广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛城法行初字第38号
原告佛山市百姓卫士医药有限公司，住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人林汉章，执行董事。
委托代理人陈卓平，男，汉族，××年××月××日出生，户籍所在地：广东省佛山市禅城区。
被告佛山市禅城区城市综合管理局，住所�：广东省佛山市禅城区。
法定代表人吴志伟，局长。
出庭行政机关负责人李志强，副局长。
委托代理人朱云清、陈成刚。
原告佛山市百姓卫士医药有限公司不服被告佛山市禅城区城市综合管理局行政处罚决定纠纷一案，于2015年2月25日向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月4日受理后，于2015年3月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月26日公开开庭审理了本案。原告佛山市百姓卫士医药有限公司的法定代表人林汉章、委托代理人陈卓平、被告佛山市禅城区城市综合管理局出庭应诉的行政机关负责人李志强，委托代理人朱云清、陈成刚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年10月22日作出粤佛禅管城祖决（2014）9号《行政处罚决定书》，决定对原告处以罚款800元。
被告于2015年3月19日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据、依据：
立案审批表；
2、案件调查终结报告；
3、案件处理审批表；
4、处罚决定书发文审批表；
5、催告审批表；
6、送达回证。
证据1-6证明被告已立案，该案已进入行政处罚程序。
行政处罚预先告知书；
8、行政处罚决定书；
9、履行行政决定催告书；
10、检查笔录；
11、陈述申辩意见书；
12、现场照片；
13、送达法律文书照片；
14、责令停止违法行为通知书；
15、询问调查通知书；
16、企业机读档案登记资料；
17、董事、监事、经理信息；
18、行政复议决定书。
证据7-18证明被告履行职责，对原告违�建设行为进行查处，收集证据材料。
19、组织机构代码证。证明被告的主体资格。
20、《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》；
21、《广东省人民政府关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》；
22、《禅城区党政机构调整方案》；
23、《佛山市禅城区城市综合管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》。
证据20-23证明被告的执法主体资格及法定职权。
被告向本院提供了以下法律依据：
《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第二十条、第四十一条。
原告诉称，被告于2014年10月22日对原告在药店门口放置三部儿童玩具车的行为作出罚款800元的行政处罚决定。原告不服，于2014年12月15日向佛山市禅城区政府提出复议，2015年2月12日收到复议机关维持原行政行为的决定，原告遂提起行政诉讼。原告认为：一、被告认定事实不清。被告作出的行政处理决定书认为原告未经主管部门批准擅自在公共场地堆放物料的行为影响了市容市貌。原告认为，企业在合法经营场所为经营自主范围内的经营行为是不需要经过批准的，因此不存在“擅自”一说，反而是被告存在干涉企业经营自主权之嫌。且，被告没有在作出处罚决定之前把“公共场地”认定的证据向原告出示。另，原告认为“堆”与“放”存在区别，对物品而言，一层为放、多层为堆。原告为了方便携童的购药者而设置的玩具车不是物料，更不存在“堆放”。原告的行为没有影响市容市貌。二、被告违反法定程序。根据《行政处罚法》的规定，行政机关给予行政相对人行政处罚之前，应当首先查明事实。如前所述，如果被告认定事实清�，且证据确凿，则应出示相应的证据。三、被告适用法律错误。被告根据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》对原告作出罚款的决定，但该规定是广东省建设厅制定、下发、执行的，并非有权制定罚款的规章。综上，原告请求：1、撤销被告作出的粤佛禅管城祖决（2014）9号《行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。
原告在诉讼期间向法院提供的证据有：
1、组织机构代码证、企业法人营业执照。证明原告主体适格。
2、行政处罚决定书、行政复议决定书、国内标准快递详情单。证明原告在法定期限内提起本案诉讼。
