福建省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽行终964号
上诉人暨诉讼代表人(原审原告)汤俩伟,男,汉族,1982年9月20日出生,住福州市晋安区。
上诉人暨诉讼代表人(原审原告)廖永华,男,汉族,1973年9月7日出生,住福州市晋安区。
上诉人暨诉讼代表人(原审原告)袁国金,男,汉族,1962年3月21日出生,住福州市晋安区。
上诉人暨诉讼代表人(原审原告)陈传佺,男,汉族,1954年12月11日出生,住福州市晋安区。
上诉人暨诉讼代表人(原审原告)池增国,男,汉族,1955年2月8日出生,住福州市晋安区。
上诉人(原审原告)邱爱东,男,汉族,1969年6月5日出生,住福州市晋安区。
上诉人(原审原告)汤景华,男,汉族,1957年7月18日出生,住福州市晋安区。
上诉人(原审原告)陈建国,男,汉族,1963年4月19日出生,住福州市晋安区。
上诉人(原审原告)陈春俤,男,汉族,1960年6月24日出生,住福州市晋安区。
上诉人(原审原告)陈善佃,男,汉族,1952年1月1日出生,住福州市晋安区。
上诉人(原审原告)张建兵,男,汉族,1962年1月22日出生,住福州市晋安区。
上诉人(原审原告)吕咸文,男,汉族,1970年6月9日出生,住福州市晋安区。
上诉人(原审原告)陈红光,男,汉族,1974年1月5日出生,住福州市晋安区。
上诉人(原审原告)吕优福,男,汉族,1975年7月22日出生,住福州市晋安区。
上诉人(原审原告)郑振武,男,汉族,1963年3月30日出生,住福州市晋安区。
上诉人(原审原告)汤文豪,男,汉族,1967年3月12日出生,住福州市晋安区。
被上诉人(原审被告)福州市晋安区人民政府，住所地福州市福新中路128号，统一社会信用代码1135011100363632X9。
法定代表人张定峰，区长。
委托代理人翁溯炜，男，福州市晋安区人民政府工作人员。
委托代理人林丽锋，女，福州市晋安区人民政府工作人员。
上诉人汤俩伟等16人因诉福州市晋安区人民政府(以下简称晋安区政府)行政复议决定一案，不服福州市中级人民法院（2016）闽01行初166号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明：2015年11月26日，原告等人通过EMS快递的形式向福州市晋安区司法局递交了《请求司法部门指导、督促村民委员会出具<公民代理推荐函>的申请》。2015年11月27日，福州市晋安区司法局收悉。2015年12月11日，福州市晋安区司法局作出答复函（榕晋司信办函[2015]3号），对原告等人的申请予以答复。2015年12月16日，原告等人收到福州市晋安区司法局作出的答复函。原告等人不服，于2016年3月24日以福州市晋安区司法局为被申请人向晋安区政府申请行政复议，请求：1、依法确认被申请人不履行指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》的行为违法；2、责令被申请人依法指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》。晋安区政府受理后，作出榕政行复驳〔2016〕12号《驳回行政复议申请决定书》，以原告等人构成行政复议申请权的滥用为由，对包括本案等12个行政复议申请将不作实体审查，据此驳回了原告等人的复议申请。原告对该复议决定不服，提起诉讼。
原审认为：虽然目前我国法律尚未对何为滥用行政复议申请及滥用行政复议申请后的法律后果进行专门规范，但任何权利都有其边界，权利人行使权利应受到法律的规范。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的复议申请，或者明知无正当理由而反复提起行政复议，行政机关从节约公共资源、保障社会公益的角度可以对其复议申请权予以一定的限制。
原告提起众多行政复议盖由不服桂湖片区征收土地及房屋相关程序而起，但是从原告提起的复议可以看出，许多复议内容与与解决其实质诉求并无直接关系。如原告复议及提起诉讼的“不服晋安区政府不履行保障申请人长远生计的义务”、“依法确认晋安区政府不履行保护申请人民主权利的行政不作为行为违法”、“请求确认晋安区人民政府不履行为人民服务职责违法”等等。该些内容与原告获取合法、合理的补偿安置之间没有直接的法律关系，原告提起复议的目的系通过这些案件向政府部门施压，以实现其自身目的，因此原告的复议目的不具有正当性。
