中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申4283号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：莫卫国，男，1963年2月17日出生，汉族，个体户，住广西扶绥县。委托代理人：曾捍民，广东正大方略律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南宁经济技术开发区管理委员会。住所地：广西壮族自治区南宁市江南区星光大道***号。法定代表人：何尚汉，该委主任。委托代理人：张小平，该委工作人员。委托代理人：池鸿，广西至诚律师事务所律师。原审第三人：南宁市百昌木材加工厂。住所地：广西壮族自治区南宁市吴圩镇吴圩社区六么坡。负责人：李荣斌，该厂厂长。再审申请人莫卫国与被申请人南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称南宁经开区管委会）及原审第三人南宁市百昌木材加工厂（以下简称百昌木材加工厂）规划行政强制及行政赔偿纠纷一案，原由莫卫国于2014年6月25日向广西壮族自治区南宁市中级人民法院提起诉讼。该院于2014年9月25日作出（2014）南市行一初字第77号行政判决，确认南宁经开区管委会对莫卫国的建（构）筑物强制拆除行为违法；驳回莫卫国关于南宁经开区管委会赔偿其经济损失12.5万元的诉讼请求。莫卫国不服，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。该院于2015年8月10日作出（2015）桂行终字第100号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。莫卫国仍不服，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。一、二审法院审理查明：莫卫国租赁百昌木材加工厂位于南宁市吴圩镇吴圩社区六么坡的场地用于木材加工,并于2012年9月17日交纳场地保证金3000元给百昌木材加工厂。莫卫国在未取得城乡规划主管部门审批同意的情况下，擅自在该场地内搭建钢架结构棚、砖木结构用房等。2014年2月7日，南宁经开区管委会以需要对莫卫国所建房屋进行规划检查为由，对莫卫国发出《综合行政执法检查通知书》【南经管（规监）检通字[2014]第395号】，要求莫卫国持《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、施工红线图等有关手续，到南宁经济技术开发区城市管理综合行政执法大队接受检查。2014年2月9日南宁经济技术开发区城市管理综合行政执法大队对莫卫国所建的建（构）筑物进行现场勘查，制作了《现场勘验笔录》并于同年2月10日以莫卫国未能提供上述建（构）筑物的规划审批手续，涉嫌违法建设为由予以立案。2014年2月12日，南宁经开区管委会作出南经管（规监）拆告字[2014]第J81号《限期拆除告知书》，告知莫卫国所使用的位于南宁市吴圩镇吴圩社区六么坡的二栋钢架结构棚、一排砖木结构房及其它简易搭盖等建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条的规定，拟对其作出限期拆除的处罚。并告知莫卫国如有异议，收到通知后三日内有权提出陈述、申辩和申请复核的权利。2014年2月18日，南宁经开区管委会作出《限期拆除决定书》【南经管（规监）拆决字[2014]第J93号】，认定莫卫国所建的上述建（构）筑物属于违法建筑。要求莫卫国在收到该决定书之日起五日内自行拆除，并告知其依法享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。2014年2月26日，南宁经开区管委会又作出《限期履行行政处罚决定催告书》【南经管（规监）催告字[2014]第172号】，要求莫卫国收到该催告书之日起三日内自觉履行行政处罚决定，自行拆除违法建（构）筑物，逾期仍不履行的，将依法实施强制执行。同日，南宁经开区管委会又作出了《限期拆除违法建（构）筑物公告》【南经管（规监）强公字[2014]第172号】，要求莫卫国于2014年3月1日前自行拆除上述建（构）筑物，如在规定期限内不履行拆除义务的，将依法强制拆除。2014年3月21日南宁经开区管委会对位于南宁市吴圩镇六么坡内的各木材加工厂及业主发出《关于限期拆除违法建（构）筑物的公告》，要求各违法建设单位和个人须于2014年3月26日前自行拆除违法建（构）筑物并自行搬离物品。2014年4月15日，南宁经开区管委会作出《行政强制执行决定书》【南经管（规监）强决字[2014]第199号】，决定对上述违法建设的建（构）筑物依法实施强制拆除。2014年4月16日、4月25日南宁经开区管委会对位于南宁市吴圩镇吴圩社区六么坡百昌木材加工厂内的建（构）筑物进行整体强制拆除,其中包括莫卫国建设的二栋钢架结构棚及一栋（排）砖木结构房。莫卫国对该强制拆除行为不服诉至法院，认为强拆行为违法，造成其钢结构、砖块及晒架上的木条损坏灭失，要求法院判决确认强拆行为违法并赔偿因其违法行为给莫卫国造成的直接经济损失12.5万元。