湖南省长沙市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）湘01行终688号
上诉人（原审原告）袁某某，男，1967年10月27日出生，汉族，身份证住址湖南省宁乡县。
委托代理人周小林，女，1965年2月26日出生，汉族，身份证住址同上。系袁某某配偶。
委托代理人闵亚辉，湖南睿邦律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁乡县城市管理和行政执法局，住所地宁乡县玉潭镇玉潭中路131号。
法定代表人丁新军，局长。
委托代理人庞博，男，1990年8月23日出生，汉族，身份证住址湖南省宁乡县。系该单位法规科工作人员。
委托代理人邹永生，湖南道格律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁乡县国土资源局，住所地宁乡县玉潭镇花明南路148号。
法定代表人肖庆喜，局长。
被上诉人（原审被告）宁乡县公路管理局，住所地玉潭镇同心路46号。
法定代表人喻晓，局长。
委托代理人高丽琼，湖南光阳律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁乡县城乡规划服务办公室（原名为宁乡县城乡规划局）
法定代表人刘庆丰，主任。
委托代理人陈畅，男，1969年9月2日出生，汉族，身份证住址湖南省宁乡县。系该单位工作人员。
委托代理人陈彬，男，1983年10月15日出生，汉族，身份证住址湖南省宁乡县。系该单位工作人员。
被上诉人（原审被告）宁乡县人民政府，住所地宁乡县玉潭镇二环路行政中心。
法定代表人周辉，县长。
委托代理人朱启，男，1988年12月6日出生，汉族，身份证住址湖南省宁乡县。系该单位法制办公室行政执法监督科（综合科）科长。
委托代理人郭婷，女，1989年1月11日出生，汉族，身份证住址长沙市天心区。系该单位法制办公室行政复议应诉科副科长。
上诉人袁某某因与被上诉人宁乡县城市管理和行政执法局（以下简称为县城管局）、宁乡县国土资源局（以下简称为县国土局）、宁乡县公路管理局（以下简称为县公路局）、宁乡县城乡规划服务办公室（以下简称为县规划办）以及宁乡县人民政府（以下简称为县政府）行政强制及土地行政复议纠纷一案，不服不服湖南省宁乡县人民法院（2016）湘0124行初6号行政判决，向本院提起上诉，本院于2015年8月12日立案受理。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。
袁某某不服一审判决上诉称：一、上诉人所诉责令限期拆除通知是具体行政行为，并非一审所述“行政执行程序中的事先催告行为”；二、责令限期拆除通知适用法律有误，程序违法，应予撤销。1、《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日正式实行的，根据法不朔及既往原则，责令限期拆除通知认为上诉人2002年建设房屋违法该法属于适用法律错误。2、上诉人用地行为符合《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定的例外情形，且办理了临时用地手续，没有违法；3、上诉人2002年建房时，租用土地性质是水田，责令限期拆除通知书适用《中华人民共和国公路法》相关条文错误；4、被上诉人认定上诉人建房没有办理用地或规划许可手续，但被上诉人没有提供证据证明上诉人建房违反当时县城规划，且未通过法定程序对房屋性质予以认定，直接发出涉案责令限期拆除通知违法。三、责令限期拆除通知认定事实不清，缺乏证据支撑。无证房屋或证件不全房屋不必然属于违章建筑，要从土地使用、规划等方面来确认。此外，责令限期拆除通知未述明上诉人建筑面积，也未向法庭提交证据证明该通知的事实依据。综上，请求：1、撤销宁乡县人民法院（2016）湘0124行初6号行政判决；2、撤销宁乡县人民政府宁政复决字（2015）第37号《行政复议决定书》（以下简称为复议决定），并确认被上诉人下发责令限期拆除通知违法。
被上诉人县城管局答辩称：一、本案不具有可诉性，上诉人起诉不符合条件。二、上诉人临时建筑属于违章建筑。
被上诉人县公路局答辩称：责令限期拆除通知，属于催告行为袁某某房屋的拆除是基于其与城建投的合同，通知没有给上诉人造成不利影响，不具有可塑性，一审应驳回起诉。
被上诉人县规划办答辩称：责令限期拆除通知的内容实际上是催告袁某某履行自行拆除义务。内容属于行政强制之前的先行催告当事人履行义务的行为，一审也认定了对当事人权益不产生实际影响。
被上诉人县国土局无答辩。
被上诉人县政府答辩称：一、责令限期拆除通知是一种告知行为，对其权利义务没有产生影响，其房屋拆除是基于合同行为。二、上诉人陈述未履行程序与客观事实不符，规划部门提供证据进行了听证。三、县政府复议行为并无不当，符合相关法律规定。
经审理查明，县政府2015年12月31日作出的宁政复决字[2015]第37号《行政复议决定书》中载明：“本复议机关认为该《责令限期拆除通知》是行政强制执行程序中的事先催告行为，而非行政强制执行决定。事先催告行为是一种告知行为，其对当事人的权利义务不产生实际影响。所以根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本复议机关决定如下：驳回申请人的行政复议申请”。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。复议机关以复议申请不符合受理条件驳回复议申请的，不属于法律规定的复议机关应与原行政行为机关作为共同被告的情形。本案中，上诉人袁某某因不服县城管局等四单位共同作出的责令限期拆除通知县县政府申请行政复议，县政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了袁某某的复议申请，不属于复议机关决定维持原行政机关行为的情形，共同作出涉案《责令限期拆除通知》的县城管局等四单位与作出涉案复议决定的县政府不符合法定共同被告情形，不能在一案中作为共同被告参与诉讼。袁某某将县城管局等四单位与县政府列为一案共同被告提起行政诉讼不符合法定起诉条件，依法应予驳回起诉处理。
此外，鉴于原审法院在未依法向袁某某释明其起诉不符合相关法律规定的情况下，即对本案作出实体判决，为依法保护行政相对人诉讼权利，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条关于“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内……”的规定，袁某某如对县政府作出的涉案行政复议决定不服，可在本案裁定生效后，依法及时向有管辖权的人民法院另行提起行政诉讼。
综上，原审判决适用法律有误。将不能一并审理的两种不同性质的法律关系合并处理，明显不当，依法应予纠正。袁某某起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销湖南省宁乡县人民法院（2016）湘0124行初6号行政判决；
二、驳回袁某某的起诉。
本案依法不收取案件受理费。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 贺元芳
代理审判员 董强强
代理审判员 刘 青
二〇一六年十一月十一日
书 记 员 江玉阳
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。