四川省广元市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）广行初字第14号
原告朱福兴，男，汉族，生于1972年11月26日，住四川省广元市利州区。
委托代理人胡连林，四川同方正律师事务所广元分所律师。
被告广元市利州区人民政府。住所地：四川省广元市利州区。
法定代表人唐文辉，区长。
委托代理人张学懿，广元市利州区人民政府房屋征收中心工作人员。
委托代理人贾勇，广元市利州区法律援助中心律师。
被告广元市人民政府。住所地：四川省广元市利州区。
法定代表人王菲，市长。
委托代理人杨雄，广元市人民政府法制办工作人员。
委托代理人胡吉明，广元市人民政府法制办工作人员。
原告朱福兴不服被告广元市利州区人民政府（以下简称利州区政府）广利府征补决字（2014）25号房屋征收补偿决定（以下简称25号补偿决定）及广元市人民政府（以下简称广元市政府）广府复字（2014）28号行政复议决定，于2015年6月2日向本院提行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月17日公开开庭审理了本案。原告朱福兴及其委托代理人胡连林，被告利州区政府的委托代理人张学懿、贾勇，广元市政府委托代理人杨雄、胡吉明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告利州区政府于2014年10月13日作出25号补偿决定，其主要内容为：对朱福兴名下位于广元市利州区宝轮云峰棚户区二期的营业房实施征收，提供产权调换安置同时提供货币补偿安置；若选择货币补偿，金额为1100723.00元；若选择房屋产权调换安置补偿，按1：1还房比例，还建面积为82.76平方米（具体位置：根据原地段就近还房和先签、先搬先选房的还房原则以选房确认书为准，增减面积按棚户区改造政策执行），另补偿临时安置过渡费、经营损失费、房屋装修及附属物补偿费、搬迁费，合计人民币224708.80元；限朱福兴在收到征收补偿决定之日起十日内与广元市房屋征收中心或广元市利州区宝轮镇人民政府办理房屋征收补偿安置和移交手续，并将位于广元市利州处区宝轮镇云峰棚户区改造项目二期的营业房腾空。原告朱福兴不服，向被告广元市政府申请行政复议，被告广元市政府于2015年5月18日作出广府复字(2014)28号行政复议决定，维持了利州区政府25号补偿决定
原告朱福兴诉称，原告不服利州区政府25号补偿决定，向广元市政府申请行政复议，广元市政府作出广府复字（2014）28号行政复议决定维持了利州区政府25号补偿决定，利州区政府作出的25号补偿决定及广元市政府作出的行政复议行为程序违法且损害了原告实体利益，请求撤销利州区政府25号补偿决定并确认广元市政府作出广府复字（2014）28号行政复议决定行为违法，其主要理由为：一、利州区政府作出25号补偿决定程序违法。利州区政府作出25号补偿决定所依据的《关于宝轮云峰棚户区项目二期（宝兴路）国有土地上房屋征收决定》（第3号）（以下简称第3号《征收决定》）未明确征收的具体范围，征收人和实施单位也未通过公告和通知方式明确此次征收是否涵盖原告产权房屋，原告在利州区政府作出的25号补偿决定中才第一次知道房屋征收的具体范围，利州区政府的行为剥夺了原告对第3号《征收决定》提起行政复议和诉讼的权利；利州区政府在原告不知情的情况下选择了评估机构，且没有入户调查，评估报告也没有依法送达和告知原告相关权利，评估报告程序、方式及形式要件均不合法。二、利州区政府作出25号补偿决定违反法律规定。利州区政府虽然以棚户区改造名义推动此次拆迁，但在作出征收决定前未依法在发改部门立项，也未取得项目规划许可及国土部门的建设用地许可，讼争土地上的项目“宝轮*希望城”纯属商业开发项目且25号补偿决定对用于产权调换补偿方式提供的房屋位置、面积、地段等必备条件均不确定。三、广元市政府行政复议程序违法。原告于2014年10月19日向广元市政府提交行政复议申请，广元市政府2015年5月18日才作出行政复议决定，超过法定复议期限且未就利州区政府的违法事实予以查明和正确处理。
原告为证明其主张提供了如下证据：1、广元市政府广府复字(2014)28号行政复议决定书；2、25号补偿决定；3、利州区国土局对原告申请信息公开的回复；4、利州区住建局对原告信息公开的回复；5、利州区法制局的回复；6、企业投资项目备案通知书；7、诉争房屋外观照片、8现场及项目相关报道的照片。
