河南省滑县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）滑行初字第53号
原告张明希，男，汉族，1975年2月4日生，农民。
原告龙杰霞，女，汉族，1979年10月4日生，农民，系原告张明希之妻。
二原告的共同委托代理人荣全山，河南衡中律师事务所律师。
被告内黄县田氏镇人民政府，住所地内黄县。
法定代表人吕红昌，职务镇长。
委托代理人侯凤振，河南高陵律师事务所律师。
第三人李书灵，女，汉族，1949年6月24日生，农民。
第三人张艮付（张银付），男，汉族，1963年7月4日生，农民。
第三人张艮娥（张银娥），女，汉族，1977年9月12日生，农民，系第三人李书灵之女。
三第三人的共同委托代理人冯保安，河南高陵律师事务所律师。
原告张明希、龙杰霞不服被告内黄县田氏镇人民政府于1996年8月18日为张清民（已故）颁发的集建（）字第24号集体土地建设用地使用证，于2015年9月22日向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月22日立案后，于2015年10月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月10日对本案及原告张明希、龙杰霞诉被告内黄县田氏镇人民政府行政赔偿一案（（2015）滑行初字第52号）公开开庭合并进行了审理。因李书灵、张艮付、张艮娥与被诉行政行为有事实和法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。原告张明希、龙杰霞及二原告的共同委托代理人荣全山、被告内黄县田氏镇人民政府的法定代表人吕红昌及委托代理人侯凤振、第三人李书灵、张艮付、张艮娥及三第三人的共同委托代理人冯保安到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告内黄县田氏镇人民政府于1996年8月18日为张清民（已故）颁发了集建（）字第24号集体土地建设用地使用证。证载土地地址是田氏乡太史村；标明的共有使用权面积是302.4平方米；东至路，西至村委会，南至路，北至张桃群；填发机关是内黄县田氏乡村镇规划建设土地管理所；南北长18米，东西宽16.8米。
原告张明希、龙杰霞诉称，本案所涉宅基地是由我四叔张清民和五叔张心（新）堂在老家分家时共同分得的一块宅基地，二人为共同使用人，我五叔张新堂在该宅基地上有南屋三间一过道。五叔未婚，无子女，生前一直由我照顾，去世后也是由我按照民间习俗为其办理了后事。根据我国《继承法》的相关规定及民间习俗，我应得到五叔的财产（遗产）。但在2012年5月我外出打工期间，本案第三人张艮付却突然将我应得的五叔的房屋拆除。我向内黄县田氏镇人民政府、内黄县人民政府等多个部门反映此事，但他们都是一推再推不予处理，还说被告给四叔张清民颁发有《基建第24号》宅基证，可对该证我既没听说过更没见过。我于2015年7月向法院提起行政诉讼，要求撤销该宅基证。被告向法院提交的答辩状及相关证据显示，被告给四叔颁发的证件名称是集建（）字第24号《集体土地建设用地使用证》。我只得撤回起诉，现另行起诉。本案被告为我四叔张清民颁发的集建（）字第24号《集体土地建设用地使用证》存在以下违法之处：第一，超越职权；第二，档案不全及程序违法；第三，认定事实不清；第四，缺乏法律依据等。被告的违法行为侵犯了我的合法权益。请求法院依法撤销被告为张清民（已故）颁发的集建（）字第24号集体土地建设用地使用证或依法确认该证无效。
原告张明希、龙杰霞向本院提交了以下证据：1.集建（）字第24号集体土地建设用地使用证；2.信访事项实体性受理通知书；3.信访事项处理意见书；4.内黄县殡仪馆火化运尸服务费收款收据；5.保证书；6.周海文2015年9月16日证明；7.邓连生2015年9月15日证明；8.张枝2015年9月15日证明；9.张银希2015年9月15日证明；10.张瑞领2015年9月15日证明；11.张玉恩2015年9月15日证明；12.张恩光2015年9月15日证明；13.内黄县公安局2012年5月1日对张银付询问笔录。
被告内黄县田氏镇人民政府辩称：一、原告主体不适格。原告不属于本案行政行为的相对人或其他与行政行为有利害关系的公民。二、原告的起诉超过了法律规定的期限。原告2012年5月13日已经知道了本案具体行政行为的存在，2015年7月第一次起诉立案时已经超过了《行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的期限。三、被告颁发的集建（）字第24号《集体土地建设用地使用证》事实清楚，程序合法，且第三人已经在该地建房居住多年，不符合撤销的条件。请求法院依法驳回原告的起诉。
