江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）苏行终字第0082号
上诉人（原审原告）扬中市正大物资有限公司，住所地扬中市三茅镇南江村。
法定代表人陆魏，该公司董事长。
委托代理人张峰，北京市大都律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）扬中市人民政府，住所地扬中市中电大道8号。
法定代表人潘早云，该市市长。
委托代理人陈小峰。
委托代理人王祥。
扬中市正大物资有限公司（以下简称正大公司）因诉扬中市人民政府（以下简称扬中市政府）房屋行政征收一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2013）镇行初字第0026号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年7月10日立案受理后依法组成合议庭，并于2014年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人正大公司的委托代理人陆魏、张峰，被上诉人扬中市政府的委托代理人陈小峰、王祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2008年11月，交通运输部、江苏省人民政府作出交规划发（2008）474号《关于镇江港扬中港区总体规划的批复》，原则同意将镇江港扬中港区划分为兴隆、八桥、西来桥、夹江四个作业区。2009年2月，镇江市人民政府作出镇政发（2009）20号《关于印发镇江市长江岸线开发利用总体规划（修编）的通知》，该文件附表2《镇江市长江岸线利用现状》载明正大公司码头位于扬中夹江左岸，占用160米岸线；该文件所附《镇江长江岸线功能区划图》载明正大公司所在岸线属生活旅游岸线。
依据《扬中市城市总体规划总体规划图（1996-2010）》，正大公司所在岸线属于滨江防护绿化用地；依据《扬中市城市总体规划总体规划图（2005-2020）》，正大公司所在岸线属于沿江滩涂。《扬中市城市总体规划（2005-2020）》经扬中市人民代表大会常务委员会审议通过，正在江苏省人民政府审批过程中。江苏省建设厅苏建规（2007）173号《关于城市总体规划报批期间规划实施管理有关问题的通知》规定，在城市总体规划上报待批期间的规划实施过程中，对上一轮规划与新一轮规划不一致的，由城市人民政府按照待批的城市总体规划，根据法定的权限和程序进行布局调整。
2011年，扬中市第十五届人民代表大会决议通过《扬中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，作出现代旅游业规划，把环岛沿线作为旅游业发展的重点区域；作出港口发展规划，重点发展兴隆、八桥、西来桥、长旺四大作业区。2013年1月，扬中市第十六届人民代表大会第二次会议审议批准《政府工作报告》，将“新建沙家港闸站，改建三跃港闸，实施沙家港至三跃港段江堤提标改造，提升防洪保安能力”作为2013年10件为民实事之一；审议批准扬中市发展改革和经济信息化委员会《关于扬中市2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年各项计划安排意见的报告》，该报告规定的2013年重点工作包括搬迁南江码头。2013年2月，中共扬中市委、市政府确定沙家港片区沿江企业搬迁为2013年扬中市城乡建设重点工程项目，明确该项目2013年投资2亿元。
2013年3月，扬中市发展改革和经济信息化委员会作出扬发改经信行政审批（2013）35号《关于扬中市交通投资发展有限公司南江堤防工程建设项目立项的批复》，同意扬中市交通投资发展有限公司的堤防工程建设项目，对堤顶公路改造、绿化、景点建设。扬中市规划局出具《扬中市南江堤防工程拆迁用地红线图》，范围是：东起三跃港、西至湿地公园、北起建设中的滨江大道、南至长江江滩水面，总面积为2198亩。2013年4月2日，扬中市国土资源局出具土地权源证明，证明：扬中市规划局出具的《扬中市南江堤防工程建设项目拆迁用地红线图》中，东起三跃港、西至滨江公园、北至长江江堤，南至长江水面范围内的江滩土地属于国有土地。2013年4月10日扬中市国土资源局出具证明，证明南江堤防工程建设项目用地（即上述国有土地）符合扬中土地利用总体规划。正大公司位于该范围内。2013年4月3日，中国农业银行扬中江洲支行出具资金证明，该行专有账户上有27404716.72元存款用于涉案房屋征收。
