河南省南阳市宛城区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫1302行初第27号
原告南召县城关镇卫生院。
法定代表人尙清林，任院长。
委托代理人卢振祥，河南豫宛律师事务所律师。
被告南召县环境保护局。
法定代表人王国奇，任局长。
委托代理人郭振华，该局工作人员。
委托代理人张荣会，河南浩誉律师事务所律师。
被告南召县人民政府。
法定代表人方明洋，任县长。
委托代理人席国阳，南召县人民政府工作人员。
原告南召县城关镇卫生院（以下简称卫生院）诉被告南召县环境保护局（以下简称环保局）、被告南召县人民政府（以下简称县政府）环境保护行政管理纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告卫生院法定代表人尙清林及委托代理人卢振祥、被告环保局委托代理人郭振华和张荣会、被告县政府委托代理人席国阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为是：2016年8月25日，被告环保局作出召环罚（2016）48号行政处罚决定，责令卫生院停止建设、处十万五千元罚款；2017年1月11日，县政府作出召政复决（2017）001号行政复议决定，维持环保局作出召环罚（2016）48号行政处罚决定。
原告诉称：南召县城关镇卫生院坐落人民路中段，系1956年建院。1997年扩建的病房综合楼，是在2004年7月1日实施的《环境评价法》颁布之前，此后未进行任何建设活动。根据法不溯及既往的原则，1997年原告无提供建设项目评价文件的法律依据。原告“在城关镇人民路擅自开工建设”的事实不存在，行政处罚无任何事实和法律依据。请求撤销被告环保局作出的召环罚（2016）48号行政处罚决定书和县政府作出的召政复决（2017）001号行政复议决定书。
原告举证如下：1、2016年8月25日被告环保局作出的的召环罚（2016）48号行政处罚决定书和2017年1月11日县政府作出的召政复决（2017）001号行政复议决定书。
2、城关镇卫生院房屋所有权证和土地使用证。位置在城关镇人民路中段。
3、城关镇人民政府（2005）第18号文件《关于将镇政府现有办公楼划拨卫生院使用的决定》。
4、城关镇人民政府（2007第22号文件《关于将城关镇政府原办公用地划拨给城关镇卫生院使用的请示报告》。
5、2013年3月18日南召县国有资产管理局第3号国有资产划转通知书。
6、2013年3月7日南召县卫生局关于城关镇人民政府原办公楼资产划转城关镇卫生院的意见。
7、2014年7月16日，南召县人民政府为城关镇颁发的召国用（2014）第00142号国有土地使用权证。
8、2016年6月27日，被告环保局作出的召环责改字（2016）34号责令改正违法行为通知书。
9、2016年7月11日，被告环保局作出的召环罚告（2016）32号行政处罚事先告知书。
10、2015年2月10日，南阳市环境刚才评估中心（2015）15号文件《关于南召县城关镇卫生院综合业务楼改扩建项目环境影响报告表技术评估意见》。
11、南召县城关镇卫生院综合业务楼改扩建项目环境影响报告表。
12、2015年1月9日南召县卫生局证明。
13、李海涛证言。
被告环保局辩称：2016年6月27日，我局在执法检查中发现原告在未办理建设项目环境影响评价文件的情况下，在南召县城关镇黄洋路与古城路西南角擅自开工建设，并已投入使用。为此，我局立案后向原告下达了责令改正违法行为通知书。但原告拒不改正，也未补办相关环评手续。我局于2016年8月25日作出行政处罚决定书。我局作出的行政处罚决定认定事实清楚，程序合法。原告提供的事业法人证书及组织机构代码证证明原告的住所地在人民路345号，但从我局的调查显示原告于2008年搬迁至黄洋路与古城路西南角元城关镇政府所在地，原告搬迁新址未办理任何环评开工结束，并投入使用的违法事实存在。请求驳回原告的诉讼请求。
被告环保局举证如下：1、南召县环保局行政处罚卷宗一套。
被告县政府辩称：环保局对原告的建设项目违法事实调查清楚。行政处罚符合法律规定。我单位作出的行政复议决定合法。请求驳回原告的诉讼请求。
被告县政府举证如下：1、南召县人民政府行政复议卷宗一套。
经庭审质证，各方发表质证意见如下：原告卫生院及被告县政府对被告环保局举证真实性无异议，但原告认为环保局举证与行政处罚行为没有关联性，环保局取证的是古城路与黄洋路交叉口的院，处罚的是人民路的院，被告对人民路办公区的处罚没有进行听证。原告卫生院和被告环保局对被告县政府举证无异议。
