内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）赤行初字第48号
原告李瑞峰，男，1970年3月9日出生，汉族，个体工商户，住内蒙古自治区宁城县。
委托代理人赵凤梅，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人陈艳平，女，1972年11月27日出生，蒙古族，个体工商户，住内蒙古自治区宁城县（系李瑞峰之妻）。
被告宁城县人民政府，住所地内蒙古自治区宁城县天义镇。
法定代表人马占国，系县长。
委托代理人张皓然，宁城县人民政府工作人员。
委托代理人高贤，内蒙古全兴律师事务所律师。
被告赤峰市人民政府，住所地赤峰市松山区。
法定代表人毕力夫，系市长。
委托代理人赵建业，赤峰市人民政府办公厅复议应诉处处长。
委托代理人张薇，赤峰市人民政府办公厅复议应诉处工作人员。
原告李瑞峰因房屋征收一案，请求依法确认被告宁城县人民政府（以下简称宁城县政府）作出的（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》违法，并撤销该决定，向本院提起诉讼。本院受理后，根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的规定》，告知原告追加赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）为被告，原告后申请追加赤峰市政府为被告。本院依法组成合议庭，于2015年7月13日公开开庭审理了本案，原告李瑞峰及其委托代理人赵凤梅、陈艳平，被告宁城县政府的委托代理人高贤、张皓然，被告赤峰市政府的委托代理人张薇到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告宁城县政府于2012年7月6日作出（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》，征收项目为县医院东侧广场建设项目；征收范围为县医院东侧广场建设项目征收范围内的房屋及附属物；签约时限为2012年6月18日至2012年7月31日；征收部门为宁城县天义城区城中村及城市棚户区改造工作领导小组办公室；征收补偿方案为《宁城县医院东侧广场建设项目房屋征收与补偿方案》；征收范围内的被征收人应积极配合房屋征收工作，在签约期限内完成房屋征收补偿协议签订工作；被征收人对县政府房屋征收决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼；在法定期限内不申请行政复议或行政诉讼，并在规定的期限内不搬迁的，由县政府依法申请人民法院强制执行。原告李瑞峰的房屋在征收范围内，向被告赤峰市政府申请行政复议，赤峰市政府于2014年3月28日作出（2014）1号复议决定书。赤峰市政府认为，宁城县医院东侧广场项目属于公共利益需要，符合宁城县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市发展总体规划，宁城县政府就征收补偿实施方案进行了前期论证并通过公布征求了意见，作了社会稳定风险评估，补偿款存入专户，并在此基础上作出了征收决定，该决定实体、程序均符合法律规定，应予维持，故决定维持宁城县政府2012年7月6日作出的《宁城县人民政府房屋征收决定》（（2012）6号）。
原告李瑞峰诉称，原告在赤峰市宁城县天义镇中京街北侧拥有合法的土地使用权及房屋所有权，2013年12月30日，通过宁城县人民政府作出的宁政字（2013）328号《关于李瑞峰申请信息公开答复书》得知，被告曾于2012年7月6日作出（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》，欲对包括原告合法房产在内的地段进行征收。原告认为，该具体行政行为实体与程序均违法，于2013年12月30日以邮寄的方式向被告赤峰市政府申请复议，请求其依法确认宁城县政府作出的（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》违法。被告赤峰市政府于2013年12月31日收到原告的复议申请，原告于2014年6月7日才收到被告赤峰市政府的复议决定及延期审理通知书。原告认为二被告的具体行政行为违反了相关法律规定，严重损害了原告的合法权益，现依法提起诉讼，请求确认被告宁城县政府作出的（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》违法并撤销该决定，依法撤销赤峰市人民政府的赤政复决字（2014）1号复议决定。
