云南省临沧市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）临中行初字第12号
原告施志荣，男，1955年8月8日，白族，云南省临沧市云县人。
委托代理人张应祥，临沧市欣翔法律服务所工作者。代理权限，一般授权代理。
被告云县人民政府。住所地：云县东大街**号。
法定代表人唐永飞，县长。
委托代理人施泽峰，云县人民政府办公室干部。代理权限，特别授权。
委托代理人张学好，云南博川律师事务所律师。代理权限，特别授权。
第三人云县爱华镇新云洲社区三组。
负责人胡正兰，该组组长。
委托代理人郭秀仁，男，彝族。代理权限：一般授权代理。
原告施志荣诉被告云县人民政府及第三人云县爱华镇新云洲社区三组（以下简称云洲三组）土地行政确权一案，本院受理后依法组成合议庭对该案进行了公开开庭审理。原告施志荣及委托代理人张应祥，被告委托代理人施泽峰、张学好，第三人负责人胡正兰及委托代理人郭秀仁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：争议地17亩，原为河沙坝，云县民政局与云县爱华镇人民政府签订的《关于收容遣送站基地协议书》、1983年云县爱华镇给民政局意见、云县政府云政复（1988）31号批复内容及2000年9月15日开发公司与村、组在内签订的《补充协议》均证实该17亩土地与第三人无关，该17亩争议地是原告于1992年11月请原爱华镇回营街道办事处赵XX以40000元人民币从县一中有偿取得，属国有土地性质。并且被告作出的云县政府发（2014）54号《云县人民政府土地权属争议处理决定书》把原告有偿取得包括17亩争议地在内的所有土地缩为了7134.16㎡。被告作出的云县政府发（2014）54号《云县人民政府土地权属争议处理决定书》无事实依据。因此，对云县人民政府的处理决定和临沧市人民政府的行政复议决定不服，特向法院提起诉讼，请求：一、依法撤销被告2014年3月17日作出的云县政府发（2014）54号《云县人民政府土地权属争议处理决定书》；二、判令被告重新依法作出具体行政行为；三、由被告承担本案诉讼费用。
被告辩称：现有证据证明，原告与第三人争议的土地所有权最早是第三人，虽然使用人几经变化，但有权机关从没有征用、征收过；也没有发过文件划拨给任何公民、法人和其他组织，争议地至今仍属于第三人。因此，云县政府发（2014）54号《云县人民政府土地权属争议处理决定书》，事实清楚，证据确实，适用法律正确，程序合法，处理恰当。请求人民法院依法驳回原告的请求。
第三人述称：云县人民政府作出的云县政府发（2014）54号《云县人民政府土地权属争议处理决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，维持云县人民政府云县政府发（2014）54号《云县人民政府土地权属争议处理决定书》。
本案审理过程中，诉讼各方为各自的诉讼主张进行了举证、质证。被告为证明“处理过程严格按照法定程序办理”，提交第一组证据：1、土地权属争议处理申请书；2、云县人民政府（办公室）收文处理笺；3、土地权属争议案件受理建议书；4、《云县人民政府办公室关于组建云县爱华镇回营三组土地遗留问题处理工作组的通知》（云办发（2010）131）号；5、云县人民政府办公室告知书及送达回证（回营三组）；6、云县人民政府办公室告知书及送达回证（施志荣户）；7、云县人民政府协助调查通知书及送达回证（施志荣户第一次）；8、云县人民政府协助调查通知书及送达回证（施志荣户第二次）；9、施志荣的答辩状；10、施志荣的申请书；11、调解告知书（回营三组）；12、调解告知书（施志荣户）；13、关于爱华镇回营三组土地遗留问题调查报告；14、云县人民政府办公室会议记录（三次）；15、《爱华镇人民政府关于回营三组反映该组土地位于瓦窑坝南河边17亩沙滩地被他人占用的调查情况及处理意见》；16、《云县国土资源局关于爱华社区回营三组与施志荣户土地纠纷的调查报告》；17、云政发（2011）164号文件的送达回证（施志荣户）；18、云政发（2011）164号文件的送达回证（回营三组）。针对被告提交的第一组证据，原告除对其中的第13份、第15份证据所述事实定性上有异议外，对其他证据无异议。第三人对第一组证据无异议。