河南省漯河市中级人民法院
行 政 判 决 书
漯行初字第17号
原告杨柳丹，女，汉族，1992年3月24日出生。
委托代理人刘凤彬，河南聚铭律师事务所律师。
被告漯河市召陵区人民政府。
法定代表人刘耀军，区长。
委托代理人卢延祥，河南恩达律师事务所律师。
委托代理人崔静勇，河南恩达律师事务所律师。
第三人漯河市召陵区翟庄街道英杨村村民委员会。
法定代表人杨文华，村民委员会主任。
委托代理人邢兰亭。
原告杨柳丹诉漯河市召陵区人民政府做出的《关于英杨村改造拆迁补偿安置方案的批复》一案，本院于2013年6月14日立案受理。本院受理后，依法由审判员杨国庆担任审判长，与审判员李胜利、邢芳组成合议庭，于2013年7月30日公开开庭审理了此案。原告杨柳丹及其委托代理人刘凤彬，被告漯河市召陵区人民政府委托代理人卢延祥、崔静勇，第三人漯河市召陵区翟庄街道办事处英杨村村民委员会委托代理人邢兰亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2010年12月7日，漯河市召陵区城中村改造指挥部做出《关于英杨村改造拆迁补偿安置方案的批复》，原则同意英杨村委会按方案实施英杨村城中村改造的拆迁补偿安置工作。
被告向法院提供作出被诉具体行政行为的证据、依据有：
主体是否合法
召陵区人民政府提交的证据和依据是漯政（2008）37号《漯河市城中村改造规定》。证明其组建的城中村改造指挥部有权对英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案作出批复。
原告杨柳丹的质证意见是：《漯河市城中村改造规定》第38、40条和河南省建设厅豫建（2008）112号《关于加强城中村改造工作的知道意见》第6条规定的审批者是市人民政府，召陵区人民政府无权作出批复。
英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案是否符合民主议定原则问题
《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案。该条第二款规定，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。
被告召陵区人民政府庭审时称在漯河市房屋征收办公室组织的英杨村城中村改造信访评估分析论证会上定下了拆迁补偿安置方案。提交了漯河市房屋征收办公室证明一份，证明漯河市房屋征收办公室于2011年1月7在漯河市银都大酒店大会议室举行了召陵区翟庄街道英杨村城中村改造信访评估分析论证会，部分人大代表、政协委员以及300多名英杨村村民参加会议，经过信访评估，与会的有关部门代表人为此项目可以实施，漯河市建设委员会颁发了《拆迁许可证》。
原告杨柳丹的质证意见是：被告并未提供有效证据证明本案所涉拆迁补偿安置方案经过了村民大会讨论，没有相关的会议记录记载。再者，拆迁补偿安置方案涉及村民重大利益，应由村民会议而非村民代表会议讨论决定。
（三）关于召陵区城中村改造指挥部作出批复前是否先经立项审批问题
被告召陵区人民政府未予举证，其委托代理人的主张是城中村改造作出批复前并不需要立项审批，理由是《漯河市城中村改造规定》以及河南省建设厅豫建（2008）112号文件《河南省建设厅关于加强城中村改造工作的指导意见》并未作出规定。
原告杨柳丹的意见是：城中村改造应先立项，才能有安置补偿方案的出台。立项是取得拆迁许可证的前提，没有拆迁许可证就不能进行拆迁改造。
（四）关于拆迁安置补偿标准是否合法的问题
被告召陵区人民政府委托代理人当庭提交了河南宏泰房地产估价有限公司豫郑宏泰评字（2011）010001A号评估报告。其余证据有《英杨村城中村改造安置补偿方案》、漯河市城中村改造领导小组漯城改（2011）1号《关于召陵区城中村改造项目拆迁安置补偿安置方案资金初步预算方案的审查批复》。其依据是《漯河市城中村改造规定》的相关条款。
原告杨柳丹的质证意见是：第一，评估报告此前未告知原告。第二，评估系英杨村村民委员会单方委托，评估机构应由双方协商确定。第三，评估报告未分户评估并送达各户。第四，《英杨村城中村改造安置补偿方案》只有货币补偿，没有房屋安置内容，补偿标准没有按照1：1的比例补偿。第五，补偿标准应根据最高人民法院行政审判庭法（2005）行他字第5号答复，参照国有土地房屋补偿标准。
原告杨柳丹诉称，漯河市召陵区城中村改造指挥部于2010年12月7日做出《关于英杨村改造拆迁补偿安置方案的批复》。被告漯河市召陵区人民政府及其组建的召陵区城中村改造指挥部没有批准城中村改造拆迁补偿安置方案的职权，属越权审批。其次，英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案未经村民大会决议，违反民主议定原则。第三，英杨村城中村改造项目未经立项审批，被告及其组建的城中村改造指挥部批准实施该项目违法。第四，漯河市召陵区城中村改造指挥部批准的拆迁补偿标准不符合法律规定。请求人民法院依法撤销被告作出的召城改（2010）10号《关于英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案的批复》。
