安徽省马鞍山市雨山区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）雨行初字第00005号
原告：孙成明，男，1956年4月生，汉族，户籍地现安徽省马鞍山市和县。
委托代理人：戴荣京，安徽致臻律师事务所律师。
被告：马鞍山市水利局，住所地安徽省马鞍山市雨山区。
法定代表人：郑诗海，该局局长。
委托代理人：鲁俊，该局河道管理处工程管理科科长。
委托代理人：袁晓宇，安徽净源律师事务所律师。
被告：当涂县江心乡人民政府，住所地安徽省当涂县。
法定代表人：王庆，该乡乡长。
委托代理人：尹朝木，该乡副乡长。
委托代理人：杨帆，江心司法所所长。
第三人：河南省广宇建设集团有限公司，住所地河南省商丘市。
法定代表人：刘全友，该公司总经理。
委托代理人：林志清，安徽长城律师事务所律师。
委托代理人：陶著华，安徽长城律师事务所律师。
原告孙成明不服被告马鞍山市水利局（下称水利局）、当涂县江心乡人民政府（下称江心乡政府）及第三人河南省广宇建设集团有限公司（下称河南广宇公司）行政强制征收行政行为向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月11日受理后，于2015年4月3日向被告江心乡政府、4月10日向被告水利局送达起诉状副本及应诉通知书，并向第三人河南广宇公司邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年5月14日公开开庭审理了本案。原告孙成明及其委托代理人戴荣京、被告水利局的委托代理人鲁俊、袁晓宇、被告江心乡政府的委托代理人杨帆及第三人河南广宇公司的委托代理人林志清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
针对原告孙成明诉讼请求所指向的行政行为，被告水利局及江心乡政府在收到本院送达的起诉状副本、应诉通知书、举证通知书之后均未向本院提供证据、依据。
原告孙成明诉称：2004年10月15日，原告和当涂县江心乡三联村村委会签订一份“三联村柴洲发包合同”，合同约定将三联村所有属外滩上段柴洲经营权的面积经三联村和原承包人同意转让给原告经营。合同明确了承包地的用途为经济开发林，承包期为十年，发包金额为6万元，并划分了承包地的四至范围。不料到2010年12月，江心乡政府提出应水利局的要求要拓展水利航道需征用原告部分林地，原告也表示同意，但其提出的补偿方案令原告无法接受，在双方协商未果的情况下，江心洲政府带领河南广宇公司的施工队伍强行用挖机将原告林木推倒，强行征用原告林地近18亩，并造成破坏近10亩，为此原告多次找江心乡政府理论，直到2011年12月江心乡政府才出具说明该征用行为的实施单位为水利局，江心乡政府是应水利局的要求，配合其指派的施工单位（即河南广宇公司）对原告的林木进行清除，原告的损失与江心乡政府无关。后原告多方了解得知该工程系水利局为江心洲段河道整治工程而发包给河南广宇公司，同时要求江心乡政府配合完成征收、征用等事项。原告认为在没有和原告达成补偿协议的情况下，水利局和江心乡政府的行为已构成共同侵犯，给原告的财产带来了巨大的损失，应依法追究其相关的责任，故依法提起民事诉讼，要求赔偿原告相关损失，该案经一审、二审法院审理后法院对水利局和江心乡政府强制征收的事实予以了确认，但认为本案不是平等民事主体之间的补偿协议纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，故一审、二审均驳回了原告的诉请。综上，原告请求依法判令确认水利局和江心乡政府强制征收原告承包林地行为违法；诉讼费用由被告承担。
原告孙成明为支持其诉讼请求及理由，提供如下证据，即：1、原告身份证复印件一份，证明原告的主体身份。2、原告与三联村委会签订的“三联村柴洲发包合同”一份，证明原告承包的地段、面积、金额及有关征用征地的内容。3、三份图片，证明原告承包的林地被强制征收的事实。4、江心乡政府于2011年12月23日出具的“关于江心乡西江洲头保护工程江滩树木砍伐情况的说明”一份，证明被告江心乡政府将责任推卸给了被告水利局。5、“说明”一份，证明被告水利局将责任推卸给被告江心乡政府。6、“关于江心洲抛石护岸青苗费补偿协议”一份，证明被告江心乡政府领取了青苗补助费用。