内蒙古自治区赤峰市中级人民法院
p t ” > 行 政 裁 定 书
（2017）内04行终218号
上诉人（原审被告）宁城县国土资源局，住所地：内蒙古自治区宁城县天义镇哈河大街。
法定代表人周某，系局长。
负责人许某，系副局长。
委托代理人赵某，宁城县国土资源局工作人员。
委托代理人于某，内蒙古天来律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）内蒙古杰宇农业科技有限公司。住所地：内蒙古自治区宁城县天义镇园林路南段西侧。
法定代表人杨某，系总经理。
委托代理人姜某，内蒙古全兴律师事务所律师。
委托代理人马某，内蒙古全兴律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）李某，女，1962年5月4日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区宁城县。
被上诉人（原审原告）纪某1，男，1961年4月24日出生，汉族，农民，住址同上。
被上诉人（原审原告）纪某2，男，1949年3月6日出生，汉族，农民，住址同上。
被上诉人（原审原告）纪某3，男，1956年3月4日出生，汉族，农民，住址同上。
被上诉人（原审原告）纪某4，男，1970年10月28日出生，汉族，农民，住址同上。
被上诉人（原审原告）纪某5，男，1969年1月4日出生，汉族，农民，住址同上。
被上诉人（原审原告）纪某6，男，1965年6月22日出生，汉族，农民，住址同上。
被上诉人（原审原告）纪某7，男，1955年5月15日出生，汉族，居民，住内蒙古自治区宁城县。
李某等八名被上诉人的委托代理人麻某，北京市惠诚律师事务所律师。
上诉人宁城县国土资源局（以下简称宁城县国土局）、上诉人内蒙古杰宇农业科技有限公司（以下简称内蒙古杰宇公司）与被上诉人李某、纪某1、纪某2、纪某3、纪某4、纪某5、纪某6、纪某7因土地行政处罚一案，不服内蒙古自治区宁城县人民法院（2017）内0429行初11号行政判决。向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人宁城县国土局的负责人许广慧、委托代理人赵某、于某，上诉人内蒙古杰宇公司的委托代理人姜某、马某，被上诉人李某、纪某3、纪某4、纪某5、纪某6、纪某7及八名被上诉人的委托代理人麻某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2016年3月1日，八原告与第三人签订了《土地租赁合同》，合同约定八原告将自己经营的土地租赁给第三人，由第三人在租赁的土地上建设现代农业。合同签订后，第三人在原告出租的土地上建起了办公大楼。被告宁城县国土资源局于2016年6月12日对第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司擅自非法占地一案立案调查。经查第三人于2016年5月份，未经国土资源部门批准，擅自占用天义镇小河沿村4组集体耕地1125.5平方米在天铁一级路南侧建设楼房作为高效农业办公室、产品展示大厅、培训中心、研发中心及大数据展示平台使用的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条之规定。2016年7月18日被告根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出了宁国土资罚字（2016）33号行政处罚决定书，决定处罚如下：一、没收非法占地上新建的建筑物（楼房）1125.5平方米；二、罚款人民币壹万壹仟贰佰伍拾伍元整（￥11255.00元，每平方米罚款10.00元）。
原审法院另查明，天义镇土地利用总体规划(2009-2020)未在本行政区域内予以公告。
原审法院认为，第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司未经国土资源部门批准，擅自占用天义镇小河沿村4组集体耕地1125.5平方米在天铁一级路南侧建设楼房作为高效农业办公室、产品展示大厅、培训中心、研发中心及大数据展示平台使用的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条之规定，应当依法予以行政处罚。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：”未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”被告认定第三人未经批准非法占用土地，擅自将农用地改为建设用地的行为符合天义镇土地利用总体规划，故根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对第三人作出了没收非法占地上新建的建筑物（楼房）并处罚款的行政处罚。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十条：”依照《土地管理法》规定，土地利用总体规划应当将土地划分为农用地、建设用地和未利用地。县级和乡（镇）土地利用总体规划应当根据需要，划定基本农田保护区、土地开垦区、建设用地区和禁止开垦区等；其中，乡（镇）土地利用总体规划还应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。土地分类和划定土地利用区的具体办法，由国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门制定。”第十一条：”乡（镇）土地利用总体规划经依法批准后，乡（镇）人民政府应当在本行政区域内予以公告。公告应当包括下列内容：（一）规划目标；（二）规划期限；（三）规划范围；（四）地块用途；（五）批准机关和批准日期”。就本案而言，被告未提供天义镇土地利用总体规划(2009-2020)及土地利用总体规划图件，不能证明涉案地块包括在规划之中，而且未依法对土地利用总体规划在本行政区域内公告。因此，被告作出的宁国土资罚字（2016）33号行政处罚决定，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予以撤销。原告的诉讼请求成立，法院予以支持。原审法院判决：撤销被告宁城县国土资源局于2017年7月18日作出的宁国土资罚字（2016）33号行政处罚决定。
