江西省南昌市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）赣01行终147号
上诉人邓桂平（原审原告），男，汉族，1966年10月6日出生，住南昌县。
委托代理人黎荣，男，汉族，1976年1月30日出生，住南昌县。
委托代理人李霞，系北京京平律师事务所律师。
被上诉人南昌县国土资源局（原审被告），住所地：南昌县莲塘镇莲西路918号，组织机构代码：01453247-0。
法定代表人高骅，系局长。
委托代理人胡青军，系南昌县国土资源局政策法规科科长。
被上诉人南昌市人民政府（原审被告），住所地：南昌市红谷滩新区新府路118号。
法定代表人郭安，系市长。
委托代理人黄凌。
委托代理人董峰。
上诉人邓桂平与被上诉人南昌县国土资源局征地补偿及被上诉人南昌市人民政府行政复议一案，不服江西省南昌县人民法院（2016）赣0121行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人黎荣、李霞，被上诉人南昌县国土资源局的委托代理人胡青军，被上诉人南昌市人民政府的委托代理人黄凌、董峰均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2005年6月29日，江西省人民政府审核江西省国土资源厅意见，批准南昌县2003年度第二十四次城市建设用地65.7200公顷，同意南昌县将东新乡大洲村的农村集体农用地52.9300公顷（其中耕地34.0500公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地12.7900公顷，以上共计批准建设用地65.7200公顷。上诉人的房屋位于南昌县新乡大洲村，其房屋所在土地也被纳入该批次征地范围。2005年7月21日，被上诉人南昌县国土局发布了《南昌县国土资源局征地补偿安置方案公告》（2005年1号），公告发布后，被上诉人南昌县国土局在南昌县东新乡大洲村对该安置公告进行了张贴。公告主要内容：根据省政府2005年6月29日批准的2003年第24批次《征用土地方案》，该局对被征地村（组）征地补偿登记进了复核、并在和东新乡大洲村签订的《征地协议》基础上，拟定了《征地补偿安置方案》。征地补偿标准按照南昌县人民政府南政发[2003]14号文件规定，水田、蔬菜基地30000元／亩包干；旱地、宅基地、低洼地、园地、水塘、水生地20000元／亩包干（以上用地补偿均含土地补偿、青苗补偿、劳动力安置补偿）。该公告同时还包括了对农业人员安置方式和地面附着物补偿标准。上诉人不服被上诉人南昌县国土局作出的征地补偿安置方案，于2015年12月29日向南昌市政府申请行政复议，南昌市政府于2016年2月26日作出洪府复字[2015]375号复议决定书，决定维持南昌县国土局作出的《征地补偿安置方案》（2005年第1号）。
原审同时查明，《南昌县人民政府关于印发莲塘地区建设征用土地补偿办法的通知》（南政发[2003]第14号文件），确定建设用土地补偿标准：水田、蔬菜基地30000元／亩，分期付款，先行支付1.8万元，预征土地1万元／亩；旱地、宅基地、低洼地、园地、水塘、水生地20000元／亩，分期付款，先行支付1.2万元，预征土地0.5万元／亩；荒山、荒地、荒滩500元／亩；沙洲2000元／亩；精养鱼池比照开挖前的地类标准计算征地补偿费，精养鱼增加2000元／亩，其他一般养鱼水塘增加1000元／亩的鱼苗补偿费。除荒山、荒地、荒滩、沙洲外，镇（乡）、村公共设施、公益事业征用土地按6000元／亩的标准补偿。
原审认为，一、关于南昌县国土局作的《征地补偿安置方案公告》（2005年第1号）是否违反法律规定。《国土资源部征收土地公告办法》第三条规定：征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征收乡(镇)农民集体所有土地的，在乡(镇)人民政府所在地进行公告。该案中，被上诉人南昌县国土局作为南昌县人民政府土地行政主管部门，根据南昌县人民政府南政发[2003]14号文件，于2005年7月21日发布《征地补偿安置方案公告》，公告了征地补偿费标准、青苗补偿标准、农业人员安置方式和地面附着物补偿标准等内容，并对公告进行了张贴，被上诉人的具体行政行为在程序、适用法律等方面均合法。上诉人提出被上诉人南昌县国土局根据南政发[2003]14号文件作出安置方案，在该区域内直接引用其他地区的标准不符合法律规定，且标准太低。南昌县人民政府南政发[2003]14号文件虽为莲塘地区建设征用土地补偿办法，但该文件由南昌县政府印发，其内容上已载明全县其他乡、镇可参照本办法，结合实际制定当地补偿标准。