北京市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京03行初19号
原告白×，男，1979年4月25日出生。
委托代理人白×1（原告白×之兄），男，1979年4月25日出生。
被告中华人民共和国司法部，住所地北京市朝阳区朝阳门南大街6号。
法定代表人吴爱英，部长。
委托代理人穆斐，男，中华人民共和国司法部考试司干部。
委托代理人姚晓培，北京市中伦律师事务所律师。
原告白×不服被告中华人民共和国司法部（以下简称司法部）政府信息公开告知行为并对规范性文件进行合法性审查，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告司法部送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月19日公开开庭审理了本案。原告白×的委托代理人白×1，被告司法部的委托代理人穆斐、姚晓培到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告司法部于2015年12月14日作出[2015]第478号《政府信息公开告知书》（以下简称被诉告知书），主要内容为：“白×，你于2015年11月26日提出的政府信息公开申请收悉。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》和《司法部政府信息公开实施办法》的相关规定，现答复如下：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第二十一条第二项，《国家司法考试保密工作规定》第四条规定，你申请公开的事项不属于政府信息公开范围。如对考试成绩有异议，请向报名地司法行政机关提出分数核查的书面申请。根据司法部《国家司法考试工作规则》，分数核查范围包括试卷四和参加试卷一、试卷二、试卷三考试但无考试成绩的试卷。考试成绩核查结果将于核查工作结束后通知本人。特此告知。”
原告白×诉称：被告拒绝所有信息公开申请，违反法律。一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第九条第一项及第二十二条的规定，既可以申请公开自己的司法考试答卷等信息，也可以申请其他考生过滤隐私后的答卷等信息，还可以申请司法考试相关的统计数据。二、司法考试是行政许可行为，《中华人民共和国行政许可法》第五条第二款规定了行政许可的实施结果，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以外应当公开，这说明原告的申请于法有据。三、《政府信息公开条例》第十四条规定了行政公开前应该进行保密核查，但没有授权政府机关把任何文件和信息都设定为国家秘密或工作秘密。根据《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保守国家秘密法》）第四十九条第二款及第五十一条的规定，把本来应该公开的内容故意滥用职权不予公开是涉嫌违法或犯罪的行为。根据《政府信息公开条例》第二十一条第二项的规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。但被诉告知书仅例举了法律、法规及规范性文件的条文，完全没有“说明理由”，一头雾水，彰显行政机关对行政相对人的冷漠无情。四、《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款从文意理解，只要有两个条件即未公布、被告不批准，即应无限期保密。对一个“工作秘密”的时限和保护等级超过“绝密级秘密”待遇，违反《保守国家秘密法》。根据《中华人民共和国立法法》第八十条第二款及第八十五条的规定，《国家司法考试保密工作规定》第四条无权设定损害公开权利的事项，因为没有任何上位法对此类事项授权，同时《国家司法考试保密工作规定》似乎没有经过部门首长签署命令并公布，仅仅是规范性文件，即使是规章都没有权利，规范性文件那里来的权限限定公民的知情权？所以原告请求法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第五十三条、第六十四条、第七十五条、第七十六条附带审查并确认《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款无效。既然《中华人民共和国行政诉讼法》第二条已经把“具体行政行为”修改为“行政行为”，就是不再特别保护规范性文件，不再任其高高在上，以下犯上，破坏法治，侵犯行政相对人的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第六十四是注意性条款，不是禁止性条款。《保守国家秘密法》已经列举了三个级别的国家秘密予以立法保护，从法律体系解释，除这三个等级的秘密之外，公民皆可申请政府信息公开，工作秘密当然地不应该享有国家秘密的待遇。设定法外之法，是严重破坏法律制度和个人权利的行为，应予严厉禁止。