广东省广州市中级人民法院行 政 判 决 书（2015）穗中法行终字第390号上诉人（原审原告）：黄庆昌，住广州市。被上诉人（原审被告）：广州市城市管理综合执法局，住所地：广州市。法定代表人：危伟汉，职务：局长。委托代理人：李勇、姚杰鹏，均系该局工作人员。上诉人黄庆昌因诉被上诉人广州市城市管理综合执法局行政复议决定一案，不服广东省广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第707号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2014年7月10日，广州市城市管理综合执法局天河分局向原告黄庆昌作出《关于黄庆昌信访事项的告知函》，其中内容为：“有关您（黄庆昌）反映我分局‘在恒富花园违法建设执法中存在故意拖延时间、严重行政不作为、失职、玩忽职守、为违法人做伪证、辩解的违法执法行为’的投诉已收悉，分局非常重视，现将查处情况回复如下：一、恒富花园违法建设的基本情况。据调查，荷光路231-247号（现代公寓）是由棠下村委和天河区房地产开发总公司于1992年开始建设施工，1994年年底建成，命名为‘恒富花园’，现使用名为‘现代公寓’。经广东省高级人民法院判决，该物业已归广州置业房地产中介代理有限公司（以下简称置业公司）所有，现置业公司已更名为广州市启聪房地产中介有限公司（以下简称启聪公司）。投诉材料中所投诉的涉嫌违法建设均为上世纪90年代陆续建成。棠下街执法队向某公司发出询问通知书，要求提供该投诉点的报建审批等资料。该公司提供了相关报建手续、企业法人营业执照及情况报告等材料（详见附件）。据查阅材料和调查了解，情况如下：（一）用地审批情况。1992年12月10日，广州市规划局同意棠下村委会征用位于东某甲棠下上社北边地段的5866平方米的土地，兴建农民住宅工程，棠下村委会办理了征用划拨土地手续用地批准手续（用地批准文件号：［91］城第批字第398号《国家建设征用土地通知书》和［91］穗城规第0422号《建设用地规划许可证》）。1994年广州市国土局批准天河区房地产开发总公司和棠下村委会共同使用上述批地兴建住宅用地11372平方米（《建设用地批准书》穗国土建用字（1994）第884号）。（二）报建审批情况。根据相关资料显示，‘恒富花园’项目的三栋主体楼在1993年已取得《建设工程规划许可证》（编号（92）穗城规天建字第571号和《建设工程规划许可证》编号（92）穗城规天建字第13号），批准建设三栋九层的商住楼，建筑面积共24277平方米。1994年该项目主体完工后，由于资金短缺和经济纠纷而停工，该项目成为烂尾楼。1997年经合作双方协定，向外吸纳投资方后，继续施工，完成了该项目的装修和配套工程，并投入使用。但由于该项目在施工时未按照规划许可的要求进行施工，涉嫌违法建设，因此该项目至今未通过规划验收。（三）涉嫌违法建设情况。经现场勘查，比对相关报建图纸和信访件中所指示的位置，我分局初步认定以下违法建设，并已对其进行收集相关资料立案查处（立案号：穗综天立字（2014）22005号）：1、现代公寓右边新时代超市使用的两层建筑，建于1995年，占地面积约100平方米，首层用于经营超市使用，二层用做管理处办公使用。2、东向A、B、C三栋裙楼，该物业建设于1993年，业主自行设计自行施工，改变规划施工建设的裙楼，现在用于华某教育办学使用，裙楼违法建设面积正在由测量队测量绘图中。3、C栋东侧华某教育餐厅及C栋北侧三层楼房涉嫌违法建设，华某教育餐厅一层，建筑面积约80平方米，C栋北侧三层框架结构楼房占地面积约577平方米，建筑面积约1731平方米，均于95年建成使用，目前C栋北侧三层楼房首层用于小区水电机房使用，已移交天河供电局管理，二、三层为住宅使用。二、投诉内容的查处情况。根据投诉中举报的七处‘违法建设’，我分局分别进行了查处，对涉嫌违法建设部分已委托广州市规划勘测设计研究院天河测量队进行实地测量，并立案调查，现将查处情况汇报如下：1、关于该物业门口的牌坊。据调查，现代公寓内住户较多，出入的车辆也比较多，管理单位为方便管理在小区出入口设置了一处高约4米宽约7米的简易牌坊和通道，目的是做到人车分道，避免安全事故。由于荷光路非规划路，根据穗府办（2008）60号文件的相关精神，可免于单独申请《建设工程规划许可证》。2、关于牌坊边茂名大锅狗和某乙教育广告牌。据查是于2008年左右设置的，总面积约为20平方米。棠下街执法队现场向广告设置者发出责令限期改正通知书（穗综天责字（2014）220013号），责令当事人限期自行拆除。