海南省第二中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼97行终30号
上诉人（原审原告）：海南万方养殖有限公司。
法定代表人：李玉兰，该公司总经理。
委托代理人：曾理，海南威盾律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：临高县国土环境资源局。
法定代表人：王华，该局局长。
委托代理人：孙峰，该局工作人员。
被上诉人（原审被告）：临高县人民政府。
法定代表人：曹文，该县县长。
委托代理人：刘培永，该县法制办科员。
上诉人海南万方养殖有限公司（以下简称万方公司）因诉被上诉人临高县国土环境资源局（以下简称临高县国土局）及被上诉人临高县人民政府（以下简称临高县政府）土地行政管理纠纷一案，不服临高县人民法院（2015）临行初字第23号行政判决，于2016年1月20日通过原审法院向本院提起行政诉讼。本院于同年3月9日立案受理后依法组成合议庭，于同年5月30日公开开庭审理了本案。上诉人万方公司的委托代理人曾理，被上诉人临高县国土局的委托代理人孙峰，被上诉人临高县政府的委托代理人刘培永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
上诉人万方公司上诉称：一、临高县国土局于2015年3月27日作出的临土环资收集（2015）01号《收回集体土地使用权决定书》（以下简称1号《决定》）和临高县政府于2015年7月9日作出临府复决字[2015]4号《行政复议决定书》（以下简称4号《复议决定》）认定事实错误，程序违法。2001年2月25日、26日，万方公司分别与临高县博厚镇红牌村委会帮乐经济合作社（以下简称帮乐经济社）、临高县博厚镇得六村委会得六经济合作社（以下简称得六经济社）签订《集体土地使用权有偿出让合同》，分别受让71.77亩和375.9688亩土地。2001年4月2日，临高县政府作出临府函[2001]35号《关于同意将集体土地使用权出让给万方公司使用的批复》（以下简称[2001]35号《批复》），同意将上述合计447.74亩集体土地使用权出让给万方公司用以水产养殖。2001年7月10日，万方公司取得了447.74亩土地的集体土地使用证。合同签订后，万方公司按约定缴纳了第一次土地转让金及租金，并付清了管理费、土地测量费等县、镇政府要求在土地征用中需要缴纳的各种费用。其中第一期土地出让金，万方公司支付给了临高县国土局。但由于临高县国土局未将收取的第一期土地出让金转交相关的经济社，周边村民拒绝万方公司的工作人员进入项目土地。此外,临高县林业局长期对万方公司屡次提出的项目土地林木砍伐书面申请不予答复，致使万方公司无法对项目土地进行必须的清理作业。万方公司多次与临高县政府相关部门沟通磋商，未果。2015年3月，临高县国土局在没有通知万方公司听证及进行调查的情况下，以万方公司未开发使用土地，且拖欠土地出让金为由，作出1号《决定》，收回万方公司集体土地使用权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条，行政机关作出较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证.但临高县国土局在行政程序中未告知万方公司有要求听证的权利，也未进行调查，即作出无偿收回集体土地使用权决定，显然无事实根据和法律依据，且程序严重违法，应予撤销。4号《复议决定》未经调查即维持1号《决定》，显然错误，也应予撤销。二、一审判决维持1号《决定》和4号《复议决定》错误。综上，请求二审法院：一、撤销一审判决；二、撤销1号《决定》和4号《复议决定》。
临高县国土局答辩称：一、1号《决定》认定事实清楚。2001年4月2日，万方公司分别与帮乐经济社、得六经济社签订《集体土地使用权有偿出让合同》，约定由两经济社出让集体土地使用权共计447.74亩给万方公司作水产养殖业使用。在报经临高县政府批复同意后万方公司依法取得临集用（02）字第<外>-54、55、56号三个《集体土地使用证》。但万方公司在获得该地的使用权后仅支付了第一期租金，其余各期租金均未支付。此外，万方公司未对该地进行任何投资开发，土地抛荒已达13年之久。根据双方签订的《集体土地使用权有偿出让合同》第22条和第23条关于解除合同的约定及临高县政府[2001]35号《批复》，对批准使用的土地二年内未使用的予以收回土地使用权。临高县国土局依据临高县政府的批复作出1号《决定》，认定事实清楚。二、1号《决定》程序合法。2014年7月4日，帮乐经济社和得六经济社以邮寄的方式发给万方公司《关于解除〈集体土地使用权有偿出让合同〉的通知》，并将该邮寄行为进行了公证。2014年7月17日，帮乐经济社和得六经济社在海南日报上公告《〈关于解除集体土地使用权有偿出让合同〉通知》。2014年8月19日，帮乐经济社和得六经济社共同向临高县政府提交注销上述万方公司的三个《集体土地使用证》的申请。2014年12月23日，临高县国土局向临高县政府请示，拟无偿收回万方公司集体土地使用权。2015年2月13日，临高县政府作出[2015]40号《批复》，同意收回该地。2015年3月27日，临高县国土局依据临高县政府的该批复作出1号《决定》，程序合法。三、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，恳请二审维持一审判决，驳回上诉人的诉请。
