宁夏回族自治区银川市兴庆区人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）宁0104行初132号
原告：刘玲弟，女，1973年2月28日出生，汉族，住宁夏回族自治区灵武市。
委托代理人：王靖愉，宁夏宁竟达律师事务所律师。
委托代理人：梁正大，宁夏诚托律师事务所律师。
被告：宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会，住所地宁夏回族自治区灵武市宁东镇。
法定代表人：张湧，男，副主任。
出庭人员铁柱，男，宁东镇副镇长。
委托代理人：陈曦，宁夏浩晟律师事务所律师。
委托代理人：王宵峰，宁夏浩晟律师事务所律师。
原告刘玲弟不服被告宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会所作宁东管执法限拆告字（2016）第168号《限期拆除告知书》，于2016年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月19日受理后，于2016年8月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年9月26日公开开庭审理了本案。原告刘玲弟及其委托代理人王靖愉、梁正大，被告宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会的委托代理人陈曦、王宵峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2016年7月20日，原告知悉被告曾经作出宁东管执法限拆告字（2016）第168号《限期拆除告知书》，要求原告自行拆除原告位于宁东镇古窑子金水宾馆南侧违建房18间，彩钢厂房，如不拆除则被告将组织实施强制拆除。原告认为，被告具体行政行为违法，适用法律错误，未依法送达，应予撤销。理由如下：一、被告所谓《限期拆除告知书》并未依法给原告送达，其具体行政行为违法，二、被告所谓《限期拆除告知书》适用法律错误并导致具体行政行为违法。原告建房符合法律、法规的规定，并非违章建筑，被告行政行为程序及适用法律均存在错误和违法。被告不具有作出该具体行政行为的合法主体资格，被告只是政府机关的派出机构，根本不具有地方行政职能，依据《最高法关于管委会、开发区等法律地位的相关规定》，管委会作为派出机构不具备对于土地使用权，拆除行政管理等行政权力具有合法的执法权力，故被告作出具体行政行为的主体不适格，具体行政行为违法无效。故诉至法院，请求判令：1、撤销被告宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会所作的宁东管执法限拆告字（2016）第168号《限期拆除告知书》；2、诉讼费由被告负担。
被告宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会辩称，被告作出的（2016）第168号《限期拆除告知书》已由被告自行撤销。一、原告并未依法取得审批手续，根据《村镇建设管理条例》，其建设的涉案建筑为违法建筑，事实清楚、证据充分、适用法律正确；二、被告依法送达了（2016）第168号《限期拆除告知书》，程序合法。三、自治区政府下发的文件授权了被告相关职权。
被告向本院提交证据如下：
一、宁夏回族自治区村（组）合作经济组织收款收据两张（3129782号）。
证明：原告并未经相关部门批准，依法取得涉案建筑物所占土地的土地使用权；建设时也未取得相关审批文件，涉案建筑物为违法建筑。
原告质证意见：真实性无异议，对被告取得的合法性、关联性、证明目的有异议。具体行政行为作出的合法前提是经过充分调查核实，通过合法程序搜集证据，并进行论证后作出具体行政行为，从被告提交证据的情况看这是个违法的行政行为，因为被告连原告有无建设手续都不知道，而要从法院复印，充分说明具体行政行为没有进行合法调查，是违法作出的。
二、限期拆除告知书原件一份。
证明：被告依法作出行政处罚决定。
原告质证意见：三性及证明目的有异议。被告应当提供证据证明无法送达原告，并且依法叫有关基层组织及相关人员在见证的情况下进行所谓的留置送达，但被告既不穷尽通知义务，也不履行法定程序，仅仅采用张贴的方式来进行所谓的具体行政行为，是违法无效的，程序上严重违法，具体行政行为不能成立。
三、自治区机构编制委员会文件，宁编发（2012）109号。
证明：自治区同意宁东管委会增挂综合执法局，并明确了综合执法局的权力清单。授权了综合执法局查处权力。
原告质证意见：真实性无异议，合法性、关联性、证明目的均有异议。从该文件内容看，明显不合法，违反法律规定，对于涉及土地的管理征用等行为和行政权力只有法律才有权授权，最高院关于管委会法律地位的解释，已经充分说明对于相关法律赋予的管理权力，只能由法律确定权力的行使主体。该文件说明政府部门权大于法，是滥用权利的表现，不依法行政。
原告向本院提交如下证据：
一、马跑泉村合作经济组织统一收据3份。
证明：原告及原告父亲在2001年在自有宅基地上建房时得到村委会许可，并交纳建房费8400元。故原告的建筑属于《土地管理法》第43条众规划许可的合法建筑，符合法律规定，被告作出的强制拆除决定无法律事实依据，应当予以撤销。
被告质证意见：真实性无异议，合法性、关联性及证明目的有异议。该款项是由村委会收取，村委会无权批准建房，因为不具有合法性，不能达到原告的证明目的。
二、征地拆迁补偿协议2份。
证明：同样位于307国道两侧的宁东镇马跑泉村四队村民王金忠、薛忠二人的房屋被列为合法建筑征收，而被告却将原告的合法住房列为违法建筑物，予以强制拆除。被告作出的强制拆除决定书明显违反公平公正的执法原则，任意而为、区别对待，根本不是依法行政，应当予以撤销。
