河南省中牟县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫0122行初102号
原告郑州市方圆创世业主委员会，住所地郑州市管城回族区陇海东路66号。
负责人苏大军，男，1959年5月10日生，汉族，住郑州市管城回族区，该业主委员会主任。
委托代理人谢元修，北京大成（郑州）律师事务所律师。
委托代理人李峰，北京大成（郑州）律师事务所实习律师。
被告郑州市管城回族区住房保障服务中心，住所地郑州市管城回族区书院街**号。
法定代表人张献忠，主任。
委托代理人李健，河南正方圆律师事务所律师。
委托代理人徐向明，该中心物业指导科科长。
原告郑州市方圆创世业主委员会不服被告郑州市管城回族区住房保障服务中心不予变更备案，于2016年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月25日立案后，于2016年7月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月1日公开开庭审理了本案。原告郑州市方圆创世业主委员会负责人苏大军及委托代理人谢元修、李峰，被告郑州市管城回族区住房保障服务中心副主任张晓强及委托代理人李健、徐向明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郑州市方圆创世业主委员会诉称，方圆创世小区系分期开发的小区，其五期的入住率已经达到了增补委员的条件。2016年3月5日，方圆创世小区就增补业委会委员及其他事项召开业主大会并形成决议，决议决定增选2名业主委员进入方圆创世小区业主委员会。业委会严格依据《郑州市物业管理条例》、《郑州市业主大会和业主委员会指导规则》、《郑州市方圆创世小区业主大会议事规则》等相关规定，组织召开了小区2016年度的业主大会，并于2016年6月1日形成了业主大会决议。原告依据《业主大会和业主委员会指导规则》第34条“业主委员会任期内，备案内容发生变更的，业主委员会应当自变更之日起30日内将变更内容书面报告备案部门”之规定，将变更材料分别送交给陇海马路街道办事处和被告处，陇海马路街道办事处于2016年6月28日针对备案申请材料向原告出具了《备案材料审查意见》，被告于2016年7月12日向原告出具了一份《关于方圆创世小区“五期”增选业委会委员会议报告材料的回复意见》，并表示这份意见系其作出的不同意变更备案的书面通知。被告未依据《业主大会和业主委员会指导规则》第53条之规定履行自己监督指导的法定职责，同时又以原告在召开业主大会时被告及相关部门未在现场监督指导为由来拒绝原告备案申请的行为，不仅是对小区业主通过开展民主自治活动所形成的民主意志的否定，更是严重影响了原告小区各项决议推进的进程。原告请求法院判决：1.撤销被告不予备案的回复通知并依法对增补业委会委员的变更事项予以备案；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告方圆创世业主委员会提供的证据有：
第一组证据：1.2013年11月27日《业主委员会备案登记表》；2.2014年6月19日《业主委员会备案登记表》。证明被告于2013年12月10日、2014年7月7日对方圆创世小区业主大会关于增补委员的决议，均依法作出变更登记，备案登记是被告的法定职责。2013年通过召开业主大会增补了4名业主委员、2014年通过召开业主大会增补了2名委员，被告对历次增补委员均作了变更备案登记。
第二组证据：3.原告依法向被告递交的申请登记备案相关的材料清单；4.2016年7月12日被告作出的《关于方圆创世小区“五期”增选业委会委员会议报告材料的回复意见》；5.2016年7月15日《录音》。证明2016年度业主大会决议增选2名业主委员，原告依法向被告申请变更备案，被告作出了不予备案的具体行政行为。原告按照法律规定递交了申请备案的材料，被告在收到申请材料后，向原告出具了《回复意见》，并表示该意见即为针对原告所提申请所作出的不予备案的具体行政行为。
