广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行终122号
上诉人（原审原告）严炳森，男，汉族，1948年7月28日出生，住广东省四会市城中区。
被上诉人（原审被告）四会市社会保险基金管理局。住所地：广东省四会市体育路*座。
法定代表人张文道，该局局长。
委托代理人冯俊东、龙凤贞，均为该局职员。
上诉人严炳森因养老保险待遇核定纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院(2016)粤1203行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审查明：1965年10月至1976年3月，原告在镇办集体所有制企业原四会县会城机械厂工作；1976年5月至1989年12月，原告在地方国营四会县汽车修配厂�作；1989年12月至2004年6月，原告在四会县粘结带厂工作。2008年8月，原告申请退休。2008年9月9日，被告作出《企业单位养老保险退休待遇核定表》，认定严炳森视同缴费年限17.67年，统一制度前年限22.17年，实际缴费年限10.5年，累计缴费年限28.17年，特殊工种年限5.75年。
2009年6月22日，原告向四会市人民法院提起诉讼，要求确认被告的行政给付行为违法并补偿少付的社会养老保险金。四会市人民法院经审理后，于2009年7月27日作出(2009)四行初字第6号《行政判决书》，认为原告的诉求缺乏事实及法律依据，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服上诉。肇庆市中级人民法院审理认为，被告在审批原告退休时对其工龄的计算只是审批退休的一个环节，不是一个独立的具体行政行为，不具有可诉性，原告提起该案诉讼实质是不服被告对其作出的答复而提起，而被告作出�答复是以信访形式作出的，原告对信访答复不服应依信访途径向上一级行政机关申请复查，其提起行政诉讼不属于人民法院受理行政案件的范围，于2009年11月23日作出(2009)肇中法行终字第47号《行政裁定书》，撤销四会市人民法院(2009)四行初字第6号行政判决，驳回原告的起诉。后原告不服上述裁定，向检察机关申诉。广东省人民检察院认为，原裁定有错误，于2010年11月18日向广东省高级人民法院提出抗诉。广东省高级人民法院于2011年1月指令肇庆市中级人民法院对该案进行再审。肇庆市中级人民法院再审后于2011年9月8日作出(2011)肇中法行再字第3号《行政裁定书》，认为该案属于社保答复纠纷，原告不服被告的答复提起诉讼不属于人民法院受理行政案件的范围，裁定维持(2009)肇中法行终字第47号《行政裁定书》。之后原告又以四会市人民政府、四会市社会保险基金管�局为被告向肇庆市中级人民法院提起计算工龄行政诉讼，肇庆市中级人民法院于2009年12月28日通知原告，以其曾就该问题提起过行政诉讼，终审已驳回起诉，认为在行政机关未作出具体行政行为之前，其不得再行起诉，将原告的起诉材料予以退回。
2015年3月23日，原告认为被告行政不作为向四会市人民法院提起诉讼，该院于2015年5月15日作出(2015)肇四行初字第9号《行政判决书》，认为被告于2008年9月9日作出的《核定表》已是被告对原告的养老保险待遇作出的行政行为，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，向肇庆市中级人民法院上诉，2015年10月12日，肇庆市中级人民法院作出(2015)肇中行终字第81号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。之后，原告认为被告的行政行为错误，向本院提起诉讼。本院于2016年1月12日作出（2016）粤1203行初3号《行政裁定书》，认为本案中的《核定表》不是一个独立的具体行政行为，裁定不予立案。原告不服，向肇庆市中级人民法院上诉。2016年3月25日，肇庆市中级人民法院作出（2016）粤12行终7号《行政裁定书》，重新认为原认为内部行政行为不可诉的观点已与新形势新要求不相符，裁定：一、撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2016）粤1203行初3号行政裁定；二、对严炳森诉四会市社会保险基金管理局核定养老保险待遇行政行为纠纷一案，由肇庆市鼎湖区人民法院立案受理。