原告在庭审中提供了以下证据：1、宁政字（2013）328答复书、签收单。以证明原告通过信息公开得知被告宁城县政府的征收决定，被告在征收时未向被征收人送达，程序违法，同时证明原告起诉期限的起算时间。2、复议申请邮寄单。以证明复议期限开始时间是2014年1月2日。3、2014年3月13日起诉状、2014年3月17日邮寄单、2014年3月17日签收单。以证明原告在起诉时己超过60天的复议期限，被告赤峰市政府未作出复议决定，同时证明原告在法定期限内起诉。4、2014年3月13日起诉状、2014年3月20日邮寄单以及当日的签收单。以证明原告在起诉时已过60天复议期限，原告在法定期限内起诉。5、向内蒙古自治区高院写的立案申请书、邮寄单、签收单。以证明起诉期限延续。6、2015年4月2日起诉状、2015年4月23日受理通知书。以证明诉讼时效延续。7、赤政复延字（2014）1号延期审理通知书。以证明被告赤峰市政府的延期无效、复议决定无效。8、宁城县发改局的信息答复。以证明原告房屋和土地不在“宁城县天义城区城中村及城市棚户区改造项目”范围内。9、房产证8个（分别是宁房权证天义镇字第110036**号、11003671号、11003672号、11003673号、11003674号、11003675号、11003676号、110036**号）。10、国有土地使用证（宁国用2010字第01180104号）。11、建设工程规划许可证申请书、许可证。12、宁开发字（2002）24号建设项目审批通知。13、宁政发（2002）12号《关于城市基础设施、公用设施、房地产开发建设优惠政策若干规定》。14、宁建发（2002）91号《关于李文忠在中京街中段北侧开发建设的规划批复》。15、建设工程设计合同。证据16、公证书。17、国有土地使用证（宁国用2002字第0119136号）。18、营业执照、税务登记证。以上9-18号证据证明原告对土地、房屋拥有合法权利。19、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。以证明《条例》只是原则性规定征收，并未授权无条件征收，而且前提条件是公共利益的需要。20、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》。以证明没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。被告宁城县政府未保障知情权、参与权、救济权。21、《土地管理法》。以证明非旧城区改造项目不能援引此法、被告未予补偿违法。22、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。以证明非社会公共利益的需要不能适用，被告未予补偿违法。23、《物权法》。以证明非公共利益的需要不能适用、所有权人不得干涉用益物权人行使权利、被告未予补偿违法。24、《城市房地产管理法》。以证明被告征收房屋违法。25、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。以证明被告征收房屋违法。
被告宁城县政府答辩称，一、答辩人因县医院东侧广场建设项目，需要征收原告房屋所在区域内的国有土地。该项目位于宁城县天义镇县医院东，北至契丹街东段、南至中京街，涉及被征收户69户，被征收房屋面积约为14000平方米。经宁城县发展和改革局、县国土资源局、县城乡和住房建设局等相关职能部门论证，该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。经过组织有关部门对征收补偿方案进行论证，于2012年3月23日发布了《宁城县人民政府关于﹤县医院东侧广场建设项目房屋征收与补偿实施方案﹥征求意见的通告》，向社会公众征求意见，并告知了提出意见的方式和期限等事宜。在通告规定的30日期限内，无人提出意见；宁城县铁东街道办事处按照有关规定进行了社会稳定风险评估，并于2012年5月25日作出《社会稳定风险评估报告》；同年5月15日，县财政局设立财政专户，将征收补偿费用足额存入专户；2012年7月6日，答辩人作出《宁城县人民政府房屋征收决定》并予以公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼等权利以及签约期限等事项。二、答辩人依据《中华人民共和国物权法》第四十二条及《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为建设市政广场这一公共利益的需要，征收原告的房屋，并在作出征收决定前，履行了各项法定程序，无论是实体还是程序均符合相关法律规定。原告起诉认为违反了决策民主、程序正当、结果公正的征收原则，明显与事实不符。三、原告的起诉己超过法律规定的期限。原告因不服征收决定先向赤峰市政府申请行政复议，市政府作出行政复议决定后，己于2014年6月7日送达给原告，按照行政诉讼法的规定，原告应在收到复议决定后15日内提起行政诉讼，原告现在起诉己超过起诉期限。