2014年10月21日，当事人已将该两处违章招牌自行拆除。该广告牌下的一层建筑物，涉嫌违法建设。3、关于现代公寓右边新时代超市所使用的两层建筑。占地面积约100平方米，于1995年兴建。首层用做经营超市使用，二层用做管理处办公使用，涉嫌违法建设。4、关于东向A、B、C三栋裙楼。经现场测量，该裙楼建筑面积约3500平方米，目前用做华某教育教学使用，涉嫌违法建筑。5、关于C栋左边的华某教育餐厅及C栋后面的三层楼房。据现场调查，华某教育餐厅占地面积约为80平方米，建筑面积80平方米，C栋后面三层楼房占地面积约577平方米，建筑面积约1731平方米。均于95年左右建成使用。目前C栋后面三层楼房首层用做小区内水电房使用，已移交天河区供电局管理，二、三层为住宅。上述两处建筑物均涉嫌违法建设。6、关于A、B、C三栋楼房的首层、二层建筑改变使用性质的问题。现场检查情况为：A栋首、二层现做为商业性质使用，B、C栋首层做为华某教育培训使用，面积约3500平方米。依据当事人提供的广州市城市规划局天河区规划分所《建设工程报建审核书》［编号：（92）穗城规天建字第571号］、［编号：（93）穗城规天建字第13号］批文显示，该小区A栋批建的是商场住宅，B栋首层批建为停车使用，C栋首层可恢复做住宅使用或根据实际需要做商场使用。因此，A、C栋不属于改变使用性质，B栋首层涉嫌改变使用性质。三、信访人投诉不作为、乱作为问题的答复。（一）分局不存在回避违法事实，并渎职做伪证的问题。在我分局的两次答复中，由于案件复杂，分局只能根据当时掌握的证据材料进行答复。在第一份答复中，我分局对投诉的主要内容按违法性质进行了分类回复，并明确答复已对涉嫌违法建设及改变使用性质问题进行立案处理。在第二份答复中，我分局进一步对其投诉的七处违法建设归纳为三项回复（另有两项已在第一次答复中涉及的未做答复），并提供了立案号和下一步处理意见，不存在回避事实的情况。同时，投诉中所称违法广告早在1月已自行拆除，并有相片和现状为证，不存在做伪证的情况。（二）分局不存在工作严重失职，认定违法主体错误的问题。根据启聪公司提供的材料，置业公司于2006年经法院判决，取得恒富花园的所有权，该公司于2010年变更登记为启聪公司，由营业执照、公司变更（备案）记录为证。因此我分局不存在认定违法主体错误的问题。（三）分局不存在违反法定职责，不依法作为问题。分局高度重视信访工作的办理，接此信访件后，分局迅速会同棠下街办事处、街执法队等多次现场勘查、研究，并制定相应的查处方案；我执法人员依法收集证据材料、发出执法文书、制作询问笔录、检查笔录等，做了大量的工作，不存在故意拖延、不作为问题。另根据《中华人民共和国城乡规划法》、《广州市违法建设查处条例》等相关规定，违法建设需准确定性后，有罚没、罚款保留使用和拆除等处罚方式。在相关证据未能收集齐之前，分局尚无法准确定性处罚。（四）分局不存在认定事实不清、程序违法等问题。由于案情复杂，为查清事实，分局采取了实地勘察、多方询问相关当事人、调取报建资料、委托测量等方式收集证据，导致案件办理时间延长：1、违法建设当事人难以确定。恒富花园建设项目由于资金不足问题，先后由广州恒源房地产开发公司、广州置业公司、广东财通投资有限公司、广州置业房地产中介代理公司等单位参与投资建设，并经历多次产权诉讼，违法建设当事人一时难以确定。近期，我分局根据启聪公司提供的法院判决书，方能确定房屋的所有人为启聪公司（原置业公司）。2、定性的关键证据材料尚未取得。由于该项目未按照规划报建的要求进行建设，多个部位有违法建设，并有改变使用性质等情况。为确定违法事实，我分局派员到区规划分局、市规划档案馆调取规划报建图纸，但只能调取到A栋图纸，B、C栋的图纸无法调取。对此，我分局只能委托天河测量队进行勘测、比对，以取得违法建设定性的关键证据（即违法建设的位置、面积等）。（五）分局不存在故意遗漏恒富花园存在重大隐患的问题。根据当事人提供的材料，该项目已通过消防验收，其办学项目已获得相关部门批准，并有相关证书为证，不存在我分局须通知和联合相关部门执法的问题。”原告不服广州市城市管理综合执法局天河分局作出的上述告知函，于2014年8月11日向被告广州市城市管理综合执法局申请行政复议，被告于同日向原告发出穗综复通字（2014）第6号《行政复议申请补正通知书》，要求原告列明行政复议请求等。原告于8月18日重新向被告递交《申请行政复议书》，其中列明复议请求为：请求下列复议告知函部份，更正告知函下列复议部份。