广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤07行终126号
上诉人（原审原告）开平市三埠康远本草医疗器械经营部。住所地：广东省开平市三埠区升平路**号*幢***号铺位。
负责人杨志坚。
委托代理人李春雷，湖北汉江律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）开平市食品药品监督管理局。住所地：广东省开平市三埠区祥龙祥荻路**号*楼。
法定代表人庞信明，局长。
委托代理人陈惠玲，该局政策法规股科员。
委托代理人朱甲斌，广东朱甲斌律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）开平市人民政府。住所地：广东省开平市长沙光华路*号。
法定代表人庞正华，市长。
委托代理人吴建明、黄素娴，均系该政府工作人员。
上诉人开平市三埠康远本草医疗器械经营部（以下简称“康远经营部”）因与被上诉人开平市食品药品监督管理局（以下简称“开平市食药监局”）、开平市人民政府（以下简称“开平市政府”）食品行政处罚纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2017）粤0704行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依�组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人康远经营部的委托代理人李春雷、被上诉人开平市食药监局法定代表人庞信明及委托代理人陈惠玲、朱甲斌、被上诉人开平市政府的委托代理人吴建明、黄素娴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年4月20日，开平市食药监局接到群众举报康远经营部经营的食品存在问题。开平市食药监局接到举报后，组织人员到对康远经营部检查，在检查过程中发现该部的原卫生许可证的有效期是截止至2015年8月18日。开平市食药监局在检查过程中认为康远经营部涉嫌在未依法取得食品经营许可证的情况下擅自从事食品零售的经营活动，遂作出（开平）食药监食流查扣[2016]8号《扣押决定书》，决定对康远经营部价值843762元的11种食品进行了扣押，并对扣押物品进行登记。开平市食药监局对前述食品进行扣�后，继续对康远经营部涉案违法的事宜进行调查。2016年6月13日，开平市食药监局决定对上述扣押的部分食品进行检验，并作出（开平）食药监食流检告[2016]01号《检验告知书》告知康远经营部。2016年6月30日，开平市食药监局对康远经营部的部分食品进行抽样送检，同年8月11日，该局将（开平）食药监食流检结告[2016]01号《检验结果告知书》、（开平）食药监食流罚告[2016]9号《行政处罚事先告知书》和（开平）食药监食流检听告[2016]9号《听证告知书》送达康远经营部。2016年8月15日，康远经营部向开平市食药监局申请听证，同年8月29日，开平市食药监局举行涉案听证会。开平市食药监局综合其查明的事实，认为康远经营部在原卫生许可证已超过有效期的情况下擅自从事食品零售的经营活动的事实清楚，该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第三十五条的规定，遂于2016年9月9日作出（开平）食药监食流罚[2016]9号《行政处罚决定书》决定没收康远经营部价值843762元的食品，罚款8437620元，并作出相应的没收凭证和清单。
康远经营部不服开平市食药监局作出的上述决定，于2016年11月9日向开平市政府申请行政复议。开平市政府于次日受理，并作出开府行复[2016]21号《行政复议受理通知书》。开平市政府经过调查并综合各方提交的材料，认为康远经营部在原卫生许可证已超过有效期的情况下擅自从事食品零售的经营活动的事实清楚，该行为违反了《食品安全法》第三十五条的规定，开平市食药监局根据该法第一百二十二条第一款的规定作出涉案决定并无不妥，遂于2017年1月6日作出开府行复[2016]21号《行政复议决定书》，维持开平市食药监局作出的涉案《行政处罚决定书》。康远经营部仍然不�，遂提起本案行政诉讼。
