海南省海口市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）琼01行终162号
上诉人（原审原告林彩花之子）：杨许明，男，1967年9月8日出生，汉族，住海口市美兰区演丰镇演东村委会演丰镇桂南村七队。公民身份号码：×××。
委托代理人:周经峰，海南阳光岛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：海口市美兰区城市管理行政执法局，原住所地海口市海甸二东路水岸阳光A座1-C栋2楼，现住所地已搬迁至海口市海甸二西路20号海南广播电视大学6栋。
法定代表人：林浩，局长。
委托代理人：蔡世峰，海南嘉天律师事务所律师。
委托代理人：肖红明，海口市美兰区城市管理行政执法局办公室主任。
原审原告林彩花诉被上诉人海口市美兰区城市管理行政执法局（以下简称美兰区城管局）确认强拆行为违法及行政赔偿一案，原审原告林彩花在海口市美兰区人民法院一审作出（2016）琼0108行初29号行政判决后，于2017年6月20日去世，林彩花对本案的诉讼权益由其儿子杨许明承继，杨许明因不服海口市美兰区人民法院（2016）琼0108行初29号行政判决，向本院提出上诉。本院于2017年8月22日立案后，依法组成合议庭，并于2017年9月21日公开开庭审理，上诉人杨许明及其委托代理人周经峰，被上诉人美兰区城管局的委托代理人蔡世峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被上诉人美兰区城管局于2015年12月25日对原审原告林�花位于海口市××镇的自建楼房建筑进行了强制拆除。
原审原告林彩花于2016年6月21日向原审法院提起本案诉讼，诉讼请求：1、确认美兰区城管局强制拆除林彩花房屋的行政行为违法；2、判令美兰区城管局向林彩花赔偿房屋被拆除的损失50万元（暂定金额，最终以资产评估机构房屋评估价格为准）；3、本案诉讼费用及鉴定费均由美兰区城管局负担。
原审法院查明：2015年6月24日，美兰区城管局在对海口市××镇区域进行检查过程中，发现林彩花未取得建设规划许可擅自私建楼宅。美兰区城管局认为其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，于2015年6月24日作出No：0001154《海口市城市管理行政执法案件初查通知书》，通知林彩花应持国有土地使用证、建设规划许可证、建设施工许可证，于2015年6月26日到演丰综合执法队。并于同日作出海管法停字m2[2015]第YF00104号《责令停止违法（章）行为通知书》，责令林彩花立即停止违法行为，听候处理，如继续强行进行该违法行为，将依法采取强制措施予以制止，并依法予以从重处罚。同日，美兰区城管局向林彩花留置送达上述通知书，并在涉案建筑物张贴上述通知书。2015年12月20日，美兰区城管局依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，作出海管法改字m2[2015]第YF0025号《责令限期改正通知书》，责令林彩花于2015年12月23日前改正上述行为，改正措施如下：1、自行拆除；2、恢复原状。并告知逾期不改正的，将依法承担法律责任。同日，美兰区城管局向林彩花留置送达该通知书。因林彩花未自动拆除上述楼房，美兰区城管局于2015年12月25日对上述建筑物进行了强制拆除。林彩花对美兰区城管局作出的上述行政行为不服，遂提起本案诉讼。
原审法院另查明：根据《海口市城�总体规划（2011-2020）》，涉案建筑物在海口市××区规划范围内。
原审判决认为：一、关于林彩花的起诉是否超过期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案中，涉案建筑物于2015年12月25日被拆除，林彩花于2016年6月21日提起本案行政诉讼，未超过上述规定期限。
