广西壮族自治区高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）桂行终208号
上诉人（一审原告）上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场，住所地：广西上林县西燕镇覃浪村中富庄。
法定代表人李成道，该采石场负责人。
委托代理人黄国权，广西祥泰律师事务所律师。
委托代理人陆亮，广西祥泰律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）上林县人民政府，住所地：广西上林县明山路116号。
法定代表人蓝宗耿，县长。
委托代理人潘宝欢，上林县国土资源局工作人员。
委托代理人戴传刚，广西达兰律师事务所律师。
上诉人上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场（以下简称犁来山采石场）因其诉上林县人民政府（以下简称上林县政府）行政强制措施纠纷一案，不服南宁市中级人民法院作出(2015)南市行一初字第11号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月27日公开开庭审理了本案。上诉人犁来山采石场的委托代理人黄国权、陆亮，被上诉人上林县政府的委托代理人潘宝欢、戴传刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：犁来山采石场是李成道出资的非法人企业，经上林县工商行政管理局注册登记，经营范围及方式为露天开采石灰岩，2011年10月26日办理个体工商户营业执照。2012年7月3日取得了上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山石灰岩采矿许可证，采矿许可证有效期至2014年7月3日止。2014年2月7日，定龙村村民到上林县信访局集体上访，反映犁来山采石场爆破施工造成该庄多户村民楼房墙面、楼板震裂，要求政府部门责令犁来山采石场立即停工，赔偿损失。上林县政府立即由国土、安监、信访等单位组成调查工作组进行调查。2014年2月8日，上林县安监局以犁来山采石场存在违法行为和事故隐患，并引发与周边村民矛盾纠纷为由，作出上安监管现决[2014]矿10号《现场处理措施决定书》，责令犁来山采石场立即暂停建矿工作。上林县安监局当天向上林县公安局通报该情况，上林县公安局展开调查，发现犁来山采石场借建矿之机，擅自进行炸石生产，遂决定停止对犁来山采石场供应民用爆炸物品。犁来山采石场因无法获得爆炸物品组织生产，于2014年3月28日向上林县政府提交《关于恢复建矿作业的请示》，上林县政府转交上林县国土局、上林县安监局、上林县西燕镇人民政府处理。2014年4月15日，上林县安监局撤销上安监管现决[2014]矿10号《现场处理措施决定书》。上林县安监局于2014年4月28日向犁来山采石场作出《关于<申请书>的答复》，告知：1、犁来山采石场严格按照上林县政府领导4月23日的《关于恢复建矿作业的请示》批示执行。2、根据《民用爆炸物品安全管理条例》第五章“爆破作业”的第三十二条要求，建议犁来山采石场如需从事爆破作业，请向县公安局申请使用爆炸物品。2014年5月16日，上林县公安局针对犁来山采石场申请民用爆炸物品作出《关于中富庄犁来山采石场请求供应民用爆炸物品的答复》，告知：1、购买使用民用爆炸物具备以下条件及提供以下材料：安全生产许可证、采矿证、营业执照，爆破员、安全员、保管员委托材料及资质证书，安全管理各项规章制度，法人、经办人身份证。2、犁来山采石场从建矿至今，借建矿之机，擅自生产，并且与覃浪村定龙庄存在纠纷尚未解决，而且一直没有办理安全生产许可证，没有符合供应民用爆炸物品的条件，决定暂停对犁来山采石场供应民用爆炸物品。2014年6月26日，上林县国土资源局针对犁来山采石场是否还能建矿作业的《请求告知函》，向犁来山采石场作出《关于上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场请求告知函的答复》，告知：根据“上政阅[2014]31号”《上林县人民政府关于全县采石场规划布局工作会议纪要》（以下简称31号会议纪要），犁来山采石场不属于上林县建议保留的8家采石场之一。
另查明，上林县政府于2014年3月组织该县公安局、安监局、国土局、环保局、旅游局、交通局等单位对全县非煤矿山进行核查，决定按照“主要公路沿线、旅游景区、距离村庄500米以上”的三个原则为标准，对全县采石场重新合理布局。对不符合规划的非保留类非煤矿山，要停办延期手续，及时依法撤销相关证照，督促业主有序退出。对不符合规划、无证非法生产的非煤矿山，要严格依法取缔。2014年4月23日，上林县政府召开采石场布局工作会议，形成31号会议纪要，主要内容如下：1、县非煤矿山普查领导小组建议保留的上林县白圩镇狮螺村山底庄山卡山采石场等8家采石场符合县委、县政府关于允许保留非煤矿山的四个主要工作原则，远离居民区、远离景区、位于主要道路可视面之外以及合理布局的工作要求，同时具备覆盖、满足区域建设石料需求的能力，原则同意该8家采石场继续依法生产。2、该县有关职能部门要尽快按照非煤矿山生产管理的相关要求，督促保留的8家采石场的法人代表尽快完善相关手续和许可证照，依法依规、安全有序生产。3、县国土局、安监局、公安局、工商局、环保局等行政主管部门要加强对全县非煤矿山的管理，对不符合规划的非保留类非煤矿山，要停止办理延期手续，及时依法撤销相关证照，督促业主有序退出。对不符合规划、无证非法生产的非煤矿山，要严格依法取缔。
