浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙06行终250号
上诉人（原审原告）吴开青，男，1970年3月23日出生，汉族，住浙江省新昌县。
被上诉人（原审被告）新昌县市场监督管理局。住所地：浙江省新昌县南明街道东昌西路**号。
法定代表人吕国军，局长。
委托代理人潘均超，男，新昌县市场监督管理局工作人员。
委托代理人俞拯民，女，新昌县市场监督管理局工作人员。
上诉人吴开青因工商行政处罚一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2016）浙0604行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴开青，被上诉人新昌县市场监督管理局副局长杨大炯，委托代理人潘均超、俞拯民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2015年4月14日根据举报，被告新昌县市场监督管理局对原告吴开青位于新昌县小将镇铜坑村的制酒场所进行检查，发现原告涉嫌无证生产黄酒及金樱子酒，当日予以立案，并于同日对现场涉案物品作出新市监强措字[2015]78号《实施行政强制措施决定书》，物品清单编号为：0001623，包括半成品糯米黄酒50斤装3,699坛、金樱子发酵料300斤装234缸、金樱子酒成品45斤装4坛、金樱子酒成品20斤装46坛、金樱子酒成品1斤装34瓶、糯米25kg/袋200袋，并于同日送达原告。2015年4月16日，原告以现生产地址注册成立了新昌县敬业酒业有限公司，经营范围为生产黄酒、果酒，销售自产产品，尚未办理食品生产许可证，但已向绍兴市市场监督管理局提交食品生产许可申请。2015年4月20日，被告以原告涉嫌犯罪为由将此案移送新昌县公安局，新昌县公安局于2015年4月22日以法律规定不明确且是否涉及其他犯罪需要对物品进行鉴定后视情况决定，将全案退回被告。2015年4月24日被告委托浙ＸＸ才检测技术有限公司对涉案物品进行检测并得出结论。2015年4月28日，被告将上述案件全案移送新昌县公安局。2015年5月6日，被告将查封扣押物品移送新昌县公安局，公安机关同日予以查封扣押。2015年6月8日，新昌县公安局回复被告称，对于金樱子白酒因检测结果不合格，已经按照刑法规定以涉嫌生产、销售伪劣产品予以立案处理；对于半成品糯米黄酒因检测结果合格符合标准要求，不予刑事立案，退回该案中涉及到黄酒的案卷材料。后被告对原告涉嫌无证生产进行行政立案调查，2015年6月16日，被告对原告的半成品黄酒予以查封，制作新市监强措字[2015]78—1号《实施行政强制措施决定书》，决定查封三十天，《场所、设施、财物物品清单》文号为0000057，包括：半成品黄酒20斤装3,045坛、半成品黄酒45斤装3坛、地下半成品黄酒相当于80坛20斤装；2015年6月18日因查封清单上数字有误，被告重新作出清单，编号为0000058,并要求原告在[2015]78—1号《实施行政强制措施决定书》上签名确认，同时制作了更正笔录，即更正为半成品黄酒50斤装3,042坛、半成品黄酒20斤装6坛、倒入地下的半成品黄酒相当于80坛50斤装。2015年7月15日，被告以情况复杂为由作出将查封期限延长三十日的新市监强延字[2015]78—1号延长行政强制措施决定书。在案件调查处理过程中，新昌县公安局于2015年9月8日向被告作出要求补充证据的函一份，2015年9月15日被告向绍兴市市场监督管理局请示“关于要求出具是否足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病专家意见”。2015年11月2日，由绍兴市食品安全委员会办公室联合四部门出台绍市检会[2015]7号会议纪要。2015年12月2日，被告向原告作出新市监案字[2015]274号行政处罚决定书，认定原告未经许可从事黄酒生产，依据《中华人民共和国食品安全法》（修订前）第八十四条规定，没收依法查封的50斤坛装半成品黄酒3,082坛（其中40坛为查封期间当事人以地下酒池压滤前黄酒80坛经压滤并重新装坛）、20斤坛装半成品黄酒6坛；罚款人民币10,000元。原告不服上述行政处罚决定，提起行政诉讼。另查明，根据新昌县机构编制委员会2014年6月16日新编委[2014]39号《关于印发新昌县市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》内容，明确根据相关规定，设立新昌县市场监督管理局，挂新昌县工商行政管理局、新昌县食品药品监督管理局、新昌县食品安全委员会办公室牌子。《中华人民共和国食品安全法》（2015）经中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于2015年4月24日修订通过，自2015年10月1日起施行。本案行为发生时间及被告立案时均发生在新修订的食品安全法实施前，且对于未经许可从事食品生产经营活动旧法处罚较轻，故被告适用的是《中华人民共和国食品安全法》（2009），即旧的食品安全法的规定。
