湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）湘31行终9号
上诉人（原审第三人）贾光付，男，1974年07月16日出生，土家族。
委托代理人严南英，女，1962年9月16日出生，汉族，户籍所在地湖南省龙山县里耶镇半坡村*组**号，住湖南省保靖县碗米坡镇拔茅村**号。系贾光付之妻。
委托代理人徐滨，保靖县酉水法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审原告）刘庆英，女，1949年4月24日出生，汉族，农民。
委托代理人王波，湖南民益律师事务所律师。
委托代理人向明礼，男，土家族，1938年11月5日出生，土家族，住湖南省吉首市团结西路**号。系拔茅村委会推荐诉讼代理人。
被上诉人（原审被告）保靖县碗米坡镇人民政府，地址保靖县碗米坡镇拔茅村，统一社会信用代码：114331250067108390。
法定代表人彭吉华，该镇镇长。
被上诉人（原审被告）保靖县人民政府，地址保靖县魏竹路四大家，组织机构代码：00671001-1。
法定代表人：杨志慧，该县县长。
上诉人贾光付与被上诉人刘庆英以及被上诉人保靖县人民政府、保靖县碗米坡镇人民政府土地使用权处理决定一案，保靖县人民法院于2018年1月23日作出（2017）湘3125行初22号行政判决，贾光付不服提出上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。
原审认定，一、1989年，原告刘庆英经第三人贾光付父母允许在本案争议地上建设简易木房，争议地位于“老扒坪”处保靖县碗米坡镇拔茅至马蹄公路坎下向安喜屋旁，下齐碗米坡电站水淹区。根据1984年的第三人承包土地丘块登记表及其2004年登记的土地承包经营权证登记簿记载，第三人在“老扒坪”处土地面积为3亩2分，四至界限为“东荒土岩坎，南张桂生土界，西刘本坤土坎，北彭祖洪土界”，争议地位于该四至界限内，现争议地上原告刘庆英原修建的简易木房及羊圈仍旧存在。2002年，因保靖县碗米坡水电站建设，原告木房及羊圈等木质建筑被征收，保靖县移民开发局与原告女婿秦齐飞签订了碗米坡库区移民拆迁补偿协议对原告的房屋及附属设施拆迁进行了补偿。二、2014年7月1日，原告刘庆英与第三人贾光付因争议地的土地经营权发生纠纷，经保靖县农村土地承包仲裁委员会作出的保农裁字[2014]第1号《裁决书》裁决，第三人贾光付拥有争议地的土地承包经营权，原告退还占用的争议地，后原告未予履行。2015年1月21日，原告与第三人因争议地承包经营权互换合同发生纠纷并诉至法院，请求确认原告与第三人针对争议地的土地承包经营权口头互换协议合法有效。经审理，因证据不足保靖县人民法院作出了[2014]保民初字第489号《民事判决书》判决驳回了原告的诉讼请求。2015年10月12日，原告因不服上述《民事判决书》提起上诉，经审理，湘西自治州中级人民法院作出了[2015]州民一终字第315号《民事判决书》，驳回原告的上诉，维持原判。三、因原告一直未退还争议地，2016年1月27日，第三人因与原告返还原物纠纷诉至法院，请求法院判决原告返还其占用的争议地。保靖县人民法院经审理认为，第三人与原告的土地权属纠纷应依法由乡级人民政府或者县级人民政府处理，故作出了[2015]保民初字第652号《民事裁定书》驳回了第三人贾光付的起诉。2016年4月6日，第三人因不服上述《民事裁定书》提起上诉，经审理，湘西自治州中级人民法院作出了[2016]湘31民终290号《民事裁定书》裁定驳回第三人的上诉，维持原裁定。四、因经[2016]湘31民终290号《民事裁定书》确认，第三人与原告的土地权属纠纷应依法由乡级人民政府或者县级人民政府处理，故第三人向被告保靖县碗米坡镇人民政府申请对争议地的使用权进行确权。被告保靖县碗米坡镇人民政府受理后于2017年3月13日组织了调解，并于同年3月21日举行了听证。2017年3月27日被告保靖县碗米坡镇人民政府根据第三人及原告提交的证据及现场勘察结果，作出了碗政决字[2017]01号《行政处理决定书》确认争议地使用权归第三人所有。2017年5月26日，原告因不服上述《行政处理决定书》向被告保靖县人民政府申请复议。被告保靖县人民政府于同年7月15日向原告及第三人送达了《延期审理通知书》并于9月6日作出保府复决字[2017]6号《行政复议决定书》维持了被告保靖县碗米坡镇人民政府作出的《行政处理决定书》。原告因不服上述两被告的行政行为提起行政诉讼。
