浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终147号
上诉人（原审原告）林仁贤，男，1973年8月11日出生，汉族，住浙江省瑞安市。
委托代理人董再国，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府。住所地：浙江省杭州市省府路*号。
法定代表人车俊，省长。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
林仁贤诉浙江省人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2016年12月16日作出（2016）浙03行初128号行政裁定。林仁贤不服，向本院提起上诉，本院于2017年2月7日立案受理后，依法组成合议庭并于同年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人林仁贤的委托代理人董再国，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人谢伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2011年2月28日，浙江省人民政府作出浙土字A[2010]-0647号浙江省建设用地审批意见书，同意瑞安市政府2010年度计划第七批次建设用地19.6578公顷（农用地转用18.3228公顷，其中9.1297公顷已经温州市人民政府批准；征收集体土地11.6792公顷，使用国有土地7.9786公顷）。2011年4月4日，瑞安市人民政府发布瑞政告〔2011〕9号《征收土地公告》，并由瑞安市国土资源局工作人员金新伟、苏静于同日在瑞安市莘塍街道南垟村村务公开栏张贴。《征收土地公告》明确了征收土地的基本情况、征地补偿办法等，并要求被征收土地四至范围内的土地所有权人、使用权人在公告发布之日起10日内，提供土地权属证书或其他有关证明材料，由当地村委会汇总征地补偿情况，向瑞安市征地事务所办理补偿登记手续。原告有房屋坐落于瑞安市莘塍镇里岸居民区新城路42号（房产证号瑞安市房权证莘塍镇字第××号），处于前述征收范围。2016年4月13日，原告就审批意见向被告申请行政复议。被告于2016年5月12日作出浙政复〔2016〕101号驳回行政复议申请决定书，认定原告至迟于2015年12月29日本院开庭审理原告与林治光诉瑞安市人民政府土地行政复议案中已知道审批意见的内容，因此原告的申请已超过行政复议法第九条第一款规定的申请期限，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回原告的复议申请。原告收到决定后，提起本案诉讼。
一审法院认为,1、原告的房屋坐落于涉案审批意见所批准的征地范围内，因此，根据行政诉讼法第二条第一款、第十二条第一款第（五）项的规定，原告有权依法就涉案审批意见提起行政诉讼。2、关于本案审批意见的可诉性问题。被告提出涉案争议属于复议前置情形，且原告已就审批意见提起复议申请并被驳回，则原告只能就复议决定提起诉讼，而不能对审批意见再提起诉讼。行政诉讼法第十二条第一款第（五）项规定，对征收决定不服的可以依法提起行政诉讼。最高人民法院法释［2003］5号《关于适用﹤行政复议法﹥第三十条第一款有关问题的批复》明确，涉及行政机关确认土地等自然资源的所有权或者使用权行为的行政争议，适用《行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置程序，但对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，并不适用《行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置程序。本案审批意见涉及的是相关土地征收行为，而非土地确权行为，因此，被告所谓涉案争议属于复议前置的观点不能成立。本案被告是以原告的申请已超过行政复议申请期限，即复议申请不符合受理条件为由驳回原告的复议申请。在这种情况下，被告仅是程序性驳回原告的复议申请，原告仍可以就涉案审批意见直接提起诉讼。因此，对于被告的前述抗辩意见，本院不予支持。3、关于原告起诉是否超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。国务院法制办公室《关于认定被征收农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第二款规定：“征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”涉案征收土地公告于2011年4月4日发布，同日在原告所在瑞安市莘塍街道南垟村村务公开栏张贴，该公告未确定期限，故原告直至2016年才提起本案诉讼，明显超过上述规定的2年起诉期限。因此，原告的起诉依法应予以驳回。4、由于原告的起诉应予驳回，本院对于涉案审批意见的合法性，不做评判。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回林仁贤的起诉。
林仁贤上诉称：1、上诉人的诉请未超过诉讼时效。被上诉人仅提交征地公告和征地补偿安置方案公告，并未提交其他证据证明瑞安市人民政府和瑞安市国土资源局有遵照《征用土地公告办法》和其他法律法规的规定，采取例如广播、其他明显位置进行张贴公告等有效措施。上诉人曾多次向当地政府工作人员索要合法的征地批准文件，均被拒绝。被上诉人提供证据证明在村委会财务公示栏张贴过，但并不代表上诉人就一定能看见这2份公告，因此并不能证明上诉人在公告的日期知道涉案征地批复。上诉人是通过温州中院的另案审理才知晓，故时间应从2015年12月29日起计算。上诉人的诉讼请求未超过诉讼时效，一审法院认定事实严重错误。2、瑞安市政府及国土局的征地实施行为严重违法。2011年4月4日瑞安市政府发布瑞政告〔2011〕9号《征收土地公告》，同日，瑞安市国土资源局发布瑞政告〔2011〕4号《征地补偿安置方案公告》。根据《征用土地公告办法》第七条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。应当先有征收土地公告，在征收土地公告发布之后，拟定征地补偿、安置方案后再予以公告征地补偿、安置方案。这过程要有个时间差，也就是要给被拆迁人一个登记、协商、陈述申辩的时间。本案中瑞安市政府及国土局同日公告《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》是严重违反法律规定的。综上，上诉人知道征地批复的时间为2015年12月29日，上诉人在2016年6月7日提起行政诉讼未超过法定期限，一审法院作出的裁定应予撤销。请求依法撤销温州市中级人民法院作出的（2016）浙03行初128号行政裁定，发回继续审理或查清事实改判；一二审诉讼费用由被上诉人承担。
浙江省人民政府答辩称：在案涉征地批文作出后，瑞安市政府以及国土局分别发布了《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》，并且在莘塍镇南垟村村务公开栏张贴，同时在网站上公告。在公告记载的公告期满后，视为上诉人知道案涉征地批文的内容。根据国土资发〔2010〕96号《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第四项第十一款的规定，征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。故上诉人直至2016年才提起本案诉讼，明显超过起诉期限。一审法院所作裁定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
二审庭审时，双方当事人围绕着林仁贤提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对一审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，2011年4月4日，瑞安市人民政府张贴发布了涉案征收土地公告，明确登载本案被诉的浙土字A[2010]-0647号建设用地审批行为，前述公告的张贴有相应的照片为证。根据国务院法制办公室《关于认定被征收农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第二款规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确认期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日知道征收土地决定。涉案公告没有规定期限，但上诉人直至2016年才提起本案诉讼，已超过2年法定起诉期限。上诉人相关上诉理由缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年四月二十六日
书 记 员 徐一菁