江苏省盐城市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）盐民终字第1128号
上诉人（原审被告、反诉原告）吴开平，男，1957年3月27日生，汉族，居民。
委托代理人胡志安，江苏唯博律师事务所律师。
被上诉人（原审原告、反诉被告）建湖经济开发区新联村村民委员会。
法定代表人洪从洋，该村村委会主任。
委托代理人刘玲，江苏瑞信律师事务所律师。
委托代理人吴洪海，建湖县经济开发区法律服务所法律工作者。
上诉人吴开平因与被上诉人建湖经济开发区新联村村民委员会（以下简称新联村村委会）承包经营合同纠纷一案，不服建湖县人民法院（2013）建高民初字第0448号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，1999年1月1日，原告（反诉被告）新联村村委会与被告吴开平（反诉原告）签订水厂承包合同，合同约定：原告（反诉被告）（甲方）将本村的村办企业自来水厂的经营、管理权承包给被告（反诉原告）（乙方）经营，承包期限为30年，承包金合计130000元，招标时一次性交清。第四条约定：甲方因国家政策因素需收回水厂，按总承包金除30年计算，退回未承包年限的承包本金给乙方，甲方帮助乙方协调有关事宜。第五条约定：乙方在无特殊情况下，要保持全日制供水，水费价格按镇自来水厂水费标准收取，不得超出和随意加价，不得刁难吃水户�如发现按有关法规政策处罚。第六条约定：乙方在承包期内有企业经营权和继承权，承包期结束，乙方将自来水厂的一切资产交甲方接管，保证正常使用，重新发包。第十四条约定：以上合同甲、乙双方共同遵照执行，如有一方毁约，毁约方承担毁约金叁万元给另一方。被告（反诉原告）吴开平在原告（反诉被告）新联村村委会招标时一次性交纳了水厂30年承包金130000元。2002年10月20日，原、被告签订补充协议一份，对水厂区域如遇建设移动管道的成本承担、压坏管道如何修理、水厂的仓库和办公房、界址等事宜作出约定。2013年4月，建湖县人民政府办公室发布建政办发（2013）25号文件《关于2013年度城乡供水一体化工作实施意见》，主要内容为：要求全县各镇人民政府，县开发区、高新区管委会，县各委、办、局，县各直属单位确保在年底前实现城乡供水一体化目�。关于小水厂收购，以所在镇区作为收购主体，负责小水厂收购。后原告（反诉被告）要求与被告（反诉原告）解除承包合同未果，遂诉讼至一审法院。庭审中，被告（反诉原告）吴开平向法庭提交《新建水厂前期投入明细表》，认为水厂承包期间的投入折币272001.7元，作为其主张的直接损失，但未提交证据加以证明。本案在诉讼过程中，原告（反诉被告）新联村村委会向法庭出具书面陈述，表示出于钝化矛盾，维护社会稳定考虑，对于被告（反诉原告）吴开平剩余承包年限的承包金以及水厂承包期间的投入，原告（反诉被告）均同意返还。
一审法院另查明，2013年10月20日，原告（反诉被告）新联村村委会向被告（反诉原告）吴开平出具承诺书一份，内容为：“承诺书根据开发区以及社区精神，我新联村境内铺设自来水主管道，我村和原承包人吴开平所签订1999�1月1号承包经营合同，我村现已向法院提起诉讼，申请法院按原订合同进行单方毁约，我村现向承包者吴开平承诺，等法院或调解协议后，再铺设管道和接通县城自来水，如果不按上述承诺，所造成一切后果由我村承担。建湖经济开发区新联村村民委员会公章吴圣文”。
一审法院还查明，2010年11月19日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《江苏省城乡供水管理条例》，第一条规定：“为了实现城乡供水统筹发展，满足城乡生活、生产用水以及其他用水需求，保障居民饮用水质量和安全，维护供水单位和用户的合法权益，促进节约用水，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例”。第三条规定：“城乡供水应当推进农村与城市同水源、同管网、同水质，实现城乡一体化供水。城乡供水应当遵循开发水源与节约用水相�合、保障供水与确保水质相结合的原则”。第十三条规定：“在城乡一体化供水管网覆盖区域内，设区的市、县（市、区）人民政府应当限期关闭乡（镇）村水厂，制定处置计划并组织实施。在城乡一体化供水管网未覆盖区域内，乡（镇）村水厂应当加强管理，规范运行，保证供水水质”。
