浙江省温州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2010）浙温民终字第1299号
上诉人（原审原告）温州市鹿城诚信房地产开发有限公司。
法定代表人钱圣信。
委托代理人童平宇。
委托代理人胡钢。
被上诉人（原审被告）温州市国土资源局。
法定代表人刘允南。
委托代理人徐雷。
上诉人温州市鹿城诚信房地产开发有限公司因建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服温州市鹿城区人民法院（2009）温鹿民初字第1731号民事判决，向本院提起上诉。本院于2010年8月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原判认定，2001年11月19日，被告组织国有土地使用权招标出让会将江滨中路西段11号地块招标出让，并在出让会现场通过分发招标出让须知与投标书样本告知投标人，涉案地块总建筑面积为71000平方米，其中48080平方米为代建安置用房的面积，安置用房的具体位置和套型由拆迁安置部门确定。由于原告以8101万元的价格中标涉案地块国有土地使用权，被告于2001年11月29日向原告发出中标通知书。2003年3月11日，原、被告签订了出让合同，双方约定：出让的地块为涉案地块，地块面积为4694平方米；出让地块的用途为商住综合用地；土地使用权出让地价款为95576000元（包括超面积建筑应补交的地价和配套费）；政府应付的安置房和公建配套用房代建费99814500元，上述地价款直接冲抵代建费，剩余代建费由拆迁安置部门向原告支付。双方还在作为合同附件的土地使用规则中约定：涉案地块总建筑面积不超过74352平方米（不含地下室），其中商业4268平方米，住宅63853平方米，综合用房5178平方米，物业管理等配套用房1053平方米；合同签订后，在施工图设计或施工过程中总建筑面积如超过上述规定面积，须经被告同意，并按温政办（1999）59号文规定办理。2003年8月29日，规划部门向原告颁发了建设工程规划许可证（副本）规划审批原告在涉案地块的总建筑面积为74578.6平方米。2003年8月至2004年年底，原告对涉案地块进行开发建设。建设竣工后，经测绘涉案地块建筑物总建筑面积为79663平方米。2007年6月27日，规划部门以被告在开发涉案地块过程中存在擅自扩建行为为由处以罚款891676元，并于同日出具了出让地块超面积审批表，要求原告对超面积核清地价。此后，被告经结算认定：竣工后涉案地块地上建筑物建筑面积与建设工程规划许可证（副本）确定的总建筑面积相差5084平方米，其中地下室和设备层分摊到地上建筑面积1167平方米，按70%的楼面价收取地价款；其余部分为规划未批准超建筑面积共计3830平方米，按照2004年文件的规定对其中2231平方米按1倍楼面价收取超面积地价款，其余1599平方米按2倍楼面价收取超面积地价款；最终确定原告应缴纳的超面积地价款为2425.6万元。从被告处获悉结算结果后，原告先后于2007年7月10日与9月7日分别补缴了地价款24201600元与54400元。此后，原告认为其应拆迁安置部门的要求对涉案地块安置用房的阳台予以封闭，由此所增加的1697.49平方米建筑面积不应记入超面积范围，据此，被告应当返还多收的超面积地价款6209732.49元，经与被告协商未果，遂诉至原审法院。
另查明，1999年5月24日，温州市人民政府办公室发布了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入征收管理的补充通知［温政办（1999）59号］》，其中规定：对1998年10月10日（含10日）之后有偿出让的地块，调整后的开发建设规模超出协议规定开发建设规模的部分，按下列标准收取地价款。（一）超出协议规定开发建设规模5%（含5%）以内的部分，以320元／平方米的标准收取地价款；（二）超出协议规定开发建设规模5%以下、20%（含20%）以内的部分，以楼面价的70%为标准收取地价款，楼面价为协议规定的开发建设规模除以协议中明确的地价款；（三）超出协议规定开发建设规模20%以上的部分，以楼面价为标准收取地价款。2004年3月16日，温州市人民政府办公室发布了《关于加强经营性开发项目用地规划管理的通知［温政办（2004）42号］》，规定：二、项目建设施工图的总建筑面积（不包括地下室面积）不得超出规划设计条件的3%（含3%，下同），且应与批准的规划方案相符。工程竣工验收后，若实际测量总建筑面积超出规划设计条件明确的建筑面积3%以内的，按中标楼层价收取超出面积地价款；超出3%以上的，按照中标楼面价的2倍收取超出面积地价款并处罚款。五、本通知发布实施前经营性开发项目用地已出让、地价款尚未结算的，若尚未签订土地出让合同的，按本通知执行；若已签订土地出让合同的，按下列办法处理（一）已经规划部门审批，审批的建设规模超出土地出让合同规定的建设规模的，超出面积部分按土地出让合同有关条款规定收取超出面积地价款。（二）未经规划部门审批，超出土地出让合同规定的建设规模，若工程已结顶的，超出面积部分按中标楼面价收取地价款并处罚款；若工程尚未开工或已开工未结顶的，地价款结算时，开发的建筑面积超出土地出让合同规定的建设规模3%内的，按中标楼面价收取地价款。超出3%以上的，按中标楼面价的2倍收取地价款并处罚款。六、本通知自发布之日起实施，温政办（1999）59号文同时废止。
