广东省深圳市盐田区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤0308行初1706号
原告拓达智能科技（深圳）有限公司，住所地广东省深圳市光明新区公明街道甲子塘大道63号。
法定代表人赵振祥，该公司经理。
委托代理人纪召兵，北京在明律师事务所律师。
被告深圳市规划和国土资源委员会光明管理局，住所地广东省深圳市光明新区观光路3009号，组织机构代码69713977-3。
法定代表人沈金章，该局局长。
副职负责人黄双强，该局调研员。
委托代理人李清泉，广东宝城律师事务所律师。
被告深圳市规划和国土资源委员会，住所地广东省深圳市福田区红荔西路8009号规划大厦，组织机构代码695550622。
法定代表人王幼鹏，该委员会主任。
副职负责人徐荣，该委员会副主任。
委托代理人刘彦玲，广东宝城（前海）律师事务所律师。
原告拓达智能科技（深圳）有限公司诉被告深圳市规划和国土资源委员会光明管理局（以下简称光明管理局）、深圳市规划和国土资源委员会（以下简称市规土委）政府信息公开及行政复议决定一案，于2016年9月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月27日公开开庭审理了本案。原告委托代理人纪召兵，被告光明管理局副职负责人黄双强、委托代理人李清泉，被告市规土委副职负责人徐荣、委托代理人刘彦玲到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
被告光明管理局于2016年6月29日作出深规土光函[2016]583号《市规划国土委光明管理局关于深圳市拓达胶纸带有限公司办理政府信息依申请公开的复函》（以下简称复函），内容为原告所申请光明新区公明办事处甲子塘社区甲子塘路68号处区域地块（以下简称68号地块）位于光明高新技术产业园区西片区，该区域法定图则已经深圳市城市规划委员会法定图则委员会审批通过并经深圳市城市规划委员会主任签发，原告可通过市规土委网站下载相关法定文件（文本、图表）；根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）及《深圳市规划和国土资源委员会政府信息公开实施办法》的规定，深圳市人民政府对68号地块的控制性详细规划所作出的批复文件属于不予公开的信息范畴，复函附甲子塘路68号处区域地块周边法定图则（图表）。原告对该复函不服，向被告市规土委申请行政复议，被告市规土委于2016年9月1日作出深规土复决[2016]12号《行政复议决定书》（以下简称复议决定书），维持了被告光明管理局作出的原行政行为。
原告诉称，因相关项目建设之需要，政府对原告位于深圳市光明新区公明街道甲子塘大道63号（原68号）处的土地实施征收。根据政府信息公开条例之规定，原告于2016年6月1日通过邮寄方式向市规土委申请公开：68号地块的控制性详细规划（包括文本、图表、说明书等），以及保存的深圳市人民政府对此控制性详细规划所作出的批复文件，后该申请转至被告光明管理局。2016年7月4日原告到被告光明管理局处领取了复函，被告光明管理局认为深圳市人民政府针对68号地块的控制性详细规划所作出的批复属于不予公开的信息范畴。原告认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）之相关规定，控制性详细规划的批复是地方人民政府做出的行政行为属于信息公开范围，被告不予公开的行为已构成违法。为此，原告特向被告市规土委申请行政复议，但是其维持了被告光明管理局的行政行为。原告的诉讼请求：1.确认被告光明管理局作出的复函违法；2.责令被告光明管理局依法履行公开政府信息的职责；3.确认被告市规土委作出的复议决定书违法；4.诉讼费由两被告承担。庭审中原告变更诉讼请求为：1.撤销被告光明管理局作出的复函；2.责令被告光明管理局依法履行公开政府信息职责；3.撤销被告市规土委做出的复议决定书；4.诉讼费由两被告承担。
原告向本院提供了以下证据：1.营业执照复印件及变更（备案）通知书；2.法定代表人证明及法定代表人身份证；3.信息公开申请表及邮寄底单；4.复函；5.复议决定书。
