湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2016）湘行终97号上诉人（一审原告）：王其英。上诉人（一审原告）：罗孝伍。系衡阳市第七建筑工程公司下岗职工。上诉人（一审原告）：伍先宋。上诉人（一审原告）：王其民。上诉人王其英、罗孝伍、伍先宋的共同委托代理人王其民，基本情况同上。被上诉人（一审被告）：衡阳市城乡规划局。住所地：衡阳市蒸湘区红湘北路。法定代表人：陈添喜，该局局长。委托代理人：雷建国，系衡阳市城乡规划局法规科科长。委托代理人：刘海泉，湖南湘华律师事务所律师。原审第三人：颜小林。原审第三人：何冬云。原审第三人：王菊华。原审第三人：廖海波。原审第三人:陶景漩。原审第三人：刘忠平。原审第三人:尹宁艳。原审第三人：谢娜。原审第三人:苏玲。原审原审第三人：寇敏艳。上诉人王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民因与被上诉人衡阳市城乡规划局行政行为违法并赔偿损失一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2015）衡中法行初字第60号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。衡阳市中级人民法院经审理查明：1999年10月20日，原衡阳市郊区城乡规划局（以下简称规划局）为王其菊等户颁发了320平方米《建设用地规划许可证》及1220平方米《建设工程规划许可证》。2006年11月20日，因王其菊等户在建房过程中，擅自违反《建设工程规划许可证》审批的1220平方米建筑面积，超层、超建面积920平方米，规划局承办部门在查明王其菊等人的违法建设行为后，填写了《违法建设案件处理意见审批表》（以下简称《审批表》），该表载明当事人为王其菊等户，并载明违法建设的事实，由规划办经办人出具处理意见，规划办、法规科签署意见报局领导签署审定意见。该《审批表》注明为“一式三联，承办单位、本局法规科、当事人各持一联”。同日，规划局作出衡规罚字（2006）第4051号《规划违法建设行政处罚决定书》，对王其菊等人擅自超层、超面积违法建设的行为罚款5万元。该罚款已以王其菊的名义如数缴纳。此后，规划局填写《审批表》的经办人在《审批表》当事人基本情况“王其菊等户”后面括弧增加“颜晓林”三字。《审批表》备注栏注明：“规划处理完毕，可办产权”。2014年1月13日，规划局向衡阳市国土资源局、衡阳市房产局出具《关于注销“（颜晓林）”字样的函》声明“《审批表》中当事人一栏所添加的‘（颜晓林）’为非法添加，我局已依法进行注销。”另查明：王其菊系人，将其自建房屋的建设全权委托其弟王其徕负责。王其徕以王其菊名义缴纳5万元罚款后，将《审批表》及《处罚决定书》一并提交衡阳市国土资源局、衡阳市房产管理局。此后，衡阳市国土资源局、衡阳市房产管理局为王其菊及第三人颜小林等十人办理了国土使用证、房屋所有权证。四原告认为《审批表》是衡阳市国土资源局、衡阳市房产管理局为颜小林等十人办理国土使用权和房产使用权的依据。衡阳市中级人民法院认为，原《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。王其菊等人因擅自超层、超建筑面积920平方米违法建设房屋，被规划局查明违法建设事实后，作出处罚决定对王其菊等人罚款5万元，该处罚决定对王其菊等人的权利义务产生了影响，属于具体行政行为；《审批表》是规划局针对王其菊超层、超面积违法建设部分所作出处罚决定前的内部审批程序的体现，是处罚程序中的中间环节，既不能产生对王其菊等人处罚的法律后果，也不能改变王其菊等人作为《建设工程规划许可证》核定的涉案建设人的身份，即王其菊等人办理擅自超层、超面积920平方米部分违法建设房屋权属（含国土、房产）的依据只能是《建设工程规划许可证》、《处罚决定书》及缴纳罚款的凭据。故《审批表》不属于行政行为。且规划局已于2014年1月13日向衡阳市国土资源局、衡阳市房产局出具了《关于注销“（颜小林）”字样的函》，予以了更正。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条（四）项规定，提起诉讼应当符合属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖的条件。综上所述，被告规划局提出“《审批表》是规划局行使行政处罚权过程中的内部程序性文件，不是可诉的行政行为”的答辩意见，理由充分，原告的诉求缺乏事实及法律依据，该院不予采信。