江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）通中行终字第00077号
上诉人（原审被告）如皋市港口管理局，住所地如皋市市民服务中心B座509室。
法定代表人马玉明，局长。
委托代理人田俊，如皋市港口管理局副局长。
委托代理人邱斌，江苏敏政律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）穆冬梅。
委托代理人张远辉。
上诉人如皋市港口管理局因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2014）东行初字第217号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年2月2日受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年7月1日，穆冬梅向如皋市港口管理局提出政府信息公开申请，要求公开南通粮食物流中心项目内河港口、码头相关的审批情况。同年7月2日，如皋市港口管理局收到申请后，书面告知穆冬梅，要求其于7月8日前提供证据证明申请公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关。后穆冬梅在指定期限内向如皋市港口管理局提交了补正说明及皋国用（2007）第232号国有土地使用权证书复印件。2014年7月25日，穆冬梅再次向如皋市港口管理局提出政府信息公开申请，要求公开南通粮食物流中心码头工程的工程岸线使用申请、初步设计及施工图设计的报批材料及审批结果（含施工图审查情况）。同年7月28日，如皋市港口管理局收到该申请，后于8月1日书面告知穆冬梅，要求其于8月8日前提供证据证明申请公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关。穆冬梅于8月4日向如皋市港口管理局提交了特殊需要说明及房地产买卖契约�8月11日，如皋市港口管理局作出（2014年］港依复第1号政府信息公开申请答复书，认为穆冬梅提供的土地使用权证及房屋所有权证已被有权单位撤销，故穆冬梅未能补充有效证据证明其所申请公开的政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需求有关。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第十三条、第二十一条第（二）项，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第一条的规定，对穆冬梅申请公开的信息决定不予公开。穆冬梅不服提起行政诉讼，请求法院判决确认如皋市港口管理局作出的（2014年］港依复第1号政府信息公开申请答复书违法并予以撤销，责令如皋市港口管理局对其两份政府信息公开申请重新答复。
原审法院另查明，如皋市港口管理局已对南通粮食物流中心码头工程岸线进行审批，且存有�通粮食物流中心码头的工程岸线使用申请、初步设计、施工图。
原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。如皋市港口管理局作为政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。
本案的争议焦点：1、如皋市港口管理局以穆冬梅申请公开的信息与其特殊需要无关为由拒绝公开，理由能否成立；2、如皋市港口管理局作出涉诉政府信息公开答复是否超过法定期限。
关于如皋市港口管理局以穆冬梅申请公开的信息与其特殊需要无关为由拒绝公开理由能否成立的问题。首先，《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开�政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。条例确定了政府信息主动公开和依申请公开的范围，规定申请人可根据自身的特殊需要向行政机关申请政府信息公开。社会民众对政府信息的需要包括一般需要和特殊需要，对于一般需要原则上可以通过政府主动公开政府信息而获得满足，但对于特殊需要难以通过统一主动公开的方式予以满足。加之行政机关所掌握的信息数量大、涉及面广，若均主动公开则成本过高，故条例设定了政府信息依申请公开制度。该条虽然规定了根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取信息，但条例并未规定申请人在申请政府信息公开时必须提交证据证明申请人所申请公开的信息与其特殊需要相关。其次，�政府信息公开条例》第二十条第二款规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。条例规定了政府信息公开申请的形式和要求，根据该条规定，申请人提出政府信息公开申请时应①注明自身的姓名或名称以及联系方式；②对所申请的政府信息内容进行描述，以使得行政机关能够确定其所申请的政府信息；③选择适合自身需求的公开方式。虽然条例第十三条规定申请人根据自身生产、生活、科研等特殊需要申请获取政府信息，但条例二十条并未要求申请人在申请政府信息公开时需要说明申请政府信息公开目的、理由或用途，行政机关在政府信息公开过程中不得随意增设申请人的义务。本案中，如皋市港口管理局在收到穆冬梅的政府信息公开申请后要求穆冬梅提供证据证明其所申请的信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关，属于额外增设申请人的义务，增加申请人的负担，违反了条例第二十条的规定。再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，如皋市港口管理局对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据或所依据的规范性文件。故在政府信息公开的行政诉讼中，行政机关应当举证证明其不向申请人公开政府信息具有正当性。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定，被告以政府信息与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。最高院司法解释要求穆冬梅对特殊需要作出说明，并非纯粹的对穆冬梅设定义务，也是穆冬梅反驳和申诉的权利。因条例并未�求申请人在申请公开政府信息时对特殊需要作出任何说明，因此在诉讼中穆冬梅对特殊需要只要作出合理说明即可。