青海省海东市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）青02行初11号
原告青海鼓楼特种水泥有限公司，地址：互助土族自治县威远镇。
法定代表人张守金,系该公司董事长。
原告张守金，男，汉族，1953年2月出生，系青海省互助土族自治县人，住青海省西宁市。
委托代理人李胜，男，汉族，1968年6月出生，系青海鼓楼特种水泥有限公司办公室主任。
委托代理人陆继龙，系青海同光律师事务所律师。
被告互助土族自治县人民政府，地址：青海省互助土族自治县。
法定代表人安永辉，系该县县长。
委托代理人哈成堂，系青海海源律师事务所律师。
委托代理人陈玉录，男，汉族，1964年3月出生，系互助土族自治县人民政府法制办公室主任。
被告互助土族自治县工业和商务局（原名互助土族自治县经济和商务局），地址：青海省互助土族自治县。
法定代表人杨占川，系该局局长。
委托代理人张衍光，系江苏通运律师事务所律师。
委托代理人金旭东，系江苏通运律师事务所律师。
被告互助土族自治县市场监督管理局（原名互助土族自治县工商行政管理局），地址：互助土族自治县威远镇。
法定代表人李成龙，系该局局长。
委托代理人聂永忠，男，土族，1965年7月出生，系该局企业注册科科长。
委托代理人杜海林，男，汉族，1966年2月出生，系该局政策法制科科长。
原告张守金、青海鼓楼特种水泥有限公司诉被告互助土族自治县人民政府、互助土族自治县工业和商务局、互助土族自治县市场监督管理局行政不作为一案，本院受理后，于2015年11月30日作出（2015）东行初字第15号行政判决。宣判后，张守金、青海鼓楼特种水泥有限公司不服，提出上诉。青海省高级人民法院于2016年3月10日作出（2016）青行终字第2号行政裁定，撤销海东市中级人民法院（2015）东行初字第15号行政判决，发回我院重新审理。本院另行组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告诉称，2004年1月17日，原青海省特种水泥厂(该企业为国有企业)以所属机器设备折价460万元作为出资，与青海省特种水泥厂职工持股会出资30万元，登记成立了原告青海鼓楼特种水泥有限公司，该公司企业性质为有限责任公司，注册资本金490万元。2004年9月16日，原青海省特种水泥厂被互助土族自治县人民法院以（2004）互民破字第1069-1号民事裁定书裁定宣告破产。2004年10月21日，海东中级人民法院以（2004）东经终字第8号民事裁定书裁定将原青海省特种水泥厂投入到青海鼓楼特种水泥有限公司的460万元资产纳入青海省特种水泥厂破产资产一并破产。据此，原告青海鼓楼特种水泥有限公司于2006年8月31日在青海省特种水泥厂破产清算组的参与下召开了公司股东大会，决议吸收原告张守金为公司股东，并出资460万元，弥补青海省特种水泥厂的460万元出资，并于同年9月1日将原青海省特种水泥厂出资的460万元建筑物、机械设备等移交给了青海省特种水泥厂破产清算组。原告张守金以现金方式足额缴纳了出资。至此，原告青海鼓楼特种水泥有限公司股东为职工持股会和张守金，公司注册资本金为490万元，原告张守金出资460万元，职工持股会出资30万元。而2004年1月12日青海大正会计师事务所的验资报告中“截止2003年12月29日，贵公司已收到股东投入的注册资本金人民币490万元，所投入的货币已存入中国建设银行互助县支行青海鼓楼特种水泥有限公司账户，账号：4433600100189938”表述与事实极不相符。经查，建设银行互助县支行并未收到30万元青海鼓楼特种水泥有限公司职工持股会货币资金，青海鼓楼特种水泥有限公司的账面上也没有记载和反映。其490万元注册资本金中的460万元已由海东中级人民法院以（2004）东经终字第8号《民事裁定书》裁定纳入到青海省特种水泥厂的破产资产中了，已不存在了，而职工持股会的30万元虽然有验资报告，但事实上并未入账，因此也是不存在的。而被告互助县市场监督行政管理局并没有按海东中级人民法院的裁定执行。据此，二原告持被告互助县工业和商务局出具的《证明》向被告互助县市场监督管理局申请变更登记时，被告互助县市场监督管理局以原青海省特种水泥厂破产案件尚未终结，未经本级人民政府批准无权签订股权转让协议，产权归属不明为由未予准予变更登记。2008年1月28日，互助县人民法院依据2007年10月26日青海省西宁市公物拍卖中心出具的青宁拍成字（071026）号《拍卖成交确认书》和青海省特种水泥厂破产清算组出具的《破产资产移交说明书》，将青海省特种水泥厂的车辆及流动资产以（2004）互民破字第1069-8号《民事裁定书》确认属张守金所有，共计460万元。二原告认为因原告青海鼓楼特种水泥有限公司注册资本金中已不存在国有投资或国有资产，所以曾多次以书面方式请求被告及其所属有关部门作出批准同意原青海省特种水泥厂国有股权转让的具体行政行为。但是，被告互助县人民政府就二原告的上述请示行为置若罔闻，在长达十余年的时间里始终不予作出具体的行政行为。
