广东省韶关市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）韶中法行终字第40号
上诉人（原审原告）：乳源瑶族自治县乳城镇岭溪村民委员会扁草塘村民小组（以下简称“扁草堂村小组”）。
诉讼代表人：张景全，村小组长。
委托代理人：张亚哲，男，l953年10月1日出生，汉族，广东省乳源瑶族自治县人，农民。
上诉人（原审原告）：乳源瑶族自治县乳城镇岭溪村民委员会石角村民小组（以下简称“石角村小组”）。
诉讼代表人：张天宽，村小组长。
委托代理人：张新年，男，l959年12月9日出生，汉族，广东省乳源瑶族自治县人，农民。
被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县人民政府（以下简称“乳源县政府”）。
法定代表人：邓志聪，县长。
诉讼代理人：李为生，乳源瑶族自治县法制局副局长。
诉讼代理人：欧守华，乳源瑶族自治县调处山林纠纷办公室主任。
原审第三人：乳源瑶族自治县乳城镇岭溪村民委员会掌牛坪村民小组（以下简称“掌牛坪村小组”）。
诉讼代表人：张志华，村小组长。
委托代理人：张瑶妹，男，l968年4月4日出生，汉族，广东省乳源瑶族自治县人，农民。
委托代理人：张六斤，男，l976年6月24日出生，汉族，广东省乳源瑶族自治县人，农民。
上诉人“扁草堂村小组”、“石角村小组”因与被上诉人“乳源县政府”及原审第三人“掌牛坪村小组”林业行政裁决纠纷一案，不服乳源瑶族自治县人民法院2014年4月21日作出的（2014）韶乳法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年6月9日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
本院查明：上诉人“扁草堂村小组”、“石角村小组”与原审第三人“掌牛坪村小组”争议的标的为林地、林木的所有权；争议之林地位于广东省乳源瑶族自治县乳城镇行政辖区范围内；双方称之为“大东山”；四至界限为：东至过肖屋大路为界，南至中心埂烂泥坳顶倒水为界，西至白竹旗头倒水为界，北至金竹坝至上坳埂倒水为界；面积约14250亩；争议林地的主要植被是天然林。
对于争议之林地，权属争议双方当事人提供的权属凭据如下：
一、“扁草堂村小组”、“石角村小组”提供的权属凭证为：（一）《碑文影印件》。（二）“乳源县政府”于1981年10月12日颁发的乳林证字№000370《山权林权所有证》第三联：县存档。该证第一栏登记的内容为：该证第六栏登记内容为：“山名：注大东山中水源山”“面积：5000亩”“四至：东下南寮，南烂泥坳顶为界，西白竹埂倒水为界，北金竹坝尾为界”“备注：水源山公用、公管、按大队公约办”。经现场勘查，“掌牛坪村小组”指认“大东山中水源山”四至范围的东为沿下南僚水坑由下而上至大东山烂泥坳顶，南为大东山倒水以北为界，西为白竹埂倒水以东为界，北为金竹坝尾山顶896.6高程点山顶向东沿山脊经759.8高程点到田丘段水坑接下南僚水坑口，该四至范围的面积约6450亩。“扁草堂村小组”、“石角村小组”指认的“大东山中水源山”四至范围面积约8250亩。双方指认面积差异的原因是东面和北面界线有较大出入。其中，“扁草堂村小组”、“石角村小组”指认该四至范围的东面界线“下南寮”是沿南僚南面一座高程点为736.6的山顶向南沿山脊由下而上至烂泥坳顶。
二、“掌牛坪村小组”提供的权属凭证为：（一）“乳源县政府”于1981年10月12日颁发的乳林证字№000370《山权林权所有证》第三联：县存档。该证第一栏登记的内容为：“山名：大东山”，“面积：一万亩”“四至界限：东至过肖屋大路为界，南至中心埂、烂泥坳顶为界，西至白竹旗头倒水为界，北至金竹坝至上坳埂倒水为界。”经现场勘察，该四至范围与双方争议的四至范围一致，实际面积约14250亩。（二）“乳源县政府”于1981年10月12日颁发的乳林证字№000370《山权林权所有证》第三联：县存档。该证第一栏登记的内容为：该证第六栏登记内容为：“山名：注大东山中水源山”“面积：5000亩”“四至：东下南寮，南烂泥坳顶为界，西白竹埂倒水为界，北金竹坝尾为界”“备注：水源山公用、公管、按大队公约办”。
除此之外，权属争议双方当事人还提供了以下有关经营管理的凭证：
一、“扁草堂村小组”、“石角村小组”还提供了《岭溪大队管理委员会关于保护森林扩大绿化的公约》、《大张屋村扩大会议记录》、《调查笔录》、《证明》以及《租用山地兴建电站协议书》、收条等材料。
二、“掌牛坪村小组”还提供了租给村民张红顺、张亚手的《协议书》、与乳源瑶族自治县林业局营林股签订的《借册造林合同》、两份《公证书》、《租用大东山的暗坑建电站协议书》等材料。
