山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）鲁行终字第141号
上诉人（一审原告）：刘兆水（曾用名刘召水），农民。
委托代理人：殷庆荣，女，1958年7月18日出生，汉族，农民，系上诉人之妻。
被上诉人（一审被告）：平阴县人民政府。
法定代表人：朱云生，县长。
委托代理人：田爱梅、翟永胜。
刘兆水诉平阴县人民政府（以下简称县政府）土地行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年5月14日作出（2014）济行初字第36号行政判决。一审原告刘兆水不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年8月19日公开开庭审理了本案。上诉人刘兆水及其委托代理人殷庆荣，被上诉人县政府的委托代理人田爱梅、翟永胜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：
县政府于2014年2月25日作出平政复决字（2014）4号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《4号不予受理决定》），认为：1、本案被申请人平阴县国土资源局对申请人作出行政处罚决定的时间为2013年6月27日，并于10月17日下达履行催告书，而申请人于2014年2月19日提出复议申请，其复议申请已超过法定复议申请期限。2、平阴县国土资源局作出的平国土催告字（2013）28号行政处罚决定履行催告书（以下简称《28号催告书》），只是告知申请人应当履行平国土资行处（2013）13号行政处罚决定（以下简称《13号处罚决定》）所确定的“退还非法占用的土地，没收在非法占用土地新建的建筑物和其他设施”，该催告书本身没有给申请人新增加义务，不属于行政复议受案范围。3、《13号处罚决定》是平阴县国土资源局作出的，申请人认为平阴县玫瑰镇人民政府（以下简称玫瑰镇政府）承担该处罚决定的后果和损失，无法律依据，不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第一款的规定，县政府决定不予受理。刘兆水不服，诉至一审法院。
一审法院查明：平阴县国土资源局认为原告存在非法占用土地行为，于2013年6月27日作出《13号处罚决定》，责令原告退还非法占用的土地；没收在非法占用的622平方米土地上新建的建筑物及其他设施，并处罚款9330元。后平阴县国土资源局将上述处罚决定向原告送达，因对该处罚决定不服，原告并未在送达回执上签字。2013年7月3日，原告向平阴县国土资源局缴纳罚款9330元。2013年7月6日，原告到相关单位进行上访。2013年10月17日，平阴县国土资源局作出《28号催告书》，催告原告自收到本催告书之日起十日内履行《13号处罚决定》。2014年1月29日玫瑰镇政府作出《玫瑰镇信访办关于对刘召水所反映情况的答复》。原告对该答复不服，以平阴县国土资源局与玫瑰镇政府为被申请人向被告提起行政复议，要求：“一、撤销平阴县国土资源局为报复上访人，违反法律规定，任意作出《13号处罚决定》和《28号催告书》，完善申请人符合法定审批登记条件、已经营20余年的商服房的全部确权手续。二、《13号处罚决定》的行为是玫瑰镇政府的行为，其后果和损失由玫瑰镇政府全部承担。”被告于2014年2月19日收到上述行政复议申请书，经审查后，于2014年2月25日作出《4号不予受理决定》，并于同日向原告送达。
一审法院认为：《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……。”本案中，被告于2014年2月19日收到原告的行政复议申请，经审查后，于2014年2月25日作出不予受理决定，并向原告送达。故被告作出不予受理决定的程序符合法律规定。
关于原告要求撤销《13号处罚决定》的复议申请是否超过复议申请期限问题。根据《行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中，《13号处罚决定》载明：“如不服本处罚决定，可以在自收到本处罚决定书之日起六十日内依法向平阴县人民政府或济南市国土资源局申请复议，选择向济南市国土资源局复议的，复议申请直接向济南市人民政府行政复议办公室提出，……。”原告认可其已收到上述行政处罚决定，虽未签字确认日期，但原告在收到该决定之后，于2013年7月3日向平阴县国土资源局缴纳罚款并于2013年7月6日进行上访。故原告至迟于2013年7月3日已知道《13号处罚决定》的内容和申请复议的期限，原告于2014年2月19日向被告提起行政复议，显然已经超过60日的复议申请期限，被告认定原告要求撤销《13号处罚决定》的复议请求，已超过法定复议申请期限，并无不当。原告主张其系对玫瑰镇政府于2014年1月29日作出《玫瑰镇信访办关于对刘召水所反映情况的答复》不服提起复议，故未超过复议期限。因玫瑰镇政府的上述答复系针对上诉人的信访申请作出的信访答复，与本案不属同一法律关系，本案不予审查。且原告的复议请求为撤销《13号处罚决定》等，被告针对其复议请求作出复议决定并无不当。
