福建省龙岩市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽08行终12号
上诉人（原审原告）陈伦忠，男，汉族，住龙岩市新罗区。
委托代理人陈阳阳（陈伦忠之子），男，汉族，住龙岩市新罗区。
委托代理人梁旺雄，北京简明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）龙岩市住房和城乡建设局，住所地龙岩市新罗区，组织机构代码00408312-2。
法定代表人郑洪，局长。
委托代理人曾雪芬，龙岩市住房和城乡建设局干部。
委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。
上诉人陈伦忠不服被上诉人龙岩市住房和城乡建设局房产行政确认一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2015）龙新行初字第14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年4月21日依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人陈伦忠的委托代理人陈阳阳、梁旺雄，被上诉人龙岩市住房和城乡建设局的委托代理人曾雪芬、莫延辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，原告原房屋因1993年国道改建被拆迁，安置在福三线以南面积67.5㎡建房，即位于龙岩市新罗区东肖镇菜园村新街路2号建房，1999年修测图显示，原告的房屋为砖木结构的二层房屋。2012年6月5日，龙岩市人民政府因龙岩市新罗区东肖镇榕树小区项目建设需要，决定征收龙岩市新罗区东肖镇菜园村的房屋，原告位于龙岩市新罗区东肖镇菜园村新街路2号房屋在征收红线范围内。在征收时原告的房屋已建成建筑面积为359.7㎡的砖混结构五层房屋（一层为74.59㎡、二、三、四层各为81.12㎡、五层为41.75㎡），上述建设均未经审批，龙岩市榕树小区安置地建设项目需要对原告房屋进行产权认定，被告作出《龙岩市榕树小区安置地建设项目征收房屋产权及用途确认表》，该表注明如对认定结论不服，你户应在15天内提交有效证件申请重新认定。认定表于2013年1月8日留置送达给原告。原告对产权认定表不服向福建省住房和城乡建设厅申请行政复议，福建省住房和城乡建设厅于2014年12月1日作出闽建法（2014）138号《行政复议决定书》，维持被告作出的认定结论，原告不服在法定期限内诉至法院，请求：撤销被告作出的原告房屋合法产权面积为214.68平方米的违法认定结论
原审认为，因目前尚无集体土地上房屋征收与补偿的相关法律、法规，对集体土地上房屋征收与补偿可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行。该条例第二十四条规定“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”，《龙岩中心城市（榕树小区）建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》规定，未登记权属面积和用途的或房屋现状与产权证登记不符的，由城市规划、国土、房管部门组成土地、房屋产权认定工作小组进行调查认定，按认定的结论作为评估补偿和安置的依据。被告作为不动产产权登记部门有权对被征收房屋产权作出认定，作出被诉产权确认表权源有据，被告行政主体适格。违法建筑是指违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规的规定动工建造的房屋及其设施，违法建筑的房屋不应认定为合法产权。《龙岩中心城市（榕树小区）建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》已经龙岩市人民政府批准实施，可以作为认定房屋合法产权的依据。原告房屋在1999年4月修测图示为二层，原告主张其于1995年年底即已建好五层，但未能举证，本院不予采信，原告主张所有建筑均为合法产权，没有法律依据。被告依据《龙岩中心城市（榕树小区）建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》和龙岩市城乡规划局、龙岩市国土资源局等部门意见并结合被征收房屋所在地块的修测图认定原告房屋合法产权面积，并无不当，也未损害原告的合法权益。本案中，被告送达给原告的产权及用途认定表，属于对房屋用途的确认，但该认定并未表述相关的事实、依据、理由，及未听取原告的意见，程序存在着瑕疵，但并不影响被告作出认定表的合法性。原告主张撤销，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决：驳回原告陈伦忠的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告陈伦忠负担。
