江苏省南通市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏06行终383号
上诉人（原审原告）纪爱美。
被上诉人（原审被告）如皋市公安局，住所地如皋市惠政路688号。
法定代表人陈晓彬，局长。
被上诉人（原审被告）南通市公安局，住所地南通市青年东路199号。
法定代表人陈旭，局长。
上诉人纪爱美因政府信息公开一案，不服如东县人民法院（2015）东行初字第00551号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明，2015年5月13日,纪爱美通过邮寄方式向如皋市公安局提出政府信息公开申请，要求公开“本人被传唤到办案中心的整个过程中的同步实时录音、录像，并保存”。如皋市公安局于次日收悉后，于同年5月31日经过行政负责人同意，将答复期限延长15个工作日。2015年6月17日，如皋市公安局作出[2015年]皋公依复第72号政府信息公开申请答复书，答复内容为：该信息不存在。纪爱美不服该答复，向南通市公安局申请复议。南通市公安局于同年8月20日依法受理后，向如皋市公安局发出（通）公复字[2015]第123号提交行政复议答复通知书。又于同年10月16日作出（通）公复延字[2015]第123号行政复议期限延长通知书，将复议期限延长30日。2015年10月23日，南通市公安局作出[2015]（通）公复决字第123号行政复议决定书，维持如皋市公安局的答复。纪爱美仍不服，向一审法院提起行政诉讼，要求：1、依法确认[2015年]皋公依复第72号政府信息公开申请答复和[2015]（通）公复决字第123号行政复议决定违法；2、判令如皋市公安局依纪爱美申请公开所需信息。
另查明，纪爱美涉嫌扰乱单位秩序一案，如皋市公安局九华派出所于2014年11月22日立案受理，同年11月30日依法将纪爱美传唤到该局办案中心接受询问，传唤时间为2014年11月30日14时17分至2014年12月1日13时33分。目前该案仍在办理过程中。
又查明，纪爱美曾向如皋市公安局提出政府信息公开申请，要求公开“本人涉嫌扰乱单位秩序立案的事实与法律依据（包括立案材料）”的信息。如皋市公安局于2016年2月2日作出答复称，纪爱美涉嫌扰乱单位秩序立案的事实依据为对纪爱美、朱锦峰、施国芬、袁美娟等人的询问笔录、现场录像等。并向纪爱美提供了以上询问笔录、现场录像资料及《受案登记表》等材料。
一审法院认为，关于如皋市公安局所作信息不存在的答复是否真实、准确。法院认为，所谓政府信息不存在，是指申请人申请的政府信息没有相关的记录。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息未制作、未获取、未保存，则当然不会存在。政府信息不存在，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，不曾产生的信息也就谈不上是否应当公开。就本案而言，（1）如皋市公安局在作出案涉答复时未对政府信息不存在的理由作出说明，但其在答辩中主张案涉信息不存在的理由是：经查询，纪爱美所申请要求公开的录音、录像信息已自动被其他视频覆盖，已不存在。即该政府信息形成或获取过，但由于某种原因而丢失或灭损；后在法庭审理中，如皋市公安局又进一步作出了解释：该局办案中心视频服务器储存空间有限，超过保存期限后会被系统自动覆盖，纪爱美申请案涉信息的时间距离传唤的时间有5个多月，故未查询到相关的视频资料。法院认为，如皋市公安局就案涉信息不存在原因进行的说明将客观上导致案涉信息不存在的情形出现。（2）《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。这里的“拒绝”包括“政府信息不存在”在内的任何理由的拒绝。根据该条文规定，行政机关答复“政府信息不存在”的，应当在以下几个方面承担举证责任：一、是否履行了告知申请人政府信息不存在的义务；二、是否向申请人告知了政府信息不存在的原因；三、是否对申请的政府信息进行了必要的检索；四、导致政府信息不存在的事实和法律依据；五、提供作出拒绝公开答复所依据的规范性文件。本案中，如皋市公安局在作出案涉答复时并未向申请人告知政府信息不存在的原因，亦未能举证证明其已经对申请公开的案涉信息进行了必要的检索，以上不当之处说明如皋市公安局在履行政府信息公开申请答复职责过程中存有瑕疵，建议如皋市公安局能够在今后的工作中按照法律法规规定的精神办理，更加严格依法行政。
