重庆市第五中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）渝05行终177号
上诉人（一审原告）肖宏全等286人（具体名单附后）。
诉讼代表人肖宏全，男，汉族，1956年2月25日出生。
诉讼代表人周邦明，男，汉族，1958年5月11日出生。
诉讼代表人周克文，男，汉族，1954年7月24日出生。
诉讼代表人陈娟，女，汉族，1965年2月6日出生。
诉讼代表人金远纯，女，汉族，1963年4月11日出生。
委托代理人张国经，北京市中尚律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）重庆市国土资源和房屋管理局。住所地：重庆市渝中区人和街**号。
法定代表人董建国，局长。
委托代理人赵鑫，该局工作人员。
被上诉人（一审第三人）重庆市铜梁区龙泽水务有限责任公司。住所地：重庆市铜梁区东城街道办事处中兴东路**号。
法定代表人蔡源，董事长。
上诉人肖宏全等286人因诉被上诉人重庆市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土房管局）建设项目用地预审意见一案，不服重庆市渝中区人民法院（2015）中区法行初字第00140号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，2009年6月11日，重庆市铜梁区龙泽水务有限责任公司（以下简称龙泽水务公司）向市国土房管局提交《关于办理铜梁县小北海水利工程用地预审的报告》，拟在铜梁县巴川街道仙鱼社区、千年村、大雁村、接龙村、玉皇村、盘龙村以及东城街道柿花村建设小北海水利工程。故申请对该工程项目进行用地预审，并提交了《重庆市建设项目用地预审申请表》。同月19日，市国土房管局向龙泽水务公司作出渝国土房管预审（2009）62号《关于铜梁县小北海水利工程建设项目用地的预审意见》：一、拟实施的铜梁县小北海水利工程建设项目，是列入了全国中型水库建设规划，经重庆市水利局和重庆市发改委渝发改农（2008）855号《关于加快推进中型水库前期工作的通知》批复。该项目建设是为了农田灌溉，兼有场镇供水、农村人畜饮水等综合利用的中型水利工程，工程建设拟投资3.43亿元，符合土地供应政策，原则同意通过预审。二、工程建设选址位于铜梁县巴川街道仙鱼社区，千年村、大雁村、接龙村、玉皇村、盘龙村；东城街道柿花村，合计37个村民小组，项目选址基本合理，但不符合铜梁县土地利用总体规划，需按法定程序修改土地利用总体规划。三、该项目拟用地232.4125公顷……。四、要按照《土地管理法》的规定，保证建设项目占用耕地的占补平衡……。肖宏全等人系该项目所涉土地的承包经营户。其对市国土房管局作出的预审意见不服，向国土资源部申请行政复议。国土资源部于2015年2月2日予以受理，并于同年3月19日作出国土资复议（2015）279号行政复议决定书：认为预审意见不是有关征地、拆迁的审批意见，并不对其中所涉地块范围内居民的权利义务产生直接影响。肖宏全等人与该意见缺乏法律上的利害关系，其不具有提起行政复议的主体资格，对肖宏全等人的行政复议申请予以驳回。肖宏全等人不服遂向一审法院提起行政诉讼。一审法院另查明，2010年1月26日，市发改委作出渝发改农（2010）81号《关于铜梁县小北海水利工程可行性研究报告的批复》：经研究，同意建设铜梁县小北海水利工程。
一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十二条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划，土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款规定：“……能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农用地的，按照下列规定办理：（一）建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告”。