云南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）云行终183号
上诉人（一审原告）刘金玉，女，汉族，1943年11月24日生，住云南省曲靖市会泽县。
委托代理人马选彪，男，汉族，1982年1月1日生，住云南省曲靖市会泽县。系刘金玉之子。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市人民政府。
住所地：昆明市呈贡新区锦绣大街*号。
法定代表人王喜良，市长。
委托代理人张明明，昆明市人民政府法制办公室工作人员。代理权限：特别授权代理。
委托代理人李瑜，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人刘金玉因诉昆明市人民政府（以下简称市政府）注销土地登记一案，不服云南省昆明市中级人民法院（2016）云01行初66号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2017年8月10日公开开庭审理了本案。上诉人刘金玉及其委托代理人马选彪，被上诉人市政府的委托代理人张明明、李瑜，到庭参加庭审。本案现已审理终结。
一审判决认定，昆明医科大学于2015年10月8日、2015年11月20日向西山区人民政府分别作出《昆明医科大学关于请求按照“双预留”方式注销刘金玉土地使用权证承诺书的函》各一份，承诺按照“双预留”的方式，妥善处理好刘金玉的房屋征收工作，请求西山区人民政府对刘金玉的房屋土地使用权证予以注销。2015年11月16日，中昆投资有限公司向昆明市西山区人民政府作出《关于请求按照“双预留”方式注销刘金玉土地使用权证的承诺书》，承诺按“三预留”方式，为刘金玉预留安置房、货币补偿款、周转房。2015年12月4日西山区棕树营街道昆明医科大学人民西路校区综合改造指挥部以刘金玉拒绝洽谈拆迁补偿事宜，未签订拆迁补偿协议，拆迁指挥部以“双预留”的方式对刘金玉预留医大广场21-2303号面积为83.1㎡的房屋一套，货币安置资金人民币86万元，供刘金玉选择安置补偿方式为由，向昆明市国土资源局西山分局（以下简称市国土局西山分局）作出《关于请求按照双预留方式注销刘金玉国有土地使用权证的请示》，请求对刘金玉采用“双预留”方式注销该住户的国有土地使用权证。2015年12月11日，市国土局西山分局作出对刘金玉的告知书，拟将刘金玉持有的（2012）第1212178号《国有土地使用证》的国有土地使用权予以收回并注销土地登记。2016年1月21日，昆明市国土资源局依刘金玉的申请组织刘金玉及利害关系人西山区棕树营街道昆明医科大学人民西路校区综合改造指挥部、昆明医科大学进行了听证。2016年3月7日，西山区棕树营街道昆明医科大学人民西路校区综合改造指挥部就按照“双预留”的方式对刘金玉享有的涉案国有土地使用权收回并注销其土地登记向市国土局西山分局作出请示。2016年3月9日，市国土局西山分局就拟收回刘金玉持有的涉案国有土地使用权向昆明市国土资源局作出请示。2016年3月17日，昆明市国土资源局就收回刘金玉的涉案国有土地使用权并公告注销其《国有土地使用权证》向市政府作出请示。2016年4月8日，市政府经逐级批示，批准同意依法收回刘金玉享有的涉案国有土地使用权，并由市国土局西山分局按规定公告注销其土地证书。2016年5月3日，市国土局西山分局向刘金玉作出《关于收回刘金玉国有土地使用权注销土地登记的通知》，对经市政府批准收回刘金玉享有的涉案国有土地使用权，并注销土地登记，以及对涉案（2012）第1212178号《国有土地使用权证》予以收回的情况向刘金玉进行告知。刘金玉认为，市国土局西山分局、市政府收回其土地使用权证，并注销土地登记的行为并无法律依据，故提起诉讼，请求：1.撤销市国土局西山分局、市政府收回刘金玉国有土地使用权的行为；2.由市国土局西山分局、市政府承担案件受理费。
一审法院判决认为，本案系公民个人对收回土地使用权行为不服提起的诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围及一审法院管辖。刘金玉作为被收回土地的使用权人，具有原告诉讼主体资格。本案被诉行政行为是市国土局西山分局经市政府2016年4月8日批准同意收回涉案刘金玉名下国有土地使用权的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，在法定情形下，由土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，市国土局西山分局作为作出《关于收回刘金玉国有土地使用权注销土地登记的通知》的机关，是本案适格被告，市政府具有收回涉案土地使用权的职权，是作出被诉行政行为的适格主体，亦是本案适格被告。