山东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）鲁行申615号
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）泰安市泰创置业有限公司，住所地泰安市岱岳区泰山大街西段房产局5楼。
法定代表人杨海青，董事长。
委托代理人宋晓、张少波，均系山东青大泽汇律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）泰安市岱岳区人民政府，住所地泰安市岱岳区区政大楼。
法定代表人王长勇，区长。
委托代理人王翠萍，泰安市国土资源局岱岳区分局工作人员。
委托代理人王征，山东岳首律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）泰安市岱岳区粥店街道办事处马湾社区居民委员会，住所地泰安市岱岳区粥店街道办事处马湾村。
法定代表人贾世柱，主任。
委托代理人张传旺,山东锦哲律师事务所律师。
委托代理人赵士林,山东望岳律师事务所律师。
原审第三人泰安市岱岳房屋开发有限责任公司，住所地泰安市泰山区环山路191号1号楼2楼。
法定代表人邵良军，总经理。
委托代理人杜伟、穆潇，均系山东泰山蓝天律师事务所律师。
再审申请人泰安市泰创置业有限公司（以下简称泰创公司）因与被申请人泰安市岱岳区人民政府（以下简称岱岳区政府）、泰安市岱岳区粥店街道办事处马湾社区居民委员会（以下简称马湾居委会）、原审第三人泰安市岱岳房屋开发有限责任公司（以下简称岱岳公司）土地行政登记一案，不服泰安市中级人民法院（2016）鲁09行终114号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
泰创公司申请再审称，1.一审法院参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款的规定，认为本案马湾居委会对后手登记撤诉后又一并起诉前手和后手登记不属于重复起诉，系适用法律错误。2.一、二审法院判决认定本案属于人民法院行政诉讼受案范围，缺乏证据证明，且违反了相关法律规定。根据《中华人民共和国物权法》第七条、《中华人民共和国土地管理法》第十三条之规定，泰创公司持有的土地证受法律保护。本案案由为“土地行政登记”，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款关于复议前置的规定、《中华人民共和国行政复议法》第三十条及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第六条之规定，本案应不属于人民法院行政诉讼受案范围。3.马湾居委会没有证据证明涉案土地为集体土地，其不具有本案原告主体资格。二审法院判决认定“马湾居委会一直实际占用涉案土地，并且在涉案土地上进行旧村改造”，这与泰创公司提供的证据相悖。一、二审法院判决认定涉案土地为马湾居委会集体土地缺乏证据证明。一、二审法院判决没有查清涉案土地已经转变为国有建设用地的事实。也没有查清涉案土地已经被案外人泰安市城市建设项目管理委员会非法侵占，且非经法定程序让案外人泰安城投公司占有、使用并异地安置马湾居委会的事实。4.一、二审法院判决认定马湾居委会起诉没有超过起诉期限，属认定事实不清。2002年5月和9月，泰创公司分别申请国有土地变更登记，马湾居委会向登记机关出具了“地籍调查法人代表身份证明书”，在界址标示内加盖了马湾居委会主任的名章，在勘测定界图中，亦加盖了马湾居委会的公章。据此，泰创公司三个国有土地使用证附图中均加盖了马湾居委会的公章。另外，马湾居委会出具的证明能够证实其于2010年8月3日就已知道了泰创公司取得国有土地使用权的事实。5.泰创公司取得涉案国有土地使用权证的时间是2002年9月之前，根据当时有效的《国家土地管理局土地登记规则》和《山东省土地登记条例》的规定，泰创公司提交的材料符合规定，岱岳区政府进行土地登记的程序也完全合法。岱岳区政府负有保管涉案土地的征收、初始登记、变更登记等档案材料。马湾居委会提起本案行政诉讼的行为系为了掩盖城投公司非法侵占、使用涉案土地的事实，系与岱岳区政府恶意串通、虚假诉讼，一、二审法院判决没有查清马湾居委会与岱岳区政府恶意串通、侵害申请人合法权益的行为。虽然泰创公司提交的证据不成立，但不免除岱岳区政府的举证责任，二审法院判决泰创公司承担举证不能的法律后果，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）项、第（四）项、第（五）项的规定，请求：1.撤销泰安市中级人民法院（2016）鲁09行终114号行政判决；2.撤销东平县人民法院（2015）东行初字第23号行政判决；3.依法改判，驳回马湾居委会的诉讼请求。
