海南省定安县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）定行初字第1号
原告中国石化销售有限公司海南定安石油分公司。
负责人朱一某，经理。
委托代理人李一某，中国石化销售有限公司海南定安石油分公司副经理。
委托代理人黄一某，海南鹏达律师事务所律师。
被告定安县国土环境资源局。
法定代表人王一某，局长。
委托代理人符一某，该局法规股股长。
委托代理人曾一某，该局用地股股长。
原告中国石化销售有限公司海南定安石油分公司不服被告定安县国土环境资源局作出的定土环资用字（2014）51号《收回国有建设用地使用权决定书》，于2014年11月25日向本院提起行政诉讼。本院于同年12月1日立案受理后，同年12月4日向被告定安县国土环境资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本案原适用简易程序审理，因案情复杂，于2015年1月8日转为普通程序，依法组成合议庭，于2015年1月23日公开开庭进行了审理。原告委托代理人李一某、黄一某，被告委托代理人符一某、曾一某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告定安县国土环境资源局于2014年6月19日作出定土环资用字（2014）51号《收回国有建设用地使用权决定书》，其主要内容为：我局与你方签订的国有建设用地使用权出让合同，宗地四至为北至力大力公司用地，东至丁湖路，西至力大力公司用地，南至九城花园用地，面积为3182.14平方米，土地用途为服务用地，出让价款（划拨价款）为20.5万元。我局认定上述宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请定安县人民政府批准，我局决定依法收回上述闲置土地使用权，请你方自本决定书送达之日起30日内到我局办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
被告定安县国土环境资源局于2014年12月12日向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据：证据1、《土地转让协议书》，拟证明原告2001年通过转让方式取得该宗土地。证据2、定建土环资（2001）41号《关于同意转让国有土地使用权给中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安经营部的批复》，拟证明2001年7月16日定安县建设与国土局同意定安力大力贸易有限公司将涉案土地3482.14㎡转让给原告建设南丽湖加油站，原告必须履行原批准给中国工商银行定安县支行应履行的权利义务，并要求原告在6个月内动工投资建设。证据3、定安县发展计划局定计字（2001）30号《关于兴建南丽湖加油站项目的批复》，拟证明2001年5月10日定安县发展计划局同意原告建设南丽湖加油站项目，并要求原告在2001年12月底前兴建。证据4、定建土环资（2001）36号《关于中石化海南石油分公司定安经营部兴建南丽湖加油站用地选址意见书》，拟证明2001年7月9日定安县建设与国土局同意原告关于南丽湖加油站项目的选址。证据5、定公消（2001）28号《关于同意南丽湖加油站选点的意见》，拟证明2001年7月10日定安县公安局消防大队同意原告在南丽湖建设加油站。证据6、《国有土地使用权出让合同》，拟证明原告通过转让方式取得该宗土地，但仍应履行定安县土地管理局与中国工商银行定安县支行签订的合同内容，按时开发建设。证据7、《城镇土地使用权变更登记审批表》，拟证明当时的土地部门依法为申请人办理了土地过户登记手续。证据8、定湖国用（2001）字第421号《国有土地使用证》，拟证明原告已于2001年7月取得该宗土地的使用权。证据9、《建设用地规划许可证》，拟证明2001年7月9日申请人已就南丽湖加油站项目取得规划许可证。证据10、《宗地现场勘查照片》，拟证明原告未按照上述文件的要求开发利用土地，造成土地闲置的事实。证据11、《南丽湖规划编制情况说明》，拟证明南丽湖规划2008年5月27日开始规划修编，2012年7月省住建厅及县政府盖章通过规划修编。证据12、国土局《关于提供定安县天龙果菜苗培育有限公司等11宗地报规报建情况的函》及附件，拟证明我局曾就涉案土地是否报规报建问题向县住建局发函。证据13、定建函（2014）36号《关于提供定安县果菜苗培育有限公司等11宗地报规报建情况的复函》，拟证明涉案土地未曾到规划部门报规报建。证据14、《闲置土地调查通知书》及送达回证，拟证明该宗地未按期动工，涉嫌构成土地闲置，我局处置程序合法。证据15、《闲置土地认定书》及送达回证，拟证明属于公司造成的原因致使该宗地闲置，我局处置程序合法。证据16、《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证，拟证明我局告知原告有权申请听证，我局处置程序合法。证据17、《听证申请书》，拟证明原告向我局提出了听证申请。证据18、《听证通知书》及送达回证，拟证明我局通知原告进行听证等事宜，我局处置程序合法。证据19、《听证笔录》，拟证明该宗地已经过听证，我局处置程序合法。证据20、《用地调查处置方案》，拟证明我局对该宗地处置程序合法。证据21、《十四届县政府第45次常务会议纪要》，拟证明该公司土地闲置，报经县政府会议讨论，我局处置程序合法。证据22、定府函（2014）87号《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》，拟证明该公司土地闲置，报经县政府常务会议讨论同意后，县政府下达了批复收回该公司的土地，我局处置程序合法。证据23、《收回国有建设用地使用权决定书》及送达回证，拟证明报经县政府批准后，我局依法无偿收回该宗闲置地，我局处置程序合法。
