湖北省鄂州市鄂城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鄂鄂城行初字第00002号
原告徐光华。
委托代理人汪群，湖北立丰律师事务所律师（特别授权）。
被告鄂州市规划管理局，住所地：湖北省鄂州市鄂城区凤凰路47号。
法定代表人李全，局长。
委托代理人敖英姿，湖北太圣律师事务所律师（特别授权）。
第三人鄂州雄俊房地产开发有限公司，住所地鄂州市花湖开发区。
法定代表人肖俊，董事长。
委托代理人袁国宝，（特别授权）。
委托代理人肖海涛，（特别授权）。
原告徐光华诉被告被告鄂州市规划管理局、第三人鄂州雄俊房地产开发有限公司（以下简称雄俊公司）不履行法定职责一案，于2014年12月26日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年4月10日公开开庭审理了本案。原告徐光华的委托代理人汪群，被告鄂州市规划管理局的委托代理人敖英姿，第三人雄俊公司的委托代理人袁国宝、肖海涛到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告徐光华诉称：原告是花湖开发区黄石西塞电厂华美佳苑小区的业主。2012年，第三人雄俊公司取得花湖开发区重庆路以北、西塞电厂生活小区以南地块的使用权，开发康盛家园小区。2012年4月23日，被告鄂州市规划管理局向第三人雄俊公司颁发了建设工程规划许可证，编号为2012（花）004号，该许可审批第三人雄俊公司开发的康盛家园小区6#楼的建设层数为32层。由于康盛家园小区6#楼存在违反《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范》、《鄂州市城市规划管理技术规定》的问题，严重影响了原告等周边居民的通风、采光、日照及安全，原告等利害关系人多次向被告鄂州市规划管理局及有关部门反映情况，要求采取补救措施，解决问题。
2013年5月7日，鄂州市花湖开发区管理委员会组织第三人雄俊公司、华美佳苑小区业主委员会（含原告）、湖北西塞山发电有限公司（华美佳苑小区主管单位）在第三人雄俊公司会议室召开专题协商会，形成了《关于康盛家园小区6#楼变更规划方案的专题协商会会议纪要》，主要内容为：1、将原U型方案变为H型方案，主楼32层，距华美佳苑小区南侧第一排住户（即原告）南墙48.6米，东西两侧副楼为8层，距华美佳苑小区南侧第一排住户南墙31米，北侧商业裙楼北边距华美佳苑小区第一排住户（即原告）南墙18.2米；2、根据日照分析结果对受影响的住户（即原告）进行补偿，标准为每户六万元；3、第三人雄俊公司应将此方案报消防部门审查合格后，组织相关报建资料提出报建申请，花湖规划分局对该变更后的方案进行规划许可。但是第三人雄俊公司按变更后的方案施工时，既没有提出报建申请，也没有取得变更方案后的工程规划许可，反而超出约定进一步违法施工，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告鄂州市规划管理局应依法对该违章建筑行为进行查处。经原告多次申请，要求被告处理，相关政府部门互相推诿，没有采取措施进行查处。
原告认为：被告鄂州市规划管理局没有履行法定职责对第三人雄俊公司非法建筑进行确认，也没有依法向相关部门给出具体处理意见，给原告等利害关系人造成严重损害，系行政不作为。故提起诉讼，请求判决：1、确认被告鄂州市规划管理局未依法履行法定职责，没有对第三人雄俊公司非法建设施工的行为进行违法确认；2、责令被告鄂州市规划管理局及时履行法定职责，对第三人雄俊公司的非法建设施工行为进行依法确认或处理；3、被告承担本案的诉讼费用。
被告鄂州市规划管理局辩称：
1、城市规划管理方面的违法建设的行政执法权由市城管部门行使，答辩人致使协助做好违法建设的甄别、定性工作，不是违法建设执法主体，原告主张的被告主体错误；2、第三人已依法取得建设康盛家园项目的全部合法手续，其建设行为合法有效；3、答辩人向第三人颁发的编号2012（花）004号《建设工程规划许可证副本》具有法律效力，故请求驳回原告的诉讼请求。
