广东省珠海市斗门区人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）珠斗法行初字第10号
原告珠海市斗门粤安实业开发公司，住所地：珠海市斗门区。
法定代表人杨林军，董事长。
委托代理人欧阳华永，广东友邦方达律师事务所律师。
委托代理人张静，广东友邦方达律师事务所律师。
被告珠海市国土资源局，住所地：珠海市香洲区九洲大道中2002号。
法定代表人吴康模，局长。
委托代理人夏天风，广东益诺众承律师事务所律师。
第三人广州粤安实业发展总公司，住所地：广东省广州市增城。
法定代表人刘粤生。
原告珠海市斗门粤安实业开发公司（下称“斗门粤安”）不服被告珠海市国土资源局（下称“国土局”）出具的《证明》，于2014年3月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人公告送达了起诉状副本及第三人参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月21日公开开庭审理了本案。原告斗门粤安的法定代表人杨林军及其委托代理人欧阳华永、张静，被告国土局的委托代理人夏天风到庭参加诉讼。第三人广州粤安实业发展总公司（下称“广州粤安”）经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告国土局于2003年2月21日出具《证明》，证明涉案土地已在被告国土局办妥国有土地权属转移登记手续，到出具证明时止，该土地使用权属第三人所有。
被告国土局向本院提供了如下证据、依据：
1、国有土地使用权转让合同书，证明1992年4月10日，原斗门县土地开发中心作为转让方，将面积为300亩的国有土地转让给第三人，合同价款为6400万元；
2、用地协议书，证明1992年4月10日，原�门县土地开发中心在与第三人签订国有土地使用权转让合同书的同时，签订了一份用地协议书存档于原斗门县国土局；
3、国有土地使用权转移审批表，证明1992年4月12日，原斗门县土地开发中心在与第三人办理了形式完备的国有土地使用权转移审批手续，取得了原斗门县规划局和原斗门县国土局的审批同意，土地使用权转移产生了法律效力；
4、补办用地手续分期付款合同书，证明1993年6月18日，原斗门县土地开发中心在与第三人就土地使用权出让价款的支付方式进行了进一步的约定，该合同有双方的签名盖章；
5、关于广州粤安实业发展总公司将斗门县所属土地使用权和经营权移交给下属珠海市斗门粤安实业开发公司的请示报告，证明原告提交的1994年8月9日第三人向原斗门县国土局的请示报告与被告档案留存的样式不一致，第三人向被告声明是伪造的请示报告；
6、授权委托书，证明第三人向被告声明经营权转移手续的授权书是伪造的文书；
7、国有土地使用权和经营权移交合同，证明1994年8月11日，第三人与原告签订的使用权和经营权转移合同书被第三人证实和声明是伪造的，不是第三人的真实意思表示，被告存档的合同书明确注明第三人未办理权属变更手续；
8、信函，证明1995年3月17日，原斗门县国土局致函第三人告知办理权属变更手续，必须要由第三人与土地使用权受让人亲自共同到国土局办理方符合规定；
9、第三人交款情况，证明2003年2月21日，被告依法向司法部门证实第三人的地价款缴交情况；
10、证明，证明2003年2月21日，被告依法向司法部门证实涉案土地的权属人相关情况；
11、珠国土斗函（2014）79号复函，证明2014年2月21日，被告答复原告涉案土地的权属不属于原告，原告异议不成立；
12、（2014）清中�执异字第1号执行裁定书，证明2014年2月8日，清远市中级人民法院根据已生效的广东省高级人民法院（2004）粤高法民一初字第6号民事判决，驳回了原告对涉案土地权属异议的申请的事实；
13、（2009）清中法执字第13、14号执行裁定书、协助执行通知书，证明2014年2月17日，清远市中级人民法院在执行拍卖过程中裁定涉案土地以6.35亿的成交价归买受人珠海市斗门区世荣实业公司所有，被告需按法院裁定过户给新的买受人并注销第三人对涉案土地使用权的产权登记；
14、法发（2004）5号，证明被告履行法定职责的法律依据；
