广东省湛江经济技术开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤0891行初76号
原告骆伟明，男，1954年9月27日，汉族，住广东省吴川市。
委托代理人刘素娟，女，1960年1月11日出生，汉族，住广东省吴川市。
委托代理人孙浓仙，女，1962年7月14日出生，侗族，住广东省吴川市。
被告吴川市公安局，住所地吴川市梅菉街道办解放北路21号。
法定代表人罗爱军，该局局长。
委托代理人林志荣，吴川市公安局法治大队副大队长。
委托代理人曾昭敏，吴川市公安局治安大队副大队长。
被告湛江市公安局，住所地湛江市人民大道北9号。
负责人：黄勇武，局长。
委托代理人柯孟，湛江市公安局法制支队科员。
原告骆伟明不服被告吴川市公安局治安行政处罚及被告湛江市公安局治安行政处罚复议决定及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月15日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月19日公开开庭审理了本案。原告骆伟明及其委托代理人刘素娟、孙浓仙，被告吴川市公安局的委托代理人林志荣、曾昭敏，被告湛江市公安局的委托代理人柯孟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告吴川市公安局于2016年12月5日作出湛吴公（治）行罚决字[2016]00173号行政处罚决定书，认为原告骆伟明于2016年10月20日在北京市中南海周边扰乱单位秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，决定对骆伟明处以行政拘留十日。原告不服该决定，向被告湛江市公安局申请行政复议。被告湛江市公安局于2017年1月26日作出湛公复决字[2017]02号行政复议决定书，决定维持被申请人吴川市公安局作出的湛吴公（治）行罚决字[2016]00173号处罚决定；申请人骆伟明提出的行政赔偿请求不符合国家赔偿法的规定，不予赔偿。
原告骆伟明诉称，请求1、依法撤销湛公复决字[2017]02号行政复议决定书和湛吴公（治）行罚决字[2016]00173号行政处罚决定书；2、依照《国家赔偿法》的有关规定，赔偿原告的误工损失和精神损失人民币55100元。事实和理由：一、由于原告在本地、在湛江、在广东省多次反映问题得不到解决，无奈被逼进京上访反映问题，多次向北京国家信访局邮寄材料和上访，但是被吴川维稳工作人员孙武杰带回吴川公安局办案区问话。2016年10月20日原告穿着冤衫、挂着最高人民法院院长ＸＸ的照片，含着血泪求晴天，后被法警劝离。之后又到中南海府右街穿着冤衫、挂中央领导相片，又被府右派出所送入马家楼，由驻京办等人从马家楼接回到保定阳光宾馆软禁了五天，进行问话作了笔录，我要求把训诫书给我，他们拒绝了，于是我也拒绝在问话笔录签名。之后我跟着孙武杰回湛江，并被强行送回到吴川公安局，同时作出拘留15天决定，但执行了一天就释放了。到了同年12月5日，我在吴川公安局门口外挂鸣冤状，为此事吴川公安局又重复拘留十天，理由与上次的相同——超越上访，在中南海周边扰乱单位秩序。期间，以我患有高血压为由强制我吃药。
二、本案中行政处罚决定书所依据的证据严重不足，认定事实颠倒黑白，只有本人陈述、没有其他证据证明的，公安机关不能作出治安管理处罚决定，被告对原告作出的行政处罚决定书中记载着：“以上事实有违法人员的陈述、训诫书、常住人口信息、到案经过等证据证实。首先原告没有陈述过认为上访是违法的，训诫书原告从来没见过，不是违法的证明，因此被告违反了法律规定，侵害了当事人的合法权益。其次，本案中被告在行政处罚决定书及证据中并没有说明原告在上访的时候是如何扰乱了马家楼和天安门、中南海及周边地区的办公秩序或者公共秩序的，也没有说明造成了情节是否严重，如果原告的行为扰乱了单位秩序，那么应该有受到干扰的单位、现场证人、目击证人等出具证据来证明，被告应当调取原告在北京违法的相关监控录像。因此被告所作出的行政处罚决定认定事实不清，没有证据，是违法的。
三、被告在对原告作出行政处罚决定前根本未履行事先告知义务。违法的政府驻京办及被告派人非法限制原告的人身自由，说回去后给原告调查解决所反映的问题，原告被羁押回去后就被公安人员关押起来，被告根本未履行事先告知义务，也没有告知原告有陈述和申辩的权利。
四、被告没有管辖权，被告对原告的拘留是错误的，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”被告受案登记表写的是“原告在北京中南海周边扰乱单位秩序。”被告要行使发生在北京的违法行为的案件，应该是北京公安机关移送而来取得管辖权，应先由北京的公安机关先行处理为前置条件，然后再由北京的公安机关移送给被告公安机关。没有北京的公安机关先行处理，被告直接受理本案当然程序错误。
