海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）琼96行初134号
原告海南皓然生态农业有限公司。住所地：五指山市南圣镇农业科学研究所种子基地。
法定代表人王丽娟，总经理。
委托代理人王宇，海南德银律师事务所律师。
被告五指山市人民政府。住所地：五指山市国兴路市政府办公大楼。
法定代表人陈振聪，市长。
委托代理人黄一乐，海南嘉天律师事务所律师。
被告五指山市住房和城乡建设局。住所地：五指山市海榆北路政府办公楼。
法定代表人符东平，局长。
委托代理人周才仁，海南椰树春律师事务所律师。
上述两位被告的共同委托代理人李勇，五指山市住房和城乡建设局工作人员。
原告海南皓然生态农业有限公司（以下简称皓然公司）不服被告五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）和五指山市住房和城乡建设局（以下简称五指山市住建局）实施的行政强制拆除行为，于2017年7月26日向本院提起行政诉讼。本院于当日依法受理了本案，于同年7月31日向两位被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原告皓然公司的法定代表人王丽娟及委托代理人王宇，被告五指山市政府的委托代理人黄一乐，被告五指山市住建局的委托代理人周才仁及两位被告的共同委托代理人李勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉行政行为：2017年1月17日，五指山市住建局在修建市政道路过程中，将原告承租的国有土地上的附着物强制拆除。
原告皓然公司诉称，皓然公司于2009年7月1日与原五指山市农业科学研究所（以下简称五指山市农科所）签订了土地承包协议，面积为79亩，承包期10年，租期至2019年7月1日止。2010年4月2日，原告又与五指山市农科所签订了鱼塘承包协议，租期至2019年7月1日止。承租期间，原告将鱼塘改为蓄水池并投资改造了排水沟等灌溉基础设施和给水系统，为整个生产基地提供蓄水灌溉作用。原告在承租的农业用地上建有农用设施大棚从事农业种植。2016年12月，原告突然发现蓄水池被填埋，部分已变成路基。2017年1月17日，原告又发现一些工人正在偷拆大棚设施，遂拨打报警电话报警。当地派出所查出填埋蓄水池、排水沟、拆大棚、填埋无花果苗及灌溉设施均系五指山市住建局所为。被告未给原告任何形式的通知，也未与原告磋商赔偿，在原告不知情的情况下，擅自填埋了原告投资的无花果等经济作物，强行拆除了基地里的大棚设施，填埋了生产基地的蓄水池和给排水系统。被告的行为已构成非法侵权，给原告造成了严重的经济损失。为了维护自己的合法利益，原告请求：1.判令被告五指山市住建局和五指山市政府强拆的行政行为违法。2.诉讼费用由被告承担。
原告皓然公司向本院提交了如下证据：1.协议书（两份），证明原告享有涉案土地的合法使用权。2.涉案土地上物的照片、录像、报警材料，证明原告在涉案土地上有合法财产以及被告五指山市住建局强拆的事实。3.（2017）琼9001证保1号和（2017）琼9001证保1号之一民事裁定书，证明原告在涉案土地上的合法财产的数量。4.接处警登记表，证明就本案强拆行为原告曾向公安机关报警。5.（2017）琼9001民初439号民事裁定，证明原告曾向五指山市人民法院起诉主张权利。
被告五指山市政府辩称，一、原告的起诉已超过法定起诉期限，依法应裁定驳回起诉。原告在诉状中诉称其已于2017年1月17日得知五指山市住建局强制拆除行为，其最迟应该于2017年7月16日向人民法院提起行政诉讼。而本案的受理时间为2017年7月26日。可见，原告的起诉已经超过法定的起诉期限。二、五指山市政府不是本案适格的被告。本案中，五指山市政府仅仅批复同意五指山市国土资源局（以下简称五指山市国土局）拟无偿收回划拨国有土地使用权的请示。负责收地的机关是五指山市国土局，负责开展土地收回、青苗及地上附着物的清点和补偿工作的是五指山市通什镇人民政府（以下简称通什镇政府），涉案土地的工程项目的发包方系被告五指山市住建局。五指山市政府并没有作出任何与本案事实相关的行政行为，也没有委托其他单位作出任何与原告相关的行政行为，故原告将五指山市政府列为本案被告明显错误。