湖南省益阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘09行终20号
上诉人（原审被告）湖南省沅江市地方海事处，住所地：沅江市沿江路**号。
法定代表人卜源光，该处主任。
委托代理人郭峰，该处副主任，代理权限为特别授权。
委托代理人谭兴旺，湖南天见律师事务所律师，代理权限为一般代理。
被上诉人（原审原告）刘成章，男，汉族，住沅江市南洞庭芦苇场车子歧管区1队**号。
被上诉人（原审原告）徐兵辉，男，汉族，住沅江市共华镇黄土包村七村民组**号。
两被上诉人的共同委托代理人李林剑，湖南理定明律师事务所律师。
两被上诉人的共同委托代理人王学文，益阳市赫山法律服务所法律工作者。
原审第三人孙雪峰，男，汉族，住沅江市黄茅洲小机船队**号。
上诉人湖南省沅江市地方海事处与被上诉人刘成章、徐兵辉、原审第三人孙雪峰海事行政确认一案，不服沅江市人民法院（2015）沅行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭。于2016年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人湖南省沅江地方海事处的委托代理人郭峰、谭兴旺，被上诉人刘成章及两被上诉人的共同委托代理人王学文、李林剑，原审第三人孙雪峰均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
沅江市人民法院认定，2013年9月4日7时许，刘成章、徐兵辉的湘益机3313号钢质自卸运砂船从益阳装载650吨黄沙运往沅江市石矶湖砂石场途中与孙雪峰的湘衡山机0010号钢质半舱货船装载280吨烟煤运往沅江市漉湖纸厂，两船同方向行驶至沅江市澧湘航线沈家湾航段时发生水上交通事故。次日，孙雪峰及刘成章、徐兵辉船舶的驾驶员龚明先后向湖南省沅江市地方海事处报了案。湖南省沅江市地方海事处立案受理后，对该起事故进行了调查。2013年9月9日，双方船舶驾驶人员涉嫌违法无证驾驶，湖南省沅江市地方海事处将其相关人员移送沅江市公安局万子湖派出所处理。即日，沅江市公安局分别对龚明、廖伯军作出了行政拘留十五日，罚款一千元的处罚决定。2013年9月12日，湖南省沅江市地方海事处作出了《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》，当事船舶一方孙雪峰于同年9月14日收到该报告并签收。随后，孙雪峰以“水上交通运输财产损害责任”为由，并将《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》作为依据诉至法院，向刘成章、徐兵辉提起民事诉讼。刘成章、徐兵辉才得知湖南省沅江市地方海事处作出了调查报告之事。2014年12月28日，龚明以当事船舶驾驶员的名义，向上级海事部门书面报告，恳求对“9·4”水上交通事故进行重新调查处理未果。2014年9月30日，湖南省沅江市人民法院作出（2013）沅民一初字第1303号民事判决“由徐兵辉、刘成章于本判决生效之日起5日内赔偿孙雪峰损失292221.7元。”由此，刘成章、徐兵辉向法院提起行政诉讼。
沅江市人民法院认为，《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》第二章、第四章、第五章对内河交通事故的报告、调查和处理的程序分别作出了规定，该《规定》第二十九条规定的《内河交通事故调查报告》和第三十三条规定的《事故调查结论》，系两个不同的法律文书，前者系在事故调查阶段制作的内部性质的行政行为，后者是在处理阶段制作并需送达给当事人的行政行为。被诉《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》，依据该《规定》应当属于内部性质的法律文书。但是，湖南省沅江市地方海事处将该调查报告送达给当事人，应当认定为内部行政行为外化。而该调查报告的本身具有涉权性，该调查报告对事故的责任进行了认定，同时提出了对事故责任者的处罚意见，对刘成章、徐兵辉的权利义务产生实际影响。关于水上交通事故责任认定是否属于可诉行政行为的问题。水上交通事故责任认定是海事管理机构在查明水上交通事故事实后，根据当事人的行为与水上交通事故之间的因果关系，以及其行为在水上事故之间的作用而作出的法律性结论。其行为是海事管理机构依据法律的授权在行政管理活动中履行职责的行为，具有行政管理的属性，其认定行为的作出不取决于当事人的意志，属于自由裁量行为，与技术鉴定运用专业知识和技能，对某些专门性问题进行分析、鉴别和判断作出的事实性结论有着本质的区别，海事责任认定过程中，遇专门性问题仍需委托专业技术机构进行鉴定，故海事责任认定的行为属于行政确认行政行为，对湖南省沅江市地方海事处提出海事责任认定属于技术鉴定不属于行政行为的主张，不予支持。海事责任认定一经作出，即直接影响当事人的权利义务和法律地位，在行政法上使当事人处于行政管理的相对方，可能受到行政处理或者行政处罚，在民法上表现为民事权利义务的承担者或者享有者，在刑法上表现为可能成为刑事责任的承担者。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。目前，我国法律法规没有将海事责任认定这种行政行为不可诉作出特别规定，湖南省沅江市地方海事处参照道路交通故的不可诉规定主张海事责任认定不可诉没有法律依据，故海事责任认定属于可诉的行政行为。关于湖南省沅江市地方海事处提出刘成章、徐兵辉起诉超过法定起诉期限的问题。被诉行政行为未告知起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限的规定，故对湖南省沅江市地方海事处提出刘成章、徐兵辉起诉超过起诉期限的主张，不予支持。