福建省泉州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽05行终122号
上诉人（原审被告）泉州市丰泽区城市管理行政执法局，住所地泉州市丰泽区云鹿路。组织机构代码：79609548－9。
法定代表人郭晓阳，局长。
委托代理人陈榕、陈宝芬，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)左起焰，男，1984年5月26日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。
被上诉人(原审原告)王宜春，男，1985年7月10日出生，汉族，住福建省南安市。
被上诉人(原审原告)郑紫经，男，1978年2月26日出生，汉族，住福建省永春县。
被上诉人(原审原告)李永里，男，1980年1月2日出生，汉族，住安徽省濉溪县。
上述四被上诉人共同委托代理人陈腾育、黄荣华，福建尚品律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)吴望火，男，1984年12月4日出生，汉族，住福建省南安市。
被上诉人(原审原告)王志凌，男，1962年9月8日出生，汉族，住福建省泉州市丰泽区。
原审第三人福建省金爵房地产开发有限公司，住所地福建省泉州市丰泽区东海中芸洲。组织机构代码：61187170-2。
法定代表人ＸＸＸ，董事长。
委托代理人罗金圳、刘清洁，福建刺桐律师事务所律师。
上诉人泉州市丰泽区城市管理行政执法局（以下简称丰泽区执法局）因被上诉人左起焰、王宜春、郑紫经、李永里、吴望火、王志凌诉其不履行法定职责一案，不服泉州市鲤城区人民法院（2015）鲤行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人丰泽区执法局的负责人陈劲文及委托代理人陈榕，被上诉人左起焰、王宜春、郑紫经、李永里的委托代理人陈腾育，原审第三人福建省金爵房地产开发有限公司的委托代理人罗金圳到庭参加诉讼。被上诉人吴望火、王志凌经本院合法传唤，没有正当理由拒不到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告左起焰、王宜春、吴望火、王志凌、郑紫经、李永里系海景花园城商业步行街部分商铺的承租人，六原告以商铺业主即第三人福建省金爵房地产开发有限公司将海景花园城的商业步行街的公共区域、走廊、过道、消防通道改造为商铺影响商家权益为由向有关部门投诉。泉州市城乡规划局于2014年10月31日向被告出具《泉州市城乡规划局关于海景花园城商业步行街有关建设事项的函》，该函载明：“经现场踏勘及核实，海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符，请你局依法予以查处。”被告于2014年11月21日、2015年11月11日通知第三人接受调查，第三人提供了一些相关材料。2015年7月17日，被告委托泉州市城乡规划勘测大队对海景国际“海商街”建筑进行测绘，标注出违建部分。2015年9月，泉州市规划勘测研究院向被告出具海景国际“海商街”的现状图，其中网格部分标注“审批时为消防通道，现为店面”。2015年9月23日，被告向泉州市消防支队丰泽大队发出《移送函》，请其“对未经消防审批的违法建筑进行治理并督促整改，排查、认定其对消防安全的影响并函复我局。”2015年10月14日，泉州市丰泽区公安消防大队向被告出具《关于海景国际“海商街”存在部分店面堵塞消防通道核查情况的复函》，载明：“测量图所示的网格部分没有占用疏散通道，不会影响安全疏散”。
原审法院认为，本案的争议焦点是：一是原告的诉讼主体资格是否适格；二是被告是否针对丰泽区海景花园城步行街涉嫌违反城乡规划管理法律法规的违法建设履行了法定职责。一、关于第一个争议焦点，被告和第三人均认为原告非海景花园城步行街的业主，公共区域是业主共有，原告的主张需全体业主共同决定，原告不具有诉讼主体资格。第三人还提出郑紫经与第三人已经经过诉讼解除租赁关系，郑紫经更不具有原告诉讼主体资格。原审法院分析认为，对于涉嫌违反城乡规划管理法律法规的违法建设的行为群众有举报、监督的权利。而且，经庭审调查，第三人和郑紫经还有租赁合同民事案件尚未经二审审理完毕，六位原告均是海景花园城步行街部分商铺的承租人。因此，关于海景花园城步行街涉及公共区域违建的问题与六位原告有利害关系。另外，被告具有在其辖区内行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为依法应主动进行处理，其法定职责不是取决于原告提出申请而行使。所以，六位原告的诉讼主体资格适格。二、关于第二个争议焦点，被告自述于2014年11月20日收到《泉州市城乡规划局关于海景花园城商业步行街有关建设事项的函》，该函载明：“经现场踏勘及核实，海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符，请你局依法予以查处。”被告称根据《福建省行政执法程序规定》第二十一条的规定进行立案前审查，被告于2014年11月21日通知第三人接受调查后直至2015年7月才委托泉州市城乡规划勘测大队对海景国际“海商街”建筑进行海景花园城步行街涉嫌违建部分的测绘，虽然后来还向消防部门发函调查以及再次通知第三人接受调查，但到本案诉讼阶段仍称处在立案前审查阶段。原审法院分析认为，《福建省行政执法程序规定》第二十一条规定：“行政执法机关对群众举报、控告或者其他机关移送、相对人交代以及通过其他渠道发现的违法事项，应进行立案前审查，符合立案条件的，应依职责权限予以立案。”立案前审查应是初步审查，除非是在立案前审查中发现有明确的证据证明无违建情况，否则应及时立案，再依照程序详细地调查。被告自收到泉州市城乡规划局发来的函后仍未进入立案后调查阶段，只针对一位原告进行了信访答复，属于未全面履行法定职责。故判令被告应在四十五日内针对丰泽区海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符的情况依照《中华人民共和国城乡规划法》和《福建省行政执法程序规定》作出处理决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：责令被告泉州市丰泽区城市管理行政执法局在本判决生效之日起四十五日内针对丰泽区海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符的情况依照《中华人民共和国城乡规划法》和《福建省行政执法程序规定》作出处理决定。一审案件受理费50元，由被告泉州市丰泽区城市管理行政执法局负担。
