江苏省盱眙县人民法院
民 事 判 决 书
（2018）苏0830民初2235号
原告:朱萍,女,1964年10月26日出生,汉族，无业，住金湖县。
被告：金湖县水务局，统一社会信用代码113208310143512588，住所地金湖县神华东路1号。
法定代表人：潘九海，该局局长。
委托诉讼代理人：黄德昌，江苏法嘉德律师事务所律师。
被告：金湖县发展和改革委员会，统一社会信用代码11320831014351100L，住所地金湖县黎城建设路109号。
法定代表人：戚苏华，该委员会主任。
委托诉讼代理人：黄德昌，江苏法嘉德律师事务所律师。
被告：金湖县住房和城乡建设局，统一社会信用代码11320831014352007U，住所地金湖县健康西路40号。
法定代表人：沈华东，该局局长。
委托诉讼代理人：黄德昌，江苏法嘉德律师事务所律师。
被告：江苏先河房地产土地评估有限公司，住所地淮安市淮海北路39号书城商场15层。
法定代表人：朱兵，该公司董事长。
委托诉讼代理人：李玉飞，该公司员工。
被告：朱鸿，男，1961年12月26日出生，汉族，无业，住金湖县。
原告朱萍与被告金湖县水务局（以下至判决主文前简称金湖水务局）、金湖县发展和改革委员会（以下至判决主文前简称金湖发改委）、金湖县住房和城乡建设局（以下至判决主文前简称金湖住建局）、江苏先河房地产土地评估有限公司（以下至判决主文前简称先河公司）、朱鸿房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，本院于2017年10月30日作出（2017）苏0830民初2731号民事判决，原告不服该判决，上诉至江苏省淮安市中级人民法院，淮安市中级法院于2018年4月10日作出（2017）苏08民终3757号民事裁定，发回盱眙县人民法院重审。本院于2018年4月18日立案受理后，依法适用普通程序，另行组成合议庭，于2018年5月23日公开开庭进行了审理。原告朱萍、被告金湖水务局委托诉讼代理人黄德昌、金湖发改委委托诉讼代理人黄德昌、金湖住建局委托诉讼代理人黄德昌、先河公司委托诉讼代理人李玉飞、被告朱鸿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告朱萍向本院提出诉讼请求：确认金湖水务局与朱鸿签订的《金湖县房屋拆迁协议书》（货币补偿）无效，本案诉讼费由被告承担。事实和理由：从本案被告金湖水务局《三里桥河防洪整治工程》拆迁项目的一系列行为来看，原告认为涉案拆迁协议无效的情形是多因一果所致。因涉案拆迁协议无效是由于被告金湖水务局在涉案项目中自始至终的恶意串通叠加所致：一、被告金湖水务局与金湖发改委恶意串通取得拆迁必要文件《关于县三里桥河西段整治项目可行性研究报告的批复》（金发改[2008]25号）；二、金湖水务局与金湖住建局恶意串通取得拆迁项目必要文件《建设用地规划许可证》，并因知悉商业功能区域规划再次恶意串通，为特权者谋利，将原告家不影响金湖县发改委主要建设内容、高商业价值的、赖以生存的合法门面房拐90度直角弯划入红线图，之后还恶意串通许可特权者无任何合法手续，占用城市中心主干道园林路人行道、占用小支道顺河西路近一米、占用河道挡土墙多重违法叠加建设“好心情饮吧”围合庭院经营谋利，并在河道内建设阻水梯台为经营谋利服务。三、金湖水务局与金湖住建局恶意串通取得拆迁项目必要文件《江苏省城市房屋拆迁许可证》，并将自己申请的、经金湖县发改委批复的《三里桥河西段岸线整治项目》欺诈为《三里河桥防洪整治工程》，且选择性拆迁；四、被告金湖县水务局与先河公司恶意串通，由先河公司出具权属状况、区位状况、估价结果严重失实的《房地产评估报告》；五、被告金湖水务局与朱鸿恶意串通，签订履行显失公平的拆迁补偿货币协议。在案涉的拆迁项目中，贯穿着恶意串通、滥用职权、暗箱操作等严重违反法律、法规的行为，严重侵害了原告家庭的知情权，造成原告家庭被威胁逼迫拆迁，遭受了重大的财产损失，也造成原告70多岁的老母亲和原告为讨公道7年来身体遭受不堪的折磨和损害。因此原告认为涉案的拆迁协议当然无效。请求法院支持原告的诉讼请求。
