内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内25行终32号
上诉人（原审原告）锡林浩特市兴盛建筑安装有限责任公司（简称兴盛公司），住所地锡林浩特市杭办区。
法定代表人盛福山，职务总经理。
委托代理人张金泉，多伦县148协调指挥中心法律服务所法律工作者。
委托代理人马新，该公司职工。
被上诉人（原审被告）多伦县人力资源和社会保障局（简称多伦县人社局），住所地多伦县淖尔镇地税综合办公楼二楼。
法定代表人张立军，职务局长。
委托代理人梁松林，该局职工。
委托代理人徐长祥，内蒙古恃法律师事务所律师。
原审被告多伦县人民政府，住所地多伦县淖尔镇党政办公楼。
法定代表人刘建军，职务县长。
委托代理人任大为，多伦县人民政府法制办主任。
上诉人兴盛公司诉多伦县人社局、多伦县人民政府劳动行政裁决一案，多伦县人民法院于2013年10月21日作出行政判决。兴盛公司不服，向本院提起上诉，本院经审理驳回上诉，维持原判。兴盛公司向本院申请再审，本院于2014年7月24日作出（2014）锡中法行监字第3号驳回再审申请通知书。兴盛公司不服，向锡林郭勒盟检察分院申诉。锡林郭勒盟检察分院向本院提出再审检察建议。本院于2016年12月23日作出（2016）内25行监1号行政裁定书，再审该案。经过审理于2017年3月28日作出（2017）内25行再1号行政裁定，裁定：一、撤销多伦县人民法院（2013）多行初字第2号行政判决和本院(2013)锡行终字第14号行政判决；二、发回多伦县人民法院重新审理。多伦县人民法院于2017年7月31日作出（2017）内2531行初3号行政判决，兴盛公司不服向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年10月16日公开开庭审理了本案。上诉人兴盛公司的法定代表人盛福山，委托代理人张金泉，委托代理人马新到庭参加诉讼。被上诉人多伦县人社局的委托代理人梁松林，委托代理人徐长祥到庭参加诉讼。原审被告多伦县人民政府的委托代理人任大为到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实如下，2011年5月15日原告兴盛公司与兴盛公司白音项目部签订挂靠合同，双方约定，项目部挂靠原告企业资质从事建筑施工项目多伦县会盟小区商住楼2＃、3＃住宅工程。2011年5月28日，兴盛公司法定代表人、执行董事盛福山给白音出具授权托书，授权委托白音为兴盛公司白音项目部经理，并委托代理兴盛公司就会盟商住小区建设施工过程中的一切事宜。对代理人在此过程中所签署的一切文件和处理与之相关的一切事务均以承认。2011年5月26日，兴盛公司白音项目部将多伦县会盟商住小区1#商住楼门洞北侧部分工程、2#、3#住宅楼工程以清工形式承包给刘殿有、许海军二人施工。2012年9月24日，多伦人社局接到刘殿有雇佣的工人代表投诉兴盛公司拖欠工人工资后，立案处理，2012年9月25日被告多伦人社局向兴盛公司白音项目部下达了多人社监指令[2012]3号《劳动保障监察限期改正指令书》，要求其于2012年9月27日前改正，并将改正情况报劳动保障监察大队。2012年11月9日被告多伦人社局作出多人社监询字[2012]第2号《劳动保障监察调查询问通知书》，要求兴盛公司白音项目部主要负责人或委派专员到多伦县劳动保障监察大队接受询问，并提供相关材料包括:施工企业资质、全体职工花名册、工人出勤记录本、施工日志、工人工资发放表、发放工资的财务凭证和刘殿有施工队欠发工资处理情况，兴盛公司白音项目部未按要求接受提供材料与接受询问。2013年3月18日，刘殿有向劳动监察大队提供了原始记工本8张、工资发放明细表7张、工资汇总表3张，根据刘殿有提供的以上材料，总计拖欠51人工资691176元。2013年3月19日被告多伦人社局向原告下达了多人社监告字[2013]第8号《劳动保障监察行政处理事先告知书》，拟对其作出如下行政处理：要求原告支付51名工人工资691176元，并告知如有异议，可在接到本告知书之日起5日内提出陈述和申辩；逾期未提出陈述或者申辩，视为被告知人放弃陈述和申辩的权利。兴盛公司在指定的期间内未进行陈述和申辩。2013年4月1日，被告多伦人社局依据《劳动保障监察条例》第十八条（二）款和劳社部发[2005]12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第四条之规定，作出原告全额支付51名工人工资691176.00元的行政处理决定。原告对此行政处理决定不服，于2013年5月30日向多伦县人民政府申请行政复议，多伦县人民政府于2013年7月17日作出多政复决字[2013]第1号行政复议决定书维持了被告多伦人社局作出的多人社监理字[2013]第8号《劳动保障监察行政处理决定书》。一审法院认为，多伦县人社局依照中华人民共和国国务院《劳动保障监察条例》第三条第一款、第四条第一款的规定，被告作为主管劳动保障监察工作的部门，具有负责本行政区域内劳动保障监察工作的主体资格，对违反劳动保障法律、法规及规章的行为，依法进行处理，属于其职权范围内的工作。依照《中华人民共和国劳动法》第五十条“工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。”