山东省聊城市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁15行终52号上诉人（原审原告）：刘军，男，1962年3月25日出生，汉族，住聊城市。委托代理人：张琨，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：聊城市规划局。住所地：聊城市东昌西路***号。法定代表人：李猷滨，局长。委托代理人：孙西光，聊城市规划局规划管理科科长。委托代理人：黄萍，山东万航律师事务所律师。原审第三人：聊城市润源古城保护与改造置业有限责任公司（原聊城市润源古城保护与改造有限责任公司）。法定代表人：王有林，执行董事。委托代理人：张东全，山东浩博律师事务所律师。上诉人刘军因规划行政许可一案，不服聊城市东昌府区人民法院（2015）聊东行重初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人刘军及其委托代理人张琨，被上诉人聊城市规划局委托代理人孙西光、黄萍，原审第三人聊城市润源古城保护与改造置业有限责任公司委托代理人张东全到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定：2008年12月10日聊城市人民政府作出[2008]第39号《关于聊城市古城区保护开发有关问题的会议纪要》，研究古城区的开发改造。2009年1月23日聊城市发展和改革委员会作出聊发改投资【2009】27号《关于聊城市古城区保护改造项目可行性研究报告的批复》，同意由聊城市财信投资有限公司建设聊城市古城区保护改造项目。2009年2月17日聊城市人民政府作出聊政字【2009】28号《关于成立聊城市润源古城保护与改造有限责任公司的批复》，同意成立聊城市润源古城保护与改造有限责任公司（即本案第三人）承担古城区基础设施建设、维护、经营管理，土地整理、熟化和收储，房地产开发经营，旅游项目开发经营，物业管理，资本运营，招商引资工作。2009年3月3日第三人向聊城市发展和改革委员会递交了《关于变更聊城市古城区保护和改造项目承建载体的申请》，2009年3月4日该申请被批准。2009年3月25日聊城市古城区改造整治工程修建性设计评审会专家做出评审论证意见。2009年6月12日被告就聊城市古城区保护改造整治工程修建性详细设计向社会公众进行公示。2009年11月1日第三人向被告提交了申请办理古城临水四周地段规划手续的报告。2009年11月10日被告为第三人作出《建设项目选址意见书》。2009年11月10日第三人向被告提交了《聊城市建设征用（划拨）土地申请书》，被告聊城市规划局于2009年11月14日为第三人颁发了地字第371501200900039号《建设用地规划许可证》。该证显示：用地单位聊城市润源古城保护与改造有限责任公司，用地项目名称古城改造，用地位置古城四周临水段，用地性质公共设施用地，用地面积101143平方米。另查明，依据原告刘军提供的国有土地使用证显示，刘军的房屋位于被诉规划许可证规划范围内，用地面积为454.93平方米，其中建筑占地面积为126.30平方米。原审法院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。本案中，涉案建设项目在经过了有关部门的批准、核准后，第三人依法向被告提出建设用地规划许可申请，被告根据第三人的申请，经审查依法颁发了地字第371501200900039号《建设用地规划许可证》，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。但是法律、法规、规章并未规定颁发建设用地规划许可证需要听证，被告聊城市规划局也不认为该许可项目是需要听证的重大行政许可事项。故被告没有举行听证不能构成程序违法。综上，原告起诉要求撤销被告聊城市规划局向聊城市润源古城保护与改造置业有限责任公司颁发的地字第371501200900039号《建设用地规划许可证》的理由不充分，本院不予支持。故依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告刘军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘军负担。上诉人刘军不服原审判决，上诉称：原审判决认定事实不清、适用法律错误。1、上诉人提交了三份鉴定文书等文件，以证明原审第三人申请被上诉人做出被诉规划许可时，并未提供选址意见书等文件。原审法院未采纳上诉人提供的证据，亦未在裁判文书中说明未采纳的理由。2、上诉人于2010年起诉至今六年间，被上诉人未出示过依法批准的涉案地块的控制性详细规划，无法证明被诉的建设用地规划许可证符合依法批准的控制性详细规划对涉案地块规划建设的法定要求。3、被上诉人为原审第三人颁发的《建设用地规划许可证》属于行政许可性质，涉及重大公共利益，依法应当听证，被上诉人未举行听证程序违法。请求撤销原审法院判决，依法改判。被上诉人聊城市规划局答辩称：原审法院判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院维持原判。原审第三人聊城市润源古城保护与改造置业有限责任公司同意被上诉人聊城市规划局的答辩意见。二审经庭审质证，对原审判决查明的事实，本院依法予以确认。另查明：刘军对被诉规划行政许可行为不服，于2010年2月3日诉至聊城市东昌府区人民法院，聊城市东昌府区人民法院于2013年6月9日作出（2010）聊东行初字第11号行政判决，驳回了刘军的诉讼请求。刘军不服聊城市东昌府区人民法院判决，上诉至本院。本院在审理过程中，刘军提出《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》加盖的聊城市规划局行政审批专用章不一致，要求鉴定。本院司法技术部门经过征询当事人意见后，委托了山东政法学院司法鉴定中心进行鉴定，鉴定意见为，《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》中的聊城市规划局行政审批专用章的红色印文不是由同一枚印章盖印形成。