杭州市上城区人民法院
行 政 判 决 书
（2007）上行初字第56号
原告胡载生。
原告张继桥。
原告刘惠玉。
原告华肇基。
原告金克强。
原告庄锦恒。
原告庄皓。
原告庄炳瑾。
原告庄炳影。
原告陈亚乔。
原告徐惠民。
原告郑小兰。
原告胡燮放。
诉讼代表人胡载生、张继桥。
委托代理人袁裕来、徐利平。
被告浙江省建设厅。
法定代表人张苗根。
委托代理人蒋朝镖。
委托代理人吴毅峰。
第三人杭州市规划局。
法定代表人阳作军。
委托代理人杨平华。
第三人杭州市清河坊历史街区管委会。
法定代表人王国平。
委托代理人魏有法。
胡载生等13人诉浙江省建设厅规划行政复议一案，原告于2007年8月1日向本院提起诉讼，本院8月6日受理后，8月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，通知杭州市规划局、杭州市清河坊历史街区管理委员会作为本案第三人参加诉讼，于2007年9月27日公开开庭审理了本案。原告胡载生等13人的诉讼代表人张继桥、胡载生及其委托代理人袁裕来、被告浙江省建设厅的委托代理人蒋朝镖、第三人杭州市规划局的委托代理人杨平华、第三人杭州市清河坊历史街区管理委员会的委托代理人魏有法到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2007年7月17日，浙江省建设厅作出了（2007）浙建复决字第26号《行政复议决定书》，被告在法定期限内向本院提供的作出被诉具体行政行为的证据有：
第一组证据：
1-1行政复议决定书；
1-2行政复议申请书及证据清单、证据材料；
1-3行政复议申请受理通知书；
1-4提出答复通知书；
1-5行政复议答复书及证据清单；
1-6延期通知书；
1-7行政复议决定书送达回证。
该组证据证明：
1、诉争行政复议决定认定事实、适用依据及处理结果；
2、被告是作出诉争行为复议决定的适格主体；
3、被告受理、审查行政复议案件、作出行政复议决定的程序合法。
第二组证据：
2-1建设项目报建预审单；
2-2杭州市计划委员会关于吴山地区开发建设指挥部对河坊街大井巷地区进行保护与改造的批复［杭计投资（1999）644号］。
该组证据证明建设项目批准文件，向杭州市规划局申领建设用地规划许可证。
第三组证据：
3-1杭州吴山地区控制性详细规划（项目编号：97-C-47）；
3-2杭州市人民政府公文处理简复单（府办简复第3598号）；
3-3杭州市规划局关于对“吴山地区控制性详细规划”的批复［杭规编（98）字第21号］；
3-4带有规划设计条件的堪设红线图；
3-5河坊街大井巷传统建筑街巷群落保护区城市设计；
3-6杭州市城乡建设委员会要求批准《关于河坊街、大井巷历史文化街巷保护区规划设计的批复》的请示［杭建设（2000）13号］；
3-7杭州市人民政府关于河坊街、大井巷历史文化街巷保护区规划设计给市城乡建委的批复［杭政发（2000）44号］；
3-8建设用地规划许可证［（2000）年浙规用证0100438号］及附件、附图。
该组证据证明：
1、杭州市规划局按照城市规划要求提出规划设计条件；
2、建设单位根据规划设计条件编制的建设用地平面布置图符合城市规划要求；
3、建设用地规划许可证所载用地性质与规划不符，其他内容符合城市规划要求。
第四组证据：
4-1建设项目批后修改事项申请表；
4-2杭州市清河坊历史街区管理委员会关于要求调整项目建设主体名称的报告［清管（2000）009号］；
4-3杭州市计划委员会同意调整项目建设主体的意见；
4-4建设项目报建预审单。
该组证据证明建设用地规划许可证建设单位依法变更。
第五组证据：
5-1建设项目批后修改事项申请表；
5-2杭州市清河坊历史街区管理委员会关于清河坊历史街区二、三期建设用地规划许可证延期的报告（清管（2001）63号）；
5-3杭州市上城区计划与经济局关于下达杭州市上城区二OO一年基本建设和房地产开发建设计划的通知（上计经建（2001）86号）。
该组证据证明建设用地规划许可证依法延期。
第六组证据：
6-1杭州市清河坊历史街区管理委员会关于要求确认二、三期建设规划用地性质的报告（清管（2007）16号）；
6-2杭州市规划局公文处理简复单（杭规简复（2007）339号）。
该组证据证明复议期间杭州市规划局已就建设用地规划许可证用地性质问题作出更正。
上述证据均系复印件。
被告向本院提供的作出被诉具体行政行为的法律依据为《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国城市规划法》和《浙江省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》。
