广东省封开县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇封法行初字第3号
原告沈铁夫，男，汉族，住址：广东省珠海市香洲区，现住封开县。身份证号码：×××4519，
委托代理人潘善汉，男。
被告封开县水务局。
机构代码：00716618－5。
法定代表人侯日刚，该局局长。
委托代理人胡春燕，女，该局干部。
委托代理人梁卫东，男，该局干部。
原告沈铁夫诉被告封开县水务局不服行政处罚纠纷一案，原告于2015年1月15日向本院提起行政诉讼，本院受理后依法组成合议庭，于2015年3月19日公开开庭进行了审理。原告沈铁夫、委托代理人潘善汉，被告封开县水务局的委托代理人胡春燕、梁卫东，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：2014年9月12日，原告沈铁夫收到被告封开县水务局于2014年9月12日作出的（2014）行罚第22号水行政处罚决定书，该行政处罚行为，存在处罚主体错误，认定事实不清，适用法律错误，实体处理过重，侵害原告沈铁夫的利益。原告不服，依法向肇庆市水务局申请行政复议，2014年12月28日收到行政复议决定书。肇庆市水务局袒护其下级的错误处理决定，作出维持（2014）行罚第22号水行政处罚决定，这样的违法决定，原告更是强烈不服，认为该具体行政行为违法，认定事实错误，现提起诉讼，请求人民法院依法予以撤销，发回另行处理，公平公正的维护原告的权益。具体理由如下：
一、处罚沈铁夫存在主体错误和遗漏。申请人沈铁夫从军队转业地方工作后，由于单位不景气而下岗自谋职业，来到封开县江口镇从事小型餐饮业经营，经营中坚持遵守诚实信用合法公平原则，得到当地群众和扶来村委会及坎头经济合作社等基层组织的大力支持和帮助，将坎头经济合作社社员的承包地有偿有期限的转包给黎育英建造临时建筑物使用，该临时建筑物的建造，原告出有部分资金，但并非全是原告所有，原告仅是股份制的股东之一。处罚决定书只处罚原告是处罚主体错误和遗漏，违反处罚的合法、公平、公正原则。
二、处罚决定书存在适用法律和认定事实错误。
1、处罚决定书以《中华人民共和国水法》第六十五条规定，在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，……。处罚决定书处罚拆除原告有份额的临时建筑物，位于省道旁边，是临路建筑，与别人建的房屋等建筑物成一字排列，建筑的土地长期来是扶来村村民的自留地、责任地，地上有农作物和竹木，从来没有妨碍行洪的说法。现村民把责任地转包（租）给村民黎育英使用，用作临时建筑物经营，面向省道公路，背距离河道较远，对河道的行洪既无响影，更不存在妨碍。原告有份额的此建筑物不属于《水法》六十五条规定的在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物，处罚决定书处罚原告拆除是适用法律错误。
2、处罚决定书的处罚认定建筑物所利用地块是以其妻黎育英的名义有偿转包而来，这是为被告违法的处罚作遮掩。事实是黎育英转承包，符合土地承包法的规定。黎育英转承包享有实际的土地使用权，处罚决定则不按事实和法律作出错误的认定，是处罚原告存在事实错误。黎育英是当地村民，农业人口，为了生活转包士地经营，经江口镇扶来村民委员会和坎头经济合作社同意，签订有协议，黎育英是合法有效的土地使用权人，是合法的权利主体，并非原告以黎育英名义有偿转包，处罚决定书处罚原告属违法和认定事实错误。
3、处罚决定书依据《肇庆市水务局行政处罚自由裁量权适用规则》（试行）的规定，处罚原告罚款30000元，属于违法的处罚。原告是下岗后为谋生才开办的小型餐饮，负债参与投资建设这临时建筑物，处罚决定一、要拆除这临时建筑物；二、要处罚款30000元，这硬是要把下岗后的原告处于死地。在处罚被拆除的建筑物的旁边紧贴着的就是他人的房屋和经营场所等建筑物，与被处罚拆除的建筑物同向成一字排列，对被告管理的河道就没有任何的影响？就不属于违反《水法》第六十五条规定的妨碍行洪的建筑物、构筑物？按被告封开县水务局的处罚决定，拆除并罚款30000元的话，成一字排列在河岸的房屋和建筑物都在被处罚拆除并罚款30000元的范围，都应予以拆除，被告人凭什么偏要处罚原告拆除夹在中间的呢？这其中的原由，原告是百思不得其解，但不难看出被告对原告的违法处罚是不依法、不公平、不公正的处罚。
4、被处罚拆除的建筑物的土地是坎头经济合作社集体所有的土地，利用集体所有的土地建筑经营场所，属于土地管理法调整的范围，是否属于违法，应是行使土地管理职能的国土资源行政机关的职权，被告决定拆除属于超越职权，是违法行政，无效的行政，请求人民法院依法撤销。
