江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）港行初字第00302号
原告李忠。
被告南通市城乡建设局，住所地南通市工农南路150号。
法定代表人马建明，职务局长。
委托代理人张箴，南通市城乡建设局副调研员。
委托代理人钱树林，南通市城乡建设局工作人员。
原告李忠诉被告南通市城乡建设局不履行行政复议法定职责一案，本院于2014年12月16日立案受理，于同年12月18日向被告南通市城乡建设局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法先适用简易程序，因原告李忠提出书面申请，本院依法组成合议庭，于2015年3月12日公开开庭审理了本案。原告李忠，被告南通市城乡建设局的委托代理人张箴、钱树林，到庭�加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月10日，被告南通市城乡建设局作出通建行复（2014）3号行政复议告知书，告知原告李忠在《行政复议申请书》中主张公开相关“建设工程规划许可证”事项不属本机关职责范围，请向南通市规划局或如东县人民政府提出复议申请。
原告李忠诉称：原告李忠对如东县住房和城乡建设局的政府信息公开答复不服，依法可以向该机关的上一级主管部门即被告南通市城乡建设局申请复议。被告南通市城乡建设局告知原告李忠向如东县人民政府申请复议，属于不履行法定职责和行政乱作为。请求：1.撤销被告南通市城乡建设局作出的通建行复（2014）3号行政复议告知书；2.判令被告南通市城乡建设局受理原告李忠的行政复议申请并作出复议决定。
原告李忠为证明其主张，向本院提供了以下证据材料：
1.政府信息公开申请表、关于李忠同志申请信息公开的回复、国内挂号信函收据，证明原告李忠向如东县住房和城乡建设局申请信息公开，如东县住房和城乡建设局未公开相关信息，怠于履行政府信息公开法定职责。
2.如东县规划局的回复，证明原告李忠按照如东县规划局的回复向如东县住房和城乡建设局申请信息公开。
3.邮寄信封及回执，证明原告李忠向被告南通市城乡建设局的法定代表人马建明邮寄了行政复议申请书，提起行政复议。
4.如东县住房和城乡建设局信息公开申请表、函，证明原告李忠向如东县住房和城乡建设局提出信息公开申请，被告知向如东县规划局申请的事实。
5.如东县规划局信息公开申请表、政府信息公开重复申请告知书，证明如东县规划局认为原告李忠重复申请。
被告南通市城乡建设局辩�：1.原告李忠申请复议的事项属于南通市规划局或如东县人民政府管辖。2.被告南通市城乡建设局作出通建行复（2014）3号《行政复议告知书》并送达原告李忠，已依法履行了法定职责。请求驳回原告李忠的诉讼请求。
2014年12月29日，被告南通市城乡建设局为证明其主张向本院提供以下证据材料：
1.邮寄信封、行政复议申请书、如东县住房和城乡建设局政府信息公开申请表、关于李忠同志申请信息公开的回复，证明原告李忠因对涉及建设工程规划许可证的政府信息公开回复不服提起的行政复议，复议申请书邮寄给了马建明个人。
2.通建行复（2014）3号《行政复议告知书》、送达回执，证明被告南通市城乡建设局依法办理行政复议申请的事实。
3.南通市规划局主要职责内设机构和人员编制，证明核发建设工程规划许可证的法定职�属于规划部门，原告李忠对建设工程规划许可证信息公开答复不服应向如东县人民政府或南通市规划局提起行政复议，原告李忠申请复议的事项不属于被告南通市城乡建设局的职责范围。
经庭审质证，对原告李忠提供的证据材料，被告南通市城乡建设局对证据材料3的真实性、合法性无异议，认为不能证明该信件是寄给被告南通市城乡建设局的，其余证据材料无异议，可以证明原告李忠不服如东县住房和城乡建设局关于建设工程规划许可证信息公开答复而提起行政复议，复议机关应为南通市规划局。对被告南通市城乡建设局提供的证据材料，原告李忠无异议。
结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对各方当事人提供的证据材料作如下认定：对当事人均不持异议的证据材料依法确认其效力；对当事人对真实性、合法性不持异议的证�材料依法确认其真实性、合法性。原告李忠提供的证据材料3，可以证明其向被告南通市城乡建设局法定代表人马建明邮寄了行政复议申请书的事实，本院对其关联性予以认定。
根据各方当事人的陈述及对上述证据效力的确认，本院认定如下事实：
2013年7月12日，原告李忠向如东县规划局提起政府信息公开申请。2014年2月10日，如东县规划局作出《关于李忠同志申请信息公开的回复》，告知原告李忠如东县掘港镇富春江路1号如东县人民政府办公大楼的《建设工程规划许可证》应在2007年期间办理，该局于2011年才挂牌成立，相关信息本机关未制作和保存，原告李忠可向原审批机关原如东县建设局即现在的如东县住房和城乡建设局提出申请。同年3月3日，原告李忠等四人向如东县住房和城乡建设局申请公开案涉建设工程规划许可证。同年3月6日，如东县住房和城乡建设局告知原告李忠等四人，涉及建设工程规划许可事宜的行政职能归如东县规划局负责，申请人可向如东县规划局提出申请。同年6月20日，李云及原告李忠申请如东县规划局公开案涉建设工程规划许可证，如东县规划局于同年7月7日告知原告李忠提出的政府信息公开申请为重复申请，不再重复答复。