原审法院认为，本案系食品行政处罚纠纷。《食品经营许可管理办法》第六条规定：“国家食品药品监督管理总局负责监督指导全国食品经营许可管理工作。县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品经营许可管理工作……”、第三十九条规定：“县级以上地方食品药品监督管理部门应当依据法律法规规定的职责，对食品经营者的许可事项进行监督检查。”、第四十五条规定：“未取得食品经营许可从事食品经营活动的，由县级以上地方食品药品监督管理部门依照《食品安全法》第一百二十二条的规定给予处罚。”可见县级食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品经营许可管理工作，并有权对涉嫌违法的行为依法作出处理的职权。开平市食药监局作为该县级食品药品监督管理部门有权对康远经营部的涉案食品经营行为依法进行处理，该局在本案中的执法主体适格，原审法院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.开平市食药监局作出的涉案行政处罚决定是否合法；2.开平市政府作出的涉案行政复议决定是否合法。
《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定：“食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：……（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；……”、第二十七条第一款规定：“食品药品监督管理部门在案件调查时，经分管负责人批准可以依法采取查封、扣押等行政强制措施，执法人员应当向当事人出具查封、扣押决定书。”、第二十八条第一款规定：“食品药品监督管理部门实施先行登记保存或者查封、扣押时，应当通知当事人到场，并在现场检查笔录中对采取的相关措施情况予以记载。”、第�十二条规定：“执法人员调查违法事实，需要抽取样品检验的，应当按照有关规定抽取样品。检验机构应当在规定时限内及时进行检验。”、第三十六条第一款规定：“食品药品监督管理部门在作出处罚决定前应当填写行政处罚事先告知书，告知当事人违法事实、处罚的理由和依据，以及当事人依法享有的陈述、申辩权。”、第三十七条规定：“食品药品监督管理部门在作出责令停产停业、吊销许可证、撤销批准证明文件、较大数额罚款、没收较大数额财物等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的，应当按照法定程序组织听证。”可见，食品药品监督管理部门有权根据群众举报的食品安全问题进行检查，可对相关食品依法进行查封、扣押并作出查封、扣押决定，可抽取样品检验；食品药品监督管理部门在作出处罚决定前应当告知相对人陈述、申辩权，听证权等。本案中，开平市食药监局在接到群众举报后，依法对康远经营部进行检查，在扣押相应的物品时出具了扣押决定书并通知当事人到场，该局作出涉案行政处罚前依法告知康远经营部拟作出行政处罚的事实、处罚的理由和依据，并告知其所享有的陈述、申辩权和听证权，在程序上保障了康远经营部应有的权利。据此，开平市食药监局作出涉案行政处罚决定的程序合法，原审法院予以确认。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《食品安全法》第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”《食品经营许可管理办法》第二十九条规定：“食品经营者需要延续依法取得的食品经营许可的有效期的，应当在该食品经营许可有效期届满30个工作日前，向原发证的食品药品监督管理部门提出申请。”、第三十一条规定：“县级以上地方食品药品监督管理部门应当根据被许可人的延续申请，在该食品经营许可有效期届满前作出是否准予延续的决定。”、第三十四条规定：“原发证的食品药品监督管理部门决定准予延续的，应当向申请人颁发新的食品经营许可证，许可证编号不变，有效期自食品药�监督管理部门作出延续许可决定之日起计算。不符合许可条件的，原发证的食品药品监督管理部门应当作出不予延续食品经营许可的书面决定，并说明理由。”可见，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，货值金额一万元以上的，由食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；食品经营者需要延续食品经营许可的有效期的，应在有效期届满30个工作日前提出申请，食品药品监督管理部门在该食品经营许可有效期届满前作出是否准予延续的决定。