广东省东莞市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤19行终236号
上诉人（原审原告）:东莞市美吉特置业有限公司。住所地：东莞市常平镇常马路常平会展中心*楼。
法定代表人：常致光，董事长。
委托代理人：庞丽，该公司员工。
委托代理人：赵军，该公司员工。
被上诉人（原审被告）：东莞市国土资源局。住所地：广东省东莞市东城区东城大道***号。
法定代表人：刘杰，局长。
委托代理人：方晓培，该局工作人员。
委托代理人：罗苏华，广东方中天律师事务所律师。
上诉人东莞市美吉特置业有限公司（以下简称“美吉特公司”）因与被上诉人东莞市国土资源局（以下简称“东莞国土局”）土地管理行政决定纠纷�案，不服广东省东莞市第一人民法院（2016）粤1971行初845号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
2016年11月15日，美吉特公司向原审法院提起行政诉讼，请求判令：1.撤销东莞国土局作出的东国土资（监管决）字〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》；2.由东莞国土局承担诉讼费用。
原审法院查明：2010年8月16日，美吉特公司成立并领取营业执照。2013年10月18日，美吉特公司与东莞国土局签订东国土出让（市场）合[2013]第093号《国有建设用地使用权出让合同》，由美吉特公司受让位于东莞市××镇××村、××江××村，面积为24127平方米（合36.19亩）的国有建设用地，东莞国土局核发了东府国用[2014]第特4号《国有土地使用证》。2015年9月29日，东莞国土局工作人员向美吉特公司总经理赵军进行调查，赵军�认案涉地块没按出让合同约定时间2014年9月12日动工开发，因为根据市场调研结果认为目前常平镇经济环境未能支撑项目发展，出于经济原因考虑，暂未对涉案地块进行动工开发。东莞国土局于2015年10月22日向美吉特公司送达了东国土资（监管认）字〔2015〕99号《闲置土地认定书》，认定案涉地块为闲置土地，由美吉特公司自身原因造成闲置。2015年10月29日，东莞国土局作出了东国土资（监管告）字〔2015〕173号《闲置土地处置听证权利告知书》，并于同年11月7日送达给美吉特公司，告知美吉特公司拟对其征缴土地闲置费，并告知美吉特公司在5个工作日内享有申请听证的权利。在此期间，美吉特公司没有向东莞国土局提出听证的要求，亦没有提交申辩、陈述材料。东莞国土局于2016年8月2日作出东国土资（监管决）字〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》，决定对美吉特公司闲置的24127平方米土地，以土地总价款59720000元的20%征缴土地闲置费11944000元。美吉特公司认为其于2015年请求东莞国土局收回土地，东莞国土局一直未予批复，东莞国土局在未经听证的情况下，向美吉特公司作出上述决定，剥夺其合法权益，程序不合法，且东莞市人民政府作出了复函明确同意美吉特公司延期两年开工，而事实该地块本身并非闲置土地，造成闲置的原因也非是美吉特公司。故向原审法院提起诉讼。另，美吉特公司没有自觉缴纳案涉土地闲置费。
原审法院认定上述事实的证据有：《国有建设用地使用权出让合同》、《征缴土地闲置费决定书》及送达回证、《闲置土地调查通知书》及送达回证、《闲置土地案件调查笔录》、赵军的身份证复印件、《闲置土地认定书》及送达回证、《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证、《闲置（�约）土地处置方案》、《征缴土地闲置费决定书》及送达回证，以及原审法院开庭笔录等。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五条“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第四条第一款“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。……”的规定，东莞国土局作为东莞市的国土资源行政主管部门，对其辖区内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施，行政相对人不服对其征缴土地闲置费而向法院提起诉讼，原、被告诉讼主体资格适格。本案争议的焦点是：一、美吉特公司是否存在东莞国土局认定的�法行为（闲置土地）；二、东莞国土局对美吉特公司实施东国土资（监管决）字〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》是否符合法律规定。关于焦点一，首先，根据东国土出让（市场）合[2013]第093号《国有建设用地使用权出让合同》、《闲置土地案件调查笔录》，可以证实美吉特公司与东莞国土局于2013年10月18日签订合同，美吉特公司受让位于东莞市××镇××村、××江××村，面积为24127平方米（合36.19亩）的国有建设用地，东莞国土局核发了东府国用[2014]第特4号《国有土地使用证》给美吉特公司。2015年9月29日，东莞国土局工作人员向美吉特公司总经理赵军进行调查，赵军确认出于经济原因考虑，案涉地块没按出让合同约定时间2014年7月21日动工开发。