江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）通中行再终字第0003号
上诉人（原审原告）於新民，
委托代理人缪宝富，江苏琴海律师事务所律师。
上诉人（原审被告）如东县掘港镇人民政府，住所地如东县掘港镇日晖东路。
法定代表人沈宝泉，镇长。
委托代理人朱益峰。
委托代理人金志学，江苏联嘉律师事务所律师。
上诉人於新民因与上诉人如东县掘港镇人民政府（以下简称掘港镇政府）拆迁行政强制、行政赔偿一案，不服如东县人民法院（2013）东行再字第0001号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人於新民及其委托代理人缪宝富，上诉人掘港镇政府的委托代理人朱益峰、金志学到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审经再审查明，於新民系原掘港镇用电管理委员会负责人。1991年3月20日，掘港镇政府申请新建小商品市场营业办公楼，同年4月如东县计划委员会批复准许。7月26日，掘港镇政府向如东县城乡建设委员会提出减免相关规费申请。1992年5月该楼建成。同年7月24日，原掘港镇电管会向如东县城镇房地产产权监理所提出所有权登记申请，称“关于我会筹建的青园路小商品市场营业办公楼的申报问题，当时考虑到审批手续的方便，由镇政府的名义申请建房，但筹建任务和资金完全是由我单位承担的，其产权亦明确归我会所有，请贵公司发给产权证”。掘港镇政府在该申请书上签署情况属实的意见。原掘港镇电管会领取房屋所有权证载明：房屋结构为砖混、层次为二、间数为16、建成年份为92年5月、建筑面积为500㎡、用途为办公营业、产权性质为单位、产权来源为新建。
另查明，1991年6月28日，掘港镇电管会向如东县供电局提交了关于申请建集资宿舍的报告，报告称，为解决职工住房的困难，我会拟在建办公楼的同时配建二套职工宿舍，每套面积约80㎡，资金采用职工集资和单位适当补助的办法。同年6月30日供电局负责人李丹签署“同意按政策办理”的意见。1991年7月4日，掘港镇电管会作为甲方、於新民作为乙方签订协议书，协议主要内容：为改善职工福利待遇、解决住房困难，同时为解决甲方建房资金短缺，经共同协商：一、甲方在建办公楼的同时，为乙方筹建一套三室一厅的宿舍（附属房、卫生间）面积约80㎡。二、乙方暂向甲方投缴建房金叁仟元，待房屋竣工验收并决算出实际造价时按实结算。结算方法按职工福利房有关规定，即：土地征用、地下建筑、公共设施、水电开户等费用，不向乙方宿舍部分分摊。三、甲方在房屋竣工后，即按本协议精神，将宿舍交付给乙方。该协议掘港镇电管会与电管会会计朱克俭同样签订一份。同年9月12日，於新民向掘港镇电管会交建房投资款3000元，由会计朱克俭出具收据，加盖掘港镇电管会公章。房屋落成后，1992年5月10日，掘港镇电管会与於新民签订职工福利集资宿舍移交协议，约定：根据1991年7月4日於新民与单位关于暂投资3000元建职工宿舍的协议精神，在电管会综合楼竣工之际，双方办理产权移交有关事宜协议：一、宿舍产权转让范围：1、二楼最南侧二室一厅、阳台；2、由北向南第二间；3、楼梯间转交平台北侧东边小卫生间。面积共80㎡。二、集资房款最终结算办法：本宿舍属职工集体福利性质，土地征用（含地下建筑）、公共设施配套、水电开户及设计等费用，均由单位负责提供，不摊入宿舍计算单位造价，在基建总决算审定后，按实际总价结算。1993年12月7日掘港镇电管会向如东县供电局提交报告，报告称：我会综合楼已于92年4月竣工，与集资职工於新民、朱克俭二人的房屋已按约定交付入住近二年，房产证也按房产部门的通知后领取，因施工存在质量问题，建筑单位一直未能出具最终项目决算，造价成本不明，以致暂无法与集资职工作结算，房管部门称，待上述问题解决后再去办理产权变更手续。为了明确各自的管理、责任，现准备与集资职工作产权分割手续，待建筑方作出决算后，即与集资职工结清集资房款。同年12月25日供电局负责人李丹签署同意意见。1994年1月6日，於新民与掘港镇电管会签订了房产权分割书，分割书称：本会在筹建综合楼时向本会於新民作了福利居住房的集资，并订立了相关协议。综合楼竣工后，本会按约定将81㎡房屋和10.3㎡阳台，移交与其，加之公共应分摊使用面积16㎡，共计107.3㎡，建筑面积的所有权确实分割给於新民同志所有。