广东省广州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2015)穗中法行初字第116号原告：温启扬，住广东省紫金县。委托代理人：叶发泮，广东君和政通律师事务所律师。被告：广东省国土资源厅，住所地广州市天河区。法定代表人：邬公权，职务：厅长。委托代理人：郭力，该厅工作人员。委托代理人：邹春荣，该厅工作人员。原告温启扬因不服广东省国土资源厅作出的《关于紫金县房地产开发总公司实施县城改造综合开发使用土地的批复》（粤地政[1998]573号），向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告温启扬及其委托代理人叶发泮，被告广东省国土资源厅的委托代理人郭力、邹春荣等到庭参加诉讼。原告诉称：原告是原紫金县紫城镇西郊管理区的村民。1992年，紫金县人民政府通过下设的紫金县房地产开发总公司强行对原紫金县西郊管理区村民的大面积土地(包括原告的土地在内)进行违法征收，数量远远超过一千亩，但并未取得相应的合法征地批文且一直未落实相应的补偿等。后，紫金县国土资源局依据紫金县人民政府作出的《紫金县人民政府办公室文件(紫府办[1992]20号)》向河源市国土资源局申请补办征地手续。河源市国土资源局以《河国土征[1998]36号》文件向广东省国土资源报请批示。广东省国土资源厅对此作出《关于河源市部分统征土地及违法用地项目补办手续问题的批复》(粤国土资(利用)函[1998]573号)，“同意紫金县国土局统征上述土地”。后，河源市国土资源局以《河国土征[2000]236号》文件向广东省国土资源厅报请批示。广东省国土资源厅也对此作出《关于河源市部分统征土地及违法用地项目补办手续问题的批复》(粤国土资(利用)函[2000]859号)，批复“同意补办用地手续”。再后，河源市国土资源局再以《河国土征[2001]19号》文件向广东省国土资源厅报请批示。广东省国土资源厅也对此作出《关于紫金县城市建设用地补办手续的批复》（粤地政[2001]16号），批复“同意补办用地手续”。但是，广东省国土资源厅、河源市国土资源局、紫金县国土资源局和紫金县人民政府均未对上述文件予以公告，更未直接告知原告。原告在近期获悉上述文件内容后，对此不服，认为广东省国土资源厅作出的上述文件并未制定补偿方案等，征收土地方案不可行；涉案土地根本没有失地农民知情确认的材料，有关部门也从未组织失地农民进行知情确认，这严重侵犯包括原告在内的失地农民知情确认的权利，属于严重的违法行为；且存在超越审批权限批准征地的嫌疑。综上，原告认为广东省国土资源厅作出的上述文件认定事实和适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。该文件也在实际上严重损害了原告等村民的合法权益，导致广大村民失去生活来源、陷入贫困。故原告起诉请求：1、判令撤销被告广东省国土资源厅作出的《关于紫金县房地产开发总公司实施县城改造综合开发使用土地的批复》（粤地政[1998]573号）；2、判令被告承担本案的所有诉讼费用。被告辩称：一、被答辩人不具有起诉主体资格。1998年10月，答辩人依法作出粤地政[1998]573号《批复》，同意紫金县国土局补办征用紫金镇西郊管理区位于禾塘、里仁地段27.4173公顷土地的用地手续。该《批复》不涉及被答辩人原来所在的紫城镇西郊管理区安良村，且被答辩人亦没有承包地、自留地、宅基地在涉案《批复》范围内。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，被答辩人与涉案《批复》没有利害关系，不具备原告诉讼主体资格。二、本案依法不属行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。本案中，答辩人作出的[1998]573号《批复》，系经广东省人民政府批准，以答辩人的名义作出的征用土地决定，被答辩人不服涉案《批复》提起行政诉讼的，属于法律规定需复议前置的情形。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号）第三十三条规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院应当不予受理。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据上述法律规定，国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，均属于最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，答辩人作出的粤地政[1998]573号《批复》，系经广东省人民政府批准，以答辩人的名义作出的征用土地决定，根据最高人民法院（2005）行他字第23号《批复》，该征用土地决定属于上述法律规定的应当由行政机关作出最终裁决的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”根据上述规定，原告对涉案《批复》不服提起诉讼，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、答辩人作出的涉案《批复》合法有效。1992年，紫金县房地产开发总公司根据《关于做好县城预征土地工作的通知》（紫府办[1992]20号）精神，与紫城镇西郊管理区签订征用土地协议书，预征土地27.4173公顷（合411.26亩，其中耕地332.99亩）。上述土地已按当时的补偿标准进行补偿，但未经依法审批就擅自填土建设，经河源市国土局清理上报答辩人后，答辩人于1998年1月作出《关于河源市11宗统征土地补办手续问题的批复》（粤地政函[1998]13号），同意将其纳入补办手续范围，由河源市依法组织材料完善用地报批手续。1998年8月，紫金县国土局、河源市国土局组织涉案土地报批材料，逐级审查上报答辩人。根据粤办函[1992]195号文规定，答辩人经审查，于1998年10月依法作出涉案《批复》。因此，涉案土地审批过程合法，适用依据正确。综上所述，被告作出粤地政[1998]573号《批复》的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；同时，被答辩人不具备起诉主体资格，被诉具体行政行为也不属行政诉讼的受案范围，请人民法院查明事实，依法驳回起诉。经审理查明，1998年10月18日，广东省国土厅向河源市国土局做出粤地政[1998]573号《关于紫金县房地产开发总公司实施县城改造综合开发使用土地的批复》（以下简称涉案《批复》），该批复称：一、……同意紫金县国土局统征上述土地，并出让给紫金县房地产开发总公司使用，作为县城改造综合开发用地。土地使用权期年限由紫金县国土局根据不同用途依法确定。其土地使用权期限届满后，按现行的法律规定收归国有。二、征地补偿按征地协议书办理。土地使用权出让双方的权利、义务、责任等按出让合同办理。三、被征耕地原负担的农业税，由紫金县负责减免。原告对该《批复》不服，诉至法院。另查明，广东省人民政府办公厅于1992年4月25日作出粤办函[1992]195号《关于授予土地审批权限问题的复函》，内容为：“省国土厅：粤国土字[1992]22号请示收悉，为简化审批程序，省人民政府同意授予你厅审批征用（含划拨、出让）耕地五百亩、非耕地一千亩以下的权限。超过以上限额仍由省人民政府审批。”以上事实有《关于紫金县房地产开发总公司实施县城改造综合开发使用土地的批复》（粤地政[1998]573号）、粤办函[1992]195号《关于授予土地审批权限问题的复函》等证据予以证实，原、被告亦当庭陈述在案。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据上述法律规定，国务院或省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，均应由行政复议最终裁决。本案原告的诉讼请求所涉及的行政行为即涉案《批复》，是经广东省人民政府批准、由被告作出的批准征用土地的批复，该批复属于上述规定的由行政机关最终裁决的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”故原告对涉案《批复》不服起诉，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当不予受理。根据最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项“不符合行政诉讼法第四十九条规定的”，已经受理的，应当裁定驳回起诉。综上所述，依照最高人民法院《关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告温启扬的起诉。原告已经预缴的50元受理费，应退还给原告。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  汪 毅代理审判员  余秋白代理审判员  唐 勇二〇一五年六月八日书 记 员  周芷诺赵珈