河北省沧州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）沧行终字第24号
上诉人（原审原告）孙淑平，女，汉族，1954年7月11日生，住沧州市。
委托代理人王宪举，男，汉族，1976年4月16日出生，住沧州市。
被上诉人（原审被告）沧州市公安局渤海新区分局。
法定代表人张刚，局长。
委托代理人王洪海，法制科科长。
委托代理人高利，法律顾问。
被上诉人（原审第三人）河北联秦房地产开发有限公司。
法定代表人胡绪峰，执行董事。
委托代理人王荣涛，河北福鑫律师事务所律师。
上诉人孙淑平因沧州市公安局渤海新区分局（下称新区分局）对其作出治安行政处罚一案，不服河北省黄骅市人民法院（2012）黄行初字第13号行政判决，于2012年12月24日向本院提起上诉。本院于2013年1月31日受理。本院依法组成合议庭，于2013年3月20日公开开庭审理了此案。上诉人孙淑平及委托代理人王宪举、被上诉人新区分局的委托代理人王洪海、高利、被上诉人河北联秦房地产开发有限公司（下称联秦公司）的委托代理人王荣涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2012年7月12日孙淑平同本村村民王华庆、王福练等人在中捷宏润国际生态城施工现场采用阻拦施工挖掘机、拉料车、坐堵大门等方法阻止联秦公司施工。联秦公司在2012年6月21日前取得了开发中捷宏润国际生态城项目开工所需的《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等手续。2012年7月13日被告作出了沧渤新公（中垦）决字（2012）第33号公安行政处罚决定书。该处罚决定内容为：2012年7月12日孙淑平到中捷宏润国际生态城施工现场进行阻工，该项目已经政府主管部门批准系合法施工项目，并于2012年6月26日进行公告。王景荣的行为已构成扰乱单位秩序。以上事实有刘博平的陈述、现场影像资料等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，现决定对孙淑平行政拘留十日。
一审法院认为：被告作为公安机关依法享有对其管辖范围内违反治安管理的行为进行处罚的法定职权。原告在第三人已经取得合法用地建设、规划、施工许可等合法手续的情况下，阻止施工的行为已扰乱了正常的生产秩序。被告对原告作出的公安行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原告提出所争执土地系集体土地的观点，因第三人已取得《国有土地使用证》，且土地权属争议不属本案审理的范围，本院依法不予支持。
一审法院遂判决：维持新区分局于2012年7月13日对原告作出的沧渤新公（中垦）决字（2012）第33号公安行政处罚决定。
上诉人孙淑平的主要上诉理由：1、新区分局先暴力抓捕后处罚，野蛮违法执法。上诉人于2012年7月12日上午被暴力抓捕后，在2012年7月13日11时16分才宣读对上诉人的行政处罚决定，违法。2、新区分局处罚上诉人毫无依据，上诉人所在的胡庄子村地名为三斗36的耕地使用权问题仍在诉讼中，即使是国有，按河北省政府文件，在征用时，也应一次性给予补偿，在未给予补偿安置的情况下，我向开发商提出不应施工，是合法的维权行为，我不应受到治安行政处罚，应撤销一审判决，撤销新区分局的治安行政处罚决定。
被上诉人新区分局辩称：我局的处罚决定正确，一审判决认定事实清楚，适用法律得当，程序合法，请依法维持。
被上诉人联秦公司辩称：一审判决正确，应予维持。
