北京市门头沟区人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）门刑初字第45号
公诉机关北京市门头沟区人民检察院。
被告人董×，男，64岁（1950年6月1日出生），原北京市国土资源局门头沟分局副局长（已退休）；因涉嫌玩忽职守犯罪于2014年2月18日被取保候审。
辩护人李宗慧，北京市承光律师事务所律师。
北京市门头沟区人民检察院以京门检公诉刑诉[2015]32号起诉书指控被告人董×犯玩忽职守罪，于2015年2月16日向本院提起公诉。本院依法适用普通程序组成合议庭，公开开庭审理了本案。北京市门头沟区人民检察院指派代理检察员贺志如出庭支持公诉，被告人董×及其辩护人李宗慧到庭参加了诉讼。现已审理终结。
北京市门头沟区人民检察院指控，2007年至2009年期间，被告人董×担任北京市国土资源局门头沟分局（以下简称区国土分局）副局长，分管地籍科等科室工作，负责土地权属登记变更审批。2008年5月至8月间，被告人董×在审批北京京门国有资产经营中心（以下简称京门中心）转让门头沟区城子市场29号土地使用权给北京市华东电子技术研究所（以下简称华东电子研究所）过程中，明知违反土地登记管理规范的相关规定，不正确履行职责，同意以门头沟区人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称区国资委）出具的“情况说明”代替税务部门的税收证明，并在《北京市国有土地使用权登记审批表》签署同意，给国家税收造成损失人民币1587398.98元。
为证实上述事实，公诉机关提供了以下证据：1、被告人董×的供述；2、证人李×、申×、魏×、王×、高×的证言；3、区国土分局出具的任职证明；4、本院（2000）门经破字第126号民事裁定书；5、吉诺公司改革方案、请示及区政府公文批办单；6、区国资委与湖北天轮公司签订的合作协议、土地使用权转让协议；7、区国资委与华东电子研究所签订的房产土地使用权转让协议、补充协议；8、收款凭证、银钱收据；9、北京市存量房屋买卖合同；10、搬迁协议；11、京门中心关于原齿轮厂土地使用权和原门头沟区工业总公司房产转让的请示、批复及区政府公文批办单；12、国有土地使用权登记审批表、国有土地使用权出让合同、房屋使用权证；13、区国资委出具的情况说明；14、门头沟区地方税务局回函和补充函；15、社会调查评估报告；16、户籍证明材料；17、到案经过证明材料；18、本院（2014）门刑初字第179号刑事判决书等。
公诉机关认为，被告人董×身为国家机关工作人员，不正确履行职责，致使国家利益遭受损失，情节特别严重，提请本院依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，对被告人董×以玩忽职守罪定罪量刑。
被告人董×对起诉书指控的犯罪事实和罪名不持异议，但同时辩称由于其对相关土地转让登记的规范记忆模糊，掌握不正确，加之是地籍科长说这么做的，其就审批了。被告人董×的辩护人对起诉书指控被告人董×的犯罪事实和罪名不持异议，但认为有减轻、从轻或者免除处罚情节，具体辩护意见如下：1、造成该危害结果是多个环节原因造成的，构成法律上的多因一果，在多因一果中，被告人董×所起的作用相对较轻；2、被告人董×系自首，可依法从轻或者减轻处罚；3、被告人董×认罪态度较好，悔罪表现真诚；4、被告人董×社会表现良好，无违法乱纪行为，此次犯罪系初犯、偶犯；5、现在给国家造成的土地增值税损失已全额挽回，社会危害程度较轻；6、被告人董×是过失犯罪，依法对自己的行为承担相应刑事责任；7、按照现行规定，国土局已不再审查土地增值税涉税证明，因此被告人董×的行为已不再违规，所以依照刑法从旧兼从轻的原则，可以对被告人董×免于刑事处罚。为证实上述事实，辩护人向本院提供了下列证据：1、被告人董×工作表现证明材料；2、北京市国土资源局、北京市地方税务局关于进一步加强土地登记与税收管理相关工作的通知京国土调[2013]213号。同时，还向本院申请调取了下列证据：1、房地产估价报告；2、北京市门头沟区人民检察院京门检公诉刑不诉[2014]21号不起诉决定书；3、北京市住房和城乡建设委员会作出的撤销房屋登记决定书和本院（2014）门行初字第38号行政判决书、北京市第一中级人民法院（2014）一中行终字第10906号行政判决书；4、限期办理注销登记通知书；5、门头沟区人民政府关于授权区国土分局使用门头沟区人民政府土地登记专用章相关事宜的批复。综上，辩护人建议法庭对被告人董×免于刑事处罚。
