四川省江油市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川0781行初5号
原告杨全福，男，生于1947年12月25日，汉族，初小文化，四川省江油市人，退休职工。
原告汤永秀，女，生于1963年7月4日，汉族，初中文化，四川省江油市人，系杨全福之妻。
原告共同委托的代理人周传金，江油市衡平法律服务所法律工作者。
被告江油市城乡规划建设和住房保障局（以下简称江油住建局），住所地江油市李白大道建设大厦。
法定代表人金华松，局长。
委托代理人秦建华，四川鼎天律师事务所律师。
委托代理人余应，江油住建局工作人员。
原告杨全福、汤永秀不服被告江油住建局城乡规划管理行政处罚一案，于2016年1月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法由审判员周晓龙担任审判长，与审判员梁玉玲、人民陪审员王娟组成合议庭，并在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、行政首长出庭应诉司法建议书、合议庭组成人员告知书、开庭传票。2016年2月25日，本院在第七审判庭公开开庭审理了本案，原告杨全福、汤永秀及其委托代理人周传金，被告江油住建局的委托代理人秦建华、余应均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2015年12月21日，被告江油住建局接群众举报称，杨全福在江油市中坝镇城北村四组修建的房屋涉嫌未办手续，当日，被告立案受理。被告调查认定：1987年，杨全福、汤永秀未经建设工程规划许可，在中坝镇城北村四组修建砖混结构平房38.64平方米。2011年，在该砖混结构平房基础上修建彩钢结构板房38.64平方米，总面积77.28平方米。被告认为，原告未经建设工程规划许可修建的房屋和搭建的彩钢结构板房属违法建筑，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2015年12月29日，被告依据《城市规划条例》第五十条第二款、《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出江规建住罚（理）（2015）第325号行政处罚决定，责令杨全福、汤永秀自收到决定书之日起一日内，自行拆除违法建（构）筑物，逾期不拆除，将依法采取强制拆除措施。当日，被告向原告留置送达了行政处罚决定书。
被告江油住建局在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据：
一、程序证据
案件来源登记表、行政执法案件立（销）案呈批表、行政执法案件传递单、行政执法案件调查终结报告、行政处罚案件合议记录、行政执法案件联审传递单、行政案件处罚（理）事先告知书、送达回证、送达照片、行政处罚（理）决定书、行政执法案件文书送达回证、送达照片、行政执法证等复印件。
拟证明：被告江油住建局所作行政处罚决定符合法定程序。
二、事实证据
行政执法案件现场检查（勘验）照片、行政执法案件现场检查（勘验）图示、建设监察执法现场检查（勘验）记录、建设监察执法询问（调查）笔录2份、江油县人民政府江府发（1982）130号《关于“禁止在江油太白公园规划范围内修建违章建筑物”的通告》、江油住建局规划处证明、江油市中坝镇人民政府证明2份、江油市中坝镇城北村居委会证明、江油住建局《关于中坝镇杨全福、汤永秀建设有关规划情况的说明》、江油市城市规划手册、杨全福和汤永秀的户籍证明、离婚登记申请书、离婚登记审查处理表等证据。
拟证明：江油住建局接到举报后，经过调查取证查明，杨全福于1987年未经过建设工程规划许可在江油市中坝镇城北村四组修建砖混结构平房，面积38.64平方米，杨全福、汤永秀于2011年在该砖混结构平房基础上修建彩钢结构板房，面积38.64平方米，其建设行为未向中坝镇人民政府申报批准和未办理建设工程规划许可证等事实。同时证明，江油住建局所作处罚决定认定事实清楚，证据确凿。
三、法律依据
