福建省龙岩市新罗区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）闽0802行初44号
原告陈艳丽，女，1966年8月10日出生，汉族，龙岩农商银行东肖支行员工，住龙岩市新罗区。
委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告龙岩市国土资源局，住所地龙岩市新罗区莲新南路2号，组织机构代码00408299-8。
法定代表人冯添桂，局长。
委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。
委托代理人谢强波，龙岩市国土资源局干部。
被告福建省国土资源厅，住所地福州市金泉路38号，组织机构代码00389916-2。
法定代表人叶敏，局长。
委托代理人杨玉章，福建省国土资源厅干部。
委托代理人叶敏弦，福建省国土资源厅干部。
第三人龙岩市土地收购储备中心，住所地龙岩市新罗区莲新南路2号国土资源局大楼，组织机构代码73950163-9。
法定代表人李波，主任。
委托代理人和耀辉、何艳，福建博益律师事务所律师。
原告陈艳丽不服被告龙岩市国土资源局、福建省国土资源厅土地行政管理一案，于2016年6月24日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因龙岩市土地收购储备中心与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人。本院组成合议庭，于2016年8月10日公开开庭审理了本案。原告陈艳丽及其委托代理人孙晓阳，被告龙岩市国土资源局副局长林培新、委托代理人莫延辉、谢强波，被告福建省国土资源厅委托代理人杨玉章、叶敏弦，第三人龙岩市土地收购储备中心委托代理人和耀辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告陈艳丽诉称：原告系龙岩市新罗区西陂街道陈陂村三组内厝6号的村民，因陈陂卧龙小区建设项目，原告土地被纳入征收范围。后原告通过政府信息公开的方式于2016年2月2日获得被告龙岩市国土资源局作出的《预审意见书》。原告不服该《预审意见书》，提起行政复议申请，2016年5月27日，原告收到被告福建省国土资源厅作出的维持的《行政复议决定书》。原告认为，两被告作出的行政行为均违法，理由如下：一、龙岩市土地收购储备中心并没有按照《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）第七条的相关规定，向被告龙岩市国土资源局报送项目建议书的批复文件。提交的相关的材料不符合被告龙岩市国土资源局在网上所公布办事指南的要求。对于被告龙岩市国土资源局提交的《建设用地规划许可证》，原告不予认可，因建设用地规划许可行政行为的作出应在立项程序之后，而用地预审作为立项过程中的前置性程序，当然应于建设用地规划许可之前作出，故属于程序倒置。且用地预审的申报材料应由建设单位提供，而不是由第三人或龙岩市城乡规划局出具。被告龙岩市国土资源局在未尽到合理审查义务的情况下，即作出《预审意见书》，程序和实体均违法。二、被告福建省国土资源厅作为复议机关，并未严格依法履行行政复议的法定职责，在被告龙岩市国土资源局提交的证据不足以证明其作出《预审意见书》合法性的情况下，仍予以维持，且适用法律错误，应适用《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）而不是《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第27号），程序和实体均违法。现原告诉至法院，请求法院判决撤销被告龙岩市国土资源局作出的龙国土资建（2007）预61号《建设项目用地预审意见书》、被告福建省国土资源厅作出的闽国土资复决（2016）22号《行政复议决定书》。
被告龙岩市国土资源局辩称：一、被诉《建设项目用地预审意见书》合法。案涉的《建设项目用地预审意见书》预审的项目是陈陂卧龙小区项目，该项目用地11.8983公顷（其中耕地7.1317公顷），为政府收储用地，建设用地单位为龙岩市土地收购储备中心，建设地点为新罗区西陂镇陈陂村。被告龙岩市国土资源局于2007年11月18日受理了建设用地单位提供的申请材料后，按照国土部2004年11月1日颁布的《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第27号）的规定，在法定时间内进行审查，组织相关部门现场踏勘，对地上物情况进行核查，对用地地类进行审核，提出初步审核意见。该项目未占用基本农田；根据土地利用总体规划分区规划图，该项目用地需修改土地利用总体规划，于2007年11月22日获龙岩市人民政府《关于同意调整陈陂南洋小区、卧龙小区涉及西陂镇、铁山镇土地利用总体规划的批复》，该用地符合土地利用总体规划和新罗区土地利用规划；以招拍挂方式提供用地，符合国家供地政策；建设规模符合建设用地指标的规定。