福建省长泰县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）泰行初字第3号
原告张金元，男，1956年3月12日出生，汉族，农民，住福建省长泰县。
被告长泰县公安局，住所地福建省长泰县武安镇中山北路41号。组织机构代码：00391023-7。
法定代表人陈建生，局长。
委托代理人陈智勇，男，长泰县公安局副局长。
委托代理人曾承敏，男，长泰县公安局刑侦大队案审队队长。
原告张金元诉被告长泰县公安局治安行政处罚一案，于2015年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于2015年2月10日受理后，于2015年2月14日向被告长泰县公安局送达起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2015年4月8日公开开庭审理了本案。原告张金元、被告长泰县公安局委托代理人陈智勇、曾承敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告长泰县公安局于2014年10月25日作出长公（武安）行罚决字（2014）00225号行政处罚决定书，认定原告张金元于2014年10月23日到北京中南海附近非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定对原告张金元处以行政拘留十日处罚，并告知原告张金元申请复议或提起行政诉讼的期限。
被告长泰县公安局于2015年2月26日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、原告张金元的询问笔录；
2、长泰县处理信访突出问题及群体性事件联席会议泰信联（2014）25号“关于对张金元到中南海周边非访须依法查处的函”；
3、北京市公安局西城分局于2014年10月23日对原告张金元进行训诫的训诫书；
4、原告张金元的的户籍证明；
5、原告张金元违法犯罪经历查询情况说明；
6、受案登记表、受案回执；
7、呈请传唤审批报告、长泰县公安局传唤证、被传唤人家属通知书；
8、长泰县公安局行政处罚告知笔录、行政案件权利义务告知书；
9、调查报告、呈请公安行政处罚审批报告；
10、长泰县公安局行政处罚决定书、行政拘留执行回执、行政拘留家属通知书；
11、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局《依法处置进京非正常上访行为的意见》、漳州市处理信访突出问题及群体性事件联席会议《关于进一步加强我市群众进京非正常上访行为采取“七个一律”处置措施的意见》。
原告张金元诉称：2014年10月23日，原告要去北京府右街邮局寄信时，巡警检查到原告有带信访材料，就将原告送到马家楼。当晚，被告长泰县公安局戴跃辉及7个黑保安将原告带回长泰县公安局武安派出所。2014年10月25日，被告以2014年10月23日，原告在北京市中南海附近扰乱公共场所秩序为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出长公（武安）行罚决字（2014）00225号行政处罚决定书，对原告处以行政拘留十日，并将原告送到长泰县拘留所羁押到2014年11月4日。原告认为：1、被告对原告作出该《行政处罚决定书》主要证据不足，原告系因到北京市府右街寄信时被巡警检查到身上有信访材料才被带至马家楼，并没有在中南海周边进行信访或有任何集会、示威、冲击国家机关等扰乱公共场所秩序的行为，原告并不存在违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的行为。2、被告适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项、《信访条例》第十八条第一款及《依法处置非正常上访行为的意见》，对原告作出该《行政处罚决定书》，适用法律、法规错误。原告并不存在任何扰乱中南海周边公共秩序的行为，中南海周边秩序并没有因为原告的行为而发生任何骚乱或异常，更谈不上情节严重。《信访条例》第十八条第一款并未规定不能携带材料经过中南海周边广场，被告以原告携带信访材料属非正常上访，属随意扩大法规规定。原告并未在中南海周边提出信访事项，进行非法上访，更没有扰乱公共秩序，原告的行为并未违反《信访条例》第十八条第一款规定。《信访条例》及《依法处置进京非正常上访行为的意见》并非法律，被告依据上述规定对原告作出限制人身自由的处罚决定，适用法律错误。3、被告在作出行政处罚决定之前，并未依法履行告知程序，剥夺原告陈述、申辩的权利，滥用职权打击报复信访人员，违反《行政处罚法》第四十一条规定，行政处罚决定不能成立。4、被告对本案并无管辖权。首先，《行政处罚法》第二十条特别规定的内容为：“法律、行政法规另有规定的除外”，而《公安机关办理行政案件程序规定》属于部门规章，该规定及闽公综（2008）273号文件均不属法律、行政法规，不在《行政处罚法》第二十条的特别规定范围内。