北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）京行终1489号
上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路17号。
法定代表人于军，区长。
委托代理人吴蕙同。
委托代理人莫洁云，北京市中洲律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘永顺，男，1943年7月21日出生。
委托代理人王秀荣，女，1950年2月26日出生。
被上诉人（一审原告）刘永珍（兼刘永顺委托代理人），女，1946年12月6日出生。
上诉人北京市海淀区人民政府因与被上诉人刘永顺、刘永珍不履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（2015）四中行初字第1098号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）于2015年10月13日对申请人刘永顺、刘永珍和被申请人北京市海淀区人民政府房屋征收办公室（以下简称海淀区征收办）作出海政复决字（2014）780号-重《行政复议决定书》（以下简称被诉决定书），主要内容为：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第十五条第一款第（六）项规定，被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。本案中，根据海淀区征收办提交的证据可以确认，刘永顺、刘永珍最迟已于2006年12月20日知道拆迁补偿协议以及其所依据的京海拆许字（2005）第80号《房屋拆迁许可证》的存在。刘永顺、刘永珍应当于最迟知道之日起六十日内申请行政复议。据此，刘永顺、刘永珍于2014年9月22日向本机关申请行政复议，已经超出了法定的申请复议时限。依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回刘永顺、刘永珍的行政复议申请。刘永顺、刘永珍不服被诉决定书，向北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求法院判决撤销被诉决定书，责令海淀区政府依法审查海淀区征收办的行政行为，重新作出复议决定。
一审法院经审理认为，《行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。上述法律规定中，“知道该具体行政行为”应指“知道该具体行政行为的内容”。本案中，被诉决定书认定刘永顺、刘永珍在2006年有关确认《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》无效的民事诉讼中，通过涉案《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》的记载，最迟已于2006年12月20日知道京海拆许字（2005）第80号《房屋拆迁许可证》的存在，并据此认为刘永顺、刘永珍申请行政复议已超过法定期限，进而作出驳回行政复议申请的决定。但海淀区政府提供的证据并不足以证明刘永顺、刘永珍当时已经知道京海拆许字（2005）第80号《房屋拆迁许可证》的内容，故被诉决定书认定刘永顺、刘永珍申请行政复议已超过法定期限，主要证据不足。此外，根据《行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。上述法律规定中，“作出”应指对外作出发生法律效力的行政复议决定。在邮寄送达，其判断标准应为在法定期限内向行政复议当事人寄出行政复议决定，而非行政复议决定书的落款日期签署于法定期限内。本案中，被诉决定书落款日期为2015年10月13日，而实际交邮日期则为2015年11月4日。海淀区政府于2015年8月30日重新启动行政复议程序后，于法定期限外向刘永顺、刘永珍邮寄被诉决定书，行政程序存在瑕疵，应予指出。综上，被诉决定书认定事实不清、主要证据不足，依法应予撤销，刘永顺、刘永珍的诉讼请求符合法律规定，应予以支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销被诉决定书，判决海淀区政府于判决生效之日起在法定期限内对刘永顺、刘永珍的行政复议申请重新作出处理。
