江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏06行终308号
上诉人（原审原告）张其风，女，1970年11月14日生，汉族，住如皋市。
委托代理人朱久宏（系张其风丈夫），1970年10月17日生，汉族，住常熟市。
被上诉人（原审被告）如皋市搬经镇人民政府，住所地如皋市。
法定代表人刘莉，镇长。
出庭负责人袁健，如皋市搬经镇人民政府副镇长。
委托代理人田小兵，如皋市搬经镇人民政府法制办工作人员。
上诉人张其风因与被上诉人如皋市搬经镇人民政府（以下简称搬经镇政府）土地权属不予受理决定一案，不服江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，张其风父母张汝建、朱玉兰夫妇曾在如皋市搬经镇群岸村5组有瓦房四间。张汝建夫妇的四个女儿即张亚梅、
莲、张琪连、张其风先后出嫁，且户口均从搬经镇群岸村5组迁出。此后，张汝建与朱玉兰分别于2000年、2002年去世。朱玉兰去世后，张其风堂兄张林富参与朱玉兰后事的料理，张汝建夫妇的房屋在朱玉兰去世后由张林富看管，房屋周围土地由张林富耕种。2005年，张其风所在村委会将案涉土地发包给张林富经营并签订了承包合同。2007年3月27日，张其风将户口迁至如皋市搬经镇群岸村5组。2013年5月底，张林富将张汝建夫妇原有房屋推倒并拆除。2013年6月13日，张其风姐妹四人向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求张林富夫妇将拆除的四间瓦房恢复原状。张林富在上述民事诉讼中陈述，经张其风、张林富共同亲戚及邻居见证，张汝建夫妇房屋归张林富所有，房屋周围土地由张林富耕种收益。2013年12月2日，如皋市人民法院作出（2013）皋搬民初字第0637号民事判决书，驳回张其风等人要求张林富夫妇恢复案涉房屋原状的诉讼请求，该判决经过二审审理维持原判。
2015年12月11日，张其风向搬经镇政府递交宅基地使用权确权申请书，要求搬经镇政府依法将其父母名下的土地共1.194亩作为宅基地，使用权归属于张其风，同时确认张林富与所在村签订的土地承包经营合同无效。2016年1月14日，搬经镇政府对张其风书面答复，告知其“张林富与所在村签订的土地承包合同的效力应通过诉讼程序予以解决，宅基地问题由张其风所在村按程序处理并报政府核查确权”。为此张其风不服向如皋市人民政府申请行政复议。2017年2月27日，如皋市人民政府作出〔2016〕皋行复第15号行政复议决定书，决定撤销搬经镇政府于2016年1月14日的书面答复，责令搬经镇政府对张其风的申请依据《土地权属争议调查处理办法》的规定重新作出处理。2017年3月22日，搬经镇政府对张其风确权申请作出不予受理决定书（以下简称322决定）。张其风不服，诉至一审法院，请求撤销搬经镇政府作出的322决定，并责令搬经镇政府限期履行土地行政处理的法定职责。
另查，张汝建、朱玉兰夫妇原使用的土地包括房屋占地经实测共1.15亩（已扣减张汝建夫妻坟地的面积），如皋市人民政府于2016年12月25日向案外人张林富颁发了苏（2016）如皋市农村土地承包经营权第152016号《农村土地承包经营权证》，将案涉土地承包给张林富经营。
一审法院认为，本案的争议焦点是搬经镇政府以张其风申请的事项不属于土地权属争议作出的322决定是否有事实和法律依据。
土地权属争议是指当事人双方因土地所有权和使用权等土地权属问题发生的纠纷或争议，一般是由于地界不清、土地权属紊乱、政策和体制的变更，以及其他历史原因遗留问题而引发。只有在土地权属存在争议的情形下，有关人民政府方可依据《土地管理法》第十六条的规定在争议的当事人之间作出处理，以明确土地的权利归属。案涉土地，原为张其风父母的宅基地和承包地，在张其风父母去世后，已被土地所有权人搬经镇群岸村集体经济组织收回，重新发包给案外人张林富承包经营，且如皋市人民政府已经向案外人颁发了《农村土地承包经营权证》，故本案实质是农村土地承包经营权争议，而非张其风所谓的土地权属争议。《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不属于相关人民政府土地权属争议案件受理范围。被告搬经镇政府依据上述规定，对张其风土地确权的申请作出322决定有事实和法律依据。张其风的诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张其风的诉讼请求。
上诉人张其风向本院提起上诉称，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，一审法院应对被上诉人搬经镇政府作出的答复及322决定相互矛盾的行政行为的合法性进行审查，即应当围绕：宅基地确权是否属于被上诉人法定职责，被上诉人作出行政行为时所认定的事实是否清楚、证据是否确凿充分、适用法律是否正确、程序是否合法等进行审查。但一审法院却拼凑事实，偏袒被上诉人，作出的判决违背事实，违背法律，违背良知。请求撤销一审判决；撤销搬经镇政府作出的322决定，并责令搬经镇限期履行宅基地确权的法定职责。
被上诉人搬经镇政府未作二审答辩。
本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条、第二十七条、第三十三条规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。
从上述规定可以看出，只有在当事人之间存在土地所有权和使用权争议，且经过调解未能达成协议的情况下，有关人民政府才有权作出相应的处理决定。反过来说，在当事人之间不存在土地权属争议的情况下，有关人民政府并无对当事人提出的土地所有权或者使用权确权申请作出处理决定的法定职责。
本案中，张其风起诉时主张其因继承其父母原有住房，故享有该房屋所占土地即宅基地的使用权。但从一审法院查明的事实可以看出，案涉土地使用权已经依法由案外人张林富承包经营，故在如皋市人民政府依法向张林富颁发的如皋市农村土地承包经营权第152016号《农村土地承包经营权证》未被依法撤销或者被确认无效之前，应当确认张林富上述土地承包经营权的法律效力。换言之，由于张林富已经依法承包了案涉土地，故该案涉土地并不存在法律意义上的所谓土地使用权争议问题。张其风如果认为张林富系违法承包案涉土地，并侵犯了张其风的合法权益，其可依法另行寻求权利救济。
需要指出的是，由于张其风的户籍已经迁入其父母原所在地即群岸村，故其如确因生活需要使用集体土地作为宅基地建房的，应当依法提出申请，搬经镇政府应当依法审核、批准或者报请上级人民政府批准，同时应当针对张其风多年反映的宅基地被侵占问题妥善做好相关协调工作。
综上，张其风父母原有房屋所占土地使用权已被依法承包给案外人张林富，在张林富合法土地承包经营权未被依法确认无效并由发包方收回的前提下，张其风向搬经镇政府提出要求确认其享有张林富名下承包土地的“宅基地”使用权的申请，显然不属于《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定的土地权属争议受案范围，搬经镇政府据此决定不予受理，符合法律规定。张其风的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人张其风负担。
本判决为终审判决。
审判长 张志新
审判员 郁 娟
审判员 谭松平
二〇一八年八月三日
书记员 朱超先
附：本判决适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；