重庆市第四中级人民法院行 政 判 决 书（2018）渝04行初46号原告石敦清，男，苗族，1977年6月24日出生，住重庆市秀山土家族苗族自治县。委托代理人孟雷，北京市京师律师事务所律师。委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。被告秀山土家族苗族自治县人民政府。住所地：重庆市秀山土家族苗族自治县中和街道站前大道行政中心*楼。法定代表人向业顺，该县县长。行政机关负责人田小林，该府法制办公室负责人。委托代理人刘定刚，重庆春雨律师事务所律师。第三人秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部。负责人付强，该指挥部指挥长。委托代理人龙建英，该指挥部工作人员。原告石敦清不服被告秀山土家族苗族自治县人民政府（以下简称秀山县政府）作出的限期拆房交地通知，于2018年3月3日向本院提起行政诉讼。本院于2018年3月8日立案后，向被告秀山县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月17日、5月11日公开开庭审理了本案。原告石敦清及其委托代理人孟雷、徐晓倩，被告秀山县政府的行政机关负责人田小林及委托代理人刘定刚，第三人秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部（以下简称洪安景区指挥部）的委托代理人龙建英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为是洪安景区指挥部2017年12月25日作出的《限期拆房交地通知》（以下简称《通知》）。该《通知》内容为：石敦清户现居房屋位于新建的国道G242线用地范围，必须于2018年1月10日前签订房屋补偿安置协议或完成搬家腾空房屋交付被征用土地。2018年1月10日后将按照土地征用管理相关法律法规依法征收石敦清户的房屋。指挥部决定，1997年1月1日至2015年12月底期间未经审批修建的房屋和少批多建的房屋，在2018年1月10日前未签订房屋拆迁补偿安置协议或未完成搬家腾空房屋的，一律按违章建筑处理并实施强制征收。原告石敦清诉称，原告于2017年12月25日收到洪安景区指挥部作出的被诉《通知》，称原告的房屋位于新建的国道G242线用地范围内，要求原告必须于2018年1月10日前签订房屋补偿安置协议或者完成搬家腾空房屋交付被征用土地，否则一律按照违章建筑处理并实施强制征收。法律法规三令五申禁止采取暴力、威胁等非法手段迫使搬迁、强制搬迁，且被告自始至终没有公示公告过任何依法批准的征收手续，补偿安置方案是被告单方强制性制定，严重侵犯了原告的合法权益，诉请确认被告于2017年12月25日作出的《通知》违法，由被告承担本案诉讼费用。原告石敦清向本院提交了如下证据:1.秀山委办〔2016〕29号《中共秀山土家族苗族自治县委办公室、秀山土家族苗族自治县人民政府办公室关于成立秀山洪安边城旅游景区开发建设项目指挥部的通知》（以下简称〔2016〕29号《关于成立洪安景区指挥部的通知》）。证明为了加快推进洪安边城旅游景区建设，中共秀山土家族苗族自治县委（以下简称秀山县委）、秀山县政府决定成立洪安景区指挥部，该指挥部于2017年12月25日作出被诉的《通知》，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第二十条的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。虽然被诉《通知》是以洪安景区指挥部名义作出而非被告名义作出，但洪安景区指挥部是被告设立的，根据法律规定原告必须以秀山县政府为被告进行诉讼。2.洪安景区指挥部2017年12月25日作出的《限期拆房交地通知》。证明《通知》要求原告必须限期签订房屋补偿安置协议交出土地，否则就按违章建筑处理，给原告强加了义务并设定了极其不利的法律后果，影响到原告的权利义务，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，原告有权向法院提起诉讼，《通知》具有可诉性。被告秀山县政府辩称，1.原告要求撤销被告于2017年12月25日作出的《通知》的诉求不能成立。被告2017年12月25日未作出过被诉的《通知》，更未向原告送达过该《通知》，是洪安景区指挥部作出的该《通知》，原告要求撤销被告作出的《通知》的诉求没有事实根据。2.