福建省宁德市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）宁行再终字第4号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴东位，男，1962年7月27日出生，汉族，农民，宁德市蕉城区人，户籍地蕉城区，现暂住蕉城区。
委托代理人周光伟，宁德市蕉城法律服务中心法律工作者。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁德市城乡规划局，住所地宁德市闽东中路12号。
法定代表人李荣春，局长。
委托代理人黄宇健，福建环三律师事务所律师。
委托代理人陈永明，男，宁德市城乡规划局副调研员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁德市住房和城乡建设局，住所地宁德市闽东中路12号。
法定代表人何必良，局长。
委托代理人林晓靓，女，宁德市住房和城乡建设局工作人员。
委托代理人李鸣鹏，男，宁德市住房和城乡建设局工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁德市国土资源局，住所地宁德市闽东东路5号。
法定代表人林勤铃，局长。
委托代理人陈斌，男，宁德市国土资源局工作人员。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）宁德市蕉城区人民政府，住所地蕉城区八一五中路7号。
法定代表人郭文胜，区长。
委托代理人池宇清，福建之秀律师事务所律师。
再审申请人吴东位诉请被申请人宁德市城乡规划局、宁德市住房和城乡建设局、宁德市国土资源局、宁德市蕉城区人民政府行政赔偿一案，原经福安市人民法院于2010年8月19日作出（2010）安行初字第30号行政赔偿判决，吴东位不服提出上诉。本院于2010年11月19日作出(2010）宁行终字第94号行政赔偿判决，已发生法律效力。吴东位提出申诉，福建省高级人民法院于2015年4月20日作出（2015）闽行监字第7号行政赔偿裁定，指令本院再审，本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人吴东位及其委托代理人周光伟，被申请人宁德市城乡规划局的委托代理人黄宇健、陈永明，宁德市住房和城乡建设局的委托代理人林晓靓、李鸣鹏，宁德市国土资源局的委托代理人陈斌，宁德市蕉城区人民政府的委托代理人池宇清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原一审认定，2002年间，原告在宁德市××塔山村吴厝里塘坵田的集体土地上建造房屋一幢（编号：RW09号），该房屋占地面积约100.44平方米，建三层，建筑面积327.56平方米。该房屋建设至今没有取得《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，亦未办理《房屋所有权证》、《土地使用权证》。1997年福建省人民政府对宁德城市总体规划进行了批复，同意宁德城市规划区范围为东至三都镇象溪村、南至飞鸾镇岚口村、西至金涵水库南际公园、北至漳湾镇下塘村，在该范围内实施规划管理，对市区内的塔山要加强绿化，保证城市有足够的绿化空间，保护生态环境。宁德市人民政府于2002年7月31日、2006年1月24日分别发布《关于坚决制止蕉城区买卖土地、非法占地建房的通告》、《关于坚决打击和查处私下买卖土地、非法占地、违规建设行为的通告》，在该两份通告的内容中均明确告知：严禁私下买卖土地，严禁在未经批准的土地上从事非农建设，没有取得《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》的，不得擅自动工建设，继续抢建的，一律依法强制拆除。被告宁德市城乡规划局、宁德市国土资源局共同在《闽东日报》上分别于2007年4月28日刊登《关于坚决制止和打击宁德城区非法买卖土地、违法违规建筑行为的通告》、于2007年12月15日发布《关于清理整治违法建设的通告》，再次对上述内容进行了重申。此后，被告宁德市城乡规划局又于2008年2月4日在《闽东日报》上刊登《关于责令限期拆除违法建设决定的通告》，载明：RW09号建筑物“未取得建设工程规划许可证，擅自进行建设，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响……限期在2008年2月25日前自行拆除，逾期不拆除，我局将依照相关法律法规的规定予以处理”。因原告逾期未拆除RW09号建筑物，宁德市人民政府于2008年3月6日作出《关于责成市城乡规划局等有关单位对蕉城区塔山村53幢违法建筑物采取强制拆除措施的通知》（宁政文[2008]72号），上列四被告于2008年4月13日为执行上述通知，对RW09号违法建筑物进行了强制拆除。