5、未按要求向水行政主管部门补办有关手续是原告错误。原告是一般的平民百姓，法律知识淡溥，由于当时工作和身体等原因未能按《责令限期改正决定书》的要求向水行政主管部门补办有关手续，是原告错误，但说明处罚决定拆除的建筑物不属于《水法》第六十五条规定的妨碍行洪的建筑物，而是原告没有向水行政部门申办有关手续。以《水法》第六十五条规定对原告进行行政处罚，是错误适用法律。
三、处罚决定书存在程序违法。
被告对原告的处罚存在程序违法。被告在处罚前未明确告知原告有权要求听证，原告得到通知后，把书面意见交到被告办公室，2014年9月12日，直接送达处罚决定书给原告，此时原告说为什么不听证？被告工作人员即说，你没有写明有要求听证的字样，现在不可以再提了。从处罚决定的时间上看，做出处罚决定书的日期是2014年9月12日，送达处罚决定书的时间也是2014年9月12日，不难看出，被告是当场处罚原告，没有按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条：在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。并告知当事人依法享有的权利。第三十二条：当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实，理由和证据应当进行复核；当事人提出的事实，理由和证据成立的，行政机关应当采纳的规定。被告没有按以上法律规定就简单对原告作出行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定：行政机关及执法人员在作出行政处罚之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。
综上，被告封开县水务局作出的封水（2014）行罚第22号水行政处罚决定书的处罚，存在处罚主体错误和遗漏，事实不清，适用法律错误，程序违法，实体处罚不当，原告表示强烈不服，特依法提起诉讼，请求人民法院依法予以撤销被告封开县水务局作出的封水（2014）行罚第22号错误的水行政处罚决定，发回另行处理。
原告向本院提供以下的证据：
1、身份证复印件一份。证明原告身份和出生时间。
2、封水（2014）行罚第22号水行政处罚决定书一份。证明原告在2014年9月12日下发行政处罚决定书，处罚拆除原告有份额的在坎头经济合作社土地上一建筑物，罚款三万元，侵害原告沈铁夫权益。
3、被处罚人复议申请书副本一份。证明原告不服被告的处罚，行使行政复议权。证明被告存在违法行政行为。
4、肇庆市水务局行政复议决定书一份。证明复议机构没有采纳复议申请书的意见，维持被告的处罚决定，原告起诉符合规定。
5、租地协议书复印件七份。证明（1）经扶来村委会和坎头经济合作社同意，黎育英租用集体土地使用权，符合农村土地承包法的规定，黎育英享有该土地的经营收益权，被告处罚沈铁夫存在遗漏当事人。（2）被告超越职权滥行处罚。
6、证明复印件一份。证明（1）建筑物占用的土地是坎头经济合作社集体所有的土地，二叔公美食店等几户租用集体土地经营。（2）该集体土地没有经政府征收划拨给被告，被告进管理属越权行政。
被告对原告提供的证据1、2、3、4、6没有异议，对原告提供的证据5有异议，提出质证意见：我局对原告的处罚有行政处罚权，不是超越职权。
被告辩称：
一、我局依法处罚原告的主体适格。
原告沈铁夫的临河建筑物所利用的地块，是其妻黎育英向扶来村委会坎头经济合作社社员有偿租赁，原告利用租赁来的土地在贺江干流封开县江口镇扶来村扶来堤修建临河建筑物，虽然租地协议是以原告之妻子名义租赁，但根据《中华人民共和国婚姻法》第十七条规定，该租赁地块应为夫妻共同所有，夫妻对共同所有的财产，有平等的处理权。并且原告在询问（调查）笔录中也承认是其修建该临河建筑物。为此，原告利用租赁来的土地修建临河建筑物事实清楚，其本人也承认在卷。我局处罚原告的主体适格。
二、原告未经水行政主管部门批准，擅自修建的临河建筑物是违法行为。
土地的开发利用规划，依据《中华人民共和国土地管理法》第二十三条第二款规定：“在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。”所以，根据《中华人民共和国水法》第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”另外，《广东省河道堤防管理条例》第七条第二款规定：“未经批准，任何单位或个人不得填堵河道，或在河道、滩地上抛石筑坝和围垦；不得在堤防或护堤地上修建各类建筑物或其他工程设施。”原告虽然租赁了该地块，但是原告在堤防河道管理范围内修建临河建筑物，并未依法取得水行政主管部门的有关审批手续就进行施工建设，违反了有关水法律法规的规定。为此，原告擅自修建的临河建筑物的行为是违法行为。
