海南省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）琼行终1042号上诉人（原审原告）陈梅姣，女，1963年10月15日出生，汉族，住海南省。委托代理人朱达人，国信信扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）海南省人民政府，住所地海南省海口市国兴大道。法定代表人沈晓明，省长。委托代理人高冰雁，海南省法制办公室工作人员。原审第三人儋州市人民政府，住所地海南省儋州市中兴大道。法定代表人朱洪武，市长。委托代理人王本强，儋州市法制办公室工作人员。上诉人陈梅姣因其诉被上诉人海南省人民政府（以下简称省政府）及原审第三人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）行政复议一案，不服海南省第二中级人民法院（2017）琼97行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：省政府于2016年12月15日作出琼府复决〔2016〕372号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称372号决定书），决定对陈梅姣的复议申请不予受理。陈梅姣不服，提起本案诉讼，请求撤销372号决定书，并判令省政府对陈梅姣的复议申请依法予以受理。原审查明，儋州市政府于1993年9月22日作出儋府函[1993]453号《关于白马井镇利用塘田国有土地兴建市政基础设施的批复》（以下简称453号批复）。王大雄等115人于2011年5月27日提起行政诉讼，请求撤销453号批复。原审法院于2011年8月1日作出（2011）海南二中行初字第48号行政裁定，认为王大雄等115人的起诉不属于行政诉讼的受案范围，驳回了王大雄等115人的起诉。海南省高级人民法院于2011年12月2日作出（2011）琼立一终字第112号行政裁定，维持了（2011）海南二中行初字第48号行政裁定。陈梅姣于2016年12月9日向省政府提出行政复议申请，请求撤销453号批复。省政府于2016年12月15日作出372号决定书，认为453号批复系儋州市政府于1993年9月22日作出，从该批复作出之日起至陈梅姣提出行政复议申请时，已超过二十年，遂根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十七条第一款和《海南省实施办法》（以下简称《实施办法》）第二十六条第二款之规定，对陈梅姣的行政复议申请决定不予受理。原审另查明，陈梅姣在提起本案诉讼时，将儋州市白马井镇人民政府（以下简称白马井镇政府）列为第三人。原审法院经审查，认为白马井镇政府不是本案的适格当事人，故依法通知其退出了诉讼。原审认为，本案的争议焦点是372号决定书以陈梅姣申请行政复议的时间超过二十年为由，对其行政复议申请不予受理是否有事实根据和法律依据。首先，从本案查明的事实来看，儋州市政府作出453号批复的时间是1993年9月22日，而陈梅姣申请行政复议的时间是2016年12月9日，可见其申请行政复议的时间明显超过二十年，故372号决定书对该项事实的认定清楚无误。其次，372号决定书对陈梅姣的行政复议申请不予受理的法律依据是《实施办法》，由于该《实施办法》是现行有效的地方政府规章，适用于海南省行政区域内的行政复议案件，故省政府以该《实施办法》第二十六条第二款的规定作为其作出372号决定书的法律依据并无不当。陈梅姣认为其从1992年开始一直在进行申诉上访，并于2011年提起行政诉讼请求撤销453号批复，应属时效中断，故认为复议期限应当从2011年起算。但是，根据《实施办法》第二十六条第二款”公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其申请期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理”的规定，该条款中规定的二十年是最长保护期限，不适用中止、中断的规定，而陈梅姣直到2016年12月9日才向省政府申请行政复议，明显超过二十年的最长保护期限，故陈梅姣的上述主张缺乏法律依据，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回陈梅姣的诉讼请求。案件受理费50元，由陈梅姣负担。上诉人陈梅姣上诉称，一、原审判决认定陈梅姣原审提交的证据”国有土地使用证书封面（封面印章、日期）”与本案被诉行政行为没有关联性系事实认定不清，依法应予纠正。该证据系儋州市政府在信息公开案件中公开的涉案土地信息和补充告知的日期，可证明儋州市政府对涉案土地作出行政行为时未告知陈梅姣和事后补充告知的事实，是陈梅姣行使权利的依据，与本案存在关联性。二、原审法院以陈梅姣的诉求缺乏法律依据为由驳回其诉讼请求属法律适用错误。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第（五）项规定，行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算。因此，陈梅姣申请行政复议的申请期限是从收到行政机关补充告知的通知书之日起计算。本案中，儋州市政府于2011年5月才告知陈梅姣蔬菜生产基地于1993年被征用(收回）给白马井镇政府使用，并出示了453号批复。据此，陈梅姣于2011年5月才知道儋州市政府对涉案土地作出违法决定，依照上述规定，其申请行政复议不存在超过申请期限的情形。三、省政府作出372号决定书违背了有错必纠原则，应予撤销。涉案土地属于集体所有的基本农田，儋州市政府不具有征收征用该土地的审批权，但其为包庇白马井镇政府违法倒卖土地行为而作出453号批复，属严重违法行为。省政府在适用《实施办法》第二十六条第二款规定时，并未真正理解该规定的本意及《行政复议法》的立法目的，而是断章取义，违背行政复议法的有错必纠原则，其作出的372号决定书侵犯了陈梅姣的合法权利，应予纠正。另外，白马井镇政府与本案存在重大利害关系，应追加其为本案第三人参加诉讼。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销372号决定书，并判令省政府依法受理陈梅姣的复议申请。被上诉人省政府和原审第三人儋州市政府均未提交书面意见。本院二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，省政府在372号决定书中明确其对陈梅姣的行政复议申请决定不予受理的依据是《实施办法》第二十六条第二款。该《实施办法》是经2005年1月10日省政府第54次常务会议审议通过并于同年1月17日公布实施的地方政府规章，适用于海南省行政区域内的行政复议案件。该《实施办法》第二十六条第二款规定：”公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其申请期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理。”按照上述规定，对涉及不动产的行政行为提起行政复议的最长期限是二十年，计算该申请期限的时间起点是行政行为的作出之日，而不是行政相对人知道或应当知道行政行为之日，且不适用中止、中断的规定。本案中，儋州市政府作出453号批复的时间是1993年9月22日，而陈梅姣提起行政复议申请的时间是2016年12月9日，明显超过了《实施办法》第二十六条第二款规定的二十年最长保护期限，省政府据此作出对陈梅姣的复议申请不予受理的决定，依据正确。故陈梅姣关于其直至2011年5月才知道儋州市政府作出453号批复，其复议申请未超过期限的主张不能成立。综上所述，海南省政府作出372号决定书认定事实清楚，适用法规和处理结果并无不当。陈梅姣的上诉请求和理由缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人陈梅姣负担。本判决为终审判决。审判长  聂海波审判员  张光琼审判员  郑怀全审判员  黄胜敏审判员  麻红丽二〇一七年八月十日书记员  王洪玉