湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂行终字第00108号
上诉人（原审原告）湖北鑫海矿业有限公司襄樊分公司（以下简称鑫海公司），住所地（营业场所）：湖北省襄阳市襄州区东津镇李湾村。
法定代表人林君清，该公司经理。
委托代理人晏和平，湖北法辉律师事务所律师。
委托代理人谢文汉，湖北法辉律师事务所律师。
上诉人（原审被告）襄阳市襄州区人民政府（以下简称襄州区政府），住所地：湖北省襄阳市襄州区航空路187号。
法定代表人王士金，该区人民政府区长。
委托代理人康世洋，该区政府工作人员。
委托代理人刘红刚，湖北春园律师事务所律师。
原审被告襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会（以下简称东津新区管委会）。
法定代表人金保樊，该管理委员会主任。
委托代理人魏进，东津新区管委会干部。
委托代理人宋涛，湖北松之盛（襄阳）律师事务所律师。
上诉人鑫海公司、襄州区政府因行政补偿一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2015）鄂襄阳中行初字第00011号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2015年10月15日公开开庭审理了本案。上诉人鑫海公司的委托代理人晏和平、谢文汉，上诉人襄州区政府的委托代理人康世洋、刘红刚以及原审被告东津新区管委会的委托代理人魏进、宋涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审经审理查明，鑫海公司成立于2010年1月25日，系原襄州区东津镇政府招商引资企业，2010年4月19日取得襄州区国土资源局颁发的采矿许可证，该证有效期限为2010年4月19日至2014年8月19日，开采矿种为建筑石料用灰岩，生产规模为每年9万吨。2011年4月20日取得安全生产许可证，2011年5月投入生产。2010年11月8日，襄阳市襄州区人民政府与襄阳经济技术开发区管理委员会签订托管协议，协议中，襄州区政府将鑫海公司所在地的李湾村托管给了东津新区管委会，但未约定该企业划归东津新区管委会管理。2011年11月3日，襄州区委专题工作会议纪要（2011）第9号《鹿门风景区开发建设项目专题会议纪要》中明确提出，要依法取缔开山采石违法活动，重新规划修建景观大道，遂口头要求鑫海公司停业。2011年12月25日，襄州区财政局按照襄州区政府的指示委托襄樊中兴达资产评估事务所对鑫海公司的资产进行了评估，其评估值为18134734.45元。2012年3月1日，襄阳市国土资源局襄州分局襄区土资文（2012）24号向襄州区人民政府作出《关于在吊销鑫海矿业公司采矿许可证工作中有关问题的报告》，该报告提出，根据区委办关于《鹿门风景区开发建设项目专题会议纪要》要求，由该局负责吊销鑫海矿业公司采矿许可证相关事宜，向襄州区人民政府报告，需要襄州区人民政府协调企业与村民达成用地补偿协议等问题。2012年3月3日，襄州区人民政府内部请示，初步意见为补偿鑫海公司1213.5万元。2012年7月13日，襄州区人民政府与襄阳经济技术开发区管理委员会签订《东津镇由襄州区移交到经开区管理有关事项备忘录》，该备忘录没有涉及鑫海公司。2012年9月4日，襄州区审计局向襄州区人民政府作出《关于湖北鑫海矿业有限公司关停补偿资金的审计报告》，根据襄樊中兴达资产评估事务所的评估报告，审计核定鑫海公司总投资值为1489万元。2013年12月31日，襄阳安全生产监督管理局办公室《关于明确襄州区、东津新区（经开区）非煤矿山安全生产相关工作的会议纪要》明确提出，鑫海公司在历史遗留问题没有解决之前，其日常监管及整顿关闭等相关工作均由襄州区安监局负责。2014年2月24日襄州区政府向襄阳市信访局作出《关于鑫海矿业来信反映问题的情况汇报》，该汇报提出，2011年11月，襄阳市委、市政府主要领导到鹿门寺调研时，指示襄州区，为了东津新区的建设、鹿门风景区开发建设和不影响矿区周边人民群众生产生活以及保护生态环境的需要，将鑫海公司关闭。报告中还提出，因东津镇已整体托管给东津新区，考虑到鑫海公司已关闭近三年且没有补偿到位的实际情况，为了妥善解决补偿问题，襄州区政府已于2013年12月2日向襄阳市政府报告请求解决原告鑫海公司补偿资金1213.5万元，襄阳市政府未作出明确批复意见。
