北京市昌平区人民法院行 政 判 决 书（2017）京0114行初第2号原告刘国胜，男，1961年4月15日出生，住北京市昌平区。被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市东城区和平里北街2号。法定代表人魏成林，主任。委托代理人李辉，北京市诚实律师事务所律师。委托代理人姚强山，北京市规划和国土资源管理委员会干部。第三人暨原告的委托代理人汪淑凤，女，1960年12月13日出生，汉族，住北京市昌平区。第三人刘占山，男，1933年7月31日出生，住北京市昌平区。委托代理人刘国华（刘占山之女），女，1963年11月19日出生，汉族，住北京市昌平区。委托代理人刘国会（刘占山之女），女，1959年10月26日出生，汉族，住北京市昌平区。原告刘国胜认为被告北京市规划和国土资源管理委员会（市规划和国土委）未履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并通知与本案有利害关系的汪淑凤作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年2月22日、2017年6月27日公开开庭审理了本案。原告刘国胜，被告市规划和国土委的委托代理人李辉、姚强山、第三人暨原告的委托代理人汪淑凤、第三人刘占山及其委托代理人刘国华、刘国会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘国胜诉称,一、原告是昌集建（96宅地）字第xxxx号集体土地建设用地的合法使用权人。原告1961年出生，1978年初中毕业回村参加生产队的劳动，与父母一起挣工分养家，1981年1月1日参军，1981年10月退伍回乡务农与父母共同生活，当时原告已达到法定结婚年龄，根据国家有关规定，农村村民申请建房用地必须符合下列条件：（一）子女已达到法定结婚年龄，无房分居；（二）现有宅基地按所在区县规定的建房用地标准无法扩建。原告弟弟妹妹多，无房分居，当年就申请新批宅基地建房作为原告的住处，故该案宅基地原告为合法使用权人。二、1996年被告将昌集建（96宅地）字第xxxx号宅基地使用证使用权人登记在原告的父亲刘占山名下为登记错误。刘占山系非农业居民，无权取得农村宅基地，违反了北京市实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十九条之规定。刘占山已在本村经拥有一块宅基地，即昌集建（96宅地）字第xxxx号集体土地建设用地使用权人登在母亲韩得英名下，被告未经认真核实，在原告不知情的情况下错将昌集建（96宅地）xxxx号登记在刘占山名下，未尽到严格审查义务，触犯了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定。三、被告未履行土地确权的职责。原告1999年11月登记结婚，2002年根据当时单立户的相关政策，由原告父母办理了单立户手续，现只有原告刘国胜一家人的户口登记在昌集建（96宅地）字第xxxx号集体建设用地上，实际使用权人也只有原告一家。2015年7月，原告向被告书面申请将昌集建（96宅地）字第xxxx号建设用地的使用权人变更为原告，被告竟时隔一年的时间才做出京国土昌函（2016）181号违法违规的回复，因刘占山不同意，被告就不给予变更。原告认为，被告作为国家的行政执法机关，应根据法律法规办事，对自己的错误登记予以纠正，不能根据刘占山的意见办事。当原告再次要求被告复查时被告拒绝履行法定职责，依然维持自己的错误登记，与法律相悖。故原告提起本诉，请求法院判决依法撤销被告做出的京国土昌函〔2016〕181号的答复意见（以下简称181号答复），要求被告履行法定职责，将昌集建（96宅地）字第xxxx号集体土地建设用地的使用权人变更为刘国胜。原告在举证期限内向本院提交了以下证据：证据1.崔村镇镇政府证明，证明涉案宅基地的合法使用权人为原告。证据2.崔村公社社员盖房用地申请表备注中东崔村村民委员会的证明，证明盖房用地申请表是韩得英为其长子原告申请的。证据3.关于刘国胜现居住房产的说明，证明原告是涉案宅基地的合法使用权人。