广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）粤行终1000号上诉人（原审原告）：汕头市海侨生物有限公司。住所地：汕头市西堤路通津街**号*座*梯***房。法定代表人：吴泽平，总经理。委托代理人：陈国翔、郑惠娜，广东腾翔律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：南澳县国土资源局。住所地：南澳县后宅镇中兴路国土大楼。法定代表人：赖文雄，局长。被上诉人（原审被告）：南澳县人民政府。住所地：广东省汕头市南澳县后宅镇县政府大院内。法定代表人：周崇凝，县长。委托代理人：陈振喜，南澳县人民政府法制局局长。原审第三人：汕头市海侨置业有限公司。住所地：汕头市龙湖区嵩山路**号*楼南侧。法定代表人：吴泽英，经理。委托代理人：郑涌锷、郑晓霞，广东广成律师事务所律师。汕头市海侨生物业有限公司（以下简称海侨生物公司）因诉南澳县国土资源局（以下简称南澳县国土局）、南澳县人民政府（以下简称南澳县政府）土地使用权登记纠纷一案，不服汕头市中级人民法院（2016）粤05行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2000年3月23日，南澳县国土房产局（被告南澳县国土局前身）和南澳县政府，根据汕头市海侨置业有限公司（以下简称海侨置业公司）提供的《关于要求办理西阁码头围海土地分配土地使用证的函》《围海造地合同书》《会议纪要》《汕头市有限责任经营企业变更批准书》《土地登记表》、海侨置业公司《企业法人营业执照》及其法定代表人吴泽英身份证等资料，为海侨置业公司核发南府国用（2000）字第特271号、第特272号、第特273号、第特274号、第特275号、第特276号、第特277号、第特278号《中华人民共和国国有土地使用证》，将座落于南澳县走马埔及南澳县西阁的合共67096平方米住宅用地确权给海侨置业公司使用，使用期限七十年。海侨生物公司得知上述情况后，认为根据《围海造地合同书》其应分得上述土地，南澳县国土局、南澳县政府错误颁证给海侨置业公司，遂与南澳国土局及海侨置业公司交涉未果，于2015年4月21日向南澳县人民法院提起行政诉讼，请求撤销南澳县国土局、南澳县政府为海侨置业公司核发的南府国用（2000）字第特271号、第特272号、第特273号、第特274号、第特275号、第特276号、第特277号、第特278号《中华人民共和国国有土地使用证》，并将上述《国有土地使用证》所涉土地的持证人变更为海侨生物公司。南澳县人民法院于2015年10月10日分别作出（2015）汕澳法行初字第1、2、3、4、5、6、7、8号行政裁定书，以海侨生物公司的起诉超过起诉期限为由，裁定驳回起诉。海侨生物公司不服，向汕头市中级人民法院提起上诉。汕头市中级人民法院于2015年12月29日作出（2015）汕中法行终字第29、30、31、32、33、34、35、36号行政裁定书，分别认为海侨生物公司请求判决撤销南澳县国土局、南澳县政府为海侨置业公司核发的南府国用（2000）字第特271、272、273、274、275、276、277、278号《国有土地使用证》，并请求判决南澳县国土局、南澳县政府就涉证土地为其核发《国有土地使用证》，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉……”的规定，海侨生物公司上述请求应当由政府先行处理，不属于人民法院的受案范围，裁定驳回上诉，维持原判。汕头市中级人民法院作出的（2015）汕中法行终字第29、30、31、32、33、34、35、36号行政裁定书已经发生法律效力。2016年6月13日，海侨生物公司向南澳县政府提交《关于纠正后江围海项目错误处置的申请》，申请事项为：1.撤销南澳县国土资源局作出的2000年3月14日《会议纪要》；2.撤销南澳县国土资源局根据2000年3月14日《会议纪要》所做出的具体行政行为；3.撤销南澳县国土资源局核发给汕头市海侨置业有限公司的南府国用（2000）字第特271、272、273、274、275、276、277、278号《国有土地使用证》；4.为申请人核发西阁码头围海项目所得土地的《国有土地使用证》；5.继续履行双方签订的《围海造地合同书》，同意申请人续建后江围海527.5亩的工程。2016年8月14日，南澳县政府作出关于对《关于纠正后江围海项目错误处置的申请》的回复意见，答复海侨生物公司：一、申请人汕头市海侨生物有限公司申请事项“1.撤销南澳县国土资源局作出的2000年3月14日《会议纪要》”和“2.撤销南澳县国土资源局根据2000年3月14日《会议纪要》所做出的具体行政行为”，请申请人依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定程序依法进行。