被告利州区政府辩称：2014年4月25日作出第3号《征收决定》并于当日公布执行，原告未在法定期限内对第3号《征收决定》提起诉讼和行政复议，《征收决定》已生效，法院不应对《征收决定》进行审理；在确定评估机构前分别书面通知了包括原告在内的所有被征收人并召集被征收人参加了选择评估机构的会议，由被征收人代表协商确定了评估机构，并公示了选择结果，但原告始终放弃选择评估机构，第一次确定的评估机构出具报告后，原告提出异议，又让原告重新选择评估机构，但原告仍不选，利州区政府又组织被征收代表在多家评估机构中选定四川寅洋房地产评估事务所有限公司对原告被征收房屋进行评估，并将评估报告送达原告，并告知了异议救济渠道，但在法定期限内原告未对该评估报告提出异议或申请复核、鉴定，四川寅洋房地产评估事务所有限公司作出的评估报告具有法律效力，利州区政府评估程序、评估报告合法；2014年6月利州区政府安置还房项目宝轮*希望城概念设计方案完成，2015年5月，设计方案通过广元市城乡规划委员会审批，为原告提供的安置还房就在改建地段内，原告可在设计平面图上选择具体位置和与被征收房屋面积大小相近的房屋，利州区政府用于产权调换的安置房的地点和面积确定，故请求驳回原告的诉讼请求。
被告广元市政府辩称，利州区政府为棚户区改造而征收，符合公共利益需要；房屋评估机构选择符合法律规定，原告自行放弃选择评估机构并不妨碍征收人按法定程序作出评估，25号补偿决定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，程序合法，广元市政府全面审查后依法作出维持决定符合法律规定；复议中由于征收人与被征收人先行协商调解处理才致使复议超期，但协商调解期限不应计入复议期限，请求驳回原告诉讼请求。
被告利州区政府及被告广元市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
（一）证据：第一组：1、利州区政府关于宝轮云峰棚户区改造项目二期（宝兴路）国有土地上房屋征收决定的公告；2、红线图；第二组：二期规划方案图；第三组：1、（8月12日）关于选择房地产价格评估机构及测绘公司的通知及签收回执单；2、（8月17日）关于对营业房面积的测绘、室内装饰装修以及房屋价值的评估进行最后一次复核的通知及签收回执单；3、（9月1日）关于朱福兴被征收房屋测绘及评估结果的通知及签收回执单；4、（9月15日）关于选定四川寅洋房地产评估公司对房屋进行再次综合评估的通知及签收送达回执；5、(9月30日)关于朱福兴被征收房屋测绘及评估结果的通知及签收回执单；6、四川省广元市房屋面积测绘报告；7、房地产及地上附着物估价报告；8、关于给朱福兴送达资料人员的身份说明；第四组：房屋征收资金情况说明；
（二）法律依据：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
被告广元市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据：1、行政复议申请书；2、行政复议答复书；3、案件审批表；4、提出答辩通知书；5、调解通知书；6、利州区政府作出的函；7、送达回证。
经庭审质证，原告认为利州区政府第一组第1份证据只能证明有公告，不能证实何时何地进行了公告且征收决定程序及征收决定中的安置方案不合法；对第一组第2份证据认为红线图出具时间为2014年2月19日，有效期截止2014年8月19日，而利州区政府作出征收决定为2014年10月13日；对第二组证据合法性有异议，认为项目规划方案备案时间是2015年5月，征收决定在2014年；对第三组中的第1至5份证据认为送达主体不合法、程序不合法；对第6份证据认为无证据证明测绘机构的选定程序合法并依法进行了送达；对第7份证据认为评估机构的选定、评估委托、评估方法均违法，且评估报告仅有评估师盖章无评估师签字；对第8份证据认为送达人员身份及职务无法证实；对第四组证据认为资金情况说明并非金融机构出具，资金金额也不足以补偿三原告房屋价值。
原告对广元市政府所出示证据的真实性无异议，但认为主持调解不是超期作出复议决定的理由，也无证据证明通知了原告参与调解。
利州区政府对原告证据7真实性有异议，对其余证据真实性无异议但认为本案无关。
广元市政府质证意见与利州区政府相同。
