北京市通州区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）京0112行初96号
原告北京诚德金缘科贸有限责任公司，住所地北京市通州区聚富苑民族产业发展基地聚和六街2号。
法定代表人魏建忠，男，总经理。
委托代理人杜伟，北京顾云律师事务所律师。
委托代理人张友伶，北京京云律师事务所律师。
被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。
法定代表人魏成林，男，主任。
委托代理人雷皓，北京市规划和国土资源管理委员会干部。
委托代理人秦国栋，北京市致宏律师事务所律师。
被告北京市人民政府，住所地北京市东城区正义路2号。
法定代表人陈吉宁，男，代理市长。
委托代理人商思刚，北京市人民政府干部。
委托代理人任佳慧，北京高文律师事务所律师。
原告北京诚德金缘科贸有限责任公司（以下简称诚德金缘公司）不服北京市规划和国土资源管理委员会（以下简称市规土委）作出的行政处罚决定和北京市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，于2017年5月22日向本院邮寄行政起诉状提起行政诉讼。本院于2017年6月13日立案后，依法向被告市规土委和市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月2日公开开庭审理了本案。原告诚徳金缘公司的委托代理人杜伟、张友伶，被告市规土委的委托代理人雷皓、秦国栋，被告市政府的委托代理人商思刚、任佳慧到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告市规土委于2017年1月18日作出京规划国土(通)土罚字（2017）第18号《行政处罚决定书》（以下简称《18号处罚决定书》），主要内容如下：经查，诚德金缘公司于2010年10月在未办理用地手续的情况下占用北京市通州区于家务回族乡XXX（以下简称XXX）的永乐店地区水产站（以下简称水产站）国有设施农用地建设厂房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条第一款和四十四条第一款的规定；我单位于2016年12月21日依法向你单位进行了处罚告知，你单位向我分局提出申辩意见，经复核后，我分局对申请人申辩意见不予采纳，我单位于2016年12月21日依法向你单位进行了听证告知，你单位未在规定时间内要求举行听证；根据《土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚如下：责令诚徳金缘公司退还在渠头村水产站国有设施农用地上违法占用的12859.38平方米土地（19.29亩），限期拆除其在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。诚德金缘公司不服，向市政府申请行政复议，市政府于2017年7月14日作出京政复字[2017]447号行政复议决定书（以下简称447号复议决定书）。
诚德金缘公司诉称：其系于家务乡政府招商引资背景下，于2010年8月与北京福润桥投资顾问有限公司（以下简称福润桥公司）签订《场地租赁协议》，约定福润桥公司将其自惠迦泰亨（北京）投资顾问中心（以下简称惠迦泰亨中心）转租的水产站所有的670亩农用地租赁给包括诚徳金缘公司在内的多家石材企业，租赁期限自2010年7月1日至2030年6月30日，后诚徳金缘依法进行经营，其建设及经营系经相关政府机关许可批准，其房屋及财产系合法财产，市规土委作出的《18号处罚决定书》认定事实不清，程序违法，处罚错误，请求法院撤销市规土委作出的《18号处罚决定书》和市政府作出的447号复议决定书。
诚德金缘公司依法向本院提交如下证据：
1.营业执照副本，证明诚徳金缘公司的住所地所在位置及诚徳金缘公司与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，原告主体适格；
2.合同4份，证明被诉土地出租流转情况，诚徳金缘公司通过多次转租合法取得被诉土地的合法使用权；相关合同约定了出租方负责申报有关手续用于商业，工业开发；诚徳金缘公司租赁合同中约定了被诉土地的用途；
3.京通检行建（2016）7号北京市通州区人民检察院检察建议书（以下简称7号建议书），证明被诉土地的非法使用问题检察院已经介入并发出了建议，依据先刑事后行政的原则，行政审判应当在刑事结果出来之后再进行行政审理；该被诉土地的出租方为水产站，申报有关手续应当由其办理；
4.通养殖字（2003）第50号《关于出租永乐店水产公司鱼池土地的请示》（以下简称50号请示），证明对被诉土地予以出租并用于工业开发经过政府有关部门的允许；符合出租的条件土地是出资人的义务，申报手续应由永乐店水产公司负责；
