江苏省涟水县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）苏0826行初15号
原告徐正权，男，1974年8月7日生，汉族，农民，住涟水县。
委托代理人孙玉美，女，1946年1月8日生，汉族，农民，住涟水县。（系原告母亲）
委托代理人濮青之，江苏律轩律师事务所律师。
被告涟水县岔庙镇人民政府，住所地在涟水县岔庙镇岔庙街。
法定代表人嵇晓海，镇长。
委托代理人别同祥，该镇工作人员。
委托代理人魏家巍，江苏龙俊律师事务所律师。
被告涟水县人民政府，住所地在涟水县涟城镇红日大道18号。
法定代表人时勇，县长。
委托代理人孙晓雨、张黎明，该政府工作人员。
原告徐正权不服被告涟水县岔庙镇人民政府行政答复及被告涟水县人民政府行政复议一案，于2018年3月13日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月26日公开开庭审理了本案。原告徐正权委托代理人孙玉美、濮青之、被告涟水县岔庙镇人民政府委托代理人别同祥、魏家巍、被告涟水县人民政府委托代理人孙晓雨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告涟水县岔庙镇人民政府于2017年12月4日作出《关于徐正权要求对承包土地确权登记发证的答复意见》，主要内容：《农村土地承包法》第二十一条规定：发包方应当与承包方签订书面承包合同。第二十二条规定：承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。1998年二轮承包以来，你和徐某乙争议的1.7亩土地（地块名称为农渠南（西）1.1亩，四至为东：沟，西：田埂，南：徐某甲，北：排水沟；农渠南（东）0.6亩，四至为东：路，西：田埂，南：徐某丙，北：徐某甲）与发包方义河村委会没有签订农村土地承包合同，虽然1999年开始你一直实际耕种经营，但没有形成合法的土地家庭承包关系。故你要求对这1.7亩土地进行登记确权发证无事实和法律依据，不予支持。被告涟水县人民政府于2018年2月22日作出[2017]涟政行复字第37号《行政复议决定书》，维持了岔庙镇人民政府的答复意见。
原告徐正权诉称，1998年9月30日，岔庙镇义河村委会将原来徐某乙家承包的一轮到期主动不包的2.4亩土地发包给原告，与原告签订了承包合同，承包期限为1998年9月30日至2028年9月30日。2005年9月30日涟水县人民政府向原告核发《农村土地承包经营权证》。2016年、2017年原告多次请求岔庙镇人民政府对上述土地办理确权登记换发新证，岔庙镇政府却以义河村委会没有与原告签订土地承包合同为由，不支持原告的请求。原告向县政府申请复议，县政府维持了镇政府的答复意见。原告认为，被告镇政府的答复意见没有事实和法律依据，损害了原告权益，县政府予以维持亦是错误的，故请求人民法院依法撤销岔庙镇政府《关于徐正兵要求对承包土地确权登记发证的答复意见》和[2017]涟政行复字第37号《行政复议决定书》，责令被告岔庙镇人民政府为原告办理确权登记换发新证。
原告为证明自己的主张，庭审中向法庭提供了下列证据：1、岔庙镇政府2017年12月4日作出的《关于徐正权要求对承包土地确权登记发证的答复意见》；2、2018年2月22日县政府作出的[2017]涟政行复字第37号《行政复议决定书》；3、2005年孙玉美、徐正兵、徐正权的《农村土地承包经营权证》；4、徐正兵、徐正权的《农村土地承包经营权证》登记簿；5、（2014）涟民初字第1671号民事判决书；6、（2014）涟民初字第1764号民事判决书；7、（2017）苏0826行初12号行政判决书。
对原告提供的证据，被告岔庙镇政府质证意见为对其真实性不表异议，但本次发证是以与发包方存在有效合同为依据换发新证的，登记簿上登记的土地四至与实际不符，村里认为是属于有争议的地块，所以暂未向上申报换发新证，对三份判决书不表异议。被告县政府同意镇政府的质证意见。
被告涟水县岔庙镇人民政府辩称，一、徐正权直接向岔庙镇政府申请土地发证没有法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条、第二十五条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第七条的规定，对农村土地承包经营权证的确权颁证，应当由承包经营户与土地发包方签订土地承包合同，并由土地发包方提交申报材料给乡（镇）人民政府，乡（镇）人民政府对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面材料；申请不符合规定的，应在15个工作日内补正。被告没有收到有关原告在本案中涉及的土地颁证的材料，也就不存在履行初审的法定职责，有权发证的机构应为县级以上人民政府。二、原告诉称的1.7亩土地和徐某乙存在承包经营权纠纷，现义河村委会就争议地也没有与原告签订承包合同，根据农村土地承包法的规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。故原告的申请没有事实依据。综上，被告的答复意见符合法律规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告岔庙镇人民政府法定期限内向本院提供下列证据、依据：
