浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙05行终53号
上诉人（原审原告）张建华，男，1970年12月3日出生，汉族，住湖州市南浔区。
委托代理人杨红良，上海市金茂律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）湖州市南浔区南浔镇人民政府，住所地湖州市南浔区人瑞路388号。
法定代表人吴冠宇，该镇镇长。
出庭应诉负责人沈益平，该镇副镇长。
委托代理人王会，浙江万新律师事务所律师。
上诉人张建华与被上诉人湖州市南浔区南浔镇人民政府行政强制一案，安吉县人民法院于2017年1月9日作出（2016）浙0523行初108号行政裁定，同年4月25日宣判，张建华不服，向本院提出上诉。本院于2017年5月8日立案受理后，依法组成合议庭进行审理，于同年6月7日公开开庭审理了本案，上诉人张建华及其委托代理人杨红良，被上诉人湖州市南浔区南浔镇人民政府(以下简称南浔镇政府)的副镇长沈益平及其委托代理人王会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告张建华于2002年4月与南浔镇新塘村签订《土地租赁协议》，约定租赁其位于新塘村西面面积为8.95亩的土地办厂，于2002年4月与南浔镇联谊村签订《土地使用协议书》，约定租用其面积为2.43亩的土地办厂。原告建设厂房所占用土地为南浔镇联谊村集体土地，土地类型为水田。2003年12月9日，湖州市国土资源局对南浔华纳家私厂（系原告个人经营）于2002年5月未经依法批准擅自占用南浔镇联谊村集体土地13930平方米建造厂房行为作出《土地行政处罚决定书》，责令原告退还非法占用的13930平方米土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处2元/平方米的罚款（计27860元）。2003年12月25日，原告向湖州市国土资源局提出折价购回被没收建筑物和其他设施的申请。2004年3月16日，原告缴纳了《土地行政处罚决定书》中27860元罚款。2004年4月25日，湖州市国土资源局作出《关于同意折价购回在非法占用土地上新建建筑物的决定》，同意原告以13930元价格购回相关建筑物和设施，并要求原告依法补办用地手续。2016年6月12日，原告与湖州市南浔镇联谊村村民委员会（以下简称联谊村村委会）签订《拆除补偿协议》，约定原告在2016年6月20日前无条件将位于联谊村王家港自然村3625.93m²的地上建筑物、构筑物等全部腾空，交由联谊村村委会统一拆除复垦，联谊村村委会给予原告地上建筑物、构筑物等评估款、搬迁、过渡等一切费用补偿款，合计人民币3591679元；约定协议签订生效后，原告所有地上建筑物、构筑物等的所有权、占有权归联谊村村委会所有。2016年6月22日，涉案3625.93m²地上建筑物、构筑物被实施拆除。原告不服，遂诉至该院。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，据此，原告起诉确认被告拆除行为违法，必须与该拆除行为具有法律上的利害关系。本案中，原告张建华与联谊村村委会于2016年6月12日签订的《拆除补偿协议》载明：“乙方承诺在2016年6月20日前无条件将上述地上建筑物、构筑物等全部腾空，并同意交由甲方统一拆除复垦。逾期未腾空的，甲方有权代乙方腾空，实际腾空费用由乙方承担，甲方并有权预先在补偿款中扣除”，“本协议签订后，乙方所有地上建筑物、构筑物等的所有权、占有权均归甲方所有，乙方不得擅自拆除或转让，所有拆除后废旧材料统一由甲方处置并由甲方收益，否则，甲方有权在补偿款中相应扣除”，据此，该协议明确约定了原告与联谊村村委会各自具有的权利和义务，协议自双方签字盖章后生效。依照该协议，原告应当在2016年6月20日前无条件将涉案地上建筑物、构筑物全部腾空，并交由联谊村村委会统一拆除复垦，联谊村村委会按约定取得原告所有地上建筑物、构筑物的所有权。原告诉称联谊村村委会在签订协议过程中存在欺诈情形，但并未提供任何证据证明该主张，故原告因受欺诈签订协议的理由不能成立，该院不予支持。该《拆除补偿协议》系原告与联谊村村委会的真实意思表示，且不存在无效与可撤销的法定情形，应认定为合法有效。自协议生效后，联谊村村委会有权自行处分涉案建筑物，其处分行为对原告不产生实际权利义务影响。故被告对涉案建筑物实施的拆除行为与原告不具有法律上的利害关系，原告不具有本案诉讼主体资格，依法应当驳回起诉。综上，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回原告张建华的起诉。