被告环保局对原告举证1—9、11的真实性无异议，但认为行政处罚是对卫生院古城路的项目作出的，原告提供位于人民路的资产权属手续与本案无关；对原告举证10有异议，认为环评文件只是评估意见，不能作为开工依据；对原告举证12有异议，认为卫生局的证明来源不明；对原告举证13有异议，证人没有出庭作证，对证言真实性无法核实。被告县政府对原告举证的质证意见同被告环保局。
结合庭审各方的质证意见，本院对当事人举证认证如下：二被告对原告举证1—9、11的真实性无异议，本院予以采信。二被告对原告举证10、12有异议，但对其真实性没有提出异议，这两份证据与原告所陈述的已完成环评手续相印证，与本案具有关联性，本院予以采信。原告举证13系证人证言，证人应当出庭对其证言内容的真实性予以确认，证人未到庭不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定的无法出庭的情形，本院对该份证据不予采信。原告对二被告举证的真实性无异议，本院予以采信。
根据本院采信的证据，可以确认本案的事实为：2001年5月，原告卫生院在南召县城关镇人民路中段东边经划拨取得土地一宗，土地面积594.25平方米。2002年5月，南召县房产管理局为卫生院在该宗土地上的房屋颁发了房屋所有权证。2005年9月，城关镇人民政府北迁到207国道北边，将城关镇人民政府位于黄洋路与古城路交叉口的原办公楼及场地等全部划拨给卫生院所有，并经南召县国有资产管理局进行了划转。2014年7月16日，南召县人民政府为卫生院划入的土地颁发了召国用（2014）第00142号国有土地使用权证，土地的坐落位置在黄洋路与古城路交叉口，面积2805.85平方米。后卫生院申请对黄洋路与古城路院区内的旧综合楼进行改扩建。2015年2月，卫生院制作了综合业务楼改扩建项目环境影响报告表。南阳市环境工程评估中心作出技术评估意见，认为该报告对项目建设的环保可行性结论总体可信。2016年6月27日，被告环保局执法人员在检查时，发现位于黄洋路与古城路交叉口的卫生院项目未报批环评文件，擅自开工，并已投入使用，进行了立案调查。2016年6月27日，被告环保局作出了召环责改字（2016）34号责令改正违法行为通知书，责令卫生院停止建设和使用，补办环评手续。2016年7月11日，被告环保局作出了召环罚告（2016）32号行政处罚事先告知书，告知卫生院拟对其作出的处理内容。后卫生院申请听证。2016年8月10日，环保局组织了听证。2016年8月25日，被告环保局作出召环罚（2016）48号行政处罚决定，责令卫生院停止建设、处十万五千元罚款。卫生院不服，申请行政复议。2017年1月11日，县政府作出召政复决（2017）001号行政复议决定，维持环保局作出召环罚（2016）48号行政处罚决定。
本院认为：被告环保局于2016年8月25日作出召环罚（2016）48号行政处罚决定，认定原告卫生院在城关镇人民路擅自开工建设，未依法提交建设项目环境影响评价文件，并已投入使用，责令卫生院停止建设、处十万五千元罚款。经本院审查，原告卫生院在南召县共有两处办公区，一处是于2001年5月经划拨取得的关镇人民路中段东边的土地，2002年取得房屋所有权证，另一处位于黄洋路与古城路交叉口，是2005年由城关镇人民政府划拨而来，2014年7月办理了国有土地使用证。2015年卫生院对黄洋路与古城路交叉口的旧综合楼进行改扩建。2016年6月，被告环保局对黄洋路与古城路交叉口的旧综合楼项目改扩建进行查处，但被告在行政处罚决定书中认定原告卫生院是在人民路擅自开工建设，与向本院提供的处罚卷宗中询问、勘察的项目位置即黄洋路与古城路交叉口不属同一位置，被告当庭也未说明原告卫生院在人民路院区有无违法建设的行为。因此，被告环保局在对原告卫生院作出的行政处罚时，没有调查清楚，认定事实有误。环保局虽然辩称原告向其提交的证书中显示卫生院住所地是在人民路，但鉴于卫生院所属院区有两处，被告在作出行政处罚决定时更应该调查仔细，被告依据原告提交的证书中显示的住所地位置抗辩其行政处罚决定书中认定的违法行为发生地，理由不能成立，本院不予支持。被告县政府在行政复议程序中，对上述事实未进行调查，没有尽到审核义务。因此，二被告作出的行政行为认定事实不清，证据不足，应予撤销。被告应重新查明事实，依法处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销被告南召县环保局于2016年8月25日作出的召环罚（2016）48号行政处罚决定书。
二、撤销被告南召县人民政府于2017年1月11日作出的召政复决（2017）001号行政复议决定书。
案件受理费50元，由被告南召县环保局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。
审判长 杜 鸿
审判员 马彦彬
审判员 杨 洋
二〇一七年九月二十五日
书记员 康 彦