山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）济行终字第226号
上诉人（原审原告）尹祚起，男，1969年2月2日出生，汉族，农民，住济南市。
委托代理人卢印强，济南长清求实法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）济南市长清区城市管理行政执法局，住所地长清区龙泉街716号。
法定代表人周杰，局长。
委托代理人王俊刚，该局工作人员。
委托代理人齐民，山东天齐律师事务所律师。
上诉人尹祚起因城管行政处罚一案，不服济南市长清区人民法院（2013）长行初字第35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年11月21日公开开庭审理了本案。上诉人尹祚起委托代理人卢印强，被上诉人济南市长清区城市管理行政执法局（以下简称长清执法局）委托代理人齐民、王俊刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：原告尹祚起系济南市长清区张夏镇三尖台村人。其租赁本村村委会的土地，于2010年7月份在京福高速K437＋750路西侧（高速公路隔离栅网以外），设置双面单体立柱广告牌一块并出租。期间，原告自称其曾就广告牌的审批手续向京台高速公路路政科咨询过，但未获批准，也未交纳相关费用。此外，未再在其他相关行政部门办理过该广告牌设置的审批手续。2012年9月被告区执法局以原告未经城市市容主管部门批准，设置单体立柱广告牌的行为，违反了《济南市城市市容管理条例》的有关规定为由，于2012年9月12日向原告下达了责令限期改正通知书，原告在规定期限内未改正。被告于2012年11月22日向原告邮寄送达济城执长清区综处告字（2012）第470号行政处罚权利告知书，原告未提出听证申请。被告于2012年12月10日对原告作出济城执长清区综处字（2012）第477号行政处罚决定书，罚款19000元。原告不服，诉至法院。
原审法院认为：被告区执法局是否有权查处原告在高速公路西侧设置广告牌的行为，是本案中双方当事人争议的焦点问题。
《中华人民共和国广告法》（1995年2月1日起施行）第三十三条规定，户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。《济南市城市市容管理条例》第二条规定：“本条例适用于本市市区建筑物容貌、道路景观、户外广告设置、户外装饰灯等城市容貌管理。”第三条规定：“市城市建设管理局是本市城市市容管理的行政主管部门，负责本市市容的统一管理工作。区城市建设管理部门在其职责范围内负责本辖区城市市容的具体管理工作。”由以上规定可以看出，行使户外广告设置管理职责的是城市建设管理部门。《济南市城市管理综合执法暂行规定》（2003年8月1日起施行）第四条规定：“综合执法机关的执法范围是：（一）负责行使市容环境卫生管理方面的法律、法规和规章规定的行政处罚权，拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。”因此，本案中被告区执法局对违法设置户外广告的行为具有查处职权。对于原告以其在高速公路两侧设立单体立柱广告牌的行为，属于在高速公路用地范围内设置公路标志以外的其它标志的行为，对此行为的查处职权，依法应由省交通主管部门行使的观点。原审法院认为，城市建设管理部门对户外广告的管理与公路交通部门对非交通标志的管理，是基于不同的法律、法规，实现不同的管理目的，城市建设管理部门更多的是侧重于户外广告的设置规划管理；而公路部门则更多的侧重于交通安全的管理。因此原告不能以此否定被告的执法主体资格，故对原告的该观点，不予支持。《济南市城市市容管理条例》第二条虽规定，本条例适用于本市市区建筑物容貌、道路景观、户外广告设置、户外装饰灯等城市容貌管理。原告也以其设置的广告牌位于偏远的农村荒山荒坡，以及农村集体用地范围内，并不在济南市市区范围内为由，认为被告对原告进行处罚无法律依据。但该《条例》第三条又进一步规定，市城市建设管理局是本市城市市容管理的行政主管部门，负责本市市容的统一管理工作。区城市建设管理部门在其职责范围内负责本辖区城市市容的具体管理工作。......。因此对于原告的上述观点，不予支持。在事实认定方面，本案中原告未经批准，在京福高速K437＋750路西侧擅自设置单体立柱广告牌，事实清楚、原告本人也认可。在法律文件适用方面，《济南市城市市容管理条例》第三十九条规定：“违反本条例户外广告设置管理的，由市城市市容行政主管部门责令限期改正；逾期仍不改正的，按下列规定处以罚款：（一）未经市城市市容行政主管部门批准，擅自设置户外广告的，处以二千元以上二万元以下罚款；（二）......；（三）......；（四）......；（五）......。”在被告向原告送达的处罚告知及正式的处罚决定书中，被告均只引用了该《条例》第三十九条，而该条款是针对五种不同违反户外广告管理的违法行为，而设置的法律责任，所以被告在引用该条文对相对人作出处罚时，应具体到条、款、项、目。因此被告在引用法律文件方面存有瑕疵，但由于该瑕疵并未影响到原告相应权利的行使，故不能以此否定被诉行为的合法性。在行政程序方面，被诉行为亦无不妥之处。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决：维持被告济南市长清区城市管理行政执法局2012年12月10日作出的济城执长清区综处字（2012）第477号行政处罚决定。案件受理费50元，由原告尹祚起负担。
