山东省临沂市河东区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河行初字第21号
原告卢秋梅，女，1980年6月30日生，汉族。
委托代理人舒向新，山东旭洲律师事务所律师。
被告临沂市公安局河东分局。
住所地：临沂市河东区北京东路***号。
法定代表人韩永清，局长。
委托代理人张伟速，该单位副局长。
委托代理人孙磊，该单位职工。
委托代理人郑玉杰，该单位职工。
原告卢秋梅不服被告临沂市公安局河东分局于2015年1月30日对其作出“河东行罚决字（2015）第00094号行政处罚决定书的行政行为，于2015年3月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告于收到应诉通知书后十日内向本院提交了其作出行政处罚决定的相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2015年6月5日公开开庭审理了本案。原告卢秋梅及其委托代理人舒向新、被告临沂市公安局河东分局委托代理人张伟速、孙磊、郑玉杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年1月30日，被告对原告作出“河东行罚决字（2015）第00094号”行政处罚决定书，给予原告行政拘留10日。原告对此行政处罚决定不服向本院提起行政诉讼。
被告向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：证据1、受案登记表，证明依法受理案件。证据2、呈请延长办案期限审批表，证明依法延长办案期限。证据3、行政处罚告知笔录，证明处罚前依法履行告知程序。证据4、行政处罚审批表，证明处罚经过审批。证据5、公安行政处罚决定书，证明依法做出处罚决定，并依法送达。证据6、拘留回执，证明行政拘留执行情况。证据7、徐大丽询问笔录，证明本人对案情的陈述。证据8、徐大丽询问笔录（二），证明告知后对本人陈述申辩进行复核。证据9、范开兰询问笔录，证明本人对案情的陈述。证据10、范开兰询问笔录（二），证明告知后对本人陈述申辩进行复核。证据11、卢秋梅询问笔录；证据12、卢秋梅询问笔录（二），证明本人对案情的陈述。证据13、卢秋梅询问笔录（三），证明告知对本人陈述申辩进行复核。证据14、彭西花询问笔录，证人证言对案件事实陈述。证据15、郭呈金询问笔录，证明证人证言对案件事实陈述。证据16、史兰坤询问笔录，证明证人证言对案件的陈述。证据17、田晓兵的证人材料，证明证人说明案件的事实。证据18、刘军的证明人材料，证明案件的事实。证据19、范守亮的证明材料，证明证人陈述的案件事实。证据20、伏伟询问笔录，证明本人对案情的陈述。证据21、姜明利询问笔录；证据22、赵兰荣询问笔录；证据23、王学梅询问笔录；证据24、张红询问笔录；证明本人对案情的陈述。证据25、公安行政处罚决定书，证明依法做出处罚决定书，并依法送达。证据26、到案经过，证明到案情况。证据27、范守亮警察证复印件，证明警察执法身份。证据28、手机发布的信息。证据29、户籍证明，当事人的身份，责任能力。证据30、前科查询，证明违反犯罪行为查询。证据31、徐大丽行政处罚决定书，证明违法犯罪。证据32、综合材料，证明案件的情况。证据33、警察复印件，证明警察执法身份。
被告以上述证据证明其作出的涉案行政行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确。
原告卢秋梅诉称，2015年1月29日，原告在济南泉城公园，遵纪守法，被告无端把原告拉上车，拉回临沂市河东区，以“扰乱公共秩序”这一编造的事实，把原告拘留10日。被告没有相关证据证明，原告等人到济南南郊宾馆省两会附近，强行冲闯济南公安安保警戒线，与执勤人员发生争议不听劝阻，严重扰乱公共秩序，行政处罚所依据的事实均没有相关证据予以证实，并且其处罚严重不公平明显不当，程序错误，请依法予以撤销。
