中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申2247号再审申请人（一审原告，二审上诉人）刘洵，男，1932年2月22日出生，汉族，住湖南省衡阳市雁峰区。被申请人（一审被告，二审上诉人）湖南省衡阳市人民政府。住所地湖南省衡阳市解放大道**号。法定代表人周海兵，该市市长。再审申请人刘洵因诉湖南省衡阳市人民政府（以下简称“衡阳市政府”）不履行行政督促职责一案，不服湖南省高级人民法院（2015）湘高法行终字第411号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。原审法院查明的主要事实为：2008年11月29日，衡阳市政府根据衡阳市司法局的举荐，同意由刘洵担任衡阳市政府追诉王代庚涉嫌骗取国有土地，非法转让，推卸拆迁安置责任一案的诉讼代理人，工作经费由刘洵自己负责，代理酬金按其为衡阳市政府追回款项的20%提成给付。之后，刘洵开始调查取证工作。2009年3月4日，衡阳市政府根据档案资料和查明的事实，作出衡政函〔2009〕19号《衡阳市人民政府关于撤销衡政发〔2001〕15号、〔2001〕市政土用字第16号决定》和衡政函〔2009〕20号《衡阳市人民政府关于撤销(92)市政土用字第8号的决定》；2009年5月12日，又作出衡府阅〔2009〕28号《关于研究处置王代庚骗取珠晖区东风路三角线两宗国有土地有关问题的会议纪要》，要求各相关部门要根据已经查明的事实，纠正错误，挽回损失，依法撤销相关行政审批和行政许可文件，依法查处犯罪事实，妥善处理各种法律关系。嗣后，衡阳市发展和改革委员会作出了《关于撤销2000年5月17日的证明》，衡阳市规划局作出了《关于撤销（〔91〕025#）的决定》、衡规撤字〔2010〕第002号《关于撤销（93）124#岭南酒店的决定》，衡阳市建筑工程管理局作出了编号2010许撤(2)号《撤销建设行政许可决定书》，衡阳市房产管理局作出了《关于撤销预售许可证的决定》，衡阳市国土资源局作出了衡国土资字〔2010〕54号《关于撤销衡阳岭南大酒店国有土地使用权证的决定》、衡国土资字〔2010〕55号《关于撤销王代庚国有土地使用权证的决定》，衡阳市公证处作出了《关于撤销(97)衡证字第0232号的决定》，衡阳市衡州公证处作出了《关于撤销(94)衡市东证字第1094号的决定》，即涉及与衡政函〔2009〕19号和衡政函〔2009〕20号撤销决定相关的土地使用证书、房屋预售许可证书、建设工程许可证书和公证书均被撤销。2011年4月27日，衡阳市国土局认为该案在后续处理中存在一些问题，给衡阳市监察局送交了衡国土资函〔2011〕53号《关于王代庚取得2800㎡国有土地使用权有关问题的会商函》，指出涉案土地及建筑物均不归王代庚所有，转让土地使用权的行为已经处罚并办理了合法转让手续，王代庚出售住房和以住房抵扣工程款的违法行为未在两年内被发现依法不能再行处罚。同年6月8日，刘洵向衡阳市监察局、衡阳市国土局呈交一份《关于对市国土资源局的意见书》，对衡阳市国土局的《会商函》提出意见。2012年2月14日，又向衡阳市政府呈交了《关于衡阳岭南大酒店取得国有土地使用权相关情况的报告》，指出衡阳岭南大酒店的法人资格已不存在，其非法占地行为国土部门无法进行处罚。同期，王代庚对衡政函〔2009〕19号《衡阳市人民政府关于撤销衡政发〔2001〕15号、〔2001〕市政土用字第16号决定》和衡政函〔2009〕20号《衡阳市人民政府关于撤销(92)市政土用字第8号的决定》不服，遂以衡阳市政府为被告向衡阳市珠晖区人民法院提起行政诉讼。衡阳市政府依约定委托刘洵作为其诉讼代理人出庭应诉。该案经衡阳市珠晖区人民法院一审，认定王代庚虚构用地主体作出虚假承诺，骗取国有土地使用权的事实，判决维持衡阳市政府的撤销决定；王代庚不服上诉，衡阳市中级人民法院经审理维持了一审判决。2012年5月6日，衡阳市政府给衡阳市监察局发出《关于立案调查衡阳市公安局违法撤销王代庚涉嫌犯罪案暨衡阳市国土资源局不依法为市政府挽回土地资产损失不作为行为的函》，要求衡阳市监察局对衡阳市公安局违法撤销王代庚涉嫌犯罪案和衡阳市国土资源局不依法履职行为责任人立案调查，并向衡阳市政府报告查处结果。2012年9月7日，刘洵向衡阳市政府提交了《关于解决我工作上遇到的重大困难的报告》，认为衡阳市监察局对衡阳市公安局、衡阳市国土局不依法履职行为责任人查处不力，以致其工作无法开展。在未得到回复的情况下，刘洵即到湖南省信访局反映情况。2013年9月11日、12月4日省信访局分别给衡阳市政府批转了《信访转送单》、《信访事项转办单》，要求衡阳市政府责成衡阳市监察局及相关部门认真调查处理2012年5月6日“交办函”的事项。至此，刘洵认为，自己为衡阳市政府完成了协议商定的代理任务，为其挽回财产损失提供了条件。但是，由于衡阳市政府不依法监督有关职能部门履行职责，不关心挽回土地资产损失，属于行政不作为的失职行为，同时也致使刘洵不能获得衡阳市政府所承诺的代理酬金。另查明，衡阳市司法局2008年8月1日《报告》载明，刘洵律师表示愿意担任衡阳市政府控告王代庚涉嫌犯罪的代理人及其附带民事诉讼的代理人，挽回上述经济损失的所需的诉讼费等费用由他个人承担，按追回款项的20%比例提成作为酬金，扣除税金、实际支付的办案费、必要的办公用品费用，剩余酬金全部捐赠给司法局作为“律师正义奖”专项基金。