宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）兴行初字第109号
原告：杨兵，男，1962年11月16日出生，汉族，住宁夏回族自治区灵武市，现住宁夏回族自治区灵武市。
原告：刘凤萍，女，1965年1月17日出生，汉族，住宁夏回族自治区灵武市，现住宁夏回族自治区灵武市。
二原告委托代理人：杨婷婷，女，1987年9月7日出生，汉族，现住宁夏回族自治区灵武市，系二原告女儿。
二原告委托代理人：梁红丽，北京在明律师事务所律师。
被告：宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会，住所地宁夏回族自治区灵武市宁东镇。
法定代表人：张湧，男，常务副主任。
委托代理人：陈曦，宁夏浩晟律师事务所律师。
委托代理人：王宵峰，宁夏浩晟律师事务所律师。
原告杨兵、刘凤萍不服被告宁东管委会作出的宁东管执法限拆告字【2016】第183号《限期拆除告知书》，于2016年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2016年7月28日立案后，于2016年8月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2016年11月9日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告杨兵及杨兵、刘凤萍的委托诉讼代理人杨婷婷、梁红丽，被告宁东管委会委托代理人陈曦、王宵峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，二原告经营的宁夏宁东金水宾馆位于宁东能源化工基地古窑子高速路口向西200米，有合法的集体土地使用证，因被纳入征地拆迁范围，相关单位拟征收原告房屋，但因补偿数额过低，不能保障原告的居住和经营条件，因此原告一直没有签订补偿安置协议。被告下属单位综合执法局于2016年6月15日对原告陆续作出一些违法建筑处罚告知，借此实现拆除原告合法房屋的目的。原告认为被告作出的处罚程序混乱，无法确认其合法性，理由如下：被告下属单位综合执法局在2016年6月15日对原告杨兵作出宁东管执法限拆告字[2016]第171号《限期拆除告知书》，其内容所涉拆除房屋面积为880平方米，适用法律为《中华人民共和国城乡规划法》第41条、65、66条。2016年6月28日又对杨兵作出宁东管执法责改字[2016]第26号《责令改正通知书》，其内容中所涉及的房屋面积与前一份告知书不相一致，且适用法律也作出改变。2016年7月1日，宁东综合执法局又一次对杨兵作出了《限期拆除违法建筑的公告》，内容所涉及房屋面积又变为748平方米，而法律适用再次出现新的变化，当天还作出一份一份新的东管执法限拆告字[2016]第183号《限期拆除告知书》。针对杨兵混乱的作出三次处罚告知，无法辨别哪一次处罚事实与法律适用正确，具体行政行为涉嫌严重违法。然而，宁东综合执法局在事后重新作出对杨兵、刘凤萍的宁东管执法限拆告字[2016]第183号《限期拆除告知书》，以此重复文号替代了原有的处罚决定，但日期还是原来的日期。到了2016年7月9日，宁东综合执法局作出了宁东管执法催告字[2016]第002号《宁东管委会综合执法局催告通知书》时，竟然把之前下达给杨兵的文书改成杨兵、刘凤萍，直接篡改日期，同一天作出《限期拆除告知书》、《催告通知书》，签的却是以前错误文书的日期。原告认为，被告下属单位宁东综合执法局作出的宁东管执法限拆告字[2016]第183号《限期拆除告知书》适用法律错误，且事实不清，证据不足，行政程序严重违法。故诉至法院，请求判令：一、依法撤销被告作出的《限期拆迁决定书》（宁东管执法限拆告字[2016]第183号）；二、本案诉讼费由被告承担。