被告国土局当庭提供如下证据：
15、明细单，证明交款情况明细。
原告斗门粤安诉称，1992年1月8日，原斗门县土地开发中心与第三人签订《国有土地使用权转让合同书》，约定将斗门县松生围300亩商住用地使用权转让给第三人。同年1月18日，第三�与案外人河南省技术经济研究所（下称“河南技经所”）签订《关于承包“珠海跃安房地产开发有限公司”合同书》，约定第三人将上述地块交由河南技经所全权承包经营，并将1992年1月8日《国有土地使用权转让合同书》原样不动移交河南技经所履行，由河南技经所承担前述国有土地使用权转让合同书中第三人应承担的全部责权、义务，具体经营方式为在珠海注册成立“珠海跃安房地产开发有限公司”，单项经营该地块并由河南技经所全权负责。1992年1月22日，原斗门县国土局与尖峰村委会签订《国家建设征用土地协议书》，征用了松生围土地506.41亩。1992年4月10日，杨林军代表第三人与原斗门县土地开发中心签订了购买上述300亩土地的《用地协议书》。《用地协议书》签订后，河南技经所自己或委托其他公司支付了相关费用。1992年，又以河南技经所为投资单位，�三人为上级单位在珠海市斗门县注册成立“珠海市斗门粤安实业开发公司”（本案原告），并取得斗门县单项经营房产证书，负责单项经营该松生围300亩（20万平方米）土地。1994年4月23日，原斗门县土地开发中心向原告出具《证明书》，证明原告于1992年4月10日承让其城南开发区（松生围）商住用地300亩。现原告已按合同价支付了232亩的土地款4960万元及报建费1620万元，二项合计6580万元。1994年8月9日，第三人向被告提交了《关于广州粤安实业发展总公司将斗门县所属土地使用权和经营权移交下属珠海市斗门粤安实业开发公司的请示报告》，并按被告的要求，由原告与第三人签订了一份《国有土地使用权和经营权移交合同》。1994年8月12日，原告和第三人在《国有土地使用权转移审批表》上签章，以办理土地使用权转移手续。原斗门县规划局于1994年9月17日盖章批准同意，但被告以该土地使用权转移需各方当面确认为由，拒不办理转移审批手续。1995年10月16日，经原斗门县政府召集各方协商一致，达成《补充协议书》：鉴于第三人已把该地块转让给原告，各方同意将松生围212.8亩土地一次性办理更名至原告名下，由原告继续开发经营。当天，第三人还向被告递交《关于土地更名申请》。至此，原告与第三人关于该土地的更名手续已完成，该土地使用权已归原告所有，只待国土管理部门发证。
上述土地使用权最初虽然是以第三人的名义购买，但其购地资金并非由第三人支付，而是由河南技经所或其委托的其他单位支付。该土地使用权并未办理第三人的产权登记手续，并经斗门县政府及国土管理部门协调和确认更名至原告名下，该土地使用权的实际所有权人为原告。
2003年2月21日，被告下属斗门分局出具一份《证明》，证明第三人于1992年4月10日与原斗门县土地开发中心签订《国有土地使用权转让合同书》，承让了位于斗门县松生围的商住用地300亩，又在1995年4月16日与原斗门县国土局签订《广州粤安实业发展总公司用地补充协议书》，并证明该土地使用权仍属第三人所有。该证明的内容不真实，与1995年10月16日原告与第三人在原斗门县政府和斗门分局主持下达成的《补充协议书》的内容相矛盾，也与其在相关复函中说明“根据档案资料显示，上述用地未办理产权登记的相关手续”相矛盾。
由于被告对该土地出具了上述错误的违法的权属证明，导致实际归原告所有的上述土地使用权被法院查封和拍卖。原告通过广东省清远市中级人民法院的《土地使用权拍卖公告》查询了解后，向被告提交《关于广州粤安实业发展总公司相关土地权属异议书》，被告于2014年2月21日复函认为异议不成立。原告认为被告的相关行为违反法律规定，侵犯了原告的财产权，遂提起行政诉讼，请求判令确认被告于2003年2月21日出具的《证明》违法。
原告斗门粤安起诉时向本院提供了如下证据：
1、原告法定代表人身份证明书；
2、原告及第三人的企业登记资料；
3、原告企业法人营业执照；
4、斗门县单项经营房产证书；证据1-4证明原告主体资格；
5、国有土地使用权转让合同书；
6、公证书；证据5-6证明土地出让合同；
