安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）皖行终633号
上诉人（一审原告）李明跃，男，1975年10月22日出生，汉族，住安徽省肥东县。
被上诉人（一审被告）肥东县人民政府，住所地安徽省肥东县店埠镇人民路15号。
法定代表人孙良鸿，县长。
被上诉人（一审被告）肥东经济开发区管理委员会，住所地安徽省肥东经济开发区金阳路10号，
法定代表人王书武，主任。
被上诉人（一审被告）肥东县城市管理行政执法局，住所地安徽省肥东县店埠镇沿河西路18号。
法定代表人李骏，局长。
委托代理人赵平选，安徽威名律师事务所律师。
上诉人李明跃因诉肥东县人民政府（以下简称肥东县政府）、肥东经济开发区管理委员会（以下简称肥东经开区管委会）、肥东县城市管理行政执法局（以下简称肥东县城管局）行政强制拆除一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2016）皖01行初235号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院审理查明，2001年6月1日，原告与肥东县龙岗镇北瑶岗村委会签订荒田承包合同，约定原告承包小李村民组河湾冲荒田四十亩用于农业生产。原告可以因地制宜从事农业、林业、畜牧业、渔业等各项生产活动。承包时间自2001年5月15日至2025年9月30日。合同签订后，原告即开始在承包的荒田上进行相关生产活动。2016年10月17日，肥东经济开发区管理委员会城管执法局对原告作出了肥东经开区城管执法限期拆除通知书，认为原告未经规划部门许可，在肥东经开区北瑶岗社区小李居民组建设的约九百平方米房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令原告于2016年10月20日前自行拆除该九百平方米的违建房屋。逾期不拆除的，我局将依法强制拆除。2016年10月21日，肥东经济开发区管理委员会城管执法局又对原告作出了肥东经开区城管执法强制拆除通知书，认为原告在指定的期限内未自行拆除位于肥东经开区北瑶岗社区小李居民组建设的未经规划部门许可的九百平方米房屋。根据相关法律规定，决定于2016年10月27日起由该局组织强制拆除，拆除费用由原告承担。要求原告在强制拆除之日前，自行清理存放于拆除建筑物内的财物。2016年10月25日，肥东县国土资源局作出东国土资责改字（2016）003号责令改正违法行为通知书，认为原告未经批准占用耕地908.5平方米建设养殖场及附属设施的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和第36条的规定，责令原告自收到通知书之日起5日内改正。逾期不改正的，将依法追究法律责任。2016年11月4日，原告在承包荒地上建设的房屋、鱼塘以及种植的树木等被强制拆除。
另查明，案件审理期间，肥东县政府于2017年2月27日作出了东行复决字〔2016〕18、19号行政复议决定书，撤销了肥东经济开发区管理委员会城管执法局对原告作出的肥东经开区城管执法限期拆除通知书和强制拆除通知书。2017年3月7日，肥东县人民法院作出了（2017）皖0122行初5号行政判决，撤销了肥东县国土资源局2016年10月25日作出的东国土资责改字（2016）003号责令改正违法行为通知书及合肥市国土资源局2017年1月3日作出的行政复议决定书。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：一、原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；二、有明确的被告；三、有具体的诉讼请求和事实根据；四、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。现原告认为肥东县政府实施了强制拆除行为，但肥东县政府对此明确予以否认。诉讼中，原告提供的证据不能证明肥东县政府实施了被诉行政行为，也不能证明其他行政机关实施强制拆除行为系受肥东县政府委托或指令、批准，而根据证据法“不能要求当事人证明一个事实是不存在的”规则，肥东县政府不需要承担其没有作出被诉行政行为的举证责任。故原告对肥东县政府的起诉没有事实根据，不具备法定要件。原告在起诉肥东县政府的同时，还一并对肥东经开区管委会、肥东县城管局提起了诉讼，根据行政诉讼法关于管辖的规定，原告对肥东经开区管委会、肥东县城管局的起诉，不属于该院管辖。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）、（十）项的规定，裁定驳回原告李明跃对肥东县人民政府的起诉。
