吉林省洮南市人民法院
民 事 判 决 书
（2014）洮民二初字第197号
原告洮南市二龙苇场。
法定代表人孟德伟，该场场长。
委托代理人张宝明，该场副场长。
委托代理人杨润东，吉林杨润东律师事务所律师。
被告王凯，男，1960年5月27日生，汉族，洮南市人。
委托代理人刘志丹，吉林飞达律师事务所律师。
原告洮南市二龙苇场诉被告王凯承包合同纠纷一案，本院受理后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人、被告及其委托代理人到庭参加了诉讼。本案现已依法审理终结。
原告诉称：2004年3月1日，原、被告双方签订苇源承包合同，被告在原告处承包经营国有苇源地（承包范围详见承包合同）。合同履行过程中，被告不但未能依约履行生态种植的合同义务，并于2014年春擅自开垦苇源地33.99公顷用于水稻。被告的上述行为已对原告构成违约，致原告合同目的不能实现，故诉至法院，要求依法立即解除原、被告双方于2004年3月1日签订的“苇源承包合同”，被告将承包的苇源地交给原告，并承担案件受理费。
被告辩称：一、不存在答辩人私自开地事实。徐辩人现在承包范围内的耕地并不是答辩人2014年私自开垦的，而是在答辩人承包之前就历史存在的土地。二、答辩人不存在违约行为。三、答辩人在承包范围内将旱田改为水田的行为是对盐碱地的一种改良保护措施，是依合同约定而进行的正常行为，不是违约行为。四、退一步讲，即使答辩人在承包范围内开垦了水田，按照合同约定的承包范围来讲，也不构成根本违约，被答辩人也无权要求解除双方的合同。
根据原告的诉讼请求及被告的答辩，本院归纳本案的焦点为：1、被告是否存在违约行为，原、被双方签订的合同是否解除；2、33.99公顷旱田在合同签订前是否存在。
庭审过程中，原告向法庭提供了如下证据：
被告向法庭提供了如下证据：1、2004年3月1日原、被告签订的苇源承包合同，证明在不改变苇源湿地的情况下可进行改造。
2、二龙苇场水田测量图及洮南市草原工作站说明，证明被告所承包的苇源湿地的改造是违约。
3、照片8张，证明被告在承包期间内种植水稻地貌。
4、（2013）洮民一初字第51号案件中王凯举证清单、二龙苇场诉王凯证据清单。该证据清单中也提供了（2000）9号文件及（2001）28号批复，在51号案件中，被告用此两份文件证明被告在履行2006年的承包合同时符合文件规定和精神。而本案的合同是2004年签订的，此两份合同所指地块不一致，而上述的文件有一定的范围和区域，不能既适用2004年的承包合同又适用2006年承包合同。
经质证，被告对证据1即合同本身没有异议，对证明的问题有异议。在双方合同范围内，有相关的文件要求开发耕地。被告将旱田改为水田是被告履行合同对盐碱地改造的一个体现，属于人工湿地的一种。证据2仅有单位公章，不符合证据的形式要件，同时不能证明是被告私自开垦进行水稻种植，不能证实被告未经同意将苇源地私自改变用途。测量图无单位公章，测量人员也无法证实是该单位的工作人员。对照片有异议，不能证实是被告承包的苇源地范围内的。被告对证据4本身没有异议，对证明的事实有异议，原、被告共签订两份合同，该两份合同所在地块均在两份文件所规定的范围内。
被告向法庭提供了如下证据：1、原、被告于2004年3月1日签订的苇源地承包合同，证明双方签订合同约定的范围内不全部是苇源地；被告有权在承包范围内进行盐碱地改造，被告将承包范围内的旱田改为水田不存在违约行为；承包合同未到期，原告无权解除合同。
经质证，原告对合同本身无异议，对待证的事实有异议。被告将旱田改为水田不是违约的说法不成立，双方签订的是苇源承包合同，在名称和内容上没有一项允许被告种植农作物，只要改变土地的性质和用途就是违约，对苇源地的改造必须是在不改变用途的情况下进行实施。在合同履行过程中出现合同解除的情形，就可以解除。