有关应办手续，由本会负责办理。有关房款的结算，由于建筑存在施工质量问题，建筑方至今未能作出各项目的造价决算清单，待其决算审定，与本会开票结账后，於新民按约接本会催告书后，及时与本会结清房款。2006年5月6日掘港镇建筑安装工程公司出具证明：证明如东掘港镇电管会由我公司承建（原如东县二建三处承建），该工程于1992年4月竣工验收。因该工程房屋外墙渗漏，一直未能决算，工程款尚未结清。同年6月21日，如东县质量监督站（田学齐）出具证明：掘港镇电管会综合楼，由二建三处施工，于1992年4月竣工。经我站验收时发现存在部分缺陷。故要求施工单位整改，达到要求，可观察使用。小商品市场营业办公楼落成后，该办公楼讼争房屋部分由於新民居住、使用至房屋被拆除，於新民也一直未与单位办理“集资房”结算手续。
还查明，1994年5月15日起，原掘港镇用电管理委员会更名为掘港镇镇区电力管理站。於新民被聘为站长。1997年6月27日，掘港镇撤销镇区电力管理站，成立如东县掘港镇电力管理站，人事关系隶属当地政府，受供电部门技术业务指导。1997年7月1日，於新民被中共掘港镇委员会任命为掘港镇电力管理站支部书记。2000年12月20日，如东县掘港镇电力管理站的农村集体电力资产（不包括房屋）移交给供电公司，成立掘港供电所。
再查明，1998年如东县掘港镇黄海路西延工程拆迁，小商品市场营业办公楼被掘港镇政府拆除。拆除房屋时，於新民不在如东县。其宿舍内部分家具等物品被掘港镇政府搬运。於新民提供的物品清单有：铁床、木绷床、八仙桌、茶几、藤椅、木椅、折椅、木长椅各一张、小木椅子两张、塑料盆一只、席子两床、枕头三只、热水瓶三只、厨房碗具、梳头盒（含两支金笔及照片信件等）、衣服两件、现金2500美元（置于铁床塑料帐架内）
2000年开始，於新民知道涉案房屋被拆除后一直向掘港镇政府信访。掘港镇政府于2005年7月18日作出了书面答复：未查到涉案房屋的审批材料，不能认定为合法建筑，即使为合法建筑，也不能认定该房屋为职工集资建房。於新民对该答复不满，掘港镇政府于同年11月11日再次作出书面答复：经过查实，涉案房屋由原掘港镇电管会申请，并由其申领了《房屋产权证书》，从审批的相关材料中，没有证据证明二楼的房屋为集资建房。於新民不服，于2006年1月22日向原如东县建设局提出复查申请，原如东县建设局于同年2月22日作出信访复查意见书：认为集资建房的合法性无法认定，於新民不能认定为该拆迁项目的被拆迁人，对其缴纳的3000元可协调退回本息，对其财产，於新民未提供事实依据，告知其可通过协商或诉讼途径解决。於新民仍然不服，向如东县人民政府申请信访复核，如东县人民政府维持了原如东县建设局的复查意见。后於新民不断信访，如东县供电公司也于2008年10月6日向县政府办公室作出答复意见，认为原电管会办公楼的产权归属掘港镇，原电管会系政府派出的管电机构，人员性质和隶属关系均属地方政府，现其无权干涉，且该办公楼被拆除时，其也不知情。后掘港镇政府分别于2007年11月23日、2008年11月21日、2009年4月20日向於新民发出《告知书》，告知其集资建房的合法性无法认定，对其缴纳的3000元，由镇政府协调退回5842.03元，对其他财产问题，无法查证，可通过诉讼等途径解决，信访事项已经终结，不再处理。2009年7月16日掘港镇人民政府再次向於新民发出《告知书》，告知1998年黄海西路西延第一期工程的拆迁是根据如东县县城建设工程指挥部的要求，对县镇资产的房屋拆迁无补偿，拆迁人为如东县掘港镇人民政府。於新民于2009年11月5日提起行政诉讼，要求支持其上述诉讼请求。
本案审理中，掘港镇政府未能提供黄海路西延拆迁工程的相关拆迁许可手续，并认为该拆迁工程只涉及5家镇属单位，资产属镇集体所有，根据当时的政策规定，拆除镇集体所有单位的房屋不予补偿，但掘港镇政府也未能提供当时的相关政策依据。原审法院于2013年5月30日向如东县住建局发出证据调取函，要求调取1998年左右如东县掘港镇黄海路西延工程的拆迁行政许可相关审批手续。如东县住建局所属房屋征收管理办公室回函称，经查，该地段拆迁工程没有颁发拆迁许可证，具体拆迁工程由掘港镇政府负责拆迁补偿事宜。
