广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终753号
上诉人（原审被告）：韶关市浈江区人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区大学路*号。
法定代表人：曾清兰，区长。
委托代理人：杨迪，韶关市浈江区法制局工作人员。
委托代理人：毛峰，韶关市浈江区新韶法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审原告）：官水平，男，1969年3月23日出生，汉族，住广东省翁源县。
委托代理人：栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。
原审被告：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市风度北路**号。
法定代表人：骆蔚锋，市长。
委托代理人：杨志勇，韶关市人民政府城市管理行政执法局工作人员。
委托代理人：李静英，广东韶华律师事务所律师。
原审被告：韶关市国土资源局。住所地：广东省韶关市武江区西联镇芙蓉园*栋。
法定代表人：黄宣剑，局长。
委托代理人：郎春贵，韶关市国土资源局工作人员。
原审被告：韶关市城乡规划局。住所地：广东省韶关市芙蓉新城芙蓉花园***栋。
法定代表人：许险峰，局长。
委托代理人：周志明，该局工作人员。
原审被告：韶关市城市管理行政执法局。住所地：广东省韶关市武江区芙蓉东路*号。
法定代表人：ＸＸ，局长。
委托代理人：陈晶，该局工作人员。
原审被告：韶关市公安局。住所地：广东省韶关市武江区百旺大道*号。
法定代表人：李安平，局长。
委托代理人：蓝小威、沈建国，均为该局工作人员。
原审被告：韶关市城市综合管理局。住所地：广东省韶关市武江区芙蓉东路*号。
法定代表人：周伟源，局长。
委托代理人：董晓玲，该局工作人员。
委托代理人：李静英，广东韶华律师事务所律师。
原审被告：韶关市城市管理行政执法局浈江分局。住所地：韶关市浈江区芳华路*号首层。
法定代表人：王伟超，局长。
委托代理人：白海凤，广东韶大律师事务所律师。
原审被告：韶关市公安局浈江分局。住所地：广东省韶关市浈江区复兴路*号。
法定代表人：肖景，局长。
委托代理人：朱剑，该局工作人员。
上诉人韶关市浈江区人民政府因与被上诉人官水平、原审被告韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市城乡规划局、韶关市城市管理行政执法局（下称韶关市城市执法局）、韶关市公安局、韶关市城市综合管理局、韶关市城市管理行政执法局浈江分局（下称韶关市城市执法局浈江分局）、韶关市公安局浈江分局房屋行政强制纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：韶关市政府办公室于2010年8月10日发出关于印发《韶关市区拆除违法建筑工作联席会议工作方案》的通知，具体内容为，浈江、武江区人民政府，市府直属和中省驻韶有关单位：《韶关市区拆除违法建筑工作联席会议工作方案》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。特此通知。附：韶关市区拆除违法建筑工作联席会议工作方案。为坚决打击严重破坏城市规划的违法违章行为，确保我市城市总体规划的顺利实施，遏制违法建筑蔓延的势头，我市将对当前各界反映较强烈、严重影响城市规划的违法建筑物进行强制拆除。为确保拆除工作顺利进行，市政府决定建立拆除违法建筑工作联席会议制度。一、联席会议的主要职责：(一)负责领导韶关市区拆除违法建筑的实施工作，贯彻国家、省有关城市规划执法工作的方针、政策，制定韶关市区的具体工作方案。(二)明确各职能部门在拆除违法建筑实施过程中的职责分工，检查、督促各部门工作计划、方案的执行情况，协调解决拆除违法建筑方面的重大问题。(三)组织制订、实施韶关市区拆除违法建筑工作规划和年度计划，确定年度工作重点和重点拆除项目。组织、督促相关成员单位确定本单位、本部门、本辖区要实施重点拆除的违法建筑。(四)组织开展韶关市区重大的拆除违法建筑行动。(五)组织协调各职能部门对违法建筑进行必要的调查、摸底，对韶关市区违法建筑进行全面的巡查和监控。(六)联席会议各成员单位分成8个工作小组开展工作。各组负责人负责制定完成本组职责的工作方案并认真做好准备工作，全面落实。(七)协调解决拆除违法建筑工作中的其它事项。二、联席会议的组成。联席会议由市政府分管副市长任总召集人，市政帑分管副秘书长和市城乡规划局局长、市城市综合管理局局长、市公安局副局长、浈江区区长、武江区区长为召集人，市委宣传部、市公安局、市司法局、市城乡规划局、市城市综合管理局、市城市管理行政执法局、浈江区政府及有关部门、武江区政府及有关部门领导为成员，分成8个工作小组开展工作。联席会议下设办公室，办公室设在市城市管理行政执法局，作为联席会议的日常办事机构(具体名单附后)。（略）……。
