湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终491号
上诉人（原审原告）：张华，女，1964年5月12日出生，汉族。
委托代理人：管志高，男，1966年3月10日出生，汉族，住址同上，系张华的丈夫。
被上诉人（原审被告）：长沙市开福区人民政府。住所地：长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。
法定代表人：刘拥兵，该区区长。
委托代理人：罗伟，清水塘炮后街棚改征收工作指挥部工作人员。
委托代理人：邓霜，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室工作人员。
上诉人张华因与被上诉人长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定一案，不服长沙市中级人民法院（2016）湘01行初173号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院查明：因清水塘炮后街棚改项目建设，开福区政府于2015年1月15日作出了开政征字[2015]1号《关于清水塘炮后街棚改项目房屋征收决定公告》。该项目征收范围内的被征收人就该公告向长沙市人民政府申请复议，2015年2月15日，长沙市人民政府作出了长政复决字[2015]第88号《行政复议决定书》，维持了征收决定公告。
2014年11月21日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称长沙市征收办）发布了《清水塘炮后街棚改项目房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》，公示房屋征收评估范围、报名条件、报名需提供的资料等事项。2014年11月26日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目协商选定房地产价格评估机构公告》，要求被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或摇号（抽签）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，2014年12月5日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目投票选定房地产价格评估机构公告》，决定组织不少于三分之二的被征收人于2014年12月6日至12月8日按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2014年12月9日，湖南省长沙市开福公证处出具了公证书，证明投选评估公司的投票人数未达到公告规定的投票人数，故未能以投票方式选出房地产价格评估机构。2014年12月10日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目抽签确定房地产价格评估机构的公告》，公告参与投票的被征收人未达到规定要求，投票无效，将定于2014年12月15日采取公开抽签的方式确定房地产价格评估机构。2014年12月15日，湖南省长沙市开福公证处出具了（2014）湘长开证民字第1203号公证书，证实根据中签结果确认清水塘炮后街棚改项目由湖南志成房地产评估有限公司（以下简称志成公司）进行评估，抽签方式符合预定程序，抽签结果真实、合法、有效。2014年12月16日，长沙市征收办发布了《清水塘炮后街棚改项目抽签确定房地产价格评估机构结果的公告》，确定志成公司为涉案项目房屋征收的房地产价格评估机构。2015年1月14日，湖南省长沙市开福公证处作出了《公证书补正声明》，就（2014）湘长开证民字第1203号公证书的打印错误部分进行说明。
2015年1月15日，长沙市开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称开福区征收办）发布了《清水塘炮后街棚改项目房屋征收初步评估结果公示》，并将该公示在被征地块进行张贴。征收方多次与张华协商，未能就补偿事项达成一致意见，2014年12月17日至2015年1月20日，志成公司接受开福区征收办的委托对张华的房屋进行了估价作业，于2015年1月20日作出了房屋征收分户评估报告，并于2015年6月21日将该报告送达给张华。该报告确定张华所有的位于长沙市××区清水塘路××号房屋，在估价时点（2015年1月15日）评估单价为每平米8068元，总价为680536元。2015年12月9日，开福区征收办依据评估机构的估价报告，对张华作出房屋征收补偿方案，提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供张华选择，其中货币补偿方式是补偿货币总额（不含装饰装修和其他设施补偿费用）为681771元，其中房屋评估总价为680536元、搬迁费1235元，被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用将由评估公司另行评估确定后对被征收人进行补偿。产权调换方式是提供位于本项目征收范围内清水塘潇湘华庭项目的定向住宅房（期房）和位于九尾冲片区长沙市开福区福泽园的定向住宅房（期房）用于房屋产权调换，供张华选择。