河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫08行终133号
上诉人（原审被告）焦作市国土资源局。住所地：焦作市。
法定代表人钟会学，局长。
委托代理人李素玲，河南达成律师事务所律师。
委托代理人葛晓光，焦作市国土资源局高新分局工作人员。
被上诉人（原审原告）河南中安建设工程有限公司。住所地：焦作新区。
法定代表人周栓成，董事长。
委托代理人李彬彬，河南中安建设工程有限公司工作人员。
委托代理人卢桂青，河南敬事信律师事务所律师。
上诉人焦作市国土资源局因土地行政处罚一案，不服山阳区人民法院（2015）山行初字第00060号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人焦作市国土资源局委托代理人李素玲、葛晓光，被上诉人河南中安建设工程有限公司委托代理人李彬彬、卢桂青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2012年11月16日，中安公司与焦作新区管理委员会签订《建筑工程规划设计研发中心项目投资协议》及《投资协议补充条款》，双方就在焦作新区投资建设建筑工程规划设计研发中心项目的有关事宜达成协议，其中约定，该项目位于建业路西，中纬路北，占地约20亩；管委会按照焦作市发展总体规划和新区的总体规划，审查批准中安公司项目的总体规划，保证该项目符合城市建设规划要求，其相关职能部门在该协议签订后，帮助中安公司办理环评、规划、土地使用证书和各种前期手续；中安公司不得擅自更改土地用途。2013年5月7日，中安公司与焦作制动器股份有限公司签订《国有土地使用权转让合同》，约定将焦作新区建业路西侧，东至建业路，西至焦作市四维液压公司，南至中纬路，北至焦作市华宏环保设备有限公司的土地转让给中安公司，交易用途为工业用地，同日，焦作市地产交易中心出具了《焦作市国有土地使用权交易成交确认书》。经焦作市城乡规划管理局2012年12月10日第19次业务会研究通过，2013年3月25日经焦作市人民政府审定，该地块规划为商务用地。2013年5月20日，焦作市人民政府核发焦国用（2013）第03071号土地使用证。2013年6月，管委会根据中安公司申请，同意将“建筑工程规划设计研发中心项目”变更为“焦作建工科技发展中心项目”及以新的项目名称办理项目各项手续。
2015年8月4日，经焦作市国土资源局高新技术产业开发区分局报请、国土局主管领导审批同意，立案调查中安公司不按照批准用途使用国有土地。2015年6月15日11时50分，高新分局向中安公司送达《责令停止违法行为通知书》焦国土资责停字（2015）第5121号，称中安公司于2013年11月在建业路西、中纬路以北进行了工业用地改变为商业用地的行为，已涉嫌违法，因中安公司未能提供该行为之合法依据，责令自接到该通知之日起，立即停止该行为，并于2015年6月15日10时，携该行为的书面情况说明、法人身份证复印件、委托人身份证复印件、关于土地的相关合法材料到高新分局中心所接受调查处理。2015年6月15日10时11分至11时20分，高新分局执法人员在中安公司办公室对中安公司办公室主任张春喜进行了询问，随之进行了现场检查（勘验），并制作了《现场检查（勘验）笔录》、《现场勘验图》、《现场照片》，中安公司向高新分局提供了委托张春喜协助调查土地的相关情况事宜的《委托书》。高新分局执法人员制作了《违法案件调查报告》。2015年8月14日，高新分局进行了违法案件会审。
高新分局于2015年9月8日向中安公司送达了《行政处罚事先告知书》焦国土资罚告字（2015）第5100号、《行政处罚听证告知书》焦国土资听告字（2015）第5100号。2015年9月9日，中安公司向高新分局提出听证申请。2015年9月11日，高新分局向中安公司发出《关于听证申请材料补正的通知》，同日，中安公司向国土局提出《行政处罚听证申请书》。2015年9月23日，高新分局向中安公司送达《行政处罚听证通知书》焦国土资听通字（2015）1号。2015年10月12日，在高新分局召开听证会。
国土局于2015年10月22日作出了《处罚决定书》，国土局根据责令停止违法行为通知书、询问笔录、现场检查（勘验）笔录、现场勘验图、现场照片、营业执照、组织机构代码证、土地使用证（复印件）等证据，认定：中安公司未经批准，擅自将高新区建业路西侧（焦国用（2013）第03071号土地使用证）批准的工业用地其中部分土地14333平方米（合21.5亩）建商务楼改变为商业用地。国土局认为中安公司的行为违反了《土地管理法》第五十六条、《办法》第五十条的规定，属不按照批准用途使用国有土地行为。参照《裁量标准》第七条第二款第三项，中安公司的违法行为等次为严重违法行为，处罚标准为罚款额为占用土地每平方米20-25元。国土局根据《土地管理法》第八十条、《实施条例》第四十三条的规定，决定对中安公司作出如下行政处罚：1、责令交还14333平方米（合21.5亩）土地；2、占用土地按每平方米25元标准进行处罚，罚款额为358325元。并告知了罚款的履行期限与方式。
