江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）苏01行初536号原告臧文宝，男，1950年11月16日生，汉族，户籍所在地在江苏省淮安市开发区，现暂住在江苏省淮安市经济开发区。委托代理人朱学利，北京市高朋（泰州）律师事务所律师，执业证号13212201210567057。委托代理人王宏德，北京市高朋（泰州）律师事务所实习律师。被告江苏省人民政府，住所地在江苏省南京市北京西路68号。法定代表人石泰峰，江苏省人民政府省长。委托代理人沈剑，江苏省人民政府法制办公室工作人员。被告淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道1号。法定代表人蔡丽新，淮安市人民政府副市长，代理市长。委托代理人林光洋，江苏省淮安市国土资源局政策法规处工作人员。委托代理人朱苏宁，江苏引航律师事务所律师，执业证号13208199210753312。原告臧文宝不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的《行政复议决定书》，于2016年10月27日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2016年10月28日向被告省政府、淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月22日公开开庭审理了本案。原告臧文宝及其委托代理人朱学利、王宏德，被告省政府的委托代理人沈剑，被告淮安市政府的委托代理人林光洋、朱苏宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年10月10日，被告省政府针对原告臧文宝提交的《行政复议申请书》作出〔2016〕苏行复第255号《行政复议决定书》，维持了淮安市政府2001年12月11日作出的《市政府关于撤销淮安经济开发区东湖办事处马庄村四组等五个村组小组建制的批复》（淮政复〔2001〕78号，以下简称淮政复〔2001〕78号批复）。原告臧文宝诉称，原告一直以为居住的宅基地和自留地是农村集体土地。2009年拆迁补偿时以每平方米几百元的价格按照集体土地房屋的价值进行补偿，原告不同意，2014年4月18日房子被强拆，至今未合理安置补偿。原告根据江苏省国土资源厅2016年6月15日做出的〔2016〕苏国土资行复第27号行政复议决定，才得知并确认“该宗土地经撤组转户转为国有土地”，文件为淮政复〔2001〕78号批复。淮安市政府将原告的集体土地转为国有土地严重违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《江苏省土地管理条例》等法律法规。原告不服，依法向被告省政府提出行政复议申请。省政府作出（2016）苏行复第255号《行政复议决定书》，认定事实错误，适用法律错误。根据法律法规的规定，只有国家建设征用土地后，农民集体建制才能被撤销或其人口全部转为非农业人口。2004年之后，国家明确禁止通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确规定：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。“村改居”之后剩余的土地仍然属于集体土地，只有依法经过征收才能变为国家所有土地。2005年3月4日，国务院法制办公室、国土资源部《关于对第二条第（五）项的解释意见》（国法函〔2005〕36号，以下简称国法函〔2005〕36号解释意见）明确规定：“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”。淮政复〔2001〕78号批复侵占原告的集体土地的行政行为违法。省政府未对申请复议的行政行为进行审查就作出〔2016〕苏行复第255号《行政复议决定书》，认定事实和适用法律错误，依法应予以撤销。综上，请求法院：1、撤销〔2016〕苏行复第255号《行政复议决定书》；2、本案诉讼费用由被告负担。原告向本院提交了以下证据：1、〔2016〕苏国土资行复第27号《行政复议决定书》，证明原告起诉目的；2、淮政复〔2001〕78号批复，证明原告于2016年知道了收回土地为国有的事实；3、〔2016〕苏行复第255号《行政复议决定书》，证明原告起诉的对象及目的。以上证据均为复印件。被告省政府辩称：一、省政府作出维持决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。《江苏省政府办公厅转发江苏省公安厅、江苏省国土管理局关于解决省辖市城市郊区无地农民撤组转户问题的意见的通知》（苏政办发〔1999〕127号，以下简称苏政办发〔1999〕127号通知）第三条规定：“公安、粮食部门要认真做好无地村组人口调查摸底工作，配合土地行政主管部门确认无地村组，对调查核实人均耕地不足0.1亩的村民小组，经乡镇政府或街道办事处签署意见，区土地行政主管部门承办，经省辖市土地行政主管部门审核后，报市政府批准撤销村民小组。”第四条规定：“对征地后形成的少量宅基地、耕地、边角空地，撤组后可以先由市、县国土管理部门代表政府统一收归国有，其中可耕种的应安排给愿耕种农民继续耕种，以后建设需用地时收回使用权。”本案中，淮安经济开发区东湖办事处马庄村四、五组、机场村二组、山阳村六、七组人均耕地小于0.1亩，符合撤销村民小组建制条件，原淮安经济开发区管委会报经淮安市政府批准撤销其村民小组建制、剩余土地收归国有，符合上述规定。