海南省三亚市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）三亚行初字第8号
原告陈春兰。
委托代理人吴光维。
委托代理人吴开诚。
被告三亚市人民政府。
法定代表人吴岩峻。
委托代理人郑大平。
委托代理人郭海云。
被告三亚市国土环境资源局。
法定代表人高富宅。
委托代理人潘天雷。
原告陈春兰因认为被告三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）不履行土地权属调查、制作地籍调查表并换发新证的法定职责一案，于2014年12月8日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月18日立案后，于2014年12月26日向被告三亚市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。案件审理期间，本院根据原告陈春兰的申请依法追加三亚市国土环境资源局（以下简称三亚市国土局）为本案被告。另因本案与原告何ＸＸ、赵海波、吴海辉、何四蓉、李海蓉及李伟山等人要求被告三亚市政府、三亚市国土局履行土地权属调查、制作地籍调查表并换发新证的法定职责的6个案件系同期起诉的同类行政不作为案件，本院依法将本案与该6案合并审理。本院依法组成合议庭，分别于2015年1月29日、3月16日两次公开开庭审理了本案。原告陈春兰及其委托代理人吴光维、吴开诚，被告三亚市政府委托代理人郑大平、郭海云，被告三亚市国土局委托代理人潘天雷出庭参加诉讼。本案审理过程中，本院根据当事人的申请，数次组织当事人进行协调，但因各方意见分歧较大而未能协调成功。本案现已审理终结。
原告陈春兰因其所持有的羊栏国用（1993）字第050号《国有土地使用证》（以下简称050号土地证）没有宗地界址点坐标，无法办理报建手续，故于2014年2月25日向被告三亚市国土局提出换发新证的申请。三亚市国土局于当日受理后，告知其需要补充提交地籍调查表。2014年6月4日，陈春兰再次向三亚市国土局提出换发新证的申请，但三亚市国土局和三亚市政府在陈春兰提起本案诉讼前，一直未对其申请作出处理或答复。2015年1月5日，三亚市国土局在本案诉讼期间对陈春兰作出《不予行政许可（审批）决定书》，以“我局调查办正在按会议精神处理，暂不予办理”为由，认定陈春兰的申请不符合行政许可（审批）事项的法定条件和标准，决定不予行政许可（审批）。
原告陈春兰诉称，1985年，原告经申请，原三亚市羊栏镇人民政府依法从位于羊栏村民委员会羊栏四、五村民小组的龙眼园地里划拨一块180.4平方米的土地给原告作为宅基地使用。1993年9月，被告给原告颁发羊栏国用（1993）字第050号《国有土地使用证》。因该证没有宗地界址点坐标，依据新的要求原告无法办理报建手续。经三亚市凤凰镇人民政府确定宗地界址点坐标后，原告于2014年2月25日，2014年6月4日两次向被告申请土地权属调查，但被告工作人员以涉案土地部分已被他人侵占建房为由，拒绝进行调查、审核登记并为原告换发新证。因本案两被告不履行法定职责，故请求人民法院依法判决：两被告应依法履行地籍调查，对宗地界址点坐标审核登记并换发新证的法定职责。
原告陈春兰向本院提供了如下证据：1.羊栏国用（1993）字第050号《国有土地使用证》；2.三亚市国土环境资源局《关于羊栏中学西南边宅基地安置地有关问题的复函》；3.关于宗地界点坐标“起点”确认的申请书；4.龙眼园宅基地安置图；5.三亚市地籍测绘成果报告；6.权属调查受理回执、补正告知书、受理通知书；7.变更登记申请表；8.确权公告；9.三土房（2014）字第06890、07062号证。以上证据证明原告土地来源合法、范围、面积清楚，所提供宗地界址点坐标符合规定。原告申请符合法律规定，被告应履行法定职责。
被告三亚市政府辩称，一、原告的起诉没有事实和法律依据。土地权属调查、制作地籍调查表不是三亚市政府的法定职责，原告要求三亚市政府对土地进行权属调查、制作地籍调查表于法无据。根据土地登记程序，应先由国土部门对需换证的土地进行调查，在土地权属清楚的情况下，报三亚市政府审批才能给予颁证。然而，三亚市政府目前尚未收到国土部门的报批材料，因此，土地登记还未到审批颁证阶段，原告起诉要求三亚市政府换证错误。2013年以来，三亚市国土局一直在处理原告的换证事宜，但因原告的土地存在争议，权属范围还不能确定，不具备报批、换证条件。二、涉案土地目前仍然存在权属争议，在争议解决之前，依法不具备登记颁证的条件。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告三亚市政府于2015年1月9日向本院提交了如下证据：1.三土环资调（2013）83号《三亚市国土环境资源局关于羊栏中学西南边宅基地安置地有关问题的复函》；2.三土环资调（2014）68号《三亚市国土环境资源局关于请再次协调确认陈春兰等人宅基地具体位置的函》；3.三土环资调（2014）78号《三亚市国土环境资源局关于共同商讨陈春兰等八户居民换发土地证事宜的函》；4.三土环资调（2014）71号《三亚市国土环境资源局关于共同解决陈春兰等人宅基地纠纷的函》；5.《龙眼园宅基地安置图》。以上证据证明原告涉诉土地存在争议，在争议解决前，依法不能换发新证；三亚市政府没有进行土地权属调查、制作地籍调查表的职责，不存在行政不作为。