“韶关市政府”于2013年11月12日作出韶府[2013]66号《韶关市人民政府关于开展打击“两违”行动的通告》，具体内容为，为整顿和规范我市土地管理、城乡规划秩序，严厉打击违法用地、违法建设行为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律法规的规定，市政府决定对全市城乡规划区范围内的各类违法用地、违法建设(以下简称“两违”)行为进行全面集中打击行动。现将有关事项通告如下：一、打击“两违”行动范围。为全市城乡规划区范围内的各类违法用地和违法建设。二、打击“两违”行动内容。(一)打击违法用地。具体指：公民、法人或其他组织未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行为；违反土地利用总体规划，擅自将农用地改为建设用地的行为；非法买卖或者以其他形式非法转让土地的行为；擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的行为。(二)打击违法建设。具体指：公民、法人或其他组织未取得建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证擅自开工建设的；未经城乡规划主管部门批准，擅自变更规划许可内容进行建设的；未按照建设工程规划许可证(或者乡村建设规划许可证)的规定内容施工，擅自移位和扩大建筑面积的；未经规划管理部门批准，擅自改变建筑用途的；未经城乡规划主管部门竣工验收，边装修边投入使用的；在商品房顶层或其他建筑物私自乱搭乱建的；以索赔为目的的突击性违法占地建房的行为。三、打击措施。(一)自本通告发布之日起，所有违法用地、违法建设行为必须立即停止，并主动到属地县级以上人民政府土地行政主管部门或者城市综合管理行政主管部门登记，接受调查处理。拒不停工的，将依法采取查封现场、限期拆除或强制拆除等措施，造成的一切损失由当事人自行承担。(二)本通告发布之前已建成或已投入使用的违法建筑业主，必须于2013年12月31日前，主动到属地县级以上人民政府土地行政主管部门或者城市综合管理行政主管部门登记，接受调查处理。对在规定时间内主动登记的单位或个人，可以依法从轻处罚。对在规定时间内不主动登记的，一经查实，将依法从重处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。(三)所有违法用地及违法建筑业主必须主动接受调查，如实提供建房相关证件资料。凡阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》有关规定予以治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。(四)供电、供水、管道燃气等公共服务部门要严格按照行业管理规定，查验建设工程规划许可证等有效证明文件，符合行业营业规则的才可提供供水、供电、供气、电信、连接有线电视和开通上网等临时性或者永久性服务。市、区两级公安、工商部门要严格按照《租赁房屋治安管理规定》第六条、《个体工商户登记管理办法》第十四条规定的条件给予登记；已经登记，但不符合上述规定条件的，按照相关规定处理。(五)土地行政主管部门的工作人员、镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门工作人员有违反《土地管理法》、《城乡规划法》规定的行为，必须立即停止，并于2013年12月31日前主动到其主管部门纪委监察室申报登记，说明问题。逾期不主动说明有关问题的，一经查实，将依纪依法从重处理。国家工作人员对参与违法用地、违法建设的亲属，必须积极做好其思想工作，配合开展清理行动。四、各部门单位和广大群众要积极支持、配合“两违”专项整治工作，对违法用地、违法建设行为进行监督、举报，举报电话：l2319。五、本通告自发布之日起执行，有效期5年。