7、水利局马水（2009）9号“关于长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人的请示”文件（内附长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人组建方案）及马鞍山市人民政府马政秘（2009）25号“关于同意组建长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人的批复”各一份，证明当时强制征收的主体是被告水利局设立的“长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程建设管理处”（下称河道整治管理处）。8、调查笔录一份，证明被告水利局指派第三人河南广宇公司在没有与原告谈好的情况下，强行铲除原告林木的事实。9、马鞍山市雨山区人民法院（2013）雨民一初字第00468-1号民事裁定书一份，证明原告通过民事诉讼查明了两被告强制征收的事实及该裁定认定涉案争议不属于民事案件受案范围。10、安徽省马鞍山市中级人民法院（2014）马民三终字第00149号民事裁定书一份，证明两被告实施强制征收原告承包的林木的行为及该裁定亦认定涉案争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围。11、企业基本注册信息查询单一份，证明第三人的注册情况。12、当涂县农业委员会当农林（2014）226号“关于同意江心乡三联村孙成明采伐林木的批复”及编号34052104141022001“林木采伐许可证”各一份，证明原告可以采伐自己承包林地的林木。
被告水利局辩称：涉案的土地是国有土地，原告方依法不享有土地的使用权，不存在行政征收，因此原告没有权利请求确认该行政征收行为违法；原告提起本案行政诉讼已经超过起诉期限；水利局在本案中没有实际作出强制征收原告林地的行为，故其不是本案的适格被告。就其上述辩解意见，水利局未向本院提供支持证据。
被告江心乡政府辩称：原告起诉已经超过起诉期限；涉案土地不是江心乡政府发包的，而系三联村发包的；施工的主体单位是与水利局签订的协议，合同中也没有涉及到江心乡政府，我们是为了防止当时有冲突才在现场的，只是协调配合，故其不是本案适格的被告主体。就其上述辩解意见，江心乡政府未向本院提供支持证据。
第三人河南广宇公司述称：涉案林地是属于国家所有的，不存在强制征收；我们是依据承包合同的约定并按发包方和地方政府指令行事，实施采伐原告林木的行为是发包人和地方政府让我们做的，我方没有任何违法行为。河南广宇公司就其上述陈述意见未向本院提供支持证据。
被告水利局对原告孙成明提供的证据发表如下质证意见，即：对证据1没有异议；对证据2认为原告没有取得承包地的所有权或使用权，其与三联村签订的发包合同属无效合同；对证据3的真实性无法确认，即拍摄时间无法确定，不能反映现场的全貌，不能从照片上反映就是原告承包地块范围之内的林地；对证据4认为从该“说明”的具体内容明显可以看出林木的征收或是补偿，是江心乡政府和三联村在“河道整治管理处”的要求下与原告商谈的，即具体的事务都是江心乡政府和三联村办理，与水利局没有关系，江心乡政府与本案有利害关系，故对该“说明”有异议；证据5不能证明水利局实施了具体的行政强制征收行为；证据6与本案没有关联性；对证据7认为“河道整治管理处”的作用就是协助地方人民政府相应的工作；对证据8的三性没有异议，但水利局不是本案的适格被告；对证据9、10认为在中院的裁定书中陈述的很清楚，即强行砍伐林木的主体明确不是水利局和下设的“河道整治管理处”；对证据12认为土地上的附属物即林木没有否认是原告的，但不存在强制征收行政行为。
被告江心乡政府对原告孙成明提供的证据发表如下质证意见，即：对证据1、3、4、7、9、10、11、12没有异议；对证据2认为该合同没有见证方的盖章，且司法所不具有见证的职能；证据5没有涉及到江心乡政府，表明征迁主体是当涂县人民政府而非江心乡政府；对证据6没有异议，但不能表明20万元是补偿给原告的；对证据8认为该调查笔录中载明的内容表明砍伐原告林木是水利局下设的“河道整治管理处”决定的，具体实施的单位是与“河道整治管理处”签订协议的第三人，江心乡政府与第三人没有资金往来，因此不存在是江心乡政府指派第三人去砍伐原告林木的情况，只因事情发生在江心乡，故江心乡政府只是起配合作用。
第三人河南广宇公司对原告孙成明提供的证据质证意见与被告水利局的质证意见基本相同，另认为对两份民事裁定书明确涉案争议系行政诉讼受案范围没有异议。
经庭审质证，本院对以下证据作如下综合确认：被告水利局、江心乡政府及第三人河南广宇公司虽对原告孙成明提供的上述全部证据发表了相关不同的质证意见，但其就相关的异议质证意见却均未能提供相应的支持证据，因原告孙成明提供的全部证据中的证据1、2、3、4、5、7、8、9、10、11、12均与本案具有关联性，故均应视为具有真实性并依法予以采信作为本案定案的参考依据；原告孙成明提供的证据6虽具有真实性，但与本案不具有关联性。
