云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）云行终18号
上诉人（一审原告）杨占啟。
委托代理人刘光明，北京京益律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）芒市人民政府。
住所地：芒市镇斑色路16号。
法定代表人赵冬梅，市长。
委托代理人王文胜，云南杰云律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人杨占啟诉芒市人民政府（以下简称市政府）不履行行政补偿法定职责一案，因不服云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院于2015年11月17日作出的（2015）德行初字第03号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年1月28日受理其上诉后，依法组成合议庭，并于2016年3月29日公开开庭审理了本案。上诉人杨占啟及其委托代理人刘光明，被上诉人市政府的负责人杨绍刚（副市长）、委托代理人王文胜到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，2005年1月1日，杨占啟与芒市勐嘎镇勐嘎村茶叶箐村民李宗保、许三过、杨三补等村民签订《土地租赁合同》，合同约定由杨占啟租赁土地用于种植西楠桦，租赁期限25年，即2005年1月1日至2030年12月31日。2011年11月2日，市政府为建设芒市清塘河水库而制定了（2011）195号《芒市人民政府办公室关于印发清塘河水库征地及地面附着物补偿标准方案的通知》（以下简称195号通知），该文件明确了水库淹没区土地及附着物的补偿标准。经测算，水库淹没区涉及杨占啟租赁种植西楠桦的土地54.62亩。2013年9月14日，杨占啟与涉及该54.62亩土地的农户杨三补、李二过、王安所、王金东签订《调解协议书》，协议明确被征用的面积为：杨三补12.43亩，王安所19.05亩，李二过10.87亩，王金东12.27亩。协议约定杨占啟与四户农户对补偿款的分配为，杨三补、李二过、王安所、王金东每亩分配金额为7000.00元，剩余部分归杨占啟。2014年10月15日，该四户农户分别同芒市清塘河水库管理局签订了《征地协议书》并按每亩7000.00元领取了补偿款共计382340.00元，因杨占啟认为补偿标准过低，未领取每亩余款1000.00元，合计54620.00元。2012年至2014年间，杨占啟多次向市政府、德宏州人民政府信访，要求解决清塘河水库建设涉及林木林地的补偿。2014年4月23日，杨占啟向德宏州信访局提出《关于对清塘河水库建设涉及林地补偿问题诉求》，要求德宏州信访局帮助协调、解决清塘河水库建设涉及林木林地的补偿，要求对淹没部分54.62亩林地按照水库补偿的其他标准，同等进行补偿，即林地按每亩33600.00元，林木按每亩8000.00元进行补偿，合计每亩补偿41600.00元。德宏州信访局转交市政府办理，2014年6月13日，市府作出了《芒市人民政府关于对清塘河水库建设涉及林地补偿问题诉求的答复》，告知杨占啟，只能按照芒政办发（2011）195号文件规定执行。杨占啟不服，向市政府信访事项复查委员会提出复查申请，该委员会于2014年12月12日作出芒访复（2014）2号《芒市人民政府信访事项复查委员会对杨占啟信访事项的复查意见》，对杨占啟要求被征林地按旱地征地标准进行补偿的诉求不予支持。杨占啟不服，向德宏州人民政府信访事项复查委员会申请复核，该委员会2015年3月23日作出德信复字（2015）3号《关于芒市杨占啟同志信访事项的复核意见》，对杨占啟的诉求未予支持。