被告金湖水务局辩称：一、案涉的房屋拆迁协议缔约的主体为金湖水务局与朱鸿，双方是经过充分协商签订的协议，协议中所涉房屋为朱鸿一人所有，原告对被拆迁的房屋没有物权，故其无权就案涉的拆迁补偿协议提出任何要求，其诉讼主体不适格；二、案涉的拆迁补偿协议不具有法律所规定的任何一种合同无效的情形，理由为：1、被告作为拆迁人在实施拆迁项目时，依法取得了金建拆许字2008第002号拆迁许可证，故该协议未违反法律、行政法规的强制性规定。2、根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条第三款的规定，被拆迁人是指房屋的所有人，被告与房屋的唯一所有权人充分协商签订了协议，双方也按协议履行了各自的权利义务，时至今日，被告朱鸿也未对协议提出异议，故案涉的拆迁补偿协议充分体现了双方的意思主张，协议对双方均有约束力；三、原告诉状中陈述的对被告依法取得的拆迁许可包括为保证该项目实施的具备的住建规划、政府决定收回拆迁项目范围内的土地使用权等均是具体行政行为提出的质疑，对此，被告金湖水务局为提升城市排涝防洪功能，确保城市安全，行使本部门职权并承担行政管理义务，依法向有关部门提出案涉的项目报告，相关行政职能部门依法依规予以批准与许可，上述具体行政行为合法有效。原告所述的数部门恶意串通无事实和法律依据，各个行政机关的具体行政行为均是独立作出，没有必要进行恶意串通，而原告曾就金湖发改委、金湖住建局等作出的案涉的具体行政行为向金湖县人民法院提出行政诉讼，其诉讼请求均被驳回。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告金湖发改委辩称：同意金湖水务局的答辩意见，另补充：一、金湖发改委作为被告诉讼主体资格不适格，原告的起诉混淆了民事行为与行政行为的关系，案涉的拆迁补偿协议是协议双方协商一致的结果，与金湖发改委无关。原告诉求确认合同无效，而合同双方是金湖水务局与朱鸿，被告并非合同主体；二、原告主张被告与金湖水务局等部门恶意串通无依据。被告作出的批复是依法履行法定职责的行为，是在金湖水务局报送的三里河桥整治报告的基础上，对其合法性和可行性进行审查，认为符合要求予以批复，该批复是针对整个工程项目作出，并不针对具体个人，故不存在所谓的恶意串通损害原告利益的基础和事实。被告作出的具体行政行为具有稳定性和效力性，在未被依法撤销或宣告无效前均处于合法有效的状态，且原告曾就被告作出的具体行政行为向金湖县人民法院提起行政诉讼，其诉讼请求已被驳回，故原告对被告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。
被告金湖住建局辩称：同意金湖水务局及金湖发改委的答辩意见，另补充：一、金湖住建局并非案涉拆迁补偿合同的当事人，原告将其列为被告属主体不适格；二、关于金湖住建局作出的金建拆许字2008第002号“江苏省城市房屋拆迁许可证”和地字2008第0023号“中华人民共和国建设用地规划许可证”是依据金湖水务局报送的金湖县三里桥河西段岸线整治工程可行性研究报告及其他的批复，按照程序进行审查后，认为该项目符合要求，被告依照程序进行许可。该两项许可是被告依法履行职务，并且是针对整个项目作出，而并非是针对朱鸿或原告个人。上述行政许可自作出至今一直处于合法有效的状态，原告也曾就上述两项许可向金湖县人民法院提起行政诉讼，金湖县人民法院也依法予以驳回，故被告履行职务的行为并未有损害原告的利益；三、被告作出的具体行政行为与金湖水务局及朱鸿签订的拆迁补偿协议分属两个不同的法律关系，故不可能也不存在被告与金湖水务局恶意串通的行为。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告先河公司辩称：同意金湖水务局、金湖发改委、金湖住建局的答辩意见。另补充：一、估价情况说明。先河公司接受金湖水务局委托，对金湖县三里桥河整治工程项目拆迁范围内的被拆迁房屋进行估价，为确定被拆迁房屋货币补偿金额而评估其房地产市场价格。