因此，被告适用上述规定，对原告进行管辖并处罚，适用法律错误，处罚违法。其次，即便被告可以适用《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定对原告进行管辖，根据该条第二款规定“对违法行为发生地公安机关移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为发生地公安机关在移交前应当及时收集固定相关证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作”，如果原告确实存在扰乱天安门广场或中南海周边公共场所秩序的违法行为，则应先由违法行为发生地公安机关固定收集证据、受案处理后，再移交给被告管辖处理。但被告并未举证相关移交手续，如签发案件移交单等证据材料，应承担举证不能的不利后果。再次，原告举证的北京市公安局《登记回执》、《政府信息不存在告知书》及被告举证的长泰县公安局治安管理大队出具的《情况说明》充分证明北京市公安局并未对被告所谓的扰乱公共场所秩序而对原告进行受案处理并收集相关证据材料，更没有将案件移交被告。因此，被告对本案并无管辖权。综上，被告对本案并无管辖权，其对原告作出长公（武安）行罚字（2014）00225号《行政处罚决定书》主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予以撤销。另外，2015年1月22日原告已就被告违法作出（2014）00225号《行政处罚决定书》向长泰县人民法院提起诉讼，并未超过诉讼时效。
被告长泰县公安局辩称：原告张金元曾于2009年10月20日、2011年3月1日、2014年9月2日、2014年9月14日到北京非正常上访，因扰乱公共秩序分别被被告处行政拘留十日的处罚，2014年10月23日原告再次到北京中南海附近非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2014年10月25日，被告以原告的行为属于违反治安管理行为为由，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款（二）项之规定作出长公（武安）行罚决字（2014）00225号行政处罚决定，对原告处行政拘留十日处罚。当日被告向原告送达决定书，并送拘留所执行。被告认为：1、进京非正常信访是指信访人违反国务院《信访条例》第十八条第一款规定，到北京天安门广场、中南海、外国驻华使馆区、中央领导人住地周边等非信访场所，以明示或者暗示方法有意表露信访人身份、扰乱公共场所秩序、单位秩序的行为。原告就因非正常信访被处理过，主观上明知不能携带信访材料到北京天安门广场、中南海及周边，还故意实施上述非正常信访行为，已构成扰乱公共秩序行为，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，结合福建高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局联合制定的《依法处置进京非正常上访行为的意见》（闽公综（2008）273号）文件，依法可以给予治安处罚；2、本案在处罚之前有向违法人员依法告知行政处罚，违法人员听取处罚告知后，拒绝签名。被告依法履行了处罚告知程序，并无剥夺原告陈述、申辩权利，并非滥用职权打击报复信访人员；3、根据《行政处罚法》第二十条、《公安机关办理行政案件程序规定》第九条、闽公综（2008）273号文件规定，原告对本案有管辖权。原告于2015年2月5日才提起行政诉讼，诉讼时效已过。综上，被告对原告非法扰乱社会秩序作出的长公（武安）行罚决字（2014）00225号行政处罚决定，事实清楚，证据充分确凿，适用法律正确，程序合法，裁量适当，处罚公正公平，请求维持原处罚决定。
经庭审举证、质证，本院对以下证据作如下确认：
（一）对被告答辩时提供以下证据的认定：
1、原告张金元的询问笔录，证明原告张金元于2014年10月23日到北京市中南海周边非正常上访并被北京警方查获送马家楼，被训诫的事实。原告对该证据真实性无异议，对证明内容有异议，认为该笔录不能证明原告在中南海周边非正常上访，相反，恰好证明原告系因到中南海府右街邮局寄信，才被检查到身上有信访材料，原告并不存在在中南海进行信访或有任何集会、示威、冲击国家机关等扰乱公共场所秩序的行为。本院认为，原告张金元的询问笔录有原告携带上访材料到北京市中南海周边被北京市公安机关送到马家楼的内容，有原告签名确认，可以证明原告张金元于2014年10月23日到北京市中南海周边非正常上访被北京警方查获送马家楼的事实。
