海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）海南一中行初字第123号
原告沈革非，女，汉族，1945年8月14日出生，浙江省绍兴市人，住海口市。
委托代理人钟敏，海南东方国信律师事务所律师。
委托代理人许彩霞，海南东方国信律师事务所律师。
被告屯昌县人民政府。住所地：屯昌县人民政府大院。
法定代表人陈家东，县长。
委托代理人朱晓兵，海南信达律师事务所律师。
委托代理人芦水水，海南信达（三亚）律师事务所律师。
原告沈革非不服被告屯昌县人民政府（以下简称屯昌县政府）作出的屯府函[2011]46号《关于同意对沈革非所持国有土地使用证更正登记并注销土地权利证书的批复》（以下简称屯府函[2011]46号《批复》），于2013年7月16日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月23日受理后，于同年7月30日向被告屯昌县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2013年8月27日上午在本院公开开庭审理了本案。原告沈革非及其委托代理人钟敏、许彩霞，被告屯昌县政府的委托代理人朱晓兵、芦水水到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告屯昌县政府于2011年5月17日对屯昌县国土环境资源局（以下简称屯昌县国土局）作出屯府函[2011]46号《批复》，其主要内容为：一、根据《土地登记办法》第五十八条规定，同意你局依法对沈革非持有的屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》进行更正登记，并办理注销沈革非上述土地权利证书手续；二、请你局依法、按程序办理更正、注销登记手续。如沈革非逾期不办理注销土地证书手续，则予以公告废止屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》。
经本院同意，被告屯昌县政府于2013年8月16日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：1、《土地登记申请书》，证明原告于2010年12月7日就涉案土地申请土地变更登记并承诺对申请材料的真实性负责；2、原告的居民身份证和《授权委托书》，证明原告申请土地变更登记时提交了居民身份证和《授权委托书》；3、《企业法人营业执照》、《组织机构代码证》、《税务登记证》和蒙庆金的身份证明，证明海南省××屯供销经济发展（集团）公司（以下简称屯昌供销公司）属全民所有制的国有企业；4、《和解抵债协议书》，证明原告申请土地变更登记时提交的该《和解抵债协议书》是违法无效的；5、《协议书》，证明原告申请土地变更登记时提交了该《协议书》；6、屯国用（县城）字第003109号、第003110号《国有土地使用证》，证明被告于1994年12月将位于××屯坡的117.17亩土地登记确认归屯昌供销公司使用，并给该公司颁发了《国有土地使用证》；7、（1998）海南法执字第3-25号《执行裁定书》和（1998）海南法执字第3-26号《协助执行通知书》，证明海南省第一中级人民法院于2010年5月25日依法解除对上述117.17亩土地的查封；8、《建设用地规划许可证》，证明原告申请土地变更登记时提交了该《建设用地规划许可证》；9、《土地估价报告》，证明原告申请土地变更登记时提交的该《土地估价报告》已超过有效期限；10、《土地、房产转让税收完税证明》，证明原告于2010年11月按照上述已超过有效期限的《土地估价报告》缴纳了税款；11、《土地登记审批表》，证明屯昌县国土局对原告的土地变更登记申请进行了审查，并报经被告批准登记发证；12、屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》，证明被告于2010年12月16日给原告颁发了《国有土地使用证》，并注销了屯昌供销公司的屯国用（县城）字第003109号、第003110号《国有土地使用证》；13、中共屯昌县纪律检查委员会（以下简称屯昌县纪委）于2011年5月4日对原告所作的《谈话笔录》，证明原告承认上述《和解抵债协议书》签订于2009年5、6月间，并非签订于1999年6月20日；14、屯昌县纪委于2011年5月13日对屯昌供销公司总经理蒙庆金所作的《谈话笔录》，证