山东省济南市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）鲁01民终157号
上诉人（原审被告）顾大金，男，1951年5月6日出生，汉族，农民，住山东省齐河县。
委托代理人鹿林，山东圣义律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）济南市长清区归德镇顾道口村民委员会
法定代表人顾业海，主任。
委托代理人庄延峰，男，1963年1月8日出生，汉族，住济南市。
原审被告齐河县马集乡顾道口村民委员会
法定代表人顾大金，主任。
上诉人顾大金因与被上诉人济南市长清区归德镇顾道口村民委员会（以下简称长清顾道口村委会）、原审被告齐河县马集乡顾道口村民委员会（以下简称齐河顾道口村委会）农村土地承包合同纠纷一案，不服济南市长清区人民法院（2015）长民初字第1803号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定，长清顾道口村委会在黄河以东，齐河顾道口村委会在黄河以西，长清顾道口村委会在河西有100多亩土地，为便于管理，曾长期发包给齐河顾道口村委会耕种。
2002年6月17日，在中共长清县归德镇翟庄办事处总支委员会监督下，以长清顾道口村委会为甲方、齐河顾道口村委会为乙方，双方签订土地承包合同一份，合同约定：甲方将其黄河滩地110亩承包给乙方，承包期限为10年，即从2005年元月1日起至2015年10月止；承包费每年每亩按50元计算，每年总计5500元……。在该合同签订之时，双方正在履行此前签订的另一份承包合同，所涉土地为同一块土地，另一份合同的到期时间为2003年1月1日。为解决两份合同之间的空档期间，双方于2004年5月20日又签订土地承包合同一份，对2002年6月份的合同内容作了变更，合同约定：甲方河西有部分荒滩地，原由齐河顾道口村委会种植，2003年1月1日到期，乙方现己种植树，为减少损失，经甲乙双方协商承包期继续延续，2004年12月31日之前的承包费已付清（计款壹万壹仟元整），2001年前借款4500元在本合同中扣除；新合同承包期为10年，自2005年1月1日起至2015年1月1日止，承包土地110亩，每亩价格50元，共计55000元，签订合同时付25000元，其余承包费于2005年1月1日前全部付清；甲方拿出拾亩地的承包费做为地界管理和收取承包费的费用给乙方，总计5000元，乙方应交给甲方承包费50000元；此合同是在2002年6月份合同基础上修改，原合同作废，此合同自签定之日起生效……。长清顾道口村委会与齐河顾道口村委会履行合同至2012年时，经双方协商，于2012年4月15日签订终止合同协议一份，协议约定：经甲、乙双方协商达成如下协议，双方同意终止2004年4月20日鉴订的土地承包合同，未履行的三年承包期，由续包人继续履行……。两天后，即2012年4月17日，长清顾道口村委会与顾大金（当时任齐河顾道口村委会主任）签订土地续包合同，合同甲方为长清顾道口村委会、乙方为顾大金，合同约定：经协商甲方同意将河西岸林地承包给乙方种植；甲方现有黄河滩地一块，南北长625米，东西长130米，西靠乙方地边，南到河东赵庄地界，北至河东南赵庄地界，东至生产路，总计100亩林地；承包期自2012年至2045年底止，因原合同尚差三年到期，实际承包期间为33年；承包林地100亩，每年每亩按30元计算，每年3000元，承包期30年，总计款9万元整，因南边去66米，减少承包费2万元，实交承包费为7万元整……。
本案庭审时，齐河顾道口村委会陈述与长清顾道口村委会合同签订后，自2002年6月17日至2005年7月20日共交纳承包费46000元，收款人为顾大功，其中2002年6月17日是借据，借据加盖有“济南市长清区归德镇顾道口村民委员会”公章，经手人为顾大功。顾大金陈述与长清顾道口村委会合同签订后，自2009年12月23日至2012年4月17日交纳承包费45000元，收款人为顾大功。长清顾道口村委会对上述借据、收据不予认可，并主张这是顾大功的个人行为，所涉款项并未记入长清顾道口村委会的帐目。
另查，自2014年底2015年初，长清顾道口近200名村民即信访至济南市长清区归德镇人民政府，要求终止涉诉合同。
原审法院认为，本案诉讼的发生有其特殊的历史和地理环境背景。长清顾道口村委会位于黄河以东，但在黄河以西有100余亩的土地，长期以来，长清顾道口村委会采取发包给对岸的齐河顾道口村委会来耕种的方式发挥其土地的价值，符合现实情况，是一种可取的方式。但是否需要采取该方式实现土地价值、以何种价位对外发包，应当征得长清顾道口大多数村民的同意，对此，亦有相应法律规定。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”本案诉至法院后，法院应当根据法律规定并结合案件事实作出恰当的处理。
