广州铁路运输第一法院
行 政 判 决 书
（2017）粤7101行初737号
原告：广州市众高金属制品有限公司，住所地广州市荔湾区增南路何香凝工业区B区33号，统一社会信用代码9144010374992343XY。
法定代表人：麦自景，董事。
委托代理人：李雄伟，该司员工。
委托代理人：麦穗燕，该司员工。
被告：广州市荔湾区综合行政执法局，住所地广东省广州市荔湾区浣花路39号，组织机构代码45535991-7。
法定代表人：卢波。
委托代理人：周磊，广东恒益律师事务所律师。
委托代理人：许德荣，该局工作人员。
被告：广州市荔湾区人民政府，住所地广东省广州市荔湾区芳村大道西2号。
负责人：毕锐明。
委托代理人：钟颖，广东法盛律师事务所律师。
委托代理人：邹丹静，该府工作人员。
原告广州市众高金属制品有限公司诉被告广州市荔湾区综合行政执法局（以下简称荔湾执法局）、广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）行政处罚及行政复议纠纷一案，本院于2017年2月20日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年3月29日公开开庭进行了审理，原告广州市众高金属制品有限公司的委托代理人麦穗燕，被告荔湾执法局的委托代理人许德荣、周磊，被告荔湾区政府的委托代理人钟颖、邹丹静到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原告广州市众高金属制品有限公司诉称，荔湾执法局在2016年10月20日到我厂检查时，要求我司提供生产安全事故应急预案，由于负责人不在厂，办公抽屉上了锁，然后荔湾执法局要求我司在25号前将预案交到该局，我司人员如期将资料交给综合荔湾执法局的工作人员何先生，何先生收到预案后，录入了电脑并将资料退回给了我司人员，当时没有交代下一步我司该如何办，也没有给凭据我司。何先生向我司工作人员询问我司是何时实施生产安全事故应急预案管理办法，我司人员在荔湾执法局错误的引导下，回答说是2016年1月10日实施了公布。我司认为生产安全事故应急预案需要专业公司才能完成，此后我司人员经了解找到荔湾执法局审核资料的黄先生，其对我司人员说是没有期限的，只是需要尽快，并提供网址给我司。我司才找到专业公司才能完成，生产安全事故应急预案已备案，但荔湾执法局和区、街道安监局一直以来都没有宣传及正确引导我司如何做预案，街道安监局也说只有通过中介专业公司才可能完成。荔湾执法局在送达涉案处罚决定书时告知我司他们只有处罚义务，没有告知义务，荔湾执法局如此做法承认了其没有告知我司有预案必须要备案的必要，也没有告知我司如何做应急预案备案。因此荔湾执法局对我司作出的行政处罚决定是错误的行为。我司请求：1.撤销（荔综安）罚【2016】160039号行政处罚决定；2.撤销荔湾府行复【2017】8号行政复议决定。
被告荔湾执法局辩称，我局作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。2016年10月20日，我局到位于广州市荔湾区增南路何香凝工业区B区33号的广州市众高金属制品有限公司现场进行安全生产执法检查,但广州市众高金属制品有限公司当时提出负责人不在、安全相关档案被锁入保险箱等理由未能当场提供员工安全生产培训档案与安全生产事故应急救援预案,我局出具询问通知书要求广州市众高金属制品有限公司在10月25日携带安全生产事故应急预案材料接受询问调查,后广州市众高金属制品有限公司将材料交到我局。经询问调查,发现广州市众高金属制品有限公司已建立从业人员安全生产教育和培训档案,已制定实施生产安全事故应急预案。该公司的生产安全事故预案于2016年1月10日制定完成,并于2016年1月10日公布实施,但该公司的生产安全事故应急预案制定公布后至2016年10月20日行政执法人员现场执法检查时,已超过20个工作日,提供的生产安全事故应急预案都未按照《生产安全事故应急预案管理办法》的规定进行备案。该公司主管麦穗英陈诉其不清楚生产安全事故应急预案要到安监部门备案,所以才没有办理相关手续。我局认为广州市众高金属制品有限公司违法事实清楚,证据充足。依据新修改的《生产安全事故应急预案管理办法》(总局88号令)第二十六条规定,生产经营单位应当在应急预案公布之日起20个工作日内,按照分级属地原则,向安全生产监督管理部门和有关部门进行告知性备案。第四十五条规定,生产经营单位有下列情形之一的,由县级以上安全生产监督管理部门责令限期改正,可以处l万元以上3万元以下罚款：(三)未按照规定进行应急预案备案的。新修改的《生产安全事故应急预案管理办法》自2016年7月1日起施行。截至2016年10月20日我局现场检查及行政机关要求限期提供的10月25日,广州市众高金属制品有限公司未按照规定进行应急预案备案,其已经超过《生产安全事故应急预案管理办法》规定的20个工作日备案要求。我局依据《生产安全事故应急预案管理办法》第四十五条规定作出限期责令限期改正及处1万元罚款的行政处罚,符合法规规章的要求,我局作出的行政处罚决定正确,并无违法或适用错误的情形。