浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终429号
上诉人（原审原告）袁洪，男，1946年3月2日出生，汉族，住诸暨市。
被上诉人（原审被告）诸暨市人民政府。住所地：诸暨市暨阳街道东一路**号。
法定代表人王芬祥，市长。
委托代理人徐俊东，诸暨市人民政府法制办公室工作人员。
袁洪诉诸暨市人民政府房屋行政征收一案，绍兴市中级人民法院于2017年3月31日作出（2016）浙06初字00182-2号行政裁定。袁洪不服，向本院提出上诉。本院于2017年4月17日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经最高人民法院批准,本案已经依法延长审理期限。经阅卷、询问当事人,本案现已审理终结。
原审裁定载明：原告袁洪诉称，原告拥有坐落于诸暨市城关镇和济白马墩村甲厢门里楼屋一弄。2014年4月24日，被告诸暨市人民政府作出诸政发（2014）25号征收决定。2014年4月29日，诸暨市三改一拆专项行动工作组作出诸三改征告字（2014）008号公告，将原告所有的房屋列入征收范围。在对原告所有的房屋未行丈量、评估、签约付款、告知的情况下强行拆除。故被告的征收决定侵害了原告的财产权。因白马墩村庄不是违法建筑，也不属城中村、棚户区、诸暨市城市规划2006至2020年内的建筑，故被告的征收决定不符合省政府三改一拆的通知要求。其实际上是把老百姓的土地收归政府所有经营，由诸土出告字(2016)18号所证实。此后坐落在白马墩村的诸暨中学暨阳分校达400亩以上的建筑、曲潭村地块的万达广场上千亩农田上的商品房建设亦均为没有经省政府用地批准的违法建筑。原告虽认可诸发改投(2014)3号文件批复，但从诸政(2014)25号征收决定所涉村民补偿协议来讲，因涉案土地属性为集体，且未经省政府审批，报国务院批准，也未办理农用地转用审批，规划也未经省政府批准并报国务院备案。为此项目作出征收决定，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条及《中华人民共和国城乡规划法》第十四条、第十五条的规定。据此，被告应出示诸土告字(2016)18号地块土地已经省政府审批、报国务院批准的文件；也应出示诸暨市三环线白马墩村路段使用农田造路的省政府土地批准文件，更应出示土地面积6812亩、住宅占地面积329亩的土地规划和城市规划经省政府审批及已先行办理了农用地转用审批手续或出示相应法律依据。综上，请求确认被告作出的诸政发（2014）25号征收决定违法；诉讼费用由被告承担。被告诸暨市人民政府答辩称，1.原告的起诉于法无据。诸政发(2014)25号文件是规范性文件，不能单独审查，不在法院审理范围。2.原告主体不适格。原告在诸政发（2014）25号文件规定的集体土地上没有相应的土地使用权证和房屋，其述称的楼屋一弄、杂房一间、附属房一间的登记在其前妻名下，故袁洪提起行政诉讼的权利基础不存在。3.原告的起诉已超过法定期限。诸政发（2014）25号文件系2014年4月23日发布，原告至迟应在2016年4月23日前提起诉讼，两原告的起诉已超过行政诉讼法司法解释规定的两年起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据当事人双方提交的证据看，虽然1991年10月30日绍兴市中级人民法院作出的(1991)绍民二字第272号生效民事调解书载明：“坐落诸暨市城关镇和济白马墩村甲厢门里楼屋一间归陈益丹所有，楼屋一弄归袁洪所有”，但1992年10月25日诸暨市土地管理局填发的诸集建(92)字第01-1955号《集体土地建设用地使用证》已将原告所有的上述“楼屋一弄”登记在其前妻陈益丹名下。鉴于涉案房屋确权登记在后，在该登记行为未被撤销并将涉案房屋确权于原告的前提下，先前的调解析产确权并不能对抗事后的确权登记。故从现有证据并不能证明原告与被告作出的诸政发（2014）25号《诸暨市人民政府关于对“三改”专项行动区域内集体土地上房屋实施征收的决定》存在法律上的相应利害关系。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(一)项之规定，裁定驳回原告袁洪的起诉。
袁洪上诉称：一、裁非所诉。上诉人诉的是确认诸暨市人民政府作出诸政发(2014)25号征收决定违法。因涉及集体土地、农田6812亩、住宅占地329亩。市政府未出示国务院、省人民政府批准文件，将农用地、农田转商用地手续而违法。并由诸土出告字(2016)18号文件及已建造的建筑群事实所证实。以上诉求事实上也是政府信息公开之义务。二、诸集建(92)字第01-1955号《集体土地建设用地使用证》与上诉人无任何法律关联。上诉人在房屋被征收时有三处房产，祖传诸暨市城关镇和济白马墩村甲厢门里楼屋半间（即楼屋一弄落地面积27.888平方米），解放后土地、房屋由父袁光海登记所有（见一审诉讼产权证据）。(1991)绍二字第272号析产确权房屋半间（即楼屋一弄）为上诉人所有（见一审诉讼证据第272号民事调解书）。离住房半间100米左右，父在解放前购地建造杂房10平方米（见一审证据村证明），建造合法[见国土资发(2008)146号文件]。1975年上诉人烧饭使用附属房6.76平方米建造合法[见国土资发(2008)146号文件]，共计约45平方米。