浙江省乐清市人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）温乐行初字第13号
原告乐清佳成房地产开发有限公司。
法定代表人胡成昌。
委托代理人郑舒木。
被告乐清市住房和城乡规划建设局。
法定代表人刘勇。
委托代理人黄扬武。
委托代理人胡秀云。
第三人乐清市虹桥镇建强村村民委员会。
法定代表人胡金善。
委托代理人周庆春、邵俊彦。
原告乐清佳成房地产开发有限公司诉被告乐清市住房和城乡规划建设局、第三人乐清市虹桥镇建强村村民委员会规划其他行政行为一案，于2014年12月24日向本院提起行政诉讼。经原告于2015年1月6日补正材料，本院于同日受理，于2015年1月7日向被告、第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月2日公开开庭审理了本案。原告法定代表人胡成昌及其委托代理人郑舒木、被告委托代理人黄扬武、胡秀云、第三人委托代理人周庆春、邵俊彦到庭参加诉讼。
原乐清市规划建设局于2007年9月27日向乐清市国土资源局出具乐规建（2007）534号《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》。
被告在法定期限内向本院提交作出被诉具体行政行为的证据、依据：1.乐清市国土资源局乐土资函（2007）150号《关于要求提供虹桥镇建强村国有土地出让地块相关经济技术指标的函》、关于要求建强村建强大厦项目地块挂牌出让的报告、原乐清市规划建设局乐规建（2007）447号《关于虹桥镇建强村国有出让地块情况的请示》、乐清市人民政府办公室公文处理单、虹桥镇人民政府虹政（2007）56号《关于虹桥镇控制性详细规划e-
d地块局部调整规划的批复》及乐清虹桥控制性详细规划图、原乐清市规划建设局乐规建（2007）487号《关于虹桥镇控制性详细规划e-
d地块局部调整的论证纪要》、原乐清市规划建设局乐规建（2007）532号《关于虹桥镇e-
d地块局部修建性详细规划的批复》及总平面图、关于要求规划调整批复的报告、原乐清市规划建设局乐规建（2007）534号《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》、红线图，证明被诉函属于行政机关内部之间的答复性函件，且事实清楚、程序合法；2.国有建设用地使用权公开出让公告、国有建设用地使用权出让合同及附件、浙江省高级人民法院（2011）浙民终字第48号民事判决书，证明被诉函并未对原告产生直接强制力，原告的起诉已经超过法定期限。法律依据：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条、第十条、《浙江省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第二条、第八条、第十六条、第十七条、《中华人民共和国城市规划法》第十一条至第三十八条、《浙江省实施<；中华人民共和国城市规划法>；办法》第六条至第四十五条。
原告乐清佳成房地产开发有限公司诉称：2009年4月9日，温州万兴建设开发有限公司以7000万元的价格竞得虹桥镇建强村出让地块，用地面积2754平方米，根据招标文件要求，在乐清市成立了乐清佳成房地产开发有限公司即本案原告。2009年4月27日，原告与乐清市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，合同订立后原告依约支付了土地使用权出让价款。出让公告和出让合同均规定需要按照被告作出的乐规建（2007）534号《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》执行，而该函第8.2项要求：“出让地块要与西侧建强村综合办公楼用地统一设计、统一建设”。后原告得知建强村综合办公楼项目根本未取得乐清市发展和改革局立项，设计单位无法将出让地块与建强村综合办公楼用地统一设计，导致出让地块无法开工建设。发改局于2012年8月23日作出《关于同意虹桥建强大厦基建项目立项的批复》，且项目名称为“建强大厦基建项目”，而非乐规建（2007）534号函上确定的项目名称“建强村综合办公楼项目”。