二、关于美兰区城管局是否是本案适格被告、被诉行政行为认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。《海南省查处违法建筑若干规定》第四条第三款规定，市、县（区）、自治县人民政府城乡规划主管部门、城市管理综合行政执法机关按照各自职责，负责查处城镇违法建筑。海口市人民政府《海�市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（2006年8月18日发布，同年9月1日实施）第三条规定，区城市管理行政执法主管部门按照规定的权限，在本辖区内相对集中行使行政处罚权。第四条规定，城管执法部门集中行使市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政设施管理、建筑市场管理、燃气管理等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，及环境保护管理、公安交通管理、工商行政管理等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。据此，美兰区城管局是海口市美兰区城市管理行政执法机关，负有查处该辖区内的城镇违法建筑等城市管理行政执法职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主�部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案建筑物位于海口市××区规划范围内，林彩花未能提供证据证明涉案建筑物已取得规划主管部门的建设规划许可或是建设主管部门的施工许可等。根据上述规定，涉案建筑物属于城镇违法建筑，美兰区城管局予以查处，未超越职权，被诉行政行为认定事实清楚。美兰区城管局作出No：0001154《海口市�市管理行政执法案件初查通知书》、海管法停字m2[2015]第YF00104号《责令停止违法（章）行为通知书》、海管法改字m2[2015]第YF0025号《责令限期改正通知书》，对涉案建筑物进行拆除，故应认定美兰区城管局是本案适格被告。美兰区城管局辩称拆除涉案建筑物的主体是海口市美兰区人民政府，其作为本案被告主体不适格的意见，没有事实和法律依据，不予采纳。
三、关于美兰区城管局作出被诉行政行为程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩；行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查；调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况作出行政处罚决定；给予当事人行政处罚应当制作行政处罚决定书，并将行政处罚决定书送达当事人。本案中，美兰区城管局作出被诉行政行为前，未告知林彩花依法享有进行陈述和申辩的权利，未充分听取林彩花的意见，也未向林彩花送达行政处罚决定书，故应认定美兰区城管局作出被诉行政行为，程序不合法，应�以撤销。但鉴于美兰区城管局对涉案建筑物已进行强制拆除完毕，该行政行为已不具有可撤销内容，故应确认该行政行为违法。
四、关于林彩花要求美兰区城管局赔偿强制拆除涉案房屋造成其经济损失的问题。林彩花目前并没有证据证明涉案房屋已取得规划主管部门的建设规划许可或是建设主管部门的施工许可等，美兰区城管局认为林彩花的涉案房屋属于违法建筑并无不当。因涉案房屋属于违法建筑，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》所规定的合法权益。美兰区城管局拆除林彩花的涉案房屋是属于强制拆除违法建�行为，并不是城市拆迁行为，故林彩花主张美兰区城管局向其赔偿拆除房屋的经济损失并要求对损失金额予以评估，没有法律依据，依法应予以驳回。原审据此依照依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认美兰区城管局于2015年12月25日强制拆除林彩花所建的位于海口市××镇的建筑物的行政行为违法；二、驳回林彩花的其他诉讼请求。案件受理费50元，由美兰区城管局负担。
上诉人杨许明不服原审判决，提起上诉称：一、被上诉人美兰区城管局拆除上诉人母亲林彩花建于桂南�七队的自住农村住宅，于实体上、程序上均严重违法。1、上诉人母亲为解决本人居住问题，在桂南村七队批准的宅基地上建设住宅，符合”一户一宅”原则，且该房屋用地未超出村集体分配的宅基地范围，层数及建筑面积均未超出农村住宅标准，不属违法建筑。美兰区城管局以打击违建为由予以拆除，没有法律依据。2、2013年11月施行的《海口市违法建筑分类处置暂行办法》明确规定了全部拆除、局部拆除、暂缓拆除、暂缓拆除以及对无法拆除建筑的处罚等四种违法建筑分类处罚的情况。而2015年8月1日施行的《海口市防控和处罚违法建筑若干规定》，为解决老百姓基于生活的合理住房需求及历史遗留问题，设立了违法建筑拆除制度，进一步明确”本规定施行前居（村）民基于生活的合理需求建设的住所以及其他特殊情形的违法建筑，可以暂缓拆除”。据此，即便上诉人母亲所建房屋属于违法建筑，依法亦应”暂缓拆除”。美兰区城管局予以直接拆除，严重违法。3、程序上，美兰区城管局在实施被诉行政行为过程中，未告知上诉人母亲作出行政处罚的事实、理由及依据，也未告知上诉人母亲享有进行陈述和申辩的权利，未听取上诉人母亲的意见，甚至连行政处罚决定书也未依法向上诉人母亲送达，其行为明显违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十九条、第四十条之规定，构成程序违法。
