湖南省长沙市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘01行初213号
原告杨某某，女，1983年1月22日出生，汉族，住湖南省长沙市开福区。
委托代理人孙清泉，北京京平律师事务所律师。
被告长沙市开福区人民政府，住所地湖南省长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。
法定代表人刘拥兵，区长。
委托代理人刘媛，系长沙市开福区人民政府法制办工作人员。
委托代理人艾超，湖南成法律师事务所律师。
被告长沙市开福区沙坪街道办事处，住所地湖南省长沙市开福区沙坪街道办事处中青路****号。
法定代表人陈峰，主任。
委托代理人邹峰，系沙坪司法所所长。
委托代理人连华，湖南天地人律师事务所律师。
被告长沙市公安局开福分局，住所地湖南省长沙市开福区东风路刘家冲1号。
法定代表人廖勇，局长。
委托代理人张翅雄，系长沙市公安局开福分局工作人员。
被告长沙市开福区城市管理综合执法大队，住所地湖南省长沙市开福区金霞路区政府第二办公楼。
法定代表人杨知强，队长。
行政机关负责人周继元，副队长。
委托代理人陈昱，系长沙市开福区城市管理综合执法大队工作人员。
委托代理人艾超，湖南成法律师事务所律师。
原告杨某某诉被告长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）、长沙市开福区沙坪街道办事处（以下简称沙坪街道办）、长沙市公安局开福分局（以下简称开福区公安局）、长沙市开福区城市管理综合执法大队（以下简称开福区城管大队）行政强制一案，于2016年3月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法组成合议庭，于2017年1月16日公开开庭审理了本案。原告杨某某及其委托代理人孙清泉，被告开福区政府委托代理人刘媛、艾超（亦系开福区城管大队委托代理人），被告沙坪街道办委托代理人邹峰、连华，被告开福区公安局委托代理人张翅雄，被告开福区城管大队行政机关负责人周继元、委托代理人陈昱均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月7日，沙坪街道办对杨某某所居住的房屋实施了强制拆除行为。
原告杨某某诉称，原告系长沙市开福区捞刀河街道办事处板塘村村民，在该村拥有合法房产。2015年2月7日，被告沙坪街道办、开福区公安局捞刀河派出所等在没有出具任何合法手续的情况下非法将原告的上述房产强制拆除。原告认为，被告强拆原告房屋的行政行为违法，侵犯了原告的合法权益，特诉至法院，请求：一、确认被告强拆原告房屋的行为违法；二、本案诉讼费用由被告承担。
原告杨某某为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据：
证据1，原告身份证、房屋赠与证明、收款收据、证人证言，拟证明：原告杨某某具备诉讼主体资格；
证据2，强拆照片，拟证明：四被告参与了强拆行为。
被告开福区政府辩称，原告起诉答辩人没有事实和法律依据。答辩人没有实施或组织人员实施原告诉称的任何行为，原告起诉答辩人属于错列被告，人民法院应当告知原告变更被告，原告拒绝的应裁定驳回原告的起诉。
被告沙坪街道办辩称，一、原告不具备起诉的主体资格。本案中被拆除的房屋是在2004年戴建军（杨某某丈夫戴壮之父）位于板塘村罗家湾组126号的房屋被征收后临时搭建的过渡用房，当时明确了该过渡房应在被征收人搬进小区后自行拆除，且不享受第二次拆迁补偿。并且，涉案房屋是2004年建成，而被答辩人于2009年9月4日才与戴壮在湘潭登记结婚，于2010年5月18日才将户口从湘潭迁至板塘村。况且，被答辩人的户口属于非农性质，更不是拆迁补偿的对象。另外，涉案房屋非法占用土地，未取得《建设工程规划许可证》，属于违法建筑，不构成包括被答辩人在内的任何人的合法权益。