肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤1203行初83号
原告：李树洪，男，汉族，1970年11月23日出生，住广东省四会市。
被告：四会市国土资源局。住所地：广东省四会市行政中心北侧。
法定代表人：徐响。
委托代理人：洪桂玉，该局科员。
委托代理人：欧庆华，广东兴会律师事务所律师。
原告李树洪因要求被告四会市国土资源局履行法定职责一案，于2016年5月12日向本院提起行政诉讼，本院同月19日立案后，于2016年6月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月12日公开开庭审理了本案。原告李树洪，被告的委托代理人洪桂玉、欧庆华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李树洪于2016年2月22日向被告四会市国土资源局提出查处非法转让土地使用权违法行为的申请。被告四会市国土资源局于2016年4月15日对原告作出《答复书》。
原告李树洪诉称，原告是四会市石狗镇石狗村委会圩尾经济合作社社员，在第一轮承包责任制承包了本社位于“围基脚”的耕地0.73亩，在第二轮延包�作调整，并由四会市人民政府颁发了《农村集体土地承包经营权证》。原告一直按时完成各项农业税至国家免征止，并参加本社各项义务劳动，原告在2006年外出务工时将承包地交由其他社员管理，在2014年回家才得知，前任负责人谭福成，财务陈洁梅已将包括原告承包地在内的集体土地使用权出售给城市居民、外村村民及本村村民用于非农业建设，其中四会市城中区居民李金兰3.74亩，四会市高狮居民邓绍平1.4亩，佛山市居民程春红16卡宅基地，其余的3至6卡不等，出售的土地面积约8813平方米，约13.23亩，共获利90多万元。原告多次向被告投诉举报该违法行为，但最后不了了之。于是原告在2016年2月22日向被告提交《查处非法转让土地使用权违法行为申请书》及材料，请求被告履行监督查处土地违法行为的法定职责，被告针对原告的申请请求事项按信访程序作出《答复�》，但该答复对本社前任负责人非法转让集体土地的违法行为视而不见，亦未告知原告立案或不予立案，并将责任推给没有行政权力的村民，原告认为被告未履行法定职责，行政行为程序违法。根据《土地违法案件查处办法》第五条“土地违法案件由土地管理部门管辖”，第十三条“土地管理部门对上级交办，其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理”和第十六条“土地管理部门受理土地违法案件，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处，不符合立案条件的，应当告知交办，移送案件的单位或者举报人”的规定和《国土资源行政处罚办法》第十二条“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人。（二）有违反国土资源管理法律法规的事实。（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任。（四）属于本部门管辖。（五）违法行为没有超过追诉时效。”的规定，原告的申请属于请求行政机关履行法定职责的申请，被告应按照上述法律规定先予受理，经审查后决定是否立案查处，结合《信访条例》第十四条第二款“对依法应当通过诉讼，仲裁，行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律，行政法规规定的程序向有关机关提出”的规定，被告对原告提出的申请请求视为信访诉求并按照信访程序处理，缺乏事实和法律依据，程序违法。本案中，圩尾经济合作社前任负责人谭福成和陈洁梅的上述行为违反《土地管理法》第二条第三款、第六十三条的规定，应当依照该法第七十一条、第七十三条、《实施条例》第三十八条和《查处土地违法行为立案标准》第一条的规定追究法律责任，被告作为本辖区人民政府土地管理部门，应当依照上述�律法规的规定，在十个工作日内予以立案查处，但被告至今仍未依法履行法定职责的行政行为违法。综合上述，请求法院：1、确认被告未履行法定职责，对四会市石狗镇石狗村委会圩尾经济合作社前任负责人谭福成、陈洁梅非法转让村集体土地的违法行为进行立案查处的行政行为违法；2、责令被告限期对四会市石狗镇石狗村委会圩尾经济合作社前任负责人谭福成、陈洁梅非法转让村集体土地的违法行为立案查处，并将查处结果书面告知原告；3、本案诉讼费由被告承担。
