重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）渝02行初10号
原告彭孝礼,男，生于1940年8月14日，汉族，住重庆市巫溪县。
原告居传翠，女，生于1946年7月21日，汉族，住重庆市巫溪县。
委托代理人冉兵，重庆高山律师事务所律师，特别授权。
被告重庆市巫溪县人民政府，住所地巫溪县柏杨街道广场东路8号。
法定代表人龚均，县长。
委托代理人刘勇，巫溪县安全生产监督管理局副局长。
委托代理人冉龙柱，重庆峡郡律师事务所律师。
被告重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。
法定代表人唐良智，市长。
委托代理人严天汉，市政府法制办公室工作人员。
委托代理人蒲嘉，市政府法制办公室工作人员。
第三人彭晓瑶，女，生于1992年9月12日，汉族，住重庆市万州区。
原告彭孝礼、居传翠请求撤销被告重庆市巫溪县人民政府触电事故结案批复和撤销重庆市人民政府行政复议决定一案，于2018年2月27日向本院提起诉讼。本院受理后，因彭晓瑶与本案的审理结果有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭于2018年5月31日公开开庭审理了本案,原告彭孝礼、居传翠未到庭，其委托代理人冉兵到庭参加诉讼；被告重庆市巫溪县人民政府收到《行政机关负责人出庭通知书》后未委派行政机关负责人出庭参加诉讼，法定代表人龚均的委托代理人刘勇、冉龙柱到庭参加诉讼；被告重庆市人民政府向本院出具了行政机关负责人不能出庭应诉的情况说明，法定代表人唐良智的委托代理人蒲嘉未到庭、委托代理人严天汉到庭参加诉讼；第三人彭晓瑶未到庭，向本院提交了书面陈述意见。本案现已审理终结。
2017年9月30日，被告重庆市巫溪县人民政府（简称县政府）作出《关于重庆市竹筠畜产品有限责任公司“7.25”触电事故结案的批复》（简称《触电事故结案批复》），同意巫溪县安全生产监督管理局（简称县安监局）关于重庆市竹筠畜产品有限责任公司（简称竹筠公司）“7.25”触电事故属安全责任事故的性质认定，同意对该起事故责任人的责任认定并提出了事故防范和整改措施。2018年1月22日，重庆市人民政府（简称市政府）作出《行政复议决定书》，维持县政府《触电事故结案批复》。
原告彭孝礼、居传翠起诉称，县政府《触电事故结案批复》的调查主体不适格、认定事实错误且无证据佐证、程序严重违法，理由如下：1、县安监局违法组织的事故调查组作出的《关于重庆市竹筠畜产品有限责任公司“7.25”触电事故批复结案的请示》（简称《触电事故结案请示》）不合法，县政府依据《触电事故结案请示》作出的《触电事故结案批复》没有法律依据，批复主体不合法。2、《触电事故结案批复》认定彭友均是本次安全责任事故责任人的依据是调查组作出的《重庆市竹筠畜产品有限责任公司“7.25”触电事故调查报告》（简称《触电事故调查报告》），而《触电事故调查报告》仅凭竹筠公司单方陈述作为该公司与彭友均系承揽合同关系，明显缺乏充分证据佐证；彭友均恢复的照明用电线路不是冷库的照明线路，而是谭学忠家的照明用电线路，《触电事故结案批复》认定彭友均是在恢复冷库一二楼照明线路时触电死亡明显错误。3、事故调查组的组成不合法，调查主体不合法必然导致《触电事故调查报告》和《触电事故结案批复》不合法。4、县政府作出《触电事故结案批复》前未告知原告享有申辩、质证、申请听证等权利，属于程序严重违法。市政府作出的《行政复议决定书》违法，理由如下：1、此次事故的调查主体和批复主体均不合法，市政府对县政府《触电事故结案批复》本应予以撤销，其认定为合法并予以维持，具有明显的违法性。2、《行政复议决定书》错误认定彭友均系此次安全事故责任人，应认定竹筠公司是此次安全事故的责任人。3、市政府未举示实体方面的证据，应视为《行政复议决定书》认定的事实没有证据证实。请求撤销县政府《触电事故结案批复》、撤销市政府《行政复议决定书》，责令县政府重新调查后作出批复。