本案共涉及四份合同：2002年6月17日长清顾道口村委会与齐河顾道口村委会签订的承包合同；2004年5月20日长清顾道口村委会与齐河顾道口村委会签订的承包合同；2012年4月15日长清顾道口村委会与齐河顾道口村委会签订的终止合同；2012年4月17日，长清顾道口村委会与顾大金签订的承包合同。综合分析四份合同，原审法院认为，2002年6月份的承包合同是在办事处党总支的监督下签订，延续了长期发包给齐河顾道口村委会耕种的惯例，2004年5月份的承包合同是对2002年6月份合同的变更，合同内容并没有实质性变更。无论上述两份是否有效，最迟至2015年10月15日，合同约定的履行期间已经到期。2012年4月份，在2002年、2004年承包合同尚差三年未到期的情况下，长清顾道口村委会与齐河顾道口村委会签订了终止合同，并同时约定剩余三年承包期由续包人继续履行。该终止合同的目的系为涉诉土地另行发包铺平道路，事实上，两天后长清顾道口村委会即与顾大金另行签订了承包合同。该合同形式上类似续包合同，实质上是在规避村民知情权和原承包合同的监督人监督权的情况下另行发包。发包方村民、监督人误以为2015年承包合同已经到期时，方才发现合同延期到了2045年，并进一步引发村民信访。原审法院认为，2012年4月长清顾道口村委会与顾大金签订的承包合同违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，合同当事人约定的承包价格低于2002年、2004年的承包费，不符合土地价值不断增值的常理。此外，虽然顾大金自2012年就已经实际管理涉诉土地，但其应交承包费系自2015年开始起算，因此，长清顾道口村委会要求确认该承包合同无效的诉讼请求，原审法院予以支持。至于2002年6月17日签订的土地承包合同，合同当事人早已约定终止，长清顾道口村委会要求确认其无效，已无事实基础，原审法院不予支持。
另，在本案中，长清顾道口村委会要求齐河顾道村民委员会和顾大金补交承包费55000元。经庭审质证和原审法院审查，长清顾道口村委会时任主任顾大功已经收取了部分费用，顾大功收取的该费用是否与本案有关，是否涉及其他合同等，需双方当事人提交更充分的证据方可查明，同时，因本案当事人均未提出清算合同的请求，为更好地保障当事人的权益，对该费用本案不宜处理，相关权利人可另行主张。
综上，案经审理，因双方当事人各执己见，致本案调解未果，为保护当事人的合法权益，原审法院依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定判决：一、确认济南市长清区归德镇顾道口村民委员会与顾大金于2012年4月17日签订的《土地续包合同》为无效合同；二、驳回济南市长清区归德镇顾道口村民委员会的其它诉讼请求。案件受理费1175元，由济南市长清区归德镇顾道口村民委员会负担1075元，由齐河县马集乡顾道口村民委员会负担100元。
上诉人顾大金不服原审判决上诉称：一、齐河顾道口村与长清顾道口村之间土地关系特殊，上诉人顾大金承包耕种长清顾道口村土地属于双方之间约定俗成并受法律保护的承包关系。顾道口一名，揭示了齐河顾道口村与长清顾道口村之间共同的历史渊源，也显示着两个村顾姓村民之间难以回避的血亲关系。现在，两村之间虽因行政区划造成了形式上的分离，但两村在亲缘关系，经济往来上比自身与其他任何村集体之间更为密切。而本案纠纷涉及土地在地理位置上与长清顾道口村集体其他土地被黄河所分割，距离齐河顾道口村更近，且被齐河顾道口村土地包围，从生产管理的角度，齐河顾道口村更加便利，这也是两村之间土地承包关系建立的基础。齐河顾道口村自1990年起开始为长清顾道口村看管涉案承包地，1997年起双方正式建立土地承包关系。2002年6月17日，在中共长清县归德镇翟庄办事处总支委员会监督下，双方重新签订承包合同，期限自2005年1月1日至2015年1月1日。2012年双方协商一致，同意于同年4月15日签订终止协议，约定剩余承包期由承包人继续履行，上诉人顾大金于两日后与被上诉人长清顾道口村委会签订续包合同。上诉人顾大金与被上诉人长清顾道口村委会之间的承包合同并非凭空签订，而是双方村集体之间承包关系的延续，有合理合法的事实基础。上诉人顾大金在签订合同后，依法依约缴纳承包费，严格履行合同义务，积极促进合同履行。二、《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条，不是判定涉案合同无效的合法依据。从《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条内容看，属于强制性规定。法律规定中的强制性规定包括效力性强制性规定和管理性强制性规定，而确认合同无效的法律依据，《合同法解释（二）》第11条确认必须是效力性强制性规定，认定是否属于效力性强制性规定的要素，从形式上，是看规定本身是否包含违法规定后的效力的表述；从实质上，是看是否损害国家、社会公共利益。《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条，并未规定违法后的效力问题，因此是否损害国家、社会公共利益才是认定该条文是否强制性规定的关键。