江苏省无锡市梁溪区人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏0213行初154号
原告周仁华，男，1978年11月30日生，汉族，住无锡市滨湖区。
原告周锡芹，女，1946年1月17日生，住无锡市滨湖区。
委托代理人王炳峰，北京京平律师事务所律师。
委托代理人李青松，北京晏清律师事务所律师。
被告无锡市滨湖区城市管理行政执法局，住所地无锡市滨湖区金城西路500号。
法定代表人朱正瑜。
委托代理人鲍波，江苏崇宁（宜兴）律师事务所。
委托代理人徐京锡，无锡市滨湖区城市管理行政执法局工作人员。
被告无锡市滨湖区人民政府，住所地无锡市滨湖区金城西路500号。
法定代表人陈锡伦，无锡市滨湖区人民政府区长。
委托代理人薛明坤，江苏恒茂律师事务所律师。
原告周仁华、周锡芹不服被告无锡市滨湖区城市管理行政执法局（以下简称滨湖城管局）城建行政管理及被告无锡市滨湖区人民政府（以下简称滨湖区政府）复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月1日立案后，于2017年8月3日向被告滨湖城管局、滨湖区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月6日、2018年1月29日公开开庭审理了本案。原告周仁华、周锡芹的委托代理人王炳峰、李青松，被告滨湖城管局的出庭负责人副局长杨波涛及其委托代理人鲍波、徐京锡，被告滨湖区政府的出庭负责人副区长常成宝及其委托代理人薛明坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告滨湖城管局于2017年2月16日作出锡滨城执案字[2017]第1704171001号停工（核查）决定书（以下简称停工决定书），载明：“周锡芹：经查，你于2017年2月16日，在滨湖××××社区过巷上，进行未取得规划许可证建设的行为，你的上述行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条第一款的规定，现责令你自接到本通知之日起，立即停止上述违法行为，并于2017年2月20日15时，携带相关材料到本机关执法部门协助调查。不停止建设或逾期未协助调查的，本机关将依法查处或采取行政强制措施。”原告周仁华、周锡芹不服，向被告滨湖区政府申请行政复议，被告滨湖区政府于2017年6月23日作出[2017]锡滨行复第9号行政复议决定书，维持滨湖城管局作出的停工决定书。
原告周仁华、周锡芹诉称，其突然收到滨湖城管局作出的停工决定书，声称其有违法建设行为，责令其接受调查。其认为滨湖城管局这一行为程序和实体都违法，并严重侵害其合法权益，依法向滨湖区政府申请复议，滨湖区政府作出复议决定错误地维持了滨湖城管局的行为。为维护合法权益，依法向法院起诉，请求：1、撤销滨湖城管局作出的停工决定书，并撤销滨湖区政府作出的[2017]锡滨行复第9号行政复议决定；2、诉讼费由被告承担。
原告周仁华、周锡芹向本院提供了以下证据：
1、停工决定书，证明被诉滨湖城管局的行政行为内容及作出时间。
2、[2017]锡滨行复第9号行政复议决定书，证明被诉滨湖区政府行政行为的内容及作出时间。
3、无锡县人民法院（84）锡法民字第4号民事判决书，证明周锡芹、周仁华搭建房屋是在自己原有宅基地上进行搭建。
4、滨湖区政府的行政复议决定延期通知书及送达回证，证明其已收到并认可送达时间。
5、照片4张，证明南塘社区过巷上28号原有房屋于2012年9月5日被非法强拆以后，周锡芹、周仁华为了解决自己的居住问题而翻建房屋。
6、汤国君户籍摘录，证明汤国君的户籍地址在无锡市滨湖区××社区过巷上29号。