2、长泰县处理信访突出问题及群体性事件联席会议泰信联（2014）25号“关于对张金元到中南海周边非访须依法查处的函”。证明长泰县处理信访突出问题及群体性事件联席会要求被告处置的事实。原告对该证据真实性及证明内容无异议，合法性有异议，根据《公安机关办理行政案件程序规定》等规定，公安机关应独立执法、办案，以事实为根据，以法律为准绳，联席会议不得干预公安机关办案，其无权以函件形式要求公安机关对原告进行处置，该联席会议函件恰证明被告是受行政指令而对原告作出行政处罚，是以权代法，明显违法。本院认为，联席会议文件是信访部门在获取原告非正常上访信息后将该信息通报转交给有权处置的公安机关处理的依据，内容真实合法，该证据本院予以确认。
3、北京市公安局西城分局于2014年10月23日对原告张金元进行训诫的训诫书，证明原告在中南海周边非正常上访被北京公安机关查获并予以训诫的事实。原告认为该《训诫书》只是告诫原告不得进行集会，游行、冲击国家机关，不得在中南海周边进行信访，如违反上述规定，情节严重，才会依据《治安管理处罚法》予以处理，只是非常轻微的口头警告，从内容上看是在指导原告如何上访，该证据恰好证明原告尚不存在扰乱公共场所秩序行为。本院认为，北京市公安机关的训诫书内容真实，与长泰县处理信访突出问题及群体性事件联席会议泰信联（2014）25号“关于对张金元到中南海周边非访须依法查处的函”相互印证，可以证明原告到北京市非正常上访被训诫的事实，对该证据予以确认。
4、原告张金元的的户籍证明，证明原告居住地在长泰县，原告姓名、出生等基本情况，具有完全负法律责任的年龄。原告张金元没有异议，本院予以确认。
5、原告张金元违法犯罪经历查询情况说明，证明原告张金元曾被处罚过。原告认为该证据与本案没有关联性。本院认为，该证据内容真实，可以证明原告张金元到北京天安门地区和中南海周边地区非正常上访，于2009年10月20日、2011年3月1日、2014年9月4日、2014年9月14日因扰乱公共秩序分别被处行政拘留十日处罚的事实。
6、受案登记表、受案回执，证明被告接到原告张金元进京非正常上访的信息后，依法受理查处该案。原告认为受案登记来源于长泰县联席会议函件，而联席会议函件不具合法性，且其所附《训诫书》恰好证明原告尚不存在扰乱公共场所秩序违反《治安管理处罚法》的行为，被告也未进一步举证证明北京市公安局对原告的行为进行立案处理并将案件移交被告，被告对本案无管辖权，对原告立案违法。本院认为，公安机关接到原告非正常上访的信息后予以受理，符合相关法律规定，对该证据予以确认。
7、呈请传唤审批报告、长泰县公安局传唤证、被传唤人家属通知书，证明被告依法对原告进行传唤并通知其家属的事实。原告对该组证据真实性无异议，合法性有异议，认为原告无扰乱公共场所秩序的行为，被告对原告进行传唤于法无据。本院认为，被告经审批后依法传唤并通知其家属，原告在被告出示的传唤证签名，该组证据予以确认。
8、长泰县公安局行政处罚告知笔录、行政案件权利义务告知书，证明被告依法向原告告知拟对其作出行政拘留十日处罚的事实、理由、依据以及其享有陈述和申辩的权利。原告对长泰县公安局行政处罚告知笔录真实性、合法性及证明内容均有异议，认为被告剥夺了原告进行陈述、申辩的权利，程序违法。本院认为，行政处罚告知笔录虽无原告签名，但有两名执法人员注明，符合法定程序，行政案件权利义务告知书有原告签名，对原告提出的质证意见本院不予采纳。
9、调查报告、呈请公安行政处罚审批报告，证明被告对本案调查终结后，依法履行处罚审批手续。原告对其真实性、合法性及证明内容有异议，认为没有任何证据证明原告非正常上访，扰乱公共场所秩序，被告予以行政处罚审批违法。本院对本案经调查后，被告按程序履行处罚报批手续的事实予以确认。
10、长泰县公安局行政处罚决定书、行政拘留执行回执、行政拘留家属通知书。证明被告作出行政拘留十日的处罚决定，将其交付长泰县拘留所执行，并通知其家属的事实。原告对该组证据的真实性、合法性、证明内容均有异议，认为依据原告陈述及《训诫书》不能证明原告存在违反治安管理处罚法的行为，被告对原告作出该处罚决定，进行拘留违法。行政拘留家属通知书及挂号信函并没有原告家属签名，仅依此挂号信函收据不能证明被告向原告家属邮寄送达了行政拘留家属通知书。本院认为被告向原告作出行政处罚决定虽然没有原告签名确认，但有两名办案人员在备案的行政处罚决定书上注明和送达时的照片证明，行政拘留家属通知书送达有国内挂号信函收据证实，被告向原告作出行政拘留十日处罚决定并送达和交付长泰县拘留所执行并通知其家属的事实可以确认。
11、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省信访局《依法处置进京非正常上访行为的意见》、漳州市处理信访突出问题及群体性事件联席会议《关于进一步加强我市群众进京非正常上访行为采取“七个一律”处置措施的意见》。原告认为被告适用法律、法规错误，本院认为该组证据具有真实性，本院予以确认。
（二）对原告提供以下证据的认定：
1、长公（武安）行罚决字（2014）00225号行政处罚决定书；
2、长拘解字（2014）315号解除拘留证明书；
