湖南省娄底市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）湘13行终59号
上诉人（原审原告杨金元之妻）：童光荣，女，汉族，1954年8月7日出生，住娄底市娄星区。
上诉人（原审原告杨金元之女）：杨丽君，女，汉族，1979年11月15日出生，住娄底市娄星区。
委托诉讼代理人：刘永华，男，汉族，1976年1月12日出生，住娄底市娄星区。系杨丽君之夫。
被上诉人（原审被告）：娄底市规划局，住所地娄底市湘中大道规划大楼。
法定代表人：朱昌美，该局局长。
委托诉讼代理人：孙志，该局干部。
委托诉讼代理人：周介华，该局法律顾问。
被上诉人（原审被告）：娄底市人民政府，住所地娄底市娄星区湘中大道。
法定代表人：杨懿文，该市市长。
委托诉讼代理人：熊天乐，该市法制办工作人员。
杨金元（系上诉人童光荣之夫，已去世）诉被上诉人娄底市规划局、娄底市人民政府规划行政管理及行政复议一案，于2015年9月14日向娄星区法院提起行政诉讼，娄星区人民法院于2016年10月25日以杨金元提起的行政诉讼超过起诉期限为由，作出（2015）娄星行初字第46号行政裁定书，裁定驳回杨金元的起诉。杨金元不服，提起上诉，娄底市中级人民法院于2017年5月12日以娄星区人民法院认定事实不清,适用法律错误为由，裁定撤销娄星区人民法院作出的（2015）娄星行初字第46号行政裁定，指令娄星区人民法院继续审理。继续审理后，娄星区人民法院以杨金元在变更被诉行政行为时，没有对其所诉行政行为予以具体明确，亦未提供证据证明其所诉行政行为存在为由作出（2017）湘1302行初51号行政裁定书，裁定驳回杨金元的起诉。杨金元之妻之女（杨金元于2017年8月去世）仍不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，关于娄底市娄星区第一粮食储备库拆迁安置基地，被告娄底市规划局于2006年3月20日向用地单位核发该安置基地选址意见书，3月22日，发放编号为2006026的建设用地规划设计条件通知书。上述建设用地规划设计条件通知书载明：建筑面积4860平方米，建筑密度35.8%，容积率1.78，绿地率大于35%。用地单位于2009年及2010年两次向被告娄底市规划局申请修改之前批准的娄底市娄星区第一粮食储备库拆迁安置基地的规划许可。被告娄底市规划局就用地单位的规划变更申请在项目建设现场采取公示牌的形式进行公示后，于2011年1月7日作出准予修改的许可。2012年，在上述安置基地建设过程中，原告等拆迁安置对象以实际施工的规划总平面图与原规划的总平面图不符为由，向相关部门反映情况。2012年6月25日，被告娄底市规划局就娄底市娄星区第一粮食储备库拆迁安置基地规划的变更情况告知了原告等拆迁安置对象。此后，原告等人不服，继续通过上访等手段向相关部门反映诉求。2015年2月4日，湖南省人民政府信访事项复查复核委员会就原告的委托代理人刘永华等人的信访诉求作出湘政信复告字[2015]5号《信访事项复核申请不予受理告知书》，告知其反映被告娄底市规划局多次改变娄底市娄星区第一粮食储备库拆迁安置基地的规划许可的诉求应当通过诉讼、复议等程序解决，故不予受理。2015年5月15日，原告向被告娄底市人民政府申请行政复议，要求撤销被告娄底市规划局批准的娄底市娄星区第一粮食储备库拆迁安置基地的规划总平面图的许可行为，并要求被告娄底市规划局赔偿原告损失。被告娄底市人民政府受理后，组织申请人与被申请人进行了听证，于2015年8月4日作出娄府复决字[2015]28号《行政复议决定书》，决定维持被告娄底市规划局批准的娄底市娄星区第一粮食储备库拆迁安置基地修建性详细规划，并于2015年8月10日将该复议决定书送达给原告。2015年9月14日，原告对复议决定不服，向法院提起行政诉讼，请求法院依法判决撤销被告娄底市规划局于2010年1月7日作出的关于《娄底市娄星区第一粮食储备仓库拆迁安置地规划总平面图》变更许可及被告娄底市人民政府于2015年8月4日作出的娄府复决字[2015]28号《行政复议决定书》，并判令被告娄底市规划局赔偿原告损失1581440元。另，由于原告提出的诉讼请求是要求撤销被告娄底市规划局于2010年1月7日作出的关于《娄底市娄星区第一粮食储备仓库拆迁安置地规划总平面图》变更许可，而被告娄底市规划局认为上述变更许可是2011年1月7日作出的，在庭审过程中，法庭要求原告对其诉讼请求予以明确并提供相关证据，但是，原告仅表示其所诉行政行为是指被告最后作出的行政行为，没有对其所诉的行政行为予以具体明确，亦不能提供证明其所诉行政行为存在的证据。
