贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔04行初58号
原告郑明芬，女。
委托代理人姜文莹，天津益农律师事务所律师。
被告紫云苗族布依族自治县人民政府。
法定代表人王永胜，县长。
委托代理人黄和祥，紫云苗族布依族自治县产业园区副主任。
委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。
第三人紫云苗族布依族自治县猫营镇大河村村民委员会。
法定代表人陈洪，主任。
原告郑明芬因要求确认被告紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云县政府）土地行政征收违法，于2016年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于同年7月14日立案后，于同年8月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月25日公开开庭审理了本案。原告郑明芬的委托代理人姜文莹，被告紫云县政府副县长黄勇及委托代理人黄和祥、陈汝昌到庭参加诉讼。第三人紫云苗族布依族自治县猫营镇大河村村民委员会（以下简称大河村委）经传唤未到庭。本案现已审理终结。
被告紫云县政府于2012年在“猫营工业园区”征收原告郑明芬户承包土地用于标准化厂房项目建设。
原告郑明芬户诉称：2012年3月，被告在未经有权政府批准征地，没有合法手续的情况下，征收原告郑明芬户的基本农田，非法施工建工业园。被告的行为是违法的，给原告郑明芬户造成了巨大的经济损失。故原告郑明芬户起诉要求判令被告征收原告郑明芬户土地的行为违法。
原告郑明芬户在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.身份证明。证明原告郑明芬户的主体资格；2.基本农田保护碑照片。证明土地是基本农田，被告征收原告郑明芬户土地须经国务院批准征收才可使用，仅凭临时性的规划批复文件是不能使用土地的；3.土地承包情况调查登记表、土地承包合同。证明原告郑明芬户对土地享有使用权。
被告紫云县政府辩称：猫营工业园区是在全省加快工业发展，加快经济建设的大背景下，紫云县政府为加快本县经济发展，才选择猫营作为工业园区的建设。通过大力宣传，该政策得到了当地人民群众的大力支持和理解，绝大多数农户与当时的征地实施单位紫云苗族布依族自治县（以下简称紫云县）安紫高速猫营联络线道路工程指挥部（现更名为“紫云自治县园区道路建设指挥部”）签订了《征收土地补偿协议书》，并领取了补偿款。虽然原告未与征地实施单位就征收土地事宜达成协议，但为了使工业园区建设成为一个整体，加快整个园区的建设，才将争议土地用于公共道路、移民搬迁、河道改造、工业厂房等建设。另外，争议土地已经划定为工业用地，部分土地已经按法定程序上报贵州省人民政府，转化为建设用地，贵州省人民政府下发了黔府函（2016）186号文件，原则上同意被告将争议土地调整为建设用地的规划方案。为此，请求判决驳回原告郑明芬户的诉讼请求。
被告紫云县政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.法定代表人身份证明。证明被告法定代表人身份；2.猫营园区拟（被）征土地现状说明。证明诉争土地已被用于标准化厂房建设项目；3.贵州省人民政府《关于紫云自治县土地利用总体规划修改方案（2013
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2020）的批复》及附图。证明诉争土地已经规划为建设用地；4.大河村委出具的书面意见。证明村委放弃权利。同意将征地补偿款直接支付给被征地农户，同意另外调整土地给原告郑明芬户耕种；5.紫云县政府紫府函[2012]22号关于对《安紫高速猫营联络线道路工程房屋征收安置补偿方案》和《安紫高速猫营联络线道路及划地安置等工程征地补偿方案》的批复、安顺市人民政府安府发[2009]31号关于实施《安顺市征地统一年产值和征地区片综合地价》的通知。证明被告给原告郑明芬户的补偿标准即每亩30000元，是依据安顺市人民政府的通知文件规定。