根据《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十二条“工程总承包企业不得将工程违反规定发包、分包不具备用工主体资格的组织或个人，否则应承担清偿拖欠工资连带责任。”2011年5月26日兴盛公司白音项目部与刘殿有、许海军签订了合同书，将位于会盟商住小区的1#商住楼门洞北侧部分、2#、3#住宅以清工形式承包给自然人刘殿有、许海军施工，由刘殿有、许海军雇佣51名劳动者实施工程建设。原告作为总承包企业将工程承包给不具备用工主体资格的刘殿有、许海军二人，二人在施工过程中发生了拖欠农民工工资，兴盛公司对此应承担用工主体资格及清偿拖欠劳动者工资的连带责任。兴盛公司虽然主张项目部根据合同约定已超付刘殿有、许海军工程款，不欠工人工资，但按照《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第七条的规定“企业应将工资直接发放给农民工本人，严禁发放给包工头或其他不具备用工主体资格的组织和个人。”且原告也未提供能够证明已将全额工资发放给工人本人，不拖欠工人工资的证据。本案中，被告多伦人社局依法受理了劳动者的投诉申请后，对案件事实进行了调查，先后向兴盛公司下达了《劳动保障监察限期改正指令书》、《劳动保障监察调查询问通知书》、《劳动保障监察行政处理事先告知书》，对于工人的人数及工资数额的核实，多伦人社局向兴盛公司白音项目部下达了《劳动保障监察调查询问通知书》，要求其到多伦劳动保障监察大队接受询问，并提供施工企业资质、职工花名册（全员）、工人出勤记录本、施工日志、工人工资发放表原件、复印件（加盖公章）、发放工资的财务凭证、刘殿有施工队欠发工资处理情况。但兴盛公司白音项目部在接到通知书后未按要求接受询问，也未按要求提供相关材料。按照《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第八条“企业支付农民工工资应编制工资支付表，如实记录支付单位、支付时间、支付对象、支付数额等工资情况，并保存两年以上备查。”的规定，本案中兴盛公司应向多伦人社局提供用工工人以及工资发放情况的相关证据，但原告确未提供。被告多伦人社局通过对刘殿有等人的询问调查笔录，对刘殿有提供的原始记工本、工资汇总表、承包合同等证据的审查，认定拖欠51名劳动者工资行为存在。根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，多伦县人社局作出多人社监理字[2013]第8号《劳动保障监察行政处理决定书》，决定由兴盛公司全额支付51名工人工资691176元。被告多伦人社局作出的行政处理决定认定事实清楚，程序合法，原告要求撤销多伦人社局作出的多人社监理字[2013]第8号《劳动保障监察行政处理决定书》缺乏事实及法律依据，本院不予支持。被告多伦县人民政府在收到原告的行政复议申请后，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，履行了受理，答复通知，复议审查等法定程序义务，于法定期限内作出被诉复议决定书并依法送达原告，行政复议程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条之规定，判决如下：驳回原告锡林浩特市兴盛建筑安装有限责任公司的诉讼请求。
上诉人兴盛公司的上诉请求：撤销一审判决，改判为撤销多伦县人社局作出的劳动保障监察行政处理决定。事实及理由：一、一审判决适用法律错误。法院没有审查欠发51名劳动者的691176.00元工资是否真实。只有刘殿有提供的刘本人制作的工资汇总表和所谓的互无关联、严重缺乏证据要件的原始记工本，而审查这些证据的佐证材料几乎为零。刘殿有提供的无关联，缺三性的证据不可信，而用人单位又不提供相关证据，要考察刘殿有提供的证据的真假，应由行政机关调查、取证。只因用人单位不提供证据，就按不举证就负举证责任倒置而担责，违背行政诉讼程序。二、一审判决违反了《行政诉讼法》第五十四条之规定，没有对被上诉人违背《行政处理法》第三十条和第三十六条之规定，对行政行为的事实、证据、适用法律及程序问题进行审查审理。三、行政行为事实不清。拖欠工资工人的基本情况不清，将这51人认定为被拖欠工资的人，无其他证据，更未得到核实、确认。行政行为认定1#、2#、3＃楼的工程工资，而白音项目部的挂靠合同书中只对2#、3＃楼的工程负责，因此，将1＃楼的工程款列为兴盛公司承担是错误的。1＃楼的拖欠工资款是多少，应从总拖欠工资款中扣除才是正确的，此亦为事实不清。行政行为认定的拖欠工资证据不足：（1）在证明拖欠工人工资方面只提供了三项证据，即：原始《记工本》8份，《月工资表》7张，《工资汇总表》3张，这三项证据均出自刘殿有，证据在客观真实性、关联性、合法性存在问题，是缺乏证据要件的证据。这三项证据要证明的问题上，无时间、地点，也无事件和行为人的行为等记载，且均出自刘殿有一人，不能作为证据使用。（2）对提供证据的人，以及权利主张人（被拖欠工资者）均未到庭作证、接受质询，也未到庭核实身份。请求二审法院，依法撤销原判，改判撤销“决定书”，或令行政机关重新作出具体行政行为。
