湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终98号
上诉人（原审原告）：李虎眠。
上诉人（原审原告）：匡金元。
两上诉人的共同委托代理人：官和平。
两上诉人的共同委托代理人：李远飞。
被上诉人（原审被告）：祁东县人民政府。
法定代表人：杜登辉。
委托代理人：刘峥嵘。
原审第三人：祁东县城乡规划局。
法定代表人：赵时平。
委托代理人：彭官兵。
原审第三人：张忠衡。
原审第三人：彭人民。
原审第三人：陈倩。
原审第三人：周立新。
原审第三人：何远朝。
原审第三人：彭雄祥。
原审第三人：周云贵。
原审第三人：王超云。
原审第三人：彭海燕。
张忠衡等九位原审第三人的诉讼代表人：张忠衡、彭人民。基本情况同上。
李虎眠、匡金元诉祁东县人民政府行政复议决定一案，祁东县人民政府、张忠衡、彭人民、陈倩、周立新、何远朝、彭雄祥、周云贵、王超云、彭海燕不服衡阳市中级人民法院2015年2月10日作出的（2014）衡中法行初字第26号行政判决，向本院提出上诉。本院于2015年5月14日作出（2015）湘高法行终字第119号行政裁定，撤销（2014）衡中法行初字第26号行政判决，发回衡阳市中级人民法院重审。衡阳市中级人民法院于2015年8月3日作出（2015）衡中法行初字第68号行政判决。李虎眠、匡金元不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
衡阳市中级人民法院审理查明：2005年11月8日，李虎眠与祁东县鼎山风景区建设管理处签订《土地转让协议》，该管理处出让位于祁东一中西向蛇形皂土地面积约1.2亩给李虎眠。2007年3月27日，李远飞、李虎眠、匡金元、李顺秀与谢家村民小组谢文峰等12人签订《土地转让合同书》，该村民小组谢文峰等12人转让位于北侧至祁东一中宿舍前面护坡脚，南向到孙中文房垛上，除去张红已办理手续宅基地外，西面到水沟再往西向平衡移去25米，东到祁东一中猪舍围墙脚土地面积810平方米给李远飞等4人。2007年4月15日，刘海全、匡金元与祁东县园林管理处签订《土地出让合同》，该管理处出让位于祁东一中与烟厂宿舍蛇形皂土地面积933平方米给刘海全、匡金元。2008年3月6日，祁东县国土资源执法监察局作出《关于刘昌建等人非法用地的调查报告》，认定刘昌建、陈中勇、匡金元等人于2007年3月份与四房井谢家村民小组签订购地协议，转让面积为1382平方米，成交价格为125000元。刘昌建等人私自购买这一土地后，在没有办理任何用地手续的情况下，于2007年7月8日擅自推土平地，兴建商业套房，现已建成二层的建筑物，建筑占地面积1219平方米。建议：1、对非法占用土地行为处以每平方米10元的罚款，计12190元；2、责令其迅速补办用地手续，补交土地出让金按每平方米235元的标准交纳，计286465元。经相关领导批示：经会审，罚款和出让金共收140000元。根据李虎眠、匡金元提交的证据显示：2007年12月7日，李虎眠、谭敦志、李家园、周林、李安国向祁东县国土局洪桥国土所缴纳报批用地款80000元；2007年10月31日，刘昌建向祁东县国土执法局垫交土地出让金10000元；2008年3月28日，李衡枫、刘艳萍、李眠虎、谭敦志向祁东县国土执法局补交出让金36000元；2007年7月12日，何一中、刘海全缴纳罚款4000元，周克秋、刘正生、周林、贺艳红、李中友缴纳罚款10000元。2009年7月13日，祁东县城乡规划局颁发祁建规地字2009078号《建设用地规划许可证》，用地位置洪桥镇达孝社区蛇形皂，用地面积1257平方米。之后，李虎眠、匡金元在上述土地上开发建设了三栋商品房，第三人张忠衡、彭人民、陈倩、周立新、何远朝、彭雄祥、周云贵、王超云、彭海燕（以下简称张忠衡等九人）均购买了李虎眠、匡金元开发建设的房屋，并分户办理了《国有土地使用证》。2013年12月2日，祁东县城乡规划局根据李虎眠、匡金元申请表，并进行规划前公示后，又颁发了建规【地】字第祁规用地字第20130551号《建设用地规划许可证》（以下简称《建设用地规划许可证》），用地位置洪桥镇祁东一中与二中中间蛇形皂，用地面积60平方米。第三人张忠衡等九人认为该颁证行为侵犯了其合法权益，于2014年6月17日向祁东县人民政府提起行政复议，要求撤销祁东县城乡规划局的该颁证行为。2014年9月14日，祁东县人民政作出祁政复决字〔2014〕第10号行政复议决定书，认定颁发《建设用地规划许可证》的行为存在以下违法之处：一、颁证时，未审查第三人是否持有国土部门土地出让证据；二、未保障申请人的正当合法异议权；三、审批时缺失控制性详细规划制约；四、在无人审批的情况下，对已经规划的宗地作出第二次规划。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2、3目的规定，决定撤销祁东县城乡规划局对李虎眠、匡金元作出的建规〔地〕第祁规用地字第2013055号《建设用地规划许可证》。2014年10月10日，祁东县人民政府以文字打印错误为由，作出祁政复补正决〔2014〕01号《补正决定书》，将祁政复决字〔2014〕第10号《行政复议决定书》中的“2013055”补正为“20130551”。李虎眠、匡金元认为祁东县人民政府作出的行政复议决定书认定事实错误，适用法律不当，程序违法，向法院提起行政诉讼。请求：一、撤销祁东县人民政府作出的祁政复决字〔2014〕第10号行政复议决定书；二、确认祁东县城乡规划局颁发的《建设用地规划许可证》的行为合法有效；三、案件受理费由被告承担。
李虎眠、匡金元在诉讼中撤回第二项诉讼请求，该院予以准许。
