黑龙江省牡丹江市中级人民法院
行政判决书
（2015）牡行初字第40号
原告刘爱珍，女，1964年11月2日出生，汉族，农民。
原告杨丽，女，1978年1月1日出生，汉族，农民。
原告张翠玲，女，1962年2月2日出生，汉族，农民。
原告孙庆福，男，1979年7月27日出生，汉族，农民。
原告唐秋梅，女，1970年7月5日出生，汉族，农民。
原告许秀兰，女，1973年2月14日出生，汉族，农民。
原告姚春玲，女，1971年2月7日出生，汉族，农民。
七名原告的共同委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被告海林市人民政府，住所地黑龙江省海林市北山部队1号楼。
法定代表人张维国，职务市长。
委托代理人侴喜金，黑龙江正泰律师事务所律师。
被告海林市海林镇人民政府，住所地黑龙江省海林市西河路镇政府办公楼。
法定代表人王雪峰，职务镇长。
委托代理人张德筠，黑龙江牡大律师事务所律师。
原告刘爱珍、杨丽、张翠玲、孙庆福、唐秋梅、许秀兰、姚春玲因要求确认被告海林市人民政府、海林市海林镇人民政府于2015年4月25日作出的土地行政征收违法，于2015年7月6日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2015年7月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月8日、10月16日公开开庭审理了本案。原告刘爱珍、杨丽、张翠玲、孙庆福、唐秋梅、许秀兰、姚春玲及共同的委托代理人纪召兵，被告海林市人民政府的委托代理人侴喜金，被告海林市海林镇人民政府的负责人吴金、委托代理人张德筠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海林市人民政府于2015年4月25日对原告刘爱珍、杨丽、张翠玲、孙庆福、唐秋梅、许秀兰、姚春玲所在家庭的土地作出强制征收行为。原告刘爱珍、杨丽、张翠玲、孙庆福、唐秋梅、许秀兰、姚春玲诉称，七名原告分别在黑龙江省海林市海林镇秦家村拥有合法承包的耕地，从事粮食种植。2014年开始，因“省道海林至亚布力公路海林至长汀段改扩建工程”建设项目之需要，有关单位对原告的承包地进行征收改造。对于原告合法拥有的承包土地，原告没有与任何单位达成补偿安置协议，相关征收主管部门也没有对原告承包地的补偿安置事宜履行任何征收法定程序。2015年4月25日海林市人民政府、海林市海林镇人民政府有关领导组织人员，在没有出示任何执法证据、执法手续的情况下，对七名原告承包的基本农田进行强制拆除。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国行政强制法》等有关规定，被告实施的行政强制行为没有事实和法律依据，违反了法定程序，属于违法行政行为。综上提出如下诉讼请求：1.依法确认被告对原告承包地实施的行政强制征地行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告刘爱珍、杨丽、张翠玲、孙庆福、唐秋梅、许秀兰、姚春玲向本院提交如下证据：
第一组：1.居民身份证7份原件；2.许秀兰（付学峰）户口簿原件；唐秋梅（刘家战）户口簿原件；刘爱珍（范德新）户口簿原件；姚春玲（刘家顺）户口簿原件；杨丽（杨海军、夏桂华）户口簿原件；张翠玲（杨志彬）复印件（庭后与原件进行了核对）；孙庆福（孙岐山）复印件（庭后与原件进行了核对）；3.证明原件，证明原告及家庭成员的身份情况。
第二组：刘爱珍、杨丽、张翠玲、唐秋梅、许秀兰、姚春玲所在家庭土地承包经营证书六本原件、孙庆福所在家庭土地承包经营证书复印件（庭后与原件进行了核对），证明原告及家庭成员对涉案土地有合法的承包经营权。
第三组：1.强拆录像光盘一张；2.强拆照片15张；3证人证言原件3份、证人身份证复印件3份；4.涉及刘家战、刘家顺、付学峰、范德新家的牡海城际公路、海长公路改扩建工程项目建设工作通知复印件，证明被告对涉案土地组织实施了行政强制行为。
被告海林市人民政府辩称：1.原告诉被告海林市人民政府主体错误。本案作出行政行为的是土地行政主管机关，我方不是适格被告；2.海林市人民政府已经全面履行了土地征收呈请、监督职责。该工程项目于2011年12月1日报请省发展改革委员会批准立项，2014年12月2日国土资源部批准项目征收土地。七名原告对补偿标准不服，阻挠正常施工。土地行政主管部门对本次土地征收行为程序、内容合法，法律依据充分。请求驳回原告起诉。
