广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤06行终360号
上诉人（原审原告）佛山市国通集晖横涌加油站有限公司，住所地佛山市三水区云东海街道横涌村民委员会上横村“基脚”（土名）自编1号。
法定代表人梁炎堂。
委托代理人殷建民，广东高特律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市三水区交通运输和城市管理局，住所地佛山市三水区西南街道环城路50号。
法定代表人骆永强，局长。
委托代理人欧山，该局工作人员。
委托代理人卢辉，广东禅都（三水）律师事务所律师。
上诉人佛山市国通集晖横涌加油站有限公司（以下简称国通公司）因诉佛山市三水区交通运输和城市管理局（以下简称三水城管局）城建行政命令一案，不服佛山市顺德区人民法院（2017）粤0606行初1124号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：国通公司拟在乡××线右侧横××村口路段（××云××街道横××村民委员会××横村“基脚”）新建一个加油站，遂向佛山市三水区公路局提出行政许可申请，申请拓宽改造Y601乡道石恒线道路西侧原有道路出入口两个，不打通道路中间分隔带。佛山市三水区公路局为此征询佛山市公安局三水分局的意见。2017年1月6日，佛山市公安局三水分局向佛山市三水区公路局作出佛公三函〔2017〕3号《关于对Y601线右侧横涌村口段改造平面交叉道口征询意见的复函》，针对国通公司的申请提出多条建议，包括建议此改造方案需征得相关市政部门同意，移除出入口两侧高大树木，以确保驾驶员视线不受遮挡等意见。2017年1月17日，佛山市三水区公路局向国通公司核发了《挖掘占用公路施工证》及《路政管理许可证》，许可事项为：改造平面交叉道口，施工地点为：Y601乡道石恒线右侧横涌村口。
2017年8月7日，三水城管局的执法人员巡查时发现，国通公司在佛山市三水区南丰大道西侧横涌公交站旁即该公司住所地前实施破坏四块城市绿地等行为，其中两块人行道绿化带为长方形1.2m×14m=16.8㎡，12m×1.2m=14.4㎡,两块南丰大道绿化带为不规则形状，面积约6m×8m=48㎡,6.6m×6m=39.6㎡,四块绿地总面积约为118.8㎡。三水城管局的执法人员在佛山市三水雅城市政管理有限公司员工谢毅荣的见证下，当场制作了《检查笔录》，记录了上述情况。
2017年8月7日，三水城管局下属的云东海分局向佛山市三水区国土城建和水务局查询国通公司就上述占用绿地行为办理审批的有关情况。佛山市三水区国土城建和水务局为此出具《关于未办理审批手续的证明》，证明国通公司住所地前方绿化带迁移事项由该局负责审批，目前未发现该公司在该局办理迁移绿化树木的相关内容，该局没有为国通公司办理审批手续。
2017年8月12日，国通公司委托员工刘绮琪到三水城管局处接受调查，并向该局提供了公司营业执照、佛山市国土资源和城市规划市政工程审核表、路政管理许可证、挖掘占用公路施工证、价格评估报告书等材料。刘绮琪在接受调查时确认，国通公司在三水区云东海街道南丰大道上横涌村国通集晖横涌加油站前将城市绿化带用水泥底硬化，占用城市绿化带共4块，其中两块人行道绿化带面积约31.2平方米，两块南丰大道旁绿化带面积分别约39.6平方米和48平方米，四块绿化带总面积共计118.8平方米，该公司以为开设路口有三水区公路局核发的《挖掘占用公路施工证》即可。
三水城管局又向佛山市三水区发展规划和统计局发函咨询南丰大道横涌村委会路段规划的情况。2017年9月5日，佛山市三水区发展规划和统计局出具《关于对〈协助认定南丰大道横涌村委会路段规划情况〉的复函》，告知根据2013年由三水区人民政府批复实施的《三水区综合交通发展规划（修编）和西南组团中运量公交系统规划及近期实施计划》，佛山市三水区云东海街道南丰大道横涌村委会上横村“基脚”（土名）路段属规划南丰大道，属于城市干道。