明蒙庆金承认上述《和解抵债协议书》签订于2009年5、6月间，并非签订于1999年6月20日；15、屯纪函（2011）1号《关于了解屯城镇蔡村古路坡117.17亩土地裁定情况的函》，证明屯昌县纪委于2011年4月25日致函海南省第一中级人民法院了解涉案土地过户的性质；16、《关于对屯昌县纪委屯纪函（2011）1号〈关于了解屯城镇蔡村古路坡117.17亩土地裁定情况的函〉的复函》，证明海南省第一中级人民法院于2011年5月4日复函称并未将上述117.17亩土地裁定抵债给原告，也未对上述《和解抵债协议书》是否合法有效作出认定；17、屯纪呈字[2011]16号《关于屯昌县供销经济发展（集团）公司原资产屯城镇蔡村古路坡117.17亩土地使用权被抵债过户问题的调查报告》，证明屯昌县纪委于2011年5月8日向被告递交了调查报告；18、中共屯昌县委第11届89次《常委会议纪要》，证明中共屯昌县委于2011年5月10日召开常委会会议，要求依法撤销屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》，并要求对涉案土地应重新评估后方可挂牌出让；19、屯府函[2011]46号《批复》，证明被告于2011年5月17日依法作出同意对原告所持国有土地使用证更正登记并注销土地权利证书的批复；20、屯土环资函[2011]68号《关于土地更正登记的告知函》和《送达回证》、《授权委托书》，证明屯昌县国土局于2011年5月20日告知原告在7日内向该局申请土地注销登记，并交还原土地证书，否则该局将依法办理土地注销登记，并公告废止原土地权利证书；21、《关于土地登记注销的公告》，证明屯昌县国土局于2011年6月2日在《海南日报》公告废止原告持有的屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》。
原告沈革非诉称：一、原告与屯昌供销公司协议抵债是双方真实意思表示，合法有效。由于屯昌供销公司未偿还原告的借款，1997年11月3日，在海南省海南中级人民法院（以下简称海南中级法院）主持调解下，原告与屯昌供销公司达成调解协议，海南中级法院据此作出（1997）海南经初字第47号《民事调解书》：屯昌供销公司应于1997年11月20日前偿还原告100万元，同年12月31日前偿还原告26.02729万元。该《民事调解书》生效后，屯昌供销公司未履行还款义务，原告因此申请强制执行。1998年1月8日，海南中级法院作出（1998）海南法执字第3-3号《民事裁定书》，查封了屯昌供销公司位于××屯坡的117.17亩土地，并限屯昌供销公司自收到裁定之日起10日内履行（1997）海南经初字第47号民事调解书确定的还款义务，否则该院将拍卖或者变卖上述土地以清偿欠款。但屯昌供销公司仍未履行还款义务。海南中级法院因此依法委托海南立诚房地产评估有限公司对上述117.17亩土地进行评估并委托拍卖，但该117.17亩土地经两次拍卖均以流拍告终。为了保护原告的合法权益，海南中级法院于2006年至2010年分别作出（1998）海南法执字第3-9号、第3-11号、第3-14号、第3-17号《民事裁定书》、第3-23号《执行裁定书》，持续查封上述117.17亩土地。每一次续封，原告和屯昌供销公司均按照法院的要求达成相应的和解协议，以便继续查封。查封执行期间，原告与屯昌供销公司不断就执行问题进行沟通协商，分别签订了《和解抵债协议书》、《执行和解协议书》、《执行和解补充协议书》。最终和解协议确定后，海南中级法院承办法官针对双方的和解协议，告知原告”目前存在一些需要先解决的问题，即该土地尚欠农民土地款或土地局'三费'，所以在考虑抵债之前，必须先解决尚欠的农民土地款或土地局的'三费'”，原告当即表示愿意承担屯昌供销公司所欠的农民土地款或土地局的'三费'。2009年9月6日，为落实涉案土地拖欠农民土地款问题，原告与屯昌供销公司、屯昌镇新建居委会第二经济社就农民土地款事宜达成《协议书》，约定由原告替屯昌供销公司承担农民土地款。由上述事实可见，抵债协议是在屯昌供销公司无其他财产可供执行的情况下，原告与屯昌供销公司反复磋商达成的真实有效的一致意见，所有内容均是双方真实意思表示，符合双方的利益。二、抵债协议未经国有资产监督管理部门批准不必然导致原告土地权益的丧失。1、原告和屯昌供销公司均没有要自行解除抵债协议的意思，抵债协议也未经司法机关或仲裁机关确认为无效，被告无权认定抵债协议是否有效。