浙江省温州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）浙温行终字第107号
上诉人（原审原告）陈雪微。
委托代理人颜贤童。
被上诉人（原审被告）洞头县人民政府元觉街道办事处。
法定代表人朱志飞。
委托代理人黄相华。
被上诉人（原审被告）洞头县国土资源局。
法定代表人郑德思。
委托代理人李慧玲。
委托代理人郭建新。
上诉人陈雪微因诉洞头县人民政府元觉街道办事处、洞头县国土资源局土地行政审批一案，不服浙江省洞头县人民法院（2014）温洞行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年4月23日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月20日公开开庭进行了审理。上诉人陈雪微的委托代理人颜贤童、被上诉人洞头县人民政府元觉街道办事处（下简称元觉街道办事处）的委托代理人黄相华、被上诉人洞头县国土资源局的委托代理人李慧玲、郭建新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定：原告陈雪微系洞头县元觉街道状元村村民。2013年2月26日，原告填写《私人建房联合审批登记表》向被告元觉街道办事处申请建房。2013年3月12日，被告元觉街道办事处组织住房和城乡规划建设局、被告国土局等相关部门工作人员对原告拟建房地块进行现场踏勘，认定该地块规划用地类型为农用地（耕地）。2013年11月4日，住房和城乡规划建设局规划员在原告《私人建房联合审批登记表》上签署“根据土地要求地块变更后进行审批”的意见，被告国土资源局土地员签署“该地块经80坐标后属耕地，需农转用后再进行审批”。次日，被告元觉街道办事处签署“国土部门农转用后审批”意见。原告不服起诉，请求撤销两被告不予审批行为。
原判认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”被告元觉街道办事处在《私人建房联合审批登记表》上签署“国土部门农转用后审批”意见，原告认为该行为致其无法获批建房，依法可提起诉讼。农村村民建造住宅用地，应当经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。被告元觉街道办事处在元觉乡人民政府撤销后，实际行使原元觉乡人民政府对农村住宅用地申请进行审核的职责。其在《私人建房联合审批登记表》上签署“国土部门农转用后审批”的意见，并将该表交原告保存后，原告就涉案土地为住宅用地的申请实际已无法报县政府批准，故该行为系审核行为。被告主张本案不适用农村村民住宅用地审批规定，不予采信。原告认为被告行使的是批准权无事实和法律依据，亦不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》第四条第四款规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第二款规定，农村村民建造住宅使用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。被告元觉街道办事处根据当地土地利用总体规划认定涉案地块系农用地，出具“国土部门农转用后审批”的审核意见并无不妥。原告主张涉案地块系建设用地，依据不足。原告主张的土地利用总体规划公告情况不属本案审查范围。国土资源局土地员在《私人建房联合审批登记表》上签署意见行为，系其依照法律法规，运用专业知识，对涉案土地用途及审批程序在被告元觉街道办事处审核前出具的专业意见，系审核前的内部行为，该行为对原告的权利义务不产生实际影响，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定，不属于人民法院行政诉讼范围，应驳回原告对被告国土资源局的起诉。综上，原告要求撤销被告元觉街道办事处的被诉行政行为，理由不足。据此判决：驳回原告陈雪微的诉讼请求。
上诉人陈雪微诉称：原判对证据和事实的认定错误。上诉人的证据可以证明涉案地基与钱存荣的住宅用地系同一地块，钱存荣的建房审批手续上明确写明属“建设用地”，涉案地基也应是建设用地，而非耕地。二被上诉人均不能提供合法有效的证据证明涉案地基属于耕地。元觉乡土地利用总体规划将涉案地基编制为耕地与事实不符，且未经批复并公示，程序违法。原判没有对土地利用总体规划的程序合法性进行审查，直接予以采纳不当。元觉街道办事处在《私人建房联合审批登记表》上签署意见行为应属于审批行为，原判认为系审核行为错误。且国土资源局土地员在《私人建房联合审批登记表》上签署意见行为系行使下放的审批权，对上诉人的权利义务产生实际影响，原判认定为内部行为并驳回上诉人对国土资源局的起诉不当。综上，请求撤销原判及二上诉人在建房联合审批登记表上作出的不予审批行为。
被上诉人元觉街道办事处辩称：街道办事处对于农村村民住宅用地具有审核职责。根据土地利用总体规划批复、土地利用总体规划局部图及拟建房坐标位置图等，可以证明上诉人申请建房的土地系农用地。根据法律规定，农村村民建造住宅使用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续，故被上诉人作出“国土部门农转用后审批”的审核意见合法。原判正确，请求予以维持。
被上诉人洞头县国土资源局辩称：国土资源局不具有村民住宅用地的审批权，被上诉人洞头县国土资源局签署意见的行为，仅系向元觉街道办事处提供专业法律意见的内部行为，不属于行政诉讼受案范围。
原判所列证据已随案移送至本院。
在二审庭审中，各方当事人围绕原判认定事实是否正确，元觉街道办事处作出的被诉行为是否有事实根据和法律依据，洞头县国土资源局是否本案适格的共同被告等争议焦点进行了质证和辩论。综合各方当事人的意见，本院认为：一、《温州市人民政府关于洞头县大门镇等5个乡级土地利用总体规划的批复》、元觉乡土地利用总体规划现状图、元觉乡土地利用总体规划图、洞头县土地利用总体规划局部图、陈雪微申请建房的土地坐标图及界址点成果表等证据可以证明包括元觉乡在内的洞头县五个乡镇土地利用总体规划（2006-2020年）已经温州市人民政府批准，上诉人申请建房的地块在土地利用总体规划中被规划为农用地。原判对证据和事实的认定并无不当，本院予以确认。二、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准……本案中，被上诉人元觉街道办事处承继原元觉乡的职能，在《私人建房联合审批登记表》上签署意见系依法履行对农村村民住宅用地的审核职责行为。元觉街道办事处在《私人建房联合审批登记表》上签署意见后，不再将上诉人的申请上报县级人民政府批准，该审核行为对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人可以对该行为提起行政诉讼。但洞头县国土资源局的工作人员在《私人建房联合审批登记表》上签署意见，仅系向元觉街道办事处提供法律意见，且未加盖洞头县国土资源局印章，并非与元觉街道办事处共同作出被诉审核行为。洞头县国土资源局不是本案适格的被告。原审法院对元觉街道办事处的审核行为进行审查，而驳回上诉人对洞头县国土资源局的起诉，并无不当。三、《中华人民共和国土地管理法》第二十一条规定：“土地利用总体规划实行分级审批。省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。”该法第四条第四款和第六十二条第二款规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。元觉乡土地利用总体规划已经有权机关批准生效，应作为用地审批的依据予以严格执行。上诉人陈雪微诉称的元觉乡土地利用总体规划将涉案地块编制为耕地与事实不符，且审批程序违法等意见，涉及土地利用总体规划编制及批准行为的合法性，不属本案的审查范围。依据元觉乡土地利用总体规划，上诉人陈雪微申请建住宅的土地属于该土地利用总体规划确定的农用地，其申请用地不符合土地利用总体规划确定的用途，被上诉人元觉街道办事处据此未予通过审核于法有据。上诉人陈雪微主张涉案地基与钱存荣的住宅用地系同一地块，也应属建设用地，缺乏事实和法律依据。钱存荣的住宅用地审批行为是否违法，本案不予评判，应由相关职能部门根据事实依法处理。综上，原判驳回上诉人陈雪微的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人陈雪微的上诉理由不足，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人陈雪微负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许旭东
审 判 员 苏子文
代理审判员 陈 雕
二〇一四年五月二十八日
代书 记员 朱妙秋