安徽省高级人民法院行 政 裁 定 书（2018）皖行终219号上诉人（一审原告）杨明翠，女，1966年11月30日出生，汉族，住安徽省芜湖市鸠江区。委托代理人戈运龙，安徽皖通律师事务所律师。委托代理人潘昱，安徽皖通律师事务所律师。被上诉人（一审被告）芜湖市镜湖区人民政府，住所地安徽省芜湖市镜湖区文化路35号，组织机构代码00301238-1。法定代表人李声啟，该区代理区长。委托代理人王少恒，安徽国伦律师事务所律师。一审第三人陶贤龙，男，1965年10月20日出生，汉族，住安徽省芜湖市鸠江区。上诉人杨明翠因诉芜湖市镜湖区人民政府（以下简称镜湖区政府）房屋征收补偿一案，不服芜湖市中级人民法院（2016）皖02行初52号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。杨明翠向一审法院起诉称，其与陶贤龙于1989年登记结婚，夫妻双方于2003年共同购买了“房改房”，该房屋系夫妻共同财产。2014年，镜湖区政府针对该房屋作出征收补偿决定后，又通过威胁等各种手段使陶贤龙屈服，与之签订房屋征收补偿协议。其一，镜湖区政府作出的征收补偿决定未经调查核实、未经评估、送达、剥夺了被征收人申辩、申请复核等权利，未告知救济途径，违反法律规定。其二，征收协议的部分内容系伪造，且陶贤龙系被胁迫签订的。其三，依据物权法的规定，处分共同共有物需经全体共有人同意，镜湖区政府与陶贤龙签订的协议未经房屋共有人杨明翠同意。请求判令：1、确认镜湖区政府对陶贤龙作出的（2014）镜政征补第132号房屋征收补偿决定违法，并予以撤销；2、确认镜湖区政府与陶贤龙签订的房屋征收补偿协议无效。一审法院经审理查明，2014年5月19日，镜湖区政府作出2014年第5号房屋征收决定，决定载明：征收目的为棚户区改造建设，房屋征收项目名称为杨场工贸张恒春制药厂、长江制药厂宿舍及周边地块，房屋征收范围为该项目杨场工贸张恒春制药厂、芜屯路工务楼、芜屯路四公里9幢、原长江制药厂宿舍舍区4幢及周边平房、黄山园土菜馆（详见规划红线图）的用地范围内国有土地上房屋及附属物，征收部门为镜湖区住房和城乡建设委员会，征收实施单位为镜湖区房屋征收办公室。受镜湖区住房和城乡建设委员会委托，安徽万达房地产评估事务所有限公司于2014年6月2日对陶贤龙房屋产权证号为房地权镜湖区第2006006055号的房屋进行征收补偿价格评估，评估意见为：“标的物房产在2014年5月19日的征收补偿价格取整为人民币叁拾万零陆仟玖佰玖拾陆元整（￥306996）”；单价5423元/M2。2014年11月24日，镜湖区政府作出（2014）镜政征补第132号房屋征收补偿决定：一、被征收人陶贤龙可选择货币补偿，对被征收人陶贤龙所有的芜湖市××路××号房屋价值补偿人民币306996.03元，搬迁费人民币679.32元，临时安置费5094.9元，补助费30699元，合计货币人民币343469.85元，附属物及室内装修补偿据实计算。上述款项由房屋征收部门在被征收人确定选择货币补偿方式之日起15日内予以支付。二、被征收人陶贤龙可选择房屋产权调换，房屋产权调换地点为芜湖市旭日天都3号地块6栋1单元201室（建筑面积83.64M2），根据征收补偿方案据实结算差价，附属物及室内装饰装修补偿据实计算。三、被征收人陶贤龙在收到补偿决定之日起十五日内搬迁，将其被征收房屋交房屋征收部门。镜湖区政府于2014年11月25日将该补偿决定书送达。嗣后，陶贤龙签订在载明征收实施单位为镜湖区房屋征办公室的房屋征收补偿协议上签名并捺手印，该协议第二条载明：“房屋征收补偿安置（一）安置地点：原地块回迁（二）根据《杨场工贸旧城区改造项目房屋征收补偿方案》规定，本协议约定安置房为高层或多层，自选安置房屋建筑面积100平方米安置房价格5205.06元，实行产权调换的，被征收房屋价值和用于产权调换的房屋价值按照双向评估，互补差价，就近靠档的原则进行安置。（三）安置房金额：1、100M2×5205.60元/M2=520560.00元……。（四）被征收房屋补偿金额：1、被征收补偿金额：56.61M2×5423元=306996.03元；2、补助费（含附属设施及装修装饰费）（306996.03+34886.90）×10%=34188.29；3、奖励费（含附属设施及装修装饰费）（306996.03+34886.90）×10%=34188.29；4、附属物及设施装修装饰费34886.9元；5、搬迁费56.61M2×12元/M2×2次=1358.64元，临时安置费56.61M2×12元/M2×18个月=15284.7元自行过渡暂定18个月。被征收房屋补偿总金额：426902.85元；大写：肆拾贰万陆仟玖佰零贰元捌角伍分。（五）两比：乙付甲：玖万叁仟陆佰伍拾柒元壹角伍分￥93657.15；其他:待安置房最终确定户型面积再通过补充协议对本协议进行完善。”另查明，陶贤龙与杨明翠于1989年5月29日登记结婚。2006年2月28日，芜湖市房地产管理局向陶贤龙填发权证字号为房地权芜镜湖区字第00606055号房地产权证，载明房地坐落为芜屯路四公里，房屋状况为9幢301号，建筑面积为56.61平方米，房地产权利人为陶贤龙，共有人一栏载明0人，共有权证号一栏载明0个。