上诉人张建华不服，上诉称，原审裁定认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销，并改判支持上诉人的诉讼请求，具体理由如下：1.拆除涉案房屋系被上诉人对上诉人实施的具体行政行为，上诉人与该行为具有法律上的利害关系。形式上，上诉人与联谊村村委会就涉案房屋签订了《拆除补偿协议》，但在对涉案房屋进行拆除的过程中，却是联谊村村委会受被上诉人的委托，故涉案拆除行为的发起、实施和责任主体是被上诉人而不是联谊村村委会，该行为是被上诉人对涉案房屋实施的具体行政行为。（1）拆除行为属于全省“三改一拆”行动范围。在《拆除补偿协议》首部即明确该协议系“按照省、市、区、镇‘三改一拆’的相关规定”签订，据此，拆除涉案房屋的依据是“三改一拆”相关法律规定和规范性文件，涉案拆除行为属于“三改一拆”范围内的行为。（2）“三改一拆”行为属于行政行为。根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》（以下简称《实施意见》），“三改一拆”行为只有政府及其相关机构方有权实施，第一，该《实施意见》制定的依据是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《浙江省城乡规划条例》和其他相关法律、法规、规章，上述法律文件均属行政法律系列。第二，根据该《实施意见》对违法建筑实施认定、拆除或其他方式处置的主体都是政府及其机构。该《实施意见》所规范的对象都是政府行政行为，基层群众自治组织的村民委员会的行为不在其中。（3）联谊村村委会受被上诉人委托与上诉人签订协议，与上诉人签订协议的主体实际是被上诉人。第一，涉案房屋拆除之前，被上诉人相关工作人员多次上门做上诉人思想工作，其行为均代表被上诉人。第二，联谊村村委会多次表示将协助被上诉人开展拆除工作，并且给予上诉人的经济补偿由镇、区财政拨出，而非联谊村村委会。第三，被上诉人已于同年7月5日，针对上诉人同一地块尚未拆除的其他房屋作出《违章建筑限期拆除通知》，由此可以推定拆除同一地块涉案房屋的主体同样是被上诉人。第四，联谊村村委会曾于2013年出具证明，证明上诉人系由该村委会响应镇政府“招商引资、发展经济、先发展、后规范”号召而投资办厂，所以，联谊村村委会拆除上诉人办厂所用房屋既不符合常理，也不符合逻辑。综上，虽然形式上由联谊村村委会与上诉人签署了《拆除补偿协议》，但不能掩盖和否定拆除行为实际系由被上诉人主导并承担实施职责、联谊村村委会仅受被上诉人之委托与上诉人签署协议的客观事实。2.涉案房屋不属于违法建筑。只有针对违法建筑，被上诉人才有权依法拆除。但是，涉案房屋并非违法建筑，理由如下：（1）上诉人的房屋至今未被依法认定为违法建筑。建筑物、构筑物只有经有权机关依法作出认定，方能被确定为违法建筑并可依法拆除。但是，上诉人的房屋至今都没有被任何有权机关认定为违法建筑。（2）根据本省、市范围内相关规定，上诉人房屋是否合法尚需依法认定。《湖州市市区违法建筑认定标准及处置规定》第八条规定：“对历史遗留的单位和个人建设的违法建筑，如已办理过建设设计批准文件、设计任务书、立项批复、选址意见书、建设用地许可证、建设用地规划许可证、建房用地批准手续等其中任何一项以上批准文件或许可证的，规划部门和行政执法部门应当按照建设行为实施时的法律、法规和政策及城乡规划实施情况，结合实际，作出合法性认定和相应行政处理决定”，湖州市南浔区经济发展与统计局于2005年8月31日作出浔经技［2005］141号《湖州市南浔区经济发展与统计局关于南浔镇联谊村南浔南华家私厂等四家企业立项的批复》，其中包括南浔华纳家私厂。