广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤02行终108号
上诉人（原审被告）：韶关市社会保险服务管理局始兴分局。地址：广东省始兴县永安大道南丹凤山路口。
法定代表人：钟玉和，局长。
委托代理人：钟欢。
委托代理人：梁为聪，广东向晓律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：邓细端，女，1966年8月19日出生，住广东省始兴县。
委托代理人：陈春梅，女，1973年10月6日出生，住广东省始兴县。
上诉人韶关市社会保险服务管理局始兴分局（以下简称：始兴社服局）因与被上诉人邓细端劳动和社会保障行政受理一案，不服韶关市武江区人民法院（2017）粤0203行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年7月26日受理后，依法组成合议庭，于2017年9月14日进行了法庭询问。本案现已审理终结。
原审法院查明：邓细端曾为始兴县标准微型马达有限公司职工，因用人单位未按规定为其购买劳动关系存续期间的社会保险，邓细端于2017年3月16日通过邮寄方式向始兴社服局递交《关于举报用人单位不按规定缴纳社保、少报缴费人数的违法行为并要求进行稽核的请求》，内容为：“举报请求事项：1、请求社会保险经办机构依职权对始兴县标准微型马达有限公司在2003年2月至2014年12月期间未按规定为邓细端缴纳社会保险费的违法行为进行稽核；2、根据稽核结果依法作出责令始兴县标准微型马达有限公司限期对其2003年2月至2014年12月期间未按规定申报、缴纳邓细端养老保险费和医疗保险费的违法行为予以改正的稽核意见和相应的行政处理。事实与理由：2003年2月17日，邓细端入职始兴县标准微型马达有限公司工作，至2016年12月31日离职。该公司是在2012年5月才开始为邓细端缴纳养老保险费，在2015年1月起为邓细端缴纳医疗保险费，即始兴县标准微型马达有限公司在2003年2月至2014年12月期间存在少报、瞒报缴费人数的违法事实。始兴县标准微型马达有限公司的行为违反了《劳动法》第七十二条‘用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费’的强制性规定。为此，现根据《社会保险稽核办法》第三条‘县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。县级以上社会保险经办机构的稽核部门具体承办社会保险稽核工作。’第八条第一款‘社会保险稽核采取日常稽核、重点稽核和举报稽核等方式进行。’第四款‘对于不按规定缴纳社会保险费的行为，任何单位和个人有权举报，社会保险经办机构应当及时受理举报并进行稽核。’第十条、第十一条以及相关法律、法规、规章的规定向贵局举报，恳请贵局对举报事项进行稽核，并根据稽核结果据实作出稽核意见和相应的行政处理决定。”
2017年3月30日，始兴社服局就邓细端的举报请求作出《关于邓细端举报用人单位不按规定缴纳社保、少报缴费人数的违法行为并要求进行稽核的请求的回复》，并于当日送达给邓细端。
邓细端不服，于2017年4月14日向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：始兴社服局作出的《关于邓细端举报用人单位不按规定缴纳社保、少报缴费人数的违法行为并要求进行稽核的请求的回复》，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。一、依照《社会保险稽核办法》第二条：“本办法所称稽核是指社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行的核查。”第三条：“县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。县级以上社会保险经办机构的稽核部门具体承办社会保险稽核工作。”的规定，始兴社服局作为县级社会保险经办机构，负有对其辖区范围内的社会保险进行稽核的职责。二、依照《中华人民共和国劳动法》第七十二条:“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。”《社会保险费征缴暂行条例》第四条：“缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费”的规定，依法为劳动者参加社会保险、缴纳社会保险费是用人单位必须履行的法定义务。