广东省潮州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潮中法行终字第20号
上诉人（原审原告）岳成益，男。
委托代理人黄修云，湖南经卫律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）潮州市人力资源和社会保障局，住所地广东省潮州市湘桥区。
法定代表人钱世茂，局长。
委托代理人郑文明，该局工作人员。
委托代理人麦炜烁，潮州市公职律师事务所律师。
原审第三人潮州市波士发陶瓷制作有限公司。
法定代表人吴波利，总经理。
委托代理人陈杰，广东创兴律师事务所律师。
上诉人岳成益因诉潮州市人力资源和社会保障局（以下简称人社局）、原审第三人潮州市波士发陶瓷制作有限公司（以下简称波士发公司）不履行法定职责及行政赔偿纠纷一案，不服广东省潮州市湘桥区人民法院（2015）潮湘法行初字第18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人岳成益的委托代理人黄修云，被上诉人人社局的委托代理人郑文明、麦炜烁，原审第三人波士发公司的委托代理人陈杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年1月16日、1月20日，岳成益分两次通过网上向人社局投诉波士发公司，投诉的主要内容均是：波士发公司扣押岳成益及其妻朱某某身份证；自2003年正月进厂到2013年11月24日没有为岳成益、朱某某办理社保、未签劳动合同；未按规定发给加班补助。人社局在网上答复投诉人携带有关证明材料到该公司所在地人力资源社会保障部门投诉。2014年2月20日，岳成益向人社局递交书面《举报投诉材料》，举报事由为：一、要求波士发公司返还扣押的投诉人岳成益夫妻俩的身份证；二、要求波士发公司支付双倍工资人民币10万元；三、要求波士发公司支付加班工资人民币10万元；四、要求波士发公司补交10年社保；五、要求波士发公司支付医疗费人民币3000元；六、要求波士发公司赔偿投诉人的损失人民币60万元。岳成益一并提交的材料有：授权委托书、杨某某身份证、岳成益身份证、岳成益暂住证、朱某某身份证、朱某某暂住证、朱某某检验单、住院收费收据及结算票据、朱某某病历、潮州市中心医院出院记录、户口注销证明、石门县新铺乡千金斤塌村村民委员会声明。人社局于2014年2月26日受理岳成益的投诉并予以立案，后人社局向波士发公司发出《劳动保障监察询问通知书》，要求波士发公司于2014年3月6日10时携带有关资料到人社局接受询问调查。2014年3月11日，波士发公司向人社局提交了书面材料，包括：营业执照、组织机构代码证、岳成益感谢信、接受劳动保障监察委托书、关于岳成益所反映问题的答复、2012年3月至2014年2月份社保申报表、2012年3月至2013年12月工资表、员工劳动合同原件，后人社局对波士发公司相关工作人员进行询问并制作询问笔录。2014年3月27日，人社局向岳成益作出潮人社监字（2014）第2号《劳动保障监察投诉案件处理情况告知书》，告知岳成益就投诉事项按照劳动争议处理程序或其他法律途径处理。该告知书于2014年3月28日向岳成益送达。2014年4月4日，人社局向岳成益作出《劳动保障监察案件中止办理告知书》，对岳成益的投诉事项予以中止办理。该告知书于2014年4月9日向岳成益送达，岳成益之委托代理人拒收。岳成益对上述2份告知书不服，于2014年4月16日诉至原审法院，要求撤销上述2份告知书。原审法院经审理后，于2014年6月17日作出（2014）潮湘法行初字第6号行政裁定，裁定驳回岳成益的起诉。2014年3月27日，岳成益向人社局递交《劳动仲裁申请书》，申请事项为：请求确认岳成益和其妻子朱某某与波士发公司存在事实劳动关系。经审理，于2014年5月9日作出潮劳人仲案字（2014）3号《仲裁裁决书》，裁决：一、岳成益与波士发公司存在事实劳动关系；二、岳成益的妻子朱某某生前与波士发公司存在事实劳动关系。波士发公司不服该仲裁裁决，于2014年5月24日向原审法院提起民事诉讼，原审法院经审理后，于2014年8月19日作出（2014）潮湘法民一初字第335号民事判决，判决：一、波士发公司与岳成益存在事实劳动关系；二、岳成益的妻子朱某某生前与波士发公司存在事实劳动关系。波士发公司不服该判决，向潮州市中级人民法院提起上诉，潮州市中级人民法院于2014年11月20日作出（2014）潮中法民一终字第231号民事判决，判决：驳回上诉，维持原判。2014年12月8日，岳成益向人社局提交了《关于请潮州市劳动局恢复岳成益与波士发公司劳动案件处理的要求》，要求人社局对岳成益的投诉继续办理。人社局对波士发公司相关工作人员再次进行询问并制作询问笔录，并由波士发公司作出书面的答复意见。