河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终176号
上诉人（原审原告）薛明新，男，汉族，1969年12月7日出生，住河南省兰考县。
上诉人（原审原告）杨付居，男，汉族，1955年6月20日出生，住兰考县。
上诉人（原审原告）陈秋枝，女，汉族，1965年10月6日出生，住兰考县。
上诉人（原审原告）黄永辉，男，汉族，1988年2月10日出生，住兰考县。
上诉人（原审原告）黄排长，男，汉族，1984年10月16日出生，住兰考县。
被上诉人（原审被告）兰考县人民政府。
法定代表人李明俊，系该县人民政府县长。
委托代理人马红军，系该县人民政府工作人员。
委托代理人孟凡新，系该县城关乡司法所所长。
上诉人薛明新、杨付居、陈秋枝、黄永辉、黄排长（以下简称等薛明新等5人）因与被上诉人兰考县人民政府为土地组织实施征收一案，不服开封市中级人民法院（以下简称原审法院）（2016）豫02行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人薛明新、杨付居、陈秋枝、黄排长以及黄永辉的委托代理人黄学中，被上诉人兰考县人民政府的委托代理人马红军、孟凡新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2012年11月，兰考县人民政府对兰考县2012年度第十批城市建设用地作出征地调查结果确认，国土资源部门、被征地集体经济组织、被征地农户代表均同意征收兰考县城关乡市皓村（以下简称市皓村）集体土地23.3103公顷。同时，兰考县国土资源局向市皓村送达征地告知书、征地听证告知书，市皓村出具加盖有村委公章及群众代表签字的《放弃征地听证证明》，放弃听证权利。2012年11月27日，兰考县人民政府作出兰政土（2012）124号《关于兰考县2012年度第十批城市建设用地的审查意见》，对该批次申报用地现状、用地规划计划情况、补充耕地情况、土地利用与供地情况、征地补偿安置情况、现场踏看情况、信访与违法用地处理情况等进行审查，作出土地开发建设整体方案。同日，兰考县人民政府向河南省人民政府报送兰政土（2012）125号《兰考县人民政府关于兰考县2012年度第十批城市建设用地的请示》，认为兰考县国土资源局拟定的征收土地方案符合土地管理法律、法规规定，报请审批。2013年4月19日，河南省人民政府作出豫政土〔2013〕503号《河南省人民政府关于兰考县2012年度第十批城市建设用地的批复》（以下简称豫政土〔2013〕503号），同意兰考县征收市皓村集体土地23.3103公顷作为该县2012年度第十批城市建设用地，同意该县国土资源局拟定的征收土地方案。2013年4月22日，兰考县人民政府做出（2013）第8号《兰考县人民政府征收土地公告》。2013年4月29日，兰考县国土资源局做出兰国资公告（2013）8号《兰考县国土资源局补偿安置方案公告》。
另查明，原告薛明新、黄永辉和黄排长的房屋已被兰考县人民政府组织人员予以强制拆除。
原审法院认为，1、本案不属于行政复议前置的情形。根据《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》的规定，本案被诉行政行为不属于行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行为，兰考县人民政府的主张没有法律依据，本案不属于行政复议前置的法定情形。2、兰考县人民政府是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府负责土地征收报请批准的相关手续及土地征收的组织实施。兰考县人民政府于2013年4月22日做出（2013）第8号《兰考县人民政府征收土地公告》，组织实施土地征收行为，是法定的征收主体，是本案的适格被告。3、兰考县人民政府的土地征收行为符合法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，建设项目需要占用农用地的，市、县人民政府应按照土地利用年度计划拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条同时规定，征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，2013年4月19日，河南省人民政府做出豫政土〔2013〕503号批复，同意兰考县2012年度第十批城市建设用地项目，同意兰考县国土资源局拟定的征收土地方案。兰考县人民政府于2013年4月22日根据省政府的批复公告征收土地方案，将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公布。2013年4月29日，兰考县国土资源局做出兰国资公告（2013）8号《兰考县国土资源局补偿安置方案公告》，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。因此，兰考县人民政府按照法律规定实施土地征收，土地征收行为符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回薛明新、杨付居、陈秋枝、黄永辉、黄排长的诉讼请求。案件受理费50元，由薛明新、杨付居、陈秋枝、黄永辉、黄排长负担。