2002年间“掌牛坪村小组”将争议林地引进投资商兴建水电站，引发“扁草堂村小组”、“石角村小组”与“掌牛坪村小组”争议的山岭地名叫“大东山”、“晒坑”、“观音窝”、“土楼尾”、“庙背岭”的山林权属纠纷。“扁草堂村小组”、“石角村小组”向“乳源县政府”申请调处。
2003年7月14日，“乳源县政府”作出乳府（2003）决字4号《林木林地权属争议处理决定书》，处理决定：一、争议范围的林木林地归“掌牛坪村小组”所有。二、争议范围内大东山中的5000亩水源山（四至为：东下南寮；南烂坭坳顶为界；西白竹埂倒水为界；北金竹坝尾为界），由乳城镇岭溪村民委员会按森林法关于水源山的关规定管理。“掌牛坪村小组”不服，向韶关市人民政府申请复议。2003年11月10日，韶关市人民政府作出韶府复决（2003）67号《行政复议决定书》复议决定：一、撤销“乳源县政府”于2003年7月14日作出的乳府（2003）决字4号《山林林权处理决定书》。二、限“乳源县政府”在60日内重新作出具体行政行为。此后，双方当事人均没有提起诉讼。
2004年6月11日，“乳源县政府”作出乳府（2004）决字6号《林木林地权属争议处理决定书》，处理决定：争议范围大东山、晒坑、观音窝、土楼尾、庙背岭的林木要地权属归“掌牛坪村小组”集体所有。“扁草堂村小组”、“石角村小组”不服，向韶关市人民政府申请复议。2004年11月20日，韶关市人民政府作出韶府复决（2004）68号《行政复议决定书》作出复议决定：维持“乳源县政府”2004年6月11日作出的乳府（2004）决字6号《林木林地权属争议处理决定书》。“扁草堂村小组”、“石角村小组”不服，向原审法院提起行政诉讼。
2005年3月23日，原审法院作出（2005）乳行初字第4号行政判决，该判决“本院认为”一节内容为：“'扁草堂村小组'、'石角村小组'与'掌牛坪村小组'双方争执的地名大东山，面积10000亩，虽然'扁草堂村小组'、'石角村小组'提供有'岭溪大队保护森林绿化公约'和其他证明等材料，但均不服反映双方争执的大东山山林权属是属'扁草堂村小组'、'石角村小组'与'掌牛坪村小组'集体共同所有，而'掌牛坪村小组'持有的乳林证字№000370号《山权林权证所有证》第六栏山名'注：大东山中水源山'，面积5000亩，东下南寮，南烂泥坳顶为界，西白竹埂倒水为界，北金竹坝尾为界，备注水源山公用公管，按大队公约办。'掌牛坪村小组'所提供的1985年、1986年《借山造林合同》及《公证书》等证据材料均不在双方争议执的大东山范围内。因此，从以上事实可以证实双方争执的大东山有5000亩的山林权属不属'掌牛坪村小组'所有，而是属双方公用公管。《林木林地权属争议处理办法》第三条规定：'处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则'。第六条规定：'县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证）是处理林权争议的依据。''乳源县政府'将双方争执的大东山山林权属归'掌牛坪村小组'所有，显属依据不足。'乳源县政府'认定'掌牛坪村小组'1981年间在争议范围内种植杉树的事实，'掌牛坪村小组'也承认'扁草堂村小组'、'石角村小组'在争议范围有种植经济作物的事实。根据《林木林地争议处理办法》第十二条规定：土地改革后营造的林木，按照'谁造林，谁管护，权属归谁所有'的有关原则，'乳源县政府'将该争议范围的山林权属确认归'掌牛坪村小组'所有，事实不清，证据不足，适用法律不当，本院不予支持。'扁草堂村小组'、'石角村小组'提出大东山10000亩当中有5000亩水源山属公用公管，按大队公约办，其权属属'扁草堂村小组'、'石角村小组'与'掌牛坪村小组'集体所有的主张，有事实依据，其请求本院予以采纳。'掌牛坪村小组'要求维持'乳源县政府'处理决定理由不充分，其意见不予支持。综上所述，'乳源县政府'于2004年6月11日作出的乳府（2004）决字第6号林木林地权属争议处理决定，事实不清，证据不足，适用法律、法规不当，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目的规定，判决：一、撤销'乳源县政府'2004年6月11日作出的乳府（2004）决字6号《林木林地权属争议处理决定书》的处理决定。二、限'乳源县政府'在本判决书生效之起3个月内对'扁草堂村小组'、'石角村小组'与'掌牛坪村小组'争议大东山的林地、林木所有权作出处理决定。”此后，对该判决各方当事人均未提起上诉。