本院对上述证据认证如下：利州区政府提供的第三组证据中第1、3、4份签收回执单未注明受送达人且无送达人签字，第2、第5份签收回执单未注明受送达人，签收人载明“付小红”但未注明受送达人与签收人关系，第7份证据仅有评估师盖章无评估师签字、第8份证据无其它证据相印证，第四组证据非金融机构出具，对上述证据的证明力不予认定。利州区政府提供的其他证据符合证据真实性、合法性、关联性要求，予以采信。
原告朱福兴提交的第1、第2、第7份证据具备真实性、合法性、关联性，予以采信；其余证据与本案不具有关联性不予采信。
被告广元市政府提交的证据具备真实性、合法性、关联性，予以采信。
经审理查明，2014年4月25日，利州区政府作出《关于对宝轮云峰棚户区改造项目二期（宝兴路）国有土地上房屋征收决定的公告》，该公告的主要内容为，利州区政府于2014年4月25日作出第3号《征收决定》，决定对利州区宝轮镇云峰棚户区改造项目二期（宝兴路）国有土地上的房屋进行征收，四至界限以规划部门公布的红线图为准。征收人为利州区政府，征收实施单位为利州区政府房屋征收中心、利州区宝轮镇人民政府，征收时间为2014年4月25日起，签约期为4个月，从2014年4月25日起至2014年8月25日止，附件为《宝轮云峰棚户区改造项目二期（宝兴路）房屋征收补偿安置方案》。原告朱福兴的房屋位于征收范围内。2014年8月12日，广元市利州区宝轮镇棚户区改造领导小组作出关于选择房地产价格评估机构及测绘公司的通知，载明请朱福兴于2014年8月15日前选择一家房地产价格评估机构和一家测绘公司，逾期视为放弃权利，利州区房屋征收中心将以被拆迁户代表选定的房地产价格评估机构及测绘公司的评估结果为准；2014年8月17日，广元市利州区宝轮镇棚户区改造领导小组作出关于对营业房面积的测绘、室内装饰装修以及房屋价值的评估进行最后一次复核的通知，载明由于朱福兴自愿放弃选择评估和测绘机构，房屋征收中心以宝兴路被拆迁居民代表选定的评估机构和测绘公司于2014年8月20日上午最后一次对朱福兴房屋面积的测绘、室内装饰以及房屋价值的评估进行复核，请朱福兴配合，如不到场，视为确认上次测绘和评估结果；2014后9月1日，广元市利州区宝轮镇棚户区改造领导小组作出关于朱福兴被征收房屋测绘及评估结果的通知，载明现由拆迁户代表选定的评估公司对朱福兴被征收房屋价值进行评估，并将送达评估结果，如有异议可向评估公司提出复核；2014年9月15日，广元市利州区宝轮镇棚户区改造领导小组作出关于选定四川寅洋房地产评估公司对房屋进行再次综合评估的通知，该通知载明由于朱福兴对2014年8月20日房屋评估报告有异议，房屋征收中心于2014年9月9日组织被拆迁户代表再次选定四川寅洋房地产评估事务所有限公司对朱福兴营业房室内装饰装修以及房屋价值进行了复核，随后将告知结果。上述通知签收回执单均未注明受送达人，其中8月17日通知的签收回执单“签收人”一栏签有“付小红”名字，其余通知“签收人”一栏均注明为“拒签”，“见证人”一栏签有“白含祥、王本和、王仕伦、杨冰”等人的名字。2014年8月25日，四川致远测绘有限公司作出（川致远测【2014-08-11】）号房屋面积测绘报告，报告载明朱福兴位于广元市利州区宝轮镇宝兴路的房屋建筑面积为82.76平方米；2014年9月28日，四川寅洋房地产评估事务所有限公司作出川寅洋房估（2014）字第076号房地产及地上附着物估价报告，载明受广元市利州区宝轮镇棚户区改造领导小组办公室委托对朱福兴被征收房屋及其他地上附着物进行估价，其公开市场价值为人民币1015051.00元，该报告上盖有注册会计师何博、杨大军的印章但无二人签名。2014年9月30日，广元市利州区宝轮镇棚户区改造领导小组作出关于朱福兴被征收房屋测绘及评估结果的通知，通知的附件为“评估表册”，该通知的签收回执单未注明受送达人，“签收人”签有“付小红”名字。2014年10月13日，利州区政府作出25号补偿决定，决定对朱福兴名下房屋，房产证号为广房权证中C字第10**号，土地使用证号为广中区国用（2005）0146的营业房实施征收，按照《宝轮云峰棚户区改造项目二期（宝兴路）国有土地上房屋征收补偿安置方案》为朱福兴提供产权调换同时提供货币补偿安置供选择，若选择货币安置补偿，对朱福兴补偿金额为1100723.00元；选择房屋产权调换安置补偿，按1：1还房比例，还建面积为82.76平方米（具体位置：根据原地段就近还房和先签、先搬先选房的还房原则以选房确认书为准，增减面积按棚户区改造政策执行），另补偿临时安置过渡费、经营损失费、房屋装修及附属物补偿费、搬迁费合计人民币224708.80元。朱福兴对该征收补偿决定不服，于2014年10月19日向广元市政府申请行政复议，广元市政府于2015年11月19日审批立案，于2015年5月18日作出广府复字(2014)28号行政复议决定，维持了利州区政府25号补偿决定。
