叶县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）叶行初字第12号
原告刘香花，女，1946年5月4日出生，汉族，居民。
委托代理人焦延民，男，1971年10月28日出生，汉族，居民，系原告刘香花之子。
委托代理人张留生，叶县司法局148法律服务所法律工作者。
被告叶县财政局。
法定代表人王耀武，局长。
委托代理人秦二鹏，叶县财政局监察室主任。
委托代理人李二胜，叶县财政局教科文股股长。
被告叶县民政局。
法定代表人刘跃民，局长。
委托代理人慕秉利，河南盐都律师事务所律师。
被告叶县人力资源和社会保障局。
法定代表人宁献叶，局长。
委托代理人聂文来，叶县司法局城关法律服务所法律工作者。
第三人叶县党校。
法定代表人王亚平，校长。
委托代理人王俊杰，叶县党校办公室主任。
原告刘香花诉被告叶县财政局、叶县民政局、叶县人力资源和社会保障局（以下简称叶县人社局）不履行法定职责一案，原告于2015年3月26日向法院提起行政诉讼。本院受理后，在法定期限内向三被告及第三人送达了起诉状副本等相关法律文书，并依法组成合议庭，于2015年4月22日公开开庭进行了审理。原告刘香花及其委托代理人焦延民、张留生，被告叶县财政局委托代理人秦二鹏、李二胜，叶县民政局委托代理人慕秉利，叶县人社局委托代理人聂文来，第三人叶县党校委托代理人王俊杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告于2014年11月27日委托丈夫焦玉生生前所在单位叶县党校向被告叶县财政局提出申请，要求对焦玉生按照参公人员待遇为原告发放一次性抚恤金。被告叶县财政局在原告起诉之前未作出处理决定。
原告诉称，其丈夫焦玉生生前在叶县党校工作，1998年退休，2014年11月15日因病去世后，家属到叶县党校领取抚恤金，工作人员告知抚恤金数额为死者生前最后一个月基本工资的20倍。原告不同意，要求叶县党校向叶县财政局提出申请，按国家“民发（2011）192号”文件规定的标准发放一次性抚恤金，但财政局以没有接到上级通知为由予以拒绝。原告认为，2006年9月7日组通字（2006）33号文规定，参照公务员法管理的党中央直属事业单位机关就有中央党校，所以各级党校都应当是属于参照公务员法（以下简称“参公”）管理的事业单位。因为民发（2011）192号文件是国家民政部、人力资源和社会保障部、财政部联合下发的，因此原告将这三个部门作为被告提起行政诉讼，请求法院判令三被告依照政策规定为原告发放一次性抚恤金160329元。
被告叶县财政局辩称，叶县财政局作为政策执行单位，严格按照民发（2011）192号文件和人社部发（2008）42号文件规定的针对国家机关和事业单位工作人员死亡一次性抚恤金的发放标准执行。原告诉称的民发（2011）192号文件规定的内容仅适用于国家行政机关工作人员，而原告丈夫焦玉生生前所在单位叶县党校，经县编办核实属于叶县县委直属的事业单位。叶县财政局是按照人社部发（2008）42号文件规定，“属于病故的事业单位工作人员死亡，为本人生前20个月基本工资的标准执行”，且全县各事业单位均按此标准执行。因此叶县财政局向原告支付其丈夫焦玉生生前本人20个月基本工资，符合人社部发（2008）42号文件精神的规定，不存在不依法发放抚恤金的情况。
被告叶县民政局辩称，本案是行政机关不依法履行发放抚恤金职责的行政诉讼案件。三个单位联合下发的文件是上级管理部门做出的普遍行政行为。没有任何法律法规和行政规章将发放抚恤金的职责赋予县级民政局。叶县民政局既没有联合任何单位下发关于行政事业单位死亡职工抚恤金发放标准的任何文件，也没有履行过关于行政事业单位职工死亡抚恤金的审查发放职责。因此，叶县民政局不是本案的适格被告，请求驳回原告对叶县民政局的起诉。
被告叶县人社局辩称，叶县人社局的职责是掌握相关文件精神、提供本县行政机关工作人员和事业单位工作人员基本离退休费及增加离退休费用等政策咨询服务，不是政策的制定者，不具有发放一次性抚恤金的职责。原告所诉行政行为与叶县人社局无关。因此，叶县人社局不是本案适格被告，请求驳回原告对叶县人社局的起诉。