原告起诉称：原告就杭州市规划局核发《建设用地规划许可证》［编号（2000）年浙规用证0100438号］的行为，向被告提出复议申请。被告作出（2007）浙建复决第26号行政复议决定，确认杭州市规划局核发该建设用地规划许可证行为违法。原告认为，复议决定不符合法律规定，被告应该撤销该行政行为而不应该仅仅确认违法。理由如下：1、认定事实不清。胡载生、张继桥应该属于清河坊改造三期，即26号行政复议决定书中，其它人应属于二期，即25号行政复议决定书中。杭州市计划委员会《关于吴山地区开展建设指挥部对河坊街、大井巷地区进行保护与改造的批复》［杭计投资（1999）644号］十分明确，“保留改建保护清末民初建筑约9万平方米，新建公建与住宅10000平方米”，也就是说，是保持居住用地不变。建设用地规划许可证确定用地面积是41990平方米，与杭州市计划委员会的《批复》也不相吻合；2、确认违法而不予撤销，只能适用于没有可撤销内容的、已经执行完毕的情况。杭州市规划局的违法行政导致的后果，并不仅仅是在建设用地规划许可证确定的用地性质错误，其他部门如国土资源局还以此为据颁发了土地使用权证，房管局还颁发了拆迁许可证。如果确认为公共设施用地，土地是不能划拨的，只能是出让的，而现在土地是划拨出去了。因此，不撤销建设用地规划许可证，无法保护原告的合法权益。综上所述，特提起诉讼。请求撤销被告2007年7月17日作出（2007）浙建复决第26号行政复议决定，责令被告重新作出行政行为。
原告向本院提供的证据有：
1、身份证复印件13份、常住人口登记表2小张，证明原告身份情况；
2、浙江省建设厅行政复议决定书，拟证明所诉具体行政行为；
3、《建设用地规划许可证》、杭州市计划委员会《关于吴山地区开展建设指挥部对河坊街、大井巷地区进行保护与改造的批复》［杭计投资（1999）644号］、房屋所有权证复印件12份、土地使用权证复印证4份，证明申请复议的具体行政行为，尚有其他违法之处；
4、建设用地批准书、《房屋拆迁许可证》，证明申请复议的行政行为所造成的其他后果。
上述证据均系复印件。
原告向本院提交的规范性文件有：《城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）》、《城市规划编制办法》和《建设部〈关于印发城市规划编制办法实施细则〉的通知》。
被告浙江省建设厅答辩称：一、被告作出诉争行政复议决定的证据完备，依据充分，程序合法。原告不服杭州市规划局核发（2000）年浙规用证0100438号建设用地规划许可证的具体行政行为，向被告提出行政复议决定。被告于2007年4月29日收到该申请，依法予以受理。因案情复杂，被告于2007年6月28日作出延期30日的决定。复议期间，被告对杭州市规划局提交的核发建设用地规划许可证的事实证据、法律依据和程序进行了审查，认为该许可证确定的用地性质存在不当，遂于2007年7月17日作出确认违法的行政复议决定。被告受理、审查行政复议案件，作出行政复议决定的上述行为符合法律规定。二、原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。（一）关于用地性质问题。原告认为建设用地规划许可证确定的用地性质与城市规划不符，也与建设项目批准文件不符。对此被告经复议审查确认：1、建设用地规划许可证确定的用地性质确与城市规划存在不一致，但复议期间，杭州市规划局已对此作出更正；2、城市规划明确的用地性质与建设项目批准文件并无矛盾。（二）关于用地面积问题。原告认为建设用地规划许可证确定的用地面积与建设项目批准文件不符。对此，被告经复议审查确认：1、建设用地规划许可证确定的用地面积并未突破建设项目批准文件提出的控制面积；2、建设项目用地位置和界限符合城市规划。（三）关于确认违法的行政复议决定是否适当的问题。原告认为被告应当撤销建设用地规划许可证而不是确认违法。对此，被告认为，作出确认违法决定的主要理由是：1、建设用地规划许可证确定的用地性质虽与城市规划存在不一致，但许可机关已经作出更正，撤销许可证没有实际意义；2、清河坊历史街区改造三期项目关系国家利益、公共利益，撤销建设用地规划许可证将造成重大损失。综上，被告作出的（2007）浙建复决字第26号行政复议决定合法有据，请求法院依法予以维持。
第三人杭州市规划局述称，同意省建设厅意见。被告的行政复议决定法律依据充分、程序合法，应予支持。第三人具有核发建设用地规划许可证的职权。从权益影响角度分析，被告作出确认违法而不作出撤销认定是恰当合法的。被告通过确认违法的形式符合中华人民共和国行政复议法立法本意，请法院驳回原告的诉讼请求。
第三人杭州市规划局未向本院提供证据。
第三人杭州市清河坊历史街区管理委员会提交书面陈述意见，在庭审时述称：在对清河坊大井巷地区改造中审批用地程序是合法的。杭州市规划局已经对建设用地性质，从市政公用设施用地更改为公共设施用地，再撤销当初的建设用地规划许可证已经无实际意义，对国家利益、公共利益都会造成巨大伤害。根据行政复议法，浙江省建设厅确认违法而不撤销完全是法律所允许的。请法庭维持浙江省建设厅的行政复议决定，驳回原告的诉讼请求。
第三人杭州市清河坊历史街区管理委员会向本院提供的证据有：
杭州市规划局公文处理简复单（杭规简复（2007）339号）一份，复印件，证明杭州市规划局已明确用地性质为公共设施用地。
庭审中，各方以被诉具体行政行为认定事实的证据是否确凿、适用法律是否正确为争议焦点展开质证和辩论。
