重庆市第四中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）渝四中法民终字第00706号
上诉人（原审原告）：彭水苗族土家族自治县新田镇团结居民委员会一组。住所地：彭水苗族土家族自治县新田镇团结居委*组。
法定代表人：廖寿平，系该组组长。
委托代理人：廖寿贤，男，苗族，1963年3月13日出生，农民，住彭水苗族土家族自治县。
被上诉人（原审被告）：彭水苗族土家族自治县新田镇人民政府。住所地：彭水苗族土家族自治县新田镇新田村*组。
法定代表人：张晓辉，系该镇镇长。
委托代理人：罗德清，重庆中庸律师事务所律师。
委托代理人：张直奎，男，土家族，1963年10月9日出生，住彭水苗族土家族自治县。
原审第三人：彭水苗族土家族自治县新田乡新场小学校。住所地：彭水苗族土家族自治县新田镇团结居委*组。
法定代表人：李胜伦，系该校校长。
上诉人彭水苗族土家族自治县新田镇团结居民委员会一组（以下简称团结居委一组）与被上诉人彭水苗族土家族自治县新田镇人民政府（以下简称新田镇人民政府）、原审第三人彭水苗族土家族自治县新田乡新场小学校（以下简称新田乡新场小学校）合同纠纷一案，重庆市彭水苗族土家族自治县人民法院于2014年6月17日作出（2013）彭法民初字第03450号民事裁定，上诉人团结居委一组对该裁定不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月19日公开开庭进行了审理，上诉人团结居委一组的法定代表人廖寿平、委托代理人廖寿贤，被上诉人新田镇人民政府的委托代理人罗德清、张直奎，新田乡新场小学校法定代表人李胜伦到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：1988年4月3日，新场乡人民政府（2002年撤区并乡，新场乡合并到新田乡，后又更名为新田镇，即现在的被告名称）与团结村二组（2005年合村并组，团结村二组合并为团结村一组，团结村于2012年更名为新田镇团结居民委员会，即为现在的原告名称）签订了《新场乡中心校征用团结村二组土地合同书》，该合同约定：“1、甲方（新场乡人民政府）负责乙方（团结村二组）长期减免该组的农业税及特产税（如全乡减免该组也享受全乡减免农业税金额）。2、乙方的13.6亩土地作为新建校舍永久征用。以上两条希甲乙双方相互履行不得违约。甲方对乙方负责的其它条款按新场乡人民政府决议（1988）字第3号文件行文执行”。合同签订后，双方于1988年4月14日到该县公证处对该合同书进行了公证。之后，双方按合同约定行事，原告被免除的农业税征收基数基本在3326元。1991年10月，涉案土地取得了国有土地使用权证（土地使用者登记为第三人）。2001年7月，第三人为学校校舍办理了房屋产权证（所有权人为第三人，砖混结构，共3幢）。2005年12月29日，全国人民代表大会常务委员会作出了关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决定（自2006年1月1日废止）。原告在庭审中诉称当时去找过被告要补偿的钱，被告在庭审中辩称原告在2013年7月才去找被告谈过此事（之前没有找过）。
原告团结居委一组一审诉称：1988年4月3日，被告与原告签订《新场中心校征用团结村二组土地合同书》，并于当月14日将合同书拿到县公证处进行公证。合同约定：“甲方：新场乡人民政府（2002年并入新田乡，后又更名为新田镇），乙方：团结村二组（2002年合村并组时，团结村二组合并到团结村一组，2012年团结村更名为团结居民委员会）。1、甲方负责乙方长期减免该组的农业税及特产税（如全乡减免该组也享受全乡减免农业税金额）。2、乙方的13.6亩土地作为新建校舍永久征用”。被告征用原告的土地系用于新建所属第三人的校舍。因当时被告无钱支付征用原告土地的巨额征地补偿费，经被告多次找原告协商，提出用长期减免原告的农业税和特产税用作抵偿支付原告的征地补偿费。当时原告提出如果全乡减免怎么办？被告答复如全乡减免，原告也享受全乡减免农业税金额。