河北省滦平县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滦行初字第28号
原告：李晴杰。
委托代理人：李枢华。
被告：滦平县国土资源局。组织机构代码：00096212-X。
法定代表人：姜国虎，职务：局长。
委托代理人：孙红岩，滦平县国土资源局法制办科员。
委托代理人：马静，滦平县国土资源局法制办科员。
被告：滦平县巴克什营镇人民政府。组织机构代码：77772785-8。
法定代表人：申显西，职务：镇长。
委托代理人：张健，系滦平县巴克什营镇人民政府副镇长。
被告：承德金山岭生态文化旅游经济区管理处。组织机构代码：58364022-8。
法定代表人：殷江，职务：主任。
委托代理人：刘晓红，河北国正律师事务所律师。
原告李晴杰与被告滦平县国土资源局、滦平县巴克什营镇人民政府（以下简称巴克什营镇政府）、承德金山岭生态文化旅游经济区管理处（以下简称金山岭管理处）不履行行政义务一案，原告李晴杰于2015年10月15日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年11月25日公开开庭审理了本案。原告李晴杰的委托代理人李枢华、被告滦平县国土资源局的委托代理人孙红岩、马静，被告巴克什营镇政府委托代理人张健、被告金山岭管理处委托代理人刘晓红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告系滦平县巴克什营镇古城川村四达沟村民，现年28周岁，与父母共同生活。原告家庭共4口人，父母和姐妹两人。原告符合申请建房占地条件，依法向三被告提出申请，但三被告行政不作为，不给原告审批。原告特向法庭提起行政诉讼，要求三被告履行职务，对原告的农村村民申请占地建房是否审批予以答复。
被告滦平县国土资源局辩称，1、答辩人作为被告主体不适格。农村村民申请宅基地的审批机关是县级以上人民政府，答辩人作为宅基地审批环节中的一个业务部门，不具备行政审批权限，故不具有被告主体资格，不应作为本案被告。2、滦平县人民政府办公室文件（滦政办（2011）37号）中规定：“经县政府研究决定，在巴克什营镇总体规划和金山岭长城旅游区规划编制完成前，各有关乡镇和县直部门停止审批巴克什营镇规划区范围内的所有建设项目。如确需尽快开工建设的项目，必须经县政府研究同意后方可实施。任何单位和个人不得擅自审批，如发现违规审批，一经查实按有关规定严肃处理”。原告的农村村民申请建房占地属于滦平县人民政府文件中规定的禁批范围。综上，请求滦平县人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告巴克什营镇政府辩称，依据滦平县人民政府办公室滦政办（2011）37号文件，关于加强巴克什营镇和金山岭长城旅游区规划区内建设项目审批的通知，要求有关乡镇，指的就是巴克什营镇，为了进一步规划管理，规范建设行为，决定在巴克什营镇总体规划和金山岭长城旅游区规划完成前，各有关乡镇和县直部门停止审批巴克什营镇范围内所有的建设项目。原告到巴克什营镇政府申请建房占地审核，巴克什营镇政府已经予以口头答复，还给过原告一份上述提到的滦平县人民政府办公室的文件复印件。因此，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告金山岭管理处辩称，1、滦平县人民政府以滦政办（2011）37号发布了《关于巴克什营镇孙家沟村及古城川村部分区域进行土地规划的公告》，决定对该区域进行土地规划，现此规划正在实施中，将原告所在村集体搬迁至新民居建设工程正在施工中。2、我单位对原告的诉求依法不享有此职权。根据《河北省农村宅基地管理办法》第八条规定：农村村民需要使用宅基地的，应当向村民委员会提出申请，由村民委员会公布并提交村民会议或者村民代表会讨论。经讨论同意后公布，逐级报乡（镇）土地管理机构、县（市）土地主管部门审核和县（市）人民政府审批。县（市）人民政府批准后，村民委员会应当公布批准使用的宅基地。根据该条款规定，我单位没有受理和审批宅基地的职权。综上所述，原告所述与事实不符，对我单位的起诉属于诉讼主体不适格，请求法院依法驳回原告对答辩人的诉讼请求。
本案的争议焦点，一、被告滦平县国土资源局、金山岭管理处是否是本案适格被告；二、原告是否向被告提交过农村村民申请占地建房申请；三、如果原告向被告提交过申请，被告是否做出了具体的行政行为。
针对第一项争议焦点，原告认为，被告滦平县国土资源局、金山岭管理处作为被告适格，他们两个部门都有审批权，我们也曾多次找过上述两个部门。原告向法庭出示并提交一号证据，申请人为李晴杰的“滦平县农村村民申请占地建房审批表”。
