海南省儋州市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）儋行初字第62号
原告海南桑德水务有限公司，住所地海南省海口市龙华区文华路8号建信大厦1407房。
法定代表人孙琳，该公司主管。
委托代理人杨路生，该公司法律顾问。
被告儋州市国土环境资源局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道国土环境资源局大楼。
法定代表人李世敏，该局局长。
委托代理人唐符力，该局法规监察科科长。
被告儋州市人民政府，住所地海南省儋州市那大镇中兴大道市政府办公大楼。
法定代表人张耕，该市市长。
委托代理人王潇潇，该市法制办工作人员。
原告海南桑德水务有限公司（以下简称桑德水务公司）不服被告儋州市国土环境资源局（以下简称市国土局）2015年3月19日作出的儋土环资罚决字[2015]33号《行政处罚决定书》（以下简称33号《处罚决定书》）以及被告儋州市人民政府（以下简称市政府）2015年7月6日作出的儋府复决字[2015]19号《行政复议决定书》（以下简称19号《复议决定书》），于2015年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月24日公开开庭审理了本案。原告桑德水务公司委托代理人杨路生，被告市国土局委托代理人唐符力，被告市政府委托代理人王潇潇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
市国土局于2015年3月19作出33号《处罚决定书》，该书认定：2014年4月2日，海南省环境监测总站对桑德水务公司运营的儋州市那大镇污水处理二厂（以下简称那大污水二厂）排放的污水进行采样监测，监测结果显示排放污水中的粪大肠菌群数排放浓度１5000个／100ml，超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）允许排放值的0.5倍。根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”之规定，对桑德水务公司处以2014年4月应缴纳排污费五倍的罚款，合计人民币叁拾捌万玖仟伍佰玖拾柒元柒角（389597.7元）。桑德水务公司不服，向市政府申请行政复议，市政府于2015年7月6日作出19号《复议决定书》，维持33号《处罚决定书》。
桑德水务公司诉称，市国土局作出的33号《处罚决定书》认定事实错误，程序违法，应当予以撤销。理由：一、无视进水指标不符合合同约定的基本事实。2009年10月20日，市政府与桑德水务公司签订的《委托运营服务协议》中第29.1.2约定：甲方（即市政府）确认排入城镇排水管网并进入污水处理厂的工业废水、医疗废水和生活废水等的水质按照国家规定均达到《污水排入城市下水管道水质标准》（CJ3082-1999);第29.1.3约定：污水处理厂进水污水水质指标最大限值为项目可行性研究报告及批复文件设定的设计水质指标的1.2倍（PH值除外），且污水处理厂进厂污水水质指标中BOD5/CODCR≥0.25,BOD5指标的最小限值为40mg/L。”但事实上那大污水二厂2013年第二季度进水COD平均浓度为50.06mg/L，远低于协议标准160mg/L，导致出水水质无法达到规定要求。二、作为处罚依据的监测报告数据造假。市国土局每季度出具的监测报告，水质人为操控作假，与真实水质情况不符。三、粪大肠菌群的采样、送样操作程序不规范。采样、送样的操作程序是否规范，与分析结果具有直接的关系，直接影响监测结果的合法性和客观真实性。《水质采样样品的保存和管理技术规定》（中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009）明确水质采样、保存的技术性规范，《水和废水监测分析方法》（第四版)第683页载明：“进行细菌学检测，一般从取样到检验不宜超过2H，否则应使用10℃以下的冷藏设备保存样品，但不得超过6H”。琼环监字[2014]第126号《海南省环境监测中心站监测报告》（以下简称126号《监测报告》）所涉及的监测项目粪大肠菌群，属于细菌学检测项目，常在很短时间内明显地发生变化，必须尽快地进行分析。儋州没有检测粪大肠杆菌的设备，需送往海南省环境监测中心站进行监测，如果操作不规范，采集的样品就失去监测的价值。四、桑德水务公司不应承担第三方责任产生的可能后果与责任。桑德水务公司经营的那大污水二厂试运营至今，一直存在着项目未竣工验收、未通过环保验收、外接管网配套不完善、构筑物施工及设备安装质量部分不合格、关键设备未进行性能测试等系列问题。这些问题并非桑德水务公司责任，却对于治理污水质量具有重大影响。综上，诉请人民法院：（一）撤销市国土局2015年3月19日作出的33号《处罚决定书》；（二）被告承担诉讼费用。本案审理过程中，经本院对《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条进行法律释明后，桑德水务公司增加一项诉讼请求：依法撤销市政府于2015年7月6日作出的19号《复议决定书》。
