湖南省桂阳县人民法院行 政 判 决 书（2016）湘1021行初150号原告王敬明，男。委托代理人何华江，湖南宏法律师事务所律师。被告资兴市住房和城乡规划建设局。（以下简称资兴市住建局）法定代表人黎长河，该局局长。委托代理人谢锋，男，资兴市住建局法规股股长。委托代理人何昌华，男，资兴市住建局法律顾问。被告资兴市国土资源局。（以下简称资兴市国土局）法定代表人谭永亮，该局局长。委托代理人陈康，湖南尚友律师事务所律师。被告资兴市兴宁镇人民政府。（以下简称兴宁镇政府）法定代表人袁鑫，该镇镇长。委托代理人欧育雄，男，资兴市乾安法律服务所法律工作者。第三人王建宇，男。委托代理人刘园，湖南春立律师事务所律师。原告王敬明诉被告资兴市住房和城乡建设局、资兴市国土资源局、资兴市兴宁镇人民政府及第三人王建宇不履行法定职责一案，原告于2016年8月8日向本院起诉。本院依据法【2015】376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》于2016年8月8日立案后，依法组成合议庭于2016年9月19日公开开庭审理本案。原告王敬明及其委托代理人何华江，被告资兴市住房和城乡建设局委托代理人谢锋、何昌华，资兴市国土资源局委托代理人陈康、出庭行政负责人陈铁钢，被告资兴市兴宁镇人民政府委托代理人欧育雄、出庭行政负责人吴强辉，第三人王建宇及其委托代理人刘园到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2015年11月28日，王敬明在资兴市网络问政综合平台就兴宁镇社区正豪街王家大码头王建宇旧房维修一事提交了《请求查处违法建设，保障邻居合法权益的报告》，兴宁镇政府于2015年12月8日对王敬明反映的情况作出了回复。原告诉称，原告与第三人是邻居。2015年10月，第三人向相关部门申请办理房屋维修手续，相关部门经调查，兴宁镇规委会审批同意其房屋原样维修（修旧如旧）。同年11月初，第三人借旧房维修之名，实施扩张建房，第三人的违法建筑，严重影响了原告房屋的采光、通风。原告多次向被告兴宁镇政府及资兴市政府相关职能部门反映和举报，被告兴宁镇政府只派出工作人员协调，但一直没有处理结果。之后，第三人一直持续违法建设施工，原告多次到资兴市市委、市政府反映和举报，同年11月27日和12月16日，兴宁镇国土局分别两次向第三人下达停止违法建设通知书，但第三人置之不理，依然我行我素加紧实施违法建设，职能管理部门未向第三人作出进一步的行政处理决定，第三人的违法建筑至今未得到查处。为此，原告认为三被告没有履行其查处违法建筑的法定职责，特诉至本院，请求法院判令三被告限期履行查处第三人违法建筑的法定职责。原告向本院提交了如下证据、依据：1、国有土地使用权出让合同；拟证明原告的房屋和土地是合法取得，该土地是国有土地不是农村集体土地，原告对自己的房屋拥有合法财产权；原告在其合法财产受到损害时有权申请被告履行查处违法建设法定职责，以保护原告合法财产权；2、建设工程规划许可证，拟证明原告的房屋和土地是合法取得，原告对自己的房屋拥有合法财产权；原告在其合法财产受到损害时有权申请被告履行查处违法建设法定职责，以保护原告合法财产权；3、照片（一）十一张照片，拟证明原告的房屋与第三人的房屋是相邻的以及第三人房屋修建之前的状况；4、照片（二）十张照片，拟证明第三人房屋修建后的状况，其没有按照“修旧如旧“的规划要求建设擅自加高多建了一层房屋，存在违法建设的事实，并且第三人加高的房屋严重影响了原告房屋的通风、采光，存在损害原告财产的事实；5、照片（三）一张照片，拟证明第三人未经国土部门批准擅自在厅屋中新增混泥土支柱，以扩大二楼房屋面积，第三人存在非法占地建设的事实；6、原告的相关举报材料，拟证明原告在2015年11月28日、12月16日分别向资兴市市委、市政府以及相关部门举报第三人违法建设，请求相关部门履行法定职责查处第三人违法建设，以维护自己的合法权益；7、资兴市网络问政综合平台回复件，拟证明原告向资兴市市委、市政府及相关部门请求查处第三人违法建设的事实，被告并没有全面履职，第三人的违法建设没有被拆除。被告资兴市住建局辩称：一、其不是本案适格的被告。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设，限期改正，与其不改正的，可以拆除。