广东省韶关市武江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）韶武法行初字第63号
原告：杨佳才，男，汉族，1941年2月15日出生，住韶关市曲江区。
原告：廖新财，男，汉族，1961年2月23日出生，住韶关市曲江区。
委托代理人：李文涛，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
委托代理人：陈赞，广东广信君达律师事务所律师。
被告：韶关市曲江区国土资源分局，住所地：韶关市曲江区马坝镇城南大道3号。
法定代表人：杨海兵，局长。
委托代理人：廖江涛，韶关市曲江区国土资源分局工作人员。
委托代理人：肖永明，广东慨然律师事务所律师。
第三人：韶关市曲江区住房和城乡建设局，住所地：韶关市曲江区马坝镇府前中路1号。
法定代表人：肖绍托，局长。
委托代理人：杨敏，韶关市曲江区住房和城乡建设局副科长。
委托代理人：谢乐宇，广东慨然律师事务所律师。
原告杨佳才、廖新财诉被告韶关市曲江区国土资源局，第三人韶关市曲江区住房和城乡建设局国土行政登记一案，原告于2015年10月26日向曲江区人民法院提起行政诉讼。该院受理后，报请韶关市中级人民法院指定管辖。韶关市中级人民法院于2015年11月9日作出（2015）韶中法行辖字第36号行政裁定，指定由本院管辖。本院同月20日立案后，依法组成合议庭审理本案。2016年1月6日、1月26日，本院两次公开开庭审理了本案。原告杨佳才及原告杨佳才、廖新财的共同委托代理人李文涛、陈赞（第二次开庭未到庭），被告韶关市曲江区国土资源局的委托代理人廖江涛、肖永明，第三人韶关市曲江区住房和城乡建设局的委托代理人杨敏、谢乐宇均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告杨佳才、廖新财共同诉称：1993年5月15日，原告杨佳才、廖新财取得地号为40000322、证号为曲府国用（93）字第00547号、用途为轧钢、住宅的《国有土地使用证》，土地面积为1287平方米，土地类型为“非农业建设用地”。1995年11月28日，原告杨佳才、廖新财依法取得地号为40001138、证号为曲府国用（95）字第01031号、用途为办轧钢厂的《国有土地使用证》，土地面积为3507平方米，土地类型为“城镇用地”。经当地有关政府部门的批准，原告杨佳才、廖新财随后在该两块地上建造了轧钢厂和住宅楼，从事轧钢的生产经营，取得较好的经济效益和社会效益。2001年，韶关市曲江县人民政府签发曲府（2001）114号文，该文将南华寺二公里范围内的土地规划变更为旅游风景用地，而涉讼土地恰好位于该规划范围内，从而导致原告杨佳才、廖新财无法继续实际使用涉讼土地进行生产和居住，涉讼土地因此被撂荒，给原告杨佳才、廖新财的生产、生活造成严重影响。2011年5月30日，韶关市曲江区人民政府向原告杨佳才、廖新财出具《关于收回杨佳才廖新财国有土地权的通知》，决定收回涉讼土地，收回原因是“为解决国道106线转溪至曲江林场段改建工程建设用地”，收回依据是：《土地管理法》第58条第（一）款、城乡建设规划、106国道用地规划，收回的土地面积是4794平方米，补偿标准为“按有关政策执行”。在曲江区人民政府作出上述通知后，原告杨佳才、廖新财一直就留用的2000平方米土地的用途变更等事项向有关部门及有关领导反映和上访，强烈要求将留用地从工业用地变更登记为商住用地，以便可以对留用地进行实际使用，避免土地闲置，但原告杨佳才、廖新财的诉求一直未得到应有的重视和考虑。被告在未与原告进行平等协商，共同委托符合资质的评估机构对涉讼土地的价值、地上附着物价值及经营损失进行评估，并且未举行听证会并对补偿进行合理性调研的情况下，单方面制作《关于收回部分国有土地使用权的协议书》，但该协议书并没有一并解决涉诉土地的用途变更登记问题。2013年10月30日，原告杨佳才、廖新财因生活所迫，为解燃眉之急，被迫与被告签订《关于收回部分国有土地使用权的协议书》，因为协议没有体现自己的真实要求，协议内容不完全是自己的真实意思表示，在签订协议书后，原告仍不断通过信访、上访等方式请求曲江区人民政府及包括被告在内的相关部门纠正协议书中关于评估标准和补偿标准，并要求按照实际土地性质将涉讼土地变更登记为商业用地，并且按照商住用地涉讼土地进行重新评估和补偿，但曲江区政府、被告及相关政府部门一直未解决原告的合理诉求。