连云港市海州区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0706行初122号
原告沈兰尚，男，1981年9月6日生，汉族，住江苏省东海县。
委托代理人ＸＸＸ，江苏云台山律师事务所律师。
被告东海县国土资源局，住所地江苏省东海县牛山北路177号。
法定代表人朱燕昌，局长。
委托代理人陈浩，科长。
委托代理人蒋海荣，江苏蒋海荣律师事务所律师。
被告东海县曲阳乡人民政府，住所地东海县曲阳乡驻地。
法定代表人常振华，乡长。
委托代理人高立举，江苏恒旭律师事务所律师。
被告东海县住房和城乡建设局，住所地江苏省东海县幸福北路44号。
法定代表人程龙，局长。
委托代理人李江，副局长。
委托代理人徐兴春，江苏恒旭律师事务所律师。
被告东海县曲阳乡建设管理服务所，住所地江苏省东海县曲阳乡驻地。
法定代表人宁飞，所长。
原告沈兰尚不服被告东海县国土资源局（以下简称东海国土局）、被告东海县曲阳乡人民政府（以下简称曲阳乡政府）等行政强制措施一案，原告于2016年6月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年7月28日公开开庭审理了本案。庭审中，原告申请撤销对被告东海县住房和城乡建设局及被告东海县曲阳乡建设管理服务所的起诉，本院予以准许。原告沈兰尚及其委托代理人ＸＸＸ，被告东海国土局的委托代理人陈浩、蒋海荣，被告曲阳乡政府的委托代理人高立举及被告东海国土局党组成员张静波作为被诉行政机关负责人到庭参加诉讼。因当事人申请调解，所需时间从审限中依法予以扣除。本案现已审理终结。
2016年4月29日，因原告非法占用基本农田，被告东海国土局等组织人员将原告在建的拟用作养鸭的大棚强行拆除。
原告沈兰尚诉称，原告租赁土地搞种植多种经营，在建设大棚过程中，2016年4月5日，被告东海国土局下发《责令停止违法行为通知书》，要求原告停止违法行为，听候处理。2016年4月20日，东海县曲阳乡建设管理服务所下发自行拆除通知书，要求在三日内自行拆除。2016年4月29日，被告在未履行任何法定手续的情况下，组织80多人及2台挖掘机对原告及家属进行人身限制并强行拆除了原告的大棚，致使原告财产悉数被毁。综上，被告强拆行政行为无法律和事实依据，程序严重违法，给原告造成极大损失，理应确认行为违法并对造成的损害后果进行赔偿。
原告提供如下证据：
1、《土地租赁合同》两份，证明原告合法取得土地使用权，具有在土地上经营收益的权利；
2、《自行拆除通知书》，2016年4月20日，东海县曲阳乡建设管理服务所下发的自行拆除通知，证明曲阳乡建管所无行政执法主体资格，该行政行为违法；
3、《责令停止违法行为通知书》、《接处警登记表》，2016年4月5日，被告东海国土局下发的责令停止违法行为通知及东海县公安局曲阳派出所的接处警登记表，证明原告的大棚是被东海国土局强制拆除的事实；
4、录音光盘，原告与国土所王军、建管所朱守营、乡政府田震的对话录音及国土所王军与曹庄沈卫东书记的通话录音，证明被告东海国土局和乡政府实施强制拆除行为；
5、视频光盘，原告大棚被强制拆除的视频，证明原告的大棚是被全部砸毁，而不是被告所说的制止行为；
6、照片，证明原告大棚被强拆的事实；
7、损失清单及收条票据，证明原告所建大棚实际支出及实际损失为277802元；
8、养殖大棚协议书，证明原告建棚费为92820元。
被告东海国土局辩称，原告的起诉依法不能成立。2016年4月5日，被告的下属曲阳乡国土所工作人员在例行巡查中发现曲阳乡曹庄村村东侧、连徐高速公路北侧的曹庄村基本农田里有人建设钢结构大棚。经现场询问，系原告建设养鸭用钢构鸭棚。国土所工作人员在现场告知原告：该地块是基本农田，不能用于其他用途，其行为涉嫌违反《土地管理法》第三十六条的规定，并现场下达了《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，告知原告主动纠正违法行为，消除违法状态，可以从轻、减轻或者免予行政处罚。鉴于原告违反土地管理法规，非法占用基本农田改作他用的数量较大，已经造成耕地大量毁坏，涉嫌犯罪，被告决定予以立案调查。但在被告调查期间，原告不仅没有按照要求停止违法建设行为，反而突击抢建。在被告多次责令原告停止违法行为仍无效果的情况下，被告依法及时向曲阳乡政府通报了原告非法占用基本农田的情况。