安徽省安庆市迎江区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0802行初20号
原告：黎朝胜，男，1970年11月16日出生，个体工商户。
委托代理人：鲍和生，安徽皖松律师事务所律师。
被告：宿松县房地产管理局，住所地宿松县孚玉镇人民路185号。
法定代表人：梅志翔，局长。
委托代理人：黄松林，安徽皖松律师事务所律师。
第三人：宿松县德胜医药有限责任公司，住所地宿松县孚玉镇人民路96号。
法定代表人：姚又达，董事长。
原告黎朝胜诉被告宿松县房地产管理局不履行法定职责一案，于2016年6月6日向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，2016年6月8日，该院以（2016）皖08行辖31号行政裁定书裁定该案由本院管辖。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年8月10公开开庭审理了本案。原告黎朝胜及其委托代理人鲍和生，被告宿松县房地产管理局的委托代理人黄松林，第三人宿松县德胜医药有限责任公司的法定代表人姚又达等到庭参加诉讼。被告宿松县房地产管理局的法定代表人以抗洪为由未出庭应诉，亦未指派副职领导人出庭。本案现已审理终结。
2016年4月11日，原告和第三人共同向被告递交一份《房屋所有权转移登记申请书》，要求被告将第三人名下的宿松县孚玉镇通德街10号1幢房产转移登记在原告名下。2016年5月16日，被告作出《关于不予办理房屋转移登记的回复》，以第三人曾向宿松县人民政府承诺房产不转让、重建为由，告知原告如不能提供宿松县人民政府同意转让文件，被告对原告的产权转移登记申请不予办理。
原告诉称：宿松县通德街10号1幢房产原系第三人名下不动产。2005年7月30日，原告与第三人就上述房产签订《售房协议书》一份，原告以850000万元人民币购买该处房产，房屋已实际交付原告使用至今，但一直未办理产权过户手续。上述售房协议亦经宿松县人民法院（2015）松民一初字第01639号民事调解书确认其法律效力，该调解书同时要求第三人协助原告办理产权过户手续。
2016年4月10日，原告与第三人共同向被告递交《房屋所有权转移登记申请书》请求办理房屋过户手续。2016年5月16日，被告以宿松县人民政府所作的《会议纪要》为由拒绝了申请，不予办理产权转移登记。
原告认为，被告的行政行为违反了法律规定，损害了原告的合法权益，具体体现在违反了下列法律法规：1、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条第三款“房地产转让或变更时，应当向县级以上地方政府房地产管理部门申请房产变更登记”。2、《城市房屋权属登记管理办法》第十七条第二款“申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同，协议证明等文件”。3、《城市房屋权属登记管理办法》第二十三条，有下列情况之一的登记机关应当作出不予登记的规定。（1）属于违章建筑的；（2）属于临时建筑的；（3）法律、法规规定的其他情形。
综上，原告申请房屋产权转移登记，符合法律规定的实体、程序要求。宿松县人民政府的“会议纪要”不是法律、法规、规范性文件，被告据此不予办理房屋产权转移登记的行为明显违法。故诉请法院判令被告立即履行法定职责，办理宿松县通德街10号房产转移登记手续，颁发新的房屋产权证书；对被告适用的宿松县人民政府（2015）13号《会议纪要》是否具有法律效力进行审查；诉讼费由被告承担。
原告向法庭提交了以下主要证据：
1、身份证复印件，证明原告身份情况；
2、《售房协议书》、《房屋所有权转移登记申请书》，证明房屋的买卖及申请转移登记的事实存在；
3、《关于不予办理房屋转移登记的回复》，证明被告对原告的房屋产权转移登记申请不予办理；
4、（2015）松民一初字第01639号民事调解书，证明原告与第三人之间售房符合法律规定；
5、宿松县人民政府松办纪（2013）15号《会议纪要》，证明被告在办理产权转移登记事项时直接引用《会议纪要》不合法；
6、《安庆市中西药品有限责任公司兼并宿松县医药公司协议书》，证明宿松县人民政府与第三人达成的国有资产转让协议并无特别约定。
