江苏省无锡市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）锡行终字第00193号
上诉人（原审原告）花汝妹。
委托代理人周忠。
委托代理人王言，上海市海华永泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江阴市民政局，住所地江阴市澄江中路9号。
法定代表人钱华光，该局局长。
出庭应诉负责人殷文华，该局副局长。
委托代理人祝梅红，远闻（江阴）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江阴市人民政府南闸街道办事处，住所地江阴市南闸街道紫金路11号。
法定代表人周建荣，该街道办事处主任。
出庭应诉负责人朱富强，该街道办事处党工委副书记。
委托代理人徐建华，江苏天旭律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江阴市南闸街道涂镇村村民委员会，住所地江阴市锡澄路855号。
负责人袁达成，该村委会主任。
委托代理人徐建华，江苏天旭律师事务所律师。
上诉人花汝妹因与江阴市民政局（以下简称江阴民政局）、江阴市人民政府南闸街道办事处（以下简称南闸街道）、江阴市南闸街道涂镇村村民委员会（以下简称涂镇村委）民政行政给付一案，不服江阴市人民法院（2014）澄行初字第0067号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2015年9月9日立案受理并依法组成合议庭，于2015年10月14日公开开庭审理了本案。上诉人花汝妹及其委托代理人周忠、王言，被上诉人江阴民政局出庭应诉负责人殷文华及委托代理人祝梅红，被上诉人南闸街道出庭应诉负责人朱富强及委托代理人徐建华，被上诉人涂镇村委负责人袁达成及委托代理人徐建华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审裁定认定事实如下：2012年1月16日，花汝妹从上海回乡期间，南闸街道作为甲方、涂镇村委作为乙方与作为丙方的花汝妹签订了《农村散居五保户供养协议》（以下简称《供养协议》），同日，涂镇村委根据该协议约定起草打印了一份《五保户花汝妹个人财产清理名册》（以下简称《财产清理名册》）。因花汝妹是文盲，由其陪同者胞妹花凤妹在《供养协议》和《财产清理名册》上代为签名，花汝妹本人按了手印。同日，花汝妹姐妹还以上述相同方式分别在《关于作为五保供养对象的申请》及《政府供养对象审批表》上签名、按手印，花汝妹还提供了本人的一寸彩色照片。同日，涂镇村委签署了“同意上报”的意见，向南闸街道上报，街道于2012年1月18日盖章后报江阴民政局审批，江阴民政局于同年2月2日盖章批准了花汝妹享受五保户的待遇资格。村委在与原审原告签署上述协议时向原审原告告知了的签定协议的原因及原审原告财产交村委等事项。花汝妹虽常居上海，但自1994年至今一直按标准领取了五保户供养费用。此外，自2000年开始，花汝妹还向涂镇村委报销其相关的医药费用。花汝妹名下责任田已在其离澄去沪时交还给村委。花汝妹系南闸街道涂镇村汤天村村民，其与丈夫周有才婚后未曾生育子女。周有才胞弟周坤才的三女儿周雪华出生后与花汝妹一起生活直至去沪读书时双方分开。1991年前后周有才去世后花汝妹因照顾生育期的周雪华，自此离澄去沪与周雪华共同生活至今，但双方未办理法律上的收养手续。庭审中原审原告委托代理人周忠主张其于2014年2、3月份回老家时才知道《供养协议》的存在，当时就主张该协议是原审原告受欺骗所订，并口头要求村委撤销该协议一节，被村委的代理人否定。2014年8月3日，花汝妹起诉来院时在诉状上提出了如前其诉称中的3个诉讼请求。第一次庭审中原审原告代理人在第一个诉讼请求中增加了解除《供养协议》的诉讼请求，在第二、第三个诉讼请求中分别增加了南闸街道为责任主体的请求。江阴民政局代理人在庭审中陈述了如下观点：原审原告认为其现已有实际赡养人，依照《农村五保供养工作条例》的规定原审原告可以通过程序向民政局申请核销五保户，无需走诉讼途径，但原审原告从未要求核销五保户。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，原审原告从1994年开始享受五保户待遇，2012年1月补办了手续，至2014年8月才提起行政诉讼属超过法定三个月的诉讼时效，要求法院驳回原审原告的起诉。
原审法院认为，根据国务院《农村五保供养工作条例》第三条规定，江阴民政局具有主管本行政区域内的农村五保供养工作的法定职责。又根据该条例第七条第一、二款农村五保供养资格审批程序的规定，江阴民政局具有对供养对象资格的审批决定权，村委负有对供养对象进行民主评议、在本村范围内公告符合法定供养条件的对象及提出评议意见的职责。街道具有负责对村委上报的评议意见提出审核意见的职责，因此，村委、街道在农村五保供养资格审批过程中，仅起到初审和复审的内部行政报批程序作用，其行为对外不发生法律效力，亦不构成独立的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，街道、村委不是适格被告主体，原审原告对两原审被告的起诉应予驳回。本案的适格被告应是江阴民政局。
