广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤行终1606号
上诉人（原审原告）：何晓华，男，汉族，1981年6月30日出生，住广东省龙川县。
被上诉人（原审被告）：广东省水利厅。住所地：广东省广州市天河区天寿路***号广东水利大厦。
法定代表人：许永锞，厅长。
委托代理人：陈仁著、任予涛，均为该厅工作人员。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府。住所地：广东省广州市越秀区东风中路***号。
法定代表人：马兴瑞，省长。
委托代理人：吴笛、胡晓坚，均为该府工作人员。
上诉人何晓华因与被上诉人广东省水利厅、广东省人民政府不履行职责及行政复议纠纷一案，不服广东省广州市中级人民法院作出的（2015）穗中法行初字第855号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2015年4月30日，何晓华向广东省水利厅提出《履行职责请求书》，要求广东省水利厅履行以下职责：1、调查、核实并处理龙川县稔坑水电站未通过移民安置专项验收即投入使用的违法行为；2、调查、核实并处理龙川县稔坑水电站业主向环保部门申请环境保护专项验收并通过的违法行为；3、调查、核实并处理（或者要求龙川县人民政府处理）龙川县水利局于2012年9月超越职权组织不合法的验收组织通过龙川县稔坑水电站下闸蓄水的阶段性验收；4、调查、核实并处理（或者要求龙川县人民政府处理）龙川县水利局于2012年9月超越职权组织不合法的验收组织通过龙川县稔坑水电站首、末台机组启动的阶段性验收；5、请广东省水利厅在法定期限内将处理结果及时函复何晓华。广东省水利厅于2015年8月24日作出粤水农电函［2015］2349号《广东省水利厅关于〈履行职责请求书〉的复函》（下称粤水农电函［2015］2349号《复函》），答复如下：“一、2013年我厅已对稔坑水电站未经验收投入运行的行为进行调查并作出行政处罚决定。目前，稔坑水电站工程建设征地补偿及移民安置专项竣工验收手续正在办理。二、环境保护专项验收事项不属于我厅管理权限。三、根据《小型水电站建设工程验收规程》（SLl68－96）的规定，龙川县水利局可以组织稔坑水电站下闸蓄水的阶段性验收和首、末台机组启动的阶段性验收。”该复函于2015年8月27日送达何晓华。
另查明，龙川县稔坑水电站是龙川县育茗实业发展有限公司投资兴建的水利水电工程。2013年1月28日，广东省水利厅作出粤水行罚字［2013］001号《水行政处罚决定书》，根据《广东省水利工程管理条例》第三十一条第一款的规定，对龙川县育茗实业发展有限公司未经竣工验收合格将龙川县稔坑水电站投入使用的违法行为进行查处并给予五万元罚款的行政处罚。
2013年3月26日，河源市人民政府向广东省人民政府上报了河府［2013］16号《河源市人民政府关于对龙川县稔坑水电站工程建设征地补偿及移民安置进行专项竣工验收终验的请示》。2013年7月2日，广东省水利厅向河源市人民政府发出粤水移民函［2013］1053号《广东省水利厅关于请补充稔坑水电站工程建设用地和移民安置验收工作有关材料的函》，函请河源市人民政府补充有关材料。2015年8月20日，广东省水利厅再次向河源市人民政府发出粤水移民函［2015］2320号《广东省水利厅关于抓紧补充稔坑水电站工程建设用地和移民安置验收工作有关材料的函》，促请抓紧补充材料报送广东省水利厅。广东省水利厅在复函中告知何晓华“目前稔坑水电站工程建设征地补偿及移民安置专项竣工验收手续正在办理”。
何晓华不服广东省水利厅作出的粤水农电函［2015］2349号《复函》，于2015年9月21日向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府于2015年9月24日受理何晓华的行政复议申请，并于同日向广东省水利厅发出《提出行政复议答复通知书》。广东省水利厅于2015年10月8日向广东省人民政府提交《行政复议答复书》和相关证据材料。因案情复杂，广东省人民政府于2015年11月11日延长了行政复议的审理期限30日，并书面通知了何晓华和广东省水利厅。2015年12月14日，广东省人民政府作出粤府行复［2015］464号《行政复议决定书》，维持广东省水利厅作出的粤水农电函［2015］2349号《复函》，该行政复议决定书于2015年12月16日通过EMS送达何晓华和广东省水利厅。