第三组证据：6.2014年10月24日陇新社区居委会向原告出具的《关于方圆创世小区业主委员会招标选聘物业建议函》。证明被告对增补委员不予备案的具体行政行为已经对原告的合法权利产生了实质性影响。依据《郑州市物业服务企业退出项目管理暂行规定》第8条（二）的规定：“同一物业区域内分期开发建设的物业管理项目，业主委员会尚未全部建立或增补前，业主委员会不得要求物业服务企业退出物业管理项目管理”；被告对增补委员拒绝备案，拒绝承认增补委员的合法性地位的具体行政行为，实际上阻碍了原告依法行使其更换物业企业的合法权利。
第四组证据：7.《业委会申请变更备案向房管局、办事处、社区提交资料清单》及相应资料共54份；8.方圆创世业委会自2013年开通新浪博客以来所发的博文目录。证明原告严格依照法定程序召开了2016年年度业主大会，决议通过了增选2名业委委员等共计三项议题，不存在程序违法、不予备案的法定事由，被告不予备案的行政行为无法律依据。原告作为民主自治组织，其平时注意加强相关业务知识的学习，自治能力较强；原告严格依照法定程序组织召开了2016年年度业主大会，并分别于2016年3月7日向被告、办事处、社区送达了《方圆创世业主委员会关于五期增选工作的情况汇报》；于2016年5月24日分别向被告处、办事处、社区、派出所送达了《申请监督指导》函邀请各单位前来监督指导，现场送达时均有影像记录，但各方均未应邀莅临指导监督，原告依照法定程序自行组织召开了本次业主大会。
第五组证据：9.录像光盘，证明向被告、陇海马路办事处、陇新社区、南关公安派出所送达了情况汇报、监督指导函。
被告郑州市管城回族区住房保障服务中心辩称，一、原告的起诉应予驳回。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第八项规定：行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。本案中，被告对原告增选业委会委员的变更备案行为，仅是一种告知行为，既非行政登记也非行政许可。根据《物权法》、《物业管理条例》等法律法规的规定，业主委员会成立的决定权属于业主大会，业主通过业主大会行使选举或罢免业主委员会委员及变更业主委员会的权利，故业主委员会委员资格来源于业主大会的选举和授权，并非源自行政机关的备案或批准。被告的变更备案行为并未对原告的权利与义务产生法律上的影响，故本案原告的起诉应予以驳回。二、原告的选举程序不合法。本案中，被告收到原告“五期”增选业委会委员的报告材料后，查阅有关材料并调查了解，发现原告在选举程序中存在问题，原告未严格按照选举时间的节点执行，原告的选举投票时间节点为2016年4月18日至5月8日21时，但是原告擅自延长至5月28日19时，该选举程序存在随意性，并不符合规定条件。三、原告选举未接受有效指导、监督。《郑州市物业管理条例》第七条街道办事处、乡（镇）人民政府负责协调本辖区内物业管理与社区建设之间的关系，协助房地产管理部门做好本辖区内物业管理的监督管理工作。居民委员会应当对业主大会、业主委员会的活动进行指导与监督，并依法调解本辖区内的物业管理纠纷。《郑州市人民政府关于郑州市物业管理纳入社区建设工作的意见》郑政（2011）8号第四项第（二）条科学指导业主大会建设，提升业主自主管理水平。业主大会制度是业主自主管理的有效途径，是维护业主权益的基本形式。业主大会工作核心在自我建设，重点在指导监督，必须作为一项经常性工作常抓不懈。县（市、区）房管部门主要负责业主大会工作的业务指导，街道（乡镇）负责业主大会工作的具体协调、日常指导和监督。要把握首次筹备、换届改选、运行监督三个重要环节，引导业主正确行使民主权力，指导业主大会、业主委员会依法设立、科学运作。但在本案中，原告组织的选举正式选票上除增选业委会委员外还涉及小区管理等重要问题，因该议题关系到全体业主利益，业委会应在辖区办事处、社区的指导、监督下进行，但经调查了解原告并未履行上述程序要求。综上所述，本案的备案行为并未对原告的权利与义务产生法律上的影响，被告对原告提交的备案登记材料进行审查，正是发现该材料不符合规定的情形下，且有涉及小区管理关乎小区全体利益等重大事项，作出不予变更的回复。被告认为关于增补两名委员的回复没有对原告的实际权利产生影响，应该驳回起诉；如果该理由没有被采纳，本案应该进入实体审理的话，被告认为应该驳回诉讼请求。