原告诉称，一、被告作出收回原告国有建设用地使用权的具体行政行为证据不足。2001年5月，原告以20.5万元的价格从定安力大力贸易有限公司转让得涉案土地，用途为建设加油站，同年7月，原告取得了定安县人民政府颁发的国有土地使用权证并办理了建设规划许可证；此后，原告又办理了立项、消防、商务等相关部门的审批手续，但在向定安县建设局申请办理建设施工许可证时，不知什么原因一直没有审批办理，致使原告无法施工建设加油站；2010年，为配合定安县推进县加油站“十二五”规划建设，根据定安县人民政府《关于成立定安县加油站建设领导小组的通知》和定安县商务局《关于下发﹤定安县加油站建设方案的通知﹥》，为了加快定安地区中石化加油站建设进程，尽快完善加油站建设的相关审批手续，原告的上级单位中国石油化工股份有限公司海南石油分公司于2010年12月与定安县商务局签订了《定安县加油站建设协议》，并向定安县商务局共计缴交了150万元赞助资金，支持县政府成立定安县加油站建设领导协调小组，确保加油站顺利进行。但由于作为政府职能部门的定安县建设局始终没有给原告颁发建设施工许可证，致使原告无法使用涉案土地建设加油站。由此可见，涉案土地闲置的原因在于政府相关职能部门，而并非原告，被告以由于原告的原因致使土地闲置为由，收回涉案土地使用权证据不足。二、被告适用法律错误。被告根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第一项的规定收回原告的土地使用权是错误的。根据该条规定，适用该条规定的前提是“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置”，而本案是由于定安县建设局未办理建设施工许可证导致涉案土地闲置。三、被告超越职权。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条、第二十九条第一项的规定，闲置土地的处置权由市、县、自治县人民政府行使，被告无权处置原告的涉案土地使用权。综上所述，被告收回原告土地使用权的具体行政行为证据不足、适用法律错误，且超越职权，根据行政诉讼法的规定，请求法院：1、撤销被告于2014年6月19日作出的定土环资用字（2014）51号《收回国有建设用地使用权决定书》；2、诉讼费用由被告负担。
原告提交的证据有：证据1、定土环资用字（2014）51号《收回国有建设用地使用权决定书》，拟证明被告作出收回原告国有土地使用权的具体行政行为。证据2、定安县政府复决字（2014）6号《行政复议决定书》，拟证明定安县政府维持被告作出的定土环资用字（2014）51号决定。证据3、《土地转让协议书》，拟证明原告从定安力大力贸易公司取得该宗地。证据4、《国有土地使用证》、《建设规划许可证》，拟证明原告已经取得上述两证。证据5、定安县发展计划局定计字（2001）30号《关于兴建南丽湖加油站项目的批复》，拟证明该土地上的加油站建设项目定安县发展计划局立项批准。证据6、消防、商务等部门的审批手续，拟证明原告已经向政府相关部门办理审批手续。证据7、《定安县加油站建设协议》、《缴交赞助金单据》，拟证明原告按定安县政府及相关部门要求办理了相关手续。证据8、县政府办公室《关于成立定安县加油站建设领导小组的通知》、定安县商务局《关于下发﹤定安县加油站建设方案﹥的通知》，拟证明加油站建设是由定安县政府统一部署的。
被告辩称，我局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚，适用法律恰当，程序舍法。恳请定安县人民法院核实并依法决定维持我局作出的《征缴土地闲置费决定书》，以维护我局的合法行政行为。理由如下：一、我局作出的《征缴土地闲置费决定书》，认定事实清楚。经查阅有关档案资料及现场调查核实，该宗地位于定安县南丽湖丁湖路西侧，其四至为：东至丁湖路；西至力大力公司用地；南至九城花园用地；北至力大力公司用地。土地面积3182.14平方米（4.47亩）。1996年9月13日定安县人民政府将包括该宗地面积在内的共6666.66平方米（10亩）国有土地使用权出让给中国工商银行定安县支行，2001年5月4日中国工商银行定安县支行又将该10亩国有土地使用权转让给定安力大力贸易有限公司，2001年6月30日定安力大力贸易有限公司与中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安经营部签署协议将其中的3182.14平方米宗地使用权转让给该石油公司。此协议于2001年7月16日通过了定安县建设与国土环境资源局的批复同意，土地用途为兴建南丽湖加油站服务用地。2001年7月9日办理了《建设用地规划许可证》，7月17日办理了《国有土地使用证》，该公司自取得该宗地使用权以来一直没有进行开发建设。经调查核实属于公司造成的原因致使该宗地闲置。因此，我局报经县政府批准后，依法作出的《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实清楚。二、我局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，适用法律正确。经查，根据2001年7月16日定安县建设与国土环境资源局《关于同意转让国有土地使用权给中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安经营部的批复》要求，该公司在取得该宗地的同时必须履行原批准给工行定安县支行应履行的权利义务，并要求该公司在6个月内动工投资建设。