5.建设工程规划许可证及附件，证明被诉土地进行建设已经取得了规划部分的审批，市规土委提供的规划图已经变更；
6.情况说明，证明2013年9月26日，水产站出具说明，澄清了石材城项目系政府考察引进的项目，被诉土地有关使用手续应当由政府负责办理。
市规土委辩称：市规土委作出的《18号处罚决定书》事实清楚，证据充分，法律适用正确，请求法院依法判决驳回诚徳金缘公司的诉讼请求，具体理由如下：1.诚徳金缘公司具有违法使用土地的事实。诚徳金缘公司在未办理用地手续的情况下违法占用土地并进行施工建设系违法使用土地的行为。2.市规土委具有作出被诉处罚决定书的法定职责。诚徳金缘公司违法建设属于违法使用土地，市规土委作为行政主管部门，具有对其进行行政处罚的职责。3.市规土委作出处罚决定的程序合法。市规土委全面了解事实并经责令改正、处罚告知、听证告知程序以后，作出了《18号处罚决定书》。综上所述，市规土委作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，法律依据充分，故请求法院依法驳回诚徳金缘公司的诉讼请求。
市规土委在法定期限内向本院提交了如下证据材料，其中事实证据为：
1.《国有土地使用证》，证明诚徳金缘公司所占土地类型；
2.《场地租赁合同》，证明诚徳金缘公司违法占地事实；
3.诚徳金缘公司法定代表人魏建忠笔录及相关材料，证明诚徳金缘公司违法占地事实；
4.《现场勘测笔录》、《土地面积报告书》，证明对诚徳金缘公司建设占地进行测绘，确定处罚面积的依据；
5.土地利用总体规划图，证明诚徳金缘公司建设用地不符合规划；
6.2010年申请人所占地块影像，证明诚徳金缘公司占地建设前地块现状；
7.现场影像资料，证明现场状况。
其中程序证据为：
1.《立案呈批表》，证明市规土委依法立案；
2.《18号处罚决定书》、送达回证及张贴现场照片、证明，证明市规土委履行送达程序；
3.履行行政处罚决定催告书、送达回证及张贴现场照片、证明，证明市规土委履行了催告程序。
其中法律依据为：
1.《土地管理法》第四十三条、四十四条、七十六条，证明市规土委具有作出行政处罚决定的法定职责；
2.《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七、三十八、三十九、四十条，证明对诚徳金缘公司上述非法占地行为进行了询问和调查，并制作《国土资源违法案件询问笔录》的依据；
3.《国土资源行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》），证明市规土委查处、送达程序符合法律规定的依据；
4.《国土资源违法行为查处工作规程》（以下简称《工作规程》），证明市规土委查处、送达程序符合法律规定的依据；
5．《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十六条第一款，证明诚德金缘公司本次起诉人民法院应不予受理，已经立案的，应该裁定驳回起诉；
6.《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第三十四条，证明人民法院不应受理诚徳金缘公司的起诉。
市规土委在法定举证期限届满后向本院提交了如下证据：
1.《国土资源行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》）；
2.《国土资源行政处罚告知书》（以下简称《处罚告知书》）；
3.法律文书送达回证及张贴照片等材料；
4.申辩意见；
5.复核意见书；
以上证据证明市规土委履行了处罚前告知、听证告知及答复申辩意见的职责。
市政府辩称：经过审查，市规土委作出的《18号处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，且复议程序合法，请求法院依法驳回诚徳金缘公司的诉讼请求。
市政府在法定期限内依法向本院提交如下证据：
1.行政复议申请书；
2.EMS邮寄信封及收文记录；
证据1、2证明市政府收到诚徳金缘公司行政复议申请的情况；
3.补正材料；
4.接待笔录；
证据3、4证明原告补正的情况；
5.行政复议答复通知书及送达回证，证明市政府通知市规土委答复；
6.行政复议答复书及证据目录，证明市规土委答复情况；
7.447号复议决定书及送达回证，证明市政府在法定期限内作出复议决定并向诚徳金缘公司依法送达。
同时，市政府依法向本院提交《行政复议法》作为法律依据。