所以，本案拆违行为未侵害被答辩人的合法权益，更是与被答辩人没有任何法律上的利害关系，应驳回其起诉。二、强制拆违履行了合法手续。对涉案房屋进行强制拆除前，开福区国土局就多次以公告方式向包括被答辩人在内的板塘村村民告知了土地征收的相关事宜，明确征收补偿仅针对合法建筑，并告知了村民自行腾地的合理期限。在此过程中，针对涉案房屋，城管部门专门申请市规划局、市国土局对房屋的合法性进行认定，两个职能部门认定涉案房屋系违法建筑。该认定告知被答辩人后，工作人员多次上门要求其自行拆除违法建筑，但被答辩人不予配合，所以，本案拆违行为是在履行了合法手续的前提下进行的。三、被答辩人的起诉超过了法定期限，应予驳回。被答辩人诉称的拆除行为在2015年2月7日，而其在2015年12月23日才提起行政诉讼，超过了法定期限。综上，请求驳回原告的起诉。
被告沙坪街道办为证明其答辩意见，向本院提交了以下证据：
证据1，戴建军户户籍情况，拟证明：戴建军为户主，其户籍名下登记有谢发珍、戴壮；
证据2，《房屋拆迁补偿协议书》、《板塘村拆迁户过渡安置费发放表》、《协议》，拟证明：涉案房屋属于过渡房性质，不应享受第二次拆迁补偿；
证据3，《中青路搬迁板塘村需重置人口明细表》、明细表公告照片、安置房分配凭证，拟证明：戴建军户已被依法安置；
证据4，常住人口登记表，杨某某计生系统登记情况，拟证明：杨某某在结婚前涉案房屋就已经建成；
证据5，国土、规划部门的复函，拟证明：涉案房屋属于违章建筑；
证据6，《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案征求意见公告》、《征地补偿安置方案实施公告》，拟证明：国土部门已经公告限期拆除涉案房屋，戴建军户应自行拆除并无权要求补偿。
被告开福区公安局辩称，杨某某以其在涉案房屋拆除当天看到了捞刀河派出所的协警为由，认为捞刀河派出所参与了强拆行为。这是杨某某错误的认识，主观的臆断。首先，捞刀河派出所当日并未派人参与拆迁工作。其次，王香玲系沙坪街道办聘用的流动人口管理员，并非派出所的协警，当日是接到街道办通知去拆迁现场配合街道干部做拆迁户的劝解工作。综上，原告提出的诉请没有事实和法律依据，请求驳回对开福区公安局的诉讼请求。
被告开福区公安局为证明其答辩意见，向本院提交了以下证据：
证据1，沙坪街道办的证明，王香玲的情况说明，拟证明：开福区公安局没有参与强拆活动；
证据2，捞刀河派出所的情况说明，拟证明：开福区公安局没有参与强拆活动。
被告开福区城管大队辩称，开福区城管大队没有拆除或参与拆除涉案房屋的行动，原告属于错列被告。根据沙坪街道办的举报，答辩人于2014年11月21日对戴建军、谢发珍在沙坪街道板塘村罗家湾组的违法建设行为立案调查。根据调查材料显示，戴建军、谢发珍在沙坪街道板塘村罗家湾组建设了280.57平方米的违法建筑。该建筑经开福区国土局认定为非法占地；经开福区规划局认定为违法建筑。开福区城管大队在对涉案违法建筑查处的过程中，沙坪街道办为优化城市环境，组织实施了对涉案建筑的拆除。开福区城管大队因执法标的已不存在，依法终结本违法建筑的查处程序。原告起诉开福区城管大队强拆涉案房屋没有事实和法律依据，应予驳回起诉。
被告开福区城管大队为证明其答辩意见，向本院提交了以下证据：
证据1，举报信；
证据2，《长沙市城市管理综合执法询问调查通知书》；
证据3，《长沙市城市管理综合执法询问笔录》、收款收据、常住人口登记卡；
证据4，《长沙市城市管理综合执法现场勘验笔录》及现场照片；
证据5，《长沙市城市管理和行政执法局开福区执法大队违法建设专业意见申请书》；
证据6，国土部门的复函；
证据7，《长沙市城市管理和行政执法局开福区执法大队违法建设专业意见申请书》；
证据8，规划部门的复函；
证据9，《证明》及所涉房屋灭失后的照片；
证据10，《结案报告》；
证据11，常住人口登记表；
上述证据拟证明：1、开福区城管大队没有对原告房屋实施过强拆；2、杨某某与涉案房屋不具有法律上的利害关系，其不具备诉讼主体资格。