五、被告及政府将原告控制，不允许原告再去反映问题，将原告从北京押回来，这期间非法限制人身自由，或者说是采取行政强制措施，如果是行政强制措施那么应该写明拘留期限折抵的问题，实际上原告在拘留所关满十日才予以释放。上访是人民解决利益争端和维护合法权益的一种常用手段，但现实中上访者屡遭排挤、打击、报复乃至遭遇其他种种不公正的对待。1996年1月1日起施行的《信访条例》对信访、信访人、信访事项等都作了明确的解释。信访条例明确指出，任何组织和个人不得压制、打击报复、迫害信访人。再者，《中华人民共和国宪法》第四十一条也明确规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，任何人不得压制和打击报复。”《信访条例》第三条：“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。”根据上述规定，原告在地方逐级上访都不能解决问题，因而到北京找有关部门要求解决，是法律赋予的基本权利。国家有关行政机关及信访机关，有义务接待来访人员、倾听并解决反映的问题，如不属本部门解决的问题，可以告知或转给有关本门，不能认为原告来访就是扰乱了正常的工作秩序或者公共秩序。因而，原告进京上访反映相关问题并不违法。根据《信访条例》第十条、第十九条、第三十四条的规定表明越级上访也是《信访条例》所允许的，属于依法上访，并不违法。既然上访和越级上访都不违法，那么本案当事人上访的行为就不应该收到任何行政处罚。因此本案公安机关对其作出的行政处罚决定是错误的。
原告骆伟明向本院提供证明其主张的证据如下：1、湛吴公（治）行罚决字[2016]00173号行政处罚决定书和湛公复决字[2017]02号行政复议决定书，证明吴川公安局对原告的处罚；2、《只要中央直接查处，访民就会越来越少》，证明上访的依据；证据3、原告身份证，证明原告是适格的主体；4、海报，证明原告没有越级上访。
被告吴川市公安局辩称，一、我局对原告骆伟明作出行政处罚的事实清楚，证据确实、充分。2016年10月20日，原告到北京中南海上访，原告身上挂有中央领导通知的照片，后来北京西城公安分局府右街派出所民警将原告带离到府右街派出所，送到北京马家楼接待中心。2016年10月25日，原告被湛江市驻京维稳工作组劝返回吴川。以上事实有原告自己的陈述、训诫书、骆伟明本人的现场检测报告书、到案经过、常住人口基本信息等证据证实。查明事实后，我局认为，原告违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，到非信访接待场所或机关走访，其行为已构成扰乱单位秩序，应当承担法律责任。因此，2016年12月5日，我局对原告行政拘留十日，行政处罚所依据的事实清楚，证据确实充分。
二、程序合法。2016年10月27日我局接到梅菉街道工作人员移交的材料后，因原告的户籍地和居住地是吴川市，我局认为原告的居住地公安机关管辖更为适宜，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款和《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条、第七十八条规定，由我局受理调查，因案件复杂，于2016年11月25日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条第一款之规定，呈请上级公安机关批准对该案办案时间延长三十日。2016年12月5日，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条第一款之规定，我局传唤原告骆伟明到吴川市公安局办案中心调查。因原告可能适用行政拘留处罚，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十三条第一款之规定，在八小时内对原告的询问时限延长至二十四小时。2016年12月5日对原告作出的行政处罚，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条第一款之规定，将处罚决定书向原告宣告并当场交付原告。在整个办案过程均是严格依照《中华人民共和国治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的规定办理，程序合法。
三、作出行政处罚的法律依据准确、裁量适当。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”2016年10月20日原告违反《信访条例》的规定，越级上访以及到非信访接待场所或机关走访的行为扰乱单位秩序。2016年12月5日我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定对原告处以行政拘留十日的处罚，法律依据准确，裁量适当。
