江苏省淮安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淮中行初字第00056号
原告杨云贵，农民。
委托代理人张德富、李德成，江苏律轩律师事务所律师。
被告金湖县人民政府，住所地金湖县建设路109号。
法定代表人张志勇，该县县长。
委托代理人姚月军，该县委农工部副部长。
委托代理人黄德昌，江苏法嘉德律师事务所律师。
被告金湖县戴楼镇人民政府，住所地金湖县戴楼镇崔庄路。
法定代表人沈明忠，该镇镇长。
委托代理人林志钧，该镇副镇长。
委托代理人黄德昌，江苏法嘉德律师事务所律师。
第三人金湖县戴楼镇金西稻麦良种场，住所地金湖县戴楼镇境内。
法定代表人傅九坤，该场场长。
原告杨云贵要求被告金湖县人民政府、金湖县戴楼镇人民政府履行法定职责一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料，因金湖县戴楼镇金西稻麦良种场与本案有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2015年8月3日公开开庭审理了本案。原告杨云贵及其委托代理人张德富、李德成，被告金湖县人民政府（以下简称县政府）的委托代理人姚月军、黄德昌，被告金湖县戴楼镇人民政府（以下简称戴楼镇政府）的委托代理人林志钧、黄德昌，第三人金湖县戴楼镇金西稻麦良种场（以下简称金西农场）的法定代表人傅九坤到庭参加诉讼。
原告诉称：原告系金湖县戴楼镇金西农场农民，1989年原告等34户农民到戴楼镇安家落户开荒归田，戴楼镇政府以金西农场名义将全部800亩土地承包给开垦的34户农民耕种，但被告至今没有向原告等34户农民颁发土地经营权证。原告等34户农民多次要求县、镇两级政府处理此事，镇政府以金西农场的土地为镇政府所有，针对原告等34户农民的要求置之不理。原告认为被告违反土地法及土地承包法规定，要求被告履行具体行政行为，即针对原告耕种的农田向原告颁发土地经营权证。请求：1、判决确认被告针对原告耕种的土地，不予颁发土地经营权证的行为违法；2、判决被告限期向原告颁发土地经营权证；3、被告承担本案的诉讼费用。
被告县政府辩称：1、依据《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律规定，县政府要审查确认涉案土地农村承包权利申请人是否持有与土地所有人签订的合法有效的农村家庭承包合同等相关资料，原告至今未提交涉案宗地农村家庭承包合同，故依法不能签发农村土地经营权证书。2、诉争土地也非农村土地承包法项下规定的农村集体土地性质，也不属应发包土地，金西农场的全部800亩土地一直是以经济田的形式发包给农户种植，不是以家庭承包责任田形式分配的，所以未颁发二轮土地承包经营权证书，且从成立农场以来此土地权属就是戴楼镇政府集体所有。综上，请求依法驳回原告诉讼请求。
被告戴楼镇政府辩称：1、镇政府作为乡镇一级人民政府，对原告所诉的颁证行为不负任何义务。2、所涉土地非应当发包的农村家庭承包之地。被告戴楼镇政府没有违反土地法及相关规定，不存在侵犯他人的优先承包权，且该农户要求颁发土地经营权证更没有事实依据和法律依据，答辩人不是发放土地经营权证书的主体，因此请求贵院依法裁定驳回其起诉。
第三人未发表陈述意见。
原告向本院提交了以下证据及法律依据：1、2015年3月2日3户农民要求颁发土地经营权证的申请书、诉讼代表人推选书，证明自1989年34户农民已经自己开荒，之后被告将800亩土地承包给34户农民耕种的事实；34户农民耕种至今，并书面要求被告向34户颁发土地承包经营权证，但至今没有发证，3户有34户的委托授权，可以代为申请发证、诉讼。2、邮政快递签收单，签收时间2015年3月3日，县政府办公室代收，戴楼镇政府材料显示是本人签收，证明34户原告书面要求被告发证，被告收到书面申请后，法定期限内没有给予答复。3、杂工公布说明；4、1989年3月至12月全年工业结算到户明细表；证据3、4证明34户农民亲自参与开荒西荒滩的出工情况，后成立金西农场，说明当时的历史沿革。5、1989年-1999年34户农民人口面积上交汇总表，证明承包期间，34户农民按照承包约定按时足额缴纳相关费用。6、1998年金西农场二轮承包补田明细表，证明1998年二轮承包期间部分农民增补承包的土地。7、金西农场的收据，证明农民按时足额缴纳相关上缴款。8、公证书，证明1997年5月，34户农民分别签订了各户承包上交合同书，明确约定各户的面积，上缴款等具体事项；该合同经过金湖县公证处的公证，再次确认34户农民承包耕种的土地是合法有效的，并且一直耕种至今。9、2013年5月8日农业部的万亩高产示范片，证明34户原告土地是万亩良田的区域范围，不是被告说的滩涂，被告是一视同仁，没有和其他土地区别。10、空白证，说明县政府已经发证，但是戴楼镇政府没有填写、下发。11、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地承包法》、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第九条、十二条、三十九条、最高人民法院法释（2012）14号《关于国有土地开荒后用于农耕的土地使用权转让合同纠纷案件如何适用法律问题的批复》，证明被告有法定义务为34户农民颁发土地承包经营权证书。
