呼和浩特市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）呼行再字第00002号
抗诉机关内蒙古自治区人民检察院
申诉人（一审第三人、二审上诉人）内蒙古碧苑房地产有限公司（以下简称碧苑公司）。注册地内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区。现地址呼和浩特市新城区。
法定代表人斯琴高娃，该公司董事长。
委托代理人张鹏，北京市中闻律师事务所律师。
委托代理人宋晓旭，北京市中闻律师事务所律师。
被申诉人（一审原告、二审被上诉人）呼和浩特市赛罕区西把栅乡讨号板村民委员会（以下简称讨号板村委会）。地址内蒙古自治区呼和浩特市赛罕区。
法定代表人云飞，该村委会书记。
委托代理人郭宇，内蒙古百宁律师事务所律师。
委托代理人于克鸿，内蒙古百宁律师事务所律师。
一审被告、二审上诉人呼和浩特经济技术开发区如意区管理委员会（以下简称如意管委会）。地址内蒙古自治区呼和浩特市经济技术开发区。
法定代表人杨云峰，该管委会主任。
委托代理人宋孝彬，经世律师事务所律师。
委托代理人田盛，呼和浩特经济技术开发区如意区管理委员会副局长。
讨号板村委会因不服如意管委会为碧苑公司颁发的《国有土地使用证》及如意管委会规划局为碧苑公司颁发《建设用地规划许可证》一案，向呼和浩特市赛罕区人民法院提起诉讼，呼和浩特市赛罕区人民法院于2004年9月24日作出（2004）赛行初字第19号行政判决，宣判后，如意管委会、碧苑公司均不服，向本院提起上诉，本院于2005年9月5日作出（2004）呼行终字第55号民事判决。该判决已经发生法律效力。碧苑公司仍不服，向检察机关提出申诉，内蒙古自治区人民检察院于2011年3月8日以内检行抗（2011）2号行政抗诉书向内蒙古自治区高级人民法院提出抗诉，内蒙古自治区高级人民法院于2011年9月1日作出（2011）内行监字第65号行政裁定，指令本院进行再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。申诉人碧苑公司的法定代表人斯琴高娃及委托代理人张鹏、宋晓旭，被申诉人讨号板村委会的委托代理人郭宇、于克鸿，一审被告、二审上诉人如意区管委会的委托代理人宋孝彬、田盛到庭参加了诉讼。抗诉机关内蒙古自治区人民检察院指派呼和浩特市人民检察院检察员侯憨文、白静出庭履行职务。本案现已审理终结。
呼和浩特市赛罕区人民法院（2004）赛行初字第19号行政判决认定的事实及判决结果：如意管委会规划、土地建设环保局根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条之规定于1998年12月24日为第三人碧苑公司颁发了（1998）呼开城建规地发第19号《建设用地规划许可证》，被告如意管委会根据内蒙古人民政府内政函（1995）38号文件、《呼和浩特市开发区管理条例》第二条、第七条，呼政通字（1992）332号通知、内计外字（1996）128号内蒙古计划委员会文件于1998年12月30日为第三人碧苑公司颁发了呼如开国用（1998）字第11号《国有土地使用证》，原告讨号板村委会对此不服，其理由：1、被告为第三人碧苑公司颁发的两证超越权限；2、被告颁发《国有土地使用证》违反《土地管理法》及土地登记等法定程序，侵犯了原告的合法权益，故请求依法撤销被告为第三人碧苑公司颁发的（1998）呼开城建规地发第19号《建设用地规划许可证》和呼如开国用（1998）字第11号《国有土地使用证》。经审理查明，1995年12月25日原告讨号板村委会与第三人碧苑公司签订了《征用土地协议书》，其首部内容为：甲方（第三人）经呼如开管发（1998）117号、呼如开城建规地发（1998）19号文件批准，建设项目位于如意开发区四纬路南，腾飞大道西侧地区共49796.5平方米，补偿费共计186.725万元。1996年2月18日内蒙古计划委员会作出内计外字（1996）128号批复同意内蒙古经济技术工贸总公司与美国天美时有限公司在呼市合资兴办内蒙古碧苑实业有限公司。1998年12月16日被告如意管委会作出呼如开管发（1998）117号批复同意在如意开发区共同投资兴办内蒙古碧苑房地产有限公司，1996年5月碧苑公司取得中华人民共和国企业法人营业执照。1998年12月24日，碧苑公司向如意管委会规划土地建设环保局递交了《建设用地规划许可证申请书》，同日，如意管委会规划土地建设环保局作出呼如开城建规地发（1998）19号《关于内蒙古碧苑房地产有限公司在如意开发区建设碧苑花园别墅用地规划的批复》，并为第三人碧苑公司颁发了（1998）第19号《建设用地规划许可证》。