人社局于2015年1月12日作出潮人社监字（2014）第2号《劳动保障监察撤销立案决定书》，对岳成益投诉波士发公司扣押其及其妻子朱某某的身份证，没有签订劳动合同，要求支付双倍工资10万元的事项，予以撤销立案。人社局同日作出潮人社监字（2014）第2号《劳动保障监察投诉案件按照劳动争议处理程序办理告知书》，对岳成益要求波士发公司支付医疗费用3000元以及赔偿损失60万元的投诉，告知岳成益就该投诉事项按照劳动争议处理程序办理。人社局同日作出潮人社监字（2014）第2号《劳动保障监察投诉案件处理情况告知书》、《劳动保障监察案件中止办理告知书》，对岳成益投诉波士发公司欠缴社保费10年的事项，告知岳成益应通过劳动争议处理程序确认其与波士发公司劳动关系存续期间，并对该项投诉事项中止办理。岳成益不服，遂于2015年4月9日诉至原审法院，请求判决：1、确认岳成益要求人社局依法保护岳成益及其妻朱某某的与人身相关的劳动保障权和财产权，人社局拒不履行的行为违法；2、人社局赔偿岳成益损失60万元（①双倍工资10万元；②补偿岳成益社保金10万元；③补偿朱某某死亡补偿金等工伤保待遇40万元）。
原审法院认为：根据《劳动保障监察条例》第三条：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”的规定，人社局作为潮州市劳动保障行政部门，负有主管本市劳动保障监察工作的法定职权。
本案中，人社局对于岳成益的投诉，在法定期限内予以受理立案，并根据《劳动保障监察条例》第十五条、《广东省劳动保障监察条例》第四十一条的规定对波士发公司及其相关工作人员进行调查并询问，于2015年1月12日分别作出相应的处理。
对于岳成益要求波士发公司支付双倍工资100000元的投诉，根据《中华人民共和国劳动合同法》（以下简称“《劳动合同法》”）第十四条第三款：“用人单位自用工之日起满一年不与劳动者订立书面劳动合同的，视为用人单位与劳动者已订立无固定期限劳动合同。”、第八十二条：“用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。”、第九十七条第二款：“本法施行前已建立劳动关系，尚未订立书面劳动合同的，应当自本法施行之日起一个月内订立。”、第九十八条：“本法自2008年1月1日起施行。”的规定，波士发公司应于2008年1月31日前与岳成益、朱某某签订书面劳动合同，但因波士发公司一直没有与岳成益、朱某某签订劳动合同，故波士发公司应向岳成益、朱某某支付自2008年2月份至12月份的二倍工资，且自2009年1月1日起，岳成益、朱某某已视为与波士发公司签订了无固定期限劳动合同。对于波士发公司应向岳成益、朱某某支付的自2008年2月份至12月份的二倍工资，根据《劳动保障监察条例》第二十条：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”的规定，岳成益投诉要求波士发公司支付二倍工资的期限应自2009年1月1日至2010年12月31日，现岳成益于2014年2月20日向人社局投诉要求波士发公司支付二倍工资，已经超过劳动保障违法行为2年的查处期限，参照劳动和社会保障部办公厅《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》第（七）项：“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案。（七）违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生超过2年的；”的规定，人社局对岳成益的该项投诉事项予以撤销立案，并无不当。对于岳成益主张波士发公司应向其支付自2004年4月至2009年1月1日、2011年1月1日至2013年11月24日的二倍工资，因为《劳动合同法》对其实施之前的行为并无溯及力，对超过一年未订立劳动合同的也未规定用人单位需支付二倍工资，故岳成益的主张缺乏法律依据，不予支持。
对于岳成益投诉波士发公司欠缴社保费10年的事项，人社局经调查，已经查明波士发公司没有为岳成益交纳社保费，确定岳成益系2004年进入波士发公司工作，但无法查明劳动关系的具体存续期间，参照劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十五条第（一）项：“有下列情形之一的投诉，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼程序办理：（一）应当通过劳动争议处理程序解决的；”的规定，并根据《广东省劳动保障监察条例》第四十六条第一款第（一）项：“有下列情形之一的，中止计算监察办案时限：（一）依法必须以司法机关、劳动争议仲裁机构或者有关行政部门的结论为依据的，在司法机关、劳动争议仲裁机构或者有关部门尚未作出结论期间；”的规定，人社局告知岳成益应通过劳动争议处理程序确认其与波士发公司劳动关系的存续时间，并对该项投诉事项中止办理，并无不当。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为；”的规定，该告知只是办理过程中一个告知行为，人社局并未对岳成益的该项投诉作出终局性的具体行政行为，而是予以中止办理，因该项投诉尚处于中止状态，还在行政机关内部运作，其对相对人权利义务产生的影响也是不确定的，无法肯定行政行为的最终内容及是否会对相对人权利义务产生不利影响。因此，岳成益请求确认人社局于2015年1月12日作出的潮人社监字（2014）第2号《劳动保障监察投诉案件处理情况告知书》和《劳动保障监察案件中止办理告知书》违法缺乏依据。
