浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第447号
上诉人（原审原告）范炳锦。
委托代理人范惠文。
被上诉人（原审被告、原行政机关）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人王波、江正国，杭州市国土资源局工作人员。
被上诉人（原审被告、复议机关）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人李强，省长。
委托代理人富燕萍，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部（原杭州铁路及东站枢纽建设指挥部），住所地杭州市上城区钱江路637号。
法定代表人郑翰献，总指挥。
被上诉人（原审第三人）杭州市城东新城建设投资有限公司（原杭州市铁路投资有限公司），住所地杭州市江干区东宁路18号东站枢纽东广场A座。
法定代表人郭鲁军，董事长。
两被上诉人（原审第三人）的共同委托代理人胡孝辉，浙江腾飞金鹰律师事务所律师。
范炳锦诉杭州市人民政府、浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2015年8月19日作出（2015）浙杭行初字第213号行政裁定。范炳锦不服，向本院提出上诉。本院于2015年9月24日立案受理后依法组成合议庭，于同年11月18日进行了公开开庭审理。上诉人范炳锦的委托代理人范惠文，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人王波、江正国，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人富燕萍，被上诉人杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部和杭州市城东新城建设投资有限公司的共同委托代理人胡孝辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：杭州市人民政府于2009年9月14日批准杭国土字（2009）274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”，同意收回国有土地1.5081公顷（22.6212亩），新批建设用地1.5168公顷（22.752亩），以行政划拨方式供地。浙江省人民政府于2015年6月16日作出浙政复（2015）179号行政复议决定，维持杭州市人民政府所作的杭国土字（2009）274号建设用地审批行政行为。原告范炳锦对上述“一书一方案”提起诉讼，请求撤销该“一书一方案”；责令杭州市人民政府恢复原告家三家店面房屋和“65-4号”历史建筑院落以及消防通道；撤销浙江省人民政府作出的浙政复（2015）179号行政复议决定。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，原告诉讼的杭国土字（2009）274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”，实质上包括两个行政行为：批准收回国有土地1.5081公顷（22.6212亩）的行为，以及新批建设用地1.5168公顷（22.752亩），以行政划拨方式供地的行为。庭审中，本院再三要求原告明确诉讼的是哪一个行政行为，但原告仍坚持认为这是一个行政行为的两个内容，不愿意明确其具体的诉讼对象，坚持将两个行为一并起诉，违反了一行为一诉的基本原则。原告的诉讼请求不明确，不符合提起诉讼的法定条件，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告范炳锦的起诉。
范炳锦上诉称：1、一审法院认定被诉行为属于“两个行政行为”没有事实根据。第一，依据国土资源部第3号令《建设用地审查报批管理办法》并未把《建设用地项目呈报材料》即“一书一方案”划分为两个行政行为。第二，被上诉人浙江省人民政府作出（2015）179号《行政复议决定书》亦未把“收回国有土地和新批建设用地”划分为两个行政行为。第三，即便“同意收回国有土地1.5081公顷和新批建设用地1.5168公顷”划分为两个行为，也属于建设单位与杭州市人民政府之间的审批与被审批关系，与上诉人并无关联。换言之，两个行为既然可以一并审批，则当然适用一并审查。2、一审法院适用法律严重错误。一审法院适用《行政诉讼法》第四十九条规定则显然错误。该条法律与“两个行为”毫无关联。3、一审法院许可被上诉人杭州市人民政府聘请浙江天册律师事务所律师出庭应诉，违反《行政诉讼法》第三条第三款和《最高人民法院关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第五条之规定。综上，请求撤销原审裁定，撤销被上诉人浙江省人民政府浙政复（2015）179号行政复议决定，撤销被上诉人杭州市人民政府杭国土字（2009）274号《建设用地呈报材料》即“一书一方案”，责令被上诉人恢复上诉人家三间店面房屋和“65-4号”历史建筑以及消防通道。
杭州市人民政府答辩称：1、杭国土字（2009）274号批准收回国有土地使用权合法有效。涉案建设项目为杭州铁路东站枢纽地区下宁路北段（德胜路-
机场路）道路工程，建设单位是杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部（杭州市铁路投资有限公司）。建设单位向杭州市国土资源局提出建设用地申请，并提供了组织机构代码、立项批准文件、规划批准文件、用地预审文件、建设用地审批意见书、建设项目规划条件及该地块勘测定界成果等资料。杭州市国土资源局受理后，拟定了供地方案，并编制《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》报我机关批准。答辩人认为，建设单位的申请符合《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条和《浙江省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》第二十一条的规定，杭国土字（2009）274号建设用地批准行为认定事实清楚，证据材料充分，适用法律正确、程序合法。2、上诉人的上诉理由不能成立。案涉项目土地1.5168公顷，其中1.5081公顷为存量国有建设用地，其余为集体建设用地。其中集体土地已经依法批准征收并予以补偿。一审裁定驳回原告的起诉认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。综上，请求驳回上诉人的上诉。
浙江省人民政府答辩称：被上诉人所作的行政复议决定程序合法，认定事实清楚、证据确凿，适用依据正确。请求驳回上诉，维持原裁定。
杭州市铁路及东站枢纽建设指挥部和杭州市城东新城建设投资有限公司均未在法定期限内提交答辩意见。二审庭审中均辩称：杭州市人民政府杭国土字（2009）274号《建设用地呈报材料》即“一书一方案”实际包括了两个行政行为，一是批准收回国有土地1.5081公顷的行为，二是新批建设用地1.5168公顷，以行政划拨方式供地。一审裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。请求驳回上诉人的上诉。
二审庭审中，本院围绕原审裁定驳回范炳锦的起诉认定事实及适用法律是否正确等审理重点进行审查。
经审理，本院对原审裁定认定的基本事实予以确认。
本院认为，上诉人范炳锦因不服被上诉人杭州市人民政府杭国土字（2009）274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”提起诉讼，请求撤销该土地审批行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。上述杭国土字（2009）274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”，既包括批准收回国有土地1.5081公顷（22.6212亩），又包括新批建设用地1.5168公顷（22.752亩），以行政划拨方式供地。原审法院在向上诉人进行释明并要求其明确具体的诉讼请求，但其拒不同意的情况下，裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予以维持。上诉人的上诉理由缺乏相应的法律依据，本院不予采纳。至于被诉的杭国土字（2009）274号建设用地项目呈报材料“一书一方案”是否正确等实体问题，并不属于本案二审审理范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 董跃进
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十一月十八日
书 记 员 韦若莎