广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）桂行终字第44号
上诉人（一审原告）柳州市城中区窑埠村民委员会第十三村民小组（以下简称窑埠十三组）。
诉讼代表人秦善琳，组长。
上诉人（一审原告）柳州市城中区窑埠村民委员会第十二分村民小组（以下简称窑埠十二分组）。
诉讼代表人赖圣泽，组长。
上述二上诉人共同委托代理人杨东戈，广西金中大律师事务所律师。
上述二上诉人共同委托代理人梁文庆，柳州市正明法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）柳州市人民政府（以下简称市政府）。
法定代表人肖文荪，市长。
委托代理人阳祖森，柳州市国土资源局干部。
委托代理人陶波，柳州市国土资源局干部。
一审第三人柳州市城中区河东村民委员会第三村民小组（以下简称河东三组）。
诉讼代表人刘建华，组长。
一审第三人柳州市园林局（以下简称市园林局）。
法定代表人区军雄，局长。
委托代理人李大威，柳州市城市广场管理处书记。
委托代理人李钊，柳州市绿化工程处副主任。
上诉人窑埠十三组、窑埠十二分组因不服被上诉人市政府土地权属纠纷处理决定一案，对柳州市中级人民法院于2013年12月12日作出的（2013）柳市行初字第6号行政判决不服，向本院提起上诉。本院于2014年2月26日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人窑埠十三组、窑埠十二分组的委托代理人杨东戈、梁文庆，被上诉人市政府的委托代理人葛翔、陶波，一审第三人市园林局的委托代理人李大威、李钊到庭参加诉讼，一审第三人河东三组经本院合法传唤无正当理由不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：本案争议地位于东环路以东（柳州市体育中心对面），公、母马鹿山山坳之间，公马鹿蛋东北面一带，面积为325.844亩。四至范围大致为：东面到公、母马鹿山山坳之间，公马鹿山脚；西面到东环路边；南面与窑埠十三组提出土地权属争议范围边界接壤；北面同河东村与窑埠村行政分界线（大路边）接壤；东北面与窑埠村五组提出土权属争议范围边界接壤。（详见处理决定附图）该争议地属于马鹿山林区范围，1963年以前是荒地。1963年12月23日，中共柳州市委、市人委向广西区党委、区人委递交柳发（63）199号《市委、市人委关于柳州市造林绿化的报告》（以下简称1963年报告），申请“在郊区设立河东、河西、杨柳三个绿化林场，由国营三门江林场经营”。同年12月28日，广西区人委作出《关于柳州市造林绿化的批复》，同意在柳州市远郊建立国营三门江林场河东、河西、杨柳三个分场，归属三门江林场管理，并由柳州市统一领导。争议地位于河东分场厂部北面，属河东分场管辖范围。1964年11月，国营三门江林场根据柳州市绿化造林的工作部署绘制《国营三门江林场河东分场造林施工图》，并按照该图逐步实施植树造林活动，本案争议地在该图范围内。1965年10月，中共柳州市委、市人委发布《关于加强我市绿化造林工作的决定》，全面部署全市绿化造林工作。1966年1月，广西区人委作出（66）会林字第12号《区人委关于调整桂林、柳州市郊绿化林场体制的通知》（以下简称1966年通知），将三门江林场河东、河西两个分场拨给柳州市直接管理。河东分场土地，除河东分场公路右边一千多亩的油茶林地、苗圃地和楼梯山以北静兰村背和蜈蚣岭两处与三门江林场相毗邻的共二千五百七十亩松幼林归三门江林场外，其余土地拨归柳州市。1966年5月，经广西壮族自治区林业厅批准，市园林局接管了三门江林场河东分场包括争议地在内的大部分土地（国营三门江林场保留的部分土地除外），并一直经营管理。争议地325.844亩土地中，有林地178.668亩，旱地147.176亩。本案纠纷发生前，争议地有部分土地由第三人河东三组村民耕种。第三人河东三组提供的土地面积为151亩的承包证与2001年柳州市土地利用现状调查结果显示有147.176亩旱地的结果基本一致。
