中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申5110号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋能宏等18人（名单附后）。
诉讼代表人蒋能宏，男，1970年12月7日出生，汉族，住湖南省新宁县。
诉讼代表人蒋能雄，男，1966年7月23日出生，汉族，住湖南省新宁县。
蒋能宏等18人的共同委托代理人蒋廉政，湖南省新宁县天剑法律服务所法律工作者。
再审被申请人(一审被告、二审上诉人)湖南省新宁县人民政府，住所地湖南省新宁县金石镇解放路155号。
法定代表人谭精益，该县县长。
原审第三人湖南新宁县农村商业银行股份有限公司（原湖南省新宁县农村信用合作联社），住所地湖南省新宁县金石镇解放路99号。
法定代表人林许初，该联社主任。
原审第三人湖南亿承置业开发有限公司，住所地湖南省邵阳市双清区跃进路爱心酒楼。
法定代表人姚长春，该公司经理。
原审第三人刘中秋等302户集资建房联合体。
再审申请人蒋能宏等18人因诉湖南省新宁县人民政府（以下简称新宁县政府）土地行政登记一案，不服湖南省高级人民法院(2016)湘行终255号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、李小梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
湖南省邵阳市中级人民法院一审查明，2010年湖南省人民政府为新宁县2010年度第二批次城镇建设用地签发了(2010)政国土字第1085号《农用地转用、土地征收审批单》，新宁县政府上报湖南省国土资源厅的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地拟拆迁房屋地籍调查表》中没有蒋中立（已故，系蒋能宏等18原告的被继承人）名字，但《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地勘测定界》图纸标明蒋中立的房屋在红线范围内。2014年9月9日，湖南省新宁县国土资源局（以下简称新宁县国土局）作出新国土资决字（2014）03号《行政裁决书》，对蒋中立的房屋予以征收，给予补偿安置。蒋能宏等人不服，向湖南省邵阳市国土资源局（以下简称邵阳市国土局）提出行政复议，邵阳市国土局于2015年4月30日作出邵国土资复决字（2015）第04号《行政复议决定书》，维持了新宁县政府作出的新国土资决字（2014）03号《行政裁决书》。蒋能宏等人对该复议决定不服，向新宁县人民法院提起行政诉讼，该案正在审理中。
2012年11月14日，新宁县国土局发布国有建设用地使用权出让方案公告，对编号为CB-2012-14-3的国有建设用地使用权进行出让。同年11月20日，新宁县国土局发布该地的使用权拍卖出让公告。同年12月11日，新宁县国土局与第三人湖南省新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体签订了《成交确认书》。2012年12月28日，第三人向新宁县国土交易服务中心交纳了土地出让总价款13000000元，2013年3月8日，第三人又交纳了交易服务费350000元。2013年7月9日，第三人向新宁县国土局申请土地登记，并提交了第三人的身份证明材料、《国有建设用地使用权出让合同》、CB-2014-14-3国有建设用地使用权《拍卖文件》《成交确认书》、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，完税凭证等相关材料。2013年8月12日，新宁县政府为第三人颁发了新国用(2013)字第028664号国有土地使用权证（以下简称涉案国有土地使用权证）。蒋能宏等18人因对补偿安置有异议，对该颁证行为不服，提起本案行政诉讼，请求确认新宁县政府为第三人颁发涉案国有土地使用权证的行为违法，撤销该国有土地使用权证，判令第三人停止侵害、恢复原状。
一审法院认为，本案系土地行政登记纠纷。本案争议的焦点是:新宁县政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发涉案国有土地使用权证是否合法；蒋能宏等18人要求撤销涉案国有土地使用权证，判令第三人停止侵害、恢复原状的请求应否得到支持。
根据国土资源部颁布的《土地登记办法》第九条的规定，申请人申请土地登记，应当提交下列材料：（一）土地登记申请；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，第三人申请土地登记，向新宁县国土局提交了登记申请、身份证明、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、完税凭证等相关材料。但是，蒋中立（已故）的房屋尚未完成征收，新宁县国土局却将蒋中立房屋所在的土地予以拍卖、出让给第三人。新宁县政府为第三人颁发涉案国有土地使用权证，属于先颁证，后征地，程序违法。蒋能宏等18人要求确认新宁县政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发的涉案国有土地使用权证行为违法的请求予以支持。鉴于第三人是通过合法途径受让包括蒋中立房屋在内的大宗土地，交纳了土地出让款等款项，且蒋能宏等18人的合法权益可以通过其他途径予以救济，故不宜撤销第三人取得的涉案国有土地使用权证。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，作出(2015)邵中行初字第16号行政判决：一、新宁县政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发涉案国有土地使用权证的行为违法；二、驳回蒋能宏等18人的其他诉讼请求。