由于食品经营者需要延续食品经营许可的有效期的，需要提前30个工作日提出申请，食品药品监督管理部门又需在许可有效期届满前作出是否准予延续的决定，即食品药品监督管理部门准予延续的食品经营者才可�续从事食品经营活动，反之则构成未取得食品经营许可从事食品经营活动。据此，开平市食药监局认为康远经营部有卫生许可证超过了有效期限仍然经营食品，视为没有获得相关行政许可并无不当。本案现有证据显示，康远经营部在其食品经营许可证件超过有效期数月仍在经营食品，开平市食药监局认为康远经营部使用超过有效期限的食品经营许可证件视为没有获得许可，该局查明康远经营部经营食品的货值后，作出没收违法经营的食品并对其处以货值十倍的数额进行罚款，该行政决定未违反法律规定。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议……”、第二十八条规定：“行政复议机�负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”、第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日……”开平市政府系开平市食药监局的本级人民政府，有权受理康远经营部的复议申请。开平市政府经过调查，认为开平市食药监局作出的涉案决定证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，并在�定期限内作出涉案复议决定，符合法律规定。综上所述，康远经营部请求撤销涉案处罚决定和复议决定事实和法律依据不足，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回康远经营部的诉讼请求。一审案件受理费50元，由康远经营部负担。
上诉人康远经营部不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.判决撤销原审判决；2.判决撤销开平市食药监局作出的(开平)食药监食流罚[2016]9号《行政处罚决定书》；3.判决撤销开平市政府作出的开府行复[2016]21号《行政复议决定书》。主要事实与理由：一、开平市食药监局将“有证过期”认定为无证经营适用的法律依据完全错误。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款明确规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。本案的核心焦点是认定无证经营的法律依据何在。具体说，是康远经营部在原证过期后继续经营，有无法律依据认定为无证经营。1.开平市食药监局行政处罚认定无证经营的法律依据是《食品安全法》第三十五条第一款和《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款以及《食品经营许可管理办法》第二十九条，上述三个法律条款用于本案无证经营认定均是“文不对题”。首先，《食品安全法》第三十五条第一款是规定食品销售应依法取得许可。本案康远经营部已经依法取得了食品销售许可，即原卫生许可证。康远经营部并不是自始就未取得许可证，而是许可证过期。其次，《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款及《食品经营许可管理办法》第二十九条，均规定的是许可证有效期届满继续延期的申请事项。不仅没有针对“无证”的规定内容，而且也无“过期经营”的处罚种类、方式的设定内容。因此，开平�食药监局认定康远经营部原许可证过期即为无证经营，不仅不符合有证过期的客观事实，认定无证错误，而且没有找准有证过期的处罚依据。用无证经营处罚的法律依据，来处罚有证过期的行为，其适用法律文不对题。2.开平市政府行政复议认定无证经营的依据，是2010年5月1日实施的《餐饮服务食品安全监督管理办法》和2010年6月1日实施的《食品生产许可管理办法》以及2015年10月1日施行的《食品安全法》的“立法内涵”。对于上述三个“立法内涵”依据，康远经营部完全不能苟同。首先，根据《餐饮服务食品安全监督管理办法》第八条规定，餐饮服务提供者必须依法取得《餐饮服务许可证》。