广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤13行初108号
原告吴爱路，男，汉族。
委托代理人原著闻，广东纬韬律师事务所律师。
被告惠东县人民政府。
法定代表人郭武飘，县长。
委托代理人桂三猛，广东卓凡律师事务所律师。
委托代理人叶长孙，惠东县农业局工作人员。
第三人惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社。
负责人吴爱路，职务社长。
原告吴爱路因行政确认一案，不服惠东县人民政府于2012年3月7日向第三人惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社核发的《广东省农村集体经济组织证明书》，于2016年9月27日向本院提起诉讼。本院于2016年9月27日受理后，于2016年10月18日向被告惠东县人民政府邮寄送达起诉状副本及应诉通知书，于2016年12月20日依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告吴爱路的委托代理人原著闻与被告惠东县人民政府的委托代理人桂三猛、叶长孙到庭参加诉讼。第三人惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年3月7日，惠东县人民政府向第三人惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社核发了《广东省农村集体经济组织证明书》(粤农集字第132306005002号)。
原告吴爱路上诉称：2016年9月下旬，本人在惠州市人民政府网站网络问政平台《Jzxx20160902125055177》铁涌镇人民政府回复网民“关于惠东县人民政府《关于征收吉隆镇黄埠镇铁涌镇有关集体土地的预公告》[惠东府告(2016)28号]”有关内容，得知自己所在的集体好招楼村第四生产队与第三、五、六等四个生产队一起，在四个生产队没有履行合并程序的前提下，被“好招楼村委会于2012年1月”错误地混成同一个农村集体经济组织、并向被告惠东县人民政府申报为“惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社”。被告惠东县人民政府本应按《广东省农村集体经济组织管理规定》的有关要求，对申报材料进行审慎复核，但被告惠东县人民政府未尽职责，于2012年3月7日向明显违反成立或合并程序的“惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社”颁发了《广东省农村集体经济组织证明书》(粤农集字第132306005002号)，损害了好招楼村第三、四、五、六生产队的正当权益。同时，因被告惠东县人民政府的错误行政，造成本人“吴爱路”被违法申报为“好招楼村第二队经济合作社”的“社长或理事长”。本人在此强调，登记本人为“社长或理事长”一事，未经本人同意、本人也确不知情，甚至连本人所在生产队集体也不知道被告这一行政登记行为。经查，好招楼村第四生产队从未表决与其他生产队合并改组成农村集体经济组织，也从未召开社员大会表决成立“惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社”，更未选举过本人为“惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社”社长或理事长。即使好招楼村第三、四、五、六生产队要合并，按《广东省农村集体经济组织管理规定》第22条规定，也要清理债权债务，涉及集体资产的处置，并应当经原集体经济组织成员大会表决通过，迄今为止，没有任何证据显示，各生产队召开大会表决通过合并为“第二队经济合作社”。另根据广东省人民政府《广东省农村集体经济组织管理规定》第二条、第六条、第七条、第八条规定，如果好招楼村各农村集体经济组织要申办《广东省农村集体经济组织证明书》，均属于本农村集体经济组织内部事务，只需本集体自行召开成员大会，按程序申报即可，而不是由“好招楼村委会”代表各农村集体经济组织向被告“申报”。可见，所谓的“好招楼村第二队经济合作社”从实体上而言，是未履行相应程序而“由好招楼村委于2012年1月组织申报”而成的，明显违反了广东省人民政府颁布的《广东省农村集体经济组织管理规定》，依法应予以撤销。