江苏省大丰市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大行初字第00004号
原告大丰市金鹿渔业专业合作社，住所地大丰市王港闸西路18号。
法定代表人刘亚斌，该公司理事长。
委托代理人陈晓跃，该公司工作人员。
委托代理人李文松，该公司工作人员。
被告大丰市盐务管理局，住所地大丰市健康东路79号。
法定代表人吴树建，该局局长。
委托代理人龚桂祥，该局纪检书记。
委托代理人孙俐，江苏涤非律师事务所律师。
原告大丰市金鹿渔业专业合作社（以下简称金鹿合作社）不服被告大丰市盐务管理局（以下简称大丰盐务局）作出的盐务行政处罚一案，本院于2015年1月8日受理后，依法向被告送达了行政诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月10日公开开庭审理了本案。原告金鹿合作社的委托代理人陈晓跃、李文松，被告大丰盐务局的委托代理人龚桂祥、孙俐到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月1日，大丰盐务局作出了（盐大丰）盐政一般（2014）第22号盐业违法案件一般程序行政处罚决定书（以下简称（2014）第22号处罚决定书），认定金鹿合作社于2014年4月28日从盐城厚德饲料有限公司（以下简称厚德公司）采购了30吨海盐调味品（福州）有限公司常州分公司生产的50公斤装“不一样”牌饲料添加剂氯化钠，用于鱼饲料的添加剂，因该饲料添加剂氯化钠中的氯化钠含量超过60%，属于盐政部门管理的盐产品范畴，且金鹿合作社已用去6.86吨，还剩余23.14吨，大丰盐务局遂依据《食盐专营办法》、《江苏〈盐业管理条例〉实施办法》（以下简称《江苏盐业管理办法》）的相关规定，对金鹿合作社作出了责令改正、没收盐产品23.14吨、罚款79200元的行政处罚决定。
被告大丰盐务局向本院提供作出上述行政行为的证据为：
1、金鹿合作社私盐照片6张；
2、对刘亚斌的询问记录；
证据1-2拟证明2014年6月5日，被告在对原告金鹿合作社丰环饲料园饲料加工用盐进行例行检查时，发现在金鹿合作社丰环饲料园原料二库中存放了海盐调味品（福州）有限公司常州分公司生产的50公斤装“不一样”牌饲料添加剂氯化钠。当日，被告对原告金鹿合作社的法定代表人进行了询问，并对库存的“不一样”牌饲料添加剂氯化钠进行了现场封存；
3、盐业违法案件立案表；
4、盐政执法现场检查记录；
5、盐政执法先行登记保存物品通知书；
6、金鹿合作社抽样取证样品袋照片；
7、金鹿合作社磅单；
证据3-7拟证明被告对原告私购饲料添加剂氯化钠的违法活动行为于2014年6月6日立案调查，对原告存放的“不一样”牌饲料添加剂氯化钠进进了现场检查、抽样取证、称重。对原告私购未用完的23.14吨“不一样”牌饲料添加剂氯化钠先行登记保存；
8、销售合同；
9、福建增值税普通发票；
10、金鹿合作社饲料厂原料报货、检验、入库、核算流程表；
11、江苏省兽药饲料质量检验所检验报告；
12、对顾生元的询问记录；
证据8-12拟证明2014年4月28日，原告与厚德公司签订销售合同，从该公司购买了30吨海盐调味品（福州）有限公司常州分公司生产的“不一样”牌饲料添加剂氯化钠用于鱼饲料的生产，单价每吨880元，总价款26400元。厚德公司于2014年5月17日向原告实际交货30吨。该饲料添加剂氯化钠中“氯化钠”的含量超过60%；
13、（盐大丰）盐政改（2014）第9号盐业违法行为责令改正通知书、（盐大丰）盐政听告（2014）1号盐业违法案件一般程序行政处罚听证告知书及大丰盐务局送达回证，拟证明2014年6月12日，被告向原告的法定代表人送达了责令改正通知书、行政处罚听证告知书，依法责令原告改正盐业违法行为，并告知原告对其盐业违法行为被告拟给予的行政处罚，同时告知原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利；
14、行政处罚听证告知书回执；
15、举行听证通知书（2页）及送达回证；
16、申辩意见书、身份证明2份、居民身份证复印件及授权委托书；
17、听证笔录；
证据14-17拟证明原告于2014年6月13日要求听证，被告于2014年6月17日向原告送达了举行听证通知书，告知原告听证的时间、地点及相关事项，原告的法定代表人刘亚斌、委托代理人王桂生参加了被告举行的听证会，进行了充分的陈述和申辩，并提交了书面申辩意见；
