湖北省襄阳市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）鄂襄阳中民三终字第00473号
上诉人（原审原告）襄阳市万玲停车管理服务有限责任公司（以下简称万玲停车公司）。
法定代表人汪万玲，万玲停车公司经理。
委托代理人王青松，湖北长久律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）襄阳市城市管理执法局机关后勤服务中心（以下简称城管后勤中心）。
法定代表人赵定斌，城管后勤中心主任。
委托代理人宋佳国，湖北思扬律师事务所律师。
原审被告襄阳市城市管理执法局（以下简称城管执法局）。
负责人张德志，城管执法局副局长。
委托代理人樊其锋，湖北思扬律师事务所律师。
上诉人万玲停车公司因与被上诉人城管后勤中心、原审被告城管执法局委托合同纠纷一案，不服襄阳市樊城区人民法院作出的（2015）鄂樊城民三初字第00275号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成由审判员苏轶担任审判长，审判员魏俊、彭云飞参加的合议庭，并于2015年11月2日公开开庭审理了本案。上诉人万玲停车公司的委托代理人王青松，被上诉人城管后勤中心的法定代表人赵定斌及其委托代理人宋佳国，原审被告城管执法局的委托代理人樊其锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审原告万玲停车公司在原审诉称：2009年，汪万玲等人因得到城管执法局同意，对襄阳市襄城区东街（中心医院――鼓楼）路段非机动车道停车场进行管理，专门注册成立万玲停车公司。万玲停车公司成立后与城管后勤中心先后签订了两份停车委托管理《协议》。2011年的合同，万玲停车公司履行该合同全年管理该路段停车收费353000元。合同到期后，双方同意续约。2011年10月10日，万玲停车公司与城管后勤中心又签订一份《协议》。合同主要内容为：城管后勤中心委托万玲停车公司对以上同一路段停车场进行停车管理，万玲停车公司每年向城管后勤中心交纳管理费20000元，委托期限4年（2011年10月10日至2015年10月9日）。合同签订后，万玲停车公司向城管后勤中心交纳管理费20000元，并投入90000多元改造停车位，招聘6名工作人员，按被告要求统一服装，按月向每名工作人员支付工资1500元（其中班长每月2000元），并与他们签订了劳动合同。但万玲停车公司仅经营一个多月，突然被通知万玲停车公司中止合同，时至今日万玲停车公司一直无法经营。故诉至法院要求被告赔偿原告经济损失1434957元，本案诉讼费由被告承担。
原审被告城管后勤中心在原审辩称：城管后勤中心中止与万玲停车公司委托合同是因为万玲停车公司擅自提高收费标准违规收费，导致城管执法局的收费资格被暂停。
原审被告城管执法局在原审辩称：城管执法局与万玲停车公司没有签订过委托合同，不是合同当事人，不应作为本案当事人参加诉讼。
原审判决认定：2009年6月10日，万玲停车公司与城管后勤中心签订了一份《协议》（以下称第一份合同），约定城管后勤中心将位于襄阳市襄城区东街（中心医院至鼓楼）非机动车道停车场委托万玲停车公司进行管理。城管后勤中心的主要责任和义务为对万玲停车公司的经营管理进行指导、监督和检查。万玲停车公司的责任和义务为：遵守国家和本市的关法律、法规和规章；建立健全经营管理制度的服务规范，并接受城管后勤中心的指导、监督和检查；按照市价格主管部门批准的收费范围和标准收费，明码标价，使用税务部门监制的统一票据。收费标准和票据管理为：根据市物价局批准的收费标准，万玲停车公司每台车停车收费3元，其中1元作为城管后勤中心管理费（包括税收和票据工本费），2元为万玲停车公司经营所得（包括除税收外的一切支出）；城管后勤中心负责票据的申领和管理，万玲停车公司在城管后勤中心领取票据使用，不得私自在税务部门直接领取。违约责任为：管理期间在停车场发生车辆丢失、车辆事故、治安事件和纠纷由万玲停车公司全责承担，造成人身伤害和物质损坏由万玲停车公司全额赔偿；万玲停车公司若隐瞒城管后勤中心使用该中心以外提供的票据，造成一切责任由万玲停车公司承担。