黑龙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑行终104号
上诉人（原审被告）哈尔滨市平房区人民政府，住所地哈尔滨市平房区友协大街98号。
法定代表人谭乐伟，该区区长。
行政机关负责人于振，该区副区长。
委托代理人杨国旗，平房区房屋征收办公室工作人员。
委托代理人姜庆文，黑龙江新时达律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）鲁显奎，男，，住哈尔滨市。
被上诉人（原审原告）鲁红，女，，住哈尔滨市。
被上诉人（原审原告）鲁显惠，男，住哈尔滨市。
被上诉人（原审原告）鲁明娥，女，住哈尔滨市。
鲁显奎、鲁红、鲁显惠、鲁明娥（下称鲁显奎等四人）诉哈尔滨市平房区人民政府（下称平房区政府）不履行征收补偿法定职责一案，平房区政府不服哈尔滨市中级人民法院（2017）黑01行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2018年4月11日公开开庭审理了本案，上诉人平房区政府的行政机关负责人于振、委托代理人杨国旗、姜庆文，被上诉人鲁显奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，鲁景云系鲁显奎、鲁显惠、鲁红的父亲，系鲁明娥祖父（其父先于鲁景云死亡）。1988年，鲁景云在平房区公社三道街37号自建房屋一处（下称37号房屋），用途为商亭。1992年，平房区房地产交易管理所为其颁发了房赁字第2-5号《临时房屋自营（租赁）许可证》，有效期限为1992年至1998年，标明建筑面积为57.24平方米。
2012年9月17日，平房区政府对平房区友协片区东起公社大街西侧，南至哈飞住宅214楼北侧，西起新银街东侧，北至哈飞住宅219-220楼南侧合围区域内的零散棚户房屋实施征收，进行棚户区改造。鲁景云房屋在征收范围之内。2012年10月29日，平房区征收办（甲方）与鲁景云（贾维芝）（乙方）签订房屋征收补偿协议，约定乙方房屋位于平房区公社三道街37号，房屋所有权人：鲁景云（贾维芝）建筑面积34.34平方米，私建面积1.34平方米；乙方自愿选择产权调换方式进行补偿，产权调换房屋为建筑面积60平方米住宅多层户型。甲方给付乙方搬迁补偿费1030.20元，搬迁奖励12000元，私建房屋补贴1072.00元，乙方应得补助补偿费用合计14102.20元，经冲抵购房款核算后，乙方应向甲方交纳19253.60元。鲁景云未在协议上签字，贾维芝在乙方处签字，汤治和在乙方经办人处签字。2013年5月，鲁景云死亡。
2015年5月18日，鲁显奎等四人以哈尔滨市平房区人民政府房屋征收办公室（下称平房区征收办）、汤治和、贾维芝为被告，向平房区人民法院（下称平房区法院）提起民事诉讼，要求确认产权调换后的房屋归四人所有。平房区法院经审理认为，平房区征收办应与鲁景云签订征收补偿协议。房屋征收补偿协议乙方虽为鲁景云（贾维芝），但鲁景云未签字，贾维芝、汤治和对37号房屋无处分权，故该协议无效。该房屋权利人鲁景云死亡，鲁景云的继承人鲁显奎等四人选择产权调换方式进行房屋征收补偿，产权调换后的房屋作为鲁景云的遗产由鲁显奎等四人共同继承。故于2015年11月12日作出（2015）平民初字第407号民事判决，判决37号房屋因被征收而进行产权调换后的房屋由鲁显奎、鲁显惠、鲁明娥、鲁红共同使用，待房屋所有权证下发后由鲁显奎、鲁显惠、鲁明娥、鲁红共同所有。汤治和、贾维芝上诉。哈尔滨市中级人民法院于2016年4月20日作出（2016）黑01民终831号民事判决，驳回上诉，维持原判。
2016年6月2日，鲁显奎等四人以平房区征收办为被告，向平房区法院提起民事诉讼，要求：按鲁景云房屋许可证面积置换房屋，签订征收补偿协议；给予补偿86527.6元、赔偿316000.00元。平房区法院以该诉讼不属于法院受理民事诉讼的范围为由，于2016年9月26日作出（2016）黑0108民初1026号民事裁定，裁定驳回鲁显奎等四人的起诉。鲁显奎等四人上诉。哈尔滨市中级人民法院于2016年11月16日作出（2016）黑01民终5572号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。
2017年2月4日，鲁显奎等四人提起本案行政诉讼。诉讼中，双方当事人均认可鲁显奎等四人未取得（2016）黑01民终831号民事判决书判决的产权调换房屋，但双方当事人对原因各执一词，鲁显奎等四人称是因判决未明确房屋地点，无法执行，故未申请执行；平房区政府则称是平房区征收办通知鲁显奎办理进户手续，交纳房屋差价款19253.6元，鲁显奎没来，产权置换的房屋仍为其保留。
原审法院认为，本案争议焦点为：一、平房区政府未对鲁显奎等四人进行补偿是否构成不作为；二、鲁显奎等四人是否属于重复起诉；三、鲁显奎等四人是否超过起诉期限；四、平房区政府是否应对鲁显奎等四人进行安置补偿。
关于平房区政府未对鲁显奎等人进行补偿是否构成不作为的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（××）给予公平补偿。”本案中，平房区政府因平房区零散棚户区项目（友协片区）改造建设征收了鲁景云的房屋，依法应对鲁景云进行安置补偿。鲁景云去世后，其法定继承人鲁显奎等四人取得了安置补偿的权利。对鲁显奎等四人进行安置补偿是平房区政府依职权履行的法定职责，并不以鲁显奎等四人申请其履职为前提，况且鲁显奎等四人曾起诉平房区征收办置换房屋，给付补偿款，签订征收补偿协议，要求征收部门履行法定职责，故平房区政府以鲁显奎等四人未提出补偿申请为由，抗辩平房区政府不存在不作为，无事实及法律依据，不应支持。
