延边朝鲜族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉24行初54号
原告珲春市吉鑫贸易公司,住所地珲春市靖和街。
法定代表人郭殿武，总经理。
委托代理人金成俊，吉林华烁律师事务所律师。
被告珲春边境经济合作区管理委员会，住所地珲春市边境经济合作区。
法定代表人潘云华，主任。
委托代理人刘焕忠，吉林达公伟业律师事务所律师。
被告珲春边境经济合作区国土资源局，住所地珲春边境经济合作区。
法定代表人吕玉华，局长。
出庭应诉的行政机关负责人崔秀德,副局长。
委托代理人俞哲辉，吉林达公伟业律师事务所律师。
被告珲春市人民政府，住所地珲春市河南街新安路1991号。
法定代表人张吉锋，市长。
委托代理人郭振海，法制办公室主任。
珲春市吉鑫贸易公司（以下简称吉鑫贸易公司）诉珲春边境经济合作区管理委员会（以下简称珲春合作区管委会）、珲春边境经济合作区国土资源局（以下简称珲春合作区国土局）、珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）行政赔偿协议一案，本院于2016年10月13日立案后依法组成合议庭，于2017年1月16日、2017年6月9日就鉴定问题组织原、被告进行听证，2017年6月27日组织原、被告进行证据交换,于2017年6月28日公开开庭审理了本案。原告吉鑫贸易公司的法定代表人郭殿武及其委托代理人金成俊,被告珲春合作区管委会委托代理人刘焕忠,被告珲春合作区国土局委托代理人俞哲辉,被告珲春市政府委托代理人郭振海到庭参加诉讼。
珲春合作区国土局副局长崔秀德作为行政机关负责人参加了庭前质证。被告珲春合作区管委会、珲春市政府的行政机关负责人经本院依法通知无正当理由未出庭应诉。本案现已审理终结。
被诉行政行为的基本情况：2003年8月27日，珲春市人民法院（以下简称珲春市法院）作出（2003）珲行初字第14号行政判决书，认为珲春市政府拒绝为珲春市吉鑫贸易实业有限公司（以下简称吉鑫实业公司）申请恢复土地使用权缺乏法律上的理由和依据，判决责令珲春市政府为原告吉鑫实业公司颁发《中华人民共和国土地使用证》。判决生效后，珲春合作区管委会与吉鑫实业公司于2004年8月17日签订《土地置换协议》约定：将吉鑫实业公司于1992年购置的1号小区的土地置换为9号小区，工业用地6600平方米。该协议至今未实际履行。
原告吉鑫贸易公司诉讼请求：一、请求法院判令解除原、被告签订的《土地置换协议》；二、请求判决被告支付原告已支付的配套费100万元，土地出让金173250元，合计1173250元，并从2002年8月1日起计算两项费用的银行同期贷款利息。事实与理由：1993年4月，原告经珲春市政府批准在珲春边境经济合作区1号小区，以出让方式取得6600平方米的国有土地使用权，缴纳了173250元出让金及100万元配套费。2001年4月，珲春市政府为原告公司颁发了国有土地使用证。2002年8月1日，被告珲春合作区国土局以原告闲置土地为由，作出《收回国有土地使用权决定书（珲合国土资源发2002第24号）》收回了国有土地使用权。原告不服，向延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称延边州政府）申请了行政复议。2002年12月20日，延边州政府撤销了国土局作出的《收回国有土地使用权决定书（珲合国土资源发2002第24号）》。因珲春市政府没有为原告颁发争议土地的国有土地使用权证，原告诉至珲春市法院。2003年8月27日，珲春市法院判令珲春市政府为原告颁发国有土地使用权证。此时争议土地已被珲春合作区国土局转让给案外人珲春鑫华制衣有限公司，该公司在争议土地上已建厂房。原告后与珲春合作区管委会协商，于2004年8月17日签订了《土地置换协议》，约定珲春合作区管委会在珲春边境经济合作区9号小区向原告提供面积为6600平方米的工业用地，出让年限为40年。签订协议后，虽然原告多次要求交付土地，但珲春合作区管委会11年期间一直没有交付土地，协议一直没有履行，致使双方签订合同目的无法实现，现原告也不愿接受土地。原告土地于2002年被被告违法收回，现土地置换合同无法继续履行，因此，给原告造成的土地使用权损失应由被告承担。