张越与官水平于2013年6月21日签订了一份《土地租赁合同》，具体内容为，出租方：张越(以下简称甲方)。承租方：官水平(以下简称乙方)。根据《中华人民共和国合同法》及相关法律规定，为了明确甲、乙双方的权利、义务，经双方平等协商，签订本合同。一、甲方将位于：韶关市浈江区十里亭镇金凤坪村委曹村石场的平方米空地的使用权出租给乙方使用。二、乙方承租本宗土地必须进行合法经营，否则甲方有权收回土地使用权，终止合同。三、乙方不得擅自转租本宗土地的使用权，如需进行转租应征得甲方书面同意，否则甲方有权收回土地使用权，终止合同。四、乙方在租用期间，不得随意改变本宗土地状况和地上的附着物及水、电管网等设施，如确需改动或扩增设备应事先征得甲方书面同意后方可实施，对有关设施进行改动或扩增设备时如需办理相关手续，由乙方办理，甲方根据实际情况给予协助，所需费用由乙方承担，否则，乙方应恢复原状。五、乙方租用期间，有关市容环境卫生、门前三包等费用由乙方承担。六、甲方应协助乙方协调租赁土地周边邻里关系(包括道路交通、人员车辆进出等)。乙方在租赁期间因生产经营所发生的所有事故及造成他人损害的，由乙方承担责任，与甲方无关。七、合同约定的租赁期限界满或双方协商一致解除合同后10日内，乙方应向甲方办理交接手续，交接时乙方应保证工作人员撤离、将属于自己的设备腾清，并将租赁范围内的垃圾杂物等清理干净。厂房、水电设施等建筑物归甲方不得拆除。甲方不得单方无故提前违约由回土地，否则一切损失赔偿将由甲方负责。八、租赁期限从2013年7月1日起至2039年6月30日止。九、租金：2013年7月1日到2016年6月30日1.3元／平方米：2016年7月1日到2021年6月30日1.7元／平方米；2021年7月1日到2026年6月30日2.1元／平方米；2026年7月1日到2031年6月30日2.5元／平方米；2031年7月1日到2036年6月30日2.9元／平方米；2036年7月1日到2039年6月30日3.3元／平方米。以上租金不含税，甲方出具收款收据，如需发票乙方支付税款。十、先交租后使用，由乙方于每个月30日前交纳给甲方。超期交租应向甲方支付每日千分之五的违约金。逾期90天不交租金，则乙方违约，甲方可终止与乙方合同，收回土地使用权并没收土地押金。十一、在租赁期限内，因城市规划建设征收和村委使用该土地，双方须解除合同时，甲方必须提前六个月书面通知乙方，做好搬迁准备，由此给乙方造成的经济损失由有关部门按照有关规定进行赔偿，且地面上建筑物、设备及搬迁费等的赔偿(按年限赔偿)归乙方，土地赔偿归甲方。十二、双方协商一致可加行签订补充协议，补充协议与本合同具有同等法律效力。十三、本合同自双方签字、押金到帐后生效。十四、本合同一式两份，甲乙双方各执一份，具有同等法律效力。
浈江区城市综合管理局于2015年1月21日发出《通知》，具体内容为，各公司及用户：根据韶关市人民政府《关于实施移山路二期道路修建工程及市政综合养护基地项目和周边储备地土地和房屋征收的批复》，按照相关的法律法规，该地块已纳入国家征收范围。浈江区政府对该地块作出征收计划，请各公司、用户配合好征收工作组的工作，协商搬迁事宜，并于2015年5月30日前完成搬迁工作。特此通知。
韶关市浈江区上饶桥东堤北路工程建设项目房屋征收工作领导小组办公室、韶关市浈江区十里亭镇金凤坪村村民委员会于2015年5月22日发出《通知》，具体内容为，各租户：根据市政府《韶关市人民政府关于实施移山路二期道路修建工程及市政综合养护基地项目和周边储备地土地和房屋征收的批复》(韶府复[2014]111号)，经核实，你处所租用地已于2015年5月22日被韶关市政府征收(如红线图所示)。请租用征收红线范围内的土地租户尽快到上饶桥房屋征收办公室办理相关手续，做好搬迁工作，并与2015年5月30日搬迁完毕，否则后果自负。
韶关市浈江区上饶桥东堤北路工程建设项目房屋征收工作领导小组办公室与官水平于2016年3月25日签订了《移山路二期道路修建工程及市政综合养护基地项目征收协议书》和《补充协议》。《移山路二期道路修建工程及市政综合养护基地项目征收协议书》具体内容为，甲方：韶关市浈江区上饶桥东堤北路工程建设项目房屋征收工作领导小组办公室。乙方：鑫石纪石材加工部（官水平）。根据市政府《韶关市人民政府关于实施移山路二期道路修建工程及市政综合养护基地项目和周边储备地土地和房屋征收的批复》(韶府复[2014]111号)，需对官水平位于十里亭金凤村委上坝狮子冲地决上的房屋及构建物进行征收（具体征收范围以规划红线图为准）。