辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）辽行终字851号上诉人（原审原告）：方德怀，男，1956年11月30日生，满族，农民，住址绥中县XXX。上诉人（原审原告）：史秀华，女，1959年4月4日生，满族，农民，住址绥中县XXX。委托代理人：方德怀，男，1956年11月30日生，满族，农民，住址绥中县XXX。上诉人（原审原告）：方凯，男，1986年7月18日生，满族，住址绥中县XXX。委托代理人：方德怀，男，1956年11月30日生，满族，农民，住址绥中县XXX。上诉人（原审原告）：刘丽英，女，1988年8月20日生，满族，住址绥中县XXX。委托代理人：方德怀，男，1956年11月30日生，满族，农民，住址绥中县XXX。上诉人（原审原告）：方家启，男，2009年11月26日生，满族，学生，住址绥中县XX。委托代理人：方德怀，男，1956年11月30日生，满族，农民，住址绥中县XXX。被上诉人（原审被告）：绥中县人民政府，住所地绥中县中央路一段12号。法定代表人：马茂盛，该县政府县长。委托代理人：赵会，绥中县人民政府法制办科长。委托代理人：刘志超，葫芦岛市水务集团副总经理。被上诉人（原审被告）：绥中县青山水库移民安置领导小组办公室，住所地绥中县宽帮镇政府院内。负责人：马奎，该移民安置领导小组办公室主任。委托代理人：刘志超，葫芦岛市水务集团副总经理。上诉人方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启因诉被上诉人绥中县人民政府（以下简称绥中县政府）、被上诉人绥中县青山水库移民安置领导小组办公室（以下简称青山水库移民安置办）撤销《青山水库绥中县宽邦满族镇大栗屯村移民安置工作实施方案》（以下简称《实施方案》）一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2016）辽14行初144号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行审理，并于2017年11月28日组织各方当事人进行询问。上诉人方德怀及上诉人史秀华、方凯、刘丽英、方家启的委托代理人方德怀，被上诉人绥中县政府的委托代理人赵会、刘志超，被上诉人青山水库移民安置办的委托代理人刘志超到庭参加询问活动。本案现已审理终结。原审法院审理查明，2010年7月15日，葫芦岛市人民政府下发《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知》（葫政发[2010]12号）。2011年10月24日，葫芦岛市人民政府下发《关于印发青山水库淹没耕地长效补偿安置方案的通知》（葫政发[2011]29号）。同日，葫芦岛市人民政府作出《关于对青山水库移民安置房屋价差补偿的批复》（葫政[2011]176号）。2011年12月10日，绥中县青山水库移民安置领导小组办公室印发《实施方案》。之后，宽帮镇大栗屯村3000余名村民中绝大多数村民于2012年8月9日前已陆续按照《实施方案》领取相关的补偿、补助款。方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启不服该《实施方案》，于2016年9月13日向原审法院提起行政诉讼，要求撤销该《实施方案》。原审法院另查明，2015年6月15日，方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启以绥中县政府为被告以请求支付补偿费为由向原审法院提起行政诉讼。2015年10月21日，方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启以绥中县政府为被告以确认行政强制征收违法并赔偿为由向原审法院提起行政诉讼。2015年10月28日，方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启向绥中县政府递交《关于对绥中县宽帮镇大栗屯村青山水库征地补偿争议进行协调的申请》。2016年2月17日，方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启以确认绥中县政府征收补偿安置行为违法，要求履行行政征收安置补偿职责为由向葫芦岛市人民政府申请行政复议。2016年3月3日，绥中县政府作出《关于绥中县宽帮镇大栗屯村居民要求绥中县政府履行征收补偿职责的答复》。2016年3月16日，方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启以撤销《关于绥中县宽帮镇大栗屯村居民要求绥中县政府履行征收补偿职责的答复》为案由，向原审法院提起行政诉讼。在以上提起行政诉讼及行政复议的理由中均有：“被告将征地补偿费和安置补助费分配与2000年二轮土地延包挂钩，并且进行捆绑发放……合法结婚和新生儿不属于2000年二轮延包地人口拒绝补偿……未安排被征收土地村民的社会保障费用”。原审法院认为，根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导工作”的规定，绥中县政府具有制定其辖区内移民安置工作方案的法定职责。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”的规定，青山水库移民安置办为绥中县政府的内设机构，故绥中县政府为适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，本案中，青山水库移民安置办于2011年12月10日制定了《实施方案》，该《实施方案》制定后，从2012年5月30日至2012年8月9日，方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启所在的大栗屯村3000多名村民中绝大多数已按该《实施方案》领取了各种补助款项，大栗屯村村民领取移民补偿款在当地属于重大事项，与方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启有重大利害关系，按照常理其应当知道该《实施方案》的具体内容。且方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启在2015年6月15日，以绥中县政府为被告以请求支付补偿费为由向原审法院提起行政诉讼时，就已经知道该《实施方案》中涉及到自身利益的移民人口认定、补偿标准及办法的内容。方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启最晚应于2015年12月15日提起行政诉讼，现其于2016年9月13日向原审法院提起行政诉讼已超过法定起诉期限。方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启主张2016年4月20日通过行政诉讼中证据交换才知道《实施方案》的观点，原审法院不予支持。