《城市规划条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》。
拟证明：江油住建局作出江规建住罚（理）字（2015）第325号行政处罚（理）决定适用的法律法规正确。
原告诉称：被告江油住建局于2015年12月29日对原告作出的行政处罚（理）决定所认定的事实与本案事实严重不符，违反了《行政处罚法》第三十条的规定，属违法行为，应当予以撤销。原告所有的江油市城北村四组砖混结构房屋，系原告与前妻谢琼华于1969年结婚后，经村上同意在自留地上自建房屋的一部分，在农村自留地上建房无需被告许可。该房屋不在江油市城市规划区范围内，不能以未经规划部门许可而认定为违法建筑。该房屋的第二层原系青瓦阁楼，“5.12”地震致青瓦阁楼毁坏，原告从江油市政府领取5000元／户房屋加固费，将房屋二层通过修建彩钢结构板房的方式进行加固。江油市政府向原告发放房屋加固费就表明，江油市政府对该房屋包括第二层的合法性作出了认定，被告作为江油市政府的职能部门，却作出了与之相反的违法认定。二层板房是在地震后修建，并非被告在处罚决定中认定的2011年修建。被告所作行政处罚决定认定事实错误，该行政处罚行为违法，应予撤销。此外，被告在执行行政处罚决定时，对原告采取了断电、断水、断气和封堵道路等违法措施，给原告的生活造成了严重的影响，违反了法律规定，被告应当立即停止实施违法行为。
综上所述，被告作出的行政处罚决定违法，损害了原告的合法权益，为此，特提起诉讼，请求法院依法撤销江规建住罚（理）字（2015）第325号行政处罚（理）决定，判令被告立即停止对原告实施的停电、停水、停气和封堵道路等违法行为。
原告向本院提交并当庭出示了以下证据：
1、杨全福、汤永秀的居民身份证复印件。
拟证明：二原告是本案适格的诉讼主体。
2、江规建住罚（理）字（2015）第325号行政处罚（理）决定书、拆除违法建设催告书。
拟证明：原告在法定期限内提起诉讼。
3、阿坝州林业局人员安置联系表及户口本复印件。
拟证明：原告杨全福于2012年将户口迁回江油市中坝镇城北村，并在城北村四组居住，其落户居住具有合法性等事实。
4、离婚协议。
拟证明：1999年原告杨全福与前妻谢琼华签订的离婚协议中，对共同修建的房屋进行了分割，原告取得的房屋具有合法性。
5、江油市土地统征办公室通知及江油市建设用地房屋及附着物拆迁补偿分户清册。
拟证明：原告所建房屋的面积实际为92.15平方米，且房屋修建合法。
6、证人谭昌秀、左元淑、刘启珍当庭所作证言。
拟证明：原告杨全福与前妻谢琼华于1979年在江油市中坝镇城北村四组修建砖混结构房屋一处，同时证明被告在行政处罚决定书中认定原告1987年建房的事实错误。
为了查明案件事实，本院依职权通知证人谢琼华出庭作证。
证人谢琼华证实：1969年证人与杨全福结婚，婚后生于一女一子，女儿杨梅生于1972年，儿子杨云生于1977年。1987年证人与杨全福在江油市中坝镇城北村四组修建砖混结构房屋，当时，杨梅读小学二年级（杨梅7岁读书），大约8-9岁，儿子杨云大约2岁。
被告辩称：一、我局作出的江规建住罚（理）字（2015）第325号行政处罚（理）决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。根据江油县人民政府《关于“禁止在江油太白公园规划范围内修建违章建筑物”的通告》的规定，中坝镇城北村四组在江油太白公园规划范围内，属太白公园分期建设发展用地。从1982年8月1日起，任何单位和个人不准擅自占用地基修建房屋。根据当时的法律规定，新建、扩建、改建建筑物、构筑物必须向城市规划主管部门提出申请。杨全福于1987年在中坝镇城北村四组修建的砖混结构平房38.64平方米，未向城市规划部门提出申请，系违法建设。杨全福、汤永秀在砖混结构平房基础上修建的彩钢结构板房38.64平方米，位于江油市城市规划区内，且未向中坝镇人民政府申报批准，未取得建设规划主管部门的建设工程规划许可证，违反法律规定，系违法建设。因此，原告诉称上述建筑系合法建筑的理由不能成立。