原审法院审理认为：首先关于被告的管辖资格。《中华人民共和国食品安全法》（2015）第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。《中华人民共和国食品安全法》（修改前）第五条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。本案中，无论是修改前的食品安全法，还是修改后的食品安全法均明确赋予县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门食品安全监管的职权。被告新昌县市场监督管理局经机构调整，对食品安全事项依照修改前的食品安全法规定，调查处理涉案无证生产的事项，具有适格的管辖主体和诉讼主体资格。其次关于无证生产的事实。本案中，主要的争议焦点在于原告吴开青是否存在无证生产的行为及事实。第一，结合庭审中查明的事实及原、被告提供的相关证据综合判断，可以明确的是原告客观上存在生产半成品黄酒、金樱子白酒的行为，且金樱子白酒已经成品并经检测，不符合相关标准，公安机关已经就原告生产金樱子白酒不符合标准行为进行刑事立案，虽然本案中原告制酒场所生产的半成品黄酒尚未达到成品黄酒状态、未有黄酒的实际销售情况，但并不影响原告吴开青客观进行酒类产品的生产行为的存在。原告诉称中提到的其生产半成品黄酒系试生产行为，不需要获得行政许可的意见，本院不予采纳。第二，结合2015年4月14日被告工作人员进行现场检查后，原告于2015年4月15日即向有关主管部门提交新昌县敬业酒业有限公司的食品生产许可以及2014年2月7日原告申请企业名称预先核准“新昌县敬业酒业有限公司”获准内容分析，原告客观上存在进行酒产品的生产行为，主观上也需要获得食品生产许可进行生产，且原告未获得该项许可也已实际从事酒产品的生产活动，与庭审中原告明确其生产酒产品不是为了销售而仅用于自己收藏，存在不一致情形。第三，从酿造酒的实际生产过程以及经验推断看，生产黄酒的大量酒糟可以作为白酒生产原料，本案中无论从原告购买糯米数量（原告庭审中明确其购买数量为12万斤高于被告认定的数量5万斤），生产半成品黄酒、白酒工具、制酒工作人员，还是从其主观上需要获取食品生产许可证，原告未进行食品生产行为缺乏事实依据。再次，关于被告适用法律依据。《中华人民共和国食品安全法》（修改前）第八十四条规定，违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。被告于2015年12月2日对原告作出没收依法查封的50斤坛装半成品黄酒3,082坛（其中40坛为查封期间当事人以地下酒池压滤前黄酒80坛经压滤并重新装坛）、20斤坛装半成品黄酒6坛以及罚款人民币10,000元二项内容，符合上述规定。同时结合被告案审会讨论内容，关于罚款人民币10000元系考虑原告违法行为情节、危害后果以及原料成本等进行酌情处罚，并未超过法律规定及被告裁量范围。原告诉称被告适用法律错误的意见，本院不予支持。综上，被告新昌县市场监督管理局于2015年12月2日对原告吴开青作出的新市监案字[2015]274号行政处罚决定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。其中原告诉称中提到的关于查封期限届满未及时解除相关程序性事项，原告已就该事项所涉及的行政行为另案提起行政诉讼且本院已作出判决，本案中不再重复评价。据此，依照《中华人民共和行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告吴开青要求撤销被告新昌县市场监督管理局于2015年12月2日对其作出的新市监案字[2015]274号行政处罚决定的诉讼请求。本案受理费50元，由原告吴开青负担。
