西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2017）陕71行终579号
上诉人（原审原告）刘雨凌，女，汉族。
委托代理人雷启明，陕西诺尔律师事务所律师。
委托代理人王德明，陕西诺尔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市工商行政管理局高新技术产业开发区分局。住所地西安市雁塔区锦业路1号都市之门*座。
法定代表人王海明，局长。
委托代理人尚小辉，该局工作人员。
委托代理人王兴国，该局工作人员。
上诉人刘雨凌因与被上诉人西安市工商行政管理局高新技术产业开发区分局（以下简称高新工商分局）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初530号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘雨凌的委托代理人王德明，被上诉人高新工商分局的委托代理人尚小辉、王兴国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2016年11月18日原告向被告高新工商分局邮寄了《投诉书》，请求被告行使执法监督职能，对投诉人反映的入户门质量进行监测，对被投诉单位和记黄埔公司依法进行处罚，责令被投诉单位更换入户门。同年11月23日，高新工商分局收到该投诉书后将该投诉分流到新型工业园工商所。同年11月25日，新型工业园工商所执法人员与原告、温某某、薛某一行三人在新型工业园工商所会议室进行约谈。同年12月5日，新型工业园工商所执法人员依法约见了和记黄埔公司的工作人员。和记黄埔公司提交了逸翠园一期使用的入户门的情况的说明材料（1、入户门生产厂家做出的说明，2、（2013）雁民初字06051号民事判决书，3、鉴定机构的鉴定报告，4、鉴定机构的介绍文件）。被告于同年12月2日告知原告受理了该投诉。同年12月14日被告对原告的投诉作出不予立案的决定。2017年1月5日被告依据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十四条第（三）款的规定作出工商（2017）第01号终止消费者权益争议调解告知书，决定终止调解。
原审法院认为：依据《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二条、第三条、第四条、第七条的规定，消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，可以向工商行政管理机关投诉；工商行政管理机关对受理的消费者投诉，应当根据事实，依照法律、法规和规章，公正合理地处理；工商行政管理机关在其职权范围内受理的消费者投诉属于民事争议的，实行调解制度。故高新工商分局具有受理消费者投诉并作出处理的法定职责。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十四条规定，有下列情形之一的，终止调解：（一）消费者撤回投诉的；（二）当事人拒绝调解或者无正当理由不参加调解的；（三）消费者在调解过程中就同一纠纷申请仲裁、提起诉讼的；（四）双方当事人自行和解的；（五）其他应当终止的。本案中，被告高新工商分局依据（2013）雁民初字06051号民事判决书及被投诉人和记黄埔公司拒绝调解的事实制作了终止消费者权益争议调解告知书，终止了调解。该民事诉讼并非本案原告刘雨凌在本次调解过程中就其与和记黄埔公司入户门质量纠纷提起的诉讼，故被告作出该告知书适用法律依据不当，但高新工商分局询问笔录证实和记黄埔公司不同意调解，故被告作出终止调解的结果并无不当，该《终止消费者权益争议调解告知书》不具有可撤销内容。《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定，对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。投诉人作为消费者权益争议的一方当事人，有权知晓其投诉被受理后的后续处理情况，故工商行政管理部门应及时将终止调解的相关事实以适当形式向投诉人进行告知。本案中，被告在接到投诉后进行了调查等工作，认为原告投诉的违法事实不成立，作出了不予立案的决定，事实清楚，证据充分。但现有证据不能证明高新工商分局已将不予立案的事实向原告刘雨凌进行了告知，因被告将不予立案的决定向投诉人之一的温某某进行了告知，上述程序瑕疵并未对刘雨凌的权利产生实际影响，属程序轻微违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告高新工商分局作出的《终止消费者权益争议调解告知书》及未向原告刘雨凌告知不予立案决定的行为违法。二、驳回原告刘雨凌的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告高新工商分局承担。
