安徽省涡阳县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）涡行初字第00003号
原告：毛敬彦，男，汉族，1941年12月3日出生，小学文化，农民，住涡阳县义门镇赵屯居委会赵西自然村，身份证号3421241941********。
委托代理人：翟义坤，安徽黄淮海律师事务所律师。
被告：涡阳县人民政府
法定代表人：杨学国，县长。
委托代理人：蒲永胜，涡阳县国土资源局调处中心主任。
第三人：毛敬生，男，汉族，1934年9月17日出生，文盲，农民，住涡阳县义门镇。
委托代理人：毛剑才，男，汉族，1962年6月3日出生，高中文化，农民，住址同上，系第三人毛敬生之子。
原告毛敬彦诉被告涡阳县人民政府及第三人毛敬生土地权属争议处理决定纠纷一案，原告毛敬彦于2014年1月17日向亳州市中级人民法院提出诉讼，亳州市中级人民法院于2014年
1月23日作出（2014）亳行初字第00006号裁定，指定本院审理。本院于2014年2月26日受理后，于同年3月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并通知利害关系人敬生作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年4月17日公开开庭审理了本案。原告委托代理人翟义坤，被告委托代理人蒲永胜，第三人毛敬生及其委托代理人毛剑
才到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告涡阳县人民政府于2013年8月20日作出的涡政秘字（2013）127号土地权属争议处理决定，对原告毛敬彦的土地确权申请不予支持，并将位于涡阳县义门镇赵屯集南北大街西侧东西17.4米、南北长6.6米争议土地确权由第三人毛敬生使用。
被告涡阳县人民政府于2014年3月11日向本院提供了如下作出被诉具体行政行为的证据：
第一组实体方面的证据
1、毛敬彦身份证复印件一份；
2、立据复印件一份；
3、毛敬礼证明复印件一份；
4、赵西村证明复印件一份；
5、毛敬礼证明复印件一份；
6、毛敬礼提供的宅基分布图一份；
7、（2013）亳行再终字00001号行政判决书复印件一份；
8、争议土地现状图原件一份；
9、毛敬臣证明复印件一份；
证据1至证据9证明毛敬彦与毛敬生土地权属争议存在，不能证明争议土地是毛敬彦与毛敬生互换取得的。
10、立卖宅基文约一份（杨宅）；
11、立卖宅基文约一份（曹宅）；
12、石茂军证明一份；
13.马郑氏证明一份；
14、立据一份；
15、毛敬臣证明一份；
16、（2012）涡行初字第00017号行政判决书一份；
17、刘洪德等人证明一份；
18、（2012）涡行初字第00017号行政裁定书一份；
19、原张老家乡赵西村书记证明一份；
20、涡阳县人民政府涡政（2005）56号文件一份；
21、原张老家乡政府2007年10月31日说明一份；
22、涡阳县人民政府涡政（2008）22号复函一份；
23、省国土资源厅国土资信转字（2009）59号转送书一份；
24、2011年涡阳县政府答辩状一份；
25、2012年1月5日涡阳县政府申诉状一份；
26、市政府亳复决字（2005）46号复议决定书一份；
27、2012年6月10日原张老家乡政府处理决定一份；
28、原张老家乡赵西村民委员会说明一份；
29、涡阳法院（2006）涡行初字第9号行政判决书一份；
30、2012年9月27日毛敬礼证明一份；
证据10至证据30号证明争议土地原属毛敬生使用，1984年毛敬彦建房是借用毛敬生的宅基地。
31、2013年5月2日对毛敬生的询问笔录一份；
32、2013年5月24日对争议土地现场勘测图一份；
33、2013年6月14日对毛敬生的询问笔录一份；
34、2013年6月24日对毛敬彦的询问笔录一份；
35、毛建才证明一份；
证据31至证据35号证明争议土地的位置在毛敬生购买土地范围内，1984年毛敬彦建房是借用毛敬生的宅基地。
第二组程序方面的证据
1、2013年6月8日毛敬彦的确权申请书一份；
2、土地权属争议案件受理建议书一份；
3、土地权属争议案件受理通知书一份；
4、送达回证一份；
5、答辩通知书一份；
6、送达回证一份；
7、2013年6月14日对毛敬生的询问笔录一份；
8、2013年7月3日涡阳县国土资源局《关于对义门镇毛敬彦与毛敬生土地权属争议的调查处理意见》一份；
