湖南省永州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）永中法行终字第187号
上诉人（原审原告）冯铁牛。
委托代理人周毅，湖南君义律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）祁阳县公安局。
法定代表人陈志标，该局局长。
委托代理人ＸＸ生，系祁阳县公安局法制办教导员。
委托代理人王江波，系祁阳县公安局国保大队副队长。
被上诉人（原审被告）永州市公安局。
法定代表人刘新良，该局局长。
委托代理人林后辉，系永州市公安局法制支队民警。
上诉人冯铁牛因诉被上诉人祁阳县公安局、永州市公安局治安行政处罚、行政复议一案，不服祁阳县人民法院于二○一五年九月一日作出的（2015）祁行初字第60号行政判决，于2015年9月14日向祁阳县人民法院提交上诉状，本院于2015年11月2日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员陈姬担任审判长，与审判员周文静、王焕江组成合议庭，代理书记员陈恒首担任法庭记录，于2015年11月26日在本院第十二审判庭公开开庭审理了本案。除被上诉人祁阳县公安局、永州市公安局的法定代表人因事未到庭外，上诉人冯铁牛及其委托代理人周毅，被上诉人祁阳县公安局的委托代理人ＸＸ生、王江波，被上诉人永州市公安局的委托代理人林后辉，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2015年3月11日上午，原告冯铁牛以村级财务等问题为由，于全国“两会”期间在北京周边地区非正常上访，扰乱了首都北京的公共场所秩序。被告祁阳县公安局于2015年3月13日作出祁公（国）决字（2015）第0884号公安行政处罚决定（以下简称《0884号处罚决定》），依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对原告冯铁牛行政拘留五日。原告冯铁牛不服，向被告永州市公安局申请复议，永州市公安局于2015年4月29日作出永公复决字（2015）第29号行政复议决定（以下简称《29号复议决定》），维持了《0884号处罚决定》。
原判认为：被告祁阳县公安局作出的《0884号处罚决定》，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序；被告永州市公安局作出的《29号复议决定》合法。原告冯铁牛请求撤销《0884号处罚决定》和《29号复议决定》的理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告冯铁牛的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯铁牛负担。
宣判后，原审原告冯铁牛不服，上诉至本院，其主要上诉理由是：《0884号处罚决定》明显缺乏事实依据和法律依据。1、上诉人的行为并不违法，上诉人因村组财务问题，向上级部门逐级反映符合《信访条例》的规定，并非非正常上访。2、祁阳县公安局据以处罚上诉人的证据明显不合法，也不能证实上诉人扰乱了公共秩序。3、上诉人在火车上就被驻京工作人员拦截直接下车并乘车返回祁阳，上诉人在火车站没有任何扰乱秩序的行为。请二审法院依法改判。
被上诉人祁阳县公安局答辩称：1、冯铁牛扰乱公共场所秩序，事实清楚，证据确实充分。2015年3月11日上午，冯铁牛因村级财务问题，为制造影响，实现个人诉求，在全国“两会”期间在北京周边地区非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序。2、祁阳县公安局依法进行了受案、传唤、调查取证、告知、裁决、宣布、送达等程序，并充分听取了当事人的陈述和申辩，该案查处符合法定程序。3、冯铁牛的行为属于信访活动中扰乱公共场所秩序的行为，违反了《信访条例》的相关规定，祁阳县公安局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚合法适当。请求二审法院予以维持。
被上诉人永州市公安局辩称，冯铁牛在全国“两会”期间，在北京地区上访扰乱了该地区的公共场所秩序。该案事实清楚，证据充分，定性准确，程序合法，请二审法院驳回上诉，维持原判。
经审理查明：上诉人冯铁牛以“反映村级财务问题”为由，于2015年3月11日在全国“两会”期间，越级到北京周边地区进行非正常上访，被祁阳县黄泥塘镇政府干部邓湘亲、陈卫斌和祁阳驻京维稳接劝返工作组几名同志找到并带离，随后对冯铁牛做了大量规劝工作。2015年3月11日晚上11时，邓湘亲、陈卫斌将冯铁牛送回祁阳。被上诉人祁阳县公安局认为冯铁牛的行为扰乱了公共场所秩序，于2015年3月13日依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定作出《0884号处罚决定》，决定对冯铁牛行政拘留五日。上诉人冯铁牛不服，申请行政复议，被上诉人永州市公安局依法受理并经书面审查，认为《0884号处罚决定》事实清楚，证据充分，程序合法，于2015年4月29日作出《29号复议决定》，决定维持了《0884号处罚决定》。冯铁牛仍不服，诉至法院，请求撤销原判，依法改判撤销《0884号处罚决定》和《29号复议决定》，依法赔偿经济损失3003.45元。
认定上述事实的证据有：1、受案登记表及回执；2、冯铁牛的询问笔录；3、《关于冯铁牛扰乱公共场所秩序的综合材料》；4、永州市驻京信访维稳劝返办公室《进京非访、涉访违法行为处理建议函》；5、永州市驻京信访维稳劝返办公室《关于冯铁牛非正常上访的情况说明》；6、行政处罚审批表及行政处罚告知笔录；7、行政拘留家属通知书及回执；8、行政复议申请受理案件通知书、答复通知书、送达回执等，足以认定。
本院认为：本案的争议焦点是祁阳县公安局作出的《0884号处罚决定》、永州市公安局作出的《29号复议决定》是否合法。现具体分析如下：
一、根据《信访条例》第二条、第十六条、第十八条、第二十条规定，公民、法人或者其他组织有权采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。信访人采取走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或上一级机关提出，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。信访人不到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序，扰乱社会公共秩序和信访秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公共安全等行为均属非正常上访。冯铁牛反映村级财务问题，应按逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织所指定的接待场所提出诉求或寻求正当的法律途径。冯铁牛并未提供证据证实其按《信访条例》依法逐级到有权处理信访事项的机关或组织反映信访事项。冯铁牛采取走访形式，为制造影响，实现个人诉求，在全国“两会”（重大会议）期间，到北京周边地区非正常上访，扰乱了该地区的公共场所秩序和信访秩序。
二、被上诉人祁阳县公安局在法定职权范围内作出的《0884号处罚决定》，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，处罚适当。2015年3月11日，冯铁牛在全国“两会”期间越级到北京周边地区非正常上访，扰乱该地区的公共场所秩序，经祁阳县黄泥塘镇政府、祁阳驻京维稳接劝返工作组做大量规劝工作，并派专人将冯铁牛送回祁阳。本案事实有受案登记表及回执、冯铁牛的询问笔录、《关于冯铁牛扰乱公共场所秩序的综合材料》、永州市驻京信访维稳劝返办公室《进京非访、涉访违法行为处理建议函》及《关于冯铁牛非正常上访的情况说明》、行政处罚审批表及行政处罚告知笔录、行政拘留家属通知书及回执等系列证据证实，足以认定冯铁牛非正常上访的行为违法，扰乱了公共场所秩序，应予处罚。上诉人提出“《0884号处罚决定》无事实、法律依据以及逐级信访没有违法、没有扰乱公共秩序的非正常上访行为”的上诉理由，与查明的客观事实不符，本院不予采信。被上诉人祁阳县公安局依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项作出的《0884号处罚决定》合法适当。永州市公安局作出《29号复议决定》，决定维持《0884号处罚决定》正确。
综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决驳回冯铁牛的诉讼请求正确。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人冯铁牛承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈 姬
审 判 员 周文静
审 判 员 王焕江
二〇一五年十二月二十九日
代理书记员 陈恒首
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。