上诉人薛明新、杨付居、陈秋枝、黄永辉、黄排长上诉称：1、薛明新等5人原审诉讼请求是确认兰考县人民政府征地拆迁行为违法，着重关注的是兰考县人民政府组织实施的强制拆迁行为，原审法院应当根据薛明新等5人的上诉请求进行审理和判决，但在本案中，原审法院认定兰考县人民政府征收土地程序合法之后，直接驳回了薛明新等5人的诉讼请求，未处理房屋拆迁问题，属于擅自变更诉讼请求的行为，于法无据。2、原审中，兰考县人民政府提交的证据不足以证明其组织实施征收的行为程序合法，也不足以证明其拆迁行为合法。原审判决认定其征收行为程序合法明显错误。3、本案中兰考县人民政府未经河南省人民政府或者国务院批准，擅自组织实施征收土地并实施拆迁，缺乏法律依据。兰考县人民政府工作人员采取断电、处罚等措施逼迫搬迁等违法行为，严重扰乱薛明新等5人的生产生活秩序，且市皓新型社区项目不符合被征收土地村庄的公共利益。因此，兰考县人民政府强制征地拆迁行为严重违法。请求二审法院依法撤销原审判决，判决确认兰考县人民政府以市皓新型社区项目名义组织实施的征地拆迁行为违法。
被上诉人兰考县人民政府答辩称：兰考县人民政府组织实施征收土地以及拆迁行为合法。兰考县人民政府根据上级政府指示精神，对市皓村进行城中村改造，征求了群众的意见，在市皓村发布了通知。兰考县人民政府在原审中提交了31组证据，能够证明组织实施征收土地行为和拆迁行为合法。市皓村绝大多数村民对兰考县人民政府的征地拆迁行为是赞同的，薛明新等5人要求补偿其门面房，不符合补偿的规定。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经庭审查明以下事实：2013年4月19日，河南省人民政府作出豫政土〔2013〕503号批复，同意兰考县征收城关乡市皓村集体土地23.3103公顷作为该县2012年度第十批城市建设用地，同意该县国土资源局拟定的征收土地方案。2013年4月22日，兰考县人民政府作出（2013）第8号《兰考县人民政府征收土地公告》。2013年4月29日，兰考县国土资源局作出兰国资公告（2013）8号《兰考县国土资源局补偿安置方案公告》。
另查明，薛明新等5人已就兰考县人民政府强制拆除其房屋的行为向原审法院提起行政诉讼，原审法院已经受理并作出了一审判决。
本院认为，1、根据薛明新等5人的原审起诉状和上诉状的诉讼来看，薛明新等5人请求人民法院判决确认兰考县人民政府征地拆迁行为违法。上述诉讼请求包含了人民政府组织实施征收土地的行政行为和行政强制行为。两个行政行为不属于同一法律关系，不能在同一案件中一并审查，且薛明新等5人已就兰考县人民政府强制拆除其房屋的行为提起行政诉讼，已被原审法院受理。因此，本案应当审查的是兰考县人民政府组织实施征收薛明新等5人土地的行为。薛明新等5人认为原审法院未对兰考县人民政府强制拆除其房屋的诉讼请求予以处理违反法定程序，请求二审法院对兰考县人民政府强制拆除其房屋的行为一并审查的上诉请求，缺乏法律依据，本院不予支持。
2、关于兰考县人民政府组织实施征收薛明新等5人土地是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。国家征收土地的，应当按照被征收土地的原用途予以补偿。本案中，兰考县人民政府根据河南省人民政府的批准，组织实施征收了市皓村的集体土地用于市皓新型社区建设。虽然兰考县人民政府主张已经按照规定向被征收土地的市皓村集体经济组织和被征地农户足额支付了征地补偿等费用，也提供了《土地补偿登记表》、《青苗补偿登记表》以及2013年9月17日市皓社区居委会出具的《征收土地补偿到位证明》等证据，但是其未能提交有效证据并说明征收薛明新等5人土地所在的位置、地类、面积、被征收土地的地上附属物情况以及是否足额支付补偿款等事项，且薛明新等5人对此不予认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定，兰考县人民政府不提供已足额支付薛明新等5人征地补偿款的证据，视为没有相应证据，应当认定兰考县人民政府组织实施征收薛明新等5人土地的行为违法。
综上，薛明新等5人部分上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实错误，适用法律不当，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第八十九条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销开封市中级人民法院（2016）豫02行初88号行政判决；
二、确认兰考县人民政府组织征收薛明新、杨付居、陈秋枝、黄永辉、黄排长土地的行为违法；
三、责令兰考县人民政府对其违法行为采取补救措施。
一、二审案件受理费各50元，由兰考县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邹 波
审 判 员 荆向丽
代理审判员 李智刚
二〇一七年八月八日
书 记 员 刘 猛