浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2008）绍中行终字第11号
上诉人（原审原告）顾阿英。
委托代理人魏立业。
被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。
法定代表人张金如。
委托代理人周建平。
委托代理人严洪祥。
被上诉人（原审第三人）顾青。
委托代理人顾忠恩。
顾阿英因诉绍兴市人民政府土地行政登记一案，浙江省绍兴市越城区人民法院于2007年12月28日作出（2007）越行初字第51号行政判决，顾阿英不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2008年3月6日公开开庭审理了本案。上诉人顾阿英及其委托代理人魏立业，被上诉人绍兴市人民政府的委托代理人周建平、严洪祥，被上诉人顾青的委托代理人顾忠恩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
1992年9月7日，绍兴市人民政府依据行政登记程序为顾青颁发了绍市国用1992字第3179号国有土地使用证，权证载明，座落于北海桥直街51号，地号为1-19-14号，图号为21.75-54.75的土地使用权人为顾青。
原审法院审理查明：座落绍兴市区北海桥直街51号（现为52号，地号为中四2733-2）楼屋一间、平屋一间，1952年产权登记人为顾阿英，1992年换发领取房屋所有权证新证时楼屋楼底18.98平方米、平屋29.05平方米的房产亦登记在顾阿英名下。1988年进行土地使用权登记时，顾阿英、顾青以及案外人顾绍康等均向国土部门进行了申报，其中顾阿英申报的用地面积为14.90平方米，并在备注栏中明确写明“该屋原产人顾阿英产权经总宅地壹分另厘壹毫。该登记表上所填是分剩给我所有权部分。”顾青申报的用地面积为23.61平方米，并在备注栏中写明“该屋原产权人是顾阿英，总宅地壹分另厘壹毫，该登记表上所填地宅范围系根据顾氏兄弟姐妹1988年8月14日所订协议书所规定分得的部分。”之后，国土部门进行了地籍调查，调查得出顾阿英实际用地面积为18.06平方米，顾青实际用地面积为20.74平方米，案外人顾绍康实际用地面积为11.56平方米。1992年9月，绍兴市人民政府通过绍兴市国土资源局为顾阿英颁发了载明使用权面积为18.06平方米的土地使用权证（绍市国用1992字第3175号国有土地使用证），为顾青颁发了载明使用权面积为20.74平方米的土地使用权证（绍市国用1992字第3179号国有土地使用证）。顾阿英继母蔡小凤于1982年10月2日曾立下遗嘱，确定诉争房屋系其买进，但写的产权人为顾阿英有误，现立下遗嘱将产权予以处理，即平屋前半间到店堂板壁纸继承给顾阿英，从店堂板壁起至河埠止的后半间继承给顾绍康所有，遗嘱上有顾阿英印章。1988年，顾青与顾绍康又立有协议，约定将顾绍康与顾青的房屋进行了调换。顾阿英认为，该房屋产权及土地使用权分裂，故属错误登记情形，顾阿英曾向绍兴市国土资源局提出要求纠正，但未果，后以绍兴市国土资源局为被告提起行政诉讼，但因起诉被告主体不适格被驳回。现以绍兴市人民政府为被告要求撤销错误登记行为。
原审法院审理认为：《中华人民共和国土地管理法实施细则》第五条规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”故绍兴市人民政府有权就国有土地进行登记造册并核发国有土地使用权证书，本案所涉权证颁证主体为“绍兴市人民政府”，故顾阿英所诉绍兴市人民政府主体适格。本案三方主要争议在于绍兴市人民政府1992年9月颁发给顾青的绍市国用1992字第3179号国有土地使用证所确认的20.74平方米是否存在登记审查不严致使登记错误，并使顾阿英合法权益受到侵犯问题。首先，依据行政诉讼对行政行为审查的基本原理，应以具体行为作出时是否合法为标准，从本案的颁证过程来看，绍兴市人民政府按照《土地登记规则》第七条之规定，根据顾阿英和顾青的土地自己提出的登记申请，经过土地管理部门对顾阿英和顾青当前实际使用土地情况的地籍调查，并经内部严格的审查批准，对顾青颁发相应的土地权属证书。尽管《土地登记规则》第七条规定应当进行权属审查，但当时顾青提交了蔡小凤的遗嘱以及顾青与案外人顾绍康的协议，同时顾阿英在自己申报时填写的表格中亦认可自行仅为原产权人，该登记表上所填是分剩给其所有权部分，故绍兴市人民政府有理由相信该房屋权属并非登记上的产权人。同时在当时有效的国家土地管理局印发的《关于确定土地权属问题的若干意见》中第十六条亦明确规定，土地使用权原则上确定给直接使用土地的单位或个人，顾阿英在当时领取绍兴市人民政府颁发的只有18.06平方米的国有土地使用证后亦未提出异议，故绍兴市人民政府依据规定并结合对顾青提交的有关房屋权属证据、顾阿英自行申报内容等将该房屋中20.74平方米国有土地确认给顾青使用并颁发证书并无不当。