安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）皖行终字第00143号
上诉人（一审被告）：合肥市庐阳区人民政府，住所地合肥市。
法定代表人：黄卫东，庐阳区人民政府代区长。
委托代理人：李仲生，庐阳区人民政府副区长。
委托代理人：李宏，北京德恒（合肥）律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）：孙金明，男，1967年9月30日出生，汉族。
被上诉人（一审原告）：施卫平，男，1964年11月10日出生，汉族。
两被上诉人共同委托代理人：范家华，北京振邦律师事务所律师。
一审原告孙金明、施卫平诉一审被告合肥市庐阳区人民政府（以下简称庐阳区政府）房屋行政征收一案，合肥市中级人民法院于2014年7月22日作出（2014）合行初字第00030号行政判决。一审被告庐阳区政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人庐阳区政府的委托代理人李仲生、李宏，被上诉人孙金明、施卫平及其共同委托代理人范家华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月23日，庐阳区政府作出合（庐）房征决（2013）第（16）号《合肥市庐阳区房屋征收决定》，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，依法对合肥市中菜市路道路工程项目作出如下征收决定：征收范围为中菜市路（宿州路-
含山路）道路工程项目规划红线范围内的房屋、附属物及其构建物。征收实施单位为合肥市庐阳区房屋征收办公室。征收签约期限自公告之日起30日内。征收范围内的国有土地使用权，由市国土资源局同时收回。被征收人应在搬迁期限内与庐阳区房屋征收办公室签订征收补偿协议，腾空房屋，完成搬迁。
一审法院经审理查明：2012年8月26日，合肥市发展和改革委员会作出发改投资（2012）623号《关于中菜市路（宿州路-含山路）、凌湖路（阜阳北路-
天河路）两条道路工程立项的复函》，原则同意中菜市路（宿州路-含山路）、凌湖路（阜阳北路-
天河路）两条道路工程立项，开展项目前期工作。2012年10月23日，合肥市发展与改革委员会又作出发改投资（2012）797号《关于中菜市路（宿州路-
含山路）道路工程初步设计的批复》，原则同意修改后的中菜市路（宿州路-
含山路）工程初步设计。2013年10月18日，合肥市国土资源局庐阳分局出具情况说明，认为中菜市路（宿州路-
含山路）道路工程项目符合国土资发（2012）74号《关于进一步加强和改进建设项目用地预审工作的通知》第八条的规定，不需进行用地预审。2013年10月29日，庐阳区房屋征收办公室向庐阳区政府递交了“关于要求办理中菜市路道路工程项目房屋征收补偿方案的请示”，将其拟定的中菜市路道路工程项目房屋征收补偿方案报庐阳区政府。2013年11月8日，庐阳区政府组织人员对上述房屋征收补偿方案进行了论证。2013年11月20日，合肥市规划局发出选字第340100201300117号建设项目选址意见书，确定中菜市路（宿州路-
含山路）为支路，全长约355米。拟选址用地面积约7207平方米，作为城市道路用地、社会停车场用地与供应设施用地使用。该选址意见书同时明确国有土地房屋征收范围以庐阳区政府下发的房屋征收决定为准。孙金明、施卫平的房屋在该选址意见书确定的红线范围内。2013年11月22日，庐阳区政府将中菜市路（宿州路-
含山路）道路工程项目房屋征收补偿方案进行了公示，公示期限为2013年11月22日至2013年12月21日。2013年12月22日，针对房屋征收补偿方案公示反馈情况，庐阳区政府出具了“公示说明”，认为公示期间未收到拟被征收房屋所有权人的异议。该“公示说明”亦在拟征收房屋处进行了张贴公示。2013年12月23日，庐阳区政府作出合（庐）房征决（2013）第（16）号《合肥市庐阳区房屋征收决定》。与此同时，庐阳区政府还作出合（庐）房征告（2013）第（16）号《合肥市庐阳区房屋征收决定公告》，将征收范围、征收补偿方案、行政复议、行政诉讼权利等事项进行了公告。上述两份决定在被征收房屋现场进行了张贴公示。孙金明、施卫平对上述房屋征收决定不服，分别向合肥市人民政府申请行政复议。2014年3月17日和21日，合肥市人民政府分别作出合复决（2014）第11号、第12号行政复议决定，维持了庐阳区政府作出合（庐）房征决（2013）第（16）号《合肥市庐阳区房屋征收决定》的具体行政行为。
一审法院另查明：1、2013年9月，庐阳区房屋征收办公室作出了中菜市路（宿州路-
含山路）道路工程项目社会稳定风险评估报告。2013年10月22日，安徽省中信房地产土地资产价格评估有限公司受庐阳区房屋征收办公室的委托，作出皖中信预评（2013）3381号房地产价格预评估报告。该评估公司系由被征收人通过多数决定的方式确定。2、在征收前的情况调查中，庐阳区政府下属的逍遥津街道以危旧房改造的名义征求被征收人的意见，被征收人在同意改造的同时要求原地安置。
一审法院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项的规定，中菜市路（宿州路-