另查明，被告宁德市蕉城区人民政府在2008年3月25日四被告联名发出的“拆除、搬迁通知”中有加盖公章，且参与了共同作出强制拆除的具体行政行为。
原一审认为，本案系属行政赔偿纠纷，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定，由于四被告强制拆除原告建造的RW09号违法建筑物的具体行政行为未被依法确认为违法，四被告也就不存在违法行使职权侵犯原告合法权益的事实，故原告请求被告赔偿的主张，缺乏事实与法律依据，依法不予支持。被告宁德市蕉城区人民政府主张其未参与强制拆除RW09号违法建筑物，不是适格的被告，其主张依据不足，依法亦不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决驳回原告吴东位的赔偿请求。
原二审认定的事实与一审基本一致。上诉人吴东位对一审判决认定的房屋占地面积和建筑面积提出异议，但提供的证据不足以证实其主张的房屋占地面积和建筑面积，对此不作认定。
原二审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的规定，上诉人吴东位未经审批在城市规划区内进行违法建设，且无法采取改正措施，被上诉人予以强制拆除并未侵犯上诉人的合法权益。上诉人诉请确认被上诉人的强制拆除行为违法一案，福安市人民法院已作出（2010）安行初字第29号行政判决，驳回上诉人的诉讼请求；本院二审以（2010）宁行终字第93号行政判决予以维持。因此，上诉人诉请行政赔偿没有法律依据。原审判决驳回原告提出的赔偿诉求正确，应予维持。上诉人的上诉理由依据不足，不予采纳。被上诉人宁德市城乡规划局、宁德市建设局、宁德市国土资源局的答辩意见有理,予以采纳。被上诉人宁德市蕉城区人民政府主张其未参与强制拆除行为，不是适格被告的答辩意见，缺乏依据，不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。
经再审查明，再审申请人吴东位除对涉案房屋的占地面积和建筑总面积存有异议外，对原一、二审认定的其他事实均无异议，予以确认。
另查明，1、宁德市蕉城区人民政府于2016年2月4日作出《关于<宁德市富春东路建设塔山段房屋征收安置工作实施方案>的批复》（宁区政文201656号）及其附件《宁德市富春东路建设塔山段房屋征收补偿安置工作实施方案》，对富春东路建设塔山段房屋征收制定了补偿标准；2、再审申请人吴东位诉请确认被申请人实施强制拆除行政行为违法一案，已由本院作出（2015）宁行再终字第3号行政判决，确认被申请人对再审申请人的房屋实施强制拆除的行为违法。
再审期间，本院于2017年1月17日对涉案房屋征收补偿价值委托有资质的专业评估机构进行评估。宁德市朝华房地产评估咨询有限公司于2017年2月24日作出《房屋征收估价报告》（宁朝华估字2017第056号），确认再审申请人吴东位的房屋征收补偿价值评估结果为1063110元，其中：（1）被征收房屋的建筑物补偿价值为449045元；（2）被征收房屋占用范围内土地使用权的补偿价值为102147元；（3）房屋室内外装饰装修补偿价值为98268元；（4）因征收房屋造成的搬迁补偿费为1376元、移装固定设施补偿费120元；（5）根据征收补偿方案规定，选择货币补偿方式的，不存在临时过渡补偿费，但可对被征收人给予适当补助：①室外设施建设补助费28123元、②房屋补助费175638元、③过渡补助费15133元（选择货币补偿方式的一次性给予六个月每平方米11元过渡补助费）；（6）对被征收人按期签约搬迁奖励为127748元，选择货币补偿方式的，另外给予货币补偿奖励为65512元。
再审申请人吴东位质证认为，1、蕉城区人民政府作为被申请人，与本案的处理结果有利害关系，其制定的补偿标准明显对申请人不利，不能作为行政赔偿的依据；2、评估机构未进行必要的现场勘查，未核对相关证据资料，对再审申请人房屋的建筑面积和占地面积计算有误；3、评估报告认定的征收补偿金额不足以用于重置房屋。
