山东省滨州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁16行终107号
上诉人（原审被告）邹平县黛溪街道办事处。住所地：邹平县黄山二路**号。
负责人张成东，主任。
委托代理人王涛，邹平县黛溪街道办事处司法所所长。
委托代理人袁秀玲，山东梁邹律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）程兴华，男，1967年11月6日出生，汉族，住邹平县。
委托代理人郭勤玉，邹平城中法律服务所法律工作者。
上诉人邹平县黛溪街道办事处（以下简称黛溪办事处）因与被上诉人程兴华行政处理一案，不服邹平县人民法院（2017）鲁1626行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审经审理查明，2017年5月18日，黛溪办事处规划建设管理站以程兴华在山南建设的厂房未经审批，未办理相关建设手续为由，依照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《山东省人民政府关于在邹平县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、《邹平县实施城市管理相对集中行政处罚权规定》及相关规定，向程兴华下达了《限期拆除通知书》，决定自即日起启动对该违章建筑的拆除程序，限程兴华于2017年5月25日前自行拆除，逾期将组织有关部门强制拆除。程兴华不服，起诉请求撤销该决定。
原审法院认为，根据《城乡规划法》第六十四条，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；……；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。参照《山东省人民政府关于在邹平县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》的相关规定，黛溪办事处对程兴华的涉案建筑下达限期拆除通知，系超越职权。且黛溪办事处在下达限期拆除决定的过程中，未进行立案、调查、勘验等相关程序，程序违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销邹平县黛溪街道办事处于2017年5月18日对程兴华下达的限期拆除通知。案件受理费50元，由被告邹平县黛溪街道办事处负担。
黛溪办事处不服一审判决提起上诉，请求依法撤销一审判决，依法改判。事实与理由：一审法院参照《山东省人民政府关于在邹平县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》的相关规定认定“被告对原告的涉案建筑下达限期拆除通知，系超越职权”属适用法律错误，依法应予撤销。1.《城乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”由此可知：在被上诉人没有取得任何建设许可证并且违反土地利用规划建设建筑物的情况下，上诉人作为乡镇级人民政府依法有权要求其限期改正。据此，上诉人针对被上诉人违法建筑向被上诉人送达《限期拆除通知书》，不仅是适格的行政行为主体，同时也是在法律规定的行政行为范围内行使职责，并未超越职权。一审法院在法律位阶及法律效力更强的城乡规划法对行政主体及职权范围有明确规定的情况下，未依据城乡规划法的规定，而是参照法律位阶更低的《山东省人民政府关于在邹平县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》条款做出内容不同的判决，显然属于适用法律错误。2.国务院法制办在对四川省法制办《关于“责令限期拆除”是不是行政处罚行为的请求》（川府法（2000）68号）作出的答复中明确指出：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令或者限期改正违法行为”的规定，城市规划法第四十条规定的“责令限期拆除”，不应当理解为行政处罚行为。另外，国务院法制办于2012年12月9日在《对陕西省人民政府法制办公室关于责令限期拆除是否属于行政处罚的请示》的复函中也明确答复“城乡规划法第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。既然责令限期拆除行为不是行政处罚，则再适用行政处罚立案、调查、勘验等程序的相关规定则属适用法律错误。3.上诉人为被上诉人送达的《限期拆除通知书》中限其拆除的期限是同年5月25日之前，但在该期限到期之前被上诉人的房屋即被他人拆除，已经不存在。也就是说，上诉人虽为被上诉人送达了《限期拆除通知书》，但该《限期拆除通知书》并未对被上诉人产生任何实质影响，不具可诉性，不符合行政诉讼的受案范围。而一审法院却依据《中华人民共和国行政诉讼法》规定判决撤销上诉人下达的《限期拆除通知书》属适用法律错误。故，应当依法撤销一审判决内容并改判驳回被上诉人的起诉。
被上诉人程兴华答辩称，1.涉案违法建筑的认定主体、认定程序均不合法。根据《城乡规划法》第六十四条、六十八条之规定，认定建筑物是违法建筑应当由建筑物所在地的县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出的决定为依据，其他任何部门没有这样的行政处罚权力。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、三十二条之规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作出《限期拆除行政处罚决定书》之前应当告知当事人处罚决定的事实、理由及依据，告知当事人依法享有的陈述和申辩权利。本案中，答辩人近20年来未收到责令停止建设的通知，也未收到限期更正的通知，也未收到认定违章建筑的通知书，以及限期拆除的事实、理由、依据和应有的陈述、申辩权利，严重程序违法。2.依据2008年《城乡规划法》、2013年《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，涉案的《限期拆除通知书》包含违法建筑的认定和限期拆除的内容，违法建筑的认定本身就是一种行政处罚行为，依法具有可诉性，可提起行政诉讼。综上，上诉人作出的《限期拆除通知书》不具有合法性，应予撤销；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
二审中，被上诉人程兴华补充提交一份民事裁定书（2017）鲁1626民初2364号，证明因为上诉人下达的《限期拆除通知书》导致被上诉人未得到任何补偿。经审查，该份民事裁定书来源合法，内容真实，系程兴华与他人之间的房屋拆迁安置补偿合同纠纷，该民事案件需以本案的审理结果为依据。本院认为，该份民事裁定书对本案待证事实没有证明价值，与本案无关联，因此不予采信。本院对其他事实的认定与一审一致。
本院认为，本案争议焦点为：（一）程兴华起诉黛溪办事处作出《限期拆除通知书》的行为，是否属于人民法院受理的行政案件范围；（二）上诉人作出《限期拆除通知书》的行为，是否具有合法性。关于焦点（一），根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，行政相对人认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权向人民法院提起诉讼。本案中，上诉人向被上诉人下达《限期拆除通知书》，在该通知书中认定涉案厂房为违法建筑，直接影响到被上诉人程兴华的经济补偿问题，已经对被上诉人的权利产生了实质性的影响。一个具体行政行为，影响到行政相对人的实体权利，因而具有可诉性，故一审法院依法受理程兴华起诉黛溪办事处一案正确，上诉人称该案“不具可诉性”的上诉理由不能成立。
关于焦点（二），涉案建筑物系被上诉人程兴华在邹平县黛溪街道办事处南关村集体土地上于1998年建成的厂房，而《城乡规划法》自2008年1月1日起施行。被上诉人的建厂房行为早于《城乡规划法》约10年，《城乡规划法》对其颁布之前的行为应当不具有溯及力，上诉人适用《城乡规划法》处理被上诉人的建厂房行为，适用法律不当。且上诉人在作出《限期拆除通知书》的过程中，未进行立案、调查、勘验等相关程序，程序违法。
综上，上诉人黛溪办事处所作的《限期拆除通知书》，对被上诉人程兴华的权利造成实质性影响，该具体行政行为符合人民法院的受案范围；上诉人所作的《限期拆除通知书》，适用法律不当且违反法定程序，其作出的涉案行政行为应予撤销。上诉人的上诉请求于法无据，不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邹平县黛溪街道办事处负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘学智
审判员 牛淑华
审判员 方月伦
二〇一八年二月二十六日
书记员 李同乐