被告认定抵债协议不具有真实性和合法性属超越职权。2、即便按照被告所称屯昌供销公司为全民所有制企业，但依照我国现行法律规定，全民所有制企业实行所有权和经营权相分离的经营管理制度，国家依法履行出资人义务后，企业有权依法自主开展经营活动。屯昌供销公司依据《公司法》、《合同法》的规定，向原告转让公司名下的国有土地，无论是《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称《企业国有资产法》）还是《土地登记办法》，都没有明文禁止可以抵债过户。3、《企业国有资产法》更多的是规范国有企业和国有资产监督管理部门，若有违反《企业国有资产法》导致的不利后果，应由国有企业或政府有关机关来承担，不应涉及到相对人。并且屯昌供销公司仅是名义上为全民所有制企业，被告并未提供证据证明其对屯昌供销公司履行了出资人义务，既然没有履行出资人义务，屯昌供销公司如何处置资产并不需要被告同意。《企业国有资产法》也没有明文规定国有资产未经国有资产监督管理部门批准而转让的法律后果。根据法无明文规定，公权力机关不可为，私权可为的法律原则，屯昌供销公司将土地过户给原告合法，被告无权注销原告的土地证。三、被告及其下属部门的种种行为表明被告已经批准了抵债协议。1、在整个土地登记过程中，原告与屯昌供销公司提供的所有土地登记资料均已经过屯昌县国土局和被告的审查和批准，被告为原告颁证，实际上就是对屯昌供销公司将土地抵偿给原告的认可。2、屯昌供销公司与原告办理土地过户前，中共屯昌县委已讨论通过并形成了第11届75次《常委会议纪要》，以高于政府公文效力的会议纪要形式，直接表明国有资产监督管理部门同意了屯昌供销公司将其土地抵偿给原告。既然中共屯昌县委已作出民主决议，就不能说屯昌供销公司以土地抵偿原告的借款未经被告批准。四、被告超越法律授权，实施法律未授权的行为。1、法律并没有授权被告有权确定抵债协议是否合法有效，被告认定涉案土地过户没有按照国有资产处置程序处置，超越了职权范围，其作出注销土地证的行为违法。2、被告注销原告土地权利证书，依据的是《土地登记办法》第五十八条的规定，但该法条实际是对一些登记错误进行补正，如名字打错、身份号码输错、地理位置编号输错、土地面积登记错误等，并不包括本案的情形。本案注销土地登记以抵债协议是否合法有效为前提，即便人民法院或者仲裁机关确认抵债协议无效，原告的土地权利证书应注销，土地也应恢复登记到屯昌供销公司名下，但被告并没有将土地恢复登记到该公司名下。五、被告作出屯府函[2011]46号《批复》，违背了诚实信用原则，造成原告巨大损失。1、在注销原告的土地证前，被告及其下属部门的行为足以让原告对其充分信赖。首先，屯昌县国土局于1998年12月11日在（1998）海南法执字第3-4号《协助执行通知书》的送达回证上注明”该地供销集团公司尚欠农民土地款和土地局'三费'，在处理时要先付清农民土地款和土地局的'三费'再还债”，除此之外并没有其他要求，原告正是基于此才继续和屯昌供销公司协商抵债事宜的。其次，根据《土地登记办法》第十二条的规定，既然屯昌县国土局受理了原告与屯昌供销公司的土地过户申请，就已说明原告与屯昌供销公司的申请材料齐全，符合法定形式，否则屯昌县国土局怎么会受理。2、原告为取得涉案土地使用权承担了大量的税费。根据一般人的认识，只有合法的、经政府许可的行为，政府才会收税。原告正是基于此种认识，先后缴交了397.75万元，加上替屯昌供销公司偿还的债务，共计600万元。被告的一纸文件将所有的这些权利化为乌有，严重侵害了原告的合法权益，且对原告所交的税费及债权损失只字不提。原告的损失都是被告当时的过户登记行为造成的，被告对此应承担赔偿责任。六、维持屯府函[2011]46号《批复》会造成诸多社会不稳定因素并给被告带来诸多负面影响。涉案土地在法院组织拍卖阶段，被告没有提出异议，屯昌供销公司将涉案土地抵债过户给原告，被告也没有提出异议，土地升值后，被告居然不讲诚信注销了原告的土地证。原告作为善意第三人，为取得涉案土地权益，穷尽了自身及整个家族三代十几人的共同积累，现在被告注销原告的土地证，使原告丧失土地权益，加之原执行案件已终结执行无法恢复，原告的合法财产瞬间化为乌有。被告注销原告的土地证，既自毁形象，又会带来诸多社会不稳定因素。综上，请求人民法院依法判决撤销屯府函[2011]46号《批复》，维护原告的合法权益。
