广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤12行初29号
原告梁彩华，女，汉族，1955年3月20日出生，住广东省封开县。
原告张海福，男，汉族，1985年7月12日出生，住广东省封开县。
上述两原告的共同委托代理人王金和，广东鑫霆律师事务所律师。
被告封开县人民政府。
法定代表人梁健梅，该县县长。
委托代理人曾海斌，封开县法制局工作人员。
委托代理人赵华金，封开县国土资源局工作人员。
被告封开县江口镇人民政府。
法定代表人李彦玉，该镇镇长。
委托代理人侯燕海，封开县江口镇人民政府工作人员。
委托代理人聂柳娇，封开县江口镇司法所工作人员。
第三人广东省长大公路工程有限公司。住所地：广州市天河区广州大道中***号。
法定代表人刘刚亮，该公司董事长。
委托代理人解永超，该公司员工。
原告梁彩华、张海福诉被告封开县人民政府（以下简称封开县府）、封开县江口镇人民政府（以下简称江口镇府）、第三人广东省长大公路工程有限公司（以下简称长大公司）行政赔偿纠纷一案，两原告于2016年5月31日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。鉴于本案是基于（2016）粤12行初30号案两原告要求确认两被告征地行为违法而同时提起的行政赔偿诉讼，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条的规定，本院决定对本案及（2016）粤12行初30号案进行合并审理，分别作出裁判。另外，由于（2016）粤12行初2728号案与（2016）粤12行初2930号案所诉的行政行为发生在两被告的同一征地行为中，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十六条的规定，本院决定将（2016）粤12行初2730号四案进行合并开庭审理。2016年11月4日，本院对上述四案进行了公开开庭审理。本案原告张海福以及两原告的代理律师王金和，被告封开县府的委托代理人曾海斌、赵华金，被告江口镇府的委托代理人侯燕海、聂柳娇、第三人长大公司的委托代理人解永超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
两原告诉称，根据1999年12月31日封开县府颁发给张维彬的《农村集体土地承包经营权证书》载明：承包户主张维彬，人口5人，承包土地四亩七分四厘五。张维彬于2009年7月去世，目前家中人口4人，其中梁彩华是张维彬的妻子，也是现在的户主，张海福是张维彬的次子。2015年3月，两被告未经任何法定程序，便强行征收了原告的上述林地。同年3月，第三人半夜利用压路机碾压强占原告的承包地，将碎石等杂物堆放在承包地上，将建筑设备开进耕地，并平整土地，填埋农田，毁坏庄稼，建起楼房，设立标语施工重地，闲人免进标牌等。原告多次向相关部门反映希望得到解决，均未得到合理解释及满意答复，致使该问题久拖未决。原告认为，征地当依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律、法规的规定，依法、依规地进行，包括但不限于经过征地公告、制作拟征土地调查结果确认表、省级人民政府签发《农用地转用、土地征收审批单》、绘制《勘测定界图》、征收土地方案公告、征地补偿安置方案征求意见公告、征地补偿安置方案实施公告、签订补偿协议并发放补偿款等程序，被告违反法定程序的征地行为严重背离法律规定，侵犯了原告的合法权益。基于以上事实，为了维护自身的合法权益，根据《行政诉讼法》等相关法律、法规的规定，特向贵院提起诉讼，请求责令被告采取相应补救措施，恢复原状，赔偿原告两年无法耕作经济损失10万元。
两原告向法庭提交了以下3组证据：1、张维彬农村集体土地承包经营权证书及户口本；2、被告侵权图片；3、《证明》。
被告封开县府以及江口镇府共同答辩称，一、江口镇府与封川五村十一社签订征地《协议书》的行为合法有效，不存在违法情形。（一）受封开县府委托，江口镇府与封川五村十一社协商征收其位于封川大埌垌（土名，下同）的集体土地。2015年5月18日，为加快发展江口镇城镇建设，促进经济发展，根据《封开县建制镇规划区土地规划管理办法》（封府[2011]3号）第五条的规定，封开县府出具《授权委托书》，委托江口镇府征收江口镇封川农场、江口镇封川村民委员会及所属有关经济合作社位于封川大埌垌一带的部分集体土地。征收土地四至范围及面积：东至江口中学用地，南邻古浪山，西至广东李冠成房地产开发有限公司用地，北至县道427线，面积845.43亩。委托权限：实施征地行为、进行各项补偿登记、签订征地补偿安置协议、发放征地补偿安置款项、收集各项征地报批及实施征地资料等。（二）江口镇府与封川五村十一社签订《协议书》的征地行为是实施征地的前期工作，符合国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）的规定。