温州市鹿城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）温鹿行初字第126号
原告陈秀琴。
委托代理人王卫洲（特别授权）。
委托代理人张沙（特别授权）。
被告温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区双龙路199号。
法定代表人林仕德。
负责人陈宏余。
被告温州市鹿城区城市管理与行政执法局，住所地浙江省温州市鹿城路515号。
法定代表人姜益祥。
负责人戴雄飞。
委托代理人杨绍概（一般授权）。
委托代理人徐梦梦（一般授权）。
原告陈秀琴因要求确认被告温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处（以下简称鹿城区南汇街道）、温州市鹿城区城市管理与行政执法局（以下简称鹿城区执法局）于2013年4月4日作出的城建行政强制违法，向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月4日受理后，依法组成合议庭，于2015年6月8日公开开庭审理了本案。原告陈秀琴及其委托代理人王卫洲、张沙，被告鹿城区南汇街道的负责人陈宏余，被告鹿城区执法局的负责人戴雄飞及委托代理人杨绍概、徐梦梦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈秀琴诉称，1.原告系温州市鹿城区南汇街道龙沈村村民，在该村沈宅巷××号建有砖混结构房屋（以下简称涉案建筑物），面积为86.99㎡，该事实有龙沈村村民委员会出具的证明（以下简称龙沈村村委会证明）以及鹿城区南汇街道龙沈村沈宅自然村现状调查图（以下简称沈宅现状调查图）予以证明。2013年4月4日，被告鹿城区南汇街道、鹿城区执法局在未经任何法定程序的情况下，以涉案建筑物属于违章建筑为由予以强制拆除。2.根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，二被告强制拆除涉案建筑物时未告知原告诉权与起诉期限，故本案应适用2年的起诉期限，原告已于2013年6月向法院递交诉状，故本案并未超过法定起诉期限。3.二被告送达的违法建筑限期拆除通知书（以下简称限期拆除通知书），未明确涉案建筑物的具体情况，属行政处罚前的责令改正行为，不属于行政决定。在二被告强制拆除涉案建筑物前，没有任何一个主管部门根据《温州市区征收国有土地上未经登记房屋认定办法》的规定对涉案建筑物进行认定，并对原告作出行政处罚或其他行政决定，不能认定涉案建筑物属违法建筑。涉案建筑物符合城乡规划，属于合法建筑。4.二被告在未作出行政决定，未告知原告陈述、申辩权，亦未作出强制执行决定和公告的情况下强制拆除了涉案建筑物，严重违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。综上，二被告强制拆除涉案建筑物的行政行为没有事实和法律依据，且程序严重违法，侵犯了原告的合法权益，请求判决确认违法。
原告陈秀琴在举证期限内提交了如下证据：1.限期拆除通知书，证明二被告强制拆除涉案建筑物的行为，认定事实不清且程序违法。2.龙沈村村委会证明及沈宅现状调查图，证明涉案建筑物的基本情况及二被告强制拆除的时间。3.光盘及情况说明，证明二被告于2013年3月22日实施强拆的现场情况。
被告鹿城区南汇街道辩称，1.原告陈秀琴的起诉已过诉讼时效，依法应予以驳回。2.根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》、《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》等相关规定，被告鹿城区南汇街道对辖区内违法建筑依法享有行政强制执行权。3.原告未取得建设工程规划许可证而建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，在温州市鹿城区南汇街道城市管理办公室（以下简称被告鹿城区南汇街道下属城管办）送达限期拆除通知书后逾期未提交合法的土地证、建筑许可证和产权等手续，涉案建筑物属于违法建筑，依法应予以强制拆除。4.涉案建筑物所处地块属于城中村改造工程项目，违法建筑的逾期不拆除直接影响了项目进度，损害公共利益，被告鹿城区南汇街道强制拆除涉案建筑物的行政行为合法。5.限期拆除通知书上已写明时间和行政行为，属于行政决定。综上，请求法院驳回原告的起诉。
被告鹿城区南汇街道在举证期限内提交了如下证据：组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告鹿城区南汇街道的主体资格。
