云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云26行终47号
上诉人（一审原告）侬美串，女，壮族，1961年4月20日生，现住西畴县。
上诉人（一审原告）冯道富，男，汉族，1960年4月25日生，现住西畴县。
上诉人侬美串、冯道富的共同委托诉讼代理人：ＸＸ，云南天途律师事务所专职律师。代理权限，特别授权。
上诉人侬美串、冯道富的共同委托诉讼代理人：刘伟，云南天途律师事务所律师（实习律师）。代理权限：特别授权。
被上诉人（一审被告）：西畴县国土资源局。住所地：西畴县西洒镇青年路。
法定代表人：刘德发。职务：局长。
委托诉讼代理人：夏照泳，西畴县国土资源局不动产登记局局长。代理权限：特别授权。
委托诉讼代理人：喻文洪，云南君山律师事务所专职律师。代理权限：特别授权。
上诉人侬美串、冯道富与西畴县国土资源局国停止一切建设活动纠纷一案，不服西畴县人民法院于2018年3月15日作出的（2017）云2623行初16号行政裁定书，向本院提起上诉。本院于2018年5月14日受理后，依法组成合议庭，书面审理本案。本案现已审理完毕。
一审法院审理认定，2000年9月8日，原告侬美串经拍卖方式以19500元的价款取得西畴县莲花塘供销合作社和平代销店，西畴县莲花塘供销合作社(甲方)与侬美串（乙方）签订了《拍卖和平购销店房屋协议书》，协议约定:甲方拍卖给乙方的房屋价格为19500元，拍卖时交款9500元，余款10000元定于2001年8月10日交清；甲方于2001年8月10日移交房屋给乙方；乙方自负契税及土地使用证手续费，其余税费由甲方负责等约定。原告交清房款后，2003年9月2日，西畴县莲花塘供销合作社申请变更地籍，该申请载明:原土地使用权面积为366平方米，现土地使用权面积为250.8平方米。被告接到申请后，于2004年4月25日进行了地籍调查，地籍调查表显示:该宗地的土地权属性质为国有，用途为住宅，建筑物权属为本宗地，指界人侬美串，四至界限为：东至本宗地滴水阴沟与本户地相接；南至本宗地滴水阴沟与本户地相接；西至本宗地天井边沿与街心相接；北至本宗地滴水阴沟与本户路相接，并进行了宗地草图绘制。2004年4月26日，西畴县国土资源局进行了土地登记审批，土地登记审批表显示:申请人为侬美串，独自使用面积275.95平方米，其中：建筑面积192.8平方米，使用权类型为转让，土地权属性质为国有，审查人员初审实查面积275.95平方米，其中建筑面积192.8平方米，2004年5月13日，发证机关批准同意登记发证，西畴县人民政府颁发了莲国用（2004）字第0900069号《中华人民共和国国有土地使用证》给侬美串，用途为住宅，使用权类型为转让，使用面积275.95平方米，四至界限为:东至本宗地滴水阴沟与本户地相接；南至本宗地滴水阴沟与本户地相接；西至本宗地天井边沿与街心相接；北至本宗地滴水阴沟与本户路相接。2017年原告对该房屋进行翻建，在翻建过程中，被告于2017年4月19日以原告向房后（东北面）挖出土方建石挡墙，当地村集体群众认为原告拆除另建，超移界限多占面积，提出土地权属界限争议为由，依据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、法规的规定作出“通知”，通知原告侬美串户立即停止一切建设活动。该通知留置送达后，原告认为被告的行为侵犯了其合法权益，提起行政诉讼，请求依法裁判：1、撤销被告2017年4月19日责令侬美串户停止一切建设活动的通知；2、判令被告承担本案诉讼费。
一审法院判决认为，被告于2017年4月19日下发给原告侬美串户的立即停止一切建设活动的通知，其性质仅属程序性的预备通知行为。停建通知告知了原告侬美串户土地存在权属争议，为避免损失扩大而通知停建，未正式确定原告权益的“存”与“废”，对于原告侬美串户的相关权益的确定，有待行政机关此后根据法律规定的程序依法作出具体行政行为予以正式确认，故被告下发的停建通知属于程序性的工作行为，不具有可诉性。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项规定，裁定如下：驳回原告侬美串、冯道富的起诉。案件受理费50元，由原告侬美串、冯道富承担。