上诉人吴开青上诉称：1.被上诉人行政行为违法。（1）一事无二罚。本案已于2015年4月14日由新昌县市场监督管理局大市聚管理所处理结案，处理结果是上诉人被责令写下只生产不销售的承诺书。（2）被上诉人适用法律错误。新《中华人民共和国食品安全法》实施日期为2015年10月1日，被上诉人非法查封上诉人半成品黄酒在6月16日，非法作出处罚是在12月2日。（3）行政处罚程序违法，举报系市监局工作人员致使他人所为。（4）被上诉人行政强制措施违法。2.被上诉人作出的处罚实体错误，程序违法下作出的行政处罚无效。3.上虞区人民法院在处理本案中违反行政诉讼法的有关规定。（1）隐瞒证据，上诉人向一审法院提交检测报告，证明被查封的半成品黄酒变质，但一审法院认为半成品黄酒全损而未提交其他证据加以证明。（2）隐瞒被上诉人的检测证据。（3）被上诉人于5月17日委托重新鉴定程序违法。（4）违反举证责任倒置原则。一审对上诉人要求法庭调取的承诺书不予准许错误。（5）上诉人多次要求提取金永春的证词，法院不予采纳错误。请求撤销一审判决，予以改判。
被上诉人新昌县市场监督管理局答辩称：1.上诉人所称承诺书不能证明被上诉人已经许可上诉人违法从事食品生产，更不能证明上诉人的食品生产行为合法。2.上诉人违法从事食品生产的行为发生在2015年4月24日修订的《食品安全法》生效前，法律适用原《食品安全法》正确。3.举报人的身份、动机不影响本案违法行为的认定和处罚。4.因本案案情复杂，被上诉人在查封期限届满时尚未作出行政处罚决定，但行政强制措施不是行政处罚的必经程序，作为两个独立可诉的行政行为，强制措施合法与否与行政处罚合法与否没有因果关系。5.上诉人提交的检测报告与本案无关。6.庭审后被上诉人委托检测是根据一审法院建议作出，检测结果与本案无关。7.承诺书与金永春询问笔录与本案无关。请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕被上诉人作出的处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确等争议焦点进行了质证、辩论。
经审理，对一审法院查明的基本事实本院予以确认。
本院认为：一、本案的法律适用问题。上诉人酿制黄酒的行为始发于2014年12月，2015年4月14日被上诉人对上诉人制酒场所进行检查并对该行为进行立案调查。而新《中华人民共和国食品安全法》在2015年4月24日公布，自2015年10月1日实施。根据《中华人民共和国立法法》第八十四条之规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的立法精神。被上诉人对上诉人的行为作出处罚决定时适用2009年颁布并实施的《中华人民共和国食品安全法》并无不当。
二、上诉人的行为能否被认定为生产经营行为。《中华人民共和国食品安全法》（2009）第二十九条第一款规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。上诉人雇佣工人，在固定场所酿酒，至案发之时已经制造50斤坛装半成品黄酒3082坛，20斤坛装半成品黄酒6坛及白酒若干，总量已超过普通家庭消费量。结合上诉人曾于2014年2月7日申请“新昌县敬业酒业有限公司”的企业名称预先核准，涉案酒被查封次日上诉人即提交食品生产许可申请，以及上诉人本人的询问笔录综合分析。上诉人认为其主观上生产黄酒不是以销售为目的，仅用于自身收藏的辩解理由无法成立。鉴于涉案黄酒尚未制成成品，被查封之前，尚未销售也符合常理。被上诉人认定上诉人未经许可，从事食品生产经营活动证据充分。被上诉人结合上诉人违法行为情节、危害后果等内容，酌情作出没收并罚款10000元的处罚，并未超过法定裁量范围。
此外，就被上诉人在查封涉案半成品黄酒时超过法定期限的程序问题，上诉人已经单独对该行政强制措施提起行政诉讼。本院在本案中不做重复评价。对涉案黄酒的质量是否合格，上诉人在案发之前有无出具承诺书等问题，并非被上诉人作出行政处罚的依据，不属于本案审查范围。
综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求不能予以支持，一审裁判正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴开青负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 毕金刚
审 判 员 蒋 瑛
代理审判员 范卓娅
二〇一六年十月十七日
书 记 员 徐海莲