二、我局具有依法行使行政处罚权的法定职责。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定,“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。国发【2002】17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》的规定,“省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围,主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。”广东省人民政府于2013年6月6日发布了粤府函【2013】103号《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》明确了答辩人法定执法权限：第一条规定：广州市荔湾区综合行政执法局为直属荔湾区人民政府管理的综合行政执法机构,在荔湾区范围内实施综合行政执法工作。第二条规定：广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：(四)行使安全生产管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。被行政处罚的广州市众高金属制品有限公司住所地为广州市荔湾区增南路何香凝工业区B区33号,属于我局行政执法管辖范围,同时对广州市众高金属制品有限公司未在规定时间进行安全生产应急预案备案的违反安全生产行为进行行政处罚,是我局行使法律、法规、规章赋予的安全生产行政处罚权。三、我局作出的行政处罚决定程序合法。依据《安全生产违法行为行政处罚办法》第十八条规定,安全生产监督部门在作出行政处罚决定前,应当填写行政处罚告知书,告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据,以及当事人依法享有的权利,并送达当事人。当事人应当在收到行政处罚告知书之日起3日内进行陈述、申辩,或者依法提出听证要求,逾期视为放弃上述权利。
我局在对行使广州市众高金属制品有限公司安全生产检查后,在向其作出行政处罚前,执法人员出具询问通知书调查核实该公司主管反映的情况,并指定两名以上执法人员开展询问调查,制作现场检查记录及询问笔录。经初步调查发现该公司存在涉嫌安全生产违法行为、申请立案审批、提交案件调查报告,报综合法规科审核、经局长批准向该公司出具行政处罚告知书。我局依法听取了广州市众高金属制品有限公司陈述、申辩后向该公司做出行政处罚决定书,并将处罚决定书依法留置送达。我局认定广州市众高金属制品有限公司的违法事实清楚,证据确凿。依法作出的行政处罚决定书载明了作出行政处罚决定的事实、理由与法律依据,以及其享有行政复议、诉讼等救济权利,我局作出的行政处罚决定程序合法。四、广州市众高金属制品有限公司的主张缺乏事实和法律依据。广州市众高金属制品有限公司在接到行政处罚告知书后于2016年12月6日向我局陈述申辩,我局听取了其陈述申辩并依法制作笔录。广州市众高金属制品有限公司陈述申辩称不知道新修改的《生产安全事故应急预案管理办法》实施时间,才未按规定时限内办理生产安全事故应急预案手续。根据粤安监【2014】59号《广东省安全生产监督管理局关于规范安全生产行政处罚自由裁量权的实施意见》该公司不属于不予处罚的情形,且不能仅因为不知其法律法规的实施而无须就其违法行为承担法律责任。同时,《生产安全事故应急预案管理办法》中也未规定办理生产安全事故应急预案手续必须法定中介机构参与,其陈述、申辩理由不成立。我局在作出处罚决定前,已经向广州市众高金属制品有限公司告知了其作出行政处罚决定的事实、理由与法律依据,不存在其表述的未告知其作出处罚依据的情形。综上所述,我局向广州市众高金属制品有限公司作出的（荔综安）罚【2016】160039号行政处罚决定,认定事实清楚、证据充分,适用法律正确,程序合法,请求法院驳回广州市众高金属制品有限公司的诉讼请求。
被告荔湾区政府辩称，一、我府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚,广州市众高金属制品有限公司作为生产经营单位未按规定将生产安全事故应急预案报安监部门备案,构成安全生产违法行为,荔湾执法局针对广州市众高金属制品有限公司的违法事实依职权对原告作出的（荔综安）罚【2016】160039号《行政处罚决定书》认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确，程序合法。1.广州市众高金属制品有限公司未按规定将生产安全事故应急预案报安监部门备案,构成安全生产违法行为,违法事实清楚，我局在行政复议过程中查明,广州市众高金属制品有限公司在2016年10月20日荔湾执法局执法检查时,未能提供从业人员的安全生产教育和培训档案以及生产安全事故应急救援预案。