一、被征收厂房现场丈量：1、简易铁棚：6.5米×5.2米＝３３．８平方米×100元/平方米=3380元。2、铁架棚：43.5米×20.7米=900.45平方米×150元/平方米=135067.5元、49.8米×29.4米=1464.12平方米×150元/平方米=219618元。3、围墙：17.4米×1.95米=33.93平方米×110元/平方米=3732.3元。以上项目合计361797.8元。二、由甲方协助乙方取回交给张越的租地押金3万元。三、本协议签订后五个工作日内，甲方向乙方支付补偿款80%，搬迁期限为30天，拆迁完毕后付清余款。四、本协议自签字盖章之日起生效，一式六份，具有同等法律效力。《补充协议》具体内容为，甲方：韶关市浈江区上饶桥东堤北路工程建设项目房屋征收工作领导小组办公室。乙方：鑫石纪石材加工部（官水平）。经甲乙双方友好协商，达成一致共识。因房屋征收，造成乙方官水平厂房搬迁、临时安置、通知后的建筑物补偿、停产停业损失等费用，甲方给予乙方补偿款人民币88202.2元。
官水平分别于2016年4月8日收取预付市政养护基地搬迁补偿款15万元。2016年5月23日收取市政养护基地补偿款227640.44元，共计金额：377640.44元。
韶关市浈江区上饶桥东堤北路工程建设项目房屋征收工作领导小组办公室于2016年9月30日作出《关于拆除官水平空置厂房的情况说明》，具体内容为，官水平位于十里亭金凤坪村委上坝狮子冲地块上的房屋及构建物，属市政府维护基地项目用地房屋征收范围，我办已于2016年3月25日与官水平签订房屋构造物《征收协议书》，按协议书约定，该空置厂房在我办支付补偿款80％，及30天搬迁期过后拆除完毕。我办于2016年8月25日组织施工队对其空置厂房实施拆除清理。特此说明。原告官水平对被告于2016年8月25日的房屋强制行政行为不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求确认被告强拆原告建造的厂房的行为违法。
原审法院认为：依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法民事诉讼法》的有关规定送达。”的规定，本案原告官水平是以韶关市区拆除违法建筑工作联席会议组成单位名单作被告提起诉讼，经庭审调查，“浈江区政府”对此次的行政强制行为，认可是由“浈江区政府”委托“韶关市城市执法局浈江分局”所实施的行政强制行为，对行为所产生的后果应由委托方承担。原告官水平请求确认被告强拆原告建造的厂房的行为违法理由充分，原告所使用的租赁土地已征收，并且原告也与征地有关部门签订了征收协议、征收补充协议，也领取了市政养护基地搬迁补偿款15万元、市政养护基地补偿款227640.44元，共计金额：377640.44元。原告也没有按征收协议约定在30日内的期限搬迁征收土地上的附着物，但在行政强制过程中，未依据《行政强制法》的规定，向原告发出催告、作出处理决定、发出行政强制公告，而未履告知义务，属行政强制行为程序违法。予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认“浈江区政府”于2016年8月25日所实施的房屋行政强制行政行为程序违法。
上诉人浈江区人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。我府未委托任何单位对被上诉人实施强拆。二、被上诉人官水平的建筑物属于违章建筑，依法应当予以拆除。请求二审法院撤销原审判决，确认浈江区人民政府不存在行政行为程序违法的事实。
被上诉人官水平二审期间未提交书面答辩意见。
原审被告韶关市人民政府二审答辩称：本案涉及的相关行政强制行为中，我方并没有作出任何行政决定，实施的行政强制行为也不是我方实施的，这一基本事实在一审庭审中已经得到了证实，即我方不是本案的适格主体。请求二审法院依法予以纠正。
原审被告韶关市国土资源局二审答辩称：我方并没有对被上诉人作出行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，我方并非适格被告，也并非适格被上诉人。上诉人将我方列为被上诉人没有任何事实和法律依据，请求二审法院依法作出公正判决。
原审被告韶关市城乡规划局二审答辩称：我方并非本案所涉房屋行政强制的实施主体，也没有参与涉案房屋行政强制执行措施的执行，不应对本案所涉房屋行政强制行为承担责任。原审判决未认定我方为被诉行政行为的实施主体是正确的。本案中，我方从未向被上诉人发出过任何法律文书，也未参与本案被诉的行政行为的实施，因而不是本案适格被告，原审判决未认定我方为被诉行政行为的实施主体是正确的。请求二审法院依法维持原判。
