江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）徐行终字第00230号
上诉人（原审原告）赵向阳。
委托代理人刘廷民，江苏金朝阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）沛县住房和城乡建设局，住所地：沛县正阳路。
法定代表人周胜利，该局局长。
委托代理人刘磊。
委托代理人陈少民，江苏金维律师事务所律师。
原审第三人赵斌（系原审原告之子）。
上诉人赵向阳因诉被上诉人沛县住房和城乡建设局（以下简称沛县住建局）房屋登记纠纷一案，不服丰县人民法院（2014）丰行初字第0012号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人赵向阳及其委托代理人刘廷民，被上诉人沛县住建局的委托代理人刘磊、陈少民，原审第三人赵斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2002年子隆公司将涉案房产卖给赵向阳，2002年7月12日，子隆公司将盖有沛县房管局房屋产权章的产权证明书填发给赵向阳，其中一份在售与人处填写为“赵斌”，另4份在售与人处填写“赵向阳”。赵向阳分16次支付了47万元房款，另贷款25万元支付剩余房款。2009年7、8月份，赵向阳带着身份证、还清涉案房产银行贷款的证明、解除银行抵押的证明和其女儿赵静一起到祥云公司销售部签订了债权转让协议（即赵向阳同意把涉案房产转到赵斌名下的协议），祥云公司解除并收回了赵向阳的购房合同后，2009年8月3日和赵斌签订2292465号购房合同，售与赵斌金贸广场一幢附楼1-3层4号房，建筑面积289.17平方米，2009年9月4日和赵斌签订2292462号购房合同，售与赵斌金贸广场一幢1-2层4号、5号房，2层6、7号房，建筑面积388.45平方米。祥云公司还在产权证明书上“赵向阳”涂改为“赵斌”之处加盖印章，确认购房人变更。由于祥云公司保管不善，赵向阳作废的老合同和债权转让协议都已不存在。2009年10月13日，赵静在提交其和赵斌的身份证件的情况下代理赵斌向沛县房管局申请办理涉案房屋所有权证书，被告依据申请人提交的身份证复印件、申请表、购房合同、购房发票、契税完税证、备案证明书、房屋平面图等材料，为赵斌办理了沛房权证字第××号房屋所有权证。
原审法院认为，《房屋登记办法》第四条规定：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”被告作为沛县人民政府建设主管部门，其向第三人颁发房屋所有权证书有职权依据。
关于被诉具体行政行为所依据的申请材料是否符合法律规定、被告对申请材料是否尽到合理审查义务的问题。《徐州市城市房屋权属登记管理条例》第二十条第一款规定：“房屋权属发生转移的，当事人应当自事实发生之日起三十日内向房产管理部门提交房屋权属证书、土地使用权证书和身份证明，按照以下规定申请转移登记：（一）房屋买卖：2.购买商品房的，提交买卖合同、付款票据、完税凭证和房屋平面图。”被告依据申请人提交的赵斌及赵静身份证复印件、房屋产权登记申请表、2份商品房买卖合同、房地产买卖契约、5份产权证明书、1份商品房备案证明书、2份销售不动产统一发票、3份契税完税证、房屋平面图，虽然其中4份产权证明书及2002年开具的契税完税证有涂改，但属于赵向阳的真实意思表示，且产权证明书、商品房备案证明书不属于法律、法规强制性规定的办证时必须提交的材料，故被告为赵斌办理沛房权证字第××号房屋所有权证所依据的申请材料齐全、真实，符合法律规定。该《条例》第九条规定：“受托人接受房屋权利人委托申请房屋权属登记的，应当提交授权委托书和委托双方的身份证件。”