浙江省宁波市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）浙甬行终字第110号
上诉人（原审原告）郑惠良。
委托代理人徐纪先。
委托代理人陶文军。
被上诉人（原审被告）余姚市人民政府。
法定代表人奚明。
委托代理人桑建明。
委托代理人姚爱珍。
上诉人郑惠良因诉被上诉人余姚市人民政府土地行政登记一案，不服余姚市人民法院于2013年7月5日作出的（2013）甬余行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2013年8月13日受理后依法组成合议庭，并于同年8月28日组织双方当事人对本案进行了询问。上诉人郑惠良的委托代理人徐纪先、陶文军，被上诉人余姚市人民政府的委托代理人桑建明、姚爱珍参加了询问。本案现已审理终结。
2012年4月至11月，上诉人郑惠良因被上诉人余姚市人民政府颁发给其的浙农包（余）字第003978号《浙江省农村集体土地承包权证》未载明“屋东”地块的四至范围，多次通过信访、申请的形式向被上诉人提出申请，要求对该土地承包权证内的“屋东”地块四至范围予以明确。被上诉人在上诉人起诉前未予更正登记。
原审法院经审理查明，1999年4月15日，被告余姚市人民政府根据原告郑惠良与原余姚市低塘镇平桥村经济合作社签订的土地承包合同，向原告颁发了浙农包（余）字第003978号《浙江省农村集体土地承包权证》。该证记载，原告郑惠良户承包土地面积为3亩0分3厘，承包地分为“回角头”、“屋东”、“油车巷后”3块，分别只登记了面积，对座落（四至）内容未登记，其中“屋东”地块面积为0.21亩。后因原告承包的“屋东”地块与他人发生纠纷，原告通过信访形式向其所在的余姚市人民政府低塘街道办事处（以下简称余姚市低塘街道办事处）要求解决纠纷，余姚市低塘街道办事处曾于2012年4月10日作出过《低塘街道办事处关于郑惠良土地问题信访的处理意见》的答复。之后，原告又多次通过信访的形式要求被告对涉案土地承包权证内的“屋东”地块的四至范围予以明确并进行更正登记。被告下属余姚市农林局分别于2012年11月6日、2012年12月31日作出余农信告（2012）1号、（2012）3号信访事项告知书。上述告知书回复原告：根据调查及实地测绘情况，余姚市低塘街道黄清堰村经济合作社与原告签订的土地承包合同和被告核发的涉案土地承包权证上登记的3块土地均未明确四至，承包的土地面积与证载相符。上述告知书同时告知了原告明确四至的具体程序，即在原签订的土地承包合同的基础上，与村签订《余姚市农村土地承包四至明确补充合同》及填写《农村土地承包经营权四至补充登记表》后，落实“屋东”地块的四至。其间，2012年11月27日，原告向被告的市长办公室邮寄送达了要求明确四至的书面申请及余姚市低塘街道黄清堰村经济合作社于2012年7月21日出具的原告承包的“屋东”地块位置的证明，余姚市低塘街道办事处于2013年4月19日在上述证明上签注了“四至情况属实”的意见。原告未与其所在村经济合作社签订《余姚市农村土地承包四至明确补充合同》，被告也未对原告涉案土地承包权证中的“屋东”地块四至进行登记。
原审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条、第十六条、第十七条的规定，被告作为农村集体土地承包权证的登记发证机关，虽有更正登记的法定职责，但履行该职责的前提是当事人向乡（镇）人民政府提出申请，且乡（镇）人民政府已对当事人更正申请材料进行审核，并认为符合规定要求，再报被告办理更正手续。原告未曾提供四至明确的补充承包合同或其它证明材料向余姚市低塘街道办事处提出要求明确四至的申请，而是仅凭余姚市低塘街道黄清堰村经济合作社出具的说明四至的证明，直接向原告提出明确四至的申请，不符合程序规定。原告也没按被告所属余姚市农林局告知的明确四至的规定程序，未签订《余姚市农村土地承包四至明确补充合同》及填写《农村土地承包经营权四至补充登记表》。原告提供的余姚市低塘街道黄清堰村经济合作社出具的说明四至的证明对“屋东”地块四至确定不明确，更不能与承包面积0.21亩相印证，从形式和内容上不符合承包合同的形式要件。因此，被告颁发给原告的涉案土地承包权证中未明确承包土地的四至，登记发证行为虽有错误，但因作为原告土地承包经营权登记发证行为基础的土地承包合同缺失相关内容，而原告又未能与其村经济合作社签订明确四至的补充合同，又未向所在街道办事处提出申请，所在街道办事处更无法在审核后报请被告办理。综上，原告起诉被告不作为理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项规定，判决驳回原告要求被告余姚市人民政府对涉案土地承包权证上“屋东”地块的四至予以更正登记的诉讼请求。
上诉人郑惠良上诉称，由于被上诉人颁发的涉案土地承包权证中未明确承包土地的坐落（四至），属于违法登记行为，其多次向被上诉人及下属机构提出补充登记土地四至的申请，且提供了其所在余姚市低塘街道黄清堰村经济合作社出具并由余姚市低塘街道办事处签署意见的明确其“屋东”地块位置的证明材料，被上诉人应当对其“屋东”地块的四至予以更正登记。被上诉人不予更正登记的行为属于违法的行政不作为。请求二审法院撤销原判，并改判被上诉人余姚市人民政府对涉案土地承包权证上“屋东”地块的四至予以更正登记。
被上诉人余姚市人民政府辩称，上诉人与其所在村经济合作社之间签订的土地承包合同并未明确土地四至，上诉人又未能提供土地承包四至明确的补充合同，且余姚市低塘街道黄清堰村经济合作社出具的证明材料不能证明“屋东”地块的四至明确。因此，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定，上诉人要求更正登记的申请不符合条件和程序，其无法进行更正登记，不存在行政不作为。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
二审审理期间，双方当事人均未向本院提供新的证据。双方当事人向原审法院提供的证据均随卷移送至本院。本院根据随卷移送证据及询问认定的事实与原审法院认定的事实基本一致。
本院认为，1999年4月15日，被上诉人余姚市人民政府向上诉人郑惠良颁发涉案土地承包权证，将涉案“屋东”地块承包经营权登记在上诉人郑惠良户名下，但未明确该地块四至范围。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。”2012年，上诉人按照上述规定以涉案土地承包权证上记载的“屋东”地块四至内容缺失、错误为由，向被上诉人提出更正登记的申请，并提交了余姚市低塘街道黄清堰村经济合作社出具的上诉人承包的“屋东”地块位置的证明。但根据《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十二条第二款的规定，上诉人提出更正登记申请时，应当先向乡（镇）人民政府提出申请，经审核后上报原发证机关即被上诉人办理更正手续。本案中，上诉人未向余姚市低塘街道办事处提出更正登记申请，余姚市低塘街道办事处也未上报，上诉人直接要求被上诉人办理更正登记，不符合申请更正登记的法定程序。因此，本案被上诉人对涉案土地承包权证不予更正登记的行为并无不当。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑惠良负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆玉珍
代理审判员 孙 雪
代理审判员 秦 峰
二〇一三年九月十日
代书 记员 袁丹蓉
附本案适用的法律、法规及规范性文件：
一、《浙江省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》
第三十二条……
土地承包当事人认为土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正。乡（镇）人民政府受理更正申请后，应当及时对申请材料进行审核，符合规定要求的，报原发证机关办理更正手续。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
……