吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）白行终字第3号
上诉人（原审第三人）洮南市黑水镇友好村村民委员会（以下简称黑水镇友好村）。
法定代理人刘凤奎，村民委员会主任。
委托代理人杨润东，吉林杨润东律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）沈阳铁路局。
法定代表人王占柱，局长。
委托代理人李铁红，沈阳铁路局房产法律顾问。
委托代理人张孝茹，沈阳铁路局通辽林业总场工长，。
原审被告洮南市人民政府。
法定代表人薛智金，代市长。
委托代理人周宏斌，吉林梓辛律师事务所律师。
委托代理人耿亚林，洮南市国土资源局科。
原审第三人黑水镇友好村因原告沈阳铁路局诉被告洮南市人民政府土地行政确权一案，不服通榆县人民法院于2014年2月10日作出的（2013）通法行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人黑水镇友好村的委托代理人杨润东，被上诉人沈阳铁路局的委托代理人李铁红、张孝茹，原审被告洮南市人民政府的委托代理人周宏斌、耿亚林均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，争议地位于洮南市与通榆县交界处的洮南市境内铁路东侧，铁路局所造70公顷大片林之间，因采伐、盗伐多年形成的宜林地，地类为林地，总面积为13．10公顷（GPS测定），其中宜林地10．40公顷，由两块宜林地构成，中间隔2．70公顷林地。1989年《洮南市土地详查数据簿》中对该林地无记载。2002年11月19日，洮南市在全市集体土地所有权登记发证工作中，将林地20．42公顷登记为黑水镇友好村所有，但未经邻界方指界。2002年11月21日，李金庆副市长代表洮南市政府在集体土地所有权登记发证工作总结会上明确，铁路栽树地为国有荒地和沙包地，应确权归铁路使用。2003年4月13日，黑水镇人民政府作出《关于友好村二社群众上访问题处理意见》，对机动地、二社分校、铁东土地、撤销张德义副村长问题作出处理，其中明确铁东土地为国有土地。2003年，铁路林场将宜林地（含争议地）发包给夏秀霞还林，夏秀霞同年转包给刘景江，刘景江管理使用到2006年，2006年4月15日友好村将争议地发包给刘景江、白金平、辛永和并委托刘景江依法收回土地。2007年4月24日，黑水镇人民政府召开党委会形成会议纪要责今黑水镇友好村收回土地承包合同，2007年7月6日，黑水镇友好村书记刘凤奎、村长张军与铁路林场工作人员形成“调查经过”承认与刘景江、白金平、辛永和签订的合同无效。2007年白金平转包争议地，夏秀霞提起民事诉讼，经过一审、重审、终审由白城市中级人民法院判决各被告给付夏秀霞土地损失费，争议地归夏秀霞使用。白金平申诉后，吉林省高级人民法院指令白城市中级人民法院再审。2013年7月11日，洮南市人民政府作出洮政土决字（2013）5号《土地权属争议案件行政决定书》，将争议地所有权确定为友好村集体所有。沈阳铁路局不服向白城市人民政府申请复议，白城市人民政府维持了洮南市人民政府的土地确权决定。沈阳铁路局于2013年11月13日向通榆县人民法院提起行政诉讼。原审法院认为，1、被告作出的土地确权决定认定争议地为耕地和林地，双方提供的证据均无法证明争议地所有权的归属，对于耕地，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权的争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属国家所有。”被告将争议地确权归友好村集体所有，违反该规定。2、被告作出的土地确权决定适用了《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第三条、国土资源部下发的《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》中所附《集体土地所有权调查技术规定》第2、3、6项；被告作出的土地确权决定认定争议土地为13．10公顷，其中耕地10．40公顷、林地2．7公顷，在确权中既要适用《中华人民共和国土地管理法》和《确定土地所有权和使用权的若干规定》等相关法律、法规，还要适用《中华人民共和国森林法》和《林木林地权属争议处理办法》等相关的法律、法规。