四川省宜宾市南溪区人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）川1503行赔初2号
原告：鲁正友，男，1952年1月2日出生，汉族，住四川省长宁县龙头镇竹洞村*组。
委托诉讼代理人：杨俊清，四川竹都律师事务所律师。
被告：江安县红桥镇人民政府，住所地：江安县红桥镇小康街。
法定代表人：李肇林，职务：镇长。
委托诉讼代理人：邓治良，江安县红桥镇法律服务所法律工作者。
原告鲁正友与被告江安县红桥镇人民政府（以下简称：红桥镇政府）行政赔偿纠纷一案，经江安县人民法院报请四川省宜宾市中级人民法院指定管辖。四川省宜宾市中级人民法院于2016年5月23日作出（2016）川15行辖2号行政裁定书，裁定由四川省宜宾市南溪区人民法院管辖。本院于2017年5月4日立案后，于2017年5月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月21日公开开庭审理了本案。原告鲁正友其委托诉讼代理人杨俊清，被告红桥镇政府副镇长罗军及其委托诉讼代理人邓治良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2004年12月14日，红桥镇政府作为甲方与长宁县门坎滩电厂（以下简称：门坎滩电厂）作为乙方签订了《协议书》，约定：由门坎滩电厂投资开发位于红桥镇境内的大河坝水电站，开发使用权为30年；红桥镇政府为门坎滩电厂建站事宜提供协调服务；门坎滩电厂向红桥镇政府支付资源补偿费10万元，每年向红桥镇政府支付协调管理费。同时，对资源补偿费和协调管理费的支付时间及方法进行了约定。同日，红桥镇政府作出红府发【2004】81号文件，同意门坎滩电厂在红桥镇境内修建大河坝水电站。
原告鲁正友诉称：1997年，原告个人投资成立了名为合伙，实为个人企业的门坎滩电厂。2004年12月14日，被告与原告投资成立的门坎滩电厂签订一水电站投资的《协议书》，约定：被告同意由原告先投资的门坎滩电厂在江安县红桥镇境内的解村、水河村两村交界处修建大河坝水电站，开发使用权为30年，被告负责为门坎滩电厂提供行政协调服务，由门坎滩电厂支付被告资源补偿费10万元和支付被告协调管理费及设计征地、审批等事宜。
协议签订后，原告投资的门坎滩电厂按协议约定，首先支付了被告资源补偿费3万元。随后门坎滩电厂即展开了与当地村民协议支付青苗占地补偿费和购买材料、工人进场施工等工作。门坎滩电厂在投入了大量的人力、物力、财力后，被告突然反悔向门坎滩电厂下发了一份（2014）81号批复，不同意门坎滩电厂在此修建电站，造成了原告投资建设大河坝水电站损失费106万元。
2008年12月26日，原告以门坎滩电厂提起行政诉讼，要求被告赔偿损失，因江安县人民法院裁定不予受理，门坎滩电厂不服该裁定，上诉至宜宾市中级人民法院。宜宾市中级人民法院裁定，由宜宾县人民法院审理。由于门坎滩电厂在上诉期间，原告将门坎滩电厂卖给前妻钟西柱，后钟西柱成立长宁县蜀明水电有限公司。在未清算的情况下，长宁县工商行政管理局即将门坎滩电厂予以注销。在此情况下，宜宾县人民法院在受理时，将原告转换为了长宁县蜀明水电有限公司作为原告。因被告答应为长宁县蜀明水电有限公司继续履行协议，故经宜宾县人民法院行政庭审判员动员，长宁县蜀明水电有限公司撤回了起诉。
后因被告迟迟未帮长宁县蜀明水电有限公司办理大河坝电站的相关手续，长宁县蜀明水电有限公司在多次催促未果的情况下，向江安县人民法院提起行政诉讼。经宜宾市中级人民法院裁定，指定由高县人民法院审理本案。因高县人民法院在审查资料的过程中发现长宁县蜀明水电有限公司与原告投资后已注销的门坎滩电厂没有法律上的权利义务关系，应当由投资人作为诉讼主体，经法院释明，长宁县蜀明水电有限公司撤回了起诉。
原告投资成立的门坎滩电厂已经注销，但未进行清算。被告红桥镇政府未履行协议义务，给门坎滩电厂造成了损失。原告作为投资人，有权享有门坎滩电厂的权利。综上，请求人民法院依法判决：1、要求被告赔偿因违法行为给原告造成的经济损失106万元；2、本案诉讼费用由被告承担。在审理过程中，原告向本院提出经济损失只主张10万元，放弃主张其余经济损失。
