沈阳市沈河区人民法院行 政 裁 定 书（2016）辽0103行初26号原告王志军，辽宁省黑山县北关实验学校教师。被告辽宁省住房和城乡建设厅，住所地辽宁省沈阳市和平区太原北街二号。法定代表人商向东，该厅厅长。委托代理人关放，该单位工作人员。委托代理人刘璇，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被告辽宁省人民政府，住所地沈阳市皇姑区北陵大街45号。法定代表人陈求发，省长。委托代理人王燕，该单位工作人员。委托代理人安永生，该单位工作人员。原告王志军不服辽宁省住房和城乡建设厅信访事项复核意见书及辽宁省人民政府行政复议决定，于2016年2月14日向本院提起行政诉讼，本院于2016年2月15日受理后，于2016年2月18日、同年2月19日分别向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月21日公开开庭审理了本案。原告王志军，被告辽宁省住房和城乡建设厅的委托代理人关放、刘璇，被告辽宁省人民政府的委托代理人王燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王志军诉称，一、2014年原告听说要在原告家东侧与原告住宅平行建楼，可能造成东侧面窗户挡阳，原告到被告辽宁省住房和城乡建设厅信访，给予口头答复：依据国家《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）及《锦州市建筑间距住宅日照建筑退让管理规定》和当地日照测试分析来规划设计。从被告辽宁省住房和城乡建设厅回来后，原告到黑山县城镇建设规划管理处信访，被告知有计划，但没有实施，遂原告转达了被告辽宁省住房和城乡建设厅领导同志对规划该楼盘的建议。2015年6月要规划建楼，原告多次到黑山县城镇建设规划管理处信访，提出了信访问题，并给予答复。关于原告信访的其住宅屋东侧面有窗户，是采光面，是否会侵犯原告住宅房屋的采光权的问题，黑山县城镇建设规划管理处信访答复：王家住宅楼为南北向建筑，采光面为正向，侧面按国家《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）中规定：只要满足建筑侧面间距规定要求即可。原告不服，到锦州市规划管理局申请复查。锦州市规划管理局复查期间，原告又到被告辽宁省住房和城乡建设厅信访，被告辽宁省住房和城乡建设厅口头答复：以上次给出的答复为准，并无错误。锦州市规划局复查结果维持了黑山县城镇建设规划管理处的书面答复。原告不服，向被告辽宁省住房和城乡建设厅申请复核。被告辽宁省住房和城乡建设厅信访事项复核意见书：黑山县鑫鼎御锦城二期C座楼与王志军住房所在多层住宅楼同为南北向建筑，东西相邻，因此王志军住宅的南侧面窗户应为主采光面，东侧窗户虽具备一定的采光通风功能，但不应按照主采光面标准计算日照量。“《城市规划基本术语标语标准》（GB/T50280-98）5.0.16日照标准，根据各地区的气候条件和居住卫生要求确定的，居住建筑正面向阳房间在规定的日照标准日获得的日照量是编制居住区规划确定居住建筑间距的主要依据。”经核查，C座楼与王志军住所在多层住宅侧面，建筑间距满足国家《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）中住宅检举规定的而要求，根据《民用通则》（GB50352-2005）5.1.3.1“建筑日照标准应符合下列要求：每套住宅至少应有一个居住空间获得日照，该日照标准应符合现行国家标准《城市居住区规划设计规范》GB50180有关规定”的规定，鑫鼎御锦城C座楼设计方案符合国家规定建筑日照要求。根据《住房和城乡建设部办公厅关于推进通过法定途径分类处理信访投诉工作的通知》（建办厅函[2015]433号）的要求，请信访人按照文件要求“法定途径”优先的原则，通过其他法律途径解决损光问题的信访事项。被告辽宁省住房和城乡建设厅在信访事项复核意见书书中，认可了原告住宅东侧面窗户具备一定的采光和通风功能，但不能按主采光面计算日照量，这符合国家建筑日照标准要求，但依据国家建筑日照要求规划设计的C座楼，不应使原告住宅东侧面窗户原有日照标准降低。鑫鼎御锦城C座楼设计方案不符合国家建筑要求。（一）《住宅建筑间距规范》规定：“新建高层住宅楼，在满足本规定的最小间距的要求下，不应运用合法有效的日照分析软件，对新建住宅楼及临近建筑进行日照分析”C座楼共17层按国家相关规定属于高层住宅楼。原告多次到县规划处信访，均提到要做日照测试分析，黑山县城镇建设规划管理处设计和规划C座楼时，未做日照测试分析，违反了国家建筑日照要求的常规，被告辽宁省住房和城乡建设厅的复核答复中，依然认为C座楼的设计方案符合国家建筑日照要求，与被告辽宁省住房和城乡建设厅二次口头给予的信访答复，要做日照测试分析自相矛盾。