青海省西宁市中级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）青01行初25号
原告暨诉讼代表人徐顺，男，汉族，1938年5月6日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。
原告暨诉讼代表人段栓锁，男，汉族，1945年12月15日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。
原告胡玉龙，男，汉族，1971年10月15日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。
原告吴建林，男，汉族，1970年10月10日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。
原告陈格非，男，汉族，1964年2月3日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。
委托代理人徐亚丽，女，汉族，1963年5月11日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。系陈格非之妻。
原告刘志明，男，汉族，1950年11月13日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。
原告刘栋，男，汉族，1981年8月10日出生，住西宁市。公民身份号码：×××。
被告西宁市城西区人民政府虎台街道办事处，住所地西宁市城西区五四西路13号付1号。组织机构代码：01501XXXX。
负责人陈冲凌，该街道办事处主任。
委托代理人屈红乐，该街道办事处工作人员。
委托代理人杨海峰，西宁市城西区中心法律服务所法律工作者。
被告西宁市城西区人民政府，住所地西宁市城西区五四大街21号。统一社会信用代码：×××。
法定代表人贾栋，区长。
委托代理人马岚，青海升茂律师事务所律师。
第三人西宁市城西区美丽家园小区业主委员会，住所地西宁市城西区海湖路4号。
负责人张建平，男，汉族，1956年3月7日出生，住西宁市城西区海湖路4号美丽家园小区**栋***室。公民身份号码：×××。该业主委员会主任。
原告徐顺、段栓锁等七人因请求确认被告西宁市城西区人民政府虎台街道办事处（以下简称虎台办事处）于2015年2月3日作出的备案行政行为违法及请求撤销被告西宁市城西区人民政府(以下简称城西区政府)于2016年12月22日作出的行政复议决定，于2017年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于2017年4月15日作出(2017)青01行初1号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，上诉至青海省高级人民法院，该院经审理于2017年7月19日作出(2017)青行终28号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2017年7月28日立案后，于7月31日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月11日公开开庭审理了本案。原告徐顺、段栓锁及原告陈格非的委托代理人徐亚丽，被告虎台办事处的委托代理人屈红乐、杨海峰，被告城西区政府的委托代理人马岚，第三人西宁市城西区美丽家园小区业主委员会（以下简称美丽家园业委会）的主任张建平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告虎台办事处于2015年2月3日作出虎街政字[2015]18号《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》（以下简称《备案通知》），同意美丽家园业主委员会备案登记；被告城西区政府于2016年12月22日作出西区复〔2016〕2号《行政复议决定书》，维持了虎台办事处作出的同意美丽家园成立业主委员会备案的行政行为。