李明跃上诉称，1、一审法院认定事实错误，肥东县政府是适格被告。（1）本次强拆行为系肥东县政府批准、指派、委托实施。2016年10月19日，肥东县政府召开专题会议并形成会议纪要，该会议纪要载明，县政府牵头城管局、国土局、肥东经开区管委会各自分头的集体行动，其最终行为后果，依法应由肥东县政府承担法律责任；且《土地管理法实施条例》第二十五条明确规定，对于征收集体土地，由市、县政府组织实施。上诉人的房屋在被征迁范围之内，其房屋被强拆，肥东县政府具有直接的责任。（2）肥东经开区管委会对上诉人的房屋进行了强拆，肥东县政府作为肥东经开区管委会的领导和管理部门，理应对此次的强拆负责。（3）即便肥东县城管局实施强拆，也应由肥东县政府组织，肥东县政府应对城管部门违法实施的强拆行为承担法律责任。2、一审法院否认了上诉人所提交证据的效力，不符合法律程序规定。3、一审法院作出的裁定没有法律依据。没有法律规定“不能要求当事人证明一个事实是不存在的”规则，一审法院依据不存在的法律免去肥东县政府的举证责任，明显违反了审判的基本原则。4、上诉人请求一并撤销合肥市中级人民法院（2016）皖01行初235-1号行政裁定。综上，一审法院驳回上诉人对肥东县政府的起诉严重侵犯了上诉人的合法权益。请求撤销一审裁定并指令一审法院继续审理；撤销合肥市中级人民法院（2016）皖01行初235-1号行政裁定。
肥东县政府答辩称，1、原审裁定认定事实清楚，证据充分。（1）从原审法庭调查来看，没有任何证据证明答辩人派人实施强制拆迁，更不存在委托或授权相关单位实施强制拆迁。另，答辩人不是桥头集南路项目建设实施主体，也不是拆迁主体，更不是拆迁执行单位。对拆迁工作、项目建设以及拆除违法建设，答辩人均有相应的职能部门负责，依法履行职责。（2）从肥东县政府专题会议纪要来看，其只是县政府内部形成的工作记录，属内部文件，并未对外发文。该会议纪要记载了桥头集南路项目建设有关问题，即肥东经开区管委会确保在会后2周内完成清表工作，即丈量、清点、登记造册、照相、评估等基础工作，负责依法按程序强制拆除等内容。该会议纪要并无不当，不存在侵犯上诉人的合法权益。（3）关于征地问题。因修路所占用上诉人的水塘及林木用地，2016年12月12日已获得安徽省人民政府建设用地批复。2016年12月13日肥东县政府发布了征收土地方案公告，省政府的批复是在原审开庭之前获得的，在征地批复前答辩人没有实施任何行政强拆行为。2、原审裁定程序合法，适用法律正确。原审通过对全案证据进行举证、质证、认定，由于上诉人对肥东县政府的起诉没有事实依据，不具备起诉的法定要件，裁定驳回起诉并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。
肥东经开区管委会答辩称，1、一审裁定认定事实清楚，证据充分。上诉人称“本次强拆行为系肥东县政府批准、指派、委托实施”，此观点纯属主观推测，与事实不符。从一审法庭调查可以看出，强拆当天，答辩人确实有工作人员在现场维持秩序，但并非实施强拆的人员，实施强拆的人员和机械均来自施工单位的施工队。答辩人是具有机关法人资格的事业单位，肥东县政府是行政机关，两者不能混为一谈。县政府不存在批准、指派、委托行为，答辩人只是在职权范围内开展工作。2、一审裁定程序合法。一审庭审中，对各方当事人提供的证据，均进行了质证。尤其是上诉人提供的视频资料，充分证实了实施强拆的是施工单位的施工队。3、一审裁定适用法律正确。从一审法庭调查中可以看出，强拆与肥东县政府没有关联，一审裁定驳回起诉并无不当。上诉人对答辩人的起诉，不属于一审法院管辖，一审裁定移送给有管辖权的肥东县人民法院审理符合法律规定，充分保障了上诉人的诉权。4、上诉人对（2016）皖01行初235-1号行政裁定提出上诉，二审法院应驳回上诉。本案并非管辖异议，只是裁定移送，当事人不得提出上诉。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。
肥东县城管局答辩称，1、上诉人的诉讼主体错误。上诉人把答辩人作为强制拆除的主体之一无事实依据。从上诉人提供的证据材料来看，拆除决定书上的落款为“肥东经济开发区管理委员会城管执法局”。该机构为肥东经济开发区的内设机构，所作出的行政行为与答辩人没有关联。故上诉人将答辩人列为被告，诉讼主体不适格。2、答辩人没有对上诉人作出强制拆除决定。答辩人没有对上诉人诉称的养殖场、树木等实施拆除的处罚行为。3、答辩人对一审法院就本案的两份裁定没有异议。综上，上诉人的上诉与事实不符，请人民法院依法处理。
肥东经开区管委会向一审法院提供了以下证据:1、肥东经开区管委会统一社会信用代码证书，证明被告主体情况。2、肥东县政府东行复立字〔2016〕第18号、第19号行政复议答复通知书，证明本案立案前，原告因不服《限期拆除通知书》、《强制拆除通知书》，已于2016年11月25日提出行政复议申请，肥东县政府已经立案受理。合肥市中级人民法院对本案应不予受理。3、《林木采伐许可证》，证明本案采伐林木获得许可。4、肥东经济开发区管理委员会城管执法局作出的《限期拆除通知书》、《强制拆除通知书》，证明肥东经济开发区管理委员会城管执法局《限期拆除通知书》、《强制拆除通知书》符合法律规定。5、2001年6月1日，原告与原肥东县龙岗镇北瑶岗村民委员会签订《荒田承包合同》，证明：原告承包的是荒田；原告擅自在荒田承包范围内简易搭建房屋约900多平方米，违反合同约定；原告未按合同约定缴纳承包费。
肥东县城管局向一审法院提供了以下证据：肥东县编办文件东编〔2016〕1号，证明肥东经开区城管局为肥东经开区管委会内设机构。