因此，资兴市城乡规划建设局不是本案适格的被告。二、被告从未接到过原告诉称的第三人违法建房的举报或者报告，也没有收到资兴市市委、市政府有关此事的批示或批复。综上所述，被告认为原告将其列为被告是错误的，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告资兴市住房和城乡规划建设局在举证期限内向法庭提交了如下证据、依据：1、资兴市住建局法定代表人身份证复印件，拟证明资兴市住建局法定代表人的情况；2、资兴市人大常委会资常干发【2016】2号文件，拟证明资兴市住建局法定代表人职务；3、资兴市人民政府办公室文件（2015）38号，拟证明住建局的主要职责内设机构等；4、资兴市人民政府办公室文件（2010）82号，拟证明房屋维修养护的监管非住建部门职责。5、资兴市委机构编制委员会文件（2015）14号，拟证明房屋维修养护的监管非住建部门职责；6、《城乡规划法》有关条文，拟证明资兴市住建局与本案无关，不是本案适格的被告；7、《湖南省实施办法》有关条文，拟证明资兴市住建局与本案无关，不是本案适格的被告；8、资政办发【2014】1号文件，拟证明资兴市住建局与本案无关，不应列为被告。被告资兴市国土局辩称：一、其不是本案适格的被告。本案中作出《责令停止村镇规划违法行为通知书》和《责令停止违法建设通知书》行政机关分别是资兴市兴宁镇村镇规划建设管理所（资兴市住建局的业务委托机构）和资兴市兴宁镇人民政府，虽然上述两份通知书是由资兴市国土局的派出机构兴宁镇国土所的工作人员送达给第三人的，但是资兴市国土局在该过程中并没有做出任何行政管理行为。二、本案中不存在土地违法行为，被告资兴市国土局无需行使土地管理职能。本案中，第三人在房屋外墙边浇筑立柱和横梁，属于房屋修缮加固，并没有改变用其地四至范围，且立柱和横梁所占用的土地本身就是其合法房屋用地范围，故其行为不构成用地违法。三、有关部门已经对原告所反映的情况进行调查，本案不存在不履行法定职责的新情况。综上所述，被告认为原告的诉请无任何事实依据，故请求法院依法驳回原告对其的起诉。被告资兴市国土局在举证期限内向本院提交了如下证据、依据：1、《责令停止村镇规划违法行为通知》及送达回证，拟证明下达《通知书》的并不是被告资兴市国土资源局，资兴市国土资源局也没有作出任何行政管理行为，有关部门对原告的举报已经进行了调查，不存在其诉称的不履行法定职责的行为；2、《责令停止违法建设通知书》及送达回证，拟证明下达《通知书》的并不是被告资兴市国土资源局，资兴市国土资源局也没有作出任何行政管理行为，有关部门对原告的举报已经进行了调查，不存在其诉称的不履行法定职责的行为；3、现场照片，拟证明原告举报的建筑物并不存在用地违法的情形，被告资兴市国土资源局不需要作出任何行政管理行为。被告兴宁镇政府辩称，2015年10月，第三人向兴宁国土所报告，其位于兴宁镇正壕街王家大码头的住宅严重老旧、濒临倒塌，申请进行改造修缮。镇规划、国土等部门随后进行了实地查勘。2015年10月14日，镇规划委员会依据查勘情况和房屋建设管理的相关规定，对该申请进行研究，同意其进行改造修缮，要求其征求当地邻里意见，并“修旧如旧”，提出了屋顶和墙体改造不超过旧房的高度和宽度等要求。第三人完成修缮工程后，原告数次来镇反映该工程未严格按照要求施工，影响了其居住房屋的通风采光。镇规划、国土等部门人员每次都立即赶到现场查看，并根据工程存在的问题两次下达责令停工通知书，先后制止了第三人加高厨房和主体屋顶高度的行为。同时，对第三人在修缮房屋时因房屋结构不稳加建立柱、横梁等行为因其未对社会造成危害性，且情节显著轻微，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定免除对其行政处罚。故兴宁镇政府认为其已经履行了法定职责。被告兴宁镇政府在举证期限内向法庭提交了如下证据、依据：1、组织机构代码证，拟证明资兴市兴宁镇人民政府为合法的行政主体；2、房屋所有权证，拟证明坐落在资兴市兴宁镇正壕街王家码头的一套二层47.68平方米的房屋属王建宇合法所有；3、责令停止村镇规划违法行为通知书及送达回证，拟证明兴宁镇人民政府对王建宇的不法行为进行制止；4、责令终止违法建改通知书及送达回证，拟证明兴宁镇人民政府对王建宇的不法行为进行制止；5、调解笔录，拟证明兴宁镇政府对王敬明与王建宇的纠纷进行了协商调解。