何晓华对粤水农电函［2015］2349号《复函》的第一项和第三项不服，遂诉至原审法院，请求：一、撤销广东省水利厅作出的粤水农电函［2015］2349号《复函》；二、撤销广东省人民政府作出的粤府行复［2015］464号《行政复议决定书》。2016年3月26日，何晓华向原审法院邮寄《规范性文件审查申请书》，增加一项诉讼请求：依法审查《小型水电站建设工程验收规程》（SLl68－96）的合法性。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案起诉状副本于2015年12月31日送达，何晓华于2016年3月26日增加诉讼请求，即对《小型水电站建设工程验收规程》（SLl68－96）的合法性提出附带审查。何晓华该项诉讼请求于起诉状副本送达被告后提出且没有正当理由，不予准许。
《广东省水利工程管理条例》第二条规定：“本省行政区域内下列水利工程的管理、保护和利用适用本条例：……（四）水利水电工程；……”第三条规定：“县级以上水行政主管部门负责本行政区域内水利工程的统一管理工作和本条例的组织实施。……”第六条规定：“未经验收合格的水利工程不得交付使用。”第三十一条第一款规定：“违反本条例第六条的规定，将未经验收合格的水利工程投入使用的，责令其停止使用，并责令原建设单位立即采取补救措施，限期验收，对责任者可处五万元以下罚款。”《广东省小水电管理办法》第十六条规定：“小水电建设项目，应当按照国家有关规定组织各类验收。未进行验收或者验收不合格的，不得进入下一阶段的施工或者投入使用。”第三十三条规定：“小水电建设项目未按国家规定的验收程序而投入运行的，由县级以上人民政府水行政主管部门按照《广东省水利工程管理条例》的规定予以处罚。”根据上述规定，广东省水利厅具有组织涉案水电站竣工验收、移民安置专项验收和对相关违法行为进行查处的法定职责。本案中，广东省水利厅于2013年1月28日向涉案水电站业主龙川县育茗实业发展有限公司作出粤水行罚字［2013］001号《水行政处罚决定书》，对其将涉案水电站未经验收投入使用的违法行为给予五万元罚款的行政处罚。2013年7月2日，广东省水利厅向河源市人民政府发出粤水移民函［2013］1053号《广东省水利厅关于请补充稔坑水电站工程建设用地和移民安置验收工作有关材料的函》，函请河源市人民政府补充有关材料。2015年8月20日，广东省水利厅再次向河源市人民政府发出粤水移民函［2015］2320号《广东省水利厅关于抓紧补充稔坑水电站工程建设用地和移民安置验收工作有关材料的函》，促请其抓紧补充材料。上述可见，广东省水利厅对涉案水电站未经验收投入使用，包括未通过移民安置专项验收将工程投入使用的违法行为已进行了调查、核实和处理。何晓华要求广东省水利厅“调查、核实并处理龙川县稔坑水电站未通过移民安置专项验收即投入使用的违法行为”等法定职责并在法定期限内将处理结果函复何晓华，广东省水利厅已将上述处理情况在法定期限内以复函的形式告知何晓华。广东省水利厅作出的粤水农电函［2015］2349号《复函》符合上述法律、法规的规定，并无不当。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”广东省人民政府作为广东省水利厅的上级部门有权受理何晓华提出的行政复议申请。何晓华于2015年9月21日向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府于2015年9月24日受理复议申请，并于同日向广东省水利厅发出《提出行政复议答复通知书》。广东省水利厅于2015年10月8日向广东省人民政府提交《行政复议答复书》和相关证据材料。因案情复杂，广东省人民政府于2015年11月11日延长了行政复议的审理期限30日，并书面通知了何晓华和广东省水利厅。2015年12月14日，广东省人民政府作出粤府行复［2015］464号《行政复议决定书》，并于2015年12月16日通过EMS送达何晓华和广东省水利厅。广东省人民政府作出涉案行政复议决定书的程序符合前述法律规定的要求，并无不当。
综上所述，广东省水利厅作出的涉案复函符合法律、法规的规定，广东省人民政府的复议程序合法。何晓华的诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回何晓华的诉讼请求。
