中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2018）最高法行申1315号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘学田，男，1962年4月9日出生，汉族，住黑龙江省萝北县。被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省萝北县人民政府。住所地：黑龙江省鹤岗市萝北县凤翔镇。再审申请人刘学田因诉被申请人黑龙江省萝北县人民政府（以下简称萝北县政府）房屋动迁行为及行政赔偿一案，不服黑龙江省高级人民法院（2017）黑行终426号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。鹤岗市中级人民法院一审查明，1997年，萝北县农村信用合作社联合社为建设综合办公楼，向动迁管理部门和土地部门申请取得了拆迁许可证和用地批准手续，对刘学田位于小黑龙市场地域内的房屋实施拆迁，因双方就拆迁补偿事宜经协商未能达成协议，经萝北县农村信用合作社联合社申请，萝北县政府动迁办公室于1997年5月19日作出（1997）萝动裁字第5号《行政裁决书》（以下简称5号《行政裁决书》）。裁决书送达后，刘学田未在法定期限内提起诉讼，也没有自动履行。1997年6月20日，经萝北县政府动迁办公室申请，萝北县人民法院审查，对刘学田位于小黑龙市场的房屋进行了强拆。1998年12月24日，萝北县农村信用合作社联合社因机构撤并，致使一楼部分办公室闲置，于是就将这部分闲置的办公用房以商服用房向社会出售。1999年8月2日，萝北县政府动迁办公室作出（1999）萝动裁字第1号《行政裁决书》（以下简称1号《行政裁决书》），确认刘学田对萝北县农村信用合作社联合社出售的商服房有优先购买权。刘学田以萝北县农村信用合作社联合社擅自改变征用土地用途为由，不服1号《行政裁决书》，向鹤岗市动迁安置办公室提出复议申请，鹤岗市动迁安置办公室原则上同意了1号《行政裁决书》，刘学田不服，向萝北县人民法院提起行政诉讼。萝北县人民法院认为1号《行政裁决书》的制作不符合法律规定，内容也与1997年5月19日作出的5号《行政裁决书》相违背，因此，撤销1号《行政裁决书》。同时，对刘学田提出撤销5号《行政裁决书》的请求，萝北县人民法院认为已经超过法定诉讼时效。另查明，2003年7月30日，刘学田与萝北县新世纪拆迁事务所有限责任公司签订了房屋拆迁补偿协议。2003年7月31日，刘芳拿着房屋产权证、土地使用权证书等相关证件将萝北县农村信用合作社联合社交到萝北县政府动迁办公室的拆迁补偿款32150.40元领走。刘芳是刘学田的前妻，两人于1991年办理了离婚手续。在刘芳领走补偿款的收据上，签的是刘学田的名字。刘学田起诉请求确认萝北县政府未依法办理土地使用权变更及拆迁许可证即启动小黑龙市场区域房屋拆迁程序的行政行为违法并撤销；判决萝北县政府赔偿因违法拆迁刘学田房屋造成各项经济损失3634000元。鹤岗市中级人民法院一审裁定认为，依据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”自1997年5月19日萝北县政府动迁办公室作出5号《行政裁决书》并向刘学田送达后，刘学田未在法定期限内提起诉讼，也没有自动履行。且在刘学田因1号《行政裁决书》向萝北县法院提起行政诉讼后，萝北县人民法院还对刘学田提出撤销5号《行政裁决书》的请求，作出了已经超过法定诉讼时效的认定。因此，刘学田对行政机关作出具体行政行为的内容是明知的，刘学田的诉讼请求已经超过法定诉讼时效的规定。现有的证据又无法证明刘学田存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定驳回刘学田的起诉。刘学田不服，向黑龙江省高级人民法院提起上诉。黑龙江省高级人民法院二审查明的事实与一审认定的事实一致。二审另查明，萝北县政府未向一审法院提供证据证实已向刘学田送达5号《行政裁决书》。2003年7月30日，刘芳代刘学田与萝北县新世纪拆迁事务所有限责任公司签订房屋拆迁补偿协议后，将拆迁补偿款32150.40元领走。1999年12月2日萝北县人民法院作出（1999）萝行初字第13号行政判决，该判决认为“原告刘学田提出撤销（1997）萝动裁字第5号行政裁决书的请求已超过法定诉讼时效。”黑龙江省高级人民法院二审裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告提起行政诉讼，首先要有明确的被诉行政行为，只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，也才能认定起诉人的起诉有具体的诉讼请求。