江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏行终1622号
上诉人（原审原告）曹冬梅，女，汉族，1968年1月16日生，住江苏省南京市溧水区。
被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府，住所地在江苏省南京市雨花台区雨花南路2号。
法定代表人李世峰，南京市雨花台区人民政府区长。
委托代理人陈婧，江苏国成律师事务所律师。
上诉人曹冬梅与被上诉人南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）土地使用权收回行为、房屋拆迁行为并要求行政赔偿一案，曹冬梅不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初403号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
上诉人曹冬梅一审诉称，雨花台区政府于2016年5月9日成立雨花台区清理违法用地、违法建设（含“三集中”房屋）指挥部，并于同年先后制定了《铁心桥和西善桥地区集体土地使用权收退回工作指导意见》（以下简称《指导意见》）及《铁心桥街道尹和西善桥油坊村集体土地使用权收退回安置暂行办法》（以下简称《安置办法》）。随后雨花台区政府即组织人员对曹冬梅房屋进行入户调查，并要求曹冬梅与指挥部就补偿协议进行协商。在未达成补偿协议的情况下，雨花台区政府于2016年11月底开始对曹冬梅所在的凤翔花园小区的楼房实施停水、断电、停气等行为，致使曹冬梅不得不撤离该房屋，雨花台区政府便组织人员对涉案房屋进行了拆除。曹冬梅的房屋所在小区系南京市××区尹凤翔组（该小组建制已被撤销，所在土地已成为国有土地）集体土地上兴建的公寓小区，有合法的规划建设手续，曹冬梅系该房屋所涉土地的实际使用人。雨花台区政府决定收回集体土地，并制定了相应的补偿方案与标准，这一行为直接关系到曹冬梅的权利、义务，与曹冬梅有利害关系。曹冬梅作为行政相对人有权提起行政诉讼。雨花台区政府成立指挥部，组织人员到曹冬梅家进行入户调查、采取强制手段逼迫曹冬梅搬离，其行为事实清楚，证据确凿。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，曹冬梅有权提起诉讼。请求：确认雨花台区政府对曹冬梅房屋所属国有土地制定实施集体土地使用权收退回行政行为违法；确认对曹冬梅房屋实施拆迁的具体行政行为违法；赔偿曹冬梅经济损失11969700元；由雨花台区政府承担诉讼费。
被上诉人雨花台区政府一审辩称：涉案《指导意见》和《安置办法》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，且两份文件适用法律正确，程序合法。《指导意见》的适用范围为铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权，以及土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办签订协议的单位和个人，该《指导意见》并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件，不属于可诉的行政行为。《安置办法》针对的是集体土地使用权收退回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该办法本身并不涉及收退回集体土地使用权或房屋的行为，不属于可诉行政行为。雨花台区政府作为县级人民政府，有权管理本行政区域内的经济、城乡建设事业工作，而集体土地使用权收退回工作属于这一范畴，有权制定《指导意见》和《安置办法》。在制定过程中，严格遵循了《江苏省行政程序规定》中规定的程序。雨花台区政府未实施拆迁行政行为。南京市××区铁心桥街道尹村委会（以下简称尹村委会）制定并通过了有关集体土地使用权收退回工作实施细则，决定对尹土地采用“集体土地收退回”模式。根据《尹村民委员会集体土地使用权收退回工作方案》，尹“集体土地收退回”工作的实施主体是尹村委会。在尹进行“集体土地收退回”工作过程中，曹冬梅签署《同意搬迁拆房顺序号单》并向尹村委会实际交付房屋和钥匙，尹村委会依据曹冬梅的自愿交付行为，对房屋进行了拆除，系民事行为。在整个××西村集体土地收退回过程中，雨花台区政府并未对曹冬梅房屋实施任何拆迁的具体行政行为。曹冬梅要求被告赔偿其经济损失无事实和法律依据。请求驳回原告的起诉。
原审法院认定，涉案房屋位于南京市××区凤翔花园，曹冬梅领有《村镇房屋所有权证》。2016年9月6日，雨花台区政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为：“‘两桥’地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收退回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收退回工作。”第三条操作方式内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收退回实施方案，并将实施方案在收退回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收退回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收退回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收退回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述《指导意见》制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹、西善桥街道油坊村集体土地使用权收退回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《安置办法》。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，尹村委会作出《尹村民委员会集体土地使用权收退回工作方案》并予以公示。2016年11月26日，曹冬梅在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，在“交钥匙时间”栏中填写了“2016.12.617：26钥匙已交”。
