贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔高行终字第13号
上诉人（原审被告）黔东南苗族侗族自治州人民政府。地址：贵州省凯里市北京东路**号。
法定代表人：廖飞，州长。
委托代理人：秦廷澎。
委托代理人：李永欢。
被上诉人（原审原告）台江县排羊乡南林村民委员会（原台江县排羊乡南刀下寨村民委员会）。
负责人：毛峰，主任。
委托代理人：吴光妮，贵州铁力律师事务所律师。
委托代理人：李彪。
原审第三人台江县台拱镇红阳村民委员会（原台江县台拱镇红寨村民委员会）。
负责人：吴敏，主任。
委托代理人：唐昌驰。
委托代理人：张子文。
原审第三人台江县台拱镇翁腮村民委员会。
负责人：李胜明，主任。
委托代理人：李健，贵州万木春律师事务所律师。
委托代理人：张安权，贵州万木春律师事务所律师。
上诉人黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州人民政府）因与被上诉人台江县排羊乡南林村民委员会（以下简称“南林村”），第三人台江县台拱镇红阳村民委员会（以下简称“红阳村”）、第三人台江县台拱镇翁腮村民委员会（以下简称“翁腮村”）黔东南府复议字（2013）47号行政复议决定书一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院于2013年11月2日作出的（2013）黔东行初字第2号行政判决书，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2014年3月25日公开开庭审理了本案。上诉人黔东南州人民政府委托代理人秦廷澎、李永欢，被上诉人南林村负责人毛峰、委托代理人吴光妮，第三人红阳村负责人吴敏、委托代理人张子文、唐昌驰，第三人翁腮村负责人李胜明、委托代理人李健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明：红寨村、下寨村、翁腮村争议的“薅郎”地带范围的土地（台江县人民政府台府处（2013）3号处理决定中所附的林地处理图），分别简称为：①号小班争议地块，其四至范围是从无名小坡沿山梁到无名大坡再到A点，转顺公路到“瓜八香”，再转回到无名小坡，面积26亩；②号小班争议地块，其四至范围从“长哑”（南刀下寨村称为松象计）起，沿公路经A点至“瓜八香（红寨村称下同）”，再沿翁腮村指认界线B点到气象观测塔沿山脊下到“长哑”，面积210亩；③号小班争议地块，其四至范围从B点下到“瓜八香”里边山坳，再沿人行生产路，经牛澡塘到“松冻玉”转至“喝狼”，又到“松阶浪坡”，沿山梁经打靶场附近山脊到移动通讯发射房，经“薅郎”主峰坡顶，最后回到B点，面积831亩。争议地均为山地荒坡。南刀下寨村以1992年红寨村、下寨村签订的《县土地界线协议书》和下寨村与翁腮村签订的《县土地界线协议书》，主张享有争议地权属。红寨村以1992年红寨村、下寨村签订的《县土地界线协议书》以及台集有（2004）第154号《集体土地所有证》、《林权证》，主张享有争议地权属。翁腮村未提供权属证书等材料主张享有争议地权属。台江县人民政府作出台府处（2013）3号处理决定，分别以红寨村持有1992年签订041号《县土地界线协议书》对争议①、②号小班地块主张权属的理由充分，对争议③号小班地块主张权属证据不足，下寨村对争议②、③号小班地块主张权属，证据不足，第三人翁腮村对争议①、②小班地块主张权属缺乏证据为由，根据《贵州省林地管理条例》第二十条第（一）、（三）项规定，作出将①号小班争议地块确权归属台拱镇红寨村农民集体所有，②号小班争议地块确权归属台拱镇红寨村农民集体所有，③号小班争议地块，从B点至“薅郎主峰坡顶”，再顺山脊往东南方至“送相机主坡顶（喝狼）”止作为分界线，北面林地（即③－1号小班）确权归属台拱镇红寨村农民集体所有，南面林地（即③－2号小班）183亩确权归属排羊乡南刀下寨村农民集体所有的决定。红寨村不服，向黔东南州人民政府申请复议。
黔东南州人民政府作出黔东南府复议字（2013）47号行政复议决定，以①号小班争议林地、②号小班争议林地的处理，有关各方并未提出异议，应当支持；对③－1号小班争议林地、③－2号小班争议地的处理，存在主要事实不清、证据不足的情形为由，决定：一、维持台江县人民政府作出的台府处（2013）3号处理决定的第一、二项决定；二、撤销台江县人民政府作出的台府处（2013）3号处理决定中的第三项决定；三、由台江县人民政府依法重新确认③-1号、③-2号争议地权属的归属。原告下寨村不服，向贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销黔东南府复议字（2013）47号行政复议决定中维持台江县人民政府作出的台府处（2013）3号处理决定的第一、二项决定的内容。
