中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申7978号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：陶勇华。
委托诉讼代理人：李春林。
委托诉讼代理人：杜超杰。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市雨花台区人民政府。
法定代表人：李世峰。
再审申请人陶勇华诉被申请人南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）土地使用权收回行为及行政赔偿一案，江苏省南京市中级人民法院于2017年5月27日作出（2017）苏01行初246号行政裁定，驳回陶勇华的起诉。陶勇华不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2017年8月28日作出（2017）苏行终985号行政裁定，驳回陶勇华的上诉，维持一审裁定。陶勇华仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员周伦军担任审判长并主审、审判员耿宝建、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：涉案房屋位于南京市××区凤翔花园，陶勇华领有《村镇房屋所有权证》。2016年9月6日，雨花台区政府为推进铁心桥、西善桥地区城市更新改造，促进城市发展，提高居民生活质量，结合当地实际制定了《指导意见》。该意见第二条组织构架的内容为：“‘两桥’地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，雨花台区‘两桥’指挥部指导协调村民委员会开展收（退）回工作。”第三条操作方式内容为：“1.村民委员会结合本村实际，拟定具体收（退）回实施方案，并将实施方案在收（退）回范围内进行公示，充分听取利害关系人的意见和建议。收（退）回实施方案经村民大会或村民代表会议通过后予以公告。2.集体土地使用人自愿退回集体土地使用权，农村集体经济组织应当与其签订退回集体土地使用权协议，并对收（退）回房屋及相应的搬迁费用给予补偿。退回集体土地使用权人（以下称退回人）包括在两桥地区的集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。承租、借用被收（退）回房屋的承租人、借用人以及无任何手续自行占地建房的个人或单位不属于退回人。……”2016年10月14日，雨花台区政府为加快龙翔大道建设，根据上述《指导意见》制定了适用于龙翔大道建设涉及的铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村集体土地使用权收（退）回时，对住宅房屋退回人申购安置房的《安置办法》。该办法对住宅房屋的退回人是否为本村集体经济组织成员、是否为南京市户籍人员以及是否通过土地承包、开发、租赁、联营等方式取得集体土地建设住宅等情形，规定了其申购安置房的具体条件和办法。2016年10月16日，村委会作出《尹西村村民委员会集体土地使用权收（退）回工作方案》并予以公示。2016年11月27日，陶勇华之女陶颖在《同意搬迁拆房顺序号单》的“同意拆房签字”栏中签字，在“交钥匙时间”栏中填写了“2016.11.2918：30钥匙已交”。陶勇华认为雨花台区政府制定实施的集体土地使用权收（退）回行为、拆迁行为违法，提起行政诉讼，请求：1、确认雨花台区政府制定实施西善桥、铁心桥地区集体土地使用权收（退）回行为违法；2、确认雨花台区政府对陶勇华房屋实施拆迁的具体行政行为违法；3、判决雨花台区政府赔偿陶勇华经济损失9342528元；4、判由雨花台区政府承担诉讼费。
一审法院认为，从《指导意见》的适用范围看，其适用于铁心桥、西善桥地区集体土地上的房屋所有权人，以及以土地承包、租赁、联营等方式与村民委员会或街道办事处签订协议的单位和个人。从《指导意见》的内容看，该意见并未设定可供执行的权利义务内容，仅为具有指导性作用的文件。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第四项的规定，不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故该《指导意见》不属于可诉的行政行为。《安置办法》适用范围虽仅限于铁心桥街道尹西村、西善桥街道油坊村，但从其内容看，针对的是集体土地使用权收（退）回时对被收回住宅房屋人员申购安置房的相关规定，该规定本身并不涉及收（退）回集体土地使用权或房屋的行为。