赵静在仅提交本人及赵斌身份证而无代理手续的情况下，代理赵斌向沛县房管局申请办理涉案房屋所有权证书，沛县房管局未依法严格审核代理手续。有4份产权证明书中将“赵向阳”涂改为“赵斌”，由祥云公司盖章，表明出卖人认可购房人变更为赵斌，且金贸广场1号楼1层4号房的产权证明书中直接写“售与赵斌”（无涂改），1号楼附楼1-3层4号房的商品房备案证明书亦未体现购房人为赵向阳，故无法证明这两部分房产最初由开发商出售给赵向阳。赵向阳所提供的购房收款凭证也不是开发商所出具，上无子隆公司或祥云公司印章，收款凭证合计金额47万元，加上赵向阳主张的贷款25万元，合计72万元，与祥云公司为赵斌开具的两张销售不动产统一发票总金额110.25万元不相符。原告提供不出其与开发商签订的涉案全部房产原始购房合同、原始购房发票，赵斌作为商品房买卖合同的购买方、销售不动产统一发票的付款人，其和祥云公司共同申请房屋登记时提供了买卖合同、付款票据、完税凭证和房屋平面图，即说明被告在房屋登记中合理审核了房屋权属问题，不存在申请登记权利主体冲突情形，已尽到合理审查义务。
关于被诉具体行政行为认定事实是否清楚、程序是否合法的问题。被告办理涉案房屋所有权证书依据材料包含买卖合同、付款票据、完税凭证和房屋平面图等法规要求材料，亦有祥云公司证明赵向阳同意将涉案房产转售与赵斌并登记在其名下，认定事实清楚。《徐州市城市房屋权属登记管理条例》第七条规定：“房屋权属登记依照下列程序办理：（一）受理登记申请；（二）房屋权属审核；（三）发布公告；（四）核发房屋权属证书。前款第三项适用于有可能引起权属异议的登记申请。自公告发布之日起十五日内对房屋权属无异议的，房产管理部门可以核准登记。”被告办证符合受理申请、审核房屋权属、核发证书的法定程序。
综上，被告颁发涉案房屋所有权证书认定事实清楚、适用法律正确，但对申请材料未尽到基本的形式审查义务。被告作出的具体行政行为不存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权这些应当撤销的法定情形。原告请求撤销该房屋所有权证的理由不能成立，其诉讼请求本院不予支持。遂依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告赵向阳的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵向阳负担。
上诉人赵向阳上诉称，一、一审认定被上诉人颁涉案房屋所有权证书，适用法律错误。1、从被上诉人一审提供的11份证据看，其均为事实证据。而法院审理行政案件是把审查规范性文件和审查事实证据相结合。提供规范性文件，是我国行政诉讼中行政机关举证的重要内容。根据《行政诉讼法》第32条及其解释第26条规定：被告应当在收到起诉状副本之日起10日内，提供作出该具体行政行为时的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。一审对本案被上诉人没有依据的具体行政行为，采取代寻规范性文件依据的方法，诸如判决书中引用的《房屋登记办法》、《徐州市城市房屋权属登记管理条例》，替被上诉人证明其作出的具体行政行为合法，为审判实践所鲜见。2、一审认定上诉人所谓同意转售赵斌并登记在其名下的房地产，未经依法登记领取权属证书是个客观存在的事实。即使确实是经上诉人同意，也必须提交上诉人系房屋登记的所有权人且权属清楚等证据证明。该转让因违反《城市房地产管理法》第37条“未依法登记领取权属证书”的房地产不得转让的效力性强制性规定而无效。其一审没有提供规范性文件依据，不能得出“适用法律正确”的结论。二、一审“查明”和“认定”下列支撑其判决的“事实”不能成立。1、一审所谓查明，2009年7-8月份，赵向阳和女儿赵静一起到祥云公司销售部签订了同意把涉案房产转到赵斌名下的协议。