四川省雅安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川18行初39号
原告龙荣，男，汉族，住四川省芦山县。
被告雅安市人民政府，地址：四川省雅安市雨城区。
法定代表人兰开驰，职务市长。
委托代理人李秀颖，雅安市人民政府工作人员。
委托代理人郭凤林，四川雅州律师事务所律师。
第三人龙安全，男，汉族，住四川省芦山县。
委托代理人龙琼，女，汉族，住四川省芦山县。
原告龙荣不服被告雅安市人民政府（以下简称市政府）�出的《行政复议决定书》（雅府复决字〔2016〕2号），本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告龙荣，被告市政府的委托代理人李秀颖、郭凤林，第三人龙安全及其委托代理人龙琼到庭参加诉讼。现已审理终结。
芦山县人民政府（以下简称芦山县政府）于2015年9月23日作出《关于撤销<农村土地承包经营权证书>（1998）第CQ207040526号的决定》。龙安全不服该决定，于2015年11月27日向市政府请求撤销，2016年2月25日，市政府作出《行政复议决定书》（雅府复决字〔2016〕2号），撤销了芦山县政府的上述决定。
原告龙荣诉称，原告于1980年入伍，1987年退伍，至今户籍一直在芦山县太平镇马店子组，作为组村民，依政策应当享有农村土地承包经营权。本户共三人原有承包土地10.2亩，本组、村、镇均认可。芦山县政府于1998年颁发给其兄第三人的CQ207040526号《土地承包经营权证书》27亩耕地中包含了原告户下全部承包地，侵犯了原告合法权益。且证书登记承包人口9人也不符合第三人家庭当时承包人口的事实，是错误颁证，违反了有关土地承包法律。在原告提起行政诉讼的情况下，芦山县政府作出了撤销该证的决定，是遵循实事求是、有错必纠的原则，未超越法定职权的合法有效行政行为。请求判决撤销被告行政复议决定，维持芦山县政府2015年9月23日作出的《关于撤销<农村土地承包经营权证书>（1998）第CQ207040526号的决定》，并承担诉讼费用。
被告市政府答辩称，市政府作出行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人龙安全述称，1981年第一轮土地承包，龙荣、龙昌芬、龙昌林分得3份土地，确定在母亲龙昌芬名下。后因土地无人耕种，为落实交粮交税，第二轮承包第三人取得了该户的土地承包权。原告起诉所涉及的相关合同和证书是1998年9月1日颁发的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，原告起诉已超过起诉期限，应当驳回原告全部诉讼请求。芦山县政府2015年9月23日作出的撤销决定违反相关法律，是对持证人的侵权。被告作出的行政复议决定事实清楚、证据充分、程序合法，请求依法维持并保护第三人在第二轮土地承包中取得的合法权益。
被告市政府向本院提供了以下证据、依据：
1.《行政复议申请书》，拟证明本案第三人向被告提出行政复议申请；
2.《土地承包经营权证书》，拟证明1998年原中林乡沙坪村五社将27亩耕地发包给第三人，芦山县政府登记造册颁发证书，合同、证书登记三者内容一致；
3.芦山县政府《行政复议答辩状》、《关于撤销《<农村土地承包经营权证书>(1998)第CQ207040526号的决定》，拟证明芦山县政府在《土地承包合同》有效，第三人仍享有土地承包经营权情形下，对《土地承包合同》实体内容进行了审查，作出撤销权证的不当决定；
4.市政府《行政复议受理通知书》、《答复通知书》、《延期审理通知书》，拟证明被告依法受理行政复议申请、要求芦山县政府对复议事项进行答复及依法延长行政复议期限复议程序合法；
5.《雅安市人民政府行政复议书决定书》、�内挂号信函收据，拟证明被告依法作出行政复议决定并送达各当事人。
原告龙荣向本院提供了以下证据：
1.身份证和原告及其母亲龙昌芬、父亲龙才民《常住人口登记卡》、芦山县退伍军人和军队离退休干部安置领导小组办公室《证明》，拟证明原告身份、与父母同户口及芦山县太平镇钟灵村马店子组集体经济组织成员资格以及原告于1980年11月24日入伍，1987年10月1日退伍事实。
