河南省安阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫05行终72号
上诉人（原审原告）卢桂星，男，1956年6月26日出生，汉族，个体工商户。
被上诉人（原审被告）滑县城乡规划管理局，住所地：滑县。
法定代表人王同杰，局长。
委托代理人李秀章，河南创诚律师事务所律师。
上诉人卢桂星因诉被上诉人滑县城乡规划管理局规划行政管理一案，不服汤阴县人民法院（2015）汤行初字第87号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人卢桂星，被上诉人滑县城乡规划管理局的副职负责人郑奇及该局委托代理人李秀章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：卢桂星于2004年1月13日办理个体工商户营业执照，字号名称为滑县道口桂星带锯加工厂，经营场所在道口桥东南路，经营范围为木料加工销售。2013年5月16日，该加工厂换发了营业执照，经营场所为道口滑州路大公河桥东，经营范围为销售木材、代（带）锯。卢桂星与滑县新区靳庄村第十二组签订《土地承包合同》，承包该组位于滑州路北边向北80.2米、大公河东岸路东边向东25米，面积为3.008亩的集体土地，期限为2004年8月1日至2019年8月1日。根据滑县城乡规划管理局提供的《河南省人民政府关于滑县2005年度第三批城市建设用地的批复》（豫政土（2006）243号）及勘测定界图，卢桂星木材加工机械设备所在位置的土地于2006年被确定为城市建设用地，后被征收。征收部门于2011年对卢桂星的地上附着物进行评估，卢桂星于2014年3月29日领取地上附着物、搬迁补偿费12672.50元。
卢桂星认为滑县城乡规划管理局于2013年12月17日使用机械设备强行将其木器加工厂机器设备和房屋等财产损毁，但该局予以否认。卢桂星提供的证人证言均证明2013年12月17日张百军局长指挥多名身穿城管制服的工作人员和铲车，将卢桂星的木材加工机械设备和房屋推砸损毁。
卢桂星提供的《滑县人民政府关于印发滑县县城违法建设及城市管理集中整治活动实施方案的通知》（（2013）34号）记载：“为严厉打击土地、规划及建设违法行为，维护县城良好的建设及城市管理秩序，为“六城联创”深入开展创造良好的环境，早日把我县建成有区域性影响力中等城市，县政府决定，集中一个月时间，开展县城违法建设及城市管理集中整治活动……四、组织领导，成立滑县县城违法建设及城市管理集中整治活动领导小组……六、职责分工，领导小组办公室：负责集中整治活动的组织、协调、监督、检查、统计等工作。召开联席会议，研究解决有关问题。定期组织国土、规划、住建、城管、公安、监察、信访等部门开展联合执法活动……县城乡规划管理局：负责违反规划建设的执法检查和处理。县城市管理局：负责对不规范的户外广告及门头牌匾、建筑工地不经审批擅自运输和处理建筑渣土、散装货车不作密封包扎沿途抛洒、居民小区乱倒垃圾和渣土、未经批准擅自破挖路面、物料占道和乱搭乱建进行整治或取缔……领导小组下设办公室……负责县城违法建设及城市管理集中整治活动的有关事宜，指导和协调集中整治活动。”
卢桂星以要求确认滑县城市管理局于2013年12月17日对其木材加工厂机械设备和房屋强拆行为违法并要求行政赔偿二案，于2015年9月21日向原审法院提起行政诉讼。诉讼中，滑县城市管理局对卢桂星主张的强拆行为不予认可，否认实施该行为，并认为不属于其职责范围。经原审法院释法，卢桂星于2015年10月27日提出撤回起诉申请，原审法院予以准许。
原审法院认为：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十四条、第六十四条、第六十六条的规定，滑县城乡规划管理局具有作出本案被诉行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”滑县城乡规划管理局作出的《临时建筑拆除决定通知书》规划行政处理应视为规划行政处罚。滑县城乡规划管理局称《临时建筑拆除决定通知书》仅属要求当事人自行拆除临时建筑的通知书，但该通知书使用了“拆除决定”“责令……拆除”的词语，该内容属规划行政处罚的范围，故滑县城乡规划管理局的主张不能成立，滑县城乡规划管理局可采用适当的文书格式制作通知书。滑县城乡规划管理局适用的《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条和《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十四条“临时建设期限届满，建设单位或者个人应当无条件自行拆除临时建筑物、构筑物。因实施城乡规划，需要提前收回临时建设用地的，建设单位或者个人应当及时拆除临时建筑物、构筑物，清理场地，归还用地。当事人合法权益受到损害的，应当给予适当补偿。”均属该法律、法规第三章“城乡规划的实施”中的内容，该规定并未赋予滑县城乡规划管理局具有作出责令当事人对临时建筑自行拆除决定的行政职权，滑县城乡规划管理局未适用相应的行政处罚法律、法规条文进行处罚，且滑县城乡规划管理局认定卢桂星临时建设未办理建设工程规划许可证的行为与其适用法律、法规中的临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除的情形不一致，故滑县城乡规划管理局的行政处罚属主要证据不足，适用法律、法规不当。滑县城乡规划管理局作出的《通知书》中关于“监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。”的内容，属《中华人民共和国城乡规划法》第五十四条规定的内容，与《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十四条规定的内容并不一致，且与本案并无直接的利害关系。