内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）赤商终字第93号
上诉人（原审原告）吕彬，男，1955年3月5日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区赤峰市松山区。
委托代理人吕世伟，内蒙古昭乌达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）中国人民财产保险股份有限公司赤峰市松山支公司，住所地内蒙古自治区赤峰市松山区桥西大街中段。
负责人宋春光，经理
委托代理人韦志强，内蒙古信华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）赤峰市松山区太平地镇人民政府，住所地内蒙古自治区赤峰市松山区太平地镇三分地村。
法定代表人孙明涛，镇长。
委托代理人夏斌，男，1969年9月9日出生，汉族，公务员，住内蒙古自治区赤峰市松山区。
委托代理人张玉宝，男，1973年2月8日出生，蒙古族，公务员，住内蒙古自治区赤峰市松山区。
上诉人吕彬因与被上诉人中国人民财产保险股份有限公司赤峰松山支公司（以下简称“人保财险松山支公司”）、被上诉人赤峰市松山区太平地镇人民政府（以下简称“太平地镇政府”）财产损失保险合同纠纷一案，不服内蒙古自治区赤峰市松山区人民法院（2014）松民初字第6392号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年9月10日受理后，依法组成合议庭，于2014年9月22日公开开庭进行了审理，上诉人吕彬及其委托代理人吕世伟，被上诉人人保财险松山支公司的委托代理人韦志强，被上诉人太平地镇政府的委托代理人夏斌、张玉宝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2013年5月22日，中共赤峰市松山区委员会办公室下发赤松党办发《关于印发赤峰市松山区2013年度政策性农业保险工作实施方案》（2013）19号文件，实施方案规定：“一、基本原则，农业保险费补贴工作要坚持政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的基本原则；二、保费补贴有关政策（一）……（三）保险期限：1、种植业保险：从承保签单次日到2013年10月10日止；……（六）承办机构：承保机构为人保财险松山支公司；三、（一）种植业，1、承保范围。松山区境内从事种植业的农户、农民合作经济组织，承保地块为第二轮土地承包合同的土地（即应分人口地），其他承包地不在承保地块范围；2、……3……”。通知方案下达后，被告太平地镇政府对辖区的各村农户进行宣传，原告吕彬系赤峰市松山区太平地镇北波罗胡同村村民，原告了解到该政策后，对其自松山区太平镇北波罗胡同村1至4组承包并种植的300亩玉米进行投保，并将保费1080元交至赤峰市松山区太平地镇北波罗胡同村民委员会，北波罗胡同村民委员会于2013年6月13日将北波罗胡同村包含原告吕彬交纳在内的全部保费上缴至太平地镇政府农业站，2013年7月3日，太平地镇政府农业站向被告人保财险松山支公司报送了全镇农业保险电子表格和纸质表格，被告人保财险松山支公司以原告吕彬等4人的土地不符合承保条件为由未接受吕彬等4村民的投保，2013年7月11日，赤峰市松山区太平地镇北波罗胡同村村民委员会会计刘志将原告吕彬等4人交纳的保费领回。
