山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）晋07行初4号原告秦海富。委托代理人马清荣，山西宏文律师事务所律师。被告（原行政机关）临县人民政府，住所地：临县南关街4号。法定代表人李双会，县长。委托代理人郭丽军，临县政府办法制科科长。委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。被告（复议机关）吕梁市人民政府，住所地：吕梁市离石区永宁中路9号。法定代表人王立伟，市长。委托代理人崔俊杰，吕梁市人民政府法制办科长。委托代理人王建飞，吕梁市人民政府法制办副科长。第三人临县安业乡任家沟村民委员会，住所地：临县安业乡任家沟村。法定代表人秦顺平，主任。委托代理人张振华，任家沟村原支部书记，现住临县。原告秦海富诉被告临县人民政府（以下简称临县政府）土地确权决定、被告吕梁市人民政府（以下简称吕梁市政府）行政复议决定一案，于2017年2月17日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2017年2月18日、2月20日向被告临县政府、吕梁市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2017年2月18日向第三人临县安业乡任家沟村民委员会（以下简称任家沟村委会）送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭于2017年5月10日公开开庭审理了本案，原告秦海富及委托代理人马清荣，被告临县政府的委托代理人郭丽军、韩亮，被告吕梁市政府的委托代理人崔俊杰，第三人任家沟村委会的法定代表人秦顺平及委托代理人张振华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告临县政府于2006年5月16日作出临政发[2006]20号《关于确认国有土地所有权的通知》（以下简称涉诉确权通知），该通知发文对象为临泉镇、安业乡人民政府，胜利坪、任家沟村委，主要内容是临泉镇南塔桥以南、安业乡任家沟村北端荣昌学校以北、湫水河西岸槐树塔沟门口面积17997平方米的宗地，原属滩涂，经人工修筑河坝淤积而成，一直未确定将该宗地给予接壤的周边村集体、经济组织或个人所有和使用。故依据《中华人民共和国土地管理法》第八条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条之规定，明确该宗地所有权属国家所有，所有权代表为临县政府。原告秦海富不服向吕梁市政府申请行政复议，被告吕梁市政府于2017年1月9日作出吕府复决字[2016]7号行政复议决定书（以下简称涉诉复议决定），复议决定维持临县政府作出的《关于确认国有土地使用权的通知》(临政发[2006]20号)。原告秦海富诉称，本案诉争的荒滩地几百年来一直由临县安业乡任家沟村村民耕种管理，属于任家沟村集体土地。几十年与邻近村庄从无发生土地权属纠纷。因近年洪水泛滥，任家沟村委会响应国家号召整体开发本村河滩，修筑河坝。临县水利局对诉争荒滩地的防护堤专门进行了设计和预算;临县国土局相关领导审查批示，临县计划委员以临计字（2001）92号文件、山西省原吕梁地区行政公署发展计划委员会以吕行计赈字（2001）577号文件均立了项目，并报省计委备案。同时，原告与任家沟村委会的建筑项目是在临县××乡人民政府的指导下，经任家沟村支两委、三分之二村民代表会议决议等合法程序后，于2000年3月20日签定《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》，合同约定：原告按设计投资施工修建河坝1636.2米，且开发治理的河滩及空地归原告管理、使用、收益。2000年4月17日起，原告按合同约定投资（已投资328万元）；2003年6月工程竣工；2004年11月25日该工程经竣工验收全部合格。验收结果为：槐树塔沟门口路以南、任家沟村河槽沟以北河坝，全长1636.2米。2006年，临县政府凭空作出涉诉确权通知，强行将原告与任家沟签订合同后治理形成的土地约为17997平方米确认为国有土地，作为临县人民检察院的办公用地和宿舍用地，严重侵犯了原告的合法权益，为此原告于2007年8月20日向吕梁市政府申请行政复议，要求撤销临县政府的涉诉确权通知。然而，吕梁市政府历时七年于2015年7月29日作出吕府复终字[2015]1号行政复议终止决定书，侵犯了原告的合法权益。