上海市第三中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）沪03行终128号
上诉人(原审原告)上海高文传播装潢有限公司，住所地上海市嘉定区。
法定代表人张翊云。
委托代理人汤霞，上海胜杰律师事务所律师。
委托代理人邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)上海市静安区城市管理行政执法局，住所地上海市静安区。
法定代表人王月庆。
委托代理人钱栋。
被上诉人(原审被告)上海市静安区人民政府，住所地上海市静安区。
法定代表人陆晓栋。
委托代理人孔令毅。
上诉人上海高文传播装潢有限公司(以下简称“高文公司”)因不服立即代履行决定及行政复议决定一案，不服上海铁路运输法院(2017)沪7101行初787号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年2月8日受理后，依法组成合议庭，2018年4月11日公开开庭进行审理。上诉人高文公司委托代理人汤霞、邹佳莱，被上诉人上海市静安区城市管理行政执法局(以下简称“静安城管执法局”)委托代理人钱栋，被上诉人上海市静安区人民政府(以下简称“静安区政府”)委托代理人孔令毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，2013年3月22日，原上海市闸北区绿化和市容管理局向高文公司发放沪闸绿容许［2013］75号上海市绿化市容行政许可文书，认为其提出的户外广告设施设置的申请符合法定条件，决定准予其在天目中路XXX弄XXX号(楼顶)设置两块广告牌，设置期限2013年3月25日至2014年3月24日。2013年3月29日，原上海市工商行政管理局闸北分局向高文公司核发户外广告登记证，准予其在天目中路XXX弄XXX号(楼顶)发布广告，广告发布期限自2013年3月29日至2014年3月24日止。后高文公司的户外广告设施经绿化市容、工商管理、规划等行政管理部门批准，设置期限最后一次延展至2017年3月24日。在此期间，上海建设结构安全检测有限公司(以下简称“建设安检公司”)定期对高文公司设置的广告牌进行安全检测，检测结果均为合格，最后一次检测结果的有效期至2017年3月17日止。2017年3月31日，上海市静安区绿化和市容管理局(以下简称“静安市容局”)作出《上海市违规户外广告设施整改告知书》，认定高文公司在天目中路XXX弄XXX号大楼(以下简称“涉案大楼”)楼顶设置的两块户外广告设施属于未经审批擅自设置，要求5日内拆除，高文公司拒签该告知书。2017年4月5日，静安城管执法局按照有关工作要求，对高架沿线的楼顶户外广告设施进行排查时发现，靠近南北高架涉案大楼楼顶有两处广告设施。经调查，该广告设施系高文公司设置。2017年4月5日至4月11日期间，静安城管执法局工作人员多次联系高文公司法定代表人张翊云，均未果。静安市容局委托建设安检公司于2017年4月12日对涉案大楼楼顶的两块户外广告牌进行检测，检测结果为建议拆除该广告牌。同日18时01分，张翊云电话报警称，共和新路XXX号XXX室报警人阳台门被人弄坏，请民警到场了解处理。2017年4月13日14时35分张翊云至上海市公安局静安分局天目西路派出所报案称，2017年4月12日18时01分打110报警称其单位阳台门被人撬坏(有监控录像)。门是铜质的，门锁和门中门被撬坏，屋内东西没有被翻动过，无其他损失。2017年4月17日，静安市容局将案件移送静安城管执法局。2007年4月26日，静安城管执法局两位工作人员至涉案大楼楼顶现场查看高文公司的户外广告设施，并予以记录。2017年5月2日，静安城管执法局作出(静)城管责拆字［2017］第100003号《责令拆除决定书》，认为高文公司在涉案大楼楼顶南北两侧设置的户外广告设施存在安全隐患，责令其于2017年5月8日10时前拆除，并于当日向张翊云邮寄送达。2017年5月8日，静安城管执法局两位工作人员至涉案大楼楼顶现场，查实楼顶南北两侧的户外广告设施未拆除。2017年5月12日，静安城管执法局作出(静)城管立代履字［2017］第100002号《立即代履行决定书》(以下简称“被诉决定”)，认定高文公司于2017年4月26日在涉案大楼楼顶南北两侧设置的户外设施存在安全隐患，违反了《上海市市容环境卫生管理条例》(以下简称“《条例》”)第二十条第四款的规定，依据《中华人民共和国行政强制法》(以下简称“《行政强制法》”)第五十二条和《条例》第二十条第四款的规定，决定实施立即代为履行，代为履行费用由高文公司承担，代履行方式直接拆除，代履行时间2017年5月18日，代履行标的涉案大楼楼顶南侧和北侧存在安全隐患的户外设施，代履行费用预算人民币(币种下同)352，686.85元，代履行人静安城管执法局和上海爆破技术工程联合有限公司。高文公司不服，于2017年5月17日向静安区政府申请行政复议，静安区政府于2017年5月22日受理后，向静安城管执法局发出《行政复议答复通知书》，经审查，于2017年7月18日作出沪静府复决字(2017)第117号《行政复议决定书》(以下简称“被诉复议决定”)，维持了静安城管执法局作出的立即代履行决定，并向高文公司邮寄送达。高文公司仍不服，诉至原审法院，要求要求撤销被诉决定和被诉复议决定。
