北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京行终899号
上诉人（一审原告）刘瑞，男，1952年6月24日出生，汉族，北京零度聚阵银河之星上网服务有限公司职员，住吉林省东丰县。
被上诉人（一审被告）北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人蔡奇，市长。
委托代理人刘彬，北京市人民政府法制办公室干部。
上诉人刘瑞因行政复议申请不予受理决定一案,不服北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2016）京02行初426号行政判决,向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
2016年8月18日，北京市人民政府（以下简称北京市政府）作出京政复告字〔2016〕231号《行政复议申请不予受理决定书》（以下简称231号《决定书》），主要内容为：2016年8月15日，北京市政府行政复议机构收到申请人刘瑞邮寄的行政复议申请材料。在申请书中，申请人以北京市政府为被申请人，请求：‘1、撤销被申请人2016年6月17日《行政告知》（以下简称《告知》）具体行政行为。2、被申请人重新作出具体行政行为。’经审查，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条‘公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法’的规定，申请人可以对行政机关的具体行政行为申请行政复议。被申请人对申请人作出的《告知》是依据《信访条例》的规定对申请人作出的信访答复，不是对申请人权利、义务产生实际影响的具体行政行为。因此，申请人‘请求撤销被申请人的《告知》具体行政行为’请求事项不属于行政复议法规定的行政复议范围。综上所述，申请人此次提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（五）项规定的‘属于行政复议法规定的行政复议范围’的受理条件。根据行政复议法第十七条第一款的规定，本机关决定不予受理。
一审法院经审理查明，2016年4月3日，刘瑞向北京市政府提交《申请书》，申请“对规章《北京市行政调解办法》（北京市政府令第264号）第一条、第三条规定：依职权作出‘规章解释’、明确具体含义；履行国务院《规章制定程序条例》（322号总理令）第六章第三十三条第一、二款所规定的法定职责。”2016年4月20日，北京市政府法制办公室将刘瑞上述《申请书》作为信访事项，“批请”北京市政府法制办公室秘书处“研复”。2016年6月17日，北京市政府法制办公室秘书处对刘瑞作出《告知》，告知刘瑞“经研究，《北京市行政调解办法》第一条、第三条规定是清晰、明确的，不存在《规章制定程序条例》第三十三条规定的‘规章的规定需要进一步明确具体含义’或‘规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据’的情形。”刘瑞不服该告知，于2016年8月15日向北京市政府提交《行政复议申请书》，以北京市政府为被申请人，请求复议决定：一、撤销被申请人的2016年6月17日《告知》具体行为。二、被申请人重新作出具体行政行为。2016年8月18日，北京市政府作出并向刘瑞邮寄送达231号《决定书》。2016年8月21日，刘瑞收到231号《决定书》后不服，向一审法院提起本案行政诉讼，请求撤销北京市政府作出的231号《决定书》、判令北京市政府依法重新作出具体行政行为。
一审法院认为，根据复议法实施条例第二十八条第（五）项规定，公民、法人或者其他组织所提行政复议申请，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。根据行政复议法第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以申请行政复议。本案中，刘瑞系不服北京市政府法制办公室秘书处2016年6月17日对其所作《告知》，向北京市政府提出行政复议申请，要求撤销该告知并责令北京市政府重新对其相应申请作出行政行为。但是，北京市政府法制办公室秘书处所作该告知，仅是北京市政府有关部门针对刘瑞要求对相关行政立法工作予以解释的信访诉求，按照信访程序，对其作出的信访答复。该告知行为未对刘瑞设定权利、义务，对其合法权益明显不产生实际影响，不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围。据此，北京市政府所作231号《决定书》认定刘瑞的行政复议申请不符合复议法实施条例第二十八条第（五）项规定的“属于行政复议法规定的行政复议范围”的受理条件，并根据行政复议法第十七条第一款规定，决定不予受理其行政复议申请，认定事实清楚、适用法律正确。北京市政府负责法制工作的机构收到刘瑞提交的《行政复议申请书》后，在5个工作日内作出并向刘瑞邮寄送达了231号《决定书》，该行政复议程序亦符合行政复议法的规定。综上，刘瑞的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应予驳回。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条规定，判决驳回刘瑞的诉讼请求。
刘瑞不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院认定被上诉人在2016年6月17日作出《告知》属于依职权作出的“信访答复”，是事实不清、定性错误。被上诉人是行政复议程序的被申请人，北京市工商行政管理局、北京市工商行政管理局海淀分局和北京市海淀区文化委员会不履行《行政调解办法》，上诉人向被上诉人提出申请解释该规章相关条款具体含义，同时反映前述被上诉人下属三机关行政调解不作为违法事项，属被上诉人应主动依职权履责查处事项。一审程序违法，漏列第三人王薇、胡继伟。被上诉人作出231号《决定书》，混淆相对人的程序复议权与实体复议胜诉权。上诉人向被上诉人提出的申请事项有明确法律、法规、规章等处理解决途径，但被上诉人和一审法院将申请事项推向“信访途径”处理解决，于法无据，231号《决定书》适用法律错误，应当撤销。故请求二审法院开庭审理本案并改判：撤销一审判决和231号《决定书》，一并判决被上诉人重新作为。
北京市政府同意一审判决，请求二审法院维持一审判决。
双方当事人在举证期限内提交的证据已经一审法院开庭质证，证据均已随案移送本院。经审查，本院同意一审法院的认证意见，且查明事实与一审判决认定一致，故予以确认。
本院认为，根据复议法实施条例第二十八条第（五）项规定，公民、法人或者其他组织所提行政复议申请，应当属于行政复议法规定的行政复议范围。行政复议法第二条、第六条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以申请行政复议。本案中，刘瑞系不服北京市政府法制办公室秘书处对其所作《告知》，向北京市政府提出行政复议申请，要求撤销该《告知》并责令北京市政府重新对其相应申请作出行政行为。但上述《告知》，仅是北京市政府有关部门针对刘瑞要求对相关行政立法工作予以解释的信访诉求，对其作出的信访答复。该告知行为未对刘瑞设定权利和义务，对其合法权益明显不产生实际影响，不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围。因此，北京市政府作出231号《决定书》，决定不予受理刘瑞的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。北京市政府负责法制工作的机构收到刘瑞提交的《行政复议申请书》后，在法定期限内作出231号《决定书》并向刘瑞送达，该行政复议程序亦符合法律规定。一审期间，刘瑞没有申请追加第三人，且本案亦不存在行政诉讼法第二十九条规定由人民法院通知追加第三人的情形。故刘瑞所持遗漏第三人的主张不能成立，本院不予支持。
综上，刘瑞的诉讼请求没有事实根据和法律依据，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决驳回刘瑞的诉讼请求并无不当，本院应予维持。刘瑞的上诉理由和请求，亦缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘瑞负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 马宏玉
代理审判员 周凯贺
代理审判员 哈胜男
二〇一七年五月十二日
书 记 员 姜 媛