江苏省东台市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0981行初58号
原告孙崇足，男，1954年4月22日生，汉族，住射阳县。
委托代理人孙礼，射阳县海河法律服务所法律工作者。
被告射阳县新坍镇人民政府，住所地射阳县新坍镇。
法定代表人李东，该镇镇长。
委托代理人蔡翠萍，射阳县新坍法律服务所法律工作者。
第三人射阳县新坍镇卢公祠居民委员会，住所地射阳县新坍镇芦公祠居民委员会一组。
法定代表人杜生龙，该居民委员会主任。
委托代理人陆鑫，射阳县新坍法律服务所法律工作者。
第三人赵万新，男，1955年1月3日生，汉族，住射阳县。
委托代理人朱学秀，1958年10月23日生，汉族，住射阳县。
委托代理人王珊珊，1980年10月18日生，汉族，住射阳县。
原告孙崇足因认为被告射阳县新坍镇人民政府（以下简称新坍镇政府）不履行确认土地承包经营权法定职责，向建湖县人民法院提起行政诉讼。建湖县人民法院根据有关规定将案件移送至本院。本院于2016年10月14日立案后，于2016年10月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因射阳县新坍镇卢公祠居民委员会（以下简称卢公祠居委会）、赵万新与案件处理有利害关系,本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年11月23日、2016年12月22日两次公开开庭审理了本案。原告孙崇足，被告新坍镇政府的委托代理人蔡翠萍，第三人卢公祠居委会的委托代理人陆鑫，第三人赵万新的委托代理人朱学秀、王珊珊参加了两次庭审。原告孙崇足的委托代理人孙礼，被告新坍镇政府副镇长陈允东，原告孙崇足申请的证人孙某参加了第一次庭审。本案现已审理终结。
原告孙崇足诉称，本案诉争的位于射阳县新坍镇芦公祠居民委员会三组（原五组）和气界13条1.7亩土地，1998年二轮承包前由季步连承包，季步连死亡后，无人继续承包。1998年二轮承包时，由于土壤不好，加之离农庄住户较远，无人认领承包。1999年春，队长居爱志做原告和村民王兆林工作，将抛荒的3.5亩土地发包给原告及王兆林耕种，各自1.7亩（中间留一分田作为界埂），原告自此一直耕种。直到2013年，原告需要去南京照顾孩子，将该地流转给董永洪种植。2014年11月9日，赵万新夫妇突然闯至董永洪家，称该地为其承包。为此，原告依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第十六条之规定，向被告提出土地承包经营权确权申请，被告拒不答复。原告请求判令被告履行对位于射阳县新坍镇芦公祠居民委员会三组和气界13条1.7亩土地承包经营权进行确权的法定职责。
原告孙崇足向本院提交了以下证据：
1、《土地使用权确权申请书》、国内邮政回执、国内挂号信函收据各1份。
2、王兆林出具的证明1份。
3、计税外（机动地预留地等）土地竞价承包合同书1份。
4、居爱志出具的证明1份。
5、收条1份。
6、农村集体土地承包经营权证书1份。
上述证据1，拟证明原告向被告提出申请要求对诉争土地的承包经营权进行确权。证据2-4，拟证明诉争土地是队长代表村民委员会发包给原告进行种植，原告已取得诉争土地的承包经营权。证据5，拟证明赵万新收取了董永洪诉争土地的承包费。证据6，拟证明原告除了诉争土地外，另外取得了3.19亩集体土地的承包经营权并登记在册。
原告孙崇足未向本院提交依据。
被告新坍镇政府辩称，1、1998年土地二轮承包时，被告依据《中共盐城市委盐城市人民政府关于进一步稳定完善农村土地承包关系的意见》（盐发〔1998〕8号）、《原射阳县新坍乡人民政府关于落实土地第二轮承包的意见》（坍政发[1998]76号）等规定，指导新坍镇范围内各集体经济组织依法开展土地二轮承包工作，不存在违法违规行为。2、依照《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）第五十一条等规定，被告无权对原告诉称的土地承包经营权作出确权决定，仅依法予以调解。2016年4月，被告信访办公室收到原告递交的要求对位于射阳县新坍镇芦公祠居民委员会三组和气界13条1.7亩土地承包经营权进行确权的申请书。信访办公室工作人员当即告知其农村土地承包经营权权属争议被告无权确权，但被告可以帮助调解。因赵万新目前无法联系，调解工作无法开展，依据《中华人民共和国人民调解法》的规定，被告只能终止调解工作。3、原告诉称的土地在1998年二轮承包时，已由赵万新户所在的村民委员会发包给该户，并登记造册，取得了农村土地承包经营权证。被告请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告新坍镇政府向本院提交了以下证据：
1、《中共盐城市委盐城市人民政府关于进一步稳定完善农村土地承包关系的意见》（盐发〔1998〕8号）1份。
2、《中共射阳县委射阳县人民政府关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的意见》（射发〔1998〕15号）1份。
3、《射阳县新坍乡人民政府关于落实土地第二轮承包的意见》（坍政发[1998]76号）1份。
