安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖行申288号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）怀宁县国土资源局，住所地安徽省怀宁县高河镇政和路22号。
法定代表人查胜，该局局长。
委托代理人汪传虎，该局副局长。
委托代理人程广南，安徽文法律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）丁满生，男，1963年12月16日出生，汉族，住安徽省怀宁县。
丁满生诉怀宁县国土资源局土地拍卖出让一案，安徽省安庆市中级人民法院已作出（2017）皖08行终32号行政判决，怀宁县国土资源局不服，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。现已审查终结。
怀宁县国土资源局申请再审称，一、被申请人的起诉已超过法律规定的起诉期限，应当裁定驳回起诉，原审认为确认行政行为无效之诉不受起诉期限限制，是适用法律错误。二、原审认定的基本事实缺乏证据证明，适用法律错误。（一）关于原审认定申请人未在法定举证期限内提举国有建设用地使用权出让年度计划和出让方案。1.申请人在法定举证期限内提交了第30号怀宁县人民政府会议纪要、怀宁县规划部门的A-10部分地块规划条件等证据，证明涉案土地使用权由规划部门出具规划条件并经怀宁县人民政府批准出让。2.国有土地出让行为中的计划、批准行为依法应是怀宁县人民政府的行政行为，申请人只负责具体实施中的公告、拍卖、签订成交确认书等行为，怀宁县人民政府不是当事人，原审审查其行政行为的合法性，是程序违法。申请人实施的国有土地使用权出让公告、拍卖、签订成交确认书等行为均符合法律法规的规定。3.被申请人是因认为涉案土地规划条件无法达到、申请人存在隐瞒事实的违约行为、擅自改变土地利用总体规划而请求确认拍卖出让行为无效。申请人是围绕被申请人的诉讼请求和理由进行答辩和举证，对于怀宁县人民政府的土地出让计划、批准的行政行为，均非被申请人起诉和法院本次诉讼的审理范围，即使申请人没有在法定期限内举出相关证据，依法也可以补充证据，原审认定申请人举证不能，缺乏事实和法律依据。（二）关于原审判决认为申请人擅自改变涉案地块使用权用途，将土地用途为商服、交通运输的地块按商住用途出让。1.申请人编制的建设用地呈报材料中的“一书一方案”既不属于土地年度利用计划，也不是城乡规划，即使“一书一方案”中呈报的开发用途与规划部门确定的规划用途不一致，也不能认定申请人拍卖出让行为违反了土地管理法第二十四条、城乡规划法第七条的规定。2.规划部门确定涉案地块的规划用途为商住，有事实和法律依据。怀宁县住房和城乡建设局是怀宁县的规划部门，其在“A-10部分地块规划条件”文件确定涉案地块的规划用途为商住，是经过怀宁县人民政府常务会议批准，并由申请人实施，行为合法。3.申请人拍卖出让过程中没有改变规划部门确定的土地用途，没有超越职权。原审判决没有认定涉案地块的土地用途为何，却认定申请人以商住用地进行拍卖出让违法，缺乏依据。（三）拍卖中竞买人只有两人，不违反法律规定。拍卖法对竞买人没有人数的限制性规定，原审适用的国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.3条规定已失效，即使该规范仍有效，依据立法法第八十条第二款之规定，该规范性文件不具有合法性，原审法院适用该规定，是适用法律错误。三、原审确认申请人拍卖出让行为无效，没有法律依据。即使按照原审认定的申请人有违法行为，但没有达到不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法的严重程度，不足以判决确认无效。申请人具有行政主体资格，拍卖出让国有土地使用权也有事实和法律依据，即该宗土地使用权已经安徽省人民政府批准用于城镇建设，并由规划部门出具规划经怀宁县人民政府批准，由申请人依据土地管理法实施条例第二十二条第二款的规定实施出让。综上，原审认定申请人拍卖出让国有土地使用权的行为无效的理由不能成立，请求撤销安徽省安庆市中级人民法院（2017）皖08行终32号行政判决，改判驳回被申请人的诉讼请求或裁定驳回被申请人的起诉。
本院认为，本案焦点问题是怀宁县国土资源局实施被诉拍卖出让土地行为有无事实根据和法律依据。