被告按照评估程序，对被拆迁房屋进行估价，并于2008年4月10日出具估价报告。目前该项目已拆迁结束，被拆迁人已全部签约；二、关于房屋权属情况的说明。根据委托方和被拆迁人提供的资料，原告朱萍所主张的位于金湖县园林路××号的房地产属于朱鸿所有（产权证复印件显示：所有人为朱鸿、房屋座落大庆路31号、其中砖混二层房屋204平方米，砖木一层房屋32.3平方米）。根据《城市房屋拆迁管理条例》、《淮安市城市房屋拆迁管理办法》的规定，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人，因此被告出具的估价报告（编号A2008-JH005-1010-0010）房屋所有权人是朱鸿合理合法；三、关于房屋座落的说明。金湖县三里桥河整治工程涉及园林路、顺河西路等路段，被告出具的估价报告中因工作人员疏漏，将朱鸿拥有的房地产路段误输为顺河西路，事后被告及时更正，在补充出具的《关于营业用房（住改非）评估的补充说明》中，已将被拆迁人朱鸿的房屋地址更正为沿园林路；四、关于估价结果。被告按照估价程序，于2008年4月3日公示本项目评估价格，公示期满，出具估价报告。在价格公示期间即估价报告送达后，被告安排专人在项目现场解释答疑。根据《淮安市城市房屋拆迁管理办法》第五十四条：“拆迁人或者被拆迁人对估价结果有异议的，可以在估价报告送达之日起5个工作日内要求估价机构作出解释说明。估价机构应当在5个工作日内作出书面解释说明。经解释说明仍有异议的，持有异议的拆迁人或者被拆迁人可以委托符合规定的其他估价机构重新估价。重新估价结果与原估价结果的误差在±5%的误差范围的，由房屋拆迁管理部门在专家库中抽签选定有关专家进行鉴定。鉴定采用原估价结果的，重新估价和鉴定的费用由重新估价的委托人和重新估价的机构共同承担。拆迁人或者被拆迁人未在规定期限内按规定程序对估价报告提出异议，视同认可该估价结果”。我公司出具的估价报告中，明确说明“委托方和被拆迁人对估价结果有异议的，自收到估价报告之日起5日内，可以提供有效的证据向本公司书面申请复核估价”，在本项目动迁过程中，被拆迁人朱鸿未在规定期限内履行上述程序，且已签订拆迁补偿协议，应视同被拆迁人认可该估价结果。综上所述，我公司作为中介机构，所有的估价活动，均在遵守法律、法规及委托约定范围内进行，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告朱鸿辩称：对原告所述事实均予以认可，同时我也支持原告以法律手段维护权益，我当时一共签了两份协议，第一份是产权调换，签订日期是2008年6月25日，第二份是货币补偿，签订于2009年3月，但在协议上写的日期是2008年4月10日，因为将日期提前可以领取奖金和提成；当时之所以将产权调换变更为货币补偿的协议主要基于两点，一是外界压力，二是家庭矛盾，因为只调换到一间门面，不知道给谁，我本身没有工作，朱萍又是残疾，为了避免矛盾，还不如拿钱。但是无论哪一份协议都涉及到原告的利益，被告金湖水务局提供的合同上也都注明了朱萍的名字，证明朱萍对房产有权利，土地使用权证也证明了这一事实。
本院经审理认定事实如下：2008年2月18日，金湖水务局以金水发﹝2008﹞18号文即《关于报送<金湖县三里桥河西段岸线整治工程可行性研究报告>的报告》，以提高金湖县城的防洪排涝标准，推进城市化进程，改善城区水环境，改善人居环境为由，由其部门编制了《金湖县三里河桥西段岸线整治工程可行性研究报告》，工程主要内容包括：清淤疏浚河道（园林桥以西至华海路）1.44公里，整治三里桥河两岸岸线（拆迁、园林绿化等），沿岸砌筑直立式挡墙。经费由县政府财政投入……计划2008年3月开工，2009年4月竣工。2008年3月13日，金湖发改委以金发改[2008]25号文作出《关于县三里桥河西段岸线整治项目的可行性研究报告的批复》，同意金湖水务局对三里桥河西段进行综合整治。2008年3月15日，金湖县规划局向金湖水务局颁发“建设用地规划许可证”，许可证中明确用地项目为三里河桥西段岸线整治项目，用地位置为三里河桥园林路至华海西岸，用地面积61245.85平方米。2008年3月17日，金湖县人民政府以金政发[2008]33号文作出“关于收回国有土地使用权的决定”，决定收回自三里河桥从园林桥以西至华海路，总面积为61245.85平方米的国有土地使用权。2008年3月20日，金湖水务局取得金建拆许字（2008）第002号“江苏省城市房屋拆迁许可证”。
