广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行再1号
抗诉机关：广东省人民检察院。
申诉人（一审第三人)：严洪珠，女,汉族,1932年2月14日出生,住广东省湛江市赤坎区。
申诉人（一审第三人)：罗惠湛，男，汉族，1959年9月2日出生，住广东省湛江市赤坎区。
申诉人（一审第三人)：罗玉英，女，汉族，1953年12月9日出生，住广东省惠州市惠城区。
申诉人（一审第三人)：罗玉燕，女，汉族，1957年1月20日出生，住广东省湛江市霞山区。
申诉人（一审第三人)：罗玉珍，女，汉族，1962年7月9日出生，香港特别行政区居民，住香港。
上述申诉人严洪珠、罗惠湛、罗玉英、罗玉燕、罗玉珍的共同委托诉讼代理人：雷铤，北京市盈科（广州）律师事务所律师。
被申诉人（一审原告、二审上诉人）:罗耀标，男，汉族，1934年5月13日出生，住广东省惠州市惠城区。
委托诉讼代理人：刘湖森，广东宝晟律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘小青，广东宝晟律师事务所律师。
被申诉人（一审被告、二审被上诉人）:惠州市国土资源局，住所地广东省惠州市江北三新南路7号。
法定代表人：曾庆全，局长。
被申诉人（一审第三人）：惠州市国土资源局惠城区分局，住所地广东省惠州市惠城区下埔横江四路6号。
法定代表人：陈仰东，局长。
上述被申诉人惠州市国土资源局、惠州市国土资源局惠城区分局的共同委托诉讼代理人：谢栋宇，广东万理通律师事务所律师。
上述被申诉人惠州市国土资源局、惠州市国土资源局惠城区分局的共同委托诉讼代理人：陈耀生，惠城国土分局工作人员。
申诉人严洪珠、罗惠湛、罗玉英、罗玉燕、罗玉珍与被申诉人罗耀标、惠州市国土资源局（以下简称惠州市国土局）、惠州市国土资源局惠城区分局（以下简称惠城国土分局）其他行政行为纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2014）惠中法行终字第58号行政判决，向广东省惠州市人民检察院申诉。广东省人民检察院作出粤检民（行）监〔2016〕44000000128号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2016）粤行抗9号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。广东省人民检察院指派检察员朱沛东、万祎伊出庭。申诉人罗玉燕及严洪珠、罗惠湛、罗玉英、罗玉燕、罗玉珍的共同委托诉讼代理人雷铤，被申诉人罗耀标的委托诉讼代理人刘湖森、刘小青，被申诉人惠州市国土局、惠城国土分局的共同委托诉讼代理人谢栋宇、陈耀生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
广东省人民检察院抗诉认为：惠州市中级人民法院（2014）惠中法行终字第58号行政判决认定“涉案《土地证》项下土地不在罗耀麟、罗耀标于1993年协议划分所得土地的范围内”，属认定事实的主要证据不足。理由：本案中，在惠州市××区××村，罗耀标等三兄弟的上辈留下有一些祖屋，具体位置：西至巷，东至陶答妹住宅，南至罗耀齐所建房屋，北至巷。面积约151平方米。罗耀标三兄弟经多次协商签订了涉案的1993年5月12日《协议书》，依据（1993）惠城法民东初字第48号案件相关证据及所在村委的调解材料、惠城区国土部门的调查材料、罗耀齐出具的证明、村委会和村小组的证明，亦已证实罗氏三兄弟在1993年5月12日签订了上述协议。而后，罗耀麟、罗耀标两人据此向当时的东平管理区、桥东办事处国土所申请各70平方米的建房用地，缴交了各种费用，获得了批准。2011年5月26日，罗耀标申请了××区××村86号97.5平方米集体土地使用权初始登记，后获核发取得惠府集用（2011）第1302080×××××号《集体土地使用证》，从而引发相关争议至本案纠纷。
