湖南省江永县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）江永法行初字第16号
原告周夜建。
原告周运平。
原告周运良。
原告谭丽平。
上述四原告的共同委托代理人林湘，湖南九子龙律师事务所律师。特别授权代理。
被告江永县国土资源局，住所地江永县潇浦镇永阳路177号。
法定代表人杨建文，系该局局长。
委托代理人何杰顺，系江永县国土资源局法规股股长。一般授权代理。
委托代理人义建强，江永县国土局法律顾问，一般授权代理。
原告周夜建、周运平、周运良、谭丽平不服被告江永县国土资源局（以下简称江永县国土局）于2015年7月2日作出的《不予受理土地登记申请告知通知书》，于2015年7月13日向本院提起诉讼。本院依法受理后，于2015年7月16日向被告江永县国土局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文件。本院依法组成由审判员周祥洛担任审判长，审判员眭建国、人民陪审员李发明参加的合议庭，于2015年10月12日公开开庭进行了审理。原告周夜建、周运平、谭丽平及共同委托代理人林湘、被告江永县国土局委托代理人何杰顺、义建强到庭参加诉讼，原告周运良、被告江永县国土局法定代表人杨建文未到庭。本案现已审理终结。
被告江永县国土局于2015年7月2日向原告谭丽平等人下达《不予受理土地登记申请告知通知书》，《通知书》称，本局政务中心窗口于2015年6月26日收到原告提交申请要求对新何家戏院旁的空地进行土地使用权登记。经审查土地登记申请及提交的申请材料，被告认为该案土地不符合登记的条件，应不予登记。理由是：1、《土地登记办法》第十八条规定“其中土地权属有争议的，不予登记”。该宗土地何家村规划建设村活动中心与原告有权属争议，不予登记；2、《中华人民共和国土地管理法》第六十五条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”。原告已迁移到黄甲岭乡大漠头村，该宗土地土改后一直空闲。原告已经停止使用该宗土地，故不予登记；3、根据［国土发（2008）146号］和《中华人民共和国土地管理法》相关规定，集体建设用地使用权和宅基地使用权的主体要求为农村集体经济组织或农村居民且为本集体组织的成员。周夜建、周运平、周运良为黄甲岭乡大漠头村二组村民，谭丽平为潇浦镇居民，均不是何家村村民，故不予登记。综上所述，根据《土地登记办法》第十八条的规定，将该宗土地不予登记的理由特此告知。
被告江永县国土局在法定期限内提供了据以作出被诉行政行为的全部证据和依据的规范性文件如下：
1、2015年6月30日，江永县国土局工作人员向何家村支书何某某所作的询问笔录。拟证明原告申请登记的土地为何家村所有，四原告不是何家村村民。
2、国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》［国土发（2008）146号］文件。拟证明按规定只有本集体组织的成员才有权使用本集体的土地。
3、《土地登记办法》。拟证明原告的申请属该办法第十八条规定的情形，因此不能予以登记。
4、《中华人民共和国土地管理法》。拟证明被告是依据该法的规定行使土地登记管理的职权。
原告周夜建、周运平、周运良、谭丽平诉称，四原告的祖父周某某1952年向永明县人民政府购买了一宗土地，该宗土地位于新何家村，面积约250平方米。四原告为了办理好土地登记的手续，请了国土局的工作人员去调查核实。但国土局会审的结果为该宗土地的用地性质为集体建设用地，同时作出了对原告申请办理土地登记的申请不予受理的决定。原告于2015年5月12日向江永县人民政府提出行政复议，江永县人民政府作出撤销被告于2015年4月13日作出的《申请不予受理通知书》：由原告重新提出申请，被告依法按程序办理的决定。2015年6月26日，原告重新提出办理土地登记申请，但被告于2015年7月2日作出了不予受理土地登记申请的决定。原告认为江永县国土局的不予受理决定是错误的，理由是：一、被告对本案诉争的土地性质定性错误。该宗土地性质是国有土地。二、被告不予登记所依据的法律错误。被告不予登记的法律依据是《土地登记办法》第十八条的规定，其中土地权属有争议的，不予登记。何家村只是口头提出争议，没有提交任何书面材料，国土局所依据的仅是一个国土资源调查询问笔录。要异议也是何家村主动提出，不能依据一个调查笔录就说明人家有异议。这从程序上、从法律的实体上都是错误的。另外要强调的是该宗土地在土改之前并不属于何家村，而是属于周家村的。三、原告祖父周某某原属于周家村的村民，1948年才迁到江永县黄甲岭乡大漠头村。1952年周某某向永明县人民政府购买了该宗土地，既然该宗土地能够由人民政府卖给周某某，该买卖协议是合法有效的。这份协议证明：第一、买卖已经完成。周某某的权益受到法律的保护和人民政府的保护；第二、该宗土地人民政府有权处理。既然有权处理那就是毫无争议的属于国有土地。四、四原告是周某某的后代，依法继承了他的合法遗产。四原告具有提出土地登记申请的权利。综上所述，为维护自己的合法权益，提起诉讼，请求1、撤销被告江永县国土局2015年7月2日作出的《不予受理土地登记申请告知通知书》；2、依法判决被告重新作出新的处理。庭审中，原告将诉讼请求变更为：1、判决确认被告2015年7月2日作出的《不予受理通知书》违法，并予撤销；2、判令被告受理，责令被告限期为原告办理国有土地权属登记和发放国有土地使用证。
