陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）陕行终131号
上诉人（原审原告）牛晓民等165人。
诉讼代表人：赵芳娥，女。
诉讼代表人：王根银，男。
诉讼代表人：冀小宜，女。
诉讼代表人：潘毓果，男。
诉讼代表人：牛晓民，男。
被上诉人（原审被告）：商洛市国土资源局。住所地：陕西省商洛市商州区工农路**号。
法定代表人：牛勇，该局局长。
委托代理人：李卫国，商洛市统一征地办公室主任。
委托代理人：南晓良，陕西弘达律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：商洛市商州区城关街道办事处西街社区。
负责人：程书记，该社区主任。
上诉人牛晓民等165人因诉被上诉人商洛市国土资源局（以下简称商洛市国土局）行政协议一案，不服商洛市中级人民法院（2015）商中行初字第00019号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人诉讼代表人牛晓民、冀小宜、王根银、潘毓果，被上诉人商洛市国土局法定代表人牛勇及委托代理人李卫国、南晓良到庭参加诉讼。被上诉人商洛市商州区城关街道办事处西街社区（以下简称西街社区）经合法传唤未到庭。本案现已审理完毕。
原审查明，商州区西街片区属于老城区，基础设施较为落后，商洛市人民政府决定对西街片区进行旧城改建。2011年3月15日，商洛市发改委下发了《关于下达2011年度全市固定资产和重大项目建设计划的通知》，将市区西街旧城改建项目纳入商洛2011年市级重点建设项目投资计划。2011年7月5日，商洛市国土局对《商洛市西街片区旧城改造项目土地征收补偿实施方案》的内容及有关事项进行了公告，7月18日，商洛市国土局报经市政府土地征迁安置领导小组审批，通过了西街片区旧城改造项目征收土地补偿标准，该标准确定西街社区建设用地每亩征地补偿费8.02万元。商洛市国土局并于同年7月19日，印发了《西街片区旧城改造项目土地征收补偿实施方案》。2011年8月5日，陕西省人民政府作出陕政土批（512）号审批土地件，该批复中说明，商洛市国土局报送的《关于商洛市2011年度第一批次土地征收及收回国有土地使用权的请示》已经陕西省人民政府2011年6月30日研究同意，同意将商洛市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内商州城关街道办事处西街社区、迎宾路社区等有关村组7.8613公顷集体建设用地依法征收为国有。上述集体土地和依法收回的4.1711公顷国有土地使用权土地共计12.0324公顷，用于城镇建设。
西街旧城改建项目启动后，商州区人民政府成立了商州区西街片区旧城改建房屋征收办公室（简称商州区旧改办），作为西街旧城改建房屋征收实施单位。2011年1月15日，商州区旧改办制定了“西街旧城改造项目拆迁安置实施方案（讨论稿）”，并于同年3月1日至15日进行了公示，公开征集意见，在此基础上市旧改办对部分方案进行了修订完善，形成《方案》的公示稿，于同年5月11日至5月16日进行第二轮公示，同时公示了项目安置区域示意图及户型平面图。同年3月22日，商州区旧改办与部分社区干部确定了陕西华鼎房地产评估有限公司作为本次征收补偿的评估机构。同年9月28日商州区旧改办还出台了征收补偿的实施细则及奖励办法。2011年10月13日，商洛市政府办公室批复了商州区旧改办上报的《征收与补偿实施方案》。2011年10月28日，商州区政府作出商政发[2011]74号《关于实施市区西街片区旧城改建房屋征收的决定》，对东起中心街，西至工农路，南起莲湖公园北侧，北至西背街范围内所有权人的房屋和建（构）筑物进行征收。
2011年12月12日，商洛市人民政府对陕西省人民政府的批复和征地补偿标准进行了公告。2013年6月20日，商洛市国土资源局下设的西街片区旧城改造项目征地办公室，与西街社区签订了（2013）西改第02号征用土地协议书，对西街社区及一、二、三、四、五组位于中心街西侧东至柳巷子，西至工农路，南至西街莲湖公园，北至西背街的61567平方米（92.35亩）土地征收为国有土地，征地补偿各项费用为845.0858万元。该协议上盖有西街片区旧城改造项目征地办公室与西街社区的公章，并由唐金良代表西街片区旧城改造项目征地办公室，程书记、杨书宝、郭芳玲、任晓善四人代表西街社区在协议上签名，征地办公室工作人员孙育民、ＸＸ、赵娜等四人在参与协议人员栏签名，在补偿费用明细表中，西街社区书记杨书宝在因征收而划分的一、二、三、四、五个工作组，未归组住户、社区集体、委托兑付所有者栏中签下了刘建军、郭芳玲、葛西锋、刘民兆、程新记、程书记等人的名字。协议签订当日，西街片区旧城改造项目征地办公室向西街社区支付了补偿费用230万元，2014年4月28日支付西街社区补偿费用706.3895万元，两笔补偿款分别转入城关街道办事处农村财物中心和商州区城关财政所村级财务专用账户，该款现仍在账户内没有分配。