2.中林乡（镇）沙坪村五社集体土地农户经营卡片；2009年11月1日芦山县太平镇钟灵村村民委员会、马店子村民小组共同签章及黄发义、周玉勋、李安贵、涂永富签字的联合《证明》；2014年2月27日村民小组、村委会、芦山县太平镇人民政府《证明》；邛崃市前进镇人民政府、前进镇凤凰社区居民委员会2015年7月10日《证明》；龙安芬、龙安均、龙安之身份证及表达的意见，拟证明第一轮承包包括原告在内的龙昌芬户下土地承包面积10.02亩，1998年第二轮承包，第三人的《土地承包合同书》所承包土地27亩，人口9人，其中含有该10.02亩土地。原告本人在其妻所在地邛崃前进镇凤凰社区没有耕地。原告的其他兄、姐对争议的看法和意见。
3.2012年7月5日芦山县司法局太平司法所《关于钟灵村马店子组龙荣与龙安全林地和承包地纠纷的情况》；2013年10月17日芦山县太平镇人民调解委员会《关于太平镇钟灵村马店子组龙荣与龙安全纠纷的答复意见》，拟证明基层调解组织多次调解不成及认为纠纷的原因是发包方违反政策收回原告的三份土地发包给第三人，剥夺了原告承包权。
4.2013年9月12日更正登记申请；2014年2月20�民事诉状；芦山县人民法院受理案件通知书（2014）芦山民初字第202号；《四川省芦山县人民法院行政裁定书》（2015）芦山行初字第10号，拟证明原告在基层调解无效的情况下请求过行政更正登记申请、提起过民事诉讼和行政撤销诉讼，行政诉讼因审理中芦山县政府作出决定撤销了第三人持有的农村土地承包经营权证书而自愿撤回行政起诉。
5.芦山县政府《关于撤销<农村土地承包经营权证书>(1998)第CQ207040526号的决定》；市政府《行政复议书》雅府复决字〔2016〕2号，拟证明芦山县政府作出撤销原土地承包经营权证书行政行为和被告撤销县政府决定的行政复议行为。
第三人龙安全向本院提供了以下证据：
1.第三人的土地承包合同、土地承包经营权证书�农户承包经营卡片，拟证明所争议的土地承包经营权在1998年由本组发包、政府颁证确认，为合法取得的事实。
2.证人赵光全、龙安庆、张德贵书面证言，拟证明本村民小组对无人耕种、无人交粮、税、承包人长期在外，在土地小调整中有收回土地重新发包的情形，以印证龙昌芬名下包含原告原土地是由发包方收回后重新发包及刘元高、高全华、邹玉花、姚志祥、龙安才、张德华等7人共同证明第三人双亲由其安葬。
庭审中，各方当事人对各方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。被告提供的证据1-5，原告、第三人均无异议。原告提供的证据1-5，被告、第三人质证认为对证据1和5无异议，其余与本案无关联。第三人提供的证据1-2，被告、原告质证认为对证据1无异议，对证据2认为与本案无关联。
本院经审查认为，原告提交的证据1、5，被告提交的全部证据1-5，第三人证据1均与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，依法予以确认。原告、第三人所举证据中其他与被告证据相同的不重复确认。因本案审理的范围是复议机关撤销原行政行为的合法性，待证事实是芦山县政府的原行政行为是否构成越权对承包合同实体内容的审查，不涉及对土地承包合同争议及土地经营权归属的审查，故原告、第三人提供的其余证据与本案待证事实无直接关联，本院不予采信。
经审理查明，原告与第三人系弟兄关系。1981年第一轮土地承包时，原告及其父母分有三份土地（合计面积10.02亩）。1998年第二轮土地续包时，太平镇钟灵村马店子村民小组将该户原承包土地一并发包在第三人一户名下，第三人与村民小组于1998年9月1日签订了土地承包合同（合同编号207040526），承包耕地共27亩。第三人取得了由芦山县政府颁发的《土地承包经营权证书》。之后原告为要求退还承包地与其兄第三人发生纠纷，经基层调解组织调解无效。2015年6月3日，原告向芦山县人民法院提起撤销第三人所持《土地承包经营权证》行政诉讼，诉讼中芦山县政府于2015年9月23日主动作出了《关于撤销<农村土地承包经营权证书>（1998）第CQ207040526号的决定》，撤销第三人持有的《农村土地承包经营权证》。第三人不服，于2015年11月27日向被告提出复议申请，要求撤销该决定。2015年12月1日，被告受理行政复议申请。2016年1月26日，被告作出延期审理通知。2016年2月25日，被告经复议作出《行政复议决定书》（雅府复决字〔2016〕2号）,撤销芦山县政府《关于撤销<农村土地承包经�权证书>(1998)第CQ207040526号的决定》,并于2016年3月15日邮寄送达该决定书。原告不服复议决定，在法定时限内于2016年3月30日向本院提行政诉讼。
