浙江省绍兴县人民法院
行 政 判 决 书
（2008）绍行初字第25号
原告施大牛。
委托代理人（特别授权代理）赵金法。
被告绍兴县劳动和社会保障局。
法定代表人孙尧富。
委托代理人（特别授权代理）倪煜明、王水龙。
第三人绍兴县凤琴家纺厂。
负责人邵妙川。
原告施大牛诉被告绍兴县劳动和社会保障局、第三人绍兴县凤琴家纺厂工伤认定申请不予受理行政争议一案，原告于2008年7月2日向本院提起诉讼。本院于同年7月8日立案受理后，于7月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2008年8月4日公开开庭进行了审理。原告施大牛及其委托代理人赵金法，被告绍兴县劳动和社会保障局的委托代理人倪煜明、王水龙到庭参加诉讼。第三人绍兴县凤琴家纺厂经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。
被告绍兴县劳动和社会保障局于2008年5月19日作出编号为08-081工伤认定申请不予受理告知书，告知原告施大牛：根据《工伤保险条例》（国务院第375号令）和《工伤认定办法》（劳动和社会保障部第17号令）有关规定，原告于2008年5月19日向被告提出的工伤认定申请超过规定时效，被告不予受理。
被告绍兴县劳动和社会保障局于2008年7月21日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及依据：
1、工伤认定申请表一份，证明原告于2008年5月19日向被告提出工伤认定申请的事实；
2、原告的身份证（复印件）一份，证明原告的身份情况；
3、第三人的企业基本情况（复印件）一份，证明第三人具有用人单位主体资格；
4、上班时间表（复印件）和辞职报告（复印件）各一份，证明原告在申请工伤认定时提交了与第三人存在劳动关系的证据；
5、门诊病历（复印件）一组4页，证明原告在申请工伤认定时提交了门诊病历资料；
6、工伤认定申请不予受理告知书（存根）一份，证明根据原告的申请，被告就形式进行审查后，书面告知原告不予受理，原告予以签收；
7、《工伤保险条例》第十七条第二款，系被告作出被诉具体行政行为的法律依据，原告在工伤认定申请表中称事故发生之日为2006年12月25日（庭审时原告确认为2006年12月26日），而其提出工伤认定申请的日期为2008年5月19日，两者时间差已超过了该款条文规定的一年期限，故被告在2008年5月19日当天即书面告知原告不予受理及理由。
原告施大牛诉称，2006年9月25日原告进入第三人工厂工作，为第三人进行全面机修、日常生产管理等工作，并约定全年工资6.5万元。2006年12月26日上午原告在第三人厂工作时不慎受伤，第三人即将原告送附近萧山区的一家医院医治，但由于工作需要，第三人要求原告带伤坚持工作。后由于伤情原因，第三人分别于2007年1月9日、1月27日、10月1日三次将原告送至绍兴市中医院住院治疗或进行手术。出院后，因工作需要，第三人均要求原告带病为其工作。由于原告受伤后的身体受不了这样劳累的工作，因此于2008年5月18日离开第三人处。原告在几次出院后均整天在第三人处工作，且第三人并没有为原告进行工伤认定和劳动能力鉴定。为此，原告于2008年5月19日向被告申请工伤认定。被告在未作任何事实调查的情况下作出了08-081工伤认定申请不予受理告知书，该告知书中既没有明确所涉及的用人单位是谁，也没有相关调查事实内容。被告在没有进行相关事实调查的情况下，径自做出工伤认定申请不予受理告知书，认为“工伤认定申请超过规定时效”，这与工伤伤害的事实没有必然联系，“工伤认定申请超过规定时效”的前提是应当有工伤伤害的事实，所以原告认为被告作出该告知书缺乏事实依据。故诉请撤销被告绍兴县劳动和社会保障局作出的编号为08-081工伤认定申请不予受理告知书，本案诉讼费用由被告承担。
原告在举证期限内向本院提交了下列证据证明其诉讼主张：
1、工伤认定申请不予受理告知书一份，证明该份告知书中没有用人单位（即第三人）的名称，也没有原告受伤害的事实，故缺乏形式要件，无论是形式审查，还是实质审查，都应列明事实部分，但现只有法律适用，而无事实部分；