上述用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算，找补差价。2015年12月14日，开福区政府向张华出具《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知其相关的陈述申辩权利，并告知其可在收到告知书三日内书面申请调解，逾期未提交，视为放弃申请调解。2015年5月25日，志成公司对用于产权调换的长沙市开福区福泽园A3栋1单元1204号、A3栋1单元2003号房屋价值进行了评估，确定福泽园A3栋1单元1204号、A3栋1单元2003号房屋评估单价为分别为6110元每平方米、6245元每平方米，评估总价分别为326274元、357276元。2015年12月16日，征收工作人员将房屋征收补偿方案、权利告知书及产权调换房屋评估报告送达给张华。张华没有在规定的期限内对补偿方式予以明确选择，亦未对相关评估报告结果提起复估申请。2016年1月14日，开福区政府对张华作出了开政征补字［2016］第6号房屋征收补偿决定，决定对张华实行房屋产权调换，并提供周转用房，用于产权调换房屋的价值与被征收房屋的价值遵循等价交换原则进行结算后，张华应找补房屋征收部门差价款544元（被征收房屋装饰装修和其他设施补偿费用未计入），限张华在房屋征收补偿决定送达之日起二十日内搬迁并将房屋交付区房屋征收部门拆除，逾期搬迁的，将依法予以强制执行，并告知了其法律救济途径。该征收补偿决定于2016年1月23日送达张华，张华不服该征收补偿决定提起本案诉讼，请求：1.撤销开福区政府作出的房屋征收补偿决定（开政征补字[2016]第6号）；2.案件受理费由开福区政府负担。
原审法院认为：一、开福区政府作出房屋征收补偿决定主体适格。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称国务院590号令）第二十六条和参照长沙市人民政府《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称市政府116号令）第四十二条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定，开福区政府具有作出房屋征收补偿决定的法定职权。
二、开福区政府作出征收补偿决定认定事实清楚，程序合法、正当，适用法律正确。因长沙市开福区清水塘炮后街棚改项目建设，开福区政府已于2015年1月15日依法对项目范围内国有土地上房屋作出了开政征字[2015]1号房屋征收决定并进行了公告，该征收决定已经发生法律效力。张华所有的位于开福区清水塘路1号5栋604房在该项目征收范围内。开福区政府发布公告确定的签约期限为2015年1月15日至2015年4月29日，在此期间和签约期限届满后，张华与开福区房屋征收部门就征收补偿事宜未能达成协议。开福区政府按照征收补偿方案对张华作出补偿决定，符合法律规定。
为确定被征收房屋的价值，开福区政府按照国务院590号令、《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》（以下简称省政府268号令）和市政府116号令的规定，通知了被征收人在规定时间内采取协商、投票方式选定房地产价格评估机构，在上述方式未能确定评估机构的情况下，采取公开抽签方式确定评估机构并对抽签过程和结果进行了公证。评估机构对被征收房屋进行了评估，出具了评估报告，并告知当事人如对评估结果有异议，可以在收到评估报告之日起10日内向评估机构申请复核评估，对复核结果仍有异议，可在收到复核结果之日起10日内向评估专家委员会申请鉴定，但张华在规定期限内既未申请复核评估也未申请专家委员会鉴定。在给予被征收人补偿时，开福区政府提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式供张华选择，因张华未在规定时间内对补偿方式进行选择，开福区政府决定对张华实行产权调换于法有据，没有侵害其合法权益。
三、关于张华提出其居住区域不属于棚户区，开福区政府启动的征收项目并非是为了公共利益的需要的问题。现行法律、法规对“棚户区”的认定标准并没有作出明确的规定，各地在实践过程中对“棚户区”的界定标准也不相同。一般情况下，棚户区是与旧城区改建相对应的一个概念，棚户区并非特指几栋具体房屋，而应根据城市规划并结合所在区域的平房密度、房屋质量、成新、使用年限以及交通、消防等基础设施配套等诸多因素予以综合认定。国务院590号令第八条第（五）项规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要确需征收房屋的，符合“为公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案涉案项目经长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组批复同意，列入全市棚户区改造工程，故开福区政府启动棚改并作出征收决定符合法律规定。
