河南省南阳市宛城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宛行初字第12号
原告河南省万正置业集团有限公司。住所地南阳市天山路万正商务大厦。
法定代表人毕竟，任该公司董事长。
委托代理人李建新、郎建勇，该单位工作人员。
被告南阳市住房和城乡建设委员会。住所地南阳市张衡路***号。
法定代表人ＸＸ，任该委主任。
委托代理人白德坡，河南鼎新律师事务所律师。
委托代理人张威，该单位工作人员。
原告河南省万正置业集团有限公司诉被告南阳市住房和城乡建设委员会行政合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告河南省万正置业集团有限公司（以下简称万正公司）委托代理人李建新、郎建勇，被告南阳市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）委托代理人白德坡、张威到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2010年10月26日，为解决南阳市市区低收入家庭住房困难问题，原被告双方签订了《万正阳光海岸小区配建廉租住房合同书》，合同约定的主要内容为：被告在原告开发建设的“阳光海岸”小区配建廉租住房，共计198套，总建筑面积10874.81㎡，房屋均价2180元／平方米，总造价暂定为2370.71万元等，同时约定房屋维修基金原被告各承担一半、办理产权证费用由原告承担。
原告诉称：一、原被告之间所签合同地位不平等。1、主体地位不平等。原告开发的阳光海岸是南阳市经适房项目，被告作为政府职能部门处于强势主体地位，在原告开发建设过程中，强行要求与原告订立该合同，明确表示这是政府政策要求，必须配建，无商量的余地。原告作为被告的管理对象，属弱势群体地位，无奈只有屈就。2、合同权利义务不对等。被告要求原告于2011年10月31日交付房屋不现实，因被告配建廉租房涉及规划变更等手续办理就需一年以上；被告应在房屋竣工验收交接时一次性付清，但在合同中却规定“在办理完房屋产权证和扣除保修金后一次性拨付给乙方”；应当由被告承担缴纳的产权证税费和维修基金，却在合同中要求由原告承担并缴纳。二、原被告之间合同明显违反国家法律的强制性规定。1、被告所配建的廉租房产权属被告所有，根据《中华人民共和国契税暂行条例》第一条规定：在中华人民共和国境内转移土地、房屋权属，承受的单位和个人为契税的纳税人，应当依照本条例的规定缴纳契税。办理产权证所及税费应当由被告承担并缴纳，但被告却要求“办理产权证费用按办证时国家税费标准由乙方缴纳”。2、根据国务院《物业管理条例》第五十四条规定：住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。根据国家建设部、财政部第165号令《住宅专项维修资金管理办法》第十三条规定：未按本办法规定交存首期住宅专项维修资金的，开发建设单位或者公有住房售房单位不得将房屋交付购买人。2014年1月9日南阳市房产管理局关于《住宅专项维修资金管理通告》第三条规定：购房人应当在办理《商品房买卖合同》备案手续前，将首期住宅专项维修资金存入市住宅专项维修资金专户，维修资金交存凭证作为办理房屋所有权证应提交的材料之一。第四条规定：未按规定将首期住宅专项维修资金交存到专户的，开发建设单位不得将房屋交付购房人。因此，被告不但应依法缴纳维修基金，而且如被告不缴纳，原告可依法拒绝将房屋交付给被告。本合同中，被告不但让原告承担缴纳维修基金，还强制要求原告交付房屋，显然有违情理，更是违反法律、行政法规的强制性规定。三、原告被迫执行本合同，得不偿失。根据建设部、国家发展和改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局等七部门联合发布的《经济适用住房管理办法》第二十条：确定经济适用住房的价格应当以保本微利为原则。房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3%核定；市、县人民政府直接组织建设的经济适用住房只能按成本价销售，不得有利润。