被告滨湖城管局辩称，2017年2月10日，滨湖城管局对观山路、兴梁道西南方向地块的房屋情况进行了检查，确认该地块的房屋是周锡芹重新搭建的。同年2月13日，滨湖城管局决定对疑似违法建设的房屋进行立案查处。同日在现场调查中，滨湖城管局执法人员依照法定程序对疑似违法建筑物予以拍照取证，制作现场检查笔录，并当场开具锡滨城执案字[2017]第1704171001号限期提供合法手续及相关资料通知书，要求原告在三日内提供相关手续和合法证件。同年2月16日，周锡芹未提供任何合法手续，滨湖城管局遂依法作出停工决定书，要求周锡芹、周仁华停止违法行为。因周锡芹不肯签收，执法人员留置送达。综上，滨湖城管局依法履责，行政行为事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求驳回周锡芹、周仁华的诉讼请求。
被告滨湖城管局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
1、《无锡市滨湖区城市管理（行政执法）局主要职责内设机构和人员编制规定》，证明滨湖城管局具有相应的行政职能。
2、2017年2月10日调查询问笔录，证明滨湖城管局在巡查过程中发现的违法行为与拆迁工作有关，原地已经拆迁完毕的房屋产权人为汤国君，因家庭内部对于拆迁安置补偿方案发生争议，周锡芹重新搭建非法构筑物。
3、无锡市市区集体土地住宅房屋拆迁产权调换协议书2份，证明拆迁公司已与被拆迁人签订拆迁补偿协议。
4、承诺书，证明周锡芹对于拆迁安置补偿的事情是明知的，也同意对房屋进行拆迁。
5、上门走访照片，证明滨湖城管局工作人员执法时拍摄的违建现场情况及工作人员现场巡查情况，履行了法定职责。
6、无锡县人民法院（84）锡民字第4号民事判决书，证明周锡芹与汤国君系夫妻关系，育有汤仁荣、汤仁华，二人于1984年6月8日被法院判决准予离婚并对共同财产进行析产、子女抚养权进行判决，佐证了滨湖城管局提交的产权调换协议书和承诺书的真实性，证明周锡芹、汤国君、汤仁荣、汤仁华四人家庭关系以及因拆迁导致的家庭关系不和，是本案周锡芹和周仁华搭建非法构筑物的本质原因。
7、2017年2月13日现场检查笔录、现场照片，证明2017年2月13日滨湖城管局工作人员对现场违法构筑物搭建情况进行检查的情况
8、案件立案审批表（内部审批材料，仅提供法院），证明滨湖城管局作出决定立案手续合法。
9、限期提供合法手续及相关资料通知书，现场留置情况照片，证明滨湖城管局在作出行政命令前向当事人送达限期提供合法手续及相关资料通知。
10、停工决定书、停工决定书送达回证、停工决定书现场留置情况说明，证明滨湖城管局作出的行政命令的处理程序合法，各项法律文书送达程序合法。
11、拆迁项目安置配房单，证明已向汤国君（周仁华）安置了两套住房，落实了拆迁安置补偿待遇。
法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条。
被告滨湖区政府辩称，周仁华、周锡芹于2017年3月27日向滨湖区政府申请行政复议，滨湖区政府于2017年3月30日依法受理，受理当日向周锡芹、周仁华送达受理通知，并向被申请人滨湖城管局送达提出答复通知书，滨湖城管局于2017年4月7日向滨湖区政府提交了行政复议答复书和相关依据、证据材料。滨湖区政府立案后，全面审查了滨湖城管局提供的证据材料。因法定时间内不能审查完毕，依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，经批准延长30日，并依法向各当事人送达延长审理通知书。在法定延长时间内，滨湖区政府于2017年6月23日作出行政复议决定，2017年6月26日向周仁华、周锡芹和滨湖城管局送达该决定。经行政复议审查，周锡芹户在滨湖区××街道过××地块（××与××道西南侧）违法搭建建筑物，且还未全部完工，有滨湖城管局的现场检查笔录、现场拍摄照片、调查询问笔录、限期提供合法手续及相关资料通知书等证据佐证，事实清楚、证据确凿。周锡芹户的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，滨湖城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，于2017年2月16日向周锡芹户发出停工决定书。滨湖城管局适用依据正确、内容适当、程序合法。滨湖区政府根据查明的事实，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持滨湖城管局停工决定书。综上所述，滨湖区政府依法作出的[2017]锡滨行复第9号行政复议决定书事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。周锡芹、周仁华的诉讼请求无事实和法律依据，请求驳回周锡芹、周仁华的诉讼请求。
