陕西省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）陕行终490号
上诉人（原审原告）：倪亚军，男，汉族。
委托代理人：刘战强，北京友恒律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：宝鸡市人民政府。住所地：陕西省宝鸡市行政中心*号楼。
法定代表人：惠进才，该市市长。
委托代理人：郑绪全，宝鸡高新技术产业开发区管理委员会工作人员。
委托代理人：罗新彦，陕西国文律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：宝鸡市高铁新城片区综合开发建设指挥部。住所地：陕西省宝鸡市高新区高新四路。
法定代表人：郝晋升，该指挥部总指挥。
委托代理人：刘朝霞，该指挥部工作人员。
委托代理人：范黎，陕西国文律师事务所律师。
上诉人倪亚军因诉被上诉人宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）、宝鸡市高铁新城片区综合开发建设指挥部（以下简称高铁新城建设指挥部）撤销公告一案，不服宝鸡市中级人民法院（2017）陕03行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭，并于2017年9月21日组织各方当事人进行了询问。上诉人倪亚军及委托代理人刘战强，被上诉人宝鸡市政府的委托代理人郑绪全、罗新彦，被上诉人高铁新城建设指挥部的委托代理人刘朝霞、范黎到庭参加询问。本案现已审理终结。
原告诉称：经宝鸡市政府批准，对宝鸡市火车南客站片区(高铁新城片区)范围内涉及的旭光村农户所属构建筑物、附着物及集体构建筑物、附着物实施拆迁，其中原告人系本村村民，即本次拆迁的被拆迁人。被告做为本次拆迁的拆迁人，组织实施拆迁。2016年11月21日，高铁新城建设指挥部作出《宝鸡市高铁新城片区综合开发建设指挥部公告》。原告认为：1.该《公告》违反法定程序。本案两被告并没有按照法律规定的程序进行征收土地公告和补偿安置方案公告、举行听证，没有公布补偿安置标准及安置方案，剥夺了原告的知情权、陈述申辩权、听证的权利。2.宝鸡市高铁新城片区综合开发建设指挥部拆迁主体不适格。该指挥部经了解系宝鸡市政府所成立临时机构，不具备法律、法规规定的拆迁人的主体资格，其作为拆迁主体，对外签订补偿协议没有任何依据。3.《公告》不具体、不明确，赔偿标准严重滞后。拆迁工作开始后，原告一直配合拆迁工作，并协助被告工作人员对被拆房屋进行丈量，对丈量结果没有异议。被告要求原告签署补偿金额核算清单时，原告发现补偿标准远远低于同区位其他拆迁的补偿标准。4.《公告》违反法律、法规的规定。该《公告》并没有按照法律的规定附随相关的拆迁安置补偿办法及方案，所有的安置补偿纯属暗箱操作，原告无从知晓自己被拆迁房屋的具体价值。原告的诉讼请求：1.撤销2016年11月21日高铁新城建设指挥部作出的《宝鸡市高铁新城片区综合开发建设指挥部公告》。2.本案诉讼费用由被告承担。
被告宝鸡市政府答辩称：原告起诉第一被告主体不适格，且第二被告于2016年11月21日所作公告既不是征收、征用公告，亦不是补偿决定公告，原告所诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围，请求法院依法驳回原告的起诉。具体意见为：（一）原告起诉第一被告主体不适格。宝鸡市火车南客站片区拆迁安置建设指挥部系宝鸡高新技术产业开发区管理委员会为了做好宝鸡市火车南客站片区拆迁安置建设工作，协调解决工作推进过程中出现的问题于2012年3月27日组建，后于2016年5月26日更名为宝鸡市高铁新城片区综合开发建设指挥部。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”，而答辩人并非组建“指挥部”的行政机关。因此，原告起诉第一被告主体不适格。（二）本案第二被告作出的《宝鸡市高铁新城片区综合开发建设指挥部公告》（下称《公告》)不是征用土地公告，亦不是征地补偿、安置方案公告，该《公告》仅是为了加快拆迁进程所进行的奖励通知，不属于行政诉讼的立案范围。1.原告系马营镇旭光村三组村民，其所在旭光集体土地的征收已取得陕西省人民政府批准，宝鸡市政府已于2010年3月10日发布征地通告，通告所载15平方公里的用地包括原告所在的旭光村。另外，《宝鸡市南客站片区村民(含非村民)房屋拆迁补偿安置办法》(下称《拆迁安置办法》)已于2012年4月在原告所在村公示，该补偿、安置方案通过原告所在村委会也向村民宣传、告知。因此，原告将第二被告所进行的奖励通知当做土地征收公告和征地补偿、安置方案公告显然不符合客观事实。2.第二被告系行使拆迁安置职能的机构，其为了加快拆迁进程，于2016年11月2l日作出《公告》，该《公告》内容已明确是根据《通告》和《拆迁安置办法》进行，且《公告》主要内容为“拆迁奖励”，该行为不曾影响原告的合法权益。因此，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第八项规定，请求依法驳回原告的起诉。
