广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤17行终55号
上诉人（原审原告）：阳江市一比一贸易有限公司。住所地：广东省阳江市江城区东风一路**号。
法定代表人：叶水清，该公司总经理。
委托代理人：尉迟明，广东言必行律师事务所律师。
委托代理人：林显伦，广东言必行律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳江市江城区安全生产监督管理局。住所地：广东省阳江市江城区新江北路***号。
法定代表人：林沃溪，该局局长。
委托代理人：蔡捷，该局副局长。
委托代理人：黄仕掌，广东拓进律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：阳江市江城区人民政府。住所地：广东省阳江市江城区漠江路***号。
法定代表人：陈基文，该区区长。
委托代理人：杨晓枫，阳江市江城区人民政府工作人员。
上诉人阳江市一比一贸易有限公司（以下简称一比一公司）因与被上诉人阳江市江城区安全生产监督管理局（以下简称江城安监局）、被上诉人阳江市江城区人民政府（以下简称江城区政府）行政处罚纠纷—案，不服阳江市江城区人民法院（2017）粤1702行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院查明：2016年6月1日18时许，一比一公司的员工林良伟、陈昌雄、黄文夏在东风一路58号公司门前分别使用人字梯及一字梯粘贴广告画布（即“汽车电子区”指示牌），林良伟骑跨在人字梯（高度约3米）梯顶进行作业，在下梯时从高处坠地，经抢救无效当天死亡。事故发生后，城南街道安全生产监督管理办于2016年6月7日向江城安监局上报《关于林良伟事件基本情况的汇报》。2016年6月7日，江城区政府办公室发文《关于成立江城区“6?1”事故调查组的通知》成立事故调查组。事故调查组由江城区政府、江城安监局、监察局、公安分局、总工会、人社局、建设局、城南街道办等派出人员组成，并邀请区人民检察院派人参加。调查组分别向一比一公司员工陈昌雄、黄文夏、法定代表人叶水清进行调查询问，三人均证实公司没有建立本单位安全生产责任制、没有制定安全生产规章制度和操作规程、没有组织制定并实施过安全生产教育和培训计划、没有配备安全生产管理人员、没有制定生产安全事故应急救援预案和定期组织演练等。调查组现场检查时，一比一公司无法提供本单位的安全生产规章制度、操作规程和培训教育等相关资料和记录。2016年8月25日，事故调查组作出《江城区阳江市一比一贸易有限公司“6?1”工人坠落死亡事故调查报告》，认定事故的直接原因为：林良伟在张贴广告画过程中把人字梯横向架设在倾斜的地面上，致使人字梯梯脚受力不均匀，导致人字梯倾倒。间接原因为：一比一公司安全生产管理不到位，安全生产条件不完善，培训教育不到位，未对林良伟进行安全生产教育和培训，保证林良伟具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程。一比一公司主要负责人未依法履行安全生产工作职责，未认真督促、检查本单位的安全生产工作并及时消除生产安全事故隐患。事故性质：该事故属于生产安全责任事故，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第四项的规定，该事故为一般生产安全责任事故。2016年10月11日，江城安监局对一比一公司、叶水清生产安全事故责任进行立案查处。依法对叶水清、陈昌雄进行询问，并向江城区地方税务局查询叶水清的完税和个人收入情况。2016年11月9日，江城安监局向一比一公司送达了《行政处罚告知书》和《听证告知书》，依法告知一比一公司作出行政处罚的事实、理由及依据、拟处罚的金额，并告知被处罚人有权进行陈述和申辩，提出听证申请的权利。一比一公司在法定期限内没有进行陈述和申辩及提出听证申请。2016年11月15日，江城安监局作出（江）安监管罚[2016]16号《行政处罚决定书》，以一比一公司没有建立安全生产责任制度、安全生产规章制度和操作规程的行为违反了《安全生产法》第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产”的规定和一比一公司在林良伟入职时和在职期间只口头对林良伟进行教育，没有对林良伟进行规范、系统的安全生产培训教育的行为违反了《安全生产法》第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”的规定为由，根据《安全生产法》第一百零九条第一项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定，对一比一公司作出罚款200000元的行政处罚。因一比一公司拒绝签收上述决定书，江城安安监局通过留置送达方式将该决定书送达一比一公司。一比一公司不服该处罚决定并2016年1月10日向江城区政府申请行政复议，江城区政府于当日受理后，于次日向江城安监局送达《提出答复通知书》。江城安监局于2016年1月19日提交了作出上述决定的证据、依据。2017年2月28日，江城区政府对一比一公司员工代佳芯进行询问并制作询问笔录。2017年3月9日，江城区政府作出江城府行复[2017]2号《行政复议决定书》，维持了江城安监局作出的处罚决定。一比一公司于2017年3月11日收到该复议决定书。2017年3月23日，一比一公司向一审法院提起行政诉讼，请求：一、判令撤销江城安监局作出的（江）安监管罚[2016]16号《行政处罚决定书（单位）》以及江城区政府作出的江城府行复[2017]2号行政复议决定书；二、本案诉讼费用由江城安监局、江城区政府承担。
