河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫16行终19号
上诉人（原审被告）太康县工商行政管理局。住所地：太康县谢安路西段。
法定代表人陈德宏，局长。
委托代理人程明明、邓建军，均为河南阳夏律师事务所律师。代理权限：特别授权。
上诉人（原审第三人）河南晋开集团太康昕州化工有限公司，住所地：太康县逊母口镇。
法定代表人侯国建，董事长。
委托代理人刘司华，周口法声律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）河南晋开化工投资控股集团有限责任公司，住所地：开封市祥符区新城路1号，系太康昕州公司股东。
法定代表人何毅，董事长。
委托代理人吴国建，河南世纪行律师事务所律师。代理权限：特别授权。
上诉人（原审第三人）石柏洲。系太康昕州公司股东。
委托代理人王洋洋，河南英伦律师事务所律师。代理权限：特别授权。
上诉人（原审第三人）杨德忠。系太康昕州公司股东。
委托代理人徐军民，山东民桥律师事务所律师。代理权限：一般代理。
被上诉人（原审原告）汝南县供销合作社联合社，住所地：河南省汝南县汝宁镇东门大街11号。
法定代表人魏连生，主任。
委托代理人郭建勋，河南英迪律师事务所律师。代理权限：特别授权。
上诉人太康县工商行政管理局、河南晋开集团太康昕州化工有限公司（以下简称太康昕州公司）、河南晋开化工投资控股集团有限责任公司（以下简称河南晋开集团）、石柏洲、杨德忠因与汝南县供销合作社联合社（以下简称汝南县供销社）工商登记变更一案，不服扶沟县人民法院（2015）扶行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人太康县工商行政管理局的委托代理人程明明、邓建军，太康昕州公司的委托代理人刘司华，河南晋开集团的委托代理人吴国建，石柏洲的委托代理人王洋洋，杨德忠的委托代理人徐军民，被上诉人汝南县供销社的委托代理人郭建勋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审审理查明：汝南县供销合作社综合商社、汝南县供销社综合公司、河南省汝南县农业生产资料公司（以下简称三公司），2007年，三公司以太康县昕州化工有限公司财产侵权为由向太康县人民法院提起民事诉讼，在诉讼过程中，太康昕州公司于2009年6月10日注销登记，法院依法变更太康昕州公司为被告。2014年3月24日，周口市中级人民法院作出（2013）周民终字第1507号民事判决，判决太康昕州公司按每月1万元向三公司支付租金，支付期间自2007年1月1日至太康昕州公司与化学工业部太康化肥厂于2005年签订的租赁合同终止时止。2012年4月21日，太康昕州公司召开股东会通过了《关于减少河南晋开集团太康昕州化工有限公司注册资本并修改章程有关条款及授权办理工商变更的方案》，随后，太康昕州公司修改了公司章程并于2012年6月12日，太康昕州公司申请变更减少注册资本变更登记，并提交了有限责任公司变更登记申请书、委托书、昕州化工有限公司章程、太康昕州公司股东会2012年第二次会议特别决议、太康昕州公司章程修正案、有限责任公司变更登记附表（太康昕州公司股东出资信息）、登载减资公告报纸一份、公司债务清偿或担保情况说明、太康昕州公司验资报告。2012年6月25日，太康县工商行政管理局受理了该变更登记申请，同日，太康县工商行政管理局决定准予变更登记，并为太康昕州公司核发了企业法人营业执照，注册资本为3000万人民币。汝南县供销社系三公司的主管部门。2015年6月8日，汝南县供销社下发文件《关于汝南县供销社综合商社等三个社管企业人、财、物由县供销社统一管理的通知》［汝合字（2015）16号］，决定三公司所经营的资产由县供销社统一清产核算，其资产、债权、债务及在册职工、离退休人员由县供销社统一管理。2015年6月14日，三公司分别与汝南县供销社签订了财产转让协议，将对太康昕州公司享有的债权转让给了汝南县供销社。2015年6月24日，汝南县供销社向扶沟县人民法院提起本次行政诉讼。
2014年12月13日，太康县人民法院作出（2014）太破决字民事决定书，指定河南法声律师事务所担任太康昕州公司的管理人。2015年7月19日，太康县人民法院作出（2014）太民破字第1号民事裁定，认为太康昕州公司资不抵债，符合破产条件，宣告债务人太康昕州公司破产清算。汝南县供销社作为债权人申报了债权。
