江西省赣州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）赣中行终字第83号
上诉人（原审原告）赖某基，男，汉族。
委托代理人吴朝鹏，代理权限：特别授权。
被上诉人（原审被告）龙南县城乡规划建设局。
法定代表人谢恒兴，局长。
委托代理人廖云峰，该局工作人员。代理权限：一般代理。
委托代理人郑韶青，该局工作人员。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）龙南县国土资源局。
法定代表人叶晓鑫，局长。
委托代理人徐荣躍，该局工作人员。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审被告）龙南县房地产管理局。
法定代表人钟卫东，局长。
委托代理人凌辉程，该局工作人员。代理权限：一般代理。
原审第三人吴某风，女，汉族。
委托代理人李万房，代理权限：一般代理。
上诉人赖某基诉被上诉人龙南县城乡规划建设局、龙南县国土资源局、龙南县房地产管理局规划行政许可、土地行政管理、房屋登记管理一案，不服江西省龙南县人民法院于2014年5月8日作出的（2014）龙行初字第5号行政裁定书，向本院提出上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
原审法院认定，原告与第三人于1979年结婚，1996年4月29日经法院调解离婚。1992年10月9日，被告龙南县国土局向原告颁发了龙土农建字（1992）第530号《江西省建设用地许可证》，有效日期为1992年10月19日至1994年10月19日。1992年10月15日，被告龙南县城建局向原告颁发了编号（92）0108号《建设用地规划许可证》，并于1993年元月六日颁发了编号（92）0373号《建设工程规划许可证》。随后，原告家开始起基，只建了房屋的基础。1994年2月，吴某凤未经原告同意，将原告家的祖遗房屋（座落于龙南镇文化街太平坊选区67号）的《房产所有权证》转借给他人吴剑萌，吴剑萌又未经吴某凤同意转借给廖钦鹏，而廖钦鹏用该证抵押向中国农业银行龙南县支行玉岩营业所贷款，后吴某凤向吴剑萌等追还房契未果。1996年4月29日，赖某基因与吴某凤夫妻感情破裂向原审法院起诉离婚，经调解，原审法院制作了（1996）民初字第88号《民事调解书》，其中，调解书第三条约定：“位于文化街太平坊67号房屋一间归原告（赖某基）所有，位于新生村十六组地基一块归被告（吴某凤）所有，但是，被告应在三个月内将借给廖金朋的抵押贷款的房契归还给原告，如超期未归还，地基归原告所有，被告不再享有所有权”。到期后，吴某凤未能归还房契给原告。由于该房契的所有权人为原告之母廖彩玉（1992年病故），原告赖某基与其兄长赖侦兆一起向原审法院起诉吴某凤、吴剑萌、廖钦鹏、中国农业银行龙南县支行等要求返还房契，吴某凤出资支付诉讼费、代理费等协助原告提起民事诉讼。1997年5月23日，原审法院作出民事判决：抵押无效，中国农业银行龙南县支行返还房产所有权证。当年底，原告拿回了房契。2002年第三人吴某凤陆续建好三层房屋。2003年4月24日，被告龙南县房产局为吴某凤颁发了龙南县房权证龙私字第87**号《房屋所有权证》。建房期间，建房师傅蔡日清及原告的儿子赖庆亮、女儿赖美燕均出庭证明原告赖某基曾来过吴某凤所建房屋，原告在本案庭审中称2002年底，其曾让吴某凤去办理建房手续，并不知道她会更改了名字。2012年底，原告赖某基认为按照离婚调解书约定，第三人吴某凤逾期未拿回房契，涉案地基应归原告所有，故2014年3月，原告将三被告诉至原审法院。
原审法院认为，原告赖某基向法院提起行政诉讼，应符合“一案一诉”的原则，本案原告一并诉求撤销被告龙南县城建局核发给第三人吴某凤的建设用地规划许可证、被告龙南县国土局核发的国有土地使用证、被告龙南县房产局核发的龙南县房屋所有权证，涉及的是不同的行政机关做出不同的具体行政行为，属于不同的行政法律关系，分别属于行政许可、行政登记确认之诉，各诉之间不符合可以合并审理的情形，原告提起的多项诉讼请求应分案诉讼。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权，本案原告坚持就起诉被告龙南县国土局要求其撤销给第三人吴某凤办理的龙国用（2003）字第0434号《国有土地使用证》，属诉讼主体不适格。而且，原告主张法院“确认被告龙南县国土局、城建局核发给原告的龙土农建字（1992）第530号建设用地许可证、编号（92）0108号建设用地规划许可证、编号（92）0373建设工程规划许可证合法有效”的诉讼请求，也不属于行政诉讼的受案范围。另外，经法院告知释明后，原告仍然坚持不同意变更本案的诉讼请求和诉讼主体。因原告提起本案诉讼不符合行政诉讼法的相关程序规定，原审法院对三被告做出的具体行政行为的合法性问题不作实体审查。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十三条、第四十四条第一款第（一）、（三）项、第四十六条之规定，裁定驳回原告赖某基的起诉。
