海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）海中法行终字第65号
上诉人（原审原告）海口盛昌旅业开发有限公司。
法定代表人李小妹，总经理。
委托代理人段京海，海南海新律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人吴孔军，海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人韩洁。
上诉人海口盛昌旅业开发有限公司（简称盛昌公司）与被上诉人海口市国土资源局（简称国土局）因国土行政管理一案，不服海口市秀英区人民法院（2015）秀行初字第26号行政判决，向本院提出上诉。2015年8月3日，本院立案受理，并依法组成合议庭，于2015年9月2日公开开庭审理，上诉人的委托代理人段京海，被上诉人的委托代理人吴孔军、韩洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明：本案涉案土地位于海口市金融贸易区滨海区G5-2A地块，土地面积为4887.86平方米，土地用途为旅游用地，土地证号为海口市国用（籍）字第X**号国有土地使用证。1994年10月，海口市人民政府（以下简称市政府）向海口市城市建设开发总公司（以下简称城建总公司）出让包括涉案土地在内的1161380.31平方米国有土地使用权。1995年，城建总公司受让该整体地块后，编制了《海口市金融贸易区滨海区修建性详细规划》，并在1995年7月经市政府批准通过，其中涉案用地的容积率指标为0.65。1997年5月28日，原告与城建总公司签订《土地使用权转让合同书》，约定由原告受让涉案地块，容积率为0.65，并约定受让方（即原告）应按海口市金融贸易区滨海区规划执行。被告随后向原告颁发涉案地块的土地使用权证。原告自取得涉案土地后，多次向海口市规划局申请项目报建，均因该区域控制性详细规划正在修改而未能获得审批。2003年，海口市规划局编制《海口市核心滨海区控制性详细规划》，2005年7月12日获市政府批准通过，涉案土地所在区域的容积率调整为≤1.7。2009年5月，海口市规划局根据原告“海宴楼”项目的申请，向原告核发建筑方案设计要点，用地性质为旅馆业用地，容积率≤1.25，要求与周边用地整合。2013年4月，海口市规划局根据《海口市核心滨海区控制性详细规划海口湾片区局部调整》，重新向原告提供项目规划设计要点，用地性质为旅馆业用地，容积率≤1.25，但不再要求与周边用地整合。2013年8月，海口市规划局向原告核发设计方案审核通知书，项目用地性质为旅馆业用地，容积率1.25，要求完善土地增加容积率手续后方可申请建设工程规划许可证。随后，海口市规划局向被告去函，要求被告对涉案土地是否存在增容变性问题进行核定和办理相关手续。被告经核查，以海土资交字（2014）20号函认为原告与城建总公司签订《土地使用权转让合同书》约定的容积率0.65可以视为该用地的基准容积率。因原告对此提出书面申诉意见，被告就涉案土地基准容积率问题向市政府请求协调处理。2014年7月31日，市政府办公厅召开专题协调会议，针对原告用地容积率等有关问题进行研究并形成会议纪要，该纪要第二条以“土地转让时其权利义务应一并随之转让，城建总公司编制的《海口滨海区修建性详细规划》已经市政府批准同意”为由，确定原告桃园游艇酒店项目用地基准容积率指标为0.65。被告据此会议纪要于2014年8月22日作出本案被诉的103号函。原告不服，向海南省人民政府申请行政复议。海南省人民政府经复议，于2014年12月26日作出琼府复决（2014）163号《行政复议决定书》，决定维持市政府的上述决定。原告不服，遂向海口市秀英区人民法院提起行政诉讼。
