云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）文中行终字第18号
上诉人（一审第三人）王正明，男，1932年1月3日生，汉族，住马关县。系王启贵、王启寿、王启福之父。
被上诉人（一审被告）马关县马白镇人民政府。
法定代表人姚丽洪，该镇镇长。
委托代理人宋兴周，马关县马白镇人民政府副镇长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人付连帅，马关县法律援助中心律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审原告）王启贵，男，1953年7月18日生，汉族，户籍所在地马关县，现住马关县。系王正明之长子。
被上诉人（一审原告）王启寿，男，1956年3月23日生，汉族，住马关县。系王正明之次子。
被上诉人（一审原告）王启福），男，1963年3月9日生，汉族，住马关县。系王正明之三子。
上诉人王正明因诉被上诉人马关县马白镇人民政府土地行政管理行政确认一案，不服马关县人民法院（2014）马行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年5月12日受理后，依法组成合议庭，书面审理了本案。现已审理完毕。
原审判决根据当事人的举证并经庭审质证认定，被告马关县马白镇人民政府在未查清争议地性质的情况下，于2013年8月12日作出马镇政发〔2013〕55号马白镇人民政府关于王正明与王启贵、王启寿、王启福土地使用权争议的处理决定，将第一轮承包给第三人王正明户位于兴隆路肖家大田原马关县国税局旁251.87平方米的土地确权归王正明户管理使用，原告王启贵、王启寿、王启福不服镇政府处理决定，向马关县人民政府申请行政复议，马关县人民政府于2013年12月5日作出马政行复决字〔2013〕1号马关县人民政府行政复议决定书，决定维持马白镇人民政府马镇政发〔2013〕55号处理决定，原告于2013年12月11日向一审法院提起行政诉讼，请求法院判决撤销马白镇人民政府马镇政发〔2013〕55号处理决定。
原审判决认为，马关县马白镇人民政府在未查清争议地性质的情况下，对本属于土地侵权的案件进行确权，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（一）项的规定，属超越职权的行为。王启贵、王启寿、王启福请求撤销马关县马白镇人民政府马镇政发〔2013〕55号处理决定的请求，符合法律的规定，依法予以支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，判决撤销马关县马白镇人民政府马镇政发〔2013〕55号马白镇人民政府关于王正明与王启贵、王启寿、王启福土地使用权争议的处理决定。案件受理费50元，由马关县马白镇人民政府承担。
上诉人王正明不服一审判决上诉称：一审判决认定事实不清楚、证据不足、适用法律错误。一审认定争议地为承包地没有充分的依据。首先，没有任何土地承包合同和土地承包经营权证书。其次，第二轮延包后我方管理使用的土地大部分面积被征用，剩下的土地四周高楼林立，不通风、不当阳，土地性质已经改变，早已丧失承包地的使用价值。因此，请二审法院依法撤销一审判决，维持马镇政发（2013）55号决定书。
被上诉人马关县马白镇人民政府答辩称：一审判决认定事实错误，本案不属于承包土地经营权纠纷，虽然本案所涉土地在土地下户时是承包地，但是在第二轮土地延包时未填写入承包合同，土地也未用于种植，该土地已经不属于承包地。马镇政发（2013）55号决定书依据的事实没有发生变化，认定的事实与证据并不矛盾，适用法律法规正确。因此，请二审法院撤销一审判决，维持马镇政发（2013）55号决定书。
被上诉人王启贵、王启寿、王启福未作答辩。
一审被告向一审法院提交的证据材料有：1、土地使用权争议解决申请、紧急情况反映各一份、党政办文件处理单二份、土地纠纷受案登记表一份，用以证明2012年6月4日，马白镇人民政府受理了王正明和王启贵等人要求解决土地使用权纠纷的请求，领导批示由国土所、司法所调查处理，马白镇人民政府受理了该争议案件；2、调解笔录二份，用以证明马白镇人民政府受理了该争议案件，且曾对该争议案件进行了调查和调解，未能达成协议；3、土地纠纷案件现场勘验记录，用以证明马白镇国土所对争议地进行了勘验，绘制了争议现场勘验图；4、承包合同登记清册情况统计表，用以证明1982年新华四队发包土地时，王正明户的承包人口仅6人，不包括王启贵和王启寿，王启贵和王启寿两户已另行分户承包有自己的土地；5、王正明、王启贵、王启寿承包合同书复印件各一份，用以证明在第二轮土地延包时，争议地没有填写在王正明、王启贵、王启寿的承包合同书中；6、兴隆街四小组证明及段含武、罗建文租地情况，用以证明争议地自1981年土地承包到户到该土地发生争议，该地块一直是王正明管理使用；7、契约，王启贵、王启仙、王