云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云行终27号
上诉人（一审原告）张新春，男，汉族，1954年1月4日生，住云南省昆明市官渡区。
委托代理人彭思举、杨明跨，北京盈科（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市官渡区人民政府。
住所地：云南省昆明市官渡区云秀路****号。
法定代表人王忠，区长。
出庭负责人储云川，副区长。
委托代理人杨云昆，昆明市官渡区城市更新改造局局长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人邱文庆，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）昆明市官渡区人民政府金马街道办事处。
住所地：云南省昆明市官渡区金马寺大村*号。
法定代表人赵志红，主任。
委托代理人佘映廷、邱文庆，建纬（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人张新春因诉昆明市官渡区人民政府（以下简称官渡区政府）、昆明市官渡区人民政府金马街道办事处（以下简称金马街道办）房屋强制行政赔偿一案，不服云南省昆明市中级人民法院（以下简称昆明中院）作出的（2016）云01行初99号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2018年5月3日公开开庭审理了本案。上诉人张新春及其委托代理人彭思举，被上诉人官渡区政府的出庭负责人副区长储云川及委托代理人杨云昆、邱文庆，被上诉人金马街道办的负责人赵志红及委托代理人佘映廷、邱文庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明:张新春所有的昆明市官渡区金马镇牛街庄村第三股份合作社182号自建房因贵昆路建设被纳入征地拆迁范围。2013年8月28日，在未达成拆迁安置补偿协议的情况下，张新春的上述房屋被强制拆除。张新春就强制拆除行为提起诉讼，经昆明中院（2015）昆行初字第210号行政判决书确认，该强制拆除行为系官渡区政府及金马街道办违法作出。2016年9月19日，张新春向官渡区政府提交《行政赔偿申请书》，申请赔偿房屋拆除导致的各项损失17679234.18元。官渡区政府受理后，于2016年11月19日作出《行政赔偿决定书》，答复：“因赔偿请求人的房屋已拆除不能返还，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定依法对赔偿请求人予以货币赔偿。鉴于赔偿请求人的房屋是建设于集体土地上的房屋，无法进入市场流通，无市场价值可参照，考虑到赔偿请求人的房屋位于拆迁范围内，故本机关将参照金马片区确定的征收补偿方案对赔偿请求人进行赔偿。”张新春不服，提起本案行政赔偿诉讼，请求：1.撤销2016年11月19日官渡区政府作出的《行政赔偿决定书》；2.判令官渡区政府、金马街道办向张新春赔偿房屋价值13714693元、安置费20000元、装修费388170元，其他费用10003.3元，损失2713510元，合计16846376.3元；3.诉讼费由官渡区政府、金马街道办承担。一审另查明，昆明市人民政府于2009年9月26日作出《关于贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见的批复》（以下简称《批复》），同意昆明市国土资源局上报的《贵昆路城区段项目征地拆迁安置工作指导意见》（以下简称《指导意见》），该意见包含了拆迁片区内土地、房屋的补偿方案。因张新春房屋位于贵昆路征地拆迁范围内，相关部门曾组织测绘单位对张新春的房屋进行了测绘。经测绘，张新春房屋为框架结构，占地面积121.44㎡，共10层，总建筑面积为1293.9㎡，附属设施：有线电视1户，居民电源线1户，地坪14.34㎡，化粪池28.66㎡，滴水8.45㎡。庭审中，张新春自述房屋拆除之时已无人居住，室内物品已全部搬离。
一审法院认为，本案系公民对行政机关的违法行政行为单独提起的行政赔偿诉讼，张新春系被拆除房屋的权利人，有权提起本案诉讼，系适格的“原告”。官渡区政府和金马街道办系生效判决认定的违法拆除行为的共同作出者，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十七条：“两个以上行政机关共同侵权，赔偿请求人对其中一个或者数个侵权机关提起行政赔偿诉讼，若诉讼请求系可分之诉，被诉的一个或者数个行政机关为被告；若诉讼请求系不可分之诉，由人民法院依法追加其他侵权机关为共同被告。”的规定，张新春虽未起诉金马街道办，但金马街道办仍应作为法定的赔偿义务机关，故依法追加金马街道办作为本案被告，各方当事人对此均无异议，张新春也据此调整了其诉讼主张，官渡区政府和金马街道办均是本案适格“被告”。具体到张新春的诉讼请求，综合各方的诉辩主张，本案的争议焦点为：1.本案是否应对官渡区政府作出的《赔偿决定书》进行审理，是否应予撤销；2.被拆除房屋的赔偿标准应如何认定；3.张新春的各项赔偿诉请能否得到支持。