但该公司自2001年7月17日取得该宗地使用权以来一直没有进行开发建设。根据《海南省闲置土地认定和处理规定》第二条第一款“超过动工开发日期满1年未动工开发的”的规定，该公司未按期开发土地已构成闲置土地。根据《海南省闲置土地认定和处理规定》第二十九条第一项“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，超过动工开发日期满2年未动工开发的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权”之规定，该宗地属于企业原因造成土地闲置，经县“批而未用”土地清理处置工作领导小组讨论认定，并经十四届县政府第45次常务会议讨论通过，县政府下达了《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》，决定收回该宗国有建设用地使用权。根据县政府的批复，我局向该公司下达了《收回国有建设用地使用权决定书》。因此，我局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》适用法律正确。三、我局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，程序合法。2013年8月27日，我局向中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安经营部发了《闲置土地调查通知书》经查阅有关档案资料及现场调查核实，初步认定属于公司造成的原因致使该宗地闲置，因此我局于2013年11月22日向该公司发了《闲置土地认定书》，并于2013年12月18日向该公司发了《闲置土地处置听证权利告知书》，告知该公司具有听证的权利。后根据该公司的听证申请，我局于2014年1月3日向该公司发了听证通知书，并于2014年1月14日下午3点在我局会议室组织了听证会。听证会后，根据我局调查核实情况及该公司的申辩情况，经县“批而未用”土地清理处置工作领导小组讨论认定，并经十四届县政府第45次常务会议讨论通过，县政府下达了《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》，决定收回该宗国有建设用地使用权。因此，我局批复作出《收回国有建设用地使用权决定书》在程序上是合法的。四、我局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》未超越职权。根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第三十条“对非因政府原因和不可抗力造成土地闲置的，市、县、自治县人民政府行政主管部门应当拟订闲置土地处置方案，报同级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达征缴土地闲置费决定书或者收回国有建设用地使用权决定书”之规定，该宗地属于企业原因造成土地闲置，我局拟订闲置土地处置方案，报经县“批而未用”土地清理处置工作领导小组讨论认定，并经十四届县政府第45次常务会议讨论通过，县政府下达了《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》，决定收回该宗国有建设用地使用权。因此，我局根据县政府批复作出《收回国有建设用地使用权决定书》未超越职权。
经审理查明，1996年8月26日，被告与中国工商银行定安县支行签订《国有土地使用权出让合同》，并于同年9月13日将位于南丽湖开发区北部的面积为6666.66平方米的土地使用权出让给中国工商银行定安县支行，2001年5月4日，中国工商银行定安县支行将该宗地转让给定安力大力贸易有限公司。2001年5月10日，原告（原名称中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安经营部）的南丽湖加油站项目，取得了定安县发展计划局的立项，2001年6月30日，原告与定安力大力贸易有限公司签订《土地转让协议书》，定安力大力贸易有限公司将其从中国工商银行定安县支行受让的国有土地使用权中的4.77亩国有土地使用权转让给原告，2001年7月9日，原告取得了定安县建设与国土环境资源局颁发的《建设用地规划许可证》，2001年7月10日，原告取得了定安县公安消防大队的选点批复，2001年7月16日，定安力大力贸易有限公司取得了定安县建设与国土环境资源局关于同意转让国有土地使用权的批复，同意定安力大力贸易有限公司将涉案土地转让给原告兴建南丽湖加油站，2001年7月17日，原告取得了定安县人民政府颁发的定湖国用（2001）字第421号《国有土地使用证》，2001年8月13日，原告取得了海南省经济贸易厅颁发的《成品油零售经营批准证书》。2010年12月14日，定安县商务局下发《定安县加油站建设方案》，2010年12月27日，原告与定安县商务局签订《定安县加油站建设协议》，定安县商务局同意原告建设南丽湖加油站，原告赞助新农村建设资金10万元，原告必须在2010年12月31日前启动加油站建设工作，2011年6月30日前竣工。但至今原告尚未兴建南丽湖加油站项目。
