四川省雅安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川18行赔初6号
原告刘忠，男，汉族，住四川省成都市武侯区。
委托代理人贺秦书，四川中星律师事务所律师。
委托代理人邸珂皓，四川中星律师事务所律师。
被告雅安市雨城区人民政府，住所地：四川省雅安市雨城区。
法定代表人苟乙权，职务区长。
委托代理人蒋剑鑫，雅安市雨城区人民政府法制办副主任。
委托代理人袁福强，四川同兴律师事务所律师。
原告刘忠因与被告雅安市雨城区人民政府（以下简称雨城区政府）房屋行政强制及行政补偿一案，本院于2016年10月28日受理后，依法组成合议庭，按照法律规定将房屋行政强制、房屋行政补偿分案后，与刘忠诉雨城区政府房屋行政征收、房屋征收行政赔偿案于2016年11月22日公开开庭进行了合并审理。原告委托代理人贺秦书、邸珂皓，被告委托代理人蒋剑鑫、袁福强，证人李志华、姚云松、陆相国到庭参加诉讼。本案（房屋行政补偿）现已审理终结。
原告诉称，2003年1月17日，原告向雅安法官培训接待中心购买人民路57号364.54平方米的地下室商业用房。2013年8月6日，雅安市雨城区房屋征收补偿办公室发布《东大街38号大院片区模拟征收补偿安置方案》。原告所购买的上述房屋也在拆迁范围内。2013年9月16日，原告书面告知拆迁办，愿意以货币赔偿的方式完成拆迁工作。后被告对外公布了原告商业用房片区拆迁补偿标准，却一直未向原告支付拆迁补偿款，也未就商铺拆迁一事与原告达成协议，在未告知原告上述房屋将被拆迁，未拆迁补偿的情形下，将原告的上述房屋强制拆除。请求法院判令雨城区政府因无效行政行为，严重侵害原告合法权益，赔偿原告遭受的损失共计人民币22292788元（该损失暂时根据模拟拆迁相应标准计算）。
原告向法院提供以下证据：1.房屋买卖合同；2.购房款收据；证据1、2拟证明原告于2003年1月17日从雅安市法院培训接待中心购买了拆迁房屋并支付了购房款；3.房屋租赁合同，拟证明原告一直将被拆迁房屋出租并获取利益；4.照片，拟证明被强制拆迁房屋现状；5.雅安市雨城区东大街38号大院片区模拟拆迁宣传资料；6.告知书；7.东大街38号大院片区模拟征收补偿方案，拟证明被告就本案房屋拆迁相关事宜作出的公示方案；8.原告同意接受被告货币补偿拆迁的说明；9.同意书，拟证明原告之前明确接受货币补偿，并愿意接受对被拆迁房屋的评估；10.房地产估价委托书，拟证明原告配合被告工作，接受了被告提出的方案，并依被告要求办理了评估委托手续；11.房屋模拟征收安置补偿协议书，拟证明在该协议中被告认可仅依照房屋转让合同，作为被征收人主体资格认定的依据。
被告雨城区政府辩称：原告并非被拆迁房屋真正的所有权人，法院应当依法追加房屋所有权人为本案的被告。基于以上理由，刘忠并非被征收人，故雨城区政府对东大街38号大院的拆迁安置行为并未侵犯其合法权益。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
雨城区政府向本院提供了以下证据、依据：
第一组证据：1.征收决定的公告；2.模拟拆迁公告；3.关于延长模拟拆迁实施期限的通知；4.征收补偿安置方案；5.张贴征收决定公告的照片；6.模拟征收补偿安置方案；7.模拟拆迁意见征求表。拟证明雨城区政府征收行为的合法性。第二组证据：8.房屋买卖合同，拟证明刘忠并非房屋真正的所有权人不应得到补偿，法院应当追加房屋所有权人为本案第三人。
经庭审质证，原告对被告提供的证据质证认为：证据1，被告只举证内容，但是没有举证公示地点等，三性均不认可。证据2，模拟拆迁公告，真实性、合法性无异议，但无法实现其证明目的。证据3，该通告由被告单方面出具，且被告没有举证该公告张贴公示，对该证据的三性均不予认可。证据4，该证据第二条征收补偿安置依据明确说明评估报告是本案征收补偿安置的依据，且该补偿安置方案的第四条第一款明确指出对无产权的房屋以建筑部门的批准文件及合法来源证明、现场勘验为准，证明方案出台的时候被告认可对无产权的进行安置补偿，对证据的真实性、合法性无异议，但是不能达到被告的证明目的。证据5，没有背景和时间，完全无法证明被告将公告张贴，三性均不认可。证据7，被告提交的该组证据，证明同意率超过95%，但是其中存在大量的代签、冒签、拒绝签字的情况。同意率远远达不到95%。证据8，买卖合同原告也提交了，真实性、合法性认可，但是不能达到被告的证明目的。
