江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏06行终377号
上诉人（原审原告）张荣林、于杰等18人（名单附后）。
诉讼代表人夏莉莉，女，1973年2月28日生，汉族，住如皋市。
诉讼代表人解云虎，男，1962年5月10日生，汉族，住如皋市。
诉讼代表人刘健，男，1964年3月7日生，汉族，住如皋市。
共同委托代理人王桂国、王亚林，江苏通洋律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市行政审批局，住所地如皋市。
法定代表人范晓强，局长。
委托代理人顾承龙，如皋市规划局法制科科长。
委托代理人管蔚蔚，江苏如一律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）南通皋方置业有限公司，住所地如皋市。
法定代表人王竹青，总经理。
委托代理人张远明，南通皋方置业有限公司工作人员。
上诉人张荣林、于杰等18人因规划行政许可一案，不服海安县人民法院（2016）苏0621行初254号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭于2017年8月16日公开开庭审理了本案。上诉人张荣林、于杰等18人的诉讼代表人夏莉莉、解云虎，共同委托代理人王桂国、王亚林，被上诉人如皋市行政审批局的负责人徐猛、委托代理人顾承龙、管蔚蔚，被上诉人南通皋方置业有限公司（以下简称皋方公司）的委托代理人张远明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审经审理查明，皋方公司通过出让方式，获得了GJ2009-100#、GJ2011-151#地块的建设用地使用权，该地块座落于如城街道大司马路以东、福寿路以北、城建嘉园以南，案涉地块编号为GJ2011-151#，皋方公司拟在该地块新建丽都华府小区普通商住楼项目。2011年8月，如皋市规划建筑设计院有限公司制作了GJ2011-151#地块控制性详细规划图则，图则显示的用地性质为商业、居住混合用地，用地面积与证载面积一致，容积率小于2.0，建筑密度小于36%，绿地率大于30%，建筑限高100米。后皋方公司委托中铁工程设计院有限公司对上述两地块进行了修建性详细规划及建设工程方案设计，并将规划方案材料报如皋市规划局许可审查。如皋市规划局审查认为，规划方案与周边相邻建筑关系符合《江苏省城市规划管理技术规定》及相关规范要求，各项技术经济指标均符合规划条件，遂于2015年8月25日至9月3日，将规划方案在项目现场、城建嘉园宣传栏及城建嘉园入口处进行张贴公示，同时在如皋市门户网站进行网络公示，并告知利害关系人可以要求举行听证。公示期间，城建嘉园业主对皋方公司方案提出修改意见，如皋市规划局将城建嘉园业主意见与皋方公司进行了反馈和沟通，皋方公司与设计单位进行商讨后，将原有方案进行了调整，即将原有的1#高层南移，与最南面一幢高层相贴建，原有两幢点式高层调整为一幢高层，将地块西北角的8#楼往南移2米，原9#楼往南转一定角度增加多层与北侧城建嘉园住宅的距离，公厕从原有北侧商铺一层位置调整至高层住宅底层，以确保公厕不对城建嘉园产生影响。2015年10月20日上午，如皋市规划局在如皋原建设局五楼会议室进行第一次听证，听证事项为丽都华府小区（GJ2009-100#和GJ2011-151#地块）修建性详细规划及建设工程设计方案。城建嘉园小区业主代表，皋方公司等参加了听证会。听证会上皋方公司将新建商住楼项目的出让技术经济指标、方案调整的内容等有关方面内容当场予以说明；如皋市规划局许可审查人员将调整后的方案当场予以介绍，并将调整后的方案图纸现场发放给参与听证的城建嘉园业主；城建嘉园业主对32层建筑的楼高提出意见，不认可电脑软件模拟分析结果，认为两小区间建筑的日照间距应该算至围墙，调整的方案在听证之前没有重新进行公示不能现场消化；如皋市规划局听证后遂决定在项目现场将调整后的方案进行公示，此次听证会休会。
