浙江省诸暨市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0681行初312号
原告诸暨市四季春广告有限公司，住所地诸暨市牌头镇前山新村67-03-103号。
法定代表人周好友。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
被告诸暨市安华镇人民政府，住所地诸暨市安华镇华南路10号。
法定代表人郭剑东，镇长。
委托代理人傅旭燕，浙江越兴律师事务所律师。
委托代理人宗益琦，女，诸暨市安华镇人民政府工作人员。
原告诸暨市四季春广告有限公司（以下至判决书主文前简称四季春广告公司）诉被告诸暨市安华镇人民政府（以下至判决书主文前简称安华镇政府）行政强制及行政赔偿一案，原告于2016年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于2016年8月8日立案后，于2016年8月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月4日公开开庭审理了本案。原告四季春广告公司的法定代表人周好友及其委托代理人常传领，被告安华镇政府的委托代理人傅旭燕、宗益琦到庭参加诉讼。因被告提出对辖区内被拆除的广告牌进行统一协调请求本案暂缓审理，本院于2017年1月9日对本案中止诉讼，后恢复审理。本案现已审理终结。
2014年9月下旬，被告未经原告同意，擅自拆除原告设置在杭金衢高速公路旁杭州往义乌方向86KM左右(右面)、位于诸暨市安华镇五指山村的集体土地上的一块双立柱广告牌。
原告四季春广告公司诉称,原告是依法注册成立并具有广告经营资格的广告公司，曾通过与安华镇五指山村签订《广告基座土地租赁协议书》，有偿使用该村土地设置1处广告设施，后一直合法经营。原告的1处户外广告设施，因被告强制拆除，造成原告巨大经济损失。依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，被告既不具有自行强制拆除行为的法定职权，也没有实施强制拆除所必须的合法有效的决定，更没有遵循有关的法定程序或正当程序，实体违法，程序违法，其实施的强制拆除原告所有的户外广告设施行为严重违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”据此，被告违法强制拆除原告的广告牌，给原告造成了巨大经济损失，除按照该广告牌恢复原状的实际价值或现值赔偿原告以外，还应赔偿原告发布广告可获得的经营收益损失。为维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》等相关法律规定，特向人民法院提起诉讼，请求：一、判决确认被告拆除原告设置在诸暨市安华镇五指山村（杭金衢高速公路旁杭州往义乌方向86KM左右）1处户外广告设施的行政行为违法；二、判令被告赔偿经济损失716167元（广告设施造价）。
原告四季春广告公司在起诉时向本院提交了以下证据：
1、《广告基座土地租赁协议书》复印件一份，用以证明原告所有的广告牌系有偿、合法用地，其设置广告牌的行为合法；
2、照片复印件一份，用以证明拆除前涉案广告牌客观存在，且在经营使用之中的事实；
3、广告设施成本造价表一份，用以证明涉案广告牌的实际造价。
被告安华镇政府辩称，一、涉案广告牌系违法建筑，应当依法被查处。1、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。本案中，涉案广告牌所占用的土地系安华镇下属行政村的集体土地，村民委员会未经批准，擅自将土地用于非农建设，显属违法用地行为，因违法行为设置的该建筑物当属违法建筑，应当依法被查处。2、《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条规定，村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内。新建项目确需安排在村镇规划区外的，其选址必须由县级以上村镇建设行政管理部门会同土地管理等有关行政管理部门确定，并按照本条例规定的程序办理规划建设审批和用地审批手续。严禁未批先建。本案中，涉案广告牌未经审批取得乡村建设规划许可证，系违法建筑。二、被告依法具有对涉案违法广告牌进行拆除的职权，同时拆除行为合法。1、《浙江省违法建筑处置规定》第十六条第二款、第三款明确规定，乡村违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，由乡（镇）人民政府组织强制拆除。当事人不自行拆除或者申请拆除违法建筑的行为符合《中华人民共和国行政强制法》规定的代履行条件的，城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府可以依法实施代履行。由此可见，被告对涉案广告牌可以行使拆除权。2、浙江省省委、省人民政府于2012年8月及2013年5月分别下发了浙委办〔2012〕87号《关于印发浙江省“四边三化”行动方案的通知》及浙政办发〔2013〕69号《关于印发浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见的通知》。2013年12月初省政府“四边三化”工作检查组还对高速公路两侧的违法广告牌进行抓拍并电话通知要求整治拆除。当时由于安华镇区域范围内的广告牌数量较多，被告无法一一核查广告牌的业主，为此被告已于2014年9月1日以公示的方式通知全镇高速公路两侧安华段各广告牌业主，限在15日内自行拆除广告牌。事后由于原告未自行拆除涉案广告牌，2014年9月下旬被告组织人员进行拆除，拆违当时原告方就在现场且拆除后的广告牌也已由原告自行处置。故被告的拆除违行为事实上得到了原告的同意，拆违行为合法。三、原告提出的赔偿请求无事实依据和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该条规定的是“合法权益受侵犯”，涉案广告牌所涉权益非合法权益。同时《中华人民共和国土地管理法》第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。原告所涉损失，是法律规定的应当被没收的违法所得。因此，原告要求赔偿无事实和法律依据。综上，请求法院查明事实后依法驳回原告的诉讼请求。
被告安华镇政府向本院提交了以下证据、依据：
1、照片复印件一张（公示催告通知书）；
2、广告牌点位图复印件一份；
以上证据1、2，用以证明1、被告在拆违前已对各广告牌业主进行公示通知，限期自行拆除违法设置的广告牌的事实；2、被告为响应“四边三化”行动，拆除位于高速公路附近所有广告牌。广告牌所处的位置位于农用种植地上，且距高速公路较近，属于省政府“四边三化”整治范围。
