台州市黄岩区人民法院行 政 判 决 书（2016）浙1003行初40号原告暨诉讼代表人何伟红，女，1983年9月18日出生，汉族，身份证号码3310021983********,住浙江省临海市邵家渡街道滩头村***号。原告暨诉讼代表人毕美琴，女，1974年12月11日出生，汉族，身份证号码3326211974********,住浙江省临海市大洋街道府东小区**幢*号。原告张利新，女，1975年9月21日出生，汉族，住浙江省临海市。原告钟允祥，男，1961年10月31日出生，汉族，住浙江省临海市。原告冯晔，男，1983年2月27日出生，汉族，住浙江省临海市。原告詹茂武，男，1965年10月29日出生，汉族，住浙江省临海市。原告朱全鹏，男，1977年12月27日出生，汉族，住浙江省临海市。原告ＸＸＸ，男，1982年10月18日出生，汉族，住浙江省临海市。原告杨菊利，女，1967年7月16日出生，汉族，住浙江省临海市。原告徐赛民，男，1979年8月31日出生，汉族，住浙江省临海市。原告陈美丽，女，1964年10月24日出生，汉族，住浙江省临海市。原告陈建中，男，1968年9月17日出生，汉族，住浙江省临海市。原告董继光，女，1977年8月23日出生，汉族，住浙江省临海市。原告董俊杰，男，1976年1月14日出生，汉族，住浙江省临海市。原告金良华，男，1965年8月3日出生，汉族，住浙江省临海市。原告宋万辉，男，1968年7月7日出生，汉族，住浙江省临海市。原告金俊，男，1987年2月13日出生，汉族，住浙江省临海市。原告王灵刚，男，1985年9月28日出生，汉族，住浙江省临海市。原告黄灵江，男，1976年7月5日出生，汉族，住浙江省临海市。原告郑金仙，女，1952年5月7日出生，汉族，住浙江省临海市。原告程耀，男，1983年10月23日出生，汉族，住浙江省临海市。原告葛雨永，男，1977年12月29日出生，汉族，住浙江省临海市。原告葛雨江，男，1975年9月24日出生，汉族，住浙江省临海市。原告姜仁余，男，1981年10月17日出生，汉族，住浙江省临海市。原告周辉，男，1979年10月26日出生，汉族，住浙江省临海市。原告詹学正，男，1976年5月13日出生，汉族，住浙江省临海市。原告胡雪娇，女，1973年11月18日出生，汉族，住浙江省临海市。原告胡香娥，女，1966年4月25日出生，汉族，住浙江省临海市。原告朱汝伟，男，1976年6月6日出生，汉族，住浙江省临海市。原告詹珠凤，女，1965年10月9日出生，汉族，住浙江省临海市。原告王志敏，男，1970年10月11日出生，汉族，住浙江省仙居县。原告潘礼卫，男，1979年3月9日出生，汉族，住浙江省临海市。原告周伟，男，1977年10月15日出生，汉族，住浙江省临海市。原告项敏，男，1983年10月7日出生，汉族，住浙江省临海市。原告魏寿富，男，1970年10月25日出生，汉族，住浙江省临海市。原告卢颖，女，1971年9月15日出生，汉族，住浙江省临海市。委托代理人徐杨超，浙江金道律师事务所律师。被告台州市住房和城乡建设局，住所地浙江省台州市市府大道465号。法定代表人王加潮，局长。应诉负责人厉维军，该局副局长。委托代理人陈容，该局工作人员。委托代理人蔡驰江，浙江台温律师事务所律师。第三人临海银泰购物中心开发有限公司，组织机构代码59055354-4，住所地浙江省临海市古城街道巾山中路14号4楼。法定代表人辛向东，执行董事长。委托代理人傅利彬，北京炜衡（宁波）律师事务所律师。委托代理人胡节生，北京炜衡（宁波）律师事务所律师。原告何伟红等36人诉被告台州市住房和城乡建设局（以下简称台州市住建局）、第三人临海银泰购物中心开发有限公司(以下简称银泰公司)其他行政行为一案，于2016年10月8日向台州市中级人民法院提起行政诉讼。台州市中级人民法院于同年11月1日作出(2016)浙10行辖160号行政裁定，将本案指定本院管辖。