湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘08行终89号
上诉人(原审原告)王道清，男，1963年3月26日，汉族，住湖南省慈利县。
被上诉人(原审被告)慈利县国土资源局，住所地湖南省慈利县一中对面。
法定代表人：夏晓斌，局长。
委托代理人：陈蛟，湖南融邦律师事务所律师。
委托代理人：姚斌，男，1976年2月25日出生，土家族，系慈利县国土资源局工作人员，住慈利县。
原审第三人慈利县阳和土家族乡夹石村村民委员会，住所地湖南省慈利县阳和土家族乡夹石村。
法定代表人王森权，村主任。
上诉人王道清因土地行政征收一案，不服湖南省慈利县人民法院（2017）湘0821行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定，慈利县国土资源局根据《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（［2014］政国土字第2072号）批准征收慈利县阳和土家族乡夹石村集体土地6.43亩，用于慈利县新一代超市建设项目。王道清的0.161亩承包地在被征收之列。2014年12月8日慈利县人民政府发布了《征收土地公告》（慈政函［2014］144号），并将征收土地公告及《征地补偿安置方案》公告送达到被征地村、组公示。2015年7月28日，第三人给部分村民发放《慈利县新一代超市建设项目征收土地意见书》，2015年8月27日，被告给第三人送达《听证通知书》，第三人于同日给被告提出《申请听证的报告》。2015年9月1日，在慈利县阳和土家族乡张家界大峡谷管理委员会会议室举行听证会，参加人员有夹石村村支两委干部以及三组、五组、六组、七组村民代表。2015年9月8日，被告形成《听证会议纪要》。2015月9日9日，被告与第三人签订《征收土地地上附着物（构筑物）补偿协议》和《征收土地协议书》。期间第三人及慈利县阳和土家族乡人民政府进行了地上附着物（构筑物）登记。2015年9月18日，慈利县征地拆迁中心将征地补偿款二十七万二千五百三十四元打入第三人账户，第三人制作《新一代超市征地补偿款发放表》，给被征地的村民发放征地补偿款，但原告拒绝在发放表上签字，并拒绝领取补偿款。王道清提起诉讼请求确认慈利县国土资源局与第三人慈利县阳和土家族乡夹石村村民委员会签订的征收土地协议书的行为违法。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地，由村集体经济组织或者村民委员会行使所有权，有权与土地征收部门签订征收协议。且土地征收部门与村民委员会签订征收土地协议书应否通知原告，或与原告协商，或征询原告的意见，没有法律强制性规定。王道清主张被告签订与第三人签订的征收土地协议书程序违法，没有法律依据。国土资源部门在征地报批前向被征地集体经济组织和农户告知和确认拟征土地相关情况的工作，只对征地能否得到批准产生一定的影响，并不产生征地的法律效果，即不直接对被征地农民的权利和义务产生实际影响。本案中，被告在征地前未履行告知程序，存在程序上的瑕疵，但该瑕疵对原告的权利义务未产生实际影响。原告王道清的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回王道清的诉讼请求。
王道清上诉称：1、一审判决认定事实不清，证据不足。一审判决认定慈利县人民政府将土地征收公告及征收补偿安置方案公告送达到被征地村、组公示，依据不足；一审判决认定第三人给部分村民发放了《慈利县新一代超市建设项目征收土地意见书》，属于认定事实不清。2、一审判决适用法律错误。按照《湖南省征地程序暂行规定》和《湖南省行政程序规定》，没有前面的征地程序就不会有签订征地协议这一程序，如果签订《征收土地协议书》前的征地程序违法，那么签订《征收土地协议书》的行为毫无疑问是违法的。上诉人的一审诉求不是确认本案中的《征收土地协议书》有效或者无效的问题，而是要求确认土地征收部门与原审第三人签订《征收土地协议书》的行为违法问题。一审没有适用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定明显错误，应当适用《中华人民共和国土地管理法》和《湖南省征地程序暂行规定》等相关法律法规。
被上诉人慈利县国土资源局答辩称：慈利县国土资源局在土地征收过程中是严格按程序征收的，履行了公告、公示义务，也发放了意见书，上诉人称原判认定事实不清，证据不足以及适用法律错误的理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉人的上诉请求。