根据《关于印发<关于完善征地补偿安置制度的指导意见>的通知》（国土资[2004]238）第九条、第十条的规定，2015年1月5日，江口镇府向封川五村十一社发出《征地意向书》，告知拟征收该社大埌垌耕地一幅，征地补偿标准为3.5万元/亩，青苗补偿费另计，就该事项向村民进行征地意向咨询，经封川五村十一社13户农户（该社共有15户农户）表决，已超过三分之二以上的农户代表在《征地意向书》上签名同意。随后，江口镇府对大埌垌征地范围的权属、种类、面积等现状进行调查，调查结果经封川五村十一社确认。（三）江口镇府与封川五村十一社签订的《协议书》和《补充协议书》是双方在协商一致的基础上自愿签订的，是双方的真实意思表示，江口镇府已预付了相应的征地补偿款，封川五村十一社及其13户农户已签收该些补偿款。2015年8月10日，经江口镇府与封川五村十一社就征收大埌垌耕地有关事项协商一致，并对征地范围的权属、地类、面积以及青苗点算结果进行共同确认之后，签订《协议书》，协议征用封川五村十一社位于大埌垌耕地一幅，面积30.255亩，征地补偿和安置补助费为3.5万元/亩，青苗补偿费按亩计算，每亩0.96万元，补偿面积为30.255亩。同时，为保障农户利益不受损失，江口镇府与封川五村十一社签订《补充协议书》，协议由江口镇府统筹补偿给封川五村十一社2.4万元/亩的补偿款，补偿面积为30.255亩。封川五村十一社的被征收土地上没有地上附着物。鉴于被征地单位封川五村十一社没有在银信部门开设集体账户，为加强征地资金监管，8月13日，江口镇府通过县农信联社以转账方式一次性将上述补偿款转账到封川村委会账户，委托封川村委会将款项支付给封川五村十一社及其农户。可见，封川五村十一社及其15户农户中的13户（占86.7%，已超过三分之二以上）对江口镇府的征地行为表示同意，并已签领了征地补偿款。（四）江口镇府向封川五村十一社预付的征地补偿符合广东省国土资源厅规定的标准。根据《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发[2011]21号），江口镇属七类地区，耕地补偿标准（注：包括土地补偿费和安置补助费，不包括青苗补偿费和地上附着物补偿费）为47.45万元/公顷（折合3.16万元/亩）。根据《封开县各类区各类土地征地补偿标准》（封府[2011]6号）第三条的规定，江口镇耕地的补偿费和安置补助费标准是3.5万元/亩，高于广东省的征地补偿保护标准。可见，答辩人向被征地单位封川五村十一社支付的征地补偿符合广东省国土资源厅规定的补偿标准。二、两原告提起的诉讼请求理据不足，答辩人的征地行为没有侵害两原告的合法权益。（一）江口镇府的征地补偿《协议书》及《补充协议书》已经两原告所在经济合作社及其三分之二以上农户代表同意。答辩人与封川五村十一社达成征地意向，并预付征地补偿款的行为，是实施征地的前期工作。答辩人发出的《征地意向书》和双方签订的《协议书》及《补充协议书》，已告知征地补偿为3.5万元/亩，青苗补偿按亩计算，每亩0.96万元的补偿标准，另江口镇府补偿农户损失2.4万元/亩。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款的规定，被征地单位封川五村十一社召开村民小组会议，对征地意向书》进行讨论，封川五村十一社15户农户中的13户的户代表对《征地意向书》、《协议书》以及《补充协议书》告知的征地补偿、青苗补偿和损失补偿方案均没有异议。（二）封川五村十一社与江口镇府签订《补充协议书》，同意将被征收的土地交付给江口镇府，由江口镇府交给第三人长大公司作临时使用。2015年8月10日，江口镇府与封川五村十一社签订《补充协议书》，约定封川五村十一社位于大埌垌耕地一幅，同意将土地交给长大公司作临时使用，江口镇府对农户损失补偿2.4万元/亩，补偿面积为30.255亩。该项补偿款已经封川五村十一社分配，其中原告梁彩华户应得的补偿款存放在封川村委会账户。两原告只取得封川五村十一社部分土地的承包经营权，在土地所有权人封川五村十一社将土地所有权和使用权交付给江口镇府后，两原告已不再拥有其承包地的承包经营权。因此，答辩人与第三人长大公司均没有侵犯两原告的土地承包经营权。（三）答辩人的征地行为没有侵犯两原告的合法权益，两原告提起行政赔偿12万元的国家赔偿请求理据不足。根据《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》第四条第一款、第五条第一款的规定，土地补偿费和安置补助费归封川五村十一社集体所有，青苗补偿费归承包户原告梁彩华所有。封川五村十一社是被征地单位，而且，该征地行为已经该社三分之二以上户代表同意。江口镇府依法预付给封川五村十一社大埌垌耕地土地补偿款、安置补助费和青苗补偿款，其中原告梁彩华户应得的补偿款已经由其所属的封川五村十一社集体依法分配，存放在封川村委会账户。两原告若对补偿款分配不服，与江口镇府的征地行为没有法律上的利害关系。综上所述，江口镇府与封川五村十一社签订征地《协议书》以及《补充协议书》的行为不存在违法，也没有损害两原告的合法权益。