二、《河南省行政机关执法条例》第二十三条规定了行政机关及其工作人员处理行政违法行为应遵守的程序为登记立案、调查取证、作出决定、送达处理决定书。本案中，滑县城乡规划管理局对卢桂星作出《临时建筑拆除决定通知书》规划行政处理行为，未提供登记立案、调查取证、听取当事人申辩、将处理决定书送达当事人的相关证据材料，也未提供告知当事人相应的法律后果和权利，属违反法定程序。滑县城乡规划管理局辩称将《临时建筑拆除决定通知书》交由靳庄村委会干部转送，未直接送达当事人，该做法不符合上述相关规定。三、根据卢桂星提供的《滑县人民政府关于印发滑县县城违法建设及城市管理集中整治活动实施方案的通知》（滑政（2013）34号）的内容，卢桂星主张2013年12月17日木材加工厂机械设备和房屋被强行损毁的行为，应属滑县人民政府县城违法建设及城市管理集中整治活动的范围，现滑县城乡规划管理局否认实施该行为，卢桂星也无直接证据证明滑县城乡规划管理局实施了该行为，故卢桂星应以滑县人民政府为行政主体依法另行起诉，也可向有关职能部门申请解决。卢桂星该项请求应予以驳回。四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外……”和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年……”，本案中，滑县城乡规划管理局作出《临时建筑拆除决定通知书》规划行政处理决定时，未告知卢桂星诉权或者起诉期限，卢桂星的起诉期限应首先适用2年的期限，然后适用《中华人民共和国行政诉讼法》规定的六个月起诉期限，即自2015年5月1日起计算六个月，故卢桂星的起诉并未超过法定期限。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第七十条第（一）、（三）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第五十六条第（四）项的规定，判决：一、撤销滑县城乡规划管理局于2013年12月17日对卢桂星作出的（2013年）滑规字第009号《临时建筑拆除决定通知书》规划行政处理决定；二、驳回卢桂星的其他诉讼请求。案件受理费50元，由滑县城乡规划管理局负担。
上诉人卢桂星上诉称：一、原审法院审理卢桂星诉滑县城市管理局行政违法案件期间不准追加滑县城乡规划管理局为共同被告属程序错误。2013年12月17日，对卢桂星木材加工机器设备等财产实施的拆除行为是由滑县城管局局长张百军领导该局和滑县城乡规划管理局工作人员共同实施的，法院应批准追加滑县城乡规划管理局为共同被告。二、原审法院认定卢桂星没有证据证明滑县城乡规划管理局实施了拆除行为属认定事实错误。滑县城乡规划管理局是2013年12月17日在拆除现场当场作出的《临时建筑拆除决定通知书》，如果该局没有参与对卢桂星财产的拆除行为，不可能在同一时间送达该《通知书》。三、原审法院判决认定卢桂星应另行起诉滑县人民政府错误。滑县人民政府的滑政（2013）34号文件对各机关职权范围规定的很清楚，滑县城市管理局和滑县城乡规划管理局不执行该文件规定和法律规定，法院应判决两个单位各自承担法律责任。请求：一、撤销原审判决；二、裁定发回重审。案件受理费由滑县城乡规划管理局负担。
被上诉人滑县城乡规划管理局未向本院提交书面答辩状，庭审中辩称：卢桂星的上诉理由不能成立。卢桂星的建筑物是违章建筑，滑县城乡规划管理局作出《临时建筑拆除决定通知书》后交由靳庄村委会干部转送，后来检查时该违章建筑已经拆除。滑县城乡规划管理局未主导或参与拆除卢桂星木材加工设备和房屋等财产的行为。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求：驳回上诉，维持原审判决。
本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：一、关于原审判决程序是否违法的问题。因卢桂星诉滑县城市管理局行政行为违法案不属本案审查范围，卢桂星认为原审法院审理其他案件期间不准追加滑县城乡规划管理局为共同被告属程序违法，要求撤销原审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。二、关于卢桂星是否应以滑县人民政府为被告另案起诉的问题。滑县人民政府开展的滑县县城违法建设及城市管理集中整治活动是滑县人民政府牵头组织的专项活动，各参与单位分别按照各自的法定职权开展执法活动。滑县人民政府对各参与单位仅是发挥了组织和监督作用，原审判决认为被诉行政行为属滑县人民政府县城违法建设及城市管理集中整治活动的范围，卢桂星应以滑县人民政府为行政主体另行起诉，缺乏事实根据和法律依据。且本案审查的是滑县城乡规划管理局是否实施了拆除卢桂星木材加工厂财产的行为，至于滑县人民政府是否是拆除卢桂星木材加工厂财产的主体不是本案的审查范围，原审判决对此予以认定，明显不当，应予以纠正。三、关于原审判决结果是否适当的问题。虽然卢桂星称在拆除现场收到滑县城乡规划管理局作出的《临时建筑拆除决定通知书》，但其并不认识送达人，而滑县城乡规划管理局称将《临时建筑拆除决定通知书》送达给了滑县新区靳庄村村民委员会，并未送达卢桂星；且从卢桂星提交的三名证人证言看，证明的内容均是原道口镇副书记、现任滑县城市管理局局长张百军指挥多名身穿城关执法袖章的人对卢桂星的财产实施了拆除行为，并未证明滑县城乡规划管理局的人员参与。卢桂星主张现场向其送达《临时建筑拆除决定通知书》的是滑县城乡规划管理局工作人员，以此推断滑县城乡规划管理局在拆除现场并实施了被诉行政行为的证据不足。综上所述，原审判决驳回卢桂星要求确认滑县城乡规划管理局对其财产实施拆除行为违法的诉讼请求并无不当。卢桂星的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人卢桂星负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵卫红
审判员 阎丽杰
审判员 袁武明
二〇一六年四月二十一日
书记员 李维维