第三人雄俊公司辩称：1、答辩人依法取得建设康盛家园项目的全部合法手续，其建设行为合法有效，不是非法建设；2、答辩人已对原告进行了日照补偿；3、答辩人在2013年5月7日《关于康盛家园小区6#楼变更规划方案的专题协商会会议纪要》的盖章行为无效，不是答辩人的真实意思表示，请求驳回原告的诉讼请求。
原告徐光华举证如下：
证据1、原告徐光华的房产证信息，拟证明原告徐光华主体适格。
证据2、2012（花）004号《建设工程规划许可证副本》、2012（花）004号《建设工程规划许可证审批单》、《鄂州花湖开发区721地块（康盛家园）地块规划建筑（方案一）-总平面》，拟证明该工程无建筑定位红线图，第三人雄俊公司不能据建设工程规划许可证和审批单直接施工；许可证副本规定的内容不得随意变更，未按副本规定建设均属违法建设；该规划与原告房屋太近，严重影响居住房屋的日照采光、通风机居住安全。
证据3、第三人雄俊公司出具的《关于西塞电厂华美家苑提出开工条件回复函》，拟证明第三人雄俊公司向原告书面承诺两边副楼不高于8层。
证据4、四方签订的《关于康盛家园6#楼变更规划方案的专题协商会会议纪要》、《鄂州花湖开发区721地块（康盛家园）地块规划建筑-
总平面》，拟证明将原U型方案变为H型方案、主楼32层，东西两侧副楼为8层及与原告房屋距离；根据日照分析对每户补偿六万元；花湖规划分局对该变更后的方案进行工程规划许可。
证据5、《关于请求制止并处罚鄂州雄俊房地产开发有限公司违反规划许可证建设康盛家园6#楼行为的申请书》及回执、《关于依法拆除康盛家园6#楼违规建筑并责令鄂州雄俊房地产开发有限公司办理合法工程规划许可手续的律师函》及回执、《照片》，拟证明第三人雄俊公司未按照之前图纸施工，也未按会议纪要所附图纸施工，其两端副楼已建至10楼以上，严重违法法律和会议纪要约定；原告徐光华向相关部门申请依法处理，被告未予明确答复。
证据6、《窗户日照分析表》、《华美佳苑南侧第一排受影响住户日照时间对照表》，拟证明对原告房屋日照产生影响。
被告鄂州市规划管理局举证如下：
证据1、鄂州政发（2008）15号《鄂州市控制和查处违法建设办法（试行）》，拟证明原告的诉请应由城管部门进行查处，规划部门只是协助做好违法建设的甄别、定性工作。
证据2、鄂州国用（2011）第13325号《国有土地使用权证》、420701201200025《建设用地规划许可证》、2012（花）004号《建设工程规划许可证副本》、2012（花）004号《建设工程规划许可证审批单》、《鄂州花湖开发区721地块（康盛家园）地块规划建筑-
总平面》、《建筑红线定位图》、《建筑工程施工许可证》，拟证明第三人雄俊公司已依法取得建设康盛家园城的全部手续，建设行为合法有效，被告向其颁发的2012（花）004号建设工程规划许可证副本具有法律效力。
第三人雄俊公司举证如下：
证据1、《建筑工程施工许可证》、鄂州房预字（1300071）号《湖北省商品房预售许可证书》，拟证明第三人雄俊公司的建设行为合法，不是非法建设。
证据2、2013年1月27日《致谢信》、《日照补偿协议》和《领款单》，拟证明第三人雄俊公司已向励宁、刘津、盛建、徐光华支付了日照补偿款。
证据3、审批的《鄂州花湖开发区721地块（康盛家园）地块规划建筑-
总平面》及《效果图》、减层后的《鄂州花湖开发区721地块（康盛家园）地块规划建筑（方案一）-总平面》、配套费的缴纳凭证，拟证明6号副楼减层后容积率减少，但第三人雄俊公司却对减少的部分面积承担土地出让金和配套费。
证据4、武汉南亚建设监理有限公司出具的《证明》及《施工日志》、黄石市下陆建设工程有限公司向第三人发来的《函》及《监理日志》、2013年5月7日《关于康盛家园6#楼变更规划方案的专题协商会会议纪要》2014年5月14日《关于康盛家园小区6#楼有关情况报告》，拟证明原告在内的20名相邻业主阻止造成第三人雄俊公司停工长达8个月，为进一步避免损失扩大，第三人雄俊公司违背真实意愿在会议纪要上盖章的行为无效。
