山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终56号
上诉人（原审原告）戚爱君。
委托代理人王海英，北京市东元律师事务所律师。
委托代理人于建新，山东凌云志律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地山东省威海市新威路1号。
法定代表人张惠，市长。
委托代理人陈丕松，威海市海洋与渔业局副局长。
委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地山东省济南市府前街1号。
法定代表人郭树清，省长。
委托代理人赵军，山东省人民政府法制办工作人员。
委托代理人鲁伟涛，北京市隆安（济南）律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）威海市刘公岛水产有限公司，住所地山东省威海市梦海苑38号。
法定代表人宋泉江，董事长。
委托代理人高佩良，山东英良泰业律师事务所律师。
戚爱君因诉威海市人民政府（以下简称威海市政府）海域使用权行政许可及山东省人民政府（以下简称山东省政府）行政复议一案，不服威海市中级人民法院于2015年8月16日作出的（2015）威行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年2月16日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人王海英、于建新到庭参加诉讼，威海市政府的负责人未出庭应诉，其委托代理人陈丕松、王卫东到庭参加诉讼，山东省政府的负责人未出庭应诉，其委托代理人赵军、鲁伟涛到庭参加诉讼，威海市刘公岛水产有限公司（以下简称刘公岛水产公司）的委托代理人高佩良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2003年1月1日，原告戚爱君与第三人刘公岛水产公司签订海区租赁合同，第三人将其位于刘公岛周边海域部分海参养殖区出租给原告使用和管理，租赁期限自2003年1月1日至2017年12月30日。2005年9月1日，被告威海市政府为第三人刘公岛水产公司换发国海证043700640号《海域使用权证书》，批准用海时间为2002年9月1日至2012年8月31日，用海类型为海水养殖，海域使用范围包括上述租赁合同所出租的海参养殖区。
2012年2月17日，刘公岛管委会向被告威海市政府提交《关于收回刘公岛周边海域使用权的请示》（威刘管（2012）7号），建议将刘公岛国家级海洋公园范围内由企业和个人用作海水养殖的海域（含第三人使用的海域）予以收回。2012年8月3日，威海市海洋与渔业局向威海市政府提交《关于收回刘公岛周边海域使用权的意见》，认为刘公岛海洋公园建设与保留养殖用海并不矛盾，建议待刘公岛周边海域使用权到期后，将筏式养殖海域全部收回，对底播养殖海域视情况进行部分收回。威海市政府始终未作出收回第三人海域使用权的决定。
2012年8月7日，第三人向威海市海洋与渔业局提交《海域使用权续期申请》（威刘水字（2012）2号）、海域使用权续期申请书、《海域使用权证书》（国海证043700640号）复印件、营业执照副本复印件、组织机构代码证副本复印件和法定代表人身份证复印件等材料，提出涉案海域使用权续期申请。2014年7月11日，威海市海洋与渔业局向被告威海市政府报送《关于威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的请示》。7月17日，威海市政府作出《关于同意威海市刘公岛水产有限公司等17宗底播养殖用海海域使用权续期的批复》，同意将第三人底播养殖用海的海域使用权延长至2018年12月31日。2014年8月4日，威海市海洋与渔业局向第三人下达《海域使用权批准通知书》，通知其缴纳海域使用金，并按规定办理海域使用权登记。8月6日，第三人提交了海域使用权登记申请。2014年9月15日，威海市海洋与渔业局为第三人办理海域使用权登记，登记记载的用海时间为2012年9月1日至2018年12月31日、用海总面积为165.7036公顷。9月16日，威海市政府向第三人核发国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》，载明使用权终止日期为2018年12月31日。10月10日，威海市海洋与渔业局在《威海日报》上对第三人海域使用权续期的相关事宜进行了公告。
2015年2月9日，原告戚爱君向被告山东省政府申请行政复议，请求撤销国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》。2月11日，山东省政府作出鲁政复办受字（2015）56号行政复议受理通知书，对原告的申请予以受理，并通知刘公岛水产公司作为第三人参加行政复议。4月13日，山东省政府作出鲁政复延字（2015）56号行政复议决定延期通知书，告知各方当事人该案行政复议决定延期至2015年5月12日前作出。2015年4月20日，山东省政府作出鲁政复决字（2015）56号行政复议决定书，维持威海市政府向刘公岛水产公司核发的国海证2014C37100016648《海域使用权证书》。
