山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）济行终字第198号
上诉人（原审原告）徐立萍（曾用名：徐丽萍、徐利萍、徐莉萍），女，1962年2月8日出生，汉族，无业，住济南市。
委托代理人贾士钧，济南天桥区平民法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）济南市历城区人力资源和社会保障局，住所地济南市。
法定代表人张其泉，局长。
委托代理人张超、张晓东，均系该局劳动监察大队工作人员。
被上诉人（原审第三人）济南市历城区董家镇教育办公室（济南市历城区董家镇教育助理员办公室），住所地济南市。
负责人仇汝良，主任。
委托代理人贾衍广，该单位工作人员。
上诉人徐立萍因劳动监察行政处理一案，不服济南市历城区人民法院（2013）历城行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为系济南市历城区人力资源和社会保障局（以下简称历城区人社局）于2013年3月7日作出的济历城人社监告字（2013）第001号劳动监察撤销立案告知书（以下简称告知书），主要内容是：“徐立萍：2013年1月16日我局收到了你投诉济南市历城区董家镇教育办公室（以下简称董家镇教育办公室）欠缴社会保险费、欠发工资等问题的投诉书。我局于2013年1月21日立案调查。经调查，现依法决定撤销对以上投诉事项的立案。理由与依据如下：一、关于补缴社会保险费问题。1、2009年1月1日，济南市历城区董家镇教委（现董家镇教育办公室）与徐立萍签订了聘用协议书，聘用期为一年。经调查，2006年10月30日，济南市历城区农村综合改革领导小组发布关于印发《历城区农村义务教育管理体制改革的实施意见》的通知，其中第二条第2项加强农村中小学的统筹管理内容为：按照《历城区农村综合改革实施方案》的要求，撤销镇教委后，在镇社会事务办公室设一名教育助理员。镇教育助理员在历城区教育局的指导和管理下，负责本镇内的教育事务。通知下发后，董家镇教育委员会被撤销，后成立了董家镇教育办公室。2、2008年12月11日董家镇教育办公室与徐立萍签订协议：一次性买断自参加工作之日起至2008年12月31日期间的所有工龄，于2009年1月、2009年7月、2010年1月、2010年7月分四次将其买断工龄费用合计人民币XXXXXX圆整支付给本人。3、徐立萍的工资由镇政府补贴和幼儿园管理费两方面构成。4、2012年7月底因徐立萍已年满50周岁，所以董家镇教育办公室不再续签聘用协议，不再为其设定岗位。综上所述，我局认为董家镇教育办公室没有经过机关事业登记管理部门登记，未按有关规定办理法人资格登记，不具备用人单位的主体资格。你是否与该单位建立劳动关系不明确，存在劳动争议，无法确定该单位是否有给你补缴社会保险费的义务。二、关于你投诉被投诉人未按照国家规定的教师工资待遇补发工资的问题。经调查，你工资构成为镇政府补贴和幼儿园管理费两方面构成，并且不存在拖欠工资的问题。你认为被投诉人应为你补发按照国家规定的教师工资待遇补发工资，教师工资待遇的问题，不属于劳动监察受理范围。根据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项、劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”以及劳动保障部《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发（2005）12号）“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案：（六）根据《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十五条应当由劳动争议处理或者诉讼程序办理的”的相关规定，对你的投诉给予撤销立案。根据《劳动争议调解仲裁法》第二条：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议；（二）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（六）法律、法规规定的其他劳动争议。”的相关规定，建议你申请劳动人事争议仲裁明确劳动关系，并申请解决存在劳动争议的相关事项。”
