广东省兴宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1481行初2号
原告：陈某华，男，汉族，住址：广东省兴宁市。
被告：兴宁市公安局。地址：兴宁市205国道兴宁市。
法定代表人：温某龙，该局局长。
委托代理人：杨某。
委托代理人：陈某辉。
原告陈某华不服被告兴宁市公安局于2015年9月6日对其作出兴公（坭）行罚决字（2015）00072号《行政处罚决定书》，于2016年1月13日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2016年1月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料。被告于2016年1月28日向本院提交答辩状及被诉具体行政行为的证据和法律依据。本院依法组成合议庭，于2016年3月11日公开开庭审理了本案。原告陈某华、被告的委托代理人杨某、陈某辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告兴宁市公安局以原告陈某华到北京市中南海周边地区进行非正常上访扰乱了当地的公共秩序为由，根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项于2015年9月6日作出兴公（坭）行罚决字（2015）00072号《行政处罚决定书》，决定对原告陈某华处以行政拘留十日的行政处罚。
原告诉称：其与兴宁市坭陂镇大新村因土地承包合同纠纷一案，自2006年以来用诉讼手段予以维权，但其合法权益一直未得到维护，还倒赔了五千多元的诉讼费用，无奈之下只得多次进京上访予以维权。2015年9月，其再次进京上访被遣返兴宁后，被告以扰乱当地公共秩序受到训诫为由，于2015年9月6日，对其作出行政拘留十日的行政处罚。原告认为其进京上访并未扰乱公共秩序，也没有违法行为，其现被拘留明显是一事重罚，也缺乏事实和法律依据。因此向法院起诉请求撤销被告在2015年9月6日对其作出的兴公（坭）行罚决字（2015）00072号《行政处罚决定书》。
原告在起诉时提交的证据有：1、政府信息不存在告知书，证明其在北京上访期间没有违法行为；2、腐败监察网中《上访者被拘留实质上就是侵犯公民权》，证明训诫是对上访人员进行了处罚，被告在对其行政拘留事实不清，证据不足及程序违法；3、人民调解协议书及情况反映，证明人民调解协议是与被告无关的，且是无效、不合法的；4、处罚决定书，证明请求撤销的内容。
被告辩称：一、2015年9月3日至4日，陈某华在国家纪念反法西斯战争胜利70周年阅兵日期间到北京市长安街、中南海等地非法上访，北京长安街等地属于严格管控路段，中南海亦是国家的重点保护对象，不是信访场所，不允许信访人员滞留或者聚集，陈某华到中南海等地非法上访的行为，扰乱了公共秩序。在此之前，陈某华于2014年7月因扰乱公共秩序被兴宁市公安局坭陂派出所处以警告；2015年1月5日因扰乱公共秩序被北京市公安朝阳分局行政拘留五日；2015年5月13日因扰乱公共秩序被北京市公安朝阳分局行政拘留五日；2015年5月18日因扰乱公共秩序被北京市公安朝阳分局行政拘留七日。二、依据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条之规定，兴宁市公安局对案件有管辖权，公安机关在对案件进行受案调查以后，认为陈某华存在扰乱公共秩序的行为，且有陈某华本人陈述、训诫书等证据相印证，其作出处罚事实清楚，证据充分。三、因陈某华六个月内曾受过治安管理处罚，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条（四）项之规定，对陈某华作出行政拘留十日的处罚，是符合法律规定的。
综上，被告在办理陈某华扰乱公共秩序案件中，对陈某华作出的行政处罚事实清楚、证据充分、程序合法、处罚适当，故请法院维持其作出的兴公（坭）行罚决字（2015）00072号处罚决定。