康远经营部从未取得该证，也不需要取得该证。因为康远经营部并不是提供餐饮服务的单位和个人，适用该办法即为适用法律错误。其次，根据《食品生产许可管理办法》第二条规定，从事食品生产活动，应当依法取得食品生产许可证。康远经营部从未取得，也不需要取得食品生产许可。因为康远经营部并未从事食品生产活动，而只是经营食品销售，适用该办法即为适用法律错误。第三，开平市政府并未明确三个依据的具体法条，而只是依据三个法律的“立法内涵”。根本违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款的规定，该规定要求行政处罚必须有法定依据，即有明确的法律条款，而绝不是“立法内涵”。况且根据《食品生产许可管理办法》第四十五条和《餐饮服务食品安全监督管理办法》第五十一条规定，该两法规的“立法内涵”也不是开平市政府能够任意解释的。3.应适用《食品经营许可管理办法》确定是否应该对康远经营部有证过期继续经营行为可予处罚。康远经营部的经营行为，是典型的“食品经营”，而非“食品生产”，更不是“餐饮服务”。因此，作为行政执法、复议主体的开平市食药监局及开平市政府，只能够适用《食品经营许可管理办法》来处理上述违法违规行为；而事实上，开平市食药监局及开平市政府是参照或按照《食品生产许可管理办法》和《餐饮服务食品安全监督管理办法》，来认定康远经营部有证过期经营等同于无证经营。开平市食药监局及开平市政府如此适用法律，是移花接木的擅权滥法之举。《食品经营许可管理办法》只是在第四十九条第二款中规定，因食品经营许可被撤回、撤销，或者食品经营许可证被吊销，又未按规定申请办理注销手续的，可予罚款2000元以下。对于康远经营部的有证过期继续经营行为，以及未按期申请延期原证有效期的行为，《食品经营许可管理办法》是没有设定行政处罚方式和种类的，也没有任何准用性的条款规定，即不能准用包括《食品安全法》在内的其他法律、法规予康远经营部行政处罚。二、对康远经营部“有证过期”相关行为的行政处罚，应当符合“证已注销”的前提条件。涉案违法行为，客观表现在食品经营许可证(卫生许可证)过期，且未按规定申请办理注销手续。根据2015年10月1日施行的《食品经营许可管理办法》规定，康远经营部的法定义务仅限于该办法第二十九条规定，即食品经营者需要延续依法取得的食品经营许可(卫生许可)的有效期的，应当在该许可有效期届满30个工作日前，向原发证部门提出申请。对于康远经营部没有履行申请延期的义务，该《食品经营许可管理办法》并未设定行政处罚。开平市食药监局有法定义务，即依照该办法第三十七条第一款第一项的规定：“应当依法办理食品经营许可(卫生许可)注销手续”。当开平市食药监局履行了法定注销的手续之�，康远经营部再继续经营，才可能构成无证经营，予以行政处罚。三、一审判决认定，将“有证过期”视为“无证经营”并无不当，是没有法律依据的错误认定。1.涉案行政处罚和行政复议决定适用的法律依据完全错误，一审判决对此未予任何评判，没有明确是对是错，只以“并无不当”一言以蔽之，是非不明。若适用法律正确，应明确判令予支持法律适用，反之，也应明确判令予撤销。一审未明确认定涉案行政行为所适用法律正确与否。2.一审判决认定事实没有合法依据。首先，认定开平市食药监局认为“有证过期”视为“无证经营”并无不当以及未违反法律规定，一审判决没有明确所依据的法律条款。其次，认定开平市政府作出复议决定，符合法律规定，除了程序法条之外，并无任何实体法律条款，即没有支持复议决定适用的错误法条，也没有指出新的合法法�。综上所述，开平市食药监局及开平市政府适用错误法律，对康远经营部作出了行政处罚和行政复议决定，而一审判决在没有法律依据的前提下，支持开平市食药监局及开平市政府的错误决定，显失公正，该判决经不起历史的检验。为正本清源，规范依法行政，维护合法权益，康远经营部依法上诉。恳请二审法院依法公正裁判。