本院于同年12月1日立案后，于同月7日分别向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月22日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人徐杨超，被告台州市住建局的应诉负责人厉维军、委托代理人陈容、蔡驰江，第三人银泰公司的委托代理人傅利彬、胡节生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。陈锦胜等人不服临海市住房和城乡建设规划局(以下简称临海市住建局)于2015年2月27日作出的临海银泰城A-07地块商业、大型商场和A0-08地块商业、住宅工程的竣工验收备案意见(《房屋建筑工程竣工验收备案表》编号31700020150227101)的行政行为，向被告台州市住建局申请行政复议，要求确认临海市住建局备案行为违法，并予以撤销。2016年4月29日，被告台州市住建局作出台建规行复决［2015］4-1号行政复议决定：确认临海市住建局上述备案行为违法（在论理部分阐明了不予撤销的理由）。原告何伟红等36人诉称，2016年4月29日，被告针对陈锦胜等人的行政复议申请，认为临海市住建局2015年2月27日作出的涉案备案行为违法，但违法情形尚不足以导致该行为被撤销，故驳回了撤销的行政复议申请，作出确认违法的行政复议决定。原告认为，工程规划核实是对工程是否按照审批确定的规划指标建设进行验收的重要工程质量管理环节，也是保证工程总体质量的前提。工程竣工验收是保证房屋质量的重要环节，在未取得建设工程规划核实确认的情况下所进行的工程竣工验收，应属无效。临海市住建局依据无效的竣工验收给予竣工备案，已严重违反了《城乡规划法》第四十五条、《浙江省城乡规划条例》第四十四条以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》（以下简称《备案管理办法》）第四条、第五条、第八条之规定。竣工验收备案程序是保障项目工程总体质量的基础，是保障实体合法的前提，故该项违法并非一般程序瑕疵，是对原告权利产生重大影响的行政行为，应当予以撤销而非确认违法。请求判令撤销被告台州市住建局作出的台建规划行复决字［2015］4-1号行政复议决定书；责令被告台州市住建局重新作出撤销临海市住建局2015年2月27日作出的临海银泰城A-07地块商业、大型商场和A-08地块商业、住宅工程的竣工验收备案行为。被告台州市住建局辩称，一、答辩人对备案机关的备案行政行为确认违法不予撤销，此实体处理合理合法。临海市住建局备案行政行为的主要问题是针对第三人违反《城乡规划法》第45条、《浙江省城乡规划条例》第44条第5款的规定，先组织竣工验收，后办理建设工程竣工规划核实确认手续的程序颠倒行为未予以指正，以及对第三人未明确竣工验收合格确切时间的备案文件未要求补正。因此，此行政行为程序轻微违法，应当确认违法，但该违法行政行为没有影响到对工程质量合格的判定。《竣工验收报告》及附件［包括《临海银泰购物中心开发有限竣工复验会议纪要》、《关于临海银泰城项目竣工复验质量问题整改的回复》、《竣工报告》及《单位(子单位)工程质量竣工验收记录》、《工程质量评估报告》、《工程设计质量检查报告》、《工程勘察质量检查报告》、《台州市施工图设计文件审查合格书》］、《关于临海银泰城商住楼项目竣工环保设施验收意见的函》、《关于临海银泰城A07地块建设工程消防验收合格的意见》、《防雷装置验收意见书》、《工程质量监督报告》、《建设工程竣工档案验收认可证》等证据已证实工程质量是合格的。况且临海市住建局的行政行为对原告的权利不产生实际影响。备案机关是否应对竣工验收材料进行备案以及如何备案，是《备案管理办法》规定的，建设单位只要提交了《备案管理办法》第5条所列的文件，备案机关验证文件齐全真实后就应当签署收讫予以备案。这是程序性的要求，只要是竣工验收通过了的合格工程，对原告的权利不产生实际影响。因此，答辩人对临海市住建局的备案行政行为，仅确认违法，不予撤销，符合《行政复议法》第28条第1款第(3)项和《行政复议法实施条例》第45条的规定；根据《行政诉讼法》第74条第1款第(2)项的规定，也无不当。