广西壮族自治区扶绥县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂1421行初4号
原告黄干英，女，1948年10月15日出生，壮族，住所地广西扶绥县。
委托代理人莫天亮，广西进安律师事务所律师。
被告扶绥县东门镇人民政府，所在地广西扶绥县东门镇。
法定代表人韦林志，该镇镇长。
委托代理人何学真，男，1980年12月25日出生，壮族，扶绥县东门镇人民政府副镇长。
委托代理人李维林，1965年10月9日出生，壮族，扶绥县司法局东门司法所工作人员。
被告扶绥县人民政府，所在地广西扶绥县新宁镇新宁街1号。
法定代表人孙国梁，该县县长。
委托代理人方坚平，1969年6月28日出生，壮族，扶绥县法制办职员。
第三人何文运，男，1962年7月20日出生，壮族，农民，住所地广西扶绥县。
第三人黄玉光，女，1964年8月4日出生，壮族，农民，住所地广西扶绥县。
第三人何文忠，男，1968年4月18日出生，壮族，农民，住所地广西扶绥县。
原告黄干英诉被告扶绥县东门镇人民政府（以下简称东门镇政府）、扶绥县人民政府（以下简称扶绥县政府）土地行政确认一案，于2016年6月13日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，向被告东门镇政府、扶绥县政府及第三人何文运、黄玉光、何文忠送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2016年9月28日公开开庭进行审理。原告黄干英及其委托代理人莫天亮，被告东门镇政府的委托代理人何学真、李维林，被告扶绥县政府的委托代理人方坚平，第三人何文运、黄玉光、何文忠到庭参加诉讼。被告东门镇政府的法定代表人韦林志及被告扶绥县政府的法定代表人孙国梁经本院依法传票传唤因公务未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
东门镇政府于2016年2月6日作出东政决字（2016）3号《权属纠纷处理决定书》，处理决定如下：一、本次申请人申请确权的第一块地名“岽厘”面积1.26亩，四至为东：作松；南：草地；西：黄干英（即申请人，下同）；北：梁庭。第二块地名“岽厘”面积1.29亩，四至为东：声研；南：草地；西：黄干英；北：草地。第三块地名“岽厘”面积0.5475亩，四至为东：恩勤；南：草地；西：黄干英；北：石山。第四块地名“喃叭”面积3.38亩，四至为东：恩仕；南：路；西：黄干英；北：草地。第五块地名“根苗”面积1.57亩，四至为东：恩仕；南：路；西：作庆；北：草地。这五块土地经营使用权归属何恩仕（因何恩仕已故，即归属何文运、何文义、何文忠三个被申请人）。原告黄干英不服被告东门镇政府作出东政决字（2016）3号权属纠纷处理决定，向被告扶绥县政府申请行政复议。2016年6月1日，被告扶绥县政府作出扶政复决字（2016）2号行政复议决定，维持扶绥县东门镇人民政府作出的东政决字（2016）3号权属纠纷处理决定。原告黄干英不服，向本院提起行政诉讼。
被告东门镇政府向本院提交以下证据：证据1、何恩仕关于黄干英土地纠纷情况，证明案件纠纷情况；证据2、何恩仕耕地、开荒地承包合同书，证明何恩仕与集体签订承包合同；证据3、何恩仕开荒登记表，证明何恩仕在集体有开荒地及备案；证据4、黄干英耕地、开荒地承包合同书，证明黄干英与集体签订承包土地的情况；证据5、梁佐材询问笔录；证据6、何恩仕询问笔录，证据5-6证明何恩仕在岜楼第六队开荒的证明情况；证据7、黄干英询问笔录，证明黄干英土地变更经营的事实；证据8、调解笔录，证明被告对原告的争议案进行调解；证据9、何文源等4人的询问笔录，证明争议地是谁经营的事实；证据10、岜楼村民小组关于何恩仕、黄干英土地纠纷诉证，证明岜楼村民对争议地属于何恩仕经营的事实；证据11、梁庭等2人询问笔录；证据12、东门镇农村合作经济经营管理指导站证明；证据13、何文运询问笔录；证据14、岜楼村委会证明，证明岜楼村委证明黄干英地块数和亩数为土地承包合同面积数，没有改变；证据15、何恩仕询问笔录；证据16、何恩仕提交的地亩数材料和土地承包使用证；证据17、黄干英提交的土地承包使用证；证据18、岜楼经联社证明，证明岜楼经联社证明第二次土地承包中各户亩数为土地承包合同面积数，没有改变；证据19、岜楼经联社证明；证据20、何恩仕询问笔录；证据21、黄干英询问笔录；证据22、现场勘验记录；证据23、何作松等4人询问笔录；证明24、现场勘验记录图和面积计算；证据25、东政决字（2008）1号权属纠纷处理决定书；证据26、扶政复裁字（2008）第1号：准许撤回复议申请裁定书；证据27、扶政复决字（2008）4号，行政复议决定书；证据28、黄干英申请强制执行东政决（2008）1号。