浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）浙05行终100号
上诉人（原审被告）德清县人民政府，住所地德清县武�镇千秋东街1号。
法定代表人王琴英，该县县长。
委托代理人张敏，该县政府工作人员。
委托代理人陈斌，浙江清溪律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）沈明云。
被上诉人（原审原告）叶生祥。
被上诉人（原审原告）王永文。
委托代理人：强建红。
被上诉人（原审原告）王伟国。
被上诉人（原告原告）王志林。
原审被告德清县住房和城乡建设局，住所地德清县武康镇永安街118号。
法定代表人方凯，该局局长。
出庭应诉负责人王赛翔，该局副局长。
委托代理人熊庆，浙江天阁律师事务所律师。
上诉人德清县人民政府与被上诉人沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林及原审被告德清县住房和城乡建设局（以下简称德清县住建局）不履行查处法定职责及行政复议一案，不服安吉县人民法院（2016）浙0523行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年5月17日立案受理后，依法组成合议庭，于同年6月2日公开开庭进行了审理。上诉人德清县人民政府的委托代理人张敏、陈斌，原审被告德清县住建局的副局长王赛翔、委托代理人熊庆，被上诉人王永文的委托代理人强建红、被上诉人沈明云、王伟国到庭参加了诉讼，被上诉人叶生祥、王志林经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2003年4月1日，沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林与德清县国土资源储备与交易中心签订《征用集体土地房屋拆迁补偿安置协议书》，该协议约定：“甲方同意乙方在该新村临街（路）购买营业用房1间，该营业房交付使用时间为2005年12月31日，建筑面积暂�为45平方米，价格1800元/平方米，购房款81000元”。2015年8月20日，沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林向德清县住建局提出查处规划违法行为的申请，请求对用地建设单位武康镇人民政府等在位于武康镇城西村“鑫盛小区”东侧地块（志远南路西侧）建设“商业开发性质”营业房建筑的规划违法行为进行查处。沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林于2015年11月9日向德清县人民政府申请复议，请求责令德清县住建局对用地建设单位武康镇人民政府等在位于武康镇城西村“鑫盛小区”东侧地块（志远南路西侧）建设“商业开发性质”营业房建筑的规划违法行为进行查处。德清县人民政府于2015年11月13日予以受理。2015年11月24日，德清县住建局作出《查处规划违法行为申请的回复函》，回复称：“经查，本机关不具有你们所申请对规划违法行为进行查处的法定职责，因此，对于你们的申请不予受理”。2015年12月15日，德清县人民政府作出德政复决字[2015]14号《行政复议决定书》，决定维持德清县住建局的具体行政行为。
原审法院认为，涉案地块规划行为会对沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林权利义务产生实际影响，沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林为适格原告。德清县住建局辩称沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林与本案无法律上利害关系的主张，原审法院不予采纳。是否具有查处规划违法行为的法定职责决定了德清县住建局是否应当进行查处，而是否进行查处会对沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林权利义务产生实际影响。德清县住建局针对沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林提出的查处申请作出回应，对沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林的权利义务产生了实际�响，故德清县住建局辩称该回应不属于法院受案范围，原审法院不予采纳。本案的争议焦点是德清县住建局是否具有查处规划违法行为的法定职责？《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第一款规定：“市、县实施城市管理相对集中行政处罚权工作，由本级人民政府依照国家和本省的规定提出申请，报省人民政府批准”以及第六条第一款第（二）项规定：“执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚”，据此，县级城市管理行政执法部门在经省级政府批准后，有权�法实施相对集中行政处罚权，对城乡规划区内的规划违法行为实施行政处罚。根据浙政函[2012]50号《浙江省人民政府关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》、浙府法发[2012]54号《浙江省人民政府法制办公室关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》、德政办发[2012]141号《德清县人民政府办公室关于印发〈德清县住房和城乡建设局（德清县规划局、德清县人民防空办公室）主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》的规定，德清县城市管理执法局集中行使德清县行政区域内城乡规划违法行为行政处罚权（法律、法规规定由乡镇人民政府行使的行政处罚除外）。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第九条规定：“由执法部门集中行使的行政处罚权，原行政管理部门不得再行使；继续行使的，其作出的行政处罚决定�效”，据此，上述规划违法行为行政处罚权只能由德清县城市管理行政执法局集中行使，其他行政机关无权行使。2015年8月20日，沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林向德清县住建局提出履行查处规划违法行为的申请，此时德清县住建局不再行使德清县域内城乡规划违法行为的行政处罚权，即不具有相应的查处法定职责。综上，沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林认为德清县住建局不履行法定职责的主张，原审法院不予采纳。沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林于2015年8月20日向德清县住建局提出查处规划违法行为的申请，德清县住建局在收到申请之日起两个月内未作出处理，该不作为行为违法。之后，沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林向德清县人民政府申请复议，请求责令德清县住建局对涉案规划违法行为进行查处。依上所述，德清县�建局无此法定职责。