《建设项目用地预审管理办法》第二条规定：“本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。”根据上述规定，建设项目用地预审意见系土地行政主管部门针对建设项目用地进行的前置审查行为，并不直接决定建设项目的成立与否，对其中所涉土地范围内的居民的权利义务并未产生实际影响。因此，肖宏全等人与预审意见不具有利害关系。且肖宏全等人亦非所诉行政行为的相对人。根据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，肖宏全等人不具有提起行政诉讼的主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回肖宏全等286人的起诉。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。首先，本案中，被上诉人市国土房管局向龙泽水务公司作出渝国土房管预审（2009）62号《关于铜梁县小北海水利工程建设项目用地的预审意见》，上诉人肖宏全等286人并非该预审意见的相对人。其次，该预审意见系被上诉人市国土房管局对建设项目涉及的土地利用事项进行的前置审查，并不直接决定建设项目的成立与否，未对上诉人肖宏全等286人的权利义务产生实际影响。因此，肖宏全等286人不具有提起行政诉讼的主体资格。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，其裁定应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案一审、二审均不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 应 禧
审 判 员 周 琦
代理审判员 乐 巍
二〇一六年六月十五日
书 记 员 张林波
附：上诉人名单（共286人）
柏惠敏曹邦碧曹邦才曹邦金曹邦元曹帮银
曹定芬曹定友曹强曹仁苹曹雨陈恒利
陈菊陈娟陈俊宏陈莉陈若菡陈生才
陈夕荣陈羲陈英陈勇陈勇陈再伦
陈祖容代洪方丁长琪丁德丽董运兰范定芳
方安彬方安菲方安惠方安龙方安平方安其
方邦梅方邦宇方陈氏方川方森林方晓露
方晓琴方宇兴名方元贵方元国方元奎方元学
方元志傅阳维龚波龚晨龚登碧龚登明
龚登万龚航龚涛古华丽顾先立何代宏
何代林何代英何光琼何红武何健何庆春
何庆飞何庆平何志国贺敬冬贺文素贺章伦
洪均洪远兴胡廷书蒋华彬蒋奇林蒋骐骏
金远纯兰洪碧雷补麟雷开明雷开学雷开元
雷文秋雷文全李国花李恒李华李吉华
李吉苹李吉容李吉英李建李金鑫李靖
李君李可李亮李庆华李庆怀李庆荣
李庆秀李世友李小燕李彦霖李在梅李增明
李增述李治华李中兵刘安苹刘安银刘成兰
刘成英刘成柱刘春兰刘建刘新茂刘兴富
刘兴贵刘洋刘一刘永芳刘越刘智坤
卢世会罗道佳罗兴玲欧明兰潘启碧彭成华
彭飞彭俊益彭其华彭天芳彭燕钱呈华
钱洪琴钱润生秦刚秦恒浩秦开华秦茜
秦文芳秦小花秦永冬冉茂贵苏光明苏明元
谭必秀谭祖英汤朝容汤雷霆汤棫童唐红梅
田贵凤田万泉汪成家汪成香汪代义汪定勇
汪高任汪群汪世东汪仕选汪仕燕汪仕正
汪兴明汪兴萍汪学碧汪学财汪杨汪占君
王大珍王大中王定芳王发容王贵容王红梅
王攀王胜朋王世菊王世英王贤明王贤伟
王学敏王怡淇王以鑫韦丽芳吴登莲夏永平
肖才英肖宏开肖宏清肖宏全肖洪才肖洪德
肖洪群肖建肖丽肖蓉肖彦钦肖瑶
肖英芳肖英芬肖英俊肖英平肖英友肖宗秀
谢世忠谢沅峻熊明珍熊启严清平杨平
银馨怡银行尹志兰袁道群张达凤张贵洪
张国秀张玲张茂张青容张学珍张永生
张祖群赵呈贵赵吉萍赵家碧赵万忠周邦春
周邦明周邦容周春利周春玉周代琼周钢
周和群周惠琳周克文周克瑜周克宇周玲
周墁周生英周世兵周仕华周术凤周欣怡
周绪明周娅周彦廷周英卫周英中周永珍
周优容周友模周有淑周有英周正周智文
周壮云周子钦朱道芳朱明洪朱明立朱明良
朱明绿朱明生朱明英朱明余朱鹏州朱文彬
朱文海朱文举朱文利朱文群朱文武朱文志
朱锡彬朱小川朱小莎朱晓琳