被告鹿城区执法局答辩称，1.原告陈秀琴不具有诉讼主体资格。原告未提供涉案建筑物的权属证明，仅凭一份龙沈村村委会证明及沈宅现状调查图无法证明涉案建筑物系原告合法所有。2.鹿城区执法局不是本案适格的被告。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《浙江省城乡规划条例》第六十六条等相关规定，县级以上人民政府可以责成有关部门强制拆除违法建筑，再结合《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第七条第一款第（二）项的规定，被告鹿城区执法局只有在政府责成的情况下才有拆除违章建筑的强制执行权。本案中，鹿城区人民政府并未书面责成被告鹿城区执法局行使强制拆除执行权，故被告鹿城区执法局并无强制拆除涉案建筑物的职责。3.根据《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第六条规定，温州市人民政府以规范性文件形式责成被告鹿城区南汇街道强制拆除违法建筑。各街道（乡镇）设立城市管理办公室，被告鹿城区执法局下设若干行政执法中队，派驻各街道（乡镇）开展工作。行政执法中队以被告鹿城区执法局名义行使执法权，业务工作接受被告鹿城区执法局领导和监督，但日常工作由各街道（乡镇）指挥、调度和考核。本案中，被告鹿城区执法局下属辖区中队参与拆除涉案建筑物的行为系听从被告鹿城区南汇街道的指挥、调度。4.在强制拆除涉案建筑物前，被告鹿城区执法局下属辖区中队经调查取证，走访相关部门，均无法获取涉案建筑物的合法权属信息；同时，被告鹿城区南汇街道下属城管办作出限期拆除通知书并在涉案建筑物现场张贴，限期要求该户自行拆除违章建筑或提供合法手续证明，但该户未能提供。通过温州市勘查测绘研究院1994年与2010年航拍测绘对比，涉案建筑物在此期间由简易棚拆建为砖混结构的房屋，可认定涉案建筑物为违法建筑，应当予以拆除。《温州市区征收国有土地上未经登记房屋认定办法》是针对国有土地上的未登记房屋进行认定，涉案建筑物所在土地系集体土地，在拆除前无需按该办法进行认定。综上，涉案建筑物属未经法定部门审批擅自建设的违法建筑，且位于改建范围，依法应予拆除。被告鹿城区执法局下属辖区中队参与强制拆除涉案建筑物的行为符合相关规定，请求驳回原告的诉讼请求。
被告鹿城区执法局在举证期限内提交了如下证据：1.组织机构代码证，证明被告鹿城区执法局的主体资格。2.《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》，证明被告鹿城区执法局无法定强制拆除执行权的依据。3.限期拆除通知书，证明被告鹿城区南汇街道下属城管办下发限期拆除通知书的事实。4.温州市勘查测绘研究院1994年航测图，证明涉案建筑物1994年是简易棚的事实。5.温州市勘查测绘研究院2010年航测图，证明涉案建筑物由简易棚拆建为砖混结构房屋的事实。6.《中共温州市委温州市人民政府关于调整完善城市建设管理体制的实施意见》（温委发（2010）115号）和《温州市鹿城区人民政府办公室关于印发温州市鹿城区城市管理与行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（温鹿政办（2011）62号），证明被告鹿城区执法局下属辖区中队的日常工作由街道组织、调度和考核。7.《中华人民共和国城乡规划法》节选和《浙江省城乡规划条例》节选，证明强制拆除行为的法律依据。
经庭审质证，1.对原告提供的证据，二被告对限期拆除通知书、沈宅现状调查图、光盘及情况说明的三性无异议，对龙沈村村委会证明的合法性有异议，认为村委会无权出具房屋权属证明。2.对被告鹿城区南汇街道提供的证据，原告对其三性无异议。3.对被告鹿城区执法局提供的证据，原告对限期拆除通知书的合法性有异议，认为限期拆除通知书未对违法事实予以认定，不能作为强制拆除涉案建筑物的依据；原告对温州市勘查测绘研究院1994年、2010年航测图的三性有异议，认为被告并未提供上述两份图纸的原件，亦无测绘机构的说明，无法证明涉案建筑物的情况；原告对其他证据三性无异议。
本院对上述证据认证如下：1.原、被告提供的限期拆除通知书可以证明被告鹿城区南汇街道下属城管办作出限期拆除通知书，并在涉案建筑物现场张贴的的事实，本院予以采信。2.原告提供的龙沈村村委会证明及沈宅现状调查图，虽不能作为涉案建筑物的权属证明，但可以证明原告系涉案建筑物的搭建人，与被诉行政行为存在利害关系，从而证明原告的诉讼主体资格，本院予以采信。3.原告提供的光盘及情况说明，系2013年3月22日拍摄，与被诉行政行为不具有关联性，本院不予采信。4.被告鹿城区执法局在强拆行为前未作出行政决定，认定涉案建筑物系违法建设，故其提供的温州市勘查测绘研究院1994年、2010年航测图不能作为强拆行为合法的依据，本院不予采信。5.原、被告提供的其他证据，各方对其三性均无异议，可以证明本案的待证事实，本院均予以采信。