被上诉人开平市食药监局答辩称：一、开平市食药监局作出的（开平）食药监食流罚[2016]9号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确、程序合法。第一，开平市食药监局接到群众举报后，经依法检查出具了扣押决定书、通知当事人到场后扣取康远经营部的相关物品。经查明，康远经营部的卫生许可证于2015年8月18日到期，自2015年8月19日起至2016年4月20日案发，康远经营部一直未办理食品经营许可的情况下，�自从事食品零售的经营活动，该行为已违反了《食品安全法》第三十五条第一款的规定，属于未经许可从事食品经营的违法行为。开平市食药监局据此作出（开平）食药监食流罚[2016]9号《行政处罚决定书》，告知康远经营部拟作出行政处罚的事实、处罚的理由和依据，并告知其所享有的陈述、申辩权和听证权，保障了康远经营部应有的权利，认定事实清楚，程序合法。第二，根据《食品安全法》第一百二十二条第一款及《食品安全法》第二十九条规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，货值金额一万元以上的，由食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。开平市食药监局已考虑到康远经营部是在原卫生许可证过期后经营食品，�以依据处罚相当原则，对上述行为从轻处罚，开平市食药监局将康远经营部原卫生许可证过期未申请延续的行为视为没有获得相关行政许可是合理合法的，在按规定查清货值后对康远经营部作出货值十倍的数额进行罚款没有违反相关法律规定。二、康远经营部认为“有证过期不等于无证经营”的主张没有事实和法律依据。首先，从历来的立法本意来看，我国第一部《食品安全法》在1995年实施，（1996）第51号《关于<中华人民共和国食品卫生法>适用中若干问题的批复》明确指出《中华人民共和国食品卫生法》第二十七条第一款中的“未取得卫生许可证的”包括以下情形：“……（三）卫生许可证超过有效期限……”因此，持有超过有效期限的卫生许可证从事食品生产经营活动之行为，违反了《食品卫生法》第二十七条之规定，应依法予以查处。2004�食品安全开始分段管理，2009年颁发了《食品安全法》，上述《食品卫生法》随即失效，但立法者对“卫生许可证超过有效期的行为视为未取得卫生许可证”的立法本意是无疑问的，否则卫生许可证的有效期设置毫无意义。其次，从监管理念来看，关于餐饮领域在2010年5月1日实施的《餐饮服务食品安全监督管理办法》第三十七条的规定，关于生产领域在2010年6月1日实施的《食品生产许可管理办法》第十九条的规定，另外，国家食品药品监督管理总局对外公开征求《食品安全法实施条例》修订草案中的第一百六十七条的规定，食品不等同于一般物品，从上述不同领域的法规及草案都可以看出食品卫生领域监管者对于有证过期视为未取得食品生产许可处理的监管理念是明确的。最后，康远经营部根据《食品经营许可管理办法》第三十七条规定，认为“超期经营应根据《�品经营许可管理办法》办理注销手续后才可以认定无证经营”是完全错误的，康远经营部属于片面理解该法条。鉴于《食品经营许可管理办法》规定许可证变更跟延续许可证编号是不变的，只有注销后才可让该许可证编号消失，该法条的本意是对过期的食品经营许可证的处理，而非是对超期经营行为的处理。综上所述，开平市食药监局认为一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法，依法应予以维持，康远经营部的上诉理由不成立，恳请予以驳回。
被上诉人开平市政府答辩称：一、开平市政府作出涉案行政复议决定符合法定程序。康远经营部于2016年11月9日向开平市政府提出行政复议申请，不服开平市食药监局作出的(开平)食药监食流罚[2016]9号行政处罚决定，要求撤销该行政处罚决定。开平市政府于2016年11月10日受理该行政复议申请，并向康远经营部指定的地址邮寄送达《行政复议受理通知书》。于2016年11月10日向开平市食药监局送达《提出行政复议答复通知书》，要求开平市食药监局提出书面答辩及提交当初作出该行政处罚决定的证据依据和其他有关材料。开平市食药监局于2016年ll月18日提交了答复意见及相关证据。根据各方提交的材料，经过调查，开平市政府于2017年1月6日作出开府行复[2016]2l号行政复议决定，并依法送达各方当事人。综上所述，涉案行政复议决定的程序是符合法律规定的。二、涉案行政复议决定的事实清楚。2016年4月20日，开平市食药监局接到群众举报后依法现场检查了康远经营部经营场所，发现其涉嫌在原卫生许可证过期未依法取得食品经营许可证的情况下，擅自从事食品零售的经营活动，于是现场依法对11种食品进行了扣押。被扣押的11种食品中，除了一种属赠品无法计算货�金额外，其它10种食品按照康远经营部对外销售单价计算合计货值金额843762元。