中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申1252号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）广东省清远市清城区凤城街道沙田社区居委会柑仔园居民小组。
负责人刘炳球，组长。
委托代理人谭玉华，广东省清远市清新区飞水法律服务所法律工作者。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省清远市人民政府。住所地：广东省清远市人民二路**号。
法定代表人郭锋，市长。
再审申请人广东省清远市清城区凤城街道沙田社区居委会柑仔园居民小组（以下简称柑仔园居民小组）诉广东省清远市人民政府（以下简称清远市政府）集体土地征收一案，清远市中级人民法院于2015年10月26日作出（2015）清中法行初字第43号行政裁定，驳回柑仔园居民小组的起诉。柑仔园居民小组不服提起上诉，广东省高级人民法院于2016年4月25日作出（2015）粤高法行终字第798号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。柑仔园居民小组仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明，1992年12月15日，广东省清新县物资总公司向清远市国土资源局提出征地申请：“由于我公司在经营过程中遇到仓容和库存场地不足，为了发展和扩大经营规模，考虑到物资市场的流向和方便顾客的前景，要求在松岗街沙田管理区柑仔元村土名‘石灰窑’地段征地33.525亩，用来建设物资综合仓库，恳请贵局给予大力支持，以使我公司工作顺利进行。恳请批准。”同年12月20日，清远市清城区松岗街道办事处沙田管理区在清新县物资总公司报请的《征地呈批表》签署“情况属实，同意征地”的意见。同年12月28日，清远市清城区松岗国土所作出了“同意征地，请上级审批”的意见。同日，柑仔园居民小组与清新县物资总公司签订了一份《征地协议》，柑仔园居民小组时任村长刘灶新、村代表刘志超、刘卓荣签名盖章，清远市清城区松岗街道办事处沙田管理区在该《征地协议》上加具“同意征收”的意见。《征地协议》约定：柑仔园居民小组经村民大会研究决定，将辖下旱地石灰窑（土名）连片面积33.53亩（折合22350平方米）土地给清新县物资总公司征用；征地费为每平方米肆拾柒元人民币（包括国家规定各项补偿费）折合壹佰零伍万肆佰伍拾元；缴付征地费办法，分为三期缴付，首期为签订协议之日起缴付总征地费20%（现金），第二期在1993年8月底缴付总征款费30%，第三期1993年12月底（即元旦）前付清；清新县物资总公司在缴付清首期款项起，该土地的使用权归清新县物资总公司所有，在付清征地费后，该土地永远归清新县物资总公司所有；有关征用土地手续，由清新县物资总公司负责，并同时付清柑仔园居民小组上级沙田管理区、松岗街道办财政所等收费（按征用地总数计算合35%）。签订《征地协议》之前即1992年12月26日，柑仔园居民小组收取了清新县物资总公司交付的首期征地费20万元，之后至1994年3月30日,又收取了清新县物资总公司（朱汝东）分多次交付的征地款92万元。清新县物资总公司于1992年12月28日向清城区松岗国土所交付了征地管理费35.746万元。至此，清新县物资总公司办理了征地手续并付清了征地款。
1997年4月24日，国家土地管理局作出《关于认真贯彻中发[1997]11号文件精神全面开展非农业建设用地清查工作的通知》，该通知明确：1997年4月15日，中共中央、国务院下发了中发[1997]l1号《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，决定对1991年以来的乱占耕地、违法批地行为和浪费土地问题进行全面清查，对建设确需占用的土地在依法查处违法行为之后按有关规定补办用地手续。2002年6月30日，清远市国土资源局作出清国土资（政）[2002]（补办）229号《关于清新县物资总公司要求补办用地手续的批复》（以下简称229号批复），内容如下：“为改善投资环境，促进乡镇经济发展，根据清新计函[1993]20号文批复，同意清新县物资总公司仓库用地。所用土地未批先用，属违法用地。根据粤地政函[1998]137号文批复，经清查按规定进行处罚，同意补办用地手续。现同意市国土局清城分局征用清城区松岗街道办事处沙田管理区旱地33.525亩，并出让给清新县物资总公司作仓库用地。其土地所有权属国家，使用权属清新县物资总公司。有关用地补偿事宜按双方协议执行。农业税减免由清城区人民政府按政策规定办理。”之后，对清新县物资总公司未经政府批准先征用涉案土地的问题，已经按法律法规规定补办和完善了用地手续。
柑仔园居民小组认为清远市政府未经合法土地征收主体批准，对石灰窑（土名）地段22349.99平方米集体土地进行征收的行为违法，遂提起本案行政诉讼，请求：1.确认清远市政府对柑仔园居民小组位于石灰窑（土名）地段22349.99平方米集体土地的征收行为违法；2.判令清远市政府返还位于石灰窑（土名）地段22349.99平方米集体土地给柑仔园居民小组；3.判令清远市政府承担本案诉讼费用。
