潢川县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）潢行初字第38号
原告光山县龙鑫房地产开发有限公司，住所地光山县官渡河产业集聚区航空中路1号。
法定代表人刘家敏，男，该公司董事长。
委托代理人杨庆辉，男，河南省人天律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
被告光山县城乡规划管理局，住所地：光山县健康东路。
法定代表人杨治刚，男，该局局长。
委托代理人邹山峰，男，光山县城乡规划管理局工作人员，一般代理。
委托代理人杨森，男，光山县城乡规划管理局工作人员，一般代理。
原告龙鑫公司不服被告光山县城乡规划管理局（以下简称光山规划局）行政不作为一案，向光山县人民院提起行政诉讼，信阳市中级人民法院将该案指定本院审理，本院于2015年7月27日决定受理本案。本院依法组成合议庭，于2015年8月26日公开开庭审理了本案。原告委托代理人杨庆辉，被告委托代理人邹山峰、杨森到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告于2012年11月21日向被告光山规划局申请规划建设用地许可证和建设工程规划，被告光山规划局接到申请后进行了技术测绘，并制作了控制性、修建性详细规划图。后原告以被告一直未向其颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》为由诉至法院。
原告龙鑫公司诉称，2002年9月，原告法定代表人刘家敏通过政府公开拍卖，以出让方式竟得原光山县人民政府、光山县档案局的机关办公用地，宗地编号为GFT-02，面积为12000平方米，用地用途为综合用地，并于2003年1月17日取得光山县国用（2003）字第04520号国有土地使用证。后原告于2012年11月21日向被告单位提出了规划建设用地许可证和建设工程规划的申请，并按规定提交了各项申报手续设计材料，被告光山规划局在接到申请后，派出城乡规划测绘队进行了测绘，并制作控制性、修建性详细规划图，政府相关领导及部门多次研讨和制定该地块的建设规划方案，但是却一直未给原告颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定，行政机关应当自受理行政许可申请之日起，二十日内作出行政许可决定。但被告怠于法定职责，导致原告建设工程不能开工，造成实际经济利益损失，请求：一、确认被告行政不作为违法；二、判令被告立即为原告补发《建设用地规划许可证》、颁发《建设工程规划许可证》。
原告龙鑫公司在起诉时提供了以下证据：
一、原告龙鑫公司的营业执照，税务登记证、组织机构代码证，法人身份证共6页，证明原告是依法成立具备相关资质的房地产开发公司。
二、与本案诉争关联的宗地为原告法人代表竞拍和变更登记到公司名下的相关书证：1、光国土资（出）（2002）第1号国有土地使用权出让合同，其记载出让人：河南省光山县国土资源局，受让人：刘家敏。2、光山县国用（2003）字第04520号国有土地使用证，其记载土地使用者刘家敏。土地用途综合用地，土地使用权面积壹万贰仟平方米。3、光国用（2015）字第20150104号国有土地使用证，其记载土地使用权人光山县龙鑫房地产开发有限公司，土地用途综合，使用面积10546.60平方米。以上一系列材料土地材料。
一、原告龙鑫公司于2012年10月21日向被告单位理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证的申请书；被告光山县规划局于2013年6月7日向光山县人民政府提交的关于刘家敏竟得地块新建惠泉商务大厦变更土地用途的请示；2013年10月被告单位的规划设计方案评审申报表，其中第3项项目名称为刘家敏（惠泉中学）商住项目修建性详细规划由学校用地拟调整为商住用地；
以证明原告确向被告光山规划局提交过申请，而原告也是认可原告申请的；
二、原惠泉中学地块修建性详细规划图。光山县城乡规划测绘队于2013年7月15日出具的测绘成果技术报告书。
被告光山规划局辩称：一、原告诉称2012年11月向被告提出来规划建设用地规划许可和建设工程规划的申请，并依法提交了各项申请手续及设计资料，被告并没有收到原告的规划许可申请，也没有受理规划许可申请材料。二、原告诉讼主体不适格。被告开发建设地块土地使用权人是刘家敏。虽其为被告的法定代表人，但两者是不同的利益主体，原告不具有诉讼主体资格。三、原告不具有申请办理规划许可的法定条件。刘家敏竟得原县政府办公用地，办理了土地使用权证，其土地用途为综合，现在要将该地块规划用地性质调整为商住用地，开发建设超出原建设规模，依据《城市房地产管理法》及《城乡规划法》相关规定，被告已于2015年1月15日出具了XM201501《规划设计条件通知书》并向原告送达，刘家敏未按照该通知书的内容和相关土地法规政策要求满足办理建设用地规划许可证的前置条件。