第三人碧苑公司向被告如意管委会递交了《国家建设征（拔）用地呈报表》，被告如意管委会于1998年12月26日作出呼如开管土发（1998）13号《内蒙古碧苑房地产有限公司在如意开发区建设碧苑花园别墅区征用土地的批复》。1998年12月30日被告如意管委会为第三人碧苑公司颁发了呼如开国用（1998）字第11号《国有土地使用证》。一审法院认为，根据《呼和浩特市开发区管理条例》第二条、第七条第（四）项规定，呼政通字（1992）332号《呼和浩特市人民政府关于授予如意开发区管委办行使政府有关部门职权的通知》第一条、呼政发（1992）13号《呼和浩特市人民政府关于促进呼和浩特如意高新技术开发区建设发展若干问题的决定》第二款行政管理第3、4项、呼党办通（1996）67号《关于印发中共呼和浩特如意经济技术开发区工作委员会、呼和浩特如意经济技术开发区管理委员会机关职能配置、内设机构人员编制方案的通知》第一款主要职责第（二）项第3目、第二款内设机构第（十一）项之规定被告如意管委会具有依法管理开发区范围内的土地规划、征用、开发和土地使用的出让、转让。如意管委会规划土地建设环保局属内设机构，无权对外行使土地规划权，同时法规已授权如意管委会行使此职权，应以被告如意管委会名义作出建设用地规划许可行为，故为第三人碧苑公司颁发的（1998）呼开城建规地发第19号《建设用地规划许可证》超越职权。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条第二款之规定，原告起诉如意管委会规划土地建设环保局属内设机构，应以如意管委会为被告。第三人碧苑房地产有限公司所征用的土地属房地产开发用地，该宗土地属原告讨号板村集体所有，对于集体所有的土地，根据1995年1月1日施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第二十三条及呼党发（1998）10号《中共呼和浩特市委、市政府关于深化土地使用制度改革的决定》第一款第（一）项的规定，因先征用为国有土地后再进行划拔或出让，第三人碧苑公司属房地产开发用地，故不属于划拔取得土地使用权范围。根据1998年11月18日施行的《土地登记规则》第二十六条之规定，第三人碧苑公司应在工程竣工一个月内，按规定的程序申请复查后再正式办理变更土地登记，而第三人的工程至今未竣工。被告如意管委会已于1998年12月30日为第三人颁发了呼发开国用（1998）字第11号《国有土地使用证》违反法定登记程序。被告如意管委会称为第三人颁发《国有土地使用证》适用“征拔一体”程序无法律依据。被告如意管委会及第三人碧苑公司所称原告不具有主体资格及起诉已超过法定诉讼时效理由不能成立，由于如意管委会规划土地建设环保局颁发的《建设用地规划许可证》及被告如意管委会颁发的《国有土地使用证》的行为，导致该宗土地使用权发生转移与原告有法律上的利害关系，故原告有权提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十六条、第三十一条第一款及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条之规定，被告如意管委会当庭所举证据《土地协议》超过法定举证期限，原告不予质证，故本庭不予采信。被告如意管委会未告知原告其为第三人颁发《国有土地使用证》，原告知道颁证行为应视为2002年11月（另一民事案件审理过程中）。故被告如意管委会为第三人颁发《国有土地使用证》事实不清，证据不足，违反法定程序。如意管委会规划土地建设环保局颁发的《建设用地规划许可证》超越职权。经一审法院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）款第1、3、4项之规定，判决：撤销被告呼和浩特经济技术开发区如意区管理委员会为第三人内蒙古碧苑房地产有限公司颁发的（1998）呼开城建规地发第19号《建设用地规划许可证》及呼如开国用（1998）字第11号《国有土地使用证》。案件受理费100元由被告负担。
