湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）州行终字第9号
上诉人（原审原告）杨世福，男，1954年12月12日出生，苗族。
委托代理人彭吉友，湖南省龙山县济民法律服务所法律服务工作者。
被上诉人（原审被告）龙山县人民政府。住所地湖南省龙山县民安街道办事处新建路。
法定代表人梁君，该县县长。
委托代理人鞠小鹏，湖南湘龙律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）龙山县城市建设投资开发有限公司。住所地龙山县民安街道办事处世纪广场后面。
法定代表人陈向晖，该公司董事长。
委托代理人王森，男，1962年10月3日出生，土家族，该公司工作人员。
原审被告龙山县国土资源局。住所地龙山县民安街道办事处民族路北端**号。
法定代表人陈尤兵，该局局长。
委托代理人黄立元，男，1976年8月15日出生，土家族，该局公务员。
委托代理人彭斌，湖南喳哂呔律师事务所律师。
原审被告龙山县信访局。住所地龙山县民安街道办事处新建路。
法定代表人李政齐，该局局长。
上诉人杨世福因与被上诉人龙山县人民政府、龙山县城市建设投资开发有限公司（以下简称城投公司）及原审被告龙山县国土资源局、龙山县信访局土地行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省龙山县人民法院2013年11月29日作出的（2013）龙行重字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年5月14日公开开庭审理了本案。上诉人杨世福及委托代理人彭吉友，被上诉人龙山县人民政府的委托代理人鞠小鹏，被上诉人城投公司的委托代理人王森，原审被告龙山县国土资源局的委托代理人黄立元、彭斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告杨世福于2003年的4月13日、4月18日与龙山县民安镇春景村七组村民汪孝政、张官风和李万菊、汪孝志分别签订了《土地租用协议》，协议约定，汪孝政、张官风为杨世福提供1.8亩土地，李万菊、汪孝志为杨世福提供1.6亩土地，杨世福每年给汪孝政、张官风、李万菊、汪孝志补偿稻谷，租用期限分别为2003年3月12日至2008年2月10日止和2003年3月至2008年2月10日止，并约定，杨世福租用期间不得使土地荒废，土地退还时应保持土壤干净，若遇国家征收土地，当年附着物补偿归杨世福所有，青苗费按照其他农户每亩多少补给汪孝政、张官风、李万菊、汪孝志。2003年12月30日，第三人城投公司征收春景村七组土地20.62亩，包括杨世福租用的土地。征地协议签订后，征地部门与杨世福协商被征土地栽种苗木补偿问题但未达成协议，遂决定待杨世福租地期限届满之后，征收土地再交给征地单位使用。杨世福租地期满后，城投公司多次要求杨世福腾出土地，杨世福仍未腾出土地。城投公司于2008年9月18日向杨世福送达腾地通知，要求原告于2008年9月23日前将全部栽种的苗木等附着物自行移走。2008年11月14日，被告龙山县人民政府对被征收土地进行了强制腾地的具体行政行为。2011年11月7日，杨世福向湘西土家族苗族自治州中级人民法院提起行政诉讼。湘西土家族苗族自治州中级人民法院于2011年12月23日作出（2011）州行辖字第39号行政裁定，以杨世福起诉的被告不适格且没有可诉的具体行政行为为由，裁定对杨世福的起诉不予受理。杨世福不服该裁定，向湖南省高级人民法院提出上诉。湖南省高级人民法院于2012年8月22日作出（2012）湘高法立行终字第12号行政裁定，裁定撤销（2011）州行辖字第39号行政裁定，并由湘西土家族苗族自治州中级人民法院立案受理。2012年11月27日，湘西土家族苗族自治州中级人民法院作出（2012）州行初字第65号、第67号行政裁定，指定龙山县人民法院审理。
原判认为，争议焦点一：被告龙山县国土资源局、龙山县信访局是否属于本案的适格被告。龙山县国土资源局在本案中没有作出具体行政行为，不是本案的被适格被告。被告龙山县信访局是县政府设立的信访工作机构，在本案中没有作出具体行政行为，也不是本案的适格被告。争议焦点二：杨世福租用土地是否受30年承包经营期限的保护。杨世福租赁汪孝政、张官风土地1.8亩和汪孝志、李万菊土地1.6亩栽种苗木属土地承包经营权流转的一种形式，合同约定使用土地期限从2003年3月至2008年2月10日止，租用期间若遇国家征收土地，当年附着物补偿归杨世福。2003年12月30日城投公司将汪孝政、张官风、汪孝志、李万菊的集体土地征收，并按规定进行了补偿，杨世福与农户签订的租地协议应当按照《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十七条的规定调整。家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，而不是出租流转的公民、法人或者其他组织。家庭承包的承包方享有耕地的承包期限为30年。土地承包经营权流转合同的合同期应以承租人与农户签订的合同约定的期限和起止日为限。本案原告杨世福与农户租用土地协议约定租期为5年。因此杨世福租用土地不属于30年承包经营期限的范畴。争议焦点三：被告龙山县人民政府土地行政强制是否合法。