首先，关于怀宁县国土资源局未提交证据证明其实施被诉拍卖出让土地行为前已取得国有建设用地使用权出让年度计划和出让方案的问题。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第五条、第六条的规定，国有建设用地使用权招标、拍卖或者挂牌出让活动，应当有计划进行。市、县人民政府国土资源行政主管部门根据经济社会发展计划等状况，编制国有建设用地使用权出让年度计划，并按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后组织实施。因此，编制出让年度计划和拟定出让方案是国土资源行政主管部门组织实施出让活动的前提。本案中，怀宁县国土资源局虽提举了证据证明其出让案涉土地使用权已经怀宁县人民政府批准，但并未提举出让年度计划和出让方案，不能证明其组织实施被诉拍卖出让行为符合上述规定。原一、二审判决称“怀宁县国土资源局未提交证据证实其编制国有建设用地使用权出让年度计划和出让方案”仅是对事实的认定，并非对怀宁县人民政府相关行政行为的审查。怀宁县国土资源局此节申请再审的理由，本院不予支持。虽然人民法院审理行政案件应当根据当事人的诉讼请求作出裁判，但对行政行为的合法性是进行全面审查，并不囿于当事人起诉的事实和理由，故对怀宁县国土资源局关于“怀宁县人民政府的土地出让计划、批准的行政行为，均非被申请人起诉和法院本次诉讼的审理范围”的申请再审的理由，本院亦不予支持。
其次，关于怀宁县国土资源局以“商住”用途出让涉案“怀宁县新县城A-10区”宗地是否有事实根据。怀宁县国土资源局编制的建设用地呈报材料“一书一方案”中已将涉案宗地的用途呈报为商服、交通运输用地。该开发用途系按规划意见填报，且该呈报材料已经安徽省人民政府皖政地（补）[2006]335号征地批复批准同意。根据《中华人民共和国城乡规划法》第七条的规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。怀宁县国土资源局仅依据怀宁县建设局出具的《A-10部分地块规划条件》即将涉案宗地以“商住”用地进行拍卖出让，显然缺乏事实根据和法律依据。
再次，关于案涉拍卖出让土地活动中竞买人少于三人是否符合相关规定。虽然《中华人民共和国拍卖法》没有关于竞买人个数的限制，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》在修订《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》时也取消了竞买人个数的限制，但《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》10.3关于投标或竞买的受理申请及资格审查规定，采用招标或者拍卖方式的，取得投标或竞买资格者不得少于三个。该规范是对国有土地使用权出让制度的完善，是关于国有土地使用权招标拍卖挂牌出让行为的具体程序和标准的规定，且该规范尚在试行，国土资源管理部门在拍卖出让土地时应当予以适用。怀宁县国土资源局关于该条规定已经失效，该规范性文件不具有合法性的申请再审的理由不能成立，本院不予支持。其在竞买人只有被申请人及怀宁县现代房地产开发有限公司两个的情况下，仍实施被诉拍卖出让土地行为明显缺乏法律依据。
因此，怀宁县国土资源局实施涉案拍卖出让土地行为明显没有依据，加之在被申请人提起本案诉讼之前，怀宁县国土资源局对涉案宗地规划条件进行修改后重新进行了拍卖出让。综上，原一审判决依法确认怀宁县国土资源局2011年10月9日拍卖出让怀宁县新县城A-10区国有建设用地使用权的拍卖出让行为无效、原二审判决予以维持并无不当。怀宁县国土资源局申请再审的理由不能成立，本院不予支持，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回怀宁县国土资源局的再审申请。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一八年七月五日
法官助理 阮秀芳
书 记 员 潘玉丹
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》
第一百一十六条第二款当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。