二、申请人汕头市海侨生物有限公司申请事项“3.撤销南澳县国土资源局核发给汕头市海侨置业有限公司的南府国用（2000）字第特271、272、273、274、275、276、277、278号《国有土地使用证》”和“4.为申请人核发西阁码头围海项目所得土地的《国有土地使用证》”，请申请人依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定程序依法进行。三、申请人汕头市海侨生物有限公司申请事项“5.继续履行双方签订的《围海造地合同书》，同意申请人续建后江围海527.5亩的工程”，请申请人依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定程序依法进行。2016年9月23日，海侨生物公司向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.判令撤销南澳县国土局、南澳县政府为海侨置业公司核发的南府国用（2000）字第特271号、第特272号、第特273号、第特274号、第特275号、第特276号、第特277号、第特278号《国有土地使用证》；2.判令南澳县国土局、南澳县政府就南府国用（2000）字第特271号、第特272号、第特273号、第特274号、第特275号、第特276号、第特277号、第特278号《国有土地使用证》所涉100.63亩土地的持证人变更为海侨生物公司；3.判令南澳县国土局、南澳县政府允许海侨生物公司续建西阁码头围海造地项目；4.本案全部诉讼费用由南澳县国土局、南澳县政府承担。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”认定当事人的起诉是否符合起诉条件，首先应当查明该起诉是否属于人民法院的受案范围。海侨生物公司认为南澳县国土局、南澳县政府为海侨置业公司核发的南府国用（2000）字第特271—278号《国有土地使用证》所涉土地使用权为其所有，请求判令撤销上述南府国用（2000）字第特271—278号《国有土地使用证》，并判令南澳县国土局、南澳县政府就涉证土地的持证人变更为海侨生物公司，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉……”的规定，海侨生物公司上述请求应当由政府先行处理，不属于人民法院的受案范围。且根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，原审法院作出的（2015）汕中法行终字第29—36号行政裁定已发生法律效力，上述裁定书已经分别认为海侨生物公司应当就上述请求申请政府先行处理。海侨生物公司于2016年6月13日向南澳县政府提出的《关于纠正后江围海项目错误处置的申请》，该申请没有根据生效裁定的指引，就涉案土地使用权争议申请政府处理，申请的事项不符合《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定政府处理的情形，南澳县政府对海侨生物公司申请作出的回复意见也没有就涉案土地使用权争议作出处理决定。故海侨生物公司的起诉请求应当由政府先行处理，不属人民法院的受案范围。因此，海侨生物公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定的起诉条件，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，对其起诉依法应予驳回。关于海侨生物公司起诉请求判令南澳县国土局、南澳县政府允许其续建西阁码头围海造地项目，因涉案西阁码头围海造地项目项下的土地使用权权属问题尚存在争议，且未经人民政府处理和人民法院裁决确定，本案对该请求不予审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回汕头市海侨生物有限公司的起诉。上诉人海侨生物公司不服，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误，依法应予纠正。1.上诉人向被上诉人南澳县政府提交《关于纠正后江围海项目错误处置的申请》（以下简称涉案《申请》），是依照生效裁定的指引就涉案土地使用权争议申请政府处理的行为；2.上诉人在涉案《申请》中向南澳县政府提出的请求事项，已经非常明确的要求南澳县政府对本案涉案土地使用权进行处理；3.目前尚未有关于当事人申请人民政府解决土地所有权和使用权争议的申请文书格式的相关规定，因此原审法院认定涉案《申请》的事项不符合《土地管理法》第十六条规定是没有道理的，缺乏法律的支撑；4.