浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行初321号
原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司，住所地浙江省嘉兴市经济开发区二环北路3138号。
法定代表人潘行云，总经理。
委托代理人来晓明，浙江金道律师事务所律师。
原告嘉兴市吉禾建材有限公司，住所地浙江省嘉兴市二环北路3138号－3。
法定代表人潘展辉，总经理。
委托代理人潘行云，该公司员工。
被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。
法定代表人车俊，代省长。
委托代理人汪锐、陈书宏，省人民政府法制办公室工作人员。
原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司（以下简称经销公司）、嘉兴市吉禾建材有限公司（以下简称建材公司）因不服浙江省人民政府（以下简称省政府）作出的浙政复[2016]120号《行政复议决定书》，于2016年7月22日向本院提起诉讼，经补正后，本院于2016年8月1日立案，并于同日向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月29日公开开庭审理了本案。原告经销公司的法定代表人（暨建材公司的委托代理人）潘行云、委托代理人来晓明，被告省政府的委托代理人汪锐、陈书宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
省政府于2016年7月7日作出浙政复[2016]120号《驳回行政复议申请决定书》，认为相关证据表明，嘉兴市综合行政执法局（以下简称嘉兴市执法局）组织实施了强制拆除，被申请人嘉兴市人民政府（以下简称嘉兴市政府）下属嘉兴经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）不具有直接处置违法建筑的职责，也未直接实施拆除涉案建筑物的具体行政行为。因此，申请人（经销公司、建材公司）以嘉兴市政府为被申请人向本机关提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（六）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。
原告经销公司、建材公司诉称，2015年9月17日，开发区管委会组织人员对经销公司建设的坐落嘉兴市中环路××号内的房屋实施了强制拆除，造成经销公司所有的房屋灭失及使用该房屋的建材公司的机器设备及成品玻璃的破损报废，损失达1072.184792万元。原告不服，于2016年5月3日依法向被告申请行政复议，请求确认强制拆除行为违法并赔偿，2016年7月7日，被告作出浙政复[2016]120号《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。被告下属复议机关所作驳回行政复议申请决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》的规定，根据该法第十七条、第十八条的规定，被告下属复议机关在接到原告的复议申请后经“审理”认为是嘉兴市执法局组织实施了强制拆除，即原具体行政行为的实施主体是嘉兴市执法局，那么就必须在五日内转送嘉兴市政府，没有转送却以自己的名义径行作出驳回的复议决定违法。从原行政行为侵害的实体利益角度上说，嘉兴市政府下属开发区管委会实施强制拆除的房屋，系该管委会实施嘉兴市中环路第一次拓宽改造，占用了经销公司的土地使用权需要置换补偿所形成的历史建筑，不是违法建筑，不能随性实施强制拆除，即使因城市规划调整需要拆除也要先行对经销公司在中环路第一次拓宽改造中的损失进行赔偿，才能拆除。而且，针对案涉房屋，嘉兴市不同机关在没有作出行政处罚决定的情况，先后多次下达了拆除通知，但是经销公司在法定期限内向人民法院提起了行政诉讼，并获得胜诉。从依法认定原行政行为的实施主体标准讲，复议机关仅从政府行政职能角度出发，认为被申请人下属开发区管委会不应该是实施强制执行的主体，而应该是嘉兴市执法局。复议机关忽略了案涉原行政行为是事实行为的性质特点，忽略了下级承办上级交办任务是常态，也是履行职责的特点，仅从组织法意义上去考察、判断、认定行为的实施主体，不利于监督机关、司法机关在争议发生后对行政管理相对人权益的保护。事实上，在本案中，嘉兴市电视台在强制行为实施次日发布的新闻通稿中就记述“昨天早上嘉兴经济开发区对城北路一处较大的违章建筑进行了拆除”、“此次拆违行动是开发区强力拆违行动的一个缩影，以表明开发区依法拆违的坚定决心”，充分可以证明行为法意义上的强制行为实施主体正是嘉兴市政府下属的开发区管委会，因此复议机关认定不是开发区管委会实施强制行为的观点和理由不能成立。综上所述，请求：1.