关于原告要求被告撤销平阴县国土资源局作出的《28号催告书》及要求玫瑰镇政府承担责任问题。因《28号催告书》催告原告履行《13号处罚决定》“退还非法占用的土地，没收在非法占用土地新建的建筑物和其他设施”的内容，没有改变原有的行政法律关系、没有对原告的权利、义务产生新的影响，故不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围。《13号处罚决定》是平阴县国土资源局针对原告的违法行为作出的，原告认为玫瑰镇政府承担该处罚决定的后果和损失，无事实根据及法律依据。被告决定不予受理原告的行政复议申请，并无不当。原告主张因玫瑰镇政府的原因致使其未补办相关手续，并由相关部门对其作出处罚，故由玫瑰镇政府承担相关责任与损失。该主张与本案不属同一法律关系，本案不予审查。综上，原告要求撤销被告作出的《4号不予受理决定》，没有事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告刘兆水要求撤销被告县政府作出的《4号不予受理决定》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘兆水负担。
一审原告刘兆水不服一审法院判决，上诉请求：撤销一审法院判决，改判被上诉人在一定期限内履行法定职责，受理上诉人的复议申请，加强对《13号处罚决定》进行监督检查；诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：（一）一审法院认定事实不清、适用法律法规错误。1、上诉人经县政府审批于1993年3月20日建设商服房，不存在违法占地行为。《13号处罚决定》涉及上诉人的巨额不动产，根据《山东省行政复议条例》第九条第二款“对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过20年，其他具体行政行为自作出之日起超过5年，申请行政复议的，行政复议机关不予受理”的规定，上诉人申请行政复议不超期，被上诉人应予受理并进行审查。2、平阴县国土资源局出于报复作出《13号处罚决定》后，上诉人于2013年7月6日向被上诉人提出立案查处申请，被上诉人以平访告字（2014）第1号《来访事项受理告知单》（以下简称《1号来访事项受理告知单》）责令平阴县国土资源局和玫瑰镇政府60日内办结，上诉人不服玫瑰镇政府作出的相关答复，申请复议。被上诉人移交法制办监督检查，属于有正当理由。3、被上诉人移交法制办后，其要求上诉人修改复议申请。（二）《13号处罚决定》明显不当，属于违法。
被上诉人县政府庭前未提交书面答辩意见。
二审庭审中，合议庭确定本案的审理重点是：1、被上诉人县政府作出《4号不予受理决定》不予受理上诉人的复议申请认定事实是否清楚，适用法律是否正确。2、一审法院判决驳回上诉人要求撤销县政府作出的《4号不予受理决定》的诉讼请求认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
针对合议庭确定的第一个审理重点，上诉人认为，1、《13号处罚决定》涉及上诉人的不动产，根据《山东省行政复议条例》及物权法的有关规定，上诉人申请复议不超期。平阴县国土资源局作出《13号处罚决定》后向上诉人送达，但由于对内容有异议，上诉人未签字。上诉人是基于平阴县国土资源局的承诺、为了减少损失才缴纳了罚款。2013年7月6日，上诉人通过信访向平阴县委、县政府反映。2、上诉人房屋是1993年县政府相关文件审批后建设的，而且原玫瑰镇政府现场规划，收取了七百余平方米土地占用费。后玫瑰镇政府仅为上诉人办理了部分确权证书，应对此承担责任。后玫瑰镇政府于2014年1月29日作出答复不予认可，上诉人不服，申请行政复议。被上诉人县政府认为，1、上诉人复议已超过法定期限。《13号处罚决定》作出于2013年6月27日，该决定告知了复议权及复议期限，上诉人于7月3日缴纳处罚决定认定的罚款（根据平阴县交纳罚款程序，必须有处罚决定才能缴纳罚款），同年10月17日向上诉人下达《28号催告书》。以上可以证明上诉人已经知道《13号处罚决定》的具体行政行为，而上诉人提起行政复议的时间为2014年2月19日，超过了法定复议期限。2、《28号催告书》是根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，对于上诉人不履行处罚决定的一种催告程序，是对《13号处罚决定》的催告，未对上诉人的实际权利义务产生影响，不属于《行政复议法》规定的受案范围。3、本案被复议的《13号处罚决定》与玫瑰镇政府无关，故上诉人要求玫瑰镇政府承担责任的请求无法律依据。
