宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）宁02民终301号
上诉人（原审原告）银川飞龙工贸有限公司。住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区。
法定代表人张国良，银川飞龙工贸有限公司总经理。
委托代理人田虎，银川飞龙工贸有限公司法律顾问。
被上诉人（原审被告）神华宁夏煤业集团有限责任公司。住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区。
法定代表人邵俊杰，神华宁夏煤业集团有限责任公司董事长。
委托代理人雷挺，宁夏新中元律师事务所律师。
委托代理人郭越，宁夏新中元律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）神华宁夏煤业集团有限责任公司汝箕沟无烟煤分公司。住所地：宁夏回族自治区石嘴山市大武口区。
负责人江文平，神华宁夏煤业集团有限责任公司汝箕沟无烟煤分公司经理。
委托代理人雷挺，宁夏新中元律师事务所律师。
委托代理人郭越，宁夏新中元律师事务所律师。
上诉人银川飞龙工贸有限公司（以下简称飞龙公司）因确认合同效力纠纷一案，不服宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院（2015）石大民商初字第160号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭,于2016年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人飞龙公司的委托代理人田虎，被上诉人神华宁夏煤业集团有限责任公司（以下简称神华宁煤集团公司）、神华宁夏煤业集团有限责任公司汝箕沟无烟煤分公司（以下简称神华宁煤集团汝箕沟分公司）的共同委托代理人雷挺、郭越到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2013年9月6日，原、被告签订《大峰露天煤矿环境综合治理协议书》，协议签订后原告依约向被告缴纳了10万元保证金并办理了车辆通行证。现原、被告双方因协议效力发生纠纷，原告诉至原审法院，请求确认涉案协议合法有效。
原审法院认为，原、被告签订的《大峰露天煤矿环境综合治理协议书》所涉治理工程系国家限制经营，根据《地质灾害治理工程勘察设计施工单位资质管理办法》、《地质灾害防治管理办法》、《宁夏地质灾害防治管理办法》、《地质灾害防治条例》等相关法规规定，组织实施矿山环境综合治理的单位应当具备相应的施工资质。本案中，原告虽然未超出经营范围，但其未提供证据证明涉案工程经相关部门批准的手续，同时亦未提供其具备涉案工程的施工资质，故原告、被告签订的《大峰露天煤矿环境综合治理协议书》为无效合同。为维护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释》第十条、《地质灾害防治管理办法》第二条、第二十五条、《地质灾害防治条例》第二条、第三十六条第二款、《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》第二条、第五条第一款之规定，判决如下：确认原告飞龙公司与被告神华宁煤集团汝箕沟分公司于2013年9月6日签订的《大峰露天煤矿环境综合治理协议书》无效。案件受理费100元，减半收取50元，由原告飞龙公司负担。
上诉人飞龙公司不服原审法院上述判决，向本院提起上诉，其上诉理由为：1、一审法院认定事实错误。一审法院认定上诉人与被上诉人神华宁煤集团汝箕沟分公司签订的《大峰露天矿环境综合治理协议书》所涉治理工程系国家限制经营是明显错误的。上诉人所承包的被上诉人神华宁煤集团汝箕沟分公司综合治理工程且已经完成的工程项目是：（1）矿区道路两侧绿化承包维护（其中第一标段）；（2）大峰矿生活区废旧房屋拆除；（3）大峰矿生活区营业房部分土建工程；（4）矿区废渣整理拉运以及道路维修。上述四项施工内容均不属于国家政策和法律限制经营和特许经营的内容范围；而且双方签订综治协议是未改制前大峰露天矿权利范围内的事，无须经过神华宁煤集团公司审批；实际情况是因被告神华宁煤集团公司领导变更导致双方签订的合同无法继续履行，被上诉人必须依法承担违约责任；同时，一审法院所引用的“国家限制经营、特许经营”的说法没有法律依据。2、一审法院适用法律错误。一审法院认为上诉人与被上诉人神华宁煤集团汝箕沟分公司签订的综治协议违反了《地质灾害工程勘察设计施工单位资质管理办法》、《地质灾害防治管理办法》、《宁夏地质灾害管理办法》、《地质灾害管理条例》，但上诉人与被上诉人神华宁煤集团汝箕沟分公司签订的综治协议内容根本不涉及地质灾害以及地质灾害勘察设计资质管理等问题，而应当适用《中华人民共和国合同法》来调整，合同法规定可以解除和终止合同的情形有两种，即约定解除和法定解除，本案中合同法规定的可以解除或终止合同的两种情形均未成就。