广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终1257号
上诉人（原审原告）：王柏灵，男，汉族，住广东省兴宁市。
上诉人（原审原告）：王辉，男，汉族，住广东省深圳市宝安区。
上诉人（原审原告）：王文，男，汉族，住广东省深圳市宝安区。
上述上诉人的共同委托代理人：章赛艳、伍柳，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：兴宁市人民政府。住所地：兴宁市兴城镇中山东路*号。
法定代表人：丘孝东，市长。
委托代理人：黎远青，广东广兴律师事务所律师。
委托代理人：刘道泉，兴宁市永和镇人民政府工作人员。
被上诉人（原审被告）：梅州市人民政府。住所地：梅州市江南新中路市政府综合大楼。
法定代表人：方利旭，市长。
委托代理人：李秀萍、沈志奎，均为梅州市法制局行政复议科干部。
上诉人王柏灵、王辉、王文因诉兴宁市人民政府、梅州市人民政府房屋征收补偿及行政复议纠纷一案，不服梅州市中级人民法院作出的（2017）粤14行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：三原告为父子关系，对本案涉案被征收房屋为共同共有关系。经广东省人民政府批准，广东省国土资源厅批复，同意兴宁市人民政府征收永和镇仁里村仁里经济联合社、暗脚窝、老背、老二、新一、新二、松柏坑、松柏塘经济合作社，长安村长安经济联合社、德昌、清公一、清公二、新村经济合作社；蓝排村蓝排经济联合社、吉窝、第五、第六、第七、黄黎、新屋、老屋、排上、温老经济合作社属下的集体农用地35.8649公顷转为建设用地，同时完善使用上述有关村集体建设用地1.145公顷，以上合计37.0099公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排为兴宁市城镇建设用地。据此，兴宁市人民政府发布了兴市府[2014]31号《房屋征收告知书》、兴市府[2015]12号《征收永和镇蓝排等村集体土地及补偿安置方案的公告》、兴市府[2015]23号《征收熙和湾客乡文化旅游产业园房屋决定的公告》。原告王柏灵、王辉、王文的房屋在上述征收范围内。2014年7月2日，被告兴宁市人民政府召开了《熙和湾客乡文化旅游产业园房屋征收补偿安置方案》听证会，征求有关部门及公众代表意见。对熙和湾客乡文化旅游产业园房屋征收补偿安置进行了重大事项社会稳定风险评估及作出评估报告。被告兴宁市人民政府于2015年5月5日发出兴市府[2015]22号文件《关于印发熙和湾客乡文化旅游产业园房屋征收补偿安置方案的通知》。2015年6月4日，兴宁市永和镇人民政府发出《关于确定深圳市天健国众联资产评估土地房地产估价有限公司为兴宁市永和镇蓝排村范围内房屋征收评估机构的公告》，公告内容：该镇于2015年5月30日向永和镇蓝排村征收范围内的被征收人发放房屋征收评估机构选定表，6月4日收回。经被征收人投票结果统计，征收范围内的被征收人33户，发放32户，收回26户，有效票22户，空白票4户。收回的发放票中，共22户选择深圳市天健国众联资产评估土地房地产估价有限公司，入选率为84.6%。根据住建部（建房[2011]77号）《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定，确定“深圳市天健国众联资产评估土地房地产估价有限公司”为兴宁市永和镇蓝排村范围内房屋征收评估机构，承担本征收范围内的房屋征收评估工作。2015年9月28日，被告兴宁市人民政府对三原告被征收房屋进行第一次测量，三原告自愿丈量，三原告虽确认了丈量数据，但未确认补偿数额，未达成补偿协议。因无法确定补偿数额，2016年3月21日，房屋征收实施单位兴宁市永和镇人民政府对原告户发出《测量评估催告通知书》并送达，定于2016年3月24日对被征收房屋进行公正测量评估，要求原告户配合。在原告户不配合的情况下，2016年3月24日，永和镇人民政府工作人员会同兴宁市公证处、兴宁市城市建设测量队、国众联资产评估土地房地产估价有限公司工作人员对三原告被征收房屋依法丈量登记和保全证据公证。2016年5月19日，国众联资产评估土地房地产估价有限公司作出国众联评字（2016）第7-10138号《评估报告》。2016年6月8日，兴宁市永和镇人民政府向三原告送达公证测量数据、正式评估报告，并发出《告知书》，告知三原告如对正式评估报告有异议，应在接到《告知书》之日起十日内书面向评估公司申请复核，逾期视为放弃权利。期限届满，三原告未对评估报告向评估公司申请复核。2016年7月4日，兴宁市土地房屋征收安置中心向三原告发出《签约催告通知书》并送达，催告三原告应于2016年7月8日前到永和镇人民政府签订房屋征收安置补偿协议书。因三原告逾期未签约，2016年8月25日，兴宁市人民政府对三原告作出前述兴政征决[2016]23号《房屋征收补偿决定书》并送达，该决定书主要内容是：被征收人王柏灵、王辉、王文的房屋座落于兴宁市永和镇蓝排村吉窝王屋，房屋结构为砖混和砖木，用途为住宅，总建筑面积合计310.99㎡，建筑占地面积145.06㎡，已建成房屋剩余用地224.11㎡，村中空闲用地55.83㎡，上述房屋及其占地、剩余用地和村中空闲用地因兴宁市文化旅游产业的开发建设需要，需全部征收。