原告杨佳才、廖新财认为，韶关市曲江区人民政府为实现城市功能规划，实质上变更了涉讼土地的登记用途，并且为了公共利益收回其依法享有使用权的国有土地，就不仅应当根据《土地管理法》等法律法规要求对原告杨佳才、廖新财进行合法和适当的补偿，还应当同步解决二原告实际上因此无法继续使用留用的2000平方米土地的问题。被告作为负责收回国有土地的政府职能部门，对收回部分涉讼土地的原因、过程、细节最了解，对因此造成二原告无法继续实际留用地的情况也最清楚。因此，被告有权利，也有义务牵头解决这一实际问题。然而被告对问题视而不见，对二原告的合理诉求充耳不闻，应当作为而不作为。第三人作为曲江区人民政府的规划职能部门，对涉讼土地所在地块的规划变更情况最了解、最熟悉，在包括涉讼土地在内的地块实质上已变更用途的情况下，有权利、也有义务依职权对留用地的土地用途进行相应的规划变更，并且协助和配合被告解决留用的2000平方米土地的用途变更登记问题。综上所述，被告应当作为而不作为，使二原告无法继续使用留用的2000平方米土地，造成土地资源严重浪费，对二原告依法享有的国有土地使用权构成了实际损害。鉴此，为维护自身合法权益，原告杨佳才、廖新财特诉到法院，请求法院在查明事实的情况下，依法判令：1、被告对原告杨佳才、廖新财留用的2000平方米土地按照商住用途进行相应的变更登记；2、第三人在职权范围内协助被告对原告杨佳才、廖新财留用的2000平方米土地按照商住用途进行相应的变更登记；3、被告承担本案全部诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据材料：
1、用电增容申请书；
2、曲江城乡规划委员会、曲江县城乡建设委员会批复；
3、曲江供电局《用电核准证》；
4、曲府国用（93）字第00547号《国有土地使用证》；
5、曲府国用（95）字第01031号《国有土地使用证》；
6、《关于收回杨佳才、廖新财国有土地使用权的通知》；
7、《关于106国道改道收地补偿有关问题的复函》；
8、杨佳才、廖新财2012年2月17日给区长吴春腾的函；
9、杨佳才、廖新财2012年2月24日给区长吴春腾的《申请报告》；
10、杨佳才、廖新财2012年4月19日给区国土局提交的《关于要求按商业用地尽快解决征地补偿的申请》；
11、杨佳才、廖新财2012年6月18日给区长吴春腾、国土局局长张跃文的《关于要求预付部分征地补偿金解决经济困难的申请报告》；
12、杨佳才、廖新财2012年7月5日给区长吴春腾的函；
13、杨佳才、廖新财2012年7月20日给区常委陈来安、区国土资源分局局长张跃文的《关于要求先解决预付部分补偿金30万元后补办转商业用地手续申请报告》；
14、杨佳才、廖新财2012年8月6日给曲江区国土资源分局局长张跃文的《承诺书》；
15、杨佳才、廖新财2013年1月28日给区委书记黄劲东的函；
16、杨佳才、廖新财2013年1月30日给区国土资源分局张跃文局长的《关于廖新财、杨佳才与区国土局就106国道改建征地补偿协商情况报告》；
17、《关于106国道收地及信访问题的复函》；
18、《关于收回部分国有土地使用权的协议书》；
19、杨佳才、廖新财2014年1月22日给区委书记黄劲东的函；
20、杨佳才、廖新财2014年8月15日区城建局领导的《关于免费报建免费土地转商住用途的申请》；
21、杨佳才、廖新财2014年12月2日给区国土局、城建局负责人签发《关于免费转商住土地用途和免费报建的信》；
22、杨佳才、廖新财2015年1月9日给区委书记黄劲东、区长范国文的《要求曲江区委区政府尽快拖上解决因公造成实际问题的请求信》；
23、杨佳才、廖新财2015年3月20日给区长范国文的《关于回答3月18日范区长答复可适当考虑我俩元月9日提出请求和相关指示的信》；
24、《群众来访登记表》；
25、杨佳才、廖新财2015年8月6日给区委书记黄劲东的《关于对信访事项答复申请复查的信》；
26、杨佳才、廖新财2015年8月17日给区法制局梁局长的《关于收回杨佳才、廖新财部分土地使用权协议书说明》；
27、《关于交办的群众给广东省委第三巡视组信访件的函》；
28、《关于交办（转送）信访事项的函》；
29、《关于对2013年10月30日收地补偿协议提出要调整的诉求和回应“关键是已签协议”等说法与国土局协商的书面谈话材料》；
30、《请求落实经省委第三巡视组转（C375号）信访事项关于解决因106国道改建收地、留地造成困难的信》；
31、韶关市城市规划委员会2009年第二次会议纪要；
32、韶关市大南华地区控制性规划见解；