被告这一承诺，在征地合同的第1条括符里并写明：“如全乡减免该组也享受全乡减免农业税金额”。从1988年至2004年的7年间，原告每年应上缴的农业税3326元都按合同约定由被告负责减免。但到2005年，国务院决定全国减免农业税，原告所在的全乡也随之减免了农业税。按合同第1条约定，被告应当每年向原告支付征地补偿费（即原告每年应上缴被减免农业税金额）3326元。当原告每年向被告讨付征地补偿费时，被告却拒绝支付，其理由是：全国都减免了农业税，不存在给原告支付征地补偿费的问题，并且也没有此笔款项支付给原告。综上，原告认为原、被告双方签订的合同进行了公证，而被告无权征收土地，因此不是征收与被征收的关系，属于民事行为，应当按照协议履行；如果是违法征收土地，应认定为无效行为，原告应当收回土地。现原告特诉至人民法院请求依法判令：1、由被告支付原告从2005年至2013年拖欠的征地补偿费共计29934元（3326元／年×9年）；2、由被告从2014年起，每年12月31日前向原告按时支付当年的征地补偿费3326元；3、由被告承担本案的诉讼费；4、前述请求由第三人负连带责任。
被告新田镇人民政府一审辩称：1、原告起诉要求的是征地补偿费，对土地的征用有严格的法律程序和征收机关，因此是一个行政行为，双方不是平等的民事主体关系，而是受行政法律调整，本案不是民事法律关系调整的范畴，应当驳回原告的起诉；2、即使属于民事案件，原告的理由也是不成立的，原告将合同中约定的“如全乡减免该组也享受全乡减免农业税金额”的意思理解错误，当时谁都不会想到农业税会被废除，因此只是针对遭受天灾人祸的灾情减免情况，而没有考虑政策性废止问题，操作的方式是将农业税交了之后如有减免的情况再将已交的农业税返还给具体的村组及个人；3、由于2005年全国废除农业税，这属于政策性的重大变更，不可归咎于双方当事人的责任，不存在违约情况，因此合同已经自然终止了；4、原告的诉讼请求也已经超过诉讼时效了，因为农业税是在2006年1月1日废止的，故原告的请求已经超过了2年的诉讼时效；5、原告已经被减免了18年的农业税，还有青苗费补偿，政府投资办学也是为了改善当地孩子读书的环境，公益事业人人应该支持，并且也不是无偿的，原告是受益了的。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。
第三人新田乡新场小学校一审辩称：1、同意被告的答辩意见；2、学校是属于新场所有人民的，是为我们的子孙服务的，也是为政府承担义务教育，第三人不应承担连带责任。综上，请求人民法院驳回原告对第三人的诉讼请求。
一审法院认为，本案原告主张的诉讼请求基于的依据是之前原、被告之间签订的《新场乡中心校征用团结村二组土地合同书》，不管之前的征用行为、减免农业税行为，还是现在原告要求主张被告及第三人支付的补偿费之性质，所体现出的均非平等民事主体之间的关系，该合同亦非属于民事合同性质，故本案不属于民事案件的受理范围，应当裁定驳回原告的起诉。综上所述，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百五十四条第一款第（三）项以及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第139条之规定，裁定如下：驳回原告彭水苗族土家族自治县新田镇团结居民委员会一组的起诉。本案不收取案件受理费
上诉人团结居委一组不服一审裁定，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，依法改判被上诉人支付上诉人2005年至2013年的拖欠征地补偿款29934元，并同时判被上诉人从2014年起每年向上诉人支付征地补偿款3326元，前述请求由第三人负连带责任；上诉费用判由被上诉人承担。主要上诉理由：一、被上诉人作为一级乡（镇）人民政府没有征用土地的权利，虽然当初的协议名称是征用协议，但实为占地费支付协议；二、由于不是行政行为，当初对双方的协议还通过了公证手段；三、没有法律规定上下级关系之间就不能发生民事行为；四、被上诉人以全国全乡农业税免收而不予支付其占地费的行为侵犯了上诉人集体土地所有权；五、第三人已经将占用的上诉人的集体土地办理了房产证和国有土地使用证事宜虽然存在，但办证时上诉人不知道，没有相邻权利人签字应属程序违法，况且也不能因此而致使上诉人的集体土地被占后不能得到补偿。综上，一审法院认定事实错误，导致作出了错误的裁定结果，请二审法院支持上诉人的请求。