被告质证意见：真实性、合法性无异议，关联性及证明目的有异议。原告想证明房屋是合法的，应当提交法律规定的审批手续，而不是提交协议来证明。
三、新闻报道一份。
证明：原告所建房屋属于村镇规划范围内的合法建筑，不是违章建筑，被告具体行政行为违法且无据。
被告质证意见：真实性无法核实，合法性有异议。原告有一部分房屋是合法的，现在拆除的是合法范围以外的房屋，该报道本身也说明的是合法建筑。
四、《城乡规划法》通过稿件、《限期拆除告知书》宁东管执法现拆字（2016）第172号。
证明：1、被告依据的所谓城乡规划法颁布实施是2008年1月1日，申请人开始建房和向村委会依法支付建房费是在1998年到2001年之间，城乡规划法是2008年1月1日才正式实施，在这之前，故该法根本不具有溯及力，因为现行法律只适用于生效后发生的行为和事件，不适用于生效前的行为及事件，不应由溯及力。2、被告并未依法送达，行政具体行为程序违法。3、被告根本不具备具体行政行为的主体，主体应为合法的乡镇人民政府。
被告质证意见：对城乡规划法三性无异议，证明目的有异议。对拆除告知书三性无异议，证明目的有异议
五、宁东镇规划改造勘探点平面图、宁东镇规划定位及竖向控制图各一份。
证明：该规划图本身存在严重错误，对于房屋的坐落位置，定位并不准确，同时原告提交的平面图表明本案争议的房屋违建就在规划图原有范围之内。故系合法建筑。
被告质证意见：真实性、合法性无异议，关联性、证明目的有异议，该证据证明本案涉案的房屋属于违法建筑，因为图纸上表明属于保留之外的房屋，不属于规划范围内。
本院对上述证据认证如下：
被告所举证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，但被告所举限期拆除告知书不能实现其证明目的。原告所举证据符合证据的真实性，但其所举征地拆迁补偿协议与本案不具关联性，所举《城乡规划法》通过稿件、新闻报道、宁东镇规划改造勘探点平面图、宁东镇规划定位及竖向控制图不能实现其证明目的。
经审理查明：2016年6月13日宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会综合执法局作出宁东管执法限拆告字（2016）第168号《限期拆除告知书》，该处罚决定书载明：“刘玲弟，经查明，你（单位）于2016年6月13日在古窑子金水宾馆南侧违建10间砖混房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第41条的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第65、66条的规定，本机关责令你（单位）立即改正，并于七日内拆除所属违法建筑。逾期未拆除的，我们将组织人员机械进行强制拆除，由此所形成的代履行费用，将由你（单位）承担…”。该《限期拆除告知书》有执法人员安小兵、王自祥的签字，没有原告签字，也未附送达回证。被告在庭审中称，执法局工作人员电话通知原告领取《限期拆除告知书》，因原告不配合，故将该告知书张贴于涉案房屋墙上。
另查明，2001年4月4日，原告、刘文川（原告父亲）及安伍（原告丈夫）向灵武市磁窑堡镇马跑泉村分别缴纳使用面积为560平方米计2800元的农民建房费。原告称刘文川及安伍将所建房屋向其转让。经庭审询问，原告称涉案房屋建设于1998年至2001年，用于经营招待所。
2012年7月25日，宁夏回族自治区机构编制委员会做出《关于调整自治区宁东能源化工基地管理委员会部分事业机构编制事项的通知》，同意宁夏回族自治区宁东能源化工基地管理委员会社会事务局增挂“综合执法局”牌子，并增加“对宁东基地区域内城市管理、文化市场、土地、水利（防汛）、林业、农牧（草原）、劳动监察等工作的监督检查，受理举报、投诉并依法查处…”。
经庭审询问，被告称因其后做出了宁东管执法限拆告字（2016）第184号《限期拆除告知书》，（2016）第168号《限期拆除告知书》的所列拆除范围包含（2016）第184号《限期拆除告知书》的范围，故涉案《限期拆除告知书》已自行撤销。但被告未做涉案《限期拆除告知书》的撤销决定。
另查明，2016年8月3日，被告作宁东管执管字[2016]第003号《行政案件转办函》，将原告涉嫌违建房屋转交宁东镇人民政府处理。涉案建筑于2016年8月31日被灵武市宁东镇在执法过程中拆除。
本院认为，涉案《限期拆除告知书》属于强制拆除行为的前置通知行为，该告知书作出后被告未按规范的程序送达，未发生送达的法律效力，故该告知书对原告不发生法律效力。被告宁东管委会作出涉案告知书后即将原告涉嫌违法建筑的问题转交灵武市宁东镇人民政府处理，未实施强制拆除行为。灵武市宁东镇人民政府接到宁东管委会的转办函后作出了强拆决定并实施了强制拆除行为，依法应承担相应的法律责任。综上，实施拆除强制措施行为的主体已经转移，管委会作出的该告知书对原告未产生实际效力，未对原告的合法权益产生实际影响，依法应驳回原告起诉。经本院审判委员会研究决定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告刘玲弟的起诉。
诉讼费50元，退还原告刘玲弟。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。
审 判 长 胡小兵
人民陪审员 哈玉蓉
人民陪审员 王小红
二〇一七年二月八日
书 记 员 杨 璞
附：本案相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
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（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
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