通过当事人陈述、答辩、举证、质证及本院综合认证等诉讼活动，现查明本案相关事实如下：2004年10月15日，孙成明与三联村签订一份三联村柴洲发包合同，该合同主要内容如下：三联村所有属外滩上段柴洲经营权原由刘平承包，经三联村和刘平同意转让给孙成明承包经营。承包地段东离埂堤20米，西至长江，南至联合交界处，北至三联水厂。承包栽树（杨树和柳树）属外滩经济开发林，发包期为十年。发包金额为六万元。承包期间，如有国家集体征用、征地，乙方必须转让，双方协商不得高于征用、征地价格。
2009年2月12日，水利局出具马水（2009）9号“关于长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人的请示”，该“请示”的主要内容如下：“市人民政府：为加快马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目前期工作进度，根据《国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》（国发（2000）20号规定，我们拟组建该工程项目法人
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长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程建设管理处，负责项目前期工作及工程建设管理。工程建成后该机构自行撤销。妥否，请予批准。”2009年3月26日马鞍山市人民政府出具马政秘（2009）25号“马鞍山市人民政府关于同意组建长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人的批复”，该“批复”的主要内容为：“水利局：你局《关于长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目法人的请示》（马水（2009）9号）悉。根据国务院《批转国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知》（国发（2000）20号）精神，经研究，同意你局组建长江马鞍山河段江心洲端河道整治工程建设管理处，具体负责长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程项目前期及工程建设管理工作，项目法定代表人为吴昭旭。工程竣工后，项目法人自行撤销。此复。”江心乡洲头保护工程二期于2010年12月份正式启动，该工程业主单位是水利局。
2010年12月2日，河道管理处（法定代表人吴昭旭）与河南广宇公司签订一份合同协议书，该协议书主要内容如下：工程名称：长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程，工程地点为长江马鞍山河段江心洲左缘上段。合同工期为157天即2010年11月25日，竣工日期为2011年4月30日。该份协议书订立时间为2010年12月2日，合同订立地点为马鞍山市水利局。
江心洲左缘上段河道整治工程削坡护岸涉及孙成明在三联村承包滩地上种植的意杨，但由于江心乡政府和三联村多次与孙成明就补偿事宜协商未达成协议。为抢抓工期，赶在长江枯水期和霜冻到来之际，完成削坡和基槽浇筑工程任务。河南广宇公司受水利局的指派安排挖机对孙成明承包的削坡范围内的意杨予以砍伐清除。江心乡政府当时派人到现场维护秩序。
本院认为：本案的争议焦点为原告孙成明提起本案之行政诉讼是否超过起诉期限；被告水利局、江心乡政府是否系本案的适格被告及应否承担相应的法律责任。
原告孙成明在其承包的涉案地块上所栽种的林木被河道整治管理处指令第三人河南广宇公司砍伐清除之后的一段时间里，曾就被砍伐林木的损失补偿事宜与相关部门进行了多次交涉，但未果。在此情形下，孙成明以水利局、江心乡政府为被告向本院提起行政诉讼且一并提出行政赔偿请求，本院于2012年8月30日立案受理。在该案的审理过程中，水利局提供的证据之马水（2009）9号文件及马鞍山市人民政府马政秘（2009）25号批复中均载明长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程系由水利局组建的项目法人“长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程建设管理处”负责整治工程项目前期及工程建设管理工作。水利局据此也表明其未具体参与实施具体的整治工作，故其不是该案的适格被告。