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定驳回原告王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民的起诉。原告王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民预交的受理费50元，予以退还。王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民不服上述判决，向本院提出上诉称：《审批表》是行政机关对外行使公共权利的行政许可行为，被上诉人非法添加当事人（颜晓林），被颜晓林等人利用该《审批表》办理房屋权属证书，直接影响到上诉人的合法权益。上诉人请求被上诉人履行法定职责，依法更正《审批表》当事人一栏中记录不准确的内容，并依法送达，属于政府信息公开行政案件，符合行政诉讼的起诉条件。一审裁定认定事实和适用法律错误，程序违法。请求依法改判，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人规划局口头答辩称：1、《审批表》是行政处罚过程中的程序性文件，不是可诉的行政行为；2、王其徕受王其菊的委托，主动协助颜晓林等人到房产局和国土局办证，与行政处罚行为无关；3、上诉人既不是行政处罚的相对人和利害关系人，也不是房产局和国土局办证行为的当事人，不是本案适格主体；4、行政处罚行为在2006年，上诉人起诉超过法定起诉期限。综上所述，一审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。一审经审理查明的案件事实本院予以确认。根据一审已经质证的证据，二审另查明：1、二审中，上诉人陈述其对行政处罚决定的内容即违法建设的事实、处理程序及处罚结果并无异议，只是认为《审批表》被颜晓林等人利用去办理了房屋权属证书，直接影响到上诉人的合法权益，要求被上诉人更正《审批表》的当事人一栏后重新送达。2、2010年10月13日衡阳市房地产产权监理处《关于王其菊上访案的调查报告》和衡阳市房产管理局《关于王其菊上访一事的回函》均说明：2007年王其菊等十一人（包括颜晓林）向衡阳市房地产产权监理处提交了分户国有土地使用权证、编号1999-10157号建设工程规划许可证和建设用地规划许可证、市规划局违法建设案件处理意见审批表、衡市房鉴（评）定报告、（2007）衡证字第0446号公证书、申请人身份证明复印件等资料申请办理了分户产权证，衡阳市房产管理局按程序于2007年颁发了十三本房屋所有权证。3、衡阳市城市规划局作出的《审批表》备注栏载明：规划处理完毕，可办产权。本表一式三联、承办单位、本局法规科、当事人各持一联。本院认为：第一，本案上诉人的诉请是要求行政机关履行“更正”的法定职责。本案中，衡阳市城乡规划局对《审批表》中违法添加的“颜小林”字样，已于2014年1月13日向衡阳市国土资源局、衡阳市房产局出具了《关于注销“（颜小林）”字样的函》，将《审批表》的当事人一栏内容予以了更正，可以视为被上诉人已经更正了《审批表》上的错误。虽然被上诉人并未重新作出《审批表》并送达到上诉人，程序上有些瑕疵，但上诉人在诉讼前已经知道“（颜小林）”被衡阳市城乡规划局出函注销，再责令被上诉人重新作出《审批表》并送达到上诉人，已无实际意义。第二，从《审批表》载明的内容上看，体现的是规划局针对王其菊超层、超面积违法建设部分作出处罚决定过程中的内部审批程序，但《审批表》同时载明：本表一式三联、承办单位、本局法规科、当事人各持一联。2007年，本案第三人颜晓林等人持该《审批表》和其他相关材料向衡阳市房管部门申请办理房屋产权登记。因此，由于《审批表》已送达给当事人并作为当事人向房产部门申请办证的材料之一，可能会对上诉人的权利义务产生实际影响，一审认为《审批表》是内部程序性文件不属于行政诉讼受案范围的的理由不当，应予以纠正。但鉴于本案的实际情况，被上诉人在上诉人起诉前已经更正了《审批表》上的错误，上诉人要求被上诉人纠错的实体权利已经得到救济，一审驳回起诉的结论并未影响到上诉人的实体权利义务，可予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定驳回起诉的结论。本案不收取诉讼费。本裁定为终审裁定。审 判 长  黄一凡审 判 员  夏 阳代理审判员  曾昊锋二〇一六年六月二十四日代理书记员  蹇 菲