黑龙江省黑河市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）黑中行终字第19号上诉人（原审原告）爱辉区双龙渔业冷水鱼养殖农民专业合作社。法定代表人代双，职务经理。被上诉人（原审被告）黑河市爱辉区水产局。法定代表人蒋林，职务局长。委托代理人王文慧，黑龙江明鉴律师事务所律师。上诉人爱辉区双龙渔业冷水鱼养殖农民专业合作社（以下简称双龙渔业）因不予行政许可一案，不服爱辉区人民法院（2015）爱行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年7月16日公开开庭审理了本案。上诉人双龙渔业的法定代表人代双、被上诉人黑河市爱辉区水产局的副局长高志波、委托代理人王文慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，原告双龙渔业系爱辉区属私营企业。该企业于2010年年初成立注册。2011年原告提出办理《水域滩涂养殖证》，但未提交全相应材料。2014年1月6日，被告对原告的申请进行书面答复，内容如下：依据《水域滩涂养殖发证登记办法》第二条规定，你所申请的水域属黑龙江防洪区范围。如若办理，应按“……其他形式确定可以用于水产养殖业的水域、滩涂”，经我单位研究决定，请你提供如下材料：1、水务部门证明水产养殖项目建设对防洪无影响或按《中华人民共和国防洪法》第三十三条要求提供相关材料并留存复印件备案；2、按《水域滩涂养殖发证登记办法》第五条的规定提交材料，并确定无权属纠纷。2014年8月1日，被告又对原告作出了答复，具体内容为：一、该段水域属黑河市河道清障范围。因双龙渔业无法提供水务部门证明水产养殖项目建设对防洪无影响证明或水务行政主管部门审查批准的洪水影响评价报告，从2011年至今我局一直未予办理《水域滩涂养殖证》。二、该段水域权属不清。经查该段水域原属黑河市港务局卧泊基地，归黑河市港务局使用。双龙渔业所提供的《护坝加固（租赁）协议》副本，经与黑河市港务局核实不符，双方没有承租关系。三、为落实黑河市人民政府市长办公会议精神，如该水域黑河市港务局不再作为卧泊基地使用，并同意改作水产养殖水域，双龙渔业可按程序办理《水域滩涂养殖证》临时养殖证。临时养殖证期限为1年。期满后，如双龙渔业继续生产并且与国家政策无抵触，可申请1年期延展。因水域使用性质发生变化，由卧泊基地转变为水产养殖水域，且黑河市港务局没有权属证明，因此该水面纳入国有水面管理。2014年9月26日，黑河市爱辉区水产局在《黑河日报》上刊登《水域滩涂养殖许可证》发放公示。2014年10月15日，被告对原告作出答复，主要内容为在公示期间接到爱辉区政府通知，你所办理的水域已由黑河市人民政府统一规划，综合开发，因此不予办理《水域滩涂养殖证》。原告对此不服，申请黑河市爱辉区人民政府复议，黑河市爱辉区人民政府于2014年11月28日作出爱区复决字（2014）1号行政复议决定书，认为：黑河市人民政府对该水域暂时没有完成规划编制，因此尚未形成的事实不能作为本案的依据。决定撤销黑河市爱辉区水产局于2014年10月15日作出具体行政行为，责令黑河市爱辉区水产局5个工作日内重新作出具体行政行为，不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。2014年12月3日，被告作出了黑市爱区水产字[2014]41号《关于不予办理水域滩涂养殖证的行政决定书》，内容为：你社在我局申办《中华人民共和国水域滩涂养殖证》之事，按黑河市爱辉区人民政府行政复议决定书要求，答复如下：经查，黑龙江省水利厅已于2013年10月13日下发《黑龙江省水利厅关于印发的通知》（黑水发[2013]676号）文件。根据文件要求，你社于2013年就已被省水利厅确定为清障对象，属河道清障范围，因此，我局不予办理《水域滩涂养殖证》。原告不服，向黑河市爱辉区人民政府提出行政复议，2015年2月4日，黑河市爱辉区人民政府作出了爱区复决字[2015]61号行政复议决定书，复议决定维持了被告于2014年12月3日作出的《关于不予办理水域滩涂养殖证的行政决定书》。原告不服诉至法院，要求撤销该行政决定书。原审认为，《水域滩涂养殖发证登记办法》是保障养殖生产者合法权益，规范水域、滩涂养殖发证登记工作的依据，也是被告是否许可的依据。该办法第二条规定“本办法所称水域、滩涂，是指经县级以上人民政府依法规划或者以其他形式确定可以用于水产养殖业的水域、滩涂。”