浙江省杭州市拱墅区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）杭拱行初字第47号
原告：沈建敏。
委托代理人（特别授权代理）：李刚，北京泰维律师事务所律师。
诉讼代表人：丁春荣、范悦林、蒋小平。
被告：杭州市拱墅区人民政府祥符街道办事处，住所地：杭州市莫干山路xxx号。
法定代表人：沈志红，主任。
委托代理人（一般代理代理）：蔡珉，副主任。
委托代理人（一般授权代理）：叶劲松，浙江天册律师事务所律师。
被告：杭州市拱墅区人民政府，住所地：杭州市台州路x号
法定代表人：朱建明，区长。
委托代理人（一般代理代理）：周士奇，工作人员。
委托代理人（一般代理代理）：江斌，浙江宏昊律师事务所律师。
原告沈建敏诉被告杭州市拱墅区人民政府祥符街道办事处（以下简称祥符街道）强迁苗木违法、不服拱墅区人民政府（以下简称区政府）作出的拱政复（2014）07号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》）一案，于2015年4月18日向本院提起诉讼，经补正材料，本院于2015年5月15日立案受理。本院依法向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于2015年8月4日公开开庭对本案及另二十一案进行了合并审理，原告的委托代理人李刚，诉讼代表人范悦林、丁春荣、蒋小平，被告祥符街道的委托代理人蔡珉、叶劲松，被告区政府的委托代理人周士奇、江斌到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
被告祥符街道于2014年3月25日、5月31日强迁苗木。被告区政府于2015年4月7日作出《复议决定书》，内容为维持被申请人祥符街道实施的强制迁移苗木行为。
原告诉称，原告是杭州市拱墅区祥符镇花园岗村的村民，在承包地上种有大量的苗木，对承包地上的苗木拥有合法的财产权。2014年3月25日、5月31日，原告所在承包地上的苗木被不明人员破坏，后经信访得知是祥符街道所为。祥符街道非法破坏原告承包地内的苗木没有职权、事实、法律依据，严重侵害原告的合法权益。原告向区政府申请行政复议，区政府于2015年4月8日作出不公正的复议决定。原告不服现诉至法院，要求判令：1、撤销被告区政府作出的《复议决定书》；2、确认被告祥符街道强行挖掘原告承包地内苗木的行为违法；3、诉讼费由被告承担。
原告向本院提交以下证据：
1、苗木被毁的照片，证明苗木被强迁，祥符街道的委托代理人蔡珉参与强迁，强迁是祥符街道实施的。
2、《信访事项答复意见书》及新闻通稿，证明原告去祥符街道进行信访，祥符街道让原告看新闻通稿，强迁行为是祥符街道所为。
3、花园岗村经济合作社出具的《证明》，证明原告对苗木享有所有权。
4、《复议决定书》及快递单，证明原告的起诉符合起诉期限。
5、花园岗经济合作社的章程，证明花园岗经济合作社的职能是处理经济合作社的财产，没权力处理原告的苗木。
6、蓝孔雀、化工路、育英路、北庄河项目征地补偿安置方案，证明征地人是国土部门和县市人民政府，相关事项实施和祥符街道没有关系，祥符街道强迁苗木已构成侵权。
7、证人陈某、范某、丁某甲、丁某乙证言，证明祥符街道强迁苗木的事实。
8、快递单，证明原告于2015年4月18日向拱墅区人民法院邮寄起诉状。
9、村民联名材料，证明花园岗村经济合作社社员代表没有选举过，社员代表签字没有效力。
