福建省福州市晋安区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）晋行初字第85号
原告林蓥，女，汉族，住福州市晋安区。
被告福州市公安局晋安分局，住所地福州市晋安区。
法定代表人潘宣彬。
委托代理人王丹、吴剑萍，该局法制科工作人员。
原告林蓥不服被告福州市公安局晋安分局治安行政处罚及行政赔偿一案，于2015年1月13日向本院邮寄行政起诉状，本院于4月29日受理后，于5月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月26日公开开庭审理了本案。原告林蓥，被告福州市公安局晋安分局的委托代理人王丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年10月15日，被告福州市公安局晋安分局对原告林蓥作出榕晋公（鼓山）行罚决字（2014）00394号《行政处罚决定书》（以下简称2014-394号处罚决定），认定林蓥于2014年8月24日、8月25日期间，在北京中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场抓获并予以训诫。2014年10月15日10时许，鼓山镇人民政府的工作人员将林蓥非正常上访扰乱公共场所秩序的材料移交鼓山派出所处理。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第二项的规定，决定对林蓥处以行政拘留十日。
被告于2015年5月18日向本院提供了作出被诉行政行为的证据和依据：1、榕晋公（鼓山）行罚决字（2014）394号《行政处罚决定书》，2、呈请公安行政处罚审批报告，证1-2证明被告经审批对原告作出处罚决定。3、受案登记表，证明被告的受案程序。4、传唤证，5、呈请传唤审批报告，6、被传唤人家属通知书，证4-6证明被告依法采取的传唤程序及通知家属。7、行政拘留家属通知书，证明被告就处罚情况通知家属。8、行政拘留执行回执，证明处罚已执行。9、行政案件权利义务告知书，10、询问笔录两份，证9-10证明被告依法对原告进行了权利义务告知及询问调查。11、行政处罚告知笔录，证明根据对原告的调查结果，依法对原告作出的处罚前告知。12、《关于移送林蓥进京非正常上访相关材料的函》，证明案件来源于信访局的移交。13、府右街派出所出具的训诫书，14、府右街派出所出具的工作说明，证13-14证明原告存在非正常上访的违法行为。15、鼓山镇信访办出具的情况说明、林蓥具体诉求说明，16、鼓山镇派出所出具的到案经过，17、鼓山镇派出所出具的情况说明，证15-17证明原告的到案经过。18、常住人口详细查询结果，证明原告的身份信息。19、违法犯罪经历查询记录，证明原告的前科材料。法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。
原告诉称，原告在福州市晋安区鼓山镇潭桥村板桥91号拥有房屋一幢。自2011年征地开始，因原告全家不同意低价征地补偿安置方案，不愿签订补偿协议，多次遭到暴力强拆的威胁。为维护自己的合法财产不受非法侵害，原告针对自己房屋所在集体土地的征地拆迁合法性问题进行维权。2013年4月17日上午，原告的房屋被故意非法损坏，人身受到侮辱和伤害，但通过报案和诉讼没有得到任何赔偿，原告及家人在福建省内自镇、区、市、省四级政府上访均得不到解决。为维护自己合法权益，原告无奈之下才去北京到国家信访办、国土资源部、发改委、最高人民法院递交相关材料进行正常信访，却被送到马家楼接济服务中心。2014年8月9日早上，原告被不明身份的人暴力带回到鼓山派出所，途中不给原告吃喝，不让上厕所，根本没有镇政府工作人员同行。鼓山派出所在没有履行任何法定程序的情况下直接将原告送到拘留所，非法对原告拘留5日。对此，原告不服，遂通过诉讼和上访以纠正被告的违法行为。然而，2014年10月15日8时10分左右，鼓山派出所副所长陈振亮、民警林劲手拿摄影机，带着6-7名手持电棍、铁棍、防爆钢叉等凶器的不明身份人员，在没有出示任何证件的情况下，未经允许闯入原告的住所内，强行将原告拖拽上车牌号为闽A273**的银灰色商务轿车，带到鼓山派出所，在暴力拖拽中导致原告左肩颈部肩胛骨拉伤。原告再三要求立即就医均被被告以政府行为拒绝。被告未说明理由再次对原告行政拘留10日。10月25日，原告被解除拘留，鼓山派出所民警林劲到拘留所拿走原告的解除拘留证明书后，直接把原告接到鼓山派出所，晚上11点多又将原告送到拘留所拘留10日，直到11月4日被解除拘留才回到家中。从原告遭到非法拘留至今，被告未给原告出示任何处罚手续，期间没有任何人告知拘留原告的理由，2014-394号处罚决定与榕晋公（鼓山）行罚决字（2014）00420号《行政处罚决定书》都是原告从解除拘留证明书中得知。