内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）赤行初字第128号
原告杨海燕，女，1963年5月11日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
委托代理人李刚，北京泰维律师事务所律师。
被告赤峰市红山区人民政府，住所地：赤峰市红山区。
法定代表人林晶华，系区长。
委托代理人白长山，赤峰市国土资源局红山区分局工作人员。
委托代理人于化军，内蒙古信华律师事务所律师。
被告赤峰市人民政府，住所地：赤峰市松山区。
法定代表人毕力夫，系市长。
委托代理人张薇，赤峰市人民政府办公厅复议应诉处工作人员。
委托代理人郭伟，赤峰市人民政府办公厅复议应诉处工作人员。
第三人马立达，男，1985年1月10日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
第三人马玉芹，女，1970年1月8日出生，汉族，无职业，住赤峰市红山区。
二第三人委托代理人李刚，北京泰维律师事务所律师。
原告杨海燕不服被告红山区人民政府（以下简称红山区政府）于2015年2月4日作出的赤红政字（2015）20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》和被告赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）于2015年9月23日作出的赤政复决字（2015）189号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年12月3日公开开庭进行了审理。原告杨海燕及其委托代理人李刚，被告红山区政府的委托代理人白长山、于化军，被告赤峰市政府的委托代理人郭伟，第三人马立达、马玉芹及两人的委托代理人李刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告红山区政府于2015年2月4日作出赤红政字（2015）20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》，对赤峰市国土资源局红山区分局报送的《关于赤峰市红山区人民政府2014年第十二批次城镇建设用地补偿安置方案的请示》（赤红国土资发（2015）11号）进行批复：一、原则同意你局报送的《征地补偿安置方案》。二、请你局在实施过程中，严格按照此方案所提出的标准及安置办法进行补偿，妥善做好赤峰市红山区人民政府2014年第十二批次城市建设用地涉及的村民工作，切实维护社会稳定。杨海燕对该《批复》不服，向赤峰市政府申请行政复议。赤峰市政府于2015年9月23日作出赤政复决字（2015）189号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，维持红山区政府于2015年2月4日作出的赤红政字（2015）20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》。
原告诉称，原告位于赤峰市红山区八里铺村的房屋及所在地块因赤峰市红山区人民政府城市建设用地项目涉及征地拆迁。2015年7月1日，原告通过信息公开方式得知被告红山区政府作出的赤红政字（2015）20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》的存在，原告认为此批复违法，遂向赤峰市政府申请行政复议，赤峰市政府于2015年9月23日作出赤政复决字（2015）189号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，维持了红山区政府的赤红政字（2015）20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》。原告认为，被告红山区政府作出的案涉《批复》违法，未尽合理审查义务，且在此程序中存在多处违法，未依法听取被征地农民的意见，也未对其前置程序是否合法进行审查，严重侵害了包括原告在内的被征地农民的合法权益。赤峰市政府在未对本案争议事实及明显违法点进行查证认定的情况下作出维持决定，进一步侵害了原告的合法权益。请求撤销被告红山区政府作出的赤红政字（2015）20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》和被告赤峰市政府作出的赤政复决字（2015）189号《赤峰市人民政府行政复议决定书》。原告在本案庭审前提交了对《内蒙古自治区办公厅关于公布实施自治区征地统一年产值标准和征地区片综合地价的通知》（内政办发（2011）143号）合法性进行审查的申请。