经庭审质证，被告开福区政府对原告提交证据发表如下质证意见：对证据1的合法性和证明目的有异议，不能证明杨某某与涉案房屋具有利害关系，戴壮的证言明显系虚假陈述，且赠与协议属于征收工作启动后杨某某家庭成员自己签订的协议，与本案无关；对证据2的合法性有异议。被告沙坪街道办对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据的真实性、合法性、关联性均有异议，涉案房屋属于过渡房，不是杨某某诉称的宅基地，杨某某不具备涉案房屋的所有权和使用权；证人戴壮的证言真实性有异议。被告开福区公安局、被告开福区城管大队对原告提交的证据发表如下质证意见：质证意见与开福区政府的质证意见一致。
原告对被告沙坪街道办提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3的关联性有异议；对证据4的合法性、关联性有异议，杨某某已经通过赠与方式获得了涉案房屋的权利；对证据5的合法性和证明目的有异议；对证据6的真实性有异议。被告开福区政府、开福区公安局、开福区城管大队对被告沙坪街道办提交的证据无异议。
原告对被告开福区公安局提交的证据发表如下质证意见：对证据1的证明目的有异议，不能证明开福区公安局没有参与强拆活动；对证据2的合法性有异议。被告开福区政府、沙坪街道办、开福区城管大队对开福区公安局提交的证据无异议。
原告对开福区城管大队提交的证据发表如下质证意见：对证据1-4的合法性和证明目的有异议，开福区城管大队对涉案房屋的调查不符合客观事实；对证据5-8的证明目的有异议，不能证实涉案房屋系违法建筑；对证据9、10的证明目的有异议，不能证明开福区城管大队未参与强拆活动；对证据11的证明目的有异议，因涉案房屋已经赠与给了杨某某，原告具备诉讼主体资格。被告开福区政府、沙坪街道办、开福区公安局对被告开福区城管大队提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：1、原告提交的证据1不能达到其证明目的，本院不予采信；原告提交的证据2可以证明强拆行为的存在，本院予以采信。2、被告沙坪街道办、开福区公安局、开福区城管大队提交的证据真实、合法，且与本案具有关联性，证明了拆除行为的经过及对涉案建筑的合法性认定，本院对上述证据予以采信。
经审理查明，2005年11月9日，戴建军（乙方）与开福区捞刀河镇拆迁指挥部（甲方）签订了《房屋拆迁补偿协议书》，记载：甲方根据征地单位的需要，拆迁乙方房屋总建筑面积401.92㎡。依据长沙市人民政府60号令的核算，乙方房屋、设施、搬迁、过渡、奖励等补偿总额为136071.17元。2005年11月28日，捞刀河镇板塘村委会与谢发珍（系戴建军的妻子）签订了《协议》，记载：本着兼顾村和村民利益，切实缓解拆迁户住房过渡的问题，应拆迁户的要求搭建临时过渡房，特签订如下协议：1、临时搭建过渡房屋选址，必须在不妨碍交通、不影响他人正常生产、生活的前提下进行；2、过渡时间：自拆迁房屋之日起，截止到搬进小区安置之日；3、搬进小区安置后，敬请自行拆除临时搭建的过渡房，所有拆迁户一律不享受二次拆迁。
之后，戴建军户在开福区沙坪街道板塘村罗家湾组建了占地面积170.1㎡砖混结构的平房作为过渡住房使用。2009年9月4日，原告杨某某与戴建军儿子戴壮结婚。2010年5月18日，原告杨某某以夫妻投靠的方式将户口由湘潭市迁入到开福区沙坪街道板塘村罗家湾组，之后便居住在上述过渡房屋内。