湖南省高级人民法院除认可一审法院查明的事实外，二审另查明，2012年l2月18日、21日，第三人共计向新宁县国土交易服务中心交纳了土地出让总价款45300000元。在本案二审期间，原新宁县农村信用合作社变更为湖南新宁县农村商业银行股份有限公司。新宁县政府提交的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地拟迁房屋地籍调查表》没有包括蒋中立的名字，该地籍调查表中包括名字的人的房屋土地也没有征收，新宁县政府解释为系工作人员工作差错所致。
二审法院认为，本案争议的焦点是新宁县政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发涉案国有土地使用权证是否合法，是否应当被撤销。
国土资源部颁布的《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当提交下列材料：（一）土地登记申请；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。本案中，第三人向新宁县国土局提交了登记申请、身份证明、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、完税凭证等相关材料，形式上符合相关法律、法规、规章的规定。但是，新宁县国土局在蒋中立（已故）的房屋尚未完成征收的情况下，将蒋中立房屋所在的土地予以拍卖、出让给第三人，新宁县政府据此为第三人颁发涉案国有土地使用权证，属于先颁证，后征地，程序违法。第三人是通过公开竞价的合法途径善意受让包括蒋中立房屋在内的大宗土地，交纳了土地出让款(4530多万元)等巨额款项，且涉及第三人方的集资建房户人数众多，第三人在受让土地上作了部分土地平整及建设，而蒋能宏等18人的土地只占涉案国有土地使用权证内土地的小部分。如撤销涉案土地登记，可能造成群体事件，影响公共利益，且不利于维护行政法律关系的稳定和不动产的交易安全。而不撤销涉案土地证并不影响新宁县政府采取包括对蒋能宏等18人土地进行征收补偿安置等相应的补救措施。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的可以确认被诉行政行为违法而不撤销”的规定，本案不宜撤销而应确认新宁县政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发的涉案国有土地使用权证行为违法。蒋能宏等18人主张第三人通过拍卖取得涉案土地不是善意取得，证据不足，不予采纳。蒋能宏等18人主张其房屋所占土地不属于征收范围，应撤销第三人的涉案国有土地使用权证，新宁县政府则主张其提交的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地拟迁房屋地籍调查表》没有包括蒋中立（已故）的名字，系工作人员工作差错所致。事实上，该地籍调查表中包含的部分农户的房屋土地也没有征收，而没有名字的蒋中立的房屋又被征收了，因此，该地籍调查表所载房屋被征收人的名单有误，不能单凭此表没有蒋中立的名字就否认蒋中立的房屋土地不在征收范围。而与地籍调查表一并附送至湖南省人民政府办理农用地审批单的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地勘测定界》图纸中，蒋中立的房屋土地位于其中，属于征收范围，故蒋能宏等18人的该主张证据不足。并且，蒋中立房屋所在土地是否属于此次征收范围，与本案的土地登记行为不是同一法律关系，征收行为的违法（包括超出范围）不必然导致新宁县政府为第三人颁发的涉案国有土地使用权证被撤销。新宁县政府主张蒋能宏等18人的房屋在作出征收土地公告时不须补偿即已经被征收，蒋能宏等18人只能对征收补偿、安置提出异议，不能对应不应当征收土地的行为提出异议和审查，征地行为是一种即时生效的行为，不受司法审查，属于对法律的错误理解，理由不成立，不予采纳。据此，二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出(2016)湘行终255号行政判决：驳回上诉，维持原判。
蒋能宏等18人向本院申请再审，请求撤销一、二审判决；改判撤销被申请人作出的涉案国有土地使用权证并判令第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司、刘中秋等302户集资建房联合体立即停止侵害，恢复原状。其申请再审的事实与理由为：1.新宁县政府提交的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地拟迁房屋地籍调查表》没有包括蒋中立的名字，该地籍调查表中包括名字的人的房屋土地也没有征收，新宁县政府解释为系工作人员工作差错所致，原审认定该事实错误。2.现有事实与证据足以证实申请人房屋与田土不在征收范围内。3.被申请人与第三人不顾申请人的利益，恶意进行商业性交易，为的是特定的少数人302户集资户的利益。4.被申请人拍卖、转让田土，违反禁止性规定，属于非法转让、恶意转让，其转让不合法。第三人受让该块土地是恶意受让，并不是合法受让。5.被申请人为达到商业性用地目的，利用虚构拆迁户等虚假材料报批征地，严重违反征地程序，骗取了省政府颁发的审批单，该审批文件（即审批单与红线图）无效。