原告沈革非提供的证据有：1、屯府函[2011]46号《批复》；2、屯土环资函[2011]68号《关于土地更正登记的告知函》；3、《关于土地登记注销的公告》；4、琼府复决[2011]69号《行政复议决定书》和《行政复议文书送达回证》。上述证据1-证据4证明被诉具体行政行为的存在。5、（1997）海南经初字第47号《民事调解书》，证明因屯昌供销公司未偿还原告借款，1997年11月3日在海南中级法院主持调解下，原告与屯昌供销公司达成了调解协议。6、（1998）海南法执字第3-3号《民事裁定书》和《送达回证》，证明海南中级法院根据原告的申请，于1998年1月8日依法查封了屯昌供销公司位于××屯坡的117.17亩土地，并限屯昌供销公司自收到该裁定之日起10日内履行（1997）海南经初字第47号民事调解书确定的还款义务，否则该院将拍卖或者变卖上述土地以清偿欠款。7、（1998）海南法执字第3-9号《民事裁定书》；8、（1998）海南法执字第3-11号《民事裁定书》；9、（1998）海南法执字第3-14号《民事裁定书》；10、（1998）海南法执字第3-17号《民事裁定书》；11、（1998）海南法执字第3-23号《执行裁定书》。上述证据7-证据11证明海南中级法院于2006年至2010年持续查封上述117.17亩土地。12、（1998）海南法执字第3-25号《执行裁定书》，证明海南省第一中级人民法院于2010年5月25日根据原告的申请以及原告和屯昌供销公司于1999年6月20日达成的《和解抵债协议书》，解除对上述117.17亩土地的查封，并终结（1997）海南经初字第47号民事调解书的执行；13、询问笔录，证明海南中级法院告知原告在考虑抵债之前，必须先解决尚欠的农民土地款或土地局”三费”问题。14、《和解抵债协议书》；15、《执行和解协议书》2份；16、《执行和解补充协议书》。上述证据14-证据16证明因屯昌供销公司无其他财产可供执行的情况下，根据当时的现实情况，原告与屯昌供销公司于1999年至2009年反复磋商达成了真实有效的一致意见，所有内容均是双方真实意思表示，符合双方的利益。17、《集资合同书》；18、《协议书》；19、《会议记录》；20、《收据》。上述证据17-证据20证明因屯昌供销公司拖欠农民土地款，原告和屯昌供销公司于2009年9月协商约定由原告替屯昌供销公司偿还农民土地款。21、完税证明、《一般缴款书》和《收据》，证明原告为取得涉案土地使用权，支付了大量税费；22、《建设用地规划许可证》和屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》，证明屯昌县住房和城乡建设局及被告分别于2010年10月16日、12月16日就涉案土地给原告颁发了《建设用地规划许可证》和《国有土地使用证》。
原告沈革非于2013年8月27日申请本院调取中共屯昌县委第11届75次《常委会议纪要》。同年9月12日，本院根据原告的申请，依法调取了该《常委会议纪要》。该《常委会议纪要》显示，中共屯昌县委于2010年9月29日召开常委会会议，会议研究了屯昌供销公司名下的117.17亩土地的处置问题，同意屯昌供销公司按照相关法律规定和程序将该117.17亩土地抵债过户给原告。
被告屯昌县政府辩称：一、原告以伪造的申请材料申请土地变更登记并造成国有资产严重流失。我府于2010年12月16日给原告颁发屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》后，发现原告和屯昌供销公司申请土地使用权变更登记时提交的《和解抵债协议书》的落款时间虽为1999年6月20日，但实际却是2009年5月后签订的，此事实有屯昌县纪委分别于2011年5月4日、5月13日对原告和屯昌供销公司总经理蒙庆金所作的《谈话笔录》证实。由于原告提交的《和解抵债协议书》并非1999年6月20日签订的，而是2009年5月后签订的，而原告申请土地使用权变更登记时提交的《土地估价报告》却是1998年3月5日作出的，时间相隔已十多年，这期间涉案土地已大幅升值。原告为了非法获取国有资产升值后的巨大利益与蒙庆金恶意串通，将2009年5月后才签订的《和解抵债协议书》伪造成1999年6月20日签订，以逃避涉案土地应重新进行评估的相关规定，恶意隐瞒涉案土地的真实价值，从而导致国有资产严重流失。二、我府作出屯府函[2011]46号《批复》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。