被告为证明：“无权处分土地所有权的单位和个人私自处理土地是违法和无效；争议土地所有权人从来没有与任何单位和个人签订过买卖协议；第三人一直在主张自己是争议土地所有权人”，提交第二组证据：1、关于收容遣送站基地协议书；2、爱华镇人民政府致信县民政局意见；3、《关于将水磨收容遣送站卖给云县一中的请示》（云政民字（1988）第31号）；4、《关于将水磨收容遣送站卖给云县一中的请示》的批复（云政复（1988）31号）；5、云县第一中学与爱华镇回营街道签订的《协议书》；6、云县一中关于归还爱华镇回营办事处瓦窑坝地的报告；7、公文处理笺4份（蒋XX、赵XX、马XX、杨XX等领导批示）。针对被告提交的第二组证据，原告认为第6份证据形成的时间先后顺序与第5份证据和第三组证据中的第1份证据有冲突，不符合本案客观事实，对其他证据无异议。第三人对第二组证据无异议。被告为证明“民政局、县一中、办事处未经过土地所有权人的签字认可擅自处理第三人所有的土地，同时，证明原告以40000元购得第三人2.74亩土地及地上房屋，并办理了土地使用权转让手续，该地已转为国有，该40000元购买的土地中不含争议地”，被告提交第三组证据：1、《收据》二份（其中：一份注有“帮施志荣买”字样）；2、施志荣出具给赵XX的材料；3、对赵XX的调查笔录（2份）；4、对傅XX的调查笔录（3份）；5、对夏XX的调查笔录；6、对何XX的调查笔录；7、何XX出具说明；8、对祁XX的调查笔录（3份）；9、祁XX出具证实；10、对李XX的调查笔录；11、对施志荣的调查笔录（2份）；12、对施志荣的谈话笔录；13、李XX出具关于原收容遣送站的来历说明；14、17亩河沙坝公粮任务情况说明；15、云县一中关于归还爱华镇回营办事处瓦窑坝地的报告；16、《关于将水磨收容遣送站卖给云县一中的请示》的批复（云政复（1988）31号）；17、办理房地产证申请书；18、房地产使用权变更申请审批表；19、《关于对云县一中与施志荣户房地产转让申请的批复》（云城乡房管字（1994）第21号）；20、爱华派出所出具的户籍证明。原告对第三组证据中第5、8、9、10、14份证据内容的真实性有异议，认为，第5份证据的被调查人夏天寿对县一中转让给原告房地产的情况不知情；第8、9、10份证据的被调查人均是回营三组社员；第14份证据无原始档案材料证实，对其他证据无异议。第三人对第三组证据无异议。被告为证明“施志荣有17亩土地一事，只有赵XX一人口头所说”，提交第四组证据：1、爱华镇人民政府致信县民政局意见；2、对赵XX、傅XX、夏XX、何XX、祁XX、李XX等6人的调查笔录、证实；3、关于收容遣送站基地协议书；4、《关于将水磨收容遣送站卖给云县一中的请示》（云政民字（1988）第31号）；5、《关于将水磨收容遣送站卖给云县一中的请示》的批复（云政复（1988）31号）；6、南河荒滩治理与开发工程土地有偿划拨协议书及协调会签到册、公证书；7、《南河荒滩治理与开发工程土地（回营部分）有偿划拨补充协议》；8、施工合同；9、规划图；10、《南河荒滩治理与开发工程土地（回营部分）有偿划拨补充协议》中关于“施志荣户17亩”的情况说明；11、孙志鹏出具的南河荒滩治理与开发征地情况说明；12、孙XX出具的关于赵XX反映施志荣与回营三组土地纠纷的情况；13、关于17亩争议地块在南河荒滩治理与开发工程范围内的情况说明。第四组证据中第一、二、三组证据质证时已质证的，在此不再质证，原告对其余第四组证据中的第10、11、12、13份证据内容的真实性有异议，认为，作为代表政府的孙XX应知道其行为将产生的法律后果，对其他证据无异议。第三人对第四组证据无异议。被告为证明“南河荒滩治理与开发工程建设有限公司2002年将争议土地交还第三人，原告当时知道，但没有提出异议”，提交第五组证据：1、南河荒滩治理与开发工程建设有限公司关于按协议指定归还回营三组10亩土地的情况说明（2份）；2、胡正兰、祁XX、杨XX、查XX、祁XX、傅XX、李XX共同出具的回营三组关于管理公司归还十亩土地的说明；3、对谢X的调查笔录；4、对祁XX的调查笔录（2份）；5、对胡XX的调查笔录（3份）；6、对查XX、傅XX、孙XX、张XX的调查（询问）笔录；7、领条；8、曾XX关于租种回营三组土地证明；9、对曾XX、段XX、郑XX的调查笔录；10、南河公司第六标段决算情况报告；11、争议地块现场全貌照片（含围墙圈占示意图）；12、争议地与回营三组土地关系示意图；13、回营三组与施志荣户土地纠纷面积测算说明。针对被告提交的第五组证据，原告对第1、2份证据的合法性有异议，认为，该二份证据开发公司的孙志鹏未经原告允许带回营三组人到原告的17亩土地指认归还回营三组10亩，因此导致回营三组与原告之间发生争议；第3、4、5、6、7、8、9份证据不能证明争议土地原为回营三组所有；对第10、11、12、13份证据的真实性有异议；对第18、19份证据的合法性有异议，对其余证据无异议。