根据上述调查的情况，三水城管局认为国通公司在未经批准的情况下擅自占用城市绿地，违反了《广东省城市绿化条例》第二十五条第一款的规定，并根据该条例第三十七条的规定，于2017年9月11日作出№0000969《责令限期改正（停止）违法行为通知书》（以下简称《责改通知书》），责令其立即停止违法行为。该通知书于当日送达国通公司。国通公司不服而提起本案诉讼，要求撤销上述《责改通知书》。
另查，佛山市国土资源和城市规划局曾于2016年10月17日出具《佛山市国土资源和城乡规划市政工程审核表》，同意建设单位广东森辉恒兴加油站管理有限公司、佛山市三水区西南街道横涌村委会上横村村民集体在佛山市三水区西南街道横涌村民委员会上横村“基脚”（土名）建设佛山市国通集晖横涌加油站开路口，该审核表同时载明“同意开路口，如迁移树木、路灯等工程，需征求相关部门意见后方可实施”。
又查，国通公司在2017年5月31日委托佛山市价格事务所有限公司对佛山市国通集晖横涌加油站开设路口工程需要涉及补偿的市政绿化及设施的重置价格进行评估，评估项目包括人行道砖、花基、花岗岩路缘石、水泥路面及路灯、绿化苗木等。
再查，三水区关于占用城市绿地（占用城市绿地1500平方米以下）的审批权由佛山市三水区国土城建和水务局行使。
原审法院认为：根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、国发[2002]17号《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、国法函〔2001〕200号《国务院法制办公室关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府[2004]17号《广东省人民政府关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、三委办发〔2010〕36号《印发佛山市三水区环境运输和城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知书》、三机编〔2014〕22号《关于调整区环境运输和城市管理局机构设置的通知》、《佛山市三水区人民政府关于公布佛山市三水区各镇政府（街道办事处）行政职权目录的通知》及《广东省城市绿化条例》第三十四条的规定，三水城建局作为三水区行使城市绿化管理行政处罚权的国家机关，有权对违反城市绿化管理的违法行为进行查处。
本案的争议焦点是国通公司占用的涉案绿地是否属于城市绿地。国通公司认为其施工占用的是公路绿化带不是城市绿地，其开设路口已取得三水区公路局核发的《挖掘占用公路施工证》及《路政管理许可证》，施工行为合法，不是擅自破坏城市绿地，三水城管局作出的《责改通知书》违法。经查，关于涉案道路的规划情况，佛山市三水区发展规划和统计局在《关于对〈协助认定南丰大道横涌村委会路段规划情况〉的复函》中已明确，南丰大道横涌村委会上横村“基脚”（土名）路段属规划南丰大道，属于城市干道。因此，根据《广东省城市绿化条例》第二条“本条例适用于本省行政区域城市规划区内的城市绿化规划、建设、保护和管理”的规定，三水城管局将该城市干道的绿地认定为城市绿地正确。国通公司的主张缺乏事实依据，应不予采纳。《广东省城市绿化条例》第二十五条第一款规定：“任何单位和个人不得擅自占用城市绿地，已占用的必须限期归还，并恢复城市绿地的使用功能。”第三十七条规定：“违反本条例第二十五条规定，擅自占用城市绿地的，责令限期退出，恢复绿化，并按照每平方米处以三百元以上六百元以下罚款。违反本条第四款规定，损坏相关设施、不缴纳恢复绿化补偿费的，责令限期缴纳和赔偿；超过占用期限的，责令限期归还，并按照所占面积处以绿地占用费的二倍罚款。”本案中，根据三水城管局制作的检查笔录及调查询问笔录、现场照片反映，国通公司在佛山市国通集晖横涌加油站开设路口占用的绿化带面积约为118.8平方米，依照三水区人民政府的规定，该司占用上述绿地，应由佛山市三水区国土城建和水务局进行审批。国通公司在未经审批的情况下，擅自将上述城市绿化带内的草皮、路缘石等挖掉，占用城市绿地。