上诉人赖某基上诉称，请求依法撤销一审裁定，确认本案合并审理合法，指令一审法院重新就本案实体进行审理。理由是：1、原审法院受理本案时违反诉讼程序。上诉人于2013年12月10日向原审法院起诉，但原审法院既不立案也不下不予立案的裁定，直到2014年2月19日上诉人将诉状交给赣州市中级法院立案庭后，中院立案庭去函原审法院，原审法院才于2014年3月4日受理本案。2、本案符合合并审理的法定条件。涉案土地建房办理各项许可证之间有顺序过程，本案被上诉人行使行政职权作出各具体行政行为是紧密相连的，为节约司法资源，减轻当事人诉累，避免各被告相互推诿，本案合并审理非常必要且符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六可以合并审理的规定。3、龙南县国土资源局是本案适格被告。《国有土地使用证》上的署名印章是“龙南县人民政府证照监督章”及“中华人民共和国国土资源部土地证书管理专用章”，故龙南县人民政府对县国土局核发给第三人的《国有土地使用证》的行政行为属于内部审批和监督，县国土局是行使土地核发的行政管理部门。4、因被上诉人城建局、国土局未经上诉人同意，为第三人办理了（1992）城规管私字第0108号《龙南县城镇建设用地规划许可证》、（1992）城规管私字第0108号《龙南县城镇建设工程规划许可证》、龙国用（2003）字第0434号《国有土地使用证》，故上诉人一审时请求法院确认被上诉人核发给上诉人的龙土农建字（1992）第530号建设用地许可证、编号（92）0108号建设用地规划许可证、编号（92）0373建设工程规划许可证合法有效的诉讼请求符合受案范围。
被上诉人龙南县城乡规划建设局答辩称，上诉人要求撤销答辩人1993年10月15日核发给吴某凤的（1992）城规管私字第0108号《龙南县城镇建设用地规划许可证》、（1992）城规管私字第0108号《龙南县城镇建设工程规划许可证》，因该变更手续时，上诉人和吴某凤尚未离婚，答辩人将上诉人的相关证件变更为吴某凤的户名是经过上诉人同意的，故答辩人当时办理该证时程序及实体均合法，请求二审驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人龙南县国土资源局答辩称，1、龙南县人民政府是《国有土地使用权证》的颁证机关，答辩人只是办理土地使用权登记的填证机关，因此答辩人不是本案的适格被告。2、上诉人如对涉案地基的所有权有异议，应当在其与吴某凤签订《民事调解书》时向答辩人提出，但从1996年至2014年上诉人都没有提出异议，答辩人根据生效的民事调解书向吴某凤填发的国有土地使用权证程序、实体均正确。3、答辩人签发给上诉人的龙土农建字（1992）第530号《江西省建设用地许可证》的时限是2年，超过时限，该证自然失效。综上，请求法院驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人龙南县房地产管理局二审答辩意见与一审答辩意见一致。
被上诉人吴某凤答辩称，请求二审驳回上诉，维持原裁定，理由是：1、龙南县城乡规划局、龙南县房地产局行使的行政职能不同，其作出的具体行政行为不能合并审理。《国有土地使用证》是龙南县人民政府颁发的，上诉人想要撤销该证，应向赣州市中级人民法院提起诉讼。因此，上诉人将城乡规划局、房地产局、国土资源局三机关一并起诉，违反法律规定。2、1996年答辩人和上诉人离婚后，答辩人开始建房，建房过程中上诉人多次到过建房点，建房后也未提出异议，上述事实有一审证人证言证实。
二审另查明，本案一审立案时间为2014年3月3日。2014年2月27日，原审法院法官向上诉人就一案一诉、被告不适格问题进行释明。被上诉人龙南县城乡规划建设局向吴某凤颁发的（1992）城规管私字第0108号《龙南县城镇建设用地规划许可证》、（1992）城规管私字第0108号《龙南县城镇建设工程规划许可证》系上诉人与吴某凤婚姻关系存续期间发生的。被上诉人龙南县房地产管理局2003年4月24日向吴某凤颁发的龙私字第8711号房屋所有权证。以上事实有一审案件移送的证据及二审询问、协调笔录证实。
二审查明的其他事实与一审查明认定的相符。
本院认为，被上诉人龙南县城乡规划局向吴某凤颁发的（1992）城规管私字第0108号《龙南县城镇建设用地规划许可证》、（1992）城规管私字第0108号《龙南县城镇建设工程规划许可证》发生在上诉人与吴某凤婚姻关系存续期间，依据的是夫妻之间更改户名的相关规定。被上诉人龙南县房地产管理局向吴某凤颁发龙私字第8711号房屋所有权证发生在上诉人与吴某凤离婚后，依据是房屋初始登记的相关规定。因此，上述两行政机关的行为不属于行政诉讼法若干问题的解释第四十六条第（一）款规定的两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出的具体行政行为。行政诉讼法第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。《国有土地使用证》的颁证机关为龙南县人民政府，上诉人将填证机关龙南县国土资源局作为被告起诉违反上述法律规定。综上，原审法院裁定驳回上诉人起诉正确，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 赖朝晖
审 判 员 周培敏
代理审判员 温 瓅
二〇一四年八月一日
书 记 员 张小光
书 记 员 毛敏晅