被上诉人新田镇人民政府辩称：原审裁定认定事实清楚，被上诉人提供的证据确实充分，上诉人的上诉请求不能成立。一、1988年当时新场修建学校，由新场乡政府与上诉方签订协议确有此事，条件是长期减免农业税。但是1988年前后，彭水县所有的学校都是这种模式，包括修建政府，到2005年时我国废除了农业税。本案从民事合同方面看，不是被上诉人没有履行合同，后来没有履行是国家政策发生了重大形势变化，合同自然也就终止了。二、本案不属于民事审理范畴。我国法律明确规定土地分国有土地和集体土地两种，集体土地转化为国有土地必须通过行政行为，我们征用的地原来是集体土地，经行政征用后，已转变为国有土地，因此，本案不属于民事案件，一审法院裁定驳回起诉符合法律规定。综上，请求二审法院依法维持一审裁定书，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人新田乡新场小学校的答辩意见同被上诉人新田镇人民政府的答辩意见一致。
本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，征地协议的目的是为了实现国家的土地管理目标，体现的主要是国家意志，而不是体现协议双方的自主意思。因此，征地协议属于政府具体行政行为的一种形式，具行政合同性质。行政合同是指行政主体为了行使行政职能，实现特定的行政管理目标，与公民、法人或其他组织，经过协商一致达成的协议。行政合同与民事合同相比，主要有如下区别：一、合同主体方面。行政合同的一方当事人必定是行政主体，另一方是行政管理相对人。双方的权利地位是不平等的，是管理与被管理的关系。而民事合同双方的法律地位是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。二、合同成立方面。行政合同的双方意思表示一致，是行政主体要求前提下的自愿和对等。而民事合同充分保护契约自由，任何单位和个人不得非法干预。就征地协议这类行政合同而言，它体现的主要是国家意志，而不是双方的合意，政府在征地中处于主导地位，只要征地方案经过批准，程序合法，即使土地所有权人不愿意，也必须服从。三、自由处分权方面。在民事合同中，民事主体对标的物的所有权，享有自由处分的权利，有权自行决定是否转让标的物。而在征地协议中，农村集体经济组织必须放弃被征用土地的所有权，同时政府也必须接受该土地的所有权，双方都是不自由的。四、适用法律方面。行政合同除少部分受民商法调整外，总体上受行政法调整。如果产生诉讼，只能适用行政法、行政诉讼法。而民事合同均受民商法调整，如果产生诉讼，只能适用民法、民事诉讼法。本案新田镇政府为了实现特定的行政管理目标，与新田乡团结居委会一组签订了《新场乡中心校征用团结村二组土地合同书》，该合同的性质应为行政合同，双方在履行该行政合同的过程中发生的纠纷，不属于民事法律调整的范围。因此，一审法院裁定驳回团结居委一组的起诉并无不当。
综上所述，上诉人团结居委一组的上诉理由不成立，本院对其上诉请求不予支持。一审裁定认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项、第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十一条的规定，裁定如下：
维持彭水苗族土家族自治县人民法院（2013）彭法民初字第03450号民事裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 丁咏梅
代理审判员 陈明生
代理审判员 彭松涛
二〇一四年八月二十三日
书 记 员 高红林