海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终504号
上诉人（原审原告）郑琼福，男，1957年4月12日出生，汉族，临高县工商局波莲镇工商所副所长，住临高县。
被上诉人（原审被告）临高县人民政府，住所地临高县临城镇文明东路县委大院。
法定代表人曹文，该县县长。
委托代理人吴年恺，该县政府法制办工作人员。
委托代理人王超，海南嘉法律师事务所律师。
上诉人郑琼福因其诉临高县人民政府（以下简称临高县政府）调整水价行政批复一案，不服海南省第二中级人民法院（2016）琼97行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：临高县政府于2015年11月12日作出临府函（2015）308号《临高县人民政府关于临城城区水价调整问题的批复》（以下简称308号批复），批复同意调整基本水价，同意居民生活用水实行阶梯价格，同意对城镇低保户实行优惠水价。
原审查明，2008年7月16日，海南省人民政府（以下简称海南省政府）将城市自来水价格管理的行政管理事项下放给各市、县人民政府行使。根据琼府（2015）89号《海南省人民政府关于公布海南省定价目录的通知》（以下简称89号通知）的规定，海南省政府授权市、县人民政府对公共管网供应的自来水销售价格进行定价。2014年1月27日，海南省物价局、海南省水务厅向各市县物价局、水务局发出琼价价管（2014）48号《转发国家发展改革委住房城乡建设部关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见的通知》（以下简称48号通知），要求尚未推行居民生活用水阶梯水价制度的市县要按该通知要求研究制定阶梯水价方案，尽快建立居民生活用水阶梯水价制度。2014年6月17日，海南省物价局、海南省水务厅向各市县物价局、水务局发出琼价价管（2014）298号《关于印发﹤加快建立完善海南省城镇居民用水阶梯价格制度指导意见﹥的通知》（以下简称298号通知）。2015年2月16日，海南省物价局、海南省水务厅向各市县物价局、水务局发出琼价价管（2015）47号《关于加快落实城镇居民生活用水阶梯价格制度的通知》（以下简称47号通知），要求尚未实行阶梯水价的临高县按照规定程序出台居民生活用水阶梯水价方案并务必在2015年9月底前完成阶梯水价方案听证，12月底前全面实施居民生活用水阶梯价格制度。2015年4月21日，临高县自来水公司向临高县物价局请示推行居民生活用水阶梯式水价制度，实行阶梯式计量水价，并制定了《临高县临城城区自来水分类价格调整方案》和《临城城区居民用水阶梯式水价方案》。2015年7月27日，临高县物价局发布《临高县物价局关于召开临城城区水价调整听证会的公告》（第一号），对听证会参加人员的构成、名额、产生方式、条件和报名方式等事项进行公告。在经过相关单位、法人、组织及有关社会团体推荐后，临高县物价局于2015年9月18日发出第二、三、四号公告，对听证会时间、地点、参加人名单、临高县自来水公司供水定价成本监审报告和听证方案等进行了公告。2015年10月13日，临高县物价局召开临城城区水价调整听证会，对水价调整问题进行公开听证，征求消费者、经营者和有关方面意见。2015年10月15日，临高县物价局向临高县政府提交临价字（2015）29号《临高县物价局关于临城城区水价调整问题的请示》。2015年11月12日，临高县政府作出308号批复，同意调整基本水价，将居民生活用水调整为1.6元／吨，非居民生活用水调整为2.3元／吨，特种用水调整为2.8元／吨；同意居民生活用水实行阶梯价格，对临城城区居民生活用水水量基数设定三级水量阶梯，以每户4人为限，第一级水量基数确定为每户每月用水量22吨及以下（含22吨），第二级水量基数为每户每月用水量23吨以上至30吨以下（含30吨），第三级水量基数为每户每月用水量31吨以上。阶梯计量水价分为三级，级差为1：1.5：3，即一级水量执行供水价格；二级水量按供水价格的1.5倍执行；三级水量按供水价格的3倍执行。阶梯调整后的水价从2015年12月1日开始执行。临高县政府将308号批复抄送给了临高县自来水公司等相关单位。临高县自来水公司在相关水费收费站张贴了该批复的内容，并按照308号批复的规定从2015年12月1日起执行新的水价收费。郑琼福2016年4月份的用水量为29吨，临高县自来水公司在收取水费时按照308号批复关于居民生活用水阶梯水价的规定，对其中的22吨用水按照一级水量计算水价，对余下7吨用水按照二级水量计算水价。郑琼福认为308号批复对临城城区自来水进行分类，即区分居民生活用水、非居民生活用水和特种用水没有法律依据，临高县政府调整水价所进行的听证程序，听证会参加人员组成不合法，听证程序违法，并且临高县政府对郑琼福2016年4月份29吨用水中的7吨用水按照非居民用水的价格进行计价，侵犯了郑琼福的合法权益，遂提起行政诉讼，请求撤销308号批复。
原审认为，关于308号批复是否可诉的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，人民法院应当受理对行政行为不服而提起的行政诉讼。该案中，308号批复是临高县政府对临高县临城城区的水价进行调整所作的行政行为，其在形式上虽然是内部批复，但由于该批复抄送给了临高县自来水公司等相关单位，而临高县自来水公司已在相关水费收费站张贴了该批复的内容，并按照该批复的规定从2015年12月1日起执行新的水价收费，故临高县政府作出的308号批复对于自来水经营企业和临高县临城城区的居民均有行政法律上的权利义务关系。郑琼福认为该行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼，符合行政诉讼法规定的受案范围。临高县政府认为308号批复属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”因而不可诉，该项主张系其对法律规定的错误理解，不予支持。