现本案并无任何证据表明罗耀标除1993年5月12日《协议书》外，有无从祖地中取得其他土地。而政府相关职能部门和国土部门的调查也证明罗耀麟、罗耀标两人仅因1993年《协议书》，共有150平方米土地。该事实也能通过罗耀齐、罗耀标和严洪珠等人的诉状和证言相互印证。故罗耀标办证取得的97.5平方米土地就是1993年《协议书》中罗耀麟、罗耀标共有150平方米当中的土地。至于《个人建设用地申请表》属于报建审批手续的材料，东平管理局与桥东办事处国土所在同一申请表的不同意见栏上，分别表述的“旧房”或“旧居”，均应系属于同一块土地上的房屋，其应位于1993年5月12日《协议书》划分所得土地150平方米祖屋宅基地范围内。实际上，在本案申请再审期间，惠城区桥东街道东平村民委员会、惠城区桥东街道东平村林岗村民小组于2015年6月4日仍向惠州市国土局出具了一份《证明》，称经实地勘察及调查核实，确认罗耀标于2011年7月29日取得的《集体土地使用证》〔惠府集用（2011）第1302080×××××号〕上所记载的97.5平方米宅基地位于《协议书》所指的150平方米建房用地内。所以，终审判决以《个人建设用地申请表》中各审批部门的批注内容不一致，推定涉案土地不在1993年协议中的150平方米范围内的结论，与本案证据所反映的事实不符，属于认定的主要证据不足。
综上所述，惠州市中级人民法院（2014）惠中法行终字第58号行政判决认定事实的主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第九十三条之规定提出抗诉，请依法再审。
申诉人严洪珠、罗惠湛、罗玉英、罗玉燕、罗玉珍称：争议土地确实属于协议书约定的共有土地，惠州市国土局作出注销决定符合法律和地方性法规的规定。2011年老二罗耀标趁老大罗耀麟去世，蒙骗老三罗耀齐说要重新办建房证并取得罗耀麟家人同意，私自到村委会找人签名盖章，隐瞒共有土地的事实，采取欺骗国土局的手段，非法取得涉案土地使用权证。罗耀标开工拆除办证土地上的建筑物时，申诉人才知道罗耀标非法占用了双方共有的协议土地，立即阻止罗耀标施工并报警。村委会、街道、国土局、派出所经过了解，均一致认为罗耀标不应当占用共有的协议土地，并先后组织多次调解。1993年的协议书有东平管理区盖章确认及见证人刘某签字确认，罗耀标的起诉状和法院裁定书亦证明1993年协议书真实有效。东平村委会、林岗头民小组在调查核实的基础上于2015年出具《证明》，证明涉案土地使用证所记载的97.5平方米土地确实位于1993年协议书约定的共有土地内。《个人建设用地申请表》中，东平管理区审批意见中的旧居是指罗家1975年建的祖屋，镇国土所审批意见中的旧房是指罗耀齐1988年建的7间瓦房，均证明办证土地在协议土地范围内。（1993）惠城法民东初字第48号民事裁定书已经查明协议书约定7间瓦房地块由罗耀麟、罗耀标共同使用。罗耀标隐瞒办证土地系与罗耀麟共有土地的事实，骗取土地证，惠州市国土局依据广东省地方性法规，直接注销罗耀标的土地证，符合法律规定。
被申诉人罗耀标称：（1993）惠城法民东初字第48号民事裁定书查明的宅基地四至范围与案涉土地证项下土地的四至范围完全不相符，案涉土地证项下土地与陶答妹住宅不相邻，而是与李石永住宅相邻。该裁定书查明的三小栋简易房屋是1990年建设，而罗耀齐确认的案涉土地证项下土地上的简易平房是1992年建设，数量为7间，因此不在同一位置。因此案涉土地证项下土地不在罗耀麟、罗耀标原共有的150平方米宅基地范围内。1993年协议书仅有复印件，没有原件核对，不应予以采信。且该协议书也无法确认划分的150平方米土地的具体位置。《个人建设用地申请表》的审批意见中的旧居和旧房应指同一位置，旧居后面是小巷不可能建房，因此旧居和旧房均指原有的一栋土木结构的二层旧屋，而不是案涉土地证项下土地上面的建筑物。惠州市国土局提供的证据不足以证明罗耀标隐瞒协议书事实，占用罗耀麟应得宅基地份额，惠州市国土局注销土地证缺乏事实依据。惠州市国土局注销土地证，不符合《土地登记办法》的相关规定，缺乏法律依据，且已违反法定程序，也越权剥夺了罗耀标的民事实体权利。
被申诉人惠州市国土局、惠城国土分局称：罗耀麟、罗耀标、罗耀齐三人于1993年5月12日签订的《协议书》是真实合法的。该《协议书》复印件有东平管理区证明情况属实并加盖公章。罗耀标三兄弟在（1993）惠城法民东初字第48号案中都承认该协议书的内容、条款的真实性。国土等相关部门就当事人土地权属争议进行多次调解，当事人未达成一致意见。惠州市国土局最终依据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十条规定，作出注销土地登记的决定，不属于异议登记程序，符合法律规定。
罗耀标向惠州市惠城区人民法院（以下简称一审法院）起诉请求：判决撤销惠州市国土局作出的惠市国土资(惠城)〔2013〕7号《关于注销罗耀标惠府集用（2011）第1302080×××××号<集体土地使用证>证书的决定》。