被告县政府答辩称，县政府具有作出《触电事故结案批复》的主体资格，《触电事故结案批复》认定的事实依据充分，适用法律正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告市政府答辩称，市政府于2017年11月27日受理原告的行政复议申请，2018年1月22日作出《行政复议决定书》并向原告邮寄送达，未超过法定期限。请求驳回原告的诉讼请求。
第三人彭晓瑶陈述称，此次事故的调查主体的组成不合法，即使县政府授权县安监局组成事故调查组，但组长应该由副局长担任，不是监察大队大队长担任，县检察院也未派人参加调查组，因此，调查组的组成超越了县政府的授权范围。《触电事故调查报告》没有调查人员的签名确认、调查内容不合法，不具有法律效力。《触电事故调查报告》认定宁河街道办事处及职能部门不存在监管不到位的情形，明显与事实相悖。综上，《触电事故结案批复》认定的事实错误、程序严重违法。请求支持原告及第三人的诉讼请求。
被告县政府在举证期限内提交并经质证的证据：
第一组：1、县安监局值班记录;2、120出诊记录表;3、县安监局询问夏虞的笔录；4、县安监局询问游显培的笔录;5、派出所询问谭学忠的笔录;6、派出所询问夏虞的笔录;7、派出所询问游显培的笔录;8、彭友均死亡事件提取痕迹、物证登记表;9、县安监局询问谭玉毳的笔录;10、县安监局询问王显芬的笔录;11、县安监局第二次询问夏虞的笔录;12、勘验笔录（巫溪）安监管勘（2017）查处8号;13、“7.25”触电事故现场勘验照片;14、生产安全事故现场图;15、《重庆市竹筠畜产品有限责任公司2017年“7.25”触电死亡事故专家现场讨论纪要》;16、《重庆市竹筠畜产品有限责任公司2017年“7.25”触电死亡事故现场勘查专家意见书》；17、聘书两份。上述证据用于证明2017年“7.25”触电死亡事故案件的来源；接到报案后，县安监局依法及时了解与案件相关的情况。
第二组：18、县政府授权书；19、宁河街道“7.25”触电事故调查方案；20、宁河街道“７.25“触电事故调查组成立会议签表；21、《巫溪县安全生产监督管理局关于成立宁河街道“7.25”触电事故调查组的通知》（巫溪安监[2017]46号）；22、竹筠公司营业执照；23、关于提取竹筠畜公司“7.25”触电事故相关文件或资料的告知书；24、情况说明；25、个体工商户管理登记卡；26、彭友均税务登记证；27、县安监局询问田吉康的笔录；28、县安监局第二次询问王显芬的笔录；29、县安监局询问谭学忠的笔录；30、收条；31、执法工作证3份；32、“7.25”触电事故事故分析会签到表；33、《触电事故调查报告》；34、《触电事故结案请示》。上述证据用于证明县政府成立了触电事故调查组，并邀请县检察院派员参加；事故调查组查明涉案事故单位有竹筠公司和彭友均（个体工商户）；双方口头约定由彭友均对竹筠公司的冷库进行拆除搬迁，费用2500元，材料费另算。2017年7月25日10时左右，彭友均、夏虞、游显培3人与小工田吉康在竹筠公司的冷库拆迁作业，17时30分左右，彭友均在恢复冷库一二楼照明用电过程中触电，经抢救无效死亡；本次事故属于生产安全责任事故，彭友均在此次事故中负有责任；2017年9月20日，县安监局就此次触电事故形成了调查报告向县政府请示。
第三组：35、《触电事故结案批复》（巫溪县府[2017]105号），用于证明2017年9月30日，县政府针对县安监局就2017年“7.25”触电事故形成的请示依法作出了同意批复；县政府作出的批复事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确。
被告市政在举证期限内提交并经质证的证据：
1、《行政复议申请书》；2、《行政复议答复通知书》及其送达回证；3、《行政复议决定书》（渝府复[2017]957号）及其送达回证）。上述证据用于证明市政府作出的复议决定程序合法。
原告彭孝礼、居传翠向本院举示并经质证的证据：
1、《触电事故结案批复》，用于证明该批复认定事实错误，具有严重违法性。
2、《行政复议决定书》，用于证明复议决定认定事实错误，具有严重违法性。
3、原告代理人从巫溪县人民法院民事案件中调取的事故现场视频光盘，用于证明此次事故涉嫌故意杀人或者故意伤害的刑事案件。
第三人彭晓瑶未举示证据。