2013年4月15日，扬中市政府组织扬中市住房和城乡建设局、交通运输局、国土资源局、法制办、三茅街办等部门讨论南江堤防工程建设项目征收补偿安置方案。2013年4月20日，扬中市交通运输局会同扬中市住房和城乡建设局、规划局、三茅街办等部门进行南江堤防工程建设项目社会稳定风险评估。2013年4月20日，扬中市征收办通过报纸等途径公布《南江堤防工程建设项目征收补偿安置实施方案（草案）》，征求意见期限为30日。
2013年5月22日，扬中市住房和城乡建设局向扬中市政府提交扬住建（2013）34号《关于发布南江堤防工程建设项目房屋征收决定的请示》。2013年5月22日，扬中市政府作出扬政复字（2013）6号《关于同意发布南江堤防工程建设项目房屋征收决定的批复》，并将《关于﹤南江堤防工程建设项目房屋征收补偿安置实施方案（草案）﹥征求意见及修改情况的通告》予以公告。2013年5月27日，扬中市政府作出扬政征字（2013）第1号《扬中市人民政府房屋征收决定书》（以下简称《征收决定》），并予公告。
原审法院另查明，2013年8月30日，江苏省人民政府颁布苏政发（2013）113号《省政府关于印发江苏省生态红线区域保护规划的通知》，规定：扬中市生态红线区域包括沿江森林公园，范围含以长江大堤为中轴，向堤内延伸100米，堤外延伸至长江水边（板沙圩子至长旺新材料园一号线西头段）。本次征收范围在该沿江森林公园区域内。扬中市规划局出具的《扬中市南江堤防工程拆迁用地红线图》涉及土地2198亩。在该红线图范围内以长江江堤为界分为南北两部分，其中以南部分为本案《征收决定》确定征收的范围，以北部分包括建设用地和农用地，不属于《征收决定》的征收范围，目前并未实施征收、拆迁。关于征收补偿方案，扬中市政府当庭承诺，被征收企业获得货币补偿后，可到三茅街办科技新城地块按照统一政策购买工业用地。《征收决定》涉及包括正大公司在内的被征收企业22户，已有21户企业签订征收补偿安置协议，扬中市政府对签约户的补偿款已支付完毕，大部分房屋已被拆除。
原审法院认为：
一、关于《征收决定》的职权依据。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条的规定，扬中市政府具有作出房屋征收决定的职权。
二、关于《征收决定》是否符合公共利益。《征补条例》第二条、第八条第（二）项以及第九条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；为促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，（一）《征收决定》符合国民经济和社会发展规划。即《征收决定》符合《扬中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、扬中市第十六届人民代表第二次会议批准的《政府工作报告》和《关于扬中市2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年各项计划安排意见的报告》的要求。（二）《征收决定》符合土地利用总体规划。虽然《征收决定》表述的征收范围是“东起三跃港、西至湿地公园、北起滨江大道、南至长江江滩水面。征收范围内被征收房屋22户，建筑面积约9700平方米。”但实际征收的范围仅为长江江堤以南国有滩涂上的22户企业，并不包括长江江堤以北部分，该实际征收范围得到双方当事人陈述、扬中市国土资源局出具的证明、征求意见情况、实际征收情况等证据证实，故《征收决定》符合土地利用总体规划。但是扬中市政府《征收决定》关于征收范围的表述不准确，扬中市政府应引起重视，在以后的工作中予以改进。（三）《征收决定》符合城乡规划。扬中市政府决定征收该地块房屋，系进行堤顶公路改造、绿化、景点建设，符合《扬中市城市总体规划总体规划图（1996-2010）》以及《扬中市城市总体规划总体规划图（2005-2020）》。（四）《征收决定》不违反专项规划。依据交通运输部、江苏省人民政府交规划发（2008）474号《关于镇江港扬中港区总体规划的批复》、镇江市人民政府镇政发（2009）20号《关于印发镇江市长江岸线开发利用总体规划（修编）的通知》的规定，正大公司处于镇江港扬中港区夹江作业区，所在岸线已被调整为生活旅游岸线，故《征收决定》符合长江岸线开发利用总体规划。另，虽然江苏省人民政府苏政发（2013）113号《省政府关于印发江苏省生态红线区域保护规划的通知》系在扬中市政府作出《征收决定》之后制定，不能作为《征收决定》合法性的依据，但是该生态红线规划符合生态环境保护的公共利益，也证明《征收决定》系基于公共利益的需要。综上，《征收决定》符合交通、防洪和生态保护等重大公共利益，正大公司主张该征收是商业项目、不具有公共利益的观点，缺乏事实依据。