被告祥符街道答辩称：一、涉案土地原属拱墅区祥符街道花园岗村集体土地，因城市建设需要，先后在2009年至2011年间被批准列入拆迁范围，以实施育英路、化工路城市道路建设、北庄河河道整治及蓝孔雀地块开发建设。案涉花园岗村集体土地上的所有补偿费于2013年底前已支付给花园岗村经济合作社，但部分村拒绝自行迁移，花园岗村经济合作社无力按征地补偿协议迁移，已严重影响了拆迁和城市建设的进程。二、涉案征地补偿的拆迁人此前通过发函给村经济合作社、在苗木现场张贴通告、宣传解释、沟通劝告等途径，要求花园岗村经济合作社、村民按协议限期履行迁移交地义务，但无效果。为此被告祥符街道、区城中村指挥部共同协助实施了对上述集体土地上的苗木进行保护性强制迁移，具体实施强迁苗木的主体并非祥符街道。三、原告不具备本案诉讼主体资格。由于涉案集体土地地上的补偿费已支付给花园岗村股份经济合作社，相应的集体土地上的苗木所有权也随之转移至经济合作社所有，且原告至今未能提供其享有权利的任何依据，综上所述，请求驳回原告对被告祥符街道的诉请。
祥符街道向本院提供了如下证据、依据：
1、股民代表大会决议、董事会决议，证明花园岗村经济合作社早在2010年7月就案涉集体土地上的所有补偿款项村组分配标准等作出决议、付诸实施。
2、情况说明，证明涉案集体土地上的所有补偿款已按国家标准支付给花园岗村经济合作社，补偿到位。
3、关于要求尽快落实苗木迁移处置的函，证明拆迁人杭州市工业资产经营投资集团有限公司及区城中村指挥部在2011年8月15日、10月15日、2012年8月24日三次就案涉集体土地上的苗木迁移致函花园岗村经济合作社，责成尽快迁移以及逾期承担法律后果。
4、通知，证明2012年9月经花园岗村经济合作社已通知农户，苗木补偿费已到位，并由经济合作社落实迁移到余杭凤都，要求自行迁移。
5、律师函，证明2012年10月杭州市工业资产经营投资集团有限公司委托律师向花园岗村经济合作社发律师函，阐述涉案集体土地上逾期迁移苗木应承担的法律责任。
6、现场告示及照片，证明区城中村指挥部在2012年10月就在案涉集体土地现场张贴要求种植户尽快与花园岗村股份经济合作社结算补偿费及自行迁移苗木的通告。
7、关于要求尽快迁移苗木的函、通告、现场照片，证明2013年12月区城中村指挥部和祥符街道正式向花园岗村经济合作社和各种植户通告，限定在2013年12月22日前将涉案集体土地上的苗木自行迁移完毕，逾期将实施保护性施工强制迁移。
8、实施苗木迁移告知函、通知及照片，证明2014年1月16日祥符街道、指挥部协助花园岗村经济合作社委托专业苗木公司对涉案集体土地上的苗木实施保护性施工迁移。
9、关于要求尽快迁移苗木的函、告示及现场张贴照片，证明2014年4月21日祥符街道会同区城中村指挥部在案涉现场再次张贴限期迁移苗木的告示。
10、花园岗村经济合作社苗木迁移会议纪要，证明2014年4月，经济合作社组织苗木迁移工作展开，会议明确落实各组迁苗人员及分工。
11、部分强迁至余杭凤都苗木基地的示意图及现场照片，证明案涉部分苗木被保护性迁移至花园岗村经济合作社租赁的余杭凤都苗木基地的分布及现状。
依据：《杭州市街道办事处工作暂行规定》第六条第八点、《祥符街道三定方案》第二项第六点。
被告区政府答辩称，一、原告于2015年4月8日收到《复议决定书》，起诉期限在修正后的《行政诉讼法》实施前已届满。故本案应适用原《行政诉讼法》来确定被告。区政府作出的行政复议决定维持了原具体行政行为，故作出原具体行政行为的行政机关是被告，区政府作为复议机关，依法不属于适格的被告；二、区政府作出的《复议决定书》符合法律规定，不存在违法之处。原告于2014年6月30日向区政府邮寄行政复议申请书，因申请材料不足，区政府于2014年7月7日作出《行政复议申请材料补正通知书》，原告于2014年7月14日进行了补正。区政府于2014年7月21日作出《行政复议受理通知书》并送达原告，作出《行政复议答复通知书》并送达祥符街道。祥符街道于2014年7月28日提交《行政复议答复书》，并因举证期限内举证困难申请延期举证。区政府经审查后于2014年7月30日作出《行政复议准予延期举证告知书》准予延长举证期限至2014年8月11日并送达祥符街道。