经审理查明，2007年至2009年间，被告人董×担任区国土分局副局长，分管地籍科等科室工作，负责土地权属登记的变更审批。2008年5月至8月间，被告人董×在审批京门中心转让门头沟区城子市场29号土地使用权给华东电子研究所的过程中，明知违反土地登记管理规范的相关规定，不正确履行职责，同意以区国资委出具的“情况说明”代替税务部门的税收证明，并在《北京市国有土地使用权登记审批表》签署同意，给国家税收造成损失人民币1587398.98元。
上述事实，有经法庭质证、认证的下列证据予以证实：
1、被告人董×的供述证实，其原系区国土分局副局长，主管土地监察、地籍等科室的工作。办理土地使用权变更登记的主要流程是：首先由负责土地登记的人员收取土地权属合法性等土地登记的必须要件，进行初审。初审完成后，报地籍科科长进行复审。如果发现材料不齐全或者有问题，应该退回初审，由初审人通知申请人补充材料，如果处理齐全，科长签字后，报主管局长审批。主管局长发现问题可以提出质疑，如果没有问题就签字批准。主管局长审批后报局长审批，最后报区政府审批通过才能发证。在京门中心将门头沟区城子市场29号土地使用权转让给华东电子研究所的过程中，李×负责初审，科长申×负责复审，其负责最后审批。当时，申×向其汇报说，由于没有缴纳土地增值税，不能办理土地使用权变更登记。但是如果企业转制可以不交土地增值税，问其能否由国资委出具一份属于企业转制的情况说明，然后办理土地变更登记手续，其表示同意。因此，他们在区国资委未提供完税凭证的情况下，办理了土地变更登记手续。按照规范要求没有税务部门出具的土地增值税完税凭证是不能办理土地使用权变更登记的。
2、证人李×的证言证实，其原系区国土分局权属登记中心工作人员，负责土地变更登记的初审工作。按照土地变更登记规范要求，初审负责审核申请人提交的材料是否齐全，材料齐全后报科长复审，复审通过后报主管局长审批。在审批过程中，如果发现申请人提交的材料不齐全，可以要求申请人补充材料，否则不予办理登记。因房屋土地交易的变更登记，需提供土地增值税发票，没有税务部门出具的土地增值税发票或者免税凭证，区国土分局不应办理变更登记。区国资委出具的情况说明不能代替土地增值税的完税凭证或者免税凭证，土地增值税的完税证明只能由税务部门出具，仅凭区国资委出具的情况说明，不应办理土地变更登记。
3、证人申×的证言证实，其原系区国土分局权属登记中心即地籍科任科长，主要负责土地权属变更复审工作。当时，房屋土地变更登记由李×负责初审，其负责复审，然后报主管局长董×审批。2008年6月，区国资委在办理原齿轮厂的房屋土地变更登记手续时，区国资委副主任魏×与主管局长董×沟通过此事。其在复审此宗土地变更登记过程中，发现缺少土地增值税的相关证明，就跟董×汇报，董×同意由区国资委出具因企业兼并改制不缴纳土地增值税的情况说明，就给办理土地变更登记手续。因此，其在北京市国有土地使用权地籍调查表的说明一栏中注明：“此宗土地的增值税缴纳问题，经请示主管领导批准由国资委出具情况说明即可”。按照规定，土地使用权变更登记应该缴纳土地增值税，由税务部门出具完税凭证，但是他们在办理门头沟区城子市场29号土地使用权转让过程中，在区国资委未提供完税凭证的情况下，办理了土地变更登记手续。
4、证人魏×的证言证实，2004年7月至2012年10月间，其任区国资委副主任，期间其负责齿轮厂的改制工作。齿轮厂成立于1973年，属国企。2002年，齿轮厂改制为丹诺公司，以内部职工名义成立，实际是区国资委出资。后吉林大华公司与丹诺公司合并，成立了吉诺公司。由于经营不善，吉林大华公司想退出，区国资委又找到湖北天轮公司，经协商湖北天轮公司收购了吉诺公司，此事报区政府审批通过。后湖北天轮公司因资金未全部到位，延迟了一年多，未能实际收购。其又找到华东电子研究所，想让华东电子研究所继续改制，但华东电子研究所提出只想购买齿轮厂的土地和厂房。因此，华东电子研究所以1000万元的价格与区国资委签订了房屋和土地转让协议。但是，由于齿轮厂的土地登记在齿轮厂的名下，而房屋登记在原门头沟区工业总公司的名下，房地不统一不能办理过户，所以区国资委又把房屋、土地统一过户到区国资委下属单位京门中心的名下，在此过程中，其找董×沟通过，直到2008年才过户给华东电子研究所。在将原齿轮厂土地转让给华东电子研究所的过程中，其得知需缴纳土地增值税，其听说如系企业改制可以免缴税款，所以其让王×咨询一下。王×咨询后得知企业改制可以免税，但要出具一份情况说明，于是其就让王×以区国资委的名义给区国土分局出具了一份企业改制的情况说明，免缴了土地增值税。