3、北京市西城公安分局（2014）第4592号登记回执；
4、北京市西城公安分局西公（2014）第4540号政府信息不
存在告知书。
证据1、2证明被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定对原告作出（2014）00225号行政处罚决定书，处以行政拘留十日，并将原告送至长泰县拘留所羁押；证据3、4证明北京市公安局并未以扰乱公共场所秩序对原告进行立案处理，原告并不存在非访、扰乱公共场所秩序等违反治安管理处罚法的行为，被告对本案并无管辖权。被告对证据1、2的真实性、证明内容没有异议；证据3、4的真实性没有异议，证明内容有异议，认为该证据对原告的违法事实是否存在没有影响，对被告是否受理案件也没有影响，移交案件并不是公安机关办理案件的前置程序，只要公安机关有管辖权就可以受理案件。本院对证据1、2在前文已作认定，不再重复。对证据3、4，本院认为，北京市公安局未以扰乱公共场所秩序为由对原告进行立案处理，但北京市公安局已就原告携带信访材料到中南海周边地区的行为进行训诫，原告的主张不予采信。
经审理查明，原告张金元到北京天安门地区和中南海周边地区非正常上访，于2009年10月20日、2011年3月1日、2014年9月4日、2014年9月14日因扰乱公共秩序分别被长泰县公安局处行政拘留十日处罚，但原告不吸取教训，于2014年10月23日携带信访材料到北京中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所进行训诫。长泰县处理信访突出问题及群体性事件联席会在获取原告非正常上访信息后将该信息通报转交被告处理。2014年10月25日，被告长泰县公安局以2014年10月25日原告在北京市中南海周边非正常上访，扰乱公共场所秩序为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定作出长公（武安）行罚决字（2014）00225号行政处罚决定书，对原告张金元处以行政拘留十日，并将原告送到长泰县拘留所羁押到2014年11月4日。2015年1月22日，原告认为被告作出长公（武安）行罚决字（2014）00225号行政处罚决定书违法，向本院提起诉讼，并于2015年2月5日补正有关材料，请求撤销该行政处罚决定。
本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条之规定，公安机关对于违反的公民有权进行行政处罚。原告张金元通过信访渠道反映问题，是其享有的权利，但其在行使权利的过程中必须依法遵守《信访条例》第十八条第一款、第二十条的规定。2009年10月20日、2011年3月1日、2014年9月4日、2014年9月14日原告张金元到北京天安门地区和中南海周边地区非正常上访，因扰乱公共秩序分别被处行政拘留十日处罚。但原告不吸取教训，于2014年10月23日再次携带信访材料到中南海周边非正常上访，被北京市公安机关训诫，其行为属扰乱公共场所秩序，应受到治安管理处罚。被告长泰县公安局依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条“行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”和闽公综（2008）273号文件“对进京非正常上访人员由上访事由地、上访人员户籍所在地公安机关依照治安管理处罚法规定予以拘留”的规定，对原告张金元扰乱公共场所秩序行为立案调查，在办案中依法进行立案、送达、告知、通知原告家属、宣读询问笔录等程序，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，作出长公（武安）行罚决字（2014）00225号行政处罚决定书。该决定书事实清楚，证据确凿，对其作出行政拘留十日的处罚，适用法律法规正确，符合法定程序。原告在期限内提起诉讼，没有超过诉讼时效。原告认为被告对本案并无管辖权，对原告作出长公（武安）行罚字（2014）00225号行政处罚决定书主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，请求撤销被告行政处罚决定，没有事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告长泰县公安局于2014年10月25日作出的长公（武安）行罚决字（2014）00225号行政处罚决定书。
本案受理费人民币50元，由原告张金元负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省漳州市中级人民法院。
审 判 长 王文胜
审 判 员 林添民
人民陪审员 杨芬秀
二〇一五年四月十四日
书 记 员 侯秋茸
附：本案相关的法律、法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。