湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终268号
上诉人（一审原告）：向培建
委托代理人：舒桂英
委托代理人：张心升，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：怀化市洪江区管理委员会。地址：洪江区新民路***号。
法定代表人：罗国宇，主任。
委托代理人：尹作春，系中国人民政治协商会议湖南省怀化市洪江区工作委员会副主任。
委托代理人:赵桂东，湖南淮新律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）:怀化市洪江区国土资源局。住所地：怀化市洪江区沙子坪*号。
法定代表人：申海兵，局长。
委托代理人：杨师湘，副局长。
被上诉人（一审被告）：怀化市洪江区桂花园乡人民政府。住所地：洪江区南岳路**号。
法定代表人：向青松，乡长。
委托代理人：万华园，系怀化市洪江区桂花园乡人民政府副乡长。
上诉人向培建因与被上诉人怀化市洪江区管理委员会、怀化市洪江区国土资源局、怀化市洪江区桂花园乡人民政府行政强制拆除行为违法及行政赔偿纠纷一案，不服怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第74号行政判决书，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
怀化市中级人民法院经审理查明：2009年6月24日，怀化市洪江区川岩新区道路建设项目经怀化市洪江区发展和改革局批准立项，道路基础设施占地193.59亩，共计3条道路，为川岩大道、经一路、川安路，其中川岩大道北起沅水一桥，南至沅水二桥，道路全长2276.79米，路幅宽40米。2009年9月15日，怀化市洪江区国土资源局发布了（拟）《征地告知书》，并将项目用地上报至湖南省人民政府；2010年3月15日,湖南省人民政府以（2010）政国土字第369号《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》，对该项目建设用地予以批准；怀化市洪江区管理委员会于2010年7月30日发布了《关于川岩新区道路建设征地公告》（洪管函〔2010〕75号）。
原告向培建原房屋属于被征收范围，2011年7月，向培建对其被征收的实物量（建筑物、附着物）予以签字认可；7月6日向培建对其被征收的实物量数量、补偿标准予以确认；7月8日向培建（乙方）同原洪江古商城搬迁与洪江新区开发管理委员会（甲方）签订《房屋及设施征收补偿协议》，《协议》约定原洪江古商城搬迁与洪江新区开发管理委员会因新区川山大道工程需要对申请人房屋及设施予以征收，征收范围包括房屋、猪栏、偏屋、其他附属设施、搬家费、水管安装补偿和搬迁奖励，最后确定补偿金额为人民币119137元，同时约定：因安置房现尚未建好，故甲方在乙方腾地后五日内为乙方在双方议定的地点（土地已征收），平整出宅基地，乙方就房屋可按同面积、同结构、同用途的原则将房屋自行迁建，甲方不支付过渡安置费。如建设需要征收，除房屋外，其他均已补偿，不再补偿。鉴证方万华园（乡长）、单衍华签字确认。向培建签字后（甲方未签字盖章），于2011年8月15日领取了房屋拆迁款95147元，并于当年12月中旬将房屋迁建至原洪江古商城搬迁与洪江新区开发管理委员会平整出的土地上，2013年8月21日向培建领取余款及2年利息1800元共计25790元，至此向培建共计领取各项补偿费120937元。
2013年5月9日，湖南省人民政府下发（2013）政国土字第847号《农用地转用、土地征收审批单》，对怀化市洪江区2012年第一批次项目用地予以批准；2013年5月20日怀化市洪江区管理委员会发布了《关于洪江区川岩新区建设项目征收土地的公告》，对征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途及被征收的桂花园乡川岩村的土地位置、地类、面积和征地补偿标准、农业人员安置途径、办理征地补偿登记的期限、地点等予以通告。