新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新0104行初76号
原告：马超，男，1991年1月20日出生，回族，住乌鲁木齐市。
委托代理人：杨军，新疆智瑞律师事务所律师。
被告：乌鲁木齐市农牧局（市兽医局），住所地：乌鲁木齐水磨沟区南湖西路15。
法定代表人：张亚南，职务：局长。
委托代理人：王迎春，新疆百域君鸿律师事务所律师。
委托代理人：崔红兵，男，1966年10月1日出生，汉族，乌鲁木齐市草原监理站监理员，住乌鲁木齐市。
被告：新疆维吾尔自治区畜牧厅，住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：哈尔肯·哈布德克里木，职务：厅长。
行政负责人：塔依尔·阿木提，男，1964年10月23日出生，维吾尔族，新疆维吾尔自治区畜牧厅法规处处长，住乌鲁木齐市。
委托代理人：张华，新疆天阳律师事务所律师。
委托代理人：宋涛，新疆天阳律师事务所律师。
原告马超与被告乌鲁木齐市农牧局（市兽医局）（以下简称农牧局）、新疆维吾尔自治区畜牧厅（以下简称畜牧厅）行政撤销一案，原告于2016年5月19日向本院提起行政诉讼，本院同日受理后，于2016年5月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭分别于2016年8月17日公开开庭进行了审理。原告马超及其委托代理人杨军，被告农牧局委托代理人王迎春、崔红兵，被告畜牧厅行政负责人塔依尔·阿木提、委托代理人张华、宋涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告马超不服被告农牧局于2015年12月30日作出的行政处罚决定（乌农牧（草原）罚[2015]3号）、被告畜牧厅于2016年4月13日作出的行政复议决定（牧复决字[2016]第001号）向本院提出行政诉讼。两被告于法定期间内向本院提交了作出上述行政行为的证据及依据：
一、证据：
1、乌农牧（草原）立[2015]3号行政处罚立案审批表；2、草原行政处罚案件处理延期审批表；3、接受调查通知书；4、居民身份证明；5、营业执照；6、组织机构代码证；7、税务登记证；8、询问笔录（2015.9.7、2015.9.15）；9、草场承包权内部转让合同书；10、收条；11、转包土地移交声明；12、草场承包权继承、流转变更补充合同书；13、授权委托书；14、询问笔录（2015.11.17）；15、现场检查（勘验）笔录；16、关于协查马超于新疆林森房地产开发有限公司转让草原是否进行备案的函；17、关于协查马超于新疆林森房地产开发有限公司转让草原是否进行备案的回函（水农牧函【2015】51号）；18、权属证明；19、鉴定报告；20、监理科合议记录；21、案件合议记录；22、案件处理意见书；23、乌农牧（草原）告【2015】3号行政处罚事先告知书；24、听证申请书；25、市农牧局行政处罚听证会通知书；26、市农牧局行政处罚听证会公告；27、听证笔录；28、行政处罚听证会报告书；29、签到册；30、行政处罚决定审批表；31、送达回证；32、身份证明；33、乌鲁木齐市草原监理站责令改正通知书；34、备报【乌农牧（草原罚2016）】第01号备案报告；35、乌农牧（草原）2015【移】3号涉嫌犯罪移送审批表。上述证据用于证实被告农牧局针对原告非法转让草地的违法行为，作出的行政处罚决定行为合法。
二：法律依据：《中华人民共和国草原法》第九条、第六十四条。
被告畜牧厅法定期间内向本院提交了如下作出行政复议决定行为的证据及依据：
一、证据：
