山东省东明县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东行初字第33号
原告菏泽市牡丹区吴店镇贾胡同村村民委员会（以下简称贾胡同村委会）。
法定代表人李超印，村民委员会主任。
委托代理人王洪玉，住菏泽市牡丹区。
委托代理人李福善，住菏泽市牡丹区。
原告菏泽市牡丹区吴店镇李油坊村村民委员会（以下简称李油坊村委会）。
法定代表人吴桂巧，村党支部书记兼村民委员会主任。
委托代理人王付水，住菏泽市牡丹区。
委托代理人葛俊现，住菏泽市牡丹区。
被告菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）。
法定代表人张福龙，区长。
委托代理人赵永丽，牡丹区政府法制局干部。
委托代理人赵洪彦，菏泽市国土资源局牡丹区分局（以下简称牡丹区国土局）工作人员。
第三人菏泽市牡丹区吴店镇魏庄村村民委员会（以下简称魏庄村委会）。
法定代表人魏荣业，村民委员会主任。
第三人菏泽市牡丹区吴店镇何海村村民委员会（以下简称何海村委会）。
法定代表人何荣民，村党支部书记兼村民委员会主任。
原告贾胡同村委会、李油坊村委会诉被告牡丹区政府、第三人魏庄村委会、第三人何海村委会土地行政确认一案，菏泽市中级人民法院于2014年8月19日受理后，于2014年9月10日作出（2014）菏行初字第213号行政裁定，裁定将本案移交本院审理。本院于2014年11月7日受理后，于2014年11月12日向被告送达了行政起诉状副本及应诉通知书，同日向两第三人送达了行政起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月5日公开开庭审理了本案。原告贾胡同村委会的法定代表人李超印及其委托代理人王洪玉、李福善、原告李油坊村委会的法定代表人吴桂巧及其委托代理人王付水、葛俊现、被告牡丹区政府的委托代理人赵永丽、赵洪彦、第三人魏庄村委会的法定代表人魏荣业、第三人何海村委会的法定代表人何荣民到庭参加了诉讼。2015年1月5日，本案因三方当事人均同意对本案进行协调而中止诉讼；后经本院协调未果，本案于2015年6月15日恢复诉讼。本案现已审理终结。
牡丹区政府于2014年4月30日作出菏区政决字（2014）第1号土地权属争议处理决定书（以下简称被诉土地权属争议处理决定）。该决定书载明：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第三十条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土籍字第26号）第二十一条的规定，本机关决定如下：争议土地东邻生产路、北邻洙赵新河南大堤、西邻小留镇吴楼村土地、南邻马河及贾胡同村土地，面积108亩，其所有权和使用权属于牡丹区吴店镇魏庄村民委员会、牡丹区吴店镇何海村民委员会。
两原告贾胡同村委会、李油坊村委会诉称，一、菏泽市人民政府作出的菏政复决字（2014）98号行政复议决定和牡丹区政府作出的被诉土地权属争议处理决定认定事实错误。两原告自1980年原魏庄大队资产分割后一直没有停止向第三人主张权利，特别最近几年多次提出土地恢复问题，但一直无人问津。二、上述行政复议决定违反法定程序。该复议案件涉及的问题复杂，复议机关却未组织听证，致使当事人对证据材料不能充分发表意见，从而不能公平公正处理该案件。“使用土地连续满20年应视为先使用者所有”的法律规定只能适用于农业用地；窑厂建于上世纪七十年代，当时土地管理法尚未颁布，按照现行法律规定，窑厂固有的土地性质不属于农用地，故上述规定不适用于属于建设用地的窑厂用地。三、1980年四个大队协商决定将窑厂资产分割，系对土地附着物及窑厂经营权的分割，并不是对窑厂占有土地所有权的转让。除国家征用的土地外，我国法律禁止集体经济组织对外转让土地，也不得将土地置换其他财物，土地所有权并不随集体经营企业的合资、合作经营发生变更而变更，当合资、合作企业破产后，合伙人仅可就土地外的资产进行处置分配，被告的具体行政行为混淆了土地所有权与窑厂资产分割的关系。综上所述，被告的具体行政行为认定事实及适用法律错误，违反法定程序，法院在查明事实的基础上应予撤销，并判决涉案土地40亩归原告所有，诉讼费用由被告承担。
两原告向本院提供以下证据：
1、菏泽市人民政府于2014年7月28日作出的菏政复决字（2014）98号行政复议决定书。2、被诉土地权属争议处理决定。