存在工作秘密的原因主要有三个，第一，公务员在工作中可能会随时制作或接触一些作用于行政机构内部的秘密，所以工作秘密仅限于对行政机构内部权利产生影响而不作用于公民权利的保密事项，这也是学界的共识；第二，《中华人民共和国公务员法》等法律法规规章里有工作秘密的提法，一方面是因为行政人员似有保守工作秘密的需要，另一方面是因为这些法律法规规章早于《保守国家秘密法》制定。从法律体系理解，新法优于旧法，特别法优于一般法；第三，行政机关有官本位传统，不愿意为人民服务，确定一项信息属于秘密应符合一定的条件，包括合格的定密责任人、有效的定密权限、合法的定密依据、规范的定密程序，除此之外还需满足作为国家秘密的实质要件即必要性、非公开性和不可滥用性。在此体系化的规范前提下，事实上对司法机关审查与国家秘密相关信息公开案件，提出了形式与实质相合的复合要件审查标准。五、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十二条规定，被告若无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或监督检查记录的，人民法院可以判决被告在法定或合理期限内准予原告查阅。综上，请求撤销被告作出的被诉告知书，判令被告依法公开原告的2015年司法考试卷四的卷面及评分情况、2015年司法考试前三卷270分以上的总人数、前三卷270分以下（不包括270分）而卷四110分以上考生的人数、卷面及评分情况（保留准考证号、过滤姓名、身份证号等个人隐私）、2013、2014、2015年司法考试的详细人数和所有考生的成绩（保留准考证号、过滤姓名、身份证号等个人隐私）、相关统计数据、2013年、2014年、2015年司法考试参与阅卷的院校、人数、阅卷的流程及时间安排等信息；附带审查并确认被告制定的《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款无效；判令被告承担50元诉讼费用。
原告白×向本院提交了下列证据：
1．被诉告知书，证明白×收到司法部邮寄的被诉告知书；
2.白×考试成绩单，证明白×参加了2015年度司法考试。
被告司法部辩称，被诉告知书内容适当，适用依据正确、程序合法。2015年11月26日，我部收到原告2015年11月23日具文的《政府信息公开申请表》，申请公开国家司法考试卷四评分标准、2015年国家司法考试高分、低分试卷。经审查，根据《政府信息公开条例》第十四条、第二十一条第二项，《国家司法考试保密工作规定》第四条规定，原告申请公开的事项不属于政府信息公开范围。据此，我部于2015年12月14日作出被诉告知书并送达原告。原告要求公开2015年司法考试前三卷270分以上的总人数、前三卷270分以下（不包括270分）而卷四110分以上考生人数、卷面及评分情况，2013、2014、2015年司法考试的详细人数和所有考生的成绩，参与2013年、2014年、2015年司法考试阅卷的院校、人数、阅卷的流程及时间安排等信息，原告诉前并未向我部提出，其诉讼请求不符合行政诉讼法定起诉条件，原告无权就此提起行政诉讼。《国家司法考试保密工作规定》是我部与国家保密局依据《保守国家秘密法》及其实施办法和最高人民法院、最高人民检察院、司法部制定的《国家司法考试实施办法》的有关规定制定，合法有效。据此，请求法院依法驳回原告诉讼请求。
被告司法部在法定举证期限内向本院提交了如下证据及依据，其中证据为：
1．《政府信息公开申请表》，证明白×申请公开的内容；
2．被诉告知书送达证据，证明作出被诉告知书后依法邮寄送达白×。
依据为：1．《政府信息公开条例》；2.《国家司法考试保密工作规定》。
经审查，本院对以上证据认证如下：
原告白×提交的证据1系被诉行政行为，不能作为证据使用，原告白×提交的其他证据及被告司法部提交的证据真实、合法与本案有关联，本院予以采纳。
经审理查明，2015年11月23日，白×通过邮寄的方式向司法部提交《政府信息公开申请表》，申请公开国家司法考试卷四评分标准、2015年国家司法考试高分、低分试卷，所需信息的内容描述为国家司法考试卷四评分标准，包括考生各题答题得分要求、评分规则、评分细则、在抹去当事人隐私情况下，公开2015年国家司法考试卷四高分试卷（120分以上者）及卷四低分试卷（65至70分段者）及其人数。司法部于2015年11月26日收到白×的政府信息公开申请。经查询、研究，司法部于2015年12月14日作出被诉告知书，告知白×其申请公开的事项不属于政府信息公开范围，如对考试成绩有异议，请向报名地司法行政机关提出分数核查的书面申请以及分数的核查范围、根据。后司法部于2015年12月15日将被诉告知书邮寄送达白×，白×于2015年12月18日签收。白×不服被诉告知书，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《政府信息公开条例》第四条、第十三条及《国家司法考试实施办法》第五条之规定，司法部作为负责实施国家司法考试的部门，依法具有处理国家司法考试相关考试考务工作的政府信息公开申请并作出相应答复的法定职权。