协议有效期至2009年12月31日止。后双方履行了该合同。合同期满后，2010年8月1日，万玲停车公司与城管后勤中心再次签订《协议》（以下称第二份合同），除将票据管理变更为万玲停车公司自行负责票据的申领和管理、承担运营中的各项费用，每年向城管后勤中心交纳20000元管理费外其他约定与第一份合同一致，合同有效期至2011年8月1日止。后双方履行该合同，万玲停车公司全年收取停车费298000元，支付税费25929.66元。该合同到期后，2011年9月9日，城管后勤中心向城管执法局请示，城管执法局同意该中心与万玲停车公司继续签订四年委托停车收费管理的合同。双方遂于2011年10月10日再次签订了《协议》（以下称第三份合同），该份合同内容除委托期限变更为4年，从2011年10月10日至2015年10月9日止以外，其他内容与第二份合同一致。第三份合同签订后，万玲停车公司于2011年12月23日向城管后勤中心交纳了第一年的管理费20000元。2011年12月2日，城管后勤中心口头通知万玲停车公司停止停车收费行为。万玲停车公司停止管理该停车场至今。后万玲停车公司为此事多次与城管执法局协商未果，引起诉讼。
原审判决另认定：（一）2011年10月10日，万玲停车公司分别与ＸＸ、李刚、汪兴华、宋先军、潜小娥签订了四年的《用工协议书》，用工期限自2011年10月10日起至2015年10月9日止，除ＸＸ的工资为2000元外，其余均为1500元。（二）2009年3月24日，襄阳市（原襄樊市）城市管理局为万玲停车公司颁发《临时占用城市道路许可证》，允许该公司临时占用本案争议的停车场，临时占用时间为2009年3月29日起至2010年3月29日止。2009年5月31日，襄阳市（原襄樊市）物价局核定本案争议的停车场试行收费标准为3元／辆次。2011年4月，万玲停车公司擅自将收费标准提高到5元／辆次，被消费者举报，引起新闻媒体关注，并被物价局处罚，但至同年6月，万玲停车公司未改正，仍按5元／辆次收取停车费。2011年12月2日，襄阳市物价局向襄阳市城市管理局作出《关于暂停襄城东街停车场停车收费的通知》，根据市政府《关于加强市区城市道路机动车停车收费管理的实施意见》相关要求，通知暂停对该停车场的停车收费行为。（三）2011年6月29日，襄阳市人民政府办公室下发了《关于加强市区城市道路机动车停车收费管理的实施意见》，规定财政部门是城市道路机动车停车收费的主体。财政部门会同物价部门按照行政事业性收费管理规定，负责对所施划的城市道路停车泊位确定收费主体，收费对象、收费范围、收费方式，并实施收费或委托收费管理。（四）城管后勤中心具有法人资格，城管执法局是城管后勤中心的主管单位。
原审法院认为：依法成立的合同受法律保护。城管后勤中心已明知其主管单位城管执法局不是城市道路机动车停车收费的主体的情况下，仍与万玲停车公司签订了为期四年的停车收费管理协议，该协议为无效协议，因该无效协议取得的财产，应予返还，由此给万玲停车公司造成的损失，城管后勤中心应当赔偿。万玲停车公司请求判令城管后勤中心返还所交纳的管理费20000元，符合法律规定，予以支持。万玲停车公司请求判令赔偿停车位损失90000元，工作人员服装费5490元，因未提供证据证实，不予支持。万玲停车公司还请求判令赔偿注册公司损失10000元，停车费损失1309467元，没有法律依据，不予支持。城管执法局不是本案合同的相对方，故万玲停车公司请求城管执法局承担民事责任没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十一条、第五十八条之规定，判决：一、襄阳市城市管理执法局机关后勤服务中心返还原告襄阳市万玲停车管理服务有限责任公司管理费人民币20000元；二、驳回襄阳市万玲停车管理服务有限责任公司对襄阳市城市管理执法局的诉讼请求；三、驳回襄阳市万玲停车管理服务有限责任公司其他诉讼请求。上述应付款项逾期履行，按《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，应加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费8857元，由襄阳市城市管理执法局机关后勤服务中心负担。