之后，因本案被诉具体行政行为的相关前置行政行为正在复议、诉讼过程中，区政府于2014年9月11日作出《行政复议中止通知书》，2015年4月7日因导致复议中止的情形已消除，区政府作出《恢复行政复议通知书》恢复本案的审理程序。区政府经审理查明，2009年至2012年期间，浙江省政府先后批准土地征收实施方案，实施育英路、化工路城市道路建设、蓝孔雀地块开发建设及北庄河河道整治等项目，原告所在的祥符街道花园岗社区位于上述地块范围内。期间，花园岗社区祥符街道花园岗经济合作社先后与征地实施单位、建设单位签订补偿协议，相关征地补偿安置费用已经支付于合作社。2010年7月10日，合作社召开第二届股民代表第一次全体会议，表决通过《花园岗土地征用补偿款村组分配办法》和授权董事会以该合作社的名义付诸实施。2013年11月13日，合作社董事会决定，按照股民代表大会的决定，即土地补偿款为17.54万元／亩，特种（级）苗木迁移补偿费1万元／亩进行执行。经相关单位多次发函要求合作社履行补偿协议进行苗木迁移，并在苗木所在地、祥符街道花园岗社区财务公开栏等处进行公告后，2014年3月25日起，祥符街道对征地范围内的苗木进行强制迁移。花园岗社区和合作社先后与征地实施单位、建设单位签订补偿协议，且相关补偿款项已支付到位，但花园岗社区和经合社均未按照协议履行苗木迁移义务。祥符街道在相关单位多次发函要求迁移苗木未果，经公告后实施强制迁移的行为，事实和法律依据充分，程序并无不当。区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，于2015年4月7日作出《复议决定书》并送达原告及祥符街道。
被告区政府向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、行政复议申请书、申请人身份证、通话详单、照片，信访事项答复意见书、邮寄凭证、证据邮寄凭证、签收查询记录，证明原告向区政府申请行政复议的事实。
2、行政复议申请材料补正通知书、邮寄凭证、签收查询记录，证明区政府要求原告补正复议申请材料的事实。
3、行政复议代表推选书、材料补正说明、证明、邮寄凭证、签收查询记录，证明原告补正复议申请材料的事实。
4、行政复议受理通知书、邮寄凭证、签收查询记录，证明区政府受理复议申请的事实。
5、行政复议答复通知书、送达回执，证明区政府通知祥符街道作出答复的事实。
6、行政复议答复书、组织机构代码证、法定代表人身份证明书、授权委托书、身份证、延期举证申请书、行政复议准予延期举证告知书、送达回执，证明祥符街道作出行政复议答复并向区政府申请延期举证，区政府予以准许的事实。
7、行政复议证据清单及证据、法律依据，证明祥符街道向区政府提供证据及法律依据的事实。
8、行政复议证据查阅记录，证明原告推选的复议代表查阅祥符街道提供的证据的事实。
9、行政复议答复通知书、行政复议申请书、驳回行政复议申请决定书、行政复议中止通知书、邮寄凭证、签收查询记录、送达回执，证明因案涉行政行为的相关前置行政行为正在复议、诉讼过程中，区政府决定中止审理的事实。
10、恢复行政复议通知书、行政复议决定书、邮寄凭证、签收查询记录，证明区政府恢复案件审理，作出行政复议决定并送达原告及祥符街道的事实。
依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条、第二十八条、第二十九条、第四十一条。
庭审质证时，各方对证据发表如下质证意见：