一审法院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋征收部门可以与被征收人达成征收补偿协议，在镜湖区房屋征收办公室已经与陶贤龙签订补偿协议的情形下，镜湖区政府作出的征收补偿决定实际未对本案当事人产生实际影响，杨明翠就该补偿决定提起诉讼，不符合法律规定。与陶贤龙签订征收补偿协议的主体为镜湖区房屋征收办公室，杨明翠就合同效力应向协议签订主体镜湖区房屋征收办公室主张，其以镜湖区人民政府为被告主张合同无效，错列当事人。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告杨明翠的起诉。杨明翠上诉称，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，故镜湖区政府在作出征收补偿决定后，理应承担法律责任。镜湖区房屋征收办公室是镜湖区政府下属职能部门，不具有独立承担法律责任的能力。上诉人在一审起诉时将镜湖区房屋征收办公室列为本案被告之一，但一审法院以该办公室不具备被告资格为由，要求上诉人将其去除，现又裁定认为该办公室具有主体资格，前后相互矛盾。镜湖区房屋征收办公室只是镜湖区政府房屋征收补偿工作的具体实施机构，虽是法定的补偿协议签订主体，但不是法定的对补偿协议中补偿义务承担和责任履行主体。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。被上诉人镜湖区政府答辩称，被上诉人作出的（2014）镜政征补第132号房屋征收补偿决定具有事实和法律依据，程序合法。但鉴于此后镜湖区房屋征收办公室与陶贤龙签订了补偿协议，故该补偿决定不再对外产生法律效力。上诉人对该补偿决定提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。上诉人杨明翠并非涉案被征收人，其不具有原告主体资格。即使杨明翠具有原告资格，因涉案补偿协议系镜湖区房屋征收办公室与陶贤龙签订，基于合同相对性特点，其要求履行合同或者确认合同无效，也只能针对合同一方或者双方当事人提出。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。一审被告镜湖区政府在法定期限内向一审法院提供的证据为：1、芜湖市镜湖区人民政府房屋征收决定（2014年第5号）公告；2、杨场工贸旧城区房屋征收补偿安置方案；3、房地产权证（房地权镜湖区字第006006055号）；4、房地产估价报告书及送达回证；5、谈话笔录三份；6、听取陈述意见通知；7、房屋征收补偿方案决定及送达回证；8、房屋征收补偿决定报请书；9、（2014）镜政征补第132号房屋征收补偿决定书及送达回证；10、房屋征收补偿协议书。上述证据用以证明，镜湖区政府作出的征收补偿决定、签订的补偿协议符合法律规定，案涉房屋的实际权利人系陶贤龙，且陶贤龙与房屋征收部门签订了征收补偿协议，杨明翠并非被征收人，其无权提起行政诉讼。一审原告杨明翠向一审法院提供的证据为：1、结婚证，证明陶贤龙与杨明翠系夫妻关系，案涉房屋系夫妻共同财产，其均系被征收人；2、房屋所有权证及缴纳购房款及办证费用收据、同幢楼上3户房屋所有权证，证明案涉房屋系2006年办理房产证，属于夫妻共同财产，征收单位对案涉房屋的面积漏记8.83平米；3、预征收评估公示照片，证明征收单位对案涉房屋于2013年8月作的预评估与2014年5月评估的价值是一致的，2014年的评估是按2013年预评估制作的。上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，针对陶贤龙涉案被征收房屋，镜湖区政府已作出补偿决定。此后，涉案征收实施单位镜湖区房屋征收办公室又与陶贤龙就该被征收房屋签订补偿协议。杨明翠对上述补偿决定和补偿协议同时提起诉讼，因同一被征收房屋不可能同时存在两种不同的补偿结果，现镜湖区政府对涉案补偿协议并未提出异议，故该补偿协议已经取代原补偿决定，对陶贤龙被征收房屋的补偿应当以补偿协议的约定为准。因原补偿决定不再执行，故对被征收人的权利义务已无实际影响，人民法院亦无对该补偿决定进行实体审查之必要。上诉人杨明翠对该补偿决定提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。镜湖区政府已在涉案征收决定中明确，房屋征收部门为镜湖区住房和城乡建设委员会，房屋征收实施单位为镜湖区房屋征收办公室，故镜湖区房屋征收办公室与被征收人签订补偿协议行为的后果，依法不应由镜湖区政府承担法律责任。上诉人杨明翠提起诉讼，请求确认镜湖区房屋征收办公室与陶贤龙签订的房屋征收补偿协议无效，镜湖区政府不是适格被告。人民法院认为原告起诉的被告不适格的，应当进行必要的释明，要求其变更被告，其拒绝变更的可以驳回起诉。一审法院未经释明，迳行裁定驳回杨明翠的起诉虽有不当，但裁定结果正确。上诉人杨明翠的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张志强审判员  王新林审判员  朱达远二〇一八年五月二十三日书记员  潘玉丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。