湖北省武汉市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂01行终586号
上诉人（原审被告）：武汉市东西湖区环境保护局，住所地武汉市东西湖区五环大道53号。
法定代表人：杨蒴，该局局长。
委托代理人：刘向东，该局工作人员。
委托代理人：张艳林，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）：武汉京韩现代物流有限公司，住所地武汉市吴家山台商投资区高桥产业园台中大道特1号（3）。
法定代表人：王清白，该公司总经理。
委托代理人：周华，湖北天明律师事务所律师。
委托代理人：金永浩，湖北天明律师事务所律师。
上诉人武汉市东西湖区环境保护局（下称东西湖环保局）为与被上诉人武汉京韩现代物流有限公司（下称京韩公司）环保行政处罚一案，不服湖北省武汉市东西湖区人民法院（2016）鄂0112行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院受理案件后，于2017年9月27日公开开庭进行了审理。上诉人东西湖环保局的委托代理人刘向东、张艳林，被上诉人京韩公司的委托代理人金永浩，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
京韩公司向一审法院起诉称，京韩公司为土地出租方，并非涉案金诚石材城项目的建设单位，东西湖环保局将京韩公司作为建设单位进行处罚没有事实和法律依据。2007年10月31日，京韩公司与武汉市金诚房地产开发有限公司金诚时代分公司（下称金诚公司）签订租赁合同，将涉案项目建设用地出租给了金诚公司使用，租赁期间为2007年11月1日至2023年10月31日。2009年4月5日，租赁合同的承租方变更为武汉市友联置业发展有限公司（下称友联公司），将上述合同项下的权利义务全部转让给了友联公司，并由友联公司一直租用至今。从该租赁情况看，京韩公司并非该项目建设用地的实际使用人，当然也不是该项目的建设单位和经营单位。因此，东西湖环保局将京韩公司作为建设单位进行处罚没有事实和法律依据。综上所述，东西湖环保局错误认定京韩公司为金诚石材城项目的建设单位，并对京韩公司进行处罚，严重损害了京韩公司的合法权益。请求撤销东西湖环保局作出的东环罚字（2016）11号行政处罚决定。
东西湖环保局一审时辩称，一、京韩公司违反建设项目“三同时”一案，事实清楚，证据确凿。京韩公司于2006年取得东西湖区发改委颁发的编码为2006011237250065湖北省企业投资项目备案证，拟在东西湖区高桥经济开发区107国道以北、高桥五路以东建设北京现代汽车零配件武汉生产基地项目。同年10月该公司“汽车零部件武汉生产基地项目环评表”通过东西湖环保局批复，计划总投资75714万元，规划总用地面积213139平方米，计划年生产北京现代汽车前杠30万套，后杠30万套，仪表30万套，翼子板30万套。但京韩公司获得环评批复后未按照环评内容进行建设，而是于2007年10月将项目土地租赁给金诚公司用于建设石材加工项目，并进行商贸活动。该项目建设内容与原批复环评严重不符，发生了重大变更。且石材加工项目环保设施未经验收即投入生产。二、东西湖环保局按照法律规定的条款对京韩公司违反建设项目“三同时”的违法行为予以行政处罚，行政执法主体合法，适用法律正确。京韩公司的建设项目发生重大变化，未重新报批环评手续，且石材加工项目环保设施未经验收即投入生产。其行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，建设单位未依法报批或者报请重新审核环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万以上二十万以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。根据以上法律条款，东西湖环保局对京韩公司作出责令京韩公司石材加工项目停止生产和罚款10万元的行政处罚决定。三、东西湖环保局按照法定程序对京韩公司违反建设项目环保“三同时”的违法行为予以行政处罚，程序合法。东西湖环保局依据《中华人民共和国行政处罚法》、《环境行政处罚办法》的规定，按照法定的程序对京韩公司先后送达了责令改正违法行为决定书、行政处罚事先（听证）告知书、行政处罚决定书，并依法告知了京韩公司陈述、申辩、听证、行政复议、行政诉讼的权利。由此可知，东西湖环保局对京韩公司的违法行为予以行政处罚的程序合法。综上所述，东西湖环保局对京韩公司的行政处罚证据确凿、适用法律法规正确，程序合法。京韩公司的起诉理由缺乏依据，与事实、法律不符，依法不能成立。请求驳回京韩公司的诉讼请求。