9、涡阳县政府《土地权属争议处理决定书》（涡政秘（2013）127号）一份；
10、涡政秘（2013）127号毛敬生送达回证一份；
11、涡政秘（2013）127号毛敬彦送达回证一份；
上述十一份证据证明被告作出涡政秘（2013）127号土地权属争议处理决定书程序合法。
原告毛敬彦诉称，涡阳县人民政府涡政秘（2013）127号土地权属争议处理决定书认定事实错误。一、认定争议的建有毛敬彦房屋的宅基地系“借用”毛敬生的宅基地是错误的，该宅基地已经经过法院多次处理，不仅有毛敬生及其子亲笔书写的换据文书，而且有证人证言证实，能够充分证明该宅基地部分系与毛敬生之间利用老宅基“互换”而来，另外一部分属于祖上的老宅基。从毛敬生将包括毛敬彦等人拥有份额的老宅基建造房屋并使用至今的事实来看，也能客观反映双方“互换”宅基地的客观行为存在。二、原告毛敬彦自1984年在争议的宅基地上建房使用至今，长达30年左右。在此期间，毛敬生从未直接占用或者利用过该宅基地，即一直没有形成法律意义上的“使用”该宗宅基地。2000年3月，原告毛敬彦将该宅基地上的房屋转让给本村村民沈金玲时，毛敬生也未提出异议，直到2003年他才到法院起诉，导致涉案宅基地发生纠纷。因此，不论从历史还是现实的角度看待本案，毛敬彦理所当然地对涉案的宅基拥有“使用权”。三、涡阳县人民政府不顾上述事实，将建有地面房屋的涉案宅基地确权给毛敬生使用，客观上造成了地面使用权属于毛敬生，而地面房屋的所有权属于毛敬彦的尴尬局面，明显违反了“地随房走”的相关规定。涡阳县人民政府处理决定适用法律不当，根据本案的事实，按照“法不溯及既往”的原则，应依照当时的法律规定处理本案。即使按照现在的法律和政策，也应当考虑到申请人毛敬彦已经使用涉案宅基地30年左右的事实，而且毛敬生目前已经拥有且正在使用一宗宅基地的事实，维持各自的“利用”现状，将该宗地使用权确权给申请人毛敬彦使用。被告没有按照法律、法规的程序规定进行确权，程序违法。综上，请法院依法撤销涡政秘（2013）127号涡阳县人民政府土地权属争议处理决定书。
原告向本院提供以下证据：
一、原、被告主体资格方面的证据
1、原告毛敬彦身份证复印件一份；
2、涡阳县人民政府土地权属争议决定书一份；
证明目的：原、被告的身份，是本案适格主体。
二、实体方面的证据
1、立据复印件一份；
2、赵西村证明复印件一份；
3、2006年毛敬礼的证明及其身份证复印件一份；
4、2008年毛某礼的证明一份；
5、2013年毛敬礼不服涡阳县国土资源局对毛敬生办证公告的异议申请书一份；
6、（2013）亳行再终字第00001号行政判决书一份；
7、毛某臣证明一份；
8、争议土地图一份；
证明目的：争议土地上有原告在1984年互换土地之后建造的房屋，目前仍在使用中；争议土地所确权的第三人毛敬生已经拥有一块宅基地的事实。
三、法律方面的证据
《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施﹤中华人民共和国土地管理法﹥办法》及《确定土地所有权和使用权的若干规定》。
证明目的：证明被告适用法律不当。
被告涡阳县人民政府辩称，被告作出的涡政秘（2013）127号处理决定事实清楚、证据确凿、程序合法、依据适当。毛敬彦于2013年4月8日向被告申请确权办证并提交相关证据，4月17日涡阳县国土资源局受理该案件，4月18日涡阳县国土资源局通知毛敬生进行答辩和举证，4月19日毛敬生提交了答辩状和证据。涡阳县国土资源局对现场进行了丈量和调查双方当事人及其他人员。经对双方证据的审查和调查，涡阳县国土资源局进行了调解，由于双方分歧太大，没有达成调解协议。涡阳县国土资源局调查认为：毛敬彦和毛敬生系同胞兄弟，争议土地位于义门镇赵屯集南北大街西侧，东西长17.4米，南北长6.6米，该地东邻南北大街，北邻白李氏，西邻毛敬生，南邻毛敬生，地面有两间砖木结构门面房和两间砖木结构住房。1981年6月21日，毛敬生从杨宝华处购买宅基地一处，由于文约四至不明确，两家引起纠纷。此纠纷经过涡阳县人民政府处理，作出涡政（2005）56号处理裁定，明确了两家的土地。1983年2月15日，毛敬生从曹文忠、曹文德二人处购买宅基地一处。1984年，毛敬彦在毛敬生购买的宅基地上建房居住。毛敬生主张是借用的，毛敬彦主张是互换的。毛敬彦提供的主要证据《立据》中，只有互换毛敬生土地的面积和位置，没有毛敬彦提供换地的土地面积和位置，《立据》中毛敬生、毛敬彦、毛敬臣三人签字笔迹一致。因此，《立据》是不真实的。