河南省焦作市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫08行终61号
上诉人（原审被告）焦作市社会保险事业管理局。住所地：河南省焦作市解放区丰收路人社大厦*楼。
法定代表人杨乐意，局长。
委托代理人吴跃军，河南尚领律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）陈永兰，女，汉族，1953年5月6日出生，住河南省浚县。
委托代理人陈永波，河南创诚律师事务所律师。
上诉人焦作市社会保险事业管理局因陈永兰要求支付抚恤金、丧葬费一案，不服焦作市解放区人民法院（2016）豫0802行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人焦作市社会保险事业管理局（以下简称“市社保局”）的副局长王占东及委托代理人吴跃军，被上诉人陈永兰的委托代理人陈永波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原告陈永兰的丈夫付文青原在焦作市第四运输公司工作，公司在被告市社保局为其办理有参保手续，户籍在焦作市马村区。××退后回到老家河南省浚县黎阳镇常庄居住，一直到2015年2月28日病逝。因浚县没有火葬场，不具备火化条件，原告陈永兰及家人将付文青按当地习惯土葬。2015年2月28日，原告委托其儿媳向被告市社保局申请办理其丈夫付文青的丧葬费、抚恤金相关死亡待遇，并提交了火化证明、居民死亡原因报告卡、注销证明等申请材料。被告按程序进行了审查，审查依据主要有《焦作市殡葬管理办法》（2000年19号令），该办法第五十条规定：凡亡故的国家干部、职工包括离退休人员的所在单位凭火葬证明发放丧葬费、抚恤金、遗属生活困难补助费。没有火葬证明的，单位不得结算费用。为此被告向鹤壁市民政局发出了协查函，经调查发现原告方提交的火化证明不真实，后被告以原告未能提交其丈夫火葬证明为由，未给原告核发关于付文青的抚恤金、丧葬费。
原审认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第十七条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；。《国务院殡葬管理条例》第四条规定，人口稠密、耕地较少、交通方便的地区，应当实行火葬；暂不具备条件实行火葬的地区，允许土葬。实行火葬和允许土葬的地区，由省、自治区、直辖市人民政府划定，并由本级人民政府民政部门报国务院民政部门备案。原告陈永兰的丈夫付文青在焦作市社保机构参保，户口虽在焦作市马村区，属于火化区，××退后一直在原籍老家居住直至死亡，其老家浚县没有火葬场，不具备火化条件，原告家人将付文青按当地习惯土葬后向被告申领抚恤金和丧葬费的要求合理合法。被告作为社会保险待遇发放的经办机构，应依法审查申请人的申请材料，履行法定职责。《河南省殡葬管理办法》第三十七条规定，违反本办法，具有下列情形之一的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行，所需费用由丧事承办人承担。强制执行时，当地街道办事处、乡（镇）人民政府和死者生前所在单位应当协同处理：（一）将应当火化的遗体土葬的；（二）将骨灰装棺土葬的；（三）在本办法第二十六条第一款规定的地区建造坟墓的；（四）在公墓、农村的公益性墓地以外的地方建造坟墓的。死者是国家机关工作人员或企事业单位职工的，除按前款规定处理外，所在单位不得支付丧葬费和因丧事造成的困难补助费。《河南省殡葬管理办法》属于地方性法规，《焦作市殡葬管理办法》属于规范性文件，该办法第五十条对于《河南省殡葬管理办法》第三十七条之规定，属于下位法缩小了上位法规定的利害关系人权利主体范围，该条款不合法，不具有有效性，不应当作为本案处理抚恤金待遇的依据适用，故本案原告申请支付抚恤金的诉讼请求合理合法，其要求被告履行法定职责的请求应予支持，但原告请求支付丧葬费的请求因其实际上未支出合法的丧葬费用，不符合法律规定，本院不予支持。原审判决：一、被告焦作市社会保险事业管理局须在判决生效后六十日内对原告陈永兰申请办理其丈夫付文青的抚恤金作出行政行为；二、驳回原告陈永兰的其他诉讼请求。本案受理费50元，由原告陈永兰负担25元，被告焦作市社会保险事业管理局负担25元。
