山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁0102行初348号
原告张东旭，男，汉族，1969年出生，住济南市历下区。
原告孔利，男，汉族，1980年3月3日出生，住济南市历下区。
原告盖建，男，汉族，1980年4月8日出生，住济南市历下区。
三原告共同委托代理人颜东，山东德康律师事务所律师。
委托代理人朱云风，山东德康律师事务所实习律师。
被告济南市规划局，住所地济南市。
法定代表人贾玉良，局长。
委托代理周顺，山东国曜律师事务所律师。
委托代理人周文明，济南市规划局直属第一分局主任科员。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
委托代理人张华林，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人侯霈玥，济南市人民政府法制办公室工作人员。
第三人山东长安建设物业开发有限公司，住所地济南市。
法定代表人于洋，总经理。
委托代理人鲁法全，山东康桥律师事务所律师。
委托代理人孟强国，山东长安建设物业开发有限公司副总经理。
原告张东旭、孔利、盖建不服被告济南市规划局于2016年5月31日作出的建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》违法，于2016年10月9日向本院提起行政诉讼。本院2016年10月12日受理后，依法向被告济南市规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。因山东长安建设物业开发有限公司与被诉行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年1月10日公开开庭审理了本案。原告张东旭、孔利、盖建及其委托代理人颜东、朱学风，被告济南市规划局的委托代理人周顺、周文明，第三人山东长安建设物业开发有限公司的委托代理人鲁法全、孟强国到庭参加诉讼。庭审查明，原告在提起本案诉讼前曾向济南市人民政府提出行政复议申请，并由济南市人民政府于2016年9月22日作出济政复决字[2016]227号《行政复议决定书》，本院依法追加济南市人民政府作为共同被告参加诉讼。2017年3月8日，本院依法公开开庭继续审理本案。原告张东旭、孔利、盖建及其委托代理人颜东、朱学风，被告济南市规划局的委托代理人周顺、周文明，被告济南市人民政府的委托代理人张华林，第三人山东长安建设物业开发有限公司的委托代理人鲁法全、孟强国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告张东旭、孔利、盖建诉称，2016年1月29日，济南市规划局直属规划局对济南市龙泉山庄居住区长安欣苑组团总平面图调整及建设工程规划许可批前公示，公示方案对原规划在诸多方面进行了重大调整。原告对公示提出异议，济南市规划局于2016年2月23日组织听证会。原告和济南市规划局、开发商、设计院四家进行了公开听证，会上对于原告提出的质疑内容，规划局及开发商均哑口无言，无以应对。在听证会举行后近4个月的时间，济南市规划局没有对听证会及听证结果向原告说明和沟通，并于2015年5月31日对长安欣苑三期项目作出建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》，并进行了工程规划许可批后公示。原告认为济南市规划局在公示中陈述的调整说明理由不成立，回龙山路作为未按规划实施的临时性道路不能成为规划调整的依据，且并非局部调整原规划；调整程序不合法，济南市规划局应在受理前召开听证会征求原告意见而非在作出批前公示后的审批过程中；调整方案不合理，公示图纸为三栋楼，而建筑面积指标仅为7号楼，公示方案容积率、建筑面积、建筑外轮廓线、室外地坪高度、建筑高度等均有增加，且增幅较大；按照济南市城乡规划管理技术规定，涉及到容积率调整的，应当报市人民政府批准。同时规划调整后，居民日照时间受到严重影响，不符合国家规范和物权法日照权利的规定。原告购买房屋时是根据原规划的，在原规划完全可以实施的情况下，违法对原规划进行如此巨大的调整，严重损害原告的合法权益，且与相关法律法规相违背。请求撤销被告济南市规划局作出的建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》；撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字[2016]227号《行政复议决定书》。
原告张东旭、孔利、盖建提供如下证据即：1、涉案7号楼公示的图纸一份，证明第三人规划的道路等设施都已经超过了原规划的边界；2、五张照片，证明涉案7号楼位置通过该照片显示存在严重的安全隐患或者地质灾害；3、原告制作效果图一份。