被告郑州市管城回族区住房保障服务中心提供的证据有：1.业主委员会备案表；2.方圆创世小区业主委员会2016年3月5日会议记录；3.方圆创世小区业主委员会2016年3月18日会议记录；4.方圆创世小区业主委员会2016年4月1日会议记录；5.方圆创世小区业主委员会2016年5月6日会议记录；6.方圆创世小区业主委员会2016年5月24日会议记录；7.方圆创世小区业主大会表决票统计结果；8.业主大会票权统计表；9.关于方圆创世小区“五期”增选委员备案材料审查意见；10.关于方圆创世小区“五期”增选业委会委员会议报告材料的回复意见；11.郑州市物业管理条例；12.郑州市人民政府关于郑州市物业管理纳入社区建设工作的意见；13.业主大会和业主委员会指导规则；14.用印审批单；15.郑州市方圆创世花园小区业主大会议事规则。以上证据证明被告作出的回复的合法性。
经庭审质证，被告对原告提供的第一组证据的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，不能证明本次的不予备案对业主委员会产生影响，也不能证明2016年的这一次备案是符合法律程序的，2013年与2014年的备案事项和材料均是单一事项，而本次2016年的除增补委员还涉及其他两项；对第二组证据中的证据3、4真实性无异议，证明目的有异议，根据物权法第75、76条、物业条例第6、7条，业主委员会的委员自业主大会选举与授权完成时，其双方的授权委托关系即建立，行政部门的备案指导不对委员与全体业主的授权与被授权关系产生实际影响；对第二组证据的证据5录音，被告认为不具有合法性、关联性，不能作为认定事实的依据，对录音证据的真实性没有异议，但是认为侵犯了工作人员的隐私；对第三组证据真实性无异议，对证明目的有异议，一是该证据恰恰说明了原告在2014年的时候是按照法定程序在社区和办事处的参与下进行了业委会委员的增选，而本次原告恰恰没有接受社区和办事处的参与监督，二是这个证据并不能证明这个回复对原告增选委员产生了权利义务的影响；对第四组证据真实性无异议，证明目的有异议；对证据5真实性不能断定，没有提交原始载体，既没有被告单位，也没有单位的工作人员，和被告没有关联性。
原告对被告提供的证据的真实性无异议，是原告方向被告申请备案时提交的，但对证明目的、关联性均有异议，被告出示的以上证据不能证明其作出的不予备案的回复这一行政行为的合法性，恰恰能够证明被告的回复无明确的具体的条款的法律依据。被告作出的回复意见仅笼统的说原告召开大会存在随意性，存在其他议题，未经相关部门的监督指导，但这些行为具体违反了哪些法律的明确的禁止性规定，被告并无具体说明。被告作为行政机关，法有授权才可为，其不予备案的行政行为无法律依据，应该予以撤销。
本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组至第四组证据被告对其真实性无异议，且具备关联性、符合法定形式，本院予以采信；第五组证据系录像光盘，具备真实性，能够证明原告要证明的问题，本院予以采信。被告提供的证据原告对其真实性均没有异议，证据1-10、14、15具备关联性，符合法定形式，本院予以采信；证据11-13系现行有效的法规和政府规范性文件，本院予以确认。
经审理查明：郑州市方圆创世小区系分期开发的小区，2016年3月5日原告会议决议增选五期业主委员会委员。2016年3月18日对3名候选人名单进行公示。2016年4月1日原告决定召开方圆创世小区2016年第一次业主大会，于2016年4月18日至2016年5月8日在本物业区域内以书面征求意见方式召开，大会三项议题之一为投票增选五期业主委员会委员。2016年5月6日原告决定大会延期至5月28日19点整。2016年6月5日原告对业主大会增选2名业委会委员的结果进行了公示。会议进行过程中，原告向陇海马路街道办事处和陇新社区发出了监督指导申请。后原告将业主委员会备案变更材料分别送交给陇海马路街道办事处和被告处。
