安徽省蚌埠市龙子湖区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）龙刑初字第00176号
公诉机关蚌埠市龙子湖区人民检察院。
被告人吴某，男，1975年7月14日出生于安徽省怀远县，汉族，中共党员，怀远县国土资源局执法监察大队副大队长，住怀远县。因涉嫌犯玩忽职守罪，于2014年10月29日被蚌埠市龙子湖区人民检察院取保候审。
辩护人冉广杰，安徽径桥律师事务所律师。
辩护人门茹坪，安徽径桥律师事务所律师。
蚌埠市龙子湖区人民检察院以龙检刑诉（2014）209-2号起诉书指控被告人吴某犯玩忽职守罪，于2015年6月26日向本院提起公诉。本院于同年7月2日立案，依法组成合议庭，于同年9月18日公开开庭审理了本案。在审判过程中，公诉机关认为本案需要补充侦查，于2015年9月24日建议延期审理，同年10月19日公诉机关补充侦查完毕移送本院。蚌埠市龙子湖区人民检察院指派检察员王晓琴出庭支持公诉，被告人吴某及辩护人冉广杰、门茹坪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
蚌埠市龙子湖区人民检察院指控：2007年，许某在未取得用地手续的情况下，租用怀远县马城镇张湾村的土地建设养殖场。至2008年底，许某陆续兴建1800平方米的牛舍、450平方米的挤奶厅。2009年5月初，怀远县国土局马城分局巡查中发现许某在租赁的土地上建占地约1000平方米的牛棚，遂向被告人吴某汇报此事。吴某到养殖场查看后进行立案查处，执法监察大队对许某作出“拆除养殖场建筑物并罚款15000元”的处理决定。许某缴纳15000元罚款后，吴某将此事搁置，未按规定对养殖场非法占用耕地一案做限期拆除处理，致使许某继续在租用的耕地上扩建养殖场至2014年3月案发。期间，吴某将该案材料丢失，且未向上级汇报。经认定，许某的养殖场违法占地造成耕地严重毁坏面积18亩。
针对上述指控，公诉机关提供了书证、证人证言、被告人供述等主要证据。公诉机关认为，被告人吴某的行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条之规定，应以玩忽职守罪追究刑事责任。
被告人吴某对公诉机关指控的犯罪事实和适用法律无异议。辩护人认为吴某一贯工作表现良好，由于疏忽造成处理违法占地案件材料遗失，建议对吴某免予刑事处罚。
经审理查明：2008年起，许某在未取得用地手续的情况下，租用怀远县马城镇张湾村（因行政区划调整，马城镇后划归蚌埠市禹会区）农用地建设奶牛养殖场，后成立安徽省龙海养殖有限公司（以下简称龙海养殖公司）。2009年5月，怀远县国土资源局（以下简称怀远县国土局）马城分局将巡查中发现的上述非法占地一事，向怀远县国土局执法监察大队副大队长吴某进行汇报，吴某在马城分局土地管理员马某后的配合下至现场查看。执法监察大队随后拟作出“拆除在非法占用的土地新建的建筑物、罚款15000元”的行政处罚。许某遂请马某后帮忙协调“只罚款不拆除”，同年5月15日许某向怀远县国土局缴纳罚款15000元，“非法占用的土地新建的建筑物”一直未予拆除。后许某继续非法占用农用地扩建养殖场，至2014年被蚌埠市国土资源局查处。2014年7月7日，经蚌埠市国土资源局认定，龙海养殖公司占用土地为张湾村集体所有，实际占地56.36亩，不符合土地利用总体规划。该宗地内已建设生产厂房、牲畜棚房、饲料槽和生活厂房，地面已固化面积18亩，其中一般耕地16亩、基本农田2亩，实际占用土地耕作层已严重毁坏。该用地造成耕地严重毁坏面积18亩。
另查实，被告人吴某归案后如实供述主要犯罪事实。许某2014年11月因犯非法占用农用地罪被判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年，并处罚金十万元。
上述事实，有以下经庭审举证、质证的证据证实，本院予以确认：
1、现场勘测笔录、实物图片，证实2014年3月20日，蚌埠市国土资源局监察支队对位于蚌埠市禹会区马城镇张湾村的龙海养殖公司进行现场勘测，龙海养殖公司未经批准，擅自占用集体土地3.7575公顷，合56.36亩建养殖场。
