石家庄市栾城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）冀0111行初3号
原告范之贵
被告石家庄市栾城区公安局，住栾城县栾城镇康威大街1号。
法定代表人赵永超，该局局长。
委托代理人马海刚
委托代理人于建亮
原告范之贵不服被告石家庄市栾城区公安局（以下简称区公安局）治安行政处罚一案，于2016年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于2016年1月6日受理后，于2016年1月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月2日公开开庭审理了本案。原告范之贵，被告栾城区公安局委托代理人马海刚、于建亮均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告栾城区公安局于2015年8月29日作出的栾公（西）行罚决字（2015）第0204号行政处罚决定书，认定：“2015年8月19日范之贵到北京中南海周边地区非法上访，扰乱当地公共场所秩序。被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，对范之贵行政拘留10日”。
被告栾城区公安局在规定的期限内向本院提交了作出具体行政行为的证据：公安行政处罚卷宗一册，证明其处罚内容合法。
原告范之贵诉称：1、我的信访乃至进京访，是老生常谈众所周知的，旧村改造，通街拆迁，村乡不予安置，至今已16年。生产生活极度困难。我原告家破人亡，度日如年。上访9年，村乡才把安置协议签，可至今7年，此协议不但不落实，还被篡改否定，与其他低保户相比有过之而无不及，多年要求低保难以享受，新规实施后，向乡递交了一年多的低保申请，至今不但不予办理，就是正当的要求书面答复也被拒绝。在区信访和市省信访中，一直请求接访领导为我排忧解难，却被基层推诿和无限期久拖。2、由于以上原因，政府督而不办，无人问责，百姓的民生问题毫无进展，心急如焚的我万般无奈只能进京向中央各有关部门反映求助。此次进京，是在前几天的全村安全饮水统一改造工程施工中，村书记近亲属无端阻挠，新水管不让铺设，被挖断的旧水管又不让接，天天必须的饮水中断。在场管理施工的村干部管不了，乡主要领导又不按承诺到现场解决，万不得已，才去的北京（只因村书记建新不舍旧，所涉东西道路也被其垄断，导致多年订立的安置协议难落实，以前曾多年中断的饮水也是在2012年两会时我与夫人要强行进京才得以解决）。3、抵京后，乘公交车达国家信访局（凡在京上访的一律免费乘坐公交，这是党中央对在京访民关爱的具体举措之一）因国家信访局上访队伍太长，时间紧，一时半会儿轮不到，便与在国信局巧遇的豆于镇一上访访民一同到省驻京办反映。省驻京办负责人还把我写与习总书记的信收下，称直接转到省委省政府，不必寄给习主席，肯定管用，我无比高兴。从那出来，我来到陶圆桥北公交站点，与其他访民乘14路公交直达府右街站下车，主动寻求在此执勤民警帮助（因经济所困，进京都是借钱，因无回家路费盘缠。有历来向民警出示的字条为证）。经当场检查，无管制刀具等违禁品后，乘等候在那的大客车，连同其他访民满员后送入中央特设在北京市马家楼接济服务中心。马家楼接济服务中心是广大访民最安全和最温暖的地方。同时也是对地方压力和解决信访问题力度最大的地方。并非如被告处罚中所说“到中南海周边非正常上访”“被查获”。我原告在京信访的整个过程并无半点违法行为，更没有扰乱首都某个地方的公共场所的秩序，否则北京市无处不在的便衣警察和执勤民警又怎会执法不严呢？所以我认为，被告以莫须有的违法之名强加于我，并实施处罚是不公正和违法的。
下面对被告所做的处罚决定书进行梳理并一一剖析。
首先被告在其处罚决定书中明确表述，我原告是在北京上访时，扰乱了当地的公共秩序。那么应有北京公安执勤民警当场训诫或警告或拘留并实施。怎能由违法行为人的原地被告来认定，决定和实施呢，这明显有悖于《行政处罚法》第20条“行政处罚由违法行为发生地的县以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖”这一规定。早在1984年公安部下发的186号通知中已明确规定“需要查破的治安案件由案发地派出所负责”。1996年公安部下发的8号通知中也明确规定“在公安机关内部各警种、各部门之间也不能越权办案、越权处罚”。由此可见，被告对我原告所决定实施的处罚严重违反以上法律规定和部门规章。