原审法院另查明，2016年6月13日，一比一公司与林良伟的父亲林计彩在阳江市江城区人力资源和社会保障局的见证下达成赔偿协议，由一比一公司一次性赔偿320000元给林计彩（包括一次性工亡补助金，供养亲属抚恤金、丧葬费及其他一切费用）。
原审法院认为：根据《中华人民共和国生产安全法》第九条第一款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”和《阳江市江城区安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》主要职责：“主要职责（一）贯彻执行国家、省、市和区有关安全生产工作的方针政策和法规规章……（二）承担区人民政府安全生产综合监督管理的责任。依法行政综合监督管理职权……”的规定，江城安监局具有法定职责。
事故发生后，江城区政府依法组成事故调查组对林良伟死亡事故进行调查；江城安监局依法告知一比一公司陈述、申辩和听证权利。据此，江城安监局作出的行政处罚程序合法。
本案中，一比一公司员工林良伟在工作地点和工作时间进行高处作业发生坠亡事故，该事故属于生产安全事故。而一比一公司没有建立安全生产责任制度、安全生产规章制度和操作规程；在林良伟入职时和在职期间只口头对林良伟进行教育，没有对林良伟进行规范、系统的安全生产培训教育，违反《中华人民共和国安全生产法》第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产”和第二十五条“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”的规定。故一比一公司对于发生该生产安全事故负有责任。根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”和《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第四项“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”之规定，江城安监局对一比一公司作出罚款200000元的行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。一比一公司请求撤销该处罚决定没有事实依据，一审法院不予支持。
江城区政府是江城安监局的本级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，江城区政府受理一比一公司的复议申请符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”之规定，江城区政府作出的江城府行复[2017]2号《行政复议决定书》程序合法。
综上，江城安监局作出的（江）安监管罚[2016]16号《行政处罚决定书》和江城区政府作出的江城府行复[2017]2号《行政复议决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，一比一公司请求撤销上述决定没有事实依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的……人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决：驳回阳江市一比一贸易有限公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由阳江市一比一贸易有限公司承担。
上诉人一比一公司不服一审判决，向本院提出上诉，请求：依法撤销阳江市江城区人民法院作出的（2017）粤1702行初17号行政判决，并改判支持叶水清的诉讼请求。主要事实与理由：一、一审判决认定林良伟在工作时间发生坠亡，且属于生产安全事故，缺乏事实与法律依据。生产安全事故是指在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故。林良伟上行政班即每天18时前下班，本案事故发生于2016年6月1日18时10分左右，属于林良伟的下班时间，而且当日公司也没有要求林良伟加班。本案事故并非发生在林良伟从事生产经营活动期间，而且也不能以一比一公司的营业时间作为认定林良伟是否正在从事生产经营活动的依据。林良伟作为一比一公司的店长，其本职工作为国内贸易工作，林良伟在下班时间撕广告画的行为，不属于其工作职责的范围。