原审再查明，高文公司自行委托上海同济检测技术有限公司于2017年5月5日对其设置的广告牌支架钢筋结构进行了现场检测。2017年5月6日、5月10日，上海同济检测技术有限公司分别出具《钢结构检测报告》和《钢结构验算报告》，认为广告牌支架钢结构满足现行规范的安全要求及使用要求。
原审认为，依照《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称“《城管执法条例》”)第十一条第一项之规定，静安城管执法局有对违法户外广告进行查处的职责。本案的争议焦点是高文公司在涉案大楼楼顶设置的户外广告设施是否应当拆除，静安城管执法局适用立即代履行是否有必要、是否合法。首先，关于广告设施是否应该拆除，虽设置户外广告的期限以及高文公司未能延展许可期限的原因非本案审查范围，但高文公司作为从事各类广告制作、发布业务20余年的专业公司，理应知晓设置户外广告设施应依许可而为。2017年3月24日设置期限届满后，高文公司未能再获得许可期限延展，设置的户外广告设施丧失继续存续的合法性基础，应当予以拆除。在静安市容局、静安城管执法局相继作出整改告知书、责令拆除决定书后，高文公司仍拒不拆除，显属不当。其次，关于广告设施的安全性问题，高文公司设置的户外广告设施一直以来由建设安检公司进行安全性检测，静安市容局在执法过程中，委托该公司对广告牌的强度、刚度、稳定性进行校核，并对其安全性作出相应的评定。该公司对户外广告设施的构架、防腐、电气及灯具、结构等进行全面检测，得出结构强度及稳定性满足规范要求，但架构、防腐等不符合规范要求的检测结果，建议拆除该广告牌。虽然高文公司在静安城管执法局执法期间，也自行委托了有建筑工程质量检测机构资质的上海同济检测技术有限公司进行检测，但该次检测仅对钢结构支架的安全性进行判断，无法涵盖广告设施整体的安全性。故高文公司以自行委托的检测机构的检测报告结论对抗静安市容局委托的鉴定机构所作的鉴定结论，原审难以采信，高文公司设置的广告设施已不符合安全性要求。第三，高文公司的广告设施是在楼顶高空搭建，周边有高架道路、居民区、人行天桥等，因广告设施已不具备安全性，如坠落将严重影响公共场所人身、财产安全。静安城管执法局经过作出责令改正决定、多次联系高文公司法定代表人、现场查看后，为维护公共安全、保障市容环境卫生，适用《行政强制法》第五十二条的规定，作出立即实施代履行决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，符合保障公共安全的紧迫性和必要性要求。静安区政府在受理高文公司的复议申请后，法定期限内作出复议决定并有效送达，程序合法。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，于2017年12月21日判决驳回高文公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由高文公司负担。判决后，高文公司不服，上诉于本院。
上诉人高文公司上诉称：涉案广告设施为违法建筑，根据《行政强制法》《上海市拆除违法建筑若干规定》等规定，静安城管执法局没有行政强制权和拆除涉案广告设施的职权。涉案广告设施经批准设置，经检测满足现行规范安全要求，不存在安全隐患，静安城管执法局取证违法，进行安全性检测时没有告知对检测报告有异议的救济途径；涉案广告设施并非属于《行政强制法》第五十二条规定的需要立即代履行的情形。静安城管执法局作出的责令拆除决定书未向上诉人有效送达，且违反了《行政强制法》第四十四条、第五十三条关于公告、期限的规定。《条例》第二十条第四款关于强制拆除的规定与《行政强制法》第十条、第十三条的规定相抵触，静安城管执法局仍适用《条例》作出强拆行为，适用法律错误。综上，静安城管执法局作出被诉决定缺乏职权依据、认定事实不清、执法程序违法、适用法律有误；原审法院判决错误，故请求撤销原审判决，改判支持其原审诉请。
