中华人民共和国最高人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）民申字第256号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：商丘新奥燃气有限公司。
委托代理人：胡中悌，该公司总经理。
委托代理人：邹义，北京市君泰律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：商丘昆仑燃气有限公司。
委托代理人：王福聚，河南福聚律师事务所律师。
委托代理人：石建国，北京大成（济南）律师事务所律师。
再审申请人商丘新奥燃气有限公司（以下简称新奥公司）为与被申请人商丘昆仑燃气有限公司（以下简称昆仑公司）侵权纠纷一案，不服河南省高级人民法院（2014）豫法民一终字第186号民事裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理完毕。
2014年4月21日，新奥公司向河南省商丘市中级人民法院提起诉讼，主张其于2007年12月27日与经商丘市政府授权的商丘市市政公用事业管理局签订了《城市管道燃气特许经营协议》，约定由新奥公司独家经营商丘市城市规划区域内的管道燃气业务，该协议第3.3条约定：本协议之特许经营权行使地域范围为商丘市城市规划区域内。自2012年11月起，昆仑公司在商丘市睢阳产业集聚区内持续铺设燃气管道，该行为侵犯了新奥公司的特许经营权，给新奥公司造成损失565万元，并对新奥公司的可持续发展造成损害。故请求法院判令：1、昆仑公司立即停止在商丘市城市规划区域内铺设管道、销售管道燃气等一切侵犯新奥公司管道燃气特许经营权地位的行为；2、昆仑公司自行拆除或依法强制拆除在商丘市城市规划区域内铺设的燃气管道、工业、商业、民用等相关管道燃气设施；3、昆仑公司赔偿因侵犯新奥公司特许经营权给新奥公司造成的损失565万元；4、诉讼费用由昆仑公司承担。
昆仑公司辩称：1、案涉《城市管道燃气特许经营协议》未通过招投标、评审和公示，违反了强制性法律规定应为无效。2、《商丘城市总体规划（1993-2010）》确定的城市规划建设用地范围为56平方公里。昆仑公司施工的范围均在该56平方公里以外，不存在对新奥公司的侵权。3、新奥公司计算损失的依据不成立，昆仑公司是否取得燃气特许经营证与新奥公司损失之间无法律上的因果关系。4、案涉《城市燃气管道特许经营协议》附件三为特许经营区域范围图示，新奥公司不提交该份证据，依法应对其产生不利的法律后果。
河南省商丘市中级人民法院于2014年7月5日作出（2014）商民一初字第96号民事裁定，认为：案涉《城市管道燃气特许经营协议》第3.3条约定，特许经营权行使地域范围为商丘市城市规划区域内。本协议附件三为特许经营区域范围图示，该附件可以直观表示新奥燃气特许经营的区域范围，故本案不属于合同解释的问题。鉴于新奥公司未提交该附件，本院根据双方当事人提交的现有证据，不能确定新奥公司特许经营的区域范围，故无法证明昆仑公司对其构成侵权。商丘市人民政府作为特许经营的批准机关，有权对其区域范围进行明确；该院对新奥公司的特许经营区域范围问题不予审理。综上，驳回商丘公司对昆仑公司的起诉。
新奥公司不服上述民事裁定，向河南省高级人民法院提出上诉。
河南省高级人民法院查明：一、2007年12月27日新奥公司与经商丘市政府授权的商丘市市政管理局（即商丘市城市管理局）签订《管道燃气经营协议》，该协议3.2条“特许经营权期限”约定：本协议之特许经营权有效期限为30年，自2004年8月28日起至2034年8月28日止；3.3条“特许经营权地域范围”约定：本协议之特许经营权行使地域范围为“商丘市城市规划区内”。该协议第十五章显示共有附件十，其中附件三为“特许经营区域范围图示”一审开庭审理时，新奥公司认可协议附件一、附件二存在，但称附件三至附件十不存在。一审法院依据昆仑公司的申请，于2014年6月10日向证人张某（原任商丘市市政管理局供水燃气热力管理科科长，现任商丘市城市管理局党组成员）、轩敬杰（原任商丘市市政管理局副局长，现任商丘市城市管理局副局长）进行调查，该两位证人证实：他们参与了上述协议的签订过程，在签订上述协议时协议所有附件都存在。
