四川省凉山彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川34行终18号
上诉人（原审第三人）刘兴雁(系西昌市海岸咖啡西餐厅业主)，女，汉族，1977年7月出生，住四川省西昌市。
委托代理人代金，四川谦亨律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审原告）李亚琼，女，汉族，1963年12月出生，住四川省西昌市。
委托代理人陈杰，四川月城律师事务所律师。代理权限为特别授权。
委托代理人张书书，四川月城律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）西昌市安全生产监督管理局。住所地：西昌市胜利南路西眼井北巷7号。
法定代表人朱康，该局局长。
委托代理人蒋明，系西昌市安全生产监督管理局工作人员。代理权限为一般代理。
委托代理人徐卫东，四川月都律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人刘兴雁因安全生产行政处罚一案，不服西昌市人民法院（2015）西昌行初字第27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘兴雁的委托代理人代金，被上诉人西昌市安全生产监督管理局的委托代理人蒋明、徐卫东，被上诉人李亚琼的委托代理人陈杰到庭参加诉讼。上诉人刘兴雁、被上诉人李亚琼及其委托代理人张书书未到庭参加诉讼。西昌市安监局的法定代表人朱康因陪同省安委会督导组检查工作未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，原审原告李亚琼购买了四川世达实业有限责任公司的商品房，于2011年4月取得了位于西昌市风情园路民族风情园东侧-
海河北侧新城锦绣8幢1层3号房屋和民族风情园东侧-海河北侧新城锦绣8幢2层2号房屋。房屋规划用途：营业。
2013年6月21日，原审原告李亚琼与原审第三人刘兴雁签订了《商铺租赁合同》，合同约定：刘兴雁租用李亚琼位于海河路风情园东侧-
海河北侧新城锦绣商铺，建筑面积788平方米，用于经营咖啡厅。租用期限：2013年6月21日至2023年6月20日。刘兴雁一次性补偿李亚琼装修费用608000.00元。刘兴雁租用房屋后，开办了西昌市海岸咖啡西餐厅。
2015年4月30日，刘兴雁经营的西餐厅二楼外墙装饰石材脱落、部分石材松动，刘兴雁手机发送微信将情况告知了李亚琼，2015年5月，李亚琼也派人进行了维修。
2015年5月19日10时许，西昌市安监局执法大队接到电话举报西昌市海岸咖啡西餐厅外墙砖脱落威胁行人安全，并制作了西昌市安监执法大队投诉举报登记表（西）安监投诉举报（2015）1号。2015年5月20日13时20分至14时30分，该局执法大队蒋明、唐雷两名检查员到西昌市海岸咖啡西餐厅进行现场检查，检查人员现场制作了《现场检查记录》，其上载明检查情况：1、二楼外墙装饰石材脱落，部份石材发生松动，于2015年5月19日发生石材脱落现象。2、气瓶（液化气）未单独隔离，部分线路铺设不规范。3、消防设施不足。西昌市海岸咖啡西餐厅经营者刘兴雁在《现场检查记录》签名予以确认，同时检查员对经营者刘兴雁已拍摄好的石材脱落现场照片进行了核实，作为检查资料收集备案。后西昌市安监局的检查员向西昌市海岸咖啡西餐厅送达（西）安监管责改[2015]004号《责令限期整改指令书》，要求该经营场所于2015年6月19日整改完毕。同日，刘兴雁将咖啡厅外墙装饰石材有松动和脱落现象及西昌市安监局要求予以整改的情况告知李亚琼，李亚琼立即通知装修工人对有松动的石材予以加固和维修。
2015年5月23日，出租方李亚琼（甲方）、承租方刘兴雁（乙方）、装修方赵二虎（丙方），签订了补充协议：甲方于2013年6月21日将位于海河路新城锦绣海岸咖啡租赁给乙方，该房屋于2015年4月30日、5月20日、5月22日出现外墙石材脱落情况，存在安全隐患。现经甲、乙、丙三方共同协商，由甲方委托丙方负责维护外墙，费用由甲方承担。在未维修完成期间，如再次出现外墙石材脱落造成一切后果由甲方、丙方共同承担一切责任；在此期间由于该安全隐患遇相关部门检查及整改由甲方和丙方协调；在修复完以后的租赁期间内，外墙石材装修由甲方承担维护，如维护不当造成一切后果由甲方、丙方承担责任。注：当出现以上情况乙方找直接责任人甲方负责，甲方找责任人丙方负担。
