山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）济行终字第47号
上诉人（原审原告）济宁天健信诺保险代理有限责任公司，住所地山东省济宁市。
法定代表人李晓波，董事长。
委托代理人朱洪祥，山东千诚律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）中国保险监督管理委员会山东监管局，住所地济南市。
法定代表人孙建宁，局长。
委托代理人张凤云、佟乐，均系该单位工作人员。
上诉人济宁天健信诺保险代理有限责任公司因诉被上诉人中国保险监督管理委员会山东监管局保险行政许可一案，不服济南市历下区人民法院（2013）历行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年5月16日公开开庭审理了本案，上诉人济宁天健信诺保险代理有限责任公司的委托代理人朱洪祥，被上诉人中国保险监督管理委员会山东监管局的委托代理人张凤云、佟乐，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：原告济宁天健信诺保险代理有限责任公司的《经营保险代理业务许可证》有效期至2012年9月18日。原告在其《经营保险代理业务许可证》有效期届满30日前向被告提出该许可证有效期延续的申请，被告于2012年8月17日受理原告的申请。被告受理原告的申请后，对原告的许可证届满前3年的经营情况进行了审查，从被告调查的材料中可看出，原告内部管理混乱，缺乏健全的管理制度。2012年9月17日，被告依据《保险专业代理机构监管规定》第五十三条之规定作出鲁保监许不准字（2012）1号《山东保监局不予行政许可通知书》（简称《不予许可通知书》），认为原告内部管理混乱，缺乏健全的管理制度，不再符合公司设立的条件，决定不予延续原告《经营保险代理业务许可证》有效期。
原审法院认为：《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视为准予延续。”本案中，原告的《经营保险代理业务许可证》有效期至2012年9月18日，被告于2012年8月17日受理了原告要求延续《经营保险代理业务许可证》有效期的申请后，于2012年9月17日作出不予行政许可的决定，符合以上规定。《保险专业代理机构监管规定》（保监会令（2009）5号）第五十三条规定：“保险专业代理公司有下列情形之一的，中国保监会不予延续许可证有效期：（一）许可证有效期届满，没有申请延续；（二）不再符合本规定除第六条第一项以外关于公司设立的条件；（三）内部管理混乱，无法正常经营；（四）存在重大违法行为，未得到有效整改；（五）未按规定缴纳监管费。”《保险专业代理机构监管规定》第六条规定：“设立保险专业代理公司，应当具备下列条件：（一）股东、发起人信誉良好，最近3年无重大违法记录；（二）注册资本达到《中华人民共和国公司法》和本规定的最低限额；（三）公司章程符合有关规定；（四）董事长、执行董事、高级管理人员符合本规定的任职资格条件；（五）具备健全的组织机构和管理制度；（六）有与业务规模相适应的固定住所；（七）有与开展业务相适应的业务、财务等计算机软硬件设施；（八）法律、行政法规和中国保监会规定的其他条件。”从以上规定看出，被告认为原告内部管理混乱，缺乏健全的管理制度，不符合公司设立的条件，作出不予许可的决定，符合以上规定。原告要求撤销被告作出的鲁保监许不准字（2012）1号《山东保监局不予行政许可通知书》并责令被告为其颁发《经营保险代理业务许可证》的诉讼请求无事实和法律依据。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告济宁天健信诺保险代理有限责任公司要求撤销被告中国保险监督管理委员会山东监管局于2012年9月17日作出的鲁保监许不准字（2012）1号不予许可通知书并责令被告为原告颁发《经营保险代理业务许可证》的诉讼请求；案件受理费人民币五十元由原告济宁天健信诺保险代理有限责任公司负担。