直到2013年12月30日，被告才就建强大厦基建项目作出乐规条字（2013）第106号《规划设计条件通知书》，要求建强大厦基建项目用地要与东侧投标用地统一设计、统一建设。第三人建强村村委会收到上述规划条件通知后，会同原告委托设计单位进行统一设计。2014年8月8日，设计单位浙江展诚建筑设计有限公司发现出让地块和建强大厦基建项目用地无法满足被告作出的规划设计条件，出让地块达不到出让合同及乐规建（2007）534号函确定的开发强度。此外，出让地块中有172.9平方米属于原有村镇道路，且属当地主要交通要道，第三人及村民认为该部分土地不能作为出让地块的建设用地，这将导致出让地块更加无法满足规划设计条件。被告在建强村综合办公楼项目未获立项前就要求与其统一设计、统一建设，而出让地块无法满足被告确定的规划设计条件、无法达到被告确定的开发强度，且将道路纳入出让地块作为建设用地，存在违法行为，请求人民法院撤销被告乐清市住房和城乡规划建设局作出的乐规建（2007）534号《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》。
原告在法定期限内向本院提交了以下证据：1.原乐清市规划建设局乐规建（2007）534号《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》，证明被诉函的内容；2.国有建设用地使用权出让合同，证明原告系虹桥镇建强村出让地块使用权人的事实；3.乐清市住房和城乡规划建设局乐规条字（2013）第106号《规划设计条件通知书》，证明被告对虹桥建强大厦作出的规划设计条件要求，其中要求与东侧投标用地统一设计、统一建设的事实；4.现设计阶段遇到关于虹桥建强大厦相关问题，证明被告作出的规划设计要求无法设计的事实；5.原乐清市规划建设局乐规建（2007）637号《关于虹桥镇建强村综合楼项目用地规划设计条件的函》、要求提交建强村综合办公楼立项文件的报告、关于乐清佳成房地产开发有限公司信访事项的答复、乐清市发展和改革局乐发改投资（2012）357号《关于同意虹桥建强大厦基建项目立项的批复》，证明被告在建强村综合办公楼未经立项时就作出规划设计条件违法；6.关于胡成昌等人信访事项的答复，证明建强大厦基建项目迟迟未办理部分相关手续的情况；7.乐清市虹桥镇人民政府虹政（2014）163号《关于要求协调解决建强大厦审批建设有关问题的请示》、乐清市住房和城乡规划建设局乐住规建访（2014）248号《信访事项答复意见书》、虹桥镇建强村国有土地出让地块建筑规划设计说明、企业法人营业执照、工程设计资质证书，证明出让地块和建强大厦地块无法满足规划设计条件。
被告乐清市住房和城乡规划建设局辩称：2007年6月26日，乐清市国土资源局向原乐清市规划建设局发送了乐土资函（2007）150号《关于要求提供虹桥镇建强村国有土地出让地块相关经济技术指标的函》，请原乐清市规划建设局提供原告受让宗地的出让红线图及具体四至和经济技术指标，并附虹桥镇人民政府《关于要求建强村建强大厦项目地块挂牌出让的报告》。原乐清市规划建设局收文后，于2007年8月27日向乐清市人民政府上报乐规建（2007）447号《关于虹桥镇建强村国有出让地块情况的请示》，同月29日乐清市人民政府同意了该请示意见。后虹桥镇人民政府作出虹政（2007）56号《关于虹桥镇控制性详细规划e-
d地块局部调整规划的批复》，通过了e-
d地块控制性详细规划局部调整方案。同年9月26日，原乐清市规划建设局向虹桥镇人民政府发出乐规建（2007）532号《关于虹桥镇e-
d地块局部修建性详细规划的批复》确定了规划范围和主要经济技术指标。据此，原乐清市规划建设局于2007年9月27日向乐清市国土资源局发出被诉函。乐清市国土资源局于2009年2月28日发出乐土资出让告字（2009）01号国有建设用地使用权公开出让合同公告，在“出让地块的基本情况和规划指标要求”一栏注明具体详见被诉函。2009年4月27日，原告与乐清市国土资源局签订了国有建设用地使用权出让合同，合同第十三条约定受让人建设应符合市规划管理部门确定出让宗地规划条件，并将被诉函作为附件。原告应当按照被诉函规定内容实施建设，是原告基于行政合同关系而应当履行的合同义务。如果内容存在无法执行的情形，也属于原告和乐清市国土资源局之间的行政合同关系。综上，被诉函事实清楚、程序合法、法律依据充分，属于行政机关之间的内部答复性文件，对原告并未产生直接的强制力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。即便被诉函属于可诉的具体行政行为，原告至少于2009年4月27日知道其具体内容，现起诉已经超过法定期限。请求人民法院驳回原告的起诉。