原审认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款、第八条的规定，被告四会社保局有对退休人员的社保待遇依法进行审核的行政职能。原告因退休向被告申请核定退休养老保险待遇，被告根据原告提交的申请表、职工履历表、会城机械厂资料、特殊工种提前退休审批决定书等证据，作出《企业单位养老保险退休待遇核定表》。对于原告于1965年至1976年在镇办企业会城机械厂的工作时间，参照《广东省社会保险局关于乡镇企业职工养老保险缴费年限计算问题的处理意见的函》“……原乡镇企业职工，应按参加养老保险后的缴费时间计算缴费年限，参加养老保险前在乡镇企业工作的时间不能视同缴费年限”，因该工作时间发生在参加养老保险（1994年）前，不能认定为缴费年限。对于原告于1976年5月至1989年11月在国营企业四会县修理厂、于1989年12月至1994年在国营企业四会县粘带厂的工作时间，参照《广东省职工社会养老保险暂行规定》第十一条第三款“全民所有制和县以上集体所有制企业的固定职工参加社会养老保险前按国家规定计算的连续工龄视同缴费年限”的规定，上述工作时间应当认定为缴费年限。原告于1994年开始实际缴费至2003年，该年限应当认定为缴费年限。被告作出的《企业单位养老保险退休待遇核定表》，认定原告严炳森视同缴费年限17.67年，实际缴费年限10.5年，累计缴费年限28.17年，事实清楚、证据充分、适用法律正确。被告依照原告的申请依法作出核定表，并告知原告，程序合法。对于原告认为被告将原告的缴费年限由23年改为10年的意见，经查，《广东省职工社会养老保险暂行规定》于1993年8月1日起实施，在此之前不存在实际缴费的情形，原告于1994年开始实际缴费至2003年，原告的意见与事实不符，故对该意见不予采纳。对于原告认为被告将其工龄由39年改为28年的意见，经查，被告在核定表中计算为28.17年的是累计缴费年限，不是工龄。被告在本案中作出的核定表，只对原告的养老保险待遇及相挂钩的缴费年限、缴费工资等内容进行核定，并未对原告的工龄进行核定，且被告也没有核定退休人员工龄的职�。另参照《广东省职工社会养老保险暂行规定》第四条“……养老保险待遇与缴费工资、缴费年限挂钩，与国民经济发展和社会生活水平提高相适应”的规定，养老保险待遇与工龄没有直接联系。原告的该意见是对核定表的误解，故对该意见，不予采纳。综上，被告四会市社会保险基金管理局作出的《企业单位养老保险退休待遇核定表》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告严炳森要求撤销被告四会市社会保险基金管理局作出的《企业单位养老保险退休待遇核定表》的诉讼请求。
上诉人严炳森不服原审判决，向本院提出上诉称：（一）原审认定养老保险待遇与职工工龄没有直接联系错误。粤府（1993）83号文规定，职工的连续工龄即视同缴费工龄，请求确认被上诉人少算上�人1965年5月至1976年5月在会城机械厂工作的11年连续工龄为“视同缴费工龄”；（二）被上诉人核定上诉人“视同缴费”年限的依据，是粤社保函（1998）179号《关于参加养老保险前乡镇企业职工连续工龄不能视同缴费年限的答复》，该答复函未经广东省人大常委会通过，违反宪法和法律。