第三人对第五组证据无异议。被告为证明“依法享有处理土地争议纠纷的法律授权，处理程序合法”，提交第六组证据（节选）：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；3、《确定土地所有权和使用权的若干规定》。原告及第三人对该组证据均无异议。被告为证明“原告与第三人土地争议经政府多次处理、法院二审终审后，被告严格依法定程序重新作出了云县政府发（2014）54号《云县人民政府土地权属争议处理决定书》”，提交第七组证据：1、举证通知书及送达回证（施志荣、新云洲社区三组）；2、实地堪查通知书及送达回证（施志荣、新云洲社区三组）；3、调解告知书及送达回证；4、施志荣户提供的答辩书；5、对胡XX、祁XX、王X、何XX、马XX、张XX、张XX、黄XX、王XX、祁XX、谢X、查XX等人的询问笔录；6、云县第一区云城乡一大组村农业税及余收购人口土地产量底册和村农业税人口土地产量登记清册；7、1980年度人口统计社员分布票明细表、1980年度社员自留地记录；8、1980年10月6日化分田地保产到劳的决定；9、一组社员水包到户合同明细表；10、1983年社员种植甘蔗报表记录；11、祁阿保户包交提留到户上缴手册；12、爱华镇人民政府出具的证明四份；13、现场勘查笔录；14、云县人民政府云政发（2012）43号《云县人民政府对云县一中原生物实验基地土地权属争议处理决定》；15、云南省高级人民法院（2013）云高行终字第47号行政判决书；16、云县政府发（2014）54号《云县人民政府土地权属争议处理决定书》（附：争议地面积计算图1份）。针对被告提交的第七组证据，原告对以下证据有异议：原告认为，第5份证据中除向胡正兰核实新云洲社区三组人员的询问笔录无异议外，因其他询问笔录的被调查人不知情或是新云洲社区三组成员，所以对其内容的真实性有异议；第6、7、8、9、10、11份证据无法证明争议土地为第三人所有；第12份证据是政府部门在不知情或没有原始档案材料证实情况下出具的证明，所以对该证据的真实性有异议；对第17份证据的合法性、真实性有异议，认为该份证据的面积计算图是按第三人指认进行测绘，并且仅证明面积，证明不了该宗争议土地为第三人所有，对其他证据无异议。第三人对第七组证据无异议。
原告为证明“其对争议的土地具有诉讼权”，提交第一组证据：1、云县政府发（2014）54号文件；2、临政行复决字（2014）第1号文件。被告及第三人对该二份证据均无异议。原告为证明“取得争议土地使用权过程的事实”，提交第二组证据：1、收据及证人证言、调查笔录一组；2、关于收容遣送站基地协议书；3、云政民字（1988）第31文件；4、云政复（1988）31号批复；5、南河荒滩治理与开发工程土地（回营部分）有偿划拨补充协议。被告对该五份证据的合法性、真实性、关联性无异议，但认为该五份证据不能证明原告的主张。第三人对原告提交的证据无异议。
为核实对本案争议土地的测绘公司及人员是否有测绘资质问题，本院依职权向云县瑞达测绘有限责任公司调取该公司及本案测绘人员的资质证。经质证，原、被告及第三人对本院依职权调取的证据无异议，但原告认为作为中介机构的云县瑞达测绘有限责任公司，没有被告的委托手续，其所作的测绘无法律效力。
第三人无证据向本院提交。
经庭审举证、质证，本院认为，被告提交的前六组证据，云南省高级人民法院已生效的（2013）云高行终字第47号行政判决书中已认定为证明本案争议地的有效证据，本案即直接作为本案有效证据予以采用。第七组证据中，针对被告证据中无委托云县瑞达测绘有限责任公司进行现场勘查、测绘的委托书问题，本院认为，云县瑞达测绘有限责任公司作为以赢利为目的的中介机构，没有被告的委托并支付相应报酬，其不可能对本案争议地进行勘测、测绘，因此，被告与云县瑞达测绘有限责任公司的委托关系应是真实存在，该公司对本案争议地作出的测绘结果应是合法、真实、有效证据。双方当事人提交的其它证据也是来源合法，内容客观真实，能证实本院查明的事实，应予采信。本院依职权调取的证据当事人均无异议，本院予以采信。
