：……（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患……”《安全生产法》第八十一条规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照HYPERLINK“javascript：SLC（17010，0）”刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款……”本案中，上诉人刘爱英作为旅顺公司的法定代表人未及时督促检查消除本单位安全隐患，使旅顺公司存在安全检查制度不落实、隐患车辆上�、驾乘人员未督促乘客系好安全带等安全隐患，其对本案涉及的道路交通安全生产事故发生负有重要领导责任，被上诉人市安监局对其处以十万元的罚款并无不当。上诉人认为被上诉人适用法律错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。
上诉人还主张涉案车辆于国庆期间被山东省交通运输集团公司借用，而车辆借用期间，其相应的安全责任自然应当由实际使用人承担。本院认为，涉案车辆虽是在为山东交通运输集团有限公司加班期间发生事故，但出事车辆仍属于旅顺公司管理。驾驶人员是替旅顺公司所属车辆的驾驶员驾驶，并不是山东交通运输集团有限公司指派，该事实不影响上诉人承担对车辆的监管责任。上诉人的上诉主张不能成立，本院亦不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人上诉理由不能成立，本院不予支持。�经本院审委会研究，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘爱英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张极峰
审 判 员 王大伟
代理审判员 单 蕾
二〇一三年十二月三日
书 记 员 李志晓