湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终405号
上诉人(原审原告)：周应文。
上诉人(原审原告)：邹红萼。
上诉人(原审原告)：曹振友。
上诉人(原审原告)：贺春桃。
被上诉人（原审被告）：长沙市人民政府。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道***号。
法定代表人：陈文浩，该市市长。
委托代理人：曹泽龙，该政府法制办公室工作人员。
原审原告：黄成根。
原审原告：刘亮。
原审原告：廖国强。
周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强诉长沙市人民政府行政复议决定一案，湖南省长沙市中级人民法院于2017年2月14日作出（2015）长中行初字第00058号行政判决，周应文、邹红萼、、曹振友、贺春桃不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明：2014年5月19日，周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强向长沙市人民政府申请行政复议，请求依法确认长沙市雨花区人民政府对其进行征地拆迁的具体行政行为违法，并责令停止违法行政行为，停止一切干扰其正常生产经营的行为。2015年3月3日，长沙市人民政府作出长政复驳字[2014]163号《驳回行政复议申请决定书》，驳回其行政复议申请。周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强认为长沙市人民政府作出的长政复驳字[2014]163号《驳回行政复议申请决定书》认定事实错误，适用法律错误。长沙市人民政府在长政复驳字[2014]163号《驳回行政复议申请决定书》中认为“被申请人作为县级人民政府，依法享有组织实施土地征收的职权，申请人所述被申请人无权对其实施征地行为的申请理由不能成立，本复议机关不予采纳”等为由，驳回其行政复议申请，这是错误的。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”和《湖南省征地程序暂行规定》第十四条“农用地转用和征地批准文件有效期为2年。农用地转用或征地经依法批准后，市州、县市人民政府2年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，批准文件自动失效。”的规定，可知，征地批文的有效时间是2年，超出2年自动失效，而雨花区人民政府实施的征收拆迁的依据是湖南省人民政府于2010年11月9日作出《湖南省政府农用地转用、土地征收审批单》（【2010】政国土字第1216号），因2年内未用地，也未实施征地补偿安置方案的，该批准文件已经自动失效。长沙市雨花区人民政府依据失效的征地批准文件实施征地拆迁违法。即使长沙市雨花区人民政府依法享有组织实施土地征收的职权，也不能违反法律规定行使职权。为此，周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强提起本案诉讼，请求：1.判令撤销长沙市人民政府作出的长政复驳字[2014]163号《驳回行政复议申请决定书》的具体行政行为；2.本案诉讼费由长沙市人民政府承担。
另查明，2010年11月9日，经湖南省人民政府[2010]政国土字第1216号《农用地转用、土地征收审批单》批准，对雨花区黎托乡平阳村、黎托村集体土地33.6782公顷进行统征，用作长沙市黎托片节约集约试点项目（17）用地。2012年4月18日，长沙市雨花区人民政府发布了[2012]第003号《征收土地方案公告》。2013年11月28日，长沙市国土资源局雨花区分局发布了[2013]第014号《征地补偿安置方案征求意见公告》。2013年12月20日，长沙市国土资源局雨花区分局依部分被征地农民的申请召开了征地补偿安置方案听证会。
原审认为：本案审查的是，长沙市人民政府作出的长政复驳字[2014]第163号驳回行政复议申请决定的合法性。
根据《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，县（市）、区人民政府负责发布征地公告，土地行政主管部门负责拟订征地补偿安置方案，听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，将征地补偿安置方案报同级人民政府批准后组织实施。本案中，长沙市雨花区人民政府作为县级人民政府，依法享有组织实施土地征收的职权。在土地征收程序中，长沙市雨花区人民政府依据湖南省人民政府[2010]政国土字第1216号《农用地转用、土地征收审批单》批准内容，按规定发布了征地公告，其行为符合法律规定。
结合周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强在复议时所提出的事实和理由及本案诉讼的具体理由，本案争议的问题有：一是涉案《农用地转用、土地征收审批单》的效力；二是没有发布征地补偿安置方案公告对周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强实施征地拆迁行为的影响。
第一，周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强认为涉案征收审批单因过期而应失效，故长沙市雨花区人民政府无权实施征地拆迁行为。原审认为，《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》中对农用地转用和土地征收批准文件的有效期限未作规定。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条、国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条以及《湖南省人民政府关于深化改革严格土地管理的意见》和湖南省人民政府办公厅印发的《湖南省征地程序暂行规定》等规范性文件中有“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”的规定，但究竟什么情况下构成了“未实施具体征地或用地行为”，上述规范性文件也未具体明确。行政行为一经作出即具有公定力，未经法定机关经过法定程序变更或撤销，不得否认其效力。本案中,湖南省人民政府作出的[2010]政国土字第1216号《农用地转用、土地征收审批单》是否失效，需有权部门依法认定，未经法定程序被变更或撤销前，其具备相应法律效力。长沙市人民政府在复议时不予采纳周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强所述理由，并无不当；周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强以此为由认为长沙市雨花区人民政府实施征地拆迁行为违法主张不能成立。
