湖北省通山县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂1224行初35号
原告咸宁市晨晖硅业有限公司，住所地通山县九宫山镇南成村。
法定代表人曹开锋，咸宁市晨晖硅业有限公司董事长。
委托诉讼代理人李国良，咸宁市晨晖硅业有�公司员工。
委托诉讼代理人屠迅，北京市盈科律师事务所律师。
被告通山县国土资源局，住所地通山县通羊镇兴业街63号。
法定代表人谢正确，通山县国土资源局局长。
委托诉讼代理人宋北平，通山县国土资源局干部。
委托诉讼代理人舒立焱，湖北自成律师事务所律师。
原告咸宁市晨晖硅业有限公司因要求确认被告通山县国土资源局于2014年2月17日向原告颁发的《采矿许可证》的行政行为违法并附带行政赔偿，于2016年10月31日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，并于2017年3月9日作出了（2016）鄂1224行初38号行政判决书，判决：1、撤销被告通山县国土资源局于2014年2月17日颁发《开采许可证》（证号：C421224xxxxxxx6，矿山名称为：通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿）。2、限被告通山县国土资源局于本判决生效后十日内返还原告咸宁市晨晖硅业有限公司采矿权、探矿权价款1059674.82元。3、驳回原告咸宁市晨晖硅业有限公司的其他赔偿请求。原告不服该判决，向湖北省咸宁市中级人民法院提起上诉。2017年7月26日，湖北省咸宁市中级人民法院作出了（2017）鄂12行终27号之一行政裁定书，裁定：一、撤销通山县人民法院（2016）鄂1224行初38号行政判决；二、发回通山县人民法院重审。本院依法另行组成合议庭，于2017年10月13日公开开庭审理了本案。原告咸宁市晨晖硅业有限公司的委托诉讼代理人李国良、屠迅，被告通山县国土资源局的委托诉讼代理人宋北平、舒立焱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告通山县国土资源局于2013年12月3日收取了原告咸宁市晨晖硅业有限公司交纳采矿权、探矿权价款1339000元，并于2014年2月17日向原告咸宁市晨晖硅业有限公司颁发《开采许可证》（证号：C421224xxxxxxxxxxxxx6，矿山名称为：通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿），有效期限10年，自2014年2月17日至2024年2月17日。原告咸宁市晨晖硅业有限公司在取得《采矿许可证》后，即进行了投入生产。2016年3月15日，被告通山县国土资源局向通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿发出了《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》，通知的内容为：你矿在九宫山国家级自然保护区核心区范围内，3月14日，县环保局下发了关于废止你矿环评审批文件的通知（通环管[2016]18号），根据国家相关部委和省、市政府督查要求，现责令你矿立即停产一切开采行为，将采矿许可证正副本交回我局，并对开采破坏的山体和植被进行恢复治理。原告咸宁市晨晖硅业有限公司诉称，原告系一家从事硅石开采及石英砂加工的生产型企业，2013年9月16日与通山县政府签订�资协议。为响应通山县人民政府招商引资的政策，原告在取得《采矿许可证》后，根据投资计划共投入6000万元建成生产线，于2015年8月开始试产。2016年3月15日，被告在未事先告知处罚事实、未告知陈述权、申辩权、听证权及相应救济程序的情况下，给原告下发一纸通知，以“你矿在九宫山国家自然保护区核心区范围内”为由，责令原告停产停业，并收回原告的采矿许可证正、副本。此时，原告才得知富家山坦上石龙山硅石矿位于国家自然保护区核心区内，根据《自然保护区条例》的规定，严禁在自然保护区核心区内从事任何生产建设。被告明知富家山坦上石龙山硅石矿位于国家自然保护区核心区内，为发展地方经济，违法办理了采矿许可证，后又在未告知原告相应救济途径的情况下，违法作出责令停产停业、收回采矿许可证的行政行为，被告的上述行为严重违反�《行政许可法》、《行政处罚法》的相关规定，为此特向法院起诉，请求人民法院：1、依法确认通山县国土资源局2014年2月17日为原告颁发《采矿许可证》的行政行为违法；2、依法判决被告返还原告缴纳的采矿、探矿权价款1339000元；3、依法判决被告因违法办理《采矿许可证》给原告造成的经济损失34921450元；4、本案诉讼费由被告负担。