上诉人济宁天健信诺保险代理有限责任公司不服原审判决上诉称：原审法院认定事实错误，被上诉人作出的《不予许可通知书》程序违法，适用法律不当。1、被上诉人没有按照法律规定的程序办理。2012年8月23日，被上诉人向上诉人通过电子邮件传送了现场检查资料调阅清单，其内容均为现场检查工作之内容。但在实际工作中，被上诉人的工作人员严重违反《保险专业代理机构监管规定》及《中国保监会现场检查工作规程》。如：没有按照工作规程的规定，向被检查单位发出检查通知书，告知检查时间、检查人员、检查内容等；检查组工作人员没有按规定出示证件；没有制作《现场检查事实确认书》等。2、被上诉人未在法定期限内作出行政许可决定。《行政许可法》第四十二条规定：行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。被上诉人于2012年8月17日受理上诉人的申请，应当在9月14日前作出决定。但《不予许可通知书》的落款日期是2012年9月17日，故已违反上述法定程序。3、被上诉人未在2012年9月17日作出行政决定。被上诉人在9月13日约请上诉人的相关人员谈话，拟决定对上诉人作出不予延续决定。后上诉人于2012年9月20日与被上诉人预约，并在21日上午进行申辩。在当时，被上诉人方没有告知上诉人已作出不予延续的决定。这充分证明当时被上诉人未作出不予延续决定的事实，应视为被上诉人准予延续。4、被上诉人送达程序违法。被上诉人在2012年9月27日向济宁市保险行业协会电传《不予许可通知书》，济宁市保险行业协会在28号将上述传真件交给上诉人，被上诉人不向行政相对人送达正本而是送达传真件没有法律依据。综上所述，被上诉人作出的不予许可决定严重违反法律规定。请二审人民法院依法判决：1、撤销原审判决，并改判撤销被上诉人作出的鲁保监许不准字（2012）1号《不予许可通知书》；2、判决被上诉人作出向上诉人颁发《经营保险代理业务许可证》；3、诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人中国保险监督管理委员会山东监管局辩称：一、原审法院判决正确，应予维持。1、本案中不予许可决定程序合法。我局于2012年8月17日受理上诉人的申请后，对上诉人许可证届满前3年的经营情况进行了书面审核及现场核查。2012年9月13日，我局向上诉人告知有关事实和法律依据，并听取了上诉人的申辩意见，上诉人未对我局认定的事实提出异议。2012年9月17日，我局作出不予行政许可决定，并于2012年9月27日，向上诉人送达。2、我局不予许可决定认定事实清楚、适用法律正确。经审查，我局发现上诉人存在以下问题：一是人员管理混乱。该公司与工作人员未签订劳动合同。公司会计、出纳人员为兼职，此二人均为济宁市医患维权协会工作人员。另外，该公司也没有专门从事保险代理业务的人员。二是公司住所缺乏独立性。公司总经理室、财务室及培训室均与济宁市医患维权协会共用。三是公司近3年基本未开展保险代理业务。根据该公司2009年9月至2012年7月的监管报表，该公司在前3年间基本未开展业务，仅2011年6月，代理了1笔责任险业务，保费金额11.66万元，佣金收入1.75万元。在现场核查期间，了解到公司在2012年8月代理保费2.94万元，佣金收入1.01万元。四是公司管理存在其他问题。包括不具备健全的管理制度；未安装使用业务、财务软件；未建立完整的业务档案，无培训档案；未制作使用客户告知书等。对上述事实，原审法院在庭审中予以认定，上诉人在上诉状中亦未提出异议。基于上述事实，我局认为上诉人内部管理混乱，无法正常经营，不再符合公司设立条件。二、上诉人上诉理由不能成立。1、我局在依法受理上诉人关于许可证延续的申请后，依据相关规定，指派了三名工作人员进行现场核查工作，旨在核实原告申请材料是否与实际情况相符。核实行政许可申请材料是否真实，属行政许可工作中的一个环节，不是现场检查。因此，不适用《中国保监会现场检查工作规程》的规定，现场检查不包括对行政许可申请事项的现场核查。2、我局在法定期限内作出不予许可决定。上诉人向我局提出许可证有效期延续申请，依据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款“行政机关应当根据被许可人的申请，在行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视为准予延续”的规定。上诉人的行政许可有效期届满日为2012年9月18日，我局于2012年9月17日作出不予延续的决定是符合法律规定。3、我局于2012年9月17日作出了不予延续上诉人许可证有效期的决定。2012年9月20日，在我局尚未送达鲁保监许不准字（2012）1号《不予许可通知书》情况下，上诉人与我局联系提出申辩请求。本着实事求是和尊重上诉人权利的原则，2012年9月21日，我局工作人员接待了上诉人，并接收了上诉人提交的书面材料。