福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽02行初126号
原告郑国和，男，1954年9月24日出生，汉族，住福建省泉州市鲤城区。
原告郑建太，男，1956年6月18日出生，汉族，住福建省泉州市鲤城区。
原告郑国和、郑建太的共同委托代理人杨萍，福建泉中律师事务所律师。
被告泉州市鲤城区人民政府，住所地福建省泉州市鲤城区。
法定代表人许宏程，区长。
委托代理人黄志祥，泉州市鲤城区人民政府工作人员。
委托代理人陈榕，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。
原告郑国和、郑建太因被告泉州市鲤城区人民政府（下称鲤城区政府）土地行政决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月13日立案后，向被告鲤城区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月15日公开开庭审理了本案。原告郑国和、郑建太及其共同委托代理人杨萍，被告鲤城区政府的委托代理人黄志祥、陈榕，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告郑国和、郑建太诉称，被告于2015年设立滨江北路景观整治提升工程鲤城区分指挥部（下称鲤城区分指挥部），发放的《滨江北路沿江景观提升工程笋浯公园宣传册》内容显示该项目笋浯公园设计面积1190亩（990亩+200亩）。为此，2017年2月17日，被告作出《泉州市鲤城区人民政府关于晋江下游生态整治工程（一期）鲤城段项目土地征收补偿方案的批复》（泉鲤政文〔2017〕17号，下称17号批复），启动征收笋浯社区914.2亩土地（实际面积为1200亩左右）。被告仅凭17号批复实施征地行为，违反土地管理法及《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》关于集体土地征收的规定。17号批复中的征收土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费标准，与2017年1月1日实行的《福建省征地补偿和被征地农民社会保障办法》规定相比明显偏低。原告等村民极力反对该违法征地行为，并通过信访、控告、举报等形式向多个部门请求叫停被告的违法征地行为。对此，被告通过公安机关对原告采取监视居住的刑事强制措施，迫使原告在地上物补偿款发放单上签名、收款，被告行为严重侵犯原告人身权和财产权，遂向法院起诉，请求判决撤销被告作出的17号批复。
两原告向本院提交以下证据：
1.《泉州市鲤城区人民政府办公室关于调整充实滨江北路景观整治提升工程鲤城区分指挥部的通知》（泉鲤政办〔2015〕140号）。
2.《滨江北路沿江景观提升项目笋浯公园宣传册》。
证据1、2，证明被告未按土地管理法规定履行拟征收土地审批手续，即开始启动征收笋浯社区土地行为；
3.17号批复，证明被告批复违反土地管理法第四十五条、第四十六条规定，补偿标准严重偏低；
4.监视居住决定书、滨江北路景观整治提升工程鲤城段地上物补偿款发放单，证明原告被采取强制措施后，签名及领款行为并非自愿，被告行为已严重侵犯原告人身权和财产权；
5.土地房产所有证（部分），证明17号批复中所涉土地早在1951年就已经泉州市人民政府确权，土地性质系集体所有至今未改变；
6.社员收益分配方案、分配清单、泉州市财政粮（农业税）收据、收购凭证、农村转账支票，证明17号批复所涉土地属于集体所有，在1981年土地承包前，还在集体劳动和分配，统购统销，还需交纳农业税等。
被告鲤城区政府答辩称，一、原告对晋江下游生态整治工程（一期）项目涉及使用的笋浯社区龙眼林土地不具有土地承包权或国有土地使用权，不具备本案诉讼主体资格，应驳回其起诉。1.案涉项目涉及使用的笋浯社区龙眼林土地属国有土地。《河道管理条例》第二十条规定，有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条规定：“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有。”本案笋浯社区龙眼林土地位于晋江下游堤防洪堤堤外，属于晋江下游河道管理范围内，历史资料显示，56年至60年晋江下游防洪堤建堤时及历次洪灾，政府已组织堤外移民迁建堤内，对堤外土地进行了征用并给予补偿安置，因此晋江下游防洪堤建成后，防洪堤外土地即是国有土地。1999年，泉州市人民政府将原防洪堤外移，新防洪堤建成之后，新旧防洪堤之间新增的可利用地，根据《河道管理条例》第十八条第一款的规定，其性质也属于国有土地。因此，案涉项目涉及使用笋浯社区龙眼林土地属于晋江下游河道管理范围内的国有土地，原告主张该土地为集体所有土地不能成立。2.鉴于晋江下游河道管理范围内的土地属于国有土地，自土地承包政策实施以来，历次土地承包确权发证从未对晋江下游河道管理范围内涉及笋浯的土地进行土地承包和发证，更没有确定原告等笋浯居民具有国有土地使用权。原告也没有提供任何证据证明其在笋浯社区龙眼林具有合法的承包地。3.原告以其获得了龙眼树补偿为由，认为其拥有所谓集体土地的合法承包权缺乏依据。