至2015年8月15日止，在《兴宁市人民政府关于征收熙和湾客乡文化旅游产业园房屋决定的公告》规定签约期限内，被征收人与房屋征收部门仍未达成协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款、第二十一条和第二十六条，中共中央纪委办公厅监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）以及住建部《关于印发<国有土地上房屋征收评估办法>的通知》（建房[2011]77号）等有关规定，作出房屋征收补偿决定如下：1、对被征收人王柏灵、王辉、王文座落于兴宁市永和镇蓝排村吉窝王屋的房屋实施征收。被征收人应在接到本决定书3日内对其实行货币补偿或房屋产权调换做出选择，逾期未选择的，视作已选择货币补偿。2、选择货币补偿的，根据国众联资产评估土地房地产评估有限公司对被征收房屋及附属设施的评估和《熙和湾客乡文化旅游产业园房屋征收补偿安置方案》的规定，被征收人应得货币补偿的项目和数额如下：⑴按评估机构的评估结果一次性支付给被征收人房屋建筑面积310.99㎡补偿金额人民币333065元；⑵建筑占地面积145.06㎡补偿金额人民币134906元；⑶已建成房屋的剩余用地224.11㎡补偿金额人民币68802元；⑷房屋装修、地上附着物补偿金额人民币162598元；⑸村中空闲用地55.83㎡补偿金额人民币11557元；⑹搬迁补助费按被征收房屋建筑面积25元／㎡计算补偿金额人民币7775元；⑺临时安置补助费按建筑面积5元／㎡／月计算，三个月一次性补偿金额人民币3600元。上述七项合计人民币722303元，上述款项已足额存储于兴宁X**镇银行，账号：XXXXXXXXXXXXXXXX，户名：兴宁市土地房屋征收安置中心，被征收人可向房屋征收实施单位申请领取款项。三、选择房屋产权调换的，按照《熙和湾客乡文化旅游产业园房屋征收补偿安置方案》第5、6、10条执行。被征收人应在接到本决定书3日内与房屋征收实施单位签订《熙和湾客乡文化旅游产业园房屋征收产权调换安置协议书》，逾期未签订的，视作已选择货币补偿。……三原告不服该《房屋征收补偿决定书》，向梅州市人民政府申请行政复议，请求确认被申请人兴宁市人民政府作出的（兴政征决[2016]23号）《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》违法，并予以撤销。2017年1月19日，梅州市人民政府作出梅府行复[2016]135号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，维持被申请人兴宁市人民政府作出的兴政征决[2016]23号《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》。三原告不服兴宁市人民政府作出的（兴政征决[2016]23号）《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》及梅州市人民政府作出的梅府行复[2016]135号《行政复议决定书》，向原审法院提起本案诉讼，请求：1、确认被告兴宁市人民政府于2016年8月25日作出的（兴政征决[2016]23号）《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》违法，并依法予以撤销；2、确认被告梅州市人民政府作出的（梅府行复[2016]135号）《行政复议决定书》违法，并依法予以撤销；3、本案的诉讼费用由二被告承担。
本案审理中，三原告向原审法院申请中止本案的审理，理由是三原告已向原审法院起诉请求确认（兴市府[2015]23号）《关于征收熙和湾客乡文化旅游产业园房屋决定的公告》违法，该公告违法与本案有关联性，请求中止本案的审理。
原审法院认为，被告兴宁市人民政府因征收永和镇蓝排村集体土地而征收原告王柏灵、王辉、王文在该集体土地上的房屋。兴宁市人民政府按照中纪委办公厅监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的要求，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出兴政征决[2016]23号《房屋征收补偿决定书》。关于三原告被征收房屋的价值，房屋征收实施单位永和镇人民政府会同兴宁市公证处、兴宁市城市测量队、国众联资产评估土地房地产估价有限公司的工作人员对被征收房屋进行了丈量登记和现场保全证据公证，兴宁市公证处对现场丈量的数据和现场制作的图像资料出具了公证书，国众联资产评估土地房地产估价有限公司按照《房屋征收评估办法》进行评估并出具了评估报告。三原告对评估报告未书面提出异议，因在房屋征收补偿方案确定的签约期限内，三原告与永和镇人民政府未签订房屋征收补偿安置协议，经书面催告，仍未能签订房屋征收补偿安置协议，兴宁市人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，依据《熙和湾客乡文化旅游产业园房屋征收补偿安置方案》和国众联资产评估土地房地产估价有限公司出具的评估报告，对原告作出兴政征决[2016]23号《房屋征收补偿决定书》，补偿的内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条的规定。
