广西壮族自治区百色市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂10行初78号
原告凌云县泗城镇金保村九孔六组。
法定代表人李光银，组长。
委托代理人韩明，广西桂百律师事务所律师。
被告百色市人民政府，住所地：百色市右江区向阳路13号。
法定代表人周异决，市长。
委托代理人陆思琦，百色市人民政府法制办公室干部。
被告凌云县人民政府，住所地：凌云县泗城镇新秀社区西苑小区422号。
法定代表人莫庸，县长。
委托代理人陈正宽，广西凌盛律师事务所律师。
委托代理人左天时，凌云县林业局干部。
第三人陈国强，男，1960年6月20日出生，汉族，农民，住凌云县。
第三人陈国光，男，1970年12月9日出生，汉族，农民，住凌云县。
原告凌云县泗城镇金保村九孔六组不服被告百色市人民政府行政复议决定一案，原告于2017年3月25日向本院提起诉讼，本院受理后依法向被告及第三人送达起诉状副本及应诉通知书，庭前主持进行证据交换，并依法组成合议庭，于2017年6月30日公开开庭审理本案。原告凌云县泗城镇金保村九孔六组的法定代表人李光银及委托代理人韩明，被告百色市人民政府的委托代理人陆思琦，被告凌云县人民政府的委托代理人陈正宽、左天时，第三人陈国强、陈国光到庭参加诉讼；被告百色市人民政府的法定代表人和被告凌云县人民政府的法定代表人因公务未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告凌云县泗城镇金保村九孔六组诉称：2015年2月5日，原告向被告凌云县人民政府提交关于撤销错误的《山界林权证》的申请书，要求撤销第三人持有的《凌云县山界林权证》。凌云县林业局于2015年10月15日答复原告，原告不服该答复，以不作为将凌云县林业局和凌云县人民政府诉至法院。百色市中级人民法院于2016年4月12日作出(2016)桂10行初98号行政判决，责令凌云县人民政府在判决生效后三个月内作出处理决定。凌云县人民政府于2016年8月17日作出凌政处字[2016]1号《凌云县人民政府行政处理决定书》，决定注销第三人持有的《凌云县山界林权证》原件。原告不服该决定，于2016年10月31日向百色市人民政府申请行政复议。在百色市人民政府复议期间，凌云县人民政府于2017年2月9日作出凌政撤字[2017]1号《凌云县人民政府关于撤销行政处理决定书的决定》撤销凌云县人民政府凌政处字[2016]1号行政处理决定，2017年2月23日送达原告。因凌云县人民政府的撤销决定没有明确重新作出处理决定的期限，原告遂向百色市人民政府递交《致百色市人民政府行政复议办公室的函》，要求百色市人民政府直接作出行政复议决定，责令凌云县人民政府在一定期限内重新对原告原申请事项调查认定后作出撤销第三人陈国强、陈国光持有其父亲陈文学关于九孔六组（原大平六组）的《凌云县山界林权证》。但百色市人民政府只就原告原行政复议请求的第一项作出决定，对原告的第二项请求未作出决定，明显遗漏复议请求第二项内容，构成了行政不作为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，原告特提起本次行政诉讼，请求判决百色市人民政府履行原告复议请求第二项的行政复议法定职责即“责令凌云县政府在一定期限内重新对原告原申请事项调查认定后作出撤销第三人陈国强、陈国光持有其父亲陈文学关于九孔六组（原大平六组）的《凌云县山界林权证》”。
原告举出如下证据：1、金保村民委员会出具的证明李光银为九孔小组组长的证明；2、凌政处字[2016]第1号《凌云县人民政府行政处理决定书》；3、原告《行政复议申请书》；4、凌政撤字[2017]第1号《凌云县人民政府关于撤销行政处理决定书的决定》；5、原告《致百色市人民政府行政复议办公室的函》；6、百政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》。
