浙江省湖州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙05行终98号
上诉人（原审原告）李孝龙，男，1969年8月7日出生，汉族，住安吉县。
委托代理人赵燕，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安吉县公安局，住所地安吉县递铺镇石佛西路266号。
法定代表人杨建新，该局局长。
出庭应诉负责人杨建新，该局局长。
委托代理人贾爱玉，该局法制大队大队长。
被上诉人（原审被告）湖州市公安局，住所地湖州市青铜路298号。
法定代表人夏文星，该局局长。
出庭应诉负责人陈雄伟，该局副局长。
委托代理人党文超，该局法制支队副支队长。
上诉人李孝龙诉被上诉人安吉县公安局、湖州市公安局治安管理不履行法定职责及行政复议一案，湖州市吴兴区人民法院于2017年9月18日作出（2017）浙0502行初29号行政判决，李孝龙不服，向本院提起上诉，本院于2017年10月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年11月15日公开开庭审理了本案。上诉人李孝龙及其委托代理人赵燕，被上诉人安吉县公安局出庭应诉负责人杨建新及委托代理人贾爱玉，被上诉人湖州市公安局出庭应诉负责人陈雄伟及委托代理人党文超到庭参加诉讼。二审审理期间，因关联案件涉及土地行政案件，经各方当事人同意，对相关案件进行庭外协调。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十三条规定，在审理土地行政案件中，人民法院经当事人同意进行协调期间，不计算在审理期限内。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，原告李孝龙在安吉县××石龙村（以下简称：石龙村）李孝德、李孝荣承包的土地上经营安吉县梅溪镇龙涛苗圃。2017年1月17日至19日，原告多次向安吉县110指挥中心报警称其在石龙村合法经营的苗木被他人强行铲挖。被告安吉县公安局梅溪派出所民警出警后经过调查了解认为：申嘉湖高速公司西延工程建设（浙江省重点项目）需要征收石龙村集体的部分土地（包括李孝荣、李孝德承包经营的土地，由李孝龙具体负责经营），石龙村村委考虑到李孝荣、李孝德承包经营合同中红线内征用这部分，已经客观上履行不能，因此商议决定将红线范围内的李孝龙经营的苗木进行移栽。处警民警现场告知原告，此事件系原告方与石龙村村委发生的承包经营合同纠纷，需经协商或司法途径解决。原告对此处理行为不服，于2017年1月22日向被告湖州市公安局申请行政复议，被告湖州市公安局于2017年3月17日作出湖公复决字[2017]第3号《行政复议决定书》，决定驳回原告复议申请。原告对此不服，故诉至该院。
原审法院认为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条之规定，被告具有负责区域内的治安管理工作的法定职责。本案焦点在于：1、被告安吉县公安局是否已依法履行其治安管理法定职责；2、被告湖州市公安局作出湖公复决字[2017]第3号《行政复议决定书》事实是否清楚、程序是否合法、法律法规依据是否充分。首先，公安部《110接处警工作规则》第十四条规定，“110报警服务台受理报警的范围：（一）、刑事案件；（二）、治安案（事）件；（三）、危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；（四）、自然灾害、治安灾害事件；（五）、其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警”，第二十四条规定，“处警民警到达现场后，应当依据有关规定对警情妥善处置。处警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处警结果需要制作法律文书的，按有关规定办理”。本案中，安吉县110指挥中心于2017年1月17日至1月19日多次接原告报警后，均调派被告安吉县公安局下辖梅溪派出所民警到现场处置。被告安吉县公安局按照《110接处警工作规则》的规定及时处警，处警民警在现场了解到此事件系原告方与石龙村委发生的承包经营合同纠纷，需经协商或司法途径解决，其处警程序符合规定，被告安吉县公安局已履行了法定职责。至于原告提出该案可能涉嫌刑事犯罪，公安机关应按相关刑事程序办理的问题，不属于本案行政诉讼审查范围。其次，湖州市公安局在收到原告行政复议申请后，经过对安吉县公安局提供的相关证据、依据审查后，于法定期限内作出湖公复决字[2017]第3号《行政复议决定书》并送达原告，因此，被告湖州市公安局作出湖公复决字[2017]第3号《行政复议决定书》的事实清楚、程序合法、法律法规依据充分。综上，原告的诉讼请求缺乏相应的事实及法律依据，理由不能成立，该院不予支持。综上依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李孝龙的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李孝龙负担。
