广东省广州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）穗中法行终字第477号
上诉人（原审原告）：邝伟容，身份证住址广州市白云区。
委托代理人：欧泽霖，广东天胜律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：广州市白云区江高镇人民政府，住所地广州市白云区。
法定代表人：黄俊强，镇长。
委托代理人：宋燕飞，广州市白云区司法局江高镇司法所工作人员。
委托代理人：余献华，白云区公职律师事务所律师。
原审被告：广州市国土资源和房屋管理局白云区分局，住所地广州市。
法定代表人：张小余，局长。
委托代理人：黄嘉雯，为该局工作人员。
委托代理人：徐兴贵，为该局工作人员。
原审被告：广州市城市管理综合执法局白云分局，住所地广州市。
法定代表人：吴忠亮，局长。
委托代理人：冼浩，为该局工作人员。
委托代理人：钟文芳，为该局工作人员。
原审被告：广州市白云区农林局，住所地广州市白云区。
法定代表人：刘少春，局长。
委托代理人：刘桂财，为该局工作人员。
委托代理人：凡净坤，为该局工作人员。
上诉人邝伟容与上诉人广州市白云区江高镇人民政府行政强制拆除及行政赔偿一案，不服广州市白云区人民法院（2013）穗云法行初字第287号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。
上诉人邝伟容不服原审判决，向本院提出上诉称，一审判决认定事实不清，违反法定程序，依法应当予以改判。一、一审法院却没有客观公正地认定损失的内容和金额。1、对于上诉人与涉案的农资仓库的关系，以及上诉人与《设施农用地管理审核意见表》（以下简称“《审核表》”）的关系问题，一审判决存在三个错误：其一、仅以所谓“案外人邝玉沛是涉案位于本市白云区江高镇沙龙村东北经济合作社郭塘路口处的违法用地的实际投资建设及使用人，该事实已经生效裁判文书羁束”的理由，就简单认定涉案农资仓库与上诉人没有任何关系；其二、忽略了《审核表》本身诸多详细而具体的信息，回避了上诉人系《审核表》所指向的被许可人这一事实；其三、在一审庭审过程中，发现了与涉案的具体行政行为存在两个以上的利害关系人，却未通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼。对于第一个错误，虽然一审法院的确对案外人作出了（2013）穗云法行初字第18号行政判决书，但并未认定邝玉沛是涉案农资仓库的唯一投资建设及使用人。上诉人就涉案土地与沙某村东北经济合作社签有《租地协议》，并且一直都在交租金，就该地块申请设施农用地批文，也取得了盖有政府部门公章的批文，足以证明上诉人就是涉案农资仓库的实际投资建设人和使用人。对于第二个错误，《审核表》上显示的内容清楚明确，涉案的土地就是该《审核表》所对应的地块。上诉人系涉案农资仓库的实际投资人和使用人，被上诉人违法拆除涉案的农资仓库，应当赔偿由此造成的上诉人的损失。2、一审法院认定的存放于涉案农资仓库的其他有机化肥的数量和金额也偏低，恳请二审法院在尊重客观事实的前提下，依法予以改判。3、存放在仓库内的汽车零配件、发电机、铁门、水桶、平板挂车等物资，认定的价值也偏低。望二审法院予以合理调整。二、一审法院遗漏了必须参加诉讼的当事人，违反了法定程序。1、一审法院既然认为案外人邝玉沛系涉案土地的投资建设及使用人，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十四条规定，一审法院应当通知邝玉沛作为本案第三人参加诉讼。2、一审法院认定被上诉人的具体行政行为违法，也判定被上诉人应当赔偿由于违法行为造成上诉人的经济损失，却忽略了案外人邝玉沛的合法权益。一审法院认定邝玉沛系违法使用土地，被上诉人的强制拆除行为违法，应当承担由此造成的利害关系人的经济损失。