本院认为，依据《物权法》、《农村土地承包法》及最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定，农村土地承包经营权的取得和生效源于承包合同。当事人之间基于承包经营发生的纠纷属于民事性质的纠纷，双方可以通过协商调解解决、协商调解不成的，可以将纠纷提请农村土地承包仲裁或直接通过民事诉讼解决。县级以上地方人民政府作为颁发土地承包经营权证的机关，有权在职权范围对登记颁证中出现的错误依法进行更正和处理。但当争议涉及登记、颁证之基础民事行为,即农村土地承包合同的合法性及效力相关问题时，应由当事人依照�当程序，依法提请有权机关先行解决该基础民事争议，然后再行依法处理权利证书问题。颁证机关不能凭借自己判断，替代争端解决机构，直接就农村土地承包合同效力性问题作出决断。
本案原告认为自己的合法承包经营权在第二轮土地承包中，因钟灵村马店子组将本户名下土地发包给第三人而受到侵害，要求返还承包地，在第三人承包合同效力未被依法否定前，因土地承包经营权的设定和生效源于承包合同，原告要求颁证机关撤销颁证，并不能实现其要求返还承包地的目的。芦山县政府在没有仲裁机构和人民法院通过法定程序作出有效法律文书确认第三人与村民小组签订的承包合同无效情形下，基于自己的判断认为太平镇钟灵村马店子组在第二轮土地发包时，为便于管理，改变原土地权属，误将龙昌芬名下所有承包地全部颁发在�三人名下，侵犯了原告合法权益，其决定撤销第三人持有的《土地承包经营权证书》，实质是替代了纠纷解决机构对承包合同的实体问题进行了审查。被告认为芦山县政府原行政行为对《土地承包合同》实体内容进行了审查，违反了相关法律法规的规定，并作出撤销芦山县政府作出的《关于撤销<农村土地承包经营权证书>(1998)第CQ207040526号的决定》。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。原告起诉未超过法定起诉期限，但要求撤销复议决定的诉讼请求缺乏法律根据和理由，不能成立。被告、第三人请求维持复议决定的意见予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法�判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下：
驳回原告龙荣的诉讼请求。
案件受理费50元由龙荣负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 王 强
审判员 孙智勇
审判员 李玲琦
二〇一六年五月三十日
书记员 彭 杨
附相关法律条文
1.《中华人民共和国物权法》第一百二十七条
土地承包经营权自土地承�经营权合同生效时设立。
县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。
2.《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条
因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
3.最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条
因发包方违法收回、调整承包地，或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠�，按照下列情形，分别处理：（一）发包方未将承包地另行发包，承包方要求返还承包地的，应予支持：（二）发包方已将承包地另行发包给第三人，承包方以发包方和第三人为共同被告，请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的，应予支持。但属于承包方弃耕、撂荒情形的，对其赔偿损失的诉讼请求，不予支持。