另查明：百昌木材加工厂属于个人独资企业。经营方式有加工、销售木片、单板、销售原木（条）、原竹等。有广西壮族自治区林业厅颁发的《木材经营（加工）许可证》（桂南林木许证字第NN030XX号）。位于南宁市吴圩镇吴圩社区六么坡百昌木材加工厂场地上搭建的所有建(构)筑物，没有统一划定区域号及门牌号码。还查明：根据《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》（南发[2001]54号）和《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》（南发[2001]55号）文件精神，将南宁市规划管理局部分职能授予南宁经开区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与南宁经开区管委会签订了《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的审批以及违章建筑处罚权等授予南宁经开区管委会行使。广西壮族自治区高级人民法院二审认为，关于被诉强制拆除行为的合法性问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案南宁经开区管委会在2014年2月18日发出《限期拆除决定书》之后，于同年4月16日、4月25日即对涉案建筑物进行了强制拆除，该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内。南宁经开区管委会拆除莫卫国的涉案建筑物违反了上述法律规定的法定程序，该行政强制拆除行为属违法行政行为。一审判决确认南宁经开区管委会该强制拆除行为违法是正确的。关于莫卫国应否获得赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）规定，国家赔偿必须以合法权益受到损害为前提。莫卫国要求赔偿的涉案建筑物，已经被南宁经开区管委会作出的南经管（规监）拆决字（2014）第J93号《限期拆除决定书》认定为违法建筑物。该《限期拆除决定书》已经发生法律效力。南宁经开区管委会的强制拆除行为虽然违法，但南宁经开区管委会拆除的是违法建筑物，莫卫国就违法建筑物要求赔偿与国家赔偿法有关规定不符。莫卫国主张该涉案建筑物不属于违法建筑，但未能提供证据证明，故请求赔偿，没有事实依据和法律依据，一审判决对莫卫国的这一主张不予支持正确。至于莫卫国要求赔偿的在强制拆除过程中造成其钢结构、砖块及晒架上的木条损坏灭失，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第三项：“在一并提起行政赔偿的诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实，原告承担举证责任”的规定，莫卫国对该主张应当承担举证责任。本案中，莫卫国提供的《南宁经济技术开发区行政强拆当事人损失一览表》，属于请求赔偿的项目明细，无其他证据相互印证，不能证明其钢结构、砖块及晒架上的木条损坏灭失的事实及数额，一审判决驳回莫卫国要求赔偿经济损失12.5万元的赔偿请求是正确的。综上，一审判决认定的主要事实清楚，适用法律正确。莫卫国上诉理由不充分，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。莫卫国申请再审称，（一）二审判决书已经确认南宁经开区管委会的强拆行为违法，根据法无禁止则合法的法律原则，涉案建筑物仍然属于莫卫国的合法财产。南宁经开区管委会在没有行政确认涉案建筑物为违法建设的情形下就进行强拆，无疑侵犯了莫卫国合法的财产权，属于国家赔偿法第二条规定的赔偿范围。（二）即使涉案建筑物没有办理规划用地等手续，但根据城乡规划法第六十四条的规定，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；无法采取改正措施消除影响的，才限期拆除。“采取改正措施消除对规划实施的影响”是法律赋予当事人的一种权利，这种权利属于国家赔偿法第二条规定的“合法权益”。南宁经开区管委会没有按照城乡规划法第六十四条的程序进行规划评估与听证，没有给予莫卫国采取改正措施消除对规划实施的影响的机会，强拆侵犯了公民的合法权益，并造成了损害后果，应予以赔偿。（三）关于强拆过程中莫卫国的钢架结构材料灭失损失的举证责任问题，应该由南宁经开区管委会负举证责任。由于南宁经开区管委会严重违反法定程序，没有公告、没有送达，强拆时大量武警、公安、协警、保安人员封锁现场，莫卫国根本没有条件收集及保全证据。按照国家法律法规关于强拆的程序要求，应该由强拆机关对强拆过程予以证据保全，制作财产清单，并把强拆建筑物内的财产及拆除下来的建筑材料归还给强拆相对人。尤其本案建筑物为钢架结构厂房，钢材属于可重复利用的材料，应该采取合理的拆除方法，尽量减少损坏，并把拆除下来的钢材归还给莫卫国。生效判决书已经查明，南宁经开区管委会并没有提供证据证明已经把拆除下来的钢材等建筑材料归还给莫卫国，对因此造成的建筑材料毁损灭失应承担赔偿责任。综上，请求撤销二审判决；维持一审法院确认南宁经开区管委会强制拆除行为违法的判项；判令南宁经开区管委会赔偿莫卫国经济损失12.5万元。