浙江省台州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）浙10行终12号
上诉人（原审原告）李必辉，男，1962年4月3日出生，汉族，住临海市。
委托代理人李永都，台州市法律援助中心律师。
被上诉人（原审被告）临海市民政局，住所地临海市崇和路121号。
法定代表人詹才勇，局长。
应诉负责人叶吕剑，该局副局长。
委托代理人卢俊，浙江易特纳律师事务所律师。
上诉人李必辉因诉被上诉人临海市民政局其他行政行为一案，不服临海市人民法院（2017）浙1082行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定：2015年3月8日原告李必辉因外伤到浙江省台州医院住院治疗至2015年4月11日出院，同日转到武警浙江省总队杭州医院住院治疗至2015年6月9日出院，并于同日转浙江大学医学院附属第一医院治疗至2015年7月21日出院，共用去医疗费405784.6元。2015年9月18日原告李必辉填写临海市困难家庭医疗救助申请，2015年10月12日被告临海市民政下属部门临海市社会救助管理中心经审核认定原告共花费住院费405783元，其中自负（自理）99663元，自费64101元，已报销、补助215966元，符合医疗救助的医疗费95716元（个人自负99663元＋自理26047元=125716元-30000元）×20%，建议补助19150元。该救助款已发放给原告。2017年1月8日原告向被告提出要求按浙江省有关规定足额落实医疗救助的申请。被告于2017年1月16日作出临民信访答字（2017）4号《信访事项答复意见书》，答复已按当时实施的《临海市社会医疗救助实施办法》临政办发（2013）202号标准进行了医疗救助，不存在错算情况。原告不服于2017年9月8日向该院提起行政诉讼。
原审法院认为：原告李必辉受伤后，经住院治疗其所花费的医疗费中自负99665.36元、个人自理26047.8元，自费64103.46元，被告临海市民政局于2015年10月13日根据《临海市社会医疗救助实施办法》临政办发（2013）202号第三条第四项给予救助19150元，并支付救助款，符合医疗救助标准。对于原告要求按照《浙江省人民政府办公厅关于进一步完善医疗救助制度有关问题的通知》浙政办发（2014）121号规定进行救助的主张，该院认为，根据《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）第二十九条的规定，医疗救助标准由县级以上人民政府按照经济社会发展水平和医疗救助资金情况确定、公布。且《浙江省人民政府办公厅关于进一步完善医疗救助制度有关问题的通知》第二条同时规定各地要考虑综合因素合理制定救助方案。临海市人民政府据此制定了临政办发（2016）55号《临海市社会医疗救助实施办法》，因该实施办法自2016年1月1日起实施，故对2016年1月1日起在临海市范围内的医疗救助应当参照该实施办法进行。但该案原告在2015年10月申请医疗救助时，新的《临海市社会医疗救助实施办法》尚未制定，被告按临政办发（2013）202号《临海市社会医疗救助实施办法》对原告进行医疗救助，理由充分，该院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李必辉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李必辉负担。
李必辉不服，向本院提起上诉称：一、撤销（2017）浙1082行初67号行政判决书；二、判令被上诉人履行职责按浙政办发（2014）121号文件规定补足错算的农医保救助款94739元。事实和理由：一、上诉人在2015年3月8日意外跌倒致颅内损伤，经多次住院治疗保住生命。在住院期间共用去医药费405783元（不包括院外费用十几万元）。经农医保支付和报销215966元，被上诉人于2005年10月13日再给予医疗补助19150元，但未按省文件浙政办发（2014）121号规定存在错算94739元。上诉人在2016年多次请求，被上诉人不予纠正。上诉人提起行政诉讼，原审法院偏袒被上诉人，未按省文件规定给予驳回。