被告济南市规划局辩称，第一、被答辩人的起诉不符合法律规定，应当依法驳回。答辩人在提起行政诉讼前已就涉案许可证提起行政复议，济南市人民政府已于2016年9月22日作出济政复决字[2016]227号《行政复议决定书》，按照法律规定答辩人及济南市人民政府应为共同被告，在本案中被答辩人仅起诉答辩人不符合法律规定，应依法予以驳回。第二、答辩人为第三人核发建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》的行政行为与被答辩人并无法律上的利害关系。答辩人是依据第三人的申请，审核建设项目核准文件及国有土地使用证等相关材料后，依法核发涉案建设工程规划许可证。被答辩人与涉案许可无任何关联性，不存在法律上的利害关系。第三、答辩人核发涉案建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》认定事实正确、内容合法、程序正当。2016年5月，第三人持书面申请、建设项目核准文件、国有土地使用证、建设工程设计方案等文件申请办理建设工程规划许可证。经审查，该项目申报要件齐备，符合法律规定，在履行批前公示等程序后，答辩人依法履行职责。第四、被答辩人请求撤销行政复议决定的诉讼请求超过法律规定的起诉期限，依法应予驳回。综上，被答辩人并非行政行为利害关系人，被答辩人的诉讼应依法驳回。
被告济南市规划局向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1、建设工程规划许可证申请表；2、济发改投资[2016]246号文件；3、历下国用（2014）第0100032号国有土地使用权证；4、设计方案；5、工程规划许可批前公示材料；6、工程规划许可批后公示材料；7、编号为建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》；8、2013年2月5日，济南市人民政府作出的《济南市人民政府关于同意祥瑞路等道路广场命名及调整起止点的批复》。
被告济南市人民政府辩称，第一、我机关作出的《行政复议决定书》程序合法。2016年6月30日，原告向我机关提出以济南市规划局为被申请人的行政复议申请，经审查，2016年7月4日我机关作出《行政复议受理通知书》予以受理。同日我机关作出了《提出行政复议答复通知书》，2016年7月14日，济南市规划局向我机关提交了行政复议答复书。2016年7月29日原告来我机关查看行政复议答复书及相关证据材料，8月2日原告向我机关提交《申请人针对[2016]227号行政复议的补充意见》。2016年7月4日我机关作出《第三人参加行政复议通知书》追加山东长安建设物业开发有限公司为第三人。2016年8月24日我机关作出《行政复议听证通知书》，于2016年9月1日举行听证。2016年9月6日，原告向我机关提交《申请人针对[2016]227号行政复议的第二次补充意见》。2016年8月24日我机关作出《延期审理通知书》，2016年9月22日我机关作出[2016]227号《行政复议决定书》并依法送达。第二、本案已过起诉期限。2016年9月27日，原告收到我机关邮寄送达的《行政复议决定书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，原告应当在收到之日起15日内提起诉讼。我机关于2017年1月11日收到原告的起诉状副本。原告向人民法院提起行政诉讼明显超过法律规定的起诉期限。综上，请求依法驳回原告起诉。
被告济南市人民政府于法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书；3、提出行政复议答复通知书；4、被申请人答复书；5、第三人参加行政复议通知书；6、行政复议答复查阅复制回执；7、申请人针对[2016]227号行政复议的补充意见；8、行政复议听证通知书；9、申请人针对[2016]227号行政复议的第二次补充意见；10、延期审理通知书；11、济政复决字[2016]227号《行政复议决定书》；12、送达回证。
第三人山东长安建设物业开发有限公司述称，同意两被告的答辩意见。
第三人山东长安建设物业开发有限公司未提供证据。
经庭审质证，被告济南市人民政府及第三人对被告济南市规划局所举证据1-8的真实性无异议；原告对证据1-8的真实性无异议，但对证明目的有异议。本院对被告济南市规划局所举证据1-8予以确认。两被告及第三人对原告所举证据2的真实性无异议，本院予以确认；对证据1有异议认为并非被告制作，对证据3有异议，认为是原告单方制作。本院认为，原告所举证据1、3均系原告自行测算的证据，本院对证据的证明目的不予确认。原告及被告济南市规划局、第三人对被告济南市人民政府所举证据1-12的真实性无异议，本院予以确认。
经审理查明，2014年6月20日，由济南市人民政府颁发的历下国用（2014）第0100032号国有土地使用权证，证载内容为：“土地使用权人山东长安建设物业开发有限公司，座落历下区旅游路以南，……”。
2016年5月18日，济南市发展和改革委员会作出济发改投资[2016]246号《关于山东长安建设物业开发有限公司长安欣苑三期房地产开发项目核准的批复》，主要内容为：“山东长安建设物业开发有限公司：你公司长安字[2016]2号“关于龙泉山庄居住区长安欣苑三期项目立项的请示”及项目申请报告等材料收悉，根据市有关部门意见，经研究，同意对长安欣苑三期房地产开发项目予以核准，具体核准内容如下：一、项目选址。该项目位于济南市历下区旅游路以南，规划用地面积约0.89公顷（合13.28亩）。二、建设规模和主要建设内容。该项目规划总建筑面积约1.37万平方米，其中地上建筑面积约0.95万平方米，地下建筑面积约0.42万平方米。主要建设内容包括普通商品住宅及配套公建、地下停车场及储藏室等设施建设，……。”。