对于岳成益投诉波士发公司要求其支付医疗费用3000元以及赔偿损失600000元的投诉事项，人社局经调查，无法查明相关事实，且岳成益与波士发公司对该投诉事项存在争议，根据《广东省劳动保障监察条例》第四十五条第三款、第四款：“投诉事项属于未依法支付工资、经济补偿金、赔偿金，经调查查实的证据证明违法行为存在的，应当依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。对前款规定的投诉事项，人力资源社会保障行政部门已按照本条例第四十一条的有关规定充分调查核实，仍无法查实相关事实，双方存在争议的，告知投诉人按照劳动争议处理程序办理。”的规定，人社局告知岳成益就该项投诉应通过劳动争议处理程序办理，并无不当。现岳成益对人社局于2015年1月12日作出的潮人社监字（2014）第2号《劳动保障监察投诉案件处理情况告知书》有异议，认为人社局不履行保护其人身权法定职责，因岳成益该主张缺乏依据，不予支持。
对于人社局对岳成益投诉波士发公司扣押其与朱某某身份证及支付加班工资100000元的投诉事项作出的处理，因岳成益没有异议，也没有在诉讼请求中主张，对此不予审理。
对于岳成益请求人社局赔偿其损失600000元的问题，因在法定举证期限内，岳成益对其主张没有提供相关事实及法律依据，故对其该请求不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，人社局收到岳成益投诉后，经过立案、调查，对岳成益各项投诉依法处理，程序合法，岳成益请求判决确认人社局不履行保护岳成益及其妻朱某某的与人身相关的劳动保障权和财产权的行为违法，并要求人社局赔偿岳成益损失600000元的诉讼请求，无事实及法律依据，依法应予驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款、第八十二条、第九十七条第二款、第九十八条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、《劳动保障监察条例》第三条、第十五条、第二十条、《广东省劳动保障监察条例》第四十一条、第四十五条第三款、第四款、第四十六条第一款第（一）项的规定，参照劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十五条第（一）项、劳动和社会保障部办公厅《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》第（七）项的规定，判决：驳回岳成益的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由岳成益负担。
上诉人岳成益不服原审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人没有履行职责，没有依法保护上诉人的合法权益。1、没有履行调查取证职责。被上诉人虽然向波士发公司发出了调取工资、社保和劳动合同的函，但这是例行公事，是敷衍行事。波士发公司已向潮州市经济开发区人民调解委员会提交了书面材料，但被上诉人没有向该调解委员会调取，仅依据波士发公司的陈述作出“认为是承包关系”的告知书，这是在推卸责任。2、被上诉人对波士发公司的工作人员情况，未尽核查之责。3、已经判决确认的事实不能要求上诉人再次通过诉讼确认来举证。终审判决确认自2004年起上诉人夫妻与波士发公司建立了劳动关系，对具体劳动关系的起始时间法院没有确认，对于具体什么时间开始工作是被上诉人应尽的调查职责，被上诉人认为没有证据，查不清，要求上诉人通过民事诉讼确认，这是被上诉人不作为的表现。4、被上诉人没有责令原审第三人改正并进行处罚，这是被上诉人不履行职责。二、关于赔偿及举证的问题。上诉人与波士发公司存在劳动关系，被上诉人应当责令波士发公司提供上诉人夫妻领取工资的签名表，被上诉人不作为，依法应由被上诉人、原审第三人承担举证不能的后果。上诉人根据上诉人夫妻俩人每月领取1万元左右的平均工资要求被上诉人赔偿。被上诉人没有责令原审第三人改正，应承担赔偿责任。请求二审法院撤销原审判决并改判。