青海鼓楼特种水泥有限公司自2004年1月17日成立起就是“有限责任公司”，但被告互助县市场监督管理局在青海鼓楼特种水泥有限公司未提交变更申请的情况下，2011年擅自将青海鼓楼特种水泥有限公司的公司类型改为了“国有独资；2015年又擅自将青海鼓楼特种水泥有限公司的公司类型改为“国有控股”。互助土族自治县市场监督管理局的这种行为，给青海鼓楼特种水泥有限公司和股东造成了极大的损失，股东投资的5000多万元资金、银行贷款1000万元及外欠的2000多万元设备投资转眼就成了国有。自2006年以来二原告为企业的生产经营持续投资已达8000余万元，但是三被告互相推诿的不作为行为已经严重损害了二原告的合法权益。为此，二原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，特向贵院提起行政诉讼，请求人民法院依法判令被告互助土族自治县人民政府、互助土族自治县工业和商务局作出同意确认原告青海鼓楼特种水泥有限公司注册资本金490万元中已不存在国有投资和国有资产的具体行政行为，并判令被告互助土族自治县市场监督管理局依法为二原告办理工商变更登记。
被告互助土族自治县人民政府辩称，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据。2003年10月，青海省特种水泥厂（国有企业）因资不抵债，无法开展正常的生产经营活动。为减轻企业债务压力和减灾自救，厂里职工通过采取原企业投资、职工集资方式，成立了青海鼓楼特种水泥有限公司。依据公司章程，该公司的股东为青海省特种水泥厂和职工持股会。青海省特种水泥厂以建筑物、设备等出资460万元，占注册资本的94%，职工持股会以人民币出资30万元，占注册资本的6%，企业性质为国有经济。后青海省特种水泥厂依法进入破产清算程序，破产清算组委托青海金槌拍卖有限公司将该厂的破产资产公开进行拍卖。2005年7月6日，原告张守金以1800万元拍得该厂破产资产（不包括流动资产和土地），但其未在约定的期限履行足额支付价款义务。10月9日，原告张守金书面同意将拍得破产资产转让给青海华融集团公司。但该集团合伙人之间纠纷不断，对所欠的破产资产拍卖款拒不缴纳，使清算组工作无法按正常程序进行，以致破产程序至今无法终结。无法终结青海省特种水泥厂破产清算事项，青海鼓楼特种水泥有限公司的国有资产处理问题就无从谈起。
根据《企业国有产权转让管理暂行办法》第二十五条规定，企业国有产权是否转让，是由国有资产监督管理机构决定。互助土族自治县财政局作为互助土族自治县国有资产监督管理机构，在青海省特种水泥厂经营过程中并没有收到任何要求转让该公司国有产权的申请，也没有做出要将该公司国有产权进行转让的决定，被告也从来没有收到过互助土族自治县财政局就转让该公司国有产权的报批申请。《企业国有产权转让管理暂行办法》第二十八条及第二十九条对批准企业国有产权转让行为需要文件做了详细规定，本案中，被告或者相关政府部门并没有见到法律规定的上述文件材料，不能违背上述规定私自将青海省特种水泥厂的国有资产转让给任何第三方。而且，是否转让企业国有资产并不是由本案中的被告决定。在根本不存在转让青海省特种水泥厂国有资产的情况下，原告就主张青海鼓楼特种水泥有限公司不存在国有投资和国有资产，这是一种错误的主观认识，既缺乏事实依据，又违背了我国的法律规定。故恳请人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告互助土族自治县工业和商务局辩称，原告请求人民法院依法裁决判令被告互助土族自治县人民政府、互助土族自治县工业和商务局作出同意确认原告青海鼓楼特种水泥有限公司注册资本金490万元中已不存在国有投资和国有资产的具体行政行为的诉讼请求不属于被告的工作职责，被告无权力，亦无义务行使该行政行为，原告提出该诉求于法无据，故请求法院依法驳回原告的该项诉讼请求。