从双方集体经济组织就争议土地承包问题的历史关系来看，由齐河顾道口村或有能力的集体成员来承包涉案土地，地理位置上方便土地管理，节约劳动力成本，同等条件下有利于更好地实现涉案土地的价值，为长清顾道口村带来更多的利益。长清顾道口村村民及上级管理政府对于双方村集体之间的承包合同也一直认可。该条文所规定的民主议定的法定程序只是管理性法律规范，并非效力性规范。被上诉人长清顾道口村委会是否经过法定程序对外发包属于其集体经济组织内部的自治事务，并不能因此约束上诉人顾大金。一审法院将《中华人共和国农村土地承包法》第四十八条作为认定涉案合同无效的法律依据，适用法律错误。三、一审法院未及时组织双方调解，将造成争议问题更大的困局。一审法院在庭审后，并未积极组织双方进行调解，上诉人顾大金考虑到已经将土地分包给数十位村民，地上林木种植时间不满一年，直接砍伐将造成巨大损失的现状，本着诚意解决问题，尊重被上诉人长清顾道口村委会意见，为此多次联系一审法院，一审法院均未积极安排调解。即使本案一审判决生效，在获得合理赔偿前，上诉人顾大金村民也不会配合直接清除种植林木，双方的承包合同纠纷继而会转化为村民之间的群体利益纠纷，双方仍面临无法执行的问题，纠纷反而会进一步扩大。四、一审法院认定部分事实无证据支持，违法法定程序。首先，一审法院在法院另查明部分表述，“自2014年底2015年初，长清顾道口近200名村民即信访至济南市长清区归德镇人民政府，要求终止涉诉合同。”但上诉人顾大金自始至终从未听一审法院提及此事，也未见过调查材料，更无机会陈述自身观点。据上诉人顾大金了解，长清顾道口村民在上述时间对村集体负责人个人涉嫌违法行为有所反应，对其上访请求是否存在，是否合法并不知晓。即使存在上访记录，也无法确定其请求的合法性，而应以经有权机关依法认定的结果作为定案依据。一审法院在查明事实中如此表述，没有说明调查材料来源、调查事实处理结果，调查时间等必要因素，违反法定程序，没有事实依据。其次，一审法院认定原审被告齐河顾道口村委会与被上诉人长清顾道口村委会之间“该终止合同的目的系为涉诉土地另行发包铺平道路，……长清顾道口村民委员会即与顾大金另行签订了承包合同。该合同形式上类似续包合同，实质上是在规避村民知情权和原承包合同的监督人监督权的情况下另行发包。发包方村民、监督人误以为2015年承包合同已经到期时，方才发现合同延期到了2045年，并进一步引发村民信访。”一审法院作为国家司法机关，应当尊重证据，尊重法律，而不应当一味无凭无据地进行推断。一审法院如果认为上诉人顾大金与被上诉人长清顾道口村委会之间有违法犯罪行为，其应当将案件移交公安、检察机关处理，不应进行误导性认定或表述，该类认定或表述不但无法彻底解决问题，还容易诱导长清顾道口村村民对上诉人顾大金的错误猜测，激化双方矛盾，有失司法公信力。综上所述，上诉人顾大金与被上诉人长清顾道口村委会之间的承包合同不违反效力性强制性规定，属于合法有效合同。上诉人顾大金愿配合被上诉人长清顾道口村委会弥补合同瑕疵，并重新就承包价格在法律框架内公平变更，请二审法院查明本案事实真相，依法改判判决内容第一项，确认上诉人顾大金与被上诉人长清顾道口村委会之间的土地承包合同为有效合同。
被上诉人长清顾道口村委会答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原告被告齐河顾道口村委会述称，同意上诉意见。
经审理本院认定，原审认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，基于特殊的地缘关系，为便于管理，长清顾道口村将其所有的涉案土地交由齐河顾道口村耕种，被上诉人长清顾道口村委会与原审被告齐河顾道口村委会于2002年6月17日在中共长清县归德镇翟庄办事处总支委员会的监督下，签订了土地承包合同，后于2004年5月份对合同进行了变更，2012年4月份，在2002年、2004年承包合同尚差三年未到期的情况下，双方签订终止合同。2012年4月17日，被上诉人长清顾道口村委会与上诉人顾大金签订土地续包合同。现双方对2012年4月17日的合同效力产生争议，对此本院认为，2002年6月17日的土地承包合同，是在中共长清县归德镇翟庄办事处总支委员会监督下签订的，对于该合同，双方均予以认可，但2012年4月17日被上诉人长清顾道口村委会与上诉人顾大金签订的承包合同是在终止了尚未到期的2002年、2004年承包合同情况下签订的，该合同当事人约定的承包价格低于2002年、2004年的承包费，且该合同违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，未经法定的民主议定程序，故原审法院认定被上诉人长清顾道口村委会与上诉人顾大金于2012年4月17日签订的《土地续包合同》为无效合同，符合法律规定。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费1175元，由上诉人顾大金负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘学宽
审 判 员 王周江
代理审判员 潘 峰
二〇一六年二月十九日
书 记 员 吴颖颖