2、土地勘测定界技术报告书，证实合肥田园土地规划测绘有限公司对龙海养殖公司进行勘测定界，实测面积3.7575公顷，合56.36亩。
3、《关于龙海养殖公司非法建设造成耕地毁坏程度的认定》，证实龙海养殖公司用地造成耕地严重毁坏面积18亩。
4、《调查报告》，证实针对龙海养殖公司非法占用耕地数量特别巨大，时间跨度长，蚌埠市国土资源局认为应依法追究刑事责任，建议公安机关等部门组织力量进行深入调查。
5、营业执照，证实龙海养殖公司的住所地位于蚌埠市禹会区马城镇张湾村，法定代表人为张某甲。
6、张湾村委会出具的证明，证实许某养奶牛使用的土地系与村民商量同意后租用的。
7、行政处罚听证告知书，证实2009年5月14日，怀远县国土局对许某作出拆除在非法占用的土地新建的建筑物、罚款15000元的行政处罚。
8、收据，证实2009年5月15日许某向怀远县国土局缴纳罚款15000元。
9、怀远县国土局出具的情况说明，证实龙海养殖公司遥感监测占用耕地1.2亩、4.7亩，分别规划为一般农田、基本农田，该二宗占地是2013年度变更调查遥感监测中出现，在以往年度卫片执法检查中未出现龙海养殖公司的占地图斑。吴某向法院提供房屋破旧、卷宗毁损证明前，向该局进行报告，要求必须实事求是书写。后吴某未将证明给局领导过目，自行到局办公室盖章，因办公室不知道具体情况遂盖章。2015年4月龙子湖区人民检察院针对吴某向法庭提供的上述证明，到局里了解情况，该局要求吴某对之前提供证明的情况予以说明，因局领导外出，吴某未将说明交领导审核，自行至局办公室盖章，办公室因不了解情况而盖章。2011年3月的分工调整属监察大队内部事务，没有向局里汇报。现通过了解监察大队当时几位负责人，分工调整后，个人调整前未处理完的工作，仍由本人继续处理完毕。
10、简历，证实吴某2005年5月起在怀远县国土局执法监察大队工作，2013年10月起任执法监察大队副大队长，主持工作。
11、证人马某后的证言，证实系马城镇国土中心所（原称为孝仪乡国土分局、马城镇国土分局）土地管理员，2009年5月，吴某带队到马城镇进行卫片执法检查，对许某的龙海养殖公司非法占用耕地下停建通知书。后许某到怀远县国土局监察大队接受处理，监察大队要对龙海养殖公司进行处罚。许某认为其和县局的人熟悉，让出面协调，能否只罚款，不拆房子。陪许某到吴某办公室，吴某表示不能做主决定罚款数额，遂带到大队长张某乙办公室，经过协调，当场定下对许某罚款15000元。监察大队对许某罚款后没有拆除养殖场，但按照规定应当拆除。马城镇国土所进行土地巡查时发现龙海养殖公司非法占用耕地，曾经调查处理过，当场下达停建通知书，并通知许某到所里做材料，不清楚所里如何对养殖场处罚。
12、证人许某的证言，证实2008年成立奶牛养殖场，后更名为龙海养殖公司，以妻子张某甲的名义注册，其负责经营管理。开始建设租用当地农民的耕地，当时去怀远县国土局办理用地手续，因用的是基本农田而无法办。建设期间孝仪（即马城镇）国土所、怀远县国土局均进行制止，告知非法占地建设养殖场，要拆除、要罚款。马某后带队查处，2009年4、5月吴某亦去过一次并当场下发停建通知书，2009年开始建设至2011年共罚款五、六次，其中一次到县局缴纳。交过罚款后国土部门没有要求拆除，马某后、吴某均讲过，罚款即可，养殖场用地手续办不下来。2009年5月与马某后去怀远县国土局交罚款，先到吴某办公室，后到大队长张某乙办公室，收据上显示缴款金额15000元。
13、证人张某甲的证言，证实系许某之妻，龙海养殖公司以其名义注册，实际经营管理由许某负责。公司的用地是租用当地农民的耕地，建设期间主要是马某后带人去制止，讲完亦没有任何其他措施即离开，一次许某交过罚款后看到15000元的票据。
14、证人潘某的证言，证实2009年12月起任马城国土分局局长，2013年起任马城中心所所长，蚌埠市国土资源局马城中心所原称为怀远县马城国土分局。其到马城分局工作时龙海养殖公司的厂已经建好，2010年上半年卫片拍到龙海养殖公司的用地系非法的，所里安排马某后带怀远县国土局工作人员到现场调查，县局监察大队作出罚款、拆除决定。龙海养殖公司占用部分基本农田，没有办法按照设施用地进行报批，没有审批手续的属于违法用地，应该全部拆除。但当时政府为了发展经济，不主张对占用农用地从事生产养殖的设施进行拆除，事实上当年全县没有拆除一家，在这种环境下后期由县局执法大队改作罚款处理。龙海养殖公司是政府扶植项目，所里安排人配合政府对违法用地上的建筑进行过部分拆除。
