四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终1022号
上诉人（原审原告）江秀清，男，1938年10月29日出生，汉族，住四川省汉源县。
委托代理人江有洪（系江秀清之子），男，1966年7月6日出生，汉族，住四川省汉源县。
被上诉人（原审被告）汉源县人民政府。住所地：四川省汉源县富林镇富林大道。
法定代表人郑朝彬，县长。
委托代理人赵小兵，四川雅州律师事务所律师。
上诉人江秀清因诉汉源县人民政府（以下简称汉源县政府）不履行法定职责及行政赔偿一案，不服四川省雅安市中级人民法院（2016）川18行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
2015年8月，江秀清向法院起诉，请求：1.判令汉源县政府履行政府职责，向原告颁发土地承包经营权证、林权证，并登记造册，确认承包经营权，并赔偿给原告造成的误工、车旅、食宿费；2.依法办理退耕还林，补发应得收益，并支付迟延履行的双倍利息。
一审法院经审理查明，1984年7月27日，安乐乡水沟村取得0009095号《林权证书》，面积为2200（亩）。1999年1月21日，安乐乡水沟村村民委员会与该村造林小组代表江秀洪签订《关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同书》，约定将本村集体荒山和5组荒芜土地约壹万亩承包给造林小组开发利用。2001年2月19日，被告向江秀洪、江焕荣等人颁发《临时林权证书》（汉临时林权字NO:08号），该证载明：原林权单位“安乐乡水沟村集体”，经营使用期限“伍拾年”，面积为“壹万亩”，该证还载明“……，下列林权依法转让归江焕荣、姜军、江秀洪、江兵、贾洪举、甘成良所有，……。转让期满后归还原林权单位”。原告因在第二轮农村土地承包中未与村组签订农村土地承包合同及林权问题，向有关部门反映。2004年10月28日，汉源县农工办、汉源县监察局、汉源县政府信访办、汉源县林业局、汉源县农业局联合作出《关于安乐乡水沟村4、5、6组村民上访反映问题的调查处理意见》，该意见确定：荒山问题由林业局会同安乐乡人民政府（以下简称安乐乡政府）落实处理意见；水沟村5组承包土地问题在农业局指导下由安乐乡政府落实。2006年8月30日，汉源县林业局为江秀洪、江焕荣等人换发5104311650号《临时林权证书》，并将面积纠正为2200亩。
2014年3月26日，原告向被告提起申请，要求颁发土地承包经营权证、林权证。被告相关部门对原告申请的事项进行讨论研究，并于2014年11月4日到原告承包地现场确认四至边界。2014年11月5日，安乐乡政府向汉源县信访办出具情况报告，再次对承包土地问题的具体情况及解决办法作了说明。同日，安乐乡政府向罗绍珍之子江秀富作出信访答复意见书，将土地承包等问题的解决方式告知江秀富。江秀富出具《息诉息访承诺书》，承诺按乡政府的处理办法组织涉及农户划清四至边界。2016年1月，被告委托相关资质部门对原告所在组的土地进行了航拍。2016年3月7日，安乐乡政府出具《关于水沟村5组部分农户土地承包问题处理的情况说明》，说明：2014年开始，安乐乡启动农村集体土地承包经营权确权登记时（目前还未完成），已将22户农户反映的土地纳入确权范围，能明确边界的已确权；不能明确边界的，作为有纠纷土地调查，但暂不确权，待纠纷处理完（四至边界明确）后再确权到户。
一审法院认为，原告要求被告履行职责，其核心是请求被告颁发土地证、林权证。故本案争议焦点在于原告要求被告履行颁发土地承包经营权证、林权证职责是否符合法律规定。
第一，原告的诉讼请求缺乏事实依据。原告尚未与村组签订第二轮农村土地承包经营合同，且四至存在争议处于待定状态。原告所主张的林权证与水沟村0009095号林权证及江秀洪、江焕荣等六人的5104311650号《临时林权证书》存在争议。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第二十二条的规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。本案中，由于土地承包经营权、林权存在争议，并不具备要求颁证的前提条件，缺乏事实依据。同时，被告在原告提出申请前后，也转送并安排相关部门予以处理，其行为并无不当。
第二，原告的诉讼请求缺乏法律依据。其一、被告有无颁发土地承包经营权证、林权证的法定职责。根据我国《农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国森林法》第三条第二款的规定，被告具有颁发土地承包经营权证、林权证证书，确认相应权属的法定职责。其二、颁发农村承包经营权证、林权证的法定条件和程序。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款、第四条、第七条、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条、《林木和林地权属登记管理办法》第二条第一款的规定：1.颁发农村承包经营权证的程序。需先签订土地承包合同，然后发包方将相关材料报送乡、镇政府初审合格后，由乡、镇政府报县级以上地方政府农业部门审核，符合规定的，报同级政府颁发农村土地承包经营权证。2.颁发林权证的程序。县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责，林木、林地的所有者或者使用者向县级政府林业主管部门申请林权登记，提供登记申请、权属证明等文件材料，经登记机关初步审查、调查、公告等程序后予以登记或不予登记。