鉴于我局已于2012年9月17日作出不予延续其许可证有效期的决定，申辩材料是否会影响我局前期认定的事实和处理决定尚不明确。因此，我局并未将《不予许可通知书》直接送达上诉人。经过研究，上诉人提交的材料并不影响我局之前作出的决定。后我局于2012年9月27日委托济宁市保险行业协会向上诉人送达了《不予许可通知书》。4、文书送达程序合法。2012年9月27日，我局与上诉人联系送达行政许可决定文书事宜。因上诉人称传真电话有故障，故我局采取了将《不予许可通知书》传真至济宁市保险行业协会，委托济宁市保险行业协会送达的方式，并同时通过快递公司向上诉人邮寄送达了鲁保监许不准字（2012）1号《不予许可通知书》及送达回证。但上诉人未将送达回证寄回我局。我局的上述送达方式并不违反法律、行政法规及规章的规定。综上所述，我局作出的不予行政许可决定，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原审法院认定事实清楚、判决正确，请求二审法院维持原审判决。
上诉人济宁天健信诺保险代理有限责任公司向原审法院提交的证据有：1、9月13日谈话记录复印件，上诉人用此证据证明其对《不予许可通知书》有异议；2、2012年8月23日被上诉人向上诉人法定代表人送达的电子邮件打印件；3、山东保监局现场检查资料调阅清单；上诉人用2号、3号证据证明被上诉人未按《中国保监会现场检查工作规程》的规定进行检查；4、2012年9月20日上诉人向被上诉人提出的申诉理由及申辩书，上诉人用此证据证明2012年9月20日申诉时被上诉人尚未作出《不予许可通知书》，上诉人对被上诉人违反现场检查工作规程的事实进行了列举；5、保险代理机构客户告知书；6、天健信诺寿险代理人管理办法（2012版）；7、天健信诺保险代理有限公司业务管理制度；8、济宁天健信诺保险代理有限责任公司员工招聘录用管理办法；9、济宁天健信诺保险代理有限责任公司员工奖惩管理制度；10、济宁天健信诺保险代理有限责任公司印章管理制度；11、济宁天健信诺保险代理有限公司财务管理实施细则；12、济宁天健信诺保险代理有限责任公司办公管理暂行规定；13、保险代理合同书；14、天健信诺保险代理有限公司业务人员管理制度；15、天健信诺业务人员出勤管理办法；16、反洗钱工作管理制度；17、天健信诺保险代理有限公司档案管理办法；上诉人用5-17号证据证明其内部管理规范。
被上诉人向原审法院提供的证据有：1、济宁天健发（2012）04号《关于保险许可证有效期延续的请示》，被上诉人用此证据证明上诉人于2012年8月13日向其提出延续保险许可证有效期的申请；2、《山东保监局行政许可申请受理通知书》，被上诉人用此证据证明2012年8月17日其依法受理了上诉人的申请；3、谈话记录，被上诉人用此证据证明其在办理上诉人的申请过程中向上诉人告知了相关事实和法律依据，并听取了上诉人的申辩意见；4、上诉人出具的收到《不予许可通知书》的收条，被上诉人用此证据证明其于2012年9月28日向上诉人进行了送达；5、《关于不予延续济宁天健信诺保险代理有限责任公司〈经营保险代理业务许可证〉有效期的请示》；6、保险专业中介机构许可证有效期延续审批表，被上诉人用5-6号证据证明其依法进行了审核；7、保险专业中介机构现场勘验表，被上诉人用此证据证明上诉人人员管理混乱、住所缺乏独立性，上诉人只在2012年8月做了少量保险业务，代理保费2.94万元，上诉人不具备健全管理制度，未安装使用业务财务软件，未建立完整的业务档案，无培训档案，未制作使用客户告知书；8、保险代理机构业务汇总表（2009年3季度）；9、上诉人2009年度的利润表；10、上诉人2009年度的资产负债表；11、2010年12月的保险专业中介机构基本情况表；12、2010年12月、2011年5月、2011年6月、2011年12月、2012年7月的保险代理机构业务报表，被上诉人用此证据证明上诉人在许可期限届满前3年基本没有开展保险代理业务。被上诉人向原审法院提交的法律、法规依据有：1、《中华人民共和国行政许可法》第三十二条、第三十四第、第三十六条、第三十八条、第五十条；2、中国保险监督管理委员会颁布的《保险专业代理机构监管规定》（保监会令（2009）5号）第十九条、第五十三条第（二）项、第（三）项；3、《中国保监会现场检查工作规程》第二条。
上述证据已经原审庭审质证并随案卷移送本院。经对原审卷宗材料的审查和对各方当事人的调查询问，本院同意原审判决对于证据的分析认定意见。经审理，本院查明的事实，同原审判决确认的事实一致。