证据11-28证明争议地一直是何恩仕经营管理的事实，证明被告作出具体行政行为事实清楚；证据29、2010年5月29日岜楼村岜楼村民小组关于何恩仕和黄干英纠纷土地使用权属的表决会签到表、会议表决记录及表决票；证据30、2014年12月30日岜楼村岜楼村民小组关于何恩仕和黄干英纠纷土地使用权属的表决会签到表、会议记录及表决票。证据29-30证明岜楼村民小组对不属于黄干英承包的争议地进行民主投票；证据31、岜楼村民小组关于何恩仕和黄干英纠纷土地使用权归属处理意见，证明岜楼村民经民主投票交给被告的权属意见；证据32、东政决字（2016）3号权属纠纷处理决定书；证据33、扶政复决字（2016）2号行政复议决定书，证明证据32-33证明被告作出决定，县政府支持被告作出的处理决定，证明被告作出行政行为合法。原告黄干英诉称，因被告东门镇政府在其作出的东政决字（2008）1号处理决定中未对原告提出的调处争议地的申请作出全面处理决定，原告申请被告东门镇政府对未作出处理决定的五块土地其余面积8.0475亩进行确权处理，被告东门镇政府于2016年2月6日作出东政决字（2016）3号处理决定，将争议的五块土地共面积8.0475亩经营使用权确权归何恩仕所有，原告不服向被告扶绥县政府提出行政复议，被告扶绥县政府于2016年6月1日以扶政复决字（2016）2号《行政复议决定书》，决定维持东政决字（2016）3号权属纠纷处理决定。原告认为被告东门镇政府作出的权属纠纷处理决定和被告扶绥县政府作出的行政复议决定没有相应事实和法律依据，主要原因是，一、从事实方面来讲，无论是原告与第三人，还是被告东门镇政府、扶绥县政府之前的决定及扶绥县人民法院相关的判决都对原告申请调处的争议地地名、块数、四至范围等不存在异议；二、既然是使用权属方面的争议地，依照法律法规，被告东门镇政府是处理本纠纷的法定主体，被告东门镇政府必须依各方确认的争议地范围作出处理决定。各方应当都很明白，被告作出的东政决字（2008）第1号《权属纠纷处理决定书》的错误决定纯粹是拿法律和事实当儿戏，是一份公然挑战法律的行政处理决定，该份决定虽然生效并不能否认其违法性，包括程序上的严重违法，明明应按争议地的四至来确权却违法以面积来确权，明明是自己的责任却违法传授农村集体经济组织来处理；三、被告东门镇政府、扶绥县政府都以相同的理由将调处争议地确权给第三人是错上加错。本案事实早已查明，原告申请调处的土地是家庭承包土地。依土地承包法第二十六条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”、第三十五条“承包期内，发包方不得单方解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包权”。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的村民自治决定前提必须符合法律规定，本案是承包土地使用权纠纷，被告东门镇政府授权指定集体经济组织处理本已是滥用职权行为，第三人竟然也依此违法对争议地作出决定违反了土地承包法的规定，是非常典型的违法行为。被告扶绥县政府之前对本案的处理已有过复议决定，也明确了处理意见，这次复议决定明知被告东门镇政府无权传授他人对土地使用权属作出处理决定，也明知农村集体经济组织也无权对土地权属作出处理决定，更知道承包土地发包后不能收回、不能单方解除合同等法律规定。但被告扶绥县政府为达到与被告东门镇政府偏袒第三人利益的目的，不顾既定事实违法作出维持被告东门镇政府处理决定的错误复议决定，原告认为两被告的决定所依据的事实是违法的，不应作为定案依据，决定违反了法律的强制性规定依法应予撤销，而且，两被告明知何恩仕早已死亡，但仍将争议地决定给一个已死亡的主体是程序严重违法。故，请求法院依法判令：一、撤销被告东门镇政府作出的东政决字（2016）3号《权属纠纷处理决定书》；二、撤销被告扶绥县政府作出的扶政复决字（2016）2号《行政复议决定书》；三、限被告东门镇人民政府在本案行政判决生效之日起两个月内重新作出处理决定。原告向本院提交以下证据：证据1、扶政复决字（2016）2号复议决定书；证据2、东政决字（2016）3号权属纠纷处理决定书；证据3、扶政复决字（2007）1号复议决定书；证据4、扶法行初（2007）第6号行政判决书；证据5、东政决字（2008）第1号，权属纠纷处理决定书；证据6、权属附图。