被告宁东管委会辩称，一、被告作出行政处罚决定事实清楚、证据确实充分；原告杨兵、刘凤萍建设涉案建筑物时及建成后未依法取得土地使用权证、选址意见书、建设工程施工许可证等相关手续及审批文件，在调查笔录和询问笔录中原告杨兵、刘凤萍对该事实认可。根据相关法律规定，农村村民在乡、村庄规划区内建造房屋，需向乡镇人民政府提出书面申请，并提交法律、法规及规章规定的相关材料，由乡镇人民政府对符合规划或村庄规划核发建设许可证；二、被告适用《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，对原告建设的违法建筑进行查处，完全符合法律法规的规定，适用法律正确；三、被告作出行政处罚决定的程序合法。
被告宁东管委会为支持其辩称理由向法庭提供证据如下：
证据一：检查（勘验）笔录、古窑子金水宾馆后现场勘验详图、调查询问笔录、刘凤萍土地使用证、杨兵土地使用权证、杨兵刘凤萍土地征用申请书。
证明：原告没有取得涉案建筑物占地的土地使用权、建设时也未取得施工许可证，选址意见书等审批手续和证件，涉案建筑物为违法建筑。
原告质证意见：真实性、合法性及证明目的有异议，检查勘验笔录中没有原告签字，也没有见证人身份证明，检查勘验人ＸＸ、马学勇并非综合执法局工作人员，也未出示执法工作证明，其余两个案件（原告与被告的强制拆除一案及原告与被告宁东管委会限期拆除决定一案）中刘安也作为见证人，但与本见证人笔迹不一致，均没有提供其为何级别的工作人员，无法确定真实性合法性；调查主体是宁东管委会综合执法局，但本案中勘验人员王自祥提供的工作证明是宁东镇政府工作人员，其代表的行政行为不能确定，作出的检查勘验笔录无效；宁东管委会对集体土地上的建筑没有调查和认定的法定职权，且调查询问笔录是模板，只提及一个问题没有进行详细调查核实原告是什么时候取得土地、房屋建设的手续及第三人为原告作出的建房批复，由于历史原因未能给原告办理后续手续，其责任属行政机关不作为，并非原告责任，但管委会执法局并未进行调查，也未与规划部门、国土部门、建设部门进行核实，本案被告没有进行实地勘验，以宁东管委会综合执法局无权作出的调查结果作出本案被诉具体行政行为，显属错误；调查询问笔录中询问人安小兵也未出示其工作证明；调查询问笔录续页被告未能提供原件，三性不认可；被告提供的图纸确认的原告涉案房屋面积与事实不符，原告被拆除的房屋面积是898平米，本案中被告所确认的违章违建房屋面积是748平米。王自祥提供的工作证没有进行年检标识，应为无效、吊销，其作出的勘察行为无效。对申请书无异议，恰恰证实原告对涉案房屋向镇政府及村委会进行过申请，所以拥有合法的土地使用权。对原告四个集体土地使用权证三性认可，可以证实原告房屋存在的合法性。
证据二：（2016）第02号案件立案审批表、（2016）第26号责令整改通知书一份、（2016）第02号案件调查终结审批表、（2016）第183号限期拆除决定书、听取复核当事人陈述申辩材料。
证明：被告作出行政处罚决定程序合法，并依法保护行政相对人的陈述、申辩权。
原告质证意见：对证据2-1的真实性、合法性、证明目的不认可，群众举报应当有相关登记，但没有其他证据佐证。案情摘要中确定的金水宾馆涉及的面积、范围不一致。责令改正通知书没有列明有彩钢房。被告没有执法权、立案调查的权力，被告对集体土地上形成的所谓违章建筑及土地的合法性没有立案审查权，不具备审查主体资格。证据2-1、2-2所确定的面积与事实不符，实际面积达到898平米，彩钢房15.58平米。立案审批没有加盖单位公章，不能证实合法性。证2-2、2-4中适用的法律依据错误，不适用城乡规划法，因为法不溯及既往，并且不适用土地管理法，因为被告不具有对集体土地所谓违章违建进行处罚的权力，其适用该法作出处罚是违法的。