河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫08行初10号
原告焦作清华房地产开发有限公司。住所地：沁阳市太行办计生服务中心。
法定代表人苏孟现，男，总经理。
委托代理人杨庆军，河南合祥律师事务所律师。
被告沁阳市人民政府。住所地：沁阳市县东街10号。
法定代表人毛文明，男，市长。
委托代理人李波，沁�市人民政府法制办工作人员。
委托代理人杨煜力，河南太华律师事务所律师。
原告焦作清华房地产开发有限公司（以下简称“清华房地产公司”）要求确认被告沁阳市人民政府(以下简称“沁阳市政府”)阻挠原告对其名下的4.6亩土地进行开发的行为违法,于2017年1月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年1月10日立案后，于2017年1月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年2月15日、5月19日公开开庭审理了本案。原告清华房地产公司的法定代表人苏孟现及委托代理人杨庆军，被告沁阳市政府的委托代理人李波、杨煜力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告清华房地产公司诉称，2009年4月29日，原告经过沁阳市国土资源局的招拍挂程序，以240万元的出让价款取得宗地编号为2008-27的国有土地使用权，该宗地位�沁阳市怀府西路南侧、国泰花园东临，面积为3066.7平方米（合4.6亩），原告与沁阳市国土资源局签订了豫（沁阳）出让（2009）第0025号《国有建设用地使用权出让合同》。2009年5月20日，原告依法办理了《建设用地规划许可证》。2009年8月11日，原告依法办理了建设工程规划许可证》。2009年8月25日，原告依法办理了《建筑工程施工许可证》。2009年11月，原告经过前期场地平整、勘探、设计等工作准备进场施工时，被政府职能部门口头通知停工，告之准备将该地块作为隔壁亿万国际饭店配套用地使用。亿万国际饭店项目位于我公司摘得的2008-27地块东侧，该项目在建设过程中因资金链断裂，项目搁置，并于2012年底被法院拍卖，由河南立奇公司取得该项目。其后，在被告管理下的沁阳市规划委员会、土地资产管理委员会于2012年和2013年1月19日在原告没有参加的情况下，做出〔2013〕01号等会议纪要：将亿万国际饭店烂尾工程整体出让给河南立奇公司，同时收回焦作清华房地产开发有限公司名下的2008-27地块4.6亩土地并转让给立奇公司使用，作为立奇公司的附属设施用地，严禁用于房地产开发。现在亿万国际饭店项目用地已经被立奇公司变更为凯莱大厦进行房地产开发，并已开发结束，我公司所属地块由被要求作为亿万国际饭店配套用地的理由已不成立，我公司与立奇公司谈判多次，立奇公司也明确表示不愿意购买该土地。原告在不能如期开发的情况下，分别于2011年3月9日、2012年3月13日、2013年6月7日通过焦作市众诚公证处向沁阳市国土资源局送达了《关于请求尽快进地施工的函》。经原告多次申请讨要该宗地的情况下，2014年12月18日被告再次召开会议，形成沁阳市土地资产管理委员会〔2014〕03号会议纪要，决定：该宗地未开发建设是因处置老亿万饭店遗留问题等原因造成，同意为该公司办理土地使用权抵押手续。之后，我公司多次申请对该地块进行开发建设，但直到2016年12月，原告一直未得到允许对该地块进行开发建设的回复。原告认为，原告取得该宗地的土地合理合法，被告无权将原告名下的土地单方转让，并且该宗土地一直登记在原告名下，没有办理过任何的变更登记，被告的行为实质是违法行为。为此，特提起行政诉讼，请求法院确认被告的行为违法，责令被告立即允许原告进行开发建设。请求：确认被告阻挠原告对其名下的4.6亩土地进行开发的行为违法，并同意原告按原土地出让条件继续开发使用该宗土地。