含山路）建设作为政府组织实施的交通设施建设项目，为满足其建设需要，庐阳区政府有权在其行政区域内作出房屋征收决定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定：庐阳区政府对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。庐阳区政府提供的证据相互印证，证明其（包括其确定的房屋征收部门）在作出房屋征收决定时，履行了拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布、征求公众意见并将征求公众意见情况予以公布的义务，也履行了进行社会稳定风险评估、作出房屋征收决定后及时公告，公告中载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项的程序和义务，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条第一款、第十二条第一款、第十三条第一款的要求。至于庐阳区政府作出被诉具体行政行为时所依据的其他机关的行为是否违法，不属于本案审查范围。孙金明、施卫平据此对被诉具体行政行为提出的异议理由，一审法院不予支持。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定：作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，庐阳区政府没有提供其作出房屋征收决定前，征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用的证据。其提供的进账单是在被诉具体行政行为作出之后形成的，同时，进账单上的收款人“十一五大建设庐阳区重点工程建设指挥部”既不是征收人，也不是征收部门，该证据不能证明其做到了征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。此外，诉讼中，庐阳区政府没有提供中菜市路（宿州路-
含山路）建设，符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证据以及其履行了将对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等调查情况在房屋征收范围内向被征收人公布义务的证据，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十五条的要求。综上，庐阳区政府作出的具体行政行为证据不足。由于该次征收系城市道路建设需要，如撤销该具体行政行为将会给公共利益造成重大损失，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认合肥市庐阳区政府于2013年12月23日作出“合（庐）房征决（2013）第（16）号合肥市庐阳区房屋征收决定”的具体行政行为违法。
庐阳区政府上诉称：1、一审判决缺乏事实依据。“十一五大建设庐阳区重点工程指挥部”由庐阳区政府设立，专门负责庐阳区“十一五”大建设重点工程项目，代表区政府全权进行项目管理工作，包括对房屋征收补偿费用的管理和使用。本案所涉项目属于合肥市“十一五”大建设项目范围。另进账单显示资金数额为1.2亿元，用途为“十一五”大建设资金，明确了资金用途，足以满足本案所涉房屋征收补偿费用所需，符合《合肥市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定。2、一审法院认定上诉人的行为“不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十五条的要求”依据不足。本案所涉建设项目属于合肥市“十一五”大建设项目之一，由合肥市大建设项目统一规划。合肥市“十一五”大建设项目是合肥全市范围内的重大建设项目，具有充分的规划依据，完全符合相关规划要求，包括国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等。一审中，因有关规划文件及资料均由合肥市人民政府相关部门保管，上诉人只能提供由自己保管和掌握的证据。对于合肥市“十一五”大建设项目是否符合相关规划要求，一审法院应依职权主动查明，不应简单认定上诉人的行为不合法。此外，上诉人对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等调查情况，已经依法向被征收人进行公布，一审判决对此不予认定，不符合客观事实。综上，请求本院撤销一审判决并依法改判。
被上诉人未提交书面答辩状，其在二审庭审当庭答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院维持一审判决。
一审被告在法定期限内向一审法院提供了以下证据：1、合肥市发展与改革委员会发改投资（2012）623号《关于中菜市路（宿州路-含山路）、凌湖路（阜阳北路-
天河路）两条道路工程立项的批复》；2、合肥市发展与改革委员会发改投资（2012）797号《关于中菜市路（宿州路-
含山路）道路工程初步设计的批复》（附《关于﹤合肥市庐阳区中菜市路建设工程初步设计﹥的审查报告》）；3、合大建办通知（2013）9号《合肥市大建设指挥办公室关于下达2013年大建设计划的通知》附《合肥市2013年大建设计划汇总表（市级投资部分）》；4、合肥市规划局选字第340100201300117号建设项目选址意见书；5、合肥市庐阳区重点工程建设管理局“关于加快办理中菜市路用地手续的函”；6、合肥市国土资源局庐阳分局的情况说明。以上证据证明一审被告的房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。7、《合肥市庐阳区人民政府常务会议纪要》第57号，证明一审被告在征收决定作出前已经政府常务会议讨论决定。8、中菜市路改造项目基本情况；9、《中菜市路114号楼征求群众意见汇总》（附危旧房改造项目征求群众意见签字表）。证据8-9证明一审被告对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行了调查登记。10、《关于中菜市路（宿州路-
