四川省南充市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川13行初40号
原告陈裕坤，男，汉族，1935年12月12日出生，住址四川省南充市顺庆区。
被告南充市人民政府。住所地四川省南充市顺庆区。
法定代表人吴群刚，男，市长。
委托代理人郑瑶，男，南充市国土资源局工作人员。
委托代理人周士逵，四川首力律师事务所律师。
第三人四川省南充市万事兴房地产开发有限公司。住所地四川省南充市顺庆区。
法定代表人唐作银，男，董事长。
委托代理人蒙艳阳，四川首力律师事务所律师。
原告陈裕坤诉被告南充市人民政府（以下简称市政府）不履行法定职责及行政赔偿一案，本院受理后，因四川省南充市万事兴房地产开发有限公司（以下简称万事兴公司）与本案被诉行政行为有利害关系，遂依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告陈裕坤，被告市政府的委托代理人郑瑶、周士逵，第三人万事兴公司的委托代理人蒙艳阳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，被告于2011年9月29日出台了南府函212号《南充市人民政府关于划拨顺庆区水郡路一段39号部分国有建设用地使用权的批复》，时隔征地8年多，将已出让给第三人万事兴公司的净用地面积272.15亩中收回30.5745亩无偿划拨给该公司作为修建还房用地，同时扣减第三人持有的原有土地使用权证书面积不合法。该批复内容违反了土地管理法、城市房地产管理法和物权法，且与川府函301号相抵触，请求依法撤销。
原告在举证期限内提供以下证据，证明南府函（2011）212号批复不合法。
1、南充市人民政府关于划拨顺庆区水郡路一段39号部分国有建设用地使用权批复，南府函（2011）212号
2、四川省人民政府关于南充市蔬菜水产饮食服务总公司建南充蔬菜果品批发市场补办征用土地的批复，川府函（1998）301号，
3、土地管理法、城市房地产管理法、物权法、合同法
4、合同法76条
被告辩称，一、被诉行政行为212号批复具有合法性，法院应该维持该行为。1、依据土地管理法的规定，南充市政府作出该行政行为主体权限合法，2、该行为作出系根据国土局报送本案第三人划拨土地申请，经过审查，程序合法。3、涉及农民还房用地，属于划拨用地，该行政行为依据合法。二、法院应该驳回原告的起诉，1、我们认为该行政行为对原告实体权利和义务不产生实际影响，2、该行政行为系内部行政行为，3、该行政行为属于历史遗留问题，落实政策指令性行为，所以依据行政诉讼法以及司法解释，应该驳回原告起诉。三、该行为不具有可撤销性，该土地涉及还房，所有户主缴纳了出让金，办理证书，请求驳回原告起诉。
第一组：1、《关于办理国土使用权证的报告》，第三人将报告报送给国土资源局，国土资源局在报送给市政府拟证明。南充市政府为涉案行政行为系万事兴公示申请而启动。
2、《万事兴房产公司还房》平面图，拟证明经南充市土地测绘大队测绘，万事兴公司修建还房占地面积20383平方米。
3、《建设工程规划许可证》南规工（2006）顺字059号，拟证明万事兴修建龙吟水郡70幢，建设规模2309平方米的还房获得规划许可。
4、《建设施工许可证》（512900200705240101、512900200705240102），拟证明万事兴修建的还房取得了施工许可。
5、南充市审计局《审计报告》（南审投报（2009）43号），拟证明万事兴公司修建还房具有合同依据，其占用涉案土地修建还房具有合法性。修建还房土地没有缴纳分文土地出让金。
6、南充市政府《关于划拨顺庆区水郡路一段39号部分国有建设用地使用权的批复》（南府函（2011）212号，拟证明根据万事兴公司的申请以及南充市审计局的审计结果，南充市政府南府函（2011）212号系事实充分，证据确凿的行政行为。南府函（2011）212号是针对南充市国土局收回和划拨国有土地使用权的内部审批行为，对原告的权利义务不产生实际影响。原告原来土地属于宅基地，是无偿使用，现在要变为出让性质，要缴纳出让金，现在土地是划拨性质，所以对原告实体权利义务是没有任何影响。