经开平市食药监局调查，康远经营部原来申领的卫生许可证已于2015年8月18日到期，自2015年8月19日起至2016年4月20曰案发，其一直未办理食品经营许可的情况下，擅自从事食品零售的经营活动。由于其不能提供2015年8月19日至2016年4月20日的财务会计报表，而且经营的保健食品和医疗器材没有单独分列开支和收入情况，因此这段时间的违法所得无法计算得出。为了确认康远经营部所经营的“清松源(松针油浓缩胶囊)”是否符合食品安全要求，开平市食药监局将所扣押的“清松源(松针油浓缩胶囊)”于2016年6月30日委托中国广州分析测试中心进行检测，在2016年8月11日收到检验报告后，开平市食药监局于同日将《检验结果告知书》、《行政处罚事先告知书》、《听证告知书》送达康远经营部，并告�其有陈述、申辩及要求听证的权利。康远经营部于2016年8月15日书面提出听证申请。开平市食药监局于2016年8月29日按照法定程序组织了听证，充分听取了康远经营部的意见，现场制作了听证笔录。2016年9月9日，开平市食药监局作出(开平)食药监食流罚[2016]9号《行政处罚决定书》，认定康远经营部的行为违反《食品安全法》第三十五条第一款“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”的规定，属于未经许可从事食品经营的违法行为。开平市食药监局认定康远经营部是在原卫生许可证过期的情况下经营食品，并非一开始就故意违法，且其积极配合案件调查，且所经营的食品未发现存在有毒物质，没有造成严重的危害后果，因只依据过罚相当的原则，作出从轻行政处罚。开平�食药监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第二十七条和《食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，责令康远经营部改正违法行为，没收扣押的货值金额843762元的11种食品，并处罚款8437620元。康远经营部的违法事实有营业执照、卫生许可证、医疗器械经营企业许可证、现场检查笔录、询问通知书、扣押物品审批表、扣押决定书及扣押物品清单、扣押延期通知书、询问调查笔录、证据提取单及现场照片、进仓出仓单、资金表、开平市场营业收入统计表、开平个人销量统计表、销售日报表、销售产品特惠申请单、检验报告、听证笔录等证据证实上述事实的真实性，因此，开平市政府作出的行政复议决定的事实清楚。三、开平市政府对于相关事实问题的认定符合法律规定。1.关于原卫生许可证过期未申请新的食品经营许可证是否属于未取得食品经营许可问题。根据《食品安全法》第三十五条第一款规定，任何从事非农产品食品生产销售业务的单位或个人，都需取得行政许可。康远经营部原来申领的卫生许可证已于2015年8月18日到期，根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第一款的规定以及《食品经营许可管理办法》第二十九条的规定，康远经营部应该在其原申领的卫生许可证到期前30日，即2015年7月19日前向开平市食药监局提出延续有效期的申请。对于原来有卫生许可，后来卫生许可证已过有效期未申请办理新的食品经营许可证，是否属于未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动的问题，鉴于食品安全关系到老百姓的身体健康，因此必须按最严格的标准规范食品生产经营活动。按照2010年6月1日实施的《食品生产许可管理办法》规定的立法内涵，以及新修订的于2015年10月1日正式施行的《食品安全法》�文的立法内涵，开平市政府认为，康远经营部原卫生许可证到期未申请办理食品经营许可证继续从事保健食品销售经营的，属于未取得食品经营许可从事食品经营行为，应按《食品安全法》第一百二十二条第一款规定进行处罚。2.关于货值金额如何确定问题。《食品安全法》第一百二十三条第二款中对于处罚标准的计算依据之一是依照“货值金额”，鉴于《食品安全法》对于“货值金额”如何计算的问题并没有明确，开平市政府认为开平市食药监局参照《中华人民共和国产品质量法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，(法释[2001]10号)第二条第三款的规定，将现场依法扣押的康远经营部经营的11种食品除去一种赠品外其它10种食品按照康远经营部对外销售的标价计算货值金额的做法并�不妥。