一审法院查明：罗惠湛、罗玉燕、罗玉英、罗玉珍是罗耀麟（又名罗耀粼，已故）、严洪珠夫妇的儿子、女儿。罗耀麟、罗耀标、案外人罗耀齐是同胞兄弟。惠城区国土局系惠州市国土局的派出单位，不是法人行政机关。
在惠州市××区××村，罗耀标三兄弟的上辈留下有一些祖屋，具体位置：东至巷，西至陶答妹住宅，南至罗耀齐所建房屋，北至巷。面积约151平方米。罗耀标三兄弟经多次协商,于1993年5月12日签订了《协议书》，主要约定：一、划分给罗耀麟、罗耀标建房用地约150平方米。建房用地前留4米间隔距离两人使用。旧屋厨房约30平方米，除人行道后的剩余部分归两人使用。靠东面（陶答妹屋墙边）从最窄处取2.5米，拉直线人行道直到两人屋前，两人使用等。据此，罗耀麟、罗耀标两人向当时的东平管理区、桥东办事处国土所申请各70平方米的建房用地，缴交了各种费用，获得了批准。上述事实，在一审法院的（1993）惠城法民东初字第48号民事裁定书中予以确认。2011年5月26日，罗耀标向惠州市国土局申请惠城区桥东××村86号97.5平方米集体土地使用权初始登记。2011年7月29日，惠州市国土局向罗耀标核发了惠府集用（2011）第1302080×××××号《集体土地使用证》。
2012年10月10日、10月11日、2013年6月19日，严洪珠母子、母女5人先后向惠城区国土局提出关于撤销罗耀标取得的《集体土地使用证》的申请。惠城区国土局受理后，向严洪珠母子、母女5人，向罗耀标、案外人罗耀齐、东平村等进行了调查，并进行了调解。惠城区国土局认为罗耀标在申请办理涉案《集体土地使用证》时，隐瞒了罗氏三兄弟1993年5月12日的《协议书》约定，骗取了涉案《集体土地使用证》，侵占了罗耀麟（也即严洪珠母子、母女5人）应得的祖屋宅基地份额。2013年7月26日，惠州市国土局根据《土地登记办法》第十八条、《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十条的规定,经报请惠州市人民政府批准,作出惠市国土资(惠城)〔2013〕7号《关于注销罗耀标惠府集用（2011）第1302080×××××号<集体土地使用证>证书的决定》。
罗耀标不服，认为：一、惠州市国土局仅凭严洪珠等人的单方面说法，没有向罗耀标调查取证。没有证据证明《协议书》是否真实存在，也没有证据证明《协议书》与罗耀标的《土地证》存在关联性及占用了罗耀麟应得祖屋宅基地份额。惠州市国土局作出的行政行为不符合《土地登记办法》第五十条“可以办理注销登记”的任何情形。《协议书》没有原件，也不能证明指向的是罗耀标《土地证》土地。法院的法律文书与“罗家祖遗宅基地示意图”等证明《协议书》与罗耀标《土地证》无关。惠州市国土局的具体行政行为证据不足，有悖于依法行政的原则，应依照《行政诉讼法》第五十四条第二款第（一）项的规定予以撤销。二、惠州市国土局受理了严洪珠等人的撤销申请后，没有通知罗耀标便作出了《注销决定》，剥夺了罗耀标的法定申诉权利，程序严重违法。严洪珠等人申请撤销《土地证》及惠州市国土局注销《土地证》的时间，各方尚在惠州市中级人民法院诉讼当中，显然，惠州市国土局是在滥用行政权力，行政权侵犯了司法权。依照《行政诉讼法》第五十四条第二款第（三）、（五）项规定，惠州市国土局的行政行为应予撤销。三、罗耀标的《土地证》在2011年7月29日取得，不存在《土地登记办法》第十八条的“土地权属有争议的不予登记”的情形，惠州市国土局适用法律错误，依照《行政诉讼法》第五十四条第二款第（二）项的规定，惠州市国土局的行政行为应予撤销。
2014年4月15日，一审法院到现场进行实地勘查。并调取了（1993）惠城法民东初字第48号案件相关证据材料，印证了上述的基本事实。
一审法院认为：根据惠州市国土局及惠城区国土局提交的证据，结合严洪珠母子、母女5人、罗耀标提供的证据及该院查明的事实，可以认定，罗耀标对位于东平××村86号97.5平方米土地申请集体土地使用权初始登记及取得的惠府集用（2011）第1302080×××××号《集体土地使用证》，隐瞒了罗家三兄弟1993年5月12日签订的关于宅基地使用划分《协议书》等事实，侵占了第三人严洪珠母子、母女5人应得宅基地份额。惠州市国土局作出的惠市国土资(惠城)〔2013〕7号《关于注销罗耀标惠府集用（2011）第1302080×××××号<集体土地使用证>证书的决定》，证据确凿，事实清楚；国土资源部《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的。”