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第（二）项规定，裁定如下：驳回方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启的起诉。一审案件受理费50元，免于收取。方德怀、史秀华、方凯、刘丽英、方家启等五人上诉称：一、原审法院以“按照常理推断本案方德怀等五上诉人应当知道被诉《实施方案》内容”缺乏依据。《实施方案》系青山水库移民安置办单方依职权制定的，未按《物权法》和《村民委员会组织法》规定经大栗屯村全体集体成员以村民会议形式讨论决定，而且该方案未在大栗屯村公告公示过。方德怀等五上诉人自然无法知晓《实施方案》具体内容。村民领取补偿款是由青山水库移民安置办直接告知每户村民能领取的数额，未告知计算依据。原审法院以多数村民领取补偿款来推定方德怀等五上诉人知晓《实施方案》具体内容系以偏概全。二、原审法院认定“方德怀等五上诉人2015年6月15日起诉支付征收补偿费时就已经知道《实施方案》内容”缺乏证据。方德怀等五上诉人于2015年6月15日起诉要求绥中县政府支付征收补偿费，该次诉讼内容虽然谈到了征收补偿标准过低和补偿对象仅限于二轮土地延包人口问题，该内容是从《青山水库移民安置工作实施方案（大栗屯村宣传纲要）》中获知的，且这两项内容非《实施方案》全部内容。三、方德怀等五上诉人于2016年4月20日与绥中县政府在另案中进行证据交换时才知道《实施方案》的存在。绥中县政府与青山水库移民安置办从未就《实施方案》向方德怀等五上诉人及其他村民告知诉权和起诉期限。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，本案的起诉期限应从2015年6月15日起算，至2017年6月14日届满。因此，本案未超过起诉期限。综上，请求撤销原审裁定，发回重审或依法改判。被上诉人绥中县政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，《实施方案》于2011年12月10日印发并下发给各村民小组。方德怀等五上诉人理应早就知道该方案的内容。因此其提起行政诉讼的时间已超出起诉期限。二、《实施方案》是依据葫政发[2010]12号文件制定的。各种实物补偿标准严格按照葫政发[2010]12号文件执行，绥中县政府无权制定实物补偿标准。在《实施方案》公布前，绥中县政府为每户移民下发了宣传纲要，让每户移民讨论研究。在吸取村民意见后形成了《实施方案》。大栗屯村土地被征收前葫芦岛市政府进行过听证会并于2009年2月20日下发过公告。关于对房屋的补偿以及征地补偿费和安置补助费，绥中县政府均按照葫政发[2010]12号及葫政[2011]176号文件精神进行补偿。方德怀等五上诉人已经享受到农村移民扶持政策。大栗屯村是整村移民，各种土地的补偿是以组为单位平均分配，这是各村民组共同讨论同意的，绥中县政府没有侵犯方德怀等五上诉人的合法权益。移民补偿的标准是葫芦岛市政府根据国家471号令制定的，绥中县政府是在市政府领导下的实施单位，无权制定补偿标准。地上物补偿款的数据是依据青山水库建管局出具的数据张榜公布、公示，待公示期满后兑现给移民的。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人青山水移民安置办未提交书面答辩状，其在接受本院询问时称其答辩意见与绥中县政府的答辩意见一致。本院审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款规定：“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导工作”。根据该条规定，绥中县政府负有对其辖区内大中型水利工程移民安置工作的组织和领导职责。青山水库移民安置办是绥中县政府为做好青山水库宽邦镇移民安置工作而组建的临时性内设机构。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。根据该项规定，《实施方案》虽然是青山水库移民安置办制定的，但方德怀等五上诉人因对该《实施方案》不服提起诉讼，原审法院将绥中县政府确定为适格被告并无不当。本案争议的主要问题是方德怀等五上诉人何时知道或应当知道《实施方案》，以及其提起诉讼是否超过起诉期限。关于对方德怀等五上诉人知道或应当知道《实施方案》的时间认定问题，应从以下三个方面考虑：首先、《实施方案》的印制时间是2011年12月10日；其次、从《实施方案》的履行情况看，大栗屯村绝大多数村民从2012年5月30日至2012年8月9日已经按照该《实施方案》领取了各种补偿款项；第三、方德怀等五上诉人曾于2015年6月15日以绥中县政府为被告以请求支付补偿费为由向原审法院提起过行政诉讼。综合上述三个方面，从一般理性人的判断标准来理解，青山水库移民安置及大栗屯村大多数村民领取补偿款项在当地应属重大事项。方德怀等五上诉人所在的大栗屯村即在征收范围内，因此其在2012年5月30日至2012年8月9日这段期间即应知道实施方案的存在以及该方案的内容。退一步讲，其最迟在2015年6月15日因另案向原审法院提起诉讼时即应知道该《实施方案》及其内容。综上，原审法院关于方德怀等五上诉人在2015年6月15日以绥中县政府为被告向原审法院提起行政诉讼时即已经知道该《实施方案》中涉及到自身利益的关于移民人口认定、补偿标准及办法等内容的判断理由充分，并据此认定起诉期限的裁判结论正确。方德怀等五上诉人称其是在2016年4月20日通过行政诉讼中证据交换才知道该《实施方案》的上诉理由不能成立，本院对其该项上诉主张不予支持。关于方德怀等五上诉人是否超过起诉期限的认定问题，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条第一款规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”。认定本案是否超过起诉期限应当依照行政诉讼法及其司法解释的上述相关规定来确定。前已叙及，本案中方德怀等五上诉人最迟于2015年6月15日即应知道该《实施方案》及其内容，因此，方德怀等五上诉人应于2015年12月15日前提起诉讼。其于2016年9月13日向原审法院提起本案诉讼已明显超过法定起诉期限。方德怀等五上诉人主张按照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定理解其并未超过起诉期限的上诉理由不成立，本院对其该项主张不予支持。综上所述，方德怀等五上诉人的上诉请求不能成立，应予驳回。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 于德江审 判 员 李 明审 判 员 邢家新二〇一七年十二月十八日法官助理 赵 婳书 记 员 刘 冰