广东省惠州市惠城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）惠城法行初字第46号
原告：惠州宝晟投资发展有限公司，住所地：惠州市龙丰科肚基斯大厦15层02号房。
法定代表人：詹庭，董事长。
委托代理人：杨潮华，女。
委托代理人：蒋尧，男。
被告：惠州市国土资源局，住所地：惠州市惠城区江北三新南路7号。
法定代表人：曾庆全，局长。
委托代理人：李弘，广东源辰律师事务所律师。
委托代理人：李博，该局用地科科长。
原告惠州宝晟投资发展有限公司（下称宝晟公司）不服被告惠州市国土资源局作出的惠市国土资（用地）函（2015）49号《关于鹅岭南路18号用地补交地价手续办理情况的函》，于2015年3月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年4月1日立案后，于2015年4月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年6月2日公开开庭审理了本案。原告宝晟公司的委托代理人杨潮华和蒋尧、被告惠州市国土资源局的委托代理人李宏和李博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告惠州市国土资源局于2015年3月5日作出《关于鹅岭南路18号用地补交地价手续办理情况的函》，告知原告需向政府补缴名下位于惠州市鹅岭南路18号面积为11058.9m2商住用地因提高容积率的地价款4054.4248万元，具体补缴地价款最终以市审计局评审意见为准。被告在法定期限内（2015年4月23日）向本院提交了如下证据：1、地籍类档案，包括：土地登记审批表、地籍调查表、土地登记申请书、宗地图、用地批文、法院民事调解书、法院协助执行通知书、营业执照复印件、代码证复印件、法人代表身份证明书、土地登记委托书、身份证复印件、身份证复印件、完税证及完税通知、国土证注销（2003）1302060****；2、地产市场类档案，包括：关于惠州市长城实业企业集团转让土地使用权给惠州宝晟投资发展有限公司的批复、关于惠州市长城实业企业集团申请办理建设用地法人代表身份证明书手续的批复、办理国有土地使用权转让过户手续申请书、办理土地交易授权委托书、身份证复印件、土地转让呈报表、会审意见、完税通知、国有土地使用权出让合同、营业执照、组织机构代码证、协助执行通知书、国土证复印件、土地估价报告、材料清单，以上证据证明被告出具的行政决定所认定的事实清楚、证据确实充分，作出行政决定程序合法，适用法律、法规正确。
被告于2015年5月18日向本院补充提交了两份证据：1、惠州市长城实业企业集团出具的《关于鹅岭南路18号用地的函》；2、原告向被告提交的《请求信》，以上证据证明惠州市恒正不动产评估有限公司出具的《土地估价报告》显示，惠州市基准地价内涵设定容积率为2.0。
被告于2015年6月2日当庭补充提交一份证据：1、惠建用字（2013）2号《惠州市建设用地领导小组会议纪要》，证明惠州市政府要求国土部门统一认定向如原告涉案土地容积率为2.0；2、国土资源部《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》；3、深圳市鹏新资产评估土地房地产估价有限公司于2015年1月23日作出的《土地估价报告》，证明被告作出行政决定所依据的评估报告。
原告惠州宝晟投资发展有限公司诉称，惠州市国土资源局于2015年3月5日向原告作出惠市国土资（用地）函（2015）49号《关于鹅岭南路18号用地补交地价手续办理情况的函》，原告认为依据适用错误、补交地价的依据及计算结果错误，应当予以纠正。原告认定的事实和理由如下：一、依据适用错误。（一）被告在《关于鹅岭南路l8号用地补交地价手续办理情况的函》中认定涉案地块“未明确开发使用条件”是错误的，惠州市鹅岭南路l8号用地早已明确了土地开发条件。根据《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第五条、第七条规定，土地出让转让必须先由城市规划行政主管部门出具控制性详细规划及规划设计条件及附图，出让过程中确需变更规划设计条件的，必须经城市规划行政主管部门批准。本案中，惠州市规划建设局于2002年8月组织惠州市规划设计院编制了惠州市鹅岭南路18号地块（下称“涉案地块”）的规划条件告知书及附图，据此，惠州市规划建设局于2002年9月3日依法向惠州市长城实业企业集团（涉案地块原建设单位）核发了涉案地块的《建设用地规划许可证》（惠市规地证（2002）0234号）及《规划条件告知书》（案卷号：PB20020033号），确定土地使用用途为商住，容积率为2.96。2002年9月6日，被告在涉案地块《建设用地规划许可证》上加盖了核对章，接收了涉案土地的《建设用地规划许可证》及规划条件告知书等，确认了涉案地块的规划控制指标。2014年11月24日，惠州市住房和城乡规划建设局（原惠州市规划建设局）出具《关于鹅岭南路EL
