四川省广安市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）川16行终84号
上诉人(原审原告)邻水县兴瑞煤业有限公司，住所地四川省邻水县城北镇朱家村三组。
法定代表人苏乾祥，总经理。
被上诉人（原审被告）邻水县煤炭局，住所地四川省邻水县鼎屏镇挞子丘东临路7-1号。
法定代表人包华国，局长。
被上诉人（原审被告）邻水县煤矿安全生产监督管理办公室，住所地四川省邻水县鼎屏镇挞子丘东临路***号。
法定代表人包华国，主任。
上诉人邻水县兴瑞煤业有限公司因煤监行政赔偿一案，不服广安市前锋区人民法院作出的（2016）川1603行赔初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，兴瑞煤业公司原名邻水县广林煤矿（又称广邻煤矿），该煤矿系经四川省经信委、四川省煤监局批准的技改扩能矿。中正煤矿井口下方139米处是四川省人民政府和广安市人民政府确定的饮用水源保护区
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邻水县关门石水库，在饮用水源保护区内。为防止中正煤矿生产污染水源，2009年5月27日邻水县环境保护局召开联席会，在与兴瑞煤业公司协商同意后，提出了中正煤矿重新布置新井口开采的意见。在中正煤矿编制的重新布置新井口开采的扩建工程初步设计和安全专篇分别经四川省经信委、四川省煤监局批复同意，经广安市经委下达了中正煤矿开工备案批复之后，中正煤矿于2010年6月开工建设。2011年7月28日，邻水县水务局向中正煤矿作出了《关于暂停中正煤矿建设施工的建议意见》（邻水务［2011］225号文件），载明了：“鉴于经调整后的中正煤矿采矿权范围紧临县城饮用水源关门石水库，事关全城人民的饮水安全，按照上级水利部门意见，我局决定及时聘请具有相应资质的设计单位现场调整编制《水资源论证报告书》，送省厅组织专家评审。鉴于现在你矿正在施工建设，为了避免可能造成的损失，建议你矿暂停建设施工。待省上评审确认你矿开采对关门石水库来水、蓄水等不构成不良影响，再恢复建设。”兴瑞煤业有限公司收到该文件之后，停止了中正煤矿建设施工。2011年8月5日，邻水县人民政府组织召开了中正煤矿调整采矿权范围的联席会议，决定由邻水县水务局聘请水文地质机构对中正煤矿拟调整的采矿权范围进行论证，此次会议，兴瑞煤业公司的法定代表人参加了会议，对中正煤矿调整采矿权范围一事未提出异议。2011年8月9日，重庆一三六地质队作出了中正煤矿采煤对关门石水库影响评价报告，载明“保安煤柱范围设保护煤柱后，中正煤矿拟调整矿区范围采煤不会影响关门石水库的水量、水质”。2011年9月6日，邻水县水务局组织专家对重庆一三六地质队的评价报告进行探讨，到会专家认为重庆一三六地质队提出的留设保护煤柱和生产控制放炮装药量的理论措施在实践中不便操作，建议聘请知名水文地质专家进行专业评审。2011年12月12日，邻水县煤炭局、邻水县煤监办作出了《关于责令邻水县中正煤矿停止施工建设的函》（邻煤函〔2011〕153号文件），该函主送城北镇人民政府，同时送中正煤矿，载明：“城北镇人民政府，你镇辖区内邻水县兴瑞煤业有限公司中正煤矿向邻水县水务局上报〈关于请求审查水文地质评价报告的请示〉已回复，根据〈邻水县水务局关于暂停中正煤矿建设施工的建议意见〉（邻水务［2011］225号文件）的相关要求。建议我局停止该矿技改工程施工建设。经我局办公会议研究决定，责令该矿停止井下一切建设施工作业，停止作业期间，煤矿不得擅自组织人员入井作业，待省上评审确认你矿开采对关门石水库的来水、蓄水等不构成不良影响时，再恢复建设。请你镇严格督促落实。”