广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）粤高法行终字第636号
上诉人（原审原告）：范展球，男，1954年6月1日出生，汉族，住广东省陆河县。
上诉人（原审原告）：范展固，男，1953年10月26日出生，汉族，住广东省陆河县。
上诉人（原审原告）：范裕向，男，1943年3月11日出生，汉族，住广东省陆河县。
以上上诉人共同委托代理人：梅春来，广东鹏翔律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广东省人民政府，住所地广州市东风中路305号。
法定代表人：朱小丹，职务：省长。
委托代理人：邓凯、郭伟，该单位工作人员。
原审原告：范伟道，男，1957年5月25日出生，汉族，住广东省陆河县。
原审原告：范朔级，男，1940年5月10日出生，汉族，住广东省陆河县。
原审原告：范展灵，男，1963年9月25日出生，汉族，住广东省深圳市龙岗区。
原审原告：范桂利，女，1954年4月11日出生，汉族，住广东省陆河县。
原审原告：范海雁，男，1987年10月30日出生，汉族，住广东省陆河县。
原审原告：范建宣，男，1968年7月23日出生，汉族，住广东省陆河县。
原审原告：范展控，男，1958年5月5日出生，汉族，住广东省陆河县。
原审原告：范海山，男，1984年4月8日出生，汉族，住广东省陆河县。
原审原告：范献章，男，1958年1月4日出生，汉族，住广东省陆河县。
原审原告：范景航，男，1991年1月8日出生，汉族，住广东省陆河县。
上诉人范展固等3人因诉被上诉人广东省人民政府行政复议不予受理一案，不服广州市中级人民法院（2014）穗中法行初字第117号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2010年12月3日，广东省国土厅作出粤国土资（预）函[2010]183号《关于广东省潮州至惠州高速公路建设项目用地的预审意见》，该意见内容如下：一、该项目选址汕头市潮阳区，惠州市惠东县，汕尾市陆河、海丰、陆丰县，潮州市潮安县和揭阳市普宁、揭东、揭西、蓉城区，根据《关于引发我省第三批扩大内需项目的通知》（粤发改重点[2010]433号），该项目已列入经省人民政府确定的我省第三批扩大内需项目清单。你局应按照《扩大内需项目与规划大纲衔接说明表》的要求，将该项目纳入当地新一轮土地利用总体规划。凡未将按扩大内需项目与规划大纲衔接方式申报的建设用地纳入当地新一轮土地利用总体规划的，我厅审核该地土地利用总体规划时不予通过。二、该项目拟投资规模305.961亿元，用地符合供地政策。三、该项目拟用地2033.1456公顷，其中，农用地1801.6273公顷（耕地658.9187公顷），建设用地123.7306公顷，未利用地107.7877公顷。涉及占用现行规划确定的基本农田737.7930公顷。其用地功能分区为：主线用地1504.8937公顷，立交用地374.5064公顷，沿线设施用地34.5332公顷，连接线用地119.2067公顷。四、用地单位应按照拟订的建设内容和规模，依照建设用地控制指标标准，进一步优化设计，控制建设用地规模，节约集约用地。五、你局应督促用地单位严格按照该项目补充耕地方案落实耕地占补平衡措施，按规定办理建设用地报批手续，在未取得建设用地批准之前不得开工建设。切实加强对此项目用地的核查工作，及时制止违法用地行为，并向同级人民政府和我厅报告情况。对违法用地行为发现后没有及时制止造成严重后果的，将严肃追究相关责任人行政责任。六、你局要根据国家、省法律法规和有关文件的规定，认真做好征地补偿安置前期工作，确保补偿安置资金足额到位，维护被征地农民的合法权益。七、依据《建设项目用地预审管理办法》的规定，建设项目用地预审文件有效期为两年，本文件有效期至2012年12月3日。你局应督促用地单位在用地预审意见有效期内，抓紧办理建设项目审批或核准手续，未在用地预审意见有效期内办理建设项目审批或核准手续的，需重新办理用地预审；若项目用地规模及用地选址未发生变化，可在用地预审意见届满前30日内申请延长用地预审意见有效期。项目在用地预审有效期内未办理审批或核准手续也未申请延期，或申请延期未获批准的，本用地预审意见自动失效。2014年3月4日，原告向被告申请行政复议，认为省国土厅作出建设用地批复时未核实规划部门的审批意见、未核实征地补偿安置方案、未落实社会保险费用，存在未批先征、补偿标准随意以及补偿标准偏低等问题，故请求被告撤销广东省国土厅作出粤国土资（预）函[2010]183号《关于广东省潮州至惠州高速公路建设项目用地的预审意见》。同日，被告作出粤府行复[2014]86号《不予受理行政复议申请决定书》，认为根据《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）第二条规定，建设项目用地预审是国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查，该建设项目预审意见只是建设项目用地审批的其中一个环节，并不是建设项目用地获得批准的最终环节，不能单独对外实施征地。因此该预审意见并不直接影响到原告的合法权益，故原告的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，决定对原告的行政复议申请不予受理。2014年3月6日,被告邮寄送达粤府行复[2014]86号《不予受理行政复议申请决定书》给原告，2014年3月6日，原告予以签收。
