河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫行终2146号
上诉人（一审被告）濮阳市人民政府，住所地濮阳市人民路51号。
法定代表人赵瑞东，市长。
委托代理人靳爱红，濮阳市人民政府法制办工作人员。
委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）濮阳市竞远石油机械有限公司。住所地濮阳市黄河路北。
法定代表人王萍，经理。
委托代理人陈月胜，该公司副总经理。
一审第三人濮阳经济技术开发区管理委员会。住所地濮阳市中原路西段。
法定代表人陈晓华，主任。
委托代理人李静刚，濮阳经济技术开发区管理委员会科员。
上诉人濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）因与濮阳市竞远石油机械有限公司（以下简称竞远公司）、一审第三人濮阳经济技术开发区管理委员会（以下简称濮阳开发区管委会）关于履行颁发国有土地使用证法定职责争议一案，不服鹤壁市中级人民法院（2015）鹤行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人濮阳市政府委托代理人王伟杰、被上诉人竞远公司委托代理人陈月胜、一审第三人濮阳开发区委托代理人李静刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
竞远公司一审诉称，竞远公司为濮阳市招商企业。2003年12月，濮阳开发区管委会依据濮阳市政府的授权和当时的政策，批准竞远公司项目用地，净地17.65亩，土地出让金192.22万元。竞远公司按招商约定已交纳全部土地出让金及税费。2004年，濮阳开发区管委会通知竞远公司向濮阳市国土局签订《国有土地使用权出让合同》，以完善用地手续使用。濮阳开发区管委会于2008年5月27日向竞远公司出具了办理土地使用权证通知单。竞远公司申请办证，濮阳市政府、市国土局均未办理。依据濮阳市政府濮政（1995）82号文件规定，当时土地出让价格是协议让价，符合国发（2004）28号文件规定，也符合国土资发（2006）307号文件精神。竞远公司已完成办理土地使用权证各项要求，2014年10月27日，竞远公司向濮阳市政府、市国土局、濮阳开发区管委会提出办理土地使用证申请。濮阳市人民政府、濮阳开发区、市国土局在竞远公司一审起诉之前未作出处理决定。竞远公司一审请求判令濮阳市政府履行颁发国有土地使用证的法定职责。
鹤壁市中级人民法院一审查明，竞远公司为濮阳开发区招商引资企业。1995年10月6日，濮阳市政府作出濮政（1995）82号文件，授权濮阳开发区行使市级综合经济管理权限，对开发区实行统一领导了管理。濮阳开发区招商引资时确定竞远公司项目用地1386.61平方米，土地出让金为192.22万元，2006年11月28日竞远公司按招商协议足额交纳了土地出让金和契税，濮阳开发区管委会向竞远公司出具了办理土地使用权证通知。2014年10月27日，竞远公司向濮阳市政府、第三人濮阳开发区管委会、濮阳市国土局申请办证未果。2015年1月8日向一审法院提起诉讼，请求濮阳市政府履行办理土地使用证法定职责。另查明：河南省濮阳高新技术产业开发区经国务院办公厅批准，更名为濮阳经济技术开发区。
一审认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。据此，濮阳市政府具有核发土地证书的法定职责。濮阳市政府濮政（1995）82号文件已授权原高新区管委会对开发区内的土地进行审批，由市直单位予以认可。竞远公司建设项目得到濮阳开发区管委会的批准；濮阳开发区土地规划建设局为该项目颁发了《建设用地规划许可证》。濮阳开发区向竞远公司出具了交纳协议出让地价款通知单。竞远公司按约定支付了土地价款和税费，全面履行了协议。竞远公司建设项目的占地，至今没有完善相关用地手续，是由于濮阳市政府、市国土局、濮阳开发区管委会之间职能分工不清，授权不明造成的，竞远公司没有过错。竞远公司的建设项目，是政府招商引资项目，符合国家产业政策，濮阳市政府及其职能部门应当积极履行招商承诺，为企业排忧解难，支持发展。濮阳市政府应当履行为竞远公司核发土地权证义务。竞远公司的诉请成立，一审依法予以支持，并判决：濮阳市政府在一审判决生效六十日内履行为竞远公司核发土地使用证书的职责。