1、行政复议受理通知书；2、补充复议申请材料通知书；3、提交行政复议答复通知书；4、市农牧局答辩状；5、市农牧局行政处罚决定书；6、行政处罚立案审批表；7、草原行政处罚案件处理延期审批表；8、接受调查通知书；9、居民身份证明；10、营业执照；11、组织机构代码证；12、税务登记证；13、询问笔录（2015.9.7、2015.9.15）；14、草场承包权内部转让合同书；15、收条；16、转包土地移交声明；17、草场承包权继承、流转变更补充合同书；18、授权委托书；19、询问笔录（2015.11.17）；20、现场检查（勘验）笔录；21、关于协查马超于新疆林森房地产开发有限公司转让草原是否进行备案的函；22、关于协查马超于新疆林森房地产开发有限公司转让草原是否进行备案的回函（水农牧函【2015】51号）；23、权属证明；24、监理科合议记录；25、案件合议记录；26、案件处理意见书；27、乌农牧（草原）告【2015】3号行政处罚事先告知书；28、听证申请书；29、市农牧局行政处罚听证会通知书；30、市农牧局行政处罚听证会公告；31、听证笔录；32、行政处罚听证会报告书；33、签到册；34、行政处罚决定审批表；35、送达回证；36、身份证明；37、乌鲁木齐市草原监理站责令改正通知书；38、乌鲁木齐市草原监理站责令改正通知书；39、备报【乌农牧（草原罚2016）】第01号备案报告；40、乌农牧（草原）2015【移】3号涉嫌犯罪移送审批表；41、询问笔录（2016.4.6）；42、询问笔录（2016.4.12）;43、畜牧厅行政复议委员会会议纪要；44、行政复议决定书；45、文件接收登记表；46、送达回证。上述证据用于证明被告畜牧厅依法受理了原告的行政复议申请，依照法定行政复议程序作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确。
二、法律依据:《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条、第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条。
原告诉称，被告认定原告买卖、非法转让2480亩国有草原的事实完全不成立，因为该2480亩草原现在仍处在争议状态，原告从2012年开始向乌鲁木齐市有关部门反映，向新市区人民法院起诉，确认原告对2480亩草原享有承包权，并要求办理临时草原许可证。原告没有经任何行政机关认定取得2480亩草原承包权，但被告认定为买卖、非法转让草原没有法律依据。被告认定2480亩国有草原面积缺乏事实依据，经卫星图测量面积不到1800亩。被告认定原告买卖、非法转让国有草原给案外人的事实不成立，原告对2480亩草原不享有任何权利，原告一直按照法律规定去办理，不存在违法的情形，被告的认定完全错误。被告作出行政处罚程序违法，2015年12月9日进行听证，被告不提供依法行政的证据应当视为没有证据，被告的行政程序不合法，应当无效。行政复议机关在复议时没有经过调查核实，只是通过被告农牧局提供的资料进行审查，畜牧厅的复议程序违法。原告诉讼请求：请求依法撤销被告农牧局作出的乌农牧（草原）罚[2015]3号行政处罚决定和被告畜牧厅作出的牧复决字[2016]第001号行政复议决定。被告承担本案诉讼费用和邮寄送达费。
原告向本院提交如下证据：
1、关于新疆林森公司的答复函（2013.2.4日）；2、信访调查及处理结果答复函；3、草原临时使用许可证；4、土地承包协议书；5、水区农牧局给原告关于草场纠纷的复函；6、文件；7、行政裁定书。原告提供的证据用于证明原告与林森公司签订合同时就向草原监理站提供了申请。被告农牧局将葛家沟村的草场临时许可给案外人，原告为草原权属向法院起诉。
被告农牧局辩称，一、被告依法对国有草原具有监督和管理的行政职能，有权对买卖或者以其他形式非法转让草原的行为进行行政处罚，根据《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定：县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。二、被告对原告买卖或者以其他形式非法转让草原的行为，认定事实清楚、适用法律、法规正确，根据《中华人民共和国草原法》第九条规定：草原属于国家所有，除法律规定属于集体所有得除外。国家所有的草原由国务院代表国家行使所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让草原。