海淀区政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决关于对刘永顺、刘永珍提起的行政复议申请是否超过法定期限的认定存在错误：第一，刘永顺、刘永珍提起行政复议的起始时间点确定应当以《行政复议法》的相关规定为准。根据《行政复议法》第九条第一款的规定，行政复议机关确定行政复议期限的起始时间点标准为“自知道该具体行政行为之日起”。而根据现行《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的相关规定，人民法院确定行政诉讼起诉期限的起始时间点标准为“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起”。一审法院关于“知道该具体行政行为”应指“知道该具体行政行为的内容”的说法，混淆了行政复议机关和人民法院的判断标准，应属错误。第二，一审法院关于对刘永顺、刘永珍未知晓“具体行政行为的内容”的认定存在错误。现行法律、法规及司法解释关于“具体行政行为的内容”并未有明确规定。“具体行政行为的内容”并不是指“该行政行为包含的全部信息”，而应当是指能够确定具体行政行为存在的关键信息。针对本案而言，《房屋拆迁许可证》包含大量信息，其中包括许可证号、拆迁人名称、拆迁项目名称、拆迁范围、拆迁期限、拆迁实施单位、发证机关名称、发证日期等内容。在这些信息中，拆迁许可证号是确定房屋拆迁行为是否存在的充分且必要条件，只要确定拆迁许可证号即可以指向一个唯一的具体行政行为，而其他信息仅起到对该具体行政行为进行特征性描述的作用。本案中《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》中记载了《房屋拆迁许可证》的许可证号、拆迁人名称、拆迁项目名称，此等信息已经属于“具体行政行为的内容”，足以证明涉案拆迁许可行政行为的存在，一审判决认定前述三项信息不属于“具体行政行为的内容”，进而认定刘永顺、刘永珍未知晓“具体行政行为的内容”，应属错误。同时，一审判决未明确指出“具体行政行为的内容”的详细判断标准，仅以海淀区政府举证不能的理由作出判决，将可能对行政复议机关日后受理行政复议申请的标准产生重大影响。第三，刘永顺、刘永珍是否知晓拆迁许可证号之外的其他信息并不影响其向复议机关或司法机关主张权利，本案显然属于刘永顺、刘永珍怠于提起复议或提起行政诉讼的情形，其复议请求或诉讼请求均不应予支持。如上所属，行政相对人或利害关系人提起行政复议的条件仅为“知道该具体行政行为”，提起行政诉讼的条件为“知道或者应当知道具体行政行为的内容”。同时，“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理”。所以，复议机关或者司法机关赋予相对人或利害关系人提起复议或诉讼的权利非常充分、条件十分宽松，但刘永顺、刘永珍未在法定期限内充分行使其权利，由此造成的不利后果应当由其自行承担。上诉人认为，无论是行政复议还是行政诉讼，不仅要考虑权利保护的价值，而且要考虑行政秩序的稳定、行政行为的效率以及公共利益的需要，不能无限期、无条件保护复议权利及诉权。据此，人民法院对于刘永顺、刘永珍的复议请求及本案的诉讼请求不应予以支持。综上所述，一审法院关于对上诉人提供的证据不足以认定刘永顺、刘永珍提出的行政复议申请已超过法定期限的认定错误，请二审法院依法维护上诉人的合法权益，故请求撤销一审判决，依法驳回刘永顺、刘永珍的全部诉讼请求。
刘永顺、刘永珍认为一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，判决公正。海淀区政府上诉的论点错误、结论错误，其论据与结论没有因果关系，应当予以驳回。第一，有关行政复议的法律和有关行政审判的法律关于权利人主张权利的起始时间点的不同，与行政复议机关和人民法院对“知道该具体行政行为”的判断标准之间，不存在因果关系。第二，海淀区政府依据海淀区征收办在重新复议过程中违反法定程序收集的证据作为被诉决定书违反了《行政复议法》第二十四条“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据”的规定，故被诉决定书作出的程序违法。第三，海淀区政府提交的《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》已被判决无效，该证据没有证明力，不能证明被上诉人知道拆迁许可行政行为的存在，更不能证明被上诉人最迟于2006年12月20日就知道海淀区建设委员会的拆迁许可行为侵犯了被上诉人的合法权益而怠于提起复议或诉讼。第四，海淀区政府作出的被诉决定书适用法律错误，其以民事判决书签发的日期作为确认被上诉人认为具体行政行为侵犯自身合法权益的最迟知道之日，以此作为提起行政复议的起始时间点，属于适用法律断章取义。第五，海淀区政府对“具体行政行为的内容”的解释及确定复议申请时限的方法于法无据。综上，海淀区政府的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回其上诉请求，维持一审判决。