本院根据已生效的云南省高级人民法院（2013）云高行终字第47号行政判决书认定的事实及上述有效证据认定以下事实。1953年“土改”、1962年“四固定”后，本案争议地为三组集体所有。1975年爱华镇水磨籽种站组建，籽种站的房屋、晒场、试验田所使用的土地由三组提供集体土地。1983年云县民政局使用籽种站占用的三组集体土地组建了收容遣送站。1988年，云县民政局将收容遣送站房屋、配电设施等作价22000元转给云县一中用作生物实验基地。云县民政局转让上述收容遣送站时，绘制了收容遣送站的平面图，标明一块17.41亩的沙坝地。1992年12月1日，云县一中与爱华镇回营街道办事处主任赵XX签订协议，实验基地的土地转还给回营街道办事处，回营街道办事处支付云县一中4万元作为实验基础设施的补偿费。1992年11月28日，云县一中收到回营街道办事处赵XX交来的转让生物基地款4万元，并开具收据。赵XX将收据转给施志荣，并在收据上注明“帮施志荣买”。1994年3月12日，云县土地管理局作出云土籍字（1994）第5号批复，同意爱华镇回营街道办事处将坐落在爱华镇瓦窑坝河沙滩边1795平方米土地使用权（该块土地属于云县一中实验基地的一部分，但未包含在河沙坝17.41亩范围内）转让给施志荣户作发展养殖业和居住使用。2000年云县南河荒滩治理与开发有限责任公司（以下简称南河公司）与云县爱华镇回营街道办事处及回营街道办事处一社、二社、三社签订《南河荒滩治理与开发工程土地有偿划拨协议书》和《补充协议》，由南河公司回填回营一社、二社、三社及水磨社土地共计619.27亩，除给予上述村民小组货币补偿外，还协议决定从回填完毕的619.27亩土地中划还给上述村民小组共167亩土地，其中归还云洲三组10亩土地。2002年5月，南河公司与云洲三组部分村民对10亩土地进行了实地划界确认。之后云洲三组使用该10亩土地时与施志荣户产生纠纷。2010年7月，云洲三组向云县政府申请对河沙坝10亩土地进行确权，经云县人民政府及临沧市人民政府复议机关处理，施志荣不服向法院提起行政诉讼，法院二审终审，云南省高级人民法院以云县人民政府作出的云政发（2012）43号处理决定主要证据不足、一审法院未判决撤销云县人民政府的处理决定，属适用法律错误，撤销了本院（2012）临中行初字第01号行政判决书和云县人民政府作出的云政发（2012）43号处理决定。2014年3月17日，云县人民政府对争议地再次作出云县政府发（2014）54号处理决定，原告施志荣不服申请复议，临沧市人民政府于2014年8月9日作出临政行复决字（2014）第1号复议决定书维持了被告作出的云县政府发（2014）54号处理决定。原告施志荣认为被告云县人民政府作出的处理决定侵犯了其享有的土地使用权，依法应当予以撤销，遂诉至本院。另查明，由于历史原因，云县农村集体经济组织的名称曾数次变更，现云县爱华镇新云洲社区三组集体名称先后为：云县第一区云城乡第一大组（村）、云县第一区云城镇第一大组（村）、云县云城公社第十一生产队、云县爱华镇回营大队卫国街第三生产队、云县爱华镇回营街道办事处三社、云县爱华镇回营街道办事处三组、云县爱华镇新云洲社区三组。
本院认为，原告与第三人所争议土地属行政许可、土地行政确权、房地产转让、土地整治开发等行政、民事法律关系纠结其中，对房地产转让和土地整治开发等问题，不属于行政法调整范畴，本案不作评判。就本案土地行政确权而言，《中华人民共和国土地管理法》明确规定，土地属于国家所有或农民集体所有，任何单位和个人对土地所有权或使用权的取得，须经人民政府依法批准和确认。被告云县人民政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三款中一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用的农民集体土地，由县级以上地方人民政府根据具体情况，按当时规定补办征地手续，或退还农民集体。一九八七年《土地管理法》施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权的规定。被告通过调查，查实、理清了该争议土地权属及使用流转过程，并有相应证据予以佐证。依照尊重历史、结合现实的处理方法，被告对争议土地作出权属认定系依法履职行为，所做具体行政行为事实清楚，证据确实充分，行使行政职权符合法律规定，原告诉讼请求无事实依据，本院不予支持。依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：
驳回原告施志荣的诉讼请求。
本案诉讼费50元由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并提交上诉状正本一份、副本五份，上诉于云南省高级人民法院。
审判长 周付翠
审判员 李 明
审判员 李世兰
二〇一四年十一月十九日
书记员 吴 涛