上诉人侬美串、冯道富不服一审裁定，向本院提起上诉，请求：1、撤销西畴县人民法院（2017）云2623行初16号裁定书，依法改判撤销西畴县国土资源局下发的关于责令侬美串停止一切建设活动的通知；2、因本案产生的一、二审诉讼费由被上诉人承担。侬美串、冯道富上诉称：第一，一审判决认定事实错误，被上诉人责令上诉人停止一切建设的行政行为缺乏事实依据。被上诉人于2017年4月19日向原告侬美串、冯道富下发的《通知》中显示：“当地群众认为你户拆除另建超越界限多占土地面积，提出土地权属界限纠纷”。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”的规定，在被告西畴县国土资源局应当将该争议上报西畴县人民政府进行调查处理得出结论之前，原告是否越界多占土地的事实是不清楚的。原审判决在未查清被上诉人认定上诉人超越界限、多占土地所依据的事实证据，就认定被上诉人的行政行为未正式确定上诉人权益的“存”与“废”，属于原审判决认定事实错误。第二，原审判决适用法律不当，错误采信了有严重瑕疵的证据导致案件事实认定错误。本案中被上诉人提交的《变更地籍申请》、《变更地籍调查记事表》、《调查笔录》、《情况说明》等证据本身存在的严重瑕疵，上诉人已经在原审庭审质证和代理意见中明确指出。该类证据与上诉人持有的合法有效的《国有土地使用证》及被上诉人出示的《地籍调查表》、《土地登记审批表》记载的内容相矛盾，相互矛盾的证据之间不能相互印证而证明同一事实。另，后者的证据无论从形式和实质上的证据效力远高于前者，在被上诉人未进行实地调查测量确认且有足够的证据推翻后者的情况下，不能当然得出土地登记错误的结论，其启动更正程序也缺乏事实和法律依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条、第五十六条的规定，原审判决在未查明土地登记错误的情况下据此认可被上诉人土地登记错误的观点属事实认定错误。第三，原审判决适用法律不当，被上诉人无停建的执法权，该行政行为具有可诉。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条：“制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法”和第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”的规定，对建设活动是否合法合规的评价权和执法权均为县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门。另，经原告侬美串申请，西畴县建设周于2008年10月13日向原告颁发了云建村建字第(2008)119号准建证给原告。本案对应的建设活动主管部门应为西畴县住房和城乡建设局，而非本案的被告西畴县国土资源局，其下发通知的行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第十五条的规定，超越了行政处罚权限。上诉人侬美串、冯道富系争议土地的合法使用权人，其所持有的莲国用(2004)字第0900069号国有土地使用证系通过法定程序获得，受《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定的保护。由于上诉人在该涉案土地所建房屋年久失修，继续居住将存在较大安全隐患。上诉人于2008年办理了准建证，2017年3月准备对危房进行修缮，经询问西畴县莲花塘乡土地管理所工作人员，得到的回复为“已办理过准建证，不需要再办理其他手续”。基于对行政管理部门工作人员专业性的认可，上诉人开始对该涉案土地所建房屋进行修缮。于2017年4月19日，被上诉人对上诉人下发了“停止一切建设活动的通知”，造成了上诉人巨大经济损失。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第一款的规定：公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
被上诉人西畴县国土资源局在二审中提出答辩：第一，一审审理后，作出了驳回起诉的裁定，上诉人上诉要求撤销“判决”，其上诉请求显然没有能够正确区分实体性判决与程序性裁定之间的关系。对于答辩人发出的通知，是否具有可诉性，这是一个程序性问题，一审认定该行为不具有可诉性，因而作出驳回起诉的裁定。上诉人不服，应该针对裁定提出上诉主张。但上诉人在整个上诉状中，均以撤销判决作为请求的方向，反映出对一审裁定缺乏正确的认识。第二，上诉人上诉称一审裁定采信答辩人提交的证据错误，但其所列举的证据在一审中根本就不存在。答辩人在一审中就本案列举了三组证据，但并没有上诉人在上诉状中所说的《变更地籍申请》、《变更地箱调查纪事表》、《调查笔录》、《情况说明》等证据，上诉人认为一审采信其所说的这些证据错误，这样的理由全然脱离了一审内容，与本案毫无关联。第三，一审裁定认定对答辩人发出的通知不具有可诉性，是正确的。上诉人向其房后（东北面）挖出土方建石挡墙，这从现场照片反应的很清楚，原先的挡墙被破坏，村集体一边活动场地的防护网已变形，这直接引发了上诉人与村集体的土地权属界限争议，在土地权属争议解决前，为避免损失扩大，答辩人通知上诉人停建是合法的。至于这样一种通知行为，属解决争议的程序性预备行为，依法不具有可诉性。综上所述，答辩人为避免因土地使用行为出现冲突、避免损失扩大，在土地权属界线争议解决以前，通知停止建设，属解决纠纷的先行行为，不具有可诉性。一审裁定正确，请二审给予维持。