2015年6月26日，甲方李亚琼、乙方刘兴雁签订补充协议，协议如下：原合同约定房租每年给付人民币伍拾万元整，现因市场不景气，双方商定2015年6月30日至2016年7月1日房租按每年人民币叁拾陆万元整收取。
2015年9月7日上午10时许，西昌市安监局执法大队蒋明、伍松到西昌市海岸咖啡西餐馆进行现场检查，经现场检查，发现该餐馆二楼外墙装饰发生脱落，认为隐患未完全排除。西昌市安监局检查人员制作了《现场检查记录》，并向经营者刘兴雁宣读了《现场检查记录》，经营者刘兴雁签名予以确认。检查人员对经营者刘兴雁已拍摄的石材脱落现场照片进行了核实，作为检查资料收集备案。同日西昌市安监局向经营者刘兴雁送达了（西）安监管复查[2015]3号《整改复查意见》。
2015年9月，第三人西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者刘兴雁以李亚琼不能提供合格经营场所及整改期间影响西餐厅正常经营，后又被责令停业整顿为由，向凉山仲裁委员会申请仲裁，要求解除与李亚琼签订房屋租赁合同，并赔偿经济损失壹佰多万元。该仲裁案正在仲裁审理中。
另查明，西昌市安监局蒋明的安全生产监管执法证有效期2012年12月1日至2015年11月30日。西昌市安监局唐雷的安全生产监管执法证有效期2012年1月1日至2014年12月31日。唐雷、伍松的安全生产监管执法证已到期，西昌市法制办出具证明正在换证办理。
一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者刘兴雁是行政行为的相对人，原审原告李亚琼虽不是行政行为的直接受领者，即行政行为的相对人，但其是行政行为的相关人。李亚琼是西昌市海岸咖啡西餐厅的房东，2015年5月23日，李亚琼与咖啡厅经营者刘兴雁签订的补充协议，明确约定李亚琼是外墙砖脱落整改的实施者，与整改行为有利害关系。现西昌市海岸咖啡西餐厅的经营者是以李亚琼不能提供合格经营场所而遭受西昌市安监局限期整改强制措施影响西餐厅经营及停业整顿为由，申请凉山仲裁委员会仲裁解除双方签订的房屋租赁合同并赔偿损失。李亚琼的合法利益在客观上受到了行政行为的影响，西昌市安监局作出《整改复查意见书》的行政行为必然会对原审原告李亚琼的权利产生实际影响。故原审原告李亚琼与原审被告的行政行为有利害关系，具备提起行政诉讼的原告主体资格。
根据《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条的规定，西昌市安监局对西昌市行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，具有对辖区内生产经营单位的安全生产工作进行监督检查并依法处理的职权。本案中，原审被告西昌市安监局《整改复查意见》中明确要求生产经营者立即停业整顿。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第四项之规定，责令停产、停业属于行政处罚的种类。直接剥夺了生产经营者进行生产经营活动的权利，使其无法正常营业，应当视为行政处罚。原审被告认为只是责令经营者刘兴雁暂时停业整改隐患的现场处理措施，其主张不能成立。
我国法律规定行政机关应当依法行使职权。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”。本案中，原审被告西昌市安监局于2015年9月7日再次到西昌市海岸咖啡西餐厅检查，现场制作了检查记录，在检查记录中虽载明了检查情况，收集了经营者提供的外墙照片作为证据，但检查记录没有核实外墙砖脱落、松动的位置和面积，检查记录不完整、客观。同时在作出行政处罚决定前没有告知被处罚人咖啡厅经营者享有陈述、申辩的权利，没有告知被处罚人有要求听证的权利，也没有履行相关的内部审核程序。原审被告西昌市安监局的行政处罚程序违法。