被告辩称，一、被告依法对原告违法堆放物料行为进行查处，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，程序合法，被告的处罚决定已经禅城区人民政府复议，得到维持。2014年6月24日，原告未经主管部门批准，擅自在佛山市禅城区普君西路28号首层1号前公共场地摆放玩具车等物品，占地面积1.5平方米，影响市容市貌，该行为违反了《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第二十条第（一）项的规定。以上事实有现场照片、检查笔录等证据为证。被告依据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四十一条第（五）项的规定，于2014年10月22日对原告作出处罚决定：对其处以罚款800元。原告不服被告的行政处罚决定，于2014年12月15日向禅城区人民政府提出行政复议。禅城区人民政府于2015年2月9日出具禅城府行复（2015）3号《行政复议决定书》，维持被告的处罚决定。二、原告在起诉状中提出的不服被告处罚决定的理由不成立。（一）原告关于“我局认定事实不清，认为其出店经营不需要经过批准，其在店外摆放的玩具车等物品不属于物料，也不是堆放行为，且其�店经营的场所非公共场地，更没有影响市容市貌”的辩词并无法律依据。1、原告营业执照登记的经营场所为佛山市禅城区普君西路28号首层1号，其应当在室内经营。根据被告现场照片和现场检查笔录等证据明确反映当事人是将玩具车等物品摆放在其经营场所门外的场地，该室外场地不在原告申请登记的经营场所范围内，属于城市街道两侧的公共场地。《中华人民共和国国家标准建筑工程建筑面积计算规范》（GB／T50353-2013）第2.0.25条明确：“骑楼建筑底层沿街面后退且留出公共人行空间的建筑物。”原告位于佛山市禅城区普君西路28号首层，其所处建筑物的底层沿街后退并留出了公共人行空间，应属上述国家标准所明确的骑楼范畴。根据《佛山市城市规划管理技术规定》附录三：第9条第（2）项“……b骑楼底层廊道应作为城市公共开放空间，并承诺无条件地、永久�供作公众交通、休息、活动之用……”规定，原告经营场所位于骑楼底层，其门前系用作供公众通行的地方，属城市公共开放空间，亦即为公共场地。原告提出商铺门前属于其所有的合法经营场所的主张与上述规定不符，且原告未能提供证据证明该商铺门前系其合法的经营场所。2、根据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第二十条、《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第十七条、《佛山市城市容貌标准》第四十九条的规定，原告未经批准在公共场地摆放玩具车等物品，属于擅自堆放物料、影响市容市貌的行为，被告对原告的违法行为进行处罚，于法有据。3、至于原告对“堆放”、“物料”等词义的理解，被告认为法条规定禁止堆放物料的本意就是为了控制单位和个人擅自占用城市道路、公共场地进行有碍市容和环境卫生的活动。原告店外放置的“儿童车”属于与其经营活动相关的物品，归类于是“物料”的一种，并无不妥；而物料是否多层堆放，并不影响原告擅自出店经营影响市容市貌的事实。原告摆放玩具车的行为属于堆放物料行为的其中一种表现形式。（二）原告称被告认定事实不清，证据不足，违反法定程序，与事实不符。1、根据佛禅府办（2014）62号《佛山市禅城区人民政府办公室关于印发佛山市禅城区城市综合管理主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，被告由原佛山市禅城区环境保护和城市管理局名称变更为佛山市禅城区城市综合管理局。根据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四条第二款、广东省人民政府办公厅《关于进一步作好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（粤府办（2001）93号）及《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》第九条的规定，被告作为具有市容环境卫生管理方面的行政处罚权的行政机关，执法主体资格合法。2、原告于2014年6月24日在佛山市禅城区普君西路28号首层1号前公共场地摆放玩具车等物品，占地面积1.5平方米的违法事实。被告执法人员当天向原告发出《责令停止违法行为通知书》和《询问调查通知书》，但原告店内员工无一愿意签名确认，故只能作留置现场处理。被告在调查处理此案期间，原告一直不配合前来被告处接受调查及签收所有法律文书，工商资料及法人身份资料被告需向相关部门查询方能确认。原告经被告执法人员教育后，也没有作出整改行为。所有法律文书送达到店铺时，此店摆放玩具车在门外经营的行为仍然存在（详见现场照片）。被告于2014年9月11日依法向当事人送达了粤佛禅管城祖预（2014）255号《行政处罚预先告知书》，原告于2014年9月12日向被告提出陈述申辩意见，经被告审核，原告�提出的申辩理由不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条所规定的可予免于处罚的情形，依法不予采纳。被告于2014年10月23日向当事人送达了粤佛禅管城祖决（2014）9号《行政处罚决定书》。所以，被告认为原告屡教不改的违法行为理应处罚，且事实清楚，程序合法，并无不妥。（三）原告认为被告适用《广东省城市市容和环境卫生管理规定》对其实施处罚，属于适用法律错误，系对相关法律法规效力的理解有偏差。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条的规定，《广东省城市市容和环境卫生管理规定》是于2000年4月3日由广东省人民政府颁布实施，故该规定属于地方政府规章，其具有设定一定数额罚款的权限。因此被告依据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四十一条对原告作出行政处罚决定符合法律法规的规定。综上所述，被告认为，被告�出的粤佛禅管城祖决（2014）9号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法依法应予维持，原告的诉讼请求应予驳回。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