《企业国有资产法》第十条、第四十七条、第七十二条和《企业国有资产评估管理暂行办法》第四条第一款、第六条、第二十条规定，国有资产受法律保护，国有企业转让重大财产时，应当进行资产评估，不得恶意串通，损害国有资产权益。《企业国有资产评估管理暂行办法》第二十一条还规定：”经核准或备案的资产评估结果使用有效期为自评估基准日起1年”。原告提交的《和解抵债协议书》实际上是2009年5月之后签订的，但原告和屯昌供销公司并未对涉案土地重新进行评估，严重违反了上述法律规定。为防止国有资产严重流失，我府因此于2011年5月17日根据《土地登记办法》第九条第三款、第五十八条的规定作出了屯府函[2011]46号《批复》。综上，原告诉请撤销屯府函[2011]46号《批复》的理由不能成立，故请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：
一、对被告屯昌县政府所举证据的确认。原告对证据1和证据2无异议，本院对该2份证据予以确认，该2份证据可以作为认定本案事实的依据。原告对证据3的真实性无异议，而对其证明内容提出异议。原告认为，证据3不能证明屯昌供销公司为国有企业。经审查，证据3中的《企业法人营业执照》和《税务登记证》均记载屯昌供销公司为全民所有制的国有企业，而原告并未能提供相反证据否定屯昌供销公司的国有企业性质，故原告的异议理由不能成立。原告对证据4的真实性和关联性予以认可，而对其证明内容提出异议。原告认为，该证据是原告和屯昌供销公司的真实意思表示，被告并非司法机关或仲裁机关，其无权认定该证据违法无效。为了进一步证实证据4为违法无效的证据，被告同时向本院提供了证据13和证据14。经审查，证据13和证据14是屯昌县纪委分别于2011年5月4日、5月13日对原告和屯昌供销公司总经理蒙庆金所作的《谈话笔录》，在这2份《谈话笔录》中，原告和蒙庆金均分别陈述证据4的落款时间虽为1999年6月20日，但实际签订时间为2009年5月之后。原告认为屯昌县纪委采取非法手段获取证据13和证据14，该2份证据属非法证据不应采纳，但原告并未能举证证明屯昌县纪委采取非法手段获取了该2份证据。故原告对证据4、证据13、证据14提出的异议不能成立，本院对该3份证据予以确认，证据13和证据14可以作为认定证据4签订于2009年5月之后而非签订于1999年6月20日的事实依据。原告对证据5-证据12均无异议，本院对该8份证据予以确认，该8份证据可以作为认定本案事实的依据。原告对证据15-证据17的真实性和关联性无异议，而对其证明内容提出异议。经审查，证据15是屯昌县纪委向本院了解执行情况的函，证据16是本院针对证据15给屯昌县纪委的回函，证据17是屯昌县纪委对涉案土地被抵债过户给原告的调查报告，本院对该3份证据予以确认。证据18是中共屯昌县委的会议纪要，本院对该证据予以确认。证据19是本案被诉具体行政行为，原告对其真实性无异议，该证据可以作为认定本案事实的依据。原告对证据20的真实性、关联性无异议，但原告认为被告未将该证据送达给原告，程序违法。经审查，原告原委托代理人李武平已于2011年5月20日签收了该证据，原告称其未收到该证据的理由不能成立。证据21是屯昌县国土局制作的《关于土地登记注销的公告》，其真实性本院予以确认。
二、对原告沈革非所举证据的确认。被告对证据1-证据12无异议，本院对该12份证据予以确认，该12份证据可以作为认定本案事实的依据。证据13是本院于2009年6月17日询问原告的笔录，其真实性本院予以确认。证据14与被告提供的证据4相同，本院已作认证，不再重述。被告对证据15和证据16的真实性不予认可。经审查，该2份证据均为复印件，原告并未向本院提供该2份证据的原件供本院核对，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条第一款第（一）项的规定，本院对该2份证据不予采信。被告虽对证据17的真实性不予认可，却对证据18-证据20无异议。经审查，证据17-证据20能够相互印证原告于2009年9月7日代屯昌供销公司偿还了农民土地款，本院对该4份证据予以确认。被告认为证据21与本案无关。经审查，屯昌供销公司将涉案土地抵偿给原告后，原告于2010年11月就涉案土地使用权转让向税务机关申报了纳税，本院对该证据予以确认。被告对证据22无异议，本院对该证据予以确认。被告对原告申请本院调取的中共屯昌县委第11届75次《常委会议纪要》的真实性、合法性、关联性均无异议，本院对该证据予以确认，该证据可以作为认定本案事实的依据。
