广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤04行终108号
上诉人(原审原告)：蔡迅，男。
被上诉人(原审被告)：珠海市司法局。
法定代表人：李秉勇，局长。
出庭应诉负责人：王丽，副局长。
委托代理人：刘文君，珠海市司法局工作人员。
委托代理人：余心蕊，珠海市公职律师事务所公职律师。
被上诉人（原审被告）：珠海市人民政府。
法定代表人：郑人豪，市长。
委托代理人：邓璐，珠海市法制局工作人员。
上诉人蔡迅因与被上诉人珠海市司法局、珠海市人民政府不予受理司法考试成绩查询一案，不服珠海市金湾区人民法院(2016)粤0404行初第32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。
一审查明事实
一、蔡迅诉讼请求。蔡迅向一审法院提出如下四项请求：1.撤销珠海市司法局于2015年12月1日作出的《不予受理告知书》；2.撤销珠海市人民政府作出的珠府行复（2015）379号《行政复议决定书》；3.对司法部的《国家司法考试工作规则》进行附带审查，并对该部提出司法建议；4.对司法部的2015年《中华人民共和国司法部国家司法考试办公室公告》进行附带审查，并对该部提出司法建议。
二、与被诉行政行为《不予受理告知书》相关的事实。2015年11月26日，蔡迅向珠海市司法局提交了《司法考试成绩查分申请》，要求核查其2015年参加国家司法考试试卷一、试卷二、试卷三和试卷四的分数，并载明四卷的分数分别为：试卷一68分、试卷二66分、试卷三52分、试卷四74分，总分260分。申请人的查分理由：蔡迅去年的分数311分，经过一年的学习，蔡迅认为不可能大幅度的降分。另外，有考生试卷二57分，试卷四128分，蔡迅对试卷四的评分体系以及客观公正性产生了合理怀疑。蔡迅称，如不予查分，请给出具体法律依据。
珠海市司法局收到蔡迅的查分申请后，对其试卷四的查分申请按照程序处理完毕，并将复查的结果通过电子政务短信综合服务平台发送给蔡迅。珠海市司法局对蔡迅试卷一、试卷二、试卷三的查分申请，于2015年12月1日作出《不予受理告知书》，载明：根据《国家司法考试工作规则》第五十六条“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查”和2015年《中华人民共和国司法部国家司法考试办公室公告》中“分数核查范围包括试卷四和参加试卷一、试卷二、试卷三考试但无考试成绩的试卷”的规定,由于蔡迅试卷一、试卷二、试卷三均有成绩，所以《司法考试成绩查分申请》中“现申请核对试卷一、试卷二、试卷三分数”的要求，不符合《国家司法考试工作规则》和2015年《中华人民共和国司法部国家司法考试办公室公告》的相关规定，珠海市司法局对蔡迅的申请不予受理。同时，告知蔡迅有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。珠海市司法局于2015年12月1日向蔡迅送达了《不予受理告知书》。
三、关于行政复议。蔡迅不服珠海市司法局作出的《不予受理告知书》，于2015年12月1日向珠海市人民政府提交了《行政复议申请书》申请行政复议，请求撤销《不予受理告知书》，责令珠海市司法局为蔡迅核查试卷一、试卷二、试卷三、试卷四的分数。珠海市人民政府依法受理蔡迅的行政复议申请后，经审查，于2016年1月26日作出珠府行复[2015]379号《行政复议决定书》，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持珠海市司法局作出的《不予受理告知书》。同时，告知蔡迅自收到决定书之日起15日内有提起行政诉讼的权利。珠海市人民政府于2016年2月19日向蔡迅送达了珠府行复[2015]379号《行政复议决定书》。蔡迅不服该复议决定，于2016年3月1日向本院提起诉讼。
四、向司法部函调情况。2016年4月20日去函中华人民共和国司法部，调查：一、《国家司法考试国家司法考试工作规则》（司法通[2008]143号）是否属于规章；二、《国家司法考试工作规则》第五十六条第一款规定：“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查；但因客观性试卷无成绩时，提出的分数核查申请，应当受理”，制定该条款的目的、依据及理由。司法部于2016年4月26日复函称，一、《国家司法考试工作规则》（司法通[2008]143号）不属于规章，属于司法部规范性文件；二、国家司法考试前三卷是客观卷，标准答案是唯一的、排他的，并采用机器阅卷。因此，对前三卷不进行分数核查。但对于参加了年度考试的考生，若出现前三卷成绩为零分或缺考的特殊情形，如考生申请分数核查，考试机构应依照规定程序受理并予以核查。
一审法院判案理由及裁判结果