关于郑琼福是否是适格原告的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。郑琼福是临高县临城城区的居民，其虽不是308号批复所直接指向的相对人，但因临高县自来水公司为执行308号批复而实施的经营行为影响到其经济利益，故其与308号批复有利害关系，其有权对308号批复提起行政诉讼。
关于临高县政府作出308号批复是否合法的问题。首先，依照《中华人民共和国价格法》第二十条第三款的规定，市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。根据法院查明的事实，由于海南省政府已授权市、县人民政府对公共管网供应的自来水销售价格进行定价，故临高县政府有权对临高县临城城区的水价进行调整。其次，依照《中华人民共和国价格法》第二十三条的规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。根据查明的事实，在临高县政府作出308号批复之前，临高县自来水公司已制定了《临高县临城城区自来水分类价格调整方案》和《临城城区居民用水阶梯式水价方案》，并由临高县物价局在听证前进行了公告，临高县物价局在对临城城区水价调整问题进行公开听证时，征求了消费者、经营者和有关方面的意见，故临高县政府在作出308号批复前已履行了法定的听证程序，其对临城城区水价的调整有事实根据和法律依据。郑琼福关于听证会参加人员组成不合法的主张缺乏事实根据，不予支持。郑琼福关于308号批复对临城城区自来水进行分类没有法律依据的主张理由不成立，不予支持。另外，郑琼福关于临高县政府对其29吨用水中的7吨用水按照非居民用水的价格进行计价的主张，临高县自来水公司对该7吨用水是按照308号批复中关于阶梯水价制度规定的二级水量进行计价收费，故郑琼福该主张系认识错误，不予支持。综上，临高县政府作出308号批复具有事实根据和法律依据，符合法定程序。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郑琼福的诉讼请求。
上诉人郑琼福上诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误，判决不当。89号通知、48号通知、298号通知及47号通知中均没有非居民用水和特种用水定价目录，308号批复超越权限，不符合规定。郑琼福用水属于城镇居民生活用水，不属非居民生活用水。2015年10月13日临高县物价局举行的听证会程序违反《政府制定价格听证办法》第九条、第十条的规定，导致临高县政府依据听证内容作出的308号批复决定不合法。主要是：听证会规定总人数25人，实际签到总人数22人，消费者只有9人，不足总人数的五分之二；消费者代表中有2人的推荐表没有加盖居委会公章，不符合参加条件；专家学者代表仅有1人参加听证会，专家学者代表不符合参加条件；社会组织代表不符合参加条件；消费者代表都是居委会干部，缺少普通群众消费者等。综上，请求撤销原判，支持上诉人原审时的诉讼请求。
被上诉人临高县政府答辩称，1.临高县政府作出308号批复有明确的法律授权；2.临高县政府已经依法履行了听证程序，听证会应到25人，按照实到22人的五分之二，消费者比例完全符合相关听证程序的要求，且参加听证的人员是自己报名参加或者是基层组织推荐，临高县政府认为除经营者之外，均应认定是消费者，而不论是否有行政职务。因此，听证程序合法有效，依据法律授权和听证会记录作出的308号批复符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审查明，临高县物价局发布的《临高县物价局关于召开临城城区水价调整听证会的公告》（第二号）公告的25名听证会参加人中，消费者10人，经营者2人，其他利益相关方3人，人大代表、政协委员2人，政府有关部门5人，专家学者2人，社会组织人员1人。临高县物价局于2015年10月13日召开的临城城区水价调整听证会实际到会人数22人，其中消费者9名，专家学者2名，人大代表1名，经营者2名，利益相关方2名，政府相关部门及社会组织6名。
二审查明的其他事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国价格法》第二十条第三款规定，市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。本案中，海南省政府已授权市、县人民政府对公共管网供应的自来水销售价格进行定价，故临高县政府有权对临城城区公共管网供应的自来水价格进行定价。《城市供水价格管理办法》第六条规定，城市供水实行分类水价。根据使用性质可分为居民生活用水、工业用水、行政事业用水、经营服务用水、特种用水五类。《国家发展改革委、住房城乡建设部关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》（发改价格（2009）1789号）第四项要求理顺水价结构，并明确“要综合考虑当地各类用水的结构，逐步将现行城市供水价格简单化为居民生活用水、非居民生活用水和特种用水三类。其中非居民生活用水包括工业、经营服务用水和行政事业单位用水等。特种用水主要包括洗浴、洗车用水等，特种用水范围各地可根据当地实际自行确定”。故临高县政府作出的308号批复将公共管网供应的自来水价格分类为居民生活用水、非居民生活用水、特种用水三类，并无不当。郑琼福认为海南省政府及相关部门的通知中均没有非居民用水和特种用水定价目录，308号批复超越权限，不符合规定的理由不成立，本院不予支持。