本院（2004）呼行终字第55号行政判决认定的事实及判决结果：一审判决后，被告如意管委会和第三人碧苑公司均不服提出上诉，其上诉理由：一、被上诉人不具备原告主体资格。该土地所有权早于1998年12月就依法变更，上诉人发放“两证”是依法履行其职责，被上诉人与发证行为之间不具有法律上的利害关系，应依法驳回被上诉人的起诉。二、被上诉人的诉请超过诉讼时效期间。1、被上诉人与第三人签订的“征用土地协议书”在第四条（补充条款）第二项约定：“甲方在办理完土地手续后，……剩余征地款于拿到土地证后四个月付清。该约定说明被上诉人对第三人领取土地证一事是明知的。2、在“国家建设征（拨）用地呈报表”上，被上诉人加盖了印章，说明被上诉人对第三人领取“两证”是明知的，无异议。3、1999年4月15日，第三人与被上诉人签订的“土地协议”约定，被上诉人同意第三人向土地局领取《土地他项权利证书》。说明被上诉人早在1999年4月15日前就知道第三人领取了“两证”既便按两年的诉讼时效，也超过诉讼时效三年零三个月。4、原审法院认定上诉人所举证据《土地协议》超过法定期限与事实不符。三、发放“两证”行为合法。1、如意管委会规划土地建设局依职权为第三人发放《建设用地许可证》，不存在超越职权的情况，原审法院取消了规划建设局的当事人资格，违法剥夺了该局作为被告的诉讼权利，违反法定程序。2、上诉人在开发区范围内征拨土地行为合法；上诉人发放《国有土地使用证》并不违反法律，法规和规章的有关程序规定。上诉人碧苑公司的上诉理由与如意管委会的上诉理由相同。被上诉人讨号板村委会的辩论意见：一、上诉人认为被上诉人不符合主体资格的理由不能成立。根据《征地协议书》，第三人取得土地使用权的前提是将征地款全部付清，至今第三人只付了35万元的征地款，还差150多万元未付，所以该土地使用权不应转移，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第12条的规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。”二、被上诉人的诉讼请求没有超过诉讼时效。1、按照《征地协议书》约定乙方付80万元土地款才可办理土地使用权，被上诉人在提起民事诉讼的案件中2002年11月后知道“两证”的内容。2、被上诉人虽在原审第三人报送的《国家征（拨）用地呈报表》加盖了公章，但并不清楚原审被告什么时候给第三人颁发了土地使用证。3、两方上诉人在庭审中认为本案应适用3个月诉讼时效的理由不能成立。4、1999年签订《土地协议》系超过举证期限提供的证据不能作为定案的证据，且协议内容的真实性存在问题。三、上诉人为第三人颁发的“两证”的行为没有事实依据，违反法律规定，违反程序。经二审审理查明的事实与一审认定的事实相同。另查明：讨号板村委会于2002年7月15日以解除《征用土地协议》赔偿违约金151725元；判令被告碧苑公司拆除地面附着物，恢复土地原状为诉讼请求向赛罕区人民法院提起民事诉讼，该院于同年7月22日立案，于2002年11月13日作出（2002）赛民初字第992号民事判决，判决被告碧苑公司于判决生效后10日内偿付原告讨号板村委会征地补偿费2117250元（含增加60万元）。碧苑公司不服该判决，上诉于呼市中级人民法院，该院于2003年6月30日作出（2003）呼法民一终字第211号民事裁定，裁定将该案发回赛罕区人民法院重新审理。赛罕区人民法院于2004年1月l3日作出（2003）赛民初字第1033号民事判决，判决讨号板村委会与碧苑公司所签征用土地协议无效；碧苑公司返还讨号板村委会土地74.69亩，并恢复土地原状；讨号板村委会返还碧苑公司35万元。碧苑公司不服该判决，上诉于呼和浩特市中级人民法院，呼和浩特市中级人民法院认为，该征用土地协议已被行政部门确认有效从而为碧苑公司颁发了土地使用权证书，讨号板村委会无权请求协议无效，因此于2004年6月14日作出（2004）呼法民一终字第491号民事裁定，裁定将该案发回赛罕区人民法院重新审理。重审期间，讨号板村委会于2004年7月13日向赛罕区人民法院提起行政诉讼。诉讼中呼和浩特市赛罕区人民法院根据讨号板村委会要求对《征用土地协议书》第四条款的涂改字迹复原的鉴定申请委托呼和浩特市中级人民法院进行司法鉴定，呼和浩特市中级人民法院司法鉴定中心于2002年8月21日作出呼中法（2002）法文鉴字第8号刑事科学技术鉴定结论：“送检的l995年12月25日征用土地协议书上第2页、第四条款涂改字迹是：2、甲方在未付清土地款期间，以所征用的土地及地上建筑物和配套设施作为抵押。3、甲方未按时付清所欠乙方土地款，乙方有权终止甲方的施工和征用地使用权，由乙方收回甲方所有权，甲方并承担总征地款的10%违约金。