被上诉人（原审被告）多伦县人社局的答辩意见：被上诉人依据2013年3月18日刘殿有和工人代表提交的技工本8份，月工资表7张，工资汇总表3张，调查核实笔录40页，这些材料足以证明上诉人拖欠工人工资的事实。刘殿有身份是上诉人方的代表，他的行为就是上诉人方的行为，上诉人对刘殿有的行为应承担法律后果。上诉人将项目委托给白音项目部，工程的主体是上诉人，委托人承担责任。处理决定的相对人是上诉人。不存在主体错误情况。一审法院认定事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
原审被告多伦县人民政府的意见：2013年3月18日，多伦县人社局接到刘殿有及工人代表投诉兴盛公司拖欠工人工资，劳动保障监察大队按程序立案调查。经核实，我县会盟小区1#商住楼门洞北侧部分工程，2＃、3＃住宅楼工程由兴盛公司开发，该公司所属白音项目部于2011年5月26日与刘殿有、许海军签订了会盟小区1＃商住楼门洞北侧部分工程，2＃、3＃住宅楼工程施工合同，该建设工程以清工形式承包给刘殿有、许海军施工，由白音项目部来管理。兴盛公司出具一份授权委托书，根据该授权委托书，兴盛公司为实际用工主体，刘殿有同工人代表一起提交的原始记工本、工资汇总表和月工资表，与工人进行核实，确认拖欠工人工资事实存在。2012年9月25日，多伦县人社局向白音项目部下达了《劳动保障监察限期改正指令书》,2012年11月9日下达了《劳动保障监察调查询问通知书》，要求企业将信访工人反映的申请人所属项目部拖欠54名工人666900.00元工资的情况以书面形式报送劳动保障监察大队，并提供施工企业资质、全体职工花名册、工人出勤记录本、施工日志、工人工资发放表、发放工资的财务凭证和刘殿有施工队欠发工资处理情况等相关资料。到期后，白音项目部均未执行。多伦县人社局依法向白音项目部下达了《劳动保障监察行政处理事先告知书》，白音项目部收到后，未在规定期限内提出陈述和申辩权利，同时没有履行支付工人工资义务。白音项目部拖欠劳动者工资的行为违反了《中华人民共和国劳动法》第五十条的规定，该单位拒不执行整改指令书的行为，违反了《劳动保障监察条例》第六条之规定，依据《劳动保障监察条例》第十八条第一款第（二）项的规定，认定原告拖欠工人工资事实存在，拖欠工资人数51人，拖欠工资总额691176．00元，责令履行支付拖欠工人工资义务。上述事实，有申请书、答复书、调查笔录及证据材料予以佐证。表明兴盛公司所属的白音项目部拖欠工人工资事实存在，兴盛公司与施工人员构成事实劳务关系。兴盛公司作为有资质的法人企业，其下属“白音项目部”违规将工程转包给刘殿有，应当承担拖欠工人工资连带清偿责任。多伦县人社局于2013年4月1日对申请人作出的《劳动保障监察行政处理决定书》，是依法行使职权。从多伦县人社局提供的程序方面和事实方面的证据，可以证明多伦县人力资源和社会保障局依据一定的程序作出的行政处理决定，能证明原告在规定时间未履行相关义务的事实。本机关认为：多伦县人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察行政处理决定书》事实清楚，证据确凿，依据正确，程序合法，内容适当，并根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持多伦县人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察行政处理决定书》。请求法院驳回上诉人的诉讼请求。
本院认为，行政机关作出的行政行为应包括其法定职责、认定事实、执法程序等内容，以上内容构成行政机关应当举证证明的待证事实。行政机关对所作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，多伦县人社局作出的劳动保障监察行政处理决定，以及多伦县人民政府作出的行政复议决定未能达到法定证据确凿的证明标准，主要如下：第一、行政行为所认定的事实的存在及其时间、地点、人物等没有充分的证据证实。即对工人身份的确认以及对所拖欠工资数额的确认方面，缺少具有足够证明力的证据；第二、行政行为采纳的证据，不具有足够的证明力。即主要依据为刘殿有的确认，不能形成唯一待证事实；第三、每一份定案证据，未能达到应具有的关联性，缺少足够的互相印证。即工资发放明细表与汇总表存在等互相不符的情况。综上，被诉行政行为未能达到案件事实均有相应证据证明的标准，不符合各项证据相互协调一致的法定要求属基本事实不清。原判作出的“被诉行政处理决定认定事实清楚，程序合法”的认定，无充分证据予以佐证，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销多伦县人民法院（2017）内2531行初3号行政判决；
二、撤销多伦县人力资源和社会保障局多人社监理字[2013]第8号劳动保障监察行政处理决定；
三、撤销多伦县人民政府多政复决字[2013]第1号行政复议决定；
四、责令多伦县人力资源和社会保障局重新作出行政行为。
案件受理费50.00元，由被上诉人多伦县人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审判长 邓秀英
审判员 齐 山
审判员 李永胜
二〇一七年十二月十五日
书记员 冀雅赛