2、工资清单一份，证明原告和第三人之间存在劳动关系；
3、上班时间表一份，证明原告和第三人结算工资并经第三人的负责人邵妙川签字确认；
4、辞职报告一份，证明原告受伤情况以及原告年薪为65，000元并经第三人的负责人邵妙川签字确认；
5、绍兴市中医院的门诊病历一组6页、萧山区坎山卫生院的医疗诊断证明书一份、住院收费收据及门诊收费收据（系经医院盖章确认的复印件）七份，证明原告住院就诊时间及住院的天数。
被告绍兴县劳动和社会保障局辩称：一、关于对原告施大牛工伤认定申请不予受理的事实情况。2008年5月19日，原告向被告提出要求对其进行工伤认定的申请。据原告申诉，2006年12月25日上午9时左右，他在绍兴县凤琴家纺厂清理车间烟囱时，不慎从梯子上摔地受伤，被送至绍兴市中医院医治，经诊断为双脚骨粉碎性骨折伤，为此要求认定工伤。被告通过查阅核实，根据工伤认定申请表、病历证明、上班时间记录表、辞职报告证明：1、原告施大牛与第三人绍兴县凤琴家纺厂存在劳动关系；2、原告施大牛于2006年12月25日受伤，于2008年5月19日向被告首次提出申请。二、关于法律适用问题。根据上述事实情况，原告施大牛从受伤到申请工伤认定的时间超过《工伤保险条例》第十七条第二款一年内提出申请工伤的规定。故被告对原告施大牛所作的不予受理决定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求法院依法维持被告的具体行政行为。
第三人绍兴县凤琴家纺厂未提出书面陈述意见，未到庭参加诉讼，也未提供证据材料。
对于被告提供的证据及相应法律法规依据，原告质证认为：2008年5月19日原告向被告提出工伤认定申请，同时向被告提供了用人单位基本情况、原告与第三人之间形成劳动关系的材料以及原告病历等证据材料，证据1-5均由原告在申请工伤认定时提交，故对证据本身均无异议。但被告没有就原告提供的证据进一步向第三人核实内容，对此原告有异议。对证据6原告持有异议，认为原告提交书面材料只是被告启动受理程序，被告应当对用人单位及原告确实受伤的情况进行调查核实后再作出相应结论，但本案中被告没有调查核实马上作出不予受理决定，故被告程序违法。证据7，被告适用的法律没有完全符合要求，被告不但要适用《工伤保险条例》，同时也要适用《浙江省企业职工工伤保险实施办法》，因为在《工伤保险条例》未明确规定时，仍应适用《浙江省企业职工工伤保险实施办法》，本案被告只有书面审查，没有把原告所举证据进行核实，对证据的真实性，被告没有确认，故违反了该实施办法的第十一条规定。
对于原告提供的证据，被告质证认为：证据1可以证明被告已经履行了不予受理的告知义务，原告认为告知书中必须载明用人单位及其受伤的事实，没有法律依据。证据2由原告单方制作，缺乏用人单位的意见，对该证据的真实性有异议。证据3、4，形式上与原告在申请工伤认定时向被告提交的证据一致，但实质内容是否符合客观事实，由于被告在受理阶段只就形式进行审查，对其是否客观真实不发表意见。证据5中的门诊病历与原告在申请工伤认定时提交给被告的形式上一致，其他的医疗诊断证明书、住院收费收据以及门诊收费收据，原告未曾向被告提交过，被告对此不清楚，无法发表意见。但对加盖医院印章的这些证据，被告对其真实性予以确认。
对于原、被告双方提交的证据，由于第三人绍兴县凤琴家纺厂经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，视为其放弃质证的权利。
