济南高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）鲁0191行初8号
原告济南高新开发区金牛建筑工具租赁站，住所地济南市。
李恩风，女，1967年2月22日出生，汉族，住济南市,系济南高新开发区金牛建筑工具租赁站经营者。
委托代理人王玉河（系李恩风之夫），1964年10月1日出生，汉族，住济南市。
委托代理人翟峰，山东都君律师事务所律师。
被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人王玉柱，局长。
委托代理人马士坤，该局工作人员。
委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。
原告济南高新开发区金牛建筑工具租赁站（简称金牛建筑工具租赁站）诉被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（简称高新区城管局）行政强制一案，原告于2018年1月18日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理，并于同年1月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告金牛建筑工具租赁站的委托代理人王玉河、翟峰，被告高新区城管局的委托代理人马士坤、王新均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2017年6月30日，被告高新区城管局作出济城执高新区限拆字（2017）第10142号《责令限期拆除决定书》，认为“当事人高新区舜华北路最北侧（金牛租赁公司）在高新区舜华北路最北侧未取得建设工程规划许可证擅自建设砖混、钢结构的行为，违反了城乡规划管理的规定。”责令其于2017年7月2日前将违法违章建（构）筑物或设施自行拆除。2017年7月25日，被告作出高新区强拆字（2017）第10038号《强制拆除违法建筑决定书》，决定对上述违法工程实施强制拆除。随后，被告组织人员将原告的上述建筑拆除。
原告金牛建筑工具租赁站诉称，其于2004年12月31日与牛旺庄村委会签订土地承包协议，租赁该村土地用于建设建筑工具租赁站，承包期20年。该租赁站厂房及设施是原告为经营所建，并经过两村委同意。2017年6月26日，被告作出《行政处罚告知书》，拟对原告进行处罚。2017年6月28日，原告进行了陈述并要求举行听证会，被告未回复。2017年6月30日，被告作出《责令限期拆除决定书》，责令原告限期拆除。2017年7月25日，被告作出《强制拆除违法建筑决定书》，决定对原告的房屋及设施强制拆除。同日，被告在未履行任何法定手续、未对原告进行任何补偿的情况下，组织人员对原告所属厂房及其设施进行了拆除，致使原告财产悉数被毁。2017年9月24日，原告申请行政复议，要求撤销《强制拆除违法建筑决定书》，未得到回复。原告认为，一、其于2004年12月31日承包土地，《山东省城乡规划条例》是在2012年12月1日开始实施。被告依据《山东省城乡规划条例》第七十四条作出行政行为违反立法法第九十三条的规定，属于适用法律错误；二、在原告对《限期拆除通知书》申请复议期间，被告非法强拆了原告的厂房。被告强拆前，未进行调查并制作调查笔录，未听取原告的陈述和申辩，未进行听证，执法过程中未出示证件，未给原告充分的时间，未对原告的财产清点记录，未进行法定的送达程序，严重违反行政强制法第十八条的规定，程序严重违法。故请求确认被告于2017年6月23日至2017年7月25日对原告所经营的济南高新开发区金牛建筑工具租赁站的强拆行政行为违法。
原告向本院提交以下证据：
1、《房屋院落租赁合同》；
2、济南高新区舜华路街道牛旺社区居民委员会出具的证明2份；
3、《责令限期改正通知书》；
4、《行政处罚告知书》;
5、《责令限期拆除决定书》；
6、《强制执行催告书》；
7、《强制拆除公告》；
8、《强制拆除违法建筑决定书》；
9、《陈述和申辩》及EMS邮寄单；
10、《行政复议申请书》及EMS邮寄单;
11、王玉河与舜华路街道办事处书记谈话录音一份及书面说明;
12、《济南市人民政府办公厅关于调整征地地上附着物和青苗补偿标准的通知》（济政办发【2015】16号）。
1号证据拟证明原告合法使用村集体的建设用地；2号证据拟证明涉案厂房属于原告所有并经当时村委会同意建造；3-8号证据拟证明被告作出的行政行为适用法律错误，程序违法；9号证据拟证明被告未对原告的陈述和申辩进行回复，程序违法；10号证据拟证明被告未对原告的行政复议申请进行回复，程序违法；11号证据拟证明原告的建筑和厂房不属于违法建筑；12号证据拟证明被告按违建拆除原告的厂房及设施，没有给予补偿是违规的。
被告高新区城管局辩称，其出具的《强制拆除违法建筑决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。原告金牛租赁站系个体工商户，没有提起行政诉讼的主体资格，请求驳回原告的起诉。
被告向本院提交以下证据：
1、《关于在济南高新技术产业开发区建立城市管理行政执法机构的意见》（济编办发【2003】39号）；
2、《山东省人民政府关于在济南市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的通知》（鲁政字【2002】280号）；
3、《国务院法制办公室关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函【2002】170号）；
4、《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》、《济南市拆违拆临行动方案》；
5、《济南市城市管理综合执法暂行规定》（市政府令第207号）；
6、《济南市城乡规划条例》第五条第五款;
7、立案呈批表；
8、《责令限期改正通知书》（第10522号）；
9、《行政处罚告知书》（济城执高新处告字（2017）第10240号）及送达回证；
10、《责令限期拆除决定书》（济城执高新区限拆字（2017）第10142号）。
11、《强制执行催告书》（济城执高新区强告字（2017）10150号）及送达回证；
12、《强制拆除公告》（济城执高新强公字（2017）10125号）及送达回证；
13、《强制拆除违法建筑决定书》（高新区强拆字（2017）10038号）；
14、《关于对金牛租赁公司违法建设执行强制拆除的通知》；
15、《关于调整违法建设案件强制措施批准权的通知》（济整违字【2014】15号）；
16、违法建设认定函；
17、《济南高新区管委会关于成立依法整治违法违章建设领导小组的通知》（济高管发【2017】141号）；