在2014年4月23日，诸暨市人民政府(2014)25号征收决定发布其有效期内，上诉人将自己房屋产权凭证提交给诸暨市人民政府（2014)33号文件规定组成的征收八组戚志军、袁伯开（村干部）等人，并说明有关情况。当得知上诉人房屋无产权证、土地使用证，按违章处理时，上诉人在墙上写上告示：此屋尚未签约、付款、请勿拆、否则无法承担责任（见一审证据图片），以尽到告知义务。征收组人员在征收期间未对我产权尽丈量、确权、评估、签约付款之义务，也未作出行政征收可否补偿决定文件，在未告知上诉人的情况下，强行拆除，剥夺上诉人唯一之住宅。上诉于原审法院时，被上诉人以土地被他人登记为证据，对抗上诉人的诉讼资格，故理由不能成立。且被上诉人与原审法院未出示上诉人的房屋产权被变更的证据。1、未出示上诉人房屋产权买卖变更的证据；2、未出示上诉人房屋产权授权于他人变更的证据；3、未出示上诉人房屋产权被法院裁定剥夺的证据；4、未出示登记人登记已被法院裁定或判定上诉人房屋产权确被登记人登记所有的证据；5、未出示……；6、未出示上诉人诉讼资格被(2016)浙行终346号裁定认可而否定。原审法院采纳被上诉人利用政府权力联系所属有关部门制造登记证据对抗上诉人诉其违法之过。综上所诉，被上诉人提供的证据无法解除上诉人的房屋权益，原审法院采用证据不当，认定证据不清，导致适用法律不当，请求撤销裁定作出判决。
诸暨市人民政府在法定期限内未提交答辩意见，本院询问时辩称：第一、针对25号征收决定的诉请，坚持之前的答辩意见。针对该征收决定的起诉已经超过两年的法定起诉期限，上诉人现在起诉不符合行政诉讼法及相关司法解释的规定。第二、关于上诉人的三处房屋，杂房和附属房是没有权源证明的，村委会的证明不具有法律效力。楼屋一弄有调解书，对于调解书的法律效力予以认同，但是该三处房屋均在1992年登记于上诉人前妻名下，故产生了两者效力谁更具有效力的问题。根据物权法的规定，不动产为登记生效，未进行登记不产生法律效力。土地登记证的效力优先于民事调解书的效力，即使两者具有同等效力，根据行政行为的确定力和先后顺序，也应当认定土地登记证具有优先效力。上诉人应当先解决1992年土地登记是否正确的问题，才能恢复其民事调解书确定的效力。一审裁定驳回上诉人起诉正确。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
经审理并调取相关生效行政裁定确认下列事实：上诉人袁洪曾就涉案楼屋一弄被拆除一事以诸暨市人民政府、诸暨市人民政府浣东街道办事处、诸暨市国土资源局为被告提起房屋行政强制及行政赔偿诉讼。绍兴市中级人民法院审理后作出（2015）浙绍行初字第88号行政裁定认为，袁洪起诉要求确认三被告拆除房屋行为违法，但未提供证据证明被诉拆除行为系三被告共同所为，且诸暨市人民政府和诸暨市国土资源局均否认实施了该行为。同时，结合授予浣东街道办事处实施房屋征收工作的相关规定，上诉人将三被告列为共同被告不符合法律规定。据此，裁定驳回袁洪的起诉。袁洪不服，提出上诉。本院（2016）浙行终346号生效行政裁定认为，强拆行为系事实行为，谁实施谁承担。相关文件不能证明三被上诉人实施了强拆行为，且诸暨市人民政府和诸暨市国土资源局在一、二审中均否认对涉案房屋实施了拆除行为，故其并非适格被告。而浣东街道办事处承认涉案房屋系其委托其他单位拆除，故浣东街道办事处系适格被告。一审本应裁定驳回上诉人对诸暨市人民政府和诸暨市国土资源局的起诉，并就浣东街道办事处拆除行为的合法性进行审查，现却一并驳回上诉人针对三被上诉人的起诉，存在不当。但鉴于上诉人可另行对浣东街道办事处提起诉讼，一审处理结果对上诉人的后续救济不产生影响，故对一审裁定予以维持，对上述存在问题予以指正。遂裁定驳回袁洪的上诉，维持原裁定。
本院认为，本案系因上诉人袁洪不服原审以现有证据不能证明其与被上诉人诸暨市人民政府诸政发（2014）25号《诸暨市人民政府关于对“三改”专项行动区域内集体土地上房屋实施征收的决定》之间存在法律上利害关系为由，裁定驳回其起诉而提出的上诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，上诉人认为其符合原告资格的主要理由是绍兴市中级人民法院（1991)绍民二字第272号民事调解书确认的事实。经审查，该调解书中确有“座落诸暨市城关镇和济白马墩村甲厢门里楼屋一间归陈益丹所有，楼屋一弄归袁洪所有”的财产分割内容。但原诸暨市土地管理局于此后向袁洪之前妻陈益丹颁发的诸集建(92)字第01-1955号《集体土地建设用地使用证》表明，调解书中涉及陈益丹分得的房屋，以及上诉人分得的“楼屋一弄”房屋，均已登记在上述土地权证之内。根据《中华人民共和国物权法》第十七条规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。由于上述不动产登记行为发生于民事调解书形成之后，故即使上诉人认为该登记内容不符合民事调解书的房产分割内容，但在该不动产登记簿记载的事项更正之前，上诉人并不享有涉案房屋权益，以及不服与涉案房屋相关联的《诸暨市人民政府关于对“三改”专项行动区域内集体土地上房屋实施征收的决定》而提起行政诉讼的原告资格。绍兴市中级人民法院（2015）浙绍行初字第88号行政裁定和本院（2016）浙行终346号行政裁定均未涉及上诉人的原告资格问题，故本案原审法院以上诉人与被诉事项不存在利害关系而裁定驳回其起诉，与上述生效裁定并不矛盾，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 夏祖银
二〇一七年七月十七日
书 记 员 许亚芬