经庭审查明，争议地为林地，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款规定：“确认林地草地的所有权或使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的相关规定办理”，据此被告只能依据《中华人民共和国森林法》和《林木林地权属争议处理办法》等相关的法律、法规对林地权属作出确权决定，故被告作出的土地确权决定适用法律、法规错误。遂判决撤销了洮南市人民政府2013年7月11日作出的洮政土决字（2013）5号《土地权属争议案件行政决定书》。
上诉人黑水镇友好村上诉称，1、原审被告提供的证据已经证明，争议的13．10公顷地中10．40公顷为耕地，2．70公顷为林地，但利用现状为耕地。因此原审判决所谓的争议地为林地的认定是错误的。2、被上诉人提供的证据中，自制的证据（造林台帐和图纸）性质为当事人陈述；市领导讲话和镇政府的意见非政府确权行为；刘某某、张某与其工作人员的谈话是在市、镇两级领导强迫下形成的，且未经村民会议或村民代表大会的方式予以授权；刘某甲、刘某乙是利害关系人，其证言不真实。3、按被上诉人所言，其应提供国有土地使用权证或林权证，证明争议地为自已经营管理的国有林地。在其举证不能的情况下，该说法不成立。4、原审被告依据1989年已完成的土地调查工作和2002年完成的土地登记工作，事实上已经将争议地确权给上诉人，只是未将集体土地使用权证核发到上诉人。5、被上诉人提供的国有土地使用权证并不包括争议土地。其所属铁路林场场长王福顺认可该地所有权归上诉人。6、原审被告所谓“双方提供的证据均不能证明土地归属之说”只是对争议双方而言，并非原审被告不能依法确认争议地的归属。原审判决对原审被告的确权行为不予确认是理解错误。7、原审被告在作行政决定过程中，适用法律正确。综上请二审法院撤销原判，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人沈阳铁路局辩称，1、一审判决认定争议地为林地是正确的。原审被告的调查图确有2．7公顷的林地存在，该地是被上诉人于上世纪60年代在国有荒地上栽植的防风固沙林。1989年土地调查和原审被告在2002年所谓土地确权资料上均认为此地为林地，造成现有一部分耕地存在是因被上诉人恢复被砍伐的树木、植树过程中，有人抢种庄稼。该民事侵权行为已有民事判决予以确认。2、被上诉人提供的证据合法有效。其一、根据《林木林地权属争议处理办法》第八条三款规定：“土地改革后林权争议发生时，能够准确反映林木、林地经营状况的有关凭证，可以作为处理林权争议的参考依据”。造林台帐和沿线造林图及现状图反映几十年来林木、林地的经营管理状况，是客观的证据。其二、根据《林木林地权属争议处理办法》第七条四款规定：尚未取得林权证的，人民政府作出的林权争议处理决定作为林权争议处理的依据。黑水镇人民政府关于处理友好村与铁路林地纠纷的会议纪要、关于友好村二社群众上访问题处理意见及李金庆副市长代表市政府的讲话，这些不是确权行为，但都是确权的依据。其三、关于四合屯站铁路东侧铁路大片林调查经过，即上诉人所说的刘某某、张某与其工作人员的谈话，没有证据证明是强迫作出的。另外，作为村负责人的职务行为无需授权。充分证明上诉人承认争议地归被上诉人使用。并且，刘某甲、刘某乙的证言能够证实争议地归被上诉人所有，因为刘某甲、刘某乙二人并非被上诉人的员工，而是上诉人的村民。3、上诉人应承担举证不能的责任。提供国有土地使用权证或林权证并非是土地确权的唯一依据，我们提供了完整的证据链证明占有、使用、管理该片林地的事实，而上诉人没有提供任何占有使用该土地的证据。既没有第一轮土地承包合同，也没有第二轮土地承包合同，其面积如此之大其权属是谁的不言自明。4、原审被告的确权无证据支持。原审被告的确权证据之一是1989年《洮南市土地详查数据簿》中记载黑水镇友好村无国有林地，可以理解为争议林地不属于友好村也可以理解为林地客观存在，《洮南市土地详查数据簿》没有登记该争议林地归集体所有。而有一个明显的例子可以证明这个证据无效，就是在争议地之外还有铁路大片林地也没有登记在《洮南市土地详查数据簿》中，足以证明这个记载不准确，起不到证据的作用。