四、关于张华提出开福区政府作出的征收补偿决定中产权调换方式违法的问题。开福区征收办已向张华送达了房屋征收补偿方案和产权调换房评估报告以及房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书，在分户房屋征收补偿方案中提供货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供张华选择并告知了限期选择补偿方式，逾期未作选择的，视为放弃选择补偿方式的选择权。房屋产权调换中包括了就地安置房源潇湘华庭和就近地段的福泽园，但张华一直没有选择。因张华未在规定期限内选择补偿方式，对其实行房屋产权调换，按等价值交换的原则，与张华计算和结清房屋差价，符合法律规定。同时，市政府116号令第三十二条第一款规定，采取货币补偿或者现房产权调换方式的，给予被征收人一次搬迁费；采取过渡安置产权调换方式的，给予被征收人两次搬迁费。本案中，开福区政府按照上述规定采取过渡安置产权调换方式符合法律规定，其委托评估机构对期房进行价值评估并无不妥。张华提出开福区政府对涉案房屋采取两套房屋进行调换的方式不合理，侵犯其居住权的问题。因张华未在规定期限内选择补偿方式，未对补偿进行陈述申辩，开福区政府对其实行房屋产权调换，按等价值交换的原则计算和结清房屋差价，符合法律规定。相关法律法规只要求采取等价交换的原则，对调换房屋数量并无明确规定；且开福区政府的做法对张华的实际居住权未产生重大影响，其实际居住权从房屋价值上看并不违反《国有土地上房屋征收补偿条例》规定的不低于征收前的居住水平，故尚未达到明显不合理的情形。
五、关于张华提出开福区政府未给予安置补贴费、征收补偿行为违法的问题。国务院590号令第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照该条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议；第二十六条第二款规定，补偿决定应当公平，包括该条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。经查，被诉的征收补偿决定已经包括了法定的事项，张华主张房屋征收补偿决定中应该包含“棚户区改造安置补贴”没有法律依据，不予采信。
综上，开福区政府作出开政征补字[2016]第6号《房屋征收补偿决定》主体职权有据，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。张华的起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张华的诉讼请求。一审案件受理费50元，由张华负担。
张华不服，向本院提出上诉称：1.原审判决程序违法；上诉人的房屋于2016年4月12日被开福区城乡建设局以危房的名义非法强制拆除，因该案诉讼未决，上诉人在原审审理过程中申请中止本案诉讼，原审法院于2016年8月17日裁定中止审理本案，后又于2017年3月6日裁定恢复审理，并于2017年3月9日作出判决，中止审理和恢复审理所适用的法律条款不一样，判决程序违法。2.原审判决认定事实错误；被征收人湖南省汽车摩托车贸易总公司没有资格参与制定奖励来奖励其他被征收户，补偿决定的主体不清，上诉人居住的大院不是棚户区，房屋被强拆后开福区政府才下补偿决定，违反590号令先补偿后搬迁的规定，且上诉人现在一直居无定所。3.原审判决适用法律错误。故请求：1.撤销原审判决；2.撤销开政征补字[2016]第6号《房屋征收补偿决定》；3.上诉费用由开福区政府负担。
被上诉人开福区政府答辩称：一、开福区政府对张华作出的房屋征收补偿决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，法律依据为国务院590号令第二十一条、第二十六条和市政府116号令第三十一条、第四十二条。二、开福区政府征收房屋是基于公共利益的需要。三、开福区城乡建设局对上诉人的危险房屋予以强制拆除的行为不属于本案审理范围，原审审理程序合法。四、对上诉人实行产权调换补偿方式符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，可以作为认定本案事实的依据。
本院二审期间，张华提交了四份证据：1.长沙市开福区法院受理案件通知书（2016）湘0105行初63号；2.长沙市国土资源局政府信息公开告知书[2017]18号；3.长沙市国土资源局政府信息公开告知书[2017]416号；4.清水塘炮后街棚户区改造项目控规修正听证会笔录一份。拟证明开福区政府征地程序及房屋征收补偿决定程序严重违法。开福区政府提交了四份证据：1.张华被征收房屋的装饰装修价值评估报告及送达回证；2.清水塘炮后街棚改征收工作指挥部会议纪要以及关于过渡费用的情况说明；3.资金证明函及资金专户储存明细表；4.关于周转用房租赁费用专户储存及资金证明函。拟证明开福区政府已按规定对张华被征收房屋的装饰装修进行了价值评估，对于前期提供的周转房不适宜居住的问题进行了整改，被征收人可自行租房，由政府承担租金，或可选择要求支付周转用房租赁费用；且已将上诉人的房屋征收款包括装饰装修补偿款及周转用房租赁费用等款项进行专户储存，存入第三方长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室帐户中。
开福区政府对张华提交的证据质证意见为：对证据的关联性有异议，证据的内容均与本案无关，对张华的被征收房屋进行强制拆除是另一具体行政行为，不是本案审查范围。
张华对开福区政府提交的证据质证意见为：对证据1被征收房屋的装饰装修价值评估报告的真实性、关联性、合法性均有异议，不予认可；对证据2不认可，开福区政府没有补偿过渡费；对证据3房屋征收款和装饰装修款的补偿金额不认可，认为补偿价格过低，且在诉讼中才将补偿款存入第三方帐户，政府行为没有公信力；认为证据4周转用房租赁费的补偿标准过低，房屋被拆两年后才补偿周转用房租赁费，程序违法。
