内蒙古自治区宁城县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内0429行初1号
原告吕国芬，女，1962年2月17日出生，汉族，农民，住宁城县。
原告陈东辉，男，1960年6月22日出生，汉族，农民，住宁城县。
被告宁城县八里罕镇人民政府。住所地宁城县八里罕镇八里罕村。
法定代表人肖凤民，宁城县八里罕镇人民政府镇长。
委托代理人方宝一，宁城县八里罕镇人民政府工作人员。
委托代理人戴秀君，宁城县法律援助中心法律援助律师。
原告吕国芬、陈东辉诉被告宁城县八里罕镇人民政府不履行法定职责一案，于2017年3月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，于2017年3月10日依法向被告送达了诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月22日公开开庭审理了本案。原告吕国芬、陈东辉，被告宁城县八里罕镇人民政府的委托代理人方宝一、戴秀君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吕国芬、陈东辉诉称，原告吕国芬系吕申的第四女儿。由于吕申没有儿子，故吕申夫妇由二原告赡养（二原告系夫妻关系）。1997年前，吕申名下共分得自留地3.6亩，河荒地4亩，饲料地0.4亩。1995年5月，吕申将上述土地以接受赡养为条件由原告陈东辉经营。1997年8月24日被告宁城县八里罕镇人民政府、宁城县八里罕镇塔其营子村委会进行蔬菜大棚建设时，占用了吕申3.6亩自留地，0.4亩饲料地，1998年予以补发。1999年2月，上述土地及4亩河荒地被村委会治保主任李景明等以吕申人户分离为由抢种。上述土地使用按国家政策长期不变，因此村委会强行收回上述土地使用权是违法的。为了保护自己的合法权益，二原告多年来，不断地找被告落实上述土地使用权，但被告至今行政不作为。涉案土地属于长期不变土地，被告无权剥夺原告的土地使用权、流转权和继承权。土地承包法第十一条规定：乡镇人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。为了保护自己的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，依法提起诉讼：一、请求判决被告依法履行落实原告吕国芬一家五口人自留地3.6亩的法定职责；二、请求判决被告依法履行落实原告吕国芬、吕申、吕赵氏河荒地4亩、猪饲料地0.4亩（吕申和吕赵氏已去世）的法定职责；三、请求判决被告依法履行保护原告陈东辉土地转包经营权的法定职责。
原告吕国芬、陈东辉向本院提交的证据及被告宁城县八里罕镇人民政府的质证意见：
1、2014年8月6日原告吕国芬、陈东辉给被告宁城县八里罕镇人民政府的申请和第145号信访信件批办单、2016年3月8日宁信局交字（2016）7号《信访事项程序性受理告知书》、2016年8月25日原告的《重新确认土地权属归属申请》、2017年2月6日《致八里罕镇政府土地权属归属不作为的公开声明》和邮寄回执单及短信告知、光盘一张（已播放），光盘的内容是陈东辉和吕国芬与八里罕镇政府闫忠一书记和肖凤民镇长的对话。证明原告曾经多次向被告申请落实农户吕申一家四口人土地承包经营权权属，而被告行政不作为。
被告质证称，对申请和信访批办单有异议，这是原告向宁城县人民政府提出的申请，宁城县人民政府要求八里罕镇人民政府和农牧局处理，不是向八里罕镇人民政府直接递交的申请，证明不了直接向八里罕镇人民政府递交了申请。对信访事项告知书有异议，这是原告向信访局递交的申请，并不能证明向被告提交了申请。对权属归属申请有异议，这份证据也证明不了原告向被告提交过申请。对回执有异议，只说是由高殊荣签字，并不证明被告收到材料，也无法证明原告邮寄的就是这份声明。对光盘内容有异议，我们代理人不能核实是否是他们的声音，即使是他们的对话录音，原告始终强调八里罕政府给予确权，确权内容与本案无关。
2、《中华人民共和国农村土地承包法》第11条和土地管理法相关规定。证明乡镇人民政府负责本行政区内的土地承包及承包合同管理。土地管理法规定公民与公民之间权属争议由乡镇人民政府处理。因此要求被告履行法定职责。
