北京市顺义区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）顺行初字第147号
原告孟凡安，男，1962年1月5日出生。
委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。
委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。
被告北京市顺义区李桥镇人民政府（组织机构代码00009330-7），住所地北京市顺义区李桥镇头二营村。
法定代表人王卫军，镇长。
委托代理人邹慧，北京市青天律师事务所律师。
原告孟凡安不服被告北京市顺义区李桥镇人民政府于2013年11月13日作出的（2013）第36号《限期拆除通知》，向本院提起行政诉讼。本院于2014年5月23日受理后，在法定期限内向被告北京市顺义区李桥镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告孟凡安及其委托代理人黄艳、被告北京市顺义区李桥镇人民政府的委托代理人邹慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年11月13日，被告对原告作出（2013）第36号《限期拆除通知》，内容是：经规划部门确认，你（单位）于南半壁店村北侧所建的砖混结构，建筑面积为1009平方米建筑物、构筑物在乡、村庄规划区内未取得北京市规划行政主管部门的许可手续进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令你（单位）于2013年11月17日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法组织拆除。被告在举证期限向本院提供了作出该具体行政行为的证据及法律依据。其中证据是：
1.关于孟凡安所建房屋规划审批情况的函，证明原告建房未取得规划许可，所建建筑物属于违法建设；
2.限期拆除通知，证明被告于2013年11月13日作出限期拆除通知；
3.邮件详情单及投递结果查询单，证明被告于2013年11月13日向原告邮寄限期拆除通知，原告于2013年11月15日收到；
4.原告所建房屋测绘平面图，证明被告对原告的建筑制作测绘平面图；
5.2006-2020年李桥镇土地利用总体规划（截图），证明原告建筑占用的土地属于民用机场预留区（土地性质为建设用地，土地现状为农用地），原告建房不符合规划要求。
被告向本院提交的法律依据是：《中华人民共和国城乡规划法》。
原告诉称：原告于2001年5月20日与顺义区李桥镇南半壁店村村民委员会（以下简称南半壁店村委会）签订《土地使用承包合同》，承包村内一块半废弃土地办养殖场，承包期限为10年，面积为6亩。后原告投入大量人力、物力将土地平整，并建设起养殖用房及各种附属设施，成立了北京半壁店安华养殖场，从事羊养殖生产经营。2011年5月19日，原告与南半壁店村委会续签了合同，约定承包价格三年一调整，一年一付款。南半壁店村委会向原告实际收取了2011年5月至2013年5月的承包费，2013年5月至2014年5月的承包费由于村内换届选举尚未收取。2013年11月13日，被告作出（2013）第36号《限期拆除通知》，认定原告的养殖场在乡、村庄规划区内未取得北京市规划行政主管部门的许可手续进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属于违法建设，故依据该法第六十五条的规定，责令原告自行拆除。但是，被告并未依法在《限期拆除通知》中向原告告知诉权及诉权行使期限。原告一直不服该通知，但于近日方才知道自己有权起诉该通知，遂及时向人民法院提起本诉。原告认为：第一，原告建设养殖场的行为取得了相关合法手续，且不违反2001、2002年的乡及村庄规划，被告认定原告“违反规划”无依据；第二，原告的建设行为远远早于《中华人民共和国城乡规划法》的施行时间——2008年1月1日。根据我国立法法第八十四条的规定，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》强制拆除原告养殖场的行为显然构成法律适用错误；第三，原告建设养殖场的行为依法无需取得规划许可证，且建设行为已经完成十余年，被告以“违法建设”的名义限拆严重超过了法定2年的处罚期；第四，养殖场是原告唯一的生活来源，原告建设养殖场时亦获得了被告的同意，并受到含被告在内相关政府部门的政策扶持。然而，现在被告为了招商引资做“平地”准备，毫无根据地将原告养殖场认定为违法建设，其行政执法的随意性程度极高，并严重侵犯了原告的合法权益，导致原告失去了未来生活的保障。综上所述，被诉具体行政行为在程序上和实体上均存在违法之处，在客观上亦严重损害了原告的合法权益。故起诉，请求法院：1.判决确认被告作出（2013）第36号《限期拆除通知》的具体行政行为违法；2.诉讼费由被告承担。
原告在举证期限内向本院提交的证据是：
1.《土地使用承包合同》及交费通知，证明原告与集体经济组织签订承包合同，土地用途为建设养殖场；被告责令限期拆除时，原告的土地承包依然处于有效状态；养殖场是原告唯一生活来源。
2.承包费交款收据，证明原告一直依约履行土地承包的相关义务；被告责令限期拆除时，原告的土地承包依然处于有效状态。
3.2014年1月23日村委会证明，证明被告责令限期拆除时，原告的土地承包依然处于有效状态；被告对养殖场整体拆除一开始就存在一些弄虚作假行为；责令拆除的事实理由不符合客观事实；原告建设养殖场的行为合法，被告责令限期拆除不合法。
4.限期拆除通知，证明被告作出了被诉具体行政行为，原告起诉在诉讼时效之内。
被告辩称：1.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告主体资格合法，具有责令限期拆除的法定职权。2.经被告调查得知，原告在李桥镇南半壁店村北侧承包地内建造的砖混结构建筑物没有办理建房审批手续，没有取得规划部门的许可，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款的规定，属违法建设。虽然上述建筑物是在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前建造的，但其违法状态一直持续至今，所以被告适用法律正确、合法。3.被告执法程序合法。2013年11月2日，顺义区全区环境卫生大检查时查出李桥镇南半壁店村北侧环境卫生极端恶劣，所建建筑物存在非常严重的安全隐患，于是被告成立工作小组开始调查该建筑物的情况。经查，该建筑物为原告所建，且没有办理相关建房手续，没有取得规划部门的许可。被告遂针对上述建筑物进行测量并制作了平面图，后根据规划部门出具的关于上述建筑物的规划审批函作出了限期拆除通知、催告书、拆除通知并依法送达。后原告在限期内自行将违法建设拆除。综上所述，原告所建建筑物系违法建设，其提出的异议理由于法无据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