18、大丰盐务局领取购盐证登记表及空白购盐证，拟证明原告于2011年9月2日领取了购盐证，具有从当地取得食盐批发许可证的企业、单位购进食盐（畜牧、渔业用盐）的条件；
19、（2014）第22号处罚决定书和送达回证，拟证明被告于2014年7月1日依《食盐专营办法》第二十二条、《江苏省盐业管理条例实施办法》第四十二条之规定，对原告私购盐产品的行为作出行政处罚，并于同日送达给原告；
20、卞凯、练海霞、丁德富、孙朝轶的行政执法证件，拟证明参与本案例行检查、现场检查、调查、送达的行政人员均具备行政执法资格。
被告大丰盐务局向本院提供作出上述行政行为的依据为：
国务院《盐业管理条例》、《食盐专营办法》、《江苏省盐业管理办法》。
原告金鹿合作社诉称，原告于2014年4月28日从厚德公司购得饲料添加剂氯化钠30吨用于饲料生产，该行为符合国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》的规定。被告于2014年6月6日查扣原告的饲料添加剂氯化钠，严重影响了原告的正常生产。原告于2014年8月向大丰市人民政府申请行政复议，大丰市人民政府以饲料添加剂氯化钠属于盐产品为由维持被告作出的行政处罚。原告认为，被告对原告进行行政处罚是越权行政行为。首先，被告对饲料添加剂氯化钠没有行政执法权；其次，《饲料和饲料添加剂管理条例》是针对饲料和饲料添加剂的特别法，当《江苏省盐业管理办法》第三条与国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》关于盐产品与饲料添加剂氯化钠的定义发生冲突时，依法应当适用特别法，即适用国务院的《饲料和饲料添加剂管理条例》；即使被告认为在饲料添加剂氯化钠这一产品上，国务院《盐业管理条例》与《饲料和饲料添加剂管理条例》存在冲突，也应依法上报国务院裁决，而无权依据其自己所谓的理解对原告加以处罚，原告应当享有法律信赖利益。综上，被告出于不正当的执法目的，挟国家赋予的行政执法权，违背现行法律规定，越权执法，侵犯原告合法经营权利，故请求：1、撤销被告大丰盐务局（2014）第22号处罚决定书；2、被告大丰盐务局返还原告23.14吨饲料添加剂氯化钠；3、大丰盐务局赔偿原告直接经济损失人民币（鉴定后确定）。
原告金鹿合作社向本院提供的证据为：
1、行政处罚决定书，拟证明被告作出的具体行政行为；
2、行政复议决定书，拟证明大丰市政府维持被告作出的具体行政行为；
3、海盐调味品（福州）有限公司营业执照及常州公司营业执照，拟证明原告所使用产品的生产厂家取得了合法经营资格；
4、饲料添加剂氯化钠生产许可证，拟证明原告所购产品的生产厂家取得了合法生产资格，该产品属饲料添加剂；
5、江苏省饲料产品批准书，拟证明原告所使用产品的生产厂家取得了合法的饲料法律许可凭证，同时证明该产品是饲料添加剂，该产品已获行政许可；
6、标签标准，拟证明产品名称为饲料添加剂氯化钠，原标签标准为食盐，2013年该标准为强制标准；
7、饲料添加剂氯化钠国家标准，拟证明饲料添加剂氯化钠有自己的国家标准，此产品非彼产品；
8、农业部办公厅关于饲料级氯化钠有关问题的函［农办牧函（2014）7号］，拟证明饲料添加剂氯化钠生产使用是合法的；
9、农业部第2045号公告，拟证明根据国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》授权发布的，原告所使用的产品在公告范围内。
被告大丰盐务局辩称，一、被告具有实施盐业行政处罚的行政职权。《盐业管理条例》第四条第二款，《江苏省盐业管理办法》第四条、第六条均规定了被告作为盐业行政主管部门，具有对盐业违法行为实施行政处罚的行政职权。二、金鹿合作社的购盐行为，违反了法律规定。经查，2014年4月28日，金鹿合作社从厚德公司采购了30吨海盐调味品（福州）有限公司常州分公司生产的50公斤装“不一样”牌饲料添加剂氯化钠，用于渔饲料的添加剂。该“不一样”牌饲料添加剂氯化钠中的氯化钠含量超过60%。至查获时，已用去6.86吨，还剩余23.14吨。