浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终50号
上诉人（原审原告）陈金钏，男，汉族，1962年3月27日出生，住浙江省平阳县。
委托代理人支彩琴，女，汉族，1966年10月11日出生，住同上。系陈金钏之妻。
委托代理人史西宁，北京京坤律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平阳县人民政府。住所地：浙江省平阳县县府大院内。
法定代表人陈永光，县长。
委托代理人黄飞，浙江九州大众律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）平阳县昆阳镇人民政府。住所地：浙江省平阳县昆阳镇人民路镇政府办公大楼内。
法定代表人杜继正，镇长。
委托代理人周纬国，浙江九州大众律师事务所律师。
陈金钏诉平阳县人民政府、平阳县昆阳镇人民政府其他行政强制一案，温州市中级人民法院于2016年11月21日作出（2016）浙03行初169号行政裁定。陈金钏不服，向本院提出上诉。本院于2017年1月11日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人陈金钏及其委托代理人支彩琴、史西宁，被上诉人平阳县人民政府副县长彭杨及其委托代理人黄飞，被上诉人平阳县昆阳镇人民政府副镇长柳圣朋及其委托代理人周纬国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告陈金钏诉称，原告在平阳县昆阳镇临区村甲尾自然村拥有合法养殖场，2016年5月27日，平阳县人民政府下设的治水办牵头组织昆阳镇政府等单位在没有出示任何手续的情况下，强行抢走原告生猪，给原告造成巨大经济损失。请求确认被告强行扣押原告的生猪行为违法。被告平阳县人民政府辩称，平阳县治水办系平阳县委和县人民政府为加强五水共治建设美丽浙南水乡工作而设立的临时机构，主要职责为对全县美丽浙南水乡建设工作进行规划、统筹、考核等，不涉及具体执法内容，也未参与本案的生猪处置。平阳县人民政府不是本案适格的被告。请求驳回原告的起诉。被告昆阳镇政府辩称，原告违法开办生猪养猪栏事实清楚，依法应予以关停。昆阳镇政府对原告的生猪进行处置是执行关停措施。昆阳镇政府在实施处置前已经依法发送整改通知，现场处置也是依照法定程序进行，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”平阳县五水共治建设美丽浙南水乡领导小组及其办公室（简称平阳县治水办）由平阳县美丽浙南水乡领导小组及其办公室更名而来，系平阳县委、县人民政府共同成立的临时机构，其组长由县委书记担任，领导小组的主要职责为贯彻落实省、市、县委美丽浙南水乡建设的决策部署，领导、组织、协调、动员和部署美丽浙南水乡建设工作，审定和批准美丽浙南水乡建设的政策、方案、制度、计划、资金和考核等重大问题。平阳县治水办系领导小组下设的办事机构，具体承担全县美丽浙南水乡建设工作的统筹、组织、指导、协调、检查、监督和考核工作。平阳县治水办的牵头工作不能简单视为平阳县人民政府的行政行为，平阳县人民政府并非被诉行政行为的实施主体，不是本案适格的被告。经本院释明，原告拒绝变更共同被告。原告以平阳县人民政府为共同被告提起的本案诉讼，不符合法律规定，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告陈金钏的起诉。
陈金钏上诉称：一审法院认定事实和适用法律错误，上诉人向一审法院提供的证据足以证明平阳县治水办参与强行扣押上诉人生猪行为。上诉人提供的信访答复函和视频（补充证据）证据里，充分证明了平阳县治水办牵头联合昆阳镇等部门执法强制关停并扣押上诉人生猪行为。视频最后有平阳县治水办副主任林初潮在上诉人养殖场现场讲话。一审法院也认定平阳县治水办系平阳县委和平阳县人民政府共同成立的临时机构。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”所以上诉人认为被上诉人平阳县人民政府是本案适格被告。综上所述，上诉人认为一审认定事实错误，请求二审法院查明事实，撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
平阳县人民政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称：就平阳县治水办的成立机构发文主体首先是中共平阳县委，五水共治是由省、市、县党委一把手兼任五水共治组长。本案中，治水办的职责是建设美丽浙江，五水共治层面进行监督、检查，作出重大决策，并不参与行政执法。平阳县政府在一审时也向法庭提交了相关的成立发文文件，以及职责具体划分，组成机构包括纪委、宣传、组织、人事考核，执法部门是依照法律给予的职责进行相关的执法活动。平阳县畜牧局作出责令限期关停的建议，发给昆阳镇人民政府，环保局也作出了责令本案所涉项目的生猪养殖停业行政处罚决定，这就意味着各职能部门在各自职权范围之内独立开展执法活动，并不存在上诉人讲到的问题，治水办以自己名义作出行为。整个案件中出现的执法文书对外产生效力的并不以治水办名义开展执法，昆阳镇人民政府以自己名义对生猪进行处置，治水办不是本案主体资格，恳请二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
平阳县昆阳镇人民政府在法定期限内未提交答辩意见，二审庭审时答辩称：一审裁定驳回上诉人起诉认定事实清楚，适用法律正确。关于平阳县治水办成立以及人员架构问题，以平阳县人民政府代理人提出的答辩意见为准。就本案的具体事实来讲，平阳县治水办并未直接参与本案的生猪具体处置。本案生猪处置在一审中我们也认可，确实由昆阳镇人民政府具体实施。而且从上诉人在省长信箱来信内容可以看出，是平阳县昆阳镇人民政府实施对生猪处置，上诉人起诉平阳县人民政府主体错误，原审法院据此驳回起诉正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人平阳县人民政府是否为本案适格被告的审理重点，进行了质证和辩论。
经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，根据上诉人陈金钏在一、二审时明确的“确认被告强行扣押原告的生猪行为违法”之诉讼请求，被上诉人平阳县人民政府、平阳县昆阳镇人民政府是否对上诉人的生猪具体实施处置行为是本案的审查重点。根据被上诉人平阳县昆阳镇人民政府提交的平阳县公证处（2016）浙平证内字第3314号公证书、现场记录等证据证实，系被上诉人平阳县昆阳镇人民政府申请对上诉人陈金钏养殖场的生猪进行清点、称重的过程及结果予以保全证据，结合昆阳镇人民政府在一、二审审理期间自述的“由昆阳镇人民政府对陈金钏养殖场的生猪实施处置”的事实，据此可认定平阳县昆阳镇人民政府于2016年5月27日对上诉人养殖场生猪实施了处置行为。上诉人陈金钏认为“平阳县治水办参与强行扣押其生猪行为，平阳县人民政府是适格被告”，但平阳县五水共治建设美丽浙南水乡领导小组及其办公室系以中共平阳县委办公室平委办[2013]152号及平委办[2014]42号发文由平阳县委、县人民政府共同成立的临时机构，其组长由县委书记担任，故平阳县治水办并非行政机关。原审法院据此认定被上诉人平阳县人民政府不是本案适格被告，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；…”上诉人陈金钏在原审法院予以法律释明之后仍拒绝变更被告，在此情况下，原审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回上诉人陈金钏起诉，符合法律规定。上诉人陈金钏提出“一审裁定认定事实不清”等上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一七年四月十日
书 记 员 徐一菁