但在本合同中，按照被告的要求：①原告被迫承担了本应该由被告承担的房屋税费就有71.1万元（2370.71万元×3%＝71.1万元］；②本应由被告承担的房屋维修基金71.84万元，原告被迫承担了50%，即35.92万元；③另外，合同总价款不含房屋装修费用，原告仅对廉租房的装修按100元／㎡，109万㎡就花费了109万元，该部分费用本应由被告承担。上述三项费用共计216万元，按合同约定的暂定总价2370.71万元计，原告应有利润为71.1万元，扣除应由被告承担的216万元，原告尚亏赔144.9万元。这种结果违反市场规律，非原告的本意，与政策不符，更与法相悖。原告履行本合同，实属无奈之举。四、原告逾期交房是由被告引起造成的。因被告要求配建廉租房需增加建筑面积，仅正常办理设计、规划等变更手续就需一年以上，而且政府配套用于阳光海岸项目的5000万元资金分文未拨付。后经市领导和相关部门多次批示及协调未果，2014年11月份市房地产市场秩序专项整治工作领导小组才下发宛房整纪（2014）9号文件，现正在办理中，故无法进行工程竣工验收，才延误了交付。后经原告多次催促验收交接，被告迟迟未予验收交接。综上所述，被告作为政府主管部门，又是原告的行政管理者，强行要求原告与其签订《万正阳光海岸配建廉租住房合同书》，并违反法律强制性规定，逼迫原告承担本该由被告承担的相关税费、维修基金、装修费用等，属“霸王合同”，应依法确认2010年10月26日原被告双方签订的《万正阳光海岸配建廉租住房合同书》（以下简称为“合同”）无效，并予以解除，同时，原告依据该合同所建房屋归原告所有，被告已付款项由原告予以退回，本案诉讼费由被告承担。
原告向法庭提交的证据为：
1、原被告于2010年10月26日签订的万正阳光海岸小区配建廉租住房合同书；
2、南阳市人民政府办公室宛政纪（2010）28号会议纪要；
3、市领导对原告《关于办理万正阳光海岸项目配建廉租住房规划手续的请示》的批示；
4、市领导对原告《关于万正阳光海岸项目超建廉租住房有关问题的请示》的批示；
5、南阳市物价局、南阳市房产管理局关于阳光海岸住宅小区经济适用住房价格的批复（宛价房函（2008）21号）；
6、南阳市中心城区房地产市场秩序专项整治领导小组第九次会议纪要（宛房整纪（2014）9号）；
7、南阳市城乡规划局于2013年12月31日作出的宛规罚决字（2011）第125号《行政处罚决定书》及河南省政府非税收入专用缴款通知书；
8、原告出具的《住宅工程质量保证书》、《住宅工程使用说明书》、南阳市建设工程质量监督检验站证明一份；
9、南阳市经济适用住房管理中心于2015年1月26日出具的《关于万正阳光海岸配建廉租住房的情况说明》一份；
10、涉及万正阳光海岸小区的《国有土地使用权证》［宛国用（2007）第00083号］、《南阳市建设用地规划许可证》［宛市规证字（2000）第016号］、《南阳市建设工程规划许可证》［宛市规管字（2007）第65号、第66号、第67号、第68号］、南阳市重点工程开工报告；
11、商品房预售许可证（宛市）房预售证第2008037号、第2010030号、第2011004号。
被告辩称：一、本案原告没有明确的诉讼请求，依法应裁定驳回其起诉。《行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。本案原告诉请表述矛盾，导致其诉请不明：其既请求确认涉案合同无效，同时又主张予以解除，明显相互矛盾。因为确认合同无效与解除合同的前提完全不同，只有有效的合同才存在行使解除权的可能，无效合同不存在解除的问题，故其同时行使两项前提完全相反的权利，属诉请不明，不符合法律规定的受理条件，从程序上来说，应依法裁定驳回其本次起诉。二、假定原告依法明确提出诉请，则无论其对涉案合同主张无效或者解除，其诉请均不能成立，应判决予以驳回。以下针对其诉状所列，逐一阐述如下：（一）原告关于“原被告之间所签合同地位不平等”相关说法，不能支持其诉讼主张。1、配建廉租房的依据是国家法规政策及市政府的相关文件，不是被告自身擅自确定的。凡符合配建情形的，应一律依法依规配建。故不存在合同地位不平等及原告屈就的问题。2、不存在合同权利义务不对等的情形。涉案合同属当事方自愿签订。