被告质证称，土地管理法权属争议是适用于建设性用地，原告的土地经营权不适用土地管理法。农村土地承包法第11条也不适用于本案，本案诉讼中原告认可3.6亩自留地、0.4亩猪饲料地以及4亩的河荒地都已经得到，只不过是塔其营子村委会建蔬菜大棚时占用了3.6亩的自留地和0.4亩的猪饲料地，另外4亩河荒地被李景明抢种，此案应该为民事侵权纠纷，不是行政纠纷。
3、宁党发【1997】60号《中共宁城县委、宁城县人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的实施意见》、塔其营子村《关于稳定完善土地实施方案》、吕申社员分自留地卡片。证明涉案土地不属于30年变动的调整范围内，属于长期不变的土地。涉案土地不属于农村土地承包地范围内，但纳入合同管理，属于被告的法定职责。
被告质证称，对宁党发【1997】60号文件和塔其营子村的实施方案有异议，与本案无关，证明不了被告的法定职责。对自留地卡片有异议，证明吕申已经得到了自留地无需被告再履行职责。
4、2014年7月3日宁城八里罕镇人民政府关于吕国芬、陈东辉信访事项的处理意见、2016年4月28日宁城八里罕镇人民政府罕政发（2016）42号文件、2016年6月8日宁城八里罕镇人民政府罕政发（2016）62号文件、2016年5月27日宁城县人民政府宁政信复告字（2016）6号不予受理告知单、2016年6月13日宁城县人民政府不予受理行政复议告知单、2017年2月17日被告下发的罕政发（2017）11号关于吕国芬、陈东辉土地经营权信访事项的处理决定。证明原告的案件不是信访案件，理应履行行政确权职责，被告属于不作为、乱作为。
被告质证称，被告根据法律规定依法作出信访意见的处理决定，是依法行使信访职权，并不是行政乱作为，与本案无关。
被告宁城县八里罕镇人民政府辩称，原告请求被告履行法定职责的理由均不成立。一、依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条之规定，”农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会发包”；《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和财产。所以村委会是村集体土地的主体和管理者，发包方是村委会，发包的程序、方式均由发包方决定，被告无权干涉，原告诉讼主体错误。按照村民委员会组织法第二条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。第五条规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，所以说镇政府与村委会的关系是指导、支持和帮助的关系，作为镇人民政府，是基层行政机关，按照行政法的理论，行政机关的职责是法律法规赋予的，没有法律法规的授权，行政机关没有权利作出行政行为。二、原告要求被告履行法定职责，必须履行前置程序。《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第三十九条规定”公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院依法应当受理。法律、法规规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。到现在为止，原告没有向法院提交向被告提出申请的证据，不符合立案条件。三、二原告不符合诉讼主体，不具有原告资格。原告主张的土地不是原告所取得的使用权，而是原告陈东辉岳父吕申家所取得的使用权。二原告是塔其营子村2组村民，所主张的土地经营权是塔其营子村1组的土地经营权，作为塔其营子村1组的吕申一家，其家庭成员吕申、吕国芝都已去世，王颖、王明强户籍早已迁出，已不是塔其营子村的村民，不具有集体经济组织的成员资格，作为家庭承包的资格已经丧失，按照土地承包法的规定，不能取得土地承包经营权，二原告也就没有转包经营权。四、原告依据土地承包法第十一条规定要求被告履行法定职责属于适用法律错误，土地承包法第11条规定了乡镇人民政府负责本行政区域内土地承包及合同管理，其含义是负责指导承包合同的签订和履行，所以说原告依据这条说被告不履行行政职责与本案不符。乡镇人民政府在农村土地承包过程中只是起到指导、支持、帮助的作用，并没有规定被告必须落实原告土地承包经营权的职责，如果要求被告去履行，那就是违法行使职权。综上所述，原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应当依法驳回原告的诉讼请求。