被上诉人四会市社会保险基金管理局答辩称：（一）关于手工业工人工龄计算问题，《劳动部工资局关于手工业生产合作社的社员转入全民所有制单位后如何计算连续工龄问题的批复》已被废止，上诉人不能依此为据计算连续工龄；（二）连续工龄视同缴费年限有特定条件，根据《广东省职工社会养老保险暂行规定》，必须是全民所有制企业和县以上集体所有制企业固定职工；（三）上诉人1968年7月至1976年5月在原会城机械厂工作，该厂不属于县以上集体所有制企业，按性�属于乡镇集体企业，根据《广东省社会保险管理局关于乡镇企业职工养老保险缴费年限计算问题的处理意见的函》规定，参加养老保险前在乡镇企业工作的时间不能视同缴费年限。《广东省社会保险委员会关于职工在乡镇工作期间工龄和缴费年限问题的批复》（粤社保委[1994]4号）答复：乡镇企业职工在乡镇工作期间只有参加社会养老保险的时间才能计算为缴费年限。因此，上诉人在原会城机械厂工作的工龄不能视同缴费年限。认为原判正确，请求依法驳回上诉人的上诉请求。
经过阅卷、调查和询问当事人，本案事实清楚，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案不开庭审理。经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。
本院另查明，上诉人所述的粤府（1993）83号文即为广东省人民政府颁布的《广东省职工社会养老保险暂行规定》；粤社函[1998]179号即为《广东省社会保险管理局关于乡镇企业职工养老保险缴费年限计算问题的处理意见的函》。
本院认为，本案是因上诉人严炳森对被上诉人四会市社会保险基金管理局于2008年9月9日为上诉人核定的《企业单位养老保险退休待遇核定表》有异议引起的纠纷。上诉人严炳森2008年退休后，就其养老保险待遇问题有异议，一直向有关部门上访，并提起若干诉讼，期间《中华人民共和国行政诉讼法》进行了重大修正。
本案的焦点主要是：一、被上诉人四会市社会保险基金管理局2008年9月9日对上诉人严炳森作出的《企业单位养老保险退休待遇核定表》是否可诉？二、上诉人养老保险待遇如何确定？
上诉人在本案提出的问题，部分已在四会市人民法院(2015)肇四行初字第9号《行政判决书》和本院(2015)肇中�终字第81号《行政判决书》作出审查和认定，本案不再赘述。
一、关于《企业单位养老保险退休待遇核定表》是否可诉问题。
该核定表是确定上诉人严炳森养老保险待遇的主要依据。该核定表法院是否有审查权？如何看待几次诉讼中裁判不一致？本院（2016）粤12行终7号《行政裁定书》认为，该核定表属于人民法院受案范围，法院有权审查，一审法院据此进行了审理。上诉人认为，该裁定与本院之前的两裁定，即(2009)肇中法行终字第47号《行政裁定书》以及(2011)肇中法行再字第3号《行政裁定书》不一致，该两次裁定结果都是不予受理。本院认为，(2009)肇中法行终字第47号《行政裁定书》以及(2011)肇中法行再字第3号《行政裁定书》均在2014年11月1日之前作出。全国人民代表大会常务委员会于2014年11月1日颁布了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，对《中华人民共和国行政诉讼法》进行了重大修正，修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》大幅扩大了人民法院受理行政案件的范围，其中，第十二条第（十）项明确规定公民认为行政机关没有依法支付社会保险待遇的行为列入人民法院受案范围，因而，按修正后的行政诉讼法，上诉人如认为被上诉人制定的《企业单位养老保险退休待遇核定表》的内容损害自己的合法权益而向人民法院提起诉讼的，人民法院应当受理。故此，（2016）粤12行终7号《行政裁定书》裁定受理上诉人的起诉正确。
二、上诉人严炳森养老保险待遇的确定问题。
上诉人严炳森1965年10月至1976年5月在镇办集体所有制企业原四会县会城机械厂工作；1976年5月至1989年12月在地方国营四会县汽车修配厂工作；1989年12月至2004年6月在四会县粘结带厂工作。2008年8月申请退休。对被上诉人核定其1994年至2003年实际缴交养老保险费10.5年，1976年5月至1994年“视同缴费年限”17.67年，两者合计共28.17年，上诉人没有异议。但认为被上诉人少计其1965年10月至1976年5月在镇办集体所有制企业原四会县会城机械厂工作的11年工龄，以致少发其养老保险金。这是本案的焦点。结合争议，需明确以下几点：