参照毛敬生提供的毛敬臣证明，2004年11月13日原赵西村民委员会的说明，涡政（2005）56号文件和涡政秘（2008）22号复函。2003年7月3日涡阳县国土资源局向被告提出《关于对义门镇毛敬彦与毛敬生土地权属争议的调查处理意见》。经被告审查，2003年8月20日作出《涡阳县人民政府土地权属争议处理决定书》（涡政秘（2013）127号），后分别送达了土地争议双方当事人。被告依据《中华人民共和国土地管理法》第九条、十六条第二款，参照《国土资源部办公厅关于对农民集体土地确权有关问题的复函》（国土资厅函（2005）58号）及涡政（2005）56号文件和涡政秘（2008）22号复函的内容。按照《安徽省土地权属争议处理条例》和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的规定程序依法调查处理，做出了被诉的具体行政行为。因此，被告具体行政行为事实清楚、证据确凿、程序合法、依据适当。请贵院依法驳回原告的诉讼请求，维持被告的具体行政行为。
第三人毛敬生述称，毛敬彦建房所占之地是由我购买曹家宅基和毛家老宅的出路两部分组成，有买曹家土地的文约、石茂军的证明、马郑氏的证明和毛敬臣在“互换立据”上的说明等证据予以证实。因此毛敬彦不拥有此地的权属。毛敬礼或家人没有在所谓的“互换立据”上签字，说明两个问题，就是不同意或根本不存在互换之事，两者都证明互换不成立，只存在是借用一种结果。毛敬彦提供的所谓证据，法院也从未认定。现在我所建房是当年生产队考虑到我家里男孩年龄大规划给我的宅基与毛敬礼的三间西屋调换而成的。购买曹家土地和杨家土地县政府作出的（2005）52号处理裁定已予以证实。四间门面、一间过道所占土地就是我买曹家和杨家的土地，应属于我家使用，该裁定已生效。综上所述，请求依法驳回毛敬彦的诉讼请求。
第三人毛敬生向本院提供证据：
1、文约复印件一份，证明毛敬彦在毛敬生不知情的情况下把土地私自卖了；
2、证人石某军证言，证明毛敬彦在毛敬生的土地上建房是借用的土地，不是互换的。
案经庭审举证、质证，本院对证据作如下认证：
第三人对被告提供的所有证据均无异议。原告对被告证据的质证意见如下：第一组实体方面证据1至证据9没有异议，但对其证明目的有异议。证据1至证据9不仅证明毛敬彦与毛敬生土地权属争议的存在，而且证明涉案的处理决定书将争议土地全部确权给毛敬生是错误的。证据10文约不具有合法性，农村宅基地是禁止私自买卖的，且与本案不具有关联性；证据11不具有合法性，曹宅与本案涉案的数字是不符的，不能作为确权依据；证据12、证据13证人应当出庭作证，且证据13内容不是自己本人写的，证据的内容与事实不符，不具有客观性；原告对证据14中毛敬臣的真实性有异议，互换宅基是事实，没有相关证据证明毛敬礼是被逼迫的；证据14、证据15号都是假的，毛敬彦于1984年已经建房；原告对证据16证据不持异议；认为证据17内容不真实，形式不合法，证人没有出庭作证；证据18与证据16质证意见一样，证据与县政府的确权没有关联性；证据19形式不合法，内容不真实，与本案的涉案的处理决定没有关联性；证据20是生效的政府规范性文件，真实性没有异议，合法性、关联性有异议；证据20、证据21、证据22三份证据如果是真实合法的，涉案的处理决定书属于重复确权的违法行为；证据23至证据26与本案没有关联性；证据27部分是真实的，对合法性和客观性有异议，处理决定书没有明确认定本案的第三人有合法的使用权；证据28形式不合法，应该有法定代表人签字认可；证据29与本案没有关联性，不能证明被告行政行为的合法性；证据30和证据3、证据5、证据6是相矛盾的，应该以证据3、证据5为准；证据31询问笔录内容应该以法庭陈述为准，对真实性有异议；证据32勘查内容是不全面的，没有通知原告到场；证据33对真实性没有异议，5间门面全部认定为是毛敬生所有是错误的；证据34没有异议，证明被告行政行为的不合法性；证据35形式不合法，既是代理人又是证人是不合法的，不能作为证人证言来认定。被告第二组程序方面的证据，调查程序中送达文书没有向本案原告送达，也没有现场勘查时通知原告到场，被告适用的法律有误。