湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）湘行终1203号上诉人（原审原告）：衡阳鸿源房地产开发有限公司。住所地：衡阳市雁峰区环城南路**号衡泽大厦。法定代表人：陈济泽，该公司总经理。委托代理人：杨和光，衡阳市衡州法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住所地：衡阳市高新技术开发区解放大道。法定代表人：周海兵，该市市长。委托代理人：刘冬生，衡阳市人民政府法制办副科长。被上诉人（原审被告）：衡阳市国土资源局。住所地：衡阳市华新开发区芙蓉路。法定代表人：廖义智，该局局长。委托代理人：蔡熙中，湖南天戈律师事务所律师。委托代理人：李游，衡阳市国土资源局法制科工作人员。原审第三人：湖南省衡阳汽车运输集团有限公司。住所地：衡阳市高新开发区解放大道。法定代表人：谢辉，该公司董事长。原审第三人：周华爱，男，1968年2月11日出生，汉族，住湖南省衡阳市。委托代理人：罗彬榕，湖南天戈律师事务所律师。上诉人衡阳鸿源房地产开发有限公司（以下简称鸿源公司）因与被上诉人衡阳市人民政府、衡阳市国土资源局，第三人湖南省衡阳汽车运输集团有限公司（以下简称衡汽集团）、周华爱土地行政颁证及行政赔偿一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。衡阳市中级人民法院经审理查明：1.2002年10月，衡阳市国联房地产有限公司城南分公司（以下简称国联公司）经衡阳市人民政府（2003）市政土用字第19号《城乡建设征（拨）用土地批准书》（以下简称衡阳市人民政府（2003）市政土用字第19号批准书）批准，拟在蒸湘区西站正街兴建商住、住宅楼，审批意见中载明：同意国联公司办理1807.6平方米土地使用权，其中出让土地1265.3平方米，拆迁安置、规划道路划拨面积542.3平方米，并按规定缴纳有关费用；该宗地拆迁安置有关事项由该公司负责；今后该宗地如需转让、出租、抵押或改变土地用途，须到国土管理部门办理有关手续。后国联公司将上述土地转让给衡阳市远大房地产有限公司（以下简称远大公司）。2010年5月26日，远大公司又将该宗土地转让鸿源公司。2010年6月4日，鸿源公司取得衡国用（2010）第221号国有土地使用证，该证载明：座落衡阳市蒸湘区西站正街1-55号，使用权面积1265.3平方米。2.2001年8月6日，衡汽集团取得衡国用（2001A）字第304229号国有土地使用证，该证载明：座落衡阳市雁峰区雁城路120号；使用权面积588.1平方米（后经实际测量为577.5平方米）。2009年12月8日，周华爱与衡汽集团签订《土地转让合同》，受让该土地，土地转让价为40万元，土地上房屋（无产权证）归周华爱所有。2010年10月15日，周华爱与衡汽集团签订〔2010〕挂字086号国有建设用地使用权委托交易成交确认书，确认周华爱取得该受让土地。2010年10月28日，周华爱取得衡国用（2010）第308号国有土地使用证，该证载明：座落衡阳市蒸湘区雁城路106号；地类（用途）为仓储用地；使用权面积为577.5平方米。3.2010年7月27日，鸿源公司与周华爱签订《衡阳市蒸湘区雁城路120号拆迁赔偿协议书》，周华爱同意在达成赔偿协议的前提下，将雁城路120号土地交由鸿源公司开发。根据衡阳市公安局蒸湘分局联合派出所出具证明，衡阳市雁峰区雁城路120号变更为衡阳市蒸湘区雁城路106号。协议签订后，周华爱按约定将房屋交给鸿源公司，鸿源公司对房屋进行了拆除，但周华爱未将国有土地使用权证交给鸿源公司，也未将土地使用权置换鸿源公司名下，故鸿源公司未履行拆迁赔偿协议。周华爱为此于2015年1月4日提起民事诉讼，衡阳市中级人民法院于2016年2月25日作出（2015）衡中法民一初字第1号民事判决。衡阳市中级人民法院认为：1.关于鸿源公司是否是本案适格的诉讼主体，其起诉是否超过了法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，鸿源公司不服衡阳市人民政府为周华爱颁发的衡国用（2010）第308号国有土地使用证提起诉讼，鸿源公司与讼争的颁证行为有利害关系，其有权提起行政诉讼。周华爱提出衡国用（2010）第221号预登记证并不能证实鸿源公司系涉案1265.3平方米宗地的权利人，该预登记证的有效期为2012年6月3日，已经失效，鸿源公司作为原告主体不适格。衡国用（2010）第221号国有土地使用证虽载明土地登记有效期至2012年6月3日止，但该证并非注明为预登记证，且该证与周华爱持有的衡国用（2010）第308号国有土地使用证系从衡汽集团处受让所得，而鸿源公司持有的衡国用（2010）第221号国有土地使用证系从远大公司处受让所得，二者不具有必然联系。