浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙行终字第185号
上诉人（原审被告）绍兴市人民政府，住所地绍兴市曲屯路286号。
法定代表人俞志宏，市长。
委托代理人杨凯。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）黄德松。
被上诉人（原审原告）于云茂。
被上诉人（原审原告）潘彩娣。
被上诉人（原审原告）谢月英。
被上诉人（原审原告）钟国苗。
被上诉人（原审原告）郑菊兰。
被上诉人（原审原告）朱明珍。
诉讼代表人黄德松、于云茂。
上述被上诉人的共同委托代理人李雯，浙江政法联律师事务所律师。
黄德松等七人诉绍兴市人民政府土地行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2014年6月30日作出（2014）浙绍行初字16号行政判决。绍兴市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于同年7月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于9月2日公开开庭审理了本案。上诉人绍兴市人民政府的委托代理人杨凯、严洪祥，被上诉人黄德松等七人的诉讼代表人黄德松、于云茂及其委托代理人李雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定：原告黄德松等七人系绍兴市绍兴滨海新城上虞区（原上虞市）沥海镇人。2004年与其所在村沥海镇舜海村经济联合社签订土地承包合同，上虞市人民政府于当年给其颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。2011年12月31日、2012年1月14日、2012年6月20日，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室（甲方）与（绍兴市上虞区）沥海镇舜海村（乙方）签订四份《海涂土地回收（征收）补偿协议书》，该协议书载明“经双方协商，甲方收回乙方耕地共240公顷计3600亩，每亩土地补偿费3.3万元”。原告认为自己所承包的土地包含在该3600亩之中，于2014年1月向被告申请行政复议要求撤销上述四份协议书。被告于2014年3月7日作出绍市府复决字（2014）4号行政复议决定书，认为涉案协议书系甲、乙双方经协商一致后达成，并非行政机关单方作出的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的行政复议申请。原告不服提起诉讼，请求确认被诉行政复议决定无效并撤销该复议决定，责令被告重新作出行政复议决定。另查明，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室根据绍兴滨海新城管理委员会绍滨海委（2011）19号文件成立的工作机构，绍兴滨海新城管理委员会受绍兴市委、市政府和上虞市委、市政府的委托，统一领导和管理江滨区的工作。
原审法院认为，绍兴滨海新城管委会统一征地办公室隶属于绍兴滨海新城管理委员会，而后者为绍兴市政府、上虞市（现上虞区）政府的被委派机构，其行为的法律后果依法由委托机关承担。因涉案土地位于上虞区域范围内，且被告认为根据有关规定涉案事项应由上虞区人民政府管辖，原告对此不持异议。因此，原告有权就涉案事项向被告申请行政复议，故被告系本案中适格的法律主体。本案的争议焦点为甲、乙双方签订涉诉协议的行为是否属于行政复议受案范围的具体行政行为。根据涉诉协议的规定，其主要内容有两项：一是甲方回收乙方土地；二是甲方支付回收土地补偿费。被告在法定期限内未向本院提交滨海新城管理委员会收回涉诉土地的行政决定，故涉诉协议中“甲方向乙方收回土地”的内容实质上是收回土地的行政决定，该行为属于具体行政行为，依法应属行政复议受案范围。被告以涉诉协议“并非行政机关单方作出的具体行政行为”为由驳回原告的行政复议申请，依据不足。原告的诉讼请求本院予以支持。另，被告认为原告申请行政复议超出法定期间，因被告并非以该理由驳回原告的行政复议申请，故该抗辩理由不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决：一、撤销被告绍兴市人民政府绍市府复决字（2014）4号行政复议决定；二、责令被告绍兴市人民政府在本判决生效之日起六十日内针对原告的行政复议申请重新作出行政复议决定。
绍兴市人民政府上诉称：涉案海涂国有土地早于2004年4月20日由绍兴市上虞区人民政府（原上虞市人民政府）批准收回。被上诉人在行政复议申请书中称，其所拥有的为汤浦水库移民安置土地，属于村集体所有，征用其土地必须经过国务院或浙江省人民政府批准是错误的。涉案土地为绍兴市上虞区（原上虞市）沥海镇舜海村使用的海涂国有土地，有国土资厅函（2014）281号《关于确认海涂、滩涂土地权属问题的复函》、浙政复（2014）97号《行政复议决定书》为证。2004年4月20日绍兴市上虞区人民政府作出的虞政发（2004）22号《上虞市人民政府关于收回海涂国有土地使用权工作的实施意见》“经研究决定，将原划拨给有关乡镇、街道、单位的海涂国有土地使用权予以收回”批准收回，且浙江省人民政府于2014年6月5日作出的浙政复（2014）97号《行政复议决定书》认为“被申请人（指绍兴市人民政府）将申请人使用的国有海涂土地批准为建设用地并收回使用，符合《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款和第五十八条第一款规定的权限”。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。滨海土收字（2012）01、02、51、52《海涂土地回收（征收）补偿协议书》是在双方意思表示一致基础上订立。首先，这是一个双方行为，由行政机关和村民委员会双方签字盖章，而非行政机关单方行为。其次，这是一个经双方多次协商，在尊重舜海村多数村民意愿前提下，最后双方意思表示一致的行为，而非行政机关以行政命令的方式强迫对方签订的协议。