经审理查明：屯昌供销公司为全民所有制的国有企业。1997年，因屯昌供销公司逾期未偿还原告沈革非的借款，原告向本院提起诉讼。1997年11月3日，本院根据原告与屯昌供销公司自愿达成的调解协议，作出（1997）海南经初字第47号《民事调解书》：屯昌供销公司应于1997年11月20日前偿还原告100万元，同年12月31日前偿还原告26.02729万元。该《民事调解书》生效后，屯昌供销公司未履行还款义务，原告因此申请强制执行。1998年1月8日，本院根据原告的申请，作出（1998）海南法执字第3-3号《民事裁定书》，依法查封了屯昌供销公司位于××屯坡的117.17亩土地[土地证号为：屯国用（县城）字第003109号（土地面积51.**亩）、屯国用（县城）字第003110号（土地面积65.61亩）]，并限屯昌供销公司自收到裁定之日起10日内履行（1997）海南经初字第47号民事调解书确定的还款义务，否则本院将拍卖或变卖上述土地以清偿欠款。但屯昌供销公司仍未履行还款义务。本院因此于1998年2月13日委托海南立诚房地产评估有限公司对上述117.17亩土地进行评估。1998年3月5日，海南立诚房地产评估有限公司作出《土地估价报告》，评估结果为上述117.17亩土地价值200.6888万元。该《土地估价报告》同时指出：”本评估报告是在估价时点现状的基础设施条件及规划条件下估价的，随着时间的变化和规划条件改变，该土地价格需作相应的调整或重估”。该《土地估价报告》作出后，本院随即委托海南省物资拍卖市场对上述117.17亩土地进行公开拍卖，但该117.17亩土地经两次拍卖均以流拍告终。2006年至2010年，本院根据原告的续封申请，逐年作出（1998）海南法执字第3-9号、第3-11号、第3-14号、第3-17号《民事裁定书》、（1998）海南法执字第3-23号《执行裁定书》，持续查封上述117.17亩土地。2009年5、6月间，因屯昌供销公司无力偿还原告的借款且无其他财产可供执行，屯昌供销公司与原告签订《和解抵债协议书》。双方在该《和解抵债协议书》中约定：屯昌供销公司同意按本院第二次拍卖未成功的底价转让上述117.17亩土地给原告，以抵偿其欠原告的借款和利息；在办理土地使用权过户过程中需缴纳的各种税费以及所欠农民土地款约80万元由原告负担，屯昌供销公司负责协助办理土地过户手续。该《和解抵债协议书》签订后，原告于2009年9月7日代屯昌供销公司偿还了其欠农民的土地款90.4万元。2009年11月4日，本院以（1998）海南法执字第2-20号《函》征询被告对上述117.17亩土地的处理意见。2009年11月18日，被告致函本院称，该117.17亩土地应重新进行评估并报国有资产监督管理部门批准后方可按照法律程序进行公开拍卖。2010年5月25日，本院根据原告的申请以及原告和屯昌供销公司提交的上述《和解抵债协议书》，作出（1998）海南法执字第3-25号《执行裁定书》和（1998）海南法执字第3-26号《协助执行通知书》，解除对上述117.17亩土地的查封，同时终结（1997）海南经初字第47号《民事调解书》的执行。2010年9月29日，中共屯昌县委召开第11届75次常委会会议，会议研究了屯昌供销公司名下的117.17亩土地的处置问题，并同意屯昌供销公司按照相关法律规定和程序将该117.17亩土地抵债过户给原告。此后，原告和屯昌供销公司于2010年12月7日共同就上述117.17亩土地中的40.47亩、24.59亩、22.16亩土地分别申请办理土地使用权过户，并向屯昌县国土局提交了屯国用（县城）字第003109号《国有土地使用证》、屯国用（县城）字第003110号《国有土地使用证》、（1997）海南经初字第47号《民事调解书》、（1998）海南法执字第3-3号《民事裁定书》、《土地估价报告》、《和解抵债协议书》、（1998）海南法执字第3-25号《执行裁定书》、中共屯昌县委第11届75次《常委会议纪要》、《建设用地规划许可证》、完税证明等资料。2010年12月16日，被告屯昌县政府根据屯昌县国土局对上述资料的审查情况以及中共屯昌县委第11届75次《常委会议纪要》，准许原告和屯昌供销公司办理土地使用权过户手续，并给原告颁发了屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》，同时注销了屯昌供销公司屯国用（县城）字第003109号、第003110号《国有土地使用证》。