三水城管局根据检查笔录、现场照片、《关于未办理审批手续的证明》、《关于对〈协助认定南丰大道横涌村委会路段规划情况〉的复函》、对刘绮琪制作的调查询问笔录、价格评估报告书等材料，认为国通公司的上述行为违反了《广东省城市绿化条例》第二十五条第一款的规定，依照《广东省城市绿化条例》第三十七条的规定，对其作出《责改通知书》，责令其限期改正违法行为，事实清楚，证据充分，适用地方法规正确，应予以支持。国通公司认为其占用上述绿地只需三水区公路局审批，无需经其他机关另行审批，但其未能提供三水区公路局对占用涉案绿地有审批权及占用涉案绿地已经三水区公路局审批的依据。国通公司挖掘涉案道路，虽然已取得《挖掘占用公路施工证》及《路政管理许可证》及《佛山市国土资源和城乡规划市政工程审核表》，但《广东省城市绿化条例》第二十六条第四款已明确规定，“单位和个人在城市干道绿化带开设机动车出入口的，必须经城市绿化行政主管部门同意后，方可向城市规划行政主管部门申请审批”，而《佛山市国土资源和城乡规划市政工程审核表》也载明“同意开路口，如迁移树木、路灯等工程，需征求相关部门意见后方可实施”，佛山市三水区国土城建和水务局已出具《关于未办理审批手续的证明》，证明国通公司住所地前方绿化带迁移事项由该局负责审批，该局没有为其办理审批手续。因此，国通公司取得的《挖掘占用公路施工证》及《路政管理许可证》及《佛山市国土资源和城乡规划市政工程审核表》只能说明其根据批准的许可可以改造路口，但并不能作为其占用涉案城市绿地的合法依据。故其要求撤销《责改通知书》的理由不成立，应不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回国通公司的诉讼请求，案件受理费50元由国通公司负担。
上诉人国通公司上诉称，一审法院认定事实和适用法律错误。一审法院将上诉人依法占用公路合法挖掘施工的行为认定为侵占城市绿地错误；将涉案公路作为城市道路的性质认定错误；将涉案公路及绿化带等路产作为城市绿地的认定错误；将涉案“公路平面交叉口开设”的交通许可事项作为“城市干道绿化开设机动车出入口”审批事项的认定错误；认定将涉案树木砍伐迁移由佛山市三水区城建和水务局审批错误；将《广东省绿化管理条例》适用于本案公路绿化的处理错误。理由：1.涉案道路是一级公路兼城市主干道，但并不能改变其属公路路产的性质，根据《公路法》、《公路保护条例》、《公路工程技术标准》等规定，公路路产就包括公路绿化等附属设施，而上诉人挖掘占用的道路及绿化，都在公路红线和公路用地范围内，属于公路路产。上诉人已经取得了公路局对占用涉案公路开掘施工的许可，且该许可也是对涉案土地权属路产的认定。因此，上诉人对涉案道路的绿化带进行挖掘动工，是按占用公路施工许可施工，不是占用城市绿地。而且根据《城市用地分类与规划建设用地标准》和《城乡规划法》的用地分类，公路用地是建设用地，城市绿地属非建设用地，并不互相取代和重叠使用。2.根据《公路法》第四十二条和《公路安全保护条例》第二十六条的规定，公路用地范围内绿化物的更新采伐，应由公路管理机构或交通主管部门审批同意，一审法院认定涉案公路绿化的迁移审批单位是佛山市三水区城建和水务局属于行政越权。3.根据《行政许可法》的相关规定，一个行政事项只有一个审批终审机关和一个审批程序，公路局已经对上诉人的申请批准了交通行政许可，被上诉人不能增加行政审批条件，也不能改变和取消上诉人依法取得的许可。4.根据《广东省城市绿化条例》第二条、第十七条、第二十三条的规定，公路并不适用该条例，而且公路两旁绿化，由经营单位和法律、法规规定的主管部分负责，不是佛山市三水区城建和水务局。5.根据《城市绿线管理办法》第四条的规定，建设行政主管部门负责城市绿线管理工作，而公路属于城市规划中的城市红线范畴，故佛山市三水区城建和水务局不是涉案公路及公路树木的审批机关。最后，法院应到关键方即公路局对涉案公路及树木产权和审批权进行法律取证。综上所述，一审法院错误认定事实和适用法律，请求二审法院撤销一审判决，由被上诉人承担诉讼费用。