一审法院另查明：2007年，柳州市城中区人民政府受理争议地确权申请后，报请移送市政府调处。市政府经组织现场勘验、调查、调解后，于2009年8月28日作出柳政发（2009）49号《柳州市人民政府关于市园林局与城中区河东三组、窑埠村十三组、十二分组位于马鹿山林区一带325亩土地权属纠纷的处理决定》（以下简称49号处理决定），依据《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十六条第一、第二款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第五条、第十条第（七）、（八）、（九）项、第十七条，原国家土地管理局《关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》（（1995）国土（籍）字第26号）第四条、第十八条、第十九条、第二十六条的规定，决定：一、市园林局与窑埠十二分组、窑埠十三组、河东三组争议的位于东环路以东（柳州市体育中心对面），公、母马鹿山山坳之间，公马鹿蛋东北面一带，面积为325.844亩土地的土地所有权属国家所有；二、325.844亩的国有土地使用权中，林地178.668亩的使用权确定给市园林局；旱地147.176亩的使用权确定给河东三组。窑埠十三组、窑埠十二分组不服申请行政复议，广西壮族自治区人民政府复议维持了49号处理决定。
一审法院认为，争议地在土改和“四固定”时期，至发生本案纠纷均未经政府确定过土地权属，争议各方也未能提供有效权属凭证。市政府根据当事人的申请，经过现场勘验、调查核实、组织调解等程序，作出49号处理决定，确定争议的325.844亩土地所有权属国家所有，其中178.668亩林地的使用权属市园林局所有，147.176亩旱地的使用权属河东三组所有，有1963年报告、1966年通知等历史文件及相关施工图、影像图、地形图、土地承包证等证据予以佐证，以上证据材料相互印证，足以证实争议地中的178.668亩林地自1964年起即已划入三门江林场河东分场的场界范围，并由该场及后来接管的市园林局一直管理维护，争议地中的147.176亩旱地长期以来由河东三组耕种管理。被告作出的49号处理决定，事实基本清楚，适用法律法规正确，决定内容并无不当，依法应予维护。窑埠十三组、窑埠十二分组认为本案争议地为其集体所有，既未能提供有效的权属凭证，亦未能提供其他充分证据证实，故其权属主张理由不充分。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告柳州市城中区窑埠村民委员会第十三村民小组、柳州市城中区窑埠村民委员会第十二分村民小组要求撤销柳州市人民政府2009年8月28日作出的柳政发（2009）49号《柳州市人民政府关于市园林局与城中区河东三组、窑埠村十三组、十二分组位于马鹿山林区一带325亩土地权属纠纷的处理决定》的诉讼请求。
上诉人窑埠十三组、窑埠十二分组上诉称，被上诉人市政府作出的49号处理决定主要证据不足、认定事实不清，适用法律错误。主要理由是：1、从《国营三门江林场河东分场造林施工图》看，争议地不在国营三门江林场河东分场范围内。2、市人委1963年报告和区人委1966年通知均不是土地确权依据，证明的是人员编制问题；区人委1966年通知出现了“划归”字样，无法证明1963年土地为划拨，故不能据此认定河东分场占用的土地为国有土地。3、争议地位于土改时期窑埠十三组、窑埠十二分组所在农民协会的分配土地范围内，是窑埠十三组、窑埠十二分组的集体土地，有土地清册和1953年4月《柳州市第三区白河乡图》佐证，且窑埠十三组、窑埠十二分组一直在管理使用该争议地，其村民2000年土地承包证上也登记有争议地在内。4、《国营三门江林场河东分场造林施工图》不能作为调处权属纠纷确定权属的证据材料，它不是国营三门江林场设立时经依法批准的确定经营管理范围的总体设计书、规划书、说明书及其附图；区人委1966年通知第三条规定：有关场界问题，请桂林、柳州市分别召集有关部门与公社协商，切实划好。可以证实1966年1月前国营三门江林场河东分场的场界还没有划清楚。被上诉人市政府适用《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十七条规定将该争议地认定为国有土地，明显适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决和市政府处理决定。
被上诉人市政府未提交书面答辩意见，庭审中认为一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，理由与一审答辩意见一致。
一审第三人市园林局未提交书面意见，在庭审中陈述同意被上诉人市政府的意见。