一审法院判决认为，市政府在芒市清塘河水库建设过程中，经协商与林地实际承包经营权人杨三补、李二过、王安所、王金东签订了《征地协议书》，并按杨三补、李二过、王安所、王金东与杨占啟签订的《调解协议书》约定的分配方案向四户农户支付了补偿款。杨占啟未领取补偿款是其认为补偿标准过低而拒绝领取，并非市政府不履行征地补偿安置争议法定职责。其后杨占啟多次向市政府、德宏州人民政府信访，要求解决清塘河水库建设涉及林木林地的补偿，市政府及其职能部门都进行了回复，市政府已履行了法定职责。关于杨占啟在开庭审理过程中将其第二项诉讼请求变更为要求依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条之规定，对市政府制定的195号通知的合法性进行审查。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“规范性文件不合法的，人民法院不能作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明”之规定，195号通知是否合法与市政府是否履行了征地补偿安置争议法定职责没有关联性，该文件是否合法不能成为认定被告是否履行了法定职责的依据。且依照该解释第二十条“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”之规定，杨占啟在庭审时提出，无正当理由，不符合上述规定，不予审查。综上，市政府已履行了法定职责，杨占啟请求判令市政府履行征地补偿安置争议的法定职责没有事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨占啟的诉讼请求。
上诉人杨占啟上诉称，其自2003年起承包了勐嘎村村民近500亩土地种植西南桦。后因芒市清塘河水库项目建设需要，其承包的54.62亩林地在征收范围之内。自征收林地至今，市政府一直拒绝依法对其被征收林地进行补偿，至今未履行征地补偿安置的法定职责。2015年1月5日，经上诉人向市政府申请政府信息获知，市政府单方制定了195号通知。该通知拟定的补偿标准与法律规定严重违背，侵害了上诉人的合法权益。故上诉人特依法提出上诉，请求撤销一审判决，支持上诉人的原诉讼请求；一、二审诉讼费由市政府负担。
市政府答辩称，市政府根据土地管理法、森林法、水法、水土保持法等法律，以及云南省林地管理办法、云南省征地统一年产值标准和区片综合地价标准和芒市地方的相关规定，结合芒市实际情况，制定了195号通知，并在清塘河水库水利基础设施项目库区征占范围内予以公示公告。上诉人杨占啟在水库淹没区涉及林地面积为54.62亩，按照195号通知的补偿标准，林地每亩5000元、林木每亩3000元，市政府应向其支付436960元。在历次补偿付款工作中，工作组都通知杨占啟前来领取补偿款，但其认为补偿标准过低，均未领取。期间，杨占啟与四户出租地的农户达成协议，每户按每亩7000元补偿，作为出租人的损失补偿。四户农户共领取补偿款382340元，剩余54620元，杨占啟未来领取。市政府并不存在不履行补偿安置的法定职责，而是上诉人杨占啟认为补偿过低，拒绝领取林地补偿款所致。一审法院认定案件事实清楚、适用法律法规正确，审理程序合法。请二审法院依法查明案件事实，驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
一审诉讼中，杨占啟为证明自己的诉讼主张，提交了以下证据材料：《土地租赁合同》4份，欲证明其与茶叶箐村民签订土地租赁合同，承租涉案土地用于西楠桦种植；潞林证字（2008）第39137号林权证，欲证明其系涉案被征收林地使用权人和林木所有权人；《芒市人民政府办公室关于杨占啟申请获取芒市清塘河水库项目征收林地实施情况等信息的答复》，欲证明其从市政府处获知征收林地补偿标准的具体内容，且至今未对其被征收的林木及林地进行补偿；195号通知，欲证明市政府制定的征地补偿标准与现行法律法规相违背；德信复字（2015）3号《关于芒市杨占啟同志信访事项的复核意见》，欲证明其多次要求市政府对被征收林地及林木进行补偿安置。一审法院对杨占啟一审所提交林权证的真实性、合法性予以认可，但不能证明杨占啟是被征收林地的所有权人，林权证载明的林地使用权人是许啊所，并非杨占啟；195号通知的真实性予以确认，但不能证明其主张。一审法院对杨占啟提交的其余证据均予以采信。