原告于2015年8月13日向吕梁市中级人民法院以临县政府为被告提起行政诉讼，审理中吕梁中院追加吕梁市政府为该案第三人参加诉讼。吕梁中院于2015年12月9日作出（2015）吕行初字第72号行政裁定书：裁定驳回原告的起诉。原告不服，向山西省高级人民法院提起上诉，山西省高级人民法院作出（2016）晋行终字33号行政裁定书，认为吕梁市政府的吕府复终字[2015]1号行政复议终止决定书并没有对诉争土地作出结论性意见，本案系复议前置特别程序，不属于人民法院直接受案范围，裁定驳回原告起诉。后原告于2016年5月以吕梁市政府为被告向晋中市中级人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销吕梁市政府作出的吕府复终字[2015]1号行政复议终止决定书，责令其重新作出复议决定。晋中市中级人民法院经审理后于2016年9月29日作出（2016）晋07行初34号行政判决书，该判决撤销了吕梁市政府作出的吕府复终字[2015]1号《行政复议终止决定书》，并责令吕梁市政府对原告的申请在六十日内重新作出行政行为。该判决生效后，吕梁市政府于2017年1月9日作出涉诉复议决定，该决定维持临县政府作出的涉诉确权通知。原告认为，本案诉争的土地权属属于第三人，无可争议。原告与第三人之间的合同程序合法，约定内容符合国家土地政策导向，并且是在临县政府的下属部门的指导下签定，并经过合法公证和生效的仲裁裁决，应受法律的保护，原告依约取得了诉争土地的管理权、使用权、收益权。临县政府作出的临政发[2006]20号文件，违背事实，程序违法，无异于肆意掠夺，吕梁市政府作出的复议决定背离事实，严重违反程序。二被告的行为严重侵害了原告的合法权益，请求依法撤销临县政府作出的涉诉确权通知，撤销吕梁市政府作出的涉诉复议决定，判令原告与第三人依约修筑的1636.2米河坝形成的土地槐树塔沟门口路以南、任家沟河槽沟以北的管理权、使用权、收益权归原告所有或判令二被告赔偿原告因此造成的所有经济损失。原告秦海富在庭前提供了以下九组证据：第一组证据为：1.秦海富的身份证复印件，证明原告有主体资格；第二组证据包括：2.任家沟村委会的证明；3.任家沟村村民秦大斌、李本先、李青喜、姚慢荣、李来顺、李海顺的证言；4.1979年山西省测绘局关于任家沟村及邻村地理面貌的测绘图。第二组证据证明涉案土地的来源、形成的基本事实，该宗土地属于第三人任家沟村委会所有。第三组证据包括：5.任家沟村委与原告签订的《开发河滩、修筑河坝公路合同》及《合同附件》、临县公证处（2000）临证字第19号公证书、第三人任家沟村委验收记录。6.安业乡人民政府与任家沟村委签订的《承包河坝修建合同补充附件》；7.2000年元月临县水利水保局河道管理站联合临县防汛抗旱指挥部办公室制作的《临县安业乡任家沟村湫水河防护堤设计说明书》；8.临县计划委员会关于要求解决安业乡任家沟村修筑湫河防护堤需投资的报告（临计字（2001）92号文件）；9.原吕梁地区行政公署发展计划委员会关于申请解决临县××乡任家村修筑防护堤所需投资的报告（吕行计赈字[2001]577号文件）；10.临县以工代赈办公室关于要求解决临县安业乡任家沟村修筑河坝所需投资的报告（临计赈字[2003]6号文件）；11.安业乡人民政府向临县政府提请的《关于尽快解决任家沟河坝补助资金的报告》。第三组证据证明原告与第三人签订《开发河滩、修筑河坝公路合同》，经省、市、县、乡相关行政部门的审批、核实，合法取得诉争土地的使用权。第四组证据包括：12.孙善文县长的批复；13.临县××乡原党委书记刘澍泽的情况反映。第四组证据证明原告在履行合同的过程中与胜利坪村委发生纠纷，由临县政府出面协调，改变原施工设计，原告已经依约合法取得使用权、收益权。第五组证据包括：14.东岳开发项目组会议纪要；15.任家沟村委会经临县安业乡人民政府同意向临县人民政府及县国土资源局提请《关于安业乡任家沟村湫水河防护堤内地基使用权转让增办二、三级审批手续的呈请报告》（2005年6月16日）；16.任家沟村委会经临县××乡人民政府同意向县国土资源局提《关于安业乡任家沟村湫水河防护堤内河滩地建房地基办理审批手续呈请报告》（2006年4月12日）；17.临县政府《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发[2006]20号）；18.临县国土局制作的《任家沟村土地权属界线图》,第五组证据证明临县政府作出涉诉确权决定没有事实根据与法律依据，程序违法。第六组证据包括：19.吕梁市政府作出的吕府复决字（2016）7号行政复议决定书；20.