北京市延庆区人民法院行 政 裁 定 书（2017）京0119行初30号原告崔占英，女，1937年3月15日出生，住北京市延庆区。委托代理人贺毅（原告之子）,男，1966年9月5日出生，居民，北京市林业种子苗木管理总站副站长，住北京市海淀区。委托代理人王艳云（原告之儿媳），女，1965年8月24日出生，居民，北京农学院科长，住北京市海淀区。被告北京市延庆区延庆镇人民政府，住所地北京市延庆区延庆镇湖北东路109号。法定代表人张海峰，镇长。委托代理人马占利，北京市延庆区延庆镇人民政府新农村建设办公室主任。委托代理人冉德志，北京市惠诚律师事务所律师。原告崔占英因认为被告北京市延庆区延庆镇人民政府（以下简称延庆镇政府）不履行法定职责，于2017年3月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2017年4月27日公开开庭审理了本案。原告崔占英的委托代理人贺毅、王艳云，被告延庆镇政府的委托代理人马占利、冉德志到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告崔占英诉称，2014年5月5日，北京市社会主义新农村建设领导小组综合办公室、北京市住建委、北京市财政局联合下发了《北京市社会主义新农村建设领导小组综合办公室北京市住建委北京市财政局关于印发〈北京市农民住宅抗震节能改造工程建设规划〉（2014-2017年）的通知》（京新农办函〔2014〕2号，简称《规划》），《规划》明确规定北京市农民住宅抗震节能补贴范围“可以是单层平房，也可以是多层楼房”。《延庆镇2014-2015年村民住宅抗震节能工程实施办法》规定补贴范围为“两层及两层以下”房屋。按照上位法优于下位法，新法优于旧法，特别法优于一般法的法理，原告认为被告的行为不合法，被告应该严格执行《规划》的规定，而不是打折、缩水执行上级的文件。《延庆镇2014-2015年村民住宅抗震节能工程实施办法》在网上找不到内容，按照《北京市行政规范性文件备案监督办法》规定“应当将行政规范性文件在本机关或者上级主管机关的网站上予以刊登，未经公布的，不得作为实施行政管理的依据。”原告认为《延庆镇2014-2015年村民住宅抗震节能工程实施办法》只是落实上级文件的内部执行性文件，没有也不可能有约束公民行为的法律效力。2015年3月，原告向村委会递交了翻建房屋申请及拟建房屋草图。村委会根据相关规定同意原告的申请，并与原告签订了施工安全协议。5月原告向被告提交了《新建翻建项目验收信息表》，对此被告未提出异议。10月12日原告向中震工程监测有限公司缴纳抗震节能检测费1000元。2016年6月中震工程监测有限公司到建房现场取样并检测。由于一直未接到被告的书面行政给付告知书，原告于2016年12月下旬通过信件形式向被告提出问询。原告2017年1月9日收到被告信访办的《受理告知单》，3月3日收到《延庆镇人民政府信访事项答复意见书》，得知不发放抗震节能的确切消息及不予发放补贴的理由是原告在二层上加盖了阁楼。《规划》在第9页（一）实施项目中明确规定农民自用住宅“建造形式可以是单层平房，也可以是多层楼房。”原告只是建造了二层住宅，完全符合《规划》要求，属于《规划》补贴的范围。原告认为被告的行为违反了《规划》的规定，而且2016年以前的市、区、乡镇各级政府及管理部门的文件都没有关于加盖阁楼不予发放抗震节能补贴的规定，被告的行为属于滥用行政权力。被告在《延庆镇人民政府信访事项答复意见书》中说原告在二层楼房的上方加盖了阁楼，与事实不符。事实是原告在山墙部位建设了装饰性通风口，在二层楼房的内部进行了必要的装修。装修行为使楼房更加抗震，更加节能。原告的行为完全符合北京市有关抗震节能的文件要求。阁楼是建筑范畴的概念，具有很强的专业性，只有专业机构才能进行定性。原告认为被告作为行政机构无权对是否为阁楼进行定性，其认定行为不具有合法性。《中华人民共和国国家标准房产测量规范》5.6.6.1规定：“假层、附层（夹层）、插层、阁楼（暗楼）、装饰性塔楼，以及突出屋面的楼梯间、水箱间不计层数”。既然国家规范规定阁楼不计层数，那么被告认定的“在二层楼房的上方加盖了阁楼”就没有现实意义了。原告建造的房屋为二层楼房，具有必要的手续，属于《规划》补贴的范围，经过抗震节能监测，被告应依法发放抗震节能补贴款2万元。为维护原告的合法权益，向法院提起行政诉讼，要求被告按北京市有关文件发放抗震节能补助资金2万元，要求审查《延庆镇2014-2015年村民住宅抗震节能工程实施办法》的合法性，确认被告违法。