桑德水务公司向本院提交以下证据、依据：1.《水和废水监测分析方法（第四版）》第683页、《水质采样样品的保存和管理技术规定》，证明本案中执法单位对粪大肠菌群采样、送样不规范，程序违法；2.儋州市环境监测站工作人员取样图片，证明装水的容器不规范，不符合《水质采样样品的保存和管理技术规定》的要求；3.《儋州那大城区污水处理项目污水处理二厂工程初步设计（第四卷第一册）目录及设计说明书》，证明拟建处理厂设计进水水质项目无粪大肠菌群数，而拟建处理厂设计出水水质项目有粪大肠菌群数；4.《儋州市污水处理二厂现状资产设施移交接收备忘录》，证明污水厂遗留问题必须在移交接收之日起3-6个月内完成相关整改工作；5.儋环监字[2014]第75号《儋州市环境资源监测站监测报告》，证明监测报告中居然出现了超过极限值（无法测出）的数据，氨氮最低监测值为0.025，但是监测报告中分析结果低于最低监测值，出现0.023。
市国土局辩称，一、市国土局作出的行政行为认定事实清楚，证据充分，程序合法。2014年4月2日，儋州市环境资源监测站对那大污水二厂排放的污水进行采样监测，结果显示：该厂排放的污水中粪大肠菌群数排放浓度15000个/100ml，超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002)允许排放值的0.5倍。2015年2月12日，市国土局向桑德水务公司下达《行政处罚事先告知书》，告知其作出行政处罚的事实、理由及依据，以及依法享有的权利。桑德水务公司逾期未提出听证、进行陈述和申辩。市国土局于2015年3月24日作出33号《处罚决定书》，责令桑德水务公司限期治理，并缴纳当月排污费的五倍罚款。据此，市国土局作出的行政行为，认定的事实清楚，证据充分，符合法定程序。二、市国土局作出的行政行为适用法律正确，处罚适当。桑德水务公司超标排放污染物的行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第九条的规定，市国土局根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款的规定，处以当月应缴纳排污费的五倍罚款，所依据的法律、法规完全正确，处罚也适当。综上，市国土局依职权并按法定程序作出的行政处罚，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当，请法院依法驳回桑德水务公司的诉讼请求。
市国土局向本院提交以下证据、依据：1.《案件立案呈批表》，证明执法部门依法立案；2.《企业机读档案变更登记资料》，证明桑德水务公司的基本情况；3.《海南省国土环境资源厅关于依法对国控及省控重点企业超标排放污染物行为进行查处的通知》（附《2014年二季度监督性监测超标的废水国控企业汇总表》、《2014年二季度监督性监测超标的废气国控企业汇总表》、《2014年二季度委托监测超标的废水省控企业汇总表》、《2014年二季度委托监测超标的废气省控企业汇总表》），证明海南省国土环境资源厅根据检测数据，要求儋州市执法部门对桑德水务公司依法进行查处；4.《儋州污水处理二厂处理水量确认表（出水）》，证明桑德水务公司2014年4月份的出水量；
5.《废水排放收费计算表》，证明执法部门对桑德水务公司废水排放收费的计算内容；6.《2014年儋州污水处理二厂04月份运营服务费审核表》，证明桑德水务公司2014年4月份运营服务费；7.126号《监测报告》，证明海南省环境监测中心站对桑德水务公司采样污水进行监测，显示桑德水务公司废水排放超标；8.《会议纪要》、《案件会审笔录》，证明执法部门对桑德水务公司废水排放超标污染环境的违法事实进行会审，决定立案查处；9.儋土环资罚告字[2015]4号《行政处罚事先告知书》及《送达回证》，证明执法部门依法作出《行政处罚事先告知书》，并送达给桑德水务公司；10.33号《处罚决定书》及《送达回证》，证明执法部门作出《处罚决定书》，并送达给桑德水务公司；11.送达图片，证明桑德水务公司拒绝签收33号《处罚决定书》，执法人员留置送达。
市政府辩称，市国土局作出33号《处罚决定书》后，桑德水务公司不服，提起行政复议，市政府依法作出19号《复议决定书》。市政府在复议案件时，认为案情需要听证的才进行公开听证，本案案件事实清楚，不需要听证，因此作出19号《复议决定书》，复议程序合法,请人民法院依法驳回桑德水务公司的诉讼请求。
市政府向本院提交以下证据、依据：1.《行政复议申请书》，证明桑德水务公司向市政府提出行政复议申请；2.《行政复议答复通知书》，证明市政府对桑德水务公司提起的行政复议申请依法立案受理，通知当事人提交书面答复和证据；3.《行政复议答复书》，证明当事人向市政府提交书面答复和证据。