被告未向本院提交证据。
本院综合双方当事人的质证意见，依据证据规则认证如下：
原告所提交的2014年8月6日原告吕国芬、陈东辉给被告宁城县八里罕镇人民政府的申请和第145号信访信件批办单、2016年3月8日宁信局交字（2016）7号《信访事项程序性受理告知书》、2016年8月25日原告的《重新确认土地权属归属申请》、2017年2月6日《致八里罕镇政府土地权属归属不作为的公开声明》和邮寄回执单及短信告知，该组证据能够证明被告收到了原告的申请，应予采信。原告提交的证据2，属本案适用法律规范，本院予以采信。光盘内容无法证实其真实性，本院不予采信。原告提交的证据3与本案无关联性，本院均不予采信。原告提交的证据4，属被告对原告信访事件处理文件，本院予以采信。
经审理查明，原告吕国芬与原告陈东辉系夫妻关系，是宁城县八里罕镇塔其营子村2组村民。原告吕国芬系吕申、吕赵氏的第四女。吕申、吕赵氏系宁城县八里罕镇塔其营子村1组村民。吕赵氏于1994年去世，吕申于1997年10月7日去世。2016年8月25日原告向被告提出了《重新确认土地权属归属申请》，2017年2月6日原告向被告邮寄了一份《致八里罕镇政府土地权属归属不作为的公开声明》，依据《中华人民共和国农村土地承包法》第11条及《中华人民共和国土地管理法》相关规定，原告吕国芬、陈东辉要求被告履行法定职责：一、请求判决被告依法履行落实原告吕国芬一家五口人自留地3.6亩的法定职责；二、请求判决被告依法履行落实原告吕国芬、吕申、吕赵氏河荒地4亩、猪饲料地0.4亩（吕申和吕赵氏已去世）的法定职责；三、请求判决被告依法履行保护原告陈东辉土地转包经营权的法定职责。
本院认为，从原告吕国芬、陈东辉向本院提交的第一组证据看，虽然没有直接证据证明被告宁城县八里罕镇人民政府收到原告吕国芬、陈东辉提出的多次申请，但结合被告作出的信访处理意见，可以确认被告已收到原告吕国芬、陈东辉于2016年8月25日向其提出的《重新确认土地权属归属申请》及2017年2月6日原告向被告邮寄了一份《致八里罕镇政府土地权属归属不作为的公开声明》。2017年2月6日原告向被告邮寄的《致八里罕镇政府土地权属归属不作为的公开声明》，虽然未超过二个月履行职责期限而提起诉讼，但至本案法庭辩论终结前，被告仍未作出处理决定。被告于2017年2月17日下发了罕政发（2017）11号关于吕国芬、陈东辉土地经营权信访事项的处理决定，处理决定依据《信访条例》等法律规定，作出了对信访人信访诉求不予支持的处理意见，如不服本处理决定，可向宁城县人民政府申请复议，逾期不申请复议，本处理决定书即为信访事项的终结。本院认为，该处理决定从形式内容看仍属信访处理意见。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条”国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理”之规定，被告应针对原告吕国芬、陈东辉于2016年8月25日向其提出的履行法定职责申请，依法作出处理。原告请求判决被告依法履行保护原告陈东辉土地转包经营权的法定职责，因未向被告提出申请，故对此请求本院不予支持。被告的辩解理由依法不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款之规定，判决如下：
一、被告宁城县八里罕镇人民政府于本判决生效后二个月内对原告吕国芬、陈东辉于2016年8月25日提出的履行法定职责申请依法作出处理；
二、驳回原告吕国芬、陈东辉其他诉讼请求。
案件受理费50元、邮寄费22元，由被告宁城县八里罕镇人民政府负担并直接支付给原告吕国芬、陈东辉。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 齐国中
审 判 员 刘 慧
人民陪审员 张 玉
二〇一七年七月十九日
书 记 员 刘琳琳