综上所述，被诉行政行为系内部行政行为外化，对刘成章、徐兵辉权利、义务产生实际影响的可诉行政行为，湖南省沅江市地方海事处将内部行政行为外化，明显违反《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》的程序规定。《沅江市9·4”水上交通事故调查报告》属于内部性质的法律文书，不需要撤销，湖南省沅江市地方海事处将内部行政行为外化的行为依法应确认无效。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决：确认被告湖南省沅江市地方海事处将《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》作为水上事故调查结论的行为无效。本案案件受理费50元，由被告湖南省沅江市地方海事处负担。
上诉人湖南省沅江市地方海事处不服一审判决，上诉提出：1、被诉《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》不属于行政诉讼的受案范围；2《行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政为无效的，人民法院判决确认无效。本案两被上诉人并未提出确认无效的诉讼请求，且上诉人不存在重大明显违法情形，一审认定《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》无效，适用法律错误；3、一审法院认为起诉期限适用2年的规定，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，依法驳回两被上诉人刘成章、徐兵辉起诉。
被上诉人刘成章、徐兵辉答辩称：1、本案海事管理部门作出的沅江市9·4水上事故的调查报告是根据行诉法具体规定，具体行政行为有可诉性，在我国没有特别法律规定海事责任认定为不可诉行政行为的情况下应当具有可诉性；2、该份调查报告认定事实有误，且程序严重违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第75条规定，人民法院应当判决无效的情形，因此一审法院认定该行政行为为无效行政行为正确；3、本案中，所涉及到的调查报告并未送达给被上诉人，行政机关也未明确告知被上诉人诉讼权限，一审法院确认本案的诉讼期限为两年并无不当。一审法院适用法律正确，请求二审维持原判。
原审第三人孙雪峰陈述意见：一审中，海事处出具的海事调查报告是有据可依，报告书从送达至起诉已超期限，对方知道并未提出异议，视为放弃。
本院二审期间，各方当事人均无新的证据向本院提供。
本院二审审理查明，2013年11月12日，湖南省沅江市地方海事处作出了《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》后，于同年11月14日向当事船舶双方孙雪峰和刘成章、徐兵辉送达《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》，孙雪峰收到该报告并签收，刘成章、徐兵辉看后因对结果不服拒绝签收。本院二审审理查明的其他事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，2013年11月12日，湖南省沅江市地方海事处作出了《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》后，于同月14日向当事船舶双方孙雪峰和刘成章、徐兵辉送达了该调查报告，但并未告知被诉行政行为的起诉期限和诉权，故被上诉人刘成章、徐兵辉对该调查报告不服提起行政诉讼的起诉期限，应当适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限的规定，被上诉人刘成章、徐兵辉于2015年5月5日向法院提起行政诉讼并未超过起诉期限。根据《中华人民共和国内河交通事故调查处理规定》第二十九条规定，《事故调查结论》是在内河交通事故调查、取证结束后，处理阶段制作并需送达给当事人的具体行政行为。被诉《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》是湖南省沅江市地方海事处在执法调查、取证过程中的一个程序行为，应当属于在事故调查阶段制作的内部性质的法律文书，但湖南省沅江市地方海事处将该调查报告送达给当事人，应当认定为内部行政行为外化。而该调查报告的本身具有涉权性，该调查报告对事故的责任进行了认定，同时提出了对事故责任者的处罚意见，并已作为法院判决的依据，对两被上诉人刘成章、徐兵辉的权利义务产生实际影响。两被上诉人就湖南省沅江市地方海事处作出的《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》提起行政诉讼属于人民法院行政诉讼受案范围。一审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，确认湖南省沅江市地方海事处将《沅江市“9·4”水上交通事故调查报告》作为水上事故调查结论的行为无效正确。
综上所述，上诉人湖南省沅江市地方海事处的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人湖南省沅江市地方海事处负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 斌
审 判 员 郭柏奎
代理审判员 傅爱军
二〇一六年六月二日
书 记 员 肖 贝