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”，德清县人民政府认定该请求不属于德清县住建局的职责范围，应当依法驳回复议申请，但却作出维持原具体行政行为的复议决定，适用法律错误，该复议决定应予撤销。德清县人民政府经审查后作出维持原具体行政行为的复议决定，于法无据，原审法院不予支持。鉴于德清县住建局无履行查处规划违法行为的法定职责，德清县人民政府因此无需再作出驳回申请的复议决定。综上，德清县住建局无查处规划违法行为的法定职责，沈明云、叶生祥、王永�、王伟国、王志林要求责令其履行查处规划违法行为法定职责的诉讼请求不能成立；德清县人民政府作出德政复决字[2015]14号《行政复议决定书》适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款，判决：一、撤销被告德清县人民政府作出的德政复决字[2015]14号《行政复议决定书》。二、驳回原告沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林责令被告德清县住房和城乡建设局履行查处规划违法行为法定职责的诉讼请求。案件受理费50元，原告沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林负担25元，被告德清县人民政府负担25元。
上诉人德清县人民政府上诉称，原审法院认为德清县住建局在收到沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林查处规划违法行为举报之日起两个月内未作出处理，属行政不作为，但德清县住建局并无查处规划违法行为法定职责并作出了《查处规划违法行为申请的回复函》告知原审五原告不予处理其举报。同时原审法院认为依照《行政复议法实施条例》第48条第1款第1项规定，认定上诉人作出的复议决定适用法律错误，应依法驳回复议申请，而非维持原具体行政行为。对此上诉人认为，其作出的维持原具体行政行为适用法律正确，理由如下：一、根据《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》（建稽[2014]166号）第8条第1款规定，“对下列情形之一的举报，受理机构不予受理，登记后予以存档：（一）不属于住房城乡建设主管部门职责范围内；”对上述情形该规范性文件并没有强制规定需向举报人作出回复，也没有规定作出回复的时限。原审被告之一德清县住建局于2015年8月20日收到原审五原告《查处规划违法行为申请书》，于2015年8月21日对该举报事项登记存档，已经按照《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》的规定对原审五原告举报事项作出了处理，并没有行政不作为。二、本案在复议审理期间，原审被告之一德清县住建局作出了《查处规划违法行为申请的回复函》这一具体行政行为，故本案上诉人根据《行政复议法》第28条之规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见”，对原审被告之一德清县住建局的具体行政行为进行审查并提出意见。经审查，因德清县城市管理行政执法局集中行使德清县行政区域内城乡规划违法行为行政处罚权，上诉人认为德清县住建局不具有相应的查处法定职责，德清县住建局对涉案举报事项登记留档，并作出《查处规划违法行为申�的回复函》告知原审五原告不予处理其举报的处理并无不当。故上诉人根据《行政复议法》第28条第1款第1项之规定，作出了维持原审被告德清县住建局的原具体行政行为的复议决定。上诉人认为，在作出该复议决定时适用的法律正确。三、原审法院认为本案应当适用《行政复议法实施条例》第48条第1款第1项规定，作出驳回决定，而本案中事实是在复议审理期间原审被告之一德清县住建局作出了《查处规划违法行为申请的回复函》并告知原审五原告不予处理其举报的具体行政行为。因此复议机关必须按照《行政复议法》第28条规定，对德清县住建局具体行政行为进行实体、程序、适用法律的全面审查。综上，上诉人认为本案在适用法律上应当就德清县住建局作出的具体行政行为进行审查，并按照《行政复议法》第28条作出复议决定。上诉人适用法律完全正确，请求�审法院依法撤销原审第一项判决，并依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人沈明云答辩称，上诉人的上诉理由是错误的，上诉人对原审判决保留意见，不承认原审判决。
被上诉人叶生祥、王永文、王伟国、王志林未发表答辩意见。
原审被告德清县住建局答辩称，一、一审判决认定本机关不具有查处规划违法行为法定职责所依据的事实清楚、证据确凿。2012年11月26日浙江省人民政府法制办下发《浙江省人民政府法制办公室关于德清县开展城市管理相对集中行政处罚权工作实施方案的批复》（浙府法发[2012]54号），德清县城市管理行政执法局开始在德清县行政区域内依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的行为（法律、法规规定由乡镇人民政府行使的行政处罚除外）行使实施行政处罚的职能。德�县内规划违法行为的查处，不再属于德清县住建局的法定职责。二、一审判决认定德清县住建局在收到申请之日起两个月内未作出处理行为系不作为并认定违法，该认定错误，德清县住建局不存在行政不作为事实。首先，住房建设领域行政法律法规规章均无对非住房建设行政主管部门职责范围内的申请或举报需要在两个月之内作出处理的规定，也就是即无两个月时间的规定也无需作出处理规定。其次，《住房城乡建设领域违法违规行为举报管理办法》对于不属于住房城乡建设主管部门职责范围的举报规定是不予受理，只是要求对其登记后予以存档。该办法只对职责范围内的举报要求在7个工作日内处理，并在受理后60个工作日办结。综上，请求法院依法裁判。
各方当事人在本案一审期间向原审法院提交的证据材料，已由原审法院移送至本院。经审理，对原�判决认定的基本案件事实，本院予以确认。
本院认为，《信访条例》第二条第一款规定，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。被上诉人沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林向原审被告德清县住建局申请对“用地建设单位武康镇人民政府等在位于武康镇城西村‘鑫盛小区’东侧地块（志远南路西侧）建设‘商业开发性质’营业房建筑的规划违法行为进行查处”，但原审被告德清住建局并无对上述地块上规划违法行为进行查处的职权。故本案中，被上诉人沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林向原审被告德清县住建局申请查处规划违法行为系信访投诉事项，应受《信访条例》调整，德清县住建局对此进行的处理不属行政诉讼受案范围。原审法院进行实体审理系认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销安吉县人民法院（2016）浙0523行初5号行政判决；
二、驳回沈明云、叶生祥、王永文、王伟国、王志林的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何育红
代理审判员 沈 屹
代理审判员 彭伟伟
二〇一六年七月五日
书 记 员 凌烈妮