被告向本院提交被诉具体行政�为的证据为：兴宁市公安局坭陂派出所关于陈某华的治安管理处罚卷一卷，内有10份证据：1、行政处罚审批书、处罚决定书，证明程序合法，告知原告相应的权利义务；2、行政拘留家属通知书、执行回执，证明程序合法，对原告进行了行政拘留，并已执行完毕；3、受案登记表、受案回执、归案经过，证明程序合法；4、传唤审批报告书、传唤证、传唤家属通知书、延长询问时限报告书，证明程序合法，即拘留前进行了传唤、通知；5、询问笔录，证明原告的违法事实；6、告知笔录，证明处罚前程序合法，告知原告的权利和义务；7、接受证据清单、证明，证明原告的违法事实；8、谅解协议书、现金支出单，证明程序合法；9、训诫书，证明原告的违法事实；10、违法处罚记录、户籍资料，证明程序合法。以上证据综合证明被告作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法�
经庭审质证，双方当事人对证据作如下质证意见：
被告对原告提交的证据1的真实性无异议，但对告知的申请其不清楚；2、对证据2有异议，个人观点不能代表法律，不能作为定案依据；3、对证据3有异议，只是体现原告上访的理由；4、对证据4无异议，公安机关对原告处罚合法。
原告对被告提交的证据1的真实性无异议，对合法性有异议，认为其没有违法事实；对证据2无异议；对证据3有异议，认为其没有违法事实；对证据4的程序无异议；对证据5的真实性无异议，但对证明目的有异议，不能证明其有违法事实，其只是非正常途径上访，不是违法上访；对证据6无异议；对证据7有异议，没有证明其有违法事实；对证据8有异议，调解协议书及支出单与公安无关，不能据此证明其有违法事实，并且调解协议书是不合法的；对证据9的4份训诫书�异议，认为其不清楚的也没有收到，仅2015年11月份的才收到；对证据10的真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明其有违法的事实，被告不能据此对其行政拘留。总之，其非正常途径上访的事实不是违法的事实，被告据此对其进行行政拘留十日，存在事实不清和处罚过重。其非正常上访的事实是在北京，不应由兴宁市公安局来处罚，《中华人民共和国治安管理处罚法》也没有规定上访的人员就要行政拘留，而且上访的过程中其从来没有做过扰乱公共秩序的行为，对其行政拘留十日，侵犯了其合法权益。训诫是极度轻微的警告，是对没有违法但有一定违法可能性的一种警告措施，只能证明有上访行为，不能证明有扰乱国家机关或社会治安秩序的行为，相反可以证明上访人上访还没有违法就是合法的，既已被训诫就不能再行拘留，只有数罪并罚，没有一罪重罚。
根据上述证据，本院确认如下事实：
经审理查明，原告陈某华系兴宁市坭陂镇大新村村民，其与所在的大新村因土地承包合同等引发纠纷进行诉讼，因不服法院裁判，于2009年始多次进京上访维权。陈某华因进京上访，于2014年7月22日被兴宁市公安局坭陂派出所处以警告，2015年1月5日、2015年5月13日被北京市公安局朝阳分局行政拘留五日、2015年5月18日被北京市公安局朝阳分局行政拘留七日。2015年9月4日（即国家纪念反法西斯战争胜利70周年阅兵次日），原告陈某华又在北京市中南海周边地区非正常上访，受到北京市公安局西城分局的训诫后被遣送回兴宁。2015年9月6日，坭陂镇人民政府信访办工作人员认为原告在2015年9月4日去北京中南海周边非法上访，扰乱了公共秩序遂报警，兴宁市公安局坭陂派出所接警后，经传唤询问，以原告扰乱公共秩序为由，于2015年9月6日作出兴公（坭）行罚决字（2015）00072号《行政处罚决定书》，对原告陈某华处以行政拘留十日的行政处罚，该行政处罚决定书于2015年9月6日送达给了原告本人，至2015年9月16日执行完毕。原告不服上述行政处罚决定，遂于2016年1月13日向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政处罚决定并由被告承担本案的诉讼费用。庭审中，原告认为其虽非正常途径经上访，但未有扰乱公共秩序的违法事实，被告未有任何证人证言，仅凭其本人陈述及北京公安局西城分局的训诫书，就对其行政拘留十日，事实不清，证据不足且处罚过重；原告并认为训诫是对没有违法但有一定违法可能性行为的极度较微的警告措施，不能证明行为人违法，被告据此对其行政处罚属于一事重罚；原告还认为其在京非正常途径上访行为地在北京，被告没有管辖权对其进行处罚。据此，原告坚持请求�销被告作出的兴公（坭）行罚决字（2015）00072号《行政处罚决定书》。