原判认为，被告存在多收原告超面积地价款时，原告享有要求被告返还多收地价款的请求权，因此，本案原告诉讼请求的请求权基础明确，显然，原告对其提起诉讼请求拥有诉权。被告认为本案原告提起诉讼请求不享有诉权的答辩观点不能成立，故不予支持。开发商未按出让合同约定的对建筑面积的限制条件进行超面积开发、利用土地的，便产生了向土地出让部门缴纳超面积地价款的法定义务，该义务为开发商存在超面积建设行为时必须履行的合同义务。由于原、被告对该项法定的合同义务的内容存在认识上的分歧，从而引发本案纠纷，因此，本案的纠纷属于因出让合同引发的纠纷，显然属于民事诉讼的受案范围，被告认为本案属于行政诉讼受案范围的答辩意见不能成立，故不予支持。由于除斥期限为行使形成权的法定期限，而本案原告的诉讼请求提起依据为请求权，因此，会受到诉讼时效的限制，而不受除斥期限的限制。并且，即使以2007年7月10日原告缴纳第一笔超面积地价款作为诉讼时效的起算日，原告的起诉亦未超过法定期限，因此，被告认为原告的起诉已经超过法定期限的答辩意见不能成立，故不予采纳。当事人因第三人的原因造成违约的，应当向对方当事人承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决。虽然，拆迁安置部门享有确定涉案地块安置用房具体位置与套型的权利，但其在行使该项权利时也要受到出让合同中限定涉案地块总建筑面积的合同条款的限制，因此，即使原告超面积建设的部分建筑面积源于执行拆迁安置部门封闭阳台的决定，原告也应当为执行拆行部门的该项决定所导致的超面积违约行为向被告承担违约责任，原告认为其执行拆迁安置部门要求封闭阳台的决定所导致的超面积不违反合同约定，不应计算超面积地价款的理由与法律规定不符，故不予采纳。当开发商未按出让合同约定的对建筑面积的限制条件而进行超面积开发、利用土地（以下简称超面积建设行为）时，便产生了按相关部门制定的标准向土地出让部门缴纳超面积地价款的法定义务，该项义务属于法律对国有土地使用权出让合同关系的强制调整，具有比当事人约定的合同条款具有更高的法律效力，因此，当事人无法通过约定变更或者免除该项义务的履行。该项法定义务由法律直接规定产生，但义务的内容可由执法部门依据法定职权通过制定规范性文件或者执法标准予以确定，并且，随着执法环境的变化，执法部门会对收取地价款的标准与幅度作相应的调整，该项法定义务的内容也随之发生相应的变化。虽然，双方在出让合同中约定当原告存在超面积建设行为时具有按1999年文件向被告支付超面积地价款的义务，但该项约定属于在1999年文件生效期间，对被告必须履行的法定义务的复述，不属于双方当事人基于意思自治原则对合同义务的创设，因此，该项约定的法律效力来源于1999年文件对出让合同的强制调整，并且，当1999年文件失效时该项约定的法律效力也随之丧失。由于1999年文件已于2004年3月16日被2004年文件取代，原、被告在出让合同中关于按1999年文件的规定缴纳超面积地价款的约定也随之丧失法律效力，并且，原告于此后发生的超面积建设行为所产生的补缴超面积地价款的法定义务的内容则必须依据2004年文件规定的新标准予以确定。由于原告的建设行为发生于2003年8月至2004年年底，大部分施工行为实施于2004年文件生效之后，并且超面积建设行为往往发生在建设施工的后期收尾阶段，因此，被告认定原告的超审批建设行为发生于2004年文件生效之后并据此按2004年文件规定的标准计算原告应当补缴的地价款并无不当，原告据此认为被告按2004年文件的规定以2倍楼面价计算1599平方米超面积地价款存在错误的诉讼观点与法律规定不符，故不予采纳。依照《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条，《中华人民共和国合同法》第一百二十一条的规定，判决如下：驳回原告温州市鹿城区诚信房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费55268元，由原告温州市鹿城区诚信房地产开发有限公司负担。
