湖北省蕲春县人民法院
民 事 判 决 书
（2018）鄂1126民初1172号
原告：湖北至尊房地产开发有限公司。住所地：蕲春经济开发区。
法定代表人：郑绍权，该公司董事长。
委托诉讼代理人：朱建文，湖北衡权律师事务所律师。
被告：蕲春县国土资源局。住所地：蕲春县漕河镇四路***号。
法定代表人：宋双良，该局局长。
委托诉讼代理人：宋佳新，该局工作人员。
委托诉讼代理人：王宇明，湖北太圣律师事务所律师。
原告湖北至尊房地产开发有限公司与被告蕲春县国土资源局合同纠纷一案，本院于2018年4月2日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告委托诉讼代理人朱建文、被告委托诉讼代理人宋佳新、王宇明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
湖北至尊房地产开发有限公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告赔偿原告道路修建、土石方平整、青苗补偿、迁坟及利息损失22933880元；2、判令被告承担本案诉讼费。事实和理由：2010年11月，被告将位于蕲春县漕河镇××大道东侧××号地块，计占地面积69707平方米，决定以拍卖方式公开出让。同年12月23日，原告以高价109000000元竞得该宗土地使用权，并签订《拍卖确认书》。2013年7月22日，双方签订《国有建设土地使用权出让合同》。合同约定：“出让人同意在2011年12月23日前将出让宗地交付给原告。出让人未能按期交付土地或交付土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。”合同签订后，原告自2011年3月16日至2015年10月23日分期交清上述土地款。由于供地保障不力等诸多因素，被告未能按时将项目用地交付原告，致使项目建设延期长达近六年时间。为推进项目进展，原告只好代为被告支付土地成本费用8082980元（场地平整5482800元，迁坟费2143180元，青苗补偿费457000元）。为减少原告损失尽快使该项目开工建设，经县政府协调，县住建局在土地尚未完备开工条件的情况下，于2015年8月6日为原告颁发了《建筑工程施工许可证》，原告开始边施工，边拆迁，边迁坟。直到2016年11月7日两户房屋征收和坟墓搬迁问题仍未落实，使原告前期向被告缴纳的土地款75277000元长期被占用，仅利息损失（按农商银行贷款利率计算）高达1480余万元，给原告造成巨大的经济损失。为此，原告曾多次向被告及县政府反映要求给予相应的赔偿，被告及县政府均表示给予补偿。2017年12月，县政府安排蕲春县审计局对原告反映的损失进行审计，对涉案宗地的道路修建及土石方平整工程费用进行审计认定：5482800元。迁坟、房屋拆迁及利息损失，因无被告提供的详细统计清单及相关资料无法认定。原、被告依据县规划委员会专题会议纪要协商处理。最终协商未果。
蕲春县国土资源局辩称，本案是基于国有建设土地使用权出让而引起的纠纷，应为行政诉讼。双方签订出让合同，原告违约在先，出让土地是现状交付。请求驳回原告诉请。
当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据，本院认定如下：原告提交的拍卖确认书、国有建设土地使用权出让合同、支付土地款凭证、建筑工程施工许可证、国有土地使用权证、蕲春县规划委员会专题会议纪要、蕲春县规划和促进房地产市场健康稳定发展领导小组会议纪要、关于至尊领秀庄园和友谊酒店两地块欠缴出让金清收方式的请示、蕲春县审计局关于李时珍大道东侧09-3号及09-3-1号地块场地平整资金情况调查汇报、关于蕲春至尊领秀庄园09-3-1地块和09-3地块土石方验收补充说明、照片，其证据效力予以确认。原告提交的支付迁坟费用凭证、支付青苗补偿费用凭证，其证据效力不予确认。以上确认证据效力的证据，对其证明力，本院将从各证据与案件事实关联程度、各证据之间的联系等方面综合予以评判。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2010年12月23日，原告湖北至尊房地产开发有限公司通过拍卖竞得位于蕲春县漕河镇××大道东侧××号地块土地使用权。该地块面积69707平方米，成交总价109000000元，并签订了成交确认书。原、被告于2013年7月22日签订《国有建设土地使用权出让合同》。合同约定：出让面积为69707平方米，出让价款为109000000元，价款给付方式分二期：第一期为2011年1月23日以前付款54500000元、第二期为2011年12月23日以前付款54500000元，土地交付是在2011年12月23日前交付[格式合同中现状土地条件（空白，未填）]。合同还对违约责任等作出了具体的约定。原告从2011年3月16日至2015年10月23日分别支付土地出让金共计109000000元。因出让土地未按时净地交付，被告多次请示汇报，蕲春县人民政府牵头组织各部门督促落实，蕲春县住建局2015年8月6日向原告颁发了建筑工程施工许可证。原告为涉案宗地的道路修建、土石方平整、青苗补偿和迁坟费用及资金占用损失与被告协商未果，遂诉至法院。