7、关于承包“珠海跃安房地产开发有限公司”的合同书；
8、珠海市斗门粤安房产开发公司章程；证据7-8证明承包、代替履行合同；
9、中华人民共和国建设工程规划许可证；
10、报建表（报建审批表）、广州粤安实业发展总公司用地图；
11、国有土地使用权转移审批表；证据9-11证明取得的土地资料；
12、斗门粤安实业开发公司购地、报建、规划费清单；
13�电汇凭证3张、票汇委托书6张、存根1张；
14、珠海市斗门粤安实业开发公司付承包费清单；
15、汇票3张、票汇委托书3张、收条、收据6张、转账支票存根；证据12-15证明原告支付土地价款，承包费单据；
16、用地协议书；
17、补办用地手续分期付款合同书；
18、广州粤安实业发展公司用地补充协议书（1994年8月12日）；
19、广州粤安实业发展总公司用地补充协议书（1995年4月16日）；证据16-19证明第三人将土地更名给原告的文书；
20、证明书，证明原告购买涉案土地，支付款项；
21、关于广州粤安实业发展总公司将斗门县所属土地使用权和经营权移交下属珠海市斗门粤安实业开发公司的请示报告；
22、国有土地使用权和经营权移交合同；
23、国有土地使用权转移审批表；
24、补充协议书；
25、关于土地更名申请；证据21-25证明土地更名给原告的审批文件；
26、调查笔录，证明土地可更名给原告办理；
27、珠国土斗函（2011）425号复函；
28、证明；证据27-28证明被告变更违法；
29、广东省清远市中级人民法院土地使用权拍卖公告，证明涉案土地被拍卖；
30、珠国土斗函（2014）79号复函，证明权属异议的答复。
原告斗门粤安于2014年7月21日庭审后，向本院提供如下证据：
31、民事诉状、（2014）清中法民二初字第7号预交一审案件受理费通知书、诉讼材料接收回执单2份、
被告国土局辩称，本案的《证明》不是可诉的具体行政行为，不对原告产生任何实际权利义务影响，涉案土地的权属情况早已由生效的法律文书予以确认，原告再对权属提出异议没有事实和法律依据，原告的起诉应予以驳回。
一、被告出具的《证明》对原告不产生实际权利义务的影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围且原告不是行政相对人，起诉主体�适格，原告起诉应依法予以驳回。
被告于2003年2月21日向河南省郑州市中级人民法院执行局出具《证明》一份，内容主要为客观反映位于珠海市斗门县城松生围的300亩商住用地的权属现状。出具权属证明的背景简述如下：
1996年6月25日，河南省郑州市中级人民法院（以下简称郑州中院）以（96）部法协字第117号《协助执行通知书》要求原珠海市斗门县国土局协助执行查封第三人名下的松生围10#、13#土地和冻结为购买该土地所缴纳的款项。
1996年7月2日，郑州中院来函原珠海市斗门县国土局，告知：“我院以（1996）郑法经裁字第117号经济裁定书查封了广州粤安的土地和冻结了该项目所缴纳的款项，因案外人辽宁信托投资公司对此提出异议，为进一步查明争议事项，请暂缓对该裁定内容的执行及办理土地过户手续。”
1999年3月23日郑州中院以（1998）郑经字第1278号《协�执行通知书》来文原斗门县规划国土局，要求协助执行：“查封广州粤安名下的松生围10#、13#土地，面积212亩。不得转让、变卖、过户、抵押。查封期限6个月。”1999年9月10日，郑州中院又来文续封涉案土地。
2002年12月16日，郑州中院以（2001）郑法协执字第636、637、638号《协助执行通知书》来文原斗门县规划国土局要求协助执行：“1、解除（1998）郑经字第1278号《协助执行通知书》所查封的广州粤安名下的涉案土地。2、依法查封被执行人上海昊森实业有限公司提供其享有的以广州粤安名义购买的涉案土地212.8亩或冻结所缴纳的购地款项。”
2002年12月17日，郑州中院以（2001）郑法协执字第636、637、638号《协助执行通知书》来文原斗门县规划国土局要求协助执行：“1、解除查封涉案土地，并将该宗土地过户给申请执行人郑州市商业银行。2、在该宗土地未过户到郑州市商业银行之前，对抗其他法院对该宗土地的查封。3、根据双方当事人2002年11月6日达成的协议，以人民币4256万元的价格抵偿过户给申请执行人郑州市商业银行。”