被告百色市人民政府辩称：一、被告作出的1号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。经本机关审查查明，第三人持有的《凌云县山界林权证》执证单位登记为“城厢公社陇洋大队岩什生产队陈文学”，颁发日期为1985年5月9日。2015年2月5日原告向凌云县人民政府提交关于撤销错误的《山界林权证》的申请书，要求撤销第三人持有的《凌云县山界林权证》。凌云县林业局于2015年10月15日向原告作出答复。凌云县人民政府经调查后于2016年8月17日作出凌政处字[2016]1号《凌云县人民政府行政处理决定书》，决定注销第三人持有的《凌云县山界林权证》原件。凌云县人民政府经查阅档案资料，未发现第三人所持有的《林权证》存根或者其他相关的材料，且在复议期间未提交颁发该证书的相关证据材料。原告要求撤销第三人持有的1985年5月9日《凌云县山界林权证》，凌云县人民政府作为颁发该证书的行政机关应当承担举证责任，证明颁证行为的合法性。但是，凌云县人民政府并未提交该林权证的存根或者其他的相关证据材料。在没有证据材料证实该林权证合法有效的情况下，凌云县人民政府的1号《处理决定》仍认定该林权证来源合法，客观真实并予以采信。此外，撤销与注销的法律效果不同。对凌云县人民政府的1号《处理决定》存在上述的问题，复议机关依法应予以撤销纠正。因本案复议审查期间，凌云县人民政府于2017年2月9日作出凌政撤字[2017]1号《凌云县人民政府关于撤销行政处理决定书的决定》，撤销了被复议的1号《处理决定书》，又因原告不同意撤回本案行政复议申请，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目之规定，复议机关决定，确认1号《处理决定》违法。原告认为复议机关百色市人民政府未责令凌云县人民政府撤销第三人持有的《凌云县山界林权证》构成行政不作为，没有事实和法律依据。根据《行政复议法实施条例》第四十五条的规定：“具体行政行为有行政复议法第二十八条第一款第（三）项规定情形之一的，行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法；决定撤销该具体行政行为或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”，该条文明确规定在确认具体行政行为违法的情况下，复议机关并不是必须责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为，且对于具体的期限也没有明确的法律条文进行规定。在案件审理过程当中，本机关曾向凌云县人民政府下达行政复议建议书，建议凌云县人民政府自行纠正其具体行政行为。凌云县人民政府也于2017年2月9日作出凌政撤字[2017]1号《凌云县人民政府关于撤销行政处理决定书的决定》，撤销原处理决定。但在凌云县人民政府尚未作出新的处理决定前，原告便以此起诉复议机关百色市人民政府，认为百色市人民政府不作为，于法无据。因此，百色市人民政府根据查明的事实和证据，依照法定权限作出1号《行政复议决定书》并无不当，《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿。二、百色市人民政府作出的1号《行政复议决定书》适用依据正确。由于凌云人民政府作出的1号《处理决定》认定事实不清，证据不足。在凌云人民政府已于2017年2月9日作出凌政撤字[2017]1号《凌云县人民政府关于撤销行政处理决定书的决定》，自行纠正。复议机关百色市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目的规定，依照法定职权，确认1号《处理决定》违法，所作出的具体行政行为并无不当。三、百色市人民政府作出的1号《行政复议决定书》程序合法。百色市人民政府依法予以受理原告的复议申请，并依法作出行政复议决定，并送达给了原告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，作为凌云县人民政府的上一级地方人民政府，百色市人民政府具有对凌云县人民政府作出的1号《处理决定》的具体行政行为作出行政复议决定的法定职权。综上所述，百色市人民政府作出的1号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。原告的诉讼理由无事实依据，理由不成立，请求法庭依法驳回凌云县泗城镇金保村九孔六组的起诉，以维护法律的尊严。
被告百色市人民政府举出如下证据：1、行政复议受理通知书；2、行政复议答复通知书；3、参加行政复议通知书；4、送达回证；5、百政复决字[2017]第1号；6、送达回证；7、凌政撤字[2017]1号《凌云县人民政府关于撤销行政处理决定书的决定》；8、原告致百色市人民政府复议办公室的函；9、相关法律法规。
