辽宁省本溪市明山区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）明行初字第00013号
原告本溪市东大运输有限责任公司。
法定代表人吕德礼，总经理。
委托代理人袁晓娟，辽宁尧盛律师事务所律师。
被告本溪市道路客运管理处。
法定代表人郝利军，处长。
委托代理人白世新，辽宁新伟律师事务所律师。
委托代理人常平平，辽宁湘辉律师事务所律师。
原告本溪市东大运输有限责任公司要求撤销被告本溪市道路客运管理处不予交通行政许可决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，本案曾中止审理，恢复审理后，公开开庭审理了本案。原告本溪市东大运输有限责任公司的法定代表人吕德礼及委托代理人袁晓娟，被告本溪市道路客运管理处的委托代理人白世新、常平平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告本溪市东大运输有限责任公司要求撤销被告本溪市道路客运管理处作出的“不予交通行政许可决定书”。该决定的主要内容：本溪市东大运输有限责任公司于2013年1月10日向本溪市客运管理处提出关于颁发道路运输经营许可证的申请。本溪市道路客运管理处认为，由于本溪市东大运输有限责任公司所申请的出租车的指标有效期已届满，目前我市主城区又暂无新增出租汽车特许经营权计划，所以，本溪市东大运输有限责任公司申请的许可行为不符合《辽宁省道路运输管理条例》和《本溪市客运出租汽车管理办法》的规定，根据《行政许可法》第三十八条第二款的规定，决定不予交通行政许可。被告本溪市道路客运管理处向本院提供了作出该具体行政行为的证据、依据：1、本溪市公益事业国有资产经营有限公司文件（本公益国资发（2003）22号）、本溪市对外贸易经济合作局文件（本外经贸发（2003）26号），证明原万宝公司将226台出租车转让给本溪市东大运输有限责任公司；2、本溪市运输管理处通知，证明在2002年5月20日原本溪市运输管理处向原告本溪市东大运输有限责任公司送达通知，告知其90台出租车由于在期限内没有投放，所以该指标作废；3、本溪市人民政府办公厅关于2001年5月9日第32期会议纪要有效期限的解释。证明被告本溪市道路客运管理处是按照市政府的决议作出的不予行政许可决定。4、资产及经营权转让协议书，证明被告提交的该协议与原告提交的协议书，部分内容不一致。5、证人王庆民、王永强证言，证明原告本溪市东大运输有限责任公司90台出租车营运指标失效。被告还向本院提交了法律依据辽宁省道路运输管理条例（第26号令）、本溪市客运出租车管理办法（第148号令）、本溪市出租汽车管理办法（第9号令），证明自己具有法定职权。
原告本溪市东大运输有限责任公司诉称，原告拥有316辆出租车经营权。2001年5月8日，本溪市政府召开“关于本溪万宝汽车有限公司（以下称万宝公司）经营出租汽车相关问题的办公会议”，会议确定，本溪万宝汽车有限公司新购置车辆316台车辆，进行出租汽车经营。2001年5月24日，万宝公司与本溪市道路客运管理处及相关部门签订了“本溪市出租汽车经营权审批协议书”，协议约定，该出租汽车从事经营期限为8年（从签发经营许可证之日起计），经营权未经主管部门同意不得转让，万宝公司投入的营运车辆可分批进入市场。至此，万宝公司依法取得了316台出租汽车的经营权。2001年8月14日、2001年9月14日、2001年11月28日本溪市运输管理处（2010年10月，本溪市道路客运管理处即被告从本溪市运输管理处分离出来，其职能也划分出来）分别为万宝公司办理了101台、105台、20台出租汽车的道路运输经营许可证，尚有90台车辆没有签定出租汽车客运经营权使用合同及未办理道路运输经营许可证。
2003年初，经有关部门同意，本溪市东大运输有限责任公司（国有企业）购买了万宝公司所有的资产（包括316台出租车经营权以及政府给予的相关政策）。2003年8月，经有关部门决定，国有企业本溪市东大运输有限责任公司进行转制，该企业整体转制给以吕德礼为代表的5名自然人股东和职工持股会，且经过本溪市中级人民法院和辽宁省高级人民法院的一、二审判决，认定其合法有效。因此，原告依法获得万宝公司股权和316台出租车的经营权，同时也获得了尚未办理的剩余90台出租车经营权与道路运输经营许可证的办理权。
