江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00278号
上诉人（原审原告）艾留彬。
上诉人（原审原告）桂丽红。
两上诉人共同委托代理人李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。
两上诉人共同委托代理人陈晔，北京大成（南京）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮安市淮安区人民政府，住所地淮安市淮安区淮城镇西长街141号。
法定代表人徐子佳，该区区长。
委托代理人谈效艳，该区副区长。
委托代理人侯祝山，江苏曙东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮安市淮安区住房和城乡建设局，住所地淮安市淮安区淮城镇西长街417号。
法定代表人王建法，该局局长。
委托代理人姜年祥，该局纪委书记。
委托代理人侯祝山，江苏曙东律师事务所律师。
上诉人艾留彬、桂丽红因诉淮安市淮安区人民政府（以下简称淮安区政府）、淮安市淮安区住房和城乡建设局（以下简称淮安区住建局）不履行法定职责一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2014）淮中行初字第0064号行政判决，向本院提起上诉。本院2015年5月5日立案受理后依法组成合议庭，于2015年6月2日公开开庭审理了本案。上诉人艾留彬、桂丽红及其委托代理人李晨、陈晔，被上诉人淮安区政府的委托代理人谈效艳、侯祝山，被上诉人淮安区住建局的委托代理人姜年祥、侯祝山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，艾留彬、桂丽红与淮安祥和置业有限公司于2010年11月26日签订《淮安市商品房买卖合同》，购买了翡翠城花园小区28幢沿街商铺101-105室、301室；29幢沿街商铺101-104室、301室、302室，共计12套商铺房，并向淮安区住建局申请商品房买卖合同备案，淮安区住建局签章并出具了编号为2089402-2089413号《淮安市商品房买卖合同备案证明》。艾留彬、桂丽红支付全部购房款。2014年1月7日，艾留彬被逮捕羁押于淮安市淮安区看守所期间，提出取保候审，并在2014年1月10日的《承诺书》上签名，同意将其购买的上述12套商品房交给淮安宝隆置业有限公司（以下简称宝隆公司），以便于集中处置宝隆公司在开发翡翠城小区项目中存在的拖欠工程款和农民工工资以及一房二卖等遗留问题，并在《淮安市商品房销售合同注销申请书》上签名，同意退房。当天，艾留彬被取保候审。2014年9月23日，艾留彬、桂丽红委托律师函告淮安区住建局要求纠正违法行为，并重新登记备案和返还合法证明文件，淮安区住建局2014年9月25日回函认为“该局根据艾留彬夫妇共同申请并签字履行法定手续后对12套房屋的买卖合同进行注销，其材料真实、手续完备、程序合法，无违法违规事实。”艾留彬、桂丽红又委托律师函告淮安区政府，要求其作为淮安区住建局的行政主管部门履行监督职责。2014年10月29日，淮安区政府委托“淮安区翡翠城事务处理工作领导小组办公室”回函，认为“艾留彬在羁押期间，其律师及亲属要求将翡翠城小区28、29栋沿街商铺12套商品房退还给宝隆公司，用于处置工程款。艾留彬对此不仅同意，而且夫妻双方均签了字。区住建局工作人员在办理过程中，履行了手续，并在相关部门监督下进行。”艾留彬、桂丽红不服，提起诉讼。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，艾留彬、桂丽红认为淮安区政府、淮安区住建局行政不作为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。淮安区住建局应艾留彬、桂丽红的申请对所购12套房屋登记备案予以撤销、合同予以注销，该行为系淮安区住建局作出的生效行政行为。在该生效行政行为仍然存在的情况下，艾留彬、桂丽红申请改变已生效的行政行为，该申请属行政申诉行为，不属于要求履行法定职责的申请，其起诉不作为的理由不能成立。艾留彬、桂丽红称淮安区政府应当监督淮安区住建局履行职责的诉求亦没有法律依据，不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）、（四）项的规定，判决驳回艾留彬、桂丽红要求淮安区政府、淮安区住建局履行房屋备案行为及归还购房合同、销售发票等诉讼请求。
上诉人艾留彬、桂丽红上诉称，原审判决认定事实不清，上诉人签署承诺书并非出于自愿，原审对该事实未予以查清；上诉人是基于撤销原先作出的承诺再申请登记备案，原审判决适用法律错误，驳回上诉人的诉讼请求违法；原审判决对上诉人要求归还相关证明文件的诉讼请求未依法作出裁判错误。请求本院撤销原判，确认两被上诉人行政不作为违法，判令重新对涉案房屋备案登记并归还购房合同、销售发票等证明文件。