杨世福提供的两份《租用土地协议》证实，杨世福租用土地期限是从2003年3月至2008年2月12日止，租用期间不得使土地荒废，土地退还时应保持土壤干净。租用期间若遇国家征收土地，当年附着物补偿归杨世福。城投公司征收春景村七组土地20.62亩，包括杨世福租用的土地，并按照征地协议对相关村民进行了补偿。杨世福在租用土地期限届满（2008年2月12日）后应当依照租用土地协议全面履行合同，及时退还租用土地，而且应当保持土壤干净。杨世福在租用土地期限届满后仍不腾让土地，属于侵权行为。城投公司征收了该宗土地，有权通知杨世福腾让土地。龙山县人民政府于2008年11月14日才对被征收土地进行强制腾地的具体行政行为。因此龙山县人民政府土地行政强制程序和实体上均符合相关法律规定。争议焦点四：杨世福请求行政赔偿的事实依据是否成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。杨世福主张租赁汪孝政、汪孝志李万菊等人的6亩田土，但其提供的《租用土地协议》两份，证实只租用汪孝政、张官风、汪孝志、李万菊田土共3.4亩。杨世福告以龙山县价格认证中心的价格证明为依据，主张三被告和第三人共同赔偿771.1万元，但杨世福提供的龙山县价格认证中心龙价认字第（2009）86号价格证明一份和龙山县人民政府提供的龙山县价格认证中心《关于对龙价认字（2009）86号价格证明有关问题的说明》一份，仅对各种苗木当时的市场价格作出证明，并没有对杨世福在租用的3.4亩土地内培育10万多株苗木加以确认。杨世福赔偿数额来源于2001年9月30日承包龙山县第一职业中学综合楼前后及农户土地8年种植各种苗木数量32.77万株。杨世福在龙山县职业中学开垦3.5亩荒地的协议已解除，并获得补偿4万元。杨世福已放弃在龙山县第一职业中学内种植各种苗木的诉请。杨世福主张三被告及第三人连带赔偿771.1万元，但没有提供充分的证据证明被告的强制腾地行为造成其的损失情况，无法确定损害事实的存在，故杨世福请求判令被告及第三人赔偿其损失，没有损害事实依据和法律依据，不予支持。该院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告龙山县人民政府于2008年11月14日作出的强制腾地的具体行政行为合法；二、驳回原告杨世福关于请求被告龙山县人民政府、龙山县国土资源局、龙山县信访局及第三人龙山县城市建设投资开发有限公司连带赔偿直接经济损失771.1万元和价格认定费用1000元的赔偿请求。
原告杨世福不服原判，上诉称，一审判决认定的事实不清楚，适用法律不当。1、被上诉人龙山县人民政府签发的龙政发（1998）第29号文件是一份对外商投资开发的地方性招商引资书，也是一份有可行的具体行政行为的事实根据。2004年春景村大砂坝7组26户村民领到土地补偿款后，无权再对国有土地行使承包的权利。一审适用土地承包法第三十二条、第三十七条规定认定为土地出租流转不当。2、2008年11月14日，被上诉人把城投公司不具备行政主体资格的通知书当作法院的强制文书用，一未经上级林业主管部门批准，二无人民法院的强制执行文书，对上诉人价值700多万元的大苗木铲除毁掉，是违法行为。3、上诉人请求赔偿的事实依据有充足的证据。本案第三人给上诉人之妻的通知书就写道，限杨世福“将所有栽种的苗木全部移走”，这能证明上诉人6亩土地上的苗木是比较多的，另外还有ＸＸ、李代文等多名证人证言及上诉人在苗木被挖后的现场照片证明。被上诉人给“红网”的回复中也承认2004年上诉人登记造册给县政府的清单苗木有32万多株，最低补偿价值达89万元之多。700多万元是龙山县物价认证中心如实按当时市场价格算出来的。综上所述，上诉人提供的证据确凿，事实清楚，理由充分，一审法院认定事实不清，适用法律不当。请求：1、依法撤销（2013）龙行重字第1号行政判决；2、依法支持上诉人一审各种诉求；3、本案上诉费及异地办案费由被上诉人承担。
被上诉人龙山县人民政府辩称：一、上诉人所承包的土地租赁期限已届满，按照法律规定上诉人无任何权利继续在租用土地上种植、栽培苗木，其继续使用土地的行为理应不受法律保护。二、上诉人要求被上诉人赔偿771.1万元无事实依据。土地征收后，2008年用地单位在使用土地时，地上并没有明显的苗木及附属物。现上诉人认为用地单位用地时毁坏苗木价值771.1万元不是客观事实。本案是行政赔偿案件，由应上诉人承担损害事实的举证责任。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人城投公司辩称，同意被上诉人龙山县人民政府的意见。
原审被告龙山县国土资源局口头述称，原审判决认定事实清楚。龙山县国土资源局不是本案适格主体。上诉人要求赔偿的理由基于租赁权，但城投公司使用土地时已过了上诉人的租赁期限八九月之久，没有侵害到上诉人的合法权益。原审判决适用法律准确。行政赔偿诉讼应由上诉人对损害事实承提举证责任，上诉人未举出相应充分的证据来证明其主张的事实，其诉讼请求当然得不到人民法院的支持。
原审被告龙山县信访局没有陈述意见。
各方当事人在二审中没有提供新证据。
本院二审查明的事实与一审认定的事实一致。
本院另查明，上诉人租用农户土地用作苗圃栽培苗木，在实施强制腾地行为时，苗木损失为3.4万元。