经庭审质证，原告郑明芬户对被告提交的证据1无异议；对证据2中征收原告郑明芬户b263地块没有异议，但认为原告郑明芬户还被征收有三块土地，b273地块1289.09平方米，其中一半用于标准化厂房建设，另一半修路，修路部分已领取补偿款。b218地块568.12平方米，全部用于标准化厂房建设，领取了一部分补偿款。b216地块338.21平方米，用于标准化厂房建设，没有领取补偿款；对证据3有异议，认为只是土地利用总体规划，并没有涉及到征收土地的内容。该批复不能证明已将原告郑明芬户的土地变更为建设用地，土地利用总体规划只是将土地的用途予以变更，不能改变集体土地和农用地的性质。证据3中的附图只是一张局部图，无法核实真实性，不发表质证意见；对证据4，第三人放弃诉讼没有异议，对其他的关联性有异议；对证据5的关联性有异议。因为本案的土地没有被依法征收，安置补偿方案产生的依据是征地批文，本案并没有征地批文，因此土地没有被依法征收，不存在安置补偿的问题。
被告对原告郑明芬户提交的证据1无异议；对证据2的真实性、关联性有异议，证据来源也不合法。另外，第一，土地利用规划是省政府批准的，因此其不是临时性的。第二，按照土地利用总体规划，对于涉案土地，都是可建设的土地，并非基本农田。第三，征用的土地都是用于扶贫项目，是脱贫所需，响应国家政策。第四，是严格按照市政府[2009]31号文件补偿的；对证据3的真实性无异议，但户主是陈永伦，其与原告郑明芬户是何关系不清楚。
本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据1、2与本案有关联，予以采信；对证据3，该批复是贵州省人民政府关于紫云县土地利用总体规划修改方案的批复，被告没有提供具体修改方案的内容，来证明与本案所争议的土地有何种关联，不予采信；对证据4，证明被征土地所属村集体同意将征地补偿款直接支付给被征地农户，与案件处理有关联性，予以采信；对证据5，是经有关政府确定的，紫云县政府进行征地补偿的标准，与本案有关联性，予以采信。
对原告郑明芬户提交的证据1、3予以采信；对证据2，因基本农田保护区应以地方人民政府编制的土地利用总体规划确定，不予采信。
本院责令被告紫云县政府补充提供原告郑明芬户涉案土地的第二轮土地延包调查登记表及农村土地承包经营权登记的证据材料。被告紫云县政府向本院提供以下证据：1.紫云县延长农村土地承包情况调查登记表和土地承包合同（陈汝荣户）；2.紫云县产业园区管理委员会的情况说明。证明原告郑明芬户土地承包合同系其子陈汝荣户名。
经质证，原告郑明芬户对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，但认为原告郑明芬户实际耕种的其他部分土地未登记在内。对证据2的真实性予以认可。被告对上述证据无异议。
本院对上述证据认证如下：以上证据证明涉案被征土地的农户的土地承包情况，与本案有关联性，予以采信。
本院依职权调取以下证据：1.紫云县产业园区建设指挥部关于对征收土地确认权属的说明。证明在对黄鹤营村、大河村土地征收时，因土地承包证发放于上世纪九十年代，离土地征收时已经过二十余年。土地承包人有的去世，有的家庭对承包土地进行第二次甚至第三次分配。其土地承包证上所载明的姓名信息与实际耕种人不一致。确定土地使用权属的方法是：实际耕种人到指挥部进行面对面核实后，将核实情况报村民委员会认可，再将核实情况进行公布，在其他村民没有提出异议的情况下才与被征地农户签订协议，发放补偿款；2.安府函[2016]56号《安顺市人民政府关于更新紫云自治县征地统一年产值补偿标准的批复》。证明2016年2月，经安顺市人民政府同意，紫云自治县征地统一年产值补偿标准耕地综合补偿标准为30000元一亩；3.安府发[2009]31号《关于实施<安顺市征地统一年产值和征地区片综合地价>的通知》。证明2010年1月起，紫云县猫云镇征地统一年产值补偿标准耕地综合补偿标准为30000元一亩；4.紫云县工业园区发展规划，证明紫云县国民经济和社会发展第十二个五年规划，提出的“一区三园”，包括猫营工业园；5.安市工信办字[2012]82号《关于紫云工业园区发展规划的批复》，证明2012年经安顺市工业和信息化委员会批复，同意《紫云工业园区发展规划》；6.黔府办发[2011]19号《贵州省“十二五”产业园区发展规划》，证明紫云工业园区属贵州省“100个产业园区成长工程”；7.紫云县产业园区建设指挥部《关于吴文发、ＸＸ忠等11户对土地权属、面积等问题情况的说明》、紫云县产业园区建设指挥部征地情况统计表(大河村)、紫云县产业园区建设指挥部征地未签领价格情况表（大河村）、猫营园区拟（被）征土地现状说明，证明紫云县产业园区建设指挥部征收原告郑明芬户编号分别为b263、b216号地块，面积分别为671.88平方米（1.01亩）、338.21平方米（0.51亩），用于标准化厂房建设项目，未签订土地征收补偿协议，未领取土地补偿款，土地已实际使用。b273、b218号两块土地由郑明芬之子陈汝江和陈刚耕种。