原告鲁正友向本院提交了以下证据：1、门坎滩电厂营业执照、长宁县蜀明水电有限公司营业执照、合伙企业基本情况（注销）、县水（2012）51号长宁县水利局关于门坎滩电厂国资资金退出的批复、关于门坎滩电厂国家资金退出方案的报告、门坎滩电厂国家资金转让协议，证明门坎滩电厂原来虽然是集体企业，但在2002年6月长宁县水利局将门坎滩电厂转让给鲁正友后，门坎滩电厂的所有资产属于鲁正友个人所有。鲁正友在本案中作为原告身份起诉，符合法律规定，主体合法；2、江国土资函（2006）9号文件、环境保护申报表、《协议书》、红府发（2004）81号文件、江水发（2005）14号文件，证明协议书违反了法律所规定的水资源国家所有的规定，被告超越权限与门坎滩电厂签订水资源使用的协议属于无效协议；3、修建解村村大河坝电站占用田土协议书，修建大河村、解村大河坝电站占用田土协议书，证明原告与两村完善占用土地及赔偿情况；4、派出所证明、江安县水土保持方案许可通知书、水土保持方案报告表，证明原告的修建行为经过了政府批准；原告按照法定程序办理相关手续，被告已经同意让原告修建的地盘拿去修了其他，导致原告大河坝电站无法建成；5、原告修建购买的材料、人工工资等票据，证明门坎滩电厂修建大河坝电站共投资花去的管理费、手续费、青苗补偿费、购置材料费、人工工资等费用为1070905.60元，该投资费用因被告越权与长宁县门坎滩电站签订协议，违反法律给原告鲁正友造成的损失，被告应当赔偿。
被告红桥镇政府辩称：1、鲁正友不具备原告身份的主体资格。签订《协议书》的主体是红桥镇政府和门坎滩电厂。鲁正友与红桥镇政府之间没有任何法律意义上的利害关系，不具有原告身份的主体资格；2、门坎滩电厂就投资开发大河坝电站事宜与红桥镇政府签订了书面《协议书》，约定“涉及工程征占用地及审批手续事宜，按政策规定自行与村组及有关部门协商处理”，并作出《关于门坎滩电厂申请建设大河坝电站的批复》，明确告知门坎滩电厂“其他相关审批手续及征占用地补偿等事宜按照有关规定与相关部门及村组协商处理”。协议签订后，门坎滩电厂在未完善相关手续的情况下就进场施工，后因涉嫌违法《四川省风景名胜区管理条例》第二十四条的规定，被责令停工，并最终造成停建的后果。红桥镇政府从未向门坎滩电厂作出过（2014）81号批复，不同意修建电站；3、造成水电站停建的责任完全在于长宁县门槛滩电厂，红桥政府在此过程中没有过错，不应承担赔偿责任。红桥镇政府同意门坎滩电厂在红桥镇解村选址修建大河坝电站的前提是要完善相关建设手续，红桥镇政府同意门坎滩电厂选址建设大河坝电站并无过错，也符合招商引资政策。门坎滩电厂在没有完善水电站建设审批手续的情况下就进场施工，其施工行为本身就违反了相关法律、法规的规定，对违法行为所造成的法律后果只能由门坎滩电厂自行承担；4、门坎滩电厂自述直接经济损失106万元不是事实。其提供的证据多为自制票据，其真实性存疑，且大部分开支的时间、内容不符合逻辑。同时，所有的损失都是其违法行为造成的，与红桥镇政府无关。综上，鲁正友不具备原告的主体资格，其请求赔偿的理由不能成立，请求人民法院依法驳回原告的起诉。
被告红桥镇政府向本院提交了以下证据：1、协议书，证明电站建设的相关审批手续由门坎滩电厂自行负责办理；2、红府发（2004）81号批复，证明电站建设的相关审批手续由门坎滩电厂自行负责办理；3、门坎滩电厂工商信息登记复印件，证明门坎滩电厂系集体企业；门坎滩电厂于2008年3月6日经核准注销；4、长宁县蜀明水电有限公司工商信息登记复印件，证明长宁县蜀明水电有限公司于2013年10月9日经核准注销；公司控股人为钟西柱；5、《责令暂时停止施工停止》及送达回证，证明因电站建设手续不完善被停建；6、《行政执法立案通知书》及送达回证，证明因电站建设涉嫌违法被立案。
经庭审质证，原告对被告出示的第一组证据的真实性无异议，但认为其违反了《中华人民共和国水资源法的规定》；对第二、三、四组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议；对第五组证据的证明目的有异议，原告并未收到该通知书；对第六组证据有异议，原告没有收到该通知书。