2002年土地权属登记资料也是漏洞百出，原审强调是耕地，登记用途是林地，但不问林木的所有人是谁，剥夺林木所有权人的权利，不经四邻指界程序违法，没有产权来源，根本无法证明其权属，是一个不能成立的确权资料。5、没有任何证据证明原白城铁路林场场长王某某认可该土地归上诉人所有。6、上诉人和原审被告均不能证明争议地归农民集体所有。国家土地管理局于1995年4月9日所发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条规定：“土地所有权争议，不能依法证明争议地属于农民集体所有的属于国家所有”。第二十六条规定：“土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外”。综上所述，原审判决事实清楚，证据确实充分，请二审法院驳回上诉，维持原判。
原审被告辩称，1、《土地权属争议案件行政决定书》是行政裁决行为。首先，本案认定事实清楚。其次，沈阳铁路局提供的证据没有证明力，不能作为认定争议地权属的依据。2、《土地权属争议案件行政决定书》证据确凿。3、《土地权属争议案件行政决定书》适用法律正确。4、原审法院判决结果错误。首先，本案不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条的规定，其次，本案适用土地管理法的相关规定进行确权。三是原审法院认为“国土资发[2010]359号文件未要求对林地所有权登记，林地应由林业部门依据法律、法规和相关证据去完成登记”的说法是完全错误的。四是本案不适用《林木林地权属争议处理办法》第十二条的规定。五是争议地的指界没有错误。综上所述，洮南市人民政府2013年7月11日作出的洮政土决字（2013）5号《土地权属争议案件行政决定书》是正确的，请二审法院撤销原审判决，维持洮南市人民政府作出的《土地权属争议案件行政决定书》。
本案争议的焦点问题是，洮南市人民政府于2013年7月11日作出的洮政土决字（2013）5号《土地权属争议案件行政决定书》是否合法。
经审理查明，争议地位于洮南市与通榆县交界处的洮南市境内铁路东侧，铁路局所造70公顷大片林之间，总面积为13．10公顷。1989年《洮南市土地详查数据簿》中对该争议地无记载。2002年11月19日，洮南市在全市集体土地所有权登记发证工作中，将争议地20．42公顷登记为黑水镇友好村所有，但未经邻界方指界。2002年11月21日，李金庆副市长代表洮南市政府在集体土地所有权登记发证工作总结会上明确，铁路栽树地为国有荒地和沙包地，应确权归铁路使用。2003年4月13日，黑水镇人民政府作出《关于友好村二社群众上访问题处理意见》，对机动地、二社分校、铁东土地、撤销张德义副村长问题作出处理，其中明确铁东土地为国有土地。2003年，铁路林场将争议地发包给夏秀霞还林，夏秀霞同年转包给某甲。2006年4月15日，友好村将争议地发包给刘某某、白某某、辛某和并委托刘某甲依法收回土地。2007年4月24日，黑水镇人民政府召开党委会形成会议纪要责令黑水镇友好村收回土地承包合同，2007年7月6日，黑水镇友好村书记刘某某、村长张某与铁路林场工作人员形成“调查经过”承认与刘某乙、白某某、辛某某签订的合同无效。2013年7月11日，洮南市人民政府作出洮政土决字（2013）5号土地权属争议案件行政决定书，将争议地所有权确定为黑水镇友好村集体所有。
本院认为，（一）从原审被告洮南市人民政府提供确权的主要证据来看，2002年11月洮南市国土资源局土地登记档案材料中，将争议地登记为黑水镇友好村集体所有，但未经邻界方指界，所以，该档案材料不能证明争议地为黑水镇友好村集体所有。1989年《洮南市土地详查数据簿》和土地评查报告也不能证明争议地的权属。因此，洮南市人民政府将争议地确定归黑水镇友好村集体所有证据不足。（二）从本案的事实来看，在第一轮土地承包和第二轮土地承包时黑水镇友好村没有将争议地作为耕地发包，因此，洮南市政府认定争议地中10．40公顷为耕地证据不足。综上，洮南市政府作出的《土地权属争议案件行政决定书》事实不清。一审判决予以撤销正确。上诉人的上诉理由不充分，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉费50.00元，由上诉人黑水镇友好村负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 裴晓明
二〇一四年五月九日
书 记 员 杨 蕊