被告滨湖区政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书、停工决定书、邮寄凭证，证明滨湖区政府于2017年3月27日收到周锡芹、周仁华邮寄提交的行政复议申请书及材料，其申请符合行政复议受理条件。
2、行政复议申请受理通知书、行政复议提出答复通知书及送达回证、行政复议决定延期通知书及送达回证，证明滨湖区政府受理行政复议程序合法。
3、行政复议答复书及证据材料（证据材料与滨湖城管局提交一致，不再重复提供），证明滨湖区政府对滨湖城管局提交的答复及作出行政行为的证据进行了审查，认为滨湖城管局作出的行政行为适用依据正确、程序合法。
4、行政复议决定书及送达回证、邮寄凭证，证明滨湖区政府审理及送达程序合法。
5、行政复议申请受理审查审批表、行政复议有关事项报批表、行政复议案件处理审批表（内部审批流程，仅供法院审查），证明滨湖区政府行政复议内部审批程序合法。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》。
经庭审质证，原告周仁华、周锡芹对被告滨湖城管局所举证据提出如下质证意见：对证据1真实性无异议，但是不认可证明目的，该组证据不能证明滨湖城管局对案涉事项具有处罚权；对证据2形式上的真实性认可，但是对其实质上的真实性、合法性不予认可，根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，对于违法建设，现场调查的对象应是违法建设所在地基层组织即村委会或居委会，向拆迁办或街道办的人进行调查不符合法律要求，也不能查到案涉真实情况，该份证据系滨湖城管局为了应对拆迁问题而制作，与本案无关联性；证据3的来源不合法，周仁华、周锡芹从未签过该两份协议，置换的房屋至今也未拿到，证据3中编号0058907协议书是过巷29号房屋的，与本案无关，0058985协议书真实性认可，对其关联性、合法性不认可，过巷28号的产权人应为周锡芹，汤国君系无权处分；对证据4予以认可，是周锡芹本人所签，但是是指过巷上29号房屋给周锡芹、周仁华，不是过巷上28号，关联性不认可；对证据5，认为不具有真实性，根据规定应当提供拍摄时间、拍摄地点、拍摄人及拍摄原件，照片上未有显示，也不认可滨湖城管局的证明目的；对证据6的真实性予以认可，但是不能证明周锡芹、汤国君系夫妻关系，恰证明这两人非夫妻关系，不存在因拆迁产生家庭矛盾，周仁华、周锡芹翻建房屋是因房屋被强拆而非家庭矛盾；对证据7，认为不具有真实性、合法性和关联性，滨湖城管局只是为了应对本案的诉讼程序而制造出来的；对证据9真实性认可，但是不认可合法性、关联性；对证据11真实性无异议，但对关联性、合法性和证明目的不认可，过巷28号的产权人是周锡芹，汤国君系无权处分，其是否签名与本案无关，也看不出安置的具体门牌号码；对其余证据予以认可。
原告周仁华、周锡芹对被告滨湖区政府所举证据提出如下质证意见：对证据2真实性无异议，但是不认可证明目的，滨湖区政府程序违法，作出复议决定前未经复议机关集体讨论或领导批准，办理人员无行政复议资质证明，且没有两名以上；对证据3的质证意见与对滨湖城管局证据的质证意见相同；对证据4真实性无异议，但是不认可程序合法、事实清楚的证明目的，对复议决定作出时间和送达时间无异议。对其他证据无异议。
被告滨湖城管局、滨湖区政府对原告周仁华、周锡芹所举证据真实性均无异议，但对证据3的证明目的不认可；对证据4认为与本案诉争的行政行为无关联性，滨湖区政府认为证据6与本案无关。被告滨湖区政府对被告滨湖城管局所举证据的关联性、合法性、真实性均无异议。被告滨湖城管局对被告滨湖区政府所举证据均无异议。
