山东省烟台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁06行终469号
上诉人（原审原告）曹善菊。
被上诉人（原审被告）烟台市公安局芝罘分局。住所地：烟台市芝罘区市府街**号。
法定代表人陈斌，局长。
委托代理人沙浩，该单位法制大队工作人员。
委托代理人杨俭，烟台市公安局芝罘分局凤凰台派出所副所长。
被上诉人（原审被告）烟台市人民政府。住所地：烟台市莱山区芙蓉路*号。
法定代表人张永霞，市长。
委托代理人杨泠雪，烟台市政府法制办公室工作人员。
委托代理人邹秀圆，山东三和德通律师事务所律师。
上诉人曹善菊因治安行政处罚、行政复议决定一案，不服烟台市芝罘区人民法院(2016)鲁0602行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：烟台市公安局芝罘分局（下称芝罘分局）于2015年3月10日作出烟公芝（凤）行罚决字[2015]00012号行政处罚决定书，认定曹善菊于2015年3月5日至3月9日北京两会召开之机，多次到国家信访局、中纪委、中组部、公安部接访处等地上访，扰乱了公共场所秩序。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对原告处以行政拘留七日的行政处罚。曹善菊不服，向烟台市人民政府（下称市政府）申请行政复议，复议机关作出烟政复决字[2015]65号《行政复议决定书》，维持了该行政处罚决定书。
原审法院查明，2015年全国召开“两会”期间，原告到北京上访反映问题，目的是让国家有关机关给当地政府施加压力，以此解决个人问题。2015年3月9日，原告与逄金令等人一起计划去公安部上访，当行至天安门广场附近东交民巷时被北京警方查获，后被烟台驻京工作组接回烟台。被告芝罘分局受理了此案后，依法对原告进行了传唤、询问、调查取证，在告知了原告拟对其处罚的事实、理由和法律依据及相关的陈述、申辩权利后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的相关规定，于2015年3月10日作出涉案的《行政处罚决定书》。原告不服，向市政府申请行政复议。市政府受理后，在法定期限内向芝罘分局送达了《行政复议答复通知书》，要求提出书面答复并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料的。芝罘分局在法定期限内提交了答复书及作出具体行政行为的证据、依据后，经审理，于2015年11月13日作出维持芝罘分局行政行为的复议决定。原告不服，诉至法院。
另查明，芝罘分局凤凰台派出所曾于2009年9月10日对被告曹善菊进行告知：北京天安门地区、中南海周边、中央领导人住地、国外驻华使领馆区以及其他非信访接待场所的国家机关、企事业单位、公共场所和大型会议、活动场所等附近，不属于信访接待场所。到上述场所进行“上访”或者以上访为名制造影响的，属于非正常上访，是扰乱公共秩序的违法行为。曹善菊在告知书上签字。2012年6月8日，曹善菊因非正常上访被烟台市公安局训诫，曹善菊拒绝签字。2012年6月27日，芝罘分局作出烟公芝决字（2012）第00511号《公安行政处罚决定书》，以曹善菊非访为由对其处以警告处分，曹善菊拒绝签字。
原审法院认为，本案的焦点问题是：一、原告的起诉是否超过了法定的起诉期限；二、被告芝罘分局作出的烟公芝（凤）行罚决字[2015]00012号《行政处罚决定书》及被告市政府作出烟政复决字[2015]65号《行政复议决定书》是否合法。
关于第一个焦点问题。被告芝罘分局辩称，其于2015年3月10日对原告作出烟公芝（凤）行罚决字[2015]00012号《行政处罚决定书》，原告现提起行政诉讼，超过了6个月的起诉期限；市政府于2015年11月13日作出烟政复决字[2015]65号《行政复议决定书》，原告于2016年12月30日起诉，也超过了15天的起诉期限。对此，经该院查实，被告芝罘分局于2015年3月10日对原告作出行政处罚决定后，原告在法定期间内的2015年3月26日向市政府申请了行政复议。被告市政府于2015年11月13日作出行政复议决定书后，于同年11月20日送达原告。原告不服行政复议决定，曾于2015年12月4日向该院提起行政诉讼，因原告提交的起诉材料需要补正，在原告补正材料后，该院于2016年1月8日予以立案。故原告的起诉，没有超过法定的起诉期限。两被告关于原告起诉超过法定起诉期限的理由不成立，不予采信。
关于第二个焦点问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定，有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的。处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：…（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。《信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出；第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；…（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为；第四十七条规定，违反本条例第十八条、第二十条规定的，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。中央纪律检查委员会等国家机关驻地及中南海周边地区不是有关机关设立和指定的信访接待场所，不允许信访人员聚集、滞留。原告因对公安机关办案不满，在2015年全国两会召开期间去北京上访，目的是让国家有关机关给当地政府施加压力，制造社会影响，以解决个人问题。曹善菊在因非正常上访受到告知、训诫并被公安机关作出警告处罚的情况下，在2015年3月10日，仍然伙同他人到天安门广场附近东交民巷聚集、滞留，违反了相关法律、法规的规定，扰乱了公共场所秩序。被告芝罘分局立案并经过相关调查后做出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。被告市政府受理原告行政复议申请后，向芝罘分局发出《行政复议答复通知书》，在芝罘分局提交书面答复书及证据和法律依据后，经审理作出的烟政复决字[2015]65号《行政复议决定书》，程序合法。被告虽未在法定的复议期限内作出行政复议决定书，但此仅为程序上存在瑕疵，不影响复议决定的合法性。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹善菊的诉讼请求。