含山路）道路工程项目社会稳定风险评估报告》，证明一审被告作出房屋征收决定前进行了社会稳定风险评估。11、《中菜市114号评估公司选票》（附庐阳区大建设项目房屋征收评估公司选票）；12、《房地产价格预评估报告》（皖中信预评（2013）3381号）。证据11-12证明一审被告组织被征收人选定房地产价格评估机构，并对征收范围内各类房屋进行预评估。13、《关于要求办理中菜市路道路工程项目房屋征收补偿方案的请示》，证明庐阳区房屋征收办公室将拟定征收补偿方案报区政府。14、《中菜市路（宿州路-
含山路）道路工程项目房屋征收补偿方案论证会会议纪要》（附会议签到簿及会场照片）；15、《公示》（附《合肥市中菜市路（宿州路-
含山路）道路工程项目房屋征收补偿方案》及公示照片）。证据14-15证明一审被告组织了有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不少于30日。16、《公示说明》及照片，证明一审被告将征求意见情况进行了公布。17、徽商银行进账单，证明征收补偿费用已足额到位、专户存储、专款专用。18、《合肥市庐阳区房屋征收决定》合（庐）房征决（2013）第（16）号（附公示照片）；19、合（庐）房征告（2013）第（16）号《合肥市庐阳区房屋征收决定公告》（附《合肥市中菜市路（宿州路-
含山路）道路工程项目房屋征收安置补偿细则》及公示照片）。证据18-19证明一审被告作出房屋征收决定后及时进行了公告，并在公告中载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
此外，一审被告还提供了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《合肥市国有土地上征收与补偿办法》作为其作出房屋征收决定具体行政行为的法律依据。
一审原告向一审院提供了以下证据：1、《证明》、购房发票，证明一审原告具有本案的主体资格。2、行政复议决定书，证明本案经过行政复议，也证明一审原告诉讼没有超过诉讼期限。3、一审原告从合肥市规划局网站上下载的一份控制性规划图，证明一审原告的房屋不在涉案项目征收范围内。4、一审原告房屋所在的114号楼居民签名，证明居民要求原地回迁。
上述双方当事人向一审法院提供的证据已随案移送本院。案经二审庭审，当事人的质证意见与一审无异。
二审期间，上诉人向本院提交了以下材料：1、合肥市庐阳区财政局2014年8月7日出具的“情况说明”，说明根据财政部《关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见》（财库（2007）51号）要求，预算单位因基本建设、拆迁安置等专项工作需要独立资金账户时，只允许设立一个专项资金账户，统一管理，分账核算。2、合肥市庐阳区和城乡建设局2014年9月17日出具的“情况说明”，说明庐阳区大建设项目设合肥市“十一五”大建设庐阳区重点工程指挥部专项资金账户，项目资金统一管理，各项目分账核算，其中包含中菜市路项目，该项目资金6000万元可足额保障该项目正常运行。3、合肥市庐阳区第三届人民代表大会第三次会议关于合肥市庐阳区2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014国民经济和社会发展计划的决议。4、合肥市庐阳区蒙城路与北一环路交口东南街坊等六个街坊控规。5、合肥市中心城区建设用地规划图（复印件）。6、合肥市庐阳区土地利用总体规划图（复印件）。3
--6项材料补充说明涉案房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。
二审庭审中，被上诉人放弃其房屋不在涉案项目征收范围内的主张。对于上诉人当庭出示的情况说明、相关规划图等材料，被上诉人不予质证。经审核，本院认为，上述两份“情况说明”是对上诉人向一审法院提交的证据17“徽商银行进账单”的补充说明，本院予以采纳。决议、规划图等则是证明涉案征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第九条第一款规定的证据，上诉人未在一审期间向一审法院提交且无正当理由，不符合《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据若干问题的规定﹥》第五十二条“新的证据”要求，本院不予认定。本院认为，因财政收付管理制度要求拆迁安置等专项工作只能设立一个专项资金账户，及庭审中，庐阳区政府提出“十一五大建设庐阳区重点工程指挥部”是由庐阳区政府设立的事实，被上诉人亦未提出异议，故该指挥部作为收款人的账户可以视为《条例》第十二条第二款规定的专门账户。因此，一审判决认定“徽商银行进账单”与本案无关联性不当，应予纠正。但因该进账单形成于涉案征收决定之后，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十条第（一）项的规定，该进账单不能作为认定涉案征收决定合法的根据。除此之外，一审判决对当事人向一审法院提供的证据的认定符合法律规定。综上，本院对一审判决认定的案件事实，依法予以确认。
本院认为，本案争议焦点是庐阳区政府作出合（庐）房征决（2013）第（16）号房屋征收决定行为是否合法，即作出房屋征收决定主体是否合法、房屋征收的要件是否已经具备。其中房屋征收的要件应当包括：符合公共利益的目的、符合规划的要求、遵循法定的程序。
关于征收主体是否合法。根据《条例》第四条、第八条规定，庐阳区政府作为县级人民政府，有权在其行政区域内作出房屋征收决定，故征收主体合法。
关于房屋征收的要件是否已经具备。1、是否符合公共利益的目的。根据《条例》第八条第（二）项的规定，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设属于公共利益的需要。本案中，中菜市路（宿州路-