两原告提出的赔偿请求不符合《国家赔偿法》第三条、第四条的规定，两原告要求确认答辩人采取补救措施、恢复原状，赔偿其两年无法耕作经济损失的请求，没有事实和法律依据。（四）两原告提起的诉讼已超过法定的起诉期限。江口镇府与封川五村十一社于2015年8月10日签订《协议书》。8月19日，封川五村十一社集体对征地补偿款、青苗补偿款、损失补偿款进行分配，并通知其村民领取补偿款，两原告应当已经知道答辩人的征地行为。而且，两原告的《行政起诉状》自述其于2015年3月已经知道答辩人的征地行为，但两原告于2016年5月17日才提起行政诉讼，期间已近9个月，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，两原告的起诉已超过法定起诉期限。综上所述，江口镇府与封川五村十一社签订的《协议书》合法有效，不存在违法情形，江口镇府的征地行为没有侵犯两原告的合法权益，两原告的起诉已经超过法定的诉讼时效，其提起的诉讼请求理据不足，请求肇庆市中级人民法院依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回两原告的诉讼请求，或者依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定裁定驳回起诉。
被告封开县府以及江口镇府向法庭提供了以下8组证据：1、《封开县建镇制规划区土地规划管理办法》（封府[2011]3号）；《授权委托书》；2、《征地意向书》、《证明》，《封开县江口镇封川镇封川五村十一经济合作社户籍情况表》，《封开县江口镇大埌垌征地（封川五村11队）面积计算图》；3、《补充协议书》；4、广东省农村信用社/农村商业银行《进账单》、《证明》；5、《封川五村十一社大埌垌征地款》；6、（1）《广东省国土资源厅关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2014]1499号），（2）《广东省国土资源厅关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地的批复》（粤国土资（建）字[2014]1515号），（3）《封开县2013年度第五批次建设用地征地公告（封府告[2014]6号），（4）《关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》（封国土资通[2014]6号），（5）《封开县2013年度第六批次建设用地征地公告》（封府告[2014]7号），（6）《关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》（封国土资通[2014]7号），（7）《封开县人民政府办公室关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》（封府办函[2015]144号），（8）《封开县人民政府办公室关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》（封府办函{2015}145号），（9）《封开县江口镇大埌垌用地报批红线图》；7、张维彬（张海福）户1984年《土地承包合同书》、张维彬（张海福）户2000年《封开县江口镇农村土地承包合同书》；8、2013年度、2014年度、2015年度大埌垌卫星影像图。
第三人长大公司没有向法庭提交书面答辩意见，只向法庭提交了一份《土地临时租用协议书》。
两原告对被告封开县府和江口镇府提交的证据发表以下质证意见：第1组证据中的封府[2011]3号文不属于证据类型，《授权委托书》，县政府授权镇政府不具有合法性。第2组证据中的《征地意向书》和《证明》与本案原告没有关系，《户籍情况表》与本案没有关系，《征地面积计算图》没有国家的征地文件，也没有各级政府的规划文件认可，对其证据“三性”不予认可。对第3组证据的真实性不清楚，认为其不合法，镇政府没有批准文件，不能征用30多亩的临时用地，临时用地的单位主体不适格，补充协议书是违法的。第4组证据中的《进账单》，由于没有原件，对其“三性”不予认可，《收款证明》收款单位的主体不对，钱是村委会收了，没有给十一经济合作社。对第5组证据的“三性”不予认可，盖的是村委会的公章，并非十一经济合作社的，该证据也不是村民签名的原件。第6组证据中的证据（1）（2），省国土厅没有数量大、面积大的农用地转建设用地的审批权限；证据（3）不合法，由于审批权不合法，所以征地公告也违法；证据（4）中，10%的安置用地没有落实到经济社；证据（5）不合法，具体位置看不出来，公告是违法的；证据（6）补偿标准过低，不合法；证据（7）（9）均不具有合法性。对第7组证据的两份《合同书》的真实性合法性不予认可。第8组证据中的卫星影像图反映的内容不真实，不能确认征收土地在哪里，且与前面的批准文件联系不上。两原告对第三人长大公司提交的《土地临时租用协议书》的“三性”均有异议，认为土地临时租用需要县级政府审批，租用缺乏相关的批准文件不合法。土地临时租用的主体不适格，出租方是封开县府，合同应当与十一经济合作社签订，但现在是与县政府签订，十分混乱。