原告提交了下列证据：
1、身份证、户口簿。证明原告诉讼主体适格。
2、《农村集体土地承包经营权证》一份。证明承包地的情况，该证未被依法撤销或变更，承包经营权再次得到确认。
3、《查处非法转让土地使用权违法行为申请书》一份。证明原告有申请请求被告履行法定职责的事实。
4、《答复书》一份。证明被告行政程序违法及证明被告知道有非法转让土地使用权的事实存在仍未履行法定职责。
5、《土地转让合同》二份及宅基地买卖收据若干份。证明存在非法转让土地使用权的事实。
6、《征地协议书》一份。证明圩尾村在1994年已经有公章，并证明前任负责人邱钊所出售的宅基地是石狗镇政府征地后按总面积10%申报8亩自留用地。
7、《圩尾新村宅基地规划图》一份。证明该图无加盖出图章未生效，未经县级人民政府批准。
8、《关于对信息公开申请的回复》一份。证明由被告作出，涉案土地未办理农用地转用审批手续不是建设用地。
9、《组织机构代码证》一份。证明圩尾经济合作社（2006年-2014年）负责人是谭福成。
10、《广东省集体建�用地使用权流转管理办法》。证明第四条规定村民住宅用地不得流转。
11、（2015）肇四法民一初字第672号民事判决书。证明原告承包证被法院采用，确认原告3.226亩耕地面积，与承包证记载的内容一致。
12、（2015）肇四法行初字第38号行政裁定书。证明被告提供的证据10与本案无关。
13、国土资源部办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的通知。证明被告行政程序违法。
被告四会市国土资源局辩称，一、被告在处理原告的申请中已经履行了法定职责，不存在行政不作为。1、被告在收到原告提交的《查处非法转让土地使用权违法行为申请书》后，即对相关情况作了必要的调查工作，调阅了档案材料，走访了知情人，按程序向原告出具书面的《答复书》，详细地对原告的申请作出回复，并对涉及的事宜提出了具�的处理意见，同时明确告知原告不服答复的救济途径。被告对原告的申请已经履行了回复的行政行为，履行了法定职责，不存在行政不作为。2、2014年7月份，原告包括其所在村集体成员通过电话，走访等方式向被告提出了本案原告申请书中提及的问题。8月份，被告即依法对涉嫌土地违法的行为进行查处，并将违法用地情况按程序告知了辖区镇政府。11月4日，原告等村民向被告提交了《关于村小组干部非法转让土地使用权的举报》，2015年1月15日，被告作出《国土资源信访事项调查情况及处理意见的答复》，原告本人代表村集体签收了该答复，向肇庆市国土资源局提出复查申请，3月10日，肇庆市国土资源局作出肇国土资信查字(2015)9号《国土资源信访事项复查意见书》，维持了被告的答复。之后，原告及部分村民即通过民事诉讼或行政诉讼的方式要求收回已经流转了�宅基地。2016年2月份，原告又以同样的理由向被告提出相同的申请，被告即按程序给予了答复。被告对原告申请涉及的涉嫌土地违法行为已经作出了具体的行政行为。由上可见，被告对于原告的申请在2014年的时候已经作出了具体的行政行为，并且对包括原告在内的村民进行了细致的调查及耐心的解释工作，对请求事项基本做到件件有落实，事事有回复。不仅如此，被告还根据“四会市土地执法共同责任制”的要求，联合辖区镇政府对涉嫌土地违法行为进行了处理。二、本案中，被告的答复行为属于不可诉的行政行为。如上所述，被告在2014年已经对原告申请提及的事项作出了明确了答复，申请人也按信访程序提出了复查。但申请人却没有在规定的复核期限内提出复核，故申请事项依法不应再受理。