三、五指山市政府没有任何的违法行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，在收回国有土地使用权的过程中，实际作出行政行为的单位是土地行政管理部门，而原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府仅仅是对土地行政管理部门拟作出的行政行为进行审核。本案中，五指山市国土局在正式收回国有土地使用权之前，已依法告知土地使用权人五指山市城市管理局并征求其是否同意无偿收回的意见，五指山市城市管理局作为涉案土地使用权人继受者回函同意五指山市国土局关于无偿收回土地的意见。五指山市国土局遂按法定程序报五指山市政府审核，五指山市政府按照相关法律法规规定批复同意五指山市国土局无偿收回该宗地块的国有土地使用权。同时要求就该宗土地上的青苗及地上附着物按照标准予以补偿。随后，五指山市国土局向通什镇政府发函，要求该镇政府及时开展土地收回、青苗及地上附着物的清点和补偿工作。通什镇政府与原告协商一致达成了补偿协议并支付了全部的补偿款项。四、原告在《行政起诉状》中陈述的事实与理由明显于法无据。原告在其与通什镇政府签订补偿协议书并足额收到补偿款后再次提起诉讼，明显于法无据。
被告五指山市政府于2017年8月9日向本院提交了作出被诉行政行为的证据：1.WZSJS-2015-27地块土地分类面积表；2.WZSJS-2015-27地块项目用地勘测定界图。证据1-2共同证明WZSJS-2015-27地块涉及五指山市农科所的土地面积包括旱地1857平方米，果园17.9平方米，坑塘730.1平方米，建制镇873.3平方米，共计3478.3平方米。3.《关于拟无偿收回五指山市农业科学研究所国有土地使用权的告知函》，证明五指山市国土局已依法告知土地使用权人五指山市农科所（市城管局）拟无偿收回上述3478.3平方米的国有土地使用权，并征求其意见。4.《关于同意收回原市农科所国有土地使用权的复函》，证明五指山市城市管理局回函同意五指山市国土局收回上述3478.3平方米的国有土地使用权。5.《关于拟收回国有土地使用权作为省农垦实验中学周边道路项目用地的请示》，证明五指山市国土局按法定程序报被告五指山市政府审批。6.《关于收回国有土地使用权作为省农垦实验中学西侧市政道路项目用地的批复》，证明被告五指山市政府同意无偿收回该宗划拨国有土地使用权。7.《关于开展收回WZSJS-2015-27地块国有土地使用权工作的函》，证明五指山市国土局向通什镇政府发函，要求该镇政府开展土地收回、青苗及地上附着物的清点和补偿工作。8.《关于对WZSJS-2015-27地块地上附着物价格进行评估的复函》；9.《关于对WZSJS-2015-27地块地上附着物价格进行补充（重新）评估的复函》；10.《关于WZSJS-2015-27宗地涉及王丽娟青苗及地上附着物补偿的协议书》及附着物补偿表。证据8-10共同证明通什镇政府与原告协商一致达成了补偿协议并向原告支付了全部的补偿款项。11.《建设工程施工合同》及施工图，证明涉案土地的工程项目的发包方系被告五指山市住建局，施工方系海南言宗建筑工程有限公司。
被告五指山市住建局答辩称，本案为征地补偿纠纷，原告起诉确认行政强制违法和行政赔偿是错误的。在已经签订补偿协议且领取补偿款情况下，原告又以损害赔偿提起诉讼是错误的。原告的征地补偿已经得到保障，其诉讼请求应予驳回。
被告五指山市住建局于2017年8月9日向本院提交了作出被诉行政行为的证据：1.《关于收回国有土地使用权作为省农垦实验中学西侧市政道路项目用地的批复》；2.《关于开展收回WZSJS-2015-27地块国有土地使用权工作的函》及附件WZSJS-2015-27地块勘测定界图。证据1-2证明本案纠纷应为征地纠纷。3.《关于WZSJS-2015-27宗地涉及王丽娟青苗及地上附作物补偿的协议书》，证明原告已经和通什镇政府签订征地补偿协议并且已经领取征地补偿款。4.建设工程施工合同及施工图，证明被告严格按照勘测定界图施工，并未损害原告利益。5.照片，证明证据保全裁定送达后，被告发现涉案土地上并无无花果，土地已经翻耕。6.照片，证明现在涉案土地种植的木瓜长势良好，原告所谓的无花果树枯死的理由不成立。7.原告曾就本案起诉的民事起诉状、证据及五指山市法院裁定书，证明本案纠纷应为征地纠纷，被告五指山市住建局不存在强拆行为。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据认证如下：
