浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行初字第2号
原告永嘉县岩头镇碎坑村民委员会。
负责人郑银平。
委托代理人姜旭日。
被告温州市人民政府。
法定代表人陈金彪。
委托代理人张红戈。
委托代理人夏锋平。
原告永嘉县岩头镇碎坑村民委员会诉温州市人民政府林业行政复议一案，于2013年12月5日向本院提起行政诉讼。本院于2013年12月27日受理后，依法组成合议庭，于2014年2月20日公开开庭进行了审理。原告永嘉县岩头镇碎坑村民委员会的委托代理人姜旭日、被告温州市人民政府的委托代理人张红戈、夏锋平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告温州市人民政府根据原告永嘉县岩头镇碎坑村民委员会的申请，于2013年11月19日作出温政行复（2013）70号行政复议决定，查明：争议林地坐落于永嘉县岩头镇季家山村中炉自然村，小地名为“中炉山”，林地面积为1460亩，东至东元塘凹起沿东元塘湾当湾直下至水坑，再以水坑沿中路外湾岩彭湾当湾直上至降峰，南至降峰至大湾凹头，西至大湾凹头起直下底牛角湾当湾直下至水坑，再沿水坑至下西湾口中，经下西湾、上西湾当湾直上至三堂元凹，北至三堂元凹起向东沿降峰至东元塘凹。2013年5月27日，申请人就“中炉山”林地所有权向永嘉县林业局提出发放权证申请。永嘉县林业局接到该申请后，对“中炉山”范围进行了调查和勘界。2013年8月28日，永嘉县林权管理服务中心在岩头镇政府公开栏和申请人村公开栏内对勘界结果进行公告，公告期间为2013年8月28日至2013年9月27日。2013年9月11日，申请人以被申请人不履行法定职责为由向本机关申请行政复议。另查明：2013年10月10日，永嘉县林业局以中炉自然村隶属于岩头镇季家山村，申请人村作为“中炉山”山场林权初始登记申请单位主体不合法、不符合林权登记要求为由，作出了永林登不受字（2013）第002号不予受理决定。温州市人民政府认为：《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，集体所有的森林、林木和林地，由县经以上政府登记造册，发放证书。《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定，县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。第九条规定，登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查，认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。因此，申请人向永嘉县林业局提出发放权证申请后，在该局未作出是否予以受理决定前，被申请人没有登记造册、发放证书的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。
被告温州市人民政府在举证期限内提供了以下证据：1.行政复议申请书；2.原告法定代表人身份证件；3.授权委托书；4.发证权证申请书；5.发证权证申请书寄送单；6.原告寄送复议申请材料的EMS单据；7.补正行政复议申请材料通知书；8.补正通知书送达回执；9.申请人邮寄的补正复议申请材料EMS单据；10.行政复议证据材料清单；11.浙江十阳事务所函；12.律师执业证件及身份证明；13.补正材料清单；14.要求人民政府维护我村山场权业的报告；15.永嘉县人民群众来信（访）转办单；16.谈话笔录；17.座谈会笔录；18.关于表山乡碎坑村与中炉自然村为“中炉山”山场纠纷的调查报告；19.山场纠纷示意图；20.协议书；21.处理裁定；上述证据1－21，用以证明原告于2013年5月27日向永嘉县林业局提出发放权证申请，于2013年8月30日向市法制办提出行政复议申请，经补正通知后市法制办于2013年9月10日收到原告复议申请的所有材料。22.立案审批表；23.行政复议答复通知书；24.送达回执，证据22－24用以证明被告于2013年9月15日受理原告提出的行政复议申请并通知永嘉县人民政府作出答复。25.永嘉县人民政府行政复议答复书；26.永嘉县人民政府答复时提交的证据目录；27.勘界公示；28.勘界公示照片；29，勘界公示照片拍摄时间；30.《浙江省政府关于永嘉县部分行政区划调整的批复》（浙政函（2011）155号）；31.《关于“中炉山”山林权属纠纷的处理决定》（永政发（1990）42号）；32.永嘉县岩头镇政府出具的证明；33.《林权登记申请不予受理决定书》（永林登不受字（2013）第002号），证据25-33用以证明永嘉县林业局收到原告申请后对“中炉山”范围进行调查和勘界，并对勘界结果进行公告；争议林地“中炉山”的四至；“中炉山”座落于中炉自然村，该村隶属于季家山村；原告提起行政复议时，永嘉县林业局仍在对原告的发放权证申请进行审查，尚未作出是否受理的决定；永嘉县林业局于2013年10月10日对原告发放权证申请作出不予受理决定。34.延长行政复议审理审批表；35.结案审批表；36.行政复议决定书；37.送达回执，证据34-37用以证明被告依法作出行政复议决定并送达各当事人。温州市人民政府提供《中华人民共和国森林法》第三条第二款、《林木和林地权属登记管理办法》第二条、第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项作为被诉行政复议决定的法律依据。