本院认为，本案争议的焦点问题是被上诉人作出的《不予许可通知书》程序是否合法及认定事实的证据是否充分。
一、关于被上诉人作出的《不予许可通知书》程序是否合法问题。首先，《不予许可通知书》作出的期限是否符合法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作出决定的，视为准予延续。”本案中，上诉人向被上诉人提出《经营保险代理业务许可证》有效期限的延续申请后，被上诉人于2012年8月17日受理上诉人的申请，后于2012年9月17日作出不予行政许可的决定，符合法律的规定。上诉人认为被上诉人未在法定期限内作出决定的主张，无法律依据，本院不予支持。其次，被上诉人作出《不予许可通知书》是否符合工作规程的规定。《中国保监会现场检查工作规程》第二条规定：“本规程所称现场检查，是指中国保险监督管理委员会及其派出机构依法对被检查单位经营管理情况进行实地检查的行政执法活动。现场检查分为常规检查和临时检查。常规检查是指按照年度工作安排对被检查单位进行现场检查的行政执法活动。临时检查是指针对举报投诉、其他单位移送事项、非现场监管预警信息、突发事件或者其他事项，临时组织实施现场检查的行政执法活动”。本案中，被上诉人受理上诉人提出《经营保险代理业务许可证》有效期限的延续申请后，指派工作人员进行现场核查工作，并非现场检查，故不适用上述规定。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查，……，根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”被上诉人根据上述指派两名以上工作人员对上诉人的经营情况进行了核查，在作出决定前，告知上诉人拟作出决定的事实和依据，充分听取上诉人的陈述和申辩意见后，作出不予行政许可决定，符合法律规定。上诉人认为被上诉人违反现场检查工作规程的主张，无法律依据，本院不予支持。最后，被上诉人作出的《不予许可通知书》送达程序是否合法。参照《中国保险监督管理委员会行政许可实施办法》第二十五条规定：“受理机构送达行政许可决定、保险许可证件，应当直接送达，直接送达有困难的，可以邮寄送达。受理机构直接送达的，必须有送达回证，由申请人在送达回证上记明收到日期、签名或者盖章。受理机构邮寄送达的，必须保留邮寄凭证。邮寄凭证上注明的收件日期为送达日期。”本案中，被上诉人向上诉人送达不予许可决定的方式为委托送达该决定的传真件，故不符合上述规定；被上诉人虽称亦通过邮寄方式将本案被诉决定送达给上诉人，但其未能提供证据证实，上诉人认可收到该不予许可决定的传真件。被上诉人以委托送达方式向上诉人送达不予许可决定传真件，并未影响上诉人行使权利，故被上诉人的送达方式属于程序瑕疵。因此，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。
二、关于被上诉人作出《不予许可通知书》认定事实的证据是否充分问题。《保险专业代理机构监管规定》第五十三条规定：“保险专业代理公司有下列情形之一的，中国保监会不予延续许可证有效期：（一）许可证有效期届满，没有申请延续；（二）不再符合本规定除第六条第一项以外关于公司设立的条件；（三）内部管理混乱，无法正常经营；（四）存在重大违法行为，未得到有效整改；（五）未按规定缴纳监管费。”第六条规定：“设立保险专业代理公司，应当具备下列条件：（一）股东、发起人信誉良好，最近3年无重大违法记录；（二）注册资本达到《中华人民共和国公司法》和本规定的最低限额；（三）公司章程符合有关规定；（四）董事长、执行董事、高级管理人员符合本规定的任职资格条件；（五）具备健全的组织机构和管理制度；（六）有与业务规模相适应的固定住所；（七）有与开展业务相适应的业务、财务等计算机软硬件设施；（八）法律、行政法规和中国保监会规定的其他条件。”本案中，被上诉人提供的证据材料，能够证实上诉人内部管理混乱，缺乏健全的管理制度，不符合公司设立的条件。被上诉人据此作出不予许可的决定，符合上述规定。综上，原审判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人济宁天健信诺保险代理有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何方军
审 判 员 陈汉成
代理审判员 黄 娟
二〇一三年十月八日
书 记 员 王 珂