5、证人王×的证言证实，其系区国资委改制科科长，负责国有企业改制工作。2004年6月，其到改制科工作，办理了齿轮厂房屋土地转让手续。原齿轮厂是国企，在城子市场29号生产经营，后来齿轮厂破产。破产后齿轮厂内部职工成立了丹诺公司，实际还是国资委的企业。后吉林大华公司投资，与丹诺公司成立了吉诺公司。2004年底至2005年初的时候，湖北天轮公司收购了吉诺公司的股权，由于吉诺公司的股东丹诺公司是国资委的企业，所以应该给国资委一部分钱，但湖北天轮公司没有付清。后区国资委以1000万元的价格将城子市场29号的房屋土地转让给华东电子研究所，转让协议是其草拟的，其向魏×副主任汇报过，签订协议是高×主任签的字。转让齿轮厂的土地房屋时没有经过区政府审批，魏×也没有向其提出要向区政府报告。为了使齿轮厂的土地登记证与房屋产权证统一，区国资委经区政府批准把房屋土地统一过户到区国资委的下属单位京门中心的名下。其在办理城子市场29号土地房屋转让手续时，区国土分局的工作人员提出要有土地增值税完税凭证，于是其打电话咨询了税务部门，税务部门答复企业改制导致的房屋土地使用权变更可以免缴土地增值税。后其又向区国土分局地籍科科长申×咨询，询问能否由国资委出具情况说明代替完税凭证，申×请示领导后告知其可以。其回到单位后将此事告知魏×，魏×就让其出具了一份华东电子研究所兼并齿轮厂的情况说明，然后盖了国资委的公章。于是其拿着这份情况说明和其它相关手续去区国土分局办理了土地房屋产权变更手续。
6、证人高×的证言证实，2004年至2009年间，其任区国资委主任。齿轮厂原是区经委的企业，截至2004年亏损4000多万元，因此破产。齿轮厂破产后，企业员工利用剩余资产成立了丹诺公司。2002年吉林大华公司与丹诺公司合并，成立了吉诺公司。到2004年底，由于经营问题，吉林大华公司想退出，湖北天轮公司提出收购吉诺公司，经报区政府审批通过，同意把吉诺公司的土地房屋卖给湖北天轮公司。后因湖北天轮公司资金未到位，未能实际收购。之后，魏×又与华东电子研究所协商，把原齿轮厂的土地房屋转让给华东电子研究所，在这个过程中，未报区政府审批。当时的转让价格是魏×谈的，其只是作为甲方代表在转让协议上签字了。
7、区国土分局出具的任职证明证实，2007年至2009年间，被告人董×任该局副局长，分管地籍科、土地权属登记中心的工作。
8、本院（2000）门经破字第126号民事裁定书证实，2000年11月，本院宣告齿轮厂破产。
9、吉诺公司改革方案、请示及区政府公文批办单证实，丹诺公司通过企业破产竞拍取得原齿轮厂的全部资产，2002年10月，吉林大华公司出资与丹诺公司共同成立了吉诺公司。由于经营不善，吉诺公司将房屋、土地等全部资产转让给湖北天轮公司，经区国资委报区政府审批通过。
10、区国资委与湖北天轮公司签订的合作协议、土地使用权转让协议证实，湖北天轮公司以388万元购买吉诺公司51％的股份，以600万元购买原齿轮厂的土地使用权。
11、收款凭证、银钱收据证实，湖北天轮公司向区国资委付款的情况。
12、区国资委与华东电子研究所签订的房产土地使用权转让协议、补充协议证实，区国资委以1000万元的价格将门头沟区城子市场29号，原齿轮厂的房屋和土地转让给华东电子研究所，以及付款期限、办理过户手续的期限等。
13、收款凭证、银钱收据证实，华东电子研究所向区国资委付款的情况。
14、北京市存量房屋买卖合同证实，2008年3月，京门中心与华东电子研究所签订买卖门头沟区城子市场29号房屋的协议。
15、搬迁协议证实，区国资委与湖北天轮公司、华东电子研究所签订协议，约定华东电子研究所支付价款，湖北天轮公司迁出城子市场29号院，以及各方责任。
16、京门中心关于原齿轮厂土地使用权和原门头沟区工业总公司房产转让的请示、批复及区政府公文批办单证实，经区国资委主任办公会研究决定，并报区政府审批通过，将原齿轮厂土地使用权和原门头沟区工业总公司房产划归京门中心。
17、国有土地使用权登记审批表、国有土地使用权出让合同、房屋使用权证证实，2007年，门头沟区城子市场29号，原齿轮厂的房屋和土地过户给京门中心；2008年，上述房屋和土地过户给华东电子研究所。
18、区国资委出具的情况说明证实，2008年7月28日，区国资委向区国土分局出具情况说明称，因齿轮厂改制被华东电子研究所重组兼并，经征询地税局得知不存在土地增值问题，无征收土地增值税的依据。
19、门头沟区地方税务局回函和补充函证实，京门中心与华东电子研究所在买卖门头沟区城子市场29号房屋土地过程中应当缴纳土地增值税1587398.98元，以及计算依据、方法等。