更为严重的是，被告违反《广东省农村集体经济组织管理规定》及《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》的规定，办理“惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社”证明书后，没有将证明书直接颁发给“好招楼村第二队经济合作社”保管或将《证明书》交由“社长或理事长”保管，也没有将此具体行政行为告知相关利害人，造成原告及所在的第四生产队一直以来不知道惠东县人民政府作出此具体行政行为的内容。为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第十五条、第二十五条的规定，特向贵院提起诉讼，判决如上所请。故诉讼请求1、确认2012年3月7日惠东县人民政府颁发《广东省农村集体经济组织证明书》(粤农集字第132306005002号)具体行政行为违法，并依法判令撤销惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社《证明书》。2、本案诉讼费用由被告承担。
原告提供了五份证据：证据一，原告身份证复印件；证据二，惠州市人民政府网络问政平台截图；证据三，惠东县铁涌镇好招楼村组织机构信息表；证据四，《广东省农村集体经济组织证明书》粤农集字第132306005002号；证据五，《广东省农村集体经济组织证明书》（副本）粤农集字第132306005002号；证据六，第19生产队、第10生产队（鹅岗埔村民小组）、第1112生产队（鹅岗头村民小组）《水稻种植面积统计表》；证据七，2010年12月28日铁涌镇人民政府与好招楼村第七生产队签署《关于自留山地转让协议》、2006年8月23日惠东县建龙投资有限公司与好招楼村第七生产对签署《协议书》。
被告惠东县人民政府答辩称：一、答辩人颁发《证明书》完全是出于对农村及农民利益的考量，广东省农业厅下发的《关于加快推进农村集体经济组织证明书颁发工作的通知》(粤农函[2011]646号，以下简称《通知》)强烈要求：“全省要在2011年底前基本完成《证明书》颁发工作，2012年上半年全部完成扫尾工作，务必使每一个集体经济组织持有《证明书》。在2011年7月7日2011年7月21日，惠州市农业局将《通知》转发到各县区农业局，要求切实做好相关工作。故根据该《通知》精神，答辩人为了更加切实地保护好农村集体经济组织以及农村、农民的利益，而给被答辩人及其所在的集体经济组织颁发了《证明书》。答辩人这一行为，完全是出于对农村及农民利益的考量，是为了避免在今后的发展当中，被答辩人及其所在的集体经济组织因为缺少《证明书》而丧失其本身应有的权益，国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求“力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖”。答辩人为了被答辩人及其所在的农村集体经济组织可以顺利完成农村集体土地的确权工作而颁发《证明书》，是希望可以在土地确权工作中，最大限度地保护好被答辩人及其所在的经济组织的合法权益，该工作的出发点以及落脚点都是为了农村及农民。答辩人颁发《证明书》的行政工作是为了维护农民权益、促进农村社会和谐稳定的现实需要，为了在实践中践行党全心全意为人民服务的宗旨，为了响应，国家政策的工作要求，是出于对农村及农民利益的考量。希望通过颁发《证明书》，更加有效地解决农村集体经济组织中涉及到的各种纠纷，化解农村社会矛盾。依法确认农村集体经济组织的权利，有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中，切实维护农民权益。二、答辩人对农村集体经济组织颁发《证明书》系对集体经济组织的确认。根据广东省农业厅《关于农村集体经济组织证明书管理暂行办法的通知》(粤农[2007)1号)精神，为规范我县农村集体经济组织，理顺农村行政基层组织与集体经济组织的关系，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，2011年2月，我县制订了《惠东县农村集体经济组织建设实施方案》，要求各镇(含街道，度假区，下同)按照《方案》组织落实各项工作；2011年12月，我县按照方案完成了行政村级农村经济组织建设工作。