上海市松江区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）松行初字第201号
原告张若愚。
被告上海市松江区住房保障和房屋管理局，住所地上海市松江区中山中路38号。
法定代表人杨怀志，局长。
委托代理人马伟荣，上海市申中律师事务所律师。
委托代理人马笑天，上海市申中律师事务所律师。
第三人上海中海海富房地产有限公司，住所地上海市松江区洞泾镇长兴路1586号712室。
法定代表人齐大鹏，董事长。
委托代理人朱煜，上海市远东律师事务所律师。
委托代理人沈伯华，上海市远东律师事务所律师。
原告张若愚不服被告上海市松江区住房保障和房屋管理局（以下简称“区住房局”）向第三人上海中海海富房地产有限公司（以下简称“中海公司”）核发住宅交付使用许可证，向本院提起诉讼，本院于2015年12月7日立案。鉴于中海公司与本案讼争的行政行为有利害关系，故本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2016年1月12日公开开庭审理了本案。原告张若愚，被告的副局长唐可农及委托代理人马伟荣、马笑天，第三人的委托代理人沈伯华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年9月2日，被告向第三人核发《上海市新建住宅交付使用许可证》（以下简称《住宅使用证》），主要内容为：根据《上海市新建住宅交付使用许可规定》（以下简称《规定》），经审核，本建设项目符合交付使用许可要求，准予交付。建设单位中海公司，项目名称中海悦庭，项目地址陆家圈路269弄，发证面积30386.26平方米。
原告张若愚诉称：2015年9月1日被告向第三人核发了《住宅使用证》。同月3日原告接到第三人中海悦庭小区的入户申请书，要求原告收房。次日原告至小区收房，发现陆家圈路无法进入，正处于施工中，而用于出入小区的李家湾路也在施工中，且道路坑坑洼洼。另，145、146、179、180号四栋房屋被开发商擅自改为商业活动用房销售处。2015年8月31日原告等业主至被告处举报第三人未按照批准的建设工程规划许可证建造，在新建的住宅小区建造违法建筑，将145、146、179、180号房屋擅自改为商业用房以及小区与城市道路未连通。被告作为政府的房屋土地管理职能部门，对违法违规行为不予处置，而是强行核发《住宅使用证》，不符合《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的规定，损害了政府的公信力，损害了人民的利益。为了维护政府的公信力及自身的合法权益，原告请求依法撤销被告核发的《住宅使用证》。
被告区住房局辩称：根据《规定》第三条第二款的规定，被告具有核发新建住宅交付使用许可证的行政职权。2015年8月28日被告收到第三人中海公司提交的包括《上海市新建住宅交付使用申请表》在内的共十二项申请材料。被告在受理第三人的申请后，对其提交的材料进行了审核，并到现场对住宅、公共服务设施等配套建设情况及相关建筑物、构筑物完成情况进行核查，拍摄现场照片，现场填写《上海市新建住宅交付使用审核现场核查（复查）意见书》以及《交付使用许可证现场核查（复查）记录表》。经审查，第三人开发的中海悦庭项目符合交付使用条件，故被告于2015年9月2日向第三人核发了《住宅使用证》。被告核发《住宅使用证》的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律规范正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人中海公司述称：被告核发《住宅使用证》适用法律正确，程序合法，被告的行政行为合法有效，请求依法驳回原告的诉讼请求。
庭审中，被告提供以下证据：
1、《规定》第三条第二款。
2、《＜上海市新建住宅交付使用许可规定＞实施细则》（以下简称《实施细则》）第七条、第八条、第九条、第十条。
上述证据1、2，证明被告具有核发《住宅使用证》的职权，以及被告作出核发《住宅使用证》的行政行为适用法律正确、执法程序合法。
3、2015年8月28日《上海市新建住宅交付使用申请表》以及《住宅项目汇总表》。
4、2013年10月10日《建设用地批准书》、《上海市房地产权证》以及2013年7月12日、2013年9月23日《上海市国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《用地出让合同》）。
5、2013年10月28日《关于审定新农河1号地块商品住宅项目＜建设工程设计方案＞的决定》及附图。
6、2014年2月17日《建设工程规划许可证》及所附建筑工程项目表、总平面图。
7、2015年8月26日《建设工程竣工验收备案证书》以及《建设工程竣工验收备案工程明细表》。
