广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终905号
上诉人（原审原告）：邵改新，男，1966年8月11日出生，汉族，住广东省连州市。
委托代理人：苏志聪、顾华亨，均系广东浩捷律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：连州市人民政府。住所地：广东省连州市爱民路。
法定代表人：江绍勇，市长。
委托代理人：龙晓君，连州市法制局工作人员。
委托代理人：杨三民，广东湘攸律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：连州市国土资源局。住所地：广东省连州市民族工业园管委大楼。
负责人：陈伟，副局长。
委托代理人：成辉华，广东北湖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：连州市连州镇人民政府。住所地：广东省连州市莲塘路。
法定代表人：吴耀武，镇长。
委托代理人：成辉华，广东北湖律师事务所律师。
上诉人邵改新因与被上诉人连州市人民政府（以下简称连州市政府）、连州市国土资源局（以下简称连州市国土局）、连州市连州镇人民政府（以下简称连州镇政府）行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院(2016)粤18行初196号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：位于连州市连州镇辖区内的原713旧厂房属连州市人民政府的国有资产，2004年交由被告连州市连州镇人民政府管理和使用。2010年1月28日，被告连州市连州镇人民政府下属连州镇财产物业管理所与原告邵改新签订《出租合同》，约定被告连州市连州镇人民政府将原713旧厂房二栋出租给原告邵改新养猪使用，租赁期从2010年2月1日起至2015年1月31日止共5年，年租金为2500元。还约定合同期满，原告邵改新投资装修的不动产不得拆除，如实移交被告连州市连州镇人民政府等条款。
2010年1月28日，原告与连州镇白云村民委员会江咀村民小组签订《出租合同》，租赁位于该村民小组内的“裤娘冲（地名）”约18亩山地用于生猪养殖，其中一块荒地约10亩，位于租用原告原713旧厂房二栋的左上方,原告邵改新称在该块荒地上建了猪舍养猪，另一块8亩荒地未使用。租赁期从2010年2月1日起至2030年1月31日止共20年，年租金为1200元。
2015年1月28日，原告邵改新租用期满，经与被告连州市连州镇人民政府协商续签了《出租合同》，约定被告连州市连州镇人民政府将原713旧厂房二栋继续出租给原告邵改新养猪使用，年租金为2800元，自2015年2月1日起至2025年1月31日止。其中第六条约定：“如因上级政府行为或招商引资建设等需要，甲方（原告）需要乙方（被告）退租的，甲方必须提前贰个月通知乙方自行退出，此合同无条件解除，乙方投入的不动产等损失，甲方不作任何赔偿”等条款。
2015年6月9日，连州市人民政府作出的连府函[2015]110号《关于同意建设市人武部实弹射击场的批复》，连州市人民政府同意将位于市民兵武器仓库营区南侧约9亩土地作为连州市人民武装部实弹射击场的项目建设用地。由于租赁物即原713旧厂房二栋在该项目建设用地范围内，被告连州市连州镇人民政府依上述批复须交出租赁物供该项目建设，致使不能再继续履行合同。
2015年7月17日，被告连州市连州镇人民政府下属连州镇财产物业管理所向原告邵改新发出书面通知，通知原告邵改新2个月之内自行退出，随后解除合同。送达通知时原告邵改新不在场，其亲属拒绝签收。2个月期满后，原告邵改新没有退出租赁物，被告连州市连州镇人民政府下属连州镇财产物业管理所于2015年10月23日再次向原告邵改新发出书面通知，限原告邵改新在2015年11月7日前自行搬出租赁物，否则后果自负。原告邵改新当场拒绝签收该通知，期限内原告邵改新仍未退出租赁物。