根据防洪法及《河道管理条例》的规定，行洪河道内禁止种植阻碍行洪的林木和高杆作物，原告等笋浯社区居民违法在河道管理范围内抢种龙眼树，按规定应给予清障且不作补偿，但政府充分照顾群众的利益，对于笋浯居民在防洪堤外种植龙眼树及复耕的实际情况仍给予了适当的经济补偿，但并不等于原告等合法取得了其栽种龙眼林范围内的土地使用权。二、案涉晋江下游河道管理范围内笋浯社区龙眼林土地权属争议，应当先由人民政府依法作出处理。原告主张17号批复违反土地管理法征收土地的程序规定等，基础在于主张笋浯社区龙眼林土地属于集体所有，根据土地管理法的规定，对于该土地权属争议，应由人民政府先行处理。三、被告为了照顾笋浯社区居民在防洪堤外种植龙眼树及复耕的情况，出台《晋江市下游生态整治工程（一期）鲤城段项目土地征收补偿方案》并作出17号批复，同意参照集体土地的标准进行补偿。鉴于笋浯社区龙眼林土地系晋江下游河道管理范围内国有土地，且原告等人就该批复提起诉讼，因此，再按照集体征地参照补偿没有依据，被告也将依法予以纠正。
被告在法定举证期限内向本院提交以下证据：
1.《福建省晋江下游防洪工程动用土地房屋青苗处理方案》（1955年11月）、《关于解决晋江下游防洪工程当前存在几个主要问题的通知》（1955年11月22日）、《晋江下游防洪工程动用土地补偿方案》（兼代报销表）（1956年4月24日）、泉州文史资料（节录）及《泉州市土地管理局关于笋浯村民反映“鲤城区利用修建新防洪堤之机乱砍伐果林搞房地产开发”等问题的调查报告》（泉土[2000]38号），证明晋江下游河道管理范围内的土地属于国有土地；
2.汇款凭证，证明原告对龙眼树的测量结果无异议，并领取了补偿款。
本院对证据作如下认证：原告对被告提交证据1、2的真实性无异议，本院予以确认。被告对原告证据1-3、4中地上物补偿款发放单的真实性无异议，与本案具有关联性，本院予以采纳。原告证据4中监视居住决定书、证据5、6与本案不具有关联性，不予采纳。
经审理查明，被告鲤城区政府组建成立鲤城区分指挥部，负责实施滨江北路景观整治提升工程的相关工作。为推动该项目笋浯公园建设，鲤城区分指挥部拟定《晋江下游生态整治工程（一期）鲤城段项目土地征收补偿方案》，呈报被告鲤城区政府批准实施。2017年2月17日，鲤城区政府作出17号批复，同意鲤城区分指挥部根据前述土地征收补偿方案组织实施土地征收工作。该土地征收补偿方案载明征收土地涉及土地所有权单位为海滨街道笋浯社区居委会，征收面积914.2亩，征收依据为泉州市人民政府《晋江下游生态整治（一期）专题会议纪要》（〔2015〕249号），征地费用包括土地补偿费、安置补助费及青苗补偿费，并给予被征地单位社保补助金和社区载体基金。
原告郑国和、郑建太均系泉州市鲤城区海滨街道笋浯社区居民，在17号批复所涉土地上种植有龙眼树。经丈量清点，鲤城区分指挥部于2017年4月、5月将龙眼树补偿款汇入原告银行账户，两原告均已领取了相应补偿款。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的17号批复。
本院认为，双方无异议的事实是，两原告在17号批复所涉土地范围内种植有龙眼树，且被告依据该批复确定的补偿标准给予原告龙眼树补偿。据此，17号批复对原告权益产生实质影响，原告依法有权对案涉批复提起行政诉讼。被告关于原告不具备诉讼主体资格的主张，本院不予支持。
从被告作出的17号批复同意实施的土地征收补偿方案看，认定案涉土地所有权单位为海滨街道笋浯社区居委会，按照集体土地的征收补偿标准予以补偿。而被告并未向本院提交省级以上人民政府征地批复等集体土地征收的相关证据材料，其提交证据材料及答辩意见则主张案涉土地系晋江下游河道管理范围内的国有土地，与被告在批复中认定的土地性质相悖。应视为被告作出17号批复缺乏相应的事实及法律依据，依法应予撤销。至于案涉土地性质问题，即属于国有土地还是集体所有土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，应先由人民政府进行确权认定，不在本案审查范围内，本院不予评判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项之规定，判决如下：
撤销被告泉州市鲤城区人民政府于2017年2月17日作出的《泉州市鲤城区人民政府关于晋江下游生态整治工程（一期）鲤城段项目土地征收补偿方案的批复》（泉鲤政文〔2017〕17号）。
本案案件受理费50元，由被告泉州市鲤城区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 陈锦清
审 判 员 宋希凡
人民陪审员 王 军
二〇一八年一月五日
代书 记员 陈 靓
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国土地管理法》
第十六条土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。
单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。
在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。