山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）德中行初字第72号
原告危桂臣。
原告危桂森。
原告危桂兴。
危桂森、危桂兴委托代理人危桂臣（即原告危桂臣），身份信息同上，危桂臣系原告危桂森的弟弟、危桂兴的哥哥。
原告孙晓南。
被告德州市人民政府。
法定代表人陈飞，市长。
委托代理人王炎，德州市国土资源局工作人员。
委托代理人付胖胖，德州市国土资源局工作人员。
原告危桂臣、危桂森、危桂兴、孙晓南不服被告德州市人民政府作出的德政字（2008）57号批复中收回争议土地使用权的行政行为，于2015年9月28日向本院提起行政诉讼，经本院释明，原告对起诉状进行修改后，本院于2015年10月10日立案，于2015年10月13日向被告送达了起诉状副本及举证通知书等相关文书。本院依法组成合议庭，于2015年11月5日公开开庭审理了本案，原告危桂森、危桂兴的委托代理人危桂臣（即原告危桂臣）、原告孙晓南，被告德州市人民政府的委托代理人王炎，付胖胖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告德州市人民政府于2008年7月29日作出德政字（2008）57号德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复，同意收回包括德州市德城区米市街范围地块（即2008-037号地块）在内的几宗土地使用权并公开出让上述土地。
原告危桂臣、危桂森、危桂兴、孙晓南诉称，原告危桂臣及其家人长期居住德州市德城区米市街39号。2011年4月16日德城区新湖办事处拆迁，称该地段为棚改项目，当时有300多户居民长期居住，在住户毫不知情的情况下，土地使用权已经被违法收回、出让3年了。该行为侵犯了原告的合法土地使用权。原告与被告至今未达成补偿协议，原告的德土国用（99）字第04236号土地证未注销，原告仍有土地使用权。2015年4月29日我们得知我们的土地使用权被收回了，我们有合法的产权和土地使用权，并受法律的保护，不受侵犯。依据《中华人民共和国宪法》第十条：任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第十三条：公民的合法的私有财产不受侵犯。依据《中华人民共和国土地管理法》第十三条：依法登记地土地所有权和使用权受法律的保护，任何单位和个人不得侵犯；第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准有地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流等对自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。2008年德州市人民政府滥用职权，违犯了《中华人民共和国土地管理法》；第十三条、第五十八条第（二）项，收回、出让了原告的土地使用权的行为明显不当。综上所述，原告认为原告依法取得的土地使用权即：德土国用（99）第04236号土地证没有注销，享有合法的权益，德州市政府收回、出让原告的土地使用权，违犯了《中华人民共和国土地管理法》及民法“一物一权“的民法原则，请德州市中级人民法院站在“司法为民、有错必纠”的公平公正的立场上，依法判决，纠正错误，维护原告的合法权益。
四原告为证明自己的主张，向本院提交了十一份证据：证据1.德土国用（99）字第04236号国有土地使用证，土地使用权人为危福坤。证据2.鲁德字第S47832号房屋所有权证，房屋所有权人为危桂臣。证据3.鲁德字第S47831号房屋所有权证，房屋所有权人为危桂森。证据4.鲁德字第S51066号房屋所有权证，房屋所有权人为危桂兴。证据5.鲁德字第S51067号房屋所有权证，房屋所有权人为危桂兴。证据6.信息公开申请表及德州市政府信息公开工作办公室出具的（2015）第4号非本机关政府信息告知书。证据7.德州市国土资源局德国土信公字（2015）第3号政府信息部分公开告知书及附件成交公告。证据8.信息公开申请表及德城区人民政府作出的关于政府信息公开申请的答复书。证据9.包括山东省人民政府关于召开听证会的通知、鲁政复决字（2015）370号山东省人民政府行政复议决定书、德州市人民政府的行政复议答复书及德政字（2008）57号德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复。证据10.米市片区棚户区改造工作手册。证据11.来访事项转送单。证据1至5用来证明原告符合起诉条件。证据6至9用来证明原告知晓被告行政行为的时间。证据10用来证明征收时间和收回时间差。证据11用来证明被强拆的时间。