衡阳市中级人民法院认为：《湖南省建设用地规划许可管理办法》第五条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，应当按下列规定核发《建设用地规划许可证》：（一）项目所在地设区的市或者县（市）人民政府城乡规划主管部门自受理土地储备机构的书面申请之日起20个工作日内提出建设用地规划条件；（二）土地管理部门依据建设用地规划条件进行出让；（三）受让建设用地的单位或者个人持项目批准（核准、备案）文件和土地出让合同等材料向城乡规划主管部门领取《建设用地规划许可证》。”本案中，李虎眠、匡金元等人受让祁东县鼎山风景区建设管理处、谢家村民小组、祁东县园林管理处的土地后，在没有办理任何手续的情况下，于2007年8月擅自兴建商业住房。2008年3月6日，经祁东县国土资源执法监察局作出调查处理决定后，李虎眠、匡金元等人虽补缴了土地出让金和罚款，但从现有证据看，祁东县国土资源执法监察局仅就非法受让四方井谢家村民小组的土地进行查处。该调查处理决定是否一并对祁东县鼎山风景区建设管理处、祁东县园林管理处非法转让的土地进行处理，没有证据证明。且祁东县城乡规划局为李虎眠、匡金元颁发的《建设用地规划许可证》用地位置为洪桥镇祁东一中与二中中间的蛇形皂，而根据前述《土地转让协议》载明的土地受让人并非李虎眠、匡金元二人。因此，祁东县城乡规划局在未审查受让人持项目批准文件和土地出让合同等材料的情况下，为李虎眠、匡金元颁发《建设用地规划许可证》，违反了前述管理办法的规定，祁东县人民政府依法予以撤销并无不当。李虎眠、匡金元的诉讼主张不能成立，该院不予支持。综上，祁东县人民政府作出的祁政复决字〔2014〕第10号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告李虎眠、匡金元的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告李虎眠、匡金元负担。
李虎眠、匡金元不服，向本院提出上诉称：一、一审判决采信证据偏袒，认定事实错误。1、一审判决对于被上诉人提供的证据全部采信，而对上诉人提供的证据一概不予采信，实属枉法判决。2、一审判决认定事实错误。其一、从《调查材料》及收款收据等证据可以证明，祁东县国土部门查处的不仅仅是谢家组转让给上诉人的土地，还应包括祁东县鼎山风景区建设管理处转让的土地。其二、《土地转让协议》载明的土地受让人虽然不止匡金元、李虎眠二人，但协议中载明的人员已与匡金元、李虎眠签订了转让协议，其权属已转给了匡金元、李虎眠。本案匡金元、李虎眠兴建房屋，没有任何人提出异议，就足可证明该宗土地权属清楚。3、祁东县城乡规划局要求上诉人提供的国土部门出具的收款收据及其相关证据，可证明祁东县城乡规划局的颁证行为符合《湖南省建设用地规划许可管理办法》的规定。二、一审判决审理程序违法，判决显失公正。一审判决对上诉人与被上诉人提出的诉讼主张及争执焦点不予审查，而对上诉人与被上诉人没有提出的主张却进行重点审查，超过法律规定的审查范围，属程序违法。上诉人向人民法院提起行政诉讼后，被上诉人作出补正决定书违法，而一审判决认定该证据，属程序违法。三、被上诉人作出的行政复议决定不仅实体违法，而且程序违法，依法应予撤销，而一审判决对被上诉人的错误行为不加否定，也不作评判，而是表示默认，实为枉法。请求：撤销（2015）衡中法行初字第68号行政判决书，确认祁东县城乡规划局颁发的《建设用地规划许可证》合法有效，确认被上诉人作出的祁政复决字（2014）第10号行政复议决定违法。
被上诉人祁东县人民政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚，证据充分，应予维持。涉案土地，祁东县国土局没有启动出让程序，上诉人不可能与祁东县国土资源局签订出让合同并缴纳出让金。祁东县城乡规划局承认颁证违法。二、上诉人认为一审审理程序违法系理解错误。请求维持原判。
原审第三人祁东县城乡规划局未作书面答辩。
原审第三人张忠衡等九人未作书面答辩。
当事人一审提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。
一审经审理查明的案件事实本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。《湖南省建设用地规划许可管理办法》第五条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，应当按下列规定核发《建设用地规划许可证》：（一）项目所在地设区的市或者县（市）人民政府城乡规划主管部门自受理土地储备机构的书面申请之日起20个工作日内提出建设用地规划条件；（二）土地管理部门依据建设用地规划条件进行出让；（三）受让建设用地的单位或者个人持项目批准（核准、备案）文件和土地出让合同等材料向城乡规划主管部门领取《建设用地规划许可证》”。涉案土地属于城市规划区内的国有土地，祁东县城乡规划局在控制性详细规划缺失；土地储备机构没有提出建设用地规划条件的书面申请；土地管理部门没有依据建设用地规划条件进行出让；受让建设用地的个人没有持项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同等材料；原审第三人张忠衡等九人提出异议的情况下，为上诉人颁发《建设用地规划许可证》认定事实不清，主要证据不足，颁证程序违法。祁东县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第2、3目的规定，撤销祁东县城乡规划局颁发的《建设用地规划许可证》具有事实和法律依据。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李虎眠、匡金元负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄一凡
审 判 员 夏 阳
代理审判员 曾昊锋
二〇一六年六月二十七日
代理书记员 蹇 菲
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；