沈阳市大东区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）大东行初字第00102号
原告，住所地沈阳市东陵区。
法定代表人，职务总经理。
委托代理人，系辽宁律师事务所律师。
被告，住所地沈阳市浑南区。
法定代表人，职务主任。
委托代理人，系辽宁律师事务所律师。
委托代理人，系沈阳市浑南区工作人员。
被告，住所地沈阳市浑南区。
法定代表人，职务主任。
委托代理人，系辽宁律师事务所律师。
委托代理人，系该单位工作人员。
原告诉被告未按照约定履行企业土地及地上物征收补偿协议一案，于2015年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月2日受理后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年2月29日公开开庭审理了本案。原告法定代表人，委托代理人，被告委托代理人、，被告委托代理人、到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年11月28日被告（甲方）与原告（乙方）签订企业土地及地上物征收补偿协议，协议约定甲方因有轨电车项目建设需要，对乙方坐落在项目用地范围内地上物及土地实施征收，1、依据2012年7月29日浑南新城征收疑难会议纪要第一条第十点，评估公司评估额为26111277元；2、依据辽隆专审（2012）第028号审计，6个月利润补偿额为7798460元；3、电权补偿（80千瓦）88000元。共计补偿金额33997737元。
原告诉称，2012年11月28日被告白塔办事处及其委托的沈阳浑南新城征收管理办公室与原告签订了《企业土地及地上物征收补偿协议》，约定共计补偿金额为33，997，737元。原告全面履行了搬迁等义务，被告白塔办事处先后三次从其征地拆迁资金专户中给付原告共计1500万元，给付原告500万元，至今尚欠原告13，997，737元。故起诉来院，要求两被告继续履行《企业土地及地上物征收补偿协议》，两被告对给付原告剩余补偿款13，997，737元承担连带责任，并连带承担从起诉之日起至实际履行完毕给付义务之日止的利息。
原告向本院提供了如下证据：1、企业土地及地上物征收补偿协议，证明原告补偿金额的确定是依据了有关规定及经过评估、审计、审批程序，原、被告签字盖章予以认可的事实。2、评估报告书、审计报告，证明两份报告都是合法有效的。3、国有土地使用权证，证明涉案地块是国有土地。4、企业大额补偿审批单，证明内容同证据1的证明内容。5、领取征收补偿款通知单，证明原、被告双方签订的补偿协议合法有效，被告已实际部分履行。6、进帐单四份，证明被告已支付原告部分补偿款的事实。
被告辩称，一、本案属于民事协议受案范围，就协议履行法院应按照协议组成要件是否违法违规进行审查。二、涉案协议约定给付的补偿款存在违反国家法律规定的事实，1、涉案协议中国有土地性质使用类型为租赁，依据法律规定国有租赁土地在国家征收时在原告交纳足额租金的情况下，由行政机关无偿收回，不存在给付补偿款的事实。2、涉案回填土是原告为了建厂房进行土地的使用，目的是为了物权的使用，是地上物合法占有的一部分，在对其地上物拆迁补偿时，其地下基础部分已包含在内，不存在另行给付的事由。3、评估报告中所有的建筑物、附着物、其它树木明细、机器设备均无双方签字确认的核量单，仅是评估公司单方制作的评估报告，评估报告中记载的评估事项是否真实存在，应以征收过程中双方签订确认的核量为准。4、涉案协议所作出的关于利润损失、国有土地过渡期补偿均无法律依据，该补偿事项因违反国家法律规定不属于补偿范畴。故征收补偿协议应认定为无效合同，应重新签订补偿协议，确定补偿数额及补偿种类。综上，涉案协议双方对补偿标准、金额及补偿事项存在争议，依据土地管理法实施条例第25条的规定，对此争议不属于行政受案范围，双方应对补偿标准先进行裁决明确具体补偿事项及金额。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：评估报告，证明原、被告对补偿的金额存在争议，我单位持有的评估报告中记载的金额为23，267，160元，与原告持有的评估报告中记载的金额不一致，且该评估报告中存在违法评估的事实。
被告辩称，具体行政行为不是我单位作出的，作出具体行政行为的机关是白塔办事处，实际征收人为白塔办事处，依据合同相对性原则，原告起诉我单位无法律依据。其他答辩意见同白塔办事处的答辩意见。
被告未向法庭提供证据。