被告光明管理局辩称,1.深圳市的法定图则的规划层级等同于城市规划法规定的控制性详细规划。城乡规划法将城镇规划层次划分为总体规划和详细规划（控制性详细规划和修建性详细规划），深圳市在总结特区实践经验的基础上将城市规划法规定的上述规划制定体系进一步细分为总体规划、次区域规划、分区（组团）规划、法定图则和详细蓝图等，其中深圳市的法定图则的规划层级等同于城市规划法规定的控制性详细规划。2.法定图则经深圳市城市规划委员会审批通过，方式为深圳市城市规划委员会委员审签并公布后生效。《深圳市城市规划条例》（以下简称城市规划条例）第二十一至二十七条规定：法定图则由深圳市规划主管部门根据全市总体规划、次区域规划和分区规划的要求组织编制。法定图则草案由深圳市城市规划委员会公开展示征询公众意见后审批。法定图则包括图表及文本两部分。深圳市规划主管部门在编制法定图则草案过程中应征询有关部门的意见。法定图则草案经深圳市城市规划委员会初审同意后，应公开展示三十日，展示的时间和地点应在本市主要新闻媒体上公布。法定图则草案在公开展示查询期间，任何单位和个人都可以书面形式向深圳市城市规划委员会提出对法定图则草案的意见或建议。深圳市城市规划委员会应对收集的公众意见进行审议，经审议决定予以采纳的，深圳市规划主管部门应对法定图则草案进行修改。经深圳市城市规划委员会审批通过的法定图则应予公布。根据上述规定，法定图则经深圳市城市规划委员会审批通过即可，通过方式为深圳市城市规划委员会委员在《深圳市人民政府办公厅文件呈批表》会签同意则视为通过，不形成正式的批复决定文件。原告向被告光明管理局申请公开68号地块的控制性详细规划信息，及保存的深圳市人民政府对此控制详细性规划所作出的批复性文件。被告光明管理局收到该申请后，核查了涉案地块情况，涉案地块的法定图则已在被告市规土委网站（www.szfdc.gov.cn）上公开，被告光明管理局已函复告知可从该网站上下载。关于原告要求公开“控制性规划批复文件”事宜，经被告光明管理局核查，涉案68号地块的法定图则在发布之前，已经深圳市城市规划委员会于2006年第3次会议审批通过，由深圳市城市规划委员会委员在《深圳市人民政府办公厅文件呈批表》上会签同意后正式发布，审批过程中未形成正式批复决定文件，被告光明管理局已在回函中向原告说明理由。3.深圳市城市规划委员会审签文件不属于政府信息公开的范围。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）（以下简称国务院5号意见）中规定：“行政机关向原告提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，原告可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常过程中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息（例如：批复），一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的内容”。据此，深圳市城市规划委员会委员审签通过涉案地块法定图则的《深圳市人民政府办公厅文件呈批表》属于内部审批过程信息，不属于公开范围，其最终正式的文体法定图则已经公开。综上所述，深圳市城市规划委员会对68号地块的法定图则审批为过程性行政信息，依据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》不属于应公开的政府信息，故原告的诉讼请求无法律依据，因此请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告光明管理局向本院提供了以下证据：1.被告市规土委网站公示[光明高新技术产业园区西片区]法定图则的截图；2.复函；3.复议决定书；4.关于呈请深圳市城市规划委员会主任委员签发4项法定图则的函。
被告市规土委辩称，1.被告市规土委作出的复议决定完全符合行政规章的规定，符合法律、法规的要求。法定图则的规划层级等同于城市规划法规定的控制性详细规划。城乡规划法将城镇规划层次划分为总体规划和详细规划（控制性详细规划和修建性详细规划），城市规划条例在总结特区实践经验的基础上将规划制定体系细分为总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图等五个层次，其中深圳市的法定图则的规划层级等同于城乡规划法规定的控制性详细规划。