北京市高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）京行终1315号
上诉人（一审原告）浙江兴业集团有限公司，住所地浙江省舟山市普陀区沈家门街道东海西路701号。
法定代表人马永钧，董事长。
委托代理人黄镇繁，浙江兴业集团有限公司员工。
被上诉人（一审被告）中国人民银行，住所地北京市西城区成方街**号。
法定代表人易纲，行长。
委托代理人刘月，中国人民银行工作人员。
委托代理人龚静燕，中国人民银行工作人员。
上诉人浙江兴业集团有限公司（以下简称兴业公司）因未依法履行法定职责一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2017）京01行初772号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人兴业公司一审起诉称：1.兴业公司向中国人民银行举报中国交通银行股份有限公司（以下简称交通银行）在办理进出口贸易信用证下福费廷业务过程中涉嫌违反中国人民银行相关规定并涉嫌构成洗钱犯罪，向中国人民银行申请调查交通银行的洗钱行为，要求对查证属实的行为进行行政处罚。如交通银行涉嫌洗钱犯罪，则将案件移送并报告侦查机关。根据法院判决书载明的事实可知，汪克成多年来进行金融和商业诈骗行为，其利用实际控制的宁波华聚国际贸易有限公司（以下简称华聚公司）以及注册在塞舌尔共和国的海宏化工进出口公司（以下简称海宏公司）和注册在伯利兹的E.M.ABusinessCorporation（以下简称EMA公司）,用虚假的仓单或提货单虚构基础交易，并以该虚构的基础交易为基础，利用华聚公司委托的其他公司与这些海外公司签订货物买卖合同，通过这些虚假基础交易以及在信用证下提交虚假单据或进行“转罗圈”进行欺诈以非法获取包括交通银行在内的多家银行对信用证提供的融资。此外，交通银行还为汪克成实际控制的境外受益人海宏公司和EMA公司开设离岸账户，用以接受融资款项，并通过包括交通银行在内的多家银行的离岸账户以TT汇款的方式，将信用证诈骗所得款项逐个转到汪克成在国内的其他银行所开设的关联公司的账户中去，以达成整个信用证诈骗的资金循环，将前述黑钱洗白。汪克成及其公司和交通银行已经明显涉嫌洗钱和其他相关金融犯罪。兴业公司受骗与华聚公司交易，以海宏公司为受益人开立信用证。海宏公司收到信用证后，通过交通银行向开证行提交了信用证要求的全套单据，但这些单据均系伪造的。交通银行明知海宏公司系利用虚假交易进行信用证诈骗，仍为其办理福费廷融资业务，导致海宏公司信用证诈骗得逞；2.交通银行未履行金融监管规定的有关反洗钱的义务。根据《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称反洗钱法）、《金融机构反洗钱规定》等法律规定，为防止洗钱，金融机构有义务在开户时对其客户及其交易方进行身份识别，有义务保存有关客户和交易的书面记录，有义务对客户及其交易进行持续监管，并有义务在发现可疑客户和交易时采取进一步措施，甚至向国家反洗钱部门汇报。交通银行在为海宏公司、华聚公司等进行开户、贴现、转款等金融服务时，出现故意或重大过失，未能履行其反洗钱法律义务，从而给兴业公司造成实际的和潜在的重大经济损失；3.中国人民银行拒不履行法定职责，未依据法律规定对交通银行的违法违规行为展开调查、处罚。反洗钱法赋予中国人民银行的反洗钱职责首先体现在，中国人民银行有责任监督、检查金融机构履行反洗钱义务的情况，在职责范围内调查可疑交易活动，接受单位和个人对洗钱活动的举报。当发现金融机构违反反洗钱法时，中国人民银行负有行政处罚的职责。兴业公司已向中国人民银行提供多份交通银行洗钱的证据，并要求对其进行调查处罚，但中国人民银行拒绝履行法定职责；4.中国人民银行不履行法定职责导致兴业公司无法获得交通银行在上述违法行为中具有主观过错的证据，这一点直接关系到兴业公司能否在民事诉讼中追究交通银行的责任。因此，兴业公司与中国人民银行的不履职行为之间具有利害关系。综上，请求法院判决中国人民银行履行法定职责，依法依规检查并处罚交通银行的违法违规行为。
一审法院经审理查明,2017年1月17日，兴业公司向中国人民银行邮寄《关于要求央行调查交通银行洗钱行为的申请书》，认为交通银行在办理进出口贸易信用证下福费廷业务过程中存在违法违规行为，给相关主体造成巨大经济损失，故申请中国人民银行依法履行职责，调查处理交通银行的洗钱行为。其申请事项如下：1.要求就交通银行题述业务中的洗钱行为展开调查；2.要求针对交通银行题述业务中查证属实的违法违规行为进行行政处罚；3.要求如交通银行涉嫌洗钱犯罪，将案件移送并报告侦查机关。中国人民银行所属的反洗钱局经研究认为，该举报中涉及的案件已由银监会、当地公安和法院处理，已无启动反洗钱调查的必要，建议做归档处理。此外，鉴于兴业公司提出，相关涉事银行机构存在反洗钱合规问题，建议将该举报件转相关处室酌情处理。因认为中国人民银行未在法定期限内作出答复，未依法履行法定职责，兴业公司向一审法院提起本案诉讼。