为支持其主张，原告提交了以下证据：1、《集体土地建设用地使用证》，以证明原告使用的土地在征地范围内。证据2、《责令限期交出土地的决定》。证据3、信息公开申请表和邮寄凭证。证据2、3证明我方与本案具有联系。证据4、赤红政字（2015）20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》，证明此批复是被诉行政行为的载体。证据5、《行政复议申请书》。证据6、《行政复议决定书》。证据5、6证明我方起诉符合法律规定。
被告红山区政府辩称，我方作出的行政行为拥有行政职权、符合法律规定的程序。原告的诉讼请求属于行政机关先行裁决的范围，不属于法院行政诉讼受案范围。请求驳回原告诉讼请求。
为证明被诉行政行为的合法性，被告红山区政府提交了以下证据、依据：第一组证据—证据1、赤峰市红山区人民政府文件赤红政字（2015）20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》，以证明被告依法作出了批复。证据2、赤峰市国土资源局红山区分局文件赤红国土资字（2015）11号《关于赤峰市红山区人民政府2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的请示》，以证明依法将《征地补偿安置方案》向同级人民政府报请批准。证据3、赤峰市国土资源局红山区分局征地补偿、安置方案公告（赤红国土征告字（2014）13号），以证明将征地补偿安置方案公告依法发出。证据4、2014年12月26日赤峰市国土资源局红山区分局作出的《征地补偿安置方案》，以证明被告所属国土资源部门依法制定了该方案。此组证据证明被诉行政行为作出程序合法，有相应的法律依据。第二组证据—证据1、赤峰市红山区人民政府征收土地方案公告（赤红政征告字（2014）第47号），以证明被告依法将征收土地方案公告发出。证据2、赤红政征告字（2014）第47号《赤峰市红山区人民政府征收土地方案公告》张贴照片，以证明依法进行张贴。此组证据证明被告作出的征地行为是合法的。第三组证据—证据1、国土资听告字（2014）第11号《听证告知书》、听证送达回证、放弃听证证明，此组证据证明依法履行了听证告知程序。第四组证据—证据1、内政土发（2013）616号《关于红山区人民政府2014年第十二批次城镇建设用地的批复》，以证明所涉及征收集体土地经过依法批准。此组证据证明被诉行政行为依法进行，程序合法。法律法规——1998年12月27日国务院第256号《土地管理法实施条例》第二十五条第三款，本案应该由自治区政府先行裁决，不属于人民法院受案范围。
被告赤峰市政府辩称，红山区政府作出的赤红政字（2015）20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》有充分的事实根据和法律依据，应予维持。我方作出的行政复议决定程序合法，请求法院予以维持。
为证明被诉行政行为复议程序的合法性，被告赤峰市政府提交了以下证据、依据：证据1、《行政复议答复通知书》及送达回证，以证明答辩人依法向被申请人下发了通知要求在法定期限内提供答辩及证据材料。证据2、《行政复议延期审理通知书》及送达回证，以证明答辩人依法进行了延期审理，并送达当事人。证据3、《行政复议决定书》邮寄详单，以证明答辩人在法定期限内审查并作出了行政复议决定并向原告邮寄送达。法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。
原告对被告红山区政府的证据质证认为：对第一组证据中的证据1的真实性没有异议，但是此《批复》的内容是违法的。对证据2真实性认可，此请示缺少递交的凭证。对证据3的真实性认可，此公告没有提供证明已经张贴的事实证据，如果没有公布张贴属于严重程序违法。对证据4的真实性没有异议。1、耕地的价格不符合法律的相关规定，不能保障被征地农民长远生计。2、宅基地4.6万每亩是违法的，土地管理法规定征地按照土地的原有用途进行补偿，4.6万元每亩和市场上建设用地的价格有天壤之别。3、此方案只提到了土地补偿费和安置补助费，没有提到地上物的补偿问题。通过此案能够明确，征地补偿安置方案是不包括地上房屋的。强拆房屋没有道理，要拆房要另行按照法律程序进行，不能将拆房作为本次征地的一个部分。对第二组证据的真实性认可，被告应说清楚照片在什么位置，距离原告和第三人有多远，客观上能否起到通知告知作用。此照片上的地点不能证明是适当的，也不能证明这个公告的张贴状态持续了可以让相对人知悉公告内容的合理时间。照片是什么地点要查清。对第三组证据的真实性认可，但是此告知书并没有说明对什么事项进行告知。听证告知书表明是发给承包户的，但是没有对各承包户进行送达，没有对范围内房屋所有权人表示出告知的意思，也说明这次听证不涉及征地范围内的房屋。如果补偿安置方案包括了征收房屋的意思，那么这个听证告知书就是遗漏了重要的告知对象，告知程序违法。送达回证证明了没有告知承包户，只是送达给了村委会，告知村委会不意味着就等同于告知了承包户。关于放弃听证的证明，证明指出三分之二村民同意，村委会就有义务举出三分之二村民同意的凭证。放弃听证的文件必须有承包户的签字和房屋所有人的签字，没有提供的话属于是严重违法。征地补偿安置方案听证时间在征地批复之前。对第四组证据的真实性认可，对合法性不认可。