其次，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二条“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人�过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。……”的规定，美吉特公司超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发案涉土地，东莞国土局于2015年10月15日作出东国土资（监管认）字〔2015〕99号《闲置土地认定书》认定案涉地块为闲置土地，闲置原因由美吉特公司自身造成，并无不当，故美吉特公司存在东莞国土局认定的违法行为（闲置土地）的事实，原审法院予以确认。关于焦点二，首先，上述已论述东莞国土局依法认定案涉地块为闲置土地，由美吉特公司自身原因造成闲置。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条第（一）项“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；…”的规定，东莞国土局对美吉特公司闲置的24127平方米土地，以土地总价款59720000元的20%征缴土地闲置费11944000元，符合上述规定。其次，东莞国土局在作出征缴前向美吉特公司送达东国土资（监管告）字〔2015〕173号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知美吉特公司享有申请听证的权利，程序合法。美吉特公司称东莞国土局在未告知美吉特公司有申请听证的权利的情况下作出了案涉征缴土地闲置费决定,无事实和法律依据,原审法院不予采纳。美吉特公司主张曾向东莞国土局下属常平分局书面请求延期开发，因经济环境持续下滑，银行融资又受国家收紧的限制，无法投入更多资金去开发，东莞市人民政府于2015年10月30日作出复函，该复函明确同意美吉特公司延期两年开工，因此，案涉地块本身并非属闲置土地，造成闲置的原因也非美吉特公司。美吉特公司没有提交延期开发申请及东莞国土局同意延期开发的相关材料，美吉特公司与东莞国土局签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》，是否同意美吉特公司延期开工应由东莞国土局作出，不是东莞市人民政府，东莞国土局与东莞市人民政府没有任何法律上的隶属关系，故美吉特公司的主张没有事实和法律依据，原审法院不予采纳。东莞国土局作出东国土资（监管决）字〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，原审法院依法予以确认。美吉特公司的诉讼请求没有事实和法律依据，原审法院依法予以驳回。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第�十九条的规定，判决：驳回美吉特公司的全部诉讼请求。本案一审收取诉讼费人民币50元，由美吉特公司承担。
一审宣判后，美吉特公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：一、撤销原审判决，支持美吉特公司的上诉请求；二、东莞国土局承担本案一审与二审的诉讼费用。事实和理由：案涉土地并非闲置土地，原审法院判决罔顾事实。根据美吉特公司在一审中提供的2015年10月30日东莞市人民政府作出的复函，该复函中已经明确告知东莞国土局常平分局以及重大项目办，同意美吉特公司就案涉土地延期两年开工。纵使东莞市人民政府与东莞国土局没有法律上的隶属关系，但东莞市人民政府是直接对东莞国土局常平分局作出的复函，而东莞国土局常平分局隶属东莞国土局，东莞国土局常平分局是明确知道该土地已经延期两年开发，也就是说东莞国土局也理应清楚该土地延期两年开发的事情。对美吉特公司而言，项目所在地在东莞市，东莞市人民政府作为一级政府，作出的复函是合法有效的，美吉特公司对土地闲置本身没有任何的过错。因此，案涉土地并非闲置土地，原审法院判决与事实不符。综上，为维护美吉特公司的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，请求撤销原审判决，并依法改判，支持美吉特公司的上诉请求。
被上诉人东莞国土局答辩称：东莞国土局作出东国土资（监管决）字〔2016〕3号《征缴土地闲置费决定书》，事实清楚，依据充分，程序恰当，合法有效，依法应予维持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予维持。2013年10月18日美吉特公司与东莞国土局签订东国土出让（市场）合[2013]第093号《国有建设用地使用权出让合同》，约定美吉特公司以出让方�取得位于东莞市××镇××村、××江××村面积24127平方米的土地使用权。美吉特公司应在2014年7月21日之前对涉案地块进行动工开发，并在2017年7月21日之前竣工。然而经过初步调查，东莞国土局发现美吉特公司并未按出让合同约定的期限及开发条件对涉案地块进行开发建设，遂于2015年9月16日作出东国土资（监管通）字〔2015〕29号《闲置土地调查通知书》，要求美吉特公司提供涉案地块开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。