1、复议告知函应当提供出示而未提供出示全部证据真实性、合法性的事实。违反法定程序不依法核实查证相关证据的事实。2、复议告知函认定违法主体错误、用地审批情况错误、报建审批情况错误的事实。3、复议告知函故意遗漏及不依法查处违法行为人改变用地性质、房屋使用性质、改变房屋结构存在重大房屋安全隐患不作为的违法执法事实。履行告知义务答复的事实。4、复议天河分局违反法定职责、依法作为违法建设牵头部门的职责依法通知规划、房管、税务、供水、供电、供气、电讯等相关政府部门联合执法的违法行为。5、复议天河分局认定恒富花园（广州现代公寓）牌坊是免于申报建设规划许可证的违法事实。被告受理上述复议申请后，于当天向被申请人广州市城市管理综合执法局天河分局发出穗综复通字（2014）第7号《被申请人答复通知书》，要求被申请人自收到申请书副本之日起十日内，对该行政复议申请提出书面答复，并提交当初作出该具体行政行为的证据、依据和其它有关材料。……广州市城市管理综合执法局天河分局于8月26日收到上述通知书并作出穗天综行复答字（2014）07号《行政复议答复书》，其中意见为：“答复人所作出的《关于黄庆昌信访事项的告知函》是依据《信访条例》第二十二条及第三十二条规定，对属于本机关职权范围的信访事项予以受理，并依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，将办理情况书面回复信访人。根据申请人复议请求及提交的材料，申请人无证据表明《关于黄庆昌信访事项的告知函》侵犯其合法权益，且申请人与答复人《关于黄庆昌信访事项的告知函》所列举的行政行为没有法律利害关系，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，其请求应予以驳回。”但没有提交其作出2014年7月10日《关于黄庆昌信访事项的告知函》的证据等。经审查，被告于2014年10月11日作出穗综复决字（2014）第7号行政复议决定书，认为被申请人广州市城市管理综合执法局天河分局虽然于2014年8月26日作出《行政复议答复书》并提交被告，但未提交当初作出《关于黄庆昌信访事项的告知函》的证据、依据和其他有关材料，违反了《行政复议法》第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”的规定，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（四）项“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为”的规定，被申请人广州市城市管理综合执法局天河分局未在规定期限内提交当初作出《关于黄庆昌信访事项的告知函》的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据。决定撤销广州市城市管理综合执法局天河分局于2014年7月10日作出的《关于黄庆昌信访事项的告知函》。审理过程中，原告提供（2004）东某乙执字第1079号恢字2号执行裁定书，以证明其与行政复议的被申请人作出的告知函之间存在法律上的利害关系。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十四条第一款第（四）项规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”根据上述规定，本案中原告不服广州市城市管理综合执法局天河分局于2014年7月10日作出的《关于黄庆昌信访事项的告知函》向被告申请行政复议，被告依照原告复议请求的内容确定复议审查的范围为《关于黄庆昌信访事项的告知函》本身的合法性并无不当。根据复议程序的规定，被申请人虽然就原告的行政复议申请提出了书面的答复，但没有在法定期限内提交当初作出上述告知函的证据、依据和其他有关材料，导致相关事实无法予以进一步核查，被告依据《中华人民共和国行政复议法》的规定撤销被申请人作出的上述告知函全部内容依法有据。被告其他行政行为的合法性则不属于本案的审查范围。就被申请人在其答复中提出原告的主体资格问题，因被申请人违反复议程序规定在先，被告作为复议机关未接纳其答复意见，认可本次复议原告的申请人主体资格是有理由的。至于原告要求被告履行督促义务等，并非其复议请求的内容，也不属于对行政复议决定提出行政诉讼的审查范围，原审法院不予接纳。而原告要求被告书面道歉及赔偿交通费、邮寄费等，依法无据，原审法院不予支持。