被告根据《中华人民共和国草原法》第六十四条规定，作出没收非法所得1400万元并处违法所得2倍的罚款适用法律正确；三、被告作出的行政处罚决定，程序合法、证据确凿，针对原告的行为，被告于2015年5月29日对原告及新疆林森房地产开发有限公司下发了《责令改正通知书》，其收到后拒绝改正，2015年6月9日被告下发了《接受调查通知书》并与2015年8月24日批准正式立案调查，依法定程序向水磨沟区农牧局和葛家沟村委会收集了相关证据材料，对相关当事人进行了调查询问，于2015年11月25日给原告送达了《乌鲁木齐市农牧局（市兽医局）行政处罚事先告知书》（乌农牧【草原】告【2015】3号），依法说明作出本处罚决定的事实，理由和依据，病告知其依法享有的权利，原告收到后申请听证，2015年12月9日被告组织了听证会，充分听取了原告的陈述和申辩，原告的违法事实清楚，被告根据《行政处罚法》、《农业行政处罚程序规定》等相关法律、法规的规定，依法作出的行政处罚决定程序合法。综上，我局依法具有监督和管理草原的行政职能，有权对任何单位或者个人非法买卖或者以其他形式非法转让国有草原的违法行为进行处罚。对原告的行政处罚认定事实清楚、程序合法、适用法律、法规正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告畜牧厅辩称，作为复议机关，被告畜牧厅依法对市农牧局作出的乌农牧（草原）罚（2015）3号行政处罚决定的合法性、合理性进行了全面审查，作出的行政复议决定程序合法。2016年2月6日原告针对市农牧局对其作出行政处罚决定申请复议，畜牧厅依法受理后，依法将该复议申请发送给被告农牧局，并要求其提交当初作出本案处罚决定的证据、依据和其他有关材料。为确保本案复议决定的正确性，畜牧厅于2016年2月17日向原告发出《补充复议申请材料的通知》，畜牧厅根据双方提供的证据材料对本案处罚决定的合法性、合理性进行了充分的审查。被告畜牧厅经过行政复议审查认定被告农牧局作出的处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，并作出维持复议决定事实清楚，证据确凿，程序合法。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
经质证，原告对被告农牧局提交的证据不予认可，农牧局提供的证据不够全面，调查事实不清楚，对草地面积测量不准确，不能证明原告存在违法。原告认为被告畜牧厅的证据不完整，其对畜牧厅向本院提供的证据不发表质证意见。
经质证，两被告对原告提供的证据不予认可，原告对草地不具有合法权属，存在买卖、非法转让草地的情形。两被告对对方提供的证据无异议，予以认可。
经庭审质证，本院对原告提供的乌鲁木齐市新市区人民法院（2015）新行初字第110号行政裁定书的真实予以确认，对关联性不予认定。对原告提供的其他证据用于证明的问题均不予认定。本院对被告农牧局提交的证据的真实性、关联性及合法性予以确认。被告畜牧厅提供的证据的真实性予以确认，对其用于证实行政复议决定程序的合法性，给予确认。
经审理查明，原告马超分别于2012年4月16日、2013年12月18日与案外人签订《草场承包权内部转让合同书》、《草场承包权继承、流转变更补充合同书》，原告与案外人约定将乌鲁木齐市水磨沟区榆树沟至葛家沟片区约2480亩草地承包权以1400万元价格进行转让。原告于2012年4月16日收到草地转让费1400万元。2015年5月29日，被告乌鲁木齐市草原监理站作出责令改正通知并送达原告马超，责令原告立即停止非法买卖草原行为，拒不改正将依法作出相应处理。2015年6月9日，农牧局向原告送达接受调查通知书。2015年8月24日，被告农牧局因原告拒绝作出改正决定立案调查。农牧局于2015年9月7日、2015年9月15日、2015年11月17日分别对原告马超以及相关人员进行调查询问并制作询问笔录。经查实，原告以协议方式转让的约2480亩草地属国有天然草原。原告并不具有合法承包经营权权属。2015年11月18日，被告农牧局作出行政处罚事先告知书告知原告拟作出行政处罚决定的事实和理由，原告享有陈述、申辩及申请听证权利，并将行政处罚事先告知书送达原告。2015年11月25日，原告向农牧局提出听证申请。农牧局于2015年12月4日举行听证会并制作听证笔录，于2015年12月21日制作听证会报告书。2015年12月28日，农牧局经调查终结对调查结果进行审查并经讨论决定，原告买卖或以其他的形式非法转让草原事实清楚，依法应当作出行政处罚。2015年12月30日，农牧局对原告马超作出乌农牧（草原）罚[2015]3号行政处罚决定：一、没收违法所得1400万元；二、并处违法所得2倍的罚款，即2800万元。2015年1月11日，农牧局向原告送达上述行政处罚决定。
