海南省白沙黎族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼9025行初5号
原告符翠艳，女，1979年2月15日出生，黎族，海南省白沙黎族自治县人，现住海南省白沙黎族自治县。
委托代理人刘运斌（原告符翠艳丈夫），男，1973年9月24日出生，汉族，广东省揭阳市人，现住海南省白沙黎族自治县。
委托代理人莫颜华，男，1954年10月15日出生，壮族，广西壮族自治区那坡县人，现住海南省白沙黎族自治县。
被告白沙黎族自治县国土资源局，住所地：海南省白沙黎族自治县牙叉镇桥南路73号。
法定代表人罗长锋，局长。
委托代理人关平原，白沙黎族自治县国土环境资源监察大队副大队长。
委托代理人陈诺，白沙黎族自治县国土环境资源监察大队科员。
被告白沙黎族自治县人民政府，住所地：海南省白沙黎族自治县牙叉镇滨河北路1号。
法定代表人胡翔，县长。
委托代理人陈开拓，白沙黎族自治县人民政府法制办公室主任。
委托代理人梁云峰，白沙黎族自治县人民政府行政办公室科员。
原告符翠艳不服被告白沙黎族自治县国土资源局（以下简称白沙县国土局）作出的白国土资罚决字[2016]6号行政处罚决定及被告白沙黎族自治县人民政府（以下简称白沙县人民政府）作出的白府复决[2016]2号行政复议决定，于2016年7月18日向本院提起行政诉讼。2016年7月25日，原告补正起诉状内容后本院当日立案，于2016年8月9日分别向被告白沙县国土局、白沙县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，原定2016年11月17日公开开庭审理，因被告白沙县人民政府委托代理人陈开拓因公学习无法出庭，庭审延期至11月22日，原告符翠艳、原告委托代理人刘运斌、莫颜华、被告白沙县国土局委托代理人关平原、陈诺、被告白沙县人民政府委托代理人陈开拓、梁云峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告白沙县国土局于2016年5月3日作出白国土资罚决字[2016]6号行政处罚决定，认定原告符翠艳于2015年12月在白沙县牙叉镇什莫老村路口旁占用390平方米土地建设住房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十四条第一款和第六十二条第三款的规定，依照土地管理法第七十七条第一款的规定，责令原告符翠艳在收到行政处罚决定30日内拆除非法占用390平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。原告符翠艳不服，向被告白沙县人民政府申请行政复议，被告白沙县人民政府于2016年7月6日作出白府复决[2016]2号行政复议决定，维持被告白沙县国土局作出的上述行政处罚决定。
原告符翠艳诉称，原告是什莫老村村民，但在村里没有地，也没有房子，所以出嫁后一直在外租房居住。经什莫老村村民大会讨论通过、村民小组同意，原告将村里分给的、自己拥有权属的唯一一块土地作为宅基地申请建房，是符合实际情况的，建房也得到营盘村委会及牙叉镇农村经济经营管理站（以下简称牙叉镇农经站）认可，同时原告也向营盘村委会提交了建房用地申请。2015年12月17日开始建房，12月底被告白沙县国土局就来调查，要求原告尽快去申请宅基地，村民都说不要相信，而且原告也向营盘村委会申请用地了，所以原告没有向被告白沙县国土局申请用地。2016年1月27日，被告白沙县国土局向原告送达了《责令停止土地违法行为通知书》，当时原告签收了，后面送的《行政处罚告知书》等行政文书原告收了但是都没有签名。
原告认为，建房用地是什莫老村的集体土地，被告白沙县国土局将其划归白沙黎族自治县白沙农场致使该地块变为争议地，是不符合历史和现实状况的。原告在村集体土地上建房是经过村民、村民小组、营盘村委会及牙叉镇农村经济经营管理站同意的，被告对原告作出行政处罚不符合实际情况。作为普通村民，一直以来都是认为在自己的土地上自由建房，从来都不知道需要办理什么样的建房用地手续，这与被告白沙县人民政府未能普法也有关系，被告白沙县人民政府对被告白沙县国土局作出要求原告自行拆除住房的行政处罚应承担责任，同时请考虑原告在村里只有一块土地、已下地基拆除将耗费不必要的人力、物力等情况，请准许原告补办宅基地用地审批手续，避免损失。故诉至法院，请求判令：1、确认原告（现已下地基基础）空闲地属营盘村委会什莫老村村民小组土地确权登记红线图内；2、撤销被告白沙县人民政府作出的白府复决[2016]2号行政复议决定；3、撤销白沙县国土局作出的白国土资罚决字[2016]6号行政处罚决定；4、请求责令被告白沙县国土局准许原告重新申请补办宅基地用地审批手续。
原告符翠艳向本院提交了以下证据、依据：