被告东门镇政府辩称，本机关以实际面积进行确权，符合法律规定，也符合历史事实。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（2013年12月31日施行）第36条第二款规定“书证材料记载东、西、南、北四至方位范围清楚的，以四至为准；四至记载不清楚，而该书材料记载的面积清楚的，以面积为准”。原告黄干英提出的争议土地共有五块，记载有各块地的四至和实际面积。本机关调查时发现，记载的四至已无法辨认，按记载的四至来确定原告的承包地已无法进行。因此，本机关依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第36条第二款“四至记载不清楚，而该书证材料记载的面积清楚的，以面积为准”的规定，以记载的实际面积来进行确权，有法律依据，也符合历史事实。二、本机关将多出来的面积约八亩余土地决定由土地所有者集体决定争议地的经营使用权，属于依法行政职权。原告黄干英在五块争议地记载承包的耕地面积共6.5亩，而五块争议地总面积为14.5475亩，除黄干英记载的承包地外，多出了八亩余耕地属岜楼屯第六村民小组集体所有，理应由土地所有者集体决定如何经营使用，本机关将多出的耕地面积决定由土地所有人岜楼屯第六村民小组集体决定如何经营使用权，并未违反相关法律规定，本机关的行政行为没有过错。三、本案原告依据《农村土地承包法》第25条、第36条规定，认定“土地承包后不能收回”、“不能单方解除合同”，属于适用法律错误。依第二点所述，多出的八亩余耕地面积并不属于本案原告的承包面积，理应不受《农村土地承包法》的规制。原告却依据《农村土地承包法》第25条第36条规定，认定“土地承包后不能收回”、“不能单方解除合同”，属于适用法律错误。因此岜楼屯第六村民小组集体讨论决定将多出的集体耕地交由第三人经营使用，程序合法，符合《村民委员会组织法》的相关规定。综上，本机关认为东政决字（2016）3号行政裁决，认定事实清楚，裁决程序合法，适用法律正确，应予以维持。被告扶绥县政府辩称，一、本机关对该复议案件的受理程序合法。原告不服东政决字（2016）3号权属纠纷处理决定申请复议，本机关受理原告行政复议申请符合《行政复议法》及《行政复议法实施条例》有关行政复议申请处理的规定。二、本机关对该复议案件的审理程序合法。被告东门镇政府向本机关提交书面答复意见及作出具体行政行为的证据、依据和其它相关材料后，本机关的行政复议机构对当事人提交的书面材料及证据材料进行了认真核实、审查。因此，本行政复议案的审理方式符合行政复议法关于“行政复议案件原则上采取书面审查的方法”的规定。三、本机关作出行政复议决定的程序合法。经审理，本机关认为东门镇人民政府于2008年7月10日作出的东政决字（2008）1号处理决定已经发生法律效力，且法院已根据黄干英的执行申请，执行了东政决字（2008）1号处理决定确定的第一项权利和义务；岜楼村岜楼屯第六村民小组履行东政决字（2008）1号处理决定确定的第二项权利和义务。村民小组组织户代表召开村民会议讨论决定，对其余争议地面积的经营使用权进行村民集体表决，会议参会的户代表和所作决定符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条的规定，东门镇政府依据村民小组对其余争议地面积8.0475亩的经营使用权作出的表决结果，作出的东政决字（2016）3号处理决定，其程序合法。黄干英否定东政决字（2008）1号处理决定第二条的复议理由，本机关不予以支持。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目的规定，于2016年6月1日作出扶政复决字（2016）2号行政复议决定，维持东政决字（2016）3号处理决定，并送达各方当事人，其程序合法。综上，本行政复议案的受理、审理、作出决定等程序均符合行政复议法及其实施条例的规定。因此，请求扶绥县人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告扶绥县政府除向法庭提交与被告东门镇政府一致的证据外，还提交了以下证据：证据1、行政复议审批表，证明审查立案程序；证据2、黄干英提交的行政复议申请书，证明黄干英不服东政决字（2016）3号权属纠纷处理决定书，提出行政复议申请；证据3、黄干英提交的证据材料清单，证明主张争议地属其经营管理的主张；证据4、行政复议受理通知书；证据5、送达回证；证据4-5证明立案程序；证据6、各方当事人的送达回证，证明送达程序；证据7、行政复议职责，证明行政复议办的职责；证据8、扶政复决字（2016）1号行政复议决定书，证明行政复议结果；证据9、复议决定使用的法律依据，证明使用法律正确；证据10、复议决定送达回证，证明复议办的送达程序；证据11、东门镇政府作出的东政决字（2016）3号权属纠纷处理决定所提交的证据材料；证据12、东门镇政府的行政复议答辩状，证明行政复议答复。