一审判决将整个协议人为割裂开来，将协议中出现的“回收”一词理解为行政行为，从而认定一审原告对此可进行复议，是典型的机械思维。如果是一个具体行政行为，则不需要舜海村签字、盖章，由行政机关单方作出即可。因此，该协议并非是一个具体行政行为，不是行政复议的受案范围，故上诉人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定驳回行政复议申请，合法合理。依据《合同法》第四十四条之规定，涉案协议自成立时生效，受国家法律保护，非经法定程序认定为无效、撤销或变更，不得停止执行。事实上，舜海村已有453户（91%以上）村民履行了该协议，与村里签订终止承包协议并领取土地补偿款。这也充分说明舜海村村民委员会是代表多数村民与行政机关签订协议的事实。如果允许极少数村民对这一双方协议中的政府一方进行行政复议或诉讼，本案中行政机关因收回国有土地必定败诉，等于间接否定了舜海村村民委员会依法作出的自治决定，不利于该村现有社会关系的稳定。3、从上述内容可以看出，舜海村的海涂土地性质为国有，不存在向集体土地那样的征收，只是因被上诉人黄德松等人在承包使用该土地（承包证上未说明是集体土地，国有土地也可以承包），故需对承包村民予以补偿。而村民是否同意这一补偿，需经村民会议或村民代表会议讨论通过，村民委员会代表村民签约。如被上诉人认为承包土地属于集体土地或者认为村委会的决定未经集体讨论等程序从而对本村村民委员会的签约行为不服，可以按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”的规定，依法向人民法院起诉。而并非象一审判决那样当事人可以提起行政复议诉政府一方。否则，等于间接承认少数村民可以推翻多数村民的自治意见。这不但违反《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第二十四条第二款“村民会议或者村民代表会议依法形成的决定不得随意更改”的规定，在现实中也会产生相当严重的后果。请求二审法院撤销原审判决，改判维持上诉人的行政复议决定。
被上诉人黄德松等七人在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中辩称：1、本案所涉土地为集体所有，并非如上诉人所称为国有土地，该土地系被上诉人移民前村属集体土地置换而得，其移民前后的土地性质不会改变。现绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室却以签订《海涂土地回收（征收）补偿协议书》的形式予以征收，该行为违法，应予撤销。2、行政征收行为是《土地管理法》等法律规定的行为，其中包括但不限于土地主管部门与被征收土地所在地的村集体经济组织签订土地补偿协议书的行为，具有国家强制性，并非如上诉人所称的征地协议书是依据《合同法》调整的双方协商一致的民事行为。3、被上诉人持有的《土地承包经营权证》是符合法律关于土地是集体土地的规定后对承包人进行核发，被上诉人于2004年9月与其所在村补签土地承包合同，完全符合《土地管理法》第十四条第一款规定的“集体土地独有的承包经营权”，是集体土地的合法承包经营权人，故涉案土地是集体所有土地，相反法律并没有规定国有土地有30年的承包期限。上虞市人民政府向被上诉人核发的《土地承包经营权证》并没有与被上诉人及被上诉人所在村集体进行任何协商，直接单方核发了《土地承包经营权证》。可见，2004年上虞市人民政府对被上诉人耕种的土地认定为集体土地是没有争议的。而且被上诉人及被上诉人所在村并未与任何人签订国有土地承包协议，上诉人认定涉案土地为国有土地没有任何事实依据，也与法律不符。4、上诉人称已由被上诉人所在村村民代表会议讨论通过与事实相悖，被上诉人在一审期间向一审法院提交了当时村民代表和村民不同意征地的实名签名，该证据已明确证实了被上诉人所在村村民不同意征地的事实。5、绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室作出的滨海土收字（2012）01、02、51、52《海涂土地回收（征收）补偿协议书》属于行政行为，是行政复议的受案范围，上述四份协议是由征收单位绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室与被上诉人所在村签订，是对被上诉人拥有承包经营权的集体土地等进行一次性政策处理补偿而订立的协议，符合《行政复议法》第六条第（六）项规定“行政机关废止农业承包合同的行政行为”，属于行政复议的受案范围。综上所述，该四份协议完全符合土地征收的法律表现形式，属于行政复议的受案范围。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕绍兴市人民政府于2014年3月7日作出的绍市府复决字（2014）4号行政复议决定是否具备事实和法律依据的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，2011年12月31日、2012年1月14日、2012年6月20日，因绍兴滨海新城开发建设需要，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室（甲方）与（绍兴市上虞区）沥海镇舜海村（乙方）先后共签订了四份《海涂土地回收（征收）补偿协议书》，上述协议的内容主要涉及包括黄德松等七位被上诉人承包经营的土地在内的舜海村土地回收的面积及补偿安置等相关内容。随后，绍兴滨海新城管理委员会统一征地办公室按照上述四份协议向舜海村回收涉案土地3600亩，上述四份协议客观上产生了被上诉人土地使用权被收回的结果。因此，被上诉人黄德松等七人就上述四份协议向上诉人绍兴市人民政府提出行政复议申请，属于行政复议案件的受理范围，上诉人驳回七被上诉人的行政复议申请不当。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人绍兴市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
代理审判员 车勇进
代理审判员 管 征
二〇一四年九月十七日
书 记 员 韦若莎