宣判后，原审原告陈伦忠不服，向本院提起上诉称：一、原判部分事实认定严重错误，认定不清，应予以撤销并改判。1、原判认定事实错误的部分。被上诉人提交的修测图明确注明制作时间为1999年4月，而原判在查明认定的事实中仍将修测图的时间认定为1999年；上诉人涉案房屋在1995年即建成5层，原审认定上诉人房屋在征收时即2012年10月才建造成5层砖混结构完全缺乏证据证明；且原审认定被诉产权认定表于2013年1月8日留置送达给上诉人也是错误的。2、原判认定事实不清的部分。上诉人涉案房屋所在地东肖镇菜园村于1999年10月21日经福建省人民政府批准列入龙岩市城市规划区，被上诉人未向原审法院出示上诉人涉案房屋所在地在1999年10月21日之前被列入龙岩市城市规划区，原审对上述事实未查清，属认定事实不清。上诉人涉案5层房屋建造于1999年10月21日之前即涉案房屋所在地被批准列入龙岩市城市规划区之前，依据《村庄和集镇规划建设管理条例》、《福建省村镇建设管理条例》的相关规定，上诉人建造涉案房屋不负有办理规划审批手续的法律义务，根本无须办理规划审批手续。结合被诉产权认定表中土地监察部门违章处罚情况和城建监察部门违章处罚情况标注为“无”的事实，可以确认上诉人建造涉案房屋不违反任何法律法规，是完全合法的，原审未对上诉人涉案房屋是合法建筑还是违法建筑作出认定，属认定事实不清。二、原审适用法律错误，应予以撤销并改判。1、原审对上诉人与被上诉人举证责任的分配适用法律严重错误。2、行政诉讼审查对象为被诉行政行为是否合法，而原判却将行政诉讼审查对象变更为审查上诉人涉案房屋是否建造于1995年，适用法律严重错误。3、原审将《龙岩中心城市（榕树小区）建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》作为认定房屋合法产权的法律依据，属适用法律错误。4、原审将对于集体土地上房屋征收与补偿可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定执行，其适用法律错误。综上，请求：撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的上诉人房屋合法产权面积为214.68平方米、其余145.02平方米面积为不合法产权的违法认定结论这一具体行政行为。
被上诉人龙岩市住房和城乡建设局答辩称，1、被诉行政行为和一审判决认定事实清楚。答辩人提供的1999年修测图显示，上诉人的房屋为砖木结构的二层房屋，但在征收时上诉人房屋现状为：房屋建成建筑面积为359.7㎡的砖混结构五层房屋。上诉人主张其已于1995年年底建好五层，但没有提供任何证据予以证明。因上诉人新建房屋未依法通过规划审批，根据龙岩市人民政府批准实施的《龙岩中心城市（榕树小区）建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》第七条第一款的规定，答辩人依法作出了按安置地块面积67.5㎡认定一、二、三层及四层梯间12.18㎡共计建筑面积214.68㎡为合法产权，认定扣除以上合法产权面积后的145.02㎡为作价补偿的认定结论；2、被诉行政行为程序合法。答辩人在开展产权认定工作时，调取了上诉人用地产权《证明》，1999年修测图等相关材料，还委托测绘公司对上诉人房屋现状进行了测量，充分保障了上诉人的合法权益；在上诉人拒绝签收产权认定表的情况下，由有关人员见证，将产权认定表进行了留置送达，程序合法；3、无论根据《福建省村镇建设管理条例》还是《龙岩市城市规划管理规定》，上诉人将原有二层房屋改建为五层房屋的行为未经审批，均不应认定为合法产权。1995年12月22日龙岩市人大常委会通过的《龙岩市城市规划管理规定》已经上诉人涉案房屋所在地即东肖镇菜园列入龙岩市城市规划区范围，故也应当适用1989年12月26日通过的《中华人民共和国城市规划法》第四十条的规定进行审批。4、福建省人民政府闽政（1995）综247号》关于龙岩城市总体规划的批复》已明确将东肖镇列为城市规划区范围，且该批复早于龙岩市人大常委会通过的《龙岩市城市规划管理规定》。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
经审理查明，上诉人陈伦忠提出上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料全部随案移送本院。上诉人陈伦忠对原审查明的以下事实有异议：1、对“1999年修测图显示”有异议，应该是1999年4月份。2、对“原告位于龙岩市新罗区东肖镇菜园村新街路2号房屋在征收红线范围内”有异议，被上诉人并没有提供证据证明上诉人的房屋在征收红线范围内。3、对“在征收时原告的房屋已建成建筑面积为359.7㎡的砖混结构五层房屋”，有异议，认为在1995年涉案房屋就建成5层。4、对“上述建设均未经审批”有异议，房屋占用的土地需要经过审批，上诉人已经过审批，只是房屋建设行为未经审批，但是根据相关规定不需经审批。5、对“认定表于2013年1月8日留置送达给原告。”有异议。6、补充：上诉人的房屋第二层至第五层建造有阳台和挑楼，阳台和挑楼依法应当确认为合法面积，但是被上诉人在被诉产权认定表中并未将上述房屋中的阳台和挑楼计入合法面积确认，原审判决未将上述事实查清，认定事实错误。被上诉人对原审查明的事实无异议。对双方当事人均无异议的事实，本院依法予以确认。根据被上诉人在一审提供的1999年的修测图，明确载明了时间为“1999年4月”，故上诉人提出的第1点异议成立；被上诉人在一审提供的龙岩市人民政府龙政征告（2012）4号《房屋征收公告》已明确载明了征收范围：“位于新罗区东肖镇隔顶村、菜园村……北至：福三线范围内所有房屋。”上诉人的房屋位于新罗区东肖镇菜园村，在福三线以南，属于征收范围，上诉人提出的第2点异议不成立；上诉人提出的第3、4、5点异议均未提供证据予以证明，依法不予采纳；至于上诉人提出的要求将阳台和挑楼依法确认为合法面积，应根据全案来综合判定。