被告内黄县田氏镇人民政府向本院提交了以下证据：1.内黄县民政局城乡低保中心2015年8月4日证明；2.内黄县田氏镇太史村村民委员会2015年8月6日证明；3.内黄县田氏镇太史村村民委员会2015年8月6日证明（有张汉照等五人签名）；4.王秀梅等八人2015年8月6日证明；5.张利芹2015年8月6日证明。
第三人李书灵、张艮付、张艮娥述称，原告的起诉不符合法律规定；超过了六个月的诉讼时效。请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
第三人李书灵、张艮付、张艮娥向本院提交了以下证据：1.内黄县民政局城乡低保中心2015年8月4日证明及张心堂2005年12月1日保证书；2.内黄县田氏镇太史村村民委员会2015年8月6日证明；3.内黄县田氏镇太史村村民委员会2015年8月6日证明（有张汉照等五人签名）；4.王秀梅等八人2015年8月6日证明；5.张利芹2015年8月6日证明；6.2013年10月29日公证书；7.2012年5月13日调解书2份；8.李书灵2015年11月3日陈述材料；9.张艮娥2015年11月3日陈述材料；10、陈合夫2015年11月3日书面材料。
本院依法调取了以下证据：本院2015年9月1日行政案件庭审笔录。
经庭审质证，原告认为被告提交的证据不真实，作出具体行政行为之后收集的证据无效。原告认为第三人提交的第1份证据不真实，张心堂不会签字；认为第三人提交的第3、4、5份证据不能证明第三人合法取得土地，土地也有张心堂的份额；认为第三人提交的第6、7份证据针对的是基建24号证，不知道第三人手里还有一个证；认为第三人提交的第8、9、10份证据只是第三人的陈述，不能作为证据使用。被告对原告提交的第1-5、13份证据的真实性无异议，但认为证实不了原告的观点；认为原告提交的第6-12份证据形式违法，证明的事实不客观，证人应当出庭作证。第三人认为原告提交的证据不能证实原告与被诉行政行为有利害关系；宅基地不属于遗产继承范围，继承应当通过民事诉讼解决。
本院对上述证据认证如下：被告提交的第1、2份证据、原告提交的第2-5、13份证据、第三人提交的第1、2、6、7份证据、本院依职权调取的证据，证据来源和取得方式合法，可以证明案件事实，对其效力本院依法予以确认。被告提交的第3、4、5份证据、第三人提交的第3、4、5份证据，证据形成时间均在被诉行政行为作出之后，不能作为认定被诉行政行为合法的证据，对其在本案中的效力本院依法不予确认。原告提交的第1份证据系本案被诉行政行为，其效力应综合全案在裁判结果中予以认定。原告提交的6-12份证据，均系证人证言，证明内容均为原告对张新堂进行了扶助照顾，证人均未到庭接受质证，对方不予认可，无其他证据相印证，对其在本案中的效力本院依法不予确认。第三人提交的第8、9、10份证据，均系第三人及近其亲属的单方陈述，对其效力应综合全案予以认定。
经审理查明，原告张明希的父亲张某（已故）共有兄弟四人：张新顺、张某、张清民、张新堂，均已去世。张新顺与张某在老宅基地居住，张清民及妻子李书灵（本案第三人）、张新堂在几十年前大队批划的宅基地居住。其中，张新堂是该村的五保户，生前曾不定时在山西居住。1997年10月，张清民去世；2008年6月，张新堂去世，张新堂生病治疗及办理后事的费用均由张明希负担。张新堂去世后，第三人李书灵和张艮付达成口头协议，约定由张艮付在张清民、张新堂居住的宅基地上翻盖房子，并允许李书灵居住。其后原告张明希与第三人张艮付因该宅基地的使用发生纠纷，经村内人员调解，双方于2012年5月13日达成协议，约定该宅基地由张艮付建房使用，张明希兄弟三人不得干扰和拦挡。2013年10月29日，第三人李书灵和张艮付签订遗赠扶养协议，约定张艮付承担李书灵的衣、食、行、医疗、殡葬等费用，直至李书灵“百年”为止；张艮付享有受赠甲方全部财产的权利，包括太史村街中宅基证号（基建第**号）的堂屋五间，南屋三间一过道；李书灵的全部生活用品及其他财产等。原告龙杰霞因要求注销和依法收回基建第24号宅基证，到有关部门信访。内黄县田氏镇人民政府于2015年3月28日作出处理意见，认为龙杰霞反映的问题不成立，不予支持。原告张明希、龙杰霞于2015年7月14日对被告内黄县田氏镇人民政府向本院提起行政诉讼，请求法院依法撤销基建第24号宅基证。被告及第三人李书灵、张艮付均在答辩中称基建第24号宅基证不存在，第三人实际持有的是集建（）字第24号集体土地建设用地使用证，第三人并在庭审中作为证据向本院提交了集建（）字第24号集体土地建设用地使用证。该案开庭后原告张明希、龙杰霞向本院申请撤回起诉，本院依法准许。张明希、龙杰霞又向本院提起本案行政诉讼，且同时向本院对内黄县田氏镇人民政府提起了行政赔偿诉讼（（2015）滑行初字的52号）。
