上海市浦东新区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浦行初字第436号
原告孙宝妹。
被告上海市公安局浦东分局。
法定代表人李贵荣。
委托代理人黄文胜。
委托代理人张瑜天。
原告孙宝妹诉被告上海市公安局浦东分局（以下简称浦东公安分局）治安行政处罚一案，本院于2014年10月29日立案受理，同年11月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月19日、12月12日两次公开开庭审理了本案，原告孙宝妹、被告浦东公安分局的委托代理人黄文胜均两次到庭参加了诉讼，被告浦东公安分局的委托代理人张瑜天参加了第一次庭审。本案现已审理终结。
2014年7月15日，被告浦东公安分局对原告孙宝妹作出沪公（浦）行决字（2014）第XXXXXXXXXXX号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定原告孙宝妹于2014年7月14日12时在上海市浦东新区源深路XXX号内犯有扰乱单位秩序的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（一）项的规定，对原告处以行政拘留五日的行政处罚。
被告浦东公安分局向本院提供了作出被诉具体行政行为的依据和证据材料：1、《治安管理处罚法》第七条第一款、第九十一条，证明其作出被诉处罚决定职权依据充分；2、《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项、第七十七条、第九十四条、第九十五条，证明作出被诉处罚决定适用法律正确、程序合法；3、2014年7月14日询问原告孙宝妹笔录及户籍人员基本信息，证明孙宝妹陈述，当日上午其到浦东新区房屋征收事务中心（以下简称征收事务中心）反映房屋拆迁问题，11时30分许，其听说有一来信访的女同志可能由于低血糖头晕，大家帮她到食堂买客饭，其去食堂看情况，后回到信访接待室，其在行政程序中否认当日有扰乱单位秩序的行为；4、2014年7月14日询问冯林海笔录及辨认笔录；5、2014年7月14日询问黄静笔录及辨认笔录；6、2014年7月14日询问方之玮笔录；7、2014年7月15日询问李国庆笔录及辨认笔录；以证据4至7证明征收事务中心的工作人员、食堂厨师陈述，2014年7月14日11时许，孙宝妹等四人到征收事务中心单位食堂抢饭闹事，影响单位的正常秩序，其中孙宝妹为带头抢饭人员，之前的6月23日孙宝妹等人也曾到其单位食堂抢饭闹事；8、征收事务中心提供的案发时的照片，证明2014年7月14日中午，孙宝妹等人在房屋征收事务中心食堂内进餐；9、受案登记表（沪公（浦）（洋泾）行受字（2014）3891号）；10、行政处罚告知笔录、行政处罚复核审批表；11、行政处罚决定书（沪公（浦）行决字（2014）第XXXXXXXXXXX号）；以证据9至11证明被告受理案件，对原告作出处罚决定前，依法告知对其拟作出的处罚的事实、理由及依据并听取其陈述与申辩，原告在被告制作的告知笔录上拒绝签字，被告对原告涉嫌扰乱单位秩序案依法进行复核，2014年7月15日对原告作出被诉处罚决定并送达；12、浦东新区拘留所留存的处罚决定书、网上调取材料、自行撤销报告、情况说明，证明被告向原告作出违法时间为“2014年7月11日”的处罚决定后，发现错误，故自行撤销后重新作出被诉处罚决定，并告知送达原告。
原告孙宝妹诉称，因原告的房屋被偷拆，原告于2014年7月14日上午10时到浦东新区源深路XXX号征收事务中心信访，要求接待。当日中午，因同去信访的案外人刘国芳低血糖头晕，有人到征收事务中心的食堂拿了一份客饭，原告并没有抢饭。原告是在接待室被拖上车带到洋泾派出所，由民警施卫东一人给原告制作笔录。原告失去与家人的联系，失去人身自由。被告对原告作出的文号相同、记载的违法行为时间不同的两份行政处罚决定书没有向原告宣读，原告系通过政府信息公开取得。被告滥用职权，行政执法程序颠倒，违反《治安管理处罚法》第五条、第三十二条、第八十三条、第九十二条的规定。故诉至本院，要求确认被告浦东公安分局行政执法犯法（程序颠倒），撤销被告于2014年7月15日作出的文号同为沪公（浦）行决字（2014）第XXXXXXXXXXX号、记载的违法行为时间分别是2014年7月11日、7月14日的两份行政处罚决定，并要求被告赔礼道歉、赔偿损失。
为证明其主张，原告提供了下列证据：1、行政拘留家属通知书，证明通知书的内容是错误的，被告通知家属程序错误；2、刘国芳证言，证明刘国芳与原告同去征收事务中心信访要求接待，因刘国芳低血糖头晕，其与原告等三人一起到征收事务中心的食堂，有工作人员递了一份菜，饭是自己盛的，四人在食堂将客饭吃完，在回接待室后被带上车并带至洋泾派出所；3、行政处罚决定书、告知书，证明原告通过政府信息公开取得两份处罚决定书。
被告浦东公安分局辩称，征收事务中心有信访接待的职能，但原告事发当日的行为已经远远超出信访的范畴，单位的员工食堂是内部食堂，并非信访接待场所或者办公场所，食堂的饭菜也是根据员工数量配制，原告在单位员工就餐的食堂实施抢饭行为，直接影响员工的就餐，对员工的心理影响也较大，员工也反映原告的行为对单位的正常作息造成负面影响，由此可以认定原告实施了扰乱单位秩序的违法行为。针对原告的违法行为，被告先后作出两份行政处罚决定书，第一份处罚决定中将违法行为的时间错误记载为2014年7月11日，被告向原告宣读后发现错误，故撤销了该文书重新制作了第二份文书并再次向原告送达，同时告知原告第一份文书作废。第二份处罚决定书系是对第一份处罚决定书的补正、变更或者更正，对外发生法律效力的是第二份处罚决定书。被告作出的被诉处罚决定认定事实清楚，符合法定权限，适用法律正确，程序合法，处罚恰当。且被告作出的被诉处罚决定是依法履行职责的合法行为，不应当承担赔偿责任。故请求驳回原告的诉讼请求。