33、韶关市大南华地区控制性规划；
34、有关要求补办工业用地变更为商业用地的申请（附肖绍托签署意见）；。
35、原告写给罗永东的材料；
36、给曲江区政府范国文区长的急信（手机拍摄及文字材料）；
37、一封给曲江区委区政府的请求信（手机拍摄及文字材料）。
被告韶关市曲江区国土资源分局辩称：一、关于涉诉土地的基本情况。为了解决国道106线转溪至曲江林场改造工程建设用地，答辩人代表区政府收回两原告位于南华“鹅公嘴”广韶公路边的部分国有土地使用权。其中证号为曲府国用字（93）第00574号的土地面积1287平方米，土地权属来源是：出让（未缴纳出让金），土地用途：工业用地；证号为曲府国用字（95）第01031号的土地面积3507平方米，土地权属来源是：划拨，土地用途：工业用地。2宗土地面积共4797平方米。按照106国道改道公路规划以及两原告的申请，收回土地使用权的面积为其中的2797平方米，其余2000平方米由原告申请并经区政府同意不予收回（其中345.1㎡为出让，1654.9㎡为划拨），约定按照“二改三不变”的要求（即面积更改、界址更改而土地使用权人姓名不变、土地使用权类型不变、土地批准用途不变）留作自用（详见《关于收回部分国有土地使用权的协议书》。二、原告诉请要求将涉诉土地（2000平方米）变更登记为商业用地，不符合法律规定，也没有事实及法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《土地登记办法》第四十八条：“土地的用途发生变更的，当事人应当持有关批准文件和原土地权利证书，申请土地用途变更登记。”《广东省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第八条：“……依法改变土地用途及其他土地登记内容的，必须持批准文件，向土地所在地县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”由此可知，原告诉请变更土地用途，必须持有相关批准文件等审批手续，而且涉诉土地在城市规划区内，根据上述法律规定，改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意，而原告从未向答辩人提交任何相关部门审批同意的文件及材料，因此，原告土地用途变更诉请于法无据。况且原告至今未提交正式的申请资料。另退一步而言，即使原告取得相关部门批准文件，如需变更土地用途，亦要先行依法缴纳出让金。三、原告反复称在双方签订的《关于收回部分国有土地使用权的协议书》中，没有一并解决涉诉土地的用途变更问题，原告的这一说法是对法律权威的亵渎和合法协议的公然违背。调整土地用途变更的法律依据均是法律的强制性规定，故此答辩人与原告签订的《协议书》中明确注明：留用土地手续具体办理规定和程序是按照“二改三不变”的要求进行处理的。对此原告在协议书中也签名确认，合法有效的协议理应双方遵守。另外相关领导也是重复强调要依法依规办理，而并非原告在提交的上访材料所断章取义表述的“已得到相关领导的同意”。鉴于调整土地用途变更的法律依据均是法律的强制性规定，因此任何人申请变更土地用途，必须依法依规，严格完善各项审批手续，并依法缴纳土地出让金。故原告企图越过审批手续、规避缴纳出让金的这种违反法律、违背协议的行为不能得到支持和纵容。综上所述，原告在没有提交正式申请文件、没有具体建设项目、没有经过相关审批手续、没有提交相关批准文件、且欲不缴纳土地出让金等不具备任何审批条件的情况下，要求变更土地用途，不符合法律的强制性规定，故原告的起诉没有任何事实及法律依据，请求法院驳回原告的诉求。
被告向本院提交了以下证据材料：
1、韶曲府（2008）86号文《关于国道106线转溪至曲江林场段改建征地拆迁的通告》；
2、《关于收回杨佳才、廖新财国有土地使用权的通知》及送达回证；
3、《关于106国道征地及信访问题的复函》及送达回证；
4、《关于收回部分国有土地使用权的协议书》；
5、《关于要求确定杨佳才、廖新财收地补偿终结方案的请示》；
6、《关于收回部分国有土地使用权的协议书》；
7、地籍调查审批表及图纸。
