山东省烟台市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）烟行初字第145号
原告：北京宝力投资有限公司。住所地：北京市平谷区平谷镇新平北路**号*******房间。
法定代表人：蔡金起，董事长。
委托代理人：郑勇，山东康桥（烟台）律师事务所律师。
委托代理人：于民，山东康桥（烟台）律师事务所律师。
被告：烟台市人民政府。住所地：山东省烟台市莱山区芙蓉路*号。
法定代表人：张永霞。市长。
委托代理人：孙秀凤，烟台市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人：成晓明，山东乾元律师事务所律师。
第三人：烟台北极星宝时有限公司。住所地：烟台市芝罘区幸福中路***号。
法定代表人：王鲁宁，董事长。
原告北京宝力投资有限公司（以下简称北京宝力公司）诉被告烟台市人民政府（以下简称烟台市政府）不履行行政允诺一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告北京宝力公司诉称：请求1、判令被告按2004年7月4日烟台市区房地产开发管理领导小组第九次《会议纪要》和2005年11月17日烟台市城市规划项目审定委员会第八十七次《会议纪要》履行承诺义务，将烟台木钟厂（以下简称木钟厂）地块交第三人烟台北极星宝时有限公司（以下简称烟台宝时公司）自行开发建设房地产。2、如被告不能履行该两个《会议纪要》承诺的义务，判令被告补偿给第三人人民币13561.268万元。3、诉讼费由被告承担。事实和理由：第三人前身为木钟厂，1999年在被告烟台市政府主导下进行了改制，但由于被告及相关部门未能按照政府文件和相关会议纪要决定完全履行义务，致使改制遗留问题严重。为彻底解决木钟厂改制遗留问题和维护职工合法权益，被告承诺让第三人在木钟厂地块自行进行房地产开发建设，所得收益用来弥补给第三人造成的损失，政府所得的土地用途变更差价款返还给第三人用以解决职工安置补偿问题。被告遂于2004年研究确定：由市规划局尽快确定规划调整方案，同意由第三人自行开发建设，由市国土资源局负责进行经济分析并提出土地处理意见。2005年被告又通过了木钟厂厂区调整规划设计方案。被告为解决木钟厂遗留问题作出的上述行政允诺，应积极诚信履行承诺义务。基于对被告作为行政机关当时合法有效决定的信赖，第三人引进原告作为投资人。但是被告2007年批准烟台市国土资源局“关于解决原烟台木钟厂改制遗留问题的处理意见”的（2007）第［94］号文，明确木钟厂地块不得协议出让，只能以招、拍、挂方式公开出让，后引发了2008年原木钟厂职工群体信访。被告2009年又批准收储涉案土地，第三人为解决木钟厂改制遗留问题只好按政府要求拆除地上建筑并将土地交给了烟台市土地资产经营中心。被告的上述行为直接导致执行2004年《会议纪要》成了不确定，还导致第三人可能无法通过自行开发建设房地产解决改制遗留问题。从2004年到2014年，第三人每年都向被告提出解决木钟厂遗留问题的请示报告，但是被告至今不作为，不履行承诺义务，导致千余名职工安置补偿无法解决。根据烟台市人民政府法制办公室、经贸委、国资委、北极星国有控股公司四部门文件烟北控（2007）66号“关于解决原烟台木钟厂改制遗留问题的请示”规定，被告如不履行承诺义务，则应补偿给第三人13561.268万元。第三人为落实自行开发房地产的政府文件规定，自2006年起引进本案原告等股东，对原有股权结构进行调整。并于2007年12月16日注册5000万元成立宝时置业有限公司；后因上述房地产没有进行开发，该公司无经营活动而注销。原告基于对被告行政允诺的信赖，通过受让部分股东股权方式投资成为第三人股东，并投入巨资帮助第三人解决历史遗留债务。对于其后被告未按照承诺解决土地问题等一系列事情发生后，第三人一直承诺会通过各种途径与被告协商解决上述问题。但由于被告及有关部门的不诚信和不作为，上述问题始终未解决，原告的经济损失也在不断扩大。对此，原告书面要求第三人于2015年7月底前通过提起行政诉讼方式彻底解决木钟厂改制遗留问题，以维护第三人、原告及职工利益。但是，第三人至今怠于提起诉讼，公司股东会、董事会至今亦无法达成有效决议。依据《中华人民共和国公司法》第一百五十二条和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及相关司法解释规定，原告系与被告行政允诺行政行为有法律上利害关系的人，有权在公司怠于履行义务时以自己的名义提起诉讼向被告主张合法权益。