三、我局依法对原告作出的行政处罚适用法律正确，处罚适当。
（一）我局对案件的查处是严格根据《中华人民共和国行政处罚法》等有关法律法规进行，执法过程中坚持遵循以事实为依据、以法律为准绳、有法必依、执法必严的原则；重视调查取证，事实清楚、证据确凿后，依据法律法规进行处罚。对于其他临河建筑物如存在有涉水违法行为的，我局将依法依规进行查处。
（二）我局于2013年9月25日，向原告发出了《责令停止违法行为通知书》封水（2013）停第19号，2013年9月26日立案后，在调查取证阶段，原告拒不履行我局所发出的责令停止违法行为，仍继续抢建该违法临河建筑物，其本人也自始至终也未能向我局执法人员出示，经水行政主管部门审批的手续。在调查终结后，我局依法根据《中华人民共和国行政处罚法》及《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，并依据《肇庆市水务局行政处罚自由裁量权适用规则（试行）》的附件适用标准中序号2进行处罚。
《肇庆市水务局行政处罚自由裁量权适用规则（试行）》，是依据《中华人民共和国行政处罚法》和广东省人民政府令第164号《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》等相关规定而制定的规范性文件，为此，按规定我局依据《中华人民共和国水法》和《肇庆市水务局行政处罚自由裁量权适用规则（试行）》作出行政处罚依法有据、符合规定，我局对原告的处罚适用法律正确，处罚适当。
四、我局依法具有行政处罚权的行政机关。
原告修建的临河建筑物位于贺江干流封开县江口镇扶来村扶来堤沿江堤侧，属堤防河道管理范围内，并属封开县行政管辖区域内。根据《广东省河道堤防管理条例》第六条规定：“任何单位和个人需要在河道、滩地、堤防或护堤地上作业，事前必须报经当地河道堤防主管部门同意，并服从指挥。”第七条第一款规定：“在河道、滩地上修建工程设施，必须提出设计方案报经当地河道堤防主管部门和交通行政主管部门同意后，按下列分级管理权限呈报审批：一、工程设施涉及或影响的范围在本行政区域内的，由所在行政区域的河道堤防主管部门审批。”原告在堤防修建的临河建筑物并未经当地河道堤防主管部门同意。另外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”封开县人民政府办公室《印发封开县水务局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》封府办（2010）116号规定，封开县水务局为县人民政府工作部门，主要职责（二）订明：“按规定权限审核、审批有关水务项目规划、设计。”（十）订明：“组织、指导水务工程设施、江河水域及其岸线的管理与保护，组织、指导江河滩地的综合治理与开发，组织建设和管理具有控制性的或跨镇的重要水务工程，负责水务工程的安全监管工作。”其他事项（三）订明：“县水政监察大队，为县水务局直属股级行政单位。负责对有关法律、法规的执行情况实施监督检查；负责查处涉水违法事件。”为此，我局依法具有行政处罚权的行政机关，不存在超越权限的行为。
五、我局作出行政处罚决定前，依法告知原告享有的权利。
我局向原告发出《水行政处罚决定书》封水（2014）行罚第22号是2014年9月12日。而我局已于2014年9月5日，已依法向原告分别发出了《水行政处罚告知书》封水（2014）罚告第23号和《水行政处罚听证告知书》封水（2014）听告第22号，签收人是原告的妻子黎育英。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条规定：“送达诉讼文书，应当直接送交受送达人。受送达人是公民的，本人不在交他的同住成年家属签收。”但原告在规定时限内未向我局提出陈述、申辩，也未申请听证。为此，我局在作出行政处罚决定之前，已告知原告享有陈述、申辩和要求举行听证的权利。
六、我局作出的行政处罚决定程序合法、内容适当。