被告赤峰市政府对被告对红山区政府的证据没有异议。
原告对被告赤峰市政府的证据质证认为：对被告市政府的证据，收到复议申请书后应该给被申请人邮寄一份，由对方举证，市政府应将收到的证据及凭据作为证据举出。对复议决定的结论我方不认可。
被告红山区政府对被告赤峰市政府的证据没有异议。
被告红山区政府对原告的证据质证认为：对证据1真实性与证明目的没有异议。对证据2没有异议，该证据充分证实原告拒绝交付被合法征占土地的事实。对证据3没有异议。对证据4没有异议，该证据充分证实了被诉行政行为的合法性。对证据5、6本身没有异议，但该两份证据无法证实原告起诉符合法律规定。按照土地管理法实施条例规定，对补偿标准有争议的应由县级以上人民政府协调，协调不成的由批准征地的政府裁决。这两份证据仅仅证实原告曾向市政府申请行政复议，行政复议无法代替自治区政府的裁决。
被告赤峰市政府对原告证据的质证意见与被告红山区政府一致。
经庭审质证，本院对各方的证据认证如下：对被告红山区政府和赤峰市政府的证据，能够反映被诉行政行为和行政复议行为的内容和过程，对二被告证据的真实性予以确认；对于原告提交的证据，各方对其真实性均无异议，故对其真实性予以确认。
经审理查明，2014年10月11日，内蒙古自治区人民政府下发了《关于红山区人民政府2014年第十二批次城镇建设用地的批复》（内政土发（2014）616号），原告使用的集体土地在此次征地范围内。被告红山区政府根据自治区人民政府的《批复》（内政土发（2014）616号）和相关法律规定，于2014年12月26日制定了《赤峰市红山区人民政府征收土地方案公告》（赤红政征告（2014）47号）。赤峰市国土资源局红山区分局拟定《征地补偿安置方案》后，于2015年1月28日向红山区政府报批，被告红山区政府于2015年2月4日作出赤红政字（2015）20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》，对赤峰市国土资源局红山区分局报送的《关于赤峰市红山区人民政府2014年第十二批次城镇建设用地城镇建设用地补偿安置方案的请示》（赤红国土资发（2015）11号）进行批复，原则同意赤峰市国土资源局红山区分局报送的《征地补偿安置方案》，并对《征地补偿安置方案》的实施提出要求。原告杨海燕对该《批复》不服，向赤峰市政府申请行政复议。赤峰市政府于2015年9月23日作出赤政复决字（2015）189号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，维持红山区政府的《批复》。原告不服，以红山区政府和赤峰市政府为共同被告，向本院提起行政诉讼。
又查明，原告对此次批复的《征地补偿安置方案》和补偿标准有异议，除对被告红山区政府作出的赤红政字（2015）20号《赤峰市红山区人民政府关于2014年第十二批次城镇建设用地征地补偿安置方案的批复》不服向赤峰市政府申请行政复议外，未提出要求人民政府对《征地补偿安置方案》和补偿标准争议进行裁决的申请，市、区两级政府在处理安置补偿争议、批复《征地补偿安置方案》和行政复议期间，没有提交对争议进行协调的证据。
本院认为，本案的实质是征收土地安置补偿争议。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”和国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》等相关规定，在征收土地过程中出现的征地补偿安置争议，应先经过协调，经协调达不成一致意见的，由人民政府作出裁决决定。协调裁决程序不代替行政复议和诉讼。本案，原告在庭审过程中明确主张对本次争议的征地补偿安置方案有异议，在所涉征地补偿安置争议未经依法协调和裁决的情况下，原告以二被告的行政行为在实体和程序方面均存在违法、侵害其合法权益等为由向本院提起行政诉讼于法无据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”的规定，杨海燕应当先申请人民政府对所涉安置补偿争议进行协调裁决。故本案不属于行政诉讼受案范围。本院依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告杨海燕的起诉。
案件受理费50元，原告预交，予以退还。邮寄费100元，原告承担20元，二被告各承担20元，二第三人各承担20元。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区高级人民法院。
审 判 长 李海波
审 判 员 王建华
人民陪审员 丁玉芳
二〇一五年十二月九日
书 记 员 苏 赫