被告延庆镇政府辩称，一、我单位无发放抗震节能补贴资金的法定职权。根据（京建发〔2010〕442号）《北京市抗震节能型农民住宅建设项目管理办法》（以下简称“管理办法”）第三条第三款规定：各区县建委、新农办具体负责新农宅项目的组织、项目汇总统计、奖励资金申报等工作。各区县财政局负责本区县新农宅项目奖励资金的审核、拨付及监督管理。该管理办法第三条第四款规定：新农宅项目所在乡镇人民政府负责新农宅项目建设和资金奖励的监督、指导和技术服务工作，负责组织新农宅项目申报、指导验收等工作，负责对新农宅项目施工进行质量安全监督管理。公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责的前提是该项职责应属于该行政机关的职责范围。因我单位不具有“发放抗震节能补贴资金”的法定职责，因此原告起诉我单位“发放抗震节能补贴资金”的请求不属于行政诉讼案件受理的范围。同时，原告一并起诉对《延庆镇2014-2015年村民住宅抗震节能工程实施办法》的合法性进行审查没有事实和法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求或驳回起诉。二、原告新建房屋不符合申请抗震节能型农民住宅建设资金奖励的法定条件。1、原告所述“抗震节能补贴资金”并不准确，根据管理办法第十条规定，对符合本办法第二章规定的新农宅项目，各区县结合自身情况，按每户住宅2万元的标准对农民给予奖励。2、管理办法第二条规定：本市行政区域内抗震节能型农民住宅建设项目的建设和资金奖励，适用本办法。本办法所称新农宅项目，是指以农民个人或村镇集体经济组织投资为主，在农民宅基地上建设的满足北京地区抗震和建筑节能标准，且新建或翻建两层（含两层）以下、每户建筑面积不超过300平方米的农民住宅项目。3、该管理办法第四条规定：本市新农宅项目应当符合以下条件：（一）取得集体土地使用证明文件；（二）取得乡村规划许可证或者临时乡村规划许可证；（三）符合北京市《农村民居建筑抗震设计施工规程》、北京市《居住建筑节能设计标准》中围护结构的保温隔热要求及传热系数限制，并且不使用粘土砖（含标准砖、多孔砖、空心砖）；（四）采用下列北京市推荐和可以使用的新型建筑结构体系。我单位根据管理办法及相关规定，对原告新建房屋进行排查时，发现原告将两个宅院并一院建筑了别墅，且加盖了一层具有居住使用功能的阁楼，未按原告申报的新农村住宅设计图集进行施工建设，该新建房屋不符合申请抗震节能型农民住宅建设资金奖励的法定条件。综上所述，原告起诉没有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告起诉或诉讼请求。本院认为，公民、法人或其他组织提起行政诉讼要求行政机关依法履行法定职责的前提是行政机关对其申请履责的事项具备相应的法定职责。本案中，原告要求被告延庆镇政府为原告发放抗震节能补助资金2万元，根据《北京市抗震节能型农民住宅建设项目管理办法》（京建发〔2010〕442号）第三条之规定：各区县住房城乡建设委、新农办具体负责新农宅项目的组织、项目汇总统计、奖励资金申报等工作。各区县财政局负责本区县新农宅项目奖励资金的审核、拨付及监督管理。新农宅项目所在乡镇人民政府负责新农宅项目建设和资金奖励的监督、指导和技术服务工作，负责组织新农宅项目申报、指导验收等工作，负责对新农宅项目施工进行质量安全监督管理。依据该规定，被告延庆镇政府并不具有发放抗震节能补助资金的法定职责。《北京市农民住宅抗震节能改造工程建设规划（2014-2017年）》、《北京市农民住宅抗震节能工作实施方案（2013年）》、《北京市农民住宅抗震节能建设项目管理办法（2011-2012年）》等文件亦对此作出相应规定。因此，原告要求被告为其发放抗震节能补助资金，被告延庆镇政府并不具有原告所诉的法定职责。原告就此一并要求对《延庆镇2014-2015年村民住宅抗震节能工程实施办法》的合法性进行审查亦没有事实和法律依据。综上，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定如下：驳回原告崔占英的起诉。案件受理费五十元，本裁定生效后退还原告崔占英。如不服本裁定，可于裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  张 晶审 判 员  孙沙沙人民陪审员  张树华二〇一七年六月十五日法官 助理  杨 宇书 记 员  杨 光