淮安市淮阴区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）淮行初字第0049号
原告王士玉，男，1939年7月11日生。
委托代理人杨海明，江苏昊震翰律师事务所律师。
被告淮安市淮阴区袁集乡人民政府（以下简称袁集乡政府），住所地淮安市淮阴区袁集乡袁集街。
法定代表人张明华，职务乡长。
委托代理人蒋明龙，中共袁集乡党委纪委书记。
委托代理人王其杰，江苏法轩律师事务所律师。
第三人胡立志，男，1946年7月18日生。
原告王士玉诉被告袁集乡政府土地行政确认一案，于2013年11月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，�2013年11月26日公开开庭审理了本案。原告王士玉及其委托代理人杨海明，被告委托代理人蒋明龙、王其杰到庭参加诉讼。经本院依法传唤，第三人胡立志未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告袁集乡政府于2013年8月28日作出袁政（2013）56号《袁集乡人民政府土地权属争议案件行政决定书》，确认：一、申请确权范围内0.2亩为王士玉的自留地，四至面积以1980年村组分配为准，其余土地使用权归街东组集体所有。二、申请确权范围内其他争议地块维持现状。
被告在答辩期内向本院提交了以下证据：1、张海军于2007年11月3日出具的证明一份，证明张海军在1997年至2003年任职街东组组长期间，没有处理过本案争议土地；2、张海波于2012年5月14日出具的情况说明一份，证明争议土地属于街东组集体闲置土地；3、被告于2012年1月6日对原袁集乡袁集村支部书记马成华所作《询问笔录》一份，证明1980年争议土地划为集体土地时，没划给王士玉家也没有给胡立志家；4、被告于2012年2月14日对张海波所作《询问笔录》一份，证明张海波任职期间没有明确争议土地使用权归属问题；5、被告于2012年2月24日对卢士林所作《询问笔录》一份，证明卢士林1980年担任街东组会计期间，争议土地没有分配；6、被告于2012年11月9日对尹田龙、张文英、赵宝贵的《调查笔录》一份，证明1980年村组为村民分配自留地，王士玉只有2分地；7、被告于2013年8月26日拍摄的照片2张，证明袁集乡政府组织对王士玉、胡立志土地权属争议调解；8、本案的处理决定书和行政复议决定书，证明被告在作出处理决定后，原告不服申请复议，后淮阴区政府复议维持了被告的决定。
被告提交的法律依据：《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十一条。
原告王士玉诉称：原�在土地联产承包时分得一块自留地，第三人胡立志恶意侵占，损害原告合法权利。后原告多次要求被告确权。2013年8月28日，被告作出确权决定认定土地归街东组集体所有。同年11月4日，区政府维持了该确权决定。自原告于2007年向被告提出确权申请，双方多次就袁集乡政府所作处理决定提起行政复议和行政诉讼，被告所作确权决定多次被撤销并要求重作，争议久拖不决，这种严重的不负责任的官僚主义作风，侵害了原告的合法权益。请求法院判决撤销被告所作袁政（2013）56号《袁集乡人民政府土地权属争议案件行政决定书》并责令重作，诉讼费由被告承担。
原告在举证期限内提交了以下证据：
第一组：1982年1月10日淮阴县公安局颁发给原告父母及本人的户口簿以及1988年11月20日淮阴县公安局袁集派出所颁发给原告本人及长女的户口簿，证明在1982年原告父母及本人�两户均是袁集乡街东组的原始居民，有合法户口，有资格申请并拥有农村宅基地。
第二组：1962年7月12日淮阴市教育局颁发给原告的职工参加农业生产证明书，证明原告于1962年下乡支农，可以分得合法宅基地。
第三组：袁集村委会于2010年7月14日对原告和第三人土地纠纷出具的调查证明和袁集村委会于2010年9月2日主持调解形成的协议书各一份，证明1、该争议在解放后至今没有任何一届政府处理过，也证明没有被政府收回；2、村委会在调解双方争议过程中，明确第三人占用了原告部分宅基地，并由第三人给予原告补偿，进一步说明村委会对该地块使用权属于原告是明知和确认的。
被告袁集乡政府辩称：一、被诉确权决定认定事实清楚。经被告查明，1980年，街东组在原告申请确权的地块范围内划分给原告两人头共计2分地作为其自留地使用。在原告申请确权地块内，第三人现种植使用土地2块共计0.5186亩。原告祖辈在上述地块上于解放前建有房产，解放后房屋废弃，五、六十年代街东组村民在此地块上挖粪坑，随后被有关农户下宅建房，粪坑被废弃，剩余部分后被第三人父辈将粪坑填平后作为自家菜地种植至今。但在历次发包中，没有任何组织将上述地块明确划分给第三人胡立志种植。二、决定书作出的程序合法。2013年8月26日，被告组织争议各方进行调解，但最终未果。被告的做法符合《土地权属争议调查处理办法》关于先行调解的要求。三、决定书适用法律正确。原告和第三人均不能提供确凿证据证明自己对该地块的使用权，根据已查明的事实，可以认定争议地块属于街东组集体所有。综上，被告所作决定事实认定清楚、适用法律正确、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人胡立志未发表诉讼意见。