对于被告提交的证据7、9、11、16-19，原告无异议，本院予以确认。证据8，原告对真实性无异议，本院确认以上证据的真实性，至于被告作出的粤佛禅管城祖决（2014）9号《行政处罚决定书》是否合法，属于本案的行政争议焦点，本院将结合全案的证据和查明的事实，在下文论述。证据1-5，原告认为证据没有盖章及签名，故对证据三性不予确认。经审查，该证据为被告在处理案件过程中立案、调查、处理等程序所作出的内部审批文书，并非对外作出的行政处理文书，原告认为上述文书需要加盖公章，法律法规并未对此进行规定，故本院对其真实性予以确认。证据6、10、12-15，原告认为其没有收到证据14、15，故证据10反映被告已送达该两份文书与事实不符，且笔录上没有原告的签名与盖章，故对笔录不予确认，对于证据6上均没有原告的签名与盖章，故对证据不予确认，对于证据12、13并非原件，上面无法反映出拍摄日期，故对证据不予确认。经审查，对于证据6，被告工作人员上门送达《行政处罚预先告知书》、《行政处罚决定书》、《履行行政决定催告书》，送达回证上有被告送达人签名，备注栏注明“当事人拒收，留置送”，并由佛山市禅城区祖庙街普西社区居民委员会的两名工作人员作为见证人签名，加盖公章。该证据可以证明被告已将上述材料通过留置送达的方式向原告送达，送达程序符合法律规定，且原告称其已经收到了涉案的《行政处罚预先告知书》、《行政处罚决定书》、《履行行政决定催�书》，故本院对证据6予以确认。对于证据10，有被告检查人签名，被检查人一栏注明“当事人拒收”，并由佛山市禅城区祖庙街普西社区居民委员会的两名工作人员作为在场人签名，加盖公章。该证据可以证明被告已将证据14、15，通过留置送达的方式向原告送达，送达程序符合法律规定，故本院对证据10、14、15予以确认。对于证据12、13，为被告执法过程中，进行拍摄的照片，能够反映被告对原告进行检查并送达上述法律文书的过程，故本院对其真实性予以确认。证据20-23，原告认为没有原件予以核对，与本案没有关联性。经审查，上述证据为国务院法制办公室向广东省人民政府法制办公室进行函复，准予佛山市开展相对集中行政处罚权作为试点工作，广东省人民政府对该复函进行了公告，中共佛山市禅城区委、佛山市禅城区人民政府对本辖区内党政机构调整的方�及被告主要职责，与本案存在关联性，且上述证据均能在政府网站进行查询，故本院对上述证据予以确认。
对于原告提供的证据1、2中的国内标准快递详情单，被告均无异议，本院予以确认。证据2中的行政处罚决定书、行政复议决定书与被告的证据8、18相同，上文已经论述，不再重复。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律、法规及部门规章，本院将结合全案的事实作出适用是否正确的认定。
根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
2014年6月24日，被告佛山市禅城区城市综合管理局执法人员对原告佛山市百姓卫士医药有限公司进行检查。被告认为原告未经主管部门批准，擅自在佛山市禅城区普君西路28号首层1号前公共场地摆放玩具车等物品，占地面积1.5平方米。2014�9月11日，被告向原告留置送达《行政处罚预先告知书》。原告于2014年9月12日向被告提出陈述申辩意见，认为佛山市禅城区普君西路28号首层1号前的“公共场地”应为业主共有，故被告的行政处罚不成立。被告认为原告的申辩理由不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条所规定的可予免于处罚的情形，故对原告提出的陈述申辩理由不予采纳，并于2014年10月22日作出粤佛禅管城祖决（2014）9号《行政处罚决定书》，决定对原告处以罚款800元。被告于2014年10月23日向被告留置送达《行政处罚决定书》。被告于2014年12月16日向原告留置送达了《履行行政决定催告书》。原告对行政处罚决定不服，于2014年12月15日向佛山市禅城区人民政府提起复议，佛山市禅城区人民政府于2015年2月9日作出禅城府行复（2015）3号《行政复议决定书》，维持了被告作出的行政处理决定。原�仍不服，向本院起诉，形成本案的行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，……”以及《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）200号）第二条规定的：集中行使行政处罚权的行政机关的具体职责包括“行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权……”的规定，被告作为经批准确定的集中行使市容环境卫生管理方面行政处罚权的行政机关，有权对本案违反市容环境卫生管理的行为作出行政处罚，故被告的行政执法主体资格适格。本案的行政争议焦点为：被告作出的粤佛禅管城祖决（2014）9号《行政处罚决定书》是否合法。重点审查：1、被告认定原告存在擅自在公共场所堆放物料的违法行为事实是否清楚。2、被告作出行政处罚程序是否合法；3、被告作出处罚适用法律规范是否适当。