第三人述称：一、涉案地块现登记为工业用地，如拟做商业用地，须经法定途径。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”由于涉案地块的登记用途仍为“轧钢、住宅”、“办轧钢厂”（即为工业用地），如变更用地类别须经法定程序。二、两原告拟将涉案地块用于商业用途，与规划不符。根据《韶关市大南华地区控制性规划》，涉案地块所在区域内并没有“商业、服务业用地”的规划项目。而对照该区域的规划控制指标，两原告的涉案土地性质应属于“公共绿地”及“林地”。因此，两原告拟将涉案地块调整为商业用途的诉求，与现行《韶关市大南华地区控制性规划》不符。三、两原告的涉案地块，不在可调整规划条件的用地范围内。1、根据《广东省城乡规划条例》（广东省人民代表大会常务委员会第三十八次会议于2012年11月29日通过，自2013年5月1日起施行）第三十八条：“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，应当严格执行规划条件，不得改变用地性质，不得提高容积率，不得降低绿地率，不得减少基础设施和公共服务配套。具有下列情形之一的，不受前款规定限制，建设单位或者个人可以依法申请调整规划条件：（一）因城乡规划修改导致地块开发条件变化的；（二）因国家和省重大项目建设需要的；（三）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要的；（四）法律、法规规定的其他情形。调整出让用地的规划条件，应当先行按照规划编制和审批的程序修改其依据的控制性详细规划。”上述的地方法规，对可调整规划条件的范围有十分明确的规定，即必须为“以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目”。而两原告的涉案地块登记用途为“轧钢、住宅”、“办轧钢厂”，即为工业类用地。因此，该涉案地块不在依法可申请调整规划条件的范围内。2、根据韶关市人民政府《关于规范市区范围国有土地使用权出让及建设用地规划管理若干问题的通知》（韶府（2010）52号）第三条第1项：“市区范围内凡属于采取招拍挂形式取得土地使用权，土地出让条件和规划指标不得擅自变更，如需变更按程序报市政府批准并按有关规定办理。”由于两原告并非通过招拍挂的形式，取得涉案地块的使用权，因此不具备要求调整规划条件的前提。3、根据韶关市人民政府《关于规范市区范围国有土地使用权出让及建设用地规划管理若干问题的通知》（韶府（2010）52号）第三条第2项：“确需调整规划条件的，应具有下列情形之一方可申请：1、因城市规划调整或者修编，造成地块开发条件发生变化的；……”2009年8月27日，《韶关市大南华地区控制性规划》经韶关市人民政府批准，该规划已将两原告的涉案地块定性为“公共绿地”及“林地”。在该规划未经原批准机关（韶关市人民政府）依法调整前，两原告要求将涉案土地直接调整为商业用途的申请，答辩人无权同意。故两原告对答辩人的诉求事项，已超出答辩人的职权范围。综上，恳请人民法院依法驳回原告针对第三人的全部诉讼请求。
第三人向本院提交了以下证据材料：
1、《关于同意﹤韶关市大南华地区控制性规划﹥的批复》；
2、《关于规范市区范围国有土地使用权出让及建设用地规范管理若干问题的通知》；
3、《卫星俯瞰图》（红色标记处为被征收的地块，白色走向为106国道的改建项目）；
4、《韶关市大南华地区控制性规划整体示意图》；
5、《韶关市大南华地区控制性规划（图则七）》；
6、《关于杨佳才、廖新财要求变更国有土地用途的意见》，；
7、《给曲江区委领导一封信》；
8、《韶关市曲江区住房和城乡建设局发文稿纸》、《关于杨佳才、廖新财要求变更国有土地用途的意见》。
经庭审质证，原告对被告提供的证据1、2、7无异议，证据3真实性、合法性、关联性均有异议，证据4有异议，证据5无法确认，证据6合法性有异议；第三人对被告提交的证据没有异议。
被告对原告提供证据1、2、3关联性有异议，证据4、5、6、7、17、18无异议，证据8、9、10、11、12、13、14、15、16、19、20、21、22、23、24、25、26、27、28、29、30真实性、合法性、关联性均有异议，证据31、32、33不具有证明力，证据34、35、36、37真实性、关联性有异议；第三人对原告提交的证据20、21真实性、合法性、关联性均有异议，证据31、32、33关联性有异议，证据34的关联性、证明目的有异议，证据35、36、37真实性、关联性有异议，其他证据不发表质证意见。
原告对第三人提交的证据1、7无异议，证据2关联性有异议，证据3、4、5、6、8真实性、合法性有异议；被告对第三人提交的证据无异议。