第二，周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强在复议申请中所述长沙市雨花区人民政府未依法进行征地补偿安置方案公告，故无权对其实施征地拆迁行为。依据《长沙市征补偿安置条例》第十一条、第十二条、第十三条的规定，县（市）、区土地行政主管部门负责拟订征地补偿安置方案，听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，将征地补偿安置方案报同级人民政府批准后组织实施。故在征地行为程序中，发布征地补偿安置方案实施公告及具体实施征地的职责在土地行政主管部门，不属于长沙市雨花区人民政府的职责范围。长沙市人民政府在复议中对周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强的该理由不予支持，符合法律规定。
综上，对周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强作出的驳回行政复议申请决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强的起诉理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条的规定，判决驳回周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强的诉讼请求。原审案件受理费50元，由周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强承担。
周应文、邹红萼、曹振友、贺春桃不服原审判决，上诉称：原审法院认定事实和适用法律错误。涉案征收审批单因过期失效，长沙市雨花区人民政府无权实施征地拆迁。《湖南省人民政府关于深化改革严格土地管理的意见》和《湖南省征地程序暂行规定》对什么情况下构成了“未实施具体征地或用地行为”是有明确规定的，其中两年未实施征地补偿安置方案的，就属于未实施具体征地的行为。湖南省人民政府涉案农用地转用、土地征收审批单作出的时间为2010年11月9日，到2015年3月11日上诉人起诉时，尚未作出征地补偿安置方案。2015年5月20日长沙市国土资源局雨花区分局才做出《征地补偿安置方案实施公告》，两年内未实施征地补偿安置方案的，农用地转用和征地批准文件自动失效。根据《征用土地公告办法》第十四条“未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续”的规定，可知，未依法进行征地补偿安置方案公告的，长沙市雨花区人民政府无权对上诉人实施征地拆迁行为。综上，请求撤销原审判决；撤销长政复驳字[2014]163号决定。
被上诉人长沙市人民政府未进行书面答辩。
当事人原审提交的证据已随案移送本院。
二审中，上诉人向本院提交了11份证据：1.湖南省人民政府[2010]政国土字第1216号《农用地转用、土地征收审批单》；2.长沙市国土资源局雨花区分局雨国土征补实字[2015]第010号《征地补偿安置方案实施公告》；3.长沙市雨花区人民政府雨政发[2015]36号关于《黎托片节约集约试点项目17号地黎托社区筹委会征地补偿安置方案》的批复；4.黎托片节约集约试点项目17号地征地拆迁房屋补偿公示表；5.长沙市国土资源局雨花区分局雨国土资腾[2015]31号《限期腾地决定书》；6.湖南省长沙市雨花区人民法院（2017）湘0111执1990号行政裁定书；7.湖南省长沙市雨花区人民法院（2017）湘0111执1990号案件执行结束通知书；8.湖南省长沙市雨花区人民法院（2016）湘0111民初4579号民事判决书；9.长沙市郊区人民政府建筑许可执照；10.长沙市雨花区人民政府【2012】第003号《征收土地方案公告》；11.长沙市雨花区人民政府[2012]第003号《征收土地方案公告》送达回证。本院组织当事人进行了质证，长沙市人民政府认为上诉人二审提交的证据，部分已向原审法院提交，上述证据中的法院生效裁判，证明了涉案征收行为合法。本院审查认为，上述证据1、4、10、11已经原审法院认证，本院予以确认；上述证据2、3、5、6、7、8、9具有真实性、合法性和关联性，予以采信，其证明的事实与原审认定的事实一致。
本院对原审认定的案件事实予以确认。
本院认为：本案上诉人认为被申请人长沙市雨花区人民政府对其所属房屋土地进行征地拆迁违法，向长沙市人民政府申请行政复议。根据《长沙市征地补偿安置条例》第八条、第十一条、第十二条、第十三条的规定，县（市）、区人民政府负责发布征地公告，土地行政主管部门负责拟订征地补偿安置方案，听取被征地农村集体经济组织和农民的意见，将征地补偿安置方案报同级人民政府批准后组织实施。长沙市雨花区人民政府依据湖南省人民政府于2010年11月9日作出的[2010]政国土字第1216号《农用地转用、土地征收审批单》，于2012年4月18日发布了征地公告，长沙市雨花区人民政府在湖南省人民政府作出《农用地转用、土地征收审批单》后，两年内实施了具体征地行为，其行为符合法律规定。在征地程序中，发布征地补偿安置方案实施公告及具体实施征地补偿安置的职责在土地行政主管部门，不属于长沙市雨花区人民政府的职责范围。长沙市人民政府经复议，驳回周应文、邹红萼、黄成根、曹振友、刘亮、贺春桃、廖国强的复议申请，有事实和法律依据。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人周应文、邹红萼、曹振友、贺春桃共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 付海燕
审判员 张少波
审判员 朱志林
二〇一七年十二月十八日
书记员 刘海涛