一审法院认为：按照《贵州省林地管理条例》第十九条第（一）、第（四）项的规定，县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证书和当事人之间依法达成的协议可以作为人民政府处理林地权属争议的证明材料。红寨村提供台集有（2004）第154号《集体土地所有证》保存于台江县国土局，尚未颁发给红寨村，不能以该证作为其享有争议地权属的证明。红寨村虽然提供有《林权证》，但并没有相关的证据印证该证包括争议地，尚不能以该证作为其享有争议地权属的依据。原告南刀下寨村和第三人红寨村分别提供1992年两村达成的041号《县土地界线协议书》，主张享有争议地的所有权，虽然该协议已经确定“长哑”地点至“喝狼”地点作为南刀下寨村和红寨村土地的分界线，但各方当事人对“长哑”和“喝狼”所在的位置各说不一，故尚不能以该协议作为确定权属的依据。台江县国土资源局保存的《1992年土地详查底图（局部）》，当时制图并未有各方当事人代表的签字认可，现当事人又对该图标明的相关地名位置指认不一致，故也不能以该图作为确定“长哑”地点至“喝狼”地点的依据。被告黔东南州人民政府在未查明“长哑”和“喝狼”所在位置的情况下，作出的复议决定属事实不清，证据不足，应当撤销黔东南州人民政府作出的复议决定，由其重新作出复议决定。原告提出的诉讼请求一审法院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决如下：一、撤销黔东南府复议字（2013）47号行政复议决定；二、由黔东南州人民政府在本判决生效后三个月内重新作出复议决定。案件受理费50元，由被告黔东南州人民政府承担。
一审宣判后，黔东南州人民政府不服，向本院提起上诉，上诉的主要理由为：1、就原具体行政行为所确认的“长哑”、“喝狼”所在位置，复议决定已经查明，一是维持了确认“长哑”所在位置的内容；二是撤销了确认“喝狼”所在位置的内容，一审判决认为“被告黔东南州人民政府在未查明‘长哑\'、‘喝狼\'所在位置的情况下，作出的复议决定属事实不清、证据不足，应予撤销，并责令重作”的理由不能成立；2、一审判决不予认定《1992年土地详查底图（局部）》的证据效力，违反法律规定，也与实际情况不符；3、一审判决不予认定台集有（2004）第154号《集体土地所有证》的证据效力，缺乏事实依据，也违反法律规定。请求判令：一审判决认定事实不清、证据不足，请求二审法院依法予以撤销。
被上诉人南林村、原审第三人翁腮村二审答辩，认为一审判决认定事实清楚，证据充分，请求二审法院依法维持一审判决。
原审第三人红阳村二审未予答辩。
当事人各方向一审法院提举的证据材料已随案移送本院（一审法院卷宗），二审中未提交新的证据。
二审经审理，确认一审查明的事实。
二审另查明，二审期间，被上诉人原台江县排羊乡南刀下寨村民委员会与南刀上寨村民委员会合并为台江县排羊乡南林村民委员会；第三人原台江县台拱镇红寨村民委员会更名为台江县台拱镇红阳村民委员会。
又查明，《1992年土地详查底图（局部）》为红阳村、翁腮村、南林村三村交界详查图。1992年，三村两两互相签订《县土地界线协议书》。将《1992年土地详查底图（局部）》上标明的“长哑”、“喝狼”（送相机主坡顶）等地名与上述三份《县土地界线协议书》上界线地名走向相比对后发现，南林村与翁腮村签订的航片号为8525-317的《县土地界限协议书》上标明两村界线从“长哑”至“送相机”至“报高坡顶”的走向，与《1992年土地详查底图（局部）》地名走向不一致，地理位置相矛盾，无法相互印证“长哑”、“喝狼”的具体位置所在。
还查明，在行政确权及复议程序中，第三人红阳村提供了台集有（2004）第154号《集体土地所有证》复印件，上诉人黔东南州人民政府认可其效力，在复议决定中提出台江县人民政府认为该证没有颁发的论述没有法律意义，但在复议程序中，并未对其记载的权利是否登记于不动产登记簿、其权属范围是否包括争议地在内进行核查，即作出行政复议决定。
本院认为，本案是土地确权类行政案件，法院既要尊重行政机关从有利生产、化解矛盾的角度确认土地权属的自由裁量权，同时也要依法对行政机关土地确权行为的合法性进行审查。具体到本案而言，上诉人黔东南州人民政府作出的复议决定认定的事实是否清楚、证据是否充分是审查该复议决定是否合法的关键所在。
根据一、二审查明的事实，《1992年土地详查底图（局部）》对“长哑”、喝狼”位置的标注，虽为台江县人民政府组织所作，但与《县土地界限协议书》所标注的争议地点不相符合，各方当事人未签字认可且当事人争议较大。上诉人黔东南州人民政府所认可的台集有（2004）第154号《集体土地所有证》所记载的权利是否生效，是否包括争议地也亟待查清。因此，仅凭复议决定书认定的现有证据尚未形成有效证据链，尚不能够据此明确“长哑”、“喝狼”的准确位置及连线并据此进行划界确权，被诉行政复议决定事实不清，证据不足。上诉人黔东南州人民政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审判决基本事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费共100元，由上诉人黔东南州人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 余 红 梅
审 判 员 朱 忠 明
代理审判员 冉 依 依
二〇一四年四月二十日
书 记 员 邓怀兰（代）