因案涉房屋被划入拆迁范围，被告金湖水务局遂与被告朱鸿协商房屋拆迁事宜，2008年6月25日，金湖水务局作为拆迁人与被拆迁人朱鸿签订《金湖县房屋拆迁协议书（产权调换）》，后因朱鸿多方面原因考虑，于2009年3月与金湖水务局签订《金湖县房屋拆迁协议书（货币补偿）》（落款日期为2008年4月10日），约定金湖水务局向朱鸿补偿各项拆迁费用合计1318446.32元，其中含二楼住宅118.15平方米，门面房面积118.15平方米，三层重置价166.6平方米，装潢、附属物、放弃安置补偿费用及其他费用。2009年3、4月，案涉房屋被拆除。
另查明，2008年3月，金湖水务局委托先河公司就案涉登记于朱鸿名下的房屋进行房地产估价，先河公司作出的评估结论为朱鸿拥有的营业用房在估价时点为每平方米7371.46元，住宅用房为每平方米1727.6元。
又查明，原告朱萍于2014年9月28日分别以金湖水务局、金湖住建局、金湖发改委为被告向金湖县人民法院（以下简称金湖法院）提起（2014）金行第007、008、009号（以下以案号简称）行政诉讼，其中007号原告要求法院确定金湖住建局作出的《江苏省城市房屋拆迁许可证》侵害了其知情权，且该许可程序及实体违法。金湖法院经审查后认为，朱萍与被诉的具体行政行为无法律上的利害关系，其不具备诉讼主体资格，裁定驳回了其起诉。朱萍不服，上诉至淮安市中级人民法院（以下简称淮安中院），淮安中院以拆迁许可证与朱萍无法律上利害关系，一审法院驳回起诉并无不当，故裁定驳回上诉，维持原裁定。008号案件原告要求法院确定金湖住建局作出的《中华人民共和国建设用地规划许可证》侵害了其知情权，且该许可程序及实体违法。金湖法院经审查后认为，金湖住建局于2008年3月15日作出的《中华人民共和国建设用地规划许可证》（地字第20080023号）对原告朱萍的权利义务不产生直接影响，该案不属于人民法院行政受案范围，裁定驳回了其起诉。朱萍不服，上诉至淮安市中级人民法院（以下简称淮安中院），淮安中院以用地规划许可证与朱萍无法律上利害关系，一审法院驳回起诉并无不当，故裁定驳回上诉，维持原裁定。009号案件原告要求法院确认金湖发改委作出的《关于县三里桥河西段岸线整治项目可行性研究报告的批复》侵害了其知情权，且该许可程序及实体违法。金湖法院经审查后认为2008年3月13日，金湖发改委以金发改[2008]25号文作出的《关于县三里桥河西段岸线整治项目的可行性研究报告的批复》，对原告朱萍的权利义务不产生直接影响，该案不属于人民法院行政受案范围，裁定驳回了其起诉。朱萍不服，上诉至淮安市中级人民法院（以下简称淮安中院），淮安中院以该批复与朱萍无法律上利害关系，一审法院驳回起诉并无不当，故裁定驳回上诉，维持原裁定。2014年9月24日，原告朱萍以金湖县人民政府为被告向淮安中院提起行政诉讼，主张金湖县人民政府作出的《关于收回国有土地使用权的决定》违法，淮安中院经审查后认为金湖县人民政府有权依法作出收回国有土地使用权的决定，且原告起诉已超过法定期限，故驳回了朱萍的起诉。2015年2月9日，朱萍向金湖法院起诉金湖水务局，请求法院判决金湖水务局作出的《金湖县三里桥河西段岸线整治工程可行性研究报告》违法，以此为主要建设内容之一的以“三里桥河防洪整治工程”为名实施的拆迁项目违法，金湖法院经审查后认为金湖水务局作出的《金湖县三里桥河西段岸线整治工程可行性研究报告》对朱萍的权利义务不产生直接影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，裁定驳回了朱萍的起诉。