被告宁城县政府在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1、房屋征收决定。以证明宁城县政府于2012年7月6日作出房屋征收决定，及征收决定的具体内容。证据2、宁城县发展和改革局于2012年3月6日出具的关于宁城县医院东侧广场建设项目开展前期工作情况的说明。以证明征收行为符合宁城县国民经济和社会发展规划。证据3、宁城县国土资源局于2012年3月6日出具的关于宁城县医院东侧广场建设项目用地情况说明。以证明征收符合宁城县土地利用总体规划。证据4、宁城县城乡和住房建设局于2012年3月6日出具的关于宁城县医院东侧广场建设项目范围内房屋征收的说明。以证明征收符合城乡规划。证据5、宁城县医院东侧广场建设项目房屋征收与补偿实施方案、征求意见的通告及照片。以证明征收补偿方案已向社会公布并征求公众意见。证据6、社会稳定风险评估报告。以证明征收已经过社会稳定风险评估。证据7、宁城县财政局证明。以证明征收补偿费用已专户存储。证据8、征收公告及照片。以证明征收决定作出后已经向社会公告。证据9、邮政EMS收件人签收回执。以证明原告于2014年6月7日收到赤峰市人民政府行政复议决定书。
被告赤峰市政府答辩称，一、答辩人已依法履行行政复议职责，不存在行政不作为。2013年12月30日，原告向本机关提交行政复议申请，请求依法确认宁城县人民政府作出的《宁城县人民政府房屋征收决定》违法，并撤销该决定。本机关受理后依法进行了审理。因情况复杂，2014年2月21日，本机关依法作出《延期审理通知书》。同年3月28日，依法作出复议决定。决定作出后，本机关委托宁城县人民政府向原告送达。以上过程表明，本机关已经依法履行了复议职责，不存在不作为的问题。二、就原告在起诉状中提到的问题的解释。首先，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关对不符合《行政复议法》规定的行政复议申请，决定不予受理的，要书面告知申请人。第二款明确规定除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。这是一种推定受理的法律规定，即申请人未收到不予受理的决定可以推定为行政复议机关在收到申请书之日起已经受理，法律无必须向申请人送达受理通知书的规定。且原告已经受理了行政复议申请，并作出了复议决定，不存在未受理，也未决定的情形。其次，根据《行政复议法》第三十一条的规定，行政复议机关认为案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，最多延长不超过30天。原告所复议案件，答辩人依法进行延期审理，并在不超过90天的法定期限内作出了行政复议决定，程序合法。且也向原告送达了延期审理通知书。延期审理通知与行政复议决定一并送达，属于送达程序上存在的问题，需要进一步规范。但该问题对原告的实体权利并没有产生影响，原告的诉求不应予以支持。三、原告的起诉已经超过法定起诉期限。证据材料显示，2014年6月7日原告收到本机关作出的行政复议决定，原告依法应于收到复议决定之日起15日内向法院起诉。而其于2015年5月20日才向法院起诉，已经超过法定起诉期限。综上，因原告超期提起行政诉讼，依法应驳回其起诉。且因答辩人依法受理了复议申请，在法定期限内作出了行政复议决定，并向原告送达，原告也已实际收到了行政复议决定，答辩人并不存在不作为的情形，故依法应驳回原告的诉讼请求。
被告赤峰市政府在法定期限内向本院提交了以下证据：
证据1、《赤峰市人民政府行政复议答复通知书》（赤政复答字（2014）1号）及送达回证。以证明答辩人2014年1月2日已经受理了原告的行政复议申请，并于当日向被申请人邮寄了行政复议答复通知书要求被申请人答辩，被申请人于2014年1月5日已收悉。证据2、《赤峰市人民政府延期审理通知书》（赤政复延字（2014）1号）及送达回证。以证明答辩人依法履行了延期手续，并向各方当事人送达。证据3、《赤峰市人民政府行政复议决定书》（赤政复决字（2014）1号）、送达回证及EMS邮寄单。以证明答辩人在法定期限内作出了行政复议决定书并向原告送达，依法履行了法定职责。
