四川省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）川民终字第827号
上诉人（原审原告）农业部成都沼气研究所科技开发公司，住所地四川省成都市武侯区人民南路四段十三号。
法定代表人彭德全。
委托代理人罗龙（特别授权），四川五方律师事务所律师。
委托代理人王明福（一般授权），四川五方律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）双流县人民政府公兴街道办事处，住所地四川省成都市双流县公兴镇场镇。
法定代表人袁甫。
委托代理人罗亮（特别授权），四川蜀正律师事务所律师。
委托代理人万浬科（一般授权）。
上诉人农业部成都沼气研究所科技开发公司（以下简称沼气开发公司）与被上诉人双流县人民政府公兴街道办事处（以下简称公兴街道办）委托合同纠纷一案，不服四川省成都市中级人民法院（2014）成民初字第611号民事判决，向本院提起上诉。本院于2014年11月11日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月16日公开开庭审理本案。上诉人沼气开发公司的委托代理人王明福、罗龙，被上诉人公兴街道办的委托代理人万浬科、罗亮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2003年3月11日，双流县公兴镇人民政府（以下简称公兴镇政府）与沼气开发公司签订《投资意向书》，约定农业部沼气科学研究所（以下简称沼气研究所）在双流县公兴镇草坪村2社（以下简称草坪村2社）境内用地一宗，作为沼气科研示范生产基地。
2003年3月21日，公兴镇政府作为甲方与沼气开发公司作为乙方签订《征地合同书》，约定“根据《中华人民共和国合同法》有关规定，甲乙双方本着平等、互利、互惠的原则，就乙方征用甲方土地事宜，经甲乙双方协商一致达成如下协议：一、征地面积和位置：征地面积约45亩（按实际面积测绘丈量为准，据实计价）。位置在双流县公兴镇草坪村2社境内。具体位置详见双流县公兴镇规划平面图。二、征地价格：1.乙方使用的土地每亩7.8万元；2.待征地按政府有关规定计算征地面积，待征地每亩征地价格为3.9万元；3.征地价格包括办理土地手续（国有土地使用证）的各种规费、土地补偿人员安置和征地范围以内的拆迁青苗赔偿等费用。乙方在每亩7.8万元之外不再支付任何费用；4.城市基础设施配套费根据双流县人民政府双府发（2002）141号规定减半缴纳。三、付款方式：签订征地合同书生效之日起，乙方10日内付给甲方征用土地经费100万元；甲方为乙方启动办理土地征用手续，乙方见批文时付给甲方110万元；甲方在办理好乙方的国有土地使用证交给乙方时，乙方一次性付清全部征用土地费余款。甲方负责在征地合同书签订六个月内把国有土地使用证交给乙方。……五、本合同书生效后，不得单方违约，如单方违约给另一方造成损失，违约方必须赔偿其所造成的直接经济损失给对方，并支付征地费总额的10%的违约金。……”2003年5月19日，公兴镇政府作为甲方与沼气开发公司作为乙方又签订《征地补充协议书》，约定“在2003年3月21日公兴镇政府与沼气开发公司签订《征地合同书》的基础上，经甲、乙双方共同平等协商，达成如下征地补充协议：一、乙方与草坪村2社所签征地协议仅限于办理土地使用证手续时使用，不作为乙方支付土地款的依据，有关办理土地使用证涉及的手续、协议等仍以2003年3月21日双方所签订的《征地合同书》为准。二、乙方实际征用土地面积为44401.70平方米（即66.60255亩），其中待征地5869.78平方米（即8.80467亩）；临双黄路待征地2673.24平方米，临公兴镇内环路待征地3196.54平方米，乙方实际建设用地面积为57.7979亩，待征地面积为8.80467亩。乙方按每亩7.8万元计算付款面积为62.2002亩。三、乙方临公兴镇内环路用地可以作为商业铺面开发，不再向公兴镇交纳城镇设施配套等有关费用。四、乙方按三次付款要求（第一次付款50%，第二次付款30%，第三次付清余款），补充协议签订之日起十日内，乙方再付给甲方80万元；甲方为乙方启动办理土地征用手续，乙方见批文时付给甲方146万元；甲方在办理好乙方的国有土地使用证交给乙方时，乙方一次付清全部征用土地费余款。五、本协议经甲乙双方法人代表签字后即日生效，此协议与正式合同具有同等法律效力。……”2003年3月26日、2003年5月25日和2005年5月28日，沼气研究所向公兴镇政府分别转入土地款160万元、80万元和80万元，共计320万元。