高铁新城建设指挥部答辩认为：宝鸡高新技术产业开发区管理委员会于2012年3月27日组建成立“宝鸡市火车南客站片区拆迁安置建设指挥部”。2016年5月26日，因工作需要，该指挥部更名为“宝鸡市高铁新城片区综合开发建设指挥部”，该指挥部系宝鸡高新技术产业开发区管理委员会组建并行使拆迁安置职能的机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款之规定，原告起诉第二被告主体不适格。请求依法驳回原告对答辩人的起诉。
原审法院认为：被诉《公告》是为加快对农村集体土地的征收工作而发布。《公告》虽然规定：拆迁范围内的村民户在规定拆迁时限内签订拆迁协议，依据甲乙双方签字认可的勘测丈量结果，按照赔付标准核算，实行货币补偿，以货币形式进行过渡。但是赔付（补偿）标准并没有在《公告》中规定，而是出现在宝鸡市政府《关于批转高新区管委会南客站片区综合开发建设征地和房屋征收工作实施方案的通知》的附件中。同时，《公告》中规定了不同的奖励条件和奖励金额，但是奖励只是为了尽快完成土地征收工作的一种激励措施。所以，《公告》对原告倪亚军的权利义务并不产生实际影响，属于不可诉的行为。本院在询问当事人时，原告倪亚军称起诉是因为对补偿标准有异议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。因此，原告倪亚军可以通过申请协调、裁决来解决争议。
高铁新城建设指挥部是为了特定工作的开展而成立的临时机构，不具有行政主体资格。但是，在被诉行为不属于行政诉讼受案范围的情况下，变更被告已无意义。经合议庭评议，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第八项、第二款之规定，裁定：驳回原告倪亚军的起诉。本案预收的案件受理费50元，退回原告倪亚军。
上诉人倪亚军上诉称：（一）原审事实认定错误，该《公告》属于具体行政行为。首先该《公告》由行政机关作出，并对上诉人产生了重大影响。其次，该《公告》剥夺了上诉人的陈述申辩权。最后，该《公告》内容不明确不具体，没有载明拆迁补偿安置办法。（二）原审法院程序错误。原审法院已经查明高铁新城建设指挥部不具有主体资格，但没有变更被告，而是先审理案件实体，后审理当事人的主体资格，属于严重程序违法。综上，一审法院裁定驳回起诉错误。请求：1.依法撤销一审裁定；2.依法撤销高铁新城建设指挥部作出的《公告》；3.本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人宝鸡市政府答辩称：（一）一审法院依法驳回上诉人起诉认定事实清楚，适用法律准确。涉诉《公告》是按照宝鸡市政府2010年3月10日发布的《关于火车南站片区开发建设征地拆迁工作有关问题的通告》和2012年4月发布的《宝鸡市南客站片区村民（含非村民）房屋拆迁补偿安置办法》的规定发布的。该《公告》仅仅是将征地机关、征收土地的实施主体，征收土地的范围、征地补偿标准的依据，以及办理征地补偿的期限和奖励等事项在上诉人所在的村予以公示告知的行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，属于不可诉的行政行为。（二）一审法院审理本案程序合法。一审中已经证实“指挥部”系宝宝鸡高新技术产业开发区管理委员会成立的临时机构，其不具有行政主体资格。在对本案不需要进行实体审查的前提下再变更被告属于浪费司法资源。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持一审裁定。
被上诉人高铁新城建设指挥部答辩称：宝鸡高新技术产业开发区管理委员会于2012年3月27日组建成立“宝鸡市火车南客站片区拆迁安置建设指挥部”，2016年5月26日更名为“宝鸡市高铁新城片区综合开发建设指挥部”，其系宝鸡高新技术产业开发区管理委员会组建并行使拆迁安置职能的机构，不具有独立承担法律责任的能力，上诉人起诉答辩人主体不适格。请求二审法院依法驳回上诉，维持一审裁定。
