广西壮族自治区南宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南市行一初字第218号
原告方庆华。
委托代理人欧汉文，广西至诚律师事务所律师。
被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会。住所地：南宁市凤岭南路*号。组织机构代码：
法定代表人蓝飞，主任。
委托代理人麦春云，青秀山风景区城管队工作人员。
委托代理人张山，广西东方意远律师事务所律师。
原告方庆华不服被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会（以下简称青秀山管委会）规划行政强制一案，于2015年6月5日向本院递交起诉状，本院于同日受理后，于2015年7月9日向被告青秀山管委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年9月21日公开开庭审理了本案。原告方庆华及其委托代理人欧汉文，被告青秀山管委会的委托代理人麦春云、张山到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告青秀山管委会于2015年3月15日对原告建设于南宁市青秀区青环路下埌村的房屋实施了强制拆除行为。
原告方庆华诉称，被告于2015年3月6日以市规划局名义下发了青山规决（2015）7号《行政处罚决定书》，认定原告位于南宁市青秀区青环路下埌86号房屋是违法建设，限原告自接到该决定书之日起三日内自行拆除。2015年3月10日被告以其名义分别下发了青山催（2015）5号《履行行政处罚决定催告书》和青山强公（2015）5号《强制拆除违法建（构）筑物公告》。2015年3月15日被告又以其名义下发了青山强决（2015）4号《强制拆除决定书》，并于当天动用大批警力对原告的房屋进行强制拆除。被告以上的一系列行为都是违法的，因为涉案房屋不是违法建设，《中华人民共和国城乡规划法》和《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》对原告的房屋没有溯及力。南宁市青山园艺场于1959年3月整体划归南宁园艺场，改称南宁园艺场青山分场为国有性质的分场，1963年4月转为集体所有制。1964年青山园艺场集体建设了青山园艺场宿舍（称大寨楼，原告作为青山园艺场的一名员工，分得了一栋宿舍，该房为砖混结构，共两层，占地面积约80平方米，总建筑面积约150平方米，1980年青山园艺场将该住房卖给了原告。该住房在1998年因拱水发生浸泡变为危房以及原告小孩也长大的原因，1999年原告向青山园艺场申请在该栋宿舍后面增建了一栋住宅，为框架结构，共三层半，总建筑面积约280平方米。2003年原告又向青山园艺场申请在住宅前建造一间杂物房和车库，建筑面积约80平方米。原告建房的最后年限是2003年，按照当时集体所有土地自有宅基地建房的有关规定，向村委会（青山园艺场）申请同意后，建房手续也就完成，不需要向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日开始实施的，《广西壮族自治区实施﹤中华人民的共和国城乡规划法﹥办法》是2010年6月1曰施行的。按照“法不溯及既往”原则，上述法律法规对原告建房的行为是没有溯及力的，因此，《行政处罚决定书》认定原告的建房行为违反了上述法律法规构成违法建设，是适用法律错误，应予以撤销。原告的房屋是否是违法建设，南宁市政府有关部门所下发的有关文件和材料都已经作出了明确的答复，原告的房屋不是违法建设。南宁市青秀区人民政府青政发（2008）24号文《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》、《青山园艺场征地拆迁补偿安置方案》、《青山园艺场集体土地统征工作实施方案》等有关文件都对青山园艺场的土地征用和房屋的拆迁要进行补偿和安置。被告在补偿和安置原告时在双方还没有协商一致的情况下，对原告的房屋以违法建设为由强制拆除是违法的。综上所述，请求确认被告强制拆除原告位于南宁市青秀区青环路下埌86号房屋（编号：X093）的行为违法。
原告提供了以下证据及依据：1、南宁市规划管理局与南宁市青秀山风景名胜区管理委员会2014年4月18曰签订的《委托书》，用于证明被告可以以市规划局名义对违法建设行使行政处罚权，被告承担委托权限范围内规划处罚方面的行政复议和行政诉讼工作。2、《行政处罚决定书》青山规决（2015）7号，用于证明被告以市规划局名义发出了行政处罚决定书，认定了原告的房屋为违法建设，在处罚决定书上，原告房屋的编号为X064、X093、X116。3、《履行行政处罚决定催告书》青山催（2015）5号，用于证明被告在《行政处罚决定书》下发刚4天就催原告自行拆除，没有按照《行政处罚决定书》规定给予原告申请复议或向人民法院起诉的时间。4、《强制拆除违法违（构）筑物公告》青山强公（2015）5号，用于证明被告没有给予原告六十天申请复议和三个月内向人民法院起诉的时间，在《行政处罚决定书》下发刚4天就决定强制拆除。