3、浙委办〔2012〕87号《关于印发浙江省“四边三化”行动方案的通知》一份，用以证明被告作出拆除行为的政策依据；
4、《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、第八十一条、《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条，用以证明被告适用的法律依据正确。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1的真实性及关联性无异议，对其合法性提出异议，认为该协议违反了土地管理法第六十三条、第八十一条的规定；对证据2提出异议，认为不能确定涉案广告牌存在于该处。但对涉案广告牌由被告拆除的事实无异议；对证据3的三性提出异议，认为系原告单方制作，不能作为要求被告赔偿的依据。原告对被告提供的证据1的三性提出异议，认为涉案广告牌被拆除前原告从未见过该通知，且违反程序性规定，不能证明被告拆除行为合法；对证据2的真实性及关联性无异议，但认为不能证明被告拆除行为合法；对证据3认为不能作为被告拆除涉案广告牌的合法依据。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1，证明原告租用土地设置广告牌的事实，本院对其真实性予以确认；证据2，系复印件，其真实性及与本案的关联性均无法确认，故本院不予确认为有效证据；证据3，系由原告自行制作，真实性无法确认，本院不作有效证据确认。被告提供的证据1、3，本院对其真实性予以确认；证据2，可以证明涉案广告牌位于安华镇规划区内的事实，本院对其真实性予以确认；证据4，均为当时及现行生效的法律、法规，可以适用本案。
经审理查明：2007年11月23日，原告四季春广告公司与诸暨市安华镇五指山村经济合作社签订协议书一份，就租用该村土地用于涉案广告牌架设进行了约定，后原告在该村位于杭金衢高速公路旁杭州往义乌方向86KM左右(右面)设置一块广告牌用于广告经营活动。为落实浙委办〔2012〕87号《关于印发浙江省“四边三化”行动方案的通知》，2014年9月1日，被告以公示的方式（张贴于被告公告栏）通知全镇高速公路两侧安华段各广告牌业主，限在15日内自行拆除广告牌。因原告未在规定期限内自行拆除，2014年9月下旬，被告强制拆除了原告设置在诸暨市安华镇五指山村的一块广告牌。原告认为，被告强制拆除其广告牌的行政行为，程序严重违法，且给原告造成了巨大经济损失，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，涉案广告牌在设置前未经国土、规划等相关职能部门审批许可；被告在强制拆除该广告牌前未作出行政处罚决定、行政强制执行决定，拆除广告牌时未通知原告到场，拆除后广告牌的残余部分材料未返还给原告而灭失。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，原告未经法定的审批许可设置涉案广告牌，是否违反相关法律并须予以拆除，应由相关职能部门依法进行调查、认定和处理。即使涉案广告牌属于违法建筑，被告安华镇政府在未作出或未经相关职能部门作出限期自行拆除决定，且未履行法定程序即迳行强制拆除涉案广告牌，缺乏执行依据，违反法定程序。原告起诉要求确认被告强制拆除涉案广告牌的行为违法，理由成立，本院予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。故合法权益因国家机关及国家机关工作人员行使职权侵犯并造成损害是受害人取得国家赔偿的前提条件。本案原告未能充分提供涉案广告牌系合法设置的证据，故其要求赔偿广告设施造价损失716167元缺乏事实和法律依据，本院不予支持。但拆除后广告牌残余部分材料仍属原告的合法财产，被告拆除后应予返还。现因该残余部分材料已灭失，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项的规定，被告应给付相应的赔偿金。鉴于双方当事人均未提供充分证据证明原告造成直接经济损失的数额，结合原告提供的证据及广告牌使用年限，本院酌情确定广告牌残余部分材料价值为20000元。被告辩称广告牌拆除当时原告在场，拆除后残余部分材料已由原告自行处理，因未提供证据证明，本院不予采信。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第（四）项、第（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告诸暨市安华镇人民政府强制拆除原告诸暨市四季春广告有限公司设置在杭金衢高速公路旁杭州往义乌方向86KM左右(右面)、位于诸暨市安华镇五指山村的集体土地上的一块广告牌的行政行为违法；
二、被告诸暨市安华镇人民政府赔偿原告诸暨市四季春广告有限公司被拆除的一块广告牌损失计人民币20000元，于本判决生效之日起十五日内付清。
三、驳回原告诸暨市四季春广告有限公司的其他诉讼请求；
案件受理费50元，由被告诸暨市安华镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 王海燕
审 判 员 冯少亮
人民陪审员 张碧云
二〇一七年六月十三日
书 记 员 斯则喻
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。
《中华人民共和国国家赔偿法》
国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害
的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用
财产的，返还财产；
查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、
第四项的规定赔偿；
应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原
状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应
的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利
息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔
偿。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。