甘肃省文县人民法院
行 政 判 决 书
（2018）甘1222行初4号
原告：严某，住甘肃省康县。
委托诉讼代理人：周某，甘肃鑫盾律师事务所律师。
委托诉讼代理人：潘某，甘肃鑫盾律师事务所律师。
被告:康县不动产登记管理局，住所地康县城关镇。
法定代表人：张某，系该局局长。
原告严某诉被告康县不动产登记管理局行政不作为一案，本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告严某及其委托诉讼代理人周某、潘某、被告康县不动产管理局法定代表人张某均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告严某以被告康县不动产登记管理局行政不作为为由，于2018年1月29日向本院提起行政诉讼，请求判令被告履行法定职责，为原告所购康县某房地产公司锦绣华庭42套房屋补发《房屋预告登记证明》。
原告严某诉称，2015年6月15日原告与康县某房地产开发有限公司签订《商品房买卖合同》，原告严某以团购价购买某公司锦绣华庭42套房屋。同日，双方依法在康县房产管理所办理了备案登记和预告登记，但由于没有全国统一制式的《房屋预告登记证明》，康县房产管理所未向原告发放该证明。2014年11月24日国务院发布《不动产登记暂行条例》，要求自2015年3月1日起房屋预告登记业务由新成立的康县不动产登记管理局负责。2017年在业务移交过程中，康县房管所向康县不动产登记管理局出具相关资料对原告未取得《房屋预告登记证明》的缘由进行了说明。原告于2017年12月14日在康县政务大厅不动产登记管理局窗口提交材料，申请为已经办理了预告登记的房屋补发《房屋预告登记证明》，被告要求原告在指定的测绘公司进行房屋测绘。2017年12月20日，原告按照被告要求，邀请被告指定的公司进行房屋测绘，并已将测绘报告提交给被告。2018年1月8日，被告通知原告因该房屋处于查封状态，拒不办理。原告对此决定不服，认为查封是在原告办理预告登记之后，补发证件系行政机关对业务移转之前预告登记和备案登记之既成事实的手续完善，与查封是前后两个法律行为，补证对查封的效力状态并不造成任何影响，之前康县没有中华人民共和国住房和城乡建设部统一监制的空白《房屋预告登记证明》，未发证的责任不在原告，而现在条件具备，被告拒不办理补发《房屋预告登记证明》行为显属错误。请人民法院予以裁处。
为证明以上事实，原告向法庭举出了如下证据：1.咨询窗口收缴材料清单；2.商品房预告登记申请表；3.房屋交易和产权确认书；4.证明一份。
被告康县不动产登记管理局辩称，一、答辩人已经做了相应的前期工作，积极的履行了相关义务，在房屋被法院依法查封后办理房屋预告登记违反了法律的相关规定。原告于2017年12月14日在康县政务大厅答辩人窗口递交资料申请办理预告登记，由于该房屋数据还未进入答辩人登记平台，答辩人便告诉原告可与已在答辩人处备案的两家测绘公司（天水某数码测绘院、陇南某测绘院）联系进行测绘并制作数据导入平台，后对原告递交的资料以及房管所移交的查封文件进行了审查，并积极召开会议对原告办理预告登记的申请进行讨论，核实原告申请办理预告登记的房屋已经被法院依法查封，无法办理预告登记，所以，答辩人作为颁证机关，在接到原告的申请以后积极的做了前期工作，履行了相关义务，不存在不作为等违反法律规定的行为。康县房产管理所于2015年12月24日接到四川省自贡市中级人民法院（2015)自民诉前保字第21-3号协助执行通知书、2016年7月18日接到甘肃省高级人民法院（2016)甘执保字第03-1号协助执行通知书、2017年4月20日接到兰州市中级人民法院（2017)甘01执保134号之三协助执行通知书、2017年10月9日接到四川省自贡市中级人民法院(2016)川03执90-3号协助执行通知书，三法院均要求对原告申请办理预告登记的房屋进行查封，并且在查封期间未经相关法院允许不得为其办理转移、抵（质）押、赠与、典当、变更、过户以及登记手续等。按照我国法律的规定，办理预告登记一般分为申请、受理、审核、登簿、发证、归档五个阶段，在对当事人提交的申请资料进行审核时，如果发现不动产被查封的，不予办理。所以，在得知房屋已经被法院依法查封的情况下为原告办理房屋的预告登记是法律明确禁止的，因此，答辩人无法为原告办理房屋的预告登记。二、能不能依原告申请为其补办房屋预告登记，法律没有明确的规定。原告于2015年6月15日向康县房产管理所申请办理房屋的预告登记，由于我县当时没有全国统一制式预告登记证明，故无法向权利人即原告发放房屋预告登记证明文书，康县房产管理所遂于2017年12月14日向答辩人提供《房屋交易和产权确认书》（预告），原告也于当日向答辩人提出申请为其办理房屋的预告登记，答辩人认为在此情形下原告所持有的《商品房预告登记申请表》以及康县房产管理所出具的《房屋交易和产权确认书》（预告）与《房屋预告登记证明》具有同等的法律效力。在房屋已经被法院依法查封的情况下原告申请答辩人补发《房屋预告登记证明》，且该《房屋预告登记证明》的效力还要追溯到原告向康县房产管理所申请办理预告登记之日，我国法律对于是否可以这样做以及具体应该怎样做，并没有明确的规定，到目前为止，我国法律在此处仍然存在空白。所以，答辩人无法擅自在房屋已经被法院依法查封的情况下为其补发《房屋预告登记证明》。综上所述，望您院在查明案件事实的情况下，依法作出公正合理的判决。