诚徳金缘公司对市规土委提交的事实证据1至3真实性认可，证明目的不认可，且认为恰可证明诚徳金缘公司合法取得涉案土地的使用权，不属于违法占地；对事实证据4至7不认可，认为勘测程序不合法，仅有一人的工作证件，不符合应当由两人进行勘测的法定条件，且签字人未取得诚徳金缘公司的授权进行签字确认不合法，不应当用2006年的土地利用总体规划图约束诚徳金缘公司的占地行为，涉案土地性质已经发生了改变；对程序证据1至3的证明目的不认可，认为涉案建筑的建设完成时间为2011年，已经超过了两年的处罚期限，不应对其再进行处罚，且涉案土地于2009年取得了国有土地使用证，按照农用地管理不需要办理农用地转用手续，适用法律错误，其送达程序违法；对程序证据4、5的证明目的不认可，认为使用代章不合法；对举证期限届满后提交的证据不认可，认为其超过法定举证期限应当视为没有证据，但认可申辩意见的真实性。对市规土委提交的法律依据不认可，适用法律错误。诚徳金缘公司对市政府提交的证据真实性无异议，但不认可其认定事实和适用法律，对于复议结果不认可。
市规土委和市政府对诚徳金缘公司提交的证据1认可，对证据2真实性认可，不认可其合法性、关联性和证明目的，且诚徳金缘公司改变了土地用途，属于违法；对证据3真实性、合法性认可，但不认可关联性；对证据4真实性认可，但不认可证明目的；对证据5、6认可其真实性，不认可其证明目的。
市规土委与市政府认可对方提交的证据。
本院对上述证据认定如下：诚徳金缘公司提交的证据1真实性认可，证据2中的前两份合同能够反映案件的部分背景，本院予以认可，后两份合同与本案无关，对其关联性不认可；证据3真实性认可，但不认可关联性；证据4至6真实性认可，但无法实现其并非系违法占地的证明目的。
市规土委和市政府提交的《18号处罚决定书》、447号复议决定书系本案被诉具体行政行为，不能作为证据使用；市规土委在举证限期届满后提交的证据，因无正当理由，本院不予接纳；市规土委和市政府提交的其他证据符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于提供证据的要求，与本案具有关联性，本院均予以采纳。
本经审理查明：2010年8月5日，福润桥公司与诚徳金缘公司签订《场地租赁协议》，约定将福润桥公司拥有使用权的渠头村九德路南侧场院中的第3号场地共计20亩土地和部分围墙租赁给诚徳金缘公司，租赁期限自2010年7月1日起至2030年6月30日止。2010年10月至2011年6月，诚徳金缘公司自行投资在20亩土地上进行厂房建设、地面硬化等。
2016年11月25日，北京市国土资源局通州分局（以下简称国土通州分局）依据上级交办对诚徳金缘公司涉嫌违法占地进行立案调查；12月16日，国土通州分局对诚徳金缘公司进行调查询问形成询问笔录，诚徳金缘公司的法定代表人魏建忠接受询问，魏建忠在询问中自述诚徳金缘公司自2010年10月开始在租赁20亩土地上进行建设，到2011年6月完工，建筑完1栋联排厂房7000多平方米、1栋办公楼2000多平方米，其余为空地硬化和沉淀池，用于电器和建筑材料的堆放，均为诚徳金缘公司投资，在其租赁以前，20亩土地为平地；诚徳金缘公司提供了《场地租赁合同》、营业执照副本、法定代表人身份证明等；12月19日，国土通州分局进行现场勘测，并制作现场勘测笔录，北京市通州区住房和城乡建设委员会测绘所（以下简称通州测绘所）出具作出土地面积报告书，载明占地总面积12859.38平方米（19.29亩）；2017年1月18日，市规土委作出《18号处罚决定书》，落款为市规土委（代章），盖有北京市国土资源局印章；1月23日，国土通州分局的工作人员将《18号处罚决定书》张贴至诚徳金缘公司处，北京市通州区于家务回族乡人民政府（以下简称于家务政府）的两名工作人员进行现场见证，并拍照、签字确认。5月16日，市规土委作出履行行政处罚决定催告书，告知诚徳金缘公司在本催告书送达十日后，如你单位仍未履行，市规土委将向本院申请强制执行，同日，将上述催告书张贴至诚徳金缘公司处，于家务政府的两名工作人员进行现场见证，并拍照、签字确认。
2017年5月22日，诚徳金缘公司向市政府邮寄行政复议申请书；5月24日，市政府收到其申请，并予以受理；于5月27日向市规土委发送行政复议答复通知书；市规土委于6月6日收到行政复议答复通知书，于6月13日提交答复并提交相关证据材料，证据清单同市规土委在法定举证期内提交的证据；市政府于2017年7月14日作出447号复议决定书，于7月21日向诚徳金缘公司及市规土委送达，诚徳金缘公司于7月24日收到447号复议决定书。
另查，诚徳金缘公司于2017年5月22日向本院邮寄行政起诉状，本院于6月13日立案，6月27日，市规土委提交行政答辩状，称诚徳金缘公司已向市政府申请行政复议，市政府已经受理，故本院不应受理诚徳金缘公司的起诉；本院于7月5日与诚徳金缘公司进行谈话，诚徳金缘公司表示在2017年5月底市政府已经作出了行政复议决定书，以超过行政复议期不符合受理条件为由驳回其申请，并表示庭后提交行政复议决定书，但其至2017年10月18日才通过电话告知本院447号复议决定书的内容，至23日才向本院邮寄447号复议决定书，本院于2017年10月18日追加市政府为第三人参加诉讼。