国务院《食盐专营办法》第十四条规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户，代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐；第二十八条规定，渔业、畜牧用盐适用本办法。根据《食盐专营办法》第二十二条和《江苏省盐业管理办法》第四十二条之规定，应予责令改正，没收盐产品，并可处盐产品总价值3倍以下罚款。三、被告实施行政处罚程序合法。被告于2014年6月5日对金鹿合作社加工用盐例行检查时发现金鹿合作社存在违法行为后，于2014年6月6日立案调查。调查终结后，于2014年6月12日向金鹿合作社送达了盐业违法案件行政处罚听证要求。金鹿合作社于2014年6月13日向被告提出了听证要求。2014年6月24日，被告依法组织听证。听证会上，金鹿合作社进行了充分的陈述、申辩。听证结束后，被告依据金鹿合作社的违法事实、证据，根据《食盐专营办法》和《江苏省盐业管理办法》的相关规定作出行政处罚，并于2014年7月1日送达金鹿合作社。被告实施的上述检查、立案、调查、告知、听证、处罚等程序均符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。四、金鹿合作社关于被告对其实施行政处罚系越权行政的理由不能成立。1、《江苏省盐业管理办法》第三条规定，本办法所称盐产品，是指氯化钠含量60%以上的固体盐、液体盐（水采岩盐卤水和天然卤水），包括食盐和烧碱、纯碱工业盐以及其他用盐。金鹿合作社购进的“不一样”牌饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量大于60%。虽然其用途为饲料添加剂，但其属性依法应认定为盐产品。根据《江苏省盐业管理办法》第六条第（四）项之规定，被告具有查处金鹿渔业合作社私购盐产品违法行为的法定职权。2、金鹿合作社从盐城厚德饲料有限公司采购了30吨海盐调味品（福州）有限公司常州分公司生产的50公斤装“不一样”牌饲料添加剂氯化钠的，用于渔饲料，即动物食品的添加剂。无论其产品属性，还是用途均没有改变自身是盐产品用于动物饲料添加的性质。故属于国务院《食盐专营办法》第二十八条规定的情形，应当遵守《食盐专营办法》的相关规定。3、《江苏省盐业管理办法》是江苏省人民政府根据国务院《盐业管理条例》第三十二条的授权，结合本省的实际情况制订的，具有上位法的依据。该实施办法监管的是违法生产、运输、购销盐产品的行为，规范的是盐产品的购买、使用问题，而《饲料和饲料添加剂管理条例》监管的是违法使用饲料添加剂的行为，规范的是在饲料中哪些成分可作为添加剂的问题，二者管理领域不同而已。国务院《食盐专营办法》与国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》同属国务院制订的行政法规，且都于2013年12月7日修改，重新发布，在法阶上、先法与后法不存在差别。盐产品属特殊产品，《食盐专营办法》属于特别法，应当优先适用。综上，被告具有查处金鹿合作社购买饲料添加剂氯化钠违法行为的法定职权，所作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，金鹿合作社的诉请无事实依据和法律依据，应予驳回。
经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为：对证据1、2的真实性没有异议，合法性有异议，首先被告对饲料添加剂氯化钠不具备执法主体资格；其次被告在证据上用“私盐”概括是违反事实的，我们使用的是饲料添加剂氯化钠，并非私盐。对证据3-7的真实性没有异议，但被告没有抽样记录，只有照片，不能证明抽样符合规范、程序要件。对证据8-12的三性无异议。对证据13认为，因被告对饲料添加剂氯化钠没有执法主体资格，其责令改正通知因此具有违法性。对证据14-17的真实性没有异议，认为不具有合法性。对证据18认为与本案没有关联性，饲料企业不允许购买食盐，饲料企业生产严禁使用食盐。对证据19认为被告冒用食盐专营办法对原告进行管理不具备合法性。对证据20认为真实，同时认为被告对饲料添加剂不具备执法权。证据21不予质证。证据22复议决定适用法律错误，是违法的。关于被告依据的规范性文件均与本案案情不符，本案只适用《饲料添加剂管理条例》。被告对原告证据的质证意见为：对证据1-2的真实性、合法性且与本案的关联性均无异议。