中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申6327号再审申请人（一审原告、二审上诉人）周作柠，男，1962年4月14日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。委托代理人覃金莲，女，1966年9月12日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。系周作柠妻子。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会。住所地：广西壮族自治区南宁市星光大道***号。法定代表人何尚汉，主任。委托代理人张小平，南宁经济技术开发区管理委员会工作人员。委托代理人池鸿，广西至诚律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区南宁市人民政府。住所地：广西壮族自治区南宁市嘉宾路*号。法定代表人周红波，市长。委托代理人许慧宁，市法制办公室副主任科员。委托代理人卜振国，市法制办公室工作人员。再审申请人周作柠因诉被申请人广西壮族自治区南宁经济技术开发区管理委员会（以下简称南宁经开区管委会）及南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）行政强制执行决定及行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年4月12日作出的（2016）桂行终832号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月14日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。1996年12月颁布的《南宁市城市总体规划（1995年-2010年）》，将当时尚属于邕宁县的吴圩镇全部划入南宁市城市规划区范围。其后制订的《南宁市城市总体规划（2011年-2020年）》，将包括吴圩镇在内的市属六城区全部列为城市规划区。周作柠的房屋位于南宁市××××号，为一栋二层砖混结构房屋，总建筑面积为310.80平方米。周作柠自述系大王滩水库移民，1980年间投亲靠友被安置在吴圩镇××号，2007年末因旧房倒塌，经吴圩社区居民委员会同意后，翻建涉案二层砖混结构房屋。2014年11月5日，南宁经开区管委会对周作柠发出南经管(规监)检通字（2014）第2477号《综合行政执法检查通知书》，要求周作柠持建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工红线图等有关手续，到经开区城市管理综合行政执法队接受检查。2014年11月17日，南宁经开区管委会以周作柠未经城乡规划主管部门批准，擅建房屋，构成违法建筑为由，发出南经管(规监)拆决字（2014）第973号《限期拆除决定书》（以下简称973号决定），要求周作柠在收到该决定书之日起五日内自行拆除，并告知其申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。2014年11月26日，南宁经开区管委会发出南经管（规监)催告字（2014）第1729号《限期履行行政处罚决定催告书》（以下简称1729号催告），要求周作柠在收到该催告书之日起三日内自行拆除，并告知其享有陈述、申辩的权利。2014年12月24日，周作柠申请行政复议，请求撤销973号决定。2015年1月9日，周作柠自愿撤回行政复议申请。同日，南宁经开区管委会分别发出南经管(规监)强公字（2015）第8号《限期拆除违法建(构)筑物公告》（以下简称8号公告）和南经管(规监)强决字（2015）第8号《行政强制执行决定书》（以下简称8号决定）。8号公告限周作柠于2015年1月13日前自行拆除涉案建筑，否则将依法强制拆除；8号决定决定对周作柠违法建设的房屋实施强制拆除，并告知其申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。2015年1月12日，周作柠申请行政复议，请求撤销8号决定。2015年3月6日，南宁市政府作出南府复议（2015）36号《行政复议决定书》（以下简称36号复议决定），维持8号决定。2015年3月30日，周作柠提起本案行政诉讼，请求撤销36号复议决定以及8号决定。另查明，南发（2014）54号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于进一步加快开发区发展的决定》和南发（2001）55号《中共南宁市委、南宁市人民政府关于深化开发区体制改革实行特区式封闭管理的意见》，已将南宁市规划管理局部分职能授予南宁经开区管委会。2001年12月28日，南宁市规划管理局与南宁经开区管委会签订《授权书》，将建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证审批以及违章建筑处罚权等，授予南宁经开区管委会行使。还查明，南宁市委办公厅、南宁市政府办公厅发布的南办发（2011）26号《关于印发的通知》规定，从2011年1月1日起，南宁市江南区将吴圩镇成建制委托南宁经开区进行代管。南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第128号行政判决认为，南宁经开区管委会作为城市管理综合行政执法机关，具有对本辖区内违反城乡规划法行为作出行政处罚和行政强制执行决定的法定职权。南宁经开区管委会作出8号决定前履行催告义务，催告期限届满后周作柠仍未履行，南宁经开区管委会作出8号决定，该决定符合法律规定。南宁市政府经审查，36号复议决定维持8号决定，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回周作柠的诉讼请求。周作柠不服，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终832号行政判决认为，南宁经开区管委会具有相应行政主体资格和行政职权。《南宁市城市总体规划(1995年-2010年)》证明涉案房屋所在的吴圩镇已列入南宁市城市规划区范围。周作柠未经城乡规划主管部门审批，擅自进行违法建设，涉案房屋在南宁市××路规划路拓宽红线范围内，严重影响城市规划，无法采取改正措施消除影响，南宁经开区管委会作出8号决定符合法律规定。