被告牡丹区政府辩称，2012年10月，两原告与魏庄村委会、何海村委会因吴店镇胜利轮窑厂被关停复垦后的土地权属问题发生争议。2013年5月31日，牡丹区国土局收到两原告提出解决该土地权属争议的申请后，依法予以了受理，之后对双方当事人争议的事实情况进行了调查，在查清事实、分清权属关系的基础上进行了先行调解，但当事人双方未能达成协议。为此，牡丹区国土局向答辩人提出了调查处理意见，答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第三十条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》（（1995）国土籍字第26号）第二十一条的规定，作出被诉土地权属争议处理决定。综上所述，答辩人作出的被诉具体行政行为认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求依法予以维持。
被告向本院提交了以下证据、依据：1、牡丹区委、区政府信访局关于交办王洪启（应为王洪起）等上访案件的函。2、吴店镇人民政府关于王洪起反映魏庄窑厂权属问题信访事项办理情况的报告及对王洪启（应为王洪起）的答复意见书。3、土地权属争议申请书。4、土地权属争议案件立案审批表。5、土地权属争议调查处理受理通知书及相应送达回证。6、土地权属争议答辩书。7、现场勘测记录。8、2013年7月16日分别询问吴桂巧（现任李油坊村党支部书记兼村委会主任）、王某某（贾胡同行政村原村委会主任）、李某甲（贾胡同行政村原村委会主任）、杨某某（李油坊村村民，原魏庄大队会计）、李某乙（贾胡同村民，曾任原魏庄大队团支书、贾胡同行政村原会计）、李某丙（李油坊行政村原党支部书记）笔录。2014年7月24日分别询问何某某（何海村村民）、何荣民（现何海行政村党支部书记兼村委会主任）、魏某甲（原魏庄生产队长、会计）、魏某乙（现魏庄行政村党支部书记）、魏荣业（现魏庄村委会主任）、魏某丙（魏庄行政村原会计）笔录。2013年11月29日分别询问魏某丙、何荣民、何某某、王某某、李某乙、李某丙、杨某某笔录。9、窑厂承包合同及承包证明。10、调解笔录。11、牡丹区国土局关于吴店镇胜利轮窑厂土地权属争议问题的调查报告。12、档案局材料。13、现场勘测记录。14、被诉土地权属争议处理决定。15、决定书送达回证。16、《中华人民共和国土地管理法》。17、《土地权属争议调查处理办法》。18、《确定土地所有权和使用权的若干规定》。
第三人魏庄村委会述称，1980年窑厂分割后，由我们魏庄、何海两个行政村经营窑厂一直到2012年，这期间并已对外多轮承包，与两原告没有任何争议和瓜葛。
第三人何海村委会述称，1974年建窑厂所需180多亩土地为6个自然村所分摊，经营两年后因亏损四个大队又将窑厂分给了我村和魏庄村经营，同时将原大队的汽车和拖拉机分给了二原告，并把窑厂南头与东头的土地作为二原告建窑所摊土地予以了退回，退还以后窑厂还剩下100多亩地。窑厂分后我们两个村偿还了预收的砖款等外欠账。我们从1980年经营窑厂至今。
庭审中双方当事人对证据进行了质证。
原告贾胡同村委会对被告所举证据未发表质证意见。
原告何海村委会对被告所举证据的质证意见是：我们不懂。我们知道调查俺村的村民，但不知道调查别村的村民，况且我们也没有看见。
两第三人魏庄村委会、何海村委会对被告所举证据均无异议。
被告牡丹区政府对两原告所举证据的质证意见是：对两原告所举两份证据均无异议，这两份证据恰恰证明了被诉具体行政行为的合法性。
两第三人魏庄村委会、何海村委会对两原告所举证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：
关于原告所举1号证据行政复议决定书复议的对象就是本案被诉土地权属争议处理决定，至于行政复议决定合法与否有待本院对被诉土地权属争议处理决定审查的结果才能确定。原告所举2号证据被诉土地权属争议处理决定，作为被诉的行政行为，系本案审查的对象，无法自证其合法性。