（二）《住宅建筑规范》GB50368-2005详解的外部环境。关于相邻关系，如何确定住宅的侧面间距，住宅侧面间距有两种情况（1）对于侧面没有主要居室开窗的住宅建筑，通风采光消防特别是视觉卫生以及管线埋设等要求往往是主要的影响因素，许多城市都按照自己的情况作了一些规定（2）对于侧面有主要居室开窗的住宅侧面间距，还要考虑日照要求。原告住宅东侧面窗位于客厅，黑山县城镇建设规划管理处信访受理后，实地考察时已经了解，且《住宅建筑规范》GB-50368-2005，规范全部条文为国家性强制性条文，必须严格执行。（三）国家《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）规定。关于住宅日照标准中，在原设计建筑外增加任何设施都不应使相邻住宅原有日照标准降低，且国家《城市居住区规划设计规范》GB50180-93为强制性国家标准。由此可以得出原告住宅东侧面窗户虽不能按主采光的标准计算日照量，但C座楼的建设不应使原告住宅东侧窗户原有的日照标准降低。黑山县城镇建设规划管理处信访答复：王家住宅楼为南北建筑，采光面为正向、侧面按国家《城市居住区规划设计规范》GB50180-93（2002版）中规定：只要满足建筑侧面间距规定要求即可。很明显，在鑫鼎御锦城C座楼设计方案中，只满足了国家规定的侧面间距最小值，而没有考虑原告住宅东侧面窗户原有日照标准。综上所述，鑫鼎御锦城C座楼设计方案，违反了国家相关的建筑日照标准规定，因此，被告辽宁省住房和城乡建设厅信访事项复核意见书书中提到“鑫鼎御锦城C座楼设计方案符合国家建筑日照要求”不能成立，鑫鼎御锦城C座楼设计方案不符合国家建筑日照要求，侵犯了原告居住房屋东侧面窗户的采光权。原告庭审中明确，仅对被告辽宁省住房和城乡建设厅的信访事项复核意见书进行诉讼，请求撤销被告辽宁省住房和城乡建设厅于2015年11月19日作出的辽建信复字[2015]12号信访事项复核意见书，责令被告重新答复，对被告辽宁省人民政府于2016年1月25日作出的辽宁省人民政府驳回行政复议申请决定书的诉讼请求不再主张。被告辽宁省住房和城乡建设厅辩称，一、原告的诉讼请求应择一而诉。原告在同一案件中针对被告辽宁省住房和城乡建设厅作出的信访事项复核意见书和辽宁省人民政府作出的驳回行政复议申请书决定书一并起诉，因涉及不同的法律关系，同一案件中，只能择一而诉。二、被告辽宁省住房和城乡建设厅作出的信访事项复核意见书，不属于人民法院受案范围。原告因对锦州市规划管理局作出的锦州市信访事项复查意见书不服，向被告辽宁省住房和城乡建设厅申请复核，被告辽宁省住房和城乡建设厅依据《信访条例》的相关规定，依法受理复核，并作出了辽建信复字〔2015〕12号信访事项复核意见书，维持了锦州市规划管理局的复查意见，未作出变更，没有创设新的权利、义务，属于不可诉的行为。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》（〔2005〕行立他字第4号）明确规定：“二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、信访事项复核意见书和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条也规定了人民法院受理行政诉讼的范围，本案不属于其中任何一种情形，故原告起诉被告辽宁省住房和城乡建设厅作出的信访事项复核意见书，不属于人民法院受案范围，应予驳回。三、被告作出《信访事项复核意见书》符合《信访条例》相关规定。原告王志军因不服锦州市规划管理局2015年9月23日作出的信访事项复查意见书，向被告辽宁省住房和城乡建设厅提出复核申请，根据《信访条例》第十四条、第二十一条、第三十五条，以及《辽宁省信访事项复查复核办法》有关规定，向申请人发出了信访事项复核受理告知书，作出了辽建信复字〔2015〕12号信访事项复核意见书，维持了锦州市规划管理局对原告的复查意见，未对锦州市规划管理局复查意见作出变更，按照《信访条例》规定，本信访程序已终结。四、原告起诉辽宁省人民政府作出的驳回行政复议申请决定，不应将被告辽宁省住房和城乡建设厅列为被告。《住房城乡建设行政复议办法》（住房城乡建设部令第25号）第十条第（二）项规定：“有下列情形之一的，申请人提出行政复议申请，行政复议机关不予受理：…不服县级以上人民政府住房城乡建设主管部门对有权处理的信访事项，根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、信访事项复核意见书和不再受理决定的；…”故辽宁省人民政府对原告作出的辽政行复驳字[2016]16号驳回行政复议申请决定，事实清楚，适用法律正确，程序正当。