原告咸宁市晨晖硅业有限公司向本院提交的证据有：1、2016年3月15日，被告通山县国土资源局向通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿发出了《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》，用以证明被告作出的行政行为未告知原告相应的救济途径，程序违法；2、2014年2月17日，被告通山县国土资源局向原告咸宁市晨晖硅业有限公司颁发的《采矿许可证》，用以证明原告已经取得采矿权；3、湖北省安全生产监督管理局于2015年4月24日向通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿颁发的安全生产许可证，用以证明原告符合采矿条件；4、通山县矿山节后复工验收审批表一份，用以证明原告按照规定的程序及要求，达到复工的条件；5、营业执照一份，用以证明原告成立日期为2013年8月20日；6、湖北省企业投资项目备案证一份，用以证明原告系湖北省重点招商引资企业；7、通山县人民政府《关于九宫山国家级自然保护区境内开采矿山问题自查和整改情况报告》一份，用以证明被告在2天内关停矿山，并将采矿设备全部清理出场，是一个具体的行政行为；8、湖北省非税收入一般缴款书一份，用以证明被告收取了原告交付的采矿权价款1339000元；9、关于注销矿山企业采矿许可证的通知（[2013]61号）一份，用以证明通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿已于2013年12月1日被注销；10、《关于通山县富家山矿区坦上石�山硅石矿办理各种证件延期事宜的协议决定书》一份，用以证明被告违规为通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿办理采矿许可证的延期事宜。11、江西中磊司法鉴定中心[2017]司鉴字第019号《司法鉴定意见书》，用以证明原告的具体损失情况。
被告通山县国土资源局辩称，一、答辩人作出《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》不是一个完整的具体行政行为，仅仅是一个具体行政行为的前置阶段。行政机关在行政执法时，发现行政相对人有违法行为，有权责令相对人立即停止违法行为，在违法事实查清后，答辩人将严格依《行政处罚法》规定，启动法定程序，打击违法行为。二、原告采矿存在下列违法行为，有待于通过法律程序进一步落实。1、原告从1999年开始采矿至今已有十七年之久，一直没有履行法律规定对破坏山体和植被进行恢复治理的义务，给环境造成严重破坏，经实地估算，恢复治理费用上千万元，届时，答辩人将通过法律手段责令原告依法治理或支付治理费用；2、原告领取《采矿许可证》没有取得林业部门批准，违法后果有二：一是违反《森林法》规定，应当受到法律制裁；二是取得《采矿许可证》自始是违法的，不受法律保护；3、原告在2014年2月取得新的《采矿许可证》之前作出书面承诺都未兑现，依法应责令原告兑现。三、原告提出行政补偿难以成立。1、在程序上超前，不符合《行政赔偿法》规定，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条：行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿�定不服的，可以依法提起行政诉讼；2、在实体上缺乏事实依据和法律依据；3、原告的实际投入和答辩人的行政行为无因果关系。因此，原告请求补偿，依法应驳回其诉讼请求。四、答辩人依法通知原告停止非法采矿，有事实依据和法律依据，应该获得法律支持；同时请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告通山县国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、关于通山县富家山坦上石龙山硅石矿办理各种证件延期事宜的协议决定书；2、原告于2013年11月22日给国土资源局作出三天内内容承诺书；3、湖北矿山地质环境治理责任书；4、通山县国土资源局关于注销矿山企业采矿许可证的通知和注销公告；5、关于停止开采行为收回采矿许可证的通知和送达回证；6、环境保护和通知（环发【2015】57号）；7、咸宁市人民政府关于湖北九宫山国家级自然保护区企业采�问题整改情况的报告；8、通山县环保局关于废止通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿环评审批文件的通知；9、通山县环保局关于要求依法注销晨晖硅业采矿许可证的函；10、关于做好国家级自然保护区人类活动遥感监测核查与整改工作的函；11、采矿权抵押登记申请书和抵押登记告知函；12、原告与曹美英、徐日利等人签订的挂靠采矿证的协议。
经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性均无异议，但证据所能证明的内容有异议，无法支持被告所主张的事实；被告对原告提交证据的真实性亦无异议，但认为原告提交的证据6、7与本案无关联性。对原告提交的证据11持有异议，认为启动的鉴定时间已经逾期了，且被告方并不知情，同时启动的程序不合规，应当由人民法院委托；该鉴定内容不真实、不客观。
本院对上述证据认证如下：因原、被告均�对方提交的证据真实性无异议，同时，原告提交的证据6可以证明原告企业的性质且上述证据（含原告提交的证据7）均具有证据的合法性，所能证明的事实与本案相关联，故本院对本案当事人提交证据的证明力予以确认。原告提交的证据11系鉴定机构作出,鉴定中对原告的直接损失鉴定真实客观，被告无相反的证据予以反驳，亦未向本院提出针对直接损失部分的重新鉴定，故本院对该份证据的证明力予以确认。