本案审理过程中，165名原告的5名诉讼代表人于2015年7月3日，向本院申请对征用土地协议中“乙方法定代表人，所有者签章”栏中的签名的真实性进行司法鉴定，本院2015年9月16日以签名的真实性问题应在庭审中进行调查为由，通知对其鉴定申请不予准许。
以上事实有商洛市发改委通知、陕西省人民政府2011年8月5日土地审批件、西街改造项目土地项目审批、商洛市人民政府西街旧城改造项目公告、市国土局土地征收补偿方案公告、征地办与第三人签订征收土地补偿协议、两份支付凭证、信息公开告知书等证据在卷佐证。
原审认为，本案的争议焦点主要是：一是该案是否超过起诉期限；二是该案是否属于人民法院受案范围；三是征用土地协议是否合法有效。
关于本案是否超过起诉期限的问题。本案征地协议2013年6月20日签订，原告2014年4月22日通过政府信息公开得知《征用土地协议》的内容。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人、或者其他组织知道或者应当知道之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年”的规定，本案原告2015年5月19日起诉，没有超过法律规定的2年的起诉期限。被告认为原告超过三个月的起诉期限的观点不能成立。
关于本案是否属于人民法院行政案件的受案范围的问题。本案协议是国土局设立的西街片区旧城改造项目征地办公室与集体土地所有权人西街社区签订的征收土地协议，该协议具有明显的行政协议的特征。行政诉讼法第十二条（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿等协议的属于行政案件受案范围，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条（二）项规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当受理。根据上述规定，本案属于行政案件受案范围。
关于征用土地协议是否合法的问题。征用土地协议是否合法主要指以下方面的问题：1、前置的征地程序是否合法的问题。本案陕西省人民政府2011年8月5日征地批复作出后，被告对土地征收补偿方案进行了公告，补偿标准进行了审批。商洛市人民政府2011年12月12日对陕西省人民政府的批复、征地位置、地类、面积、补偿标准、补偿登记的期限等进行了公告。作为房屋征收补偿主体的商州区人民政府成立了专门的机构，进行了社会稳定风险评估，作出商政发[2011]74号《关于实施市区西街片区旧城改建房屋征收的决定》。被告成立的征地办公室与西街社区2013年签订了《征收土地协议》，支付了相应的补偿款项，上述征收集体土地的程序符合法律的规定。2、签订协议主体是否合法的问题。该协议是对城区集体土地的征收，按照《土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，征用土地的安置补偿费需专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织。本案陕西省人民政府依法批准西街社区土地征收为国有土地后，商洛市人民政府依法进行了公告，被告商洛市国土局拟定了相应的补偿安置方案，并进行公告听取了群众的意见，报经商洛市人民政府批准后，依据《土地管理法实施条例》第二十五条及《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，作为具体组织实施征收补偿工作的商洛市国土局与集体土地所有者西街社区签订征收土地协议，其主体资格符合法律的规定。3、协议内容是否合法的问题。