河北省围场满族蒙古族自治县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）冀0828民初691号
原告河北东方华晟房地产开发有限责任公司，住所地河北省围场满族蒙古族自治县。
法定代表人孙铁月，职务经理。
委托代理人王海涛，河北泓鹏律师事务所律师。
委托代理人陈建民，河北德律律师事务所律师。
被告围场满族�古族自治县阳光城市建设投资有限公司，住所地河北省围场满族蒙古族自治县。
法定代表人周印峰，职务经理。
被告围场满族蒙古族自治县住房和城乡规划建设局，住所地河北省围场满族蒙古族自治县。
法定代表人任常军，职务局长。
委托代理人林晓红，河北正围律师事务所律师。
被告围场满族蒙古族自治县住房和城乡规划建设局房屋征收与补偿办公室，住所地河北省围场满族蒙古族自治县。
法定代表人王金波，职务主任。
委托代理人林晓红，河北正围律师事务所律师。
委托代理人李跃峰，住河北省围场满族蒙古族自治县。
被告围场满�蒙古族自治县人民政府，住所地河北围场满族蒙古族自治县。
法定代表人甄毓敏，职务县长。
委托代理人林晓红，河北正围律师事务所律师。
委托代理人姚志刚，住河北省围场满族蒙古族自治县。
被告围场满族蒙古族自治县财政局，住所地河北省围场满族蒙古族自治县。
法定代表人申军，职务局长。
委托代理陈颖，河北正围律师事务所律师。
原告河北东方华晟房地产开发有限责任公司（以下简称东方华晟公司）与被告围场满族蒙古族自治县阳光城市建设投资有限公司（以下简称阳光投资公司）、被告围场满族蒙古族自治县住房和城乡规划建设局（以下简称围场住建局）、被告围场满族蒙�族自治县住房和城乡规划建设局房屋征收与补偿办公室（以下简称围场征收办）、被告围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称围场县政府）、被告围场满族蒙古族自治县财政局（以下简称围场财政局）合同纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭两次进行了审理。第一次审理中，被告围场县政府提出审计鉴定申请，经本院委托后，审计鉴定机构作出审计鉴定意见，送达当事人后，本院进行第二次开庭审理。两次开庭审理中，原告东方华晟公司委托代理人王海涛、陈建民、被告围场住建局委托代理人林晓红（兼被告围场征收办和围场县政府的委托代理人）、被告围场征收办委托代理人李跃峰、被告围场县政府另一委托代理人姚志刚、被告围场财政局委托代理人陈颖到庭参加诉讼，被告阳光投资公司法定代表人经本院合法传唤未到庭，亦未委托代理人到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告东方华晟公司向本院提出诉讼请求：依法判令被告给付原告垫付资金及回迁安置支出合计17,957,631.82元及利息，由被告承担诉讼费用。事实及理由：位于围场镇围场一中南的学府花园小区项目二期宗地，是围场县政府2009年“三年大变样”主导拆迁项目，由被告阳光投资公司、围场住建局负责拆迁，围场县政府挂牌出让该宗地，由原告摘牌取得。当时由于政府资金紧张，部分拆迁补偿费用由原告垫付，回迁安置由原告完成，其中二期项目回迁安置，已于2012年度在原告开发的学府花园小区项目二期中完成，回迁安置所用住房51套，回迁安置垫付资金总额为17,957,631.82元，后原告与被告交涉未果，故诉至法院。
原告为支持其主张，提供以下证据：
1号证据，国有建设土地出让使用权合同；
2号证据，出让国有建设用地使用权的批复；
3号证据，成交确认书；
1-3号证据拟证原告对于所开发的学府小区项目的开发取得了完整合法的用地手续；
4号证据，围场一中南砖场片区拆迁开发意向书，拟证约定由原告进行垫资，由“三变办”负责进行拆迁；
5号证据，“三变办”关于办理征用土地情况的说明，拟证宗地的拆迁工作由“三变办”负责补偿与安置；
6号证据，土地储备中心国有土地使用权收购审批表，拟证明确标注土地拆迁由“三变办”拆迁，由阳光投资公司与住户签订拆迁协议；
7号证据，征收办关于学府花园项目暂借资金予以返还的情况说明，说明应当进行最后结算；
