江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00471号
原告许金华，女，1956年12月18日生，居民身份证号码3206021956********，汉族，住南通市崇川区华威园**幢***室。
被告南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路198号。
法定代表人杜松华，职务局长。
委托代理人陆佳俊，南通市公安局崇川分局工作人员。
原告许金华不服被告南通市公安局崇川分局（以下简称崇川公安分局）治安行政处罚，于2015年12月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年12月16日向被告崇川公安分局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院在审理过程中发现，本案的审理需以（2015）港行初字第00392号案件的审理结果为依据，故本院于2016年1月13日裁定本案中止诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年5月24日公开开庭审理了本案。原告许金华，被告崇川公安分局的政委倪勇及委托代理人陆佳俊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年10月20日，被告崇川公安分局作出崇公（和）行罚决字〔2015〕2048号《行政处罚决定书》，认定原告许金华于2015年10月19日到北京市中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项之规定，决定对原告许金华行政拘留十日，执行拘留期限自2015年10月21日起至2015年10月31日止。
原告许金华诉称，本案行为地发生在北京，被告崇川公安分局无行政处罚管辖权，被诉行政处罚决定无处罚依据，被告崇川公安分局未将原告许金华在�罚前被采取强制措施的时间折抵执行行政拘留期限的行为违法。请求判决：1.撤销被告崇川公安分局作出的崇公（和）行罚决字〔2015〕2048号《行政处罚决定书》；2.按照残疾受害者的相关规定给予国家赔偿；3.诉讼费由被告崇川公安分局负担。
原告许金华为证明其主张向本院提供了如下证据：
1.崇公（和）行罚决字〔2015〕2048号《行政处罚决定书》，证明被诉行政行为的存在。
2.《解除拘留证明书》，证明原告许金华被非法拘留的期限。
3.残疾人证，证明原告许金华为残疾人。
4.《住院病案首页》，证明原告许金华遭受暴力后报警，但公安机关未履行法定职责。
被告崇川公安分局辩称，被告崇川公安分局对本案具有行政处罚管辖权，被诉行政处罚决定事实清楚、证据确凿充分、适用法律正确，程序合法、�罚适当。原告许金华提出的国家赔偿无事实和法律依据。请求驳回原告许金华的诉讼请求。
2015年12月29日，被告崇川公安分局向本院提供了作出被诉行政行为的证据和法律法规依据：
一、认定事实方面的证据
1.居民身份证复印件，证明原告许金华的身份。
2.《询问笔录》，证明原告许金华2015年10月19日非正常上访的经过。
3.崇公（和）行罚决字〔2013〕第5010号《行政处罚决定书》、崇公（和）行罚决字〔2013〕第5089号《行政处罚决定书》，证明原告许金华曾因扰乱公共场所秩序被行政处罚。
4.崇公（和）行罚决字〔2015〕第1119号《行政处罚决定书》，证明原告许金华在六个月内曾受到治安管理处罚。
5.北京市公安局西城分局《训诫书》，证明原告许金华2015年10月19日至北京市中南海周边地区进行非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。
6.南通市驻北京信访工作组出具的《关于处置信访人员许金华进京非正常上访的工作情况说明》，证明2015年10月19日原告许金华在中南海周边非正常上访被北京市公安部门训诫后送当地马家楼接济服务中心，并被当夜送回南通。
7.南通市崇川区人民法院[2000]崇民初字第61号《民事判决书》以及（2010）崇民初字第0614号《民事判决书》、南通市中级人民法院（2000）通中民终字第1436号《民事判决书》以及（2002）通中民监字第69号《民事通知书》、《关于崇川区拆迁办违法抗拒崇川区人民法院财产保全情况的紧急反映》、《申请书》、《停访息诉承诺书》、《朝晖小苑认购结算单（现房）》，证明原告许金华的信访事宜已停访息诉。
二、执法程序方面的证据
1.崇公（和）受案字〔2015〕11076号《受案登记表》；2.《公安行政案件权利义务告知书》；3.崇公（和）行传字〔2015〕17号《传唤证》；4.《行政处罚告知笔录》；5.崇公（和）行罚决字〔2015〕2048号《行政处罚决定书》；6.崇公（和）拘通字〔2015〕17号《被行政拘留人家属通知书》；7.《行政拘留执行回执》，证明被告崇川公安分局执法程序合法。
三、法律法规依据
《治安管理处罚法》第七条、第二十条、第二十三条。
《公安机关办理行政案件程序规定》第九条。