其次是被告在其处罚决定书中所依据的三点能否作为证据使用。1、我原告的陈述和申辩足以说明被告违背《行政处罚法》第32条对我当时的如实陈述和对去接的两位乡工作人员的询问笔录和训诫书及相关法律法规进行申辩不去审查复核，仍我行我素。2、李生玉、霍爱军二人的询问笔录。一不让我原告看。二是其二人在我上访时还在地方上，并没有亲眼目睹我在京进入马家楼接济服务中心之前的全过程，就是亲眼目睹的事情，也未必真实无误，况且他们是在石家庄市火车站接的我。我不能接受的是法律哪条允许被告以道听途说或凭空想象所做的询问笔录作为证据使用。3、关于所谓的训诫书，在此先引用全国政协委员政法大学法学院教授邸瑛琪谈上访中对训诫书是如何说的，“训诫书不能证明当事人有违反《治安管理处罚法》第23条第一款的行为”。早在2012年2月4日中央政法委的《关于处理上访人员的要求规定》中也明确规定“训诫书本身就属于警告类轻微处罚”。《行政处罚法》中也明确规定，不管进行什么样的处罚之前，都必须要有询问笔录。且只有案件发生当地执法警察有权对当事人进行训诫，别人无权进行执法训诫。“驻京办无权开具假训诫书对本人进行训诫，属于越权执法和违法执法，越权执法无执法权。”“当事人因某一行为在一天内受到训诫后，当场被行政拘留，属于一次双罚，同一事件不能进行一次双罚，属于量刑过重，违反执法程序。”根据以上专家点评和相关规定，我的在京历来没有一个警察训斥过我，更没有听说过、见到过和接到过什么训诫书。假如我的在京违法，那么训诫书上应有当场执法民警和我当事人的签字，并把训诫书交与我受训诫人，这才符合《行政处罚法》第34条规定。因此对被告手中所持的训诫书深表质疑。再退一步，即使被告手中的训诫真实，是北京市公安机关对我原告以作出训诫处罚。那么地方公安机关的被告又怎能对我的同一行为在两个月后的7月9日在重作出拘留的加重处罚呢？这不是故意违反《行政处罚法》第24条、第32条所禁止的一事双罚和加重处罚吗？
最后是被告明知后牛村村书记亲属建新不舍旧，扰乱整体规划，使我原告的安置协议难以落实，又扰乱集体的统一安全饮水改造施工（是我被乡政府这两位工作人员从石家庄火车站接回直接送入西营派出所，在其公安人员做询问笔录时向其陈述的）也正如《治安管理处罚法》第7条，县级以上地方人民政府、公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。以及84年公发186号通知中所规定，需要查破的治安案件，由案发地公安派出所负责。然而作为本应依法负责查处发生在本辖区扰乱公共秩序行为的被告，不但置若罔闻，熟视无睹，却故意违法违规横加处罚我受害的原告。在此不仅要问你们到底执行的是谁的政策，那家的法律，受谁的指示。
综上所述，被告对我原告实施的拘留处罚行政行为，完全符合《行政诉讼法》第54条第二款中应判决撤销的五种情形：1、主要证据不足的；2、适用法律法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。被告的这一具体行政行为，不仅严重损害了我原告的正当信访权、人身自由权，还损害了我原告的人格与尊严。也正如在拘留所的牢房墙壁上我悲愤写下的：吾本无错，错不在我，为何拘我，公权滥用（私用）有失公德。也就是法定职责必须为而不为，法无授权不可为而为之。依据《行政诉讼法》第二条，第十一条第一款第一二项，特向你院提起行政诉讼，请求依法判决撤销被告这一拘留处罚决定书，并判令其对我的损害予以赔偿和赔礼道歉。
原告范之贵在庭审中提交了如下证据：两张照片；原告出示警察的一封信；一份ＸＸＸ总理向世界承诺的截图；政府信息不存在告知书。
被告栾城县公安局辩称：2015年8月19日,范之贵到北京市中南海周边地区非法上访，扰乱了当地的公共秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。接报案后，我局民警进行了详细的调查，对范之贵进行了询问，对证人谢胜利、冯卫国进行询问，调取了北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书，证实了2015年8月19日15时23分许，范之贵到北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被府右街派出所查获的事实。范之贵曾经于2010年4月23日到北京中南海周边非法上访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，2010年5月22日到北京中南海周边非法上访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，2010年5月26日到北京中南海周边非法上访被府右街派出所查获，2010年6月9日被我局西营派出所作出行政拘留五日处罚；2010年11月17日到北京中南海周边非法上访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，2010年11月30日被我局西营派出所作出行政拘留五日处罚；2015年5月9日到北京中南海周边非法上访被府右街派出所查获，2015年7月9日被我局西营派出所作出行政拘留十日处罚;2015年7月8日到北京中南海周边非法上访被府右街派出所查获，2015年8月20日被我局西营派出所作出行政拘留十日处罚。