曲阳乡政府在通知原告限期自行拆除违法建设的鸭棚以后，原告仍置之不理并继续抢建。鉴于原告的违法行为，为了控制基本农田受损危险的扩大，防止因原告的违法行为导致被毁坏的基本农田难以恢复原种植条件，同时为避免原告进一步扩大损失，被告和曲阳乡政府决定共同实施制止原告的违法建设和损害基本农田的违法行为。2016年4月29日，曲阳乡政府和被告组织执法人员到达原告的违法建设现场，制止原告的违法建设活动，责令原告停止违法行为。在制止的过程中，只是以有效阻止原告继续进行违法建设活动为限度，没有将原告违法建设的构筑物进行拆除和清理出场，没有超过责令停止违法行为的限度。因此，原告认为被告的行为属于强拆的诉讼主张没有事实根据。另外，被告目前尚未作出行政处罚决定或移送决定，原告直接提起行政诉讼，原告的起诉依法不能成立。综上所述，原告的起诉依法不能成立，为维护被告依法行使行政职权，请求法院依法查明事实，驳回原告的起诉。
被告东海国土局提供如下证据：
第一组：立案呈批表、违法线索登记表、法律文书送达回证、询问笔录、现场勘测笔录，证明原告在基本农田范围内违法建设养鸭棚，被告依法立案、发出停止违法通知书、依法进行调查取证；
第二组：土地利用现状图、土地利用规划图，证明原告建设的养鸭棚在基本农田范围内；
第三组：原告违法建设的现场照片，证明原告违法建设的现场；
第四组：共同制止原告违法建设的现场照片，证明被告依法制止原告违建。
被告曲阳乡政府辩称，原告诉状所述的部分内容与事实不符，我乡既未组织人员对原告及其家属进行人身限制，同时也没有组织人员或机械对原告建设的大棚进行强制拆除，故原告无权将我乡政府列为本案被告，属被诉主体错误。原告在涉案基本农田上建设大棚的行为，未经批准，行为明显违法。及时拆除行为程序上存在不妥，但鉴于大棚系违法建筑，故原告主张赔偿之请求依法应不予支持。综上，为维护我乡的合法权益，请依法驳回原告对我乡的诉讼请求。
被告曲阳乡政府没有提供证据。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告所举证据4-8，因欠缺证据合法性的形式要件，不符合行政诉讼证据规则的规定，不作为查明案件事实的证据予以确认；对原告所举其他证据及被告所举证据，符合行政诉讼证据规则的规定，证据来源合法，作为查明案件事实的证据，依法予以确认。
经审理查明，2016年3月22日，原告沈兰尚与吴恒连、沈卫东签订《土地租赁合同》，由沈兰尚租赁吴、沈两家位于东海县曲阳乡曹庄村村东侧、连徐高速公路北侧的曹庄村的“口粮田”从事养殖经营。协议签订后，原告即在租赁的土地上搭建钢结构养鸭大棚。2016年4月5日，被告东海国土局下属的曲阳乡国土所工作人员在例行巡查中发现了原告正在搭建的钢结构大棚。经现场询问得知该大棚系原告搭建后，曲阳乡国土所工作人员遂现场告知原告该地块是基本农田，不能用于其他用途，其行为涉嫌违反《土地管理法》第三十六条的规定，并现场下达了《责令停止违法行为通知书》，责令原告立即停止违法行为，听候处理。且告知原告主动纠正违法行为，消除违法状态，可以从轻、减轻或者免予行政处罚。此后原告并未停止搭建。2016年4月13日，被告东海国土局就原告未经批准擅自在基本农田建设养鸭大棚、占地4.26亩的违法行为予以立案查处。2016年4月20日，东海县曲阳乡建设管理服务所向原告下发《自行拆除通知书》，限令原告自接到通知之日起三日内自行拆除涉案钢架大棚。原告未予理睬。2016年4月29日，被告东海国土局及曲阳乡政府联合将原告搭建的钢架养鸭大棚予以强行拆除。原告不服被告的强拆行为遂提起诉讼。
本院认为：1.关于涉案强拆行为是否违法。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门应当对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案中，原告为搞养殖，租赁取得位于东海县曲阳乡曹庄村村东侧、连徐高速公路北侧的曹庄村的吴恒连、沈卫东两户的“口粮田”，并在此搭建钢结构养鸭大棚，进行非农业建设。“口粮田”属于基本农田，系耕地。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十六条的规定，非农业建设不得占用耕地。