因此，周华爱的抗辩理由不能成立。2010年7月27日，鸿源公司与周华爱签订拆迁赔偿协议时，周华爱尚未取得该土地使用权证，其系2010年10月28日才取得衡国用（2010）第308号国有土地使用证。周华爱取得该土地使用证后，未将该证交给鸿源公司，也未将土地使用权置换到鸿源公司名下。根据衡阳市国土资源局于2015年5月11日对鸿源公司出具的衡国土资函〔2015〕124号《关于的复函》，应当视为鸿源公司此时才知道该颁证行为。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体的行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。故鸿源公司于2016年4月5日提起行政诉讼，其起诉未超过法定期限。2.关于衡阳市国土资源局是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。本案中，为周华爱颁发衡国用（2010）第308号国有土地使用证的机关为衡阳市人民政府，并非衡阳市国土资源局。衡阳市国土资源局提出其不是本案适格被告的理由成立。3.关于衡阳市人民政府为周华爱颁发衡国用（2010）第308号国有土地使用证的行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，衡汽集团在2010年5月26日向衡阳市土地矿产交易中心提交《国有建设用地使用权交易竞买申请书》，申请将其享有的位于衡阳市雁峰区雁城路120号宗地的国有建设用地使用权公开挂牌转让。经衡阳市国土测量队测量，转让宗地实际面积为577.5平方米。2010年9月30日，衡阳市土地矿产交易中心发布转让宗地的挂牌出让公告，同年10月15日，周华爱以281300元的价格竞得该宗地，并全额支付了转让价款及相关税费。周华爱与衡汽集团申请变更登记，符合法律规定。衡阳市国土资源局作为土地行政管理部门，经审查认为申请材料符合法律法规的形式要求，依法予以登记，并报衡阳市人民政府。衡阳市人民政府向周华爱颁发衡国用（2010）第308号国有土地使用证，其行为并无不当。鸿源公司主张根据衡阳市国土资源局出具的衡国土资函〔2015〕124号《关于的复函》，周华爱受让衡汽集团577.5平方米土地，包括在衡阳市人民政府（2003）市政土用字第19号批准书中1807.6平方米的土地范围内。经查，该批准书的申请用地单位为国联公司，该审批意见栏载明：同意国联公司办理1807.6平方米土地使用手续，其中出让面积1265.3平方米，拆迁安置、规划道路划拨面积542.3平方米；该宗地拆迁安置有关事项由该公司负责。国联公司将该土地转让远大公司，远大公司再转让给鸿源公司。2010年6月4日，鸿源公司取得的衡国用（2010）第221号国有土地使用证，载明使用权面积为1265.3平方米，并非1807.6平方米。因此，鸿源公司并非取得（2003）市政土用字第19号批准书中拆迁安置、规划道路划拨面积542.3平方米土地使用权，该土地实际使用人为衡汽集团。周华爱受让该土地后，土地使用权虽发生了转移，但根据衡阳市人民政府（2003）市政土用字第19号批准书明确批示，鸿源公司应对在取得本宗土地及其地上建筑物进行拆迁赔偿。故鸿源公司认为衡阳市人民政府为周华爱的颁证与其公司取得的宗地相重叠，该颁证行为侵犯其权益的理由与客观事实不符，不予支持。4.关于衡阳市人民政府的行为是否造成鸿源公司损失，应否承担赔偿责任的问题。《最高人民法院》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任，被告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据；第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告造成损害的，或者原告的请求没有事实根据和法律依据的，人民法院应判决驳回原告的赔偿请求。本案中，因衡阳市人民政府对周华爱颁发衡国用（2010）第308号国有土地使用证不存在违法行为，不构成侵犯鸿源公司的权益。鸿源公司为支持其行政赔偿诉讼主张，提交了其与周华爱签订的《土地转让合同》、（2015）衡中法民一初字第1号民事判决书。经查，该证据系2010年7月27日鸿源公司与周华爱签订《衡阳市蒸湘区雁城路120号拆迁赔偿协议书》后，鸿源公司未予履行该赔偿协议而发生的民事争议，与颁证行为没有关联。因此，鸿源公司的行政赔偿请求没有事实和法律根据，不予支持。