第三人乐清市虹桥镇建强村村民委员会陈述：同意被告的答辩意见，请求人民法院驳回原告的起诉。
第三人在法定期限内向本院提交了以下证据：关于虹桥镇e-d地块招投标前置条件、承诺书，证明原告参与土地拍卖时，是明知要与第三人村综合办公楼地块进行联合开发。
第三人当庭向本院提交了以下证据：乐清市人民政府（2012）24号专题会议纪要、乐清市人民政府（2014）106号抄告单，证明涉案问题的后续解决方案。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提供的原乐清市规划建设局乐规建（2007）447号《关于虹桥镇建强村国有出让地块情况的请示》、乐清市人民政府办公室公文处理单，原告认为被告未提供上述证据的原件，对真实性有异议，本院认为，上述证据虽被告没有提供原件予以核对，但其已经生效民事判决予以认定，本院予以采信。对被告提供的虹桥镇人民政府虹政（2007）56号《关于虹桥镇控制性详细规划e-
d地块局部调整规划的批复》，原告认为被告没有提供控规调整公示的相关证据，对其合法性有异议；对被告提供的乐清虹桥控制性详细规划图，原告认为被告未提供原件，对其真实性有异议；对被告提供的原乐清市规划建设局乐规建（2007）487号《关于虹桥镇控制性详细规划e-
d地块局部调整的论证纪要》、原乐清市规划建设局乐规建（2007）532号《关于虹桥镇e-
d地块局部修建性详细规划的批复》、总平面图、关于要求规划调整批复的报告，原告认为该证据没有体现经济技术指标得出的过程和内容，没有进行公示，不具有合法性；本院认为，上述证据与被诉文件分属不同的行政行为且具有独立的效力，是否合法无法在本案中予以判断，鉴于原告对上述证据的真实性没有异议，且部分证据所涉事实已经生效民事判决予以认定，本院予以采信。对原告提供的乐清市住房和城乡规划建设局乐规条字（2013）第106号《规划设计条件通知书》、原乐清市规划建设局乐规建（2007）637号《关于虹桥镇建强村综合楼项目用地规划设计条件的函》、要求提交建强村综合办公楼立项文件的报告、关于乐清佳成房地产开发有限公司信访事项的答复、乐清市发展和改革局乐发改投资（2012）357号《关于同意虹桥建强大厦基建项目立项的批复》、关于胡成昌等人信访事项的答复，被告认为上述证据系属于建强村综合办公楼项目用地的相关材料，与本案不具有关联性，本院认为，上述证据均属于建强村综合办公楼项目用地的相关材料，与本案不具有关联性，本院不作确认。对原告提供的现设计阶段遇到关于虹桥建强大厦相关问题、虹桥镇建强村国有土地出让地块建筑规划设计说明、企业法人营业执照、工程设计资质证书，被告认为上述证据仅表明设计单位出具的设计意见，是否存在客观设计问题需要进行鉴定，本院认为，上述证据为原告所委托的设计单位出具的意见，不具有客观性，本院不予采信。对第三人提供的关于虹桥镇e-
d地块招投标前置条件、承诺书，原告认为上述证据落款时间在被诉函之后，当事人约定不能改变规划的内容，不具有合法性，本院认为，上述证据系在被诉函之后出具，与被诉文件不具有关联性，本院不作确认。对第三人当庭提供的乐清市人民政府（2014）106号抄告单，原告认为该证据形式违法，也无法解决规划设计存在的相关问题，本院认为，政府办公室抄告单不属于行政行为的法定形式，其效力无法认定，本院不予采信。各方当事人对其他证据的真实性无异议，本院予以采信。
根据上述采信的证据，本院确认以下事实：
2007年6月26日，乐清市国土资源局作出乐土资函（2007）150号《关于要求提供虹桥镇建强村国有土地出让地块相关经济技术指标的函》并附虹桥镇人民政府《关于要求建强村建强大厦项目地块挂牌出让的报告》，因位于虹桥镇建强村总用地面积2873平方米（约4.31亩）的国有土地出让地块即本案涉案地块进行公开出让，函请原乐清市规划建设局（现撤并为被告乐清市住房和城乡规划建设局）提供该宗地块的出让红线图及具体四至并提供经济技术指标。
