江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终113号
上诉人（原审被告）如皋市城市管理行政执法局，住所地如皋市行政服务中心B座7楼。
法定代表人何福平，局长。
委托代理人陈爱民，如皋市城市管理行政执法局副局长。
委托代理人缪卫华，如皋市城市管理行政执法局法制科科长。
被上诉人（原审原告）秦昊。
上诉人如皋市城市管理行政执法局（以下简称如皋城管局）因规划行政处罚一案，不服江苏省如东县人民法院（2015）东行初字第00326号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年2月15日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，秦昊在如皋市如城街道站前路路南建有面积为938平方米的砖混结构金属瓦房，该建设行为未取得建设工程规划许可证。2014年4月17日，如皋城管局向秦昊作出责令改正通知书，称秦昊在如皋市如城街道火车站西侧、站前路南侧、紫光路东侧有砌建砖混平顶房围墙的行为，涉嫌违反《城乡规划法》第四十�第一款的规定，责令秦昊自收到该通知书之日起立即停止上述行为，并于3日内自行改正。2014年5月20日，如皋城管局到现场进行了检查，并于2014年5月21日作出案件受理登记表，于2014年5月29日作出案件立案审批表，决定对秦昊未取得建设工程规划许可证进行上述建设的行为进行立案处理。
2014年5月29日，如皋城管局向如城街道办发出函，称接交办，如皋城管局核查发现，秦昊于2008年上半年，在如皋市如城街道福寿东路火车站站前路路南侧砌建砖混结构金属瓦房，建筑面积为938平方米。因当事人未能提供相关规划审批手续，如皋城管局为查明事实和进一步处理，根据《市政府关于印发〈如皋市相对集中行政处罚权试行办法〉的通知》（皋政发（2006）85号）和《关于进一步深化和完善主功能区行政授权的意见》（皋委发（2011）63号）文件的相关规定，特致函核实上述建设相关手续办理情况，如未取得规划许可或未按规划许可实施，则请说明该建设对规划实施的影响情况，如无法采取改正措施以消除其对规划实施影响的，敬请提供相关理由和依据并在五日内函复。2014年9月2日，如皋城管局再次向如城街道办发函，称如城街道办一直未回函，督促其在五日内函复。2015年2月9日，如城街道办向如皋城管局发出回函，称秦昊于2008年上半年，在如城街道福寿东路火车站站前路路南侧砌建的砖混结构金属瓦房，未取得建设工程规划许可证，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。如皋城管局经集体讨论后，于2015年3月10日作出行政处罚听证告知书，告知秦昊拟作处罚及其事实和法律依据，并告知秦昊有权进行陈述和申辩，有权要求听证，秦昊在收到告知书后未陈述、申辩，也未提出听证申请。2015年3月26日，如皋城管局作出皋执法�（规划）字（2014）13号行政处罚决定，认定秦昊未取得建设工程规划许可证于2008年上半年，在如皋市如城街道站前路路南砌建砖混结构金属瓦房。建筑面积为938平方米，工程造价50万元。如皋城管局认为，秦昊的上述建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款和《江苏省城乡规划条例》第三十八条第一款之规定，故依据《城乡规划法》第六十四条和《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款之规定，作出限秦昊自收到该处罚决定书之日起十五日内自行拆除搭建的砖混结构金属房的处罚决定。
另查明，秦昊与大殷居委会签订协议书一份，约定自2006年11月1日起至2027年8月31日止，秦昊租用如城镇大殷村10组的土地9.567亩。涉案建筑位于该宗土地上，在如皋市城市规划区内。
原审法院认为，本案的争议焦点为：1.如皋城管局是否具有对案涉建设行�进行处罚的职权；2.如皋城管局作出的涉案处罚是否合法。
关于如皋城管局是否具有对案涉建设行为进行处罚的职权问题。《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据该条文规定，县级以上地方人民政府规划主管部门，有权对该行政区划内未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的违法建设作出行政处罚。《行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治�、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。该规定赋予国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以将除限制人身自由行政处罚外的其他行政处罚权授予特定的行政机关。《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府办公厅《省政府办公厅关于如皋市开展相对集中行政处罚权工作的函》、南通市人民政府《市政府关于在如皋市开展相对集中行政处罚权工作的通知》、如皋市人民政府《市政府关于印发﹤如皋市开展相对集中行政处罚权工作实施方案﹥的通知》等规范性文件明确了如皋城管局作为如皋市人民政府的职能部门，其职责之一是行使城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。根据上述法律及规范性文件规定的精神，在如皋市行政区划内，已经将城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权决定由如皋城管局集中行使，故其具有对案涉建设行为进行查处的法定职权。
关于如皋城管局作出的涉案处罚是否合法的问题。从涉案处罚所依据的事实是否清楚，适用法律是否准确以及程序是否合法三个方面具体分析。
第一，关于涉案处罚所依据的事实是否清楚的问题。秦昊认为，涉案建设于2007年下半年建设完毕，且秦昊的建设行为是经大殷村委会同意的，故如皋城管局所作处罚认定的事实不清。本案中，首先，对于涉案建筑的建成时间问题，在如皋城管局向秦昊进行调查时，秦昊自述该建筑的建设时间为2008年上半年开始建，下半年建成；大殷居委会于2014年3月21日出具的情况说明称，该地块围墙于2007年8月建成，北侧一排房屋于2008年5月建成。如皋城管局作出的处罚认定秦昊于2008年上半年在如皋市如城街道站前路路南砌建砖混结构金属瓦房，该认定所表述的秦昊于2008年上半年砌建砖混结构金属瓦房是个过程表述，与秦昊所作上述陈述以及大殷居委会的情况说明并不矛盾，且该建筑无论是建成于2007年还是2008年均不能改变秦昊未取得建设规划许可而建设的事实。秦昊虽主张该建筑于2007年建成，但其逾期提供的证据并不足以达到其出证目的，故对秦昊的该主张，不予采纳。其次，《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。根据上述规定，在城�规划区内进行建筑物工程建设的，应当向相关部门申请办理建设工程规划许可证。如皋城管局根据现场检查情况、秦昊的陈述以及如城街道办出具的函，认定该938平方米的建筑属未取得规划许可证，无法采取改正措施消除对规划影响的建筑，认定事实并无不当。秦昊称其建设的该938平方米建筑是经过大殷居委会以及如城建管所口头同意的，即使秦昊该陈述内容属实，也不能达到证明其建筑行为合法的目的，故对秦昊的该主张，不予采纳。
