广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云中法行终字第34号
上诉人（原审原告）：梁恪强，男，汉族，1959年1月13日出生，住云浮市。
被上诉人（原审被告）：云浮市人力资源和社会保障局。住所地：云浮市区。
法定代表人：李伟忠，该局局长。
委托代理人：吴云宗、黄钧明，均系云浮市人力资源和社会保障局干部。
上诉人梁恪强因与被上诉人云浮市人力资源和社会保障局（下称：云浮市人社局）行政批准纠纷一案，不服云城区人民法院（2015）云城法行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年7月8日公开开庭审理了本案。上诉人梁恪强，被上诉人云浮市人社局的委托代理人吴云宗、黄钧明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：梁恪强提供的资料，原始档案记载梁恪强于1977年8月至1980年11月上山下乡到郁南县附城区畜牧场工作，1982年9月到郁南县供销系统工作，2003年8月进入广东中兴液力传动有限公司（以下简称“中兴公司”）铸造车间工作，中兴公司前身属全民所有制企业，2001年转制为自然人投资或控股的有限责任公司，梁恪强在进入中兴公司工作前没有记录特殊工种岗位工作的年限。2014年3月5日，郁南县人社局作出郁特退（2014）1号《关于梁恪强同志特殊工种提前退休初审结果的通知》称，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条规定，认为梁恪强不符合特殊工种提前退休的条件，不同意办理提前退休。并告知如对审核结果不服，可在收到之日起60日内向郁南县人民政府或云浮市人社局申请行政复议。梁恪强不服，于2014年4月24日向郁南县人民政府申请行政复议。2014年6月12日，郁南县人民政府作出郁民政府行复（2014）4号行政复议决定，维持郁南县人社局于2014年3月5日作出的郁特退（2014）1号《关于梁恪强同志特殊工种提前退休初审结果的通知》。梁恪强仍不服，于2014年7月16日向郁南县人民法院提起行政诉讼。郁南人民法院审理后，认为本案系特殊工种提前退休行政批准纠纷。根据国务院办公厅《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（国办发（1999）10号）以及广东省劳动和社会保障厅《关于规范特殊工种提前退休审批工作有关问题的通知》（粤劳社（2002）136号）的规定，特殊工种提前退休由市级劳动保障部门审批。本案中，郁南县人社局对梁恪强特殊工种提前退休申请进行初审审核后，在其发出的初审结果通知书上告知相对人不服享有行政复议权，没有法律、法规依据，违反了特殊工种提前退休审批流程，可能损害梁恪强的合法权益，且超越职权，依法应予撤销。2014年10月17日，郁南人民法院以（2014）云郁法行初第12号行政判决书判决：撤销被告郁南县人力资源和社会保障局2014年3月5日作出的郁特退（2014）1号《关于梁恪强同志特殊工种提前退休初审结果的通知》。2015年1月，云浮市人社局收到梁恪强的提前退休申请。云浮市人社局经审核后，于2015年1月20日作出云人社特工决字（2015）1号《特殊工种提前退休审核决定书》，决定梁恪强不能办理提前退休。梁恪强不服，于2015年3月25日向原审法院提起行政诉讼，请求：1、判令云浮市人社局按照《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第（二）项规定，给予梁恪强办理退休。撤销云浮市人社局作出的云人社特工决字（2015）1号《特殊工种提前退休审核决定书》；2、判令云浮市人社局补发给梁恪强自2014年2月至今的退休养老金（按照国家2014年发放标准补发）；3、判令本案诉讼费由云浮市人社局负担。
原审法院认为，本案的争议焦点是：云浮市人社局作出不批准梁恪强提前退休的决定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确。
本案梁恪强2003年8月进入中兴公司铸造车间工作，其进入中兴公司工作前在郁南县供销系统工作。中兴公司于2001年由全民所有制企业转制为自然人投资或控股的有限责任公司，梁恪强在进入中兴公司工作前没有记录特殊工种岗位工作的年限。根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：......。（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。......”的规定，特殊工种提前退休审批的适用对象，只限于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人或工作条件与工人相同的基层干部。而梁恪强在中兴公司工作期间该公司已由原全民所有制企业转为自然人投资或控股的有限责任公司，梁恪强在中兴公司所从事的工种无论是否为特殊工种都不适用上述办法的规定。因此，云浮市人社局依据梁恪强的档案纪录，根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第（二）项的规定，作出不予批准梁恪强提前退休的决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应予以维持。
综上所述，云浮市人社局作出的云人社特工决字（2015）1号《特殊工种提前退休审核决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，原审法院予以支持。梁恪强的起诉理由不能成立，其相应的诉讼请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回梁恪强的诉讼请求。本案受理费50元，由梁恪强负担。