经庭审质证，被告县政府提交的证据，原告对22、31无异议，认为被告提交证据1、2、8、25、26、30与本案不具关联性，证据3、4、6、7、11、23、24达不到证明目的，证据5、10的部分内容不真实，证据9、19、33-35不具有真实性、合法性，证据12-16、27不具有合法性，证据17不完整、未提交专家资质证书，证据18、28、29不具有真实性，证据20、21、32不具有合法性。被告市政府对县政府的上述证据无异议。
被告市政府提交的证据，原告认为1、2达不到其证明目的，证据3合法性有异议。被告县政府对上述证据无异议。
原告提交的证据，被告县政府、市政府均认为证据1、证据2达不到其证明目，证据3不具有真实性、合法性、关联性，即使证据来源合法，也不能证明本次事故涉嫌刑事案件。
第三人彭晓瑶对上述证据的质证意见同原告意见。
根据当事人的质证意见，本院作如下分析认定：原告举示的证据3即光盘，因无法播放，且既无原始载体核对亦无证据保存机关的来源说明，故该证据的真实性难以确认，本院不予采信。原告举示的其余证据以及二被告举示的证据具有真实性、合法性和关联性，本院予以采信。
根据上述认证后的证据,本院确认以下事实:原告彭孝礼、居传翠为夫妻关系，系本案死者彭友均的父母。第三人彭晓瑶系彭友均之女。彭友均生前在巫溪县徐家镇塘垭村1组经营电器门市，经营范围为家用电器及配件零售、电器维修。
2012年3月5日，竹筠公司登记成立，法定代表人王显芬，住所地巫溪县城厢镇新环路305号，经营范围包括预包装食品、散装食品、冷冻食品等。该公司所在的居民楼共四楼，一、二楼为冷库，三、四楼为谭学忠、王显芬家住房。因竹筠公司需要拆除一楼临街的冷库，将临街冷库的风机安装至一楼后面的冷库，彭友均经谭玉毳介绍到竹筠公司对其冷库进行拆除搬迁。双方口头约定劳务费2500元、材料费另外计算。2017年7月25日17时30分左右，谭学忠到冷库告知彭友均清除冷库地表水泥作业需要照明用电，彭友均在恢复冷库一楼和二楼照明用电过程中未关闭电闸，带电作业触电，经120现场抢救无效于18时55分死亡。县安监局值班室于7月25日19时48分接到县府办通知后，立即派人赶到事发现场，与巫溪县公安局城厢镇第二派出所干警分别开展调查工作，调查询问了与彭友均一起做工的两个徒弟夏虞、游显培以及冷库居民楼房主谭学忠，并由公安干警提取了物证（黄色手柄钳子一把）。7月26日，县安监局询问了证人谭玉毳以及竹筠公司法定代表人王显芬，并邀请重庆市安全生产应急专家刘远升等人对事故现场进行勘验。7月27日，县安监局再次询问了彭友均的徒弟夏虞。同日，重庆市安全生产应急专家刘远升、曾华宁出具《重庆市竹筠畜产品有限责任公司2017年“7.25”触电死亡事故现场勘查专家意见书》。从勘验笔录和专家意见书来看，冷库所在的居民楼共四层，一二楼为冷库，三四楼为住房；一楼用电来自动力电度表用户端，二楼三楼居民用电采取双电源回路，一组电源来自于居民电度表，一组电源来自动力电度表。勘验结论为死者在带电作业过程中，持前端裸露的剥线钳破除带电进户导线绝缘层而接触带电导线，带电导线->人体->金属洗脱器（大地）->形成触电回路，导致触电死亡。
2017年7月28日，县安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定及县政府的授权，由县安监局牵头，联合公安局、监察局、总工会、街道办等单位成立了事故调查组，由县安监局监察大队大队长、党组成员唐益贵任组长。之后，县安监局调查询问了事发当天参与拆装冷库工作的小工田吉康，再次询问了谭学忠、王显芬夫妇。8月7日，王显芬支付了彭友均安葬费5万元并垫付了2017年7月25日至8月7日殡仪馆的费用。2017年9月20日，事故调查组召开了分析会，县检察院作为邀请单位派人参加了此次分析会。会议同意对事故调查报告的意见，认为彭友均在作业过程中，违反电力作业操作规程，带电操作触电，是此次事故发生的直接原因；彭友均（个体工商户）不具备电力特种作业资质，聘请的作业人员未取得特种作业资质是此次事故发生的间接原因；本次事故属生产安全责任事故；鉴于彭友均已死亡，责任主体消失，建议不追究事故责任。与会人员在分析会签到表中“对事故调查报告的意见”栏目中均签署了“同意”的意见。