原审法院查明的事实：2013年1月16日，被告收到原告作为投诉人，第三人作为被投诉人的投诉书。投诉事项：1、责令被投诉人依法给投诉人补缴社会保险，2、责令被投诉人按国家规定的教师工资待遇补发工资。同年1月21日，被告对原告的投诉申请依据《社会保险费征缴暂行条例》第12条，《劳动保障监察条例》第26条之规定，立案查处。1月30日，被告向第三人送达劳动保障监察调查询问通知书，要求其于2013年2月1日到被告处接受调查，并提交：1、营业执照副本及复印件；2、全体职工劳动合同文本；3、委托书（加盖公章）；4、全体职工花名册；5、2012年10月至2012年12月工资发放表；6、2012年10月至2012年12月考勤表；7、2012年10月至2012年12月缴纳社会保险费收据。2月1日，被告对第三人询问调查后，经审批，作出告知书。原告对此不服，提起行政诉讼。原审法院另查明，2007年7月18日，根据济南市历城区教育局委员会济历城教发（2007）25号《关于原乡镇教委机构改革及农村中小学校长选拔任用工作的意见》的规定，董家镇在撤销了原董家镇教育委员会后，成立了董家镇教育助理员办公室，负责董家镇教育业务工作，但由济南市历城区教育局负责刻制的印章为“济南市历城区董家镇教育办公室”。董家镇教育办公室未经有关机关登记或批准为法人或其他组织，也未取得组织机构代码证。2008年12月11日董家镇教育办公室与原告签订协议：一次性买断自参加工作之日起至2008年12月31日期间的所有工龄，买断工龄费用11200元已全部支付原告。2010年1月1日，董家镇教育办公室与原告签订了聘用协议书，聘用期为一年。2012年7月底因徐立萍已年满50周岁，所以董家镇教育办公室不再续签聘用协议，不再为其设定岗位。
原审法院认为：被告收到原告投诉后，经过立案、调查、审批等程序后，做出撤销立案告知书，程序合法。被告做出的告知书中“关于补缴社会保险费问题”中内容，是被告调查后认定的事实，分别由被告提交的聘用协议、买断工龄协议、对第三人的调查笔录及第三人出具的证明等证据予以证实，被告认定上述事实的证据充分。董家镇教育办公室不具备法人资格，不符合法律法规规定的用人主体资格，因此，被告依据查明的事实，认为“董家镇教育办公室没有经过机关事业登记管理部门登记，未按有关规定办理法人资格登记，不具备用人单位的主体资格。你是否与该单位建立劳动关系不明确，存在劳动争议，无法确定该单位是否有给你补缴社会保险费的义务”，并无不当。被告认定原告与用人单位存在劳动争议后，依据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款及劳动保障部《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案。……（六）根据《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》第十五条应当由劳动争议处理或诉讼程序办理的；”的规定，对原告的投诉事项给予撤销立案，适用法律得当。另外，告知书中“根据《劳动争议调解仲裁法》第二条……并申请解决存在劳动争议的相关事项。”等内容，是被告告知原告解决劳动争议的途径及法律依据，原告可以在解决劳动争议，明确劳动关系后，另行向被告提出劳动保障监察处理申请。被告作出的告知书中“你工资构成为镇政府补贴和幼儿园管理费两方面构成，并且不存在拖欠工资的问题”的内容，是被告对董家镇教育办公室调查后并根据其提交的工资发放表、聘任协议等证据认定的事实，且原告本人当庭也认可工资已按聘用协议约定的数额发放至2012年7月，被告认定上述事实，证据充分。告知书中，“你认为上述被诉人应为你补发按照国家规定的教师工资待遇补发工资，教师工资待遇的问题，不属于劳动监察受理范围”等内容涉及原告公办教师身份的认定。原告对其是否是公办教师身份的认定，没有法律依据证明是被告劳动监察的职责。被告上述告知内容，并无不当。被告依据劳动保障部《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发（2005）12号）“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案：（五）不属于劳动保障行政部门管辖的；”的规定，以原告投诉事项不属于劳动监察受理范围，撤销立案，依据充分，但被告在告知书中并未明确引用该规定，应予纠正。综上，原告请求判决撤销被告做出的告知书中“关于补缴社会保险费问题”和“关于你投诉被投诉人未按照国家规定的教师工资待遇补发工资的问题”的答复及判决被告履行劳动监察职责的诉讼请求，无事实及法律依据，法院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，原审法院判决：驳回原告徐立萍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐立萍负担。