宣判后，温州市鹿城诚信房地产开发有限公司不服，提起上诉称，一、原判认为上诉人应当承担超面积建设的违约责任错误。招标出让须知及招标书（样本）属于《国有土地使用权出让合同》的组成部分，其中载明各类安置用户的具体位置和套型由江滨路指挥部确定。上诉人应支付的地价款为8901万元，政府向上诉人支付的代建费为9981.45万元，根据合同约定，地价款直接抵冲代建费，剩余代建费由江滨路指挥部向上诉人支付。江滨路指挥部虽然不是合同当事人，但被上诉人通过合同约定明确授予江滨路指挥部具有决定安置套型的权利、支付剩余代建费的义务。因此，江滨路指挥部的决定就是被上诉人的决定，上诉人按照江滨路指挥部的决定封闭阳台，导致超面积建设不属违约。即使违约，也与合同法规定当事人一方因第三人的原因造成违约有本质区别。实际上，上诉人对于超面积建设已按温政办（1999）59号文件规定缴纳超面积建设地价款，只是认为被上诉人不应按温政办（2004）42号文件规定的标准，以超面积1599平方米的二倍计算地价款。二、原判认为缴纳地价款的义务属于法律对合同关系的强制调整，具有比约定的合同条款更高的法律效力，以及法定义务可变化等观点，均缺乏法律依据。对地块进行超面积开发、利用，按照合同约定缴纳超面积地价款的义务，属于合同约定义务，而非原判认定的法定义务。对于超面积建设地价款的计算标准，应适用温政办（1999）59号文件的规定，不应适用在签订合同之后出台的温政办（2004）42号文件的规定。综上，请求撤销原判，依法改判，由被上诉人返还多收地价款6209732.49元（1599平方米×3883.51元／平方米）。
被上诉人温州市国土资源局答辩称，一、上诉人的诉讼请求应通过行政诉讼途径解决，本案不属于民事诉讼的受案范围。二、上诉人超面积建设属于违约行为，应当承担违约责任。招标出让须知及招标书即使内容属实，也只能说明上诉人应当按照指挥部决定的位置和套型建设安置房，而总的建筑面积并非指挥部决定。指挥部安置办公室是应上诉人的请求复函同意封闭阳台。封闭阳台应经规划部门许可，指挥部安置办公室无权决定同意封闭阳台，因此导致超面积建设的后果应由上诉人承担。指挥部安置办公室是指挥部的内设机构，其同意并不代表指挥部同意。且该办公室没有得到被上诉人的同意和授权，其同意不能视为被上诉人同意。三、封闭阳台并非必然导致总建筑面积增加，上诉人可以减少其他建筑面积予以平衡。四、按合同约定适用温政办（1999）59号文件的前提是先经被上诉人同意，而温政办（2004）42号文件规定具有溯及力，原判适用温政办（2004）42号文件规定计算超面积建设地价款正确。五、上诉人请求返还地价款之诉不成立。上诉人向被上诉人缴纳超面积地价款是承担违约责任，其结果是使双方之间因违约产生的民事权利义务归于消灭，即债的关系消灭，故请求权自然不存在。如果上诉人的起诉理由成立，则必须有先请求变更或撤销其缴纳超面积地价款的行为或确认该行为无效，然后请求返还多缴纳的超面积地价款，或按不当得利的规定请求返还。但本案已超过行使变更或撤销权的一年的除斥期间，而按民事行为无效或不当得利则明显不成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审期间，被上诉人没有向本院提交新的证据。上诉人向本院提交的温州市人民政府《关于市人民路改建工程指挥部职能问题的批复》［温政发（1991）92号］与本案无关联性，本院不作认定。
本院审核了当事人向原审法院提供的证据后，依法对原判认定的事实予以确认。
本院认为，国有土地使用权出让合同属于民事合同，被上诉人基于出让合同的约定向上诉人收取超建筑面积建设地价款，上诉人以被上诉人多收超建筑面积建设地价款为由请求返还，系行使返还不当得利请求权，属于人民法院民事诉讼的受案范围。被上诉人抗辩本案不属于民事诉讼的受案范围，理由不足，本院不予采纳。招标出让须知及招标书约定“……各类安置用户的具体位置和套型由江滨路指挥部确定”，应理解为在约定的总建筑面积范围内，由指挥部确定具体位置和套型后报批，并非由指挥部行使本应由规划等部门行使的权力。即使指挥部安置办公室是应上诉人的请求复函同意封闭阳台属实，但根据合同法第一百二十一条关于“当事人因第三人的原因造成违约的，应当向对方当事人承担违约责任”的规定，并不改变上诉人超建筑面积建设系违约的性质，故不能因此免除上诉人的违约责任。
超建筑面积建设地价款的具体缴纳标准，可由地方政府依据职权通过制定规范性文件予以确定。鉴于上诉人实施封闭阳台的建设行为发生在温政办（2004）42号文件实施之后，且事先未经规划行政部门审批同意，也未经被上诉人同意，故被上诉人按温政办（2004）42号文件规定以2倍楼面价计算1599平方米超面积地价款，并无不当。
综上，上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实及法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费55268元，由温州市鹿城诚信房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 马永利
审判员 刘宏杰
审判员 杨宗波
二〇一〇年十月十九日
书记员 詹旭初