丰泽区执法局不服，向本院提起上诉。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉，由被上诉人承担本案的诉讼费用。事实和理由：一、被上诉人的起诉已超过法定起诉期限，应裁定驳回起诉。从被上诉人提供的《商铺租赁合同》及《情况反映》可以证明被上诉人分别在2011年至2012年期间与原审第三人签订《商铺租赁合同》，在被上诉人承租商铺时，原审第三人提供租赁的商铺即为现状商铺，被上诉人在《情况说明》中也承认在承租商铺后，发现原审第三人出租的商铺有擅自堵塞消防通道、消防门、消防梯、甚至将消防通道、消防门、消防梯作为商铺租赁给商家用以牟取不正当利益的情况，但被上诉人直至2015年10月28日才向法院提起诉讼，已超过二年的起诉期限。二、被上诉人与上诉人的行政行为并无法律上的利害关系，不具有本案原告诉讼主体资格。被上诉人虽有举报的权利，但其与上诉人履行行政行为并不存在法律上的利害关系，上诉人的行政行为并未侵犯被上诉人的合法权益。首先，本案争议建筑为海景国际花园海商街的公共区域,应为业主共有。业主共有权益受到侵害时应由业主采取诉讼代表人的方式提起诉讼或由业主共同授权业主委员会代为起诉。因此被上诉人无权以个人名义代替全体业主进行诉讼。其次，从原审第三人提供的泉州市公安消防支队《建设工程消防验收意见书》可见原审第三人公共部分的装修工程已于2013年1月8日通过消防验收合格。2015年10月1日，泉州市丰泽区公安消防大队出具的《关于海景国际“海商街”存在部分店面堵塞消防通道核查情况的复函》进一步明确海景国际海商街违建测量图所示的网格部分没有占用疏散通道，不会影响安全疏散。显然被上诉人作为商铺承租户的通行、使用及安全疏散等合法权益并未受到侵犯。三、上诉人已在履行法定职责，被上诉人起诉上诉人不履行法定职责不能成立。被上诉人举报海景国际花园海商街存在违法建设，但未明确指明违法建设的具体位置。因此，上诉人委托专业测量及图纸比对，并与其他相应部门进行联系调查，这些工作均反映了上诉人在履行法定职责，原审法院以上诉人未及时立案认定上诉人未全面履行法定职责没有事实和法律依据。
被上诉人左起焰、王宜春、郑紫经、李永里、吴望火、王志凌未提交书面答辩。
原审第三人福建省金爵房地产开发有限公司答辩称，一、涉诉海景国际花园海商街店面及配套房屋属于答辩人独家所有，被上诉人非涉诉店面的业主，其与答辩人之间的租赁合同分别已经解除或终止或被确认无效，被上诉人不具有提起本案诉讼的主体资格，应裁定驳回起诉。二、涉诉店面的部分公用区域被改造为商铺，只有其中一小部分是答辩人实施的，其他都是租户擅自实施的行为。因涉诉店面属于答辩人独家所有，故涉诉店面的公共区域也是属于答辩人独家所有。答辩人作为物权人，对其中店面的布局进行个别调整和改造，只要没有堵塞消防通道就是合法的，并不影响到规划的实施，不应该受到调查。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的起诉。
经审查，丰泽区执法局提出上诉后，原审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《福建省行政执法程序规定》第二十一条规定：“行政执法机关对群众举报、控告或者其他机关移送、相对人交代以及通过其他渠道发现的违法事项，应进行立案前审查，符合立案条件的，应依职责权限予以立案。”本案中，上诉人于2014年11月20日收到泉州市城乡规划局泉规函[2014]522号《泉州市城乡规划局关于海景花园城商业步行街有关建设事项的函》，该函载明：“经现场踏勘及核实，海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符，请你局依法予以查处。”同年11月21日，上诉人向原审第三人发出《调查通知书》。2015年7月，上诉人委托泉州市城乡规划勘测大队对海景国际“海商街”的建筑进行测绘，标注出违建部分。2015年9月，泉州市规划勘测研究院向上诉人出具海景国际“海商街”的现状图，对一层走廊的违建部分及审批时为消防通道，现为店面的位置及面积进行标注。同年9月23日，上诉人向泉州市消防支队丰泽大队发出泉丰执函[2015]60号《移送函》，请其对海景国际“海商街”未经消防审批的违法建筑进行治理并督促整改……因此，可以认定上诉人对丰泽区海景花园城商业步行街局部现状与相关规划审批图件不符的情况已完成了立案前的审查，上诉人在一审答辩时，也对该事实予以认可。但上诉人直至本案被上诉人起诉时，仍未对其已查明的上述违法事实进行立案及作出处理，属未全面履行法定职责，原审判决责令上诉人作出处理并无不当。上诉人上诉认为被上诉人不具有原告主体资格，本院经审查认为，被上诉人在提起本案诉讼时仍是海景花园城步行街商铺的承租人，其与该步行街公共区域的违建问题存在利害关系，具备本案原告主体资格。上诉人的上诉理由缺乏依据，本院不予采纳。原审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人泉州市丰泽区城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 董丽珠
代理审判员 颜智斌
代理审判员 李婉芬
二〇一七年七月二十四日
书 记 员 何淑婷
附：本判决适用的相关适用的相关法律规范
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。