二、原审法院对被上诉人适用临政办发（2013）202号《临海市社会医疗救助实施办法》的理由充分的认定存在错误。上诉人事故发生在2015年，浙政办发（2014）121号文件是依据浙江省社会救助条例而制定，是有效的行政法规。文件（二）中已明确救助方式：实行按费用救助，原则上不分病种。文件（三）中已明确救助比例：最低生活保障家庭成员住院自负医疗费用救助比例不低于70%；最低生活保障边缘家庭成员比例不低于60%；因病致贫人员也不低于50%。对负担数额越大的，救助比例应越高；贫困重度残疾人各地可根据实际酌情提高救助水平。被上诉人未按省文件精神给予救助，原审法院在本案审理过程中适用法律错误。综上，请求二审法院依法改判。
临海市民政局答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，不存在错误。原告将个人自费的所有金额，均纳入所谓的“自负”金额，明显是常识性错误。“个人自费”是指医疗保险基金支付范围外的药品、医疗服务项目费用及《浙江省基本医疗保险医疗服务项目目录》内的限定支付费用和超标准以上部分费用。而“个人自负”是指门诊自负段、住院起付标准内个人支付的费用。两者是完全不同的概念。二、上诉人所谓的文件系上位法，系行政法规的观点错误。1、该文件是上级部门对下级部门关于完善医疗救助工作问题工作的部署、安排、计划等事项的指导，该文件不能直接作为民政局作出行政行为的依据。从该文件的内容可以明确：“各地要综合考虑其家庭负担能力、个人自负金额、当地医疗救助资金筹集等因素合理制定救助方案”。2、该文件不属于法律或行政法规，该文件不具有外部性，该文件系上级对下级关于某项特定工作的指导和要求，不会对行政相对人的权利义务产生影响。该文件不具有普遍适用性，该文件要求各地按照当地实际情况来合理制定救助方案，并没有制定一个可以普遍适用的标准，不具有反复适用性。3、根据该文件精神，临海市新制订的《临海市社会医疗救助实施办法》临政办发（2016）5号于2016年1月1日开始实施，而原告的申请已于2015年10月13日救助完结，故上诉人不能适用2016《临海市社会医疗救助实施办法》。
经审理，本院对一审判决查明的事实予以确认。
本院认为，1、关于医疗救助范围。上诉人主张医疗救助范围应当包括个人自负及个人自费部分，在上诉人主张要求适用的浙政办发（2014）121号《浙江省人民政府办公厅关于进一步完善医疗救助制度有关问题的通知》中第一条第一款“明确救助对象范围”中指明：因患大病规定范围内的医疗费用自负部分超出家庭承受能力，导致家庭实际生活水平低于当地最低生活保障边缘家庭标准的人员。第一条第三款“明确救助比例”中指明：“最低生活保障家庭成员住院自负合规医疗费用救助比例…”、“最低生活保障边缘家庭成员住院自负合规医疗费用救助比例…”，均明确指出医疗救助的范围为个人自负部分。被上诉人依据适用的临政办发（2013）202号《临海市社会医疗救助实施办法》第三条“医疗救助标准”第四款“其他大病困难家庭”中指明：在医保定点医院住院期间发生的医疗费用，扣除各类医疗保险报销、单位报销、补助或赔偿部分之后，在一个自然年度（当年1月1日至12月31日）内累计住院医疗费用个人自负金额超过30000元的，超过部分按20%予以医疗救助。临政办发（2013）202号亦明确了医疗救助范围为个人自负部分。上诉人的该项主张没有法律依据，不予支持。2、关于救助适用依据。根据浙政办发（2014）121号《浙江省人民政府办公厅关于进一步完善医疗救助制度有关问题的通知》第二条规定各地要考虑综合因素合理制定救助方案。临海市人民政府据此制定了临政办发（2016）55号《临海市社会医疗救助实施办法》，该实施办法自2016年1月1日起实施，上诉人在2015年10月申请医疗救助时，新的《临海市社会医疗救助实施办法》尚未实施，被上诉人按临政办发（2013）202号《临海市社会医疗救助实施办法》对上诉人进行医疗补助并无不当。原审判决得当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李必辉负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郭晓明
审 判 员 吴鸿滨
审 判 员 徐后利
二〇一八年二月二十六日
代书记员 郭之仪