山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行初496号
原告济南市历城区铭源造型材料厂，住所地济南市。
法定代表人赵庆明，厂长。
委托代理人王瑛贤，济南市历城区铭源造型材料厂工作人员。
被告济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人王忠林，市长。
委托代理人刘学刚，济南市历城区司法局唐冶司法所所长。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
被告济南市历城区人民政府，住所地历城区山大北路47号。
法定代表人刘科，区长。
委托代理人刘学刚，济南市历城区司法局唐冶司法所所长。
委托代理人马如杰，山东元序律师事务所律师。
原告济南市历城区铭源造型材料厂（以下简称铭源材料厂）因要求确认被告济南市人民政府（以下简称济南市政府）、济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）强制拆除其厂房的行为违法，于2017年5月11日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年7月6日公开开庭审理了本案。原告铭源材料厂的法定代表人赵庆明及其委托代理人王瑛贤，被告济南市政府、历城区政府的委托代理人刘学刚、马如杰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告铭源材料厂起诉称，被告核发的《370112600003639号工商执照》、《政府信息公开告知书》，证明原告有合法的主体资格、合法身份。公安派出所《证明》载明原告所有的1849.25平方米厂房、13台机器设备及办公、生活用品等，于2017年4月14日夜间被毁坏，但未告知毁坏人是谁。被告征收原告厂房、毁坏机器设备及办公、生活用品时无补偿，被告向济南智孚置业有限公司出让原告所使用土地时无补偿，强拆毁坏原告厂房是被告获取几十亿土地金的行政意志所注定的必然结果。有无合法拆除原告厂房、毁坏机器设备及办公、生活用品的手续、证据，是被告的举证责任。诉讼请求：1、确认被告在征地、出让中拒不向原告补偿搬迁费、搬迁土地、经营损失的事实下，偷偷强拆原告1849.25平方米厂房、13台机器设备及办公、生活用品等的行政行为违法。
原告向本院提交的证据为：1、工商营业执照；2、土地合同；3、信息公开告知书；4、唐冶派出所出具的证明一份；5、原告强拆以后的照片6张。
被告济南市政府辩称，原告所诉厂房拆除行为并非被告济南市政府所实施，原告起诉被告济南市政府属于被告主体错误，不符合起诉条件。依据《行政诉讼法》相关规定，提起行政诉讼应当符合一定条件，有明确的被告是要求之一。作为原告应当对起诉符合法定条件承担举证责任。故行政诉讼的原告应当对由谁实施了行政行为承担举证责任，即确定原告承担举证责任，以使其提起诉讼符合法律规定，否则应当驳回其起诉。本案中，原告应当提供证据，来证明是由谁实施了拆除厂房的行为，但原告并没有证据证明是被告济南市政府实施了对其厂房的拆除行为，故原告提起对被告济南市政府的行政诉讼不符合起诉条件，应予驳回。综上，原告所诉主体不适格，被告济南市政府并未实施强制拆除原告厂房的行为，原告所诉无事实依据，恳请法院依法驳回其诉求。
被告济南市政府未向本院提交证据。
被告历城区政府辩称，一、原告起诉无明确被告，起诉不符合行政诉讼法要求。依据行政诉讼法相关规定，提起行政诉讼应当符合一定条件，有明确的被告是要求之一，原告起诉时被告不明确。行政诉讼的原告应当对由谁实施了行政行为承担举证责任，即确定原告承担举证责任，以使其提起诉讼符合法律规定，否则应当驳回其起诉。二、被告历城区政府没有实施拆除行为，原告起诉被告不适格。被告历城区政府没有实施拆除行为，原告也无证据证明是被告历城区政府实施了对其房屋的拆除，原告起诉被告不适格。综上，原告对被告历城区政府提起行政诉讼不符合起诉条件，应予驳回，请求法院依法查明事实，驳回原告起诉。
被告历城区政府未向本院提交证据。
经庭审质证，被告济南市政府、历城区政府对原告的证据1-3无异议；对证据4的真实性无异议，但认为该证据只是证明了原告的厂房被拆除的事实，无法证实拆除行为确系被告实施；对证据5的真实性有异议，认为该证据无法确认照片是原告的厂房。
本院对上述证据作如下确认：原告提交的证据均具备合法性、真实性，且与本案有关联，予以采信。
经审理查明：原告租赁济南市历城区唐冶街道章灵丘一村土地一处，集体土地使用证号为历城集用（2000）字第20413号，建设房屋用于公司经营。因雪山片区开发建设需要，山东省人民政府于2006年12月26日作出鲁政土字[2006]2189号《关于济南市2006年第一百零二批次城市建设用地的批复》，征收了包括原告租赁土地在内的集体土地。为实施相关项目，被告历城区政府于2010年4月成立了历城区雪山片区建设领导小组，该小组下设雪山指挥部。因原告对补偿标准不满意，未与征收单位达成补偿安置协议。2017年4月14日，原告的厂房被强制拆除，当日上午8时21分许，原告向济南市公安局历城区分局唐冶派出所报警。该派出所于2017年4月25日出具证明，证实原告的厂房被人拆除，面积约1800平方米。2017年4月17日，被告历城区政府作出《政府信息公开告知书》，告知原告：原告所有权的厂房设备及使用权的土地在历城区雪山片区征地范围内；征收原告的厂房和机器设备的征收主体是历城区雪山片区指挥部；补偿原告的厂房和机器设备的补偿主体是历城区雪山片区指挥部。原告对其房屋被强制拆除的行为不服，诉至本院，诉讼请求：确认被告在征地、出让中拒不向原告补偿搬迁费用、搬迁土地及经营损失的事实下，强拆原告1849.25平方米厂房、13台机器设备及办公、生活用品等的行政行为违法。
本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。本案中，被告济南市政府、历城区政府否认参与涉案房屋的拆除，但是本案房屋涉及的土地在房屋被拆除前经批准由被告济南市政府征收，由被告历城区政府用于雪山片区开发建设，应当认定被告济南市政府的征收行为、被告历城区政府的开发建设行为与涉案房屋被拆除有因果关系。本案涉及的拆除原告房屋的行为，其根本目的在于房屋拆除后的土地使用及开发建设。从土地使用权的变化及土地实际使用情况看，被告历城区政府的行政意志体现在对原告房屋的拆除过程中，被告历城区政府为推进雪山片区开发建设，成立了雪山指挥部，可以认定在其辖区内雪山片区开发建设相关土地征收工作由其具体实施。虽然被告历城区政府在《政府信息公开告知书》中说明原告的厂房和机器设备的征收主体是历城区雪山片区指挥部，但雪山指挥部不具备独立承担法律责任的能力，其对外作出的行政行为，应由其组建机关历城区政府承担相应的责任。故拆除原告涉案房屋行为的法律后果应当由被告历城区政府承担。被告济南市政府虽然系本案涉案土地的征收主体，但原告提供的证据不足以认定被告济南市政府参与了拆除原告涉案房屋的行为，原告对济南市政府的起诉，没有事实根据，应予驳回。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”本案中，被告历城区政府未提供证明合法拆除原告房屋的有关实体性、程序性证据，因此，原告请求确认被告历城区政府拆除其房屋行为违法的主张应予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决如下：
一、确认被告济南市历城区人民政府拆除原告济南市历城区铭源造型材料厂厂房的行为违法；
二、驳回原告济南市历城区铭源造型材料厂对被告济南市人民政府的起诉。
案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 孙继发
人民陪审员 林常云
人民陪审员 王东华
二〇一七年七月三十一日
书 记 员 李志晓