海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼96行初23号
原告海南昌江银泉剑麻有限公司。
法定代表人黄宪。
委托代理人黄素云。
被告澄迈县人民政府。
法定代表人吉兆民。
委托代理人廖波。
原告海南昌江银泉剑麻有限公司（以下简称银泉公司）不服被告澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）作出的澄府（2015）140号《澄迈县人民政府关于依法无偿收回海南昌江银泉剑麻有限公司7640.09平方米国有土地使用权的决定书》，于2016年1月25日向本院提起诉讼。本院于2016年1月26日受理后，于2016年2月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月22日公开开庭审理了本案。原告银泉公司的委托代理人黄宪，被告澄迈县政府的委托代理人廖波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告澄迈县政府于2015年11月10日对原告作出澄府（2015）140号《澄迈县人民政府关于依法无偿收回海南昌江银泉剑麻有限公司7640.09平方米国有土地使用权的决定书》（简称140号《收地决定书》），内容为：“你公司位于老城开发区道铺村北侧地段7640.09平方米国有土地使用权，土地证号为：老城国用（2012）第13**号，土地用途为工业用地。经调查，你司自取得该宗地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置，至今已闲置满两年以上。根据《海南经济特区土地管理条例》第四十三条的规定，经研究，我县决定依法无偿收回你公司位于老城开发区道铺村北侧地段7640.09平方米国有土地使用权，请你公司自本决定书送达之日起30日内，到澄迈县国土资源局办理国有建设用地使用权注销登记手续，交回国有土地使用权证。你公司如对本决定不服，可在收到本决定之日起60日内向海南省人民政府申请行政复议或3个月内向人民法院提起行政诉讼。逾期，本决定即发生法律效力。”
被告澄迈县政府向本院提供以下证据：1、澄府函[1993]87号《关于同意征用土地有偿出让给昌江县青坎农场麻纺厂兴建“剑麻布厂”的批复》，2、《国有土地使用权出让合同》，证据1和证据2证明原告取得涉案土地的事实；3、澄府函[2000]169号《澄迈县人民政府关于同意收回昌江县青坎农场麻纺厂受让的土地核发换地权益书的批复》，证明被告同意以评估的382.0778万元权益价值核发换地权益书给中国银行海南省分行并收回原告对应3.6851公顷土地使用权的事实；4、《关于申请变更土地使用证名称的报告》，证明原告向澄迈县国土环境资源局申请变更土地使用证名称的事实；5、《土地使用证》复印件，证明原告于2012年6月15日取得变更名称后的《土地使用证》；6、现场照片复印件，证明原告闲置土地的事实；7、《无偿收回土地事先告知书》，8、《海南日报》送达公告复印件，证据7和证据8证明被告按程序于2015年10月15日作出《无偿收回土地事先告书》，告知听证权利并送达原告的事实；9、澄土环资[2015]686号《关于请求批准无偿收回海南昌江银泉剑麻有限公司7640.09平方米闲置土地使用权的请示》，证明澄迈县国土环境资源局因原告造成土地闲置满两年，向被告请示拟无偿收回涉案土地的事实；10、140号《收地决定书》，11、《海南日报》送达公告复印件，12、送达回证，证据10至证据12证明被告于2015年11月10日作出无偿收地决定并送达原告的事实。
原告银泉公司诉称，一、被告作出140号《收地决定书》的行政行为，认定原告自取得该宗地使用权后，一直未对土地进行开发，造成土地闲置，无事实依据。1、1988年12月20日原告与澄迈县老城工业开发区签订《土地使用权转让合同书》，支付156.5万元，取得涉案土地的使用权，土地用途为工业用地。在取得土地使用权后，原告立即平整土地依法建设，于1992年建成工厂办公、招待综合楼一栋、工厂车间、工人食堂、工厂配件室、车库等，并将该地砌墙围起，用于晒剑麻，因剑麻工业生产需要，原告先后在该片土地上安装若干个露天中型加工生产设备，一直在使用该地至今，从未闲置过。2、澄迈县老城开发区于2005年开始已将该地规划为中心城区，不能建设工厂。3、原告依规划多次向有关部门申请变更土地性质，用于给工厂工人建造宿舍，均未被批准，致使原告无法对工厂进行扩建。二、被告作出140号《收地决定书》的行政行为程序违法。被告无偿收回原告土地的行政行为属行政处罚，依法应当组织听证，而被告未依照法定程序组织听证，未经闲置土地调查等程序，作出无偿收回土地处罚决定的相关程序性事项未经告知或向原告送达等合法程序，直接作出收地处罚决定。综上所述，被告于2015年11月1O日作出的140号收地决定无事实及法律依据且程序违法，请求人民法院依法撤销。