9月21日，县安监局向县政府报送了《触电事故结案请示》并附《触电事故调查报告》，请示县政府对事故性质进行审查并予以批复结案。9月30日，县政府对县安监局作出《触电事故结案批复》，同意此次事故属生产安全责任事故的性质认定，同意对该起事故责任人的责任认定。2017年11月27日，市政府受理原告彭孝礼、居传翠和第三人彭晓瑶的行政复议申请并于同年11月30日向县政府邮寄了《行政复议答复通知书》。2018年1月22日，市政府作出《行政复议决定书》，维持了县政府《触电事故结案批复》。原告彭孝礼、居传翠不服，提起行政诉讼，请求撤销《触电事故结案批复》和《行政复议决定书》，并责令县政府重新调查后作出批复。
本院认为，彭友均在为竹筠公司拆装冷库时触电身亡后，县政府对县安监局报送的《触电事故结案请示》作出了《触电事故结案批复》，彭友均的父母彭孝礼、居传翠不服，有权向人民法院提起行政诉讼，彭孝礼、居传翠是本案适格原告。市政府作出的《行政复议决定书》维持了县政府《触电事故结案批复》，故，县政府和市政府是本案共同被告。彭友均之女彭晓瑶是其合法继承人，且是《行政复议决定书》的申请人之一，本院依法将其追加为第三人符合法律规定。
本案中，虽然《触电事故结案批复》只是县政府关于县安监局《触电事故结案请示》中关于《触电事故调查报告》的批复行为，即行政机关在行政程序内部所作的报批行为，但该批复作出后并未产生后续的行政行为，且该批复对行为人彭友均的继承人即本案原告和第三人的合法权益产生了实际的影响。原告彭孝礼、居传翠请求撤销《触电事故结案批复》，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产等合法权益的”情形。因此《触电事故结案批复》，属可诉的行政行为。
《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。第二十二条规定，根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。事故调查组可以聘请有关专家参与调查。第二十九条规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告。第三十二条规定，重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内作出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有责任事故的国家工作人员进行处分。事故发生单位应当按照负责事故调查的人民政府的批复，对本单位负有事故责任的人员进行处理。根据述上规定，发生生产安全责任事故后，人民政府可以组织事故调查组进行调查，也可以委托或者授权有关部门组织事故调查组进行调查；事故调查组履行调查职责后60日内向负责调查的人民政府提交事故调查报告，负责调查的人民政府在15日内对事故调查报告作出批复；有关机关根据人民政府的批复，按照法律规定对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。本案中，发生安全事故后，县安监局、公安局立即开展调查工作，县安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定及县政府的授权，成立了事故调查组，邀请重庆市安全生产应急专家参与事故调查，邀请人民检察院派人参加事故分析会议，并于2017年9月20日作出《触电事故调查报告》后依法向县政府报送《触电事故结案请示》。县政府收到调查组报送的《触电事故结案请示》和《触电事故调查报告》后于9月30日作出《触电事故结案批复》，符合上述规定。
