山东省济南市市中区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0103行初200号
原告王令保，男，1957年1月11日出生，汉族，住济南市。
委托代理人闫文朋，山东国杰律师事务所律师。
委托代理人邢世正，山东国杰律师事务所律师。
被告济南市住房保障和房产管理局，住所地济南市。
法定代表人刘胜凯，局长。
委托代理人杜兵，该局审核配租处处长。
委托代理人聂德刚，该局综合处科长。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林，市政府法制办公室工作人员。
委托代理人孙月，市政府法制办公室工作人员。
原告王令保诉被告济南市住房保障和房产管理局（以下简称“市房管局”）、被告济南市人民政府（以下简称“市政府”）廉租住房管理及行政复议一案，原告于2016年11月25日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月28日公开开庭审理了本案，原告王令保及其委托代理人闫文朋、邢世正，被告市房管局的法定代表人刘胜凯的委托代理人杜兵、聂德刚，被告市政府的委托代理人孙月到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月12日，被告市房管局作出《关于取消王令保家庭住房保障资格及退回所承租公共租赁住房（原廉租住房）的决定》（以下简称《决定》），载明：“王令保：你于2010年7月21日带女儿王一茜以2口人、低收入家庭（未含王一茜配偶）名义，申请我市公共租赁住房（原廉租住房），配租北园路23号清河新居2号楼3单元2001室。2010年申请公共租赁住房（原廉租住房）时你提交的户籍、个人诚信申报等材料，及办理公共租赁住房（原廉租住房）入住手续时提交的婚姻登记记录，证明王一茜未婚；复审时你提交了结婚证，证明王一茜于2010年5月18日与案外人张强已办理结婚手续。你的行为属隐瞒家庭收入、婚姻情况骗取住房保障。根据《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》（济政发【2016】8号）第二十六条、第七十三条之规定，我局作出如下处理决定：1、移交城管执法部门，并由城管执法部门依法予以处罚；2、取消你家庭的住房保障资格并计入公共租赁住房信用管理档案；3、自接到本通知后两个月内退回已配租的北园路23号清河新居2号楼3单元2001室公共租赁住房（原廉租住房）；4、按市场价格补交自2014年7月1日入住至2016年7月31日房租20976.15元；5、自退回公共租赁住房（原廉租住房）之日起5年内不得再次申请住房保障。
原告王令保诉称，2010年7月21日，原告与王一茜以父女身份，以两口人名义以家庭为单位提交《济南市廉租住房实物配租申请审核表，于2010年9月2日取得廉租住房实物配租资格。2014年7月入住历城区北园路清河新居2号楼3单元2001室廉租房。在2015年，原告提交审核材料时，工作人员要求原告到民政局开具无婚姻登记证明，原告认为女儿王一茜已经结婚，无需开具婚姻证明，用结婚证即可证明婚姻状况，遂向工作人员提出反驳并发生争吵。济南市保障性住房管理中心于2015年12月5日作出《济南市保障性住房管理中心关于取消王令保廉租住房资格及收回承租廉租住房的决定》，2016年1月14日，原告不服该决定，依法向济南市人民政府申请行政复议，2016年3月1日，济南市人民政府作出济政复决字【2016】18号行政复议决定书，撤销《济南市保障性住房管理中心关于取消王令保廉租住房资格及收回承租廉租住房的决定》。2016年8月12日，市房管局作出《决定》，原告于2016年9月20日对该决定提起行政复议，2016年10月31日被告市政府作出济政复决字【2016】308号《行政复议决定书》，维持《决定》。原告认为，首先两被告认定事实错误，原告不存在故意隐瞒家庭情况或提供虚假材料欺骗公共租赁住房的情形。原告提供的无婚姻证明是由民政局提供的，原告有理由相信该证明的效力，才根据该证明填写的《济南市廉租住房实物配租申请审核表》，原告没有任何过错，民政局出具错误的无婚姻证明的责任不能归于原告，行政机关的责任不能由原告个人来承担。原告自始至终符合配租廉租房的条件，作为低收入群体的一员，完全被取消配租房将导致原告没有任何房屋可供居住；其次，被告一作出处罚的程序错误，在作出行政处罚之前，没有告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，没有告知原告依法享有的权利，剥夺了原告陈述、申辩的权利；再次，二被告适用法律错误，原告所提交的相关材料均是在2016年之前，而《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》（济政发【2016】8号）是于2016年4月29日颁布实施的，《立法法》第九十三条之规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，所以两被告适用该规章属于适用法律错误。原告的诉讼请求为：1、撤销2016年8月12日被告济南市住房保障和房产管理局《关于取消王令保家庭住房保障资格及退回所承租公共租赁住房（原廉租住房）的决定》；2、撤销济政复决字【2016】308号被告济南市人民政府《行政复议决定书》。