对于争议焦点1，在单独提起的行政赔偿诉讼中，赔偿义务机关的先行处理仅是赔偿请求人提起赔偿诉讼的法定必经程序，一旦赔偿义务机关作出赔偿决定或逾期不作出赔偿决定，赔偿请求人即可提起行政赔偿诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条：“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判”，行政赔偿案件审查的系当事人之间的行政赔偿争议，赔偿义务机关先行作出的赔偿决定书并非行政赔偿案件的诉讼标的。故应仅针对张新春的赔偿请求是否成立进行审查，官渡区政府所作《赔偿决定书》并非本案审理对象，对张新春要求撤销该决定书的诉讼请求不予处理。
对于争议焦点2，张新春主张参照国有土地上房屋征收补偿标准计算赔偿，对此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”该规定针对的是农村集体土地的征收补偿案件，与本案因强拆行为导致的赔偿诉讼性质不同，不具有当然的适用前提，故对张新春要求适用该条款确定被拆除房屋补偿标准的主张不予采信。张新春举证提交的三份《商品房购销合同》，显示的是“春城时光花园”、“白沙润园小区一期”、“俊发名城”等新建商品房的市场售价，上述新建商品房从地理位置、土地性质、房屋结构、新旧程度、建造成本及市场可流通性等各方面均与张新春所有的被拆除房屋存在较大差异，亦不具有可参照性。考虑到本案系因行政机关违法行政行为引发的赔偿诉讼，根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，在返还财产不能的情形下，赔偿金的确定应以被损害财产受损之时的价值及因损害行为给张新春造成的其他直接损失进行确定。具体到被拆除房屋的价值，因房屋灭失现难以通过评估等方式予以直接认定，但张新春的损失业已产生，结合该房屋位于贵昆路征地拆迁范围内，该片区征地拆迁补偿标准所针对的农村宅基地上的农村住房与张新春房屋所处地块、土地性质、建造情况、使用年代、房屋结构等方面均相同或类似，且该标准已实际适用于该片区众多被拆迁房屋，故从公允性而言，本案可参照贵昆路征地拆迁的补偿标准确定张新春房屋的赔偿价值。
对于争议焦点3，根据前述征地拆迁片区的补偿标准，张新春的房屋为框架结构，300㎡以内按3000元/㎡、300㎡以上按900元/㎡的标准计算，张新春房屋经测绘建筑面积为1293.9㎡，房屋赔偿价值总计1794510元。张新春主张的装修费，因上述房屋的单价中已包含了对房屋的基础装修赔偿，现张新春主张按300元/㎡单另计算，但并未能就该主张标准或实际的装修费用进行举证，故不予支持。安置费方面，张新春起诉主张20000元，官渡区政府、金马街道办提交的赔偿清单中按照片区补偿标准计算的政策补助、补贴等安置费用共计222840元，因官渡区政府、金马街道办自愿在该数额内对张新春进行赔偿，故按照有利于原告的原则，在222840元的范围内予以保护。同理，张新春主张的其他费用10003.3元，因针对的是房屋附属设施的赔偿，官渡区政府、金马街道办自愿赔偿16332.3元，就按照16332.3元予以保护。综上，对应张新春的诉讼请求，官渡区政府、金马街道办应就违法拆除张新春房屋向其支付灭失房屋的价值（含装修费）、安置费及附属设施等赔偿金共计2033682.3元。同时，官渡区政府、金马街道办拆除张新春房屋的行为发生在2013年8月28日，官渡区政府、金马街道办自违法行为发生之时即负有对张新春的赔偿义务，但官渡区政府、金马街道办至今未就上述损失向张新春支付赔偿金，该赔偿金延迟支付期间产生的利息系赔偿金的法定孳息，属于张新春未能及时获赔的必然损失，张新春主张按照同期银行贷款利率计算，应予以支持；又因张新春起诉仅主张了三年的利息损失，张新春的该主张系对其自身合法权益的处分，故依照“不告不理”的司法裁判原则，对利息部分在张新春主张的三年范围内予以保护。按照2013年8月28日的银行三年期贷款年利率6.4%计算，官渡区政府、金马街道办应就2033682.3元的赔偿本金向张新春支付三年的利息损失390467元。综上，官渡区政府、金马街道办共计应向张新春支付各项赔偿费用2424149.3元。
