海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行再3号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：叶世清。
委托代理人：符明显，海南刚峰律师事务所律师。
委托代理人：宋文，海南刚峰律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：海南省公安边防总队海警第二支队，住所地海南省三亚市南边海渔港路***号。
法定代表人：陈平，该支队支队长。
委托代理人：符斌，海南省公安边防总队海警第二支队综合执法队队长。
委托代理人：颜志标，海南省公安边防总队海警第二支队法制科副科长。
原审第三人：陈建文。
原审第三人：高祖槐。
再审申请人叶世清与再审被申请人海南省公安边防总队海警第二支队（以下简称海警二支队）及原审第三人陈建文、高祖槐公安行政处罚一案，三亚市城郊人民法院（以下简称城郊法院）作出（2011）城行初字第115号行政判决，叶世清不服，提起上诉。三亚市中级人民法院（以下简称三亚中院）作出（2011）三亚行终字第15号行政判决，已经发生法律效力。叶世清不服，向最高人民法院（以下简称最高法院）申请再审。最高法院于2014年12月28日作出（2014）行监字第43号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人叶世清及其委托代理人符明显，再审被申请人海警二支队的委托代理人符斌、颜志标到庭参加诉讼，原审第三人陈建文、高祖槐经本院合法传唤未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
城郊法院一审查明，“闽福州货1667”号船为钢质散货船，船籍港为福州，登记所有人为第三人陈建文、高祖槐。2009年6月20日，原告叶世清为了参与万宁市保定海锆钛矿的开采生产，以人民币80万元向第三人陈建文、高祖槐购买，并签订了《船舶买卖合同》。转让时“闽福州货1667”号船处于适航状�，未进行转让、注销及所有人变更登记。原告叶世清在未经审批许可的情形下，对“闽福州货1667”号船加装36个大型螺旋机及其它辅助采矿设备。被告海警二支队根据群众举报，于2010年9月5日在海南省文昌市清澜港以涉嫌非法改装船舶为由将“闽福州货1667”号船予以扣押，并出具了《扣押物品清单》。2010年10月10日，被告委托中国船级社海南分社对“闽福州货1667”号船是否改装进行鉴定。鉴定结论为：1.由于标题船的船舶检验证书已过期，并且船舶结构已发生变化，部分船舶设备已被拆除，标题船已不满足现行法规及规范的要求，处于不适航状况。2.标题船的《海上船舶检验证书簿》中所载明船舶类型为货船。但船舶现状结构与设备布置显示该船经过改装，且其船舶用途及类型已经发生明显变化，与证书中所载的船舶类型不符。2010年11月13日，原告叶世清向被告提交《船舶买卖合同》等材料，被告认为原告叶世清提交的材料不足以证明其为“闽福州货1667”号船的所有人，于2010年11月18日向第三人陈建文、高祖槐邮寄送达《行政处罚告知书》，告知拟对其作出没收“闽福州货1667”号船行政处罚的事实、理由、依据以及陈述、申辩、听证等相关的权利义务。2010年11月26日，被告对第三人陈建文作出琼公边（海二）决字（2010）第1号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》，对第三人高祖槐作出琼公边（海二）决字（2010）第2号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》，认定“闽福州货1667”号船未申办任何审批手续，非法加装36个大型螺旋机及�它辅助采矿设备，致使该船用途及类型已经发生明显变化，与证书中所载的船舶类型不符。根据农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署《关于清理、取缔“三无船舶”的通知》第一项的规定，决定给予第三人陈建文、高祖槐没收“闽福州货1667”号船的行政处罚。原告叶世清不服行政处罚决定，向海南省公安边防总队申请行政复议，申请撤销琼公边（海二）决字（2010）第1号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》，解除对“闽福州货1667”号船的扣押，赔偿损失60万元。2011年4月12日，海南省公安边防总队作出琼公边复决字（2011）1号《行政复议决定书》，决定维持琼公边（海二）决字（2010）第1号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》。原告叶世清不服，向该院提起行政诉讼，其诉讼请求为：1.依法撤销被告2010年11月26日作出的琼公边（海二）决字（2010）第1号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》；2.判令被告返还“闽福州货1667”号船舶；3.判令赔偿因扣押船舶造成的经济损失80万元。