另查明，汝南县供销社系三公司的主管部门。三公司因不按照规定年检分别于2008年11月6日、2012年2月29日被吊销营业执照。2015年6月8日，汝南县供销社下发文件《关于汝南县供销社综合商社等三个社管企业人、财、物由县供销社统一管理的通知》［汝合字（2015）16号］，决定三公司所经营的资产由县供销社统一清产核算，其资产、债权、债务及在册职工、离退休人员由县供销社统一管理。2015年6月14日，三公司分别与汝南县供销社签订了财产转让协议，将对太康昕州公司享有的债权转让给了汝南县供销社。2015年6月24日，汝南县供销社提起本次行政诉讼。
原审认为：三公司的营业执照被吊销后，三公司丧失的是对外的经营资格，其法人资格仍然存续，三公司具有对债权债务的清算能力，因此，三公司与原告签订的财产转让协议合法有效，并不违反法律的强制性规定。况且，汝南县供销社于2015年6月8日下发文件《关于汝南县供销社综合商社等三个社管企业人、财、物由县供销社统一管理的通知》［汝合字（2015）16号］，决定三公司所经营的资产由县供销社统一清产核算，其资产、债权、债务及在册职工、离退休人员由县供销社统一管理。汝南县供销社作为三公司的主管部门，在三公司的营业执照被吊销后，接收三公司的债权债务，系对三公司债权债务的清理，符合法律规定，因此，汝南县供销社接收三公司的债权后，有权以自己的名义主张权利。2012年，太康昕洲公司申请减少注册资本变更登记时，三公司与太康昕洲公司债权债务争议虽然还在诉讼中，但是，周口市中级人民法院作出的（2013）周民终字第1507号民事判决已确认太康昕洲公司对三公司的债务确实存在，因此，太康县工商行政管理局的工商变更登记行为与汝南县供销社有利害关系，汝南县供销社有权提起本次行政诉讼，其具备本案原告的诉讼主体资格。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。被告于2012年6月25日作出变更登记，原告于2015年6月24日提起本次行政诉讼，没有超过5年的起诉期限，被告和第三人虽主张原告起诉超过了起诉期限，但是没有提供相关证据加以证明，对其主张不予支持。《中华人民共和国公司法》第一百七十八条规定，公司需要减少注册资本时，必须编制资产负债表及财产清单，2005年国家工商行政管理总局公布的《公司注册资本登记管理规定》第十五条规定，“公司减少注册资本，应当符合《公司法》规定的程序”，太康县工商行政管理局在太康昕洲公司没有提交资产负债表及财产清单的情况下，为太康昕洲公司减少注册资本进行变更登记，程序违法。太康昕洲公司进入破产清算程序后，汝南县供销社作为债权人申报了债权，在太康昕洲公司破产程序终结前，汝南县供销社所能分配到的债权数额尚不能确定，因此，汝南县供销社要求由第三人河南晋开集团承担赔偿234万元租金、被告与第三人石柏洲、杨德忠承担连带责任的诉讼请求，不予支持。经法院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销被告太康县工商行政管理局于二0一二年六月二十五日作出的为第三人太康昕洲公司减少注册资本2000万元的变更登记。二、驳回原告汝南县供销社的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告太康县工商行政管理局负担。
上诉人太康县工商行政管理局不服一审判决上诉称：1.一审法院认定被上诉人没有超过起诉期限认定事实错误。《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第41条规定及第42条的规定是关于行政相对人的行政起诉期限的规定，被上诉人起诉期限应当适用《行政诉讼法》的相关规定。2.一审判决适用法律上存在错误。《公司法》第178条规定是规范公司企业的权利和义务，而非工商登记机关的权利和义务。公司企业在减少注册资本时应自行编制资本负债表及财产清单，而非必须向登记机关提供这些资料。上诉人根据国家工商管理总局2009年4月27日下发的工商企字（2009）第83号文件《内资企业登记申请提交材料规范》的规定，已要求太康昕州公司提交了应提交的全部资料，程序合法。3.被上诉人汝南县供销社不具备诉讼主体资格。上诉人的登记行政行为发生在2012年6月，而被上诉人提交的债权转让手续发生在2015年，被上诉人汝南县供销社不能对其受让债权之前的行政行为主张权利。请求二审法院依法查明事实，撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人太康昕洲公司不服一审判决上诉称：1.一审适用法律错误。一审判决认定太康县工商行政管理局为太康昕洲公司减少注册资本变更登记行为程序违法适用的法律依据是《公司注册资本登记管理规定》第十五条以及《公司法》第一百七十八条的相关规定。该两款规定的是公司，其调整与规范的对象是公司，而本案上诉人太康县工商行政管理局则是登记机关，因此该条规定对于登记机关没有约束力，不能以此作为认定登记机关程序违法的法律依据。