原告周夜建、周运平、周运良、谭丽平为支持自己的诉讼主张，提供了如下证据：
1、大漠头村村委会的证明及卢燕红（申明是传真件）、卢青旺、卢社旺放弃使用权的申明和身份复印件。拟证明四原告享有继承权。
2、买契纸及印花税票。拟证明原告祖父周某某1952年向当时的永明县政府购买，明确了土地位置和价格等，并依法向政府税务部门缴纳了印花税，同时证明该块土地是属于国有土地，而不是集体土地
3、证人郑荣正等人的证明和现场照片。拟证明该宗土地系原告祖上合法购买，土地使用权归原告；照片证明是原告祖上购买，土地使用权一直属于原告，因此，多年来土地才一直未被占用，集体也从未提出任何异议和处理。
4、2015年6月26日的《建房用地申请报告》和图纸。拟证明原告向被告申请办理国有土地使用权证，以及原告申请国有土地权属登记后，被告工作人员对土地测量和确定土地界址坐标。
5、2015年5月28日的《建房用地申请报告》、2014年12月8日《关于位于新何家宗地周夜建等四人申请办理土地登记的会审结果》、2015年4月13日江永县国土局《申请不予受理通知书》、行政复议申请书、江永县人民政府《行政复议决定书》［江永复决（2015）2号］各1份，拟证明原告曾申请过1次，并对第1次不予受理申请的决定，申请过复议。
被告江永县国土局辩称，一、原告诉状中已明确了原告周夜建、周运平、周运良是周某某的孙子，谭丽平是周某某外孙女的女儿。原告认为，本案所指的地块是周某某的“合法遗产”，四原告是周某某的后代，可以依法继承周某某的“合法遗产”。四原告的逻辑违背了我国现有继承法第十条关于继承顺序的规定，四原告不属于第一、第二顺序继承人范畴，而且周某某的所有第一顺序继承人并未作出放弃继承的申明，四原告在法律上对该地块不能行使依法继承。二、原告诉称该宗地原属于周家村，不属于何家村，周某某从1948年就搬迁至黄甲岭乡大漠头村。我国的土地政策法律从解放初期至今发生了很大变化。现行《土地管理法》明确规定，我国现行土地所有制形式只有国家所有和集体所有两种形式，不存在个人所有的土地私有制。四原告申请登记的该宗地现位于何家村就应属于何家村所有，不是何家村村民的四被告无权对该宗地申请使用。三、被告的不予受理登记告知书并不是确认对该宗地的所有权、使用权的决定，而是对四原告的申请依法对相关材料事实进行审核后明理说法的一种书面文字表达形式。按前述观点，四原告不能行使对该宗地的依法继承权，从一开始四原告的行为就不能得到法律上的认可，更何况法律上规定何家村委会不可能将村里的土地同意给本村集体之外的人使用，四原告申请登记的行为已不是四原告的合法权益，被告的告知书对四原告的合法权益没有造成任何侵犯。故，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
在庭审中，原告周夜建、周运平、周运良、谭丽平及其委托代理人林湘对被告江永县国土局提供的证据发表质证意见如下：
对于证据1，真实性、合法性、关联性均有异议，认为是内部调查，不能证明土地是何家村的，不能达到被告的证明目的。对于证据2，认为是内部文件，不能作为证据，不能证明被告依法行政。对于证据3、4，认为是法律法规，不能作为证据提交，不予质证。
被告江永县国土局的委托代理人对原告提供的证据发表质证意见如下：
对于证据1，认为村委会无权证明身份关系，只有户籍资料才能证明。自愿放弃的申明与本案没有关系。对真实性、关联性均有异议。对于证据2，认为证明不了出卖人是永明县政府，而只是一张完税证明，无法证明出卖人是谁。对于证据3，对真实性、关联性、合法性均有异议，认为照片达不到原告的证明目的，根据法律规定土地闲置两年依法回收；证人证明的真实性、关联性、合法性均有异议。对于证据4，认为申请是事实，图纸的真实性亦无异议，关联性有异议。对于证据5，真实性无异议，关联性有异议，与本案无关联。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