2016年9月，双方合同约定期限才届满；地震、战争等天灾人祸不可抗力法定解除条件更没有出现，因此，被上诉人单方面解除和终止合同违反了合同法的规定，属于单方违约行为，必须承担违约赔偿责任；同时，一审法院所引用并依据的四个法律、条例均属于部门法和地方法规（下位法）应当服从全国人大制定的法律(上位法)，基本法应当优先于专门法；另外，一审法院的合同无效认定违反了《中华人民共和国合同法》和《宁夏地质灾害防治管理办法》相关规定。合同法第52条第5款规定，民事合同违反了法律、行政法规的强制性规定应当无效。最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释第10条规定：“当事人超越经营范围订立合同，人民法院不因此认定合同无效”，地质部和宁夏自治区制定的《地质灾害防治管理办法》规定：本办法所称地质灾害，是指由于自然产生和人为诱发的对人民生命和财产安全造成危害的地质现象，主要包括崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等，但上诉人在综治协议承包的土建、绿化、拆除废旧平房、矿区废渣整理拉运以及道路维修等四项施工内容均不违反法律和行政法规的强制性规定，也不涉及国家限制经营、特许经营的地质灾害现象的相关规定，亦未超出上诉人营业执照规定的经营范围，与地质部在部门法规中列举的地面崩塌、滑坡、地陷、裂缝、沉降等特定地质灾害现象毫无关联；即使上诉人没有向一审法院提交相应的施工资质，但也没有违反法律、行政法规强制性规定的事实存在，因此，一审法院据以作出判决的法律依据明显错误。3、一审法院的合同无效认定是显失公平。《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》第16条规定：“人民法院应当综合法律法规的旨意，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及所规制的对象等，综合认定强制性规定类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规范规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某种合同行为，人民法院对此类合同效力的认定应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院”。本案上诉人承包的四项施工内容没有损害国家利益和社会公共利益，更不涉及特定地质灾害问题的施工，而且上诉人已经根据合同约定完成了部分土建、绿化、废渣整理拉运工程，已经交付使用且得到了大峰矿的认可，相关费用尚未结算完毕，所有承包施工项目均不属于国家限制经营和特许经营范围，一审法院草率认定合同无效显失公平。综上，请求二审法院撤销一审判决，重新审理，支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人神华宁煤集团公司、神华宁煤集团汝箕沟分公司辩称，1、一审判决认定事实清楚。上诉人一审的诉讼请求是请求判决确认双方于2013年9月6日签订的协议有效，其诉请属于确认合同的效力范畴，并不涉及该协议的终止或解除等合同的履行问题。本着“不告不理”原则，一审判决对双方签订协议的事实及上诉人未提供证据证明其具备涉案工程施工资质和涉案工程经相关部门批准的手续等涉及合同效力范畴的事实进行了认定，认定事实清楚。上诉人以该协议应否终止或解除等涉及合同履行的问题为由，主张一审判决认定事实不清，其理由显然不能成立。2、一审判决适用法律正确、判决结果得当。（1）本案涉及的矿山环境综合治理属于地质灾害治理范畴，协议约定由上诉人对大峰露天煤矿进行矿山环境综合治理，其中包括环境治理、园林绿化等工作，一审判决适用国土资源部《矿山地质环境保护规定》第2条、《地质灾害防治管理办法》第2条及《宁夏地质灾害防治管理办法》第2条规定，仅是界定矿山环境综合治理属于矿山地质灾害预防治理的内容和主要工作，并非以部门规章认定合同无效；（2）一审判决适用国土资源部《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》规定，仅是认定矿山环境综合治理必须具备地质灾害治理工程施工资质，也并非以部门规章认定合同无效；（3）一审判决适用《国务院地质灾害防治条例》第36条规定的有关“从事地质灾害治理工程施工的单位，应取得国土资源主管部门颁发的相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事地质灾害治理工程的施工活动”，并适用《合同法》第52条规定及《最高人民法院关于适用<合同法>若干问题的解释》第10条规定，认定协议无效，应该说，一审判决适用法律正确，判决结果得当；（4）被上诉人是国有企业，根据《招投标法》第3条规定及《招投标法实施条例》第2条规定，与上诉人签订协议时必须履行招投标手续，但本案与上诉人签订协议时，并未进行招投标，根据《合同法》第52条规定，该协议的签订应违反了《招投标法》及《招投标法实施条例》的效力性强制规定，该协议也应被判定无效。