浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）浙行终1333号上诉人（原审原告）陈春光，男，1961年3月22日出生，汉族，户籍地杭州市临安区，上诉人（原审原告)陈洁，女，1980年7月18日出生，汉族，户籍地杭州市临安区，上诉人陈春光、陈洁的共同委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。上诉人（原审原告）程斌，男，1983年9月14日出生，汉族，户籍地杭州市临安区，被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区锦城街道衣锦街398号。法定代表人骆安全，区长。委托代理人章元锋，杭州市临安区人�政府法制办公室工作人员。被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局临安分局，住所地杭州市临安区锦城街道钱王大街390号。法定代表人盛伟，局长。委托代理人汪东洪，杭州市国土资源局临安分局工作人员。委托代理人方晓燕，浙江钱王律师事务所律师。陈春光等三人诉杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）、杭州市国土资源局临安分局（以下简称临安国土分局）土地行政登记一案，杭州市中级人民法院于2017年9月12日作出（2017）浙01行初324号行政裁定。陈春光等三人不服，向本院提出上诉。本院于2017年10月11日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月8日组织双方当事人�行了庭询。上诉人陈春光及其与上诉人陈洁的共同委托代理人王大伟，上诉人程斌，被上诉人临安区政府的委托代理人章元锋，被上诉人临安国土分局的委托代理人汪东洪、方晓燕到庭参加庭询。本案现已审理终结。原审裁定载明：原告陈春光、陈洁、程斌起诉称，原告坐落于临安市××西墅村的房屋是上世纪90年代向西墅村委会申请建设，并取得集体土地使用权。2006年1月11日，被告临安市人民政府（以下简称临安市政府）和临安国土资源局为包括原告上述集体土地使用权范围内的集体土地办理了临国用2006010005号国有土地使用证，该国有土地使用证登记的土地使用权人为杭州锦江集团有限公司，土地坐落于锦城街道××北路。据此，案涉土地上同时存在不同的集体土地使用权人和国有土地使用权人。被告2006年的上述土地登记行为�犯了原告合法土地使用权利。原告于2017年5月24日通过临安国土资源局发布的通告方才知道上述错误的土地登记行为。为此，请求判决撤销临安市政府、临安国土资源局作出的编号为临国用2006010005号《国有土地使用证》。原审法院认为，本案原告起诉的对象是临安市政府2006年1月11日将坐落在临安锦城街道××北路、地号01-54-02、图号46.50-71.00、地类为住宅用地、使用权面积34697.40㎡的出让国有土地的使用权登记在杭州锦江集团有限公司名下的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权�行政机关是被告。”2004年8月28日经全国人大常委会修正的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》对土地、房屋等不动产登记的职权进行了变更，该条例第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。”“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”为贯彻《不动产登记暂行条例》，临安于2016年开始由临安国土资源局负责该行政区域内的不动产登记工�。据此，本案属于行政诉讼法第二十六条第六款规定的行政机关作出行政行为后，相应职权变更为由另一行政机关行使的情形，当事人如不服该行政行为，应当以继续行使该职权的行政机关——本案中即临安国土资源局——为被告提起诉讼，临安市政府并非本案适格被告。经本院释明，原告拒绝变更被告。因原告以临安市政府为被告提起本案诉讼不符合法律规定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告陈春光、陈洁、程斌对临安市政府的起诉。陈春光等三人上诉称：一、一审法院错误理解、适用法律。涉案临国用2006010005号国有土地使用证的颁证机构包括临安市政府，这是其作出被诉行政行为的一种表现。按照行政诉讼法第二十六条之规定，临安市政府是当然的被告。