贵州省大方县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔0521行初368号
原告孟性文，男，1949年4月8日生，汉族，住贵州省毕节市。
被告毕节市公安局七星关区分局，住所地：毕节市七星关区开行路。
法定代表人何万学，局长。
负责人马顺尧，副局长。
委托代理人（特别授权）詹绍相，毕节市公安局七星关区分局工作人员。
委托代理人（特别授权）张启，毕节市公安局七星关区分局工作人员。
被告毕节市公安局，住所地：毕节市桂花路。
法定代表人周全富，局长。
负责人王跃华，副局长。
委托代理人（特别授权）李宝，毕节市公安局法制支队工作人员。
委托代理人（特别授权）ＸＸ程，毕节市公安局法制支队工作人员。
原告孟性文不服被告毕节市公安局七星关区分局（以下简称“七星关分局”）治安管理行政处罚决定及被告毕节市公安局行政复议一案，于2016年9月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年9月26日立案后，于2016年9月28日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年11月9日公开开庭审理了本案。原告孟性文，被告七星关分局的委托代理人詹绍相，被告毕节市公安局的委托代理人李宝、ＸＸ程到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告七星关分局于2016年6月2日作出七星公法行罚决字[2016]2183号《行政处罚决定书》，查明：2016年5月29日，原告孟性文到北京市信访部门上访。同日下午15时许，原告孟性文携带上访材料到北京市天安门欲见国家领导人，通过安检时，安检人员发现原告孟性文包内有上访材料，于是原告将孟性文移交公安机关。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，被告七星关分局决定对原告孟性文行政拘留十日。原告不服，向被告毕节市公安局申请复议，被告毕节市公安局于2016年8月12日作出毕市公复决字[2016]23号《行政复议决定书》，维持被告七星关分局的行政处罚决定。
原告孟性文诉称，被告对原告行政拘留十日的行政处罚决定无事实依据，证据不足。原告不服原毕节市法院、毕节市中级人民法院一、二审民事的错误判决，向毕节市中级法院申请再审，该院拒收原告的申诉材料。原告到贵州省人民法院递交再审申请材料，因该院未能及时给申请人答复，原告依法到北京信访局上访，后到天安门毛主席纪念堂参观。原告未实施任何违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的行为。原告被拘留的理由在收到毕节市公安局的行政复议决定前一概不知，被告未提供证据证明原告有扰乱秩序的事实。七星关分局的处罚程序违法，非法关押原告，没有依法给原告签发《行政处罚决定书》，违反了《行政处罚法》第三十条、三十一条、三十二条的规定，剥夺了原告陈述、申辩等权利。原告依据《被行政拘留人家属通知书》、《解除拘留证明书》申请复议。毕市公复决字[2016]23号《行政复议决定书》认定事实不清，与查明前后矛盾，属于错误维持。七星关区分局拘留原告的理由是在天安门安检时，安检人员发现原告包内有上访材料，由此推断原告携带上访材料到北京市天安门欲见国家领导人错误。在原告包内收出上访材料不能证实原告扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览或者其他公共场所秩序的事实。综上，七星关分局对原告违法拘留。毕节市公安局的行政复议决定属于错误维持。特提起行政诉讼，请求判令撤销七星公法行罚决字[2016]2183号《行政处罚决定书》，撤销毕市公复决字[2016]23号《行政复议决定书》，诉讼费由二被告承担。
原告孟性文向本院提交了如下证据：
1、行政复议决定书送达回执、被拘留人家属通知书、解除拘留证明书、行政复议决定书，拟证明原告不服被告处理决定，提起行政诉讼。经庭审质证，二被告无异议，但认为达不到原告证明目的；
2、身份证，拟证明原告主体适格。经庭审质证，二被告无异议；
3、信访经历诉状、清水铺镇政府对土地使用权争议不予受理的决定、七星关区政府行政复议决定书，拟证明原告上访合法。经庭审质证，二被告认为该组证据与本案无关联。
被告七星关分局辩称，2016年5月29日，孟性文到北京信访部门上访。同日下午15时许，孟性文携带上访材料到北京市天安门欲见国家领导人。通过安检时，安检人员发现原告包内有上访材料，于是将孟性文移交公安机关处理。毕节驻京办事处联系地方政府，清水铺政府接到通知书后，安排民警李义、政府工作人员郭荣到北京对孟性文进行劝返。2016年5月30日，李义、郭荣到北京与孟性文见面后，孟性文不听劝阻，坚持留在北京找ＸＸＸ主席为其土地确权。驻京办事处后来安排工作人员将孟性文遣送回毕节七星关区。孟性文的行为已构成扰乱公共秩序。天安门是国家重要场所，不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留。七星关分局民警依法执法，作出处罚后，当场给原告宣告处罚决定书，由原告核对签字捺印后将副本交给原告。处罚前，办案民警依法拟对原告处罚的事实、理由及依据进行告知，原告未提出陈述及申辩。综上，被告七星关分局对原告行政拘留十日，认定事实清楚，运用法律适当，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
被告七星关分局向本院提供以下证据：
1、接警处登记表、受案登记表、行政处罚告知笔录、汇报笔录、汇报记录、行政处罚审批表、行政处罚决定书、被拘留人家属通知书、执行回执、复议决定书、送达回执，拟证明处罚程序合法；
2、户籍证明，拟证明孟性文为完全责任能力人；
3、情况说明、询问笔录、训诫书、上访控告、接受证据清单，拟证明处罚事实清楚，证据充分，实体合法。
经庭审质证，毕节市公安局无异议，原告对行政处罚决定书的合法性有异议，对其余证据无异议。
被告毕节市公安局辩称，2016年5月29日，孟性文到北京信访部门上访。同日下午15时许，孟性文携带上访材料到北京市天安门欲见国家领导人。通过安检时，安检人员发现原告包内有上访材料，于是将孟性文移交公安机关处理。七星关分局根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对孟性文行政拘留十日。我局受理原告的行政复议申请后，认真进行审查，认为七星关分局作出的处罚决定合法，根据《行政复议法》第十七条、第二十八条第一款第一项的规定，决定维持七星关分局的行政处罚决定，请求驳回原告诉讼请求。
被告毕节市公安局向本院提交了以下证据：
