连云港市海州区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海行初字第34号
原告焦宝李。
委托代理人杨思怀，江苏东帝律师事务所律师。
被告东海县国土资源局，住所地连云港市东海县牛山街道牛山北路177号。
法定代表人辛华，该局局长。
委托代理人陈路，该局副局长。
委托代理人陈浩，该局工作人员。
第三人东海县国土资源局青湖镇国土资源所，住所地连云港市东海县青湖镇青康路。
法定代表人李栋，所长。
委托代理人李本照，该所工作人员。
原告焦宝李不服被告东海县国土资源局（以下简称东海国土局）国土行政处罚一案，原告于2014年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同年10月11日受理后，于2014年10月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月4日公开开庭审理了本案。原告焦宝李及其委托代理人杨思怀，被告东海国土局的委托代理人陈路、陈浩及第三人东海县国土资源局青湖镇国土资源所（以下简称青湖国土所）的委托代理人李本照到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年6月16日，被告东海国土局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，给予焦宝李下列处罚：1、责令退回非法占用的土地；2、限期七日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用土地处以罚款131523元。被告于2014年10月23日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及法律法规依据：
第一组证据：
1、《受案登记表》；
2、《行政处罚审批表》；
3、《土地违法行为询问笔录》；
4、《现场勘测笔录》；
5、《土地利用现状图》、《土地利用总体规划图》；
6、现场照片；
7、《责令停止违法行为通知书》及送达回证；
8、《限期拆除告知书》及送达回证；
9、《焦宝李非法占地调查报告》；
10、《行政处罚告知书》；
11、《行政处罚听证告知书》；
12、《听证申请书》；
13、《行政处罚听证通知书》；
14、《行政处罚听证笔录》；
15、《行政处罚决定书》。
以上证据证明被告作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法。
第二组证据：
1、《东海县农村土地承包经营权流转合同》；
2、《畜禽养殖用地备案申请表》；
3、《关于办理青湖镇青新村设施农用地用地手续的请示》；
4、《通知》（国土资发（2010）155号）。
以上证据证明原告养殖用地未经县级国土资源部门审核批准，并非原告诉称的用地手续已经完备。
法律法规依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》。
原告焦宝李诉称：2013年6月中旬，原告与东海县青湖镇青新村村委会达成口头协议，欲承包青新村村北场面土地用以养殖。后经青湖国土所现场勘查同意，原告与青湖镇青新村在2013年7月8日签订书面承包合同，并一次性支付承包费。原告在所有手续都得到相关部门同意后，在2014年4月3日在青湖国土所盖章签字，确认原告承包的土地符合土地利用总体规划；同时，青湖镇党委和东海县林牧业局也盖章签字确认。原告在一切手续完备且得到青湖国土所负责人同意的情况下，于同年4月8日着手建造牛舍。被告却阻止原告继续建设，直到牛舍建成，被告下发了行政处罚决定书。被告出尔反尔的行为严重损害原告的合法权益。被告所作处罚决定认定的事实与实际不符，作出了错误的行政处罚决定。请求法院依法撤销东国土资罚字（2014）28号行政处罚决定书，本案诉讼费由被告承担。
原告提供证据如下：
1、《东海县农村土地承包经营权流转合同》；
2、《证明》；
3、《畜禽养殖用地备案申请表》；
4、青政发（2014）36号文件；
5、行政处罚听证笔录；
6、国土资发（2010）第155号文。
被告东海国土局辩称：我局作出的具体行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法，于法有据。2013年初，焦宝李以养牛名义，曾多次到青湖国土所咨询申请养殖用地问题，青湖国土所将设施农用地审批办理的流程及所需手续一次性告知焦宝李。2014年4月3日，焦宝李到青湖国土所申请在林牧业局办理的《畜禽养殖用地备案申请表》上盖章，4月22日又将林牧业局的《畜禽养殖用地备案申请表》和青湖镇人民政府《关于办理青湖镇青新村设施农用地用地手续的请示》一并提交到青湖国土所办理设施农用地手续，但因所提供的申请材料不齐全无法办理报批手续，青湖国土所工作人员再次告知焦宝李补齐申请材料。