一审法院认为，本案争议焦点有两点：1、原告（反诉被告）新联村村委会要求解除合同是基于双方约定的解除合同条件成就解除还是原告（反诉被告）单方违约解除；2、合同解除，被告（反诉原告）吴开平提出的反诉请求是否合理。
原告（反诉被告）新联村村委会与被告（反诉原告）吴开平于1999年1月1日签订的水厂承包合同、2002年10月20日签订的补充协议系双方真实意思表示，其内容不违反法律法规，应认定合法有效，依法对双方当事人具有约束力。合同签订后，双方均按约履行合同，但在合同履行过程中，国家法律、政策有所调整。根据双方1999年1月1日承包合同第四条约定，“甲方因国家政策因素需收回水厂，按总承包金除30年计算，退回未承包年限的承包本金给乙方”，因此合同第四条约定的解除合同条件是否成就，是认定按双方约定的解除合同条件成就解除合同还是原告（反诉被告）新联村村委会单方违约解除合同的关键。一审法院认为，原告（反诉被告）新联村村委会要求解除合同依据的《江苏省城乡供水管理条例》和建湖县人民政府办公室发布的建政办发（2013）25号文件《关于2013年度城乡供水一体化工作实施意见》符合国家政策，原、被告1999年1月1日承包合同第四条约定的解除合同条件已成就，对原告（反诉被告）新联村村委会要求解除合同的诉讼请求予以支持。理由有两点：一是《中华人民共和国水法》�十二条规定：“…县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”。因此建湖县人民政府对行政区域范围内水资源进行管理是符合法律规定的，建湖县人民政府办公室建政办发（2013）25号文件符合国家政策。二是《江苏省城乡供水管理条例》第一条规定：“为了实现城乡供水统筹发展，满足城乡生活、生产用水以及其他用水需求，保障居民饮用水质量和安全，维护供水单位和用户的合法权益，促进节约用水，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例”，既然《江苏省城乡供水管理条例》是根据法律、行政法规制定的，那么《江苏省城乡供水管理条例》要求城乡供水应当推进农村与城市同水源、同管网、同水质，实现城乡一体化供水，设区的市、县（市、区）人民政府应当限期关闭乡（镇）村水厂，制定处置计划并组织实施等规定，也是符合国家政策的。被告（反诉原告）吴开平虽向法庭提交2013年10月20日新联村村委会向吴开平出具的承诺书一份，用以证明原告（反诉被告）新联村村委会认可其解除合同系单方违约，但承诺书中“单方毁约”是原告（反诉被告）表明要求与被告（反诉原告）解除承包合同，之所以这样表述是原告（反诉被告）法律认知水平不够导致。且联系承诺书全文来看，原告（反诉被告）出具承诺书的目的是其为了缓和与被告（反诉原告）的矛盾，承诺在法院处理前不再铺设县城直供水管道，而不是为了认可自己单方违约，这也不符合原告（反诉被告）的诉讼理由，故被告（反诉原告）吴开平提交的该份证据不能达到其证明目的，对吴开平称新联村村委会系单方违约解除合同的辩称不予支持。
本案系新联村村委会依原、被告约定的解除合同条件成就解除合同，且双方在1999年1月1日承包合同第四条已对合同解除后双方的权利义务关系进行了明确约定，约定的内容亦不违反法律规定，一审法院予以准许。根据合同约定，原告（反诉被告）新联村村委会应退还被告（反诉原告）吴开平剩余15年的承包金本金65000元；关于吴开平主张的承包水厂期间的投入272001.7元，因新联村村委会对此没有异议，并同意给予272001.7元经济补偿，故应予支持，同时，根据1999年1月1日承包合同第六条约定，吴开平应将其承包的水厂的现有固定资产交付给新联村村委会；关于吴开平主张的可得利益损失1900000元，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条之规定，成立可得利益损失的前提是构成违约，本案中原告（反诉被告）新联村村委会请求基于合同约定的条件成就解除合同，并不构成违约，故一�法院认为被告（反诉原告）吴开平主张可得利益损失的诉讼请求既无法律依据，亦不符合双方的约定，依法不予支持。
