湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘行终881号
上诉人（原审原告）付瑶，男，1988年11月15日出生，汉族，湖南省人，住湘乡市。
委托代理人李春香，女，1964年12月23日出生，汉族，湖南省人，户籍地为湘乡市，现住江苏省泰州市，系上诉人付瑶母亲。
被上诉人（原审被告）湘乡市人民政府。住所地湖南省湘乡市务门前街**号。
法定代表人周俊文，该市市长。
委托代理人陈清林，湘乡市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人万广云，湖南法至律师事务所律师。
上诉人付瑶与被上诉人湘乡市人民政府不履行法定职责一案，不服湖南省湘潭市中级人民法院（2015）潭中行初字第77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
湖南省湘潭市中级人民法院一审查明：付瑶于2010年12月1日在广西××区应征入伍，广西××区民政局（以下简称柳北区民政局）向其发放了《优待安置证》，2012年付瑶被授予中士军衔，2013年12月1日经批准退出现役（复员）。付瑶退役时选择的安置方式为工作安置，档案投向选择投向广西柳州。2013年12月1日，中国人民解放军75130部队司令部向广西柳州市柳北区人民政府退役士兵安置办公室出具了“请接洽安置”付瑶的《中国人民解放军士兵退出现役行政介绍信》（以下简称《行政介绍信》）。
付瑶父亲的户口所在地为湖南省市，其本人及其母亲的户口于2013年7月15日由广西××区迁入湖南省市，此后，付瑶的母亲多次以短信等方式向湘乡市人民政府负责退役安置工作的部门咨询相关安置政策以及要求对付瑶进行安置。2015年8月11日，湘乡市人民政府相关负责人在付瑶母亲提交的《关于请求享受2010年湘乡城镇义务兵退役安置同等待遇的报告》上批示“请民政局依政策予以处置”，湘乡市人民政府至今未向付瑶进行书面答复。付瑶认为湘乡市人民政府未履行法定职责，向湘潭市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1.判决湘乡市人民政府为付瑶办理湘乡市2010年入伍带安置卡的城镇义务兵复员安置待遇，为付瑶安置工作。2.本案诉讼费用由湘乡市人民政府承担。
湖南省湘潭市中级人民法院认为：该案争议的焦点主要有以下三个方面：（一）付瑶的起诉是否已经超过法定起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”付瑶的母亲虽然多次以短信等方式向湘乡市人民政府负责退役安置工作的部门咨询相关安置政策以及要求对付瑶进行安置，但至今未得到湘乡市人民政府的书面答复，且湘乡市人民政府相关负责人在付瑶提交的《关于请求享受2010年湘乡城镇义务兵退役安置同等待遇的报告》上作出相应批示的时间为2015年8月11日，故付瑶的起诉期限应当从最后一次申请行政机关办理期限届满之日的次日开始计算，其于2015年12月15日向法院提起行政诉讼未超过法定起诉期限。（二）付瑶是否符合易地安置的条件。2011年11月1日起施行的《退役士兵安置条例》第十一条第一款规定：“退役士兵有下列情形之一的，可以易地安置：（一）服现役期间父母户口所在地变更的，可以在父母现户口所在地安置；……。”第五十三条第三款规定：“本条例施行以前入伍、施行以后退出现役的士兵，执行本条例，本人自愿的，也可以按照入伍时国家有关退役士兵安置的规定执行。”付瑶于2010年12月1日在广西××区应征入伍，其于2013年12月1日退役时本人及父母的户口均在湖南省市，依据上述规定其符合易地安置的条件。（三）湘乡市人民政府是否应当履行对付瑶进行安置的法定职责。依据民政部办公厅、总参谋部军务部《退役士兵档案移交审核工作规程（试行）》（参务〔2013〕360号）以及民政部优抚安置局、总参谋部军务部于2013年11月18日发布的退役士兵安置政策问答的相关内容及规定，一般情况下，退役士兵安置地为退役士兵入伍时的户口所在地，但符合规定条件的，也可以易地安置。退役士兵申请易地安置需由本人申请，军队相关单位审核，省级以上人民政府退役士兵安置工作主管部门批准。随父母易地安置的退役士兵，需提供父母居民身份证复印件、户口簿原件（或集体户口复印件盖户口专用章）、工作单位证明信（无工作单位的由社区居委会或村委会证明）。付瑶虽然符合易地安置的条件，但其未提供已依据上述规定取得相关主管部门审核批准的证据，且其退役时选择的档案投向地为广西柳州市，是否可以变更档案投向地也无相关证据证实，故付瑶要求湘乡市人民政府直接对其进行安置缺乏相应的依据。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回付瑶的诉讼请求。案件受理费决定予以免收。
