山西省长治市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）晋04民终1603号
上诉人（原审原告）：襄垣县善福乡七里脚村村民委员会。住所地襄垣县善福乡七里脚村。
法定代表人：张培宏，村委主任兼村党支部书记。
上诉人（原审被告）：李瑞，男，1978年11月30日出生。
上诉人（原审被告）：李强，男，1977年3月28日出生。
原审第三人:襄垣县善福乡人民政府。住所地襄垣县善福村。
法定代表人:郭军，乡长。
委托诉讼代理人:任晓宏，山西大路律师事务所律师。
上诉人襄垣县善福乡七里脚村村民委员会、李瑞、李强土地承包合同纠纷一案，不服山西省襄垣县人民法院（2016）晋0423民初484号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人襄垣县善福乡七里脚村村民委员会（以下简称七里脚村委）法定代表人张培宏，上诉人李瑞、李强，原审第三人襄垣县善福乡人民政府（以下简称善福乡政府）的委托诉讼代理人任晓宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认定事实，2000年7月20日善福乡政府作为甲方与上丰村村民李双喜、李瑞作为乙方未经七里脚村村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民�表的同意即未经民主议定程序签订了承包荒山创办牛场合同书，七里脚村委作为第三方在该合同上盖章签字。合同约定：“一、荒山范围原乡办林场所辖的荒山、土地共计260亩（其中七里脚村210亩，郝家沟村50亩，以荒山、土地附表为准）。二、承包期限为2000年7月20日至2030年7月20日。三、上缴金额乙方从承包之日起，前三年乙方不交任何费用，从第四年到第十年，乙方每年向甲方交纳七里脚村当年亩均土地农业税，不交其它费；从第十一年起到第二十年止，乙方每年交纳当年亩均农业税数额的1.5倍，不交其它费；从第二十一年起到第三十年协商另定。甲方所收的承包费按照乙方承包的七里脚的荒山面积，按年度返回。四、乙方应完成的任务：2、乙方在2000年下半年内完成全部牛棚建筑，形成百头以上养殖场规模；3、力争1-2年内在所承包的荒山面积内全部或大部播�苜蓿或饲料田；4、荒山内现有的树根由乙方负责拔除。五、乙方的权利和义务：3、乙方应自觉按年度提前交纳当年应交承包费，否则，甲方有权解除合同。六、甲方的权利和义务：乙方承包到期或终止合同后，所有固定资产归乙方所有，在乙方移交时，可作价变卖给甲方或新的承包者等。”被告2000年所承包的七里街210亩荒山内部分为林地、部分为荒山。2002年7月20日善福乡政府作为甲方、李双喜作为乙方、七里脚村委作为丙方签订了补充条款，对以前所签的承包荒山创办牛场合同书作了补充，进一步明确了承包费的计算方式。从2003年7月至2010年7月，乙方每年除按核定数额上缴农业税外，再向丙方交纳一定的承包费，承包费的具体数额为丙方当年亩均农业税数乘以乙方承包的土地数210亩减去当年上交的农业税，从2010年7月至2020年7月，乙方除每年上缴农业税外，再�丙方交纳一定的承包费，承包费的具体数额为丙方当年亩均农业税数乘以1.5，再乘以乙方承包的土地数210亩，减去当年上交的农业税；从2020年7月至2030年7月上缴的承包费届时双方另定等。2002年7月12日七里脚村委作为甲方发包方与李双喜作为乙方承包方就以上210亩土地签订合同编号为00141号襄垣县农村土地承包合同书，并经善福乡政府农经站、襄垣县农经局鉴证。合同约定：违约责任双方必须严格履行合同，因乙方违约，致使对方造成经济损失，应予赔偿，并处以一定的违约金，亩产46.5公斤，总产9755公斤，2002年210亩地的农业税共计718元等。2003年6月8日善福乡政府作为甲方、李双喜作为乙方、七里脚村委作为丙方在2002年7月20日签订的补充条款的基础上，再次签订了补充条款，约定乙方除交丙方承包费外，再向丙方交纳管理费，具体数额按承包地210亩，总产9755公斤计算的税额，从2003年执行。2000年以来，李双喜在承包地上种植了苜蓿，养牛30余头（现已全部出售），修建牛棚十六间、办公用房四间，厨房一间等，因煤矿采煤致房屋塌陷，七一煤矿向被告给付100000元的补偿款。2002年在乡政府的指导下李双喜将210亩土地上种植了侧柏、刺槐，后李双喜补植过两次。从2002年至2011年李双喜共领取退耕还林款241500元，2011年至2013年每年18900元退耕还林款现在善福乡财政所、县财政局专户内。2013年5月26日李双喜病故。李双喜于2005年1月25日缴纳2003年7月20日至2004年7月20日的承包费4561元，当年还交纳2004年7月20日至2005年7月20日的承包费2860元，2006年3月8日缴纳2005年7月20日至2006年7月20日的部分承包费2860元。2006年国家全面实行免征农业税政策，后双方就承包费、管理费达不成一致协议，李双喜再未缴纳承包费、管理费。