被告珲春合作区管委会辩称：一、原告主体资格不适格，原告与被告于2004年8月17日签订的土地置换协议中盖章的公司公章与原告在起诉状中的公章不一致，故对原告的主体资格有异议。二、本案已过诉讼时效。原告与被告于2004年8月17日签订协议，原告至今没有要求被告交付土地，原告主张在2008年5月25日，2016年4月18日向被告要求交付土地，但申请主体为“吉鑫贸易公司”，而原告的名称为“吉鑫实业公司”，两者为不同的公司。即使两者为同一公司，也超过了诉讼时效。三、按照土地置换协议约定及合同法约定能够履行的还要继续履行。我们能够提供符合约定的土地，所以我们认为原告主张解除合同请求不应支持。四、根据合同约定，被告提供可置换的土地，没有约定被告向原告进行赔偿。且合同不能履行是原告的责任，原告不能提供相应的项目，故不能取得工业用地。原告主张的利息损失也并非被告造成，不应由被告承担。
被告珲春合作区国土局辩称：一、本案已过法定诉讼时效，根据行政诉讼法相关规定，原告从未向被告主张过任何权利，已达12年之久。二、原告主体资格不适格。原告在起诉状中使用的公章与置换协议中使用的公章名称不同。请求驳回原告诉讼请求。三、我们能够提供符合约定的土地，合同可以继续履行，所以我们认为原告主张解除合同请求不应支持。其他意见同被告珲春市合作区管委会意见。
被告珲春市政府辩称：一、原告主体不适格，原告于2009年企业处于吊销状态，有名无实，没有实际开展经营活动；二、珲春市政府不是适格被告，珲春市政府对国土局作出的《收回国有土地使用权决定书（珲合国土资源发2002第24号）》进行了批复，该批复不是具体行政行为，没有直接对原告的权利义务产生影响；三、原告诉讼行为已超过诉讼时效。其他意见同被告珲春市合作区管委会意见。
被告珲春合作区管委会及原告在法定期限内提交了证据，被告珲春合作区国土局因原告的鉴定申请向本院提供了案涉1号小区土地的《审批表》及《国有土地使用证》，珲春市政府未提交证据，本院亦根据需要调取了相关证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证（相见附件1）。
本院根据采信的证据及当事人的陈述认定如下事实：1993年4月24日，珲春市土地管理局及珲春市政府批准吉鑫实业公司在珲春边境经济合作区1号小区，以出让方式获得6600平方米的国有土地使用权。同年，吉鑫实业公司缴纳了土地出让金144000元及配套费100万元。土地出让年限截止2043年4月24日，土地出让年限为50年。
2000年8月22日，为办理土地使用证，吉鑫实业公司向珲春边境经济合作区土地管理局缴纳29250元费用。2001年4月，珲春市政府为吉鑫实业公司颁发了珲合作区国用[2001]字第041号《国有土地使用证》。2002年8月1日，经珲春市政府同意，珲春合作区国土局作出珲合国土资发[2002]24号《收回国有土地使用权决定书》，以长期未开发利用为由，决定无偿收回吉鑫实业公司在1号小区面积为6600平方米土地使用权，注销了吉鑫实业公司办理的前述土地使用证。后将该小区土地出让给其他公司。吉鑫实业公司不服，向延边州政府提出复议，延边州政府于2002年12月20日作出延州行复决字[2002]第25号行政复议决定书，撤销了珲春合作区国土局作出的前述《收回国有土地使用权决定书》。吉鑫实业公司于2003年1月9日向珲春市政府要求恢复土地使用权，珲春市政府一直未予补发。后吉鑫实业公司以珲春市政府不作为为由提起行政诉讼，2003年8月27日，珲春市法院作出（2003）珲行初字第14号行政判决书，认为珲春市政府拒绝为吉鑫实业公司申请恢复土地使用权缺乏法律上的理由和依据，判决责令珲春市政府为吉鑫实业公司颁发《中华人民共和国土地使用证》。
上述（2003）珲行初字第14号行政判决生效后，珲春合作区管委会与吉鑫实业公司作为甲乙双方，于2004年8月17日签订了《土地置换协议》，主要内容如下：1.乙方（吉鑫实业公司）于1992年在……1号小区购置土地6600平方米，一直没有达到合理开发使用的要求。根据《土地管理法》及有关规定，置换后的土地位置是9号小区、工业用地6600平方米，剩余出让年限40年……4.乙方（吉鑫实业公司）应及时安排项目组织用地开发。如超过规定年限不能开发利用，乙方可委托甲方按现行土地价格优先考虑乙方土地使用权转让，转让金归乙方……