经庭审�证，本院对以下证据作如下认定：
对于被告所举事实证据和法律依据，原告质证认为：1、张海军出具的证明不具有真实性，1997年至2003年张海军不是街东组组长，但是确实没有处理过我们的土地纠纷。2、张海波的证明不具有真实性，他没有权利作出土地权属确认，而且本人没有到庭。3、马成华的询问笔录真实性、合法性有异议。首先马成华没有出庭，被告没有进一步提供被询问人所说划归为组集体所有的权属证书；其次询问笔录与事实不符合，1980年原告曾在争议土地上分到2个人头即0.2亩的自留地，马成华曾经协调过原告和第三人的权属争议，由其代表村委会确认了第三人占用了原告部分宅基地。4、对张海波所作询问笔录的真实性有异议，与其出具的证明自相矛盾，这份证言陈述土地没有明确使用权归属，在情况说明里陈述归街东组集体所有。5、对卢士林所作询问笔录真实性有异议，原告在1980年分到了2个人头的自留地。6、对尹田龙、张文英、赵宝贵的调查笔录真实性有异议，1980年分配自留地时，争议土地上原告分得2个人头即0.2亩，但是在承包地上还有2个人头的自留地，该份自留地目前还在原告的责任田中，还在使用。7、对组织调解的事实无异议。8、对被诉决定和复议决定认定的事实不认可。9、对被告提供的法律依据没有异议。本院认为：一、张海军和张海波出具的证明系证人证言，证人未出庭，被告质证不认可，本院不予采信。二、被告依职权对马成华、张海波、卢士林进行询问形成的笔录，真实性应予确认；被告对尹田龙、张文英、赵宝贵的调查笔录有尹田龙、张文英、赵宝贵在笔录上签名确认，对其真实性，本院亦予确认。
对于原告所举证据，被告质证认为：1、户口簿真实性无异议，但与本案无关。2、农业生产证明书真实性无异议。3、村委会出具的调查证明和调解协议有异议，首先袁集村委会没有权利证明土地的归属问题；其次原告与第三人确实发生了土地使用权争议，并且原告也领取了第三人给予的1.5万元补偿款，但是一直没有退还，该协议第三人没有签字予以确认。建国后土地政策发生变化，该土地依法已属于集体所有。本院认为，原告所举户口簿和农业生产证明书对本案被诉行政行为的合法性不具有证明作用，依法不予确认。但村委会出具的调查证明和调解协议能够证明袁集村委会曾组织原告和第三人就争议事项进行调解。
经审理查明，原告王士玉与第三人胡立志争议的土地位于淮阴区袁集乡袁集村街东组。原告王士玉与第三人胡立志因上述土地使用权发生争议曾向被告提出确权申请，后双方多次就所作处理决定提起行政复议和诉讼。其中，被告于2013年8月28日再次作出的袁政（2013）56号《袁集乡人民政府土地权属争议案件行政决定书》，认定：申请确权范围内0.2亩为王士玉的自留地，四至面积以1980年村组分配为准，其余土地使用权归街东组集体所有。二、申请确权范围内其他争议地块维持现状；同年9月9日，原告不服申请行政复议，淮安市淮阴区人民政府于2013年11月4日作出《行政复议决定书》，复议维持了被告所作决定书。原告不服诉至本院，要求撤销袁政（2013）56号《袁集乡人民政府土地权属争议案件行政决定书》，并责令被告重新作出处理决定。
另查，在诉讼过程中，被告于2014年2月7日作出《关于撤销﹤土地确权申请事项行政处理决定书﹥的决定》并向原告送达。经本院征求原告意见，原告表示不同意撤回起诉。
本院认为，一、被告作出被诉决定的职权依据。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规�，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。据此，袁集乡人民政府是符合法律规定的行政机关，具有对其辖区内的个人之间的土地使用权争议进行确权的法定职责。二、被诉处理决定认定的事实是否清楚。本案被诉决定书中叙述申请人王士玉于2008年3月13日提出确权申请，并载明被申请人胡立志和第三人袁集乡袁集村街东组的述称意见，但被告所举证据中并无相关材料对上述事实予以证实。三、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款规定，被告改变具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决。本�诉讼中，被告已自行撤销被诉处理决定，证明被告已经改变了原具体行政行为，因原告不同意撤诉，依法应判决确认原具体行政行为违法。综上，依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决如下：
确认被告袁集乡政府于2013年8月28日作出的袁政（2013）56号《袁集乡人民政府土地权属争议案件行政决定书》违法。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时向该院预交上诉案件受理费（开户行：中国农业银行淮安市分行城中支行，账号：341201040002554）。
审 判 长 孙亚峰
审 判 员 徐银海
人民陪审员 潘建平
二〇一四年二月十日
书 记 员 陈志劼
附：相关法律条文及司法解释
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款被告改变具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决。