2011年5月9日，中共屯昌县委召开第11届89次常委会会议，会议听取屯昌县纪委对屯昌供销公司名下的117.17亩土地被抵债过户给原告的调查报告后，要求按程序撤销原告持有的屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》，并要求该117.17亩土地应重新评估后方可依法挂牌出让。2011年5月17日，被告以屯昌供销公司名下的117.17亩土地属国有资产未重新进行价值评估、屯昌供销公司与原告签订的《和解抵债协议书》违法无效为由，作出屯府函[2011]46号《批复》。原告不服该《批复》，向海南省人民政府提出行政复议申请。2013年6月19日，海南省人民政府作出琼府复决[2011]69号《行政复议决定书》，决定维持屯府函[2011]46号《批复》。原告仍不服，遂提起行政诉讼。
本院认为，本案争议的焦点是屯昌供销公司是否属国有企业及其名下的土地是否属国有资产、屯昌供销公司以地抵债的行为是否违反法律规定以及中共屯昌县委第11届75次《常委会议纪要》同意屯昌供销公司将其名下的117.17亩土地抵债过户给原告后，屯昌供销公司和原告是否已按照相关法律规定和程序申请办理土地使用权过户手续。
关于屯昌供销公司是否属国有企业及其名下的117.17亩国有土地是否属国有资产的问题。根据被告向本院提供的屯昌供销公司的《企业法人营业执照》和《税务登记证》的记载，屯昌供销公司属全民所有制的国有企业，其名下的117.17亩土地属国有资产。原告否认屯昌供销公司的国有企业性质，但其并未能提供相反证据推翻上述《企业法人营业执照》和《税务登记证》的记载。故原告认为屯昌供销公司不属国有企业的理由不能成立。
关于屯昌供销公司以地抵债的行为是否违反法律规定以及中共屯昌县委第11届75次《常委会议纪要》同意屯昌供销公司将其名下的117.17亩土地抵债过户给原告后，屯昌供销公司和原告是否已按照相关法律规定和程序申请办理土地使用权过户手续的问题。在本院执行原告与屯昌供销公司借款合同纠纷一案中，屯昌供销公司与原告于2009年5、6月间签订了《和解抵债协议书》，屯昌供销公司同意将其名下的国有资产
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117.17亩土地转让给原告以抵偿其欠原告的借款和利息，并且协议签订后，原告已于2009年9月7日按照协议约定代屯昌供销公司偿还了其欠农民的土地款90.4万元。根据2009年5月1日施行的《企业国有资产法》第三十条、第三十一条、第三十二条的规定，屯昌供销公司可以将其名下的117.17亩土地抵偿给原告，而且中共屯昌县委也已于2010年9月29日以第11届75次《常委会议纪要》的形式认可了屯昌供销公司的抵债行为，同意屯昌供销公司按照相关法律规定和程序将其名下的117.17亩土地抵债过户给原告，故屯昌供销公司与原告签订《和解抵债协议书》并不违反法律规定。虽然屯昌供销公司和原告在签订协议时存在着将《和解抵债协议书》倒签为1999年6月20日的事实，但该《和解抵债协议书》仍不失为双方的真实意思表示。尽管屯昌供销公司依法可以将其土地抵偿给原告以清偿债务，但《企业国有资产法》第四十七条和2005年9月1日施行的《企业国有资产评估管理暂行办法》第四条、第六条、第二十条明确规定，国有企业转让重大财产时应当进行资产评估，并由国有资产监督管理机构核准，资产评估项目核准文件作为企业办理产权转让的必备文件。因此，屯昌供销公司将其名下的117.17亩土地抵偿给原告并拟过户时，应当依法对该117.17亩土地进行价值评估，并报屯昌县国有资产监督管理办公室核准。但屯昌供销公司和原告在依照中共屯昌县委第11届75次《常委会议纪要》办理该117.17亩土地使用权过户手续过程中，并没有严格按照该《常委会议纪要》的要求，依据《企业国有资产法》第四十七条和《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条的规定，对拟过户的117.17亩土地重新进行价值评估。因此，被告在屯昌供销公司和原告未对该117.17亩土地重新进行价值评估且办理土地使用权过户时缺乏资产评估项目核准文件的情况下，给原告办理土地使用权过户手续，不符合法律规定。虽然在本院执行过程中，海南立诚房地产评估有限公司受本院委托，曾于1998年3月5日对屯昌供销公司名下的117.17亩土地作出过《土地估价报告》，但截止至屯昌供销公司和原告申请办理土地使用权变更登记时，该《土地估价报告》已明显超过《企业国有资产评估管理暂行办法》第二十一条规定的期限，该《土地估价报告》已不能作为评估土地价值的依据。尽管原告申请办理土地使用权过户前，也已向税务机关缴纳了税款，但其是基于已超过有效期限的《土地估价报告》而缴纳的，因此，其缴纳税款的行为同样不能作为其申请办理土地使用权过户的合法依据。故原告主张被告依据中共屯昌县委第11届75次《常委会议纪要》给其办理屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》合法，其理由亦不能成立。