此外，根据《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》的有关规定，用地行为发生在1987年1月1日-2009年12月31日之间，没有合法用地手续且已使用的建设用地，符合土地利用总体规划和城乡规划等相关规划的，可按照土地管理和城乡规划相关法律法规及政策规定处理后，按土地利用现状办理用地手续。上诉人房屋均建造于上述期间之内，而涉案房屋是否合法，尚需依法认定。（3）上诉人房屋属于合法建筑。第一，该房屋系联谊村村委会于2002年在响应镇政府“招商引资、发展经济、先发展、后规范”的号召下，同意上诉人在该村建造的。第二，土地费用方面，上诉人至少于2003年5月、7月和2005年8月，分别支付了5万元、13.5万元、6900元的“土地补办手续费”、“土地款”。第三，2004年4月25日，湖州市国土资源局向上诉人作出《关于同意折价购回在非法占用土地上新建建筑物的决定》，同意上诉人购回其在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，上诉人随后支付相关价款13930元。第四，湖州市南浔区经济发展与统计局于2005年8月31日作出浔经技［2005］141号《湖州市南浔区经济发展与统计局关于南浔镇联谊村南浔南华家私厂等四家企业立项的批复》，同意在联谊村建造包括华纳家私厂在内的四家企业的生产车间和辅助用房，其中华纳家私厂占地面积13930平方米，建筑面积11148平方米。第五，至少在2008-2010年期间，对建造房屋所使用土地，上诉人就已经依法缴纳了城镇土地使用税。（4）《中华人民共和国物权法》赋予了上诉人对房屋的合法物权。2008年以前，在集体土地上建造房屋，并不需要获得规划审批，只需要获得集体经济组织的同意即可。原告建造房屋，已经过所在地村委会同意。《中华人民共和国物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”，上诉人对当时建造的房屋，已获得合法物权。鉴于上诉人的房屋具备上述情形，从“实质大于形式”的原则出发，结合建造房屋时的相关法律法规和立法精神，以及上述房屋并未侵犯公共利益等情形，上诉人所建造房屋应被认定为合法建筑。3.被上诉人实施拆除未履行任何法定的必要程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《浙江省违法建筑处置规定》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》、《湖州市市区违法建筑认定标准及处置规定》等相关法律法规和规范性文件，对于违法建筑，有权单位和机构实施拆除的，应当履行一系列法定程序。但直至拆除，被上诉人也未就拆除上诉人的房屋履行任何行政程序。故即使上诉人的房屋属违法建筑，被上诉人的拆除行为也构成程序违法。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律错误，被上诉人拆除上诉人房屋的行为属行政行为，该行为主要事实不清，证据不足，适用依据错误，违反法定程序，明显不当，但鉴于该行为已经实施，具有不可撤销内容，故应被依法认定为违法。请求二审法院：1.撤销安吉县人民法院（2016）浙0523行初108号行政裁定；2.确认被上诉人于2016年6月22日拆除上诉人位于南浔镇联谊村的3625.93平方米房屋的具体行政行为违法。
被上诉人南浔镇政府答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应当驳回上诉人的上诉，维持原裁定。1.涉案建筑物所占用的土地属于联谊村所有的集体土地。上诉人于2002年4月与新塘村签订《土地租赁协议》，约定租赁新塘村西面面积为8.95亩土地办厂；于2002年4月与联谊村签订《土地租赁协议书》，约定租用联谊村面积为2.43亩的土地办厂。2002年4月3日湖州市人民政府作出湖政函（2002）第16号文件《湖州市人民政府关于同意南浔镇部分行政村区域调整的批复》中将新塘村撤销，与原联谊村合并为新的南浔镇联谊村。所以，上诉人租赁的上述土地属于联谊村所有的集体土地。2.上诉人在租赁的集体土地上建设建筑物未依法取得相关审批手续或补办合法手续，也未提供证据证明已经取得合法手续。