宁夏回族自治区高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2016）宁行终194号
上诉人（一审原告）付贵，男，1964年3月26日出生，汉族，住宁夏回族自治区贺兰县。
委托代理人李刚，北京安迪律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。
被上诉人（一审被告）贺兰县人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县银河东路121号。
法定代表人刘甲锋，男，县长。
委托代理人白帆，宁夏方和圆律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
委托代理人孙尚云，宁夏方和圆律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）贺兰县立岗镇人民政府，住所地：宁夏回族自治区贺兰县立岗镇。
法定代表人叶宏，男，镇长。
委托代理人黄立娥，宁夏清之清�师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被上诉人（一审被告）贺兰县立岗镇幸福村村民委员会，住所地：宁夏回族自治区贺兰县立岗镇幸福村。
负责人张小平，男，书记兼主任。
被上诉人（一审第三人）贺兰县金兰油气有限公司，住所地：宁夏回族自治区贺兰县立岗镇幸福村七队。
法定代表人李涛，男，总经理。
委托代理人石鸿雁，宁夏新中元律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
上诉人付贵因与贺兰县人民政府、贺兰县立岗镇人民政府（以下简称立岗镇政府）、贺兰县立岗镇幸福村村民委员会（以下简称立岗镇幸福村委会）、贺兰县金兰油气有限公司（以下简称金兰公司）土地行政管理一案，不服宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2015）银行初字第29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2008年2月14日，宁夏回族自治区人民政府（2008第3次）主席办公会议纪要研究决定了黄河标准化堤防建设工程的相关事项。2008年11月7日，贺兰县人民政府根据银川市人民政府第19次常务会议精神和《黄河银川段标准化堤防工程实施方案》，制定印发《黄河贺兰段标准化堤防工程建设实施方案》（贺政发[2008]123号文件）。其中载明，黄河标准化堤防工程在我县境内征用土地约3772亩，具体补偿标准如下：土地承包经营权证书确认的责任地补偿5000元/亩；开发地补偿1500元/亩；林地属土地承包经营权证书确认的责任地补偿5000元/亩，属开发地的补偿1500元/亩；撂�地补偿1000元/亩；精养鱼塘补偿2000元/亩；粗养鱼塘补偿1000元/亩；迁坟单穴补偿500元/穴，迁坟双穴补偿800元/穴。
付贵系贺兰县立岗镇幸福村七社村民。贺兰县人民政府委托立岗镇幸福村委会与付贵签订《征用土地协议》（协议落款时间为2008年12月30日，但付贵称实际书写捺印的日期为2011年3月21日），协议约定，为发展黄河经济，打造黄河金岸高标准防洪堤，经县人民政府研究决定对付贵集体土地进行征用，征用付贵位于立岗镇幸福村七社集体土地32.8亩，征地补偿费开发地每亩1500元。付款方式：协议签订后，由立岗镇幸福村委会将征地补偿费49200元一次性拨付给付贵。后付贵领取该征地补偿款。
2011年1月31日，立岗镇政府与金兰公司签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，约定将位于××县七社的260亩集体土地（包括付贵被征土地）转让给第三人经营。土地转让期限为17年，自2011年1月1日起至2027年12月31日止。金兰公司应在受让土地上从事休闲观光渔业生产经营。2010年4月3日，立岗镇幸福村委会与金兰公司签订《宁夏农村土地经营权流转合同》，约定将位于立岗镇幸福村九、十二社的356.5亩土地流转给金兰公司经营。土地流转期限�长期性使用。土地流转后的用途为商服用地，使用权类型为流转。金兰公司应在受让的土地上从事金兰水岸度假村生产经营。