四、关于“上访无罪”的问题，原告没有依法向有权处理的本机或者上一级机关提出信访事项，而是到非信访接待场所的中南海周边上访，其行为违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，应当承担相应的法律责任。关于“我局超越职权和不做调查后擅自对其拘留的问题”。原告户籍地和居住地是吴川市。我局是原告的户籍地和居住地的公安机关，虽然原告的违法行为在北京市中南海周边，但是我局根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，认为原告的行为由我局管辖更为适宜。因此我局并不存在超越职权办理该案。我局依法受理该案后，及时开展收集训诫书等材料和对原告依法传唤调查等活动，我局并不存在不做调查后擅自对其拘留的行为。关于“重复拘留”的问题。原告分别于2016年6月30日、2016年7月1日和2016年10月20日到中南海周边上访，其到上访的时间不同，我局是基于两个不同的事实分别对原告作出行政拘留的处罚，并不存在重复拘留。综上，我局办理原告骆伟明扰乱单位秩序一案是依法进行的，对骆伟明的处罚事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，裁量适当，据此请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告吴川市公安局向本院提交了以下证据：1、骆伟明扰乱单位秩序案卷宗，证明对原告骆伟明行政处罚的事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律正确，裁量适当。2、引用的法律条款，证明适用法律正确。
被告湛江市公安局答辩称，一、原行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分，原告越级走访，到非信访接待场所走访的行为已构成扰乱单位秩序，以上事实有原告的陈述、训诫书、骆伟明本人的现场检测报告书、到案经过、吴川市梅菉街道工作人员孙武杰的证人证言、2016年12月5日吴川市公安局做出的湛吴公（治）行罚决字[2016]00173号行政处罚决定书、骆伟明常住人口基本信息等证据证实。二、原行政处罚决定适用法律依据准确、量处适当。2016年10月20日原告非法走访被北京市公安局西城分局训诫并送至马家楼分流中心遣返，2016年10月27日移交给吴川市公安局处理。由于原告身患高血压，当日无法对其进行询问调查，交由其家属带回，后一直未找到原告。2016年11月25日，吴川市公安局依法延长办案期限三十日。2016年12月5日，吴川市公安局依法传唤原告到接受调查，同日，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，对原告作出行政拘留十日的处罚决定。吴川市公安局作出的决定适用法律正确，程序合法，量处适当。另查明，2016年6月30日和2016年7月1日，骆伟明到北京中南海周边非法上访，2016年7月7日被吴川市公安局处以拘留五日，执行过程中由于骆伟明身患高血压，同日吴川市公安局停止对其执行拘留。综上，由于原告两次非法到京上访的违法行为，被吴川市公安局分别于2016年7月7日、2016年12月5日处以拘留五日和十日，故不存在原告所称“被押解回吴川市公安局即时于2016年10月27日作出拘留十五日的决定”和“重复拘留”的情况。三、行政复议维持原行政处罚决定正确。我局经审阅原告、被告吴川市公安局提交的书面材料，调阅本案案卷材料，严格对案件事实、法律适用和执法程序进行全面审查后，认为原处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用依据准确，量处适当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定作出维持决定。我局作出的决定依法、公正、文明，不存在滥用职权、侵犯骆伟明人身权的情况。
被告湛江市公安局向本院提供如下证据：1、骆伟明提交的行政复议申请书、身份证复印件、吴川市公安局湛吴公（治）行罚决字[2016]00173号行政处罚决定书，证明骆伟明在期限内向我们申请复议；2、湛江市公安局受理行政复议案件审批表，证明我们依法受理行政复议申请；3、湛江市公安局行政复议提交答复通知书，证明受理骆伟明行政复议后，要求吴川市公安局作出行政处罚的依据；4、湛江市公安局行政复议决定书、送达回执，证明我们在法定期限内作出决定书并送达；5、吴川市公安局提交的案件证据材料，证明对原告骆伟明行政处罚的事实清楚、证据充分，程序合法、适用法律正确，裁量适当。
经庭审质证，被告吴川市公安局、湛江市公安局对原告证据1、3真实性无异议，认为证据2、4与本案无关联。原告对被告吴川市公安局证据1有异议，被告湛江市公安局对被告吴川市公安局的证据均没有异议。原告对被告湛江市公安局的证据1-4的真实性无异议，但其中的行政处罚审批报告、延长办理期限审批报告书是内部审批与原告无关，对证据5有异议，被告吴川市公安局对被告湛江市公安局的证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对于原被告双方无异议的证据，本院予以采信并在卷确认。被告吴川市公安局、湛江市公安局认为原告提供的证据2、4与本案无关，经审查，证据2仅是公民的个人观点，没有法律依据，且与本案无关不予采信，证据4是原告的申诉资料，不能证明原告没有越级上访的事实，不予以采信。原告对被告吴川市公安局提供的证据1有异议，认为被告没有管辖权，一事两罚，事实不清，没有法律依据，程序违法，经审查，上述证据1与本案有关联，予以采信。原告对被告湛江市公安局的证据1-5所证明的内容有异议，经审查，上述证据1-5均与本案有关联，予以采信。