二审法院认为，关于上诉人如意开发区管委会和碧苑公司要求确认颁证行为合法问题。根据1994年7月5日分布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第八条、第二十三条之规定，城市规划区内的集体所有土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。根据呼党发（1998）10号《中共呼和浩特市委、呼和浩特市人民政府关于深化土地使用制度改革的决定》“凡属我市市区的国有土地，除国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项用地、法律、行政法规规定的其他用地继续实行行政划拨外，对其他用地特别是高盈利、竞争性强的金融业、旅游业、房地产业、商饮服务业以及农业开发等经营性用地，一律以出让方式或租赁方式供地。”如意开发区为碧苑公司颁发《国有土地使用证》的行为发生在1998年12月30日，应当受上述法律和文件的约束。因上诉人碧苑公司属房地产开发用地，不属于划拨取得土地使用权范围，所以如意管委会为碧苑公司颁发呼如开国用（1998）字第11号《国有土地使用证》以征（拨）用地方式获得国有土地使用权，违反以上法律及相关文件规定，属违法行政。另外，呼如开管土发（1998）13号《关于内蒙古碧苑房地产有限公司在如意开发区建设碧苑花园别墅区征用土地的批复》也指出：“同意碧苑公司在如意开发区兴建碧苑花园别墅区，征用呼市西把栅乡讨号板集体土地（荒地）面积74.694亩。建设项目竣工后，持《用地许可证》到开发区土地管理部门申请用地验收，更换《国有土地使用证》。”庭审中原审被告、第三人均未出具《用地许可证》，且该建设项目至今未竣工，故如意管委会为碧苑公司颁发《国有土地使用证》的行为，也违反了如意管委会的批复文件规定。关于上诉人如意开发区管委会和碧苑公司认为漏列被告如意开发区规划土地建设环保局问题。根据《呼和浩特市开发区管理条例》第二条、第七条第（四）项规定，呼政通字（1992）332号《呼和浩特市人民政府关于授予如意开发区管委会办行使政府有关部门职权的通知》呼政发（1992）13号《呼和浩特市人民政府关于促进呼和浩特市如意新技术开发区建设发展若干问题的决定》呼党办通（1996）67号《关于印发中共呼和浩特如意经济技术开发区工作委员会、呼和浩特如意经济技术开发区管理委员会机关职能配置、内设机构人员编制方案的通知》，如意管委会具有依法管理开发区范围内的土地规划、征用、开发和土地使用的出让、转让的职权；并确定土地出让、转让价格，收取开发区土地使用费和场地占用费。如意管委会规划土地建设环保局属于内设机构，无权对外行使土地规划权，应以如意管委会的名义作出建设用地规划许可行为，故其为原审第三人碧苑公司颁发的（1998）呼开城建规地发19号《建设用地规划许可证》超越职权。原审判决以如意管委会为被告，未将如意管委会的内设机构规划土地建设环保局列为被告，符合最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十条二款之规定。关于上诉人如意管委会和碧苑公司认为本案原告主体不适格和超过诉讼时效问题。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条的规定，由于如意管委会规划土地建设环保局颁发的《建设用地规划许可证》及如意管委会颁发的《国有土地使用证》的行为，导致该宗土地使用权发生转移与原告有法律上的利害关系，故被上诉人讨号板村委会具备原告主体资格。上诉人如意管委会未告知被上诉人讨号板村委会其为碧苑公司颁发《国有土地使用证》，被上诉人讨号板村委会应当知道颁证内容的时间为2002年9月4日在赛罕区人民法院民事案件庭审期间。被上诉人于2004年7月提起行政诉讼，根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条之规定，本案应适用两年的诉讼时效，故被上诉人提起行政诉讼没有超过诉讼时效。关于碧苑公司在一审庭审中又举出的《土地协议书》这一证据。根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条，最高人民法院《关于行政诉讼法证据若干问题的规定》第一条之规定，上诉人如意管委会当庭所举证据《土地协议》超过法定举证期限，被上诉人不予质证，原审法院不予采信符合法律规定。二审审查时，考虑了这一证据，认为该《土地协议》是碧苑公司于1998年12月30日已领取《国有土地使用证》后的1999年4月15日又与讨号板村委会签订的，用于办理《土地他项权权利证书》从银行贷款，支付剩余部分土地款。从该协议内容没有明确已经领取《国有土地使用证》，也难以推定。因为有了土地使用证书后就可直接办理土地他项权利证书，无需再签协议，因此不能推断出讨号板村委会应当知道已领取土地使用权证这一结论。所以两方上诉人以该《土地协议》推定被上诉人于1999年4月15日知道碧苑公司已领取“两证”的理由不能成立。