本院认为，本案中，无论是原告与第三人张艮付在2012年5月13日达成的调解协议，还是原告到有关部门信访，及至原告于2015年7月14日向本院提起行政诉讼，案涉土地均为本案被诉行政行为即集建（）字第24号集体土地建设用地使用证证载土地，因此，原告张明希、龙杰霞与被诉行政行为具有事实和法律上的利害关系，张明希、龙杰霞依法具有本案原告的诉讼主体资格。根据有关法律法规的规定，行政行为的作出应以行政机关具有相应的行政职权为前提，行政机关在法定职权范围内作出行政行为方为有效的行政行为。原《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第九条规定：“集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。”《土地登记规则》（1995年修改）第四条规定：“土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。”第七条规定：“国家土地管理局主管全国的土地登记工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地登记工作。”第十九条规定：“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》和《集体土地使用证》。县级以上地方人民政府土地管理部门向土地他项权利者颁发土地他项权利证明书。”根据上述规定，有权进行土地登记并颁发相应权利证书的法定机关是县级以上地方人民政府，乡镇人民政府依法不具有相应的行政职权。具体到本案，不仅作为被告内黄县田氏镇人民政府工作部门的内黄县田氏乡村镇规划建设土地管理所不具有颁发土地证书的行政职权，内黄县田氏镇人民政府作为乡镇一级的人民政府，也不具有颁发土地证书的相应职权。被告内黄县田氏镇人民政府为张清民（已故）颁发集建（）字第24号集体土地建设用地使用证，仅加盖了内黄县田氏乡村镇规划建设土地管理所的印章，并未加盖内黄县人民政府的印章，明显超越了其法定职权。而且，1989年《土地登记规则》（至1995年修改前实施）第二十二条的规定：“土地证书由市、县人民政府颁发。根据土地使用权、所有权性质，向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地建设用地使用者分别颁发《国有土地使用证》、《集体土地所有证》、《集体土地建设用地使用证》。”本案被诉具体行政行为即集建（）字第24号集体土地建设用地使用证的作出时间是1996年8月18日，显然应适用1995年修改后的《土地登记规则》，向集体土地使用者颁发《集体土地使用证》而不是依照1995年修改前的《土地登记规则》颁发《集体土地建设用地使用证》。综上所述，被告内黄县田氏镇人民政府依法不具有相应的行政主体资格，作出被诉行政行为属重大且明显违法，被诉行政行为不符合法定的形式要件，且原告张明希、龙杰霞申请本院确认被诉行政行为无效，对于被诉行政行为，应依法判决确认无效。对于原告的诉讼请求，本院依法予以支持。被告及第三人均提出，原告的起诉超过了法定的起诉期限。本院认为，本案被诉行政行为涉及不动产即证载土地，自原告知道本案被诉行政行为的时间2015年9月1日至原告提起本案行政诉讼，明显不超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，且被告及第三人对其该主张也未提出充分证据予以支持，对于其该主张本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，判决如下：
确认被告内黄县田氏镇人民政府于1996年8月18日为张清民（已故）颁发的集建（）字第24号集体土地建设用地使用证无效。
本案件受理费50元，由被告内黄县田氏镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省安阳市中级人民法院。
审判长 吕万众
审判员 程志远
审判员 马胜勤
二〇一五年十二月八日
书记员 元 伟
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。