二、原告要求撤销行政复议决定和备案行政行为的请求，理由不充分、不合法。1、原告认为“工程规划核实是对工程是否按照审批确定的规划指标建设进行验收的重要工程质量管理环节。”而答辩人认为，原告的这个认识与法不符。规划核实是对建设工程是否符合规划条件予以核实(《城乡规划法》第45条第1款规定)，它是城乡规划管理的一个重要环节，不涉及工程质量(《建设工程质量管理条例》第2、3条规定)。2、原告认为“在未取得建设工程规划核实确认的情况下所进行的工程竣工验收，应属无效”，答辩人认为，原告该意见没有法律依据。3、原告认为，“该项违法并非一般的程序瑕疵，是对原告权利产生重大影响的行政行为，应予以撤销而非确认违法。”答辩人认为，原告这个诉求事实依据和法律依据均不足。首先，原告的诉意是房屋质量不合格，但在建筑工程质量已经勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、建设单位竣工验收合格的情况下，在环保、消防、防雷、工程质量监督部门验收认可合格的情况下，更是在原告没有提供涉案工程质量不合格的证据的情况下，仅是规划核实与竣工验收的顺序颠倒，显属一般的程序问题，没有损害原告的合法权益，即涉案房屋建筑质量是合格的；其次，如果将这样的竣工验收备案行为予以撤销，不仅违反了《备案管理办法》第6条的规定，而且也与《备案管理办法》第8条规定的本意不符，第8条的本意是针对违反国家有关建设工程质量管理规定的行为，而不是针对违反国家规划管理规定的行为，两者不能混同；再次，如果撤销了本案的竣工验收备案，法律也不允许对已经交付使用了的房屋重新进行竣工验收。目前的交付使用情况是：A-07地块商场百货已经开业，A-08地块已交付并取得房产证的有84户，部分业主已对房屋进行了装修并入住或出租。因此，撤销备案将使这些业主的产权处于不确定状态，且难以补救，从而极可能引发社会稳定问题，后果严重。综上，答辩人所作的台建规行复决字［2015］4-1号行政复议决定书，证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求不应当予以支持，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。第三人银泰公司陈述称，同意被告台州市住建局的答辩意见，再补充如下：一、原告等人既不是竣工验收备案行政行为的相对人，也不是行政复议行为的申请人，与涉案的竣工验收行为和被告的行政复议行为无法律上的利害关系，不具备提起行政诉讼的原告主体资格。原告等人起诉的真实目的是想通过撤销备案行为达到退房或阻碍第三人对其提出房款催讨的诉讼，但事实上，原告等人已经收房，并办理获取了房产证，以实际行为确认了备案行为，且不持异议，撤销备案行为或复议决定已无实际意义，也无实质上的法律利害关系。二、现行法律法规下备案行为系告知性备案，仅作形式上审查，规划核实确认程序不是其审查范围，原告据此起诉请求撤销备案行为或复议决定，于法无据，应予驳回。根据国务院国发(2003)5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式决定》的规定，建筑物竣工验收备案行为属于“告知性备案”，故备案机关仅对备案文件是否齐全和真实进行审查。在第三人提交了《备案管理办法》第五条所规定的备案文件材料后，临海市住建局准予备案并无违反法律规定。涉案工程先进行了竣工验收，而后取得规划部门的确认意见，违反了《城乡规划法》第四十五条第一款规定，但由于该问题不属于备案机关备案时的审查范围，原告主张以此为由撤销备案行为理由不能成立。三、原告等人诉讼请求明显不当，且无证据证明复议机关存在认定事实不清、适用法律错误或复议程序不当等事实，无权提出撤销行政复议决定，更无权提出要求法院责令复议机关作出撤销备案行为。根据《行政复议法》第二十条、《行政复议法实施条例》第四十五条及《行政诉讼法》第七十条、第七十四条、第七十七条等规定，具体行政行为在复议和诉讼程序中最终只选择维持、撤销、变更、确认违法或无效中的一种适用，不存在既确认违法又撤销的并列情形。