临安市政府没有被撤销，只是变更而已。而按照2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，明确县（包括区、县级市）以上人民政府负责国有土地的登记造册工作。一审法院依据2015年实施的《不动产登记暂行条例》之规定，认为国有土地的登记造册仅由国有土地管理部门负责。该规定没有明确排除或否定各级县（包括区、县级市）以上人民政府负责国有土地的登记造册等工作规定；该规定系2015年颁布实施的，按照法不溯及既往的原则，该规定不能否定被上诉人临安市政府在涉案国有土地使用证上盖章确认这一具体行政行为的法律效力，因此，被上诉人临安市政府作为本案的被告之一是合法、合理的。二、一审裁定漏列当事人，即杭州锦江集团有限公司。涉案国有土地�用证的使用权人就是杭州锦江集团有限公司，一审漏列，违反程序规定。请求二审法院撤销一审裁定，责令一审法院重新审理。临安区政府未提交书面答辩意见。临安国土分局答辩称：一、一审裁定认定事实清楚，三上诉人列临安区政府及临安国土分局为共同被告，属被告不明确，应当驳回其起诉。二、答辩人系依法对杭州锦江集团有限公司所有的土地办理国有土地使用权变更登记，收回临国用[2004]第010038号国有土地使用证，发放临国用[2006]010005号国有土地使用证，事实清楚，程序合法。该宗地的土地使用权于2001年12月20日经临安市政府批准出让给临安华锦丝绸纺织有限公司，后该地块转让给杭州锦江集团有限公司。2002年予以设立登记，证书号（2002）012280；2004年2月21日，该宗地因为开发利用，申请延长开发期限，使用年限暂定二年，予以同意登记，证书号（2004）010038；2006年1月11日，该宗地经批准延期开发，同意变更登记，收回临国用[2004]第010038号国有土地使用证，发放临国用[2006]010005号国有土地使用证。三、本案诉讼时效已过。上诉人所述房屋所在地块的农用地转用及土地征用手续早在2001年即办理到位，土地补偿款已全部拨付至西墅村，且上诉人已领取了土地补偿款，其理应知晓房屋所在地块被征收为国有土地的事实，现才提起诉讼已超过诉讼时效。本院经审理查明：原临安国土资源局、临安规划建设局、临安地方税务局于2016年9月8日作出《关于临安实施不动产统一登记有关事项的公告》，载明：“按照党中央、国务院关于建立不动产统一登记制度的工作部署，根据省市和《临安市政府办公室关于�好不动产登记职责调整的通知》（临政办[2015]83号）的要求，报经市政府同意，决定在临安实施不动产统一登记制度，由临安国土资源局负责承担临安范围内的不动产统一登记工作。······自2016年9月20日起，临安范围内逐步统一颁发新的不动产权证书。宅基地使用权及房屋所有权、林权和农村土地承包经营权暂不纳入不动产统一登记，仍按原模式办理，我市将有序推进相应登记业务，具体实施时间另行公告······9月20日（周二）上午9：30分开始，由临安国土资源局统一受理不动产登记业务，颁发不动产权证书、不动产登记证明······”。浙江省人民政府于2017年8月10日作出浙政发[2017]32号《浙江省人民政府关于调整杭州市部分行政区划的通知》，该通知明确：撤销县级临安，设立杭州市临安区，以原临安的行政区域为临安区的行政区域。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十一条第三款的规定，县级以上人民政府是颁发国有土地使用证的职权主体，本案被诉临国用2006010005号国有土地使用证也确系由临安市政府颁发。但此后颁布的《中华人民共和国物权法》第十条规定“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定，“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作”。经原临安市政府批准，原临安（现杭州市临安区）范围内的不动产登记工作由原临安国土资源局负责承担，并自2016年9月20日开始具体实施。根据行政诉讼法第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，上诉人此后对被诉颁证行为提起诉讼，应以临安国土资源局为被告。经一审法院释明，三上诉人仍坚持将原临安市政府一并列为被告，一审法院据此驳回三上诉人对原临安市政府的起诉，并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。（此页无正文）审判长  车勇进审判员  管 征审判员  徐亮亮二〇一七年十二月十三日书记员  许亚芬