因原告于2013年已被黑龙江省水利厅确定为清障对象，属河道清障范围，应认定为不可以用于水产养殖业的水域、滩涂。故被告作出不予许可的决定并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告双龙渔业的诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告承担。判决宣判后，双龙渔业不服，向本院提起上诉。上诉人双龙渔业上诉称，原一审认定：“原告于2013年已被黑龙江省水利厅确定为被清障对象，属河道清障范围，应认定为不可以用于水产养殖业的水域、滩涂。”事实是河道已经清理完毕。有黑龙江省水利厅文件为依据。这不是被上诉人不予办理许可证的依据。《水域滩涂养殖发证登记办法》是保障养殖生产者合法权益，规范水域滩涂的法规，也是被上诉人为上诉人发放水域滩涂养殖证的法律依据。该法规第六条规定：“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门应当在受理后15个工作日内对申请材料进行书面审查和实地核查。符合规定的，应当将申请在水域、滩涂所在地进行公示，公示期为10日；不符合规定的，书面通知申请人。”上诉人递交申请后，被上诉人认为申请材料不全，告知补充材料，在上诉人没有及时补充完备的情况下，也应该及时在法定时间内以书面形式通知申请人。上诉人申请时间是2011年，而被上诉人作出决定的时间是在2014年，超过了《水域滩涂养殖发证登记办法》规定的时限，属于程序违法。2011年，也就是上诉人提出申请的时间，黑河市人民政府曾先后两次督促被上诉人为上诉人发放《水域滩涂养殖证》。而被上诉人一直将此事拖延到2014年。黑河市爱辉区人民政府于2014年11月28日作出爱区复决字（2014）1号行政复议决定书，曾责令被上诉人在5个工作日内重新作出具体行政行为，并且明确被上诉人不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或基本相同的具体行政行为。被上诉人作出的《关于不予办理水域滩涂养殖证的行政决定书》，引用的是黑龙江省水利厅2013年10月13日下发《黑龙江省水利厅关于印发的通知》（黑水发[2013]676号）文件。而文件不是被上诉人不予办理《水域滩涂养殖证》所应该引用的依据，因此，被上诉人的具体行政行为适用法律错误。基于以上两点，被上诉人黑河市爱辉区水产局作出的《关于不予办理水域滩涂养殖证的行政决定书》违法，应予撤销。被上诉人黑河市爱辉区水产局辩称，上诉人提出的诉讼请求于法无据，应驳回其诉讼请求。我方作出的不予办理水域滩涂养殖证符合法律规定，首先，《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《水域滩涂养殖发证登记办法》第七条规定：公示期满后，符合下列条件的，县级以上地方人民政府渔业行政主管部门应当报请同级人民政府核发养殖证，并将养殖证载明事项载入登记簿：（一）水域、滩涂依法可以用于养殖生产；（二）证明材料合法有效；（三）无权属争议。上诉人的条件不但不能满足上述条件，相反，由于上诉人申请的水域属于行洪区域，不但不能用于养殖生产，反而应当清除所有妨碍该水域行洪功能的设备、设施及建筑物。违反了上述规定，并被黑龙江省水利厅列入河道清障工作对象之一，这是不予办理的理由之一。其次，根据《中华人民共和国渔业法》第十一条规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。核发养殖证的具体办法由国务院规定。”《水域滩涂养殖办法》第二条规定，本办法所称水域、滩涂，是指经县级以上地方人民政府依法规划或者以其他形式确定可以用于水产养殖业的水域、滩涂。由于上诉人申请的水域没有得到黑河市及爱辉区政府的统一规划，所以不属于被确定可以用于养殖业的水域，因此依法不能批准核发养殖证。第三、上诉人申请的水域管理权存在争议，通过黑河港务局与上诉人签订的《护坝加固协议书》以及黑河港务局给黑河市爱辉区水产局发的函就可以证实，关于该水域的使用权是存在争议的。所以，依据《水域滩涂养殖办法》第七条第（三）项规定颁证必须是无权属争议，所以对权属存在争议的水域依法也不应给予颁证。综上，被上诉人基于上述法律事实，依法作出对上诉人不予颁证的行政行为是正确的，故应对上诉人的上诉请求依法予以驳回。