再有，2001年5月24日签订的“本溪市出租汽车经营审批协议书”中规定，投入的运营车辆可分批进入市场，但从经营许可证发放之日起三个月内必须全部投入营运，全部车辆必须在限定期限内即8月30日前全部投入运营，如逾期未完成全部投入数量，行政机关有权解除审批协议并收回审批指标。协议履行过程中，在8月30日前，只签定101台出租车经营权有偿使用合同和颁发了相应的道路运输证。之后，本溪市运输管理处分别于9月14日、11月28日为万宝公司办理了105台和20台出租汽车的客运经营权手续和道路运输证。从中可以看出，虽然按协议约定的最后时限已过，但本溪市运输管理处同意了继续与万宝公司履行所签订的协议，而且并没有明确表示要收回尚未办理的剩余90台出租汽车经营的审批手续的意向，说明该协议还在继续履行中，本溪市运输管理处及被告也默许了顺延分批办理出租车手续及颁发道路运输证的时限。
原告拥有316台出租车合法经营权后，曾多次向本溪市道路客运管理处提出颁发剩余90台出租汽车的道路运输经营许可证，本溪市道路客运管理处均以种种理由为借口未答复。2013年1月，原告向被告提出颁发其余90台出租车道路运输证的书面申请，但是被告还是没有答复。由于被告的不作为行为，严重侵犯了原告的合法权益，给原告造成了较大经济损失。因此，原告于2013年4月向本溪市明山区人民法院提起行政诉讼，经审理，本溪市明山区人民法院判令被告本溪市客运管理处履行法定职责。本溪市客运管理处于2014年5月4日对原告本溪市东大运输有限责任公司作出不予交通行政许可决定书。
被告作出的不予交通行政许可决定中所认定的事实和依据错误，不符合法律规定。2001年5月8日市政府决定批给万宝公司316台出租车经营权后，由本溪市交通局负责组织实施，本溪市交通局及本溪市客运管理处于2001年5月24日与万宝公司投入的营运车辆可分批进入市场，至2001年8月30日全部到位运作。协议还约定：“万宝公司必须在限定期限内全部投入运作，如因乙方责任逾期未完成全部投入数量，被告有权解除本审批协议并收回审批指标。”按照协议，万宝公司于2001年8月14日投入101台出租车，被告分别给每台车颁发了道路运输许可。逾期后，于2001年9月14日、2001年11月28日，本溪市客运管理处又分别给万宝公司颁发了105台和20台出租车的道路运输许可证。至此，说明逾期投放运营车辆的责任不在万宝公司，按法律规定，万宝公司剩余未投入营运的90台出租车经营权就不存在届满问题。因此，原告依法收购万宝公司获得90台未投入运营的经营权指标至今仍然有效。
原告要求享有的90台出租车经营权指标并不是被告所说的新增出租车指标。2001年5月，本溪市政府就已经决定批给万宝实业316台出租车指标，但实际上只有226台出租车投放了市场，还有90台尚未投放到市场。到目前本溪市政府也没有取消这90台出租车的投放市场的指标。原告提出办理90台出租车道路运输经营许可证，并不是申请新增市场指标。因此，被告以“目前我市主城区又无新增出租汽车特许经营权计划”为由，不予原告颁发90台出租车道路运输经营许可证是错误的。
综上所述，根据《辽宁省道路运输管理条例》规定，省、市、县人民政府交通行政主管行政部门是本行政区域内道路运输的主管部门，原告的申请事项属于被告履行法定职责的范围，由于被告未依法履行职责，影响了原告依法享有的全部权利，给原告造成了较大经济损失。因此，原告请求法院撤销被告作出的“不予交通行政许可决定”，为原告办理90台出租汽车道路运输经营许可证，维护原告的合法权益。原告向法院提供的证据：1、2001年5月8日《关于本溪万宝出租汽车有限公司经营出租汽车有关问题的办公会议纪要》，证明本溪市政府批准万宝公司获得316台出租车运营指标及政府给予万宝公司的相应优惠政策；2、2001年5月24日的《本溪市出租汽车经营权审批协议书》，证明按照本溪市政府32期会议纪要规定，被告作为办理出租车经营权相关的职能部门，就如何办理316台出租车经营权手续与万宝公司签订了具体履行协议；3、三份合同（2001年8月14日签订的101台车辆《出租汽车客运经营权有偿适用合同》、2001年9月14日签订的105台车辆《出租汽车客运经营权有偿适用合同》、2001年11月28日签订的20台车辆《出租汽车客运经营权有偿适用合同》），证明双方在履行协议过程中变更了约定期限，期限进行了延长，对于尚没有办理的90台出租车运营权双方没有约定，由于指标没有取消，因此期限并没有超过。