上诉人何晓华不服一审判决，向本院提起上诉称：一、广东省水利厅作出的粤水农电函［2015］2349号《复函》认定事实和适用法律错误。广东省水利厅曾经对涉案水电站作出的调查和处罚决定即粤水行罚字［2013］001号《水行政处罚决定书》，针对的是“涉案水电站未经竣工验收合格即交付使用”。而粤水农电函［2015］2349号《复函》中广东省水利厅称已对龙川县稔坑水电站未经验收投入运行的行为进行调查并作出行政处罚决定。这是两种不同意思的陈述认定。且上述行政处罚决定认定龙川县稔坑水电站属于Ⅲ等中型水电站，广东省水利厅作出的粤水农电函［2015］2349号《复函》不应再适用《小型水电站建设工程验收规程》（SLl68－96）这一规范性文件。广东省水利厅在一审时答辩称龙川县稔坑水电站为小型水电站，违反了禁止反言原则。二、何晓华请求广东省水利厅履行五项职责，但广东省水利厅只履行了第五项职责，其余职责均未履行。三、何晓华在一审开庭审理前提出规范性文件合法性审查请求，而一审法院未对该请求作出回应，违反了最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条、第二十一条的规定，适用法律明显错误。既然复函行为不合法，行政复议决定就不应当维持原行政行为，故行政复议决定应予撤销。综上，请求二审法院：一、撤销广东省水利厅于2015年8月24日作出的粤水农电函［2015］2349号《复函》；二、确认广东省人民政府的行政复议程序不合法并撤销其作出的粤府行复［2015］464号《行政复议决定书》。
被上诉人广东省水利厅于二审时未提交书面答辩意见。
被上诉人广东省人民政府于二审时书面答辩称：广东省人民政府行政复议受理、审查、决定程序均合法，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十八条第一款第（一）项以及第三十一条的规定。一审判决认定事实清楚，适用依据正确，何晓华提出的上诉请求和理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审判决。
本院经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。
二审另查明：何晓华不服广东省水利厅2015年8月24日作出的粤水农电函［2015］2349号《复函》，向广东省人民政府申请行政复议。2015年12月14日，广东省人民政府作出粤府行复［2015］464号《行政复议决定书》，认为：一、对龙川县稔坑水电站未经验收投入使用的违法行为，广东省水利厅已调查核实，并于2013年1月28日对该水电站业主龙川县育茗实业发展有限公司作出了行政处罚，依法履行了调查、核实和处理的职责。二、《小型水电站建设工程验收规程》（SLl68－96）（有效期至2013年2月22日止）1.0.2款规定：“本规程适用于总装机容量25MW及以下、0.5MW及以上各种所有制的小型水电站建设工程的验收。”2.0.1款规定：“小水电工程施工达到一定的关键阶段时应进行阶段（中间）验收。阶段（中间）验收主要有：……水库（拦河闸坝）蓄水前的验收……”1.0.8款规定：“阶段（中间）验收、机组启动验收和竣工验收的初步验收工作，由项目水行政主管部门主持验收工作。”广东省发展和改革委员会粤发改农函［2005］80号《关于核准龙川县稔坑水电站工程项目的函》明确“电站……装机容量为25000千瓦”（广东省水利厅注：即25MW）。因此，龙川县水利局组织龙川县稔坑水电站下闸蓄水的阶段性验收和首、末台机组启动的阶段性验收，符合有关验收规程。综上，广东省水利厅作出的粤水农电函［2015］2349号《复函》认定事实清楚，适用依据正确。何晓华请求撤销该复函缺乏事实根据和法律依据，不予支持。决定：根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持广东省水利厅于2015年8月24日作出的粤水农电函［2015］2349号《复函》。
又查明：2005年1月19日，广东省发展和改革委员会作出粤发改农函［2005］80号《关于核准龙川县稔坑水电站工程项目的函》，函复河源市发展计划局：“根据国家和省的有关规定，核准建设龙川县稔坑水电站工程。……装机容量为25000千瓦。……”