且根据《行政诉讼法》第七十条和第七十一条规定，人民法院有权判决被告重新作出行政行为，但没有规定让被告按人民法院判决结果作出相应行政行为的，可见原告的诉讼请求明显不当，有悖于法。四、本案备案行为已经由复议机关决定确认违法，虽有瑕疵，但不足以撤销。事实上，基于该竣工验收备案行为，涉案项目逾200户业主已经收房，120户业主已经取得房产证，银行设定抵押贷款他项权证，项目商业板块自2014年4月开业经营至今，项目对临海市民生活与办公产生积极和重要影响，牵涉社会公众利益，不应撤销。综上，原告等人不具备原告主体资格，其亦未提交证据证明被告依法作出的行政复议决定存在可撤销的事由，其主张撤销备案行为无事实、法律依据，应依法驳回原告的起诉或驳回原告诉讼请求。经审理查明，第三人银泰公司开发建设的临海银泰城A-07地块商业、大型商场，A-08地块商业、住宅项目建筑工程于2013年3月31日取得《建筑工程施工许可证》(编号331082201303310101)并开工建设。项目竣工后，2014年11月20-21日，银泰公司组织了勘察、设计、施工等各方人员组成的验收组对工程质量进行了竣工验收，由于各方责任主体质量行为不到位，临海市建筑工程质量监督站要求各方责任主体全面检查整改落实，重新组织竣工验收。2014年11月27日，临海银泰城竣工复验会议召开，形成《竣工复验会议纪要》，出席人员包括临海市住建局副局长、质监站长、质监员和建设、设计、勘察、施工、监理、消防等单位人员以及商户代表等；会议主要内容：一、建设单位汇报2014年11月21日竣工验收会议上提出的问题的整改情况，认为本工程为合格工程，要求各施工单位对业主代表提出的合法、合理的问题必须及时完成整改。各施工单位整改必须落实到人，落实到点。二、监理单位认为本工程的质量评定是合格的。三、施工总承包汇报工程的整改情况，认为本工程验收合格，表示对工程的质量终身承担责任，做好后续维保工作。四、设计单位认为本工程符合设计要求，验收合格，希望施工单位做好最后配合工作。五、商铺业主代表提出了外立面饰材原设计为铝单板，现为涂料等12项质量问题和3项设计问题。六、临海市住建局就住宅楼、4号楼、商铺等10处质量问题提出了意见并提出了验收意见：“本工程施工过程我站依法依规监督工程各方责任主体质量行为，抽查了工程实体质量，并对本次工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督。刚才验收小组及商户代表对本工程的质量进行了评价和反馈，验收小组的意见基本一致，但仍存在着一些质量问题。请建设各方责任主体结合今天提出的问题进行全面自查、整改、完善，整改完毕后，请将整改结果书面报我站备案，同时建设单位应及时办理规划核实手续。待质量问题整改完毕并取得规划核实确认书后，我站再按规定向备案机关出具《工程质量监督报告》。为了完善本工程的竣工验收工作，我站再次要求各参建单位全面检查、认真整改存在的质量问题，及时办理规划核实手续，以便及早完成本工程的竣工备案。”建设、勘察、设计、施工、监理五个单位在该纪要文件上盖了章。纪要文件附上了《进一步完善的整改问题》，罗列了业主代表、建设局、建设单位提出的整改事项。纪要文件还附上了四页共三十多名人员签名的《会议签到表》。2015年1月24日，银泰公司向临海市建筑工程质量监督站出具《关于临海银泰城项目竣工复验质量问题整改的回复》，表示对复验会议纪要中提出的相关问题已整改完毕，并分别就纪要文件所列需要整改的内容逐一作了整改说明，附整改后的照片，但其中有关“外立面饰材原设计为铝单板，现为涂料”的整改情况是“现已开始塔楼外立面装饰面层改为铝单板”。2015年2月27日，临海市住建局颁发《浙江省建设工程规划核实确认书》(浙规核字［临建规］010号)。同日，临海市建筑工程质量监督站就涉案项目出具了《工程质量监督报告》，载明竣工验收时间为2014年11月27日，明确该工程具备竣工验收备案条件，同意上报备案。