因向培建自行迁建的临时性过渡房有部分房屋位置位于洪江区2012年第一批次建设项目范围内，已经影响了建设项目实施，洪江古商城旅游开发川山新区项目部及征地拆迁部门与向培建协商相关标准对其进行房屋补偿，但其拒绝接受房屋补偿和腾出土地。为此，怀化市洪江区国土资源局依法立案调查，并于2015年3月25日向其送达了《限期腾地告知书》（洪区国土资法字〔2015〕1号），向培建拒绝签收（送达与见证人在送达回证签字证实，留置送达）且其在规定的期限内未提出听证申请；2015年3月，洪江区征地拆迁事务所委托湖南诚成房地产评估有限公司对向培建房屋进行评估，该公司对向培建房屋评估市场价值112484元。评估时点2015年3月6日，有效期一年。同年3月4日，怀化市洪江区征地拆迁事务所对向培建作出房屋征收补偿的情况说明，如向培建在洪江区管委会发布的征地公告时间内腾地，可得到房屋及附属设施征收补偿及搬迁奖励、主屋残值补偿共计238258元。如向培建未能在洪江区管委会发布的征地公告时间内腾地，可得到房屋及附属设施征收补偿等补偿费。
同年4月3日，怀化市洪江区国土地资源局向其送达了《限期腾地决定书》（洪区国土资法字〔2015〕1号），向培建不服该限期腾地决定向怀化市国土资源局申请行政复议。同年4月22日，怀化市洪江区国土资源局下发洪区国土资催告字《行政决定履行催告书》，该催告书告知向培建的房屋补偿金额为191246元，已由洪江区征地拆迁事务所准备妥当，可直接进行签字领取；告知原告可先临时安置位于洪江区桂花园乡川山村竹山湾组的活动板房内，待安置小区修建完毕后，可自行迁入；自收到催告书之日十日内自行拆除房屋及办理有关手续，并可进行陈述和申辩。2015年5月4日，怀化市洪江区国土资源局对洪江区桂花园乡人民政府出具《关于组织实施限期腾地的函》，要求该乡政府组织实施“强制腾出向培建占用的洪江区桂花园乡川山村竹山湾组的国有土地。”同年5月19日，《关于川山村村民向培建限期腾地实施方案》中载明，怀化市洪江区管理委员会法制办负责强拆前对向培建及家属的宣传动员工作，同年5月20日，向培建房屋被怀化市洪江区管理委员会、怀化市洪江区国土资源局和洪江区桂花园乡人民政府实施强制拆除。同日，怀化市洪江区桂花园乡人民政府对向培建家中室内物品进行保全，怀化市诚正公证处对向培建家中物品作了工作记录、清单、及公证书，向培建家中物品现存放于怀化市洪江区桂花园乡川山村竹山湾过渡安置房内；2015年5月21日，向培建领取生活、住宿10天的补助2300元；2015年6月9日，向培建向法院提起行政诉讼。2015年9月21日，怀化市国土资源局作出怀国土资复决字（2015）第5号行政复议决定，维持怀化市洪江区国土资源局2015年4月3日作出的限期腾地决定（洪区国土资法字〔2015〕1号）。针对限期腾地决定向培建向怀化市洪江人民法院提起行政诉讼,该院于同年10月8日立案受理。
另查明，向培建现被拆除房屋于2011年12月迁建，未办理相关审批手续，面积共267.18平方米，其中木结构房屋建筑面积187.2平方米，砖木结构房屋建筑面积79.98平方米。2015年5月20日，湖南省怀化市诚正公证处，对原告向培建家中室内物品进行了证据保全，并制作证据保全现场工作记录、物品保存清单、视听资料各1份。
怀化市中级人民法院认为，本案系因限期腾地引发的行政强制及行政赔偿纠纷，争议焦点是行政强制执行行为是否合法。
关于本案适格被告的问题。该院已另行制作（2015）怀中行初字第74-1号行政裁定，认定怀化市洪江区管理委员会和怀化市洪江区国土资源局是本案适格的被告；怀化市洪江区桂花乡人民政府不是本案的适格被告。
关于本案行政强制执行行为是否合法的问题。怀化市洪江区管理委员会的职能部门洪江区国土资源局依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，对本案原告涉案房屋所占用的土地作出限期腾地决定并无不当,但在该决定尚未具有强制执行力的情况下，怀化市洪江区国土资源局函告怀化市洪江区桂花园乡人民政府强制拆除原告涉案房屋，不符合《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，上述强制拆除行为明显违法，但由于涉案房屋已被拆除不可逆转，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…”的规定，应当确认被诉行政行为违法。故原告要求依法确认被告强拆房屋的行为违法的诉讼请求成立，该院予以支持。