2014年6月17日，一审法院依据新奥公司的申请，通知证人庞某（系新奥公司与商丘市市政管理局签订协议的授权代表）及张某、轩敬杰到庭进行质证，上述证人均证实协议签订时存在附件三，且新奥公司对此事实当庭予以认可。但一、二审中新奥公司未提供该协议附件三。
2012年10月12月河南省弘泰燃气有限公司（以下简称弘泰公司）与睢阳区政府签订《投资建设天然气加气母站项目合同书》，该合同约定，项目投资基本情况：在睢阳区境内投资建设城市基础设施（含燃气管道）；经营品种：管道天然气（LNG、CNG）；项目地址：商丘市归德南路西侧，迎宾大道以南、富商东路以北；睢阳区政府按照“全程代办”的要求，负责提供项目核准立项、环保评价、工商登记、建设规划、文物勘察、土地使用证办理等各项相关协调服务，费用由弘泰公司承担；弘泰公司负责3亿元投资款足额到位等。后弘泰公司被昆仑公司吸收合并，合并后的公司名称仍为昆仑公司。
三、2012年2月10日，商丘市城市管理局向商丘市政府提交的《关于维护城市管道燃气特许经营权问题的调查报告》中提出：“根据市规划局提供的《商丘市（2005-2020）城市总体规划》应涵盖睢阳产业集聚区；睢阳区政府在产业集聚区建设管道燃气违反了商丘市政府与新奥公司签订的《管道燃气经营协议》”。2013年12月26日，商丘市城市管理局向商丘市政府提交的《关于处理市区城市管道燃气纠纷问题的请示》中提出：“1、由市政府指定市规划局界定商丘市政府2007年12月27日授权原商丘市市政管理局与新奥公司签订的《管道燃气经营协议》第3.3条‘特许经营地域范围’：本协议之特许经营行使地域范围为商丘市城市规划区内”中规定的城市规划区域范围；2、由市政府授权商丘新区管委会对市规划局界定的《管道燃气经营协议》中规定城市规划区范围以外、新区规划以内的区域，由新区管委会对管道天然气经营权实行公开招投标，确定管道燃气特许经营企业”。
四、2013年6月28日，商丘市城乡规划局向商丘市政府提交的《关于商丘燃气管理若干问题的情况说明》中提出：“关于特许经营范围问题，《商丘城市总体规划（1993-2010）》于1994年编制完成，1995年经河南省人民政府批准实施。界定城市规划区范围为：包括商丘市区、商丘县城以及袁庄、周庄、王坟、城北等一镇三区十一个乡的行政区域，总面积约496.51平方公里；界定城市建设用地范围为：2010年规划城市建设总用地为56平方公里。范围大致为：北至黄河路（现约在规划田园路北侧）、西至君台路、南至古城外环和北海路、东至睢阳大道。具体范围参照《商丘城市总体规划（1993-2010）》。市城市管理局提供的《管道燃气经营协议》第3.3条特许经营权地域范围为：本协议之特许权行使地域范围为商丘市城市规划区域内。根据该协议的签署日期和特许经营权的起始时间应适用于河南省人民政府1995年批复的《商丘城市总体规划（1993-2010）》版所确定的城市用地范围，……。具体范围参照《商丘城市总体规划（1993-2010）》，面积为56平方公里。
五、2014年3月24日，商丘市政府法制办公室《关于新奥燃气与昆仑能源就管道燃气特许经营范围争议的处理意见和建议》中提出：关于双方特许经营范围的界定问题，赞同商丘市城乡规划局的意见，即：新奥公司特许经营权范围为56平方公里；同时提出该协议所指“商丘市城市规划区域内”实际应指《城市规划法》所指城市规划区中的城市市区。
