重庆市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）渝高法行提字第00006号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨世成，男，1919年11月5日出生，汉族，农民，户籍所在地×××××××××××××，现住×××××××××××。
委托代理人杨云庆，男，1949年8月27日出生，汉族，户籍所在地武隆县××××××××××，系杨世成之子。
委托代理人李永建，重庆剑直律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）武隆县人民政府，住所地武隆县巷口镇芙蓉中路6号。
法定代表人贾建国，县长。
委托代理人徐华林，武隆县人民政府工作人员。
委托代理人应在华，重庆市武隆县法律援助中心律师。
原审第三人杨林，男，1972年12月21日出生，汉族，农民，户籍所在地武隆县××××××××××。
委托代理人何智，重庆星空律师事务所律师。
杨世成诉武隆县人民政府行政颁证一案，重庆市第三中级人民法院于2013年9月18日作出（2013）渝三中法行终字第00036号行政判决，已经发生法律效力。杨世成向本院提起再审申请，本院审查后认为本案符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项规定的情形，于2015年6月9日作出（2015）渝高法行申字第00136号行政裁定，裁定本案由本院提审。本院依法组成合议庭，于2015年7月28日公开开庭审理了本案，杨世成的委托代理人杨云庆、李永健，武隆县人民政府的委托代理人徐华林、应在华，杨林及其委托代理人何智到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1991年8月5日，武隆县国土资源和房屋管理局（简称武隆县国土局）为杨世成办理了位于青吉乡堰塘十社（现巷口镇堰塘村坨田组）用地面积89平方米的武集建（1991）字第26415号集体土地建设用地使用证，该土地上房屋为杨世成所有。1995年12月6日，杨世成之子杨云庆与杨林签订房屋买卖协议，将武集建（1991）字第26415号集体土地建设用地使用证上的所有住房、厨房、柴草、猪牛圈、坝子以及所有的房屋周围的设备设施、家具等卖给杨林。之后，杨林实际居住、使用该房。杨林于2007年持房屋买卖协议到武隆县国土局办理产权变更登记，武隆县国土局于2007年2月27日为杨林办理了位于巷口镇堰塘村四社（现巷口镇堰塘村坨田组），转让人为杨世成，批准建房用地面积89平方米，变更宅基地占地面积89平方米的《农村居民建设用地批准书》，并于2007年2月28日派员到转让房屋现场进行土地房屋权属调查，杨林在调查表中的本宗地指界人栏签名，农业社在邻宗地指界人栏签注农业社，巷口镇堰塘村村民委员会在邻宗地指界人栏加盖公章。2007年3月，武隆县人民政府依据武隆县国土局根据杨世成转让房屋给杨林的审核为杨林颁发武集用（2007）字第0466号集体土地使用证。2011年11月17日，武隆县国土局根据武集用（2007）字第0466号集体土地使用证所涉及的土地、房屋状况为杨林颁发武集用房地证2011字第11596号《重庆房地产权证》，该局于2013年3月19日以武隆国土房管发（2013）27号文件撤销了该证。2013年3月29日，杨世成提起行政诉讼。另，重庆市第三中级人民法院于2012年11月13日作出（2012）渝三中民终字第00991号民事判决，认定杨云庆与杨林签订的房屋买卖合同合法有效。争议房屋于2011年11月因重庆电网建设有限公司安装铁塔而拆除，该房已灭失。二审查明的事实与一审无异。
一审法院经审理认为，杨世成之子杨云庆与杨林于1995年12月6日签订的房屋买卖协议，其效力已被生效判决确定，武隆县人民政府根据本是有效的房屋买卖协议办理本案争议房屋的过户登记，其行为不存在不合法，况且争议房屋已被拆除后灭失，杨世成请求确认颁证行为违法的诉讼请求应予驳回。遂判决驳回杨世成的诉讼请求。