8号证据，征收办关于学府花园拆迁征收与补偿的说明，拟证片区域已经于2013年拆迁补偿完毕；
9号证据，征收办提供的回迁总户数及回迁证明，拟证详细的回迁户数及面积，证明安置的情况；
10号证据，回迁安置协议，拟证阳光投资公司与居民签订的安置补偿协议，共51户；
11号证据，征收办提供的业主入住证明，拟证所安置的居民已经全部入住；
12号证据，征收办出具的补偿款的进帐证明二份，总额4196564.20，拟证住建局收到了原告的安置补偿资金；
13号证据，学府花园51户回迁户的明细表及该楼房的购房发票，拟证居民入住的情况及同类楼房的销售价格；
14号证据，杨清山、候淑敏安置补偿款的情况，拟证对两户进行安置补偿的事实及数额为41106.00元；
15号证据，支付崔振东等41户的回迁过渡费171298.00元，拟证支付回迁过渡费情况；
16号证据，支付7、8、9号楼尹桂侠等7户的补偿款460,000.00元，拟证支付补偿款情况；
17号-1证据，围场农村商业银行提供的2011-2016利息计算证明一份，拟证利息计算数额；
17号-2证据，给51户回迁户垫付款的利息表，拟证原告垫付资金的利息情况。
18号证据，被告围场住建局《关于学府花园小区开发项目因容积率降低亟待解决相关遗留问题的请示》【围建字（2015）65号】，拟证原告属于净地摘牌，建设中容积率降低造成损失。
被告阳光投资公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩及证据。
被告围场住建局辩称，原告起诉我局主体错误，我局既不是拆迁项目执行单位，又不是另一被告阳光投资公司的投资人。原告如有证据证明部分拆迁费用由其垫付，给付主体不应是我局。该被告庭审中未提交证据。
被告围场征收办辩称，学府花园二期涉及的拆迁，由原来“三年大变样活动指挥办公室”与原告签订过开发意向书，我公司仅与被拆迁户签订过拆迁补偿协议书，我单位曾督促过原告履行被告阳光投资公司与被拆迁户签订的房屋拆迁补偿协议书，现已履行完毕。双方就拆迁期间的往来账目并未最终结算，通过我单位已经返还原告400多万元。安置回迁户问题，我单位不清楚。
被告围场征收办为支持其主张，提供以下证据：
1号证据，拆迁开发意向书（同原告4号证据），拟证原告与三变办签订关于拆迁开发协议；
2号证据，关于学府花园暂借资金予以返还的说明（同原告7号证据），拟证拆迁资金从原告处暂借；
3号证据，房屋拆迁回迁安置协议书两份，拟证阳光投资公司与被拆迁户签订了拆迁补偿合同。
被告围场县政府辩称，学府花园项目确由原告开发建设，原告在开发建设中，在拆迁中垫付了部分资金，并为安置回迁户支出费用，但是后来已给付原告一部分，具体往来账目应进行审计鉴定。
被告围场县政府庭审中申请对原告在前期拆迁垫付的资金及对被拆迁户进行回迁安置支出费用进行审计评估，本院委托后，承德方兴资产评估有限责任公司评估后，出具承德方兴评报字（2016）第112号评估报告书一份；承德永兴会计师事务所有限责任公司审计后，出具承永兴会所专审字（2016）第007号审计报告书一份。
被告围场财政局辩称，被告阳光投资公司是国有独资公司，我局仅履行出资职责，不干预其经营活动，至今该公司虽然因为参加年检被吊销营业执照，但并未被注销，具有独立民事主体资格。因此，我局并不是适格被告。
被告围场财政局为支持其主张，提供以下证据：
1号证据，围政财2008年第138号财政局文件，拟证阳光投资公司由被告围场财政局承担出资职责，不参与企业的实际经营活动；
2号证据，围场县市场监督管理局的证明，拟证阳光投资公司因未参加年检被吊销，至今未清算注销，具备独立的民事主体资格，应对外承担民事责任。
