广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）桂10行终189号
上诉人（原审原告）梁亮，男，1984年3月21日出生，汉族，住广西玉林市玉州区。
委托诉讼代理人黄伟旗，广西中名律师事务所律师。
委托诉讼代理人唐伟嘉，广西中名律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）百色市安全生产监督管理局，住所地广西百色市右江区拉域二路3号。
法定代表人王翔，局长。
委托诉讼代理人李建文，该局干部。
委托诉讼代理人罗成，广西君从律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）百色市人民政府，住所地广西百色市右江区向阳路13号。
法定代表人周异决，市长。
委托诉讼代理人农丽贤，百色市法制办公室干部。
上诉人梁亮因被上诉人百色市安全生产监督管理局作出行政处罚一案，不服百色市右江区人民法院于2018年2月28日作出的（2017）桂1002行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梁亮未到庭参加诉讼，其委托诉讼代理人黄伟旗、唐伟嘉到庭参加了诉讼，被上诉人百色市安全生产监督管理局的法定代表人王翔因公务未能到庭参加诉讼，由其委托诉讼代理人李建文、罗成到庭参加诉讼，被上诉人百色市人民政府的法定代表人周异决因公务未能到庭参加诉讼，由其委托诉讼代理人农丽贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2016年5月12日7时许，岑锦兴驾驶改装的正三轮摩托车违法搭载12人由隆林各族自治县者保乡上棒村往者保乡政府所在地方向行驶，至上××卡××屯上坡右弯弯道路段时，适逢前方道路中间有广西永顺建设有限公司未按规范设置警示标志、未采取防护措施、于前一天未平整的两堆砂石堆料，岑锦兴未在确保安全的原则下驾驶车辆碾压砂石堆料后失控，致车辆驶出道路左侧坠落路外旱田，造成车上乘员9人死亡、3人受伤。事故发生后，被告市安监局接受被告市政府委托，牵头组成事故联合调查组，对事故展开调查后，向被告市政府提交事故调查报告。被告市安监局根据被告市政府对该事故的批复，决定对原告担任博通监理公司总经理期间存在的违法行为立案调查。2017年5月18日，被告市安监局认为原告违反《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（五）项规定，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项规定，作出〔2017〕4号《行政处罚决定书》，决定对梁亮处2015年年收入百分之四十罚款，罚款数额合计16836元。原告不服，向被告市政府申请复议，2017年8月23日，被告市政府作出[2017]第95号《行政复议决定书》，维持被告市安监局作出的[2017]4号《行政处罚决定书》。原告不服被告市政府的复议决定，在法定期限内向法院起诉。
一审法院另查明，涉案事故发生路段的建设方为隆林各族自治县交通运输局，施工单位为广西永顺建设有限公司，监理单位为博通监理公司，原告梁亮系博通监理公司法定代表人、总经理。
一审法院审理认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款的规定，被告市安监局有权对本行政区内安全生产工作进行综合监督管理。而根据《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》第三条规定，事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位，其不仅是指施工单位、建设单位，还包括其他与事故发生有关的生产经营单位。本案中博通监理公司是经工商行政管理机关登记并领取营业执照的合法监理单位，其通过向客户提供监理服务收取报酬的行为系从事经营活动，应当属于生产经营单位，原告系博通监理公司法定代表人，根据《中华人民共和国安全生产法》第十八条第（五）项规定，其应督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，但因监理单位监理不到位引发事故，被告市安监局根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第（二）项对原告进行处罚，是依法履行法定职责的具体体现。对原告认为本案所涉事项的处罚应当适用《交通安全法》，被告市安监局没有处罚主体资格，该案应由道路安全管理部门进行处理的意见，该院认为，本案的交通事故发生地位于正在施工的道路工程项目工地，该事故发生存在多个不同的违法行为，而各个违法行为性质不同，在法律上也构成不同的处罚理由，不同的处罚主体可以根据不同的法律分别作出处罚，被告市安监局对原告进行处罚基于博通监理公司虽然对施工单位发出了监理指令单，但施工单位仍未整改，博通监理公司未按照《建设工程安全生产管理条例》的规定要求施工单位暂时停止施工并及时向有关部门报告，且引发事故的安全隐患为其监理指令单所要求的施工单位整改的事由，故博通监理公司存在监督检查、督促整改不到位，原告作为博通监理公司的法定代表人、总经理，未能尽到管理职责，被告市安监局根据《中华人民共和国安全生产法》的规定对原告进行处罚并无不当。