因而该《安置办法》不属于陶勇华起诉所称的收（退）回集体土地使用权的行为,亦不属于可诉行政行为。陶勇华领取的是《村镇房屋所有权证》，其房屋所在地为集体土地，负责实施集体土地使用权收（退）回工作的是陶勇华所在的村委会。在卷证据显示，陶勇华在村委会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》上签字同意拆除房屋，并确定了交钥匙的时间。陶勇华称涉案房屋的拆迁主体系雨花台区政府，应提供雨花台区政府强制拆除涉案房屋的证据材料。陶勇华目前提交的证据，不能确证雨花台区政府组织实施了强制拆除涉案房屋的行政行为，陶勇华亦不能提供相应证据证实雨花台区政府参与了该房屋的拆除工作，故陶勇华对雨花台区政府的该项起诉不具有事实和法律依据，依法不能成立。因陶勇华要求确认雨花台区政府制定实施西善桥、铁心桥地区集体土地使用权收（退）回行为违法、确认雨花台区政府对陶勇华房屋实施拆迁具体行政行为违法的基础之诉不能成立，故陶勇华因认为雨花台区政府行政行为违法所提出的赔偿之诉亦不符合法定起诉条件。陶勇华要求雨花台区政府赔偿损失的诉讼主张，依法亦不能支持。陶勇华提起的本案诉讼，缺乏事实依据和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第四项之规定，裁定驳回陶勇华的起诉。
二审法院以同样的事实和基本相同的理由，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
陶勇华向本院申请再审，请求撤销二审裁定，对本案依法改判。其申请再审的事实与理由为：1.《指导意见》的性质和合法性。被申请人雨花台区政府作出的《指导意见》属于上级机关要求下级机关办理，并需要有关单位周知或执行的事项，不是行政指导行为。涉案土地收回工作只有农村集体经济组织才有权行使，雨花台区政府指定村委会收回土地没有法律依据，且涉案土地为国有土地，以集体土地的名义予以收回违法。2.雨花台区政府是土地收回行为的组织者，设立了双清指挥部，内设搬迁工作组、控违拆违组等机构，组织实施搬迁、拆除等工作。雨花台区政府在政府网站上发布的拆迁工作情况，也自认了拆除工作是其实施的。3.雨花台区政府的组织实施行为，侵害了再审申请人的合法权益。
本院认为，结合再审申请人的再审请求，本案主要从以下几个方面进行审查：
一、雨花台区政府作出的《指导意见》是否可诉
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，对当事人权利义务不产生直接影响的行为所提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。雨花台区政府制定的《指导意见》主要从宏观上就工作任务、组织架构、操作方式提出了要求，属于指导作用的文件，并未直接设定再审申请人的权利义务。因此，针对该《指导意见》提起诉讼不属于行政诉讼的受案范围。
二、雨花台区政府是否实施了涉案房屋的拆迁工作
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，再审申请人请求确认雨花台区政府对其涉案房屋实施拆迁的具体行政行为违法，但根据《指导意见》中第二条的组织架构规定，“两桥”地区的村民委员会负责实施集体土地使用权收（退）回工作，即收（退）回工作的实施主体是村民委员会。根据村民委员会提供的《同意搬迁拆房顺序号单》，上面有陶勇华之女陶颖的签字，其同意拆除房屋并确定了交钥匙的时间，该证据也证明雨花台区政府并未实施强拆房屋行为。雨花台区“两桥”工作指挥部因工作需要所设立的内部工作机构，以及政府网站上发布的工作动态信息，亦不能直接证明雨花台区政府实施了拆除再审申请人房屋的行为。因此，再审申请人的此项诉讼请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。
三、关于再审申请人提出的赔偿问题
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，再审申请人要求雨花台区政府赔偿其损失，但被诉行政行为并未被确认违法，请求赔偿没有根据。因此，一、二审法院对其要求赔偿的诉讼请求不予支持，并无不当。
综上，陶勇华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人陶勇华的再审申请。
审 判 长 周伦军
审 判 员 耿宝建
审 判 员 白雅丽
二〇一七年十二月十五日
法官助理 李 洁
书 记 员 王薇佳