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01地块规划容积率的情况说明》，进一步确认涉案地块的土地开发条件，容积率为2.96。显然，涉案地块已经明确了开发使用条件及规划控制指标，并非被告认定的涉案地块未明确开发使用条件。（二）被告已经确认了涉案地块的土地开发条件，因此涉案地块不适用《国有建设用地使用权出让底价估价技术规范（试行）》有关要求和《惠州市市建设用地领导小组2013年第二次会议纪要》（惠建用字（2013）2号）。1、被告已经批复涉案地块为商住用地。
2003年6月2日，被告向涉案地块的原建设单位作出了《关于惠州市长城实业企业集团申请办理建设用地手续的批复》，确认涉案地块用途为商住用地，当天，被告与惠州市长城实业企业集团签订了《国有土地使用权出让合同》，《合同》第五条明确涉案地块的用途为商住，并要求原告须按国家确定的用途、城市规划和建设要求使用土地。2003年7月15日，被告向惠州市长城实业企业集团颁发了国有土地使用权证，再次确认涉案地块土地用途为商住用地。被告在《关于鹅岭南路l8号用地补交地价手续办理情况的函》中的第二段明确了涉案土地为商住用地。但被告却又在函中自相矛盾的认定涉案地块为居住用地、未明确开发使用条件。显然，该函是不符合客观事实的，错漏百出，无法执行。《惠州市市建设用地领导小组2013年第二次会议纪要》（惠建用字（2013）2号）是解决历史上已出让的各类居住用地，未明确开发使用条件的土地。在前述列举的文件中，均充分说明了涉案土地是商住用地，有明确的开发使用条件，被告适用该会议纪要计算补交地价款显然是错误的。2、惠州市恒正（2003）（估）字第8058号估价报告系被告单方、内部行为，不得作为要求原告补交地价的依据，原告与被告的权利义务关系应当根据《国有土地使用权出让合同》履行。原告与被告签订的《国有土地使用权出让合同》第七条明确说明了土地使用权出让金为每平方米69.37元人民币，总额为767163元，该单价并非按容积率2.0作出的，且涉案地块的规划条件内容被告早已知晓，被告以原告当时并不知情的估价报告及笔误理由要求原告补交地价，是违反双方合同约定及缺乏法律依据的。二、被告关于惠州市鹅岭南路18号地块补交地价的依据及计算结果错误，应当予以纠正。（一）涉案地块已经有明确的规划控制条件及《国有土地使用权出让合同》，补交地价应当以此及新的规划控制条件为依据。《建设用地规划许可证》及《规划条件告知书》确定涉案地块使用用途为商住、容积率为2.96等。2003年6月2日，被告与涉案地块原建设单位签订了《国有土地使用权出让合同》，确认涉案地块的用途为商住。2014年4月11日惠州市住房和城乡规划建设局重新出具的涉案地块《规划设计条件告知书》中写明了计算指标用地面积为l0275m2，容积率≤4.73，计容积率建筑面积≤48600m2，其中商业服务设施建筑面积≤12000m2。因此，涉案土地补交地价应当以上述文件为依据。（二）被告关于补交地价的计算结果错误，原告只需补交容积率2.96至4.73之间住宅建筑面积的地价，无需再补交商业部分的地价。深圳市宝安建筑设计院向我司作出了深宝建（2015）001号《关于惠州市鹅岭南路18号规划指标的复函》：“按2002年惠州市规划建设局组织编制的《规划设计条件告知书》（案卷号PB20020033）的规划控制指标，惠州市鹅岭南路l8号地块商业、住宅计容建筑面积所占比例未做限制，可以满足规划设计建设12000m2的商业建筑面积”。2015年3月24日，涉案地块的规划控制指标编制单位的惠州市规划设计研究院也复函确认了涉案地块的商业、住宅计容建筑面积所占比例未做限制。因此，原2002年《规划设计条件告知书》可完全满足现规划设计建设l2000m2商业建筑面积的要求，容积率提高至4.73并不影响商业建筑面积的建设，被告认定惠州市鹅岭南路18号地块容积率为2.0，商业服务配套建筑面积占项目总建筑面积的比例为10％”并要求原告据此补交地价的行政决定是错误的。新增住宅建筑面积为21080m2=48600-27520，如按被告《关于鹅岭南路l8号用地补交地价手续办理情况的函》中列明的住宅单价，原告共计需补缴的地价款数额应为1208.6元／m2X21080m2=2547.7288万元，因此被告认定补缴地价款数额为4054.4248万元是错误的，应当依法予以纠正。原告认为，被告做出的这一具体行政行为依法无据，现依据《行政诉讼法》的相关规定向法院提起诉讼，请求判令：1、被告依法撤销惠州市国土资源局惠市国土资（用地）函（2015）49号《关于鹅岭南路l8号用地补交地价手续办理情况的函》；2、被告向原告重新作出补交容积率2.96至4.73间的住宅建筑面积地价，无需补交商业建筑面积地价的行政决定；3、本案诉讼费由被告承担。