河南省高级人民法院于2014年9月19日作出（2014）豫法民一终字第186号民事裁定，认为：案涉特许经营协议中3.3条约定特许经营权地域范围为“商丘市城市规划区内”，该约定对于新奥公司特许经营区域范围的面积及四至界定并不明确，而作为该协议内容的重要组成部分附件三“特许经营区域范围图示”，新奥公司未能提供。由于双方当事人对于该协议授予新奥公司特许经营的区域范围产生争议，且商丘市城市管理局、商丘市城乡规划局以及商丘市政府法制办公室对协议约定新奥公司特许经营的区域范围也存在不同意见；依据当事人提交的现有证据不能明确界定新奥公司特许经营的区域范围。而关于特许经营区域范围的界定或确认问题，属于政府的行政职权范围，不属于民事案件审理的范围。因此，原审裁定驳回新奥公司的起诉并无不当。故裁定驳回上诉，维持原裁定。
新奥公司不服河南省高级人民法院二审民事裁定向本院申请再审，请求撤销一审、二审裁定，指令一审法院审理本案。主要理由为：一、根据《中华人民共和国城市规划法》、《河南省人民政府关于商丘城市总体规划的批复》（豫政文（1995）190号），（1994－2010年）规划文本所明确的商丘城市规划区域范围是：包括王坟在内的496.51平方公里土地总面积。商丘市城乡规划局、商丘市政府法制办将该市56平方公里城市规划建设用地范围等同于城市规划区域范围的意见不能成立。二、商丘市睢阳区属商丘市城市规划区域，昆仑公司在睢阳区建设燃气管道的相关行为，已侵犯新奥公司的特许经营权。三、案涉协议约定的特许经营权区域范围，应根据法律对“城市规划区域”的明确规定确定，无需该协议图示附件进一步证明。与法律规定、省政府批复不一致的图示、意见均不能成为认定商丘市城市规划区域的依据。一审、二审法院以新奥公司未能提供上述图示附件及相关政府部门关于商丘市城市规划区域意见不一致为由，驳回新奥公司起诉错误。
昆仑公司答辩主张：一、新奥公司申请再审不符合民事诉讼法规定的条件，应依法驳回其再审申请。二、新奥公司与商丘市政府公用事业局签订的《城市管道燃气特许经营协议》约定的经营区域范围应为56平方公里。三、新奥公司与商丘市市政公用事业局签订的《城市管道燃气特许经营协议》因违反法律强制性规定，应为无效。
本院认为：本案争议焦点为城市规划区域范围的确定是否属人民法院民事案件裁判范畴。新奥公司依据案涉《特许经营协议》关于其特许经营权区域范围为“商丘市城市规划区域内”的约定，主张昆仑公司在商丘市睢阳区进行的相关燃气管道建设等行为对新奥公司构成侵权。昆仑公司则认为商丘市睢阳区不属上述协议约定的商丘市城市规划区域范围。故双方就昆仑公司相关行为是否构成侵权的争议，源于对商丘市城市规划区域的不同认识。该争议的解决，不能回避商丘市城市区域范围的认定问题。而城市规划区域应由行政机关依法确定。但本案中，商丘市相关部门对该市城市规划区域范围的意见并不一致。商丘市人民政府或其他有权机关亦未就商丘市城市规划区域的范围作出明确的认定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条的规定，政府特许经营协议属行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。如前所述，在行政机关未明确本案《特许经营协议》所涉商丘市城市规划区域范围的情况下，直接认定新奥公司依该协议所享有特许经营权的区域范围，超出人民法院民事裁判的范畴。但是一审、二审裁定以新奥公司未能提供该图示故不能证明其特许经营区域范围为由驳回其起诉不当。上述裁定关于界定城市规划区域范围属政府行政职权的意见正确，在该范围未经行政机关依法确定前，驳回新奥公司基于此提起的侵权诉讼，并无不当。
综上，新奥公司的申请再审不符合法律规定的条件，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回商丘新奥燃气有限公司的再审申请。
审 判 长 杨国香
代理审判员 张 娜
代理审判员 李振华
二〇一五年十月十六日
书 记 员 柳 珊