原告等人提起复议存在以下一些突出特征：(1)复议申请的事项由不服桂湖片区征收土地及房屋相关程序而提起行政复议，逐步到不服各级政府及政府职能部门作出的信息公开答复提起行政复议，再到向各级政府及政府职能部门邮寄名目繁多的请求书，而后再以各级政府及政府职能部门不处理请求书中的请求事项构成行政不作为为由申请行政复议。2015年5月29日，陈建国等人便因不服福州市土地发展中心与晋安区宦溪镇人民政府签订的17份《征地协议书》向福州市人民政府申请行政复议17件；2015年6月26日，陈建国等8人要求宦溪镇人民政府继续履行未到期的土地承包合同，每人单独向晋安区提起行政复议申请8件。(2)同一个请求事项或同一个信息公开申请向各级政府及职能部门同时提起。就本案而言，汤俩伟等人就本次的请求事项向福州市晋安区司法局提出申请，同时向晋安区宦溪镇人民政府、晋安区政府、福州市人民政府、福建省人民政府寄送该申请，请求上述部门指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》。对于上述部门作出的答复不服，又分别以该部门作为被申请人向各级复议机关提起行政复议。2015年，汤文豪等人认为桂湖片区存在违规建设的情形，便向福州市国土资源局晋安分局、晋安区建设局、福州市晋安区市容管提出申请，请求上述三家单位查处违规建设的单位及个人，随后以上述三家单位未履行相应职责，提起行政复议申请；又如，“1、晋安区成立的专门认定小组是什么部门，其单位名称、单位性质、地址、联系电话、法人代表等信息；2、无产权房屋的认定依据或者现行拆迁政策是指什么政策；3、无产权房屋的认定明细情况，含三个村每户无产权房屋的面积、位置认定情况，及每户无产权房屋的认定公示情况、每户无产权房屋确认被认定的面积情况（即实际面积是多少，认定的合法面积是多少等）”这一信息公开申请，汤文豪等人于2015年7月6日分别向福州市晋安区政府、福州市国土资源局、福州市住房保障和房产管理局、宦溪镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局、福州市晋安区住房保障和房产管理局等政府或职能部门同时提起政府信息公开申请，而后再因不服相应信息公开告知书向各级复议机关申请行政复议，复议后又提起行政诉讼。(3)汤俩伟等人提起的政府信息公开申请或者请求答复、保障或查处的事项带有随意、轻率以及含混的特征。如以晋安区政府为复议对象的请求事项就有“不服晋安区政府不履行保障申请人长远生计的义务”、“依法确认晋安区政府不履行保护申请人民主权利的行政不作为行为违法”、“依法确认晋安区政府不履行答复《关于答复房屋征收问题的请求书》的行政不作为行为违法”、“依法确认晋安区政府不履行答复申请人递交的《晋安区宦溪镇桂湖温泉生态城项目过渡房质量问题谁承担》行政不作为违法”等，并且就上述的同样事项，汤俩伟等人以宦溪镇人民政府为复议被申请人向晋安区提起行政复议。原告汤俩伟等人经过“请求-
答复-复议-
诉讼”这一循环不断的程序，向行政机关及司法机关施加压力。(4)汤俩伟等人对信息公开告知达不到要求，必提起行政复议申请，而不论信息公开机关是否客观上履行了信息公开的法定职责；对于请求各级政府或其职能部门履行的事项，不论各级政府或其职能部门如何答复，皆以未履行法定职责为由申请行政复议；行政机关作出行政复议决定后，汤俩伟等人皆不服相关行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼；在诉讼程序中，第一审人民法院作出行政判决后，汤俩伟等人又不服第一审判决、裁定提出上诉。通过“政府信息公开或请求事项-
答复-行政复议-行政诉讼一审-行政诉讼二审”这样一个流程，循环往复。
根据被告的调查，自2014年以来，宦溪镇人民政府收到邱爱东等人政府信息公开申请22件，申请履行职权案件16件，行政复议案件达22件，作为第三人的行政复议案件19件。并且桂湖各行政村收到邱爱东的履行职权、信息公开案件也多达数十件。福州市中级人民法院、晋安区法院、台江区法院受理邱爱东等人诉镇、村的案件达30多件。2014年以来，福州市国土资源局晋安分局共受理汤俩伟等人就桂湖环路工程、桂湖温泉生态项目及拆分批地等信访事项58件，其中重复信访事项36件。2015年，汤俩伟等人以福州市国土资源局晋安分局作为被申请人，向福州市晋安区人民政府、福州市国土资源局共提起行政复议申请21件，上述行政复议申请均因认为福州市国土资源局晋安分局行政不作为而提起的行政复议申请。2015年，汤俩伟等人共向福州市国土资源局晋安分局提起政府信息公开申请5件，均提起行政复议。2015年，福州市国土资源晋安分局作为被告出庭应诉的汤俩伟等人提起的行政诉讼案件有16件。截止2016年5月16日，晋安区政府作为行政复议机关共收到汤俩伟等人单独、分批或共同提起的行政复议申请计79件；其中2014年11件，占2014年全年收到的行政复议申请件数的14%，2015年48件，占2015年全年收到的行政复议申请件数的77%；2016年20件，占2016年（截止2016年5月16日）收到的行政复议申请件数的80%。汤俩伟等人向晋安区政府提起行政复议的被申请人涵盖了宦溪镇人民政府、区房管局、区民政局、区农林水局、区建设局、区市容局、福州市国土局晋安分局、福州市公安局晋安分局等多个部门。上述数据可以充分说明原告等人的行政复议申请不当加重了行政机关及人民法院的工作负担，浪费了公共资源。
