广西壮族自治区河池市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂12行终10号
上诉人（一审原告）天峨县向阳镇龙鱼村纳坝第一村民小组。
诉讼代表人罗明耀，该村民小组组长。
上诉人（一审原告）天峨县向阳镇龙鱼村纳坝第二村民小组。
诉讼代表人李光华，该村民小组组长。
上述上诉人共同特别授权委托代理人杨扬海，广东海联泰达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）天峨县人民政府。住所地：天峨县城东路***号。
法定代表人黄正华，代县长。
特别授权委托代理人班华进，天峨县人民政府法制办副主任。
委托代理人罗智龙，天峨县人民政府法制办干部。
被上诉人（一审第三人）天峨县纳直乡那里村打拉村民小组。
诉讼代表人陆景帮，该村民小组组长。
上诉人天峨县向阳镇龙鱼村纳坝第一村民小组、第二村民小组因土地行政裁决纠纷一案，不服天峨县人民法院（2014）峨行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月25日公开开庭审理了本案。上诉人天峨县向阳镇龙鱼村纳坝第一村民小组（以下简称：纳坝第一村民小组）的诉讼代表人罗明耀、天峨县向阳镇龙鱼村纳坝第二村民小组（以下简称：纳坝第二村民小组）的诉讼代表人李光华及其共同特别授权委托代理人杨扬海，被上诉人天峨县人民政府的特别授权委托代理人班华进及其委托代理人罗智龙，被上诉人天峨县纳直乡那里村打拉村民小组（以下简称：打拉村民小组）的诉讼代表人陆景帮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：原告与第三人争议的纳力（立）坡、盘张（又称还文）坡一带的土地，在解放以来的历次土地确权运动都没有明确权属，各方均不能提供有效证据证明争议地权属。争议双方均称“林业三定”时期已实地划分过山界，但双方都没有山界文字协议和图件佐证当时的界线划分情况。1970年，打拉村民陆福光（已故）户到现争议地内开发，现争议地内尚存打拉村民小组种植的刺竹林。1980年以后打拉村民到现争议地内烘过洗（小地名）居住至今，现争议地内有李慈文户的房子、鱼塘和水田。1981年4月，打拉村民小组在《落实社员自留山登记表》和《落实山界林权外业登记表》以及《土地承包经营权证》中，均填有“纳力”“盘张”等地名，但无具体四至范围。1982年起，纳坝一、二村民小组在现争议地盘张坡种植杉木、板栗、油茶。2002年7月，天峨县林业局与打拉村民小组签订《联营开发荒山协议书》，打拉村民小组将“底大坡至杀确坡”用与县林业局联营种植八角。经实地核实，联营地点在现争议地的弄么沟至盘张梁、盘张梁范围内。同年10月，天峨县林业局与纳坝一、二村民小组签订《联营开发荒山协议书》，纳坝一、二村民小组将“纳力麻尾坡”用与县林业局联营种植八角。经实地核实，联营地点在盘来梁往东方向和现争议地的盘张（还丈）梁至茶角沟范围。双方与县林业局联营的范围没有重叠，各方与县林业局签订的联营开发协议均经天峨县公证处公证。2003年9月，纳直乡和向阳镇签订了《纳直乡人民政府与向阳镇人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》，经核实，现争议地位于向阳镇行政区域界线范围内。但协议签订时未经界线经过地相邻的农民集体签字确认。2007年，纳坝一、二村民小组以争议地位于向阳镇行政区域界线范围内且属于纳坝一、二村民小组所有为由，阻拦打拉村民小组到现争议地内经营种植作物而产生纠纷。2011年10月，打拉村民小组申请被告调处，被告受理本案后，派工作组深入实地调查后，主持争议双方进行调解，因双方意见分歧较大，未达成协议。被告于2014年5月30日作出峨政处（2014）7号处理决定。原告不服向河池市人民政府提出复议申请，2014年9月23日，河池市人民政府作出河政复决字（2014）38号行政复议决定，维持天峨县人民政府峨政处（2014）7号处理决定，原告仍不服，提起行政诉讼。
一审法院判决认为：县级人民政府处理辖区内集体与集体之间的土地权属纠纷，作出权属确认的具体行政行为，应查明事实清楚、适用法律正确、实体处理适当、程序合法。本案被告天峨县人民政府依法定职权和第三人申请，调处原告与第三人之间在纳力坡、盘张坡一带土地权属纠纷，依法作出峨政处（2014）7号《关于纳直乡那里村打拉村民小组与向阳镇龙鱼村纳坝一、二村民小组在纳力坡、盘张坡一带土地权属争议的处理决定》，认定原告与第三人争议土地，在解放之后的历次历史确权运动中均未确定权属，双方均未持有有效权属凭证，争议双方长期来均对争议地进行不同程度的经营和管护行为，形成相当固定的种植和管护范围，认定这一事实的证据充分，作出的实体处理是依据长期以来双方对争议地的管护经营范围，从“三个有利于”的原则出发，作适当划分，明确争议双方在争议地内的土地权属、实体处理并无不当，处理程序符合法律规定，适用法律法规正确，因而该被诉具体行政行为依法应予维持，原告主张按纳直、向阳两乡镇的行政区域界线来确定争议土地权属，依据不充分，其请求撤销被告作出的峨政处（2014）7号处理决定依据的事实和法律依据不足，不予支持。据此判决：驳回原告天峨县向阳镇龙鱼村纳坝第一、二村民小组请求撤销被告天峨县人民政府作出峨政处（2014）7号《关于纳直乡那里村打拉村民小组与向阳镇龙鱼村纳坝一、二村民小组在纳力坡、盘张坡一带土地权属争议的处理决定》的诉讼请求。
