山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁01行终364号
上诉人（原审被告）济南市盐务局章丘分局，住所地山东省章丘市。
法定代表人王敬伟，局长。
委托代理人纪洪卫，山东德孚威律师事务所律师。
委托代理人刘爱珍，山东德孚威律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）济南海霸盐业有限公司，住所地山东省章丘市。
法定代表人焦守敏，总经理。
委托代理人任云涛，该公司业务经理。
委托代理人郭亚男，北京大成（济南）律师事务所律师。
原审被告章丘市人民政府，住所地山东省章丘市。
法定代表人刘天东，市长。
委托代理人颜俊杰，章丘市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人济南市盐务局章丘分局因不服章丘市人民法院（2016）鲁0181行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年10月，济南海霸盐业有限公司（以下简称海霸盐业）自外地购进工业盐产品准备批发销售。2015年10月26日，济南市盐务局章丘分局在监督检查中发现海霸盐业涉嫌违规经营盐产品，于当日进行立案调查，对海霸盐业购进的涉案物品进行先行登记保存证据。2015年11月5日，济南市盐务局章丘分局作出章盐政罚告字[2015]2-50号行政处罚事先告知书。2015年11月12日，济南市盐务局章丘分局作出章盐政听通字[2015]2-50号行政处罚听证通知书。2015年11月20日，应海霸盐业要求，对违规经营盐产品一案举行了听证。2015年11月26日，济南市盐务局章丘分局作出章盐政责改字[2015]2-50号责令（限期）改正违法行为通知书，责令海霸盐业改正违法行为。同日，济南市盐务局章丘分局作出（章）盐政处罚决字[2015]第2-50号行政处罚决定书。该决定书认定：海霸盐业未经省盐业主管部门批准，在不具备经营资格情形下于2015年10月份擅自从外地购进盐产品批发销售。至2015年10月26日案发日，经盐政人员检查发现共有113.4吨盐产品存放于公司仓库。海霸盐业的上述行为，违反了《山东省盐业管理条例》第二十条、第二十一条的规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，决定给予1、没收盐产品113.4吨；2、罚款131890元的行政处罚。海霸盐业不服，向章丘市人民政府申请行政复议，章丘市人民政府于2015年12月29日作出章政复决字[2015]第33号行政复议决定书，维持了济南市盐务局章丘分局作出的行政处罚决定书。海霸盐业不服，诉至法院。
原审法院认为，济南市盐务局章丘分局作为章丘市人民政府的盐业行政主管机构和盐业行政执法主体，依职权对海霸盐业在章丘市境内经营工业盐的行为经过了立案审批、调查取证、履行事先告知义务、作出行政处罚决定等程序，其对海霸盐业销售工业盐的行为认定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序。
关于济南市盐务局章丘分局对海霸盐业作出的(章)盐政处罚决字[2015]2-50号行政处罚决定书适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国立法法》第七十九条规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章；行政法规的效力高于地方性法规、规章。济南市盐务局章丘分局的具体行政行为涉及了行政处罚，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定实施。《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定，在法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的情况下，地方性法规需要作出具体规定，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。因《中华人民共和国盐业管理条例》对盐业公司以外的其他企业经营工业盐没有设定行政处罚，故济南市盐务局章丘分局不能对海霸盐业经营工业用盐的行为进行行政处罚，济南市盐务局章丘分局对海霸盐业经营工业用盐的行为作出的行政处罚所适用法律、法规错误。
综上，济南市盐务局章丘分局作出的(章)盐政处罚决字[2015]2-50号行政处罚决定书适用法律、法规错误。章丘市人民政府在行政复议程序中履行了受理、审查、在法定期限内作出决定并送达申请人和被申请人等法定手续，程序合法。但由于原行政行为适用法律法规错误、应予撤销，维持原行政行为的复议决定将失去所依据的事实基础，因此，对章丘市人民政府基于原行政行为作出的维持复议决定也应当依法一并撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定，判决：撤销济南市盐务局章丘分局于2015年11月26日作出的(章)盐政处罚决字[2015]2-50号行政处罚决定书及章丘市人民政府于2015年12月29日作出的章政复决字[2015]第33号行政复议决定书。案件受理费50元，由济南市盐务局章丘分局、章丘市人民政府各负担25元。
上诉人济南市盐务局章丘分局不服原审判决上诉称，其依据《山东省盐业管理条例》作出行政处罚决定适用法律法规正确，《山东省盐业管理条例》与《中华人民共和国盐业管理条例》不存在冲突。《中华人民共和国盐业管理条例》第二十条规定了“盐的批发业务，由各级盐业公司统一经营。未设盐业公司的地方，由县级以上人民政府授权的单位统一组织经营”的规范，并未对违反该规范的行为规定行政处罚，《山东省盐业管理条例》作为地方性法规对违反统一经营的违法行为作出行政处罚规定，不属于《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第二款规定的“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定”这一情形，也不存在超出“法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度”，而根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条第一款规定，“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚”，《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定合法有效。《山东省盐业管理条例》作为地方性法规，适用于本行政区域内发生的行政案件，应当作为人民法院的判决依据。一审法院以适用法律错误为由撤销上诉人作出的行政处罚决定，无法律依据，请求二审法院依法撤销一审判决，驳回海霸盐业的诉讼请求。
被上诉人海霸盐业答辩称，一、《山东省盐业管理条例》无权创设关于“盐产品经营企业设立审批”这一行政许可，被上诉人具备工业盐产品的批发经营资格，而非违规销售盐产品。二、《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于地方性法规对法律中没有规定的行政处罚行为可否作出补充规定问题的答复》中已经对《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定作出了明确解释，国家已经有法律、行政法规的，地方性法规可以结合本地具体情况予以具体化，但是必须在法律、行政法规规定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定；在国家尚未制定法律、行政法规的情况下，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。因《中华人民共和国盐业管理条例》对盐业公司以外的其他企业经营工业盐没有设定行政处罚，因此，济南市盐务局章丘分局不得对被上诉人经营工业用盐的行为作出行政处罚，《山东省盐业管理条例》不能作为对被上诉人行政处罚的依据。原审判决事实清楚，适用法律正确，请求二审予以维持。
原审被告章丘市人民政府称，同意上诉人济南市盐务局章丘分局的意见。
经本院审理查明，原审判决认定事实正确，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十一条规定：“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”。因《中华人民共和国盐业管理条例》对盐业公司以外的其他企业经营工业盐没有设定行政处罚，故济南市盐务局章丘分局不能对海霸盐业经营工业用盐的行为进行行政处罚，济南市盐务局章丘分局对海霸盐业经营工业用盐的行为作出行政处罚适用法律法规错误。一审法院撤销上诉人作出的(章)盐政处罚决字[2015]2-50号行政处罚决定，判决正确。上诉人的上诉理由不能成立，二审对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人济南市盐务局章丘分局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 伟
代理审判员 王 珂
代理审判员 孙辉妮
二〇一六年十一月二十四日
书 记 员 刘桂凤