河北省邢台市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）邢行终字第209号
上诉人（原审原告）张玉书。
委托代理人张文菊。
委托代理人邓志勇，邢台市桥西区金牛大地法律服务所法律工作者。
上诉人（原审第三人）张绍普。
委托代理人刘海玲。
被上诉人（原审被告）邢台县人民政府，住所地邢台市桥东区顺德路229号。
法定代表人李振军，该县县长。
委托代理人赵会新，该县政府办公室工作人员。
上诉人张玉书、张绍普不服邢台市桥西区人民法院对张玉书诉邢台县人民政府行政复议一案作出的（2014）西行初字第33号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，�诉人张玉书及委托代理人张文菊、邓志勇，上诉人张绍普及委托代理人刘海玲，被上诉人邢台县人民政府的委托代理人赵会新，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，原告张玉书、第三人张绍普为邢台县南石门镇西石门村人，双方系东西邻居，原告在西，第三人在东。2013年双方因门前5尺空闲地使用权发生纠纷，张玉书申请南石门镇政府给予解决。2014年1月28日南石门镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定作出邢南镇决字（2014）第2号决定书。该决定书作出如下处理：1、被申请人2006年建小屋所占2尺空地属申请人默认，镇政府不予支持；2、申请人门前东边东西3尺，南北4米空闲地，是申请人张玉书使用；3、张绍普在接到本决定三日内将东西3尺，南北4米空闲地上堆积的杂物清理干净。张玉书对决定不服，于2014年3月10日向邢台县人民政府提出复议申请。邢台县政府于同日进行立案审批，于2014年3月11日通知了南石门镇政府，于2014年4月28日通知了张绍普。2014年5月13日邢台县政府作出行政复议延期通知书，通知张玉书将行政复议决定延期30日作出。2014年5月20日邢台县政府对该案进行结案审批。2014年5月19日邢台县政府作出邢县复决字（2014）1号行政复议决定书。该决定书认为，本案所争议标的物为农村空闲地使用权，农村空闲地属村集体所有，是村委会分配给村民临时使用的村内土地，村委会可以根据村庄规划及发展需要收回已分配给村民的空闲地；空闲地使用权不是法律明确规定的一种用益物权，在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》中均没有规定，不受上述法律调整，也不受上述法
律保护。邢台县政府认为南石门镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条作出邢�镇决字（2014）第2号决定书，属适用法律错误，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，撤销了南石门镇政府作出的邢南镇决字（2014）第2号决定书。张玉书对该复议决定仍不服，向法院提起行政诉讼。
原审认为，一、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，原告张玉书与第三人张绍普因门前5尺空闲地使用权发生纠纷，该纠纷也应属于土地使用权争议。南石门镇政府作为乡级人民政府根据上述法律规定，对双方发生的土地权属争议有权依法作出处理决定。被告邢台县政府所主张农村空闲地使�权不受《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》调整、保护的观点不能成立，本院不予支持。二、行政机关在作出具体行政行为前应当先进行审批。本案中，邢台县政府于2014年5月19日作出邢县复决字（2014）1号行政复议决定书，而在其向本院提交的证据“行政复议结案审批表”中，审批日期为2014年5月20日，审批日期在后，行政复议决定日期在前，故被告作出行政复议决定在内部进行审批时顺序颠倒，属程序不当。综上，邢台县政府作出的邢县复决字（2014）1号行政复议决定书，认定依据不足，适用法律错误，作出复议决定的程序存在瑕疵，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目之规定，判决撤销被告邢台县人民政府于2014年5月19日作出的邢县复决字（2014）1号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告邢台县政府�担。