一审法院认为，本案争议土地210亩系农村集体土地，在2000年至2003间善福乡政府与李双喜所签订的两份土地承包合同及两份补充合同，未经七里街村村民会议三分之二以上成员同意，也未经三分之二以上村民代表的同意，所签合同违法，侵害了全体村民利益。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定所签订合同为无效合同。合同无效即不存在解除问题，故原告请求确认原告、第三人与被告签订的土地承包合同有效，要求解除合同并判决被告支付从2003年7月20日至合同解除之日止的土地承包费、管理费，并承担违约金的诉讼请求不予支持。合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。原、被告因该合同取得的财�应相互返还。被告应将所承包的原告七里脚村村委的210亩土地予以返还，被告在该土地上建造的房屋因采煤塌陷，已失去使用价值，襄垣七一煤矿已补偿其100000元，故原告无需再向被告进行补偿。合同无效，双方均有过错，应当各自承担责任。鉴于被告实际承包多年，并投入大量人力、物力，在实行退耕还林政策后，对承包地上种植的侧柏、刺槐等树木进行经营管理，按照“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的原则，2011至2016年前的退耕还林补偿款应归被告所有；被告已交纳的土地承包费、管理费，原告不予退还，所种植苜蓿原告无需对其进行补偿。第三人襄垣县善福乡人民政府虽然参与签订了《承包荒山创办牛场合同书》，但之后签订的《襄垣县农村土地承包合同书》仅为原、被告双方，第三人也并未收取过承包费、管理费，故本案合同无效后处理结果与其无关。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决如下：一、原告襄垣县善福乡七里脚村村民委员会、第三人襄垣县善福乡人民政府与李双喜、被告李瑞所签订的2000年7月20日《承包荒山创办牛场合同书》、合同编号为00141号《襄垣农村土地承包合同书》、及2002年7月20日补充条款、2003年6月8日补充条款无效；二、被告李瑞、李强于本判决生效后十日内将所承包的襄垣县善福乡七里脚村西寨山210亩土地返还于原告襄垣县善福乡七里脚村村民委员会；三、2011年至2016年襄垣县善福乡七里脚村西寨山210亩土地的退耕还林补偿款归被告李瑞、李强所有；四、驳回原告襄垣县善福乡七里脚村村民委员会的诉讼请求。案件受理费1567元，原告襄垣县善福乡七里脚村村民委员会负担783.5元，被告李瑞、李强负担783.5元。
判后，七里脚村委和李瑞、李强均不服，提出上诉，其中七里脚村委的上诉理由为：退耕还林款应判归上诉人。理由是：（一）合同有明确约定，一方违约要承担违约责任。当时扣住退耕还林款不是无故扣款，主要是被上诉人不按约定交纳承包费、管理费等，是对违约人的一种惩罚。（二）按上级文件精神，退耕还林款应补给“还林”的单位与个人，也就是山上的树林是谁栽种的就补给谁，被上诉人承包林地内的树木是乡政府组织人员上山栽种，树苗也是乡政府提供的，乡政府的人员是全乡16个村出的劳力。（三）从栽上树后，被上诉人只砍不种，目前只剩三分二树木，退耕还林款应归上诉人。被上诉人应补交承包期间欠的承包费和管理费并承担违约金。
李瑞、李强的上诉理由为：一审法院认定三份主合同没有经过三分之二以上村民及村民代表同意，不是事实，有悖常理。首先事隔十五、六年之久，时间久远又经过五、六次村委换届，是否经过村民会议通过和是否经过当时的三分之二以上村民代表表决通过，不能只凭七里脚村原村干部的几份询问笔录就认定发包程序不合法。（原村干部并不能代表当时的村民，当时七里脚共有几名村民代表，都是那些人员，是否表决通过，没有文字性证据），更不要说上诉人作为一个外村村民与原告方有直接利益关系，更不应当作为定案依据，有失公平。国家退耕还林补助款，只是对退耕户即上诉人的帮扶政策，并非是对上诉人退耕还林行为的一次性补偿。上诉人的父亲从2000年开始承包该村土地，投入人力、物力，开垦荒地、整地、植树、种草，进行经营管理，至今十六年之久，且上诉人的父亲把生命都奉献给了这片热土。