被告三亚市国土局辩称，三亚市国土局对涉案土地现场调查后，发现要求发证土地的权利人与地上附着物的权利人不一致，且原告在申请办证过程中，不能提供地上附着物的来源证明，故原告的申请不符合土地办证的规定，三亚市国土局已对其申请作出不予办证的决定并说明了理由，已履行了法定职责，请求法院依法支持三亚市国土局不予办证的决定。
被告三亚市国土局于2015年3月5日向本院提交了如下证据：1.三亚市国土环境资源局关于共同解决陈春兰等人宅基地纠纷的函（三土环资调（2014）71号）；2.三亚市国土环境资源局关于请再次协调确认陈春兰等人宅基地纠纷的函（三土环资调（2014）68号）；3.三亚市国土环境资源局关于共同商讨陈春兰等8户居民换发土地证事宜的函（三土环资调（2014）78号）；4.《现状图》；5.公告；6.《不予受理行政许可决定书》。以上证据证明该案土地上附着物权属与土地权属主体不一致，权属有争议，被告已依法作出不予受理决定。
经庭审质证，各方当事人质证意见如下：
（一）原告陈春兰对被告三亚市政府证据的真实性、合法性无异议，对证明效力有异议，认为既不能证明三亚市国土局向凤凰镇政府送达了这些文件，也不能证明涉案土地存在权属纠纷。相反，可以证明涉案土地四至清楚，不存在争议。
（二）原告陈春兰对被告三亚市国土局证据1、2、3、4的真实性、关联性、合法性无异议，对证明效力有异议，认为原告持有合法有效的土地证，案外人占有原告的土地建围墙，属土地侵权案件，不属于土地权属争议；对证据5的三性均没有异议；对证据6的真实性无异议，对关联性、合法性、证明效力有异议，认为该决定书所记载的原告申请换证的日期与客观实际不符，三亚市国土局作出该决定时已超过了法定的登记期限，构成行政不作为，而且不予审批的理由也不符合法律规定。
（三）被告三亚市政府对原告证据1-8的真实性、关联性、合法性无异议，证明效力有异议，认为涉案土地权属存在纠纷，不具备颁发新证的条件；对证据9与本案的关联性有异议。
（四）被告三亚市国土局对原告证据的真实性无异议，证明效力有异议，认为原告不能提供涉案土地的地上附着物的权属来源证明，土地权属存在纠纷，不具备颁发新证的条件。
本院对上述证据认证如下：
（一）被告三亚市政府的证据形式真实，来源合法，与所证事实有关联，可以作为证明案件事实的依据，但不足以证明其已针对原告换发新证的申请依法履行了法定职责。
（二）被告三亚市国土局的证据形式真实，来源合法，与所证事实有关联，可以作为证明案件事实的依据，但不能充分证明其决定对原告换发新证申请不予行政审批的理由成立，也即不能证明其已针对原告换发新证的申请依法履行了法定职责。
（三）原告陈春兰的证据形式真实，来源合法，与所证事实有关联，可以作为证明案件事实的依据。
经审理查明：1985年，原告陈春兰经申请，原三亚市羊栏镇人民政府依法从位于羊栏村民委员会羊栏四、五村民小组的龙眼园地里划拨一块180.4平方米的土地给原告作为宅基地使用。1993年9月20日，被告给原告颁发羊栏国用（1993）字第050号《国有土地使用证》。该证四至标明：东至温彩琴、南至公路、西至王梁菊、北至公路；南北长22米、东西宽8.2米，面积180.4平方米。虽然该证没有宗地界址点坐标，但所附的宗地图注明了具体土地四至范围及边长、面积。2012年9月24日，经三亚市凤凰镇羊栏村民委员会羊栏四、五村民小组、三亚市凤凰镇羊栏村民委员会及陈春兰等10位土地权利人现场共同指界，确认了陈春兰等10户人家位于羊栏中学围墙西南边的龙眼园宅基地的范围及位置。2013年10月18日，三亚市国土局向凤凰镇政府作出《三亚市国土环境资源局关于羊栏中学西南边宅基地安置地有关问题的复函》，确认陈春兰、赵海波等10户人1993年取得的国有土地使用证合法有效，并称持证人如需换发新证，可备齐相关资料到市政务服务中心该局窗口办理手续。在换发新证过程中，如因界址不清及其他问题需要协调解决的，该局将派人积极配合。2013年11月11日，陈春兰向凤凰镇政府提交了《关于宗地界址点坐标“起点”确认的申请书》。2013年12月9日，凤凰镇政府在该申请书上批注“根据羊栏村委会及镇国土所提的意见，请贵局按相关规定给予审批”。2014年4月30日，三亚市凤凰国土环境资源管理所也在该申请上签署了“按凤凰镇政府意见办理”的意见。期间，受陈春兰委托，三亚合利测绘服务有限公司于2014年2月10日对其前述土地进行了测量并作出地籍测绘成果报告，明确了宗地界址点坐标。