2004年9月27日，吉鑫实业公司名称变更为吉鑫贸易公司，法定代表人为郭殿武，并在珲春市工商管理局备案。
2008年5月25日，吉鑫贸易公司向合作区管委会提出《用地申请书》，主要提出近一年多来，该公司多次向开发区土地局主管领导商讨申请开发用地一事，可根据公司的投资额和项目等条件，没有合适其地块，一直也没有给公司落实土地，故请求安排落实合适的地块建厂房和仓储。合作区管委会领导于同年5月27日在该申请书上批示：“企业要上项目时可考虑给予解决。”2016年4月18日，吉鑫贸易公司向珲春合作区管委会及土地局提出请求，主张鉴于一直未有核实土地予以安排及公司现状，请求合作区管委会收回被诉协议中的土地使用权并按现有土地价格评估后补偿给公司。
另查明，1992年5月，吉鑫实业公司成立，法定代表人为郭殿武。1993年至2006年，吉鑫实业公司均通过了企业年检。目前，吉鑫贸易公司因没有年检，营业执照处于吊销状态。2002年8月1日以后，吉鑫贸易公司并未再使用1号小区的土地。
还查明，工业土地出让时，企业必须有相应的配套项目才可取得出让地的使用权。1992年10月7日，经国务院特区办公室批复，珲春市合作区管委会成立，代表珲春市委、市政府对边境经济合作区进行全面管理。
再查明，吉鑫贸易公司向本院申请对2002年8月，1号小区案涉土地的价格进行鉴定，本院依法委托土地鉴定机构后，土地鉴定机构以无法搜集当时有关土地价格的材料，无法作出鉴定为由，退回了鉴定申请。吉鑫贸易公司因此撤回了鉴定申请。
本院认为，一、关于本案吉鑫贸易公司的原告主体资格问题
本案原告吉鑫贸易公司系由原吉鑫实业公司变更名称而来，其因合法权益受到侵害提起本案行政诉讼，具备原告主体资格。
二、关于本案适格被告问题
国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定:“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。”第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。”第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”依照以上规定，珲春合作区管委会作为《土地置换协议》的签订方，是适格被告；而珲春合作区国土局相当于市、县人民政府土地管理部门，又因收回诉争土地的行政行为是珲春合作区国土局作出的，故珲春合作区国土局亦是本案适格被告,且应由其承担相应的赔偿责任。
三、关于原告吉鑫贸易公司是否超过起诉期限问题
原告吉鑫贸易公司经合法出让方式取得的土地使用权，被珲春合作区国土局无偿收回并另行出让给他人，后经延边州政府复议将珲春合作区国土局作出的《收回国有土地使用权决定书》予以撤销，珲春合作区国土局无偿收回土地的行为已被确认为违法，珲春合作区国土局应当依法承担返还原物或赔偿损失等行政赔偿责任。在珲春合作区国土局的行为被确认为违法后，吉鑫贸易公司已先行向被告申请赔偿。珲春合作区管委会与吉鑫贸易公司达成的《土地置换协议》，性质上属于履行赔偿义务的协议书。珲春合作区管委会对其工作部门的违法行为自愿承担赔偿责任,不违反法律规定。但在赔偿协议不能履行的情况下，仍不能免除珲春合作区国土局的赔偿责任。珲春合作区管委会与原告吉鑫贸易公司签订协议书后，双方就协议的履行问题始终处于协商沟通状态，原告吉鑫贸易公司在法定期限内已经依法主张权利，至原告吉鑫贸易公司提起本案行政诉讼，不能认定其超过法定的起诉期限。
四、原告吉鑫贸易公司合法取得的土地使用权被珲春合作区国土局违法收回，原告吉鑫贸易公司与珲春合作区管委会就赔偿问题签订协议书后，尽管珲春合作区国土局与珲春合作区管委会主张，因原告吉鑫贸易公司不能提供配套项目导致其不能取得出让地的使用权，但依照法律规定，行政机关承担国家赔偿责任的方式包括返还原物、恢复原状和支付赔偿金等多种方式。在不能返还原物、恢复原状的情况下，仍不能免除珲春合作区国土局对其先前的违法侵权行为承担其他形式的国家赔偿责任。原告吉鑫贸易公司请求珲春合作区国土局支付赔偿金，不违反法律规定。