对被告提供的证据，原告质证如下：第一、二组证据没有异议；第三组证据的真实性无异议，但详细规划是否符合杭州市的城市总体规划，需要进一步证明，证3-8存在不合法的随意变更，许可的用地面积与立项不符；第四组证据的真实性无异议，但调整建设主体在法律上没有依据；第五组证据中的延期没有法律依据；第六组证据的真实性无异议，但行政机关七年之后在复议期间去纠正没有法律依据。杭州市规划局答复中明确为公共设施用地，用地性质还是不够明确，应该分到小类。两第三人对被告提供的证据均无异议。
对原告提供的证据，被告均无异议，但不同意其证据3、4的证明对象。两第三人同意被告的意见。
对第三人杭州市清河坊历史街区管理委员会提供的证据，原告的意见与其对被告同一证据的质证意见一致。被告和第三人杭州市规划局对其证据无异议。
经庭审质证，本院对本案证据作如下认定：原告提供的证据1、2、3、4和被告提供的第一、二组证据各方均无异议，符合证据三性，予以采信；被告提供的第三--
六组证据和第三人杭州市清河坊历史街区管理委员会提供的证据均符合证据三性，予以采信。
经审理查明，2007年4月30日，胡载生等13人不服杭州市规划局于2000年8月28日核发的（2000）年浙规用证0100438号建设用地规划许可证，向浙江省建设厅申请行政复议。经审查，浙江省建设厅查明，清河坊历史街区改造三期项目建设单位杭州市吴山地区开发建设指挥部（后经杭州市计划委员会同意调整为杭州市清河坊历史街区管理委员会）向杭州市规划局申领建设用地规划许可，提交了杭州市计划委员会《关于吴山地区开发建设指挥部对河坊街大井巷地区进行保护与改造的批复》和河坊街、大井巷历史文化街区保护区规划设计方案（含建设用地平面布置图）等材料。该项目所在地吴山地区的控制性详细规划标明该地块用地性质为公共设施用地。杭州市规划局核发的（2000）年浙规用证0100438号建设用地规划许可证（附件）所载用地性质为市政公用设施用地。2007年7月1日，杭州市规划局依杭州市清河坊历史街区管理委员会申请，将该建设用地规划许可证所载用地性质明确为公共设施用地。浙江省建设厅认为，根据《城市规划编制办法》第二十四条的规定，城市控制性详细规划是作出建设项目规划许可的依据。杭州市规划局就清河坊历史街区改造三期项目用地申请进行审查、核发建设用地规划许可证，应以项目所在地吴山地区的控制性详细规划为依据。杭州市规划局核发的建设用地规划许可证将清河坊历史街区改造三期项目用地性质定为市政公用设施用地（U类），与吴山地区控制性详细规划标明的用地性质公共设施用地（C类）不符，违反规划要求，存在明显不当。但考虑到杭州市规划局已就（2000）年浙规用证0100438号建设用地规划许可证所载用地性质作出更正的情节，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，决定确认杭州市规划局核发（2000）年浙规用证0100438号建设用地规划许可的具体行政行为违法。胡载生等13人对此行政复议决定仍不服，向本院提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国城市规划法》第二十九条的规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划。根据《杭州吴山地区控制性详细规划》（项目编号：97-C-47），清河坊历史街区改造三期项目所在地的规划用地性质为C大类，即公共设施用地。但杭州市规划局核发的（2000）年浙规用证0100438号建设用地规划许可证，却将清河坊历史街区改造三期项目用地性质确定为市政公用设施用地，即U大类，明显违反了城市规划。但杭州市规划局在行政复议期间，已将该建设用地规划许可证所载用地性质更正为公共设施用地。据此，浙江省建设厅依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，决定确认杭州市规划局核发（2000）年浙规用证0100438号建设用地规划许可的具体行政行为违法，并无不当。原告认为浙江省建设厅应撤销该具体行政行为，于法无据。另清河坊历史街区改造项目虽然在建设用地规划许可阶段区分为二、三期，并分别发证，但该项目在计划立项审批阶段只是一个项目，并未区分期数；在房屋拆迁许可阶段亦未分别发证，故该项目所涉人员对整个建设项目均具有法律上的利害关系，浙江省建设厅所列复议申请人并无不当。
综上所述，原告的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告胡载生等13人的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告胡载生等13人负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，帐号：1202024409008802968，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
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审 判 长 吴宇龙
人民陪审员 曹小英
人民陪审员 王明珠
二〇〇七年十月三十一日
书 记 员 寿翔莺