一审法院对上诉人用十六年艰辛劳动和生命的代价换来的劳动成果只字未提。二被上诉人善福乡政府和七里脚村委作为土地的发包方，既然在三份主合同书上进行了签字盖章确认，上诉人有理由相信这几份合同的合法性。如果说在签字盖章之前有什么前置程序没有经过，那么善福乡人民政府和七里脚村委应当承担越权签订这三份主合同的法律责任，以及由此所造成的经济损失和赔偿责任。况且，在2000年7月20日发包土地的前二天，由乡政府贾德华牵头，七里脚村委张天宏、张海林、张树为等相关人员十余人，先进行丈量土地，地名登记，在上诉人家吃饭，一致同意承包之后，才在乡政府起草合同，进行签字盖章订立合同。一审法院显然没有尊重事实。上诉人作为投资方，投巨资修建厂房开垦荒地，挖树根，整地植树，经营管理经历十六年之久初见成效，且被告的父亲把一生的心血和生命奉献给了这片热土。一审法院竟然让上诉人将十六年的劳动成果拱手让人。
李瑞、李强在庭审中辩称，退耕还林款应当归谁所有，一审法院已经查明事实，应以退耕还林合同为证。七里脚村委上诉说的承包费、管理费，由于国家政策变动，全国耕地均已免除土地农业税，七里脚村委要求承包费等没有依据。
七里脚村委在庭审中辩称，承包合同中明确约定应交承包费，上诉人只交了一年半的承包费。按合同约定一年不交承包费应解除合同。承包地内的树大部分是乡政府组织人员栽种，李瑞他们没有投资，厂房也是县政府拨款修建，退耕还林款不应归李瑞、李强。
善福乡政府在庭审中述称，乡政府虽然参与合同的签订，但是李双喜与村委签订土地承包合同时已对合同主体进行了变更，乡政府已不是合同主体，本案的处理与乡政府无关，乡政府不应承担民事责任。另外，退耕还林款还在行政审批期间，法院不应进行判决。
经审理查明，2000年7月20日善福乡政府作为甲方与上丰村村民李双喜、李瑞作为乙方、七里脚村委作为第三方签订了承包荒山创办牛场合同书，合同约定：一、荒山范围原乡办林场所辖的荒山、土地共计260亩（其中七里脚村210亩，郝家沟村50亩）。二、承包期限为2000年7月20日至2030年7月20日。三、上缴金额乙方从承包之日起，前三年乙方不交任何费用，从第四年到第十年，乙方每年向甲方交纳七里脚村当年亩均土地农业税，不交其它费；从第十一年起到第二十年止，乙方每年交纳当年亩均农业税数额的1.5倍，不交其它费；从第二十一年起到第三十年协商另定。甲方所收的承包费按照乙方承包的七里脚的荒山面积，按年度返回。四、乙方应完成的任务：乙方在2000年下半年内完成全部牛棚建筑，形成百头以上养殖场规模；力争1-2年内在所承包的荒山面积内全部或大部播种苜蓿或饲料田；荒山内现有的树根由乙方负责拔除。五、乙方的权利和义务：乙方应自觉按年度提前交纳当年应交承包费，否则，甲方有权解除合同。六、甲方的权利和义务：乙方承包到期或终止合同后，所有固定资产归乙方所有，在乙方移交时，可作价变卖给甲方或新的承包者等。”被告2000年所承包的七里脚210亩荒山内部分为林地、部分为荒山。2002年7月20日善福乡政府作为甲方、李双喜、李瑞作为乙方、七里脚村委作为丙方签订了补充条款，对以前所签的承包荒山创办牛场合同书作了补充，进一步明确了承包费的计算方式。从2003年7月至2010年7月，乙方每年除按核定数额上缴农业税外，再向丙方交纳一定的承包费，承包费的具体数额为丙方当年亩均农业税数乘以乙方承包的土地数210亩减去当年上交的农业税，从2010年7月至2020年7月，乙方除每年上缴农业税外，再向丙方交纳一定的承包费，承包费的具体数额为丙方当年亩均农业税数乘以1.5，再乘以乙方承包的土地数210亩，减去当年上交的农业税；从2020年7月至2030年7月上缴的承包费届时双方另定等。2002年7月12日七里脚村委作为甲方发包方与李双喜作为乙方承包方就以上210亩土地签订合同编号为00141号襄垣县农村土地承包合同书，并经善福乡政府农经站、襄垣县农经局鉴证。合同约定：违约责任双方必须严格履行合同，因乙方违约，致使对方造成经济损失，应予赔偿，并处以一定的违约金，亩产46.5公斤，总产9755公斤，2002年210亩地的农业税共计718元；承包期限为30年，从2000年7月至2030年7月止等。2003年6月8日善福乡政府作为甲方、李双喜作为乙�、七里脚村委作为丙方在2002年7月20日签订的补充条款的基础上，再次签订了补充条款，约定乙方除交丙方承包费外，再向丙方交纳管理费，具体数额按承包地210亩，总产9755公斤计算的税额，从2003年执行。2000年以来，李双喜在承包地上种植了苜蓿，养牛30余头（现已全部出售），修建牛棚十六间、办公用房四间，厨房一间等，因煤矿采煤致房屋塌陷，七一煤矿给付李双喜100000元补偿款。