1、什莫老村土地确权规划图照片打印件，证明所建住房坡地是什莫老村集体土地；2、白府复决[2016]2号《行政复议决定书》复印件，证明被告白沙县人民政府作出复议决定维持白沙县国土局的行政处罚决定是错误的；3、白国土资罚决字[2016]6号《行政处罚决定书》复印件，证明被告白沙县国土局把什莫老村集体土地错划给白沙农场是错误的；4、村民及村民小组同意建房证明复印件，证明该坡地无争议，权属明确，村民及村民小组同意原告建房；5、申请建房用地回执复印件，证明原告已向营盘村委会申请建房用地；6、证明书复印件，证明营盘村委会、牙叉镇人民政府均同意原告建房；7、农村土地承包经营权调查信息表复印件，证明原告已取得该地的经营权；8、建房用地照片打印件，证明建房用地位置。
被告白沙县国土局及被告白沙县人民政府辩称，2015年12月底，被告白沙县国土局在日常巡查中发现原告在本案所涉土地建房，经核实，原告未办理用地手续，涉嫌违法用地，口头告知原告补办用地手续，否则将立案查处。因原告未能提供合法用地证明，2016年1月27日，被告白沙县国土局作出白国土资察字[2016]15号《责令停止土地违法行为通知书》，当日送达原告并对其做现场调查笔录，同时对原告建房现场进行勘测，原告承认未办理用地手续，但主张其建房是得到什莫老村村民、村民小组、营盘村委会及牙叉镇农经站同意的。被告白沙县国土局于2016年2月18日立案，认定原告2015年12月在白沙县牙叉镇什莫老村路口旁占用390平方米土地建设住房的行为，违反了土地管理法第四十四条第一款和第六十二条第三款的规定，依照土地管理法第七十七条第一款的规定将拆除原告占用土地建设的建筑物及其他设施，遂分别于2016年3月28日、4月15日依法向原告作出白国土资罚告字[2016]7号《行政处罚告知书》、白国土资罚听告字[2016]4号《行政处罚听证告知书》，均留置送达给原告并告知原告享有陈述、申辩及听证的权利，原告在期限内没有提起陈述、申辩及要求听证，被告白沙县国土局于2016年5月3日作出白国土资罚决字[2016]6号《行政处罚决定书》留置送达给原告。
原告对被告白沙县国土局作出的行政处罚决定不服，于2016年5月23日向被告白沙县人民政府提起行政复议，被告白沙县人民政府于2016年5月24日受理，当日作出白府法复答字[2016]1号《行政复议答复通知书》，与复议书副本一并送达被告白沙县国土局，该局于2016年6月2日作出《行政复议答复书》，与原告违法占地建房案卷宗复印件一并提交给被告白沙县人民政府。被告白沙县人民政府对该复议申请进行书面审查后认为，原告未经批准，擅自在白沙县牙叉镇什莫老村路口旁占用390平方米农用地建设住房，属未报即用土地违法行为，其行为违反了土地管理法第四十四条第一款和第六十二条第三款的规定，被告白沙县国土局依照土地管理法第七十七条第一款的规定对原告作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，应予以维持，故于2016年7月6日作出白府复决[2016]2号《行政复议决定书》维持被告白沙县国土局作出的白国土资罚决字[2016]6号行政处罚决定并送达双方。
综上，被告白沙县国土局作出行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，被告白沙县人民政府作出的复议决定程序合法，请法院依法驳回原告的起诉。
被告白沙县国土局及被告白沙县人民政府为证明原行政行为合法性，由被告白沙县国土局向本院提交了以下证据、依据：
1、白国土资察字[2016]15号《责令停止土地违法行为通知书》及其送达回证、原告建房照片、现场勘测笔录及测量图组（符翠艳用地勘测定界图、白沙县土地利用现状图（局部）、白沙县土地利用总体规划图（2006-2020年）2013年修改（局部））、当事人符翠艳身份证、调查笔录、白国土资罚告字[2016]7号《行政处罚告知书》及其送达回证、白国土资罚听告字[2016]4号《行政处罚听证告知书》及其送达回证、白国土资罚决字[2016]6号《行政处罚决定书》及其送达回证等复印件，证明被告白沙县国土局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确；2、白国用[2004]105号国有土地权证影印件，证明原告违法占地建房地块的坐落和权属；3、原告违法用地红线图复印件，证明原告违法占地建房地块的权属；4、海南嘉远测绘有限公司营业执照、测绘资质证书、法人身份证等复印件，证明海南嘉远测绘有限公司对原告违法占地建房地块的实地测量结果真实、合法、有效；5、相关法律法规（摘录）打印件，证明被告白沙县国土局作出的行政处罚决定适用法律正确。