原审宣判后，刘雨凌不服，向本院提起上诉，请求：1、请求撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初530行政判决书第二项判决；2.依法判决被上诉人对上诉人所投诉的购买和记黄埔地产（西安）有限公司位于逸翠园小区的商品房入户门产品质量一事进行立案处理；3.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。二审庭审中，本院要求其明确上诉请求，上诉人明确表示其上诉请求第二项中“进行立案处理”不是新的诉讼请求，其一审诉讼请求第二项中“进行查处”即是要求“进行立案处理”。事实和理由:一、一审法院认为被上诉人作出不予立案的决定事实清楚证据充分属于认定事实错误。1.被上诉人就上诉人投诉入户门一事从未向上诉人出具不予立案决定书；2.一审法院认为被上诉人作出不予立案的决定事实清楚证据充分属于认定事实错误；3.被上诉人并无确切证据证明上诉人所投诉的入户门与韩某的入户门系同一批次，认定上诉人投诉的事实不成立，属于认定事实错误。4.上诉人所投诉的入户门仅凭肉眼就能识别出不是防盗门，而是木门，被上诉人未依法对投诉的入户门进行鉴定属于行政不作为。二、一审法院认定被上诉人仅仅是未依法定程序告知上诉人属于轻微违法属于适用法律错误。1.被上诉人自2016年11月23日收到上诉人的投诉后，未在法定的期限内决定是否立案属于严重违法行为；2.一审法院认定被上诉人作出的《终止消费者权益争议调解告知书》适用法律不当，却认为被上诉人的处理结果并无不当，属于适用法律错误；3.被上诉人作出《终止消费者权益争议调解告知书》依据的事实和适用的法律完全错误，该行为系被上诉人不履行法定职责。综上，被上诉人收到上诉人的投诉后没有在法定的期间立案或者不予立案，且没有对上诉人所投诉的入户门进行产品质量鉴定，就认定上诉人所投诉的事实不存在，属于认定事实和适用法律错误。根据《产品质量法》的规定对不合格的产品质量进行依法处理是被上诉人的法定职责，上诉人发现自己入户门质量不合格向被上诉人投诉，被上诉人未依法进行立案调查处理，而是错误的认为已经进入诉讼决定终止调解，属于典型的行政不作为，属于严重违法行为。一审法院认为被上诉人属于轻微违法，属于认定事实和适用法律错误，故上诉请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人高新工商分局辩称：1.从程序上讲，被上诉
人依照法定程序，履行了法定职责。接到投诉后，我们安排专人调查；和双方当事人进行接触，了解双方意图；进行调解；调解不成，下发终止调解书。调查调解、是否立案走的是两个法律程序，调解走的是消费者投诉的程序，消费者在投诉过程中工商所如果发现有案源，我们可以进行立案调查，根据行政处罚的相关程序做出立案或者不立案的决定。这个决定只是告知立案与否，但是不给投诉人书面的文书，不用书面送达，只是内部的文书流转，本案当中已经告知了温某某。2.从实体上讲，被上诉人作出不予立案的决定，事实清楚证据充分。综上，在处理上诉人的投诉案件过程中，被上诉人严格按照法定程序，积极高效履行法定职责，依据充分证据，做出相应处理结果，事实清楚证据充分，并不存在上诉人所称的行政不作为。应当依法驳回上诉人的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，2016年11月18日刘雨凌向高新工商分局邮寄了《投诉书》，该投诉书中，投诉人代表为刘雨凌（共代表142人）、温某某（共代表142人）、薛某（共代表142人）三人。被投诉单位为和记黄埔地产（西安）有限公司，请求事项为：1.请求高新工商分局行使执法监督职能，对投诉人反映的入户门质量进行监测，对不合格的防盗门进行监督检查；2.请求高新工商分局行使执法监督职能，对被投诉单位和记黄埔公司依法进行处罚；3.责令被投诉单位将投诉人的入户门更换为符合GB17565-2007标准的防盗安全门。2016年12月21日上午10时40分左右，被上诉人将不予立案的决定电话告知了温某某。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民提起的下列诉讼：（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。本案中，刘雨凌诉请法院确认高新工商分局未依法履行行政查处构成行政不作为，因此，本案的争议焦点及审查重点为针对刘雨凌的投诉，高新工商分局是否存在不履行法定职责的情形。本院从以下两个方面发表评判意见和理由：
一、高新工商分局接到投诉后，是否存在行政不作为的
情形。判断行政机关是否构成行政不作为的标准，是行政机关对于当事人的投诉申请是否进行了实际处分，即有无“保护合法权益”的行为。经审查，本案中，高新工商分局收到刘雨凌邮寄的刘雨凌等三位投诉人代表的投诉书后，安排专人进行调查，和双方当事人进行了接触、约谈，了解双方意图之后进行调解，之后根据有关规定终止调解，并向刘雨凌送达了《终止消费者权益争议调解告知书》。以上行为符合《中华人民共和国消费者权益保护法》及《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》中有关主管部门及工商行政管理部门处理消费者投诉流程程序的规定，因此，本院认为高新工商分局就刘雨凌等三位投诉人代表的投诉没有不予答复或拖延答复，没有拒不答复、拒不作出处理或者拖延履行的行为，因此不构成行政不作为，即高新工商分局对刘雨凌的投诉已经依法履行了行政查处的法定职责，不存在不履行法定职责的情形。对于刘雨凌认为其并未申请调解、高新工商分局作出《终止消费者权益争议调解告知书》依据事实和适用法律错误的上诉意见，本院认为，该上诉意见是针对高新工商分局所作具体调解行为是否合法而提出的，经查，本案原告刘雨凌的诉讼请求中没有此项请求，故高新工商分局所作具体调解行为是否合法不是本案审理范围，本院不予审查。同理，一审法院对此进行审查并确认高新工商分局作出的《终止消费者权益争议调解告知书》违法的判决，属于认定事实错误、适用法律不当，本院依法予以纠正。