1、2016年11月3日孙玉美向被告递交的关于第三次请求土地确权申请书（签名为徐正兵、徐正权），证明被告依原告的申请作出答复；2、《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第二十二条、第二十三条、第二十五条及《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第七条，法律依据证明被告无权确权发证，原告的申请不应得到支持。
对岔庙镇政府提供的证据，原告质证意见为根据该申请书被告镇政府作出的处理意见已被涟水县人民法院（2017）苏0826行初12号行政判决书予以撤销，被告2017年12月4日的答复意见是12号判决书生效后，原告重新申请镇政府作出的，原告没有要求镇政府确权，只是要求被告登记换发新证。被告县政府对岔庙镇政府的证据和法律依据均不表异议。
被告涟水县人民政府辩称，一、本案基本事实，已经由涟水县岔庙镇人民政府在行政处理程序中调查清楚。二、岔庙镇政府作出的答复意见符合实际情况，符合农村土地承包政策和法律规定，县政府在复议程序中应当予以维持。三、本案行政复议程序合法，县政府经过受理审批、通知被申请人答复、被申请人作出书面答复并提交证据依据、经复议机关审查，报请审批、作出复议决定、送达当事人，所有程序符合行政复议法规定。县政府作出的复议决定，合法有据，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告涟水县人民政府法定期限内向本院提供下列证据：
1、[2017]涟政行复字第37号行政复议决定书；2、2017年12月11日复议申请书及邮寄该申请书的EMS快递单；3、2018年1月19日《再次请求撤销岔庙镇政府给我答复意见的申请书》；4、原告复议程序中提供的证据：（1）岔庙镇政府2017年12月4日作出的《关于徐正权要求对承包土地确权登记发证的答复意见》；（2）2016年8月19日[2016]岔政撤字第1号行政决定书；（3）2017年水费、保险费明细表；（4）1999年度孙玉美农民负担监督卡；（5）1999年7月12日收款收据及专用票据；（6）2003年度徐正权农民负担监督卡；（7）1999年5月1日涟水县粮食定购任务通知书及2005年12月6日收徐正权的河工款票据；（8）2005年徐正权土地承包经营权证登记簿；（9）2005年徐正权土地承包经营权证复印件；（10）孙玉美转抄件：2017年5月29日与徐某甲的谈话记录；（11）1998年度应承担费用和劳务单；（12）孙玉美制作的四至信息汇总表；（13）2016年4月26日岔政农地处字[2016]02号农村土地承包经营权纠纷处理意见书；（14）岔政农地处字[2016]03号农村土地承包经营权纠纷处理意见书；（15）孙玉美转抄件：义河村东徐组渠南地块记录；（16）孙玉美自绘图两张；（17）（2017）苏0826行初12号行政判决书；（18）（2015）淮中民终字第01801号民事判决书；5、岔庙镇政府复议程序中提供的证据：（1）2016年9月11日徐正兵、徐正权第三次请求土地确权申请书（11月3日由孙玉美递交镇政府）；（2）（2014）淮涟民初字第438号民事裁定书；（3）2005年9月17日徐正权《农村土地承包经营权证》登记簿；（4）义河村东徐组渠南农户承包地分布示意图，义河村东徐组农渠北农户承包地分布示意图；（5）义河村委会2017年6月10日《关于徐正兵、徐正权农村承包土地确权登记的情况说明》；6、2017年12月25日行政复议申请受理审查审批表；7、2017年12月27日提出行政复议答复通知书及送达回证；8、2017年12月29日岔庙镇政府行政复议答复书；9、2018年2月7日[2017]涟政行复字第37号行政复议案件材料查阅登记表；10、2018年2月22日[2017]涟政行复字第37号行政复议案件有关事项报批表；11、送达回证及邮政快递单两份。法律依据：《行政复议法》第二十八条、《行政复议法实施条例》第四十八条。上述证据、依据证明行政复议程序合法，行政复议决定合法有据。