经庭审质证，被告宁城县政府对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1，真实性没有异议，但不认同证明目的。在2012年7月6日被告将征收决定公告后原告已经知道征收决定的具体内容。证据2，质证意见由赤峰市政府发表。对证据3、4、5，认为其没有收到起诉状，也不知道原告当时是否已经起诉。对证据6、7，真实性没有异议，原告已经申请了行政复议，在行政复议程序过程中提起诉讼，两个程序存在冲突；原告2015年4月20日的起诉是在收到市政府行政复议决定书后长达一年之久起诉的，己超过了法定的起诉期限。对证据8，真实性没有异议，但是原告代理人篡改了该证据的内容，该答复中发改局只是认为原告与天义城区及城中村棚改项目立项文件提交相关材料无关，并没有说原告房屋和土地不在城中村及城市改造范围内，原告的证明目的不能成立。对证据9-18，认为原告的房屋在本次被征收的范围内，认可原告具有利害关系，相关证据的真实性不在本案审查的范围内。对证据19-25，认为不属于证明案件事实的材料，对法律法规不发表意见。
被告赤峰市政府对原告提供的证据发表如下质证意见：对证据1、2，真实性没有异议。对证据3、4，认为其从未收到过该起诉状。对证据5，邮寄单上没有邮局的印章，不能证明其真实性。对证据6，没有异议。对证据7，真实性无异议，但不认同证明目的。对证据8，质证意见同宁城县政府的质证意见。对证据9-18，认可原告与该征收范围内的土地具有利害关系，但是该证据从未向市政府提交过，同时该组证据证明原告的土地属于国有土地，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。对证据19、20，认为房屋被征收人较多的应当经过政府会议讨论，法律没有规定要向当事人送达征收决定，但是需要经过公告。对证据21、22、23、24，认为与本案无关。对证据25，认为征收活动符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》，不需要人大批准。
原告对被告宁城县政府提供的证据发表如下质证意见：对证据1，合法性不予认可。有关宁城县天义城中村改造工作领导小组是受托单位的证据被告宁城县政府没有提供；征收补偿方案名称不明确；谁是被征收人在此决定中不明确，征收项目有异议，征收范围没有具体化；签约期限在征收决定的签发日之前；征收决定没有向当事人送达；房屋征收需要经过政府的常务会议决定，没有体现是经过常务会议决定。对证据2，认为此说明中没有宁城县的国民经济和社会发展规划，是否符合国民经济和社会发展规划应该由人大决定，而不是由发改局决定的，此证据不具有合法性和真实性。对证据3，认为此说明中有矛盾，没有说明到底是哪个项目，不具有真实性和合法性。对证据4，认为没有说明符合城乡规划的理由，对真实性和合法性不认可。对证据5，认为论证的过程不明确，上级的有关法律法规也不明确，照片不能体现公告确实向相关的被征收人公告过；通告的落款单位是宁城县城中村及城市棚户区改造领导小组办公室，从主体上也不具有合法性，此证据不具有真实性。对证据6，认为评估报告由街道办事处做出没有可信度和法律依据，不认可其真实性和合法性。对证据7，认为没有证据证明此七千万的补偿对象，对真实性和合法性有异议。对证据8，认为没有看到该公告。对证据9，认为没有说明委托宁城县政府进行送达的原因，此复议决定已经超出法定期限，自始无效。被告赤峰市政府对被告宁城县政府提供的证据无异议。
原告对被告赤峰市政府提供的证据发表如下质证意见：对证据1，认可。对证据2，真实性不认可，此延期审理通知书也是6月5日送出的，送达违法，认可6月7日由其签收的邮寄单。对证据3，不认可。被告宁城县政府对被告赤峰市政府提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1、2，二被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认；对证据3、4、5，二被告虽然不认可，但是本院己收到了上述二份起诉状及立案申请书，本院予以确认。对证据6-25，二被告对其真实性无异议，本院予以确认。
对被告宁城县政府提供的证据，因证据1-7，都是证明被告宁城县政府作出房屋征收决定的过程，本院对其真实性予以确认；对证据8，因其提供的公告内容与照片内容不一致，本院不予确认；对证据9，原告认可是其签收的邮寄单，本院对其真实性予以确认。
对被告赤峰市政府提供的证据，因均证明被告赤峰市政府作出复议决定的过程，本院对其真实性予以确认。