判决确认被告2016年7月7日作出的浙政复[2016]120号《行政复议决定书》违法，判决撤销并恢复审理；2.诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据：1.行政复议决定书，证明被告作出了被诉的行政复议决定；2.强拆电视报导光盘及文字内容，证明2015年9月17日被复议人嘉兴市政府实施了原告所复议的强制拆除的行为。3.嘉联许报[2015]第81号评估报告，证明强制拆除行为造成两原告存放在案涉房屋内的库存商品和设备的损失（不包括房屋损失和其他损失）；4.三份判决及一份裁定，证明开发区管委会为了拆除原告的房屋连发了几份拆除通知书均被法院确认违法并撤销，被告的行政复议决定书未查明相关事实认定事实错误，被申请人嘉兴市政府实施强制拆除行为违法；5.经济技术开发区建设交通局答辩状及嘉开管办[2013]28号文件，证明建设交通分局在该次诉讼中否认自己参与了这次行动，也可以证明这是由政府组织实施的专项行动，责任应当由当地政府来承担，其他单位都是配合。
被告省政府辩称，原告认为嘉兴市政府下属嘉兴经济技术开发区管委会强制拆除其房屋的行为违法，于2016年5月3日向被告申请行政复议。因申请材料不齐全，原告分别于同年5月18日、5月23日进行补正，被告予以受理。被告经行政复议审理查明，因原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司涉嫌在嘉兴市中环北路3138号其主体厂房南侧、北侧违法建设9处1-2层的混合结构、钢结构及彩钢结构建筑物（合计建筑面积为3380.74平方米），并在中环北路金禾宾馆周边违法建设1处2层钢混结构建筑物（建筑面积为798.5平方米）。2015年8月4日，嘉兴市综合行政执法局对上述行为立案后发函给嘉兴市规划管理局嘉兴经济技术开发区（国家商务区）分局，请求其协助调查取证。2015年8月6日，嘉兴市规划管理局嘉兴经济技术开发区（国家商务区）分局向嘉兴市综合行政执法局书面复函，确认上述建筑物的建设地点在经济技术开发区规划控制区范围内，未办理《建设工程规划许可证》，无法采取改正措施消除对规划实施的影响，不可补办建设工程规划许可手续。2015年8月7日，嘉兴市秀洲区人民政府嘉北街道办事处、嘉兴市综合行政执法局嘉兴经济技术开发区（国家商务区）分局及嘉兴市建委经济技术开发区（国家商务区）建设分局作出嘉经开联合执法限拆字[2015]第1号《责令限期拆除违法建筑通知书》，责令嘉兴市吉禾玻璃经销公司限期自行拆除上述违法建筑物。2015年9月17日，嘉兴市综合行政执法局在有关部门的配合下，对上述建筑物进行了拆除。被告认为，根据《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》第四条规定，市、县（市、区）人民政府、市辖功能区管委会组织领导本辖区域内违法建筑处置工作。市城市管理行政执法部门负责指导、监督全市违法建筑处置工作，可直接负责市区行政区域内城镇违法建筑的处置工作。相关证据表明，嘉兴市综合行政执法局组织实施了强制拆除，嘉兴市政府下属嘉兴经济技术开发区管委会不具有直接处置违法建筑的职责，也未直接实施拆除涉案建筑物的具体行政行为。因此原告以嘉兴市政府为被申请人向被告提出行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项、第（六）项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，被告于2016年7月7日作出浙政复[2016]120号驳回行政复议申请决定书并向原告邮寄送达。综上所述，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：1.建材公司《企业法人营业执照》、经销公司《企业法人营业执照》相关材料，证明原告主体身份；2.嘉开综执联字[2015]2－010号《嘉兴市综合行政执法局调查取证联系函》；3.嘉经开联合执法限拆字[2015]第1号《责令限期拆除违法建筑通知书》、《工作联系函》；4.《关于嘉兴经济技术开发区管理委员会相关职责的情况说明》；5.嘉建委[2014]4号《嘉兴市建设行政执法委托书》；6.《行政起诉状》、嘉兴市政府《行政答辩状》、嘉兴市执法局《行政答辩状》、嘉兴市秀洲区人民政府嘉北街道办事处《行政答辩状》，证据2－6证明嘉兴市执法局组织实施了强制拆除，嘉兴经济技术开发区管理委员会不具有直接处置违法建筑的职责，嘉兴市政府不是适格的行政复议被申请人；7.行政复议申请书；8.浙政复[2016]120号《行政复议申请材料补正通知书》；9.浙政复[2016]120号《行政复议案件受理通知书》；10.浙政复[2016]120号《驳回行政复议申请决定书》及邮寄凭证，证据7－10证明浙政复[2016]120号行政复议行为程序合法。