经审理查明，1993年5月15日，原曲江县人民政府向原告杨佳才、廖新财颁发曲府国用字（93）第00574号《国有土地使用证》，该证记载：“土地使用者：杨佳才、廖新才；地址：曲江县马坝镇；用地总面积：壹千贰百捌拾柒㎡；地号：40000322；用途：轧钢、住宅。”
1995年11月28日，原曲江县人民政府向原告杨佳才、廖新财颁发曲府国用字（95）第01031号《国有土地使用证》，该证记载：“土地使用者：杨佳才、廖新才；地址：广韶公路县松香厂大门侧；用地总面积：叁千伍百零柒平方米；地号：40001138；用途：办轧钢厂。”
2008年11月20日，韶关市曲江区人民政府发出《关于国道106线转溪至曲江林场段改建征地拆迁的通告》，明确大南华建设的征地拆迁范围为国道106线转溪至曲江林场段沿线。曲府国用字（93）第00574号《国有土地使用证》及曲府国用字（95）第01031号《国有土地使用证》所涉土地均在征地拆迁范围内。
2011年5月30日，韶关市曲江区人民政府发出《关于收回杨佳才廖新财国有土地使用权的通知》，内容为：“为解决国道106线转溪至曲江林场段改建工程建设用地，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条（一）款规定、城乡建设规划以及106国道用地规划，区人民政府决定收回你们两人位于南华‘鹅公嘴’广韶公路边面积为4794平方米的国有土地使用权［证号：曲府国用字（93）第00574号和曲府国用字（95）第01031号］。收回土地的具体界址和实际面积以区国土资源分局绘制图中红线所示及核定为准，补偿按有关政策执行。”并于2011年6月15日送达给原告杨佳才、廖新财。
2012年4月19日，杨佳才、廖新财向韶关市曲江区国土资源分局递交《有关要求按商业用地尽快解决征地补偿的申请》，内容为：“曲江区国土局：2011年6月收到区政府因106国道改建决定收回我俩位于距离南华寺约1.5公里韶广公路边4790㎡国有土地通知，而未发通知前4个月因某客观原因，这块原来正常收入的土地就废弃了，至今已经十几个月断了经济来源，家庭生活的压力、债主频频上门追债的烦恼，造成生活苦不堪言。要求区国土局领导按商业用地尽快解决征地补偿问题，理由如下：一、1992年前后曲江县政府按工业用地批准我俩办小轧钢厂在先，但县府为弘扬禅宗文化开发旅游业，于1999年12月26日公布下发60份，抄送县人大办、县政协、县法院等的曲府114号文件中，已决定把南华寺两公里范围规划为文物保护地段和旅游风景游览区，禁止重建新建工厂，而改变了原工业用地性质（在旅游风景游览区宜建商业性质项目是别无选择）。如果当时县政府提出收回土地，按工业用地补偿并对厂房补偿，绝不争议。我俩当时十分期盼能这样的得到补偿可另找生活出路，可惜县府未能做到，我俩忍痛拆除厂房，把设备当废铁卖来维持生活。这是县府一手造成的历史遗留问题。曲府114号具有法律效力的公文，和为顺应县府决定拆除厂房，经济上大受损失元气大伤的事实都是不可以捏造的历史事实。尊重历史，实事求是是妥善处理历史遗留问题，而提出按商业用地评估解决征地补偿的要求是合情合理的诉求。二、特别提到一条相关信息：2012年3月20日上午8时20分，央视CCTV4中国国际台播放贵州省贵阳市深夜拆民宅事件：几个有强入民宅，拉出入睡居民后，用铲车把房子铲平后逃走。后查明是某单位派人来强拆的。因当地旧城改造，这里五户人没有房产证，有关单位按800元／㎡补偿，该住户认为他在那里住了四十年，现在房价8000元／㎡，拆除后买不起房，而不愿拆迁。经当地政府介入调查后认为，这五户人是当时由单位安排在某位土地上建起安置房，由于历史原因未能办房产证，属历史遗留问题，同意补办房产证手续的办法解决补偿问题。从这有公信力、有影响力的中央电视向全国报导的事例中，可找出如下共同点：1、都是由政府组织实施的交通、旧城改造工程，属于公益事业。2、属历史遗留问题。五户当时由某单位安排在某单位土地上建设安置房，因历史原因未能办理房产证手续；我俩是因1999年曲江县府决定和规划改变1992年工业用地性质，因历史上的原因未能办理商业用地手续。3、贵阳市政府妥善处理这历史遗留问题，给五户人和广大老百姓合理交待，值得称赞、值得借鉴。根据以上陈述，恳请领导批准关于按商业用地依法尽快解决征地补偿的问题，不妥之处请批评指正，不胜感激。”