被诉的《通知》不是具体行政行为，不具有可诉性。洪安景区指挥部不是行政机关，不具备行政执法主体资格，其发出的《通知》不具有强制执行效力。《通知》只是希望原告配合洪安景区的基础设施建设，并非强制要求原告与之订立房屋拆迁安置补偿协议，也非强制拆迁和强制征收原告的房屋。洪安景区指挥部向百余户居民发出了上述《通知》，其他居民接到《通知》后主动与洪安景区指挥部签订了房屋拆迁安置补偿协议，原告收到《通知》后未与洪安景区指挥部签订安置补偿协议，洪安景区指挥部并未强制拆除原告的房屋，《通知》并不具有强制性。3.洪安景区指挥部是秀山县委成立的机构，不是秀山县政府成立的机构，秀山县政府不应成为本案被告。故请求驳回原告的起诉。被告秀山县政府未向本院提交证据。第三人洪安景区指挥部述称，洪安景区指挥部已自行撤销了被诉的《通知》，并送达给了原告。其余陈述意见与被告秀山县政府的答辩意见一致。第三人洪安景区指挥部向本院提交了如下证据：1.洪安景区指挥部2018年4月12日作出的撤销《限期拆房交地通知书》的通知及送达回证，送达撤销《限期拆房交地通知书》的通知的照片。证明洪安景区指挥部已自行撤销被诉的《通知》，并将撤销通知送达给原告。2.秀山土家族苗族自治县规划局（以下简称秀山县规划局）2018年1月17日作出的渝规限拆秀字（2018）第8号《秀山土家族苗族自治县规划局限期拆除违法建筑决定书》（以下简称渝规限拆秀字（2018）第8号《限拆决定》）及送达回证。证明洪安镇人民政府对原告的违法建筑实施强拆的依据并非洪安景区指挥部作出的《通知》，而是依据秀山县规划局作出的限拆决定。如果《通知》具有行政行为的强制力，秀山县规划局就没有必要对其作出限拆决定。被告秀山县政府对原告提交的证据质证认为：证据1，系复印件，没有加盖鲜章来源不明，真实性有异议，且不能实现原告的证明目的，该指挥部是秀山县委设立，不是秀山县政府设立。证据2，真实性无异议，不能实现原告的证明目的，属于告知性文书，不属于具体行政行为，不具有可诉性。第三人洪安景区指挥部对原告提交的证据的质证意见与秀山县政府的质证意见相同。原告石敦清对第三人洪安景区指挥部提交的证据质证认为：证据1，真实性、关联性认可，证明被告自认程序有问题，《通知》不符合法律规定。证据2，真实性无异议，合法性、关联性及证明目的均持异议，不能因为《限拆决定》否认《通知》的拘束力，两者没有法律上的因果关系，《通知》对原告产生了拘束力，洪安景区指挥部没有作出《通知》的职权。根据行政强制法第四十四条的规定，在原告对相关违建文书享有诉权期间，被告不得强制拆除原告的房屋。判断《通知》是否可诉，应该从该行为本身来看，《通知》是行政机关单方意思，具有单方性，直接针对原告作出，具有个别性，要求原告在收到后必须签订补偿安置协议，否则按违章建筑处理，具有法效性，对外具有法律效力，不能因为相关部门对原告作出了《限拆决定》就否认《通知》的可诉性。该证据与本案无关，不能实现证明目的。被告秀山县政府对第三人洪安景区指挥部提交的证据质证认为：对证据的真实性、关联性、合法性均无异议，证明被诉的《通知》不具有强制力，没有可诉性。经庭审举证质证，本院对以上证据作如下确认：1.原告石敦清提交的证据：证据1，系秀山县委办公室印发的文件，虽然是复印件，但洪安景区指挥部成立并开展洪安景区建设工作是不争的事实，其具有真实性，且与本案具有关联性，予以采信。证据2，证明洪安景区指挥部作出了本案被诉的《通知》，系本案诉讼标的，与本案有关联，予以采信。2.第三人洪安景区指挥部提交的证据：证据1证明在诉讼中，洪安景区指挥部撤销了本诉行政行为，并将撤销通知送达了原告，原告对此无异议，具有行政证据的合法性、真实性和关联性，予以采信。证据2的作出时间虽在被诉行为作出之后，不能作为证明《通知》合法的证据，但该证据与本案需要查明的案件事实有关联，且来源合法、内容真实，予以采信。根据以上有效证据，认定如下事实：原告石敦清修建的房屋位于秀山县洪安镇边城路。2016年5月23日，秀山县委办公室印发〔2016〕29号《关于成立洪安景区指挥部的通知》，通知各街道党工委、办事处，各乡镇党委、政府，各系统党委，县委各部委，县级各部门，各人民团体，为加快推进洪安边城旅游景区建设，秀山县委、秀山县政府决定成立洪安景区指挥部，由县委常委、县政府副县长王木林任指挥长。2017年12月25日，洪安景区指挥部作出《通知》，通知石敦清现居房屋位于新建的国道G242线用地范围，必须于2018年1月10日前签订房屋补偿安置协议或完成搬家腾空房屋交付被征用土地，否则一律按违章建筑处理并实施强制征收。