二、我局作出的处罚决定适用法律正确。杨全福于1987年修建的建筑物，违反了当时的《城市规划条例》规定，杨全福、汤永秀于2011年修建彩钢结构板房的行为，违反了《城乡规划法》的规定，我局依据上述法律法规作出的处罚决定适用法律正确。
三、原告诉称我局采取断电、断水、断气和封堵道路等违法措施，没有事实和法律依据。原告的房屋使用的是城北村五组的管道，城北村五组已拆迁完毕，管道早已停用，我局未实施断电、断水、断气的行为。此外，原告的房屋位于太白公园建设项目用地范围，施工期间，沿途道路管控不是我局的管理范围，我局未实施堵路的行为。
综上所述，我局作出的行政处罚决定合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
经当庭质证，本院对以下证据作如下确认：
被告所举第一组程序证据具备证据的关联性、合法性、真实性，能够证明被告行政程序合法的事实，本院予以采信。被告所举第二组事实证据中建设监察执法询问（调查）笔录2份，是村组干部凭主观判断作出的陈述，且无客观证据印证，对杨全福建房面积的陈述与被告执法人员现场勘验的面积不一致，不具备证据的真实性，本院不予采信；其余证据具备证据的关联性、合法性、真实性，能够证明原告修建彩钢结构板房未取得规划许可的事实，本院予以采信。第6组法律依据，因被告没有确凿证据证明杨全福初次建房的时间，导致本院无法判定《城市规划条例》是否适用于本案，本院不予确认；《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》是我国现行有效的法律，且适用于本案，本院予以确认。
原告所举第1、2、3、4组证据具备证据的关联性、合法性、真实性，本院予以采信。原告所举第5组证据的形式不符合法律规定，本院不予采信。在庭审中，合议庭认为第3组证据阿坝州离退休人员异地安置联系表与本案没有直接关系，决定不予采信的认证意见不当，现予以纠正，以本判决书对该证据的认证意见为准。原告所举第6组证据系证人谭昌秀、左元淑、刘启珍当庭所作证言，证人知道杨全福、谢琼华初次建房的时间为1979年，却不知道杨全福与谢琼华结婚和离婚的时间，不排除证人受到人为因素影响的可能性，且3名证人的证言与杨全福前妻谢琼华当庭对建房时间问题所作的证言存在矛盾，不具备证据的真实性，本院不予采信。
证人谢琼华当庭所作的证言对其初次建房时间的表述前后矛盾，本院不予采信。
经审理查明：原告杨全福与谢琼华于1969年登记结婚，在婚姻关系存续期间，夫妻共同在自留地上修建砖混结构房屋2间。1999年1月12日，双方自愿到婚姻登记机关登记离婚，双方各分得房屋1间。2002年6月，杨全福从川西林业局301林场退休，经有关部门同意，杨全福于同年8月16日回原籍江油市中坝镇城北村四组居住并入户。“5.12”地震后，杨全福未经规划部门许可，在离婚时分得的砖混结构房屋上搭建了彩钢结构板房。2010年1月7日，杨全福与汤永秀登记结婚。
2015年12月21日，被告江油住建局接群众举报称，杨全福在江油市中坝镇城北村四组修建的房屋未办理手续，当日，被告立案受理。被告经调查认定：1987年，杨全福、汤永秀未经建设工程规划许可，在中坝镇城北村四组修建砖混结构平房38.64平方米。2011年，在该砖混结构平房基础上修建彩钢结构板房38.64平方米，总面积77.28平方米。被告认为，原告未经建设工程规划许可修建的房屋和搭建的彩钢结构板房属违法建筑，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响。2015年12月29日，被告依据《城市规划条例》第五十条第二款、《中华人民共和国城市规划法》第四十条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，作出江规建住罚（理）（2015）第325号行政处罚决定，责令杨全福、汤永秀自收到决定书之日起一日内，自行拆除违法建（构）筑物，逾期不拆除，将依法采取强制拆除措施。当日，被告向原告留置送达了行政处罚决定书。
2016年1月18日，原告杨全福、汤永秀向本院提起行政诉讼。