城郊法院一审认为，根据国务院《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》第一条关于“凡未履行审批手续，非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以没收”的规定，被告作为公安机关的重要组成部分和海上执法的主要力量，依据该法规的授权，对第三人陈建文作出没收“闽福州货1667”号船的行政处罚，是其法定职责，行�处罚主体资格适格。根据《海商法》第九条和《船舶登记条例》第五条关于船舶所有权的取得、转让和消灭应当向船舶登记机关登记的规定，原告叶世清主张其已经转让取得了“闽福州货1667”号船所有权，但未依法办理登记事项，被告在“闽福州货1667”号船未经审批许可进行改装事实清楚的情形下，选择该船舶登记的所有人第三人陈建文作为行政管理相对人进行处罚，并无不当。被告认定第三人陈建文未履行审批手续，非法改装船舶，有证人证言、鉴定结论等证据相互印证，证据确凿。被告在作出行政处罚前，办理了立案审批手续，进行了调查取证，扣押船舶出具扣押财产清单，已向第三人陈建文告知了给予行政处罚的事实、理由和依据，以及依法享有的陈述、申辩和要求听证等权利，送达了行政处罚决定书，�政处罚程序合法。国务院《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》第一条的适用范围和对象不仅仅限于非法改装的“三无”船舶，而是适用于所有非法改装的船舶，即无论是“三无”船舶还是“三有”船舶，只要未经审批许可非法改装，公安、渔政渔监和港监等部门都可依该法规的规定予以没收。被告适用国务院《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》第一条的规定对第三人陈建文作出行政处罚决定，且处罚幅度在法定处罚幅度内，适用法律依据正确。综上所述，被告作出的琼公边（海二）决字（2010）第1号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，行政处罚程序合法，依法应予维持。同�，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，只有行政机关违法行使职权造成合法权益受到损害的，受害人方可获得国家赔偿的权利，国家赔偿保护的是合法权益。当事人未经审批许可改装船舶的违法行为及其所产生的后果，依法不应获得国家赔偿的保护和救济，应由其自负。原告的诉讼事由及其诉讼请求没有事实依据和法律依据，应予驳回。第三人陈建文、高祖槐经合法传唤，无正当理由拒不到庭，该院依法缺席审理。遂判决：一、维持被告海警二支队2010年11月26日作出的琼公边（海二）决字（2010）第1号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》；二、驳回原告叶世清关于判令被告返还“闽福州货1667”号船，赔偿经济损失80万元的诉讼请求。案件受理费50元，由原告叶世清负担。叶世清不服，向三亚中院�起上诉。
二审期间，经三亚中院审查，对原一审判决认定叶世清以人民币80万元向原审第三人陈建文、高祖槐购买“闽福州货1667”号钢质散货船，因无相关证据支持，该院不予认定。二审查明的其它事实与原一审认定的事实一致，该院予以确认。
三亚中院二审认为，上诉人叶世清称其系“闽福州货1667”号船舶实际所有人，被上诉人海警二支队拒绝给叶世清送达《行政处罚决定书》，剥夺了叶世清陈述、辩解、知情权、申请听证权。该院认为，从现有证据来看，叶世清仅向海警二支队提交了《船舶买卖合同》复印件，无付款收据，且叶世清在《船舶买卖合同》上的签名与其在与海南泰鑫矿业有限公司签订的《长期销售和购买钛精矿原则协议》上的签名�显不一致，叶世清在没有提交足够证据证明其为“闽福州货1667”号船舶实际所有人的情况下，海警二支队依照有关法律规定，履行了受理、调查、处罚事先告知及内部审批等相关程序，并根据《海商法》第九条和《船舶登记条例》第五条关于船舶所有权的取得、转让和消灭应当向船舶登记机关登记的规定，向该船舶登记的所有人陈建文作为行政管理相对人进行处罚，并不违反法律规定，故叶世清的上述主张该院不予支持。