2013年8月29日，“乳源县政府”作出乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》，该决定书：“本府现查明”一节的内容为：“已经发生法律效力的广东省乳源瑶族自治县人民法院（2005）乳行初字第4号《行政判决书》认定，双方争议范围在韶关市人民政府第一次复议期间已认定为争议范围是一处，即乳林证字第№000370号《山权林权所有权证》第一栏记载的'大东山'，对该证件的第二栏、第四栏没有争议，县该生效判决书认定双方争执的'大东山'有5000亩山林权属不属掌牛坪村民小组所有，而是属于双方公用公管。经现场勘查，申请人与被申请人双方争议的'大东山'位于被申请人掌牛坪村西面，四至界线为：东过肖屋大路为界，南中心埂烂泥坳顶倒水为界，西白竹旗头倒水为界，北金竹坝至上坳埂倒水为界，面积约950公顷（14250）亩。争议山岭是天然林。申请人扁草塘村民小组、石角村民小组提供了1份持证单位为掌牛坪生产队的乳林证字第000370号《山权林权所有证》，没有提供持证单位属于申请人自己的林权证。此外，申请人还提供了《岭溪大队管理委员会关于保护森林扩大绿化的公约》、《大张屋扩大会议记录》、《调查记录》、《碑文影印件》以及马新、黎努、张会天、张永生、邝庚林、陈七华、张永林等人的《证明》以及《租用山地兴建电站协议书》、收条等材料，经审查，这些公约、记录、证明、协议书、收条等材料均不是林木林地权属依据，不能证明争议的'大东山'山林权属属于申请人所有或属于申请人与被申请人共同所有。申请人称其在争议范围内的叶子种植过杉树，但未提供相关凭证。申请人还称被申请人是从岭溪张屋村小组分出成立的村民小组，但也未提供证据证实。被申请人掌牛坪村民小组提供有乳林证字第000370号《山权林权所有证》，并认为争议范围属于该林权证第一栏记载的山林权属范围，该林权证第一栏记载的山名'大东山'，面积10000亩，四至界线为：东过肖屋大路为界，南中心埂烂泥坳顶为界，西白竹旗头倒水为界，北金竹坝至上坳埂倒水为界。经现场勘查，该'大东山'四至界线范围与双方争议范围一致，实际面积约950公顷（14250亩）。经审核乳林证字第000370号《山权林权所有证》，该林权证第六栏记载：山名'注：大东山中水源山'；面积5000亩；四至为东下南寮，南烂泥坳顶为界，西白竹埂倒水为界，北金竹坝尾为界；备注栏注明'水源山公用、公管、按大队公约办'。经现场勘查，被申请人指认'大东山中水源山'四至范围的东至界线为沿下南僚水坑由下而上至大东山烂泥坳顶，南至界线为大东山倒水以北为界，西至界线为白竹埂倒水以东为界，北至界线为金竹坝尾山顶896.6高程点山顶向东沿山脊经759．8高程点到田丘段水坑接下南僚水坑口，该四至范围的面积约430公顷（6450亩）；申请人指认的'大东山中水源山'四至范围面积约550公顷（8250亩）。双方指认四至范围面积差异的原因是双方指认的该四至范围的东面和北面界线有较大出入，其中，申请人指认该四至面积的东面界线'下南寮'是沿南僚南面一座高程点为736.6的山顶向南沿山脊由下而上至烂泥坳顶。被申请人还提供有1985年12月17日（85）乳证内字第230号《公证书》、1986年11月20日（86）乳证内字第72号《公证书》、1991年4月1日（91）乳证内字第28号《公证书》、2001年8月18日《协议书》、1992年9月29日《关于八五、八六年借山造林合同补充协议》各1份，经审核，确认以上公证书和协议书的有关内容与本案争议不具有关联性。”在该决定书“本府认为”一节的内容为：“申请人和被申请人提供的持证单位为掌牛坪生产队的乳林证字第№000370号《山权林权所有证》记载的山林权属内容与县档案馆的存根相符，属有效证件，应作为处理权属争议的依据。虽该林权证第六栏对于'大东山中水源山'（四至为东下南寮，南烂泥坳顶为界，西白竹埂倒水为界，北金竹坝尾为界）特别注明'水源山公用、公管、按大队公约办'，因此，'大东山中水源山'的所有权应当不完全属于被申请人掌牛坪村小组单独享有。考虑到申请人与被申请人所属的岭溪村民委员会明确对'大东山中水源山'不主张权属，岭溪村民委员会下属的其它村小组也没有对'大东山中水源山'主张权属，因此，本府认为'大东山中水源山'应确定为申请人与被申请人共同所有为宜。至于'大东山中水源山'的面积，结合1：10000地图所示的有关地理标志名称，本府采信被申请人指认的'大东山中水源山'四至范围和面积（面积约6450亩，具体位置如附图所标）。被申请人持有的乳林证字第№000370号《山权林权所有证》第一栏记载的'大东山'林权的四至范围和面积应当在本处理决定生效后予以变更登记。申请人提供的《岭溪大队管理委员会关于保护森林扩大绿化的公约》、《大张屋村扩大会议记录》、《调查记录》、《碑文影印件》以及马新、黎努、张会天、张永生、邝庚林、陈七华、张永林等人的《证明》以及《租用山地兴建电站协议书》、收条等材料，均不是林木林地权属依据，不能证明争议的'大东山'山林权属属于申请人所有或属于申请人与被申请人共同所有，不能作为处理本案林权争议的依据。