一、对原告皓然公司提供的证据的认证意见。证据1，两位被告对其真实性、合法性和关联性均没有异议，本院予以确认。证据2，两位被告对其真实性、合法性和关联性不予认可，认为无法证明照片的内容为本案涉案土地。经审查，该组照片虽然为原告单方拍摄，但能够反映出涉案土地上的部分现状，本院对其真实性、合法性和关联性予以确认。证据3-5系原告在庭审中当庭提交的证据，两位被告认为已经超过了举证期限，不能作为认定本案事实的根据。对此，本院予以采信。但证据3和证据5，被告五指山市住建局亦作为证据提交，故该两组证据可以作为认定本案事实的根据。
二、对被告五指山市政府提供的证据的认证意见。原告对被告五指山市政府提供的1-10份证据的真实性、合法性和关联性均没有异议，本院予以确认。原告对证据11的关联性有异议。经审查，该证据能够证明涉案土地上修建的市政道路的主体，故与本案所要查明的案件事实有关联，可以作为认定本案事实的根据。
三、对被告五指山市住建局提供的证据的认证意见。原告对被告五指山市住建局提供的证据1-4和证据7的真实性均没有异议，本院予以确认。证据5和证据6，原告对其真实性、合法性和关联性均不予确认。经审查，该组证据无法确认照片拍摄的就是涉案土地，对其关联性本院不予确认，不能作为认定本案事实的根据。
经审理查明，2009年7月1日，原告皓然公司（乙方）与案外人五指山市农科所（甲方）签订了《协议书》，约定将甲方生产基地部分租赁给乙方用作设施农业用地用作公司经营，面积为79亩，承包期10年，租期至2019年7月1日止。该协议书第四部分还约定：在租赁期间，乙方必须注意使用和保管好甲方的基础设施，如公路、排灌系统等，损坏由乙方负责修理，恢复原貌。2010年4月2日，原告皓然公司（乙方）又与五指山市农科所（甲方）签订了一份《协议书》，约定甲方将位于科研基地内的鱼塘一口租给乙方使用，面积为2亩，租期自2009年7月1日至2019年7月1日止。原告皓然公司租用涉案土地后，建设大棚栽种无花果树。
为建设海南省农垦实验中学周边道路项目，2016年4月16日，五指山市国土局向五指山市城市管理局作出《关于拟无偿收回五指山市农业科学研究所国有土地使用权的告知函》，告知五指山市城市管理局因道路建设拟收回3478.3平方米的国有土地，并征求意见。五指山市城市管理局于同年4月28日向五指山国土局复函同意收回原五指山市农科所移交的部分国有土地使用权。2016年5月31日，五指山市国土局作出《关于拟收回国有土地使用权作为省农垦实验中学周边道路项目用地的请示》并报被告五指山市政府审批。被告五指山市政府于2016年7月8日作出《关于收回国有土地使用权作为省农垦实验中学周边道路项目用地的批复》，批准同意了五指山市国土局拟收回五指山市城市管理局（原五指山市农科所）位于海南省农垦实验中学西侧3478.3平方米国有划拨土地使用权。2016年7月13日，五指山市国土局向通什镇政府发函，要求该镇政府开展涉案土地的收回、青苗及地上附着物的清点和补偿工作。
2016年6月20日，被告五指山市住建局与海南言宗建筑工程有限公司签订《建设工程施工合同》，约定工程名称为海南省农垦通什师范学校教职工保障性住房市政道路工程（施工），工程立项批准文号五发[2015]40号，资金来源为政府投资，开工日期以监理开工令为准。
2017年1月17日，涉案项目施工人员拆除原告使用的附属设施时，原告进行阻拦并报警处理。2017年1月22日，根据通什镇政府的协助评估要求，五指山市物价局作出五价函[2017]9号《关于对WZSJS-2015-27地块地上附着物价格进行评估的复函》，对涉案土地上的附着物进行了估价，评估价格为582023元。2017年3月2日，五指山市物价局根据补充提供的材料对WZSJS-2015-27地块地上附着物价格进行补充（重新）评估，并作出五价函[2017]22号《关于对WZSJS-2015-27地块地上附着物价格进行补充（重新）评估的复函》。本次评估为地上附着物的单价，不包含数量。
2017年3月28日，原告皓然公司与通什镇政府签订《关于WZSJS-2015-27宗地涉及王丽娟青苗及地上附作物补偿的协议书》，约定鱼塘、主排水沟、大棚、无花果、大棚灌溉设施、土壤改良、鱼塘四周水泥硬化、护坡、给排水设施等共计补偿517208.95元。同年5月，该补偿款支付给原告皓然公司。
2017年6月9日，原告皓然公司以五指山市住建局为被告向五指山市人民法院提起民事诉讼请求赔偿损失。后因该案为行政争议，原告撤回该民事起诉。2017年7月11日，五指山市人民法院作出（2017）琼9001民初439号民事裁定书，准予原告撤回起诉。
另查明，五指山市农科所现已被撤销，该单位原使用的土地划归五指山市城市管理局管理。