上诉人尹祚起不服原审判决上诉称：原审法院认定事实的证据不足，适用法律错误，显失公平。1、被上诉人对上诉人进行处罚主要依据是《济南市城市市容管理条例》第三十九条规定，而该条例第一章第二条明确规定，本条例适用于本市市区建筑物容貌、道路景观、户外广告设置、户外装饰灯等城市容貌管理。而上诉人设置的标志牌是在偏远的农村荒坡，以及农村集体用地范围内，并不在济南市市区范围内，被上诉人对上诉人处罚无法律依据。2、上诉人所设置的标志，是在高速公路用地外两侧50米范围内，属高速公路建筑控制区及高速公路用地范围。依据《中华人民共和国公路法》第八条、第五十四条、第五十七条、第七十条、第七十九条，《山东省高速公路管理条例》第四条、第二十四条、第二十七条、第三十二条、第四十八条，《公路安全保护条例》第三条、第十一条、第五十六条之规定，在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志，由省交通主管部门行使执法权。被上诉人对上诉人进行处罚超出了行政法定职权范围，属越权执法。3、原审法院认为《济南市城市市容管理条例》属地方性法规，被上诉人对上诉人处罚具有查处权，而上诉人在原审中提交的有关法律、法规，对此已充分说明被上诉人属越权执法。4、按照《立法法》的规定，在国家制定的法律或者法规生效后，地方性法规不能对抗《中华人民共和国公路法》及《公路安全保护条例》，因此《济南市城市市容管理条例》不能作为司法机关定案依据。综上，请求二审法院撤销原审判决，改判或发回重审；被上诉人承担一、二审诉讼费用。
被上诉人长清执法局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。
被上诉人长清执法局向原审法院提交并经庭审质证的证据有：1、2012年9月12日对尹祚起的询问笔录；2、2012年9月12日的现场勘验笔录；3、2012年9月12日的现场照片；4、2012年9月18日的现场照片；5、责令限期改正通知书及送达回证；6、调取证件通知书及送达回证；7、尹祚起的身份证复印件；8、土地租赁合同；9、济城执长清区综处告字（2012）第470号行政处罚权利告知书及送达回执；10、济城执长清区综处字（2012）第477号行政处罚决定书及送达回执。
被上诉人提交的法律文件依据：《济南市城市市容管理条例》第十九条、第三十九条。
上诉人尹祚起向原审法院提交法律文件依据有：1、《中华人民共和国公路法》；2、《山东省高速公路条例》；3、《公路安全保护条例》；证明原告设置广告牌的行为的执法权应由交通主管部门行使；被上诉人越权执法，不具有查处上诉人行为的法定职权。
上述证据均经一审庭审质证并随卷移送本院。经审查，本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。
本院认为，本案争议焦点问题为被上诉人是否具有作出本案被诉行政处罚的法定职权及被上诉人作出的该处罚决定是否合法。
一、关于被上诉人是否具有作出本案被诉行政处罚的法定职权问题
《中华人民共和国广告法》第三十三条规定：“户外广告的设置规划和管理办法，由当地县级以上人民政府组织广告监督管理、城市建设、环境保护、公安等有关部门制定。”《济南市城市市容管理条例》第二条规定：“本条例适用于本市市区建筑物容貌、道路景观、户外广告设置、户外装饰灯等城市容貌管理。”第三条第一款规定：“市城市建设管理局是本市城市市容管理的行政主管部门，负责本市市容的统一管理工作。区城市建设管理部门在其职责范围内负责本辖区城市市容的具体管理工作。”《济南市城市管理综合执法暂行规定》第四条规定：“综合执法机关的执法范围是：（一）负责行使市容环境卫生管理方面的法律、法规和规章规定的行政处罚权，拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；......。”据此，本案中被上诉人对违法设置户外广告的行为具有查处职权。
对于上诉人认为因交通公路部门对在公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志的行为具有管理职权，故城市管理行政主管部门对该行为无权管辖的主张，本院认为，根据《中华人民共和国公路法》第五十四条、第七十条、第七十九条的规定，交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。任何单位和个人未经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，不得在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志。否则，交通主管部门可以依法作出处罚。可见，交通主管部门是基于《中华人民共和国公路法》赋予的管理和保护公路的职责，对在公路用地范围内违法设置公路标志以外的其他标志的行为具有管理职权。该管理职权与城市管理行政主管部门基于《中华人民共和国广告法》与《济南市城市市容管理条例》所赋予的对户外广告的设置规划管理职权，不能相互代替，亦不能相互否定。因此，上诉人的上述主张，本院不予支持。
二、关于被上诉人作出的本案被诉行政处罚决定是否合法的问题
《济南市城市市容管理条例》第十九条第一款规定：“需要设置户外广告的，应当持下列有关证件及资料到市城市市容行政主管部门办理审批手续，领取《户外广告设置许可证》后，方可设置。（一）广告设置申请书；（二）广告合同书和设置地点租赁协议书；（三）拟设置广告的位置示意图及效果图；（四）工商行政主管部门核发的有关证照；（五）其他有关证明材料。”本案中，上诉人未经批准，在京福高速K437＋750路西侧擅自设置单体立柱广告牌的行为，违反了上述规定。《济南市城市市容管理条例》第三十九条第一项规定：“违反本条例户外广告设置管理的，由市城市市容行政主管部门责令限期改正；逾期仍不改正的，按下列规定处以罚款：（一）未经市城市市容行政主管部门批准，擅自设置户外广告的，处以二千元以上二万元以下罚款。”被上诉人查明事实后，在作出处罚决定前告知了上诉人违法行为的基本事实及其依法享有的权利。后依照上述规定作出济城执长清区综处字（2012）第477号行政处罚决定，罚款19000元。因上诉人的违法设置户外广告牌的行为发生在2009年11月，被上诉人根据当时有效的《济南市城市市容管理条例》对上诉人作出处罚，程序合法，证据确凿，符合从旧兼从轻的法律适用原则，且没有超出上述法律规定的处罚幅度。
综上，原审判决维持被上诉人作出的济城执长清区综处字（2012）第477号行政处罚决定，并无不当。上诉人提出的上诉理由，不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人尹祚起负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 孙继发
代理审判员 黄 娟
代理审判员 陈 伟
二〇一三年十一月二十一日
书 记 员 徐彬彬