山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）鲁行终623号
上诉人王攀（原审原告）。
委托代理人周斌，山东鲁泉律师事务所律师。
委托代理人崔通，山东鲁泉律师事务所律师。
被上诉人济宁市人民政府（原审被告），住所地济宁市红星中路19号。
法定代表人傅明先，市长。
上诉人王攀因诉济宁市人民政府房屋行政强制拆除一案，不服济宁市中级人民法院（2015）济行初字第221号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告王攀要求确认济宁市人民政府拆除其房屋及占用土地的行政行为违法，诉至原审法院。
原审法院认为，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起记算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，原告王攀在起诉状中陈述，“济宁北湖度假区征地拆迁及城中村改造指挥部于2010年6月底拆迁了原告256.38平方的房屋及51.22平方的院落。”该陈述证明原告王攀自认其房屋被拆除的时间为2010年6月底。被告提交的证据4（房屋拆迁领款单）表明，原告于2010年6月24日领取了搬家费及奖金合计13000.00元；证据5（拆迁房屋交接单）显示，原告于2010年6月24日将房屋与拆迁方进行了交接手续。以上两证据证实原告应当于2010年6月24日就知道了涉案房屋被拆迁的事实，结合原告王攀在起诉状中的自述，应当认定原告王樊于2010年6月底前应当知道被诉行政行为的内容。原告于2015年5月19日向原审法院提起行政诉讼，超过了两年的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告王攀的起诉。
原审原告王攀不服原审法院裁定，上诉称：1、原审法院认定上诉人起诉超过法定期限错误。济宁北湖度假区征地拆迁及城中村改造指挥部于2010年6月底拆除了上诉人256.38平米方的房屋及51.22平方米的院落，但双方未签订补偿协议，也未给予补偿。2015年1月，上诉人在中国裁判文书网上发现山东省高级人民法院(2014)鲁行终字第172号行政判决书，认定的事实有“1、济宁北湖度假区征地拆迁及城中村改造指挥部系临时机构；2、济宁北湖省级旅游度假区管理委员会为济宁市人民政府的派出机构：3、《济宁市北湖度假区新兴村房屋拆迁安置补偿实施方案》及《确定标准户的办法》已被2013年山东省人民政府作出的鲁政复决字（2011）124号《行政复议决定书》确认违法。”上诉人在发现上述判决书后，才得知被上诉人的《拆迁安置补偿实施方案》是违法的，其拆迁上诉人房屋及占用土地的行为属于违法行为。上诉人诉请法院确认拆迁上诉人房屋及占用上诉人使用的土地的行为违法。虽然拆迁上诉人房屋的确发生在2010年6月，但是济宁市人民政府发布公告征收土地的时间为2013年9月26日（见《济宁市人民政府征收土地公告2013年第36号》），该公告称经过山东省人民政府鲁政土字[2013]520号批准征收占用上诉人原使用的土地，同时该公告未依法告知诉权和起诉期限。上诉人知道其违法是在2015年1月，上诉人从公示的裁判文书上才得知违法行政行为存在和享有的诉权。上诉人的在2015年5月提起诉讼未超过6个月的起诉期限，也未超过山东省人民政府批准被上诉人占用土地的两年时间。2、原审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回起诉，属于适用法律错误。《若干问题的解释》第三条第一款第二（项）规定的系“超过法定起诉期限且无正当理由的”，结合前文所述，上诉人存在正当理由，被上诉人故意掩盖其违法行为而造成上诉人不能得知其行为违法，被上诉人占用土地的行为处于持续状态，明显未超过起诉期限。3、原审法院审理案件程序违法。对于上诉人的起诉，被上诉人在答辩及开庭时仅是强调其拆迁合法有据，并未提出上诉人起诉超过起诉期限的抗辩，也未提交任何证据证明上诉人起诉超过起诉期限。原审法院法案件审理时也未示明起诉期限问题，并就此展开调查。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（一）项规定：原告对下列事项承担举证责任：证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。从该解释可以看出，被告认为原告的起诉超过起诉期限的，应由被告承担举证责任。既然被上诉人未对此提出抗辩，应视为其放弃了举证的权利，应承担举证不能的后果。《若干解释》第二十七条只规定了行政诉讼中被告对原告起诉超过法定期限承担举证责任，而法院在证据的审查中则处于被动地位。如果法院在诉讼中主动审查原告是否超过起诉期限，实际上免除了被告对该部分的举证责任，而直接将举证责任归于原告一方，人民法院如此处理的方式不符合证据制度。原审法院违反法定程序主动审查起诉期限，破坏了诉讼结构，影响司法裁判的公正性。综上，原审法院认定事实错误，适用法律错误且程序违法，其裁判结果应予撤销。
被上诉人济宁市人民政府辩称：2010年6月北湖管委会为加快新城区建设步伐，改善辖区村民居住条件，繁荣区域经济，对新兴村整村改造规划范围内的房屋实施拆迁，制定了《济宁北湖度假区新兴村房屋拆迁安置补偿实施方案》。对上诉人的拆迁就是按照拆迁方案实施的。因此，北湖管委会对上诉人拆迁的行为是合法的。2010年6月24日上诉人在“同意拆除”的《拆迁房屋交接单》上签字，对被拆迁的房屋进行了交接。同日，上诉人领取了搬家费及奖金共计13000元，还领取了交房顺序号。以上事实可以看出，上诉人的搬迁完全是自愿的，不存在北湖管委会强行拆迁的情况，北湖管委会没有违法拆迁。原审法院依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定是正确的。从本案的事实可以看出，上诉人于2010年6月24日在“同意拆除”的《拆迁房屋交接单》上签字并于同日领取了搬家费及奖金共计13000元，还领取了交房顺序号，足以说明上诉人在2010年6月24日就知道涉案房屋被拆迁的事实，原审法院认定上诉人超过起诉期限提起行政诉讼，符合法律规定。综上所述，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
本院认为：根据原审起诉状、上诉状中的陈述以及一审对被上诉人证据“房屋拆迁领款单”、“拆迁房屋交接单”的认定，可以确认上诉人应当于2010年6月底之前就知道了涉案房屋被拆除的事实，即知道被诉行政行为的内容或主要内容。在行政诉讼中，行政诉讼法及司法解释涉及的“知道或者应当知道具体行政行为内容”并非指知道具体行政行为是否合法，是指知道其主要的内容。就本案而言，系上诉人知道被上诉人实施了何种与原告具体权益相关的行为，即被诉行政行为。至于该行政行为是否合法，并不涉及行政诉讼的起诉期限问题，而且以知晓行政行为合法性作为起诉期限的计算条件，在现实和逻辑上均不具备操作性。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的规定当事人超过起诉期限而提起行政诉讼的，人民法院不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。根据上述规定的原则，人民法院可以就起诉期限主动进行审查，尤其是立案审查阶段。审判实践中对于起诉期限问题在有关证据、有关主张未呈现前，人民法院可以先行立案，但并不妨碍在审理过程中法院对起诉期限的审查。上述审查原则与被告关于起诉期限的举证责任并不矛盾，原审法院对于上诉人起诉期限的审查并不违反审理程序。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起记算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”上诉人于2015年5月19日向原审法院提起行政诉讼，已经超过上述规定的起诉期限。
综上，原审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告王攀的起诉适用法律正确，裁判结果并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 王海燕
代理审判员 刘白鸽
代理审判员 俞春晖
二〇一六年六月二十二日
书 记 员 蒋巧菲