《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十条第三款规定：“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实、伪造有关证件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销土地登记。”惠州市国土局根据查明的事实，依照上述规章的规定，作出注销罗耀标涉案集体土地使用权登记及相应的《集体土地使用权》证书行政行为，符合法律规定；按照国土资源部《土地登记办法》的规定，土地行政主管部门在受理了当事人的土地登记异议申请后，应当将异议书副本送达给权利登记簿上的权利人。注销相关土地登记及权利证书后，应书面告知相关当事人等。分析惠州市国土局及惠城区国土局提交的证据，可以看出惠州市国土局（也包括惠城区国土局）在受理及处理涉案土地使用权登记纠纷中，在程序上确实存在瑕疵。但是，根据惠州市国土局及惠城区国土局提供的证据等，惠州市国土局作出被诉行政行为后，罗耀标不服而向广东省人民政府申请行政复议。当罗耀标接到广东省人民政府决定维持惠州市国土局被诉行政行为的《行政复议决定书》后，向一审法院提起行政诉讼等，上述证据、事实可以证明罗耀标的合法权利还是得到了保障；惠州市国土局被诉行政行为在程序上虽有瑕疵，但该瑕疵没有对罗耀标的权利义务造成实质性影响，且证据确凿，适用法律正确，所以，罗耀标请求撤销惠州市国土局被诉具体行政行为，一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，一审法院于2014年5月22日作出（2014）惠城法行初字第12号行政判决：驳回罗耀标的诉讼请求。
罗耀标不服一审判决，向广东省惠州市中级人民法院（以下简称二审法院）上诉请求：依法判令撤销一审判决，并判令撤销由惠州市国土局作出的惠市国土资(惠城)〔2013〕7号《关于注销罗耀标惠府集用（2011）第1302080×××××号<集体土地使用证>证书的决定》。
二审法院对一审判决查明的事实予以确认。
另查明：罗耀标与罗耀麟、罗耀齐三兄弟经多次协商,于1993年5月12日签订了《协议书》，对祖屋的有关事项进行了约定，主要内容有：一、划分给罗耀麟、罗耀标建房用地约150平方米。建房用地前留4米间隔距离两人使用。旧屋厨房约30平方米，除人行道后的剩余部分归两人使用。靠东面（陶答妹屋墙边）从最窄处取2.5米，拉直线人行道直到两人屋前，两人使用。二、罗耀麟、罗耀标要使用协议所划土地时，从通知之日起一个月内，必须立即拆除该土地上的一切障碍物等。据此，罗耀麟、罗耀标两人向当时的东平管理区、桥东办事处国土所申请各70平方米的建房用地，缴交了各种费用，获得了批准。
在罗氏三兄弟履行上述1993年协议时引发纠纷，罗耀麟、罗耀标以罗耀齐为被告，向一审法院提起民事诉讼，请求法院判令罗耀齐履行协议，拆除一切障碍物。该案的案号为：（1993）惠城法民东初字第48号。该案查明以下事实：罗耀麟、罗耀标早年离村在外工作，罗耀齐一直务农。罗耀麟、罗耀标起诉的宅基地位于惠州市东平管理区，东（应为西）至巷，西（应为东）至陶答妹住宅，南至罗耀齐报建房屋，北至巷，面积151平方米。罗氏三兄弟有部分祖遗房屋（未发契证），1959年被洪水冲崩倒塌。1990年罗耀齐未经报建在现争议的宅地建了三栋简易房屋。1992年12月间，罗耀麟、罗耀标两人想回村建房，经与罗耀齐商量后，商定在现争议的宅基地西面的空地作为罗耀麟、罗耀标的建房用地，后罗耀齐反悔，双方进行多次协商，并于1993年签订了协议。规定争议的宅基地由罗耀麟、罗耀标两人使用，靠西（应为东）面留出一条宽2.5米的通道也由罗耀麟、罗耀标两人使用等。据此，罗耀麟、罗耀标两人向当时的东平管理区、桥东办事处国土所申请各70平方米的建房用地，缴交了各种费用，获得了批准。后罗耀齐提出，罗耀麟、罗耀标两人在该地所建的房屋只能使用、出租，不准出卖，靠西（应为东）面留出的通道也应由双方共同使用，否则就不同意两人在此地建房，罗耀麟、罗耀标要求履行协议双方发生纠纷，1993年9月罗耀麟、罗耀标向一审法院起诉。该案在审理中，罗耀齐放弃关于只能使用、出租，不准出卖的要求，一审法院裁定：罗耀麟、罗耀标与罗耀齐不存在宅基地争议问题，罗耀麟、罗耀标两人应到有关部门办理土地使用权手续。故驳回罗耀麟、罗耀标的起诉。在该案的民事裁定书中，所称1993年协议为1993年5月3日而非1993年5月12日，对于1993年协议，各方均未能提供原件。在该1993年5月12日由罗氏三兄弟所签协议书的复印件中显示，当时的东平管理区系由刘某签字确认并盖有东平管理区公章，所签日期为1993年5月13日。