关于上诉人如意管委会辩称为第三人颁发《国有土地使用证》适用“征拨一体”程序问题。法律规定征地须有补偿，按照讨号板村委会和碧苑公司签订的《征用土地协议书》补充条款第二条1、“甲方在办完土地手续后，付乙方土地款捌拾万元，剩余征地款壹佰零陆万柒仟贰佰伍拾元整，拿到土地证后四个月内付清。”2、甲方在未付清土地款期间，以所征用土地及地上建筑物和配套设施做为抵押。3、甲方未按时付清所欠乙方土地款，乙方有权终止甲方的施工和征用土地使用，由乙方收回甲方所有权，甲方并承担总征地款的10%违约金。经庭审查明，碧苑公司（甲方）在2002年7月22日民事立案前直至今天，只付给讨号板村委会（乙方）叁拾伍万元即在拿到土地证前未付足80万元，又在拿到《国有土地使用证》的四个月内也未付清剩余欠款，违反合同约定；因碧苑公司未按时付清所欠土地款，讨号板村委会有权收回其土地所有权。关于碧苑公司在二审开庭后反映的讨号板村委会拒收剩余土地款的情况，因无相关人员的相关证据证实，也没有按《合同法》关于提存的规定，进行提存的证据，本院不予采信。综上所述，上诉人如意管委会为上诉人碧苑公司颁发《国有土地使用证》的事实不清，证据不足，违反法定程序；上诉人的上诉理由证据均不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。案件受理费200元，由上诉人呼和浩特经济技术开发区如意管委会，内蒙古碧苑房地产有限公司各承担100元。
内蒙古自治区人民检察院内检行抗（2011）2号行政抗诉书意见：本案一审原告讨号板村因不服如意管委会为第三人碧苑公司颁发《国有土地使用证》和《建设用地规划许可证》，向人民法院提起行政诉讼。根据1999年10月1日施行的《中
华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。本案所涉及土地原为讨号板村集体所有，因如意管委会颁发给第三人《国有土地使用证》而变更其所有权性质，对此不服属行政复议范畴。所以，在提起行政诉讼之前，应先经行政复议，而赛罕区人民法院直接受理并作出判决，终审维持原判，属违反法定程序。综上所述，呼市中级人民法院（2004）呼行终字第55号行政判决违反法律、法规规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条之规定，特向你院提出抗诉，请依法再审。
申诉人内蒙古碧苑房地产有限公司申诉理由称：一、检察院抗诉案件的再审范围不应局限于抗诉理由。行政案件再审范围应该是在当事人再审请求或抗诉请求范围内进行审理，而不是在抗诉理由范围内进行审理。二、原审违反复议前置规定。三、原审在一案中审理两个行政行为。原审原告的诉讼请求包括撤销建设用地规划许可证和撤销国有土地使用证，而原审法院也对两项诉讼请求进行了审理，做出了实体的判决。但是，根据《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》，原告主张的诉讼请求针对的是两个不同的行政行为，分别是规划行政许可及土地行政登记。因此，不仅行政管理领域不同，行政行为的种类也不同，应当分别起诉。四、原审原告没有原告主体资格。原审原告与被诉两个行政行为均没有法律上的利害关系，不具有原告主体资格。五、原审原告起诉超过起诉期限。协议书签订之时，原告就已经知道申请人取得了规划许可证，其超过2年对此提起诉讼超过了起诉期限。其次，从《土地协议》约定的内容可以看出，应认定为其应当知道颁发土地证的行政行为。六、原审事实认定错误、适用法律错误。七、原审判决损害了申请人的信赖利益。
被申诉人呼和浩特市赛罕区西把栅乡讨号板村委会答辩称：一、根据全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要（法（2001）161号）第15条之规定，抗诉案件的审理范围应围绕抗诉内容进行审理。抗诉内容与当事人申请再审理由不一致的，原则上应以检察机关的抗诉书为准。因此本案的审理范围应当围绕抗诉内容即如意管委会的该具体行政行为是否属于复议前置范围，碧苑公司提起的其他理由均不属于本案的审理范围。二、如意管委会给碧苑公司颁发建设用地规划许可证及国有土地使用证的具体行政行为属于行政许可行为，不属于确认行为，因此不属于复议前置的具体行政行为，内蒙古人民检察院提起的抗诉内容不能成立。三、庭审中，碧苑公司宣读的申诉状中存在着内蒙古人民检察院抗诉内容以外的理由，且碧苑公司增加了申诉状以外的理由，该理由均不能成立。