2003年4月21日，郑州中院继续以（2001）郑法协执字第636、637、638号《协助执行通知书》来文被告和房地产登记交易中心要求协助执行：“1、在通知办理涉案土地向郑州市商业银行过户期间，驳回辽宁信托投资公司清算组的异议。2、继续将涉案土地过户给郑州市商业银行。”
2003年7月16日，辽宁省高级人民法院以（2003）辽法执字70号《协助执行通知书》要求被告协助执行内容为：“将被执行人上海昊森实业有限公司以广州粤安名义购买的位于珠海市斗门区县城松生围10#、13#共计212.8亩土地使用权予以查封，未经本院允许不得办理产权转移手续。”
根据上述查封和协助执行的事实来看，被告认为根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发（2004）5号）第三条规定：“对人民法院查封或者预查封的土地使用权、房屋，国土资源、房地产管理部门应当及时办理查封或者预查封登记。”第五条规定：“人民法院查封时，土地、房屋权属的确认以国土资源、房地产管理部门的登记或者出具的权属证明为准。权属证明与权属登记不一致的，以权属登记为准。”被告作为珠海市土地行政主管部门，在人民法院执行案件过程中要求被告办理相应的查封和出具权属证明时，被告应当依法履行职责，向司法机关出具权属证明，但所出具的权属证明仅仅是被告在核实相关权属登记档案后呈交给司法机关的一种客观事实的反映，证明内容本身并没有设立或改变任何土地使用权权属情况，证明内容对原告�产生任何实际权利义务的影响，被告出具《证明》的行为不是一种可诉的具体行政行为，而是依法履行职责、配合司法机关的一种职责行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”不属于人民法院行政诉讼的受案范围，本案的行为就属于不可诉的行为。另外从行为的实施主体角度看，本案被告出具《证明》的相对人是司法机关，并非原告，原告不能证明自己是行政相对人，起诉主体不适格。
二、涉案土地权属在2007年已经由生效的法律文书予以了确定，原告再提权属异议没有法律依据，原告起诉超过法定起诉期限，其诉讼请求应被驳回。
被告向司法机关出具《证明》的时间是2003年2月21日，原告于2014年3月3日才提起行政诉讼，时间间隔长达11年之久，早已超过法定的起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”退一步讲，即使原告不知道被告最初出具《证明》的时间和内容，但根据2007年4月18日广东省高级人民法院作出的已经生效的（2004）粤高法民一初字第6号《民事判决书》中已经确认涉案土地属于第三人所有，作为案外人的原告虽然提出异议，但全部被驳回。因此，可以看出原告最迟在2007年就已经知晓涉案土地的权属情况，提出的权属异议没有被法院支持，现原告在时隔7年以后，又对权属提出异议，原告的起诉不仅没有法律依据，也早已超过起诉期限，原告的行为应当认定为无理缠诉行为。
第三人广州粤安没有提出陈述意见，也没有向本院提�证据。
本院依职权调取如下证据：1、原告的企业机读档案登记资料、档案资料22页；2、穗工商增分函（2014）176号复函、企业注册基本资料、档案资料30页；3、快递单及快递查询回单、（2007）粤高法执字第27-2号执行裁定书、（2004）粤高法民一初字第6号民事判决书、（2009）清中法执字第13-1号执行裁定书、（2009）清中法执字第13-2号执行裁定书；4、2014年4月2日原告委托代理人张静的询问笔录、原告提供的说明2份。
经审理查明，原斗门县土地开发中心与第三人于1992年1月8日签订《国有土地使用权转让合同书》，并于同日进行公证，约定原斗门县土地开发中心将原斗门县城松生围叁佰亩土地的使用权转让给第三人，土地转让金（含开发配套费）按每平方米320元和实际转让面积计算；该合同第七条约定，如第三人将土地使用权转让给他方时，必须到原斗门县国土局办�国有土地使用权转让登记手续，并按规定缴交费用。被告档案资料中备存的《国有土地使用权转让合同书》，内容与上述合同基本一致，落款时间为1992年4月10日。合同双方当事人填写了《国有土地使用权转移审批表》，承让面积为200001平方米，用地理由是兴建商住楼宇，规划局、国土局均在该表上加注了审批意见，但涉案土地并未办理土地使用权证。