被申请人宁德市规划局、宁德市国土资源局、宁德市城乡和建设局质证认为，1、评估报告的依据主要是引用国有土地房屋征收与补偿条例及福建省实施办法，适用本案错误。上述条例是针对有合法手续的房屋征收和补偿，而本案涉讼房屋没有建房合法手续；2、评估报告中的奖励金费用，缺乏依据。涉讼房屋系政府强制拆除，并非在规定时间主动拆迁，将拆迁奖励列入价格评估范围没有依据；3、评估机构的选定未经双方当事人协定，而由法院依职权选定不妥。
被申请人蕉城区人民政府质证认为，1、认同法院委托的评估机构，本案各方对评估事项无法达成一致意见，由法院依职权委托不违反法律规定；2、关于奖励金费用同意其他被申请人意见，涉讼房屋系政府强制拆除，将拆迁奖励列入价格评估范围缺乏依据。
根据各方当事人的诉辩意见，本案再审争议焦点是再审申请人诉求行政赔偿能否予以支持。对此，根据举证责任分配原则，结合本案具体情况，予以查明、分析并认定。
再审申请人吴东位认为，1、被申请人对再审申请人房屋采取行政强制拆除行为违法。①根据《中华人民共和国城市规划法》第四十四条规定，在城市规划区内，属于严重影响城市规划且无法采取改正措施，方可限期拆除。被申请人未提供证据证明申请人的房屋属于严重影响城市规划必须拆除的情形，其强制拆除行为实体上违法；②被申请人的强制拆除行为严重违反了法律规定的程序。本案属于行政强制执行范畴，被申请人必须严格按照行政处罚法规定的程序进行。被申请人在拆除房屋之前必须经过立案、调查取证、作出处理决定、送达等程序，同时履行告知义务，但被申请人并未履行上述法定程序。2、再审申请人的土地来源合法，被申请人的强制拆除行为严重侵犯了申请人的合法权益，应当承担行政赔偿责任。
被申请人认为，再审申请人吴东位在城市规划区内未经审批进行违法建设，属于违章建筑，应当予以强制拆除。被申请人宁德市城乡规划局、宁德市国土资源局已作出限期拆除决定，经宁德市人民政府责成后实施强制拆除行为，程序合法。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，被申请人的具体行政行为并未侵犯申请人的合法权益，应判决驳回申请人的诉讼请求。
本院认为，1、再审申请人吴东位利用农村集体土地建房未经政府有权部门批准，系属违章建筑，但被申请人在对申请人的房屋进行强制拆除时，既未依法作出限期拆除决定，亦未依法履行正当程序，有违行政强制的法定程序。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条、第九条和第三十六条第（八）项的规定，被申请人的违法行政行为给申请人造成的房屋及其财产损失可按相关建设项目安置补偿方案中的相应标准予以赔偿。被申请人宁德市蕉城区人民政府于2016年2月公布了《关于开展富春东路塔山段项目房屋征收补偿工作实施方案》，对位于蕉城区富春东路塔山段的房屋予以征收，被征收人属于塔山村集体经济组织成员，符合农村建房“一户一宅”政策的，虽不具有合法的审批手续，也可区分情形按不同的比例予以补偿。该“实施方案”并未违反法律的强制性规定，符合当地经济发展状况与生活水平，且本案涉讼房屋亦坐落于该拆迁区域（富春东路××），故可作为本案行政赔偿的参照标准。申请人吴东位属于塔山村集体经济组织成员，符合农村建房“一户一宅”政策，其房屋亦坐落富春东路塔山地段，虽未取得合法产权，但基于公平合理原则，仍可参照上述“实施方案”中的补偿安置标准确认其应予赔偿的范围。
2、根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>审判监督程序若干问题的解释》第三十三条的规定，当事人超出原审范围增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围。因此，本案再审仅针对原一审行政赔偿诉求进行审理；对再审申请人在再审中新增加的诉求，不作审理。再审申请人原审诉讼请求：（1）赔偿拆除房屋所造成的经济损失115万元；（2）归还宅基地；（3）承担自拆房之日起至解决住房之日止的房屋租金。根据《宁德市蕉城区人民政府关于开展富春东路塔山段项目房屋征收补偿工作实施方案》的规定，被征收人可以选择房屋产权调换或货币补偿。针对再审申请人诉请赔偿拆除房屋所造成的经济损失，在申请人的房屋并无合法产权，而回迁安置又不可能实现的情况下，只能采用货币补偿方式。