经审理查明，2016年10月20日，原告因房屋纠纷问题在基层政府机关得不到妥善解决，故前往中南海周边地区信访，违反相关规定被北京市公安局西城分局府右街派出所值勤民警予以训诫，训诫内容通过广播、展板等形式向原告告知宣读。民警将其带离现场后送至北京市马家楼分流中心。原告于2016年10月27日被湛江市驻京维稳工作组劝返，由吴川市梅菉镇街道工作人员孙武杰带回吴川，移交给吴川市公安局治安出入境管理大队处理。被告吴川市公安局接案后，于2016年12月5日依法传唤骆伟明，对其进行询问并告知其权利义务和进行行政处罚告知，骆伟明拒绝在传唤证、权利义务告知书及行政处罚告知笔录上签名及捺指印，并且对原告人身检查，没有搜查出任何物品。经过调查取证后，被告吴川市公安局于2016年12月5日对原告作出湛吴公（治）行罚决字[2016]00173号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，决定对骆伟明处以行政拘留十日，骆伟明于2016年12月6日被送到吴川市拘留所执行行政拘留，自2016年12月6日至2016年12月16日止。骆伟明被释放后，不服湛吴公（治）行罚决字[2016]00173号行政处罚决定书，于2017年1月10日向被告湛江市公安局申请行政复议。经复议，被告湛江市公安局于2017年1月26日作出湛公复决字[2017]02号行政复议决定书，决定维持被申请人吴川市公安局作出的湛吴公（治）行罚决字[2016]00173号行政处罚决定；申请人骆伟明提出的行政赔偿请求不符合国家赔偿法的规定，不予赔偿。原告骆伟明不服复议决定，遂在法定期限内向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的争议焦点：一、被告吴川市公安局对原告的涉案行为是否具有管辖权？二、被告吴川市公安局作出行政处罚是否事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，裁量适当，被告湛江市公安局的复议决定是否正确？三、原告请求赔偿损失是否具有事实和法律依据？
一、关于被告吴川市公安局对原告的涉案行为是否具有管辖权的问题。
依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款及公安部颁布的《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，行政案件一般由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖。这表明行政案件可以由违法行为地的公安机关管辖，也可以由违法行为人居住地管辖。原告骆伟明户籍所在地为广东省吴川市，故被告吴川市公安局对原告骆伟明在北京的违法行为有管辖权。
二、关于被告作出行政处罚是否事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，裁量适当的问题，被告湛江市公安局的复议决定是否正确。
从北京市公安局西城分局府右街派出所作出的《训诫书》、湛江市公安局驻京维稳工作组的上访人员交接表、骆伟明的询问笔录及自己陈述等证据均有效地证实了，骆伟明确实于2016年10月20日到中南海周边地区进行上访，事实清楚，证据充分。
关于原告的上访是否合法的问题。原告诉称其上访行为是合法的，是逐级上访的，但是基层政府机关都不能妥善解决，被逼无奈才去走访的，不应该受到行政处罚。本院认为，中南海周边地区是国家领导及政府办公的重点保护敏感地区，不是信访接待场所，不接待信访人员的走访，周边不允许信访人员滞留或聚集。根据《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”原告骆伟明应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访问题，在中南海周边滞留，进行信访，其行为在一定程度上扰乱了公共秩序，影响了社会稳定。并且根据《国家信访局关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》第四条：“信访人提出信访事项，一般应当采用书信、电子邮件、网上投诉等书面形式。信访人采用走访形式提出信访事项，应当根据信访事项的性质和管辖层级，到依法有权处理的本级或上一级机关设立或者指定的接待场所提出。首先接谈的机关先行受理，不得推诿。对跨越本级和上一级机关提出的信访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关。”