本院认为：被告提供的证据1至证据9系原告申请争议处理的依据，对其证明目的予以认定；证据10、证据11证明争议土地系第三人从他人手中购买，这一事实已被生效的政府文件和法院的生效法律文书确认，对此证明目的予以认定，证据12、证据13系证人证言，因证人没有出庭，该证据不符合《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对证据12、证据13不予认定；证据14、证据15证人毛敬臣多次提供证明，证明内容前后矛盾，故对在本案中毛敬臣提供的证明均不予认定；证据16、证据18号系本院生效的法律文书，与待证事实具有关联性，对此予以认定；证据17、证据19不符合《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对证据17、证据19证据不予认定；证据20、证据21、证据22系生效的政府文件，与待证事实具有关联性，对此予以认定；证据23至证据27系行政机关处理行政事务的有关文件及生效的复议决定，与待证事实具有关联性，对此予以认定；证据28存在瑕疵，没有村委会法定代表人签字，对此不予认定；证据29系本院生效的法律文书，与待证事实具有关联性，对此予以认定；证据30与本案其他证据内容前后矛盾，对此不予认定；证据31、证据32、证据33、证据34系国土部门依据法定程序所制作的调查笔录和勘测笔录，该笔录的制作符合法定程序，对此予以认定；证据35系证人证言，因该证据不符合《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对此不予认定。被告提供的第二组程序方面的证据，系行政机关调查处理土地争议所进行的公务行为，该公务行为符合法定程序，对此证明目的予以认定。
被告及第三人对原告提供的第一组证据没有异议，本院对此证明目的予以认定。被告及第三人对第二组证据的质证意见如下：提供的全部是复印件，不具有合法性。证据1协议上没有毛敬生签名，立据的内容不真实，没有讲毛敬彦的土地尺寸和位置；证据2与事实不符；证据3、证据4都是复印件，毛敬礼既给原告提供证明、又给第三人提供证明，内容前后矛盾；证据5该异议是对颁证行为的异议，与本案无关联性；证据6对证明目的有异议；证据7是复印件，字迹不一致，毛敬臣给毛敬生出具的两份证据的内容才是真实的；证据8争议位置图真实性是有异议的，尺寸是错误的，东西长是17.4米不是18米，不具有真实性，合法性，关联性。第三组证据没有异议，证明目的是错误的，法律法规更加证明了被告行政行为的合法性和真实性。本院认为：证据1在原已生效的法律文书中没有认定，本案中亦不予认定；证据2系村委会证明，证据存在瑕疵，没有村委会法定代表人签字，对此不予认定；证据3、证据5证据因不符合《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，不具有合法性，对此不予认定；证据5与本案无关联性，对此不予认定；证据6系生效的法律文书，与本案待证事实具有关联性，对此予以认定；证据7毛敬臣证明与本案中的其他毛敬臣证明相互矛盾，对此不予认定；证据8系原告单方绘制，不具有合法性，对此不予认定；原告提供的法律法规与待证事实缺乏关联性，对此不予认定。
被告对第三人提供的证据没有异议。原告对第三人提供的两份证据均有异议，认为第三人提供的文约与本案无关联性；证人石茂军出庭作证，第三人没有在举证期限内递交证人名单。本院认为原告质证意见成立，对第三人提供的证据不予认定。
经审理查明：毛敬生与毛敬彦系同胞兄弟关系，双方争议土地位于涡阳县义门镇赵屯集南北大街西侧，争议土地东西长17.4米，南北长6.6米，该地块东邻南北大街，北邻白李氏，西邻毛敬生，南邻毛敬生，地面有面向东两间砖木结构门面房和两间砖木结构住房。1981年，毛敬生从杨保华处购买宅基地一处，由于文约四至不明确而引起纠纷。此纠纷经涡阳县人民政府处理，涡阳县人民政府作出（2005）第56号裁定意见：杨保华、毛敬生争议的土地使用权以各自的使用面积确定。1983年，毛敬生又从曹文德、曹文忠处购买宅基地一处。1984年，毛敬彦在毛敬生购买的宅基地上建房居住。毛敬生主张是土地借给毛敬彦的，而毛敬彦则主张土地是互换的，当时双方均没有办理合法的土地使用权手续。2000年3月，毛敬彦将自己建于争议土地上的房屋卖给了同村村民沈金玲，后来双方均声称沈金玲是租住毛敬彦的房屋。2009年12月7日，涡阳县人民政府为毛敬生颁发了证号为涡集用（2009）第060600号集体土地使用证。毛敬彦、沈金玲认为被告的颁证行为侵犯了其合法权益，申请行政复议。亳州市人民政府作出亳复决字（2010）5号行政复议决定，维持涡阳县人民政府作出的涡集用（2009）第060600号集体土地使用证。毛敬彦、沈金玲不服，于2010年4月15日向本院提起行政诉讼。