上诉人徐立萍不服原审判决上诉称：一、关于原告证据问题。原审庭审中，董家镇教育办公室对原告的证据承认真实合法，证明了上诉人与其存在劳动关系，原审法院却认为劳动关系不明确，存在劳动争议，是错误的。二、关于被上诉人历城区人社局的证据问题。1、从被上诉人历城区人社局调查阶段让董家镇教育办公室提交营业照来看，历城区人社局将董家镇教育办公室视为企业，属对国家行政管理分权认知错误。不是企业的国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况，依据《劳动保障监察条例》第三十四条，亦在劳动保障监察的范围内。2、董家镇教育办公室发给上诉人的荣誉证书证明上诉人自1980年6月参加幼儿教育工作。2012年6月上诉人“光荣退休”。历城区人社局让董家镇教育办公室提交的是2012年10月至12月的考勤表等证据，2012年6月上诉人与董家镇教育办公室劳动关系终止，历城区人社局提交的劳动关系终止后的考勤表等证据，与本案无关联。原审法院对上述证据予以认定是错误的。3、聘用协议上并无工资约定，原审认定工资已按聘用协议约定数额发放至2012年7月，属证据与事实认定相矛盾。三、程序违法。原审中，两被上诉人一直坚持在编教师与不在编教师的区别。对此，上诉人提出异议，并提交鲁编办发（2012）3号文及省教育厅张志勇副厅长对该编制标准的讲话，用以证明2012年2月之前山东省幼儿教育根本没有编制标准。两被上诉人认为是否在编是当地的土政策，这是新标准。但历城区人社局未提供旧标准。对此证据，原审认为未在举证期限内提交，不予认定。根据行政诉讼证据若干问题的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。既然法庭让举证且经对方质证，原审法院仍作出上述结论，属程序违法。四、适用法律错误。董家镇教育办公室认可上诉人的证据，即证明了上诉人与其存在劳动关系。上诉人向历城区人社局投诉董家镇教育办公室未缴纳社会保险及支付低工资，是上诉人的权利也是历城区人社局的职责。原审法院支持历城区人社局的主张，属适用法律错误。五、同案不同判。相同诉求劳动监察行政诉讼案，生效判决认定属于历城区人社局法定职责。历城区人民法院（2012）历城行重初字第3号判决认为“原告以责令第三人补发工资和补缴社会保险费为由向被告投诉，第三人济南市历城区柳埠XXX幼儿园在被告管理辖区范围内，属于被告的法定职责。”被上诉人历城区人社局作出（2012）005号告知书，经过诉讼，历城区人民法院（2013）历城行初字第3号行政判决，撤销上述告知书，限被上诉人重新作出具体行政行为。相同的法院，相反的结果，显然是同案不同判。请求二审法院查清事实，依法改判撤销被上诉人（2013）第001号劳动监察撤销立案告知书，责令其重新作出处理。
被上诉人历城区人社局辩称：坚持原审中的答辩意见。另外，针对上诉人的上诉请求提出以下答辩意见。1、董家镇教育办公室的性质问题。董家镇教育办公室是按照中共历城区教育局党委的文件《关于原乡镇教委机构改革及农村中小学校长选拔工作的意见》的要求组建的。办公室人员编制设在小学。教育助理办公室通俗讲起上传下达的作用，主要协助区教育局与当地镇政府有关教育方面的工作。但董家镇教育办公室未经事业单位登记，没有独立编制，不是法人单位，其不是适格用人单位主体，所以不能确定其用人单位的责任。确定劳动关系属劳动争议仲裁委的职责。原审中，董家镇教育办公室对于上诉人提交的证据无异议，但不能代表对劳动关系的认可。2、国家机关、事业单位、社会团体执行劳动保障法律、法规和规章的情况属于劳动保障监察的范围，所以我局对上诉人的投诉进行立案调查，并将调查情况告知上诉人。至于让被上诉人董家镇教育办公室提供什么样的材料，是根据案件需要决定的。3、董家镇教育办公室公章是区教育局为了工作方便统一刻制的。