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1，三性均无异议，该组证据恰可以说明原告是符合法定条件的行政复议申请；对证据2－6的形式真实性有异议，没有证据提供者的盖章，证据2属于行政机关内部的联系函，未外化也未遵循正当程序，不具有合法性；证据3的合法性、关联性有异议，《责令限期拆除违法建筑通知书》已被法院确认违法，也不能证明嘉兴市执法局直接实施了强拆的行为；对证据4的合法性、关联性有异议，根据法律规定，嘉兴市执法局没有强制拆除原告房屋的职权依据，且现有证据可以证明嘉兴市经济技术开发区管理委员会是所涉强制决定的具体组织者和实施者，且该说明行为发生在原告行政复议期间不具有证明力；对证据5合法性、关联性有异议，属于内部的行政职权委托书，且委托没有上位法的依据，不能证明实施强拆行为的主体是嘉兴市综合行政执法局经济技术开发区分局，该单位在诉讼中否认参与了该项行动，不能排除经济技术开发区管委会实施强制拆除行为的可能性；对证据6真实性、合法性、关联性均有异议，该起诉、答辩与本案无关，该案已经撤诉，未经法院的认定不产生拘束力，不能达到被告的证明目的；对证据7－10的真实性无异议，由复议机关制作的材料合法性有异议，可以证明被诉复议决定在受理、审理程序上存在违法，被告要求原告补正不符合法律规定，被诉复议决定认为被申请人不是嘉兴市政府而是嘉兴市执法局，根据《中华人民共和国行政复议法》第十八条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十二条之规定，应当按规定移送其他复议机关并告知申请人，被诉复议决定在认定事实、适用法律方面均存在错误。
被告对原告提交的证据1无异议；对证据2，认为电视报告内容的真实性没有其他证据可以证明；对证据3，认为评估报告书与本案没有关联性；对证据4，认为不能达到原告的证明对象，不能因为法院认定其超越职权实施了该行为，而推导出实施该强制拆除行为应该是嘉兴市政府；对证据5的证明对象有异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1具有真实性、关联性、合法性，能够证明被告作出行政复议决定的事实，予以采信；证据2，仅凭新闻报道并不足以证明嘉兴经济技术开发区管理委员会系强制拆除案涉建筑的实施主体，不予采信；证据3与本案被诉复议决定的合法性没有关联性，不予采信；对证据4－5真实性予以确认，但上述证据均不能证明嘉兴市政府实施了强制拆除案涉建筑的行为。被告提交的证据1－10符合证据三性，能够证明原告主体身份，嘉兴市政府在复议过程中提交了相关材料，以及省政府作出行政复议决定等事实，予以采信。
经审理查明，原告经销公司、建材公司于2016年4月底向省政府申请行政复议，请求确认嘉兴市政府下属嘉兴经济技术开发区管理委员会于2015年9月17日强制拆除其坐落嘉兴市中环北路3138号内房屋的行为违法并撤销，赔偿损失1072.184792万元。省政府于2016年5月6日作出《行政复议申请材料补正通知书》，告知原告所提供的强拆电视报导光盘无法读取，且证据需要有效证明被申请人实施了强制拆除行为，为此请原告提供嘉兴市经济技术开发区管理委员会实施了强制拆除行政行为的证据材料。2016年5月18日，原告向省政府提交《行政复议申请书（补充）》，并提交了新闻播报内容、嘉开管[2003]201号文件、《中环路整治补偿协议书》、《中环路整治补偿实施协议书》等证据材料。省政府于2016年5月19日向原告发送《行政复议案件受理通知书》。经审查，省政府于2016年7月7日作出浙政复[2016]120号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的行政复议申请。
另查明，2015年8月4日，嘉兴市执法局曾就案涉建筑向嘉兴市规划管理局嘉兴经济技术开发区（国际商务区）分局发送《调查取证联系函》，称对经销公司涉嫌在中环北路3138号主体厂房南侧、北侧建设9处1－2层的混合结构、钢结构及彩钢结构建筑物，合计建筑面积为3380.74平方米，并在中环北路金禾宾馆周边建设1处2层钢混结构建筑物，建筑面积为798.55平方米，总计建筑面积为4179.29平方米的行为，已立案调查，请该分局协助完成以下调查取证事项：1.上述建设的建筑物是否在嘉兴经济技术开发区规划控制区范围内；2.上述建设的建筑物是否办理过《建设工程规划许可证》；3.如无办理，是否可补办《建设工程规划许可证》。该分局于2015年8月6日函复嘉兴市执法局，确认：一、上述建筑物的建设地点在经济技术开发区规划控制区范围内。二、上述两处建筑物未办理《建设工程规划许可证》。三、上述建筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，不可补办建设工程规划许可手续。