经审理查明，涉案工程项目系围场县旧城（棚户区）改造工程，2009年被告围场县政府为落实“一年一大步，三年大变样”总体部署，对位于围场镇围场一中南砖厂片区予以拆迁进行项目建设。2009年8月29日，由县政府成立的“围场满族蒙古族自治县城镇面貌三年大变样活动指挥部办公室”（合同甲方，以下简称“三变办”）与原告东方华晟公司（合同乙方，当时名称为围场满族蒙古族自治县华健房地产开发有限公司，后变更为河北东方华晟房地产开发有限责任公司）签订《一中南砖厂片区拆迁开发意向书》，主要内容载明“按照我县城镇建设‘一年一大步，三年大变样’的总体部署，为加快一中南砖厂片区项目建设进度，经县领导研究同意，华健房地产开发有限公司参与此项目开发，并就拆迁开发事宜达成如下协议：一、乙方向甲方支付拆迁保证金100万元，并将款项拨入甲方账户，该款可直接由甲方安排，用于被拆迁户补偿安置费用，以后根据拆迁进度随时提供拆迁资金。如未按时间要求向指定账户转入拆迁资金，本协议自行终止。拆迁结束后，甲方应向乙方提供拆迁的详细拆迁费用资料（包括拆迁补偿协议、被拆迁户回迁协议、评估费、拆迁费等相关费用列支手续），乙方按实际应付拆迁费用金额付给甲方；二、拆迁范围，按县城总体规划及拆迁小区建设规划界定（含第五小学）；三、甲方于2009年8月30日前开始拆迁，拟于2009年12月31日前完成拆迁，甲方尽可能加快拆迁进度；四、拆迁完毕，土地严格履行招拍挂出让手续，如乙方不能在招拍挂中竞得该宗地块，按县政府围政通（2008）80号文件的相关规定，县政府返还垫付资金，并按照同期商业银行贷款利率支付利息，同时享受县级纯收益的50%分�”，该意向书还约定了其它内容。经查，围政通（2008）80号文件系2008年7月30日围场县政府作出的《关于旧城（棚户区）拆迁改造若干政策的规定》，该文件第2条规定“旧城（棚户区）改造项目实行政府拆迁，净地出让”，第5条规定“鼓励有实力的开发企业垫资拆迁，一次性垫资额不低于整个小区拆迁补偿费的50%。形成净地后，垫资企业参与该宗地的招拍挂，如该企业未能竞得开发权，县政府返还垫付资金，并按照同期商业银行贷款利率支付利息，同时享受县级纯收益的50%分成。”
2009年9-12月份，在学府花园项目二期拆迁中，由被告阳光投资公司作为拆迁人与崔振东等51户被拆迁人签订《房屋拆迁回迁安置协议书》，对涉及被拆迁人的房屋、土地、附属物的补偿方式标准以及置换回迁楼房面积、户型、价格等进行了详细约定。2013年5-7月份，被告阳光投资公司又分别与张天龙、等5户签订《房屋拆迁回迁安置协议书》，协议签订后该56户被拆迁人将房屋交由被告阳光投资公司进行拆迁。原告按照与“三变办”签订的意向书约定，在拆迁中支付部分拆迁补偿款。后围场县政府通过招拍挂出让上述建设项目宗地，原告竞得该宗土地使用权（面积3380.70平方米），并于2011年8月9日与围场满族蒙古族自治县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同【（2011）第32号】，支付土地出让金2,282,000.00元，其中在该合同第十四条约定“受让人同意本合同项下宗地建设配套按本条第（二）项规定执行：（二）本合同项下宗地用于住宅项目建设，根据规划建设管理部门确定的规划建设条件，本合同受让宗地范围内住宅建设总套数不少于139套，其中套型建筑面积90平方米以下住房套数不少于56套……本合同项下宗地范围�配套建设的经济适用住房、廉租房等政府保障性住房，受让人同意建成后按本项下第4种方式履行：4、围场满族蒙古族自治县保障性安居工程建设领导小组办公室出具了《关于县城学府花园小区项目一期4#-6#楼西侧地块免于配建保障性住房的函》，该宗地经县政府同意，全部用于建设拆迁户回迁安置房工程，免于配建保障性住房”。上述土地出让合同签订后，原告于同年开工建设学府花园住宅小区，现该小区已经交付使用。原告在项目二期建设中对上述56户被拆迁人以给付相应面积楼房形式进行了回迁安置，安置回迁户楼房56套（其中2012年9月15日交付51套、2013年6月1日交付5套），并垫付7、8、9号楼房拆迁补偿费、过渡费以及侯淑敏、杨青山回迁时补偿款。
诉讼中，被告围场县政府申请对原告在前期拆迁垫付的资金及对用以安置回迁户楼房价�进行审计评估鉴定。经承德方兴资产评估有限责任公司进行评估，出具承德方兴评报字（2016）第112号评估报告书，评估结果为原告在学府花园项目二期建设中2012年安置回迁户楼房51套（含地下室及楼房装修），当年建设市场价值为19,475,022.40元，2013年安置回迁户楼房5套（含地下室及楼房装修），当年建设市场价值为2,758,916.40元，合计22,233,938.80元；经承德永兴会计师事务所有限责任公司审计，出具承永兴会所专审字（2016）第007号审计报告书，审计结果为原告在学府花园项目二期建设中直接垫付7、8、9号楼拆迁补偿费460,000.00元、过渡费171,298.00元，垫付侯淑敏、杨青山拆迁补偿款41106.00元，以上总计22,906,342.80元。
