河北省沙河市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）沙行初字第62号
原告邢台京鹏贸易有限公司。住所地邢台市迎宾路**号。组织机构代码76662733-3。
法定代表人武志强，总经理。
委托代理人徐俊清，女，邢台京鹏贸易有限公司业务经理。
被告南和县住房和城乡建设局，住所地南和县宋璟大街。
法定代表人薛贵波，局长。
委托代理人刘新，南和县住房和城乡建设局办公室主任。
委托代理人王立平，河北天捷律师事务所律师。
第三人张家口利华汽车贸易服务有限公司，住所地张家口高新区胜利南路70号。
法定代表人曹晓敏，董事长。
委托代理人文燕丽，女，张家口利华汽车贸易服务有限公司业务经理。
原告邢台京鹏贸易有限公司诉被告南和县住房和城乡建设局行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年11月23日公开开庭审理了本案。经被告南和县住房和城乡建设局申请，追加张家口利华汽车贸易服务有限公司为本案第三人，参加诉讼。原告邢台京鹏贸易有限公司的委托代理人徐俊清，被告南和县住房和城乡建设局的委托代理人刘新、王立平，第三人张家口利华汽车贸易服务有限公司的委托代理人文燕丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，为响应南和县招商引资政策，经南和县人民政府同意，2013年11月15日，被告南和县住房和城乡建设局与原告签订《邢襄汽车产业园项目入区协议》，被告承诺按照国家有关用地政策，为原告提供商业用地300亩用于建设汽车产业园。同时，按照协议约定，被告负责土地范围内所有附着物搬迁清理、办理项目所需证照、签发进场证，确保原告正常进场建设施工。协议签订后，原告如约向被告交付地价款1200万元(2013.12.5付给被告土地款1200万元)，并专门注册了运营公司（邢台德丰贸易有限公司），进行了项目咨询、简介、测评及节能评估，完成了规划设计、土地边界测量等工作，南和县政府有关部门也办理了相关手续，为了确保项目成功实施，原告与十几家汽车品牌企业签订了品牌代理协议及意向书，付出了大量人力、物力。正当我们对项目满怀希望，积极推进项目实施之际，2014年6月，在我们做好进场就备时，被告却以项目占地违规为由阻止原告进场。此后，虽经多次协商，均告无果。无奈，为了将损失降至最低，原告被迫做出撤资决定。被告也于2015年2月6日将原告交付的土地款1200万元退还我们。被告的违约行为给原告造成重大损失：原告项目规划设计费22万元、咨询费3.5万元、测量费2500元、建店保证金占用利息96.06万元、土地款占用利息337.6万元、业务考察洽谈等项费用50余万元，损失共计509.41万元。根据双方协议“如因甲方原因造成乙方不能开工、影响施工进程，给乙方造成的所有损失，全部由甲方赔偿”的约定及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释相关规定，被告均应依法承担责任。经多次协商未果，现请求人民法院依法判决。综上，原告诉请，1、确认被告不依法履行及未按照约定履行与原告的项目建设协议行为违法，给原告造成的重大损失应予赔偿；2、判令被告赔偿原告损失费用合计509.41万元；3、本案诉讼费用由被告承担。后原告明确其诉讼请求第1项为，确认被告同原告签订协议无效。原告向本院提交证据如下：1、南和县新城建设委员会邢襄汽车产业园项目入区协议文本；2、工业园区企业住所使用证明；3、邢台市城乡规划局南和县分局出具的选址意见；4.关于南和县邢襄汽车园项目的索赔报告及明细等；5、汇款通知单；6、建设工程设计合同；7、账户交易明细回单；8、付款回单；9、借款借据。
被告当庭辩称，1、原告起诉被告错误，本案的合同实际签订者是南和县新城建设委员会。从合同落款盖章处可以看出被告只是代章，根据法律规定我局不应当作为诉讼主体。2、该合同违反了《土地管理法》以及《河北省土地管理条例》等一系列的法律规定，根据《合同法》相关规定，该合同属于无效的合同。3、根据起诉的数额是基于无效的合同所主张的，原告应当根据自己的过错，自付自己的责任，不应当让我方承担。4、本案已超过诉讼时效。综上，应驳回原告的起诉。被告提交证据如下：南和县新城建设委员会邢襄汽车产业园项目入区协议。
第三人述称，同意原告方意见。
各方当事人对其他各方当事人提交证据的真实性、合法性、关联性予以质证，本院予以认证。