嘉北街道办、嘉兴市执法局的派出机构嘉兴市执法局经济技术开发区（国际商务区）分局及嘉兴市建委经济技术开发区（国际商务区）建设分局于2015年8月7日作出嘉经开联合执法限拆字[2015]第1号责令限期拆除违法建筑决定，认定经销公司未经规划行政主管部门批准，擅自在中环北路3138号主体厂房南侧、北侧违法建设9处1－2层的混合结构、钢结构及彩钢结构建筑物，合计建筑面积3380.74平方米，并在中环北路金禾宾馆周边违法建设1处2层钢混结构建筑物，建筑面积798.55平方米，总计违法建筑面积为4179.29平方米。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省违法建筑处置规定》、《嘉兴市违法建筑认定与处置办法》的相关规定及省、市“三改一拆”文件的有关规定，限经销公司在接到通知书之日起15日内将上述违法建筑自行拆除，逾期不拆除的，将依法拆除。嘉兴市秀洲区人民法院（2015）嘉秀行初字第28号行政判决认为该建筑系违法建筑，应予拆除，但三被告作出责令限期拆除违法建筑决定，系超越职权的行为，应予撤销，判决撤销嘉经开联合执法限拆字[2015]第1号责令限期拆除违法建筑决定，驳回经销公司的其他诉讼请求。该判决经嘉兴市中级人民法院二审予以维持。
再查明，经销公司于2016年1月5日向嘉兴市中级人民法院提起诉讼，列嘉兴市执法局、嘉北街道办、嘉兴经济技术开发区（国际商务区）建设交通局、嘉兴市政府为共同被告，请求判决开发区管委会2015年9月17日指派下属各机关联合对原告4179.29平方米房屋实行强拆行为违法，应予修复。在该案诉讼中，嘉兴市政府答辩认为其未实施对案涉的违法建筑拆除行为，不是适格被告。嘉兴市执法局答辩认为对案涉被拆除建筑物系违法建筑的认定有法有据，对案涉违法建筑实施拆除合法，原告要求给予修复于法无据。嘉北街道办答辩认为并不存在嘉兴经济技术开发区管理委员会指派嘉北街道办对违法建筑进行拆除的事实。嘉兴经济技术开发区（国际商务区）建设交通局答辩认为其并未实际参与案涉违法建筑的拆除，不是适格被告。原告在2016年2月26日该案开庭审理过程中，当庭提出撤诉申请，经法庭对其进行释明后，原告仍坚持撤回起诉。嘉兴市中级人民法院于当日作出（2016）浙04行初1号行政裁定，准许经销公司撤回起诉。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条之规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”
本案中，原告向省政府申请行政复议，请求确认嘉兴市政府下属嘉兴经济技术开发区管理委员会于2015年9月17日强制拆除其坐落嘉兴市中环北路3138号内房屋的行为违法并撤销。但原告提交的证据材料不足以证明开发区管委会实施了该强拆行为。嘉兴市执法局曾就案涉建筑向嘉兴市规划管理局嘉兴经济技术开发区（国际商务区）分局发函，请求协助完成相关调查取证事项，又于2015年8月7日与其他两行政机关共同作出责令限期拆除案涉建筑的决定，在经销公司针对该拆除行为提起的行政诉讼中，对其实施拆除案涉建筑的行为进行了答辩。据此，被诉复议决定认定嘉兴市执法局组织实施了强制拆除，嘉兴市政府下属的开发区管委会未直接实施拆除案涉建筑物的行政行为具有事实依据。省政府以原告提出的行政复议申请不符合行政复议法律规定的受理条件为由，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，驳回原告的行政复议申请，于法有据。行政程序上，因原告申请行政复议时申请材料不齐全，省政府书面通知其进行补正，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条之规定。关于原告所提省政府未告知变更被申请人而予以驳回是否合法。本院认为，省政府在受理原告的行政复议申请之后，根据被申请人的答复及提交的证据材料认定适格的被申请人为嘉兴市执法局，在此情况下省政府认为被申请人不适格，驳回原告的复议申请，并无不当，原告认为被告未告知变更被申请人程序违法的诉讼理由不能成立。
综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程
序合法。原告的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司、嘉兴市吉禾建材有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费人民币50元，由原告嘉兴市吉禾玻璃经销公司、嘉兴市吉禾建材有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 吴宇龙
代理审判员 廖珍珠
人民陪审员 黄 维
二〇一六年十二月五日
书 记 员 汪金枝
附本判决适用的法律条款：
《中华人民共和国行政复议法实施条例》
第二十九条行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。
第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。