本院对张华二审提交的证据认证意见为：证据1为另案受理通知书，不属于本案证据范畴。证据2、3、4涉及涉案国有土地使用权的相关问题及土地控制性规划修改或变更等内容，但均不能证明被诉房屋征收补偿决定程序违法的事实，与本案不具备关联性，故对张华二审提交的证据均不予采纳。对开福区政府二审提交的证据认证意见为：证据1系张华被征收房屋装饰装修价值评估报告，张华虽对其真实性、关联性、合法性均提出异议，但并未提交相关证据证明其反驳的事实能够成立；证据2系清水塘炮后街棚改征收工作指挥部对于前期安排给被征收户的周转房不适宜居住进行整改的方案，明确了为被征收人承担租金及发放过渡费等补救措施；证据3、4证明已将上诉人的房屋征收补偿款包括装饰装修补偿等费用及周转用房租赁费用进行专户储存，存入第三方长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室帐户中；以上证据客观、真实，且被征收房屋补偿款、装饰装修补偿款及周转用房租赁费用均属于征收部门应当补偿给被征收人的费用，与本案被诉行政行为具有关联性，故予以采纳。
本院审理查明：志成公司接受开福区政府的委托在对张华的被征收房屋估价时，进行了实地查勘，并进入张华被征收房屋内拍摄了房屋内部情况照片。开福区政府为张华提供的周转用房位于长沙市开福区青竹湖“北尚阳光”小区，房屋室内状况为毛坯，墙壁为水泥砂浆，水电未通，厕所仅有一处下水管道孔洞。2016年4月22日，志成公司对张华被征收房屋的装饰装修价值作出了《评估报告书》，评估价格为60194元。2017年9月，开福区政府将应当补偿给张华的被征收房屋价值补偿费用680536元、装饰装修价值60194元、各项奖励160759元、其他设施费用1050元、两次搬迁费2470元，共计905009元及周转用房租赁费用56076.15元存入长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室帐户中。
本院二审查明的其他事实与一审法院认定的事实基本一致。
本院认为：本案主要审查被诉房屋征收补偿决定的合法性。一、国务院590号令第二条、第十七条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。作出房屋征收决定的人民政府对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿。省政府268号令第十三条规定，被征收房屋的室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商给予补偿；协商不成的，应当评估确定补偿。本案中，开福区政府未将张华被征收房屋的装饰装修价值纳入房屋征收补偿决定，于法无据。二、国务院590号令第十七条、第二十二条规定，作出房屋征收决定的人民政府对被征收人给予的补偿包括因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿。产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。但直至张华提起本案诉讼时，其被征收房屋已被拆除，用于产权调换的房屋尚未交付，而开福区政府为其提供的周转用房为毛坯房，水电未通，不能满足基本生产生活使用需求。且开福区政府未向张华支付任何临时安置费用，未依法履行周转用房安置义务。
鉴于在诉讼过程中，开福区政府已经对被诉行政行为存在的问题采取相应补救措施；委托志成公司对张华被征收房屋的装饰装修进行了价值评估，并已将装饰装修价值补偿款与房屋价值补偿款及其他相关补偿费用一并进行专户储存，存入第三方长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室帐户中，实际上同时给予了上诉人货币补偿与产权调换的选择权。对周转用房为毛坯房不能居住的情况整改为补偿周转用房租赁费用，并已将补偿给张华的周转用房租赁费用存入第三方长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室帐户中。张华的相关权益已得到保障，判决撤销被诉房屋征收补偿决定已无实际意义。故本院对上诉人要求撤销被诉房屋征收补偿决定的请求不予支持。
综上，原审判决认定部分事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（一）、（二）项，第八十九条第一款（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2016）湘01行初173号行政判决；
二、确认长沙市开福区人民政府作出的开政征补字［2016］第6号房屋征收补偿决定违法。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人长沙市开福区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 阳
审 判 员 向黎丽
审 判 员 曾昊锋
二〇一七年九月二十五日
法官助理 邹志斌
书 记 员 潘敏华
附相关法律依据：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
……
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。