关于行政赔偿问题。本案原告向培建的涉案房屋于2011年12月建成，虽一直未办理有关审批手续，但考虑到该涉案房屋是基于2011年7月8日签订的补偿协议所建，依照协议约定应当予以补偿。被告决定补偿原告除搬迁奖励以外的228258元（包括房屋及附属设施征收补偿、主屋残值补偿），符合现行市场价格和法律规定，予以支持。对原告主张的其他赔偿请求，证据不足，本院不予支持。
关于原告诉请对2013年洪江区管理委员会洪管发（2013）12号《洪江区城市规划区内集体土地上房屋征收补偿安置办法》合法性审查问题。经查，2013年6月19日，怀化市洪江区管理委员会以法管规备字第（2013）第6号，向怀化市人民政府报告，怀化市人民政府对此12号文件予以备案，符合规范性文件制订的程序要求，且内容尚未违背法律禁止性规定，可以作为涉案房屋征收补偿安置的依据。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条之规定，判决：
一、确认被告怀化市洪江区管理委员会和怀化市洪江区国土资源局对原告向培建房屋实施强制拆除行为违法；二、由被告怀化市洪江区管理委员会和怀化市洪江区国土资源局赔偿原告向培建房屋及设施损失228258元，限本判决生效后30日内付清；三、驳回原告向培建的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告怀化市洪江区管理委员会和怀化市洪江区国土资源局负担。
向培建不服上述判决，向本院提出上诉称：被上诉人要求上诉人腾地的目的是进行商业开发，没有相关合法征地批文，也没有进行征地补偿。在上诉人就被上诉人作出的《限期腾地决定》申请复议且复议尚未审理终结的情况下，三被上诉人共同违法实施了强拆，给上诉人造成巨大的经济损失，应当对上诉人进行赔偿。一审判决将违法强拆的赔偿责任和国家征收补偿安置的补偿义务混为一谈，认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销一审判决的第二、三项；判令被上诉人连带赔偿上诉人房屋补偿面积360㎡或者货币补偿737280元、临时安置补助费28800元、财产损失1396318元、流离失所必要性开支23220元、维权费80050元、误工费26500元、医药费5100元、搬家补助费1700元，共计经济损失2298969元；本案一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。
被上诉人怀化市洪江区管理委员会答辩称：1、答辩人未向上诉人所诉之标的作出过行政行为，也未委托其他行政机关作出行政行为，故不是本案适格被告。2、上诉人的房屋系临时性过渡安置，未办理任何批准手续，且上诉人的临时用地在湖南省人民政府（2013）政国土字第847号《农用地转用、土地征收审批单》范围内。3、鉴于上诉人系临时性过渡安置，其与被上诉人签订了《房屋及设施征收补偿协议》，双方之间应为行政补偿纠纷，而非行政强制及行政赔偿纠纷。4、洪江区国土资源局的限期腾地决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。5、上诉人未按约履行《房屋及设施征收补偿协议》，给安置区的建设带来巨大的经济损失，答辩人保留追究其赔偿损失的权利。请求驳回上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人怀化市洪江区国土资源局答辩称：1、答辩人作为土地行政主管部门和土地规划行政主管单位，对上诉人拒不履行《房屋及设施征收补偿协议》违法占用国有土地的行为具有依法查处的行政职权。2、限期腾地行政行为证据确实充分，程序合法，适用法律正确。3、上诉人提出近230万元的赔偿金没有事实和法律依据。请求驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人怀化市洪江区桂花园乡人民政府答辩称：1、上诉人认为其房屋占地范围没有合法征地批文不是事实。2、国土部门已将评估的房屋补偿款191246元存入财政专户，上诉人称未获得任何补偿是因为上诉人不领取。3、限期腾地决定合法。4、答辩人作为上诉人区域内的基层组织管理本辖区的行政事务并无不当。5、上诉人提出近230万元的赔偿金没有事实和法律依据。请求驳回上诉人的诉讼请求。