被上诉人人社局答辩称：被上诉人依法受理投诉后，被上诉人并未将案件转到潮州市经济开发区人民调解委员处理，也未接到上诉人调取证据的书面申请或口头申请。被上诉人依法对波士发公司工作人员进行调查询问，由于双方对劳动关系存在争议，故被上诉人于2014年3月27日作出《劳动保障监察投诉案件处理情况告知书》，并于2014年4月4日作出《劳动保障监察案件中止办理告知书》。在上诉人通过仲裁、诉讼等程序确认与波士发公司存在事实劳动关系后，被上诉人及时恢复案件处理，对波士发公司相关工作人员再次进行调查询问，并于2015年1月12日对投诉事项分别作出相应处理。对上诉人投诉波士发公司扣押身份证、未签订劳动合同、支付双倍工资10万元的事项，依法予以撤销立案。对上诉人投诉波士发公司欠缴10年社保费的事项，被上诉人经过采取相关调查措施，仍无法查明双方劳动关系的具体存续时间。故依照《广东省劳动保障监察条例》第四十五条的规定，告知上诉人应通过劳动争议处理程序确认上诉人夫妻与波士发公司劳动关系的存续时间，而并非上诉人所称的行政不作为。对上诉人投诉波士发公司要求支付加班工资10万元、支付医疗费3000元、赔偿损失60万元的事项，被上诉人经过调查取证仍无法查明相关事实，且上诉人与波士发公司对上述事项存在争议，故依照《广东省劳动保障监察条例》第四十五条的规定，告知上诉人就上述投诉事项按照劳动争议处理程序办理。同时，被上诉人于2015年1月12日作出《劳动保障监察案件中止办理告知书》，对上诉人投诉一案依照《广东省劳动保障监察条例》第四十六条的规定，中止办理。被上诉人的告知行为或中止办理，均对上诉人的权利义务不产生实际影响，根据最高院《关于执行﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，不属于行政诉讼受案范围。被上诉人也将在上述争议事实明确之后，及时恢复案件处理。上诉人主张的损失赔偿与被上诉人的行政行为不存在因果关系，且没有事实和法律依据，应予驳回。综上，被上诉人对上诉人投诉一案依法及时立案，在法定职责内积极处理，履行劳动保障监察职责。原审判决维持被上诉人作出的行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确。请求二审法院维持原判，驳回上诉人的上诉。
原审第三人波士发公司述称：上诉人及其妻子朱某某与被上诉人不存在事实劳动关系，是加工承揽关系。即使此前裁判文书认定双方存在事实劳动关系，上诉人提出的各项请求均超过了法定期限，而且没有合法依据。原审判决正确。
经审理查明，二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《劳动保障监察条例》第三条规定：“国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障监察工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。”人社局作为潮州市劳动保障行政部门，依法负有主管潮州市劳动保障监察工作的行政职权。本案中，人社局接到岳成益的投诉后进行受理、调查，并进行处理。对于岳成益要求波士发公司支付双倍工资100000元的投诉，人社局经过调查后，依据事实及相关的法律法规，于2015年1月12日作出潮人社监字（2014）第2号《劳动保障监察撤销立案决定书》，对上述投诉事项予以撤销立案，处理恰当。对于岳成益投诉波士发公司欠缴社保费10年的事项，人社局经调查仍无法查明波士发公司与岳成益及其妻子朱某某的劳动关系存续时间，且波士发公司与岳成益对劳动关系存续时间存在争议，故人社局根据《广东省劳动保障监察条例》的相关规定，于2015年1月12日作出潮人社监字（2014）第2号《劳动保障监察投诉案件处理情况告知书》、《劳动保障监察案件中止办理告知书》，告知岳成益应通过劳动争议处理程序确认双方劳动关系存续时间，并对该投诉事项中止办理并无不当。对于岳成益投诉波士发公司要求其支付医疗费用3000元以及赔偿损失600000元的事项，人社局经调查核实，无法查明相关事实，且岳成益与波士发公司对该投诉事项存在争议，根据《广东省劳动保障监察条例》第四十五条第三款、第四款的规定，人社局于2015年1月12日作出潮人社监字（2014）第2号《劳动保障监察投诉案件按照劳动争议处理程序办理告知书》，告知岳成益就该项投诉按照劳动争议处理程序办理并无不当。岳成益主张人社局应赔偿其损失600000元，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回岳成益的诉讼请求并无不当。岳成益的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人岳成益负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张越彬
审 判 员 佘淡英
代理审判员 余华芬
二〇一五年十一月二十七日
书 记 员 彭 翔