十堰市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂03行再1号再审申请人(一审原告、二审上诉人)十堰乾康贸易有限公司。住所地：湖北省十堰市十堰经济开发区白浪中路*号。法定代表人周立武，男，公司董事长。被申请人(一审被告、二审上诉人）十堰市规划局。住所地：湖北省十堰市茅箭区人民北路**号。法定代表人邓念超，男，该局局长。委托诉讼代理人彭从喜，该局干部。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为调解、和解，代为签收法律文书。委托诉讼代理人曾宪福，湖北同联律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为调解、和解，代为签收法律文书。原审第三人十堰雅安居房地产开发有限公司。住所地：湖北省十堰市十堰经济开发区白浪中路*号。法定代表人张静，女，该公司董事长。委托诉讼代理人宋江，十堰东城经济开发区法律服务所法律工作者。代理权限：一般代理。再审申请人十堰乾康贸易有限公司（以下简称乾康公司）因与被申请人十堰市规划局（以下简称市规划局）、原审第三人十堰雅安居房地产开发有限公司（以下简称雅安居公司）规划行政许可纠纷一案,不服本院（2016）鄂03行终29号行政判决书，向湖北省高级人民法院申请再审。湖北省高级人民法院于2016年12月16日作出（2016）鄂行申659号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2017年3月2日立案，依法另行组成合议庭，于2017年3月28日公开开庭审理了本案。再审申请人乾康公司的法定代表人周立武，被申请人市规划局的委托诉讼代理人彭从喜、曾宪福，原审第三人雅安居公司委托诉讼代理人宋江到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审法院查明，2002年6月，经十堰市国土资源局审批，乾康公司取得位于白浪路马路村的1258平方米土地使用权［原十堰市新特药公司白浪第二大药房土地使用权。2001年十堰市新特药公司白浪第二大药房的用地验收图载明：“根据茅箭区公证处（2001－4－12）公证书和企业法人营业执照（副本）4203002140465号，原新特药公司白浪第二大药房土地使用证已转移给乾康公司”。十堰市新特药公司原批准土地使用面积为1100平方米，实际验收土地使用面积1265平方米，超占土地面积158平方米］，用于开发建设综合楼。乾康公司的土地证载明：1105平方米为乾康公司单独使用面积，153平方米与白浪路共有使用权。2002年9月，十堰市白浪经济技术开发区经济发展局作出十开经字（2002）67号《基本建设计划任务书》，同意雅安居公司申报的“园艺广场和住宅小区”项目，规划用地88.7亩。该项目与乾康公司综合楼项目相邻。2003年5月23日，十堰市高新开发区就雅安居公司建设项目进行了专题研究，形成会议纪要决定加快该项目建设。2003年9月，依据十开经字（2002）67号文、会议纪要等材料，原十堰高新区规划局审定雅安居公司“住宅小区”项目规划征地图，位于白浪路以北、茅塔河南岸、现汽配城以西，用地面积67.65亩。2005年10月、11月，雅安居公司与十堰市国土资源局分别签订了《成交确认书》、《国有土地使用权出让合同》，由雅安居公司通过竞拍方式竞得位于白浪开发区马路村面积47951平方米国有土地使用权，用途为住宅（该土地验收图边界是以十堰市新特药公司原批准土地使用面积为1100平方米的边界为准而确认），十堰市公证处出具（2005）十证经字第000882号《公证书》予以公证。同年11月11日，雅安居公司取得十堰市（2005）十土建让字第121号《建设用地批准书》。2007年1月4日，十堰高新技术产业开发区经济发展局对雅安居公司申请的“中国汽车零部件产业促进中心”项目同意立项，依据十高经字（2007）4号文，十堰经济开发区分局审定了该项目2007－26号总平面布置图。2008年2月25日，十堰经济开发区管委会就“关于加快推进中国商用车零部件产业促进中心建设”召开会议形成专题会议纪要。同年4月21日，十堰经济开发区建设局与雅安居公司签订《关于合作建设园艺广场和滨河南路协议》，该协议约定“园艺广场和滨河南路”与“中国汽车零部件产业促进中心”同时规划、设计、建设。同年5月，依据上述文件，十堰经济开发区分局审定了雅安居公司“商业综合楼－－西座”项目2008B－16规划红线图，建筑面积30966.41平方米，后该分局依据雅安居公司申请对2008B－16规划红线图又作出变更，变更规划红线建筑面积为36312.78平方米。2009年5月19日，雅安居公司取得位于白浪开发区马路村十堰市国用（2009）第02974号国有土地使用权证，面积47951平方米，用途为住宅。