浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终974号
上诉人（原审原告）傅土根，男，1956年5月11日出生，汉族，住杭州市滨江区，
委托代理人傅华祥（系傅土根之子），男，1991年1月10日出生，汉族，住杭州市滨江区，
委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市国土资源局滨江分局，住所地杭州市滨江区江南大道87号。
法定代表人宓伟庆，局长。
委托代理人许海峰，系该单位工作人员。
委托代理人陈南，浙江智仁律师事务所律师。
上诉人傅土根因土地行政管理一案，不服杭州市滨江区人民法院（2017）浙0108行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，傅土根户申请农村私人建房用地面积110平方米，获得批准，建造房屋位于杭州市××区××沿街道××社区××区××号。2016年8月6日，于现场勘查后，同日杭州市国土资源局滨江分局（以下简称国土滨江分局）对傅土根户作出杭土滨告字（2016）第0005242号《涉嫌非法占地告知书》，载明“经查，你单位（户）在浦沿街道冠一社区三区54号处占用约460平方米土地进行建设，建（构）筑物面积约400平方米。我局认为，你单位（户）的上述行为未经依法批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，涉嫌非法占用土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条之规定，现责令你单位（户）立即停止违反土地管理法律、法规的行为。否则，将由相关职能部门依法予以处理。”原审法院另查明，2005年3月14日，傅土根与冠一村经济合作社签订《土地租用协议书》，约定傅土根在房屋东边临时搭建生产厂房用地。其后傅土根在房屋周边开办了木材包装箱公司。国土滨江分局认定傅土根涉嫌非法占用的土地中，包括了上述租地协议中约定的土地范围。
原审法院认为，一、《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第六十七条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；（三）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测；（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。国土滨江分局作出案涉《涉嫌非法占地告知书》，责令傅土根停止违法行为，具有职权依据。二、关于《涉嫌非法占地告知书》的性质。案涉《涉嫌非法占地告知书》仅要求傅土根立即停止违法行为，而未对其科以新的义务，并不具有行政处罚体现的制裁性。且《涉嫌非法占地告知书》并非《行政处罚法》规定的行政处罚的种类，亦未有法律、行政法规规定该行为属于行政处罚。故国土滨江分局作出告知书的行政行为不属于行政处罚。傅土根认为案涉行政行为系行政处罚，从而认定程序违法的主张不予采纳。国土滨江分局查明傅土根户非法占用土地进行建设，并责令停止违反土地管理法律、法规的行为，系其履行监督检查职责的行为，据此作出案涉《涉嫌非法占地告知书》，程序并无不当。三、本案中，国土滨江分局经比对傅土根依法审批用地面积与现场建（构）筑物面积，认定建（构）筑物面积已超过合法审批面积，未经审批搭建的建（构）筑物为非法建筑，符合法律法规的规定。国土滨江分局为确认违法建筑物面积，并责令停止非法占地，自行拆除违法建筑物，经现场勘测核查非法占地面积，该认定事实清楚。四、虽然傅土根提交《土地租用协议书》证明其与冠一村经济合作社之间存在用地协议，但该事实无法阻却相关用地行为的违法性，即傅土根占用相关土地仍然违反土地管理法律、法规。综上，国土滨江分局作出案涉《涉嫌非法占地告知书》事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告傅土根的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告傅土根负担。
上诉人傅土根不服原审判决提起上诉称，原审判决认定事实不清，违法占地面积未经实际丈量，被上诉人作出的告知书属于主要事实不清，且该违法占地告知书作出前，未经过任何程序。综上，请求撤销原审判决，撤销被上诉人作出的《涉嫌非法占地告知书》，本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人国土滨江分局在二审中发表答辩意见称，被上诉人作出的案涉《涉嫌非法占地告知书》认定事实清楚。被上诉人在日常巡查中发现上诉人存在违法用地行为，从其用地审批表可确定，其审批合法建造的面积仅为110平方米。从现场来看，上诉人不仅占用土地建造了类似工业厂房建筑，而且占用其他土地堆放了相关材料。由于无法入户丈量，被上诉人经现场勘测并估算违法占用了约460平方米土地，非法建设了约400平方米建（构）筑物。因本案《涉嫌非法占地告知书》仅是初步核查结果，并不是直接对行政相对人进行处罚，故不需要严格的丈量措施。被上诉人在勘测后再作出本案告知，被诉《涉嫌非法占地告知书》程序正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。上诉人在二审中新提交《房屋丈量示意图》复印件，因无正当理由且不符合证据要式，不予采信。
二审中，双方均认可如下事实：2017年1月19日，傅土根户与杭州市滨江区人民政府浦沿街道办事处签订了《滨江区集体土地房屋补偿安置协议》。双方在该协议第四点第3项约定，傅土根超审批面积主房、庭院、道地及附房已作评估，如傅土根户积极配合腾房，超审批部分奖励898673元。该项协议约定已包括案涉建筑物在内。2017年11月9日，案涉建筑物被拆除。
本院认为，被上诉人国土滨江分局对傅土根作出《涉嫌非法占地告知书》，认定傅土根的建设行为未经依法批准，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，并责令立即停止违反土地管理法律、法规的行为。据此，该告知书对傅土根的建设行为是否合法进行了明确认定，并为其设定了特定行为义务（立即停止），故对傅土根权利义务产生了实质性影响。被诉告知书认定傅土根“占用约460平方米土地进行建设，建（构）筑物面积约400平方米”，但作为该节事实主要依据的《现场勘测笔录》仅由“浦沿街道联合执法团队执法人员”在现场外围进行初步测算形成，并不能证明傅土根违法占地建设的具体位置、朝向、面积、楼层等基本情况，且原因仅系“当事人未在家中”，事后亦未采取补救措施。因此，被诉行政行为构成主要证据不足，依法应予撤销。但因案涉建筑在事实上已被拆除，故无必要责令重作。原审判决认定主要事实不清，适用法律错误，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销杭州市滨江区人民法院（2017）浙0108行初19号行政判决；
二、撤销杭州市国土资源局滨江分局作出的杭土滨告字（2016）第5242号《涉嫌非法占地告知书》。
一、二审诉讼费用各50元，由被上诉人杭州市国土资源局滨江分局负担。
本判决为终审判决。
审判长 吴宇龙
审判员 刘 斌
审判员 廖珍珠
二〇一七年十二月二十八日
书记员 曹 琴
附本判决适用的相关法律依据：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。