任家沟村村委会证明；21.安业乡孙家圪台村委会证明；22.安业乡后寨则村委会证明；23.临泉镇南塔村委会证明；24.临泉镇都督村委会证明。第六组证据证明吕梁市政府作出复议决定查明“1989年9月任家沟村委会与相邻村委签订土地权属界线协议书”没有事实依据，进而证明临县国土资源局自行制作的《任家沟村土地权属界限图》是虚假的。第七组证据为：25.临县××乡人民政府与原告签订的《关于一次性包干解决秦海富河坝工程款遗留问题的协议书》，证明本案诉争土地未在一次性包干处理过程中处理。第八组证据包括：26.任家沟村委向吕梁市政府提起的调查请求；27.吕梁市政府出具的吕府复受字（2007）15号行政复申请受理通知书；28.吕梁市政府向临县政府出具的行政复议监督通知书；29.临县农村土地承包纠纷仲裁委员会作出的（2006）农裁字第3号裁决书；30.山西省临县人民法院作出的（2006）临民初字第62号民事裁定书；31.吕梁市政府作出的吕府复终（2015）1号行政复议终止决定书；32.山西省吕梁市中级人民法院作出的（2015）吕行初字第72号行政裁定书；33.山西省高级人民法院作出（2016）晋行终33号行政裁定书；34.山西省晋中市中级人民法院（2016）晋07行初34号行政判决书。第八组证据证明原告的艰难维权过程。第九组证据包括：35.照片；36、光盘。第九组证据证明涉诉土地的原始地形地貌及原告依约将荒滩治理成土地后，被临县政府强行侵占的违法事实。被告临县政府答辩称：一、临县政府确定该宗地属于国有土地所有权，符合法律规定。经临县国土资源局查证，该宗地原属滩涂，经人工修筑河堤而成，一直未确定该宗地给予接壤的周边集体经济组织或个人所有和使用。查阅第三人土地底簿中，涉案宗地并未登记其中。按照《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地：……”国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已经将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的除外，属于国家所有。”按照上述规定，临县政府作出的涉诉确权通知符合上述法律、法规及部门规章，符合国有土地所有权认定的依据。二、原告与被诉土地确权行为无法律上的利害关系。第一，原告请求保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益，而非违法的或者他人的权益。本案中，原告以其与安业乡任家沟村签订的《任家沟开发河滩、修筑河坝公路合同》享有争议土地的土地承包经营权。从发包对象上来讲，诉争土地根本就不在任家沟村的范围内。任家沟村委当时发包就属于无权处分。从发包程序上来讲，《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定，发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。以及《土地管理法》第十五条第二款规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。原告所举的证据无法证明其已经拥有争议土地的土地使用权。无法证明诉争土地属于任家沟村所有，也未提供村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上村民代表同意的材料，以及乡（镇）人民政府批准承包的文件。原告与该案中涉及的“争议土地”没有任何法律上的利害关系。三、原告请求“争议土地”归其管理、使用、收益的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”因此，原告要求该争议土地确权归其管理、使用、收益的诉讼请求应当先由有关人民政府处理，对处理决定不服的才可以向人民法院起诉。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告临县政府提供了以下三组证据：第一组证据包括：1.任家沟村的土地登记申请书；2.任家沟村的土地登记审批表；3.任家沟村与邻村的土地权属界限协议书共五份；4.任家沟村土地权属界线图；5.胜利坪村土地权属界线图；6.槐树塔村土地权属界线图；7.任家沟、胜利坪、槐树塔三村拼接土地权属界线图。以上证据证明涉案宗地属于胜利坪镇，任家沟村属于安业乡，临县政府确权土地不属于任家沟村所有，涉案宗地属于滩涂，临县政府一直未将该宗地给予接壤的周边集体经济组织或个人所有和使用，任家沟村发包不属于自己的土地属于无权处分，原告不属于利害关系人。