原告为规避法律，以个人名义，以同样的事实、同样的理由，提出同�的请求，被告对此也作出同样的答复，只是对原告提出的问题进行调查核实之后，根据已经存在和发生的事实进行陈述回复，并非重新作出确认相关事实和行政行为，且该答复既没有行政强制性，也没有侵犯原告的合法权益和对原告产生影响。被告的答复不属于《行政诉讼法》第十二条规定的可诉行政行为范围，原告对被告的答复提起行政诉讼没有法律依据。三、涉案土地早在1997年就已经政府批准同意，规划为圩尾村（即原告所在村集体）的建设用地；圩尾村通过村民自治的方式对集体土地进行流转，并没有侵犯原告的合法权益；原告所持有的《农村集体土地承包经营权证书》是其自己填写的，没有相应的农村土地承包经营合同书印证，不能仅凭该证书确认原告与涉案土地存在利害关系；原告与被诉具体行政行为没有利害关系，原告提起本案诉讼属于主体不适格�综上所述，被告已经依法依程序履行了职责，不存在行政不作为；原告对同一事实以同一理由向不同的部门提出申请被否定后，滥用诉权提起本案诉讼，有违诚实信用的法律原则，属于恶意诉讼，应予以驳回。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1、《土地管理法》节选。
2、《土地管理法实施条例》节选。
证据1、2证明被告的权力来源；根据当时的土地管理法规定，农村宅基地由县级人民政府审批，农用地转用手续符合当时的法律规定。
3、《国土资源行政处罚办法》节选。证明原告提出申请时引用的《土地违法案件查处办法》已经被废止。
4、《广东省信访条例》节选。
5、《国土资源信访规定》节选。
证据4、5证明原告在本案中的申请属于信访事项，应该按信访程序处理；原告申请�事项已经处理完毕，不应再受理。
6、四会市土地执法共同责任制。证明四会市处理土地执法的工作程序规定，被告已经按程序履行职责。
7、《查处非法转让土地使用权违法行为申请书》。证明原告提出申请的事实。
8、答复书。证明被告对原告的申请实施了具体的行政行为。
9、对原告的询问笔录。证明原告以相同事实相同理由重复提出申请。
10、对伍带妹、黄晚妹、曾桂泉、郑妹的询问笔录。证明被告针对原告申请涉及的事项已经依法依职权进行了调查工作。
11、肇庆市国土资源局信访复查资料。证明原告的申请事实上是信访事项，被告的答复获得了上级部门的维持，原告本案的申请属于重复投诉。
12、被告汇报资料。证明原告申请书中提及的事项，被告已经依法依程序履行了自己的职责，没有不作为；原告规避法律，以相同的事实相同的理由重复申请。
经庭审质证，原告对被告提供的证据3、7没有异议，对其他证据的真实性无异议，但对证明内容有异议，认为证据1、2将耕地改为非耕地需要经过县级以上政府批准，涉案耕地60亩，除了政府征用的十几亩外，其余耕地被告没有提交县级政府批准文件；认为证据4、5、9、10、11与本案无关；认为证据6是县级政府的文件，不是法律；认为证据8没有内容，原告要求对非法买卖土地进行查处，而被告没有查处，是不作为；认为证据12证明被告行政行为未完全履行，是不作为。
被告对原告提供的证据6、7、9没有异议，对证据1、3、4、8-12的真实性无异议，但对证明内容有异议，认为证据1仅能证明原告是涉案土地所在村委会的村民，不能证明原告与涉案土地存在利害关系和不能证明原告具有本案的诉讼主体资格；认为证据3涉及的问题已经当地政府依法作出了处理，原告以变换申请人的方式提出相同的问题；认为证据4充分证明被告并没有不作为，只是原告将否定性行政行为当成了行政不作为；认为证据8与本案无关；不认可证据10-12的证明内容；认为证据13是否与本案有关由合议庭决定。对证据2、5有异议，认为证据2原告在空白处自行填写，没有相应的土地承包经营合同印证，当时涉案土地已经规划为宅基地，不可能将已经规划为宅基地的土地发包给原告家庭承包；认为证据5涉及所在集体经济组织的村民自治行为，无法证明与原告存在利害关系，其中涉及的土地违法行为被告已经依法作出了具体的行政行为。
本院经审查认为，原告对被告提供的证据和被告对原告提供的证据1、3、4、6-12的真实性均无异议，对这些证据的真实性本院予以确认。对原�提供的证据2、5，被告有异议且异议理由成立，对该证据本案不作确认。
