辽宁省锦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）辽07行终183号
上诉人（原审原告）：辽宁华侨集团有限公司，住所地锦州市经济技术开发区。
法定代表人：唐允，系该公司董事长。
委托代理人：高飞，北京大成（长春）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：锦州市国土资源局开发区分局，住所地锦州经济技术开发区。
法定代表人：步泽君，系该局局长。
委托代理人：刘九龙，系该局工作人员。
委托代理人：宋丽，辽宁润祺律师事务所律师。
上诉人辽宁华侨集团有限公司诉被上诉人锦州市国土资源局开发区分局不服土地使用权处理决定纠纷一案，锦州市太和区人民法院于2014年4月4日作出（2014）开行初字第00001号行政裁定书，驳回原告辽宁华侨集团有限公司起诉。原告辽宁华侨集团有限公司不服，上诉至本院，本院于2014年6月9日作出（2014）锦行终字第00035号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。原告辽宁华侨集团有限公司向辽宁省高级人民法院申请再审，辽宁省高级人民法院于2015年10月13日作出（2015）辽行提字第00002号行政裁定书，“一、撤销锦州市太和区人民法院（2014）开行初字第00001号行政裁定和本院（2014）锦行终字第00035号行政裁定；二、本案指令锦州市太和区人民法院继续审理。”锦州市太和区人民法院于2016年6月27日作出（2016）辽0791行初1号行政判决，辽宁华侨集团有限公司不服，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人辽宁华侨集团有限公司的法定代表人唐允及其委托代理人高飞，被上诉人锦州市国土资源局开发区分局的委托代理人刘九龙、宋丽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2000年1月20日，锦州经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）与原告签订协议书，协议第一条约定由锦州经济技术开发区发展（集团）公司无偿为原告提供投资用地34066.7平方米，使用期限40年，由开发区管委会负责办理土地使用证，原告负责支付相关办证费用；协议第六条约定，土地使用期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由开发区管委会无偿取得。原告应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记；协议第七条约定，原告经营期内因迁移、解散、撤销、破产或其他原因停止使用土地的，开发区管委会将无偿收回土地使用权，并依照国家规定予以出让；协议第八条约定，原告自获得土地使用之日起18个月内，必须完成外资缴资任务，确保厂房主体开工建设，否则开发区管委会无条件收回所提供的土地。2000年2月17日，锦州市人民政府根据锦州经济技术开发区管理委员会申请作出锦政地字（2000）5号《关于辽宁华侨集团有限公司建微机生产基地用地的批复》，同意将3.3713公顷国有土地转让给原告作为建微机生产基地用地。2002年11月20日，锦州经济技术开发区国土资源局作出锦开土监字[2002]10号《收回辽宁华侨集团有限公司国有土地使用权的决定书》，载明：“辽宁华侨集团有限公司于2000年2月7日以建微机生产基地的名义取得了3.3713公顷国有土地使用权，按照开发区与该公司的协议，该幅土地的使用权是开发区无偿转让的，并在协议第八条中规定了基地建设的完工时间和外资的缴资时间为十八个月，即为2000年2月末至2001年8月末，否则开发区将无条件收回所提供的土地，现该幅土地已经连续闲置两年九个月，该公司没有按双方的协议履行自己的职责，给国家造成了损失。依据双方的协议和《中华人民共和国土地管理法》第三十七条之规定，决定无偿收回辽宁华侨集团有限公司3.3713公顷国有土地使用权，注销土地使用证”。该决定书于2002年11月22日向原告法定代表人唐允送达，并有唐允在送达回执上签名。2005年5月锦州经济技术开发区国土资源局更名为锦州市国土资源局开发区分局。