原告对上述主张未提供证据，庭前向本院申请证人史兰坤、彭西花、郭呈金出庭作证，本院予以准许并依法向原告所提供的证人送达出庭通知书，但上述证人均未到庭为原告作证。
被告临沂市公安局河东分局辩称，2015年1月29日23时40分，临沂市河东区九曲办事处的史兰坤报警称：河东区的卢秋梅等人在省两会期间以参加“两会”为名，到济南市南郊宾馆山东大厦东三十米强行冲闯济南公安设置的警戒带，与现场执勤人员发生争执，不听劝阻，严重扰乱了公共场所秩序。有关人员已经被九曲党委工作人员带回，要求处理。接报警后，我局桃园路派出所将该案受理并会同九曲派出所将涉嫌扰乱公共场所秩序的卢秋梅、范开兰、徐大丽传唤到公安机关对其询问和调查取证。经依法调查，查明认定如下事实：2015年1月29日16时，卢秋梅、范开兰、徐大丽等人在省两会期间以“山东临沂遭受政府迫害、司法迫害冤民代表团来济南参加政协人大会议”为名上访，到济南市南郊宾馆省两会现场附近山东大厦东三十米强行冲闯济南公安设置两会安保警戒带，与现场执勤人员发生争执，不听劝阻，严重扰乱了公共场所秩序。以上事实有违法行为人的陈述、申辩、证人证言、书证等证据证实。2015年1月30日，依法履行处罚告知程序后，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，分别对卢秋梅、徐大丽处以行政拘留十日的处罚，对范开兰处以行政拘留五日的处罚。综上所述，我局对卢秋梅作出的“河东行罚决字（2015）第00094号”行政处罚决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，处罚适当。请求法院维持我局作出的行政处罚决定。
在审理过程中，本院依法对被告所作的行政行为的合法性进行了审查，对被告提交的上述证据进行了质证。原告对被告提供的证据发表如下质证意见：1.关于受案登记表，本案是2015年1月29日16时许，原告等人被临沂公安强行拉到客车上拉回临沂，但是根据该受案登记表临沂公安在23时40分才受理案件，没有受理案件临沂公安哪来的职权，临沂公安滥用职权。根据行政诉讼法第33条的规定结合本案行政处罚决定书，被告的行政处罚证据有三类：1.当事人原告的陈述；2.是十三位证人证言（包括徐大丽、范开兰）；3.现场照片。应当属于物证。关于1类：没有涉及被告所认定的强行冲闯，原告的陈述材料中没有强行冲闯济南两会现场的公共秩序。关于2类：徐大丽、范开兰、伏伟、姜明利、赵兴荣、王学梅、张红这七位证人均没有证实原告存在强行冲闯济南公安设置的警戒线与执勤人员发生冲突严重扰乱公共秩序，这七位一个也没这么说。证人范守亮、刘军、田晓兵的证明材料，根据最高法院行政诉讼证据若干问题的规定第13条的规定，行政诉讼的证人证言应当符合下列要求，但是以上这三位证人均不符合最高法院司法解释，年龄不知道，性别不知道，职业不知道，住址更不知道，并且没有身份证复印件，因为这三位证人不符合证人证言的形式要求不能作为证据，不应采纳。证人史兰坤、郭呈金，证言中明确表述未在现场，根据最高法院行政诉讼证据若干问题的规定第46条规定，证人只能说在场的可以陈述，不在场不应推测。虽然这二位证人知道姓名、性别，但是不在现场不应采信。彭西花的证人证言，只有彭西花自己陈述她在现场，但她也没有说到原告参与了强行冲闯与执勤人员发生争执，不听劝阻，扰乱公共秩序，没有提到原告参与。在庭前原告已请求法庭通知彭西花出庭作证，依照最高法院行政诉讼证据若干解释，彭西花没有特殊情况，她就应当出庭作证。因彭西花没有出庭作证，其证言不予采纳。以上所有证据只有彭西花谈到了冲闯警戒线，但是根据司法解释第71条的规定，其证言不应作为定案依据。另外，彭西花与原告等上访人员有利害关系，原告是上访人员，彭西花是截访人员，二者是天敌，是有矛盾的，其证言效力低，并且是孤证，不应采信。关于3类，证据质证现场照片，根据被告的行政处罚决定书，是济南公安在执法，临沂公安后参与执法，公安执法应当携带执法记录仪，那个录音录像是最有效，但是被告未提交。