2015年12月23日，连州市环境保护局向原告发出《责令改正违法行为通知书》，责令原告在2016年1月23日之前停止违法排污行为。
2015年12月22日，被告连州市连州镇人民政府向连州市人民法院提起民事诉讼，请求判令解除原、被告签订的《出租合同》；判令邵改新立即搬出原713旧厂房二栋。2016年2月1日，连州市人民法院作出（2015）清连法民二初字第437号民事判决：一、解除原告连州市连州镇人民政府与被告邵改新于2015年1月28日签订的《出租合同》；二、限被告于本判决发生法律效力之日起五日内搬离原713旧厂房二栋。邵改新不服向原审法院提起上诉，2016年4月6日，原审法院作出（2016）粤18民终576号民事判决：驳回上诉，维持原判。
2016年5月3日，被告连州市连州镇人民政府向连州市人民法院提交《强制执行申请书》，请求强制执行连州市人民法院（2015）清连法民二初字第437号民事判决，次日，连州市人民法院以（2016）粤1882执192号立案受理，并于2016年5月18日作出《执行和解协议》，协议如下：被执行人邵改新自愿于签订本协议次日起七日内，自行搬离原712旧厂房二栋，由申请执行人连州市连州镇人民政府向被执行人邵改新补偿5000元作为搬离、安置的费用，该费用由申请执行人连州市连州镇人民政府汇至连州市人民法院账户，待于七日期限届满后并且被执行人将原713旧厂房二栋饲养的猪全部搬离后再支付给被执行人（注：七日期限届满后，被执行人在原713旧厂房二栋饲养的猪未全部搬离的，申请执行人取消补偿该笔费用，该笔费用不再支付给被执行人）。七日期限届满后，即使被执行人在原713旧厂房二栋除猪以外的财物未搬离完毕，被执行人邵改新自愿放弃未搬离的财物，申请执行人不需作任何补偿并由申请执行人连州市连州镇人民政府组织相关人员或有关单位对原713旧厂房二栋进行拆除，因拆除原713旧厂房二栋造成被执行人未搬离的财物损失的，由被执行人自行承担。申请执行人不再另行作出补偿或赔偿。
2016年5月31日，被告连州市国土资源局向原告发出《责令改正违法行为通知书》，责令原告立即退还非法占用的土地，并拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和设施。
2016年6月7日，原告邵改新在《执行和解协议》期限过后仍拒不退出租赁物，被告连州市连州镇人民政府组织相关人员强行拆除原告在上述土地范围建设的猪场设施。因原告不肯自行处理存栏生猪，被告连州市连州镇人民政府将原告的生猪交由连州市价格认证中心估价后将生猪变卖价款提存暂时保管并通知原告前来领取，但原告至今未来领取。之后，原告就强行拆除变卖生猪行为，以三被告为被申请人向清远市人民政府提出复议，2016年9月12日，清远市人民政府作出清府复驳[2016]3号《驳回行政复议申请决定书》，认为：无证据证明被申请人连州市人民政府实施了申请人所称的行为，连州市人民政府不应作为本行政复议案件的被申请人。申请人对其他主体的行为不服，应依法向有管辖权的机关主张权利。申请人的行政复议申请依法应予以驳回。决定依法驳回申请人的行政复议申请。原告认为三被告的行为侵犯其合法权益，遂向原审法院起诉，请求法院依法判决：一、确认三被告于2016年6月7日强行切断原告位于连州市连州镇白云江咀村民小组“裤娘冲（地名）”的生猪养殖场水电，强拆猪舍、排污池、深水井、沼气池、房屋，抢夺原告正在饲养的生猪，并私自变卖的行为违法。二、责令三被告共同向原告赔偿经济损失人民币5181552元。[附：原告的经济损失清单：1、生猪共约186头，价值321552元。（70斤的116头、重120斤的约20头、重220斤的40头、重250斤的约10头）。具体计算：按当时猪天下网价格：30斤猪仔1050元／头计价，超30斤成年猪，以10.8元／斤计价；120斤左右快速生长期，按11.5元／斤计价。