8、《新建住宅配套建设验收合格证明》（供水、供电、雨污水排放、燃气、电话、宽带、有线电视）。
9、2015年8月28日《城市基础设施配套费缴纳证明（交付）》以及收据。
10、2015年8月4日《上海市建设工程竣工验收合格证》。
11、2014年5月18日《编订（变更）门弄（楼）号牌通知》以及加盖公安部门公章的门牌号批件附图。
12、2015年8月27日《房屋土地权属调查报告书》。
13、《上海市新建住宅质量保证书》、《上海市新建住宅使用说明书》。
14、2015年8月15日《社区服务管理用房备案（交接）证明》及附图、《住宅项目分期建设与交付信息表》（表一：分期交付表；表二：分期建设表）。
上述证据3-14，证明第三人向被告申请新建住宅交付使用许可证并依法提交了相关材料。
15、被告现场核查时拍摄并留存的照片。
16、《上海市新建住宅交付使用审核现场核查（复查）意见书》、《交付使用许可证现场核查（复查）记录表》。
17、2015年9月2日被告核发的《住宅使用证》。
上述证据3-17，证明被告作出核发《住宅使用证》的行政行为认定事实正确、执法程序合法。
经质证，原告对证据1、9、12无异议。对证据2法律规范本身无异议，但认为被告不仅应适用《实施细则》第七条至第十条的规定，还应适用《规定》第五条第（六）项和《实施细则》第六条以及《行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定。对证据3的真实性、关联性无异议，但对证明力有异议，认为申请表上的面积与规划建设许可证的地下建筑面积不一致，少了668.5平方米，因此开发商未按批准的规划许可及附图进行建设，被告未尽到审核责任。对证据4的真实性、关联性无异议，但对证明力有异议，认为《用地出让合同》有1.0与2.0版本，其中地上建筑面积为115076平方米，地下建筑面积除地下车库外，商业、旅游、娱乐、金融、服务、商品房等六类经营性建筑面积为0平方米，而《房屋土地权属调查报告书》中地下建筑面积为17848.07平方米，因此被告未尽到审核义务；《建设用地批准书》的有效期是2013年10月，批准使用的期限是2013年8月22日，《用地出让合同》是2013年7月，因此土地出让在批准前。对证据5的真实性、关联性无异议，但认为证明力不足，且与规划和土地管理局与第三人签订的合同规定不符。对证据6的真实性、关联性无异议，但对证明力有异议，认为地下商品房面积达17848.07平方米，与《用地出让合同》的约定不符。对证据7的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，认为2015年5月31日竣工后，原告即发现房屋存在渗漏水现象，经举报后相关单位组织专家进行了论证并出具了论证意见，而在上述意见未落实的情况下，被告就进行发证，因此合法性有异议。对证据8中的自来水部分，是营业所盖章，而营业所不具有法人资格，效力不予认可，且是证明人的留存联，并不是建设单位的留存联。在业主收房后，自来水配套尚未到位，无法续水，业主至自来水公司也无法办理。对证据10的真实性、关联性无异议，对合法性有异议，认为该证是在建设项目存在违法建筑、擅自改变房屋使用性质、未按工程规划许可证及附图建设等情况下核发的。对证据11的真实性、关联性无异议，但认为该证据恰可证明涉案项目的法定门牌号码为陆家圈路269弄1-289号。对证据13的真实性、关联性无异议，但原告收房时第三人未向原告提供《上海市新建住宅质量保证书》和《上海市新建住宅使用说明书》，因此被告未对第三人进行监管。对证据14的真实性有异议，认为记载的内容不真实，至今涉案项目没有配备老年康体社、社区活动社，而是挪作商业用途。对证据15的真实性有异议，认为照片中269弄的门牌号是编造的，应该挂在陆家圈路，但从被告提交的文件可看出是李家湾路，且尚无路名。对证据16中的《上海市新建住宅交付使用审核现场核查（复查）意见书》，认为落款时间有涂改，原来是2015年8月31日，后更改为9月1日。8月31日原告与其他近20名业主向被告反映涉案小区存在违法建筑、道路未完成建设等问题，不具备发证条件，要求被告依法处理，此时被告的工作人员在小区现场，原告等业主提出要求后，原来8月31日发证，后改为9月1日，因此被告存在作假行为；记录表中有关绿化的内容，小区内有些地方根本没有完成，有关道路方面的记录与实际不符。对证据17的真实性无异议，但被告应适用《行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定。2015年8月31日原告已向被告提出发证对原告产生利害关系，而被告未告知原告应享有的听证等权利，因此被告的行为违反了该法的规定。
第三人对上述证据均无异议。