一审被告、二审上诉人呼和浩特经济技术开发区如意区管理委员会答辩称：一、如意管委会的颁证行为属于正常履行职责，系按照程序依法合规做出。呼和浩特经济技术开发区（包括如意区、金川区）是国家级开发区，市政府根据当时社会发展需要，曾以呼政通字（1992）332号、呼政通字（1993）73号文件，分别授权如意区、金川区，可以给入驻单位、企业办理国有土地使用证。如意管委会为碧苑公司颁发了《建设用地规划许可证》和《国有土地使用证》。2003年，市政府按照国家政策及法律法规要求，下发“呼政办发（2003）134号”文件取消了如意区、金川区的颁发土地证权利，且对以前由两个区颁发的国有土地使用证不予认可。即使法院不撤销两证，两证也应当是要作废的，但从以上内容可知，如意管委会当时给碧苑公司颁证行为符合当时的政策和法律规定，是依法依规行使职权。二、对于申请人碧苑公司的情况，如意管委会深表同情和理解，建议相关各方以适当的方式方法，合情合理合法地解决矛盾。
本院再审审理查明的事实与一、二审审理查明的事实一致。
本院再审认为，根据最高人民法院（（2001）161号）《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》第15条规定：抗诉案件的审理范围应围绕抗诉内容进行审理。抗诉内容与当事人申请再审理由不一致的，原则上应以检察机关的抗诉书为准。《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥审判监督程序若干问题的解释》第三十三条规定：人民法院应当在具体的再审请求范围内或在抗诉支持当事人请求的范围内审理再审案件。当事人超出原审范围增加、变更诉讼请求的，不属于再审审理范围。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第九十七条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。本案应围绕抗诉内容进行审理。
内蒙古自治区人民检察院根据1999年10月1日施行的《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”以本案属行政复议范畴，在提起行政诉讼之前，应先经行政复议为由，提起抗诉。最高人民法院关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复（法释（2003）5号）：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（（2005）行他字第4号）规定：最高人民法院法释（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案中讨号板村委会与碧苑公司之间不存在土地权属争议，如意管委会的具体行政行为不是针对权属争议而作出的，不属于确认行为；讨号板村委会是以如意管委会给碧苑公司颁发《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》的行为违法为由提起的诉讼，不适用复议前置的规定。
综上所述，原一、二审行政判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。内蒙古自治区人民检察院的抗诉理由不能成立。经本院审判委员会讨论决定，依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第七十六条、第九十七条，参照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第四百零七条第一款之规定，判决如下：
维持本院（2004）呼行终字第55号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵瑞辰
审 判 员 杨利民
代理审判员 姜 怡
二〇一五年十一月十七日
书 记 员 宋晓瑾
附：相关法律规定
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十六条规定人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第九十七条规定人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第四百零七条第一款：人民法院经再审审理认为，原判决、裁定认定事实清楚、适用法律正确的，应予维持；原判决、裁定认定事实、适用法律虽有瑕疵，但裁判结果正确的，应当在再审判决、裁定中纠正瑕疵后予以维持。