原告清华房地产公司向本院提交的证据有：1、国有建设用地使用权出让合同一份，证明原告在2009年5月19日经过招拍挂程序，以240万元价格取得了宗地编号为2008-27号的3066.7�方米的土地。2、国有土地使用权证书一份，证明原告为该宗地办理了沁国用（2009）第03085号国有土地使用权证，依法受法律保护。
3、建设用地规划许可证一份，证明原告在2009年5月20日获得沁阳市城乡规划管理局的建设用地规划许可。4、建设工程规划许可证一份，证明原告在2009年8月11日获得沁阳市城乡规划管理局的建设工程规划许可。5、建筑工程施工许可证一份，证明原告在2009年8月25日获得沁阳市建设委员会的建筑工程施工许可。6、公证书三份，证明原告自2011年到2013年，每年均向沁阳市国土资源局致函，要求进地施工，从未放弃开工的请求。7、〔2013〕01号沁阳市土地资产管理委员会的会议纪要一份，证明在原告未到场的情况下，被告沁阳市人民政府主持形成了会议决定：焦作清华房地产开发有限公司将该宗地转让给立奇公司，作为立奇公司的附属设施用地，严禁用于房地产开发，该决定严重侵害了原告的合法权利。8、〔2014〕03号沁阳市土地资产管理委员会的会议纪要一份，证明在原告未到场的情况下，被告沁阳市人民政府主持形成了会议决定：该宗地未开发建设是因处置老亿万饭店遗留问题等原因造成，同意为该公司办理土地使用权抵押手续，该决定虽然同意原告进行抵押贷款，但仍未同意原告进行开发，仍然存在侵权的违法行为。综上所有证据，可以证明原告取得开发用地使用权是完全合法的，在原告办理完相关建设手续后，被告组织召开的两次会议决议，侵害了原告的经营自主的权利，应属违法行为。9、加盖有沁阳市不动产登记中心印章的国有土地使用证复印件，证明证据2的原件确实存放在沁阳市不动产登记中心。10、山阳区农村信用社加盖有经手人核对章的〔2014〕03号沁阳市土地资产管理委员会�议纪要复印件，证明原告在2015年6月中旬才知道被告出具该文件阻挠原告进行施工的情况。11、2015年6月18日土地估价报告备案表一份以及抵押合同一份，证明原告就是在该备案表登记过程中才发现被告阻挠原告进行施工的情况。
被告沁阳市政府辩称，一、本政府不是本案适格的被告。根据原告的诉状陈述，涉案行为的单位有三个，沁阳市规划委员会、沁阳市土地资源委员会、政府职能部门，均不是本政府，故本政府不是本案的行为主体，根据《行政诉讼法》的规定，原告即使诉讼，应当起诉具体行政行为的单位，而不是本政府，据此应当驳回原告的起诉。二、姑且不论原告诉状中所述事实是否存在，即使存在，也应当驳回原告的起诉。按照原告诉称，其享有《国有建设用地使用权出让合同》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，那么说�原告享有争议土地的合法使用权、开发权，其称沁阳市的职能部门口头通知停工，请问是哪个职能部门？是职能部门的哪个工作人员？是何时、何地、给谁下的停工通知？通知的具体内容是什么？若原告就该问题说不清楚，其诉求不能达到法律的支持，据此也应当驳回原告的起诉。三、原告用大量的篇幅叙述规委会、土委会的会议纪要内容，首先纪要是否存在，尚待查实？即使存在，会议纪要是纪要单位内部工作的安排，对外没有法律效力，没有可诉性，据此也应当驳回原告对被告的起诉。四、即使会议纪要有可诉性，从纪要的内容看，其是协商原告与立奇公司土地交换事宜，是一种协助民事权益处分行为，纪要单位不存在行政处罚、许可、征收等行为，不存在强制性，因此，纪要本身没有行政可诉性，据此也应驳回原告的诉讼请求。综上所述，本政府认为，本政府不是适格的被告，原告的起诉没有事实依据，所以，请求依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告沁阳市政府未向本院提交证据。