本院认为，2017年1月份，涉案市政道路的施工方就开始拆除原告皓然公司使用的涉案土地上的附着物，到了2017年3月底通什镇政府才与原告签订地上附着物的补偿协议。可见，被告五指山市政府和五指山市住建局是在未签订补偿协议也未支付补偿款的情况下，强制拆除了原告承租的涉案土地上的附着物，属于行政强制拆除，故本案案由应为行政强制纠纷，而非被告五指山市住建局主张的行政征收纠纷。本案争议焦点为：1.原告皓然公司的起诉是否超过法定的起诉期限；2.五指山市政府和五指山市住建局是否是本案适格的被告；3.被告五指山市政府和五指山市住建局拆除涉案土地上的地上附着物是否合法。
一、关于原告皓然公司的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。被告五指山市政府主张原告的起诉超过了法定起诉期限。据本案已查明的案件事实，原告于2017年1月17日发现自己使用的地上附着物被强制拆除并通过报警后得知拆除方为被告五指山市住建局。2017年6月9日，原告提起民事诉讼维护自己的合法权益，后撤诉。2017年7月11日，五指山市人民法院裁定准予撤回起诉。原告又于2017年7月26日提起本案行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六的规定，原告应当自知道或应当知道被诉行政行为之日起六个月内提起行政诉讼，即原告应于2017年7月17日前提起行政诉讼。但原告于2017年6月9日至7月11日期间，原告已向人民法院提起民事诉讼维护自己的权益，该期间应当在计算本案起诉期限时予以扣除。因此，原告在2017年7月26日提起本案行政诉讼没有超过法定的起诉期限。
二、关于五指山市政府和五指山市住建局是否是本案适格的被告的问题。本案中，被告五指山政府批准同意五指山市国土局收回原五指山市农科所的部分国有土地使用权用于修建市政道路，具体补偿工作由通什镇政府实施，道路施工由被告五指山市住建局组织实施。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，收回国有土地使用权须由土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准才能收回。可见，收回涉案土地使用权属于五指山市政府的法定职责。而本案又是因收回国有土地使用权而引发的行政强制拆除纠纷，故五指山市政府为本案的适格被告。在原告的地上附着物未依法予以补偿的情况下，五指山市住建局就组织施工方进行了强制拆除，五指山市住建局作为行政强制拆除行为的直接实施主体亦是本案的适格被告。
三、关于被告五指山市政府和五指山市住建局拆除涉案土地上的地上附着物是否合法的问题。原告皓然公司向原五指山市农科所承租的涉案土地的租期尚未到期，五指山市政府收回涉案土地的使用权用于修建市政道路，应当在与原告签订补偿协议并依法补偿后，才能将项目用地交由相关部门组织进场施工。而本案中，五指山市政府在未与原告签订任何补偿协议也没有支付任何补偿款的情况下，就任由五指山市住建局组织道路施工方强行拆除涉案土地上的附着物，明显违反法定程序。即便被告五指山市政府及其所属的部门与原告无法达成补偿协议，被告五指山市政府也应当根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定依法作出行政强制拆除决定后，才能责成相关部门实施强制拆除行为。
综上所述，被告五指山市政府和五指山市住建局强制拆除涉案土地上的地上附着物违反法定程序，依法应予撤销，但因该行政强制拆除行为没有可撤销内容，应当确认违法。原告的诉讼请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告五指山市人民政府和五指山市住房和城乡建设局强制拆除原告海南皓然生态农业有限公司使用的位于原五指山市农业科学研究所生产基地内的国有土地上的附着物违法。
案件受理费人民币50元，由被告五指山市人民政府和五指山市住房和城乡建设局共同负担。
如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审 判 长 姜国强
审 判 员 吕丽霞
审 判 员 冯 花
二〇一七年十一月十四日
法官助理 何醒涛
书 记 员 詹文莉
附：本案适用法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。