广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2018）粤71行终228号上诉人（原审原告）：广州金溪餐饮有限公司，住所地广州市越秀区广园东云泉路163号34栋首层。法定代表人：吕有明，执行董事兼经理。委托代理人：何伟民、吴汉姬，广东经国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市国土资源和规划委员会，住所地广州市越秀区吉祥路80号。法定代表人：彭高峰，主任。委托代理人：张璐璐，工作人员。委托代理人：胡金婷，广东沁森律师事务所律师。上诉人广州金溪餐饮有限公司（以下简称金溪公司）因与被上诉人广州市国土资源和规划委员会（以下简称广州市国规委）政府信息公开一案，不服广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1356号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2016年4月20日，广州市国规委收到原告金溪公司提出的政府信息公开申请，金溪公司称其为广州市天河区广园东云泉路163号大院自编34、35、56、42、51、52栋房屋的承租人，因诉讼或行政程序中作为书证使用的需要，申请公开：1、（2005）云法民执字第4460-2号协助执行通知书、民事裁定书（见广州市不动产登记查册表。下同）；2、穗城投监函[2013]219号（以下简称219号文）、穗城投函[2013]453号（以下简称453号文）；3、原广州市国土资源和房屋管理局《公函》；4、广州市信访局穗来信[2013]323号函。金溪公司要求广州市国规委用纸质提供上述材料并快递邮寄至广东经国律师事务所吴汉姬律师收。2016年5月20日，广州市国规委作出穗国房公开[2016]216号《依申请公开政府信息答复书》，主要内容如下：“一、你单位申请公开(2005)云法民执字第4460-2号协助执行通知书、民事裁定书，详见附件。二、经征求广州市城市建设投资集团有限公司意见，广州市城市建设投资集团有限公司不同意公开穗城投监函[2013]219号、穗城投函[2013]453号文。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条的规定，本委决定不予公开。三、原广州市国土资源和房屋管理局《公函》属于内部管理信息，根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条、《广州市依申请公开政府信息办法》第八条第(五)项规定，您要求获取的信息不属于政府信息公开的范围。四、经查，穗来信[2013]323号文是由广州市信访局制作，转给广州市城市建设投资集团有限公司的函件,依法不属于本委公开范围。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条和第二十一条第(三)项规定，你单位可径向广州市信访局提出申请。”金溪公司不服上述答复诉至法院，广州铁路运输中级法院于2016年12月28日作出（2016）粤71行终1886号行政判决，判决撤销穗国房公开[2016]216号《依申请公开政府信息答复书》的第二项、第三项答复，要求广州市国规委自判决生效之日起十五个工作日内对第二项、第三项申请重新作出处理。上述判决于2017年1月4日发生法律效力。2017年1月16日，广州市国规委在对金溪公司的申请重新进行审核后，作出穗国土规划公开[2017]187号《依申请公开政府信息答复书》（以下简称涉案答复书），主要内容如下：“一、经查，你单位要求获取的‘原广州市国土资源和房屋管理局《公函》’是2013年6月20日由原广州市国土资源和房屋管理局转给广州市房地产档案馆的穗城投函[2013]453号文。二、因机构改革，你单位要求获取的‘穗城投监函[2013]219号、穗城投函[2013]453号’已移交广州市住房和城乡建设委员会下属的广州市房地产档案馆，我委没有保存上述文件。根据《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第三条第（八）项的规定，你单位可径向广州市住房和城乡建设委员会申请。”广州市国规委于2017年1月18日通过短信通知金溪公司领取涉案答复书，金溪公司于2017年2月21日领取。