广州市众高金属制品有限公司于2016年10月26日向荔湾执法局提交了从业人员的安全生产教育和培训档案以及生产安全事故应急救援预案。广州市众高金属制品有限公司的生产安全事故应急救援预案已于2016年1月10日制定并公布实施,但至荔湾执法局2016年10月20日现场执法检查时,已超过20个工作日,广州市众高金属制品有限公司未到安监部门进行备案,构成安全生产违法行为,违法事实清楚。2.荔湾执法局针对广州市众高金属制品有限公司的违法事实依职权对其作出的（荔综安）罚【2016】160039号《行政处罚决定书》认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法。根据粤府函【2013】103号《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》第二条第(四)项规定：“广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：……；(四)行使安全生产管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。根据上述规定,荔湾执法局具有对违反安全生产管理规定的行为进行查处的行政职能。经过了立案、调查取证、审批、告知等程序,荔湾执法局于2016年12月14日作出（荔综安）罚【2016】160039号《行政处罚决定书》,认定广州市众高金属制品有限公司的行为违反了《生产安全事故应急预案管理办法》第二十六条第一款,责令广州市众高金属制品有限公司20日内改正,并罚款壹万元整。因此,荔湾执法局对广州市众高金属制品有限公司作出的（荔综安）罚【2016】160039号《行政处罚决定书》认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法。二、我府作出的《行政复议决定书》适用法律正确。广州市众高金属制品有限公司作为生产经营单位未按规定将生产安全事故应急预案报安监部门备案,违反了《生产安全事故应急预案管理办法》(国家安全生产监督管理总局令第88号)第二十六条第一款“生产经营单位应当在应急预案公布之日起20个工作日内,按照分级属地原则,向安全生产监督管理部门和有关部门进行告知性备案”的规定。根据该法第四十五条第(三)项的规定,“生产经营单位有下列情形之一的,由县级以上安全生产监督管理部门责令限期改正,可以处1万元以上3万元以下罚款:……(三)未按照规定进行应急预案备案的……”。因此,荔湾执法局对广州市众高金属制品有限公司作出的（荔综安）罚【2016】160039号《行政处罚决定书》认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,广州市众高金属制品有限公司申请行政复议的主张理据不足,故我府不予支持。三、我府作出的《行政复议决定书》程序合法。我府于2016年12月23日收到广州市众高金属制品有限公司的行政复议申请材料。2016年12月26日我府受理广州市众高金属制品有限公司的行政复议申请,并于同日向荔湾执法局作出《提出行政复议答复通知书》。2016年12月26日,我府通过EMS邮政速递的方式向广州市众高金属制品有限公司送达《行政复议受理通知书》。2016年12月26日,我府向荔湾执法局送达《提出行政复议答复通知书》,荔湾执法局于2016年12月27日签收。2017年1月5日,我府向广州市众高金属制品有限公司送达《行政复议答复书》。2017年1月23日,我府作出《行政复议决定书》,并于2017年1月26日通过邮政速递的方式向广州市众高金属制品有限公司送达,于2017年2月4日送达荔湾执法局。综上所述,我府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,故我府根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,请求依法驳回广州市众高金属制品有限公司的诉讼请求。
经审理查明，广州市荔湾区安全生产监督管理局于2016年10月20日对广州市众高金属制品有限公司进行检查，检查情况如下：现场面积约400平方米，员工8人，其现场未能提供员工安全生产培训档案，现场未能提供安全生产事故应急救援预案。广州市荔湾区安全生产监督管理局当场作出（荔）安监管询字【2016】2020号《询问通知书》。2016年10月26日，广州市众高金属制品有限公司向荔湾执法局提交从业人员的安全生产教育和培训档案及生产安全事故应急预案并接受荔湾执法局的询问。询问中，该公司承认其主要从事不锈钢制品加工，其是在2016年1月10日制定完成该单位的生产安全应急救援预案，并于2016年1月10日开始在公司公布实施，该司认为不清楚应急预案是需要备案的，因此没有到安监部门办理备案手续。