经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：原告清华房地产公司提供的证据。被告沁阳市政府质证称，对证据1、3、4、5、6真实性无异议，证据1、3、4、5证明原告对争议土地享有合法的使用权，对证据6只能证明原告向沁阳市国土资源局送达了自己要求进行施工的请求，并不能证明我单位有阻止原告施工的任何行为；对证据1、3、4、5、6与本案诉求没有关联性，没有证明力；对证据2、7、8没有原件，真实性有异议，没有证明力。证据9不符合证据的形式要求，按照证据司法解释的规定，复印件应当由法定单位的档案员签署核对意见，原告提供的该证据只加盖有沁阳市不动产登记中心档案查询专用章，没有签署该复印件与�件是否一致的意见，也没有档案员的签字和签署时间，因此该证据不能证明原告的证明指向。证据10的真实性有异议，该复印件上所谓的经手人栗佳佳的身份不能确认；按照司法解释的规定，应该由沁阳市土地资产管理委员会对该文件的真实性进行核对。证据11超过举证期限，不予质证。
本院对上述证据认证如下：原告清华房地产公司提供的证据。原告提供的证据1、3、4、5能够证明原告对本案涉诉土地享有合法的权益且被告对该四份证据的真实性无异议，因此本院对该四份证据予以确认。证据2被告虽然认为原告没有提供原件，但是原告对此作出了合理解释并且也提供了加盖有沁阳市不动产登记中心档案查询专用章的复印件，本院对该证据予以确认。证据6能够证明原告就本案涉诉土地开发事宜向沁阳市国土资源局发送过相关函件且被告对真实性无异议，本院对该证据予以确认。证据7、8被告虽然予以否认，但是却提供不出任何证据支持其予以否认的理由，因此本院对原告提供的这两份证据予以确认。证据9、10、11三份证据能够证明沁阳市土地资产管理委员会同意原告对本案涉诉土地进行抵押后原告办理抵押事项的事实，本院对该三份证据予以确认；至于证据11的举证期限问题，该证据系原告针对被告在第一次开庭过程中对原告起诉期限问题提出质疑后所补充的证据，由于被告在答辩状中并未对原告起诉期限提出质疑而是在庭审中才提出，所以原告在第一次庭审结束后针对被告的质疑补充该证据不违反规定。
经审理查明，2009年5月19日，清华房地产公司与沁阳市国土资源局签订了豫（沁阳）出让（2009年）第0025号《国有建设用地使用权出让合同》，合同项下的宗地编号为2008-27，宗地坐落沁阳市怀府西路南侧、�泰花园小区东侧，面积为3066.7平方米（合4.6亩），出让价为240万元。2009年9月7日，沁阳市政府为清华房地产公司颁发沁国用（2009）第03085号国有土地使用证，清华公司取得上述沁阳市怀府西路南侧、国泰花园小区东侧，面积为3066.7平方米的国有土地使用权。2009年5月20日，清华房地产公司取得沁阳市城乡规划管理局颁发的沁规字地字第005号建设用地规划许可证。2009年8月11日，清华房地产公司取得沁阳市城乡规划管理局颁发的沁建字（2009）21号建设工程规划许可证。2009年8月25日，清华房地产公司取得沁阳市建设委员会颁发的编号为410882200908250105的建筑工程施工许可证。2013年1月19日，沁阳市土地资产管理委员会召开2013年第一次会议，该次会议涉及清华房地产公司编号为2008-27宗地的内容主要为：收回清华房地产公司名下的4.6亩土地并转让给立奇公司使用，作为立奇公�的附属设施用地，严禁用于房地产开发。2014年12月18日，沁阳市土地资产管理委员会召开2014年第三次会议，该次会议涉及清华房地产公司编号为2008-27宗地的内容主要为：该宗地未开发建设是因处置老亿万饭店遗留问题等原因造成，同意为清华房地产公司办理土地使用权抵押手续。2015年7月7日，清华房地产公司以沁国用（2009）第03085号国有土地使用证项下的国有土地使用权作为抵押与焦作市山阳区农村信用合作联社签订了抵押合同。2017年1月10日，清华房地产公司以沁阳市人民政府阻挠其对名下的4.6亩土地进行开发为由向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议核心是：清华房地产公司的起诉是否符合法定条件以及其所诉的行政行为是否合法。一、关于清华房地产公司的起诉是否符合法定条件的问题。1、关于原告的起诉期限。被告沁阳市政府在本案审理过程中对原告的起诉期限提出异议，主要理由是原告2009年11月就已经知道阻挠其开发土地的行为，但直到2017年1月10日才提起行政诉讼，因此原告的起诉超过法定期限。