36号复议决定维持8号决定有事实和法律依据。周作柠一审未对973号决定和强制拆除房屋行为提起诉讼，二审增加撤销诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。周作柠申请再审称：1.2007年其申请办理建设规划许可手续，吴圩镇国土局审核后定为住宅用地，且符合吴圩镇当时的总体规划，973号决定和8号决定违背事实和法律，以拆违代征用。2.南宁经开区管委会不具备合法的行政处罚主体资格，原审判决认定事实错误。请求撤销一、二审判决，撤销8号决定，依法再审。南宁经开区管委会答辩称：南宁经开区管委会作出本案强制执行行为主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。周作柠的再审申请无事实和法律依据。请求驳回周作柠的再审申请。南宁市政府答辩称：涉案房屋位于南宁市城市规划区范围内，周作柠未取得建设工程规划许可，擅自建设行为构成违法，南宁经开区管委会依职权查处，并在履行相关程序后作出8号决定，符合相关法律规定。36号复议决定维持8号决定并无不当。请求驳回周作柠的再审申请。本院经审查认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、四十四条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。对违法建筑物、构筑物、设施等强制拆除，行政机关应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，周作柠拒不履行973号决定自行拆除违法建筑的义务，南宁经开区管委会作出书面催告履行通知并予以公告，周作柠在规定的期限内既不提出陈述和辩解意见，也不履行自行拆除违法建筑的义务，南宁经开区管委会依法作出被诉的8号决定，认定事实清楚、适用法律正确、符合法定程序。周作柠主张，2007年其申请办理建设规划许可手续，吴圩镇国土局审核定为住宅用地，且符合吴圩镇当时的总体规划。但是，周作柠没有提供有效的证据材料证明，一审中其主张已向南宁市规划局提交报建《申请书》等证据材料，但没有提供证据证明当时已经向规划部门提交。一、二审对该证据的真实性、合法性不予认可，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第二款规定，前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。换句话说，法律、法规、规章授权行使行政权的组织，均属于行政诉讼法规定的能够独立承担责任、作为行政诉讼适格被告的行政机关。本案中，《南宁经济技术开发区条例》是由南宁市第十一届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过，并经广西壮族自治区第十届人民代表大会常务委员会第二十二次会议批准的地方性法规。南宁经开区管委会作为地方性法规批准设立的经济开发区管理委员会，属于南宁市政府的派出机关，依法具有行政主体资格，能够作为行政诉讼的适格被告。根据上述开发区条例第六条第（九）项规定，南宁经开区管委会的行政职权由南宁市政府及其职能部门授予。南宁市政府、市规划局已经通过发文或签署授权文件方式，将南宁市规划管理局的相关职能授予南宁经开区管委会行使，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，南宁经开区管委会具有强制拆除违法建筑的法定职权。周作柠主张南宁经开区管委会不具有相应行政主体资格，没有事实和法律根据。以此为由申请再审，本院不予支持。应当指出的是，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，南宁经开区管委会于2014年11月17日作出973号决定，告知周作柠三个月的起诉期限；2015年1月9日，南宁经开区管委会作出8号决定，此时973号决定的起诉期限尚未届满，8号决定的作出时间违反行政强制法第四十四条规定，属于违反法定程序情形。一、二审判决应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，判决确认8号决定违法但保留效力，其判决驳回周作柠诉讼请求不妥，本院予以指正。但是，鉴于一、二审判决结果并未对周作柠的实体合法权益造成损害或者不利影响，再审本案徒增当事人诉累，不利于行政争议的实质化解，本案不予再审。还应当指出的是，南宁经开区管委会是依法设立的南宁市政府的派出机关，在开发区管辖区域内行使南宁市政府授予的部分行政管理职能。作为一级政府的派出机关，必要时应当依法定程序设立相应的职能部门，在开发区范围内独立行使应当由政府职能部门依法行使的职权，独立对外承担法律责任。而不是由南宁经开区管委会长期行使本应属于政府职能部门行使的法定职权，本院对此予以指正。综上，周作柠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回周作柠的再审申请。审 判 长 郭修江审 判 员 王毓莹审 判 员 熊俊勇二〇一七年九月二十八日法官助理 黄宁晖书 记 员 陈清玲附：相关法律、司法解释条文1.中华人民共和国行政诉讼法第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3.中华人民共和国行政强制法第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。4.南宁经济技术开发区条例第六条管理委员会依法行使下列职权：（一）编制经济技术开发区经济和社会发展规划和计划、园区建设总体规划和专项规划，经市人民政府批准后组织实施；（二）组织建设和管理经济技术开发区的各项基础设施和公共设施；（三）负责经济技术开发区的招商引资和国际经济技术合作；（四）按照规定权限核准、审批经济技术开发区内的各类投资项目；（五）管理经济技术开发区人事、劳动行政事务，保护职工和用人单位的合法权益；（六）管理经济技术开发区的各项社会事务；（七）对有关部门在经济技术开发区内的分支机构和派出机构进行协调、监督；（八）制定和实施经济技术开发区有关管理规定；（九）市人民政府及有关部门授予和委托的其他行政管理职权。5.中华人民共和国城乡规划法第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。