上诉人李孝龙上诉称，上诉人系安石龙村村民，在该村经营安吉县梅溪镇龙涛苗圃。2017年1月17日至2017年1月23日，石龙村村委会人员带领一伙人强行铲挖上诉人的苗木，上诉人多次电话报警，但被上诉人安吉县公安局出警后，并未采取任何措施、未制止铲挖行为，事后也未对违法行为人进行查处。上诉人认为其未依法履行预防、制止、惩治故意毁坏财产违法行为的法定职责违法，复议至被上诉人湖州市公安局，被上诉人湖州市公安局作出复议决定，认为强拆苗圃的行为，属于农村土地承包经营纠纷，不属于公安机关管辖范围，驳回上诉人的复议申请。上诉人遂诉至湖州市吴兴区人民法院。2017年9月28日，上诉人收到一审判决，一审判决认为被上诉人安吉县公安局的处警程序符合规定，已履行了法定职责为由，驳回了上诉人的诉讼请求。上诉人认为一审判决错误，理由如下：一、本案不存在承包经营合同纠纷，一审认定事实错误。本案中，上诉人的苗木在未经土地征收、任何法定程序、未取得上诉人同意的情况下，被村委会强行铲挖，这是基本的事实。村委会铲挖苗木的目的是征地修路，这是最终的本质原因。村委会实际上是采用铲挖苗木这种严重的违法手段，完成政府征收的工作，所谓的“解除合同”只是一种工作方式，实际上也并不存在所谓的民事纠纷。二、退一步讲，即使存在承包经营合同纠纷，也不是暴力铲挖苗木的合法理由，更不是公安机关不履行职责的借口。被上诉人安吉县公安局出警后并没有采取措施消除上诉人财产的危险状态，没有履行制止违法行为的职责，事后又没有立案调查、处理违法行为，已经构成行政不作为。即使存在承包经营合同纠纷，也应像被上诉人安吉县公安局在一审答辩状中表述的进行处理：协商解决、不要有过激行为、也可以通过司法途径解决。可在本案中，强行铲挖上诉人苗木的行为，很明显不是协商、不是通过司法途径解决。而是一种暴力的过激行为，是赤裸裸的侵害财产的行为。在这种情况下，被上诉人安吉县公安局作为公安机关应该制止处理。合法的财产权利不受侵害，这是宪法赋予公民的基本权利，任何单位或个人都无权随意毁坏公民财产。本案中强行铲挖上诉人苗木的行为，已经严重侵害了上诉人的合法财产权益，在这种情况下，作为保护人民群众生命财产安全的法定机关，被上诉人安吉县公安局就有责任、有义务进行处理，并追究相应责任人的法律责任。而被上诉人安吉县公安局在暴力铲挖苗木行为持续了一个星期的时间里，在开始的三天中，被上诉人安吉县公安局的派出所民警、交警队交警都到了现场，也看到了现场的情况。但是，并没有采取措施制止这种侵害公民财产的行为，致使上诉人近10亩的苗木全部被铲挖。在整个毁财行为发生后，被上诉人安吉县公安局也没有立案调查处理任何违法行为人。制止和整治违法行为是公安的法定职责，对公民财产遭受侵犯立即救助，是公安的基本职责。本案中，被上诉人安吉县公安局没有制止、惩治违法行为，没有及时救助，事实十分清楚。综上，上诉人认为本案不存在承包经营合同纠纷，即使存在纠纷，相关人员采取暴力铲挖的方式解决也是违法的，暴力不是解决纠纷的合法途径，出现暴力行为，也就进入被上诉人安吉县公安局的职责范围，被上诉人安吉县公安局应当依法处理。被上诉人安吉县公安局作为公安机关，在本案应该履行保护公民财产安全、预防、制止、惩治违法行为的职责，其没有履行违法，被上诉人湖州市公安局错误的驳回上诉人的复议申请错误。请求，1、撤销湖州市吴兴区人民法院（2017）浙0502行初29号行政判决书，发回重审或改判支持上诉人的一审诉讼请求，即确认被上诉人安吉县公安局未依法履行预防、制止、惩治故意毁坏财产违法行为的法定职责违法，并责令其依法履行职责，立即立案查处惩治违法行为人；撤销被上诉人湖州市公安局作出的湖公复决字(2017）3号《行政复议决定书》；2、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人安吉县公安局答辩称，安吉县公安局妥善处置警情，并依法履行相应职责，事实清楚，证据充分，适用法律准确。一、主体适格。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，安吉县公安局具有负责本区域内治安管理工作的法定职责。