鉴于当时对水利局组建的此类整治工程项目法人的法律地位尚不能明确界定，故本院建议孙成明撤回行政诉讼并通过民事诉讼的方式来主张自己的权利。孙成明申请撤回该行政诉讼，本院裁定准许。嗣后，孙成明以水利局、江心乡政府、河南广宇公司为被告向本院提起民事诉讼。本院立案审理后，于2014年3月14日出具（2013）雨民一初字第00468-1号民事裁定书认定“依照马鞍山市人民政府文件，河道管理处是由马鞍山市人民政府同意由水利局临时组建的项目法人，在工程竣工后自行撤销。本案现有证据不能证明该项目法人符合法人成立要件，依法注册登记，故该河道管理处虽在文件中称为法人，但不是民事责任适格主体，对外不能独立承担民事责任……，本案不属于民事案件受案范围”并裁定驳回孙成明的起诉。孙成明不服该裁定并上诉至安徽省马鞍山市中级人民法院。安徽省马鞍山市中级人民法院于2014年5月23日作出（2014）马民三终字第00149号民事裁定书认定该案系政府强制征迁行为引发的民事财产权益纠纷，不是平等民事主体之间的补偿协议纠纷，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，上诉人孙成明的上诉理由不能成立并裁定驳回上诉，维持原裁定。在此情形之下，孙成明只能通过再次提起行政诉讼的方式来解决相关的争议。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”。综上，孙成明提起本案之行政诉讼应受上述法律规定的保护，即一方面孙成明提起本案行政诉讼看似超过起诉期限，但超过起诉期限的原因非孙成明所致，故被耽误的时间不计算在起诉期限内。另一方面，从孙成明实际知道人民法院生效裁定确认涉案争议系行政诉讼受案范围时并至提起本案行政诉讼时止，孙成明提起本案行政诉讼时也未超过最长起诉期限的规定。
水利局是本案的适格被告，理由如下：已经发生法律效力的马鞍山市雨山区人民法院（2013）雨民一初字第00468-1号民事裁定书明确认定由水利局报请马鞍山市人民政府批准且自行组建的工程项目法人“长江马鞍山河段江心洲段河道整治工程建设管理处”不符合法人成立要件，不是民事责任的适格主体且对外不能独立承担民事责任。据此可确定该河道整治管理处应属水利局依据其职责及特定情形专门设立的一个内部机构，故该河道整治管理处对外实施的所有法律行为所产生的法律责任均依法应由水利局予以承担。水利局当庭认可其负有马鞍山市辖区范围内所属河道堤防的日常管理、维护及河道整治工作职责。就本案而言，河道整治管理处在行使原本应由水利局自行履行的涉案河道整治工作职责过程中，在有关本案原告孙成明承包的削坡范围内的林木（意杨）补偿问题没有按照法律程序处理完毕的情况下，其指令与其签有合约的本案第三人强行将孙成明承包的削坡范围内的林木（意杨）予以砍伐清除的行为侵犯了孙成明的合法权益，由此产生的相关法律责任依法应由水利局承担。
本案已查明的相关事实表明本案第三人河南广宇公司接受河道整治管理处的指令对孙成明承包的涉案地块上的林木（意杨）实施砍伐清除时，江心乡政府只是指派相关工作人员在现场维护秩序，其没有实施侵犯孙成明合法权益的事项，故江心乡政府不是本案的适格被告。
本案不涉及涉案地块承包合同是否合法有效之法律问题，况且孙成明在涉案地块栽种意杨十年并取得官方采伐许可证，应视为相关部门包括相关政府职能管理部门对此状况是认可的。因此，有关公共工程建设需要使用该地块时，应当对该地块上的相应物品依照相关的法律、法规和政策予以征用、征收补偿。水利局虽未被明确为涉案工程的征收、征用主体，但在有关孙成明的补偿问题尚没有按照相应的法律程序处理完毕的情况下，由其组建的河道整治管理处即指令第三人河南广宇公司强行砍伐清除涉案林木的行为可视为其间接地实施了强制征用、征收行为，此行为显然因无法律依据而不受法律、行政法规的保护，且上述行为至今已不具有可撤销的内容。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
一、确认被告马鞍山市水利局强制征收原告孙成明承包林地（三联村柴州）行为违法；
二、驳回原告孙成明请求确认当涂县江心乡人民政府强制征收其承包林地行为违法的诉讼请求。
本案诉讼费用50元，由被告马鞍山市水利局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省马鞍山市中级人民法院。
审 判 长 丁荣超
人民陪审员 吴继红
人民陪审员 高小培
二〇一五年六月五日
书 记 员 邢晓萍
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。