一审期间，新区分局向法院提交了作出具体行政行为的证据：1、2012年6月29日新区分局的受案登记表，证明新区分局的立案时间。2、2012年6月29日新区分局对报案人杜官清所做的询问笔录，证明孙淑平等人在2012年6月29日前参与了阻工。3、2012年7月12日公安机关对孙淑平（笔录记载，孙淑平7月12日11时10分到达，7月13日11时0分离开。其中内容有：今天我们这十多个人一早上就是站在工地大门口不叫干活的挖掘机、拉砖的拖拉机进去）、冯关付（其中内容有：今天到联秦公司施工现场的有王华庆、一名姓刘的大姐、还有一名姓王的男子，我就是凑热闹，坐在了工地大门附近，没跟着拦截挖土机与拉砖车）、刘博平（笔录记载，刘博平7月12日11时0分到达，7月13日11时0分离开，其中内容有：今天到中捷宏润国际生态城施工现场进行阻工的有十几个人，都是胡庄子村的村民，名字我都叫不上来，这十几个人都被你们公安机关传唤到派出所了。我就站在拉砖车的前面拦着拉砖车不让进入施工工地）、王华庆（其中内容有：今天我在施工工地阻止施工队盖临建房子，没有让施工工人测量土地，阻止进料车进入工地，阻止挖掘机施工，今天参与的有很多人，我也记不清有谁了）、董玉香（其中内容有：我不让施工工人干活，我想不起来有谁阻挡施工了）、张淑贞（其中内容有：我拦着拉料的拖拉机不让进工地，我在工地门口，和我在一起的有王华庆、孙淑平和对象姓宋的妇女，胡庄子村民大概有十几个人）、王景荣（其中内容有：我就阻拦他们不叫他们干活，当时现场大约10多人）、王福练（其中内容有：阻工的都是东胡庄村的村民，有我、还有王华庆、董玉香、孙淑平、崔丙兰、宋立兰、沈国昌、王富贵、冯关付、崔树凤、还有几人但是我都叫不上名字来）、王富贵（其中内容有：今天到工地参与阻工的有王华庆、董玉香、孙淑平、刘博平、王福练、孙桂英、王景荣、沈国昌、刘镇海、王福泉的老婆、王福栋的老婆）所做的询问笔录，证明以上人员参与了2012年7月12日阻拦施工活动。4、2012年6月29日叶文福的证言，证明孙淑平等人阻拦施工的情况；生态城职工张秀清的证言，证明生态城施工手续齐全；李志明的证言，证明生态城施工手续齐全，通告已经在胡庄子村及联秦公司施工工地张贴。2012年7月10日施工现场执勤民警张旺、7月11日施工现场执勤民警景小鹏的情况说明各一份，证明10余个胡庄子村民阻拦施工的情况。5、2012年6月26日公告张贴至7月12日前民警在联秦公司施工现场拍摄的上诉人等人阻挡挖掘机施工的照片等，证明上诉人等人有阻工行为。6、2012年7月13日新区分局的公安行政处罚告知笔录，证明新区分局在作出处罚决定前履行了处罚告知程序。7、2012年7月13日公安行政处罚审批表，证明新区分局在作出处罚决定前履行了内部审批程序。8、沧渤新公（中垦）决字（2012）第33号公安行政处罚决定书及送达回执，证明新区分局将处罚决定已经送达上诉人。9、联秦公司的130901201200003号（住宅用地）、130901201200007号（商业用地）《中华人民共和国建设用地规划许可证》、国用（2012）第Z-010号（住宅用地）、国用（2012）第Z-050号（批发零售即商业用地）《中华人民共和国国有土地使用证》、建字第130901201200018号（住宅楼）《中华人民共和国建设工程规划许可证》、132931X12110101号《中华人民共和国建筑工程施工许可证》，以证明联秦公司建设用地施工手续合法齐全。10、沧州渤海新区黄骅新城建设管委会2012年6月26日的通告（通告内容有：联秦公司已经取得了全部的施工许可文件，国际生态城项目建设手续齐备，可以进入开工建设程序，任何阻扰工程施工的行为均为违法，并应承担因阻工造成的经济损失和法律责任）及证据9中的许可证件在施工工地、上诉人所在村张贴的照片，证明自该时间起上诉人即知道联秦公司为合法施工，此后上诉人再阻工是违法行为。11、沧州渤海新区产业园区农业管理委员会与中捷东胡庄村委员会达成的《建立长效保障机制收回土地使用权协议书》，证明上诉人所在村经全体村民讨论通过已将辖区范围内15501亩土地的使用权转归沧州渤海新区中捷产业园区。