被告辩称：宿松县医药公司原系国有企业。2004年6月5日，宿松县人民政府与安庆市中西药品有限公司签订《协议书》，约定安庆市中西药品有限公司兼并宿松县医药公司，2004年6月7日经宿松县人民政府政通（2004）19号《决定事项通知单》通过，同年安庆市中西药品有限公司注册成立宿松县德胜医药有限责任公司，原宿松县医药公司产权交付于宿松县德胜医药有限责任公司，但土地使用权证及房屋产权证一直未予变更。
2013年宿松县德胜医药有限责任公司申请房屋权属变更，但该公司对原有建筑进行了改建和增添，面积由原来的320多平米变成591.66平米，因房屋现状与登记不符，且新建建筑物并无准建及竣工文件，被告拒绝为其转移登记。
2013年9月24日，宿松县人民政府松办纪（2013）15号《会议纪要》决定：考虑到县城整体规划的严肃性，同意宿松县德胜医药有限责任公司在向宿松县人民政府作出相关承诺后对其权属进行变更登记；2013年9月26日，宿松县德胜医药有限责任公司向宿松县人民政府作出书面承诺“权属变更登记后严格遵守县城总体规划，土地、房产维持现状，不转让、重建…”；2015年8月26日，被告向该公司颁发房地权证字第××号《房地产权证》，权属与改建后现状一致，面积591.66平米。期间，第三人何时将争讼房产转让给原告，被告并不知晓。
2016年4月11日，原告和第三人向被告申请房屋产权转移登记；2016年5月16日，被告书面作出《关于不予办理转移登记的回复》。
被告认为，财产权利人行使财产处分权是法律所赋予，但权利的行使亦应受到法律、社会公德或自我权利限制的制约。1、本案中，第三人本不符合发证条件，被告是基于宿松县人民政府（2015）13号《会议纪要》及第三人的书面承诺才颁发00××82号房地产权证。第三人的承诺合法有效，是权利人对自我权能的限制，当事人应受其制约。如其认为当初承诺无效或依法应予以撤销，则当行使相关权利在前，本案请求权在后。2、争讼房屋属于宿松县老城区，早已纳入宿松县老城区改造范围，若依据房地权松房证字第××号房地产权证载明的权利转移登记，则必然导致将来拆迁安置补偿的违法性，将未经规划准建的房屋纳入拆迁范围，故当初要求第三人作出不得转让和重建的承诺并非滥用公权力，当事人的建设行为亦应遵从城乡规划。原告赖以请求转移登记的事实依据是其与第三人的房屋买卖行为，而第三人向宿松县人民政府承诺争讼房屋不得转让，故被告认为第三人将该房屋转让给原告权属存在争议，依法不予登记。
宿松县人民政府松办纪（2013）15号《会议纪要》与当事人讼争的权利涉及的是当事人对自己民事权利的处分，并非具有普遍效力的规范性文件，并不具有行政强制性，不存在行政效力的审查。
综上，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了以下证据及法律依据：
一、法定职权的依据：《城市房地产管理法》第七条。
二、程序合法
1、2016年4月11日，原告及第三人向被告递交《房屋所有权转移登记申请书》
2、2016年5月16日，被告作出《关于不予办理转移登记的回复》并予以送达给原告及第三人。
三、事实依据：
1、2013年9月24日，宿松县人民政府办公室松办纪（2013）15号《会议纪要》，证明纪要记载：第三人向宿松县人民政府作出书面承诺后对第三人房地产权属进行变更登记；第三人在房地产权属变更登记后严格遵守县城总体规划，土地、房产维持现状，不转让、重建。
2、2013年9月26日，第三人的《承诺书》，证明第三人按照《会议纪要》要求的内容作出了书面承诺。
3、第三人的《房屋所有权转移登记申请表》、房地权证松房字第××号、00××82号产权证书，证明讼争房屋00××82号产权证来源系松房字第××号产权证，同时基于第三人的承诺，对其增加面积一并予以登记。
4、《宿松县老城区控制性详细规划》及照片，证明讼争房屋规划为道路，目前正在拆迁改建中。
四、法律依据
1、《不动产登记暂行条例》第十六条、十八条、二十二条第二项；
2、《不动产暂行条例实施细则》第十五条第二项；
3、《物权法》第十二条、十五条；
4、《合同法》第八条。
第三人述称：其与原告签订房屋买卖协议、房屋交付原告使用，未办理产权转移登记均属实，请求法院依法判决。
第三人未向法庭提交证据。
经庭审质证，本院对证据做如下确认：
原告提供的证据1--6，具备证据的三性，本院予以认定；
被告提交了法定职权的依据，原告及第三人均无异议，本院予以确认；
被告提交的证据二，能够证明被告的行政程序符合《不动产登记暂行条例》有关登记程序的规定，本院予以采信；
被告提交的证据三之1、2，系第三人在涉案房屋出售给原告以后，与宿松县人民政府之间的约定，该约定不能证明原告房屋存在法律规定的不予登记的情形，对该两份证据的证明效力本院不予认定；证据三之3，符合证据的三性，本院予以认定；证据三之4，与本案无关，本院不予采纳及评判。