本案中，如皋市港口管理局提交皋国用（2007）第232号国有土地使用权证书、如皋市人民政府皋府法（2014）16号关于注销土地登记吊销权属证书的决定、房地产买卖契约、如皋市住房和城乡建设局（2014）皋住建撤证1号关于撤销房屋登记的决定四份证据，用以证明穆冬梅的国有土地使用权证书、房屋所有权证书已被吊销，穆冬梅未能提供证据证明其所申请公开的政府信息与其生产、生活、科研等特殊需要相关，故如皋市港口管理局决定对穆冬梅申请的信息不予公开。对此，（1）如前所述，根据条例第二十条的规定，穆冬梅在申请政府信息公开时无需说明其所申请公开信息的用途或申请政府信息公开的目的，也不负有证明其对所申请的信息存在特殊需要�义务。（2）穆冬梅对申请公开的政府信息存在特殊需要，是指申请公开的信息对申请人而言有区别于其他民众的特殊用途，如收集证据、撰写论文等。穆冬梅与其申请公开的信息或信息所涉及的事项是否存在利害关系，不能作为认定其对所申请公开的信息是否存在特殊需要的依据。如皋市港口管理局提供的证据仅能证明穆冬梅对证载土地及房屋享有的权利被否定，但不能证明穆冬梅对申请公开的信息无特殊需要。（3）本案中，穆冬梅在庭审中述称，穆冬梅房屋被如皋市九华镇人民政府非法强制拆除，南通粮食物流中心码头工程现正在穆冬梅的合法用地上施工，穆冬梅通过申请公开涉诉信息获取证据以便进行诉讼或投诉，维护自身合法权益。穆冬梅陈述为收集证据而申请政府信息公开，已经合理说明了穆冬梅对申请要求公开的信息存在特殊的需要。综上，如皋市港口管理局以穆冬梅申请公开的信息与其特殊需要无关为由拒绝公开理由不能成立。
关于如皋市港口管理局作出涉诉政府信息公开答复是否超过法定期限的问题。《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。为了提高政府信息公开的效率，体现政府信息公开的及时性，条例对政府信息公开的答复期限作出规定。条例规定了三种情形，①鼓励行政机关当场作出答复，不能当场答复的，一般也要在收�申请之日起15个工作日内予以答复；②特殊情况下，经政府信息公开工作机构负责人同意，答复期限最多可延长15个工作日；③涉及第三方权益时，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在答复期限内。本案中，如皋市港口管理局未延长答复期限，也未因涉及第三方权利而征询第三方的意见，故如皋市港口管理局应在收到穆冬梅政府信息公开申请后15个工作日内作出答复。庭审中查明，如皋市港口管理局分别于2014年7月2日、7月28日收到穆冬梅的两份政府信息公开申请，后于8月11日对上述两份申请一并作出答复。从如皋市港口管理局收到穆冬梅第一份申请之日至如皋市港口管理局作出涉诉答复之日时隔28个工作日，已经超过法定答复期限。
综上，如皋市港口管理局以穆冬梅申请公开的信息与其生产、生活、科研等特殊需要无关而拒绝公开涉诉信息的理由不能成立，�皋市港口管理局所作涉诉答复内容违法、程序不当，违反了《政府信息公开条例》的相关规定，应当予以撤销并在法定期限内重新作出答复。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款规定之精神，判决一、撤销如皋市港口管理局作出的（2014年］港依复第1号政府信息公开申请答复书；二、责令如皋市港口管理局于本判决生效之日起15个工作日内对穆冬梅的政府信息公开申请重新作出书面答复。
如皋市港口管理局不服提起上诉称，被上诉人对其申请公开的政府信息与其有特殊需要负有合理说明的义务，但被上诉人在诉讼中提交的证据均系无效证据。被上诉人申请公开的政府信息与其特殊需要无关，上诉人在法定期限内作出不予公开的答复符合法律规定，并无违法及不�之处。原审法院撤销上诉人所作答复没有事实和法律依据。请求二审法院撤销原判，发回重审或依法改判。
被上诉人穆冬梅辩称，案涉信息属于上诉人依法主动公开的范围。“三需要”不需要申请人提供过硬的证据，只需合理说明即可，被上诉人提供的证据也能证明案涉信息与被上诉人的“三需要”有关。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
如皋市港口管理局提起上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，对原审判决认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及原审判决的基本内容，本案的争议焦点为上诉人以被上诉人申请公开的信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由所作拒绝公开的答复是否符合《政府信息公开条例》的相关规定。
《政府信息公开条例》第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。但条例本身并没有要求申请人说明申请公开政府信息出于何种特殊需要。国务院办公厅《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。本案中，被上诉人收到上诉人的政府信息公开补充申请告知书后，提供了相关证据以证明申请公开的信息与自身的特殊需要有关。上诉人认为被上诉人的国有土地使用权证书、房屋所有权证书已被吊销，其�能提供证据证明自身的特殊需要，故对被上诉人申请的信息不予公开。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定，被告以政府信息与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。在本案的诉讼过程中，被上诉人已对特殊需要事由作出了合理说明，即收集证据以进行诉讼或投诉。因此，上诉人以被上诉人申请公开的信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由所作拒绝公开的答复不符合《政府信息公开条例》的相关规定。原审法院撤销被诉答复并责令上诉人重新答复并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人如皋市港口管理局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘羽梅
代理审判员 仇秀珍
代理审判员 张祺炜
二〇一五年三月三十日
书 记 员 吴彩丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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