原审认为，《全国土地分类标准》之工业用地指工业生产及其相应附属设施用地；商业用地指商店、商场、各类批发、零售市场及其相应附属设施用地。《土地利用现状分类》GB／T21010-2007之商务金融用地指企业、服务业等办公用地，以及经营性的办公用地；包括写字楼、商业性办公场所、金融活动场所和企业厂区外独立的办公场所等用地。《土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《办法》第五十条规定，土地使用者必须按批准用途使用土地，确需改变土地用途的，应当报省辖市、县（市、区）人民政府重新审批。在城市规划区内改变土地用途的，报批前，应经城市规划行政主管部门同意。《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。《河南省开发区条例》第十一条规定，开发区由所在地的省辖市人民政府设立的开发区管理机构实行统一管理。开发区管理机构的职责和管理范围，由设立开发区的人民政府规定。该条例第十三条规定，未经设立开发区的人民政府批准，政府职能部门不得在开发区派驻机构。确需由政府职能部门解决的问题，应当采取联合办公、分部门办理的形式，按照特事特办的原则限期解决。该条例第十五条规定，政府职能部门不得随意到开发区检查工作和干预开发区的管理事务。确需到开发区检查工作的，应经省人民政府或设立开发区的人民政府批准。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供证据，视为没有相应证据。被告国土局没有提供相应的证据和所依据的规范性文件。综上，被告国土局认定原告中安公司未经批准，擅自将高新区建业路西侧（焦国用（2013）第03071号土地使用证）批准的工业用地其中部分土地14333平方米（合21.5亩）建商务楼改变为商业用地，主要证据不足，违反法定程序。原告中安公司要求撤销《处罚决定书》，理由正当，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告焦作市国土资源局2015年10月22日作出的《焦作市国土资源局行政处罚决定书》焦国土资罚字（2015）第5112号。案件受理费50元，由被告国土局承担。
焦作市国土资源局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销焦作市山阳区人民法院作出的（2015）山行初字第00060号行政判决书；2、维持上诉人于2015年10月22日作出的焦国土资罚字（2015）第5112号《焦作市国土资源局行政处罚决定书》；3、判令由被上诉人承担一审、二审的诉讼费用。焦作市国土资源局上诉的主要理由有：一、上诉人作出的（2015）第5112号行政处罚决定程序合法。首先，上诉人依据《国土资源行政处罚办法》的相关规定，履行相关违法立案、指派承办人、调查处理、案件会审、听证、下达处罚决定、送达等程序合法。其次，上诉人的执法人员具备执法资格，上诉人具备行政处罚权。根据《国土资源行政处罚办法》第五条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，上诉人对焦作市范围内的土地违法行为有行政处罚权，根据上诉人的机构设置，上诉人根据行政区划，下设五个派出机构，其中被上诉人所在地为高新分局，焦作市国土资源局高新分局根据职责分工，负责辖区各类违法用地行为的查处，该案的行政执法人员陈佩、王官信拥有《河南省行政执法证》，执法类型为国土行政执法，执法范围为高新区行政区，当然具备执法资格。一审法院曲解《河南省开发区条例》的相关规定，认为上诉人不具备执法资格程序违法，不是事实且于法无据。第三，被上诉人所称的《河南省开发区条例》第十一条、第十三条并不适用本案，根据该规定第十八条、第二十三条、第二十五条的规定，作为开发区在土地利用及各类建设中，依然需要符合规划，服从统一规划管理，按规定开发土地，即属于《土地管理法》调整范围，上诉人及派出机构具有当然的土地违法行为查处权。