广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第569号
上诉人（原审原告）：湛江市麻章区绿韵园艺花木场。住所地：广东省湛江市麻章区花卉示范区内。
负责人：肖秋海，该花木场的投资人。
上诉人（原审原告）：肖秋海，男，汉族，1973年11月3日出生，住广东省廉江市。
上诉人（原审原告）：邓华丽，女，汉族，1986年9月1日出生，住广东省湛江市坡头区，拥有加拿大永久居留权。
以上三上诉人共同委托代理人：刘光禄，广东可园律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：廉江市人民政府。住所地：广东省廉江市五一路*号。
法定代表人：吴群忠，市长。
委托代理人：郑风、温婷，均为廉江市法制局干部。
被上诉人（原审被告）：廉江市良垌镇人民政府。住所地：广东省廉江市良垌镇。
法定代表人：陈波，镇长。
委托代理人：陈恒志，廉江市良垌镇法律服务所主任。
委托代理人：郑风，廉江市法制局干部。
上诉人湛江市麻章区绿韵园艺花木场（下称绿韵花木场）、肖秋海、邓华丽因与廉江市人民政府、廉江市良垌镇人民政府（下称良垌镇人民政府）确认行政强制执行违法及行政赔偿纠纷一案，不服广东省湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认为：本案为行政赔偿纠纷。本案争议的焦点问题：一、本案对于确认违法和行政赔偿是否需要分开立案？二、绿韵花木场和邓华丽是否具有本案的原告诉讼主体资格？三、廉江市人民政府的“清理”肖秋海花木的行为是否违法？四、三原告请求赔偿的经济损失理据是否充分？
关于本案对于确认违法和行政赔偿是否需要分开立案的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”原告提起本案的行政诉讼符合上述规定，原审法院立案受理并无不当。二被告认为本案的违法确认及行政赔偿应分开立案的意见缺乏法律依据，不予采信。
关于绿韵花木场、邓华丽是否具有本案的原告诉讼主体资格的问题。经查，绿韵花木场系肖秋海开办的个人独资企业，根据《中华人民共和国个人独资企业法》第二条“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。”的规定，绿韵花木场的财产为肖秋海的财产，而邓华丽与肖秋海为夫妻关系，绿韵花木场和邓华丽与本案被诉的行政行为具有利害关系，三原告的起诉符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，依法均具有本案原告的诉讼主体资格。二被告主张绿韵花木场和邓华丽不具有原告的诉讼主体资格的抗辩意见理据不足，不予支持。
关于廉江市人民政府和良垌镇人民政府的“清理”肖秋海的花木行为是否违法的问题？根据《中华人民共和国行政强制法》第二条“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。……行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”的规定，本案两被告“清理”肖秋海的花木行政行为属于行政强制执行行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律规定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”的规定，只有在法律明确授权行政机关享有行政强制执行的情况下，行政机关才拥有自行强制执行的法定职权。本案中，在两被告进行“清理”行动之前，廉江市国土资源局是以肖秋海违反“国土法第三十六条第三款”为由对肖秋海作出廉国土资执法[2013]第F171号《责令停止国土地资源违法行为通知书》的，而《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国行政强制法》等法律均未授权行政机关在面对“非法占用农用地”的行为时可以自行强制执行。据此，两被告在本案中对肖秋海花木进行“清理”的行政强制执行行为缺乏法律依据，依法应确认违法。两被告辩称“清理”行为的法律依据系《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的理由不成立，不予采纳。
