江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行初字第107号
原告何亮琪，男，1953年7月21日生。
委托代理人王才亮、曹小连，北京市才良律师事务所律师。
被告南京市鼓楼区人民政府，住所地南京市鼓楼区山西路124号。
法定代表人曹路宝，南京市鼓楼区人民政府区长。
委托代理人姚澍，南京市鼓楼区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王玉琦，北京大成（南京）律师事务所律师。
原告何亮琪因要求确认被告南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）于2014年4月17日强制拆除丘号为624192-1、原南京市下关区老江口1号房屋（以下简称老江口1号房屋）的行为违法，于2015年5月7日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月7日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月14日公开开庭审理了本案。原告何亮琪及其委托代理人王才亮、曹小连，被告鼓楼区政府的行政机关负责人卞书明、委托代理人姚澍、王玉琦均已到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告何亮琪诉称，原告系老江口1号房屋（丘号：624192-1）所有权人哈秀英（已过世）之子。2014年4月17日上午，原告在未看到征收、拆迁公告，未签订征收、拆迁协议、未收到房屋征收补偿决定书的情况下，被鼓楼区政府的工作人员强行从老江口1号房屋的家中带到唐山路某房中，非法拘禁至中午。原告在向阅江楼派出所报警后发现，原告居住的老江口1号房屋已被全部非法拆除。原告认为，在南京市公安局鼓楼分局认定本案不存在犯罪事实的情况下，被告强制拆除房屋的行政行为认定事实不清、适用法律错误、程序违法，请求法院确认被告强制拆除房屋的行为违法并将房屋恢复原状。
原告何亮琪向本院提交了以下证据：
证据1、宁下国用（2011）第00510号《国有土地使用权证》及宁房下转字第231300号《房屋所有权证》；
证据2、南京市公安局阅江楼派出所户籍证明；
证据3、结婚证；
证据4、说明；
以上证据证明原告的主体资格。
证据5、《南京市公安局行政复议决定书》（宁公复决字（2015）011号）；
证据6、行政诉讼答辩状；
证据7、《南京市公安局鼓楼分局不予立案通知书》（鼓公（阅）不立字（2015）02号）；
证据8、接处警工作登记表；
证据9、接警情况说明（2份）；
证据10、询问笔录。
证据11、南京市鼓楼区人民法院庭审笔录；
以上证据证明被告作出了涉案具体行政行为。
证据12、照片，证明原告房屋被拆除的事实；
证据13、南京市政府网站截屏；
证据14、南京市人民政府（2014）宁行复第304号行政复议决定书。
以上证据证明被告主体适格。
被告鼓楼区政府辩称：1、被告主体不适格，涉案房屋座落于下关区滨江区域老城改造项目范围内，该项目的拆迁人是南京市土地储备中心和南京市下关区国有资产经营中心，拆迁实施单位是原南京市下关区房屋拆迁安置办公室（以下简称原下关区拆迁办），被告并未实施原告所称的强制拆除行为，不是本案强拆行为的实际主体。2、原告主体不适格，原下关区拆迁办人员曾多次协商，让原告办理继承公证，但原告都没有办理，根据《南京市城市房屋拆迁管理办法》第四条、第十七条规定，原告不是房屋的所有权人，不符合诉讼主体资格。综上，请求驳回原告诉讼请求。
被告鼓楼区政府向本院提交了以下证据：
证据1、房屋拆迁许可证，证明案涉房屋的拆迁实施单位是原下关区拆迁办；
证据2、准予延续拆迁许可决定书，证明拆迁许可证到期后，有关部门准予延期。
证据3、南京下关房屋征收服务有限公司的营业执照和组织机构代码证，证明案涉房屋拆迁是由原下关区拆迁办委托实施的。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1-4、10的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不认可；对证据5-9、11的真实性、合法性认可，对关联性不认可；对证据12、13的合法性、关联性认可，对真实性不认可；对证据14的真实性、合法性、关联性均不予认可。原告对被告提交证据1-3的真实性、合法性、关联性均不认可。
本院对上述证据认证如下：原告向本院提交的证据1-13，被告向本院提交的证据1-2均与待证事实相关，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据的关联性、合法性、真实性，本院均予以确认。原告向本院提交的证据14与待证事实无关，本院不予采纳。被告向本院提交的证据3，未在收到答辩状之日起十五日内提交，已超过举证期限，本院不予采纳。
经审理查明，2010年11月6日，南京市土地储备中心与南京市下关区国有资产经营中心领取了宁拆许字（2010）第41号《房屋拆迁许可证》，决定对下关区滨江区域老城改造项目（c）进行拆迁。该项目拆迁实施单位为原下关区拆迁办。
另查明，涉案老江口1号房屋（丘号：624192-1）位于该项目拆迁红线范围内，涉案房屋所有权人为哈秀英（2012年去世），其育有何亮华、何亮美、何亮莉、何亮琪四子女。涉案房屋拆除前，由原告何亮琪居住、使用。2014年4月17日上午，南京市鼓楼区滨江开发建设指挥部、南京市鼓楼区房屋拆迁安置办公室（以下简称鼓楼区拆迁办）等单位对涉案老江口1号房屋进行了拆除，拆除前未向原告何亮琪以及哈秀英的其他继承人送达相关法律文书。