2012年10月8日，惠州市惠城区桥东街道东平村民委员会盖章确认该协议书原件遗失，同日，刘某亦在该复印件上签字确认原件遗失。（1993）惠城法民东初字第48号民事裁定书作出后，罗耀麟、罗耀标不服，向二审法院提起上诉。要求撤销一审裁定并判令罗耀齐立即执行协议。理由主要是：一、有争议的宅基地是三兄弟共有父母遗留祖屋一幢和宅基地约450平方米中的一部分，是1993年5月12日在东平管理区调解下三兄弟签定的协议，应当生效，罗耀齐应当执行。二、一审裁定查明有不正确的地方。1.罗耀麟、罗耀标两人虽早年离村但常有回村参与祖屋和宅基地的管理并负担家庭开支，罗耀齐后来离村在本市工作，不是务农只是住有祖屋，兄弟三人应对宅基地有平等的使用权。2.原有祖屋虽冲倒一部分但剩2间平房，政府帮重建3间共有5间，1974年在母亲主持下拆用上述5间平房材料等建成现有土木结构二层祖屋。由于未分家应为父母遗留财产而不是罗耀齐一人所建，其已经使用近20年并在共用宅基地上建了一幢占地约120平方米的新屋，应执行协议，拆除包括现住祖屋在内的一切障碍物。3.罗耀麟、罗耀标是在多次劝说罗耀齐执行协议，但罗耀齐不承认协议后起诉罗耀齐的。三、协议报批4米距离与2.5米通道应予处理，法院要保护。四、罗耀齐在一审放弃无理要求应当制定调解书，不能仅凭罗耀齐口头答应就驳回起诉。二审法院于1994年3月3日作出（1994）惠民终字第5号民事裁定书，认为双方诉争的宅基地及在宅基地上建房问题均系政府职能部门管理，裁定：驳回上诉，维持原裁定。
在1993年5月12日，罗耀麟、罗耀标分别向有关部门申请建房。在两人的《个人建设用地申请表》中，××委会于同日签署“同意报告，请审批”并盖章，东平管理区于同日签署“同意罗耀麟、罗耀标在旧居后面建房60平方米，请上级审批”并盖章，国土所于同年7月27日签署“同意罗耀麟、罗耀标在××村原自己旧房拆建70平方米，请上级审批”并盖章，惠州市人民政府桥东办事处于同日同意报建并盖章。
2011年5月26日，罗耀标向惠州市国土局申请惠城区桥东××村86号97.5平方米集体土地使用权初始登记。该申请经所在村民小组、村委会、建设管理所、国土资源所、桥东街道办等审批同意。2011年7月29日，惠州市国土局向罗耀标核发了惠府集用（2011）第1302080×××××号《集体土地使用证》。
严洪珠、罗玉英、罗玉燕、罗惠湛、罗玉珍不服惠州市人民政府于2011年7月29日向罗耀标核发了惠府集用（2011）第1302080×××××号《集体土地使用证》的具体行政行为，于2013年3月向二审法院提起诉讼，二审法院于同年4月立案审理。在审理过程中，严洪珠、罗玉英、罗玉燕、罗惠湛、罗玉珍申请撤回起诉。二审法院于2013年7月18日作出（2013）惠中法行初字第17号行政裁定：准许严洪珠、罗玉英、罗玉燕、罗惠湛、罗玉珍撤回起诉。
2012年10月10日、10月11日、2013年6月19日，严洪珠母子、母女5人先后向惠城区国土局提出关于撤销罗耀标取得的《集体土地使用证》的申请。惠城区国土局受理后，向严洪珠母子、母女5人，向罗耀标、罗耀齐、东平村等进行了调查，并进行了调解。惠城区国土局认为罗耀标在申请办理涉案《集体土地使用证》时，隐瞒了罗氏三兄弟1993年5月12日的《协议书》约定，骗取了涉案《集体土地使用证》，侵占了罗耀麟（也即严洪珠母子、母女5人）应得的祖屋宅基地份额。2013年7月26日，惠州市国土局根据《土地登记办法》第十八条、《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十条的规定,经报请惠州市人民政府批准,作出惠市国土资(惠城)〔2013〕7号《关于注销罗耀标惠府集用（2011）第1302080×××××号<集体土地使用证>证书的决定》。遂引本案纠纷。
二审法院经实地勘查，罗家现有空置土地（约450多平方米）为长方形状，长为南北走向，宽为东西走向，案涉土地在最北端（办理涉诉土地证时建有几间普通砖瓦平房，剩下的土地则是约350平方米的空地）。南端有罗耀齐所建一栋房屋，东侧有陶答妹屋，李石永屋等。
二审法院认为:本案争议的焦点是惠州市国土局作出的惠市国土资(惠城)〔2013〕7号《关于注销罗耀标惠府集用(2011)第1302080×××××号<集体土地使用证>证书的决定》所依据的主要证据是否充分、程序是否合法的问题。惠州市国土局注销涉案土地证书应当符合《土地登记办法》等相关法律法规的规定。