原告起诉称，原告系美丽家园业主。2015年1月31日第三人以所谓合法的业主委员会(以下简称业委会)名义向虎台办事处申请备案，虎台办事处于2015年2月3日作出《备案通知》。原告因不服该备案行为，于2015年10月27日向城西区政府申请复议，城西区政府于2015年12月22日作出西区复(2015)2号行政复议决定（以下简称2015年复议决定），撤销了虎台办事处作出的《备案通知》。第三人不服该复议决定，于2016年4月19日向西宁市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2016年8月20日作出（2016）青01行初9号行政判决，撤销了2015年复议决定。2016年9月22日徐顺等人向城西区政府申请行政复议，城西区政府于2016年12月22日作出西区复〔2016〕2号行政复议决定（以下简称2016年复议决定），维持了虎台办事处作出的同意美丽家园业委会备案的行政行为。原告认为，1.虎台办事处作出的备案行政行为违法。根据《业主大会和业主委员会指导规则》第二十二条、第二十八条的规定，凡需投票表决的，表决意见应由业主本人签名；业主可以书面委托形式，约定由其推选的业主代表在一定期限内代其行使共同管理权。而美丽家园业委会申请备案的材料中无小区过半数以上业主授权及选举表决签字材料。虎台办事处适用法律错误，其适用的《业主大会规程》（建住房[2003]131号）己于2010年1月1日废止。2.城西区政府作出的复议决定违法。在两次复议程序中，虎台办事处所提交的证据相同，而城西区政府作出的两个复议决定结果截然相反，一个撤销一个维持。西宁市中级人民法院审理（2016）青01行初9号案件时，城西区政府和虎台办事处对于第三人提交的证据的真实性、合法性提出诸多质疑，足以证明二被告所作出的行政行为违法。请求人民法院：1.依法确认被告虎台办事处备案登记行政行为违法，撤销被告城西区政府西区复〔2016〕2号行政复议决定；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告向本院提交的证据材料有：
1.备案通知；
证明：行政行为内容违法。
2.复议决定书；
3.撤销美丽家园业主委员会的通知；
4.行政判决书；
5.通知书；
证据2-5证明：城西区政府对两次复议受理的事实。
6.虎台办事处给城西区政府的回复；
7.上访申诉材料。
证明：第三人没有经过业主同意或授权假造11份业主的签名。
被告虎台办事处答辩称，被告提交的备案材料《美丽家园筹备小组业主大会召开前期工作情况汇总》可证实，美丽家园小区业主共650户，提议召开首次业主大会是经485户（已过半数）业主同意后筹建召开的，且该提议于2014年7月14日就以通告形式告知全体业主，即美丽家园业主提议召开首次业主大会符合相关物业管理法规。美丽家园业主大会筹备小组于2014年11月19日将小组人员名单进行了公告；业委会将后续相关材料提交被告处申请备案，被告经审查业委会成立程序均符合法律规定，所以予以了备案，而在此期间，美丽家园徐顺等七位业主以及其他业主并未提出任何异议。第三人美丽家园业委会筹备、选举、备案等程序均符合法律规定，没有任何违法之处，且被告所提交的材料可充分证实上述事实的真实性与合法性，被告亦严格按照法律规定进行了备案，原告的诉求不应得到支持。
被告虎台办事处向本院提交的证据材料有：
第一组法律条文：
1.国务院《物业管理条例》第十条、第十六条；
2.《青海省物业管理条例》第三十五条(一)、（二）、（三）、（四）、（五）项。
证明：我国及青海省关于成立及备案小区业主委员会的法律规定。
第二组美丽家园业委会备案资料：
3.《美丽家园召开业主大会及成立业委会意愿表》；
4.《成立业委会报告》；
5.《业委会委员产生办法》；
6.选举情况；
6.《业委会议事规则及管理规定》；
7.《美丽家园业委会成立程序》；
8.业委会成员统计票数；
9.业委会候选人名单及《授权委托书》。
证明：美丽家园向虎台办事处备案的业委会材料完全符合法律规定，虎台办事处的备案行为无任何违法行为。
被告城西区政府答辩称，行政复议申请人徐顺等美丽家园业主代表对虎台办事处作出的对美丽家园业委会予以备案的决定书不服，于2016年9月22日向被告申请要求行政复议。被告对其申请材料审查后，按法定程序予以受理，追加了第三人美丽家园业委会，并要求被申请人及第三人提交证明其行政行为合理合法的证据材料，组织三方召开了听证会，最终依据三方的主张及所提交的证据材料审查被申请人作出的行政行为，而后作出行政复议决定。被告对虎台办事处的备案行政行为的合理合法性进行了严格审查，所作出的西区复〔2016〕2号《行政复议决定书》程序合法，原告的诉讼请求无事实法律依据，应当予以驳回。
被告城西区政府向本院提交的证据材料有：
1.行政复议申请书；
2.行政复议申请受理通知书；
3.参加行政复议通知书（被申请人）；
4.追加第三人申请书；
5.行政复议通知书；
6.行政复议答复书及证据目录（申请人、被申请人、第三人）；
7.组织质证会议录音及照片；
8.延长期限通知书；
9.行政复议决定书；
10.签收回执。