再查明，涉案鼓楼区拆迁办，即原下关区拆迁办，系受原南京市下关区人民政府委托，对区域范围内的各类房屋承担拆迁安置、业务指导、统筹规划等综合管理工作的机构。南京市鼓楼区滨江开发建设指挥部（原南京市下关区滨江开发建设指挥部）系原中共下关区委、下关区人民政府于2008年11月14日成立的临时机构，无独立法人资格。2013年南京市行政区划重新调整后，根据宁委（2013）154号《关于印发〈南京市鼓楼区党政机构设置方案〉的通知》，南京市下关滨江商务区管理委员会是南京市鼓楼区人民政府的派出机构，有独立法人资格。但是，在《关于南京市下关滨江商务区管理委员会（党工委）机构编制有关事项的批复》（宁编办字（2013）209号）中，南京市下关滨江商务区管理委员会的内设机构中并未包括原下关区滨江开发建设指挥部。
本院认为，本案的争议焦点主要为：1、原告是否适格；2、被告是否适格；3、房屋拆除行为是否违法。
关于原告是否适格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，涉案房屋的所有权人哈秀英已死亡，原告何亮琪作为其近亲属有权提起诉讼。而且，原告何亮琪作为哈秀英的合法继承人，涉案房屋的拆除行为与其具有利害关系，何亮琪具备原告资格，故被告鼓楼区政府提出的何亮琪不具有原告资格的主张，本院不予支持。
关于被告是否适格问题。经查，涉案老江口1号房屋位于原下关区滨江区域老城改造项目（c）拆迁红线范围内，该项目拆迁由原下关区拆迁办组织实施，后因南京市行政区划调整，涉案地块原下关区拆迁办的职能由南京市鼓楼区滨江开发建设指挥部、鼓楼区拆迁办承继。被告鼓楼区政府提出，涉案房屋拆迁是原下关区拆迁办委托给南京下关房屋征收服务有限公司进行的拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六款之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告；行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，即使南京下关房屋征收服务有限公司也参与了拆除涉案房屋，其行为也系受原下关区拆迁办的委托，而原下关区拆迁办本身就是受原南京市下关区人民政府的委托。行政区划调整后，原南京市下关区人民政府的行政职能由鼓楼区政府行使，故鼓楼区政府是本案被告也并无不当。此外，因相关文件并未确定南京市鼓楼区滨江开发建设指挥部的机构性质，应当认定其系鼓楼区政府组建的专项工作机构。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。综上，无论涉案强制拆除行为是否系原下关区拆迁办牵头组织实施，还是系南京市鼓楼区滨江开发建设指挥部牵头组织实施，鼓楼区政府均是本案适格被告。
关于房屋拆除行为是否违法问题。因宁拆许字（2010）第41号《房屋拆迁许可证》领取时间是2010年11月6日，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条的规定，对涉案房屋的拆迁，应继续沿用《城市房屋拆迁管理条例》的规定。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。同时，《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。由此可见，强制拆迁须以房屋拆迁管理部门的裁决为前提。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款的规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。本案中，被告鼓楼区政府未在答辩期内提交其强制拆迁行为所依据的证据，本院视为其在实施强制拆迁行为时无相应证据，故被告鼓楼区政府实施的强制拆迁行为应认定为违法。
关于原告要求将涉案房屋恢复原状的诉讼请求，本院认为，涉案老江口1号房屋（丘号：624192-1）属于拆迁范围内应当拆除的房屋，只是被告鼓楼区政府未履行法定程序提前予以拆除，若涉案房屋恢复原状将与下关区滨江区域老城改造项目（c）的规划、社会公共利益不符，故对原告要求将涉案房屋恢复原状的诉讼请求，不予支持。但是，被告鼓楼区政府的强制拆除行为确实造成了包括原告在内的房屋继承人的损失，应当给予赔偿。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告南京市鼓楼区人民政府于2014年4月17日强制拆除原南京市下关区老江口1号房屋（丘号：624192-1）的行为违法；
二、责令被告南京市鼓楼区人民政府于本判决生效之日起六十日内与原告何亮琪及其他原南京市下关区老江口1号房屋（丘号：624192-1）的合法继承人协商赔偿事宜。
三、驳回原告何亮琪的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告南京市鼓楼区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 仲新建
代理审判员 熊文超
人民陪审员 李银香
二〇一五年十月二十九日
书 记 员 孙 皓