2012年10月29日，杨佳才、廖新财向韶关市曲江区住房和城乡建设局肖绍托局长递交《有关要求补办工业用地变更为商业用地的申请》，内容为：“曲江区城建局负责人肖绍托局长：由于事关个人切身重大权益，又涉及近20年之久的方方面面，不得不占用领导的宝贵时间，很抱歉。要求变更土地用途原因和相关情况：2011年6月收到区政府因106国道改建决定收回我俩位于距离南华寺约1.5公里韶广公路边4790㎡国有土地使用权。国土局根据原批准工业用地的相关资料，曾建议按工业用地评估后确定单价解决补偿问题。我俩不同意，特向国土局和区府主要领导局面反映情况，提出按商业用地评估解决补偿，理由如下：一、在改革初期的1992年间县府按工业用地批准给办小轧钢厂．2011年南华寺获准为全国重点文物保护单位，为了弘扬禅宗文化，发展曲江旅游业，县府通过县环保局派人到厂告知‘县府下达114号文决定把南华寺两公里范围规划为旅游风景游览区和文物保护控制地段，禁止修建、重建有污染源项目，按文件精神，你厂属该项范围内的污染厂，必须停产或搬迁。’（县府114号文件下达于1999年12月7日。抄送县委办、县人大办、县政协办、县纪检、县法院、县检察院、驻县厂矿共印60份）。这是不可抗拒的政府决定。搬迁无资金，停产两年多后，无法再坚持，不得不忍痛拆除厂房，把设备当废铁卖维持生活。现仍留有一段4米高的断墙作见证。县府未依照《城乡规划法》第五十条中提到的‘依法修改城乡规划给利害关系人的合法权益受到损失，应依法给予补偿’。又未能收回这块土地，如果当时收回土地，按工业用地适当补偿，我俩毫无异议，因为通过土地和厂房补偿，可另找出路。必须着重提到的是：具有一定法律效力的县府114号文件已明确告知原批准办轧钢的土地已不再是工业用地，而是旅游风景区，和文物保护地段，是别无选择的服务于旅游事业商业住宅用地，是不可捏造的历史事实。二十多年前的我俩办厂地，僻静得有点荒凉，在环保局大力支持帮助下，从炉灶、烟筒和废水回收利用、都尽力因地制宜地按要求做好，得到验收投产。是依法用地依法办厂在先，政府把两公里规划为旅游风景区，禁止重建、新建有污染项目在先，政府把两公里规划为旅游风景区，禁止重修、新建有污染项目在后，我俩合法权益应受到法律的保护。二、法律有如下规定：土地管理法土地使用权规定第十六条（摘录）国有土地使用者，需要将土地改变为商业旅游等用途时，应取得市县政府规划部门同意。县府决定把‘两公里规划为旅游风景区’时，我俩没有能力申请变更用途，因县府未能依法给补偿。法律并没有明确规定什么时候不可申请。而县府把我俩原用地规划为旅游风景区地段，宜作商业住宅用地又成事实。三、某地有补办房产证解决历史遗留问题的真实事例：2012年3月20日上午8时20分，央视CCTV4中国国际台播放贵州省贵阳市深夜拆民宅事件：几个有强入民宅，拉出入睡居民后，用铲车把房子铲平后逃走。后查明是某单位派人来强拆的。因当地旧城改造，这里五户人没有房产证，有关单位按800元／㎡补偿，该住户认为他在那里住了四十年，现在房价8000元／㎡，拆除后买不起房，而不愿拆迁。经当地政府介入调查后认为，这五户人是当时由单位安排在某位土地上建起安置房，由于历史原因未能办房产证，属历史遗留问题，同意补办房产证手续的办法解决补偿问题。另外，从对外张贴的曲府（2012）34号文件，关于开展农村集体土地确权登记改证工作的通告的第八项中，提到2012年11月1日起至2012年12月底，处置和解决历史遗留问题。以上说明当地政府正确妥善处理历史遗留问题是维护社会稳定，维护群众合法权益一项重要工作。经区国土局领导和区政府有关主要领导调查研究后同意于2012年8月6日预付叁拾万元，先解目前困难后，再补办工业转商业用地手续解决补偿问题（附有关复印件）。上述在关情况和法律方面的叙述供调查研究。不妥之处请指示，特此请求批准补办工业用地变更为商业用地。”韶关市曲江区住房和城乡建设局肖绍托局长收上述材料后批示“请区规划局按政策办理”。
2012年12月11日，韶关市曲江区住房和城乡建设局对上述申请作出《关于杨佳才廖新财要求变更国有土地用途的意见》，内容为：“你们两人报来《有关要求补办工业用地变更为商业用地的申请》收悉。经核查，南华‘鹅公嘴’广韶公路旁边的土地位于韶关市大南华风景区内，依据《韶关市大南华地区控制性规划》不能调整用地性质。”