本院认为：根据法律授权，江油住建局具有对违法建设作出行政处罚的行政职权，行政相对人对处罚决定不服提起诉讼，江油住建局是本案适格的被告。杨全福与汤永秀是被诉行政行为的相对人，是本案适格的原告。
根据庭审中原、被告的诉辩意见，本案有以下争议焦点：1、原告杨全福初次建房是1979年还是被告认定的1987年？2、原告要求被告立即停止实施对原告停水、停电、停气和封堵道路等违法行为的诉讼请求是否应当得到支持？3、被告作出的行政行为是否合法？是否应当撤销？
原告杨全福初次建房是1979年还是被告认定的1987年？
被告认定杨全福于1987年初次修建房屋的主要依据是中坝镇城北村居民委员会治保主任林玉堂、城北村五组组长谭昌德的证词，证人虽系村组干部，但任职的时间均在杨全福建房之后。由于杨全福、谢琼华建房未办理审批手续，证人对建房时间的表述属于主观判断，无客观证据佐证，且对房屋建筑面积的表述与被告现场勘验丈量的面积不一致。此外，杨全福于2010年1月7日与汤永秀登记结婚，因此，被告认定杨全福、汤永秀1987年初次建房的事实错误，认定建房时间的主要证据不足。原告申请出庭作证的证人和谢琼华当庭所作证言均未被本院采信，因此，原告主张其与谢琼华于1979年初次建房缺乏证据支持，不能成立。
原告要求被告立即停止实施对原告停水、停电、停气和封堵道路等违法行为的诉讼请求是否应当得到支持？
根据庭审查明的事实，江油住建局不是水、电、气的供应部门，无权对原告采取停水、停电、停气措施，且原告没有证据证明江油住建局对其实施了停水、停电、停气和封堵道路的违法行为。原告基于主观分析判断，认定被告实施了上述行为，请求判令被告立即停止对原告实施的停水、停电、停气和封堵道路等违法行为，其事实和理由均不能成立，对原告的第二项诉讼请求本院不予支持。
被告作出的行政行为是否合法？是否应当撤销？
2002年2月，杨全福退休后，将户籍迁回中坝镇城北村四组，居住在与谢琼华离婚时分得的房屋内。本案现有证据无法证实杨全福初次建房的时间，无法判定杨全福初次建房行为是否发生在《城市规划条例》颁布实施之后，是否受该行政法规调整。被告仅凭证人林玉堂、谭昌德的证言，认定杨全福初次修建的房屋为违法建筑，属于认定事实的主要证据不足，被告依据该事实作出的处罚决定内容不合法，应予撤销。“5.12”地震后，原告未经城乡规划主管部门许可，采取搭建二层彩钢结构板房的方式加固房屋，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，所建彩钢结构板房属于违法建筑。虽然原、被告对搭建时间的陈述不一致，但是，原、被告一致认同的搭建时间是在“5.12”地震后，应当适用2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》。被告依据该法认定彩钢结构板房为违法建筑，并据此作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，该行政处罚决定的内容合法。
综上所述，被告江油住建局认定原告杨全福初次修建的房屋为违法建筑的主要证据不足，被告据此作出的拆除该房的处罚决定不合法，应予撤销；被告江油住建局认定原告杨全福搭建的彩钢结构板房为违法建筑，并据此作出的拆除该房的处罚决定合法。原告起诉的事实和理由部分成立，对原告的第一项诉讼请求，本院部分予以支持，对原告的第二项诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”第七十条第一项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；”之规定，判决如下：
一、撤销被告江油市城乡规划建设和住房保障局于2015年12月29日作出的江规建住罚（理）（2015）第325号行政处罚决定中有关拆除原告杨全福初次修建砖混结构平房38.64平方米的处罚内容；
二、驳回原告杨全福、汤永秀的其它诉讼请求。
本案受理费50元，由原、被告各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。
审 判 长 周晓龙
审 判 员 梁玉玲
人民陪审员 王 娟
二〇一六年五月二十日
书 记 员 王 茜