河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2015）豫法行终字第00554号上诉人（一审被告）中牟县人民政府，住所地：。法定代表人潘开名，县长。委托代理人乔彦生，中牟县林业局工作人员。委托代理人阎江涛，河南赵庆利律师事务所律师。被上诉人（一审原告）张羽，男，汉族，1958年10月20日出生。委托代理人周敏，北京市京鼎律师事务所律师。中牟县人民政府因与张羽确认不履行林种划定法定职责违法一案，不服郑州铁路运输中级法院（2015）郑铁中行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人中牟县人民政府委托代理人乔彦生，阎江涛，被上诉人张羽及其委托代理人周敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州铁路运输中级法院一审查明，2007年1月8日，张羽和李小邦与国有中牟县林场签订国有林地承包合同（中牟县刘集乡八一农场），林地面积198亩，荒地32亩，承包期30年，后李小邦退出合伙，该林地由张羽承包。2009年，中牟县因修建绿博园工程，占用张羽所承包的林地。2010年8月23日张羽得到绿博园附属物补偿款250万元，出具了领款收据及其在绿博园范围内的附属物及其他设施的补偿款已全部领到位的保证书。2013年1月16日张羽向中牟县人民政府申请，要求中牟县人民政府确认其承包的198亩林木林种为防护林，中牟县人民政府于2013年5月29日对张羽的请求作出答复确认其为用材林。后张羽对此答复不服，提起诉讼。2014年6月9日，郑州市中级人民法院以中牟县人民政府所作答复主要证据不足，且适用法律错误为由，作出（2014）郑行终字第86号判决，撤销中牟县人民政府作出的《中牟县人民政府关于对申请人张羽申请确认林种类型的答复》的具体行政行为。2014年8月15日，张羽以邮政快递的方式向中牟县人民政府法制办递交了划定林种类型的申请书，请求确认其承包的230亩林木林种类型为防护林。中牟县人民政府收到后至今没有答复。郑州铁路运输中级法院一审另查明，《中牟县2008年防沙治沙工程造林小班施工设计表》显示，张羽的八一农场种植林木面积为230亩，造林类型号为A（防护林），密度为56，种植苗木14168株。2009年1月19日八一农场出具了收到林业局防风固沙造林占地补偿款39100元的收款收据。郑州铁路运输中级法院一审认为，（一）关于中牟县人民政府是否具有对林种进行划定的法定职权。根据《中国人民共和国森林法实施条例》第八条第一款“国家重点防护林和特种用途林，由国务院林业主管部门提出意见，报国务院批准公布；地方重点防护林和特种用途林，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见，报本级人民政府批准公布；其他防护林、用材林、特种用途林以及经济林、薪炭林，由县级以上人民政府林业主管部门根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定，报本级人民政府批准”的规定，县级人民政府林业主管部门具有对上述林种进行划定的法定职权，县级人民政府具有对林种类型批准的职权。且上述规定虽然对林种划定的程序进行了明确，并未明确自然人不能对其承包的林地申请林种划定，故中牟县人民政府具有划定林种类型的职权，中牟县人民政府“不具有对其他防护林、用材林等林种的划定职权”的辩解理由不成立。（二）关于中牟县人民政府不作为是否成立。中牟县人民政府在接到张羽划定林种类型的申请后，在法定期限内未作出任何答复，属行政不作为。（三）关于张羽诉讼主体资格问题。张羽所种植林木2009年被征收并补偿，张羽在其林地承包期间相关主管部门没有对其林木类型进行划定或公布告知，虽然该林地现已不存在，但张羽要求涉案林种划定与该林木已征收补偿并不冲突。