法规规定了相关税费及维修基金的承担人，同时并未禁止合同当事方约定由谁承担。（二）涉案合同不存在违反国家法律强制性规定的情形。已如上述，法律法规规定契税、专项维修基金等缴纳义务人，其意义在于确定无人缴纳时的责任主体，同样并未禁止合同当事方约定相关税费的承担。（三）原告称其“被迫执行合同，得不偿失”没有依据，且无论如何不影响合同效力。原告经营效益取决于其自身经营、市场等因素，没有依据让合同相对方的被告承担相关责任。（四）原告称其逾期交房是由被告造成的，没有依据。涉案合同约定并无不当，原告有义务严格遵守。原告所称被告违约的情形并不存在，且行政诉讼审查的是被告具体行政行为的合法性，双方履行中有否违约，不属行政诉讼的审查范围。且涉案合同并未约定原告所称5000万元配套资金，被告不是相关权义主体。原告所称验收，因原告提交验收手续不全，被告无从组织验收。这只是原告违约的又一情形而已。关于原告所称“需增加建筑面积”，并无依据。涉案合同第七条第6项约定：“乙方保证所配建廉租房住房房源符合建设项目规划审批手续。若存在超规划配建情况，签订合同前乙方必须完善好相关手续。”据此可知，不应存在签订合同后再办理规划等审批手续的情形。故原告的该项说法，同样不能支持其涉案主张。三、现被告正就原告违反涉案合同应承担的责任与原告交涉，被告保留进一步的追索权。从前述可知，原告本次起诉及请求依法应予驳回。针对原告明确的违约事实，被告正依法与原告交涉其承担违约责任事宜。必要时，被告将对原告行使进一步的追索权。
被告向法庭提交的证据为：
1、《万正阳光海岸小区配建廉租住房合同书》及附件；
2、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》；
3、河南省计划委员会、中国人民银行河南省分行关于转发《国家计委、中国人民银行关于下达1998年国家安居（经济适用住房）工程建设投资计划的通知》的通知；
4、《南阳市人民政府关于加快保障性住房建设有关问题的会议纪要》［宛政纪（2010）28号］；
5、《南阳市房产管理局关于申请安排市区2008年新建廉租住房资金的请示》［宛房（2008）40号］；
6、《南阳市房产管理局关于落实2008年市区配建廉租住房资金的请示》［（2008）192号］；
7、南阳市计划委员会关于对南阳万正房地产开发公司实施建设“万正安居小区”的立项批复；
8、河南省计划委员会关于南阳万正房地产开发有限公司万正安居小区可行性研究报告的批复。
对于双方当事人提交给法庭的证据，各方对对方所提交的证据的真实性均没有提出异议，对部分证据的证明方向提出了异议。本院认为，各方提交的证据的形式符合法律规定，因此，本院对原被告证据的真实性予以认定。
根据有效证据及当事人当庭陈述，本院确认以下法律事实：
1997年7月，为了配合南阳市旧城改造，南阳市计划委员会批复同意南阳万正房地产开发公司兴建“万正安居小区”。同年12月，河南省计划委员会批复同意该项目的建设。
2010年4月19日，南阳市人民政府召开会议研究加快保障性住房建设有关问题，会后制发关于加快保障性住房建设有关问题的会议纪要一份［宛政纪（2010）28号］，该会议纪要记载：2008年市区廉租住房建设项目原计划在“阳光海岸”等三个经济适用住房小区中配建，因“阳光海岸”经济房小区小户型房源较为充裕等原因，同意将三个配建项目集中到“阳光海岸”经济房小区进行建设，市住房保障部门负责提供廉租住房收购房源进行收购等。
2010年10月26日，南阳市住房和城乡建设委员会与河南省万正房地产开发有限公司签订了《万正阳光海岸小区配建廉租住房合同书》，合同约定的主要内容为：被告在原告开发建设的“阳光海岸”小区配建廉租住房，具体配建的房屋分布在小区的1、2、3、5、8、11、16、21、25、26等10幢楼内，共计198套，总建筑面积10874.81㎡，房屋均价2180元／平方米，总造价暂定为2370.71万元等，合同对燃气初装费、付款方式、房屋交接时间及交接标准、交接要求、违约责任等进行了约定；同时约定房屋维修基金每平米77.5元，合计71.84万元，原被告各承担一半；办理产权证费用由原告承担等。合同附件对198套房源的具体位置进行了明确的约定（详见附图1）。