3、即使按照一审法院的观点，邝玉沛是涉案农资仓库的实际投资建设人和使用人，且该农资仓库是违章建筑，但当事人建造一个建筑面积达2000平方米的设施，是投入了大量资金和精力的，就算建筑违章，但建造建筑的材料是合法财产。既然被上诉人的行政行为违法，那么所造成的当事人合法财产的损失，就应当赔偿。综上所述，上诉请求：一、撤销（2013）穗云法行初字第287号行政判决第二项内容；二、上诉人广州市白云区江高镇人民政府赔偿上诉人的经济损失2900000元；三、本案一审、二审诉讼费由上诉人广州市白云区江高镇人民政府承担。
上诉人广州市白云区江高镇人民政府不服原审判决，向本院提出上诉称，一、原审判决认定事实不清，证据不足。（一）清拆现场的一些化肥、汽车零部件等物品的权利人没有查清。案外人邝玉沛是该违法用地的实际投资建设及使用人，在此情形下，按通常理解，涉事构筑物内存放物品，可能是邝玉沛的，也可能是其他人，至于这些物品权属人，一审法院没有查清。（二）一审法院没有查清邝伟容提供的所谓《购销合同》中指向的两批化肥的去向。邝伟容提供两份《购销合同》都是2013年3月1日签订的，仅有收款收据，没有收货证明，不能确定该两份合同项下的化肥是否送货，是部分送货还是全部送货，不能明确送到什么地方以及清拆现场的化肥是否是这两份合同项下的化肥。（三）邝伟容提供的一批《仓库原好照片》（内有一批化肥），是2012年11月9日拍摄，而清拆是在2013年4月1日，相隔4个多月，期间该批化肥是否售卖，那批化肥是不是就是清拆现场的化肥，法院没有查清。（四）邝伟容提供的购销合同、照片、视频等所有证据均不符合证据的“三性”要求，均不能证明存放在内的物品属其所有，一审法院认定其与本案有法律上的利害关系无事实和法律依据。（五）一审判决没有查清组织清拆行动的主体。上诉人基于属地管理，按照市、区土地执法专项办的要求，积极配合国土、城管等职能单位查处本案的违法用地、违法建设，并配合城管依法强制拆除上述违法建筑。所有执法文书根据区的文件要求是城管执法文书，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。《广州市违法建设查处条例》第二十条规定了城市管理综合执法机关和镇政府对不同类别（违反城市规划还是违反乡村规划）的违法建设有强拆权。云国土行处（2012）337号行政处罚决定书认定本案违法建设违反了《白云区土地利用总体规划（2010—2020年）》（该地块规划用途为农用地），根据《广州市违法建设查处条例》第二十条第二款规定“城市、镇规划区内的违法建设需要依法强制拆除的，城市管理综合执法机关应当报区、县级市以上人民政府批准。市人民政府批准强制拆除的，由市城市管理综合执法机关具体组织实施，违法建设所在地的区、县级市、镇人民政府和街道办事处应当予以配合；区、县级市人民政府批准强制拆除的，由区、县级市城市管理综合执法机关具体组织实施，违法建设所在地的街道办事处、镇人民政府应当予以配合。”本案违法建设属于城市、镇规划区内的违法建设，需要拆除的，由区、县级市城市管理综合执法机关具体组织实施。实际上，在本案拆除违建行为中，上诉人只是在现场负责稳控工作，并非本案具体行政行为的实施者。一审法院的认定显然错误。一审法院以《白云区2013年查控清拆用地专项行动方案》认定上诉人是本案行政行为的实施者从而认定上诉人是本案被告显然属于适用法律错误。二、一审判决逻辑错误，导致错误认定邝伟容获得赔偿的资格。动产权利归属则以交付为标志，涉案物品是放在案外人邝玉沛的仓库内，法律上有充分的理由可以认定这些物品不是邝伟容的。三、邝伟容无证据证实其诉讼主张。本案中，国土、城管等部门在强拆过程中已经向违法用地人邝玉沛履行了催告、并张贴公告，在清拆现场搬出财物等程序。