4、新坍乡卢祠村三组土地调整方案1份。
5、卢祠村三组土地分配归户汇总表1份。
6、新坍乡卢祠村三组土地承包归户清册（赵万新）1份。
7、新坍乡卢祠村三组土地承包归户清册（孙崇足）1份。8、射阳县农村土地承包合同书（赵万新）1份。
9、射阳县农村土地承包合同书（孙崇足）1份。
10、1999年农民负担归户计算表1份。
11、调查笔录1份。
12、关于孙崇足、赵万新户土地情况的说明1份。
上述证据1-3，拟证明被告依法依规开展土地二轮承包指导工作，不存在违法行为。证据4、5，拟证明原告所在村民小组依法开展了土地分配及丈量工作，发包过程公开、公正。证据6-12，拟证明诉争土地在1998年二轮承包时，由赵万新户所在的村民委员会发包给了该户，并签订了土地承包合同，原告户并未取得该土地的承包经营权。
被告新坍镇政府未向本院提供依据。
第三人卢公祠居委会述称，同被告的答辩意见。
第三人卢公祠居委会未向本院提供证据及依据。
第三人赵万新述称，同被告的答辩意见。
第三人赵万新向本院提交了以下证据：
1、射阳县农村土地土地承包合同（赵万新）1份。
2、农村集体土地承包经营权证书1份。
上述证据1、2，拟证明赵万新户取得了诉争土地的承包经营权。
第三人赵万新未向本院提交依据。
本院于2016年12月17日制作现场勘查图1份。
经庭审质证，被告对原告提交的证据1无异议，表示收到了该申请书。被告对证据2不予认可。被告认为证据3不能证明村民委员会将诉争土地发包给了原告。被告对证据4的真实性有异议，认为该证据与被告对居爱志进行调查时陈述的内容及签名不一致。被告认为证据5与本案不具有关联性。被告对证据6无异议。两第三人对原告提交证据的质证意见同被告的质证意见。原告对被告提交的证据1-4的合法性、真实性无异议，对关联性有异议，认为被告并未按照意见和方案实施。原告对证据5-12的真实性不予认可。两第三人对被告提交的证据无异议。原告对第三人赵万新提交的证据不予认可。被告及第三人卢公祠居委会对第三人赵万新提交的证据无异议。原告对证人孙某当庭所作的证言无异议。被告认为孙某当庭所作的证言与诉争土地权属证书登记的内容不相符。两第三人认为孙某当庭所作的证言不属实。
原告对本院制作的现场勘查图面积的真实性无异议，但认为该承包地的北边2014年之前系刘洪海的承包地而非赵万新的承包地。被告及两第三人对本院制作的现场勘查图无异议。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1与本案具有关联性，且被告对该证据无异议，本院予以采纳。原告提交的证据2、4，因无其他证据相佐证，本院不予采纳。原告提交的证据3、5，与本案无关联性，本院不予采纳。证人孙某的证言无其他证据相佐证，本院不予采信。原告提交的证据6，具有真实性，本院予以采纳。被告提交的证据1-4，具有真实性，本院予以采纳。被告提交的证据5-12，与本案具有关联性，本院予以采纳。第三人赵万新提交的证据1、2，与本案具有关联性，本院予以采纳。本院制作的现场勘查图具有关联性、合法性、真实性，本院予以确认。
经审理查明，原告孙崇足与第三人赵万新均系射阳县新坍镇芦公祠居民委员会三组村民。1999年3月1日，射阳县人民政府向孙崇足户发放了农村土地承包经营权证，载明：户主姓名孙崇足，承包耕地3.19亩，编号为JN03018，有效期三十年。该证中的承包耕地登记表载明：面积0.72亩，座落宅基，东至王兆林，南至七中沟，西至刘洪海，北至渠；面积1.63亩，座落宅及棉田，东至渠，南至王兆林，西至条沟，北至刘洪海；面积0.93亩，座落宅及棉田，东至渠，南至刘洪海，西至条沟，北至孙从山；面积1.26亩，座落13条，东至条沟，南至刘洪海，西至渠，北至王兆林。合计4.54（亩）减非承包（地）1.35（亩）为3.19（亩）。同日，射阳县人民政府向赵万新户发放了农村土地承包经营权证，载明：户主姓名赵万新，承包耕地6.89亩，编号为JN03012，有效期三十年。该证中的承包耕地登记表载明：面积0.78亩，座落宅基，东至渠，南至七中沟，西至季登江，北至渠；面积0.62亩，座落宅基，东至条沟，南至渠，西至渠，北至季登江；面积1.64亩，座落14条，东至渠，南至严先仲，西至条沟，北至马登华；面积2.09亩，座落11条，东至条沟，南至成春华，西至渠，北至条沟；面积1.00亩，座落13条，东至条沟，南至本人，西至渠，北至和气界；面积1.00亩，座落13条，东至条沟，南至本人，西至渠，北至本人；面积1.1亩，座落13条，东至条沟，南至居开锦，西至渠，北至本人田。合计8.24（亩）减非承包（地）1.35（亩）为6.89（亩）。
另查明，本案诉争的土地位于射阳县新坍镇芦公祠居民委员会三组13条和气界，实际面积为1.87亩（东至南北路，南至居开锦田，西至渠，北至赵万新田）。该1.87亩土地包含在赵万新户取得的农村土地承包经营权证的承包耕地登记表上所载明的“面积1.00亩，座落13条，东至条沟，南至本人，西至渠，北至和气界；面积1.00亩，座落13条，东至条沟，南至本人，西至渠，北至本人；面积1.1亩，座落13条，东至条沟，南至居开锦，西至渠，北至本人田”范围内。