本案一审举证期限内，双方当事人分别向一审法院提交了如下证据：
（一）刘永顺、刘永珍提交的证据：1、东北旺村委会证明、被诉决定书、海政复决字（2014）780号《行政复议决定书》、北京市第四中级人民法院（2015）四中行初字第384号《行政判决书》、邮单、通过信息公开获得的《房屋拆迁许可证》、登记回执及告知书；2、《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》、《北京市住宅房屋拆迁估价结果报告》、北京市第一中级人民法院函、情况说明书；3、北京市海淀区人民法院（2006）海民初字第21366号《民事判决书》；4、北京市第一中级人民法院（2006）一中民终字第16374号《民事判决书》；5、北京市海淀区人民法院（2008）海民初字第20690号《民事判决书》；6、北京市海淀区人民法院（2011）海民初字第07645号《民事判决书》；7、2014年3月12日上地派出所“110”出警单；8、照片的复印件3张；9、政府信息公开登记回执和告知书，包括：（1）海淀区住建委（2014）第42-1号-不存、第42-2号-补告，情况说明；（2）市住房城乡建设委（信）（2014）236号一回、不存；10、《依法行政申请书》；11、市住建委受理依法行政申请回单：包括：（1）信访事项受理告知单；（2）延期办理告知单；（3）市住建委信访事项答复意见书；（4）信访事项复查、复核申请须知；12、举报信。
（二）海淀区政府提交的证据：1、行政复议申请书及邮寄凭证；2、申请人提交的证据，包括房屋拆迁许可证、集体土地房屋拆迁许可证审批表、用地批复、北京市国有土地使用权出让合同、土地申请初审公告、董事会公告、黄石科技被举报报纸复印件、北京市第一中级人民法院（2006）一中民终字第16374号《民事判决书》、登记回执、政府信息公开告知书；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、行政复议答复书；5、被申请人提交的证据材料，包括拆迁许可证审批表、计委批复、建设用地规划许可证、市政府征地批复、情况说明、同意招投标手续的说明、居民拆迁自行邀请招投标的报告、拆迁人营业执照及资质证书、受托拆迁企业营业执照、资质证书及相关材料、受托评估企业营业执照、资质证书、委托评估协议书及相关材料、受托拆除企业的营业执照、资质证书、安监许可证等材料、拆迁实施方案、北京银行存款证明、资金监管回执、北京市拆迁工地环保责任书、北京市住宅拆迁货币补偿协议、说明、北京市海淀区人民法院（2006）海民初字第21366号民事判决书和（2011）海民初字第07645号民事判决书；6、被诉决定书及送达回证；7、北京市第四中级人民法院（2015）四中行初字第342号《行政判决书》、北京市高级人民法院（2015）高行终字第3135号《行政判决书》。
对于上述证据，一审法院经审查认为，刘永顺、刘永珍提供的证据1具备真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信；刘永顺、刘永珍提供的其他证据与本案被诉行政行为是否合法不具有关联性，不予采信。海淀区政府提交的证据1、2、4-6具备真实性、合法性，能够证明行政复议经历的程序，予以采信；海淀区政府提交的证据3、7与本案不具有关联性，不予采信。
上述证据材料均已随案移送本院，经审查核实，本院认为刘永顺、刘永珍提交的证据2中的《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》、证据3、证据4与本案具有关联性，应予采纳；一审法院不予采纳不当，本院应予指正。本院确认一审法院的其他认证意见正确。根据上述有效证据及双方当事人无争议的陈述，本院认定如下事实：
2014年9月22日，刘永顺、刘永珍向海淀区政府提出行政复议申请，并附相关证据材料。2014年12月22日，海淀区政府作出海政复决字（2014）780号《行政复议决定书》。刘永顺、刘永珍不服，向一审法院提起行政诉讼，该院于2015年8月14日作出（2015）四中行初字第384号《行政判决书》，判决撤销海政复决字（2014）780号《行政复议决定书》，并责令海淀区政府于判决生效之日起在法定期限内对刘永顺、刘永珍的行政复议申请重新作出处理。该判决生效后，海淀区政府于2015年8月30日重新启动行政复议程序。2015年9月1日，海淀区征收办作出《行政复议答复书》并提交相关证据材料，其中包括《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》和北京市海淀区人民法院（2006）海民初字第21366号《民事判决书》。2015年10月13日，海淀区政府作出被诉决定书。2015年11月4日，海淀区政府向刘永顺、刘永珍邮寄被诉决定书。