15、证人梅某的证言，证实2008年下半年至2009年12月任马城国土分局副局长（主持工作），巡查时发现龙海养殖公司建厂占用基本农田，口头制止并下达停工通知书，且向怀远县国土局监察大队报告。与监察大队到现场制止，监察大队对许某作出限期拆除和罚款的处罚，龙海养殖公司交纳罚款但未拆除，按规定应由监察大队报县局申请法院强制拆除。龙海养殖公司被处罚后仍然继续扩大工程，占用耕地非常严重。罚款按违法占地每平方30元以下收取，具体金额应根据监察大队的处罚决定。
16、证人张某乙的证言，证实2003年任怀远县国土局监察大队副大队长（主持工作），2011年调至工会。按照工作规定，查处案件应经过受理、立案、听证、处罚等程序。立案、处罚在其同意签批后，由承办人报分管局长审批。承办人根据违法占地情况进行罚款，并要求自行拆除，承办人对后续情况进行跟踪处理，被处罚人不履行处罚决定，应向法院申请强制执行，构成犯罪应移送给公安机关。案件卷宗由承办人整理、保管。龙海养殖公司违法占地案是吴某负责办理的，如果进行罚款，应该是进入了立案程序。该案时间太长，许多情况已记不清，要看卷宗材料。对龙海养殖公司罚款15000元是根据非法占地的地类、面积，每平方非法占地罚款30元以下。2010年以后，具体时间记不清，与吴某、王某开会，决定监察大队南北片区互调，没有会议记录和向局里汇报。片区出现的新问题由新负责管辖的人调查处理，原先案件由原来负责的继续处理完毕，吴某负责的龙海养殖场案件没有移交他人处理。
17、证人叶某的证言，证实2004年起任怀远县国土局监察大队会计，负责收取违章罚款，交款应该由办案人带着当事人一起，否则不知道收多少。许某养殖场15000元是违法用地罚款，在监察大队办公室交纳的现金。
18、证人王某的证言，证实约2011年与张某乙、吴某开会决定南北片区互调，没有会议记录，不知道张某乙是否向局里汇报。负责的片区，原先的老案件继续查完，出现新的问题由新负责管辖的调查处理，吴某负责的龙海养殖场案件没有移交给其处理。
19、证人李某甲的证言，证实系怀远县国土局监察大队中队长，大队每个办公室都有铁皮柜，龙海养殖场案件的卷宗由吴某保管，2014年底吴某安排到原大队办公室拍照，告知提供作为证据使用，后吴某曾提起该案卷宗未找到，是不是被雨水浸泡了。
20、证人李某乙的证言，证实系怀远县国土局副局长，不知道吴某原先向法庭提供材料的情况，2015年3、4月份，检察院来调查此事，安排其负责接待，找到吴某并要求实事求是，如实说明情况，经局里审核后提交给检察院。后与高局长均不在，吴某未将所写说明交予审核，直接到局办公室盖章。同年6月检察院再次来调查，亦由其负责接待，与吴某谈话了解情况后，局里认为该说明符合事实情况，经审核同意办公室盖章。
21、证人迟某的证言，证实系怀远县国土局办公室主任，2014年吴某拿来的材料办公室没有调查核实，向高局长电话请示，同意后盖章。当时监察大队的办公房比较旧，但卷宗是否受雨水浸泡和工作调整情况，只有大队清楚。
22、被告人吴某的供述，证实2005年起任怀远县国土局监察大队副大队长，大约2008年到马城镇查处卫片案件时，国土所提出张湾村有养殖场非法占地，马某后陪同去龙海养殖公司现场检查，发现许某在基本农田上建一个牛棚，占地约1.5亩或2亩，当场下达责令停止违法行为通知书，并要求当事人配合调查。调查结束后，对龙海养殖公司非法占地进行立案、处理报批，下达行政处罚告知书、听证告知书、决定书。处罚结果是要求龙海养殖公司限期拆除地上建筑物，并罚款15000元。龙海养殖公司违法占地的调查由其负责，且进行立案，由大队长张某乙审核、分管局长赵桂友批准，15000元是按规定违法占地每平方处30元以下罚款。当事人在规定期限内未履行处罚措施，监察大队应向法院申请执行，龙海养殖公司没有拆除地上建筑物，却未申请强制执行。