原告向本院提交下列证据、依据：
1、《关于取消王令保家庭住房保障资格及退回所承租公共租赁住房（原廉租住房）的决定》；
2、济政复决字【2016】308号济南市人民政府《行政复议决定书》。
被告济南市住房保障和房产管理局辩称，1、答辩人作出的具体行政行为事实清楚、证据确凿。申请人王令保与女儿王一茜二人以一个家庭名义申请廉租住房实物配租资格时，其女儿提供的实际婚姻状况不符的婚姻证明，骗取廉租住房实物配租资格。2、答辩人作出的具体行政行为适用依据正确，程序合法。《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》（济政办发【2016】8号）第二十六条规定：“承租家庭有下列违规使用情形之一的，应当退回公共租赁住房……（六）隐瞒家庭情况或提供虚假材料骗取公共租赁住房的。”该办法第七十三条规定，承租家庭采取隐瞒家庭变化情况或提供虚假材料等不正当手段骗取公共租赁住房的，由住房保障管理部门移交城管执法部门，并由城管执法部门依法予以处罚；市住房保障管理部门按规定取消其承租资格，并记入公共租赁住房信用管理档案，责令限期退回所承租公共租赁住房并按市场价格补缴租金。答辩人以上述规定作出《决定》，适用法律依据正确、程序合法。
被告向本院提交下列证据、依据：
1、《关于取消王令保家庭住房保障资格及退回所承租公共租赁住房（原廉租住房）的决定》；
2、（2010）鲁齐结字第002301号结婚证；
3、历城区民政局2014年4月23日出具的无婚姻登记记录证明；
4、送达回证；
5、济政办发【2016】8号《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》；
6、建保【2013】178号住建部《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》；
7、济政复决字【2016】308号济南市人民政府《行政复议决定书》；
8、《济南市廉租住房实物配租申请审核表》；
9、原告的户口登记簿；
10、《济南市城市低收入家庭认定申请审批表》；
11、市中区民政局2010年8月24日出具的无婚姻登记记录证明。
被告济南市人民政府辩称，2016年9月20日，我机关收到原告以市房管局为被申请人的行政复议申请，经审查，2016年9月23日，我机关作出《行政复议受理通知书》予以受理，同日我机关作出了《提出行政复议答复通知书》。2016年9月28日市房管局向我机关提交了行政复议答复书。2016年10月31日，我机关作出了《行政复议决定书》并依法送达。综上，我机关作出的济政复决字【2016】308号《行政复议决定书》程序符合法律规定。
被告市政府向本院提交下列证据、依据：
1、行政复议申请书；
2、行政复议受理通知书；
3、提出行政复议答复通知书；
4、行政复议答复书；
5、行政复议决定书；
6、送达回证；
7、适用法律依据。
经庭审质证，原告对被告市房管局提交的1号证据，认为事实错误，被告作出的决定系行政处罚，违反法律程序，适用法律错误，应当适用《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》；对2号证据，系原告主动提交，不存在欺骗故意；对3号证据，该证据系由历城区民政局在得知原告用途后主动提供，非原告方故意隐瞒；对7号证据，质证意见同1号证据；对其它证据无异议。原告对被告市政府提供的证据，对真实性均无异议，但对认定事实和适用法律有异议。被告市房管局和被告市政府对原告提供的证据均无异议。
经审查，本院对各方当事人提交的证据作出如下认定：对原告提交的1号、2号证据的真实性、合法性、关联性予以认定；对被告市房管局提交的1号证据至11号证据的真实性、合法性、关联性予以认定；对被告市政府提交的1号证据至7号证据的真实性、合法性、关联性予以认定。
