浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终636号
上诉人（原审原告）许允昆，男，1949年5月19日出生，汉族，住浙江省苍南县。
上诉人（原审原告）许允涨，男，1954年10月21日出生，汉族,住浙江省苍南县。
上诉人（原审原告）许明富，男，1972年7月24日出生，汉族，住浙江省苍南县。
上诉人（原审原告）许明邦，男，1974年1月1日出生，汉族，住浙江省苍南县。
上诉人（原审原告）许明董，男，1958年8月10日出生，汉族，住浙江省苍南县。
五上诉人的委托代理人郭广平，北京市华泰律师事务所律师。
五上诉人的委托代理人陈为杭，北京市浩东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）苍南县人民政府，住所地浙江省苍南县灵溪镇人民大道555号。
法定代表人郑建忠，县长。
委托代理人陈锡文，苍南县人民政府工作人员。
委托代理人陈立启，浙江正昌律师事务所律师。
许允昆等5人诉苍南县人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2017年5月27日作出（2016）浙03行初267号行政裁定。许允昆等5人不服，向本院提出上诉。本院于2017年6月14日立案受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审裁定经审理查明，许允昆等五人系苍南县灵溪镇上垟庄村村民。2000年12月14日，浙江省人民政府作出浙土字[2000]第0391号建设用地审批意见，批准同意苍南县人民政府2000年度第三批次建设用地26.8645公顷，该批次建设用地涉及上垟庄村3个地块，分别是2-2地块、2-7地块、2-7-1地块。原告的承包地位于2-7地块范围内。2012年11月，原告对浙土字[2000]第0391号建设用地审批意见不服,向浙江省人民政府申请行政复议。2013年9月23日，浙江省人民政府作出浙政复决[2013]11号行政复议决定,维持浙土字[2000]第0391号批准苍南县2000年度第三批次建设用地的具体行政行为。其后，原告向国务院申请裁决，国务院于2014年9月22日作出国复[2014]365号行政复议裁决书，维持浙土字[2000]第0391号批复。2016年11月25日，苍南县人民政府作出苍政发[2016]第213号《苍南县人民政府关于同意苍南县灵溪镇上垟庄小区A-03地块国有建设用地使用权重新出让的批复》，同意苍南县灵溪镇上垟庄小区A-03地块国有建设用地使用权重新出让，出让方式为拍卖（挂牌）出让。原告等人认为苍南县人民政府作出上述批复的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。涉案土地已经浙江省人民政府浙土字[2000]第0391号建设用地审批意见书批准征收。被诉行政行为是对已被征收为国有的涉案土地所作的供地审批行为，许允昆等人作为原土地使用权人，与该供地审批行为没有法律上的利害关系。因此，许允昆等人不符合本案原告的主体资格，应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告许允昆、许允涨、许明富、许明邦、许明董的起诉。
许允昆等五人上诉称：一、上诉人作为涉案土地使用权人，在未依法获得补偿的情况下，不能认定已经从集体所有变为国家所有。1.土地管理相关法律并未规定农村集体土地征收中土地所有权的转移时点为征地批准文件下发之日。相反，国土资源部印发的《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知（国土资发[2004]237号）中，第十四项规定：农用地转用和土地征收批准文件有效期两年。农用地转用或土地征收经依法批准后，市、县两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。从批准文件的可失效性断定，有批文却未具体实施征地，包括未依法进行土地补偿的，土地所有权不能转移。征地行为是一个过程性和阶段性的行政行为，其中包括多个法律行为，构成多个法律关系。只有全部行政行为执行完毕，才能认定征地行为完成。只获得征地批文，却未进行补偿，不能认为已经完成整个征地程序，土地所有权不能认定发生转移。而且从《物权法》第四十二条第二款规定可以看出，物权法对支付征地补偿重要性的肯定和对被征地农民合法权益的保护。2.获得征地补偿是被征地农民合法权益的最重要保障，不能在没有依法补偿的情况下认定土地所有权性质的改变。3.从有利于土地开发和稳定土地利用法律关系的角度考量，也不应当在没有完成补偿工作时，认定土地所有权发生了转移。二、一审法院认为上诉人与被诉行政行为之间不具有利害关系，是对法律关系的错误理解。参考《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第一条之规定，“与行政行为有法律上的利害关系”相应的理解为“行政机关的具体行政行为，对公民、法人、其他组织的权利、义务已经产生影响或将会产生影响”。最高人民法院出版的《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定理解与适用》一书中，将“对当事人权利义务产生实际影响”理解为具体行政行为处分了当事人的权利义务。