不能因为盖有董家镇教育办公室的公章，就认定其与上诉人建立劳动关系。我局并不否认自己的法定职责，待劳动关系明确后，上诉人可再行主张其社会保险权益。4、上诉人向我局投诉的第二项，要求按照国家规定的教师待遇补发工资。其投诉理由是《教师法》、《关于幼儿教育改革与发展指导意见》中指出的，幼儿教师享受与中小学教师同等的地位和待遇。上述条文中的幼儿教师是纳入国家编制，由地方财政全额负担工资的教师，即公办教师。由于上诉人不是公办教师身份，故无法享受与在编公办教师相同的待遇，只要具备公办教师身份，自然享受公办教师的待遇。且认定上诉人是否为公办教师身份，没有法律规定是我局劳动监察的法定职责。如果上诉人对自己的身份有异议，完全可以向教育行政部门申诉，主张自己的权益。只要具备公办教师身份，自然享受公办教师的待遇。5、本案与许XX一案不同。许XX一案中，被投诉人柳埠XXX幼儿园对自己用人单位的主体资格并未提出异议。本案中上诉人所投诉的被投诉人不确定与上诉人之间的劳动关系。我局答复关于社会保险费问题应先通过劳动仲裁确定劳动关系后，再予处理。许XX投诉的第二个事项要求支付2009年以来欠发的工资。而本案的投诉事项是按国家规定的教师待遇补发工资，故许XX一案的判例不能适用本案。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
被上诉人董家镇教育办公室辩称：同原审中的答辩意见一致。
上诉人徐立萍向原审法院提交并经庭审质证的证据、依据如下：1、2013年3月7日被告做出的济历城人社监告字（2013）第001号撤销立案告知书；2、投诉书；3、2012年6月董家镇教育办公室所发上诉人荣誉证；4、XXX村委会出具的董家镇教育办公室支付徐立萍工资待遇的证明；5、XXXX村委会、董家派出所出具的徐立萍曾用名证明（曾用名：徐丽萍、徐利萍、徐莉萍）；6、董家镇教育办公室任命徐立萍为董家XXX幼儿园副园长证明；7、董家镇教育办公室给徐立萍的工资发放存折；8、1988年10月取得济南市历城区教育委员会幼教教学能手证书；9、1988年12月取得济南市妇女联合会“为国教子好妈妈”荣誉证书；10、1990年7月31日董家镇教育办公室任用七十名幼儿教师的通知；11、1990年9月取得济南市幼儿师范学校在职函授班毕业证书；12、1993年2月当选济南市第11届人民代表大会代表；13、1998年4月取得济南市幼儿师范学校中心园园长结业证书；14、1999年7月取得济南市幼儿园园长任职资格证书；15、1999年7月取得济南市历城区幼托工作小组先进工作者证书；16、2000年12月济南市教育委员会幼儿园园长岗位培训结业证书；17、2003年9月取得济南市幼托工作领导小组先进个人证书；18、2003年9月取得董家镇人民政府先进工作者证书；19、2005年10月取得历城区教育局教学方案二等奖；20、2006年4月取得济南市教育局市级优秀班主任证书；21、2009年2月取得济南市历城区教育局“历城十佳园长”证书；22、2009年9月取得济南市教育局“济南市幼托工作先进个人”；23、2010年4月与济南市历城区董家镇教育委员会签订幼儿教师聘用协议；24、2012年6月取得中国共产党董家镇教委总支部“2012年度优秀共产党”证书。
被上诉人历城区人社局向原审法院提交并经庭审质证的证据有：1、投诉书；2、投诉人提供证据；3、劳动保障监察立案审批表；4、劳动保障监察调查询问通知书及送达回执；5、董家镇教育办公室委托书一份；6、劳动保障监察询问董家镇教育办公室笔录3份；7、董家镇教育办公室提交的证据；8、劳动保障监察撤销立案审批表；9、劳动保障监察撤销立案告知书及送达回证。10、法律依据：《劳动保障监察条例》、《关于实施﹤劳动保障监察条例﹥若干规定》、《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》劳社厅发（2005）12号、《事业单位登记管理暂行条例》、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《社会保险费征缴暂行条例》。