付瑶不服原审判决，向本院提起上诉称：1.原审法院认定事实错误。上诉人在退役时个人档案投向广西柳州市后未能安置，档案流转回原所在部队，2015年原所在部队又将上诉人档案寄到湘乡市民政局安置办公室。对于该事实，原审法院未能正确认定。被上诉人在原审质证阶段认为档案寄过来的同时应当附有介绍信，并不是对档案变更投放地有异议。被上诉人的安置办公室应当将档案收下后，与上诉人原所在部队就介绍信问题进行衔接，而不应该将档案退回。原审法院将地方人民政府履行安置义务兵的法定职责与义务兵档案投向进行关联，但没有说明更没有提供法律依据。2011年《退役士兵安置条例》第五条明确规定“县级以上地方人民政府退役士兵安置工作主管部门负责本行政区域的退役士兵安置工作”，该规定并未将档案投向与政府履行法定职责相关联。上诉人从2013年7月开始到被上诉人处办理安置事宜，被上诉人一直认为上诉人不符合安置条件，未办理审核审批手续。原审法院虽然认定付瑶符合法定安置条件，但却将被上诉人不作为产生的结果作为驳回上诉人请求的理由，逻辑推理不成立。2.适用法律错误。按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，被上诉人应当承担举证责任。被上诉人接到上诉人的安置申请后，应根据士兵退役安置有关规定，结合部队寄送的档案进行审核，书面告知同意或不同意，如不同意，应说明具体原因或要求提交缺少的资料，并在不同意的法律文书上告知上诉人的救济途径。而被上诉人安置办公室却消极对待，构成不作为。原审法院对被上诉人是否应当履行对上诉人安置的法定职责时，认定事实错误，适用法律不当。一是按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，被上诉人应当承担其履行法定职责的举证责任，湘乡市人民政府未提供安置上诉人履行法定职责方面的证据。二是原审判决此案的准则适用的是民政部的政策问答。民政部“退役士兵安置政策问答”中规定：易地安置都要部队和省级以上人民政府安置主管部门审批。该部门规章与上位法《退役士兵安置条例》第十一条相抵触。3.争议焦点变化未与付瑶的委托代理人沟通。原审开庭审理时法庭提出的三个庭审重点问题是：该案是否已经超过起诉时效；付瑶是否符合易地安置条件；湘乡市人民政府是否构成行政不作为。在原审庭审中和庭审后付瑶的委托代理人一直围绕这个三个问题进行辩护，原审法院对第三个问题却只字不提，改变庭审重点，在付瑶方未进行辩护的情况下进行了判决。判决书中的第三个重点变为“湘乡市人民政府是否应当履行对原告进行安置的法定职责。”付瑶只要符合安置条件，湘乡市人民政府就具有相应的法定职责，审批既是湘乡市人民政府的权力也是其职责。请求：撤销（2015）潭中行初字第77号行政判决，依法改判湘乡市人民政府履行为上诉人办理2010年入伍带安置卡的城镇义务兵复员安置待遇法定职责，为付瑶安置工作。
被上诉人湘乡市人民政府答辩称：被上诉人认为上诉人的上诉违背客观事实，其要求被上诉人给予安置没有任何理由，没有法律依据。一审判决正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。1.付瑶退伍时，自主选择在其入伍地广西××区安置，其所在部队向广西××区开具了《行政介绍信》。付瑶退伍后，根据本人和其父付电玲申请，付瑶的安置方式是自谋职业，由当地政府发放了一次性自谋职业补偿金及待安置期间生活补助费。付瑶上诉称“在广西柳州未能安置，档案流转回原所在部队，后寄到湘乡市民政局”的说法违背事实，其档案不可能“流转回原所在部队”。付瑶原所在部队向广西××区开具介绍信后，不可能再介绍其到非入伍地湘乡市报到、安置。据付瑶母亲李春香在法庭陈述，付瑶退伍前，其家里联系了广西××区一事业单位接收安排工作，在其待安置期间，该单位主要负责人离开，付瑶工作落空。于是，付瑶按照规定选择了自谋职业、领取一次性经济补助的安置方式。2.根据有关法律法规规定，被上诉人无职责和义务接收付瑶退伍报到，更无职责和义务为付瑶安置工作。（1）根据1998年12月29日修订的《中华人民共和国兵役法》第五十六条规定，城镇退役士兵安置包括政府安排工作和自谋职业并给予一次性经济补助两种方式。广西壮族自治区人民政府《关于全面推进城镇退役士兵安置改革工作的意见》对本自治区内的城镇退役士兵安置方式也作了相应的规定。上诉人付瑶申请自谋职业，广西××区已按规定给予其一次性经济补助，属于合法有效的安置。（2）付瑶入伍时，适用的安置法规是1987年12月12日国务院颁布的《退伍义务兵安置条例》，不适用2011年11月1日起施行的《退役士兵安置条例》。因为自《退役士兵安置条例》实施起，可以由政府安排工作的只有士官服现役期满12年的、服现役期间荣获平时二等功或战时三等功以上奖励的、因战致残被评定为5级至8级残疾等级的、是烈士子女的等四种情形。根据这一规定，付瑶不符合由政府安排工作的条件。付瑶在办理安置手续时，依照《退役士兵安置条例》第五十三条关于“本条例施行以前入伍、施行以后退出现役的士兵，执行本条例。