宣判后，宁城县国土局、内蒙古杰宇公司不服，向本院提起上诉。宁城县国土局请求依法撤销宁城县人民法院（2017）内0429行初11号行政判决、依法改判驳回李某等八名被上诉人原审行政诉讼请求。理由为：一审法院认定”被告（上诉人）未提供天义镇土地利用总体规划（2009-2020）及土地利用总体规划图件，不能证明涉案地块包括在规划之中”，属认定事实错误。内蒙古杰宇公司所实施的建设项目，系经宁城县人民政府及相关职能部门同意建设的现代高效农业科技示范园区建设项目。内蒙古杰宇公司通过土地租赁方式取得了位于××县五千余平方米土地使用权，并经宁城县职能部门出具用地选址意见许可，用于现代高效农业设施项目建设。内蒙古杰宇公司在租用的土地上进行办公楼房屋（其功能为办公室、产品展示大厅、培训中心、研发中心等）建设。经查，该办公楼房屋建设行为并没有办理建设用地审批手续，违反了法律规定，应予处罚；一审法院以上诉人”未依法对土地利用总体规划在本行政区域内公告”，从而判决撤销上诉人具体行政行为，适用法律错误。这显然是对获批土地利用总体规划公告主体的错误理解，是对上诉人法定职责范围的错误扩充，况且一审原告并未要求对相关土地利用总体规划的合法性进行审查，一审法院以其审判职权将他人法定职责强加于上诉人，并以此判定上诉人具体行政行为”适用法律、法规错误”，恰属一审法院适用法律错误；一审法院程序不符合法律规定。被上诉人已就租赁合同提起民事诉讼，该案正在二审程序中，一审法院作出此案判决，不符合最高人民法院关于执行行政诉讼法司法解释的规定；上诉人对第三人作出的宁国土资罚字（2016）33号行政处罚决定，事实清楚、证据充分、适用法律法规正确、程序合法。综上，一审法院认定事实、适用法律及程序错误，必然导致判决结果错误，应予撤销。内蒙古杰宇公司请求撤销一审判决认定”合同签订后，第三人在原告出租的土地上建起了办公大楼”事实部分及”第三人内蒙古杰宇农业科技有限公司未经国土资源部门批准，擅自占用天义镇小河沿村4组集体耕地1125.5平方米在天铁一级路南侧建设楼房作为高效农业办公室、产品展示大厅、培训中心、研发中心及大数据展示平台使用的行为，违反了《土地管理法》第四十三、四十四条之规定应当依法予以行政处罚......”的判决理由，改判为上诉人所建楼房系设施农业用房，属于设施农业的附属设施，依法无需办理农用地转用手续，因此不应作出行政处罚，一审法院所作判决理由、适用法律错误。综上，涉案行政处罚决定确应撤销，一审判决认定的部分事实和法律使用错误，依法应予改判。
李某等八名被上诉人答辩称，原审法院撤销了原来的行政行为，但没有判决宁城县国土局重新作出行政行为属于原审判决的漏项，请求二审法院在维持原审判决的同时，判决其重新作出行政行为。
经审理查明，李某等八名原告的诉讼请求为：依法撤销宁国土资罚字（2016）33号《行政处罚决定》；责令被告依法重新作出依法拆除第三人违法建筑物的行政行为。
另查明，上诉人内蒙古杰宇公司在二审中认可涉案地块所占用的是纪斌、纪秀、纪宏春、纪某2、张桂云、纪宏昌、纪国、纪某3、纪某6、纪某4、纪某5、纪国洪、纪某1的出租土地。
再查明，被上诉人宁城县国土局已将涉案违法建筑物没收，并于2016年10月17日以宁国土资移字[2016]2号《非法财物移交书》移交宁城县财政局。
本院认为,宁城县国土局系涉案土地行政区域的土地行政管理部门，具有作出被诉行政行为的法定权限，主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。本案中，李某等八名原告原审的诉讼请求为：依法撤销宁国土资罚字（2016）33号《行政处罚决定》；责令被告依法重新作出依法拆除第三人违法建筑物的具体行政行为。原审法院经审理依法撤销了宁国土资罚字（2016）33号《行政处罚决定》，但未对八名原告人”责令被告依法重新作出依法拆除第三人违法建筑物的具体行政行为”的诉讼请求进行审理及作出裁判。本案中，涉案土地除涉及八名原告人之外，内蒙古杰宇公司还占用了纪斌、纪秀、纪宏春、张桂云、纪宏昌、纪国、纪国洪的出租土地。纪斌等人作为被诉行政行为的利害关系人应依法参加诉讼，发表诉讼意见，保护自己的合法权益。故原审法院遗漏诉讼请求及诉讼当事人，违反法定程序，依法应予撤销。被上诉人宁城县国土局决定将涉案违法建筑物没收，亦须对涉案建筑物座落的土地一并作出处理。上诉人宁城县国土局、内蒙古杰宇公司的上诉请求没有事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销内蒙古自治区宁城县人民法院（2017）内0429行初11号行政判决；
二、发回内蒙古自治区宁城县人民法院重审。
邮寄费200元，由上诉人、被上诉人、八名被上诉人各负担20元。
本裁定为终审裁定。
审判长海梅
审判员甄天麟
审判员刘淑波
二0一七年十二月十五日
书记员李大伟