判决后，纳坝第一村民小组、第二村民小组不服，提出上诉，其上诉理由为：一、一审判决认定事实不清，证据不足。具体是：1、一审法院认定涉案争议土地自解放以来都没有明确权属与客观事实不符；2、一审法院认定第三人于1970年在争议土地种植有刺竹林与客观事实不符；二、被上诉人天峨县人民政府应当参照《纳直乡人民政府与向阳镇人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》将争议土地确权归上诉人所有。请求二审法院撤销一审判决；撤销被告天峨县人民政府作出的峨政处（2014）7号处理决定；判令被告天峨县人民政府重新作出具体行政行为。
天峨县人民政府政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据充分。1、认定涉案争议地自解放以来的历次土地确定中没有明确过权属，与客观事实相符；2、认定第三人于1970年在现争议地种植有刺竹林与客观事实相符。二、《纳直乡人民政府与向阳镇人民政府联合勘定的行政区域界线协议书》不能作为争议地确权的依据。该协议只是确定各自的行政管理范围，而不是确定土地所有权。综述，一审判决及政府处理决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。请求二审法院判决驳回上诉。
打拉村民小组庭审中口头答辩称：同意天峨县人民政府的答辩意见及作出的处理决定。请求二审法院维持一审判决。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
另查明，2014年5月30日，天峨县人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第十六条第一、二款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，作出峨政处（2014）7号《关于纳直乡那里村打拉村民小组与向阳镇龙鱼村纳坝一、二村民小组在纳力坡、盘张坡一带土地权属争议的处理决定》，决定：一、争议地以威旦沟与拉旦沟交汇处（656.2高程点）顺盘张（还丈）梁上至梁顶（968.8高程点）为界，界线往北方向土地属纳坝一、二村民小组集体所有，界线以南的土地属打拉村民小组集体所有；二、争议地内常耕田地属原种植者所在的农民集体所有，人工林谁种谁有；三、过去形成的涉及现争议地权属的有关证书、合同书、登记表、协议书与本处理决定不符的，以本处理决定为准。根据本决定制作的争议地确权界线图与本决定具有同等的法律效力。纳坝第一村民小组、第二村民小组不服向河池市人民政府提出行政复议申请。2014年9月23日，行政复议机关作出河政复决字（2014）38号《行政复议决定书》，维持天峨县人民政府峨政处（2014）7号处理决定。
本院认为，上诉人纳坝第一村民小组、第二村民小组与被上诉人打拉村民小组因土地权属发生争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”的规定，被上诉人天峨县人民政府根据当事人的申请并作出处理决定，其执法主体资格适格。讼争的土地在土改、合作化、“四固定”等土地确权时期，没有明确过权属。上诉人纳坝第一村民小组、第二村民小组称争议土地在“四固定”时期，已明确过权属，没有提供充分的证据予以证实。根据《广西区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十五条“下列书证，可以作为土地山林水利权属纠纷处理的参考证据材料：（三）依法划定的行政区域界线及其边界地图。”的规定，天峨县向阳镇人民政府与天峨县纳直乡人民政府于2003年9月签订的《行政区域界线协议书》，虽将争议土地确定在向阳镇行政区域之内，但该协议书中第二部分第四条约定：“凡与行政区域界线不重合的土地资源均作为对方的插花地处理，插花地及林木（含杉木、桐果、果树等经济林木）权属所有者不变，经营权和使用权均不作变更，但不能扩大经营适用范围，未经对方许可，不得越界经营。”而且，在签订协议书时，相关政府部门也没有召集争议当事人到场指界确认及签字认可。根据上述法规的规定，该协议书只能作为两乡镇在行政区域范围划分管理的依据，不能作为本案争议土地已确定过权属的依据。被上诉人天峨县人民政府在对本案争议土地处理中，不以该协议书作为本案争议土地的确权依据，有事实和法律依据。在管护事实方面，经审查，争议当事人均对本案争议土地进行过不同程度的管理、使用，争议当事人对管护的事实没有异议，对此，本院予以确认。被上诉人天峨县人民政府依据争议地的管护事实，作出峨政处（2014）7号处理决定并无不当。上诉人纳坝第一村民小组、第二村民小组的上诉理由均不能成立，本院依法不予以支持。综述，被上诉人天峨县人民政府作出被诉的行政行为事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，审判程序合法。本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人纳坝第一村民小组、第二村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 华卫江
审判员 梁海亮
审判员 寇四清
二〇一六年三月二十二日
书记员 李祥铭