被告烟台市政府答辩称：一、涉案《会议纪要》不是市政府的行政允诺。市政府的会议纪要是行政机关内部指导行为，不是具体行政行为，对行政相对人没有行政强制力；北京宝力公司、烟台宝时公司没有参加上述会议，会议纪要也没有送达或传达给他们，该会议纪要不构成对其行政允诺。二、本案系因处理企业改制遗留问题而产生的纠纷，不属于人民法院受理行政案件的范围。1999年9月13日烟台市经济贸易委员会、烟台市计划委员会、烟台市经济体制改革委员会、烟台市财政局和烟台市国有资产管理局烟经（1999）61号文件《关于烟台木钟厂改制为烟台北极星宝时有限责任公司的批复》：“……根据市委、市政府有关改革文件规定，……。根据市政府（1998－132］号会议纪要精神，……。”2004年7月4日烟台市区房地产和开发管理领导小组办公室以（第10号）文件形成《市区房地产开发管理领导小组第九次会议纪要》：“研究了部分历史遗留房地产项目的开发建设意见……十、木钟厂项目、……同意由其自行开发建设……。”2005年11月17日烟台市城市规划项目审定委员会第八十七次《会议纪要》（2005－09）：“2、烟台木钟厂厂区调整规划设计方案……。”可见，木钟厂改制是在烟台市政府主导下进行的企业改制，其中由烟台宝时公司自行开发原木钟厂地块系该企业改制过程中的一个措施。三、北京宝力公司没有原告资格。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定，北京宝力公司据以起诉的主要依据是2004年7月4日和2005年11月17日的会议纪要，而其于2006年才通过股份转让成为烟台宝时公司的股东之一，不符合上述法律及司法解释关于有权提起行政诉讼的主体资格的规定。烟台宝时公司就与本案基本相同的事由先后于2004年1月、2011年5月向市政府提出行政复议申请，因此北京宝力公司无权以烟台宝时公司怠于履行义务为由提起股东代表诉讼。烟台宝时公司对涉案土地已不具有物权权益。2008年烟台宝时公司主动提出了土地储备申请，涉案土地已于2009年被政府收储。因此，烟台宝时公司对涉案土地已不具有物权权益，包括所谓的开发建设权，北京宝力公司主张其作为股东对涉案土地的使用权有利害关系的理由不能成立。四、北京宝力公司的起诉已经超过法定起诉期限。烟台宝时公司于2011年5月9日向市政府申请行政复议要求“尽快办理原木钟厂地块的招、拍、挂事宜”，可见，至迟自2011年起，烟台宝时公司就已经知悉所谓的“政府允诺行为”不复存在，由协议出让变更为招拍挂出让。至今已5年，远超法定起诉期限。五、北京宝力公司的起诉违反了“一事不再理”原则。本次起诉与烟政复驳字（2011）14号驳回行政复议案件一致。六、烟台宝时公司已经另行处分了自己的权利。2011年11月18日市政府发布出让公告（烟国土告字（2011）第32号），后因无竞买人应价而流拍。烟台宝时公司对涉案土地的使用权的公开出让没有任何意思表示。七、北京宝力公司诉请要求市政府补偿的请求没有事实根据和法律依据。
本院就双方提交的证据依法组织了质证，本院认证认为对双方提交的证据予以采纳。
本院认为，首先，关于受案范围问题。烟台木钟厂是在政府主导下改制为第三人烟台宝时公司，涉案该两个《会议纪要》是被告依据当时的政策规定为解决第三人职工安置费用等改制遗留问题而作出的。原告主张本案所涉两个《会议纪要》是被告为处理“第三人改制历史遗留问题”而承诺“木钟厂地块”由第三人开发，以开发所得收益解决第三人职工安置费用等改制遗留问题。本院对原告的该主张予以采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”的规定，第三人烟台宝时公司是在政府主导下改制而来，对于被告依据政策制定的解决该企业改制职工安置费用的措施，人民法院无权予以审查。被告关于“本案系因处理企业改制遗留问题而产生的纠纷，不属于人民法院受理行政案件的范围”的主张，本院予以采纳。原告的起诉不属于行政诉讼受案范围。
其次，关于原告资格问题。北京宝力公司以原告身份起诉，请求判令被告按2004年7月4日形成的《会议纪要》和2005年11月17日形成的《会议纪要》履行承诺义务。而北京宝力公司于2008年2月18日才经烟台市工商行政管理局核准成为第三人的股东。即使本案涉及的上述两个《会议纪要》属于行政诉讼的受案范围，那么该行政允诺法律关系在前，北京宝力公司成为第三人股东的民事法律关系在后，民事行为介入已经存在的行政法律关系的，民事法律关系的主体北京宝力公司也不具有行政诉讼原告资格。因此，被告关于“北京宝力公司没有原告资格”的主张，本院予以采纳。
第三，关于起诉期限问题。北京宝力公司向本院提交了2009年3月20日第三人与烟台市土地资产经营中心等签订的《国有建设用地使用权收购补偿合同》和《补充合同》，用以证明原木钟厂房地产项目土地被政府收储导致第三人无法通过协议出让方式获得土地使用权。该证据恰能证明，第三人最晚已于2009年3月20日知道被告不能按本案所涉2004年、2005年两个《会议纪要》履行承诺义务。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，即使本案的诉求属于行政诉讼受案范围，第三人也应当在此后的2年内提起行政诉讼。作为第三人股东的北京宝力公司即使有权以自己的名义起诉，也不能突破第三人的起诉期限，其于2015年11月起诉，超过法定起诉期限。
综上，无论从受案范围、原告资格还是起诉期限来分析，都应依法驳回北京宝力公司的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）、（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（二）项的规定，裁定如下：
驳回北京宝力投资有限公司的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 尹鹏亮
审 判 员 张磊玉
人民陪审员 于 君
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 闫彩玲