两被告质证认为：证据1、2，真实性、关联性不予确认，原告提供的申请书仅是34户中3户，其他31户诉讼之前没有通过适当方式向县政府提出过颁发经营权证书的申请。关于补充的2014年12月10日推选书，真实性无法确认，不能补强3户代表34户行为，没有证明力。签收问题，没有见到被告的签字，真实性无法确认。证据3-10，真实性确认，但是与诉讼请求无关。空白证是县政府同意印制的证书，但是没有记载原告权利、被告义务内容，没有签发，与本案无关。证据11、法律法规的三性确认，但是与本案的事实不是一个概念，对原告要求履行发证职责没有证明力。
第三人同意两被告的质证意见。
被告县政府在法定期限内向本院提交了以下证据和法律依据：1、黄淮海农业开发项目设计任务书（1988-1990），1988年10月10日形成，证明涉案土地由被告戴楼镇政府自行开发，不是原告说的是自己开荒的村组集体土地所有权的事实。2、1991年5月20日戴楼乡荒滩开发项目自查报告，证明目的同证据1。3、2015年5月18日金西农场土地所有权说明，金湖县国土局对涉案土地性质做出界定，是戴楼镇镇集体所有，不是原告说的村组土地的性质。4、土地权属图纸，证明涉案土地在证据3项下土地性质范围内，属于镇集体土地。5、1991年6月4日戴楼乡政府戴政发（1991）36号《关于“金西稻麦良种场”隶属关系的决定》，证明金西农场属于镇属管理机构，不是农村村组性质，管理的土地是戴楼镇政府享有，履行的是戴楼镇政府授权委托的职责。6、金政信查（2014）5号《关于汤国华等信访事项的复查意见书》；7、戴信办（2014）5号《关于赵鸿桃等信访事项的答复意见书》；8、戴信办（2014）2号《关于汤国华等信访事项的答复意见书》。证据6-8证明原告中3人要求颁发经营权证的事实，两级政府调查后已经做出答复，不符合规定，不能发经营权证书。该行为证明原告诉称县政府对其请求“长期不问”不是事实。法律依据：9、《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条，10、《中华人民共和国土地管理法》第十条。
原告质证认为：被告所举的证据不能作为被告不颁发证书的理由，也不能证明其观点，反而能够证明涉案土地是34户农民开发的，能够证明金西农场成立后，将800亩承包给原告等34户农民，以及1998年被告将其中的300亩违法对外发包的事实，原告对300亩土地具有优先承包权，证明西荒滩开发后成立了金西农场。
第三人对被告县政府的证据不表异议。
被告戴楼镇政府及第三人金西农场未提交证据。
本院对证据作如下认证：原告的证据1、2能够证明原告提出申请的事实，本院予以确认。原告的其他证据及被告所举证据均与本案不具有关联性，不予确认。
本院经审理查明，原告系金湖县戴楼镇金西农场农民，自1989年到戴楼镇开荒，后因被告戴楼镇政府将包括原告在内的34户农民耕种的800亩中的300亩土地委托金西农场对外招标，原告等34户农户多次针对该问题向县、镇两级政府信访。2015年3月2日，34户农民中3户农民张能贵、陶序坤、杨云贵向被告县政府及戴楼镇政府通过邮寄方式申请要求颁发土地经营权证，两被告均于2015年3月3日收到申请后至今未予以答复。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项之规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院行政诉讼受案范围。原告向两被告提出了申请，两被告收到申请后未予以答复，原告有权提起行政诉讼。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定，被告县政府是颁发土地承包经营权证的法定行政机关，具有法定职责，其在收到原告的申请后，应当依法进行审查，并就原告的申请是否符合法律规定作出答复，而本案中，被告收到原告申请后未做任何答复，已经构成了不履行法定职责。关于原告请求本院判决被告颁发土地承包经营权在的诉讼请求，因土地承包经营权证的发证与否需要经过被告县政府的调查核实并根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定进行处理，故原告的该项诉求在本案中不予以直接处理，应当由被告依法作出处理。
根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，被告戴楼镇政府作为一级政府，应当履行“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利”的法定职责，其收到原告的申请后，依法也应当进行处理，其不予转交、不予答复的行为同样构成了不履行法定职责。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（三）项之规定，判决如下：
一、被告金湖县人民政府在判决生效后60日内对原告杨云贵的申请作出答复；
二、确认被告金湖县戴楼镇人民政府不履行法定职责的行为违法。
案件受理费50元，由被告金湖县人民政府、金湖县戴楼镇人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 徐慧鸣
审 判 员 张清仕
人民陪审员 陈 浩
二〇一五年十月十四日
书 记 员 朱 珠
附：相关法律条文及司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条第二款第（三）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。