如前所述，原告吉鑫贸易公司与珲春合作区管委会就赔偿问题签订的协议，一直未能得到实际履行，目前也无法实际履行。因本案中珲春合作区国土局针对吉鑫贸易公司的赔偿义务并未免除，故在该协议无法继续履行时，吉鑫贸易公司要求解除赔偿协议，并判决被告承担其他方式的赔偿义务，并不违反法律规定。故对吉鑫贸易公司解除赔偿协议的主张，予以支持。
五、关于本案赔偿金的计算
依照法律规定，侵害财产权的赔偿标准应按照违法侵权行为发生时财产的价值等实际损失计算。在本案审理中，因对原告吉鑫贸易公司的土地使用权被违法收回时的价值不具备通过评估鉴定方式查明的条件，本院根据本案的具体情况，按照原告吉鑫贸易公司已经实际缴纳的土地出让金及各项费用、出让土地的使用年限、实际使用年限、土地使用权升值因素等，综合考量，确认被告应当支付原告的赔偿金包括：
1.原告缴纳的土地出让金。因原告于1993年4月24日取得土地，于2002年8月1日被正式注销土地，土地被注销后原告并未继续使用土地，故原告实际使用土地的时间约为9年零3个月。该9年零3个月对应的土地出让金价值应该予以扣除。即原告应得的土地出让金应为原告已经支付的土地出让金中，按照已经实际使用年限占出让年限的比例予以扣除后的剩余部分，即：（144000元÷50年）×（50年-9.25年）＝2880元/年×40.75年＝117360元。
2.已经支付的配套费用100万元；
3.已经支付的办证费用29250元；
4.原告主张的上述款项共计1146610元的利息损失。结合案情，按照同期银行1年定期存款利率计算，自2002年8月1日被告违法收回土地之日起计算至原告提起本诉的前一天2016年10月12日为止，利息总额为423414.49元（具体计算情况见附件2）。
上述赔偿金额总计为1570024.49元。
综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、第十五条第一款及《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，裁判如下：
一、裁定驳回吉鑫贸易公司对珲春市政府的起诉；
二、解除吉鑫贸易公司与珲春合作区管委会于2004年8月17日签订的《土地置换协议》；
三、珲春合作区国土局于本判决生效后三十日内赔偿吉鑫贸易公司1570024.49元；
四、驳回吉鑫贸易公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由被告珲春合作区国土局负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审判长 李丽英
审判员俞顺花
审判员蔡银实
二〇一七年八月二十一日
书记员 邢 艺 凡
附件1：证据及认证
对当事人无异议的证据本院予以确认并在卷佐证。对于有争议的证据，本院认证如下：1.原告提供（2003）珲行初字第14号行政判决书作为证据，证明原告缴纳了出让金173250元及配套费100万元，三被告对出让金173250元有异议。针对这一问题，本院调取该行政判决卷宗，其中有一份合作区土地局于2002年3月11日作出的《闲置土地认定会议纪要》，该材料中记载吉鑫实业公司1993年2月支付配套费100万元，同年12月支付土地出让金14.4万元，2002年4月办理土地登记时付合作区土地管理局2.925万元，合计117.325万元。本院又依职权调取了《中国工商银行进账单》，记载2000年8月22日，吉鑫实业公司向合作区土地局缴纳29250元。结合这两份证据，本院认定2000年8月22日，吉鑫实业公司为办理土地使用证向合作区土地局缴纳了29250元。2.原告提供珲合发[2004]31号《珲春边境合作区管委会关于调整土地用地价格的通知》，证明工业用地价值为每平方米260元。本院认为，该通知于2004年6月1日作出，无法证明2002年8月土地被收回时土地的价值，故不予采信。另外，吉鑫贸易公司曾提出要求鉴定2002年8月原1号小区的土地价值，珲春合作区国土局提供了与1号小区相关的审批材料及土地使用证，各方无异议，但后因有关土地价格的相关材料无法搜集，评估公司无法作出鉴定，最后吉鑫贸易公司撤回了鉴定申请。
