山东省枣庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁04行终73号
上诉人（原审原告）石理国，男，汉族，1965年6月28日出生，住枣庄市薛城区，
被上诉人（原审被告）枣庄市薛城区陶庄镇人民政府。住所地薛城区陶庄镇陶山路*号。统一社会信用代码：11370403004244133Q。
法定代表人王立波，镇长。
委托代理人殷召水，山东薛国律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）枣庄市薛城区陶庄镇左村村民委员会。住所地薛城区陶庄镇左村。
法定代表人种道良，主任。
上诉人石理国因与被上诉人枣庄市薛城区陶庄镇人民政府（以下简称陶庄镇政府）、被上诉人枣庄市薛城区陶庄镇左村村民委员会（以下简称左村村委会）确认协议无效一案，不服枣庄市薛城区人民法院（2017）鲁0403行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：原告石理国在位于枣庄市薛城区陶庄镇左村境内有养殖场一处，原告于2001年6月取得该养殖场薛集用（2001）字第0209153号集体土地使用证，于2005年换发枣房权证薛房字第××号房屋所有权证。枣庄市预建设枣庄生活垃圾焚烧发电项目。2014年5月4日，山东省环境保护厅对枣庄中科环保电力有限公司作出鲁环审[2014]57号关于枣庄生活垃圾焚烧发电项目环境影响报告的批复。2014年5月29日，山东省国土资源厅作出鲁国土资函[2014]181号关于枣庄生活垃圾焚烧发电项目建设用地预审意见，该项目拟选址于枣庄市薛城区陶庄镇左村北侧。原告的养殖场在上述项目建设用地范围内。被告陶庄镇政府、左村村委会以建设生活垃圾焚烧发电项目需占用原告养殖场土地为由，二被告与原告于2014年10月23日达成书面协议书，协议约定：被告陶庄镇政府对原告所属地面附着物进行一次性货币补偿200万元；被告左村村委会根据原告土地使用证面积为其重新划定区域，用于建设新厂区；房屋腾空、补偿履行、交付土地等内容，协议签订后已大部分履行。2015年12月31日，山东省人民政府作出鲁政土字[2015]1523号建设用地批复，同意将枣庄市薛城区陶庄镇左村的6.8039公顷农用土地转为建设用地并征收。枣庄市人民政府于2016年1月18日作出枣征公告[2016]7号征收土地公告。原告向薛城区人民政府申请政府信息公开，薛城区人民政府于2016年12月22日向原告公开上述征地批复及征收土地公告。
另查明，现枣庄生活垃圾焚烧发电项目已建成并投产使用。
原审法院认为：本案争议的焦点问题为：一、原告与二被告签订的协议是否为行政协议；二、原告要求确认涉诉协议无效是否已过起诉期限；三、原告与二被告签订协议的效力问题。
针对焦点问题一，该院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款的规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议具有以下特征：1.行政性。行政协议的一方是行政机关，内容是具有公益性的公共事务，行政机关享有单方变更、解除协议的行政特别权；2.合意性。行政相对人具有是否订立协议的选择权，协议内容是双方协商一致的结果；3.法定性。协议必须在行政主体的法定职责范围内订立，用于解决不适宜以行政决定方式处理的行政事务。涉诉协议符合行政协议特征的理由是：1.作为行政机关的被告是协议一方当事人；2.协议的目的是基于枣庄生活垃圾焚烧发电项目这一公共事务，且山东省人民政府作出建设用地批复，同意将包括原告养殖场在内的农用土地转为建设用地并征收，也说明涉诉协议是征收性质的协议；3.协议的订立是基于原告、二被告意思表示一致，而非被告的单方意志。因此，被告认为涉诉协议属于平等主体间民事协议，依法不能成立。
针对焦点问题二，该院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。上述司法解释未对确认行政协议无效的起诉期限作明确规定，就确认行政协议无效的诉讼时效问题，可参照民事审判相关规定，确认合同无效之诉属于确认之诉，其效力处于待定状态，不适用诉讼时效制度。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。原告通过政府信息公开获悉土地批复即“知道或者应当知道作出行政行为”的时间为2016年12月22日，其于2017年5月24日提起诉讼，并未超过六个月的起诉期限，更未超过民事诉讼两年的诉讼时效。被告认为本案超过起诉期限的理由，依法不能成立。