2015年10月23日，如皋市规划局在城建嘉园大门入口处和小区宣传栏张贴公示并附调整后的总平面图及鸟瞰图，调整后的方案亦在如皋市门户网站进行公示，书面公示中将调整后的方案的调整内容以及第二次听证会的召开时间、地点等进行了告示。2015年11月3日，如皋市规划局在原建设局五楼会议室进行了第二次听证，听证事项与第一次听证事项一致。城建嘉园业主代表、皋方公司工作人员参加了听证。在听证会上，如皋市规划局许可审查人员对城建嘉园小区业主的问题做了解答，如土地性质问题、日照间距的计算问题、32层高层日照分析是否符合规定等都予以现场答复和解读，城建嘉园有业主提出高层应该降层到25层左右以最大程度保证日照时间。
听证会后，如皋规划局于2015年12月18日审定原则同意皋方公司的规划设计方案，并将案涉1#楼高层由32层降到28层。2016年1月12日、4月12日，如皋市行政审批局依据皋方公司的申请，作出皋行审备3206822016003号企业投资项目备案通知书和皋行审环表复[2016]17号关于新建普通商住楼项目环境影响报告表的批复。2016年6月1日，中铁工程设计院有限公司依照降层后的1#商住楼，重新出具了丽都华府小区的建设项目日照分析报告，报告显示，张荣林、于杰等18人所住房屋为受影响建筑，受影响的建筑大寒日日照超过3小时。2016年6月8日，如皋市规划局将1#楼降层后的规划方案在网络上予以公示，公示载明，如皋市规划局在2015年12月18日审定了方案的总平面图，根据城建嘉园业主代表意见，对方案进行优化调整，1#楼高层住宅由32层调整为28层，建筑总高度降低11.6米，为85.85米，高层住宅面积减少约2900平米。同日，皋方公司向如皋市行政审批局申请办理1#商居楼、商铺二、商铺三及人防的工程规划许可证。2016年6月15日，如皋市规划局作出建设项目核查单，并将项目核查单等材料转交审批局。2016年6月15日，如皋市行政审批局依据皋方公司的申请、如皋市规划局的核查单等，向皋方公司颁发了与项目核查单内容一致的建字第如320682201600146号建设工程规划许可证（以下简称146号规划许可证）。
另查明，2015年9月24日，如皋市人民政府发布的皋政发[2015]124号文正式施行，该文将如皋市规划局相关的行政许可权力事项划转如皋市行政审批局行使，同时明确要求各行政机关要主动支持如皋市行政审批局的工作，对于审批过程进行现场勘察、论证、听证时需要原部门派员配合的，原部门应予配合。建设工程规划许可证的发放前的公示、听证、相关方案审查等均由如皋市规划局实施，如皋市规划局完成上述审查工作后，认为符合法定条件的出具如皋市规划局建设项目核查单，如皋市行政审批局依据如皋市规划局核查的内容发放与其一致的建设工程规划许可证。
一审法院认为，本案争议焦点在于案涉146号规划许可证的颁发程序是否合法，许可行为是否充分有据。
一、根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条规定，建设工程规划许可证的发放，涉及相邻人的重大利益，应该进行告知和听证。《建设行政许可听证工作规定》第四条亦对许可听证作出明确规定。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物等工程建设的，应该向人民政府城乡规划主管部门或确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第五十条规定，经审定的修建性详细规划、方案总平面图不得随意修改；确需修改的，应当采取听证会的形式，听取利害关系人的意见。《江苏省城乡规划条例》第四十条规定，建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案应听取利害关系人的意见。从上述条款可以看出，修建性详细规划及设计方案需进行听证。本案中，如皋市规划局分别于2015年10月20日、2015年11月3日两次举行了听证，张荣林等人虽否认举行了听证会，但与听证记录及听证现场视频资料明显不符。
二、案涉146号规划许可证的听证主体适当。张荣林等人认为，听证即使真实，听证也应由如皋市行政审批局主持。本案中，由于如皋市实行了相对集中的行政许可制度，原属如皋市规划局的建设工程规划许可证核发职能划转如皋市行政审批局，相关文件明确要求如皋市规划局对如皋市行政审批局在行政审批过程中的现场勘察、论证、听证要予以配合。审批实践中，如皋市行政审批局在行使该职能时，前期相关的审查、公示、听证工作仍由如皋市规划局承担。该种工作模式，恰恰真实反映了两部门在行政审批过程中的事项分工，符合如皋市人民政府相对集中行政许可工作的基本要求，也是审批实践所需。事实上，不单单本案案涉行政许可事项操作模式如此，划转的其他行政许可权力事项的前期工作亦是由原行政机关承担。故本案如皋市规划局组织许可前的公示听证并无不当。