被申请人提供的1985年、1986年《借山造林合同》及《公证书》等证据，生效判决认定均不在双方争议的大东山范围内，不能作为处理本案林权争议的依据。”“乳源县政府”在该决定书根据《中华人民共和国森林法》第三条、第六条、第十条，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第七条、第十二条、第十五条的规定，处理决定：一、申请人与被申请人争议的“大东山”林权，除“大东山中水源山”四至范围之外，其余山林权属全部归被申请人掌牛坪村民小组集体所有。二、“大东山中水源山”（四至范围：东至沿下南僚水坑由下而上至大东山烂泥坳顶，南至大东山倒水以北为界，西至白竹埂倒水以东为界，北至金竹坝尾山顶896．6高程点山顶向东沿山脊经759．8高程点到田丘段水坑接下南僚水坑口，面积约430公顷，具体位置如附图所示）的山林权属，归申请人扁草堂村民小组、石角村民小组和被申请人掌牛坪村民小组共同所有。三、争议范围内的人工造林，按照“谁造林，谁管护，权属归谁所有”的原则处理。
对“乳源县政府”的处理决定，“扁草堂村民小组”、“石角村民小组”不服，向韶关市人民政府申请复议。2013年12月20日，韶关市人民政府作出韶府复决（2013）77号《行政复议决定书》，复议决定：维持“乳源县政府”2013年8月29日作出的乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》。
“扁草堂村民小组”、“石角村民小组”不服，遂向原审法院起诉，诉讼请求：撤销“乳源县政府”作出的乳府决字（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》，判令“乳源县政府”在法定期限内，对本案争议的山林权属重新作出处理：一是“大东山”14250亩归“扁草堂村小组”、“石角村小组”和“掌牛坪村小组”共同所有。二是“大东山”中的“大源山”由“扁草堂村小组”、“石角村小组”和“掌牛坪村小组”共同所有，其余7800亩，“扁草堂村小组”、“石角村小组”和“掌牛坪村小组”在1981年山林发证明的人口或户数比例划分各村应得的山林土地面积。两种方案都合情、合理、合法，任选一个方案“扁草堂村小组”、“石角村小组”都能接受。
原审法院经审理后认为：“扁草堂村小组”、“石角村小组”提供的乳林证字№000370号《山权林权所有证》复印件和第三人“掌牛坪村小组”提供的乳林证字№000370号《山权林权所有证》是处理本案争议的依据。“扁草堂村小组”、“石角村小组”双方争议的四至范围与乳林证字№000370号《山权林权所有证》登记的四至范围一致。经审查乳林证字№000370号《山权林权所有证》第六栏记载：山名“大东山中水源山”面积5000亩，四至为：东下南寮，南烂泥坳顶为界，西白竹埂倒水为界，北金竹坝尾为界。备注栏注明“水源山公用、公管、按大队公约办”。因此，根据原林业部《林木林地权属争议处理办法》第十条：“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十六条：“森林、林木和林地权属凭证记载的四至界限（即山林坐落位置东至、南至、西至、北至）清楚而面积与实地不相符的，应当以四至界限为准；四至界限不清楚的，应当协商；协商不成的，依照本办法确定其权属”的规定。“乳源县政府”根据本案的事实和证据，依法作出的乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》并无不当，依法应予维持。“扁草堂村小组”、“石角村小组”请求撤销“乳源县政府”对本案争议作出的乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》事实理由不充分，其意见本院不予采纳。“乳源县政府”和“掌牛坪村小组”要求维持乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》的事实理由充分，应予支持。综上所述，“乳源县政府”于2013年8月29日作出的乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》事实清楚，证据充分，适用法律、法规、规章正确，程序合法，依法应予维持。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项和参照原林业部《林木林地权属争议处理办法》第十条及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十六条的规定，判决如下：维持“乳源县政府”2013年8月29日作的出乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》。本案受理费50元，由原告“扁草堂村小组”、“石角村小组”负担。