2011年7月，广东省农业厅下发了《关于加快推进农村集体经济组织证明书颁发工作的通知》、惠州市农业局转发了《关于加快推进农村集体经济组织证明书颁发工作的通知》；2011年12月，我县下发了《关于推进我县农村集体经济组织证明书颁发工作的通知》，要求各镇必须于2012年4月完成全县组级2245个经济合作社《证明书》颁发工作，因为时间紧、任务重，工作重心放在各镇组织审核《证明书》建设程序；2011年5月6日2012年1月9日，铁涌镇政府按照《通知》要求上报了需要建设组级的《铁涌镇经济合作社基本情况表》，其中包含铁涌镇好招楼村第一经济合作社和铁涌镇好招楼第二经济合作社，惠东县农业局按照该镇上报内容进行编制《证明书》相关工作，并转报县政府同意加盖印章向申请单位颁发，根据广东省农业厅《关于加快推进农村集体经济组织证明书颁发工作的通知》(粤农函[2011]646号)的要求：“凡是到2012年底未按时完成农村集体土地所有权登记发证工作的，农转用、土地征收审批暂停，农村土地整治项目不予立项”。集体经济组织是农村集体土地等集体资产所有权的主体，《证明书》是集体经济组织代表集体行使所有权的身份证明。颁发《证明书》事关广大农民群众的权益维护，事关农村社会和谐稳定。答辩人在颁发《证明书》之前，各农村集体经济组织已实质上存在，且各自利用农村集体经济组织的身份开展了各项工作，那么答辩人颁发《证明书》的行政行为，只是对之前已经存在的农村集体经济组织的身份进行确认，并没有进行其他实质性的改变。答辩人对被答辩人及其所在的农村集体经济组织通过颁发《证明书》予以确认其合法的地位，是为了在今后的时势发展当中，该农村集体经济组织的合法权益得到更好的保障。综上所述，答辩人以及下属的惠东县农业局、惠东县铁涌镇政府在开展颁发《证明书》的工作，都是为了更好的保障农民的利益，是践行党中央、国务院对于农村发展政策的具体做法，是全心全意为人民服务的一种表现，而答辩人的做法也是合法合理。为此，答辩人请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。2011年7月7日
被告提供了四份证据：证据一，法人证明；证据二，《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》；证据三，广东省农业厅《关于加快推进农村集体经济组织证明书颁发工作的通知》和惠州市农业局《转发关于加快推进农村集体经济组织证明书颁发工作的通知》；证据四，《惠东县农村集体经济组织建设实施方案》。
第三人惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社没有提交证据，亦未到庭参加诉讼，本院视为其放弃诉讼权利。
原告对被告提供的证据有如下质证意见：证据一，三性没有异议；证据二，这不是证据应该是规范性文件，该文件与本案没有关联，因为该文件是农村集体土地确权登记发证工作的通知而不是颁发农村集体经济组织证明书的规范性文件，所以没有关联性，同时说明被告作出行政行为适用的法律或规范性文件是错误的；证据三，第一项，该文件虽然是已颁发农村集体经济组织证明书有关，但是该文件的上位法是来自广东省农村集体经济组织管理规定，而本案的农业厅的规范性文件正好证明被告应当适用上位法或者规章而没有使用，而适用下位规范性文件是适用法律法规的错误。第二项，该通知是在2011年7月21日印发的，该通知也是适用法律法规的错误，不能作为证据；证据四，不属于证据而是规范性文件，该文件的依据是惠州市人民政府《关于贯彻落实广东省农村集体经济组织管理规定的意见》惠府（2007）71号，该意见在前言部分明确的载明正式根据广东省农村集体经济组织管理规定而制定的实施意见，纵观证据三、四，所有的规范性文件均来源于广东省规章、广东省农村集体经济组织管理规定，而广东省农业厅、农村集体经济组织证明书管理暂行办法，这是所有规范性文件的源头，其他下位的规范性文件只是要求工作上更快更好，而不是允许被告滥用职权，在没有任何事实依据和证据的前提下明显不当的做出了本案的颁证行为，这也是被告适用法律错误的表现。
被告对原告提供的证据有如下质证意见：证据一，三性没有异议；证据二，该截图并不能证明本案涉案的第二队经济合作社违反了广东省农村集体经济组织管理规定而产生的；证据三，真实性没有异议，但认为与本案没有关联性；证据四、五，真实性没有异议，但无法证实颁发该证书的具体行政行为违反相关规定；证据六、七，真实性请求法院依法核实，该两份证据与本案所涉及的颁发经济集体组织证明书没有关联性，不应当作为证据采信。
本院对上述当事人没有异议的证据的真实性、合法性予以确认并采信，对有异议的证据则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时参考。