第三何文运、黄玉光、何文忠共同陈述称：同意被告的答辩。
原告对被告东门镇政府提交的证据质证认为：证据1的真实性有异议；证据2-3真实性无异议，但认为与本案无关；证据4的三性无异议；证据5-6不属实；证据7符合本案事实，应予以采信；证据8-9不予认可；证据10真实性无异议；证据11所说基本事实，但说是收回给何恩仕经营是错误的；证据12东门镇农村合作经管站的证明，因没有提交承包合同原件，不予质证；证据13询问笔录不符合事实，不应采纳作为定案依据；证据14符合客观事实；证据15不属实，不应作为定案依据；证据16被告没有原件提交，暂时不予质证；证据17争议地是黄干英经营的事实，应作为定案依据；证据18证明事实是客观的，面积没有调整的事实，应作为定案依据；证据19-20证据没有依据，何恩仕交纳管理费应有收据而不是出具证明；与事实不符，且违反延长30年规定；证据20-21黄干英所说是事实，应作为定案依据；证据22证明争议地面积及四至，可以作为定案依据；证据23有异议；证据24应当以实际的面积计算，被告有意将其中一部分不作出决定；证据25该决定第二点违反了法律规定；证据26证明，该份撤回复议是县政府动员黄干英不复议，不是原告真实意思表示；证据27处理决定第二点予以维持是违法的；对证据28得到的土地与本案争议地无关；证据29-30，会议签到表真实存在，但是没有实际开会，表决票也是违法的，程序是不合法的；证据31不能作为定案依据，开会表决程序是违法的，不应作为定案依据；证据32-33不是事实证据，不予质证。另，除了证据16外对其他证据的真实性无异议。
原告对被告扶绥县政府提交的其他证据质证认为：事实方面的证据的质证意见和其对东门镇政府的质证意见一致；对扶绥县政府的其他证据不予质证。
第三人何文运、黄玉光、何文忠对被告东门镇政府、扶绥县政府提交的证据均无异议。
被告东门镇政府、扶绥县政府及第三人何文运、黄玉光、何文忠对原告提交的证据的真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。
各方当事人提交证据均能证明案件事实，来源和形式合法，本院予以确认。
经审理查明，1996年黄干英与何恩仕在扶绥县东门镇岜楼村地名“岽厘”、“南叭”、“根苗”发生土地使用权属纠纷，被告东门镇政府依法受理后，于2008年7月10日作出了东政决字（2008）第1号《权属纠纷处理决定书》并已发生了法律效力，该决定的内容为：“一、争议的五块畚地，其中四块按承包证面积归黄干英管理和使用；二、其余争议地面积的经营使用权由扶绥县东门镇岜楼村岜楼屯第六村民小组集体决定。”。且该决定的第一项内容（即：决定归黄干英管理和使用的土地），已经扶绥县人民法院强制执行交付黄干英管理使用。
2014年4月17日、27日，原告黄干英向被告东门镇政府邮寄了权属纠纷调处申请书，请求人民政府作出决定，将申请人与被申请人何文运、何文义、何文忠争议的位于本队地名“岽厘”、“喃叭”、“根苗”等地块的土地经营使用权确权归申请人。2015年7月6日，原告以“被告对原告的申请在法定期限内不受理不处理是行政不作为”为由提起行政诉讼，请求法院判令被告履行法定职责，对原告与何文运、何文忠、何文艺土地使用权属纠纷作出处理决定。2015年11月30日，本院作出（2015）扶行初字第10号行政判决，判决责令被告东门镇政府于本判决生效之日起15日内对原告黄干英提出的土地使用权争议调处申请履行行政处理的法定职责。
2016年2月6日，被告东门镇政府作出东政决字（2016）3号《权属纠纷处理决定书》，该处理决定的当事人为：申请人黄干英；被申请人分别为何文运、何文义、何文忠。东政决字（2016）3号处理决定认定的主要事实为：“2014年12月30日，东门镇岜楼村岜楼屯第六村民小组组织该组的户代表召开投票表决会，对东政决字（2008）第1号《权属纠纷处理决定书》的第二项内容（即其余争议地面积的经营使用权）进行处理，表决会应到户代表32人，实到23人；共发出表决票23张，收回23张，其中有效票14张，弃权票9张，废票0张。经统计，何恩仕的同意票13票，黄干英得同意票1票，何恩仕获得同意票为56.5%。