第二，关于涉案处罚适用法律是否准确的问题。秦昊认为，涉案建设在2008年前就已经完成并投入使用，当时《城乡规划法》还未生效，该处罚决定适用该法进行处罚，属于适用法律错误。对此，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的�限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。根据该条文规定，违法建设行为以违法建筑形式存在，未拆除违法建设的建筑物、构筑物的，应视为违法建设的继续状态。无论涉案建设是否为2008年前建成使用，该违法建筑一直持续存在，应视为违法建筑的继续状态，即使该违法建筑物建成于《城乡规划法》实施以前，该违法建设行为也一直持续至《城乡规划法》实施之后。故如皋城管局适用《城乡规划法》的规定予以处罚并不违反法不溯及既往的原则。同时，《城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分�十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省城乡规划条例》第六十二条第一款规定，在城市、镇规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设，或者未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，由城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。本案中，如皋城管局根据涉案建筑属未取得建设工程规划许可证，且无法采取改正措施消除规划影响的违法情形，适用上述条款的规定，责令秦昊自行拆除，适用法律并无明显不当。
第三，关于涉案处罚适用程序是否合法的问题。秦昊认为，根据《行政处罚法》的规定，行政处罚一般为一个月，情况复杂的，可以延长一个月，而涉案处罚跨度一年，程序违法。我国行政程序的基本原则应当包含程序法定原则、行政相对人参与原则、程序公正原则以及效率原则等。所谓效率原则即要求行政机关在保障行政相对人基本权利和公正行政的前提下，以迅速、简便与经济的方式实现行政管理的目标。为此，我国许多法律、法规及规章中对行政程序中的时间限制作出了明确的规定，相关规定就是要求行政机关必须在规定的期间内完成。虽然《行政处罚法》对行政机关按照普通程序作出行政处罚的期限未作明确规定，但不代表行政机关据此作出行政处罚的期限可以不受期限限制。根据《最高人�法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。上述条款虽规定为行政相对人认为行政机关不履职的起诉期限，但但书条款规定为“法律、法规和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”也就是说，如果法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限没有规定的，则应当以60日作为行政机关的履职期限。本案中，如皋城管局于2014年5月29日对秦昊的涉案违法建设行为进行立案处理，直至2015年3月26日才作出涉诉行政处罚。在此期间，如皋城管局曾于2014年5月29日就秦昊是否取得建设工程规划许可以及涉案建筑能够采取改正措施以消除对规划的影响等问题向如城街道办发函，要求如城街道办在收函后五日内作出回复，但在如城街道办未如期回复的情况下，如皋城管局直到2014年9月2日才发函督促，再次要求如城街道办五日内回复，而如城街道办仍未及时回复。而是到2015年2月9日才作出回复。从2014年5月29日至2015年2月9日期间，如皋城管局两次发函后，除消极等待如城街道办的回复以外，并无其他积极作为的行为，这是导致如皋城管局长达近十个月才作出涉案行政处罚的原因。可见，如皋城管局作出涉案行政处罚的程序明显违反了程序效率原则，属于行政程序轻微违法的情形，但鉴于该程序轻微违法行为，并未对秦昊的权利造成实际影响，故依法确认如皋城管局作出的涉案行政处罚违法，但不予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认如皋城管局作出的皋执法罚（规划）字（2014）第013号行政处罚决定书违法。
如皋城管局不服，提起上诉称，《中华人民共和国行政处罚法》和《江苏省行政程序规定》并未规定行政处罚案件的办案期限，一审法院认定上诉人行政处罚程序超过法律规定的期限没有法律和事实依据，超越法院司法权限。请求撤销一审判决，依法改判维持被诉行政处罚决定。
被上诉人秦昊答辩称，如皋城管局系滥用职权，原审判决认定程序违法的理由不正确，其对原审法院确认被诉行政处罚决定违法无异议，请求驳回上诉，维持原判。
如皋城管局提起上诉后，原审法院已将当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明，原审法院查明的事实属实�对此依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：被诉处罚决定是否合法。关于被诉处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，根据如皋城管局现场检查、秦昊的陈述以及如城街道办出具的函等证据，案涉938平方米的建筑属未取得规划许可证，且无法采取改正措施消除规划影响。根据上述规定，如皋城管局作出限秦昊自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。
关于被诉处罚决定是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，如皋城管局于2014年5月29日对涉案违法建设行为立案，至2015年3月26日作出行政处罚行政程序超过了60日期限，违反了程序效率原则，属于行政程序轻微违法。鉴于被诉行政处罚决定程序轻微违法未对秦昊的权利造成实际影响，故原审法院依法确认被诉行政处罚决定违法并无不�。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人如皋城管局的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人如皋市城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审判长 顾春晖
审判员 谭松平
审判员 郁 娟
二〇一六年五月十三日
书记员 袁金君
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；