上海市杨浦区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）杨行初字第41号
原告叶谦元。
被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局。
法定代表人于洋。
委托代理人赵岳毅。
委托代理人应豪。
第三人徐敏宏。
原告叶谦元不服被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局于2014年5月16日作出的《答复书》，向本院提起行政诉讼。本院于2014年5月27日受理后，依法组成合议庭进行审理。因徐敏宏与本案有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院于2014年6月24日公开开庭审理了本案。原告叶谦元，被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局的委托代理人赵岳毅、应豪，第三人徐敏宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年5月16日，被告作出《答复书》，内容为：“叶谦元同志：2013年10月18日，您就徐敏宏户损坏房屋承重结构的行为向我局大桥房管办反映情况，并要求我局履行职责、对该户进行行政处理。2013年11月13日，我局对徐敏宏损坏房屋承重结构正式立案调查，并通过短信向您告知立案情况。经调查，徐敏宏户于2000年装修时实施了损坏房屋承重结构的行为。之后，您向人民法院起诉徐敏宏，上海市第二中级人民法院做出了徐敏宏应当恢复房屋承重结构的生效民事判决。司法执行时，徐敏宏已向人民法院支付了人民币4.6万元，用于恢复房屋承重结构的施工费用。经过施工，房屋承重结构已恢复原状。2013年12月26日，我局行政执法人员与徐敏宏户进行行政谈话，当场向该户指出损坏房屋承重结构系违法行为，并对该户进行批评教育，同时严正警告该户今后不得再从事损坏房屋承重结构的行为。鉴于徐敏宏户损坏房屋承重结构行为发生于2000年，且该户房屋承重结构已由人民法院强制恢复原状，根据原《上海市居住物业管理条例》及市房管局文件规定，我局不再对该户进行行政处罚。2014年4月1日，我局领导在现场接待时已将上述处理意见向您作了答复。”
原告叶谦元诉称，2000年6月，其向上海联琼物业管理有限责任公司（简称联琼物业）举报，并与管理员戴霞琴一起用相机摄取了原告楼上2203室拆除承重墙情形。因业主拒绝整改，联琼物业遂向被告上报了违章行为报告，要求对2203室业主作出行政处罚。2009年5月，原告房屋再次发生漏水，即与物业经理郑月倩一同上楼查看，发现2203室业主已将家中全部承重墙拆除，原告方知被告在接到物业报告后，没有依据《上海市居住物业管理条例》对行为人作出处罚。原告遂向法院提起民事诉讼，2010年11月，上海市第二中级人民法院作出了终审判决，判令2203室业主应于30日内将拆除的承重墙全部恢复。原告以判决书为据，向市房管部门提出申诉，要求对2203室业主依据《上海市住宅物业管理规定》作出行政处罚，未予受理。2012年8月，原告向上海市人民政府请求复核，市信访办提出“各负其责，依法执行”的意见，但被告仍拒绝对行为人作出处罚。2013年10月10日，解放日报对本案事实进行了报道。2013年10月15日，上海市杨浦区人民法院对2203室业主采取强制执行措施。在原告的要求下，2013年10月18日，被告下属大桥办工作人员与原告约谈。此后，原告收到了“我局领导批示，依法处理”、“已立案查处”的短信回复。2014年4月28日，原告写信给被告，对被告效能与职守提出质疑，被告未予回复。2014年5月20日，原告收到被告于2014年5月16日作出的“不再进行行政处罚”的《答复书》。原告认为，被告应依据《上海市住宅物业管理规定》第七十六条对2203室业主进行行政处罚，故诉请要求撤销被告2014年5月16日的《答复书》，判令被告重新作出处罚。
