山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鲁行终字第56号
上诉人（一审原告）：济宁市天意印务有限责任公司。
法定代表人：黄海滔，经理。
委托代理人：贾润生。
委托代理人：黄际斌。
被上诉人（一审被告）：山东省人民政府。
法定代表人：郭树清，省长。
委托代理人：赵军。
委托代理人：鲁伟涛。
被上诉人（一审第三人）：济宁市任城区公共就业服务局（由济宁市任城区就业办公室与济宁市市中区劳动就业办公室合并而成）。
法定代表人：王振华，主任。
委托代理人：张恒。
济宁市天意印务有限责任公司（以下简称天意公司）诉山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，济南市中级人民法院于2014年7月11日作出（2014）济行初字第66号行政判决。一审原告天意公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月21日公开开庭对本案进行了审理。上诉人天意公司的委托代理人贾润生、黄际斌，被上诉人省政府的委托代理人赵军、鲁伟涛，被上诉人济宁市任城区公共就业服务局（以下简称就业服务局）的委托代理人张恒出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本案争议由来如下：省政府于2014年5月6日作出鲁政复驳字（2013）第87号《驳回行政复议申请决定》（以下简称87号驳回决定），认为：根据《山东省土地登记条例》第四条有关“县级以上人民政府土地行政主管部门是土地登记机关，负责本行政区域内的土地登记工作”的规定，济宁市国土资源局作为济宁市人民政府土地行政主管部门对天意公司提出的国有土地使用权登记申请依职权进行回复告知，已履行了相应的职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回天意公司的行政复议申请。
一审法院审理查明：原告天意公司由济宁市天意发展有限责任公司变更而来。1988年济宁市郊区劳动服务公司征用李营镇苗营村的土地12.92亩组建成立了综合培训实习厂（济宁声远食品厂）。1989年济宁市人民政府根据济宁市郊区劳动服务公司的申请对该宗土地进行登记，并为其颁发第081103510014号《国有土地使用证》。济宁声远食品厂为济宁市郊区劳动服务公司的下属企业，自1991年起使用该宗土地。济宁声远食品厂因连年亏损，1998年6月1日被宣布破产。1998年11月24日，济宁市天意发展有限责任公司与济宁声远食品厂破产还债清算组签订《购买济宁声远食品厂资产协议书》，主要内容为：济宁市天意发展有限责任公司以120万元购买济宁声远食品厂拍卖资产，同时约定房产所有权确权由济宁声远食品厂破产还债清算组负责在适当时候解决，土地使用方式由双方共同与任城区劳动就业办公室协商解决。因济宁市郊区已更名为济宁市任城区，1999年12月6日，济宁市任城区人民政府就涉案土地向济宁市任城区劳动服务公司颁发济任国用（1999）字第081103510014号《国有土地使用证》。后济宁市任城区劳动服务公司更名为第三人济宁市任城区就业办公室。原告对该颁证行为不服向济宁市任城区人民法院提起行政诉讼，法院经过审理，于2009年3月12日作出（2009）任行初字第21号行政判决，以第三人未提供相关证明材料及变更土地登记申请，程序违法为由，撤销济任国用（1999）字第081103510014号《国有土地使用证》。因原告多次申请对涉案土地进行土地使用权确权登记发证并按规定补交土地出让金，济宁市国土资源局分别于2012年7月26日及2012年12月2日对原告作出《关于办理土地登记问题的函》、《关于办理土地登记问题的复函》，告知原告：申请土地登记应提供的资料、土地登记程序及有关法规，并说明关于出让或划拨土地使用权的取得方式：任何单位和个人要取得土地使用权，必须按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国房地产管理法》规定的法定程序依法取得，除此之外，无其他途径能够取得合法的土地使用权。法院是审判机关，而划拨土地使用权的处置属于行政机关的行政权力，因此法院无权处置划拨土地使用权。其办理登记的土地使用权均经依法报经市政府批准，原告提出的土地登记申请事项，未经市政府依法批准，其无法受理。综上所述，原告申请该宗土地登记，应当提供土地使用权批准文件、国有土地使用权出让合同、土地出让金缴纳凭证等有关资料。
2013年4月2日，被告收到原告的行政复议申请，因复议申请存在需要补充或变更的事项，被告作出鲁政复办补字（2013）31号补正行政复议申请通知书，原告经补正后，向被告提交行政复议申请，请求：1、责令济宁市人民政府依法准许原告土地使用权登记；2、请求听证。被告于2013年4月16日予以受理。2013年6月14日，被告作出鲁政复延字（2013）87号行政复议决定延期通知书，因案件情况复杂，行政复议决定延期至2013年7月16日作出。2013年7月15日，被告作出鲁政复办中字（2013）87号行政复议中止通知书，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项的规定，决定中止行政复议。2014年5月5日，被告作出鲁政复恢字（2013）87号恢复审理通知书，决定从即日起恢复该行政复议案件的审理。2014年5月6日，被告作出鲁政复驳字（2013）87号驳回行政复议申请决定，并向原告送达。原告不服，诉至法院。