对县政府提供的证据，原告质证对复议程序中原告提供的证据均予以认可，对岔庙镇政提供的证据认为与本案无关联性，对复议机关复议程序的合法性无异议，但对复议结果不予认可。岔庙镇政府对县政府的证据、依据均无异议。
经庭审举证、质证，本院对原、被告所举证据作如下确认：
原告举证1、2及县政府举证1是本案被诉行政行为，不作证据使用；原告举证3、4结合本院（2014）淮涟民初字第438号民事裁定书，可以认定证书中地块登记存在四至不清、亩数不准情况；原告举证5、6、7是生效判决，效力予以确认；被告镇政府举证1能够证明原告曾向镇政府提出确权换发新证的申请；被告县政府所举证据仅能证明复议机关复议程序的合法性。
经审理查明，1998年秋原告母亲孙玉美与同组村民徐某乙口头协商，徐某乙将约4.3亩承包地（地块位于义河村农渠南、农渠北）转给孙玉美户耕种。2003年孙玉美与徐正兵、徐正权分户，孙玉美将从徐某乙户转来的土地分给徐正兵、徐正权耕种。2005年徐正兵、徐正权取得《农村土地承包经营权证》，但证书中登记的地块存在四至不清、亩数不准情况。
2014年1月徐某乙强行耕种徐正权在农渠南的土地，并实际占有至今。为此，徐正权于2014年8月向本院提起民事诉讼，本院于2015年6月20日作出（2014）涟民初字第1764号民事判决书，判决徐某乙将强行耕种的土地返还徐正权，该判决现已生效。2015年、2016年孙玉美、徐正兵、徐正权多次向岔庙镇政府申请确权，要求处理争议地经营权纠纷，岔庙镇政府亦作出两份处理意见，但都因存在问题自行撤销或被法院撤销。2017年12月4日岔庙镇政府再次作出《关于徐正权要求对承包土地确权登记发证的答复意见》，徐正权不服，向县政府申请复议。被告涟水县人民政府于2018年2月22日作出[2017]涟政行复字第37号《行政复议决定书》，维持了岔庙镇人民政府的答复意见。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：因土地承包经营权发生争议的，双方当事人可以通过协商解决，也可请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请解决，也可直接向人民法院起诉。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定：农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。本案原告与徐某乙发生土地承包经营权争议，已向本院提起民事诉讼，本院作出的判决已发生法律效力。但法律并未规定乡（镇）人民政府可以就农村土地承包经营权争议作出确权决定，故原告要求被告岔庙镇政府对承包土地经营权进行确权没有法律依据。
《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级以上人民政府才具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的职权。
《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。据此，土地承包经营合同系基于发包方（村委会或村民小组）与承包方（村民）双方之间真实意思表示而签订，政府部门并无干涉土地发包、承包等相关民事活动的职权。
《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，徐正兵户若认为其应当取得涉案土地的农村土地承包经营权证，则应先与土地发包方签订土地承包合同，并要求发包方按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定提交申报材料，先报镇政府进行审核，材料符合规定的，再报县政府审核确权颁证。现原告尚未与所在村民委员会或村民组签订涉案土地承包合同，径行要求岔庙镇政府直接确权换发新证，没有法律依据。综上，原告要求撤销岔庙镇政府《关于徐正权要求对承包土地确权登记发证的答复意见》和[2017]涟政行复字第37号《行政复议决定书》，责令被告岔庙镇人民政府为原告办理确权登记换发新证的诉请，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决如下：
驳回原告徐正权的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省淮安市中级人民法院。同时根据《诉讼费用缴纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费。（开户行：中国银行股份有限公司淮安城中支行，账号：62×××93）
审 判 长 张 云
人民陪审员 孙 洁
人民陪审员 方丽丽
二〇一八年五月二十四日
书 记 员 吴卫苹