原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”《建设项目用地预审管理办法》第二条规定：“本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（九）项规定：“加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目。”本案中，广东省国土厅作出粤国土资（预）函[2010]183号《关于广东省潮州至惠州高速公路建设项目用地的预审意见》，该预审意见只是行政机关在审批建设用地过程中的一个环节，并非建设项目用地获得批准的最终环节，不直接对原告的权利义务产生影响，被告经审查，在法定期限内作出粤府行复[2014]86号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对原告的行政复议申请不予受理并无不当，原告请求撤销被诉不予受理行政复议申请决定的理据不足，不应予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告范伟道、范展固、范朔级、范展灵、范桂利、范展球、范海雁、范建宣、范展控、范海山、范献章、范景航、范裕向的诉讼请求。
上诉人范展固、范展球、范裕向不服原审判决，向本院上诉称：原审认为广东省国土资源厅作出的粤国土资（预）函〔2010〕183号《关于广东省潮州至惠州高速公路建设项目用地的预审意见》只是建设项目用地审批的其中一个环节，并不是建设项目用地获得批准的最终环节，不直接对上诉人的权利义务产生影响，上诉人并不认同。正如原审判决所指《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（九）项“加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作，项目单位提出用地预审申请后，国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；没有预审意见或预审未通过的，不得核准或批准建设项目”的规定，以及《建设项目用地预审管理办法》第十四条、第十五条第二款的规定，建设项目用地的预审行为系用地审查的具体行政行为，对外有单方强制的效力，属审查建设项目的必备文件。另据多阶段性行政行为各自独立的理论，建设项目的各个环节的目的都是使上诉人的土地及附属物被纳入征收，故建设项目各行政审批所产生的行政行为均在各自范围内对上诉人的原有权属变更产生影响，原审以建设项目最终审批环节作为判断是否影响当事人权益不符合行政诉讼的目的，应当予以撤销。上诉请求：一、撤销原审判决；二、撤销粤府行复[2014]86号《不予受理行政复议申请决定书》；三、判令被上诉人受理上诉人的行政复议申请并依法作出行政复议决定。
被上诉人广东省人民政府答辩认为：一、被上诉人作出的不予受理复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。涉案预审意见只是建设项目用地审批的其中一个环节，并非建设用地获得批准的最终环节，不能单独对外实施征地。该预审意见并不直接影响到上诉人的合法权益。上诉人的复议申请不属于行政复议的受理范围。二、涉案复议决定符合法定程序。
经审查，原审法院查明的事实有相应的证据证实，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。本案中上诉人向被上诉人提出行政复议申请，请求被上诉人针对广东省国土资源厅作出的《关于广东省潮州至惠州高速公路建设项目用地的预审意见》进行复议。广东省国土资源厅作出的建设项目用地预审意见，仅是对建设项目用地予以核准和备案，属项目建设单位报审建设项目时提交的材料之一，不直接产生批准用地以及土地征收的效果，对土地所有权人和使用权人的权益并未产生影响，上诉人针对该预审意见提起行政复议不符合上述法律规定，被上诉人依法对其复议申请不予受理并无不当，上诉人主张建设项目的各项行政审批，包含建设项目用地预审意见的行政行为均对其权利义务产生影响的理由缺乏法律依据，其据此诉讼请求撤销涉案不予受理复议决定理据不足，原审法院驳回其诉讼请求正确，本院予以维持。
综上所述，原审判决事实认定清楚，适用法律正确，本院予以维持，上诉人上诉请求不能成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人范展固、范展球、范裕向共同负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 窦家应
代理审判员 方丽达
代理审判员 付庆海
二〇一五年十二月二十九日
书 记 员 刘 丹