广东省茂名市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）茂中法行初字第107号
原告：化州市南盛街道山尾村马力坡第一经济合作社。
法定代表人：何聚海，社长。
原告：化州市南盛街道山尾村马力坡第二经济合作社。
法定代表人：何福深，社长。
两原告的共同委托代理人：田世国，广东合拓律师事务所律师。
被告：化州市人民政府。
法定代表人：谭剑锋，市长。
委托代理人：苏祥忠。
委托代理人：邱日彬，广东海日律师事务所律师。
原告化州市南盛街道山尾村马力坡第一、第二经济合作社（以下简称马力坡第一、第二合作社）因要求确认被告化州市人民政府不履行法定职责违法，于2015年10月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2015年10月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月21日公开开庭审理了本案。原告马力坡第一、第二合作社的法定代表人何聚海、何福深及其共同委托代理人田世国，被告化州市人民政府法定代表人谭剑锋及委托代理人邱日彬、苏祥忠均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告马力坡第一、第二合作社于2015年9月25日向被告提交《林权争议调解处理申请书》。被告收到该申请后在原告起诉之前未作出是否受理的行政行为。
原告马力坡第一、第二合作社向本院起诉称：其因化州市水土保持站违法侵占山岭林地的行为，在约五十年的时间里多次向被告申请解决林权确权争议纠纷，却总遭到被告的无故拒绝。据此，原告于2015年9月25日再次向被告提交《林权争议调解处理申请书》。被告理应在10日内进行审查并决定是否立案及书面告知原告，但被告又一次地不履行法定职责，至今不答复，不立案，不作任何解释。被告对原告的合法诉求置之不理，不积极履行法定职责的行为，严重侵害了原告的合法权益。为此，特依法提起行政诉讼，请求：1、确认被告不依法履行调解处理原告与化州市水土保持站土地纠纷一案的法定职责的具体行政行为违法。2、被告承担本案的诉讼费。
原告提交的证据为：视频光碟一张及视频内容说明。证明被告在2015年9月25日已收到原告提交的《林权争议调解处理申请书》的事实。
被告化州市人民政府答辩称：一、原告的起诉不符合法律规定，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身、财产等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”由于《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》是由广东省人民政府制定的，不属于行政法规，且与《行政诉讼法》第四十七条的规定相抵触，故本案应适用《行政诉讼法》第四十七条的规定。原告于2015年9月25日向我府提交《林权争议调解处理申请书》，2015年10月14日便向法院起诉，原告提起行政诉讼的时间距其提交申请书时未满2个月，其起诉不符合法律规定，依法应驳回。二、我府在原告申请确权前曾组织其与化州市水土保持站进行调解协商，依法履行了相应的法定职责。原告与化州市水土保持站的山林权属纠纷，曾向化州市南盛街道办提出处理，南盛街道办处理无果后，曾于2015年9月18日要求我府一同组织协调处理。我府根据双方提供的证据，组织当事人到现场勘查了解情况，校对了双方证据并组织协调，在双方协商无果的情况下建议原告申请政府确权处理。上述组织双方协调的事实有会场照片为证。原告是在接受了我府工作人员的调解建议后才申请调解处理的，故我府依法履行了相应的法定职责。三、我府不存在未依法履行法定职责的行政行为。根据我府属下山林纠纷调处办公室的群众来访登记表记载，原告于2015年9月25日提交申请书，我府工作人员接待了原告的委托代理人，并对原告的材料进行了形式审查，发现其提交的申请材料不完整，尚欠缺《村民表决会议记录》，遂告知其应补充该份材料后才予以立案受理。根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十一条的规定，该办法只对人民政府应当在收到申请书10日内进行审查作出规定，并未对作出受理决定的期限给予明确规定。故我府未能在原告提出申请后的10日内作出是否受理决定，是原告迟迟未能提交《村民表决会议记录》造成的，并不是被告有意不依法履行职责。四、我府已对原告的调处申请进行受理，没有损害原告的合法权益。原告与化州市水土保持站争议兵儿岭（杯儿岭）山林权属一案，原告于2015年11月28日向我府补交尚缺的材料后，经审查，于2015年12月9日作出立案受理的决定，并于2015年12月10日将《受理通知书》送达给原告村民代表何志、何聚泉。现我府对原告与化州市水土保持站的山林权属争议正在协调处理中，没有损害原告的合法权益。综上所述，我府已依法履行相应的法定职责，不存在违法的情形。原告在我府履行法定职责的期限内提起行政诉讼，不符合法律规定，请求依法驳回原告的起诉或驳回其诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交的第一组证据为：照片两张。证明被告对原告与化州市水土保持站的土地权属纠纷已组织双方协调和解的事实，不存在未履行法定职责的情形。被告在开庭前逾期提交的第二组证据为：1、原告提交的视频光碟。证明被告工作人员李崧令已告知原告缺乏村民会议记录等相关资料的事实；2、村民会议记录。证明被告于2015年9月25日已告知原告需要补充的材料；3、授权委托书。证明原告委托人的身份情况；4、《山林权属争议立案呈批表》，5、《化州市人民政府送达回证》、何志身份证复印件，6、《化州市人民政府送达回证》、何聚泉身份证复印件，7、《受理通知书》。均证明化州市山林纠纷调处办公室已于2015年12月9日对原告的申请进行立案受理，并于次日送达给何志、何聚泉签收的事实；8、群众来访情况登记簿。证明2015年9月25日原告未提交有村民会议记录的事实。
经庭审质证，原告对被告提交的证据发表以下质证意见：对第一组证据中的两张照片有异议，认为该两张照片没有时间和地点，应属无效证据。对第二组证据有异议，认为该组证据被告是超期提交的，不能作为定案的有效证据，故不予质证。另外补充说明视频中关于“没有村民会议纪要”的语音录制情况。由于该视频是偷录的，在录制时怕被对方发现，故当录到这句话时就关了手机，接着我就在另一份材料里找出了他们所说的这份材料，不存在欠缺“村民会议纪要”材料的事实，原告当时提交的证据材料是齐全的。况且，《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十条规定，当事人申请调处林权争议，应当向人民政府林权争议调处机构递交《林权争议调解处理申请书》，并按照被申请人数提交副本。依据该条文的规定，并没有要求申请方提交任何证据材料。