关于海警二支队对本案是否具有管辖权的问题，该院认为，根据国务院1994年对农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署《通告》第一条、第二条、第三条及《沿海船舶边防治安管理规定》第三条的规定，海警二支队作为地（市）级公安边防部门，具有对我国领海海域内停泊、航行的“三无”船舶和未履行审批手续，非法建造、改装的船舶进行行政处罚的法定职权。《海上海事行政处罚规定》、《行政处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《船舶检验条例》等法律法规只是对相应的处罚程序作出规范，并没有涉及非法改装船舶和“三无”船舶的实际内容。因此，国务院《通告》并没有与其发生冲突。而《中华人民共和国海上交通安全法》调整的对象是沿海水域航行、停泊和作业的船舶设施及人员和海上交通管理事宜，并不排斥国务院《通告》为打击违法犯罪活动、维护海上正常秩序而对“三无”、非法建造、改装船舶设定行政管理权。由于本案并不属于船舶设施与船舶登记不符，或违反《船舶检验条例》中“所持检验证书与船舶上有关重要设备的情况不符；持已经�有效期的检验证书”的规定，不属于海事行政案件，故海警二支队在作出处罚决定时未适用海上海事行政处罚的有关规定进行处罚，不违反法律规定。综上，一审认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。叶世清的上诉理由不成立。遂判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由叶世清负担。叶世清不服，向最高法院申请再审。
叶世清向最高法院申请再审称，被申请人海警二支队作出的行政处罚决定没有任何法律、法规和规章依据。被申请人依据农业部、公安部、交通部、国家工商行政管理局、海关总署联合下发的《关于清理、取缔“三无船舶”的通知》对申请人进行行政处罚，法律适用错误。被申请人作出的没收船舶行政处罚严重违反法定程序。请求撤销原生效判决，支持其起诉请�。
再审被申请人海警二支队在本案再审中辩称，一、我们作出的行政处罚程序合法。办案人员虽然通过询问黄涛、黄述宝、刘名波等人得知再审申请人可能为涉案船舶的所有人，但再审申请人不配合办案人员的调查，提供的《船舶买卖合同》是复印件，无法证明自己为涉案船舶的所有人。我们作出行政处罚后，再审申请人先后提起行政复议、行政诉讼、行政上诉，并先后三次申请再审，用尽所有监督程序。因此，我们并未对再审申请人知情、陈述、申辩等权利构成实质性损害。而陈建文在海警二支队调查时也拒绝提供相关证据，却在一审时又作出书面答辩认为涉案船舶已卖给叶世清，我们不应支持这种在行政处罚程序中拒绝提供而在诉讼中提交证据的行为。二、违法事实清楚。涉案船舶前甲板安装三十六个大型螺旋机及其辅助采矿�备。我们经委托中国船级社海南分社进行鉴定，鉴定结论认定，该船经过改装，其船舶用途及类型已经发生明显变化，与证书中所载的船舶类型不符，处于不适航状态。且其改装船舶的行为未经有关机关批准，非法改装船舶的事实成立。一、二审法院对上述事实均已确认。因此，非法改装船舶的违法事实成立。三、法律适用准确。国务院《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》第一条明确规定，凡未履行审批手续，非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以没收。我支队隶属于公安部，是公安系统内的海上警察队伍，有权依照上述法律对涉案船舶作出行政处罚。综上，二审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，判决公正，应予维持，请求法院依法驳回再审申请人的全部诉讼请求。
最高法院裁定认定，经调卷审查，根据城郊法院一审、三亚中院二审查明的事实，涉案船舶“闽福州货1667”号钢质散货船系再审申请人从第三人处购买，双方签订了《船舶买卖合同》并实际交付了船舶，但未进行转让、注销及所有权人变更登记。再审申请人在未经审批许可的情况下，对涉案船舶进行了改装。被申请人于2010年9月5日在海南省文昌市清澜港将涉案船舶扣押时，该船处于再审申请人的实际控制之下。再审申请人向被申请人提交了上述《船舶买卖合同》等材料，但被申请人以涉案船舶原有登记没有发生变更为由，将第三人作为相对人进行处罚，未将处罚依据的事实、理由、法律依据和相关权利告知再审申请人，也未将处罚决定送达再审申请人。
最高法院裁定认为，根据《中华人民�和国海商法》第九条、《中华人民共和国物权法》第二十四条、《中华人民共和国船舶登记条例》第五条之规定，船舶所有权的取得、转让和消灭应当向船舶登记机关登记；未经登记的，不得对抗第三人。本案涉案船舶在被查扣时，处于再审申请人的实际控制之下。该船舶登记所有人陈建文在答辩状和书面证明中均予确认，涉案船舶已于2009年6月20日卖给叶世清，双方签订的《船舶买卖合同》是其真实意思表示，且船舶已经交付使用。在无相反证据证明该船舶实际所有人为他人的情况下，被申请人在作出被诉行政处罚前，未依照法定程序向再审申请人告知权利，也未向其送达处罚决定书，属于违反法定程序。综上，三亚中院二审判决认定被申请人以船舶登记所有人为行政管理相对人进行处罚并不违反法律规定错误。遂裁定：一、本案指令本院再审；二、再审期间，�止原判决的执行。