一审第三人河东三组未陈述任何意见。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。另外，根据二审庭审中窑埠十三组、窑埠十二分组和市政府的委托代理人在地图上指认后的一致意见，《国营三门江林场河东分场造林施工图》确定的河东分场界线自北向南，南面的界线在公马鹿山与马鹿蛋之间，据此，本院查明本案争议地中位于公马鹿山以北的大部分土地属于《国营三门江林场河东分场造林施工图》确定的河东分场界线范围内，其余位于公马鹿山西面和南面的小部分土地则不在《国营三门江林场河东分场造林施工图》确定的河东分场界线范围内。除此之外，一审法院查明的其他事实，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：1、争议地在1963年前的权属是否已明确为上诉人窑埠十三组、窑埠十二分组的村民或集体所有？2、争议地在1964年后是否属于国营三门江林场河东分场及市园林局管理范围？
关于争议地在1963年前的权属是否已明确为上诉人窑埠十三组、窑埠十二分组的村民或集体所有问题，根据1953年《柳州市乡村人口土地产量分户清册》和《柳州市第三区白河乡图》，窑埠十三组、窑埠十二分组村民在土改时期在马鹿山一带有耕地存在，但是该清册记载的土地未注明四至范围，具体位置无法确定。本案争议地仅是马鹿山地区的其中一部分，在没有四固定时期确定争议地权属的证据存在，且1963年时该地仍属荒地的情况下，窑埠十三组、窑埠十二分组以上述证据主张现争议地范围内有其土改时期农户经营的耕地，理由并不充分。因此，原判认定本案争议地在土改和“四固定”时期，至发生本案纠纷均未经政府确定过土地权属，是正确的。
关于争议地在1964年后是否属于国营三门江林场河东分场及市园林局管理范围问题，根据二审庭审中窑埠十三组、窑埠十二分组和市政府代理人在地图上指认后的一致意见认为，可以认定本案争议地确实未全部划入施工图范围内。但是，从本案争议地2001年影像图看，国营三门江林场河东分场及后来接管该场的市园林局在争议地范围内逐年进行造林，至2001年时，争议地主要属于林地，部分属于旱地。对于争议地范围内的旱地属谁耕种问题，从一审庭审看，市政府认为河东三组和窑埠十三组、窑埠十二分组均提供了2000年土地承包证，但只有河东三组的证内土地记载明确具体，属于争议地范围内，且市园林局承认河东三组自1980年代开始有耕地在内；对于窑埠十三组、窑埠十二分组的证内土地，市政府和市园林局则认为其土地承包证只记载大致地点、无具体的四至范围，不能证实在争议地范围内，而窑埠十三组、窑埠十二分组并无其他证据加以证明，对此，本院认为窑埠十三组、窑埠十二分组主张其在争议地范围内有长期耕种行为，理由不充分。因此，原判认定争议地在1964年后属于国营三门江林场河东分场及后来接管该场的市园林局管理范围，认定争议地范围内有部分旱地长期以来由河东三组耕种，证据充分。
综上，争议地在发生本案纠纷前未经政府确定过权属，1964年后由国营三门江林场河东分场及后来接管该场的市园林局管理，有部分旱地长期以来由河东三组耕种。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条关于“土地所有权发生争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有”和第二十六条关于“国有土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人”的规定，市政府处理决定将争议地所有权确定为国家所有，土地使用权分别确定归市园林局和河东三组所有，事实清楚，适用法律正确。窑埠十三组、窑埠十二分组认为争议地属其集体所有，无充分证据证实；其村民于2001年后自发进入争议地开荒，未经政府部门同意，以此为由主张土地权属，没有法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，判决驳回窑埠十三组、窑埠十二分组要求撤销市政府49号处理决定的诉讼请求并无不当。窑埠十三组、窑埠十二分组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费50元，由窑埠十三组、窑埠十二分组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 韦威助
代理审判员 庞 琳
代理审判员 王小成
二〇一四年四月二十五日
书 记 员 封 宇