原审判决认为：本案当事人争议的焦点是被告作出的103号函的行政行为是否合法。经庭审质证后确认，城建总公司编制的《海口市金融贸易区滨海区修建性详细规划》经海口市规划局报请市政府于1995年7月21日审批通过，涉案土地的容积率确定为0.65。原告与城建总公司签订土地转让合同时约定的容积率也为0.65。土地转让的地价款，是根据当时的土地性质和容积率来进行确定。随后由于政府规划调整的原因，涉案土地容积率直到2005年7月12日才被市政府批准调整为1.25，致使原告的规划报建一直未获批准。根据《海口市增加容积率用地管理规定》第六条第一款的规定，2005年7月1日前政府出让的土地，以2005年7月1日前距此日期最近一次批准的容积率为基准容积率。本案中，原告取得涉案土地时的容积率为0.65，是经过政府批准的容积率；其后虽然涉案土地的容积率一直在调整修改当中，但直到2005年7月12日才批准确定调整为1.25。因此，被告依据上述规定将涉案土地的基准容积率确定为0.65并无不当。由于原告对被告确定的基准容积率存有异议，被告将此情况上报市政府请示处理；市政府以会议纪要的形式作出决议，确定的是涉案土地的基准容积率而不是调整容积率，被告据此作出被诉的103号函，其行为并不违反相关法律规定。综上，被告的辩解理由成立，本院予以采纳；原告起诉的理由与事实不符，且于法无据，不予支持，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告海口盛昌旅业开发有限公司的全部诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告海口盛昌旅业开发有限公司负担。
上诉人盛昌公司不服原审判决，上诉称：
一、一审法院对被上诉人提交证据的确认事实不清。一审判决书第14页写明：“本院对被告提交的17份证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均予以确认。上述证据证明市政府在1995年7月21日批复同意涉案土地的规划容积率0.65，随后原告与城建总公司转让涉案土地时约定的容积率也为0.65；后因规划调整，但直到2005年7月1日前，涉案土地的容积率都未最终确定，仍为0.65。以上证据可以作为认定本案事实的依据。”但事实上，海口市规划局市规管函（1999）32号文已将涉讼土地容积率调整到0.7，此为客观事实，海口市规划局法规处亦承认发过此文，望二审明查。
二、上诉人（一审原告）举证的真实性。一审判决书第14页写明：“对证据5因为是原告从规划局复印出来但没有规划局的印章，对真实性有异议；对于1997年10月7日盛昌公司已经进行土地登记，两年后才有复函且没有原件，在此之前原告从未提及，故对该证据的合法性、真实性不予确认；”但事实上，如前所述，对市规划局市规管函（1999）132号文，虽未提交原件，一审法院曾派员前往市规划局已经查到该文件的原始登记，规划局工作人员也承认确实发过此文，只是时间较长难以找到。现一审法院仅凭被上诉人一审时所说因上诉人未提交原件而否认该文件的真实性有失偏颇。一审判决第15页还写明：“对证据20的真实性、合法性没有异议，但受理单仅是报建文件，不能证明相关部门批准了这一系列文件；”。事实上，上诉人自1999年起就开始申请规划报建，终究是非因上诉人的原因，市政府职能部门没有批准上诉人的规划报建申请。而相同区域其他公司的地块，市政府职能部门就批准了其规划报建，可以说，如上诉人按规定程序申请规划报建而得到批准，上诉人的建设成本将大大降低，因市政府职能部门的不作为而导致上诉人现申请规划报建的成本大大提高，上诉人确因无奈才提起本案之诉。一审判决第16页写明：“对证据6、7、9、15、18、19的证明效力不予确认；对证据即海口市城市规划局市规管函（1999）132号《关于调整滨海区G5-2地块规划控制指标的复函》，由于该函是复印件，行文时对象是城建总公司而不是原告，且作出的时间是1999年6月8日，即在原告与城建总公司转让涉案土地之后，因此，被告对其真实性有异议的质证意见本院予以采纳，故本院对该份证据的真实性、合法性、关联性及证明效力均不予确认。”，针对此一重要证据，上诉人在前述中已作了说明，而该证据必然会影响到本案的实体判决，恳请二审法院进一步核实证据。另，一审判决16页写明：“上述证据证实，涉案土地的容积率在2005年7月12日被海口市人民政府批准调整为1.25。由于政府原因，原告对涉案土地的规划报建一直未获审批。”，如此，上诉人涉讼土地的容积率早在2005年7月12日就已被海口市政府调整到1.25，仅是政府原因而未批准上诉人的规划报建。在上诉人未有任何违规的情况下规划报建不被批准而其他公司的规划报建被批准且已开工建设，市政府职能部门实属不平等对待所有的土地使用权者，势必导致上诉人现在申请规划报建大大增加建设成本。难道政府不作为的后果都要由上诉人来承担？