被告德州市人民政府答辩称：一、我机关收回德州市德城区米市街范围地块的国有土地使用权是严格依法作出的。2008年，为加快德州市区城中村、棚户区改造力度，给广大市民营造更加舒适的安居环境，根据《中华人民共和国土地管理法》第58条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；《城市房屋拆迁管理条例》第7条，“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”的相关规定，经德州市规划局对德州市德城区米市街地块作出规划设计条件后，德州市国土资源局拟定《德州市国土资源局关于公开出让国有建设用地使用权的请求》，我机关于2008年7月28日作出了《德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复》，同意收回德州市德城区米市街范围地块即2008-037号地块并公开出让，收回程序符合法律规定。二、我机关收回德州市德城区米市街范围地块的国有土地使用权没有侵犯原告权益。原告取得土地使用权系划拨性质，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的规定，划拨土地使用权可以由市县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的需要无偿收回并按照该条例的有关规定予以出让，根据以上规定，我机关收回并出让该涉案地块符合法律法规规定，至于原告起诉状中提到补偿问题是另外一个行为，与本案无关。原告提出我机关收回该地块侵犯其土地使用权是不符合事实的，根据当时适用的《城市房屋拆迁管理条例》第7条“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（三）国有土地使用权批准文件”的规定，收回并出让土地是进行拆迁安置的前提条件，所以我机关收回并出让此地块并没有侵犯原告的任何利益。综上所述，我机关收回德州市德城区米市街范围地块的国有土地使用权认定事实清楚、程序合法，没有侵犯原告权益，根据《行政诉讼法》第六十九条的规定，请求人民法院依法驳回原告起诉。
被告德州市人民政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：证据1.德政字（2008）57号德州市人民政府关于同意公开出让国有土地使用权的批复。用来证明被告做出了收回国有土地使用权的行为，同时证明被告作出被诉行政行为程序正确，依据法律正确；证据2.德规设（2008）第034号德州市德城区米市街地块规划设计条件。证据3.德国土资发（2008）112号德州市国土资源局关于公开出让国有建设用地使用权的请示。证据2、3用来证明被告作出被诉行政行为程序正确，依据法律正确；证据4.德州市国土资源局公开出让国有建设用地使用权公告。证据5.中国土地市场网土地成交公示。证据4、5用来证明原告在2009年就应该知道征收行为的存在。
经庭审质证，被告对原告证据发表如下质证意见：对原告所有证据的真实性、合法性均无异议。对原告证据6、7、8中的信息公开答复书，不能证明原告在取得信息公开答复书之前不知道收回行为的发生。原告证据9中的省政府行政复议决定书与本案无关。原告证据10棚改工作手册落款是2011年4月，说明原告在此时间就已经知道土地及房屋征收行为的发生。对原告其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。原告对被告发表如下质证意见：被告证据1、3均不合法，对被告证据2无异议。被告证据4、5仅能证明出让行为，与收回行为无关。
本院对上述证据认定如下：原告证据1至5，能够证明四原告位于涉案土地上的房屋与其父危福坤名下的土地座落一致，原告与被诉行政行为存在利害关系，本院依法予以采信；原告证据6，能够证明德州市人民政府认为危桂臣申请的信息不属于本机关的掌握范围，做出了非本机关政府信息告知书，本院在此证明范围内依法予以采信；原告证据7，能够证明危桂臣通过申请政府信息公开获取了争议地块的成交结果公告；原告证据8，能够证明德城区政府未出台过米市街土地收回和土地出让的相关文件，本院在此证明范围内依法予以采信；原告证据9，能够证明被告德州市人民政府作出了同意收回并公开出让涉案国有土地使用权的批复，原告仅就出让行为进行了复议，山东省人民政府复议维持了出让行为，本院在此证明范围内依法予以采信；原告证据10能够证明米市片区进行了棚户区改造，本院在此证明范围内依法予以采信；原告证据11与本案无关，本院依法不予采信。被告证据1，能够证明被告德州市人民政府作出了同意收回并公开出让涉案国有土地使用权的批复，本院依法予以采信；被告证据2能够证明德州市城市规划局于2008年7月3日对位于迎宾路西侧、天衢路北侧的米市街地块进行了规划设计，本院依法予以采信；被告证据3，能够证明德州市国土资源局向德州市人民政府请示过收回并出让涉案国有土地使用权，本院在此证明范围内依法予以采信；被告证据4，能够证明争议地块的土地使用权已经被德州市国土资源局公告出让，本院在此证明范围内依法予以采信；被告证据5，能够证明争议地块被德州嘉汇房地产开发有限公司竞得，本院在此证明范围内依法予以采信。
