陕西省旬阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）旬阳行初字第00040号
原告胡世学，男，1965年3月6日出生，汉族，城镇居民，旬阳中学教师，住旬阳县。
原告胡世伟，男，1969年9月13日出生，汉族，城镇居民，住旬阳县。
被告旬阳县城乡规划管理局。
组织机构代码：58697469-6。
法定代表人吴良友，局长。
地址：旬阳县城关镇祝尔康大道37号。
委托代理人郗战平，旬阳县城乡规划管理局股长。
委托代理人沈道广，陕西达衡律师事务所律师。
原告胡世学、胡世伟与被告旬阳县城乡规划管理局规划行政处罚一案，二原告2015年12月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月14日适用普通程序公开开庭进行了审理。原告胡世学和原告胡世伟，旬阳县城乡规划管理局的委托代理人郗战平、沈道广到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年11月30日被告旬阳县城乡规划管理局作出旬城罚字[2015]第49号行政处罚决定书，决定对二原告罚款52200.00元，并要求二原告于本处罚决定收到之日起15日内缴纳。二原告不服，向本院提起行政诉讼。
原告胡世学、胡世伟诉称，2014年12月31日，被告为原告颁发了建字第2014—393号《建设工程规划许可证》，批准原告原址翻建房屋，建设规模：“开间24.5米，进深9.2米，路上四层、路下一层，总建筑面积869平方米”。2015年元月原告开工建设，同时被告开始跟踪监察管理。
2015年6月30日，原告完成路上第三层的主体施工，进行路上第四层建设时，被告以原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定为由给原告下发“旬城规停字【2015】第64号停工（核查）通知书”和“旬城规改字【2015】第65号责令改正通知书”；2015年7月3日，被告在原告房屋的墙上张贴了“旬阳县城乡规划管理局旬城规限拆字【2015】第21号限期拆除决定书”,同日被告强行拆除了原告已经绑扎好的路上第四层的钢筋。2015年8月6日，原告依法向安康市城乡建设规划局提起行政复议。2015年9月23日，安康市城乡建设规划局做出安规复决字[2015]1号行政复议决定书，复议决定书以“主要事实认定不清楚、证据不足且明显不当”为由依法撤销了“旬阳县城乡规划管理局旬城规限拆字【2015】第21号限期拆除决定书、旬城规停字【2015】第64号停工（核查）通知书和旬城规改字【2015】第65号责令改正通知书”。2015年11月29日，当原告复工拟建路上第四层时，被告依然要求原告停工接受处罚。2015年11月30日被告仍以原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定为由做出了旬城规罚字[2015]第49号行政处罚决定书，罚款伍万贰仟贰佰元整（52200.00元）。被告的处罚显然没有事实依据，也没有法律依据。理由如下：一、被告下发的[2015]第49号行政处罚决定书说原告在“2015年6月30日在下菜湾社区一组有超层建设的违法行为”这种说法毫无根据。因为，2015年6月30日，原告还在作路上第四层钢筋绑扎工作，无违法行为；况且，2015年7月3日，被告强行拆除了原告绑扎好的路上第四层的钢筋；再说，2015年9月23日，安康市城乡建设规划局安规复决字[2015]1号行政复议决定书撤销了被告“旬城规限拆字【2015】第21号限期拆除决定书、旬城规停字【2015】第64号停工（核查）通知书和旬城规改字【2015】第65号责令改正通知书”。可是，被告竟然再次以原告在“2015年6月30日在下菜湾社区一组有超层建设的违法行为”为由做出旬城规罚字[2015]第49号行政处罚决定书，罚款伍万贰仟贰佰元整（52200.00元），由此证明处罚没有事实依据和法律依据。二、截至2015年11月30日，原告实际建设总层数只有四层，就是计算架空结构也不存在超层和超面积的问题。三、原告建筑设计和施工严格依照2014—393号《建设工程规划许证》及审定方案进行，没有违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定。原告的工程建设由下至上为：底部的架空结构（施工图中技术层）、路下一层、路上第一、二、三、四层。1、底部的架空结构：原告的建筑场地位于原旬阳县卫校大门外侧（后附现场照片）。⑴、原告是原址翻建，房屋底部标高未变(完成基础桩时的现场照片为证)。因被告为原告颁发的2014—393号《建设工程规划许可证》批准建路下一层达不到卫校路面的高度，因此,旬阳县规划局建筑设计室设计建房图纸时，根据场地实际情况设计了底部的架空结构。