湖南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘行终1150-1号
上诉人（原审原告）：李玲辉，女，汉族，1947年10月26日出生，住湖南省长沙市岳麓区。
委托代理人：莫国兴，男，汉族，1974年2月5日出生，住湖南省长沙市岳麓区，系上诉人李玲辉之子。
被上诉人（原审被告）：长沙市岳麓区人民政府。住所地：湖南省长沙市岳麓区金星北路***号。
法定代表人：刘汇，该区区长。
委托代理人：成章，湖南大梵律师事务所律师。
委托代理人：黄成浩，该区望月湖街道办事处城建办主任。
上诉人李玲辉因与被上诉人长沙市岳麓区人民政府（以下简称岳麓区政府）强拆行为违法一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（以下简称长沙中院）（2015）长中行征初字第00011-3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
长沙中院根据依法采信的证据，确认以下案件事实：2010年2月12日，岳麓区政府发布了《长沙市岳麓区人民政府房屋征收�定公告》（2010第002号），决定对岳麓区溁湾镇棚户区改造建设项目红线范围内的国有土地上房屋及其附属物实施征收。涉案项目的征收实施部门为岳麓区城市房屋征收工作办公室，李玲辉所有的房屋位于涉案项目红线范围内。2011年7月11日，岳麓区政府作出了（2011）岳征字第115号《房屋征收补偿安置决定》，决定征收李玲辉所有的位于岳麓区×××××号房屋并实施货币补偿，限定李玲辉在收到该决定之日起十五日内腾空房屋。2011年9月27日，李玲辉不服该征收补偿安置决定向长沙中院提起行政诉讼，请求撤销岳麓区政府作出的征收补偿安置决定。长沙中院作出了（2011）长行征初字第0018号行政裁定书，将该案移交至长沙市开福区人民法院（以下简称开福区法院）审理。开福区法院于2012年2月27日受理此案。在此诉讼期间，2012年3月6日，李玲辉与征收实施部门岳麓区政府�订了《城市房屋征收补偿安置协议》，协议第三条约定李玲辉应于2012年4月1日前将房屋腾空交付征收实施部门验收；协议第四条约定李玲辉按约定腾空房屋后，征收实施部门一次性支付征收补偿款；协议第五条约定双方发生争议由当事人协商解决，协商不成的提交长沙仲裁委员会仲裁。2012年3月13日，岳麓区政府在长沙先导农村商业银行以李玲辉的名义开户，截止至2012年6月14日，岳麓区政府在李玲辉的户名下存入补偿款共计330360元；2012年5月28日、6月26日，岳麓区政府分别为李玲辉及其子莫国兴争取了两套经济适用房指标，莫国兴于2012年6月11日签收购房资格确认单，李玲辉于2013年3月8日签收购房资格确认单。因李玲辉一直没有按照约定时间腾空房屋，2012年8月13日，岳麓区政府、长沙市轨道交通实业有限公司、长沙市麓山房屋拆迁服务有限公司以房屋拆迁安置补偿合同纠纷向岳麓区法院提起了民事诉讼，因双方有望达成了和解，2013年1月16日撤回了起诉。2013年2月27日，开福区法院作出了（2012）开行初字第14号行政判决书，判决驳回了李玲辉请求撤销涉案征收补偿安置决定的诉讼请求。
岳麓区政府撤诉后，双方对履行协议仍存在纠纷。2013年3月22日，望月湖街道委托拆除公司对李玲辉房屋所属地块实施征收拆除作业，以排除安全隐患为由对李玲辉房屋实施了强制拆除行为。2014年2月17日，李玲辉向长沙仲裁委员会（以下简称长沙仲裁委）申请仲裁，要求征收实施部门履行协议及其补充条款，支付拆迁款及落实两套经济适用房指标等。2014年6月19日，长沙仲裁委作出了[2014]长仲裁字第103号裁决书，支持了交付拆迁补偿款和支付2013年3月22日后一年房屋租金的仲裁申请。2014年7月31日，李玲辉向长沙中院提起撤销�裁裁决申请，长沙中院于2014年9月28日驳回了李玲辉的撤销申请。