同日，银泰公司向临海市城乡建设档案馆提交了涉案工程的《房屋建筑工程竣工验收备案表》（编号31700020150227101）、《建设工程竣工备案材料归档内部流转确认单》、《竣工验收报告》及附件［包括《临海银泰购物中心开发有限公司竣工复验会议纪要》、《关于临海银泰城项目竣工复验质量问题整改的回复》、《竣工报告》及《单位(子单位)工程质量竣工验收记录》、《工程竣工监理质量评估报告》、《工程设计质量检查报告》、《工程勘察质量检查报告》、《建筑工程施工许可证》(编号331082201303310101)、《台州市施工图设计文件审查合格书》］、《浙江省建设工程规划核实确认书》(浙规核字第(临建规)010号)、《关于临海银泰城商住楼项目竣工环保设施验收意见的函》临环验（［2014］69号)、台州市公安消防支队台公消验［2014］第0015号《关于临海银泰城A07地块建设工程消防验收合格的意见》、台公消验［2014］第0034号《关于临海银泰城A08地块建设工程消防验收合格的意见》、《工程质量保修书》、《防雷装置验收意见书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、《工程质量监督报告》等备案文件材料后，该档案馆于同日出具了认可证第（2015-27）号《建设工程竣工档案验收认可证》，临海市住建局于同日在《房屋建筑工程竣工验收备案表》上盖章，同意予以备案。上述备案材料中《竣工验收报告》、《竣工报告》及《单位(子单位)工程质量竣工验收记录》、《工程质量评估报告》、《工程竣工监理质量评估报告》、《工程设计质量检查报告》、《工程勘察质量检查报告》均未签署日期。另查明：陈锦胜等人以涉案项目住宅业主的身份，不服临海市住建局的备案行为，向被告台州市住建局申请行政复议，要求确认临海市住建局的备案行为违法，并予以撤销。2015年6月19日，被告作出台建规行复决字［2015］4号行政复议决定书，认定第三人银泰公司未取得《建设工程规划核实确认书》，违法组织项目竣工验收；提交的证据材料无法确认项目竣工验收合格的确切时间。临海市住建局在审查第三人提交的竣工验收备案文件时，未指出并要求第三人进行补正即予以竣工验收备案，确认该备案行为违法（未对是否撤销作出回复）。陈锦胜等人不服该复议决定，以临海市住建局、台州市住建局为被告提起行政诉讼，本院于2015年10月12日作出(2015)台行初字第33号行政判决，撤销临海市住建局的备案行为。临海市住建局、台州市住建局、银泰公司不服，提起上诉。同年11月9日，本院向被告台州市住建局作出《关于全面审查当事人复议申请内容的司法建议》，对被告作出的上述行政复议决定书仅确认了被审查行为违法，未作出撤销与否的决定，也未说明是否撤销的理由，遗漏了对主要申请内容的审查，建议台州市住建局应对申请内容进行全面审查，对各项申请内容逐一作出决定。2016年2月17日，台州市中级人民法院作出(2015)浙台行终字第256号行政裁定，以一审法院对临海市住建局的被告主体和被上诉人的诉讼请求未予释明即直接作了实体判决、其程序违法为由撤销了本院(2015)台黄行初字第33号行政判决，并发回本院重审。同年4月29日，被告台州市住建局作出《关于撤销台建规行复决字［2015］4号行政复议决定书的决定》，同时重新作出台建规行复决字［2015］4-1号行政复议决定书，确定临海市住建局于2015年2月27日作出的涉案备案行为违法（论理部分说明不予撤销）。同日，陈锦胜等人向本院提出撤诉申请，本院裁定予以准许。2016年10月14日，原告何伟红等以涉案业主的身份，不服台建规行复决字［2015］4-1号行政复议决定提起本案诉讼。