2012年12月30日，杨佳才、廖新财向韶关市曲江区区委书记黄劲东递交《给曲江区委领导一封信》，内容为：“尊敬的曲江区委黄劲东书记：前十天左右，从曲江电视播放节目中看到您代表区委区政府接受一位广州人致谢的锦旗。从广州人满怀感激的讲话中得知是区委区政府为他解决了二十年前的交通事故历史遗留问题，并妥善解决了他的合理诉求。对这个意外的新闻，我俩十分惊喜：既然一位广州人的二十年前历史遗留问题的诉求能依法解决，发生在曲江区二十年前，确切地说是十多年前由曲江县政府造成的历史遗留问题，理应在您亲自过问调查研究后依法妥善解决，它是我俩早已期盼的事。特别是全国各级党委都在认真贯彻改进工作作风，密切联系群众‘八大规定’的形势下写信给您表达诉求正是时候。……一、基本情况。在改革初期的1992年即二十年前县政府按工业用地把距离南华寺1.5公里4790㎡批准办小轧钢厂。从炉灶、烟筒和废水回收利用，都因地制宜地努力做到环保部门的要求验收投产。2001年即十年前左右，南华寺获准为全国文物保护重点单位，县府为弘扬禅宗文化发展曲江旅游业，把在南华寺两公里规划为旅游风景区，由县环保局带来县府114号文，告知根据县府文件精神，在风景区范围内禁止重建有污染源项目，你厂是在文件规定的范围内的污染厂，必须停产或搬迁。县府已通过114号法律文件把原工业用地规划改变为旅游风景区。搬迁无资金停产两年多后无法再坚持，不得不忍痛拆除厂房把设备当废铁卖来维持生活，现留存一段4米高的断墙，这是不堪回首痛苦打击。县府未能依照《城乡规划法》第十五条做到‘依法修改城乡规划给利害关系人的合法权益受到损失，应依法给予补偿’的规定，又不能收回土地，如果县府当时收回土地按工业用地适当补偿，无可争议又对厂房适当补偿我俩可另找生活出路。由于县府只顾把两公里范围规划为风景区，不顾因规划给我俩带来的损失，把天大的困难留给我俩。不负责任不依法办事造成的历史遗留问题是不争的事实。当时十年前左右南华寺附近上千亩已征收的良田在荒废七八年之久，国家造成不少损失，我俩不甘让4790㎡土地也丢荒，在政府无任何依法补偿情况下，苦苦守护不能办厂的风景区土地，经百般努力，在亲友帮助下把这块土地作堆放中转可再次利用的煤灰。一方面解决生活出路，又做到土地法规定的保护土地合理利用和可持续利用，不让土地荒废。直到2011年5月区政府通知征地前。可是好端端正常运作场地，因106号国道改建，区府2012年5月通知前二个月就被废置了，至今已整整二十个月断了经济来源，生活十分困难。幸好在区有关领导吴春腾陈来安过问和区国土局张局长支持下，今年八月间得到预付了三十万元的补偿款，解决几家孩子上大学等燃眉之急。区国土局负责人根据国务院2011年1月19日实施的征收国有土地使用权的补偿‘不得低于市场价’的相关规定，根据土地管理法第十六条摘录（国有土地使用者，需将土地改变为商业旅游等用途时，应取得市县规划部门同意）规定，指示我俩到区城建局洽谈申请补办工业用地变更商业用地问题。10月29日城建局负责人却毫不客气地说‘我从未办过搞补偿要到这里来的！’当时令人想起亲友们说过的话：‘改建公路要地方财政出钱，涉及区政府土地财政方面的，固化的既得利益格局，不依法行政的公务员与民争利的事情很常见，如果不争取更高层领导或借传媒推动，依法维权较困难’。又想起韶关目前棚区改造百姓得实惠，是市政府解决历史遗留问题有说服力的事例后。我俩耐心地向他请求调查研究一下，他才看申请报告，并即签上‘请城区规划办按政策办理’。从10月29日交申请到12月11日批复，达一个月11天，经登门咨询十三次，期间他在我带领下到现场一次，与国土局领导在某场合碰头一次，从最后得到明显缺少法律依据的批复，可以说明‘按政策办理’是自语自评的套话，很令人气愤，这与区委领导作风有天地之别。现把有关城建局申请报告书，回复函、及我俩再次给城建局长的信一起交给您审阅，也许对了解有关事实有参考。二、要求您调查事实，同意依法补办转商业用地后依法解决征地补偿问题。实在占用你太多宝贵时间了，再次深表歉意。但我俩必须着重提出的是：1、二十年前我俩依法办厂在先，十年后县府规划为风景区不给办厂在后，我俩合法权益受法律保护；2、县政府只顾规划还给我俩造成经济损失，不依法补偿的情况下造成的历史遗留问题，应该负责应有担当；3、十年就已规划为风景区的土地用作服务于旅游区作商业用地是依法合理使用和可持续使用符合土地法和城乡规划法；4、十年前是县政府规划为风景区不给办厂，又不收回土地，当时附近千亩的已征地在荒废的情况下，我俩能苦苦守护住4790㎡土地，理应分享市场经济发展转变的风景区作商业用地的实惠，并在补偿的问题上有所体现。相信您能真正依照ＸＸＸ党中央政治局党委提到的‘把改进作风与经济发展中的实际问题结合起来，为民务实，让群众得到实实在在的利益’的话办事，谢谢您！”黄劲东书记收上述材料后批示“请国土、城建部门及所在镇提出处理的初步意见。”