证据4.崔村镇东崔村村委会出具的单立户证明，证明原告符合单立户的相关政策，并于2002年单立户于昌集建（96宅地）字第xxxx号。证据5.崔村派出所出具的证明信，证明原告父母为一户，已有一处老宅。证据6.北京市国土资源局昌平分局（以下简称昌平国土分局）作出的3份答复，证明被告认定事实不清，适用法律错误，拒不履行法定职责。证据7.土地权属调查举证通知及适用的法律条文，证明被告认定性质不当，1996年颁证行为是登记错误的行为，涉案宅基地不属于权属争议。证据8.集体土地建设用地使用证2份，证明原告父母违反法律规定的一户一宅的法律规定，且刘占山系非农业居民，无权取得农村宅基地，1996年被告颁证违法法律规定，登记错误。证据9.当事人要求履责的申请，证明181号答复答非所问，被告拒绝履行法定职责。证据10.北京市昌平区人民政府办公室公文批办单及京国土昌报〔2016〕90号请示，证明原告于2015年7月10日提交的证据未复核采纳，被告存在恶意隐瞒。证据11.复员军人证，证明原告符合宅基地审批条件，涉案宅基地系因原告而申请的。证据12.常住人口登记卡，证明原告2002年复合单立户的政策，并单立户于东崔村xxx号。证据13.诊断证明，证明原告父亲于2015年4月诊断为急性脑梗，属无民事行为能力，181号答复中所称刘占山不同意，并非本人意愿。被告市规划和国土委辩称：1996年原昌平县人民政府对崔村镇东崔村xxx号宅基地进行确权时，为原告的父亲刘占山颁发了该宅基地使用权证，刘国胜、汪淑凤认为颁证行为错误，申请将该宅基地的使用权人由刘占山变更为刘国胜、汪淑凤，经被告调查基本情况为：刘占山、韩德英（已故）夫妇育有子女6人，原有崔村镇东崔村xxx号宅基地一块，1981年11月，韩德英以家庭人口众多住处不够为由，向原崔村公社提出申请另批一块宅基地，同年12月崔村公社管委会批准韩德英宅基地一块，即现崔村镇东崔村xxx号。1996年原昌平县人民政府开展宅基地确权颁证时，分别为刘占山、韩德英颁发了崔村镇东崔村xxx号、xxx号宅基地使用权证。刘国胜现为非农业户口，户籍地址于2011年2月16日由昌平区一街迁入昌平区崔村镇东崔村xxx号，汪淑凤为农业户口，户籍地址于2007年8月14日由昌平区崔村镇东崔村xxx号迁入到昌平区崔村镇东崔村xxx号。2014年，刘占山以其子女6人为被告，就崔村镇东崔村xxx号、xxx号宅基地上的房屋归属向昌平区人民法院提起民事诉讼，昌平区人民法院作出了（2014）昌民初字第8950号《民事判决书》，判决：一、位于北京市昌平区崔村镇东崔村xxx号院北房刘占山所有；二、位于北京市昌平区崔村镇东崔村xxx号院西房归刘国强所有；三、位于北京市昌平区崔村镇东崔村xxx号院北房西数第一间归刘国胜所有；四、刘国会、刘国华各享有北京市昌平区崔村xxx号院除北房西数第一间外房各一半的份额，刘国珍、刘国新各享有北京市昌平区崔村镇东崔村xxx号院东房各一半的份额。刘国胜不服上述判决，向北京市第一中级人民法院提起上诉，北京市第一中级人民法院作出了（2014）一中民终字第8150号民事判决，驳回上诉，维持原判。2015年，刘国胜向北京市第一中级人民法院提起再审，北京市第一中级人民法院作出了（2015）一中民再终字第07892号民事判决书，维持原判。2015年5月26日，被告对刘国胜、汪淑凤夫妻作出了京国土函〔2015〕203号《关于刘国胜、汪淑凤申请将崔村镇东崔村xxx号宅基地使用权人变更为刘国胜汪淑凤事宜的答复意见》（以下简称203号答复），认为根据司法判决，刘国胜、刘国会和刘国华均享有对崔村镇东崔村xxx号院内相应房屋的所有权。关于刘国胜汪淑凤申请变更崔村镇东崔村xxx号宅基地使用权人事宜，待相关政策出台后，按届时的政策及规定程序申请办理。刘国胜、汪淑凤不服203号答复，坚持要求将崔村镇东崔村xxx号宅基地使用权人变更为刘国胜、汪淑凤两人。2015年12月30日，昌平国土分局组织申请人刘国胜、汪淑凤夫妻二人、被申请人刘占山、利害关系人刘国强、刘国华、刘国新、刘国珍等人，以及崔村镇人民政府城建科干部、东崔村村委会干部在东崔村村委会开调解会，对刘国胜、汪淑凤反映的崔村镇东崔村xxx号宅基地使用权事宜进行调解。