启福、王启寿、王启云、王正明土地信访件询问笔录，用以证明1988年，王正明、王启贵、王启寿、王启福协商分过肖家大田王正明户承包的土地，但未明确具体位置，未办理土地使用权登记，契约上没有王启仙、王启云等承包人的签名或捺印；8、钱某调查笔录2份、柏先祥、施仁芬、王道荣、施国珍、张富祥、王正明调查笔录各一份，用以证明土地下户时，肖家大田是分给王正明一个大家庭的，当时有承包人口是14人，由于王启贵、王启寿已分家另行居住，王正明承包靠路边的全部土地，王启贵承包中间段土地，王启寿承包最下方的土地，后来王正明家又分过土地，是他们协商好，才叫见证人去签字的，王启仙、王启云不在场；9、马镇政信访复字〔2012〕5号信访诉求的答复意见书、送达回证十份、马镇政发〔2013〕8号土地使用权争议的处理决定、马政行复通字〔2013〕2号行政复议被申请人答复通知书、马政行复通字〔2013〕3号行政复议被申请人答复通知书、马关县行政复议听证通知书、马政行复通字〔2013〕1号行政复议决定延期通知书、会议签到表，用以证明马白镇人民政府受案后，积极安排国土所、司法所对纠纷调解，勘验争议土地，调查收集证据，以信访件答复，三次下发处理决定，马白镇人民政府对本案的处理并未超过法定时限，程序并不违法；10、马关县人民政府信访事项复查告知书，用以证明马白镇人民政府在处理这一纠纷当中并未超过法定时限。
一审原告向一审法院提交的证据材料有：1、马政行复决〔2013〕1号《行政复议决定书》，用以证明马关县人民政府复议决定维持马白镇人民政府的具体行政行为，马白镇人民政府是适格的被告；2、文政行复决字〔2013〕第10号《行政复议决定书》、《王正明与王启贵、王启寿、王启福宅基地争议现场堪验图》，用以证明文山州人民政府已复议决定撤销与本案争议地相邻的同属于王正明户承包地的原王启云户的国有土地使用权证，被告据以做出的具体行政行为的事实已发生变化；3、证人钱某的证实，用以证明1981年土地承包下户时王正明户有14个承包人口；4、马镇政信访复字〔2012〕5号文件，用以证明马白镇人民政府曾认为本案王正明与儿女发生的争议，属土地承包经营权纠纷，应依法向农经部门反映将王正明户《农民集体土地承包合同书》进行变更以解决；5、马关县国土局关于土地登记审核结果公告，用以证明王正明于2012年5月向马关县国土局申请登记的土地为140平方米，并不是被告马白镇人民政府认定的251.87平方米，被告所认定的争议地的面积是由现场勘查所得出的结论，而争议地的现场面积已经发生了事实变化，所以被告认定的事实已发生了变化；6、建设用地批准书，用以证明王正明之妻杨贵珍已在1994年申请宅基地建房，根据我国法律规定农村一户只有一块宅基地的规定，现王正明无任何理由再申请宅基地建房；7、张富祥的证实，用以证明本案争议地1981年至今一直由王正明及王正明的第三个儿子、儿媳共同管理使用，并非是被告认定的由王正明一人管理使用。
一审第三人向一审法院提交的证据材料有：1、契约，用以证明契约侵权违法，房地产属六人共有只有王启福一人签名，王正明未签名不是他的真实意思表示，原告属恶意串通取得；2、马关县国土资源局文件、征地丈量明细表，用以证明争议的土地中有部份被修建石中路征用，王正明户原有地减少，被征地农户以“花名册”为准，王启贵被征地4.28亩，王启福被征地2.419亩，有二人分别签名按手印，王启寿被征地4.026亩，土地实际已被占用部分；3、情况说明，用以证明契约违法处分的是王正明户六人的共有土地，不是原告经法定程序取得，违法契约未经签名确认。
一审法院经审查认为：对被告提供的第4组证据承包合同登记清册情况统计表，第5组证据王正明、王启贵、王启寿承包合同书，因一审原告及第三人对该二份证据的真实性无意见，一审法院予以采信；对一审被告提供的第6组证据中的兴隆街四小组证明及第三人提供的第3组证据情况说明，虽一审原告对该二份证据不予认可，但第三人认为兴隆街四小组证明客观真实，一审被告认为情况说明与被告提供的证据相吻合。一审法院认为，兴隆街四小组证明、情况说明盖有村小组印章，并与承包合同登记清册情况统计表、王正明、王启贵、王启寿承包合同书相互印证，且一审原告及第三人均认可该争议地第一轮土地承包时是承包地，第二轮土地延包时未填写在承包合同书上，所以，兴隆街四小组证明、情况说明客观真实，该四份证据证明了该争议地系1982年第一轮土地承包时承包给了以第三人王正明为户主的承包地，虽第二轮土地延包时未填写在第三人的承包合同书中，但第二轮土地延包只是在第一轮土地承包的基础上延长承包期限，土地的性质并未改变，所以，该争议地现仍应属于承包地。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。所以，该案应属土地侵权案件，不能作为土地权属争议案件受理，一审被告马关县马白镇人民政府受理该案并进行确权，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（一）项的规定。一审法院予以认定一审被告马关县马白镇人民政府在未查清争议地性质的情况下，对属于土地侵权的纠纷进行确权，违反了《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（一）项的规定，属超越职权的行为。对一审原、被告及第三人提供的其余证据，因在本案中已无实际评判意义，故一审法院不再作评判。