根据城市规划条例第二十一至二十七条的规定，法定图则经深圳市城市规划委员会审批通过并经深圳市城市规划委员会委员在《深圳市人民政府办公厅文件呈批表》审签同意后予以发布，不形成正式的批复决定文件。依据国务院5号意见规定，行政机关在日常过程中制作或获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于政府信息公开条例所指应公开的内容，据此，深圳市城市规划委员会委员审签通过涉案地块法定图则的《深圳市人民政府办公厅文件呈批表》属于内部管理信息，不属于公开范围，其最终正式的文本《法定图则》已经公开。据此，被告市规土委认定被告光明管理局作出的具体行政行为事实清楚，适用依据正确，依法维持被告光明管理局作出的具体行政行为。2.被告市规土委作出的行政复议决定程序合法。被告市规土委受理原告的复议申请后，依据行政复议法的要求依法通知被告光明管理局并送达了原告复议申请书副本，被告光明管理局依据行政复议法的规定向被告市规土委递交了书面答复书以及当初作出行政决定的相关证据。被告市规土委对被告光明管理局的行政决定进行审查，认为具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持并依法向原告送达了复议决定书。综上所述，被告市规土委作出的行政复议决定证据确凿、适用法律正确，符合法定程序，原告提出撤销被告市规土委行政复议的主张没有依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。
被告市规土委向本院提供了以下证据：1.收文材料清单；2.深圳市政府信息公开申请表；3.行政复议申请书；4.法人（赵振祥）身份证、营业执照；5.法定代表人证明；6.复函；7.提交证据材料清单；8.复函；9.关于呈请深圳市城市规划委员会主任委员签发4项法定图则的函；10.深圳市人民政府办公厅文件呈批表；11.法定代表人证明书、授权委托书、所函、执业证复印件、身份证复印件；12.行政复议答复书；13.行政复议答复通知书；14.送达回证；15.复议决定书。
经庭审质证，原告对被告光明管理局提供的证据1-3真实性予以认可，证据4的关联性不予认可；原告对被告市规土委的复议程序无异议，对被告市规土委提供的与被告光明管理局提供的证据一致的，质证意见与对被告光明管理局提供证据的质证意见相同。两被告对原告提供的证据无异议，两被告对对方提供的证据无异议。对于上述证据，本院认证如下，原告及两被告提供的证据取得程序和收集方法合法，可以作为本案定案的依据，本院予以采信。
经审理查明，2016年6月1日，原告向被告市规土委邮寄政府信息公开申请，要求申请公开被告市规土委制作的68号地块的控制性详细规划（包括文本、图表、说明书等）以及保存的深圳市人民政府对此控制性详细规划所作出的批复文件。被告光明管理局于2016年6月5日收到上述申请后，于同年6月29日作出复函并送达原告。该复函认定：1.原告申请的68号地块位于光明高新技术产业园区西片区，该区域法定图则已经深圳市城市规划委员会法定图则委员会审批通过并经深圳市城市规划委员会主任签发，原告可通过市规土委网站下载相关法定文件（文本、图表）；2.深圳市人民政府对68号地块的控制性详细规划所作出的批复文件属于不予公开的信息范畴。原告对该复函不服，于2016年7月5日向被告市规土委申请行政复议，被告市规土委于同年7月7日收到上述申请后依法受理，于同年7月11日作出《行政复议答复通知书》，要求被告光明管理局在收到该通知之日起十日内作出书面答复，并提交作出复函的证据、依据和其他材料。被告光明管理局按通知提交了答复书及相关证据。被告市规土委依据双方提交的证据材料于2016年9月1日作出复议决定书，维持了被告光明管理局作出的具体行政行为，并送达原告。原告对上述复函及复议决定书不服，诉至本院。
另查明，涉案68号地块法定图则于2006年9月30日经深圳市城市规划委员会审议通过。
再查明，原告于2016年9月9日将企业名称由深圳市拓达胶纸带有限公司变更为拓达智能科技（深圳）有限公司。
本院认为，根据政府信息公开条例的有关规定，被告光明管理局具有公开涉案信息的职权，是本案的适格被告，被告市规土委具有行政复议的法定职权，系本案适格的共同被告。庭审中原告变更诉讼请求，考虑到变更后的事实理由与变更前并无变化，且两被告并无异议，故对原告变更诉讼请求本院予以准许。
