浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙01行终307号
上诉人（原审原告）：朱茶珍，女，1953年2月28日出生，汉族，住杭州市上城区，
委托代理人：徐利平、华鹏炜，浙江五联律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：杭州市公安局上城区分局，住所地杭州市上城区中河中路88号。
法定代表人：秦文，局长。
委托代理人：顾亮、陈军军，杭州市公安局上城区分局民警。
被上诉人（原审被告）：杭州市公安局，住所地杭州市上城区华光路35号。
法定代表人：叶寒冰，局长。
委托代理人：贾李康，杭州市公安局法制支队干部。
上诉人朱茶珍为与被上诉人杭州市公安局上城区分局（以下简称公安上城分局）、杭州市公安局（以下简称市公安局）治安行政处罚及行政复议一案，不服杭州市上城区人民法院（2017）浙0102行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月10日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2016年10月1日，北京市公安局西城分局府右街派出所出具训诫书一份，显示朱茶珍于当日在北京市中南海周边地区滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫。2016年10月2日，杭州市上城区清波街道工作人员鲁坚向公安上城分局所属清波派出所电话报案，称朱茶珍于2016年10月1日11时许在北京市中南海周边地区滞留，随后鲁坚前往清波派出所提交了证据材料并制作笔录。公安上城分局审查后于当日受案，于同日将朱茶珍传唤到派出所。经过调查询问，公安上城分局于同年10月3日在依法履行告知、听取朱茶珍陈述和申辩等程序，作出杭上公（清）行罚决字[2016]10979号《行政处罚决定书》，认定朱茶珍于2016年10月2日在北京中南海周边滞留，不按法定途径、法定程序、法定方式上访，构成寻衅滋事。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项的规定，决定给予朱茶珍行政拘留五日的处罚，并于当日将《行政处罚决定书》送达朱茶珍，随后将朱茶珍投送杭州市拘留所执行行政拘留，将执行情况书面通知家属。朱茶珍因不服该处罚决定于2016年11月15日向市公安局申请行政复议，经补正，市公安局予以受理并经审查，于2017年1月3日作出杭公复〔2016〕第434号维持的复议决定。朱茶珍不服向本院提起诉讼，请求：一、撤销公安上城分局于2016年10月3日作出的杭上公（清）行罚决字[2016]10979号《行政处罚决定书》；二、撤销市公安局作出的杭公复〔2016〕第434号《行政复议决定书》。原审法院另查明，2015年1月13日，杭州市江干区农居建设管理中心作出江农中答字〔2015〕1号《信访事项答复意见书》，针对朱茶珍反映的位于彭埠村6组的一处房屋相关拆迁安置事宜答复认为，信访人不属于该建设项目的被拆迁人，故不能在彭埠的拆迁中享受拆迁安置。朱茶珍不服，向江干区人民政府申请复查。江干区人民政府作出江信复决字[2015]1号《信访事项复查意见书》，维持上述《信访事项答复意见书》。朱茶珍仍不服，向杭州市人民政府申请复核，杭州市人民政府作出杭信复不字〔2015〕014号《信访事项复核申请不予受理决定书》，决定不予受理朱茶珍的复核，并建议朱茶珍通过司法途径处理。
原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。据此，公安上城分局作为违法行为人居住地公安机关，对本案拥有管辖权。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第（四）项规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（四）其他寻衅滋事行为”。本案中，到案的报案人、证人询问笔录、训诫书等证据，足以认定朱茶珍于2016年10月2日持信访材料在中南海周边地区滞留。该区域不是国务院《信访条例》规定的法定走访接待场所，而是属重点地区和敏感部位，朱茶珍在其所反映事宜已经三级信访处理的情况下，仍持信访材料在上述区域滞留，违反了《信访条例》的规定。公安上城分局根据朱茶珍的违法行为手段、情节作出被诉行政处罚决定，符合法律规定，量罚适当。关于公安上城分局作出行政处罚的程序合法性。经审理认为，2016年10月2日，公安上城分局清波派出所接到朱茶珍户籍地所在的清波街道工作人员的报案后，于当日以扰乱公共场所秩序进行了受案，并将朱茶珍传唤到案，经过调查询问，于同年10月3日经履行告知、听取陈述和申辩等程序后，以寻衅滋事对朱茶珍作出行政处罚决定。上述程序并无不当。关于朱茶珍主张传唤程序不合法的意见。经审理认为，公安上城分局提交的传唤证显示清波派出所于2016年10月2日持传唤证对朱茶珍进行传唤，与朱茶珍陈述能够相互印证。因朱茶珍拒绝在传唤证上签字，清波派出所两名民警作出书面的说明。上述传唤程序并无不当，对朱茶珍的相应意见不予采纳。关于复议程序的合法性。经审理认为，市公安局于2016年11月17日收到朱茶珍提交的复议申请后，经补正，于同年11月22日依法受理朱茶珍复议申请，经审查，于2017年1月3日作出杭公复〔2016〕第434号复议决定，并于次日邮寄送达朱茶珍，对此朱茶珍无异议，市公安局的复议程序亦无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回朱茶珍的诉讼请求。案件受理费50元，由朱茶珍负担。
宣判后，朱茶珍不服，向本院上诉称：朱茶珍自2006年下半年以来一直到省市区有关部门信访，要求解决房屋拆迁补偿安置问题未果。2016年9月30日，朱茶珍依照《信访条例》到国家信访局信访，到北京向有关国家机关邮寄信访件，没有任何违法行为，没有扰乱秩序的主观故意，没有任何扰乱秩序的寻衅行为。公安上城分局的处罚缺乏事实和法律依据。第一，公安上城分局没有管辖权。根据《行政处罚法》第20条之规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖，除非法律和行政法规另有规定。公安部的规定只是部门规章，自行授权规定居住地机关可以管辖，没有法律效力。第二，公安上城分局对案件基本事实都未查清。对所谓“中南海周边地区”的四至界定，对所谓的违法地点、行为状态等都无法陈述和确定，案件事实扑朔迷离。综上，请求：1.撤销杭州市上城区人民法院（2017）浙0102号行初2号行政判决；2.撤销公安上城分局2016年10月3日作出的杭上公（清）行罚决字（2016）10979号行政处罚决定；3.撤销市公安局杭公复（2016）第434号行政复议决定书。
公安上城分局、市公安局的答辩意见同一审答辩意见一致。
各方当事人在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。综合各方当事人的质证、辩论意见，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作”。第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。根据上述规定，公安上城分局具有作出被诉行政处罚决定的职权。以书信、走访等形式反映情况和问题是包括《信访条例》在内的法律、法规赋予公民的合法权利，但权利应当依法行使。案涉《训诫书》等证据可以证明，朱茶珍到北京市中南海周边地区上访，其所到场所不是国务院《信访条例》规定的法定走访接待场所，而是属重点地区和敏感部位，朱茶珍在其所反映事宜已经三级信访处理的情况下，仍持信访材料在上述区域滞留，违反了《信访条例》的规定。公安上城分局根据朱茶珍的违法行为手段、情节作出被诉行政处罚决定，符合法律规定，量罚适当。同时公安上城分局在作出处罚决定前对朱茶珍进行了传唤，传唤程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第八十二条的规定，并履行了调查、告知、听取陈述和申辩、决定、送达等程序，处罚程序合法。市公安局受理朱茶珍的复议申请后，依法进行了审查，并在法定期限内作出维持案涉处罚决定的行政复议决定，复议决定事实清楚，适用法律正确，处理结论得当，符合法定程序。综上，朱茶珍的上诉
请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱茶珍负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 李希芝
二〇一七年五月九日
书 记 员 徐 丹