综上所述，鸿源公司的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院》第三十三条之规定，判决驳回鸿源公司的诉讼请求。案件受理费50元由鸿源公司负担。鸿源公司不服，向本院提起上诉称：衡阳市人民政府（2003）市政土用字第19号批准书批准国联公司办理蒸湘区西站正街1807.6平方米土地使用权，其中出让土地1265.3平方米，拆迁安置、规划道路划拨面积542.3平方米。后国联公司将上述土地转让给远大公司，远大公司又将该宗土地转让鸿源公司。这说明鸿源公司自2010年受让该宗土地时起，就获得了蒸湘区西站正街1807.6平方米土地使用权。该宗土地的红线图和衡阳市国土资源局衡国土资函〔2015〕124号《关于的复函》均证实蒸湘区西站正街1807.6平方米土地包含了衡汽集团的土地。衡阳市人民政府颁发给周华爱衡国用（2010）第308号国有土地使用权证属于违法颁证、重复发证。请求：1.撤销衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初36号行政判决，支持上诉人一审诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人衡阳市人民政府、衡阳市国土资源局共同答辩称：鸿源公司的土地使用面积是1807.6平方米，但国有土地使用证只有出让土地1265.3平方米；划拨土地542.3平方米主要是指衡汽集团的土地。根据衡阳市人民政府（2003）市政土用字第19号批准书，鸿源公司具有处理好拆迁安置义务。如果鸿源公司处理好了拆迁安置，国土资源局要收回周华爱、衡汽集团的土地使用证，再重新给鸿源公司发放该宗地的土地使用证。一审法院认定事实正确，适用法律正确。原审第三人衡汽集团述称：本案争议的衡国用（2010）第308号国有土地使用证的土地，原来权属是属于衡汽集团的。该宗地是经衡汽集团申请，被上诉人公开挂牌出让，由周华爱依法竞买获得的，且就该宗地的地上建筑物的拆迁安置达成了协议。本案上诉人、被上诉人从未与衡汽集团洽谈过该宗争议土地的任何事项。衡汽集团对于上诉人意欲获取该宗争议土地的使用权毫不知情。由于该宗地不仅权属属于衡汽集团，且拥有地上建筑物一栋，上诉人意欲获取该宗争议土地使用权，应该与衡汽集团协商。被上诉人颁发给周华爱的衡国用（2010）第308号国有土地使用证合法有效。请求依法维持一审判决。原审第三人周华爱述称：衡阳市人民政府颁发的衡国用（2010）第308号国有土地使用证合法正当，与鸿源公司的衡国用（2010）第221号土地使用证没有重叠，不存在鸿源公司所称的重复发证问题。各方当事人一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的依据。二审期间，鸿源公司提交了从衡阳市雁峰区人民法院档案室复印的三份证据：第一份证据是鸿源公司与远大公司办理土地转让时的《土地登记申请书》；第二份证据是衡阳市国土资源局在办理鸿源公司与远大公司土地转让时的《土地转让会签单》《衡阳市国土资源局国有土地使用权转让报批单》；第三份证据是远大公司的衡国用（2004）第089号《国有土地使用证》。鸿源公司提交上述证据拟证明衡阳市人民政府批准的1807.6平方米土地，其中出让土地1265.3平方米，拆迁安置、规划道路划拨面积542.3平方米，转让的面积数一直没有改变。被上诉人、第三人认为上述证据的真实性有待核实，并不能证明其目的。周华爱提交了一份湖南省高级人民法院（2016）湘民终第608号民事裁定书，拟证明不存在重复颁证问题。上诉人、被上诉人对该证据没有提出异议，上诉人陈述是因为没有能力缴纳案件受理费才被法院按自动撤诉处理的。对于上述证据，本院认为，鸿源公司提交的从衡阳市雁峰区人民法院档案室复印的三份证据和一审中提交的相关证据能相互印证，可以作为认定本案的事实依据。对于周华爱提交的湖南省高级人民法院（2016）湘民终第608号民事裁定书，与本案需要审查的行政行为无关联性，故不予认定。本院查明：1.周华爱在一审中提交了一份衡阳市人民政府（2003）市政土用字第19号批准书和1807.6平方米土地的红线图，该红线图显示衡汽集团的土地范围在该红线图之内。2.鸿源公司和周华爱在一审中提交了一份衡阳市国土资源局衡国土资函〔2015〕124号《关于的复函》，该《复函》主要内容为：“国联公司于2002年10月经市人民政府（2003）市政土用字第19号文批准，在蒸湘区西站正街兴建商住、住宅楼，批准面积为1807.6平方米土地，2003年7月28日与我局签订国有土地使用权出让合同，其中出让面积为1265.3平方米，划拨面积542.3平方米，办理了衡国用（2003）第89号国有土地使用证。当时办理登记发证时就包含了衡汽集团的588.1平方米土地，衡汽集团已于2000年4月22日登记发证，证号为衡国用第304229号。