关于鲁显奎等四人是否属于重复起诉的问题。虽然鲁显奎等四人诉平房区征收办继承、确权一案的民事判决书判决产权调换的房屋由鲁显奎等四人共同使用，房证下发后共同所有，但未涉及搬迁补偿费等安置补偿费用，且双方当事人均承认鲁显奎等四人未取得产权调换的房屋，现鲁显奎等四人已超过申请执行期限，不能通过执行取得上述房屋，本院对平房区政府关于鲁显奎等四人重复起诉的抗辩不予支持。
鲁显奎等四人是否超过起诉期限问题，平房区政府征收鲁显奎等四人继承的房屋，负有对其进行安置补偿的法定职责，应依职权及时有效履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，尚无明确法律规定。行政机关依职权应履行的法定职责仍合法存在，行政机关即持续负有作为义务，该义务不因行政机关怠于履行而消灭。故平房区政府抗辩鲁显奎等四人超过起诉期限，无法律依据，不予支持。
关于平房区政府是否应对鲁显奎等四人进行安置补偿的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”第二十六条规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”2016年4月，平房区征收办与贾维芝、汤治和签订的房屋征收补偿协议已被生效判决认定无效。平房区征收办应与鲁显奎等四人就征收补偿问题进行协商，协商不成，平房区政府应及时作出补偿决定。从生效判决认定合同无效至今，平房区征收办与鲁显奎等四人未达成补偿协议，平房区政府应作出补偿决定。如鲁显奎等四人不服平房区政府作出的补偿决定，可提起行政复议或行政诉讼。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条之规定，判决责令平房区政府在判决生效后60日内，依法对鲁显奎等四人房屋补偿问题作出对补偿决定。
平房区政府上诉称，1.鲁显奎等四人已经通过民事诉讼程序接受征收补偿，原审判决平房区政府作出补偿决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定;2.在民事判决生效后，有关行政补偿程序已经终结，鲁显奎等四人不具备原告主体资格，且鲁显奎等四人在民事判决之后提起行政诉讼已经超过法定起诉期限;3.民事判决将房屋确认归鲁显奎等四人所有，鲁显奎等四人不依法申请执行，导致法律之债转化为自然之债，这个责任不能由平房区政府承担，更不能由司法裁判再给予其诉讼机会。而且，只要鲁显奎等四人缴纳依照协议约定计算出来的差价款，平房区政府仍会将房屋交给鲁显奎等四人；4.鲁显奎等四人已经请求房屋归其所有，本次又主张货币补偿，前后相互矛盾；5.依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，达不成征收补偿协议的首先应由征收补偿部门向市、县级人民政府报请。在征收补偿部门没有报请的情况下，平房区政府无法作出征收补偿决定。综上，原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原审判决，驳回鲁显奎等四人的诉讼请求。
鲁显奎等四人辩称，争议房屋原由鲁景云所有，平房区政府工作人员恶意与他人签订征收补偿协议，该协议已被民事判决认定无效。平房区政府应当严格按照法律程序对其进行补偿。原审判决并无不当，请求驳回上诉，维持原判。
本院查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案涉及如下焦点问题：
关于起诉期限问题。行政行为以启动是否需要当事人申请为标准，可分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。前者的启动必须以行政相对人的申请为条件，后者只要在条件成就时，行政机关就应当主动实施行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十五条对于依申请不履行法定职责行为的起诉期限作了规定，即向行政机关提出申请后，自行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月。当事人超过起诉期限的，人民法院可以驳回起诉，以避免原告的起诉过于拖延，进而影响行政效率、浪费司法资源。与传统行政行为不同，在原告因超过起诉期限被驳回起诉后，可以向行政机关再次提出申请，上一次超过的起诉期限也因重新申请而得以另行起算，起诉权的渠道仍然畅通。
对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。此外，行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，也即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，在签约期限内达不成补偿协议的，及时作出征收补偿决定是行政机关依职权应主动履行的职责，本案平房区政府未对鲁显奎等四人的房屋进行补偿，其不履行法定职责的状态持续存在，鲁显奎等四人不受起诉期限的限制。