三、如皋市行政审批局颁发案涉146号规划许可证已无再次听证的必要。从本案查明的事实可见，对于利害关系人在两次听证中提出的建议、意见，如皋市规划局已经进行了充分的考虑，并据此对楼层分布、楼层数、建筑总高度进行了调整，并将调整后的规划图进行网络公示。因此，如皋市行政审批局在作出案涉146号规划许可证前没有再行听证的必要。
四、案涉许可充分有据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定，申请办理建设工程规划许可证还应提交建设项目的批准、核准、备案文件。本案中，皋方公司业已向如皋市规划局提交了国有土地使用权证，修建性详细规划及建设工程设计方案，并将企业项目向审批局申请备案，环境影响报告表报审批局批复，如皋市规划局对涉案许可项目已经作出核查单，申请材料符合法律规定。GJ2011-151#地块最终容积率为1.83，绿地率为30.57%，建筑密度为35.6%，商业建筑面积为12951.27平米，符合该地块的出让主要技术经济指标和规划控制指标，符合控制性详细规划和规划条件。按照《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）的规定，高层住宅建筑应与受其影响的周边地区统一规划，并应进行日照分析，保证高层住宅之间及受其影响的周边地区住宅建筑的有效日照时间符合住宅建筑日照标准的规定，如皋市住宅日照标准为大寒日日照时间不得低于3小时，高层住宅之间的日照间距可按1：1.4的系数计算。也即，高层住宅建筑应优先进行日照分析。案涉1#楼，皋方公司委托中铁工程设计院有限公司进行规划设计，使用国家建设部认可的开发单位授权的软件进行分析计算，计算结果为受影响建筑日照时间大寒日满足3个小时的要求，且降层后的1#楼高层建筑高度为85.850米，与该高层最近的城建嘉园68号楼间距约为125米，也超过1.4的比例系数，也即1#楼日照方面同时满足了大寒日3个小时的要求和1：1.4的间距比例。
诚然，丽都华府小区的建设对部分城建嘉园的小区的业主在通风、采光等相邻权上产生了一定影响，但只要这种影响尚在法律规定的范围以内，利害关系人即应当进行适度的容忍。在被诉行政许可行为符合法律规定的情形下，利害关系人提出的应将建设层高降到25层的诉讼请求，人民法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张荣林、于杰等18人要求撤销146号规划许可证的诉讼请求。
张荣林、于杰等18人不服提起上诉称，1、被上诉人如皋市行政审批局在作出被诉行政许可前未举行听证构成程序重大违法。2、被上诉人如皋市行政审批局未在法定期限内提交作出被诉行政许可行为所依据的规范性文件，应当认定被诉行为没有依据，依法应予撤销。一审法院主动向如皋市规划局调取证据的行为违反法律规定，审判程序不合法。3、许可建设的房屋与上诉人具有重大利益关系，严重影响了上诉人日照采光权，已经超出了上诉人能够容忍限度。请求二审法院撤销一审判决及被诉行政许可。
被上诉人如皋市行政审批局辩称，1、皋方公司申请规划许可时提交的材料符合城乡规划法律规范，如皋市行政审批局所作被诉规划许可符合法律规定。2、根据如皋市人民政府关于行政许可等权力划转的通知，如皋市规划局负责规划许可前的审查、公示、听证等程序，如皋市行政审批局在作出规划许可前无需再行举行听证。请求二审法院驳回上诉人的上诉。
被上诉人皋方公司辩称，皋方公司申请规划许可时提交的材料符合规划法的相关规定，如皋市行政审批局作出的规划行政许可并无不当。请求维持一审判决。
张荣林等18人提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及一审查明的基本事实，本案的争议焦点有以下两个方面：一是如皋市行政审批局在作出146号规划许可前未举行听证是否构成程序违法；二是一审法院依职权调取证据的行为是否违反法律规定。