李明跃向一审法院提供了以下证据：第一组证据：原告身份证、户口本。证明原告的身份。第二组证据：原告的企业营业执照。证明原告从事水产养殖及销售、果苗种植及销售经营活动。第三组证据：1、关于同意驯养养殖野生动物的批复；2、安徽省野生动物及其产品经营利用许可证；3、畜牧兽医证件及兽医身份证。证明：原告从事畜牧养殖经营活动系经批准的合法行为；养殖场具备专业的养殖工作人员。第四组证据：水域滩涂养殖使用证。证明：原告从事鱼塘经营的基本事项；鱼塘经营系合法行为。第五组证据：1、荒田承包合同；2、村民退耕出租土地签字表；3、安徽省农业税纳税通知书；4、中华人民共和国农业税完税凭证；5、粮补发放分配表；6、土地承包经营权证；7、林木采伐许可证。证明：原告系瑶岗村委会成员，具备承包荒田的资格；原告严格按照荒田承包合同约定将荒田从事农业经营；原告在涉案地块养殖、种植，依法享有集体土地使用权的相关事实。第六组证据：1、国土资源部、农业部国土资发[2010]155号《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》；2、国土资发[2014]127号《农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》。证明：原告的建设房屋、设施，属于服务于农业生产的配套设施，其性质属于农用地，按照农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，养殖场系合法建筑。第七组证据：肥东经济开发区管理委员会城管局下发的强制拆除通知书以及限期拆除通知书。证明：城管局将房屋认定为违章建筑没有事实和法律依据；肥东经开区管委会的暴力强拆违反法律程序。第八组证据：1、强拆现场的光盘及照片；2、被告印制的单位工作人员通讯录；3、电视节目视频光盘。证明：被告实施强拆的具体情况，被告方在实施本次强拆行政行为时，方式粗暴，没有法律依据。第九组证据：2016年10月19日肥东县政府专题会议纪要。证明：涉案强拆行为，是县政府牵头城管局、国土局、肥东经开区管委会各自分工的集体行动，其最终行为后果，依法应由肥东县人民政府承担法律责任。在本次开庭答辩期间，被告说征地批复已经下来了，但按照相关法律法规规定，由市县人民政府对于征地进行公告并组织实施，其委托行为的后果，应由被告肥东县人民政府承担。第十组证据：肥东县人民法院（2017）皖0122行初5号行政判决。该行政判决撤销了肥东县国土资源局责令改正违法行为通知书，撤销2017年1月3日合肥市国土资源局作出的行政复议决定。判决书说通知书认定事实错误，程序违法，适用法律错误。第十一组证据：东行复决字〔2016〕18、19号行政复议决定书。该两份行政复议决定书，撤销了经开区城管局的两份通知书。
肥东县政府未向一审法院提供证据。
上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审裁定认定的案件事实，本院予以确认。
本院审理另查明，李明跃诉肥东县政府、肥东经开区管委会、肥东县城管局行政强制拆除一案，安徽省合肥市中级人民法院于2017年6月7日作出（2016）皖01行初235-1号行政裁定，认为李明跃对肥东经开区管委会、肥东县城管局提起的诉讼，不属于应当由中级人民法院管辖的行政案件范围，遂裁定李明跃对肥东经开区管委会、肥东县城管局提起的诉讼，移送肥东县人民法院审理。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓事实根据，是指公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提供初步证据证明被诉行政行为存在。本案中,李明跃请求确认肥东县政府实施的强制拆除行为违法，但其提供的证据不能证明肥东县政府参与实施了被诉强制拆除行为，故李明跃以肥东县政府为被告提起诉讼，缺乏事实根据。李明跃上诉称肥东县政府应当对肥东经开区管委会和肥东县城管局的行为承担法律责任。肥东经开区属于安徽省人民政府批准成立的省级开发区，其对自己的行为能够独立承担法律责任；肥东县城管局属于肥东县政府的职能部门，具有行政主体资格，故李明跃的该上诉理由不能成立。
根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条的规定，当事人可以上诉的裁定仅限于不予受理、驳回起诉、管辖异议。一审法院作出的（2016）皖01行初231-1号行政裁定，是将李明跃对肥东经开区管委会、肥东县城管局提起的诉讼移送肥东县人民法院审理，其不属于可以提起上诉的裁定范围。
综上，一审裁定驳回李明跃对肥东县政府的起诉并无不当。上诉人李明跃的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 张志强
审 判 员 王新林
审 判 员 朱达远
二〇一七年九月三十日
法官助理 张高英
书 记 员 潘玉丹
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：
……
（三）有具体的诉讼请求和事实根据；
……
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……