一审法院认定事实：2006年7月22日，京韩公司与武汉吴家山台商投资区高桥产业园管理委员会（下称高桥产业园管委会）签订项目协议书，由高桥产业园管委会引进京韩公司在武汉市东西湖区吴家山二十三支沟以西，107国道以北地块拟建北京现代汽车零配件武汉生产基地，总投资75714万元，于2007年1月开工建设。之后，京韩公司办理了立项备案，环评手续并到国土规划部门办理了国有土地使用权出让手续。由于高桥产业园管委会在招商过程中，未能引进北京现代汽车制造项目，京韩公司拟建设的汽车零部件项目也予以终止。为了盘活闲置土地，京韩公司于2007年10月31日与金诚公司签订租赁合同，约定京韩公司将自己具有使用权的土地318.7亩（含代征地）租赁给金诚公司用于建设石材加工车间，并进行商贸活动。租赁时间从2007年11月1日至2023年10月31日。并约定金诚公司在承租期内进行的地面附着物的建设以京韩公司的名义进行并保证建设手续的合法性，其所有权归金诚公司。2009年4月5日，京韩公司、金诚公司、友联公司签订关于变更租赁合同承租方的说明，金诚公司将租赁合同的承租方权利义务转让给友联公司。之后，金诚石材城项目一直由友联公司对外招商并进行管理。
2016年4月8日，东西湖环保局作出东环罚字（2016）2号行政处罚决定，责令友联公司经营的金诚石材城项目立即停止生产。2016年4月27日，东西湖环保局对京韩公司违反环境影响评价制度进行立案。2016年5月9日，东西湖环保局向京韩公司送达了东环罚告字（2016）监11号行政处罚事先（听证）告知书，告知京韩公司存在的违法行为、拟处罚的种类及享有的陈述、申辩和听证权。同日还送达了东环改字（2016）监11号责令改正违法行为决定书，责令京韩公司立即采取有效措施改正违法行为，并于收到决定书之日起5个工作日内书面报告改正情况。2016年5月31日，东西湖环保局作出东环罚字（2016）11号行政处罚决定，对京韩公司作出行政处罚：1、责令京韩公司经营的石材加工项目停止生产；2、处以10万元的罚款。东西湖环保局于次日送达该决定书。对此，京韩公司于2016年11月28日向一审法院提起行政诉讼，请求如前。
一审法院认为，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，东西湖环保局是武汉市东西湖区环境影响评价文件的审批部门，具有对环境违法行为实施行政处罚的法定职权。京韩公司经批准的环境影响评价文件是汽车零配件加工项目，后该项目因故停止，京韩公司将土地租赁给金诚公司建设经营石材加工项目，金诚公司在未报批环境影响评价文件的情况下就对石材加工项目进行建设，合同中虽约定地上附着物以京韩公司的名义进行并保证建设手续的合法性，但该建设只是厂房及办公用房的建设，不是生产经营项目的建设。京韩公司只是土地使用权的出租方，不是生产经营项目的建设主体，没有重新报批环境影响评价文件的义务，不应对金诚公司存在的未报环境影响评价文件而擅自施工并投入使用的违法行为承担责任。东西湖环保局对京韩公司作出的处罚，没有事实和法律依据。综上所述，京韩公司的诉讼理由成立，其诉讼请求一审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项的规定，判决：撤销东西湖环保局于2016年5月31日作出的东环罚字（2016）11号行政处罚决定。案件受理费50元，由东西湖环保局负担。
东西湖环保局上诉请求：撤销原判，改判驳回京韩公司诉讼请求。事实和理由：1、京韩公司擅自将汽车零配件项目土地租赁他人，未经许可擅自变更行政许可对象，超出了行政许可的范围。环境影响评价审批作为行政许可的一种，是对工程建设和经营活动中可能影响环境采取措施的许可，许可对象明确且不得擅自变更。京韩公司作为北京现代汽车零配件武汉生产基地建设项目的建设单位，经行政机关审批认定为该建设项目的法定主体，未经许可不得擅自变更项目主体和性质，不得超出许可范围进行活动。然而，京韩公司未向行政机关提出申请，私自将项目用地租赁给金诚公司，明显超出了环评审批的许可范围，同时也超出了发改部门、国土部门等项目备案、土地规划的许可范围。