2.白城市芦苇局白苇字（2000）9号文件、全市芦苇系统主要工作目标考核标准、白苇字（2001）28号关于《洮南二龙场开发退化苇田的请示》的批复、芦苇示范区建设标准、2013年吉林省林业厅副厅长的讲话，以上证据证明在2000年白城市芦苇局要求各市、县、区的苇场在所管理的范围内因地制宜进行多种经营开发。在苇源范围内进行水田开发是符合保护盐碱地的改良行为，是在全省推广的一种模式。而不是违约。
经质证，原告对白苇字（2000）9号文件、（2001）28号批复及考核标准的真实性无异议。称文件下发的相对人包括原告，但不包括被告，且合同签订在后，被告不是9号文件的实施者，签订合同当时已约定是苇源承包，被告应按照合同履行义务，超出合同即为违约。对芦苇示范区建设标准的真实性有异议。无来源及文件号。对28号批复的待证事实有异议，批复中有具体的地点，争议的33.99公顷和批复中的地点能否对应有待现场勘查确认。33.99公顷是2013年秋开发的，和以往的批复没有关系。对领导讲话真实性无异议，对街证事实有异议，不能作为判案依据。建立湿地研究示范基地、苇源湿地必须进行依法审批。被告没有进行审批，也没有会同原告进行一同审批，属违法开垦。
3、原告在2012年起诉被告另一案件的诉状及承包合同（2006年3月1日签订）。证明原、被告签订的另外一份苇源合同中也存在耕地，当时被告承包的范围内有原告已经开发的耕地存在。
经质证，原告对证据的来源及真实性无异议，对待证事实有异议。在二龙苇场范围内，多年形成当地农民私自开垦耕地的情形存在。在原告另行与他人签订合同时，是苇源地的，要求原耕地应退耕还苇。
4、原告在工商局的年检档案，时间自2004年至2009年。证明原告企业自2004年至2009年的经营情况为亏损，原因为气候干旱芦苇退化。原告作为一个专门经营苇源的企业都无法正常保证苇源的生长，让被告作为单纯的芦苇种植是不符合双方签订合同的目的，合同的签订就是允许被告进行盐碱地改造和多种经营。
经质证，原告对证据来源无异议，对待证事实有异议。原、被告签订的是苇源承包合同，与原告的经营状况无关。在双方签订的合同中没有约定可以改变苇源用途，可以种植农作物。改变用途必须是依申请并经有关部门审批，否则即是擅自种植。
结合庭审调查，本院确认如下案件事实：2004年3月1日，原、被告双方签订苇源承包合同，被告在原告处承包经营国有苇源地。合同履行过程中，被告未经原告允许，又未经有关部门依法批准，于2013年秋擅自开垦，将33.99公顷苇源地改为稻田。原告认为被告的上述行为已构成违约，要求依法立即解除原、被告双方于2004年3月1日签订的苇源承包合同，被告将承包的苇源地交给原告，并承担案件受理费。被告认为开发水田的行为是一种土地改良行为，并不构成违约。
另查，在被告承包该苇源地前，此地块内存在部分旱田。
本院认为：原、被告在自愿的基础上签订了苇源承包合同，目的是为了对苇源地进行改良。被告称开发稻田符合文件精神，但根据《吉林省芦苇资源管理办法》第二十三条规定：“任何单位和个人不得擅自改变芦苇用地的用途。确需改变的，必须经市（州）芦苇资源主管部门审核同意后，依照土地管理法律、法规规定办理变更用地审批手续”。被告在未履行审批手续的情况下改变土地用途，违反相关规定，属违约，双方签订的合同应予解除，被告应返还所承包的苇源地。依照《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项、第五项之规定，判决如下：
一、原、被告于2004年3月1日签订的苇源承包合同予以解除。
二、被告于本判决生效后十五日内将承包的苇源地交给原告
案件受理费100.00元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于白城市中级人民法院。
审判长 牛志英
审判员 刘 慧
审判员 张玉辉
二〇一五年四月一日
书记员 宫文君