关于原告彭孝礼、居传翠以及第三人彭晓瑶认为事故调查组的成立不合法、《触电事故结案批复》认定事实错误、程序严重违法，应予撤销并责令重作的问题。对此评析如下：第一、事故调查组的成立是否合法的问题。1、关于原告以事故调查组组长不是县政府授权书上载明的“调查组组长应是县安监局局长或者分管生产全事故调查的副局长（其他党组成员）担任”以及检察院未派人参加为由，认为事故调查组的成立不合法的问题。县安监局在庭审中已经阐明，事故调查组组长唐益贵系县安监局监察大队大队长，同时也系县安监局党组成员，故，唐益贵担任调查组组长并未超越县政府的授权范围和权限；检察院在成立事故调查组期间正在发生职能转变，成立监察委员会，所以未派人参加调查组的成立会议，但事故调查组成立后，检察院派人参加了事故分析会议并签署了意见。2、关于应急专家是否具有资质的问题。原告称被告县政府只提供了应急专家的聘书，未提供资质证书，不能认定应急专家参与事故调查的合法性。从案卷材料看，重庆市安全生产监督管理局对刘远升、曾华宁颁发了重庆市安全生产应急专家的聘书，聘书上明确载明了其证书编号，其是否具有资质在聘任前由聘任机关审核，在本案中，只要提供了有效的聘书就应视为应急专家具有合法资质。因此，事故调查组的成立是合法的，应急专家参与事故调查亦是合法的。第二、《触电事故结案批复》认定事实是否清楚的问题。《触电事故结案批复》是对县安监局报送的《触电事故结案请示》和一并报送的《触电事故调查报告》的批复意见，因此《触电事故结案批复》认定事实是否清楚需要审查《触电事故调查报告》认定事实是否清楚。1、彭友均与竹筠公司之间的关系问题。《触电事故调查报告》认定竹筠公司与彭友均之间的合同情况为：竹筠公司与彭友均约定冷库拆迁费用2500元，材料费另算，双方未签订书面合同。该事实有县安监局对介绍人谭玉毳的调查笔录中“工价2500包干，材料另算，没有签订合同”的陈述以及对彭友均的徒弟游显培的调查笔录中“师傅承包活路的具体承包方式是包工的有、包工包料的也有”的陈述为证，因此，原告称彭友均与竹筠公司系雇佣关系的证据不足。2、彭友均是否在恢复冷库一二楼照明线路时因带电作业触电死亡的问题。《触电事故调查报告》认定彭友均是在恢复冷库一二楼照明线用电过程中未关闭电闸，带电作业触电。原告认为彭友均是在恢复谭学忠家照明线路而触电，不是恢复冷库线路触电。因彭友均在对冷库风机搬迁和安装时剪断了位于楼上的住房照明线路，因此，住房的照明线路与冷库的照明线路是具有关联性的，且在恢复上述线路时带电作业而触电身亡。对此，有专家的现场勘查结论以及对彭友均的徒弟游显培的调查笔录予以证实。3、关于第三人称《触电事故调查报告》无调查人员签名、不具有法律效力的问题。因《触电事故调查报告》是以调查组的名义作出，其成员是否必须在报告上签名是调查组内部的程序问题，对外并不影响调查报告的合法性。
关于原告彭孝礼、居传翠认为《触电事故结案批复》程序严重违法，未告知原告享有申辩、质证、申请听证等权利的问题。本案系行政机关与其临时设立的调查组之间的内部请示的批复行为，并非对外即安全责任单位或个人作出的行政处罚行为，原告以《触电事故结案批复》应执行《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行听证等程序的理由不成立。
关于原告彭孝礼、居传翠称市政府没有提交实体方面的证据，足以认定《行政复议决定书》认定事实错误且无证据证实的问题。对此认为，市政府对复议申请原则上采取书面审查的方式，其受理复议申请后已经要求被申请人县政府提交作出行政行为的证据和依据，市政府作出的复议决定所依据的证据就是县政府提交的证据，因此，市政府在行政诉讼中无需重复提交县政府复议期间和诉讼过程中已经提交的证据。原告认为市政府未提交实体方面的证据应视为《行政复议决定》无证据、应予撤销的理由不成立。
综上，被告县政府作出的《触电事故结案批复》认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。原告彭孝礼、居传翠请求撤销被告县政府《触电事故结案批复》、撤销市政府《行政复议决定书》，并要求责令县政府重新调查并作出批复的理由不成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回彭孝礼、居传翠诉讼请求。
案件受理费50元，由原告彭孝礼、居传翠负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时缴纳上诉费用，上诉于重庆市高级人民法院。
审 判 长 刘红霞
审 判 员 张建平
人民陪审员 刘金琼
二〇一八年七月三十日
书 记 员 熊雨来