关于三原告请求赔偿经济损失3231000元理据是否充分的问题。从现已查明事实可知，廉江市国土资源局曾于2013年6月10日作出廉国土资（预）公告[2013]9号《关于湛江国家石油储备基地建设项目用地农用地转用和征收土地实施方案预公告》，并于2013年7月17日良垌镇篁竹村委会排龙坡村民小组签订征地协议；在2013年7月，肖秋海的父亲肖观相曾多次作为良垌镇篁竹村委会排龙坡村的村民参与丈量被征收的土地；据此可确定肖秋海对排龙坡村民小组的被征地范围及征收方案的其他内容是清楚的。因廉江市国土资源局于2013年6月10日发布的《关于湛江国家石油储备基地建设项目用地农用地转用和征收土地实施方案预公告》已明确告知“拟征收良垌镇篁竹村委会排龙坡村民小组土地8.6121公顷；自该公告之日起，不得在拟征地土地范围内实施抢种行为，凡在拟征地土地范围内拖建、抢载、抢种的地上附着物和表苗，征地时一律不予补偿”，肖秋海仍然于2013年7月20日在被征地范围内种值花木，显然属于抢种行为，显然不属于法律所保护的权益范围之内。三原告提出的赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”的规定，不予支持。
综上所述，被告廉江市人民政府及良垌镇人民政府清理肖秋海位于良垌镇篁竹村委会排龙坡村被征收土地范围内花木行政强制执行行为违法，予以确认；但肖秋海抢种花木的行为不受法律保护，三原告请求的行政赔偿不符合法律规定，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认被告廉江市人民政府和廉江市良垌镇人民政府对原告湛江市麻章区绿韵园艺花木场、肖秋海、邓华丽位于廉江市良垌镇篁竹村委会排龙坡村被征收土地范围内花木的行政强制执行行为违法。二、驳回原告湛江市麻章区绿韵园艺花木场、肖秋海、邓华丽请求被告廉江市人民政府和廉江市良垌镇人民政府赔偿3231000元的诉讼请求。
绿韵花木场、肖秋海、邓华丽不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人没有提供证据证明上诉人存在抢种行为，没有提供任何证据证明上诉人已承认或认可被毁花木是2013年7月20日抢种的，《责令停止国土资源违法通知书》不能证明上诉人花木是抢种的。二、上诉人提供的多份证据证明被毁花木不是在2013年7月20日抢种的。三、廉江市国土资源局发布征地预公告时，该征地方案尚未获得国务院批准，廉江市国土资源局发布的征地预公告是违法公告，不具法律效力。原审法院认定错误。四、即使被上诉人有充足证据证明上诉人抢种行为，也应通过合法程序，申请法院执行清理行为。但两被上诉人没有清理主体资格，更没有法定的行政程序，毁坏上诉人花木，其目的是不想赔偿上诉人的损失。原审判决认定被上诉人行为违法，就应对其违法行为造成的损失赔偿。综上，请求二审法院撤销原审判决第二项，依法改判为被上诉人赔偿上诉人损失人民币3231000元。
廉江市人民政府、良垌镇人民政府二审答辩称：一、一审法院认定上诉人于2013年7月20日在被征地范围内种植花木，属于抢种行为不受法律保护的权益范围之内的事实清楚，证据确凿。上诉人应当知道其行为是属于抢种花木行为，廉江市国土资源局对肖秋海抢种花木的行为作出了《责令停止国土资源违法行为通知书》的行政行为，责令肖秋海停止抢种花、果木的违法行为，并要求其自行纠正，消除影响。抢种的花木，不属于其合法财产，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护公民合法财产的范畴，不应受法律保护。二、上诉人认为我方的清理行为已造成上诉人损毁花木价值3231000元，没有事实根据和法律依据。我方对肖秋海抢种花木的现场进行清理，是依法实施征收土地的行为，是根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，对征收的土地予以公告并组织实施的合法行为，不存在损毁花木价值3231000元的事实。上诉人所提出的上诉理由不成立。对于违法抢种行为，我方不给予国家赔偿符合法律规定。综上所述，原审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉人上诉请求，维持原审判决。
本院查明：2013年6月10日，廉江市国土资源局作出廉国土资（预）公告[2013]9号《关于湛江国家石油储备基地建设项目用地农用地转用和征收土地实施方案预公告》。该公告载明：拟征收良垌镇篁竹村委会排龙坡村民小组土地8.6121公顷；自该公告之日起，不得在拟征地土地范围内实施抢种行为，凡在拟征地土地范围内拖建、抢栽、抢种的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿等内容。
