西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）陕71行初197号
原告王锦等120人（名单及身份情况附后）。
诉讼代表人王锦，女，汉族。
委托代理人田荣辉，男，汉族。系诉讼代表人王锦之夫。
委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。
被告西安市人民政府，住所地：西安市未央区凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人田钾琰，西安市国土资源局长安分局工作人员。
委托代理人王珂，陕西云德律师事务所律师。
原告王锦等120人诉被告西安市人民政府不履行法定职责一案，于2016年7月13日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2016年7月19日向被告西安市人�政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月11日公开开庭审理了本案。原告张军利、谢军侠、田宏英、田国典，原告王锦等120人的委托代理人田荣辉、张元江，被告西安市人民政府的委托代理人田钾琰、王珂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告王锦等120人于2015年11月22日向被告西安市人民政府提出返还土地申请，请求被告将原告原承包的约80亩土地恢复至未征收状态，并返还原告该80亩土地，被告西安市人民政府未作出处理决定。
原告王锦等120人诉称，2006年10月13日，陕西省人民政府批准，被告征收了滦镇街办上滦村、下滦村、翁家寨村的25.1446公顷土地。其中下滦村土地为11.866公顷，该土地均为原告常年种植葡萄园的责任田，该土地从批准征收至今，已超过十年，一直荒芜。《国务�关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”。据此，不论是陕西省人民政府的批准文件，还是被告征收文件，均已失效。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜土地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。故返还该土地是被告应当履行的法定职责。2015年11月22日，原告向被告西安人民政府邮寄《返还土地申请书》，至今被告西安市人民政府未作出任何行政行为。原告向陕西省人民政府提出行政复议申请，要求确认被告西安市人民政府不返还土地违法并责令西安市人民政府返还土地。2016年6月21日，陕西省人民政府作出陕政复驳字[2016]20号《驳回行政复议决定书》驳回了原告的行政复议申请。原告认为被告西安市人民政府不履行法定职责构成行政不作为，现诉至法院请求：1、确认被告西安市人民政府法定期限内对原告的返还土地申请未作出具体行政行为构成行政不作为；2、责令被告就原告的返还土地申请作出具体行政行为；3、本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交以下证据：1、返还土地申请书、EMS邮政特快专递寄件单（寄件人王锦，收件人西安市人民政府）及EMS邮政特快专递查询单，证明原告于2015年11月22日通过EMS向被告提交返还土地的申请。2、陕政复驳字（2016）20号复议决定书，证明被告已经收到原告的返还土地申请，被告收到原告申请后，未答复构成不作为。3、陕西省人民政府陕政土批[2006]144号审批土地件，证明征收行为存在。4、西安市人民政府征收土地方案公告（2006）第89-1号，证明经省政府批准后，西安市政府发布土地征收方案公告。5、西安市国土资源局征地补偿安置方案公告[2010]第（2006）89-2号，证明土地补偿方案公告在土地征收方案公告四年后2010年才发布，在四年的时间里没有用地的行为，陕西省人民政府陕政土批[2006]144号审批土地件已经失效。6、西安市人民政府市国土字[2011]第28号审批土地件，证明陕西省人民政府陕政土批[2006]144号审批土地件已经失效后，被告才作出审批土地行为，批复按照规定已经失效。7、长安县计划�员会长计综发字（2001）第140号关于“御景花园”项目建议书（代可研报告）的批复，证明被告征收的是490亩土地，批复审批是370亩土地，批复本身违法。8、西安市长安区信息中心2015年12月10日作出的信息公开告知书，证明原告王锦等120人申请公开土地征收补偿协议副本，被告知长安区人民政府或西安市国土资源局长安分局没有和原告等人签订土地征收补偿协议，土地虽然被政府圈占，土地所有权仍归原告村集体，被告负有返还土地的义务。