被上诉人南昌县国土局于2005年7月21日依据上述办法发布《征地补偿安置方案公告》，该公告较为详细地向被征地农民告知了补偿内容，同时公告上已说明我局对被征地村（组）征地补偿登记进行了复核，并在和东新乡大洲村签订的《征地协议》基础上，拟定了《征地补偿安置方案》，被征地农民对安置标准存有争议亦不影响方案的实施，故南昌县国土局按照南昌县政府印发的文件发布补偿安置方案公告并不违反法律规定，上诉人提出被上诉人作出的具体行政行为程序和实体均违反法律规定，其理由不能成立，该院不予支持。二、关于上诉人邓桂平向南昌市政府对该安置补偿方案申请行政复议是否过超过申请复议期限问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提起行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过60日的除外。被上诉人南昌县国土局根据省政府的批准和南政发[2003]14号文件的规定作出征地补偿安置方案，并在2005年7月就征地补偿方案内容和有关事项在上诉人所在村东新乡大洲村委会予以张账公告，上诉人应从该公告时间起60日内就要提起行政复议，即使从上诉人申请政府信息公开才获知上述征地补偿安置方案，其申请也在2014年12月15日，而上诉人至自2015年12月29日才提出申请复议，明显已超过申请时效。被上诉人南昌市政府根据上诉人申请，对被上诉人南昌县国土局作出的《征地补偿安置方案公告》进行审查，作出洪府复字[2015]374号行政复议决定书，决定维持南昌县国土局的安置补偿方案，符合法律规定，应予支持。综上所述，被上诉人南昌县国土局按照南昌县政府印发的文件发布《征地补偿安置方案公告》，未违反法律规定；被上诉人南昌市政府对南昌县国土局作出的方案进行审查后，维持南昌县国土局的安置补偿方案，符合法律规定。据此，依据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条的规定，判决驳回上诉人邓桂平的诉讼请求。案件受理费50元由上诉人邓桂平负担。
上诉人诉称，第一，涉案《征地补偿安置方案》因其所依据的前提文件即（赣国土资占【2005】006号）征地批准文件违法而不具备合法性前提。第二，从被上诉人提交的证据来看，涉案《征地补偿安置方案》内容及程序上违法。（一）被上诉人未依法进行征地调查和征地补偿登记，程序违法，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第(十四)条和国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》第二点的规定。该《征地补偿安置方案》没有在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，没有听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，没有经过市、县人民政府批准，程序严重违法。（三）该方案内容欠缺实质内容，并未起到告知的实际作用。不符合《征收土地公告办法》第八条和根据国土资源部《关于加强征地管理工作的通知》第二点的要求。（四）补偿标准不合理，补偿费用不到位。根据被上诉人在证据中提供的南政发[2003]14号文件规定的补偿标准，上诉人在其房屋周边根本买不起原住宅面积的房屋，补偿根本无法达到被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿标准。第三，复议机关认定事实不清，复议决定超期作出，程序严重违法。复议机关在被上诉人没有提供充足证据证明其依法进行征地调查和征地补偿登记，没有充分的证据证明其将涉案《征地补偿安置方案》在法定期限和被征收单位范围内依法公告的情况下，作出维持决定，显然未对该行为的合法性，适当性进行全面审查，未尽到复议机关行政复议内部审查的职责。而且，上诉人于2015年12月29日提出行政复议申请，南昌市人民政府2016年3月7日才向上诉人送达了行政复议决定书，显然超过了法定了60日复议期限，程序违法。因此，复议机关认定事实不清，程序违法，复议决定应当被撤销。第四，一审法院在作出判决时，依据的是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条，但却未说明具体依据的是第五十六条哪一项，上诉人并不清楚自己到底是因为什么被驳回，上诉人认为一审法院没有法律依据，属于法律适用错误。故请求二审法院一审判决、撤销征地补偿安置方案、撤销行政复议决定书以及本案诉讼费全部由被上诉人承担。