二审法院经审理认为，《重庆市土地房屋权属登记条例》（2004年）第十一条规定“符合下列条件的，土地房屋行政主管部门应予登记：（一）提交资料齐全；（二）权属来源合法，四至界限清楚明确；（三）申请登记内容与提交资料证明的内容及土地房屋实际状况一致；（四）权属无争议。”第十三条规定：“因下列情形申请土地房屋权属登记的，由当事人各方共同申请或依法委托一方申请：（一）买卖、交换、抵押或赠与，但遗赠除外；（二）共有房屋的权利设定；（三）权属发生转移的权利人增加或减少。”第三十六条规定：“申请土地房屋权属转移变更登记应提交下列资料：（一）原土地房屋权属证书；（二）证明土地房屋权属发生转移的资料；（三）土地房屋测绘报告，农村宅基地上的房屋转让除外；（四）根据登记操作规程、技术规范应当提交的其他有关资料。”本案中，武隆县人民政府在杨林提交的资料不齐的情况下，为其办理了集体土地使用证，其行为存在不规范的情况。但鉴于该证涉及的房屋系杨世成之子杨云庆于1995年12月6日协议卖给杨林，该房屋已被杨林所有，武隆县人民政府应将房屋所涉土地权属登记在杨林名下，虽然杨林在办理登记时提交资料不齐，但不足以影响武隆县人民政府颁证行为的合法性。况且该争议房屋已不存在，即使撤销该证对杨世成已无意义，因杨云庆与杨林的房屋买卖协议已被生效判决确认，杨世成对房屋已无所有权。遂驳回杨世成的上诉。
杨世成申请再审称，被申请人于1991年8月5日向申请人发放了武集建（1991）字第26336号集体土地建设用地使用证，用地面积569平方米，后申请人随儿子杨云庆到县城居住，该房由杨云庆的过房儿杨林居住。2011年，因拆房时申请人去阻止，才得知该房杨云庆以3万元卖与杨林，并办理了武集用（2007）字第0466号集体土地使用权证，遂对该颁证行为提起行政诉讼。申请再审理由如下：1、行政机关进行不动产转移登记，必须按照相关法律、法规和规章的规定进行审查，其首要职责是查验是否提交权履证明和其他必要材料。本案房屋出售人是杨云庆而非杨世成，仅凭协议，杨林永远不能得到涉案房屋的所有权，导致杨林取得房屋所有权的是登记行为，正是行政机关的错误登记造成申请人的房屋被他人处分而拆除，合法房屋不翼而飞。《物权法》第二十一条第二款规定：“因登记错误给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。”2、民事判决与本案没有关联性，有效协议是登记合法的必要而非充分条件。即使该协议有效也存在履行不能或无法履行的情况。最高院《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第二款规定：“出卖人因未取得所有权或者处分权致使标的物所有权不能转称，买受人要求出卖人承担违约责任或者要求解除合同并主张损害赔偿的，人民法院应予支持。”即使合同有效，登记机关亦不能办理转移登记，法院更不能以民事判决认定协议有效就认定登记合法。3、房屋被拆除不代表违法行为不存在。最高院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第三条规定房屋灭失的仍可提起行政诉讼，判决撤销会给公共利益造成重大损失或房屋已为第三人善意取得的，应确认被诉行为违法。一、二审法院适用法律错误，请求再审改判。
被申请人武隆县政府答辩称，1、申请人引用法律不当。其所引用的法律适用的前提条件是行为违法，而本案中的登记行为是不违法的，不能适用这些条文。2、本案被诉行为发生在《物权法》施行前，不能适用《物权法》的规定。3、原审判决认定事实是清楚的，1995年杨林与杨云庆签订房屋买卖协议，按约支付房款后一直是杨林在实际居住和使用该房。在长达十余年的时间内，杨世成从未提出过异议。4、登记行为程序合法。杨林持有房屋买卖协议，国土局到现场进行了权属调查，被申请人充分审查了上述材料后颁证，依据充分。请求驳回申请人的再审申请。
一审被告武隆县人民政府在一审举证期限内向一审法院提交证据和依据有：
1、房屋买卖协议，证明杨林通过买卖方式取得杨世成房屋产权；
2、土地房屋权属调查表，证明本案争议房屋属于杨林所有；
3、武隆县农村居民建设用地批准书，证明给杨林办证是合法的；
4、集体土地建设用地使用证，证明给杨林办证是合法的；
5、冯意胜、陈伦、杨兰志、田文英、冯志全调查笔录，证明房屋已卖给杨林，杨世成起诉超过起诉期限；
6、法律依据：《重庆市土地房屋权属登记条例》第七条、第十条、第十一条、第十三条、第三十四条、第三十六条，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条。
一审原告杨世成在法定期限内向一审法院提交的证据有：
1、武集用（2007）字第0466号集体土地使用证，证明颁证主体是武隆县政府；
2、武隆国土房管发（2013）27号文件，证明2013年3月19日才知道被诉行政行为是武隆县政府作出的；