二审查明：2010年3月10日，宝鸡市政府发布《关于火车南站片区开发建设征地拆迁工作有关问题的通告》。2011年3月8日，陕西省政府作出《关于宝鸡市2010年度第十五批统一征收集体建设用地的批复》。2012年4月，宝鸡市政府作出《南客站片区村民（含非村民）房屋拆迁补偿安置办法》。上诉人倪亚军的房屋位于旭光村，在上述征地范围内。2016年11月21日，高铁新城建设指挥部作出《公告》，载明：“经宝鸡市政府批准，按照《关于火车南站片区开发建设征地拆迁工作有关问题的通告》以及《宝鸡市火车南客站片区村民（含非村民）房屋拆迁补偿安置办法》和有关法律法规的规定，对宝鸡市火车南站（高铁新城片区）范围内涉及的旭光村农户所属构建筑物、附着物及集体构建筑物、附着物实施拆迁，现就有关事项通告如下：一、拆迁主体及组织：本次拆迁由宝鸡市火车南站（高铁新城片区）综合开发建设指挥部统一组织。由农户拆迁工作组、技术组、建设安置组、遗留问题处理组及维稳工作组等专门工作组，依据《宝鸡市火车南客站片区村民（含非村民）房屋拆迁补偿安置办法》，负责拆迁的组织、协调、指导、监督和拆迁补偿安置工作。村两委会组织全力做好配合工作。二、拆迁范围：宝鸡市高铁新城片区范围内涉及的旭光村所有农户的构建筑物、附着物及集体构建筑物、附着物。三、拆迁补偿：拆迁范围内的村民户在规定的时限内签订拆迁协议，依据甲乙双方签字认可的勘测丈量结果，按照赔付补偿标准核算，实行货币补偿，以货币形式进行过渡。对违法建筑和临时建筑一律无偿拆除。对无主房或产权不明的，包括产权纠纷正在诉讼期间的，实行证据保全拆迁。对产权设定有抵押的房屋拆迁，按担保法规定办理。四、拆迁奖励：在2016年11月30日前签订协议的，每户奖励10000元。在2016年12月6日前签订协议的，每户奖励8000元。在2016年12月13日前签订协议的，每户奖励6000元。在2016年12月20日前签订协议的，每户奖励3000元。未按公告时限签订拆迁安置补偿协议，不予以奖励。五、拆迁实施：在拆迁范围内的村两委会及各级组织、被拆迁单位和个人应从重点项目建设的大局出发，积极支持拆迁改造，配合拆迁指挥部做好拆迁改造工作。在规定的期限内，未完成搬迁的，依法拆迁。对侮辱、殴打拆迁工作人员，阻碍拆迁工作的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
另查明，2012年3月27日，宝鸡高新技术产业开发区管理委员会组建成立“宝鸡市火车南客站片区拆迁安置建设指挥部”。2016年5月26日，该指挥部更名为“宝鸡市高铁新城片区综合开发建设指挥部”。
以上事实有宝鸡市政府《关于火车南站片区开发建设征地拆迁工作有关问题的通告》、陕西省人民政府《关于宝鸡市2010年度第十五批统一征收集体建设用地的批复》、宝鸡市政府《南客站片区村民（含非村民）房屋拆迁补偿安置办法》、高铁新城建设指挥部《公告》，集体土地建设用地使用证、《关于成立宝鸡市火车南客站片区拆迁安置建设指挥部的通知》、中共宝鸡高新区工委《关于调整充实宝鸡市高铁新城片区综合开发建设指挥部的通知》等证据在案作证。本院认为：公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。本案中，宝鸡市政府于2010年3月10日作出的《关于火车南站片区开发建设征地拆迁工作有关问题的通告》和2012年4月作出的《南客站片区村民（含非村民）房屋拆迁补偿安置办法》已经对拆迁补偿的相关事项作以规定，而涉案《公告》即根据上述《通告》和《办法》作出，主要内容是对拆迁相关事项进行再次告知，并规定相应的奖励措施，没有直接设定上诉人倪亚军的权利及义务，对上诉人倪亚军的权利义务不产生实际影响。故该《公告》不属于可诉行政行为。原审法院认为上诉人倪亚军的起诉不符合起诉条件，裁定驳回起诉，并无不当。
另外，涉案《公告》并非被告宝鸡市政府作出，而是由高铁新城建设指挥部作出。经查，该指挥部系宝鸡高新技术产业开发区管理委员会成立的临时机构，不具备行政主体资格。故高铁新城建设指挥部的行为其法律责任应由宝鸡高新技术产业开发区管理委员会承担，而非宝鸡市政府承担。上诉人倪亚军将宝鸡市政府作为被告起诉缺乏事实依据。行政诉讼的起诉条件既包括原被告主体是否适格，也包括被诉行为是否属于行政诉讼受案范围等条件，缺一不可。在涉案《公告》对上诉人倪亚军权利义务不产生实际影响，不具有可诉性的情况下，因上诉人倪亚军的起诉已经不符合起诉条件，再行变更被告已无实际意义。原审法院据此未予变更被告并作以说明，亦无不当。
综上，原审裁定驳回上诉人倪亚军的起诉正确，应予维持。上诉人倪亚军的上诉理由和请求，不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 焦玉珍
审 判 员 马小莉
代理审判员 张慧颖
二〇一七年九月二十九日
书 记 员 仵 媛