原告银泉公司向本院提交以下证据：1、《土地使用权转让合同书》、老城国用（1993）字第179号《国有土地使用证》、老城国用（2012）第1386号《国有土使用证》，证明原告对涉案土地依法享有使用权，土地来源合法；2、照片11张，证明原告在涉案地上兴建办公及招待综合楼、工厂车间、工人食堂、工厂配件室、车库等，在空地上安装若干露天中型加工生产设备，为晒剑麻，将涉案地砌墙围起，上述事实证实原告已充分利用涉案土地，而非闲置；3、2013年6月12日、2015年8月6日的《关于申请办理变更建设用地用途的请示》、2013年6月22日海南老城经济开发区管委会作出的海城管函（2013）206号《关于海南昌江银泉剑麻有限公司要求变更土地性质的复函》、2015年11月13日中共海南老城经济开发区工委会作出的《关于海南昌江银泉剑麻有限公司申请办理变更建设用地用途的复函》，证明原告为了解决职工住房及工厂扩建问题，根据老城开发总体规划，向老城管委会申请将涉案土地由工业用地变更为建设用地，证实原告一直在利用涉案土地，为了扩建及解决员工住房问题，多次申请将涉案土地变性，由此进一步证明原告在利用涉案土地方面没有任何过错；4、《公告》两份、140号《收地决定书》，证明原告享有诉权，被告未依法组织原告进行听证，在违反法定程序的前提下作出的决定系无效行为，依法应当予以撤销；5、《当事人陈述》、《证人证言》，证明原告一直在利用涉案土地，并非闲置，被告未依法组织听证。6、2005-2020澄迈县老城片区总体规划（规划结构图）、2011-2030海南省澄迈县老城片区总体规划修编（用地规划图）证明涉案土地的用途已由工业用地变更为住宅用地，原告未能继续投资开发没有过错，被告不应认定为闲置土地。7、原告的营业执照及企业机读档案变更登记资料，该组证据系庭审结束后原告提交，用以证明原告系由昌江县青坎农场麻纺厂变更为海南昌江剑麻综合加工厂，再变更为现名称。
被告澄迈县政府答辩称：答辩人无偿收回被答辩人土地使用权事实清楚、程序合法，应予维持。被答辩人于1993年经出让取得位于老城镇道铺村镇供销社以北老阳城下寮挖的荒地66.7亩。2000年中国银行海南省分行以被答辩人欠付其贷款本息为由，提出受让被答辩人4.4492公顷土地使用权中的3.6851公顷闲置土地的权益主张，经县政府研究，同意以评估的382.0778万元权益价值核发换地权益书给中国银行海南省分行，同时收回该厂上述3.6851公顷土地使用权。剩余的土地7640.92平方米[老城国用（2001）字第0478号]经被答辩人申请变更土地使用证名称为老城国用（2012）第1386号。经现场图片显示，该土地一直处于闲置状态，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的规定，澄迈县国土局于2015年10月15日出具了《无偿收回土地事先告知书》。由于被答辩人地址不详，无法直接送达，澄迈县国土局在《海南日报》上刊登公告进行公告送达。被答辩人未在规定的时间内提出听证。2015年10月15日澄迈县国土局以澄土环资[2015]686号文，并根据《海南经济特区土地管理条例》第四十三条“国有土地使用权受让人、承租人、承包人从出让、租赁、承包合同约定的动工开发之日起，满两年未完成项目投资总额25％的，由市、县、自治县人民政府批准，无偿收回土地使用权”的规定，向答辩人请示，请求批准无偿收回银泉公司7460.09平方米闲置土地使用权。2015年11月10日，答辩人作出澄府[2015]140号文件，以被答辩人闲置土地满两年以上为由，依据《海南经济特区土地管理条例》第四十三条的规定，决定无偿收回被答辩人位于老城开发区道铺村北侧地段7640.09平方米国有土地使用权。并将该140号《收地决定书》送达了被答辩人。据此，请法院采纳答辩人的答辩意见并依法判决驳回被答辩人的诉讼请求。
原、被告提交的上述证据均进行了质证。
原告对被告提交的证据提出如下质证意见：对证据1至证据5的真实性、关联性、合法性（简称三性）没有异议；对证据6的真实性没有异议，但对其合法性、关联性有异议，因为该照片照的位置不是涉案的土地，没有全面客观的反映土地开发的情况；对证据7的三性没有异议，对其证明力有异议，我方认为该证据程序违法，因为从被告提供的证据9《关于请求批准无偿收回海南昌江银泉剑麻有限公司7640.09平方米闲置土地使用权的请示》中写的很清楚，被告是在2015年9月24日发出了《闲置土地调查通知书》，但在没有送达届满时，就作出了《无偿收回土地事先告知书》，属于程序违法；对证据8的三性没有异议；对证据9的三性没有异议，但对其证明力有异议，因为该请示是和告知书的时间是一致的，请示的时间应在告知书之后，对该证据的内容也有异议，我方已经投入，对后续没有投资的原因是因为被告的土地规划变更的问题；对证据10的三性没有异议，对其证明力有异议，该140号《收地决定书》作出的时间是2015年11月10日，而被告发出《无偿收回土地事先告知书》公告的时间是2015年11月30日，被告在公告期没有届满前，就作出了140号《收地决定书》，该程序违法，并且我方认为土地没有闲置；对证据11和证据12的三性没有异议。
