安徽省六安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖15行终11号
上诉人（一审原告）安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司。
法定代表人戴长松，该公司总经理。
委托代理人童助旭，安徽巢阳律师事务所律师。
委托代理人徐祥，安徽巢阳律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）舒城县国土资源局，住所地安徽省舒城县城关镇桃溪路170号，组织机构代码00323877-8。
法定代表人吴之敏，局长。
委托代理人李军，该局工作人员。
委托代理人秦继忠，安徽龙鼎律师事务所律师。
安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司（以下简称：佳艺成公司）不服舒城县国土资源局（以下简称：舒城县国土局）土地管理行政处罚一案，安徽省舒城县人民法院于2015年12月1日作出（2015）舒行初字第00048号行政判决，佳艺成公司不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人佳艺成公司的委托代理人徐祥，被上诉人舒城县国土局的委托代理人李军、秦继忠到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
舒城县国土局于2015年5月7日作出舒国土资监字（2015）第845号行政处罚决定，认定佳艺成公司非法占用集体土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条以及《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施办法》的规定，作出如下处罚：1、责令退还非法占用的4698平方米土地；2、没收在非法占用的土地上建成的总建筑面积1405.6平方米办公用房、厂房、车间、食堂及其他附属设施；3、并处非法占用的4698平方米耕地，每平方米11元罚款，计罚人民币51678元整。
佳艺成公司一审诉称：2010年，原告由舒城县扶贫开发办公室招商引资到舒城县，经当地政府指定，在舒城县千人桥镇完备村投资建厂，并注册登记、投入经营。在设立之初，舒城县千人桥镇政府及舒城县扶贫开发办公室对原告使用集体土地自建厂房、办公用房给予了大力支持，为原告的设立登记提供了书面文件，协调有关政府机关，承诺适时办理土地征用、转用手续。自2010年开业以来，原告守法经营，按章纳税。2015年6月，被告作出行政处罚决定，对原告进行罚款，并对原告投资近2000万元的厂房及其附属设施予以没收，原告是按政府指定的地点投资建厂，被告认定原告投资建设的厂房等设施为非法占用土地依据不足，造成征用土地手续不全，是当地政府原因所致。被告在作出行政处罚之前，没有告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，剥夺了原告的陈述、申辩和听证的权利。综上，被告作出的行政处罚认定事实不清，违反法定程序，依法应当予以撤销。请求法院撤销被告作出的舒国土资监字（2015）第845号《行政处罚决定书》。
舒城县国土局一审辩称：原告非法占用集体土地事实清楚，证据确凿。2010年2月28日，原告法定代表人戴长松为筹建安徽省舒城佳艺成制衣有限公司与舒城县千人桥镇完备村大庄组21户村民签订了土地租赁合同，租赁土地总面积4698平方米，2011年建成投产。原告非法占用集体土地属农业耕地，在未办理农用地转用审批等行政手续的情况下，擅自改变土地用途兴建厂房，违反了土地管理法的规定，其行为应当定性为非法占用土地。被告作出行政处罚决定程序合法，适用法律正确。2014年底，被告通过土地卫片执法监督检查影像图片发现原告非法占用集体土地建厂的违法行为，2015年3月23日对该宗土地违法行为予以立案调查，通过现场勘察、对原告法定代表人问话等方式，获取了相关证据，对原告违法事实得以确认。2015年4月16日向原告送达了行政处罚告知书，告知原告的陈述、申辩和听证权，2015年5月17日，通过公告的形式向原告送达了行政处罚决定，2015年5月20日，原告通过安徽舒城农村合作银行缴纳了罚款，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
一审法院经审理查明：2010年，原安徽省舒城佳艺成制衣有限公司经招商落户于舒城县千人桥镇完备村大庄组。2015年4月17日，该公司名称变更为安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司。2010年2月28日，原安徽省舒城佳艺成制衣有限公司与舒城县千人桥镇完备村大庄组21户村民签订了土地租赁合同，租赁土地总面积4698平方米，原告取得土地后，没有办理相关审批手续即开始建厂房和办公设施，2011年建成投产。2014年底，舒城县国土局通过土地卫片执法监督检查影像图片发现原告占用集体土地建厂。2015年3月23日，舒城县国土局立案调查，2015年4月16日，向原告送达了舒国土告字（2015）第845号《行政处罚告知书》，告知了原告陈述、申辩及听证权利。2015年5月17日，被告向原告送达了舒国土资监字（2015）第845号《行政处罚决定书》，该行政处罚决定书认定原告占用耕地4698平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，构成非法占用土地，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省土地行政处罚自由裁量权实施办法》的规定，决定对原告作出如下处罚：1、责令退还非法占用的4698平方米的土地；2、没收在非法占用的土地上建成的总建筑面积1405.6平方米办公用房、厂房、车间、食堂及其他附属设施；3、并处非法占用的4698平方米耕地，每平方米11元罚款，计罚人民币51678元整。