据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十二条、第三十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，及国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第四项之规定，判决：一、官渡区政府、金马街道办于本判决生效之日起十五日内向张新春支付昆明市官渡区金马镇牛街庄村第三股份合作社182号房屋被强制拆除的各项赔偿金共计2424149.3元。二、驳回张新春的其他诉讼请求。
张新春上诉称，一、本案系因征收拆迁引起的“违法强制拆除”，一审法院却以“本案因强拆行为导致的赔偿诉讼性质不同，不具有当然的适用前提”为由，不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，而适用了《批复》确定的《指导意见》进行赔偿，这明显系适用法律错误。因本案系征收拆迁引起的“违法强制拆除”，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》及《指导意见》均系对集体土地房屋征地拆迁的规定，性质和适用范围相同，从法律效力来看前者的效力层次要高于后者。且《指导意见》系2009年根据已经被废止的《城市房屋拆迁管理条例》而制定，该规范性文件已不具备本案适用的合法性前提，一审法院却未对《指导意见》进行合法性审查。二、本案涉案房屋最终丧失价值评估基础，系因官渡区政府、金马街道办在对房屋进行强制拆除时，未对房屋进行法定评估和房屋价值证据保全，因此应对涉案房屋无法进行价值评估的后果承担法律责任。三、本案一审审限严重超期，其程序违法，一审判决依法应当被撤销。请求二审法院撤销昆明中院作出的（2016）云01行初99号行政赔偿判决，依法改判并支持张新春的诉请。本案诉讼费由官渡区政府、金马街道办承担。
被上诉人官渡区政府、金马街道办答辩称，一、一审判决适用法律正确，本案不适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，该条款所指情形是目前全国各地均存在先行征收集体土地，但是用地时才开始对地上房屋进行拆迁补偿的情形。本案张新春房屋系集体土地上的农村建房，该房屋被纳入贵昆路项目征地拆迁红线范围内，金马街道办对其房屋进行的征收补偿是对其房屋所在集体土地及地上房屋的同时补偿，不属于上述条款规定的情形，依法不适用国有土地上房屋征收补偿标准。二、一审判决适用《批复》确定的《指导意见》对张新春进行赔偿合理合法。首先，一审判决以同样位于贵昆路项目征收范围内与张新春房屋所处地块、土地性质、建造情况、使用年代、房屋结构等相似的其他集体土地上房屋的征收补偿标准进行综合评判给予其赔偿外，还判决支付张新春相应利息。其次，《批复》是昆明市人民政府于2009年9月27日印发的，张新春房屋也已经在2009年纳入征地拆迁红线范围，因其拒不签署拆迁补偿协议，导致贵昆路项目拆迁进程拖延到《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台以后。《城市房屋拆迁管理条例》是被2011年1月21日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》废止的，该条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理。张新春房屋属集体土地上房屋，建造成本低，且无法进入市场流通，其要求以周边商品房市场均价要求赔偿不合理。最后，张新春房屋价值评估基础未完全丧失。一审判决确认，官渡区政府、金马街道办已经组织对张新春的房屋进行过测绘，且《房屋情况测绘表》经张新春签字确认，张新春自认其房屋已经无人居住，室内物品已经全部搬离。三、本案一审程序合法，审理期限符合法律规定。本案已经一审法院报请云南省高级人民法院批准，准予延长了本案的审理期限。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
二审中，各方当事人均无新证据提交，各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。
