山东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）鲁行终1186号上诉人（原审原告）李可强，男，1965年4月14日生，汉族，住青岛市市南区。被上诉人（原审被告）青岛市市南区人民政府，住所地青岛市宁夏路286号。法定代表人高健，区长。委托代理人毛幸海，青岛市市南区人民政府工作人员。委托代理人赵清树，山东诚功律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市市南区城市建设局，住所地青岛市宁夏路286号。法定代表人李宏建，局长。委托代理人许乃东，山东汉通律师事务所律师。上诉人李可强诉青岛市市南区人民政府（以下简称市南区政府）、青岛市市南区城市建设局（以下简称市南区城建局）未提供周转用房及行政赔偿一案，不服青岛市中级人民法院作出的(2016)鲁02行初228号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2006年12月30日，青岛市市南区房屋拆迁管理办公室为青岛市市南区城市建设管理局颁发了拆许字（2006）第2号房屋拆迁许可证。2006年12月31日，青岛市市南区房屋拆迁管理办公室发布拆迁公告，对龙口路20号地块项目的拆迁事项进行公告。原告李可强所有的龙口路20号131户房屋及其父李明扬所有的位于龙口路20号90户房屋均在该拆迁范围内。本案所涉及的房屋的所有权人未与拆迁人签订拆迁安置补偿协议，也没有对涉案房屋的拆迁安置争议申请裁决。2007年，原告所有的房屋及其父所有的房屋被拆除。2007年5月，青岛市市南区城市建设管理局将旧城改造和拆迁职责转给了被告市南区城建局。原告提起本案诉讼。原审法院认为，最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释〔2005〕9号）规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁安置补偿协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”涉案房屋拆迁时的法律依据为《城市房屋拆迁管理条例》，该条例第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”该条例第十三条规定：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”第三十一条规定：“拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。”本案中，原告要求确认被告未提供周转房违法并要求提供周转房，根据上述规定，提供周转房的义务人应为拆迁人，而被告市南区政府并非拆迁人，其不是适格被告，原告对第一被告市南区政府的起诉，应裁定予以驳回。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》的上述相关规定，提供周转用房的情形只有以下两种情况：一是拆迁人与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议，拆迁人按照协议的约定提供周转用房；二是双方就拆迁安置补偿达不成协议，一方当事人申请裁决，拆迁人根据裁决意见的相关内容提供周转用房。本案中，原告与第二被告并未订立拆迁补偿安置协议，就不存在按照拆迁安置协议提供周转房的问题；因涉案的房屋拆迁安置纠纷尚未由房屋拆迁管理部门进行裁决，亦不存在按照裁决意见提供周转房的问题。在本案所涉房屋拆迁安置纠纷未经房屋拆迁管理部门进行裁决的情况下，即在上述法定程序尚未履行完毕的情况下，原告要求确认被告未提供周转房违法并导致其损失要求赔偿的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告的起诉。与之相对应，原告所提出的临时过渡费的请求，实际上属于要求按照房屋拆迁的法律法规及政策对涉案房屋予以拆迁安置补偿，而房屋拆迁安置补偿属于房屋拆迁相关法律法规调整的内容，系房屋拆迁管理部门的职权范围，不予审查。因此原告所提出的因被告未提供周转安置房导致其包括精神抚慰金在内的损失赔偿的问题，亦不予审查评价。至于原告所提出的房租租金损失及利息问题，原审法院认为，支付租金并非拆迁补偿的法定内容，在未确认具体行政行为违法之前，对原告的本项诉讼请求，不予审查。此外，需要指出的是，原告的父亲李明扬已经去世，其房屋拆迁安置补偿的相关权益亦应由其权利义务承受人按照法定程序来行使及享有，原告所提交的证据尚不足以证实其是唯一的权利主体，但鉴于本案应裁定驳回原告的起诉，对其他权利主体的实体权利义务未产生影响，且为避免讼累及节约诉讼成本，不再在本案中追加相关当事人。综上，原告所提出的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，裁定驳回原告李可强的起诉。上诉人李可强不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定；改判支持上诉人行政起诉状中的全部诉讼请求；改判支持上诉人行政赔偿请求的全部诉讼请求；判令二被上诉人承担一、二审诉讼费。理由如下：1、原审法院裁定认定事实错误。原审法院裁定查明未申请行政裁决事实不清，本案市南区城建局和上诉人都有权申请裁决，原审法院只查明上诉人未申请裁决，未查明市南区城建局未申请裁决，偏袒被上诉人。