上述事实，有原、被告提供的《商品房买卖合同》、《房屋建筑工程竣工验收备案表》（编号31700020150227101）、《建设工程竣工备案材料归档内部流转确认单》、《竣工验收报告》及附件［包括《临海银泰购物中心开发有限公司竣工复验会议纪要》、《关于临海银泰城项目竣工复验质量问题整改的回复》、《竣工报告》及《单位(子单位)工程质量竣工验收记录》、《工程竣工监理质量评估报告》、《工程设计质量检查报告》、《工程勘察质量检查报告》、《建筑工程施工许可证》(编号331082201303310101)、《台州市施工图设计文件审查合格书》］、《浙江省建设工程规划核实确认书》(浙规核字第(临建规)010号)、《关于临海银泰城商住楼项目竣工环保设施验收意见的函》临环验（［2014］69号）、台州市公安消防支队台公消验［2014］第0015号《关于临海银泰城A07地块建设工程消防验收合格的意见》、台公消验［2014］第0034号《关于临海银泰城A08地块建设工程消防验收合格的意见》、《工程质量保修书》、《防雷装置验收意见书》、《住宅质量保证书》、《住宅使用说明书》、《工程质量监督报告》、《建设工程竣工档案验收认可证》以及本院2015年10月12日(2015)台行初字第33号行政判决书、台州市中级人民法院(2015)浙台行终字第256号行政裁定书等证据在案证实。本院认为，原告何伟红等人虽未提出行政复议申请，但他们均为涉案工程项目住宅的业主，与被诉的工程竣工验收备案行政行为具有法律上的利害关系，其有无提起行政复议申请并不影响其原告主体资格的成立。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《备案管理办法》第三条第二款规定：“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。”故临海市住建局作为当地建设行政主管部门，具有负责本行政区域内工程验收备案管理的法定职责。本案争议焦点涉及以下几个方面：一、竣工验收与规划核实倒置以及有关备案文件材料落款时间缺失等问题是否必然导致备案行为的撤销。国务院国发（2003）5号《关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政项目管理方式决定》明确将“房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准”由行政审批项目改为“告知性备案”。因此，建设行政主管部门对建设工程竣工验收不再审批，而只是备案。在“告知性备案”制度下，备案机关不再直接从事建筑工程质量的监督管理，而是由建设、施工、监理等主体各负其责，对工程质量实施具体的监督管理。相应的，备案机关对建设单位报送的备案材料只需作形式审查，不作实质审查。只要建设单位提交的建筑工程竣工验收材料项目齐全真实，形式符合要求，备案机关就履行了其应当履行的法定职责。就本案而言，备案机关只对第三人提交备案材料的真实齐全与否负有审查之责。只要其提交的材料真实齐全，备案机关就可予以备案，无需对本案涉及的《备案表》、《工程质量监督报告》等文件的形成及其内容进行实质性审查。本案出现规划核实与竣工验收时间的倒置，属于第三人竣工验收行为的程序瑕疵，并非备案机关备案行政行为的程序问题，并不必然导致备案行为被撤销的后果。依照《备案管理办法》第八条、第十一条的规定，建设单位应当重新组织竣工验收的情形有二种：一是建设单位有违反建设工程质量管理规定行为的；二是建设单位采用虚假证明文件办理竣工验收备案的。本案第三人未经规划核实，即对建设工程组织竣工验收，确属违反《城乡规划法》第四十五条“未经核实或者经核实不符合规划条件的建设单位不得组织竣工验收”的规定。临海市住建局作为建设行政主管部门，依照《浙江省城乡规划条例》第六十三条的规定，应当责令其限期改正，逾期不改正的处二万元以上二十万元以下的罚款。但临海市住建局备案的行政行为作出时，规划核实文件已经提交。根据本案现有的证据，工程规划中的容积率、房屋层高、总高度、绿地率等规划指标均符合规划要求，外墙施工等问题也已按照设计要求予以整改，目前并没有充足的证据证明存在足以影响工程质量判定的事实。该程序颠倒行为并不必然影响对工程质量合格与否的判定。另外，有关材料中存在遗漏落款时间等不规范的问题，备案机关需要予以指正未予指正，确有不妥，但不能等同于采用虚假文件办理竣工验收的情形。