江西省萍乡市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）赣03行终57号上诉人（原审原告）胡微娟，女，1977年6月28日出生，汉族，个体工商户，住萍乡市，被上诉人（原审被告）萍乡市安源区安源镇人民政府，住所地萍乡市安源区安源镇韶山东路28号，统一社会信用代码113603020145702742。法定代表人段瑶，镇长。原审原告胡微娟诉原审被告萍乡市安源区安源镇人民政府不履行政府信息公开职责及信息公开答复一案，萍乡市安源区人民法院于2017年9月4日作出（2017）赣0302行初44号行政判决。原审原告胡微娟不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月5日公开开庭审理了本案。上诉人胡微娟到庭参加诉讼，被上诉人萍乡市安源区安源镇人民政府经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审判决审理查明，2017年3月9日胡微娟以挂号信方式给萍乡市安源区安源镇人民政府邮寄政府信息公开申请表，请求书面公开安源欢乐谷和安源红领巾基地两个项目的相关信息：1、两项目征用安源村、跃进村两村集体土地的土地补偿费分配使用明细；2、两项目征用以上两村集体土地的劳动力安置补助分配使用明细；3、两项目征用以上两村集体土地的土地附着物分配使用明细；4、以上两村代表对两项目拆迁补偿方案进行决议过程的录音录像或会议记录；5、以上两村村民代表对两项目拆迁补偿进行表决的村民授权委托书。2017年3月13日胡微娟再次以挂号信方式邮寄给萍乡市安源区安源镇人民政府政府信息公开申请表，请求书面公开以下信息：1、2006年至2016年期间所编制安源镇集镇总体规划；2、2006年至2016年期间所编制安源镇集镇建设规划；3、安源欢乐谷土地租赁协议。2017年4月14日萍乡市安源区安源镇人民政府向胡微娟作出如下书面答复意见：1、本府已于2017年3月14日收悉你提交的《政府信息公开申请表》，现本府依据政府信息公开条例之相关规定对你的答复意见如下：一、关于你提交的《政府信息公开申请表》所申请公开的第1项内容，本府现将相关信息向你书面公开；二、本府认为根据政府信息公开条例第二十一条第一款第三项之规定，你提交申请公开的第2项内容，因本府集镇建设规划未编制，该规划信息内容本行政机关不能公开；三、关于你的第3项内容，因该信息并非依据自身生产、生活、科研需要，你要求公开这项内容没有法律法规依据，不予公开。胡微娟不服，提起行政诉讼，请求：1、确认萍乡市安源区安源镇人民政府不履行信息公开的法定职责违法；2、判令萍乡市安源区安源镇人民政府限期履行信息公开的法定职责。一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，萍乡市安源区安源镇人民政府作为政府部门对公民、法人或者其他组织要求公开的政府信息具有管理的法定职权。本案争议焦点是：萍乡市安源区安源镇人民政府是否依法履行了信息公开答复法定职责。关于萍乡市安源区安源镇人民政府以未收到胡微娟于2017年3月9日提交的政府信息公开申请因而未作书面答复的辩解意见。经查，胡微娟于2017年3月9日邮寄了政府信息公开申请并有收据回执为证，故萍乡市安源区安源镇人民政府的辩解理由不能成立，萍乡市安源区安源镇人民政府未对该申请事项作出书面答复，应认定为未履行政府信息公开法定职能。关于萍乡市安源区安源镇人民政府对胡微娟2017年3月13日提交的政府信息公开申请是否依法履行了信息公开法定答复职责。一、关于答复时间。萍乡市安源区安源镇人民政府2017年3月14日收悉胡微娟政府信息公开申请，同年4月14日才答复胡微娟，已超过15个工作日，萍乡市安源区安源镇人民政府虽以申请公开事项涉及第三方江西省大周游乐发展有限公司商业秘密需征求意见为由提出抗辩，但未告知胡微娟需延期答复。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”之规定，萍乡市安源区安源镇人民政府逾期答复行为违法。二、关于答复内容。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”、第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”之规定，萍乡市安源区安源镇人民政府区分各种情形，对申请事项逐一进行了书面答复，答复内容符合法定要求。综上所述，萍乡市安源区安源镇人民政府对胡微娟于2017年3月9日提交的政府信息公开申请未作答复，对萍乡市安源区安源镇人民政府同年3月13提交的政府信息公开申请所作答复内容符合法律规定，但逾期答复违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十四条第一款第（二）项、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条之规定，判决：一、确认萍乡市安源区安源镇人民政府不依法履行政府信息公开义务违法；二、责令萍乡市安源区安源镇人民政府在本判决书生效后十五个工作日内对胡微娟于2017年3月9日提交的政府信息公开申请作出书面答复。