耕地占补平衡方案是向省国土资源厅缴纳耕地开垦费，由省国土资源厅负责占补平衡，补充耕地初步方案切实可行。根据对建设项目的审核情况，被告龙岩市国土资源局于2007年12月4日作出被诉《建设项目用地预审意见书》。二、陈艳丽不具有原告的诉讼主体资格。根据《建设项目用地预审管理办法》及相关规定，建设用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，属于建设项目立项前的审查。按照用地预审制度的初衷，用地预审实际上是发展改革部门审批、核准项目前对用地的预先把关，是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件，但不是项目用地的直接依据。案涉《建设项目用地预审意见书》针对的相对人是龙岩市土地收购储备中心，并非原告，预审意见也不是有关征地、拆迁的审批意见，并不对案涉的预审意见书所涉地块范围内原告的权利义务产生直接影响。原告与本案缺乏法律上的利害关系，不具有提起行政诉讼的主体资格，依法应驳回原告起诉。三、原告的起诉已超过法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，原告最迟应于本案被诉行政行为作出之日起的五年即2012年12月4日前提起行政诉讼。因此原告的起诉也已超过法定期限，应当依法驳回起诉。综上，恳请法院依法驳回原告的起诉。
被告福建省国土资源厅辩称：一、被告福建省国土资源厅依法办理行政复议申请。2016年3月28日，被告福建省国土资源厅收到行政复议申请书后，于3月29日依法受理，在规定时间内向申请人和被申请人分别发出《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》。被申请人依法提交《行政复议答复书》并提供相关证据材料。2016年5月23日，被告福建省国土资源厅作出维持的行政复议决定，并送达当事人。二、原行政行为合法，符合法定程序。被告龙岩市国土资源局受理用地预审申请后进行了审查，确认建设项目申报要件齐全，项目选址符合土地利用总体规划，不涉及占用基本农田，符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件，用地规模符合有关建设用地指标的规定，并在规定的期限内依法出具预审意见。此外，《建设项目用地预审意见书》是行政机关内部文书，是出具建设项目可行性研究报告、核准项目申请报告的一个前置环节，不是最终决定，不会产生设立、变更或消灭权利义务关系的效力，对原告的权利义务不产生实际影响。综上，请求驳回原告起诉。
第三人龙岩市土地收购储备中心述称：同意两被告的答辩意见。补充如下：原告在本项目相关的权利义务是在当时法律框架下拆迁补偿安置法律关系中的权利义务，该权利义务关系因原告方（其母罗文兰的房屋）已与第三人在充分协商的情况下达成了补偿协议而消灭，从这个意义上讲，本案被诉行政行为对原告的权利义务没有影响。请求法院驳回原告的起诉。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。人民法院受理的是可诉的行政行为，而可诉的行政行为须为已经成熟、终结的行为。《中华人民共和国土地管理法》第五十二条规定：“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。”从本案的实际情况来看，被诉预审意见是行政机关在作出审批、核准建设项目之前的准备性的、预备性的或者中间性的行为，是前置环节，不是最终决定，属于行政内部处理的事项，对外没有产生法律效果，不具有外部性，也就不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。另外，从原告提供的土地使用证来看，土地使用权人为罗文兰，并非原告，原告与本案没有利害关系。原告的起诉，因不符合起诉的条件，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告陈艳丽的起诉。
本案不收取案件受理费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。
审 判 长 刘 新 龙
人民陪审员 陈 义 德
人民陪审员 连 晓 霞
二〇一六年八月十九日
书 记 员 竭丽珍（代）
附：本裁定适用的相关法律依据
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三条，有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先行向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判羁束的；（十）不符合其他法定起诉条件的；
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。