被告对原告提交的证据提出如下质证意见：对证据1的三性和证明内容没有异议；对证据2的真实性没有办法确认，我方认为土地闲置；对证据3的三性没有异议，但对证明内容有异议，该证据证明土地没有依法开发的事实；对证据4的三性没有异议，但对证明内容有异议，澄迈县国土局已经公告送达《无偿收回土地事先告知书》，告知了原告有申请听证的权利；对证据5的真实性不予认可，证人应该出庭作证，今天证人没有到庭，并且证人证言与原告有利害关系，法庭应不予采纳；对证据6的三性没有异议，但原告在1988年受让取得了土地使用权，1993年办理了土地使用权证，2001年又办理了新的土地证，又于2012年更名，但老城的规划是在十几年之后才变更，所以闲置责任不应归咎于政府规划调整；对证据7无异议。
2016年4月25日，本院组织双方当事人到涉案现场，经勘察，双方当事人确认：涉案土地上建有占地面积1420.02平方米的院子，院子围墙长48.3米、宽29.4米；院子内建有二层楼房一幢，楼房占地长21米、宽9.1米，占地面积191.1平方米；院子中还建有平房一幢，平房占地长12.2米、宽4.5米，占地面积54.9平方米。
经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认：
对被告证据的确认：1、原告除对证据6的关联性、合法性有异议外，对被告提交的其余证据的三性均无异议，结合现场情况，本院对被告提交的全部证据的三性予以确认；2、根据现场勘察的事实，被告提交的证据只能证明涉案土地部分闲置；3、因被告未能证明其已穷尽其他送达方式后才采用公告送达，故被告提交的证据不能证明其作出的行政行为程序合法。
对原告证据的确认：1、根据被告的质证意见，结合现场勘察的事实，本院对原告提交的全部证据的三性予以确认；2、因被告向原告送达《无偿收回土地事先告知书》的方式不当及公告期间未满即作出收地决定，违反法定程序，对证据1和证据4的证明力予确认；3、根据现场勘察的事实，证据2和证据5只能证明原告已使用部分土地，不能证明其已充分利用全部涉案土地；4、涉案土地所在区域编制2005年至2020年总体规划时，原告已超二年未全面开发利用涉案土地，证据3和证据6不能证明原告对涉案土地大部分闲置没有过错，故对该证据的证明目的本院不予采纳。
根据经庭审质证的证据及当事人一致的陈述以及现场勘察的情况，查明以下事实：1988年12月20日，澄迈县老城工业开发区房地产公司（甲方）与昌江黎族自治县（简称昌江县）青坎农场麻纺厂（乙方）签订《土地使用权转让合同书》，约定：甲方转让老城工业开发区下寮挖及老阳城60亩土地使用权给乙方作为兴建麻纺厂用地；土地费150万元，土地平整费6万元；甲方收到乙方全部土地费后，将土地使用证交给乙方，乙方取得土地使用权后二年内必须按老城工业区总体规划进行开发。1993年5月6日澄迈县土地管理局（甲方）与昌江县青坎农场麻纺厂（乙方）签订《国有土地使用权出让合同》，约定：甲方将位于老城镇老阳城44422平方米土地使用权出让给乙方建设剑麻厂，出让年限50年，土地出让金126.73万元，乙方未按合同规定或连续两年不投资建设合同中的项目，甲方有权无偿收回土地使用权。双方还在合同附件《土地使用条件》中约定：乙方自签订本合同之日起180日内应按批准的规划设计图纸动工施工，并于1994年12月30日前完成整个项目工程；乙方所需的用水，应与县自来水公司签订供水合同，乙方所需的用电，应与县供电公司签订供电合同，乙方接水、接电及开设路口所需费用均自行负责。1993年5月13日澄迈县国土局向昌江县青坎农场麻纺厂颁发老城国用（1993）字第179号《国有土地使用证》，土地座落老城镇道辅村北侧，用途为工业用地及三类生活用地，面积44493.29平方米。2000年12月18日被告同意收回上述土地中的36851平方米土地，并给中国银行海南省分行核发价值382.077万元换地权益书以偿还昌江县青坎农场麻纺厂所欠中国银行海南省分行贷款本息。2012年5月10日原告向澄迈县国土环境资源局提出书面申请，称因名称变更，请求将上述剩余7640.92平方米土地使用权变更登记到该公司名下。同年6月25日被告向原告颁发老城国用（2012）第1386号《国有土地使用证》，该证载明土地用途为工业用地，面积7640.09平方米。原告取得上述土地使用权后，未能按出让合同的约定完成整个项目工程，仅在涉案土地上砌墙建设长48.3米、宽29.4米的长方形院子，占地面积1420.02平方米，院内建有二层楼房一幢，楼房占地长21米、宽9.1米，占地面积191.1平方米，院子中还建有平房一幢，平房占地长12.2米、宽4.5米，占地面积54.9平方米，涉案土地上已无相关的剑麻生产厂房和设施，原告未能提供上述建筑物的房产登记证明及报建批准手续。