12、中共沧州市委沧州临港经济技术开发区工委沧港发（2006）3号《关于在东胡庄、搬倒井村建立被收地农民长效保障机制的指导意见》、中捷发（2009）7号《关于东胡庄土地规划管理及居民搬迁安置的意见》、河北省黄骅市人民法院（2010）黄法立初字第001号、002号《民事裁定书》、（2010）黄民初字第2696号《民事判决书》、河北省沧州市中级人民法院（2010）沧行初字第20-2号、21-2号《行政裁定书》、河北省高级人民法院（2011）冀行终字第20号、14号《行政裁定书》、河北省国土资源厅冀国土资呈字（2000）50号《关于中捷友谊农场土地权属纠纷问题的调查处理报告》（其中内容有：我厅的意见：（一）大丰庄、老盘庄两村于1959年连同另外13个自然村一并划归“国营中捷友谊农场”，两村土地也由集体所有制改为全民所有制，即土地随之划归国家所有。1972年，经当时沧州地委批准，中捷农场对15个村（含大丰庄、老盘庄两村）在管理体制上进行了改革，但土地的所有权性质并没有改变。根据《国务院关于批发全国国营农场工作会议纪要的通知》（国发［78］20号）精神，“国营农场的土地、财产，属全民所有，任何单位和个人都不得侵占”国营中捷农场大丰庄、老盘庄土地为国家所有，两村村民可依法享有土地使用权）、2010年12月31日河北省人民政府法制办冀法呈（2010）254号《关于沧州市中捷友谊农场东胡庄村土地权属及管理体制问题协调情况的报告》，证明中捷农场东胡庄村土地属于国家所有，上诉人要求撤销沧港发（2006）3号、中捷发（2009）7号的诉讼请求已被沧州市中级人民法院、河北省高级人民法院依法裁定驳回；要求确认《建立长效保障机制收回土地使用权协议书》无效的诉讼请求已被黄骅市人民法院一审判决驳回。13、2012年7月12日新区分局的延长询问查证时间审批表，内容有：对涉嫌扰乱单位秩序的董玉香、王福练、宋立兰、王景荣、沈国昌、王福贵、张淑贞、李淑珍、刘振海、孙桂英、王宪彬、刘博平、于金燕、王华庆、冯关付、孙淑平、赵清如延长询问查证时间至24小时，证明新区分局将对上诉人的询问查证时间延长到24小时。上诉人提供了如下证据：1、2001年4月28日《河北省农垦局关于中捷友谊农场农村队部分群众越级赴省上访要求恢复职工身份并兑现相关待遇有关问题的调查情况汇报》；2、2002年10月18日《中共中捷友谊农场委员会关于1972年改变农村队所有制问题的说明》；3、王宪举的沧临集建（2005）字第宅-052号《集体土地建设用地使用证》；4、1995年9月12日河北省农垦局冀垦人字（1995）第51号《关于中捷友谊农场农村体制问题的复函》；6、沧政函字（1995）第13号《沧州市人民政府关于中捷农场体制问题的函》；7、1995年9月1日中共中捷友谊农场委员会《国营中捷友谊农场关于农村体制改革方案函》；以上证据共同证明上诉人所在村的土地应为集体土地，上诉人所在村的村民对土地享有合法的使用权，联秦公司占用非法，上诉人要求联秦公司停止施工合法，而不违法，不应受到行政处罚。二审期间，提供了下列证据：1、2012年12月30日因上诉人等对河北省高级人民法院（2011）冀行终字第20号、14号行政裁定书申请再审，最高人民法院已经通知河北省高级人民法院进行复查的书面说明；2、2012年11月23日中捷产业园区管委会的信访答复意见书，证明上诉人所在村土地属于集体所有。
针对被上诉人新区分局提供的证据，上诉人质证认为，1、询问笔录中记载是口头传唤，但实际是在联秦公司施工现场对当事人以强制性的抓捕方式进行传唤。被上诉人宣读的询问笔录内容不全面，有的询问笔录没有当事人签字，我们是在维护我们的合法权益，公安机关应当对当事人阻工原因进行调查；新区分局的查证时间超过了24小时，违反法律规定。2、照片没有注明时间和位置。3、联秦公司的手续不合法，该项目不属于合法项目，生态城的土地是上诉人的集体土地，我们也提交了相关证据证明该土地属于集体土地，依据法律规定其占用我们的集体土地应给予补偿安置，在未给予补偿安置前不允许发证。4、公告没有起到多大作用。5、对于协议书，上诉人已经进入民事诉讼阶段，抓捕我时已经进入二审程序，我们收到最高人民法院的通知已经对河北省高级人民法院的两份行政裁定进行复查。