上诉人张玉书上诉的主要理由：1、本案争议的五尺空闲地，已由西石门村委会规划给其使用，虽张绍普于2006年建小房占用2尺，当时无争议，但并不能说明是合理合法长期永久占用。镇政府应当确认五尺空闲地归其使用。镇政府的处理决定依据不足。2、原审法院判决撤销复议决定，未判决复议机关重新作出具体行政行为，属于漏判。3、被上诉人邢台县人民政府作出的复议决定，违背《行政复议法》的基本原则，仅撤销了镇政府的处理决定，未责令镇政府重新作出具体行政行为，不符合法律规定，对当事人的争议未予解决。
上诉人张绍普上诉的主要理由：1、原判应当对五尺空闲地的使用权予以确认，应当明确归张玉书还是归张绍普。如果不符合确认条件，应当告知不予确认的理由和依据。2、原判撤销了邢台县人民政府作出的复议决定，但并告知撤销后，是否应该重新作出具体行政行为。且应主动告知行政相对人采取何种方式予以救济。3、邢台县政府作出的处理决定并无不当，其作出的审批是结案审批，并不是对复议决定书的审批。
被上诉人邢台县人民政府庭审答辩的主要理由：1、村内空闲地使用权不受《土地管理法》第十六条调整，也不受《物权法》调整。2、根据《村民委员会组织法》的规定，农村空闲地属于村民自治权，由村委会管理、分配和使用。农村空闲地完全属于村民自治的权利，乡镇人民政府不能干涉村民自治范围事项，南石门镇人民政府适用《土地管理法》作出的决定属于适用法律错误。
在举证期间，原审原告张玉书向一审法庭提交了以下证据：1、2013年11月1日西石门村委会证明；2、2014年3月18日南石门镇政府关于西石门村张玉书提出行政复议申请的答复；3、2014年1月28日邢南镇决字（2014）第2号�石门镇政府决定书；4、照片两张。
原审被告邢台县人民政府向法庭提交了以下证据及依据：1、2014年3月6日张玉书行政复议申请书；2、2014年1月28日邢南镇决字（2014）第2号南石门镇政府决定书；3、行政复议立案审批表；4、邢县复答字（2014）1号行政复议答复通知书；5、2014年3月18日南石门镇政府关于西石门村张玉书提出行政复议申请的答复；6、第三人参加行政复议通知书；7、行政复议延期通知书；8、邢县复决字（2014）1号行政复议决定书；9、行政复议结案审批表；10、送达回证五份；11、2014年1月15日西石门村委会关于张玉书与张绍普纠纷的处理意见；12、民间纠纷受理调解登记表；13、2013年11月13日西石门村委会证明；14、2013年11月1日证明。
原审第三人张绍普向一审法庭提交了以下证据：1、张军山证言；2、刘海玲证言；3、张军山土地使用证；4、照片九张。
�上证据经质证后，已随卷移送本院。
本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，一、上诉人张玉书与上诉人张绍普因五尺空闲地使用权发生争议，经西石门村委会多次协调未果，遂由张玉书申请南石门镇人民政府处理。村民因空闲地使用权发生争议属于土地使用权范畴。因此，南石门镇人民政府对此类争议予以处理，符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定。被上诉人邢台县人民政府认为，南石门镇人民政府无权处理本案争议，并提出《中华人民共和国土地管理法》中列举的所有权、使用权等权利的基本特征是都可以办理土�登记、核发证书，而空闲地使用权是根本不予登记、发放证书的，因此，空闲地使用权不受该法的调整和保护。上述观点属于理解错误，并无法律依据。原判以此理由撤销邢台县人民政府（2014）1号行政复议决定并无不妥。二、根据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十三条第二款的规定：“复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。”原判未责令复议机关重新作出复议决定欠妥，应予纠正。三、上诉人张玉书提出，镇政府的处理决定依据不足，应当确认五尺空闲地归其使用。由于本案是对邢台县人民政府作出复议决定的行政行为是否合法以及对村民双方所争议的村内空闲地使用权政府是否有权处理进行审查，因此，对于争议的五尺空闲地使用权归谁使用不是�案审理范围，故其理由不予采纳。四、上诉人张绍普要求原判应当对五尺空闲地的使用权予以确认，因法院无权代替行政机关行使行政权，故其主张亦不能支持。五、二上诉人均主张，原审应在判决撤销被上诉人复议决定的同时判令政府重新作出行政行为的理由，于实相符，于法有据，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
责令邢台县人民政府两个月内重新作出复议决定。
一审案件受理费负担不变，二审案件受理费100元由上诉人张玉书、张绍普各负担35元，被上诉人邢台县人民政府负担30元。
本判决为终审判决。
审判长 苏天志
审判员 梁国彬
审判员 赵文志
二〇一四年十一月二十日
书记员 王 洋