三、关于补偿安置方案是否符合法律规定。《征补条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，由于被征收房屋位于长江滩涂，重新建设码头需要符合相关技术要求以及多部门行政许可，并非扬中市政府能直接决定，故该征收项目涉及的补偿方案具有特殊性。对此，《征收决定》规定征收补偿采取货币补偿，如被征收人确需异地重建，在符合规划的前提下，另行选址、自行申报，政府职能部门予以协助；同时扬中市政府当庭亦表示被征收人也可以在得到货币补偿后，在该市指定区域购买工业用地。故扬中市政府已提供替代性补偿安置方案，鉴于本案的实际情况，不应确定为违法。但扬中市政府实施《征收决定》时，应充分考虑正大公司生产经营的实际需要，充分保障其合法权益。
四、关于《征收决定》是否符合程序规定。本案中，扬中市政府组织扬中市住房和城乡建设局、交通运输局、法制办、国土资源局、三茅街办等部门讨论、拟订南江堤防工程建设项目征收补偿安置实施方案，扬中市征收办对该房屋征收补偿安置实施方案（征求意见稿）公开征求意见，扬中市政府对所征意见进行汇总，说明修改情况，并予公告。扬中市交通运输局会同有关部门进行社会稳定风险评估，后扬中市政府经研究作出《征收决定》并公告。上述程序均符合《征补条例》第十条至第十三条的规定。另，中共扬中市委、市政府在2013年扬中市城乡建设重点工程项目表中明确，沙家港片区沿江企业搬迁项目2013年投资2亿元。但银行仅有补偿费存款27404716.72元，故扬中市政府在作出《征收决定》前，征收补偿费用未能足额到位。鉴于22户被征收人已有21户签订征收补偿协议且已支付完毕，扬中市政府的该瑕疵未实质影响被征收人的补偿安置，故不宜因此撤销《征收决定》。但扬中市政府应采取补救措施，确保征收补偿资金足额到位的情况下实施《征收决定》，并在今后的工作中引起重视。
五、关于法院调取的证据能否采信的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定，对于涉及国家利益、公共利益或者其他组织合法权益的事实认定的，涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序事项的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。本案中，因涉及到有关公共利益事实的认定，原审法院依职权调取相关证据，经庭审质证可以作为证据采信。
综上，扬中市政府作出的《征收决定》基于公共利益的需要，且22户被征收企业已有21户签订征收补偿协议并履行完毕，对正大公司请求撤销《征收决定》的诉讼请求不予支持。原审法院依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回正大公司的诉讼请求。
上诉人正大公司上诉称：1、原审法院认定涉案征收项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划、专项规划以及公共利益等证据不足；2、评估机构的选择、社会稳定风险评估等由建设单位作出违法；3、本案征收补偿费用未足额到位；4、《征收决定》的征收范围与实际征收范围不一致。请求本院撤销原审判决，并判决撤销《征收决定》。
被上诉人扬中市政府答辩称：1、涉案项目系对涉案地块堤顶公路改造、绿化、景点建设，符合公共利益的要求；2、扬中市政府作出《征收决定》具有事实根据和法律依据，程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人正大公司提起上诉后，原审法院将双方当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。
本院庭审中，双方当事人对原审判决认定的案件事实均无异议，本院依法予以确认。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人扬中市政府作出的《征收决定》是否合法进行了辩论。
上诉人正大公司在庭审辩论中除坚持其上诉意见外，还主张涉案征收补偿费用没有专户存储。被上诉人扬中市政府在庭审辩论中仍坚持其答辩意见。
本院认为：
一、《征补条例》第四条第一款、第八条第（二）项规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，被上诉人扬中市政府依法具有作出《征收决定》的职权。