经庭审质证，市国土局和市政府对桑德水务公司提交的证据质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，认为执法部门采用的鉴定方法、采样、取样都是按照规定进行；本案的立案、调查、处罚、送达等也是依照有关程序规定进行；对证据2的真实性、合法性、关联性以及证明内容均有异议，认为无法判断照片上的人员是否是监测站的工作人员，采样的时间、地点、装水容器及采样方法都无法确定；对证据3的真实性无异议，认为恰好证明那大污水二厂排水口不符合标准；对证据4的关联性有异议，认为证据与本案无关；对证据5的真实性无异议，对证明内容有异议，认为《监测报告》里得出的最低检测限值符合国家规定。
桑德水务公司对市国土局提交的证据质证意见为：对证据1的真实性、合法性、关联性、证明内容均有异议，认为办案单位对本案的立案违反法律规定，立案是在监测采样结果出来后。立案呈批表中只有办案人的签名，没有审查意见，没有主管领导意见，不符合法定立案程序。结合会审记录，表明立案表是事后补的，表中主要违法事实表述也存在问题，对签名、日期的真实性有异议；对证据2、4的真实性、合法性、关联性无异议；对证据3的关联性有异议，认为文件是上下级之间的管理文件，不是处罚的依据；对证据5中计算的公式没有异议，但认为只以一天的监测结果计算整月的排污费不合理；对证据6的真实性无异议，对证明内容有异议；对证据7的关联性有异议，认为样品基本情况中记载了样品采样时间是4月2日，送样时间是4月3日，126号《监测报告》作为市国土局认定桑德水务公司排污超标的唯一依据，忽略了技术标准，不能成为处罚的依据；对证据8的真实性有异议，认为《会议纪要》只是一份打印件，没有时间，没有签名，没有原件。《案件会审笔录》中的会审时间和立案表的时间一致，讨论立案一并讨论处罚，参与人员也违反了查处分离的法律规定，发言人的发言一模一样；对证据9、10、11的真实性无异议，对送达的合法性有异议。
市政府对市国土局提交的证据的真实性、合法性、关联性，均无异议。
桑德水务公司和市国土局对市政府提交的证据的真实性、合法性、关联性，均无异议，但桑德水务公司认为复议机关有义务进行客观公正的审查，至少应当公开听证、开庭，法律虽然规定可以不用听证，但市政府没有听取桑德水务公司的意见。
本院对桑德水务公司提交的证据认证如下，证据1是规范性文件，与本案有关，本院予以采纳；市国土局和市政府对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，因无法确认照片的拍摄时间，本院不予采纳；市国土局和市政府对证据3、4的真实性无异议，两份证据与本案有关，本院予以采纳；证据5与本案无关，本院不予采纳。
本院对市国土局提交的证据认证如下，桑德水务公司对市国土局提交的证据2至证据11的真实性均无异议，十份证据均与本案有关，本院予以采纳；桑德水务公司对市国土局提交的证据1的真实性、合法性有异议，认为证据形式违法，经查，证据1审查意见及主管领导审批栏虽无签名，形式上有瑕疵，但该份证据与其他在案证据能相互印证，本院予以采纳。
桑德水务公司和市国土局对市政府提交的三份证据的真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采纳。
经审理查明，2014年5月15日，海南省环境监测中心站作出126号《监测报告》，该《监测报告》记载：根据《2014年海南省重点污染源监督性监测方案》（琼土环资监字[2014]7号）要求，儋州市环境资源监测站于2014年4月2日对桑德水务公司那大污水二厂进行第二季度废水采样监测，于同月3日将采集样品送至海南省环境监测中心站进行粪大肠菌群等七个项目分析。监测结果显示那大污水二厂出口排放的废水粪大肠菌群平均值1.5×104个/L。2014年11月14日，市国土局根据126号《监测报告》的记载，认为那大污水二厂排放污水中的粪大肠菌群数超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）允许排放值的0.5倍，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第九条的规定，对那大污水二厂立案查处。2015年1月26日，市国土局作出儋土环资罚告字[2015]4号《行政处罚事先告知书》并送达桑德水务公司，桑德水务公司未在法定期限内提出听证或进行陈述和申辩。2015年3月19日，市国土局作出33号《处罚决定书》，对桑德水务公司处以2014年4月应缴纳排污费五倍的罚款合计人民币叁拾捌万玖仟伍佰玖拾柒元柒角（389597.7元）。桑德水务公司不服，向市政府申请行政复议，市政府于2015年7月6日作出19号《复议决定书》，维持33号《处罚决定书》。桑德水务公司不服，于2015年8月4日向本院提起诉讼，请求撤销33号《处罚决定书》以及19号《复议决定书》。