被告西安市人民政府辩称，一、田荣辉不是本案原告合法的代理人，其依法无权参加本案诉讼。二、有关下滦村的土地征收活动一直在持续进行中，陕政土批[2006]144号审批土地件等征地文件并未失效，故本案所涉土地已经由集体变更为国家所有，原告王锦等120人不是该宗土地的权利人，依法应当驳回其诉讼请求。三、王锦等120人要求认定被告不返还土地违法并返还土地的请求没有任何事实及法律依据，依法应当驳回其诉讼请求。四、王锦等120人与田荣辉等人就围绕政府征收下滦村等村组土地，先后提起多起行政复议及行政诉讼，给行政活动及司法活动的正常进行造成了严重影响，其行为已经构成滥用救济权利。综上，被告认为原告主体不适格，要求确认不返还土地的行为违法并要求返还土地的诉讼请求没有任何事实和法律依据，依法应当驳回其诉讼请求。
被告西安市政府向本院提交了以下证据，第一组证据：1、西安市长安区国土资源局关于长安区国有土地储备供应中心储备滦镇街办土地预审意见（长国土资发[2005]16号）；2、西安市规划局长安分局关于土地储备许可的函（市规长函[2005]28号）；3、西安铁路运输中级人民法院（2016）陕71行�159号判决书，证明本案所涉土地经依法征收，目前已经划归储备用地，其不符合闲置土地两年需要收回的法定条件及程序，其诉讼请求没有任何事实及法律依据，依法应当驳回原告的诉讼请求。第二组证据：1、行政复议申请书（西安市人民政府）；2、行政复议申请书（西安市国土资源局）；3、行政复议申请书（国土长安分局）；4、（2015）新行初字第00053号行政裁定书；5、行政上诉状，证明王锦等人与田荣辉先后向多个部门申请要求返还土地并提出行政复议及行政诉讼，其明显属于针对同一事项重复复议、诉讼。第三组证据：1、（2016）陕01行终176号行政裁定；2、（2016）陕01行终204号行政裁定；3、（2016）陕01行终202号行政裁定；4、（2016）陕01行终339号行政裁定；5、（2016）陕01行终329号行政裁定；6、（2016）陕01行终322号行政裁定；7、陕政复驳字（2016）20号复议决定书，证明王锦及田荣辉等人滥用救济权利，已经被人民法院认定并裁定驳回起诉，对于其多次重复使用救济权利的行为依法应当作出处理。
经庭审质证，被告西安市人民政府对原告提交证据1、2的真实性无异议，对证明目的有异议，认为原告的申请是信息公开案件，不是具体行政行为的案件。对证据3的真实性和证明目的均无异议。对证据4、5的真实性无异议，对证明目的有异议，被告认为该证据能够证明征收工作是依法进行的。对证据6、7的真实性无异议，对证明目的有异议，被告认为其仅是征地的批准机关不是实施机关。对证据8的证明目的有异议，被告认为征收协议是原告与滦镇街道办事处签订的。
原告对被告西安市人民政府提交的第一组证据合法性、关联性、真实性均有异议，原告认为第一组证据1与本案没�关系，土地用途未经审批不能随意改变。证据2是西安市规划局长安分局做出的，长安分局不能以自己的名义进行土地规划许可，储备用地是对废弃的国有土地进行回收，必须有用途和项目，否则不能征收。第一组证据1和证据2文件的落款时间均是2005年，陕西省政府批准征收涉案土地是2006年，证据1和2本身与西安市政府的征收文件相违背，未被征收的土地已经被储备，不符合相关法律法规的规定。对第二组证据的关联性及证明目的有异议，被告提供的证据不能证明原告是重复起诉。对第三组证据的关联性及证明目的有异议，原告认为在其他案件中滥诉不代表本案也是滥诉，滥诉是基于非法请求，本案是合法请求，被告提供的证据是针对信息公开案件，被告说原告滥用诉权没有依据，证据与本案无关。
当事人所提交的上列证据均经法庭质证，�院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据1能证实原告于2015年11月23日向被告邮寄返还土地申请书，予以采信；原告提交的证据2-7能证实征收土地行为相关批准程序，予以采信；原告提交的证据8与本案无关，不予采信。对于被告西安市人民政府提交的第一组证据，能证实征收土地行为相关批准程序，予以采信；被告提交的第二、三组证据与本案无关联性，不予采信。
经审理查明，2006年10月13日，陕西省人民政府作出陕政土批[2006]144号《关于长安区2005年度第四批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将长安区滦镇街道办事处上滦村、下滦村、翁家寨村，子午街道办事处子午西村等村组的27.412公顷集体农用地转为建设用地，同意农用地转用后依法征收为国有，用于城镇建设。2011年2月1日，西安市人民政府作出市国土字[2011]第28号《关于征�长安区滦镇街道办事处上滦村等村组集体土地的批复》，同意将长安区滦镇街道办事处上滦村、下滦村、翁家寨村等村组25.1446公顷集体土地转为建设用地，并依法征收为国有，用于城市建设。2006年11月1日，西安市人民政府作出（2006）第89-1号征收土地方案公告，将征收土地方案的内容及相关事项进行公告。2010年11月1日，西安市国土资源局作出[2010]第（2006）89-2号征地补偿安置方案公告，将征地补偿安置方案的内容和有关事项进行公告。