上述证据已随案移送本院。
经本院审查认为，一审法院对一审被告提交的第4、5组证据的审核认定正确，本院予以确认；对其余未做评判的证据，本院认定如下：一审被告向一审法院提交的第2组证据，各方当事人均无异议，本院予以确认；对于一审被告向一审法院提交的第1、3、9、10组证据能相互印证，证明该争议经当事人申请，一审被告机关经过调查作出处理决定的事实，本院予以采信；第6、7、8组证据客观真实，符合证据的法定条件，本院予以采信。一审原告向一审法院提供的第1号证据，各方当事人均无异议，本院予以确认；第2号证据属于本案被诉具体行政行为，本院不作为本案证据进行认证；第3、4、8号证据与本案缺乏关联性，本院不予采信；第5、6号证据能与一审被告第8组证据相互印证，本院予以采信；第7、9号证据无其他有效证据加以印证，本院不予采信。第三人向一审法院提交的第1、2、3号证据，能与一审被告提交的第7、8组证据、一审原告提供的第5组相互印证，对其真实性、合法性，本院予以认可，但对第三人对1、3号证据的证明观点，本院不予认可。
经审查，一审法院审判程序合法。
本院根据上述有效证据认定本案事实如下：双方争议的土地系兴隆四组的集体土地。1981年土地承包到户时，集体将肖家大田的土地全部分给王正明家14人。1988年3月16日，王正明、王启贵、王启寿、王启福在他人的见证下签了一份契约，将肖家大田部分土地作为地基分给了儿子王启贵、王启寿、王启福，契约明确了面积但未确定具体位置。现争议地块是肖家大田中王正明户名下的土地，一直由王正明户管理使用，在1997年至2012年间，王正明还先后租给段含武、罗建文使用并收取租金。2012年5月31日，王正明在申请办理该土地的使用证时，王启贵、王启寿、王启福认为该争议地是1988年契约中分给其的土地，于是发生争议。马关县马白镇人民政府经过调查调解无果后作出马镇政发（2013）55号《马白镇人民政府关于王正明与王启贵、王启寿、王启福土地使用权争议的处理决定》将争议地确权归王正明户管理使用。王启贵、王启寿、王启福不服向马关县人民政府申请复议。马关县人民政府复议后，作出马政复决字（2013）1号复议决定，维持了马镇政发（2013）55号。王启贵、王启寿、王启福不服，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销马镇政发（2013）55号。
本院认为，双方争议的土地系兴隆四组（原称新华四队）的集体土地，王正明户虽未持有承包合同书和承包经营权证，但在1981年土地承包到户时，集体将包含争议地范围的肖家大田作为承包地分给王正明户管理使用是集体及各方当事人均认可的事实。并在上诉人所属村集体的承包合同登记清册情况统计表中予以记载，且争议土地从1981年到2012年一直由王正明户管理使用，未有任何人对此提出异议。马白镇人民政府以马镇政发（2013）55号处理决定将属于王正明户下的承包地再次确认归王正明管理使用的行为违反了《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项“其他不作为土地权属争议的案件受理”之规定，一审法院适用《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（一）项“土地侵权案件不作为争议案件受理”不妥，但判决撤销马镇政发（2013）55号处理决定并无不当。同时，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目“具体行政行为有超越职权的，判决撤销或部分撤销”亦不妥，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第5目“具体行政行为有滥用职权的，判决撤销或部分撤销”之规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项之规定，应依法纠正为“违反了《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项的规定和根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第5目之规定”。一审判决认定事实基本清楚，判决结果正确，上诉人王正明的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王正明承担。
本判决为终审判决。
审判长 者发章
审判员 王要师
审判员 何建宾
二〇一四年七月三日
书记员 王汉水