因此，原告以上述理由要求被告在作出行政复议决定时撤销备案，缺乏事实和法律依据。被告台州市住建局鉴于备案机关对上述行为未予指正，确认违法，但不予撤销备案，并无不妥。二、人防竣工验收材料、分户验收材料是否属于《备案管理办法》第五条第(六)项“法规、规章规定必须提供的其他文件”。依照《浙江省实施办法》第十七条的规定：“人民防空工程和兼顾人民防空需要的地下工程竣工后，建设单位应当按照国家和省有关规定组织竣工验收，并将验收文件报人民防空主管部门备案……”，该文件的备案机关应该是人民防空主管部门，而非建设行政主管部门。何况，审理中，第三人主张涉案工程按规定缴纳了人民防空工程易地建设费，故无需建防空地下室，也没有人防竣工验收材料可提供。因此，原告主张人防竣工验收材料是第三人应提交给临海市住建局的“法规、规章规定必须提供的其他文件”，缺乏法律和事实依据。另外，按照《备案管理办法》第五条的规定，住宅工程提交竣工验收备案时应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》，并没有规定必须将住宅分户验收材料作为附件提交备案。住房和城乡建设部于2009年12月22日发布的《关于做好住宅工程质量分户验收工作的通知》第四条规定，分户验收合格后，建设单位必须按户出具《住宅工程质量分户验收表》，并作为《住宅质量保证书》的附件，一同交给住户。因此，原告主张分户验收材料是建设单位备案时必须向建设行政主管部门提交的法规、规章规定必面提供的其他文件，同样没有法律依据。(三)被告在行政复议决定书中认定“本案的工程验收合格日期无法确定”，是基于第三人提交的竣工验收报告存在各验收单位签署工程合格的日期缺失的前提，这是对客观事实的描述，但据此不足以认定备案机关作出备案行为时“主要事实不清，证据不足”。原告以此为由要求被告作出行政复议决定时撤销备案行为，理由不能成立。另外，临海市住建局作为备案机关，同时又是建筑工程质量监督管理机关，其负责人参与涉案工程竣工复验会议，听取意见，对验收过程实施监督，也是为了履行其职责，原告据此认定其“超越或者滥用职权”，缺乏依据。此外，本案出现规划核实与竣工验收时间的倒置，属于第三人竣工验收行为的程序问题，并非备案机关备案行政行为的程序问题，原告据此认为备案机关备案行为“违反法定程序”，要求被告在作出行政复议决定时予以撤销，理由同样不能成立。综上，被告所作行政复议决定，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。对原告的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告何伟红等36人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告何伟红等36人负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。审 判 长  应海波人民陪审员  章菊芳人民陪审员  张菊芬二〇一七年五月十二日代书 记员  汪佳静附件：本判决所依据的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、第六条、第八条、第十一条第五条建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件；（五）施工单位签署的工程质量保修书；（六）法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。第六条备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。工程竣工验收备案表一式两份，一份由建设单位保存，一份留备案机关存档。第八条备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。第十一条建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。