综上，原审被告西昌市安监局作出要求经营者停业整顿的行政处罚，认定的事实证据不充分，法律依据不充分，程序违法，应予撤销。为维护当事人的合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：撤销原审被告西昌市安全生产监督管理局于2015年9月7日作出的《整改复查意见》；一审案件受理费50.00元,由西昌市安全生产监督管理局负担。
原审第三人刘兴雁不服一审判决，向本院提起上诉。请求撤销（2015）西昌行初字第27号行政判决。其理由是：一审判决认定事实不清，证据不足，定性错误，程序违法，一审法院错误的把民事合同纠纷纳入了行政诉讼审理。1．一审被告已经以妨碍公共安全为由两次责令上诉人停业。一审原告本与行政强制措施无直接利害关系，为逃避民事责任起诉一审被告。一审原告没有起诉权，应依法驳回起诉。2．一审对具体行政行为做出撤销行政处罚判决，针对仍存在的危害公共安全尚未作任何整改的违法行为没有责令重新做出行政处理。
原审被告西昌市安监局答辩称，上诉人请求撤销（2015）西昌行初字第27号行政判决的上诉请求合理合法，应当予以支持。
其理由是：1．一审判决认定李亚琼与行政行为有利害关系，具备提起行政诉讼的原告主体资格错误。李亚琼的房屋是否合格不是西昌市安监局职权认定范围，西昌市安监局依职权认定的是《安全生产法》中规定的“生产经营场所”是否存在“安全生产事故隐患”，李亚琼和上诉人之间的《房屋租赁合同》属于民事法律关系，一审法院混淆了“生产经营场所是否存在安全事故隐患”和“房屋质量是否合格”两个不同的法律概念，认定“生产经营场所是否存在安全生产事故隐患”的职能部门是安全生产监督管理局，认定“房屋质量是否合格”的职能部门是建设局和房管局，李亚琼与上诉人之间《房屋租赁合同》仲裁纠纷案所涉及的房屋质量问题应当以建设局和房管局认定为依据，上诉人将《整改复查意见》作为证据来认定李亚琼不能提交“合格的经营场所”为由要求凉山仲裁委员会解除双方《房屋租赁合同》的行为是不当的，李亚琼应当积极向仲裁委员会提交其房屋质量合格的证据来维护其合法权益，一审诉讼中也无证据证明凉山仲裁委员会是以《整改复查意见》为证据来解除李亚琼与上诉人之间的《房屋租赁合同》，《整改复查意见》没有对李亚琼的实体权利义务产生任何实际性影响，李亚琼与《整改复查意见》没有任何利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条(一)和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三条(一)、(八)之规定，李亚琼无权对西昌市安监局提起行政诉讼，依法应当裁定驳回李亚琼的起诉。
2．一审法院认定《整改复查意见》应当视为行政处罚错误。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了行政处罚的种类：(四)责令停产停业；而《整改复查意见》“为确保安全，责令你单位立即停业整顿，整改结束经我局核查合格后，再行营业。”一审法院混淆了“责令停产停业”和“停业整顿”是两个不同的法律概念，行政处罚种类和设定只能由法律设定，人民法院是司法审判机关，不是行政处罚的创设性机关，审判人员不能根据自己的任意性理解而扩大创设行政处罚的种类，《整改复查意见》明确提出对生产经营者的只是一种复查意见，一种现场处理措施，没有强制执行力，行政处罚是具有强制执行效力的行政行为。
3．一审判决认定《整改复查意见》证据不充分，法律依据不充分，程序违法错误。首先，西昌市安监局履行的职责是安全生产监管职责，不是测量检测机构，在执法过程中不可能对经营者外墙砖脱落的数量、面积和内部消防设施、液化气瓶个数、线路铺设进行测量检测，具体整改措施方案是由生产经营者自己制定而不是由西昌市安监局为其制定。其次，《整改复查意见》只是行政机关复查后对生产经营者提出的一种意见，行政相对人可以遵守也可以不遵守，生产经营者刘兴雁对《现场检查记录》和《整改复查意见》所确认的安全生产事故隐患事实是签字认可的，《整改复查意见》不是行政处罚，行政机关不需要履行《行政处罚法》规定告知行政相对人权利的义务。