被告封开县府对两原告提交的证据发表以下质证意见：对证据1的真实性、合法性以及关联性没有异议，对证据2证明的内容有异议。被告封开县府对第三人长大公司提交的证据没有异议。对证据3没有异议。
被告江口镇府对原告提交的证据的质证意见与封开县府的质证意见一致，对第三人长大公司提交的证据没有异议。
第三人长大公司对原告提交的证据的质证意见与封开县府的质证意见一致，对被告封开县府以及江口镇府提交的证据没有异议。
根据庭审质证，对当事人认可的证据，或虽提出异议，但无充分理据予以证实的证据，本院均认定为有效证据。
根据各方当事人的陈述及举示的证据，经庭审质证，结合法庭调查的情况，本院认定以下事实：
封开县江口镇封川村五村十一经济合作社共有罗志泉、黄凤新等15户农户。两原告是封开县江口镇封川村五村十一经济合作社的社员，同属梁彩华户。梁彩华与张海福系母子关系。两原告持有《农村集体土地承包经营权证》，该《农村集体土地承包经营权证》记载的发证日期为1999年12月31日，承包户主为张维彬，人口5，劳力2，承包户主的地址为江口镇封川五村11队，承包面积为四亩五分九厘五，承包期限为2000年1月至2029年12月。但上述《农村集体土地承包经营权证》对两原告承包经营的土地的位置没有明确。张维彬系原告张海福之父亲，原告梁彩华之配偶，于2009年7月去世。
2015年1月5日，被告江口镇府向封开县江口镇封川村五村十一经济合作社发出《征地意向书》，该《征地意向书》载明：“江口镇人民政府受县政府委托征用大埌垌（地名）耕地一幅，面积以实测为准，征地安置补偿标准为耕地每亩35000元，青苗费另计。为了减少甲乙双方不必要的摩擦，现向村民进行征地意向咨询。”封开县江口镇封川村五村十一经济合作社除原告梁彩华户以及张敬煌户外，其余13户农户的户代表在上述《征地意向书》上签名同意征地。
2015年5月18日，被告封开县府向被告江口镇府出具《授权委托书》，委托江口镇府征收江口镇封川农场、江口镇封川村民委员会及所属有关经济合作社位于封川大埌垌（土名）一带的部分集体土地。委托征收土地四至范围及面积：东邻江口中学用地，南邻古浪山，西邻广东李冠成房地产开发有限公司用地，北邻县道427县，面积约845.43亩。
2015年8月10日，被告江口镇府为甲方与乙方封开县江口镇封川村五村十一经济合作社签订《协议书》。《协议书》载明：经江口镇征地工作组、甲、乙双方、县测绘中心，村委工作人员现场土地实测及青苗点算，双方并确认征地界线及面积。《协议书》明确：1、大埌垌被征耕地面积为30.255亩，按90%计算则为27.33亩，征地安置补偿款按35000元/亩，折合征地补偿金额为953050元；2、集体留用地返还面积按征地总面积10%计算则为3.0255亩；3、青苗补偿：柑桔地面积为30.255亩，补偿金额为9600元/亩，补偿金额为290448元；其他青苗补偿金额为228300元，青苗补偿款合共518748元。以上款项合计1471798元。同日，上述甲、乙双方又签订了一份《补充协议书》。该《补充协议书》约定：鉴于乙方该幅土地暂作广东长大公司用于高速公路临时建设用地，为确保农户不受损失，由江口镇府统筹解决乙方的损失补偿，补偿面积为30.255亩，补偿标准按24000元/亩，折合损失补偿金额为726120元。除原告梁彩华户和张敬煌户外，封开县江口镇封川村五村十一经济合作社其余13户农户代表均在上述《补充协议书》上签名。
2015年8月13日，由于封开县江口镇封川村五村十一经济合作社没有在银行开设对公账号，被告江口镇府将封开县江口镇封川村五村十一经济合作社的征地补偿款（包含安置补偿款、青苗补偿款以及损失补偿款等所有款项）通过封开县农村信用合作联社转账到封开县江口镇封川村民委员会的账户。
2015年8月19日，除原告梁彩华户和张敬煌户外，封开县江口镇封川村五村十一经济合作社其余13户农户均已签领了属于自己户的征地补偿款。
2015年6月26日，被告江口镇县府作为甲方与乙方第三人长大公司签订《土地临时租用协议书》，被告江口镇府将上述所征的位于封川大埌垌的土地租给第三人长大公司，作为实施和完成广佛肇高速公司工程的堆料场、加工厂等。上述《临时租用协议书》签订后，被告封开县府将所征收的大埌垌30.255亩土地交付给第三人长大公司使用，长大公司进场施工，并对所征土地现场进行清拆。