关于如皋市行政审批局在作出146号规划许可前未举行听证是否构成程序违法的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》、《建设行政许可听证工作规定》，对于许可事项直接涉及利害关系人重大利益的，审批机关在作出行政许可决定前，应当告知利害关系人享有听证的权利，利害关系人提出申请的，审批机关应当组织听证。上述规定之所以要求审批机关在作出许可前告知利害关系人听证权并依申请举行听证，主要是为了给予利益关系人就重要事实表示意见的机会，通过公开、民主的方式充分听取利害关系人对拟许可事项的意见、建议，从而使行政许可事项既能最大限度的保护利害关系人的合法权益，又能保障行政管理目标的实现。本案中，如皋市规划局在规划许可作出之前，已经组织召开了两次听证会，利害关系人就拟作出的规划许可事项提出了相关的意见、建议，如皋市规划局根据利害关系人提出的意见、建议，对拟建项目的建设层高、位置等均进行了相应的调整。如皋市规划局召开的两次听证会符合上述法律规定，充分保障了利害关系人的知情权、参与权。如皋市行政审批局根据如皋市规划局已经履行听证程序的事实，在作出行政许可决定前未再行听证并未影响上诉人听证权利的实现，上诉人认为如皋市行政审批局应当再行听证的主张缺乏依据，本院不予采信。
关于一审法院依职权调取证据的行为是否违反法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条规定，根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定，涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。本案中，由于案涉事实的认定不仅涉及上诉人的合法权益，同时也涉及被上诉人皋方公司的合法权益。一审法院为查明本案事实，依照上述法律规定具有向其他行政机关调取证据的职权。上诉人认为一审法院取证行为违法的主张不能成立，本院不予采信。
综上，如皋市行政审批局所作146号规划行政许可事实依据充分，程序合法。一审法院在本案的审理中并无违法之处，所作驳回上诉人诉请的判决并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张荣林、于杰等18人负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘羽梅
审判员 仇秀珍
审判员 鲍 蕊
二〇一七年八月二十五日
书记员 凌 媛
附：1、张荣林、于杰等18人名单
1.上诉人（原审原告）张荣林，男，汉族，1987年11月4日生，居民身份证号码，住如皋市。
2.上诉人（原审原告）于杰，男，汉族，1968年6月19日生，居民身份证号码，住如皋市。
3.上诉人（原审原告）夏莉莉，女，汉族，1973年2月28日生，居民身份证号码，住如皋市。
4.上诉人（原审原告）冒爱华，女，汉族，1954年11月20日生，居民身份证号码，住如皋市。
5.上诉人（原审原告）沙海华，男，汉族，1975年12月7日生，居民身份证号码，住如皋市。
6.上诉人（原审原告）戴正军，男，汉族，1979年1月9日生，居民身份证号码，住如皋市。
7.上诉人（原审原告）章建东，男，汉族，1974年10月8日生，居民身份证号码，住如皋市。
8.上诉人（原审原告）解云虎，男，汉族，1962年5月10日生，居民身份证号码，住如皋市。
9.上诉人（原审原告）刘健，男，汉族，1964年3月7日生，居民身份证号码，住如皋市。
10.上诉人（原审原告）耿佳佳，男，汉族，1983年2月22日生，居民身份证号码，住如皋市。
11.上诉人（原审原告）尤永才，男，汉族，1958年5月26日生，居民身份证号码，住如皋市。
12.上诉人（原审原告）卢宏权，男，汉族，1971年12月5日生，居民身份证号码，住如皋市。
13.上诉人（原审原告）李建军，男，汉族，1974年7月4日生，居民身份证号码，住如皋市。
14.上诉人（原审原告）刘新军，男，汉族，1976年7月15日生，居民身份证号码，住如皋市。
15.上诉人（原审原告）邹建军，男，汉族，1970年10月7日生，居民身份证号码，住如皋市。
16.上诉人（原审原告）李世霞，女，汉族，1969年1月10日生，居民身份证号码，住如皋市。
17.上诉人（原审原告）邹建国，男，汉族，1969年4月10日生，居民身份证号码，住如皋市。
18.上诉人（原审原告）刘新云，女，汉族，1966年1月21日生，居民身份证号码，住如皋市。
2、本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；