三、依照《社会保险稽核办法》第八条第四款：“对于不按照规定缴纳社会保险费的行为，任何单位与个人有权举报，社会保险经办机构应及时受理举报并进行稽核。”第十条：“社会保险经办机构对社会保险费缴纳情况按下列程序实施稽核：（一）提前3日将进行稽核的有关内容、要求、方法和需要准备的资料等事项通知被稽核对象，特殊情况下的稽核也可以不事先通知；（二）应有两名以上稽核人员共同进行，出示执行公务的证件，并向被稽核对象说明身份；（三）对稽核情况应做笔录，笔录应当由稽核人员和被稽核单位法定代表人（或法定代表人委托的代理人）签名或盖章，被稽核单位法定代表人拒不签名或盖章的，应注明拒签原因；（四）对于经稽核未发现违反法规行为的被稽核对象，社会保险经办机构应当在稽核结束后5个工作日内书面告知其稽核结果；（五）发现被稽核对象在缴纳社会保险费或按规定参加社会保险等方面，存在违反法规行为，要据实写出稽核意见书，并在稽核结束后10个工作日内送达被稽核对象。被稽核对象应在限定时间内予以改正。”第十一条第一款：“被稽核对象少报、瞒报缴费基数和缴费人数，社会保险经办机构应当责令其改正；拒不改正的，社会保险经办机构应当报请劳动保障行政部门依法处罚。”的规定，社会保险经办机构对举报应及时受理，并按规定的程序进行稽核，对稽核对象的违法行为，应当责令其改正。具体到本案，始兴社服局收到邓细端对用人单位不按照规定缴纳社会保险费行为的举报后，应按《社会保险稽核办法》规定的程序，对邓细端举报的对象及事项进行稽核，并作出相应的处理。因此，始兴社服局以邓细端举报的内容并非其职权范围作出的《关于邓细端举报用人单位不按规定缴纳社保、少报缴费人数的违法行为并要求进行稽核的请求的回复》，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项、第（三）项的规定，判决：一、撤销始兴社保局韶关市社会保险服务管理局始兴分局作出的《关于邓细端举报用人单位不按规定缴纳社保、少报缴费人数的违法行为并要求进行稽核的请求的回复》；二、责令始兴社保局韶关市社会保险服务管理局始兴分局于本判决发生法律效力之日起六十日内对邓细端举报的事项履行稽核职责。
上诉人始兴社服局不服原审判决向本院上诉称：一审法院依据原劳动和社会保障部《社会保险稽核办法》的相关规定认定始兴社服局对邓细端所投诉事项具有稽核职责实属适用法律、法规错误。国务院于1999年1月14日颁布的《社会保险费征缴暂行条例》第六条：“社会保险费实行三项社会保险费集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收……”，该规定授权了省级人民政府对本辖区内的社保征缴工作做出具体的规定。依据国务院的授权，广东省人民政府于2001年1月18日颁布《广东省社会保险费征缴办法》第十八条：地方税务机关有权对缴费单位、缴费个人缴纳社会保险费的情况进行检查，有权对缴费单位代扣代缴社会保险费的情况进行检查。经县(含县)以上地方税务局(征收管理分局、检查分局、稽查局)局长批准，地方税务机关凭全国统一格式的检查存款帐户许可证明，查核缴费单位、缴费个人在银行或者其他金融机构的存款帐户。第十九条：缴费单位、缴费个人必须接受地方税务机关依法进行的缴费检查，如实反映情况，不得拒绝检查，不得谎报、瞒报。第二十条：地方税务机关依法进行缴费检查时，有关部门和单位应当支持、协助，向地方税务机关如实反映缴费单位、缴费个人以及其他当事人与缴费或者代扣代缴社会保险费有关的情况，提供有关资料及证明材料；地方税务机关可以记录、录音、录像、照相和复制有关资料。《广东省社会保险费征缴办法》的上述规定明确授权由地方税务部门负责对缴费单位、缴费个人缴纳社会保险费及缴费单位代扣代缴社会保险费的情况进行检查。根据《广东省社会保险费征缴办法》的规定，广东省劳动和社会保障厅、广东省地税局于2008年11月19日共同制定了《广东省社会保险费地税全责征收实施办法(暂行)》第五条：地方税务机关负责对参保单位未按规定参保、申报、缴纳社会保险费的情况进行稽核。邓细端所投诉事项为要求对单位未按规定为其缴纳社会保险费进行稽核，实属地方税务机关的职责范围，现一审法院依据原劳动和社会保障部《社会保险稽核办法》的相关规定认定始兴社服局对邓细端所投诉事项具有稽核职责是明显错误的。上诉请求：一、撤销原判，改判驳回邓细端的诉讼请求。二、本案诉讼费由邓细端承担。