第三人述称：一、原告所述事实不清，因未达到个人目的而纠缠阻碍第三人对房屋的修缮。2015年10月，第三人因受周边邻里要求修缮房屋，并依法向兴宁镇人民政府进行了申请并获得批准。原告因第三人未满足其提出的无理要求就找到种种理由阻碍第三人施工，兴宁镇政府多次组织了双方进行调解但均没有结果。二、第三人在房屋修缮过程中并没有违反相关法律的行为。第三人在进行房屋修缮时只是对房屋二楼的维修加固，只采取使用立柱加固的方式稳定墙体，并不存在原告所说的升高墙体约3米而严重影响其通风采光的事实。第三人在二楼靠左的阳台上加了一米左右的围墙是为了预防人身安全进行的加高。三、兴宁镇政府所说的“修旧如旧”在《城乡规划法》中并无立法，第三人在收到停工通知书后立即停止了施工积极配合整改，兴宁镇政府在经过实地勘察后也作出了决定免除行政处罚不予追究和上报的决定。综上所述，第三人认为兴宁镇政府的行政行为事实清楚、程序合法，应当维持。第三人向法庭提交相关证据、依据：1、房屋所有权证，拟证明第三人为该房产所有权人，在房屋维修过程中，第三人是在自己房产登记的面积及楼层进行的合法修缮；2、国有土地权证，拟证明国有土地权证可以看出该房屋是属于农村的宅基地，不是属于国有土地市场范围；3、现场照片，拟证明第三人在房屋维修过程中没有侵害原告的通风采光；4、兴宁镇政府的审批报告。拟证明第三人是经过被告兴宁镇政府的审批修缮的房屋；5、会议纪要，拟证明兴宁镇政府同意第三人对房屋进行修缮。经过庭审质证，原告对被告资兴市住建局提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-2无异议；对证据3真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告认为资兴市兴宁镇村镇规划建设管理所是被告资兴市住建局的派出机构；对证据4真实性无异议，关联性有异议，兴宁镇规划所是其派出机构，文件与本案没有关系；对证据5真实性无异议，关联性和证明方向有异议；对证据6-7认为原告和第三人房屋纠纷不是属于乡村规划房屋，是属于城市规划房屋；证据8真实性、合法性无异议，这是资兴市政府内部的行政分工，不能与法律相抵触。原告对被告资兴市国土局提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-2真实性、合法性、关联性均无异议，证明方向有异议，该证据不能证明资兴市国土局没有履职义务，第三人在厅屋的中间用混泥土搭建房子明显是占用土地的事实；对证据3真实性无异议，证明方向有异议，第一张照片具有违法用地的情形，后两张照片与本案不具有关联性。原告对兴宁镇政府提交的证据发表了如下质证意见：对证据1无异议；对证据2认为该证据可以证明第三人的房屋占地面积是32.82平方米，现在第三人在厅屋的中间增加泥柱后搭建房屋，充分说明第三人有非法占用土地的事实；对证据3-4真实性、合法性、证明方向有异议；对证据5真实性无异议，证明方向有异议，本案是被告不履职，第三人随意加高房屋影响了原告的通风采光。原告对第三人提交的证据发表了如下质证意见：证1真实性、合法性无异议，证明方向有异议，第三人的占地面积已经超过了房屋所有权证确定的面积；证2真实性无异议，关联性有异议，该证据与其房屋所有权证的面积不相符，房屋所有权证上是一面与王存林共墙，另一面与厅屋共墙，但是土地使用证没有四面的间隙，与本案没有关联性；对证据3该照片可以证明第三人违建的房屋对原告的房屋造成了通风采光的影响，第三人的房屋加高之后对原告房屋一楼明显有影响；对证据4真实性无异议，关联性有异议，这不是兴宁镇政府作出了，是社区居委会报送给兴宁镇政府的程序，是社区的意见；对证据5无异议。被告资兴市住建局对原告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-2真实性、合法性无异议，证明方向有异议，该证据与资兴市住建局无关；证据3-5真实性不清楚、合法性有异议，关联性有异议；对证据6真实性不认可；对证据7真实性、合法性无异议，但与资兴市住建局无关。被告资兴市住建局对被告资兴市国土局提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。