关于三原告申请本案中止审理的问题。经审查，三原告申请中止审理的理由不符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十一条关于中止诉讼情形的规定，不予采纳。
关于三原告认为征收集体土地上的房屋，不适用国有土地上房屋征收补偿程序的问题。涉案土地原为农村集体土地，经广东省人民政府同意征收为国有土地，并由广东省国土资源厅作出了《关于兴宁市2014年度第五批次城镇建设用地的批复》。征收农村集体土地时，对集体土地上的房屋征收与补偿的程序，法律并未明确规定。中共中央纪委办公厅与监察部办公厅联合发布的《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）第二条规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》执行。据此，被告兴宁市人民政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，作出涉案《房屋征收补偿决定书》并无不妥，也有利于保护房屋被征收人的合法权益。
关于三原告的房屋是否在房屋征收公告范围内的问题。被告兴宁市人民政府提交了《熙和湾客乡文化旅游产业园房屋征收范围红线图》，红线范围内面积为413890.76平方米，并在图中指出了涉案房屋在该《红线图》的具体位置，已完成举证责任。
关于三原告提出兴市府[2015]23号《征收熙和湾客乡文化旅游产业园房屋决定的公告》不合法的问题。公告是否合法不属本案审查范围。
关于三原告认为征收涉案区域不符合公共利益需要的问题。经查涉案区域开发，是兴宁市文化旅游产业开发建设需要，属兴宁市城乡规划建设范围，符合公共利益的目的。原告认为被诉房屋征收行为的目的并非为了公共利益的主张不能成立。
关于三原告认为房地产评估机构的选定不合法的问题。被告兴宁市人民政府于2015年5月30日向永和镇蓝排村征收范围内的被征收人发出房屋征收评估机构选定表，经投票选定“深圳市天健国众联资产评估土地房地产估价有限公司”为永和镇蓝排村范围内房屋征收评估机构，符合住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定。
关于三原告认为被告兴宁市人民政府作出的《熙和湾客乡文化旅游产业园房屋征收补偿安置方案》不合法的问题。本案被诉行政行为是兴宁市人民政府作出的兴政征决[2016]23号《房屋征收补偿决定书》，三原告认为《熙和湾客乡文化旅游产业园房屋征收补偿安置方案》不合法，应另循法律途径解决。
关于三原告认为被告兴宁市人民政府对三原告被征收房屋进行两次测量不合法的问题。2015年9月28日，被告兴宁市人民政府对三原告被征收房屋进行第一次测量，三原告虽自愿丈量确认丈量数据，但并未确认补偿数额及达成补偿协议。因无法确定补偿数额，据此，被告兴宁市人民政府于2016年3月24日对三原告被征收房屋进行公证丈量，依据公证丈量数据进行征收补偿评估，并无不妥。
关于三原告认为评估不合法，遗漏相关补偿、评估价低于市场价的问题。评估机构国众联资产评估土地房地产估价有限公司作出《评估报告》后，永和镇人民政府已书面告知三原告对评估报告如有异议，应在收到告知书十日内，书面向评估公司申请复核，三原告在该期限内未申请复核，视为三原告自己放弃申请复核的权利。
被告梅州市人民政府对三原告行政复议申请进行了全面审查，在查明事实的基础上，作出梅府行复[2016]135号《行政复议决定书》，决定维持被申请人兴宁市人民政府作出的兴政征决[2016]23号《兴宁市人民政府房屋征收补偿决定书》，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
综上所述，被告兴宁市人民政府作出的兴政征决[2016]23号《房屋征收补偿决定书》并无不当，三原告诉请撤销的理由不成立，依法不予支持。被告梅州市人民政府作出的梅府行复[2016]135号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，三原告诉请撤销被告梅州市人民政府作出的梅府行复[2016]135号《行政复议决定书》的理由不成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王柏灵、王辉、王文的诉讼请求。