针对合议庭确定的第二个审理重点，上诉人认为，被上诉人县政府应当受理上诉人的行政复议申请，一审法院判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。被上诉人认为，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
（一）关于上诉人要求撤销《13号处罚决定》的复议申请是否超过复议申请期限的问题。《行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”本案中，从《13号处罚决定》的内容看，该决定已经明确告知了复议权和60日的复议申请期限。而根据被上诉人向一审法院提交的《行政处罚决定》、《28号催告书》、《1号来访事项受理告知单》等证据以及上诉人在一、二审庭审中的相关自认，上诉人于2013年7月3日缴纳罚款之前即已收到了《13号处罚决定》（因对内容有异议未签字），并据此缴纳了罚款。后上诉人对该决定不服，于2013年7月6日进行上访。因此，上诉人至迟于2013年7月3日即已知道《13号处罚决定》的内容和行政复议申请期限，至其于2014年2月19日向被上诉人申请行政复议时，显然已经超过60日的法定复议申请期限，被上诉人据此作出《4号不予受理决定》的第一项内容并无不当。上诉人主张，其于2013年7月6日对《13号处罚决定》不服，通过信访向平阴县委、县政府反映情况，县政府以《1号来访事项受理告知单》责令平阴县国土资源局和玫瑰镇政府60日内办结，后相关部门将复议申请转交被上诉人县政府。因此，上诉人提起行政复议属于有正当理由，不属于超期，被上诉人依法应予受理。但是，《玫瑰镇信访办关于对刘召水所反映情况的答复》以及上述《1号来访事项受理告知单》等证据显示，上诉人通过信访途径向玫瑰镇政府而非被上诉人县政府反映情况，玫瑰镇政府作出《1号来访事项受理告知单》受理其申请，并于2014年1月29日作出答复。因此，本案上诉人通过信访途径向玫瑰镇政府反映情况，不符合最高院人民法院（2012）行他字第11号《关于江西省高级人民法院就姚文辉、姚明水、周建军诉江西省国土资源厅土地行政复议案的请求的答复》中所称“当事人不服行政机关作出的行政行为，向有权受理复议案件的机关信访申诉，该机关对信访申诉人的处理期间，不宜计算在复议申请期限内”的情形，对上诉人的该项主张，本院不予支持。
（二）关于上诉人要求被上诉人撤销平阴县国土资源局作出的《28号催告书》是否属于《行政复议法》规定的复议范围的问题。本案中，从《28号催告书》的内容看，是催告上诉人履行《13号处罚决定》“退还非法占用的土地，没收在非法占用土地新建的建筑物和其他设施”的内容，并未改变原有的行政法律关系，亦未为上诉人创设新的权利义务，未对上诉人的权利、义务产生实际影响。因此，上诉人要求被上诉人撤销平阴县国土资源局作出的《28号催告书》不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围，被上诉人作出《4号不予受理决定》的第二项内容并无不当。
（三）关于上诉人要求玫瑰镇政府承担责任的请求是否应予支持的问题。本案中，上诉人申请复议的《13号处罚决定》及《28号催告书》均由平阴县国土资源局而非玫瑰镇政府作出。因此，上诉人要求玫瑰镇政府承担相关责任的请求无事实和法律依据，被上诉人作出《4号不予受理决定》的第三项内容并无不当。
上诉人主张，其对玫瑰镇政府于2014年1月29日作出《玫瑰镇信访办关于对刘召水所反映情况的答复》不服提起复议并未超期。但是，因上述答复系玫瑰镇政府针对上诉人的信访事项申请、依照信访程序而作出的信访答复，与本案不属于同一法律关系。因此，一审法院对此不予审查亦无不当。
综上，被上诉人县政府收到上诉人刘兆水的复议申请后，经受理、审查等法定程序，作出《4号不予受理决定》，并无不当。一审法院判决据此驳回上诉人要求撤销该不予受理决定的诉讼请求，亦无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘兆水承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
审 判 员 马新光
代理审判员 于 晶
二〇一四年九月十日
书 记 员 李 倩