“扁草堂村小组”、“石角村小组”不服原审判决上诉称：原判明显地存在事实不清，证据不足，显失公平。“乳源县政府”的行政决定和原审法院的行政判决均以乳林证字第№000370号《山权林权所有证》为有效证据，未能审查“大东山”历来为岭溪张姓祖亲山的历史事实；未予审查№000370号《山权林权所有证》来源的合法性。一、从证据上可清楚地证实“大东山”历史以来为岭溪张姓的祖宗山，我们是田地相连、火烟相盖同一村委相邻张姓的祖宗山，并非跨镇跨区的祖宗山，解放后也一直是由“扁草堂村小组”、“石角村小组”与“掌牛坪村小组”共同所有。（一）“扁草堂村小组”、“石角村小组”提供的碑文，证实“大东山”为岭溪张姓的祖宗山。（二）“扁草堂村小组”、“石角村小组”在“大东山”种树造林、种植作物，与“掌牛坪村小组”从来就山权林权问题没有发生过争执，“掌牛坪村小组”在2005年庭审中已认可的事实。（三）“掌牛坪村小组”称“大东山”属他们掌所有，却无法提供土改，四固定等任何证据证实“大东山”在解放后就属其所有。二、乳林证号№000370号《山权林权所有证》的来源违法，作为定案的唯一证据瑕疵百出，严重侵害了“扁草堂村小组”、“石角村小组”（共有人）的合法权益。本案中，原审法院严重忽略了如下几个事关案件定性的关键情节。（一）关于碑文的认定，单凭《碑文》不能认定“大东山”在发生争议前为岭溪张姓共同所有的祖宗山还要有其他证据佐证，这是一个不争的事实。多次庭审中“乳源县政府”及“掌牛坪村小组”只对碑文的效力提出异议，而对碑文的客观真实性并无提出异议，关键在于“掌牛坪村小组”无提供任何证据证实《碑文》成立后，在何年代，因何种政策文件将“大东山”由岭溪祖宗山变为“掌牛坪村小组”自己的山的事实和证据。如：土改证，四固定文件。在无其他任何证据证实“大东山”由岭溪张姓祖宗山，张姓三村共同所有，后又依政策法律变更为归“掌牛坪村小组”所有的情况下《碑文》就是唯一有效的证据，证实“大东山”从立下《碑文》之后至发生争执前，“掌牛坪村小组”从无单独享有过“大东山”的所有权，该山属三村共有。根据韶关市人民政府韶府（2009）69号《关于印发韶关市山林土地权属纠纷调解处理办法的通知》第十一条规定：“另一方没有权属来源的《林权证》属于错误发放，应认定无效”。（二）乳林证字№000370号《山权林权所有权》证的填写和颁发程序违法违规，瑕疵百出。首先，有争议尚未调处的山地不能发证，这是当年山林发证乃至现在一直坚持的原则。根据韶府（2009）69号文第二十一条规定：“山林纠纷期间，争议双方领取的《林权证》应认定无效。”l981年山林发证时，各村各户对责任山、山林所有权的山地界址必须明确，无争议才能填证，填完初稿后张榜公布。当时，“扁草堂村小组”、“石角村小组”和“掌牛坪村小组”派出代表，就“大东山”和“南厂”等张姓祖宗山的所有权划分问题进行了协商，因“扁草堂村小组”、“石角村小组”人口占三村人口总数60％以上，“大东山”有一万余亩面积，“扁草堂村小组”、“石角村小组”提出按人口或户数比例分割，但“掌牛坪村小组”的代表不同意，争执由此产生。后来，“掌牛坪村小组”背着“扁草堂村小组”、“石角村小组”，偷偷将“大东山”1.4万亩全部填入“掌牛坪村小组”集体山林所有证内。因为是暗箱操作的偷填山林权属行为所以不敢张榜公布，“扁草堂村小组”、“石角村小组”全然不知，后来有个别村民进“大东山”割牛腾、挖犁木被“掌牛坪村小组”阻拦才知道他们偷填了“大东山”的林权证。所以，“掌牛坪村小组”持有的№000370号山林权属证是违规违法取得的，严重侵害了上诉人的合法权益，无效的行为从一开始就不具有法律效力。其次：从乳林证字№000370号《山权林权所有证》的填写过程分析，瑕疵百出。该山林权属证共三联，按规定，填证人负责填写山地名称和四至界限，自己在下方“填证人”处签名，核对人，校对人各自在表下方相应位置签名。而№000370号山权林权证全部为一个人的字体，第一联的核对人、填证人与第二、第三联的却不一致，无法用常理解释。并在盖有“以下空白”栏中另填与“水源山公用公管，按大队公约办”的字样。在山林证空白处另行填写应视为无效证据，不能存入县档案局。另一方面也充分证实“掌牛坪村小组”确实认可“大东山”是岭溪张姓的祖宗山，一万多亩全部填入仅占三个张姓村四分之一人口的“掌牛坪村小组”确实过分，由于部分良心发现才在空白栏中添加“水源山公用公管”的字样。一审以“掌牛坪村小组”持有的乳林证字№000370号《山权林权所有证》与县档案馆的存底一致而认定为有效证据，以此判决维持被上诉人“乳源县政府”（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》，违背法律事实和历史事实。综上所述，“扁草堂村小组”、“石角村小组”强烈要求二审查清历史事实，认定“掌牛坪村小组”持有的乳林证字№000370号《山权林权所有证》为无效证据，对于“大东山”应全部划为“扁草堂村小组”、“石角村小组”与“掌牛坪村小组”共同所有，或者按三个自然村的户数、人口比例分割所有权我们都同意。从尊重历史、尊重事实和法律，有利于安定团结，有利于发展生产，有利于解决矛盾的角度和执法执政原则出发，请求撤销乳源县人民法院（2014）韶乳法行初字第5号判决，由“乳源县政府”在短时间内重新对争执的“大东山”权属进行处理。