5、《强制拆除决定书》青山强决（2015）4号，用于证明被告违反了《行政处罚决定书》的规定，当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，才能依法强制拆除，在处罚决定书下发刚9天就强制拆除。6、广西壮族自治区商业厅《关于你属青山、三岸、凤岭三个分场转为集体所有制问题的批复》（63）商人字第163号，用于证明南宁市青山园艺场从1963年4月1曰起转为集体所有制。7、原告于1999年8月向南宁市青山园艺场申请建房报告，用于证明原告于1999年8月建房已经南宁市青山园艺场同意在原告宿舍后建房一栋，占地面积约62平方米。8、原告于2003年12月向南宁市青山园艺场申请建造一间杂物房及车房的报告，用于证明原告于2003年12月建杂物房一间及车房一间已经南宁市青山园艺场同意。9、《房屋所有权证明申请书》，用于证明原告向南宁市青山园艺场购买了原南宁市青山园艺场宿舍150平方米，两次建房共360平方米已经南宁市青山园艺场同意。10、《青秀山森林植物园一期征地地上附着物登记作价表》，用于证明被告的工作人员对原告的房屋进行了测量和登记。11、原告位于南宁市青环路下埌村86号房屋被拆前后的照片。用于证明原告主体资格，该照片里面有门牌号，门牌号与户口本上的门牌号是对应的。12、《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》南宁市青秀区人民政府文件青政发（2008）24号，用于证明政府为了保护青秀山风景区，征用南宁市青山园艺场全部的集体所有土地，对需要拆迁的房屋要补偿，对被拆迁的群众要安置，原告的房屋不是违法建设。13、《青山园艺场集体土地统征工作实施方案》，用于证明政府对青山园艺场的土地征收和房屋拆迁补偿的标准以及安置人员的认定及实施程序。如果是违法建设，政府不可能给予补偿以及安置。14、户口登记本，用于证明原告住南宁市新城区青山片市青山园艺场青山路18号后改为南宁市青秀区青环路下埌86号。15、广西壮族自治区住房和城乡建设厅桂建复决（2015）10号《行政复议决定书》，用于证明有关部门在对青山园艺场村民的房屋认定违法建设所作出的《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法，被复议机关依法撤销。
被告青秀山管委会辩称，一、被告作为适格的行政主体，有权对青秀山风景名胜旅游区范围内的违法建筑进行行政处罚和行政强制执行。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第六十五条以及南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组2014年第2季度工作例会纪要（南治两违组纪要（2014）1号）、南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室会议纪要（南治两违办纪要（2014）3号）的规定，被告青秀山管委会为青秀山风景名胜区范围内违法建设的行政处罚和行政强制执行主体，有权对青秀山风景名胜旅游区范围内的一切违法建筑进行相关的查处行为和采取相关措施。二、根据南宁市规划管理局所作出的《行政处罚决定书》的内容而向原告送达的一系列法定程序文书，证明对涉案违法建筑所做的强制拆除行为合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确。首先，南宁市规划管理局根据自身的权限和作为适格的主体，有权对青秀山风景名胜旅游区范围内的违反《城乡规划法》的行为进行行政处罚。其次，经过南宁市规划管理局的认定和《行政处罚决定书》等前期措施可以发现，涉案房屋系违法建筑事实清楚、证据确实充分。再次，根据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律的规定，涉案房屋被认定系违法建筑，限期自行拆除，但逾期不拆除的，由有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，适用法律正确。三、被告经过前期的催告等措施后，向原告送达《强制拆除决定书》，是符合法律规定的程序要求，内容适当，程序正当。四、本案中，原告是否具有起诉主体资格尚未核实，原告自身也没有实质性证据证明自已就是涉案房屋的所有权人，作为原告起诉不适格。在南宁市规划管理局的检查过程中，一再要求原告提供资料证明涉案房屋的所有权归属于原告，但原告至今未能提供。据此，现在被拆迁的房屋所有权是否归于原告，原告是否具备原告主体资格尚不清楚，不应直接认定其具有原告主体资格。根据《房屋登记办法》第八条的规定，本案中，原告无法提供充分的证据证明涉案房屋的合法性和提供有力证据证明自己为涉案房屋所有权人，被告依照职权拆除违法建筑是正当的行政行为，因此，请求驳回原告起诉。