原审另查明，鑫海公司在襄州区委托评估事务所评估值作出后于2012年3月前将设备拉走。另，庭审中，襄州区政府提出评估报告及审计局的审计结果均是错误的，特别是确定采矿权178.6万元不属于实际损失，不应赔偿，请求对鑫海公司的损失重新评估鉴定；鑫海公司认为襄州区政府重新申请鉴定，超过时效不符合法律规定，且评估报告是襄州区政府委托的，鑫海公司已经认可，又经过了区审计局的审计，不同意重新鉴定。原审经合议庭确认，中兴达评估公司的《资产评估报告》是襄州区财政局按照襄州区政府的指示委托的，评估资产值又经襄州区审计局审减为1489万元；鑫海公司也认可，且在评估值结果出来后鑫海公司与襄州区协商将机械设备作价400万元于2012年3月拉走，客观上也已无法再行鉴定评估，故驳回襄州区政府的重新鉴定申请。
原审法院认为，行政补偿，即行政损失补偿，是指行政主体在管理国家和社会公共事务过程中的合法行政行为，使本不应承担法律责任的公民、法人或其他组织的合法权益遭受到特别损失，国家基于当事人事前或者事后的协商一致，以公平合理为原则，根据法律、法规、规章及政策的规定，从经济上、生活上或者工作上等诸多方面对其所受损失予以相应的补偿。本案中，鑫海公司系原襄州区东津镇政府招商引资的企业，办理了合法的采矿、营业等许可证照，投入资金进行采矿，应受国家法律的保护，其在正常生产过程中，因襄州区政府以市委市政府领导指示和鹿门风景区开发和保护生态环境等公共利益需要为由，通知该区国土资源局吊销原告采矿许可证，并通知公安部门停止供给开矿炸药，本案证据表明，襄州区政府事实上撤回了对鑫海公司的采矿许可，客观上导致鑫海公司不能正常采矿，致使原告客观上被迫停止生产，符合《行政许可法》第八条第二款的规定，以及根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，本案中鑫海公司、襄州区政府提供的证据均能证明鑫海公司向襄州区政府提出了补偿申请，襄州区政府也收到了该申请，但至今已超过三年未就补偿事宜作出答复，属超过合理期限，鑫海公司有权直接向作出行政行为的襄州区政府请求行政补偿；对其向东津新区管委会也提出行政补偿的请求，因两政府之间签订的托管协议及债权债务备忘录中均未涉及鑫海公司关闭的问题，且东津新区管委会事前事后均未作出具体的关停鑫海公司行政行为，也无明确的授权文件规定由东津新区管委会承担襄州区政府的该项行政补偿义务，故东津新区管委会在本案中不应承担行政补偿责任；对鑫海公司提出的具体补偿请求财产损失1489万元，在庭审中变更为1413.5万元，其所依据的系襄州区政府委托的评估报告值和襄州区审计局审计的财产值1489万元，应予确认，但因在襄州区政府与其协调时，鑫海公司同意按400万元回购机器设备，故其财产损失应确定为1089万元；襄州区政府对鑫海公司提出的因关停造成的村民土地补偿金、场地看管人员工资等经济损失271万元，因该费用系企业正常生产支出的费用，且在评估、审计中鑫海公司也未明确提出，故不应列为行政补偿的范畴；对鑫海公司提出的因迟延支付的补偿款的利息损失的请求，因法律对行政补偿期限未作明确的规定，且关闭后双方也未达成何时支付行政补偿的协议，故支付迟延补偿金利息的请求没有法律依据，不予支持；对襄州区政府提出的采矿权178.6万元不属于实际损失的抗辩，因在其委托评估、审计局审计中均认可了采矿权178.6万元的价值，对该抗辩理由也不予支持。对鑫海公司口头认可的东鹿路修复费100万元及土地复垦费100万元，可由相关利益主体另行向鑫海公司主张，本案不予处理。综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条、第十五条的规定，判决如下：一、被告襄州区政府因关停鑫海公司的行政行为补偿原告鑫海公司财产损失1089万元；于本判决生效后三十日内支付；逾期不支付的参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条的规定执行。二、驳回原告鑫海公司要求被告襄州区政府因关停鑫海公司的采矿行政行为的其他补偿及支付补偿迟延的经济损失的利息的诉讼请求。三、驳回原告要求被告东津新区管委会因关停鑫海公司采矿的行政行为补偿损失的全部诉讼请求。案件受理费100元，由被告襄州区政府负担50元，原告鑫海公司负担50元。