被上诉人邓细端辨称：一、关于一审适用法律的意见。本案的争议焦点主要体现在适用法律方面，首先，始兴社服局引用的《社会保险费征缴暂行条例》第六条、《广东省社会保险费征缴办法》第十八条、第十九条、第二十条等行政法规、地方规章的规定，是对社会保险费的“征收”和“检查”工作进行规范，而“社保稽核”行政行为不受前述行政法规、地方规章的调整。社会保险的“征收”是依照上述《条例》、《办法》的规定，“检查”主要是依照《社会保险费征缴监督检查办法》的特别法规定，而“稽核”则主要依照《社会保险稽核办法》的特别法规定。三类行政职责无论是管辖权限、履责方式、处理程序、处罚力度等都有着本质上的区别，不能混为一谈。始兴社保局混淆社会保险“征收”和“检查”以及“稽核”的概念，才是真正的适用法律法规错误。其次，关于始兴社服局引用2009年实施的《广东省社会保险费地税全责征收实施办法(暂行)》第五条规定的问题，邓细端认为：l、即使该条款不存在合法性问题，也只能视为地方税务机关与始兴社服局一样被授予了社会保险稽核的职权，“省办法”作为下位法的地方政府部门文件无权、也没有否定上位法《社会保险稽核办法》这部特别法授予社会保险经办机构对社会保险进行稽核的法律事实。2、根据《立法法》和《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，始兴社服局援引的《广东省社会保险费地税全责征收实施办法(暂行)》是地方政府部门的文件，不是法律、行政法规，也非规章，不受《立法法》调整，与《社会保险稽核办法》是上位法与下位法的关系。根据适用法律原则，地方政府部门的文件，并非人民法院审理行政案件可依据和参照的法律、行政法规、地方性法规、规章，也不能作为被诉行政行为合法的依据。因此，一审适用《行政诉讼法》和《社会保险稽核办法》的相关规定作出的判决于法有据，应予维持。二、关于被诉行政行为合法与否的意见。始兴社服局把社保稽核职责推给地方税务机关，其简单粗糙、置身事外的行政行为的违法性质是不容置疑的。退一步来说，即使正如始兴社服局所说“社保稽核”并非其法定职责，但始兴社服局也应当按照《广东省行政执法责任制条例》第二十一条和《劳动保障监察条例》第十八条第二款的规定，依法移送其辩称的“地方税务机关”作出处理。始兴社服局对邓细端提出的社保稽核请求仅作出“不予受理”的回复，使邓细端的举报诉求事项的解决处于停滞、休眠状态。如果地方税务机关以《社会保险稽核办法》的相关规定为由把社保稽核职责反抛给社会保险经办机构，那邓细端提出的社保稽核诉求将因行政机关推来推去的恶性循环而被搁置，案结事了之日则遥遥无期，不仅损害了邓细端参加社会保险的权利，也陡增了邓细端寻求救济的精力和成本。综上所述，始兴社服局作为社会保险的专职管理部门，不仅须通晓社会保险的法律法规和相关政策，还应当正确、依法、高效履行法定职责。始兴社服局不予受理邓细端的社保稽核请求违反了《社会保险稽核办法》的相关规定，其上诉理由不充分。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，予以确认。本院另补充：2017年3月30日，始兴社服局作出《关于邓细端举报用人单位不按规定缴纳社保、少报缴费人数的违法行为并要求进行稽核的请求的回复》，内容为：“邓细端：您好！您邮寄过来的关于举报用人单位不按规定缴纳社保、少报缴费人数的违法行为并要求进行稽核的请求，我分局已收悉，现就您的请求回复如下：您请求我分局依职权对始兴县标准马达有限公司在2003年2月至2014年12月期间未按规定为您缴纳社会保险费的违法行为进行稽核。根据1999年1月22日实施的《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）第五条的规定：‘国务院劳动保障行部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。’、第十三条的规定：‘缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳。’、第二十一条的规定‘任何组织和个人对有关社会保险费征缴的违法行为，有权举报。劳动保障行政部门或者税务机关对举报应当及时调查，按照规定处理，并为举报人保密。’、2001年4月1日实施的《广东省社会保险费征缴办法》第十一条的规定‘缴费单位未按规定期限缴纳或者代扣代缴社会保险费的，由地方税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳或者代扣代缴的，经县(含县)以上地方税务局(征收管理分局、检查分局、稽查局)局长批准，地方税务机关可以书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴社会保险费和滞纳金。’第十八条的规定‘地方税务机关有权对缴费单位、缴费个人缴纳社会保险费的情况进行检查，有权对缴费单位代扣代缴社会保险费的情况进行检查。’及2009年1月1日实施的《广东省社会保险费地税全责征收实施办法（暂行)》第五条的规定‘地方税务机关负责对参保单位未按规定参保、申报、缴纳社会保险费的情况进行稽核。’综上所述，我分局不具备履行对您的请求事项作出处理的法定职责。”