原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款规定，“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”根据该规定以及当事人的诉辩情况，本案的审理重点有三方面：1、戚爱君是否具有本案原告主体资格。2、被告威海市政府为刘公岛水产公司核发海域使用权证的行为是否合法。3、被告山东省政府作出行政复议决定的程序是否合法。
（一）戚爱君具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，原告戚爱君作为涉案海域使用权证项下海域的承租人认为被诉海域使用权行政许可行为侵犯其合法权益，根据上述规定，其有权提起行政诉讼。
（二）被诉海域使用权行政许可行为合法。《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第十七条第一款规定，“县级以上人民政府海洋行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照本法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。”第十九条规定，“海域使用申请经依法批准后，……地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”根据上述规定，被告威海市政府具有对海域使用申请进行批准并向海域使用申请人颁发海域使用权证书的法定职权。《海域使用管理法》第二十六条规定，“海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的外，原批准用海的人民政府应当批准续期。准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。”本案中，第三人刘公岛水产公司于2005年领取海域使用权证书，取得海域使用权，海域使用权期限至2012年8月31日。2012年8月7日，第三人于海域使用权期限届满前，提出海域使用权续期申请，其所提交的申请材料齐全，符合法定形式，且不存在根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的情形，被告威海市政府予以批准续期，符合《海域使用管理法》第二十六条的规定。威海市海洋与渔业局受理第三人的申请并经审核后，向被告威海市政府提出续期的请示，威海市政府予以批准；威海市海洋与渔业局为第三人办理海域使用权登记后，威海市政府核发了海域使用权证，威海市海洋与渔业局在《威海日报》上对续期事宜进行了公告，故威海市政府核发海域使用权证的行为符合法定程序。
《海域使用管理法》第三十一条第一款规定，“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。”根据该规定，收回海域使用权的法定主体为威海市政府，刘公岛管委会和威海市海洋与渔业局均无该项职权。因刘公岛国家级海洋公园建设，刘公岛管委会和威海市海洋与渔业局曾分别向威海市政府提交收回海域使用权的请示和处理意见，但威海市政府始终未作出收回第三人海域使用权的决定。故原告主张被告威海市政府已将第三人的海域使用权收回，理由不当，不予支持。《海域使用管理法》第二十九条第一款规定，“海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。”根据该规定，海域使用权期满未申请续期的，海域使用权终止。故第三人虽然未在期限届满前二个月提出续期申请，但其申请续期时海域使用权尚未期满，其享有的海域使用权并未终止，该瑕疵并不影响续期申请的有效性，故原告主张第三人未在法定期限内提出续期申请海域使用权即终止，因而批准续期适用法律错误，理由不当，亦不予支持。
《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第五十条第二款规定，“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”根据该规定，如果行政许可机关逾期既没有作出是否准予延续的决定，也没有作出不予延续的决定，推定为行政许可机关准予延续，即默示批准，以充分保护被许可人的合法权益。本案中，被告威海市政府虽然未在第三人的海域使用权期限届满前作出是否准予续期的决定，但根据上述默示批准的规定，威海市政府在海域使用权期限届满后作出续期批准并核发海域使用权证书的行为，符合行政许可法的相关规定，且未影响国家利益或者公共利益，亦符合保护无过错被许可人合法权益的立法本意和价值取向。国家海洋局《海域使用权登记技术规程（试行）》5.3.3.2（4）规定，“海域使用权续期的，用海起始日期一般应为原海域使用权终止日期的下一自然日”，故威海市海洋与渔业局将第三人的用海时间登记为2012年9月1日至2018年12月31日并无不当。