对于原告的证据1中大漠头村委会的证明，本院认为来源合法、内容客观真实，与本案有关联性，予以确认为有效证据；卢燕红、卢青旺、卢社旺的申明，因本人未到庭向法院作明确表述，亦未经过公证，不具有法律效力，本院不予确认为有效证据。对于原告的证据2，本院认为客观真实，符合证据“三性”原则，确认为有效证据。对于原告的证据3，照片是对涉案土地目前状况的写照，符合证据要求，本院确认为有效证据；郑荣正等人的证明，内容指向不清，无绘图人签名盖章，不符合证据要求，本院不予确认为有效证据。对原告的证据4、5，本院认为符合证据要求，确认为有效证据。对被告的证据1，本院认为是被告江永县国土局工作人员为完成登记审查事项所作的必要调查了解，合法真实，与本案有一定关联，确认为有效证据。对被告的证据2、3、4，是被告作出行政行为的依据，不能作为作出行政行为的证据使用，不进行确认。
经审理查明，1952年3月，原告周夜建、周运平、周运良的祖父，也就是原告谭丽平的曾外祖父周某某，通过购买取得了位于新何家村的涉案宗地管业权，并得到原永明县人民政府颁发的《湖南省人民政府财政厅印发买契纸》第038540号契约书确认。2014年5月28日，四原告向被告提出在爷爷买下的空地即涉案宗地上建房的申请，被告经调查核实，于2014年12月8日经会审作出该宗土地为集体所有，用地性质为集体建设用地，其土地使用权由该拥有土地的集体确定的结论，并于2015年4月13日下达《申请不予受理通知书》（办件编号：M4311252015041300044）。通知书称，四原告提出国有土地使用权初始登记申请，所提供资料不符合国有划拨土地登记条件，决定不予受理申请。四被告不服，遂向江永县人民政府提起行政复议，要求对被告江永县国土局2014年12月8日会审结果及2015年4月13日作出的不予受理决定进行复核。江永县人民政府于2015年6月23日作出江永复决（2015）2号《行政复议决定书》，决定：驳回申请人对江永县国土资源局于2014年12月8日的会审结果的行政复议申请；撤销江永县国土资源局2015年4月13日作出的《申请不予受理通知书》（办件编号：M4311252015041300044）。由申请人重新作出申请，县国土资源局依法按程序办理。四原告又于2015年6月26日再次向被告提出《建房用地申请报告》，申请在爷爷买下的空地即涉案宗地上建房。被告江永县国土局于2015年7月2日作出《不予受理土地登记申请告知通知书》，《通知书》阐明不予登记的理由有：1、因何家村委规划在涉案土地建设村活动中心，涉案宗地权属有争议；2、申请人已迁移到黄甲岭乡大漠头村，该案土地在土地改革后一直空闲，申请人已经停止使用该宗土地，农村集体经济组组经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权；3、集体建设用地使用权和宅基地使用权的主体要求为农村集体组织或农村居民且为本集体经济组织成员，而申请人不是何家村村民。四原告不服《不予受理土地登记申请告知通知书》不予登记的结论，遂提起诉讼。
本院认为，依据《土地登记办法》第三条的规定，申请人申请土地使用登记的，须向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请。四原告申请进行登记的土地在江永县行政区划范围内，江永县国土局是接受土地登记申请的行政主体，履行对土地登记申请的审查及登记是法定职责。本案涉及的焦点是涉案宗地的土地是属于集体所有还是国有的问题。涉案宗地自1952年3月确实为周某某管业后，至今已有很长历史，其间，我国土地所有制形式发生了多次较大调整，特别是1987年《中华人民共和国土地管理法》实施之后，更进一步明确了土地所有及使用的登记制度，但是，无论是土地所有权还是使用权的确定，都属于政府的职能，而非司法管辖范畴，因此，本院对此不予审查。四原告于2015年6月26日提出建房用地申请，被告江永县国土局于2015年7月2日作出《不予受理土地登记申请告知通知书》并送达原告，是依法履行职责的行为。虽然从《不予受理土地登记申请告知通知书》的形式上看是一次程序性通知，是对是否受理申请的处理，但是，从《通知书》的内容来看，已对原告申请的具体请求作出了具体的、明确的结论，作出了实体处理。且被告自收到申请至下达《通知书》的期限符合《土地登记办法》第十九条的规定。因此，被告江永县国土局是正确履行了法定职责。综上所述，被告江永县国土局受理四原告土地登记申请后的处理，程序合法，有事实和法律依据，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告周夜建、周运平、周运良、谭丽平的诉讼请求。
本案件受理费50元，由原告周夜建、周运平、周运良、谭丽平负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状正本一份、副本六份，上诉于湖南省永州市中级人民法院。
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审 判 长 周祥洛
审 判 员 眭建国
人民陪审员 李发明
二〇一五年十月三十日
书 记 员 陈 晔
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。