证据2-3中办案事实经过记录有杨兵父子问答的视听资料和村干部证言，所举证据中没有相关村干部证言，不能证实立案调查是合法的，不能以此作为结案的证据。执法工作人员安小兵始终没有提供相关身份证明及执法证件，也没有出现在送达现场，而且在证据中没有看到被告提供证2-2和2-4的送达回证，因此送达的文书不能对原告产生法律效力。证2-3中确定的机关负责人意见中“蒋局”在本案中也未提供身份证明，无法证实其作为负责人所签的“同意申请”字样。对证2-5，真实性合法性及证明目的不认可，没有原告及见证人的签字，其内容记录片面，有些话不是原告陈述，记录人李强也没有提供身份证明及执法证件。王自祥在之前提供的执法证件中表明的是镇政府工作人员，并非本案被告工作人员，且没有年检标识。依照宁夏行政执法证件管理办法第19、20、23条规定，其不具有执法资格，其作出的一系列执法行为均应无效，导致对原告均不应发生法律效力，应撤销本案具体行政行为。
原告向本院提交如下证据：
证据一：1、集体土地使用权证（杨兵、刘凤萍、杨志楠、杨志超分别为灵2008第23号、21号、22号、24号）四份；2、307国道南征地费复印件四份（给村委会缴纳）；3、征地补偿费缴纳收据复印件两份（收费单位镇政府）及《村庄和集镇规划建设管理条例》（自1993年11月1日起实施）。
证明：原告具有合法的土地使用权。
被告质证意见：对证据1真实性、合法性无异议，关联性有异议，所拆除的房屋不在该四份土地使用证上附着的房屋之内，也不在该地上，与本案无关；对证据2的真实性无法核实，合法性及关联性有异议，征地费的概念不对，如果票据是真实的，村委会也无权收取该费用，无法证明本案涉案违法建筑与该票据所列明的土地有关；对证据3真实性无法核实，合法性关联性不认可。
证据二：土地征用申请书批件及图示各一份。
证明：原告建设涉案房屋及扩建停车场是经过村委会批准确认的。
被告质证意见：真实性无法核实，合法性及关联性有异议，在宅基地上不允许建设经营用房，村委会无权予以批准，该证据与法庭调查原告的票据所针对的土地范围有矛盾，四张所谓的村委会收据，根据原告陈述就是本案涉案违法建筑所占用的土地，但收据是2001年开具，而该组证据申请时间是2002年，可见原告上述陈述自相矛盾。
证据三：1、2009年古窑子商业街改造规划图（原图由规划部门监制，纸张较大，截取与原告有关的规划图）；2、宁夏政府网站宣传《古窑子140户村民自筹资改建商业街》的建设推动了当地经济发展；3、中华人民共和国规划法（2008年1月1日起施行）
证明：金水招待所在合法的规划范围内并且房屋建筑依照物权法三十条应确认为合法，而规划法是2008年1月1日起施行，本案不应适用规划法。
被告质证意见：对证据1与实际情况不符，三性有异议；对证据2证据形式即网络信息类证据应当以公证书形式提交，真实性无法核实，假设该报道真实存在，也不能作为反映事实的证据，不能证明原告证明目的，因为自筹改建商业街的前提是合法获得土地得到规划批准方可进行建设；证据3证明目的不认可，原告涉案违法建筑没有得到审批。
证据四：1、金水招待所（现今的金水宾馆）发票领购簿；2、农业银行结算及往来账户单据；3、税务登记证（2003年古窑子金水招待所）；4、营业执照；5、税务登记证（更名为金水宾馆）。
证明：金水招待所（现在金水宾馆）手续齐全，合法经营，所使用的建设房屋具有合法性。
被告质证意见：真实性、合法性无异议，关联性有异议，该证据只是原告申办金水宾馆的相关手续，并不能代替土地和规划审批手续，也不能证明涉案房屋是合法建筑。金水宾馆还在营业，拆除的是金水宾馆违法扩建的部分。