认为证据3-5真实、合法，但与本案无关联，因该组证据虽能证明涉诉的饲料添加剂氯化钠符合添加剂管理条例的相关规定，但本案争点是原告是否有从当地取得食盐批发许可证的企业购进盐产品用于鱼饲料生产的行为，虽然福州公司及常州公司取得了经营证照和生产批准证书，但不能证明上述企业及与原告直接交易的盐城厚德公司已经取得了食盐批发许可证，故该组证据对本案争议事实不具有证明力。对证据6-7真实性没有异议，但本案涉诉的饲料添加剂氯化钠其氯化钠含量超过60%且用于鱼饲料的生产，应当适用《食盐专营办法》及《江苏省盐业管理办法》进行监管。证据8-9真实、合法，但与本案无关联，该函仅能证明涉诉的饲料添加剂氯化钠符合《饲料添加剂管理条例》的相关规定，但涉诉饲料添加剂氯化钠用于鱼饲料生产时，具有双重属性，既属于饲料添加剂，也属于专营的盐产品，不仅要受《饲料添加剂管理条例》的调整，购买运输也受《食盐专营办法》的调整。
经本院审查并结合原、被告的庭审质证意见，本院对原、被告所举证据作如下确认：原告所举证据被告仅对其与本案的关联性或证明目的提出异议，本院认为原告所举证据与部分案件事实有关联，故应认定原告所举证据具有证明力。被告所举证据除证据18原告认为与本案无关联，其余均以被告对饲料添加剂氯化钠无执法主体资格为由对合法性提出了异议，本院认为被告证据18是被告处罚原告的主要理由之一，与本案具有关联性；原告对被告证据合法性存有异议的理由是被告的执法主体资格问题，这是本案的争议焦点，但原告对被告证据的真实性均无异议，且对被告证据本身的形式、取得等影响证据效力的其他违法情形并无具体意见和证据加以证明，故本院对被告所举证据的证明力亦予以认定。
经审理查明，原告系水产颗粒饲料加工、销售的农民专业合作社。2014年4月28日，原告以每吨880元的价格从盐城厚德公司购买30吨海盐调味品（福州）有限公司常州分公司生产的50公斤装“不一样”牌“饲料添加剂氯化钠”。2014年6月5日，被告对原告进行日常检查时发现了原告的原料库中所购上述饲料添加剂氯化钠，遂对原告法定代表人刘亚斌进行了询问，对库存的饲料添加剂氯化钠进行先行登记保存。2014年6月6日，被告立案调查。经调查取证，原告所购饲料添加剂氯化已用去6.86吨，还剩余23.14吨，原告提供的江苏省兽药饲料质量检验所检验报告显示，原告所购饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量为98.4%，因原告所购饲料添加剂氯化钠中氯化钠的含量已超过60%，被告依据《江苏省盐业管理办法》第三条关于“本办法所称盐产品，是指氯化钠含量60%以上的固体盐、液体盐（水采岩盐卤水和天然卤水），包括食盐和烧碱、纯碱工业盐以及其他用盐”的规定，以及《食盐专营办法》第二十八条关于“渔业、畜牧用盐适用本办法”的规定，认为原告所购饲料添加剂氯化钠属于盐政部门管理的盐产品范围，遂于2014年6月12日向原告送达《盐业违法案件一般程序行政处罚听证告知书》。次日，原告提出听证申请。2014年6月17日，被告通知原告举行听证的时间、地点及相关听证事宜。2014年6月24日，被告举行听证，原告进行了陈述和申辩并提供相关材料。被告认为原告的行为违反了《食盐专营办法》第十四条关于“食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户，代购代销店以及食品加工用盐的单位，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐”的规定，违反了《江苏省盐业管理办法》第二十六条关于“购盐单位必须到指定的盐业批发企业购盐的规定”，该实施办法第三十二条第二款明确：未经省盐业公司调拨或盐业行政主管部门批准而私运、私销、私购的盐产品视为私盐。2014年7月1日，被告依据《食盐专营办法》第二十二条的规定：“违反本办法第十四条的规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购代销店以及食品加工用盐的单位，从未取得食盐批发许可证的企业、单位或者个人购进食盐的，由盐业主管机构责令改正，没收违法购进的食盐，可以并处违法购进的食盐价值3倍以下的罚款”，以及《江苏省盐业管理办法》第四十二条的规定：“违反本实施办法第二十三条、第二十四条和第二十六条的规定，或属第三十二条规定之情形，擅自在省内和省际间调进调出盐产品，或私运、私销、私购、侵销、倒买倒卖盐产品，或以盐换物的，盐业行政主管部门有权就地封存、没收其盐产品和违法所得，并可处以不超过其盐产品总价值3倍以下的罚款”，作出了（2014）第22号处罚决定书，对原告处以：责令改正、没收盐产品23.14吨、罚款79200元，并于当日向原告送达。