山东省青岛市城阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）城行初字第67号
原告孙玉珍。
委托代理人刘春傲。
被告即墨市公安局，住所地青岛市即墨市振华街152号。
法定代表人赵治林，系该局局长。
委托代理人鹿全红，系即墨市公安局法制大队副大队长。
委托代理人刘纯苗，系即墨市公安局治安大队中队长。
原告孙玉珍不服被告即墨市公安局治安行政处罚一案，2014年10月10日，经青岛市中级人民法院裁定由青岛市城阳区人民法院管辖。本院于2014年10月28日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年12月9日公开开庭审理了本案。原告孙玉珍及其委托代理人刘春傲，被告委托代理人鹿全红、刘纯苗到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告即墨市公安局于2014年1月29日对原告作出即公行罚决字（2014）00047号《行政处罚决定书》，认定以下事实：自2013年11月以来孙玉珍以上访制造影响为目的，不听劝阻多次采取过激方式到非访地中南海周边上访，严重扰乱了该地区的社会秩序。2014年1月16日9时许，经民警十四次训诫后孙玉珍继续到中南海周边制造影响后被民警劝离。被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，决定对孙玉珍行政拘留十日。执行方式为由即墨市公安局民警送青岛市拘留所执行行政拘留。被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的以下证据、依据：1、询问笔录，证明原告非访目的即制造影响及其多次到京非访受到训诫，原告不思悔改，以后仍要继续非访；2、训诫书，证明原告先后多次到京非访，受到北京公安机关训诫；3、工作说明，证明原告多次到京非访；4、户籍证明，证明原告身份；5、受案登记表，证明该案受理情况；6、传唤审批表；7、传唤证；8、传唤家属通知书；6、7、8号证据共同证明被告依法对原告进行了传唤；9、行政处罚告知笔录，证明被告处罚前依法告知了原告陈述申辩权及理由和依据；10、行政处罚审批表；11、行政处罚决定书；10号、11号证据共同证明对原告作出了行政处罚决定；12、行政拘留家属通知书及执行回执，证明处罚决定依法送达；13、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项，证明适用法律正确。
原告孙玉珍诉称，原告在2014年2月28日在北京市牛栏山镇富格庄的朋友家养病，被被告带着即墨市人民医院的医生强行从床上带回。期间还给原告吃了速效救心丸。在即墨市中医院留院观察的情况下被强行送进青岛市拘留所。被告对原告作出的处罚决定无事实依据，适用法律错误，应予撤销。原告根本没有扰乱公共场所秩序，而是为自己的合法权益受到侵害，依法向有关部门反映问题，这是正常的利益诉求表达方式。在整个过程中，原告没有侵害他人、集体、国家合法权益的违法行为，更没有因此而扰乱社会秩序。原告是在2014年1月18日在法院和民四庭庭长谈话过程中被被告逮到即墨市治安大队接受询问。2014年1月29日对原告作出上述处罚是错误的。并不是被告所说“涉嫌扰乱公共场所秩序”制造影响后查获。被告的做法与党的群众路线背道而驰，更不合法。肆意歪曲事实，强加给原告莫须有的罪名，也就是忽视中华人民共和国的法律法规，权大于法、以权压人，意在对原告正常的诉求表达方式施加压力甚至是打击报复。中共中央政协常委、国家政府法律管理局局长车任俊讲：不准空访、接访、硬访、阻访、拦访，不准非禁、关押、拘留，更不准送××院，劳役！出现上述情况，一把手一律开除!呈请上级领导督查，依法追究被告和相关部门的责任。中央政法委打击处理违法上访人员的要求规定：各地方没有背景案发地派出所交地方的移交手续，各地方就无权进行处罚处理。训诫书本身就属于警告类轻微处罚，《行政处罚法》中明确规定，不管进行什么样的处罚之前必须要有询问笔录，且只有案件发生地当地执法警察有权对第三人进行训诫，别人无权进行执法训诫。驻京办无权开具假训诫书对本人进行训诫，属于越权执法和违法执法，无执法权。在执法前除了要满足以上条件，还要出具违法行为通知书，否则就不能进行执法，已经执法的，其执法行为无效，可视为侵犯公民的合法人身权利，给被害人造成精神损害的严重后果要赔偿精神损失。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十五条、第六十条、第六十二条和《刑法》第一百八十八条的规定，对有关人员乱用职权、渎职犯罪、违纪违法、私设公堂、强加罪名，侵犯人权、限制人身自由，公然违反党纪国法的行为追究责任，并按有关规定进行党纪政纪处分，予以开除公职。由于被告过错以原告扰乱公共场所秩序对原告实施行政侵权，特诉至法院请求撤销被告所作即公行罚决字（2014）00047号《行政处罚决定书》。原告向本院提交：1、政府信息不存在告知书，证明原告是在2014年2月28日没有闯中南海任何机关扰乱秩序，如是扰乱秩序也不是受到拘留处分，而是受训诫劝解的公正处罚，事实是原告在北京牛栏山朋友家养病，被即墨市人民法院工作人员越权抓押送被告拘留的事实。2、解除拘留证明书，证明原告被刑拘起止时间和索赔的凭证，同时也证明被告实施侵权和侵害原告违法的事实。