2013年11月27日，贺兰县国土资源局作出贺国土资函[2013]89号《关于黄河标准化堤防工程贺兰段征地信息公开有关问题的复函》，告知付贵建设金兰水岸度假村项目的土地是以土地流转形式解决的。后付贵认为被告的征地行为及流转行为违法，诉至本院，请求判如所请。
原审法院认为，贺兰县人民政府依据2008第3次《宁夏回族自治区人民政府主席办公会议纪要》和贺政发[2008]123号《贺兰县人民政府关于印发<黄河贺兰段标准化堤防工程建设实施方案>的通知》征用付贵的土地后，将涉案土地交由立岗镇政府。但立岗镇政府在未经付贵或立岗镇幸福村委会书面委托的情况下，将包括涉案土地在内的贺兰县立岗镇幸福村七社260亩土地流转给第三人金兰公司，违反了《农村土地承包经营权流转管理办法》第八条的规定，程序违法。立岗镇幸福村委会与金兰公司签订的《宁夏农村土地经营权流转合同》中流转的是贺兰县立岗镇幸福村九、十二社的集体土地，与付贵无关，本案不予处理。贺兰县人民政府�张付贵的起诉已超过起诉期限，因2013年11月27日贺兰县国土资源局作出贺国土资函[2013]89号《关于黄河标准化堤防工程贺兰段征地信息公开有关问题的复函》才告知付贵涉案土地被流转给金兰公司。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，付贵20**年6月10日向本院起诉时，并未超过法定起诉期限。贺兰县人民政府该辩解理由不能成立，本院不予支持。
贺兰县人民政府委托立岗镇幸福村委会与付贵签订的《征用土地协议》中约定征地面积为32.8亩，付贵提交的证据不足以证明贺兰县人民政府征用付贵的土地面积为83.85亩，故本院确认贺兰县人民政府征用付贵的土地面积为32.8亩。付贵并非贺兰县立岗镇复兴四社625亩土地的使用权人，故对付贵要求确认贺兰县人民政府征用贺兰县立岗镇复兴四社625亩土地行为违法的诉讼请求�本院不予处理。因涉案土地已用于黄河贺兰段标准化堤防工程及黄河金岸度假村项目，故付贵要求被告归还其土地经营权的诉讼请求，已无法实现，本院不予支持。综上，本院确认立岗镇政府将付贵土地流转给金兰公司的行为违法，并责令立岗镇政府采取补救措施。金兰公司经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭，应视为其放弃陈述和质证的权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决如下：一、确认立岗镇政府将付贵的土地流转给金兰公司的行为违法；二、责令立岗镇政府采取补救措施；三、驳回付贵的其他诉讼请求。案件受理费50元，由立岗镇政府负担。
付贵不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判确认贺兰县人民政府对上诉人83.85亩土地征收、征用行为违法，并由贺兰县人民政府返还上诉人对83.85亩土地的经营使用权。事实和理由如下：一、本案是典型的土地行政征收，一审判决将本案案由定性为土地行政管理，不能集中概括本案法律关系的本质属性，属案由定性错误。二、一审判决存在如下错误。1.对贺兰县人民政府的违法事实不予认定。2.一审判决抛开贺兰县人民政府，判决确认立岗镇政府的土地流转行为违法，判非所请，立岗镇政府不是土地征收主体和管理人，也没有能力对上诉人的财产损失予以赔偿。3.一审判�对上诉人被征用土地数量认定错误。上诉人实际被征收土地为83.85亩，而一审判决认定了32.8亩，实属认定事实错误。三、一审判决确有不当。1.上诉人返还土地使用权的请求不应驳回。2.一审”责令立岗镇政府采取补救措施”的判决不明确、不具体、不具备实际执行的内容，加之立岗镇政府无财力，不能有效维护受害人的实体权利。综上，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人所请。
被上诉人贺兰县人民政府向本院提交书面答辩意见称，付贵将贺兰县人民政府列为本案被告主体不适格。金兰水岸度假村项目于2010年开始实施，该项目在实施过程中不存在征地行为。该项目的土地使用事宜，均系通过流转土地承包经营权的方式进行的，其土地承包经营权的流转主体并非贺兰县人民政府，也与贺兰县人民政府无关。