在本案审理过程中，上诉人提交了（2015）洪行初字第119号、126号两份判决书。证明目的：上诉人申请行政复议并没有没有超过复议期限。经过质证，对上述两份证据本身予以确认。
被上诉人南昌县国土资源局辩称，一、上诉人的行政诉讼已超过时效，该局《征地补偿安置方案》（2005年1号）是2005年7月21日公开的，而申请人2015年12月才申请行政复议，已超过《行政诉讼法》规定的期限。二、本局《征地补偿安置方案》（2005年1月）符合法律规定，且在2005年7月已由大洲村委会公开张贴。综上，请求驳回上诉人的诉求。
被上诉人南昌市人民政府辩称，一、南昌县国土资源局制作的《南昌县国土资源局征地补偿安置方案》（2005年第1号）符合法律规定。经行政复议审查，2005年6月29日，江西省人民政府作出批准（赣国土资占[2005]006号），同意南昌县将东新乡大洲村的农村集体农用地52.9300公顷（其中耕地34.0500公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地12.7900公顷。上诉人的房屋位于南昌县东新乡大洲村，其房屋所在土地也被纳入该批次征地范围。根据江西省人民政府的批准和《南昌县人民政府关于印发莲塘地区建设征用土地补偿办法的通知》（南政发[2003]14号）文件规定，南昌县人民政府于2005年7月21日作出《征用土地公告》（2005年第1号），南昌县国土局也在同日作出《征地补偿安置方案》（2005年第1号），该《方案》对征地补偿费、农业人员安置方式和地面附着物补偿标准予以了明确，并于2005年7月由东新乡大洲村村委会在村内张贴公示。经核实，该《征地补偿安置方案》的内容与南政发[2003]14号文件的规定基本一致。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。、第四十八条：征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。之规定，本案所涉土地的农用地转用手续已于2005年6月经江西省人民政府批准同意，南昌县国土局依据省政府的批准和南政发[2003]14号文件的规定作出征地补偿安置方案，并将征地补偿安置方案内容和有关事项予以公告，且主要内容与南政发[2003]14号文件基本一致，其行为并无不当之处。二、行政复议程序符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。上诉人于2015年12月29日向答辩人提出了行政复议申请，本府于同日受理，后于2016年1月4日向上诉人邮寄送达《行政复议受理通知书》，上诉人于2016年1月6日收到。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本府于2016年2月29日作出了《行政复议决定书》，后于2016年3月7日向上诉人邮寄送达《行政复议决定书》，上诉人于2016年3月11日收到。行政复议的受理、决定程序均符合法律规定。综上，请求法院驳回上诉人全部上诉请求。
二审查明的事实与一审基本一致。
本院认为，案件涉及的征收工作发生在2005年左右，当地村委会已就涉案征收补偿方案的公告问题出具了证明，上诉人当时应该知晓征地的相关情况,即当事人2005年就应知道征收情况，其最迟应在2007年左右提起诉讼或在法定期限内申请复议。但上诉人至2015年才提起复议申请，至2016年才提起行政诉讼，其申请复议和提起行政诉讼均已远远超过法律规定的期限。行政机关的复议行为是具体行政行为，其受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应受到法律规定的期限约束，其效力也应接受司法审查，虽然复议机关受理了上诉人的复议申请并作出了复议决定，但此情况下，复议机关未遵循法定期限的行为不能拘束人民法院对行政案件起诉期限的认定。本案中，上诉人的起诉明显超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销江西省南昌县人民法院（2016）赣0121行初4号行政判决；
二、驳回上诉人邓桂平的二审上诉及一审的起诉。
上诉人已经缴纳的诉讼费50元，退回上诉人。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王宏瑞
代理审判员 罗锦戎
代理审判员 陈 晶
二〇一六年十二月二日
书 记 员 胡丽云