证据五：1、韩武征地拆迁补偿协议及附着物测算表；2、王艳萍征地拆迁补偿协议及附着物测算表；3、纪忠征地拆迁补偿协议及附着物测算表；4、胡向荣征地拆迁补偿协议及附着物测算表。
证明：该案涉案房屋同类型的房屋均被认定为合法建筑并被征收补偿。
被告质证意见：因系复印件，真实性无法核实，即使是真实，也不能类比本案涉案房屋的合法性，没有可比性，关联性和证明目的有异议。
证据六：1、2016年7月26日原告与宁东副镇长铁柱及村委会干部协商补偿的谈话录音以及整理的书面材料；2、政府先后2次出具的征地公示表一份。
证明：被告是以拆违为名达到拆迁原告房屋的真实目的。
被告质证意见：录音证据的形式真实性认可，内容真实性不认可，关联性和证明目的不认可，是否涉及本案违法建筑无法反映和证明，书面整理的文字部分有演绎、推测内容，从现有文字部分反映不出与本案有关联性；公示表是打印件，没有签字与盖章，三性均不认可。
证据七：1、询问调查笔录复印件、录音及整理录音的书面材料；2、2016年6月24日宁东管委会现场检查勘验视频、录音、笔录以及录音整理的书面材料、以及房屋原始照片；3、执法人员王自祥执法证照片及《宁夏回族自治区行政执法证件管理办法》。
证明：被告工作人员与宁东管委会工作人员工作混同，没有执法依据，其作出的笔录不合法，被告据此作出的处罚决定不合法；见证人刘安并未出现在现场。王自祥提供的执法证件中没有进行年检，不具有执法资格。
被告质证意见：对调查笔录的三性无异议，证明目的有异议；执法证件因系复印件，三性有异议，如果是真实的，也不能达到原告证明目的，不能证明存在违法行为；对录音的三性不认可，无法核实录音中当事人身份，取证方式合法性及关联性有异议，如果说是真实，也不能证明原告证明目的，所谓的笔录内容不全面。王自祥本人的执法证件被原告方抢夺走。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告所举检查（勘验）笔录、古窑子金水宾馆后现场勘验详图、调查询问笔录系原件，所举刘凤萍土地使用证、杨兵土地使用权证、杨兵及刘凤萍土地征用申请书与原告所举证据一致，其真实性可以认定。被告所举（2016）第183号限期拆除决定书符合证据的真实性、合法性、关联性，所举（2016）第02号案件立案审批表、（2016）第002号责令整改通知书一份、（2016）第02号案件调查终结审批表、听取复核当事人陈述申辩系围绕涉案拆除决定书所作的程序性事项，其真实性可以认定。
原告所举杨兵、刘凤萍、杨志楠、杨志超集体土地使用权证、307国道南征地费复印件四份（给村委会缴纳）、征地补偿费缴纳收据两份系原件，可以认定；所举土地征用申请及图示符合证据的真实性；所举2009年古窑子商业街改造规划图、宁夏政府网站宣传系复印件，不予认定；所举金水招待所发票领购簿、农业银行结算及往来账户单据、税务登记证、营业执照、税务登记证与本案不具有关联性；所举韩武征地拆迁补偿协议及附着物测算表、王艳萍征地拆迁补偿协议及附着物测算表、纪忠征地拆迁补偿协议及附着物测算表、胡向荣征地拆迁补偿协议及附着物测算表系复印件，且与本案不具有关联性；所举2016年7月26日原告与宁东副镇长铁柱及村委会干部协商补偿的谈话录音符合证据的真实性，但不能证明实现原告的证明目的；所举政府出具的征地公示表系复印件，不予认定；所举询问调查笔录复印件、录音及整理录音的书面材料、2016年6月24日宁东管委会现场检查勘验视频、录音、笔录以及录音整理的书面材料、房屋原始照片、执法人员王自祥执法证照片、《宁夏回族自治区行政执法证件管理办法》符合证据的真实性，但不能实现原告的证明目的。原告所举《村庄和集镇规划建设管理条例》、《中华人民共和国规划法》属法律、法规，不属于证据。