岱岳区政府未向本院提交陈述意见。
马湾居委会向本院提交意见称，1.本案马湾居委会起诉不构成重复起诉。马湾居委会撤销前诉的理由是未对三证的前手登记行为提起诉讼，撤诉后将前手初始登记行为和后手变更登记行为一并起诉，显然有正当理由。同时参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条第三款的规定，本案不属于重复起诉。2.马湾居委会以本案被诉行政行为侵害集体土地使用权为由提起诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围，泰创公司称本案系复议前置情形、不属于人民法院行政诉讼受案范围，适用法律错误。3.马湾居委会一直占有使用涉案土地，且在涉案土地上进行了旧村改造。岱岳区政府于2015年3月16日出具的证明，可以证明涉案土地归马湾居委会集体所有。一、二审法院判决认定涉案土地为马湾居委会集体土地，事实清楚，泰创公司认为涉案土地已经转变为国有建设用地，缺乏证据支持。因此，马湾居委会具备本案诉讼主体资格。4.本案起诉不超过起诉期限。马湾居委会自2014年9月22日才得知涉案2002年三证未被撤销，2014年10月提起诉讼显然不超过2年起诉期限。2002年三证所附的勘测定界图上虽然有居委会盖章和时任村主任的签章，但是土地征用、土地登记等行为都有可能存在勘测定界，虽然有勘测定界图，但是不能证实马湾居委会何时知道了2002年三证及前手登记行为，事实上，马湾居委会直到2014年9月22日才得知涉案土地证的存在。另外，泰创公司认为马湾居委会最迟于2010年8月3日就应当知道涉案土地登记，但是岱岳区政府2010年作出了撤销涉案土地的决定，经过（2010）泰行初字第20号案件诉讼，法院撤销了决定，但是马湾居委会不是（2010）泰行初字第20号案件的当事人，不知道诉讼的结果。直到2014年9月才获悉决定被撤销，随即提起行政诉讼，故马湾居委会起诉不超过起诉期限。5.岱岳区政府作出的涉案土地登记行为主要证据不足。岱岳区政府明确表示2001年对岱岳公司颁发的三个土地证没有土地登记档案，且无法证明土地权属来源，没有证据证实登记行为的合法性。2002年颁发的三个土地证也没有登记档案，从相关证据可以认定，2002年三证的是由2001年三证变更登记而来，但是后手三证与前手三证面积、使用年限均不同，岱岳区政府也没有提供土地税费缴纳证明文件和原土地证书等变更登记的材料。综上，一、二审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回泰创公司的再审申请。
岱岳公司向本院提交意见称，1.岱岳公司自成立之日起即为民营企业，而非国有企业。2.岱岳公司对一、二审法院判决认定本案后手登记与前手登记存在面积、使用年限不符的问题及泰创公司、岱岳区政府均无法说明土地来源的事实，没有异议。3.2001年，岱岳区政府为岱岳公司颁发了三个土地使用证，但并未给岱岳公司提供土地，随后三个土地使用证也被岱岳区政府收回。后岱岳公司按照岱岳区政府要求与泰创公司签订了土地使用权转让合同，岱岳区政府为泰创公司颁发了2002年三个土地使用证。从土地使用证四至、面积、使用年限看，2002年三个土地使用证与2001年三个土地使用证登记内容均不相同。
本院认为，一、关于本案马湾居委会起诉是否构成重复起诉的问题。马湾居委会于2014年9月诉至法院，请求撤销岱岳国用（2002）字第096、188、189号国有土地使用证，但是因未对三证的前手登记行为提起诉讼，其撤诉后变更了诉讼请求，将前手初始登记行为和依据前手初始登记的变更登记行为一并起诉。马湾居委会先后两次起诉的诉讼请求不一致，法律关系亦发生变化，不属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十六条第一款规定的“以同一事实和理由重新起诉的”情形。因此，一、二审法院判决认定马湾居委会本次起诉不构成重复起诉，并无不当。
二、关于本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围的问题。泰创公司称依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四第二款关于复议前置的规定和《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定，马湾居委会在未申请行政复议的前提下直接诉至人民法院，不属于行政诉讼受案范围。参考《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号），“行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。本案被诉行政行为系岱岳区政府分别于2001年和2002年颁发土地使用权证书的行为，不属于复议前置的情形。马湾居委会对该行为不服提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。