被告质辩认为，对证据3-7和证据10，被告在发证时仅对第三人提交的材料进行形式审查，不进行实质性审查。对证据8中有关供水的材料，盖章部门是营业所，因营业所是主管机构，因此对盖章予以认可；对于此联由配套证明单位留存，认为是第三人或者自来水公司工作上的失误造成，但不影响证明效力。对证据13，原告称未拿到质保书和说明书，应是原告与第三人房屋买卖之间的民事纠纷，与本案无关。对证据14，原告陈述的问题不是被告发证时出现的，被告进行形式审查后认为没有问题即可发证，后续出现的问题与被告的发证行为无关。对证据15，被告坚持照片的证明内容。对证据16，意见书及记录表是一张纸的正反面，根据记录表的内容进行意见书的填写；关于日期问题，确实将8月31日修改为9月1日。因被告在接到业主反映后要求开发商将围墙补好，被告于9月1日现场查看时，开发商已将围墙补好，故将时间改为9月1日。
原告提供了以下证据：
1、《上海市商品房预售合同》，证明原告系中海悦庭小区的业主。
2、2015年9月17日被告的信访复函、2015年8月31日小区业主签名的《有关中海悦庭违反规定、道路未完成等问题的投诉函》及照片5页，证明2015年8月31日下午原告向被告反映小区存在违法建筑、道路尚未连通、未按建设工程规划许可证及附图的要求建设、擅自改变房屋使用性质等问题，因此被告违法发证影响到业主的实际利益。
3、照片3页，证明小区存在违法建筑，擅自改变房屋使用性质，小区公共配套用房用作商业用房，且在原告举报后第三人的违法行为继续存在。
4、光盘1张（含自来水公司视频及小区西部违章建筑视频），证明2015年9月21日业主至自来水营业厅无法开通自来水业务；9月21日小区存在违法建筑。
经质证，被告对证据1无异议。对证据2中的信访复函和投诉函，认为与本案无关。对证据2、3中的照片，认为拍摄时间无法确认，9月1日核查时已经没有上述问题，围墙已补全，房屋不作为商业用房使用。关于道路问题，根据被告提供的证据15可看出主出入口与市政道路连接，符合发证要求。关于违法建筑问题，不属于被告管辖范围，与本案无关。关于小区配套用房，第三人只需要提供相应面积，至于如何使用，被告发证时不需要核查。对证据4的真实性、合法性和关联性不予认可。
第三人同意被告的质证意见。
庭审中第三人未提供证据。
上述证据，本院认为：被告提供的法律规范在作出核发《住宅使用证》行政行为时均合法有效，本院予以确认；被告提供的事实认定、执法程序等方面的证据，以及原告提供的证据，均符合证据的真实性、合法性和关联性要求，本院予以确认。
经审理查明：原告系第三人建设的中海悦庭商品房住宅项目中的业主。2015年8月28日，第三人向被告申请核发上海市新建住宅交付使用许可证，并提交了申请表以及住宅项目汇总表、建设用地批准书、房地产权证、用地出让合同、关于审定新农河1号地块商品住宅项目＜建设工程设计方案＞的决定及附图、建设工程规划许可证及所附建筑工程项目表和总平面图、建设工程竣工验收备案证书和建设工程竣工验收备案工程明细表、新建住宅配套建设验收合格证明、城市基础设施配套费缴纳证明及收据、建设工程竣工验收合格证、编订（变更）门弄（楼）号牌通知、房屋土地权属调查报告书、上海市新建住宅质量保证书、上海市新建住宅使用说明书、社区服务管理用房备案（交接）证明及附图、住宅项目分期建设与交付信息表等文件材料。被告对上述文件进行了审核，并到现场进行了核查。2015年9月2日被告向第三人核发了《住宅使用证》，认为建设项目符合交付使用许可要求，准予交付。原告不服，向本院提起诉讼。
本院认为：根据《规定》第三条第二款的规定，被告有权作出核发《住宅使用证》的行政行为。第三人在新建住宅建设工程竣工并经有关部门分项验收合格后，向被告申请新建住宅交付使用许可证，并提供了建设工程竣工验收备案证书以及配套设施符合交付使用条件的相关文件资料等材料。被告在收到第三人申请后，经材料审核及现场核查，认为建设项目符合交付使用许可要求，根据《规定》的规定准予交付，并在法定期限内向第三人核发《住宅使用证》。被告的发证行政行为基本事实清楚，主要证据充分，适用法律、法规正确，执法程序并无不当。原告以涉案小区存在违法建筑、未按规划许可建设、擅自改变房屋使用性质、小区与城市道路未连通以及发证程序违法为由，要求撤销被告核发的《住宅使用证》的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张若愚的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张若愚负担（已交）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 张春弟
审 判 员 周 轶
人民陪审员 倪顺法
二〇一六年十一月二十四日
书 记 员 赵 静
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。