综上，被告对屯昌供销公司和原告提交的土地使用权变更登记资料未尽到谨慎审查义务，在（1997）海南经初字第47号《民事调解书》、（1998）海南法执字第3-3号《民事裁定书》和（1998）海南法执字第3-25号《执行裁定书》并未将屯昌供销公司名下的117.17亩土地抵偿给原告、海南立诚房地产评估有限公司于1998年3月5日所作的《土地估价报告》已超过有效期限、屯昌供销公司和原告未依法对拟过户的117.17亩土地重新进行价值评估的情况下，就于2010年12月16日办理土地使用权变更登记，并给原告颁发屯国用（2010）第13-00523号、第13-00524号、第13-00525号《国有土地使用证》，不符合法律规定，其颁证行为错误。为了纠正错误颁发的土地证，同时也为了防止国有资产流失，被告有权依据2008年2月1日施行的《土地登记办法》第五十八条的规定进行更正登记。故被告于2011年5月17日作出屯府函[2011]46号《批复》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，屯府函[2011]46号《批复》依法应予维持。原告诉请撤销屯府函[2011]46号《批复》的理由不能成立，不应予支持。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告屯昌县人民政府于2011年5月17日作出的屯府函[2011]46号《关于同意对沈革非所持国有土地使用证更正登记并注销土地权利证书的批复》。
案件受理费50元，由原告沈革非负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 陈 锋
审判员 吕丽霞
审判员 汪永清
二〇一三年十月十五日
书记员 李慕翥
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，判决维持。
......
《中华人民共和国企业国有资产法》
第三十条国家出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，不得损害出资人和债权人的利益。
第三十一条国有独资企业、国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定。
第三十二条国有独资企业、国有独资公司有本法第三十条所列事项的，除依照本法第三十一条和有关法律、行政法规以及企业章程的规定，由履行出资人职责的机构决定的以外，国有独资企业由企业负责人集体讨论决定，国有独资公司由董事会决定。
第四十七条国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。
《企业国有资产评估管理暂行办法》
第四条企业国有资产评估项目实行核准制和备案制。
经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准。
......
第六条企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：
（一）整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；
（二）以非货币资产对外投资；
（三）合并、分立、破产、解散；
（四）非上市公司国有股东股权比例变动；
（五）产权转让；
（六）资产转让、置换；
（七）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；
（八）以非货币资产偿还债务；
......
第二十条国有资产监督管理机构下达的资产评估项目核准文件和经国有资产监督管理机构或所出资企业备案的资产评估项目备案表是企业办理产权登记、股权设置和产权转让等相关手续的必备文件。