近年来，於新民为房屋拆迁安置补偿事宜一直向各级法院、县人大常委会等部门信访，本院在办理信访化解案件中，多次组织双方协调并制作了协调笔录。由于双方差距太大，致协调未果。
原审经再审认为，如东县掘港镇人民政府拆除於新民居住、使用的原小商品市场营业办公楼二楼房屋的行为违法，因违法行为造成於新民合法财产损失的依法应予赔偿。於新民的部分诉讼请求缺乏事实根据及法律依据，该院不予支持。
关于於新民有无提起本行政诉讼的原告主体资格问题。讼争房屋在拆迁时，於新民作为实际使用人，与涉诉具体行政行为具有利害关系，其不服该具体行政行为行为，可以依法提起行政诉讼。故对掘港镇政府提出的於新民不具备提起行政诉讼的原告主体资格的主张，该院不予采纳。
关于於新民起诉有无超过法定起诉期限问题。本案中，涉诉争议标的物为房屋，属于不动产范畴。该房屋1998年被掘港镇政府拆除。从2000年开始，於新民知道涉案房屋被拆除后为拆迁安置补偿事宜一直向相关部门信访，但一直未得到明确的答复，不知道是谁拆除了涉案房屋。直至2009年7月16日，掘港镇政府再次向於新民发出《告知书》，告知书中明确告知拆迁人为掘港镇政府。应当认为於新民从此时开始知道行政机关作出具体行政行为的全部内容（包括实施具体行政行为的行政机关及实施的具体行政行为），至於新民2009年11月5日向该院提起行政诉讼，未超过2年的起诉期限，也未超过20年的最长起诉期限。对掘港镇政府提出的於新民超过法定起诉期限的抗辩理由不予采信。
关于掘港镇政府基于何种法律关系拆除诉争房屋问题。讼争的房屋所有权性质的确认不属于人民法院行政审判司法审查、认定的范畴。当事人应当通过其他合法途径予以解决。
关于掘港镇政府拆除行为是否合法问题。讼争房屋于1998年在掘港镇黄海西路西延一期工程中被掘港镇政府拆除，但其认为被拆除房屋属于镇集体所有，且根据当时的政策规定，拆除镇集体所有的房屋不予补偿，掘港镇政府也未能提供当时的相关政策依据，应当视为没有依据。於新民向掘港镇电管会缴纳建房投资款3000元的事实存在，且自办公楼落成后其一直居住、使用该办公楼讼争房屋部分至房屋被拆除，可以认定於新民系房屋使用人，是被拆迁人之一。掘港镇政府作为拆迁人在与被拆迁人未就被拆迁房屋的补偿、安置等事宜进行协商并达成协议或申请主管部门予以行政裁决的情况下，即拆除了涉诉房屋，其行为违反了法律规定。掘港镇政府亦无证据证明其在拆除涉诉房屋时通知了於新民到场，也没有对房屋室内装潢、物品等情况予以评估、进行登记、证据保全，亦未进行公证，也没有制作拆除笔录等，导致不能确定於新民在房屋内的财产、物品状况，造成一定的财产损失，掘港镇政府的行为违反了正当行政程序的原则，应当确认掘港镇政府拆除涉诉房屋的具体行政行为违法。
关于於新民要求掘港镇政府给予房屋产权置换及补偿、支付搬迁补助费等问题。因於新民所提供的证据不能证明涉诉房产其享有所有权，故该院对於新民要求掘港镇政府给予房屋产权置换及补偿、支付搬迁补助费等诉讼请求不予支持。关于於新民要求返还家具等物品的问题，本案中，房屋被拆除时，於新民并不在如东境内，其并不知晓房屋将要被拆除的情况，且确实有部分家具等物品在房屋内，掘港镇政府在拆除房屋及搬运物品过程中，未通知於新民到场，事后也未通知其领取相关物品。在此情况下，应当进行举证责任的转移，由掘港镇政府承担相应举证责任，不能举证的由其承担不利后果。由于掘港镇政府未能提供证据证明其搬运了於新民哪些物品，且对物品现不能予以返还，结合於新民提供的物品清单、当时的生活水平、经济条件及社会发展等因素，综合考虑，酌情确定由掘港镇政府一次性折价赔偿於新民物品损失20000元。另外，房屋被拆除的前后较长期间内於新民并不在如东境内居住、生活，从日常经验法则判断，房屋被拆除时房屋内尚有2500美元的可能性很小，故对於新民要求返还2500美元的诉讼请求该院不予支持。
原审依照最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条第二款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第四款、第八款之规定，判决确认如东县掘港镇人民政府拆除於新民使用的原小商品市场营业办公楼二楼房屋的行为违法；如东县掘港镇人民政府赔偿於新民被拆除房屋内物品等财产损失折价人民币20000元。于判决生效后十日内履行；驳回於新民的其他诉讼请求。