2012年3月30日，四川兴川水利水电咨询有限责任公司作出了咨询意见，认为中正煤矿拟调整矿区范围采煤不会对关门石水库造成影响。2012年8月2日，邻水县水务局作出《关于邻水县兴瑞煤业有限公司中正煤矿调整采矿权范围的报告》（邻水务［2012］154号文件），同意重庆一三六地质队的评价报告和四川兴川水利水电咨询有限责任公司的咨询意见，同意中正煤矿调整采矿区。2012年11月20日，邻水县人民政府组织召开了听证会，同意中正煤矿调整采矿区。2013年1月21日，邻水县人民政府向广安市人民政府报送《关于邻水县兴瑞煤业有限公司中正煤矿调整采矿权范围的请示》(邻府〔2013〕9号文件)。2013年2月25日，广安市国土资源局作出《关于对邻水县中正煤矿调整采矿权范围审核情况的报告》(广市国土资函〔2013〕39号文件)，认为调整矿权程序不当，存在未批先建以及置换资源的依据及原因不够充分。2013年7月，中正煤矿在四川省推进煤矿企业兼并重组过程中被邻水县人民政府关闭。兴瑞煤业公司认为邻水县煤炭局、邻水县煤监办停止中正煤矿建设调整采矿区范围的行为违法，并要求邻水县煤炭局、邻水县煤监办赔偿中正煤矿停止建设未完成技改被关闭造成的损失4990.69万元。
本案在一审审理过程中，因双方对案涉邻煤函〔2011〕153号文件的送达和落实情况存在争议，兴瑞煤业公司和邻水县煤炭局、邻水县煤监办均陈述该文件并未送达给兴瑞煤业公司；但兴瑞煤业公司陈述：该文件已送达了邻水县城北镇人民政府，并且邻水县城北镇人民政府派人到兴瑞煤业公司落实了文件中关于责令其停止建设施工的内容；邻水县煤炭局、邻水县煤监办陈述其不清楚该文件是否送达给邻水县城北镇人民政府。
为查明案件事实，原审法院依职权对邻水县城北镇人民政府进行走访调查。邻水县城北镇人民政府向本院作出《关于邻水县中正煤矿停止施工建设的情况说明》，证实其并未收到邻煤函〔2011〕153号文件、也未派人对该文件进行落实，同时提供了2011年11月14日、2012年2月16日、2012年3月15日的《城北镇安全检查笔录》。从《城北镇安全检查笔录》上看，并未反映邻煤函〔2011〕153号文件的任何信息。
原审法院认为，提起诉讼应当符合法律规定。虽然兴瑞煤业公司主张因邻水县煤炭局、邻水县煤监办作出了邻煤函〔2011〕153号文件责令其停止施工而导致其技改未完成被关闭产生的巨大损失，现要求确认邻水县煤炭局、邻水县煤监办的行为违法和赔偿其经济损失4990.69万元。然而，从本案的审理情况来看，邻水县煤炭局、邻水县煤监办确实作出了邻煤函〔2011〕153号文件，但该文件并未送达给兴瑞煤业公司及其所属中正煤矿（原、被告双方对此均无异议），兴瑞煤业公司是在起诉邻水县人民政府的行政诉讼中才知晓此事。兴瑞煤业公司称该文件送达给了城北镇人民政府，城北镇人民政府派人到中正煤矿落实了该文件关于责令其停止建设施工的内容。可从邻水县城北镇人民政府向原审法院提交的情况说明看，其并未收到过邻煤函〔2011〕153号文件，也未派人去落实过该文件的内容，同时其提供的《城北镇安全检查笔录》中也未反映任何有关邻煤函〔2011〕153号文件的情况。故综合各方面情况，均不能证实邻煤函〔2011〕153号文件的效力已及于兴瑞煤业公司；兴瑞煤业公司主张因邻水县煤炭局、邻水县煤监办作出邻煤函〔2011〕153号文件责令其停止建设施工导致技改未完成而被关闭产生了巨大经济损失，并无事实根据。基于此，兴瑞煤业诉称的理由不能成立，对于其诉讼主张，原审法院不予支持。据此，原审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”之规定，判决驳回邻水县兴瑞煤业有限公司的赔偿请求。