（三）行政复议程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审理行政复议申请，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定（法律规定的期限少于60日的除外）；情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过30日。行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，被告山东省政府收到戚爱君的行政复议申请后，依法送达了行政复议受理通知书，并通知刘公岛水产公司作为第三人参加行政复议，听取了申请人、被申请人和第三人的意见。因情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，按照法律规定依法向当事人送达了行政复议决定延期通知书，并于法定延长期限内作出行政复议决定书，依法送达各方当事人。被告山东省政府所履行的上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，其复议程序合法。
综上，被告威海市政府作出的海域使用权行政许可行为认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。被告山东省政府做出行政复议决定的程序合法。原告的诉讼理由不当，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告戚爱君的诉讼请求。
戚爱君不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，改判撤销威海市政府核发的《海域使用权证书》。理由如下：1、原审第三人未在法定期限内提出海域使用权续期申请，威海市政府的批准续期行为违法、无效。原审法院以第三人未在期限届满前两个月提出续期申请虽有瑕疵，但并不影响续期申请的有效性为由，支持被上诉人威海市政府作出的批准续期行为，明显违反法律规定。2、涉案海域使用权到期后已被收回，被上诉人作出的续期许可行为无事实依据。2012年8月，刘公岛管委会向上诉人送达的收回涉案海域使用权的有关文件，上述文件有威海市政府主要领导等的批复同意，刘公岛管委会接收海域使用权的行为应视为威海市政府授权或委托其实施的，威海市政府应当对该行为的后果承担法律责任。原审法院判决认定威海市政府始终未作出收回第三人海域使用权的决定与事实不符。3、威海市政府在核发《海域使用权证书》过程中没有告知利害关系人戚爱君并听取意见，不符合《行政许可法》第三十六条之规定。
被上诉人威海市政府答辩称，被上诉人核发《海域使用权证书》的行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对于刘公岛水产公司与戚爱君存在转租的事实，双方均未到登记机关办理登记手续，被上诉人威海市政府并不知晓，不可能在行政许可中告知戚爱君。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人山东省政府庭前未提供书面答辩意见，在庭审中辩称，被上诉人山东省政府作出的复议决定及威海市政府核发《海域使用权证书》的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人刘公岛水产公司辩称原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。理由如下：1、被上诉人在原海域使用权期限届满前向威海市政府提出海域使用权续期申请，威海市政府经审查后予以批准续期并向被上诉人核发《海域使用权证书》的行为合法、有效，上诉人提出该行政行为违法、无效的理由不能成立。2、涉案海域使用权自1994年1月1日起至今一直属于被上诉人合法拥有，期间从未被威海市政府收回，上诉人称涉案海域使用权在2012年9月1日以后已被威海市政府收回的事实根本不存在。
当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见原审行政判决书）。二审中未提交新的证据。经庭审质证，合议庭同意原审法院判决查明的相关程序性事实。
本院认为：
本案的主要争议焦点在于威海市政府为刘公岛水产公司核发国海证2014C37100016648《海域使用权证书》的行为是否合法。
一、关于上诉人主张的刘公岛水产公司原海域使用权已经被收回的问题。根据《海域使用管理法》第三十一条第一款之规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。威海市政府具有收回刘公岛水产公司海域使用权的法定职权。刘公岛管委会和威海市海洋与渔业局虽曾分别向威海市政府提交过收回海域使用权的请示及有关处理意见，威海市政府的负责人也在有关请示上作出过批示，但有关请示及处理意见属于行政机关的内部公文，并不具有法律上的执行效力，威海市政府并未作出收回刘公岛水产公司海域使用权的决定。上诉人戚爱君主张威海市政府已将刘公岛水产公司的原海域使用权收回，缺乏证据支持，不应予以支持。
二、关于上诉人主张的刘公岛水产公司未在法定期限内提出海域使用权续期申请的问题。《海域使用管理法》第二十六条规定，海域使用权期限届满，海域使用权人需要继续使用海域的，应当至迟于期限届满前二个月向原批准用海的人民政府申请续期。本案中，刘公岛水产公司于2005年领取海域使用权证书，海域使用权期限至2012年8月31日，其于2012年8月7日在海域使用权期限届满前提出海域使用权续期申请，并不符合《海域使用管理法》关于至迟于期限届满前二个月申请续期的规定。但《海域使用管理法》第四十五条规定，“违反本法第二十六条规定，海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，责令限期办理，可以并处一万元以下的罚款；拒不办理的，以非法占用海域论处。”《海域使用管理法》第二十九条第一款规定，“海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。”上述规定表明，即便海域使用权人原海域使用权期满，未办理有关手续仍继续使用海域的，并不必然导致海域使用权终止，只有在海域使用权期满，海域使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的情况下，才产生海域使用权终止的法律后果。因此，刘公岛水产公司未在海域使用权期限届满前二个月提出海域使用权续期申请，其海域使用权并不必然终止。