经庭审质证，被告对原告提供的证据1、4真实性无异议。合法性、关联性有异议，认为企业土地及地上物征收补偿协议是依据评估报告、审计报告作出的，评估报告、审计报告相关事项违法，故该份协议未生效。证据2，评估报告中记载的所有评估项下内容均无双方签字确认的核量单，评估事项是否属于真实的征收范围无法确定，同时评估报告中对使用权类型为租赁的国有土地给予土地评估补偿及过渡期及设备二次搬迁补偿违反法律规定，既然评估项目违法就不应补偿。另评估报告中的回填土部分，因回填土属于原告建筑物的基础组成部分，属于建筑物的正常补偿范围，不应另行支付补偿款。评估报告中记载的评估金额与我方拆迁档案中的评估报告中记载的金额不符，我方记载的评估金额为23，267，160元，原告的评估报告记载的金额为26，111，277元。审计报告是对企业利润的评估补偿，属于企业的间接损失，该部分补偿无法律依据，不应补偿。证据3真实性、合法性无异议，关联性有异议，认为涉案土地性质为国有租赁，不存在给付土地补偿款及过渡期补偿款。证据5、6仅能证明双方就无争议的部分已履行，有争议的部分即补偿标准有争议，对协议所涉及的补偿事项存在部分违法无效的事实，故该证据不能作为继续履行企业土地及地上物征收补偿协议的依据。被告对原告提供的证据的质证意见同被告白塔办事处的质证意见。原告对被告白塔办事处提供的证据有异议，认为原告手中持有的评估报告是被告提供的，被告向法庭提供的评估报告与原告手中的评估结果不一样，为什么会出现两个版本的报告，被告共给我单位四笔拆迁补偿款，其中给付第三笔补偿款的时候，我们单位持有我们手中的评估报告到被告单位办理手续时，看见被告单位存档的评估报告与我单位手中的评估报告结论一致，所以我单位确定被告给付我单位的四笔款项均以我单位持有的评估报告确定的数额给付，且补偿协议也是依据我单位持有的评估报告的数额签订的。所以我单位认为我们的报告具有法律效力。而且被告在后续的时间里并未对我单位持有的评估报告提出任何异议。关于被告提出利润损失及国有土地补偿不应给付问题，被告依法对利润损失进行审计，对国有土地进行评估，依据评估报告及审计报告签订了拆迁补偿协议，且已部分实际履行，所以我方认为拆迁补偿协议依法有效。原被告均应该依据协议履行义务。被告浑南新城管委会对被告白塔办事处提供的证据无异议。
本院对当事人提交的证据认证如下：原告提供的证据1-5的真实性本院予以确认，但不能证明其证明目的。证据6的真实性本院予以确认，能够证明其证明目的。被告提供证据的真实性本院予以确认，能够证明原、被告双方各自持有的评估报告中记载的评估数额不一致。
经审理查明，原告单位拆迁前坐落于沈阳市东陵区桃仙镇宁路村。2012年3月2日沈阳市东陵区（浑南新区）人民政府下发征收公告，为保障“迎接全运会、建设大浑南”各项建设项目的顺利实施，加快我市市政建设，适应城市发展需要，改善居民生活条件，根据省、市政府决定，在浑南新区建设现代化有轨电车工程，根据工程需要对桃仙地区部分村的土地及地上物开展征收工作，现就有关事项公告如下,征收范围为：西起大羊安村和毡匠村月600亩土地及所属土地附属物；东至宁路村部分房屋及部分土地（涉案地块在此次拆迁范围内）。征收政策：征收补偿标准按沈东陵（浑南）政发【2010】1号《浑南新城集体土地房屋及地上附着物拆迁补偿办法（暂行）的通知》及相关政策、法律法规执行。该通知第四条明确，东陵区（浑南新区）拆迁和土地管理部门是集体土地房屋拆迁的行政主管部门，对本地区集体土地房屋及地上物的拆迁补偿工作进行监督和管理。白塔街道办事处代表东陵（浑南区）人民政府作为拆迁主体具体实施浑南新城地区的拆迁工作。东陵区（浑南新区）人民政府办公室文件沈东陵（浑南）政办发（2012）12号“关于印发浑南新城征收补偿工作实施方案的通知”规定，征收主体为（白塔街道办事处），项目征收补偿工作由（以下简称新城委员会）征收办公室具体负责，新城委员会征收办公室要协调成立由征收、行政执法、核量组、村委会（社区）工作人员组成的征收工作组，开设征收现场，对地上物进行核量及验工计价等工作，经新城管委会财物审计部门复核后，与被征收居民、企业签订补偿协议，发放补偿款。征收资金由新城管委会财物部门支付。
原告于2002年8月15日取得了涉案地块东陵国用（2002）字第07200249号国有土地使用权证，使用类型为租赁，终止日期为2032年8月。2012年3月2日原告单位被征地拆迁。2012年7月29日沈阳浑南新城土地房屋征收遗留和疑难问题处理工作领导小组作出征收疑难问题会议纪要（第一期），其中第一条第（十）项确认沈阳市维科真空有限公司的部分设备搬迁后无法安装，可按报废给予评估补偿；该公司的盈利计算，委托在浑南新城工程审计（会计）师事务所定点服务项目中，经公开招标中标的辽宁隆信达会计师事务所作出盈利的报告，支付相应费用；该公司房屋可按照高于无证房低于有证房给予评估补偿。被告白塔办事处委托江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司沈阳分公司对原告单位被拆迁的相关事项进行评估鉴定。2012年8月3日该评估公司作出苏博沈阳房估字（2012）第515号评估报告。原告及被告白塔办事处均持有该字号的评估报告原件，但两份评估报告中记载的评估数额不一致，原告持有的评估报告中记载的估价结果为26，111，277元，被告白塔办事处持有的评估报告中记载的估价结果为23,267,160元。但两份评估报告中，均根据原告自行委托沈阳市科达勘测岩土工程有限公司对其单位机械加工厂区回填土探查，沈阳市科达勘测岩土工程有限公司出具的“机械加工厂区回填土探查报告（KC-2012-12）”中确定的厂区填土回填量17402.9立方米，对厂区填土回填量的价值进行了评估鉴定，回填土价值计算在评估报告的总价值中。