2002年在乡政府的指导下李双喜将210亩土地上种植了侧柏、刺槐，后李双喜补植过两次。从2002年至2011年李双喜共领取退耕还林款241500元，2011年至2013年每年18900元退耕还林款现在善福乡财政所、县财政局专户内。李双喜于2005年1月25日缴纳2003年7月20日至2004年7月20日的承包费4561元，当年还交纳2004年7月20日至2005年7月20日的承包费2860元，2006年3月8日缴纳2005年7月20日至2006年7月20日的部分承�费2860元。2006年国家全面实行免征农业税政策，后双方就承包费、管理费达不成一致协议，李双喜再未缴纳承包费、管理费。七里脚村委于2014年5月诉至法院要求确认双方签订的合同合法有效，李双喜、李瑞未按合同约定交纳承包费、管理费的行为构成违约，依法解除双方的合同并判令李双喜、李瑞补交2003年7月至合同解除之日的承包费和管理费并承担违约金。2014年5月26日李双喜病故，襄垣县法院依法通知继承人李强参加本案诉讼。
本院认为，七里脚村委与李双喜、李瑞签订承包荒山创办牛场合同书、农村土地承包合同书及补充协议时没有经村民代表会议等民主议定程序，但该民主议定程序是约束村集体作为发包方对外发包土地时集体内部所需进行的程序，不能对抗合同相对人，对第三方不具有约束力，七里脚村委起诉亦要求确认双方签订的合同为有效合同，原审法院认定双方签订的承包合同为无效合同不妥应予更正。双方签订的承包荒山创办牛场合同书、农村土地承包合同书及补充协议是双方当事人的真实意思表示，应为有效协议。鉴于李双喜、李瑞在承包的十几年中已经投入了大量的人力物力，七里脚村委诉请要求解除合同的理由本院不予采信。双方均应按照协议约定全面履行，李双喜、李瑞应按合同约定交纳承包费、管理费。李双喜去世后，由其继承人李瑞、李强承担相应责任。虽然国家于2006年将农业税取消，但并不能认定合同约定的承包费和管理费也被取消，李瑞、李强上诉称农业税取消后不应交纳承包费和管理费的理由本院不予支持。双方就承包费未形成一致意见，综合考虑近年来玉米的收购价格，承包费酌情以2003年7月至2004年7月的承包费4561元为标准确定为宜。根据李双喜的承包费收据可证明2004年7�至2005年7月的承包费已交清，2005年7月至2006年7月李双喜只交了部分承包费，比照4561元的标准仍应支付承包费1701元。2006年7月至2010年7月的承包费按上述标准支付。2010年7月至2020年7月的承包费按合同约定为上述承包费的1.5倍即6841.5元支付。2020年7月以后的承包费双方按合同另行约定。双方在补充协议中约定了管理费并应从2003年起支付，七里脚村委主张以土地承包合同书中的农业税718元支付并无不当，本院依法予以采信。故李双喜、李瑞应从2003年起将管理费一并支付七里脚村委。具体计算方法为:从2003年至2014年七里脚村委起诉时，李双喜、李瑞应交2003年7月至2013年7月管理费为718元/年×11年＝7898元。承包费：2005年7月至2006年7月承包费1701元，2006年7月至2009年7月承包费4561元/年×4年＝18244元，2010年7月至2013年7月承包费6841.5元/年×4年＝27366元，合计47311元。综上，管理费、�包费合计55209元。双方在合同并未约定违约金数额，故七里脚村委要求支付违约金10000元没有相关依据，其请求本院不予支持。关于退耕还林款问题不属本案审理范围，双方按相关规定处理。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条、第六十二条第一款第（二）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销山西省襄垣县人民法院（2016）晋0423民初484号民事判决；
二、双方签订的承包荒山创办牛场合同书、农村土地承包合同书及补充协议为有效合同，继续履行。
三、李瑞、李强于本判决生效后十日内支付七里脚村委2003年7月至2013年7月管理费、承包费合计55209元。
四、驳回襄垣县善福乡七里脚村村民委员会的其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审诉讼费1567元，二审诉讼费1667元，合计3234元。由上诉人襄垣县善福乡七里脚村村民委员会承担234元，上诉人李瑞、李强承担3000元。
本判决为终审判决。
审判长 郭树青
审判员 范进斌
审判员 王成立
二〇一六年十一月十六日
书记员 解改娣