经审理查明，2010年5月18日，原告女儿王一茜与案外人张强办理了结婚手续。2010年7月21日，原告与女儿王一茜父女二人，以两口人名义并以家庭为单位，向被告市房管局提供《济南市廉租住房实物配租申请审核表》，于2010年9月2日取得廉租住房实物配租资格。2014年7月，原告家庭入住历城区清河新居2号楼3单元2001室廉租住房。在办理入住时，原告向被告市房管局提交历城区民政局出具的其女儿王一茜婚姻登记记录证明（Z370112-2014-002568号），用以证明其女儿王一茜未婚。在2015年对原告廉租住房资格进行审核时，被告市房管局发现，王一茜与案外人张强已经于2010年5月18日办理了结婚手续。2016年4月29日，济南市人民政府出台济政办发【2016】8号《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》。2016年8月12日，被告市房管局作出《决定》，认定原告的行为属申请时隐瞒家庭收入、婚姻情况骗取住房保障，并根据《办法》第二十六条、第七十三条之规定，作出下列处理决定：1、移交城管执法，并由城管执法部门依法予以处罚；2、取消该家庭的住房保障资格并计入公共租赁住房信用管理档案；3、自接到本通知后两个月内退回已配租的历城区清河新居2号楼3单元2001室公共租赁住房（原廉租住房）；4、按市场价格补交自2014年7月1日入住至2016年7月31日房租20976.15元；5、自退回公共租赁住房（原廉租住房）之日起5年内不得再次申请住房保障。该《决定》于8月26日送达原告。原告不服，于2016年9月20日向被告市政府提出行政复议申请，被告市政府于2016年9月23日作出《行政复议受理通知书》予以受理，并于同日作出《提出行政复议答复通知书》，2016年9月29日被告市房管局向被告市政府提交了《行政复议答复书》，2016年10月31日，被告市政府作出《行政复议决定书》，认为被告市房管局作出本案《决定》的具体行政行为主体适格，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，对原告的复议请求不予支持。
本院认为，根据《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》（市政府令第226号）第三条第一款规定，市房产行政主管部门是本市城市低收入家庭廉租住房工作的主管部门。因此，被告市房管局作为主管全市城市低收入家庭廉租住房工作的行政机关，具备作出本案《决定》的行政职权，是本案诉讼的适格被告。
关于被告市房管局所作《决定》中认定的行政事实，原、被告主要争议在于：原告向被告市房管局提交的无婚姻登记证明是否属于隐瞒家庭收入、婚姻情况骗取住房保障。原告认为虽然曾经提交了女儿王一茜的无婚姻登记证明文件，但后来主动向被告市房管局提交了结婚证，因此不应当认定为隐瞒家庭收入、婚姻状况骗取住房保障。对于原告此观点，本院不予认可。根据原、被告提交的证据，可以证实原告之女王一茜早就于2010年5月18日就已经办理了婚姻登记，尚在原告及其女儿提交廉租住房实物配租申请审核表之前，原告于2014年办理入住廉租住房时才向被告市房管局提交其女儿的无婚姻登记证明。作为廉租住房共同的申请人，原告没有理由不知道其女儿的婚姻状况，即便递交审核表时确实不知，那么到2014年办理入住时距离其女儿婚姻登记已经过去四年，对其女儿的婚姻状况，从日常生活经验来看，原告应当是知晓的。在此前提下，原告仍然向被告市房管局提交其女儿的无婚姻登记证明，确实存在隐瞒申请人家庭收入、婚姻状况的行为。关于原告后来主动向被告市房管局提交其女儿的结婚证，该行为并不能证明其在提交无婚姻登记证明的行为没有隐瞒家庭收入、婚姻状况骗取住房保障的故意。即使原告不知道廉租住房行政管理的相关法律规定，不明白隐瞒家庭收入、婚姻状况对其廉租住房实物配租资格的影响，也不能免除其对隐瞒家庭收入、婚姻状况骗取住房保障行为所应承担的法律责任。综上所述，被告市房管局作出《决定》所认定的事实清楚、证据确凿，原告对于事实问题的主张，本院不予认可。
关于被告市房管局所作《决定》的程序问题，原、被告的主要争议在于：被告所作的《决定》是否属于行政处罚，是否违反了行政处罚程序的相关规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。从被告所作《决定》的内容来看，并不涉及上述处罚种类。因此，被告所作《决定》并不属于行政处罚，而是在履行廉租住房行政管理职责中的一种行政处理决定，程序合法，原告关于程序问题的主张，本院不予支持。
关于被告市房管局所作《决定》的法律适用问题，原、被告的主要争议在于：被告所作的《决定》适用法律依据是否违反法律关于溯及力的规定。本案主要涉及下列法律及相关规定：