经庭审质证，原告许金华对被告崇川公安分局所举事实方面的证据1无异议；对证据2不予认可；证据3、4没有处罚依据；证据5上无训诫人、被训诫人、移交人签名，该证据不具有合法性；对程序方面的证据的合法性不予认可；对其余证据未提实质异议。被告崇川公安分局对原告许金华所举证�1、2无异议，认为证据3、4与本案无关联性。
本院对以上证据作如下认定：对双方均不持异议的证据，本院依法对其证据效力予以认定。被告崇川公安分局所举证据2虽然没有原告许金华的签字，但有两名办案民警的签名和原告许金华拒绝签字的注明，该证据的形式要件符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，本院予以认定；证据5上加盖有北京市公安局西城分局府右街派出所的公章，且与证据6相互印证，故对证据5、6的证明效力，本院予以采信。被告崇川公安分局所举执法程序方面的证据系被告崇川公安分局在办案过程中依法制作、收集和调取的证据材料，有两位承办民警的签名，符合执法程序的要求，且原告许金华未提供反证来推翻该组证据的真实性和合法性，故对程序方面证据的证明效力予以认定。原告许金华所举证据3、4与本案无关联性，本院不予认定。
经审理查明，2015年10月19日下午，原告许金华到北京市中南海周边地区声称要对其医疗受伤问题进行刑事控告，被北京市公安局西城分局府右街派出所民警发现。为确保警卫目标的安全，北京市公安局西城分局府右街派出所作出《训诫书》，对原告许金华予以训诫。训诫内容包括：《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条和《信访条例》第十八条、第二十条的具体条文以及“中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，原告许金华应当到相关的信访接待部门反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理等。”
2015年10月19日夜，原告许金华被带回南通。被告崇川公安分局于同年10月20日书面传唤原�许金华接受询问，并于同日立案调查。当天，被告崇川公安分局作出崇公（和）行罚决字〔2015〕2048号《行政处罚决定书》，认定原告许金华2015年10月19日到北京市中南海周边地区进行非正常上访的行为已构成扰乱公共场所秩序，决定对原告许金华行政拘留十日。10月21日，被告崇川公安分局向原告许金华送达被诉行政处罚决定，并将原告许金华送交南通市拘留所执行拘留，执行拘留期限自2015年10月21日起至2015年10月31日止。
另查明，2013年12月14日、12月30日、2015年5月25日原告许金华均因扰乱公共场所秩序被被告崇川公安分局分别处以拘留五日、七日、七日的行政处罚。原告许金华对前述第二次行政处罚及执行行为不服，向本院提起（2014）港行初字第00064号和（2015）港行初字第00392号行政诉讼，本院经审理后，均判决驳回了原告许金华的诉讼请求。原告许金�不服上述判决，向南通市中级人民法院提起上诉，该院分别作出（2014）通中行终字第00174号和（2016）苏06行终44号《行政判决书》，维持了两原判。
本院认为，根据《治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。被告崇川公安分局依法具有治安管理的法定职责。
本案的争议焦点为：一、被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权；二、被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否准确、处罚是否适当；三、被告崇川公安分局执法程序是否合法。
关于被告崇川公安分局对本案是否具有管辖权的问题。根据《治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法�为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。而对由违法行为人居住地公安机关管辖这一特殊管辖原则的适用，本院认为可以从是否更有利于行政案件的处理和执行、是否更有利于节约办案成本、是否更有利于对违法行为人的惩罚、教育等方面来判断。本案违法行为发生地在北京，原告许金华的居住地在南通市崇川区。原告许金华的非正常上访事由是医疗受伤，这一事由显然发生在原告许金华的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，更有利于针对原告许金华非正常上访行为进行教育，节约办案成本。故本案由原告许金华居住地的公安机关即被告崇川公安分局管辖更为适�，被告崇川公安分局对本案具有管辖权。
关于被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否准确、处罚是否适当的问题。首先，被告崇川公安分局提供的《训诫书》、《关于处置信访人员许金华进京非正常上访的工作情况说明》、《询问笔录》等证据内容相互印证，已形成了完整的证据链，可以证实原告许金华到北京中南海地区非正常上访的事实。因此，原告许金华认为被诉行政处罚决定依据不足的主张不能成立，被诉行政处罚决定书认定事实清楚。