被告召陵区人民政府答辩称，（一），漯河市召陵区人民政府是本区域内城中村改造的组织者和实施者，其作出召城改（2010）10号《关于英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案的批复》符合《漯河市城中村改造规定》，而且该批复亦于2011年1月18日得到了漯河市城中村改造领导小组的批复。（二），英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案符合民主议定原则。（三），英杨村实施拆迁的依据是是漯河市建设委员会办法的《房屋拆迁许可证》，而非被告批准的拆迁补偿安置方案。请求人民法院依法公正判决。
第三人漯河市召陵区翟庄街道英杨村村民委员会未做书面答辩，其委托代理人庭审时口头答辩意见同被告召陵区人民政府答辩意见一致。
本案的争议焦点一是原告杨柳丹的起诉是否超过法定起诉期限。二是召陵区人民政府组建的城中村改造指挥部做出的召城改（2010）10号《关于英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案的批复》是否合法。
经审理查明，（一）2009年4月7日，漯河市人民政府作出漯政文（2009）44号《关于同意召陵区柳庄村等4个行政村改造试点的批复》，同意将召陵区翟庄街道英杨村列为城中村改造试点。（二）召陵区翟庄街道英杨村于2010年11月份作出《召陵区翟庄街道英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案》，方案的主要内容是城中村改造的拆迁范围、补偿及安置原则，明确房屋所有权人房屋建筑面积按照容积率计算补偿。容积率在1.6以内的砖混结构按评估价格补偿，在补偿安置方式上采取货币补偿和安置房安置两种方式。2010年12月7日，召陵区城中村改造指挥部作出召城改（2010）10号《关于英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案的批复》，要求补偿安置工作严格执行经批准的拆迁补偿安置方案。2011年1月18日，漯河市城中村改造工作领导小组作出漯城改（2011）1号《漯河市城中村改造工作领导小组办公室关于召陵区英杨村城中村改造项目方案拆迁补偿安置方案资金初步预算方案的审查批复》，认为召陵区英杨村城中村改造项目拆迁补偿安置初步方案符合漯河市城中村改造的有关规定要求，要求尽快办理有关拆迁手续，组织实施拆迁工作。（三）召陵区发改委于2010年12月11日作出《关于英杨村进行城中村改造的批复》，同意对英杨村城中村改造立项。2011年1月，漯河市城乡规划局为英杨村颁发漯地字第2011—001号建设用地规划许可证。2011年1月7日，漯河市城乡建设委员会为英杨村民委员会颁发拆许字（2011）第2号房屋拆迁许可证。（四）召陵区翟庄街道英杨村村民共有596处房屋，截止原告杨柳丹提起行政诉讼时，共有22户村民未签订房屋拆迁补偿安置协议，其中包含原告杨柳丹。在被告召陵区人民政府组建的城中村改造指挥部作出召城改（2010）10号批复后，原告杨柳丹等22户村民不服，向漯河市人民政府申请行政复议，漯河市人民政府于2013年作出4月8日做出漯政复（2013）37号行政复议决定书，以杨柳丹等申请人的行政复议申请超过申请期限为由，驳回了杨柳丹等22户村民的行政复议申请。
本院认为，本案的争议焦点，一是原告杨柳丹的起诉是否超过法定起诉期限。二是召陵区人民政府组建的城中村改造指挥部做出的召城改（2010）10号《关于英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案的批复》是否合法。三是关于《召陵区翟庄街道英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案》是否违反民主议定问题。四是关于召陵区城中村改造指挥部作出批复前是否先经立项审批问题。五是关于拆迁安置补偿标准是否合法的问题。
关于原告起诉是否超过法定起诉期限。召陵区人民政府的意见是杨柳丹最迟于2011年1月7日漯河市房屋征收办公室举行英杨村城中村改造信访评估分析论证会时就应当知道批复，其起诉期限按照两年计算，已经超过。杨柳丹的意见是其知道批复的时间是2013年1月12日才知道批复，并不超过法定的起诉期限。本院认为，被告召陵区人民政府主张杨柳丹的起诉超过了法定的起诉期限，称杨柳丹最迟于2011年1月7日漯河市房屋征收办公室举行英杨村城中村改造信访评估分析论证会时就应当知道批复的证据并不充分，应不予采纳。原告提起本案行政诉讼并不超过法定的起诉期限。