本人自愿的，也可以按照入伍时国家有关退役士兵安置的规定执行”的条款，选择了其入伍时适用的《退伍义务兵安置条例》规定的安置方式，领取了只有该规定才有的自谋职业补偿金。其在广西已安置后，再到湖南提出安置要求违反法律法规。（3）民政部《关于认真贯彻国务院、中央军委〈征兵命令〉和〈退伍通知〉要求，进一步加强和规范优待安置工作的通知》（民发〔2002〕156号）第二条第（三）项规定，《优待安置证》是义务兵及其家属、复员士官享受现行优待安置政策的合法凭证。没有《优待安置证》的，一律不享受各级政府规定的优待安置政策，《优待安置证》不得跨省、自治区、直辖市使用。付瑶在广西读高中、大学后，在广西入伍，取得的是柳北区民政局发给的《优待安置证》，按照民发〔2002〕156号规定，该安置证不得在湖南省使用，湖南省不应承担其安置责任。（4）关于户口变迁与安置。付瑶办理安置手续时，选择按《退伍义务兵安置条例》使用《优待安置证》安置并取得了自谋职业补偿金，户口变迁情形也应适用《退伍义务兵安置条例》，而不适用《退役士兵安置条例》。如果付瑶坚持适用《退役士兵安置条例》要到湘乡来“再作一次安置”，也完全不符合《退役士兵安置条例》规定的由政府安排工作的条件，其只能领取部队的一次性退役金和地方政府的一次性经济补助。综上，付瑶退役时已自主选择回原籍安置，并已在广西柳州得到实际安置，事实清楚，证据充分，根据有关法律法规，付瑶不符合再在湘乡易地安置条件。付瑶退役时间是2013年，其起诉要求湘乡市“接收安置卡，为其办理相关安置工作”时已有两年，起诉已超过行政诉讼时效。特请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
本案一审中提交并经质证的证据，均已随本案一审卷宗移送本院。本案二审期间，上诉人付瑶提供了两份证据,即2013年9月26日湘乡市人民武装部、户口所在地望春门办事处、湘乡市退伍军人接待安置工作办公室出具的付瑶家庭情况的证明材料。上述两份证据只是证明付瑶要求提前退伍时的家庭情况和户籍情况，与本案没有关联，本院不予采纳。
本院二审查明，付瑶2013年12月退役时，其所在部队向广西柳州市柳北区人民政府退役士兵安置办公室开具了“请接洽安置”的《行政介绍信》，付瑶持《中国人民解放军士官退出现役证》及《行政介绍信》到柳北区民政局报到。2014年11月4日柳北区民政局举办退役士兵双选会，付瑶本人未参加。2014年11月26日柳北区民政局通知付瑶办理退役士兵安置手续，付瑶本人也未参加，其父亲付电玲去办理了自谋职业手续，向柳北区民政局提交了付瑶的自谋职业《申请书》，《申请书》上载明“经慎重考虑，不需要政府安排工作，本人申请自谋职业”。同日，付瑶与柳北区民政局签订了《退役士兵自谋职业协议书》（以下简称《自谋职业协议书》），《自谋职业协议书》中明确由柳北区民政局按有关规定发给付瑶一次性自谋职业补偿金42411元，用于扶持自谋职业，柳北区民政局不再为付瑶安排工作。2014年11月27日，柳北区民政局将退役士兵经济补助金发放到了付瑶的银行卡上，付瑶本人确认收到了该款项。
本院查明的其他事实，与原审法院认定的事实一致。
本院认为：本案的争议焦点是湘乡市人民政府是否负有为付瑶办理2010年入伍带安置卡的城镇义务兵复员安置待遇这一法定职责。1998年的《中华人民共和国兵役法》第五十六条第（二）项规定“家居城镇的义务兵退出现役后，由县、自治县、市、市辖区的人民政府安排工作，也可以由上一级或者省、自治区、直辖市的人民政府在本地区内统筹安排。机关、团体、企业事业单位，不分所有制性质和组织形式，都有按照国家有关规定安置退伍军人的义务。入伍前是机关、团体、企业事业单位职工的，允许复工、复职。”该条第（四）项规定“城镇退伍军人自谋职业的，由当地人民政府给予一次性经济补助，并给予政策上的优惠。”上述规定明确了城镇退役士兵的安置包括政府安排工作和自谋职业给予一次性经济补助两种方式。从本案查明的事实可以推定，付瑶知晓提交自谋职业《申请书》和签订《自谋职业协议书》的事实，且实际也收到了柳北区民政局发放的退役士兵经济补助金。据此可以认定柳北区民政局已经依据《中华人民共和国兵役法》的规定，按《自谋职业协议书》的约定，以自谋职业的方式对付瑶进行了合法有效的安置，政府已经依法履行了安置退役士兵的法定职责。在柳北区民政局对付瑶进行安置后，湘乡市人民政府就不再负有对付瑶进行安置的法定职责，上诉人付瑶要求湘乡市人民政府为其办理湘乡市2010年入伍带安置卡的城镇义务兵复员安置待遇法定职责，为其安置工作的诉请缺乏依据。
综上，上诉人付瑶的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，处理结果恰当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人付瑶负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 旻
审 判 员 戴远志
代理审判员 李叶芝
二〇一七年六月十六日
代理书记员 潘 勤