第二组证据为：8.《中华人民共和国土地管理法》第八条；9.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定。第二组证据证明涉诉确权决定的的法律依据；第三组证据为：10.临县政府《关于确认国有土地所有权的通知》，证明临县政府作出了涉诉确权通知。被告吕梁市政府答辩称，吕梁市政府已依法履行行政复议职责，经审查当事人提供的相关证据材料，认为临泉镇南塔桥以南、安业乡任家沟村北端荣昌学校以北、湫水河西岸槐树塔沟门口宗地（面积17997平方米），原属河道滩涂，附近村民虽耕种，但历年多次水毁。秦海富与任家沟村签订开发河滩、修筑河坝公路合同，筑坝垫地，临县国土管理部门一直未确定将该宗地给予接壤的周边集体经济组织或个人所有和使用，涉案宗地并未登记。临县政府作出涉诉确权通知符合《中华人民共和国土地管理法》第八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项以及国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定。虽然《任家沟开发河滩、修筑河坝公路合同》第六条约定：甲方必须保证乙方所建的坝内土地开发使用提供一切有关手续，其一切手续费用由乙方承担。临县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会（2006）农裁字第3号裁决书裁决：一、任家沟村从槐树塔沟门口至河槽沟所筑河坝1484.2米内所造滩地除去6米宽的公路所占面积外，其余的土地全部归秦海富，按照有关政策使用。六、任家沟村河坝内油路转湾处以北的土地确权纠纷不属于本仲裁委仲裁范围。进一步证明民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。临县政府作出的涉诉确权通知，明确该宗地所有权属国家所有，所有权代表为临县政府。周边村集体组织对此土地所有权属均未提出异议，原告以《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》主张享有在该宗地范围的土地使用权不能成立。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。被告吕梁市政府提供了以下证据：1.吕梁市政府行政复议案件立案审批表；2.晋中市中级人民法院（2016）晋07行初34号行政判决书；3.复议申请书；4.秦海富的身份证复印件；5.《临县人民政府关于确认国有土地所有权的通知》（临政发[2006]20号）；6、东岳开发项目组会议纪要（2005年3月14日）；7.城市建设和新城开发领导组会议纪要（2005年3月14日）；8.孙善文对任家沟村支部、村委及秦海富的回信；9.临县政府于2006年3月20日的会议纪要；10.临县建设局与临泉镇胜利坪村委签订的补偿协议书；11.临县计划委员会关于要求解决安业乡任家沟村修筑湫河防护堤需投资的报告（临计字（2001）92号）；12.原吕梁地区行政公署发展计划委员会关于申请解决临县安业乡任家沟村修筑防护堤所需投资的报告（吕行计赈字[2001]577号）；13.秦大斌的证明材料；14.秦海孝的证明材料；15.李维德的证明材料；16.李成兰的证明材料；17.关于槐树塔沟口原古路、石桥为任家沟村地段的证明；18.李秀花的证明材料；19.严俊德的证明材料；20.临县公证处（2000）临证字第19号公证书；21.秦海富与任家沟村委签订的《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》及补充协议；22.任家沟村经安业乡政府同意向临县发展计划局提交的关于修筑湫水河防护堤的申请；23.任家沟村经安业乡政府同意关于河坝配套工程修建1-13米小桥要求投资的报告；24.临县以工代赈办公室关于要求解决临县安业乡任家沟村修筑河坝所需投资的报告；25.临县安业乡任家沟村湫水防护堤可行性报告；26.临县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会（2006）农裁字第3号裁决书；27.临县国土资源测绘服务中心土地勘测定界技术报告书；28.安业乡人民政府与秦海富签订的《关于一次性包干解决秦海富河坝工程款遗留问题的协议书》；29.行政复议答复通知书及送达回执；30.行政复议答复书；31.任家沟村与邻村的土地权属界限协议书共五份；32.