原审法院认为，《中华人民共和国保险法》第十三条规定：投保人提出保险要求，经保险人同意承保，并就合同的条款达成协议，保险合同方为成立。本案中，虽原告按照中共赤峰市松山区委员会办公室下发的《关于印发赤峰市松山区2013年度政策性农业保险工作实施方案的通知》精神为自己种植的300亩玉米交纳保费1080元，但被告人保财险松山支公司审核后并未同意为原告的承保要求，并将保费退还，则双方未能就合同达成一致，双方之间保险合同关系亦未成立。另，保险合同的成立不以交付保险费为必要条件，投保人交付保险费与否，不影响保险合同的成立，保险费的交付与合同的成立无必然联系，且在《关于印发赤峰市松山区2013年度政策性农业保险工作实施方案的通知》中明确规定，对于以村委会为单位集体投保的，应有分户标的投保清单，投保面积应由农户签字确认，同时对投保要求、收取保费、出单、保单发放等均作出具体规定.本案中，原告吕彬未提交相应投保面积签字确认的相关手续，被告人保财险松山支公司亦未为原告制作保险凭证及签发保单，则原告与被告人保财险松山支公司未形成保险合同关系，故原告要求被告保险公司承担赔偿责任的诉讼请求缺乏事实及法律依据，庭审中，原告亦未举出被告太平地镇政府存在过错及拖延情形的有效证据，故对原告要求太平地镇政府连带赔偿原告经济损失120，000元的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国保险法》第十三条，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第二条及有关法律之规定，原审法院判决：驳回原告吕彬的诉讼请求。
上诉人吕彬不服原审判决，向本院上诉称，一、原判认定事实不清，适用法律错误，应依法改判。1、上诉人所投保的300亩作物符合投保条件。上诉人所种植的同一地块早在2009年就在被上诉人处办理过政策性农业保险，并已经获得赔偿。根据《内蒙古自治区种植业保险条款》及内蒙古自治区人民政府《关于印发自治区2012年农业保险保费补贴实施方案的通知》（内政发（2012）49号文件）的有关规定，上诉人所投保的作物符合投保条件。2、二被上诉人存在故意拖延承保的情形，按照《关于印发自治区2012年农业保险保费补贴实施方案的通知》文件规定，双方保险合同关系已经成立。政策性农业保险属于国家、财政部及自治区人民政府组织、实施的特殊农业保险，具有单方行政强制性质，农民可以自愿选择是否投保，保险经办机构对于符合投保条件的必须予以承保，不得拒绝承保。关于印发自治区2012年农业保险保费补贴实施方案的通知》第三条第一款第二项明确规定：“种植业保险签单结束日期为每年7月1日。各保险经办机构及盟市、旗县（市、区）领导小组办公室要利用农业保险调度系统报送，从承保开始到7月1日将参保进度每5日一报”，本案中，上诉人所缴纳的保费于2013年6月13日缴至二被上诉人，二被上诉人至迟应于2013年6月l8日完成保险签单工作并予以上报，但二被上诉人自述其直至7月3日才进行报送，直至7月11日才将上诉人所缴纳保费退还并告知不予承保，且是在上诉人所种植的玉米已经出险后才退还保费，充分证明了二被上诉人故意拖延办理承保工作的事实。因是否履行签单工作完全取决于二被上诉人，上诉人始终处于被动地位，故根据自治区人民政府规定的时限，即使被上诉人不履行签单手续，自规定时限届满之日起保险关系即应视为成立，另根据公平原则，也应认定保险关系已经成立。3、上诉人与被上诉人之间的行为已经构成要约与承诺，保险合同关系已经成立。上诉人是实际从事种植业的农民，依法符合享受国家政策性农业保险的条件。同时，被上诉人保险公司关于政策性种植保险的宣传内容具体明确，已经构成要约，本案中投保人缴纳保费就已经明确表明投保意愿，应视为承诺，被上诉人太平地镇政府系受被上诉人保险公司的委托代为办理承保收费、查勘定损等事宜，故应视为被上诉人保险公司收取保费，不论是否签单均不影响保险合成立与生效。二、一审法院适用法律错误，应适用《内蒙古自治区种植业保险条款》及《关于印发自治区2012年农业保险保费补贴实施方案的通知》的有关规定审理本案。l、中共赤峰市松山区委员会办公室不属于行政主体，故其制定的《关于印发赤峰市松山区2013年度政策性农业保险工作实施方案的通知》不具有强制力，一审法院以松山区党委办公室的文件规定驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误。