本院认为，沁阳市土地资产管理委员会召开2013年第一次会议决定收回清华房地产公司名下的4.6亩土地并转让给立奇公司使用，作为立奇公司的附属设施用地，严禁用于房地产开发。该次会议的召开时间是2013年1月19日，沁阳市政府未提供证据证明此次会议的会议纪要向清华房地产公司进行了送达，而清华房地产公司提供的证据能够证明其是在2015年6月-7月期间办理土地抵押事宜才得知沁阳市土地资产管理委员会〔2013〕01号会议纪要的有关内容。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公�、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。所以，清华房地产公司从2015年6月-7月期间得知沁阳市土地资产管理委员会〔2013〕01号会议纪要的有关内容到2017年1月10日提起本案诉讼并未超过2年的起诉期限。2、关于被告的主体资格问题。沁阳市政府在答辩状中辩称其不是适格的被告，原告的起诉没有事实依据。本院认为，原告提供的证据充分能够证明沁阳市土地资产管理委员会2013年第一次会议研究决定收回清华房地产公司名下的4.6亩土地并转让给立奇公司使用，作为立奇公司的附属设施用地，严禁用于房地产开发的事实。由于沁阳市政府市长同时兼任沁阳市土地资产管理委员会主任，成员单位也多为沁阳市政府的工�部门，并且沁阳市政府也未提供任何证据证明沁阳市土地资产管理委员会是一个能够独立承担法律责任的行政主体，因此沁阳市土地资产管理委员会作出的行为所引起的法律后果应当由沁阳市政府来承担，沁阳市政府是本案的适格被告。二、关于原告所诉行政行为的合法性问题。原告诉称被告阻挠其对名下的4.6亩土地实施开发。从原告提供的沁阳市土地资产管理委员会〔2013〕01号会议纪要的有关内容来看，沁阳市土地资产管理委员会确实在清华房地产公司已经合法取得本案涉诉4.6亩土地的国有土地使用权情况下曾经研究决定要收回原告的土地使用权并严禁用于房地产开发，沁阳市土地资产管理委员会的上述行为既没有任何法律依据也未经必要的法定途径和程序，严重影响了清华房地产公司作为一个房地产开发企业的合法权益，构成对清华房地产公司对本案涉诉4.6亩土地实施开发的干扰和阻挠，应当确认其行为违法。至于清华房地产公司所提出的请求沁阳市政府同意其按原土地出让条件继续开发使用本案涉诉4.6亩土地的诉讼请求，本院认为，原告此部分诉讼请求与本案所诉行政行为不属于同一个法律关系，对该部分诉讼请求本院不予审理。综上所述，原告清华房地产公司的起诉符合法定条件。沁阳市土地资产管理委员会在没有法律依据和未履行法定程序的情况下实施了阻挠清华房地产公司开发其名下4.6亩土地的行为，该行为违法，沁阳市政府应当承担由此而引起的法律后果。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认沁阳市人民政府阻挠焦作清华房地产开发有限公司对其名下的4.6亩土地进行开发的行为违法。
案件受理费50元，由被告沁阳市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 周 潜
审判员 乔洪立
审判员 拜建国
二〇一七年六月二十二日
书记员 尹 茵
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具�可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
2、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》法释〔2000〕8号
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
(一)起诉被告不作为理由不能成�的；
(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。