2008年11月20日，衡阳市政府法制办《关于市司法局提议由刘洵律师代理市政府追诉王代庚的几点意见》载明由刘洵作为一般代理人代衡阳市政府对王代庚损害政府利益问题进行追诉，配合公安部门对王代庚案的查实。还查明，衡阳市政府与刘洵执业的律师事务所并未签订书面委托合同。湖南省衡阳市中级人民法院一审认为，被告衡阳市政府因王代庚涉嫌骗取、非法转让国有土地，推卸拆迁安置责任，给国家造成财产损失一案，通过协商与原告刘洵签订委托代理合同，代理酬金按衡阳市政府批复市政府法制办《关于市司法局提议由刘洵律师代理市政府追诉王代庚的几点意见》中约定执行，即按追回款项的20%比例提成给付。原告刘洵在此基础上为衡阳市政府的追诉行为开展相关工作，期间，衡阳市政府及相关职能部门也给予了配合和支持，因此，被告关于其与原告之间没有形成直接的行政协议关系、不是本案适格的诉讼主体及原告的诉请没有合法的请求权基础的抗辩意见，因与法律规定相悖、与事实不符，不予采信。原告刘洵诉称在涉案工作中遇到“困难”，被告未依法督促有关职能部门履行法定职责、致使涉案土地上的非法建筑物得不到处置、土地出让金等税费经济损失没有挽回，原告不能按追回损失20%比例获得酬金，被告的行为属于行政不作为的失职行为。本案已经查明，被告根据档案材料，作出衡政函〔2009〕19号和衡政函〔2009〕20号决定，同时要求相关职能部门对涉案土地作出相应处理；又根据衡阳市公安局撤销王代庚涉嫌犯罪案、衡阳市国土局不积极履行挽回土地资产损失的行为，给衡阳市监察局发出《关于立案调查衡阳市公安局违法撤销王代庚涉嫌犯罪案暨衡阳市国土资源局不依法为市政府挽回土地资产损失不作为行为的函》，要求衡阳市监察局对相关责任人立案调查，并向衡阳市政府报告查处结果。应该说被告依法履行了相应的督促职责。因此，原告要求法院判令被告履行督促衡阳市国土局、衡阳市监察局、衡阳市住建局等职能部门在一定期限内履行涉案相关职责的诉讼请求缺乏事实，不予支持；原告请求判令被告在六个月内依约定的比例将酬金全部划入原告原所在单位衡阳市司法局专设账户的诉讼主张，该主张因双方约定酬金涉及的事项尚未成就，其请求没有事实依据，也不予支持。综上，原告刘洵申请被告履行督促职责和履行给付义务的理由不成立。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘洵的诉讼请求。湖南省高级人民法院二审认为，衡阳市政府作出衡政函〔2009〕19号和衡政函〔2009〕20号决定、给衡阳市监察局发出《关于立案调查衡阳市公安局违法撤销王代庚涉嫌犯罪案暨衡阳市国土资源局不依法为市政府挽回土地资产损失不作为行为的函》，表明衡阳市政府已经依法履行了相应的督促职责。至于王代庚是否涉嫌犯罪的侦查以及是否需要提起刑事公诉，是公安机关、检察机关的法定职责，应由公安机关、检察机关依法履职。本案中检察机关尚未对王代庚提起刑事公诉，也尚不存在附带民事诉讼，刘洵也没有以附带民事诉讼代理人的身份完成诉讼代理事务。因此，刘洵要求按照追回款项20%比例给予其酬金，并将全部酬金划入衡阳市司法局专设账户的条件尚未成就。刘洵提出其第4项请求的原意是若三个月内未督促到位，要求按两宗地招投标总价的20%提取酬金，没有事实和法律依据，不予支持。本案衡阳市政府与刘洵所在的律师事务所虽未签订书面委托合同，但刘洵根据衡阳市司法局2008年8月1日的《报告》及衡阳市政府法制办公室2008年11月20日文件的内容，实际开展了相关工作，履行了部分义务，形成了事实上的委托关系。综上，上诉人刘洵及衡阳市人民政府的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。刘洵不服上述判决，向本院申请再审称，原审判决认定事实主要证据不足。原审法院应当对被申请人不履行职责的行为进行调查。因被申请人督促不到位造成的申请人的损失，应予赔偿。据此请求：1.撤销原一、二审判决。2.裁定再审。3.改判支持原审原告提出的诉讼请求。本院认为，本案的争议焦点是被申请人是否履行了案涉的行政督促职责。根据原审法院查明的事实，被申请人作出衡政函〔2009〕19号和衡政函〔2009〕20号决定，同时要求相关职能部门对涉案土地作出相应处理；又根据衡阳市公安局撤销王代庚涉嫌犯罪案、衡阳市国土局不积极履行挽回土地资产损失的行为，给衡阳市监察局发出《关于立案调查衡阳市公安局违法撤销王代庚涉嫌犯罪案暨衡阳市国土资源局不依法为市政府挽回土地资产损失不作为行为的函》，要求衡阳市监察局对相关责任人立案调查，并向衡阳市政府报告查处结果。由此可见，被申请人已经依法履行了相应的督促职责。另外，申请人要求按照追回款项20%比例给予其酬金，并将全部酬金划入衡阳市司法局专设账户的条件，尚未成就，其诉请难以支持。综上，刘洵的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回刘洵的再审申请。审 判 长  梁凤云代理审判员  仝 蕾代理审判员  李小梅二〇一六年十一月十日书 记 员  徐 超