被告市房管局作出《决定》所适用的规定为《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》（济政办发【2016】8号）第二十六条第一款第（六）项规定，承租家庭有下列违规使用情形之一的，应当退回公共租赁住房：（六）隐瞒家庭情况或提供虚假材料骗取公共租赁住房的；以及该文件第七十三条，承租家庭采取隐瞒家庭状况变化情况或提供虚假材料等不正当手段骗取公共租赁住房的，由住房保障管理部门移交城管执法部门，并由城管执法部门依法予以处罚；市住房保障管理部门按规定取消其承租资格并记入公共租赁住房信用管理档案，责令限期退回所承租公共租赁住房并按市场价格补缴租金。逾期不退回的，依法申请人民法院强制执行，承租方自退回公共租赁住房之日起5年内不得再次申请住房保障。该文件自2016年4月29日起开始施行，行政行为作出在施行之后，原告的行为发生在施行之前。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法【2004】96号），其中“三、关于新旧法律规范的适用规则”确定：根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》是济南市人民政府制定的规范性文件，其新旧规定适用规则，应当符合法律规范的适用规则，不宜轻易超出。由此，本院需要对被告仅依据《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》作出《决定》是否适当作出考量。《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委）（建保【2013】178号），其中“一、调整公共租赁住房年度建设计划”确定：从2014年起，各地廉租住房建设计划调整并入公共租赁住房年度建设计划。2014年以前已列入廉租住房年度建设计划的在建项目可继续建设，建成后统一纳入公共租赁住房管理。”由此，自2014年起，全市廉租住房已纳入公共租赁住房进行管理。依照2007年12月1日起施行的
一、《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作出的特别规定除外；
二、最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法【2004】96号），其中“三、关于新旧法律规范的适用规则”确定：根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的；
三、《廉租住房保障办法》（中华人民共和国建设部、发展和改革委员会、监察部、民政部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、国家统计局令第162号）第三十条规定，对以欺骗等不正当手段，取得审核同意或者获得廉租住房保障的，由建设（住房保障）主管部门给予警告；对已经登记但尚未获得廉租住房保障的，取消其登记；对已经获得廉租住房保障的，责令其退还已领取的租赁住房补贴，或者退出实物配租的住房并按市场价格补交以前的房租。依照；（2007年12月1日起施行
四、《公共租赁住房管理办法》(住建部令【2012】11号）第三十五条规定，申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请公共租赁住房的，市、县级人民政府住房保障主管部门不予受理，给予警告，并记入公共租赁住房管理档案。以欺骗等不正当手段，登记为轮候对象或者承租公共租赁住房的，由市、县级人民政府住房保障主管部门处以1000元以下罚款，记入公共租赁房管理档案；登记为轮候对象的，取消其登记；已承租公共租赁住房的，责令限期退回所承租公共租赁住房，并按市场价格补缴租金，逾期不退回的，可以依法申请人民法院强制执行，承租人自退回公共租赁住房之日起5年内不得再次申请公共租赁住房。本案中，被告市房管局所依据的《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》，其对原告行为的处理内容与上述《廉租住房保障办法》和《公共租赁住房管理办法》规章内容相一致，也说明根据规章的规定，原告的行为应当受到相应的处理。因此，被告处理决定内容正确，没有无需撤销的必要。房；
五、《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委）（建保【2013】178号），其中“一、调整公共租赁住房年度建设计划”规定：从2014年起，各地廉租住房建设计划调整并入公共租赁住房年度建设计划。2014年以前已列入廉租住房年度建设计划的在建项目可继续建设，建成后统一纳入公共租赁住房管理。”