所以，《中华人民共和国物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”，上诉人对其建造的建筑物因不是合法建造并不享有物权，仅仅享有占有权。3.上诉人在没有依法办理集体土地转为国有土地的征收补偿手续并依法取得国有土地使用权之前，上诉人租用的上述土地仍属于联谊村所有的集体土地。而上诉人租用联谊村的集体土地均没有约定具体的租赁期限，依法属于不定期租赁合同。联谊村有权依法随时提出解除租赁合同，收回租赁土地。4.因上诉人在联谊村村委会租用的集体土地上建造建筑物,截止与联谊村村委会签订《拆除补偿协议》之日止，仍未取得合法手续，所以联谊村按照“三改一拆”的有关要求，有权收回其出租的集体土地，给予在出租土地上建造建筑物的上诉人一定损失补偿，并为此与上诉人协商一致于2016年6月12日签订《拆除补偿协议》。该协议是平等民事主体之间签订的，是为处理解除《土地租赁协议》，收回土地的处理结果，是双方真实意思的表示，没有违反法律行政法规的强制性规定，是合法有效。5.根据联谊村村委会与上诉人于2016年6月12日签订的《拆除补偿协议》的约定，该协议自双方签字盖章后生效，协议生效后，地上建筑物、构筑物等所有权、占有权均归联谊村村委会所有，上诉人不得擅自拆除或转让，上诉人承诺在2016年6月20日前无条件将上述地上建筑物、构筑物等全部腾空，并同意交由联谊村村委会统一拆除复垦。所以上诉人自2016年6月12日后对案涉房屋已经不享有占有权等任何权利，案涉房屋的占有权等一切权利主体应当是联谊村村委会。6.联谊村村委会为了复垦收回集体土地，委托被上诉人对地上建筑物、构筑物等实施拆除，并不会对上诉人的权利义务产生实际不利影响，该行为系联谊村村委会自行处分其享有占有权的涉案建筑物的行为。上诉人的利益受《拆除补偿协议》保护，其可依据《拆除补偿协议》要求联谊村村委会支付约定的补偿金，故被上诉人拆除涉案建筑物的行为与上诉人不具有法律上的利害关系。7.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”上诉人已对涉案建筑物不享有占有权等任何权利，被上诉人拆除涉案建筑物的行为，并不会对上诉人的权利义务产生实际不利影响，所以，上诉人既不是拆除行为的相对人，与拆除行为也不具有法律上的利害关系，不具有本案行政诉讼主体资格。原审法院根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定裁定驳回上诉人的起诉适用法律正确。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
双方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理，对原审裁定认定的事实本院予以确认。
二审期间，双方当事人围绕张建华提起本案行政诉讼是否符合法律规定及原审裁定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法等审理重点进行了辩论。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，上诉人张建华与联谊村村委会就涉案房屋签订了《拆除补偿协议》，协议载明，签订协议后，张建华所有地上建筑物、构筑物等的所有权、占有权均归联谊村村委会所有，张建华不得擅自拆除或转让。故涉案协议签订后，上诉人张建华对涉案房屋的权益已经转移，被上诉人拆除涉案房屋的行为对上诉人的权利义务不产生任何影响，上诉人就拆除涉案房屋的行为提起本案行政诉讼不符合法律规定，原审裁定驳回张建华的起诉并无不当，上诉人关于撤销原审裁定的上诉请求缺乏事实与法律依据。此外，鉴于原审裁定系从程序上驳回张建华的起诉，本案二审也应限于程序审范围，故上诉人关于确认被上诉人于2016年6月22日拆除涉案房屋的行政行为违法的上诉请求不属于本案审理范围，上诉人的该项上诉请求，本院亦不予支持。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何育红
代理审判员 沈 屹
代理审判员 彭伟伟
二〇一七年七月二十五日
书 记 员 凌烈妮