本院认为：本案中，针对何晓华于2015年4月30日向广东省水利厅提出的《履行职责请求书》，广东省水利厅于2015年8月24日作出粤水农电函［2015］2349号《复函》。何晓华不服该复函的第一项和第三项内容，起诉请求：一、撤销广东省水利厅作出的粤水农电函［2015］2349号《复函》；二、撤销广东省人民政府作出的粤府行复［2015］464号《行政复议决定书》。一审时，何晓华又增加一项诉讼请求：依法审查《小型水电站建设工程验收规程》（SLl68－96）的合法性。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，起诉状副本于2015年12月31日送达，何晓华于2016年3月26日增加对《小型水电站建设工程验收规程》（SLl68－96）的合法性提出附带审查的一项诉讼请求，属于起诉状副本送达被告后提出新的诉讼请求的情形，且没有正当理由，因此，原审法院不予准许何晓华新增加的诉讼请求，符合上述法律和司法解释的规定，本院予以维持。
《广东省水利工程管理条例》第二条规定：“本省行政区域内下列水利工程的管理、保护和利用适用本条例：……（四）水利水电工程；……”第三条规定：“县级以上水行政主管部门负责本行政区域内水利工程的统一管理工作和本条例的组织实施。……”第六条规定：“未经验收合格的水利工程不得交付使用。”第三十一条第一款规定：“违反本条例第六条的规定，将未经验收合格的水利工程投入使用的，责令其停止使用，并责令原建设单位立即采取补救措施，限期验收，对责任者可处五万元以下罚款。”《广东省小水电管理办法》第十六条规定：“小水电建设项目，应当按照国家有关规定组织各类验收。未进行验收或者验收不合格的，不得进入下一阶段的施工或者投入使用。”第三十三条规定：“小水电建设项目未按国家规定的验收程序而投入运行的，由县级以上人民政府水行政主管部门按照《广东省水利工程管理条例》的规定予以处罚。”本案中，广东省水利厅于2013年1月28日向龙川县稔坑水电站业主龙川县育茗实业发展有限公司作出粤水行罚字［2013］001号《水行政处罚决定书》，对其将未经竣工验收合格的电站交付使用的违法行为给予五万元罚款的行政处罚。之后，2013年7月2日，广东省水利厅向河源市人民政府发出粤水移民函［2013］1053号《广东省水利厅关于请补充稔坑水电站工程建设用地和移民安置验收工作有关材料的函》，函请河源市人民政府补充有关材料。2015年8月20日，广东省水利厅再次向河源市人民政府发出粤水移民函［2015］2320号《广东省水利厅关于抓紧补充稔坑水电站工程建设用地和移民安置验收工作有关材料的函》，促请其抓紧补充材料。因而，广东省水利厅对涉案水电站未经竣工验收投入使用，包括未通过移民安置专项验收将工程投入使用的违法行为已进行了调查、核实和处理。此外，广东省发展和改革委员会作出粤发改农函［2005］80号《关于核准龙川县稔坑水电站工程项目的函》，该函明确“电站……装机容量为25000千瓦”，故龙川县水利局组织稔坑水电站下闸蓄水的阶段性验收和首、末台机组启动的阶段性验收，符合《小型水电站建设工程验收规程》（SLl68－96）第1.0.2款、第1.0.8款、第2.0.1款有关验收规程的规定。广东省水利厅据此作出粤水农电函［2015］2349号《复函》，将相应处理情况在法定期限内告知何晓华，并无不当，本院予以维持。
何晓华于2015年9月21日向广东省人民政府申请行政复议，广东省人民政府于2015年9月24日受理复议申请，并于同日向广东省水利厅发出《提出行政复议答复通知书》。广东省水利厅于2015年10月8日向广东省人民政府提交《行政复议答复书》和相关证据材料。因案情复杂，广东省人民政府于2015年11月11日延长了行政复议的审理期限30日，并书面通知了何晓华和广东省水利厅。2015年12月14日，广东省人民政府作出粤府行复［2015］464号《行政复议决定书》，并于2015年12月16日通过EMS送达何晓华和广东省水利厅。广东省人民政府作出上述行政复议决定的程序正确，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款以及第三十一条第一款的规定，本院予以维持。因此，原审法院认为广东省水利厅作出的复函合法及广东省人民政府的复议程序合法，并判决驳回何晓华的诉讼请求正确，本院予以维持；何晓华上诉主张广东省水利厅对稔坑水电站未通过移民安置专项验收即投入使用的行为进行调查处理，龙川县水利局超越职权验收，请求撤销被诉复函及行政复议决定书等，因缺乏依据，本院不予采纳。
综上所述，原审判决正确，应予维持。何晓华上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人何晓华负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十月十九日
书记员 肖 威