被上诉人西畴县国土资源局向一审法院提交的证据材料有：1、照片复印件3张，证明原告将旧房拆除重建过程中，向房后（东北面）挖出土方建石挡墙，当地村集体群众认为原告超移界限多占土地面积，提出土地权属界限争议；2、2017年4月19日被告向侬美串发出的通知，证明原告在拆建过程中向房屋的东北面挖出土方超越界限，多占土地面积，当地群众提出土地权属界限争议，被告进行现场查实后向原告侬美串发出停止一切建设活动的通知；3、送达回证一份，证明被告以直接送达的方式，找原告送达，因原告侬美串拒绝签收，在见证人的见证下改为了留置送达。
上诉人侬美串、冯道富向一审法院提交的证据材料有：1、身份证复印件两份，证明原告的基本信息；2、《中华人民共和国国有土地使用证》，证明该证由西畴县政府于2004年5月根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产法》的规定颁发给原告侬美串，该土地使用证内的相关信息由被告填写；3、拍卖和平代销店协议及附图，证明协议明确约定了所拍卖土地的四至界限，测量准确、清晰；4、准建证，证明根据原告侬美串的申请，西畴县建设局于2008年10月13日颁发“云建村建字第（2008）119号”准建证，意准许原告侬美串对土地使用证范围内房屋进行修建；5、购房地费收据、购房屋款收据、购房款收据、和平代销店购房屋款收据各一份，证明（1）原告侬美串依法缴纳购房地费6900元；（2）原告侬美串依法缴纳购房屋款2600元；（3）原告侬美串依法缴纳购房款9000元；（4）原告冯道富依法缴纳和平代销店购房款900元；6、被告向原告侬美串下发的停止一切建设活动的通知，证明被告于2017年4月19日在西畴县莲花塘乡和平村民委员会原告侬美串户住处张贴了该通知，但是原告侬美串并未收到正式的文书。
一审法院认为，被告提交的第1号证据证明了现场情况，与本案有关联性，予以采信；第2、3号证据来源合法，客观、真实，予以采信。原告提交的第1、2号证据来源合法，予以采信；第3号证据中的拍卖和平代销店协议书，来源合法，客观真实，该证据中的附图，经被告质证认为附图不真实，不准确，要以实地测量为准，对该份证据，与拍卖和平代销店协议书能相互印证的事实，予以认定；第4号证据已超过该准建证规定的准建期限，但其真实性予以认可；第5号证据与第3号证据能相互印证，证明原告交购房款的事实，予以采信；第6号证据的真实性予以采信。
上述证据已随案移送本院。经本院审理认为，一审法院对各方当事人提交的证据材料的审核认定正确，本院予以确认。
本院所查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本法所指的行政行为应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的最终行为，也即行政管理活动的最终行政决定。一般不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。对于行政主体在行政程序中所作出的程序性行为虽与行政相对人有一定的法律关系，但其合法性问题，可以在对最终的行政决定的合法性审查中予以解决。当事人对行政机关的此类程序性行为、过程性行为单独提起行政诉讼，显然不具有诉的利益，不具备诉的必要性和实效性。
本案中，被上诉人西畴县国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”的规定，于2017年4月19日向上诉人侬美串下发的停建通知，仅仅只是告知上诉人该宗地存在权属争议，为避免矛盾激化和损失扩大，要求上诉人侬美串保持土地利用现状而发出的停止建设通知，该通知只是西畴县国土资源局的一个程序性的行为，而不是对上诉人侬美串与村集体关于土地权属纠纷作出的最终行政行为，对上诉人侬美串的权利义务未产生实质性的影响，该行为不具有可诉性。一审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定驳回原告起诉并无不当。上诉人关于被上诉人西畴县国土资源局“责令上诉人停止一切建设的行政行为缺乏事实依据”、“被上诉无停建的执法权，该项行政行为具有可诉性”的上诉理由不能成立，本院不予支持。
综上所述，被上诉人西畴县国土资源局发出的停建通知只是一个程序性行为，对上诉人侬美串、冯道富的权利义务未产生实际影响，该行为不具有可诉性。西畴县人民法院作出的（2017）云2623行初16号行政裁定认定事实清楚，适用法律正确。审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人侬美串、冯道富承担。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈古洪
审判员 何建兵
审判员 郑茂丹
二〇一八年七月十六日
书记员 盘日旭