上诉人梁恪强不服，向本院上诉称：一、梁恪强于2003年8月4日，与中兴公司签订了《临时工（散工）协议书》，从事铸造岗位高温工作至今已经满十年以上。期间，梁恪强依法向国家缴纳各项税费。具体的缴纳税费以及高温津贴补助等情况已在梁恪强的《车间发放工资单》有详尽载明，同时有中兴公司证明加以载明。由此证明，梁恪强已经履行宪法和法律规定的义务。根据《中华人民共和国宪法》第三十三条：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等，包括公民在适用法律上一律平等；任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”的规定，梁恪强已经符合《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第（二）项法定的退休条件。二、中兴公司是依照《中华人民共和国公司法》注册登记的合法企业单位，是省级企业单位，设有党组织，工会组织，妇女组织等群众团体组织；还有政协委员，人大代表成员参政议政；是市、县纳税大户［有：《营业执照（副本）》，《工会社会团体法人资格证（副本）》，《中华人民共和国组织机构代码证（副本）》，《群众团体的解释》等多项证据证明］，中兴公司是合法的企业单位和群众团体组织。三、我国是法治国家。凡事都要“有法可依，有规可循”；凡事都要讲“法”；凡事都要以“法”为先。梁恪强有足够的事实和依据证明，梁恪强是符合《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第（二）项法定的退休条件的。然而，云浮市人社局却以“改制后的企业工人不符合《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条规定”为依据，剥夺梁恪强的合法权利。为此，梁恪强认为：其一，云浮市人社局在整个案件中至终没有出示过国务院关于“改制后的企业工人不符合《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条规定，不能办理退休”的规范性法律文件；其二，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）一直沿用至今，没有修改，没有废止，更没有“改制后的企业工人不能办理退休”的规定；其三，云浮市人社局作出的审核决定“依据”并没有经过全国人民代表大会及其常务委员会立法通过批准。根据上述情况，云浮市人社局根本就是没有法律依据，只是凭着政府部门的独大行为剥夺梁恪强的合法权利。四、2014年2月，梁恪强与工友钟根林（已办理退休）同时达到《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）规定的法定退休年龄和条件，但是，云浮市人社局却只给钟根林办理退休，而拒绝为梁恪强办理退休，违反了《中华人民共和国宪法》第三十三条：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等，包括公民在适用法律上一律平等……”的规定。梁恪强在一审法庭陈述中已有确凿的事实论述。但是，原审法院在判决书中却对此视而不见，避而不谈，只是片面听取云浮市人社局断章取义的说法，作出驳回梁恪强诉讼请求的判决。梁恪强认为：（1），原审判决不符合《中华人民共和国行政诉讼》第四条的规定；（2）由于云浮市人社局由此至终未能拿出国务院关于“改制后的企业工人不符合《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）的规范性法律文件”，因此，其“依据”根本不能成为本案法庭审理依据。原审法院将其作为审判证据予以采信，是属于事实不清，适用法律不当；（3）罔顾梁恪强的合法权利。综上所述，原审法院不以梁恪强的事实，证据为依据，而采纳云浮市人社局没有（国务院关于“改制后的企业工人不能办理退休”）规范性法律文件的“依据”，是违反宪法和法律规定的。为了维护梁恪强的合法权利，特向贵院提出上诉，请求：一、撤销原审判决；二、判令云浮市人社局依照《国务院关于工人退休，退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第（二）项规定，给梁恪强办理退休；撤销云浮市人社局作出的云人社特工决字（2015）1号《特殊工种提前退休审核决定书》；三、判令云浮市人社局补发给梁恪强自2014年2月至今的退休养老金；四、判令云浮市人社局承担本案全部诉讼费用。
被上诉人云浮市人社局答辩称：一、云浮市人社局严格执行相关法规政策，适用法律正确，并无违法行使行政职权。梁恪强于2015年1月向云浮市人社局提出特殊工种提前退休申请，并提供其本人原始档案作为提前退休依据，审核梁恪强提供的资料，原始档案记载其1977年8月至1980年11月上山下乡到郁南县附城区畜牧场，1982年9月吸收到郁南县供销社，均无从事特殊工种的记载。2003年8月，梁恪强到广东中兴液力传动有限公司（以下简称“中兴公司”）工作直至现在。中兴公司于2001年1月由国有集体企业转制为自然人出资的股份制企业，企业性质发生变化。根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）等法规政策对工人从事特殊工种提前退休审批的规定，特殊工种提前退休审批的适用范围，只限于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人和工作条件与工人相同的基层干部，不适用于转制企业，所以，该企业职工从事特殊工种的工作年限只能计算到企业转制之前，即2001年1月。梁恪强于2003年8月方到中兴公司工作，即使在特殊工种岗位上从事足够的年限，也不纳入特殊工种提前退休的审批范围，不符合提前退休的条件。相关依据和理由如下：（一）根据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条的规定，其适用对象是全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人或工作条件与上述单位工人相同的基层干部，梁恪强在中兴公司的工作时间均在企业转制之后，即中兴公司是自然人出资的股份制企业，不是全民所有制企业，由于用人单位主体不适格，梁恪强在中兴公司所从事的工种无论是否为特殊工种都不适用《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）提前退休的规定。云浮市人社局不批准其提前退休，适用法律正确，并无违反宪法和其他法律法规的规定。二、梁恪强把企业中的群众组织等同于《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）所指的群众团体，错误地理解法律的适用。梁恪强之所以坚持已见，是因为他固执地认为，中兴公司也是《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）所指的群众团体，国发（1978）104号文出台于1978年，当时仍处于计划经济时代，其所述的群众团体，主要是指地方各级总工会、共青团省（市、县、区）委、妇联等正式组织，这些组织都是与各级党政体制高度一体化的组织，现在也是公务员法管理的单位。