二�美兰区城管局违法拆除上诉人母亲所建房屋，依法承担赔偿义务，原判驳回上诉人母亲该项请求，适用法律不当。1、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条明确规定，行政机关及其工作人员在行使职权时侵犯行政相对人财产权的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，美兰区城管局在执法过程中违法拆除上诉人母亲房屋，严重侵犯上诉人母亲的财产权。鉴于该房屋现已无法恢复原状，被上诉人依法应赔偿上诉人母亲因此而受到的损失。鉴于上诉人母亲已于2017年6月20日去世，故应判决被上诉人向上诉人履行赔偿义务。2、被拆房屋的建设资金源于上诉人母亲的合法收入，故该房屋明显属于上诉人母亲的合法财产。原审判决以上诉人母亲对该房屋不享有”合法权益”为由，驳回上诉人母亲要求美兰区城管局赔偿损失的诉讼请求，适用法律错误。3、关于被拆房屋的价值，上诉人母亲于原审庭前已依法申请评估，原审法院未予准许，其行为亦属违法。
综上，上诉人认为被上诉人拆除上诉人母亲所建房屋的行政行为违法，原审判决在确认被诉行政行为违法的同时，驳回上诉人母亲关于要求被上诉人赔偿房屋被拆损失的诉讼请求，适用法律不当，应依法纠正。故提起上诉，请二审人民法院依法支持上诉人的上诉请求。上诉请求：1、维持（2016）琼0108行初29号行政判决中的第一项判决；2、撤销（20160）琼0108行初29号行政判决中的第二项判决，并改判被上诉人向上诉人赔偿�屋被拆除的损失50万元（暂定金额，最终以资产评估机构房屋评估价格为准）；３、本案一、二审诉讼费用及鉴定费均由被上诉人负担。
被上诉人美兰区城管局答辩称：一、林彩花未经规划许可擅自建设涉案违建，属于违法建筑，依法应予以拆除。2015年6月24日上午，美兰区城管局对林彩花所建涉案违建进行检查。检查过程中，执法人员要求林彩花出示涉案违建的规划报建手续，但林彩花并没有涉案违建的规划报建资料、手续，是未经规划许可擅自建设的违建。同时，演丰镇国土所还确认林彩花系违法侵占农用地、林地�设涉案违建，性质严重。根据《海口市总体规划图（2011-2020）》，涉案违建在海口市××区规划范围内。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，林彩花在城市、镇规划区内进行建筑物建设的，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，林彩花未办理建设工程规划许可证擅自建设涉案违建，已经违反了上述法律规定，涉案房屋属于违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《海口市城乡规划条例》第七十六条的规定，林彩花未经规划许可擅自建设涉案违建，同时还违法占用农用地、林地，涉案违建依法应予以拆除。上诉人关于其母亲在桂南村七队批准的宅基地上建住宅，符合一户一宅原则，用地、层数、面积均未超出农村住宅标准，不属于违法建筑；以及即便属于违建，根据2013年11月施行的《海口市违法建筑分类处置暂�办法》的规定，可以暂缓拆除的主张，违背事实与法律。涉案违建位于海口市××区规划范围内，是在城市、镇规划区范围内的违法建筑，并非农村住宅。林彩花未依法办理城镇建房规划许可手续，其涉案房屋属于城镇违法建筑，应按城镇违法建筑处置，不应按上诉人主张的乡村违法建筑处置。林彩花建房土地未办理《海口市农村宅基地管理办法》第十八条规定的申报审批手续，没有宅基地登记证书，并非宅基地；而且，涉案违建所占土地为农用地，依法也不能被批准为宅基地。故其土地并非宅基地，其违建也根本不符合暂缓拆除的条件。林彩花及上诉人并未举证证明其主张的”桂南村七队批准的宅基地、符合一户一宅原则”，及”用地、层数、面积均未超出农村住宅标准”等事实。上诉人主张适用的2013年11月施行的《海口市违法建筑分类处置暂行办法》，是已经到期废止的规范性文件，并且涉案违建也不符合其规定的暂缓拆除条件。据此，上诉人的主张于法无据，不应支持。