清远市中级人民法院一审认为，原属原告集体所有的地名石灰窑土地的征收行为发生在1992年12月期间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应当自行政行为作出之日起二十年内提起诉讼。原告直至2015年6月17日才向法院提起行政诉讼，已经超出20年起诉期限，依法应予驳回起诉。对于原告要求返还涉案土地的诉求，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定，涉案的土地按法律法规规定在原来已经征用后补办和完善了用地手续，已不属于原告所有的集体土地，原告要求被告返还涉案土地的诉求，属政府职责和权限处理事项，不属人民法院行政诉讼受案范围。原告的起诉不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受理行政诉讼的范围，也不符合第四十九条第四项规定的起诉条件。因此，裁定驳回原告柑仔园居民小组的起诉。
广东省高级人民法院二审认为，本案为土地征收纠纷。根据清远市国土资源局于2002年6月30日作出的229号批复的内容，本案被诉征收行为的实施主体并非是清远市政府，其并非是本案适格被告。对此，上诉人亦未能提供有效的相反证据，不足以证明被上诉人实施了本案被诉的征收行为。故本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应予驳回。上诉人在1992年12月28日与清新县物资总公司签订了《征地协议》，并就涉案土地的征收补偿达成具体条款，清新县物资总公司已按约定支付了有关征地费用。上诉人在《征地协议》上盖章确认，其法定代表人及村民代表均签字，清远市清城区松岗街道办事处沙田管理区也对上述协议盖章确认。据此，可以确定本案征收时间为1992年12月，上诉人知晓被诉征收行为的时间亦应是1992年12月，而本案起诉时间为2015年6月17日，既已超过《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限，也已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的不动产最长20年起诉期限，依法不应予以受理。因此，裁定驳回上诉，维持原裁定。
柑仔园居民小组申请再审称，请求撤销一、二审裁定，指令清远市中级人民法院依法对本案进行审理。主要理由为：1.二审裁定认定本案被诉征收行为的实施主体并非清远市政府，属程序违法及事实认定错误。本案一、二审过程中，清远市政府并未否认、也未提供任何证据证明其并非被诉征收行为的实施主体。被诉征地行为系由清远市政府办理用地手续批复并向土地使用权人核发国有土地使用权证，其应为征地行为的实施主体。2.本案征地时间应为2002年6月30日行政机关作出办理征地手续批复之日，二审裁定认定本案已超出20年的起诉期限，认定事实不清，适用法律错误。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案《征地协议》签订于1992年12月28日，有再审申请人时任村长及村民代表签字并加盖再审申请人印章予以证明，清远市清城区松岗街道办事处沙田管理区也盖章确认，协议签订后，清新县物资总公司已按约将征地补偿费用交付给再审申请人。清远市国土资源局于2002年6月30日作出229号批复，同意补办用地手续。据此，再审申请人于1992年应当知道涉案土地被征收的事实。即使按照行政机关于2002年6月30日作出办理征地手续批复之日起算，再审申请人于2015年6月17日提起本案诉讼，也已超过法律规定的2年起诉期限。再审申请人主张本案系因不动产提起诉讼的案件，应适用20年起诉期限，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
再审申请人主张清远市政府是征地行为的实施主体。根据清远市国土资源局2002年6月30日229号批复，“同意市国土局清城分局征用清城区松岗街道办事处沙田管理区旱地33.525亩”，被诉征地行为的实施主体并非清远市政府。二审法院认定清远市政府不是本案的适格被告，并无不当。
综上，柑仔园居民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：
驳回广东省清远市清城区凤城街道沙田社区居委会柑仔园居民小组的再审申请。
审 判 长 龚 斌
审 判 员 熊俊勇
审 判 员 陈宏宇
二〇一七年六月二十八日
法官助理 李竺娉
书 记 员 潘海蓉
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2．最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。