4、2003年2月25日签订的《资产及经营权转让的协议》、2003年2月25日签署《关于收购万宝出租公司的请示》的批复、本溪市对买贸易经济合作局的《关于本溪万宝出租汽车有限公司股权转让的批复》，证明原告本溪市东大运输有限责任公司按程序收购了万宝公司企业的全部资产，包括316台出租车的经营权；5、本公益国资发（2003）22号、本外经贸发（2003）26号，证明万宝公司与原告本溪市东大运输有限责任公司之间的转让行为合法有效；6、原万宝公司的投资人的证人证言以及万宝公司对该人的授权书，证明双方在转让时包括316台出租车的经营权，其中90台尚未办理；7、本国企推发（2003）14号《关于本溪市东大运输有限责任公司改制实施》、2003年8月8日签订的《本溪市东大运输有限责任公司产权转让合同书》、2003年5月30日的《资产总额增减情况说明》，证明东大公司转制时，原告依法有偿购买了原东大公司的全部债权债务，依法获得了316台出租车的经营权；8、本溪市中级人民法院（2003）本民一合初字第47号民事判决书、辽宁省高级人民法院辽民一合终字第322号民事判决书，证明因万宝公司股东权纠纷发生诉讼，经省、市两级法院审理，依法确认原告本溪市东大运输有限责任公司获得万宝公司的出租车经营权是合法的；9、原本溪市运输管理处处长冯殿成证言，证明原告曾多次到本溪市运输管理处提出要求办理剩余90台出租车道路运输经营许可权申请，本溪市运输管理处以万宝公司案尚未平息，等该案处理完后再予办理；10、原告递交被告的《本溪市交通局关于东大出租汽车诉讼出租汽车经营手续的报告》书面申请和全市出租车公司《征求意见函》，证明被告本溪市客运管理处一直没有履行为原告办理剩余90台出租车运营许可证的法定职责；11、法院根据原告本溪市东大运输有限责任公司的申请，依法向被告本溪市客运管理处调取本溪市万宝出租汽车有限公司营运许可证，证明被告本溪市客运管理处以出租车指标期限届满为由不予交通行政许可的决定缺乏法律依据。
被告本溪市道路客运管理处辩称，一、被告作出的“不予交通行政许可决定”符合法律规定和法定程序，具有合法性，应于维持。根据“行政许可法”、“辽宁省交通运输管理条例”、“本溪市客运出租汽车管理办法”的相关规定，被告作为客运出租汽车的行政主管部门，是出租汽车特许经营权的许可主体。出租车作为有限公共资源，特许经营权以招标方式向社会有偿有限期出让。原告本溪市东大运输有限责任公司以继受取得为由，欲直接获取经营权，违反法定许可条件。出租汽车作为民生行业，关系人民生活和社会稳定。政府相关部门结合本溪市经济发展现状和社会需求，形成“本溪市区内不新增出租汽车特许经营权计划”的政策，被告作出不予行政许可决定的时间为2014年5月，因此考虑政策依据职能是依据当时现状，如果以10年前的情况适用于现在的许可，缺乏现实背景，也极易破坏出租汽车市场的稳定。因此，被告本溪市客运管理处作出的不予行政许可的决定，符合本溪市现实社会背景及政策。二、原告本溪市东大运输有限责任公司从未拥有争议行政行为指向的90辆出租汽车道路运输经营许可权，其权利主张没有依据。原告本溪市东大运输有限责任公司继受取得主张的来源是原本溪万宝出租车有限公司，而本溪市万宝出租车有限公司截至其被撤销营业执照时只有226辆出租汽车的特许经营权。至于原告所主张的90辆出租汽车经营权，作为行政审批相对人的原本溪万宝出租车有限公司没有按时投放车辆及交纳经营权许可费，因此被告本溪市客运管理处依据“本溪市出租汽车经营权审批协议书”取消了90辆出租汽车特许经营权的发放指标。因此，原本溪万宝出租汽车有限公司不享有这90辆出租车的经营权，其转让给原告本溪市东大运输有限责任公司的也不应包括这不是经营权的90辆指标。并且本溪万宝出租汽车有限公司成立时，经本溪市政府协调后，形成的“关于本溪市万宝出租车有限公司经营出租车有关问题的办公会议纪要”，充分考虑香港万宝实业公司的外商身份，在与“本溪市客运出租汽车管理办法”相悖的情况下，给予政策上的优惠和照顾，才产生了316台出租车审批指标。在原告收购原本溪万宝出租车有限公司申请批复中已明确外商投资企业的优惠全部取消。因此，作为对外商照顾给予的政策优惠，原告本溪市东大运输有限责任公司是不能继续承受的。
综上，被告本溪市客运管理处作出的“不予交通行政许可决定”，具有合法性，原告本溪市东大运输有限责任公司提出的主张没有法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对于原告提供的1-11号证据，能够证明案件的事实情况，本院依法予以确认。对被告提供的1号、4号证据，能够证明案件的事实情况，本院依法予以确认。对被告提供的2号、3号、5号证据，对其证明的问题不具有证明效力，本院依法不予采信。
本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：