三、关于威海市政府核发国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》的行政行为程序是否合法的问题。
第一，关于本案中威海市政府在对行政许可申请进行审查时，是否应当告知上诉人的问题。上诉人主张威海市政府在核发《海域使用权证书》过程中没有告知利害关系人戚爱君并听取意见，不符合《行政许可法》第三十六条之规定。被上诉人威海市政府则认为按照国家海洋局《海域使用权管理规定》第四十三条之规定，海域使用权出租、抵押的，双方当事人应当到原登记机关办理登记手续，戚爱君与刘公岛水产公司之间的租赁关系，并未办理登记手续，威海市政府核发《海域使用权证书》的行为也并不直接影响戚爱君与刘公岛水产公司之间的租赁关系。根据《行政许可法》第三十六条之规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。因此，被上诉人威海市政府主张戚爱君与刘公岛水产公司之间的租赁关系并未办理登记手续，其在不知晓双方租赁事实的情况下，不可能告知利害关系人，理由并无不当。
第二，关于威海市政府在海域使用权期限届满后作出续期批准并核发海域使用权证书的行为是否合法的问题。《行政许可法》第五十条第二款规定，行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。本案中，威海市政府未在刘公岛水产公司的海域使用权期限届满前作出是否准予续期的决定，根据上述视为准予延续的规定以及《海域使用管理法》第二十六条的规定，威海市政府经审查，认为刘公岛水产公司所提交的申请材料齐全，符合法定形式，且不存在根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权的情形，在海域使用权期限届满后作出续期批准并核发海域使用权证书的行为，未违反《行政许可法》及《海域使用管理法》相关准予延续的规定精神。
第三，关于威海市政府在刘公岛水产公司提出续期申请两年后颁发海域使用权证书是否合法的问题。《行政许可法》第四十二条规定，“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”《海域使用管理法》及国家海洋局《海域使用权管理规定》虽然未对续期审批的期限作出具体规定，但对行政许可续期申请的审批行为，仍属于行政许可的范畴，应当符合《行政许可法》有关作出行政许可决定期限的规定。被上诉人威海市政府辩称其在当事人提出续期申请两年后颁发海域使用权证书没有违反法律规定，既不符合《行政许可法》的规定，也不符合行政效率原则，不应予以支持。
综上，本案中威海市政府在刘公岛水产公司提出海域使用权续期申请的两年后才准予续期并核发《海域使用权证书》，不符合《行政许可法》第四十二条关于作出行政许可决定期限的规定。但一方面刘公岛水产公司对该问题没有异议，另一方面，威海市政府准许原海域使用权人的续期申请符合《海域使用管理法》关于海域使用权许可的规定精神，亦不影响戚爱君的申请海域使用权。因此，威海市政府虽然存在超期作出行政许可决定的问题，但未对刘公岛水产公司的合法权益产生重大影响，故该行政许可行为应属于轻微程序违法，本案可以依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定确认威海市政府核发《海域使用权证书》的程序违法，对于戚爱君撤销威海市政府核发《海域使用权证书》诉讼请求，则不应支持。本案中山东省政府作出行政复议决定的程序虽然并无不当，但未对威海市政府超期核发《海域使用权证书》的程序违法问题进行审查认定，其复议决定维持威海市政府核发的《海域使用权证书》不当，应当予以撤销。原审法院判决认定事实清楚，但适用法律错误，应予纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销威海市中级人民法院（2015）威行初字第5号行政判决；
二、撤销山东省政府鲁政复决字（2015）56号行政复议决定；
三、确认威海市政府核发国海证2014C37100016648号《海域使用权证书》的行政行为程序违法，但不撤销该行政行为；
四、驳回上诉人戚爱君的其他诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，均由威海市政府和山东省政府共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 侯 勇
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 王永鹏
二〇一六年三月十六日
书 记 员 杜钰越