被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局辩称，《答复书》认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，内容适当。2203室业主徐敏宏的违法行为发生在2000年6月，当时联琼物业未向被告或下属任何一个办事处提交违法行为的报告，被告系在2013年10月新闻报道后才了解徐敏宏的违法行为。徐敏宏的违法行为发生在2000年，故应适用《上海市居住物业管理条例》，其中第五十八条赋予区县房地产管理部门对于是否罚款、罚款金额两方面的自由裁量权。因被告立案后，徐敏宏已对损坏房屋承重结构的行为予以改正，危险已经消除，并且，上海市房屋土地资源管理局下发的沪房地资物（2005）第91号文规定了“从旧兼从轻”原则，故被告行使自由裁量权和基于市局规定作出不予行政处罚的决定正当且合适。
第三人徐敏宏述称，不同意原告的诉讼请求。第三人在2000年装修时确实将承重墙拆除，但当时第三人赔偿给原告人民币800元，事情已协调解决。此后9年原告没有再反映过情况，联琼物业也没有找过第三人。2009年发生漏水是第三人卫生间龙头老化造成，并非再次拆除承重墙。此后原告与第三人因拆除承重墙产生的纠纷一直是通过司法途径解决，第三人根据法院判决于2011年6月自行修复承重墙，后因原告不满意，法院委托施工单位于2013年11月对房屋承重结构彻底恢复完毕。被告对本案情况经调查后，对原告作出的答复是信访告知类答复，不属于可诉的具体行政行为。违法行为发生已超过2年且第三人已改正，故被告依法作出的答复并无不当。
被告提交以下证明被诉行政行为合法性的证据和规范性文件：
一、关于职权依据。被告提供《上海市居住物业管理条例》第五十八条。经质证，原告及第三人对被告的执法主体资格无异议，但原告认为对于《上海市住宅物业管理规定》颁布之后发生的行为应依据该规定确定。
二、关于事实证据。被告提供：1、立案审批表。证明因原告口头提出要求对徐敏宏户损坏承重结构进行行政处罚，被告工作人员于2013年10月18日约谈原告，并在立案前调查基础上，于2013年11月13日对该案正式立案调查。2、联琼物业情况说明。证明2000年6月，徐敏宏户在装修时拆除了承重墙，联琼物业向徐敏宏户送达整改通知书。3、房地产登记簿。证明本市杨浦区杨树浦路XXX弄XXX号XXX室房屋产权人为徐敏宏。4、户籍资料摘录。证明上述涉案房屋户主为严玉花，严玉花和徐敏宏系夫妻关系。5、施工现场照片3张。证明上述涉案房屋装修时承重墙被拆除的现场情况。6、民事判决书2份。证明原告和第三人曾因承重墙被拆除进行过相邻纠纷诉讼，二审判决徐敏宏户应恢复承重墙原状。7、恢复承重结构施工单位的工程竣工概述。证明承重墙已经恢复原貌，解除了危险隐患。8、询问笔录。证明2013年12月16日，被告工作人员对严玉花就损坏房屋行为制作笔录，被告当场告知其损坏房屋行为系违法行为，并警告其不得再实施损坏行为。经质证，原告对证据1真实性无异议。对证据2，认为内容不完整，其中未对第三人没有整改后的情况予以说明。对证据3、4无异议。对证据5真实性无异议，但说明2009年第三人又拆除过一部分承重墙。对证据6真实性无异议，但第三人恢复承重墙的过程拖延近2年。对证据7真实性无异议，但不完整。对证据8，认为被告不应当对徐敏宏妻子做笔录，而应对和徐敏宏本人做笔录。第三人徐敏宏对被告提供的证据均无异议。
三、关于法律规范依据。被告提供《上海市居住物业管理条例》第二十八条第（一）项、第五十八条第（一）项，沪房地资物（2005）第91号文《关于实施﹤上海市住宅物业管理规定﹥有关问题的意见》。经质证，原告认为被告适用法律错误，沪房地资物（2005）第91号文不具有法律效力，被告应依据《上海市住宅物业管理规定》作出处罚。第三人徐敏宏对被告提供的法律规范依据无异议。