原被告认可河南省万正房地产开发有限公司已更名为河南省万正置业集团有限公司。该公司开发建设的“阳光海岸”小区所占土地于2007年取得《国有土地使用权证》［宛国用（2007）第00083号］；于2000年4月24日取得南阳市建设委员会颁发的《南阳市建设用地规划许可证》［宛市规证字（2000）第016号］；于2007年12月29日取得南阳市规划局颁发的《南阳市建设工程规划许可证》［宛市规管字（2007）第65号、第66号、第67号、第68号］，其中与本案有关的1号楼、2号楼、3号楼、5号楼、许可地上17层、8号楼许可地上11层、11号楼许可地上18层，16号楼许可地上16层、21号楼许可地上11层、25号楼、26号楼许可地上16层；于2007年8月7日取得《南阳市重点工程开工报告》；于2008年10月21日取得该项目与本案有关的8号、21号楼的《商品房预售许可证》［（宛市）房预售证第2008037号］；于2010年7月21日取得该项目与本案有关的1号、2号、3号、5号楼1—17层、11号楼1—18层、16号楼、26号楼1—16层的《商品房预售许可证》［（宛市）房预售证第2010030号］；于2011年1月13日取得该项目与本案有关的25号楼1—16层的《商品房预售许可证》［（宛市）房预售证第2011004号］。
该项目因违反城乡规划于2013年12月31日被南阳市城乡规划局行政处罚，处罚的主要内容为限期改正、消除对规划实施的影响并处罚款5920622.4元，原告依法缴纳了罚款。
2014年11月11日，南阳市建设工程质量监督检验站出具证明一份，证明该单位在巡查过程中未发现有影响结构安全及重要使用功能的质量缺陷。
2015年1月26日，南阳市经济适用房管理中心向市住建委出具情况说明，称该项目现已达到入住条件，请尽快组织相关部门验收交房等。
诉讼过程中，原被告对原告名称的变更没有异议；对合同约定的房屋共计198套、总建筑面积10874.81㎡、房屋均价2180元／平方米等情况没有异议；被告已支付原告1900万元没有异议；双方对合同约定的房屋分布位置没有异议；房屋现在仍有原告占有、管理没有异议；对该项目至一审法庭辩论终结前取得的各项行政许可材料没有异议，对法庭整理的在一审法庭辩论终结前没有取得建设工程规划许可、商品房预售许可的共计30套房屋的具体位置及面积没有异议（详见附图2）。
本院认为：一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。
为了解决城市居民住房问题，改善群众居住条件，国家出台了城市廉租住房、经济适用住房等制度。城市廉租住房是政府和单位在住房领域实施社会保障职能、向特定对象提供租金相对低廉的普通住房。其房源主要是政府新建、收购、改建等。新建廉租住房主要在经济适用房以及普通商品住房小区中配建，建成后由政府收回或回购等。本案中，被告南阳市住房和城乡建设委员会根据市政府关于加快保障性住房建设有关问题的会议纪要［宛政纪（2010）28号］等要求，与本案原告签订了《万正阳光海岸小区配建廉租住房合同书》，即政府职能部门为了履行社会保障职责，依法购买由原告配建的廉租住房。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第十五条第二款规定，原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。根据上述评述及法律规定，本案原告所提诉讼属于行政诉讼受案范围，本院依法针对原告诉请按照行政诉讼审判程序予以审理。
二、关于原被告所签订合同的是否有效的问题。
原告主张合同无效的理由为原被告主体地位不平等，合同权利义务不对等，本应由被告承担的办证费用及维修基金却需要原告承担，原告被迫执行合同，得不偿失等，本院认为，本案合同实属行政协议，是行政机关为履行行政管理职能与公民、法人或者其他组织签订的协议，合同双方当事人之间的法律关系原本就不属于民事活动中平等民事主体之间的法律关系，原告以此为由主张合同全部条款无效没有法律依据。原告以合同约定由其承担一定的办证费用及维修基金为由主张合同无效也没有法律依据。因为法律法规规定，在房地产开发建设及交易过程中需要交纳办证费用及维修基金，这些规定是行政法规中的管理性规范，并非合同是否有效的效力性规范，根据本案查明的案件事实，合同涉及总金额2400余万元，且在合同的签订时就对这些费用的承担及房屋交付的标准进行了明确约定，同时，原告作为专业的房地产开发企业，在签订合同前应明知自己签订合同的法律后果和相应的商业风险，现原告以此为由认为自己履行合同得不偿失并主张合同全部条款无效，没有法律依据，本院不予支持。