2014年11月25日，长沙市国土资源局开福区分局向长沙市城市管理和行政执法局开福区执法大队出具了《关于开福区沙坪街道板塘村罗家湾组戴建军用地国土专业意见的复函》（长开土资函字[2014]第216号），函复如下：依据你队提供资料，证实戴建军户于2005年在开福区沙坪街道板塘村罗家湾组建了占地面积170.1㎡砖混结构的平房作为住房使用，建了占地面积90.47㎡砖木结构的房屋和20㎡的木棚。经查，戴建军户的该栋房屋所占用的280.57㎡土地至今为止未到国土部门依法办理相关用地手续，此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和第六十二条的规定，我局认为该户建筑物所占用的土地属于非法占用土地行为。2014年11月26日，长沙市城乡规划局开福区分局向长沙市城市管理和行政执法局开福区执法大队出具了《关于沙坪街道板塘村罗家湾组戴建军户房屋规划专业意见的复函》（长规开鉴字[2014]第237号），函复如下：依据你队提供资料，证实戴建军户于2005年在长沙市开福区沙坪街道板塘村罗家湾组建设一栋砖混结构平房，建筑面积170.1平方米；建设两处砖木结构平房，建筑面积面积90.47平方米；另建设一处木棚，面积20平方米。该户所建上述建（构）筑物面积合计280.57平方米。经查，该户所建上述建（构）筑物均违法占用土地，未取得《建设工程规划许可证》，属于违法建设且无法采取改正措施消除影响。
另查明，原告杨某某诉称的被拆房屋与长沙市国土资源局开福区分局、长沙市城乡规划局开福区分局认定的违法建筑系同一对象。涉案房屋于2015年2月7日被沙坪街道办强制拆除。
本院认为，本案争议的焦点为：一、关于杨某某是否具备诉讼主体资格的问题；二、关于参与拆除涉案建筑行动的主体认定问题；三、关于强制拆除涉案建筑的行为是否违法的问题。
一、关于杨某某是否具备诉讼主体资格的问题。本院认为，涉案被控违建虽不是杨某某建设完成的，但因杨某某在该房屋内实际居住生活，对涉案房屋享有使用权，被诉行政强制行为的实施与其生产生活具有法律上的利害关系，其有权以被控建设实际管理人的身份就强制拆除行为提起行政诉讼。故，杨某某在涉案房屋被强制拆除诉讼中具备原告主体资格。
二、关于参与拆除涉案建筑行动的主体认定问题。拆除行为属事实行为，原告诉称四被告实施了该拆除行为，其应当对四被告拆除涉案房屋这一事实承担初步举证责任，但原告提供的证据尚不足以证明四被告全部参与强拆行为。原告在庭审中陈述，其在拆除房屋过程中看到了开福区公安局的工作人员。经查，该工作人员系沙坪街道办聘用的流动人员管理员，并非开福区公安局工作人员。同时，该工作人员与沙坪街道办均认可系沙坪街道办组织实施了涉案房屋的强制拆除行为，故被告沙坪街道办系拆除涉案建筑的实施主体，是本案的适格被告。开福区政府、开福区公安局和开福区城管大队不是本案的适格被告。
三、关于强制拆除涉案建筑的行为是否违法的问题。开福区城管大队在立案对涉案房屋进行调查后，先后履行了询问、现场勘验、征求国土、规划部门的专业意见的调查程序，但其在调查过程中鉴于沙坪街道办已于2015年2月7日将涉案建筑进行拆除，故其以标的物灭失为由作出了结案处理。本院认为，对违法建筑的认定和拆除应履行相应的法定程序，沙坪街道办在无法定职权和未履行法定程序的情形下对涉案建筑实施了拆除，该行政行为明显不当，应认定构成违法。
综上所述，原告杨某某提起诉讼的理由部分成立，本院予以支持。开福区政府、开福区公安局、开福区城管大队并未实施强拆行为，不是本案适格被告，应驳回原告对该三被告的起诉，本应另行制作裁定书，但为了节省司法资源和减少当事人的诉累，故在本判决书中一并处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、驳回原告杨某某对被告长沙市开福区人民政府、长沙市公安局开福分局、长沙市开福区城市管理综合执法大队的起诉；
二、确认长沙市开福区沙坪街道办事处于2015年2月7日强制拆除原告杨某某占有、使用的房屋的行政行为违法。
本案受理费50元，由被告沙坪街道办承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 彭 杨
审 判 员 谢 岚
代理审判员 廖国娟
二〇一七年三月二十八日
书 记 员 吴 思
附：法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的。人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。