一审法院经审理认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项同时规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。所谓有利害关系，是指原告的合法权益有受到行政行为侵害的可能性。如果行政机关在作出行政行为时，负有考量和保护原告相关权利的义务，则原告的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则原告与行政行为之间不具有利害关系。对于履责类案件而言，申请人请求行政机关实施特定行政行为予以保护的权利必须具有实体法上的请求权基础，即相关法律规范已经明确规定，行政机关负有应申请人的申请实施特定行政行为以实现其个体合法权利保护之职责。
本案中，关于利害关系，兴业公司认为中国人民银行不履行法定职责导致其无法获得交通银行在上述洗钱违法行为中具有主观过错的证据，而这一点直接关系到兴业公司能否在民事诉讼中追究交通银行的责任。结合前述论述可知，兴业公司是否具有利害关系取决于我国反洗钱的相关法律规定中是否赋予了中国人民银行应兴业公司的申请实施特定行政行为以实现其上述权利保护之职责。对此，反洗钱法第一条规定：“为了预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪，制定本法。”《金融机构反洗钱规定》第一条规定“为了预防洗钱活动，规范反洗钱监督管理行为和金融机构的反洗钱工作，维护金融秩序，根据《中华人民共和国反洗钱法》、《中华人民共和国中国人民银行法》等有关法律、行政法规，制定本规定。”由此可知，我国反洗钱监管制度的功能在于预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪，其保护的是一种国家利益和公共秩序，兴业公司诉称的通过反洗钱监管调查和处罚以获取交通银行在洗钱违法行为中具有主观过错的证据，进而在民事诉讼中追究交通银行责任之权利，并非上述反洗钱法律规范所明确规定的保护对象，中国人民银行在反洗钱监管执法中也不负有考量和保护兴业公司所述权利的义务，故兴业公司与其举报事项之间不具有法律上利害关系，其提起的本案之诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。
综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，裁定驳回浙江兴业集团有限公司的起诉。
上诉人兴业公司不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、本案存在清楚的洗钱罪的上游犯罪；二、本案交通银行对此信用证诈骗下所得“黑钱”的性质事先是明知的，交通银行未尽到客户身份识别的反洗钱义务和报告可疑交易报告义务；三、交通银行存在清晰的洗钱违规行为；四、上诉人为该等洗钱行为的受害人，向被上诉人中国人民银行申请要求履行法定职责，责令交通银行停止不法侵害，责令限期改正，同时对洗钱行为进行调查和处罚。上诉人具有诉讼的原告主体资格。综上，一审法院行政裁定存在事实认定遗漏，事实认定错误，适用法律错误的情形。故，请求依法改判、撤销或变更一审裁定。
中国人民银行未提交书面答辩意见。
经查，本院对一审查明的事实给予确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第一项同时规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。在公民、法人或者其他组织向行政机关投诉举报违法行为，要求行政机关履行相关法定职责的案件中，只有在行政机关依法所履行的职责是保护投诉举报人的个人合法权益的情况下，即申请人请求行政机关实施特定行政行为予以保护的权利必须具有实体法上的请求权基础时，投诉举报人方与行政机关的履责行为之间存在法律上的利害关系，从而也才具备提起履责之诉的原告主体资格。本案中，兴业公司认为中国人民银行不履行法定职责导致其无法获得交通银行在上述洗钱违法行为中具有主观过错的证据，而这一点直接关系到兴业公司能否在民事诉讼中追究交通银行的责任。但是，根据反洗钱法第一条、《金融机构反洗钱规定》第一条规定可知，我国反洗钱监管制度的功能在于预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪，其保护的是一种国家利益和公共秩序，兴业公司并非上述反洗钱法律规范所明确规定的直接保护对象，中国人民银行在反洗钱监管执法中也不负有考量和保护兴业公司所述权利的义务，故兴业公司与中国人民银行就其举报事项履行法定职责之间不具有法律上利害关系，其提起的本案之诉不符合法定起诉条件，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项之规定，应当裁定驳回兴业公司的起诉。
一审法院裁定驳回浙江兴业集团有限公司的起诉正确，本院应予维持。浙江兴业集团有限公司的上诉请求缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘井玉
审判员 支小龙
审判员 刘天毅
二〇一八年五月三十一日
书记员 周 晶
书记员 韩 靖