上诉人万玲停车公司不服原审法院作出的上述判决，向本院提起上诉称：（一）原审判决认定双方2011年10月10日签订的合同无效错误。根据国务院《城市道路管理条例》规定，城管执法局享有道路收费的权利，合同系双方真实意思表示且不违反法律、法规强制性规定，应为有效合同；原审判决认定上诉人对停车位损失和工作人员服装费未提供证据错误，事实是停车位系被上诉人擅自拆除而毁灭了本可鉴定的证据，工作人员服装更是按照被上诉人要求采购置办的，被上诉人对此也无异议；上诉人依据有效合同请求赔偿停车费损失符合法律规定。（二）原审判决适用法律错误。原审依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第五十条、第五十八条作出判决错误。双方合同为有效合同，不存在无权处分的情形，原审法院以此认定合同无效属适用法律错误。综上，请求二审法院依法撤销原审判决第三项；改判支持上诉人的经济损失1404957元，并由被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人城管后勤中心针对上诉人万玲停车公司的上诉请求答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告城管执法局针对上诉人万玲停车公司的上诉请求答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审审理中，上诉人万玲停车公司向本院提交一组证据。为其自2010年12月份至2012年5月份向聘用的工作人员ＸＸ等发放工资明细，金额共计190000元。用以证明其支付的工资损失。
被上诉人城管后勤中心对上诉人万玲停车公司提供的证据质证认为系对方单方制作，不能证实核发工资的真实性。原审被告城管执法局质证认为已经停止收费近两年，不可能再发工资。
对上诉人万玲停车公司提供的工资损失证据，本院将结合其他证据及查明事实予以认定。
经二审审理查明，原审判决认定事实属实，本院予以确认。
综上双方当事人的诉辩意见，本院对二审争议的焦点评定如下：首先关于上诉人万玲停车公司与城管后勤中心之间于2011年10月10日签订的协议是否有效的问题。本院认为，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同、损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法的形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第十四条规定，“合同法第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制规定”。原审判决适用《中华人民共和国合同法》第五十一条无处分权人订立合同规定条款确定合同无效显然适用法律不当。国务院《城市道路管理条例》第三十七条规定，“占用或者挖掘由市政工程行政主管部门管理的城市道路的，应当向市政工程行政主管部门交纳城市道路占用费或者城市道路挖掘修复费、城市道路占用费的收费标准，由省、自治区人民政府的建设行政主管部门、直辖市人民政府的市政工程行政主管部门拟订，报统计财政、物价主管部门核定；”本案上诉人万玲停车公司与被上诉人城管后勤中心履行合同中，原襄樊市城市管理局于2009年3月24日向上诉人万玲停车公司核发了本案诉争地段的临时占用城市道路许可证。原襄樊市物价局也对原襄樊市城市管理局的请示，对本案诉争地段的收费标准于2009年5月31日作出了批准收费标准的复函。从上述事实应该可以认定，原襄樊市城市管理局具备本市城市道路占用审批的管理权，同时也得到了本市物价部门的核准。并不存在损害国家、集体或者第三人利益及禁止性法律规定的情形。本市于2011年6月29日公布的襄阳政办发（2011）74号“市人民政府办公室关于加强市区城市道路机动车停车收费管理的实施意见”属地方政策性文件，不属国家法律、行政法规，虽然该实施意见中确定了收费的主体及委托收费权限，但因不属于效力性强制规定，不能作为确认合同效力的法律依据。