云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云行终185号
上诉人（一审原告）施家明，男，1955年7月5日生，住云南省红河哈尼族彝族自治州泸西县。
上诉人（一审原告）冯炳仙，女，1956年7月19日生，住云南省红河哈尼族彝族自治州泸西县。
被上诉人（一审被告）泸西县人民政府。
住所地：泸西县中枢镇人民路*号。
法定代表人莫伟，县长。
第三人施红星，男，1978年12月2日生，住云南省红河哈尼族彝族自治州泸西县。
第三人施洪，男，1980年8月6日生，住云南省红河哈尼族彝族自治州泸西县。
第三人施四囡，女，1959年10月5日生，住云南省红河哈尼族彝族自治州泸西县。
第三人施桂芬，女，1963年9月18日生，住云南省曲靖市马龙县。
上诉人施家明、冯炳仙因诉泸西县人民政府（以下简称泸西县政府）、第三人施红星、施洪、施四囡、施桂芬土地行政登记一案，不服昆明铁路运输中级法院（以下简称铁路中院）（2017）云71行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2017年6月19日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
施家明、冯炳仙起诉称：2007年6月30日，泸西县政府向施家明、冯炳仙颁发了（2006）第129号农村土地承包经营权证。2011年12月22日，泸西县政府在施四囡、施桂芬提出申请的情况下，撤销了施家明、冯炳仙持有的上述农村土地承包经营权证，重新向施四囡、施桂芬颁发了（2006）第129号农村土地承包经营权证。泸西县政府撤销施家明、冯炳仙的农村土地承包经营权证，未向施家明、冯炳仙发出任何通知，也未向施家明、冯炳仙说明其享有的权利。2016年施四囡、施桂芬向泸西县人民法院提起诉讼时，施家明、冯炳仙才知道自己持有的农村土地承包经营权证已被撤销。施四囡、施桂芬已外嫁多年，二人出嫁时就将户口迁出了泸西县中枢镇龙甸村委会大龙甸，早已丧失了该村成员资格。施四囡、施桂芬外嫁时明确告诉施家明、冯炳仙，出嫁后二人不再赡养母亲纪菊珍，放弃对农村土地承包经营权证上记载的承包地。泸西县政府在程序违法的情况下擅自撤销施家明、冯炳仙的农村土地承包经营权证，将属于施家明、冯炳仙的承包地非法登记于施四囡、施桂芬名下，其作出的具体行政行为违法，依法应予撤销。故请求判令撤销泸西县政府2011年12月22日作出的（2006）第129号农村土地承包经营权证。
一审法院裁定认为：根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。泸西县政府于2011年12月22日核发了施四囡为户主，承包合同编号为532508011202376的（2006）第129号农村土地承包经营权证，该时间为泸西县政府作出本案所诉行政行为的时间。泸西县农村土地纠纷仲裁委员会的《承包合同撤销公示》和泸西县政府的撤证公告被粘贴在大龙甸进行了公告。施家明于2011年10月15日即向泸西县政府提出了“关于2011年10月11日泸西县农村土地纠纷仲裁委员会发出的《承包合同撤销公示》异议书”，对仲裁委员会公示的内容和做法提出异议，证明因为涉及到施家明和冯炳仙的利益，施家明对纪菊珍、施四囡、施桂芬承包土地情况是关注的。纪菊珍、施四囡、施桂芬恢复对原来土地的承包，将减少施家明户所取得的泸西县政府于2007年6月30日核发给施家明户的农村土地承包经营权证上记载的承包土地面积。施家明一家的家庭成员间因土地承包经营权纠纷于2009年就提起诉讼，该诉讼即涉及施四囡、施桂芬、纪菊珍承包的土地。在该案施红星申请检察机关抗诉过程中，施家明和冯炳仙作为被申诉人于2013年在云南省人民检察院即陈述了“泸西县人民政府的行政行为所依据的证据不合法”的意见，并以“纪菊珍、施桂芬、施四囡已明确表示放弃其承包经营权，泸西县农村土地纠纷仲裁委员会的做法违反法律的规定，其无权撤销承包合同”为具体理由。施家明和冯炳仙还陈述了“泸西县人民政府所发新的农村土地承包经营权证书与人民法院的生效判决相冲突，不符合客观事实”的内容。证明施家明和冯炳仙已经知道泸西县政府作出了恢复施桂芬、施四囡、纪菊珍土地承包经营权，核发新的土地承包经营权证的行政行为。