花汝妹在1994年就已开始享受五保户待遇，其又于2012年1月16日补办五保户资格审批手续中在五保户申请书和审批表上按了手印并提供了自己一寸彩色照片，还于同日分别在与南闸街道、村委签订的《供养协议》及与村委的《财产清理名册》上按了手印，此后也按规定收到了五保供养费、到村委报销医药费用，故其已享受了五保户供养待遇多年，以实际行为知晓了五保户的身份和供养的内容，如对五保户供养身份的取得或五保户待遇有异议的，其可在法定期限内向民政局等机构主张自己的权利，但未有证据证明原审原告提出了此请求。行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原审原告于2014年8月3日才提起诉讼。其起诉属已超过上述规定的2年时效。庭审中原审原告委托代理人周忠虽提出其于2014年2、3月份回老家才知道有五保户协议的存在，口头要求村委撤销该协议的主张又被村委的代理人否定，故原审原告超过法定期限的起诉属无正当理由，其起诉应予驳回。因原审原告提出的其他诉讼请求涉及的行为附属五保户资格审批的授益性行政行为，故此也一并驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第（二）项的规定，裁定驳回原审原告花汝妹的起诉。
上诉人花汝妹上诉称，1、南闸街道、涂镇村委是《供养协议》的签订主体，应为适格被告。2、上诉人自1991年起在上海生活，村委会利用回乡探亲机会欺骗上诉人签订《供养协议》，侵吞上诉人房屋及征地补偿款等财产利益。3、江阴民政局违法审批五保户身份，该行为应予撤销。
被上诉人江阴民政局辩称，1、上诉人在《关于作为五保供养对象的申请》及《供养协议》上签字捺印，已经知道了五保户身份，且实际享受了五保户供养待遇，其提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。2、上诉人于1994年开始享受五保户供养待遇，2012年因民政部要求对五保户统一建档，其委托基层组织补办五保户资格审批手续，使上诉人继续享受五保户供养待遇，该行为符合规定。3、上诉人认为已有实际赡养人，可依法申请核销《农村五保户供养证书》，无需提起撤销诉讼。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人南闸街道辩称，在五保户资格审批过程中，其仅负责内部行政报批程序，该行为不构成独立的行政行为，亦不对外发生法律效力，其并非本案适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。
被上诉人涂镇村委辩称，村委会的行为不构成独立的行政行为，其并非本案适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审被告江阴民政局向原审法院提供的证据有：1、《关于作为五保供养对象的申请》；2、《政府供养对象审批表》；3、花汝妹户口簿及身份证。
原审被告南闸街道、涂镇村委向原审法院提供的证据有：1、1994年至2014年生活补助费支付凭证；2、《关于作为五保供养对象的申请》；3、《供养协议》；4、《财产清理名册》；5、《农村五保供养证》。
原审原告花汝妹向原审法院提供的证据有：1、《供养协议》；2、承诺书；3、《证明》。
原审法院依申请调取了花汝妹银行账户账单明细。
当事人向原审法院提交的证据以及原审法院调取的证据已随卷移送本院。
经审查，原审裁定认定事实清楚。
本院认为，国务院《农村五保供养工作条例》（2006年3月1日起施行）第七条的规定，享受农村五保供养待遇，由本人提出申请，经村民委员会民主评议、乡镇人民政府审核后，县级以上人民政府民政部门作出审批决定，并发给《农村五保供养证书》。因此，在农村五保供养待遇审批过程中，村民委员会民主评议、公告与镇政府的审核行为，是为了确保农村五保供养工作的公开、透明和真实而进行的过程性行为，最终对外发生法律效力的是民政部门的审批行为，涂镇村委、南闸街道并非本案适格被告，原审裁定驳回花汝妹对涂镇村委、南闸街道的起诉正确。
花汝妹于2012年1月16日在《关于作为五保供养对象的申请》、《政府供养对象审批表》上捺印，申请享受五保供养待遇，江阴民政局于2012年2月2日审批同意该申请。花汝妹亦于2012年1月21日起每季度享受相应的五保供养待遇。花汝妹至2014年8月提起行政诉讼，已超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年起诉期限。花汝妹起诉超过法定的起诉期限且无正当理由，原审裁定驳回起诉并无不当。
综上，原审裁定结论正确，但收取花汝妹案件受理费不当，应予退还。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张学雁
审 判 员 马 云
代理审判员 卢文兵
二〇一六年一月三十日
书 记 员 陈胜利