这种处分包括直接处分和间接处分。直接处分包括增加相对人的义务、剥夺相对人的权利或变更相对人的权利义务。间接处分的行政行为虽然并未直接增加相对人的义务、剥夺相对人的权利或变更相对人的权利义务，但该行政行为的存在，会给其他行政行为作出提供具有法律意义的依据，或者置某一方当事人于不利地位。综上，涉案行政行为，直接侵害了上诉人的土地使用权，构成对上诉人的权利义务的直接处分，属于“对当事人权利义务产生实际影响”的行为，与当事人有法律上的利害关系。正因如此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。三、征地批准文件已失去法律效力，上诉人有权依法恢复对涉案土地的使用。故上诉人与供地审批行为存在利害关系是显而易见的。根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》及国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》第十九条规定，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效。本案征地批准文件是2000年作出，被上诉人满两年未实施具体征地或用地行为，也未对上诉人等土地使用权进行补偿。按照上述法律规定，土地征收批准文件已经失效，上诉人有权依法恢复耕种，恢复对涉案土地的使用。综上所述，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理上诉人的起诉。
苍南县人民政府答辩称：一、上诉人与被诉供地审批行为不具有法律上的利害关系，一审裁定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。《物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。因此，土地、房屋征收决定生效后，相关物权即发生转移，被征收人的权益转为补偿安置权利。如果补偿未到位，被征收人可以要求征收人履行补偿义务。征收后土地上后续的供地审批和许可等行政行为并不会影响被征收人的补偿安置等合法权益，其后续的行政行为与被征收人不具有利害关系。本案土地已经省政府批准征收为国有土地，上诉人对原集体土地的占有、使用及收益等权益已通过征地补偿安置予以保障，本案被诉的是土地征收后的供地审批行为，该行为与上诉人不具有法律上的利害关系，上诉人不具有本案诉讼主体资格。二、上诉人的上诉理由不能成立。答辩人征收涉案土地时已将相应的补偿安置款如数支付给上诉人所在的行政村，并已将返回地指标落实给该村兴建集体项目。省政府的土地审批文件并不存在失效问题。以上事实已被国务院作出的国复[2014]365号行政复议裁决书所确认。上诉人诉称本案征地未予依法补偿、原土地审批文件已失效等，无事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原裁定。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，本院依职权向被上诉人苍南县人民政府调取了其于2013年1月8日作出的苍政地[2013]1号《苍南县人民政府关于同意灵溪镇上垟庄小区A-03地块农房改造集聚点项目建设用地的批复》，以证明案涉上垟庄小区A-03地块曾批准行政划拨给灵溪镇新农村建设有限公司，用于建设农房改造集聚点项目。经上诉人方质证，对该证据的真实性予以认可，但认为被上诉人无权将集体所有土地划拨给灵溪镇新农村建设有限公司使用。
经审理，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，本案系一审法院以上诉人许允昆等5人不具有本案原告主体资格而裁定驳回起诉的案件，故上诉人许允昆等5人是否具有原告主体资格是本案审查的重点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据已查明的事实，涉案土地已于2000年12月14日由浙江省人民政府作出的浙土字[2000]第0391号建设用地审批意见书予以征收，国务院亦于2014年9月22日作出国复[2014]365号行政复议裁决，维持了该征地批复。涉案地块被依法批准征收后，已历经被上诉人苍南县人民政府行政划拨、挂牌出让等多次审批行为，且征地补偿已经到位，其土地使用权已经转移。本案被诉苍政发[2016]第213号《苍南县人民政府关于同意苍南县灵溪镇上垟庄小区A-03地块国有建设用地使用权重新出让的批复》是对已被征收为国有的涉案土地所作的重新挂牌出让审批行为，上诉人许允昆等人作为原土地使用权人，与被诉批复行为已没有利害关系，一审法院据此认定上诉人许允昆等5人不具有本案原告主体资格，并驳回其起诉，并无不当。上诉人许允昆等5人提出“征地批准文件已失去法律效力，不能认定已经从集体所有变为国家所有，上诉人有权依法恢复对涉案土地的使用”等上诉理由，均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 江 勇
审判员 董跃进
审判员 王玉岳
二〇一七年八月五日
书记员 张 莹