2003年3月21日，草坪村2社作为甲方与沼气开发公司作为乙方签订《征地协议书》，约定“一、征地位置在双黄路侧草坪村2社境内，土地面积61.81亩，其中耕地52.19亩，非耕地9.62亩（以国土局测绘丈量为准）。二、耕地价格每亩1.8万元、非耕地每亩1.4万元（不包括该宗土地另外所涉及的省、市、县三级土地征地费及土地青苗补偿费、地面附着物补偿费和拆迁补偿费）。三、该宗土地涉及地面建筑及附着物补偿，参照双流县人民政府双府函（2001）65号文件执行，由乙方负责补偿。四、在协议签订之后3日内支付土地款70%，拆迁清场结束后付清余款……。”双流县公兴镇草坪村村民委员会和公兴镇政府作为监证方在《征地协议书》上盖章。《征地协议书》签订后，沼气开发公司未向草坪村2社支付土地费。2003年5月26日和9月22日，草坪村2社在公兴镇政府财政所分别领取土地款748370元、325730元，共计1074100元。
2003年7月22日，公兴镇政府分别与草坪村2社村民宋朝明、刘焕清、刘凤军，刘仁华、刘焕根、宋朝权、宋朝全、彭仕海、刘仁义、刘仁和、刘仁学、刘仁德、刘凤领、王文全、刘焕富、侯长贵、刘仁发、刘仁忠、陈大秀、刘正、陈安全、刘仁孝等人签订《沼气开发公司占地内房屋拆迁协议》或者《沼气开发公司占地内地面附着物清除协议》。公兴镇政府根据上述协议，向上述被拆迁人员支付房屋拆迁补偿费287684.80元、地面附着物补偿费66270.30元以及拆迁奖励款6500元，共计360455.10元。根据《双流县征地农转非人员社会保险办法》（双府发（2005）68号）规定，除被拆迁人员自行缴纳的社会保险费外，公兴镇政府还为宋朝明、刘凤军等人缴纳社会保险费共计1500241.58元。
2005年12月28日，沼气开发公司与双流县国土资源局（以下简称双流县国土局）签订《国有土地使用权出让合同》，约定沼气开发公司受让位于草坪村2社、面积13333.51平方米（约20亩）、代征地面积8.76亩的工业用地一宗，出让金为每平方米33.60元，总额为448006元。2005年5月23日，公兴镇政府代沼气开发公司向双流县国土局支付土地费761492元；2005年12月15日，公兴镇政府代沼气开发公司向双流县国土局缴纳土地出让金445794元、土地管理费21228元。2006年3月7日，沼气开发公司取得双国用（2006）第XXXXX号国有土地使用权证，载明土地使用权位于草坪村2社，面积为13333.51平方米（约20亩），用途为工业用地，类型为出让。2010年5月11日，沼气研究所与双流县国土局签订《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，载明沼气研究所取得草坪村2社37.37亩土地的工业用地使用权。2010年5月21日，沼气研究所与双流县国土局根据上述《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定沼气研究所受让位于草坪村2社、面积24910.80平方米（约37.37亩）的工业用地一宗。
2012年1月21日，四川省成都市人民政府批复同意双流县人民政府（以下简称双流县政府）撤销公兴镇政府，设立公兴街道办。
2014年2月12日，沼气开发公司向该院起诉称，公兴镇政府与其先后签订《征地合同书》和《征地补充协议书》，约定公兴镇政府向其提供草坪村2社土地约66.60亩用于建设科研基地，沼气开发公司按每亩7.8万元价格计算付款面积62.20亩。该价格包括办理土地手续（国有土地使用证）的各种规费、土地补偿费、人员安置补偿和青苗补偿费等，沼气开发公司在此费用之外不再支付任何费用。合同签订后，沼气开发公司向公兴镇政府转款320万元。之后，沼气开发公司从双流县国土局受让位于草坪村2社境内约20亩国有土地使用权，公兴镇政府代其向双流县国土局缴纳土地出让金、土地费等费用共计1228514元。因公兴镇政府不具备征地主体资格致使《征地合同书》和《征地补充协议书》无效，请求判令：1.《征地合同书》和《征地补充协议书》无效；2.公兴街道办返还沼气开发公司征用土地费1971486元；3.公兴街道办赔偿沼气开发公司资金利息损失（从2005年12月16日计算至公兴街道办全部返还余款之日）；4.公兴街道办承担全部诉讼费用。
2014年5月7日，沼气研究所向该院出具《证明》，载明“沼气开发公司于1994年5月成立，是公益性科研事业单位沼气研究所全民所有制的下属企业，所有权100%，根据农业部文件《关于沼气发酵添加剂科技成果转化项目》（农计函（2002）160号）批复，沼气研究所需征用土地进行建设。2003年至2005年，沼气研究所向公兴镇分三次支付征地费，共计320万元。”
