江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏06行终48号
上诉人（原审原告）崔美玲，女，1942年6月30日生，汉族，住如皋市。
委托代理人黄正忠（系上诉人之弟），男，1950年12月25日生，汉族，住如皋市。
委托代理人黄振华（系上诉人之弟），男，1948年11月10日生，汉族，住如皋市。
被上诉人(原审被告)如皋市白蒲镇人民政府，住所地如皋市。
法定代表人张成，镇长。
应诉负责人黄继兵，副镇长。
委托代理人吴兴乔，江苏奔月律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）如皋市白蒲镇白蒲小学，住所地如皋市。
法定代表人郭建军，校长。
委托代理人邵明道，副校长。
上诉人崔美玲因诉如皋市白蒲镇人民政府（以下简称白蒲镇政府）不履行法定职责一案，不服海安县人民法院（2017）苏0621行初180号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，如皋市白蒲镇白蒲小学（以下简称白蒲小学）原校区北门内的房屋系本案崔美玲户居住，该房屋的强制拆除行为被一审法院（2016）苏0621行初34号行政判决书确认违法，该判决书已经发生法律效力。2016年12月21日，白蒲镇政府指派相关镇负责人牵头，组成了包括司法所负责人孟建军、教委办丁杰、白蒲小学邵明道、钱晓东等人在内的工作小组，与崔美玲方在白蒲镇社会矛盾纠纷调处中心商谈案涉房屋被拆除之相关事宜。商谈中，工作小组人员传达了白蒲镇政府的处理意见，主要是学校房屋所有权属于校方，崔美玲方不享受征收补偿及安置的权利，并要求崔美玲方搬走自己物品以免造成不必要的损失，但在崔美玲方搬走个人物品前由白蒲小学做好保管工作，崔美玲方也表达了自己的意见和态度。2017年1月8日，崔美玲方向白蒲镇政府寄送《关于请求解决征收补偿及安置等问题的报告》，请求白蒲镇政府按照有关文件及政策规定，补签征收补偿协议，并按照白蒲镇有关征收补偿方案，参照产权调换方式，选择、购买产权调换房屋（安置房）。白蒲镇政府收悉崔美玲上述材料后，遂与崔美玲方进行协调，协调未果。崔美玲不服提起诉讼，请求法院判决白蒲镇政府履行法定职责，按照相关法规与崔美玲签订并落实房屋征收补偿协议。
一审法院认为，在房屋征收补偿过程中，有关权利主张人与房屋征收部门或者实施部门达不成补偿协议的，应该先行提请市、县级人民政府作出补偿决定，市、县级人民政府不履行职责或当事人对补偿决定不服的可以申请复议或者提起诉讼，而不能直接提起诉讼要求签订并落实房屋征收补偿协议，且基于各方合意方能实现的行为，也不可能成为人民法院裁判履行的内容，亦超出审判权限范围。
首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》（皋政规[2012]1号）对于房屋征收补偿过程中的征收与补偿的操作规程有明确规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县人民政府应对被征收人给予补偿；第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十八条规定，如皋市人民政府根据房屋征收部门报送的材料进行审查，经会议讨论决定后，在网站和房屋征收范围内公告征收决定；第四十八条规定，房屋征收部门与被征收人或者公有房屋承租人在征补方案确定的签约期内达不成补偿协议的，或者被征收房屋所有人不明的，由房屋征收部门报请市政府作出补偿决定。根据上述规定，崔美玲认为自己作为公房承租人应享受相应的征收安置补偿，在与作为案涉房屋征收实施部门的白蒲镇政府协商未能达成补偿协议的情况下，应当根据上述第二十六条第一款及第四十八条规定的程序寻求救济，待如皋市人民政府作出补偿决定后，对补偿决定不服方可对补偿决定申请复议或者提起诉讼。
其次，基于各方合意方能实现的行为，不可能成为人民法院判决履行之内容。房屋征收与补偿过程中，房屋征收补偿协议的签订，体现的是房屋征收部门与房屋被征收人或者相应权利人之间的不断协商以致合意达成的行为和过程，此种合意的达成充分彰显合意双方的意思自治和权利处分，司法无法判定各方之间基于意思自治将进行何种商谈或者作出何种程度的权利处分。在各方未能签订补偿协议的情况下，应当由相关当事人申请并由相应的行政机关依照法律、法规规定的程序作出相应的征收补偿决定，当事人依法提出申请后行政机关不履行应尽义务或者当事人对行政机关作出的征收补偿决定不服提起诉讼的，人民法院才予以实体审查补偿决定的合法性，实体判断当事人的诉求有无事实和法律依据。是故，在当事人未依法向行政机关提出申请，相关行政程序并未启动的情况下，人民法院不能要求也无法要求各方签订并落实安置补偿协议，对本案崔美玲的诉请不能也无法进行实体审查。
综上，在行政程序未能先行且未能合意达成房屋征收补偿协议的情形下，崔美玲主张要求白蒲镇政府与其签订并落实房屋征收补偿协议，缺乏事实根据，崔美玲提起的诉讼不符合起诉条件。一审法院遂裁定驳回崔美玲的起诉。
崔美玲不服提起上诉称，工作小组人员没有传达白蒲镇政府的处理意见，没有与上诉人方协调，一审裁定认定事实有误。根据规定，应当由房屋征收部门白蒲镇政府报请作出补偿决定，而不是上诉人。签订补偿协议是房屋征收部门应当主动履行的职责，不是合意行为，白蒲镇政府拒绝履职，侵犯上诉人合法权益。上诉人的起诉属于行政审判权限范围，一审法院驳回上诉人的起诉错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理，支持上诉人的诉请。
被上诉人白蒲镇政府辩称，案涉房屋是白蒲小学的教室，不是住宅，不是公有出租房，是白蒲小学在使用国有资产中改变了房屋用途，上诉人据此将其认为是公有出租房是对房屋性质认识的错误。案涉房屋借住给上诉人使用有特殊历史原因，近十年来白蒲小学没有向上诉人收取过任何费用，上诉人无偿使用国有资产，此不能作为上诉人要求按照如皋的相关规定取得房屋安置补偿的理由。搬迁上诉人房屋的主体是白蒲小学，上诉人将白蒲镇政府作为诉讼主体错误。请求依法裁判。
被上诉人白蒲小学同意白蒲镇政府的意见。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，上诉人的请求是判决白蒲镇政府履行法定职责，按照相关法规与崔美玲签订并落实房屋征收补偿协议。众所周知，签订协议是双方不断协商以致达成合意的意思自治行为，人民法院不可能直接判决行政机关与相对人签订协议。在上诉人与白蒲镇政府未能就房屋补偿事宜达成合意的情况下，上诉人的诉请缺乏事实根据，亦超出了行政审判的权限范围，不符合法定的受理条件。
需要指出的是，一审法院指引上诉人按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》规定的程序寻求救济，不适用于案涉情形。案涉房屋因中心街改造工程的需要被拆除，该改造工程并没有经过法定征收程序，故上述法定征收情形下的相关程序在本案中不具有可操作性。在法院已经确认白蒲镇政府强制拆除案涉房屋行为违法的情形下，上诉人如认为自己作为公房承租人的相关补偿权益受到了侵害，可以直接向白蒲镇政府提出赔偿申请，由白蒲镇政府依法作出赔偿决定。
综上所述，一审法院裁定驳回上诉人起诉的结论并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘羽梅
审判员 仇秀珍
审判员 张祺炜
二〇一八年四月三日
书记员 凌 媛