关于批复主体是否合法的问题。根据《漯河市城中村改造规定》第九条规定：“在城中村改造中，市人民政府负责制定政策、指导协调；各区人民政府、经济开发区管委会是城中村改造的责任主体，在市人民政府的统一领导下，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施；市有关部门和单位应在各自的职责范围内，做好城中村改造的管理和服务工作。”市人民政府在城中村改造中负责制定政策、指导协调，区人民政府是城中村改造的责任主体，区人民政府作出的《关于英杨村改造拆迁补偿安置方案的批复》并无不当，而且，区人民政府作出批复后，又报经市人民政府城中村改造领导小组的批复，所以，批复主体合法。
关于《召陵区翟庄街道英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案》是否违反民主议定问题。河南省建设厅豫建（2008）112号《关于加强城中村改造工作的指导意见》第五条《城中村改造的主要措施》（五）规定，拆迁补偿安置方案应经过村民（股东）大会或者代表大会讨论通过。从被告提供的证据来看，被告召陵区人民政府没有有效证据证明《召陵区翟庄街道英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案》经过了村民大会或者村民代表会议讨论。召陵区城中村改造指挥部在作出批复时对此问题未予审查，应认定为事实不清。
关于召陵区城中村改造指挥部作出批复前是否先经立项审批问题。第一，召陵区城中村改造指挥部做出拆迁补偿安置方案之前是否应先立项，《漯河市城中村改造规定》以及河南省建设厅豫建（2008）112号文件《河南省建设厅关于加强城中村改造工作的指导意见》并未作出明确规定。第二，漯河市人民政府漯政文（2009）44号文件于2009年4月7日作出同意英杨村为城中村改造试点的批复，据此英杨村可以根据漯河市人民政府的批复实施该村的城中村改造的相关工作，而且召陵区发展和改革委员会也于2010年12月11日作出了《关于英杨村进行城中村改造的批复》，进行了立项批复。第三，建设项目立项手续是取得拆迁许可证的条件之一，而拆迁许可证是否合法并非本案审查的问题。故对原告的该项主张不予支持。
关于拆迁安置补偿标准是否合法的问题。召陵区翟庄街道英杨村委会于2010年11月份作出《召陵区翟庄街道英杨村城中村改造拆迁补偿安置方案》，方案的主要内容是城中村改造的拆迁范围、补偿及安置原则，明确房屋所有权人房屋建筑面积按照容积率计算补偿。容积率在1.6以内的砖混结构按评估价格补偿，在补偿安置方式上采取货币补偿和安置房安置两种方式。《召陵区翟庄街道英杨村城中村造拆迁补偿安置方案》只是对拆迁补偿安置作出了原则性的规定，该方案并不是对英杨村村民进行拆迁安置补偿的具体标准，该方案明确提出，对村民容积率在1.6以内的按照评估价格补偿，在安置方式上，也有货币补偿和房屋安置两种选择，并不违反法律法规以及《漯河市城中村改造规定》的规定。至于后来对村民进行具体补偿的评估报告是否合法，并不在召陵区城中村改造指挥部作出批复时的考虑范围内。原告杨柳丹诉求的核心问题是补偿标准是否合法，从现有证据来看，英杨村村委会对村民补偿的依据是河南宏泰房地产估价有限公司于2011年1月8日作出的豫郑宏泰评字（2011）010001A号评估报告，该报告的确存在单方委托评估、未作分户评估等问题，但这并不必然导致召陵区城中村改造指挥部作出的批复违法。原告杨柳丹如对评估报告不服而拒绝签订补偿安置协议，可按照《漯河市城中村改造规定》第三十二条第二款的规定，向市人民政府城市建设拆迁管理部门申请裁决。
综上，召陵区人民政府组建的召陵区城中村改造指挥部作出的《关于英杨村改造拆迁补偿安置方案的批复》存在批复主体不合法、是否民主议定事实不清等问题，但是，本案对英杨村集体土地进行征收的依据是《漯河市人民政府关于漯河市2011年度第三批城市建设用地的请示》和《关于漯河市2010年度第八批城市建设用地的请示》，对英杨村进行房屋拆迁的依据是漯河市城乡建设委员会为英杨村民委员会颁发拆许字（2011）第2号房屋拆迁许可证。英杨村委会对村民房屋进行补偿的依据是河南宏泰房地产估价有限公司豫郑宏泰评字（2011）010001A号评估报告。召陵区城中村改造指挥部只是对英杨村的补偿安置方案做出了原则性的批复，并不对原告杨柳丹的权利义务产生实际影响，杨柳丹要求撤销的理由不足，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告杨柳丹的诉讼请求。
诉讼费用50元，由原告杨柳丹负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 杨 国 庆
审判员 李 胜 利
审判员 邢 芳
二〇一三年八月二十三日
书记员 翟朝飞（兼）