第二组，1、土地登记簿，拟证明南充市国土局对还房土地使用权办理了登记，该宗土地为划拨土地，当前已经进行分户登记，产生物权效力，涉案行为不具有可撤销性。所有业主都缴纳土地出让金，都办理土地出让性质。
法律依据：
1、《中华人民共和国土地管理法》第54、58条，
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
3、关于实施《划拨用地目录》及补充说明的通知（川国土资函（2002）123号
4、南充市市政府会议纪要；
5、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释；
综上，被诉行政行为在事实和法律上都具有依据。
第三人万事兴公司述称，案涉土地的还房工作由第三人代被告进行，本身是代理行为，其后果应该由被告承担。第三人按照《南充市人民政府关于划拨顺庆区水郡路一段39号部分国有建设用地使用权的批复》，为还房户办理了相关手续，是按照划拨土地办理的。办理划拨或者出让，应该按照法律依据办理，因为原告原有房屋土地是宅基地，根据相关规定，其还房所占土地只能办理为划拨。如果要改变土地的性质，就要签订土地出让协议和缴纳土地出让金。该批复仅仅是办证程序的文件，其相对人是第三人，涉及的权利义务关系由法院审查。第三人在涉及本案原告的土地权益中，没有获得利益，不应当承担任何责任。第三人对原告诉称的土地使用权性质，没有决定权，第三人不应当承担责任。
第三人万事兴公司在举证期限内未提供证据。
经审理查明，1998年7月21日，经四川省人民政府批准，被告征收顺庆区舞凤镇燕儿窝村部分土地。2003年6月21日，南充市国土资源局将顺庆区正阳路272.15亩土地通过拍卖出让给第三人，用于商业开发。2004年3月，南充市人民政府房屋拆迁补偿安置管理办公室发布房屋拆迁公告，明确拆迁人为第三人，原告房屋位于拆迁建设范围之内。2004年4月28日，原告与第三人签订《南充市城市住宅房拆迁协议》，约定由第三人在拆迁还房区内对原告进行安置还房。2008年，第三人按协议约定向原告还房。
2011年9月29日，被告向第三人作出南府函（2011）212号《南充市人民政府关于划拨顺庆区水郡路一段39号部分国有建设用地使用权的批复》，主要内容为：市国土资源局报来你公司办理农民还房划拨用地的申请收悉，根据相关规定，鉴于该宗地还房工程已竣工，为完善还房用地手续，根据市审计局南审投报（2009）43号审计报告结论，鉴于该宗地已从原拍卖出让土地内扣除，宗地所涉及建构筑物及附着物拆迁补偿等费用已纳入原拍卖土地范围内算账，同意将位于顺庆区水郡路一段39号部分国有建设用地使用权净面积20383平米（30.5745亩）收回后，无偿划拨给第三人作为修建农民还房用地。供地方式为划拨，土地用途为居住兼容商业用地。
2011年9月30日，南充市国土资源局就前述土地为第三人签发《国有建设用地划拨决定书》，建设项目名称：龙吟水郡还房用地，并特别规定，本宗地只限用于建设龙吟水郡还房项目。
原告在办理还房产权过程中被国土部门告知其还房所占土地性质为划拨，办理为出让需缴纳土地出让金。原告不服，多次信访，未能得到解决，遂提起行政诉讼。
本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十八条第一款的规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；”之规定，市政府为了农民还房用地之需，将出让给第三人的部分土地收回符合法律规定。因拆迁前，原告房屋所占用土地的性质系集体土地，市政府批复将还房用地性质定为划拨符合相关政策法律的规定，原告认为市政府的批复违反了土地管理法的规定，本院不予支持。依照行政诉讼法第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决如下：
驳回原告陈裕坤的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陈裕坤负担。
如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审 判 长 刘 红
审 判 员 庄 娟
人民陪审员 朱成平
二〇一七年一月十一日
书 记 员 杜栎天