被告白沙县人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、复议书复印件，证明收到原告的复议申请；2、白府法复答字[2016]1号《行政复议答复通知书》复印件，证明依法通知被告白沙县国土局对复议提出书面答复；3、被告白沙县国土局行政复议答复书复印件，证明事实清楚、来源合法；4、被告白沙县国土局白国土资罚决字[2016]6号行政处罚决定复印件，证明事实清楚、来源合法；5、地块卫星图复印件，证明事实清楚、来源合法；6、白府复决[2016]2号行政复议决定书复印件，证明具体行政行为符合行政复议法规定。
本院依法调取了如下证据：
2016年10月27日9时30分，到建房用地现场进行测量并做笔录，因服务器断网无法测量原告已建好住房地基面积，原告自认建设方测量得出面积是294平方米，其自行测量得出面积是299平方米，承认被告白沙县国土局是按动土面积测量；
2016年11月11日9时，再次到建房用地现场进行测量并做笔录，测量工具为皮尺。经测量，原告已建好住房地基面积为306.73平方米。
经庭审质证，原告对被告白沙县国土局提交的证据1中现场勘测笔录及测量图组有异议，建房面积没有390平方米，建房用地不应属于国有土地；对证据2真实性、合法性及证明内容有异议，建房用地不应属于国有土地；对证据3地块权属有异议，建房用地不应属于国有土地；对证据4无异议，对证据5有异议，被告白沙县国土局适用法律不当。
被告白沙县人民政府对被告白沙县国土局提交的证据无异议。
原告对被告白沙县人民政府提交的证据无异议，对复议的结果有异议，认为适用法律法规错误。
被告白沙县国土局对被告白沙县人民政府提交的证据无异议。
被告白沙县国土局对原告提交的证据1、7有异议，无法确定真实性，不仅没有相关单位公章，证据名字也没拍全；对证据2、3真实性合法性无异议，对证明内容有异议，行政处罚根本作用是处罚，与土地权属无关；对证据4、5、6真实性合法性无异议，关联性不予认可，村民还是农经站都无权利批准建房，宅基地是政府来决定的，且与行政处罚无关；对证据8无异议。
被告白沙县人民政府质证意见与白沙县国土局一致。
原告对本院两次现场测量没有异议，对住房地基面积306.73平方米予以认可。
被告白沙县国土局对两次现场测量无异议，但对面积有异议，主张其是按动土面积进行测量，且只认可有资质的测量公司数据。
被告白沙县人民政府质证意见与被告白沙县国土局一致。
本院对原、被告提交的上述证据、依据及本院调取的证据认证如下：
被告白沙县国土局提交的证据1中的测量图组（符翠艳用地勘测定界图、白沙县土地利用现状图（局部）、白沙县土地利用总体规划图（2006-2020年）2013年修改（局部）），是被告白沙县国土局认定原告事实所采信的主要证据，该图组系海南嘉远测绘有限公司所提供，被告白沙县国土局未向本院提供其与海南嘉远测绘有限公司之间是何种关系的相关文件供本院审查，上述测量图组来源不明，其真实性、合法性及证明内容本院均不予认可，因此，被告白沙县国土局作出的相关行政文书本院不予认可；证据2、3，国土局在作出行政处罚决定时并没有将证据2、3作为依据，且证据3系海南嘉远测绘有限公司所提供，证据3的合法性本院不予认可；证据4，原告及被告白沙县人民政府均无异议，本院予以认可，仅认定海南嘉远测绘有限公司具有土地测绘资质；证据5，因被告白沙县国土局认定事实的测量图组真实性、合法性及证明内容本院不予认可，故被告白沙县国土局以该图组为依据适用相关法律予以处罚属于适用法律错误，对该证据证明内容本院不予认可。
被告白沙县人民政府提交的证据，原告及被告白沙县国土局均无异议，本院予以认可。
原告提交的证据1，原告未能相应的土地权属证书予以证明，且两被告均不予认可，土地权属与原告是否占用土地建设住房无关，故对原告该证据不予认可；证据2、3，因白沙县国土局未向本院提供其与海南嘉远测绘有限公司之间是何种关系的相关文件供本院审查，被告白沙县国土局依据海南嘉远测绘有限公司提供的测量图组认定原告违法用地事实并据此作出行政处罚决定，属认定事实证据不足，该行政处罚决定及被告白沙县人民政府作出维持该行政处罚决定的复议决定本院均不予认可；证据4、5、6，依照《海南省农村居民建房审批办法》相关规定，村民大会、村民小组及村委会同意建房是农村居民办理建房审批手续环节之一，最终需要得到土地行政管理部门用地审批及规划主管部门建设报批才能建房，故对上述证据证明内容本院不予认可；证据7，没有日期，没有相关单位公章，本院对该证据不予认可；证据8，两被告没有异议，本院予以认可。
本院两次现场测量笔录，被告白沙县国土局主张其处罚是按照动土面积计算，故其测量面积必然大于实际建筑面积，考虑到建房确需平整土地、堆放建筑材料等，其占用的土地面积必然大于实际建筑面积，被告白沙县国土局处罚的面积按动土面积计算符合实际情况，对被告白沙县国土局的主张本院予以认可。