附件2：利息计算表（本金1146610元，区间2002.8.1-2016.10.12）
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序号
|
利率开始区间
|
利率结束区间
|
年利率
|
有效间隔天数
|
利息（元）
1
|
2002/8/1
|
2004/10/28
|
1.98%
|
820天
|
51003.73
2
|
2004/10/29
|
2006/8/18
|
2.25%
|
659天
|
46579.07
3
|
2006/8/19
|
2007/3/17
|
2.52%
|
211天
|
16703.44
4
|
2007/3/18
|
2007/5/18
|
2.79%
|
62天
|
5433.99
5
|
2007/5/19
|
2007/7/20
|
3.06%
|
63天
|
6055.99
6
|
2007/7/21
|
2007/8/21
|
3.33%
|
32天
|
3347.47
7
|
2007/8/22
|
2007/9/14
|
3.60%
|
24天
|
2714.17
8
|
2007/9/15
|
2007/12/20
|
3.87%
|
97天
|
11792.49
9
|
2007/12/21
|
2008/10/8
|
4.14%
|
293天
|
38105.78
10
|
2008/10/9
|
2008/10/29
|
3.87%
|
21天
|
2553.01
11
|
2008/10/30
|
2008/11/26
|
3.60%
|
28天
|
3166.53
12
|
2008/11/27
|
2008/12/22
|
2.52%
|
26天
|
2058.24
13
|
2008/12/23
|
2010/10/19
|
2.25%
|
666天
|
47073.84
14
|
2010/10/20
|
2010/12/25
|
2.50%
|
67天
|
5261.84
15
|
2010/12/26
|
2011/2/8
|
2.75%
|
45天
|
3887.48
16
|
2011/2/9
|
2011/4/5
|
3.00%
|
56天
|
5277.55
17
|
2011/4/6
|
2011/7/6
|
3.25%
|
92天
|
9392.78
18
|
2011/7/7
|
2012/6/7
|
3.50%
|
337天
|
37052.78
19
|
2012/6/8
|
2012/7/5
|
3.25%
|
28天
|
2858.67
20
|
2012/7/6
|
2014/11/21
|
3.00%
|
869天
|
81896.23
21
|
2014/11/22
|
2015/2/28
|
2.75%
|
99天
|
8552.45
22
|
2015/3/1
|
2015/5/10
|
2.50%
|
71天
|
5575.98
23
|
2015/5/11
|
2015/6/27
|
2.25%
|
48天
|
3392.71
24
|
2015/6/28
|
2015/8/25
|
2.00%
|
59天
|
3706.85
25
|
2015/8/26
|
2015/10/23
|
1.75%
|
59天
|
3243.49
26
|
2015/10/24
|
2016/10/12
|
1.50%
|
355天
|
16727.94
总计
|
423414.49元
附件3：法律依据
1.《中华人民共和国国家赔偿法》
第四条第（四）项:行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。
2.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条第一款第（三）项：有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；（三）错列被告且拒绝变更的；
第十五条第一款:原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。