上诉人邻水县兴瑞煤业有限公司上诉称：1、一审法院认定事实错误，二审法院应当依法予以改判。本案一审判决认为涉案的邻煤函[2011]153号文件因没有送达上诉人故对上诉人没有行政约束力系认定事实错误。上诉人认为被上诉人没有直接送达行政相对人并不代表被上诉人未委托城北镇政府进行送达并督促落实该函件中要求停止施工的客观事实。城北镇政府向一审法院出具的情况说明违背本案的客观事实。从一审法院依职权调取的《城北镇安全检查笔录》中能够证实上诉人被责令停止技改施工的事实，上述检查笔录有明确的内容证实要求上诉人煤矿对责令停工施工的内容，并能够与邻煤函[2011]153号中“请你镇严格督促落实”相互印证。城北镇政府根据被上诉人的要求具体落实邻煤函[2011]153号的相关事宜导致上诉人停止技改施工。显然被上诉人作出的邻煤函[2011]153号文件对上诉人有约束力并产生了法律效力，只是因为被上诉人未严格按照行政文书送达程序向上诉人进行直接送达才导致上诉人在与邻水县人民政府之间的诉讼中发现该正式的行政文书，该违法送达程序不应当成为被上诉人免责的法定理由，恰恰应当因被上诉人的违法送达确认该停止技改施工的行为违法。2、上诉人兴瑞煤业的技改施工本身具有合法性，被上诉人没有任何法律依据对上诉人作出责令停止施工的权力，依法应当确认违法。中正煤矿新井口是在邻水县政府组织相关职能部门包括被上诉人煤炭局对煤矿重新布置新井口进行现场踏勘，召开了新井口选址的联席会议，同意和确定新井口的选址方案的，但是投入建设后不久，邻水县政府又以煤矿采矿范围紧临县城饮用水源关门石水库，事关全城人民饮水安全为由，通过被上诉人煤炭局以法律公函的方式要求中正煤矿暂停建设施工，等待水务局聘请具有相应资质的设计单位现场调查编制《水资源论证报告书》，送省厅组织专家评审后才能恢复建设，上诉人基于对政府机关的信任停止施工等待政府机关的解决方案，但是上诉人等待解决方案并不代表被上诉人煤炭局责令停止施工行为具有合法性。（1）2011年8月16日邻水县政府通过重庆一三六地质队作出了《邻水县兴瑞煤业有限公司中正煤矿采煤对关门石水库影响评价报告》，通过论证一三六地质队的评价报告已经证实了新置井口不会产生安全隐患。只是2011年9月7日，邻水县水务局组织专家对广林煤矿开采对关门石水库影响问题探讨情况的报告时，到会其他专家认为按重庆一三六地质队留设保安煤柱和生产控制放炮装药量的措施在实践中不便于操作，上诉人认为“不便于操作不等于不能操作”，煤炭局不能仅以一个内部会议中的专家意见就直接否定上诉人建设的合法性，直接否定重庆一三六地质队作出的具有法定效力的评价报告。（2）煤炭局及煤监办以邻水县水务局的建议意见作为责令上诉人停止施工的依据显然是错误的。首先水务局的建议意见本身没有任何事实和法律依据，其结论来源于推论关门石水库可能存在的安全隐患；其次，煤炭局等作出具体行政行为应当独立进行且具体行政行为应当事实清楚适用法律正确，煤炭局的责令停工函没有任何事实和法律依据。3、邻水县煤炭局、煤监办需对其违法行政行为而造成上诉人的直接经济损失进行赔偿。鉴于邻水县煤炭局及煤监办的直接损失进行赔偿。鉴于邻水县煤炭局及煤监办的直接“责令停止施工”行政行为导致中正煤矿原井口、新置井口的大量投入因未能按期完成技改而被关闭从而导致巨额损失。没有煤炭局的责令停工就不会有技改建设无法完成，技改完成中正煤矿就一定能够不被关闭，中正煤矿的原井口和新置井口投入也不会受到损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被上诉人采取补救措施；给上诉人造成损失的，依法判决被上诉人承担赔偿责任。”故邻水县煤炭局及煤监办应对其经济损失进行赔偿。由于邻水县煤炭局等在对中正煤矿进行关闭过程中没有进行采矿权、资产评估，导致对中正煤矿造成的直接经济损失无法进行估算。