我局的水政执法人员于2013年9月25日，巡查发现原告涉嫌违法在贺江干流封开县江口镇扶来村扶来堤河道管理范围内修建临河建筑后，严格按照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国水法》等法律法规的规定，依法责令其停止违法行为，并按法定程序进行了立案，进行现场勘察、调查询问、拍照取证等。违法事实认定后，我局于2014年3月20日向原告作出了责令限期补办水行政审批手续的决定，并发出了《责令限期改正决定书》封水（2014）责改第1号，但原告并未在规定限期内取得水行政主管部门有关审批手续。据此，我局根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定，在2014年5月12日对原告作出了责令限期拆除违法修建的临河建筑物，并发出了《责令限期拆除通知书》，但原告仍未在规定的时间内履行法律义务。于是我局在2014年9月5日，依法向原告分别发出了《水行政处罚告知书》封水（2014）罚告第23号和《水行政处罚听证告知书》封水（2014）听告第22号，原告在规定时限内未提出陈述、申辩，也未申请听证。于2014年9月12日我局依法对原告作出了水行政处罚，并向原告发出了《行政处罚决定书》封水（2014）行罚第22号。以上向原告所发出的法律文书均有送达回证，作出的行政处罚程序合法，内容适当。
综上所述，原告的违法行为事实清楚、证据确凿，其提出异议的理由均于法无据，我局的处罚程序合法，因此，请求封开县人民法院依法维持我局作出的《水行政处罚决定书》封水（2014）行罚第22号处罚决定。
被告在举证期间向本院提供的证据：
1、水行政案件受理、立案呈批表。证明对原告沈铁夫在贺江干流封开县江口镇扶来村扶来堤涉嫌违法修建临河建筑物进行立案。
2、《责令停止违法行为通知书》封水（2013）停第19号，送达回证。证明（1）对原告涉嫌在贺江干流封开县江口镇扶来村扶来堤修建违法建筑物，责令其停止违法行为，听候处理。（2）将《责令停止违法行为通知书》依法送达原告。
3、水行政案件现场勘验笔录。证明（1）勘验修建临河构筑物的位置在河道管理范围内。（2）现场破坏，侵占部分为扶来提右侧。（3）原告未能向水政执法人员出示水行政主管部门的有关批文。
4、现场照片。证明原告修建的临河构筑物的现场情况、位置。
5、沈铁夫身份证复印件。证明原告身份证明。
6、询问（调查）笔录（被调查人：沈铁夫）。证明（1）修建临河构筑物的位置在：贺江干流封开县江口镇扶来村扶来堤河道管理范围。（2）修建临河建筑物的面积为130平方米。（3）修建临河建筑物的场地是由原告向当地村民租赁。（4）原告修建临河构筑物没有经水行政主管部门批准。
7、《责令停止违法行为通知书》封水（2013）停第24号，送达回证。证明（1）对莫伟全擅自使用挖掘机在江口镇扶来提二叔公鱼餐馆涉嫌破坏堤防和护岸，责令其停止违法行为，听候处理。（2）将《责令停止违法行为通知书》依法送达原告。
8、询问笔录（被调查人：莫伟全）。证明（1）莫伟全使用钩机挖土的位置在：扶来提（二叔公餐馆隔离）。（2）莫伟全在扶来提作业是沈铁夫雇请。（3）现场共破坏扶来提内坡约有20平方米，挖取土方约有7立方米。
9、莫伟全身份证复印件。证明莫伟全身份证明。
10、水行政案件现场勘验笔录。证明（1）勘验修建临河建筑物的为原告所有。（2）该建筑物位置属于河道管理范围内。（3）现场修建的临河建筑物在扶来提右则，为三层楼房。（4）原告未能向水政执法人员出示水行政主管部门的有关批文。
11、现场照片。证明原告修建临河构筑物的现场情况、位置。
12、调查报告。证明（1）经查，原告确未经水行政主管批准，在封开县江口镇扶来提右侧违法修建临河建筑物。（2）调查人员对该案提出行政处罚建议。（3）主管领导批示。
13、《责令限期改正决定书》封水（2014）责改第1号，送达回证。证明（1）我局责令原告在规定的时间内到水行政主管部门补办审批手续。（2）将《责令限期改正决定书》依法送达原告。
14、补充调查资料（被调查人：沈铁夫）。证明（1）我局已责令原告停止违法行为，但原告在没有办理有关手续，仍然违法抢建。（2）该建筑物为原告所建。
15、《责令限期拆除通知书》，送达回证。证明（1）原告未在规定的时间内到水行政主管部门补办审批手续。（2）我局责令原告限期拆除临河构筑物。（3）将《责令限期拆除通知书》依法送达原告。
16、《水行政处罚告知书》封水（2014）罚告第23号，送达回证。证明（1）我局告知原告拟作出的行政处罚，并告知原告依法享有提出陈述和申辩权利。（2）将《水行政处罚告知书》依法送达原告。
17、《水行政处罚听证告知书》封水（2014）听告第22号，送达回证。证明（1）我局告知原告拟作出的行政处罚，并告知当事人依法享有提出听证的权利。（2）将《水行政处罚听证告知书》依法送达原告。
18、《水行政处罚决定书》封水（2014）行罚第22号的送达回证。证明《水行政处罚决定书》依法送达原告。
19、个体户机读档案登记资料。证明该饭店为原告经营。
20、《印发封开县水务局主要职责、内设机构和人员编制规定的通知》封府办（2010）116号。证明我局在封开县辖区内依法具有水行政处罚权。