祥云公司解除并收回了赵向阳的购房合同，后因保管不善，连同转让协议一并丢失。首先，该所谓查明，是仅凭一审对祥云公司销售部经理唐燕玲的一份调查笔录。祥云公司当初既然与赵静串通在产权证明书上将上诉人的名字涂改为赵斌，唐作为销售部经理则难脱干系，其与本案应有明显的利害关系，其证言不能单独作为定案依据。且被上诉人受理转让申请后，依法应当收集转让协议或上诉人同意转让这一至关重要的证据材料。其未收集，依据《行政诉讼证据规定》第23条：“人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。”一审明知而为之，因此唐的证言不能作为定案证据。其次，购房合同和转让协议是最能反映原始客观真实的证据。前者可以证明上诉人购买的是哪些房产，后者可以决定本案的胜败。一审以祥云公司丢失，是故意造成“死”无对证。前者在办理产权证明书时必须且已提交被上诉人，因为产权证明书就是建立在购房合同基础之上的产物。否则，被上诉人绝不会开给上诉人产权证明书。产权证明书的证据，证明被上诉人处必有上诉人的购房合同。而转让协议压根就不存在。如有，则祥云公司必然要提交被上诉人审查、备案、备查。即便祥云公司可以丢失，但被上诉人的职责决定其不会也不能丢失。其隐而不予提供，依法不应影响涉案房产的认定。正如判决书在第6页第6行对上诉人提供证据的认定，“可以证明原告2002年购买过涉案房产”，亦可根据《行政诉讼证据规定》第69条，推定上诉人的主张成立。加之，从卷中材料反映赵静、赵斌之所以瞒着上诉人急于办理涉案房产转让是为抵押借款的目的看，如果上诉人同意转让，就不可能不同意其临时用于抵押借款，而让子女花费巨额转让费用。上诉人作为一个一生从事会计职业的人，不会不算这个经济帐。赵静、赵斌不惜花费巨额费用办理转让的行为，恰恰证明上诉人不会同意。2、一审认定，4份产权证明书和1份完税证有涂改，但属上诉人的真实意思表示。且产权证明书和备案证明书不属办证时必须提交的材料，因此颁证符合法律规定。首先，一审认定涂改属于上诉人的真实意思表示，依据的亦是其对唐的调查笔录，已如上述。根据《行政诉讼证据规定》第71条：“经一方当事人或他人改动，对方当事人不予认可的证据材料，不能单独作为定案依据。”二、本案除唐的证言外，再没有任何可以预之相印证的证据证明改动、转让是经上诉人同意的真实意思表示。其次，在被上诉人2002年7月12日出具的5份产权证明书中，其中1份无涂改的赵斌亦是2009年填写。2009年1份备案证明书虽无上诉人的名字，但与产权证明书相一致的均是上诉人的沛房证书字号012。且两种证明书中均清楚载明：“购房人须持①本证明书②购房合同③发票，方可办理立契过户、申请房屋产权登记。”这是被上诉人一审提供的唯一可作为颁证的依据，被一审所否定。该合法有效的内部行政规定属于行政规范即规章以外的其他规范性文件，并已对外公开，应对被上诉人具有约束力。同时根据诚信原则，被上诉人亦应严守自己的要求以取信于民。因此，该规定当然应作为审理本案的依据。在被上诉人自己规定须提交的三个证明，产权证明书5份有4份直接涂改（完税证涂改不论），购房合同2002年根本就没有这种版本，不知被上诉人是如何审查的。一审明知其依法应尽而未尽合理审慎的审查义务，反作上述认定，明显是在为被上诉人开脱责任。综上，一审为证明被诉具体行政行为合法，为其代寻规范性文件依据，代收集事实证据，严重违反法律规定。故依法提起上诉，请求二审判如所请，以维护法律尊严及上诉人合法权益。
被上诉人沛县住建局坚持一审答辩及辩论意见，认为上诉人提出对唐燕玲调查建议不成立，原审判决事实清楚、程序合法，请求二审法院维持原判决。
原审第三人赵斌要求依法裁判。
各方当事人向一审法院提供的证据均已随案移送至本院，本判决书不再累述。二审中，各方当事人均未提供新的证据。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