本院认为，本案的争议焦点为利州区政府作出房屋征收补偿决定是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定，随机选定等方式确定”，本案中，利州区政府根据四川寅洋房地产评估事务所有限公司的评估报告作出25号征收补偿决定，但利州区政府并未提交证据证实该评估机构的选定已经过了被征收人协商程序，利州区政府在其相关通知中载明房屋评估公司系“被拆迁户代表选定”但其也未提供证据证实被征收人推选或委托了拆迁户代表选择评估机构，因此，利州区政府关于本案评估机构的选定不符合法定程序。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条的规定，房屋分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，不得以印章代替签字，分户评估报告应当在征收范围内向被征收人公示，并在公示期满后送达被征收人。本案中，四川寅洋房地产评估事务所有限公司作出的川寅洋房估（2014）字第076号房地产及地上附着物估价报告仅有评估师的签章而无签字，且评估报告载明委托人为“广元市利州区宝轮镇棚户区改造领导小组办公室”，但本案中征收实施单位为利州区政府房屋征收中心和利州区宝轮镇人民政府，利州区政府未举证证明“广元市利州区宝轮镇棚户区改造领导小组办公室”有职权作出委托评估的合法依据，因此该评估的委托及评估报告的形式要件不符合法律规定，该报告不能作为有效报告使用；另该评估报告也未在征收范围内公示，评估报告的签收回执未注明受送达人，“签收人”一栏注明为“付小红”但又未注明“付小红”与受送达人的关系，也无送达人的签字，不能据此证实该报告已向朱福兴送达，因此，利州区政府对川寅洋房估（2014）字第076号房地产及地上附着物估价报告的送达不符合法定程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，征收补偿决定应该由房屋征收部门报请市、县人民政府依依法作出，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，利州区政府也未出示证据证实25号补偿决定的作出已履行了报请程序并依法在征收范围内予以了公告。因此，利州区政府作出25号补偿决定证据不足、程序违法。
根据《行政复议法》第十七条、第三十一条的规定，对符合立案条件的行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到行政复议申请之日即为受理，行政复议机关应当在受理申请之日起六十日类作出行政复议决定，情况复杂的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长并告知当事人，但最长不得超过30日。本案中，原告朱福兴于2014年10月19日向广元市政府提出复议申请，广元市政府于2014年11月19日审批立案，2015年5月18日作出广府复字(2014)28号行政复议决定，超过法定复议期限。广元市政府主张因案件调解导致复议超期，但其未履行延长复议期限的审批手续，因此，其超期作出行政复议决定属于轻微程序违法。
综上，利州区政府作出25号补偿决定证据不足，程序违法，依法应予以撤销；广元市政府维持利州区政府25号补偿决定证据不足，程序违法，也应一并撤销；原告的主张符合法律规定，依法予以支持，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释第十条第一款之规定，判决如下：
撤销广元市利州区人民政府于2014年10月13日作出的广利府征补决字（2014）25号房屋征收补偿决定及广元市人民政府于2015年5月18日作出的广府复字(2014)28行政复议决定。
案件受理费50元，由广元市利州区人民政府、广元市人民政府各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 赵冬梅
代理审判员 李 华
人民陪审员 吴显月
二〇一五年十月十五日
书 记 员 哈 慧