被上诉人淮安区政府答辩称，根据法律规定，房屋买卖合同登记备案、注销登记不是淮安区政府的职责。上诉人要求淮安区政府履行房屋登记备案的职责没有法律依据，要求归还购房合同、销售发票等证明文件没有事实依据。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人淮安区住建局未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人艾留彬、桂丽红上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院庭审中，各方当事人对原审判决认定的事实的客观真实性均无异议，本院依法予以确认。
庭审中，各方当事人围绕上诉人要求淮安区政府、淮安区住建局履行备案登记及返还合同、发票等文件的职责是否有事实根据和法律依据，进行了辩论。
上诉人艾留彬、桂丽红坚持其上诉理由并认为，淮安区住建局注销涉案房屋买卖合同登记备案没有法律依据，上诉人曾委托律师向两被上诉人发函要求纠正违法注销行为并恢复登记备案，但两被上诉人均未答复。且被上诉人没有提供证据证明涉案房屋登记备案是否已被注销。淮安区住建局在淮安区政府的统一安排下非法收取上诉人购房合同、销售发票等证明文件，应当承担返还上述证明文件的义务。
被上诉人淮安区政府亦坚持其答辩意见并认为，根据法律规定，商品房买卖合同登记备案的职责由房屋所在地的房屋登记机构承担，本案中，该项职责由淮安区住建局承担，淮安区政府并无对涉案房屋买卖合同登记备案的职责。淮安区政府未实施注销涉案房屋买卖合同登记备案的行为，亦未收取上诉人涉案房屋买卖合同及发票等证明文件，并无归还上述文件的义务。
被上诉人淮安区住建局认为，淮安区住建局负有对商品房买卖合同予以登记备案的职责。因上诉人与淮安祥和置业有限公司解除了商品房买卖合同，上诉人夫妻双方书面申请并提交了身份证、结婚证等相关凭证，淮安区住建局依照程序审查后在商品房销售网上管理系统上办理注销登记。上诉人要求返还的购房合同、销售发票等证明文件已在办理注销登记备案后返还给了宝隆公司。注销行为仍然有效的情况下，上诉人要求重新登记备案没有法律依据。且上诉人现不能提供涉案房屋买卖合同登记备案的必须具备的权属证明等材料，要求淮安区住建局对涉案房屋进行登记备案亦不符合法律规定的条件。
本院认为，上诉人艾留彬、桂丽红的诉讼请求是请求判令两被上诉人改变行政不作为的行为，即要求淮安区政府和淮安区建设局履行对涉案房屋登记备案的职责，并归还涉案房屋购房合同及发票等证明文件。
根据《城市商品房预售管理办法》第四条第三款、第十条第一款、第二款的规定，市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理。商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。因此，本案中，淮安区住建局负有对涉案房屋买卖合同登记备案的法定职责，淮安区政府并无该项职责。且上诉人无证据证明淮安区政府实施了对涉案房屋买卖合同备案予以注销的行政行为，亦无证据证明其收缴了涉案房屋买卖合同、不动产发票等相关材料，故上诉人要求淮安区政府履行涉案房屋买卖合同登记备案的职责、归还相关证明文件的请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。
淮安区住建局根据上诉人的书面申请，对涉案房屋买卖合同备案予以注销。因上诉人未对淮安区住建局合同备案注销行为提起行政复议或行政诉讼，故注销行为未经法定程序被确认违法或撤销，至今仍合法有效。现上诉人要求淮安区住建局对已被依法注销商品房买卖合同登记备案的涉案房屋重新登记备案，没有法律依据。因涉案房屋买卖合同、发票等证明文件是否应当退还以及是否已经退还属于淮安区住建局注销涉案房屋买卖合同登记备案行为中的事实和程序，故上诉人在本案中提出归还相关证明文件的要求，不属于本案审查范围。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，驳回上诉人的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人艾留彬、桂丽红负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 齐 鸣
代理审判员 季 芳
代理审判员 黄 河
二〇一五年七月十四日
书 记 员 胡志成
附本判决适用的相关法律依据：
《城市商品房预售管理办法》
第四条国务院建设行政主管部门归口管理全国城市商品房预售管理；
省、自治区建设行政主管部门归口管理本行政区域内城市商品房预售管理；
市、县人民政府建设行政主管部门或房地产行政主管部门（以下简称房地产管理部门）负责本行政区域内城市商品房预售管理。
第十条商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。
房地产管理部门应当积极应用网络信息技术，逐步推行商品房预售合同网上登记备案。
商品房预售合同登记备案手续可以委托代理人办理。委托代理人办理的，应当有书面委托书。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；