二、美兰区城管局依法不应对拆除涉案违建进行赔偿，林彩花诉请美兰区城管局赔偿毫无事实与法律依据，不应支持。林彩花所建的涉案房屋属于违法建筑，违法建筑不产生合法的财产权属、不受法律保护。故林彩花并不享有涉案违建的不动产物权，自然也就不享有基于不动产物权保护而产生的不动产赔偿请求权，要求美兰区城管局赔偿该违法建筑被拆除的损失，于法无据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，国家机关及其工作人员行使职权时，有法定的侵犯公民、法人、其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人才有依照该法取得赔偿的权利。基于涉案房屋是违法建筑，并不是合法的不动产，美兰区政府拆除涉案房屋完全合法。美兰区城管局并未损害林彩花的合法权益，林彩花的赔偿请求明显与《中华人民共和国国家赔偿法》的规定不符。林彩花无法提供任何拆除涉案违建导致其合法财产权益损失50万元的损害事实证据，其诉请赔偿50万元没有事实依据。据此，即便美兰区城管局在查处涉案违建的过程中程序不够完善，但由于林彩花所建的涉案房屋属于违法建筑，依法必须拆除、不受法律保护，其诉请赔偿违背《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，即使法院最终认定拆除行为在程序上存在瑕疵，美兰区城管局也无须因该执法程序的瑕疵而承担赔偿责任。故林彩花诉请美兰区城管局赔偿毫无事实与法律依据，不应支持。
综上，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人及被上诉人�未提交新证据。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。
本院认为：一、关于被上诉人美兰区城管局作出的被诉强制拆除行为是否合法的问题。首先，经审理查明，涉案被强制拆除的建筑在海口市××区规划范围内，而原审原告林彩花所提交的证据不足以证明其建设涉案房屋取得了规划主管部门的建设规划许可或是建设主管部门的施工许可等，亦没有证据证明所建房屋占用的土地是桂南村七队批准给林彩花的宅基地，因此，上诉人关于被拆除的房屋属于合法建筑、符合”一户一宅”原则等的主张，证据不足不能成立。被上诉人认定涉案被拆除建筑属违法建筑事实清楚。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条的规定，行政机关在作出处罚决定前，应当告知当事人依法享有的权利并听取当事人的陈述和申辩，但在被诉强制拆除行为作出之前，被上诉人美兰区城管局所做的《责令停止违法（章）行为通知书》、《责令限期改正通知书》中，均未有告知当事人依法享有陈述和申辩权利的内容，且在进行强制拆除前并未作出相关决定书送达当事人，被上诉人作出的强制拆除行为在程序�违反了上述规定，原审法院鉴于被诉行政行为已经履行完毕不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，对于被上诉人作出的强制拆除行为判决确认违法，适用法律正确，处理结果并无不当，依法应予维持。
二、关于被上诉人美兰区城管局是否应对上诉人杨许明给予赔偿的问题。首先，如前所述，上诉人并没有证据证明原审原告林彩花建设涉案建筑取得了规划主管部门的建设规划许可或是建设主管部门的施工许可等，被上诉人因此认定涉案建筑属于违法建筑并无不当。�次，违法建筑不受法律保护，上诉人请求被上诉人赔偿涉案建筑被拆除的损失，理由因证据不足不能成立且于法无据，原审判决予以驳回并无不当，本院予以维持。
综上所述，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨许明负担。
本判决为终审判决。
审判长何芳
审判员张珂瑜
审判员吴茜
二〇一七年十月二十四日
法官助理孙钦文
书记员郑惠芳
附相关法律法规条文:
《中华人民共和国行政处罚法》
第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发�原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件�需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。