岜楼村岜楼屯第六村民小组根据投票结果，作出了《关于何恩仕与黄干英纠纷土地使用权归属的处理意见》，决定将纠纷土地的使用权归何恩仕。同时，经岜楼村村民委员会的同意，将《关于何恩仕与黄干英纠纷土地使用权归属的处理意见》提交被告东门镇政府。”。该处理决定所决定的内容为：“一、东政决字（2008）1号《权属纠纷处理决定书》第一条处理决定为‘争议的五块畚地，其中四块畚地按承包证书面积归黄干英管理和使用’。已经生效并执行完毕。申请人否定东政决字（2008）1号《权属纠纷处理决定书》的理由本机关不予采信。二、东政决字（2008）1号《权属纠纷处理决定书》第二条处理决定为‘其余争议地面积的经营使用权由扶绥县东门镇岜楼村岜楼屯第六村民小组集体决定’。2014年12月30日，岜楼村岜楼屯第六村民小组已经组织代表召开投票表决会议，作出了《关于何恩仕和黄干英纠纷土地使用权归属的处理意见》，决定将纠纷土地的使用权表决给何恩仕。东门镇人民政府认为，会议参会的户代表和所作决定符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条规定，同意岜楼村岜楼屯第六村民小组作出的“纠纷土地使用权归何恩仕”的处理意见。”。东门镇政府根据上述认定的事实作出东政决字（2016）3号《权属纠纷处理决定书》，原告黄干英不服申请复议。2016年6月1日，扶绥县政府作出扶政复决字（2016）2号《行政复议决定书》，维持扶绥县东门镇人民政府作出的东政决字（2016）3号权属纠纷处理决定。原告黄干英不服，向本院提起行政诉讼。另查明，何恩仕已于2009年9月已故，何文义于2015年10月已故。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，个人之间、个人与单位之间的土地权属争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。因此，被告东门镇政府对辖区内个人之间土地使用权属争议的处理是其法定职责。本案争议土地系扶绥县东门镇岜楼村岜楼屯第六村民小组集体所有。本案争执焦点是五块纷争土地的使用权的归属问题。根据《土地管理法》和《农村土地承包法》的有关规定，农民集体所有的土地，应由本集体经济组织的成员承包经营使用。
一、被告东门镇政府在收到原告的土地使用权纠纷调处申请后，作出的东政决字（2016）3号《权属纠纷处理决定书》，该处理决定有如下的程序问题：1、没有办理立案登记、审批等手续就展开调处；2、没有组织各方当事人进行调解；3、没有把集体土地权属所有人扶绥县东门镇岜楼村岜楼屯第六村民小组列为当事人；4、何文义于2015年10月已故，但被告东门镇政府仍把何文义列为当事人（被申请人）。故，被告东门镇政府作出的东政决字（2016）3号《权属纠纷处理决定书》程序不合法。
二、被告东门镇政府作出的东政决字（2016）3号《权属纠纷处理决定书》认定事实不清，主要证据不足，1、何恩仕已于2009年9月已故，2014年12月30日，扶绥县东门镇岜楼村岜楼屯第六村民小组组织该组的户代表到岜楼村办公楼召开投票表决会，把纷争的五块土地的使用权表决给何恩仕；2、现纷争的五块土地分别由谁管理、经营未进行核实。故，属认定事实不清，主要证据不足。
三、被告东门镇政府作出的东政决字（2016）3号《权属纠纷处理决定书》没有适用具体的法律、法规。故，被告东门镇政府作出的东政决字（2016）3号《权属纠纷处理决定书》的法律依据不充分。综上，被告东门镇政府作出的东政决字（2016）3号《权属纠纷处理决定书》程序不合法，认定事实不清，证据不充分，适用法律依据不充分，应予撤销。扶绥县人民政府复议维持该程序不合法、认定事实不清、证据不充分、适用法律依据不充分的权属纠纷处理决定，实属不当，也应予撤销。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告扶绥县东门镇人民政府2016年2月6日作出的东政决字（2016）3号权属纠纷处理决定；
二、撤销被告扶绥县人民政府于2016年6月1日作出扶政复决字（2016）2号行政复议决定书；
三、被告扶绥县东门镇人民政府重新作出行政行为。
案件受理费50元由被告扶绥县东门镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于崇左市中级人民法院。
审 判 长 吴量民
审 判 员 潘扬标
人民陪审员 李华德
二〇一六年十一月二十五日
书 记 员 谢语琼
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。