即：70斤猪价值为：1050+[(70-30)×10.8]=1482元／头，共116头，即171912元、120斤猪价值为：120×11.5元／斤×20头=27600元；220斤猪价值为：220×10.8元／斤×40头=9504O元；250斤猪价值为：250×10.8/斤×1O头＝27000元；以下猪只价值共：321552元。2、被告强拆的猪舍、排污池、深水井、沼气池、临时居住房屋，该些构筑物时值350000元。3、屋内的衣物、电视机、电冰箱、电脑等物品，时值10000元。4、经营权收益。原告位于“裤娘冲（地名）”约18亩山地的承包经营权逾期收益30万元／年，至今仍有15年，即损失4500000元。]
本案庭审时，原审法院就被告的主体及管辖问题向原告进行了释明，告知原告应以连州市连州镇人民政府作为被告，撤回对连州市人民政府的起诉，可将案件移送清远市清新区人民法院管辖。但原告拒绝变更被告，坚持本案的起诉。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的机关是被告。”原告邵改新起诉被告连州市人民政府、被告连州市国土资源局、被告连州市连州镇人民政府要求确认三被告拆除原告涉案土地范围建设的猪场设施、变卖生猪的行政行为违法；并共同赔偿原告经济损失。根据本案查明的事实，2016年6月7日实施对原告所属猪场设施强制拆除的是被告连州市连州镇人民政府，有被告连州市连州镇人民政府向连州市人民法院提交强制执行连州市人民法院（2015）清连法民二初字第437号民事判决的《强制执行申请书》，以及其在诉讼答辩状认可实施强拆行为等证据予以证实。本案没有证据显示拆除行为是由被告连州市连州镇人民政府、连州市国土资源局与连州市人民政府共同实施，也没有证据证明被告连州市连州镇人民政府实施强拆行为是由连州市人民政府委托的。因此，原告邵改新如果认为强制拆除其所属猪场设施行为违法，应将实施强制拆除行为的连州市连州镇人民政府单独列为被告，而原告将连州市人民政府和连州市国土资源局作为被告起诉，显然属错列、乱列被告。
《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”由于本案连州市人民政府不是适格的被告，原告把连州市人民政府作为共同被告提起诉讼，涉及案件管辖权限问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》上述规定，本案应由有管辖权的基层人民法院审理。庭审时，原审法院已就被告的主体问题和法院审理案件管辖问题向原告进行了释明，但原告拒绝撤回对连州市人民政府的起诉，因此，不存在将本案移送有管辖权的基层人民法院审理的条件，原告提起的诉讼违反行政诉讼法管辖权限的规定，应予驳回其起诉。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条第（一）项、第四十九条第（四）项、以及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（三）错列被告且拒绝变更的；……”的规定，裁定：驳回原告邵改新的起诉。
上诉人邵改新不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、一审以未经法庭质证的证据认定案件事实，程序违法。二、一审混淆客观事实，致认定事实错误。（2015）清连法民二初字第437号、（2016）粤18民终576号民事判决所羁束的诉讼标的是“邵改新于2015年1月28日与连州市连州镇人民政府签订的‘出租合同’的法律关系”，两判决判令“邵改新搬离原713旧厂房二栋”，而连州市人民政府在执行以上两判决的（2016）粤1882执192号案中促成双方达成的和解协议，亦只涉及到“邵改新搬离原713旧厂房二栋”的内容，连州市人民法院已将连州镇政府交付的搬离、安置费支付给了邵改新，足以证明双方均自觉履行了和解协议。