本院认为，本案争议的焦点是被申请人新宁县政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发涉案国有土地使用权证是否合法，是否应予撤销的问题。本案中，新宁县国土局在蒋中立的房屋尚未完成征收的情况下，将蒋中立房屋所在的土地予以拍卖、出让给第三人，新宁县政府为第三人颁发涉案国有土地使用权证，属于先颁证，后征地，原审法院已经确认为程序违法。根据原审法院查明的事实，本案第三人是通过公开竞价的合法途径善意受让包括蒋中立房屋在内的大宗土地，交纳了巨额土地出让款，在进行土地行政登记时，亦依法依规提交了登记申请、身份证明、土地权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、完税凭证等相关材料。另外，本案涉及第三人方的集资建房户人数众多，且第三人在受让土地上作了部分土地平整及建设。如果撤销涉案土地登记，不利于维护行政法律关系的稳定和不动产的交易安全。而不撤销涉案土地证，新宁县政府亦可采取对蒋能宏等18人土地进行征收补偿安置等相应措施进行补救。故原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，认为本案不宜撤销而应确认新宁县政府为第三人新宁县农村信用合作联社、湖南亿承置业开发有限公司及刘中秋等302户集资建房联合体颁发涉案国有土地使用权证行为违法，并无不当。关于蒋能宏等18人主张其房屋所占土地不属于征收范围的问题，根据原审法院所查，虽然新宁县政府提交的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地拟迁房屋地籍调查表》没有包括蒋中立的名字，但与地籍调查表一并提交的《新宁县2010年度第二批次城镇建设用地勘测定界》图纸中，蒋中立的房屋土地位于其中，原审法院结合本案相关证据，认定蒋中立的房屋土地属于征收范围，亦无不当。
综上，蒋能宏等18人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人蒋能宏等18人的再审申请。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 仝 蕾
代理审判员 李小梅
二〇一七年二月四日
书 记 员 徐 超
附：再审申请人名单及基本信息
再审申请人(一审原告、二审上诉人)李爱玲（又名李爱珍），女，1925年10月6日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组43号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋能龙，男，1950年8月27日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇崀山大道303号附30号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋能虎，男，1953年8月5日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组l号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋能合，男，1955年7月3日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组16号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)肖桂阳，女，1963年8月9日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组43号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋能雄，男，1966年7月23日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组44号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋能宏，男，1970年12月7日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋海军，男，1976年7月5日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋东华，男，1983年10月29日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组1号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋久华，男，1988年2月4日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋海斌，男，1980年11月17日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组16号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋康，男，1984年4月3日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组16号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋海明，男，1985年7月14日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组43号附1号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋海鸥，男，1986年9月27日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组43号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋海松，男，1982年1月30日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋新华，女，1985年10月7日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组1号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋霞，女，1990年10月10日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组44号。
再审申请人(一审原告、二审上诉人)蒋旭，男，1992年5月18日出生，汉族，住湖南省新宁县金石镇松风亭村3组44号。