《土地登记办法》五十条规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：（一）依法收回的国有土地；（二）依法征收的农民集体土地；（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的”，本案中，案涉土地证不存在上述规定可直接办理注销登记之任何情形，故惠州市国土局作出的涉诉注销决定缺乏法律依据。
《土地登记办法》第五十九条规定：“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。”第六十条规定：“土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。对符合异议登记条件的，国土资源行政主管部门应当将相关事项记载于土地登记簿，并向申请人颁发异议登记证明，同时书面通知土地登记簿记载的土地权利人。”在本案中，严洪珠母子、母女5人（利害关系人）如果认为涉案土地证记载的事项错误的，可以持罗耀标（土地权利人）同意更正的证明文件申请更正登记，罗耀标不同意更正的，严洪珠母子、母女5人可以申请异议登记，对符合异议条件的，惠州市国土局（国土资源行政主管部门）向严洪珠母子、母女5人颁发异议登记证明，同时书面通知罗耀标。依据《土地登记办法》六十一条第一款规定，严洪珠母子、母女5人应当在取得惠州市国土局颁发异议登记证明之日十五日内向人民法院提起诉讼，如果人民法院对异议登记申请人的起诉不予受理或者对异议申请人的诉讼请求不予支持的，则罗耀标可以申请注销异议登记。而在本案中，惠州市国土局在作出注销罗耀标土地证之前并没有按照上述法定程序予以处理，而是径行注销罗耀标持有的集体土地使用证。故惠州市国土局作出的涉诉注销决定违反法定程序。
《土地登记办法》六十一条第一款第一项规定：“异议登记申请人在异议登记之日起十五日内没有起诉的”以及《土地登记办法》五十条规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记：……（三）因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的”。如果严洪珠母子、母女5人在取得惠州市国土局颁发的异议登记证明之日起十五日内向人民法院提起诉讼，且该诉讼的裁决结果致使罗耀标土地权利消灭，或该诉讼的裁决认定罗耀标在申请土地登记时，隐瞒事实、伪造有关证明文件，或采取其他非法手段骗取登记的，则惠州市国土局有权依据《土地登记办法》五十条规定及《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十条规定直接注销案涉土地证，否则，惠州市国土局直接注销案涉土地证则于法无据。故，惠州市国土局认为《广东省实施<中华人民共和国土地管理法)办法》第十条规定：“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实、伪造有关证件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府行政主管部门应当注销土地登记”，该《办法》并无注销程序的规定，法无明文规定不为违法，是错误的。惠州市国土局如确实认定罗耀标有隐瞒的事实，亦应按照相关法律规定如《土地登记办法》的规定进行注销而非直接注销。
因此，惠州市国土局作出的涉诉注销决定不符合《土地登记办法》五十条、五十九条、六十条、六十一条规定，涉诉注销决定缺乏法律依据，且已经违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定：“人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：……（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……３、违反法定程序的；……”一审对此予以认可但未予判令纠正欠妥，二审予以纠正。
另外，惠州市国土局注销案涉土地证之事实、证据应当充分。惠州市国土局提供的“1993年5月12日《协议书》”虽然没有原件，而依据（1993）惠城法民东初字第48号案件相关证据材料，罗氏三兄弟在1993年5月12日确实有签订一份土地划分协议书，罗耀标、罗耀麟协议划分所得土地的报建手续（即《个人建设用地申请表》）在当时已取得××委会、东平管理区、桥东办事处国土所、桥东办事处等部门的审批通过。根据二审法院的实地勘查，罗家现有空置土地（约450多平方米）为长方形状，长为南北走向，宽为东西走向，案涉土地在最北端（办理涉诉土地证时建有几间普通砖瓦平房，剩下的土地则是约350平方米的空地）。庭审中，罗耀标认为，在《个人建设用地申请表》取得之时，在现今剩下约350平方米的空地上尚存一栋土木结构二层祖屋，1993年报建审批的土地上就是原祖屋土地，而不是涉诉土地证项下土地；严洪珠母子、母女5人认为，1993年报建审批的土地上尚存几间普通砖瓦平房，该土地就是涉诉土地证项下土地。