其次，本案中诉称房屋虽产权登记在顾阿英名下，但根据该院在认证中确认为有效证据的蔡小凤遗嘱以及顾阿英自己向国土部门提交的土地登记申请书中的表述，该房屋产权仍存在着争议，即存在属顾青所有的可能，且顾阿英并不实际使用登记给顾青的土地，在该房屋权属问题未能完全明确的情况下，不宜更改目前登记的国有土地使用权证现状，否则可能造成前后矛盾，多次更改的情况，影响了国家行政机关行政行为的严肃性。第三，顾阿英在房屋权属存在争议、房屋实际使用人为多人、其仅为产权证登记产权人（即产权登记人可能与实际产权人不一致），同时房屋涉及的国有土地使用权分别登记的前提下，目前不宜以要求撤销现有的国有土地登记来救济，而应在产权明确的前提下，依据现有的法律法规要求变更登记。对绍兴市人民政府提出顾阿英起诉已经超过诉讼时效的辩称，因中院已就此问题作出了裁定，故应以生效裁定为准。综上，顾阿英起诉要求撤销绍兴市人民政府颁发给顾青的国有土地使用权证书依据不足，该院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十四条第（四）项之规定，判决驳回顾阿英的诉讼请求。一审案件诉讼费50元，由顾阿英负担。
上诉人顾阿英上诉称：1、上诉人对诉争土地使用权对应的地上建筑物，拥有所有权事实清楚、明确，不存在争议；2、被上诉人绍兴市人民政府颁证给顾青依据不足；早在解放初期上诉人就拥有座落绍兴市区北海桥直街60号（现为52号）楼屋一间、平屋一间，1983年1月将其中楼屋的楼面出卖过户给顾兰香所有。1991年9月换发领取房屋所有权证新证时楼屋楼底18.98平方米、平屋29.05平方米的房产登记在上诉人名下。但1992年取得被上诉人颁发的国有土地证时，当时的绍兴市土管局只给上诉人登记颁发了平屋29.05平方米中的18.06平方米土地使用面积，原因是上诉人的继母蔡小凤于1982年10月2日曾立下遗嘱，而当时的绍兴市土管局认为该遗嘱有效，将楼屋楼底20.74平方米土地使用权登记在第三人顾青名下、平屋后半间11.56平方米土地使用权登记在顾绍康名下，该房屋产权及土地使用权分裂情形一直延续至今。3、一审法院对蔡小凤遗嘱认证为有效与法不符。请求二审法院撤销颁发给第三人顾青的绍市国用（1992）第3179号国有土地使用证、撤销一审判决。
被上诉人绍兴市人民政府答辩称：1、上诉人提出房屋产权当时登记在上诉人名下，但是这份房产证在颁证过程中，包括上诉人本人也认为这个房产是分给她的一部分，结合房屋长期由顾阿英、顾青、顾绍康分别居住使用及最高院1987民他字第16号的批复规定，绍兴市人民政府经过调查，根据房屋的来源及房屋的实际使用情况对顾阿英及顾青分别颁发土地使用证的具体行政行为并无不当。2、上诉人提出遗嘱无效没有事实和法律依据。一审认证正确。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人顾青答辩称：遗嘱是蔡小凤真实意思表示，一审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。
庭审中，当事人围绕本案诉争房屋产权是否存在争议、被上诉人绍兴市人民政府作出的土地颁证行为依据是否充分、一审对证据采信是否合法等争议焦点进行了质证、辩论。
经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，土地登记确权这一具体行政行为依相对人申请产生，由行政机关根据当事人提交的申请材料，经过法定程序调查核实后作出决定。本案中，被上诉人绍兴市人民政府根据《土地登记规则》第十二条、第十七条规定，在1988年12月10日收到顾阿英、顾青、顾绍康提交的三份土地登记申请书后依照法定程序对三宗土地情况进行了地籍调查，根据三申请人填写的申请书备注栏中记录的内容，结合申请人提供的蔡小凤的遗嘱和顾氏兄妹协议内容，后作出包括绍市国用1992字第3179号国有土地使用证在内的三份相关联的土地登记。地籍调查、备注栏记载的内容、遗嘱和协议已经形成证据锁链，互相印证，足以使土地登记行政机关确认此土地权属，不存在《土地登记规则》第二十条中所载内容。故原审法院认为被上诉人绍兴市人民政府作出的绍市国用1992字第3179号国有土地使用证所确认的20.74平方米这一具体行政行为依据充分，并无不当。关于原审法院认定目前房屋产权仍存在着争议，是针对当前上诉人顾阿英向法院提起的诉讼这一实际情况而言。上诉人提出原审法院对蔡小凤遗嘱认证违法，经审查，原审对证据的质证认证中并未有违法情形。综上，上诉人上诉请求依据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费50元，由上诉人顾阿英负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 钱长龙
审 判 员 毕金刚
代理审判员 刘红波
二〇〇八年四月四日
代理书记员 余剑英