本院认为：始兴社服局于2017年3月30日所作《关于邓细端举报用人单位不按规定缴纳社保、少报缴费人数的违法行为并要求进行稽核的请求的回复》不合法。
邓细端于2017年3月16日递交的《关于举报用人单位不按规定缴纳社保、少报缴费人数的违法行为并要求进行稽核的请求》，明确了“举报请求事项”为两项：“一、请求社会保险经办机构依职权对始兴县标准微型马达有限公司在2003年2月至2014年12月期间未按规定为邓细端缴纳社会保险费的违法行为进行稽核；二、根据稽核结果依法作出责令始兴县标准微型马达有限公司限期对其2003年2月至2014年12月期间未按规定申报、缴纳邓细端养老保险费和医疗保险费的违法行为予以改正的稽核意见和相应的行政处理。”而始兴社服局于2017年3月30日所作《关于邓细端举报用人单位不按规定缴纳社保、少报缴费人数的违法行为并要求进行稽核的请求的回复》有关“我分局不具备履行对您的请求事项作出处理的法定职责。”的答复，称其对邓细端的两项投诉不具备作出处理的法定职责，不符合法律、法规、规章的规定。2003年2月27日劳动和社会保障部发布的《社会保险稽核办法》第二条规定：“本办法所称稽核是指社会保险经办机构依法对社会保险费缴纳情况和社会保险待遇领取情况进行的核查。”第三条规定：“县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作。县级以上社会保险经办机构的稽核部门具体承办社会保险稽核工作。”第八条第四款规定：“对于不按照规定缴纳社会保险费的行为，任何单位与个人有权举报，社会保险经办机构应及时受理举报并进行稽核。”第十条规定：“社会保险经办机构对社会保险费缴纳情况按下列程序实施稽核：（一）提前3日将进行稽核的有关内容、要求、方法和需要准备的资料等事项通知被稽核对象，特殊情况下的稽核也可以不事先通知；（二）应有两名以上稽核人员共同进行，出示执行公务的证件，并向被稽核对象说明身份；（三）对稽核情况应做笔录，笔录应当由稽核人员和被稽核单位法定代表人（或法定代表人委托的代理人）签名或盖章，被稽核单位法定代表人拒不签名或盖章的，应注明拒签原因；（四）对于经稽核未发现违反法规行为的被稽核对象，社会保险经办机构应当在稽核结束后5个工作日内书面告知其稽核结果；（五）发现被稽核对象在缴纳社会保险费或按规定参加社会保险等方面，存在违反法规行为，要据实写出稽核意见书，并在稽核结束后10个工作日内送达被稽核对象。被稽核对象应在限定时间内予以改正。”第十一条第一款规定：“被稽核对象少报、瞒报缴费基数和缴费人数，社会保险经办机构应当责令其改正；拒不改正的，社会保险经办机构应当报请劳动保障行政部门依法处罚。”明确了社会保险经办机构具有对社会保险投诉进行及时受理举报并进行稽核的职责。因此，始兴社服局答复其不具备上述职责不合法。至于始兴社服局上诉提出根据有关规定稽核职责只能由地方税务机关行使等理由，经查不能成立。国务院于1999年1月14日颁布的《社会保险费征缴暂行条例》第六条：“社会保险费实行三项社会保险费集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收……”明确对三项社会保险费实施的行为是征收，而不是稽核、处罚，且条例规定各省、自治区、直辖市人民政府“可以”规定由税务机关征收。广东省人民政府2001年1月18颁布《广东省社会保险费征缴办法》第十八条：“地方税务机关有权对缴费单位、缴费个人缴纳社会保险费的情况进行检查，有权对缴费单位代扣代缴社会保险费的情况进行检查。经县(含县)以上地方税务局(征收管理分局、检查分局、稽查局)局长批准，地方税务机关凭全国统一格式的检查存款帐户许可证明，查核缴费单位、缴费个人在银行或者其他金融机构的存款帐户。”明确地方税务机关“有权”进行“检查”，“查核”银行或金融机构帐户，未明确社会保险经办机构稽核职责均改由地方税务机关一个机关行使。
综上所述，始兴社服局的行政行为适用法律、法规错误，违反法定程序，应予撤销，并由该局重新作出行政行为；始兴社服局上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元由上诉人韶关市社会保险服务管理局始兴分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋良锋
审判员 万 靖
审判员 徐肇廷
二〇一七年十月二十三日
书记员 罗智健