济南高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁0191行初59号
原告王以民，男，1964年10月28日出生，汉族，住济南章丘高官寨镇济钢农场*号巷**号。
委托代理人王健，北京大成（济南）律师事务所律师。
委托代理人潘虹虹，北京大成（济南）律师事务所律师。
被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局，住所地济南市。
法定代表人王玉柱，局长。
委托代理人张文汇，该单位工作人员。
委托代理人王新，山东大正泰和律师事务所律师。
第三人霍春红，女，1976年2月20日出生，汉族，住济南市。
第三人济南钢铁集团总公司农场建筑安装工程处，住所地济南高新区遥墙街道十八户村。
法定代表人赵书军，负责人。
委托代理人岳东，山东泉沣律师事务所律师。
委托代理人孙婷婷，山东泉沣律师事务所实习律师。
第三人济南市章丘区高官寨街道办事处，住所地济南市。
负责人翟忠，主任。
委托代理人张科，该办事处党政办主任。
委托代理人李延辉，山东鲁明律师事务所律师。
原告王以民诉被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局（简称高新城管执法局）行政强制拆除一案，于2017年9月20日向本院提起行政诉讼，本院同日立案受理，于9月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月2日公开开庭审理了本案。原告王以民及其委托代理人王健、潘虹虹，被告高新城管执法局的委托代理人张文汇、王新，第三人济南钢铁集团总公司农场建筑安装工程处（简称济钢农场安装处）的委托代理人岳东、孙婷婷，第三人济南市章丘区高官寨街道办事处（简称高官寨办事处）委托代理人张科、李延辉均到庭参加诉讼，第三人霍春红经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告高新城管执法局认为原告未依法取得《建设工程规划许可证》，擅自在济钢农场建设房屋工程，违反了《山东省城乡规划条例》第七十四条规定，对原告作出高新区强拆字（2017）第70034号《强制拆除违法建筑决定书》，并于2017年4月28日强制拆除了涉案建筑。
原告王以民诉称，原告在济钢农场合法投资、改造和建设养殖用房，用于奶牛、马等畜牧养殖。2017年4月28日，被告高新城管执法局将原告投资经营位于济钢农场内的养殖用房以及四围的栅栏全部拆除。被告的行为严重侵害了原告的合法权益，请求：1.确认被告于2017年4月28日强制拆除原告位于济钢农场内一万二千平方米养殖用房的行为违法；2.诉讼费用由被告承担。
原告提交的证据：1.原告与霍春红于2015年10月1日签订的《为了共同事业的发展合作协议》；2.《原铆焊厂及原面粉厂院落租赁合同》；3.组织机构代码证、营业执照；4.2013年1月章丘高官寨镇人民政府盖章的土地、房产证明；5.济城执高新区限拆字（2017）第40503号《责令限期拆除决定书》。
被告高新城管执法局辩称，根据《中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》，我市在全市范围内开展拆除违法建设。经查，涉案建筑未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑。2017年3月22日被告向原告依法送达了《责令限期拆除决定书》，责令原告于3月25日前自行拆除违法建筑，但原告拒不执行。被告报经高新区管委会同意，向其出具《强制拆除违法建筑决定书》，对该违建执行强制拆除。综上，被告作出的《强制拆除违法建筑决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，法院应维持该决定书。
被告提交的证据：1.《关于在济南市高新技术产业开发区建立城市管理行政执法机构的意见》（济编办发[2003]39号）；2.山东省人民政府《关于在济南市开展城市管理相对集中行政处罚权试点工作的通知》（鲁政字[2002]280号）；3.国务院法制办公室《关于在山东省济南市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2002]170号）；4.中共济南市委办公厅济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知、济南市拆违拆临行动方案；5.《济南市城市管理综合执法暂行规定》（济南市政府令第207号）；6.济南市人民政府关于代管章丘市高官寨镇的文件济政字[2016]50号文件；证据1-6，用以证明被告具有查处违章建筑的主体资格，是适格的执法主体。7.立案审批表；8.济城执高新区查询字[2017]第70039号《调查询问通知书》；9.第70503号《责令限期改正通知书》；10.济城执高新区限告字[2017]第70247号《限期拆除告知书》；证据7-10，证明被告责令原告自行拆除违法建筑的决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告已告知原告享有陈述、申辩、听证的权利。11.济城执高新区强告字[2017]第70154号《强制执行催告书》；12.济城执高新区强公字[2017]第70129号《强制拆除公告》；13.高新区强拆字[2017]第70034号《强制拆除违法建筑决定书》；14.《关于对王以民违法建设执行强制拆除的通知》；15.《关于调整违法建设案件强制措施批准权的通知》（济整违字[2014]15号）；证据11-15，证明被告对原告的违法建筑采取的强制拆除决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被告已告知并保障原告享有的陈述与申辩的权利。16.违法建设认定函；17.关于成立依法整治违法违章建设领导小组的通知（济高管发[2017]141号文）；18.济南市总体规划（1996-2010）、济南市总体规划（2011-2020）以及国务院批复、规划图。证据16-18，证明涉案建筑系违法建筑，应依法予以强制拆除。