2013年7月17日，廉江市国土资源局与良垌镇篁竹村委会排龙坡村民小组签订征地协议。该协议的主要内容有：一、征收排龙坡村民小组的土地171.54亩；二、征地补偿标准及付款方式；三、被征收土地范围内的青苗及附着物，廉江市国土资源局按有关规定补偿给青苗及附着物的所有者，在领取该项补偿费后十天内自行清理完毕交付土地使用。征地方施工建设时，该村村民不得侵占、干扰被征收的土地，因干扰被征收的土地而造成的损失由行为人负责等内容。
2013年7月20日，廉江市国土资源局对肖秋海作出（廉国土资执法[2013]第F171号）《责令停止国土地资源违法行为通知书》。该通知书的主要内容为：肖秋海存在2013年7月20日在良垌镇篁竹村委排龙坡的基本农田上抢种花、果木，已构成破坏耕地行为（国土法第三十六条第三款）；责令立即停止违法行为，并听候处理及自行整改、消除影响；不停止违法行为的，将依法提请有关部门强制执行；并注明为当天发出该通知书。上述通知书没有签收人签名，肖太祥、肖泉在拒绝签收证明人栏签名。
2013年8月2日，廉江市人民政府、良垌镇人民政府对肖秋海位于良垌镇篁竹村委会排龙坡村的花木进行清理。共清理的面积8亩左右，均为水田。
2014年11月10日，肖秋海向廉江市公安局新华派出所报案称廉江市人民政府、良垌镇人民政府工作人员毁坏其花木。
2015年1月28日，绿韵花木场、肖秋海、邓华丽向原审法院提起诉讼，请求确认廉江市人民政府、良垌镇人民政府清理肖秋海的绿韵花木场花木的行为违法，并判令廉江市人民政府、良垌镇人民政府赔偿损失人民币3231000元。
本院另查明：肖观相与肖秋海是父子关系，肖秋海与邓华丽是夫妻关系，绿韵花木场属肖秋海个人独资企业。2013年7月，肖观相曾多次作为良垌镇篁竹村委会排龙坡村的村民参与丈量该村被征收的土地。
一审期间，上诉人向原审法院提交了多份经过公证的《调查询问笔录》，笔录内容载明多位村民证明上诉人被清理的花木是在1999年、2009年期间栽种的。
本院认为：廉江市国土资源局于2013年7月20日对肖秋海作出的（廉国土资执法[2013]第F171号）《责令停止国土地资源违法行为通知书》主要内容为：肖秋海存在2013年7月20日在良垌镇篁竹村委排龙坡的基本农田上抢种花、果木，已构成破坏耕地行为（国土法第三十六条第三款）；责令立即停止违法行为，并听候处理及自行整改、消除影响；不停止违法行为的，将依法提请有关部门强制执行。2013年8月2日，廉江市人民政府、良垌镇人民政府对肖秋海位于良垌镇篁竹村委会排龙坡村的花木进行了清理。根据本案现有证据，被上诉人廉江市人民政府、良垌镇人民政府所提供的证据，不能证明肖秋海存在2013年7月20日在良垌镇篁竹村委排龙坡的基本农田上抢种花、果木的事实。而上诉人向原审法院提交的多份经过公证的《调查询问笔录》，笔录内容载明多位村民证明上诉人被清理的花木是在1999年、2009年期间栽种的。因此，被上诉人廉江市人民政府、良垌镇人民政府认定肖秋海存在2013年7月20日在良垌镇篁竹村委排龙坡的基本农田上抢种花、果木并进行清理，属于认定事实不清，主要证据不足。原审判决对于此事实予以认定，亦属于认定事实不清，主要证据不足，且对于廉江市人民政府、良垌镇人民政府的举证责任分配不明，本院依法应予以纠正。
一审期间，上诉人向原审法院提交了茂名市盈恒信资产评估土地房地产估价事务所作出的《评估报告》，因该评估程序为上诉人单方委托，选定评估范围及对象时未邀请被上诉人到场确认，委托评估程序违法，该《评估报告》依法不能作为本案认定事实的依据。但原审判决对于被上诉人廉江市人民政府、良垌镇人民政府的清理花木的行为对上诉人造成的损失未予查明，亦属于认定事实不清。
另外，绿韵花木场属肖秋海投资成立的个人独资企业，本案被清理的花木以绿韵花木场的名义种植，原审法院将肖秋海、邓华丽列为共同原告亦存在不妥。
综上所述，原审判决认定肖秋海存在2013年7月20日在良垌镇篁竹村委排龙坡的基本农田上抢种花、果木的事实证据不足，并驳回上诉人请求廉江市人民政府、良垌镇人民政府赔偿3231000元的诉讼请求属于认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以撤销，本案应由原审法院重新审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
一、撤销广东省湛江市中级人民法院（2014）湛中法行初字第163号行政判决；
二、本案发回广东省湛江市中级人民法院重审。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 罗 燕
代理审判员 窦家应
代理审判员 付庆海
二〇一五年十二月十五日
书 记 员 朱璐明