原审原告李亚琼答辩称：一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院予以维持。其理由是：1．一审判决认定李亚琼系行政行为相关人，有权提起行政诉讼符合法律规定。李亚琼是西昌市海岸咖啡西餐厅的房东，是外墙砖脱落整改的实施者，是依据《行政诉讼法》第25条第一款的规定对西昌市安监局提起诉讼，是与西昌市安监局作出的行政行为有利害关系的公民。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第12条第(四)项之规定，李亚琼主体适格，不存在无权起诉的问题。2．一审判决撤销安监局的具体行政行为符合法律规定。
上诉人刘兴雁在二审庭审中向法院提交的证据有：
证据一：凉山仲裁委员会裁决书[2015]凉仲裁字第17号(中)。拟证明1．房屋外墙石材脱落是事实；2．双方解除合同是因房屋存在安全隐患且没有积极采取措施进行整改。
证据二：不予执行仲裁裁决申请书。拟证明1．李亚琼为逃避民事责任而提起行政诉讼；2．李亚琼将民事诉讼与行政诉讼混淆。
经庭审质证，西昌市安监局对刘兴雁提供的证据一质证无异议，裁决书证明解除合同不是因为《整改复查意见》，对证据二质证无异议。
李亚琼对刘兴雁提供的证据一质证认为具有客观性，不具有合法性和关联性，因该证据还在接受凉山中院的审查，且该证据还证明了李亚琼具有本案的诉讼主体资格；对证据二质证认为真实性无异议，该证据是我们向凉山州法院提交的，是正常的救济途径，不能达到刘兴雁的证明目的。
经庭审质证，本院对上诉人刘兴雁在二审中提供的证据作如下确认：
上诉人刘兴雁在二审中提交的证据一和证据二，属于二审中的新证据，符合证据的真实性、合法性和关联性，能够证明本案相关事实，本院予以采信。
本院对原审判决认定的事实予以确认外，另查明，2016年4月14日凉山仲裁委员会作出[2015]凉山仲裁字第17号(中)裁决书：1.解除申请人刘兴雁与被申请人李亚琼签订的《商铺租赁合同》；2.被申请人李亚琼于本裁决书生效之日内退还申请人多支付的房屋租金38407元、装修补偿费469909元，赔偿申请人解散员工经济补偿金28300元，支付申请人留守人员工资3000元，合计539616元；3.申请人于本裁决书生效之日起十日内将位于西昌市海河路民族风情园东侧-
海河北侧新城锦锈商铺建筑面积为788M2的商铺退还给被申请人；4.对申请人要求被申请人支付其投入的408447.85元装修费，以及要求被申请人支付案涉租赁房屋因停业而产生的食物、物品损耗的仲裁请求，仲裁庭将待相关鉴定结论生效后再进行裁决。后刘兴雁向凉山州中级人民法院申请执行仲裁裁决，李亚琼收到凉山州中级人民法院(2016)川34执173号《执行通知书》，于2016年5月17日向凉山州中级人民法院申请不予执行仲裁裁决申请。另，二审中西昌市安监局法定代表人由王斌变更为朱康。
本院认为，本案的争议焦点是1．原审原告李亚琼是否具有本案诉讼主体资格。2．西昌市安监局作出的《整改复查意见》是何种行政行为。3．该行政行为是否违法。
李亚琼是否具有本案诉讼主体资格？本案中，虽然2015年9月7日，西昌市安监局针对西昌市海岸咖啡西餐厅(业主刘兴雁)作出西安监管复查[2015]3号《整改复查意见》，其内容涉及房屋二楼外墙装饰石材(砖)，并要求对二楼外墙装饰石材(砖)脱落，部分已发生松动进行停业整顿。但刘兴雁作为承租人租用的是出租人李亚琼的房子，且该房为营业性用房，依照《中华人民共和国合同法》第二百二十条“出租人应当履行租赁物的维修义务，但当事人另有约定的除外。”的规定，出租人李亚琼应当对出租的房屋外墙装饰石材(砖)脱落、松动问题履行维修义务。遂于2015年5月23日，出租方李亚琼、承租方刘兴雁、装修方赵二虎签订了《补充协议》，协议明确约定由出租方李亚琼委托装修方赵二虎实施外墙维护，费用由出租方李亚琼负担。