被告即墨市公安局辩称，一、即公行罚决字（2014）00047号行政处罚决定书认定事实清楚、证据确凿。二、被告对该案的处罚合法适当、程序规范。被告在查处该案中，严格履行法定程序，执法程序规范合法。处罚前，被告民警依法告知了原告陈述和申辩的权利，作出处罚决定后，原告拒绝签字，被告民警已依法予以注明。被告对原告的处罚决定合法适当、程序合法。综上所述，原告扰乱公共场所秩序的违法事实清楚、证据确凿，被告的处罚合法适当、程序合法，请求法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。
庭审中，原告对被告证据提出质疑，对证据1有异议，认为该笔录证明了原告没有违反23条规定的处罚依据，也体现了原告是逐级依法到京申诉和解决案件争议，原告是一人，没有聚众冲击国家机关，原告行为不过激，是正当履行合法权利，也证明被告在询问时所提示的不得有下列行为，该依据体现了原告没有违反被告所依据的法律规定，是合法上访，不是非访。对证据2的真实性无异议，证明案件管辖单位是北京西城区公安机关，该证据缺少西城公安分局案件移送手续，不应由被告直接执法处理，该证据也反证被告越权重复处罚的错误执法行为。对证据3的真实性无异议，但认为该说明书没有指令被告依据《治安处罚法》处理原告的上访行为，也没有明确告知原告在中南海国务院或中央办公所在地场合扰乱秩序，是被告主观臆断。对证据4无异议。对证据5真实性无法确认，没见过。对证据6，程序不合法，没有审核部门意见，也没有签字。对证据7，没见过传唤证，时间也不真实，原告是1月18日15：00左右离开，不是该证据上面记载的时间。对证据8，被告没有通知家属，原告也没签字。对证据9也不是本人签字，15：00之后再没签任何字，“不陈述不申辩”也不是原告写的，对本证据中的“孙玉珍”签名和“不陈述不申辩”字迹不申请鉴定，该字迹谁写的谁负法律责任。对证据10真实性不能确认，没见过，办案人只有刘纯苗一人。对证据11真实性无异议，但对证明事项有异议，决定书认定原告以上访制造影响为目的不成立，原告是寻求错案救济途径为目的，“采取过激方式”用词不当，法律上也没有解释，“严重扰乱该地区社会秩序”不属实，没有扰乱机关工作和道路通行，没有造成观众聚集。对证据12，被告没有通知原告家属，对证据13被告法律依据有异议，被告违反了适用法律规定，原告没有违反第一款第一项、第二项规定，原告没有在规定中限定的地点名称，是被告虚构的事实，扩大了惩罚条款的错误评定，作出错误处罚决定，被告应承担法律责任。
被告对原告的证据提出质疑，认为证据1与本案无关，对证据2无异议，但认为证明不了原告所述。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告的证据1作为被诉具体行政行为本身，不能作为证明其自身合法性的证据使用。原告对证据6的传唤审批表提出异议，认为没有审核部门意见，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第五十三条，“需要传唤违法嫌疑人接受调查的，经公安派出所、县级以上公安机关办案部门或者出入境边防检查机关负责人批准，使用传唤证传唤。”因此，传唤审批表不需审核机关审核意见，本院对该证据予以采信。原告对证据9中“孙玉珍”签名和“不陈述不申辩”字迹提出异议，但在法定期限内不申请鉴定，本院对该证据予以采信。被告的其他证据与本案相关联、合法、真实，可以作为有效证据使用。原告提交的证据1与本案无关，本院不予采信。原告证据2被告对其真实性无异议，本院予以采信。
经审理查明，2013年10月22日，24日、11月14日、15日、25日、26日、12月17日、19日、2014年1月4日、8日、9日、10日、11日、14日、16日，因原告在中南海周边信访，北京市公安局西城分局府右街派出所依次作出（2013）第201310220803号、（2013）第201310240280号、（2013）第201311140033号、（2013）第201311150090号、（2013）第201311250336号、（2013）第201311260418号、（2013）第201312170030号、（2013）第201312190558号、（2014）第201401040005号、（2014）第201401080634号、（2014）第201401090223号、（2014）第201401100537号、（2014）第201401110582号、（2014）第201401140141号、（2014）第201401160038号训诫书予以训诫。上述训诫书中载明“中南海地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集”，并对被训诫人明确告知“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理”。