1、行政复议申请、行政处罚决定书、行政复议提交答复通知书、行政复议答复书，拟证明受理行政复议程序合法。经庭审质证，原告对行政处罚决定书合法性有异议，原告、被告七星关分局对其余证据无异议；
2、行政复议决定，拟证明公安局在法定时限内做出行政复议决定。经庭审质证，原告对该证据真实性、关联性无异议，对合法性有异议。被告七星关分局无异议。
本院依法对本案诉讼当事人提交的证据作如下认定：
对行政处罚决定书、行政复议决定书，原告对其合法性有异议，对真实性、关联性未提出异议，二被告对“三性”无异议，本院依法认定其真实性、关联性。本案其余证据，因原、被告均无异议，本院依法予以确认，作为认定案件事实的依据。
经审理查明，2016年5月29日，原告孟性文到北京市信访部门上访。同日下午15时许，原告在北京天安门通过安检时，安检人员发现其包内有上访材料，于是将原告移交北京公安部门。北京公安部门通知毕节驻京办事处的工作人员将原告接至毕节驻京办事处，经询问原告到北京上访的原因后，通知七星关区清水铺镇政府。七星关区清水铺镇政府综治办主任郭荣和清水铺镇派出所民警李义到北京接原告，原告不回。2016年6月2日，原告孟性文被遣送回毕节。郭荣与工作人员龙彬赶往毕节，将原告接回清水铺交由清水铺派出所处理。2016年6月2日，被告七星关分局清水铺派出所立案受理，进行调查，经汇报审批，告知原告孟性文拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及原告依法享有陈述、申辩权后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）作项的规定，作出七星公法行罚决字[2016]2183号《行政处罚决定书》，决定对孟性文行政拘留十日。原告不服，向毕节市公安局申请复议。被告毕节市公安局受理审查后，作出《行政复议决定书》，维持被告七星关分局作出的行政处罚决定，送达原告。2016年9月21日，原告以七星关分局行政处罚决定无事实依据、证据不足、违法拘留原告，毕节市公安局行政复议决定属于错误维持为由，提起诉讼，请求判如前述诉请。
本案争议焦点：行政处罚决定、行政复议决定是否合法。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条第一款规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人……”行政处罚决定书载明：已向我宣告并送达，被处罚人处有原告孟性文的签名捺印。对此，原告予以否认，但未提出相关证据佐证，也不申请鉴定。被告七星关分局已告知原告孟性文拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据，以及原告依法享有的陈述、申辩权。故，对原告孟性文认为被告处罚程序违法，没有向原告签发《行政处罚决定书》，剥夺原告陈述、申辩权的主张，本院依法不予支持。
《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出。”以及第二十条第（六）项规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规、不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权益，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和安全的其他行为。”北京天安门并非信访接待场所，不接待信访人员走访，不允许信访人员滞留或聚集。”原告孟性文到北京市信访部门上访，携带上访材料到北京市天安门广场的行为不符合信访条例的上述规定。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或其他公共场所秩序的；……”扰乱公共场所秩序，是指扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或其他公共场所等供不特定多数人随时顺利出入、停留、使用所规定的公共行为准则，尚不构成刑事处罚的行为，该行为在主观方面表现为故意，侵犯的客体是公共场所秩序，客观上表现为在公共场所故意违反公共行为规则，聚众起哄闹事，进行非法游行示威或者静坐示威，阻碍、抗拒有关人员维护秩序等。行政拘留作为一种限制人身自由的行政处罚，是最严厉的一种处罚措施，要求被处罚人的行为须以构成应受处罚的行为为前提，且违法行为的违法程度和社会危害性均达到了较严重的地步。具体到本案中，原告孟性文主观上是到北京信访部门上访，欲见国家领导人，客观上具有携带信访材料到北京市天安门广场进行走访的行为，虽属于违法行为，但未构成对天安门广场秩序的侵犯，原告的行为尚不构成扰乱公共秩序的行为。被告七星关分局认定原告孟性文的行为构成扰乱公共场所秩序，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对原告孟性文处以行政拘留十日的行政处罚决定，其认定扰乱公共场所秩序的主要证据不足，对此，依法应予撤销。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第四条、第二十八条的规定，行政复议机关应当遵循合法、公证、公开、及时、便民的原则，履行审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当的职责，坚持有错必究，对具体行政行为认定事实主要证据不足，明显不当的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。被告毕节市公安局受理原告行政复议申请，并进行审查后，作出维持被告七星关分局的行政处罚决定，未纠正被告七星关分局的行政处罚决定行为，有违《行政复议法》的立法原则及相关规定，依法应予撤销。
但原告孟性文被行政拘留十日，已由被告七星关分局交由七星关区拘留所执行完毕，本案不具有可撤销的实际内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”之规定，判决如下：
一、确认被告毕节市公安局七星关区分局作出的七星公法行罚决字[2016]2183号《行政处罚决定书》违法。
二、确认被告毕节市公安局作出的毕市公复决字[2016]23号《行政复议决定书》违法。
案件受理费50.00元，由被告毕节市公安局七星关分局、被告毕节市公安局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州
省毕节市中级人民法院。
审 判 长 杨 世 琴
人民陪审员 蒙 丽 君
人民陪审员 蒙 丽
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 潘懋（代）