聊城市规划局不服该鉴定意见，要求委托其他鉴定机构再行鉴定，本院司法技术部门经过征询当事人意见后，委托了法大法庭科学技术鉴定研究所进行鉴定，鉴定意见为：（1）《建设项目选址意见书》的印文与聊城市规划局目前所用行政审批专用章是同一枚印章所盖印，但与公安局预留印模用章不是同一枚印章所盖印。（2）《建设用地规划许可证》的印文与公安局预留印模用章是同一枚印章所盖印，与聊城市规划局目前所用行政审批专用章不是同一枚印章所盖印。（3）《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》中的印文不是同一枚印章所盖印。（4）公安局预留印模用章与聊城市规划局目前所用行政审批专用章不是同一枚印章所盖印。本院于2014年11月24日作出（2013）聊行终字第45号行政裁定，以原审法院判决认定事实不清发回东昌府区人民法院重审。聊城市东昌府区人民法院于2015年11月30日作出（2015）聊东行重初字第1号行政判决，驳回刘军的诉讼请求。刘军不服上诉至本院。二审庭审中，当事人对以下问题进行了质辩：1、关于《建设项目选址意见书》的作出时间问题。上诉人刘军称，聊城市规划局提交的《建设项目选址意见书》（批准时间：2009年11月10日）显示建设单位名称：聊城市润源古城保护与改造有限责任公司，《选址意见书申请报告》及《山东省建设项目选址意见书申报表》（申请时间：2009年11月1日）显示加盖的建设单位公章：聊城市润源古城保护与改造置业有限责任公司，而根据工商企业变更登记表显示，聊城市润源古城保护与改造有限责任公司于2010年6月29日变更为聊城市润源古城保护与改造置业有限责任公司。上诉人据此提出聊城市规划局为原审第三人颁发《建设用地规划许可证》时，原审第三人未取得《建设项目选址意见书》，现聊城市规划局提交的《建设项目选址意见书》应系后补的。被上诉人聊城市规划局辩称：原申请书的申请面积与实测面积不一致，要求原审第三人重新提交申请，但原审第三人迟迟没有交申请材料，直到公司名称变更后才提交，故加盖了后来的公章，但申请还是书写的最初申请时间。原审第三人同被上诉人的意见一致。2、关于上诉人刘军所提鉴定问题。上诉人刘军提出《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》加盖的聊城市规划局行政审批专用章不一致，经鉴定，《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》中的印文不是同一枚印章所盖印，《建设项目选址意见书》应系伪造的。被上诉人聊城市规划局对此辩称：聊城市城市规划局变更为聊城市规划局后没有更换过行政审批公章。经鉴定，《建设项目选址意见书》上所加盖的行政审批专用章与聊城市规划局目前所用行政审批专用章是同一枚印章所盖印，因此不能认定系伪造的。原审第三人同意被上诉人的意见。本案经合议庭评议，并报请本院审判委员会讨论决定，本院认为：关于上诉人刘军提出《建设项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》加盖的聊城市规划局行政审批专用章不一致的问题。根据鉴定意见，虽然《建设项目选址意见书》的印文与公安局预留印模用章不是同一枚印章所盖印，但与聊城市规划局目前所用行政审批专用章是同一枚印章所盖印，且聊城市规划局也认可其作出了《建设项目选址意见书》。因此，对上诉人所持《建设项目选址意见书》是伪造的主张本院不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款和第三十七条第一款规定，以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，《建设项目选址意见书》是颁发《建设用地规划许可证》的前置条件。被上诉人聊城市规划局对此予以认可。本案中，上诉人刘军根据《建设项目选址意见书》的申请时间、颁发时间及建设单位名称变更情况等证据，提出《建设项目选址意见书》是在《建设用地规划许可证》颁发后后补的，被上诉人、原审第三人对此作出了如前解释，解释符合常理。且即便按上诉人所称《建设项目选址意见书》确系后补，因被上诉人已完善了相关手续，不宜认定颁发《建设用地规划许可证》程序违法。《中华人民共和国行政许可法》第四十六条规定，法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。但是法律、法规、规章并未规定颁发建设用地规划许可证需要听证，聊城市规划局也不认为该许可项目是需要听证的重大行政许可事项。聊城市规划局没有举行听证不能构成程序违法。《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条第一款规定：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。本案中，聊城市规划局提交了《聊城古城区保护与整治规划》和聊城市《古城区保护改造整治工程修建性详细设计及四条大街、环城路设计方案》，上述文件经过了专家论证，并报经聊城市人民政府批复后在《聊城日报》进行了公告公示。古城区的保护与整治工程具有特殊性，与新区开发有很大的不同，古城区的保护与整治需要以政府为主导，结合市场化运作机制，以保护与整治规划为依据引导具体项目的实施，因此，《聊城古城区保护与整治规划》实际起到了控制性详细规划的作用。被上诉人据此为原审第三人颁发了《建设用地规划许可证》，该颁证行为符合法律规定。综上所述，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘军负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 扬审 判 员  李海林代理审判员  刘 鹏二〇一六年七月二十五日书 记 员  路普光