经庭审质证，被告鄂州市规划管理局对原告徐光华所提交的证据1无异议；对证据2的证明目的有异议，认为该项目有定位红线图，属于合法建设，符合技术规范，发放规划许可证合法；对证据3与被告无关联；对证据4真实性无异议，对证明目的有异议，认为该方案未最终确认，已补偿原告，会议纪要不能对抗行政行为；对证据5的第1项无异议，第2项不清楚；对证据6不是规划部门作出，不予质证。第三人雄俊公司同意被告鄂州市规划管理局的质证意见，对证据6认为日照分析是规划局审批之前所作，符合国家技术规范。
原告徐光华对被告鄂州市规划管理局所提交的证据1证明目的有异议，认为第九条第二款明确规划局是法定的行政执法主体；对证据2有部分相关栏目及日期都是空白，图中放线时间及定位图都不清楚，两份定位图互相矛盾，不能证明规划合法。第三人雄俊公司对被告鄂州市规划管理局的证据无异议。
原告徐光华对第三人雄俊公司的证据1真实性无异议，对证明目的有异议，认为属于非法建设；对证据2、3认为与本案无关；对证据4的证明目的有异议，认为有相关部门及规划部门协调见证，第三人雄俊公司盖章行为有效。被告鄂州市规划管理局对第三人雄俊公司的证据无异议。
本院认为：双方的证据对方当事人均未对其真实性提出异议，第三人雄俊公司认为在会议纪要上盖章的行为违背真实意愿无效，无证据证明，该异议不能成立，故对以上证据依法予以采信，并根据双方的证据内容认定其证明目的是否成立。
本院依据当事人的陈述及上述有效证据认定如下事实：
原告徐光华是鄂州市花湖开发区黄石西塞电厂华美佳苑小区的业主。2012年，第三人雄俊公司取得花湖开发区重庆路以北、西塞电厂生活小区以南地块的土地使用权，开发康盛家园小区；2012年4月23日，被告鄂州市规划管理局向第三人雄俊公司颁发了2012（花）004号《建设工程规划许可证副本》，批准第三人雄俊公司开发的康盛家园小区6#楼的建设层数为32层，并对该项目作出了《建筑红线定位图》（第1416号），该定位图除了写明项目名称为“鄂州花湖开发区721地块（康盛家园6号楼）”外，其余所有项目包括建筑位置、建筑性质、建设栋数、建设层次、四至距离、日期等均为空白。
第三人雄俊公司在施工过程中，原告徐光华等相邻业主认为第三人雄俊公司的建设严重影响了原告等周边居民的通风、采光、日照及安全，多次向被告鄂州市规划管理局及有关部门反映情况，要求采取补救措施，解决问题。第三人雄俊公司于2013年1月18日对西塞电厂华美佳苑业主委员会复函书面承诺：两边的附楼不得高于8层。2013年初，被告鄂州市规划管理局委托相关部门对康盛家园6号楼工程作出日照分析。
2013年5月7日，鄂州市花湖开发区管理委员会组织第三人雄俊公司、华美佳苑小区业主委员会（含原告）、湖北西塞山发电有限公司（华美佳苑小区主管单位）在第三人雄俊公司会议室召开专题协商会，形成了《关于康盛家园6#楼变更规划方案的专题协商会会议纪要》，会议纪要称：会上双方本着互谅互让、有好协商的原则，充分发表了各自的意见，表达了各自的关切，提出了各自的诉求，最后达成共识，主要内容为：“1、将原U型方案变为H型方案，距华美佳苑小区南侧第一排住户（即原告）南墙48.6米，主楼32层，东西两侧副楼为8层，距华美佳苑小区南侧第一排住户南墙31米，北侧商业裙楼北边距华美佳苑小区第一排住户（即原告）南墙18.2米；2、根据日照分析结果对受影响的住户（共20户）进行补偿，其中根据国家相关规定满足日照标准的有6户，补偿标准为每户六万元；3、……6、雄俊公司应将此方案报消防部门审查，提出审查意见；7、消防部门审查合格后，雄俊公司应组织相关报建资料向花湖开发区规划委员会提出报建申请，花湖规划分局根据花湖开发区规划委员会的会议决议对该变更后的规划方案进行工程规划许可；……。”鄂州市规划局花湖分局的负责人参加会议，并在该会议纪要上加盖湖北省鄂州市花湖经济开发区规划委员会的公章。