2、《关于印发赤峰市松山区2013年度政策性农业保险工作实施方案的通知》及被上诉人太平地镇政府下发的《关于印发松山区太平地镇2013年度政策性农业保险工作实施方案的通知》属于超越职权，根据自治区人民政府《关于印发自治区2012年农业保险保费补贴实施方案的通知》规定，各级人民政府仅仅有权编制政策性农业保险的宣传资料，而无权制定具体实施方案，更无权制定违背自治区政府关于农业保险实施方案的规定。太平地镇政府制定的该文件缩小了自治区人民政府规定的政策性农业保险承保范围，违背了自治区政府文件要求，剥夺了上诉人的合法权益，不应予以适用。3、中共赤峰市松山区委员会办公室及太平地镇政府所下发的文件均违背自治区人民政府的规定，属于限制上诉人参加政策性农业保险的权利，故不应予以适用。2009年上诉人曾就同一地块投保政策性农业保险，被上诉人保险公司也按照法律和政策规定予以承保。后因暴雨导致上诉人土地绝收（受灾的土地均属于后期农业开发，均无第二轮土地承包合同），被上诉人保险公司无理拒赔，上诉人提起诉讼后依法获得了赔偿（在诉讼中通过调解方式获得赔偿，其他村民仍未获得任何赔偿）。太平地镇政府按照人保财险松山支公司的要求规定：“承保地块为第二轮土地承包合同的土地（即应分人口地），其他承包地不在承保地块范围”，违背依法行政原则，通过制定“红头文件”的方式来剥夺、限制包括上诉人在内的行政相对人的合法权益，故对于中共赤峰市松山区委员会办公室及太平地镇政府下发的文件均不应予以适用。根据《保险法司法解释二》第四条之规定：“保险人接受了投保人提交的投保单并收取了保险费，尚未作出是否承保的意思表示，发生保险事故，…保险人主张不符合承保条件的，应承担举证责任”，本案应由被上诉人提交证据证明上诉人在投保过程中未提供相关手续，否则应推定上诉人提供了全部手续。同时，上诉人根据《内蒙古种植业保险条款》及内政发（2012）第49号文件相关规定，完全符合投保条件。二被上诉人自2013年6月13日收取原告的保费，却未按照2012内政发第49号文件规定的5日时限办理保险业务，已经充分证明了二被上诉人拖延办理保险业务的情形，故而被上诉人应承担连带赔偿责任。一审法院认定事实不清、适用法律错误，应依法改判。
被上诉人人保财险松山支公司辩称，上诉人虽称其种植的300亩玉米符合投保条件，但经保险人核实认为不符合承保条件，未予承保。上诉人的应分承包地只有18亩，所投保的300亩显然不是其家庭承包地，不符合政府规定的承保条件。上诉人提到按照内政发（2012）第49号文件规定，双方保险合同关系成立，这与法律的规定显然是不一致的。就本案而言，上诉人称有投保意思的表示就视为承诺是错误的，保险人接受了投保人提交的保单才构成承诺，本案不符合要约和承诺的法律规定，所以保险合同关系不成立。本案实际上就是一个法律适用问题，农业保险是政策性的保险，符合承包条件的，保险公司承保，上诉人投保的土地本不符合承保条件，保险公司不承担保险责任。上诉人的上诉请求和理由均不能成立，应当予以驳回。
被上诉人太平地镇政府辩称，政府在本案中不应承担连带责任。
上诉人为证实其主张成立，二审期间提交证据如下：
1、鄂尔多斯市、巴彦淖尔市、翁牛特旗、宁城县2013年种植业保险方案网页截图各一份，证明内蒙古自治区执行同一个政策，其他地区市县并未要求投保地块必须属于第二轮土地承包范围内，人保财险松山支公司应按照自治区文件办理承保。被上诉人人保财险松山支公司质证认为，对文件的真实性无异议，对关联性有异议，其他盟市有权对本辖区内农业保险进行规范要求，几份文件内容不一致，恰恰体现出了县级政府有权对本辖区实施农业保险作出具体规定。被上诉人太平地镇政府质证认为，对证据的合法性，关联性，客观性无异议。本院经审查认为，其他地区关于本辖区政策性农业保险的相关规定，不适用本案，亦与本案不具有关联性，本案中不予采信。