至于除去赠品外的其它被扣押的经营的10种食品的货值金额，康远经营部在开平市食药监局对其进行调查的询问笔录也承认合计是843762元。3.开平市食药监局在康远经营部原卫生许可证过期后未及时提醒康远经营部办理许可证是否需要承担管理失职的责任问题与本案无关。开平市政府认为康远经营部保持合法经营状态是法律明确规定的义务，其是否违法完全取决于自身是否严格遵守法律法规的规定，与开平市食药监局是否在其卫生许可证到期前发通知进行提示提醒没有法律上的因果关系。况且，在开平市食药监局对康远经营部的调查笔录中，康远经营部多次表示其知悉卫生许可证已过期，在准备申请延续有效期时因为申请材料缺失而没有及时办理，其对于从事保健食品没有行政许可的违法状态是明知的。因此，其是否违法与开平市食药监局没有法律上的因果�系，在康远经营部明知原卫生许可证过期未及时办理有关许可是因自身原因导致的，与开平市食药监局未及时进行提醒没有关系，开平市食药监局是否存在管理失职也与本案无关。四、开平市政府作出复议决定适用法律依据正确。开平市食药监局经立案调查，认定康远经营部在原卫生许可证过期，未依法取得食品经营许可证的情况下，擅自从事食品零售的经营活动的行为属于未经许可从事食品经营的违法行为，认定事实清楚，证据确凿。开平市食药监局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第二十七条和《食品安全法》第一百二十二条第一款的规定，责令康远经营部改正违法行为，没收扣押的货值金额843762元的11种食品，并处罚款8437620元，适用法律正确。开平市食药监局在对康远经营部进行行政处罚时充分考虑了其行为性质、违法后果与违法后的行为表现，依法对其从轻处罚，其处罚幅度符合自由裁量的要求。开平市食药监局作出的行政处罚决定事实认定清楚，证据确凿，适用的法律依据正确、程序合法。因此，开平市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定，维持开平市食药监局作出的行政处罚决定，适用法律准确。五、一审判决符合法律规定。一审判决认定开平市政府是开平市食药监局的本级人民政府，有权受理涉案复议申请，经过调查认为开平市食药监局作出的决定证据确凿、适用依据正确，程序合法，内容适当，并在法定期限内作出涉案复议决定，符合法律规定。该认定事实清楚，并据此事实作出驳回康远经营部诉讼请求的判决符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求维持原判，驳回上诉。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
另查明：开平市食药监局现场扣押的11种食品的具体情况分别为：l.康星牌葡维氨糖胶囊，威海百合生物科技股份有限公司，12盒，规格：350mg／粒，全国统一零售价：665元／盒；2.阿胶片，东阿福禄堂阿胶系列产品有限公司，22盒，规格：30.0g／片(赠品，不单独销售)；3.脑聪健脑益智口服液（60支装），江西人之初营养科技股份有限公司，210支，规格：10ml/支，全国统一零售价：2280元／盒；4.鑫康宝牌东方同康口服液+胶囊，江西康宝医药生物科技有限公司，11盒，规格：口服液：lOml／支，胶囊：0.45g／粒，全国统一零售价：980元／盒；5.羊胚胎维E软胶囊，山东圣海保健品有限公司，4盒，规格：0.5g／粒*120粒／瓶*6瓶，全国统一零售价：6800元／盒；6.嘉融牌舒尔软胶囊，山东健康源生物工程有限公司，4盒，�格：800mg/粒，全国统一零售价：3988元/盒；7.欧米伽三燕园科玛牌科玛软胶囊，威海紫光生物科技股份有限公司，4箱，规格：0.5g/粒，全国统一零售价：7380元/箱；8.清松源（松针油浓缩胶囊），佛山市黄经远康医疗器械有限公司，155盒，规格：450mg/粒，全国统一零售价：3980元/盒；9.绿安奇牌小球藻咀嚼片，东莞市英芝堂生物工程有限公司，4盒，规格：0.2g/片，全国统一零售价：4980元/盒；10.茵哞牌牛初乳粉胶囊（净含量：200mg×60粒×20瓶），上海科星生物工程有限公司，50瓶，规格：0.2g/粒，全国统一零售价：10980元/盒；11.多肽益生元，武汉源晨生物工程有限公司，11盒，规格：8g/袋*150袋/盒，全国统一零售价：7280元/盒。食品的货值合计843762元。