根据原、被告的举证、质证意见，并结合各方当事人的陈述，本院认证如下：一、被告证据1，经原告质证对于其真实性无异议，本院予以确认，可以证明2008年5月19日原告向被告提出工伤认定申请的事实，在该证据中，原告陈述其受伤时间为2006年12月25日。被告证据2、3，系原告及第三人的身份情况证明，具有真实性、合法性，且与本案相关联，本院予以确认。被告证据4（与原告证据3和4相同）以及被告证据5（与原告证据5中门诊病历的4页相同），同时结合原、被告陈述，可以证明原告在向被告提出工伤认定申请时提供了上述两组证据材料，而被告在行政程序中对该两组证据未作实质性审查，也未作为作出被诉具体行政行为的依据。被告证据6（系原告证据1的存根联），可以证明被告于2008年5月19日告知原告施大牛由于其提出的工伤认定申请超过规定时效，被告决定不予受理的事实。被告证据7，《工伤保险条例》是现行有效的行政法规，无需认证。二、原告证据1，认证意见同被告证据6。原告证据2、原告证据5中未与被告证据5相同的其他2页门诊病历、医疗诊断证明书、住院收费收据及门诊收费收据，由于原告未在行政程序中向被告提交，故与本案讼争具体行政行为无关，本院不予确认。原告证据3、4以及原告证据5中与被告证据5相同的4页门诊病历，认证意见同被告证据4、5。
经审理查明，2008年5月19日，原告施大牛向被告提出工伤认定申请，提交《工伤认定申请表》一份以及原告身份证、第三人企业基本情况、上班时间表、辞职报告等复印件各一份、门诊病历复印件一组4页。在《工伤认定申请表》中，原告陈述其受伤时间为2006年12月25日。被告收到原告申请材料后，认为原告提出工伤认定申请超过规定时效，故于当天作出编号为08-081号工伤认定申请不予受理告知书，书面告知原告对其工伤认定申请被告决定不予受理。原告不服，遂诉至本院。
本院认为，国务院《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”，故绍兴县劳动和社会保障局是绍兴县域内企业职工工伤认定的职能部门。本案中，双方当事人争议焦点在于：1、原告提出工伤认定申请是否超过规定时效；2、被告在审查决定是否受理工伤认定申请时是否需要先行进行实体调查并在相关文书上作出事实认定，即被告对原告提供的证据未作实质性审查是否构成撤销被诉具体行政行为的理由。《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”本案原告施大牛申请时陈述的事故伤害发生日为2006年12月25日，提出工伤认定申请日为2008年5月19日，显然已超过1年，不符合上述第十七条第二款规定的时效。《工伤认定办法》第八条规定：“劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，根据需要可以对提供的证据进行调查核实，有关单位和个人应当予以协助。……”根据该条规定，劳动保障行政部门对申请人提供的证据调查核实应在受理工伤认定申请后进行，而在决定是否受理阶段，没有规定劳动保障行政部门必须进行实体调查。原告认为被告未经调查核实其提供的证据直接作出不予受理告知书违反了《浙江省企业职工工伤保险实施办法》第十一条之规定：“劳动保障行政部门接到企业的工伤报告或工伤保险待遇申请后，应当组织社会保险经办机构进行调查取证，在七日内作出是否认定为工伤的决定。特殊情况可以延长，但不得超过三十日。……”但该实施办法由浙江省劳动厅、浙江省财政厅、浙江省总工会于1999年12月30日印发，自2000年1月1日起施行，属地方规范性文件，其第十一条规定的关于企业提出工伤报告或工伤保险待遇申请的相关程序内容已在2004年1月1日起实施的国务院《工伤保险条例》以及劳动和社会保障部《工伤认定办法》中予以明确，由于行政法规及部门规章的效力高于地方规范性文件，且该条规定适用的是企业申请的情况，而非职工本人申请，故对原告提出的撤销理由本院不予采纳。本院认为，被告在收到原告的工伤认定申请后，经审查认为原告的申请超过法定时效，决定不予受理，并书面告知当事人，程序合法。综上，被告绍兴县劳动和社会保障局作出的编号为08-081工伤认定申请不予受理告知书，基本事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告绍兴县劳动和社会保障局2008年5月19日作出的编号为08-081工伤认定申请不予受理告知书。
案件受理费50元，由原告施大牛负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。
审 判 长 俞江忠
审 判 员 陈吉青
代理审判员 周力佳
二〇〇八年九月十六日
书 记 员 骆俊斌