蔡迅对被告珠海市司法局《不予受理告知书》认定的事实部分不持异议，本案争议的焦点是《不予受理告知书》的法律适用是否正确。最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合发布的《国家司法考试实施办法》（司发[2008]11号，以下简称《实施办法》）第五条规定：“国家司法考试由司法部负责实施”；第十二条第二款规定：“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则，由司法部依据本办法规定”。蔡迅认为《实施办法》是真实、合法、有效的。司法部《国家司法考试国家司法考试工作规则》（司发通[2008]143号，下简称《国家司法考试工作规则》）系司法部作为国家司法考试的法定授权的主管和实施机关依据《实施办法》第十二条第二款的授权对“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则”所制定的规范性文件。《国家司法考试工作规则》所作规定并未与上位法《实施办法》相抵触，《国家司法考试工作规则》是对《实施办法》关于“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则”未作明确规定事项的进一步细化。《国家司法考试工作规则》第五十五条第一款规定：“设区的市级、直辖市的区（县）或者直辖市司法行政机关应当自考试成绩公布之日起十五日内受理应试人员的分数核查申请。分数核查申请超过规定期限的，不予受理”；第五十六条规定：“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查；但因客观性试卷无成绩时，提出的分数核查申请，应当受理”。进而，2015年的《中华人民共和国司法部国家司法考试办公室公告》（下简称《公告》）依据《实施办法》和《国家司法考试工作规则》的规定公告分数核查的范围：“分数核查的范围包括试卷四和参加试卷一、试卷二、试卷三但无考试成绩的试卷”。蔡迅参加2015年的国家司法考试，因其试卷一、试卷二、试卷三均有成绩，被告珠海市司法局对其查询试卷一、试卷二、试卷三分数的申请作出《不予受理告知书》的行政行为认定事实清楚，符合《国家司法考试工作规则》和《公告》的规定。蔡迅认为珠海市司法局的《不予受理告知书》和被告珠海市人民政府的《行政复议决定书》违反了《行政许可法》第五条“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”，剥夺了蔡迅的救济权；违反了《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发[2014]10号）》中“要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”的规定；违反了《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》中关于深入推进依法行政，加快建设法治政府的相关规定；违反了《国家司法考试工作规则》第五条之程序严谨的规定；司法部的《国家司法考试工作规则》和《公告》不让考生核查试卷一、试卷二、试卷三分数之规定违反了国家法律、法规和国务院规范性文件的规定，违反了有权利必有救济的原则。因蔡迅未能提供证据证明其上述主张，本院对其辩解依法不予采纳。
司法部的《国家司法考试工作规则》和《公告》合法、有效、合理、适当。第一、司法部具有制定两规范性文件的法定职权。《实施办法》第十二条第二款规定：“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则，由司法部依据本办法规定”，故司法部系国家司法考试的法定授权的主管和实施机关，有权依据上述规定对“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则”作出细化规定。第二、两规范性文件的内容与上位法的规定并不抵触。在法律、法规和规章对“国家司法考试的报名、考场设置、考试纪律、命题、监考、评卷等考务工作的规则”未作明确规定的情况下，司法部依据《实施办法》的授权对司法考试的国家司法考试工作规则作出细化规定，与上位法的规定并不冲突，且涉及司法考试国家司法考试工作规则方面的规定并不属于《中华人民共和国立法法》规定的法律、法规和规章的保留事项。因此，上述两规范性文件合法、有效。第三、两规范性文件对查询分数的规定合理、适当。《国家司法考试工作规则》第五十六条规定：“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查；但因客观性试卷无成绩时，提出的分数核查申请，应当受理”；《公告》中亦明确“分数核查的范围包括试卷四和参加试卷一、试卷二、试卷三但无考试成绩的试卷。”因国家司法考试前三卷是客观卷，标准答案是唯一的、排他的，并采用机器阅卷。因此，对前三卷有成绩的不进行分数核查。但对于出现前三卷成绩为零分或缺考的特殊情形，如考生申请分数核查，考试机构应依照上述规定程序受理，并予以核查。
一审法院综上认为，珠海市司法局作出的《不予受理告知书》，事实清楚，证据确凿，依据充分。蔡迅诉请要求撤销该告知书，理由不成立，本院不予支持。珠海市人民政府作出的珠府行复[2015]379号《行政复议决定书》，认定事实清楚、程序合法。司法部《国家司法考试国家司法考试工作规则》（司发通〔2008〕143号）和2015年11月20日发布的《国家司法考试办公室公告》合法、有效；合理、适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回蔡迅的诉讼请求；案件受理费50元，由蔡迅负担。
