广东省江门市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤07行初52号
原告新会区睦洲镇区根定虾苗场。住所地：广东省江门市新会区睦洲镇东向渡口所侧。
经营者区根定。
委托代理人陈武能，北京陈武能律师事务所律师。
被告江门市新会区人民政府。住所地：广东省江门市新会区会城同庆路*号。
法定代表人梁明建，区长。
委托代理人简焯霖，系新会区睦洲镇人民政府工作人员。
委托代理人邓丽华，广东永基律师事务所律师。
第三人广东电网有限责任公司江门新会供电局。住所地：广东省江门市新会区会城镇冈州大道中**号。
法定代表人谭学健，局长。
委托代理人陈亮才，广东华卓律师事务所律师。
委托代理人黄艳春，广东华卓律师事务所律师。
原告新会区睦洲镇区根定虾苗场（以下简称“区根定虾苗场”）诉被告江门市新会区人民政府（以下简称“新会区政府”）、第三人广东电网有限责任公司江门新会供电局（以下简称“新会供电局”）行政强制纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2018年2月9日公开开庭进行了审理。原告区根定虾苗场的经营者区根定及其委托代理人陈武能、被告新会区政府的委托代理人简焯霖、邓丽华、第三人新会供电局的委托代理人陈亮才、黄艳春到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告区根定虾苗场诉称：一、区根定虾苗场起诉新会区政府下属江门市新会区睦洲镇人民政府（以下简称“睦洲镇政府”）及新会供电局的概况。2017年7月31日，区根定虾苗场曾向江门市新会区人民法院以新会供电局下属睦洲供电所和睦洲镇政府共同强行停电侵权造成区根定虾苗场鱼虾苗死亡经济损失100万元而进行民事起诉，但被一、二审法院驳回，理由是涉案行为属于行政侵权，不是民事侵权，要求区根定虾苗场按照行政侵权另案起诉。二、基于江门市新会区人民法院和江门市中级人民法院的民事裁定书内容，区根定虾苗场现依照行政侵权方式进行起诉。2017年6月16日，新会区政府下属睦洲镇政府在区根定虾苗场处张贴《通知》。2017年7月4日，新会区政府对区根定虾苗场作出新府告[2017]13号《行政处罚听证告知书》。2017年7月7日上午11时10分，新会区政府下属睦洲镇政府工作人员和新会供电局(睦洲供电所)共同派人将《关于配合政府对用户停电的通知书》送达给区根定虾苗场。该停电通知规定从2017年7月12日9时00分开始停电。区根定虾苗场为了维护自己的合法权益，当天(即7月7日)马上去新会区信访局和供电局上访。2017年7月10日，新会区政府（法制局）向区根定虾苗场发出《听证通知书》，计划在2017年7月28日下午3时进行听证。2017年7月12日下午4时，新会区政府下属睦洲镇政府派人和新会供电局(睦洲供电所)强行关闭区根定虾苗场的电闸，造成区根定虾苗场大量的虾苗和鱼获因缺氧而全部死亡，经济损失100万元。区根定虾苗场是合法的水产种苗经营者，取得政府许可和工商部门批准经营的。区根定虾苗场的财产受法律保护。区根定虾苗场的经营场所是合法租赁取得。新会区政府下属睦洲镇政府和新会供电局（睦洲供电所）是无权关电的，因为新会区政府在7月10日发出听证通知，即尚未有行政处罚生效文件的情况下实施关电，其行为是严重行政侵权行为，其造成区根定虾苗场的经济损失依法必须承担法律的赔偿责任。三、区根定虾苗场的基本立场。区根定虾苗场认为睦洲镇政府系新会区政府派出机构，不具有行政法人机关资格，为此，特依照《中华人民共和国宪法》及有关法律规定，把新会区政府列为本案被告。而新会供电局(睦洲供电所)系企业法人单位，不属于行政机关，依法只能作为第三人列入本案诉讼人。为了维护自己的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国侵权责任法》等规定，特提起行政诉讼，请求：l.依法确认新会区政府及新会供电局在2017年7月12日下午停止供电给区根定虾苗场构成共同行政侵权行为；2.依法判令新会区政府及新会供电局的停电行为赔偿区根定虾苗场经济损失97.64万元；3.判令新会区政府及新会供电局共同承担本案的所有诉讼费用。
被告新会区政府辩称：一、新会区政府的主体不适格。1.新会区政府没有对区根定虾苗场作出过停电处理的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，新会区政府不应作为本案的被告。2.根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条和第五十四条的规定，睦洲镇政府属镇一级行政机关不属于新会区政府的派出机构，睦洲镇政府应在其职权范围内，自行作出相应的具体行政行为。如睦洲镇政府的具体行政行为违法，应列其为被告，而不应列新会区政府为被告。因此，新会区政府不是本案的适格被告。二、区根定虾苗场具有违法事实，新会区政府已对其作出关闭决定。区根定虾苗场在江门市新会区睦洲镇东向渡口所侧建设的虾苗场建设项目，位于新会××水厂××沙××水点饮用水水源××保护区内，该建设项目属于与供水设施和保护水源无关的建设项目。前述违法事实，已由新会区政府查明。为此，根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款的规定，新会区政府已于2017年8月15日作出新府告[2017]16号《行政处罚决定书》，责令区根定虾苗场关闭在江门市新会区睦洲镇东向渡口所侧建设的虾苗场，但新会区政府并没有对区根定虾苗场作出停电处理的决定。三、区根定虾苗场诉请的经济赔偿缺乏依据。如上所述，新会区政府没有对区根定虾苗场作出停电处理，区根定虾苗场因停电所遭受的损失，与新会区政府无关。退一步讲，如法院认定新会区政府需赔偿经济损失，则区根定虾苗场提交的证据，均为其单方制作，不能证明其遭受的实际损失。区根定虾苗场关于赔偿经济损失的诉请，缺乏事实依据。综上所述，新会区政府没有对区根定虾苗场作出停电处理决定，新会区政府不是本案适格被告，区根定虾苗场诉请缺乏事实和法律依据。请查明事实，驳回区根定虾苗场的诉讼请求。