原告于2015年11月23日以EMS特快专递的方式向被告西安市人民政府提交返还土地申请书，请求被告西安市人民政府将原告原承包的约80亩土地恢复至未征收状态，并返还原告该80亩土地，被告未作出答复。2016年3月22日，原告以被告西安市人民政府不履行返还土地法定职责为由，向陕西省人民政府申请行政复议，陕西省人民政府以原告的申请不符合行政复议受理条件为由驳回其行政复议申请。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。”《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，原告要求被告西安市人民政府返还土地不适用《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定的政府收回土地使用权的情况，被告对原告王锦等120人的申请事项不具有返还土地的法定职责，原告要求确认西安市人民政府构成不作为及责令被告返还土地的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王锦等120人的诉讼请求。
案件受理费50元（原告王锦等120人已预交），由原告王锦等120人承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于陕西省高级人民法院。
审 判 长 张丽华
审 判 员 陈靖音
代理审判员 朱爱琳
二〇一六年九月二十六日
书 记 员 周玲玲
附原告的名单及身份情况如下：
原告王锦，女，汉族。
原告田银锁，男，汉族。
原告周淑侠，女，汉族。
原告田力，男，汉族。
原告张军利，女，汉族。
原告田丙仓，男，汉族。
原告孔春凤，女，汉族。
原告田凯，男，汉族。
原告田升学，男，汉族。
原告田卫东，男，汉族。
原告田长永，男，汉族。
原告宋兰英，女，汉族。
原告田宏英，男，汉族。
原告吕军利，女，汉族。
原告高会菊，女，汉族。
原告李辉，女，汉族。
原告田军济，男，汉族。
原告田衍录，男，汉族。
原告姚省娥，女，汉族。
原告田国典，男，汉族。
原告田红光，男，汉族。
原告安娟娟，女，汉族。
原告田康志，男，汉族。
原告郑瑞侠，女，汉族。
原告田东平，男，汉族。
原告屈秋香，女，汉族。
�告田小峰，男，汉族。
原告刘段侠，女，汉族。
原告田海线，男，汉族。
原告张乃娥，女，1汉族。
原告张利茸，女，汉族。
原告翁春娥，女，汉族。
原告田乃存，男，汉族。
原告刘军娥，女，汉族。
原告田忙正，男，汉族。
原告田英怀，男，汉族。
原告古淑霞，女，汉族。
原告侯秀芹，女，汉族。
原告杜凤英，女，汉族。
原告田建民，男，汉族。
原告吕云社，女，汉族。
原告戈梅叶，�，汉族。
原告李建英，女，汉族。
原告解英英，女，汉族。
原告高水娥，女，汉族。
原告兰雪爱，女，汉族。
原告田伟，男，汉族。
原告陈杰，女，汉族。
原告边卫利，女，汉族。
原告田小军，男，汉族。
原告田金怀，男，汉族。
原告王秀花，女，汉族。
原告唐桂英，女，汉族。
原告田逢逢，男，汉族。
原告田军武，男，汉族。
原告吴石头，男，汉族。
原告朱宏芬，女，汉族。
原告田强，男，汉族。
原告严爱莲，女，汉族。
原告王东芹，女，汉族。
原告田有海，男，汉族。
原告田志义，男，汉族。
原告余桂芳，女，汉族。
原告田华明，男，汉族。
原告田随仓，男，汉族。
原告严雪芹，女，汉族。
原告田云安，男，汉族。
原告袁水英，女，汉族。
原告田屯仓，男，汉族。
原告韦淑贤，女，汉族。
原告田红让，男，汉族。
原告王稳利，女，汉族。
原告解俊芳，女，汉族。
原告赵粉桃，女，汉族。
原告田栋，男，汉族。
原告田均省，男，汉族。
原告田野，男，汉族。
原告高娟，女，汉族。
原告杨小利，女，汉族。
原告田伟峰，男，汉族。
原告田小娥，女，汉族。
原告田兴练，男，汉族。
原告吕利娃，女，汉族。
原告解亚民，男，汉族。
原告李白花，女，汉族。
原告张来生，男，汉族。
原告门菊琴，女，汉族。
原告田青育，男，汉族。
原告田智峰，男，汉族。
原告田民科，男，汉族。
原告解军侠，女，汉族。
原告田焕辉，男，汉族。
原告张柯贤，女，汉族。
原告杨晓凤，女，汉族。
原告李淑贤，女，汉族。
原告解新奇，男，汉族。
原告高淑平，女，汉族。
原告田军让，男，汉族。
原告张巧兰，女，汉族。
原告田保社，男，汉族。
原告杜利侠，女，汉族。
原告田保平，男，汉族。
原告高菊娥，女，汉族。
原告田锦旗，男，汉族。
原告田继荣，男，汉族。
原告吕玉艳，女，汉族。
原告刘香如，女，汉族。
原告田全民，男，汉族。
原告田建武，男，汉族。
原告田康宁，男，汉族。
原告周慧敏，女，汉族。
原告田宏斌，男，汉族。
原告解田，女，汉族。
原告刘贤，女，汉族。
原告涂凤，女，汉族。
原告田焕寿，男，汉族。
原告田朋辉，男，汉族。
原告田航，男，汉族。
原告田海峰，男，汉族。
原告刘改线，女，汉族。