王柏灵、王辉、王文不服，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求。主要理由是：上诉人房屋所属土地为集体土地，被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对其进行征收补偿属于适用法律错误。原审法院违反行政诉讼证据规则的规定采集证据，认定事实错误。本案应依法中止审理，原审法院作出判决违法。兴宁市人民政府作出的征收决定因涉案项目不符合公共利益，征收不符合“四项规划”、未有合法的社会稳定风险评估报告，不具备依法征收的征收补偿保障费用等法律条件不成就而违法。兴宁市人民政府对上诉人的房屋面积作出错误认定，上诉人房屋于2018年9月28日被实际丈量并认可丈量结果，双方虽未确定补偿数额，但不能以此来否定上诉人房屋的实际面积而对上诉人房屋进行二次公证丈量，从而导致上诉人房屋实际面积大幅缩水。《征补条例》并未规定补偿数额必须以公证丈量的房屋面积才能进行征收补偿评估。补偿决定遗漏青苗、电视及其他迁移费等补偿而违法，补偿决定所依据的评估报告因评估机构的选定程序及不具备评估资质而违法。原审法院认定兴市府[2015]23号征收决定公告、兴市府[2015]22号征收补偿安置方案是否合法不是本案的审查范围错误等。
兴宁市人民政府答辩称：原审法院对证据的采信正确。本案并不存在中止审理的问题。上诉人作出的征收补偿决定书不存在法律条件不成就及违法的问题。市政府对上诉人公正丈量的房屋面积是正确的，涉案评估报告合法。原审法院认为涉案征收公告和征收方案是否合法不是本案的审查范围正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。
梅州市人民政府答辩称：涉案开发项目符合公共利益，涉案土地原为农村集体土地，经广东省人民政府同意征收为国有土地，并由省国土厅作出用地批复。征收农村集体土地时，对集体土地上的房屋征收与补偿的问题，法律并未明确规定，中纪办发[2011]8号《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，兴宁市人民政府作出被诉征收补偿决定符合法律规定，梅州市人民政府复议后予以维持正确。上诉人认为征收补偿安置方案违法，应另循法律途径解决。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和依据等，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。
另查明，原审法院另案审理王柏灵等人起诉请求撤销兴市府[2015]23号《关于征收熙和湾客乡文化旅游产业园房屋决定的公告》一案，于2017年9月6日作出（2017）粤14行初32号行政裁定，以超过起诉期限为由，裁定驳回王柏灵等人的起诉。本院经二审审理，于2018年3月19日作出（2017）粤行终1594号行政裁定：驳回上诉，维持原审裁定。
本院认为，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”第十九规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。……”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案因公共利益需要，兴宁市人民政府需征收涉案集体土地，涉案土地经广东省人民政府同意征收为国有土地，广东省国土资源厅已代表广东省人民政府作出征地批复。对于涉案土地上的房屋征收补偿问题，兴宁市人民政府征收实施部门参照上述法规规定予以补偿，并无不妥。原审法院经审理认定，兴宁市人民政府征收实施部门根据涉案多数被征收人的投票结果，确定房屋征收评估机构承担房屋征收评估工作。上诉人王柏灵、王辉、王文的房屋在征收范围内，第一次测量是上诉人自愿丈量并确认丈量数据，但未确认补偿数额及达成补偿协议。在无法确定补偿数额，上诉人又不配合的情况下，兴宁市人民政府对涉案房屋进行公证丈量，依据公证丈量数据进行征收补偿评估，评估机构作出《评估报告》后，兴宁市人民政府征收实施部门已书面告知上诉人对评估报告如有异议，在规定时间内书面向评估公司申请复核，上诉人在该期限内未申请复核，应视为放弃申请复核的权利。经催告，上诉人逾期未签订补偿协议，兴宁市人民政府根据评估结果作出被诉房屋征收补偿决定，并未违反上述法规规定，梅州市人民政府经复议予以维持并无不当。原审法院判决驳回上诉人关于撤销被诉房屋征收补偿决定及复议决定的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。王柏文等人上诉主张，被上诉人依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对集体土地上的房屋进行征收补偿适用法律错误，兴宁市人民政府作出的被诉房屋征补偿决定因法律条件不成就、遗漏其他补偿费等违法，兴宁市人民政府以双方未确定补偿数额为由对上诉人房屋进行二次公证丈量，从而导致房屋实际面积大幅缩水，本案应中止审理等，上诉请求撤销原审判决，改判支持其一审诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王柏灵、王辉、王文共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 林俊盛
审判员 杨雪清
审判员 窦家应
二〇一八年四月二十七日
书记员 刘桂宜