山东长安建设物业开发有限公司向被告济南市规划局提交《建设工程规划许可证申请表》及附表，表格中均未注明落款日期，该申请表中载明内容为：“建设单位：山东长安建设物业开发有限公司；项目名称：龙泉山庄居住区长安欣苑三期；项目位置：旅游路以南回龙山路以东；土地证编号：历下国用（2014）0100032；合同或划拨决定书约定容积率：地上：1.068；地下：0.483；土地证载用途：普通商品房住宅用地；证载用地面积：8852。……”。同时提交2016年5月18日济南市发展和改革委员会济发改投资[2016]246号《关于山东长安建设物业开发有限公司长安欣苑三期房地产开发项目核准的批复》及历下国用（2014）0100032号国有土地使用权证等材料。
被告济南市规划局作出总平面调整及建设工程规划许可批前公示，主要内容为：“……。许可内容：7#楼；许可面积：地上建筑面积2243.07平方米，地下建筑面积868.49平方米。调整说明山东长安建设物业开发有限公司于2008年申报长安欣苑组团的规划设计方案，并先后办理了1#、2#、3#、5#、6#、8#、9#、10#共8栋住宅楼的规划手续，7#、11#、12#楼未申报。现因回龙山路现状标高与原规划设计变化较大，为了避免大规模开挖造成山体破坏和安全隐患，同时尽量减少场地增高对北侧现状住宅的影响，申请局部调整原规划方案。主要调整内容如下：1、居住户数减少42户，停车位相应减少，停车比例不变；2、降低住宅层数（11#楼由11层降为9层，12#楼由6层降为3层，7#楼由4层降为3层）；3、建筑密度由15%调为17%；4、地上建筑面积、地下建筑面积、绿地率与原规划方案基本保持不变。公示期限：2016年1月26日至2016年2月1日。……”。
2016年5月31日，被告济南市规划局向山东长安建设物业开发有限公司颁发建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》，证载内容为：“建设单位（个人）：山东长安建设物业开发有限公司；建设项目名称：长安欣苑三期房地产开发项目7#楼；建设位置：历下区旅游路以南；建设规模：总建筑面积（含保温层）3163.54平方米；附图及附件名称：1、济南市规划局建设工程规划许可证附表；2、山东中大建筑设计院有限公司建筑设计方案。”
2016年6月30日，原告向被告济南市人民政府提出行政复议申请。2016年7月4日，被告济南市人民政府作出《行政复议受理通知书》，并依法追加山东长安建设物业开发有限公司作为第三人参加行政复议。2016年8月24日，被告济南市人民政府作出《行政复议听证通知书》及《延期审理通知书》。2016年9月1日举行听证。2016年9月22日，被告济南市人民政府作出济政复决字[2016]227号《行政复议决定书》，主要内容为：“三、复议机关决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：维持被申请人作出建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》的具体行政行为。”
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”。以及《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十三条规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中，原告所居住的住宅系由第三人山东长安建设物业开发有限公司开发建设的长安欣苑4号楼即原规划图中的6号楼，该居住地点与涉案《建设工程规划许可证》载明的7号楼为南北相邻，故原告与涉案《建设工程规划许可证》的颁发有利害关系，具有本案的原告诉讼主体资格。
涉案土地于2014年6月20日已经由第三人山东长安建设物业开发有限公司依法取得土地使用权证，故第三人山东长安建设物业开发有限公司对涉案土地依法享有使用权。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”故被告济南市规划局核发建设工程规划许可证是其法定职责。
根据《山东省城乡规划条例》第五十条规定：“在国有土地上进行各类建设项目的新建、改建、扩建活动，应当按照下列规定办理建设工程规划许可证:(一)建设单位和个人持建设用地规划许可证、土地使用权证明文件、标明建设项目用地范围的地形图等材料，向城乡规划主管部门提出建设工程规划许可申请。(二)城乡规划主管部门依据控制性详细规划和建设用地规划条件，提出建设工程规划设计要求。建设单位和个人依据规划设计要求提交建设工程设计方案，规划设计要求中需要建设单位编制修建性详细规划的，应当同时提交修建性详细规划。(三)城乡规划主管部门审核建设工程设计方案、修建性详细规划，对符合规划设计要求的，核发建设工程规划许可证。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，并附经审定的建设工程设计方案、修建性详细规划。”
根据《济南市城乡规划条例》第三十二条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，按照下列规定办理建设工程规划许可证：（一）……。(四)建设工程设计方案完成后，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门提交下列材料，申请办理建设工程规划许可证：1、书面申请；2、建设项目批准、核准或者备案文件；3、土地使用权属证件。进行道路、管线工程建设的，提交使用土地的证明文件；4、建设工程设计方案；5、需要编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”