第三人陈述，叶县党校作为原告丈夫焦玉生生前的工作单位，只是负责造工资册，没有发多少工资的权利和资格。叶县党校是不是参照公务员法管理事业单位不是党校说了算。叶县党校向叶县财政局提出申请也是应死者家属的要求才写的。
原告向本院提供的证据材料有：1、原告及家人户口本，证明其身份；2、焦玉生火化证明，证明焦玉生于2014年11月15日去世，11月16日已火化；3、2014年10月份叶县党校离退休人员工资表，证明死者生前最后一个月享受的基本离退休费；4、民发（2011）192号文件，证明行政机关病故的工作人员应当按照上年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本工资发放抚恤金；5、豫民文（2012）25号文件，证明本省各直辖市及省直管试点县，应当按照民发（2011）192号文件规定发放抚恤金；6、平民（2012）30号文件，证明平顶山市三部门联合下文通知各县抚恤金的发放按照豫民文（2012）25号文件执行。叶县财政局、民政局、人社局也应当按照上级标准发放抚恤金；7、2006年9月7日组通字（2006）33号通知，证明中央党校应当属于参照公务员法管理的事业单位；8、参公事业单位资料，证明各级党校均应属于参公的事业单位；9、叶县党校申请一份，证明叶县党校于2014年11月27日向叶县财政局提出申请，要求按照民发（2011）192号文件规定为原告发放抚恤金。经质证，叶县财政局对原告提供的9份证据的真实性无异议，但是不能证明参公的事业单位工作人员死亡抚恤金的发放标准是按民发（2011）192号文件执行。民发（2011）192号文件只适用于国家机关行政单位，并不适用于参公的事业单位。叶县民政局对原告提供的9份证据的真实性无异议，但是不能证明民政局负有发放抚恤金的职责。叶县人社局的质证意见与民政局相同，发放抚恤金不是人社局的职责。第三人叶县党校对原告提供的9份证据的真实性无异议，但需要说明的是党校是不是参公事业单位不是党校说了算，叶县党校向叶县财政局提出的申请是应原告的要求提出的。
被告叶县财政局向本院提供的证据材料有：1、叶编办（2012）9号文件，证明叶县县委党校属于叶县县委直属事业单位，其人员编制属于事业编制；2、人社部发（2008）42号文件，证明属于行政事业单位工作人员死亡一次性抚恤金的执行标准按此执行；3、民发（2011）192号文件，证明该文件是针对国家机关工作人员死亡一次性抚恤金发放执行标准。经质证，原告对财政局提供的3份证据真实性无异议，但2号证据恰好证明了凡是参公的事业单位抚恤金发放标准与国家机关工作人员享受的标准一样；3号证据是调整提高抚恤金标准，并没有对发放对象作出特别规定。叶县民政局、叶县人社局对叶县财政局出示的3份证据没有异议。
被告叶县民政局没有向本院提供证据材料。
被告叶县人社局向本院提供的证据材料有：1、民发（2007）64号文件；2、人社部发（2008）42号文件；3、民发（2011）192号文件。以上3份证据可以证明我县国家机关工作人员和事业单位工作人员一次性抚恤金的发放标准。经质证，原告、被告叶县财政局、民政局及第三人叶县党校对叶县人社局出示的3份证据的真实性无异议。
第三人叶县党校没有向本院提交证据材料。
本院依法调取了以下证据：1、叶县财政局关于干部职工死亡一次性抚恤金发放流程；2、叶县人力资源和社会保障局出据的政府部门参公人员名单；3、参照公务员法登记情况表。经质证，原告对1号证据有异议，认为该证据回避矛盾焦点，对参公事业单位抚恤金发放标准怎么执行没有提；对2号证据无异议；对3号证据的真实性无异议，但不能证明原告之夫不是参公人员，因为原告之夫在1998年退休，且退休前后都享受干部待遇。被告叶县财政局、民政局、人社局、叶县党校对法院调取的三份证据均无异议。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：对原告提供的9份证据真实性予以确认，但对其证明原告丈夫焦玉生是参公人员不予确认；对被告叶县财政局、叶县民政局、叶县人社局提供的证据真实性予以确认。对法院调取的三份证据的真实性予以确认。