经审理查明：四原告在德州市德城区清真寺胡同39号各拥有房产一处，并于2008年分别取得房屋所有权证。与四房产相对应的土地使用权人为危福坤，土地使用权类型为划拨。危福坤系原告危桂臣、危桂森、危桂兴系的父亲，系原告孙晓南的外祖父，2001年危福坤去世。2008年7月11日，德州市国土资源局向德州市人民政府请示拟收回并公开出让包括危福坤名下土地（即争议土地）的几宗国有土地使用权。2008年7月28日，德州市人民政府作出德政字（2008）57号批复，同意德州市国土资源局收回并出让上述几宗国有土地使用权。2009年1月21日，德州市国土资源局发布公告，公开出让包括争议土地在内的地号为2008-037的国有建设用地使用权。2009年2月24日，德州市国土资源局在中国土地市场网上公告土地成交结果，地号为2008-037的地块由德州嘉汇房地产开发有限公司竞得。四原告的房屋于2011年被拆除，危福坤名下的德土国用（99）字第04236号国有土地使用证未被德州市国土资源局注销或收回，也未被公告废止。四原告称2015年4月29日得知其土地使用权被收回、出让，因此向山东省人民政府申请对出让行为进行行政复议，省政府于2015年9月16日作出鲁政复决字（2015）372号行政复议决定书，维持了德州市人民政府对2008-037号土地使用权的出让行为。
本院认为，第一，关于四原告是否符合起诉条件的问题。原告危桂臣、危桂森、危桂兴的父亲危福坤名下的土地权利证书未被注销、也未被原土地登记机关收回，四原告在清真寺胡同39号合法拥有房屋，是该片土地的合法使用权人。被告德州市人民政府作出的德政字（2008）57号批复中收回国有土地使用权的地块包括了四原告享有使用权的土地，该批复虽然未向行政相对人送达，但《山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法》第四十条规定：“依法提前收回土地使用权的，市、县人民政府土地管理部门应在收回前180天，将收回土地使用权的理由、地块座落、四至、收回日期等通知土地使用者，并在收回土地使用权所涉及的范围内公告。自公告规定的收回日期起，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物归国家所有。”由于德州市国土资源局没有制作对外发生效力的法律文书进行公告，即直接根据该批复实施了后续行为，因此四原告与被诉行为具有法律上的利害关系。被告德州市人民政府于2008年7月28日作出被诉行为，四原告主张2015年4月29日知道被诉行为，被告虽主张原告应早就知道被诉行为，但被告提供的证据均不能证明四原告何时知晓收回行为，因此，四原告于2015年9月28日向我院提起行政诉讼，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限。综上，四原告提起本案诉讼符合起诉条件。
关于被告作出的收回国有土地使用权的批复是否合法的问题。首先，法定职权方面。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……”，同时，原告提供的证据10米市片区棚户区改造工作手册可以证明该地块存在为实施城市规划进行旧城改造而需要调整使用土地的事实。因此，被告德州市人民政府作为该市范围内国有土地使用权的批准核发单位，具有作出批准收回国有土地使用权的法定职权，其根据德州市国土资源局的请示，批准收回涉案的国有土地使用权符合法定条件。其次，行政程序方面。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地而收回国有土地使用权的，应当给予土地使用权人适当补偿。但《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定：“……对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”。争议的土地使用权类型为划拨，被告依法可以无偿收回土地使用权，但对地上建筑物、其他附着物应给予适当补偿，被告提供的五份证据均不能证明无偿收回划拨土地使用权前对原告享有权利的房屋进行过补偿，虽被告主张涉及房屋拆迁补偿问题应当按照当时《城市房屋拆迁管理条例》规定的程序执行，但被告也没有提供房屋拆迁许可证等证据证明在无偿收回土地使用权后通过合法的房屋拆迁程序对原告进行了补偿，且原告也主张一直未得到补偿，因此被告德州市人民政府未对原告进行补偿就直接收回原告享有权利的土地使用权，程序违法。综上，被告德州市人民政府作出收回争议土地使用权的行为程序违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，依法应予撤销。但由于涉案棚户区改造项目已基本完成，且被征收人已大部分完成安置，撤销被诉行为会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项和《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告德州市人民政府作出的德政字（2008）57号批复中收回原告享有权利的国有土地使用权的行政行为违法，但不撤销该行政行为。
二、驳回四原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告德州市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 宋冬梅
代理审判员 张存章
人民陪审员 邹明国
二〇一五年十二月二日
书 记 员 周晓萌