根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十五条的规定，人民法院可以直接以邻水县兴瑞煤业有限公司提供的《邻水县兴瑞煤业有限公司中正煤矿采矿权评估报告》和《邻水县兴瑞煤业有限公司煤矿关闭损失项目资产评估报告》作为计算损失的依据。4、上诉人的损失4990.69万元，扣除被上诉人同意奖补的1410万元，被上诉人还应承担3580.69万元的直接经济损失。尽管被上诉人提出根据四川省人民政府《关于推进煤矿企业兼并重组的实施意见》，上诉人煤矿被关闭是因为该矿区位于重要水源地，但上诉人是新置新井口的行为，不符合第二条第一款第十五项的煤矿企业“擅自”开采情形；该条第二款第二项规定“安全设计批复之日起1年内不开工的情况”系邻水县政府及煤炭局等职能部门调整资源范围等导致上诉人无法完成技改施工。上诉人被关闭的事实正是基于被上诉人的“停止施工”行为所致，被上诉人不能以自身的违法行为作为导致被上诉人被关闭事实的合法依据。上诉人向法院提供的证据系经合法的鉴定机构作出，是对上诉人投入的原井口和新置井口建设产生的损失进行评估，应当作为被上诉人的赔偿依据。被上诉人举示的《四川省整顿关闭煤矿补助奖励资金管理办法》、《邻水县2013年度关闭煤矿奖补资金管理办法》并没有规定被上诉人的违法行为导致的损失不予赔偿。一旦上诉人的技改完成，其在客观上不会纳入关闭，投入的建设资金将物化在相关的构筑物上并产生价值；该部分奖励资金仅仅是对新置井口部分补偿，原井口的建设费用并没有纳入补偿。请求二审法院判决撤销（2016）川1603行初27号行政赔偿判决书，依法改判支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人邻水县煤炭局、邻水县煤矿安全生产监督管理办公室未向本院提交答辩意见。
本案原审证据已移交本院，本院认定的事实与原审一致，本院予以确认。
本院认为：公民、法人或其他组织提起行政赔偿诉讼，应以被诉行政行为违法为前提。本案所涉及的被诉行政行为，即被上诉人作出的邻煤函（2011）153号文件《关于责令邻水县中正煤矿停止施工建设的函》是否对上诉人停止中正煤矿技改施工产生了行政约束力，并以此审查其合法性，是决定被上诉人是否应当赔偿的前提。虽然按照《中华人民共和国煤炭法》第十二条第二款“县级以上地方人民政府煤炭管理部门和有关部门依法负责本行政区域内煤炭行业的监督管理。”之规定，二被上诉人邻水县煤炭局和邻水煤监办是该县煤炭生产和安全监督的适格主体，负有管理和监督邻水全县煤炭生产和安全监督的职能和职责，但是其作出的以停止中正煤矿生产建设为目的的邻煤函（2011）153号文件《关于责令邻水县中正煤矿停止施工建设的函》，没有以中正煤矿为行文主体对象，而是以邻水县城北镇人民政府为行文主体对象，且称没有送达城北镇人民政府；虽然行文指明应送达中正煤矿，但也未送达该矿；城北镇人民政府也称没有收到该文件，没有监督中正煤矿停止生产建设。同时，上诉人也未提供证据证明自己停止生产建设，是因为受该文件影响。因此，被诉行政行为没有直接约束上诉人，没有对上诉人产生实际的行政约束力，在此前提的情况下，上诉人要求被上诉人赔偿损失，没有事实依据。原审法院判决驳回上诉人的赔偿请求事实清楚，适用法律正确。据此。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本判决为终审判决。
审判长 李 勇
审判员 阳晓川
审判员 冯烈钢
二〇一七年九月一日
书记员 吴 娇
附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。