证明：被告城西区政府按照法定程序进行行政复议的过程，即原告申请行政复议，被告按法定程序受理了原告的复议申请，追加第三人，并要求被申请人及第三人提交证明其行政行为合法的证据材料，组织三方召开听证会，最终依据三方的主张及所提交的证据材料审查被申请人作出的行政行为后作出行政复议决定。
第三人陈述，称因美丽家园业主对当时的物业管理不满，倡议成立业委会，在筹备时咨询过有关部门，依答复按照《西宁市物业管理条例》选举成立，根据相关条例，由虎台办事处工作人员担任了成立小组组长。成立业委会的所有程序均符合相关法律规定，且提交了完整的备案手续。成立业委会的初衷是为了大家，请法院正确裁判。
经庭审质证，原告对被告虎台办事处提交的证据的质证意见：第一组证据中的《青海省物业管理条例》于2015年7月1日才实施，美丽家园业主大会于2015年1月31日已经召开，该条例不能作为业委会成立的法律依据；第二组证据的真实性有异议，认为关于召开业委会的业主意愿表和授权委托书上的签名不仅造假而且重复；业委会成员产生不合法，理由一是统计票数虚假，二是当选的委员存在欠交物业费的情形。原告对被告城西区政府提交的证据的真实性无异议，但提出城西区政府应当说明作出两次复议决定的依据一样，而复议结果不同的理由。
被告虎台办事处和被告城西区政府对对方出示的证据均予以认可，第三人对上述二被告出示的证据亦予以认可。
二被告及第三人对原告提交的证据质证意见：真实性和关联性予以认可，证明方向不予认可。
本院对被告虎台办事处提交的证据的真实性予以确认，但是第一组证据中《青海省物业管理条例》于2015年3月27日颁布，同年7月1日实施，美丽家园业主大会于2015年1月31日召开，成立的业委会于2015年2月3日向被告虎台办事处申请备案，该条例的实施在涉案行政行为之后，不能作为与本案有关联性的法律依据使用。对原告及被告城西区政府提交的证据的真实性、合法性以及与本案的关联性均予以确认。
经审理查明，2015年1月31日，美丽家园小区召开业主大会，会上通过选举成立业委会。被告虎台办事处根据本案第三人美丽家园业委会的申请，于2015年2月3日作出虎街政[2015]18号《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》。原告徐顺等14位业主不服，于2015年11月10日向被告城西区政府申请行政复议。城西区政府受理审查后于2015年12月22日作出2015年复议决定，撤销了虎台办事处作出的同意美丽家园成立业委会备案的行政行为。美丽家园业委会不服，于2016年4月20日向本院提起行政诉讼，本院经审理，以城西区政府在作出2015年复议决定时未通知与该复议结果有利害关系的第三人美丽家园业委会为由，于2016年8月20日作出（2016）青01行初9号行政判决，撤销该复议决定。2016年9月22日徐顺等7位业主又向城西区政府申请行政复议，城西区政府于2016年12月22日作出2016年复议决定，维持了虎台办事处作出的同意美丽家园成立业委会备案的行政行为。原告认为被告虎台办事处同意美丽家园成立业委会的备案登记行为和被告城西区政府作出的维持备案行为的复议决定均违法，向本院提起行政诉讼。
本院认为，本案的焦点在于：1.原告的起诉是否超过法定的起诉期限。2.被告虎台办事处对美丽家园业委会进行备案的行政行为是否违法，即该备案行为是否具有可诉性及备案行为的性质、审查范围；3.被告城西区政府的复议决定是否正确。本院评析认定如下：
1.关于起诉期限，2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，较修改前的《行政诉讼法》及其司法解释有所变化。一是法定起诉期限由3个月延长至6个月，二是起诉期限的计算起点只确定为两项，即知道或应当知道作出行政行为之日和作出行政行为之日。据此，人民法院对起诉期限的审查按照上述法律规定进行即可。需要说明的是，现行《行政诉讼法》对于起诉期限的一般规定，虽将修改前的《行政诉讼法》及其司法解释所确定的起诉期限的三种计算情形调整为两种，但未告知诉权或起诉期限的情形未规定入内。因此，最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》中有关未告知诉权或起诉期限的规定，仍然可以适用于具体案件当中。结合本案，虎台办事处于2015年2月3日作出《备案通知》并于同日在小区公告张贴，应视为徐顺等业主自此知道或应当知道虎台办事处的备案登记行为，但因虎台办事处未告知业主诉权和起诉期限，按照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条第一款”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，徐顺等业主不服虎台办事处备案登记行为的，最迟应当于2017年2月4日前提起行政诉讼。徐顺等人于2017年1月4日提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限。