本院再审查明，2010年9月5日，海警二支队扣押“闽福州货1667”号船舶时出具的《扣押物品清单》载明：物品持有人叶世清；物品名称包括“闽福州货1667”号散货船一艘、电视机一台、卫导一台、螺旋36个、华洋牌冰柜一台、万宝牌冰柜一台等。由见证人潘某甲、潘某乙在《扣押物品清单》上签名和按捺手印。该清单注明一式两份，一份交物品持有人，一份附卷。
本院再审另查明，根据海警二支队在对涉案船舶作出行政处罚决定之前向涉案船舶管理人员黄涛、黄述宝、刘名波等人调查的询问笔录反映，他们均不同程度地证明了涉案船舶系由叶世清购买后在船舶上安装螺旋机及附属采矿设备，用于万宁市有关海域开采锆钛矿等事实。
本院再审查明的其他事实与城郊法院一审查明的事实一致，本院予以认定。
本院认为，涉案“闽福州货1667号”船舶所有人未经船舶管理部门审查批准，擅自在该船舶上安装螺旋机及附属采矿设备用于开采锆钛矿，属于私自改装船舶的违法行为。根据国务院《关于清理、取缔“三无”船舶的通告》第一条关于“凡未履行审批手续，非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以没收”的规定，海警二支队依法对私自改装船舶的违法行为有行政处罚权。原一、二审判决认定海警二支队具有对改装船舶进行行政处罚的法定职权并无不当。
根据《中华人民共和国海商法》第九条、《中华人民共和国物权法》第二十四条、《中华人民共和国船舶登记条例》第五条的规定，船舶所有权的取得、转让和消灭应当向船舶登记机关登记；未经登记的，不得对抗第三人。该规定表明船舶所有权的取得、转让不以办理登记为合同生效的法定条件，船舶转让未办理所有权转移登记，所有权实际转移的，对合同双方当事人有约束力，但不得对抗善意第三人。据此，涉案船舶的《船舶所有权登记证书》虽然登记在陈建文、高祖槐的名下，但海警二支队在查扣涉案船舶时，该船舶处于叶世清的实际控制之下。根据海警二支队出具的《扣押物品清单》和叶世清提供的《船舶买卖合同》、有关开采和销售钛精矿协议、船舶证书等书面材料，以及船舶管理人员的证言等证据证明，涉案船舶系由叶世清购买后将船舶改装用于开采锆钛矿等事实。所以，在相关证据证�叶世清是涉案船舶实际所有人的情况下，海警二支队仍以船舶登记所有人陈建文、高祖槐为行政相对人作出行政处罚的程序不合法。
在原一、二审诉讼中，船舶登记所有人陈建文提交答辩状及书面证明，确认涉案船舶已在2009年6月20日出卖给叶世清，双方签订的《船舶买卖合同》是其真实意思表示，该船舶已经交付使用的事实。陈建文的证明，进一步印证了叶世清是涉案船舶实际所有权人的事实，原一、二审判决不予采纳不当。
综上，在无相反证据证明涉案船舶实际所有人为他人的情况下，海警二支队在作出被诉行政处罚前，未依照法定程序向行政相对人叶世清告知相关权利，也未向其送达处罚决定书，属于违反法定程序。原一、二判决认定海警二支队以船舶登记所有人为行政管理相对人进行处罚并不�反法律规定错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及第三款、第七十条第三项的规定，判决如下：
撤销三亚市中级人民法院（2011）三亚行终字第15号行政判决和三亚市城郊人民法院（2011）城行初字第115号行政判决；
二、撤销海南省公安边防总队海警第二支队2010年11月26日作出的琼公边（海二）决字（2010）第1号《海南省公安边防总队海警第二支队公安行政处罚决定书》；
三、责令海南省公安边防总队海警第二支队重新作出行政行为。
一、二审案件受理费共计人民币100元由海南省公安边防总队海警第二支队负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 邢 词
审判员 赖凯萍
审判员 王显芳
二〇一六年十月十七日
书记员 王 凯
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
主要证据不足的；
适用法律、法规错误的；
违反法定程序的；
超越职权的�
滥用职权的；
明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
原审判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当�人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。