20、社会调查评估报告证实，被告人董×社会表现良好，社区同意接受对其社区矫正。
21、户籍证明材料证实，被告人董×的身份情况。
22、到案经过证明材料证实，2014年2月11日上午，门头沟区检察院反渎职侵权局电话通知被告人董×到区纪委接受调查，被告人董×到案后如实供述了犯罪事实。后于2014年2月18日，对被告人董×取保候审。
23、本院（2014）门刑初字第179号刑事判决书证实，经区国土分局批准，区国资委违规办理了门头沟区城子市场29号房屋土地变更登记，以及魏×因犯滥用职权罪被判处有期徒刑二年、缓刑二年。
24、房地产估价报告证实，2007年11月19日，北京国土联房地产评估中心有限公司对门头沟区城子市场29号房屋土地进行评估，价格为998.41万元。
25、北京市门头沟区人民检察院京门检公诉刑不诉[2014]21号不起诉决定书证实，王×因非法转让门头沟区城子市场29号的土地使用权被免予刑事处罚。
26、北京市住房和城乡建设委员会作出的撤销房屋登记决定书和本院（2014）门行初字第38号行政判决书、北京市第一中级人民法院（2014）一中行终字第10906号行政判决书证实，2014年4月28日，北京市住房和城乡建设委员会作出撤销门头沟区城子市场29号房屋登记决定书，后华东电子研究所提起行政诉讼，要求撤销该决定，经法院审理，驳回了华东电子研究所的诉讼请求。
27、限期办理注销登记通知书证实，2015年2月13日，区国土分局作出限期办理注销门头沟区城子市场29号土地登记的通知。
28、门头沟区人民政府关于授权区国土分局使用门头沟区人民政府土地登记专用章相关事宜的批复证实，门头沟区人民政府授权区国土分局使用门头沟区人民政府土地登记专用章以及使用该公章的相关要求。
29、被告人董×工作表现证明材料证实，被告人董×任职情况及工作表现较好。
30、北京市国土资源局、北京市地方税务局关于进一步加强土地登记与税收管理相关工作的通知京国土调[2013]213号证实，自2013年4月25日起，通过买卖、交换、赠与、继承、遗赠等方式转让房屋并办理房屋所有权转移登记手续的，土地登记申请人办理国有土地使用权权属变更登记时不在提交土地增值税完税或者减免税的凭证，以及其他相关规定。
本院认为，被告人董×身为国家机关工作人员，在办理门头沟区城子市场29号土地使用权变更登记过程中，作为土地权属变更登记审批的主要负责人，明知违反土地登记管理规范的相关规定，却不正确履行职责，致使国家利益遭受重大损失，且属情节特别严重，其行为已构成玩忽职守罪，应依法惩处。北京市门头沟区人民检察院指控被告人董×犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，罪名成立。鉴于被告人董×主动投案，到案后如实供述犯罪事实，系自首，可依法减轻处罚；其系初犯，认罪态度较好，可酌情从轻处罚，并适用缓刑。本院根据被告人的犯罪情节、性质、对社会的危害程度以及悔罪表现，予以量刑。公诉机关的公诉意见及辩护人的相应辩护意见，本院予以采纳。关于辩护人所作现在给国家造成的损失已全额挽回，社会危害程度较轻的辩护意见，依照《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第八条的规定，经济损失是指渎职犯罪或者与渎职犯罪相关联的犯罪立案时已经实际造成的财产损失，而本案立案时，已造成损失158万余元，属情节特别严重，因此该辩护意见，本院不予采纳；关于辩护人所作按照现行规定被告人董×的行为已不再违规，应依照刑法从旧兼从轻的原则对被告人董×免于刑事处罚的辩护意见，因被告人董×的行为违反的是当时的行政规范，不涉及刑法的溯及力问题，因此，该辩护意见，本院亦不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款，第六十七条第一款，第六十一条，第七十二条第一款，第七十三条第二款、第三款之规定，判决如下：
被告人董×犯玩忽职守罪，判处有期徒刑二年，缓刑三年。
（缓刑考验期限自本判决确定之日起计算）。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向北京市第一中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 杨振新
人民陪审员 何志君
人民陪审员 赵新娜
二〇一五年五月十五日
书 记 员 李 桐