2008年4月6日，雅安居公司向十堰经济开发区分局申请核发位于白浪开发区马路村商业综合楼――西座项目的建设工程规划许可证，并提交了《基本建设计划任务书》、《建设用地批准书》、规划征地图、总平面图及立项批复文件等材料。该分局经审查于2008年5月22日向雅安居公司核发了2008－04号《建设工程规划许可证》，并于2009年5月5日放规划红线定位。雅安居公司遂依据规划许可进行商业综合楼的开发建设，与之相邻的乾康公司认为2008－04号《建设工程规划许可证》未按建设规范要求及规划设计要求进行审核，致使雅安居公司所建商业综合楼后退相邻边界与其地界间距严重不足、无法排污等问题，向十堰市人民政府提起行政复议，请求撤销该许可。十堰市人民政府于2011年11月28日作出十行复决字（2011）34号行政复议决定，维持了十堰经济开发区分局为雅安居公司核发的2008－04号《建设工程规划许可证》。另查明：根据十堰经济开发区管委会2007年8月10日（23）号《专题会议纪要》及十堰市机构编制委员会十编发（2007）11号《关于市规划局理顺城市规划管理体制的请示批复》内容，市规划局十堰高新区开发区分局更名为市城市规划管理局十堰经济开发区分局，作为市规划局的派出机构。市规划局以局机关文形式授权该派出机构对其辖区内的开发建设项目等予以规划审批并实施监督。雅安居公司所建商业综合楼主体工程已全部完成。一审法院认为，1、十堰经济开发区分局系市规划局的派出机构，市规划局授权该分局对其辖区内的开发建设项目等予以规划审批并实施监督。但根据相关法律规定，市规划局具有核发建设工程规划许可证的法定职权。参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条规定，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构行使行政职权的，应当视为委托。受委托方应当以委托方名义对外行使行政职责，而十堰经济开发区分局以自己的名义对外作出2008－04号《建设工程规划许可证》，属超越职权。2、《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起施行，十堰经济开发区分局以自己的名义对外作出2008－04号《建设工程规划许可证》，适用已作废的《中华人民共和国城市规划法》作出行政行为，因此被诉行政行为适用法律错误。3、雅安居公司商业综合楼项目规划红线定位放线是否合法问题。十堰经济开发区分局在给雅安居公司办理规划许可所附的2008B－16规划红线图所确认的与相邻方乾康公司的土地边界的依据是已经注销的原十堰市新特药公司批准的土地使用权证下的边界，未查清原十堰市新特药公司早已将其名下的土地转移给乾康公司，并且乾康公司已经取得了该宗土地的使用权证，导致其作出规划时审定雅安居公司建设的商业综合楼墙体边界与乾康公司的土地使用权证下的边界不一致，导致二者实际的建筑间距违反了国家限制性规定，故市规划局派出机构作出的规划许可认定事实不清，依据不足。综上所述，被诉具体行政行为超越职权，适用法律错误，作出许可行为事实依据不足，依法应当撤销，但因雅安居公司所建的商业综合楼主体工程已全部完成，且该项目属于十堰市高新技术开发区政府重点打造的“中国商用车零部件产业促进中心”重要组成部分，如撤销该规划许可证将会使已建成的工程为违法建筑，面临被拆除而将损失上亿元的风险，会导致规划部门承担巨额的国家赔偿，造成社会资源浪费和国家利益的重大损失，故在进行利益权衡后，宜确认市规划局派出机构作出的规划许可行为违法更为合适。一审法院作出（2015）鄂茅箭行初字第00035号行政判决：一、确认十堰市规划局的派出机构十堰市城市规划管理局十堰经济开发区分局于2008年5月22日为十堰雅安居房地产开发有限公司作出的2008－04号《建设工程规划许可证》违法。二、责令十堰市规划局采取相应补救措施，以弥补对十堰乾康贸易有限公司合法权益造成的影响。案件受理费50元，由十堰市规划局负担。一审判决宣判后，乾康公司和市规划局均不服，向本院提起上诉。乾康公司上诉请求撤销一审判决，改判撤销2008－04号《建设工程规划许可证》。市规划局上诉请求改判驳回乾康公司的诉讼请求。本院二审经公开开庭审理，确认一审判决认定的事实、证据属实。本院二审认为，市规划局授权其派出机构十堰经济开发区分局“独立行使辖区内开发建设项目和个人建房等规划审批并实施监督”，应当视为委托。按照委托的原理，在本案行政诉讼中，市规划局应是本案的被告。十堰经济开发区分局在作出行政行为时，也应当以市规划局的名义作出，而十堰经济开发区分局以自己的名义向雅安居公司核发2008－04号《建设工程规划许可证》，属于超越职权，且在发证时适用了已经废止的法律，属于适用法律错误。本应依法撤销该行政行为，但本案所涉建设项目主体工程已经建成，投资巨大，撤销建设工程规划许可，可能造成重大经济损失，一审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定判决确认该行政行为违法，并无不当。