经审理查明：2012年3月7日，惠东县人民政府向第三人惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社核发了《广东省农村集体经济组织证明书》(粤农集字第132306005002号)。《广东省农村集体经济组织证明书》（副本）粤农集字第132306005001号，社长为吴爱路。原告吴爱路不服惠东县人民政府于2012年3月7日向第三人惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社核发的《广东省农村集体经济组织证明书》，于2016年9月27日向本院提起诉讼。
本院认为：《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》（粤农[2007]1号）第七条的规定：“申办《证明书》应当提供下列申请文件和证明材料：（一）申请报告；（二）组织章程及成员大会表决的会议记录；（三）选举社长或者理事长的会议记录；（四）社址所有权证书或使用权证明；（五）本社资产负债表和收益分配表；（六）社长或者理事长身份证复印件；（七）其他有关文件、证明”。诉讼中，惠东县人民政府并未向本院提交其向第三人惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社核发《广东省农村集体经济组织证明书》时，已递交了上述材料。被告惠东县人民政府开庭中辩称，第三人惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社申请办理《广东省农村集体经济组织证明书》后，被告就将上述材料退还申请人第三人惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社，由于申请材料没有存档，故无法提供。被告此辩称理由不能成立，本院不予采信。
《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第八条的规定：“《证明书》按下列程序申报、颁发：（一）申请单位向所在地乡（镇）人民政府、街道办事处或者带农村的农林场提交第七条所列申请文件、证明材料，填写申请表。（二）乡（镇）人民政府、街道办事处或者带农村的农林场对申请单位提交的申请文件、证明材料和申请表进行审核，符合条件的复印留存一份，原件报送县级或不设区的市农业行政主管部门。（三）县级或不设区的市农业行政主管部门对经复核符合条件的申请单位给予填写《证明书》，并转报县级人民政府或不设区的市人民政府。（四）县级或者不设区的市农业行政主管部门把同级政府同意并加盖政府印章的《证明书》，向申请单位颁发”。本案中，被告向第三人核发《广东省农村集体经济组织证明书》，应先由申请人即第三人提出书面提出申请，并且按上述规定的程序提交相关材料进行申报，经审核符合规定，再核发证明书。因被告惠东县人民政府没有提交申请、审核、复核等程序的相关证据，明显事实不清，证据不足，且违反法定程序，故其向第三人核发的《广东省农村集体经济组织证明书》，本院应予撤销。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告惠东县人民政府于2012年3月7日向第三人惠东县铁涌镇好招楼村第二队经济合作社核发的《广东省农村集体经济组织证明书》(粤农集字第132306005002号)。
受理费50元，由被告惠东县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省人民法院。
审 判 长 黄潮明
审 判 员 覃毅华
代理审判员 邱炜炜
二〇一六年十二月二十三日
法官 助理 刘江涛
书?记?员黄剑
附相关法律、规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。
《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》
第七条申办《证明书》应当提供下列申请文件和证明材料：（一）申请报告；（二）组织章程及成员大会表决的会议记录；（三）选举社长或者理事长的会议记录；（四）社址所有权证书或使用权证明；（五）本社资产负债表和收益分配表；（六）社长或者理事长身份证复印件；（七）其他有关文件、证明。第八条《证明书》按下列程序申报、颁发：（一）申请单位向所在地乡（镇）人民政府、街道办事处或者带农村的农林场提交第七条所列申请文件、证明材料，填写申请表。（二）乡（镇）人民政府、街道办事处或者带农村的农林场对申请单位提交的申请文件、证明材料和申请表进行审核，符合条件的复印留存一份，原件报送县级或不设区的市农业行政主管部门。（三）县级或不设区的市农业行政主管部门对经复核符合条件的申请单位给予填写《证明书》，并转报县级人民政府或不设区的市人民政府。（四）县级或者不设区的市农业行政主管部门把同级政府同意并加盖政府印章的《证明书》，向申请单位颁发。