被告于2015年7月20日向本院提供了以下证据及依据：1、组织机构代码。2、法定代表人身份证明。证据1-2用于证明被告的主体资格。3、南宁青秀山风景名胜旅游区城市管理综合执法大队组织机构代码证。4、《关于南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会所属事业单位清理规范有关问题的通知》（南编（2013）133号）。证据3-4用于证明南宁青秀山风景名胜旅游区城市管理综合执法大队的主体资格以及在青秀山风景名胜区范围内以管委会的名义行使城乡规划和土地管理方面的职权享有行政处罚权。5、《委托书》。6、《中华人民共和国城乡规划法》、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、《南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室会议纪要》（南治两违办纪要（2014）3号）、《南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室会议纪要》（南治两违办纪要（2014）1号）、《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》、《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》。证据5-6用于证明城乡规划部门作出限期拆除决定后，原告逾期不予拆除，县级以上人民政府可以责成有关部门予以强制拆除，并且被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会根据南宁市规划管理局的委托和南宁市人民政府的授权在本辖区范围内的违法建设享有城乡规划行政处罚权和行政强制执行权。7、《行政处罚决定书》（青山规决（2015）7号）送达证明，用于证明原告房屋系违法建筑，其并没有按照规定提交相关证据证明其合法的材料。南宁市规划管理局于2015年3月6日向原告送达《行政处罚决定书》（青山规决（2015）7号），督促原告履行自行拆除违法建筑的义务，并告知原告享有的复议、诉讼的权利。8、《履行行政处罚决定催告书》（青山催（2015）5号）、《强制拆除违法建（构）筑物公告》（青山强公（2015）5号）送达证明，用于证明被告青秀山风景名胜旅游区管理委员会于2015年3月10日向原告送达《履行行政处罚决定催告书（青山催（2015）5号）》以及《强制拆除违法建（构）筑物公告（青山强公（2015）5号）》，催告原告履行《行政处罚决定书（青山规决（2015）7号）》所确定的拆除违法建筑的义务，并告知原告享有的陈述、申辩权利。9、《强制拆除决定书》（青山强决（2015）4号）送达证明，用于证明被告青秀山风景名胜旅游区管理委员会于2015年3月15日向原告送达《强制拆除决定书（青山强决（2015）4号）》，并告知原告复议、诉讼的权利，并及时拆除了违法建筑。
经庭审质证，被告对原告证据1-5无异议。被告认为原告证据6、10无原件，因此不予认可其真实性。被告对原告证据7、8的真实性不认可，认为该报告是原告在事后制作并倒签日期的。被告对原告证据9的真实性认可，但认为其与本案没有关联性，其认为只有提供了规划许可证、房屋所有权证等证件才能证明房屋是合法的事实。被告对原告证据11、14的真实性认可，但不认可其关联性，认为仅从照片无法反映房屋的权利人，原告的户口本也不是房屋的权属证明。被告对原告证据12、13、15的关联性均有异议。
原告对被告证据1-3均认可无异议，但认为被告证据4-6除《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》以外均不合法，同时认为被告证据7-9从内容到程序均不合法。
本院对上述证据认证如下：
原告6、10、12、13、15因与本案不具有关联性，本院不予以确认，不作为定案依据。
原告所提交的其它证据以及被告的证据均真实、且与本案具有关联性，本院予以确认，可以作为认定案件事实的依据。
经审理查明，原告在南宁市青秀区青环路下埌村建设了一栋房屋。2015年3月6日，南宁市规划管理局认为上述房屋属于未经规划行政主管部门批准建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第三十一条第一款的规定，构成违法建设，因此将该房屋编号为X093，并对该房屋的建设人作出青山规决（2015）7号《行政处罚决定书》，限其自接到该决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设的房屋。在原告未在上述决定书限定期限内自行拆除房屋的情况下，2015年3月10日，被告对涉案房屋的建设人作出青山催（2015）5号《履行行政处罚决定催告书》，对上述违法建设的建设人进行催告，限其自收到上述催告书之日起三日内，自行拆除违法建设，逾期将强制拆除。同日，被告发布了青山强公（2015）5号《强制拆除违法建筑物公告》，以督促上述违法建设的建设人三日内自行拆除违法建设。2015年3月15日，被告作出青山强决（2015）4号《强制拆除决定书》，认为涉案房屋为违法建设，经催告，建设人未能自行拆除该违法建设，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《广西壮族自治区实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第六十四条的规定，决定于当日对该违法建设实施强制拆除。同日被告对涉案房屋实施了强制拆除行为。原告不服，起诉至本院。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于被告主体是否适格，是否具备强制拆除的法定职权。原告是否具备本案适格主体资格。被告实施的强制拆除行为是否合法。