三、关于马湾居委会是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。泰创公司提交了山东省人民政府鲁政土字（2009）814、（2012）1620、（2014）1235、（2015）235等建设用地批复文件及2001年以来岱岳区政府批复其在涉案土地上建设有关项目、涉案土地曾经挂牌出让等一系列证据，拟证明2001年之后涉案土地已不属于马湾居委会集体所有，其不具备原告主体资格。但是,本案各方当事人均认可涉案土地原系马湾居委会集体所有，而泰创公司提交的上述证据不足以认定涉案土地经过合法的土地征收程序已经被依法征收为国有土地。因此,马湾居委会与岱岳区政府于2001年办理土地使用权初始登记和2002年办理变更登记的行为有法律上的利害关系，具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。
四、关于马湾居委会起诉是否超过起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。本案岱岳区政府分别于2001年和2002年颁发涉案土地使用权证，而且未告知当事人诉权或起诉期限，所以马湾居委会知道颁证行为内容的时间是确定其起诉是否超过起诉期限的关键。虽然岱岳国用（2002）字第096、188、189号土地证中有马湾村委会（现马湾居委会）的印章和时任村主任的签章，但是马湾村委会的印章和时任村主任的签章仅能证明当时参与勘测定界，不能直接、有效证明马湾居委会何时知悉了涉案登记发证行为。马湾居委会于2010年8月3日出具的《证明》，可以证实当时马湾居委会应当知道涉案土地登记行为的内容，本案2年起诉期限应当自此时开始计算。但是，岱岳区政府于2010年9月30日以该《证明》为主要证据之一作出撤销涉案2002年土地证的决定。对马湾居委会来说，岱岳区政府作出撤销决定后，原土地登记行政行为已经不存在，马湾居委会无须提起撤销之诉实现权利救济。根据现有证据，无法确定马湾居委会何时知悉了上述撤销土地证的决定被法院生效判决撤销，且马湾居委会直到2014年9月22日因民事诉讼才得知涉案土地仍登记在泰创公司名下。因此，自2010年9月30日岱岳区政府作出撤销决定至2014年9月22日马湾居委会知晓涉案土地仍登记在泰创公司名下的这段期间，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“其他不属于自身的原因耽误起诉期限”的情形，不计算在起诉期限内。扣除这段期间后，马湾居委会自2010年8月3日知道被诉登记发证行为的内容，至2015年4月提起本案行政诉讼，并未超过2年法定起诉期限。因此，泰创公司提出的马湾居委会超过起诉期限提起本案行政诉讼的再审事由不能成立。
五、关于本案被诉登记行为是否合法的问题。当时有效的《国家土地管理局土地登记规则》（1996年）规定了办理土地初始登记所需材料，但岱岳区政府没有提供2001年三个土地登记的档案材料，并陈述国土部门确实没有上述档案材料。而且，各方当事人均无法提供土地初始登记时的土地权属来源证明、土地使用权出让合同、已经支付的土地出让金收据等证据。因此，一、二审法院判决认定2001年初始登记行为主要证据不足，并无不当。由于上述初始登记行为所涉土地变更登记到泰创公司名下而不具备可撤销的内容，一审法院判决确认2001年初始登记行为违法，适用法律正确。根据岱岳公司和泰创公司的土地使用权转让合同，可以证实岱岳国用（2002）字第096、188、189号土地证是由岱岳国用（2001）字第0002、0003、0004号土地证变更登记而来，因前手初始登记行为存在明显违法情形，后手的变更登记行为应当予以撤销。而且，根据《国家土地管理局土地登记规则》（1996年）第二条第三款的规定，变更土地登记并不包括土地面积的变化，而岳国用（2002）字第096、188、189号土地证载明的土地面积均大于岱岳国用（2001）字第0002、0003、0004号土地证载明的面积，岱岳区政府及泰创公司均未能说明土地来源。因此，岱岳区政府于2002年作出的三个变更登记行为，证据明显不足，一、二审法院判决予以撤销，并无不当。
综上，泰安市泰创置业有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回泰安市泰创置业有限公司的再审申请。
审 判 长 王海燕
代理审判员 蒋彦增
代理审判员 付吉昌
二〇一七年十二月四日
书 记 员 王金玉