濮阳市政府不服一审判决，向本院上诉称：一、一审认定濮阳开发区管委会对竞远公司的土地审批行为，进而否定濮阳市国土资源局与竞远公司签订的《出让合同》，是对本案基本事实认定错误。二、竞远公司未按照与濮阳市国土资源局所签《出让合同》的约定足额交纳出让金，不具备办理国有土地使用证法定条件，上诉人不予办理的行为符合法律法规的规定。三、国有土地登记发证行为与竞远公司和濮阳开发区的招商行为是两个不同性质、相互独立的法律关系。不论濮阳开发区是否基于上诉人授权，均不能依照竞远公司与濮阳开发区的民事约定来设定上诉人依法不能执行的行政义务。四、竞远公司的诉讼请求及一审判决结果不明确，应当撤销一审判决，驳回竞远公司诉讼请求。综上，一审事实认定不清，适用法律错误，请求二审法院查明事实依法改判。
竞远公司答辩称，濮阳开发区是濮阳市政府的派出机构，濮阳市政府对其授予了土地出让权。土地出让合同是在程序走完以后签订，濮阳市国土局相关工作人员和濮阳开发区称是为了完善手续，真实价格不是按此执行。土地使用权出让以及相应责任是由濮阳市政府承担，造成使用权拖延，应当承担行政不作为的责任。请求维持一审判决。
本院二审除确认一审查明事实外，另查明，竞远公司申请颁发土地使用证前持有涉案土地的项目审批、规划、土地出让金缴纳完毕证明、濮阳市高新区建筑设计所2005年7月5日出具的征地分界测量成果等手续。
本院认为，一、关于土地出让金的缴纳问题。按照濮阳市政府濮政（1995）82号文件，濮阳开发区管委会受濮阳市政府委托对所招商引资企业承诺、核定、收取土地出让金的行为，代表濮阳市政府的意志，且不违反法律的禁止性规定，应由濮阳市政府承担该行为的法律责任。濮阳市政府关于濮阳开发区管委会缺乏职权，应由土地管理部门重新核定、收取土地出让金的意见，有违诚信原则，本院不予支持。二、关于申请颁发土地使用证是否符合条件的问题。竞远公司持有涉案土地的项目审批、规划、土地出让金缴纳完毕证明、有关部门的土地测量资料等手续申请颁发土地使用证，符合法律规定的相关手续，濮阳市政府应当依申请为竞远公司颁发土地使用权证。濮阳市政府所述应当与土地管理部门签订出让协议等意见，只需要按照已经承诺和履行的土地出让金数额补签协议即可，此属于濮阳市政府下属职能部门完善手续的问题，不构成颁发土地使用权证的法律障碍。三、关于濮阳市国土资源局与竞远公司所签出让合同的问题。该合同与已经履行完毕的出让金数额及颁证通知相矛盾，只是为办理土地证而补办的手续，不应作为办理本案土地证的证据。四、关于一审判决是否具有可执行性的问题。一审判决主文部分关于“履行核发土地使用证书职责”的表述，可能产生履行“核发土地使用证书的义务”及履行“是否核发使用证书的审查义务”两种完全不同的理解，不具有明确的可执行内容。由于濮阳市政府对是否颁发土地证负担明确的法律义务，不再需要继续调查和进行裁量，其应当按照申请人的要求颁发土地证，故一审判决内容不明确，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
一、撤销鹤壁市中级人民法院（2015）鹤行初字第2号行政判决；
二、濮阳市人民政府于收到本判决之日起三十日内，依据濮阳经济技术开发区管理委员会的办理土地使用权证通知、濮阳市高新区建筑设计所2005年7月5日出具的的征地分界测量成果等为濮阳市竞远石油机械有限公司颁发国有土地使用权证。
一、二案件受理费各50元，均由濮阳市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 松
代理审判员 崔传军
代理审判员 韩凤丽
二〇一六年十一月二十一日
书 记 员 李子昱