被告对原告出示的对第一组证据中的门坎滩电厂企业法人申请开业登记注册的资料三性无异议，但门坎滩电厂是集体性质企业；对长宁县蜀明水电公司企业登记的相关资料无异议；对长水【2002】51号文件真实性无异议，但是达不到原告方的证明目的。对财产权利协议书真实性有异议，长宁县蜀明水电有限公司成立日期是2008年3月17日，但原告方提供的协议书上的日期是2008年5月，并且据被告了解，钟西柱与鲁正友是夫妻关系。综上，原告方提供的第一组证据达不到想证明鲁正友在本案中有主体适格的目的。对第二组证据中的《协议书》、红府发[2004]81号文件的三性无异议；对江水发[2005]14号文件三性无异议，该文件也证明了红桥镇政府同意了门坎滩水电站的选址，符合政策；对宜宾市建设项目环境保护申报表无异议，是否批复要等原告举证完才能决定。对第三组证据真实性无异议。对第四组证据中的江安县红桥镇派出所证明、水土保持方案报告表均无异议；对江安县水土保持方案许可通知书的证明目的有异议，该通知书只能说明水务局仅仅是对原告方报的方案进行了认可而已。对人工工资不认可，因为是原告自身造表，没有其他工人签字领取的证明；对材料部份的真实性有异议，大部分材料是收据，而不是发票，无法核实，另整个门砍滩电厂的建设没有得到批复就购买材料，是其自身责任，与政府无关；有一部分是向有关部门申报资料交纳的费用，是收费部门的问题，与被告无关。
本院对上述证据认证如下：对于原告出示的证据：1、门坎滩电厂营业执照、长宁县蜀明水电有限公司营业执照、合伙企业基本情况（注销）、县水（2012）51号长宁县水利局关于门坎滩电厂国资资金退出的批复、关于门坎滩电厂国家资金退出方案的报告、门坎滩电厂国家资金转让协议；2、江国土资函（2006）9号文件、环境保护申报表、《协议书》、红府发（2004）81号文件、江水发（2005）14号文件；3、修建解村村大河坝电站占用田土协议书，修建大河村、解村大河坝电站占用田土协议书；4、派出所证明，江安县水土保持方案许可通知书、水土保持方案报告表；5、原告修建购买的材料、人工工资等票据。被告对门坎滩电厂国家资金转让协议有异议，该协议系原告与其前妻之间就财产分配达成的协议，与本案无关联性，故本院依法不予采信。被告对门坎滩电厂营业执照、长宁县蜀明水电有限公司营业执照、合伙企业基本情况（注销）、县水（2012）51号长宁县水利局关于门坎滩电厂国资资金退出的批复、关于门坎滩电厂国家资金退出方案的报告的真实性无异议，本院依法予以采信。被告对第二、三、四组证据的真实性无异议，本院依法予以采信。第五组证据中的正规发票和加盖公章的收据，本院依法予以采信；对收条、领条等，不符合证据规则，本院依法不予采信。对话费及加油产生的发票，不能证明与本案有关联性，本院依法不予采信。
对于被告出示的证据：1、协议书；2、红府发（2004）81号批复；3、门坎滩电厂工商信息登记复印件；4、长宁县蜀明水电有限公司工商信息登记复印件；5、《责令暂时停止施工停止》及送达回证；6、《行政执法立案通知书》及送达回证。原告对第一、二、三、四组证据的真实性无异议，本院依法予以采信。原告虽对第五、六组的真实性有异议，但并未提出反驳证据，且该证据注明了与原件一致，并加盖有宜宾市蜀南竹海风景区监察大队的印章，符合证据规则，本院依法予以采信。
经审理查明，门坎滩电厂于1997年1月20日成立，法定代表人为鲁正友，性质为集体性质。2008年3月6日，门坎滩电厂核准为普通合伙企业，执行事务合伙人为鲁正友。门坎滩电厂现已办理注销登记。
2004年12月14日，红桥镇政府作为甲方与门坎滩电厂作为乙方签订了《协议书》，约定：由门坎滩电厂投资开发位于红桥镇境内的大河坝水电站，开发使用权为30年；红桥镇政府为门坎滩电厂建站事宜提供协调服务；门坎滩电厂向红桥镇政府支付资源补偿费10万元，每年向红桥镇政府支付协调管理费。同时，对资源补偿费和协调管理费的支付时间及方法进行了约定。
红桥镇政府于2004年12月14日作出红府发【2004】81号文件，同意门坎滩电厂在红桥镇境内修建大河坝水电站。江安县水利局于2005年1月30日同意门坎滩电厂报送的大河坝水电站开发建设的规划报告，并于2005年2月16日作出江水发【2005】14号文件同意门坎滩电厂开发建设大河坝水电站。江安县国土资源局于2006年1月17日提出了预审意见，同意项目选址。
2005年3月5日，门坎滩电厂向红桥镇解村村土伏田组签订了《修建解村村大河坝电站占用田土协议书》，约定了门坎滩电厂占用田土的面积及补偿款。
2005年3月10日，门坎滩电厂与宜宾富源发电设备有限公司签订了《工业品买卖合同》，约定门坎滩电厂向宜宾富源发电设备有限公司购买设备的品种及金额和付款方式。