原审法院认为，沼气开发公司与公兴镇政府在《征地合同书》中约定，沼气开发公司按征用土地7.8万元／亩，代征地3.9万元／亩向公兴镇政府支付征用土地经费，该费用包括办理土地手续（国有土地使用证）的各种规费、土地补偿人员安置和征地范围内拆迁青苗赔偿等费用。因此《征地合同书》及《征地补充协议书》符合《中华人民共和国合同法》第三百九十六条“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”之特征，其性质应当为委托合同而非土地征用合同。上述合同系当事人的真实意思表示，内容不违反相关法律、行政法规的禁止性规定，应属合法有效。同时，沼气开发公司与草坪村2社签订的《征地协议书》载明，沼气开发公司征用草坪村2社的土地面积为61.81亩。在征地补偿及拆迁安置完成后，沼气开发公司通过出让方式取得了其中13333.51平方米（不含代征地8.76亩）的工业用地使用权，其关联单位沼气研究所也通过出让方式取得了剩余24910.80平方米（约37.37亩）的工业用地使用权，即沼气开发公司和沼气研究所共取得草坪村2社共计38244.31平方米（约57.37亩）的出让土地使用权。加上双流县国土局确认的代征地8.76亩，根据《征地合同书》中“沼气开发公司应按使用土地7.8万元／亩，待征地3.9万元／亩向公兴镇政府支付相关费用”的约定，沼气开发公司应向公兴镇政府支付土地费用为57.37亩×7.8万元／亩＋8.76亩×3.9万元／亩＝481.65万元。但沼气研究所只代沼气开发公司向公兴镇政府支付了320万元土地费，并未按约全额支付相应的土地费，且公兴镇政府接受沼气开发公司委托后，实际支出费用也高于320万元。故对沼气开发公司要求公兴街道办返还剩余土地费及赔偿相应资金占用利息损失的主张，不予支持。据此，原审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第三百九十六条之规定，判决：驳回沼气开发公司的诉讼请求。
宣判后，沼气开发公司不服向本院提起上诉。其上诉请求为：1.依法撤销四川省成都市中级人民法院作出的（2014）成民初字第611号民事判决；2.依法改判支持沼气开发公司的诉讼请求；3.诉讼费用由公兴街道办承担。其理由为：1.《征地合同书》和《征地补充协议书》的根本目的是“公兴镇政府向沼气开发公司提供草坪村2社66亩土地用于建设科研基地”，故上述合同性质应为土地征用。原审法院认定上述合同性质为委托性质，继而认定合同有效，属于认定事实错误、适用法律错误。即使合同性质为委托性质，因公兴街道办不具备“受委托”组织实施土地征用等事项的主体资格，上述合同也属无效合同；2.沼气开发公司与其关联单位沼气研究所共取得草坪村2社土地57.37亩，包括2006年3月7日取得13333.51平方米（约20亩）和2010年5月11日取得24910.80平方米（约37.37亩），支付价款为320万元＋440.97万元=760.97万元。原审法院以沼气开发公司应当向公兴街道办支付土地价款57.37亩×7.8万元／亩＋8.76亩×3.9万元／亩=481.65万元但实际支付320万元，且公兴街道办支出费用大于320万元为由，认定公兴街道办对沼气开发公司不负剩余土地价款返还之义务，属于认定事实错误。即使《征地合同书》和《征地补充协议书》为委托合同性质，受托人公兴街道办超越委托权限，致使实际支出费用大于委托人沼气开发公司所支付费用造成的损失，也应当由公兴街道办自己承担。
被上诉人公兴街道办答辩称：1.《征地合同书》和《征地补充协议书》不符合国家有关部门关于《国有土地使用权出让合同》的格式要求。从其内容和履行看，性质属于沼气开发公司委托公兴镇政府办理草坪村2社土地的拆迁安置、青苗补偿、附着物补偿以及国有土地使用权证。上述合同系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的禁止性规定，属于有效合同；2.上述合同的实际委托人应当为沼气开发公司和沼气研究所。正是基于公兴镇政府对拆迁安置等合同义务的积极履行，沼气研究所才能以11.8万元／亩的价格于2010年5月11日取得土地24910.80平方米（约37.37亩）。公兴镇政府为履行合同义务支出4392160.68元，比委托人支付的320万元多出1192160.68元，因此公兴街道办无需返还沼气开发公司1971468元及资金占用利息。
经审理查明，各方当事人对原审判决查明的事实均无异议，本院依法予以确认。