综上所述，原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告黄庆昌的诉讼请求。上诉人黄庆昌不服原审判决，向本院上诉称：原审判决遗漏查明《关于群众投诉的复函》以及违法执法作伪证的行为事实、《关于群众信访事项的处理意见》、《广州市城市管理综合执法局关于黄庆昌信访复查事项的告知函》、证明上诉人与本案存在重大利害关系及其多个关联事实未能全面审查。原审判决认定事实不清，对本案起始关联事实而作出《广州市城市管理综合执法局关于黄庆昌信访复查事项的告知函》、《行政答复书》、《行政复议决定书》互为因果关系的关键事实未能查明。原审判决认定被上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款第（四）项的规定作出《行政复议决定书》，适用法律条文错误。被上诉人作出《行政复议书》应当适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）、（三）、（四）项的规定。由于原审判决遗漏查明多个关联事实，认定事实不清，法律条文适用错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项、第六十一条第一款第（二）、（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条、第七十二条第一款第（一）、（二）项的规定，改判支持上诉人的诉讼请求。上诉人请求：1、撤销广东省广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第707号行政判决；2、撤销被上诉人作出的穗综复决字（2014）第7号《行政复议决定书》，依法判决被上诉人依法纠正全部撤销广州市城市管理综合执法局天河分局作出的《关于黄庆昌信访事项告知函》的错误，维持其中正确的部分；3、依法判决被上诉人依法履行告知义务对申请行政复议的全部内容作出是否合法真实的明确答复；4、依法判决被上诉人依法依期履行督促义务、督促被上诉人下属单位天河分局将执法结果依法依期告知上诉人；5、依法判决被上诉人对下属单位天河分局违法作出的穗天综行复答字（2014）07号是否合法合程序予以认定并答复上诉人；6、依法判决被上诉人不依法履行行政行为作出书面道歉并赔偿上诉人交通费、邮寄费共30元人民币；7、依法判决被上诉人承担一切诉讼费用。被上诉人广州市城市管理综合执法局答辩称同意原审判决，请求予以维持。经审理查明，原审法院查明的事实有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”第二十八条第一款第（四）项规定：“被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。”本案中，上诉人因不服广州市城市管理综合执法局天河分局于2014年7月10日作出的《关于黄庆昌信访事项的告知函》向被上诉人申请行政复议，广州市城市管理综合执法局天河分局虽然提出了书面答复，但未在法定期限内提交当初作出上述告知函的证据、依据，违反了上述法律的规定，导致被上诉人对于广州市城市管理综合执法局天河分局提出的上诉人的复议申请人主体资格问题等相关事实均无法予以核查，被上诉人认可上诉人的复议申请人主体资格并依据《中华人民共和国行政复议法》的规定撤销广州市城市管理综合执法局天河分局作出的上述告知函全部内容符合上述法律的规定，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。关于上诉人提出的原审法院适用法律错误的问题。被诉行政复议决定适用的法律依据是《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项，原审法院适用法律时款项引用了《中华人民共和国行政复议法》第二十四条第一款第（四）项，但引用的内容是第二十八条第一款第（四）项的内容，对于原审法院的笔误本院予以指出，但该笔误不影响原审判决结果的正确性。上诉人请求判令被上诉人书面道歉并赔偿上诉人相关费用没有事实和法律依据，原审法院不予支持亦无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人黄庆昌负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  肖晓丽代理审判员  姚 伟二〇一五年九月三十日书 记 员  殷松茂