国务院发布的第451号令《中华人民共和国公司登记管理条例（2005）》是公司申请变更登记的程序方面的规定，其第三十一条明确规定了公司变更注册资本应当提交的文件，该条规定减资应当提交的文件规定第一款“公司变更注册资本的，应当提交依法设立的验资机构出具的验资证明”，第二款“公司减少注册资本的，应当自公告之日起45日后申请变更登记，并应当提交公司在报纸上登载公司减少注册资本公告的有关证明和公司债务清偿或者债务担保情况说明”。关于规范工商登记机构的程序性规定是《中华人民共和国公司登记管理条例（2005年）》的第八章登记程序中的第五十一条、五十二条、五十四条等相关规定。对此太康县工商行政管理局已经向一审提供了相关证据，证明其作为变更登记的行政行为符合登记程序的法律规定。2.被上诉人的主体不适格，其债权转让违背《合同法》第八十条规定，故其转让对本案无效，被上诉人不能作为本案的利害关系人提起诉讼。另外，太康昕洲公司于2012年作出的减资变更，被上诉人所承继的债权系在2014年确定，其产生的时间在减资变更登记之后，故相关权利人不是减资变更登记的利害关系人，其债权承继人更不是利害关系人。3.本案已超过诉讼时效。本案太康昕州公司已于2012年5月7号在《河南日报》登载减资公告，本案的诉讼时效应当从2012年6月开始起算两年的诉讼时效，本案原告于2015年6月提起行政诉讼，距离公告的时间已长达3年以上，已超过两年的诉讼时效，本案被上诉人已丧失胜诉权。请求二审撤销原判，驳回被上诉人的全部诉讼请求。
上诉人河南晋开集团不服原判上诉称：1.一审适用法律错误。将《公司法》调整与规范公司减资行为的规定适用于调整工商登记机构的登记行为错误，应当予以撤销。2.被上诉人的主体不适格，其债权转让违背《合同法》第八十条规定，其转让对本案无效，被上诉人不能作为本案的利害关系人提起诉讼。河南晋开集团于2012年作出的减资变更，被上诉人所承继的债权在2014年确定，其产生的时间在减资变更登记之后，故相关权利人不是减资变更登记的利害关系人，其债权承继人更不是利害关系人。3.本案已超过诉讼时效。本案河南晋开集团于2012年5月7号在《河南日报》登载减资公告，本案的诉讼时效应当从2012年6月开始起算两年的诉讼时效，本案原告于2015年6月提起行政诉讼，距离公告的时间已长达3年以上，已超过两年的诉讼时效，本案原告已丧失胜诉权。请求撤销原判，驳回被上诉人的诉讼请求。
上诉人石柏洲不服一审判决上诉称：1.汝南县供销社不具备本案原告诉讼主体资格。本案为行政诉讼，汝南县供销社与太康昕州公司之间的债权债务关系系民事法律关系，属私法范畴。三公司将对太康昕洲公司的债权转让给汝南县供销社，并发文称三公司债权债务由汝南县供销社清理，该行为是否对昕洲公司发生效力，应为民事关系所确认事项，一审法院无权在本案行政诉讼中确定该行为效力。基于三公司与太康昕洲公司的债权债务关系，三公司债权转让行为若对太康昕洲公司发生效力，汝南县供销社对太康昕洲公司享有的权利也仅为债权请求权。太康县工商行政管理局作出的有关减资登记行政行为，对汝南县供销社债权请求权利本身，不产生任何实际影响。根据《行政诉讼法》有关规定，汝南县供销社与太康县工商行政管理局的变更登记行为之间，无任何利害关系，故汝南县供销社不具备有关诉讼主体资格，其无权提起本案行政诉讼。2.一审法院适用法律错误，汝南县供销社的起诉已超过起诉期限。太康昕洲公司申请减资登记时，已按规定通知债权人并对减资事项进行了登报公示，故可认定太康昕洲公司申请减资变更登记时，汝南县供销社对该事实是知晓的。根据相关规定汝南县供销社未在法定起诉期限内提起本案行政诉讼，汝南县供销社应对此作出合理解释，并承担有关举证责任。汝南县供销社的起诉已过起诉期限且无正当理由说明，故法院应当驳回其起诉。3.一审法院适用法律错误，太康工商局对太康昕洲公司减少注册资本进行变更登记，程序完全合法。《公司登记管理条例》（以下简称《管理条例》）第二条规定：“有限责任公司和股份有限公司设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记”；国家工商行政管理总局2009年公布的工商企字（2009）83号《内资企业登记申请提交材料规范》（以下简称《登记规范》），是在《登记条例》基础上，对工商部门有关登记行为，作出了更详尽规范。太康工商局在办理太康昕洲公司减资登记时，已严格按照上述规定，依法要求太康昕洲公司完整提供了减资登记有关材料。本案中，一审法院认定太康县工商局有关减资登记行为违法，所适用的法律为《公司法》及《公司注册资本登记管理规定》（以下简称《管理规定》）。其中，《管理规定》系国家工商总局在2005年公布的部门规章，该《管理规定》相比《管理条例》，为下位法，相比《登记规范》，为旧法；《公司法》系规范公司的行为，并不直接规范工商部门的登记行为。《公司法》要求公司办理减资时，提供资产负债表和财产清单，以及通知债权人和在报纸上公告。该规定对工商部门而言，根本不具有可执行性，太康县工商局若依据该规定内容要求公司提供有关减资登记材料，则完全违反了《管理条例》等法律规定，其行为违法。太康县工商局对太康昕洲公司减少注册资本进行变更登记，程序完全合法。请求二审法院撤销一审判决，驳回汝南县供销社的起诉。