上诉人曹善菊不服原审判决，上诉称，上诉人去北京上访，是因为2005年8月28日，我丈夫马宗河被孙鼎辉雇来的三个黑社会的人用刀砍断四肢，公安机关对该案不追查，不破案，为此事，多年来我多次找过凤凰台派出所，芝罘区公安局，市公安局，省公安厅，国家公安部，要求侦破此案，但杳无音信。被上人作出的行政处罚决定书认定事实不清，证据不足，违反法律规定。我们几人不过是在北京东郊民巷人行道上行走，逄金令因身体不适，由桑风仙陪着上厕所，此时，北京警察在检查行人的身份证时，当得知我们是来北京上访的，只是说不能往前走，让我们到派出所登个记，再到别处去访吧。一审法院应该查明我们是如何扰乱的公共秩序的，造成了什么样的危害，有什么样的证据。实际上，被上诉人对上诉人作出的处罚根本没有法律依据。涉案行为发生地是北京市东郊民巷，结合《治安管理处罚法》第7条、《公安机关办理行政案件程序规定》第9条的规定，一审法院应查清楚为什么由被上诉人管辖“更为适宜的”，否则被上诉人便没有管辖职权。再者，北京市公安既没有立案，也没有根据《公安机关办理行政案件程序规定》第50条的规定移送管辖，所以本案根本不存在所谓的移送，所以被上诉人根本没有处罚职权。综上所述，请贵院撤销原审法院判决；撤销行政处罚决定书；确认芝罘分局非法拘留。
被上诉人芝罘分局答辩称：一、我局于2015年3月10日依法对原告作出处罚，原告的起诉已经超过六个月的起诉期限，应当驳回原告诉讼请求；二、2015年3月5日至9日全国“两会”期间，原告多次到国家信访局、中纪委、中组部等地上访，扰乱了公共场所秩序。3月9日曹善菊伙同桑凤仙、逄金令、沈爱萍在北京市东交民巷附近上访时被北京市公安局查获，并带至东交民巷派出所，同日北京市公安局通知我局。我局接通知后于3月10日将曹善菊接到芝罘区公安分局治安大队进行询问，并制作了询问笔录。我局根据曹善菊等人的陈述和申辩、芝罘区信访局和芝罘分局工作人员出具的工作情况、告知书、公安行政处罚决定书、训诫书等证据，认定曹善菊的行为已经构成扰乱公共场所秩序。我局在告知曹善菊拟行政处罚的事实、理由和依据及陈述、申辩的权利后，根据相关法律规定，作出了烟公芝（凤）行罚决字[2015]00012号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被上诉人市政府答辩称，根据国务院《信访条例》规定，信访人提出信访事项，应当到国家设立或公布的接待场所反映。中南海周边和天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集。事发当日，原告和他人一起到公安部上访途中，在天安门广场东交民巷附近非法聚集、滞留，被北京警方查获。芝罘分局经过查证及根据相关证明材料，认定原告的违法行为属于扰乱公共场所秩序，根据相关规定，对原告作出烟公芝（凤）行罚决字[2015]00012号《行政处罚决定书》适当，不违反相关法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，我机关作出的烟政复决字[2015]65号《行政复议决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求依法予以维持。
各方当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院二审查明的事实与原审法院相同。
本院认为，本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“……县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。国务院公安部发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据上述规定，被上诉人芝罘分局作为上诉人曹善菊居住地的公安机关，对上诉人涉嫌扰乱公共场所秩序的行为，具有行政处罚职权和管辖权限。上诉人关于被上诉人没有管辖权的主张，不予支持。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”本案中，被上诉人芝罘分局提交的证据足以证实：2015年3月9日，曹善菊伙同他人到天安门广场附近东交民巷聚集、滞留，扰乱了公共场所秩序。曹善菊曾因到北京非正常上访，被公安机关书面告知不能到非信访接待场所上访，否则属于非正常上访，是扰乱公共秩序的违法行为。后，上诉人曹善菊不听劝阻，又因非正常上访被公安机关训诫直至被处以警告处罚，现上诉人曹善菊又伙同他人到北京东交民巷聚集、滞留，被上诉人据此认定上诉人曹善菊扰乱公共场所秩序情节严重，认定事实适用法律，并无不当。上诉人曹善菊主张其没有违法事实的上诉理由均不能成立，本院不予支持。上诉人于2015年3月26日申请行政复议，被上诉人市政府于当年11月13日作出复议决定，被上诉人市政府未提交延长期限的证据，无正当理由超过法定期限作出复议决定，程序违法。但对上诉人的权利义务不产生实际影响。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三款、第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款的规定，判决如下：
一、确认被上诉人烟台市人民政府2015年11月13日烟政复决字[2015]65号《行政复议决定书》违法；
二、驳回上诉人曹善菊要求撤销被上诉人烟台市公安局芝罘分局2015年3月10日烟公芝（凤）行罚决字[2015]00012号《行政处罚决定书》的上诉请求。
一、二审案件受理费各50元，由上诉人曹善菊、被上诉人烟台市人民政府平均负担。
本判决为终审判决。
审判长 尹鹏亮
审判员 张磊玉
审判员 杨道力
二〇一六年十月二十八日
书记员 高祎轩