再查明：2014年7月2日，犁来山采石场向宾阳县人民法院起诉，诉请撤销上林县国土局作出的《关于上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场请求告知函的答复》，宾阳县人民法院于2014年8月13日作出（2014）宾立行初字第4号行政裁定，对犁来山采石场的起诉不予受理，南宁市中级人民法院于2014年11月6日作出（2014）南市行一终字第112号行政裁定，驳回犁来山采石场上诉，维持原裁定。犁来山采石场遂于2015年1月14日向南宁市中级人民法院提起本案诉讼，诉请确认上林县政府关停犁来山采石场的行为违法。经法院释明，犁来山采石场确认其诉讼请求为：请求确认上林县政府通过该县国土局、安监局和公安局作出答复的方式关停犁来山采石场的行政行为违法。
南宁市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点是上林县政府是否实施了关停涉案采石场的行政行为。本案中，上林县政府与本案有关的行为包括：一是通过组织国土、安监、信访等部门对村民反映犁来山采石场存在的违法问题进行调查；二是通过会议纪要明确本县下一步非煤矿山的规划布局、准入和退出；三是将犁来山采石场恢复生产的申请转给所属行政机关处理。从犁来山采石场诉讼主张来看，所谓采石场被关停实际即是无法获得民用爆炸物以及在许可证到期后不被延期而将导致无法生产。然，上林县政府的上述行为显然不能产生上述法律效果。而根据有关法律法规的规定，是否准予犁来山采石场获得民用爆炸物以及是否准予犁来山采石场许可证延期均非上林县政府的法定职责，上林县政府作为一级人民政府对本县域非煤矿山进行统筹规划布局只是一种宏观管理手段，属于对所属行政机关的内部管理行为，不能取代上林县政府所属行政机关依法对外的法定职责，也不能直接对外产生法律效力。在上林县政府未对犁来山采石场作出实际行政处罚的情况下，犁来山采石场仅因为上林县政府开展宏观管理行为，而主张上林县政府对其采石场具体实施了关停行为与事实明显不符。如若犁来山采石场认为上林县政府所属行政机关在履行法定职责时对其产生了不利影响，应依照法定途径予以救济，犁来山采石场提起本案诉讼没有事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回庄犁来山采石场的诉讼请求。
上诉人犁来山采石场上诉称：1、被上诉人召集召开的全县采石场规划布局会议形成的31号会议纪要，是具体行政行为，是针对采石场这一特定的主体、就特定的事项即注明保留8家采石场所作出的一项决定，把上诉人排除在8家允许保留的采石场之外，影响了上诉人办理采矿许可证的延期手续，直接影响了上诉人的权益。一审判决认为31号会议纪要属于内部管理行为，被上诉人没有实施关停涉案采石场的行政行为，属认定事实错误；2、本案应追加政府职能部门上林县公安局等作为第三人，一审遗漏当事人，程序严重违法。请求撤销一审判决并改判确认被上诉人强制关闭上诉人采石场行为违法。
被上诉人上林县政府答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉,维持原判。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。
另查明，上诉人直至提起本案诉讼时，未有上林县国土局提交申请材料办理采矿许可证的延期手续。
本院认为：关于上林县政府是否实施了关停犁来山采石场的行政行为的问题。本案中，上林县政府作出的31号会议纪要只是明确了允许继续保留的非煤矿山的原则，对于不符合规划的非保留类非煤矿山，要求停止办理延期手续，及时依法撤销相关证照，督促业主有序退出。该会议纪要是其对本县范围内非煤矿山进行统筹规划布局的指导性意见。是否准予采矿许可证延期或者是否撤销相关证照或者批准使用爆炸物均属于上林县政府的相关职能部门的法定职责。从本案查明的事实看，上诉人无法生产是由于无法获得民用爆炸物以及许可证到期后没有申请延期。上林县公安局《关于中富庄犁来山采石场请求供应民用爆炸物品的答复》已明确告知上诉人，暂停对犁来山采石场供应民用爆炸物品主要理由是上诉人从建矿至今，借建矿之机，擅自生产，并且与覃浪村定龙庄存在纠纷尚未解决，而且一直没有办理安全生产许可证，没有符合供应民用爆炸物品的条件。此外，上诉人的采矿许可证有效期至2014年7月3日止，在2014年7月3日前，虽然上诉人曾就是否还能建矿作业的问题咨询过上林县国土资源局，该局也向上诉人作出了《答复》，但是上诉人在采矿许可证有效期到期2014年7月3日之前并没有按照法律规定的程序向上林县国土资源局申请办理许可证延期手续。上诉人主张上林县政府实施了关停犁来山采石场的行政行为，与事实不符。由于上诉人对上林县政府提起的实施关停行为没有事实依据，上诉人提起的本案行政诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的立案受理条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，应当裁定不予立案，已经受理的，应当裁定驳回起诉。一审法院受理本案并驳回犁来山采石场的诉讼请求错误，本院予以纠正。
综上，上诉人对上林县政府提起的实施关停行为没有事实依据，不符合立案受理条件，一审法院驳回犁来山采石场的诉讼请求属于适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定如下：
一、撤销南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第11号行政判决；
二、驳回上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场的起诉。
本案按规定不收取诉讼费，上林县西燕镇覃浪村中富庄犁来山采石场交纳的一、二审案件受理费各50元，予以退回。
本裁定为终审裁定。
审判长 罗伊里
审判员 班 艳
审判员 陆 海
二〇一七年八月二十八日
书记员 孙宇欣