基于各方诉辩主张，本案争议焦点集中在被诉收回国有土地使用权行为的事实依据、法律适用和行政程序方面。对此评析如下：依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、第二款的规定，对国有土地使用权，在实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地时，可由政府收回，并对土地使用权人适当补偿。依本案查明事实，为实施昆明医科大学人民西路校区综合改造项目，涉案土地上房屋已被拆迁，刘金玉虽尚未签订拆迁补偿协议，取得相应补偿，但两被告以预留补偿金、安置房的方式对刘金玉享有的涉案国有土地使用权进行收回并未违反法律、法规的规定，且本案涉及的拆迁行为的合法性并未被否定，故两被告收回刘金玉享有的涉案国有土地使用权，符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（二）项、第二款的规定，证据充分，事实清楚，适用法律正确。在被诉行政行为的程序方面，法律法规并无城市房屋拆迁中收回国有土地使用权的明确程序规定，本案中，市国土局西山分局就拟将其持有的涉案《国有土地使用证》的国有土地使用权予以收回并注销土地登记的情况对刘金玉进行了告知，并应刘金玉的申请，组织了听证。之后市政府应昆明市国土资源局提请，经审批同意收回国有土地使用权，符合行政程序基本要求，并无明显不当。综上，市政府、市国土局西山分局收回涉案国有土地使用权行政行为系由有权行政主体作出，事实清楚，证据充分，适用法律正确，行政程序合法。刘金玉所提确认违法的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零六条，国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决驳回刘金玉要求撤销市国土局西山分局、市政府收回其国有土地使用权的行为的诉讼请求。案件受理费50元，由刘金玉负担。
刘金玉上诉称，收回国有土地使用权应当先对原土地使用权人进行补偿，被上诉人未对其进行补偿安置就收回国有土地使用权的行为违法。“双预留”的补偿方式补偿数额确定无法律依据，且未经其同意，是强行单方面补偿。本案中刘金玉房屋属国有土地上房屋，国有土地上房屋征收应在征收房屋的同时一并收回国有土地使用权，被上诉人单独收回其国有土地使用权的行为无法律依据。本案所涉项目不属于公共利益，地方政府无权对其房屋及土地进行征收。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求：1.撤销一审法院（2016）云01行初66号行政判决，责令一审法院继续审理；2.撤销被上诉人收回国有土地使用权的行为；3.本案诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人市政府答辩称，刘金玉诉请撤销的是收回其国有土地使用权的行政行为，市政府虽然具有收回涉案土地使用权的职权，且收回其国有土地使用权是经市政府批准的，但对外发生法律效力的文书是市国土局西山分局作出的，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告，因此市政府不应被列为本案被告。另，收回刘金玉国有土地使用权符合法定情形，其获得补偿的权利依法能够得到保障。综上，请求依法驳回刘金玉对市政府的起诉。
本院认为，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条之规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，市政府作出批准依法收回刘金玉享有的涉案国有土地使用权批复后，市国土局西山分局向刘金玉作出《关于收回刘金玉国有土地使用权注销土地登记的通知》，并对外发生法律效力。根据上述法律规定，市国土局西山分局系本案适格被告。而市政府并非作出本案所诉行政行为的法定主体，其作为批准机关，实施的批准行为并未对外发生法律效力，依法不属本案适格被告。刘金玉针对市政府的起诉应予驳回，一审法院对刘金玉诉市政府的起诉事项作出实体判决错误，本院予以纠正。另外，刘金玉对市国土局西山分局的起诉事项，本院另行作出判决。据此，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销云南省昆明市中级人民法院（2016）云01行初66号行政判决中“驳回刘金玉要求撤销昆明市人民政府收回其国有土地使用权的行为的诉讼请求”的判决内容；
二、驳回刘金玉对昆明市人民政府的起诉。
本裁定为终审裁定。
审判长 赵学军
审判员 桂 蕾
审判员 赵 霁
二〇一七年九月十一日
书记员 包欣鑫