被告海东市互助县市场监督管理局辩称，一、原告的诉求没有法律依据，请求人民法院依法驳回其诉讼请求。根据《公司登记管理条例》第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交法律规定的文件。原告申请股权变更登记，既不能提交有效的股东会决议和股权转让协议，也不能提交有效的公司章程修正案。其申请股权变更登记不符合法律规定股权变更登记条件，被告依法不予变更登记的具体行政行为是合法的。二、将原告公司类型由“有限责任公司”变为“有限责任公司（国有独资）”是因全省市场监督系统OA系统出现了故障。且被告工作人员已向原告的具体经办人员说明了情况，并告知等OA系统恢复正常后，通知原告公司经办人前来重新打印执照，但原告具体经办人员一直未来办理。2015年3月2日，被告将原告公司类型在系统调整为有限责任公司（国有控股）。综上所述，被告认为，原告青海鼓楼特种水泥有限公司属于国有控股公司，股权情况复杂，待青海特种水泥厂破产清算终结，产权归属明晰后，再依法办理青海鼓楼特种水泥有限责任公司股权变更登记。
经审理查明，2003年12月22日青海省特种水泥厂（国有企业）与该厂工会制定青海鼓楼特种水泥有限公司章程，由青海特种水泥厂以建筑物、设备等出资460万元，该厂职工持股会出资30万元，于2004年1月17日成立青海鼓楼特种水泥有限责任公司，法定代表人为张守金。原青海省特种水泥厂因资不抵债、不能清偿到期债务，经其申请，于2004年9月16日被青海省互助土族自治县人民法院依法宣告破产还债。2005年5月23日该厂破产清算组委托青海金槌拍卖有限公司将该厂除土地之外的资产进行公开拍卖。2005年7月6日，本案原告张守金以1800万元拍得该厂破产资产（不包括流动资产和土地）。后鉴于张守金书面同意将其所拍得的破产资产转让给青海华融集团公司。2005年10月9日青海金槌拍卖有限公司与青海华融投资发展有限公司签订了《拍卖成交确认书》。2006年8月21日，互助土族自治县人民法院根据青海金槌拍卖有限公司的拍卖成交确认书和青海省特种水泥厂破产清算组的申请，作出（2004）互民破字1069
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4号民事裁定书，裁定青海华融投资发展有限公司为青海省特种水泥厂破产资产买受人。因青海华融集团是企业集团的登记名称，母公司是青海华融投资发展有限责任公司，为方便破产清算组办理破产资产移交，2006年10月17日，青海省互助土族自治县人民法院又根据青海特种水泥厂破产清算组的申请，裁定将青海省特种水泥厂破产资产受买人补正为青海华融集团（青海华融投资发展有限责任公司）。
另查明，青海鼓楼特种水泥有限公司曾于2006年9月5日和2007年12月4日先后两次向互助土族自治县市场监督管理局提出股权变更登记申请，该局均以青海鼓楼特种水泥有限公司在申请股权变更时未出具县政府同意的文件，也无法院破产终结裁定书，产权归属不明晰为由，未给青海鼓楼水泥有限公司办理股权变更登记。为此，原告青海鼓楼水泥有限公司于2015年6月25日以本案三被告行政不作为为由提起行政诉讼。
本院认为，原告青海鼓楼水泥有限公司和张守金的两个诉讼请求分别为请求互助土族自治县人民政府、互助土族自治县工业和商务局确认青海鼓楼特种水泥有限公司注册资金中不存在国有投资和国有资产；请求互助土族自治县市场监督管理局办理工商变更登记。两个诉讼请求应该是由不同的行政机关，依据不同的事实和法律关系，在各自的职权范围内分别作出两个不同的行政行为。原告青海鼓楼水泥有限公司将两个不同的行政行为作为一个案件起诉，不符合法律规定。在重审过程中经本院释明仍不同意分案审理，故本案无法继续审理和作出裁决。依照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条第（三）项的规定，裁定如下：
驳回青海鼓楼水泥有限公司和张守金的起诉。
本案50元诉讼费退还原告青海鼓楼水泥有限公司及张守金。
如不服本判决。可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长 王明华
审判员 汪 茹
审判员 袁晓宁
二〇一六年七月十二日
书记员 朱万菊