三、被上诉人作出具体行政行为并不合法，一审法院对此未予查明。一审时，上诉人就已指出：2014年7月31日，市政府在未通知上诉人到场的情况下，以《会议纪要》否定2005年其已作出的《关于海口核心滨海区控制性详细规划的批复》的决定，违反了中华人民共和国住房和城乡建设部自2012年3月1日起施行的《建设用地容积率管理办法》第五条“任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率”的规定。该《会议纪要》不仅程序不合法，亦剥夺了上诉人申辩的权利。上诉人认为，被上诉人依据程序不合法的《会议纪要》而作出海土资交字（2014）103号函，既没有任何事实和法律依据，亦极大地损害了上诉人的合法权益，其程序本身亦不合法。
综上所述，请二审法院支持上诉人的上诉请求：1、撤销原审判决；2、改判或指令原审法院重新审理。
被上诉人国土局答辩称：
一、103号函确定涉案地块基准容积率为0.65的事实依据是：1994年海口土地管理局根据市政府市府报（1990）18号文报海南省政府批准，将滨海大道北侧1950亩土地整体出让给城建总公司（注涉案地块系上述整体地块中的一部分），批准文件规定城建公司必须严格按照市政府批准的滨海绿化休憩区详细规划进行。后由市政府核发海口市国用（籍）字第XXX号土地证。1995年，城建总公司受让该整体地块后，编制了《海口市金融贸易区滨海区修建性详细规划》，并在1995年7月经市政府批准通过，其中涉案用地的容积率指标为0.65。1997年城建总公司把该用地转让给盛昌公司，转让合同约定宗地容积率亦为0.65，并约定受让方应按海口市金融贸易区滨海区规划执行。国土局给盛昌公司核发了海口市国用（籍）字第XXX号土地证。该地块登记为位于海口市金融贸易区滨海区G5-2A，土地证号为海口市国用（籍）字第X**号，土地面积为4887.86㎡，土地用途为旅游用地。盛昌公司拟将该地块用于建设桃园游艇酒店。1995年市政府批准城建总公司对涉案地块所编制的规划条件，城建总公司将该地块转让给了盛昌公司，该土地的权利义务一并转让，转让合同中还约定了容积率为0.65。而且，该土地转让合同也经过海口市批准，因此，2005年之前，涉案地块容积率为0.65是经过市政府批准的，该事实证据充分。
二、103号函确定涉案地块基准容积率为0.65的法律依据是：《海口市增加容积率用地管理规定》第六条第一款规定“2005年7月1日前政府出让的土地，以2005年7月1日前距此日期最近一次批准的容积率为基准容积率”。鉴于1997年转让合同中约定的容积率0.65源于市政府批准的《海口滨海区修建性详细规划》，而且城建总公司具备成片开发土地的相关职能，因此，该容积率0.65属于市政府批准的容积率，并以此认定为基准容积率。
综上，103号函确定涉案地块基准容积率为0.65的事实认定清楚，符合《海口市增加容积率用地管理规定》，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持；盛昌公司的上诉理由不能成立，请二审法院驳回其上诉请求。
二审期间，双方当事人均未提交新证据。
关于上诉人盛昌公司在一审期间提交的证据5、6、7、9的认证问题。原审判决以证据5无原件为由对其真实性、关联性和证明效力不予确认；对证据6、7、9的真实性、合法性、关联性予以确认，但对其证明效力不予确认。本院认为：关于证据5，虽然没有原件，但其内容与证据6、7的内容能够相互印证，而原审判决对证据6、7的真实性、合法性、关联性已经予以确认，因此，对证据5的真实性、合法性、关联性和证明效力应予确认；关于证据6、7、9，原审判决对其真实性、合法性、关联性已经予以确认，可以作为认定案件相关事实的依据，其证明效力，本院予以确认。