另查，刘永顺、刘永珍等人曾将北京中关村软件园发展有限责任公司等诉至北京市海淀区人民法院，要求确认涉案《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》无效，该协议上载有“根据《房屋拆迁许可证》京海拆许字（2005）第080号，甲方因中关村软件园土地统一开发项目建设，需要拆迁乙方在拆迁范围内海淀东北旺煤铺胡同14号所有的房屋”的内容。北京市海淀区人民法院于2006年10月20日作出（2006）海民初字第21366号民事判决，确认上述《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》无效。该案经上诉后，北京市第一中级人民法院作出（2006）一中民终字第16374号民事判决，判决驳回上诉、维持原判。
本院认为，《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议；第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，刘永顺、刘永珍不服原北京市海淀区建设委员会作出的京海拆许字（2005）第080号《房屋拆迁许可证》向海淀区政府申请行政复议，海淀区政府根据上述规定在接收刘永顺、刘永珍的申请后具有予以相应处理的法定职责。
《行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）规定，行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。本案中，海淀区征收办在参加行政复议的过程中，提交了《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》和北京市海淀区人民法院（2006）海民初字第21366号《民事判决书》，用以证明刘永顺、刘永珍最迟于2006年10月20日即上述民事判决作出之日就知道《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》及其所依据的京海拆许字（2005）第080号《房屋拆迁许可证》的存在，刘永顺、刘永珍应当自该日起六十日内提出行政复议申请，现提出申请已超出法定期限。对此，本院认为，海淀区征收办提交的上述证据能够证明刘永顺、刘永珍在2006年对《北京市住宅房屋拆迁货币补偿协议》提起确认无效的民事诉讼时，即知道京海拆许字（2005）第080号《房屋拆迁许可证》的存在，并知道该《房屋拆迁许可证》与其有关的内容。基于此，刘永顺、刘永珍当时已具备决定是否要寻求行政复议救济的条件，现其于2014年9月向海淀区政府申请行政复议，应认定其申请超过法定期限。海淀区政府据此作出被诉决定书驳回刘永顺、刘永珍的行政复议申请，认定事实清楚、适用法律正确。
《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，海淀区政府于2015年8月30日重新启动行政复议程序，于2015年10月13日作出被诉决定书，但却于2015年11月4日向刘永顺、刘永珍邮寄送达被诉决定书。上述送达被诉决定书的期限违反了上述法律规定。虽海淀区政府作出被诉决定书存在上述程序轻微违法的情况，但由于对刘永顺、刘永珍的权利不产生实际影响，故应确认其违法，但不撤销被诉决定书。刘永顺、刘永珍请求撤销被诉决定书并重新作出复议决定，不应予以支持。
综上，被诉决定书认定事实清楚、适用法律正确，但存在程序轻微违法。一审法院判决撤销被诉决定书并责令海淀区政府重新作出处理认定事实不清、适用法律错误，应予纠正。海淀区政府部分上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销北京市第四中级人民法院（2015）四中行初字第1098号行政判决；
二、确认北京市海淀区人民政府于二〇一五年十月十三日作出的海政复决字（2014）780号-重《行政复议决定书》违法；
三、驳回北京市海淀区人民政府的其他上诉请求。
一、二审案件受理费各50元，由北京市海淀区人民政府负担（一审案件受理费于本判决送达后15日内交纳，二审案件受理费已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵宇晖
代理审判员 赵世奎
代理审判员 刘英飞
二〇一六年五月十九日
书 记 员 孟雪儿