关于被告主体是否适格，是否具备强制拆除的法定职权的问题。被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会作为南宁市人民政府的派出机构，根据《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》第五条第一款的授权，其依法享有对青秀山风景名胜区的保护和管理职权，因此，其具备以自身名义独立承担法律责任的能力。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”而南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室作出的南治两违办纪要（2014）3号《青秀山风景区“两违”执法工作协调会议纪要》第二项规定：“二、青秀山管委会为青秀山风景名胜区范围内违法建设的行政强制执行主体。”由此可见，南宁市人民政府作为县级以上地方人民政府已经将青秀山风景名胜区范围内违法建设的行政强制执行权责成给了被告青秀山管委会。因此，被告青秀山管委会具备对青秀山风景名胜区范围内违法建设进行强制拆除的法定职权。
关于原告主体是否适格的问题。本案中，根据原告所提交的南宁市青山园艺场所出具的证明，并经比对原、被告所提交的被拆除房屋的照片，可以认定原告为涉案房屋、即编号为X093的房屋的建设人。原告不服被告青秀山管委会对其所建设房屋的强制拆除行为，有权以自己的名义提起诉讼，其具备本案适格的原告主体资格。被告主张原告不具备原告主体资格的主张不成立，本院不予以支持。
关于被告实施的强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”此条是关于强制拆除违法建筑物在复议、诉讼期停止执行的特别例外规定。本案南宁市规划管理局于2015年3月6日作出青山规决（2015）7号《行政处罚决定书》，被告于2015年3月15日作出青山强决（2015）4号《强制拆除决定书》，被告于2015年3月15日就对涉案房屋实施了强制拆除，该强制拆除行为尚在前述《行政处罚决定书》以及《强制拆除决定书》的复议、诉讼期内，因此，该强制拆除行为违反了前述行政强制法第四十四条的规定。《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”而《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条第一款规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”本案中，涉案房屋的建设人在强制拆除前一直未能确定，因此应当采取公告送达的方式予以送达，但被告青秀山管委会仅通过在涉案房屋上张贴相关催告、公告、强制拆除决定书等相关法律文书，违反了上述法律关于送达的相关规定。因此，被告青秀山管委会对涉案房屋的强制拆除行为违反了法律法规等相关规定，程序违法。
综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会于2015年3月15日强制拆除涉案房屋的行为违法。
案件受理费50元，由被告南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户行：农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。
审判长 傅朝霞
审判员 韦瑞生
审判员 晏 琼
二〇一五年十二月三十日
书记员 谢其珈
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第九十二条第一款受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”
《中华人民共和国城乡规划法》
第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”
《中华人民共和国行政强制法》
第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达.
第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。
《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》
第五条第一款青秀山保护工作由南宁市人民政府负责。青秀山保护管理机构具体负责青秀山风景名胜区保护、管理工作。