安徽省阜阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖12行终199号
上诉人（原审原告）阜阳市颍泉区城市建设投资有限公司。
法定代表人周伟兴。
委托代理人刘润华。
被上诉人（原审被告）阜阳市住房和城乡建设委员会。
法定代表人赵丹。
委托代理人王来宾。
委托代理人韦东。
被上诉人（原审被告）阜阳市人民政府。
法定代表人孙正东。
委托代理人张鹏飞。
委托代理人陈坤。
上诉人阜阳市颍泉区城市建设投资有限公司（以下简称“颍泉区城投公司”）因建设行政处罚一案，不服阜阳市颍州区人民法院于2016年10月19日作出的（2016）皖1202行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年1月24日公开开庭审理了本案。上诉人颍泉区城投公司的委托代理人刘润华，被上诉人阜阳市住房和城乡建设委员会（以下简称“阜阳市住建委”）的委托代理人王来宾、韦东，被上诉人阜阳市人民政府的委托代理人张鹏飞、陈坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
颍泉区城投公司向一审法院起诉称：2013年5月，阜阳市城市建设投资有限公司（以下简称“阜阳市城投公司”）为尽快安置颍河综合治理项目被搬迁居民，把太和路安置区一期工程委托给阜阳市颍泉区人民政府代为实施，该政府又指派颍泉区城投公司实施，工程的立项、土地及规划手续等均是阜阳市城投公司办理，工程也是该公司出资。颍泉区城投公司只是受委托代理实施该工程，依据《建设工程质量管理条例》的规定，太和路安置区一期工程质量监督手续，应由建设单位阜阳市城投公司办理。因此，阜阳市住建委作出的阜建罚字（2016）第3-1号建设行政处罚决定及阜阳市人民政府作出的阜复字（2016）37号行政复议决定显属不当，请求法院依法撤销。
原审法院经审理查明，2012年10月20日，太和路安置区一期工程施工进行公开招标，招标人为颍泉区城投公司。2013年1月28日该工程项目开标，第一中标候选人为中铁十六局集团有限公司。2013年5月26日，颍泉区城投公司作为发包人与承包人中铁十六局集团有限公司签订了《建设工程施工合同》，约定开工日期以监理工程师下达的开工令为准,合同价款337270993.78元，发包方业主代表任海。后阜阳市建设工程质量监督局颍泉区分局执法人员巡查中发现，太和路安置区一期工程未办理建设工程质量监督手续即开工建设。该局分别于2014年9月18日、2015年4月14日向颍泉区城投公司发出通知，责令其及时办理相关建设手续。2015年12月10日，阜阳市建设工程质量监督局向颍泉区城投公司等建设单位发出责令停止违法行为的通知，称颍泉区城投公司等单位在建的工程项目，未办理建设工程质量监督手续即开工建设，属违法行为。责令于本告知书下达后十五日内完善相关建设手续。如不按规定办理，将提请建设行政主管部门立案查处。2016年3月9日，阜阳市住建委立案后，经过调查，行政处罚事先告知等程序，于2016年4月9日根据《建设工程质量管理条例》第五十六条第﹙六﹚项的规定作出阜建罚字（2016）第3-1号建设行政处罚决定，给予颍泉区城投公司罚款20万元的行政处罚。颍泉区城投公司不服，申请复议，2016年7月14日阜阳市人民政府作出阜复字﹝2016﹞37号行政复议决定，维持阜阳市住建委作出的行政处罚决定。
原审法院认为，《中华人民共和国建筑法》第二十一条规定，建筑工程招标的开标、评标、定标由建设单位依法组织实施，并接受有关行政主管部门的监督。第二十二条规定，建筑工程实行招标发包的，发包单位应当将建筑工程发包给依法中标的承包单位。本案中，太和路安置区一期工程施工项目招标人及工程发包人为颍泉区城投公司。因此，阜阳市住建委认定原告为建设单位，符合上述法律规定。颍泉区城投公司未办理工程质量监督手续即开工建设的行为，有现场照片、检查笔录、阜阳市住建委对该工程建设单位项目负责人任海的询问笔录等证据证实；阜阳市住建委根据违法行为的情节，决定给予颍泉区城投公司罚款20万元行政处罚事实清楚、程序合法，适用法律正确，量罚适当；阜阳市人民政府作出的行政复议决定符合法定程序，适用法律正确。故，颍泉区城投公司诉讼理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告阜阳市颍泉区城市建设投资有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告阜阳市颍泉区城市建设投资有限公司负担。
颍泉区城投公司上诉称：原审法院认为颍泉区城投公司为太和路安置区工程的建设单位属于认定事实错误。太和路安置区项目工程的建设单位为阜阳市城市建设投资有限公司，颍泉区城投公司只是该安置工程建设的代理单位。根据《建筑工程施工许可管理办法》规定办理施工许可证的单位是建设单位。建设单位是指建筑工程的投资方，对该工程拥有产权。太和路安置区项目的工程立项、可行性研究、环境评估及土地、规划手续等均是阜阳市城投公司办理，工程建设所有费用均是阜阳市城投公司出资，建成后也归其所有。上诉人是代理单位。2013年5月，阜阳市城投公司为尽快安置颍河综合治理项目被搬迁居民，维护社会稳定，把安置区项目工程委托给阜阳市颍泉区人民政府代为实施，阜阳市颍泉区人民政府又指派颍泉区城投公司实施，因代理项目建设产生的责任，应由委托单位承担。原审判决中引用《中华人民共和国建筑法》第二十一条规定，对委托代理关系只字不提，属断章取义。根据该规定，建设工程的开标、评标、定标由建设单位组织实施，这是建设单位的义务与职责，不能反推认为建设工程的招标人就是建设单位。因此，原审法院认定事实错误，判决不当。请求撤销阜阳市颍州区人民法院作出的（2016）皖1202行初209号行政判决，改判判决撤销阜建罚字（2016）第3—1号行政处罚决及阜复字（2016）37号行政复议决定；本案的一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