经质证，被告滦平县国土资源局认为申请表中只有村委会的签字和盖章，对真实性不发表意见。原告的申请表不是现在使用的，也不是正式的审批表。审批的程序是个人向村委会申请，然后土地所选址进行审核，还需要符合乡镇和金山岭旅游区的规划，审批手续齐全，才向国土资源局提交审核。
被告巴克什营镇政府对一号证据的真实性无异议，但是认为村委会不应该对该申请进行批准，因为根据滦平县人民政府的文件规定原告申请占地建房属于禁批范围。
被告金山岭管理处对一号证据的真实性不予认可，认为开会讨论记录到会人员的签字不能证明是其本人签字按的手印，不能证实该份审批表是经过村民委员会及村民代表大会讨论通过的。
针对第一项争议焦点，被告滦平县国土资源局认为，滦平县国土资源局作为宅基地审批环节中的业务部门，并不具有审批权，所以滦平县国土资源局不应作为被告。
被告巴克什营镇政府认为，巴克什营镇政府必须执行滦平县人民政府的规划，滦平县国土资源局并不具有审批权，金山岭管理处根据滦平县人民政府的规定在占地建房中具有审核权。
被告金山岭管理处认为没有受理和审批原告占地建房的行政职权。根据《河北省农村土地管理办法》第八条的规定，原告应该向村委会、乡镇政府、县政府逐级审批，与金山岭管理处没有关系。因此，金山岭管理处不应作为被告。
针对第二项争议焦点，原告认为，农村村民建房占地申请表是在2000年时拿别人的申请表复印的，因为当时已经领不出表来了。我在村委会签字后到巴克什营镇政府申请审批，但没有给我答复。我也去过金山岭管理处和滦平县国土资源局。原告向法庭出示并提交二号证据，建房占地的申请书。
经质证，被告滦平县国土资源局对申请书的真实性无异议。
被告巴克什营镇政府对申请书的真实性无异议。
被告金山岭管理处对原告提交的二号证据不予认可。
针对第二项争议焦点，被告滦平县国土资源局认为，原告未向滦平县国土局提交过申请。
被告巴克什营镇政府认为，原告确实到过巴克什营镇政府，申请建房占地审核，提交过申请，但根据滦平县人民政府文件规定，其建房占用土地属于禁批范围。并且也向原告解释清楚了。
被告金山岭管理处认为，原告没有向被告提交过申请，被告也没有此项职权。
针对第三项争议焦点，原告认为，被告巴克什营镇政府口头答复过我，并给过我一个滦平县人民政府的通知的复印件。但没有书面答复过我。
被告巴克什营镇政府认为，巴克什营镇政府对原告的申请口头答复过，没有书面的答复。
根据原告、被告举证、质证情况，本院认为，原告提供的一号、二号证据客观、真实，且与本案有一定的关联性，本院予以采信。
经审理查明，原告李睛杰是滦平县巴克什营镇古城川村四达沟村民。李睛杰于1987年5月29日出生，28岁。2015年5月8日，李睛杰以无房居住为由提出在滦平县巴克什营镇古城川村建房四间的申请。2015年6月12日，滦平县巴克什营镇古城川村村民委员会同意李睛杰的建房请求，在李睛杰提交的“滦平县农村村民申请占地建房审批表”上“村民委员会意见”一栏有负责人李小平的签名及滦平县巴克什营镇古城川村村民委员会的公章。2015年6月份，李睛杰向巴克什营镇政府申请对其占地建房予以审核。巴克什营镇政府口头答复不予审核，但未作出书面答复。2015年10月15日，李睛杰向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。根据此条规定，农村村民住宅用地是先由农村村民提出申请，再由行政机关予以审核、批准，属于行政许可的范畴。《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定，行政机关作出不予行政许可的书面决定的，应当说明
理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。根据此条规定，行政机关决定不予许可的，应该作出书面决定。本案原告向被告巴克什营镇政府申请住宅用地，被告巴克什营镇政府虽口头答复不予审核，但未作出书面答复，属于未履行法定职责。被告滦平县国土资源局、被告金山岭管理处不是农村村民住宅用地的审核、批准部门，原告要求被告滦平县国土资源局、被告金山岭管理处履行法定职责的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条的规定，判决如下：
一、责令被告滦平县巴克什营镇人民政府在法定期限内对原告李晴杰申请的事项作出书面答复。
二、驳回原告要求被告滦平县国土资源局、被告承德金山岭生态文化旅游经济区管理处履行职责的诉讼请求。
案件受理费50.00元，由被告巴克什营镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于承德市中级人民法院。
审 判 长 蔺淑琴
审 判 员 陈亚军
人民陪审员 董占山
二〇一五年十一月三十日
书 记 员 于 辉