本案中，刘学田以萝北县政府为被告提起行政诉讼，请求判决“被告未依法办理土地使用权变更及拆迁许可证即启动小黑龙市场区域房屋拆迁程序的行政行为违法并撤销；判决被告赔偿因违法拆迁刘学田房屋造成各项经济损失3634000元。”依据1991年《城市房屋拆迁管理条例》的规定，房屋拆迁程序中包括房屋拆迁许可证的发放、房屋拆迁公告、房屋补偿安置协议、房屋拆迁裁决及实施房屋拆除行为等一系列行政行为，从刘学田诉讼请求的表述来看，难以确定其所诉的具体行政行为。经释明，刘学田仍然坚持起诉萝北县政府的整体房屋拆迁行为，其诉讼请求指向的被诉行政行为显然不明确，不符合法定起诉条件。根据法不溯及既往原则，人民法院应当适用行政行为作出时的行政诉讼法及其司法解释，对当事人的起诉期限是否届满进行审查。修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。1991年《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第三十五条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。根据上述规定，当事人的起诉期限的起算点从知道或者应当知道行政行为之日起计算。本案中，刘学田于1997年6月20日就已经知道其房屋被拆除的行为，即使萝北县政府未向刘学田送达5号《行政裁决书》，刘学田不知道行政裁决的内容，但刘学田在1999年萝北县人民法院作出（1999）萝行初字第13号行政判决时，就已经知道5号《行政裁决书》的具体内容，而刘学田于2016年6月12日向一审法院提起本案诉讼，无论其起诉5号《行政裁决书》和1997年房屋被拆除的行为，或者按其起诉时的请求“判决被告未依法办理土地使用权变更及拆迁许可证即启动小黑龙市场区域房屋拆迁程序的行政行为违法并撤销”，均远远超过一年零三个月的法定起诉期限。2000年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。司法解释和法律对于涉及不动产的行政行为，都规定了最长20年起诉期限。结合法律、司法解释的上下文，20年最长起诉期限的法定适用条件是：当事人既不知道诉权和起诉期限，又不知道行政行为的主要内容。如果在20年内，当事人已经知道行政行为的内容，其起诉期限应当适用其他相关条款的规定，不适用20年最长起诉期限条款。本案中，刘学田在1997年、1999年就已知道上述被诉行政行为的主要内容，不符合适用20年起诉期限的法定条件。因此，刘学田主张其起诉期限应当适用20年的期限，是对法律、司法解释的错误理解，该项上诉理由不能成立。一审法院以刘学田的起诉超过法定期限而驳回其起诉，适用法律正确。但原审法院未依照《诉讼费用交纳办法》第二十七条第二款规定，退还刘学田预交的诉讼费用不当，该院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。刘学田申请再审称：5号《行政裁决书》没有送达，该裁决书应属无效。故即使刘学田知道萝北县政府的行政行为，刘学田的诉讼请求也因该行政行为违法而不存在超过起诉期限的问题。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。本院经审查认为，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。当时有效的《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第35条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过１年。本案中，案涉房屋拆迁行为发生于1997年，刘学田于2016年提起本案诉讼，明显超过1年零3个月的法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告提起行政诉讼，要明确被诉行政行为。房屋拆迁程序中包括房屋拆迁许可、房屋拆迁公告、房屋拆迁补偿安置协议、房屋拆迁裁决及实施房屋拆除行为等一系列行政行为，并非一个独立的行政行为。本案中，刘学田起诉请求确认房屋拆迁程序的行政行为违法并撤销，但并未明确针对该程序中的哪一个或几个行政行为，属于诉讼请求不明确。因此，刘学田起诉不符合法定条件，一、二审裁定驳回起诉，并无不当。综上，刘学田的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回刘学田的再审申请。审 判 长 袁晓磊审 判 员 骆 电审 判 员 李桂顺二〇一八年三月二十七日法官助理 林 璐书 记 员 战 成