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》相关规定，被上诉人未经行政裁决，即对上诉人未提供周转用房就实施行政强制拆迁违法。原审法院认定市南区政府不是本案适格被告错误，市南区城建局受市南区政府委托，组织拆迁工作，市南区政府是本案适格被告。原审法院裁定认为提供周转房只有两种情况错误，在行政强制拆迁前，拆迁人、房屋拆迁管理部门、房屋所在地的市、县人民政府必须依据法律法规向被拆迁人提供周转用房。原审法院裁定未认定上诉人是龙口路20号90户房屋适格原告错误，根据行政诉讼法及国家赔偿法相关规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼，受害的公民死亡，其继承人和其他有抚养关系的亲属有权要求赔偿。原审法院裁定查明市南区城建局依法取得房屋拆迁许可证的事实错误。市南区城建局违法取得拆迁许可证，两被上诉人实施的拆迁行为是违法行政行为。2、原审法院裁定适用法律法规规章错误。原审法院裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项、《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》法释[2005]9号审理本案是错误的。3、原审法院裁定证据缺失，对经过庭审质证的原被告证据均不予认证、采信，裁定没有证据支持。4、原审法院裁定审判程序违法。原审法院裁定遗漏了上诉人行政起诉状中第一、二项诉讼请求，即“一、请求判决确认市南区政府违反法律法规禁止性规定，行政强制拆迁李明扬所有位于龙口路20号90户房屋和李可强所有位于龙口路20号131户房屋，未提供周转用房的具体行政行为违法”、“二、请求判决确认市南区城建局违反法律法规禁止性规定，行政强制拆迁李明扬所有位于龙口路20号90户房屋和李可强所有位于龙口路20号131户房屋，未提供周转用房的具体行政行为违法”。提供周转用房是上诉人的第三项诉讼请求，该项诉讼请求是在第一二项诉讼请求被确认违法后的补救措施，原审法院改变了上诉人的主要诉讼请求，改变了上诉人的诉讼本意。被上诉人市南区政府向本院提交书面答辩意见称，1、原审裁定并未遗漏上诉人的诉讼请求。原审法院裁定已经明确记载了上诉人的诉讼请求，而且说明了庭审中上诉人进一步明确其请求，并分析了有关诉讼请求不属于法院受理范围，最终作出驳回起诉的裁定，不存在遗漏诉讼请求的问题。2、原审法院从未改变过被上诉人的重要诉讼请求，其在上诉状中提到的改变诉讼请求系对原审裁定理解有误。原审中由于上诉人诉状表述存在歧义，原审法院要求上诉人进一步明确请求，上诉人当庭明确其并未针对强拆程序的合法性提起诉讼，而是仅就强拆程序中没有提供周转用房的行为请求确认违法，原审法院驳回其起诉并无不妥。3、原审法院查明上诉人没有申请裁决与事实相符，不存在事实不清的问题。由于上诉人只针对未提供周转用房的行为提起诉讼，无论是上诉人没有申请裁决还是拆迁人没有申请裁决，均不影响驳回起诉的结果，原审法院认定事实并无不妥。4、关于被上诉人市南区政府不是适格被告问题，由于本案中市南区政府不是拆迁人，但是拆迁补偿主体必然应当是拆迁人，而上诉人只针对未提供周转用房的行为提起诉讼，故法院驳回上诉人对市南区政府的起诉并无不当。5、上诉人主张被上诉人应当提供周转用房的观点没有法律依据，其在上诉状中引用的依据得不出上诉人所主张的观点。6、本案确不属于行政诉讼受案范围。上诉人只针对未提供周转用房的行为提起诉讼，其诉讼请求本质仍然是安置补偿的争议，根据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起诉讼人民法院用否受理问题的批复》（法释[2005]9号）规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁安置补偿协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》规定向有关部门申请裁决”，原审法院据此驳回起诉并无不当。7、行政赔偿以行政违法且原告、被告主体均适格为前提，上诉人的其他诉讼请求，法院已经在判决理由部分进行了详细分析，并作出不予审查的结论并无不当。8、拆迁许可是否合法属于单独的诉，上诉人在一审中未对此提出诉讼请求，原审法院不进行相关认定并无不当。9、本案已超过法定起诉期限。本案强制拆除行为发生在2007年，距今已经十年，即使上诉人针对强制拆除行为提起诉讼也已经超过起诉期限，也应依法驳回起诉。综上所述，请求人民法院依法驳回上诉。被上诉人市南区城建局向本院提交书面答辩意见称，1、原审法院裁定认定事实清楚、正确。原审法院裁定查明“本案所涉及的房屋所有权人未与拆迁人签订拆迁安置补偿协议，也没有对涉案房屋的拆迁安置争议申请裁决”及“提供周转用房只有两种情况”事实清楚正确。根据《城市房屋拆迁管理条例》及《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》相关规定，拆迁人提供周转用房的情形：一是拆迁人与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议，拆迁人按照协议的约定提供周转用房；二是拆迁人与被拆迁人就拆迁安置补偿达不成协议，一方当事人申请裁决，拆迁人根据裁决意见的相关内容提供周转用房，本案上诉人既未与被上诉人签订拆迁安置补偿协议，也没有对涉案房屋的拆迁争议申请裁决，被上诉人未收到涉案房屋的相关裁决意见，因此被上诉人没有义务向上诉人提供周转用房。