二、上诉人作出的（2015）第5112号行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分，本案涉案土地存在违法改变土地用途的事实，一审法院认为上诉人作出行政处罚证据不足属于认定事实不清。首先，根据一审庭前调查及当庭质证，双方确认被上诉人国有土地使用权证上的土地用途为工业用地（使用面积30751.30㎡），而非商业用地，根据上诉人调查的事实，被上诉人未经批准，擅自将位于高新区建业路西侧批准用途为工业用地的部分土地14333平方米建商务楼，改变原工业用地性质，违反了《土地管理法》第五十六条的规定，属于不按照批准用途使用国有土地行为。其次，被上诉人辩称其按土地证上载明的主体建筑建设办公楼，且建设办公楼有规划审批和新区管委会的合同，然而国有土地的使用应严格按照土地性质对应的用途来使用，根据土地分类标准，其所建研发中心确为商业用途，被上诉人未办理变更土地用途的合法手续，属于违法变更土地用途，且其与新区管委会签订的合同上明确约定需要办理变更土地用途手续，而其至今也未办理。对于被上诉人违法改变土地用途的行为，上诉人根据询问笔录、现场勘验图、现场照片及证据材料等证据（详见一审证据目录）对其作出行政处罚认定事实清楚、证据确实充分。而一审法院认为上诉人作出行政处罚的证据不足显然于法无据。三、上诉人作出的（2015）第5112号行政处罚决定适用法律正确。首先，根据河南省实施《土地管理法》办法第五十条规定及根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条：“……不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”因此上诉人作为土地行政主管部门，根据《中华人民共和国土地管理法》八十条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条作出行政处罚适用法律正确。其次，被上诉人所称的《全国土地分类标准》已废止，应适用《土地利用现状分类》问题，上诉人认为本案并未依据《全国土地分类标准》及《土地利用现状分类》，而是依据被上诉人提供的市规划局建设项目报请市政府审批表及规划附图，并根据上诉人调查的实际情况作出的违法行为认定。参考《全国土地分类标准》214种分类规定及《土地利用现状分类》053种分类规定，被上诉人违法建设的商务楼均属于商业用地，并不存在适用法律错误问题。综上，被告作出的（2015）第5112号行政处罚决定程序合法、认定事实清楚、证据确实充分，依法应予维持；焦作市山阳区人民法院作出的（2015）山行初字第00060号行政判决书，事实认定不清，适用法律错误，恳请二审法院撤销原判决，依法予以改判，维护上诉人的合法权益，维护法律的正确实施！
被上诉人河南中安建设工程有限公司当庭提供答辩意见称，一、上诉人作出的焦国土资罚字（2015）第5112号《焦作市国土资源局行政处罚决定书》程序违法。首先，答辩人所在地区为焦作高新区，而焦作高新区是1999年经河南省人民政府批准设立的省高新区（2015年10月已正式升级为国家高新区），根据《河南省开发区条例》第二条的规定，焦作高新区属于该条例的适用范围，上诉人称该条例不适用本案的理由明显错误。其次，《河南省开发区条例》第十一条规定：“开发区由所在地的省辖市人民政府或县（省辖市）人民政府设立的开发区管理机构实行统一管理。”第十三条规定：“未经设立开发区的人民政府批准，政府职能部门不得在开发区派驻机构。确需由政府职能部门解决的问题，应当采取联合办公、分部门办理的形式，按照特事特办的原则限期解决。”第十五条规定：“政府职能部门不得随意到开发区检查工作和干预开发区的管理事务。确需到开发区检查工作的，应经省人民政府或设立开发区的人民政府批准。”依据上述规定，焦作新区管理委员会是焦作新区的管理机构，上诉人焦作市国土资源局作为政府职能部门在焦作新区派驻机构，进行检查执法必须经省人民政府或设立焦作新区的人民政府批准，而上诉人至今未提供相关批准文件。第三，焦作市国土资源局高新分局属于上诉人焦作市国土资源局的内部机构，对外不具有行政执法主体资格。上诉人称该案的执法人员陈佩、王官信拥有《河南省行政执法证》，执法范围为高新区，但该二人并非是以上诉人焦作市国土资源局的名义，而是以上诉人派驻机构高新分局名义进行调查处理，显然系执法主体错误，且缺乏执法依据。二、上诉人认定答辩人未经批准，擅自将高新区建业路西侧（焦国用（2013）第03071号土地使用证）批准的工业用地其中部分土地14333平方米（合21.5亩）建商务楼改变为商业用地，属于认定事实错误，证据明显不足。