南澳县政府针对涉案《申请》所作回复意见，没有对涉案土地使用权争议作出实质的处理决定，由此可见不依照生效裁定指引及《土地管理法》第十六条的规定对涉案土地使用权的争议履行“处理”职责的是南澳县政府，而非上诉人没有提出“处理”请求。二、被上诉人南澳县国土局和南澳县政府登记、颁发南府国用（2000）字第特271—278号《国有土地使用证》（以下简称涉案《国有土地使用证》）给海侨置业公司的具体行政行为违法，上诉人就该行为提起行政诉讼，属于人民法院的受案范围。1.两被上诉人在登记、颁发涉案《国有土地使用证》时，没有履行应尽的审查义务，行为明显错误；2.两被上诉人在没有公告土地登记信息的情况下，直接将涉案土地登记给海侨置业公司，程序违法。综上，请求：1.撤销汕头市中级人民法院（2016）粤05行初12号行政裁定书，依法改判支持上诉人对本案提出的全部诉讼请求；2.本案诉讼费用由两被上诉人承担。被上诉人南澳县国土局二审答辩称：一、海侨生物公司就撤销涉案《国有土地使用权证》以及变更登记向原审法院提起行政诉讼明显属于重复起诉，依法应当驳回。二、海侨生物公司所诉争的内容系其与各围海工程合作人及海侨置业公司之间的民事权益纠纷，依法不应当通过行政诉讼加以解决。三、海侨生物公司请求撤销涉案《国有土地使用权证》不仅已超过法定起诉期限，支持其无理起诉背离客观实际和显失公平。综上，鉴于海侨生物公司起诉和上诉存在诸多背离事实和违反法律规定的情形，请求二审法院全面予以查明并维持原审法院驳回起诉的裁定。被上诉人南澳县政府二审答辩与南澳县国土局一致。海侨置业公司答辩称：原审法院裁定驳回起诉结果正确，但存在遗漏查明、认定事实，裁定以“原告的起诉请求应当由政府先行处理”为由驳回被上诉人海侨生物公司的认定不当。一、本案讼争实属民事范畴，且《围海造地合同书》的实际投资人已履行、结算完毕，海侨生物公司不存在与其相关的法益。二、本案讼争的实质属民事争议范畴，依法不属于行政诉讼案件受案范围，原审裁定对此没有予以查明、认定，显属遗漏认定事实。三、退一万步讲，即使本案讼争为行政争议，被上诉人海侨生物公司的起诉也已超过法定的起诉期限且无正当理由，原审裁定对此没有予以查明、认定，显属遗漏认定事实。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。另查明：2015年5月18日，南澳县人民法院在审理海侨生物公司提起的（2015）汕澳法行初字第1-8号诉讼案中，审判人员向海侨生物公司的法定代表人吴泽平进行了调查询问。根据询问笔录反映，在询问过程中，南澳县人民法院审判人员根据该系列案起诉状记载的内容，询问吴泽平是否在2000年3月即知道南澳县国土局、南澳县政府将海侨生物公司根据《会议纪要》分得的100.63亩土地为海侨置业公司核发了南府国用（2000）字第特271号-278号的8宗土地的8份《国有土地使用证》。对此，吴泽平明确表示其系2010年11月26日才知道，是他去找南澳县国土局得知有关情况的。本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”第四十四条第一款规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（八）起诉人重复起诉的；……”本案中，根据原审法院查明事实反映，上诉人海侨生物公司曾于2015年4月21日向人民法院提起行政诉讼，以涉案《国有土地使用证》所涉土地使用权属其所有为由，诉请撤销涉案《国有土地使用证》。汕头市中级人民法院作出（2015）汕中法行终字第29-36号行政裁定，以海侨生物公司的诉请应由政府先行处理为由，裁定驳回上诉人的起诉，上述裁定书已经发生法律效力。本案上诉人海侨生物公司再次诉请撤销涉案《国有土地使用证》，属于就同一事实、同一诉讼请求向人民法院起诉，已构成重复起诉。另外，上诉人海侨生物公司的法定代表人吴泽平在南澳县人民法院审理（2015）汕澳法行初字第1-8号案件期间明确承认其于2010年11月26日已经知道被上诉人向海侨置业公司核发了涉案《国有土地使用证》，即上诉人海侨生物公司自2010年11月26日起就已经知道被上诉人向海侨置业公司核发的涉案《国有土地使用证》，至其最早于2015年4月21日止首次起诉请求撤销涉案《国有土地使用证》，也已明显超过法定的起诉期限且无正当理由，依法亦应当裁定驳回起诉。本案原审法院裁定驳回上诉人海侨生物公司的起诉，并无不当，本院依法予以维持。海侨生物公司上诉主张，原审法院认定事实错误，被上诉人违法颁发国有土地使用证等，上诉请求撤销原审裁定，改判支持其诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 林俊盛审 判 员 窦家应审 判 员 杨雪清二〇一七年九月二十七日法官助理 陈桂生书 记 员 刘 丹