2014年8月18日，原告李忠再次向如东县住房和城乡建设局申请公开案涉建设工程规划许可证。同年9月1日，如东县住房和城乡建设局作出《关于李忠同志申请信息公开的回复》，要求原告李忠在接到本回复后十五个工作日内向如东县住房和城乡建设局说明原告李忠申请公开的信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要有关。2014年9月10日，原告李忠向被告南通市城乡建设局的法定代表人马建明邮寄行政复议申请书，要求被告南通市城乡建设局确认如东�住房和城乡建设局不履行政府信息公开法定职责违法并责令如东县住房和城乡建设局按原告李忠申请的信息公开事项公开相应信息。2014年11月10日，被告南通市城乡建设局作出通建行复（2014）3号《行政复议告知书》，告知原告李忠在《行政复议申请书》中主张公开相关《建设工程规划许可证》事项不属于被告南通市城乡建设局职责范围，请向南通市规划局或如东县人民政府提出复议申请。原告李忠不服诉至本院。
本院认为，根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是：被告南通市城乡建设局所作行政复议告知书是否符合法律规定，具体包括两个方面的内容：一、被告南通市城乡建设局对原告李忠提起的行政复议是否具备法定职责；二、被告南通市城乡建设局是否应该受理原告李忠提起的行政复议。
关于被告南通市城乡建设局对原告李忠提起的行政复议申请是否具备法定职责的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。这表明，复议机关的身份确定是根据作出原具体行政行为的行政机关而定。上一级主管部门应为与作出具体行政行为的行政机关具备层级隶属关系的上级机关。如东县住房和城乡建设局作出案涉回复时，如东县规划局已经成立，根据职责分工和业务指导关系，南通市规划局不应是如东县住房和城乡建设局的上一级主管部门，同时意味着不再是如东县住房和城乡建设局作出的具体行政行为的复议机关。原告李忠对如东县住房和城乡建设局履行政府信息公开法定职责的事项申请复议，并不涉及审查案涉建�工程规划许可证核发行为的合法性，被告南通市城乡建设局作为如东县住房和城乡建设局的上一级主管部门之一，对此复议申请事项具备当然的法定审查职责。
关于被告南通市城乡建设局是否应该受理原告李忠提起的行政复议申请的问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要（以下简称“三需要”），向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。如东县住房和城乡建设局要求原告李忠说明“三需要”，属于程序性告知行为，是行政机关受理政府信息公开申请后，基于对信息与申请人的特殊需要审查而作出的程序处置。由于针对申请的最终结论尚未作出，因此该告知行为不会对原告李忠的权利义务产生实际影响，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。原告李忠就如东县住房和城乡建设局告知其说明“三需要”的行为申请行政复议，依法不属于行政复议的受案范围。
此外，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行�复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。被告南通市城乡建设局的法定代表人马建明于2014年9月11日收到原告李忠邮寄的复议申请书，综合考虑马建明的法定代表人身份、原告李忠邮寄行政复议申请书的信封上载明了被告南通市城乡建设局的名称、地址等因素，马建明收取该信件的行为视为被告南通市城乡建设局的行为而非马建明的私人行为。被告南通市城乡建设局收到原告李忠提起的行政复议申请，应在五日内书面决定是否受理并告知原告李忠，其于同年11月10日才作出告知书，告知李忠向其他行政机关提起行政复议，虽然结果等同于不受理原告李忠的行政复议申请，但已超过法定期限，且未采取法定的形式，属于明显的程序违法。
被告南通市城乡建设局作出的通建行复（2014）3号《行政复议告知书》程序违法，本应依法予以撤销。鉴于原告李忠提起的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，撤销通建行复（2014）3号《行政复议告知书》并责令被告南通市城乡建设局重新作出处理决定已无实质意义，只会徒增行政程序的空转和当事人的诉累。
综上，根据《最高人民法院关于﹤执行中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告南通市城乡建设局于2014年11月10日作出的通建行复（2014）3号《行政复议告知书》违法。
二、驳回原告李忠要求被告南通市城乡建设局受理原告李忠的复议申请并作出复议决定的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由被告南通市城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出�本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。
审 判 长 齐海生
代理审判员 党利霞
人民陪审员 季绍光
二〇一五年三月十二日
书 记 员 倪保晖
附：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。