一审法院认为，本案争议的焦点问题是被告作出的驳回复议决定程序是否合法及认定事实的证据是否充分。
首先，关于程序问题。原告主张被告未采取听证方式，程序违法。经审查，《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证方式审理。”根据上述规定，行政复议机构审理案件以书面审查为原则，只有对重大、复杂案件，复议机关认为有必要或申请人提出要求时，复议机构可以采取听证方式予以审理。但复议机构是否采取听证审理方式，法律没有强制性规定，行政复议机构具有裁量权。具体到本案，虽然本案案情复杂且原告申请听证，但被告仍采用书面方式审理并作出决定，属于行政复议机构行使裁量权行为，故对原告的主张，一审法院不予支持。关于原告主张被告中止案件程序违法问题。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定：“行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：……（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。”根据上述规定，行政复议机构认为存在需要中止行政复议的情形，可中止审理。本案中，被告认为案件复杂，且在中止、恢复行政复议案件的审理时，均向当事人进行告知，故被告的中止程序符合上述法律规定，对原告的主张本院不予支持。被告受理原告提出的行政复议申请后，经调查、审理，在法定期限内作出行政复议决定并依法送达原告，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的有关规定。
其次，关于被告作出的复议决定认定事实的证据是否充分问题。对此双方争议的焦点问题是：济宁市国土资源局作出的答复函，是否视为济宁市人民政府已经履行其法定职责。原告在庭审中明确，其要求济宁市人民政府准许其登记申请，而非向济宁市国土资源局申请登记，批准登记的职责并不属济宁市国土资源局，济宁市人民政府应按照有关法律、法规的规定，无偿收回国有划拨土地使用权，并依照有关规定予以处置，才能视为履行法定职责。经审理，原告实为要求济宁市人民政府对涉案国有土地作出处理。但原告向济宁市人民政府提出的申请为办理国有土地证书并按规定补交土地出让金，原告向被告提出的复议申请为“责令被申请人（济宁市人民政府）依法准许申请人（原告）土地使用权登记”。从原告的请求看，并未有原告在庭审中明确的“无偿收回国有划拨土地使用权”“对涉案土地进行处置”的相关请求。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条：“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。”《山东省土地登记条例》第四条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门是土地的登记机关，负责本行政区域内的土地登记工作。”《土地登记规则》第十条规定：“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。”本案中，原告向济宁市人民政府申请办理国有土地证书并按规定补交土地出让金，济宁市国土资源局作为济宁市人民政府的土地行政主管部门，有权对原告提出的申请进行审查，并依职权进行回复告知，济宁市国土资源局经核实，因原告无法提供国有土地使用权出让合同及《土地登记规则》规定的相关材料，故济宁市人民政府无法为其颁发土地使用权证。因此济宁市国土资源局作出的答复，可以视为济宁市人民政府已经履行职责。在此情况下，原告请求被告“责令被申请人（济宁市人民政府）依法准许申请人（原告）土地使用权登记”，于法无据。被告查明上述事实后，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定驳回原告的行政复议申请，并无不当。
综上，被告作出鲁政复驳字（2013）87号《驳回行政复议申请决定》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销该复议决定及限期对原告的行政复议申请作出具体行政行为的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告天意公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天意公司负担。