2015年9月29日，美吉特公司负责人赵军到东莞国土局处接受询问调查，称美吉特公司根据市场调研结果认为目前常平镇经济环境未能支撑项目发展，出于经济原因考虑，暂未对涉案地块进行动工开发。经调查核实，美吉特公司超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，构成闲置土地。2015年10月15日，东莞国土局根据《闲置土地处置�法》第九条的规定作出东国土资（监管认）字[2015]99号《闲置土地认定书》并于10月22日送达给美吉特公司。2015年10月29日，东莞国土局作出东国土资（监管告）字〔2015〕173号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知美吉特公司享有申请听证的权利。美吉特公司于2015年11月7日签收该告知书，但未在规定时间内申请听证。因涉案地块构成闲置土地，且闲置原因非政府、政府有关部门的行为或自然灾害等不可抗力造成。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条第一款第（一）项等规定，东莞国土局经报东莞市人民政府批准后于2016年8月2日作出涉案《征缴土地闲置费决定书》，按照涉案土地出让价款的20%向美吉特公司征缴土地闲置费人民币11944000元，事实清楚，依据充分，程序恰当，符合法律�定。美吉特公司认为案涉地块不构成闲置土地的上诉理由无事实和法律依据。综上所述，东莞国土局作出涉案决定，事实清楚，依据充分，程序恰当，符合法律法规规定，依法应予维持；美吉特公司上诉请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。
本院确认原审法院查明的事实为本案法律事实。
另查明，美吉特公司与东莞国土局签订的东国土出让（市场）合[2013]第093号《国有建设用地使用权出让合同》第十六条约定：“受让人（美吉特公司）同意本合同项下宗地建设项目在2014年9月12日之前开工，在2017年9月12日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人（东莞国土局）提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”2015年10月30日，东莞市人民政府向该镇国土分局及重大项目办作出常府办函[2015]578号《关于东莞市美吉特置业有限公司延期形式事宜的复函》，内容如下：“经2015年10月15日召开的镇第21次党委政府联席会议研究，原则同意美吉特国际采购中心项目延期2年开工，并请任绍平、陈锐毅同志牵头，会同你们等相关部门（单位），加强与市国土局等部门的沟通协调，并从片区规划功能调整等角度入手，找准申请延期的合理理由，帮助企业申请延期，渡过难关。”二审法庭调查期间，美吉特公司表示当时与东莞市人民政府有过口头沟通，并承认前述复函难以表达出已同意其公司延期2年开工的意思。
上述补充查明的事实，有本院的法庭调查笔录附卷为证。
本院认为，本案为土地管理行政决定纠纷。对于东莞国土局所作案涉《征缴土地闲置费决定书》的程序合法以及土地闲置费的征缴比例，原审法院均已作充分说理分析，美吉特公司对此既未提出上诉亦无任何异议，本院予以确认，不再赘述。二审争议焦点在于案涉地块是否属于闲置土地。《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”本案中，《国有建设用地使用权出让合同》约定案涉地块所涉建设项目在2014年9月12日之前开工，但美吉特公司出于经济原因考虑，直到2015年9月29日仍尚未动工，明显超过出让合同约定的动工日期满一年，完全符合前述闲置土地的构成要件。美吉特公司上诉主张东莞市人民政府作出的《关于东莞市美吉特置业有限公司延期形式事宜的复函》已明确告知该镇国土分局及重大项目办，同意其就案涉地块延期两年开工，故案涉地块并非闲置土地。本院�为，根据出让合同约定，美吉特公司若不能按期开工，应提前向东莞国土局提出延建申请，经其同意延建的，项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。可见，东莞市人民政府并非有权作出是否准予延建的适格主体，且从复函内容来看，函复对象仅系该镇国土分局及重大项目办，不是美吉特公司，其核心要意亦为要求上述部门加强沟通协调以帮助美吉特公司申请延期，并没有代表东莞国土局同意美吉特公司可延期2年开工的意思表示，而事实上，美吉特公司自始至终也未提交任何证据以证明其根据出让合同约定曾向东莞国土局提出过延建申请。据此，美吉特公司单凭前述复函主张案涉地块并非闲置土地，不能成立。东莞国土局认定案涉地块为闲置土地，进而向美吉特公司作出案涉《征缴土地闲置费决定书》，理据充分。原审法院判决驳回美吉特公司要求撤�该决定的诉讼请求，并无不妥。
综上所述，美吉特公司上诉请求撤销原审判决并支持其原审诉请缺乏事实和法律依据，本院予以驳回。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理结果亦无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由美吉特公司负担（已预交）。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志强
审 判 员 叶俏珠
代理审判员 王九龙
二〇一七年八月二十二日
书 记 员 李添伟