后承租人刘兴雁以出租人李亚琼不能提供合格经营场所及整改期间影响海岸咖啡西餐厅正常营业，又被西昌市安监局责令停业整顿为由，向凉山仲裁委员会申请仲裁，要求解除与出租人李亚琼的房屋租赁合同并赔偿经济损失。凉山仲裁委员会作出仲裁裁决，解除刘兴雁与李亚琼的房屋租赁合同并退还、赔偿房屋租金、装修补偿费、解散员工经济补偿金、支付申请人留守人员工资共计539616元。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，以上事实足以证明出租人李亚琼与西昌市安监局作出的行政行为有法律上的利害关系，该行政行为对李亚琼已经产生实际影响，故原审原告李亚琼具有本案的诉讼主体资格，系该行政行为的相关人。
西昌市安监局作出的《整改复查意见》是何种行政行为？首先，依照《中华人民共和国安全生产法》第九条“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”的规定，西昌市安监局作为负责安全生产监督管理部门，有权对本行政区域内安全生产违法行为实施行政处罚。其次，依照《中华人民共和国安全生产法》第六十二条第二款“监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动。”和《中华人民共和国行政处罚法》第八条第(四)项“行政处罚的种类：……(四)责令停产停业；……”的规定，西昌市安监局对西昌市海岸咖啡西餐厅作出的《整改复查意见》中载明：“本机关于2015年5月20日作出了责令限期整改指令书的决定，经对你单位整改情况进行复查，提出如下意见：1.二楼外墙装饰石材(砖)脱落，部分已发生松动，且未增设防止石材(砖)坠落致楼下行人受伤害的设施。2.其余隐患已整改。为确保安全，责令你单位立即停业整顿。整改结束经我局核查合格后，再行营业。”以上事实证明西昌市安监局作出的《整改复查意见》符合行政处罚法第八条第(四)项的规定，确属行政处罚行为。西昌市安监局认为《整改复查意见》是一种行政检查行为的理由不能成立，本院不予支持。
该行政行为是否合法？本案中，西昌市安监局于2015年9月7日到达现场，使用格式化填充式“安全生产行政执法文书”，于当场作出《整改复查意见》后，由刘兴雁签名并当场送达。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。……”和第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”的规定，西昌市安监局当场作出的该行政处罚的行为，已违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定。依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”的规定，本案中，作出《整改复查意见》安全生产监管执法人员蒋明的安全生产监管执法证有效期至2015年11月30日，而另一名执法人员伍松因执法证过期，在法定举证期限内，西昌市安监局并未向法院提交伍松的执法证件，该事实违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款规定的执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件的规定。另，西昌市安监局在作出《整改复查意见》中未注明适用的法律、法规，也未告知管理相对人享有救济的权利和途径，其作出的行政行为没有法律依据，依法应予撤销。因此，西昌市安监局作出《整改复查意见》的行为违反法定程序、未适用法律法规依据，刘兴雁上诉请求撤销(2015)西昌行初字第27号行政判决的请求，本院不予支持。
综上所述，西昌市人民法院作出的(2015)西昌行初字第27号行政判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘兴雁负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡智强
代理审判员 金越琴
代理审判员 邱 华
二〇一六年七月二十二日
书 记 员 杨文娇