对原告认为被告市安监局适用已废止的《公路工程施工监理规范》行业标准错误认定原告存在违法事实的意见，该院认为，根据原告提供的《交通部关于发布<公路工程施工监理规范>的公告》可知，涉案的事故发生于2016年5月12日，而《公路工程施工监理规范》（JIGG10-2006）于2016年10月1日废止，被告市安监局在做出处罚决定时适用事故发生时有效的监理规范并无不当。综上，被告市安监局作出的〔2017〕4号《行政处罚决定书》认定事实所依据的证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，应当予以维持。被告市政府作出的［2017］第95号《行政复议决定书》复议决定正确，该院亦予维持。原告要求撤销被告市安监局〔2017〕4号《行政处罚决定书》及被告市政府作出的［2017］第95号《行政复议决定书》，该院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告梁亮的诉讼请求。一审判决后，原告不服，在法定期限内向本院提起上诉。
上诉人梁亮上诉称，一审人民法院适用的法律错误，被上诉人的主张没有事实与法律依据，理由如下：一、被上诉人百色市安监局对上诉人不具备处罚的主体资格。被上诉人称根据《安全生产法》第九条的规定,对安全生产工作实施综合监督管理,但是第九条的第二款还对其他情形进行了特别规定:“有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业领域的安全生产工作实施监督管理”。同日根据《安全生产法》第二条:“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、水上交通安全……另有规定的,适用其规定。”另由交通运输部在2016年修订的《公路水运工程安全生产监督管理办法》第五条对交通运输部门的权责有所规定“公路水运工程安全生产监督管理实行统一监管、分级负责”,第六条的第五款“受理公路水运工程安全生产方面的举报和投诉,依法对公路水运工程安全生产买施监督检查和相应的行政处罚”,由此可见,被上诉人百色市安全生产监督管理局在主体资格上不适格,不应作为该案件的处罚主体。
二、被上诉人对上诉人做出的行政处罚适用法律错误。1.在《最高人民法院关于安监部门是否有权适用安全生产法对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》中已做出了司法解释,“根据《安全生产法》第二条规定,《道路交通安全法》等法律行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的,应当适用特别规定”,在最高院审判委员会的意见中认为:“《安全生产法》与《道路交通安全法》属于普通法和特别法的关系。……《安全生产法》第第二条将道路交通安全规定为法律法规“另有规定的,适用其规定”。2.在本次事故中,事故调查组在事故认定中己经明确指出“512事故”是一起较大的道路交通致死责任事故,在《交通事故认定书》中己经明确了造成交通事故的主要原因是驾驶员岑锦兴与水顺建设公司,并没有载明监理公司应当承担责任。同时根据《安全生产法》第十三条:“依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构,依照法律、行政法规和执业准则,接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。生产经营单位委托前款规定的机构提供安全生产技术、管理服务的,保证安全生产的责任仍由本单位负责。”由此法条可知,上诉人作为监理单位是提供管理服务的单位,而不是生产经营单位,更不应承担安全生产的责任。
由此可见,本案不应适用《安全生产法》,《安全生产法》第二条将道路交通安全规定为法律法规“另有规定的,适用其规定”范围,涉及道路交通事故处理的应当适用《道路交通安全法》。被上诉人适用《安全生产法》对上诉人进行处罚显然不当。上诉人已尽到监理责任,并且没有违法事实,一审法院认定人诉人监理违法没有事实与法律依。在该事故报告中,玉林市博通公路工程监理有限责任公司于2015年至2016年4月25日己多次下监理指令单,监理单位在肇事者行驶方向己明确挂有禁止车辆通行的示牌,在施工管理方面己尽到警示作用根据现场人员的笔录显示监理人员也在施工现场,监理单位己尽到其工作的责任。同时根据肇事者的笔录也显示现场监理每日都做了视工作,肇事者岑兴明确看到了施工警示标志,却没有尽到驾驶的安全义务,施工单位在施工现场放行事车辆,才造成了事故的发生。由此可见，上诉人没有违法的事实与请任,原行政处罚的决定认定事实错误。一审法院认为上诉人未按照《建设工程安全生产管理条例》要求施工单位暂停施工,本案中,施工单位在非施工时期未按照规定放行属于施工单位的违法行为,与监理单位的监理责任没有直接关系,一审法院的认定事实过于片面,不应认定监理过程违法。四、该行政处罚显然畸重,不符合行政法中过罚相当原则。