而后国联公司将1807.6平方米土地使用权转让给远大公司，并登记发证，国土证号为衡国用（2004）第**号。在2010年5月26日，远大公司又将此宗土地转让给鸿源公司，且登记发证，国土证号为衡国用（2010）第2**号。在2010年10月15日，衡汽集团委托我局交易中心将588.1平方米土地使用权挂牌交易，周华爱竞得该宗土地使用权。根据[2010]挂字086号国有建设用地使用权委托交易成交确认书，办理了衡国用（2010）第308号国有土地使用证，使用权类型为出让，土地面积577.5平方米（经实际测量），土地用途为仓储用地。”3.衡阳市国土资源局在办理鸿源公司与远大公司土地转让时的《土地转让会签单》上的“原土地面积”一栏记载为“1265.3平方米（另有542.3平方米规划绿地和道路面积）”。《衡阳市国土资源局国有土地使用权转让报批单》上“转让面积”一栏记载为“1265.3平方米”，“承办单位意见”一栏记载有“该宗地属出让土地（另有542.3平方米规划绿地和道路面积），土地前期开发投入约840万元。现使用单位远大公司申请拟将此宗1265.3平方米出让土地使用权转让给鸿源公司。经相关科室会签初审，建议按规定收取各项税费后，办理土地转让手续”的内容。4.鸿源公司、衡阳市人民政府、衡阳市国土资源局、衡汽集团、周华爱对于以下事实是均予以认可的：（1）国联公司于2002年10月经衡阳市人民政府（2003）市政土用字第19号批准书取得的1807.6平方米土地包含了衡汽集团的577.5平方米土地。（2）国联公司负有对1807.6平方米土地上的原土地使用权人包括衡汽集团的577.5平方米土地进行拆迁安置补偿的义务。（3）衡汽集团拥有的衡国用（2001A）字第304229号国有土地使用证上的使用权类型为出让。（4）2010年7月27日，鸿源公司与周华爱签订《衡阳市蒸湘区雁城路120号拆迁赔偿协议书》。一审法院查明的其他基本事实，本院予以确认。本院认为：衡阳市人民政府给周华爱颁发衡国用（2010）第308号国有土地使用证这一行政行为违反了法定程序。1.鸿源公司、远大公司与国联公司对于涉案该宗国有土地的面积数是一脉相承的。本案中，衡阳市人民政府（2003）市政土用字第19号批准书批准国联公司办理土地使用权的面积为1807.6平方米，明确了其中出让土地面积1265.3平方米，拆迁安置、规划道路划拨面积542.3平方米。国联公司将上述土地转让给远大公司，远大公司将该宗土地转让鸿源公司。远大公司与鸿源公司办理土地转让时的《土地登记申请书》上对于转让的面积记载为1265.3平方米（另有542.3平方米规划绿地、道路）。衡阳市国土资源局在办理远大公司与鸿源公司土地转让时的《土地转让会签单》上的“原土地面积”一栏记载为“1265.3平方米（另有542.3平方米规划绿地和道路面积）”。《衡阳市国土资源局国有土地使用权转让报批单》上“承办单位意见”一栏记载有“该宗地属出让土地（另有542.3平方米规划绿地和道路面积）”的内容。衡阳市国土资源局衡国土资函〔2015〕124号《关于的复函》亦证明了上述内容。这一系列证据可以证明鸿源公司享有的办理土地使用权的面积为1807.6平方米，其中包括1265.3平方米的出让土地和542.3平方米的规划绿地和道路划拨土地。2.本案中没有证据能证实542.3平方米的划拨土地是衡汽集团曾拥有的衡国用（2001A）字第304229号国有土地使用证所记载的土地。无论是衡阳市人民政府（2003）市政土用字第19号批准书及其红线图，还是办理土地转让时的《土地登记申请书》《土地转让会签单》《衡阳市国土资源局国有土地使用权转让报批单》以及衡国土资函〔2015〕124号《关于的复函》，都注明了542.3平方米的土地为“划拨”和“拆迁安置、规划道路”“规划绿地和道路”等内容。衡汽集团曾拥有的衡国用（2001A）字第304229号国有土地使用证所记载的土地使用权类型为“出让”，其使用权面积经实际测量为577.5平方米，不仅土地使用权类型不一样，而且土地面积数也不相同。被上诉人在庭审中辩称“542.3平方米的土地主要是指衡汽集团的”，这一辩称并没有提交任何证据予以证明。一审判决认为“鸿源公司并非取得（2003）市政土用字第19号批准书中拆迁安置、规划道路划拨面积542.3平方米土地使用权，该土地实际使用人为衡汽集团”属于认定事实错误。3.鸿源公司应该就衡汽集团曾拥有的该宗国有土地履行拆迁补偿安置义务。本案因旧城改造项目而发生的颁证等系列行为发生在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行之前，因此应该适用该《条例》施行之前的法律法规。