2005年3月31日，江安县水利局许可了原告的水土保护方案，并向原告发送了江水保审字【2005】第4号《江安县水土保持方案许可通知书》。门坎滩电厂于2005年3月31日填写了《水土保持方案报告表》，并获得江安县水电勘测设计队审批完成。
2005年5月20日，宜宾市蜀南竹海风景区监察大队以原告在蜀南竹海风景区外围保护地点建水力发电站的行为违反《四川省风景名胜区管理条例》的规定，要求门坎滩电厂停止施工，并要求协助调查或检查。
2005年7月8日，门坎滩电厂就江安县大河坝电站填写了《宜宾市建设项目环境保护申报表》，但未经审批通过。2007年8月20日，门坎滩电厂填写了《江安县开发建设项目环境保护申报表》，并于2007年8月23日经江安县环境保护局审批通过。
2004年12月15日，门坎滩电厂向被告红桥镇政府缴纳了修建大河坝水电站开发费（预付）3万元；2005年2月16日，门坎滩电厂向江安县水利局缴纳了勘测设计资料费1万元；2005年3月22日，门坎滩电厂向宜宾富源发电设备有限公司支付预付款1万元；2005年3月31日，门坎滩电厂向江安县水利局缴纳了大河坝水电站的水保方案编制费2000元；2005年6月3日，门坎滩电厂向江安县红桥镇综治联防队缴纳了综治联防费1000元；2005年6月13日，门坎滩电厂向江安县红桥镇综治联防队缴纳了资料、培训费120元；2005年7月5日，门坎滩电厂缴纳了建设规划费2000元；2005年8月13日，门坎滩电厂向四川省环境保护科学研究院缴纳了环境影响报告表工作经费1万元。
2005年6月29日，门坎滩电厂购买了铝股线、铝护套共计1626元。2005年8月17日，门坎滩电厂购买了425号螺旋钢管110.09吨、12个伸缩接，合计402151.50元。
为维护原告的合法权益，特起诉至人民法院，请求法律保护。
本院认为，门坎滩电厂原系集体性质，后变更为普通合伙企业，由鲁正友担任执行事务合伙人，后被依法注销。门坎滩电厂虽依法注销，其权利义务应由其承接者承担。本案中，门坎滩电厂注销后，未产生新的法人或其他组织承接其权利。鲁正友作为出资人，在门坎滩电厂注销后，作为权利承受者有权主张赔偿。综上，鲁正友作为原告的主体适格。
门坎滩电厂与被告于2004年12月14日签订的《协议书》是双方真实意思表示，其内容不违反法律禁止性规定，应为有效。合同签订后，门坎滩电厂依约向被告支付了3万元，陆续办理了修建大河坝水电站所必须的行政审批手续，并同时购买材料进行施工，后因违反《四川省风景名胜区管理条例》被宜宾市蜀南竹海风景区监察大队要求停止施工，环境保护申报未完成，导致无法继续修建大河坝水电站，合同无法继续履行。因双方签订的合同无法继续履行，满足解除合同的条件，合同应当予以解除。
解除合同后，尚未履行的，应当终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人有权要求赔偿损失。本案中，被告于2004年12月14日向门坎滩电厂作出批复，同意门坎滩电厂修建大河坝水电站，被告的越权批复在合同履行过程中存在过错，应当承担原告前期投入的损失65120元。同时，门坎滩电厂在未审批完全部手续前，即开始购买材料进行施工，扩大了损失。但该损失亦是建立在原、被告双方签订的协议以及被告越权批复同意修建水电站的基础上，故对该部分损失，应由门坎滩电厂承担主要责任，被告红桥镇政府承担次要责任。门坎滩电厂虽向本院提供了402151.50元材料费，但未举证证明上述材料全部用于修建大河坝水电站，对于该部分损失应由鉴定机构进行评估确定。但因大河坝电站已停止施工多年，其直接损失无法进行鉴定，故本院酌情认定由被告补偿原告35000元。综上，被告应向原告支付损失100120元。因此，原告主张被告支付10万元损失的诉讼请求，符合法律规定，本院依法予以支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条及《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十七条之规定，判决如下：
被告江安县红桥镇人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告鲁正友损失10万元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宜宾市中级人民法院。
审 判 长 曹继军
审 判 员 肖学彬
人民陪审员 钟维利
二〇一七年十二月一日
书 记 员 阚麟懿