阜阳市住建委辩称：《中华人民共和国建筑法》第二十一条“建筑工程招标的开标、评标、定标由建设单位依法组织实施，并接受有关行政主管部门的监督”，从阜阳市公共资源交易中心、阜阳市集中招投标交易中心网站中查询获知太和路安置区一期工程的招标人为颍泉区城投公司；《建设工程质量管理条例》第七条“建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位”，颍泉区城投公司与中铁十六局集团有限公司签订的《建设工程施工合同》中发包人为颍泉区城投公司；《中华人民共和国建筑法》第三十一条“实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理”，颍泉区城投公司与浙江蟠龙工程管理有限公司签订的《建设工程监理合同》中发包人为颍泉区城投公司，由此可以认定颍泉区城投公司为本案所涉项目的建设单位。《建设工程质量管理条例》第十三条“建设单位在领取施工许可证或者开工报告前，应当按照国家有关规定办理工程质量监督手续”。颍泉区城投公司开发建设的太和路安置区一期工程未办理工程质量监督手续擅自施工的行为，有现场照片、阜阳市住建委对该项目建设单位项目负责人任海的询问笔录、现场检查笔录、建设工程施工合同等相关证据予以证明；因此，阜阳市住建委作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分。请求法院依法驳回颍泉区城投公司的诉讼请求。
阜阳市人民政府辩称：阜阳市人民政府受理行政复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十七条的规定。阜阳市人民政府受理后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定，作出《行政复议答复通知书》并送达阜阳市住建委，阜阳市住建委提交了行政复议答复书及相关证据。2016年7月14日，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出阜复字（2016)37号行政复议决定，维持阜阳市住建委作出的阜建罚字（2016)第3-1号建设行政处罚决定，并依法送达。综上，阜阳市人民政府依法履行了受理、审查、决定、送达等行政复议职责，程序合法、适用法律正确，请求依法驳回颍泉区城投公司的诉讼请求。
阜阳市住建委向一审法院提供的证据有：1.阜建监泉（2014）24号关于要求颍泉城投公司严格履行建设程序的通知；2.阜建监泉（2015）6号关于要求办理建设工程质量监督手续的通知；3.阜建监（2015）175号关于责令停止违法行为的通知；4.颍泉区城投公司的营业执照、税务登记证；5.视听资料、现场检查笔录、对工程建设单位项目负责人任海的询问笔录；6.建设工程施工合同；7.建设工程监理合同；8.施工工程资格预审公告、工程设计招标中标公示、监理成交候选人公示、施工中标候选人公示、关于颍泉区城投公司申请建设太和路安置区的公示。证明作出处罚认定事实清楚、证据充分。9.案件受理登记表、立案审批表、执法人员执法证、案件调查终结报告、建设行政处罚案件拟罚审批表、建设行政处罚事先告知书及送达回证、市住建委主任办公会议纪要、建设行政处罚审批表、建设行政处罚决定书及送达回证、罚款缴纳程序说明及送达回证。证明作出处罚程序合法。10.《建设工程质量管理条例》第十三条、第五十六条第﹙六﹚项规定。证明被告作出处罚适用法律、法规正确。
阜阳市人民政府向一审法院提供的证据有：1、行政复议申请书、行政复议案件受理审批表、行政复议答复通知书及送达回证、行政复议答复书、行政复议决定书及送达回证。证明复议程序合法。2、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。证明适用法律正确。
颍泉区城投公司向一审法院提供的证据有：1.颍泉区城投公司的营业执照、行政处罚决定书、行政复议决定书、快递单。证明主体资格；2.发改投资（2011）4号文件；3.地字第341200201400065号建设用地规划许可证；4.阜国土建字（2014）38号建设用地批准书；5.国有建设用地划拨决定书；6.工程拨款单及明细表。证明安置区工程立项、土地、规划等均是阜阳市城投公司办理，工程所需资金由该公司出资，阜阳市城投公司为建设单位。7.建设工程施工合同。证明颍泉区城投公司受阜阳市城投公司委托代为施工；8.阜阳市人民政府第23号专题会议纪要。证明该类项目不再因未办理施工许可证擅自开工进行查处。
上述证据均已随案移送本院。
依据采信的证据，二审认定的事实与一审判决认定的事实无异。
本院认为：本案中，太和路安置区一期工程施工项目招标人及工程发包人为颍泉区城投公司。《中华人民共和国建筑法》第二十一条规定，建筑工程招标的开标、评标、定标由建设单位依法组织实施，并接受有关行政主管部门的监督。阜阳市住建委认定颍泉区城投公司为建设单位，符合上述法律规定。阜阳市住建委查明颍泉区城投公司未办理工程质量监督手续即开工建设，决定对其作出的行政处罚事实清楚、程序合法，适用法律正确；阜阳市人民政府作出的行政复议决定符合法定程序，适用法律正确。原审判决驳回颍泉区城投公司的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阜阳市颍泉区城市建设投资有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周海龙
审 判 员 陶善义
代理审判员 耿牛牛
二〇一七年二月二十二日
书 记 员 张琳琳
附适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；