城乡规划法第二条第二款规定，本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城市规划条例第十一条规定，城市规划编制分为全市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图五个阶段；第十九条第一款规定，法定图则应根据分区规划制定，对分区内各片区土地利用性质、开发强度、配套设施等作进一步明确规定；第二十条规定，详细蓝图应根据法定图则所确定的各项控制要求制定，详细确定片区或小区内的土地用途及各市政工程管线等项目的布置；法定图则未能覆盖的地块，应在现状调查研究的基础上，根据分区规划确定的各项要求编制详细蓝图；详细蓝图由市规划主管部门或其派出机构编制、审批。政府信息公开条例第二十一条第（一）项、第（二）项、第（三）项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情形分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。根据上述法律法规，1.城市规划条例中的法定图则在规划层级上应等同于城乡规划法中的控制性详细规划；2.对于申请公开的政府信息属于公开范围、不予公开范围与信息不存在是不同的情形，行政机关应区分不同情形依法作出不同的答复。被告光明管理局作出的复函包括两部分，其中第一部分认定涉案地块的法定图则在规划层级上等同于控制性详细规划，符合上述法律规定，基于此被告光明管理局告知原告68号地块法定图则的获取途径并附相应图表，履行了法定的告知义务，有法律依据，应予以支持。原告主张涉案地块的控制性详细规划应包括法定图则及详细蓝图，无法律依据，本院不予采信。被告光明管理局作出的复函第二部分认定原告申请的深圳市人民政府对涉案地块控制性详细规划的批复文件不属于政府信息公开的范围，但并未履行说明理由的法定义务，而被告光明管理局答辩意见与庭审陈述又称法定图则只需经深圳市城市规划委员会审批通过，并没有深圳市政府批复这一程序，也不存在深圳市政府批复文件，这与复函该部分答复内容相矛盾，因此被告光明管理局作出的复函的第二部分适用法律错误，应予以撤销重作。政府信息公开条例第二十四条第二款规定，对政府信息公开申请行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日，本案被告光明管理局于2016年6月5日收到原告信息公开申请，其于2016年6月29日作出复函，超出上述法定答复期限且对有无经法定延期程序并未在举证期内举证证明，应承担相应法律后果。考虑被告光明管理局超期答复对原告的权利不产生实际影响，本院确认被告光明管理局超期答复违法。被告市规土委作出的复议决定，复议程序合法，但认定有误，依法应予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告深圳市规划和国土资源委员会光明管理局做出的深规土光函[2016]583号《市规划国土委光明管理局关于深圳市拓达胶纸带有限公司办理政府信息依申请公开的复函》中关于对原告拓达智能科技（深圳）有限公司申请公开深圳市人民政府对深圳市光明新区公明办事处甲子塘社区甲子塘68号处区域地块控制性详细规划文件批复文件的答复内容，被告深圳市规划和国土资源委员会光明管理局应在本判决生效之日起于法定期限内对原告该项信息公开申请重新作出答复；
二、确认被告深圳市规划和国土资源委员会光明管理局未在法定期限内对原告拓达智能科技（深圳）有限公司的政府信息公开申请作出答复违法；
三、撤销被告深圳市规划和国土资源委员会作出的深规土复决[2016]12号《行政复议决定书》；
四、驳回原告拓达智能科技（深圳）有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由被告深圳市规划和国土资源委员会光明管理局负担，原告拓达智能科技（深圳）有限公司已预交案件受理费，被告深圳市规划和国土资源委员会光明管理局应于本判决生效之日起十日内将其所应负担之数迳付原告拓达智能科技（深圳）有限公司。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省深圳市中级人民法院。
审 判 长 杨 琨
人民陪审员 许 楚 淑
人民陪审员 王 娟 子
二〇一七年三月十日
书 记 员 苏广瑛（兼）
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。