综上，被告认定原告等人构成滥用行政复议申请权的理由可以成立，被告为了维护行政复议的严肃性、有效利用公共资源，对原告所作的榕政行复驳〔2016〕12号《驳回行政复议申请决定书》合法恰当，应予支持。但是应当指出，行政复议是解决行政争议的重要救济途径，保障公民、法人或者其他组织依法提起行政复议的权利是行政复议机关的一项法定职责。若原告等人今后再次向行政机关申请行政复议，应严格依据《中华人民共和国行政复议法》及相关法律规范进行审查，切实保障原告等人的合法复议权利。综上，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告汤俩伟、汤景华、汤文豪、邱爱东、陈建国、陈春俤、陈善佃、袁国金、吕咸文、陈传佺、廖永华、郑振武、池增国、吕优福、陈红光、张建兵的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告汤景华等16人负担。
上诉人汤俩伟等16人不服，向本院提出上诉称，第一，国家法律对滥用行政复议权没有规定，一审法院自设“滥用复议权”这一规定，并认定上诉人符合“滥用复议权”判决上诉人败诉，一审判决并非依法判决。第二，一审判决认定事实扭曲，明显偏袒被上诉人。一审法院不考虑上诉人一次次申请信息公开、复议、一审、二审、申请再审等等的原因是因为上诉人的房屋、土地已经失去或即将失去，却认定上诉人违背诚实信用，给政府施加压力，该认定太过片面。第三，上诉人并非滥用复议权利，上诉人向多个部门一起申请信息公开、行政复议、行政诉讼，是考虑到如果申请信息公开的部门不愿意公开，一个案件结束后，再向其他部门提起信息公开、行政复议、行政诉讼，上诉人经不起这样漫长的官司。第四，上诉人请求保护的权利和申请公开的信息，与上诉人均有直接的利害关系。第六，在一审中，被上诉人没有提供相关证据证明上诉人的案件属于滥用复议权利，存在举证不足。
被上诉人晋安区政府答辩称，上诉人汤俩伟等16人自2013年起至今，在各级政府机关、法院提起复议、诉讼案件的数量达上千起，其提起复议、诉讼不在于解决问题本身，而在于数量，造成了司法资源的极大浪费。该群体经常性、不间断地向多个部门投递《政府信息公开申请表》，申请政府信息公开。一旦有部门未及时答复，即提起行政复议。如有答复，即提起复议。复议机关作出复议决定，即对复议决定提起诉讼，一审、二审，如此反复。其次，上诉人经常性向政府部门寄送要求履行职责的申请，如要求政府保护人身、财产权利，要求政府给予保障未来生计等，如未答复，即复议；若答复，则诉讼。上诉人还经常性地向各村委会投递《公开申请表》，村委会未予理会，即要求政府履行监督职责。一审法院从目的性标准、客观行为标准、申请行为后果标准对上诉人的行为进行了认定，认定上诉人构成滥用行政复议权，判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律准确。请求驳回上诉，维持原判。
上诉人提出上诉后，原审已将证据材料随案移送本院。上诉人、被上诉人在一审期间提交的证据在原审庭审中已经当事人举证、质证，并经原审认证。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为，上诉人等人因对其所在的桂湖片区集体土地被征收不服，提起大量的行政申请、行政复议和行政诉讼，经审查，上诉人提起的行政复议申请存在以下一些突出特征：