所以，结合上述施家明对施四囡、施桂芬、纪菊珍承包土地情况关注的事实和施家明、冯炳仙在云南省人民检察院的申诉答辩陈述，一审法院认为，至少在2013年3月29日云南省人民检察院作出民事抗诉书之前，施家明和冯炳仙就已经知道泸西县政府重新给施四囡、施桂芬、纪菊珍核发了农村土地承包经营权证，而且也知道该行政行为对自己的“权利”产生了影响。泸西县政府重新给施四囡、施桂芬、纪菊珍核发的农村土地承包经营权证就是本案施家明、冯炳仙起诉要求撤销的泸西县政府于2011年12月22日颁发的土地承包合同编号为532508011202376的（2006）第129号农村土地承包经营权证。据此，施家明、冯炳仙知道泸西县政府作出上述行政行为的内容至其提起本案诉讼时已经超过了2年的法定起诉期限。而且，施家明、冯炳仙来法院诉讼要求保护自己的权益，对诉讼超过起诉期限的问题亦无任何法律上的正当理由。故根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项中关于行政诉讼超过法定起诉期限且无正当理由，已经立案的案件，应当裁定驳回起诉的规定，本案应当裁定驳回起诉。泸西县政府关于施家明、冯炳仙超过法定起诉期限诉讼，依法应当驳回起诉的抗辩意见有事实和法律依据，故裁定驳回施家明、冯炳仙的起诉。
施家明、冯炳仙上诉称：1.本案泸西县政府举证的证据中2011年签订的施家明的《农村土地承包合同书》没有发包方、承包方签字，系无效合同。《农村土地承包经营权证登记薄》等是由泸西县中枢镇人民政府填的表，申请人是谁不清楚。2011年签订的施家发、施四囡的《农村土地承包合同书》也没有发包方的签字盖章确认合同，承包方的签字也非本人所签，也为无效合同。故这些证据均为无效证据，不能作为泸西县政府作出的行政行为合法的依据；2.2007年签订的承包合同具备合同生效的各种要件，并且合同已经生效，本案不能以2011年签订的不具备生效要件的合同来代替已经生效的承包合同；3.根据《中华人民共和国共和国土地承包法》第五十一条之规定，因土地承包经营发生纠纷的，应由当事人双方协商解决，协商不了的，应向乡镇人民政府申请调解解决，或向农村土地承包仲裁机关申请仲裁，也可以直接向法院起诉，争议解决之前，县级人民政府无权强制处理。因此，本案涉及的争议泸西县政府未尊重发包方与承包方2007年订立的承包合同，违反法律规定，属于越权行为；4.泸西县政府依据无效合同作出的行政行为无效，该行为自始无效，没有公定力、确定力和拘束力，相对人可以随时请求法院确认无效，不存在超过起诉期限的问题。综上，一审裁定错误，请求二审法院支持其上诉请求：1.撤销铁路中院（2016）云71行初6号行政裁定；2.本案程序及实体错误，请求二审法院实体审理本案。
泸西县政府答辩称：1.根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条、二十三条之规定，泸西县政府是土地承包经营权证的颁发机构，并未越权；2.2011年12月22日，泸西县政府给施家明户及施家发户、施四囡户核发《土地承包经营权证》的具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；3.泸西县政府给施家明等户颁证的时间为2011年12月22日，施家明于2016年8月23日才提起行政诉讼，已经超过法定起诉期限，一审裁定驳回其起诉并无不当，本案应驳回上诉，维持原裁定。
本院认为：根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案在2013年云南省人民检察院提出抗诉过程中，施家明、冯炳仙作为被申请人参与了调查，其已经明确陈述:“泸西县人民政府所发新的农村土地承包经营权证书与人民法院的生效判决相冲突，不符合客观事实”。根据该陈述，施家明和冯炳仙至少在2013年3月29日云南省人民检察院作出民事抗诉书之前，就已经知道泸西县政府重新给施四囡、施桂芬和纪菊珍核发了农村土地承包经营权证，但其于2016年8月才提起本案诉讼，已经超过法律规定的2年的起诉期限。故一审裁定驳回其起诉并无不当，应予维持。上诉人的上诉请求无事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一七年八月三日
书记员 林珊珊