2013年8月27日，被告作出定土环资通字（2013）65号《闲置土地调查通知书》，认为原告存在未按期动工情况，涉嫌构成闲置土地，依法对涉案土地进行调查。2013年11月22日，被告作出定土环资用字（2013）128号《闲置土地认定书》，初步认定属于原告造成的原因致使该宗地闲置。经听证后，2014年6月16日，定安县“批而未用”土地清理处置工作领导小组讨论议定，建议无偿收回涉案土地的国有建设用地使用权，2014年6月17日定安县人民政府向被告作出定府函（2014）87号《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》，同意无偿收回涉案土地国有建设用地使用权，2014年6月19日，被告向原告作出定土环资用字（2014）51号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回涉案土地的国有建设用地使用权，原告不服，于2014年7月24日向定安县人民政府提起行政复议，2014年10月30日，定安县人民政府作出定府复决字（2014）第6号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的定土环资用字（2014）51号《收回国有建设用地使用权决定书》，原告不服，于2014年11月25日向本院提起行政诉讼。
上述事实，有原告提交的证据《收回国有建设用地使用权决定书》、《行政复议决定书》、《土地转让协议书》、《国有土地使用证》、《建设规划许可证》、《关于兴建南丽湖加油站项目的批复》、《关于同意南丽湖加油站选点的意见》、《成品油零售经营批准证书》、《定安县加油站建设协议》、《缴交赞助金单据》、《关于成立定安县加油站建设领导小组的通知》、《关于下发﹤定安县加油站建设方案﹥的通知》，被告提交的证据《土地转让协议书》、《关于同意转让国有土地使用权给中国石油化工股份有限公司海南石油分公司定安经营部的批复》、《关于兴建南丽湖加油站项目的批复》、《关于中石化海南石油分公司定安经营部兴建南丽湖加油站用地选址意见书》、《关于同意南丽湖加油站选点的意见》、《国有土地使用权出让合同》、《城镇土地使用权变更登记审批表》、《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《宗地现场勘查照片》、《南丽湖规划编制情况说明》、《关于提供定安县天龙果菜苗培育有限公司等11宗地报规报建情况的函》及附件、《关于提供定安县果菜苗培育有限公司等11宗地报规报建情况的复函》、《闲置土地调查通知书》及送达回证、《闲置土地认定书》及送达回证、《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证、《听证申请书》、《听证通知书》及送达回证、《听证笔录》、《用地调查处置方案》、《十四届县政府第45次常务会议纪要》、《关于定安县“供而未用”土地处置方案的批复》、《收回国有建设用地使用权决定书》和送达回证以及双方的陈述意见予以证实，以上证据经庭审质证，足资认定，可以作为认定案件事实的依据。
本院认为，行政机关对于闲置土地的认定和处置应当有法律的授权。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一、二款规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条第一、第二款规定：“市、县、自治县人民政府负责本行政区域内闲置土地认定和处置。市、县、自治县土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作的组织实施。”根据土地管理法和省政府规章的规定，闲置土地的认定和处置的主体是县政府，土地行政主管部门只负责闲置土地认定和处置工作的组织实施，因此，被告无权以自己的名义对涉案土地是否属于闲置进行认定和处置，其对原告作出定土环资用字（2014）51号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政行为属于超越职权的行为，依法应予撤销。原告主张撤销被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》有法律依据，理由成立，应予支持。据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一、二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项及参照《海南省闲置土地认定和处置规定》第三条第一、二款之规定，判决如下：
撤销被告定安县国土环境资源局于2014年6月19日作出的定土环资用字（2014）51号《收回国有建设用地使用权决定书》。
案件受理费50元，由被告定安县国土环境资源局负担，原告已预交的案件受理费50元予以退还。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第一中级人民法院。
审 判 长 潘正亮
人民陪审员 陈崇武
人民陪审员 陈 琳
二〇一五年二月九日
书 记 员 杨美莲
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国土地管理法》
第三十七条禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《海南省闲置土地认定和处置规定》
市、县、自治县人民政府负责本行政区域内闲置土地认定和处置。
市、县、自治县土地行政主管部门负责本行政区域内闲置土地认定和处置工作的组织实施。
市、县、自治县发展改革、规划、建设等部门按照各自职责协同做好闲置土地认定和处置工作。
闲置土地所在乡镇人民政府、街道办事处协助做好闲置土地认定和处置工作。
审核：孙道达撰稿：潘正亮核对：杨美莲印刷：杨美莲海南省定安县人民法院2015年2月9日印制（共印12份）