查处龙海养殖公司非法占地有调查材料及相关文书，但后来卷宗不知去向，大队没有具体的卷宗管理规定，过去均由承办人保管。对非法占用基本农田不能只罚款而不拆除地上建筑物。查处该案过程中，失职造成没有及时申请强制执行和卷宗保管不善、流失，是因为工作能力不足，主观上没有故意帮助他人的目的，当初查处龙海养殖公司时只建一个牛棚，面积约1000平方米，后来养殖场陆续扩建，马城镇土管所未向其报告。向法庭提交的四张卫星影像图，2008年和2009年的放在其档案柜里，2010年和2011年的系从怀远县国土局地籍科调的电子档。2014年底和李某甲一直没有找到许某案件的卷宗，当时考虑是不是被雨水浸泡，遂拍摄办公室照片，说明办公室破旧、漏水的情况。平时卷宗放在办公桌上，当时不存在办公室内进水几十公分和办公桌大量进水，浸泡后的卷宗被其自行扔掉，不清楚其中是否包含许某案件。2011年与大队长张某乙、中队长王某开会，对分管的辖区进行调整，依然担任监察大队副大队长，许某案件没有交给其他人处理，卷宗亦未交给他人保管。因为卷宗一直没有找到，办公房屋老旧，遂推测卷宗是不是被雨水浸泡。龙海养殖场案卷是其保管不善丢失，由于忙于其他工作，没有过问该案，将此事搁置。向法庭提供的证据材料是向局里反应，局里同意并要求实事求是，其准备好材料到局办公室直接盖章，没有交给局领导审核，局办公室不了解具体情况，亦未组织调查核实，后将证据交给律师。2015年4月龙子湖区人民检察院来了解情况时，局里提交的说明是安排其所写，因为对监察大队的情况熟悉，且要求实事求是。
本院认为：被告人吴某身为国家机关工作人员，不正确履行法定职责，造成安徽省龙海养殖有限公司非法占用的耕地严重毁坏面积18亩，且将查处的案件材料丢失，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控成立。鉴于被告人犯罪情节轻微，且如实供述自己罪行，有悔改表现，依法可以免予刑事处罚。辩护人提出对被告人吴某免予刑事处罚的辩护意见，本院予以采信。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第九十三条第一款、第三十七条、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（四）项的规定，判决如下：
被告人吴某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向安徽省蚌埠市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 彭 艳
代理审判员 吴双双
人民陪审员 顾 洁
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 朱 君
附：相关法律条文
《中华人民共和国刑法》
第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第九十三条本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。
国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》
第一条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”：
（一）造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；
（二）造成经济损失30万元以上的；
（三）造成恶劣社会影响的；
（四）其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”：
（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的；
（二）造成经济损失150万元以上的；
（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；
（四）造成特别恶劣社会影响的；
（五）其他特别严重的情节。