庭审辩论中，各方当事人围绕本案争议焦点即：被诉行政行为是否合法、一审判决是否正确等问题进行了辩论。
上诉人赵向阳辩称，一、被上诉人一审没有提供规范性文件是客观存在的事实，致使法院无法审查其适用的法律是否正确，根据《行政诉讼法》具体司法解释的规定，应当作出其颁证的具体行为没有依据，一审认定适用法律正确无从谈起。二、上诉人是否同意转让是本案至关重要的争议，也是被上诉人向第三人颁证前依法必须收集的证据，被上诉人一审没有提供出转让是经上诉人同意的任何证据证明，依法应当作出没有证据的认定。一审为证明本诉具体行政行为合法，调取的唐燕玲笔录，明显违反行政诉讼证据规定第23条，不能作为定案依据。三、被上诉人对本案的申请材料没有尽到合理审查义务，首先根据一审为被上诉人代寻的规范性文件，《徐州市城市房屋权属登记管理条例》的规定，房屋权属发生转移的，当事人应向房产管理部门提交房屋权属证书、土地使用权证书和身份证明。按规定申请转移登记。在《条例》规定的三个基本证据中，赵静仅提供了她和第三人的身份证明，且违反《条例》规定，应当提交没有提交授权委托书的证据，正如一审在判决书第6页第三行至第四行对证据的认定，不能证明赵静代理第三人申请办理房产登记，其次，4份产权证明书中将“赵向阳”涂改为“赵斌”仅有祥云公司盖章，没经赵向阳签字或按手印确认，不能表明赵向阳认可购房人变更为赵斌。对此，房屋登记办法第18条有明确规定，第三，经贸广场1号楼1层4号房直接写售与赵斌无涂改的产权证明书，“赵斌”二字非其本人所写，且与其他四份涂改为赵斌的产权证明书相一致的是均是赵向阳的房屋产权登记证号012。再售与赵斌明显与权利登记主体冲突。第四，1号楼附楼1至3层，4号房的备案证明书虽出具于2009年10月12日，但该证明书载明的沛房证书字012号，是2002年赵向阳的房屋产权登记证号，足以体现原购房人是赵向阳，这也是被上诉人在一审的承认，有判决书第5页第二、三、七行证实，该备案证明书变更为第三人，明显与原登记主体相冲突。一审认定不存在申请登记权的主体冲突情形，被上诉人已尽到合理审查义务，与法规规定和事实明显相悖。综上，一审与被上诉人代寻规范性文件依据，代为收集被上诉人依法应当收集而没收集的证据，证明被诉具体行政行为合法，严重违反法律规定。请求二审依法支持上诉人的上诉请求。
被上诉人沛县住建局坚持一审答辩及辩论意见并补充，一、在原审答辩期内已经提交了规范性文件和法律依据，不存在所谓的原审法院代寻的情形；二、本案的交易主体是开发公司和第三人，而上诉人在此之前，从没有办理产权登记，所以说，被上诉人无从审查上诉人是否转让的事实；三、根据相关法律规定和司法解释规定，法院根据案件审理的需要可以进行调查。所以原审制作调查笔录完全合法；四、在办证过程中确实没有出现第三人的委托书，这一点是办证的瑕疵。但这一点本身不能否定第三人委托赵静办证的事实。所以，上诉人的上诉理由不能成立。
原审第三人赵斌同答辩意见。
本院认为，一、关于被上诉人沛县住建局为原审第三人颁发涉案房屋所有权证书是否合法的问题。根据《房屋登记办法》第四条的规定，被上诉人作为沛县人民政府建设主管部门，具有向原审第三人颁发涉案房屋所有权证书的法定职权。《徐州市城市房屋权属登记管理条例》第二十条第一款第（一）项规定：（一）房屋买卖：……2.购买商品房的，提交买卖合同、付款票据、完税凭证和房屋平面图。本案中被上诉人依据申请人提交的赵斌及赵静身份证复印件、房屋产权登记申请表、2份商品房买卖合同、房地产买卖契约、5份产权证明书、1份商品房备案证明书、2份销售不动产统一发票、3份契税完税证、房屋平面图。被上诉人经依法审查确认申请材料房屋买卖合同、付款发票、完税凭证和房屋平面图齐全、真实，符合法律规定，而为原审第三人赵斌办理并颁发沛房权证字第××号房屋所有权证的具体行政行为，符合法律规定，并无不当。