2016年5月9日，昌平国土分局向昌平区人民政府递交《北京市国土资源局昌平分局关于刘国胜、汪淑凤申请变更崔村镇东崔村xxx号宅基地使用权人事宜的请示》，该请示获批后，被告作出京国土昌函〔2016〕181号答复，主要内容为昌平区人民政府指示意见为待北京市出台宅基地确权登记相关政策后，依据司法部门就崔村镇东崔村xxx好宅基地上的房屋归属判决，按届时的政策及规定的程序申请该宗宅基地的共有使用权。被告认为京国土昌函〔2016〕181号答复并不违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条和北京市实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十九条的法律规定，1986年实施的《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”1991年实施的北京市实施《中华人民共和国土地管理法》办法第三十九条规定：“农村村民新建住宅，应当在原宅基地内安排，原宅基地无法安排的，应当充分利用村内空闲地或者其他土地，严格控制占用耕地。农村村民的子女达到法定结婚年龄，无房分居，现有宅基地又无法扩建的，方可申请宅基地。”本案当事崔村镇东崔村xxx号宅基地是于1981年申请获批的，根据“法不溯及既往”原则，1996年原昌平县人民政府分别为刘占山、韩德英颁发了崔村镇东崔村xxx号、xxx号宅基地使用权证，并无不妥，故被告作出的京国土昌函〔2016〕181号答复并不违反上述法律规定。刘占山是昌集建（96号宅地）字第xxxx号集体土地建设用地使用证的合法使用权人，不存在登记错误事项。被告已履行土地确权职责。被告在对原告刘国胜与刘占山争议双方调解不成的情况之下，依据《土地权属争议调查处理办法》第二十七条之规定：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”向昌平区人民政府作出了书面请示，并按此规定提出了调查处理建议。依据《土地权属争议调查处理办法》第二十八条之规定：“国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。”本案中，刘国胜与刘占山的争议矛盾较大，经昌平分局、镇政府、村委会、争议双方召开调解会未达一致调解意见，刘占山年岁已高身体状况不佳，召开调解会调解花费时间较长，且刘占山搜集证据材料困难，委托其女儿代为搜集举证，情况复杂。按照上述时间出具回复，符合程序。综上所述，被告认为其已履行法定职责，请求法院维持被告所作出的京国土昌函〔2016〕181号答复。被告在法定期限内向本院提交了以下证据：证据1.申请书，证明原告向被告提出申请，要求将崔村镇东崔村xxx号宅基地由刘占山变更为刘国胜、汪淑凤。证据2.京国土昌函[2015]203号答复，证明2015年5月26日，被告对申请人的变更登记申请作出了答复。证据3.京国土昌函[2016]181号答复，证明2016年6月14日，被告对申请人的变更登记申请作出了答复，且申请人签收了该答复。证据4.文件批办单及京国土昌报〔2016〕90号请示，证明昌平国土分局向昌平区人民政府递交了请示，在请示获批后，昌平国土分局作出了京国土昌函〔2016〕181号回复。证据5.（2014）一中民终字第8150号《民事判决书》及（2015）一中民再终字第07892号《民事判决书》，证明被告法院对昌平区崔村镇东崔村xxx号院及xxx号院的地上附属房屋权属进行了确认。证据6.东崔村xxx号院《集体土地建设用地使用权证》，证明东崔村xxx号宅基地使用权登记在韩德英名下。证据7.东崔村xxx号《集体土地建设用地使用权证》，证明东崔村xxx号宅基地使用权登记在刘占山名下。证据8.户口本，证明刘国胜为非农业家庭户口。证据9.调解会笔录，证明2015年12月30日，昌平国土分局组织召开调解会，对刘国胜、汪淑凤反映的崔村镇东崔村xxx号宅基地使用权事宜进行调解。证据10.土地权属调查举证通知，证明昌平国土分局通知刘占山、刘国胜按照规定时间提出证据。证据11.