经审理查明，2014年11月18日湖南省人民政府作出“（2014）政国土字第2072号”《农用地转用、土地征收审批单》，批准慈利县新一代超市建设项目用地征收该县阳和乡夹石村集体土地0.4291公顷。王道清的0.161亩承包地在被征收之列。2014年12月8日慈利县人民政府作出“慈政函[2014]144号”《征收土地公告》。2015年8月26日慈利县国土资源局作出“慈国土资告[2015]39号”《征地补偿安置方案公告》。同年8月27日慈利县国土资源局向慈利县阳和土家族乡夹石村发出“国土资听告字（2015）153号”听证告知书。当天，慈利县阳和土家族乡夹石村民委员会即提出听证申请。同年8月31日慈利县国土资源局向慈利县阳和土家族乡夹石村民委员会发出听证通知书。同年9月1日，在慈利县阳和土家族乡张家界大峡谷管理委员会会议室举行了听证会。王道清没有收到听证告知书、听证通知书、没有参加听证会。同年9月9日慈利县国土资源局下属的慈利县征地拆迁中心与慈利县阳和土家族乡夹石村民委员会签订征收土地协议书和征收土地地上附着物（构筑物）补偿协议。慈利县国土资源局提交证明上述两个公告已经张贴的照片未标注拍摄人、拍摄时间及地点，来源不明，不能证明其两个公告已在被征收土地所在地的慈利县阳和土家族乡夹石村张贴。慈利县国土资源局也没有提交就土地征收已向王道清征求了意见的证据。
另查明，被上诉人慈利县国土资源局在诉讼中没有提交征地补偿所依据的《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2012]46号）、《张家界市集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置办法》（张家界市人民政府令第43号）、《慈利县人民政府关于公布慈利县征地补偿区域及标准的通知》（慈政通[2013]3号）等规范性文件。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，湖南省人民政府于2014年11月18日作出“（2014）政国土字第2072号”《农用地转用、土地征收审批单》，批准慈利县新一代超市建设项目用地征收包括上诉人王道清的承包地在内的慈利县阳和土家族乡夹石村集体土地0.4291公顷后，慈利县人民政府和被上诉人慈利县国土资源局先后征地方案公告和征地补偿安置方案公告，但均未在上诉人王道清所在的乡、村予以公告，也没有就征地补偿、安置方案听取被征地的王道清的意见，违反了上述法律、行政法规规定，程序违法。并且，因为没有听取被征地农民的意见，剥夺了上诉人王道清就补偿标准向县级以上地方人民政府申请协调、向批准征收土地的人民政府申请裁决的权利。行政程序违法导致的结果是行政行为违法。上诉人王道清请求确认被上诉人慈利县国土资源局与原审第三人慈利县阳和土家族乡夹石村民委员会签订的征收土地协议违法的诉讼请求，理由成立，应予支持。原审判决没有认定是否给上诉人王道清发放征求意见书，属认定事实遗漏；认定被上诉人未履行告知程序，只是程序上的瑕疵，不对上诉人王道清的权利产生实际影响，属法律适用错误，二者均应予纠正。慈利县国土资源局未提交征地补偿所依据的规范性文件，应视为没有依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第八十六条、第八十九条第一款（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第五十七条第二款（三）项之规定，判决如下：
一、撤销湖南省慈利县人民法院（2017）湘0821行初37号行政判决；
二、确认慈利县国土资源局所属慈利县征地拆迁中心与慈利县阳和土家族乡夹石村民委员会签订征收土地协议书的行为违法。
一、二审案件受理费共计100元，由慈利县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
（本页无正文）
审 判 长 许 竞
审 判 员 尹相琼
审 判 员 吕红军
二〇一八年一月三十一日
法官助理 刘少廷
书 记 员 石 青
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第二十六条在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。
被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。