二、高新工商分局针对刘雨凌的投诉，未进行立案查处是否属于行政不作为。
上诉人刘雨凌二审中明确其上诉请求为要求法院确认高新工商分局未依法履行立案查处的不作为行为违法。其认为被上诉人没有依据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十一条规定对被投诉的入户门进行质量检测、未按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定在法定期限内决定是否立案、也未告知上诉人是否立案，属于行政不作为。本院认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属于履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起行政诉讼目的是想为第三人施加负担，例如要求对第三人进行行政处罚，这一请求是否成立，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。本案中，刘雨凌提出投诉，要求高新工商分局对和记黄埔地产（西安）有限公司立案查处，而该“立案查处”就是要求高新工商分局对和记黄埔地产（西安）有限公司进行行政处罚程序的立案查处，即是想为第三人施加负担。就《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国产品质量法》、《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》、《工商行政管理机关行政处罚程序规定》而言，以上法律、法规、规章仅规定了消费者有权就产品质量问题向工商行政管理部门申诉和投诉，但该项投诉请求权中没有包括为第三人施加负担的请求权，即接到消费者投诉后是否对被投诉对象进行行政处罚的立案及处理，其审查及决定权在工商行政管理部门。刘雨凌亦无权要求工商行政管理部门对被投诉对象进行行政处罚程序的立案查处。因此，本案中被上诉人高新工商分局就刘雨凌的投诉调查后决定不对和记黄埔地产（西安）有限公司立案处理，不属于行政不作为。
同时，根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条规定“对于不予立案的投诉、举报、申诉，经工商行政管理机关负责人批准后，由办案机构将结果告知具名的投诉人、申诉人、举报人。工商行政管理机关应当将不予立案的相关情况作书面记录留存”。本案中，高新工商管理分局已将不予立案的结果电话告知了涉案投诉书具名的投诉人代表之一温某某，并作书面记录留存，符合规章规定。
但根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十七条规定：“工商行政管理机关应当自收到投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办的材料之日起七个工作日内予以核查，并决定是否立案；特殊情况下，可以延长至十五个工作日内决定是否立案”。本案中，被上诉人高新工商分局于2016年11月23日收到上诉人刘雨凌等人的投诉，于2016年12月14日决定不予立案，其未向法院提交延长期限的相关证据，故其决定不予立案超出法定期限，本院予以指正，便于其处理类似投诉事项时注意参考。但鉴于刘雨凌的诉讼请求是要求确认高新工商分局未立案查处的行政不作为违法，而不是请求确认高新工商分局作出的不立案决定违法，因此，本院对于高新工商分局作出的不予立案决定是否合法不予审查。同理，一审法院认定高新工商分局作出的不予立案决定事实清楚，证据充分的裁判不当，本院予以纠正。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定：人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。因此，虽然上诉人刘雨凌仅就原审判决第二项提出上诉，但是根据以上法律规定，本院对原审判决和被诉行政行为进行全面审查。综上所述，本院认为，被上诉人高新工商分局在收到刘雨凌等三位投诉人代表的投诉后，履行了法律、法规规定的查处的法定职责，不存在行政不作为。上诉人刘雨凌的原审诉讼请求、上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审判决审判程序合法，但认定事实不清、适用法律不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初530号行政判决；
二、驳回刘雨凌的诉讼请求和上诉请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，由上诉人刘雨凌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘秦瑜
代理审判员 韩 勇
代理审判员 王 方
二〇一七年九月二十九日
书 记 员 王 珊