2015年5月13日，被告舒城县国土资源局将行政处罚决定书张贴于原告安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司大门上。2015年5月20日，原告通过安徽舒城农村商业银行缴纳了罚款51678元。另查明，原告系舒城县扶贫开发办公室招商引资到舒城县千人桥镇完备村建厂办企业的，2010年12月31日，舒城县扶贫开发办公室先后二次发文申报招商引资项目，原告均在其列。2013年、2014年两次获得舒城县千人桥镇人民政府“发展地方经济先进集体”称号。原告自2010年建厂以来，因被告怠于管理，违法占地一直处于持续状态。
一审法院认为：舒城县国土局负责本辖区土地资源管理、开发利用和耕地保护工作，依法具有查处土地违法行为的职权。原告虽属招商引资项目，也应就土地使用办理相关审批手续，先审批后建设。在建成投产后，没有补办相关审批手续，致使违法状态一直持续。由于原告一直没有办理土地审批手续，且该宗土地为耕地，擅自改变了土地性质，此行为构成非法占用土地。被告作出的行政处罚决定，事实清楚，符合法律规定，予以支持。原告诉称被告在处罚前没有告知原告陈述申辩等权利，经查，被告是在原告拒收的情况下，采用留置送达的方式送达的，有现场拍摄的照片在卷佐证，符合相关法律规定。行政处罚决定书的送达有违相关法律规定，应予指正，但未影响原告依法行使诉权。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
佳艺成公司上诉称：一、一审判决认定事实错误。上诉人取得土地的使用权系与舒城县千人桥镇完备村大庄村民组签订了租用合同，占用土地进行建设取得了土地所有权人的授权，一审认定“非法占用土地”，事实认定错误；二、一审判决适用法律错误，对行政相对人认定错误。本案违法事实是大庄村民组村民擅自将集体所有的土地使用权出租用于非农业建设，依照土地管理法等规定，应对村民组进行处罚，而非对上诉人作为处罚对象；三、被上诉人严重违反法定程序，其处罚决定应予撤销。被上诉人在送达《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》时，不符合法律规定的送达方式，侵犯了上诉人的陈述、申辩权及要求听证的权利，程序违法。综上，一审判决认定事实、适用法律均错误，判决不公，请求依法撤销一审判决，并改判撤销被诉的行政处罚决定，由被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
舒城县国土局二审辩称：一、一审法院认定事实清楚、证据确凿。上诉人虽与舒城县千人桥镇完备村村民签订的土地租赁合同，但该片土地属于集体土地，只能用于农业耕种，上诉人用于兴建厂房，违反了土地管理法的强制性规定，且上诉人在用地时未办理合法用地等批准手续，该合同应属无效合同。二、一审适用法律及被上诉人的处罚对象均正确。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，应当予以处罚，故适用该条对上诉人进行处罚适用法律正确。三、被上诉人的送达方式合法有效。被上诉人的送达方式符合法律规定，且上诉人已缴纳了行政处罚决定中的罚款，也说明其已知悉行政处罚决定的内容。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。
一审中，舒城县国土局为证明其主张，向一审法院提供了如下证据和依据：
证据一、组织机构代码证、法定代表人身份证明书各一份；
证据二、现场勘测笔录、询问笔录、土地租赁合同、执法证各一份；
证据三、立案呈批表、调查报告、局长办公会记录、处理决定呈批表各一份；
证据四、行政处罚告知书、送达回证、执法证、图片、受送达人身份信息各一份；
证据五、行政处罚决定书、送达回证、执法证、图片、缴纳罚款凭证各一份；
证据六、相关法条。
佳艺成公司为证明其主张，向一审法院提交了如下证据：
证据一、原告营业执照、组织机构代码证复印件各一份；
证据二、舒国土资监字（2015）第845号《行政处罚决定书》、《安徽省政府非税收入一般缴款书》复印件各一份；
证据三、《土地租赁合同》复印件一份；
证据四、原告工商登记档案材料复印件一份；
证据五、舒城县扶贫开发办公室文件复印件二份；
证据六、荣誉牌、纳税凭证等复印件一组。
上述证据材料均随案移送本院。
经开庭审理，一审对证据的采信及查明的事实均符合法律规定，二审予以确认。
本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”
本案中，上诉人佳艺成公司未履行用地审批手续，租用农用地进行建设，事实清楚，该公司作为违法占地行为人，舒城县国土局对其进行处罚，亦不存在处罚对象错误，故上诉人认为一审判决认定事实错误的上诉理由，不能成立。舒城县国土局在处罚过程中，向佳艺成公司送达了书面事先处罚告知，并予以送达，有现场照片为证，惟有行政处罚决定以张贴公告的形式予以送达，程序存在不妥之处，鉴于上诉人已履行该决定确定的处罚义务，且未实际影响到上诉人的救济权利，故一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人安徽省舒城佳艺成五金科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 颜 凯
审 判 员 张西湖
代理审判员 刘莹洁
二〇一六年三月十四日
书 记 员 牛 婧
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。