上述法律规定表明，被告履行颁证职责的前提是由适格主体依法定程序向法定的经办机构提出申请。被告本身并不是受理农村承包经营权证、林权证颁证申请的经办机构，原告直接向被告提出颁证申请不符合法律的规定。对原告要求被告履行颁发土地承包经营权证、林权证的请求，被告收到申请及时交办相关工作部门，并告知了原告申请事项的主管部门、办理程序等，已适当履行了相关作为义务。故原告诉求缺乏事实依据和法律依据，该院不予支持。
对原告要求赔偿损失及依法办理退耕还林，补发应得收益，并支付迟延履行的双倍利息的请求，该请求依附于被告不作为的基础法律关系，因原告诉被告不作为的诉求法院依法不予支持，且原告也未提供相应损失的证据、依据，故对该诉求法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告江秀清的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告江秀清负担。
江秀清不服，上诉称：一审法院对双方当事人提交证据的采信有失公平，认定上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据并判决予以驳回不当；因上诉人实际遭受了误工、车旅、食宿费和退耕还林应得收益等损失，上诉人提出的赔偿请求应予支持。一审判决认定事实部分不当，适用法律部分错误，与判决结果相互矛盾。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的各项诉讼请求，一、二审案件受理费由被上诉人负担。
被上诉人汉源县政府答辩称：一审法院证据采信正确，认定江秀清的诉讼请求缺乏事实与法律依据并予驳回正确；江秀清提出的赔偿误工、车旅、食宿和办理退耕还林、补发应得收益等请求于法无据，不应支持。江秀清的上诉请求和理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
江秀清向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
关于安乐乡水沟村4、5、6组村民上访反映问题的调查处理意见；2005年3月9日提交的请示；信访答复意见书、息诉息访承诺书、情况说明；协议书；信访事项不予受理告知书。
汉源县政府向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
水沟村委紧急通知；2014年11月3日，乡、村、组相关人员与原告到承包地现场照片6张和“争议制图”一份；安乐乡政府关于水沟村江秀富到中央巡视组反映问题的情况报告、信访答复意见书；息诉息访承诺书、照片；水沟村5组承包地块分布示意图、调查表；汉源县林业局关于安乐乡水沟村林权纠纷案档案材料的说明、林权证存根；汉府发﹝1997﹞75号文、﹝1998﹞61号文件、关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同书；临时林权证书（汉临时林权字08号）；关于安乐乡水沟村集体荒山植树造林合同的补充协议；2006年8月30日换证（证号：5104311650）；承包地荒芜现状照片3张。
上述证据材料均已随卷移送本院。一审判决载明了当事人对证据材料的质证意见及一审法院的采信理由。经审查，本院对一审法院采信的证据及查明的案件事实予以确认。
本院认为，根据《农村土地承包法》第二十三条第一款“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”和《中华人民共和国森林法》第三条第二款“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”的规定，汉源县政府具有颁发土地承包经营权证、林权证，确认相应权属的法定职责。
《农村土地承包法》第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”上述规定表明，签订土地承包合同并经过法定的审核程序是县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证的前提。本案中，江秀清未与发包方签订第二轮农村土地承包经营合同，亦未经过法定的审核程序，故江秀清所提判令汉源县政府履行颁发农村土地承包经营权证职责的诉讼请求，本院不予支持。
根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第二款和第三款“单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权”的规定，江秀清依法取得林木所有权或集体林地、林木的使用权并向汉源县政府林业主管部门提出登记申请是汉源县政府向其颁发林权证的前提，江秀清所举证据不能证明其已经具备上述前提要件，故江秀清所提判令汉源县政府履行颁发林权证职责的诉讼请求，本院不予支持。
本案中，汉源县政府收到江秀清要求汉源县政府履行颁发土地承包经营权证、林权证职责的申请后及时交相关工作部门处理，并告知江秀清申请事项的主管部门、办理程序等，已适当履行了相关作为义务。江秀清认为汉源县政府未依法履行颁发土地承包经营权证、林权证职责的理由不能成立。江秀清要求汉源县政府赔偿损失及依法办理退耕还林、补发应得收益并支付迟延履行的双倍利息的诉讼请求，无事实和法律根据，本院不予支持。
综上，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。江秀清要求撤销一审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人江秀清负担。
本判决为终审判决。
审判长 葛 庆
审判员 王凤红
审判员 李 旭
二〇一七年六月一日
书记员 宋澄宇