原告认为祥符街道提供的证据1不是原件，真实性不予认可，花园岗村经济合作社股民代表大会决议上的股民代表身份需要核实，股民代表身份来源不明，未经选举产生。根据章程规定，经济合作社仅对集体所有财产有权管理，无权处分青苗补偿标准；证据2情况说明是花园岗村经济合作社在苗木强迁后作出的，从内容看补偿款项只是交予小组执行，但不能证明苗木所有权人已实际得到补偿，而且款项到账经济合作社的时间历时三年，也违法了支付时间三个月的规定；证据3函件是否真实寄送签收有异议。征地实施主体是国土局，与发函主体无关。经济合作社仅有权签订土地补偿费，对于青苗费其无权签订协议处分。且若实施强迁，也应当由区政府实施，祥符街道没有职权依据；证据4通知无邮寄张贴凭证，无法律效力；证据5律师函无邮寄凭证，不能证明发函催促强迁的事实；证据6告示，蓝孔雀拆迁现场办公室非发告示的合适主体，且未盖章，没有效力。照片与原告等人的苗圃不符合，与原告无关；证据7发收函主体不适格。通告是祥符街道参与强迁苗木的证据，祥符街道与城中指挥部联合发通告，主体不适格。通告形式不合法，应当直接送达各种植户，照片仅能说明拍照当时通告是张贴的，但无法证实张贴持续时间；证据8发函主体城中村指挥部没有盖章，无法律效力。该证据在复议阶段未提交，在本案中不能作为证据使用。通知和照片与原告无关；证据9是关于蓝孔雀项目的，与原告无关。在复议阶段未提交，不能作为证据使用；证据10花园岗强迁苗木分工是否实际落实无从查证，负责人员应当出庭作证；证据11，祥符街道在强迁苗木时未通知原告，强迁时应当进行证据保全，苗木在强迁移植过程有无丢失或毁损，原告不知情。
被告区政府对祥符街道提交的证据无异议。
原告对区政府提交的证据1-3无异议；证据4真实性无异议，合法性有异议，受理日期有异议，收到复议申请即为受理；证据5答复通知书合法性有异议；证据6答复书与事实不符，区政府无权准许祥符街道延迟提交证据；证据7证据材料未在法定期限提交，不能作为证据使用；证据8无异议；证据9复议中止审理理由不成立；证据10无异议。
被告祥符街道对区政府提交的证据无异议。
被告祥符街道对原告提交的证据1真实性无异议，关联性和证明内容有异议，苗木的具体所有权人不明确；证据2无异议，祥符街道在经合社无力实施迁苗情况下，采取保护性处置行为，不是街道自行实施；证据3形式真实性无异议，合法性和证明对象有异议，经济合作社已与拆迁人签订征地补偿协议，补偿款也已到位；证据4无异议；证据5形式真实性无异议，但章程无任何人签字，无法确定效力；证据6无异议；证据7证人与原告有利害关系，证言证明力由法院审查；证据8无异议；证据9有异议。
被告区政府对证据1真实性、关联性有异议，认为无法证实苗木属于原告所有；证据2真实性无异议；证据3形式真实性无异议，合法性、关联性有异议，经济合作社出具的证明仅能证明原告的土地承包权问题，无法证明苗木系原告所有，没有证明力；证据4无异议；证据5形式真实性无异议，但章程无任何人签字，无法确定效力；证据6真实性无异议，征地补偿协议是经合社和拆迁人签订的，再经村按安置标准支付给所有权人，安置方案明确青苗补偿费是给村民的；证据7证人与原告有利害关系，对证言真实性有异议；证据8真实性无异议，起诉状邮寄单备注是起诉祥符街道，并没有诉区政府，且具状时间是2015年5月7日。证据9是原告的联名信，三性均有异议，和本案无关。
原告认为被告祥符街道提交的规范性文件不能证明其有强迁苗木的职权依据；对区政府提交的规范性文件无异议。
被告祥符街道和区政府对各自提交的规范性文件均无异议。
本院对原、被告提供的证据的真实性予以确认，对证明事实综合认定。
经审理查明，因实施育英路、化工路城市道路建设、蓝孔雀地块开发建设及北庄河河道综合整治工程项目，杭州市国土资源局拱墅分局与花园岗村经济合作社先后签订杭征协字（2008）329号、杭征协字（2009）3号、杭征协字（2009）44号、杭征协字（2011）31号等《征地补偿协议》，分别约定因实施上述项目，需要征收属于花园岗经合社的集体所有土地，杭州市国土资源局拱墅分局支付给花园岗村经济合作社土地补偿费、安置补助费（含自谋职业费）、一般性地上附着物补偿费和青苗补偿费等征地补偿费用。协议对付款时间及交地时间一并作了约定。