临高县政府答辩称：一、1号《决定》认定事实清楚，证据充分，内容适当，4号《复议决定》予以维持1号《决定》正确。二、4号《复议决定》符合法定程序。临高县政府受理万方公司的行政复议申请后，依照法定程序对案件进行了审查，在认定1号《决定》合法、合理的情况下，依法作出4号《复议决定》符合法定程序。三、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。综上，恳请二审维持一审判决，驳回上诉人的诉请。
经审理查明，2001年2月25日、26日，万方公司分别与帮乐经济社、得六经济社签订了《集体土地使用权有偿出让合同》，合同约定由帮乐经济社将其所有的位于临高县博厚镇红牌村委会帮乐村的岸带沙地和坡地71.7702亩、得六经济社将其所有的位于临高县博厚镇德禄村委会德禄村的岸带沙地375.9698亩土地的使用权出让给万方公司，进行水产养殖项目及其附属设施建设，出让期限为50年，同时还约定了出让价格及支付方式、违约责任等事项。2001年4月2日，临高县政府作出[2001]35号《批复》，同意得六、帮乐经济社将上述土地共计447.74亩出让给万方公司用于水产养殖50年。同时规定经批准使用的土地在二年内未开发使用的，本批复自行失效，土地自行收回。2001年7月10日，万方公司就上述地块办理了临集用（02）字第<外>-54号《集体土地使用证》、临集用（02）字第<外>-55号《集体土地使用证》和临集用（02）字第<外>-56号《集体土地使用证》。万方公司自取得上述土地使用权后一直未对土地进行开发使用。2014年7月4日、8日，帮乐经济社和得六经济社分别通过国内挂号信函方式向万方公司发出《关于解除〈集体土地使用权有偿出让合同〉的通知》，决定解除与万方公司签订的上述《集体土地使用权有偿出让合同》，并无偿收回447.74亩集体土地使用权。两经济社对其上述送达行为申请了临高县公证处进行了公证。同时,将上述解除合同通知予以登报公告。2014年8月19日，帮乐经济社、得六经济社共同向临高县政府提出书面申请，以万方公司未按合同约定支付租金，且万方公司从未在受让地块上进行任何投资开发，土地被抛荒达13年之久为由，请求注销万方公司取得的临集用（02）字第<外>-54、55、56号三个《集体土地使用权证》。临高县国土局在经报临高县政府批准后，于2015年3月27日作出1号《决定》，决定无偿收回上述447.74亩土地使用权，并要求万方公司办理集体土地使用权注销登记手续。万方公司不服，申请行政复议。临高县政府于2015年7月9日作出4号《复议决定》，维持了1号《决定》。万方公司不服，遂向一审法院提起本案行政诉讼，请求撤销1号《决定》和4号《复议决定》。
二审另查明，临高县国土局在作出1号《决定》之前未通知万方公司，告知其收回土地的相关内容及听证等权利。且万方公司与帮乐经济社、得六经济社签订的两份《集体土地使用权有偿出让合同》至今未经双方合意解除或仲裁裁决等程序解除合同。
本院认为，本案1号《决定》所涉收回的447.74亩集体土地中有71.7702亩土地属于帮乐经济社集体所有，375.9698亩属于得六经济社集体所有。万方公司通过与帮乐经济社、得六经济社签订《集体土地使用权有偿出让合同》依法取得该集体土地使用权后，双方在履行合同过程中，集体土地权利人帮乐经济社和得六经济社单方提出解除合同，收回土地。临高县国土局依据两经济社单方收回土地的申请即作出1号《决定》，决定收回447.74亩集体土地使用权，显然该行政行为对民事合同双方当事人的权利义务产生了实际影响。万方公司及帮乐经济社、得六经济社均与1号《决定》有利害关系。万方公司作为1号《决定》的行政相对人，其诉请撤销1号《决定》，案件的处理结果必将对集体土地权利人帮乐经济社和得六经济社的权利义务产生实际的影响，因此，两经济社作为行政行为利害关系人，属于必须参加诉讼的第三人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，一审法院应当通知帮乐经济社、得六经济社参加本案诉讼。一审法院未通知两经济社参加本案诉讼，属于遣漏当事人,审判程序违法，依法应当发回重审。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销临高县人民法院(2015)临行初字第23号行政判决；
二、发回临高县人民法院重审。
审判长 周文娟
审判员 张德雄
审判员 文魁兴
二〇一六年六月一日
书记员 李 治