被告凌云县人民政府辩称：1、凌云县人民政府不符合本案被告主体资格。依据《行政诉讼法》第26条规定，复议机关确认凌云县人民政府作出的行政行为违法，已改变了凌云县人民政府的行政行为，应以复议机关为被告。2、复议机关的复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。第一，复议机关作出复议决定前，凌云县人民政府已撤销凌政处字(2016)l号，不再具有撤销内容，因此复议机关确认凌政处字(2016)1号行政行为违法是正确的。第二，法律并没有规定复议机关确认行政行为违法后，必须要求重新作出具体行政行为。综上所述，凌云县人民政府认为法院应驳回原告对凌云县人民政府的起诉，同时驳回原告对复议机关的诉讼请求。
第三人陈国强、陈国光述称：请求法院公正判决。
第三人举出如下证据：1、《合同书》；2、《通知》；3、金保村民委员会出具的证明：4、村委会2014.10.5出具的证明；5、《合同书》；6、林权证复印件。
本院对原告所举证据认证如下：在庭审质证中被告百色市人民政府对证据1、金保村民委员会出具的证明李光银为九孔小组组长的证明无异议，本院予以确认；对证据2、凌政处字[2016]第1号《凌云县人民政府行政处理决定书》，3、原告《行政复议申请书》，4、凌政撤字[2017]第1号《凌云县人民政府关于撤销行政处理决定书》的决定，5、原告《致百色市人民政府行政复议办公室的函》，6、百政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》的真实性无异议，但是对其关联性有异议，认为这些证据不能证明百色市人民政府行政不作为，本院经审查认为证据2凌政处字[2016]第1号《凌云县人民政府行政处理决定书》及4、凌政撤字[2017]第1号《凌云县人民政府关于撤销行政处理决定书的决定》的决定证实凌云县人民政府曾就原告的申请作出过处理决定，后又自行撤销，本院予以确认；对证据3、原告《行政复议申请书》及5、原告《致百色市人民政府行政复议办公室的函》证实原告申请复议的过程，本院予以确认；证据6、百政复决字[2017]第1号《行政复议决定书》为本案诉讼所指向对象，本院予以确认，凌云县人民政府的质证意见与百色市人民政府的质证意见一致。
本院对被告百色市人民政府所举证据认证如下：庭审质证中原告对证据1、行政复议受理通知书，2、行政复议答复通知书，3、参加行政复议通知书，4、送达回证，5、百政复决字[2017]第1号复议决定书，6、送达回证的真实性无异议，对其证明目的有异议，本院经审查认为，上述证据为百色市人民政府就本案的复议过程及结果，本院予以确认；对证据7、凌政撤字[2017]1号《凌云县人民政府关于撤销行政处理决定书的决定》，8、致百色市人民政府复议办公室的函无异议，本院予以确认，对证据9、相关法律法规的真实性无异议，但对证明目的有异议，本院经审查认为，该证据为百色市人民政府就本案适用的法律条文，本院予以确认。被告凌云县政府没有异议，第三人没有发表质证意见。
本院对第三人所举证据认证如下：在庭审质证中被告百色市人民政府对对第三人所举的证据均有异议，认为这些证据以本案无关联，本院经审查认为第三人所举的证据与是否撤销《林权证》的相关事实确认有关联，但与本案原告的诉讼请求无关联，故不能作为本案的定案依据。被告田林县人民政府质证意见与被告百色市人民政府一致。
经审理查明：原告在与第三人的一起民事纠纷案中，认为第三人举出的陈文学的《山界林权证》来源不合法，怀疑是伪造，遂以该《山界林权证》持有人陈国强、陈国光为被申请人，于2015年2月5日向凌云县委县人民政府信访局邮寄了《关于撤销错误的〈山界林权证〉的申请书》，申请凌云县人民政府履行法定职责
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依法撤销被申请人持有的其父亲陈文学的《山界林权证》。凌云县人民政府收到申请书后，转凌云县林业局办理，凌云县林业局于2015年10月15日作出《关于泗城镇金保村九孔六组群众要求撤销山界林权证的答复》，原告认为被告凌云县人民政府、凌云县林业局没有就原告的申请作出处理决定，没有履行法定职责，存在行政不作为，遂向本院提起行政诉讼，本院于2016年4月12日作出(2016)桂10行初98号《行政判决书》，判由凌云县人民政府在判决生效后三个月内就原告的申请作出处理决定；凌云县人民政府于2016年8月17日作出的凌政处字[2016]1号《凌云县人民政府行政处理决定书》，决定注销第三人持有的《凌云县山界林权证》原件。原告不服该决定，认为决定认定事实错误，于2016年10月31日向百色市人民政府申请行政复议。