综合以上事实，可根据《个人建设用地申请表》各审批部门的批注内容分析得出1993年5月12日土地划分协议的报建土地是否在涉诉土地证范围内。《个人建设用地申请表》的批注内容显示，东平管理区审批的报建土地位于“旧居后面”，东平管理区的上级部门桥东办事处国土所审批的报建土地位于“旧居拆建”。显然，两级审批部门对1993年协议划分土地确认的位置是不相同的。换言之，如要确定罗耀麟、罗耀标于1993年划分所得土地的具体位置，则须先确定《个人建设用地申请表》审批的“旧房”或“旧居”之具体位置。
二审查明，罗耀麟、罗耀标于1993年划分所得土地之时，涉诉土地证的地上建筑物是几间普通砖瓦平房；罗耀麟、罗耀标提交的1993年12月11日的《民事上诉状》也确认罗家现有空置土地上在当时尚存一栋土木结构二层祖屋。那么，桥东办事处国土所批注的“旧房拆建”中的“旧房”既可能是原有的几间普通砖瓦平房，也可能是原有的一栋土木结构二层祖屋，换言之，根据桥东办事处国土所批注的“旧房拆建”之内容，既无法证明“旧房拆建”中的“旧房”系严洪珠母子、母女5人所称的原有几间普通砖瓦平房，也无法证明“旧房拆建”中的“旧房”系罗耀标所称的原有土木结构二层祖屋。而根据东平管理区的批注内容“同意罗耀麟在旧居后面建房60平方米”，假设东平管理区批注的“旧居后面”中的“旧居”指向的是涉案土地证项下土地(原有几间普通砖瓦平房)，则明显不符合事实，因为涉案土地证项下土地的后面是一条村用小巷，巷子后面不是罗家房屋，东平管理区不可能将小巷及不是罗家房屋土地审批给罗耀标、罗耀麟用作建房用地。由此可知，涉案《土地证》项下土地不在罗耀麟、罗耀标于1993年协议划分所得土地的范围内。基于以上分析，二审认为，根据惠州市国土局及惠城国土分局提交的证据，结合严洪珠母子、母女5人、罗耀标提供的证据及一审、二审查明的事实，惠州市国土局提供的“1993年5月12日《协议书》”不能证明罗耀标土地证项下土地在该协议书约定范围之内，且罗耀标对该协议书的真实性、合法性、关联性均予以否认，在没有其他证据予以佐证的情况下，现有证据不足以证明罗耀标对位于××村86号97．5平方米土地在申请集体土地使用权初始登记及取得惠府集用（2011）第1302080×××××号《集体土地使用证》时，隐瞒了1993年5月12日罗家三兄弟签订了关于宅基地使用划分协议书的真实情况，占用了罗耀麟应得祖屋宅基地的份额。故惠州市国土局作出的涉诉注销决定缺乏事实依据。一审判决对于上述事实认定有误，二审经查明后予以纠正。
综上，惠州市国土局作出的惠市国土资（惠城）〔2013〕7号《关于注销罗耀标惠府集用（2011）第1302080×××××号<集体土地使用证>证书的决定》的行政行为事实依据不足，违反法定程序，依法应予撤销。一审判决认定事实有误、适用法律正确，依法应予撤销。罗耀标的上诉理由成立，二审予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项以及上引法律法规的规定，二审法院于2015年4月28日作出（2014）惠中法行终字第58号行政判决：一、撤销惠州市惠城区人民法院（2014）惠城法行初字第12号行政判决；二、撤销惠州市国土局作出的惠市国土资(惠城)〔2013〕7号《关于注销罗耀标惠府集用（2011）第1302080×××××号<集体土地使用证>证书的决定》；三、惠州市国土资源局在判决生效之日60日内重新作出处理决定。案件受理费50元，由惠州市国土局负担。
本院再审对二审判决查明的事实予以确认。
另查明：罗耀标2011年4月12日申请发证的《农村宅基地登记发证调查表》中记载土地来源是祖屋继承，1982年改建。罗耀标不服惠州市国土局作出的注销决定，申请行政复议。广东省人民政府于2013年12月26日作出粤府行复〔2013〕742号《行政复议决定书》，决定维持经惠州市人民政府批准、由惠州市国土资源局作出的《关于注销罗耀标惠府集用（2011）第1302080×××××号<集体土地使用证>证书的决定》（惠市国土资（惠城）〔2013〕7号）。