邵改新主张被违法强制拆除的猪舍及其他设施是建设在依据其与江咀村民小组签订的《出租合同》使用的“裤娘冲（地名）”土地上。原审裁定直接认定强制拆除行为是连州镇人民政府执行和解协议的行为，混淆了客观事实，认定事实错误，这也是合议庭以未经庭审质证的证据认定案件事实的违法程序行为以及偏听三被上诉人单方陈述所致。三、连州市政府、连州市国土局是适格被告。连州市政府于2015年6月9日作出连府函[2015]110号文，批复同意市民兵武器仓库营南侧约9亩土地作为连州市人民武装部实弹射击场建设用地，同时明确由连州市国土局会同有关部门按规定落实。该文件所指的土地包括邵改新租用的原713工厂二栋范围的土地以及其向江咀村民小组租赁“裤娘冲（地名）”中的少部分土地。连州市国土局于2016年5月31日向邵改新发出《责令改正违法行为通知书》，责令邵改新“退还非法占用的土地，并拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及设施”，因邵改新向连州镇政府租用原713工厂二栋的问题已于同年5月3日在连州市人民法院执行中解决，故该文件所指的土地是指邵改新向江咀村民小组租赁“裤娘冲（地名）”的土地。邵改新在诉讼中已提供山林权证、出租合同等书证，证明其向江沮村民小组租赁的“裤娘冲（地名）”土地属集体所有，要将该土地交予连州市人民武装部建设实弹射击场，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，应当依法办理农用地转用审批手续以及依法实施征收。征收集体土地依法是由县级人民政府组织、县级土地管理部门实施，连府函[2015]110号文件也明确了“连州市人民政府‘委托’连州市国土资源局”实施办理所涉土地用地手续。以上证据已经能够证明，邵改新位于“裤娘冲（地名）”的猪舍及其他设施被违法强制拆除、所养殖的生猪被运走的行为，是连州市政府组织、连州市国土局实施，连州镇政府协助实施的。因三部门组织、实施以上行为时，未出具相关的文书或形成其他电子数据，但这些证据是三行政机关在此过程中能够作出或制作，其故意不予作出或制作存在明显错误，同时这也是致使邵改新不能提供直接证据证明连州市政府组织、连州市国土局实施以上行为的原因，根据“举证倒置”的行政诉讼总证据规则，连州市政府、连州市国土局应对其没有组织、实施以上行为提供证据，且所提供的证据足以推翻连府函[2015]110号文件、《责令改正违法行为通知书》两项书证，但两被上诉人在诉讼过程中并未能提供充分的证据。邵改新将连州市政府、连州市国土局列为被告，不仅有证据证明、亦与现行法律法规的规定相符，非错列、乱列被告。连州市政府、连州市国土局的被告主体适格。综上，原审法院裁定驳回起诉错误，请求撤销原审裁定，指令广东省内其他中级人民法院审理本案。
被上诉人连州市政府二审答辩称：一、在一审庭审中连州市政府依法提交了原强制拆迁的执行行为不是连州市政府所为，作出强拆的决定及申请强拆的申请单位都不是连州市政府。因此连州市政府在本案中不是适格被告。原审合议庭向上诉人作出详细的释明，但上诉人坚决不同意撤回对连州市政府的起诉。原审法院才裁定驳回起诉，庭审程序并无违法。二、上诉人也无充分证据证明原审法院丧失公平审理本案的能力，也没有证据证明上诉人丧失公平期待权。其要求指定其他中级人民法院审理本案，理由不充分，不应支持。综上，原审法院查明事实清楚、证据充分，适用法律得当，程序合法，请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人连州市国土局二审答辩称：一、一审法院根据查明的事实裁定驳回邵改新的起诉是正确的。首先，因本案被告的资格认定涉及法院管辖权限问题，原审法院在庭审开始时就围绕被告主体资格进行审理。一审法院发现没有证据证明连州市政府、连州镇政府与连州市国土局共同实施了对邵改新生猪养殖场的强制拆除行为，也没有证据反映连州镇政府所实施的强拆行为是受连州市政府委托的，况且邵改新也承认没有证据证明是连州市政府组织、连州市国土局实施、连州镇政府协助实施了该强拆拆除行为。