经审理查明，原告陈秀琴系温州市鹿城区南汇街道龙沈村村民，在该村沈宅巷××号建有房屋。2012年10月24日，因城中村改造工程项目建设需要，被告鹿城区南汇街道下属城管办作出限期拆除通知书，并在涉案建筑物现场张贴，要求该户于2012年10月28日前自行拆除违章建筑，如有合法土地证、建筑许可证、产权等手续，于2012年10月27日前提供。原告看到限期拆除通知书后，未提交上述手续，亦未拆除涉案建筑物。2013年4月4日，被告鹿城区南汇街道与被告鹿城区执法局下属辖区中队将涉案建筑物拆除。原告不服该强制拆除行为，于2013年6月向本院提交起诉材料，提起行政诉讼。
本院认为，一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告陈秀琴系涉案建筑物的搭建人，与被诉行政行为具有利害关系，有权提起本案诉讼。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，涉案建筑物由鹿城区南汇街道与鹿城区执法局下属的南郊、南浦、绣山三个行政执法中队强制拆除。鹿城区南汇街道是本案适格的被告；根据温委发（2010）115号、温鹿政办（2011）62号文件的相关规定，南郊、南浦、绣山行政执法中队均派驻在鹿城区南汇街道开展工作，以鹿城区执法局名义行使执法权，业务工作接受鹿城区执法局领导和监督，日常工作由鹿城区南汇街道指挥、调度和考核，该三中队着执法局制服，在没有特别说明的情况下，可视为表明执法身份，即代表鹿城区执法局行使职权，故鹿城区执法局主张上述三个中队不是受其指派强拆涉案建筑物，其不是本案适格被告，依据不足，本院不予支持。三、根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。被告鹿城区南汇街道、鹿城区执法局于2013年4月4日将涉案建筑物强制拆除，但未提供证据证明其已告知原告诉权及起诉期限，故原告于2013年6月向本院递交诉状，提起本案诉讼，符合法律规定。四、根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关在依法对违法建筑物作出强制拆除的行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关应当催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，并作出相应的处理。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定并公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告鹿城区南汇街道虽在涉案建筑物现场张贴限期拆除通知书，但该通知书既没有明确的被处罚主体，也没有写明涉案建筑物的具体情况，故二被告主张该通知书为上述法律规定的行政决定，与法不符，本院不予支持。二被告在没有作出行政决定、强制执行决定，亦未履行催告、公告等程序的情况下，强制拆除了涉案建筑物，违反上述法律规定，程序违法。原告主张涉案建筑物系合法建筑，但未提供证据予以证实，本院不予支持。综上，被告鹿城区南汇街道、鹿城区执法局强制拆除涉案建筑物违法，但鉴于该强拆行为已不具有可撤销内容，原告起诉要求确认该强拆行为违法，理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项及第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处、温州市鹿城区城市管理与行政执法局于2013年4月4日强制拆除原告陈秀琴建有的位于鹿城区南汇街道龙沈村沈宅巷××号房屋的行为违法。
本案受理费50元，由被告温州市鹿城区人民政府南汇街道办事处、温州市鹿城区城市管理与行政执法局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。
审 判 长 麻永和
代理审判员 侯璐琼
人民陪审员 郑黎萍
二〇一五年九月十六日
书 记 员 董舒舒
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第二十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
第四款两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第四十一条第一款行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
《中华人民共和国行政强制法》
第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。
第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。
第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。