各方当事人原审提交并经质证的证据与原审案卷一并移送至本院。原审查明的事实本院予以确认。
根据一审已经质证的证据，二审另查明：被上诉人怀化市洪江区国土资源局根据《洪江区城市规划区内集体土地上房屋征收补偿安置办法》（洪管发【2013】12号）对上诉人向培建的涉案房屋测算出的补偿金额如下：房屋191246元、附属设施及装修6872元、搬迁奖励10000元、主屋残值23040元（木屋面积230.4㎡）、搬家费1700元、板房生活设施补偿3000元、板房生活补助2400元（一年），共计238258元。
二审中，本院组织上诉人向培建与被上诉人怀化市洪江区国土资源局在当地村委会、公证处的见证下，对存放于洪江区桂花园乡川山村竹山湾过渡安置房内上诉人原屋内家具物品进行了清点，并全部移交给上诉人保管。怀化市诚正公证处于2016年7月14日出具了（2016）湘怀诚正证字第80号公证书。上诉人认为现存屋内的大件家具、电器与2015年5月的公证清单一致，除丢失了一些小日常生活用品外，家具、电器几乎都已损坏不能再使用。上诉人对照公证时的《物品保存清单》估算出屋内所有物品按新品购买价值为60727元，但坚持要求被上诉人赔偿11万元屋内物品损失。被上诉人怀化市洪江区国土资源局认为，除冰箱里的食物已经腐坏，家具、电器等均可以通过适当维修后再使用，并认为：除去衣物、床上用品等小件日常用品，上诉人屋内家具、电器等即使按全新时价购买也只值7878元。双方对屋内物品的损失赔偿数额协商不成。7月27日，被上诉人怀化市洪江区国土资源局向本院作出承诺：为使争议得到化解，我局承诺可以给予上诉人2万元物品损失、清理误工耗材等一次性包干补偿。
本院认为：虽然上诉人向培建的涉案房屋在2013年5月20日怀化市洪江区管理委员会发布的《关于洪江区川岩新区建设项目征收土地的公告》的征收范围内，但被上诉人怀化市洪江区管理委员会、怀化市洪江区国土资源局、怀化市洪江区桂花园乡人民政府共同组织实施的强制拆除上诉人向培建房屋的行为，因违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条和《中华人民共和国行政强制法》第十七条的规定，一审判决确认其违法正确。《洪江区城市规划区内集体土地上房屋征收补偿安置办法》（洪管发【2013】12号）符合规范性文件制订的程序要求，且内容未违背法律禁止性规定，一审判决认可被上诉人怀化市洪江区国土资源局将其作为上诉人涉案房屋征收补偿安置的依据，并在扣除自动搬迁奖励10000元的情况下，确认被上诉人怀化市洪江区管理委员会和怀化市洪江区国土资源局共同赔偿上诉人房屋及设施损失228258元，有事实和法律依据。上诉人提出被上诉人应当赔偿房屋损失、流离失所必要性开支以及维权费等经济损失2298968元，缺乏事实和法律依据。诉讼中，上诉人按照购买新家具、新电器计算其被拆迁房屋内物品价值6万余元，其提出要求被上诉人赔偿屋内物品损失11万元，缺乏事实依据。被上诉人在强制拆除向培建涉案房屋时，湖南省怀化市诚正公证处对其室内物品进行了证据保全，制作了物品保存清单，并将室内物品搬迁至过渡房保存。诉讼中，怀化市洪江区国土资源局根据屋内物品使用、折旧的具体情况，提出给予上诉人2万元物品损失、清理误工耗材等一次性包干补偿，基本符合本案的客观实际情况，本院予以确认。一审判决未对上诉人屋内物品是否造成损失以及是否应当赔偿作出审理不当，应予以纠正。但鉴于被上诉人在二审中已经针对上诉人屋内物品的损坏情况采取了相应的补救措施，上诉人对于屋内物品的合法权益已经得到相应补偿，故一审判决的结论可予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人向培建负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 夏 阳
代理审判员 曾昊锋
二〇一六年九月十八日
代理书记员 蹇 菲