《行政处罚法》中规定,行政机关实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节的程度相当,如果行政机关做出的行政处罚明显违背“过罚相当原则”,则应当认定属于行政处罚显失公正。本案中被上诉人作出《百安监管罚(2017)03号行政处罚决定》,对上诉人处以70万元的罚款处罚,就本案而言,《交通事故认定书》以及《事故调查报告》中已查明造成事故发生的主要原因是肇事者未按驾驶规范操作,次要责任为施工单位未按规定现场,即便是上诉人有违法责任,也应是在次要责任中承担部分责任,该行政处罚的结果与违法性质之间明显不当,且玉林博通监理有限公司的注册资本仅有50万元,该处罚就已达70万元,该罚款对中小企业而言十分巨大,甚至有破产的可能,根据行政处罚法的合理行政原则,行政机关应在保证行政管理目标的同时兼顾保护行政相对人的合法权益,并尽可能的使相对人的权益遭受最小损害。如果处罚的最终结果是让企业破产,明显是行政处罚过当,违背了行政处罚的最初目的。综上所述,被上诉人所作出的《百安监管罚(2017)03号行政处罚决定》的行政处罚主体不适格,不具有处罚权限,适用法律错误,认定事实不清,且处罚过重,上诉人玉林市四通公路工程监理有限责任公司不应承担行政处罚责任,一审法院适用法律及判决结果不当,请求二审法院依法撤销一审判决并依法改判。
被上诉人百色市安全生产监督管理局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉没有法律依据，以下位法来对抗上位法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人百色市人民政府答辩称，一审法院认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，双方当事人争议的焦点是，一、百色市安全生产监督管理局是否具备本行政处罚案的主体资格；二、百色市安全生产监督管理局在本行政处罚案中适用法律是否正确（应适用《安全生产法》或是适用《道路交通安全法》）；三、上诉人梁亮是否存在未能尽到管理职责；百色市安全生产监督管理局对上诉人梁亮的行政处罚是否适当；四、百色市人民政府的复议决定有否事实和法律依据？复议程序是否合法。
一、关于百色市安全生产监督管理局是否具备本行政处罚案的主体资格的问题。
根据《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。据此,百色市安全生产监督管理局对本行政区域内安全生产工作享有实施综合监督管理的法定职权。因此，百色市安全生产监督管理局具备本行政处罚案的行政处罚主体资格。
二、关于百色市安全生产监督管理局在本行政处罚案中适用法律是否正确（应适用《安全生产法》或是适用《道路交通安全法》）的问题。
对于上诉人主张的根据《中华人民共和国安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产适用本法；有关法律、行政法规对消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用交通安全另有规定的适用其规定。”本案属于道路交通安全事故，故应适用道路交通安全法律法规来调整，而不是安全生产法。本院认为，《中华人民共和国安全生产法》与《中华人民共和国道路交通安全法》是一般法与特别法的关系，特别法《中华人民共和国道路交通安全法》中并没有对运输企业安全生产经营的违法行为作出相关调整，故应适用一般法进行调整，事故是原告单位在从事公路运输的生产经营过程中发生，符合《中华人民共和国安全生产法》第二条中“从事生产经营活动的单位的安全生产适用本法”的规定，而且客观现实中一个违法事件往往涵盖多个违法行为，如果各个违法行为性质不同，在法律上也构成不同的处罚理由，不同的行政主体可以根据不同的法律分别作出处罚，因此被上诉人百色市安全生产监督管理局作出的行政处罚适用《中华人民共和国安全生产法》并无不当。
三、关于上诉人梁亮是否存在未能尽到管理职责；百色市安全生产监督管理局对上诉人梁亮的行政处罚是否适当的问题。
博通监理公司虽然对施工单位发出了监理指令单，但施工单位仍未整改，博通监理公司未按照《建设工程安全生产管理条例》的规定要求施工单位暂时停止施工并及时向有关部门报告，且引发事故的安全隐患为其监理指令单所要求的施工单位整改的事由，故博通监理公司存在监督检查、督促整改不到位，上诉人梁亮作为博通监理公司的法定代表人、总经理，未能尽到管理职责，被上诉人百色市安监局根据《中华人民共和国安全生产法》的规定对上诉人梁亮进行处罚并无不当，且处罚的幅度是也是适当的。
四、百色市人民政府的复议决定是否有事实和法律依据？复议程序是否合法。
被上诉人百色市政府根据本案事实和法律作出的［2017］第95号《行政复议决定书》复议决定是正确的，而且，程序合法，适用法律得当，应予维持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人梁亮负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 宏
审判员 罗锡平
审判员 罗 敏
二〇一八年五月十八日
书记员 劳 珍