任家沟村农村集体土地所有权面积认定表；33.任家沟村的土地登记申请书；34.任家沟村的土地登记审批表；35.任家沟村土地权属界线图；36.槐树塔村土地权属界线图；37.胜利坪村土地权属界线图；38.东榆山村土地权属界线图；39.吕梁市行政复议案件结案审批表；40.吕府复决字[2016]7号行政复议决定书及送达回执。以上证据证明复议程序合法。第三人任家沟村委会述称，原告对诉争土地只有使用权，所有权归第三人，第三人与原告签订的合同合法有效，应受法律保护，原告与诉争土地存在法律上的利害关系，被告作出的涉诉确权通知，侵犯了第三人的所有权，也侵犯了原告的使用权，应予撤销。第三人任家沟村委会提供了以下五组证据：第一组证据为：1.秦顺平的法定代表人身份证明复印件，证明第三人主体适格。第二组证据为：2.山西测绘局航拍图一份，证明临县政府确认的土地自古以来就属于第三人所有。第三组证据包括：3.任家沟村委与秦海富签订的《开发河滩、修筑河坝公路合同》及《合同附件》并经临县公证处公证，任家沟村委的验收的记录；4.安业乡人民政府与任家沟村委签订的《承包河坝修建合同补充附件》。第三组证据证明第三人任家沟村委与原告签订的《开发河滩、修筑河坝公路合同》经过民主议定程序，合同合法有效。第四组证据包括：5.2000年元月临县水利水保局河道管理站联合临县防汛抗旱指挥部办公室制作《临县安业乡任家沟村湫水河防护堤设计说明书》；6.临县计划委员会关于要求解决安业乡任家沟村修筑湫河防护堤需投资的报告（临计字（2001）92号文件）；7.原吕梁地区行政公署发展计划委员会关于申请解决临县××乡任家村修筑防护堤所需投资的报告（吕行计赈字[2001]577号文件）；8.临县以工代赈办公室关于要求解决临县安业乡任家沟村修筑河坝所需投资的报告（临计赈字[2003]6号文件）。第四组证据证明临县政府及其他相关部门支持并且准予第三人修建河坝，进一步证明临县政府认可诉争土地归第三人所有。第四组证据为：9.临县政府颁发《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发[2006]20号），证明涉诉的土地确权决定，侵犯了第三人依法享有有所有权、使用权、处分权。经庭前交换证据及庭审质证，原告秦海富对被告临县政府提供的第一组证据的证明目的不予认可，被告的主张与事实不符，土地审批表中初审意见为1991年4月1日，临县国土资源局和临县政府的审核意见为2006年3月，中间跨度太大，对其真实性有异议。其他证据的真实性无异议，但与本案无关。第二组证据为法律依据错误，第三组证据本身的真实性认可，但不能作为证据使用。被告吕梁市政府对被告临县政府提供的证据无异议。第三人任家沟村委会对被告临县政府提供的第一组证据的真实性和关联性有异议，第二组证据的法律依据错误，第三组证据的质证意见同原告一致。原告秦海富对被告吕梁市政府提供的证据的证明目的予以认可，但对复议结果不服。被告临县政府对被告吕梁市政府提供的证据无异议。第三人任家沟村委会对被告吕梁市政府提供的证据中属于原告提供的土地登记申请书、土地登记审批表有异议，其他证据无异议。被告临县政府对原告秦海富提供的证据认为：第一组证据身份证明真实性无异议，证明目的有异议，原告是城市户口，不能承包集体土地。第二组证据的证明目的有异议，应以土地登记部门登记为准；第三组证据的真实性不予认可；第四证据的真实性有异议，并联性存疑；第五组证据无关联性，真实性不予认可；第六组证据中吕梁市政府的复议决定认可，其他证据无直接证明力，应以土地登记部门登记为准。第七组证据的证明目的不予认可，安业乡政府无权处分该土地；第八组证据无异议。第九组证据的真实性无异议。被告吕梁市政府对原告秦海富提供的质证意见同临县政府一致。第三人任家沟村委会对原告秦海富提供的证据无异议。原告秦海富对第三人任家沟村委会提供的证据无异议，被告临县政府对第三人任家沟村委会提供的证据认为：第一组证据无异议，第二组证据无出处，应以土地部门的底簿为准，不能证明权属，第三组证据真实性无异议，但无相关政府部门的批准文件，土地承包不合法；第四组证据的真实性无异议，但与本案无关；第五组证据不认可其证明目的。被告吕梁市政府对第三人任家沟村委会提供的证据的质证意见同临县政府一致。本院对以上证据认证如下：原告秦海富提供的2号、3号、4号、20号、21号、22号、23号、24号证据不符合证据形式不予认可，原告提供的其他证据来源合法，予以认可。第三人任家沟村委会提供2号证据不能证明其目的不予认可。