六、《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》（济政办发【2016】8号）第二十六条第一款第（六）项规定，承租家庭有下列违规使用情形之一的，应当退回公共租赁住房：（六）隐瞒家庭情况或提供虚假材料骗取公共租赁住房的；（2016年4月29日起施行）
七、《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》（济政办发【2016】8号）第七十三条规定，承租家庭采取隐瞒家庭状况变化情况或提供虚假材料等不正当手段骗取公共租赁住房的，由住房保障管理部门移交城管执法部门，并由城管执法部门依法予以处罚；市住房保障管理部门按规定取消其承租资格并记入公共租赁住房信用管理档案，责令限期退回所承租公共租赁住房并按市场价格补缴租金。逾期不退回的，依法申请人民法院强制执行，承租方自退回公共租赁住房之日起5年内不得再次申请住房保障。（2016年4月29日起施行）
根据上述《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，公租房与廉租房统一纳入公共租赁住房管理。被告市房管局作出《决定》所适用的法律依据是上述《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》（济政办发【2016】8号）第二十六条第一款第（六）项和第七十三条之规定，该办法属于市政府制定的规范性文件，对其新旧的适用规则应当比照法律、行政法规、规章予以确定。原告于2014年向被告市房管局提交了无婚姻登记证明，其隐瞒家庭收入、婚姻关系骗取婚姻登记的行为发生在《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》（济政办发【2016】8号）施行以前，被告所作《决定》是对该行为进行实体的处理，在存在《廉租住房保障办法》和《公共租赁住房管理办法》这两个生效规章的前提下，适用《济南市公共租赁住房使用管理暂行办法》这一规范性文件处理其生效以前的行政相对人行为，并不适当。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。虽然被告作出《决定》存在着适用法律依据的错误，但是如果本院判决全部撤销该《决定》并要求被告市房管局重新作出处理，会使被告市房管局受限制于上述第七十一条的规定，不能够以相同的事实和理由对原告隐瞒家庭收入、婚姻状况骗取住房保障的行为进行结果基本相同的处理，会使原告错误行为无法得到纠正，不仅仅损害了行政管理秩序的严肃性，更重要的是对其他急需住房保障的低收入群体及守法诚信的申请人而言是不公平的，导致公共利益的重大损失。鉴于原告确实存在隐瞒共同申请人家庭收入、婚姻状况的行为，根据《廉租住房保障办法》第三十条和《公共租赁住房管理办法》第三十五条的规定，原告的错误行为应当得到相应的处理；同时为确保行政行为的严肃性、延续性及合法性，使行政行为在法律适用上不引起争议，被告房管局适用法律依据错误应当得到合理地纠正，对该《决定》，应当确认违法而不是撤销。
被告市政府于2016年9月20日收到原告的行政复议申请，于2016年9月23日作出《行政复议受理通知书》予以受理，并作出了《提出行政复议答复通知书》。2016年9月28日，被告市房管局向被告市政府提交了行政复议答复书。2016年10月31日，被告市政府作出了《行政复议决定书》并依法送达。其行政复议程序符合法律规定。但由于被告市房管局的决定被确认违法被部分撤销，因此该《行政复议决定书》应当予以撤销撤销。
综上所述，被告市房管局所作《决定》认定事实清楚、证据确凿、程序合法，但适用法律依据存在错误；被告市政府行政复议程序合法，但由于应当确认违法，因此《行政复议决定书》应当予以撤销撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第五十八条之规定第六十九条之规定，判决如下：
一、确认驳回原告王令保要求撤销被告济南市住房保障和房产管理局《关于取消王令保廉租住房资格及收回承租廉租住房的决定》的诉讼请求违法；
二、撤销确认撤销驳回原告王令保要求撤销被告济南市人民政府济政复决字【2016】308号《行政复议决定书》的诉讼请求违法。；
三、驳回原告王令宝的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告市房管局承担25元，被告市政府承担20元，原告王令宝承担5元原告王令保承担。
如不服本判决，可自收到本判决之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于济南市中级人民法院。
审 判 长 迟 忱
人民陪审员 周庆华
人民陪审员 蒋德静
二〇一七年二月八日
书 记 员 张建华