城乡规划管理所是兴宁镇的下属机构，没有权力下发这个通知，后来兴宁镇政府在2015年12月15日自己发了通知；对证据3无异议。被告资兴市住建局对被告兴宁镇政府提交的证据发表了如下质证意见：对证据1无异议；对证据2真实性、合法性无异议，关联性有异议，这只是证明第三人修缮之前的房屋情况，与本案无关；对证据3真实性无异议，合法性有异议，规划所是政府的职能部门，应当以政府的名义盖章，不能以自己的名义盖章；对证据4无异议；对证据5真实性、合法性无异议，证明兴宁镇政府履行了行政职能。被告资兴市住建局对第三人提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-2认为与资兴市住建局无关；对证据3-5无异议。被告资兴市国土局对原告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-2真实性、合法性无异议，但与本案无关；证据3-5真实性合法性有异议，照片上看不出第三人存在违法事实；对证据6真实性有异议，资兴市国土局从未收到过该报告。对证据7真实性、合法性有异议，证据来源不明。被告资兴市国土局对被告资兴市住建局提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-8无异议。被告资兴市国土局对被告兴宁镇政府提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-5无异议。被告资兴市国土局对第三人提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-2真实性、合法性无异议，该证据恰好证明第三人在房屋修缮过程中所浇筑的立柱是在红线之内，第三人土地使用权面积有70平方米，但房屋占地面积只有30多平方米；对证据3并未发现第三人超过了房屋建设用地的红线范围；对证据4-5认为与资兴市国土局没有关系。被告兴宁镇政府对原告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-2真实性、合法性无异议，关联性有异议；对证据3-5真实性、合法性、关联性均有异议；对证据6真实性无异议，合法性、关联性有异议；对证据7真实性、合法性无异议，关联性有异议。被告兴宁镇政府对被告资兴市住建局提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-8均无异议。被告兴宁镇政府对被告资兴市国土局提交的证据发表了如下质证意见：1-3无异议。被告兴宁镇政府对第三人提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-5无异议。第三人对原告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-2真实性无异议，证明方向有异议，不能证实原告的房屋受到了损害，按照物权法的规定这个是一个出让合同，要证明房产是属于私产还是宅基地要房产证等证件证明；对证据3-7无异议.第三人对被告资兴市住建局提交的证据发表如下质证意见：对证据1-8无异议。第三人对被告资兴市国土局提交的证据发表如下质证意见：对证据1-3无异议。第三人对被告兴宁镇政府提交的证据发表了如下质证意见：对证据1-5无异议。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-5真实性、合法性予以采信；对证据6由于原告并无相关证据佐证被告资兴市住建局和资兴市国土局收到过这些举报材料且资兴市住建局和资兴市国土局均否认其收到过原告的举报材料，故对于其真实性无法核实，本院不予采信；对证据7的真实性、合法性本院依法予以采信。被告资兴市住建局提交的证据1-8真实、合法与本案具有关联，本院依法予以采信。被告资兴市国土局提交的证据1-3真实、合法与本案具有关联，本院依法予以采信。被告兴宁镇政府提交的证据1-5真实、合法与本案具有关联，本院依法予以采信。第三人提交的证据1-5真实、合法与本案具有关联，本院依法予以采信。经本院审理查明，2015年10月6日，第三人王建宇向兴宁镇政府及相关部门递交了申请维修兴宁镇兴宁社区正豪街王家大码头危房的报告。