上诉人胡微娟上诉请求：1、撤销萍乡市安源区人民法院2017年9月4日作出的（2017)赣0302行初44号行政判决。2、依法重新作出判决。理由有：一审判决中仅责令被上诉人对2017年3月9日提交的政府信息公开申请作出书面答复，认定被上诉人2017年3月13日的申请回复内容符合法律规定，仅逾期答复违法，属于认定事实不清。2017年3月13日上诉人向被上诉人申请书面公开以下信息：一、2006年至2016年期间所编制安源镇集镇总体规划；二、2006年至2016年期间所编制安源镇集镇建设规划；三、安源欢乐谷土地租赁协议。关于第一项信息申请，被上诉人萍乡市安源区安源镇人民政府仅提供2010-2030年萍乡市安源区安源镇总体规划的用地布局图，且未加盖公章。上诉人还因此以书面形式告知被上诉人该项申请应提供的内容，被上诉人也未提供上诉人申请的安源镇集镇总体规划就是用地布局图的法律依据。关于第二项信息申请，被上诉人称未编制2006-2016年期间安源镇集镇建设规划。关于第三项信息申请，被上诉人以安源欢乐谷土地租赁协议涉及第三方商业秘密，第三方不同意公开为由，拒绝回复。但被上诉人未向法院提交被上诉人认定该协议涉及商业秘密的证据，也未提交对协议不能公开部分和能公开部分作出区分的证据。上诉人一审当庭提交的《国土资源部关于印发的通知》（国土资发（1999)222号）明确指出，安源欢乐谷土地租赁协议属于政府应主动公开的信息。一审法院并未对上诉人提交的证据和法律依据不予采信进行说明，也未说明认定被上诉人对上诉人作出的2017年3月13日的申请所作答复内容符合法律规定的具体事实依据和法律依据，就作出判决，属于认定事实不清，适用法律错误。被上诉人萍乡市安源区安源镇人民政府未答辩。原审原告胡微娟在一审庭审中出示了证据：1、向萍乡市安源区安源镇人民政府提交的两份政府信息公开表；2、国内挂号信函收据；3、划拨决定书（编号3620111002H1013）；4、关于安源区2007年度第一批次集镇建设用地的批复（赣国土资核［2007］552号），批复载明：同意安源区将安源镇跃进村、安源村的农村集体农用地5.6343公顷（其中耕地1.6821公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地0.5474公顷；5、江西省国土资源厅关于胡微娟申请政府信息公开的答复（16117#），该答复载明：经向安源区国土资源分局了解，欢乐谷项目属安源区2007年度第一批次集镇建设用地范围内。位于安源镇跃进村和安源村，农转用地及征地批准后未进行利用，为提高土地利用率，区政府决定将土地出租给江西省大周游乐发展有限公司建设安源欢乐谷项目。因是租赁，没有土地成交确认书、国有土地出让金凭证。原审被告萍乡市安源区安源镇人民政府在一审庭审中出示了以下证据：第一组证据：1、被告组织机构代码证，2、被告法定代表人证明；第二组证据：1、胡微娟2017年3月13日提交的《政府信息公开申请表》，2、胡微娟身份证复印件、户籍信息，3、被告政府公文处理单，4、《关于胡微娟要求政府信息公开答复》及相关政府信息材料附件，5、送达回证；第三组证据：1、征求意见函、2、关于对征求意见函的复函。上诉人胡微娟与被上诉人萍乡市安源区安源镇人民政府在一审庭审出示的证据均随案卷移送本院。对于上述证据，一审法院认定了胡微娟提交的证据，对萍乡市安源区安源镇人民政府提交的第一组证据予以认定，对第二、第三组证据的真实性予以认定。二审对一审对证据作的认定予以确认。二审中，上诉人胡微娟提交了新的证据，萍乡市安源区安源镇人民政府于2017年11月15日向萍乡市国土资源局安源土地管理分局出具的《关于涉及胡微娟征地补偿的情况说明》。该说明载明：胡微娟（身份证）是安源镇花冲社区居民，在安源红领巾少儿基地征地范围里，只针对胡微娟房屋进行拆迁补偿，未涉及征地补偿，故征地补偿明细表无此人，特此说明。本院认为，对于该证据的合法性、真实性、关联性应予确认，但不能达到上诉人的证明目的，具体理由待后再述。被上诉人萍乡市安源区安源镇人民政府未提供新的证据。二审认定的事实与一审查明的事实一致。并补充查明，胡微娟在向萍乡市安源区安源镇人民政府邮寄的政府信息公开申请表中写明申请所需信息的用途是查验自身相关信息，监督依法行政、维权、复议、诉讼。胡微娟原有一处房屋因建设安源红领巾少儿基地被征收，后部分土地出租给江西省大周游乐发展有限公司建设安源欢乐谷项目。萍乡市安源区安源镇人民政府于2017年3月20日向江西省大周游乐发展有限公司发送征求意见函，书面征求该公司是否同意其公开该租赁协议的相关内容。2017年4月14日，江西省大周游乐发展有限公司回复萍乡市安源区安源镇人民政府，认为因该协议涉及公司商业秘密，不同意向胡微娟公开该协议的有关内容。本院认为，对于一审“责令萍乡市安源区安源镇人民政府在本判决书生效后十五个工作日内对胡微娟于2017年3月9日提交的政府信息公开申请作出书面答复”的判项，上诉人胡微娟没有异议，二审亦予以确认，并不再赘述。