沼气开发公司为支持其上诉请求，向本院提交《国有土地使用证》、银行进账单、缴款书，拟证明沼气开发公司的关联单位沼气研究所为取得2010年5月11日《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》确认成交的24910.80平方米（约37.37亩）草坪村2社土地，向双流县国土局支付了440.97万元。经质证，公兴街道办对上述证据的真实性、合法性无异议，但认为作为支付主体的沼气研究所与本案不具有关联性。本院认证意见为，由于各方当事人对上述证据的真实性、合法性均无异议，且上述证据与沼气开发公司的上诉请求及理由相关，符合证据的关联性特征，予以采信。
根据一、二审采信证据及各方当事人的庭审陈述，另查明，2010年3月31日，西南航空港经济开发区管理委员会向双流县国土局出具《关于西航港工业集中区一宗土地有关安置拆迁补偿情况的函》，载明“对位于公兴镇草坪村2社，面积约37.37亩的一宗土地，我委于2009年10月完成了安置拆迁补偿工作，现已具备供地条件，请求供地；定于2010年3月31日前交净地给贵局；根据国家、省、市、县相关规定，建议该宗土地按我县工业用地基准地价11.8万元／亩为起挂价，竞买保证金为265万元，余款在四个月内付清……”。
2010年4月至7月，沼气研究所按照与双流县国土局签订的《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》约定，向双流县国土局支付土地出让金等款项共计440.97万元。2010年8月2日，沼气研究所取得双国用（2010）第XXXXX号国有土地使用权证，载明土地使用权面积为24910.80平方米（约37.37亩），出让金为每平方米177元（约11.8万元／亩），用途为工业用地，类型为出让。
本院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：
（一）《征地合同书》和《征地补充协议书》的性质及效力
（1）关于《征地合同书》和《征地补充协议书》的性质
土地征用（收）是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地使用权收归国有的行为。该行为依照法律规定进行，具有单方意志性并以国家强制力保障实施，属于国家行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》（1998）第四十六条“国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”之规定，县级以上地方人民政府是国家征用（收）土地的主体代表。
沼气开发公司诉称，《征地合同书》和《征地补充协议书》的性质为征地合同，系以公兴镇政府名义实施的征地行为。按照法律关系三要素构成理论，本案土地征用（收）法律关系的主体应当是作为行政主体的双流县政府和作为行政相对人的草坪村2社，法律关系的客体应当是草坪村2社集体所有土地，法律关系的内容应当是双流县政府对草坪村2社集体及农民补偿后，草坪村2社集体所有土地变性为国有土地。上述三要素共同构成沼气开发公司主张的土地征用（收）法律关系，缺一不可。但就本案查明事实看，首先，《征地合同书》和《征地补充协议书》的签订双方为沼气开发公司与公兴镇政府，不符合该法律关系的主体要素；其次，《征地合同书》和《征地补充协议书》约定沼气开发公司支付相应价款，公兴镇政府为其启动办理案涉土地征用手续及办理案涉土地的国有土地使用权证。合同的实际履行情况为，沼气开发公司的上级主管单位沼气研究所向公兴镇政府支付320万元，公兴镇政府按照合同约定办理了案涉土地及地上附着物、青苗费的补偿、人员安置事宜，并向双流县国土局缴纳了约20亩案涉土地使用权出让金及《国有土地使用证》办证规费。可见，沼气开发公司与公兴镇政府的履约行为也均不符合该法律关系的内容要素；再次，土地征用（收）作为一种具有单方意志性的国家强制行政行为，国家在整个行为过程中与其他主体之间并不产生民事合同关系，其直接法律后果是国家享有原属农民集体所有土地的所有权。因此，如果沼气开发公司关于《征地合同书》和《征地补充协议书》系以公兴镇政府名义实施的征地行为的主张成立，则会得出公兴镇政府在征地行为过程中，与沼气开发公司形成了《征地合同书》、《征地补充协议书》等民事权利义务关系的逻辑谬论；同时，公兴镇政府也应当自征地行为之后，作为国家的主体代表取得案涉土地所有权并代为行使处分权。而查明事实是，沼气开发公司通过与双流县国土局签订《国有土地使用权出让合同》取得约20亩案涉土地使用权，即原属草坪村2社集体所有的案涉土地在变性为国有土地后，由双流县政府作为国家的主体代表代为处分；最后，《征地合同书》载明内容“……就乙方（指沼气开发公司）征用甲方（公兴镇政府）土地事宜……”表明，沼气开发公司与公兴镇政府订约之时即知其为征用主体，这明显与沼气开发公司的上诉主张自相矛盾。综上所述，《征地合同书》和《征地补充协议书》不构成土地征用（收）法律关系，亦不符合土地征用（收）的基本法理和相关法律规定。故沼气开发公司关于《征地合同书》和《征地补充协议书》乃征地合同性质的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