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，白×诉请对《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款进行附带审查。对此，本院认为，《国家司法考试保密工作规定》是司法部会同国家保密局依据《保守国家秘密法》及其实施办法和最高人民法院、最高人民检察院、司法部制定的《国家司法考试实施办法》的有关规定制定。根据《保守国家秘密法》第五条“国家保密行政管理部门主管全国的保密工作，县级以上地方各级保密行政管理部门主管本行政区域的保密工作”及第六条第二款“中央国家机关在其职权范围内，管理或者指导本系统的保密工作”的规定，司法部和国家保密局在其职权范围内有权共同确定保密事项。因此，司法部会同国家保密局通过制定《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款确定有关国家司法考试的工作秘密事项，不存在违反上位法的情况，可以作为审查行政行为合法性的依据。
根据《政府信息公开条例》第十四条的规定，行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任，行政机关在公开政府信息前，应当依照《保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查，行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。也就是说，对于涉及保密审查的政府信息，有关主管部门或者同级保密部门有权依法确定是否可以公开。同时，《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款规定，国家司法考试结束后未公布的试题试卷、标准答案、应试人员的考试成绩及其他有关情况、数据，属于工作秘密，未经司法部批准不得公开。据此，国家司法考试结束后未公布的试题试卷等有关情况、数据属于工作秘密范畴，这些情况、数据是否公开，需由司法部批准。
本案中，白×向司法部申请公开国家司法考试卷四评分标准、2015年国家司法考试高分、低分试卷，所需信息的内容描述为国家司法考试卷四评分标准，包括考生各题答题得分要求、评分规则、评分细则、在抹去当事人隐私情况下，公开2015年国家司法考试卷四高分试卷（120分以上者）及卷四低分试卷（65至70分段者）及其人数。上述信息除2015年国家司法考试卷四高分试卷（120分以上者）及卷四低分试卷（65至70分段者）人数外，均属于《政府信息公开条例》第十四条规定的涉及保密审查的政府信息，针对上述信息是否能够予以公开，司法部会同国家保密局（有关主管部门或者同级保密部门）已通过《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款的规定将其确定为工作秘密，并明确需由司法部批准才能予以公开，故针对白×的政府信息公开申请，作为享有是否公开批准权的行政机关，司法部经审查后在其职权范围内认定白×申请公开的事项不属于政府信息公开范围，并明确不予公开的理由和依据，并无不当。
根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定，要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关有权予以拒绝。白×申请公开的2015年国家司法考试卷四高分试卷（120分以上者）及卷四低分试卷（65至70分段者）人数系需要经过加工、梳理或统计汇总的信息，根据前述司法解释的规定，行政机关在政府信息公开工作中不负有针对申请人的申请对信息进行搜集、汇总、加工的法定义务，故司法部拒绝公开该信息，并无不当。
另，司法部作出被诉告知书的过程亦符合《政府信息公开条例》关于答复期限和程序的相关规定。综上，司法部作出的被诉告知书认定事实清楚、适用依据正确，程序合法。因白×在政府信息公开程序中未申请公开其2015年司法考试卷四的卷面及评分情况、2015年司法考试前三卷270分以上的总人数、前三卷270分以下（不包括270分）而卷四110分以上考生的人数、卷面及评分情况（保留准考证号、过滤姓名、身份证号等个人隐私）、2013、2014、2015年司法考试的详细人数和所有考生的成绩（保留准考证号、过滤姓名、身份证号等个人隐私）、相关统计数据、2013年、2014年、2015年司法考试参与阅卷的院校、人数、阅卷的流程及时间安排等信息，故其关于判令司法部公开上述信息的诉讼请求，不属于本案审查范围。白×关于撤销司法部作出被诉告知书及确认《国家司法考试保密工作规定》第四条第三款无效的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告白×的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告白×负担（已交纳）。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审 判 长 贾志刚
审 判 员 董 巍
代理审判员 冯秋丽
二〇一六年六月二十四日
书 记 员 辛 遥