该违建大门标有“停车场”字，强拆当天，里面也停放了多部车辆，公安等部门已经及时通知车主到现场把车开离，城管也已经把建筑物内会被砸坏的物品搬离，集中堆放在现场的一角，强拆后，场所及物品已经实际交回邝玉沛管理和使用。邝伟容无证据证实其是本案违法用地的实际投资人使用人，其提供的证据均不符合证据的“三性”要求，且不能提供证据证明其损害，其主张依法不应得到支持。l、一审原告提供的《购销合同》第一条列明标的名称是“二元复混肥料”，第二条规定的标准是GBl5063—2009，而本案现场的肥料是“硝酸铵钙”，标准是HG／T3790-2005。可见，一审原告所述的肥料并非本案现场肥料。本案拆除违法建筑物只会对表面一层肥料的外包装造成损害，但一点也不会影响其使用价值，对肥料造成的损害是极小的，不应按肥料的购买价格认定损失。2、一审原告提供的机动车发票厂牌型号是“明威牌NHG9390TPB”，车辆识别代号／车架号码LJT93VRP8A0011425，本案现场的是一挂车“残骸”，没有车轮，根本无法使用，不是一审原告所述的挂车，且拆除违法建设根本不会对该“残骸”产生损害。3、发电机、风泵、水箱等物品本来就外露堆放在建筑物围墙边，显然是废置的物品，没有使用价值。4、大铁门等是违法构建筑物的一部分，是违法建设，不应获得赔偿。5、邝伟容提供的《强拆损失相片》是2013年6月7日拍摄（在强拆之后），照片上清晰的显示，化肥、发电机、风泵、水箱等还在远处，根本没有遗失或损坏。也就是说，这些物品还都在被上诉人的控制之下，在没有遗失或损坏的情况下，何某赔偿。综上所述，上诉请求：一、撤销（2013）穗云法行初字第287号行政判决；二、驳回邝伟容的起诉；三、本案诉讼费由邝伟容承担。
原审被告广州市城市管理综合执法局白云分局辩称：违法用地和违法建设的执法主体分别是国土和城管执法部门，本案所述的违法建筑物已经认定农用地上的违法建设，国土部门作出行政处罚决定书，责令自行拆除，本案涉及执法主体应当是国土房管部门。根据《广州市城市管理综合执法细则》以及《广州市人民政府关于查控违法建设工作责任制实施意见》的规定，违法用地案件需要拆除附作物的应当由房管部门报本级人民政府同意后协助其拆除。国土部门依法认定是涉农违法建筑物并交由广州市白云区江高镇人民政府，按照区专项办《白云区2013年查控违法用地专项行动工作方案》实施强制拆除，我方并未介入本案查处和强拆行动。城管执法队的行政执法责任应当由属地街道办事处（镇人民政府）承担，根据相关规定街（镇）执法队接受城管分局和街道办事处（镇人民政府）双重领导，业务工作接受区征管分局的领导和监督，人事财务由街道办事处（镇人民政府）管理，日常工作由街道办事处（镇人民政府）指挥、调度和考核，行政执法责任由街道办事处（镇人民政府）承担。本案所涉的强拆行为广州市白云区江高镇人民政府和执法队均无通知我方，我方不知悉也未派人参加本次执法行动。
原审被告广州市国土资源和房屋管理局白云区分局、广州市白云区农林局的答辩意见与一审答辩意见一致。
经审理查明，2012年10月9日，原广州市国土资源和房屋管理局（以下简称市国土局）对邝玉沛作出云国土行处（2012）337号《土地违法案件行政处罚决定书》，查明：“邝玉沛未经国土管理部门批准，擅自在白云区江高镇沙龙村东北经济社郭塘路口处进行建设，非法占地面积1813.23平方米。根据《白云区土地利用总体规划（2010-2020年）》，该地块规划用途为农用地。根据2010年土地利用现状图显示，被占用的土地为农用地。邝玉沛的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。”市国土局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：1、责令邝玉沛限期拆除在白云区江高镇沙龙村东北经济社郭塘路口处非法占用1813.23平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。