因此，一审判决的判决结果得当。3、本案涉及的协议是属于以合法形式掩盖非法目的的情形，属于无效协议，根据协议第2条约定及上诉人陈述，上诉人从事涉案工程施工过程中，被上诉人不支付任何费用，上诉人仅以施工过程中提取到的煤作为报酬，可见该协议约定的矿山治理并不是真正的治理工作，而是以矿山治理为名行非法采煤之实，根据合同法第52条规定，该协议应认定无效；4、合同的履行情况并不影响合同的效力，根据合同法第56条的规定，无效合同自始无效，不以合同相对方是否实际履行为限制，上诉人虽已开始施工，但这并不影响该协议无效。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
双方当事人对一审中提交的证据，在二审中没有发表新的质证意见。
二审中，上诉人飞龙公司提交了神华集团公司文件两份（神华规（2015）189号、神华工（2015）190号），证明被上诉人因为上级领导的原因，不能履行合同确认的权利义务，更不能作为不履行原签订的综治协议的依据。
被上诉人神华宁煤集团公司、神华宁煤集团汝箕沟分公司认为该证据系复印件，不予质证，而且也与本案合同的有效、无效认定无关。
虽然上诉人只提交了该证据的复印件，但被上诉人对该证据的真实性并未提出异议，故本院对该证据本身的真实性予以确认，但该证据只是神华集团公司针对下属企业提出的相关要求，并不是单独针对涉案协议作出的，因此，本院对上诉人提交该证的证明目的不予确认。
根据当事人一、二审提交的证据及陈述和庭审情况，本院确认以下事实：
2013年9月6日，甲方被上诉人神华宁煤集团汝箕沟分公司（原神宁集团大峰露天煤矿）与乙方上诉人飞龙公司签订《大峰露天煤矿矿区环境综合治理协议书》一份，协议约定：乙方对甲方划定的羊白公路桥至铁路桥沙河沟两侧区域实行承包治理和日常管理，承包期限3年，自2013年9月6日至2016年9月6日止；乙方负责对所承包区域内的整治工作进行必要的设备、设施投入，对承包区域内废渣中所含的煤炭，乙方可自行回收处置，以作为承包区域内综合治理、绿化和日常费用，除此之外，甲方不再向乙方支付任何费用；为确保协议的履行，乙方必须向甲方缴纳安全质量保证金10万元。协议签订后，上诉人依约向被上诉人神华宁煤集团汝箕沟分公司缴纳了10万元保证金并办理了车辆通行证，并进行了部分施工。后被上诉人神华宁煤集团汝箕沟分公司提出解除涉案协议，上诉人将被上诉人诉至法院，请求确认涉案协议合法有效，案件受理费由被上诉人承担。
另查明，本案在审理过程中，被上诉人神华宁煤集团汝箕沟分公司将上诉人缴纳的质量保证金10万元及车辆通行证押金1000元退还给上诉人。
本院认为，当事人订立合同必须依法进行，违反国家法律、行政法规的强制性规定订立的合同无效。本案上诉人飞龙公司与被上诉人神华宁煤集团汝箕沟分公司签订的《大峰露天煤矿矿区环境综合治理协议书》，涉及的矿区环境综合治理工程属于地质灾害治理工程范畴，根据《地质灾害防治条例》和《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》的规定，承担（从事）地质灾害治理工程施工的单位应当取得国土资源主管部门颁发的相应资质，但上诉人并未提交证据证明其具有地质灾害治理施工的资质；同时该协议书约定上诉人承担涉案工程被上诉人不支付任何费用，由上诉人对承包区域内废渣中所含的煤炭进行回收处理作为涉案工程的费用，上诉人也认可其对承包治理区域内的边角煤和露头煤进行了挖掘，这就涉及到矿产资源的开采，根据《中华人民共和国矿产资源法》的规定，开采矿产资源必须经依法申请取得采矿权，从事矿产资源开采必须符合规定的资质条件，但上诉人并未提交证据证明其取得了煤炭资源的采矿权和具有煤炭资源开采的资质。因上诉人与被上诉人神华宁煤集团汝箕沟分公司签订的《大峰露天煤矿矿区环境综合治理协议书》违反了国家相关法律和行政法规的强制性规定，属于无效合同，因此，上诉人要求确认该协议合法有效的上诉理由及诉讼请求均不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定涉案协议无效的理由虽然并无不当，但在双方当事人均未诉请确认涉案协议无效的情况下，原审法院直接判决确认涉案协议无效不当，超出了当事人的诉讼请求，应予纠正；同时，原审判决在法律适用上亦存在不当之外，判决引用的《地质灾害防治管理办法》已失效，也应予以纠正。