《110接处警规则》第十四条规定，“110报警服务台受理报警的范围：（一）刑事案件；（二）治安案（事）件；（三）危及人身、财产安全或者社会治安秩序的群体性事件；（四）自然灾害、治安灾害事故；（五）其他需要公安机关处置的与违法犯罪有关的报警”。第十五条规定，“110报警服务台接到报警后，根据警情调派警力进行处置。”2017年1月17日、18日、19日，李孝龙及其家人先后多次报警称李孝龙在石龙村合法经营的苗木被他人强行铲挖，安吉县公安局梅溪派出所接110指令后先后派民警及相关队员到达现场进行处置。二、妥善处置。《110接处警规则》第二十四条规定，“处警民警到达现场后应当根据有关规定妥善处置。出警结束后，应当及时将处警情况向110报警服务台反馈，并做好处警记录。处警结果需要制作法律文书的，按有关规定办理”；公安机关《执法细则》第三版10-07《现场处结》章节中规定，“有关事项属于民事纠纷的，告知当事人向人民调解组织请求调解，或者向人民法院提起民事诉讼；”《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”安吉县公安局梅溪派出所民警在现场以及通过外围了解到，申嘉湖高速公路西延工程建设（浙江省重点项目）需要征收石龙村集体的部分土地（包括李孝荣、李孝德承包经营的土地，由李孝龙具体负责经营），处警民警现场告知报警人此事件系李孝龙方与村委发生的承包经营合同纠纷，需协商解决，不要有过激行为，也可通过司法途径解决。安吉县公安局梅溪派出所获悉110报警情况后，已按照《110接处警规则》及时处警，并根据上述相关规定对警情作出妥善处置，安吉县公安局处警程序符合规定，已履行相应的法定职责。安吉县公安局作出该行政行为的证据主要有：1、《警情详情及卷宗》；2、出警民警杜艺钦、施星星、李杰、程启伟、储经乾、韦斌的《出警经过》；3、现场照片；4、身份信息；5、梅溪镇石龙村提供的有关书证；5、110接处警录音及处警记录视听资料等证据。上述证据足以证明安吉县公安局在接警后依法出警、妥善处置的事实。至于上诉人上诉状中称2017年1月20日至23日报警的情况，因该报警行为未在其一审行政诉讼请求及事实理由中明确，故该报警行为应当不属于本案审查范畴。综上所述，李孝龙提出的事实与理由不能成立。对于李孝龙本人及其家人2017年1月17日、18日、19日报警一事，安吉县公安局处警程序合法、处置恰当，适用法律准确，请求驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人湖州市公安局答辩称，湖州市公安局作出的行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议案件办理程序，程序合法。2017年1月19日，李孝龙因认为安吉县公安局未依法履行预防、制止、惩治故意损毁财物违法行为的法定职责违法，向湖州市公安局申请行政复议。上诉人申请行政复议时称，其系石龙村村民，在该村合法经营一处苗圃。2017年1月17日，石龙村村委会人员带人强行铲挖申请人的苗木，其两次电话报警，但安吉县公安局出警后，未采取任何措施、未制止铲挖行为。1月18日、19日，强行铲除行为一直在持续，上诉人及家人此后又多次报警，但申请人始终未采取任何措施制止，至今未立案查处上述违法行为。安吉县公安局具有保护公民人身财产安全的法定职责，但始终怠于履行，致使上诉人财产持续被侵害。为此请求确认安吉县公安局未依法履行预防、制止、惩治故意损毁财物违法行为的法定职责违法，责令其依法履行职责，立即制止违法行为，并立案查处惩治违法行为人。被上诉人湖州市公安局于2017年1月22日收到该申请后，经负责人同意，于当日依法受理。后于2017年1月23日依法向安吉县公安局送达了湖公复答字［2017］第3号《提交行政复议答复通知书》。安吉县公安局依法于2017年1月26日向湖州市公安局提交了行政复议答复书和相关证据、依据以及其他有关资料。湖州市公安局所辖法制支队对安吉县公安局提交的答复书及相关证据、依据进行了审查，查明如下事实：2017年1月17日8时10分，安吉县公安局梅溪派出所接到110指令，报警人李孝龙称有很多不认识的人到他苗圃抢树苗，请前往查看。接到指令后梅溪派出所民警杜艺钦、施星星带领两名协警赶至位于石龙村白鹤山的龙涛苗圃。经现场了解，李孝龙系该苗圃法人代表，其称有人到其苗圃内挖掘苗木系石龙村村委会指使，村委会无权决定在其并未签订赔偿协议的情况下，没有任何手续就将其苗圃内的苗木移栽。现场该村村委会工作人员在场。出警民警对现场情况进行了拍照，并在征得李孝龙同意后，与其一起到村委会了解相关情况。民警在村委会告知双方应当通过协商或者民事诉讼的途径来解决问题，李孝龙表示其已经请律师参与此事。