原告为证实在京期间无违法行为，特向北京市公安局西城分局申请获取西城公安分局制作的2014年8月25日、9月19日原告在中南海周边地区上访，扰乱公共场所秩序被查获、立案和移交福州市公安局晋安分局的法律手续的信息，该公安机关回复该政府信息不存在。原告认为，原告去北京旅游顺便寄送信访材料，原告在京期间没有任何违法行为，北京市公安机关和被告至今无法提供原告在中南海周边地区扰乱公共场所秩序的证据。训诫书是公安机关履行的告知义务，只能证明原告有去北京上访的行为，而不能证实原告有扰乱公共场所秩序的行为，且训诫书来源无法确认，案发地公安机关并未出示给原告。上访是法律赋予公民的合法权利，法律没有规定越级上访会受到法律制裁，上访者被拘留实质是侵犯公民权。即便存在非正常上访，也应由违法行为地的公安机关管辖。被告作为执法机关，办案理应以事实为依据，以法律为准绳，但被告的行为明显是体现领导旨意，配合地方政府拆迁，其所作的行政处罚决定是受行政命令而作出的违法案件，根本没有依据事实和法定程序，只是为掩盖违法事实而拼凑假材料，制作假笔录，被告对于不在其辖区内发生的行为无权作出处罚，闽公综（2008）273号文已经作废，被告仍然作为依据对原告进行处罚，明显是滥用职权违法行政，严重损害了原告合法权益。即便被告认为原告上访属违法行为，原告也只是违反一种治安管理行为，不能适用《治安管理处罚法》第十六条的规定。被告为了延长拘留原告的时间，将本该在一个处罚决定中进行处罚的行为“做”成两份决定书，以达到其依职权可以作出的最长拘留期限，显然是违法的。实际上，在第一次拘留解除后，被告根本没有解除对原告人身自由的限制，直接从拘留所将原告带回派出所后，又将原告拘留，限制原告人身自由的时间为21天，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第一百三十八条对于行政拘留处罚合并执行最长不超过二十日的规定。解除拘留回家后，原告受伤的左肩部仍肿起拳头大的包，为方便治疗，原告多次找拘留所要求复印病历均遭到拒绝。经医院诊断，原告伤情为：1、C2-6椎间盘突出；2、颈椎退行性改变。综上，请求依法撤销2014-394号处罚决定，并判令被告在福州市区报纸对原告公开赔礼道歉，赔偿原告医疗费311.69元，支付原告被非法限制人身自由的赔偿金8000元，支付原告因被非法限制人身自由而遭受的精神损害抚慰金600000元。
原告向本院提交如下证据：1、《解除拘留证明书》，证明原告被拘留。2、西公（2014）第4138号-不存《政府信息不存在告知书》及西城公安分局（2014）第4157号-回《登记回执》，证明原告在北京期间无任何违法行为，恰恰说明了被告作出行政处罚没有依据，是违法的。3、闽公综（2008）273号《关于印发〈依法处罚进京非正常上访行为的意见〉的通知》，证明该文件是违法无效的，不能作为被告处罚的依据。4、田金松出具的《证明》，证明目击者田金松出具的证词，证明了2014年10月15日派出所的暴行。5、门诊病历、检查报告单、门诊费用清单及医疗门诊收费票据，证明伤情与费用。
被告辩称，原告于2014年8月24日至8月25日在中南海周边非正常上访被北京市公安局西城分局府右街派出所当场抓获并予以训诫。2014年10月15日10时许，鼓山镇政府的工作人员将原告非正常上访扰乱公共场秩序的材料移交鼓山派出所处理。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对原告处以行政拘留十日。该行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法、法律适用正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据作如下分析、认证：
（一）被告提交的证据1-19，系被告在行政程序中取得或制作，符合关联性、真实性和合法性特征，可作为定案依据。其中，证据1、4、6、7、9、10、11，虽未有原告林蓥的签名，但办案民警注明了原告林蓥拒签，具备有效证据的形式要件，能够证明被告对原告进行的传唤、询问及告知行为。
（二）原告提交的证1-3，符合关联性、真实性和合法性特征，可作为认定原告具有本案诉权及其在法定期限内起诉的依据。对于原告提交的证4，该证人证言并未写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况，也未附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条的规定，本院不予采信。对于原告提交的证5，仅能证明原告的病情及诊疗情况，原告提交的证据不足以证实原告的伤情与本案行政处罚存在因果关系，与本案不具有关联性。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