本院于2012年11月28日作出一审判决，以被告涡阳县人民政府在未对争议土地作出处理决定的情况下，直接为毛敬生颁发了集体土地使用证，该具体行政行为违反有关法律规定，依法撤销了涡阳县人民政府为毛敬生颁发的集体土地使用证。毛敬生不服判决，向亳州市中级人民法院提起上诉，亳州市中级人民法院于2013年2月4日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。毛敬彦于2013年4月8日向涡阳县国土资源局提出申请，要求对其建房时占用的东西17.4米、南北长6.6米的争议土地确权。涡阳县国土资源局受理该申请后，通知双方当事人及有关人员到场对争议的土地进行了实地调查，并在查清事实、分清权属关系的基础上进行了调解，由于双方补偿金额差距较大，未能达成调解协议。涡阳县国土资源局于2013年7月3日作出了关于对毛敬彦与毛敬生土地权属争议的处理意见。涡阳县人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第九条、十六条第二款，参照《国土资源部办公厅关于对农民集体土地确权有关问题的复函》（国土资厅函（2005）58号）、涡政（2005）56号文件及涡政秘（2008）22号复函的内容，并按照《安徽省土地权属争议处理条例》和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的规定程序调查处理，于2013年8月20日依法作出了涡政秘（2013）127号土地权属争议处理决定，决定该东西17.4米、南北长6.6米的争议土地由毛敬生使用。毛敬彦不服该决定，向亳州市人民政府提起行政复议。2014年1月3日亳州市人民政府作出亳复字（2013）1号复议决定，维持了涡阳县人民政府的处理决定。毛敬彦不服决定于2014年1月17日向亳州市中级人民法院提起诉讼，亳州市中级人民法院于2014年1月23日作出（2014）亳行初字第00006号裁定，指定本院审理。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”。第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级人民政府处理；个人之间、单位和个人之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”。故被告涡阳县人民政府具有处理土地权属争议的主体资格。被告涡阳县人民政府根据原告毛敬彦申请，对原告毛敬彦和第三人毛敬生之间的土地权属争议进行了立案、调查和勘查。被告审查双方当事人提供的证据材料后认定：本案争议土地系第三人毛敬生从他处购买；尽管原告毛敬彦在该争议土地上建房已经多年，但没有提供充足证据证明其占用的土地是与第三人毛敬生互换而来；实际占用土地不能作为确定土地使用权的依据。故被告依法将争议土地使用权确定由第三人毛敬生享有，并无不当。被告在查清事实、分清权属关系的基础上对双方进行了调解，调解未能达成协议。被告本着尊重历史，注重现实的原则作出了涡政秘（2013）127号土地权属争议处理决定，该处理决定的程序符合《安徽省土地权属争议处理条例》和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的有关规定。综上所述，被告作出的涡政秘（2013）127号土地权属争议处理决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。故对原告要求撤销该土地权属争议处理决定的诉讼请求，本院不予支持。案经审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决如下：
维持被告涡阳县人民政府于2013年8月20日作出的涡政秘字（2013）127号土地权属争议处理决定。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。
审 判 长 李从春
审 判 员 罗 梅
人民陪审员 朱 标
二〇一四年五月七日
书 记 员 张艺莹
书 记 员 王 丽
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定：人民法院经过审理，根据不同情况分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。