关于被告所举1号证据关于交办王某某等上访案件的函、2号证据吴店镇人民政府关于王某某反映魏庄窑厂权属问题信访事项办理情况的报告及对王某某的答复意见书，均为政府相关部门针对贾胡同村王洪起等村民因窑厂权属问题多次上访的信访事项进行处理的相关函件及报告，对其真实性、合法性应予认定。被告所举2号证据土地权属争议申请书，证明了本案原告向国土资源部门书面申请对窑厂土地权属问题进行调查处理的事实，应作为本案有效证据使用。被告所举3号证据土地权属争议案件立案审批表、4号证据土地权属争议调查处理受理通知书及其送达回证，这些证据真实、合法，与本案具有关联性，应作为本案有效证据使用。被告所举6号证据土地权属争议答辩书，加盖有魏庄村委会、何海村委会的公章，系两村委会针对窑厂土地是否存在权属争议而作的书面陈述、辩解，符合《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款的规定，应作为本案的有效证据使用。被告所举7号证据2013年7月10日的现场勘测记录、13号证据2014年4月11日的现场勘测记录，系牡丹区国土局两次到争议窑厂实地所作的勘测调查，有在场双方当事人签字捺印为证，故对上述两次勘测的事实予以确认；但被告认为第二次现场勘测的窑厂土地面积才是实际争议的窑厂土地面积，且原告方及第三人方亦为对此表示异议，故应以2014年4月11日的现场勘测记录的窑厂土地面积为准。被告所举8号证据询问吴桂巧等证人的笔录，对证人陈述一致，且能与其他证据相印证的事实予以确认。被告所举9号证据窑厂承包合同及承包证明，能与被告所举8号证据中的相关证人证言相印证，故对涉案窑厂经魏庄村委会、何海村委会多次发包的事实予以确认。被告所举10号证据调解笔录，系牡丹区国土局针对涉案窑厂土地权属争议组织双方当事人进行的调解，符合《土地权属争议调查处理办法》第二十三条的规定，故上述调解笔录应作为本案的有效证据使用。被告所举11号证据牡丹区国土局关于吴店镇胜利轮窑厂土地权属争议问题的调查报告，实为调查处理意见；根据《土地权属争议调查处理办法》第二十七条“调解未达成协议的，国土资源行政管理部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，牡丹区国土局在土地争议双方未达成协议的情况下有权提出处理意见报同级人民政府作出决定，故该证据应作为本案有效证据使用。被告所举12号证据档案局材料，来源合法，证明了当时原魏庄大队的大队干部职务等情况，应作为本案的有效证据使用。被告所举14号证据与原告所举2号证据相同，均系被诉土地权属争议处理决定，本院已在原告提交证据部分进行了认定。被告所举15号证据被诉土地权属争议处理决定送达回证，系被告给土地权属争议当事人双方送达相关法律文书的有效凭证，且原告及第三人均未提出异议，故对该证据的效力予以认定。被告所举16号、17号、18号证据，均为有效的法律规定，适用于本案。
经审理查明，菏泽市牡丹区吴店镇胜利轮窑厂（以下简称涉案窑厂）系原菏泽县小留公社魏庄大队于1974年建成并开始投产经营的一个村办企业，当时窑厂所需土地是由原魏庄大队下辖的魏庄、何海、骆庄、贾胡同、李油坊、张河口六个自然村按一定比例分摊组成，但每个自然村具体摊了多少亩地，现三方当事人均无充分证据予以证明。1979年7月，原魏庄大队分为魏庄、何海、贾胡同、李油坊四个大队，其中何海大队包括何海、骆庄两个自然村，李油坊大队包括李油坊、张河口两个自然村；涉案窑厂由上述四个大队共同经营管理。1980年，上述四个大队口头协商决定将原魏庄大队的窑厂等资产进行分割，魏庄、何海两大队分得涉案窑厂继续经营，并负责偿还窑厂所欠银行贷款等债务；贾胡同、李油坊两大队分得两辆汽车和一辆拖拉机。1984年，魏庄大队、何海大队、贾胡同大队、李油坊大队分别更名为魏庄村村民委员会、何海村村民委员会、贾胡同村村民委员会、李油坊村村民委员会。魏庄村委会和何海村委会自1980年到2012年9月期间对涉案窑厂经营管理，并偿还了窑厂在四个村经营时所欠债务。2012年9月，涉案窑厂被关停复垦后，魏庄、何海两村将涉案窑厂复垦的土地承包给了毛保虎经营至今。两原告称从1980年原魏庄大队资产分割后其一直未停止向两第三人等主张关于涉案窑厂土地的相关权利，但两原告对此未提供充分证据予以证明。
涉案窑厂复垦后，两原告与两第三人因复垦土地权属问题发生争议。2013年5月31日，两原告书面向牡丹区国土局提出解决土地权属争议申请。2013年6月4日，牡丹区国土局向双方当事人送达了土地权属争议调查处理受理通知书，两第三人也提交了相应书面答辩意见。之后，牡丹区国土局进行了调查走访、实地勘测。2013年9月4日，牡丹区国土局组织土地权属争议双方进行调解，未能达成协议。2013年12月2日，牡丹区国土局就上述土地权属争议案件形成了建议被告牡丹区政府作出裁决的调查处理报告。2014年4月30日，被告牡丹区政府作出了被诉土地权属争议处理决定，其以魏庄、何海两村委会连续使用争议土地已超过二十年，应视为魏庄、何海两村委会所有等理由，裁决涉案窑厂复垦的108亩土地的所有权和使用权属于魏庄、何海两村，并在该处理决定中告知了复议和诉讼事项。2014年5月30日，两原告不服被诉土地权属争议处理决定而申请行政复议，菏泽市人民政府于同年7月28日作出菏政复决字（2014）98号行政复议决定，维持了被诉土地权属争议处理决定。贾胡同、李油坊两村委会仍不服，从而提起行政诉讼。
