湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终408号
上诉人(原审原告)：长沙市望城区桃花建材工业公司。住所地：长沙市望城区月亮岛街道银星村中区6，*组。
法定代表人:陈金辉。
被上诉人（原审被告）：长沙市望城区人民政府。住所地：长沙市望城区高塘岭街道雷锋北大道****号。
法定代表人：范焱斌，该区区长。
委托代理人：尹伟博，该府法制办公室副主任。
委托代理人：谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：长沙市望城区月亮岛街道办事处。住所地：长沙市望城区月亮岛街道。
法定代表人：张妹辉，该街道办事处主任。
委托代理人：徐小勇，该街道办事处副主任。
委托代理人：贺志伟，湖南星城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：长沙市望城区行政综合执法局。住所地：长沙市望城区高塘岭街道望府路***号。
法定代表人：易涛，该局局长。
委托代理人：谢晓峰，该局工作人员。
委托代理人：房炬，湖南首乐律师事务所律师。
原审第三人：长沙市望城区月亮岛街道银星村村民委员会。住所地：长沙市望城区月亮岛街道银星村。
负责人：唐孟春，该村民委员会主任。
委托代理人：朱志远，该村村民委员会委员。
上诉人长沙市望城区桃花建材工业公司（以下简称桃花建材公司）与被上诉人长沙市望城区人民政府（以下简称望城区政府）、长沙市望城区月亮岛街道办事处（以下简称月亮岛街道办）行政强制拆除房屋违法一案，湖南省长沙市中级人民法院于2015年10月21日作出(2015)长中行初字第00205号行政裁定，驳回桃花建材公司的起诉。桃花建材公司不服，上诉至本院。本院于2016年4月11日作出（2015）湘高法行终字第630号行政裁定，撤销湖南省长沙市中级人民法院（2015）长中行初字第00205号行政裁定，将本案发回重审。湖南省长沙市中级人民法院重审过程中，追加被上诉人长沙市望城区行政综合执法局（以下简称综合执法局）为共同被告，追加原审第三人长沙市望城区月亮岛街道银星村村民委员会（以下简称银星村委会）为第三人，并于2017年2月23日作出（2016）湘01行初589号行政判决，桃花建材公司仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明：桃花建材公司属于银星村委会集体所有制企业，陈金辉系该企业承包人和法定代表人。陈金辉在承包期间，又相继建设了约1600平方米房屋。2014年3月27日，月亮岛街道办就该房屋拆除问题召开协商会。陈金辉明确表示由银星村委会全权处理，获取的补偿款按权属关系分配。2014年12月23日，银星村委会与月亮岛街道办签订企业拆除协议。同日，银星村委会向五路（银星东路、银杉北路、月亮岛路、潇湘大道交通道、银江路）项目征拆安置指挥部出具委托书请求机械拆除桃花建材公司房屋。2015年4月9日，银星村委会以陈金辉自2008年后未上交承包金和政府征地拆迁为由，书面通知陈金辉解除承包关系。2015年4月10日，综合执法局对上述房屋情况立案后经调查、询问、函调等法定程序向桃花建材公司留置送达望行综限拆告星城二（2015）002号限期拆除告知书，并告知其陈述、申辩及听证权利。2015年5月14日，上述房屋被拆除。月亮岛街道办参与了当日的拆除行为。2016年1月21日，陈金辉从银星村委会领取拆迁补偿款237万余元。无证据证实望城区政府、综合执法局组织或参与了上述房屋的拆除。
另查明，2013年9月18日，中共长沙市望城区委员会月亮岛街道工作委员会作出《关于成立五路项目征拆安置指挥部的通知》，成立月亮岛街道五路（银星东路、银杉北路、月亮岛路、潇湘大道交通道、银江路）项目征拆安置指挥部，具体负责湘江片区五条道路征拆安置和建设协调、环境维护工作。陈金辉以桃花建材公司的名义提起本案诉讼，请求确认望城区政府、综合执法局、月亮岛街道办强制拆除桃花建材公司房屋违法。