6、对于河北省政府法制办的报告，依据法律规定联秦公司占用上诉人村的集体土地应给予补偿安置，老百姓有权维护自己的权益，要求停工。新区分局程序方面的证据不符合法律规定。因上诉人是在维护自己的合法权益，所以上诉人不应受到处罚，新区分局对上诉人处罚适用法律错误。针对被上诉人新区分局提供的证据，联秦公司质证认为，有的被询问人有亲笔签名，有的被询问人拒绝签字已由公安干警注明，这两种笔录在形式和内容上符合法律规定，应当作为定案依据；对证人的询问笔录客观反映了上诉人等人阻碍我单位施工的真实情况；照片客观真实；以上证据相互印证均应作为定案依据。我方的相关建筑施工许可证是行政机关颁发，未经法定程序撤销即有效，且相关手续是否合法不是本案审理范围；协议书、上诉人所在村的土地性质、是否对上诉人补偿的问题不属于本案审理范围，本案仅应解决公安机关对上诉人治安处罚是否合法问题。我国法律只有将集体土地变为国有土地的规定，而没有将国有土地转为集体土地的规定，也没有这方面的先例。联秦公司所使用的土地早在中捷农场建立之时就已经是国有性质，现在不可能是上诉人所在村集体所有。新区分局的处罚程序符合法律规定，上诉人已经违反了《治安管理处罚法》，新区分局根据该法对上诉人进行处罚合法。对于上诉人提供的证据，被上诉人新区分局质证认为，与本案无关联性。被上诉人联秦公司质证认为，与本案无关联性，也与政府颁发给我公司的施工手续矛盾。争议土地是国有土地。上诉人的证据不能证明其该村土地为集体所有的主张。
经庭审质证，本院认为，被上诉人新区分局的证据1、6、7、8符合《中华人民共和国治安管理处罚法》七十七条、七十八条、第九十四条、九十七条的规定，合法真实。证据2、4、5证明的是2012年7月12日前胡庄子村村民阻碍联秦公司施工的情况，与本案没有关联性。证据3中虽然有的没有被询问人签字，但各被询问人均承认到联秦公司施工现场不让联秦公司工人施工，是维护其合法权益，各询问笔录能够互相印证包括上诉人在内的村民阻碍联秦公司施工的事实。证据9证明联秦公司已经取得了法律规定的各项施工许可，可以进行正常施工。证据10能够证明对于联秦公司的各项施工许可文件，上诉人已经知晓。证据11能够证明行政主体与上诉人所在村已经达成了土地使用权协议。证据12除（2010）黄民初字第2696号民事判决，或为已经生效的法律文书，或为相关行政机关、行政机构对于上诉人所在村问题的报告，真实地反映了上诉人所在村的诉讼情况及上访后相关行政机关的处理解决情况。证据13证明新区分局依法延长了询问查证时间，根据证据3中笔录记载，新区分局对上诉人的询问查证时间未超过法律规定的24小时。上诉人一审期间提交的证据能够证明上诉人所在村在中捷农场管理体制内的变动情况，但与被上诉人新区分局提交的证据相矛盾，不能充分证明上诉人所在村的土地为集体土地。二审期间提交的证据能够证明对于相关的行政裁定，最高人民法院已经通知河北省高级人民法院进行复查，但相关的行政裁定仍是生效的法律文书。
经审理查明：1959年，上诉人所在村划入中捷友谊农场，由集体所有制转为全民所有制，1972年上诉人所在村从全民所有制改为集体所有制，恢复人民公社体制。至今上诉人所在村仍属原中捷农场管理。2012年6月25日前，联秦公司取得了130901201200003号（住宅用地）、130901201200007号（商业用地）《中华人民共和国建设用地规划许可证》、国用（2012）第Z-010号（住宅用地）、国用（2012）第Z-050号（批发零售即商业用地）《中华人民共和国国有土地使用证》、建字第130901201200018号（住宅楼）《中华人民共和国建设工程规划许可证》、132931X12110101号《中华人民共和国建筑工程施工许可证》，2012年6月26日沧州渤海新区黄骅新城建设管委会发布了通告，告知上诉人所在村的村民联秦公司已经取得全部的施工许可文件，国际生态城项目建设手续齐备，可以进入开工建设程序，任何阻扰工程施工的行为均为违法，并应承担因阻工造成的经济损失和法律责任。