首先，焦国用（2013）第03071号土地使用证系答辩人合法取得，该土地类型为工业用地，土地证记事部分明确记载：土地权利人应严格按照出让合同约定的控制性指标进行建设。……兴建建筑物应符合下列要求：（1）主体建筑物的性质为办公楼。其次，答辩人根据与焦作高新区管理委员会签订的《投资合同》、项目建设内容和要求，按照土地使用证载明的土地范围、土地用途和要求建设用于工业生产和规划设计的研发中心，并未改变工业用地的土地性质，不属于上诉人认定的改变为商业用地性质。第三，根据《土地利用现状分类》规定，工业用地是指工业生产及直接为工业生产服务的附属设施用地，商服用地是指主要用于商业、服务业的土地。上诉人根据《全国土地分类标准》214种分类规定，认为答辩人建设的研发中心为商业用地属于认定事实错误，且该标准因《土地利用现状分类》的施行而自行失效。答辩人建设的研发中心是工业生产服务的设施，根本不属于商业用地的范畴。综上，答辩人认为上诉人未经批准在焦作高新区内设立派驻机构，并以派驻机构的名义进行调查处理，程序明显违法。特别是上诉人以答辩人未经批准擅自将工业用地建商务楼改变为商业用地为由对答辩人作出行政处罚属于认定事实和适用法律错误，且证据明显不足。一审法院判决撤销上诉人作出的焦国土资罚字（2015）第5112号《焦作市国土资源局行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决，以维护答辩人的合法权益。另补充理由：1、陈佩、王官信不具有国土资源执法监察证；2、行政执法程序违法，存在立案超期，上诉人的证据形成于立案之前，属于先调查后立案，立案后没有进行调查取证；3、责令停止违法行为通知书不能作为证据使用，且通知书写明的接受调查时间在实际送达之前，程序不当；4、听证程序违法；5、处罚之前没有经过预先法律审核和审理程序；6、处罚决定书认定事实不清和处罚内容不明确。
二审中，上诉人焦作市国土资源局提交了焦政（2004）43号焦作市人民政府关于印发焦作市国土资源管理体制改革实施方案的通知，证明经政府同意四城区和高新区国土分局为国土局的派出机构，人、财、物由市局统一领导，所以市局对辖区内的违法行为有管辖权。被上诉人河南中安建设工程有限公司质证称，文件是复印件，也不属于新发现的证据，不能作为新证据；该文件是2004年的，本案是2015年，上诉人应当提供执法上的批文，文件没有执法权的规定。被上诉人河南中安建设工程有限公司提交了焦政（2011）5号焦作市人民政府关于进一步加强城区土地管理的意见，证明新区土地执法单位是新区管委会，不是上诉人。上诉人焦作市国土资源局质证称，真实性无异议，但是证明指向有异议，该文件明确了各级政府是第一责任人，对于违法行为仍是由各市、区执法部门行使。本院认为，上诉人焦作市国土资源局、被上诉人河南中安建设工程有限公司提供的证据均不属于新证据，本院不予认证。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，焦作市国土资源局作为土地行政主管部门有权对辖区内的不按照批准用途使用国有土地的违法行为进行查处。本案中，焦作市国土资源局对河南中安建设工程有限公司（原焦作建工集团有限公司）作出行政处罚，认定该公司未经批准，擅自将高新区建业路西侧（焦国用（2013）第03071号土地使用证）批准的工业用地其中部分土地14333平方米（合21.5亩）建商务楼改变为商业用地，对此焦作市国土资源局应提供充分证据予以证明。河南中安建设工程有限公司持有的焦国用（2013）第03071号土地使用证载明地类（用途）为工业，记事注明主体建筑物的性质规定为办公楼；勘验笔录、照片等可以证明河南中安建设工程有限公司对该块土地的部分进行了使用，建筑物也客观存在。焦作市国土资源局对河南中安建设工程有限公司进行处罚，是认为该公司未经批准，擅自将批准的工业用地部分改变为商业用地，虽然2013年3月25日焦作市人民政府已将其中21.5亩规划为商务用地，但并不能证明河南中安建设工程有限公司已按商务用地进行了使用，焦作市国土资源局提供的询问笔录、现场检查（勘验）笔录、现场勘验图、现场照片等不能证明河南中安建设工程有限公司存在改变土地用途的行为，建筑物的名称也不能证明使用土地的用途，因此焦作市国土资源局对河南中安建设工程有限公司所作处罚，主要证据不足，依法应予撤销。综上所述，一审判决正确，应予维持。焦作市国土资源局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人焦作市国土资源局承担。
本判决为终审判决。
审判长 周 潜
审判员 乔洪立
审判员 李培军
二〇一六年六月二十七日
书记员 杨 颖