金溪公司不服该答复，遂向原审法院提起行政诉讼，请求依法撤销广州市国规委作出的涉案答复，并判决广州市国规委对金溪公司申请的219号文、453号文予以公开。原审法院审理认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;（二）不属于公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，广州市国规委根据生效的（2016）粤71行终1886号行政判决在法定期限内作出涉案答复，称其未保存219号文、453号文，且不存在文件名为“公函”的文件。对此，广州市国规委提交了登记档案扫描目录等予以证明，且广州市国规委已指引金溪公司向广州市住房和城乡建设委员会（以下简称广州市住建委）申请信息公开，已履行法定告知义务，故广州市国规委作出的涉案答复，并无不当。金溪公司请求撤销涉案答复，并要求广州市国规委公开涉案文件，不予支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决：驳回原告广州金溪餐饮有限公司的诉讼请求。上诉人金溪公司不服，向本院提起上诉称：一、被上诉人与广州市住建委相互推诿责任。2016年3月28日，上诉人向广州市住建委申请公开219号文、453号文。2016年4月13日，广州市住建委作出穗建审批[2016]630号《广州市住房和城乡建设委员会关于广州金溪餐饮有限公司申请公开政府信息告知书》，告知上诉人“因你单位要求获取的信息由相关单位制作且涉及房屋产权交易、转移及土地权属方面的业务，非我委依申请公开政府信息的受理范围，根据我市新的机构职能改革方案中关于房屋及土地权属业务划入广州市国规委的规定，建议你单位依法向制作信息的相关单位或广州市国规委申请获取信息”。上诉人依据广州市住建委的指引，于2016年4月19日向被上诉人申请公开219号文、453号文。2016年5月26日，上诉人收到被上诉人作出的穗国房公开[2016]216号《依申请公开政府信息答复书》称不予公开，后依据广铁中院（2016）粤71行终1886号行政判决，被上诉人于2017年1月16日重新作出涉案答复书，以219号文、453号文“已移交广州市住房和城乡建设委员会下属的广州市房地产档案馆，我委没有保存上述文件”为由，指引上诉人“可径向广州市住房和城乡建设委员会申请”。2017年4月25日，上诉人再次向广州市住建委申请公开219号文、453号文，广州市住建委作出穗建审批[2017]967号《广州市住房和城乡建设委员会关于广州金溪餐饮有限公司申请公开政府信息告知书》（以下简称967号告知书），称只查找到453号文，该文件标记为秘密件，不能向上诉人公开。二、广州铁路运输第一法院（以下简称广铁一院）分别立案导致查明、认定事实不清。上诉人曾将被上诉人与广州市住建委作为共同被告，向广州铁路运输第一法院提起诉讼，广铁一院不予立案。上诉人于是提起（2017）粤7101行初1356号行政诉讼、（2017）粤7101行初1967号行政诉讼，分别起诉被上诉人与广州市住建委。在广州市住建委作出967号告知后，上诉人向广铁一院提出合并审理的请求，广铁一院没有采纳。上诉人认为，两案合并审理符合《行政诉讼法》第二十七条的规定，并且有利于查明、认定案件事实、节约司法成本。三、“登记档案扫描目录”不能证明国规委未保存219号文、453号文。首先，被上诉人提供的“登记档案扫描目录”，未经质证、查证和认证，证明力有限，应当不予采信。其次，根据被上诉人作出的穗国房公开[2016]216号《依申请公开政府信息答复书》，“经征求广州市城市建设投资集团有限公司意见，广州市城市建设投资集团有限公司不同意公开穗城投监函[2013]219号、穗城投函[2013]453号文。……本委决定不予公开。”由此可以推断219号文、453号文保存于被上诉人处，否则被上诉人无需对自己没有保存的信息征求第三方意见。最后，在广州市住建委作出查无219号文答复后，被上诉人应当举证证明219号文已移交广州市住建委，否则承担举证不能的法律后果。综上，请求二审法院撤销原审判决，发回广铁一院重审。