当事人二审诉辩主张
蔡迅上诉称：一审法院避开客观事实不谈，程序明显违法，适用法律错误。一审法院在开庭传票上，没有代理审判员吴郁郁，却出现在行政判决书上，没有书面告知蔡迅合议庭组成人员的变动。被诉两个文件不让考生复查卷一、卷二、卷三分数的规定和二被上诉人不让蔡迅进行全面复查的具体行政行为，明显违反了《宪法》第五条和第二十七条、《行政许可法》第五条以及《全面推进依法行政实施纲要》关于依法行政的基本要求，还违反了《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》关于深入推进依法行政、加快建设法制政府的相关规定，以及以公开为常态、不公开为例外的原则。一审不认定被诉行政行为违法，反而驳回蔡迅的诉讼请求，实属错判。一审判决置事实不顾，作出错误判决。如广东省卷四分数核查工作没有一例改动，卷四作为主观题，自由裁量幅度也很大，竟然没有一例改动，违反了客观规律。一审判决对这些能证明司法部缺乏健全的内部纠错工作机制，考试工作中出现的违反客观规律的事实避而不谈，反而认为与本案无关。此外，蔡迅缴纳了考试费，享有核对、核查分数的权利。故请求撤销原审判决，支持其在一审所提四项请求。
珠海市司法局答辩称：答辩人具有组织实施国家统一司法考试工作的法定职权，作出的《不予受理告知书》所依据的事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；司法部《国家司法考试工作规则》和2015年《中华人民共和国司法部国家司法考试办公室公告》合法有效、而且两文件对查询分数的规定是合理、适当的，应予适用。金湾区人民法院（2016）粤0404行初32号《行政判决书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应当依法予以维持。
珠海市政府未提交二审书面答辩状，在二审法庭调查中称：根据被诉的两个文件，考生是有渠道对其考生的分数核实，相关规定保障了各考生的参与权和知情权，没有违反上位法，是合法有效的；其他意见与司法局意见一致。
二审查明事实
二审法庭调查中，蔡迅没有提出新的事实、证据或者理由，并对行政复议程序的合法性表示认可。
2015年6月3日，司法部就报名、考试等事宜，发布《中华人民共和国司法部公告》（第154号）。2015年11月20日，司法部就成绩公布、查询与核查等事宜，发布《中华人民共和国司法部国家司法考试办公室公告》（以下简称“司法部11月公告”）。该公告载明：“根据司法部《国家司法考试工作规则》，分数核查的范围包括试卷四和参加试卷一、试卷二、试卷三考试但无考试成绩的试卷。”蔡迅称被诉两个文件不让考生复查卷一、卷二、卷三分数的规定违法，并诉请附带审查公告，被诉公告即“司法部11月公告”。
一审法院于2016年3月1日向蔡迅发出的《行政诉讼合议庭组成人员及书记员通知书》中告知，代理审判员程怡担任审判长，与代理审判员吴郁郁、人民陪审员李琴组成合议庭。2016年4月14日开庭笔录记载，在审判人员询问“原定合议庭组成人员程怡因其他工作安排，现变更为吴郁郁，双方是否清楚”后，蔡迅回答说：“清楚，无异议”。
经二审审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
二审判案理由及结果
珠海市司法局依法具有开展司法考试考务工作职权；一审判决就《国家司法考试工作规则》合法、有效、合理、适当所作评述和行政复议程序合法之认定，均符合司法审查要求，本院予以认定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条关于全面审查的原则，二审还需审查的是《不予受理告知书》适用法律与“司法部11月公告”关联的内容，即关于分数核查范围的公告内容。本院认为，案涉关于分数核查范围的公告内容不符合规范性文件的本质特征，不可诉。
《国家司法考试工作规则》第五十六条规定：“对于计算机评阅的客观性试卷，不进行分数核查；但因客观性试卷无成绩时，提出的分数核查申请，应当受理。”“司法部11月公告”关于分数核查范围的公告内容，虽然也涉及考生的权利与义务，且具有普遍约束力，但是，其内容是重述《国家司法考试工作规则》第五十六条规定之内容，充其量是对《国家司法考试工作规则》第五十六条规定适用之说明。“司法部11月公告”关于分数核查范围的公告内容，是对成绩查询与核查工作的具体部署，相对《国家司法考试国家司法考试工作规则》第五十六条规定而言，并未减损考生权利、增设考生义务。故此，关于分数核查范围的公告内容对考生合法权益明显不产生实际影响，因而不可诉，蔡迅关于附带审查公告的起诉应予驳回。一审法院未就案涉关于分数核查范围的公告内容是否属于规范性文件予以识别，经实体审理后亦未支持蔡迅的诉讼请求，因此二审无必要裁定驳回蔡迅关于附带审查“司法部11月公告”的起诉。
综上所述，蔡迅上诉明显缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长 唐 文
审 判 员 陈 伟
代理审判员 黄莎莎
二〇一七年一月十八日
书 记 员 李 羚