天意公司不服一审法院判决，上诉请求撤销一审法院判决，发回原审法院重审，或者在查清事实的基础上依法改判撤销被诉复议决定。理由是：1、原审回避了被上诉人审理行政复议案件期限的认定。被上诉人作出复议决定历时12个月18日，远远超过30日的法定复议期限。虽然使用了“中止审理”程序，但未告知上诉人合理合法的确切理由，该案也不具有需要中止审理的法定情形。2、原审法院判决对复议程序的认定不当。被上诉人在6月14日复议决定延期通知书中认定案情复杂，原审在判决书中也认定“本案案情复杂且原告申请听证”但复议中并未实行听证，剥夺上诉人举证质证的权利。原审认定复议中止程序合法错误。3、原审法院判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人提出的复议申请的被请求人是济宁市人民政府，请求事项是请求办理8216平方米国有土地使用证书和补缴土地出让金，并请予以准许。被上诉人驳回复议申请的依据是案外人济宁市国土资源局的书面回复，回复事项告知的是申请土地使用权登记的程序和所应提供的资料，原审混淆了复议申请的被申请人和申请事项。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》以及《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，处置破产企业国有划拨土地使用权是国家法律赋予有管辖权的人民政府主动履行的法定职责，不是购买人或受让人主动申请的行为。原审认定“从原告的请求看并没有原告在庭审中明确的无偿收回国有划拨土地使用权，对涉案土地进行处置”的相关请求，并要求上诉人提供批准文件出让合同等其他文件，于法无据。济宁声远食品厂宣布破产后，上诉人依法购买了其地上不动产及其他资产，同破产清算组签订了购买协议，并作了公证，接受安置了破产企业全部下岗职工。根据《划拨土地使用权管理暂行办法》第十条、济宁市任城区《招商引资优惠政策暂行规定》“利用区内划拨土地投资兴办企业的，可将土地使用权直接出让给新建企业”，上诉人应当合法取得相应的土地使用权，且实际使用涉案土地十六年之久。破产清算组向任城区人民政府建议“由区政府无偿收回济宁声远食品厂划拨土地使用权，出让给天意公司，以作为整体资产拍卖协议的补充。”至今有管辖权的政府及土管部门对涉案土地没有做出任何行政行为。上诉人向济宁市人民政府请求办理国有土地使用证并补交土地出让金，有事实和法律依据，同复议请求相一致。4、济宁市任城区劳动就业办公室没有资格参加本案诉讼。其虽为破产企业主管上级，但按照法律规定和最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第二条“企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权”的规定，上诉人同破产清算组签订的购买协议中“即土地使用方式由甲乙双方共同与任城区劳动就业办公室协商解决”的约定，按照合同法第三章第五十二条第五款规定为无效合同条款。其在企业破产后把国有划拨土地使用权据为己有，谋取私利。1999年2月办理的济任国用（1999）字第08110351014号国有土地使用证已经被任城区人民法院判决撤销，因此济宁市任城区劳动就业办公室与本案没有行政利害关系，其提交假证据和不实言论，干扰案件审理。综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实不清、证据不足、适用法律错误，请求予以撤销。
被上诉人省政府、就业服务局庭前未提交书面答辩意见。
根据庭审中上诉和答辩情况，本案的审理重点确定为：1、被上诉人省政府作出的87号驳回决定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。2、一审法院判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。
针对第一个审理重点，上诉人天意公司认为，被上诉人作出的87号驳回决定程序违法，事实不清。被上诉人作出复议决定历时12个月18天，中止审理未告知申请人理由，在被上诉人亦认可本案情况复杂，且上诉人已明确提出听证要求的情况下，被上诉人未予听证违法。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十一条、《国有企业改革中划拨土地使用权规定》第六条、第十条，应当由济宁市劳动就业办公室和济宁声远食品厂提出土地处置方案并抵价评估。破产企业划拨土地使用权的处置不在上诉人，而是有批准权的人民政府应主动履行的行为。上诉人直接申请土地登记，要求补交土地出让金是正确的。根据最高人民法院2003年第6号批复，企业对其划拨取得的土地使用权无权处分，被上诉人就业服务局无权处分国有划拨土地，其持有的国有土地使用证也已经撤销。上诉人申请土地使用权合理合法，一审中第三人提交的《收回土地协议书》系假证据。
被上诉人省政府认为，关于复议审理期限的延期和中止，属于复议机关的自由裁量权范围，本案行政复议延期和中止均符合法律规定。本案涉及四个法律关系，即破产财产的清偿关系、破产资产国有土地的收回处置法律关系、破产资产土地出让法律关系、破产财产所涉土地登记发证关系。后三个属于行政法律关系。分别依据《土地管理法》第五十八条、《城市房地产管理法》、《山东省土地登记条例》和国土资源部《土地登记办法》等法律法规作出，三个法律关系彼此独立，需要单独进行救济。本案上诉人在没有取得合法土地来源的前提下直接申请土地使用权登记，不符合《土地登记办法》的规定。而收回国有土地以及出让则不属于本案审查范围。根据《山东省土地登记条例》和《土地登记办法》的规定，土地使用权证的发证机关是市、县人民政府，登记机关是市、县土地行政主管部门。市、县土地主管部门有权以自己的名义受理土地登记及处置土地登记过程中的有关问题。因此本案在行政复议中认定土地部门已经履行了相关告知的法定职责，符合法律规定。土地收回及出让的争议，与本案行政复议案件没有关联，上诉人应依法选择其他救济途径。