2001年5月，本溪市人民政府决定，本溪市公交总公司与香港万宝实业总公司合作组建本溪万宝出租汽车有限公司，由本溪万宝出租汽车有限公司购置316台出租汽车进行营运。同年5月24日，香港万宝实业有限公司与相关部门签订了“本溪市出租汽车经营权审批协议书”，协议约定，投放316台出租车进行营运，从事经营期限为8年，从签发经营许可证之日起计，投入营运车辆可分批进入市场，但应从发放经营许可证之日起三个月内全部投入运营，至8月30日全部到位运作。由于其他原因，香港万宝实业有限公司在2001年8月30日前只投放101台车辆。逾期后，于同年9月14日、11月28日，分别向市场投放了105台和20台出租车，当年颁证的行政机关本溪市运输管理处为其颁发了道路运输经营许可证。
2002年8月至2004年8月，由于其他原因，本溪万宝出租汽车有限公司发生了“万宝事件”，导致无法经营。
2003年初，经有关部门同意，国企本溪市东大运输有限责任公司收购了本溪万宝出租汽车有限公司。2003年8月，经有关部门决定，本溪市东大运输有限责任公司进行转制，该企业整体转制给以吕德礼为代表的5名自然人股东和职工持股会，且经过本溪市中级人民法院和辽宁省高级人民法院的一、二审判决，认定其行为合法有效。
本溪万宝出租汽车有限公司整体转让给原告后，原告曾多次向本溪市运输管理处和被告提出颁发剩余90台出租汽车的道路运输经营许可证的要求，但均未得到书面答复。2013年1月，原告就此事向被告提出书面申请，被告始终没有书面答复。故原告于2013年4月向本溪市明山区人民法院提起行政诉讼，经审理，本溪市明山区人民法院判令被告本溪市客运管理处履行法定职责。本溪市客运管理处于2014年5月4日对原告本溪市东大运输有限责任公司作出不予交通行政许可决定。
另查，2010年间，本溪市道路客运管理处成立（现被告），其中，客运管理职权从本溪市运输管理处划分出来，本溪市客运管理处是调整本溪市区域内道路客运的行政主管部门。
本院认为，本案争议的焦点即被告应否给予原告颁发剩余90台车辆的道路运输经营许可证问题。原告认为，从原告与各部门所签订的协议看，原告请求的是延续原万宝公司与市政府所签订的剩余90台出租车的道路运输经营许可证，并不是新增市场指标数，当年，原告已多次申请要办理此事，被告始终以各种理由为借口，没有给予办理，至今没有办理完毕，因此是由于被告的原因所致，责任不在原告。况且当年原告接收该公司的主要原因也是因为此项的优惠政策，当年也没有规定取得道路运输经营许可证需要进入拍卖程序，现在被告用现行的规定来约束以前的行为，这显然违背了法无溯及力的规定。如果被告不给原告颁发道路运输经营许可证，那么，由此给原告造成的损失由谁承担？从被告的辩解意见看，被告认为，剩余90台车辆的道路经营许可证没有给予原告颁发的事实存在，没有颁发的理由是因为该出租车指标有效期已届满，《中华人民共和国行政许可法》第五十三条规定，出租汽车作为有限公共资源，为特许经营行业，其特许经营权以招标方式向社会有偿出让，按照现行的规定，该许可行为应进行拍卖程序，不能直接给予许可行为，况且，目前我市主城区又暂无新增出租汽车特许经营权计划，所以，依据“行政许可法”、“辽宁省交通运输管理条例”、“本溪市客运出租汽车管理办法”的有关规定，决定不给予原告颁发剩余90台出租汽车的道路运输经营许可证。
综上，原告本溪市东大运输有限责任公司请求撤销被告本溪市道路客运管理处作出的本交运许字（2014）第0001号不予交通行政许可决定的诉讼请求，于法无据，本院依法不予支持。被告本溪市客运管理处请求驳回原告诉讼请求的辩解意见，具有法律依据，本院依法予以采纳。
依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决如下：
驳回原告本溪市东大运输有限责任公司的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省本溪市中级人民法院。
审 判 长 史 智
人民陪审员 丁亚珍
人民陪审员 时 锋
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 李倩茹
附：本案所适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条
人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
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