江苏省连云港市连云区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏0703行初167号
原告王昭相，男，1953年7月2日生，汉族，农民，住连云港市赣榆区。
委托代理人秦绪忠，江苏四季青律师事务所律师。
被告连云港市赣榆区赣马镇人民政府，住所地连云港市赣榆区赣马镇城里村。
法定代表人李振，镇长。
委托代理人李治国，江苏榆和律师事务所律师。
第三人张令利，男，1986年7月7日生，汉族，无固定职业，住连云港市赣榆区。
原告王昭相不服被告连云港市赣榆区赣马镇人民政府（以下简称赣马镇政府）为第三人张令利颁发乡村建设规划许可证，于2017年7月7日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年7月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年11月14日公开开庭审理了本案。原告王昭相及委托代理人秦绪忠、被告赣马镇政府委托代理人李治国、第三人张令利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年2月14日，连云港市赣榆区赣马镇建设管理所（以下简称赣马镇建管所）为第三人张令利颁发乡字第20150214号乡村建设规划许可证。
原告王昭相诉称，2005年，原告户籍所在地连云港市赣榆区××杨庄村××自然村分给原告基本口粮田0.632亩，与同村村民张统余的口粮田位置南北相邻，面积相等，土地性质都是上田（旱地）。2010年，原告老伴去世后，张统余找到原告提出换地，双方口头协议：可以临时换地种植，但不能在原告的地上建房，如违反则口头协议立即终止。2015年6月，在原告不知情（原告当时在杭州带孙子）的情况下，张统余竟擅自在原告的基本口粮田上动工盖房子，原告回家后发现地基刚刚打好，立即出面制止并与张统余终止了口头协议。后来经双方协商，在村会计王江穆执笔并作为见证人的情况下签订了《换地协议》。协议明确将两家村前的旱地（基本口粮田）对调，这样张统余打好的地基就不用拆了。签完协议后原告又回杭州带孙子。可谁知张统余不守信用，在将房子盖好之后，便又筑起围墙将协议中置换给原告的旱地也圈进了院内。后经双方私下协商无果，村领导出面调解无效，原告万不得已，提起民事诉讼，请求排除妨害。不料被告庭审时又称房子不是他的，是他儿子张令利的，且有赣马镇建管所颁发的乡村建设规划许可证。被告不经原告同意，竟然将原告的基本口粮田给第三人张令利建房所用，与法不符。为此，请求法院依法撤销被告职能部门赣马镇建管所2015年2月14日颁发给第三人张令利的乡字第20150214号乡村建设规划许可证（以下简称案涉许可证）；诉讼费用由被告承担。
原告王昭相向本院提交以下证据：
证据1.2005年大湾村土地调整分户清册。
证明被告颁发许可证的土地是原告承包的。
证据2.换地协议。
证明被告颁发的许可证中，将两块土地都定在了规划范围内。
证据3.案涉许可证。
证明被诉行政行为。
证据4.民事起诉状。
证明之前发生民事纠纷。
证据5.赣马镇建管所出具的证明。
证明被告辩称档案材料丢失不是事实。
被告赣马镇政府辩称，一、被告发证程序合法、行政行为正确。赣马镇建管所于2015年2月初收到连云港市赣榆区赣马镇大湾子村村民委员会提交的《赣榆县乡村建设规划许可证申请书》、《村民建房用地现场调查核实表》、《证明》、《现场查勘四至定位图》等申报材料，赣马镇建管所安排工作人员对现场勘查，确认申报宅基地系申请人使用，核实村负责人申报材料真实性，其中《现场查勘四至定位图》中四邻意见一栏邻居签字确认，证实翻建房屋四至明确，权属清楚，给予张令利发放《乡村建设规划许可证》。二、原告与第三人调换土地，未向村申报批准，公示期间也没有人提出异议。如对宅基地有争议，应当进行确权诉讼，对被告提出诉讼不当。综上请求依法驳回原告诉讼请求。
被告赣马镇政府以赣马镇建管所称一部分包括本案的档案因搬家丢失为由未向本院提交证据，也未提交作出被诉行政行为的依据。
第三人张令利述称，一、本案属于民事纠纷，原告王昭相以案外人张统余为被告起诉至连云港市赣榆区人民法院（以下简称赣榆区法院），案由为排除妨害，已开庭审理。故案件争议标的是农村集体土地使用权纠纷。二、原告并非案件适格当事人，原告对本案诉争的已经过审批的规划许可证项下土地不享有所有权，更不享有使用权，因此，不具有利益关系，农村集体土地所有权属于村集体所有，村民委员会为集体土地的所有权人，有权在法律、法规规定的范围内进行土地使用权的发包和分配，以及对土地使用权的使用进行监督和管理。三、张令利作为大湾子村村民，已经成年，依法应分得独立宅基地进行分户，经村委会批准向政府部门申请颁发农村宅基地规划许可证。能通过村委会的批准及上级部门的审核可以证明案涉土地使用权为村建设用地，村委会有权进行处分，而且不存在不当的情况。四、张令利已经依据上级部门的规划许可对享有使用权的宅基地进行了合法的建设，取得了地上物的物权，并将其户口从原家庭中分立出来，其住址按规定已在户籍登记中确认，符合一户一宅的规定。五、原告王昭相和张统余进行土地使用权调换的事实本身属于土地承包经营使用权纠纷，根据法律规定应由镇政府先行调解。原告对土地承包经营使用权存在争议，应当以村委会作为主体提起诉讼，因为原告与张统余私下调换土地不违反法律、法规的规定，而且双方已经实际履行，对调换后的土地进行了耕种，并非原告在诉状中所称其外出不在家，如果原告多年外出不在家而荒废土地，村委会有权收回。综上，原告的诉求于法无据，事实与理由没有证据证实，请求法院依法驳回原告诉求。
第三人张令利向本院提交了以下证据：
证据1.赣榆区法院（2017）苏0707民初4104号民事裁定书。
证明民事案件已经结束。
证据2.宅基地转让协议书。
证明张统余已将宅基地转让给第三人。
证据3.连云港市赣榆区赣马镇杨庄村村民委员会于2017年6月11日出具的证明。
证明土地的来源合法。
证据4.案涉许可证。
证明被告为第三人颁发了规划许可证。