被告海林市人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：
第一组：1.黑龙江省发展和改革委员会黑发改交通（2011）2138号《关于省道海林至亚布力公路海林至长汀段改扩建工程可行性研究报告的批复》复印件；2.（2012）1488号《关于省道海林至亚布力公路海林至长汀段改扩建工程可行性研究报告的批复》复印件；3.黑龙江省交通运输厅黑交发（2012）541号《黑龙江省交通运输厅关于省道海林至亚布力公路海林至长汀段改扩建工程初步设计的批复》复印件；4.黑龙江省交通运输厅黑交发（2015）66号《黑龙江省交通运输厅关于调整省道海林至亚布力公路海林至长汀段改扩建工程部分设计方案的批复》复印件，以上证据来源于海林市国土资源局，证明：1.海长公路扩建工程经省发改委2138、1488号文件批准立项，省交通厅541、66号文件批复工程设计，证明该扩建工程的合法性；2.该工程是我省公路骨架公路网重要组成部分；3.工程需征收农村集体经济组织土地；4.工程工期为4年2012年开工，2015年竣工通车；5.实施征收的主体是海林市国土资源局。
第二组：1.海林市人民政府海政呈（2013）17号《海林市人民政府关于省道海林至亚布力公路海林至长汀段改扩建工程农用地转用和土地征收的请示》复印件；2.牡丹江市人民政府牡政呈（2013）70号《关于省道海林至亚布力公路海林至长汀段改扩建工程农用地转用和土地征收的请示》复印件，以上证据来源于海林市国土资源局，证明海林市人民政府、牡丹江市人民政府向上级政府请示，海长公路扩建征用农村集体经济组织土地请求征用。
第三组：中华人民共和国国土资源部国土资函（2014）660号《国土资源部关于省道海林至亚布力公路海林至长汀段改扩建工程建设用地的批复》复印件，以上证据来源于海林市国土资源局，证明：1.海长公路改扩建工程征用集体经济组织土地，经国土资源部审核批准；2.土地征用经国务院授权的机构批准，证明了征用土地的合法性。
第四组：1.2012年3月30日《征收土地预公告》；2.土地转征、征用补偿安置方案公告复印件；3.照片，以上证据来源于海林市国土资源局，证明被告依据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，对转、征用土地范围进行了依法公示。
第五组：1.黑龙江省人民政府黑政发（2011）51号《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知》复印件；2.海林市人民政府海政发（2010）16号《海林市人民政府关于在全市实施征地区片综合地价的通知》复印件，以上证据来源于海林市国土资源局，证明对涉案原告征地补偿标准，有黑龙江省人民政府51号文件和海林市人民政府16号文件为依据。
第六组：1.征（拨）收土地补偿安置协议复印件；2.支付补偿费收据复印件，以上证据来源于海林市国土资源局，证明2014年10月15日土地行政主管部门与原告所在的集体经济组织签订了补偿协议、支付补偿款的事实。
被告海林市海林镇人民政府辩称：涉及土地征收行为合法，海林市海林镇人民政府不是本案的适格被告。
经庭审质证，七名原告对被告海林市人民政府提供的第一组证据的真实性无异议，对证明问题有异议，认为批复上面写明征收主体是海林市人民政府。对第二组证据有异议，认为内容不符合事实，没有调查且未发布公告，被征收农户没有经过确认。对第三组证据有异议，认为海林市人民政府没有发布征地公告。对第四组证据有异议，认为征收土地的预公告可以证明本案征收单位为海林市人民政府。对方案及安置公告有异议，认为方案没有海林市人民政府的盖章，公告没有依法进行张贴，且公告的内容制定的补偿安置方案的标准没有履行法定程序，补偿的标准不符合物权法的标准。对照片有异议，看不清楚内容及张贴的时间。对第五组证据中的黑政发（2011）51号文件无异议。对海政发（2010）16号文件有异议，文件制定时间为2010年12月30日，而国土资源部作出的征地批复是2014年12月，根据黑政发（2011）51号及国土资源部《关于进一步规范征收管理工作的通知》的规定，地价应该隔2－3年调整。而对七名原告的补偿没有进行调整。根据黑政发（2011）51号文件规定，制定征地综合地价应该组织听证，而本案没有组织听证。综合地价表确定的养老保险在被告实施征地中没有落实。对第六组证据土地补偿安置协议有异议，原告对此协议不知情。