第三人雄俊公司按变更后的方案施工时，没有提出报建申请，也没有取得变更方案后的工程规划许可，建造附楼的楼层高度超出会议纪要约定。原告徐光华为此向被告鄂州市规划管理局提交《关于请求制止并处罚鄂州雄俊房地产开发有限公司违反规划许可证建设康盛家园6#楼行为的申请书》，被告鄂州市规划管理局至原告徐光华起诉，未给予答复，也未对第三人雄俊公司采取措施进行查处。
本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作；第五十三条第一款规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对城乡规划的实施情况进行监督检查，有权采取以下措施：（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律法规的行为，被告鄂州市规划管理局应依法行使对本行政区域内的城乡规划管理工作的职权。本案诉争的康盛家园小区6#楼位于鄂州市花湖开发区，属于被告鄂州市规划管理局辖区范围，对该项目有依法监管的责任。
2011年7月14日起，被告鄂州市规划管理局将花湖开发区的规划行政管理职责委托给鄂州市规划局花湖分局行使，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托机关是被告，故被告鄂州市规划管理局作为被告主体适格。
被告鄂州市规划管理局向第三人雄俊公司发放的建设工程规划许可证副本载明：本副本与建设工程规划许可证审批单、建筑定位红线图连用方有效力，而被告鄂州市规划管理局对该项目作出的《建筑红线定位图》（第1416号）除了写明项目名称为“鄂州花湖开发区721地块（康盛家园6号楼）”外，其余所有项目包括建筑位置、建筑性质、建设栋数、建设层次、四至距离、日期等均为空白，形式不合法。第三人雄俊公司在四至距离未能依法确定的情况下施工没有法律依据。而且在实际施工过程中，因距离华美佳苑小区过近，造成该小区包括原告徐光华在内的部分居民通风、采光、日照及安全等受影响，对此，被告鄂州市规划管理局应依法予以处理。
《关于康盛家园6#楼变更规划方案的专题协商会会议纪要》是由鄂州市花湖开发区管理委员会组织原告、第三人雄俊公司及鄂州市规划局花湖分局均参加的情况下，各方均表达各自的意愿的情况下达成，既是原告及第三人真实意思表示，也是行政机关对于履行管理职权的承诺，该会议纪要约定：第三人雄俊公司应将此方案报消防部门审查合格后，组织相关报建资料提出报建申请，花湖规划分局对该变更后的方案进行规划许可。在第三人雄俊公司违反会议纪要的约定，未提出报建的情况下，规划部门应当根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，依法履行行政管理职权。原告徐光华等人向被告鄂州市规划管理局提出履职申请后，未给予答复，也未对第三人雄俊公司采取措施进行查处，已构成不履法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：
被告鄂州市规划管理局于本判决生效后30日内对原告徐光华的申请依法作出处理。
本案受理费50.00元，由被告鄂州市规划管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省鄂州市中级人民法院。对财产案件提起上诉的，上诉案件受理费按照不服一审判决部分的上诉请求预交。在上诉期满后的次日起七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。住所地和经常居住地在本市的当事人，请到鄂州市中级人民法院立案大厅办理现金交费手续，并将交费凭证复印件送交本院。外埠当事人交费可通过转账或汇款，收款单位：鄂州市财政局财政专户，开户银行：中国建设银行鄂州市分行营业部，账号：42×××61，请在汇款用途上注明“法院诉讼费”字样，汇款后将汇款凭证传真至本院，传真号为：0711－3357122。
审 判 长 柯素华
审 判 员 汪茂林
人民陪审员 周玉龙
二〇一五年六月十日
书 记 员 周红星