根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第十三条的规定，拆迁人应当对被拆迁人给予补偿、安置，应当与被拆迁人就补偿方式和补偿金额等事项订立拆迁补偿安置协议。衡阳市人民政府（2003）市政土用字第19号批准书也规定了“该宗地拆迁安置有关事项由该公司负责”。国联公司、远大公司尚未与衡汽集团就衡国用（2001A）字第304229号国有土地订立拆迁补偿安置协议，因此鸿源公司应该就该宗国有土地履行拆迁补偿安置义务。4.衡阳市人民政府向周华爱颁发衡国用（2010）第308号国有土地使用证的行政行为程序违法。行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求，无论是国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，还是《湖南省行政程序规定》，都对正当程序作出了详细的规定，均严格要求行政机关遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；与行政行为的结果有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织，是利害关系人，行政机关应当通知其参与行政程序。本案中，衡阳市人民政府已经做出了（2003）市政土用字第19号批准书，同意国联公司办理1807.6平方米土地使用权，且1807.6平方米国有土地包含了衡汽集团的577.5平方米土地。因此，衡阳市人民政府为周华爱颁发衡国用（2010）第308号国有土地使用证前，应当向鸿源公司履行告知和告知申请听证的程序，以保障鸿源公司所享有的知情权、参与权。同时，颁发国有土地使用证涉及申请人、利害关系人的重大财产权益，属于一种行政许可行为。根据《行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”该法第四十七条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”本案中，被上诉人受理周华爱的土地登记申请后，未依法将有关权利义务告知鸿源公司，并听取鸿源公司陈述、申辩，侵犯了鸿源公司的知情权、陈述权和申辩权，违反了正当程序的要求，依法应当撤销。但由于鸿源公司对衡汽集团的房屋进行了拆除和部分开发，鸿源公司与周华爱在2010年7月27日签订了《拆迁赔偿协议书》，如果该行政行为撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项的规定，确认衡阳市人民政府给周华爱颁发衡国用（2010）第308号国有土地使用证的行政行为程序违法，但不撤销该行政行为。鸿源公司一审提出诉讼请求，“要求被告依法赔偿因其错误颁证行政行为给原告造成的各项损失4016050元”。虽然鸿源公司提交了其与周华爱签订的《土地转让合同》、（2015）衡中法民一初字第1号民事判决书。但该证据系2010年7月27日鸿源公司与周华爱签订《衡阳市蒸湘区雁城路120号拆迁赔偿协议书》后，双方因在履行该拆迁赔偿协议过程中发生的民事争议，不能直接证明因衡阳市人民政府错误颁发衡国用（2010）第308号国有土地使用证而给鸿源公司造成的直接经济损失，故鸿源公司应承担举证不能的法律责任。鸿源公司可以收集证据后另行主张权利。综上，衡阳市人民政府给周华爱颁发衡国用（2010）第308号国有土地使用证的行政行为程序违法。上诉人的上诉理由部分成立。一审判决认定部分事实不清，适用法律错误，处理结果不当，依法应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十条第（三）项，第七十四条第一款第（一）项，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决如下：一、撤销衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初36号行政判决；二、确认衡阳市人民政府给周华爱颁发衡国用（2010）第308号国有土地使用证的行政行为程序违法；三、驳回衡阳鸿源房地产开发有限公司要求衡阳市人民政府、衡阳市国土资源局赔偿因其错误颁证行政行为给衡阳鸿源房地产开发有限公司造成的各项损失4016050元的诉讼请求。一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人衡阳市人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  唐 艳审 判 员  张 平审 判 员  何建湘二〇一七年十一月十三日代理书记员  汪媛媛