2013年1月11日，韶关市曲江区住房和城乡建设局向区委作出回复，出具《关于杨佳才廖新财要求变更国有土地用途的意见》，内容为：“区委：转来《给曲江区委领导一封信》已收悉，我局高度重视，经研究意见如下：一、杨佳才、廖新财称1992年取得距南华寺1.5公里的工业用地，但我局无该用地规划及报建的有关资料。二、杨佳才、廖新财原取得的工业用地位于《韶关市大南华地区控制详细规划》范围，规划用地性质为绿化用地。三、是否作为历史问题，建议以国土部门及马坝镇的意见为准。四、若不作为历史遗留问题，根据1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》第三十九条：‘在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县经以上人民政府责令退回’（2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权”）可以依法收回。五、若作为历史遗留问题，可选择用地置换方案或根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条：‘有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿’依法收回。”
2013年7月3日，韶关市曲江区国土资源分局就原告杨佳才、廖新财2013年5月10日提交《关于要求尽快解决106国道改建征收补偿问题的报告》作出《关于106国道收地及信访问题的复函》，同意杨佳才、廖新财关于留用土地的要求，明确在总收地范围内给二人留用2000平方米土地，土地使用权不收回。
2013年10月30日，韶关市曲江区国土资源分局与杨佳才、廖新财正式签订《关于收回部分国有土地使用权的协议书》，约定收回杨佳才、廖新财2794平方米国有土地使用权，应支付的征地补偿款为788590.00元；同时明确“乙方留用土地问题。2013年5月10日乙方向区政府和国土部门提出申请，要求在总收地面积内留下2000平方米土地自用（乙方要求留用靠陈广新房屋一边的土地），以解决今后生计，2000平方米的土地使用权不收回。甲方同意乙方留用2000平方米土地的请求。留用土地手续具体办理规定和程序是：双方本协议书后，乙方将证号为曲府国用字（93）第00574号和曲府国用字（95）第01031号的两宗土地使用证（含地籍调查审批表）交给甲方，甲方按照“二改三不变”的要求（即面积更改、界址更改而土地使用权人姓名不变、土地使用权类型不变、土地批准用途不变）将已收回土地使用权的面积2794平方米和界址在乙方所交的土地使用证（含地籍调查审批表）和土地登记簿中注明。甲方完成以上手续后将土地使用证（含地籍调查审批表）交还给乙方收执”。2013年11月21日，韶关市曲江区国土资源分局向原告杨佳才、廖新财支付了约定的征地补偿款。
本院认为，依据1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第二款：“依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。”及1995年颁布的《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第二条：“变更土地登记的程序分为：1、变更土地登记申请；2、变更地籍调查；3、审核；4、注册登记；5、换发或者更改土地证书，核发他项权利证明书。”的规定，土地变更登记是依申请的行为。原告杨佳才、廖新财虽提出将其二人享有使用权的2000平方米国有土地用途从工业用地变更为商业用地的要求，但一直未向土地行政主管部门正式提出变更土地登记的申请，因此，其二人起诉要求韶关市曲江区国土资源分局履行土地变更登记职责，并要求韶关市曲江区国土资源分局协助土地变更登记，理由不成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告杨佳才、廖新财的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨佳才、廖新财负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于韶关市中级人民法院。
审 判 长 陈伟清
审 判 员 胡 敏
人民陪审员 马丽仪
二〇一六年三月二十九日
书 记 员 李智敏
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