二、关于征收补偿争议是否已在民事案件中得到处理问题。民事诉讼的目的是为了解决平等主体之间的民事争议，行政机关是否存在不履行法定职责行为、是否应当履行特定法定职责等问题属于行政诉讼审理范围，一般无法通过民事诉讼解决。另外，根据当事人提出诉的内容和目的不同，民事诉讼可以分为确认之诉、给付之诉和变更之诉等类型。确认之诉是指一方当事人提出的要求法院确认其与对方当事人之间存在或不存在一定法律关系之诉，确认之诉不具有执行效力。给付之诉是指一方当事人向法院提出的请求判令对方当事人向自己履行一定民事给付义务之诉，给付之诉一般具有执行力。本案鲁显奎等四人于2015年提起民事诉讼，请求“37号房屋因被征收而进行产权调换后的房屋归四人所有”。但该案民事判决没有明确调换房屋的具体位置、面积、搬迁费等具体内容，也没有在判决中体现平房区政府是否已经准备了用以产权调换的房屋，时至今日各方当事人也未提供证据证明产权调换房屋是否已经存在。故“37号房屋因被征收而进行产权调换后的房屋归鲁显奎等四人使用，待房屋所有权证下发后由鲁显奎等四人共同所有”的民事判决结果应理解为对被征收人资格的确认，而非对已经存在的产权调换房屋权属进行的确认，也非责令平房区政府履行特定的给付义务，鲁显奎等四人难以通过民事执行程序来实现自己的权利。平房区政府认为其与鲁显奎等四人的征收补偿纠纷已经在民事诉讼中得以解决的上诉理由不能成立。
三、关于平房区政府是否应当作出征收补偿决定问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，生效民事判决已经确定被征收房屋的补偿权利人为鲁显奎等四人，平房区征收办在民事判决生效后至今没有与鲁显奎等四人就征收补偿事宜达成协议，平房区政府有义务按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定及时作出征收补偿决定。平房区政府上诉称，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，达不成征收补偿协议的，首先应由征收补偿部门向市、县级人民政府报请。在征收补偿部门没有报请的情况下，平房区政府无法作出征收补偿决定。本院认为，报请程序是上下级行政机关的内部程序，被征收人与人民政府之间为外部法律关系。就被征收人而言，在其与房屋征收部门达不成补偿协议的情况下，即有权要求市、县级人民政府及时作出补偿决定。如果要求当事人对房屋征收补偿部门的报请先主张权利，不但加重了被征收人的负担，还可能导致程序空转。另外，在征收补偿程序中，往往相关工作都是由房屋征收部门具体实施的，作为征收部门的上级机关，人民政府有义务要求征收部门提出报请并及时作出征收补偿决定。故平房区政府的该上诉理由不能成立，不予支持。
四、关于补偿方式问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择产权调换。该规定应当理解为在征收过程中征收部门应当征求被征收人的意见，由被征收人自行选择房屋征收补偿方式，被征收人没有与征收部门达成协议，也没有选择补偿方式的，人民政府应当作出包含货币补偿和产权调换两种方式的征收补偿决定，以充分保障被征收人的选择权。本案生效民事判决是基于在民事案件中鲁显奎等四人选择了产权调换的补偿方式而作出的，在民事判决生效后，鲁显奎等四人又明确表示要求货币补偿，说明被征收人关于补偿方式的选择发生变化，在平房区政府没有正式询问鲁显奎等四人选择的补偿方式、民事判决亦未确定平房区政府补偿责任的情况下，应当允许被征收人变更补偿方式，平房区政府应当按照被征收人最终选择的补偿方式作出征收补偿决定。
五、关于补偿标准问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”住房和城乡建设部发布的建房（2011）77号《国有土地上房屋征收评估办法》第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”也就是说，在正常的征收补偿过程中，征收管理部门应当以房屋征收决定公告之日为评估时点，依法委托评估机构对被征收房屋进行市场价格评估，并据此予以补偿。行政法规和规章之所以选择征收公告之日作为评估时点，目的在于保障对被征收房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产的市场价格，被征收人用获得的补偿款在市场上能够购买到与被征收房屋区位、结构、面积等相接近的房屋，被征收人的合法财产权益不因房屋征收而受到减损。如果房屋征收决定的公告时间与征收补偿时间相隔过长，市场行情发生变化，以公告之日的市场价格进行补偿不能确保被征收人获得足额补偿时，则应以补偿时的房屋市场价格确定房屋征收补偿数额。本案平房区政府在2012年就作出了征收决定公告，至今已过多年，此期间内哈尔滨市房地产价格有了较为明显的变化，平房区政府应当以作出征收补偿决定时的房价标准对鲁显奎等四人进行补偿。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。平房区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人哈尔滨市平房区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马鸿达
审 判 员 张俊伟
审 判 员 王宝奎
二〇一八年五月七日
法官助理 郭 婧
书 记 员 吴 迪
附相关规定：
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。
被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。
因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。
第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。
补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。
第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。
被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。