上诉人杨德忠上诉理由及请求同河南晋开集团一致。
被上诉人汝南县供销社答辩称：一、关于是否超过起诉期限的问题。本案从2007年8月份起诉至2015年6月份提起行政诉讼的8年间，一直处于无间断的诉讼状态。太康县工商局于2012年6月为太康昕洲公司减持注册资本的变更登记，答辩人根本不知道。答辩人是2015年3月份通过查阅工商局登记档案，才得知此事。答辩人于2015年6月2日向太康县人民法院提起行政诉讼，几经反复，扶沟县人民法院于2015年6月24日立案。答辩人从知道涉案的变更登记到起诉，没有超过3个月，从2012年6月份变更登记到起诉的期限也没有超过五年。太康昕洲公司的公告不代表是太康县工商局减资变更登记的公告。太康昕洲公司的公告后，是否还向太康县工商局申请减资变更登记，太康县工商局是否给予减资变更登记，都是待定事实。本案太康县工商局在减资变更后，并没有对减资变更事实进行“公告”，原告知道太康县工商局减资变更登记行为是在2015年3月份，因此，本案答辩人的起诉没有超过起诉期限。二、一审法院判决适用法律是否正确的问题。《公司法》是设立、变更、终止公司及相关事项的法律依据，是实体要件。工商登记是设立、变更、终止公司相关事项是否合法的形式要件，没有《公司法》的规定，工商机关对公司的登记就缺乏法律依据，反之，没有工商登记，公司及公司的相关事项的设立、变更、终止就没有合法性，二者是统一的，是一个完整的法律体系。工商登记所需要的资料，从形式上要按照工商法规的规定，具备齐全，但是，这些资料的内容都应符合《公司法》的相关规定。本案上诉人在减少注册资本变更登记时提交的《验资证明》不是对本单位资产和债务情况的验资，而是对减少注册资本情况进行的所谓验资，被答辩人在减少注册资金变更登记时，没有按照《公司登记管理条例》第三十一条第一款、第四款的规定，依法变更登记，一审法院判决其变更登记的行政行为违法，撤销其变更登记，适用法律正确、判决公平、公正；变更减少注册资金，是公司的实体投资的变更，关系到法律对债权人合法权益的保护，也关系到公司经营范围规模大小的变化。《内资企业登记申请提交材料规定》是提交材料的范围，但是，对提交的材料是否合法、真实、客观全面、与变更登记是否有关联，依法应当是工商机关实质审查的要件。该《规定》要求提交的《验资证明》就是《公司法》第178条规定的，对公司必须编制的资产负债表和财产清单进行验资、证明，没有公司编制的资产负债表和财产清单，该《验资证明》就没有验资证明对象，工商机关就无法知道公司的经营状况。就无法决定是否同意减少注册资本变更登记。因此，公司编制的资产负债表和财产清单是《验资报告》的组成部分。“必须编制”，这是《公司法》的强制性规定，否则就是违法。一审判决适用《公司法》第178条规定，适用《公司注册登记管理条例规定》第15条的规定是正确。三、关于答辩人的原告主体资格是否适格问题。本案行政行为与答辩人的受让债权存在利害关系。该债权2006年12月12日商丘市人民法院（2002）商执字第96、97、98号裁定生效后，该债权就已经产生。2010年5月10日周口市中级人民法院的（2009）周民终字第923号民事判决书生效后，该债权就再次依法确认。三公司将债权转让给汝南县供销社时，被答辩人已经申请破产清算，申报债权就是以汝南县供销社的名义申报的债权，并且将三份转让协议一并交付给被答辩人，这是第一次通知。扶沟县人民法院立案后，将起诉书送达给被答辩人时，这是第二次依法通知。在一审庭审时，被答辩人也没有提出债权转让“通知”的问题，实质上，就是认可已经通知了被答辩人。综上，《行政诉讼法》（2014修正）第25条规定：“行政行为的相对人以及其它与行政行为有利害关系的公民、法人或其它组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的法人或其它组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”答辩人的原告主体资格适格，起诉时没有超越起诉期限，一审法院判决事实清楚，适用法律正确，程序合法。被答辩人的上诉理由不能成立，应当驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与原审审理查明的事实一致。
本院认为：本案是工商登记变更行政纠纷，双方当事人争议焦点主要有三点：