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款“行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据上述规定，辽宁省人民政府作出的驳回行政复议申请决定，因原告的复议申请不符合受理条件，故原告针对该驳回行政复议申请决定书的起诉，不应将被告辽宁省住房和城乡建设厅列为共同被告。综上，原告依法不应被列为此案共同被告，被告辽宁省住房和城乡建设厅作出的信访事项复核意见，不具有可诉性，应驳回原告的起诉。被告辽宁省人民政府辩称，一、被告辽宁省人民政府具有受理行政复议申请的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”原告申请撤销被告辽宁省住房和城乡建设厅作出的辽建信复字〔2015〕12号信访事项复核意见，故被告辽宁省人民政府具有受理行政复议申请的职权。二、被告辽宁省人民政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。2015年6月9日，原告到黑山县城镇建设规划管理处反映的规划建设金鼎御锦城二期C座楼盘可能造成采光权受到侵害信访事项。2015年8月11日，该规划管理处作出黑规新字〔2015〕7号信访事项办理答复意见：1、C座主体楼及裙楼设计高度在依法核定的规划条件给出的控制高度范围内；2、C座与西侧多层住宅楼侧面建筑间距满足国家住宅侧面间距规定的要求；3、原告住宅楼为南北向建筑，采光面为正向。侧面按国家规定只要满足建筑侧面间距规定要求即可；4、原告的房屋产权证规划用途为住宅，不能按照老年公寓日照标准进行考虑。原告对上述答复意见不服，向锦州市规划管理局申请复查，该规划管理局于2015年9月23日，作出锦州市信访事项复查意见书，维持了黑山县城镇建设规划管理处的答复意见。原告不服锦州市规划管理局的复查意见，向辽宁被告辽宁省住房和城乡建设厅申请复核。2015年11月19日，辽宁被告辽宁省住房和城乡建设厅作出了辽建信复字〔2015〕12号信访事项复核意见：鑫鼎御锦城C座楼设计方案符合国家规定建筑日照要求。《信访条例》第三十五条第三款规定：“信访人对信访事项复核意见书不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。从查明的事实看，原告对黑山县城镇建设规划管理处及锦州市规划管理局作出的信访处理、复查意见不服，向被告辽宁省住房和城乡建设厅申请信访复核，被告辽宁省住房和城乡建设厅于2015年11月19日作出了信访事项复核意见书，原告不服申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，本机关决定驳回原告的行政复议申请。三、被告辽宁省人民政府作出的复议决定程序合法。被告辽宁省人民政府于2016年1月5日收到原告的复议申请书，将辽宁省人民政府法制办作为被申请人。被告于2015年1月7日制发了行政复议补正通知书，告知原告辽宁省人民政府法制办公室不是符合法律规定的被申请人，请其按照《中华人民共和国行政复议法》的规定重新确定被申请人。原告按照要求补正了复议申请书。2016年1月25日，被告辽宁省人民政府作出了辽政行复驳字〔2016〕16号驳回行政复议申请决定，并于当日邮寄送达原告。综上，被告辽宁省人民政府作出的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请法院维持被告的复议决定。本院认为，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构。信访答复则是行政机关以书面形式作出的解释、说明，应属单纯的回复行为，并不创设新的权利、义务，应属不可诉的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的行政案件。”原告王志军要求撤销被告辽宁省住房和城乡建设厅作出的信访答复，不属于上述条款中规定的受案范围，故因信访答复发生的纠纷不属于行政诉讼受案范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告王志军要求撤销被告辽宁省住房和城乡建设厅于2015年11月19日作出的辽建信复字[2015]12号信访事项复核意见的起诉。诉讼费五十元，退还给原告王志军。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长 雍 力人民陪审员 高 飞人民陪审员 金 镝二〇一六年四月二十五日书 记 员 周禹岑