2014年2月25日，陈春兰向三亚市国土局提交了《三亚市土地变更登记申请表》，以原050号土地证没有宗地界址点坐标为由，申请更换新证。同时，提交了050号土地证、地籍测绘成果报告及身份证明等材料作为申请依据。当日，三亚市国土局向陈春兰出具了《土地房屋权属调查受理回执单》和《申请材料补正告知书》，告知其申请符合该局权属调查业务受理规定，该业务将在14个工作日内完成，但其需补充提供《地籍调查表》。2014年6月4日，陈春兰再次向三亚市国土局提交了“土地房屋权利证书换发、补发登记（纯土地）”的申请，并提交了地籍测绘成果报告、龙眼园宅基地安置图、《关于宗地界址点坐标“起点”确认的申请书》等材料作为申请依据。三亚市国土局于当日受理后，在受理回执单中载明：陈春兰的申请符合该局权属调查业务受理规定，该业务将在15个工作日内完成。但同时再次告知陈春兰需补充提交地籍调查表。2014年6月25日，三亚市国土局按登记程序，将经三亚市凤凰镇羊栏村民委员会羊栏四、五村民小组、三亚市凤凰镇羊栏村民委员会及凤凰镇政府共同确认的陈春兰等8户申请换发新证的土地的具体位置进行了公告，告知有异议者自公告之日起七日内向该局调查办书面提出，逾期将按无异议处理。2014年8月22日，三亚市国土局向凤凰镇政府发出《三亚市国土环境资源局关于请再次协调确认陈春兰等人宅基地具体位置的函》，称该局将经三亚市凤凰镇羊栏村民委员会羊栏四、五村民小组、三亚市凤凰镇羊栏村民委员会及凤凰镇政府共同确认的李海蓉、赵海波、何ＸＸ等8户申请换发新证土地的具体位置进行确权公告后，梁家兰、林绍梅、林绍英、陈德娇、陈德奇、吴松菊6户提出异议，称赵海波、何ＸＸ、周广彪三户的位置与其6户联建的6层房屋相交，为明确赵海波等8户与梁家兰等6户之间的土地位置关系，请凤凰镇政府对梁家兰等6户土地的具体位置进行再次确认，以便该局对李海蓉、赵海波等8户办理换发新证的手续。2014年8月29日，三亚市国土局再次向凤凰镇政府发出《三亚市国土环境资源局关于共同解决陈春兰等人宅基地纠纷的函》，认为陈春兰、李海蓉等8户坐落在羊栏中学西南边土地以内的宅基地纠纷问题属于个人之间的土地纠纷，应由凤凰镇政府进行调解。若调解不成功，由凤凰镇政府下达处理意见，该局将尽可能在政策和技术方面给予支持和配合。此后，三亚市国土局一直未对陈春兰的申请作出处理或答复。陈春兰为此提起本案诉讼。诉讼期间，三亚市国土局于2015年1月5日对陈春兰作出《不予行政许可（审批）决定书》，以“我局调查办正在按会议精神处理，暂不予办理”为由，决定对陈春兰的换发新证申请不予行政许可（审批）。
另经本院组织各方当事人对涉案土地现场勘查查明，陈春兰申请换发新证的土地有部分已被他人所建的院落围墙围住。
本院认为，《土地登记办法》第三条规定，土地登记申请人应当依照该办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。第十二条规定，“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……。”第十四条规定，“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：……。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”第十九条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。《城镇地籍调查规程》第1．8条第二款规定，地籍调查、登记的具体工作由市（县）土地（国土）管理局负责组织实施。由此可见，受理土地登记申请、组织地籍调查、在法定期限内办结土地登记审查手续并报送同级人民政府批准系国土资源行政主管部门的法定职责。批准登记并颁发土地证系县级以上人民政府的法定职责。本案中，陈春兰于1993年9月已依法取得了被告三亚市国土局和三亚市政府审核、颁发的050号土地证。虽然由于当时的发证条件所限，050号土地证没有明确陈春兰土地的具体界址点坐标，但已载明了土地的位置、地号、四至范围及边长、面积，即已经确认陈春兰在原羊栏镇拥有一块面积为180.4平方米的土地使用权。因此，陈春兰向被告三亚市国土局申请办理土地房屋权利证书换发、补发登记，要求明确宗地界址点坐标，应当属于变更登记申请。两被告作为土地登记的审查、颁证机关，受理陈春兰的变更登记申请后应当及时作出处理或回复。可两被告自2014年6月4日受理申请后至2014年12月8日陈春兰提起本案诉讼时止，既未办结土地变更登记手续，也未对陈春兰的申请作出答复，违反了前述法规的规定，属于怠于履行法定职责。