安康市城乡建设规划局审理认为：“将较大落差的路下部分进行架空建设是对现有地势的合理利用”。说明房屋底部的架空结构，是由拟建场地自然高差的现实因素决定的，施工图设计及建设时只能设置架空结构处理。⑵、架空结构四周无围护墙体（仅有十八根基础构造柱），无安全、防火设施、不能通风、不能采光，依据《住宅设计规范》GB50096—2011第6.9.1条、第6.9.2条、第7.1.1条和第7.1.3条的规定，原告的架空结构不具备做为地下建筑物使用条件，是纯粹的架空结构处理。⑶、旬阳县是山区，由于地形高差的问题，路下架空层情况普遍存在，被告也没有对路下架空层进行监管，路下架空结构的面积也不计算在总建筑面积以内。这一点在旬政办发[2014]92号《旬阳县城规划区内村（居）房屋建设管理办法》第九条第1款第⑵项“国有土地使用性质建筑层高控制在四层以下（含四层）”已经体现；另外，被告为旬阳县其它私房建设颁发的《建设工程规划许可证》和被告在实际建设监察管理的结果也可佐证，例如：与原告同年审批同期建设的党家坝二级路外边李荣军、井万田、刘茂菊、鲁延斌四户私房，被告审批同为“路上四层、路下一层”，实际建设为路下二层、还有基础架空结构，被告对此没有监管，直到这四家绑扎好路上第五层钢筋，才被叫停（有照片为证），这就证明了被告不对架空结构进行管理。而且这四家在8月下旬恢复施工，至9月建成路上六层。这几家路下建成有墙、有门、有窗的两层房（不含路下框架柱部分），被告未监管，路上还可以超建两层？被告怎么处罚的？处罚包括了架空层吗？以上事实证实2014—393号《建设工程规划许可证》总建筑面积869平方米中，不包含因处理场地自然高差形成的建筑结构架空面积。由此证明原告没有违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定。2、地下一层：原告所建房屋负一层室内地面低于室外地平面1.4米以上，层顶高于地面1.5米，根据《住宅设计规范》GB50096
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2011第4.0.5节第4条：“高出室外设计地面小于2.20米的半地下室不应计入地上自然层数”。因此原告已建设的负一层属实，不应计入地上自然层数。综上所述，被告以原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定为由，无视现实、无事实基础和法律依据的处罚决定是错误的，损害了申请人的合法权益，为此起诉：1、请求旬阳县人民法院依法撤销“旬阳县城乡规划管理局旬城规罚字【2015】第49号行政处罚决定书”。2、判令被告承担本案的诉讼费。
原告向本院提交了下列证据;第一组证据：1、旬城规罚字[2015]第49号行政处罚决定书。2、缴款通知单和缴款收据。拟证明被告处罚的事实是在2015年6月30日以前的，虽然处罚违法，但原告已按处罚履行。第二组证据：1、建字第2014-393号《建设工程规划许可证》。2、建筑方案。3、施工设计图纸。4、7月27日原告建筑的现场照片。拟证明原告的建房是合法的，且在7月27日前房屋只建了三层。第三组证据：1、安规复决字[2015]1号行政复议决定书。2、旬城规限拆字[2015]第21号限期拆除决定书。3、旬城规停字[2015]第64号停工核查通知书。4、旬城规改字[2015]第65号责令改正通知书。拟证明被告原来的处罚错误，已被上级机关撤销。第四组证据：1、原告完成建筑基础桩时的现场照片。2、相邻界畔调解协议。拟证明其建房是合法的。3、党家坝二级路外边四家的建房照片及备注说明。拟证明被告处理不公平，对他人的违法行为不进行处理而对原告的合法行为的进行监管。4、被告出示的三清三查结果照片及说明。清查统计表。拟证明被告对原告的处罚没有法律依据。
被告旬阳县城乡规划管理局辩称，一、该行政处罚决定书认定事实清楚。两原告于2014年12月31日取得建字第2014—393号《建设工程规划许可证》，在下菜湾社区一组建设开间：24.5米、进深：9.2米，路上四层，路下一层，总建设面积869平方米。在A轴线二层以上可以出挑0.38米阳台，尺寸为中轴线尺寸（其中附件名称第5款，要求各项手续办齐后，通知我局及相关单位，四邻现场验线，房屋竣工后，联系我局进行规划验收）。两原告在整个房屋建设过程中，按照个人意愿进行施工。2015年6月30日，我局执法人员检查时，发现两原告未按照《建设工程规划许可证》审批规定进行建设，在四层屋顶现浇层上绑扎五层构造柱钢筋，并留有沉降井，有超面积超层建设行为。执法人员现场要求停止施工，并书面下发“旬城规停字【2015】第64号停工（核查）通知书”和“旬城规改字【2015】第65号责令改正通知书”。