被上诉人立岗镇政府向本院提交书面答辩意见称，本案不存在土地征收、征用行政违法，更无从返还土地承包经营权。对涉案的土地征用是贺兰县人民政府依据相关文件委托立岗镇幸福村委会与上诉人付贵签订《征用土地协议》，征用上诉人付贵的土地后，上诉人将涉案土地交由立岗镇政府，用于实施�河贺兰段标准化堤防工程建设。被上诉人也是依据宁夏回族自治区人民政府会议纪要精神、银川市人民政府第19次常务会议精神以及《黄河银川段标准化堤防工程实施方案》，具体对土地进行征用，对土地补偿标准也是依据土地当时的实际性质和用途给予的补偿，因此不存在上诉人所谓的非法占用承包地的行为，并且涉案土地已经用于黄河贺兰段标准化堤防工程建设和黄河金岸度假村项目，上诉人要求返还土地承包经营权显然与实际不符。综上，请求驳回上诉人的上诉。
被上诉人立岗镇幸福村委会未向本院提交书面答辩意见。
被上诉人金兰公司未向本院提交书面答辩意见。
付贵向一审法院提交了以下证据证明其诉讼主张：
第一组证据：证据一、《土地承包经营权证书》、《土地承
包合同》各一份；证据二、贺兰县人民政府[2010]4号《关于规划建设金兰水岸度假村项目的专题会议纪要》一份；证据三、（2005）贺民初字第1050号民事判决书、（2005）银民终字第495号民事判决书各一份，《征用土地协议》一份；证据四、《原信基本情况登记表》一份；证据五、宁夏回族自治区国土资源厅《关于黄河标准化堤防工程贺兰段征地信息公开有关问题的复函》（宁国土资函[2013]726号）一份；证据六、贺兰县国土资源局《关于黄河标准化堤防工程贺兰段征地信息公开有关问题的复函》（贺国土资函[2013]89号）一份；证据七、征地公告、贺兰县人民政府2008年第二十次常务会议纪要各一份；证据八、《宁夏农村土地承包经营权转让合同》、《宁夏农村土地经营权流转合同》各一份。第二组证据：宁政复不字[2014]第2号《不予受理行政复议申请决定书》等三十二份证据。第三组证据：贺党发（1994）38号《中共贺兰县委、贺兰县人民政府关于认真详查土地资源进一步稳定完善土地承包关系的实施意见》、贺党办发（1994）48号《关于土地详查中若干具体问题的处理意见》各一份。第四组证据：银政发[2002]31号《银川市人民政府关于印发<银川市征地补偿安置试行办法>的通知》。
贺兰县人民政府向一审法院提供了以下证据：
第一组证据：证据一、《宁夏回族自治区人民政府主席办公会议纪要》（2008第3次）；证据二、贺政发[2008]123号《贺兰县人民政府关于印发<黄河贺兰段标准化堤防工程建设实施方案>的通知》。第二组证据：《征用土地协议》。
立岗镇政府、立岗镇幸福村委会、金兰公司在法定期限内未向一审法院提交证据。
上述证据均已随案移送本院。
二审中，双方当事人没有提交新证据。
经审查，一审法院对上述证据的确认意见符合法律规定，本院予以确认。
本院二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。
本院认为，因黄河贺兰段标准化堤防工程建设需要，立岗镇幸福村委会与付贵签订了《征用土地协议》，征用付贵位于立岗镇幸福村七社集体土地32.8亩。2010年1月19日，贺兰县人民政府[2010]4号《关于规划建设金兰水岸度假村项目的专题会议纪要》研究决定：由立岗镇牵头，国土资源局以土地流转的形式为金兰水岸度假村项目解决用地。2011年1月31日，立岗镇政府与金兰公司签订《宁夏农村土地承包经营权转让合同》，将贺兰县立岗镇幸福村七社260亩集体土地流转给金兰公司，从事休闲观光渔业生产经营。立岗镇政府的流转行为，未经付贵、立岗镇幸福村委会同意并书�委托，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款、第三十七条第一款、《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条、第八条的规定，一审法院判决确认立岗镇政府将付贵土地流转给金兰公司的行为违法，并责令立岗镇政府采取补救措施正确，被上诉人立岗镇政府的答辩理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由被上诉人贺兰县立岗镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长吴峰
代理审判员马龙
代理审判员胡冬梅
二○一六年十二月二十七日
书记员金芳