综上所述，实现城乡一体化供水，有利于提高人民群众饮用水质量和安全，促进水资源合理开发利用，是利国利民的举措，符合国家法律、政策要求。本案中，原告（反诉被告）新联村村委会与被告（反诉原告）吴开平约定的解除合同条件已成就，新联村村委会有权要求解除合同，且不构成违约，故一审法院对原告（反诉被告）新联村村委会要求解除承包合同和补充协议，并按合同约定退回承包金的诉讼请求予以支持；对被告（反诉原告）吴开平要求新联村村委会赔偿可得利益损失1900000元的反诉请求不予支持。遂判决：一、原告（反诉被告）建湖经济开发区新联村村民委员会与被告（反诉原告）吴开平于1999年1月1日签订的承包合同和2002年10月20日签订的补充协议予以解除。二、原告（反诉被告）建湖经济开发区新联村村民委员会返还被告（反诉原告）吴开平承包金65000元，于判决发生法律效力后十五日内付清。三、原告（反诉被告）建湖经济开发区新联村村民委员会给付被告（反诉原告）吴开平经济补偿272001.7元，于判决发生法律效力后十五日内付清。四、被告（反诉原告）吴开平于判决发生法律效力后十五日内将其承包的水厂的现有固定资产交付给原告（反诉被告）建湖经济开发区新联村村民委员会。五、驳回被告（反诉原告）吴开平其他诉讼请求。本诉案件受理费1505元，由原告建湖经济开发区新联村村民委员会负担1425元，被告吴开平负担80元；反诉案件受理费24177元，由反诉原告吴开平负担18796元，反诉被告建湖经济开发区新联村村民委员会负担5381元。
上诉人吴开平不服一审判决，向本院提起上诉称�1.双方合同约定的解除条件未成就，《江苏省城乡供水管理条例》和建湖县人民政府办公室发布的建政办发（2013）25号文件《关于2013年度城乡供水一体化工作实施意见》的相关规定不属于合同约定的国家政策；2.被上诉人向上诉人出具的承诺书明确载明系“单方毁约”，故被上诉人违约的事实应予确认。一审以被上诉人“认知错误”、“目的是为缓和矛盾”为由不予认可与事实不符；3.上诉人主张的190万元可得利益损失应予支持。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人新联村村委会答辩称：1.双方承包合同的解除符合约定的解除条件。《江苏省城乡供水管理条例》和建湖县人民政府办公室发布的建政办发（2013）25号文件《关于2013年度城乡供水一体化工作实施意见》的规定均属于合同约定的“国家政策因素”范畴；2.被上诉人所作承诺系因为尽快落实政府要求，不应认定为单方违约行为；3.因可得利益损失的前提是构成违约，被上诉人不存在违约事实，故上诉人主张的190万元可得利益不应支持。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与一审相同，对一审判决查明的事实本院予以确认。
本院认为：1.案涉承包合同系双方真实意思表示，且不违反法律、法规的强制性规定，应为合法有效，双方应当依照合同约定履行各自义务。国家政策是指国家为完成特定任务而规定的行动准则。在社会管理活动中，国家政策一般表现为具体的任务、方式、步骤和措施。《江苏省城乡供水管理条例》为江苏省人大常委会制定的地方法规，其立法目的为实现城乡供水统筹发展，调整范围包括本省行政区域内的城乡供水活动，是国家政策的具体表现形式。根据《中华人民共和国水法》的规定，地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。水行政主管部门为地方人民政府的职能机构，本案中建政办发（2013）25号文件《关于2013年度城乡供水一体化工作实施意见》系地方人民政府对其职能部门的工作内容出台的具体措施，不违反国家法律规定，与国家政策的行动准则相符，故该文件应视为执行国家政策的具体措施。综上，被上诉人解除承包合同符合合同约定，上诉人认为上述地方法规及政府文件均不属于国家政策，合同约定的解除条件并未成就的主张，本院不予支持。2.被上诉人出具承诺书的内容反映的是为了推进管网施工的需要，上诉人亦未能提交其他证据印证被上诉人实际存在违约行为，故该承诺书不能作为认定被上诉人存在违约行为的依据。3.关于上诉人主张的可得利益损失赔偿问题。�据合同法相关规定，可得利益损失的赔偿基础在于合同相对方存在违约行为。本案中被上诉人行使约定解除权，无证据证明其存在违约行为，故上诉人请求被上诉人赔偿其可得利益损失于法无据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费21980元，由上诉人吴开平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周联联
代理审判员 樊丽萍
代理审判员 臧 峰
二〇一四年六月二十六日
书 记 员 周亚梅