原审认为，原告杨金元在其诉讼请求中请求撤销的行政行为是被告娄底市规划局于2010年1月7日作出的关于《娄底市娄星区第一粮食储备仓库拆迁安置地规划总平面图》变更许可行政行为，但是，原告在庭审结束前没有提供其所诉行政行为的证据。在庭审过程中，原告在变更被诉行政行为时，亦没有对其所诉行政行为予以具体明确。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第五十四条第一款第（二）项、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回杨金元的起诉。
上诉人童光荣、杨丽君上诉称，娄星区人民法院2018年2月1日复印给原告的《娄底市娄星区第一粮食储备仓库拆迁安置地修建性详细规划总平面图》，其中审批时间明显由2010年1月7日更改为2011年1月7日，由此可以证明娄底市规划局所说的2011年1月7日最终批准的规划图其实就是上诉人所要求撤销的2010年1月7日的最终规划图，娄底市规划局为逃避法律责任，造假并隐瞒事实。该规划图涉及的公示时间、批准时间及容积率、建筑密度、绿化比例等前后不一致。原审法院没有查明事实就以上诉人所诉的行政行为没有具体明确为由驳回起诉不妥。综上，请求依法撤销娄底市娄星区人民法院（2017）湘1302行初51号行政裁定，并依法重新裁定或判决。
被上诉人娄底市规划局辩称，1、原审裁定正确合法。娄底市规划局于2011年1月7日作出关于《娄底市娄星区第一粮食储备仓库拆迁安置地规划》变更许可，客观真实，合法有效。杨金元生前请求撤销娄底市规划局2010年1月7日作出的关于《娄底市娄星区第一粮食储备仓库拆迁安置地修建性详细规划》变更许可行政行为，而该行为根本不存在，因没有被诉行政行为，原审法院裁定驳回杨金元的起诉正确合法。2、娄底市规划局批准变更《娄底市娄星区第一粮食储备仓库拆迁安置地规划总平面图》适用法律法规正确、程序合法、内容适当。3、对于目前已批的规划方案，娄底市规划局于2010年11月2日至2010年11月8日在项目建设现场采取公示牌的方式进行了批前公示，规划报批依法、依规、符合法定程序。复议机关依法维持，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人娄底市人民政府辩称，1、娄底市规划局批准变更《娄底市娄星区第一粮食储备仓库拆迁安置地规划总平面图》程序合法，内容适当；2、娄底市人民政府作出的娄府复决字[2015]28号《行政复议决定书》正确合法；3、原审裁定驳回上诉人起诉事实清楚，适用法律正确。
二审中，上诉人向法庭提交了两份证据。1、《娄底市娄星区第一粮食储备仓库拆迁安置地修建性详细规划总平面图》。2、娄底市规划局审批调整规划图照片。以上证据证明上诉人从粮食局处拍的照片显示规划总平面图的日期是2010年1月7日，而从娄星区法院复印出来的规划总平面图签章处的日期是2011年1月7日，该日期有明显涂改的痕迹，把2010年改成了2011年。对上诉人提交的证据娄底市规划局质证意见为：对证据1真实性无异议，但无法达到其证明目的。对证据2的证据三性均有异议，证据来源不明。娄底市人民政府对上诉人提交的上述证据认为不属于二审程序中的新证据，不予质证。
本院对上诉人提交的上述证据认证意见为：证据1真实性予以认定，证据2，上诉人提交的照片是局部拍摄，来源无法确定，且不属于二审程序中的新证据，不予认定。
本院认为，杨金元生前在其诉讼请求中请求撤销的行政行为是娄底市规划局于2010年1月7日作出的关于《娄底市娄星区第一粮食储备仓库拆迁安置地规划总平面图》变更许可行政行为。在一审庭审过程中，杨金元其诉讼代理人当庭变更诉讼请求为起诉娄底市规划局2011年作出的该变更行政行为。原审法院以上诉人在变更被诉行政行为时，没有对其所诉行政行为予以具体明确属于认定事实不清，适用法律错误。故原审法院裁定驳回起诉不当，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销娄底市娄星区人民法院（2017）湘1302行初51号行政裁定；
二、本案指令娄底市娄星区人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 梁飞跃
审 判 员 李红菱
审 判 员 朱卫煌
二〇一八年七月五日
法官 助理 戴竹叶
代理书记员 邱燕飞
附相关法条：
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。