原审法院认为，被告锦州市国土资源局开发区分局隶属于锦州经济技术开发区管理委员会，为锦州经济技术开发区管理委员会的职能部门，作为锦州经济技术开发区土地行政管理部门，可以代表政府履行部分政府职能，原告认为被告不具有作出收回国有土地使用权行为的行政主体资格的意见本院不予采纳。关于原告提出土地在查封期间被告不能作出收回国有土地使用权行政处罚决定的意见，原告该项主张的依据是1998年12月11日作出的《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》，该批复中明确载明：“司法机关因债权债务纠纷而查封国有土地使用权，应当依法进行，被查封的土地必须是诉讼当事人拥有合法使用权的土地。对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。”依据该批复，应为存在债权债务纠纷的情况下被司法机关依法查封的土地，在查封期间人民政府不能收回国有土地使用权；本案中原告的法定代表人因虚开增值税专用发票的违法犯罪行为而被扣押了公司公章及各种证照，原告的情况与国土资源部的批复中载明的情形不一致，原告以该批复作为依据认为被告在土地查封期间不能收回国有土地使用权的主张本院不予支持。原告法定代表人主张没有收到《收回辽宁华侨集团有限公司国有土地使用权的决定书》的意见，辽宁省高级人民法院作出的（2015）辽行提字第00002号行政裁定书中已明确了被告在2002年11月22日向原告的法定代表人唐允送达了收回土地使用权决定书，且被告提供了有原告法定代表人签字的土地管理公文送达回证，故原告的该项主张与上述法律文书及公文送达回证相悖，本院不准予支持。原告依据国有土地使用证、锦州市城区工业用地级别和基准地价图要求被告赔偿经济损失1000万元证据不足，本院依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告辽宁华侨集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告辽宁华侨集团有限公司负担。
宣判后，辽宁华侨集团有限责任公司不服，向本院提起上诉称，请求依法撤销锦州市太和区人民法院作出的（2016）辽0791行初1号行政判决书并依法改判。事实及理由：一、原审法院认定被告具有收回土地使用权的行政主体资格是错误的。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第一款（规定）连续二年未使用的,经原批准机关批准,由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；本案中被上诉人锦州市国土资源局开发区分局,显然没有作出收回上诉人土地使用权的合法行政授权,当然属不具有行政主体资格的情形,一审法院判决严重错误。本案被上诉人锦州市经济技术开发区国土资源局在一审向法庭提交了锦州市经济技术开发区管委会向市政府作的《关于无偿收回辽宁华侨集团有限公司国有土地使用权的请示》及《锦州市人民政府文件交办单》,这些函件并不是对外有行政法律效力的文书,并且《锦州市人民政府文件交办单》明确有市政府领导批示“请开发区按正常法律程序处理”。从上述证据可以得出,收回土地使用权的有权机关并未作出收回上诉人土地使用权的决定,也未委托被上诉人作出收回上诉人土地使用权的决定,本案收回土地决定书明确加盖的是被上诉人的公章,说明本案所涉《收回土地决定书》是被上诉人擅自以自己的名义作出的决定,依法不具有行政主体资格的主体所作的行政行为并不是法律意义上的行政行为,明显违反了法律的明确规定。二、一审法院认定《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》不适用于本案刑事案件查封的情形,是对法律的理解是错误的。三、一审法院认定被上诉人向上诉人送达了《收回土地使用权决定书》的〈送达回证〉所依据的证据严重错误,证据采信严重违反法律规定。一审法院依据辽宁省高级人民法院裁定书中主文的一句论述而非判决项,该法律文书论述的意思是上诉人未超过本案的起诉期限,并不是确认被上诉人向上诉人送达了《送达回证》,所以上诉人认为这并非是法律文件所确认的内容,所以不能作为本次判案的依据,一审法院援引此作为判案的依据是不正确。一审法院认定被上诉人向上诉人送达了《送达回证》的依据之二是被上诉人提供了上诉人法定代表人签字的《送达回证》,上诉人在庭审中不仅否认了该〈送达回证〉签字的真实性,并且指出此《送达回证》严重违法,因为当时上诉人的法定代表人在看守所羁押,依民事诉讼法的规定应由看守所转交,但此《送达回证》上没有看守所或看守的字样,送达程序严重违法,导致此证据不能证明向上诉人进行了送达,又因送达一事是被上诉人的举证责任,在此情形下,一审法院就认定己经送达,是对证据举证责任及证据采信的错误认定。四、上诉人是在2000年2月取得土地,2002年被收回土地,按每亩20-30万元的标准,计算应为1000-1500万元,要求被上诉人赔偿上诉人所涉土地使用权经济损失1000万元。