依照该“实施方案”中的补偿安置标准，被征收房屋的货币补偿金额=被征收房屋补偿价值（包含被征收房屋的建筑物补偿价值、被征收房屋占用范围内土地使用权的补偿价值、房屋室内外装饰装修补偿价值）+因征收房屋造成的搬迁费用（包含因征收房屋造成的搬迁补偿费、移装固定设施补偿费）+对征收人给予的补助、奖励（包含室外设施建设补助费、房屋补助费、过渡补助费、按期签约搬迁奖励、货币补偿奖励）。宁德市朝华房地产评估咨询有限公司按照“实施方案”中的补偿标准对再审申请人吴东位的房屋征收补偿价值进行评估，结果为1063110元。该评估报告系本院依职权委托，经各方庭审质证，内容与形式均合法有效，可作为本案确定赔偿损失的依据。再审申请人对原一审认定的房屋占地面积和建筑面积提出异议，并主张被申请人应赔偿拆除房屋所造成的经济损失115万元，但未能提供充分有效的证据予以证实，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，对其异议主张不予采纳。由于涉案宅基地已规划为富春东路的建设用地，且再审申请人房屋被强制拆除而造成的经济损失已按同类地段房屋征收补偿安置标准给予赔偿，申请人再诉求返还宅基地，没有事实理由与法律依据，不予支持。鉴于涉讼房屋被强制拆除后，被申请人已提供了安置场所，再审申请人请求被申请人再给予房屋拆除后的租房费用，缺乏理由与依据，亦不予支持。
综上所述，本院认为，被申请人对再审申请人吴东位的房屋（编号××号）进行强制拆除行为已经本院（2015）宁行再终字第3号行政判决确认违法，依法应当承担行政赔偿责任，即应赔偿再审申请人的房屋及财产损失1063110元。对再审申请人提出的合理赔偿诉求，依法应予支持，但对再审申请人提出的超出合理范围的其他诉求，没有事实理由与法律依据，依法应予驳回。原一、二审判决驳回再审申请人提出的行政赔偿的全部诉讼请求系属适用法律有误，所作判决应予撤销。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第七条、第九条和第三十六条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条的规定，判决如下：
一、撤销本院(2010）宁行终字第94号行政赔偿判决和福安市人民法院（2010）安行初字第30号行政赔偿判决；
二、被申请人宁德市城乡规划局、宁德市住房和建设局、宁德市国土资源局及宁德市蕉城区人民政府应当在本判决生效之日起30日内共同赔偿再审申请人吴东位房屋及财产损失人民币1063110元；
三、驳回再审申请人吴东位的其他诉讼请求。
房屋征收补偿价值评估费人民币7772元，由被申请人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 林 本 春
审判员 崔龙生审判员韦晓菁
二〇一七年三月三十日
书记员 叶 成 圆
附：相关法律和司法解释
一、《中华人民共和国国家赔偿法》
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
第七条行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。
两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。
第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。
赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
二、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十七条公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
…
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
…
三、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
四、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。
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