本院对上述证据作认证如下：原告周仁华和周锡芹、被告滨湖城管局、滨湖区政府所举证据具有关联性、合法性、真实性，能够证明滨湖城管局对周仁华、周锡芹在滨湖××××街道过巷地块违法搭建构筑物的违法搭建行为作出停工决定等案件事实，对其证明效力予以确认。
经审理查明，2017年2月10日，滨湖城管局经调查确认周锡芹户在滨湖××××街道过巷地块搭建违法建筑物。同年2月13日，滨湖城管局对该疑似违法建设的房屋予以立案查处，当日至现场调查并拍照取证，制作现场检查笔录，同时向周锡芹户开具锡滨城执案字[2017]第1704171001号《限期提供合法手续及相关资料通知书》，内容为，“周锡芹：经2017年2月13日查得，你在滨湖××××社区过巷上从事建造建筑物、构筑物，现告知你在收到本通知书之日起叁日内，携带以下合法手续及相关资料至本机关协助调查处理：1、该处土地房产施工许可；2、该处土地房产相关合法证件。逾期不提供的，本机关将依法查处。”因周锡芹户拒绝签字，滨湖城管局现场留置送达。届期，周锡芹户未向滨湖城管局提供任何合法手续，滨湖城管局于2017年2月16日，作出停工决定书，内容为，“周锡芹：经查，你于2017年2月16日，在滨湖××××社区过巷上，进行未取得规划许可证建设的行为，你的上述行为已违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条第一款的规定，现责令你自接到本通知之日起，立即停止上述违法行为，并于2017年2月20日15时，携带相关材料到本机关执法部门协助调查。不停止建设或逾期未协助调查的，本机关将依法查处或采取行政强制措施。”因周锡芹户拒绝签字，滨湖城管局将该停工决定书现场留置送达。2017年3月27日，周仁华、周锡芹向滨湖区政府申请行政复议。滨湖区政府于2017年3月30日受理，并向周仁华、周锡芹发送了行政复议申请受理通知书，向滨湖城管局发送了行政复议提出答复通知书。滨湖城管局于2017年4月7日向滨湖区政府提交了行政复议答复书和相关的依据、证据材料。2017年5月26日，滨湖区政府因案情复杂不能在规定期限内作出行政复议决定，遂向周仁华、周锡芹和滨湖城管局送达行政复议决定延期通知书，行政复议决定延期30日作出。2017年6月23日，滨湖区政府作出[2017]锡滨行复第9号行政复议决定，维持滨湖城管局的停工决定书。并向周仁华、周锡芹和滨湖城管局送达了该行政复议决定。周仁华、周锡芹对该复议决定仍然不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第八项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”。本案中被告滨湖城管局以周锡芹户未经规划许可进行违法搭建、违反法律、法规规定而发出停工决定书，责令立即停止上述违法行为，这是滨湖城管局依照职权在行政执法过程中而实施的阶段性行为，是整个行政处理行为的一个环节。虽然被诉停工决定书要求周锡芹户立即停止上述搭建行为，但因该搭建行为早于2017年2月10日即完成，故滨湖城管局所作的“立即停止上述违法行为”对周仁华、周锡芹的合法权益明显不产生实际影响。从被诉停工决定书载明“不停止建设或逾期未协助调查的，本机关将依法查处或采取行政强制措施”的内容来看，也表明在周仁华、周锡芹逾期未改正的情况下，滨湖城管局将依法作出后续的相应行政决定。故周仁华、周锡芹对停工决定书提起行政诉讼，起诉时机尚不成熟。综上，被诉停工决定书对周仁华、周锡芹的合法权益明显不产生实际影响。周仁华、周锡芹起诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告周仁华、周锡芹的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。
审 判 长 蒋建文
审 判 员 袁家琳
人民陪审员 张秀英
二〇一八年一月二十九日
书 记 员 刘 聪
本案援引法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；