原审判决查明的相关事实，本院予以确认。经本院审理，另查明：
一、1999年6月14日，海口市规划局作出《关于调整滨海区G5-2地块规划控制指标的复函》（市规管函（1999）132号），原则同意对该地块规划控制指标作适当调整，即将涉讼土地容积率调整到小于0.7，并要求将G5-2地块作为一个整体规划三家的项目。
“滨海区G5-2地块”分为三个部分，即G5-2A、G5-2B、G5-2C，上诉人盛昌公司拥有G5-2A地块的使用权。其他两家企业分别拥有G5-2B、G5-2C地块的使用权，其报建申请，于2005
--2006年获准审批，其建筑项目已竣工使用。
三、1995年7月市政府批准通过的涉案土地所属区域“修建性详细规划”已被2005年7月12日市政府批准通过的“控制性详细规划”所取代，这十年间，该区域的“控制性详细规划”一直处于编制、修订和调整之中，上诉人盛昌公司曾多次提交报建申请，相关职能部门均以此为由而不予审批；2005年7月12日之后，上诉人盛昌公司又多次提交报建申请，相关职能部门仍然以不同理由而不予审批。
四、国土局向市政府报送的《关于确定海口桃园游艇酒店项目用地基准容积率的请示》，其目的是：请求市政府协调规划、法制等相关部门对《海口市增加容积率用地管理规定》第六条第一款规定的“批准的容积率”作出统一的法律解释，最终为确定该项目用地的基准容积率提供准确的法律依据。但市政府办公厅（2014）50号《会议纪要》的相关内容表明，协调会议并未按国土局的请示要求，就相关规定的具体内容作出统一的解释，而是直接以1995年修订的“修建性详细规划”为依据确定涉案土地基准容积率。
本院认为：
一、被上诉人国土局于2014年8月22日作出的海土资交字（2014）103号函是否具有事实依据和法律依据的问题。首先，涉案（2014）103号函，既没有叙述相关事实，也没有引用相关法律条文，其依据只表述为“经报市政府研究”。其次，被上诉人国土局在一、二审答辩中已明确，“经报市政府研究”的内容是指市政府办公厅（2014）50号《会议纪要》的相关内容，而《会议纪要》也没有叙述相关事实和引用相关法律条文，而是直接以19年前的“修建性详细规划”（1995年修订）为依据确定涉案土地基准容积率。再次，该《会议纪要》的内容表明，市政府办公厅协调会议，并非按照国土局的请示要求，对有不同理解的相关条文的具体内容作出统一的解释。因此，应当认定涉案（2014）103号函，缺乏事实依据和法律依据。
二、在证据的分析和认证方面，原审法院对上诉人盛昌公司提交的证据5、6、7、9的证明效力未予认证，属于证据认证方面产生的认识偏差，从而导致原审判决认定事实不全面，适用法律错误，应予纠正。
综上所述，被上诉人国土局于2014年8月22日作出的海土资交字（2014）103号函，既没有叙述相关事实，也没有引用相关法律条文，应当认定为缺乏事实依据和法律依据，应予撤销。原审判决对部分证据的证明效力未予确认，导致认定事实不全面、不客观，且适用法律不当，应予纠正。上诉人盛昌公司的上诉请求，理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第八十七条、第八十九条第一款第（二）项及第三款之规定，判决如下：
一、撤销海口市秀英区人民法院（2015）秀行初字第26号行政判决；
二、撤销被上诉人国土局于2014年8月22日作出的海土资交字（2014）103号函。
一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人国土局负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭朝阳
审判员 符汉平
审判员 潘?娜
二〇一五年十一月二十三日
书记员 李盼盼
附相关法律法规条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定事实基本不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
……
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。