黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黑行终237号
上诉人（原审原告）齐齐哈尔新华机器有限公司。
法定代表人吴玉军，该公司董事长。
委托代理人徐淑军，该公司法律顾问。
委托代理人李书渊，该公司股东。
被上诉人（原审被告）齐齐哈尔市建华区人民政府，住所地齐齐哈尔市建华区卜奎大街228号。
法定代表人宋阳，该区区长。
委托代理人王瑞锋，建华区人民政府房屋征收与补偿办公室副主任。
委托代理人张新宇，建华区人民政府房屋征收与补偿办公室工作人员。
原审第三人齐齐哈尔振华农工商总公司工业分公司。
负责人刘洁夫，该公司负责人。
上诉人齐齐哈尔新华机器有限公司（下称新华公司）因诉被上诉人齐齐哈尔市建华区人民政府（下称建华区政府）、原审第三人齐齐哈尔振华农工商总公司工业分公司侵犯国有土地使用权一案，不服齐齐哈尔市中级人民法院（2016）黑02行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2017年3月29日组织各方当事人进行询问。上诉人新华公司的委托代理人徐淑军、李书渊，被上诉人建华区政府的委托代理人王瑞锋、张新宇到庭参加询问。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，2009年2月10日，新华公司与齐齐哈尔市国土资源局签订国有土地使用权出让合同，新华公司以151.3万元取得坐落在齐齐哈尔市建华区齐双公路面积为13752.5平方米国有土地使用权。2015年9月18日，新华公司将该土地使用权面积变更为12352.50平方米，并取得齐土籍国用（2015）第0100076号国有土地使用权证。齐齐哈尔振华农工商总公司工业分公司有4处总面积为1705.60平方米的房屋坐落在新华公司涉案土地上，没有国有土地使用权证。2015年8月23日，建华区政府作出齐建政征字（2015）第5号《医学院东（百悦居二期）地段房屋征收补偿方案》，征收四至范围内包含新华公司齐土籍国用（2015）第0100076号国有土地使用权证项下的土地。2015年10月12日，建华区政府作出《医学院东（百悦居二期）地段房屋征收决定的公告》，公告了房屋征收性质、征收四至范围等八方面事项。2015年10月23日，建华区房屋征收与补偿办公室与齐齐哈尔振华农工商总公司工业分公司签订非住宅房屋征收补偿安置协议书，已补偿完毕。黑龙江省鹤城建设投资发展有限公司（下称城投公司）拟申请建设百悦居二期棚改小区等9个建设项目用地。2015年11月2日，齐齐哈尔市国土资源局作出《关于百悦居二期棚改小区等9个建设项目用地选址意见的函》，认为城投公司上报项目符合《齐齐哈尔市土地利用总体规划（2006-2020年）》，同意建设项目初步选址，符合划拨用地目录，待城投公司办理规划许可等相关手续后，按规定程序办理正式用地手续后方可用地。2015年11月3日，齐齐哈尔市发展和改革委员会作出齐发改审发（2015）98号《关于百悦居二期等9个地段棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，同意城投公司实施百悦居二期等9个地段棚户区改造，城投公司持本批复文件，按规定办理规划许可、土地使用等相关手续。2015年12月4日，在城投公司取得的控制性详细规划图上，新华公司涉案国有土地使用权证项下的土地被包含在内。2016年1月28日，城投公司以划拨方式取得齐土籍国用（2016）第0101005号国有土地使用权证，宗地范围不包括新华公司涉案土地证项下的土地。2016年1月29日，城投公司取得建字第230203201600011号建设工程规划许可证和编号为230203201601290801的建筑工程施工许可证，新华公司涉案国有土地使用权证项下的土地均被包含在内。之后，城投公司在包括新华公司国有土地使用权证项下的土地上施工。2016年7月11日，建华区政府向新华公司作出告知书，主要内容为：新华公司国有土地使用权的土地列入“百悦居”棚改小区规划范围内，已委托估价公司出具对其土地估价补偿总额为466.92万元的估价报告，新华公司可就补偿事宜与建华区政府协商，协商期间不得影响“百悦居”棚改小区工程的建设、施工。2016年11月2日，新华公司以建华区政府侵犯其国有土地使用权为由，诉至齐齐哈尔市中级人民法院，请求判令建华区政府停止侵犯其依法享有的国有土地使用权。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。新华公司请求法院责令建华区政府停止侵犯其国有土地使用权，经庭审查明，在新华公司国有土地使用权证项下的土地上施工的主体是城投公司，不是建华区政府，而城投公司是企业并非行政机关。城投公司在新华公司国有土地上施工行为并非行政行为，新华公司所诉被告主体错误，诉讼请求不明确，不属于人民法院行政诉讼受案范围，新华公司起诉不符合法律规定。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回新华公司的起诉。
新华公司上诉称：1.上诉人对涉案土地一直拥有合法的使用权，区政府作出告知书没有任何法律依据，侵犯了上诉人的合法土地使用权。2.城投公司侵犯的是上诉人的民事权利，被上诉人以“告知书”的方式作出具体行政行为侵犯了上诉人的财产权利，一审法院没有审理告知书这一行政行为，就简单认定本案不属于行政诉讼受案范围，属于认定事实和适用法律错误。请求撤销一审裁定，改判建华区政府停止侵犯其国有土地使用权。
建华区政府答辩称：1.建华区政府对上诉人所在地段实施征收符合法律规定，房屋征收过程合法合规。2.告知书是一种通告书面文件或者通知，不具备行政强制力和约束力，对上诉人的权利义务不产生实际影响。3.土地补偿事宜是在双方协商基础上进行，如达成一致，还需向市政府汇报。4.建华区政府既未作出施工建设决定，也未施工，未侵犯上诉人财产权利。上诉人提出建华区政府的告知书违法应予撤销问题，其在一审中没有变更诉讼请求，一审法院不予审理并无不当。请求驳回上诉，维持一审裁定。
本院二审查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。也就是说，只有认为行政行为侵犯其合法权益的，才能够依法提起行政诉讼。如果认为非行政行为侵犯其合法权益的，则不属于行政诉讼的受案范围，不符合行政诉讼的法定立案条件。本案中，新华公司请求责令建华区政府停止侵犯其国有土地使用权，因在新华公司国有土地使用权证项下的土地上施工的主体是城投公司，城投公司施工的行为不是行政行为，此行为不属于行政诉讼的受案范围。因此，一审法院以新华公司的起诉不符合法定起诉条件为由裁定驳回其起诉，并无不当。
关于新华公司提出的建华区政府作出告知书的具体行政行为违法，应予撤销的主张，根据新华公司在一审起诉时的诉讼请求“要求被告停止侵犯原告依法享有的国有土地使用权”及在一审庭审时将诉讼请求明确为“停止建设行为”的事实，新华公司并没有提出对建华区政府作出的“告知书”进行合法性审查的诉讼请求，故一审法院对此不予审理亦无不当。
综上，新华公司的上诉理由和请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
已收取的一、二审案件受理费100元退还齐齐哈尔新华机器有限公司。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 李 柏 坤
审 判 员 赵 良 宇
审 判 员 皇甫延玉
二〇一七年四月七日
法官助理 宋 英 杰
书 记 员 郝 欣 然
附：相关法律司法解释条文
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第二条公民、法人或者其他组织认为行政行为和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。