2015年10月14日，兴宁镇政府形成会议纪要，同意王建宇的房屋进行修缮，但不宜个别大拆大建，建议“修旧如旧”。2015年11月27日，资兴市兴宁镇村镇规划建设管理所向王建宇下发了资规停兴宁【2015】30号《责令停止村镇规划违法行为通知书》，责令王建宇立即停止其在维修过程中违反兴宁镇规委会“修旧如旧”原则的修房行为并于2015年11月27日向王建宇进行送达。2015年11月28日，原告王敬明在资兴市网络问政综合平台就兴宁镇兴宁社区正豪街王家大码头王建宇旧房维修一事提交了《请求查处违法建设，保障邻居合法权益的报告》，兴宁镇人民政府于2015年12月8日对王敬明反映的情况作出了回复。2015年12月15日，资兴市兴宁镇人民政府向王建宇下达了责令停止违法建设通知书，认定王建宇在兴宁镇王家大码头不按兴宁镇规委会的“修旧如旧”的决定改造房屋，影响了邻里的通风采光，再次责令王建宇立即停止违法行为。并于当日向王建宇送达。2016年1月4日，兴宁镇政府再次组织王敬明、王建宇双方进行调解，但未达成一致意见。为此，原告认为三被告没有履行其查处违法建筑的法定职责，特诉至本院，请求法院判令三被告限期履行查处第三人违法建筑的法定职责。本院认为，本案争议焦点在于：一、查处第三人王建宇违法建设行为是否是三被告的法定职责；二、本案中具有查处职能的被告是否履行了法定职责。针对本案争议焦点一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六条第（二）款规定，镇、乡人民政府依法承担城乡规划管理职责，并确定相关机构和人员负责具体工作。根据上述法律、法规的规定，承担查处王建宇违法建设行为的单位应当是兴宁镇政府。针对本案争议焦点二，兴宁镇人民政府在收到关于王建宇违法建设的举报后于2015年12月15日向王建宇下达了责令停止违法建设通知书，并于2016年1月4日，兴宁镇政府再次组织王敬明、王建宇双方进行调解，但未达成一致意见。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，兴宁镇政府应当对违法建设的行为责令停止建设并限期改正，对于不改正的行为可以拆除。虽然兴宁镇政府辩称第三人在修缮房屋时因房屋结构不稳加建立柱、横梁等行为因其未对社会造成危害性，且情节显著轻微，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定免除对其行政处罚，但对此被告兴宁镇政府并没有提供证据证明。因此，本院认为在本案中被告兴宁镇政府并没有完全履行法律规定的职责。综上所述，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六条第（二）款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条的规定，判决如下：一、责令被告资兴市兴宁镇人民政府继续履行查处第三人王建宇违法建房的行为；二、驳回原告王敬明对被告资兴市住房和城乡规划建设局、被告资兴市国土资源局的诉讼请求；本案案件受理费由被告资兴市兴宁镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  谢喻桂审 判 员  彭国军代理审判员  邓雨舒二〇一六年十一月三日代书 记员  刘 当附相关法律、法规：《中华人民共和国城乡规划法》六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第六条县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。其中，设区的市的城市规划区内的城乡规划工作由市人民政府城乡规划主管部门直接管理。城市、县人民政府城乡规划主管部门的派出机构按照规定职责承担有关城乡规划管理工作。镇、乡人民政府依法承担城乡规划管理职责，并确定相关机构和人员负责具体工作。城市、县人民政府城乡规划主管部门可以将其职权范围内的镇、乡、村庄规划管理具体事务委托镇、乡人民政府实施。县级以上人民政府其他有关部门应当按照各自职责，做好城乡规划管理的相关工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。