经审理查明，原告丈夫焦玉生生前在叶县党校工作，1998年退休。2014年11月15日因病去世后，家属到叶县党校领取抚恤金，叶县党校工作人员告知其一次性抚恤金的数额是焦玉生生前最后一个月退休费的20倍。原告不同意，认为叶县党校属于参公的事业单位，应当按照民政部、人力资源和社会保障部、财政部联合下发的民发（2011）192号文件规定的一次性抚恤金发放标准执行，即“自2011年8月1日起，国家机关工作人员及离退休人员死亡，一次性抚恤金发放标准调整为：烈士和因公牺牲的，为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费；病故的，为上年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前40个月基本工资或基本离退休费”，并要求叶县党校向叶县财政局提出申请。叶县党校向叶县财政局提出申请后，叶县财政局认为民发（2011）192号文件是针对国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金的发放标准。针对参公行政事业单位工作人员死亡一次性抚恤金发放标准是按照民发（2007）64号文件执行，即“自2004年10月1日起，国家机关工作人员及离退休人员死亡，一次性抚恤金按照以下标准执行：烈士为本人生前80个月基本工资或基本离退休费，因公牺牲为本人生前40个月基本工资或基本离退休费，病故为本人生前20个月基本工资或基本离退休费”。原告不服向法院提起行政诉讼，请求法院判令三被告依照国家政策的规定为原告发放丧葬费、一次性抚恤金共计160329元。另查明，叶县党校属于参公的事业单位，但不是所有的工作人员都是参公人员。叶县党校参照公务员法登记人员只有7人，原告刘香花丈夫焦玉生不在其列。
在庭审中查明，叶县民政局、叶县人社局不负责抚恤金的审批与发放工作，发放程序是由死亡人员单位向叶县财政局对口股室进行申报，然后由财政局审批，并将一次性抚恤金拨付到死亡人员单位，由单位向死者家属发放。因此，叶县民政局、叶县人社局不是本案适格被告。叶县人民法院已经作出（2015）叶行初字第12－1号行政裁定书，驳回原告对叶县民政局、叶县人社局的起诉。
本院认为，2008年6月18日，人力资源和社会保障部、民政部、财政部联合下发了人社部发（2008）42号文件，规定参照公务员法管理事业单位的工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金标准和计发办法，按照民政部、人社部、财政部联合下发的民法（2007）64号《关于国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金发放办法》执行。2011年11月15日民政部、人力资源和社会保障部、财政部联合下发了民发（2011）192号文件，对国家机关工作人员及离退休人员死亡一次性抚恤金的发放标准进行了调整，但对参公单位工作人员和离退休人员死亡一次性抚恤金发放标准是否参照民法（2011）192号文件发放，没有出台相关的法律法规。本案原告之夫焦玉生生前所在单位叶县党校属于参公事业单位，但根据法院调取的证据，叶县党校参公人员只有7人，而原告之夫焦玉生不在参公人员名单之内，因此原告诉称“焦玉生是参公人员，被告应当按照民法（2011）192号文件向原告支付40个月抚恤金”，证据不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告刘香花的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提出上诉，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。
审 判 长 郭丰莉
审代理判员董培红
代理审判员 杨希鸽
二〇一五年五月二十九日
书 记 员 李冠毅