2、对邝玉沛非法占用1813.23平方米土地处以每平方米30元的罚款，罚款金额合计54396.9元。处罚决定书于2012年10月18日送达邝玉沛。邝玉沛不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2013年7月17日作出（2013）穗云法行初字第18号行政判决，认为市国土局作出的上述行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，判决驳回邝玉沛要求撤销云国土行处（2012）337号土地违法案件行政处罚决定并赔偿20000元的诉讼请求。邝玉沛不服上述行政判决，向本院提起上诉，本院于2013年12月16日作出（2013）穗中法行终字第773号行政判决，对原审判决认定的事实予以确认，并判决驳回上诉，维持原判。
2012年5月29日，国土白云分局向邝玉沛发出《责令停止土地违法行为通知书》，责令邝玉沛改正涉案违法用地行为。逾期，邝玉沛未履行。2012年8月6日、2013年3月6日，城管白云分局先后向邝玉沛发出责令限期改正通知书，责令邝玉沛限期自行拆除位于广州市白云区江高镇沙龙东北经济社郭塘路口处的建筑物及其它设施，否则将依法强制拆除。逾期，邝玉沛并未自行拆除违法用地上的建筑物及其它设施。2013年4月1日，江高镇政府组织对涉案违法用地上的建筑物进行强制拆除。
现上诉人邝伟容认为涉案违法用地上的简易农资仓库及其它设施是由其出资建设，且仓库内存放了化肥、平板车等物资亦属其所有，由于涉案强拆行为违法，故要求赔偿其财产损失共计2900000元（含地上建筑物及其它设施1800000元，化肥800000元，挂车及其他机器设备300000元）。邝伟容为证明其财产损失，提交了化肥购销合同及购销收据，汽车零部件、风泵、发电机等物资的购销收据，挂车购置发票等证据。
另查，广州市白云区人民政府于2013年制定《白云区2013年查控清拆违法用地专项行动工作方案》，方案关于“工作职责及分工”部分规定，各街（镇）负责具体实施拆除工作，区城管执法分局按各自职能配合开展清拆专项行动。方案附《白云区查控清拆违法用地任务清单》（第一批），其中第17项即为本案所涉的位于江高镇沙龙村东北经济合作社郭塘路口处地违法用地，图斑号为361，违法用地面积为3.6亩，并附有违法用地上建筑物的现场照片。
本院认为，关于是否遗漏第三人问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”本案中，根据已生效的（2013）穗云法行初字第18号行政判决，邝玉沛是涉案农资仓库的建设及使用人，其与被诉的行政强制拆除行为具有法律上的利害关系，属于应当参加诉讼的第三人，原审法院没有通知邝玉沛参加诉讼，遗漏了应当参加诉讼的当事人，程序不当，本案依法应发回重审。关于涉案财物的损失问题，本案中上诉人邝伟容起诉要求确认拆除其涉案建筑设施的行为违法，并要求行政机关赔偿其财物损失。上诉人邝伟容提供了购销合同、收据、发票、照片等证据拟证实其财产损失，原审法院未对上诉人邝伟容使用仓库情况以及其提供的财产损失证据与涉案仓库内财物是否具有关联性作进一步查明，未依法对涉案仓库内的物品损失进行鉴定和评估，而直接予以估算其价值，故原审法院查明事实不清。综上所述，原审法院查明事实不清，且遗漏了应当参加诉讼的当事人，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）、（四）项的规定，裁定如下：
一、撤销广州市白云区人民法院（2013）穗云法行初字第287号行政判决；
二、本案发回广州市白云区人民法院重新审理。
审 判 长 汪 毅
代理审判员 唐 勇
代理审判员 余秋白
二〇一五年十月二十七日
书 记 员 周芷诺
杜梓莹