经审理查明，2016年7月1日，被告下属单位宁东综合执法局对二原告作出宁东管执法限拆告字【2016】第183号《限期拆除告知书》，载明：“…经审查，你于2016年7月1日，在古窑子宾馆南侧违规建房748㎡的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定，本机关责令你立即改正，并于七日内拆除所属违法建筑。逾期未拆除的，我们将组织人员机械进行强制拆除，由此所形成的代履行费用，将由你承担…”。该告知书没有原告签字，也未附送达回证。2016年7月9日，被告作听取复核当事人陈述申辩笔录，听取杨兵的陈述与申辩。
另查明，二原告非宁东镇马跑泉村村民。原告称2001年马跑泉村招商引资时经马跑泉村村委会批准获得建设用地。原告在宁东能源化工基地古窑子高速路口向西200米处经营宁夏宁东金水宾馆。2001年至2002年，二原告在该宾馆南侧搭建了彩钢棚、砖房，并修建了围墙，原告向法庭提交了由灵武市宁东镇马跑泉村出具的村（组）合作经济组织统一收据、土地征用申请书、2009年古窑子商业街改造规划图，欲证明其建设涉案建筑取得了村委会许可，属于合法建筑。庭审中，原告称其金水宾馆前后共占地23亩。
2016年6月24日被告下属单位宁东综合执法局对原告杨兵作了检查（勘验）笔录，并制作了详图，原告未在该笔录上签字。该检查（勘验）笔录注明：宁东古窑子金水宾馆后共发现3处违法建筑，其中南北走向，西面平房一排，约17间，占地面积539.68㎡，砖混结构，在其北侧有一附属彩钢棚，面积为15.58㎡；另一处为面南平房，共约10间，砖混结构，占地面积为208.28㎡；金水宾馆后有一二层楼房，砖混结构，占地面积为659.38㎡，东侧建筑两处，一为锅炉房，占地面积5.28㎡，一为人住彩钢房，面积为8.72㎡。2016年6月28日对杨兵制作了调查询问笔录，经被告询问，原告陈述其后面的两排平房没有土地使用证、施工许可证、选址意见书，未在该笔录上签字。
再查明，2016年8月3日，被告宁东管委会作宁东管执转字[2016]002号《行政案件转办函》，将其在执法巡查中发现的杨兵、刘凤萍涉嫌在古窑子商业街金水宾馆南侧违规建砖房748㎡的问题线索向宁东镇政府反映，并交由宁东镇政府处理。2016年8月26日，宁东镇政府作宁东镇强拆字[2016]第002号《强制拆除决定书》，决定自2016年8月26日起组织强制拆除原告的砖房748㎡、彩钢棚15.58㎡、砖围墙413米。2016年8月31日，被告组织人员对涉案建筑进行强制拆除。
本院认为，涉案《限期拆除告知书》属于强制拆除行为的前置通知行为，该告知书作出后被告未按规范的程序送达，未发生送达的法律效力，故该告知书对原告不发生法律效力。被告宁东管委会作出涉案告知书后即将原告涉嫌违法建筑的问题转交灵武市宁东镇人民政府处理，未实施强制拆除行为。灵武市宁东镇人民政府接到宁东管委会的转办函后作出了强拆决定并实施了强制拆除行为，依法应承担相应的法律责任。综上，实施拆除强制措施行为的主体已经转移，管委会作出的该告知书对原告未产生实际效力，未对原告的合法权益产生实际影响，依法应驳回原告起诉。经本院审判委员会研究决定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告杨兵、刘凤萍的起诉。
诉讼费50元，退还原告杨兵、刘凤萍。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。
审 判 长 胡小兵
人民陪审员 贾玉清
人民陪审员 田小燕
二〇一七年二月八日
书 记 员 杨 璞
附：本案相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
…
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
…