被告作出《关于不予办理房屋转移登记的回复》中，并未适用其提交的法律依据，对被告提交的法律依据，本院不予确认。
本院根据采信的证据及当事人的陈述确认以下案件事实：
2005年7月30日，原告黎朝胜与第三人宿松县德胜医药有限责任公司签订《售房协议书》，约定将该司位于宿松县孚玉镇通德街10号1幢，面积591.66平米的房屋出售给原告，原告陆续付清房款850000元，第三人将房屋交付原告使用至今。但双方未办理产权转移登记。
2015年9月29日，原告向宿松县人民法院提起民事诉讼，要求确认其与宿松县德胜医药有限责任公司签订的《售房协议书》合法有效，双方在法院主持下达成调解协议，由该司在协议送达之日起30日内协助原告办理上述房产过户手续。
2016年4月11日，原告与第三人共同向被告提交《房屋所有权转移登记申请书》，要求办理上述房屋产权转移登记；2016年5月16日，被告作出《关于不予办理房屋转移登记的回复》，不予办理产权转移登记。
另经审理查明，2004年6月，在宿松县人民政府的协调和主持下，安庆市中西药品有限责任公司兼并宿松县医药公司，注册成立宿松县德胜医药有限责任公司，原宿松县医药公司产权交付于宿松县德胜医药责任有限公司，但土地使用权证及房屋产权证一直未变更。2008年7月24日，该司向宿松县人民政府递交一份《报告》，要求在不改变原土地用途的情况下，办理土地出让及土地房产的变更过户事宜。2013年9月24日，《宿松县人民政府县长办公会议纪要》载明以下内容：同意宿松县医药有限责任公司向县政府作出书面承诺后对该司房地产权属进行变更登记；该司须承诺房地产变更登记后严格遵守县城总体规划，土地、房产维持现状，不转让、重建。2015年8月26日，被告向宿松县德胜医药有限责任公司颁发了松房证字第××号房地权证，房地坐落：宿松县孚玉镇通德街10号1幢；面积591.66平米。
本院认为，合法的行政行为应同时具备主要证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序等要素。
本案中，被告提出第三人向宿松县人民政府作出不予转让承诺、涉案房产存在尚未解决的权属争议，其不予办理产权转移登记的事实依据充分，但其所举证据不能证明涉案房产存在权属争议或存在《房屋登记办法》第二十二条、《不动产登记暂行条例》第二十二条规定的其他不予登记的情形；另原告与第三人房屋买卖行为发生在第三人向政府承诺前，该承诺不能约束已发生的民事法律行为。故被告作出的《关于不予办理房屋转移登记的回复》，事实依据不确实充分。
行政机关作出行政行为应以法律、法规等规范性文件为依据。
本案中，被告以宿松县人民政府松办纪（2013）15号《会议纪要》作为行政行为的法律依据，该会议纪要是对会议情况和特定事项的记载与传达，不能成为被告行政行为的法律依据，故被告的行政行为无法律依据。
原告要求对宿松县人民政府松办纪（2013）15号《会议纪要》进行附带性审查，因该《会议纪要》不是具有普遍约束力的规范性文件，亦不是针对不特定人或事作出，不属于行政诉讼中规范性文件附带审查的范畴，对原告的该项诉讼请求本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十二条、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
一、撤销被告宿松县房地产管理局于2016年5月16日作出的《关于不予办理转移登记的回复》；
二、被告宿松县房地产管理局在本判决生效之日起30日内对原告黎朝胜与第三人宿松县德胜医药有限责任公司关于宿松县孚玉镇通德街10号1幢房屋所有权转移登记申请重新作出处理。
案件受理费50元，由被告宿松县房地产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 晋 德 忠
审 判 员 李 蕊
人民陪审员 裴 立 宇
二〇一六年九月七日
书 记 员 祁从娣（实习）
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十二条：人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十二条：原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。