另查明，被告围场住建局下设的被告围场征收办已返还原告项目垫付款4,196,564.20元，此款应从上述总款项中扣除。另外，原告在向�拆迁人交付回迁楼房时，就楼房所对应的地下室部分，已按照1500.00元/平方米的价格，向各回迁户收取，该部分应从上述总款项中扣除，根据承德方兴评报字（2016）第112号评估报告书，其中2012年安置回迁户楼房51套地下室总面积550.12平方米，2013年安置回迁户楼房5套地下室总面积83.47平方米，合计633.59平方米，原告共收回价款950,385.00元。合计应从上述总款项22,906,342.80元中扣减数额为5,146,949.20元，扣减后款项为17,759,393.60元。
再查明，原告垫付资金来源系以个人名义分别从四合永信用社、兴隆县联社、围场华商村镇银行借款。原告于2014年3月4日垫付的7、8、9号楼拆迁补偿费460,000.00元的利息，截止2016年3月1日为116,932.45元；原告于2012年9月15日至2015年2月3日期间垫付的拆迁过渡费171,298.00元的利息，截止2016年3月1日为79398.90元；原告分别于2012年10月10日、2013年9月14日垫付侯淑敏、杨青山两回迁户拆迁补偿费41106.00元的利息，截止2016年3月1日为18888.78元；原告于2012年9月15日交付给崔振东等51户被拆迁人回迁楼房，按照鉴定价值19,475,022.40元，扣减征收办已给付款4,196,564.20元及原告从回迁户收取的地下室价款825,180.00元后剩余价款14,453,278.20的利息，截止2016年3月1日为8,411,841.22元；原告于2013年6月1日交付给张天龙等5户被拆迁人回迁楼房，按照鉴定价值2,758,916.40元，扣减原告从回迁户收取的地下室价款125,205.00元后剩余价款2,633,711.40的利息，截止2016年3月1日为945,373.30元。综上，原告垫付款项及安置回迁楼房价款利息总计为9,572,434.65元。
还查明，原告在对学府花园小区开发建设完毕后，就前期垫付的资金问题以及容积率改变导致损失问题，多次找县政府及县住建局等解决，后2014年5月12日被告围场�建局向县政府提出关于解决学府花园三期工程问题的建议，该建议中载明学府花园二、三期均属于棚户区改造工程，由于开发商前期拆迁、撤土方、建高速护坡等原因投入较大，现有面积无法收回成本，因容积率降低致使开发商损失3699万元，并附核算表，建议从其它行政收费方面予以减免。2015年7月19日，被告围场住建局又向县委、县政府做出关于学府花园小区开发项目因容积率降低亟待解决相关遗留问题的请示[围建字（2015）65号]，在该请示报告中重点提出四点：一是容积率降低致使开发企业预期收益落空，亏损严重；二是回迁安置压力过大，拆迁补偿未能计入土地征收成本；三是开发小区位置差，盈利空间小；四是设计开发项目不可预算费用开支大。但事后县政府对该请示未作出书面批复意见。
又查明，被告阳光投资公司系被告围场财政局经市国资委授权、被告围场县政府同意决定由县国资委货币出资500万元设立，因2012年未参加年检，于2013年3月1日被吊销营业执照。该公司被吊销营业执照后，一直未进行清算。
上述事实，有原告提交的第1-18号证据、被告围场征收办1-3号证据、被告围场财政局1-2号证据、围政通（2008）80号文件、承德方兴评报字（2016）第112号评估报告书、承永兴会所专审字（2016）第007号审计报告书以及当事人陈述等证实，相互佐证，故予以认定。