和《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》第八项规定：“引导群众依法逐级反映诉求。深入学习宣传贯彻《信访条例》，加快推进信访工作法治化建设。严格落实《信访条例》关于“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的原则，健全依法及时就地解决群众合理诉求机制，进一步强化属地责任，积极引导群众以理性合法方式逐级表达诉求，不支持、不受理越级上访。中央和国家机关来访接待部门对应到而未到省级职能部门反映诉求的，或者省级职能部门正在处理且未超出法定处理期限的，或者信访事项已经依法终结的，不予受理。各地可结合实际指定具体实施办法。依法维护信访秩序，对信访活动中的违法犯罪行为，由公安机关依法处理。”由此可知，群众应当向依法有权处理的本级或上一级机关设立或者指定的接待场所提出问题，我国并不支持越级上访的行为，原告诉称越级上访不违法，本院不予采信。原告越级上访的行为触犯了《中华人民共和国治安管理处罚法》，应当受到治安行政处罚。
被告吴川市公安局在受理该案件后传唤了原告并进行了询问，由于原告拒绝在传唤证、询问笔录、权利义务告知书和行政处罚告知上签名，被告在传唤证、询问笔录、权利义务告知书和行政处罚告知上注明原告拒绝签字的情况是符合法律规定的，对原告的询问时限延长至二十四小时和对该案办案时间延长三十日的呈请报告程序合法，程序合法。在经调查终结并履行告知义务后，对原告处以十日行政拘留具有法律依据，行政处罚裁量适当，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定。
关于被告及政府将原告控制，不允许原告再去反映，是否限制其人身自由，是否应该折抵行政拘留期限的问题。根据《信访条例》第四条规定：“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时就地解决问题与疏导教育相结合的原则。”原告述称的行为系发生在劝返途中，劝返系信访工作内容之一，劝返途中发生的行为是否被告之行政行为证据尚不足，原告对劝返途中受到被告限制人身自由的主张亦未能提供相应证据予以证明，故本院不予采信。
关于重复拘留的问题。根据吴川市公安局治安出入境管理大队2016年12月5日出具的办案说明，吴川市公安局是基于两个不同的事实分别对原告作出行政拘留的处罚，并不存在重复拘留。
综上，吴川市公安局对原告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。
关于被告湛江市公安局作出的行政复议决定是否正确问题。湛江市公安局在行政复议期间，按照法定程序受理复议申请，依法审查吴川市公安局作出行政处罚决定的证据材料，在法定期限内作出《行政复议决定书》并依法送达，认定案件事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，本院予以支持。综上，原告骆伟明请求撤销湛吴公（治）行罚决字[2016]00173号行政处罚决定书和湛公复决字[2017]02号行政复议决定书，本院不予支持。
原告请求赔偿损失是否具有事实和法律依据。
根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定。本案中，原告存在违法行为，被告对原告作出行政拘留处罚的行政行为合法，原告请求赔偿没有法律根据，故原告要求被告赔偿的请求，本院不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、第十条第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告骆伟明的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告骆伟明负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湛江市中级人民法院。
审 判 长 陈 晓
代理审判员 李国栋
人民陪审员 杨 桃
二〇一七年五月二十四日
书 记 员 李小惠
附：相关法律条文及司法解释
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
2、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第九条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
第十条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任，因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。
3、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。