3、地籍申请调查审核表，证明被告作出被诉行政行为未作必要调查。
第三人杨林向一审法院提交的证据有：
1、（2012）渝三中法民终字第00991号判决，证明房屋买卖协议是有效的；
2、武集用（2007）字第0466号集体土地使用证；
3、武集用房地证巷2011字第11596号房地产权证；
3、证人杨顺安、冯意胜的调查笔录；
4、证人杨明江出庭作证。
证据2-4证明原告起诉超过起诉期限。
一审法院对证据作如下认证：武隆县人民政府提交的证据5系杨林的代理人收集的证据，不应由武隆县人民政府提交，不予采信；杨林提交的证据3在诉讼前已被撤销，证据4、5无其他证据印证，不予采信。各方当事人提交的其他证据予以采信。
经再审查明，1991杨世成持有两个集体土地建设用地使用证，即武集建（1991）字第26415号，证载面积89平方米，用途住宅、畜圈；武集建（1991）字第26336号，证载面积569平方米，用途住宅、畜圈。杨云庆与杨林签订买卖协议后称武集建（1991）字第26336号证已丟失，只将武集建（1991）字第26415号证交与杨林，武集建（1991）字第26336号证至今仍由杨世成持有，杨林申请变更登记时只提交了武集建（1991）字第26415号证，武集建（1991）字第26336号证亦未予注销。各方当事人均认可杨林持有的武集用（2007）字第0466号集体土地使用证中记载的285.3平方米土地在武集建（1991）字第26336号证证载范围内。一审法院查明的其他事实本院予以确认。
本院认为，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第三条的规定，房屋灭失的不影响对房屋登记行为提起行政诉讼。本案争议房屋虽然在2011年因拆除而灭失，但杨世成仍然享有对房屋登记行为提起行政诉讼的权利。《重庆市土地房屋权属登记条例》（下称《条例》）于2004年12月1日施行，武隆县人民政府于2007年向杨林颁发武集用（2007）字第0466号集体土地使用证，应当按照《条例》的规定履行审查和登记职责。
《条例》第十一条规定：“符合下列条件的，土地房屋行政主管部门应予登记：（一）提交资料齐全；（二）权属来源合法，四至界限清楚明确；（三）申请登记内容与提交资料证明的内容及土地房屋实际状况一致；（四）权属无争议。”第十三条规定：“因下列情形申请土地房屋权属登记的，由当事人各方共同申请或依法委托一方申请：（一）买卖、交换、抵押或赠与，但遗赠除外；（二）共有房屋的权利设定；（三）权履发生转移的权利人增加或减少。前款规定以外的土地房屋权属登记，由申请人单方提出申请。”第三十六条第一款规定：“申请土地房屋权属转移变更登记应提交下列资料：（一）原土地房屋权属证书；（二）证明土地房屋权属发生转移的资料；（三）土地房屋测绘报告，农村宅基地上的房屋转让除外；（四）根据登记操作规程、技术规范应当提交的其他有关资料。”
杨林因买卖申请集体土地使用权变更登记，应当按照《条例》的规定由双方共同申请或委托一方申请，并提交齐全的资料。本案中，杨林单方申请变更登记，未提交另一方申请人的委托手续，未提交申请变更登记的集体土地的原权属证书，未提交与原权利人签订的买卖协议。武隆县人民政府在杨林提交的资料不齐全的情况下为其进行变更登记，未按照《条例》的规定尽到审查职责，属于违反法定程序。故，根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。”之规定，本案被诉行政行为应当确认违法。
综上所述，一、二审判决认定事实基本清楚，诉讼程序合法，但适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定，判决如下：
一、撤销重庆市第三中级人民法院2013年9月18日作出的（2013）渝三中法行终字第00036号行政判决和武隆县人民法院2013年6月5日作出的（2013）武法行初字第00025号行政判决；
二、确认武隆县人民政府向杨林颁发武集用（2007）字第0466号集体土地使用证的行为违法。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元由武隆县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹 洁
审 判 员 许 勇
代理审判员 张容峡
二〇一五年八月二十八日
书 记 员 王 伟