经审理查明，2014年7月29日、31日，被告分别接到石狗镇新圩六片村村民陈某、李某来电，反映位于新圩信用社背后往围基边有人违法占用土地建房，被告经核查，信访人反映的位置石狗镇石狗村委会圩尾村村内有一座房屋正在建设当中，被告于2014年8月1日、2014年8月7日分别向当事人陈水泉、莫玉梅作出了四国土资石狗（执法）字[2014]第10号《责令停止土地违法行为通知书》和四国土资（执法）告字[2014]393号《限期整改告知书》，责令当事人将土地恢复原状，并对破坏的土地完成复耕复绿整改；2014年8月15日，石狗镇石狗村委会圩尾村李树洪等村民到四会市石狗镇综治信访维稳中心反映圩尾村小组干部非法买卖、转让村宅基地等问题，2014年10月29日，四会市石狗镇综治信访维稳中心作出《关于石狗村委会圩尾村小组村民反映宅基地出售流转等问题的回复》，四会市石狗镇石狗村委会圩尾村全体村民对该回复不服，于2014年11月4日，以村长李灶荣、李树洪为村代表向被告提交《关于村小组干部非法转让土地使用权的举报》，要求归还原村小组干部非法转让的集体土地和宅基地重新分配，查清用地性质和有没有违法、违规领取土地使用证，拆除违法建筑，追究当事人法律责任；被告向李树洪作了询问笔录，并经过调查，于2015年1月15日作出《国土资源信访事项调查情况及处理意见答复》，将1995年-2005年、2006年-2008年、2009年圩尾村小组宅基地出售、流转情况和圩尾村小组宅基地情况总汇等调查情况进行告知，在处理意见上认为原告村位于“围基脚”的土地规划给本村村民作建设住宅使用，是因为村借石狗镇圩镇建设之机而提出来的，已出售或转让的土地，�者已建成房屋，对于这种情况，有村民自治权，如果要求将土地归还村集体重新分配，应由村集体与购地方协商解决，协商不成通过司法途径解决；所举报陈洁梅的相关事项由市、镇两级纪检部门介入调查，目前正在查处中。原告李树洪代表四会市石狗镇石狗村委会圩尾村全体村民在被告处签收了上述《国土资源信访事项调查情况及处理意见答复》，该村全体村民不服，向肇庆市国土资源局申请复查，肇庆市国土资源局申于2015年3月10日作出《国土资源信访事项复查意见书》，维持被告的《国土资源信访事项调查情况及处理意见答复》。
2016年2月22日，原告又以个人名义向被告提交《查处非法转让土地使用权违法行为申请书》，请求被告对四会市石狗镇石狗村委会圩尾经济合作社前任负责人谭福成、陈洁梅非法转让包括原告承包地在内的村集体土地的违法�为进行立案查处，并将查处结果书面告知原告；被告经过调查，于2016年4月15日向原告出具与上述《国土资源信访事项调查情况及处理意见答复》相同内容的《答复书》。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”的规定，被告四会市国土资源局作为土地行政主管部门，具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。被告在收到原告要求查处土地违法行为的申请后，应对原告的申请事项进行立案查处或将不予立案情况进行告知。本案中，被告在收到原告的申请书后，在调查的事实上作出《答复书》向原告进行了告知，该行为可以构成土地管理部门履行职责的要件，属被告履行法定职责的行为。被告已于2015年1月15日就�述调查情况向以原告为代表的四会市石狗镇石狗村委会圩尾村全体村民作出答复，2016年2月22日，原告又以个人名义基于同一事项再次向被告提出相同的履职申请，被告又书面答复原告，故被告已经履行了相应的法定职责，其程序也没有违反法律规定，并不存在拒不履行的情形。综上所述，原告的诉讼请求及理由缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李树洪的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告李树洪负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 梁永康
审 判 员 李子君
人民陪审员 张燕萍
二〇一六年九月××日
书 记 员 李雅筠