原告不服，依法申请复议。大丰市人民政府于2014年10月30日作出了大政行复（2014）第8号《行政复议决定书》，维持被告作出的处罚决定。原告不服，认为其行为应属于《饲料和饲料添加剂管理条例》管理，遂提起本案行政诉讼。
本案争议焦点是：1、被告有无管理原告所购饲料添加剂的管理职权；2、被告适用法律法规是否正确。
本院认为，国务院《食盐专营办法》第四条规定“……县级市以上人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作”。国务院《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”，《江苏省盐业管理办法》第四条规定：“各市、县人民政府盐业行政主管部门，主管本行政区域内的盐业工作”，第六条规定：“市、县盐业行政主管部门的职责：……（四）查处本行政区域内私产、私运、私销、私购、侵销、倒买倒卖盐产品的盐业违法案件会同有关部门对盐业市场进行管理”。据此，被告作为大丰市人民政府的盐业行政主管部门，具有对盐业违法行为实施行政管理的行政职权，依法具有本案的执法主体资格。
关于被告对原告所购饲料添加剂氯化钠有无管理职权的问题。《食盐专营办法》第二条规定：“本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐”，第二十八条规定：“渔业、畜牧用盐适用本办法”；《江苏省盐业管理办法》第三条规定：“本办法所称盐产品，是指氯化钠含量60%以上的固体盐、液体盐（水采岩盐卤水和天然卤水），包括食盐和烧碱、纯碱工业盐以及其他用盐”。原告所购饲料添加剂氯化钠主要成分氯化钠的含量为98.4%，用于其加工水产品的食用饲料，依据上述规定，应属于渔业用盐，属于盐产品。因此，原告提出的其所购“饲料添加剂氯化钠”不是盐产品的观点，无事实和法律依据，本院不予支持。
关于被告适用法律是否正确的问题。原告认为饲料添加剂氯化钠系国务院《饲料和饲料添加剂管理条例》管理的范围，《江苏省盐业管理办法》是下位法，与上位法《饲料和饲料添加剂管理条例》冲突时不应适用。本院认为，“饲料添加剂氯化钠”属饲料添加剂，应当受《饲料和饲料添加剂管理条例》规范和约束，但其同时属于盐产品，在江苏省内对盐产品的购买、使用和管理均应遵守《江苏省盐业管理办法》的有关规定，二者同时适用，并行不悖，不存在下位法与上位法冲突需选择适用的问题。因此，原告提出的被告适用法律错误的观点，本院亦不予支持。原告的行为违反了《食盐专营办法》第十四条、二十八条的规定，同时违反《江苏省盐业管理办法》第二十六条、第三十二条的规定，其行为已构成盐业违法行为。被告依据《食盐专营办法》第二十二条，《江苏省盐业管理办法》第四十二条的规定，决定对原告处以责令改正、没收盐产品23.14吨、罚款79200元，适用法律正确，处罚幅度在法定范围内，处罚并无不当。
综上，被告具有对原告所购饲料添加剂氯化钠的管理职权，认定原告违法事实清楚、适用法律正确，且被告经立案、调查取证、处罚事先告知、听取陈述和申辩，作出涉案行政处罚决定，程序符合法律规定。原告要求撤销被告作出的处罚、返还其23.14吨饲料添加剂氯化钠并赔偿其损失的请求无法律和事实依据。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告大丰市金鹿渔业专业合作社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告大丰市金鹿渔业专业合作社负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审判长 杜美玲
审判员 刘曙杲
审判员 袁菊新
二〇一五年三月十二日
书记员 董绍辉
附录法律条文
1、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。