於新民不服，提起上诉称：一、原审判决认定事实错误，认定上诉人所提供的证据不能证明对涉案房屋享有用所有权，与事实不符。我居住的房屋虽未办理权属变更手续，但上诉人於新民缴付了集资款、办理了房屋交接分割手续并实际居住管理多年。在物权法颁布之前实际支付了房屋价款并交付房屋的，应当认定其权属转移。二、我所居住的掘港镇电管会办公楼二楼107㎡房屋，属于单位职工参加集资建房取得的合法私有房产，是其享受的唯一政策性房改福利待遇。依照法律和政策，即便是房屋的实际使用人，上诉人於新民应当享有补偿安置的权利。三、对上诉人於新民住宅内物品的赔偿应当以实际价值赔偿。原审判决认定上诉人房屋强拆时屋内有2500元美元的可能性较小，纯属主观猜测，违背客观事实。美元的来源是生父从台湾投靠我定居生活的财产，有银行存款和汇款证明予以证实。原判驳回於新民要求对房屋补偿安置的诉讼请求，并判决酌情赔偿於新民被拆除房屋内物品等财产损失折价人民币20000元，损害了上诉人於新民的合法权益。请求依法撤销原判，发回重审，或者查清事实后改判支持上诉人的诉讼请求。
上诉人掘港镇政府不服，上诉称：一、於新民不享有房屋所有权，也无公有住房使用证和拆迁范围内的常住户口，不属被拆迁人，原判认定於新民作为房屋实际使用人是错误的，於新民诉讼主体不适格。二、掘港镇政府拆迁自己享有所有权的房屋，属于民事法律行为。於新民要求确认拆迁行为违法，不属于行政诉讼范围。三、原判认为上诉人掘港镇政府拆除原电管会的办公楼违法是错误的。涉案房屋属掘港镇政府所有，审批的是营业办公楼而不是集资楼，於新民主张集资建房不能成立。四、於新民起诉已超过诉讼时效。五、原判对於新民屋内物品折价20000元没有依据，於新民要求进行产权调换安置及补偿等均没有事实和法律依据。请求撤销一审判决，依法改判驳回於新民的诉讼请求。
於新民、掘港镇政府提起上诉后，原审法院已将双方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经庭审举证、质证，对原审法院认定的事实和采信的证据予以确认。
本院认为，在城市房屋拆迁中，应当维护拆迁当事人的合法权益。上诉人掘港镇政府在未经拆迁行政许可、未与当事人协商和申请拆迁行政裁决的情况下，执行如东县县城建设工程指挥部的行政命令，对黄海路西延拆迁工程采取包干拆迁方式，违法拆除於新民使用的职工宿舍的行为应当确认违法，该违法行为所产生的法律后果应当由上诉人掘港镇政府承担，并应当承担行政侵权赔偿责任。
关于上诉人於新民是否具有行政诉讼的原告主体资格问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。於新民向掘港镇电管会缴纳建房投资款3000元的事实存在，且自楼房落成后其一直居住、使用该套房屋至房屋被拆除，可以认定於新民为房屋的实际使用人，属于被拆迁人。上诉人於新民与被诉拆迁行政强制行为具有法律上利害关系，具有原告主体资格，可以依法提起行政诉讼。故对上诉人掘港镇政府提出的於新民不属被拆迁人、不具备提起行政诉讼的原告主体资格的上诉主张，本院不予采纳。
关于上诉人於新民起诉有无超过法定起诉期限问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过2０年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被拆迁房屋属于不动产范畴，於新民知道涉案房屋被拆除后为拆迁安置补偿事宜一直向相关部门信访，直至2009年7月16日，掘港镇政府明确告知拆迁实施人为掘港镇政府，应当认定於新民从此时开始知道行政机关作出具体行政行为的全部内容。故於新民于2009年11月5日提起行政诉讼，未超过法定起诉期限。本院对上诉人掘港镇政府提出的於新民超过法定起诉期限的上诉理由不予采信。
