浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙05行终164号
上诉人（原审原告）沈明云，女，1969年7月12日出生，汉族，住德清县，现住德清县。
上诉人（原审原告）叶生祥，男，1952年9月25日出生，汉族，住德清县，现住德清县。
上诉人（原审原告）王永文，女，1950年6月20日出生，汉族，住德清县，现住德清县。
委托代理人：强建红，男，1972年3月13日出生，汉族，住德清县，现住德清县。系上诉人王永文之子。
上诉人（原审原告）王伟国，男，1966年5月23日出生，汉族，住德清县，现住德清县。
上诉人（原审原告）王志林，男，1966年6月29日出生，汉族，住德清县，现住德清县。
上列五上诉人的共同委托代理人徐利平，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）德清县城市管理行政执法局，住所地德清县武康镇南蘋街106号。
法定代表人许建驰，该局局长。
出庭应诉负责人陈浩，该局副局长。
委托代理人熊庆，浙江天阁律师事务所律师。
上诉人沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林诉被上诉人德清县城市管理行政执法局（以下简称德清县城管局）不履行规划查处法定职责一案，不服安吉县人民法院（2015）浙0523行初69号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月8日立案受理后，依法组成合议庭，于同年11月22日公开开庭进行了审理。上诉人沈明云、叶生祥、王伟国、王志林及其委托代理人徐利平，上诉人王永文的委托代理人强建红、徐利平，被上诉人德清县城管局的副局长陈浩、委托代理人熊庆到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2003年5月9日，德清县建设局颁发编号为（2003）0510045《建设用地规划许可证》，该规划许可证及附图载明：“建设项目：城西安置小区；用地位置：德清县武康镇104国道西侧；项目用途：居住用途”。2005年9月19日，德清县建设局颁发编号为（2005）0510135《中华人民共和国建设工程规划许可证存根》，该存根载明：“建设项目名称：城西新村沿街商业楼（3-18#）及公厕（1-2#）；用地许可证编号：（2003）0510045；建设位置：德清县武康镇104国道西侧”。2016年4月8日，沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林向德清县城管局提出查处规划违法行为的申请，请求“对用地建设单位武康镇人民政府等在位于武康镇城西村“鑫盛小区”东侧地块（志远南路西侧）建设‘商业开发性质’营业房建筑的规划违法行为”进行查处。2016年4月12日，德清县城管局向德清县规划局发送《关于武康街道城西村“鑫盛小区”东侧地块建设“商业开发性质”营业房建筑的协助调查函》，请求德清县规划局函告涉案地块商业楼建设行为是否符合规划审批等事项。2016年4月15日，德清县规划局作出《关于武康街道城西村“鑫盛小区”东侧地块情况的复函》，函告称：“商业楼（3-18#）及公厕（1-2#）于2013年1月30日取得浙江省建设工程规划核实确认书”。2016年6月7日，德清县城管局作出德城管函[2016]9号《关于要求对规划违法进行查处的回复函》，回复称：“本机关于2016年4月9日收到你们寄送的查处规划违法行为申请书，你们要求对用地建设单位武康镇人民政府等在位于武康镇城西村鑫盛小区东侧地块（志远南路西侧）建设商业开发性质营业房建筑的规划违法行为进行查处。经查，在上述地块未发现本机关可查处的规划违法行为”。沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林对该回复不服，诉至该院。
原审法院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第一款规定：“市、县实施城市管理相对集中行政处罚权工作，由本级人民政府依照国家和本省的规定提出申请，报省人民政府批准”以及第六条第一款第（二）项规定：“执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚”，据此，县级城市管理行政执法部门在经省级政府批准后，有权依法实施相对集中行政处罚权，对城乡规划区内的规划违法行为实施行政处罚。