“乳源县政府”答辩称：一、我府作出的乳府（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》程序合法。“扁草堂村小组”、“石角村小组”作为本山林权属争议案的申请人向县山林调处办提交处理山林权属争议申请书后，县山林调处办及时对申请人提交的申请及相关证据材料进行审查，认为申请符合立案条件，予以立案调处，组织工作人员进行现场勘察和调查案件事实，召集双方当事人协商调解。在调解无效的情况下，由县调处山林纠纷工作领导小组成员进行讨论后，向县人民政府提出处理意见，作出乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》。因此，“乳源县政府”作出的处理决定程序合法。二、处理决定认定事实清楚。“扁草堂村小组”、“石角村小组”与“掌牛坪村小组”争议的山岭地名叫“大东山”，位于“掌牛坪村小组”西面，四至界限：东至过肖屋大路为界；南至中心埂烂泥坳顶倒水为界；西至白竹旗头倒水为界；北至金竹坝至上坳埂倒水为界，面积约950公顷（14250亩），争议山岭的主要植被是天然林。现查明：已经发生法律效力的广东省乳源瑶族自治县人民法院（2005）乳行初字第4号《行政判决书》认定，双方争议范围与韶关市人民政府第一次复议期间已认定为争议范围是一处，即乳林证字第№000370号《山权林权所有权证》第一栏记载的“大东山”，对该证件的第二栏、第四栏没有争议，且该生效判决书认定双方争执的“大东山”有5000亩山林权属是不属于“掌牛坪村小组”所有，而是属于双方公用公管。“扁草堂村小组”、“石角村小组”提供了1份持证单位为掌牛坪生产队的乳林证字№000370号《山权林权所有证》，没有提供持证单位属于“扁草堂村小组”、“石角村小组”的林权证。此外，“扁草堂村小组”、“石角村小组”还提供了《岭溪大队管理委员会关于保护森林扩大绿化的公约》、《大张屋村扩大会议记录》、《调查记录》、《碑文影印件》以及马新、黎努、张会天、张永生、邝庚林、陈七华、张永林等人的《证明》以及《租用山地兴建电站协议书》、收条等材料，经审查，这些公约、记录、证明、协议书、收条等材料均不是林木林地权属凭证，不能证明争议的“大东山”山林权属属于“扁草堂村小组”、“石角村小组”所有或属于“扁草堂村小组”、“石角村小组”与“掌牛坪村小组”共同所有。“扁草堂村小组”、“石角村小组”称其在争议范围内的叶子山种植过杉树，但未提供相关凭证。“扁草堂村小组”、“石角村小组”还称“掌牛坪村小组”是从岭溪张屋村民小组分出成立的村民小组，但也未提供证据证实。“掌牛坪村小组”提供有乳林证字№000370号《山权林权所有证》，该证第一栏记载有山名为“大东山”四至界限为东至过肖屋大路为界；南至中心埂烂泥坳顶为界；西至白竹旗头倒水为界；北至金竹坝至上坳埂倒水为界。经现场勘察，该四至范围与双方争议的四至范围一致，实际面积约950公顷（14250亩）。经审核乳林证字№000370号《山权林权所有证》，该证第六栏记载：山名“注：大东山中水源山，”面积5000亩，四至为东下南寮，南烂泥坳顶为界，西白竹埂倒水为界，北金竹坝尾为界；备注栏注明“水源山公用、公管、按大队公约办”。经现场勘查，“掌牛坪村小组”指认“大东山中水源山”四至范围的东至界线为沿下南僚水坑由下而上至大东山烂泥坳顶，南至界线为大东山倒水以北为界，西至界线为白竹埂倒水以东为界，北至界线为金竹坝尾山顶896.6高程点山顶向东沿山脊经759.8高程点到田丘段水坑接下南僚水坑口，该四至范围的面积约430公顷（6450亩）；“扁草堂村小组”、“石角村小组”指认的“大东山中水源山”四至范围面积约550公顷（8250亩）。双方指认四至范围面积差异的原因是双方指认的该四至范围的东面和北面界线有较大出入，其中，“扁草堂村小组”、“石角村小组”指认该四至范围的东面界线“下南寮”是沿南僚南面一座高程点为736.6的山顶向南沿山脊由下而上至烂泥坳顶。