证据5.证明。
证明村委会准许第三人建房。
经庭审质证，被告赣马镇政府对原告所举证据的质证意见为：对证据1、证据2的真实性、合法性、关联性无法确认，不能证明原告证明目的。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议。对证据4形式真实性无异议，内容上的真实性不予认可，可以证实本案属于民事纠纷。对证据5的真实性无异议，对关联性、证明目的有异议。
第三人对原告所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
原告对第三人所举证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议。对证据2的真实性有异议，第三人与其父亲无权转让原告土地。证据3内容不实。对证据4的真实性无异议，赣马镇建管所无权核发规划许可证。证据5形式上不合法，没有公章。
被告对第三人所举证据的质证意见为：对证据1、证据4的真实性、合法性、关联性无异议。对证据2的真实性无异议；因系村民之间民事行为，合法性由法庭予以认定，证据3的真实性、合法性由法庭综合认定，因属于民事行为，与本案无关。对证据5的真实性、合法性、关联性有异议，属于村委会与村民之间的行为，镇政府并不知情。
本院根据行政诉讼证据规则，结合当事人质证意见，对上述证据认定如下：
原告所举证据1，经本院核实属实，本院对其真实性予以确认。原告所举证据2系原告与第三人父亲张统余签订，第三人对其真实性、合法性、关联性无异议，本院予以确认。对原告所举证据3（同第三人所举证据4）、证据5、第三人所举证据1的真实性，当事人无异议，本院予以确认。对原告所举证据4的形式真实性，当事人无异议，本院对其形式真实性及与其他证据一致部分的内容真实性予以确认。第三人所举证据2系第三人与张统余签订，并经赣榆县司法局赣马司法所见证，本院对其真实性予以确认。对第三人所举证据3的形式真实性及与其他证据一致部分的内容真实性予以确认。第三人所举证据5出具人签名不清，且无公章，本院对其真实性不予确认。原告所举证据1、证据3（同第三人所举证据4）-证据5、第三人所举证据1-证据3的证据形式合法、来源合法，且具有证明本案待证事实的可能性，本院对其合法性、关联性予以确认。
经审理查明，2005年，原告王昭相与第三人张令利的父亲张统余在原连云港市××赣马镇××村分得土地各0.632亩，二块土地南北相邻。2014年6月12日，第三人与其父亲张统余签订宅基地转让协议书，协议载明：张统余同意将庄前一块土地转让给第三人，土地东至农田小路，西至水泥路，南至张统文，北至王坤穆。2015年2月14日，赣马镇建管所为第三人颁发了案涉许可证，第三人取得该证后建房。同年6月27日，原告与张统余签订了换地协议，协议载明：双方土地互换，互换后，原告土地在张统余房后，张统余土地在原告土地北面。2017年4月28日，赣榆区法院对原告王昭相与被告张统余排除妨害纠纷一案立案，原告请求判令被告张统余拆除违规建筑，将侵占属于原告经营管理的耕地交付原告。同年7月11日，赣马镇建管所向赣榆区法院出具证明，内容为：经查阅档案，未查到张令利户所办理的案涉许可证申请审批手续。
另查明，2002年后，赣马镇建管所由被告赣马镇政府直接管理，业务上受被告连云港市赣榆区住房和城乡建设局指导。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”规定，王昭相认为被告赣马镇政府的内设机构赣马镇建管所向第三人张令利颁发案涉许可证侵犯其土地使用权，王昭相与赣马镇建管所的被诉行政行为有利害关系，其有权提起行政诉讼，故对第三人主张本案是民事案件，原告不是适格当事人的观点，本院不予采纳。根据《江苏省城乡规划条例》第四十二条第一款：“农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”、中华人民共和国住房和城乡建设部《乡村建设规划许可实施意见》第四条第二款：“乡、镇人民政府负责接收个人或建设单位的申请材料，报送乡村建设规划许可申请。城市、县城乡规划主管部门负责受理、审查乡村建设规划许可申请，作出乡村建设规划许可决定，核发乡村建设规划许可证。”的规定，被告赣马镇政府无核发乡村建设规划许可证职权，其为第三人颁发案涉许可证属于超越职权，依法应予撤销，故对原告的诉讼请求，本院予以支持。第三人可在解决土地使用权争议后，依法重新申请核发乡村建设规划许可证。依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十条第（四）项的规定，判决如下：
撤销被告连云港市赣榆区赣马镇人民政府于2015年2月14日为第三人张令利颁发的乡字第20150214号乡村建设规划许可证。
案件受理费50元，由被告赣马镇政府承担（因原告已预交，被告于本判决生效之日起十内给付原告）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时预交上诉案件受理费50元。连云港市中级人民法院开户行：农行苍梧支行，账号：10×××94（上诉人将上诉费交费凭证连同上诉状一并交与本院）。
审 判 长 金明山
代理审判员 张 静
人民陪审员 刘素芹
二〇一七年十二月二十日
书 记 员 解兰青
法律条文及上诉须知附录
法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（四）超越职权的；
二、上诉须知
根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下：
当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。
上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。
本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。