第一，确定养老保险待遇应依据什么法律规范？被上诉人四会市社会保险基金管理局举证认为，确定本案养老保险待遇的依据是广东省人民政府颁布的《广东省职工社会养老保险暂行规定》[即粤府（1993）83号文]。对此，上诉人没有提出其他不同意见，本院予以确认。
第二，养老保险待遇是与工龄挂钩还是与缴交养老保险费挂钩？上诉人严炳森认为养老保险待遇按工龄确定，与工龄挂钩。被上诉人四会市社会保险管理局认为，养老保险待遇不是与工龄挂钩，而是与缴费年限挂钩，举证依据是《广东省职工社会养老保险暂行规定》第四条规定：“……养老保险待遇与缴费工资、缴费年限挂钩”。上诉人主张养老保险待遇与工龄挂钩与该规定不符，且上诉人无提供相关事实和法律依据，故对其主张，本院不予支持。
第三，上诉人1965年至1976年5月在原会城机械厂期间的连续工龄能否“视为缴费年限”？“视为缴费年限”如何认定？实行养老保险制度后，有实际缴费年限和“视同缴费年限”。实际缴费年限指参保人实际缴付的养老保险费的年限，被上诉人核定上诉人交付了10.5年，即实际缴费年限10.5年，上诉人对此没有异议。而对“视同缴费年限”问题，上诉人认为只要是连续工龄便是视同缴费年限。被上诉人认为，连续工龄视同缴费年限有严格规定，必须是全民所有制和县以上集体所有制企业的固定职工才可适用。被上诉人举证的依据是《广东省职工社会养老保险暂行规定》第十一条第三款规定：“全民所有制和县以上集体所有制企业的固定职工参加社会养老保险前按国家规定计算的连续工龄视同缴费年限”，以及《广东省社会保险管理局关于乡镇企业职工养老保险缴费年限计算问题的处理意见的函》[即粤社函[1998]179号]。本院认为，依《广东省职工社会养老保险暂行规定》第十一条第三款规定，“视同缴费年限”不仅仅是“连续工龄”，还必须在全民所有制和县以上集体所有制企业工作，而且是固定职工，几个条件缺一不可。原会城机械厂属乡镇企业，不是全民所有制企业，也不是县以上集体所有制企业，因而在此期间工作的工龄不能视同缴费年限。
第四，《广东省社会保险管理局关于乡镇企业职工养老保险缴费年限计算问题的处理意见的函》[即粤社函[1998]179号]是否违法？上诉人认为，该文未经广东省人大常委会通过，是违法的，不能作为本案认定的依据。本院认为，粤社函[1998]179号]关于乡镇企业工作的工龄不纳入“视为缴费年限”，只是对《广东省职工社会养老保险暂行规定》第十一条第三款的细化解释，并没有违反《广东省职工社会养老保险暂行规定》及其他上位法的规定，故对上诉人认为该函违法不应适用的主张，本院不予采纳。
“老有所养、病有所医、住有所居”是人类的共同理想。养老保险金是老年人的主要收入来源。本院理解上诉人希望将在乡镇企业会城机械厂连续工作的11年工龄纳入“视同缴费年限”，从而适当增加养老保险待遇、提高退休收入的心情。但是，中国是有十几亿人口的大国，每个地区每个发展阶段的情况不一样。相信四会市乃至广东省范围内有不少与上诉人相同情况的人。社会福利制度的实行，养老待遇的提高和惠及人群范围的扩大，需要一个过程，需要国家财力的支持，要与国民经济发展和社会生活水平提高相适应。就本案而言，养老保险制度实施前，在乡镇企业工作期间的工龄不纳入“视同缴费年限”便是与当前我省经济社会发展水平相适应的阶段性制度安排，本院同样希望上诉人也能理解。
综上所述，被上诉人四会市社会保险基金管理局2008年9月9日为上诉人核定的《企业单位养老保险退休待遇核定表》，核定上诉人严炳森实际缴交养老保险费10.5年，“视同缴费年限”17.67年，两者合计共28.17年，证据确凿，适用法律准确，处理正确。原审认定事实清楚，审判程序合法，判决恰当，应予维持。上诉人上诉理据不足，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘启智
审 判 员 高永宏
代理审判员 叶志敏
二〇一六年十二月二十七日
书 记 员 何剑锋