原判认为，本案争议焦点为被告保靖县碗米坡镇人民政府是否具备作出上述行政确权处理决定的主体资格。原告诉称争议地于2002年碗米坡电站建设时已被征收，但根据原告所提供的10份证据无法证实该争议地已经被征收的事实。被告保靖县碗米坡镇人民政府辩称其根据保靖县人民法院[2015]保民初字第652号和湘西州中级人民法院[2016]湘31民终290号民事裁定书受理第三人的土地确权申请，针对原告所诉称的土地互换及征收相关事实，其认为土地互换应依法进行变更登记，而土地征收款争议应建立在土地使用权基础上，故认为争议地未被征收，从而具备主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。故被告保靖县碗米坡镇人民政府应当对其作出行政处理决定的行政行为承担举证责任。且根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条相关规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理……个人之间，个人与单位之间的争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。被告保靖县碗米坡镇人民政府是否具备受理第三人的土地确权申请及作出碗政决字[2017]01号《行政处理决定》的主体资格，应当以依法查明本案争议地的所有制形式为前提，即国家所有或集体所有,在此基础上再认定及处理原告与第三人使用权纠纷。而本案被告在未查明争议地所有制的情况下作出了《行政处理决定》，且本案的双方当事人对争议地的土地所有制形式（即是否已被碗米坡水电站征收）均无相应证据提供，无法证实争议地的所有制形式，故被告保靖县碗米坡镇人民政府在作出碗政决字[2017]01号《行政处理决定》时存在明显的事实认定不清，证据不足之情形。综上所述，被告辩称理由不成立，不予支持，其所作的行政行为应依法予以撤销。原告请求撤销被告碗米坡镇人民政府所作的行政行为的理由成立，予以支持。由于被告保靖县碗米坡镇人民政府作出碗政决字[2017]01号《行政处理决定书》的应予撤销，故作出维持该行政行为的复议机关被告保靖县人民政府所作出的保府复决字[2017]6号《行政复议决定书》也应相应撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决:一、撤销被告保靖县碗米坡镇人民政府作出的碗政决字[2017]01号《行政处理决定书》；二、撤销被告保靖县人民政府作出的保府复决字[2017]6号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告保靖县碗米坡镇人民政府、被告保靖县人民政府各缴纳25元。
上诉人贾光付上诉请求：1、判决撤销湖南省保靖县人民法院(2017)湘3125行初22号行政判决书；2、判决驳回被上诉人原审所有诉讼请求；3、判决被上诉人承担本案一、二审案件受理费。理由是：一、一审法院已经认定原审原告提供的证据不能证明涉案争议地已被征收的事实，上诉人也确认争议地未被征收的事实，原审被告据此认定涉案土地未被征收，其认定的事实正确。若被上诉人对此存疑，应提供相关的证据证明，一审法院将举证责任归于原审被告是对法律规定的误读。二、根据《土地管理法》第十六条的相关规定和保靖县人民法院[2015]保民初字第652号及湘西州中级人民法院(2016]湘31民终290号民事裁定书的处理结果，保靖县碗米坡镇人民政府有权处理涉案土地权属争议。三、根据相关法律的相关规定和湘西州两级法院相关生效法律文书的裁判结果，农用地是否被征收，并不影响乡镇人民政府确定农户个人与个人之间土地使用权的主体资格。四、上诉人持有的涉案土地的权属证明，没有被有权机关撤销，至今合法有效，上诉人据此主张权利应受国家法律保护。综上所述，上诉人认为，一审判决认定的事实是错误的，适用的法律是错误的，其判决的结果必然也是错误的，应依法纠正。
被上诉人刘庆英称，一、原审判决认定原审第一被告碗米坡镇人民政府“在未查清争议土地所有制的情况下作出了《行政处理决定》”，争议土地是否被征收举证责任应属被告，所作判决正确，二审应予维持。二、上诉人上诉的四点理由系理解本案事实和法律错误，不应支持。三、双方互换相邻承包土地属实，上诉人不容辩。四、农村土地承包经营权互换勿须经登记生效。综上所述，原审第一被告未查清土地所有权性质错误确权，主体不适格，应予撤销；原审第二被告作为第一被告的上级领导监督机关和碗米坡电站大中型水利水电工程土地征收实施单位和移民户安置住房用地《国有土地使用证》发证机关，在行政复议过程中，将我户房屋宅基地被征收与其他众多住户房屋宅基地被征收事实割裂，只字不提征收事实，包庇、纵容、支持下级机关违法行政，属滥用行政裁决职权，所作出的错误复议决定依法应予撤销。第三人将因互换承包土地从我户取得的承包地卖出4个屋场后，又要求收回其互换给我户建房的原承包地，否认互换承包地事实，违背《民法总则》确立的诚实信用原则，于法不容，于情不耻，二审法院应查明事实后判决认可双方互换承包地，且该土地已被征收，上诉理由不成立，请求根据《行政诉讼法》第八十九条规定，驳回上诉，维持原判。其委托代理人向明礼亦认为原一审判决正确，上诉人上诉理由不能成立。