2014年8月24日、8月25日期间，原告林蓥因在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场抓获并予以训诫。2014年10月15日，晋安区人民政府信访局将本案移送被告，请被告按照“省、市‘三位一体’工作要求”和闽公综（2008）273号文件精神依法处理，当日，被告予以受案，并以原告涉嫌扰乱公共场所秩序为由，传唤、询问原告，并告知原告行政案件中违法行为人的权利义务，拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，给予原告陈述、申辩的权利，原告未提出陈述和申辩，被告作出2014-394号处罚决定，决定对原告处以行政拘留十日（已执行）。原告不服，于2015年1月13日向本院提起行政诉讼。
另查，原告户籍所在地为福州市晋安区鼓山镇潭桥村板桥91号。根据被告文号为“晋公（鼓山）201400420”的决定书，福州市拘留所对原告林蓥执行拘留十日，拘留期间自2014年10月25日至同年11月4日止。
本院认为，《治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定“行政案件由违法行为发生地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，……”，本案中，原告林蓥的户籍所在地、居住地在福州市晋安区，被告对原告发生在北京市的涉嫌违反治安管理处罚法的行为行使管辖权，符合上述规定。原告主张被告对不在其辖区内发生的行为无权作出处罚，缺乏依据，不予采纳。
本案中，被告提交的北京市公安局西城分局府右街派出所对原告所作的两份训诫书与2014年8月28日出具的工作说明，以及福州市晋安区人民政府信访局出具的关于移送林蓥进京非正常上访相关材料的函、鼓山派出所出具的到案经过及情况说明、原告林蓥的询问笔录等证据，能够相互印证，证明被告在2014-394号处罚决定中认定的2014年8月24日、8月25日期间，原告林蓥因在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警当场抓获并予以训诫的事实。原告提交的登记回执、政府信息不存在告知书，该组证据的证明力不及被告上述能够得到相互印证的证据的证明力，不足以否定被告对上述事实的认定。原告主张被告处罚决定证据不足，不能成立。《信访条例》第十八条规定“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”，原告在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，其行为已经构成扰乱公共场所秩序，且情节较重，被告适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……”的规定，对原告处以行政拘留十日的行政处罚，并无不当。福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局闽公综（2008）273号《关于印发〈依法处置进京非正常上访行为的意见〉的通知》并非被告法律适用依据，原告主张被告适用作废文件作出处罚，缺乏依据，本院不予支持。被告作出被诉处罚决定前已履行受案、传唤、询问、告知等行政程序，并给予原告陈述、申辩的权利，行政程序并无不当。2014年10月15日至同年10月25日，2014年10月25日至同年11月4日，原告被执行行政拘留两次时间合计20天。原告主张被告将本该在一份处罚决定中进行处罚的行为“做”成两份决定书，及变相延长拘留期限，缺乏依据，不予采纳。综上，原告的诉讼主张及理由不足以否定被诉行政行为的法律效力，其关于撤销2014-394号处罚决定的诉讼请求，依法应予驳回。违法行政行为的存在是行政机关承担行政赔偿责任的法定前提条件，原告提出的赔偿请求，缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告林蓥的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告林蓥负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省福州市中级人民法院。
审判长 王雨晶
审判员 陈 堃
审判员 周成潭
二〇一五年七月二十二日
书记员 郭玮婷
附录：本判决书引用的主要法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。