2007年8月26日，原乐清市规划建设局作出乐规建（2007）447号《关于虹桥镇建强村国有出让土地地块情况的请示》就涉案地块与相邻第三人的建强村综合办公楼用地向乐清市人民政府请示，建议：涉案地块用地性质由综合用地改为商住用地，两地块联并编制修建性详细规划，并根据修建性详细规划适当调整两地块用地红线图、分别确定两地块容积率（其中涉案地块≤4.0、第三人村综合办公楼地块≤4.30）。2007年8月29日，乐清市人民政府以公文处理单的形式同意了上述请示。
2007年9月10日，原乐清市规划建设局作出乐规建（2007）487号《关于虹桥镇控制性详细规划e-d地块局部调整的论证纪要》，对涉案地块所位于的e-
d地块局部用地功能调整和技术经济指标进行论证，原则同意涉案地块用地功能调整和提高技术经济指标，原则同意两项目合并设计，提供参考指标有涉案地块容积率不大于4.0、村综合办公楼容积率不大于4.30、建筑密度不大于35%。2007年9月12日，虹桥镇人民政府作出虹政（2007）56号《关于虹桥镇控制性详细规划e-
d地块局部调整规划的批复》，原则同意虹桥镇控制性详细规划e-
d地块局部调整。2007年9月25日，原乐清市规划建设局作出乐规建（2007）532号《关于虹桥镇e-
d地块局部修建性详细规划的批复》，确定了规划范围和主要技术经济指标。
2007年9月27日，原乐清市规划建设局作出乐规建（2007）534号《关于虹桥镇建强村国有土地出让地块规划设计条件的函》即本案被诉函，向乐清市国土资源局就乐土资函（2007）150号函作出回复，确定了涉案地块的规划设计条件，其中第8.2点要求涉案地块与西侧第三人村综合办公楼用地统一设计、统一建设。
2009年2月28日，乐清市国土资源局发出乐土资出让告字（2009）01号《国有建设用地使用权公开出让公告》，就涉案地块进行公开出让，并已注明相关规划指标要求详见被诉函。温州万兴建设开发有限公司竞得涉案地块，并在乐清市成立乐清佳成房地产开发有限公司即本案原告。2009年4月27日，原告乐清佳成房地产开发有限公司与乐清市国土资源局签订合同编号为3303822009a21003国有建设用地使用权出让合同，其中被诉函作为该合同的附件。
后因涉案地块与相邻地块存在相关问题，原告进行多次信访。2011年前后，原告就国有建设用地使用权出让合同提起民事诉讼，温州市中级人民法院作出（2011）浙温民初字第4号民事判决驳回原告诉讼请求，浙江省高级人民法院于2012年5月30日作出（2011）浙民终字第48号民事判决驳回上诉维持原判。2012年8月8日，乐清市人民政府作出（2012）24号专题会议纪要，就涉案地块与相邻地块相关问题进行协调。2014年7月31日，虹桥镇人民政府出具虹政（2014）163号《关于要求协调解决建强大厦审批建设有关问题的请示》，向乐清市人民政府要求协调解决涉案地块的相关问题。
原告不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。原乐清市规划建设局作出被诉函，系对乐清市国土资源局来函的回复，后由乐清市国土资源局作为国有建设用地使用权出让合同的组成部分，被诉函本身对原告不产生实际影响。《最高人民法院关于执行<；中华人民共和国行政诉讼法>；若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，公民、法人或者其他组织对其权利义务不产生实际影响的行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原告就被诉函提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告乐清佳成房地产开发有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在收到本裁定书后十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于温州市中级人民法院。
审 判 长 吴亦贝
代理审判员 陈淑佩
人民陪审员 赵志辉
二〇一五年二月十一日
代书 记员 赵 珂