本案的焦点是被上诉人萍乡市安源区安源镇人民政府于2017年4月14日作出的《关于胡微娟要求政府信息公开答复》是否合法。首先，被上诉人针对上诉人申请公开的第一项信息“2006年至2016年期间所编制安源镇集镇总体规划”向上诉人提供了萍乡市安源区安源镇总体规划用地布局图（2010-2030）。经查，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十七条之规定：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。”被上诉人对第一项信息公开申请仅提供用地布局图，未提供镇总体规划的其他内容或作出说明，被上诉人关于上诉人第一项申请的答复不全面，应重新作出答复。其次，被上诉人针对上诉人申请公开的第二项信息“2006年至2016年期间所编制安源镇集镇建设规划”答复称未编制集镇建设规划，不能公开。经查，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见，“以一定形式记录、保存”是政府信息可以公开的前提，行政机关只提供已经存在的信息，不负担为申请人制作信息的义务。本院认为，被上诉人关于上诉人第二项申请的答复已告知申请人其申请的信息不存在，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项之规定。再次，被上诉人针对上诉人申请公开的第三项信息“安源欢乐谷土地租赁协议”答复称与申请人胡微娟生产生活没有关联性，认为其申请公开的第3项内容并非依据生产、生活、科研的特殊需要，不予公开。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第六项规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求……（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的。”本案中，根据二审补充查明的事实，胡微娟原有房屋在安源红领巾少儿基地的征收范围内，房屋经征收后，所在地块部分租赁给江西省大周游乐发展有限公司建设安源欢乐谷项目。虽然胡微娟原系土地的使用权人，但经征收后，其与后续针对该土地的行为即本案的土地租赁行为没有利害关系，故被上诉人以安源欢乐谷土地租赁协议与胡微娟生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予公开的理由成立。关于胡微娟提出《国土资源部关于印发的通知》（国土资发（1999)222号）第二条的规定：“国有土地租赁，……，协议出租结果要报上级土地行政主管部门备案，并向社会公开披露，接受上级土地行政主管部门和社会监督”，安源欢乐谷土地租赁协议属于主动公开的信息，应当向其公开的意见。经查，国土资源部《关于印发的通知》（国土资发（1999)222号）是国务院部门的规范性文件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条之规定，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章。在本案对政府信息答复是否合法的审查中，该规范性文件不作为依据。最后，关于被上诉人于2017年4月14日作出的答复程序是否合法的问题。经查，被上诉人在一审中提出申请公开事项涉及第三方江西省大周游乐发展有限公司商业秘密需征求意见，并提供了相关证据，故本案政府信息公开答复的期限应当适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第三款“申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内”之规定，该款并未规定在征求第三方意见的情形下，行政机关应当经政府信息公开工作机构负责人同意延长答复期限并告知申请人，即表明行政机关无此项义务。本案政府信息公开答复扣除征求第三方意见的时间后，未超过15个工作日，该答复符合法定期限。综上，一审判决认定的基本事实清楚,虽然对萍乡市安源区安源镇人民政府于2017年4月14日作出的答复的违法之处认定不当,但两个判项正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第七十二条之规定，判决如下：一、维持萍乡市安源区人民法院(2017)赣0302行初55号行政判决；二、限被上诉人萍乡市安源区安源镇人民政府自本判决生效之日起15个工作日内针对上诉人胡微娟于2017年3月13日申请公开的第一项信息“2006年至2016年期间所编制安源镇集镇总体规划”作出书面答复。本案一、二审案件受理费50元，均由萍乡市安源区安源镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  李修贵审判员  聂奇能审判员  刘 薇二〇一七年十二月二十六日书记员  邱玉西