四、关于执法程序。被告提供的程序证据即事实部分的证据，证明执法程序如下：2013年10月18日，因解放日报报道的情况，被告对原告进行约谈，原告口头要求对第三人进行行政处罚。2013年11月13日，被告正式立案调查，调取了相关证据材料。2013年12月26日，被告和涉案房屋户主严玉花进行谈话，指出该户2000年损坏承重结构的行为是违法行为，警告其不要再犯，被告并决定对第三人不再进行行政处罚。2014年4月1日，被告现场接待时将上述处理意见答复原告，并于2014年5月16日针对原告来信进行了书面答复并送达原告。经质证，原告对被告执法程序的时间节点无异议，但认为司法裁决与行政处罚两者不可替代，诉求不同，徐敏宏损害公共利益，应当受到执法部门处罚。第三人对被告的执法程序无异议。
原告为证明被告认定事实不清，提供下列证据：1、照片2张。证明2000年时第三人拆除了两处承重墙，被告收到联琼物业报告后，没有依法履职。2、联琼物业的情况报告。证明2000年两处承重墙被拆除，而非第三人所述的三处。3、联琼物业的督促整改通知书、谈话记录。证明2000年第三人是拆除了客厅连接厨房和客厅连接北房间的两处承重墙。4、2012年6月20日被告作出的《信访事项不予受理告知书》、2012年7月16日原告写给市房管局的信函、2012年7月20日市房管局作出的《信访事项复查告知单》、2012年8月17日原告写给上海市人民政府的信函、2012年10月7日原告写给市房管局领导的信函。证明原告一直在检举，但在房管系统中没有得到支持。5、解放日报的报道。证明了本案所涉纠纷的全部过程。6、2014年4月28日原告写给被告局长的信函。证明原告要求被告依法对第三人进行处罚。经质证，被告对证据1真实性无异议，对证明内容有异议，被告系于2013年10月份从联琼物业取得该组照片，2000年联琼物业并未向被告报告。对证据2有异议，对联琼物业加盖公章无异议，但系一份没有制作完成的文件，主送单位没有填，被告没有任何办事处收到该报告。对证据3真实性无异议，但系发生在徐敏宏和联琼物业之间，被告不知情。对证据4真实性无异议，但根据信访条例规定，原告和第三人已经就相关事项提起诉讼，且得到判决，原告写信时正好在司法执行过程中，应当通过司法途径解决，且原告来信都是写给市局领导，未按照法律规定向有权机关提出书面要求履职的申请。对证据5真实性无异议，但报道中关于2000年6月16日联琼物业将报告送达被告是不实的，对报道中的其他情况无异议。对证据6真实性无异议，是原告通过正当途径反映诉求，被告已经给出答复。第三人对原告证据1无异议，但认为当时应当有3张照片。对证据2有异议，第三人没有看到过。对证据3中的整改通知书第三人收到，无异议，但当时联琼物业说协调解决即可。谈话记录不真实，第三人不知道。对证据4第三人不清楚。对证据5，认为系记者在没有采访办案法院和第三人，也未经过现场调查的情况下，仅根据原告一面之词所作的报道，是失实报道。对证据6第三人不清楚，但此时已经执行完毕。
第三人为证明其陈述提交以下证据：1、收条。证明2000年原告就拆除承重墙一事收过第三人800元，双方已协调解决。2、上海同固结构工程有限公司出具的涉案房屋加固恢复工程竣工资料。证明承重墙在2013年11月份已完全恢复。经质证，原告对第三人的证据1真实性无异议，但认为该800元系漏水财产损失赔偿，不是对于拆除承重墙的赔偿。证据2真实性无异议，其中的照片显示出2009年被拆除的第三面承重墙。被告对第三人提交的证据均无异议，并认为证据2的照片不能反映承重墙的拆除时间，而对于承重墙的拆除时间法院生效判决已予以认定。
结合当事人的举证和质证意见及庭审陈述，本院确认以下事实：
第三人徐敏宏系本市杨树浦路XXX弄XXX号XXX室的房屋产权人，原告叶谦元系徐敏宏楼下邻居。2000年6月，徐敏宏在装修上述房屋时擅自拆除部分承重墙，联琼物业接叶谦元举报后，向徐敏宏下达整改通知书。2000年6月16日，联琼物业制作了向上海市杨浦区房屋土地管理局上报的《关于业主徐敏宏违章行为的情况报告》。2000年10月19日，叶谦元向徐敏宏出具收条，写明：“今收到徐敏宏同志交来住房装修因渗漏造成损失，赔款捌佰元整（交来壹仟元整退回贰佰元整）”。