本院认为：关于被告应否返还原告垫付款项问题。本案涉及的围场镇学府花园二期拆迁项目，系围场县政府主导拆迁，拆迁中为使涉案土地符合净地出让条件并解决拆迁补偿资金不足问题，县政府按照围政通（2008）80号文件规定，由“三变办”与原告签订拆迁开发意向书，由原告垫付拆�补偿款，该意向书具备合同主要条款，内容不违反法律、法规规定，应为有效合同。根据该合同性质，属于平等民事主体之间订立合同，应受民事法律调整。原告通过招拍挂取得涉案土地使用权，并与国土部门签订土地出让合同，该合同系双方真实意思表示，内容合法，应为有效合同。在该土地出让合同中第十四条中明确约定，经县政府同意，由原告在合同项下宗地建设建筑面积90平方米以下住房套数不少于56套，全部用于拆迁户回迁安置房工程。根据上述合同，原告在被告拆迁中垫付了部分拆迁补偿款，并以所建部分房屋对回迁户进行回迁安置，履行了合同义务。在与“三变办”签订的合同中虽然并未明确约定如原告竞得涉案土地对原告所垫付款项如何处理，但根据被告围场住建局围建字（2015）65号请示报告证实，原告属于净地摘牌，且已按土地出让合同约定，�部缴纳土地出让金，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，涉案国有土地在达到净地出让前对地上房屋拆迁补偿及回迁安置责任主体应由政府部门负责，原告按照与县政府成立的“三变办”及国土部门签订的相应合同，履行了垫资及安置回迁房屋建设合同义务后，政府应返还原告所垫付款项，且通过被告围场征收办实际已返还原告部分垫付款行为以及被告围场住建局2014年向县政府提出的建议和2015年向县政府请示报告显示，对原告垫付拆迁款项亦应予返还；关于承担返还责任主体及垫付资金数额认定问题。原告垫资系根据与围场县政府成立的“三变办”签订合同而为，而“三变办”仅是围场县政府在“三年大变样活动”中临时成立的部门，不具有独立法人资格，其民事行为应由围场县政府承担，故围场县政府应承担返还原告垫付资金责任。原告在拆迁中实际垫付的款项及用于回迁安置房屋价值，本院根据围场县政府申请，委托评估鉴定部门进行评估鉴定，评估鉴定意见作出后，双方均未提出重新评估鉴定，故应予采信。据此核算得出原告垫付资金总额22,906,342.80元，在扣除被告已实际返还原告部分和原告实际回收部分计5,146,949.20元，其余款额17,759,393.60元，应由围场县政府返还原告。因被告未能及时给付原告，给原告造成一定损失，故应支付相应利息；被告阳光投资公司、围场住建局、征收办、财政局仅是在涉案房屋拆迁补偿工作中根据授权或职责分工，互相配合，以保障拆迁补偿工作顺利进行，故均不应承担返还原告垫付款项责任。综上，本院对原告要求被告返还其在拆迁补偿安置中支付的合理款项17,759,393.60元，并支付相应利息的诉讼请求，�以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十一条第一款、第一百零七条、《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条之规定，判决如下：
一、限于本判决生效后十日内，被告围场满族蒙古族自治县人民政府返还原告河北东方华晟房地产开发有限责任公司在围场镇学府花园项目二期拆迁中垫付款项本金17,759,393.60元，支付利息9,572,434.65元（截止2016年3月1日），合计27,331,828.25元，2016年3月1日后的利息按照中国人民银行同期贷款利率计算至实际给付之日；
二、被告围场满族蒙古族自治县阳光城市建设投资有限公司、被告围场满族蒙古族自治县住房和城乡规划建设局、被告围场满族蒙古族自治县住房和城乡规划建设局房屋征收与补偿办公室、被告围场满族蒙古族自治�财政局均不承担民事责任。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费178,459.14元，由被告围场满族蒙古族自治县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河北省承德市中级人民法院（同时交纳与一审相同数额的上诉费）。
审 判 长 刘国会
审 判 员 赵云山
人民陪审员 李 丹
二〇一六年七月二十九日
书 记 员 左晓辉