18、济南市城市总体规划（1996-2010），济南市城市总体规划（2011-2020）以及国务院批复、规划图；
19、违法建筑现场示意图；
20、现场照片（同视频存于光盘内）；
21、视频影像资料及文字说明。
1-6号证据拟证明被告高新区城管局具有查处违章建筑的主体资格，是适格的执法主体；7-10号证据拟证明被告高新区城管局责令原告自行拆除违法建筑的决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。且已经告知原告享有陈述、申辩、听证的权利；11-15号证据拟证明被告对原告的违法建筑采取的强制拆除决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法；16-18号证据拟证明涉案建筑系违法建筑，应依法予以强制拆除；19-21号证据拟证明涉案违法建筑的现场状况。
被告提交以下法律依据：
1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条；
2、《山东省城乡规划条例》第七十四条、第七十七条；
3、《济南市城乡规划条例》（2017年5月1日起施行）第九十条、第九十四条；
4、住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》；
5、《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条。
经庭审质证，原告对被告提交的1-3号、5号、15号、17号证据无异议，对4号、6号、18号、21号证据的关联性有异议，对7-10号证据的证明目的有异议，对8-13、14、16号证据的内容有异议，对19-20号证据的真实性有异议。被告对原告提交的1号证据的合法性、关联性不予认可，对2-10号证据的证明目的不予认可，对11号证据的真实性不予认可，对12号证据的关联性不予认可。
原告对被告所适用的法律提出异议。
本院对以上证据认定如下：被告提交的1-6号证据来源真实，合法，可以证明被告的执法主体资格，本院予以采信；15号、17号来源真实、合法有效，原告亦无异议，本院予以采信；7号、11号、12号、14号、16号、18号、20号、21号证据真实、合法、与本案相关联，本院予以采信；8-10号、13号证据未明确违法建筑的方位、面积、四至，本院对其证明目的不予采信；19号证据不能证明在作出行政处罚前取得，本院不予采信。原告提交的1号、2号证据来源真实、符合法定形式，本院予以采信；3-10号证据来源真实、合法有效、与本案相关联，本院对3-10号证据的真实性、合法性、关联性予以确认；11号、12号证据与本案不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明，2004年12月31日，李恩风与牛旺庄村民委员会签订《房屋院落租赁合同》，约定由李恩风租赁该村的土地“用于架管租赁”。2006年5月10日，李恩风作为经营者在该租赁土地上成立济南高新开发区金牛建筑工具租赁站，经营建筑工具租赁。2017年6月23日，被告高新区城管局认为原告未取得建设工程规划许可证擅自建设砖混、钢结构，违反了城乡规划管理之规定，决定对其立案查处。2017年6月26日，被告作出济城执高新处告字（2017）第10240号《行政处罚告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据、内容及原告享有的权利。2017年6月30日，被告作出济城执高新区限拆字（2017）第10142号《责令限期拆除决定书》，责令原告将违法违章建（构）筑物或设施自行拆除。2017年7月4日，被告作出济城执高新区强告字（2017）第10150号《强制执行催告书》，催告原告自觉履行《责令限期拆除决定书》。2017年7月25日，被告作出高新区强拆字（2017）10038号《强制拆除违法建筑决定书》，决定对涉案建筑实施强制拆除。随后，被告组织人员对涉案建筑予以拆除。原告不服，诉至本院。
另查明，2017年6月28日，原告向被告邮寄了《陈述和申辩》，没有得到答复。2017年9月24日，原告向被告所在的“济南高新区管委会319室”邮寄了《行政复议申请书》，没有得到回复。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核。本案中，原告向被告高新区城管局邮寄陈述和申辩，提出事实和理由，被告应当进行复核。被告对此未进行复核，亦未对原告进行回复，不符合法定程序。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。原告向被告高新区城管局邮寄《行政复议申请书》，虽然被告不是该申请的复议机关，但被告负有告知原告向有关行政复议机关提出复议申请的职责。被告对此未回复，亦不符合法律规定。故对原告提出的被告对其申请未回复，构成程序违法的主张，本院予以支持。
《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第三十九条规定，行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据。据此，事实是行政处罚决定的基础和主要内容，行政机关作出的行政处罚决定应当以事实清楚为前提，违法事实不清，证据不足的，不得给予行政处罚。本案中，被告高新区城管局应当在作出责令限期拆除决定前查明违法建筑的具体位置、面积、四至，并据此作出行政处罚和行政强制，确定需要拆除的部分。被告高新区城管局虽向本院提交《李恩风违法建筑示意图》，但该证据在被告的立案、调查取证、责令限期改正、行政处罚等程序中均未体现，不能证明该证据在行政处罚前作出。原告对该证据亦提出异议，被告高新区城管局未进一步提交证据证明该示意图系行政处罚前做出，应承担不利后果。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关依法强制执行。故行政强制执行以行政决定为依据，执行的方式、范围、日期等均不得超出行政决定的规定。因被告作出的《责令限期拆除决定书》、《强制拆除违法建筑决定书》未对违法建筑的具体情况予以查明，故强制拆除违法建筑的行为缺乏有效的执行依据。
综上，被告高新区城管局作出的行政行为查明事实不清、程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局对原告济南高新开发区金牛建筑工具租赁站的强拆行为违法。
案件受理费50元，由被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审判长 胡乃义
审判员 马东升
审判员 刘少梅
二〇一八年四月八日
书记员 范 翠