再查明，案涉房屋所有权证登记的所有权人为被告朱鸿，房屋为二层6间砖混204平方米、一层1间砖木32.3平方米，房屋所有权证填发日期为1990年6月10日。1989年9月16日，金湖县土地管理局向朱鸿出具了位于三里桥头145平方米的国有土地使用权登记证明，向朱萍出具了位于三里桥头75平方米的国有土地使用权登记证明，1998年3月18日，经朱鸿申请变更登记为面积116.3平方米，经朱萍申请变更登记为面积53.6平方米。2009年1月7日，朱鸿与朱萍母亲孙桂珍分别以朱鸿、孙桂珍及朱萍、孙桂珍名义向金湖县国土资源局申请报失证号为980066、980067《国有土地使用权证》，该局出具的“申请人遗失承诺”中载明980066号国有土地使用权证位置位于三里桥南西头，用途住宅，面积116.3平方米，地号76-1-①；9800677号国有土地使用权证位置位于三里桥南西头，用途住宅，面积53.6平方米，地号76-1-②。
本院认为，本案的主要争议焦点为被告朱鸿作为被拆迁人与拆迁人金湖水务局签订的《金湖县房屋拆迁协议书》（货币补偿）是否有效。针对民事合同效力问题，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公众利益；（五）违法法律、行政法规的强制性规定。本案中，原告朱萍以案涉五被告恶意串通为由主张确认合同无效，对此，对朱萍所述的被告金湖发改委、水务局、住建局恶意串通取得各类审批文件的情况，金湖法院、淮安中院已就法律性质及对其权利义务的影响作出了明确，即上述机关均依法履行义务，并无相互恶意串通的事实；对于原告陈述的金湖水务局与先河公司恶意串通的情况，金湖水务局以法定程序委托先河公司对其待拆迁的房屋进行估价，先河公司作为社会第三方有资质的评估机构作出评估，并无不妥；原告还陈述金湖水务局与其哥哥朱鸿存在恶意串通行为，根据双方确认的事实，朱鸿无论是就待拆迁房屋与金湖水务局签订产权调换协议还是货币补偿协议，均系其自由选择的结果，且朱鸿参与了协议签订的整个过程，如其对评估公司的房屋评估价格不服，可以选择相应的救济方式，但其作为案涉房屋的唯一登记产权人，自协议订立至今并无异议，故本院不能认定其与金湖水务局存在恶意串通损害原告利益的行为。虽然金湖水务局在与朱鸿签订拆迁安置货币补偿协议时，明知被拆房屋有朱萍的份额，金湖水务局在未得到朱萍同意的情况下，其与朱鸿签订的拆迁安置货币补偿协议对朱萍不具有法律效力，但不能以此否定拆迁安置货币补偿协议整个协议的效力。对于2008年6月25日金湖水务局与朱鸿签订的房屋拆迁产权调换协议书，因有朱萍的授权且朱萍认可该协议，朱萍可以要求金湖水务局履行该协议。在审理中，经向金湖水务局了解，对于产权调换协议中用于调换安置的房屋由于朱鸿放弃已另行处置，无法履行该产权调换协议，在此情况下原告朱萍可以要求金湖水务局、朱鸿承担赔偿责任，经向朱萍释明变更诉讼请求，朱萍不愿意变更诉讼请求。综上，原告朱萍要求确认《金湖县房屋拆迁协议书（货币补偿）》无效的请求不能得到支持。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国物权法》第九十七条的规定，判决如下：
驳回原告朱萍的诉讼请求。
案件受理费40元，由原告朱萍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。
审 判 长 何培江
人民陪审员 晏祥春
人民陪审员 薛 琴
二〇一八年七月十三日
书 记 员 宋国庆
附法律条款：
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公众利益；
（五）违法法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国物权法》
第九十七条处分共有的不动产或者动产及其对共有的动产或者不动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共有人同意，但共有人另有约定的除外。