本院认为，本案系食品行政处罚纠纷。根据《食品经营许可管理办法》第六条“国家食品药品监督管理总局负责监督指导全国食品经营许可管理工作。县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品经营许可管理工作……”的规定，开平市食药监局具有对本行政区域内食品安全监督管理职责，对康远经营部涉案的食品经营行为具有作出行政处罚的职权，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。
本案争议焦点为：1.开平市食药监局作出的涉案行政处罚决定是否合法；2.开平市政府作出的涉案行政复议决定程序是否合法。
关于开平市食药监局作出的涉案行政处罚决定是否合法的问题。首先，《食品药品行政处罚程序规定》第十七条规定：“食品药品监督管理部门应当对下列事项及时调查处理：……（二）公民、法人或者其他组织投诉、举报的；……”本案中，开平市食药监局系在接到群众举报后，依法对康远经营部进行检查，在扣押相应的物�时出具了扣押决定书并通知当事人到场，该局作出涉案行政处罚前依法告知康远经营部拟作出行政处罚的事实、处罚的理由和依据，并告知其所享有的陈述、申辩权和听证权，在程序上保障了康远经营部应有的权利。开平市食药监局作出涉案行政处罚决定的程序合法。其次，根据《食品安全法》第三十五条规定，国家对食品生产经营实行许可制度。许可证到期没有延续则过期失效，原被许可人在未重新取得许可的前提下，不得继续从事原许可事项的活动。本案中，在2015年8月19日至2016年4月20日期间，康远经营部在其保健食品经营企业《卫生许可证》超过有效期限后仍继续从事食品零售经营活动，显属违法。《食品经营许可管理办法》第二十九条规定：“食品经营者需要延续依法取得的食品经营许可的有效期的，应当在该食品经营许可有效期届满30个工作日前，向原�证的食品药品监督管理部门提出申请。”康远经营部作为食品经营企业，在许可证有效期届满前应主动申请延续，但其在明知许可证即将过期后未主动提出延续申请，且在许可证过期后仍继续从事原许可事项的活动，存在许可证过期后未经许可从事食品经营的主观故意。因此，开平市食药监局以康远经营部未取得许可证行为予以查处并无不当。康远经营部认为开平市食药监局将有证过期认定为无证经营适用的法律依据错误，本院不予支持。再次，《中华人民共和国产品质量法》第七十二条规定：“本法第四十九条至第五十四条、第六十二条、第六十三条所规定的货值金额以违法生产、销售产品的标价计算；没有标价的，按照同类产品的市场价格计算。”结合询问调查笔录、证据提取单、现场照片等证据，开平市食药监局对现场扣押康远经营部的11种食品按标价计算�案货值为843762元并不违反法律规定。最后，《食品经营许可管理办法》第四十五条规定：“未取得食品经营许可从事食品经营活动的，由县级以上地方食品药品监督管理部门依照《食品安全法》第一百二十二条的规定给予处罚。”《食品安全法》第一百二十二条第一款规定：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。”故开平市食药监局综合康远经营部的违法情节，决定没收违法�营的11种涉案食品并对其处以8437620元罚款，处罚合法适当。此外，康远经营部认为对有证过期违法行为的行政处罚应当以行政机关实施许可证注销行为为前提条件，缺乏法律依据，本院不予支持。
关于开平市政府作出的涉案行政复议决定程序是否合法的问题。开平市政府作为开平市食药监局的本级人民政府，收到康远经营部的行政复议申请后，经调查核实在法定期限内作出涉案复议决定，决定维持开平市食药监局涉案的行政处罚决定。并且，涉案《行政复议决定书》亦依法送达康远经营部及开平市食药监局。开平市政府的复议主体适格，程序合法，结果正确，依法应予维持。
综上所述，原审判决驳回康远经营部的诉讼请求正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人开平市三埠康远本草医疗器械经营部负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 廖学安
审 判 员 陈 健
二〇一七年十月二十三日
法官助理 吴慧仪
书 记 员 陈秀霞