一审诉讼中，市政府为证明其已履行了行政补偿职责提交了以下证据材料：《土地租赁合同》4份，欲证明杨占啟通过租赁方式流转了土地承包权；潞林证字（2008）第39137号林权证，欲证明林权证范围内的林地涉及清塘河水库淹没区；《调解协议书》，欲证明杨占啟在清塘河水库征占林地过程中与被流转农户就林地补偿分配达成一致；《征地协议书》4份、《代收发放清单》2份、《领条》4份，欲证明被流转承包土地的权利人领取了补偿款；芒市水利局《关于杨占啟的林地占用情况说明》，欲证明杨占啟至今拒绝领取清塘河水库涉案征占林地的补偿款项；《芒市水利局关于杨占啟等群众对清塘河水库建设涉及林地补偿诉求的答复》、《芒市水利局关于杨占啟反映清塘河水库未兑付征地补偿款诉求答复情况的报告》、《芒市水利局关于杨占啟反映清塘河水库征地补偿标准过低诉求答复情况的报告》，欲证明杨占啟认为补偿费过低，向德宏州政府、芒市政府及相关职能部门信访及相关政府、职能部门都给予了相应的答复；芒访复（2014）2号复查意见，欲证明市政府依法履行征地补偿安置争议协调的法定职责。一审法院审查上述证据认为，市政府提交的证据符合证据的关联性、真实性、合法性，同时也有证明效力，均予以采信。
一审法院对双方在一审提交证据的审核认定意见正确，本院予以确认。
二审中，上诉人杨占啟提交了一本证据册。其中包括了55份证据材料，包括了一审所提交的证据材料，及其他与本案无关联材料。经法庭释明，其将《林业资源资产评估咨询报告书》作为二审中“新的证据”提交。其提交上述咨询报告书作为新证据的理由是一审法院认定市政府已履行法定职责的事实，且上诉人系对补偿标准有意见而起诉，基于此而提交该份证据作为新的证据。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条、第七条第二款之规定，原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。经审查，该份证据材料形成于2013年12月10日，但杨占啟在二审中作为“新的证据”提交并无正当事由，本院不予接纳。
依据上述经庭审质证的有效证据，一审法院判决认定案件事实清楚，二审庭审中各方对一审判决认定的事实也无异议，本院予以确认。
本院认为，上诉人杨占啟针对被上诉人市政府在芒市清塘河水库建设项目中，征收其租用种植西南桦的54.62亩林地补偿事宜，起诉请求被上诉人市政府履行征地补偿安置的法定职责。从本案查明事实表明，市政府在清塘河水库建设过程中，经协商与林地实际承包经营权人杨三补、李二过、王安所、王金东签订了《征地协议书》，并按杨三补、李二过、王安所、王金东与杨占啟签订的《调解协议书》约定的分配方案向四户农户支付了补偿款。市政府有关职能部门多次通知上诉人杨占啟领取补偿款，但其认为补偿标准过低而拒绝领取，并非市政府不履行征地补偿安置法定职责。因此，上诉人杨占啟诉称市政府未履行征地补偿安置法定职责与本案查明事实不符。至于杨占啟起诉提出要求撤销市政府发布的195号通知的诉讼请求，因该通知系市政府针对清塘河水库建设而制定的补偿标准方案的规范性文件，依法不属于人民法院直接审理的行政行为范围。其在一审开庭审理中，将上述诉讼请求变更为请求依据行政诉讼法第五十三条之规定，对市政府发布的195号通知一并审查。经一审法院释明后，其仍坚持该项诉求。行政诉讼法第五十三条之规定，公民、法人或其他组织对作出行政行为所依据的规范性文件可一并提出审查请求。依据该条规定，规范性文件一并审查的前提是针对依据该规范性文件作出的行政行为已提出了诉讼。本案中，上诉人杨占啟针对市政府不履行征地补偿安置法定职责提出诉讼请求，而并非对所依据195号通知作出的行政行为提出相应的诉讼请求。因此，其提出对市政府195号通知一并审查的诉求与上述法律规定不符。此外，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条之规定，当事人对规范性文件提出一并审查的，应在第一审开庭审理前提出。上诉人杨占啟在一审开庭审理时才提出一并审查请求，并不符合上述司法解释的规定。据此，上诉人起诉提出的两项诉讼请求均不能成立，一审法院驳回其诉讼请求正确。其上诉主张，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨占啟负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵光喜
代理审判员 杨屹梅
代理审判员 苏雪峰
二〇一六年四月二十七日
书 记 员 林珊珊