绍兴市柯桥区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）绍柯行初字第108号
原告宁波市江北白龙广告有限公司，住所地宁波市江北区环城北路东段134号A座306室。
法定代表人陈安能，总经理。
委托代理人向世忠，浙江丹华律师事务所律师。
被告诸暨市王家井镇人民政府，住所地诸暨市王家井镇。
法定代表人柴铁飞，镇长。
委托代理人陈大栋，浙江卓颂律师事务所律师。
被告诸暨市城市管理行政执法局，住所地诸暨市环城东路968号水业大厦辅楼。
负责人傅海林，副局长。
委托代理人孙升阳，浙江永大律师事务所律师。
原告宁波市江北白龙广告有限公司（以下简称“白龙公司”）诉被告诸暨市王家井镇人民政府（以下简称“王家井镇政府”）、诸暨市城市管理行政执法局（以下简称“诸暨城管局”）不履行行政许可法定职责一案，于2015年4月17日向诸暨市人民法院提起行政诉讼。因原告申请异地管辖，经该院报请，绍兴市中级人民法院裁定案件由本院管辖。本院于2015年7月8日立案受理，并7月10日向二被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2015年8月13日公开开庭审理了本案。原告白龙公司的法定代表人陈安能及其委托代理人向世忠，被告王家井镇政府的法定代表人柴铁飞及其委托代理人陈大栋，被告诸暨城管局的负责人傅海林及其委托代理人孙升阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告白龙公司诉称：原告系依法设立的广告经营企业。被告王家井镇政府受被告诸暨城管局委托履行辖区范围内的户外广告设置的行政许可职责。2014年11月5日，原告向被告王家井镇政府递交户外广告申请报告及相关资料，被告王家井镇政府于2014年11月10日收到原告的申请报告及资料后，迄今未履行行政许可的法定职责。被告诸暨城管局作为对原告的申请许可事项负有行政许可法定职责的机关，被告王家井镇政府作为被告诸暨城管局的受托机关，对原告的行政许可申请均负有依法作出受理和许可决定的义务。二被告拒不履行法定职责，侵害了原告的合法权益。为此，特提起行政诉讼，请求法院判令被告就原告的户外广告设置许可申请履行行政许可的法定职责。
原告向本院提交了以下证据：
1、企业法人营业的执照、组织机构代码证复印件各一份，证明原告主体资格；
2、法定代表人身份证明书及身份证复印件各一份，证明原告法定代表人的身份情况；
3、城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品申请表、指定代表或者共用委托代理人的证明、承诺书复印件各一份；
4、协议、平面图、方位图复印件各三份；
5、结构设计说明复印件一份；
上述证据3-5，证明原告依法向被告提出设置户外广告行政许可申请的事实及所提交的资料；
6、广告审批汇总表复印件一份，证明被告收到原告许可申请，但未作出受理及行政许可决定的事实；
7、诸政发（2014）14号诸暨市人民政府文件复印件一份，证明被告负有对原告行政许可申请予以受理和作出行政许可决定的法定职责的事实。
被告王家井镇政府辩称：一、被告无户外广告的审批权，也不属于受委托办理行政许可的范围。根据诸暨市人民政府诸政发（2014）14号文件，城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品许可的行政许可项目由诸暨城管局委托镇乡。但原告所需设立的户外广告非城区广告，而是需设立在G60高速公路沿线的广告，被告王家井镇政府无审批权限，而该行政许可亦非诸暨城管局可以委托乡镇人民政府实施行政许可的范围。二、被告已尽告知义务。2014年10月至11月期间，原告派员持城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品申请表（申请事项为王家井镇G60高速公路两边户外高炮广告）、企业法人营业执照复印件等资料到王家井镇公共服务管理中心村镇建设办窗口申请办理高炮广告安装，被告工作人员明确回绝，并口头告知其向有权审批部门进行审批。三、原告通过欺骗手段取得被告的受理凭证。原告向被告服务窗口提出申请，在获得明确拒绝后，随后将资料转交至诸暨市城管局王家井镇执法中队，该中队负责人当面告知相关当事人，被告无此审批权限，但上述人员坚持即使不能办理，资料必须留下。由于工作人员的疏忽误盖公章。综上，被告认为，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告王家井镇政府在法定期限内向本院提交了诸政发（2014）14号诸暨市人民政府文件、《中华人民共和国行政许可法》第二十二条、第二十四条等法律依据，证明涉案行政许可并非被告所受托审批行政许可事项。