民警告知双方进行协商后，准备离开村委会，李孝龙表示与村委会无法协商，并与民警一起离开村委会。当日9时29分，李孝龙就此事再次报警，民警亦赶赴现场处置。同时石龙村村委会就此事向梅溪派出所出局了情况说明，并提供了个体户登记基本信息、茶地承包经营合同、解除合同通知书、搬迁苗木通知、委托移栽协议等证据。2017年1月18日9时32分，李孝龙妻子罗爱娣就此事报警，梅溪派出所出警赴现场处置；2017年1月19日9时05分、9时28分、9时58分、15分58分、17时25分，李孝龙就此事5次重复报警，梅溪派出所均出警至现场处置。上述事实有：110警情详单，出警民警杜艺钦、施星星、李杰、程启伟、储经乾、韦斌出具的《出警经过》，110接处警录音及现场音视频资料、现场照片，石龙村村委会提供的情况说明，个体户登记基本信息，茶地承包经营合同，解除合同通知书，个体户登记基本信息，茶地承包经营合同，解除合同通知书，搬迁苗木通知，委托移栽协议等书证以及其他相关证据予以证实。被上诉人湖州市公安局认为，该土地系李孝德、李孝荣1998年向石龙村承包经营，李孝龙为实际经营人。因申嘉湖高速公路西延工程建设被征用。本案系因石龙村与李孝龙双方就青苗赔偿问题未能达成协议引起，属于农村土地承包经营合同纠纷，不属于公安机关管辖范围。而《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条也明确规定了双方当事人的救济方式和途径，即“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包纠纷仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。安吉县公安局梅溪派出所接到报警后，按照《110接处警工作规则》及时出警至现场，并根据相应的法律法规告知申请人此事件纠纷需协商解决，不要有过激行为，也可通过司法途径解决，属于已对警情作出妥善处置。在后续的申请人及其家属就此事重复报警时，亦及时出警并规范处置，安吉县公安局已经履行了相应的法定职责。上诉人的复议理由不能成立。因此，经湖州市公安局负责人批准，于2017年3月17日，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条第一款第一项之规定，作出了驳回李孝龙行政复议申请的复议决定。2017年3月18日，湖州市公安局将行政复议决定书直接送达给上诉人李孝龙。综上，请求依法维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
二审期间，上诉人提交一张安吉县农村集体经济组织统一收据，证明上诉人针对涉案的地块已经交了承包款，所谓的解除承包合同不存在，被上诉人安吉县公安局对该证据的证明目的有异议，被上诉人湖州市公安局质证认为该份证据与本案不具有关联性，本院经审查认为，该份证据与本案不具有关联性，不予认定。本院经审理，对原审认定的基本案件事实予以确认。
二审庭审过程中，各方当事人围绕着被上诉人安吉县公安局对于上诉人的报警是否存在不履行法定职责的情形以及被上诉人湖州市公安局作出的湖公复决字［2017］3号《行政复议决定书》事实认定是否清楚、法律适用是否正确，程序是否合法进行了辩论。
本院认为，被上诉人安吉县公安局在接到上诉人多次关于有人在其苗圃中移栽苗木等行为的报警后，均根据《110接处警工作规则》以及《浙江省公安机关110接处警疑难警情处置工作指导意见（试行）》的规定，赶赴现场，了解纠纷产生的原因，经过调查处置后，告知上诉人应当通过其他合法途径解决。被上诉人安吉县公安局在接到上诉人关于有人在苗圃基地上放火烧东西的报警后，经出警到达现场，查明有人在路边生活取暖，也已将火扑灭，上诉人对于该处理无异议。被上诉人安吉县公安局对于上诉人的多次报警已经按照相关法律规定履行了相应职责，上诉人认为被上诉人安吉县公安局存在不履行法定职责的理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被上诉人湖州市公安局在2017年1月22日受理上诉人李孝龙的行政复议申请后，于2017年3月17日作出《湖州市公安局行政复议决定书》（湖公复决字［2017］3号），并于2017年3月18日送达上诉人，程序合法。综上，上诉人提出的上诉理由不能成立，其上诉人请求本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李孝龙承担。
本判决为终审判决。
审判长 何育红
审判员 赵 龙
审判员 许婷婷
二〇一八年五月三日
书记员 凌烈妮