本案不存在强令违章作业、冒险作业或者设备隐患等人为因素，与安全生产无关，不构成生产安全事故。二、依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款的规定，江城安监局应当邀请人民检察院派人参加本案事故调查组。江城安监局提供的《江城区“6.1”事故事故调查组会议签到表》、《江城区阳江市一比一贸易有限公司“6.1”工人坠落死亡事故调查报告》等证据均没有人民检察院工作人员的签名，不能证明其已依法履行了邀请人民检察院派人参加本案事故调查组的法定程序，故本案存在严重的程序违法，本案行政处罚行为应为无效。三、即使本案构成生产安全事故，根据特别法优于一般法的基本原则，本案应当依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项：“事故发生单位对事故发生负有责任的，依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处10万元以上20万元以下的罚款”的规定，对一比一公司进行从轻处罚，而江城安监局依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条的规定，对一比一公司作出罚款20万元的行政处罚属于适用法律错误。
被上诉人江城安监局辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应依法驳回上诉，维持原判决。1、江城安监局具有对安全生产违法行为作出行政处罚的法定职权。2、一审判决认定事实清楚，证据确实、充分。事故调查组分别向员工陈昌雄、黄文夏、法定代表人叶水清进行调查的询问笔录及江城区政府行政复议办公室向一比一公司员工代佳芯的调查笔录，均可证明林良伟系在营业时间内从事高处作业（即张贴“汽车电子区”指示标志）而导致死亡的安全生产责任事故。事故调查组对一比一公司的相关工作人员进行调查时，能证明一比一公司没有建立本单位安全生产责任制，没有制定安全生产规章制度和操作规程、没有组织制定并实施过安全生产教育和培训计划等。一比一公司违反了《安全生产法》第四条、第二十五条的相关规定，依法应承担相应的法律责任。3、江城安监局作出的行政处罚决定，程序合法，充分保障了一比一公司的陈述、申辩权。事故调查组的人员组成符合法定要求，并依法邀请了人民检察派人参加。经事故调查后，确定该事故属于一般生产安全责任事故，依法对一比一公司、叶水清生产安全事故责任进行立案查处，作出并送达《行政处罚告知书》、《听证告知书》、《行政处罚决定书》等，上述事实客观真实，程序合法，符合法律规定。江城安监局根据《安全生产法》第一百零九条第一项的规定对一比一公司作出行政处罚，具有事实和法律依据，程序正当。二、本案林良伟高处作业张贴广告标志的行为，属于一比一公司的生产经营活动范畴，其死亡属于安全生产责任事故。林良伟作为公司店长，粘贴广告画的行为是为公司经营活动所需，为公司场所指示标志，而且也在公司正常营业的时间内，该行为属于生产经营活动。叶水清认为仅仅从事贸易工作才是生产经营活动，认识片面且错误。三、一比一公司认为按特别法优于一般法，应适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条进行处罚，系法律认识错误。《安全生产法》属法律，而《生产安全事故报告和调查处理条例》属行政法规，是上位法和下位法的关系，法的位阶不同，并非特别法和一般法的关系。根据《立法法》的规定，法律的效力高于行政法规，《生产安全事故报告和调查处理条例》系根据《安全生产法》而制定，属下位法。
被上诉人江城区政府辩称：一、江城区政府作出的行政复议决定已查明了事实，相关的证据确实充分。二、江城区政府作出的行政复议决定适用法律正确。江城区政府在行政复议期间已对该案进行相关的调查，江城安监局是根据《中华人民共和国安全生产法》第四条、第二十五条、第一百零九条第一项的规定，作出（江）安监管罚[2016]16号《行政处罚决定书》（单位），对一比一公司处20万元罚款，引用法律、法规依据正确，符合法定程序。江城区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出了维持行政处罚决定正确。三、一比一公司主张事故不属于生产经营活动中发生的事故，经查明，一比一公司经营时间为上午9时至晚上22时，证实事故发生在营业时间内，且林良伟张贴店铺广告标识的行为应属于生产经营活动。一比一公司主张江城安监局作出的行政处罚违法了法定程序处罚无效。经审查，江城安监局的行政处罚决定并没有违反法定程序。综上，一比一公司的上诉请求既没有事实根据，也没有法律依据，请求二审法院驳回一比一公司的上诉请求。
经审查，本院对原审法院经审理查明的事实，予以确认。
