广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终1025号
上诉人（一审原告）来宾市兴宾区寺山镇陈王村委陈王村民小组。
诉讼代表人韦某某，组长。
委托代理人庞信祥，广西桂风律师事务所律师。
委托代理人罗世宏，广西横原律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）来宾市兴宾区人民政府，住所地:来宾市城南区兴宾大道。
法定代表人周廷新，区长。
委托代理人卢献泽，兴宾区政府法制办干部。
委托代理人覃继忠，兴宾区政府法制办干部。
一审第三人来宾市兴宾区发展和改革局,住所地:来宾市城南区兴宾大道。
法定代表人韦俊宇，局长。
委托代理人翁祖官，来宾市兴宾区发展和改革局干部。
委托代理人黄一友，来宾市城西法律服务所法律服务工作者。
一审第三人广西布伢文化旅游有限公司。
法定代表人苏绍虎，经理。
上诉人来宾市兴宾区寺山镇陈王村委陈王村民小组（以下简称陈王村民小组）因其诉被上诉人来宾市兴宾区人民政府（以下简称兴宾区政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服来宾市中级人民法院(2016)桂13行初26号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人陈王村民小组的诉讼代表人韦某某及委托代理人庞信祥、罗世宏，被上诉人兴宾区政府委托代理人卢献泽、覃继忠，一审第三人来宾市兴宾区发展和改革局(以下简称兴宾区发改局)的委托代理人翁祖官、黄一友到庭参加诉讼。一审第三人广西布伢文化旅游有限公司(以下简称布伢公司)经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
来宾市中级人民法院一审查明：鳌山庙位于来宾市兴宾区寺山镇陈王村东约1.5公里，始建于明朝万历年间，距今四百多年，多次被毁又重建，该庙属于布伢（民间俗称花婆、花林圣母）信仰文化，每年农历“三月三、六月六”时，会有数万当地群众到鳌山庙举行庙会，祭祀花婆。2004年7月12日，来宾市人民政府将该庙列为来宾市第一批市级文物保护单位，定名为“鳌山庙遗址”。2006年，来宾市人民政府作出来政发（2006）38号《关于印发广西来宾市旅游业发展规划的通知》，将鳌山花婆庙作为民间宗教文化开发的重点。2009年10月，布伢公司决定投资建设鳌山布伢文化风景区，并向兴宾区发改局提出申请项目备案，兴宾区发改局作出兴发改规划（2009）54号《关于准予广西来宾市鳌山布伢文化风景区项目备案的批复》（以下简称54号备案批复）同意予以备案，该批复的主要内容为：1、同意广西来宾市鳌山布伢文化风景区项目备案；2、项目建设地点：来宾市兴宾区寺山镇鳌山村；3、项目建设规模及内容：景区景点、景区道路、大型广场、农家乐山庄、购物广场、大型停车场等，年可接待游客61万人次；4、项目总投资6000万元；资金来源为公司自筹；5、接此文后，请抓紧落实好项目资金，开展前期工作办理新开工项目有关手续。本项目备案文件有效期2年。2016年3月2日陈王村民小组向兴宾区政府提出申请复议，请求确认该备案行为违法并予以撤销。兴宾区政府经审查认为陈民小组的复议申请不属于行政复议受理的范围，于2016年3月17日以兴政不予受字第1号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称1号复议决定）决定对陈民小组的复议申请不予受理。陈民小组不服，提起行政诉讼。
另查明，2013年4月，布伢公司与陈民小组村民为开发风景区用地问题发生冲突，村民韦某某被打伤，陈民小组村民韦某等人组织村民到工地将布伢公司的板房和财物砸烂、烧毁，韦某等16人分别被追究刑事责任。
来宾市中级人民法院认为：兴宾区政府具有作出本案被诉行政行为的诉讼主体资格。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制。不论规模大小，均改为备案制，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。企业备案登记属于不产生强制性效力的宣示性登记的行为，不包括行政机关的意思表示，没有为行政相对人直接设定行政法上的权利义务，只是作为一种行政管理行为，而不是陈民小组主张的行政许可行为，备案行为对陈民小组的权利义务没有产生任何实质性的影响，只具有告知意义。兴宾区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，对陈民小组复议请求不予受理正确。陈民小组认为其权益被侵犯，可另行寻求其他救济途径维护自身的利益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈民小组的诉讼请求。
上诉人陈民小组上诉称：1、鳌山位于陈，历来属陈民小组集体土地，兴宾区发改局在批准布伢公司备案时没有依法公开规划开发鳌山布伢文化风景区的项目，行为违法。2、从来宾市兴宾区国土资源分局的答复函得知，第三人布伢公司申请备案所提供的备案材料属于虚假材料，兴宾区政府依法应责令其停止建设，并依法追究有关单位和责任人的责任。3、兴宾区发改局对布伢公司申请建设的项目进行备案，备案作为后续许可的前置性条件，实质上是一种行政许可意义上的备案。兴宾区发改局备案批复明确载明建设地点:来宾市兴宾区寺山镇鳌山村。上诉人有理由相信其备案行为侵犯上诉人的合法权益，有权申请行政复议。兴宾区政府不予受理违法，应予以撤销。请求：1、撤销一审判决；2、撤销兴宾区政府作出的1号复议决定，支持上诉人的上诉请求。