2010年11月1日，花园岗村经济合作社与杭州市工业资产经营投资集团有限公司签订《关于蓝孔雀化纤股份有限公司地块苗木及地面附属物补偿协议》，约定因蓝孔雀城市综合体建设项目，杭州市工业资产经营投资集团有限公司对需征收的集体土地及地面附属设施进行补偿，因征地范围内有花园岗村种植大量名贵树种及景观苗木，工业投资公司同意按每亩9.3万元贴补花园岗村经合社，并由花园岗经合社做好迁移工作。
上述协议签订后，城中村指挥部、杭州市工业资产经营投资集团有限公司多次发函给花园岗村经济合作社，要求其按协议内容迁移苗木。2014年3月25日、5月31日，祥符街道对苗木实施强制迁移。
原告于2014年6月20日向区政府申请复议，要求确认祥符街道强行挖掘承包地内的苗木行为违法。2014年7月7日区政府向原告发出《行政复议申请材料补正通知书》，原告于2014年7月14日补正材料。同月21日区政府作出《行政复议受理通知书》。同月28日祥符街道提交《行政复议答复书》并申请延期举证。同月30日区政府作出《行政复议准予延期举证告知书》，准予延长举证期限至2014年8月11日并送达祥符街道。之后因前置行政行为在复议、诉讼中，区政府于2014年9月11日作出《行政复议中止通知书》。2015年4月7日恢复行政复议，并于同日作出《复议决定书》，决定维持祥符街道实施的强制迁移苗木行为。
本院认为，结合原、被告双方的诉辩意见及提交的有效证据，本案讼争的主要争议焦点在于祥符街道有无强迁苗木的职权及被告区政府主体是否适格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。该条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据前述规定，不论是征收补偿方案的报批还是具体组织实施，并无涉及到街道的相应职权，而祥符街道也非案涉《征地补偿协议》的一方协议主体，祥符街道在既无法定职权依据，又非协议主体的情况下，实施强迁苗木的行为，应当予以确认违法。
中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2014年11月1日通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，该决定自2015年5月1日起施行。修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。本案区政府作为复议机关，维持祥符街道作出的原行政行为，且本案于2015年5月15日立案受理，应适用前述规定。故此，区政府应作为本案被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案《复议决定书》认定事实清楚，但适用法律、法规错误，应予撤销。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十四条第二款第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告杭州市拱墅区人民政府祥符街道办事处实施强制迁移苗木的行为违法；
二、撤销被告杭州市拱墅区人民政府作出的拱政复（2014）07号行政复议决定。
案件受理费50元，由被告杭州市拱墅区人民政府祥符街道办事处、杭州市拱墅区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（杭州市中级人民法院开户银行：工商银行湖滨支行；户名：浙江省杭州市中级人民法院；账号：12×××68）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 于 雷
审 判 员 沈 晟
审 判 员 郭丁观
二〇一五年十二月二十二日
代书记员 林珊珊