经重审查明，原告咸宁市晨晖硅业有限公司于2013年8月20日经工商行政管理部门登记成立，其经营范围为：硅产品加工、销售、脉石英露天开采（有效期至2024年2月17日）。2013年12月3日，原告咸宁市晨晖硅业有限公司向被告通山县国土资源局交纳了采矿权、探矿权价款1339000元。2014年2月17日，通山县国土资源局向原告咸宁市晨晖硅业有限公司颁发《采矿许可证》（证号：C421224xxxxxxxxxxxx6，矿山名称为：通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿），有效期限10年，自2014年2月17日至2024年2月17日。原告咸宁市晨晖硅业有限公司在取得《采矿许可证》后，即进行了投入生产。2016年3月15日，被告通山县国土资源局向通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿发出了《关于停止开采行为收回采矿许可证的通知》，通知的内容为：你矿在九宫山国家级自然保护区核心区范围内，3月14日，县环保局下发了关于废止你矿环评审批文件的通知（通环管[2016]18号），根据国家相关部委和省、市政府督查要求，现责令你矿立即停产一切开采行为，将采矿许可证正副本交回我局，并对开采破坏的山体和植被进行恢复治理。原告不服决定，即向本院提起诉讼。2017年3月10日，江西中磊司法鉴定中心根据原告的委托作出了[2017]司鉴字第019号《司法鉴定意见书》，可认定原告在建筑物、构筑物的投入资金价值扣减其现有价值及采矿权的余值为原告的实际投入采矿损失。
同时查明，被告通山县国土资源局向原告咸宁市晨晖硅业有限公司颁发《采矿许可证》（证号：C421224xxxxxxxxxxxx6，矿山名称为：通山县富家山矿区坦上石龙山硅石矿）的采矿范围位于通山县九宫山国家自然保护区核心区范围内。
本院认为，1、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定（法释〔2009〕20号）》第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；……”。故通山县国土资源局的被告主体适格。2、被告通山县国土资源局向原告咸宁市晨晖硅业有限公司颁发《采矿许可证》（证号：C421224xxxxxxxxxxx6），准许原告在通山县九宫山国家自然保护区核心区范围内从事采矿等建设生产设施。�《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条第一款规定：“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施”。故被告通山县国土资源局向原告咸宁市晨晖硅业有限公司颁发《采矿许可证》的行政行为违法，依法应予以撤销。被告于2016年3月15日已决定收回该《采矿许可证》，故而被告改变原违法行政行为，故本院依法确认被告通山县国土资源局向原告咸宁市晨晖硅业有限公司颁发《采矿许可证》的行政行为违法。3、因被告通山县国土资源局办理《采矿许可证》的行为违法造成原告咸宁市晨晖硅业有限公司的损失,被告应予补偿。依照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，因法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定，按实际投入的损失确定补偿数额，现根据本案实际情况，并结合江西中磊司法鉴定中心[2017]司鉴字第019号《司法鉴定意见书》所作出的鉴定，即可确定原告咸宁市晨晖硅业有限公司的实际投入的损失（建筑物、构筑物）为984652.38元；原告办理富家山坦上石龙山采矿证的费用为700000元；因原告已实际从事采矿期限为2年1月1天（2014年2月17日至2016年3月17日），故被告应返还原告未开采期间的采矿权、探矿权价款，即为1059674.82元，上述合计为2744327.20元。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条规定情形，判决如下：
一、确认被告通山县国土资源局于2014年2月17日作出的《采矿许可证》违法；
二、通山县国土资源局赔偿原告咸宁市晨晖硅业有限公司实际投入损失2044327.20元。
三、限被告通山县国土资源局于本判决生效后十日内返还原告咸宁市晨晖硅业有限公司办理富家山坦上石龙山采矿证费用700000元
四、驳回原告咸宁市晨晖硅业有限公司的其他赔偿请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省咸宁市中级人民法院。
�判长李珍旦
人民陪审员 许秀萍
人民陪审员 顾秋玲
二〇一八年一月十五日
书 记 员 沈 维
附：相关法律条文（及司法解释）
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
《中华人民共和国自然保护区条例》
第三十二条第一款在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施�其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。
《中华人民共和国行政许可法》
第十二条下列事项可以设定行政许可：
（一）……………………；
（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
（三）……………………；
（四）……………………；
（五）……………………；
（六）……………………。
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》
第十五条法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。