退伍证等文件，证明刘占山、刘国胜按照规定时间提交的相关证据材料。证据12.崔村镇东崔村村民刘国胜、汪淑凤家庭基本情况介绍，证明刘国胜、汪淑凤家庭基本情况说明。证据13.京国土昌函〔2015〕118号复函，证明昌平国土分局复函给崔村镇政府，对于东崔村刘国胜、汪淑凤申请事项应依照《昌平区集体土地建设用地使用权争议调查处理办法》办理。第三人汪淑凤述称，被告未履行法定职责，1996年确权时，xxx号院的使用权人登记错误，合法使用权人应为刘国胜，登记在刘占山名下是错误的。原告刘国胜于2015年向被告提出涉案申请，并提交了崔村村委会当时申请占用宅基地盖房时的村干部的证明材料，而被告未依法依规进行审核，也为依法纠正自己的错误登记行为，且以刘占山不同意变更为由拒绝变更登记是错误的，刘占山为无行为能力人，不同意变更不是其本人意愿，故被告未履行变更登记的法定职责。第三人汪淑凤未向法庭提交证据。第三人刘占山述称，申请占用涉案宅基地盖房时，刘国胜还没回村，不是为刘国胜申请的，不同意将涉案xxx号宅基地使用权人变更登记为刘国胜。第三人刘占山未向法庭提交证据。庭审质证中，原告对被告提交的证据1、8、13没有异议；对被告提交的证据2、3真实性没异议，合法性有异议，认为答复没有法律依据，昌平国土分局没有履行法定职责；对被告提交的证据4中批单真实性有异议，对京国土昌报〔2016〕90号请示的真实性没有异议，合法性有异议；对被告提交的证据5关联性有异议；对被告提交的证据6、7、10不认可；对被告提交的证据9中刘占山所说的话真实性有异议；对被告提交的证据11中陈贤旺、朱加东的证明、刘占山的遗书、2015年9月25日的询笔录、刘国华提供的两份证据及医院的诊断证明有异议；对被告提交的证据12中2015年5月11日出具的家庭基本情况介绍关联性不认可；对被告提交的其他证据均没有异议。第三人汪淑凤对被告提交证据的质证意见同原告的上述质证意见。第三人刘占山对被告提交的全部证据予以认可。被告对原告提交的证据1-3的关联性、证明目的不认可，认为涉案宅基地的申请人为刘占山，不能证明合法使用权人为刘国胜；对原告提交的证据4、5的真实性认可、关联性不认可；对原告提交的证据6-8真实性认可，关于证据8认为不违反一户一宅的规定；对原告提交的证据9真实性没有异议；对证据10-13没有异议。第三人汪淑凤对原告的证据均认可。第三人刘占山对原告提交的证据1不认可，认为申请表日期为1981年，而刘国胜开具的证明日期为2015年，时间相隔太久，而且证明人在其他案件法官的询问中表示不清楚此事；对原告提交的证据2、3、5真实性不认可；对原告提交的证据4、9、13真实性认可，对证据13认为刘占山有行为能力，只是行动不便，一直都不同意把xxx号院使用权人变更为刘国胜；对原告提交的证据6-8、10、11的证明目的不认可；对原告提交的证据12关联性不认可。经庭审质证，本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，对当事人提交的证据作如下确认：被告提交的证据3，原告提交的证据6中的181号《答复意见》系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。原告、被告提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的形式要求，本院予以采纳。根据上述有效证据及当事人陈述，本院认定以下事实：原告刘国胜户籍地为北京市昌平区崔村镇东崔村（以下简称崔村镇东崔村）xxx号。2015年7月10日，刘国胜、汪淑凤向昌平国土分局提出将崔村镇东崔村xxx号宅基地使用权人变更为刘国胜、汪淑凤的申请，昌平国土分局收到申请后进行了调查、调解等工作，于2016年6月14日对刘国胜、汪淑凤作出京国土昌函〔2016〕181号答复，主要内容为：“2015年12月30日，我局组织你们夫妻二人、刘占山、刘国胜、刘国华、刘国新、刘国珍，以及崔村镇人民政府城建科干部、东崔村村委会干部在东崔村村委会开展协调会，对你们反映的事宜进行调解。调解会上，刘占山不同意将崔村镇东崔村xxx号宅基地使用权由刘占山变更为你们二人。