对被告提供的证据，原告质证后认为，证据1，被告有治安管理的职权，但被告却滥用职权，行政执法违法。证据2，被告法律适用错误，违反《治安管理处罚法》第七十七条、第七十九条、第九十四条、第九十五条、第九十七条、第一百一十六条第（二）项等规定，案件没有报案记录，没有依法进行治安管理行政处罚，没有告知原告违反治安管理的事实、理由及依据，原告扰乱单位秩序的事实不能成立，剥夺原告的陈述与申辩的权利，限制原告的人身自由超过72小时，在原告被行政拘留后没有及时通知原告的家属。证据3至7，五份询问笔录均是伪造的，被询问人都没有摁手印。证据3，真实性有异议，制作笔录时只有施卫东一人在场，地点也是在其办公室内，记载的笔录制作时间有误。证据4至7，制作笔录的民警、字体与原告笔录不同，不予认可。辨认笔录都是虚假的，原告的照片是10多年前的，也没有提供其他抢饭的人员供辨认。证据8，照片中原告并没有在吃饭，是在看别人吃饭。证据9，受案登记表是伪造的，公章、案件来源是虚假的，没有报案人、报案记录等内容。证据10，不予质证。复核审批表记载的法律适用错误，原告并没有扰乱单位秩序，也不属于情节严重。证据11，公章是虚假的，决定书的内容是手写的，不合法，被告也没有提供证据证明原告存在扰乱单位秩序的违法行为，剥夺了原告的陈述与申辩的权利，被告适用法律错误，决定书也没有送达给原告，原告是通过政府信息公开申请的方式取得决定书，被告制作的两份行政处罚决定书都是违法的。
对原告提供的证据，被告经质证后认为，证据1，被告已经履行通知原告家属的义务，通知书中对违法行为人的记载确实存在笔误，但不影响被诉处罚决定的合法性。证据2，刘国芳与原告同是违法行为人，其陈述不具有客观性，对证言的真实性有异议。证据3，真实性无异议。
根据当事人提交的证据及庭审质证、陈述，本院确认以下法律事实，2014年7月14日10时许，原告孙宝妹等人至上海市浦东新区源深路XXX号上海市浦东新区房屋征收事务中心反映房屋动迁安置问题。中午，原告等人至该单位食堂未经允许擅自取食饭菜。被告当日接报后于同年7月15日经过受案、告知原告陈述申辩权及复核等程序后，于同日作出沪公（浦）行决字（2014）第XXXXXXXXXXX号行政处罚决定，该处罚决定认定原告实施违法行为时间为“2014年7月11日”，被告于同日12时55分向原告宣读送达。后因发现该处罚决定认定原告实施违法行为的时间错误，故被告自行撤销后于当日作出相同文号的被诉处罚决定，将违法行为的时间认定为“2014年7月14日”，其余内容未发生变动，该处罚决定于作出当日13时25分向原告宣读送达。该处罚决定于同年7月15日至7月20日在上海市浦东新区拘留所执行。原告不服，诉至本院。
本院认为，依照《治安管理处罚法》第七条“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”及第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定”的规定，被告浦东公安分局有权对原告违反治安管理的行为作出行政拘留的行政处罚。
本案诉讼过程中，原告坚持要求撤销被告对其作出的两份文号相同、认定违法时间不同的行政处罚决定，坚持要求将浦东公安分局民警施卫东列为共同被告。经查，被告作出的认定原告违法行为的时间记载为“2014年7月11日”的行政处罚决定书已经由被告自行撤销，现原告要求撤销该处罚决定的于法无据。本院仅对被告作出的第二份记载违法时间为“2014年7月14日”的处罚决定即被诉处罚决定的合法性进行审理。被诉处罚决定由被告浦东公安分局作出，该局为本案适格被告，原告坚持以该局民警施卫东作为共同被告不符合行政诉讼起诉条件。
行政机关作出行政行为，必须遵循行政程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。该法第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。《治安管理处罚法》第九十四条规定，公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。违反治安管理行为人有权陈述和申辩。本案中，被告浦东公安分局在自行撤销对原告作出的将违法行为的时间记载为“2014年7月11日”行政处罚决定后，于当日作出被诉处罚决定。在作出被诉处罚决定前，未履行上述法律规定的事先告知程序，属于违反法定程序，依法应予以撤销。原告在本案中提出的要求被告赔礼道歉、赔偿损失的诉讼请求，鉴于本院判令被告重新作出具体行政行为，对该诉讼请求本院不予支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、撤销被告上海市公安局浦东分局于2014年7月15日作出记载的违法行为时间为“2014年7月14日”的沪公（浦）行决字（2014）第XXXXXXXXXXX号行政处罚决定；
二、被告上海市公安局浦东分局应于本判决生效后三十日内重新作出具体行政行为；
三、驳回原告孙宝妹的其他诉讼请求。
案件受理费人民币50元（原告已预缴），由被告上海市公安局浦东分局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 杨澄宇
代理审判员 田 勇
人民陪审员 董桂菱
二〇一五年一月二十三日
书 记 员 郑运华
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
……
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
……
3、违反法定程序的；
……
二、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。