因此，原审法院就被告的主体问题和法院审理案件管辖问题向邵改新进行了释明，邵改新坚持对连州市政府及连州市国土局的起诉，拒绝将本案移送至有管辖权的基层人民法院审理。原审法院根据行政诉讼法规定，依法裁定驳回邵改新的起诉，事实清楚、依据充分。其次，邵改新认为一审法院对证据不进行质证就认定事实属于程序违法是不对的。因为本案在邵改新起诉时就存在程序性问题，将不同级别的主体混在一起，本身就违反程序，因此一审法院驳回邵改新的起诉是正确的。二、邵改新违法建设的生猪养殖场不是连州市国土局拆除的，连州市国土局不是本案的适格被告，更不存在赔偿责任的问题。连州镇政府多次要求邵改新搬迁猪场未果，便向连州市国土局反映邵改新违法建设生猪养殖场的事实，请求连州市国土局前往制止邵改新的违法行为。连州市国土局为了协助连州镇政府工作，曾于2016年5月31日向邵改新发出“责令改正违法行为通知书”，责令其退还非法占用的土地并拆除地上违法建设的建筑物和设施。通知期限过后，邵改新依然没有退还土地及拆除猪场设施。之后连州镇政府自行组织人员对邵改新的猪场进行拆除，连州市国土局既没有实施拆除行为，也没有参与变卖其生猪，不应成为本案的适格被告，邵改新要求连州市国土局承担赔偿责任的诉求与事实不符且于法无据。再者，邵改新的猪场设施本身是违法建筑，不能受到法律保护。综上，请求驳回上诉，维持原审裁定。
被上诉人连州镇政府二审答辩称：一、一审法院根据查明的事实裁定驳回邵改新的起诉是正确的。二、连州镇政府根据国防工程建设的需要，拆除邵改新违法建设的生猪养殖场设施及变卖生猪提存的行为并无不当，不存在赔偿问题。综上，原审裁定正确，请求驳回上诉，维持原审裁定。
本院认为：本案为行政强制拆除及行政赔偿纠纷。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”邵改新以连州市政府、连州市国土局、连州镇政府为被告，向原审法院提起本案诉讼，请求确认三被上诉人强拆其涉案土地范围建设的猪场设施、变卖生猪的行为违法，并共同赔偿其经济损失。连州镇政府认可是其实施了对邵改新所属猪场设施强制拆除的行为。但连州市政府及连州市国土局均否认其与连州镇政府共同实施或委托连州镇政府实施了被诉强制拆除行为，邵改新提供的证据亦不足以证明连州市政府、连州市国土局与连州镇政府共同实施或委托连州镇政府实施了被诉强制拆除行为。因此，邵改新对被诉强制拆除行为不服，应以实施强制拆除行为的连州镇政府为被告，而邵改新在本案中将连州市政府和连州市国土局列为被告，没有事实依据和法律根据，属于错列被告。邵改新上诉主张，连州市政府组织、连州市国土局实施、连州镇政府协助实施了被诉强制拆除行为，应由连州市政府和连州市国土局对其没有组织、实施被诉强制拆除行为承担举证责任。本院认为，邵改新提供的证据以及现有证据均无法证明连州市政府、连州市国土局与连州镇政府共同实施了或委托连州镇政府实施了被诉强制拆除行为，邵改新主张应由连州市政府和连州市国土局对此承担举证责任，亦缺乏法律依据。对邵改新的该主张，本院不予采纳。
《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；……”本案应以连州镇政府为被告确定本案的管辖法院，亦即本案不属于中级法院一审的案件。原审法院就本案被告主体问题及法院审理案件管辖问题向邵改新进行了释明，但邵改新拒绝撤回对连州市人民政府的起诉，因此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，原审法院裁定驳回邵改新的起诉，并无不当。邵改新上诉主张原审裁定驳回起诉错误，请求撤销原审裁定，指令其他中院审理本案，缺乏事实依据和法律根据，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 徐曾沧
审判员 罗 燕
审判员 黄伟明
二〇一七年八月三十日
书记员 刘永红