原告在未经批准和未改变土地用途的情况下，直接占用涉案耕地搭建钢结构养鸭大棚进行非农业建设的行为属于非法占用土地，系土地违法行为，被告东海国土局对此负有监督检查的职责，有权进行查处。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定，土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。上述规定对土地行政主管部门在履行监督检查职责时，所能采取的行政措施予以了列举式规定，其中并不包括强制拆除在非法占用的土地上新建的构筑物和其他设施。依法行政是行政机关履职应当遵循的基本原则，也是建设法治国家对行政机关的基本要求。对行政机关而言，法无授权即禁止。被告东海国土局在对原告的土地违法行为进行查处的过程中，未遵循上述法律法规的规定，采取强制拆除原告养鸭大棚的措施没有法律依据，应当确认其实施的拆除行为违法。庭审中，被告东海国土局主张其实施的被诉行政行为不是强拆行为，仅是以有效阻止原告继续进行违法建设活动为限度而采取的责令原告立即停止违法建设的制止行为。对此，本院认为，被告的该辩称意见没有证据证实，且根据在案证据所反映出的涉诉行为的方式和后果，应当认定涉诉行为为强拆行为，故被告东海国土局的该辩称意见，本院不予采信。被告曲阳乡政府作为乡级人民政府，虽然负有保护、开发土地资源，制止非法占用土地行为的义务，但其与被告东海国土局联合强制拆除原告违法搭建的养鸭大棚的行为同样没有法律依据，亦应当确认其行为违法。故对原告关于确认两被告作出的涉案强制拆除行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。
2.关于是否予以行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。从该条规定可以看出，国家赔偿成立的最基本的要件是违法行政行为侵犯合法权益。而本案中两被告实施的强拆行为虽被确认违法，但鉴于原告非法占用土地搭建钢结构养鸭大棚本身的违法性，因此，即使两被告实施的行政强拆行为被确认违法，但因其侵害的并非是原告的合法财产权益，并不能必然导致对原告的国家赔偿，故对原告的该项诉讼请求，本院依法不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第六十七条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
一、被告东海县国土资源局、被告东海县曲阳乡人民政府于2016年4月29日拆除原告沈兰尚搭建的钢结构养鸭大棚的行为违法。
二、驳回原告沈兰尚要求被告东海县国土资源局、被告东海县曲阳乡人民政府对其造成的损失予以赔偿的诉讼请求。
案件受理费50元（原告已预交），由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。
审 判 长 李素平
人民陪审员 侯家德
人民陪审员 贺 君
二〇一七年三月十六日
书 记 员 陈彦吉
法律条文及上诉须知附录
一、法律条文
《中华人民共和国土地管理法》第三十六条非农业建设必须节约使用土地，……不得占用耕地；……
第六十七条县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》
第三十二条土地行政主管部门履行监督检查职责，除采取《土地管理法》第六十七条规定的措施外，还可以采取下列措施：（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像；（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；（四）对涉嫌土地违法的单位或者个人，停止办理有关土地审批、登记手续；（五）责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……。
二、上诉须知
根据有关法律、法规、司法解释的规定，现将有关上诉事宜告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院，逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。
收款人：江苏省连云港市中级人民法院
账号：44×××94
开户行：连云港市农业银行苍梧支行