两被告主张陈春兰申请换证土地存在权属争议，依法不具备登记颁证的条件，三亚市国土局已作出不予行政许可（审批）的决定，告知陈春兰处理清楚后再办理，两被告已履行了法定职责。本院认为，两被告前述主张不能成立。理由如下：首先，陈春兰自1993年取得被告三亚市政府颁发的050号土地证至今已有20多年，其换发新证的申请属土地变更登记，而非初始登记。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十条第（一）项关于一方已取得土地权属证书，另一方侵占其土地的案件不作为土地权属争议案件受理的规定，即使有他人侵占其土地建了院落围墙，也不能将其定性为土地权属争议案件处理。更何况三亚市国土局将其申请换发新证的土地位置进行公告后并没有人提出权属异议。其次，两被告作为陈春兰050号土地证的审核、颁证机关，赋有明确050号土地证所登记的土地的界址点坐标的义务。陈春兰诉求两被告对050号土地证确定给其使用的土地进行土地权属调查、制作地籍调查表并换发新证的目的实质是为了明确050号土地证确认给其使用的土地界址点坐标并换发新证。为此，其申请换发新证时已提供了三亚合利测绘服务有限公司的地籍测绘成果报告、龙眼园宅基地安置图、《关于宗地界址点坐标“起点”确认的申请书》等材料作为依据，其申请换证土地也经过了三亚市凤凰镇羊栏村民委员会羊栏四、五村民小组、三亚市凤凰镇羊栏村民委员会及凤凰镇政府的共同确认。两被告依法应对陈春兰申请换证资料所显示的宗地界址点坐标与其050号土地证所记载的土地位置、四至范围及面积是否吻合进行审核、调查，并在明确050号土地证项下土地的具体界址点坐标之后，给陈春兰换发新证。
综上所述，陈春兰请求被告三亚市国土局和三亚市政府明确其050号土地证项下土地的界址点坐标并给其换发新证的申请理由成立，两被告应当根据李海蓉的申请依法履行法定职责。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十二条之规定，判决如下：
被告三亚市人民政府、三亚市国土环境资源局应在本判决发生法律效力之日起三十日内，根据原告陈春兰的申请，依法履行对羊栏国用（1993）字第050号《国有土地使用证》项下土地界址点坐标进行审核、确认并换发新证的法定职责。
案件受理费50元，由被告三亚市人民政府、三亚市国土环境资源局共同负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 吉 红
审判员 陈积丰
审判员 陈兴科
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案件唯一码二Ｏ一五年九月十五日
书记员邱海惠
附相关法律法规及司法解释条文：
土地登记办法
第三条土地登记实行属地登记原则。
申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。
跨县级行政区域使用的土地，应当报土地所跨区域各县级以上人民政府分别办理土地登记。
在京中央国家机关使用的土地，按照《在京中央国家机关用地土地登记办法》的规定执行。
第十二条对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请登记的土地不在本登记辖区的，应当当场作出不予受理的决定，并告知申请人向有管辖权的国土资源行政主管部门申请；
（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容；
（四）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理土地登记申请。
第十四条国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：
（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；
（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；
（三）根据土地登记簿的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上土地权利人分别填写土地权利证书。
国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。
第十九条国土资源行政主管部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。特殊情况需要延期的，经国土资源行政主管部门负责人批准后，可以延长十日。
海南省土地权属确定与争议处理条例
第四十条下列案件不作为土地权属争议案件受理：
（一）一方已取得土地权属证书，另一方侵占其土地的案件；
（二）行政区域边界争议案件；
（三）土地违法案件；
（四）农村土地承包经营权争议案件；
（五）法律、法规、规章规定的其他不作为土地权属争议的案件。
城镇地籍调查规程
第1．8条实施单位
开展初始地籍调查的市（县）要成立以主管市（县）长为首的地籍调查、登记领导小组，负责领导地籍调查、登记工作，处理土地权属和地籍调查、登记中的其他重大问题。
地籍调查、登记的具体工作由市（县）土地（国土）管理局负责组织实施。
中华人民共和国行政诉讼法
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》
若干问题的解释
第二十二条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。