原告永嘉县岩头镇碎坑村民委员会诉称：1.被告改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据，其作出的行政复议决定错误。被诉行政复议决定关于“争议林地坐落于永嘉县岩头镇季家山村中炉自然村”的认定与永嘉县岩头镇表山社区管理委员会出具的书面证明情况不符，中炉自然村建制一直归原告管辖，表山社区前身为表山乡人民政府，对中炉自然村的管辖归属结论最具有权威性。被诉行政复议决定认定“2013年8月28日，永嘉县林权管理服务中心在岩头镇政府公开栏和申请人村公开栏内对勘界结果进行公告，公告期间为2013年8月28日至2013年9月27日”，该认定与永嘉县林业局于2013年11月20日上午才赴原告所在表山社区作专题调查情况不符。在复议机关办理行政复议案件期间，永嘉县林业局作出不予受理发证申请决定并不影响行政复议案件的审理。2.被告在行政复议决定书中改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响。原告是“中炉山”范围林地和林木的所有权人，永嘉县人民政府应依法发证给原告。被告一方面认定永嘉县人民政府分别受理了原告和季家山村的发证申请，相关办理发证的职能部门开展了相应工作，另一方面又认为“申请人向永嘉县林业局提出发放权证申请后，在该局未作出是否予以受理决定前，被申请人没有登记造册、发放证书的法定职责。”从原告申请发证时起至原告提起行政复议申请时已有三个半月，永嘉县人民政府既没有发证给原告，也不向原告作出任何处理决定，违反《林木和林地权属登记管理办法》的相关规定。综上，请求撤销被诉行政复议决定，并责令被告重作。
原告永嘉县岩头镇碎坑村民委员会在举证期限内提供了以下证据：1.行政复议决定书，用以证明本案被诉具体行政行为；2.发放权证申请书、报告，用以证明原告已申请发放权证；3.碎坑村中炉山场归回协议书，用以证明原告对中炉山场一直享有管理权；4.邮件签收凭证，用以证明复议机关于2014年11月24日送达行政复议决定书；5.不予受理决定书，用以证明登记办证机关在行政复议期间作出不予受理决定书；6.政府信息公开决定书，用以证明《永嘉县地名志》不能用作林权登记依据；7.调查报告，用以证明中炉山场属于原告所有；8.表山社区证明，用以证明中炉自然村由原告村民经营管理。9.地图，用以证明中炉自然村紧邻原告村。
被告温州市人民政府辩称：原告称“被告改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据”与事实不符，原告以永嘉县人民政府未向其颁发林地、林木权属证书为由提起行政复议，即永嘉县人民政府当时并未作出任何具体行政行为，被告也就不存在改变原具体行政行为所认定的主要事实和依据。表山社区管理委员会出具的证明内容与上级文件存在抵触，应属无效。原告所称的永嘉县林业局于2013年11月20日赴表山社区进行调查与被告认定的事实并不矛盾。被告并未认定永嘉县人民政府分别受理了原告和季家山两村的发证申请。因此，原告起诉状中罗列的事实与理由没有事实与法律根据。被诉行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，请求依法予以维持。
经庭审质证，本院对双方当事人提供的证据认证如下：1.被告提供的以上证据，原告对其真实性均无异议，本院予以采信，作为认定本案相关事实的依据；2.原告提供的证据1、4、5、7及证据2中的发放权证申请书与被告提供的以上证据相同，亦予采信，其他证据与本案缺乏关联性，不予采纳。
根据以上采信的证据并结合当事人的陈述，本院确认以下事实：2013年5月27日，原告就“中炉山”林地所有权向永嘉县林业局提出发放权证申请。永嘉县林业局接到该申请后，对“中炉山”范围进行了调查和勘界。2013年8月28日，永嘉县林权管理服务中心在岩头镇政府公开栏和申请人村公开栏内对勘界结果进行公告，公告期间为2013年8月28日至2013年9月27日。2013年9月11日，原告向被告申请行政复议，请求责令永嘉县人民政府为其颁发其所辖“中炉山”范围林地、林木所有权权属证书。被告于2013年11月19日作出被诉行政复议决定。2013年10月10日，永嘉县林业局以中炉自然村隶属于岩头镇季家山村，原告作为“中炉山”山场林权初始登记申请单位主体不合法、不符合林权登记要求为由，作出了永林登不受字（2013）第002号不予受理决定。
本院认为：《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定：“集体所有的森林、林木和林地，由县经以上政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”《林木和林地权属登记管理办法》第二条规定：“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责……”该办法第九条规定：“登记机关应当对林权权利人提交的申请登记材料进行初步审查，认为林权权利人提交的申请材料符合森林法及其实施条例以及本办法规定的，应当予以受理；认为不符合规定的，应当说明不受理的理由或者要求林权权利人补充材料。”可见，县级以上林业主管部门负有法律法规授予的林权登记申请的受理职责，该职责并不属于县级以上政府造册发证的内部程序。本案中，永嘉县林业局收到原告的发放权证申请后，虽然对“中炉山”范围进行了调查、勘查及公告，但是尚未作出是否予以受理决定，原告认为永嘉县林业局的以上行为表明已受理该申请，缺乏法律依据。原告于2013年9月11日申请行政复议的请求为责令永嘉县人民政府为其颁发所辖“中炉山”范围林地、林木所有权权属证书，此时永嘉县林业局尚未作出是否予以受理决定，更未报请永嘉县人民政府审批颁证，原告要求永嘉县人民政府履行登记造册、发放证书职责，缺乏事实根据。被告以此为由驳回其复议申请，并无不当。原告诉称被诉行政复议决定改变了原具体行政行为，但至其提起行政复议时，永嘉县人民政府针对该颁证申请未作出任何具体行政行为，该理由不成立。由于被诉行政复议并未涉及原告所申请“中炉山”林权的实体审查，故本院对该“中炉山”林地的坐落、面积和四至不予确认。综上，原告要求撤销被诉行政复议决定及责令被告重新作出复议决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告永嘉县岩头镇碎坑村民委员会的诉讼请求。
本案受理费50元，由永嘉县岩头镇碎坑村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费50元，款汇浙江省高级人民法院，户名：浙江省财政厅非税收入结算分户，账号：39×××01，开户行：中国农业银行西湖支行。逾期按自动撤回上诉处理。
审 判 长 许旭东
审 判 员 苏子文
人民陪审员 林海霞
二〇一四年三月六日
书 记 员 李颖颖