被申请人南宁经开区管委会提交意见称，（一）其作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。2014年2月7日，南宁经开区管委会向本案所涉建筑物的违法建设人依法送达了《综合行政执法检查通知书》，要求违法建设人提供其建（构）筑物的规划、用地手续等相关材料，但该违法建设人一直没有提供。经对违法建设人的违法建（构）筑物进行现场勘验，南宁经开区管委会于2014年2月10日决定立案查处。经调查查明：违法建设人未经过城乡规划主管部门的许可，在规划区域内进行建设活动。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，南宁经开区管委会向违法建设人送达了《限期拆除告知书》，告知违法建设人拟作出的处理决定，并依法告知其享有的陈述和申辩的权利。在违法建设人未在法定期限内提出任何异议的情况下，南宁经开区管委会依法向其送达了《限期拆除决定书》，限违法建设人自收到本决定书后五日内自行拆除违法建设的建（构）筑物，并告知了其诉讼和复议的权利。由于违法建设人未在规定的时间内履行自行拆除违法建设的建（构）筑物的义务，南宁经开区管委会又于2014年2月26日向违法建设人送达了《限期履行行政处罚决定催告书》、《限期拆除违法建（构）筑物公告》，催告违法建设人在规定期限内自觉履行限期拆除决定，并告知逾期不履行拆除义务的，南宁经开区管委会将依法强制拆除，但违法建设人逾期仍末履行拆除义务。南宁经开区管委会根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款、城乡规划法第六十八条的规定，于2014年4月15日作出《行政强制执行决定书》并告知了其诉讼和复议的权利后，对违法建设人违法建设的建（构）筑物依法实施了强制拆除。（二）莫卫国提出的赔偿请求没有法律依据。根据国家赔偿法的规定，当事人获取行政赔偿应以受损的财产属于合法财产为前提。莫卫国没有办理过涉案的建（构）筑物规划、用地等手续，其所建的建（构）筑物不属于合法财产的范畴，故不应赔偿。此外，在强制拆除过程中，南宁经开区管委会只是将建筑物拆解，未对钢结构、砖块及晒架上的木条没收、破坏或销毁，故不应当予以赔偿。莫卫国提交的《南宁经济技术开发区行政强拆当事人损失一览表》系其单方列写，未经南宁经开区管委会认可，也无其他证据相互印证，故对该赔偿主张法院也不应支持。二审判决认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求驳回莫卫国的再审申请。原审第三人百昌木材加工厂未提交书面意见。本院经审查认为，本案被诉行政行为是南宁经开区管委会强制拆除涉案建筑的行为，该行为已经一、二审判决确认违法。本案再审审查期间的争议焦点是，南宁经开区管委会是否应当给予莫卫国行政赔偿。国家赔偿法第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。据此，行政赔偿必须以合法权益受到损害为前提。莫卫国请求赔偿的涉案建筑物，已被南宁经开区管委会作出的《限期拆除决定书》认定为违法建筑物。该《限期拆除决定书》未经法定程序撤销，具有法定效力。莫卫国就违法建筑物要求赔偿与国家赔偿法规定的立法精神不符。关于莫卫国请求赔偿在强制拆除过程中造成其钢结构、砖块及晒架上木条损失的问题。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第三项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，莫卫国应当对南宁经开区管委会强制拆除行为对其合法财产造成损害的事实提供证据。莫卫国提供的《南宁经济技术开发区行政强拆当事人损失一览表》，系其请求赔偿的项目明细，无其他证据相互印证，不足以证明其合法财产因强拆行为受到毁损。况且，根据一审庭审中南宁经开区管委会提供的拆除现场照片，采用挖机拆除违法建筑属于必要手段，并未扩大莫卫国的损失。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条关于“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”之规定，一、二审法院驳回莫卫国的赔偿请求，并无不当。综上，莫卫国的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回莫卫国的再审申请。审 判 长 孙祥壮审 判 员 华 伟审 判 员 李 伟二〇一六年十二月二十六日法官助理 陶峰军书 记 员 黄 琪附:本裁定相关法律规定1.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。3.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。4.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。5.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。