2014年5月8日，青湖国土所工作人员在巡查中发现原告在农村集体土地上施工建房，要求立即停工，现场下达《责令停止违法行为通知书》，再次告知焦宝李要办齐手续后再施工。5月9日，我局下达《限期拆除告知书》，原告不但没有自行纠正违法行为，反而于5月14日至5月18日期间又新建两栋养殖牛棚。在此期间，被告多次制止无效。焦宝李在没有办理相关用地手续的情况下实际占用青新村八组共6.5761亩集体土地进行非法建设，构成非法占地。我局按照国土资源违法行为查处工作规程的要求，于2014年5月19日依法进行立案查处，经过下达《责令停止违法行为通知书》、询问谈话、现场勘测、拍摄违法现场照片、搜集相关证件材料等程序，于2014年5月26日，我局下发《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》。2014年5月28日，焦宝李提出听证申请，我局依法组织听证并制作听证笔录，充分保障其听证的合法权利。2014年6月16日，我局最终作出《行政处罚决定书》。综上，我局对焦宝李非法占地行为依法按程序立案查处，事实清楚，证据确凿，引用法律条款适当，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人青湖国土所述称，同意被告的答辩意见。第三人没有提供证据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原、被告所举证据，符合行政诉讼证据规则的规定，作为查明案件事实的证据依法予以确认。
经审理查明，2013年7月8日，原告与东海县青湖镇青新村民委员会签订《东海县农村土地承包经营权流转合同》，将该村八组的7亩土地租赁给原告从事种养殖经营。后原告先后向东海县青湖镇青新村民委员会、东海县青湖镇人民政府、东海县青湖镇农业技术推广服务站和青湖国土所申请畜禽养殖用地备案并获批准。2014年4月18日，东海县林牧业局同意了原告的畜禽养殖用地备案申请。2014年4月21日，为办理原告的用地审批手续，青湖镇人民政府出具《关于办理青湖镇青新村设施农用地用地手续的请示》（青政发（2014）36号），至今东海县人民政府未批复同意涉案土地转为设施农用地。原告为搞养殖于2014年4月8日着手建造牛舍。2014年5月8日，青湖国土所工作人员在巡查中发现原告未经审批占用农村集体土地施工建房，要求立即停工，并现场下达《责令停止违法行为通知书》。同年5月9日，被告下达《限期拆除告知书》，限另原告三日内自行拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。原告收到被告送达的上述文书后，没有停止施工，继续新建。2014年5月19日，被告对原告的违法占地行为予以立案调查。经调查核实，原告在没有取得相关用地手续的情况下实际占用青新村八组共6.5761亩集体土地新建牛舍搞养殖，构成非法占地。2014年5月27日，被告向原告送达《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》遭拒。2014年5月28日，焦宝李提出听证申请；被告于2014年6月11日组织双方听证。2014年6月16日，被告作出东国土资罚字（2014）28号《行政处罚决定书》，对原告违法占地行为决定给予下列处罚：1、责令退回非法占用的土地；2、限期七日自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、对非法占用的土地处以罚款共计131523元。原告不服提起诉讼。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地审批手续。原告承包青新村八组农村集体土地用于养殖经营，需要占用土地进行养殖所需的基本建设，按规定应当办理设施农用地转用审核手续。根据设施农用地管理的相关规定，设施农用地转用手续审批需经过用地经营者提出申请、乡镇政府申报及县级政府审核同意三道程序。原告虽然对所涉农用地转用提出了申请，且青湖镇政府也出具申报材料，但并未得到县级政府的批复同意。原告在未得到主管机关最终批复同意的情况占用土地搞建设属于违法行为，原告非法占用土地的事实客观存在。被告在查明违法事实的基础上，依法作出行政处罚决定，事实清楚，证据充分，符合法律规定；原告的诉讼请求于法无据，不能成立，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告焦宝李的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。
审 判 长 李素平
代理审判员 于华天
人民陪审员 刁洪祥
二〇一四年十二月十八日
书 记 员 陈彦吉
法律条文及上诉须知附录
一、法律条文
《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地审批手续。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。