根据查明的事实，临高县政府在作出308号批复之前，已依照《中华人民共和国价格法》第二十三条的规定，由临高县物价局采取听证会的形式，就临城城区水价调整问题进行公开听证，征求了消费者、经营者和有关方面的意见。郑琼福上诉称听证程序违反法定程序导致308号批复违法。本院认为，根据《政府制定价格听证办法》第九条“听证会参加人由下列人员构成：（一）消费者；（二）经营者；（三）与定价听证项目有关的其他利益相关方；（四）相关领域的专家、学者；（五）政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定，其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二”和第二十一条“听证会应当在有三分之二以上听证会参加人出席时举行”的规定，临高县物价局公告的25名临城城区水价调整听证会参加人中，消费者10名，听证会当天实际到会人数22人，消费者9名，听证会参加人中消费者人数符合上述规定中“消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二”的要求，出席听证会的听证会参加人数亦不违反《政府制定价格听证办法》第二十一条的规定。根据《政府制定价格听证办法》第十条的规定，消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐；专家、学者、政府部门、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请；政府价格主管部门可以根据听证项目的实际情况规定听证会参加人条件。居委会推荐并不是消费者参加听证会的唯一方式，听证会参加人条件由政府价格主管部门规定，郑琼福主张听证参加人不符合条件的理由不成立。此外，听证会消费者代表中的居委会干部也是消费者，郑琼福因居委会干部的身份，否定居委会干部与其他身份的消费者同样受水价调整影响的事实并质疑听证会的公平性，其理由亦不成立。综上，临高县政府作出308号批复前已依法履行了听证程序，郑琼福主张听证程序违法导致308号批复违法，没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
本案中，郑琼福上诉称其用水属于居民生活用水，不属于非居民用水，临高县政府对其29吨用水中的7吨水按照非居民用水价格计价收取。本院认为，临高县自来水公司在收取水费时按照308号批复关于居民生活用水阶梯水价的规定，对其中的22吨用水按照一级水量计算水价，对余下7吨用水按照二级水量计算水价。郑琼福该主张系认识错误。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。郑琼福的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人郑琼福负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王 华
审 判 员 聂海波
审 判 员 李 贝
二〇一六年十二月二十五日
法官助理 滕生虎
书 记 员 陈欣欣
附：相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
《中华人民共和国价格法》
第二十条国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准。
省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。
市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。
第二十三条制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。
《政府制定价格听证办法》
第九条听证会参加人由下列人员构成：
（一）消费者；
（二）经营者；
（三）与定价听证项目有关的其他利益相关方；
（四）相关领域的专家、学者；
（五）政府价格主管部门认为有必要参加听证会的政府部门、社会组织和其他人员。
听证会参加人的人数和人员的构成比例由政府价格主管部门根据听证项目的实际情况确定，其中消费者人数不得少于听证会参加人总数的五分之二。
第十条听证会参加人由下列方式产生：
（一）消费者采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托消费者组织或者其他群众组织推荐；
（二）经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方采取自愿报名、随机选取方式，也可以由政府价格主管部门委托行业组织、政府主管部门推荐；
（三）专家、学者、政府部门、社会组织和其他人员由政府价格主管部门聘请。
政府价格主管部门可以根据听证项目的实际情况规定听证会参加人条件。
第二十一条听证会应当在有三分之二以上听证会参加人出席时举行。出席人数不足应当出席人总数三分之二的，听证会应当延期举行。
《国家发展改革委、住房城乡建设部
关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》
（发改价格（2009）1789号）
四、理顺水价结构。一是简化水价分类。要按照“补偿成本、合理收益、促进节水和公平负担”的原则，综合考虑当地各类用水的结构，逐步将现行城市供水价格分类简化为居民生活用水、非居民生活用水和特种用水三类。其中，非居民生活用水包括工业、经营服务用水和行政事业单位用水等。特种用水主要包括洗浴、洗车用水等，特种用水范围各地可根据当地实际自行确定。