2009年5月，因上述涉案房屋再次发生漏水，叶谦元屋内财产再次受损，故向本院提起民事诉讼，要求判令徐敏宏恢复承重结构，对叶谦元房屋损害予以修复，并赔偿经济损失。2010年11月20日，上海市第二中级人民法院对该案作出终审判决，查明徐敏宏在2000年6月装修房屋时确曾擅自拆除了部分承重墙，改变了房屋原结构，后虽经整改，但并没有恢复到房屋原始状态，2009年5月由于徐敏宏使用不当，导致叶谦元受损，故判决徐敏宏赔偿叶谦元经济损失2，000元，并于判决生效之日起三十日内将承重墙体恢复至原始状态。嗣后，叶谦元向法院申请执行，但徐敏宏未完全履行法院判决。叶谦元自2011年起向市房管局投诉举报，认为被告未依法履责，并要求对徐敏宏作出处罚。2012年6月20日，被告对叶谦元作出《信访事项不予受理告知书》，告知：根据《信访条例》第二十一条第一项的规定，被告认为法院判决对叶谦元的民事诉讼作出了明确的判决，故对叶谦元投诉内容，被告不予受理。叶谦元不服，再次向市房管局投诉举报。2012年7月20日，市房管局向叶谦元作出《信访事项复查告知单》，决定对叶谦元投诉不予受理，建议叶谦元就徐敏宏未按法院判决恢复房屋承重结构事项向法院反映。叶谦元仍不服该答复，2012年8月17日向上海市人民政府写信投诉，请求复核。2013年10月15日，本院对徐敏宏采取了强制执行措施，并委托上海同固结构工程有限公司对涉案房屋的承重结构进行恢复。2013年11月，恢复承重墙工程竣工。
2013年10月18日，被告对叶谦元进行了约谈。2013年11月13日，被告对徐敏宏损坏房屋承重结构行为予以立案审查，并向联琼物业调查了情况，调取了相关的照片、判决书等证据材料。2013年12月26日，被告对涉案房屋户主严玉花进行询问，并警告其不得再损坏房屋承重结构。2014年5月16日，被告向原告作出上述《答复书》。叶谦元不服该答复，提起本案行政诉讼。
本院认为，被告作为房地产管理部门，具有对其辖区内的损坏房屋承重结构的行为依法及时作出处理的法定职责。虽然被告称2000年发生违法行为时其不知情，但根据联琼物业当时已制作并加盖印章的情况报告，可以推定被告当时已获知徐敏宏的违法行为，被告即应当及时作出处理。并且，原告自2011年起即通过信访投诉的方式反映情况，但被告获知后仍未对第三人的违法行为作出处理。虽然被告认为，2012年时原告对第三人的违法行为已通过司法途径予以救济，故行政机关不再予以处理，但本院认为，原告提起民事诉讼系对其本人遭受的不法侵害和经济损失的救济，民事诉讼的目的在于解决相邻权益纠纷，而行政执法着眼于制裁违法违章行为。因此，被告作为行政主管机关理应行使相关的行政执法权，对原告的投诉作出相应的处理。虽然徐敏宏损坏部分房屋承重结构的行为发生在2000年，但其危害状态一直延续至2013年11月，至被告立案前调查时亦未实际恢复，并且徐敏宏拆除多处房屋承重结构的行为导致叶谦元户房屋漏水、经济受损等危害后果，此外，徐敏宏恢复房屋承重结构的行为亦非主动履行，因此，被告于2014年以《答复书》的方式告知原告不再对徐敏宏户进行行政处罚，显属不当。关于第三人徐敏宏提出《答复书》系告知类答复，不具有可诉性的异议，本院认为，被诉《答复书》含有设定权利义务的内容，故具有可诉性。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局于2014年5月16日作出《答复书》；
二、被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局应于本判决生效之日起三十日内对原告叶谦元的投诉重新作出处理。
本案案件受理费人民币50元，由被告上海市杨浦区住房保障和房屋管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第二中级人民法院。
审 判 长 李凌云
代理审判员 韩 磊
人民陪审员 陈 蓓
二〇一四年九月十日
书 记 员 周 圣
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
……。