1992年1月18日，第三人与河南技经所签订了《关于承包“珠海跃安房地产开发有限公司”的合同书》，约定第三人将涉案地块，交由河南技经所全权承包经营，第三人将与原斗门县土地开发中心于1992年1月8日签订的《国有土地使用权转让合同书》移交给河南技经所履行，河南经济所承担每年向第三人缴纳10万元管理费，并按每亩9万元利润收取涉案土地的承包经营利润。合同签订后，第三人申请成立了本案原告斗门粤安�河南技经所承包经营。原告在起诉时，提供了原告与第三人填写的《国有土地使用权转移审批表》作为证据，规划局在该表上加注了审批意见，但国土局并未加注审批意见。
另查明，因第三人的经济纠纷问题，广东省高级人民法院于2007年4月18日作出（2004）粤高法民一初字第6号民事判决，查明涉案土地使用权仍在第三人名下，但第三人并未从土地管理部门领取土地使用权证；认为第三人与河南技经所签订的《关于承包“珠海跃安房地产开发有限公司”合同书》名为承包，实为非法转让土地使用权合同，违反了我国有关土地管理法律规定，应确认无效；判令第三人承担偿还款项的责任。该判决生效后，广东省高级人民法院于2009年3月4日以（2007）粤高法执字第27-2号执行裁定书，裁定（2004）粤高法民一初字第6号民事判决书由广东省清远市中级人民法院执行。广东省�远市中级人民法院将涉案土地委托拍卖，并于2013年12月26日发布拍卖公告，现已拍卖完毕。原告向被告提交《关于广州粤安实业发展总公司相关土地权属异议书》，被告于2014年2月21日出具珠国土斗函（2014）79号复函，告知原告涉案土地使用权不属于原告所有。
又查明，原告自述在广东省清远市中级人民法院的拍卖公告后，于2014年2月10日在被告的档案资料中，查到本案诉争的《证明》，遂提起行政诉讼。
再查明，原告因两年没有参加年检，于2001年11月24日被吊销营业执照；第三人因不按照规定接受年度检验，于2003年11月24日被吊销营业执照。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）�公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”结合本案，原告与第三人填写的《国有土地使用权转移审批表》中的审批手续并未完善，证明了原告并未获得涉案土地的使用权。而本案诉争的2003年2月21日《证明》，其内容为第三人获得土地的经过、面积，并说明了涉案土地已在被告处办妥国有土地权属转移登记手续，截止证明出具时，土地使用权属于第三人所有。本院认为，被告出具《证明》的内容，实际上是对涉案土地的权属现状的描述，并未为原告或第三人创设权利义务，即未对原告的权利义务产生实际影响。
另，原告主张因被告出具了《证明》而导致涉案土地被法院查封和拍卖，而涉案地块早在1996年被查封，即并非因2003年出具《证明》的行为导致涉案地块被查封；2009年，广东省高级人民法院裁定（2004）粤高法民一初字第6号民事判决书由广东省清远市中级人民法院执行，清远市中级人民法院在拍卖涉案地块前，曾向被告发出《协助查询通知书》，查询涉案地块的产权现状和查封情况，被告就此作出珠国土斗函（2011）425号复函，清远市中级人民法院收到复函后才进行拍卖，即2003年出具《证明》的行为并未导致涉案地块被拍卖；故本院对原告的主张不予支持。
综上所述，被告出具《证明》的行为，对原告的权利义务不产生实际影响，故对原告的起诉，应予驳回。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告珠海市斗门粤安实业开发公司的起诉。
本案受理费，本院不予收取。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于珠海市中级人民法院。
审 判 长 周长军
审 判 员 何颖坚
人民陪审员 梁国裕
二〇一四年八月十三日
书 记 员 亓 飞