综上所述，我局认为范之贵的行为已违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，涉嫌扰乱公共场所秩序。2015年8月29日我局依法告知范之贵对其作出行政处罚的事实、理由、证据和依据以及应享有的权利。根据范之贵的违法情节，经我局研究2015年8月29日对范之贵作出了行政拘留十日的处罚，依法将决定书送达范之贵并对其执行十日行政拘留。
关于案件管辖问题。根据《治安管理处罚法》第七条第二款规定“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，根据《公安机关办理行政案件程序规定》的第九条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，范之贵居住地为石家庄市栾城区西营乡后牛村，因此我局对该案具有管辖权。
关于“一事双罚”问题。行政处罚法规定的处罚种类中并没有训诫的处罚种类，训诫是行政处罚范围之外的一种行为。因为除了公安等行政机关，法院、检察院等也会采取训诫的方式，例如，根据《民事诉讼法》第一百零一条第二款，人民法院对违反法庭规则的人，可以予以训诫；甚至一些非国家机关的社会团体也会采取训诫方式处分违纪的会员，例如，根据《中国注册会计师协会会员执业违规行为惩戒办法》（会协[2008]73号）第五条第一项，训诫是中国注册会计师协会对会员违规行为给予惩戒的种类之一，因此我局对案中违法行为人范之贵的处罚不属于“一事双罚”。
根据上述事实和理由，原告范之贵有信访诉求，上访时不依法向有权处理的本级或上一级机关提出，而是多次到北京市中南海周边非正常上访，且不听劝阻，严重影响了中南海周边秩序，理应受到法律的惩处，我局依据相关法律规定对范之贵予以行政处罚，作出的处罚决定是符合法律程序，有法可依的，做到了事实清楚，证据充分，请法院审查。为维护公安机关依法行使行政管理权，请依法维持我局的决定。
经庭审质证，被告提供的上述证据均符合法律法定，本院对被告提供的证据均予以确认。原告提供的证据因已过举证期限，本院不予确认。
经审理查明:2015年8月19日15时23分许，范之贵到北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被府右街派出所查获并训诫。范之贵曾经于2010年4月23日到北京中南海周边非法上访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，2010年5月22日到北京中南海周边非法上访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，2010年5月26日到北京中南海周边非法上访被府右街派出所查获，2010年6月9日被被告所属西营派出所作出行政拘留五日处罚；2010年11月17日到北京中南海周边非法上访被北京市公安局西城分局府右街派出所查获，2010年11月30日被被告所属西营派出所作出行政拘留五日处罚；2015年5月9日到北京中南海周边非法上访被府右街派出所查获，2015年7月9日被被告所属西营派出所作出行政拘留十日处罚;2015年7月8日到北京中南海周边非法上访被府右街派出所查获，2015年8月20日被被告所属西营派出所作出行政拘留十日处罚。以上事实，有原告的起诉书、被告提供的证据及庭审笔录为证。
本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。据此被告栾城区公安局对该案具有管辖权。原告范之贵多次到中南海周边非正常上访，公安机关多次对其进行训诫、制止、警告，但其不听劝告，其行为已严重扰乱了原告居住地的信访维稳秩序，扰乱了北京的社会公共秩序，被告栾城区公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定对其作出拘留10日的处罚，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚适当，应予维持。因公安机关做出的训诫不属于行政处罚的种类，被告对原告作出拘留十日的处罚，不存在重复处罚的行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一项之规定，判决如下：
驳回原告范之贵的诉讼请求。
诉讼费50元由原告范之贵承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于石家庄市中级人民法院。
审 判 长 李荣海
人民陪审员 李春涛
人民陪审员 校亚梦
二〇一六年三月二十二日
书 记 员 侯国丽