被告所提交的原告与上访人员的合影及原告手机发微博的照片，这些所谓的现场照片与本案没有任何关联性。与本案查证强行冲闯济南警戒线没关系。综上，被告提交的证据没有任何一个能够证明原告等人实施强行冲闯济南公安设置的警戒线，不听劝阻，扰乱公共秩序的事实，依照行政诉讼法第70条第一款的规定，主要证据不足的，法院应当撤销行政行为，因此请求以被告主要证据不足为由，撤销行政行为。本案事发地在济南，济南才是违法行为地，济南公安没有立案也没有移送临沂公安进行处理，即使原告等人违反了治安管理处罚法被告也没有管辖权，被告对原告进行处罚属于行政诉讼法第70条的超越职权、滥用职权，行政处罚法第20条规定，行政处罚有违法行为发生地县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖的，行政法规另有规定的除外，行政法规是指国务院的规定。依照治安处罚法第7条的规定，地方公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，临沂只能负责临沂，除了临沂你就没有执法权了。公安部制定了公安机关办理行政案件程序规定，公安部是根据治安管理处罚法制定的，因此，公安机关办理行政案件程序规定和公安处罚法规定被告对本案没有管辖权。依照公安机关办理行政案件程序规定第9条第二款的规定，如果济南公安已经行政立案，可以将该案移送到临沂处理。济南公安应当将搜集的证据移送到临沂，济南公安没有立案，临沂公安更没有管辖权利，依照行政诉讼法第70条第四、五款规定，本案的行政处罚应当予以撤销。本案到济南上访的当时10人一起被带回临沂，但拘留了8人，并且被拘留的8人拘留时间不一样，明显显失公平。处罚不当，依照行政诉讼法第70条第六款规定，因处罚不当显失公平应当予以撤销。依照治安处罚管理法第97条，公安机关办理行政案件程序规定第43条第五款规定，公安机关传唤和拘留以后应当及时通知当事人的家属，本案证据材料中没有及时通知家属的材料，属于程序违法，依照行政诉讼法第70条第三款的规定，因为违反法律程序，行政行为应予撤销。另外，照片材料是非法搜集证据，当时签字的时候身体不适，警方的一个没有出示执法证件的工作人员用一种诱供的方式，如果你签字了马上给你治疗，而此证据成为对原告处罚的法律依据，是荒唐还是可笑。田晓兵、刘军、范守亮三人曾未见过面，也未到现场，三人的口供笔录，几乎一模一样，不予质证。
经审理查明，2015年1月29日23时40分，临沂市河东区九曲办事处的史兰坤报案称，“河东区的卢秋梅等人在省两会期间以参加“两会”为名，到济南市南郊宾馆山东大厦东三十米强行冲闯济南公安设置的警戒带，与现场执勤人员发生争执，不听劝阻，严重扰乱了公告场所秩序。有关人员已经被九曲党委工作人员带回，要求处理”，被告接到报案后对原告的非法上访进行查证后予以立案处理，并作出“河东行罚决字（2015）第00094号”行政处罚决定书，对原告予以行政拘留10天，原告对此不服提起行政诉讼。
本院认为，本案争议焦点即为被告作出的涉案行政处罚行为是否合法。通过被告所提供的证据及庭审查证的事实，本院认为，原告在省两会期间到两会场地周围济南警方设置的警戒线附近实行从事非法上访活动，扰乱了公共场所秩序，违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定，被告对其作出相应的行政处罚，事实清楚、程序合法；据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年版）第五十四条第一款（一）项之规定，判决如下：
维持被告作出的“河东行罚决字（2015）第00094号”行政处罚决定书。
案件诉讼费50元，由原告卢秋梅负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审 判 长 魏荣良
人民陪审员 邵珠信
人民陪审员 刘洪涛
二〇一五年七月十四日
书 记 员 张如莲