石敦清对洪安景区指挥部作出的《通知》不服向本院提起行政诉讼，请求撤销该《通知》。在本案审理过程中，2018年4月12日，洪安景区指挥部以其作出的《通知》存在程序瑕疵为由自行撤销，并于4月19日向石敦清送达。石敦清收到洪安景区指挥部的撤销通知后，经本院释明，石敦清不愿意撤诉，并将诉讼请求变更为确认被诉的《通知》违法。另查明，2018年1月17日，秀山县规划局作出渝规限拆秀字（2018）第8号《限拆决定》，认定石敦清在秀山县洪安镇边城路288号擅自修建的非房屋产权登记部分建筑物属违法建设，责令石敦清在该决定书送达之日起七日内自行拆除违法建筑，逾期不拆除，将提请秀山县政府强制拆除。秀山县规划局于2018年1月17日将该决定书向石敦清留置送达。2018年4月15日，石敦清的涉案房屋被部分拆除。本院认为，本案的争议焦点是：一是秀山县政府是否系本案的适格被告；二是被诉的《通知》是否具有可诉性，应否被确认违法。一、秀山县政府是否系本案适格被告问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不能独立承担法律责任的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，〔2016〕29号《关于成立洪安景区指挥部的通知》，证明洪安景区指挥部是秀山县委、秀山县政府决定成立的，成立洪安景区指挥部的目的是加快推进洪安边城旅游景区建设。从通知精神分析，洪安景区指挥部属临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，履行的是秀山县政府赋予的对洪安旅游景区的建设管理职责。洪安景区指挥部以自己名义作出本案被诉的《通知》，石敦清不服提起诉讼，根据上述规定，应以成立洪安景区指挥部的行政机关作为被告，因秀山县委是党的机关，非行政机关，故秀山县政府系本案适格的被告。二、本案被诉的《通知》是否具有可诉性，应否被确认违法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条等规定，行政机关在行政管理活动中，针对公民、法人或者其他组织实施的，侵犯其人身、财产等合法权益的行为，公民、法人或者其他组织不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围，即该行为具有可诉性。本案中，洪安景区指挥部于2017年12月25日针对石敦清作出的《通知》，从表现形式上看具有通知属性，属过程性行政行为。但从《通知》内容分析，洪安景区指挥部针对石敦清作出的交付土地的通知，实则是交地决定，即责令石敦清履行交地义务。同时洪安景区指挥部在《通知》中还给石敦清设定了限期签订房屋补偿安置协议或完成搬家腾空房屋的义务，以及不在限期内履行义务的后果。洪安景区指挥部作出的《通知》上设定的上述义务侵犯了石敦清对涉案房屋的所有权，石敦清针对该《通知》提起的本诉属于人民法院受案范围。故该《通知》具有可诉性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”据此，只有在县级以上人民政府和土地管理部门依法实施了征地行为，被征收土地权利人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行的，县级以上人民政府土地管理门有权作出责令交出土地决定。本案中，秀山县政府和洪安景区指挥部，未提交证据证明已对石敦清的房屋依法实施征收补偿，以及石敦清存在拒不交出土地已影响征收工作的情形，而直接通知石敦清限期交出土地，违反了上述法律法规规定，其作出的本诉《通知》违法，应当予以撤销。但因在诉讼过程中，洪安景区指挥部已自行撤销了本诉《通知》，经本院释明，石敦清不撤回起诉，并将诉讼请求由请求撤销《通知》变更为确认《通知》违法。据此，本院确认秀山县政府赋予洪安景区指挥部在洪安边城旅游景区建设中作出的本诉《通知》违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告秀山土家族苗族自治县人民政府于2017年12月25日对原告石敦清作出的《限期拆房交地通知》违法。案件受理费50元，由被告秀山土家族苗族自治县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。审 判 长 张红梅审 判 员 蒲开明审 判 员 黄 瑶二〇一八年五月二十二日法官助理 周 余书 记 员 向芯颖