被上诉人静安城管执法局辩称：根据《城管执法条例》第十一条第一款第一项规定，被上诉人具有对环境卫生管理违法行为进行处罚的职权。涉案广告设施系户外设施，不是建筑物、构筑物，不适用关于拆除违法建筑的相关规定。被诉决定符合《行政强制法》第五十二条、《条例》第二十条第四款的规定，执法程序合法。高文公司知晓被上诉人作出的责令拆除决定书，因与该公司法定代表人在具体拆除时间上不能达成一致，考虑到涉案广告设施位于城市公共区域内且经专业机构检测具有安全隐患，作出本案被诉决定，认定事实清楚，证据确凿、依据正确、程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人静安区政府辩称：同意静安城管执法局的意见。被上诉人作出的被诉复议决定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为：本案中上诉人高文公司起诉要求撤销的是被上诉人静安城管执法局对其设置的户外广告设施实施立即代为履行的行政强制执行决定。案件审查的重点及争议焦点均应在于静安城管执法局作出的上述被诉决定是否合法有据。
关于静安城管执法局是否具有作出被诉决定的法定职权。上诉人在原审中对静安城管执法局作出被诉决定的职权依据未提出异议，但在上诉时提出静安城管执法局不具有实施本案行政强制措施的职权，且根据《上海市拆除违法建筑若干规定》其不具有对本案所涉违法构筑物进行拆除的职权。对此，本院认为，首先，根据《条例》第十一条第一款第(一)项规定，静安城管执法局具有对违反市容环境卫生管理的违法行为实施行政处罚的职权。在案证据表明，静安城管执法局接上海市绿化和市容管理局违规户外广告设施案件移送后，至上诉人处进行现场检查、经调查后向上诉人作出责令拆除的行政处罚。本案被诉决定是在上述责令拆除决定作出后上诉人未在规定的期限内自行拆除，涉案广告设施存在重大安全隐患的情况下，静安城管执法局依据《行政强制法》相关规定作出的代为上诉人拆除违规户外广告设施的行政执行行为，并非上诉人主张的行政强制措施，故上诉人以无法律、法规授权为由认为静安城管执法局不具有作出被诉决定的职权，显然于法无据。其次，原审查明事实和证据均表明，本案所涉标的物系超过审批期限设置的户外广告设施，与上诉人上诉时主张的构筑物在形态、结构及功能上均有着显著区别。且从证据中亦能反映出，上诉人自2013年起就设置该户外广告设施向相关绿化市容部门提出过审批许可，在原审中上诉人对该节事实也并无异议。现上诉人主张该户外广告设施应当属于构筑物，而静安城管执法局依据本市拆除违法建筑分工的规定，对物业区域内的违法建筑不具有查处的职权，上诉人的该项主张不仅与事实不符、于法无据，也与其之前作出的申请行为相矛盾。因此，上诉人对静安城管执法局作出被诉决定的职权依据提出的异议，本院均不予采信。
关于静安城管执法局作出被诉决定的执法程序是否违法。保障公共安全的紧迫性和必要性通常是行政机关决定实施立即代履行的前提，故《行政强制法》第五十二条对于行政机关实施立即代履行的程序未作明确具体的规定，且区别于该法第五十一条规定的普通代履行情形，并未设置催告等程序规定。本案中上诉人逾期未履行静安城管执法局作出的责令拆除决定，也未就责令拆除决定提起复议或诉讼，考虑到该户外广告设施在2017年4月12日经检测即建议拆除，其所在位置较为特殊存在重大安全隐患，遂于2017年5月12日作出被诉决定并向上诉人送达，程序适当。上诉人主张未履行催告程序，缺乏法律依据。至于静安城管执法局作出责令拆除决定的执法程序是否违法，不属于本案审查范围，上诉人可另案主张。故对上诉人提出的关于执法程序的异议，本院不予采纳。
对于被诉决定认定事实是否清楚、适用法律是否准确。原审法院就此作出充分的阐述，本院予以赞同并不再赘述。上诉人提出的关于未告知检测报告异议途径、《条例》第二十条第四款责令拆除规定与《行政强制法》相关规定抵触等异议，均是对静安城管执法局作出的责令拆除决定行政行为的异议，不属于本案审查范围。综上，静安城管执法局作出的被诉决定和静安区政府作出的被诉复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的诉请和理由，缺乏事实证据和法律依据，本院难以支持。原审判决驳回高文公司的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海高文传播装潢有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 汇
审判员 陈瑜庭
审判员 徐 静
二〇一八年四月二十三日
书记员 朱小艳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……