二、《征补条例》第二条和第九条第一款规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿；确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。本案中，扬中市政府提交的扬中市第十六届人民代表大会第二次会议文件《政府工作报告》、2013年扬中市城乡建设重点工程项目表，以及江苏省镇江市中级人民法院依职权调取的《扬中市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《关于扬中市2012年国民经济和社会发展计划执行情况及2013年各项计划安排意见的报告》能够证明，涉案征收符合国民经济和社会发展规划。另外，扬中市发展改革和经济信息化委员会、扬中市国土资源局、扬中市规划局出具的批复等材料，证明该征收项目实际征收范围系进行堤顶公路改造以及绿化等，符合土地利用总体规划、城乡规划。根据交通运输部、江苏省人民政府发布的交规划发（2008）474号《关于镇江港扬中港区总体规划的批复》、镇江市人民政府镇政发（2009）20号《关于印发镇江市长江岸线开发利用总体规划（修编）的通知》的规定，正大公司位于镇江港扬中港区夹江作业区，所在岸线已被调整为生活旅游岸线，故涉案征收项目符合长江岸线开发利用总体规划。另，江苏省人民政府苏政发（2013）113号《省政府关于印发江苏省生态红线区域保护规划的通知》虽在扬中市政府作出《征收决定》之后制定，不能作为《征收决定》合法性的依据，但是该生态红线规划符合生态环境保护的公共利益，且该征收项目是对堤顶公路改造、绿化等，故《征收决定》符合公共利益的需要。应当指出的是，在《征收决定》中，涉案征收范围的表述是“东起三跃港、西至湿地公园、北起滨江大道、南至长江江滩水面。征收范围内被征收房屋22户，建筑面积约9700平方米”，而扬中市政府实际征收的范围为东起三跃港、西至湿地公园、北起长江江堤、南至长江江滩水面国有滩涂上的22户企业。因滨江大道与长江江堤之间的部分土地系集体土地，且经实地勘察，上述地块上存在民房和耕地，故该地块并不适用国有土地房屋征收，不应纳入《征收决定》的征收范围。对此，扬中市政府亦向本院出具说明，明确本案的实际征收范围为：东起三跃港、西至湿地公园、北起长江江堤、南至长江江滩水面国有滩涂。扬中市政府在作出涉案《征收决定》时，存在表述不准确的瑕疵，应在日后工作中加以改进。
三、《征补条例》第十条和第二十一条第一款规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日；被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，扬中市政府作出《征收决定》前，拟定征收补偿方案，并组织扬中市住房和城乡建设局、国土资源局、交通局、三茅街道等有关部门论证，后将该征收补偿方案予以公告，广泛征求被征收人的意见，符合《征补条例》第十条的规定。另外，本案涉及特殊设施码头的征收，因码头的选址和建设等需符合相关规划，并经不同部门批准，故《征收决定》规定征收补偿采取货币补偿的同时，亦明确“如被征收人确需异地重建，在符合规划的前提下，另行选址、自行申报，政府职能部门予以协助”，符合涉案项目征收的现实状况，事实上保障了被征收人对补偿安置方式的选择权。
四、《征补条例》第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，被征收人只有22户，《征收决定》作出前，有关部门已进行了社会稳定风险评估，并经扬中市维护稳定工作领导小组办公室备案，并不违反《征补条例》第十二条第一款的要求。《征补条例》第十二条第二款关于征收补偿费用规定的立法宗旨是切实保障被征收人的实体权益，确保满足被征收人产权调换或货币补偿的选择需要。本案中，扬中市政府提供的中国农业银行扬中市江洲支行资金证明，能够证明其作出《征收决定》前，有2740余万人民币存储在设立于中国农业银行扬中市江洲支行的专用账户上，用于涉案项目的补偿安置。上述款项虽未做到足额到位，但事实上，《征收决定》公告后，除正大公司外，其他被征收人均与扬中市房屋征收部门签订了补偿安置协议，并已实际履行完毕。且涉案项目的征收实施单位三茅街道办事处明确承诺，保证在补偿费用足额到位的情况下，方对涉案征收地块唯一未签订补偿安置协议的正大公司实施征收。故涉案征收项目虽然存在征收补偿费用未足额到位的瑕疵，但被征收人的实体权益完全可以得到保障。
综上，上诉人正大公司的上诉理由和请求依法不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人扬中市正大物资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 军
代理审判员 张松波
代理审判员 张世霞
二〇一四年九月一日
书 记 员 周 萍