被告提交的法律依据：1.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条；2.《山东省城乡规划条例》第七十四条、第七十七条；3.《济南市城乡规划条例》（2008年10月1日起施行）第八十二条、第八十九条；4.住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》；5.《行政强制法》第八条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条；6.《行政处罚法》第二十九条。
第三人济钢农场安装处述称，其与第三人霍春红在2016年5月10日签订《原铆焊厂及原面粉厂院落租赁合同》（简称院落租赁合同），合同的相对人是霍春红，其与原告不存在合同关系。原告与第三人霍春红合作在租赁场地上投资建设钢结构厂房，未得到第三人的书面许可。2013年1月31日，高官寨办事处出具的土地房产证证明济钢农场安装处出租给霍春红的土地及地上的房产是合法的。因此，济钢农场安装处租赁给霍春红的行为合法有效，王以民与霍春红的合作投资建房行为不在《院落租赁合同》范围内，和第三人济钢农场安装处无关。原告王以民诉高新城管执法局行政强制案与第三人济钢农场安装处与霍春红的租赁行为属不同法律关系，请求法院驳回原告对济钢农场安装处的诉讼请求。
第三人高官寨办事处述称，原告所诉的是确认拆除行为违法，本案中的拆除行为非我单位实施，原告起诉高官寨办事处缺乏法律依据。
经庭审质证，本案争议焦点是：
一、被告高新城管执法局是否具有行政执法主体资格
被告提交1-6号证据证明其具有查处违章建筑的主体资格，是适格的执法主体。原告对该组证据真实性无异议，认为该组证据只能说明被告是相对集中综合执法机构，不能证明被告享有处罚权。第三人济钢农场安装处、高官寨办事处对该组证据无异议。本院认为，被告提交的上述证据均为向社会公开的政府文件，能证明其是在高新区范围内行使城市综合执法权的主体，而非其他行政管理执法权的主体。
二、被告高新城管执法局作出的行政行为程序是否合法
原告王以民对7号证据真实性及证明目的有异议，认为不是一个完整的审批。对8、9、11、12、13号证据真实性不予认可，被告当庭和庭前提交的证据不一致，法院送达给原告的证据并未加盖公章，显然被告的公章是后补。对7、8、9、10、11、12、13号证据，原告表示从未收到过，且被告无证据证明原告存在拒收情形，采取留置送达程序不合法，即便能采取留置方式送达，被告所主张张贴在现场，并非原告住所和留置原告同住成年家属，程序违反法律规定。对14号证据真实性有异议，表示从未收到过。对15号证据真实性无异议，认为将违法建设案件交由区政府批准是一种越权，违反法律规定。
第三人济钢农场安装处、高官寨办事处对被告提交的7-15号证据无异议。
被告高新城管执法局认为，7号证据立案审批表是内部审批程序，不是对违法事实的确认。7-13号证据被告向原告作出的文书中均盖有公章，有些文书复印件未加盖公章只是被告单位内部留存的材料，并不影响证据真实性与合法性。原告是拒签法律文书，被告采用留置送达，程序合法。14号证据是内部审查程序，无须向原告送达。15号证据是政府文件，根据城乡规划法第六十八条规定，被告作出强拆前应报管委会同意。如原告不认可该内容，可在诉讼中一并要求审查该文件的合法性。
本院认为，被告高新城管执法局提交的8、9、12、13号证据均未加盖公章，不符合证据客观、关联和合法性，存有严重瑕疵，本院不予采信。被告亦未提供相应证明原告存在拒收8、9、10、11、12、13号法律文书的证据，就采用留置送达，送达程序不符合法律规定，视为未向原告送达。对被告的14、15号证据真实性，本院依法予以采信。
被告高新城管执法局强制拆除涉案建筑前未告知原告享有陈述申辩权，未经依法催告、公告，在未向原告作出强制拆除违法建筑决定书的情况下，于2017年4月28日强制拆除了涉案建筑。该强拆行为违反了行政强制法的程序规定。被告作出的《责令限期拆除决定书》内容显示：原告不服该决定，可自收到本决定之日起60日内申请复议，也可以在6个月内依法提起行政诉讼。本案中，2017年3月22日，被告高新城管执法局向原告作出《责令限期拆除决定书》，4月28日，被告强制拆除原告的涉案建筑。由于法定复议或者起诉期限尚未届满，根据行政强制法第四十四条规定，被告强制拆除涉案建筑的程序违法。
2016年5月10日，霍春红与济钢农场安装处签订了《原铆焊厂及原面粉厂院落租赁合同》。2015年10月1日，原告王以民和霍春红签订了《为了共同事业发展合作协议》。涉案建筑位于济钢农场内，该土地属国有耕地，原告在国有耕地上建设房屋未办理任何手续，故建设养殖用房的行为不符合法律规定。
经原、被告质证和认证，本院确认以下事实。
原告王以民与第三人霍春红签订《为了共同事业发展合作协议》后，改造扩建济钢农场内养殖用房。被告高新城管执法局认为原告未依法取得建设工程规划许可证，擅自在济钢农场内建设房屋工程的行为，违反了《山东省城乡规划条例》第七十四条的规定，应强制拆除。被告于2017年4月28日将涉案建筑全部拆除。
本院认为，被告高新城管执法局未向原告依法送达相关法律文书，且在强拆涉案建筑前未告知原告享有陈述、申辩权，未经依法催告和公告，在未向原告下达《强制拆除违法建筑决定书》的情况下，于2017年4月28日强制拆除了涉案建筑。该强拆行为违反了行政强制法的程序规定。同时，法定复议或者起诉期限尚未届满，被告高新城管执法局强制拆除涉案建筑，违反了行政强制法第四十四条的规定。故被告高新城管执法局强制拆除涉案建筑的行为程序违法，应当予以撤销。鉴于涉案建筑已全被拆除，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局强制拆除原告位于济钢农场内养殖用房的行为违法。
案件受理费50元，由被告济南高新技术产业开发区城市管理行政执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审判长 何道云
审判员 马东升
审判员 刘少梅
二〇一七年十二月十五日
书记员 范 翠