根据《中华人民共和国行政许可法》第八十条第一款第二项规定，被许可人超越行政许可范围进行活动的，行政机关应当依法给予行政处罚。京韩公司超越行政许可范围进行租赁等活动，应当受到行政处罚。2、京韩公司擅自租赁土地用于石材加工项目，擅自变更建设项目的性质和内容，严重违反了行政许可和环评审批制度。对京韩公司擅自租赁土地用于石材加工项目的行为，目前有两种认定：（1）按照一审法院认定，京韩公司与金诚公司签订租赁合同，约定由金诚公司以京韩公司名义建设石材加工项目，从事后期生产经营，石材加工项目的厂房建设单位是京韩公司，生产经营单位是金诚公司。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。《中华人民共和国民法通则》第一百三十条规定“二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任”，那么金诚公司石材加工项目违反环评制度的环境违法行为是一个共同违法行为，违法主体分别为京韩公司和金诚公司。京韩公司明知其土地只能用于汽车零配件加工项目，其私自允许金诚公司将土地用于石材加工项目并对外以京韩公司名义进行建设和生产经营，私下变更项目建设主体、改变建设内容，在石材加工项目违反行政许可和环评制度违法行为中存在共同违法故意，也是该违法行为的违法主体，必须为该违法行为承担相应的法律责任。（2）按照行政机关依法对于建设项目建设单位的认定，京韩公司自始至终都是石材加工项目的法定建设单位。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请。京韩公司是汽车零配件项目行政许可的固定、唯一对象，其以租赁合同将原项目变更为石材加工项目，并未向行政机关申请而擅自变更建设项目的实施主体和性质内容。行政机关备案登记中，该建设项目主体仍为京韩公司，其应当对石材加工项目未报批环评文件擅自开工建设、投产使用并造成环境污染的违法行为承担责任。根据《中华人民共和国环境影响评价法》（2003）第三十一条规定，建设单位未依法重新报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。京韩公司擅自租赁土地并将汽车零配件项目改建为石材加工项目的行为明显超出了行政许可的范围，违反了不得擅自改变建设项目性质和内容的环评制度，东西湖环保局对其进行处罚是正确的。3、金诚公司以京韩公司名义取得石材加工项目建设手续并实际进行建设，存在欺骗性质。京韩公司2006年取得汽车零配件项目行政许可后，至今未予实施，存在欺骗嫌疑。更为严重的是，其不仅不实施汽车零配件项目，还私自将项目土地租赁给金诚公司用于石材加工项目。该两者为保证建设项目手续的合法性，还约定由金诚公司以京韩公司名义进行建设，存在严重的欺骗性。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。4、行政相对人未经许可擅自变更行政许可内容、超出许可范围进行活动，若认定其不必承担相应责任，将显失公平，且会导致国家相关政策和制度落空。
京韩公司辩称，1、京韩公司将原汽车零配件项目用地出租并不违法。京韩公司、金诚公司租赁合同约定，承租人应当依法履行相应的审批手续，因此，京韩公司不是金诚石材加工项目的建设单位、经营单位，东西湖环保局对京韩公司进行行政处罚，没有事实和法律依据。2、金诚公司将土地用于石材加工经营，与京韩公司没有任何关系，京韩公司也没有参与任何经营的行为，不能认定京韩公司与东西湖环保局所述的违法行为之间存在违法关系，更不能认为京韩公司与金诚公司构成共同侵权。如果按照这个逻辑，那么金诚石材城的所有租户都构成共同侵权，而东西湖环保局并未对所有租户进行行政处罚。综上，京韩公司不是石材加工项目的建设单位和经营单位，也不存在侵权行为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审期间，东西湖环保局提交如下证据：1、京韩公司“北京现代汽车零配件生产基地项目”环评审批意见，2、湖北省企业投资项目备案证，3、建设用地规划许可证，4、建设工程规划许可证，5、租赁补充协议，拟证明京韩公司是诉争项目建设主体和经营主体。东西湖环保局向本院陈述，上述证据是其在一审判决后取得的，其中证据1是一审判决后从本单位档案中复印取得，其他证据是一审判决后从其他单位档案中复印取得。