经审理查明，2015年12月17日，原告在本案土地上动工建房。2015年12月底，被告白沙县国土局在日常巡查中发现原告在本案所涉土地建房，经核实，原告未办理用地手续，涉嫌违法用地，口头告知原告补办用地手续，否则将立案查处。因原告未能提供合法用地证明，2016年1月27日，被告白沙县国土局作出白国土资察字[2016]15号《责令停止土地违法行为通知书》，当日送达原告并对其做现场调查笔录，同时对原告建房现场进行勘测，原告承认未办理用地手续，但主张其建房是得到什莫老村村民、村民小组、营盘村委会及牙叉镇农经站同意的。被告白沙县国土局于2016年2月18日立案，依据海南嘉远测绘有限公司提供的测量图组，认定原告2015年12月在白沙县牙叉镇什莫老村路口旁占用390平方米土地建设住房的行为，违反了土地管理法第四十四条第一款和第六十二条第三款的规定，依照土地管理法第七十七条第一款的规定将拆除原告占用土地建设的建筑物及其他设施，遂分别于2016年3月28日、4月15日依法向原告作出白国土资罚告字[2016]7号《行政处罚告知书》、白国土资罚听告字[2016]4号《行政处罚听证告知书》，均留置送达给原告并告知原告享有陈述、申辩及听证的权利，原告在期限内没有提起陈述、申辩及要求听证，被告白沙县国土局于2016年5月3日作出白国土资罚决字[2016]6号《行政处罚决定书》留置送达给原告。
原告对被告白沙县国土局作出的行政处罚决定不服，于2016年5月23日向被告白沙县人民政府提起行政复议，被告白沙县人民政府于2016年5月24日受理，当日作出白府法复答字[2016]1号《行政复议答复通知书》，与复议书副本一并送达被告白沙县国土局，该局于2016年6月2日作出《行政复议答复书》，与原告违法占地建房案卷宗复印件一并提交给被告白沙县人民政府。被告白沙县人民政府对该复议申请进行书面审查。被告白沙县人民政府认为，原告未经批准，擅自在白沙县牙叉镇什莫老村路口旁占用390平方米农用地建设住房，属未报即用土地违法行为，其行为违反了土地管理法第四十四条第一款和第六十二条第三款的规定，被告白沙县国土局依照土地管理法第七十七条第一款的规定对原告作出行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，应予以维持，故于2016年7月6日作出白府复决[2016]2号《行政复议决定书》维持被告白沙县国土局作出的白国土资罚决字[2016]6号行政处罚决定并送达双方。原告以行政处罚认定事实不清、复议决定维持行政处罚不当为由诉至本院，引起本案纠纷。
本院认为，被告白沙县国土局认定原告事实所采信的主要证据即测量图组，系由海南嘉远测绘有限公司所提供，被告白沙县国土局未向本院提供其与海南嘉远测绘有限公司之间是何种关系的相关文件供本院审查，上述测量图组来源不明，其真实性、合法性及证明内容本院均不予认可，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告白沙县国土局认定原告占用农地建房的主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，对被告白沙县国土局作出的行政处罚决定予以撤销。被告白沙县人民政府复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》关于复议程序的规定，但其作出的复议决定维持了被告白沙县国土局上述行政处罚决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第一款的规定，应确认复议决定无效。
原告提出的确认建设用地属营盘村委会什莫老村村民小组土地确权登记红线图内及请求责令被告白沙县国土局准许原告重新申请补办宅基地用地审批手续的诉讼请求，实为请求土地行政管理部门进行土地确权及用地审批，而土地确权及用地审批系土地行政管理部门职权，原告提出的上述诉讼请求不符合行政诉讼受案范围，本院不予审理。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第一款的规定，判决如下：
一、撤销被告白沙黎族自治县国土资源局于2016年5月3日作出的白国土资罚决字[2016]6号行政处罚决定；
二、确认白沙黎族自治县人民政府于2016年7月6日作出的白府复决[2016]2号行政复议决定无效。
本案诉讼受理费人民币50元由被告白沙黎族自治县国土资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审判长 梁其锐
审判员 蔡型才
审判员 李继成
二〇一六年十二月二十二日
书记员 许凯威
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉
若干问题的解释》
第五十三条第一款复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。
《诉讼费用交纳办法》
第二十九条诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。