根据126号《监测报告》记载，样品委托单位及采样单位皆是儋州市环境资源监测站，但《立案呈批表》、《案件会审笔录》、《行政处罚事先告知书》及33号《处罚决定书》上均记载的是2014年4月2日，海南省环境监测总站对那大污水二厂排放的污水进行采样监测，两者存在矛盾，市国土局未合理说明。
另查明，海南百川水务有限公司于2013年4月2日经工商行政管理机关核准变更登记为海南桑德水务有限公司。
本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条第一款之规定，市国土局作为儋州市环境保护工作的行政主管部门，具有对本辖区内违法排放水污染物的行为作出行政处罚的法定职权。
本案当事人争议焦点主要有：一、33号《处罚决定书》认定事实是否清楚；二、桑德水务公司是否应承担行政责任。
一、关于33号《处罚决定书》认定事实是否清楚，主要争议点在于监测样品的采样、送样的程序是否合法、规范。经查，市国土局作出33号《处罚决定书》的主要依据是126号《监测报告》。该《监测报告》是由海南省环境监测中心站根据儋州市环境资源监测站送检样品进行监测分析并作出。桑德水务公司认为儋州市环境资源监测站取样程序不合法，监测结果不真实，对此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款之规定，市国土局应承担举证证明责任。《水质采样样品的保存和管理技术规定》（中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009）于2009年11月1日起实施，该标准适用于天然水、生活污水及工业废水等。该规定第2点载明，“各种水质的水样，从采集到分析这段时间内，由于物理的、化学的、生物的作用会发生不同程度的变化，这些变化使得进行分析时的样品已不再是采样时的样品。为了使这种变化降低到最小的程度，必须在采样时对样品加以保护。”《水和废水监测分析方法》（第四版）第683页载明，“采好的水样，应迅速运往实验室，进行细菌学检测。一般从取样到检验不宜超过2h，否则应使用10℃以下的冷藏设备保存样品，但不得超过6h。”《环境行政处罚办法》第三十四条规定，“需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查（勘察）笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。”本案126号《监测报告》涉及的监测项目是粪大肠菌群，属于细菌性监测项目，监测样品的采样、保存、送样的操作程序是否规范与《监测报告》的分析结果有着直接的关系。但市国土局未能提供相关证据证明监测样品的采样记录或采样过程，无法证明其采样程序合法，且126号《监测报告》和33号《处罚决定书》上记载的采样监测单位不一致，市国土局未对此进行合理说明，进而无法证明送检样品的真实性和排他性。根据《环境行政处罚办法》第四十六条之规定，市国土局应对违法事实是否清楚、证据是否确凿、调查取证是否符合法定程序等内容进行审查。市国土局在没有收集确凿证据证实监测样品来源真实可靠，采样、送样程序合法有效的情况下，仅以126号《监测报告》认定桑德水务公司超标排放废水，主要证据不足。
二、关于桑德水务公司是否承担行政责任的问题。《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款规定，“排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”据此，超标排放的处罚对象是排污者，处罚标准是是否超标排放水污染物。桑德水务公司以进水指标不符合合同约定，第三方污水处理厂设计存在缺陷、配套设施及设备不完善等理由主张不承担超标排放行政处罚，于法无据，本院不予支持。
此外，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条规定，对于超标排放水污染物的，应对排污者责令限期改正并处以罚款。但33号《处罚决定书》只处以桑德水务公司罚款，未责令桑德水务公司限期改正，行政处罚行为明显不当。
综上，33号《处罚决定书》主要证据不足，处罚不当，依法应予撤销。鉴于市国土局作出的33号《处罚决定书》依法被撤销，市政府作出的19号《复议决定书》便没有了事实和法律依据，一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告儋州市国土环境资源局2015年3月19日作出的儋土环资罚决字[2015]33号《行政处罚决定书》。
二、撤销被告儋州市人民政府2015年7月6日作出的儋府复决字[2015]19号《行政复议决定书》。
本案受理费50元，由被告儋州市国土环境资源局、被告儋州市人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审 判 长 何 静
审 判 员 刘 郁
人民陪审员 陈小磊
二〇一六年一月十日
书 记 员 杨小丽
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。