在本案审理过程中，本院依职权向北京市国土资源局顺义分局调取了2001至2005年顺义区李桥镇土地利用总体规划（截图）。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提交的证据2和原告提交的证据4系本案被诉具体行政行为，本院在此不予评价。被告提交的其他证据内容真实，形式合法，与本案事实具有关联性，能够证明被告对原告所建建筑物进行调查、勘验以及被告邮寄限期拆除通知的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳，但证据3不能证明被告的证明目的，对其证明目的本院不予认定。原告提交的证据1中的《土地使用承包合同》、证据3内容真实，形式合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉案土地的来源、原告使用涉案土地进行建设的用途等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳；原告提交的证据1中的交费通知以及证据2与本案被诉具体行政行为的合法性不具有直接的关联性，本院不予接纳。本院调取的2001至2005年顺义区李桥镇土地利用总体规划（截图）因无法确定原告养殖场的确切位置，故不能作为本案认定事实的依据。
经审理查明：
原告系北京市顺义区李桥镇南半壁店村村民。2001年5月20日，原告与南半壁店村委会签订《土地使用承包合同》。双方约定：南半壁店村委会将白房子地折合4336平方米，计6亩地承包给原告发展养殖，不得挪作他用；承包期限为10年，自2001年5月20日至2011年5月20日。2001年至2002年期间，原告在未取得规划许可手续的情况下在上述承包地内建设羊圈、鸡舍、料房、居住用房等建筑物。《土地使用承包合同》到期后，原告与南半壁店村委会未续签书面合同，但南半壁店村委会经村两委班子研究决定：合同到期后，养殖地三年调整一次使用费，承包费在原来基础上提高20％。
2013年11月2日，顺义区全区环境卫生大检查时，被告查出原告所建涉诉建筑物存在非常严重的安全隐患，且环境卫生极端恶劣。2013年11月2日至9日期间，被告工作人员在原告方未在场的情况下对原告养殖场内的建筑物进行了现场勘验。经勘验，涉诉建筑物的建筑面积为1009平方米。庭审中，原告称涉诉建筑物的面积约为1100平方米。对于该说法，原告未提交证据予以证明。2013年11月11日，北京市规划委员会向被告作出规（顺）执函（2013）180号《关于孟凡安所建房屋规划审批情况的函》，内容是：经查，位于南半壁店村北侧的由孟凡安所建砖混结构房屋，建筑面积1009平方米未依法取得建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）。2013年11月13日，被告作出（2013）第36号《限期拆除通知》，认定涉诉建筑物属违法建设，并责令原告于2013年11月17日之前自行拆除，逾期未拆除，将依法组织拆除。同日，被告以特快专递方式将该《限期拆除通知》向原告邮寄，投递结果为“大队崔佳利代收”。后，被告将《限期拆除通知》张贴在了涉诉建筑物的大门上。2013年11月18日前后，原告拿到了张贴在大门上的《限期拆除通知》。此后，原告被迫将养殖场内的建筑物自行拆除。
另，2006至2020年顺义区李桥镇土地利用总体规划显示，涉案土地2006至2020年的规划用途为建设用地。
本院认为：
《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告作为顺义区乡镇一级人民政府，对乡、村庄规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，依据上述规定，具有责令限期改正的法定职权。
《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，《中华人民共和国城市规划法》实施期间，原告未按该法规定取得建设工程规划许可证；《中华人民共和国城乡规划法》实施后，涉诉建筑物持续存在，原告仍未按规定补办乡村建设规划许可证。因原告未取得规划部门的许可即进行建设，且所建建筑的违法状态一直持续至今，故被告认定原告所建建筑物属违法建设的事实清楚，适用法律亦无不当。
虽然被告对原告的建设行为向北京市规划委员会进行了调查，并对建筑物进行了勘验，但现有证据证实，被告在作出被诉的限期拆除通知之前，并未比照正当的法律程序基本原则及要求在原告参与下进行现场勘验；未对原告本人或其家人进行调查，告知原告依法享有陈述、申辩的权利；作出限期拆除通知时未依法告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出限期拆除通知后亦未向原告合法送达。因被告未履行上述义务，故其执法程序违法。
根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚的种类必须由法律和行政法规设定。鉴于现有法律和行政法规并未将乡镇人民政府作出限期拆除违法建设的行为设定为行政处罚，故原告认为被告作出被诉限期拆除通知的行为属于行政处罚，应当适用《中华人民共和国行政处罚法》的意见缺少法律依据，本院不予支持。原告关于涉案土地属于设施农用地，其建设养殖场的行为取得了合法手续且无需取得规划许可、该行为并不违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告作出限期拆除通知的行为超越职权，《中华人民共和国城乡规划法》对2008年以前的建设行为不具有溯及力，被告适用法律错误的意见，缺少相应的事实和法律依据，本院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
确认被告北京市顺义区李桥镇人民政府于二○一三年十一月十三日作出的（2013）第36号《限期拆除通知》违法。
案件受理费五十元，由被告北京市顺义区李桥镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 刘琳琳
审 判 员 杨桂萍
人民陪审员 马淑贤
二〇一四年七月二十二日
书 记 员 吕 岩