本院再审认为：根据检察机关的抗诉意见和各方当事人的意见，本案再审争议的焦点是，惠州市国土局作出的惠市国土资（惠城）〔2013〕7号《关于注销罗耀标惠府集用（2011）第1302080×××××号<集体土地使用证>证书的决定》是否合法。
关于惠州市国土局注销涉案土地使用证的事实依据问题。即罗耀标申请办理的涉案土地使用证是否存在侵权事实。惠州市国土局核发涉案土地使用证，所依据的是2011年4月12日的《农村宅基地登记发证调查表》，该表中记载土地来源是祖屋继承。关于罗耀标的祖屋继承问题，涉及罗耀麟、罗耀标、罗耀齐对祖屋及宅基地的协商处理情况。罗耀麟、罗耀标、罗耀齐于1993年5月12日签订《协议书》，约定划分给罗耀麟、罗耀标建房用地约150平方米，旧屋厨房约30平方米归罗耀麟、罗耀标使用。《协议书》未对罗耀麟、罗耀标共同使用的土地面积进行分割。罗耀麟、罗耀标按照协议书约定，各自以《拆建房屋报告》和《个人建设用地申请表》向东平管理区、桥东办事处国土所申请各自70平方米的建房用地并获得批准。罗耀麟与罗耀标的《个人建设用地申请表》所记载的批准内容完全相同。除上述情况外，本案无证据证明罗耀麟、罗耀标、罗耀齐在《个人建设用地申请表》获得批准之后对祖屋及宅基地有其他协商处理的情况。因此，罗耀标持有的涉案土地使用证的土地来源于《协议书》约定的土地。罗耀标持有的涉案土地使用证记载面积为97.5平方米，超过了罗耀麟、罗耀标通过《个人建设用地申请表》获得批准的土地使用权面积总和140平方米的一半，构成对罗耀麟70平方米面积的土地使用权的侵权。根据惠州市国土局、惠城国土分局及罗耀标提供的证据，罗耀标申请土地使用权登记时未提供涉案《协议书》及《个人建设用地申请表》，惠州市国土局调查认定罗耀标隐瞒相关事实，非法骗取涉案土地使用权登记，侵犯罗耀麟土地使用权，情况属实。
关于惠州市国土局注销涉案土地使用证的法律依据问题。《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十条第三款规定：“土地登记申请人在申请土地登记时，隐瞒事实、伪造有关证件，或采取其他非法手段骗取登记的，县级以上人民政府土地行政主管部门应当注销土地登记。”罗耀标隐瞒相关事实，非法骗取涉案土地使用权登记，侵犯罗耀麟土地使用权，惠州市国土局依法注销涉案土地使用证，符合上述规定。
关于惠州市国土局注销涉案土地使用证的程序问题。《土地登记办法》第六章规定的注销登记的情形，不包括本案隐瞒事实骗取登记的情形。《土地登记办法》第七章规定的其他登记，包括更正登记、异议登记、预告登记和查封登记。《土地登记办法》第七章第五十九条规定，利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。《土地登记办法》第七章第六十条规定，土地登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。因此，《土地登记办法》规定的异议登记程序，是利害关系人申请更正登记时，未获得土地权利人的同意，才可以申请异议登记。该异议登记不适用于本案利害关系人因土地权利人隐瞒事实骗取登记而申请注销的情形。惠州市国土局经过调查核实，认定土地登记申请人在申请土地登记时隐瞒事实，依据《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十条第三款规定，注销涉案土地使用证，程序合法。
根据惠州市国土局、惠城国土分局提供的证据，惠州市国土局、惠城国土分局在处理涉案土地使用权登记纠纷中，未将严洪珠等人的撤销涉案土地使用证的申请书副本送达给罗耀标，存在程序上的瑕疵。惠州市国土局、惠城国土分局在调查及调解过程中，罗耀标实际已及时了解涉案土地使用权争议情况，涉案土地使用证注销后，罗耀标申请行政复议以及提起行政诉讼，因此程序上的瑕疵未实质影响罗耀标行使相关权利。
综上所述，检察机关的抗诉理由和申诉人的申诉理由，有事实和法律依据，本院予以支持。二审判决认定事实和适用法律部分错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销广东省惠州市中级人民法院（2014）惠中法行终字第58号行政判决；
二、维持惠州市惠城区人民法院（2014）惠城法行初字第12号行政判决。
二审案件受理费50元，由罗耀标负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张永明
审 判 员 郑丽容
审 判 员 王 凯
二〇一七年十一月十六日
法官助理 钟 蕾
书 记 员 余贤煌