“掌牛坪村小组”还提供有1985年12月17日（85）乳证内字第230号《公证书》、l986年11月20日（86）乳证内字第72号《公证书》、1991年4月1日（91）乳证内字第28号《公证书》、2001年8月18日《协议书》、1992年9月29日《关于八五、八六年借山造林合同补充协议》各l份，经审核，确认以上公证书和协议书的有关内容与本案争议不具有关联性。“扁草堂村小组”、“石角村小组”和“掌牛坪村小组”提供的持证单位为掌牛坪生产队的乳林证宇№000370号《山权林权所有证》记载的山林权属内容与县档案馆的存根相符，属有效证件，应作为处理权属争议的依据。虽然该林权证记载的“大东山”林权范围与争议范围一致，但该林权证第六栏对于“大东山中水源山”（四至为东下南寮，南烂泥坳顶为界，西白竹埂倒水为界，北金竹坝尾为界）特别注明“水源山公用、公管、按大队公约办”，因此，“大东山中水源山”的所有权应当不完全属于“掌牛坪村小组”单独享有。考虑到“扁草堂村小组”、“石角村小组”和“掌牛坪村小组”所属的岭溪村民委员会明确对“大东山中水源山”不主张权属，岭溪村民委员会下属的其他村小组也没有对“大东山中水源山”主张权属，因此，本府认为：“大东山中水源山”应确定为“扁草堂村小组”、“石角村小组”与“掌牛坪村小组”共同所有为宜。至于“大东山中水源山”的面积，结合l：10000地图所示的有关地理标志名称，我府采信“掌牛坪村小组”指认的“大东山中水源山”四至范围和面积（面积约6450亩，具体位置如附图所示）。“扁草堂村小组”、“石角村小组”提供的《岭溪大队管理委员会关于保护森林扩大绿化的公约》、《大张屋村扩大会议记录》、《调查记录》、《碑文影印件》以及马新、黎努、张会天、张永生、邝庚林、陈七华、张永林等人的《证明》以及《租用山地兴建电站协议书》、收条等材料，均不是林木林地权属依据，不能证明争议的“大东山”山林权属属于“扁草堂村小组”、“石角村小组”所有或属于“扁草堂村小组”、“石角村小组”与“掌牛坪村小组”共同所有，不能作为处理本案林权争议的依据。“掌牛坪村小组”提供的l985年、l986年《借山造林合同》及《公证书》等证据，生效判决认定均不在双方争议的大东山范围内，不能作为处理本案林权争议的依据。因此，我府作出的乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》认定的事实清楚。三、处理决定适用的法律法规正确。我府根据查明的案件事实，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条、第十条，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第三条、第七条、第十二条、第十五条的规定，依法作出乳府（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》，该处理决定适用法律法规正确。综上所述，“乳源县政府”依法作出的乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律法规正确，处理适当。请求上级人民法院依法予以维持“乳源县政府”作出的具体行政行为。
“掌牛坪村小组”答辩称：一、“扁草堂村小组”、“石角村小组”的上诉没有事实和依据。1、我村民小组是一个独立的自然村，当时81年山林发证是“三上三下”的工作程序，三个月后无异议才发证的，我村申报的山林证完全符合政策要求。我村民小组持有的1981年11月12日由县人民政府颁发的№000370号《山权林权所有证》，经两级政府及两级法院多次确认是合法有效的凭证，与县档案馆存联相符。2、我村民小组并未承认“扁草堂村小组”、“石角村小组”在1981年间种植有经济作物，反而我村有证据证明对山岭有耕种，我村提供了1985年，l986年《借山造林合同》及《公证书》，l991年《租用大东山暗空坑建电站协议》，2001年承包砍伐松木《协议书》，能够反映我村对争议的山林有经营管理的事实。二、“扁草堂村小组”、“石角村小组”对我村山岭中的“水源山”部分没有共有权。按《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部门依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书是处理林权争议的依据”。我村民小组持有乳林证字№000370号《山权林权所有证》，该证第一栏记载有山名为“大东山”，四至界限为东至过肖屋大路为界，南至中心埂烂泥坳顶为界，西至白竹旗头倒水为界，北至金竹坝至上坳埂倒水为界。而“扁草堂村小组”、“石角村小组”没有证据证明享有对部分“水源山”的共有权。三、“扁草堂村小组”、“石角村小组”称法院的判决存在事实不清、证据不足、显失公平是站不住脚的。“乳源县政府”认定我村民小组持有的1981年11月12日由县人民政府颁发的№000370号《山权林权所有证》记载山林权属内容与县档案馆的存根相符，属有效证件，应作为处理权属争议的依据，是有法有据的，原审法院认定县政府于2013年8月29日作出的乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》事实清楚，证据充分，适用法律、法规、规章正确，程序合法，依法应予维持，是合理合法的。综上所述，请二审法院驳回“扁草堂村小组”、“石角村小组”的上诉，维持原判。