同时查明，2016年4月1日，原告孙崇足以邮寄方式向被告新坍镇政府提交了《土地使用权确权申请书》，要求被告新坍镇政府确认原告孙崇足对诉争土地具有承包经营权。同月，被告新坍镇政府收到原告孙崇足的申请后，至本案2016年10月14日立案之前，被告新坍镇政府未向原告孙崇足作出书面答复。原告孙崇足请求法院判决被告新坍镇政府履行对位于射阳县新坍镇芦公祠居民委员会三组13条和气界1.87亩土地承包经营权进行确权的法定职责。
本院认为，土地管理法第十六条第一款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。该条第二款规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。农村土地承包法第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。本案原告要求被告将已登记在赵万新户名下的13条3.1亩中的1.87亩土地的承包经营权确权给原告，该争议应属农村土地承包经营权纠纷，而非一般意义上的土地使用权纠纷。相比较土地管理法与农村土地承包法，土地管理法属于一般法，而农村土地承包法属于特别法。依据《中华人民共和国立法法》第九十二条：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”之规定，本案应适用农村土地承包法进行调整。农村土地承包法第二十三条明确规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，本案被告作为镇人民政府，不具有对土地承包经营权进行确权的法定职责。
《江苏省行政程序规定》第五十条第一款规定，行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：“（一）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并书面告知当事人向有关行政机关申请……（四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。”该条第二款规定：“行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。”本案被告于2016年4月收到原告的申请后，至2016年10月14日本院立案之前，未依照前引规章之规定依法进行处理，明显超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款所规定的两个月履行期限，且被告未提供证据证明至今未作出处理具有法定原因或者正当事由，被告的行为构成了行政程序违法。
综上，本案被告作为镇人民政府，不具有对农村土地承包经营权进行确权的法定职责，原告要求被告对涉案土地承包经营权进行确权的诉讼请求不能成立，本院依法不予支持。但被告收到原告的申请后，未依照《江苏省行政程序规定》第五十条之规定进行处理，构成了行政程序违法。鉴于被诉行政行为不具有可撤销内容，故应当判决确认违法。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项的规定，参照《江苏省行政程序规定》第五十条第一款第（一）项、第二款之规定，判决如下：
一、确认被告射阳县新坍镇人民政府未依法对原告孙崇足于2016年4月1日寄送的《土地使用权确权申请书》作出处理的行为违法；
二、驳回原告孙崇足要求被告射阳县新坍镇人民政府履行对位于射阳县新坍镇芦公祠居民委员会三组13条和气界1.87亩土地承包经营权进行确权的法定职责的诉讼请求。
案件受理费50元，原告孙崇足、被告射阳县新坍镇人民政府各负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 苏学广
代理审判员 姚 芳
人民陪审员 施选祥
二〇一七年四月十日
书 记 员 练东进
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国农村土地承包法》
第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。
2.《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
3.《江苏省行政程序规定》
第五十条行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：
（一）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并书面告知当事人向有关行政机关申请；
（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当事人当场更正；
（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；当事人在限期内不作补充的，视为撤回申请；
（四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的申请。
行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。