关于被拆迁房屋产权性质问题。原掘港镇电管会以及更名后的掘港镇电管站系依规章设立的组织，为县属集体事业单位，接受县供电局行业管理和乡镇人民政府的双重管理，其有名称、经费、人员、职责、办公场所，其经费来源为电费外加收的管理费。原掘港镇电管会经过上级行业主管部门批准，在建设营业办公用房时以职工集资建房形式一并建设两套职工宿舍，已经领取了房屋所有权证。上诉人於新民所居住的职工宿舍虽然房屋产权登记在其单位名下，但掘港镇电管会已向本单位职工於新民集资部分款项，楼房竣工后亦交付於新民使用。依照《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》等法律和集资建房相关政策规定，职工集资房作为经济适用房的一种形式，国家对符合房改的职工集资房经房改部门审批，集资房款在职工享受政策性优惠购房时可冲抵购房款，原则上按照建造成本价向参加集资建房的职工出售。因此，被拆迁房应当按法定的权限和程序，由房改部门和农电行业主管部门、拆迁裁决部门审查确认是否属于职工集资房屋的性质，以及是否可以参加房改、是否符合拆迁安置条件等，以维护被拆迁人的合法权益。故被拆迁房屋性质是否属于职工集资房屋、是否属于於新民的个人产权确认问题，不属于人民法院司法审查、认定的范畴。本院对上诉人於新民所诉称的涉案房屋属其合法私有房产，是其享受的唯一政策性房改福利待遇的上诉理由不予采纳。掘港镇政府上诉称其系拆除自有房屋，属于民事行为的上诉理由不能成立，本院亦不予采纳。
关于掘港镇政府拆迁行政强制行为是否合法问题。掘港镇政府应依照有关拆迁法律法规规定的职权和程序进行工作，现其既未提前通知或动员被拆迁人於新民就房屋拆迁的补偿、安置等事宜进行协商并达成协议，或申请行政裁决，未考虑应当考虑的因素即实施拆除房屋，属违法履行职责。掘港镇政府亦无证据证明其在实施拆除涉诉房屋时通知了於新民到场，也没有对房屋室内装潢、物品等情况予以评估、登记、证据保全，制作拆除笔录等，故该行政实施行为严重违反法定程序，应当确认违法。掘港镇政府上诉称根据当时的政策规定，拆除镇集体所有的房屋不予补偿，掘港镇政府未能提供相关政策依据，应当视为没有法律依据和职权依据。本院对上诉人掘港镇政府该项上诉理由不予采信。
关于於新民要求掘港镇政府给予房屋产权置换及补偿、支付搬迁补助费等问题。行政赔偿是行政机关对其违法行政行为承担的行政赔偿责任，而拆迁补偿是由拆迁人依照法律规定，依法对被拆迁人履行补偿责任，二者承担的责任主体及责任范围不同。依照法律规定，拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋房屋拆迁管理部门裁决。即涉案房屋及附属设施拆迁补偿部分不属于行政赔偿范围。故本院对上诉人於新民要求给予房屋产权置换及补偿、支付搬迁补助费的诉请不予支持。
关于於新民要求返还家具等物品和2500美元的问题。该问题主要涉及因强制拆迁造成的财产损失金额无法认定时的举证责任分配及证明标准问题。上诉人於新民应对因受强制拆迁行为侵害而造成财物损失的事实承担举证责任。於新民虽提供了其受损失物品清单，但其主张室内铁床塑料帐架内存放有2500元的美元现金无证据证实且不符合常理，本院不予支持。上诉人掘港镇政府未依法对屋内物品公证登记，房屋拆迁后又未与上诉人於新民办理物品交接手续，也未提供相应的保管场所，对强制拆迁造成的财产损失应当承担责任。故上诉人於新民应当对财产损失承担举证责任，但其举证客观上存在困难，且该困难主要是实施拆迁时未依法形成公证笔录和公证清单而造成的，故在於新民就其财产受损事实的主张提供初步证明的情况下，即发生举证责任的转移。鉴于违法拆迁发生在十多年前，室内物品亦无法返还，於新民因此造成的财产实际损失难以准确确定，且上诉人掘港镇政府违法拆迁是造成该事实难以查清的主要原因，基于公平原则，原审法院根据损失清单中所载物品，结合於新民经济条件，酌情认定此次违法拆迁行为给上诉人於新民造成的实际损失为人民币2万元并无不当。故对上诉人於新民要求返还家具等物品和2500美元的上诉请求本院不予采纳。对上诉人掘港镇政府诉称原判对於新民屋内物品折价20000元没有依据的上诉理由本院亦不予采纳。
综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。两上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人於新民与上诉人掘港镇政府各负担人民币25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 王锡明
代理审判员 周一星
代理审判员 丁净玉
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 曹灵熠