2、北波罗胡同村民委员会的证明及2009年人保财险松山支公司出具的保险清单各一份，证实上诉人就相同地块在2009年投保了政策性的农业保险，人保财险松山支公司也接受了上诉人投保，说明上诉人投保地块符合投保条件。被上诉人人保财险松山支公司质证认为，上诉人说2009年投保的是同一个地块，我们认为不是同一个地块，政策性农业保险是一年一个变化，2013年松山区政府确定了承保条件，应按照政府确定的承保条件承保。被上诉人太平地镇政府质证认为无异议。本院经审查认为，《关于印发赤峰市松山区2013年度政策性农业保险工作实施方案的通知》明确规定种植业承保范围为“承保地块为第二轮土地承包合同的土地”，根据该文件，吕彬投保的300亩土地不属于2013年松山区政策性农业保险投保范围，故对上述证据在本案中不予采信。
3、（2010）松民初字第1609号民事起诉状、保险单、保险简介、保险费发票、撤诉申请、民事裁定书、一卡通存折（均为复印件）各一份，证实上诉人于2009年投保政策性农业保险，与人保财险松山支公司因承保问题发生纠纷并提起诉讼，在诉讼过程被上诉人人保财险松山支公司承诺给付理赔款并实际给付，后上诉人撤诉，证实本案中吕彬所投保地块是符合投保条件的。被上诉人人保财险松山支公司质证认为，该证据没有经过司法评判，不能证实本案吕彬所投保地块符合承保条件，2009年符合承保条件，不一定2013年还符合承保条件。被上诉人太平地镇政府质证认为无异议。本院经审查认为，《关于印发赤峰市松山区2013年度政策性农业保险工作实施方案的通知》明确规定种植业承保范围为“承保地块为第二轮土地承包合同的土地”，根据该文件，吕彬投保的300亩土地不属于2013年松山区政策性农业保险投保范围，故对上述证据本院不予采信。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，二审直接予以确认。
另查明，吕彬称其承包户应分人口地为18亩，其投保的300亩土地是其自村小组处承包。二审中，上诉人吕彬表示不再要求被上诉人太平地镇政府承担责任。上述事实有吕彬二审庭审陈述在卷佐证，可以认定。
本院认为，二审期间，上诉人吕彬明确表示不再要求太平地镇政府承担责任，故本案二审期间仅就人保财险松山支公司是否应承担责任进行审查。
本案作为与政策性农业保险有关的财产保险合同纠纷，应适用《中华人民共和国保险法》相关规定。吕彬依据保险合同主张权利，需以当事人之间建立保险合同关系为前提。吕彬虽称依据自治区政府相关文件规定，人保财险松山支公司应为其承保且双方保险合同已经成立，但人保财险松山支公司否认双方存在保险合同关系，就此本院认为，根据《中华人民共和国保险法》第十三条规定：投保人提出保险要求，经保险人同意承保，并就合同的条款达成协议，保险合同成立。本案中，人保财险松山支公司在收到吕彬所交纳的保险费后，未同意吕彬的承保要求，并将保费退还，双方未能就保险合同达成一致，保险合同关系并未成立。吕彬虽称其投保地块符合承保条件且已交纳保险费，但根据中共赤峰市松山区委员会办公室、赤峰市松山区人民政府办公室经中共赤峰市松山区委及赤峰市松山区人民政府同意共同印发的《关于印发赤峰市松山区2013年度政策性农业保险工作实施方案的通知》的内容，赤峰市松山区2013年种植业承保范围为“承保地块为第二轮土地承包合同的土地（即应分人口地）”，吕彬所投保的300亩土地，并非第二轮土地承包合同内的土地，根据上述通知，不属于2013年赤峰市松山区政策性农业保险承保范围。在吕彬投保地块不属于《关于印发赤峰市松山区2013年度政策性农业保险工作实施方案的通知》规定的承保范围，且人保财险松山支公司不同意为吕彬承保，双方未建立保险合同关系的情况下，吕彬要求人保财险松山支公司承担保险责任的诉讼请求没有事实及法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判
二审案件受理费2700元，由吕彬承担；邮寄送达费60元，由吕彬、中国人民财产保险股份有限公司赤峰松山支公司、赤峰市松山区太平地镇人民政府各承担20元。
本判决为终审判决。
审判长 张京浩
审判员 韩尚达
审判员 邓宏涛
二〇一四年九月二十四日
书记员 刘 月