且中牟县人民政府2013年5月29日在其林地不存在的前提下对张羽林种进行了划定，中牟县人民政府“该林木于2009年被征收并补偿完毕，申请确定林种没有实际意义，张羽对已不复存在的林木不享有任何权利和利益”的辩解理由不能成立，因此张羽诉讼主体资格适格，其请求确认中牟县人民政府不履行林种划定法定职责的行为违法，并责令中牟县人民政府履行法定职责的诉讼请求，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，郑州铁路运输中级法院作出（2015）郑铁中行初字第9号行政判决，确认中牟县人民政府不履行林种划定法定职责违法；责令中牟县人民政府于该判决生效之日起15个工作日内对张羽申请的林种类型进行划定。中牟县人民政府不服一审判决，向本院提起上诉，其上诉的主要理由为：（一）上诉人虽具有对林种进行具体划定的法定职权，但必须根据国家关于林种划分的规定和本级人民政府的部署组织划定。法律并未规定政府可以依据某自然人及组织的申请对林木的林种进行划定，根据“法无授权不可为”的基本原则，上诉人不能依据申请人的请求作出林种划定的行政行为。（二）上诉人不具有对林木类型进行划定的法定职权，因此没有义务对张羽的申请作出答复。（三）张羽对不存在的林木申请确定林种没有实际意义，也不符合《森林法》及《森林法实施条例》等法律关于林种划定是为了更好地营林护林、采育结合、永续利用的立法本意。（四）一审法院判决中牟县人民政府对张羽申请的林种类型进行划定与已经生效的（2014）郑行终字第86号行政判决中“张羽关于要求限期判决中牟县人民政府重新对其承包种植的林木林种类型进行划定的诉讼请求及上诉请求，不属于行政审判权限范围，其上诉请求依法应不予支持”的认定相冲突，应予撤销。综上，请求撤销一审判决第一、二项，驳回张羽的诉讼请求。张羽答辩称：（一）《森林法实施条例》第八条第一款没有明确自然人不能对其承包的林地申请林种划定，张羽有权提出划定林种类型的申请，中牟县人民政府具有对林种进行划定的法定职权。（二）中牟县人民政府收到张羽划定林种类型的申请后，在法定期间内未作出任何答复，构成行政不作为。（三）张羽具备本案原告主体资格。虽涉案林木现已不存在，但张羽申请林种划定与林木已被征收补偿并不冲突。且中牟县人民政府之前曾在林地不存在的前提下对张羽的林木进行了划定。（四）一审判决与（2014）郑行终字第86号行政判决并不冲突。该判决认为不属于行政审判权限范围的是张羽要求判决中牟县人民政府限期重新对其承包种植的林木林种类型进行划定的诉讼请求和上诉请求。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决查明事实一致。本院认为，（一）根据《中华人民共和国森林法实施条例》第八条第一款规定，中牟县人民政府作为县级人民政府，具有划定林种的法定职责。上述规定并未明确自然人不能对其承包的林地申请林种划分，中牟县人民政府根据上述规定认定张羽以自然人身份申请政府划分林种类型无法律依据，属于对法律的错误理解。中牟县人民政府在收到张羽的林种划分申请后未予任何答复的行为属于不履行法定职责，构成不作为，一审判决据此确认违法并责令中牟县人民政府限期对张羽申请的林种类型进行划定并无不当。（二）尽管张羽申请林种划分时林木已经不存在，但不妨碍人民政府依照职权对被砍伐之前的林木林种作出划分。中牟县人民政府认为划分林种没有实际意义的理由不能构成免除履行林种划分职责的正当理由。（三）（2014）郑行终字第86号张羽不服中牟县人民政府作出的答复意见一案，张羽要求限期判决中牟县人民政府重新对其承包种植的林木林种类型进行划定的诉讼请求及上诉请求，不属于行政审判权限范围，是指法院不能代替人民政府直接进行林种划分，与本案一审法院判决责令中牟县人民政府履行林种划分职责不相冲突。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回中牟县人民政府的上诉，维持郑州铁路运输中级人民法院2015年7月8日作出的（2015）郑铁中行初字第9号行政判决。本案二审案件受理费50元，由上诉人中牟县人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  杨 巍代理审判员  王凤强代理审判员  苗春燕二〇一五年十二月二十四日书 记 员  陈瑞丹