经质证，被告紫云县政府对上述证据均无异议。原告郑明芬户对证据1的真实性及证明目的不予认可；对证据2的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可，认为被告不是合法征收原告郑明芬户的土地，而是非法使用原告郑明芬户土地，该份证据作出时间发生在征地之后，跟本案不具有关联性；对证据3的真实性、合法性予以认可。但对关联性不予认可，认为被告不是合法征收原告郑明芬户土地，该证据是对合法征收土地的补偿，对证明目的不予认可；对证据4的真实性予以认可。对关联性和证明目的不予认可，认为该证据不是征收集体土地的合法手续；对证据5的真实性予以认可。对关联性、证明目的不予认可，该证据不是征收集体土地的合法手续；对证据6，认为与本案无关联性，不是被告征收原告郑明芬户集体土地的合法手续；对证据7中土地权属、面积情况说明的真实性不予认可。对征地情况统计表的真实性、证明目的不予认可，认为没有原告郑明芬户签字确认。对征地未签领价格表、土地现状说明，坚持庭审时对地块、面积及领取土地款情况说明的质证意见。
本院对上述证据认证如下：以上证据与涉案土地的征收、补偿有关联性，予以采信。
经审理查明：2012年，被告紫云县政府在“猫营工业园区”征收原告郑明芬户承包土地地块编号分别为b263、b216，面积分别为671.88平方米（1.01亩）、338.21平方米（0.51亩），用于标准化厂房项目建设。双方未签订土地征收补偿协议，原告郑明芬户也未领取补偿款，该土地已被实际使用。原告郑明芬户认为，被告的征地行为违法，请求确认该行为违法。
本院认为：本案争议的焦点是被诉土地征收行为是否合法。
关于原告郑明芬户的主体资格问题。原告郑明芬户系以农村承包经营户的名义提起行政诉讼。原告郑明芬户提供了身份证明、土地承包情况调查登记表、土地承包合同。被告对征收原告郑明芬户的土地不持异议，对原告郑明芬户的起诉资格也不持异议，而且被告提供了陈汝荣户的紫云县延长农村土地承包情况调查登记表和土地承包合同，并出具说明原告郑明芬户土地承包合同系其子陈汝荣户名。另外紫云自治县产业园区建设指挥部及大河村委出具的征地情况统计表、征地未签领价格情况表也证实被告征收原告郑明芬户土地的地块编号、面积等，据此可以认定原告郑明芬户具备本案的诉讼主体资格。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。故紫云县政府是本案的被告。第四条规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。故郑明芬户被征收的承包土地系农民集体所有的土地，应认定为农用地。第四十三条规定，建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第四十五条第二款、第三款规定，征收除国务院有权批准权限以外的土地，应经省级人民政府批准。本案中，被告紫云县政府未提交证据证明征收原告郑明芬户的承包土地时，依据前述法律规定办理了农用地转用审批和征地审批手续，明显违反法定程序。对于原告郑明芬户所提出除被征收b263号地块外，还被征收b273、b218号、b216号地块，用于建设厂房，没有领取补偿的主张。经查，现没有证据证实原告郑明芬户对b273、b218号地块的主张，不予支持。被告已提供证据证明已实际征收了原告郑明芬户b216号地块，对该部分主张，予以支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销；第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，因被告对原告郑明芬户的征地行为涉及农户多，土地面积大，且用于工业园区的建设，是为了社会公共利益，故不宜判决撤销，应判决确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告紫云苗族布依族自治县人民政府征收原告郑明芬户的承包土地的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告紫云苗族布依族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 杨 鲁
审 判 员 洪 云
代理审判员 朱 艳 楠
二〇一六年十一月七日
书 记 员 郭芮男（代）