根据本案查明的案件事实，合同涉及的房屋共计198套，其中168套房屋具备合法有效的行政许可手续，其他30套房屋没有合法有效的行政许可手续。因本案合同涉及房屋是按套为单位进行处理的，这198套房屋每套的具体位置、面积、单价等详细信息均可准确确定，因此，本案不能简单认定整个合同是否有效，而应该区分每套房屋具体情况具体分析评定。为了便于评述，根据房屋的具体情况，本案将涉案的房屋分为两类，即在一审法庭辩论终结前没有取得行政许可手续的共计30套房屋和其他已取得行政许可手续的168套房屋。
关于合同第一条涉及的已经取得行政许可手续的168套房屋，根据庭审查明的案件事实，这些房产在一审法庭辩论结束前均已经取得行政主管部门的建设工程规划许可、预售许可等行政许可手续，可以合法的销售，原告主张合同无效的理由根据上述评述，本院也不予支持，因此，原告主张合同涉及的该部分房产的买卖协议内容无效的诉请，于法无据，本院不予支持。就该部分房产的处理，原被告可根据合同约定依法履行，履行过程中如有纠纷，可另案诉讼。
关于合同第一条涉及的还没有取得行政许可手续的30套房屋，根据庭审查明的案件事实，这些房产在一审法庭辩论结束前没有取得行政主管部门的规划许可、预售许可等行政许可手续，同时，这些建筑物为违章建筑物，已经受到行政主管部门限期改正、消除对规划实施的影响并处罚款的行政处罚，参照《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条之规定，被告作为城乡建设行政主管机关，在履行社会保障行政职能过程中，购买涉案的没有取得行政许可手续的30套违章建筑物，该行为不符合依法行政的基本原则，原告主张涉及该部分房产的买卖协议内容无效的诉请，有事实及法律依据，本院予以支持。
根据前述评述，合同涉及的有效部分房产面积为9158.45㎡，根据合同约定的单价2180元／平方米计算，该部分总价款为19965421元，被告已经支付1900万元，即已经交付的款项不足以支付有效部分的全部价款，该合同涉及的无效部分房屋的价款可视为未支付。根据庭审查明的案件事实并结合原告的诉讼请求，这30套房屋现在仍有原告占有，即关于这30套房屋，原被告之间不存在相互返还财产的问题。至于被告因该部分约定无效是否依法主张权利的问题，因被告在本案中没有提出，双方如有纠纷，可另案诉讼。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条、第十五条第二款、《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条之规定，判决如下：
一、确认原告河南省万正置业集团有限公司与被告南阳市住房和城乡建设委员会于2010年10月26日签订的《万正阳光海岸小区配建廉租住房合同书》第一条涉及的位于万正阳光海岸小区1号楼1801号、1807号、2号楼1801号、1807号、3号楼1801号、1807号、5号楼1801号、1807号、8号楼1802号、11号楼1901号、1902号、1905号、1906号、16号楼1703号、1803号、21号楼东单元1802号、西单元1802号、25号楼东单元1704号、1802号、1804号、中单元1702号、1703号、1802号、1803号、西单元1702号、1802号、1804号、26号楼东单元1702号、1802号、西单元1801号共计30套房屋的协议无效；
二、驳回原告其他诉讼请求。
案件受理费50元，由原告河南省万正置业集团有限公司承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 杜 鸿
审判员 杨 洋
审判员 马彦彬
二〇一五年十一月九日
书记员 康 彦