本院认为，两原告与两第三人均为单位，双方之间因对权属发生争议的涉案窑厂复垦土地在牡丹区政府行政管辖区域范围内，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；…”、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三十条第一款“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定”的规定，被告牡丹区政府对两原告与两第三人之间因土地权属发生的争议具有作出处理决定的法定职权。在两原告与两第三人就其双方之间的土地权属争议自行协商未成的情况下，两原告书面向牡丹区国土局申请处理，牡丹区国土局依法受理后向争议双方送达了土地权属争议调查处理受理通知书；两第三人收到上述受理通知书后行使了陈述、申辩权利，上述行为符合《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款“…单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理”、第九条“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请”的规定。之后，牡丹区国土局根据《土地权属争议调查处理办法》第十五条“国土资源行政主管部门决定受理后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查”的规定，履行了调查义务。牡丹区国土局在组织双方调解未达成协议的情况下提出了调查处理意见，建议被告作出裁决。被告牡丹区政府遂作出了被诉的土地权属争议处理决定，也向争议双方进行了送达，并在该决定书中告知了当事人复议和诉讼的权利，符合《土地权属争议调查处理办法》第二十三条第一款“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议”、第二十七条“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定。两原告未提供充分证据证明其在2012年涉案窑厂被关停复垦前近32年间曾经向两第三人或有关部门主张过涉案窑厂土地的相关权利，被告据此在被诉土地权属争议处理决定中裁决涉案窑厂复垦土地的所有权、使用权属于两第三人，符合原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级人民政府根据具体情况确定土地所有权”的规定。综上所述，被告作出的被诉土地权属争议处理决定并无不当，故对两原告要求撤销被诉土地权属争议处理决定的诉讼请求不予支持，应予以驳回。
菏泽市人民政府作出的维持被诉土地权属争议处理决定的行政复议决定系另外独立的一个行政行为，不是本案诉讼审理的对象；两原告未在法定期限内单独针对行政复议决定这一行政行为提起行政诉讼，系两原告对自己诉讼权利的处分，再说复议决定维持的被诉土地权属争议处理决定也并无不当及《中华人民共和国行政复议法》等相应法律、法规也未规定行政复议机构审理行政案件必须采取听证的方式审理，故本院对两原告所述的复议机关未组织听证、复议决定违反法定程序之主张无法支持。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定并未明确对建设用地及农用地的适用情形进行区分，故原告称涉案窑厂土地属于建设用地，本案不适用于上述规定的主张与法无据，本院不予支持。对两原告在其行政起诉状中要求判决涉案土地40亩归其所有的第二项诉讼请求，不属于本案审理的范围，两原告可在取得相关证据后另行通过其他合法途径解决，故对两原告的该项诉讼请求也不予支持。
据此，经审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回两原告菏泽市牡丹区吴店镇贾胡同村村民委员会、李油坊村村民委员会的诉讼请求。
案件受理费50元，由两原告菏泽市牡丹区吴店镇贾胡同村村民委员会、李油坊村村民委员会负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。
审 判 长 刘国华
审 判 员 李福忠
人民陪审员 王水唐
二〇一五年六月十九日
书 记 员 魏战振