被上诉人兴宾区政府答辩称：上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，其理由均不能成立。1、根据《国务院关于投资体制改革的决定》的规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，均改为备案制，备案登记没有为行政相对人直接设定行政法上的权利义务，备案行为对上诉人的权利义务没有产生任何实质性的影响。2、备案行为不属于具体行政行为，不属于行政复议的范畴，本府作出的不予受理行政复议申请决定是正确的。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。
一审第三人兴宾区发改局陈述称：1、本局根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《广西壮族自治区企业投资项目备案暂行办法》第二条、第十条的规定，对布伢公司的备案申请进行审查，本局认为布伢公司申请项目属国家《产业结构调整指导目录(2005年本)》的鼓励类项目，符合国家法律法规，符合国民经济和社会发展规划、行业规划，符合国家产业政策和行业准入标准。本局对布伢公司申请项目进行备案，完全符合法规规章的规定。2、本案中的企业备案登记属于不产生强制性效力的宣示性登记行为，不属于具体行政行为，没有为行政相对人直接设定行政法上的权利义务。对于备案的效力，按照《广西壮族自治区企业投资项目备案暂行办法》第十四条的规定，项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案文件，依法办理手续，在依法取得有关许可等手续后方可开工建设。因此，备案行为对上诉人利益没有实际性的影响。综上，上诉人的上诉理由没有法律事实依据，一审判决合法正确，请求二审法院予以维持。
一审第三人布伢公司未提交书面意见。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。
本院认为：《国务院关于投资体制改革的决定》规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目不论规模大小，均改为备案制；对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目,由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。为规范在我区建设的企业投资项目备案行为，自治区人民政府制定了《广西壮族自治区企业投资项目备案暂行办法》。该《办法》第三条规定，企业投资建设实行备案制的项目，向备案机关依法备案并取得备案文件后，方可到政府有关部门办理项目相关许可等手续和开工建设。该《办法》第十四条还规定，项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、环境保护、设备进口和减免税确认等手续，依法取得有关许可等手续后方可开工建设。根据以上规定，项目备案机关对企业投资项目的备案行为，作为政府在行政管理过程中对企业投资项目的一种监管方式，虽属行政行为，但由于备案申请企业仍需依法取得有关许可等手续后方可开工建设，因此，备案行为又属程序性行政行为，仅是备案申请企业可以依法申请办理项目相关许可等手续和开工建设的程序性条件，其没有为备案申请企业设立相应权利和义务。本案中，兴宾区发改局根据布伢公司的项目备案申请，经审查布伢公司投资开发的鳌山布伢文化旅游区项目，系布伢公司自筹资金投资建设，作出54号备案批复，准予广西来宾市鳌山布伢文化风景区项目备案。54号备案批复同时载明“接此文后，请抓紧落实好项目资金，开展前期工作办理新开工项目有关手续”。从以上规定和事实看，兴宾区发改局作出54号备案批复，是履行上述国务院文件和自治区规章规定的备案职责。该批复作为备案行为，属程序性行政行为，其没有为布伢公司设立权利和义务，不直接对上诉人陈民小组的权利义务产生实质影响。真正可能对上诉人陈民小组的权利义务产生实质影响的是有关行政机关办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、环境保护等手续的行政行为。因此，陈民小组认为兴宾区发改局作出54号备案批复属行政许可行为，并对其权利和义务产生影响，没有事实依据和法律依据。陈民小组申请的行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，兴宾区政府对上诉人提出的复议申请，作出不予受理行政复议申请决定，符合法律规定。
综上所述，1号复议决定及一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人来宾市兴宾区寺山镇陈王村委陈王村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 宋玉杰
审判员 陆 海
审判员 班 艳
二〇一七年八月十一日
书记员 陈姗姗