原审认为：本案审查的是望城区政府、月亮岛街道办、综合执法局是否对桃花建材公司房屋实施了强制拆除行为。
本案中，桃花建材公司被拆除的房屋由两部分构成，一是属于银星村委员会所有的历史建筑物，二是陈金辉承包期间所建的构筑物。在涉案征地拆迁协商会议中，桃花建材公司法定代表人陈金辉同意桃花建材公司房屋的拆迁以银星村委会为主体，获取的补偿款按权属关系分配。基于此，第三人银星村委会与月亮岛街道办签订企业拆迁协议，并委托街道指挥部进行机械拆除。因此，月亮岛街道办拆除桃花建材公司房屋时，已与企业所有权人即银星村委会签订拆迁协议，并获得授权拆除房屋。
综上所述，月亮岛街道办拆除桃花建材公司房屋的拆除行为并非强制拆除行为。望城区政府、综合执法局与此次拆除行为无关。桃花建材公司请求确认强制拆除桃花建材公司房屋行为违法的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回桃花建材公司的诉讼请求。原审案件受理费50元，由桃花建材公司负担。
桃花建材公司不服上述判决，上诉称：1.上诉人并未明确授权过银星村委会代为签订拆迁补偿协议，更未作出过由银星村委会代为领取补偿款并决定补偿款分配比例的意思表示。银星村委会未取得特别授权，仅依据双方坐在一起召开了一个协商会便直接处分上诉人如此重大的财产，明显不当。2.原审法院审理查明月亮岛街道就房屋拆除问题召开协商会,首先其明确是协商会，既然是协商会，就意味着并未形成最终的决议，事实上，双方在协商会之后也没有正式的决议文件出台。协商会无异于草案，不能产生正式的法律效力。3.签订协议并不能成为强制拆除行为的依据及借口。行政机关作为具有强制性权力并处于强势地位的一方，法律对行政机关行使权力的依据及程序进行了明确规定。法律及行政法规均未明确规定行政机关可以依补偿协议实施强制性行为。本案应当通过人民法院确认协议的合法性并申请人民法院执行，或是由土地行政主管部门作出责令交出土地决定，而被上诉人未履行上述法律程序，违法。综上，请求撤销原判，判如原审所请。
望城区政府答辩称：1.原审法院认定事实清楚，被上诉人未对上诉人涉案房屋强制拆除。2上诉人涉案房屋未办理规划审批手续，是违法建筑。综合执法局对上诉人涉案房屋调查发现属违章建筑，并决定立案查处。长沙市望城区城乡规划局经核实出具技术认定，明确为违法建设工程不能补办建设工程规划许可证。上诉人未经批准的建筑是违法建筑。综上，请求驳回上诉人的诉讼请求。
月亮岛街道办答辩称：1.被上诉人没有对涉案房屋实施强制拆除。上诉人企业系村级集体所有制企业，该企业的土地和历史建筑系银星村委会集体所有，上诉方在承包期间，虽违法建设了部分房屋，但不能因此改变集体所有制企业的性质。因上诉方房屋拆除事项，月亮岛街道办，银星村委会及上诉方企业法定代表人陈金辉多次协商，上诉方同意由企业所有权人银星村委会全权处理，拆迁资金按权属关系分配，实际是指上诉方在承包期内增建的部分房屋应分得补偿资金，银星村委会在收到补偿款后，已分配237万元给陈金辉，且已领取。银星村委会在征得陈金辉同意后，与月亮岛街道办签订了拆迁协议，该协议实际上是银星村委会和陈金辉形成合意以后才签订的。银星村委会以协议为基础，对村属集体企业房屋自行拆除，因拆迁工作量较大，加之考虑安全问题，银星村委会委托月亮岛街道办机械拆除。上诉人诉请认定月亮岛街道办强制拆除行为缺乏事实根据。2.月亮岛街道办受委托机械拆迁的房屋，除部分历史建筑合法外，陈金辉在承包期内扩建的房屋均为没有办理任何手续的违法建筑。银星村委会充分考虑上诉人的利益，将大部分补偿资金支付给了陈金辉。3.月亮岛街道办在进行帮助拆除房屋时，并无望城区政府及综合执法局的人员参加，完全是月亮岛街道办受银星村委会的委托，帮助拆除房屋，不存在有其他机关或部门参加。综上，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予维持。