二审诉讼期间，上诉人向法院提供：照片两张和房产测量规定，证明上诉人房屋第二层到第五层建造有阳台和挑楼，该部分面积应当依法认定为合法建筑面积、为合法产权，被诉产权认定表未将上述阳台和挑楼面积确认为合法面积，认定事实错误。被上诉人质证认为，照片真实性无法确定，照片上如果有阳台和挑楼，被上诉人在一审时有提供上诉人房屋现状测绘图，现在无法确定上诉人所说的是否在测绘图中。庭后，被上诉人经核对，认为上诉人第二层至第五层确有阳台和挑楼，但该阳台及挑楼的面积已在被诉产权认定表中计算了。本院经审查认为，上诉人提供的照片真实、合法，依法予以认定上诉人第二层至第五层有阳台和挑楼的事实，但不能以此证明该阳台和挑楼应认定为合法产权面积。为确认上诉人第二层至第五层有阳台和挑楼的事实，上诉人于2016年4月19日申请本院对阳台和挑楼的面积进行现场勘验，因阳台和挑楼的面积已计算在产权认定表中，被上诉人也认可该事实，故现场勘验已无必要。综上，二审除将原审查明的“1999年修测图显示”变更为“1999年4月修测图显示”外，查明的其他事实与一审一致。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”本案涉讼房屋的土地性质系集体土地，目前尚无相关的法律、法规对集体土地上的房屋征收行为进行规范，被上诉人作为不动产登记部门根据上述规定对被征收房屋产权作出认定，不损害上诉人的合法权益，其主体适格。被上诉人据以作出产权认定《1999年的修测图》系龙岩市对当事人房屋现状的测绘和摸底，是由龙岩市勘察测绘大队所制作，并明确表明了制图单位及制图人的姓名，该图明确载明了1999年4月上诉人陈伦忠的房屋现状为二层砖混房屋，上诉人主张涉案房屋在1995年即建成5层，明显与事实不符；《东肖镇菜园村榕树小区房屋拆迁图》系龙岩市经纬测绘有限公司经实地测量后制作，用于确定2009年11月24日上诉人陈伦忠房屋的现状即5层砖混房屋。上述两份图纸来源合法，真实有效，可以作为认定本案上诉人房屋产权面积的依据。被上诉人于2012年8月24日在此基础上认定上诉人房屋占地面积为67.50㎡及一至五层的房屋面积分别为74.59㎡、81.12㎡、81.12㎡、81.12㎡、41.75㎡正确。
关于被上诉人作出上诉人涉案房屋214.68㎡建筑面积为合法产权，145.02㎡建筑面积为作价补偿是否正确问题。根据1989年《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”从被上诉人在一审提供的1995年龙岩市人大常委会通过的《龙岩市城市规划管理规定》中的附件龙岩市城市规划区范围及为补充证明该规定已经过上级政府批准而在二审提供的福建省人民政府于1995年作出的《关于龙岩城市总体规划的批复》，可以认定上诉人涉案房屋所在地已于1995年10月20日列入了城市规划区范围。根据上述规定，上诉人在城市规划区范围内新建房屋应经城市规划行政主管部门核准并持有建设工程规划许可证件和其他有关批准文件，上诉人主张其建造涉案房屋不需要办理规划审理手续，不适用《中华人民共和国城市规划法》的上诉理由没有法律依据，本院依法不予采纳。上诉人涉案房屋在龙岩市新罗区东肖镇榕树小区建设项目的征收范围内，且1999年4月的修测图显示涉案房屋的状况为二层砖混结构，被上诉人根据《龙岩中心城市（榕树小区）建设项目房屋征收实施计划和补偿安置方案》第七条第（一）款第七项规定：“1995年至1997年之前无修测图的，按1997年之后相关地块政府部门首次测绘完成的地形图有图示的，原则上三层以下加梯间认定房屋产权。”认定上诉人涉案房屋67.5㎡×3＋梯间12.18㎡=214.68㎡的建筑面积为合法产权，其余的145.02㎡建筑面积为作价补偿不违反法律规定，合法有效。上诉人主张涉案房屋应全部认定为合法产权的上诉理由没有法律依据，依法不予采纳。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持，上诉人的上诉理由，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人陈伦忠负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李 祝 才
代理审判员 严 丽 梅
代理审判员 李 俊 锋
二〇一六年五月二十日
书 记 员 邹倩影（代）
附：适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；