后根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定：‘土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。’我局就你们反映的事宜向昌平区人民政府作出了书面请示。昌平区人民政府批示意见为待北京市出台宅基地确权登记相关政策后，依据司法部门就崔村镇东崔村xxx号宅基地上的房屋的归属判决，按届时的政策及规定的程序申请该宗宅基地的共有使用权。”刘国胜不服，提起本诉，请求法院依法撤销被告作出的京国土昌函〔2016〕181号回复，并要求被告将昌集建（96宅地）字第xxxx号集体土地建设用地（以下简称诉争宅基地）的使用权人更正登记为刘国胜。另查明，刘占山与韩德英系夫妻关系。东崔村xxx号院宅基地即为诉争的宅基地。根据《崔村镇公社社员盖房用地申请表》内容记载，1981年11月16日，申请人韩德英向原昌平县人民公社管理委员会提出盖房用地的申请，申请理由为“人多，住处没有，申请盖房”，原昌平县人民公社管理委员会于1981年12月16日作出审查意见为同意占用耕地三分二。1996年10月24日，经原昌平县人民政府批准，为刘占山颁发了诉争宅基地的集体土地建设用地使用证，主要内容为：“土地适用者为刘占山，地址为崔村乡东崔村，土地类型为住宅用地，用地面积为214.07平方米。”各方当事人均认可上述原昌平县人民公社管理委员会批准用地为诉争的宅基地。本院认为，《不动产登记暂行条例》第五条第（六）项规定，下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（六）宅基地使用权。《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作。依据北京市机构编制委员会办公室《关于推进区县不动产登记职责和机构编制整合有关事项的通知》，被告市规划和国土委作为本市不动产登记机构，统一负责全市的不动产登记工作。因此，被告市规划和国土委具有对辖区内涉及集体土地使用权登记的相关申请进行审查并进行答复的法定职责。《土地登记办法》第五十九条规定第二款规定，利害关系人认为土地登记薄记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条第一款、第三款的规定，权利人、利害关系人认为不动产登记薄记载的事项有错误的，可以申请更正登记。利害关系人申请更正登记的，应当提交利害关系材料、证实不动产登记薄记载错误的材料以及其他必要材料。本案中，刘国胜向被告提出将诉争宅基地使用权人由刘占山更正登记为刘国胜的申请，被告收到其申请后，经调查取证、调解等程序，根据查明的事实做出被诉答复，处理并无不当，且已经履行了相应的法定职责。另，刘国胜未提交争诉宅基地使用权人同意变更登记及证实不动产登记簿记载错误的相关证据，且庭审中刘占山亦表示不同意更正登记为刘国胜，故刘国胜对争诉宅基地记载的使用权人申请更正登记无事实依据和法律依据，对其诉讼主张，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。本案中，被告于2015年7月10日收到原告的涉诉申请，于2016年6月14日才作出被诉答复，未在法定期限内向原告作出被诉答复，且无正当理由，已经构成程序轻微违法，鉴于未对原告权利产生实际影响，本院认为应予确认违法。综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告北京市规划和国土资源管理委员会于2016年6月14日作出的京国土昌函〔2016〕181号《关于刘国胜、汪淑凤申请变更崔村镇东崔村xxx号宅基地使用权人事宜的回复》违法。二、驳回原告刘国胜的其他诉讼请求。案件受理费人民币五十元，由被告北京市规划和国土资源管理委员会负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第一中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  甄少松人民陪审员  杨永红人民陪审员  许艳玲二〇一七年六月三十日书 记 员  彭 程