根据浙政函[2012]50号《浙江省人民政府关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、浙府法发[2012]54号《浙江省人民政府法制办公室关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》、德政办发[2012]141号《德清县人民政府办公室关于印发〈德清县住房和城乡建设局（德清县规划局、德清县人民防空办公室）主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，德清县城市管理执法局集中行使德清县行政区域内城乡规划违法行为行政处罚权（法律、法规规定由乡镇人民政府行使的行政处罚除外）。据此，德清县城管局具有对德清县行政区域内规划违法行为进行查处的法定职责。本案争议焦点在于涉案建设行为是否构成城市规划违法行为？根据《中华人民共和国城市规划法》第31条、第32条以及第40条的有关规定，在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。本案中，关于涉案建筑物的编号（2003）0510045《建设用地规划许可证》及附图载明：“建设项目：城西安置小区；用地位置：德清县武康镇104国道西侧；项目用途：居住用途”，以及编号为（2005）0510135《建设工程规划许可证存根》载明：“建设项目名称：城西新村沿街商业楼（3-18#）及公厕（1-2#）；用地许可证编号：（2003）0510045；建设位置：德清县武康镇104国道西侧”，足以表明涉案“城西安置小区”项目是在已经取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证后进行建设的事实，符合《中华人民共和国城市规划法》的相关法律规定。沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林诉称，涉案建筑物属于具有“商业开发性质”的营业房，与建设用地规划许可证所载“项目用途：居住用途”不符，故该建设行为违反用地规划。该院认为，关于涉案建筑物的规划建设用地标准，应当参照建设部（90）建标字第322号《城市用地分类与规划建设用地标准》GB137-90。按照该标准的有关内容，R代表居住用地，分别按照R1、R2、R3、R4不同类别分为一类、二类、三类、四类居住用地，每类居住用地都包括住宅用地、公共服务设施用地、道路用地以及绿地，其中公共服务设施用地是指居住小区及小区级以下的公共设施和服务设施用地。因此，居住用地属于有机整体，具有系统性和多样性。除了住宅，居住用地还承载为实现居住目的而应当具备的其他功能，比如教育、交通、商业等等。根据德清县发展计划与经济委员会文件[德计经基（2003）76号]《关于同意武康镇城西安置小区项目建设的批复》，明确城西安置小区项目为“集居住与配套为一体的综合小区”，故涉案城西新村沿街商业楼（3-18#）及公厕（1-2#）的建设行为没有严重影响城市规划，不存在德清县城管局依法履行查处职责的法定事由。对沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林主张德清县城管局应履行查处法定职责的诉讼请求，因无事实和法律依据，该院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回原告沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林负担。
上诉人沈明云等五人上诉称，五上诉人都是武康镇城西村村民，2003年德清县国土资源局和武康镇人民政府等单位以推进城市化建设为由，对城西村的集体土地上农民房屋进行大规模拆迁。广大农民根本不清楚拆迁的具体情况，很多人都在政府有关人员的欺瞒下，签订了拆迁补偿安置协议，实际上到最后农民的安置房一直拖到2005年12月才交房，但房产证等证件至今都没有办下来。另外，营业房的建设根本不符合商业要求和标准，且一拖十多年都没有兑现。五上诉人实地查看到，“鑫盛小区”东侧的所谓营业房，一半靠近104国道，另一半缩在小区边沿，根本没有临街，根本就不可能有商业人流出现。五上诉人最近通过调查了解，该区块的用地规划性质是住宅，根本不能造商铺。根据德清县建设局2003年5月9日核发给武康镇人民政府的《建设用地规划许可证》，该区块应当全部是居住用地，但武康镇人民政府却在沿104国道一侧，建设了两排所谓的商铺营业房，这是没有规划依据的，违反了原《城市规划法》。而且浙江省人民政府给“武康镇人民政府（城西安置小区）建设项目”批准征收土地的目的就是为了建设居住用地，没有成片营业房。可见，该项目建设是完全违反规划的，应当予以严肃查处。原审判决的裁判理由提出“居住用地属于有机整体，具有系统性和多样性。除了住宅，居住用地还承载为实现居住用地目的而应当具备的其他功能”，认为本案没有严重违反城市规划。就此看来原审判决也认为本案存在违反规划行为的。既然如此应当依法处理，不应错误认定被上诉人不存在查处法定事由。另外居住用地就是居住用地，即使有配套设施也不是本案中成片批发市场商铺。这个从原审判决提及的《城市用地分类与规划建设用地标准》可以确定。原审判决偏向被上诉人，损害了上诉人利益，上诉人提出上诉请求：1、撤销安吉县人民法院（2016）浙0523行初69号《行政判决书》；2、撤销被上诉人于2016年6月7日作出的《关于要求对规划违法进行查处的回复函》；3、判令被上诉人对用地建设单位武康镇人民政府等在位于武康镇城西村“鑫盛小区”东侧地块（志远南路西侧）建设“商业开发性质”营业房建筑的规划违法行为进行查处。