原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、2010年2月23日黑河市港务局与双龙渔业签订的护坝加固（租赁）协议书1份。证明护坝的产权人为黑河市港务局，黑河市港务局与双龙渔业签订协议的时候明确产权是黑河市港务局的；2、2011年10月20日黑河市港务局与双龙渔业签订的护坝加固协议书。证明产权归黑河市港务局，使用权归双方共同使用；3、黑河市港务局给黑河市爱辉区水产局的函1份。证明水域所用权存在争议；4、黑龙江水利厅关于印发《黑龙江省水利厅关于进一步开展河道清障工作的实施方案》的通知（黑水发[2013]676号文件）。证明双龙渔业属于被清障对象。原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、黑河市人民政府第5次、第25次市长办公会纪要。证明市长办公会议两次专门研究双龙渔业和双龙旅游观光示范园区项目的推进情况；2、双龙渔业的登记执照、税务登记证、组织机构代码证，黑河市爱辉区环境保护局的环境批复，黑河市爱辉区发展和改革局文件对双龙渔业项目的确认书；3、2014年8月1日黑河市爱辉区水产局给双龙渔业出具的书面答复。证明双龙渔业向黑河市爱辉区水产局申请办理养殖证的时间是2011年；4、2014年9月26日黑河市爱辉区水产局在《黑河日报》上刊登的为双龙渔业发放养殖证的公示。证明提交了申请，黑河市爱辉区水产局也知道黑河市人民政府的两次会议纪要，养殖证的办理也不存在争议；5、2014年10月15日黑河市爱辉区水产局给双龙渔业出具的《关于双龙鱼业冷水鱼养殖农民专业合作社办理水域滩涂养殖证公示情况的答复》；6、黑河市爱辉区人民政府爱区复决字[2014]年第1号行政复议决定书1份；7、2013年黑龙江省河道清障工作的情况统计表及关于双龙渔业整改情况的说明；8、申请证人何星辰出庭作证。证实他和韩玉玺曾经购买过双龙渔业，和代双谈过价格。上述证据均已随案移送本院。经庭审质证，本院认定上述证据中，原审被告及原审原告提供的证据与本案具有关联性，本院予以采用。本院根据本院采用的证据认定的事实除与原审认定的事实相一致外，另查明：黑龙江省水利厅于2013年10月13日下发了《黑龙江省水利厅关于印发的通知》（黑水发[2013]676号）文件，经本院审查该文件中的附件“2013年黑龙江省河道清障工作有关情况统计表”可证实，当时黑河市市直所属共有八家部门的清障情况被统计在该表中，分别为：双龙冷水鱼养殖专业合作社、刘中华砂场、自来水公司泵站、黑河口岸码头、黑河港务局、小黑河口岸大厅、原小黑河养猪场、黑河兴胜种植有限公司。在“自行清障情况”一栏中，“自来水公司泵站、黑河口岸码头、黑河港务局、小黑河口岸大厅、原小黑河养猪场”五家部门明确标注为“尚未清除”，另三家“双龙冷水鱼养殖专业合作社、刘中华砂场、原小黑河养猪场”明确标注为“清障开始时间2013年6月，清障情况2013年9月”。本院认为，首先，根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条第一款的规定，行政机关对于申请人申请的行政许可事项最迟不得超过三十日即应作出行政许可决定。本案中，双龙渔业于2011年提出申请，而黑河市爱辉区水产局作出决定的时间是2014年，明显超出了法律规定的期限，其具体行政行为属程序违法，应予以撤销；其次，黑河市爱辉区水产局2014年12月3日作出的黑市爱区水产字[2014]41号《关于不予办理水域滩涂养殖证的行政决定书》，是以黑水发[2013]676号文件为依据，以该文件认定双龙渔业2013年被省水利厅确定为清障对象为由，不予办理《水域滩涂养殖证》。但经本院审查，该文件却未将双龙渔业列在五家“尚未清除”的名单之内，因此，现无证据可证实双龙渔业属于被清障对象。黑河市爱辉区水产局作出的具体行政行为属主要证据不足，亦应予以撤销。原审判决适用法律及认定事实错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项之规定，判决如下：一、撤销爱辉区人民法院（2015）爱行初字第3号行政判决；二、撤销黑河市爱辉区水产局于2014年12月3日作出的黑市爱区水产字[2014]41号《关于不予办理水域滩涂养殖证的行政决定书》。一、二审案件受理费共计人民币100.00元，由被上诉人黑河市爱辉区水产局负担。本判决为终审判决。审 判 长  孙伟华审 判 员  于秀玲代理审判员  何龙航二〇一五年九月二十一日书 记 员  张庆宇