原审法院裁定认为“在本案所涉房屋拆迁安置纠纷未经房屋拆迁管理部门进行裁决的情况下，即在上述法定程序尚未履行完毕的情况下，原告要求确认被告未提供周转房违法并导致其损失要求赔偿的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回原告的起诉。……支付租金并非拆迁补偿的法定内容，在未确认具体行政行为违法之前，对原告的本项诉讼请求，本院也不予审查”正确。原审法院裁定认为“原告提供的证据尚不足以证实其是龙口路20号90户房屋的唯一权利主体”正确，龙口路20号90户房屋产权人为上诉人的父亲李明扬，李明扬已经去世，其房屋拆迁安置补偿的相关权益应由其权利义务承受人按照法定程序来行使及享有。上诉人既不是龙口路20号90户房屋的产权人，也无证据证明是龙口路20号90户房屋的唯一继承人，因此原审法院认定正确。2、原审法院裁定适用法律法规正确。3、上诉人主张“一审裁定证据缺失，没有证据支持”没有任何事实和法律依据。4、上诉人主张“原审裁定审判程序违法”没有事实和法律依据。庭审中上诉人明确告知法庭强制拆迁行为是否违法其会另案起诉，本次起诉的诉讼请求是要求确认市南区政府和市南区城建局未提供周转用房的行政行为违法，因此，原审裁定既未遗漏上诉人的诉讼请求，也未改变上诉人的重要诉讼请求。5、上诉人的起诉已超过起诉期限，依法应予驳回。根据上诉人在行政起诉状中自认的事实，即便提供周转用房是可诉的行政行为，上诉人对没有提供周转用房一直是清楚的，其起诉早已经超过了法定起诉期限，应予驳回。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据已经原审法院庭审质证，二审中各方当事人均未向本院提交新证据，经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。本院认为，本案审理的重点的是原审法院作出的裁定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，审判程序是否合法。一、原审法院审理程序问题。上诉人上诉称原审法院遗漏其诉讼请求，改变其诉讼本意。经审查，上诉人在原审庭审中，向原审法院明确本案的诉讼请求是确认未提供周转用房行政行为违法，对于强拆行为违法，将另案提起诉讼。根据行政诉讼法及相关司法解释规定，行政诉讼应当有具体的诉讼请求，可以根据具体案情提出符合法定类别的一项或多项诉讼请求，但是不能针对不同类别的多种行政行为在同一诉中提出。本案上诉人针对强制拆迁、未提供周转用房等多种行为在同一诉中提出显然不符合法律规定。原审庭审中，上诉人已经明确本案只针对未提供周转用房行为起诉，因此，原审法院针对上诉人变更后的诉讼请求进行审理并无不当，上诉人关于原审法院遗漏诉讼请求，改变其诉讼本意的主张，缺乏事实及法律依据。根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》第三十一条规定，提供周转用房的义务人是拆迁人，并非被上诉人市南区政府，因上诉人起诉提供周转用房行政行为，故市南区政府不是本诉讼的适格被告，原审法院裁定驳回上诉人对被上诉人市南区政府的起诉并无不当。二、原审法院裁定认定事实问题。根据当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，拆迁人与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议或达不成补偿安置协议申请裁决，应当按照协议约定或行政裁决意见内容提供周转用房。本案中，上诉人与拆迁人之间并未签订拆迁安置补偿协议，对涉案房屋拆迁安置争议亦未经过房屋拆迁管理部门裁决。上诉人要求确认被上诉人未提供周转用房违法并赔偿其损失的诉讼请求，没有基础的事实依据，不属于行政诉讼受案范围，原审法院裁定驳回起诉并无不当。关于上诉人提出的，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，应提交向被拆迁人提供安置用房、周转用房权属证明等资料，拆迁人、房屋拆迁管理部门、房屋所在地的市、县政府应当提供周转用房的上诉理由。由于本条规定的房屋拆迁管理部门申请强制拆迁是作出行政裁决后的法定程序，本案房屋拆迁安置争议尚未进行裁决，法定程序没有履行完毕，不具备适用上述规定的条件。关于上诉人提出的，原审裁定未查明上诉人和市南区城建局均未申请裁决的上诉理由。因提供周转用房的前提是在未达成补偿协议的情况下申请行政裁决，原审法院对各方是否均未申请裁决的审查，并不影响涉案房屋拆迁补偿安置争议没有经过裁决的事实认定。关于上诉人提出的，原审裁定查明市南区城建局依法取得房屋拆迁许可证的事实错误，市南区城建局违法取得房屋拆迁许可证的主张。原审法院查明的事实是2006年12月30日，青岛市市南区房屋拆迁管理办公室为市南区城建局颁发了拆许字（2006）第2号房屋拆迁许可证，仅是对市南区城建局取得拆迁许可事实的客观描述，并非对市南区建设局取得房屋拆迁许可证合法性的认定。上诉人认为市南区城建局违法取得拆迁许可系其他法律关系，不属于本案审查范围。三、原审法院裁定法律适用问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的”，本案起诉不属于人民法院受案范围，上诉人错列市南区政府为被告且拒绝变更，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 山 莹审判员 韩 勇审判员 孙晓峰二〇一七年十二月五日书记员 孟 真