被上诉人保靖县人民政府、保靖县碗米坡镇人民政府没有答辩。
在二审中，上诉人及被上诉人均未提交新的证据。
本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是被上诉人保靖县碗米坡镇人民政府作出的碗政决字[2017]01号《行政处理决定书》是否合法。
关于事实根据。第一、可以排除原审原告刘庆英对争议地的权属主张。上诉人贾光付在对争议地申请仲裁时，刘庆英对争议地提出权属主张的理由是，争议地在其承包经营权合同范围内；刘庆英向法院起诉时对争议地提出权属主张的理由是，争议地是刘庆英本人通过与贾光付父母互换得到的。从中可以看出刘庆英对争议地提出权属主张理由的随意性，刘庆英在向法院提起诉讼主张争议地是其与贾光付父母经过了互换的同时，也承认了争议地在贾光付承包经营范围内的事实。仲裁裁决确认了贾光付对争议地拥有承包经营权，虽该裁决因刘庆英向法院起诉而不发生效力，但刘庆英要求确认与贾光付之间土地承包经营权口头互换协议有效的诉请并没有得到支持。故刘庆英对争议地的权属主张不能成立。第二、现有证据可以确认争议地在上诉人贾光付的土地承包经营权范围内。生效的民事判决以及被诉的碗米坡镇人民政府作出的决定书和保靖县人民政府的维持复议决定，均确定了争议地自1984年第一轮承包时由贾光付（户）承包、在1998年第二轮承包时继续由贾光付（户）承包没有被调整的事实。故可确认争议地在贾光付的土地承包经营权范围内的事实。第三、关于争议地是部分还是全部征收的问题。贾光付对争议地权属提出了合法的证据，并得到生效民事判决的确认。从证据规则的角度，贾光付已经完成了其证明责任。在本案中，若争议地被部分征收或全部征收的证明责任，应由作出确权决定的被上诉人碗米坡镇人民政府查明。即在贾光付申请碗米坡人民政府对争议地作出确权处理决定时，应查明争议地是否被全部或部分征收的事实。而在该决定书中明确认为“争议地是否被征收是该案的争议焦点”，并认为争议地是否被征收没有证据证明，故将争议地确权给贾光付，进而否认了争议地被全部或部分征收的事实。故，在排除了刘庆英对争议地拥有权属的情况下，现有证据又不能证明争议地已经被全部或部分征收的事实，碗米坡镇人民政府将争议地确权给能够提供合法权属证明的贾光付所有具有事实根据。
关于法律适用。碗米坡镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条关于“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”的规定，并结合《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的由负有举证责任的当事人承担不利后果”的规定，作出的处理决定并无不当。
关于行政程序。《湖南省行政程序规定》第一百一十二条第二、三、四款规定“双方当事人对主要事实有争议的，行政机关应当公开审理，充分听取双方当事人的意见，依法不予公开的除外。行政机关认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政机关认为必要时，可以采取听证的方式审理。行政机关应当先行调解，调解不成的，依法作出裁决。”本案中，2017年3月13日碗米坡人民政府组织了争议双方就争议地纠纷进行了调解，于同月21日进行了听证。在履行了上述程序后，作出的处理决定并无不当。
综上所述，碗米坡人民政府作出的碗政决字[2017]01号《行政处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。保靖县人民政府据此予以维持的复议决定符合法律规定。一审判决认为被诉行政行为事实不清错误，作出撤销保靖县碗米坡镇人民政府作出的碗政决字[2017]01号《行政处理决定书》和撤销保靖县人民政府作出的保府复决字[2017]6号《行政复议决定书》的判决不当，依法应予改判。故被上诉人（原审原告）刘庆英的起诉，依法应不予支持。上诉人贾光付的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第六十九条之规定，判决如下：
一、撤销湖南省保靖县人民法院（2017）湘3125行初22号行政判决；
二、驳回被上诉人（原审原告）刘庆英的诉讼请求。
一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人刘庆英承担。
本判决为终审判决。
审判长 陈学军
审判员 陈武涛
审判员 唐云峰
二〇一八年五月七日
书记员 田 勋
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。