沈阳浑南新城征收管理办公室委托辽宁隆信达会计师事务所有限公司对原告单位拆迁利润额进行专项审计，2012年9月13日该事务所作出辽隆专审（2012）028号专项审计报告，审计结论为：经上述审计调整确认2010年度及2011年度共实现利润为3,119.38万元，年均利润1,559.69万元。2012年11月28日原告与被告白塔街道办事处签订企业土地及地上物征收补偿协议，签订补偿的金额1、依据2012年7月29日浑南新城征收疑难会议纪要第一条第十点，评估公司评估为26，111，277元；2、依据辽隆专审（2012）第028号审计，6个月利润补偿额为7，798，460元；3、电权补偿（80千瓦）88，000元。共计补偿金额33，997，737元。该份协议加盖了沈阳浑南新城征收管理办公室的公章。协议签订后，2012年12月24日沈阳浑南新城征收管理办公室向银行办事处出具了领取征收补偿款通知单，请求协助原告单位领取征收安置补偿款事项。被告白塔办事处分别于2012年7月16日、9月26日、12月25日共计支付原告征收补偿款1500万元。2013年2月4日被告支付原告征地补偿款500万元。至此，原告共计收到征地补偿款2000万元。原告要求二被告按照双方签订的征收补偿协议中确定的补偿数额33，997，737元支付剩余的补偿款13，997，737元。
2016年4月14日本院组织原、被告就双方手中持有不同内容的评估报告事项进行确认，被告陈述其持有的评估报告已向原告送达，本院要求其在合理期限内提交已送达的证据材料，被告至今未提供。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。由此可见，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法的前提是，行政协议必须合法有效。即人民法院只有在确认行政协议合法有效的基础上，才能判决被告继续履行协议，或者采取相应的补救措施，以及承担损失赔偿责任。
本案的争议焦点：原告持有的与被告白塔办事处签订的《企业土地及地上物征收补偿协议》是否合法有效。
1、《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回”。第十七条规定，“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。实践中，对国有土地被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收范围类似房地产的市场价格。《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定，“被征收范围价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，有熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额”。也就是说，房屋价值包含地上建筑物也就是房屋的价值及土地使用权价值两个部分，且这两部分的价值应当参考同等条件下的市场成交价格。本案中，评估报告中对房屋3333.52平方米估价为8，763，157元。按国有土地上房屋征收评估原则，该部分对房屋价值的估价，应包含了与房屋相对应的土地使用权价值。另原告持有的国有土地使用证中记载使用权面积为9407平方米。评估报告中，估价结果汇总表中对土地估价金额为3，856，870元，与之相对应的土地面积为9407平方米，可见评估公司对原告拥有的全部土地进行了估价。评估公司在对原告拥有的国有土地使用权价值评估的过程中，未将房屋对应的土地使用权价值扣除，房屋对应的土地使用权价值属于重复计算，违反了《国有土地上房屋征收评估办法》中的相关规定。
2、原告自行委托沈阳市科达勘测岩土工程有限公司对回填土量进行探查，被告白塔办事处委托的评估部门径直采用该回填土的探查量进行评估回填土的价值，违反评估程序原则。
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效；（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益的；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。结合上述内容，被告依据违反相关法律、法规作出的评估报告确定的数额签订的《企业土地及地上物征收补偿协议》应为无效协议。
综上，案经审判委员会讨论通过，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告的诉讼请求。
案件受理费105786元由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。
审 判 长 张笑晨
人民陪审员 芦淑芝
人民陪审员 李艳秋
二〇一六年八月十八日
书 记 员 王 兰