因此，从《征地合同书》和《征地补充协议书》的约定内容和实际履行看，沼气开发公司支付公兴镇政府相应价款，公兴镇政府按照约定代其办理为取得案涉土地使用权所需手续和相关事务性工作。二者行为符合《中华人民共和国合同法》第三百九十六条“委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。”之相关特征；且沼气开发公司在起诉状中“公兴镇政府代其向双流县国土局缴纳了办理约20亩案涉土地使用权证所需费用共计1228514元”的陈述，也间接证明沼气开发公司承认与公兴镇政府之间存在委托关系。故原审法院关于《征地合同书》和《征地补充协议书》系委托合同性质的认定正确、恰当。
（2）关于《征地合同书》和《征地补充协议书》的效力
沼气开发公司诉称，即使《征地合同书》和《征地补充协议书》为委托性质，也因公兴镇政府不具备“受委托”组织实施土地征用等事项的主体资格而使合同归于无效。如前述关于《征地合同书》和《征地补充协议书》之合同性质分析，公兴镇政府系受沼气开发公司委托，代为办理后者取得案涉土地使用权所需手续及处理相关事务性工作，相关法律法规对此并无禁止性规定。因此，根据《中华人民共和国合同法》第三十二条“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”和第四十四条“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”之规定，沼气开发公司与公兴镇政府先后签订的《征地合同书》和《征地补充协议书》系当事人双方的真实意思表示，且约定内容未违反法律、行政法规的强制性禁止规定，应属合法有效。故沼气开发公司无论基于《征地合同书》和《征地补充协议书》系征地性质，因征地主体不合法导致合同无效，或者基于《征地合同书》和《征地补充协议书》系委托性质，因受托人无权组织实施土地征用事项导致合同无效的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。
（二）公兴街道办是否应当返还沼气开发公司支付的土地费及赔偿资金占用利息损失
沼气开发公司诉称，其与关联单位沼气研究所共取得案涉土地使用权面积57.37亩，为此支付价款760.97万元。原审法院以沼气开发公司应当向公兴街道办支付土地价款481.65万元但实际支付320万元，且公兴街道办支出费用大于320万元为由，认定公兴街道办对沼气开发公司不负剩余土地价款返还之义务，属于认定事实错误。但就本案查明事实看，如前所述，《征地合同书》和《征地补充协议书》系合法、有效的委托合同，其主要内容为沼气开发公司委托公兴镇政府代为办理取得案涉土地使用权所需手续及相关事务性工作。合同签订后，沼气开发公司的上级主管单位沼气研究所向公兴镇政府预付320万元用于办理委托事务。之后，公兴镇政府按照合同约定，向草坪村2社集体支付土地款1074100元，向草坪村2社村民支付房屋拆迁、地面附着物补偿费等360455.10元，为草坪村2社村民缴纳社会保险费1500241.58元，小计2934796.68元；向双流县国土局缴纳办理约20亩案涉土地《国有土地使用证》所需支付的土地费761492元、土地出让金445794元、土地管理费21228元，小计1228514元。上述两项合计，公兴镇政府办理委托事务共计支出4163310.68元（约416.33万元），超出沼气开发公司向其预先支付款项约96.33万元。沼气开发公司在公兴镇政府依约履行委托事务后又对委托事务进行否认，并据此要求受托人返还委托事务预付费用之行为，违背诚实信用原则。故沼气开发公司关于由公兴镇政府的权利义务继承人公兴街道办返还委托事务剩余款项1971486元并赔偿资金占用利息损失的上诉理由不能成立，本院不予采纳。
综上，沼气开发公司的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审法院根据查明事实所作之判决并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费70123.58元，由农业部成都沼气研究所科技开发公司负担。二审案件受理费70123.58元，由农业部成都沼气研究所科技开发公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张兴全
代理审判员 唐骄煜
代理审判员 杨鲁静
二〇一五年一月二十九日
书 记 员 蔡茂华