被上诉人答辩称，一、我方具有收回土地的法定职权。我方实施权利前已经向政府提出了请示，并得到了主管领导的批复，有单据和请示报告为证。二、根据对方提出的证据得出，对方人身虽然失去自由，但是土地没有查封。三、《收回土地决定书》已经于2002年11月22日送达给唐允本人并签收，一审法官问唐允是否申请笔记鉴定，唐允拒绝，所以视为已经签收，送达程序没有问题。四、对方的请求赔偿没有法律依据。驳回上诉人的上诉请求，支持原审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。
本院另查明，2002年11月6日，锦州市经济技术开发区管理委员会向锦州市人民政府作出锦开管发[2002]77号关于无偿收回辽宁华侨集团有限公司国有土地使用权的请示，其内容为：“辽宁华侨集团有限公司于二000年二月七日经市政府批准，取得了303713公顷国有土地使用权，用于建设微机生产基地。开发区管委会与该公司在协议中规定，该幅土地由开发区无偿转让，并在协议第八条中明确规定了基础建设的完工时间和外资的缴资任务，不履行此协议，该幅土地将被无条件收回。现该幅土地已经连续闲置二年六个月，该公司没有按双方的协议履行自己的职责。给国家造成了损失。为此，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条的规定和双方的协议。恳请市政府无偿收回该公司的国有土地使用权，注销其土地使用证。”锦州市人民政府文件交办单办公室收文（407）号关于无偿收回辽宁华侨集团有限公司国有土地使用权的请示证实：2002年11月19日经刘伟市长批示，请开发区按正常法律程序处理。上述证据经本院审查、质证，本院对其真实性予以认定。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》规定，“禁止任何单位和个人闲置、荒芜土地，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”。《闲置土地处置办法》是国土资源部根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规而制定，本案可以参照使用。《闲置土地处置办法》规定，“收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》”。本案报经原批准机关锦州市人民政府批准后，被上诉人作为土地行政主管部门向上诉人下达《收回国有土地使用权决定书》的行为，符合《中华人民共和国土地管理法》、《闲置土地处置办法》的规定。对于上诉人提出被上诉人不具有收回土地使用权的行政主体资格的理由，于法无据，本院不予支持。
关于上诉人提出原审法院认定《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》不适用于本案刑事案件查封的情形,是对法律的理解是错误的理由。经查，《国土资源部对收回被司法机关查封国有土地使用权问题的批复》，该批复中明确载明：“司法机关因债权债务纠纷而查封国有土地使用权，应当依法进行，被查封的土地必须是诉讼当事人拥有合法使用权的土地。对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权；查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。”依据该批复，应为存在债权债务纠纷的情况下被司法机关依法查封的土地，在查封期间人民政府不能收回国有土地使用权；而上诉人的法定代表人是因虚开增值税专用发票的违法犯罪行为而被公安机关扣押了公司公章及各种证照，非因债权债务纠纷，且公安机关并未对其土地使用权进行查封。原审判决以上诉人的情况与国土资源部的批复中载明的情形不一致为由，驳回上诉人的请求正确。
关于上诉人提出被上诉人所提供的《收回土地使用权决定书》的送达回证的签收签字不是唐允本人，且无转交人员签字，原审法院认定已经向上诉人送达所依据的证据严重错误,证据采信严重违反法律规定的理由。经查，被上诉人于2002年11月22日向原告的法定代表人唐允送达了收回土地使用权决定书，且被上诉人提供了有上诉人法定代表人唐允本人签字的土地管理公文送达回证，现唐允予以否认，但不申请文检鉴定，送达回证上虽无看守所转交人员签字，并不影响唐允本人签收的效力，对其该项主张，本院不予采纳。
关于上诉人提出被上诉人应赔偿上诉人所涉土地使用权经济损失1000万元的理由。因本案争议土地使用权是被依法无偿收回，故对上诉人该项主张，无法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 孙涛
审判员 张悦
审判员 范玲
二〇一七年二月二十四日
书记员 任欢