本案的争议焦点：1、本案是属于民事诉讼还是行政诉讼；2、被告是否净地交付；3、原告付款时间是否违约。
关于本案是民事诉讼还是行政诉讼。现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同。本案经立案庭立案后，双方诉争的是因土地出让而引起的损失赔偿和补偿。土地行政主管部门在土地使用权出让合同法律关系中，只代表国家对土地使用权进行处分，并不是以土地管理者的身份出现，其与合同相对方受让人系平等主体。故本案作为民事案件受理并审理并无不当。
关于被告是否净地交付。原、被告于2013年7月22日签订的出让合同系格式合同，第六条对土地交付条件约定为空白（蕲春县审计局的调查报告亦予以证实）。对格式合同理解发生争议，应当作出对提供格式合同一方不利的解释。在合同对土地交付条件约定不明情况下，被告履行净地交付是合同附随的义务。《闲置土地处置办法》于2012年7月11日施行后，明确规定出让土地必须净地交付，且被告在向县政府请示报告中，承认该地块未净地交付。故涉案地块未净地交付。
关于原告付款时间是否违约。原告于2010年12月23日通过拍卖竞得涉案土地使用权，并签订了成交确认书。2013年7月22日，原告与被告签订《国有建设土地使用权出让合同》。合同在签订时约定的付款时间就已经过期（合同约定受让人支付出让价款第一期为54500000元，付款时间为2011年1月23日；第二期为54500000元，付款时间为2011年12月23日）。原告从2011年3月16日至2015年10月23日分13次付清出让价款109000000元，被告接受出让价款并无异议，应视为被告对原告付款时间的默认，即被告认同原告实际的付款时间。
本院认为，原告通过公开拍卖的方式竞得位蕲春县漕河镇××大道东侧××号号地块，并签订拍卖确认书。2013年7月22日原告与被告签订《国有建设土地使用权出让合同》，该合同系双方真实意思表示，合法有效。被告违约未净地交付地块给原告造成损失理应赔偿和补偿。其依次认定为：1、资金占用期间直接经济损失为12347470元（其计算方法如下：时间从2011年3月16日第一次支付出让金起，至2015年8月6日经住建局颁发的建筑工程许可证具备开工条件之日止，依据中国人民银行贷款基准利率，分段计算利息。详见利率表、利息计算明细表）；2、道路修建及土石方平整费用为4982335.31元（蕲春县审计局关于李时珍大道东侧09-3号及09-3-1号地块平整资金调查汇报中两地块的平整费用共5482800元、蕲春县土地勘测规划队作出《关于蕲春至尊领秀庄园09-3和09-3-1地块土石方验收补充说明》扣除09-3-1地块土石平整费用500464.69元，即09-3地块道路及土石方平整费用为5482800元-500464.69元=4982335.31元）；3、迁坟补偿为829600元[蕲春县人民政府办公室文件蕲政办发（2013）2号文件规定，坟墓搬迁补偿标准②每棺补偿800元，被告在关于至尊领秀庄园和友谊酒店两地块欠缴出让金清收方式的请示中承认迁坟数量为1037棺，即1037棺×800元/棺=829600元]。原告诉请青苗补偿费，不应重复支付，故该项诉请，本院不予支持。原告诉请利息在贷款利率基础上上浮20%，不是最直接的经济损失，上浮20%部分的利息，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决如下：
一、蕲春县国土资源局于本判决生效之日起十日内向湖北至尊房地产开发有限公司支付资金占用期间的经济损失12347470元、道路修建及土石方平整费4982335.31元、迁坟补偿费829600元，合计18159405.31元；
二、驳回湖北至尊房地产开发有限公司其他诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费156470元，由蕲春县国土资源局负担123895元，湖北至尊房地产开发有限公司负担32575元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。
审 判 长 孟柏林
审 判 员 李学兵
人民陪审员 游 兵
二〇一八年七月二十六日
书 记 员 李 贞
附1：银行贷款基准利率表
附2：利息计算明细表