被上诉人广州市国规委在本院进行法庭调查当日提交书面答辩意见认为：一、不存在名为“原广州市国土资源和房屋管理局《公函》”的文件，该项来文对应的文件为本案争议的453号文；二、广州市国规委未保存上诉人所申请公开的两份文件，涉案政府信息已移交房地产档案馆，应由该馆主管单位广州市住建委负责公开，一审法院也认定广州市国规委未保存该两份文件，事实清楚；三、广州市国规委已依法指引上诉人向保存涉案信息的机关申请公开。另外，一审判决适用法律正确，也不存在违反法定程序的情形，上诉人分别对广州市国规委和广州市住建委提起的信息公开诉讼不属于共同诉讼，原审法院分别立案、分别审理并无不当。本院另查明，第一，上诉人在原审法院起诉时请求判令广州市国规委公开的政府信息为三份文件，即219号文、453号文及原广州市国土资源和房屋管理局《公函》。后经原审法院在庭审中查明，上述《公函》就是453号文，故经释明，上诉人已不再申请公开《公函》。第二，对于上诉人申请公开的453号文和219号文，广州市国规委在作出信息公开答复时告知上诉人，该份文件已移交广州市房地产档案馆，并指引上诉人向广州市住建委申请公开。上诉人向广州市住建委提出政府信息公开申请后，该委作出答复称，“经广州市房地产档案馆进行档案查找，只查找到‘穗城投函（2013）453号’……”并认为该文件注记为秘密件，根据《广州市依申请公开政府信息办法》第八条之规定，不予公开。上诉人金溪公司已另行就广州市住建委的上述答复提起诉讼，原审法院已另案作出（2017）粤7101行初1967号生效判决，其中对于453号文，认为广州市住建委对于文件定密单位是否有权定密、文件保密等级、保密期限等均未作出合理说明，故其作出的信息公开答复依据不足，应予撤销；对于219号文，广州市住建委虽已提供《关于穗城投监函[2013]219文的相关情况说明》供司法审查，但上述材料不足以证明其已尽查找义务。据以上理由，原审法院判决撤销广州市住建委作出的政府信息公开答复，并判令广州市住建委在判决生效之日起十五日内对金溪公司提出的政府信息公开申请重新作出处理。第三，2017年12月12日，广州市机构编制委员会发出穗编字[2017]341号《关于调整市住房和城乡建设委员会档案管理处（挂市房地产档案馆牌子）主管部门的批复》称，“经研究，同意将市住房和城乡建设委员会档案管理处（挂市房地产档案馆牌子）由市住房城乡建设委成建制划转到市国土规划委。”本院认为，对于本案中上诉人申请公开的453号文，被上诉人广州市国规委在答复中认为，该份政府信息保存在广州市房地产档案馆，并指引上诉人向房地产档案馆的主管机关广州市住建委申请公开。广州市住建委已确认该份政府信息保存在其房地产档案馆内，也不否认自己为信息公开机关，并向上诉人作出了信息公开答复。上诉人虽不服广州市住建委作出的信息公开答复而向原审法院提起了行政诉讼，但其中并不涉及信息公开主体的争议，在已明确信息公开机关为广州市住建委的情形下，上诉人仍就该份政府信息的公开问题对广州市国规委提起诉讼，缺乏基本理据，不应支持。原审法院驳回其就453号文的公开问题对广州市国规委提起的诉讼请求正确。对于上诉人申请公开的219号文，原审法院已在另案生效判决中认定，广州市住建委未举证证明其已尽查找义务，并已判令该委重新作出处理。根据上述判决，对于219号文的公开义务机关究竟应为广州市住建委还是广州市国规委，直至目前尚未最终明确，原审判决在政府信息公开义务机关尚不明确的情况下即作出本案判决，认为被告广州市国规委并非信息公开义务机关不当，其据此判决驳回上诉人金溪公司就219号文对广州市国规委提出的诉讼请求，理由不充分。综合本案情况，原审法院应当在查清究竟哪个机关为219号文的信息公开义务机关的基础上再作出判决方为妥当，故本案应当发回原审法院重新审理，原审法院重审本案时应与“金溪公司诉广州市住建委政府信息公开行政纠纷案”协调处理。另外，广州市房地产档案馆隶属关系变更以后，将会对本案产生的影响，亦应由原审法院在对本案重新审理时一并处理。综上，原审判决适用法律和程序处理不当，应予纠正。上诉人上诉理由部分成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初1356号行政判决；二、本案发回广州铁路运输第一法院重新审理。本案已预收的二审案件受理费50元退回金溪公司。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审 判 长 付洪林审 判 员 谭建军审 判 员 邓 军二〇一八年四月二十三日法官助理 王 石书 记 员 吴 艳