为证明以上事实，被告向法庭举出了如下证据：1.预告登记表，证明原告当时没有办理好预告登记，证件时间已超期。2.协助执行通知书四份：（2017）甘01执保134号之三兰州市中级人民法院协助执行通知书；（2016）甘执保字第03-1号甘肃省高级人民法院协助执行通知书；（2016）川03执90-3号四川省自贡市中级人民法院协助执行通知书；（2015）自民诉前保字第21-3号四川省自贡市中级人民法院协助执行通知书。
经审理查明，原告严某与康县某房地产开发有限公司于2015年6月15日签订锦绣华庭商品房买卖合同，并于同日双方共同申请康县房产管理所办理备案登记与预告登记。依据原告提供的《商品房预告登记申请表》，该房屋于2015年6月15日通过康县房产管理所预告登记审批，并进行了预告登记（预告登记范围与合同约定一致），但由于康县没有全国统一制式预告登记证明，因此在登记后未向原告颁发预告登记证明文书。2016年12月10日，康县国土资源局、康县住房和城乡建设局、康县林业局、康县畜牧兽医局联合做出康国土资发（2016）295号《关于在康县辖区范围内实施不动产统一登记的公告》，由康县不动产登记事务中心负责康县辖区不动产登记发证工作。2017年12月14日，康县房产管理所向原告出具康房预字第2017第01号《房屋交易和产权确认书（预告）》，原告持该确认书以及其他相关材料向不动产登记管理局申请补发《房屋预告登记证明》，并于2017年12月20日，依被告康县不动产登记管理局指定进行了房屋测绘，之后将测绘报告提交被告。2018年1月8日，被告康县不动产登记管理局通知原告，以该房屋处于查封状态为由拒绝向原告补发不动产登记证明。为此，原告严某以被告康县不动产登记管理局行政不作为为由向本院提起行政诉讼。
另查明，自2015年12月24日起至2017年10月9日，康县房产管理所收到四份不同法院的《协助执行通知书》，分别对本案所涉及到的康县某房地产开发有限公司名下锦绣华庭商品房予以查封冻结。
本院认为，当事人签订买卖房屋的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十条：”不动产登记机构应当根据不动产登记簿，填写并核发不动产权属证书或者不动产登记证明。”本案中，原负责不动产登记的康县房产管理所在2015年6月15日对原告严某的预告登记申请通过审批进行预告登记后，应当依据该规定向原告严某核发登记证明，但由于当时没有国家统一制式的《房屋预告登记证明》而未向原告下发证明，依据《不动产登记暂行条例》规定，该不动产预告已经完成预告登记。《不动产登记暂行条例》第四条规定：”国家实行不动产统一登记制度。不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则。不动产权利人已经依法享有的不动产权利，不因登记机构和登记程序的改变而受到影响。”此后，由于康县不动产登记管理机构发生变动，由康县不动产登记管理局负责康县辖区不动产登记发证工作，对于原告严某已经完成的预告登记，应当由新的房产登记管理机构康县不动产登记管理局补发《房屋预告登记证明》。虽然在原告严某完成预告登记未领取证明文书期间，本案所涉的不动产锦绣华庭商品房因其他案件被查封冻结，但2015年6月15日，预告登记这个行政行为就已经成立并发生法律效力，即具有拘束力和确定力，需要行政机关和行政相对人共同遵守。综上所述，被告康县不动产登记管理局应当为原告严某所购康县某公司锦绣华庭42套房屋补发《房屋预告登记证明》。对原告提出的诉讼请求予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《不动产登记暂行条例》第二十条之规定，经本院审判委员会讨论后，判决如下：
一、责令被告康县不动产登记管理局在法定期限内向原告严某依法颁发《房屋预告登记证明》。
二、案件受理费50元，由被告康县不动产登记管理局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省陇南市中级人民法院。
审 判 长 刘玉琴
审 判 员 张 帆
人民陪审员 叶满云
二〇一八年六月六日
书 记 员 李海涛