因上诉人一审诉讼请求中并未要求被上诉人承担违约赔偿责任，因此，上诉人上诉称被上诉人单方解除和终止合同应承担违约赔偿责任不属于本案审理的范围。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项，《中华人民共和国矿产资源法》第三条第三款、第四款，《地质灾害防治条例》第二条、第三十六条第二款，《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》第二条、第五条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
一、撤销宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院（2015）石大民商初字第160号民事判决；
二、驳回上诉人银川飞龙工贸有限公司的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，由上诉人银川飞龙工贸有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 韩少华
审判员 杨如新
审判员 安立莎
二〇一六年六月十七日
书记员 龚 双
附本判决适用的法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国矿产资源法》
第三条矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。
国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作。
勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。国家保护探矿权和采矿权不受侵犯，保障矿区和勘查作业区的生产秩序、工作秩序不受影响和破坏。
从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。
《地质灾害防治条例》
第二条本条例所称地质灾害，包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。
第三十六条地质灾害治理工程的确定，应当与地质灾害形成的原因、规模以及对人民生命和财产安全的危害程度相适应。
承担专项地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理的单位，应当具备下列条件，经省级以上人民政府国土资源主管部门资质审查合格，取得国土资源主管部门颁发的相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事地质灾害治理工程的勘查、设计、施工和监理活动，并承担相应的责任：
（一）有独立的法人资格；
（二）有一定数量的水文地质、环境地质、工程地质等相应专业的技术人员；
（三）有相应的技术装备；
（四）有完善的工程质量管理制度。
地质灾害治理工程的勘查、设计、施工和监理应当符合国家有关标准和技术规范。
《地质灾害治理工程勘查设计施工单位资质管理办法》
第二条在中华人民共和国境内申请地质灾害治理工程勘查、设计和施工单位资质，实施对地质灾害治理工程勘查、设计和施工单位资质管理，适用本办法。本办法所称地质灾害治理工程，是指对山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等地质灾害或者地质灾害隐患，采取专项地质工程措施，控制或者减轻地质灾害的工程活动。
第五条从事地质灾害治理工程勘查、设计和施工活动的单位，应当按照本办法的规定取得相应的资质证书，在资质证书许可的范围内承担地质灾害治理工程项目。
县级以上国土资源管理部门负责对本行政区域内从事地质灾害冶理工程勘查、设计和施工的单位进行监督检查。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第十四条人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。
第二百零五条当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出；有本法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项规定情形的，自知道或者应当知道之日起六个月内提出。