上诉人鑫海公司上诉称，请求撤销原审判决，支持按评估报告确认的直接投资作为补偿额及因襄州区政府延期补偿造成的利息损失、提前终止合同补偿村组损失的请求。其理由是：一、原审以审计报告为依据认定补偿额错误，应以评估报告为基础进行认定。一审判决按襄州区政府单方内部的审计报告为依据进行判决，属认定事实错误。二、襄州区政府应当承担因拖延补偿给鑫海公司造成的损失。原审以法律没有明确规定和当事人没有约定补偿期间为由，不予支持相应的延期补偿损失，是错误的。三、鑫海公司因企业关闭造成与当地村组提前终止合同、土地复垦、照场人员工资等相应损失，原审认为是公司正常生产经营的必要支出而未予支持，也是错误的。
上诉人襄州区政府上诉称，原判程序违法，认定事实错误，适用法律不当，请求二审撤销原判，判决驳回鑫海公司的全部诉讼请求。其理由是：一、原判程序违法。襄州区政府申请对鑫海公司的损失重新评估，符合法律规定，原审予以驳回错误。二、原判认定襄州区政府撤回对鑫海公司的采矿权许可，应当予以补偿，没有证据支持。鑫海公司的采矿许可证至今有效，襄州区政府并没有通知公安部门对其停供炸药，襄州区政府相关工作纪要和报告均为不具强制力的内部文件，原审认定襄州区政府关停鑫海公司无事实和法律依据。三、鑫海公司并未向襄州区政府提过行政补偿申请，本案起诉程序不合法。四、原判只核减400万元机械设备回购款明显过低，审计报告中的机械设备和设备安装费用应全部予以核减。同时，采矿权价值178万元不属于直接损失不应补偿。五、鑫海公司所处的辖区已移交东津新区管委会，相应的权利和义务应由东津新区管委会承担。
原审被告东津新区管委会述称，一审判决认定东津新区管委会不承担补偿责任正确。
经审理查明，原审法院对相关证据的认定符合法律规定，二审与原审查明的事实无异。
本院认为，襄州区政府因公共利益需要，依法取缔开山采石活动致使鑫海公司停业，依照《行政许可法》第八条第二款的规定，应当对鑫海公司的损失进行补偿。鑫海公司所在地的李湾村虽托管给东津新区管委会，但《东津镇由襄州区移交到经开区管理有关事项备忘录》未涉及鑫海公司，因此对鑫海公司的行政补偿义务机关应为襄州区政府，而与东津新区管委会无关。对鑫海公司的审计报告和评估报告虽均受襄阳区政府委托所作，但出具审计报告的主体是襄州区的政府部门襄州区审计局，出具评估报告的主体是社会中介机构襄樊中兴达资产评估事务所，在独立和公正性上评估报告优于审计报告，且襄州区政府内部和向上级报告基于的补偿数额均以评估报告确定的资产额（18，134，734.45元）为基础，因此应采信评估报告。鉴于鑫海公司2012年3月将机器设备拉走的事实，评估报告中机器设备5，909，636.70元的资产应予核减，因关停给鑫海公司造成的直接损失为12，225，097.75元，襄州区政府均应给予补偿。鑫海公司认为只应核减其与襄州区政府约定400万元回购机器设备费用的主张，因证据不足，本院不予支持。原审采信审计报告核定的资产额（1489万元）并以之为基础核减400万元机器设备回购费用确定补偿数额为1089万元不当，应予纠正。鑫海公司请求襄州区政府补偿因关停造成的村民土地补偿金、场地看管人员工资、迟延支付补偿款的利息等损失，缺乏法律依据和事实依据，本院不予支持。襄州区政府上诉提出采矿权、设备安装费用等不属于实际损失不应补偿的主张，因这部分损失在评估报告中已作认定，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项的规定，判决如下：
一、维持湖北省襄阳市中级人民法院（2015）鄂襄阳中行初字第00011号行政判决第二项，即：驳回湖北鑫海矿业有限公司襄樊分公司要求襄阳市襄州区人民政府因关停采矿行为的其他补偿及支付补偿迟延的经济损失的利息的诉讼请求。
二、维持湖北省襄阳市中级人民法院（2015）鄂襄阳中行初字第00011号行政判决第三项，即：驳回湖北鑫海矿业有限公司襄樊分公司要求襄阳东津新区管理委员会因关停采矿行为补偿损失的全部诉讼请求。
三、撤销湖北省襄阳市中级人民法院（2015）鄂襄阳中行初字第00011号行政判决第一项，即：襄阳市襄州区人民政府因关停行为补偿湖北鑫海矿业有限公司襄樊分公司财产损失1089万元；于本判决生效后三十日内支付；逾期不支付的参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条的规定执行。
四、襄阳市襄州区人民政府因关停采矿行为补偿湖北鑫海矿业有限公司襄樊分公司财产损失12，225，097.75元。于本判决生效后三十日内支付，逾期不支付按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定执行。
本案不收取案件受理费，原审已收取的案件受理费予以退还。
本判决为终审判决。
审 判 长 张辅伦
代理审判员 郭登友
代理审判员 谢 明
二〇一五年十一月十三日
书 记 员 李 伟