被上诉人董家镇教育办公室向原审法院提交并经庭审质证的证据如下：1、济历城教发（2007）25号济南市历城区教育委员会《关于原乡镇教委机构改革及农村中小学校长选拔任用工作的意见》；2、上诉人与董家镇教育办公室于2012年12月11日签订的买断工龄协议；3、非公办幼儿教师离岗时间表；4、2009年2、7月，2010年1、6、7月，2009年1月，2011年7月全镇幼儿教师工资发放清单；5、向董家镇党委政府提交的《董家镇教育系统关于在职临聘人员基本养老保险的报告》及《关于董家镇幼儿教师买断工龄所需经费的报告》；6、2008年12月2日董家镇幼儿教师养老保险测算表；7、2008年12月12日，董家镇教育办公室与上诉人签订的董家镇幼儿教师聘用协议。被上诉人董家镇教育办公室在原审庭审中提交证据：8、（2012）11号关于加强幼儿园教师队伍建设的意见；9、山东省教育厅鲁教基字（2008）22号关于进一步加强农村学前教育工作的意见。证明其只是教育局认为便于教育业务的部门，不是法人单位，公章也是历城区教育局负责刻制的，没有经过事业单位登记。事业单位的编制，人员编制在历城中小学，也没有独立的经费来源。
上述证据均经原审庭审质证并随卷移送本院。经审理，本院对证据的分析及对事实的认定与原审法院一致。本院另查明，历城区人社局要求董家镇教育办公室提交2012年10月至2012年12月工资发放表、考勤表、缴纳社会保险费收据等材料，董家镇教育办公室提交的工资发放表及聘任协议等证据，其内容显示均为上诉人在岗期间的内容，故原审法院对上述证据予以认定，本院予以确认。
本院认为，被上诉人历城区人社局收到上诉人投诉后，经过立案、调查、审批等程序后，做出撤销立案告知书，程序合法。原审法院对此认定正确，本院予以确认。
被上诉人历城区人社局针对上诉人对徐立萍投诉作出的告知书中“关于补缴保险费问题”的答复，即该答复中1－4项内容，是被上诉人历城区人社局调查后认定的事实，证据充分。《劳动保障监察条例》第二十一条第二款规定：“对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”《劳动和社会保障部办公厅关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》规定：“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案。……（六）根据《关于实施＜劳动保障监察条例＞若干规定》第十五条应当由劳动争议处理或诉讼程序办理的……。”本案中，被上诉人董家镇教育办公室虽然经手向上诉人发放工资，但该工资一部分是幼儿园管理费，一部分则是镇政府的补贴，且董家镇教育办公室否认与上诉人徐立萍存在劳动关系。据此，被上诉人历城区人社局认定上诉人徐立萍是否与该单位存在劳动关系不明确，存在劳动争议，无法确定该单位是否有给上诉人补缴保险费的义务，应通过劳动争议程序确定劳动关系，被上诉人历城区人社局据此对上诉人的投诉给以撤销立案处理，符合上述规定。
关于上诉人提出的“按照国家规定的教师工资待遇补发工资的问题”。经调查明确，上诉人的诉求是因退休前未享受国家规定的教师工资待遇，要求按国家规定的教师工资标准补发差额部分。本院认为，上诉人能否享受与在编公办教师相同的待遇，首先应解决是否属于在编公办教师身份，而对上诉人是否是在编公办教师身份的认定，没有法律依据证明是被上诉人历城区人社局劳动监察的职责。被上诉人历城区人社局作出的济历城人社监告字（2013）第001号劳动监察撤销立案告知书中“关于你投诉被投诉人未按照国家规定的教师工资待遇补发工资的问题”的答复中，“你认为上述被投诉人应为你补发按照国家规定的教师工资待遇补发工资，教师工资待遇的问题，不属于劳动监察受理范围”，并无不当。被上诉人历城区人社局依据劳动保障部《关于劳动保障监察案件撤销立案事项的通知》（劳社厅发（2005）12号）“劳动保障行政部门劳动保障监察案件立案后经调查，对有下列情形之一的，可以撤销立案：（五）不属于劳动保障行政部门管辖的；”的规定，以上诉人投诉事项不属于劳动监察受理范围，撤销立案，并无不当。
综上，上诉人请求判决撤销被上诉人历城区人社局作出的济历城人社监告字（2013）第001号劳动监察撤销立案告知书及判决其重新作出处理的诉讼请求，无事实及法律依据。原审法院判决驳回上诉人徐立萍的上诉请求，并无不妥。上诉人徐立萍的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐立萍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈汉成
代理审判员 黄 娟
代理审判员 寇 婕
二〇一三年十一月六日
书 记 员 王煜桐