福建省莆田市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）闽03行终183号
上诉人（原审原告）福建省莆田同春医药有限公司，住所地莆田市。
法定代表人陈耀杰，董事长。
委托代理人吴勇、郭志伟，福建理策律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）莆田市商务局，住所地莆田市
法定代表人梁国镇，局长。
委托代理人陈志强、沈岚敏，福建律海律师事务所律师。
委托代理人黄丽芳，莆田市商务局市场科长。
被上诉人（原审被告）莆田市食品药品监督管理局，住所地莆田市。
法定代表人吴瑞添，局长。
委托代理人陈志强、沈岚敏，福建律海律师事务所律师。
委托代理人沈忠源，莆田市食品药品监督管理局工作人员。
被上诉人（原审被告）莆田市卫生和计划生育委员会，住所地莆田市。
法定代表人张亦兵，主任。
委托代理人陈志强、沈岚敏，福建律海律师事务所律师。
委托代理人张国忠，莆田市卫生和计划生育委员会工作人员。
原审第三人福建九州通中化医药有限公司，住所地莆田市。
法定代表人李少雄，董事长。
委托代理人陈新棋、陈晶，福建典冠律师事务所律师。
上诉人福建省莆田同春医药有限公司因药品配送遴选行政决定一案，不服莆田市城厢区人民法院（2015）城行初字第113号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。
原审法院认为，根据《福建省医疗机构新一轮药品集中采购实施方案（2015年修订版）》的通知：“要求各设区市药采办按照方案中关于药品配送遴选的具体要求，抓紧完成配送企业确定工作，并及时将遴选结果上报省药采办审核同意后公布。”三被告只是根据上述通知及莆田市人民政府的要求，共同负责对莆田市公立医疗机构非基本药物配送企业的申请进行初步遴选工作，然后上报福建省药品采购领导小组办公室审核同意并公布。故原告将莆田市商务局、莆田市食品药品监督管理局、莆田市卫生和计划生育委员会列为本案被告，主体不适格，且经本院释明后，仍拒绝变更。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告福建省莆田同春医药有限公司的起诉。
一审宣判后，福建省莆田同春医药有限公司不服，向本院提起上诉称：1、莆田市人民政府和福建省药品采购领导小组办公室不具有组织遴选药品配送企业的职权和资格，也不存在授权委托三被上诉人组织遴选药品配送企业的情形，三被上诉人是本案适格的被告主体。2、一审法院认定三被上诉人不是本案适格被告，却又无法向上诉人告知适格的被告，其所作出的裁定是错误的。
三被上诉人答辩认为：1、原审法院认定三被上诉人作为被告主体不适格是正确的。三被上诉人是根据福建省药品采购领导小组办公室发布《关于印发<福建省医疗机构新一轮药品集中采购实施方案（2015年修订版）>的通知》、福建省人民政府办公厅闽政办[2015]124号《关于完善公立医疗机构药品集中采购工作的若干意见》的文件和莆田市人民政府的受托要求，负责组织实施莆田市药品配送企业的遴选工作，遴选结果上报省药采办审核同意后公布。遴选只是整个过程中的一个环节，三被上诉人没有审批决定权，上诉人将三被上诉人作为被告提起行政诉讼是错列被告，原审裁定驳回原告起诉正确，应予维持。
原审第三人辩称：1、根据《行政诉讼法》的相关规定，批准决定的行政机关才是适格的被告主体，本案三被上诉人只是参与组织实施莆田市药品配送企业的初步遴选工作，遴选结果最终决定权是省药采办审核同意，故三被上诉人是不适格的被告。2、法院无需告知上诉人明确的被告，而是由上诉人自己选择被告。
经审理查明，2015年8月25日，福建省药品采购领导小组办公室发布《关于印发<福建省医疗机构新一轮药品集中采购实施方案（2015年修订版）>的通知》，要求各设市药采办按照该方案中关于药品配送遴选的具体要求，抓紧完成配送企业确定工作，并及时将遴选结果上报省药采办审核同意后公布。2015年9月6日，福建省人民政府办公厅闽政办[2015]124号文件《关于完善公立医疗机构药品集中采购工作的若干意见》，该《若干意见》规定由省商务厅负责药品流通行业管理工作，组织遴选药品配送企业，制定完善药品配送管理办法。