两原告以路面一层为地下层为由，继续施工，仍不履行停工整改义务，我局于2015年7月3日送达《限期拆除决定书》要求自行拆除超建部分绑扎钢筋。两原告向安康市城乡建设规划局申请复议，安康市城乡建设规划局撤销“64、65号通知书”及“限期拆除决定书”。后两原告在没有履行任何变更手续的情况下，于2015年11月29日继续进行违法建设路上第四层，我局要求两原告停工接受处罚，两原告于2015年11月30日向我局承认在其建房过程中没有严格按照审批的规划许可证建设，愿意接受处罚。我局对其违法建设进行罚款处罚，两原告主动缴纳了罚款。两原告路上四层现已实际建成。处罚决定书认定两原告2015年6月30日超建行为实质为两原告2015年11月29日及其后的建设行为，该表述并不矛盾。二、该行政处罚决定程序合法。依据被告的会议精神要求对包括两被告在内的城区违法违章建设进行查处，在对两被告处罚前也向其下达了告知书，交代了其依法享有的权利，后对其做出了处罚，两被告也履行了该处罚决定书，因此该处罚程序合法。三、该行政处罚决定书适用法律正确。两原告未按照建设工程规划许可证规定进行超建建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条之规定，该条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设，确需变更的必须向市县人民政府城乡规划管理部门提出申请，变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划管理部门不得批准，城乡规划主管部门应将依法变更后的规划条件，通报同级土地主管部让并公示。同时该法第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门，责令停止建设；尚可采取改正措施，消除对规划实施的影响限期改正，此建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法改正限期拆除，不能拆除的没收实物或违法收入，可并处建设工程造价10%以下的罚款。被告于2015年11月30日对其进行罚款处罚符合该法的上述规定。
综上所述，被告对两原告作出的罚款处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请依法驳回两原告的无理诉请。
被告在法定时间内向本院提交了以下证据：1、组织机构代码证。拟证明被告是符合作出的具体行政行为的主体资格。2、建设工程规划许可证。2、19号案件立案审批表。拟证实两原告有违法超建的事实。3、2015年2月2日现场检查笔录、照片，2015年6月30日现场检查笔录。拟证实两原告有违法超建的事实。4、责令改正通知书、停工核查通知书、旬城规强审[2015]第8号强制审批表、查封、扣押物品决定书。拟证实对两原告违法超建的事实所采取的措施。5、旬城规案审字[2015]第19号案件处理审批表、旬城规限拆字[2015]第21号限期拆除决定书、送达回证、照片。拟证实两原告有违法超建的事实所采取的措施和处理结果。6、2015年7月3日现场检查笔录二份及照片。2015年7月16日、7月1日的图片、技术参数、8月2日图片。拟证实两原告有违法超建的事实。7、胡世学提交的申请书、解除查封、扣押物品决定书。拟证实经胡世学申请对其扣押物品予以解除。8、旬城规案审字[2015]第55号案件处理审批表。拟证实两原告在2015年6月30日前有违法建房行为。9、旬城规处罚告字[2015]第56号行政处罚事先告知书、胡世学提交的承诺书。拟证实处罚决定程序合法。10、2015年11月26日的会议记录，2015年11月29日会议记录。拟证实处罚决定程序合法。11、旬城规罚字[2015]第49号行政处罚决定书、送达回证、收款收据。拟证实对两原告的违法建房行为进行了处罚，两原告已履行。12、住宅设计规划、城乡规划法第43条、64条。拟证实处罚的法律依据。
经举证、质证，对原、被告提供的证据综合认证如下：
对原提交的第一、第二、第三、第四组证据中1和2，证据来源合法，客观真实，与其他证据能相互关联，作为认定本案的事实证据，本院予以确认。但是对原告提交证据四中证据3，党家坝二级路外边四家建房的照旧及说明，因与本案没有关联性，对此证据本院不予认定。对原告提交的第一组证据中旬城规罚字【2015】第49号行政处罚决定书，其效力处于待定确认状态，作为效力证据在此不予认定。