长沙中院认为：本案争议焦点系岳麓区政府是否是本案适格被告。李玲辉诉称岳麓区政府实施了该拆除行为，其应当对岳麓区政府拆除涉案房屋这一事实承担初步举证责任，但李玲辉提供的证据尚不足以证明该诉讼主张。根据李玲辉在庭审过程中的陈述，其在拆除房屋过程中看到和接触的都是长沙市岳麓区望月湖街道办事处（以下简称望月湖街道）的工作人员，同时，岳麓区政府否认实施了被诉的行为，且望月湖街道承认其实施了拆除行为并进行了说明，故岳麓区政府不属于本案适格被告。经释明，李玲辉仍坚持起诉岳麓区政府。对于望月湖街道实施的行政强制拆除行为，本院另行制作实体处理的裁判文书。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉�干问题的解释》第二十三条第一款的规定，裁定：驳回李玲辉对岳麓区政府的起诉。本案依法不收取案件受理费。
李玲辉不服，向本院提起上诉，请求撤销长沙中院（2015）长中行征初字第00011-3号行政裁定。
岳麓区政府答辩称：原判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。第一，2013年3月22日拆除上诉人房屋的行为系望月湖街道委托拆除公司所为，不属于答辩人的行政行为；第二，上诉人经济适用房指标问题，经长沙仲裁委员会仲裁确认征收实施部门已经依照约定为其办理，并没有给上诉人造成任何损失；第三，答辩人不是本案适格主体，一审法院适用法律正确。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依�。
二审期间，岳麓区政府提交了李玲辉房屋物品家具清单，李玲辉查看后不予认可，故二审对此份证据不予认可。李玲辉提交了岳麓区政府信访事项复查复核办公室“信访事项复查申请不予受理告知书”、望月湖街道办事处“关于李玲辉信访事项的答复意见”2份、溁湾镇棚户区改造项目征收指挥部“关于李玲辉信访事项的答复意见”等4份材料。此4份证据表明李玲辉多次向岳麓区政府、望月湖街道信访要求处理未果，与一审查明事实一致。
本院认为：李玲辉起诉称岳麓区政府实施了拆除其房屋的行为，就应当对岳麓区政府拆除涉案房屋这一事实承担初步举证责任。原审法院认为现有证据尚不足以证明岳麓区政府实施了拆除行为，故认定岳麓区政府不是本案的适格被告，裁定驳回李玲辉对岳麓区政府的起诉。二审审查后认为岳麓区政府是本案的适格被告，理由是：1.李玲辉一直坚持起诉岳麓区政府，其起诉状中列明的诉讼请求有两个层次：一是确认强拆行为违法，二是请求行政补偿、行政赔偿。请求行政补偿、行政赔偿的诉讼请求均针对岳麓区政府，即使一审法院告知变更被告时，李玲辉同意追加望月湖街道为被告，也坚持起诉岳麓区政府。2.虽然李玲辉提供的证据尚不足以证明岳麓区政府实施了拆除行为，但是李玲辉在2013年房屋被强拆后于2014年申请仲裁要求征收实施部门履行拆迁协议，岳麓区政府依法应裁，并在仲裁裁决后履行了行政补偿的责任，故岳麓区政府对自己是李玲辉房屋强制拆迁一案补偿主体这一事实是确认的。3.因李玲辉的诉讼请求有两个层次，故法院也应当全面进行审理。一审在审查拆迁补偿、房屋租金等事实过程中也对岳麓区政府进行了实体的审理。综�所述，虽然因证据不足不能认定岳麓区政府实施了强拆行为，进而不能认定其是违法强拆的主体，但是认定岳麓区政府是拆迁补偿主体的理由充分，因此，岳麓区政府是本案的适格被告。岳麓区政府答辩称拆除李玲辉房屋的行为不是其行政行为的理由属实，但其不是本案适格被告的理由不成立；关于经济适用房指标问题因属于实体问题，本案不予审查。因此，李玲辉请求撤销长沙中院（2015）长中行征初字第00011-3号行政裁定的上诉理由成立，依法应予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销长沙市中级人民法院（2015）长中行征初字第00011-3号裁定；
二、指定长沙市中级人民法院继续审理本案。
本裁定为终审裁定。
审判长 唐 艳
审判员 钟玺波
审判员 张 平
二〇一七年七月四日
书记员 舒 滢