被上诉人德清县城管局答辩称，一、被上诉人作出《关于要求对规划违法进行查处的回复函》对五位上诉人权利义务不产生实际影响，该行为非具体行政行为，上诉人要求撤销该回复函的诉讼请求非行政诉讼受案范围。二、五上诉人与被上诉人是否对本案所涉行为进行查处之间无法律上的利害关系，五上诉人作为原审原告不适格。三、被上诉人的查处职责仅限于对在城市规划区内未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，对违反用地规划行为，法律法规均没有授权给规划主管部门查处的职责，故被上诉人也不具有该方面的任何职权。即使存在违反用地规划的行为，被上诉人也不具有查处职责。四、本案涉案建筑系在取得建设工程规划许可证后进行的建设，且取得了规划核实确认书，不存在未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设行为，原审认为不存在被上诉人依法履行查处职责的法定事由，事实清楚，证据确凿，上诉人的上诉理由无法律和事实依据，请求驳回上诉人的诉讼请求。
双方当事人在一审期间提交的全部证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理本院对原审认定的事实予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为本案是否属于行政诉讼受案范围以及被上诉人德清县城管局是否存在未依法履行查处法定职责的情形。根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项规定，执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚。根据经浙府法发[2012]54号《浙江省人民政府法制办公室关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》批准的《德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案》规定，被上诉人德清县城管局在德清县行政区域内行使依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的行为（法律、法规规定由乡镇人民政府行使的行政处罚除外）实施行政处罚。综上，被上诉人德清县城管局具有对辖区内违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚的法定职权。上诉人沈明云等五人作为涉案小区的住户，不服被上诉人对其举报的涉案小区违反规划建设问题作出的处理而提起诉讼，应为行政诉讼受案范围。
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据《浙江省城乡规划条例》第六十三条规定，建设单位或者个人未取得建设工程规划核实确认书组织建设工程竣工验收的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处二万元以上二十万元以下的罚款。本案中，被上诉人在收到沈明云等五上诉人提交的《查处规划违法行为申请书》后，向德清县规划局发出《关于武康街道城西村“鑫盛小区”东侧地块建设“商业开发性质”营业房建筑的协助调查函》调查，并通过德清县规划局作出的德城规函[2016]009号《关于武康街道城西村“鑫盛小区”东侧地块情况的复函》确认涉案小区的商业楼建设已经取得（2005）0510135号《建设工程规划许可证》以及浙规核字第33052120130018号《浙江省建设工程规划核实确认书》的事实，并不存在因违反《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》等规划管理法律法规规定而需要被上诉人履行行政处罚职权的情形。故被上诉人向五上诉人作出德城管函[2016]9号《关于要求对规划违法进行查处的回复函》，认定在涉案小区地块“未发现本机关可查处的规划违法行为”，并无不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何育红
代理审判员 沈 屹
代理审判员 彭伟伟
二〇一七年一月九日
书 记 员 凌烈妮