原告在起诉时向本院提交如下证据：1、原告营业执照及组织机构代码证，证明原告的诉讼主体资格；2、被告组织机构代码证，证明被告的诉讼主体资格；3、（2011）惠中法民一初字第16号民事调解书，证明原告以合法途径取得惠州市鹅岭南路18号地块的土地使用权；4、（2011）惠中法执字第123号协助执行通知书，证明原告以合法途径取得惠州市鹅岭南路18号地块的土地使用权；5、惠中国土资转字（2011）249号关于惠州市长城实业企业集团转让土地使用权给惠州市宝晟投资发展有限公司的批复，证明原告以合法途径取得惠州市鹅岭南路18号地块的土地使用权；6、关于鹅岭南路18号用地补交地价手续办理情况的函，证明被告对涉案地块做出错误要求原告补交地价的具体行政行为；7、建设用地规划许可证（惠市规地证（2002）0234号）及规划设计条件告知书、规划控制图则，证明惠州规划建设局明确了涉案地块的开发使用条件，土地用途为商住，容积率为2.96、证明被告在该建设用地规划许可证副本中加盖了核对章，知晓了该地块的开发使用条件及规划控制指标；8、惠市地政（2003）194号关于惠州市长城实业企业集团申请办理建设用地手续的批复，证明涉案地块原建设单位已经按有关规定向被告提交了建设用地手续的申请（提交了建设用地规划许可证等相应材料），被告也予以批复，同意该地块的土地用途为商住用地、证明涉案地块原建设单位与被告按商住用途等开发条件签订土地出让合同，涉案地块原建设单位已经按有关规定补缴了土地出让金；9、国有土地使用权出让合同（划拨土地使用权补办出让合同），证明涉案地块原建设单位已经按有关规定向被告提交了建设用地手续的申请（提交了建设用地规划许可证等相应材料），被告也予以批复，同意该地块的土地用途为商住用地、证明涉案地块原建设单位与被告按商住用途等开发条件签订土地出让合同，涉案地块原建设单位已经按有关规定补缴了土地出让金；10、惠府国用（2003）第13020600066号国有土地使用权证，证明涉案地块原建设单位已经按有关规定向被告提交了建设用地手续的申请（提交了建设用地规划许可证等相应材料），被告也予以批复，同意该地块的土地用途为商住用地、证明涉案地块原建设单位与被告按商住用途等开发条件签订土地出让合同，涉案地块原建设单位已经按有关规定补缴了土地出让金；11、规划设计条件告知书（案卷编号PBS20130012）、12、惠市规建公示（2012）105号关于鹅岭南路18号EL-
CC-01地块规划设计条件告知书（草案）的公示、13、惠市规建函（2014）593号关于完善土地使用手续的函、14、惠州市住房和城乡规划建设局关于鹅岭南路EL-
CC-01地块规划容积率的情况说明，证据11-14证明惠州市住房和城乡规划建设局已就涉案地块的规划指标作出变更并进行公示：计算指标用地面积l0275m2，容积率率≤4.73，计容积率建筑面积≤48600m2，其中商业服务设施建筑面积≤12000m2；15、深圳市宝安建筑设计院关于惠州市鹅岭南路18号规划指标的复函、附图；16、惠州市规划设计研究院关于《惠州市鹅岭南路18号地块指标的咨询函》的复函，证据15-16证明原规划设计条件告知书（案卷号：PB20020033）的规划控制指标对商业、住宅计容建筑面积所占比例未做限制，完全可满足规划建设现12000㎡的商业建筑面积，即原告无需补缴商业建筑面积的地价。
被告惠州市国土资源局答辩称，一、答辩人出具行政决定所认定得事实清楚，证据确实充分。依据惠州市恒正不动产评估有限公司出具的《土地估价报告》显示，惠州市基准地价内涵设定容积率为2.0，并且原土地出让合同中未有明确开发使用条件的约定，因此，答辩人依法作出涉案用地容积率为2.0，该事实清楚，证据确实充分。二、答辩人依法做出行政决定，程序合法，适用法律、法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。答辩人要求被答辩人向政府补缴4054.4248万元的地价款是正确的，依据《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》第6.3.2条的规定，“己出让土地补缴地价款。土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准，同时还需体现以下技术要求：（2）调整容积率的，需补缴地价款等于楼面地价乘以新增建设面积。楼面地价应评估测算以下内容后择高确定：新容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率规划条件下评估期日的楼面地价，原容积率下出让时楼面地价进行期日修正后在评估期日的楼面地价。”因此，被答辩人诉称按住宅单价计算补缴地价款是错误的，而答辩人按楼面地价计算补缴地价款适用法律、法规正确。