一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案系张新春因其房屋被强制拆除而单独提起的行政赔偿诉讼，该强制拆除行为经昆明中院（2015）昆行初字第210号行政判决确认系官渡区政府、金马街道办违法作出，且经张新春申请，官渡区政府已作出《行政赔偿决定书》。张新春的起诉符合单独提起行政赔偿诉讼的条件。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。本案中，张新春一审诉讼请求第一项为“请求撤销2016年11月19日官渡区政府作出的《行政赔偿决定书》。”根据上述规定，对行政赔偿案件，人民法院仅就行政赔偿争议进行审查，行政赔偿处理决定并非行政赔偿案件的诉讼标的，故一审法院对该《行政赔偿决定书》不予处理正确。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、第三十六条之规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利；在返还财产不能的情形下，应按照被损害财产受损之时的价值及因损害行为造成的其他直接损失给予赔偿。本案中，张新春房屋已被官渡区政府、金马街道办违法拆除，现已无法通过评估等方式对赔偿金额予以直接认定，但其损失确已产生。因张新春被拆除房屋位于贵昆路征地拆迁范围内，对于该拆迁片区内土地、房屋的补偿方案，昆明市人民政府于2009年9月26日作出《批复》，同意昆明市国土资源局上报的《指导意见》，该意见包含了拆迁片区内土地、房屋的补偿标准。结合本案张新春被拆除房屋系该片区内农村宅基地上的农村住房，其建造情况、使用年代、房屋结构等均与该片区其他众多被拆迁房屋相同或类似，因此一审判决参照贵昆路征地拆迁的补偿标准确定张新春房屋的赔偿标准并无不当。至于张新春提出本案应适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款之规定，对其被拆除房屋参照国有土地上房屋征收补偿标准计算赔偿金额的主张，因该条规定所指情形是征收集体土地但未同时对被征收集体土地上房屋进行征收补偿的情形，与本案贵昆路征地拆迁项目中对集体土地及地上房屋同时征收补偿的情况并不相符，因此该规定在本案中并不适用，对张新春的该项主张，本院依法不予支持。
根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条之规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。本案中，张新春要求赔偿房屋价值13714693元，但根据前述“贵昆路征地拆迁的补偿标准”，其被拆除房屋经测绘建筑面积为1293.9㎡，按框架结构300㎡以内按3000元/㎡、300㎡以上按900元/㎡的标准计算，房屋赔偿价值应为1794510元，且上述房屋单价中已包含了对房屋的基础装修赔偿。张新春主张按300元/㎡的标准单另计算装修费388170元，但其提交的证据并不能证明其实际装修费用损失，故其要求单另赔偿装修费的主张应不予支持。关于张新春要求赔偿安置费用20000元及其他费用10003.3元的主张，因官渡区政府、金马街道办提交的赔偿清单中按照片区补偿标准计算的安置费用为222840元，以及官渡区政府、金马街道办自愿赔偿其他费用16332.3元，均超过张新春诉讼请求中主张的数额，故按照有利于张新春的原则，应按222840元及16332.3元予以保护。对于张新春主张的“损失”2713510元，因其未能就该项主张进行举证，故不予支持。以上赔偿金合计2033682.3元。同时，一审判决官渡区政府、金马街道办赔偿张新春主张的自房屋被拆除之日起至起诉的三年利息损失，即按照银行三年期贷款年利率6.4%计算，应就2033682.3元的赔偿本金支付三年的利息390467元，本院对此予以确认。综上，官渡区政府、金马街道办总计应向张新春支付各项赔偿费用2424149.3元。
另，关于张新春提出本案一审审限严重超期，审判程序违法的主张。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条之规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。本案一审法院于2016年12月5日立案后，经2017年5月22日报请本院批准，延长审理期限六个月至2017年12月5日，一审法院于2017年11月27日作出本案一审判决，并未超出审理期限，一审审判程序合法。
综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。张新春的上诉理由不能成立，其上诉请求应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 赵 霁
二〇一八年五月二十一日
书记员 张 瑞