虽然如皋市公安局未能对拒绝的根据提供证据加以证明，但从庭审查明的事实来看：首先，《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定，询问时，可以全程录音、录像，并保持录音、录像资料的完整性。可见，公安机关在对违法嫌疑人进行传唤询问时，是否需要对询问过程进行录音、录像，并另行刻录光盘予以保存，应当视不同的警情而定，目前法律法规对此并无强制性的规定。因此，如皋市公安局称由于该局办案中心视频服务器储存空间有限，案涉录音、录像资料被系统自动覆盖的说法有一定的合理性；再次，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，被告主张政府信息不存在，原告能够提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索的，可以申请人民法院调取证据。本案中，纪爱美虽然提供了被告如皋市公安局于2016年2月2日向其作出的政府信息公开答复书，以证明如皋市公安局存有2014年11月22日纪爱美涉嫌扰乱单位秩序现场的视频资料，但并不能证明如皋市公安局也保存有案涉2014年11月30日纪爱美被传唤时的视频信息。故如皋市公安局的答复并不违反法律规定，其答复合法。
关于南通市公安局作出案涉行政复议决定的程序是否合法的问题。南通市公安局于2015年8月20日收到纪爱美提出的行政复议申请，南通市公安局于当日依法受理后，向如皋市公安局发出行政复议答复通知书，并于同年10月16日决定将复议期限延长30日。2015年10月23日，南通市公安局经审查作出[2015]（通）公复决字第123号行政复议决定书，维持了如皋市公安局的答复。南通市公安局作出行政复议决定的程序符合上述法律法规的规定。
综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定之精神，判决驳回纪爱美的诉讼请求。
纪爱美不服，向本院提起上诉称，传唤纪爱美过程中的录音录像，是如皋市公安局在执法办案过程中形成的，属于应当公开的执法信息。根据公通字[2010]56号文件规定，办案区的监控录像资料至少应当保存一年，询问犯罪嫌疑人的录音录像资料保存期限应当同案卷的保存期限相同。目前纪爱美扰乱单位秩序一案仍在办理过程中，录音录像不可能被覆盖，一审判决认定信息不存在，违反了法律法规的规定。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。
纪爱美提起上诉后，一审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。由此可见，行政机关是否制作或者保存相关信息是判断政府信息是否存在的关键。无论是制作还是保存，均应发生在行政机关履行职责的过程中，此处的职责既可能是法律规范明确赋予行政机关的，也可能是行政机关在实际工作中所承担的。对于法律明确规定或行政机关实际工作中承担的职责，应当首先推定行政机关制作或者保存了相应信息，行政机关认为该信息不存在的，必须承担合理说明义务或者举证责任。
本案中，纪爱美向如皋市公安局申请公开其被传唤到办案中心的整个过程中的同步实时录音、录像，对此，如皋市公安局并未否认制作或保存相应的录音录像，但在一审中对不存在的理由进行了说明，即已自动被其它视频覆盖，可以认定如皋市公安局已经履行了法定的说明义务。另外，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。由此可见，行政程序中的当事人需要查阅涉及行政程序的案卷材料应当行使卷宗阅览权而非信息公开权。纪爱美涉嫌扰乱公共场所秩序一案如皋市公安局尚在办理过程中，纪爱美应当通过行政程序阅览相关卷宗材料，而不是通过信息公开途径获取。
需要说明的是，公安部《公安机关执法办案场所设置规范》（公通字[2010]56号）规定，办案区的监控录像资料至少应当保存一年。纪爱美就此认为如皋市公安局保存了案涉信息。对此本院认为，本案审查的重点是如皋市公安局所作答复行为的合法性，本院是基于如皋市公安局履行了合理的说明义务而肯定答复行为的合法性，至于如皋市公安局是否违反了有关内部关于监控录像保存的规定，非本案审理范围。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予维持。纪爱美的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人纪爱美负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张志新
代理审判员 鲍 蕊
代理审判员 张祺炜
二〇一六年八月十五日
书 记 员 王佳馨
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；