2014年1月18日，中共青岛市委青岛市人民政府信访局驻京办公室出具工作说明：根据青岛市委市政府信访驻京办登记记录：孙玉珍，女，1969年2月12日出生，住即墨市通济街道办事处八里一村南楼区58号，身份证号：××。其曾于2013年10月22日、24日、11月、15日、12月17日、19日、2014年1月4日、8日、9日、10日、11日、14日、16日到中南海地区非正常上访，被府右街派出所执勤民警查获、书面训诫，送马家楼分流中心，后通知青岛市委市政府信访驻京办。据府右街派出所民警介绍：孙玉珍多次到北京中南海地区非正常上访，执勤民警告诫其天安门地区、中南海地区、使馆区等地没有信访接待部门，系非上访地区，应到国家规定的相关信访部门反映问题。其在中南海地区非正常上访行为给青岛市造成了负面影响。
2014年1月18日，被告发现原告的上访情况后，受理了该案，依法传唤原告接受询问，并制作了询问笔录。当日又告知原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据和依法享有的权利，原告在询问笔录和行政处罚告知笔录上签字。2014年1月29日，被告经审批，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出即公行罚决字（2014）00047号《行政处罚决定书》，决定对原告行政拘留十日，并已执行完毕。原告不服该行政处罚决定，向即墨市人民政府申请行政复议。2014年6月10日，即墨市人民政府作出即复决字（2014）第23号行政复议决定书，维持被告作出的行政处罚决定。原告仍不服，遂提起本案诉讼。
本院认为，1、关于被告是否具有对原告在北京的涉嫌违法行为的管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定。”《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款对此问题作出了具体规定：“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，原告的涉嫌违法行为发生地虽然在北京，但原告的居住地在即墨市，原告上访的事由也与即墨市有关，因此，被告对原告的涉嫌违法行为进行管辖，其行政主体适格，原告关于被告案件管辖单位是北京市西城区公安机关，不应由被告直接执法处理的主张不成立，本院不予支持。
2、关于原告是否存在扰乱公共场所秩序的行为。《信访条例》第十八条规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”本案中，原告接受北京警方的训诫后，已明知北京中南海地区并非信访接待场所。府右街派出所出具的训诫书，以及青岛市信访驻京办出具的工作说明相互印证，证据效力较高，本院予以采信。另外，据孙玉珍在接受询问时述称，“每次上北京，为了能引起领导重视我都是先到中南海，在中南海执勤的民警看到我上访，就直接把我拉到马家楼救济站，我就在马家楼救济站住着不走，好让接访部门每天给我登上记。1月4日，我先去高院，高院不受理，我又坐70路公交车倒14路到了六部口下车（我听别人说这是到中南海最近的车站），刚下车民警拦下我，问我干什么，我说到天安门耍，民警查了我的身份后，让我先等着时间不长就来车把我拉到了马家楼救济站，在马家楼民警给我登记并给我张训诫书，我在马家楼救济站住到1月17号，即墨法院将我接回来了。”“我每次到中南海周边下车被民警拉到马家楼救济站后，民警都会给我一张训诫书。从2013年11月份来，我共收到四五张训诫书了。”“我到别的地方上访都登不上记，没人管。我只有到中南海周边上访警察才能把我拉到马家楼救济站，这样才能登上记。我到北京上访就是想让领导人重视，给即墨法院施加压力，让法院尽快给我办理。”。本院认为，综合以上证据，可以认定原告到中南海地区违规上访的事实，其行为扰乱了公共秩序，故被告对原告作出的公安行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。原告关于其系正常反映问题、并未违法上访的主张不成立，本院不予采纳。
3、关于被告是否重复处罚。府右街派出所出具的训诫书只是对当事人相关信访权利、义务的提示和风险的告知，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于警告这一法定处罚种类。被告根据训诫书及相关证据对原告进行处罚，系履行自身的法定职责，并未重复处罚。
综上，被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求缺少事实和法律根据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告孙玉珍要求撤销被告即墨市公安局2014年1月29日作出的即公行罚决字（2014）00047号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告孙玉珍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向山东省青岛市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 宋洪文
审 判 员 刘 叶
人民陪审员 魏玉琦
二〇一五年一月十六日
书 记 员 苏晓艳