随着我国改革开放的深入，我国逐渐实行社会主义市场经济，群众团体也发展壮大了，但国务院并未对《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）的适用范围进行修改，因此，群众团体仍只局限于各级总工会、共青团、妇联等正式组织，并未扩大至各类法人单位或自然人依法成立的“群众团体”。梁恪强提交的证据清单中的《工会社会团体法人资格证》是中兴公司根据《中华人民共和国工会法》和《广东省实施〈中华人民共和国工会法〉办法》相关规定，为保障基层工会委员会在民事活动中的法律地位，规范基层工会委员会的管理，在其企业内的基层工会成立后依法办理的工会社会团体法人资格证，这只能表明中兴公司有资格在其内部成立基层工会类组织，并根据规定依法办理工会社会团体法人资格证，但并不能说中兴公司的性质就是《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）所指的群众团体，这是梁恪强对《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）所述“群众团体”真正含义的误解，是张冠李戴。三、国务院至今仍无修改《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号），说明提前退休的适用范围并未扩大。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号），只限于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人和工作条件与工人相同的基层干部，并未扩大至民办企业等其他用人单位。2011年12月，由广东省人力资源和社会保障厅养老保险处编的《部分特殊群体养老保险问题工作手册（政策解读与文件汇编）》第三部分——特殊工种提前退休有关政策解读中第二点，“关于适用的单位和人群”明确提到对于特殊工种提前退休政策的适用企业和人群范围没有作出新的调整，即仍沿用《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条第（二）项规定，将特殊工种提前退休的适用范围限定在全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，以及工作条件与工人相同的基层干部。特殊工种提前退休政策是国家针对计划经济时代社会保险制度不够完善时对从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作的劳动者制定的补偿性政策，上述政策解释清楚说明了即使《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）出台时国家并没有企业转制一说，但到目前为止，国家也没有对企业性质发生改变后特殊工种提前退休适用的人群出台新的政策，仍执行《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）的相关规定。梁恪强提及到其工友钟根林成功办理特殊工种提前退休而其不能，表示不满，由于钟根林从1990年至2000年均从事铸造工，于企业改制之前从事特殊工种的年限已达11年，钟根林的情形符合特殊工种提前退休相关规定。梁恪强与钟根林的情况存在质的区别，不能混为一谈。综上所述，原审判决认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，处理恰当，请二审法院维持原判，维持云浮市人社局作出的决定。
经审理查明，本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院确认原审查明的事实。
本院认为，本案的争议焦点是：云浮市人社局作出不批准梁恪强提前退休的决定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。（三）男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。（四）因工致残，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的。”本案中，中兴公司于2001年由全民所有制企业转制为自然人投资或控股的有限责任公司，梁恪强2003年8月进入中兴公司铸造车间工作，其进入中兴公司工作前在郁南县供销系统工作。梁恪强在进入中兴公司工作前没有记录特殊工种岗位工作的年限。梁恪强以其在中兴公司从事铸造高温岗位工作至今已年满10年以上为由要求办理特殊工种提前退休，云浮市人社局应当对其所在单位是否属于《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）第一条规定的条件进行审查，云浮市人社局经审查后认为特殊工种提前退休审批的适用对象，只限于全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人或工作条件与工人相同的基层干部，而梁恪强在进入中兴公司工作前该公司已由原全民所有制企业转为自然人投资或控股的有限责任公司，梁恪强在中兴公司所从事的工种无论是否为特殊工种都不适用上述办法的规定，梁恪强不符合提前退休的条件。在此情况下，云浮市人社局针对梁恪强的提前退休申请作出云人社特工决字（2015）1号《特殊工种提前退休审核决定书》不同意梁恪强提前退休符合上述办法的规定，原审法院据此驳回梁恪强要求撤销该审核决定的诉讼请求并无不当。至于梁恪强认为其与工友钟根林（已办理退休）同时达到《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发（1978）104号）规定的法定退休年龄和条件，但云浮市人社局却只给钟根林办理提前退休，而拒绝为其办理提前退休的问题。由于本案是行政批准纠纷，本院只对云浮市人社局所作出的行政行为是否合法进行审查，而对梁恪强提出的该问题，不属本案的审理范围，本院不作评判。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。梁恪强的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审受理费50元，由上诉人梁恪强承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄亦乾
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一五年八月二十七日
书 记 员 陈辉财