本院认为：根据《中华人民共和国生产安全法》第九条第一款“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”、该法第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处五十万元以上一百万元以下的罚款；（三）发生重大事故的，处一百万元以上五百万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处五百万元以上一千万元以下的罚款；情节特别严重的，处一千万元以上二千万元以下的罚款”的规定，江城安监局作为安全生产监督管理部门对其辖区内发生生产安全事故负有责任的生产经营单位进行行政处罚的法定职权。
从事生产经营活动的单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。本案中，林良伟作为一比一公司的员工，在公司门前使用人字梯及一字梯粘贴广告画布作业时，发生坠落身亡，属于履行工作职责的行为。一比一公司于2016年6月13日与林良伟的父亲林计彩达成赔偿的协议中，承认林良伟是在工作时发生事故，给予工亡赔偿。一比一公司上诉认为林良伟不是在工作时发生事故的理据不足，本院不予采纳。事发后，江城区政府成立事故调查组，事故调查组经调查后，认定事故为一般生产安全责任事故。江城区政府对事故调查报告于2016年10月10日作出江府办复（2016）70号《批复》，确定了责任事故，江城安监局根据江城区政府的《批复》，认定本案为一般生产安全责任事故有事实依据。一比一公司提出的“关于本事故不为生产安全事故”的主张不能成立，本院不予支持。
一比一公司由于没有建立安全生产责任制度、安全生产规章制度和操作规程，没有对林良伟进行规范、系统的安全生产培训教育，违反《中华人民共和国安全生产法》第四条“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产”和第二十五条“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业”的规定。一比一公司对发生的生产安全事故负有责任。江城安监局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第四项“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故”和《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；……。”的规定，对一比一公司作出罚款20万元的行政处罚事实清楚、证据充分、适用法律正确。《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定已吸收国务院于2007年颁布的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项规定内容，该条规定立法目的进一步加大对事故责任单位的监督处罚力度，预防生产安全事故的发生，应予适用。一比一公司提出关于本案应适用《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第一项的规定进行处罚，本院不予采纳。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该法第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”该法第四十二条第（一）款规定：“规定行政机关作出…….较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案中，江城安监局在作出被诉行政处罚决定前，作出了行政处罚意见告知书、依法告知一比一公司享有陈述、申辩和听证权利。一比一公司在法定期限内没有进行陈述、申辩和提出听证申请。因此，江城安监局作出的行政处罚决定，并向一比一公司送达行政处罚决定，程序合法。事故调查组有没有邀请人民检察院派人参加事故调查，事故调查程序是否合法不是本案的审理范围，一比一公司提出的关于被诉行政处罚程序违法，处罚无效的理由不成立，本院不予采纳。
一比一公司不服江城安监局作出被诉行政处罚决定，向江城区政府申请行政复议，江城区政府于2016年1月10日受理。江城区政府经审查，于2017年3月9日作出江城府行复[2017]2号行政复议决定，维持了江城安监局作出的处罚决定。并向一比一公司送达了行政复议决定书，复议程序合法。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。一比一公司上诉请求撤销原审判决、江城安监局作出的（江）安监管罚[2016]16号行政处罚决定（单位）和江城区政府作出的江城府行复[2017]2号行政复议决定没有事实根据和法律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阳江市一比一贸易有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈德印
审 判 员 李 桥
审 判 员 黄光汉
二〇一七年十一月十八日
法官助理 高 玲
书 记 员 林冬柠