另外，该规定中也明确“市区已经设置的道路停车场，属于集中清理整治范围，一律纳入城市统一管理，对违规擅自设置的城市道路停车场，应依法令其拆除；过去已经设置的市场化城市道路停车场所，分清产权归属，暂按现有模式运行，接受物价、城管等部门检查和监督，经营协议届满（或者采取收回经营权的方式收回）后，一并纳入城市统一管理”。从该条文意见中，也明确物价、城管部门的相关职能，以及意见公布之前经批准的市场化停车场的处理方法。被上诉人城管后勤中心于2011年12月2日口头通知上诉人万玲停车公司停止收费经营行为至今无法律依据。虽然上诉人万玲停车公司存在超出物价部门核准价格收费的行为，其承担的应为违反委托合同约定的相应违约责任。故此，综合上述的分析意见，因上诉人万玲停车场与被上诉人城管后勤中之间的委托协议不存在法律规定的无效情形，应属有效合同。原审判决对双方的合同定性为无效错误，应予纠正。
关于上诉人万玲停车公司的损失确定的问题。本院认为，按照本院查明确定的事实，以及上诉人万玲停车公司向原审法院提起诉讼的请求意见。双方已无继续履行合同的意愿及事实状态。从双方的行为应当认定双方已解除了2011年10月10日签订的协议。上诉人万玲停车公司请求被上诉人城管后勤中心赔偿损失1434957元，其中包括注册费用、停车位投入、已交纳的管理费、工作人员同意服装、停车费损失等。但是从一审至二审仅提供了向被上诉城管后勤中心交纳20000元的发票，以及自2010年12月份至2012年5月份向聘用的工作人员ＸＸ等发放工资明细，金额共计190000元。对上述二组证据，因交纳的管理费，被上诉人城管后勤中心不持异议，本院予以确认。但关于提交的支付工资，被上诉人城管后勤中心不予认可，本院结合双方合同履行的时间，以及证据的形式，认为在2011年12月2日被要求停止经营收费后，仍然支付大量工资的主张，显然与常理不符，故上诉人万玲停车公司仅凭单方提供的工资清单，不足以证明其存在190000元的工资损失，对该请求，本院不予支持。上诉人万玲公司提出的经营收费损失，本院认为，因本案的委托合同为有效合同，按照双方约定的四年履行期限，上诉人万玲停车公司在合同履行完毕后，应获取相应收益，因双方刚履行合同不久即被被上诉人城管后勤中心通知停止履行，且现已无履行的可能。在四年合同期内的经营收入方面，上诉人万玲停车公司应会存在相应收入损失，而该损失的产生，应主要归责于被上诉人城管后勤中心解除合同的行为所致，其应承担相应的赔偿责任。但预期的收入损失，涉及不可预测的各方面因素影响，上诉人万玲停车公司无法举证证明，本院亦无法准确确定。故此，本院按照双方合同的尚未履行期限，结合上诉人万玲停车公司在2009年至2010年履行合同的营业收入金额，以及本地的经济消费水平和本案的双方的过错程度等实际情况，依法酌定上诉人万玲停车公司的经营损失为200000元。上诉人万玲停车公司还提出的注册费用损失、员工服装损失等其应能够提供证据印证费用支出，但因未能提供，本院不予支持。综上，确定被上诉人城管后勤中心应向上诉人万玲停车公司返还收取的20000元管理费，并赔偿经济损失200000元。
综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，导致裁判结果错误。据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十七条、第一百一十三条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销樊城区人民法院（2015）鄂樊城民三初字第00275号民事判决；
二、襄阳城市管理执法局机关后勤服务中心于本判决生效后十日内返还襄阳市万玲停车管理服务有限责任公司管理费20000元，并赔偿经济损失200000元；
三、驳回襄阳市万玲停车管理服务有限责任公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费8857元，二审案件受理费17445元，合计26302元，由襄阳城市管理执法局机关后勤服务中心承担22357元，襄阳市万玲停车管理服务有限责任公司承担3945元。
本判决为终审判决。
审判长 苏 轶
审判员 魏 俊
审判员 彭云飞
二〇一五年十二月十一日
书记员 岳伟峰