经审理查明，被告宁城县政府于2012年7月6日作出（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》，征收项目为县医院东侧广场建设项目；征收范围为县医院东侧广场建设项目征收范围内的房屋及附属物；签约时限为2012年6月18日至2012年7月31日；征收部门为宁城县天义城区城中村及城市棚户区改造工作领导小组办公室；征收补偿方案为《宁城县医院东侧广场建设项目房屋征收与补偿方案》；征收范围内的被征收人应积极配合房屋征收工作，在签约期限内完成房屋征收补偿协议签订工作；被征收人对县政府房屋征收决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼；在法定期限内不申请行政复议或行政诉讼，并在规定的期限内不搬迁的，由县政府依法申请人民法院强制执行。原告李瑞峰的房屋在征收范围内，于2013年12月30日向被告赤峰市政府申请行政复议，赤峰市政府于2014年3月28日作出（2014）1号复议决定书。赤峰市政府委托宁城县政府代为向原告送达复议决定和延期审理通知书，宁城县政府向原告邮寄了复议决定和延期审理通知书，原告于2014年6月7日收到。赤峰市政府认为，宁城县医院东侧广场项目属于公共利益需要，符合宁城县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市发展总体规划，宁城县政府就征收补偿实施方案进行了前期论证并通过公布征求了意见，作了社会稳定风险评估，补偿款存入专户，并在此基础上作出了征收决定，该决定实体、程序均符合法律规定，应予维持，故决定维持宁城县政府作出的（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》。现原告提起诉讼，请求确认被告宁城县政府作出的（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》违法并予以撤销，同时撤销被告赤峰市政府作出的（2014）1号复议决定。
另查明，原告曾于2014年3月14日向本院邮寄起诉状，本院于2014年3月17日签收，后原告又于2014年3月20日向本院邮寄起诉状，本院于同日签收，诉讼请求是请求确认被告宁城县政府作出的（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》违法并予以撤销，2015年1月5日原告向自治区高院邮寄了立案申请书，本院于2015年5月4日立案。
本院认为，第一、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，被上诉人宁城县政府在庭审陈述中主张本案涉案房屋的征收项目是宁城县天义镇城中村及城市棚户区改造，但在举证期限及诉讼期间并未提交该项目被纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划的相关证明。第二、被告宁城县政府提交了宁城县城乡和住房建设局作出的《宁城县医院东侧广场公用建设项目范围内房屋征收的说明》，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，规划部门才有权作出是否符合城乡规划的说明。宁城县住房和城乡建设局是否有权作出说明，被告宁城县政府未提供证据予以证明。第三、被告宁城县政府在2012年7月6日作出征收决定，但是征收决定中写明签约时限却为2012年6月18日至2012年7月31日，程序上存在瑕疵。第四、被告宁城县政府提交了（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收公告》，但是与其提交的在被征收范围内进行公示的照片内容并不一致，不能证实该决定在征收范围内进行了公告。综上，被告宁城县政府作出的（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》违法。但是，根据本案的实际情况，征收行为已经完成了大部分，只有少部分房屋尚未被征收，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，依法应确认违法。被告赤峰市政府作出的赤政复决字（2014）1号复议决定维持了宁城县政府作出的（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》，应予以撤销。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、确认被告宁城县人民政府作出的（2012）第6号《宁城县人民政府房屋征收决定》违法。
二、撤销被告赤峰市人民政府作出的赤政复决字（2014）1号《赤峰市人民政府复议决定》。
案件受理费50元，由被告宁城县人民政府负担。邮寄费60元，由原告、二被告各负担20元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 海 梅
审 判 员 姜 静
人民陪审员 丁玉芳
二〇一五年九月十四日
书 记 员 苏 赫