荔湾执法局于2016年11月30日作出（荔综安）罚告【2016】160039号《行政处罚告知书》，告知广州市众高金属制品有限公司由于该司的生产安全事故应急预案于2016年1月10日制定完成，并于2016年1月10日在单位公布实施，在生产安全事故应急预案制定公布后，至2016年10月20日进行检查时，已经超过20个工作日，仍未到安监部门进行备案，因此对该司拟作出责令20日内改正及处以一万元的罚款，一并告知该司陈述和申辩的权利。该司于2016年12月6日进行陈述申辩，该公司称由于该司不清楚应急预案是要求备案的，该公司在该址经营十多年也没有相关人员提醒过或告知过需要备案，该司不是主观上不去按要求做好相关安全生产工作，以为有制定预案就行了，也不清楚如何备案，并且希望能够放宽时间让企业去做好和完善好。荔湾执法局于2016年12月14日作出（荔综安）罚【2016】160039号《行政处罚决定书》，以广州市众高金属制品有限公司的生产安全事故应急预案未按照《生产安全事故应急预案管理办法》的规定进行备案为由，对广州市众高金属制品有限公司处以以下处罚：1.责令20日内改正；2.处1万元罚款。并告知该公司申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限。广州市众高金属制品有限公司于2016年12月23日向荔湾区政府提起行政复议，荔湾区政府于2016年12月26日受理，并对荔湾执法局作出荔湾府行复【2017】8号《提出行政复议答复通知书》，荔湾执法局于2017年1月4日作出《行政复议答复书》回复荔湾区政府。荔湾区政府于2017年1月23日作出荔湾府行复【2017】8号行政复议决定对荔湾执法局作出的（荔综安）罚【2016】160039号行政处罚决定予以维持。广州市众高金属制品有限公司对此不服，向本院提起行政诉讼。
以上事实，有现场检查记录、询问笔录、（荔综安）罚告【2016】160039号《行政处罚告知书》、（荔综安）罚【2016】160039号《行政处罚决定书》、荔湾府行复【2017】8号《行政复议决定书》及当事人陈述等证据予以证实。
本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”粤府函（2013）103号《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》第二点规定：“广州市荔湾综合行政执法局的具体职能如下：……（四）行使安全生产管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；……”据此，荔湾执法局对其辖区范围内违反安全生产管理方面规定的行为具有行政处罚职能。
《生产安全事故应急预案管理办法》第二十六条第一款规定：“生产经营单位应当在应急预案公布之日起20个工作日内，按照分级属地原则，向安全生产监督管理部门和有关部门进行告知性备案。”第四十五条第（三）项规定：“生产经营单位有下列情形之一的，由县级以上安全生产监督管理部门责令限期改正，可以处1万元以上3万元以下罚款：……（三）未按照规定进行应急预案备案的；……”本案中，广州市众高金属制品有限公司承认其是在2016年1月10日制定完成该单位的生产安全应急救援预案，并于2016年1月10日开始在公司公布实施，但至2016年10月20日对广州市众高金属制品有限公司进行检查之时，广州市众高金属制品有限公司尚未对该公司的应急预案进行备案。该司称不清楚应急预案是需要备案的，因此没有到安监部门办理备案手续，不能成为不进行备案的合法理由。荔湾执法局在作出（荔综安）罚【2016】160039号行政处罚决定之前，相关部门已经进行了检查、询问，并告知广州市众高金属制品有限公司陈述申辩的权利，荔湾执法局作出的（荔综安）罚【2016】160039号行政处罚决定事实清楚，程序合法，并无不当。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款：行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。广州市众高金属制品有限公司于2016年12月23日向荔湾区政府提起行政复议，荔湾区政府于同日对此立案受理，并于2016年12月26日对荔湾执法局作出荔湾府行复【2017】8号《提出行政复议答复通知书》，荔湾执法局于2017年1月4日作出《行政复议答复书》回复荔湾区政府。荔湾区政府于2017年1月23日作出荔湾府行复【2017】8号行政复议决定对荔湾执法局作出的（荔综安）罚【2016】160039号行政处罚决定予以维持。荔湾区政府的复议程序合法，复议结果并无不当。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告广州市众高金属制品有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告广州市众高金属制品有限公司负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审 判 长 黎锦明
人民陪审员 苏永菲
人民陪审员 王桂萍
二〇一七年五月五日
书 记 员 李燕辉