被上诉人就业服务局认为，被上诉人省政府行政复议程序合法。就业服务局没有主张任何权利，只是配合查明本案事实。关于上诉人提到购买协议中约定的关于土地使用权与第三人协商后办理的条款，上诉人如果主张无效，可以另行起诉，但不属于本案审理范围。就业服务局在一审中提交的《收回土地协议书》内容真实，是否属于本案有效证据，请法庭依法审查。
针对第二个审理重点，上诉人天意公司认为一审法院判决事实不清、适用法律错误。被上诉人省政府认为，一审法院围绕上诉人的行政复议请求事项进行审理和判决是合法正确的。上诉人的两份复议申请书的复议请求是责令依法准许申请人进行土地使用权登记，仅是针对土地使用权登记事项申请对行政不作为的复议。因此复议机关和一审法院都围绕土地登记不作为问题进行审理和裁判，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。被上诉人就业服务局的意见与被上诉人省政府相同。
各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为：
本案争议焦点在于被上诉人省政府针对上诉人的复议申请事项，认为被申请人已履行了相应的职责，驳回上诉人的复议申请是否正确。
（一）关于被诉87号驳回决定认定事实是否清楚。本案中，上诉人在庭审中的主张实际是要求济宁市人民政府对涉案国有土地作出处理，包括对破产土地予以收回、依法出让后，确权登记在上诉人天意公司名下。但上诉人向济宁市人民政府提出的申请为办理国有土地证书并按规定补交土地出让金，其于2009年9月24日向济宁市国土资源局并济宁市人民政府申请“请求办理8216平方米国有土地使用权证书并按规定补交土地出让金。”其于2010年4月5日向济宁市人民政府提交《申请书》，申请“办理8216平方米国有土地使用权证书和交纳土地出让金。”上诉人向被上诉人省政府提出的行政复议请求为：“1、责令被申请人依法准许申请人土地使用权登记。2、请求听证。”被上诉人省政府根据该复议请求决定予以受理。因此被上诉人省政府主要围绕上诉人有关土地使用权登记申请进行审查并无不当。上诉人向济宁市人民政府申请办理国有土地证书并按规定补交土地出让金，济宁市国土资源局作为济宁市人民政府的土地行政主管部门，有权对原告提出的申请进行审查，并依职权进行回复告知，济宁市国土资源局经核实，因上诉人无法提供国有土地使用权出让合同及《土地登记规则》规定的相关材料，故济宁市人民政府无法为其颁发土地使用权证。因此济宁市国土资源局作出的答复，可以视为济宁市人民政府已经履行职责。
（二）关于被诉87号驳回决定程序是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证方式审理。”因此，对案件是否进行听证，属于复议机关自由裁量的范围。《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未对中止审理的告知要件予以规定，被上诉人作出中止审理决定并未违反法律法规的强制性规定。《山东省行政复议条例》第十九条规定，“行政复议申请受理后，与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织可以申请作为第三人参加行政复议；未申请参加行政复议的，行政复议机关可以通知其参加。”济宁市任城区就业办公室系济宁声远食品厂的上级主管部门，收购协议中亦明确约定土地使用权与济宁市任城区就业办公室协商后处理，被上诉人省政府认为其与上诉人申请复议的对涉案土地的使用权登记行为有利害关系，列为复议第三人并无不当。上诉人主张的被诉87号驳回决定程序违法的理由不能成立，不应予以支持。
一审法院经审理认为，被上诉人省政府根据复议请求及查明事实，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定驳回原告的行政复议申请，并无不当。上诉人诉讼中关于要求政府主动对破产企业土地予以收回，依法出让，并确权登记在自己名下的主张，无法在本案复议及诉讼中一并解决，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求亦无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人天意公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人济宁市天意印务有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 山莹
代理审判员 许琳
代理审判员 于晶
二〇一五年五月二十八日
书 记 员 李倩