原告不服申请行政复议。2016年2月16日，被告畜牧厅受理原告的行政复议申请，并将行政复议受理通知送达被告农牧局。畜牧厅于2016年4月6日、2016年4月12日分别对原告马超及相关人员进行听取意见和调查询问并制作询问笔录。2016年4月13日，畜牧厅经讨论通过作出牧复决字[2016]第001号行政复议决定：维持农牧局作出的乌农牧（草原）罚[2015]3号行政处罚决定。原告不服，诉至本院。
本院认为，县级以上人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。买卖或者以其他形式非法转让草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民证据草原行政主管部门依据职权责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款。本案中，原告马超称，其并不对所涉2480亩草地具有合法权属，即不存在非法转让草地的事实前提；被告农牧局测量草原面积为2480亩的依据不准确；被告作出行政处罚缺乏证据依据并且程序违法。被告农牧局抗辩，原告马超虽未取得草原使用权属，但其转让2480亩草原的行为符合法律规定的以其他形式非法转让草原。被告通过马超现场指认及地形图定位，经过测算马超非法转让的草原为2480亩。两被告提出对原告作出的行政程序符合法律规定，并无违法之处。对此，本院认为，《中华人民共和国草原法》第八条：“国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作，县级以上人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作。”原告马超虽不具备合法的草原用地使用权手续，但其违反国家草原管理法规，以与案外人签订协议转让草原使用权获取非法收益的行为，从性质本身已对农牧局作为草原行政主管机关依法管理其行政辖区内草原用地工作造成严重不利影响，破坏了正常的草原管理监督秩序。对于原告在庭审中提出所涉草原面积数量不足2480亩的问题。本院认为，原告在签订的协议中与合同相对方明确约定转让草原面积为2480亩，并在书写的收条中自行确认草原面积2480亩，获取转让费1400万元。并且，农牧局依照法律对原告根据获取违法所得作为处罚依据，并非按照非法转让草原的面积数量作出行政处罚。此外，农牧局依照法定程序进行调查收集证据材料，在作出行政处罚依法告知原告享有的陈述、申辩权，并将事先行政处罚事实和理由告知原告，对原告的听证申请依法组织听证、制作听证笔录、作出听证会报告，经过集体讨论通过作出行政处罚。本院认为，农牧局作出的乌农牧（草原）罚[2015]3号行政处罚决定符合法定程序。被告畜牧厅依照法定行政复议程序对原告马超作出牧复决字[2016]第001号行政复议决定。据此，本院认为，被告农牧局对原告作出的行政处罚决定（乌农牧（草原）罚[2015]3号）证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。被告畜牧厅对原告作出的行政复议决定（牧复决字[2016]第001号）程序合法。故此，原告要求撤销两被告作出的上述行政处罚决定及行政复议决定的诉讼请求，缺乏充分的事实依据与法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十条、第三十八条、第四十二条、第四十三条、《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十八条、《中华人民共和国草原法》第八条、第九条、第六十四条之规定，判决如下：
驳回原告马超的诉讼请求。
本案案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。
审 判 长 牛清玉
人民陪审员 周丽玲
人民陪审员 陶秀琴
二〇一六年十月十六日
书 记 员 杨 艳