焦作市社会保险事业管理局不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销（2016）豫0802行初19号行政判决书，对本案发回重审或依法改判。焦作市社会保险事业管理局的上诉理由有：一审判决认定事实不清，适用法律不当。焦作市殡葬管理办法（2000年19号令）合法有效。依据行政法的规定，设区的市有权在上位法规定的种类、幅度和范围内制定具体的管理办法。在上位法没有具体的操作办法的情况下，焦作市人民政府有权对抚恤金的支付方法制定具体的操作依据。作为其下属机构的焦作市社会保险事业管理局，依据市政府的文件规定作出具体行政行为是合法有效的。因此，我局不应向其支付抚恤金。
被上诉人陈永兰辩称，一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。一审法院通过庭审质证，根据《中华人民共和国社会保险法》第十七条、《国务院殡葬管理条例》第四条规定，认为答辩人的丈夫付文青在焦作市社保机构参保，户口虽在焦作市马村区，属于火化区，××退后一直在原籍老家居住直至死亡，其老家浚县没有火葬场，不具备火化条件，答辩人家人将付文青按当地习惯土葬后，向上诉人申领抚恤金和丧葬费的要求合理合法。上诉人作为社会保险待遇发放的经办机构，应当依法审查申请人的申请材料，履行法定职责。因此，一审法院对此事实认定清楚，适用法律正确，并无不当。二、上诉人称“焦作市殡葬管理办法（2000年19号令）合法有效”显属理解错误，其上诉理由不能成立。一审法院及答辩人对此规范性文件的真实性均不持异议。但该规范性文件第五十条规定与《河南省殡葬管理办法》第三十七条之规定相冲突，应属于焦作市人民政府的规范性文件缩小了地方性法规的利害关系人权利范围，因此认定该条款不合法，不具有有效性，不应当作为本案处理抚恤金待遇的法律依据进行适用。因此，作出了责令上诉人对答辩人申请办理其丈夫抚恤金作出具体行政行为的判决。三、上诉人上诉称“在上位法没有具体的操作办法的情况下，焦作市人民政府有权对抚恤金的支付方法制定具体的操作依据”，答辩人认为，是上诉人对上位法规定理解存在极端错误。《河南省殡葬管理办法》属于地方性法规，是焦作市人民政府制定规范性文件必须遵守的地方性法规。《焦作市殡葬管理办法》仅仅是地方规范性文件，《河南省殡葬管理办法》第三十七条已经明确作出规定，对违反本规定的，所在单位不得支付丧葬费和因丧事造成的困难补助费，并没有不得支付抚恤金的规定。因此，《焦作市殡葬管理办法》第五十条的规定与地方性法规相抵触，不具有合法性，上诉人依据此条款作出的行政行为是违法和无效的。综上所述，答辩人认为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决合法、合理；上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《河南省殡葬管理办法》第十四条第一款第（一）项规定，以下地区为火葬区：（一）市辖区、县级省辖市、建有火葬场的县和省人民政府划定实行火葬的县。第十六条第三款规定，户籍在火葬区，异地死亡的，应就近火化。第三十七条规定，违反本办法，具有下列行为之一的，由民政部门责令限期改正；拒不改正的，可以强制执行，所需费用由丧事承办人承担。强制执行时，当地街道办事处、乡（镇）人民政府和死者生前所在单位应当协同处理：（一）将应当火化的遗体土葬的；（二）将骨灰装棺土葬的；（三）在本办法第二十六条第一款规定的地区建造坟墓的；（四）在公墓、农村的公益性墓地以外的地方建造坟墓的。死者是国家机关工作人员或企事业单位职工的，除按前款规定处理外，所在单位不得支付丧葬费和因丧事造成的困难补助费。根据以上规定，焦作市马村区属于火葬区，陈永兰的丈夫付文青户籍在焦作市马村区，其虽在异地死亡，亦应当就近火化。付文青去世后按当地习惯土葬明显违反法律规定，相关单位不应支付丧葬费和因丧事造成的困难补助费。付文青在焦作市社保机构参保，在其死亡后家属申请死亡待遇，焦作市社会保险事业管理局不予支付的理由是没有火化证明，但根据规定付文青未火化仍应享受一次性抚恤金。焦作市社会保险事业管理局上诉称《焦作市殡葬管理办法》合法有效，因《河南省殡葬管理办法》对违反该办法的法律责任进行了明确规定，而《焦作市殡葬管理办法》第五十条的规定扩大了违反规定应承担的法律责任，《焦作市殡葬管理办法》第五十条的规定不合法，不应作为依据适用，故上诉人的上诉理由不能成立。综上所述，一审判决正确，应予维持。上诉人焦作市社会保险事业管理局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人焦作市社会保险事业管理局负担。
本判决为终审判决。
审判长 李培军
审判员 乔洪立
审判员 袁 伟
二〇一七年四月五日
书记员 杨 颖