被告光山规划局在起诉时提供了以下证据：
光山县原惠泉中学地块控制性详细规划图以及编号XM201501《规划设计条件通知书》，以证明被告接到刘家敏申请后已经告知原告该宗地块的控制性详细规划已报县政府审批，其规划设计所需条件，应按照规划条件通知书筹备；
一、光山县城规划项目相关材料移交表，其中第一项为老政府地块第2份规划条件，转交人为杨森，接收人为刘庆航，取走时间为2015年3月6日。以证明原告向被告光山规划局提出完善规划申请后，被告已依规定办理。
二、被告行使职权的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》第31条、43条，《中华人民共和国城市房地产管理法》44条，被告履行了法定职责。
经庭审质证，原、被告双方发表如下质证意见：
被告光山规划局对原告提交的证据发表以下质证意见：对第一组证据企业法人执照，税务登记证、身份证真实性无异议，组织机构代码现在已失效，且证明目的是原告有开发资质，这个证明目的与本案无关。第二组证据真实性无异议，但是对关联性有异议，认为光山县国用（2003）字第04520号国有土地使用证，光国土资（出）（2002）第1号国有土地使用权出让合同以及土地使用权人变更龙鑫公司的光国用（2015）字第04520号国有土地使用证，该诉争地块土地使用权人2012年是刘家敏，2015年变更为龙鑫公司，本案申请人应该是刘家敏，而不应该是龙鑫公司，原告主体不适格。第三组证据中对建设用地、建设工程规划许可证申请书有异议，认为其真实性无法核实，且被告并没有收到该申请。
原告对被告光山规划局提交的证据发表以下质证意见：
对于第一组证据光山县原惠泉中学地块控制性详细规划图若与原告提交的一致，没有异议；对于《规划设计条件通知书》真实性无异议，但其属于告知书，是告知如何规划。第二组证据光山县城规划项目相关材料移交表上关于老政府地块规划材料，接收人为刘庆航是刘家敏的儿子，他受龙鑫公司的委托去办理申请手续。同时当庭补交委托手续。对被告提交的第三组证据法律法规的真实性无异议，但对内容有不同意见，原告认为城乡规划法第43条是属于规划条件的变更，但是原告的申请按规划图建设，并没有超出规划条件，不属于规划条件的变更。土地使用权人原是刘家敏后变更为公司，仅为土地使用权主体变更，土地性质未变更，且竟得的是综合用地，综合用地可做为多种用途。该法条不能证明行政行为已经做到位。
在庭审中，经本院行使释明权，被告对原告系在开庭前完成变更主体资格可提起诉讼这一事实不再持异议。
本院对上述证据作如下确认：
原告第一组证据证件类书证，被告对于企业法人执照，税务登记证、身份证无异议。本院予以采纳。组织机构代码明确标示有效期为2014年7月11日至2018年1月17日，故原告提交的组织代码有效，本院予以采纳。第二组证据系诉争地块土地使用权人的变更，被告对其真实性无异议，且与本案具有关联性，本院予以采纳。第三项证据中龙鑫公司于2012年11月20日向被告提交的申请书，此为原告单方证明，但与被告单位的规划设计方案评审申报表上记载的第三项刘家敏商住项目修建性详细规划的时间2012年11月相印证，本院予以采纳；原告其他证据，被告对其真实性、合法性不持异议，且与本案事实相关，本院予以采纳。
被告第一组证据光山县原惠泉中学地块控制性详细规划图与原告提交的一致。双方均无异议；对《规划设计条件通知书》的真实性原告无异议，且与本案具有关联性，本院予以采纳。第二组证据光山县城规划项目相关材料移交表上关于老政府地块规划材料，原告予以认可且当庭补交委托手续，本院予以采纳。第三组证据法律法规真实性具有真实性，关联性，本院予以采纳。
经审理查明：2002年9月，原告法定代表人刘家敏通过政府公开拍卖，以出让方式竟得原光山县人民政府、光山县档案局的机关办公用地，宗地编号为GFT-02，面积为12000平方米，用地用途为综合用地，并于2003年1月17日取得光山县国用（2003）字第04520号国有土地使用证，土地使用证上注明该地块为综合用地。2006年光山县总体规划修编时调整为中小学用地（光山县惠泉中学）。后因学校搬迁，原告龙鑫公司于2012年11月20日向被告单位提出了规划建设用地许可证和建设工程规划的申请，拟将该地块综合用地变更为商业用地。被告光山规划局在接到申请后，于2013年6月7日向光山县政府报送关于刘家敏竞得地块新建惠泉商务大厦变更土地用途的请示。并派出城乡规划测绘队进行了测绘，于2013年7月15日作出了测绘成果技术报告书。后制作控制性详细规划图和修建性详细规划图。2015年1月15日，该地块控制性详细规划图经光山县政府同意，被告作出规划设计条件通知书，原告委托代理人于2015年3月16日取走该份材料。