关于被告认定原告存在擅自在公共场所堆放物料的违法行为事实是否清楚的问题。该问题应从以下方面进行分析：一、原告摆放玩具车的场地是否属于公共场地；二、原告摆放玩具车的行为是否构成擅自堆放物料的行为。
关于原告摆放玩具车的场地是否属于公共场地的问题。根据《中华人民共和国国家标准建设工程建筑面积计算规范》（GB／T50353-2013）第2.0.25条“骑楼建筑底层沿街面后退且留出公共人行空间的建筑物。”以及《佛山市城市规划管理技术规定》附录三第9条第（2）项“。b骑楼底层廊道应作为城市公共开放空间，并承诺无条件地、永久提供作公众交通、休息、活动之用。”的规定�本案中，原告位于佛山市禅城区普君西路28号首层1号，处于建筑物的底层沿街面后退且留出公共人行空间，属于上述国家标准规定的骑楼范畴，故骑楼底层，原告门前属于城市公共开放空间，供公众通行的地方，属于公共场地的范畴。原告认为，佛山市禅城区普君西路28号首层1号前的场地为开发商出售给业主，其权属应为业主所有。经审查，如上所述，原告所在的佛山市禅城区普君西路28号首层1号属于骑楼，故骑楼底层，原告门前空间属公共场地，且原告也未能举证证明其门前空间属于其个人所有或业主共用，故原告的上述观点无事实和法律依据，本院不予采纳。
关于原告摆放玩具车的行为是否构成擅自堆放物料的行为的问题。根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十四条“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物�者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建设物、构筑物或者其他设施。因建设等特殊需要，在街道两侧和公共场地临时堆放物料，搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施的，必须征得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续”的规定，立法本意是为了加强城市市容、环境卫生和安全管理，创造良好的城市环境，法律法规对“堆放”和“物料”的范围并未进行明确规定，而原告在公共场地摆放玩具车的行为，明显占用了骑楼底层的公共通道，影响公众通行，且对城市市容造成影响，其摆放玩具车的行为属于上述条例禁止的“堆放物料”行为的其中一种表现形式，原告的上述观点无事实和法律依据，本院不予采纳。综上，被告认定原告存在擅自在公共场所堆放物料违法行为事实清�。
关于被告作出行政处罚程序是否合法的问题。原告认为被告未查明事实便对原告进行行政处罚，属于程序违法。根据上文分析，被告认定原告未经主管部门批准，擅自在佛山市禅城区普君西路28号首层1号门前公共场地摆放玩具车的行为认定事实清楚，证据充分，被告已经履行举证责任，原告认为被告查明事实不清，但并未提供有效反证予以证明，原告的上述观点无事实和法律依据，本院不予采纳。被告作出行政处罚前履行了预先告知程序，听取了原告的陈述申辩意见，送达程序亦符合法律规定，程序合法。
关于被告作出处罚适用法律规范是否适当的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律�法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”《广东省城市市容和环境卫生管理规定》是由广东省人民政府颁布实施，属于地方政府规章，具有设定一定数额罚款的权限。故被告有权依据《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第四十一条“有下列行为之一者，由主管部门或者其委托的单位责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取补救措施，并可处以500元以上5000元以下罚款。（五）未经主管部门批准，擅自在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施，影响市容的。”的规定，对原告在佛山市禅城区普君西路28号首层1号门前摆放玩具车的行为作出罚款800元的行政处罚决定。
综上，被告作出的粤佛禅管城祖决（2014）9号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。原告的诉讼请求不成立，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告佛山市百姓卫士医药有限公司的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告佛山市百姓卫士医药有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长 刘应东
审 判 员 孔庆强
人民陪审员 肖璇娜
二〇一五年五月二十五日
书 记 员 吴桂萍
附相关的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。