乾康公司提交的证据不足以证明该规划许可“严重影响和损害了其土地使用权及消防通道，致使家属楼污水无法排出，公司商业门面房被变电用房及围墙堵住无法使用”的情况。一审判决第二项责令市规划局“采取相应补救措施，以弥补对乾康公司合法权益造成的影响”，该项判决事实根据不足，应当予以撤销。本院遂于2016年8月31日作出（2016）鄂03行终29号行政判决：一、维持（2015）鄂茅箭行初字第00035号行政判决第一项；二、撤销（2015）鄂茅箭行初字第00035号行政判决第二项；三、驳回乾康公司要求撤销十堰市规划局十堰经济开发区分局核发的2008－04号《建设工程规划许可证》的诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由十堰市规划局负担80元，由乾康公司负担20元。乾康公司申请再审称：1、本案被诉的行政许可的项目虽然属于政府招商项目，但该项目本身属于普通民用商业综合楼项目，与公共利益和国家利益无关，原判依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项的规定系适用法律错误，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条作出判决；2、原审第三人雅安居公司建设的综合楼红线严重移位，与乾康公司的楼房间距太近，致使乾康公司家属楼污水无法排出，商业门面房被变电用房及围墙堵住无法使用，严重影响乾康公司土地使用权及消防通道，而原判没有明确给予解决，请求撤销原二审判决，依法再审。市规划局辩称，1、十堰经济开发区分局对雅安居公司核发的2008－04号《建设工程规划许可证》认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，内容适当；2、乾康公司称其合法权益受到损害与事实不符，该公司未在其土地范围内进行建设，也没有提供证据证明其合法权益受到损害，原二审判决认定的事实清楚，处理适当，请求维持原二审判决。雅安居公司述称，乾康公司称雅安居公司建设的项目与公共利益和国家利益无关错误，如果市规划局的规划存在问题被撤销，雅安居公司投资的损失必然要求规划部门予以赔偿；乾康公司所称排污问题和商业门面房被堵住无法使用，是因为该公司在原来建设时就没有采取相应的措施所致，不应在本案诉讼中予以解决，请求维持原二审判决。本院再审查明的事实与原一、二审判决认定的事实一致，且当事人对原一、二审判决认定的事实均无异议，本院予以确认。本院认为，依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条“申请办理建设工程规划许可证，…….由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证”的规定，可以认定市规划局是核发建设工程规划许可证的法定机构。参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，本案中，市规划局授权其派出机构十堰经济开发区分局“独立行使辖区内开发建设项目和个人建房等规划审批并实施监督”，应当视为委托。按照委托的原理，十堰经济开发区分局在作出行政行为时，应当以市规划局的名义作出，而十堰经济开发区分局却以自己的名义向雅安居公司核发2008－04号《建设工程规划许可证》，属于超越职权；十堰经济开发区分局于2008年5月22日作出2008－04号《建设工程规划许可证》时，适用了已作废的《中华人民共和国城市规划法》，因此本案被诉行政行为适用法律错误；综上，应依法确认被诉行政行为违法，本应依法予以撤销，但本案所涉建设项目主体工程已经建成，投资巨大，撤销建设工程规划许可，可能造成重大经济损失。另经现场勘查，乾康公司提交的证据不足以证明该规划许可存在“严重影响和损害了其土地使用权及消防通道，致使家属楼污水无法排出，公司商业门面房被变电用房及围墙堵住无法使用”的情况，故乾康公司再审请求撤销原二审判决的理由不能成立。市规划局辩称乾康公司称其合法权益受到损害与事实不符的理由成立，本院予以采信，其他理由于法无据，本院不予采信。雅安居公司述称乾康公司称其排污和商业门面房被堵住的问题是因为乾康公司在原来建设时没有采取相应措施所致的意见，本院予以采信。原二审判决认定的事实清楚，适用法律正确，应予以维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：维持本院2016年8月31日作出的（2016）鄂03行终29号行政判决。本判决为终审判决。审判长 王 涛审判员 田丰国审判员 左 琳二〇一七年五月十八日书记员 江 澜附：本案适用的法律（法规、司法解释）规定《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。