第三人新会供电局述称：一、新会供电局作为行政主体不适格。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条及第七条规定行政赔偿义务机关是行政机关。本案的案由是行政赔偿纠纷，涉及的是行政赔偿责任，不是民事赔偿责任。据此，本案被请求承担赔偿责任的适格被告或第三人主体均应为行政机关。新会供电局是企业，不是行政机关，不具行政赔偿义务。新会供电局无权作出具体行政行为，与停电行为无关，区根定虾苗场损失跟新会供电局无因果关系，新会供电局不应承担行政赔偿。二、区根定虾苗场请求行政赔偿，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款的规定，应先向赔偿义务机关提出。三、新会供电局没有实施停止供电的行为。虽然睦洲供电所曾于2017年7月7日向区根定虾苗场发出《关于配合政府对用户停电的通知书》，但因区根定虾苗场没有签收该通知书并提出异议，新会供电局或睦洲供电所实际上没有实施停电行为，也没有委托其他人士或者其他单位实施停电行为。另外，据了解，区根定虾苗场当日下午已将电箱的封条撕掉，自行恢复供电。四、区根定虾苗场诉称其经济损失100万元，明显不符合事实。区根定虾苗场预先知道将会实施停电，如果在虾塘里还有100万元塘虾，按照常理必定会把虾捕捞转移或出售。区根定虾苗场也没有举出其损失100万元的证据。综上所述，区根定虾苗场对新会供电局的起诉没有事实根据和法律依据。请求查明事实，正确适用法律，驳回区根定虾苗场对新会供电局的起诉。
经审理查明：2017年6月16日，睦洲镇政府作出《通知》，告知区根定虾苗场其经营的虾苗场位于饮用水源一级保护区内，要求其在接到通知后5天内自行清理现场，停止进行相关养殖行为，否则将采取强制措施。2017年7月4日新会区政府作出新府告[2017]13号《行政处罚听证告知书》，告知区根定拟责令其关闭违法违规建设的虾苗场项目，其有权在收到告知书之日起3日内提出听证。其后区根定向新会区政府申请听证，新会区政府定于2017年7月28日举行听证。2017年7月7日，睦洲镇政府向睦洲供电所作出《关于对新会区睦洲镇区根定虾苗场停止供电的函》称：“根据《中华人民共和国水污染防治法》第58条第一款的规定，以及新会区人民政府文件《新府告（201713号）》的要求……经研究决定从即日起对新会区睦洲镇区根定虾苗场实施强制关停措施，并请贵单位支持协助相关工作，对该场实施停止生产经营用电的供应。”同日，睦洲供电所作出《关于配合政府对用户停电的通知书》，该通知书载明根据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条第一款的规定，新会区政府新府告[2017]13号文件及睦洲镇政府要求供电部门配合政府对区根定虾苗场予以停电，决定于2017年7月12日9时起对区根定虾苗场停止供电。睦洲供电所将上述通知书张贴于区根定虾苗场。同日，区根定到新会信访局进行信访，要求在听证会举行前不能停止供电。其后区根定虾苗场称2017年7月12日确有停电行为并造成虾苗死亡。区根定虾苗场认为涉案停止供电行为是新会区政府以及新会供电局共同作出，侵犯其合法权益，遂提起本案行政诉讼。
另查明，区根定虾苗场以新会供电局及睦洲镇政府为被告，向江门市新会区人民法院提起（2017）粤0705民初3492号民事诉讼，要求确认新会供电局非法停电造成区根定虾苗场损失100万元，并判令睦洲镇政府对新会供电局的赔偿承担连带责任。江门市新会区人民法院经审查认为从案件材料可知涉案纠纷已经进入行政处理程序，案件不属于民事诉讼的受案范围，故裁定驳回区根定虾苗场的起诉。
再查明，在本案庭审中，本院向区根定虾苗场询问新会区政府认为其并非本案适格被告，应列睦洲镇政府为本案被告的问题，区根定虾苗场坚持将新会区政府列为本案被告。此外，区根定虾苗场将其诉请赔偿金额由100万元变更为经济损失97.64万元，并口头向本院提出涉案经济损失的评估申请。
本院认为，本案属行政强制纠纷。本案的焦点问题是新会区政府作为本案被告是否适格。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”、第五十四条“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”的规定，本案中向睦洲供电所发出《关于对新会区睦洲镇区根定虾苗场停止供电的函》的行政机关为睦洲镇政府。睦洲镇政府作为睦洲镇的镇一级人民政府，其具有独立的主体资格,依法可作为行政诉讼的被告。从本案现有证据无法证明新会区政府实施了涉案的停电行为或委托睦洲镇政府实施了涉案停电行为，也即是说无法证明新会区政府为本案适格被告。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，在新会区政府并非本案适格被告的情况下，经本院释明，区根定虾苗场坚持将其列为本案被告，属于错列被告并拒绝变更，应当裁定驳回其起诉。鉴此，区根定虾苗场庭审中提出的关于涉案经济损失的评估申请，本院不予审查。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的规定，裁定如下：
驳回原告新会区睦洲镇区根定虾苗场的起诉。
本案不收取案件受理费，已经预收的50元受理费由本院退回原告新会区睦洲镇区根定虾苗场。
如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 邓 球
审 判 员 廖学安
审 判 员 陈 健
二〇一八年三月六日
法官助理 吴慧仪
书 记 员 陈秀霞