对被告提交的证据1、2、3、4、5、6、7、8、9、10，11作为认定本案的事实证据，本院予以确认。但对于证据6中的技术参数，是被告自己测量和计算的，因缺乏权威性，且原告予以否认，对其所证明的事实，本院不予确认。对于证据9中胡世学提交的承诺书，因胡世学本人否认其效力，且该承诺书的效力，没有其他证据相互印证，对此证据效力本院不予认定。对于证据11中旬城规罚字【2015】第49号行政处罚决定书，如前述，作为效力证据在此不予认定。
经庭审质证认证本院认定如下事实，经二原告胡世学和胡世伟申请，被告旬阳县城乡规划管理局（以下简称规划局)于2014年12月31日为二原告颁发了建字第2014—393号《建设工程规划许可证》，批准二原告在旬阳县城关镇下菜湾社区一组原址翻建房屋，建设规模为；开间24.5米，进深9.2米，路上四层、路下一层，总建筑面积869平方米。2015年元月二原告开工建设，同时被告开始跟踪监察管理。当年6月30日，二原告完成路面以上第三层的主体施工，进行路面以上第四层建设时，被告认为二原告是违规修建路面以上第五层，遂立案查处，后以二原告违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定为由，给二原告下发了[旬城规停字【2015】第64号停工（核查）通知书]、[旬城规改字【2015】第65号责令改正通知书]和[旬城规扣字【2015】第08号查封、扣押物品（工具）决定书，要求二原告接受调查并停止施工，同时对其一施工工具进行了查封。当年7月3日，被告给二原告送达了[旬城规限拆字【2015】第21号限期拆除决定书]。要求二原告在两日自行拆除在建的路面以上的第四层建筑。2015年7月16日原告胡世学因要对已建成的楼下房屋进行粉刷和相关施工，向被告申请解除查封，后被告依据其申请，解除了查封。之后二原告对被告之前所作的三种行政行为不服，于2015年8月6日依法向安康市城乡建设规划局提起行政复议。2015年9月23日，安康市城乡建设规划局作出安规复决字[2015]1号行政复议决定书，经复议认为，被申请人作出的旬城规改字【2015】第65号、旬城规停字【2015】第64号及旬城规限拆字【2015】第21号的具体行政行为主要事实认定不清楚，证据不充分且明显不当，遂依法撤销了规划局[旬城规限拆字【2015】第21号限期拆除决定书]、[旬城规停字【2015】第64号停工（核查）通知书]和[旬城规改字【2015】第65号责令改正通知书]。后双方均未在法定期限内提起行政诉讼，复议决定生效。2015年11月26日二原告复工在修建路面以上第四层房屋时，被告依然要求二原告停工接受处罚。并立案查处，但对二原告是否属于违章建设，没有重新进行调查取证，遂于2015年11月27日向二原告送达了旬城规处罚字（2015）第56号行政处罚事先告知书，拟对二原告罚款52200.00元。并在同年当月30日仍以二原告违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条的规定为由，作出了旬城规罚字[2015]第49号行政处罚决定书，认为胡世学在2015年6月30日在下菜湾社区一组有超层建设的违法行为，罚款伍万贰仟贰佰元整（52200.00元），并要求其在15日内缴纳。后二原告在处罚当日向被告缴清了全部罚款。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。《行政处罚法实施细则》第三十条规定公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为依法应当给予行政处罚的行政机关必须查明事实，违法事实不清的不得给予行政处罚。本案中，被告认为二原告在房屋建设过程中擅自改变审批内容，超审批层数继续进行建设，属违章行为，但被告曾经对二原告就其违法超层数建房所作的旬城规改字（2015）第65号、旬城规停字（2015）第64号、旬城规限拆字（2015）第21号等三个具体行政行为，均被安康市城乡建设规划局以主要事实认定不清，证据不充足且明显不当，予以撤销。而被告于2015年11月30日在没有重新进行调查取证，查明二原告在房屋建设中是否有违章行为的情况，延用已被上级复议机关否定和撤销的行政行为所认定的事实，作为本次行政处罚的依据，对二原告进行罚款处罚，其主要证据不足，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）项规定，判决如下：
撤销被告旬阳县城乡规划管理局于2015年11月30日作出的旬城规罚字（2015）第49号《行政处罚决定书》。
本案诉讼费50元，由被告旬阳县城乡规划管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安康市中级人民法院。
审 判 长 张 杰
审 判 员 萧 茵
人民陪审员 龚建华
二〇一六年五月十八日
书 记 员 宋显霜