被告对原告提供的证据质证认为：证据1、2，真实性、合法性、关联性有异议，雅安市法官培训接待中心并不是合格的主体，不能证明其有处置该房屋的权利，中心印章的合法性也无法印证，这只是一个合同关系，合同具有相对性，并不代表物权的转移，原告不是合法拥有该房屋的权利人。印章为雅安法官培训中心财务章现在无法核实。证据3，与本案没有关联性，甲方、乙方均与本案无关联性，合同的真实性无法核实。证据4，真实合法性予以认可，关联性不予认可，不能证明其是原告的房屋，不能达到证明目的。证据5、6、7，真实合法性予以认可，但是不能达到原告的证明目的。证据8、9，是原告单方制作的，不能表明被告同意认可，被告没有对此进行确认。证据10，这只是程序的文件，最终没有结论，且没有原件。证据11，像是一份草稿，没有盖章，也是复印件，对其三性均有异议。
经本院准许，被告申请的3名证人出庭进行了作证。被告申请三证人出庭拟证明，雨城区政府在征收过程中是按照法律规定进行的，在三证人的证言中表明有公告且是多份公告在显著的位置张贴，并在主流媒体和报纸上进行了公告。街道办的工作人员是主要宣传和实施人员，在得到95%以上居民同意的情况下进行拆迁。
原告质证认为：被告称其通过报纸、电视、张贴等方式进行公告，行政机关应就媒体、现场张贴等举出合法有效的证据，但是被告没有做到，只能通过违法的形式与事实不符的证言证明，证言含糊，不能达到证明目的。
本院对上述证据作如下确认：原告提交的证据3因无其他证据佐证，证据8、9应归为单方陈述范围，不予确认。原、被告的其余证据及证人证言符合证据三性原则，本院予以采信。
经审理查明，2003年1月17日，刘忠向雅安法官培训接待中心购买人民路57号364.54平方米的地下室商业用房，签订买卖合同。2012年5月25日，雨城区政府发布《关于东大街38号大院片区国有土地房屋模拟拆迁的公告》。公告载明：签订模拟拆迁协议户数及面积达到该片区总户数及总面积95%以上，即依法拟定征收方案，作出房屋征收决定并予以公告实施。2013年8月6日，雨城区政府制定《东大街38号大院片区模拟征收补偿安置方案》。该方案载明，签订模拟征收协议时，被征收人应将《房屋所有权证》、《国土使用权证》交征收人暂存。模拟征收结束签约率达到95%以上，协议生效后依法予以注销。签约率未达到95%以上，《房屋所有权证》、《国土使用权证》退还被征收人。2014年3月26日，雨城区政府发布《关于东大街38号大院片区房屋征收决定的公告》。公告载明，东大街38号大院片区房屋模拟征收安置补偿协议签约率已达95.01%，经雅安市雨城区人民政府研究，决定对雨城区东大街38号大院片区所涉及的房屋实施征收。嗣后，雨城区政府将包含涉案房屋在内的东大街38号大院片区进行了拆除。
另查明，本院根据案件需要依职权对涉诉房屋启动鉴定程序，经对外征询或委托，多家鉴定机构均回复该涉诉房屋因已被拆除，不能作出鉴定。另，雨城区政府至今尚未与刘忠就被拆迁房屋达成安置补偿协议，也未对刘忠被拆迁房屋作出房屋拆迁安置补偿决定。经本院调解，双方均同意按安置补偿方案，由原告给予被告补偿，但双方就所涉房屋参照片区的评估单价存在分歧，故调解未果。
本院认为，本院于2017年1月9日作出的（2016）川18行初65号行政判决已经认定刘忠符合原告主体资格，并确认被告雨城区政府拆除雅安市雨城区人民路57号地下室的行政行为违法，本院对此不再赘述。因此，本案双方争议的主要焦点为：一是原告的诉求实质，二是被告是否履行法定职责。
关于原告诉求实质。经查，本案中原告诉求为：请求法院判令雨城区政府因无效行政行为，严重侵害原告合法权益，赔偿原告遭受的损失共计人民币22292788元。其并未主张因强制拆除造成补偿之外的其他损失赔偿，也未提供该方面的证据，综合其相关诉讼案件诉求以及本案涉案房屋已纳入征收范围的实际，其诉求实质为请求被告履行房屋征收的安置补偿职责。
关于被告是否履行法定职责。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。按照上述规定，被告因不能在签约期达成协议或者对被征收人身份不能确定的情况下应当及时作出安置补偿决定，这既是被告的职权也是其应当履行的职责。本案中，被告在未与原告达成补偿安置协议的情况下，即强制拆除了所涉房屋，存在明显不当。
综上所述，本案中原告诉求主张被告按照安置补偿方案进行赔偿，其实质是要求被告履行安置补偿职责，被告安置补偿的职责不因涉案房屋已被拆除而灭失。作出安置补偿决定是房屋征收部门的法定职责，该履责行为不宜由法院直接作出。且在本院审查期间，基于涉案房屋价值未能实现评估，双方也未达成一致意见，因此法院在审理过程中也无法直接认定具体补偿数额。因此，在不能达成协议或无法确定被征收人的情况下，被告依职权应履行安置补偿职责，按照征收补偿方案作出补偿决定。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告雅安市雨城区人民政府在本判决生效之日起60日内就本案所涉地下室商业用房作出安置补偿决定。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 秦 华
审 判 员 杜文庆
代理审判员 周 莉
二〇一七年十一月二十八日
书 记 员 彭 杨