原审法院认为，《指导意见》、《安置办法》并不直接影响原告的房屋所有权及其所在土地的使用权。从《指导意见》的适用范围看，其适用于铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。从《指导意见》的内容看，该意见并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件，并不直接影响到原告的相关权益。《安置办法》适用范围虽仅限于铁心桥街道尹、西善桥街道油坊村，但从其内容看，针对的是集体土地使用权收退回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该规定本身并不涉及收退回集体土地使用权或房屋的行为。且《安置办法》明确规定收退回和安置主体是村委会，适用前提是权利人与村委会订立《集体土地使用权收退回补偿协议》，该办法亦不直接影响到曹冬梅对其涉案房屋及所在土地的相关权益。曹冬梅已经与尹村委会签订了《集体土地使用权收退回补偿协议》，该协议是在平等、自愿的基础上，就涉案房屋的集体土地使用权及房屋补偿事宜协商一致的情况下达成的协议，雨花台区政府并未参与该协议的签订，曹冬梅认为雨花台区政府实施了对其房屋予以征收的行为，缺乏事实根据，依法不能成立。鉴于曹冬梅已就涉案房屋的收退回问题与尹村委会签订了《集体土地使用权收退回补偿协议》，其因涉案房屋的收退回补偿所发生的纠纷系民事法律关系，不属于行政诉讼的受案范围。曹冬梅的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应当予以驳回。曹冬梅称尹村委会已被撤销与事实不符。曹冬梅称涉案土地已经属于国有土地，应按照国有土地性质进行安置补偿，系对其所签《集体土地使用权收退回补偿协议》的反悔，曹冬梅应根据该协议的约定寻求救济，曹冬梅提起的本案诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回曹冬梅的起诉。
上诉人曹冬梅上诉称，案涉土地为国有土地，城市改造和市政工程建设由被上诉人雨花台区政府实施，案涉强拆行为也由雨花台区政府进行，理应由雨花台区政府承担法律责任。被上诉人未依照国务院590号令要求，依照国有土地上房屋征收的程序对案涉房屋进行征收，却成立双清指挥部，组织人员逐户商谈拆迁和补偿事宜，并采取停水、停电等方式威胁上诉人搬迁。原审法院的裁定缺乏事实和法律依据。请求本院撤销一审裁定；赔偿上诉人人身伤害及精神损失200万元；由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人雨花台区政府答辩称，被上诉人未对上诉人房屋实施行政征收行为。被上诉人制定的《指导意见》并不影响上诉人的房屋所有权及其所在土地的使用权，也未设定可供执行的权利义务，仅为指导性文件。《安置办法》明确规定安置主体是村委会。雨花台区政府未实施房屋拆迁的行为，实施集体土地收退回工作的主体是尹村委会。案涉协议系平等主体之间签署的民事协议，由此产生的争议不属于行政诉讼受案范围。请求本院驳回上诉，维持原裁定。
本院认为：一、没有证据证明雨花台区政府实施了上诉人所诉称的收回土地使用权和强制拆除上诉人房屋的行为。上诉人一审诉称其案涉房屋所在小区系集体土地上兴建的公寓小区。案涉《指导意见》第二条也明确规定，“两桥”地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收退回工作。可见，上诉人案涉房屋所在的村民委员会是收退回集体土地使用权的实施主体。没有证据证明雨花台区政府收回了案涉房屋的集体土地使用权。上诉人主张雨花台区政府强制拆除了其房屋，但上诉人并未提交证据证明雨花台区政府参与实施了拆除上诉人房屋的行为。上诉人在村委会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》上签字同意拆除房屋，并确定了交钥匙的时间，该证据也证明雨花台区政府并未强拆上诉人房屋。上诉人所提的雨花台区政府收回其集体土地使用权并强拆其房屋的主张缺乏证据支持。
二、《指导意见》和《安置办法》对上诉人的权利义务不产生直接影响。《指导意见》第三条第2项明确规定，收退回集体土地使用权的操作方式是集体土地使用权人自愿退回集体土地使用权，农民集体经济组织与其签订退回集体土地使用权协议。《指导意见》并未设定可供执行的权利义务内容，仅为指导村民委员会收退回集体土地使用权的指导性文件，该文件的实施系以集体土地使用权人自愿为前提，因此该文件不具备强制力。《安置办法》系村民委员会与集体土地使用权人签订《集体土地使用权收退回补偿协议》后，对集体土地使用权人的安置问题所作的政策性规定。对集体土地使用权人的权利义务产生影响的是其与村民委员会签署的《集体土地使用权收退回补偿协议》，《安置办法》对集体土地使用权人的权利义务不产生直接影响。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，对当事人权利义务不产生直接影响的行为所提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。
三、上诉人对雨花台区政府行政赔偿请求缺乏事实和法律依据。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权的，受害人有取得赔偿的权利。上诉人以雨花台区政府违法收回其集体土地使用权并违法强拆其房屋侵犯了其财产权为由，要求确认行政行为违法并赔偿其财产损失。因没有证据证明雨花台区政府实施了上述行为，上诉人的赔偿之诉亦不能成立。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人曹冬梅的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈迎
审判员 臧静
审判员 赵黎
二〇一七年十二月二十五日
书记员 刘妍