一、关于是否超过起诉期限的问题。本案三公司从2007年8月份起诉至2015年6月份提起行政诉讼的8年间，一直处于无间断的诉讼状态。汝南县供销社承继三公司的债权后，在2015年3月份查阅工商局登记档案后，才得知太康昕州公司2012年6月25日进行了减少注册资本2000万元的工商变更登记。即向人民法院提起行政诉讼，扶沟县人民法院于2015年6月24日立案。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的应当自知道或者应当作出具体行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年、其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。汝南县供销社从知道涉案的变更登记到起诉，没有超过6个月，从太康昕州公司2012年6月份变更工商登记到起诉的期限也没有超过五年，因此，汝南县供销社没有超过起诉期限。五上诉人该上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于汝南县供销社的原告主体资格是否适格问题。三公司将债权转让给汝南县供销社时，太康昕洲公司已经申请破产清算，申报债权就是以汝南县供销社的名义申报的债权。《行政诉讼法》第25条规定：“行政行为的相对人以及其它与行政行为有利害关系的公民、法人或其它组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的法人或其它组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”本案行政行为与汝南县供销社的受让债权存在利害关系。故汝南县供销社的原告主体资格适格。五上诉人该上诉理由不能成立，本院不予支持。
关于一审法院判决适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国公司法》第一百七十八条规定，公司需要减少注册资本时，必须编制资产负债表及财产清单，2005年国家工商行政管理总局公布的《公司注册资本登记管理规定》第十五条规定，“公司减少注册资本，应当符合《公司法》规定的程序”，该两项规定是规范公司企业的权利和义务，不是规范工商登记机关的权利和义务。公司变更登记程序方面的规定是国务院发布的第451号令《中华人民共和国公司登记管理条例（2005）》，其中第二条规定：“有限责任公司和股份有限公司设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应对申请材料的真实性负责”。第三十一条规定：“公司变更注册资本的，应当提交依法设立的验资机构出具的验资证明；公司减少注册资本的，应当自公告之日起45日后申请变更登记，并应当提交公司在报纸上登载公司减少注册资本公告的有关证明和公司债务清偿或者债务担保情况说明；公司减资后的注册资本不得低于法定的最低限额”。该二条法律规定工商登记机关在进行公司登记时，依法仅对申请材料是否具备形式要件进行审查，其职责是审查申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件记载的事项是否符合法律、行政法规的规定。国家工商管理总局2009年4月27日下发的工商企字（2009）第83号文件《内部企业登记申请提交材料规范》是工商登记机关的操作规范。太康昕州公司提交了减资登记的全部申请材料，公司减资后的注册资本没有低于法定的最低限额。太康县工商行政管理局依据上述法律、法规认为太康昕州公司提交的材料齐全，记载的事项符合法律、行政法规的规定，在尽到审慎审查的义务后，于2012年6月25日为太康昕州公司减少注册资本2000万元进行了变更登记，其作出的具体行政行为事实清楚，程序合法。五上诉人关于一审适用法律错误的上诉理由成立，本院予以支持。
综上，汝南县供销社要求撤销太康县工商行政管理局于2012年6月25日作出为太康昕洲公司减少注册资本2000万元的变更登记，河南晋开集团承担赔偿234万元租金、太康县工商行政管理局与石柏洲、杨德忠承担连带责任的诉讼请求不能成立，本院不予支持。一审判决撤销太康县工商行政管理局为太康昕洲公司减少注册资本2000万元变更登记的具体行政行为适用法律错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
撤销扶沟县人民法院（2015）扶行初字第12号行政判决；
驳回汝南县供销合作社联合社的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由汝南县供销合作社联合社负担。
本判决为终审判决。
审判长 智卫东
审判员 杨 睿
审判员 闫 政
二〇一六年三月十一日
书记员 刘星巍