协议中征收土地的范围在陕西省人民政府的批复范围之内，补偿标准高于陕西省人民政府公布的征地补偿标准，符合商洛市人民政府批准的征收补偿方案的规定，协议中约定了补偿的范围和标准，约定了补偿的金额，协议基本内容完备，该协议内容没有违反法律强制性规定，不存在无效或者受胁迫、重大显失公平应予撤销变更等情形。该协议上有西街片区旧城改造项目征地办公室与西街社区的公章，并有西街片区旧城改造项目征地办公室负责人和城关街道办事处西街社区相关负责人的签名，参与人的签名，协议形式符合民事协议的规定。该协议签订后，被告及时支付了230万元的补偿金，虽然下欠部分补偿款，但2014年4月28日已经一并足额支付，补偿费用全部到账。西街土地、房屋现在已经全部征收补偿完毕，协议内容已经全部得到履行。该协议的签订、内容、履行合法有效，应予认定。本案协议的名称应为征收土地协议，协议文本应为征收土地协议文本，商州区征地办公室错误的沿用了2003年的征用土地文本样式进行填充，但文本实际内容是征收土地并非征用土地；补偿明细表中虽系杨书宝一人签字，因征地划分的工作组并不是实际的行政组，杨书宝一人代替他人签字但此后补偿款实际全部支付给了社区，故上述协议形式上存在的问题没有损害原告的合法权益，不影响征收土地协议的法律效力。陕西省人民政府2011年8月5日作出的征地批复中说明对被告报送的《关于商洛市2011年度第一批次土地征收及收回国有土地使用权的请示》，已经于2011年6月30日研究同意，故国土局及市政府在2011年7月进行的土地征收补偿安置公告、补偿标准审批等行政行为，并不违反法律的规定。被告应当向第三人支付的征收补偿费用虽然没有在三个月内及时兑现，但此后已经全额到账，并没有造成原告实际合法权益的损害。
综上，被告商洛市国土局在陕西省人民政府征地批复作出后，依法对西街社区的集体土地进行征收，并与西街社区签订征收土地协议符合法律的规定，其签订协议的主体合法，协议内容不违反法律的强制性规定，无违法或者无效的情形，且该土地征收协议也已经实际履行完毕；征收土地协议文本不规范、社区负责人代替所划分的工作组代表人签名及补偿费用当时没有及时兑付等问题均不影响原告的实际利益，故原告诉被告与第三人签订的征收土地协议违法的诉讼请求不能成立，本院依法不予支持，对其诉讼请求依法应予驳回。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，判决：驳回原告郭挡曹、牛晓民、冀小宜、赵芳娥、王根银等165名原告要求确认被告商洛市国土资源局与第三人西街社区签订的征用（实际为征收）土地协议违法的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭挡曹、牛晓民、冀小宜、赵芳娥、王根银等165名原告承担。
上诉人上诉称：（一）征用土地行为违法；（二）征用土地协议签订主体不适格、协议内容不合法。请求撤销一审判决，依法判令征用土地协议行政行为违法，并予以撤销。
被上诉人商洛市国土局答辩称：商洛市国土局具有合法的征收土地主体资格，其征收土地程序合法，与第三人签订的《征用土地协议书》合法有效，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。
另，二审期间上诉人郭挡曹死亡，其妻任芳荣参加诉讼。
本院认为，本案被诉行政协议所涉土地经陕西省人民政府陕政土批[2011]512号《关于商洛市2011年度第一批次土地征收和收回国有土地使用权的批复》征收为国有，上诉人提出征用土地行为违法与本案不是同一法律关系，本院对此不予审查。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，商洛市国土局具有具体组织实施征收补偿工作的职责，其下设西街片区旧城改造项目征地办公室具体实施与西街社区签订协议的行为并不违反法律规定；协议中土地四至范围、面积、补偿标准等内容完全依据《西街片区旧城改造项目土地征收补偿实施方案》，该《方案》经商洛市人民政府审批同意，且依法进行了公告，符合法律规定。上诉人所称被诉行政协议签订主体不适格、协议内容不合法的上诉理由没有事实和法律依据，不能成立。
综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人牛晓民等165人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘京玺
代理审判员 张慧颖
代理审判员 马 燕
二〇一六年四月二十七日
书 记 员 铁梦瑶