2015年10月15日澄迈县国土资源局作出《无偿收回土地事先告知书》，内容为：“海南昌江银泉剑麻有限公司：你司位于老城开发区道铺村北侧地段，土地面积7640.09平方米的土地，土地用途为工业用地，土地证号：老城国用（2012）第13**号，经调查，已闲置满两年以上。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）规定，我局拟采取无偿收回方式处置你公司的土地使用权。如有异议，你方接到本告知书5个工作日内可向我局申请听证，我局将依照《国土资源听证规定》依法组织听证。逾期未提出的，视为放弃听证。”同年10月30日澄迈县国土资源局在《海南日报》上向原告公告送达上述《无偿收回土地事先告知书》。2015年11月10日被告作出140号《收地决定书》，同年11月18日澄迈县国土资源局在《海南日报》上向原告公告送达140号《收地决定书》，同年11月27日原告到澄迈县国土资源局领取140号《收地决定书》和《无偿收回土地事先告知书》。原告不服被告作出的140号《收地决定书》，向本院起诉，请求撤销该决定。另，原告住所地为昌江县石碌镇青坎村，现仍在经营。
本院认为，本案争议的焦点是：1、涉案土地是否闲置土地；2、被告作出的收地决定程序是否合法。
本案中，原告未能按《国有土地使用权出让合同》的约定于1994年12月30日前完成整个项目工程，虽已在涉案土地上建起围墙及一幢二层楼房、一幢平房等设施，但开发建设用地未能达到用地总面积的三分之一，原告也未能证明其已投资额达到总投资额的百分之二十五，因此，被告认定涉案土地为闲置土地并无不当，但其140号《收地决定书》认定原告自取得涉案土地后一直未对土地进行开发，与事实不符，故140号《收地决定书》存在认定事实不清的问题。
国土资源部《闲置土地处置办法》第五条规定：“市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》”，本案中，无证据证明被告按上述规定向原告发出《闲置土地调查通知书》，不符合法定程序。行政机关无偿收回国有土地使用权的行政行为属于行政处罚的范畴，在作出收地决定前，应告知当事人有要求听证的权利。原告系正常经营的公司，有住所地，无证据表明被告采用直接送达或邮寄送达的方式向原告送达《无偿收回土地事先告知书》。被告在未经过直接送达或邮寄送达等方式，就直接采用公告送达的方式送达《无偿收回土地事先告知书》，不符合相关法律规定，且被告于2015年10月30日发出公告，在公告期间尚未届满且未确认已送达原告的情况下，却于2015年11月10日作出140号《收地决定书》，客观上剥夺了原告依法享有的陈述权和申辩权以及要求举行听证的权利。可见，被告作出140号《收地决定书》的行政行为程序违法。
综上，被告作出的140号《收地决定书》认定事实不清，证据不足，程序违法，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条及《闲置土地处置办法》第五条之规定，判决如下：
撤销被告澄迈县人民政府作出的澄府（2015）140号《澄迈县人民政府关于依法无偿收回海南昌江银泉剑麻有限公司7640.09平方米国有土地使用权的决定书》。
案件受理费50元，由被告澄迈县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 林 敏
审 判 员 王东史
审 判 员 陈小燕
二〇一六年五月十三日
法官助理 符子娇
书 记 员 闫海宁
本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的；
滥用职权的；
明显不当的。
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。
第三十一条行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。......
《闲置土地处置办法》
第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第九十二条受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即为送达。