原告秦海富提供的其他证据，被告临县政府提供的证据，被告吕梁市政府提供的证据，第三人任家沟村委会提供的其他证据能证明涉诉行政行为作出的事实过程，与案件相关的可以采信。经审理查明，涉案宗地位于临县××泉镇××以南、××北××学校以北、湫水河西岸槐树塔沟门口，面积约为17997平方米，原为河道滩涂，任家沟村村民曾经在此耕种，因任家沟村没有必要的防洪河坝，涉案宗地滩涂也经历多次水毁。为了彻底解决这一问题，任家沟村响应县乡号召，招商引资，2000年3月20日经临县公证处公证，任家沟村委（甲方）与原籍临县任家沟村的秦海富（乙方）签订了《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》，合同约定：甲方无偿将本村规划内现有河滩及空地供乙方使用，乙方按设计投资施工修建河坝1600米。乙方在修建河坝内无偿给甲方留6米的公路用地，不包括坝顶路面6米。合同对施工过程中的其他事项作了约定，2003年双方又签订补充协议。合同签订后，原告投资修建河坝，工程于2000年4月17日开工，2000年4月28日因与临泉镇胜利坪村就河道线与筑坝河宽发生纠纷，临县政府要求秦海富于2000年4月29日停工，让水利部门实地规划，水利部门规划后，工程又于2000年5月3日开工。后工程修建过程中，2001年原临县计划委员会向原吕梁行署计委递交《关于要求解决安业乡任家沟村修筑湫水河防护堤需投资的报告》，请求上级予以资助资金285万元，同年原吕梁地区行政公署发展计划委员会也向山西省计委递交《关于申请解决安业乡任家沟村修筑防护堤需投资的报告》申请上级解决资金285万元，2003年临县以工代赈办公室向原吕梁行署计委递交《关于要求解决安业乡任家沟村修筑河坝需投资的报告》，要求解决以工代赈项目资助50万元。几经周折，该工程于2004年11月19日竣工，同年11月25日验收。后双方因工程结算和新增河坝地的使用权属及范围产生纠纷，秦海富向临县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会申请仲裁，2006年1月12日该仲裁委作出（2006）农裁字第3号裁决书，其仲裁结果：一、任家沟从槐树塔沟门口至河沟所筑河坝1484.2米内所造滩地除去6米宽的公路所占面积外，其余土地全部归秦海富，按照有关政策使用。六、任家沟村河坝内油路转湾处以北的土地权属纠纷不属于本仲裁委仲裁范围。临县政府于2006年5月16日作出涉诉确权通知，秦海富认为涉诉确权通知剥夺了其对该宗地的合法使用权，于2007年申请行政复议，2007年10月19日吕梁市政府对秦海富作出行政复议申请受理通知书，同日向临县政府作出行政复议答辩通知书，经过相应的协调、督促等工作，吕梁市政府于2015年7月29日作出吕府复终字[2015]l号行政复议终止决定书，认定2011年12月27日临县××乡人民政府与秦海富签订了《一次性包干解决秦海富河坝工程款遗留问题的协议书》的事实，并据此决定行政复议终止。2015年8月13日秦海富以临县政府为被告向吕梁市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销临县政府于2006年5月16日作出的涉诉确权通知，并判令涉诉土地归其使用、收益。审理中，吕梁市中级人民法院追加吕梁市政府为该案第三人参加诉讼。吕梁中院于2015年12月9日作出（2015）吕行初字第72号行政裁定书，以秦海富与涉诉行政行为没有法律上利害关系为由，裁定驳回了秦海富的起诉。秦海富不服向山西省高级人民法院提起上诉。山西省高级人民法院于2016年4月11日作出2016晋行终字33号行政裁定书，认定本案系复议前置案件，吕梁市政府行政复议终止决定书并没有对诉争土地做出结论性意见，因此秦海富的诉讼请求不属于人民法院受案范围，原审裁定结果正确，裁定驳回上诉，维持原裁定。2016年5月3日秦海富向本院提起行政诉讼，请求依法撤销吕梁市政府作出的吕府复终字[2015]l号行政复议终止决定书;责令吕梁市政府就受理的秦海富因不服临县政府作出的涉诉确权通知申请行政复议一案重新作出行政复议决定。2016年9月29日本院作出（2016）晋07行初34号行政判决，判决撤销吕梁市政府于2015年7月29日作出的吕府复终字[2015]1号行政复议终止决定书，由吕梁市政府对秦海富的行政复议申请在六十日内重新作出行政行为。吕梁市政府遂重新于2016年12月5日对秦海富的复议申请重新审查办理并于2017年1月9日作出吕府复决字[2016]7号行政复议决定书，该复议决定书中认为，涉案宗地，原属河道滩涂，附近村民虽曾耕种，但历年多次水毁。