经庭审质证，本院对以下证据做如下确认：原告提交的证据、被告在法定举证期限内提交的证据内容真实，符合证据客观性、合法性、关联性的要求，可以作为本案定案的依据。被告于2015年5月18日补充提交的证据以及当庭提交的证据，属逾期提交的证据，本院不予认可。
经审理查明，位于惠州市鹅岭南路18号（下称涉案土地）土地使用权系惠州市长城实业企业集团于2003年通过出让方式取得。（2011）惠中法民一初字第16号《民事调解书》确定了惠州市长城实业企业集团将涉案土地使用权作为出资增资入股原告公司、并过户至原告名下。原告于2011年12月7日办理了涉案土地的《国有土地使用证》［证号：惠府国用（2011）第13020600142号；面积：11058.9m2］。原告于2014年8月向惠州市住房和城乡规划建设局申请办理涉案土地的《建设用地规划许可证》，该局要求原告按照有关规定到惠州市国土局晚上涉案土地的国土使用手续。原告为此向被告申请办理因改变规划建设条件补交地价手续。2015年3月5日，被告作出《关于鹅岭南路18号用地补交地价手续办理情况的函》，告知原告：按照国土资源部《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）》有关要求和《惠州市市建设用地领导小组2013年第二次会议纪要》关于“对于历史上已出让各类居住用地，未明确开发使用条件的，统一认定此类原居住用地容积率为2.0，其中商业服务配套建筑面积占项目总建筑面积的比例为10%”的规定，认定该宗地原容积率为2.0，现容积率为4.73，新增加建筑面积26482.2m2（48600-11058.9×2.0）。经委托中介机构评估，该宗地楼面地价1531元／m2（其中商业2525.5元／m2，住宅1208.6元／m2）。因此，如按照该评估地价计算，你公司补缴地价款数额为1531元／m2×26482.2m2=4054.4248万元，具体补缴地价款最终以市审计局评审意见为准。原告不服，遂将被告诉诸本院，请求判如上述所请。本案在审理过程中，被告于2015年6月25日作出《关于撤销惠市国土资（用地）函（2015）49号的通知》，决定撤销于2015年3月5日作出的《关于鹅岭南路18号用地补交地价手续办理情况的函》，有关补交地价问题将依据有关法律法规的规定作出处理决定。经询问，原告不申请撤诉，要求继续审理被诉行政行为。
本院认为，根据最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条第二款“2015年5月1日前尚未审结案件的审理期限，适用修改前的行政诉讼法关于审理期限的规定。依照修改前的行政诉讼法已经完成的程序事项，仍然有效”的规定，本案在新修订的《行政诉讼法》实施之前立案，并于2015年4月14日向被告送达了起诉状副本等材料，故被告的举证期限仍适用修订前的《行政诉讼法》规定的十日的举证期限。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”本案中，被告在法定期限内提交的证据只能证明涉案土地的地籍资料及原告取得涉案土地使用权的来源情况，无法证明其作出《关于鹅岭南路18号用地补交地价手续办理情况的函》中的确认容积率为2.0以及补缴地价的评估依据。被告无正当理由逾期提交容积率和评估地价的相关证据，视为被告作出行政行为没有相应的证据。本案在审理过程中，被告已自行撤销了其作出的《关于鹅岭南路18号用地补交地价手续办理情况的函》，现原告不申请撤诉，本院依法确认被告作出的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十条第三款的规定，判决如下：
确认被告惠州市国土资源局于2015年3月5日作出的惠市国土资（用地）函（2015）49号《关于鹅岭南路18号用地补交地价手续办理情况的函》违法。
本案免收受理费。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。
审判长 杨兆强
审判员 黄 艳
审判员 贺晔晖
二〇一五年七月十七日
书记员 陈淑花
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