在复议期间，凌云县人民政府于2017年2月9日作出凌政撤字[2017]1号《凌云县人民政府关于撤销行政处理决定书的决定》撤销凌政处字[2016]1号行政处理决定，并于2月23日送达给原告。凌政撤字[2017]1号决定撤销凌政处字[2016]1号行政处理决定，并说明待调查核实后重新作出处理决定，但没有明确重新作出处理决定的期限。原告遂于2017年2月14日向百色市人民政府递交《致百色市人民政府行政复议办公室的函》，函称凌云县人民政府虽撤销了2016年8月17日作出的1号行政处理决定，但没有明确重新作出处理决定的期限，要求被告百色市人民政府责令被告凌云县人民政府重新作出处理决定。被告百色市人民政府经复议审查，认为被告凌云县人民政府凌政处字[2016]1号行政处理决定存在错误，本应撤销，但因在复议期间，凌云县人民政府自行撤销了该处理决定，所以“撤销”已没有实际意义，遂于2017年2月14日作出百政复决[2017]1号行政复议决定书，决定：确认凌云县人民政府于2016年8月17日作出的凌政处字[2016]1号《凌云县人民政府行政处理决定书》的具体行政行为违法。复议决定没有要求凌云县人民政府重新作出具体行政行为。原告不服，以百色市人民政府复议决定没有责令被告凌云县人民政府重新作出具体行政行为，没有回应原告的第二项关于“责令凌云县人民政府重新作出是否撤销第三人持有的《山界林权证》的决定”的复议申请，存在行政不作为为由向本院提起诉讼，请求判决百色市人民政府履行原告复议请求关于责令凌云县人民政府在一定期限内重新对原告原申请事项调查认定后作出撤销第三人陈国强、陈国光持有其父陈文学关于九孔六组的《凌云县山界林权证》。
本院认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款关于“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，根据当事人的申请，百色市人民政府具有对凌云县人民政府作出的行政处理决定进行行政复议并依法作出复议决定的法定职权；本案中被告百色市人民政府依法受理了原告不服凌云县人民政府行政处理决定的行政复议申请，在复议期间凌云县人民政府自行撤销了被复议的行政处理决定，在被复议对象已被自行撤销，申请人又不自愿撤回申请的情况下，被告百色市人民政府确认凌云县人民政府作出的凌政处字[2016]1号《凌云县人民政府行政处理决定书》的具体行政行为违法依法有据；依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项关于“具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”的规定，复议机关在撤销或者确认被复议具体行政行为违法时，可以责令被申请人重新作出具体行政行为，虽其只是“可以”不是“应当”，但结合本案实际情况，被申请人凌云县人民政府在复议期间虽自行撤销了被申请复议的凌政处字[2016]1号行政处理决定具体行政行为，其撤销决定虽表明“待调查核实后重新作出处理决定”，但没有明确重新作出具体行政行为的期限，因缺乏时间届限，所以凌云县人民政府的撤销决定应视为没有明确重新作出具体行政行为。在此情况下作为复议机关的百色市人民政府作出的百政复决[2017]1号行政复议决定只确认凌政处字[2016]1号行政处理决定具体行政行为违法，没有要求凌云县人民政府重新作出具体行政行为，会导致原告的原申请事项仍处于争议状态而未得到解决，复议决定明显不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：
一、撤销被告百色市人民政府于2017年2月14日作出的百政复决字[2017]1号行政复议决定；
二、由被告百色市人民政府自本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。
本案受理费50元，由被告百色市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或直接向广西壮族自治区高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期限界满之日起七日内预交上诉费50元（户名广西壮族自治区高级人民法院诉讼费专户，账号：20×××77，开户行：中国农业银行南宁市万象支行）。逾期不交的按自动撤回上诉处理
审 判 长 李 宏
人民陪审员 罗奕徽
人民陪审员 黄 瑞
二〇一七年七月二十七日
书 记 员 陈 琳