被告诸暨城管局辩称：一、根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条及诸暨市人民政府发布的诸政发（2014）14号文件的规定，被告对城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品负有行政许可的法定职责。即被告对于大型户外广告的行政许可权从区域上仅限于城区范围内。另据《浙江省城市市容和环境卫生管理条例条例》第二条规定，本条例适用于本省行政区域内城市建成区的市容和环境卫生的管理，故《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条规定的城区应属于建成区，该区域指的是市行政区域范围内经过征用的土地和实际建设发展起来的非农业生产建设地段，而原告申请设置户外广告牌地点位于高速公路两侧的村集体用地上，该地段并不属于建成区范畴。因此，被告认为，原告申请许可事项不属于被告的法定职责范围，原告要求被告履行法定职权缺乏法律依据。二、法律、法规及我省规章并未明确设定在原告租用的区域上设置大型户外广告的行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政许可应当遵循法定原则，法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，省政府规章可以设定临时行政许可。另据《浙江省公路路政管理条例》的规定，涉及高速公路的许可，由设区的市公路管理机构审批，但是《浙江省公路路政管理条例》并没有明确高速公路两侧大型户外广告的行政许可权以及实施行政许可的职能部门。因此，被告认为，原告要求在其租用地块内设置大型户外广告的申请并不属于法律、法规及省规章明确设定的行政许可事项。综上，被告认为原告的诉讼请求缺乏法律及事实依据，应当予以驳回。
被告诸暨城管局均未提交相应的证据和法律依据。
经庭审质证，对于原告举证，被告质证如下：证据1-2，二被告质证均无异议；证据3-5，二被告质证认为未收到过上述申请资料，诸暨城管局补充质证认为土地租赁协议中载明的广告设置地段位于王家井镇凉风洞村集体土地上，且该地块位于G60高速公路一侧，该区域不属于城区范围；证据6，二被告质证对其真实性均无异议，但不能证明收到过证据3-5的申请资料；证据7，二被告质证对其真实性均无异议，但认为不能达到其证明目的。
对于被告王家井镇政府提交的（2014）14号诸暨市人民政府文件、《中华人民共和国行政许可法》第二十二条、第二十四条等法律依据，原告质证对其真实性无异议，本案诉请要求二被告履行法定职责，被告王家井镇政府既然受委托，应当接收原告的申请资料。被告诸暨城管局质证无异议。
经原、被告举证质证，本院认证如下：证据1-2，二被告质证均无异议，对其证明力，本院予以确认。证据3-5系原告为申请设置户外广告行政许可而向被告王家井镇政府提交的相关申请表及申请资料，且被告王家井镇政府收到上述材料后出具相应的广告审批汇总表并盖章确认即证据6，可以确认被告王家井镇政府收到原告提交的涉案广告许可申请材料的事实，对证据3-6的证明力，本院予以确认。证据7系规范性法律文件，不是证据。
经审理查明，2014年11月，原告向王家井镇政府提交了关于在G60高速公路旁位于凉风洞村地段共设置三块大型户外广告的行政许可申请表及相关资料。2014年11月10日，王家井镇政府收到上述申请后，出具广告审批汇总表。该表载有“说明，收到以上材料，因未接到有关部门文件，所以资料尚未审核。一切以上级下发文件为准。”字样。被告王家井镇政府至今未作出任何处理决定，原告遂诉至法院。
本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第二十四条第一款规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。……。故行政许可之委托成立必须具备以下两个实质要件：一是委托行政机关必须具有法定职权；二是委托必须具有法定依据。诸暨市人民政府诸政发（2014）14号文件虽确定由被告诸暨城管局实施城区大型户外广告及建筑物、设施上张挂、张贴宣传品许可，并基于便民原则委托镇乡办理，但其只是规章以下规范性文件，不是法律、法规、规章，故该委托因违反上述《中华人民共和国行政许可法》第二十四条规定而不成立，原告有关被告诸暨城管局已委托被告王家井镇政府办理涉案户外广告设置有行政许可法定职责之主张，本院不予采信。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。……。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。……。故原告如需取得被告诸暨城管局的行政许可，必须向被告诸暨城管局提出申请。本案原告未经申请即诉请被告城管局履行涉案户外广告设置之行政许可，显然起诉条件不成就，应予驳回。
《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。故行政机关对于行政许可申请，负有依法向申请人作出相应决定或告知等职责。本案中被告王家井镇政府收到原告涉案户外广告设置申请材料并出具广告审批汇总表事实清楚，其虽抗辩已口头告知原告向有权部门审批，但未举证证明，而原告持有异议，故可以确认被告王家井镇政府未依照上述法律规定作出相应处理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，判决如下：
一、驳回原告宁波市江北白龙广告有限公司对被告诸暨市城市管理行政执法局的起诉；
二、责令被告诸暨市王家井镇人民政府应在本判决生效后五日内依法对原告宁波市江北白龙广告有限公司设置户外广告的申请作出处理。
案件受理费50元，由被告诸暨市王家井镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省绍兴市中级人民法院（开户行：绍兴银行营业部；户名：绍兴市非税收入结算分户；账号：09×××13-9008。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 雷红莉
审 判 员 桑伟强
人民陪审员 周宗芳
二〇一五年十一月二十三日
书 记 员 胡雪莉