原告对被告提供的证据1、4、5、6、9、11、19、20没有提出异议；但对证据2、3、7、8、10、12、13、14、15、16、17、18提出异议，认为我方请莫伟全，应对莫伟全涉嫌违法，一样受到处罚。我请莫伟全是钩我的水泥柱，而不是挖土，我方的建筑物不是河道管理范围，是合法建筑，离河道很远的。被告方要求我方到县水务局补办审批手续，是被告方说没这个权，要到市水务局办理。由于我方法律知识不够等原因，被告在作出《行政处罚决定书》前，并未告知当事人享有听证的权利，被告的《行政处罚决定书》处罚主体错误，事实不清，适用法律错误，实体处理过重。
经审理查明：2013年9月25日，被告来贺江扶来堤巡查，发现原告沈铁夫在贺江扶来堤右侧修建临河建筑物，即发出《责令停止违法行为通知书》封水（2013）停第19号给原告沈铁夫。经过询问笔录，原告承认是其本人经营的餐饮船，县府通知其搬离到岸上，本人出资金，雇请人员施工，其妻子就向村民租地修建一个平台，作住宿和做小食店用。2013年11月8日，被告发现原告雇请莫伟全用钩机挖掘堤防护岸，遂发出《责令停止违法行为通知书》封水（2013）停第24号。2014年3月17日，被告水政监察大队检查，经执法人员现场勘验：发现位于贺江干流封开县江口镇扶来堤属河道管理范围内，现场修建的临河建筑物在扶来堤右侧，呈立方体形状，长13.4米，宽11.5米，高9.8米，为三层楼房的水泥楼，遂立案调查。向原告发出封水（2014）责改第1号《责令限期改正决定书》，逾期后，2014年5月12日，被告对原告发出《责令限期拆除通知书》，2014年9月5日，被告向原告发出《水行政处罚告知书》，告知书告知拟决定作出下列处罚：一、对扶来堤河道管理范围内修建的临河建筑物，本机关将依法强制拆除。二、并处以30000元的罚款。如收到之日起三日内向本机关提出陈述和申辩，逾期不提出的，视为放弃陈述和申辩的权利，2014年9月12日，发出《水行政处罚决定书》封水（2014）行罚第22号，原告收到《水行政处罚决定书》后不服，向肇庆市水务局申请复议，肇庆市水务局于2014年12月10日作出《行政复议决定书》，决定维持封开县水务局作出的《水行政处罚决定书》封水（2014）行罚第22号，原告不服，向封开县人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《水行政处罚决定书》封水（2014）行罚第22号。
本院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚。”原告沈铁夫从2013年9月25日起在扶来村贺江扶来堤修建建筑物，被告巡查后发现，并发出《责令停止违法行为通知书》，有现场勘验的记录，询问原告笔录为凭。被告发出《责令限期改正决定书》后，原告一直未办理手续，不予以理会，到2014年3月20日违法建筑三层楼房。从被告发出《责令限期改正决定书》到作出《水行政处罚决定书》后，原告仍未拆除改正。原告沈铁夫违反了《中华人民共和国水法》第三十八第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物、铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”原告在河堤上建筑楼房，没经得水行政部门审查同意。被告依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定，发出《责令停止违法行为通知书》、《责令限期改正决定书》、《责令限期拆除通知书》、《水行政处罚告知书》、《水行政处罚决定书》等一系列程序处罚决定书后，原告依然我行我素，置之不理。在收到《水行政处罚告知书》后，于2014年9月10日提出申请，申请内容：对在河堤上修建建筑物的行为，认识到自己错误的严重性，望政府从宽处理，并非要求听证。原告提出要求听证，被告不同意的辩称，本院不予采信。被告所作出的《水行政处罚决定书》，处罚沈铁夫完全正确，有沈铁夫笔录认可为凭，处罚对象完全正确。根据封开县人民政府办公室文件封府办（2010）116号规定，被告封开县水务局对发生在封开境内的江河水域及其岸线河堤、临建物等涉水违法事件，具有行政处罚权的行政机关，其作出的《水行政处罚决定书》主体适格，程序合法，适用法律、法规正确，本院予以维持。据此，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告封开县水务局作出的封水（2014）行罚第22号《水行政处罚决定书》。
本案受理费50元，由原告沈铁夫负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 莫永清
人民陪审员 黄小元
人民陪审员 袁晓欣
二〇一五年四月七日
书 记 员 黎道生