另查明，2014年12月11日，广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字[2014]1499号《广东省国土资源厅关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地的批复》和粤国土资（建）字[2014]1515号《广东省国土资源厅关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地的批复》。上述两份《批复》明确，经省人民政府同意，同意封开县府上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意封开县将江口镇封川村五村五、六经济合作社、江口镇封川农场下属的集体农用地15.0429公顷（耕地0.0469公顷，园地6.097公顷、林地3.0258公顷、养殖水面1.1181公顷），以及封川五村第七、八、九、十、十一、十三经济合作社，江口镇封川农场属下的集体农用地5.9271公顷（耕地3.4345公顷，园地2.4926公顷）转为建设用地，并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为封开县城镇建设用地。经庭审核实，两原告确认其案涉的承包土地包含在上述两份《批复》的范围内。
2014年12月23日，被告封开县府发出封府告[2014]6号《封开县2013年度第五批次建设用地征地公告》以及封府告[2014]7号《封开县2013年度第六批次建设用地征地公告》，两《公告》对广东省国土资源厅上述两份《批复》所批准的征地位置和面积、征地补偿标准和安置途径进行了公告，并告知被征地范围内的土地所有权人、使用权人办理征地补偿登记的权利和义务。
2014年12月24日，封开县国土资源局发出封国土资通[2014]6号《关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》以及封国土资通[2014]7号《关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的公告》，详细说明了第五、六批次城镇建设用地征地补偿安置的各项具体标准。2015年1月22日，封开县人民政府作出了封府办函[2015]144号《封开县人民政府办公室关于封开县2013年度第五批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》以及封府办函[2015]145号《封开县人民政府办公室关于封开县2013年度第六批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》，同意上述征地补偿安置方案。
又查明，两原告在提起本案行政赔偿诉讼的同时，向本院提起了要求确认本案行政赔偿诉讼所针对的两被告的上述征地行为违法的诉讼，案号为（2016）粤12行初30号。
本院认为，本案系征地行为并行政赔偿纠纷。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，被告封开县府为涉案征地行为的法定组织和实施主体，而被告江口镇府是具体实施涉案征地行为的行政机关，其为本案共同被告主体适格。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定，本案审理主要对两被告组织及实施的征地行为的合法性及两原告的赔偿请求的合法性进行审查。综合审理查明的事实分析。涉案征地办理了征地审批手续。封开县府在组织实施征地过程中，经过了公布征地拆迁通告、征地补偿安置标准及实施方案等法定程序，并与被征土地的原权属人签订了征地补偿协议，支付了相应的土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。相关补偿标准亦符合广东省国土资源厅规定的标准。封开县府和江口镇府的上述征地行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定。但由于原告张敬煌、张桂华对征地补偿不服，没有与被告签订相关补偿协议并拒绝交出土地。两被告依法应作出行政决定进行强制收地，同时应履行相应通知、催告等法定程序。而本案中，两被告收地并未履行上述程序，而是通过与第三方签订土地租赁合同的方式，将未收回的土地租赁给第三方并由第三方强行使用。两被告该做法缺乏法律依据，有违行政行为程序正当原则，属实施征地行为程序轻微违法。对两被告共同实施的征地行为的合法性问题，本院已在（2016）粤12行初30号案中作出裁判，本案不再赘述。关于两原告在本案中提出的采取补救措施、恢复土地原状及行政赔偿的请求。如前所述，虽然两被告实施涉案征地行为存在程序轻微违法，但征地行为整体合法，且没有证据证明两被告的程序轻微违法行为对两原告的合法权益造成了损害，两原告也未能提供充分证据证实其赔偿主张。故此，两原告请求判决两被告采取补救措施、恢复土地原状及行政赔偿没有充分的事实和法律依据，本院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
驳回原告梁彩华、张海福的赔偿请求。
本案案件受理人民币50元，由两原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 潘启智
代理审判员 陈卓杰
代理审判员 叶志敏
二○二○一六年十二月十六日
书 记 员 何剑锋