一、上诉人等人提起的行政复议申请数量大。根据被上诉人的调查，自2014年以来，宦溪镇人民政府收到邱爱东等人政府信息公开申请22件，申请履行职权案件16件，行政复议案件达22件，作为第三人的行政复议案件19件。并且桂湖各行政村收到邱爱东的履行职权、信息公开案件也多达数十件。2014年以来，福州市国土资源局晋安分局共受理汤俩伟等人就桂湖环路工程、桂湖温泉生态项目及拆分批地等信访事项58件，其中重复信访事项36件。2015年，汤俩伟等人以福州市国土资源局晋安分局作为被申请人，向福州市晋安区人民政府、福州市国土资源局共提起行政复议申请21件，上述行政复议申请均因认为福州市国土资源局晋安分局行政不作为而提起的行政复议申请。2015年，汤俩伟等人共向福州市国土资源局晋安分局提起政府信息公开申请5件，均提起行政复议。2015年，福州市国土资源晋安分局作为被告出庭应诉的汤俩伟等人提起的行政诉讼案件有16件。截止2016年5月16日，晋安区人民政府作为行政复议机关共收到汤俩伟等人单独、分批或共同提起的行政复议申请计79件。汤俩伟等人向晋安区政府提起行政复议的被申请人涵盖了宦溪镇人民政府、区房管局、区民政局、区农林水局、区建设局、区市容局、福州市国土局晋安分局、福州市公安局晋安分局等多个部门。
二、上诉人提起行政复议申请许多与土地征收及补偿安置相关程序无关。
同一个请求事项或同一个信息公开申请向各级政府及职能部门同时提起，同时申请复议，同时诉讼。如上诉人同时向福州市晋安区司法局、晋安区宦溪镇人民政府、晋安区人民政府、福州市人民政府、福建省人民政府寄送申请书，请求上述部门指导、督促村民委员会出具《公民代理推荐函》。对于上述部门作出的答复不服，又分别以该部门作为被申请人向各级复议机关提起行政复议。又如，2015年，汤文豪等人认为桂湖片区存在违规建设的情形，便向福州市国土资源局晋安分局、晋安区建设局、福州市晋安区市容管提出申请，请求上述三家单位查处违规建设的单位及个人，随后以上述三家单位未履行相应职责，提起行政复议申请。再如，“汤文豪等人于2015年7月6日分别向福州市晋安区人民政府、福州市国土资源局、福州市住房保障和房产管理局、宦溪镇人民政府、福州市国土资源局晋安分局、福州市晋安区住房保障和房产管理局等政府或职能部门同时申请公开“1、晋安区成立的专门认定小组是什么部门，其单位名称、单位性质、地址、联系电话、法人代表等信息；2、无产权房屋的认定依据或者现行拆迁政策是指什么政策；3、无产权房屋的认定明细情况，含三个村每户无产权房屋的面积、位置认定情况，及每户无产权房屋的认定公示情况、每户无产权房屋确认被认定的面积情况（即实际面积是多少，认定的合法面积是多少等）”等信息，而后再因不服相应信息公开告知书向各级复议机关申请行政复议，复议后又提起行政诉讼。
三、上诉人等人提起的政府信息公开申请或者其他申请、复议的目的不是为了依法解决合理的补偿安置问题，而是通过“请求-答复-复议-
诉讼”这一循环不断的程序，向行政机关及司法机关，施加压力，从而达到实现征收补偿安置利益最大化目的。如以晋安区人民政府为复议对象的请求事项就有“不服晋安区政府不履行保障申请人长远生计的义务”、“依法确认晋安区政府不履行保护申请人民主权利的行政不作为行为违法”、“依法确认晋安区政府不履行答复《关于答复房屋征收问题的请求书》的行政不作为行为违法”、“依法确认晋安区政府不履行答复申请人递交的《晋安区宦溪镇桂湖温泉生态城项目过渡房质量问题谁承担》行政不作为违法”等，并且就上述的同样事项，汤俩伟等人以宦溪镇人民政府为复议被申请人向晋安区人民政府提起行政复议。从被上诉人查明的情况看，上诉人等人客观上存在滥用行政复议申请权的行为。
《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以提出行政复议申请。上诉人作为晋安区宦溪镇桂湖片区的被征收人，其若对土地房屋征收相关程序不服，提起相关行政复议乃至行政诉讼，该复议和诉讼有复议和诉讼的利益，应当予以支持。但上诉人许多复议申请的内容与与解决其征地补偿安置合法权益并无直接关系，没有明确的复议利益。上诉人申请复议已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的复议宗旨。上诉人通过大量、持续地申请行政复议，目的是给有关部门施加压力，从而达到实现征地补偿安置利益最大化目的。这种行为已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使复议权的正常轨道，悖离了行政复议制度的立法目的，故被上诉人认定上诉人等人构成滥用行政复议申请权的理由可以成立，被上诉人为了维护行政复议的严肃性、有效利用公共资源，决定驳回上诉人的行政复议申请，合法恰当，应予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人汤俩伟等16人共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 林爱钦
审 判 员 史寅超
代理审判员 康 昕
二〇一七年一月二十二日
书 记 员 雷 昕
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……