综合执法局答辩称：1.原审判决已经查明，上诉人的房屋及附属设施系所在月亮岛街道银星村委会自行组织拆除，而非综合执法局强制拆除，被上诉人仅作出望行综限拆告星二(2015)002号限期拆除告知书，并未作出限期拆除决定书。2.上诉人房屋未取得规划审批手续，且无法整改，其违法事实清楚，被上诉人作出的限期拆除告知书依据的证据确实充分。3.综合执法局在作出限期拆除告知书之前对上诉人违法建房事实依法进行了调查，并保障了行政相对人陈述、申辩的权利和依法要求举行听证的权利，程序合法。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律准确，请求驳回上诉，维持原判。
银星村委会陈述意见称：1.桃花建材公司系村办集体企业，企业所有权人系银星村委会，陈金辉只是桃花建材公司的承包人，在工商税务登记时，陈金辉是该企业的法定代表人，不是该企业的所有权人。陈金辉在承包企业期间，增加了一些房屋和设施，按承包合同约定，是由发包方向承包方返还固定财产折旧费添置固定财产作为发包方投资。严格按该约定，陈金辉在承包期间添置的固定财产，其产权是银星村委会的。为配合拆迁，银星村委会仍然进行人性化的操作，将其承包期间添置的固定财产在拆迁中仍对桃花建材公司承包人进行了补偿。2.银星村委会作为企业的所有权人，就企业拆迁问题多次与承包人沟通，在征得承包人同意的前提之下，2014年12月23日银星村委会作为企业所有权人与月亮岛街道办签订了企业拆迁协议，在签订协议时，是银星村委会和企业的真实意思表示。3.对企业房屋的拆除，是银星村委会自行拆除行为。为安全起见，银星村委会请求月亮岛街道办帮助，并向月亮岛街道办出具了机械拆除授权委托书。月亮岛街道办在银星村委会组织自拆当日，组织月亮岛街道办工作人员帮助银星村委会自行拆除，不存在哪个部门或街道对企业房屋进行强制拆除行为，相应也不存在有违法行为。
当事人原审提交的证据已随案移送本院。原审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。
本院对原审查明的案件事实予以确认。
本院认为：本案桃花建材公司诉请确认望城区政府、月亮岛街道办、综合执法局强制拆除其涉案房屋的行为违法。根据本案查明的事实，望城区政府、综合执法局没有参与涉案房屋的拆除，涉案房屋拆除的主体为月亮岛街道办和银星村委会。因桃花建材公司系银星村委会出资设立的集体企业，陈金辉虽然因承包该企业而被任命为法定代表人，但是该事实不能改变上诉人系银星村委会出资设立的集体企业的性质，银星村委会作为桃花建材公司的唯一出资人有权对该公司重大资产的处置依法作出决定。陈金辉因承包桃花建材公司期间而建设的房屋其依法享有相应的权利，在涉案征收过程中，征收部门本应与陈金辉协商处理。鉴于陈金辉就涉案房屋的征收问题已全权委托银星村委会与征收部门进行协商，银星村委会以桃花建材公司的唯一出资人及陈金辉的全权委托代理人身份与月亮岛街道办就涉案房屋的征收补偿和拆除达成协议并委托月亮岛街道办对其予以拆除，没有违背陈金辉的意愿。据此，月亮岛街道办与银星村委会一并将涉案房屋予以拆除，不构成强制拆除，属于协议拆除行为，上诉人以涉案房屋系强制拆除为由请求确认该拆除行为违法，没有事实依据。虽然综合执法局在月亮岛街道办与银星村委会达成协议之后，涉案房屋被拆除之前，向上诉人下达了限期拆除告知书，但因该限期拆除告知与协议拆除行为是两个相互独立的不同法律关系中的行为，故涉案限期拆除告知行为不影响协议拆除行为的效力。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决认定基本事实清楚，适用法律法规正确，处理结果得当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人长沙市望城区桃花建材工业公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 付海燕
审判员 张少波
审判员 朱志林
二〇一七年十二月二十八日
书记员 刘海涛