原审被告韶关市城市执法局二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，我方对该判决没有异议。
原审被告韶关市公安局二审答辩称：一、被上诉人提起诉讼的对象错误，本机关不是该诉讼的诉讼相对人，本机关没有参与强拆行为。二、公安机关在政府的强制拆除违法建筑的过程中，是防止有违反《治安管理处罚法》以及触犯《刑法》的行为发生，并无实际参与强制拆除违法建筑的行动中，并没有作出具体行政行为。本机关不应作为诉讼参加人。综上所述，被上诉人向我方提起的诉讼无事实依据与法律根据，请求二审法院依法作出判决。
原审被告韶关市城市综合管理局二审答辩称：一审法院已查明我方并未实施行政强制行为和作出相关行政决定的基本事实，证实了我方不是本案的适格被告。请求二审法院依法作出判决。
原审被告韶关市城市执法局浈江分局二审答辩称：我方拆除涉案建筑时，并没有违反相关法律规定，我方依职责拆除涉案房屋，不存在违法行为。
原审被告韶关市公安局浈江分局二审期间未提交书面答辩意见。
本院二审经审查，对原审判决查明认定的事实予以确认。
二审另查明：二审期间，韶关市城市执法局浈江分局出具《证明》称：韶关市浈江区辖区内违章建筑执法权由我局行使，2016年7月14日及8月25日的关于官水平、谢拾安的违章建筑行政强制拆除行为由我局组织实施，浈江区人民政府并没有实际参与，对我局未下达对上述两人房屋强制拆除任何指令。
本院认为：本案为房屋行政强制纠纷。二审争议的焦点为：韶关市城市执法局浈江分局作出的涉案强制拆除行为是否合法。
《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法民事诉讼法》的有关规定送达。”本案中，被上诉人官水平是以韶关市区拆除违法建筑工作联席会议组成单位名单作为原审被告提起诉讼。二审期间，韶关市城市执法局浈江分局出具《证明》称：韶关市浈江区辖区内违章建筑执法权由我局行使，2016年7月14日及8月25日的关于官水平、谢拾安的违章建筑行政强制拆除行为由我局组织实施，浈江区人民政府并没有实际参与，对我局未下达对上述两人房屋强制拆除任何指令。因此，应当认定涉案的强制拆除行为由韶关市城市执法局浈江分局作出，韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市城乡规划局、韶关市城市执法局、韶关市公安局、韶关市城市综合管理局、韶关市浈江区人民政府、韶关市公安局浈江分局并未作出涉案的强制拆除行为，不是本案的适格被告，依法应驳回被上诉人官水平对韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市城乡规划局、韶关市城市执法局、韶关市公安局、韶关市城市综合管理局、韶关市浈江区人民政府、韶关市公安局浈江分局的起诉。被上诉人官水平所使用的租赁土地已征收，并且被上诉人官水平也与征地有关部门签订了征收协议、征收补充协议，也领取了市政养护基地搬迁补偿款15万元、市政养护基地补偿款227640.44元，共计金额：377640.44元，官水平也没有按征收协议约定在30日内的期限搬迁征收土地上的附着物。但在涉案行政强制过程中，韶关市城市执法局浈江分局未向被上诉人官水平发出催告、作出处理决定、未履行告知义务，违反了上述规定，属于行政强制行为程序违法。原审判决确认浈江区人民政府于2016年8月25日所实施的房屋行政强制行政行为程序违法不妥，本院依法应予以纠正。浈江区人民政府的上诉理由成立，本院依法予以支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初101号行政判决；
二、确认韶关市城市执法局浈江分局于2016年8月25日所实施的房屋行政强制行政行为程序违法。
三、驳回官水平对韶关市人民政府、韶关市国土资源局、韶关市城乡规划局、韶关市城市执法局、韶关市公安局、韶关市城市综合管理局、韶关市浈江区人民政府、韶关市公安局浈江分局的起诉。
本案一、二审案件受理费各50元，由韶关市城市执法局浈江分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐曾沧
审判员 黄伟明
审判员 罗 燕
二〇一七年十二月八日
书记员 刘永红
郑丽云