含山路）建设系政府组织实施的交通设施建设项目，故涉案征收决定符合公共利益的需要，征收目的正当。2、是否符合规划的要求。根据《条例》第九条第一款规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，庐阳区政府未按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，在法定期限内提供涉案建设项目符合以上规划的证据。其虽在二审中提交了决议、规划图等作为证明符合相关规划的证据，但被上诉人不予质证，本院对此证据不予认定。因此，上诉人应承担逾期举证的责任。另，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十三条第二款的规定，法院不能依职权主动调取证明涉案征收决定符合相关规划的证据，所以庐阳区政府提出一审法院应主动查明涉案项目符合相关规划的上诉理由不能成立。3、是否遵循法定的程序。根据《条例》第十条至第十三条第一款、第十五条的规定，在作出房屋征收决定前，市、县级政府（包括其确定房屋征收部门）：一应拟定征收补偿方案、对征收补偿方案进行论证并予以公布，对征收补偿方案应征求公众意见并将征求公众意见情况予以公布；二应按照有关规定进行社会稳定风险评估；三应做到征收费用足额到位、专户存储、专款专用；四应对房屋征收范围内的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记；五应将上述调查结果在房屋征收范围内向被征收人公布；六应在作出房屋征收决定后及时公告，公告应载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，庐阳区政府提交的证据能够证明其（包括其确定房屋征收部门）遵循了一、二、四、六项法定程序。但其提交的“徽商银行进账单”形成于涉案征收决定作出之后，不能作为认定上诉人遵循第三项法定程序的根据。上诉人虽称其遵循了上述第五项法定程序，但提交的证据不足以认定。
综上，上诉人庐阳区政府基于公共利益的需要，可以依法作出涉案房屋征收决定。但其未认真履行诉讼义务，逾期无正当理由提交全部证据，应视为作出涉案房屋征收决定的证据不足。因涉案征收系城市道路建设之需要，如撤销该征收决定，将给公共利益造成重大损失，一审依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，未撤销该征收决定，而是判决确认违法并无不当。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人庐阳区政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人庐阳区政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡宛平
代理审判员 石 音
代理审判员 钟祖凤
二〇一四年十二月四日
书 记 员 刘 琳
附：本案相关法律条文：
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：
……
（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；
……
第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。
……
第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。
市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。
第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。
第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
……
第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
2、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十六条在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。
被告应当在收到起诉状副本之日起1０日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。
第三十条下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：
（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据；
……
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
3、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第二十三条第二款：人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性，调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。
第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：
（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；
（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；
（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。
4、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……