2016年6月28日陇海马路街道办事处对备案申请材料向原告出具了《备案材料审查意见》。2016年7月12日被告向原告出具了一份《关于方圆创世小区“五期”增选业委会委员会议报告材料的回复意见》，主要内容为：收到方圆创世小区业委会“五期”增选业委会委员选举会议报告材料后，通过认真查阅材料并进行调查了解。现就报告材料回复意见如下：一、报告材料中选举程序存在问题：未严格按照增选工作方案中选举时间节点执行，方案中本次选举投票时间自2016年4月18日至5月8日21时，业委会延长至5月28日19时，存在随意性。二、经调查了解，此次业主大会采取征求业主意见形式进行，未在所在辖区办事处、社区有效指导、监督下进行。因正式选票上有除增选业委会委员以外其它议题，涉及小区管理等重要问题，关乎全体业主利益，依据《郑州市物业管理条例》、“物业管理纳入社区建设”文件要求，建议此次业主大会应在所在辖区办事处、社区有效指导、监督下，严格按照程序重新进行。被告称该回复系不予变更备案的回复。原告不服，诉至本院。
本院认为：《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《郑州市业主大会和业主委员会指导规则（试行）》第二十五条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内持相关资料到物业所在地的县（市）、区房地产管理部门备案。备案内容发生变更的，业主委员会应当自变更之日起15日内将变更情况向县（市）、区房地产管理部门备案。县（市）、区房地产管理部门应当在备案后15日内将备案情况通报物业所在地街道办事处、公安派出所、社区居民委员会和物业服务公司。第二十六条规定，业主委员会应当持县（市）、区房地产管理部门的备案证明依法刻制业主委员会印章，并报县（市）、区房地产管理部门备案。根据上述规定，本案被告作为区房地产管理部门，负有对辖区内依法成立的业主委员会及其变更情况进行审核备案的法定职责。备案行为是备案机关对业主委员会合法成立、具备主体资格等一系列事实的确认，对外产生法律效力。备案的结果将对业主、业主委员会和其他利害关系人的权利义务产生实际影响。因此，被告作出的不予变更备案回复意见，属于行政诉讼的受案范围。被告辩称其行为对原告的权利义务不产生影响，应当驳回起诉，理由不当，依法不予支持。
《物业管理条例》第十九条第二款规定，业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。《业主大会和业主委员会指导规则》第五十九条、《郑州市业主大会和业主委员会指导规则（试行）》第三十八条亦有相同的规定。根据上述规定，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府对业主大会、业主委员会作出的决定的合法性进行审查，履行行政管理职责。本案中，原告组织召开业主大会，业主大会决定增选2名业委会委员，原告持增选业委会委员会议报告材料向被告申请变更备案。被告审核后，以业主大会存在延期、未在有效监督指导下进行和选票上存在其他议题为由，作出不予变更备案的回复意见。被告应当核查选举程序和结果是否违反法律法规的强制性规定，而被告不予变更备案的理由缺乏相应的法律依据。故此，被告作出的不予变更备案的回复意见，属于行政行为主要证据不足的情形，依法应予撤销。被告应当对原告的变更备案申请重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告郑州市管城回族区住房保障服务中心于2016年7月12日对原告郑州市方圆创世业主委员会作出的不予变更备案回复意见；
二、被告郑州市管城回族区住房保障服务中心于本判决生效之日起3个工作日内对原告郑州市方圆创世业主委员会的变更备案申请重新作出行政行为。
案件受理费五十元，由被告郑州市管城回族区住房保障服务中心负担。
如不服本判决，可在接到本判决之日起十五日内，向本院递交上诉状一式七份，上诉于郑州市中级人民法院。
审 判 长 李印召
人民陪审员 刘松喜
人民陪审员 蔡 彬
二〇一六年九月三十日
书 记 员 尹思嘉
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。