同日该通知在联秦公司施工工地、上诉人所在村进行了张贴。2012年6月29日新区分局接到联秦公司的报案后，予以立案。2012年7月12日上午，包括上诉人在内的十余名村民到联秦公司正在施工的中捷宏润国际生态城工地，以维护其合法的土地权益为由，不让联秦公司工人施工。新区分局在联秦公司施工现场将包括上诉人在内的十七名阻工的村民口头传唤到新区分局下属的派出所进行询问，上诉人承认当日阻拦联秦公司施工，对其他村民的询问笔录也能印证上诉人7月12日上午参与了不让联秦公司施工的行为。新区分局经内部审批，将对上诉人等人的询问查证时间延长到24小时。新区分局对上诉人的询问查证时间自2012年7月12日11时10分到7月13日11时0分。新区分局根据上诉人的违法事实，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，拟对上诉人作出公安行政处罚；新区分局履行了行政处罚告知及内部审批程序，作出处罚决定后，向上诉人送达了沧渤新公（中垦）决字（2012）第31号公安行政处罚决定书，该处罚决定内容为：2012年7月12日孙淑平到中捷宏润国际生态城施工现场进行阻工，该项目已经政府主管部门批准系合法施工项目，并于2012年6月26日进行公告。孙淑平的行为已构成扰乱单位秩序。以上事实有孙淑平的陈述、现场影像资料等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，现决定对孙淑平行政拘留十日。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。新区分局作为一级公安机关，有处理辖区内治安案件的法定职权。第二十三条规定：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。2012年6月25日前，联秦公司取得了《建设用地规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，因此联秦公司施工属合法建设。2012年6月26日后，上诉人已经知晓该事实；根据新区分局对上诉人及其他参与阻工的人的询问笔录，可以认定上诉人参与了2012年7月12日阻挡联秦公司施工的行为，上诉人的行为违反了上条规定，是扰乱企业单位工作生产秩序的行为，新区分局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定对其处罚，并无不当。《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条规定：需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。第八十三条规定：对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。本案中因公安机关在联秦公司施工现场发现了包括上诉人在内的胡庄子村村民阻止联秦公司工人施工，对上诉人进行口头传唤并无不当。新区分局对上诉人的询问查证未超过24小时，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条的规定。新区分局作出处罚的其他程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。新区分局的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法。一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元由上诉人孙淑平负担。
本判决为终审判决。
审 判 员 孙树国
审 判 员 张春明
审 判 员 韩广新
审 判 员 李艳华
代理审判员 赵书裙
二〇一三年四月十日
书 记 员 魏 璐