本案中，本院在对被告济南市规划局所接受第三人提交的书面申请等材料进行审核中发现，第三人提交的《建设工程规划许可证申请表》及附表均未填写落款时间，申请时间不明，被告济南市规划局对此也未给予指出。
被告济南市规划局作出总平面调整及建设工程规划许可批前公示中公示期限为自2016年1月26日至2月1日，而第三人在2016年5月18日才取得由济南市发展和改革委员会作出济发改投资[2016]246号关于长安欣苑三期房地产开发项目核准的批复，由此可以证实第三人在其申请办理涉案建设工程规划许可证时尚未取得并提交建设项目批准、核准或者备案文件。被告济南市规划局在接受申请后审查不严格。同时，被告济南市规划局未提交依据控制性详细规划和建设用地规划条件所作出的建设工程规划设计要求，并且在核发的《建设工程规划许可证》中也未附经其审定的修建性详细规划。
《济南市城乡规划条例》第六十一条“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改。有下列情形之一的，方可修改：(一)因控制性详细规划的修改导致无法按照修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图建设的；(二)因文物保护、名泉保护、地质灾害和其他涉及公共利益原因致使无法按照修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图建设的；(三)法律、法规规定的其他情形。按照前款规定确需修改的，城乡规划主管部门应当将修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的修改原因、修改草案依法予以公示，公示时间不得少于七日；并采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”规定。
被告济南市规划局在作出总平面调整及建设工程规划许可批前公示中对于申请局部调整原规划方案的理由为“现因回龙山路现状标高与原规划设计变化较大，为了避免大规模开挖造成山体破坏和安全隐患，同时尽量减少场地增高对北侧现状住宅的影响”，但在庭审中仅提供《济南市人民政府关于同意祥瑞路等道路广场命名及调整起止点的批复》作为调整依据，而该批复的内容仅为道路名称命名，并不涉及任何道路现状标高、大规模开挖造成山体破坏等内容，并且本案审理中，被告也未提供作出修改建设工程设计方案总平面图的其他依据及证据材料。
另根据《济南市城乡规划条例》第九条“……。修建性详细规划内容包括建设条件分析、空间布局、日照分析、景观设计、交通组织方案和设计、市政工程管线规划设计、管线综合和竖向规划设计等。”本案中，被告在颁发涉案《建设工程规划许可证》时也未对日照分析作出审查。综上，被告作出涉案《建设工程规划许可证》的主要证据不足且程序违法，被告济南市规划局于2016年5月31日核发的建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》应予撤销。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”本案中，2016年9月22日，被告济南市人民政府作出济政复决字[2016]227号《行政复议决定书》并依法送达，2016年9月27日，原告收到《行政复议决定书》后，于2016年10月9日向本院递交行政起诉状时，并未超过法定起诉期限。
《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外”。本案中，被告济南市人民政府于2016年7月4日依法受理原告行政复议申请后，于2016年8月24日作出《延期审理通知书》，于2016年9月22日依法作出济政复决字[2016]227号《行政复议决定书》并依法送达。综上，被告济南市人民政府作出济政复决字[2016]227号《行政复议决定书》程序合法。因被告济南市规划局于2016年5月31日核发的建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》应予撤销，故被告济南市人民政府作出济政复决字[2016]227号《行政复议决定书》的结论有误，亦应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决如下：
一、确认被告济南市规划局于2016年5月31日作出的建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》的行政行为违法，撤销被告济南市规划局于2016年5月31日核发的建字第370102201600133号《建设工程规划许可证》；
二、本判决生效后，限被告济南市规划局在法定期限内重新作出具体行政行为；
三、撤销被告济南市人民政府作出的济政复决字[2016]227号《行政复议决定书》。
案件受理费人民币50元，由被告济南市规划局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 刘 文
人民陪审员 秦 芳
人民陪审员 王力平
二〇一七年四月六日
书 记 员 黄晓斐