2015年9月21日，莆田市人民政府决定由三被上诉人莆田市卫计委、市食品药品监督管理局、市商务局做好药品配送企业遴选工作。2015年9月22日，三被上诉人根据莆田市人民政府的要求，发布了《关于遴选莆田市公立医疗机构中标药品配送企业的公告》，公告主要内容“决定从省级遴选的10+1家基本药物配送企业中选择3家做为我市基本药物和非基本药物配送企业，从莆田辖区药品批发企业中遴选7家做为我市非基本药物配送企业。”同时出台了《莆田市公立医疗机构药品配送企业遴选办法》和《莆田市公立医疗机构非基本药物配送企业遴选评分标准》。上诉人福建省莆田同春医药有限公司申请作为莆田市非基本药物配送企业参与遴选。2015年9月29日，三被上诉人发布《莆田市公立医疗机构药品配送企业名单的公告》，上诉人没有入选名单。2015年10月19日，莆田市药品集中采购领导小组办公室以莆田市卫计委文件作出莆卫办[2015]204号《关于莆田市新一轮药品集中采购配送企业遴选结果的报告》，向省药品集中采购领导小组办公室报告莆田市遴选结果。上诉人也没有入选名单。2015年10月27日，福建省药品采购领导小组办公室根据三被上诉人上报的配送企业名单，发布了《关于公布福建省2015年医疗机构药品集中采购配送企业名单的通知》。2016年11月5日，三被上诉人根据省药采办审核同意的结果，也发布了《莆田市公立医疗机构药品配送企业中选名单的公告》，该《通知》和《公告》均没有上诉人的名单。
上诉人认为，原审第三人福建九州通中化医药有限公司不具有申请参与遴选的资格，无权申请参与本轮药品配送遴选，而三被上诉人竟将原审第三人确定中选，侵犯了上诉人的合法权益，遂向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销三被上诉人共同遴选确定的莆田市公立医疗机构药品配送企业中选名单中的福建九州通中化医药有限公司的中选配送资格；责令三被上诉人在一定期限内重新作出按遴选综合评分得分高低依次递补上诉人为中选药品配送企业行政行为。
本院认为，中选药品配送企业必须经过遴选和审批二个行政行为，而遴选行为与审批行为系各自独立的具体行政行为，且二者实施的主体也不同。遴选结果的入选药品配送企业并不一定是中选的药品配送企业。本案三被上诉人实施的遴选行为，虽最终中选结果要经省药采办审批，但上诉人所诉的是三被上诉人的遴选行为，并非省药采办的审批行为。三被上诉人为各自独立的法人行政机关，其参与药品配送企业遴选工作是依照莆田市人民政府的要求和省药采办的文件规定组织实施的。三被上诉人在遴选过程中，共同出台了《遴选公告》、《遴选办法》，共同发布《药品配送企业名单公告》、《药品配送企业中选名单公告》等一系列共同的遴选行为，上诉人作为申请参与遴选的企业，该遴选行为与上诉人的权利义务产生了实际影响，虽然遴选结果要上报省药采办审核同意，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定的“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起行政诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。三被上诉人主张该遴选工作是接受莆田市人民政府授权委托实施的一个程序性环节，理由不能成立。因为行政行为过程中的程序性环节应当理解为没有对当事人设定权利和义务或对当事人的权利义务不产生实际影响的行为，而本案初步遴选结果对申请参与遴选的上诉人能否中选药品配送资格直接产生影响。故三被上诉人共同实施的遴选行为是适格的被告主体。
综上，原审法院认为三被上诉人作为被告主体不适格是不当的，从程序上裁定驳回原告的起诉错误，应予纠正。本案应当进行实体审查。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：
一、撤销莆田市城厢区人民法院（2015）城行初字第113号行政裁定书；
二、本案由莆田市城厢区人民法院继续审理。
审 判 长 陈金发
审 判 员 张鹏程
代理审判员 陈飞燕
二〇一七年三月九日
书 记 员 郑颖颖
附适用本案的法律条文
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。
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