本院认为，本案的争议焦点有二：一是被上诉人龙山县人民政府2008年11月14日实施的强制腾地行为是否合法；二是上诉人杨世福提出的行政赔偿请求是否有事实依据，应否支持。
关于被上诉人龙山县人民政府强制腾地行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案被上诉人龙山县人民政府没有提供其实施强制腾地行为的规范性文件，也没有提供由有权机关作出的作为实施强制腾地行为依据的证据和按照法定程序实施腾地行为的证据，故其实施的强制腾地行政行为程序违法，该行政行为违法。
关于上诉人杨世福提出的行政赔偿请求是否有事实依据及应否支持的问题。1、上诉人租用土地的面积。上诉人起诉状中主张租用土地面积为6亩，但其提供的两份《土地租用协议》证明，租用李万菊、汪孝志土地1.6亩，租用汪孝政、张官凤土地1.8亩，共计3.4亩。故上诉人租用土地的面积应按其提供的证据认定为3.4亩，一审对此认定正确。2、上诉人租用土地的期限。上诉人使用土地是基于与农户签订的《土地租用协议》。按照该《土地租用协议》约定，上诉人租用土地期限为5年，至2008年2月10日届满。上诉人没有证据证明其按照龙山县人民政府龙政发（1998）第29号文件的规定，以外商投资名义向龙山县人民政府提出申请，并经审批或确认其获得或享有该文件规定的30年承包期，因此，龙山县人民政府龙政发（1998）第29号文件与本案没有必然联系。上诉人据此文件主张其享有土地30年承包期的理由不成立，本院不予采纳。3、强制腾地时土地上是否有苗木的事实。2008年9月18日城投公司给上诉人的《通知》及上诉人提供的2008年的现场照片，能证明实施强制腾地行为时土地上有苗木，故认定被上诉人实施强制腾地行为时土地上仍有苗木。4、苗木的损失。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，原告对下列事项承担举证责任：（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己的主张，应当提供证据。上诉人提供的证据苗木清单属于上诉人自己的陈述，没有其他证据佐证，不予采信；上诉人提供的龙山县价格认证中心的价格证明仅是对市场价格的证明，且无证据佐证其相应价格的苗木规格与腾地时苗木规格一致，不予采信，故，上诉人没有充分的证据证明腾地时苗木的具体损失。由于上诉人租用涉案土地是用以栽培苗木进行出售属于苗圃，在土地上有苗木但无充分证据证明具体苗木数量和规格的情况下，苗木的损失可参照上诉人提供的与龙山县相邻的湖北省宣恩县2011年颁发的宣恩县人民政府办公室文件《恩来、恩黔高速公路宣恩段征地拆迁安置补偿方案》确定的苗圃补偿标准来计算：苗圃规格按4万株／亩折算，价格1万元／亩，则苗木的损失为3.4亩×1万元／亩＝3.4万元。综上，上诉人杨世福的苗木损失3.4万元是被上诉人龙山县人民政府违法强制腾地行为造成的，应由被上诉人龙山县人民政府承担行政赔偿责任。
综上所述，被上诉人龙山县人民政府强制腾地行为违法，应赔偿上诉人杨世福苗木损失3.4万元，上诉人的其他诉讼请求无事实依据，不予支持。一审判决部分事实不清，适用法律不当，应予纠正。上诉人的上诉理由部分成立，其部分上诉请求，本院予以支持。本案经本院主持调解，被上诉人不同意调解，调解不成。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第十五条第一款、第三十六条第八项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项、第三项、第六十七条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第三项、第五十七条第二款第二项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
一、撤销龙山县人民法院（2013）龙行重字第1号行政判决判决；
二、确认被上诉人龙山县人民政府2008年11月14日的强制腾地行为违法；
三、被上诉人龙山县人民政府于本判决生效之日起十日内赔偿上诉人杨世福直接经济损失3.4万元；
四、驳回上诉人杨世福的其他诉讼请求。
本判决为终审判决。
审 判 长 覃繁荣
审 判 员 胡基厚
代理审判员 田玉莲
二〇一四年六月二十日
代理书记员 胡贻江
附相关法律条文：
《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：
（四）造成财产损害的其他违法行为。
第十五条（第一款）人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决认定事实清楚，但是适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
第六十七条（第一款）公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十七条原告对下列事项承担举证责任：
（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；
第五十七条（第二款）
有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；