被告对原告提交的证据发表以下质证意见：对视频内容的取得和制作有异议。认为视频是原告代理律师偷录的，没有全面反映当时录制的真实情况，且在复制视频时经过了技术处理。此外，从原告提交视频的最后一句话“没有村民会议纪要”可知，被告的工作人员在收到原告的申请时就已经口头答复其要补充材料的事实，故原告提交的视频不能作为证明被告不作为的证据。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，符合有效证据条件，能够证明被告于2015年9月25日已收到原告提交确权申请书的事实，且被告对该事实也无异议，本院予以确认。
被告提供的第一组证据两张照片，原告有异议，但该两张照片是被告于2015年9月25日之前拍摄的，与本案不具有关联性，对其真实性本院予以确认。被告提供的第二组证据，原告有异议，属被告逾期提交的证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告无正当理由逾期提交的证据，视为没有证据，故对该组证据本院确认为无效证据，不予采纳。
经审理查明，2015年9月25日，原告马力坡第一、第二合作社向被告化州市人民政府提交《林权争议调解处理申请书》，请求被告对原告与化州市水土保持站之间的山林权属争议进行处理。被告在收到原告的申请后10日内未立案，也未作出书面答复，原告遂于2015年10月14日向本院提起行政诉讼，请求确认被告不依法履行调解处理原告与化州市水土保持站土地纠纷一案的法定职责的具体行政行为违法。
2015年12月9日，被告化州市人民政府在本案诉讼期间作出化府林调受字（2015）14号《受理通知书》，对原告马力坡第一、第二合作社提出的确权申请予以立案受理，并于次日向原告马力坡第一、第二合作社送达了上述受理通知书。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款的规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。被告化州市人民政府作为县级以上人民政府，负有对其辖区范围内发生的山林权属争议依法进行调处的法定职责。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，原告因不服被告未在法定期限内对其提出的确权申请作出是否予以立案的行为而提起诉讼，由于目前我国法律、法规对政府受理林木林地权属争议的期限尚未作出特别规定，只有《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第十一条“人民政府林权争议调处机构收到林权争议申请书后，应当在10日内进行审查，对不符合受理条件的，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本办法规定，但是不属于本机关受理的，应当告知申请人向有权机关提出”的规定，对行政机关受理林木林地权属争议的期限作出了特别规定。但该办法是广东省人民政府颁布的地方行政规章，而上述法律的特别规定仅指法律、法规的规定，并未包含行政规章，故本案应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款关于两个月期限的一般规定作为被告履行法定职责的期限。从本案的相关证据可知，被告自2015年9月25日收到原告的确权申请后，直至本案诉讼期间两个月期限届满时，仍未对原告提出的确权申请作出是否予以立案的处理。尽管被告于同年12月9日对原告的确权申请予以立案受理，但其履行职责的期限已超过法律规定的两个月，属于拖延履行法定职责，其行为已构成未在法定期限内履行职责。原告起诉请求确认被告未在法定期限内履行职责的行为违法，有事实根据和法律依据，本院应予支持。
被告化州市人民政府辩称，原告在被告履责期限未满两个月的情况下就提起行政不作为诉讼，不符合法定的起诉条件，依法应裁定驳回原告的起诉。本院认为，原告于2015年9月25日向被告提交了《林权争议调解处理申请书》之后，在被告履行职责的期限未满两个月的情况下，于同年10月14日向本院提起行政诉讼，此时距其提交确权申请的时间仅有19天，并未具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定的起诉条件。但鉴于本案在诉讼期间，被告履行职责的两个月期限已届满，原告的起诉条件亦已满足，此时再裁定驳回原告的起诉，可能会造成当事人重复起诉的诉累和司法人员重复审理的资源浪费，也有违司法为民和司法便民的原则，故被告要求驳回原告起诉的意见，本院不予支持。被告又称，其已在履职期限内口头答复了原告，不存在未履行法定职责的情形。经审查，从本案所附的证据材料来看，无法证明被告在原告提交申请时已作了口头答复的告知行为，且被告对该主张也未在举证期限内提交有效的证据予以证明，故对其主张，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项的规定，判决如下：
确认被告化州市人民政府未在法定期限内履行职责的行为违法。
本案案件受理费50元，由被告化州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 张国平
审 判 员 黄志平
审 判 员 徐少伟
二０一六年四月十九日
法官助理 封桢莉
书 记 员 邹君萍
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》
第十条当事人申请调处林权争议，应当向人民政府林权争议调处机构递交《林权争议调解处理申请书》，并按照被申请人数提交副本。
《林权争议调解处理申请书》的格式要求，由省人民政府林权争议调处机构统一印制并免费提供，当事人也可以从省林业行政主管部门的互联网网站上下载。
第十一条人民政府林权争议调处机构收到林权争议申请书后，应当在10日内进行审查，对不符合受理条件的，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本办法规定，但是不属于本机关受理的，应当告知申请人向有权机关提出。