村委会签订协议应该在签订协议前召开村民代表大会进行讨论，对土地补偿应该由原告与征地单位签订补偿协议。对单据有异议，单据补偿款是在对原告土地进行强制行为后才到村委会。被告海林市海林镇人民政府对海林市人民政府提供的证据均无异议。被告海林市人民政府对原告提供的第一组证据中的身份证明无异议，对两本户口有异议，杨国峰及长女杨欣蕊、夏桂华及长女杨春艳不属于本案原告。对证明中的亲属关系无异议，但不能证明土地在一起，土地应该由土地承包证为准，不能以某一组织的证明为准。对第二组证据中的6份土地承包经营权证原件真实性无异议，但认为杨立明、杨志彬、付林的土地承包经营权证与本案无关联性，孙庆福提供的是复印件有异议。对第三组证据有异议，认为光盘和照片均没有拍摄时间，何人拍摄，拍摄地点，不符合关于证据的相关规定；对证人证言有异议，认为证人未出庭不能作为证据使用。对通知有异议，认为该证据是工程施工过程中有关施工主体对于影响施工和工程推进中作的决定，没有提供原件，无法确定该证据的真实性。被告海林市海林镇人民政府对原告提供证据的质证意见与海林市人民政府一致。
本院对上述证据认证如下：对被告海林市人民政府提供证据的形式要件予以采信。对原告提供的证据要证明的问题予以采信。
经审理查明，原告刘爱珍、杨丽、张翠玲、孙庆福、唐秋梅、许秀兰、姚春玲均为黑龙江省海林市海林镇秦家村农民，其家庭有合法的农村土地承包经营权证。原告刘爱珍持有的农村土地承包经营权证户主为范德欣（健在），家庭人口显示6人。原告杨丽持有的农村土地承包经营权证户主为杨立明（去世），家庭人口显示4人。原告张翠玲持有的农村土地承包经营权证户主为杨志彬（健在），家庭人口显示4人。原告孙庆福持有的农村土地承包经营权证户主为孙歧山（去世），家庭人口显示5人。原告唐秋梅持有的农村土地承包经营权证户主为刘家战（健在），家庭人口显示3人。原告许秀兰持有的农村土地承包经营权证户主为付林（健在），家庭人口显示5人。原告姚春玲持有的农村土地承包经营权证户主为刘家顺（健在），家庭人口显示3人。结合七名原告提供的户口簿可以看出七名原告均是农村土地承包经营权证显示的家庭成员。七名原告及其家庭成员没有与任何单位达成补偿安置协议，相关征收主管部门也没有对原告家庭承包地的补偿安置事宜履行任何征收法定程序。2015年4月25日海林市人民政府组织人员对七名原告家庭承包的基本农田进行强制征收。七名原告不服，于2015年7月6日向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营法》第三条第二款规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，……”，本案的土地承包以家庭名义进行承包，当事人都是家庭主要成员。且在庭审后原告刘爱珍、杨丽、张翠玲、孙庆福、唐秋梅、许秀兰、姚春玲分别提供了家庭所有成员的授权委托书，授权原告代表家庭全体成员提起行政诉讼，因此原告刘爱珍、杨丽、张翠玲、孙庆福、唐秋梅、许秀兰、姚春玲具备本案原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”，因此海林市人民政府具备本案被告主体资格，而海林市海林镇人民政府不具备本案被告主体资格。本院认为，实施土地行政征收应当按照法定程序，符合法律规定。被告海林市人民政府未向本院提供证据证明其强制征收七名原告家庭的土地符合法律规定的程序。因此海林市人民政府作出的土地行政征收行为违法，应采取补救措施，对七名原告家庭进行补偿。七名原告要求确认海林市人民政府强制征收土地行政行为违法的诉讼请求本院予以支持。海林市海林镇人民政府不是本案适格被告，因此本院驳回七名原告对海林市海林镇人民政府的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，判决如下：
一、确认被告海林市人民政府于2015年4月25日对刘爱珍、杨丽、张翠玲、孙庆福、唐秋梅、许秀兰、姚春玲所在家庭作出的土地行政征收违法；
二、驳回刘爱珍、杨丽、张翠玲、孙庆福、唐秋梅、许秀兰、姚春玲对海林市海林镇人民政府的起诉；
三、责令海林市人民政府于本判决生效后三个月内采取补救措施，完善相关手续，对刘爱珍、杨丽、张翠玲、孙庆福、唐秋梅、许秀兰、姚春玲所在家庭作出征收补偿决定。
案件受理费50元，由被告海林市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。
审判长 刘中元
审判员 赵秀玲
审判员 翟海英
二〇一五年十二月十一日
书记员 陈慧泉