经审理查明，原告邢台京鹏贸易有限公司响应南和县人民政府招商引资政策，为投产“邢襄汽车园项目”，先后同南和县人民政府主要领导及相关部门洽谈，于2013年11月15日，签订了《邢襄汽车产业园项目入区协议》（以下简称《协议》），该《协议》由被告南和县住房和城乡建设局“代章”。协议书中约定了双方的权利义务，被告承诺按照国家有关用地政策，为原告提供商业用地300亩用于建设汽车产业园。原告为此进行了项目咨询、测评及节能评估、规划设计、土地边界测量、品牌签约等相应准备工作，并按照协议于2014年3月26日交付土地款1200万元，由被告出具收据。2014年6月，被告以项目占地违规为由阻止原告进场。经催告，2015年2月6日，被告将土地款1200万元退还原告。原告对被告的上述行为不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，一、原告为响应南和县人民政府招商引资政策，先后同该政府主要领导及南和县新城建设委员会、顺水河生态新区等相关领导及职能部门多次洽谈协商，后签订《邢襄汽车产业园项目入区协议》，由被告南和县住房和城乡建设局盖章，并收取土地款1200万元，本案被告南和县住房和城乡建设局具备相应职能盖章并收款，尽管被告辨称其为“代章”，但双方所签协议书中南和县新城建设委员会的法人代表为薛贵波，同一时期，被告南和县住房和城乡建设局的法定代表人亦为薛贵波，且基于对政府的信赖，原告有理由相信被告作为政府的职能部门具备签订协议并履行的能力，其实际签订行政协议并收取了土地款，为行政协议的实际履行方，综上，无论被告的“代章”行为出于何种原因，均为本案适格被告。二、行政机关在订立行政协议时，应当符合《中华人民共和国合同法》要求，更应当符合法律强制性规定及诚实信用原则等缔约规则。本案原、被告双方签订《邢襄汽车产业园项目入区协议》中并未明确被告提供的土地为国有土地，该地块根据《南和县土地利用总体规划（2010年-2020年）》规划的土地用途仍为一般农地区，并非城镇村建设用地允许建设区，且该《协议》中明确适用的主要法律为《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》，并非《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等有关国有建设用地的法律、法规；同时，2014年6月，被告以项目占地违规为由阻止原告进场，可以确定双方签订《邢襄汽车产业园项目入区协议》中确定的“提供给乙方300亩土地”并非国有土地，被告的拟供土地行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规强制性规定；且庭审中，被告亦当庭认可该协议无效，综上，原、被告双方签订的《邢襄汽车产业园项目入区协议》为无效行政协议。被告作为政府机关在明知该土地并非国有土地的前提下，同原告及第三人签订行政协议，同意按照国家有关用地政策向原告提供300亩商业土地用于商业用途，承诺土地产权为70年，其主观意图明显，应当承担行政协议无效的责任。三、本案所签订的行政协议为无效协议，不受起诉期限规制，且该行政协议于2013年11月15日签订，2015年2月6日被告退还原告土地款1200万元，原告于2015年9月14日向本院提起行政诉讼，亦未超过起诉期限。四、因协议无效，由此给原告造成的损失，被告应依法承担赔偿责任。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，参照《中国人民银行关于人民币贷款利率有关问题的通知》等规定，具体为：1、土地款利息。自2013年12月5日至2015年2月6日，按照同期银行存款利率及加处罚息计12.3％，1200万元土地款利息为173.02万元。2、建店保证金利息。具体为：潍柴英致品牌，建店保证金20万元，2014年2月14日交款，至诉讼时仍未退还；东风悦达起亚品牌，建店保证金100万元，2014年5月4日交款，2014年5月26日退还；建店保证金利息合计3.76万元。3、项目组工资及费用。原告为使邢襄汽车产业园项目投产运行，成立项目工作组，负责汽车产业园前期的各项手续及联系相关品牌入驻特许经营等工作，工资43.43万元，差旅费12.84万元，合计56.27万元。4、设计费、咨询费为22万元＋2.2万元，合计24.2万元。上述各项损失费用合计258.14万元，根据双方过错程度，被告应赔偿原告232.33万元。对原告主张的土地放线费、青苗补偿及迁坟费用，因无相关证据证实确已支付，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决如下：
一、确认被告南和县住房和城乡建设局同原告邢台京鹏贸易有限公司签订的《邢襄汽车产业园项目入区协议》无效；
二、被告南和县住房和城乡建设局于本判决生效之日起十五日内给付原告邢台京鹏贸易有限公司232.33万元人民币。
一审案件受理费50元，由被告南和县住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河北省邢台市中级人民法院。
审 判 长 刘永信
审 判 员 赵明辉
人民陪审员 刘俊婕
二〇一七年二月三日
书 记 员 高 杨