针对焦点问题三，该院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定：原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。根据审查有关证据，结合诉辩双方的陈述，从协议载明的内容看，被告并未对原告隐瞒“枣庄生活垃圾焚烧发电项目建设”的真实目的，原告对协议约定的内容亦未提出异议。在建设项目真实存在、原、被告已按约定部分履行协议义务的情况下，应当认定各方当事人意思表示真实。被告未取得农用地转用批复即与原告签订协议虽存在程序瑕疵，但并未违反最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定的“效力性强制性规定”。原告与二被告签订的协议书并未违反上述法律、司法解释的规定，故原告主张涉诉协议无效的理由不能成立。综上，原告的起诉虽未超过起诉期限，但其诉讼请求因缺乏事实和法律依据，依法不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告石理国的诉讼请求。案件受理费50元，由原告石理国承担。
上诉人石理国不服原审判决，向本院提起上诉称：一审认定事实不清，适用法律错误。一、被上诉人与上诉人签订的具有征收性质的涉诉协议的依据只有一个，即山东省国土资源厅关于枣庄市生活垃圾焚烧发电项目建设用地预审意见，被上诉人陶庄镇政府以该预审意见为依据与上诉人签订具有征收性质的涉诉协议没有法律依据，此后该项目因土地未批先占被国土部门认定违法，并作出了行政处罚。二、被上诉人陶庄镇政府征收上诉人石理国养殖场厂房及土地的行为不具有行政主体资格，其征收行为也没有依据，该行政行为也未经有权机关依法授权，其征收行为无效。三、被上诉人陶庄镇政府与上诉人石理国签订具有征收性质的涉诉协议也不具有行政主体资格，其行政行为也未经有权机关依法授权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。上诉请求：1.撤销枣庄市薛城区人民法院(2017)鲁0403行初24号行政判决；2.依法改判确认石理国与被上诉人陶庄镇政府、被上诉人左村村委会于2014年10月23同签订的《协议书》无效;3.一、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人陶庄镇政府答辩称，一、陶庄镇政府与石理国签订的补偿协议合法有效。枣庄市人民政府为实现垃圾无害化处理，改善市民卫生环境，拟建设一所生活垃圾焚烧环保发电项目，决定征收陶庄镇左村村委会的集体土地，因该项目符合公共利益的需求，陶庄镇政府作为政府管理机构，积极配合市、区两级政府的投资项目决策，妥善处理占用土地上建筑物、附着物的拆迁补偿，与石理国和左村村委会本着平等、合理、合法的原则，经过评估、协商，于2014年10月23日达成了补偿协议，该协议是各方当事人真实的意思表示，不违反国家法律效力性、强制性规定，应属合法、有效的法律行为，应受到法律的支持和保护。二、原审判决认定事实清楚，采信证据得当，适用法律正确，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人左村村委会未作答辩。
二审中，各方当事人均未提交新证据。
本院二审查明的事实与一审认定的事实相一致，二审予以确认。
本院认为，本案的焦点是：陶庄镇政府、左村村委会与石理国于2014年10与23日签订的协议书是否有效？从该协议书的内容来看，石理国对因“建设生活垃圾焚烧发电项目”而需对其所属建筑物及相关附属设施予以征收是明知的，对协议约定的内容，均经陶庄镇政府、石理国、左村村委会签字、盖章认可。在建设项目真实存在、石理国和陶庄镇政府已按约定部分履行协议义务的情况下，应当认定各方当事人意思表示真实。陶庄镇政府在未取得农用地转用批复的情况下与石理国签订该协议虽有不当，但2015年12月31日，山东省人民政府作出鲁政土字[2015]1523号建设用地批复，同意将枣庄市薛城区陶庄镇左村的6.8039公顷农用土地转为建设用地并征收，枣庄市人民政府据此于2016年1月18日作出枣征公告[2016]7号征收土地公告，应视同上级政府对陶庄镇政府签署协议时程序瑕疵的补正、追认。因此，石理国与二被上诉人签订的协议书并不违反法律、行政法规的强制性规定，其主张涉诉协议无效的理由不能成立，原审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。
综上，上诉人石理国的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人石理国负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐宝芬
审判员 张昌民
审判员 李 帅
二〇一七年十二月十三日
书记员 赵倩文