又查，《设立通知》载明：“……经报中央编办批准，市政府决定：设立规土委，列入市政府组成部门……不再保留北京市规划委员会、北京市国土资源局……”。《公章使用通知》载明：“……2016年7月29日，规土委成立并挂牌。……现将原北京市规划委员会和原北京市国土资源局公章及相关专用印章使用有关事宜通知如下：自2016年7月30日开始，启用规土委名称，原北京市规划委员会和原北京市国土资源局公章及专用印章作为新机构代章使用，代章使用审批流程和权限，继续沿用原北京市规划委员会和原北京市国土资源局相关规定……”。
再查，涉案土地属于水产站所有，水产站共有土地700余亩，于2003年承包给北京飞马纸业有限公司，北京飞马纸业有限公司于2008年将土地转租给慧迦泰亨中心，2010年慧迦泰亨中心将其中的670亩租赁给福润桥公司，而后福润桥公司将670亩土地分别租赁给包括诚徳金缘公司在内的其他商户；在慧迦泰亨租赁期间，水产站于2009年12月22日取得《国有土地使用证》，载明土地使用权人为水产站，地类（用途）为设施农用地，使用权类型为划拨，使用权面积为426231.65平方米；2011年3月28日，因欲建设养牛场，水产站取得建设工程规划许可证及附件，载明建设项目名称为1#职工倒班宿舍等12项，建设规模为262880平方米，有效期为两年；水产站自述后因突发疯牛病等因素，未正式建厂生产，引进东五环石材项目。
本院认为，根据《土地管理法》第四条、第五条和第六十六条的规定，国家实行土地用途管制制度，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。据此，市规土委对本市范围内的土地违法行为有进行调查处理的职权。根据《行政复议法》的规定，市政府作为市规土委的本级人民政府，具有作出447号复议决定书的法定职责。
关于诚徳金缘公司在其租赁的国有设施农用地上建设厂房的行为是否构成违法占地，本院认为根据《土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；第七十六条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。本案中，涉案土地确为国有土地，但其地类（用途）为设施农用地，应按农用地管理，规划亦为一般农用地，诚徳金缘公司通过租赁的方式取得涉案土地的使用权，但其改变土地使用用途，进行厂房建设，未办理农用地转用审批手续，构成违法占地，其所主张的《50号请示》、建设工程规划许可证及附件等并非法律规定的合法用地手续，且其针对主体均为水产站，并非诚徳金缘公司，不构成其非法占地的合法正当事由，市规土委经过立案、调查等作出《18号处罚决定书》，认定事实清楚，处罚适当，本院予以认可。
关于市规土委的执法程序是否合法的问题，根据《处罚办法》和《工作规程》相关规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定，作出行政处罚决定之前应当制作《处罚告知书》、《听证告知书》，当事人有权进行陈述、申辩和听证，并依法送达当事人；《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，市规土委立案后于法定期限内作出《18号处罚决定书》，但其未在法定举证期限内提交《处罚告知书》《听证告知书》，无法证明其履行了处罚前告知及听证告知的义务，程序违法，故其作出的《18号处罚决定书》应予撤销。
依据《若干问题的解释》第九条之规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。本案中，市政府虽然履行了受理、审查、作出决定、送达等复议程序，但本院经审理认为市规土委作出的《18号处罚决定书》依法应予以撤销，故市政府针对《18号处罚决定书》作出的447号复议决定书亦应被撤销。
综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：
一、撤销被告北京市规划和国土资源管理委员会于二〇一七年一月十八日作出的京规划国土（通）土罚字[2017]第18号行政处罚决定书；
二、撤销被告北京市人民政府于二〇一七年七月十四日作出的京政复字[2017]447号行政复议决定书。
案件受理费五十元，由被告北京市规划和国土资源管理委员会负担，于本判决生效之日起七日内交纳。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 佟艳艳
人民陪审员 胡晓波
人民陪审员 杨建琴
二〇一七年十二月一日
法官 助理 郭伟娜
书 记 员 管 骄