被上诉人三水城管局辩称，被上诉人提交的现场照片、现场检查笔录、当事人称述、三水区城市绿化主管部门的审批意见等证据，足以认定上诉人于2017年8月6日在未经三水区城市绿化行政主管部门批准的情况下，在城市规划区内占用城市干道一侧的城市绿地，擅自挖掘绿化带内的草皮、树木等。根据《广东省城市绿化条例》的规定，在城市规划区内城市绿化的规划、建设、保护和管理，适用该条例。上诉人的上述行为违反了《广东省城市绿化条例》第二十五条、第二十六条的规定，任何单位和个人不得擅自占用城市绿地，已占用的必须限期归还，并恢复城市绿地的使用功能，在城市干道绿化带开设机动车出入口的，必须经城市绿化行政主管部门同意后，方可向城市规划行政主管部门申请审批。被上诉人根据《广东省城市绿化条例》第三十七条的规定作出《责改通知书》，适用法律、法规正确。被上诉人作为国务院、广东省人民政府授权的行使城市绿化管理行政处罚权的国家机关，依照职责在管辖范围内依法对上诉人作出《责改通知书》，为行政机关正常执法行为，程序合法。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求二审法院驳回上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中上诉人国通公司对被上诉人三水城管局作出《责改通知书》的职权依据、事实认定和法律适用均存在异议，但上述异议均基于上诉人认为其挖掘占用的树木及绿化带是公路设施，不属于城市绿地，无需城市绿化管理部门审批，故不存在占用城市绿地、不适用《广东省城市绿化条例》、被上诉人亦无权处罚。因此，本案争议的焦点是上诉人挖掘占用的树木及绿化带是否属于城市绿地以及是否需要城市绿化管理部门批准。经查，上诉人因新建加油站而需要改造位于Y601线右侧横涌村口段的平面交叉道口，该平面交叉道口的改造不仅涉及改段公路的占用与挖掘，还涉及路边绿化带及树木的改造和迁移。对于涉案平面交叉道口的改造，三水区公路局经征询三水公安局的意见后核发了《挖掘占用公路施工证》及《路政管理许可证》，但在该局与上诉人签订的《公路路政许可行政合同》第十四条已明确涉及该局以外的其他部门审批手续，由上诉人自行协调办理。同时，三水公安局在征询意见答复中也建议“此改造方案需征得相关市政部门同意，移除出入口两侧高大树木，以确保驾驶员视线不受遮挡”。佛山市国土资源和城乡规划局在涉案改造项目的审批意见中也明确“同意开路口，如迁移树木、路灯等工程，需征求相关部门意见后方可实施”。另外，根据佛山市三水区发展规划和统计局出具《关于对〈协助认定南丰大道横涌村委会路段规划情况〉的复函》可知，涉案改造平面交叉道口路段属于城市规划化区内的城市干道。而根据《城市绿化管理条例》第二十六条和《广东省城市绿化条例》第二十六条第四款的规定，城市干道绿化带的设计、施工和开设机动车出入口，需经城市绿化行政管理部门审批。因此，综合上述各部门审批意见及法规规定，涉案改造平面交叉道口工程项目，因同时涉及公路及城市干道绿化带改造的竞合，即是公路绿化设施也是城市绿地范畴，故不仅需要规划及公路管理部门的审批，还需要城市绿化行政主管部门的审批。但上诉人在仅取得三水公路局核发的挖掘占用公路施工许可而未获得城市绿化行政主管审批的情况下，对案涉路段平面交叉道口的绿化带及树木进行了铲除和迁移，构成了《广东省城市绿化条例》第二十五条规定的违法行为，被上诉人依照该条例第三十七条的规定，作出被诉《责改通知书》，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为涉案改造平面交叉道口项目所挖掘和占用的树木及绿化带是公路设施，在已获得公路管理部门施工许可时就无需其他部门再审批的主张，与上述相关部门审批意见和法规规定相悖，本院不予支持。另外，在二审期间三水公路局亦向本院提供了该局对涉案改造项目行政许可的情况说明，明确了上诉人申请改造路口路段的绿化不属于该局的管辖范围，该局作出的改造路口的路政许可不包括该路段的绿化迁移内容。综上所述，上诉人要求撤销本案被诉之《责改通知书》的主张理据不足，原审判决驳回上诉人的诉请正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市国通集晖横涌加油站有限公司承担。
本判决为终审判决。
（此页无正文）
审判长 周 刚
审判员 潘华容
审判员 王 慧
二〇一八年六月二十五日
书记员 孔艳玲