上诉人认为：“4份产权证明书中将'赵向阳'涂改为'赵斌'仅有祥云公司盖章，没经赵向阳签字或按手印确认，不能表明赵向阳认可购房人变更为赵斌”的观点。本院认为，产权证明书是当地房产管理部门为防止房地产开发企业一房多卖而向房地产开发企业发放的一套房屋只附有一份产权证明书，该产权证明书经开发企业盖章确认是可以变更售与人的，并无规定或附有说明需要原售与人的签字或按手印确认，也不是办理产权证时必须提交的材料之一。对于2009年9月6日开具的金额4800元完税证纳税人有涂改的问题，从产权证明书可以说明在办理产权证之前售与人是有过变更的，该份完税证明也是原审第三人在申请办理产权证时随相关材料一并提交的，且总共税款44100元与总价1102500元的房款也是相符的。故，被上诉人的颁证行为并无不当。二、关于上诉人认为被上诉人对申请材料未尽到合理审查义务的问题。上诉人认为：“是否同意转让是本案至关重要的争议，也是被上诉人向第三人颁证前依法必须收集的证据，被上诉人没有提供转让是经上诉人同意的任何证据证明”。本院认为，被上诉人在办理房屋登记仅对申请人提交的材料进行形式审查。本案中原审第三人在申请房屋依法登记时所提交的材料齐全、真实，并无虚假，符合法律规定，且涉案房屋在颁证之前转让行为的真实性合法性问题，不属于房屋登记审查范围，亦不属于本案审查范围。上诉人的上述观点于法无据，本院不予支持。原审法院认为，赵斌作为商品房买卖合同的购买方、销售不动产统一发票的付款人，其和祥云公司共同申请房屋登记时提供了买卖合同、付款票据、完税凭证和房屋平面图，即说明被告在房屋登记中合理审核了房屋权属问题，不存在申请登记权利主体冲突情形，已尽到合理审查义务并无不当。三、根据《徐州市城市房屋权属登记管理条例》第九条规定：“受托人接受房屋权利人委托申请房屋权属登记的，应当提交授权委托书和委托双方的身份证件。”被上诉人在办证过程中确实没有原审第三人的委托书，这一点是办证的瑕疵。从赵斌从未对赵静办证行为提出异议可以证实原审第三人委托赵静办证的事实，其也不属于应当撤销该具体行政行为的法定情形。四、关于原审法院认定“虽然其中4份产权证明书及2002年开具的契税完税证有涂改，但属于赵向阳的真实意思表示”是否正确的问题。本案中，上诉人与原审第三人赵斌系父子关系，与为赵斌办理产权登记的代理人赵静为父女关系。2002年7月12日，子隆公司将盖有沛县房管局房屋产权章的产权证明书填发给赵向阳，其中一份在售与人处填写为“赵斌”，另4份在售与人处填写“赵向阳”。赵向阳在庭审中否认2009年7、8月份，其带着身份证、还清涉案房产银行贷款的证明、解除银行抵押的证明和女儿赵静一起到祥云公司（原子隆公司）销售部签订了债权转让协议（即赵向阳同意把涉案房产转到其子赵斌名下的协议），但其不能提供享有涉案房屋权属的购房合同、购房发票等原始证据，也没有办理过涉案房屋房屋所有权证，而祥云公司销售经理唐燕玲的证词恰恰印证了上诉人签订了债权转让协议，祥云公司才解除并收回了赵向阳的购房合同后，和赵斌签订了购房合同的事实。故，原审法院认定“虽然其中4份产权证明书及2002年开具的契税完税证有涂改，但属于赵向阳的真实意思表示”并无不当。上诉人的上述观点，证据不足，本院不予支持。
综上，被上诉人颁发涉案房屋所有权证书认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。原审判决并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人赵向阳负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈小兵
审判员 任礼光
审判员 刘 红
二〇一五年一月二十九日
书记员 张文娟