2.业委会行政备案行为是否具有可诉性。行政备案作为一种行政确认行为只是对业委会成立这一事实的确认，不同于行政审批，并不是业委会成立的条件，所以不具有可诉性。但是具体到本案，如果虎台办事处认为美丽家园业委会提交的申请材料不符合法律规定而不予备案，其行为会对相对人的权利义务产生一定的影响，比如根据《西宁市物业管理条例》第二十三条的规定，业委会应当依法刻制业主大会印章和业主委员会印章，刻制的印章应当向街道办事处等行政机关备案，没有备案的业委会就无法获得和使用合法的印章。所以业委会的备案行为实际上对业主、业委会的权利有实质影响，如果被认为不可诉，则会造成公民权利受到侵害而无法救济的情况，因此对备案行为的合法性进行审核，有利于维护业主的利益。
3.对备案行为性质的认定。首先，被告虎台办事处对美丽家园成立的业委会进行备案具有法律依据。2003年9月1日起施行的国务院《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《西宁市物业管理条例》第二十二条对备案要求亦有具体规定。根据国务院及地方性物业管理条例的上述规定，被告虎台办事处按照法定职责和程序对美丽家园业委会进行备案是合法的行政行为。其次，行政备案是为加强监督管理，依法要求公民、法人或其他组织报送与行政管理相关的材料，并对材料进行收集、管理、归档备查的行为。其行为类型应属于行政确认行为，就是行政主体在其职权范围内，对当事人之间已经发生的事实或者已经建立的权利义务关系给予确认、认可或者证明的行为。虎台办事处对美丽家园业委会的行政备案行为就是行政主体就该业委会依法成立这一事实给予确认的行为。因此，行政机关对于备案材料仅具有形式审查的义务。行政机关只要确认业委会提交的材料齐全，记载的内容满足法律规定的要求，就可予以备案。就本案而言，被告虎台办事处根据美丽家园业委会提交的备案申请材料，认定该小区业主共650户，通过向业主书面征求意见的形式，提议召开首次业主大会是经485户业主本人同意或签名授权后召开的，此次业主大会选举产生了业委会，小区业主大会的参与人数、业主委员的当选、《管理规约(草案)》及业主大会《议事规则(草案)》的通过也符合规定的投票比例，被告虎台办事处在确认其形式合法的前提下予以了备案，应当认为被告虎台办事处已经履行了相关的法定职责。原告提出的对形成统计结果的有关选票、表决票等的真实性及当选委员是否已经交纳物业管理费进行核查，属于对申请材料进行实质性审查。此类事项不属于行政备案机关的审查范围，如果被告虎台办事处动用职权进行审查，则属于超越职权的行为。
虎台办事处在作出备案行为时，对业委会提交的备案材料进行了必要的形式审查，正确履行了备案法定职责，原告关于确认备案行为违法的诉讼请求不能支持。
4.被告城西区政府的复议决定是否正确。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。根据上述规定，本案中城西区政府作为复议机关与被告虎台办事处是共同被告的情况下，人民法院对于复议决定的审查侧重于复议程序是否合法，这是由复议决定和原行政行为的统一性所决定的。本案中城西区政府依据相关法律规定受理了徐顺等人的复议申请，复议程序并无不当，复议结果正确，原告请求撤销2016复议决定的诉讼请求，不予支持。
综上，被告虎台办事处依照法定职权对第三人美丽家园成立的业委会提交的备案申请材料予以审查进行备案的行为符合法律规定，原告提出确认备案行为违法的诉讼请求不能支持，予以驳回。被告城西区政府的复议程序合法，原告请求撤销复议决定的诉讼请求亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下:
一、驳回原告请求确认被告西宁市城西区人民政府虎台街道办事处于2015年2月3日作出的虎街政字[2015]18号《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》行政行为违法的诉讼请求。
二、驳回原告请求撤销被告西宁市城西区人民政府于2016年12月22日作出的西区复〔2016〕2号《行政复议决定书》的诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告徐顺、段栓锁、胡玉龙、吴建林、陈格非、刘志明、刘栋共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判员祁小芹
审判员李福才
人民陪审员滕春天
二0一八年一月十七日
书记员杨子琪