其次，根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时�公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，原告许金华到北京反映医疗受伤问题，也毫无例外的应遵守《信访条例》的相关规定，应到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。北京市中南海周边地区不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，原告许金华到中南海周边地区企图反映问题显然不是合法的信访方式。原告许金华不通过合法的信访途径解决问题，而是动辄到中南海周边地区进行非正常上访的行为，已在客观上对作为国家政治中心的中南海周边地区正常的公共场所秩序造成了危害。原告许金华曾因同样的行为多次被处以行政拘留，主观上明知到中南海周边地区非正常信访行为的危害性和违法性，却仍坚持非法上访，该行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。《治安管理处罚法》第二十条第（四）项规定，六个月内曾受过治安管理处罚的，应从重处罚。原告许金华2015年5月25日曾受到过治安管理处罚，其在六个月内再次违反治安管理的行为符合从重处罚的情形，因此，被告崇川公安分局对原告许金华决定拘留十日的处罚适用法律正确，处罚适当。
关于被告崇川公安分局执法程序是否合法的问题�首先，《公安机关办理行政案件程序规定》第五十四条规定，使用传唤证传唤的，违法嫌疑人被传唤到案后和询问查证结束后，应当由其在传唤证上填写到案和离开时间并签名。拒绝填写或者签名的，办案人民警察应当在传唤证上注明。第五十五条规定，对被传唤的违法嫌疑人，应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；案情复杂，违法行为依法可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。不得以连续传唤的形式变相拘禁违法嫌疑人。第一百三十九条规定，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前因同一行为已经被采取强制措施限制人身自由的时间应当折抵。限制人身自由一日，折抵执行行政拘留一日。询问查证和继续盘问时间不予折抵。就本案而言，因原告许金华涉嫌违法，被告崇川公安分局2015年10月20日向其发出书面传唤证并对其进行询问查证的执法行为并无不当。被告崇川公安分局经审查认为原告许金华的违法行为依法可能适用行政拘留处罚，故于2015年10月20日13时33分至10月21日0时08分对原告许金华进行了询问查证，该询问查证时间不仅未超过二十四小时的规定，也不得折抵执行行政拘留期限。因此，原告许金华关于其在处罚前被采取强制措施的时间应当折抵执行行政拘留期限的主张，因无事实和法律依据，本院不予支持。
其次，《治安管理处罚法》第二十一条规定，违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。本案中，原告许金华无上述所列情形，因此，原�许金华不符合行政拘留处罚决定不予执行的法定条件。
第三，《治安管理处罚法》第一百零三条规定，对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。本案中，被告崇川公安分局作为被诉行政处罚决定的决定机关将原告许金华送至南通市拘留所执行符合上述法律规定。被告崇川公安分局在执法程序中的《行政拘留执行回执》上有两名民警和南通市拘留所经办人的签名，《解除拘留证明书》证实原告许金华被执行拘留的期限与被诉行政处罚决定书决定拘留十日的期限一致，因此，被告崇川公安分局行政拘留程序符合法律规定。
至于原告许金华主张国家赔偿的请求。本院认为，国家赔偿以确认行政行为违法为前提，如上所述，被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定合法，故原告许金华申请国家赔偿没有事实基础，本�对此主张不予支持。
综上所述，被告崇川公安分局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，处罚适当。原告许金华的诉讼理由不能成立。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
一、驳回原告许金华要求撤销被告南通市公安局崇川分局作出的崇公（和）行罚决字〔2015〕2048号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
二、驳回原告许金华请求国家赔偿的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告许金华负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
审 判 员 陆海宁
人民陪审员 胡鸿飞
二〇一六年五月二十七日
书 记 员 刘小静
附：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。