秦海富与任家沟村签订开发河滩、修筑河坝公路合同，筑坝垫地，临县国土管理部门一直未确定将该宗地给予接壤的周边集体经济组织或个人所有和使用，涉案宗地并未登记。临县政府作出的涉诉确权通知符合《中华人民共和国土地管理法》第八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项及国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条的规定。虽然《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》第6条规定：甲方必须保证乙方所建的坝内土地开发使用提供一切有关手续，其一切手续费用由乙方承担。临县农村土地承包合同纠纷仲裁委员会（2006）农裁字第3号裁决书裁决结果第一项和第六项能进一步证明民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。复议决定维持临县政府作出的《关于确认国有土地使用权的通知》（临政发[2006]20号）。秦海富不服向本院提起行政诉讼。本院认为：本案的争议焦点有二，一是原告是否有主体资格。二是涉诉的土地确权通知是否合法。关于第一个争议焦点，根据山西省高级人民法院（2016）晋行终33号行政裁定，秦海富与临县安业乡任家沟村签订了《任家沟村开发河滩、修筑河坝公路合同》，秦海富投资修筑了包括诉争土地在内的河坝，临县××乡人民政府曾与秦海富也签订过一次性包干解决秦海富河坝工程款遗留问题的协议书》，因此临县政府的土地行政确权行为与秦海富有利害关系，秦海富有原告主体资格。关于第二个争议焦点，参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，以从实际出发，尊重历史，面对现实为基本原则。综合各方当事人的陈述，本案的现实情况为：涉诉土地原为河道滩涂，附近村民虽曾在此耕种，但是经常遭受湫水河洪水毁坏，从用途上来讲属于未利用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、第三十九条、第四十条的规定，国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划在保护和改善生态环境、防止水土流失的前提下，开发未利用地。国家依法保护开发者的合法权益。本案中，诉争土地在临县政府确权时已经不是河道滩涂，而是经人工修筑河坝工程中形成的可利用地。本院认为，临县政府在确权时应当对以下因素予以考虑：1.任家沟村与秦海富签订了开发河滩、修筑河坝公路合同。2.修坝过程中，临县水利水保局河道管理站联合临县防汛抗旱指挥部办公室制作了湫水河防护堤设计说明书；原临县计划委员会、原吕梁地区行政公署计划委员会为此工程向上级部门申请过资金。临县政府在对上述因素未予考虑并充分说明理由的情况下作出涉诉确权通知，显属不妥。另外，从程序上讲，行政主体在作出行政决定的过程中应当保障当事人的充分知情和参与，在作出对当事人不利的决定前，应当告知当事人所享有的程序权利，应当给当事人陈述和申辩的机会，临县政府在作出涉诉通知前没有通知秦海富、任家沟村委会，也没有听取秦海富、任家沟村委会的申辩意见，程序不当。综上，涉诉确权通知事实不清，程序不当，应予撤销。吕梁市政府的复议决定事实不清，适用法律错误，亦应撤销。关于原告要求确认其与第三人依约修筑的1636.2米河坝形成的土地槐树塔沟门口路以南、任家沟河槽沟以北的管理权、使用权、收益权归原告所有或判令二被告赔偿原告因此造成的所有经济损失的诉讼请求，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，确定土地权属专属行政管辖的事务，原告要求赔偿的经济损失的争议不属于本案行政诉讼的审理范围，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条、第十条的规定，判决如下：一、撤销临县人民政府于2006年5月16日作出的《关于确认国有土地所有权的通知》（临政发[2006]20号）；二、撤销吕梁市人民政府于2017年1月9日作出的吕府复决字[2016]7号行政复议决定书；三、驳回原告秦海富的其他诉讼请求。案件受理费五十元由被告临县人民政府、吕梁市人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。审 判 长  赵保军审 判 员  张晓峰人民陪审员  张英虎二〇一七年六月十二日书 记 员  路 璐