被告则认为原告陈某华2015年9月3日至4日，在北京中南海周边地区非正常途径上访，受到了北京市公安局西城分局的训诫，其行为扰乱了公共场所秩序，其违法的事实是根据多份证据来综合证明的，根据《公安机关办理行政案件程序规定》，其作为原告的居住地公安机关可以有权对原告作出处罚，且训诫不是警告，不属行政处罚的种类，其对原告的拘留处罚不属一事重罚。综上，被告坚持认为其作出的行政处罚决定，事实清楚，证据充分，请求法院驳回原告的诉讼请求。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条关于“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”的规定，被告兴宁市公安局对本行政区域内的治安管理工作赋有管理的职责。
本案中，被告兴宁市公安局在2015年9月6日对原告陈某华作出兴公（坭）行罚决字（2015）00072号行政处罚决定是否合法，双方争议主要体现在如下三个方面：
一、该处罚决定是否存在认定事实不清、证据不足、程序违法问题。
本案原告陈某华因土地承包合同纠纷不满法院的裁判，自2009年来多次非正常途径进京上访，而多次受到公安机关的行政处罚。2015年9月4日，其又到北京中南海周边非正常途径上访受到训诫。根据《信访条例》第十八条关于“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”的规定，中南海周边是国家机关办公场所，不是信访接待场所，原告为达到个人目的而在该地区非正常上访，受到了北京市公安局西城分局的训诫，其扰乱公共场所秩序违法的行为，有公安机关的训诫书及询问笔录为证，被告兴宁市公安局依照《公安机关办理行政案件程序规定》的法定程序对原告处以行政处罚并不存在认定事实不清、证据不足、程序违法的情形。原告认为违法要求撤销处罚决定的主张，缺乏事实、法律依据，本院不予支持。
二、被告对原告行为是否享有治安处罚管辖权的问题。
根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条关于“行政案件由违法地为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”的规定，可见违法行为地和居住的公安机关均有权对违法行为进行管辖。在本案中，原告陈某华于2015年9月4日进京非正常途径上访受到当地公安机关的训诫后被遣送回兴宁，因此其扰乱公共场所秩序的治安行为，由其居住地公安机关即被告管辖更为适宜。原告提出被告无管辖权的主张缺乏法律依据，故对原告认为被告没有管辖权的主张本院不予支持。
三、该处罚决定是否属于一事重罚问题。
根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条关于“治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境”的规定，训诫不属于治安管理处罚的一种，即2015年9月4日北京市公安局西城分局对原告所作的训诫不是行政处罚，而是原告非正常途径上访扰乱公共场所秩序的行为依据。因此，被告在2015年9月6日对原告作出兴公（坭）行罚决字（2015）00072号《行政处罚决定书》与上述训诫虽是基于同一行为作出，但并不属于重复处罚。故原告据此认为存在一事重罚而撤销该处罚决定的主张，本院不予支持。
综上，被告《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、第二十条第（四）项的规定对原告作出拘留十日的兴公（坭）行罚决字（2015）00072号行政处罚决定并无不当，原告提出撤销上述处罚决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律理由，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，判决如下：
驳回原告陈某华请求撤销兴宁市公安局兴公（坭）行罚决字（2015）00072号行政处罚决定的诉讼请求。
本案受理费人民币50元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审 判 长 何 裕
审 判 员 罗健萍
人民陪审员 高建新
二〇一六年四月十五日
书 记 员 韩 玲