京韩公司经质证，对上述证据的真实性、合法性均无异议，但不同意东西湖环保局的证明目的，并认为：1、东西湖环保局在一审判决后才取得证据拟证明京韩公司是项目建设单位和经营单位，说明其行政处罚时并无证据证明该内容，根据法律规定，这样的行政处罚应当予以撤销；2、上述证据不足以证明京韩公司与金诚公司之间租赁合同违法；3、东西湖环保局提交的租赁合同，恰恰证明了京韩公司不是石材加工项目的建设主体、经营主体。本院审核认为，虽然上述证据真实性无疑，但均是东西湖环保局在作出诉争行政行为后自行收集的，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十条“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据”的规定，并不能作为认定诉争行政行为合法性的依据，故本院对上述证据不予采信。
经查，原审判决认定事实属实，本院予以确认。本院二审另查明：一、东西湖环保局于2016年4月8日作出的东环罚字（2016）2号行政处罚决定，载明：“一、环境违法事实和证据。我局对你单位进行调查后发现你单位实施了以下环境违法行为：于2009年开始经营位于我区高桥五路的金诚国际石材城，该项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程即正式投入生产。……你单位的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条（建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用）的规定。……二、责令改正和行政处罚的依据、种类及其履行方式和期限。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。根据上述规定，我局决定对你单位作出如下行政处罚：责令你公司金诚国际石材城项目立即停止生产。……”友联公司不服该行政处罚决定，向一审法院另案提起行政诉讼。一审法院审理认为，友联公司提起行政诉讼已超过法律规定的期限，故作出（2016）鄂0112行初70号行政裁定，驳回友联公司的起诉。友联公司不服，向本院提起上诉。本院另案作出的（2017）鄂01行终588号行政裁定（驳回上诉，维持原裁定）已发生法律效力。二、东西湖环保局东环罚字（2016）11号行政处罚决定书载明：“一、环境违法事实和证据。我局对你单位进行调查后发现你单位实施了以下环境违法行为：你单位‘北京现代汽车零配件武汉生产基地’项目环境影响评价文件于2006年10月经东西湖区环境保护局批复，但你单位未建设汽车零配件项目而是于2007年10月开始建设石材加工项目，石材加工项目已于2009年建成投入生产。你单位建设项目的性质发生重大变动，未重新报批环境影响评价文件，配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程擅自投入生产。以上事实，有东西湖区环境保护局2006年10月8日关于武汉京韩现代物流有限公司‘北京现代汽车零配件武汉生产基地’项目环境影响评价文件的审批意见、东西湖区环境保护局2016年4月22日调查询问笔录和2016年4月22日现场所拍照片等证据为凭。你单位的上述行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条第二款（未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设）、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款（建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件），及《建设项目环境保护管理条例》第二十三条（建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用）的规定。……二、行政处罚的依据、种类及其履行方式和期限。《中华人民共和国环境保护法》第六十一条规定，建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。根据上述规定，我局决定对你单位作出如下行政处罚：1、责令你公司石材加工项目停止生产。……2、处以10万元罚款。……”