本院认为，本案各方当事人争议的焦点在于：一、原告龙鑫公司是否具有诉讼主体资格。二、被告光山规划局是否存在不履行法定职责的行为。三、是否应支持原告要求判令被告为原告办证的诉求。
首先，关于本案被告是否具有在光山县行政区域内实施规划行政管理的法定职责的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。被告光山规划局作为光山县区域内规划行政主管部门，具有依法实施规划行政管理的法定职责。
关于原告龙鑫公司是否具有诉讼主体资格的问题。据我国《中华人民共和国行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依照本法向人民法院提起诉讼”。第12条规定：“公民、法人或者其他组织对申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的可以提起行政诉讼”。本案中，原使用权人刘家敏依法将诉争土地使用权人变更为龙鑫公司，并于2015年6月26日取得光国用（2015）第20150104号国有土地使用权证。2015年7月8日因不服光山规划局不给予其办理建设用地及建设工程规划许可证，向光山县法院提起行政诉讼。可知，龙鑫公司在起诉前取得原告的主体资格，原告可以提起本案行政诉讼。
关于被告光山规划局是否存在不履行法定职责的行为问题。
根据1990年5月19日国务院令第55号发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条，我国国有土地出让的用途包括商业和综合用地，其中商业用地出让最高年限四十年、综合用地出让最高年限五十年。因此，商业用地与综合用地是两种不同用途，其取得方式及地价等是不相同的。第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记”。本条规定明确了变更土地用途的报批程序，且可能涉及土地使用权出让金增加，受让人应向当地政府及相关管理部门咨询如何办理变更手续。《中华人民共和国行政许可法》第32条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”。可知，原告龙鑫公司向被告申请建设用地规划许可和建设工程规划许可，被告光山规划局作为规划许可的行政机关，在原告提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，在作出受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。而被告依职权仅出具了规划设计条件通知书，没有就原告提出办理许可证的申请作出行政行为，不符合法律规定。
原告龙鑫公司在诉讼请求中要求确认被告行政不作为违法。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第74条规定，对被告不履行或者拖延履行法定职责，但判决履行没有意义的，人民法院应作出确认违法判决。但结合本案实际可知，本案中被告光山规划局已部分履行其规划管理的法定职责，且并无证据证明被告继续履行该法定职责已无实际意义。因此，对原告的该项诉讼请求，本院不予支持。
关于是否应支持原告要求判令被告为原告办证的诉讼请求的问题。原告依竞拍的地块申请完善或办理宗地相关规划手续并不违背现行法律法规的强制性规定，对该申请，被告作为主管规划的行政机关应予受理并按相应的审核、批准程序办理。本院注意到，引起本案的前因是原告竞拍到该宗地后迄今已有十三年，当时土地挂牌时确定的土地性质是“综合用地”，现在随着土地法律法规的健全完善上述所谓综合用地已不存在，考虑到历史渊源和相关土地、规划法律法规的修订、更迭，被告作为主管机关适用新法审查原告的申请本身并无不当，但应向原告明确因法律法规调整带来的变化，积极引导原告依法依规达成申报条件，据此，被告应就原告提出的完善或办理宗地相关规划手续的申请作出行政行为。
综上所述，对原告诉讼请求、被告辩称理由符合前述认定部分，本院予以支持和采纳。其他部分缺少法律和事实依据，本院不予支持和采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定判决如下：
一、驳回原告光山县龙鑫房地产开发有限公司要求确认被告被告光山县城乡规划管理局不作为违法的诉讼请求。
二、被告光山县城乡规划管理局应予本判决生效后六十日内就原告的申请作出行政行为。
本案诉讼费50元，由被告光山规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。
审 判 长 李智勇
人民陪审员 黄守志
人民陪审员 段术林
二〇一五年十月二十七日
书 记 员 梁 进