本院认为：“乳源县政府”于2013年8月29日作出的乳府决（2013）6号《林木林地权属争议处理决定书》合法。
《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”这说明，林木、林地的所有权和使用权，并非自然取得，也不因当事人之间的处分便自动产生权属确立或者变更的法律效力。依照国家法律的规定，林木、林地权属的确定或者变化，必须报请县级以上人民政府审核确认后，经过登记造册、核发证书等程序，才能发生法律效力。原国家林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第七条第（二）项规定：“尚未取得林权证的，下列证据作为处理林权争议的依据……（二）土地改革时期，《中华人民共和国土地改革法》规定不发证的林木、林地的土地清册；”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十二条规定：“县级以上人民政府依法核发的林权证，是处理林权争议的依据。当事人未持有林权证或者林权证确定权属有错误的，下列材料作为处理林权争议的证据……（二）土地改革时期，《土地改革法》规定不发证的森林、林木和林地的土地清册。”第十五条规定：“土地改革前的有关森林、林木和林地权属的凭证，不得作为处理林权争议的依据、证据或者参考依据。”明确了调处林权纠纷，林权证是第一位阶的确权凭证，只有在“尚未”领取林权证或者林权证确权错误的情况下，才以“土改证”、“土改清册”、“四固定证”、“协议”凭证作为确权凭证，不得以土地改革前的凭证作为依据、证据或者参考依据。本案“掌牛坪村小组”提供了“林业三定”时期登记的乳林证字№000370《山权林权所有证》，而“扁草堂村小组”、“石角村小组”主张权属却未提供经县级人民政府登记的有关林属登记凭证，故“乳源县政府”依林权登记凭证确定“扁草堂村小组”、“石角村小组”与“掌牛坪村小组”争议的林地、林木所有权，符合《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》和《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的规定。
至于“扁草堂村小组”、“石角村小组”上诉提出“掌牛坪村小组”的林权证是有争议期间颁发等，经查不能成立。
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条第一款规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第五十三条第一款规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。”明确了法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地方政府规章才是人民法院审理行政案件依据、参照的依据，至于规章以下规范性文件，不是人民法院办理的依据、参照依据。因此，“扁草堂村小组”、“石角村小组”以韶关市人民政府的非规章性文件为由，认为“乳源县政府”的裁决不合法，没有依据。
二、原国家林业部发布的《林木林地权属争议处理办法》第十七条规定：“当事人对自己的主张应当出具证据。当事人不能出具证据的，不影响林权争议处理机构依据有关证据认定争议事实。”的规定，本案“扁草堂村小组”、“石角村小组”称“掌牛坪村小组”所领取的1981年“林业三定”时期的林权证是有争议的情况下颁发的，但未提供有效的凭证说明当时双方发生了权属争议和申请乡（镇）以上人民政府进行调处的书面原始凭证。所以，“扁草堂村小组”、“石角村小组”的该主张不予采信。
综上所述，“乳源县政府”作出的具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应予支持；“扁草堂村小组”、“石角村小组”上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人“扁草堂村小组”、“石角村小组”负担。
本判决为终审判决。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一四年八月五日
书记员 李羿盟