本院认为：东西湖环保局依2006年作出的环境影响评价审批意见和现场调查情况为证据，以京韩公司未重新报批环境影响评价等为由，责令京韩公司停止石材加工项目生产。其行政处罚的理由部分是认定京韩公司是该项目的建设者，处理部分是认定京韩公司是该项目的经营者。上述认定与京韩公司、金诚公司、友联公司所签租赁合同载明事实不符，还与东西湖环保局此前作出东环罚字（2016）2号行政处罚决定认定友联公司为金诚石材城经营者相矛盾。因此，东西湖环保局对京韩公司的行政处罚，证据并不充足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，其行政行为应予撤销。
东西湖环保局上诉认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定，行政案件可以参照适用民事方面的规定，根据《中华人民共和国民法通则》关于共同侵权的规定，友联公司、京韩公司构成共同违法，应当共同承担违法后果，京韩公司超出环评审批许可范围，私自允许金诚公司、友联公司将土地用于石材加工项目，且未重新报批环评手续，环保设施未经验收即投入生产，东西湖环保局对其违法行为进行处罚是正确的。就此，本院认为，《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》是程序方面的法律，《中华人民共和国民法通则》是实体方面的法律。《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定”，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，只是规定人民法院在行政诉讼案件审理程序方面可以参照民事诉讼的规定，并未规定在案件实体处理方面也可以参照民事实体法律规定。东西湖环保局根据《中华人民共和国民法通则》关于共同侵权的规定，类推认为京韩公司、友联公司构成共同违法的理由不成立。
行政法意义上的共同违法行为，是指两人（自然人或单位）以上的主体，共同故意实施违反行政管理秩序的行为。构成共同违法的，必须是多个主体有意思联络、有共同违法故意，并为追求同一违法结果而实施相互联系、相互配合的违法行为，这些违法行为之间构成实质意义上的一个行为。正是因为共同违法行为的实质一致性，故行政机关对共同违法行为应当一并处罚，而不是分别以不同的事实和不同的理由进行处罚。本案中，京韩公司与金诚公司、友联公司签订合同，约定将原批准用于汽车零配件项目的土地出租用于建设石材加工车间，金诚公司、友联公司以京韩公司名义完成地面附着物的建设后自行对外招租进行经营。合同签订时，京韩公司、金诚公司、友联公司均应当明知石材加工项目不是原环评审批的汽车零配件项目。但是，租赁合同只是约定金诚公司、友联公司以京韩公司名义进行地面附着物的建设，并未约定石材加工项目系京韩公司项目。按照该约定，金诚公司、友联公司是石材加工项目建设者，应向环保部门申报环评审批；京韩公司不是石材加工项目建设者，没有为石材加工项目申报环评方面的义务。因此，京韩公司未申报环评变更审批，并不违反法律规定，其与友联公司不构成共同违法。一审法院认定京韩公司不是石材加工项目建设者，并据此判决撤销东西湖环保局相关行政处罚决定，适用法律正确。东西湖环保局关于京韩公司与友联公司构成共同违法的理由不成立。
地面附着物建设需要申报建设单位，变更环评审批也需要申报建设单位。即使基于建设单位申报一致性因素，认定租赁合同中关于由金诚公司、友联公司以京韩公司名义完成地面附着物建设的约定，包含了以京韩公司名义申请环评变更审批的内容，即由名义上的项目建设者京韩公司重新申报环评审批，或由其授权金诚公司、友联公司以其名义进行申报，那么友联公司作为项目实际建设者，就没有以自己名义申报变更环评审批的义务，其应待重新申报环评获得审批后再开工建设。现石材加工项目未重新申报环评审批手续而开工建设且投入生产，根据上述分析，京韩公司的违法行为是未自行或授权友联公司重新申报环评审批，友联公司的违法行为则是未经环评变更审批而开工建设并投产，两者的违法行为并不相同，也不构成共同行政违法。东西湖环保局关于京韩公司、友联公司构成共同违法的上诉理由仍不成立。
综上，东西湖环保局的上诉请求不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由武汉市东西湖区环境保护局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何义林
审 判 员 褚金丽
审 判 员 蒋劢君
二〇一七年十一月三十日
法官助理 刘 青
书 记 员 丁 洁