二、省政府作出维持决定程序合法。省政府于2016年6月26日收到原告提出的行政复议申请，2016年6月30日作出《补正通知》，告知原告：1、“请提供与淮政复〔2001〕78号批复文件之间存在利害关系的证明材料”；2、“请提供被申请人具体行政行为存在的证据材料”，并于当日邮寄向原告送达。省政府于2016年7月14日收到原告的补正材料后，于2016年7月18日作出《行政复议申请受理通知书》，并于次日邮寄向原告送达。因情况复杂，省政府于2016年9月9日作出《决定延期通知书》，决定延期至2016年10月12日前作出行政复议决定，并于当日邮寄向原告送达。省政府经审查认为，淮安市政府作出的淮政复〔2001〕78号批复合法适当，遂于2016年10月10日作出维持决定，并于2016年10月12日向原告邮寄送达。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告省政府向本院提交了以下证据、依据：1、《行政复议申请书》及邮寄凭证、妥投详情单，证明省政府收到原告行政复议申请的时间；2、《补正通知》及邮寄凭证；3、补正材料邮寄凭证及妥投详情单；证据2、3证明省政府收到复议申请后，原告提交的材料不符合相关法律规定，要求其在规定时间内补正，原告在规定时间内提交了补正材料；4、《行政复议申请受理通知书》及邮寄凭证；5、《行政复议提出答复通知书》及邮寄凭证；6、《答复书》及邮寄凭证，证据4-6证明省政府对申请人的复议申请进行了审查，并向原告和被申请人邮寄了相关的材料；7、《决定延期通知书》及邮寄凭证，证明由于案情复杂，经过讨论、商定，领导批示，作出案件延期的决定；8、《行政复议申请决定书》（〔2016〕苏行复第255号）及邮寄凭证，证明省政府按照法律规定作出了维持决定并邮寄给相关当事人及原告。法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二十八条第一款第（一）项、第三十一条；2、《中华人民共和国行政复议实施条例》第二十九条；3、苏政办发〔1999〕127号通知第三条、第四条。被告淮安市政府辩称：一、原告在2011年向江苏省国土资源厅和省政府提起行政复议案件时，知道了淮政复〔2001〕78号批复。二、原告称“被告未依法定程序征收案涉集体土地就作出淮政复〔2001〕78号批复侵占原告的集体土地的行政行为违法”不能成立。1、2001年12月11日，淮安市政府作出淮政复〔2001〕78号批复，对原告所在的淮安经济开发区东湖办事处山阳村七组农业人口就地转为城镇户口，撤组转户后的剩余土地由淮安市国土资源局负责收归国有，如土地储备，合理安排利用。江苏省国土资源厅作出的《关于对撤组剩余土地有关问题的复函》（苏国土资函〔2011〕590号）中明确：“国法函〔2005〕36号解释意见实施之前，在撤组等相关批文中已经明确将该农村集体经济组织剩余的少量集体土地收归国有的，使用该地块时，应当认定为国有土地。在国法函〔2005〕36号解释意见实施之后，无论撤组等相关批文中是否将该农村集体经济组织剩余的少量集体土地收归国有，在使用该地块时，都应当依法办理征收为国有手续”。由此，原告使用的集体土地于2001年12月11日被淮政复〔2001〕78号批复收归国有，在使用该地块时，无须办理征收为国有手续。2、原告要求“被告退还原告的集体土地”的诉讼请求不应支持。（1）原告使用的集体所有土地于2001年12月11日被淮政复〔2001〕78号批复收归国有；（2）2003年1月21日，江苏省淮安经济开发区管理委员会《淮安经济开发区国有土地使用权挂牌出让公告》（淮管发〔2003〕11号）决定收回市经济开发区翔宇大道（两淮路）以西、天津路以南、里运河以东、海口路延伸段以北土地的使用权（含原告案涉的土地使用权）；（3）2003年12月，淮安市规划局为淮安金太阳房地产开发有限公司颁发《建设用地规划许可证》；2004年3月4日，淮安市国土资源局与淮安金太阳房地产开发有限公司签订《国有土地使用权出让合同》，国土部门分别于2004年3月、2006年6月进行供地，该公司分两期开发销售完毕；（4）原告使用的案涉土地在第二期供地范围内，淮安金太阳房地产开发有限公司与原告就案涉土地房屋拆迁安置补偿，经淮安市住房和城乡建设局于2011年5月27日行政裁决、江苏省住房和城乡建设厅于2001年9月9日行政复议决定和行政诉讼，原告的合法权益已通过司法途径予以实现。三、原告申请行政复议已超过行政复议申请期限。2001年12月11日，淮安市政府作出淮政复〔2001〕78号批复。原告从2011年5月27日的拆迁安置补偿行政裁决、2001年9月9日的行政复议决定和行政诉讼中应当知道淮政复〔2001〕78号批复。退一步讲，原告从2011年6月27日《淮安市国土资源局政府信息公开告知书》的行政复议、2011年11月22日要求撤销〔2006〕淮土分出字第29号《建设用地批复书》行政复议案件中，已知道或应当知道了淮政复〔2001〕78号批复信息。然而，原告于2016年7月15日才提起确认淮政复〔2001〕78号批复违法、要求撤销淮政复〔2001〕78号批复的行政复议，已超过行政复议申请期限。综上，淮安市政府作出淮政复〔2001〕78号批复的行为对原告的合法权益明显不产生实际影响，恳请法院依法驳回原告的起诉。被告淮安市政府向本院提交了以下证据：1、江苏省国土资源厅《行政复议答复通知书》（〔2011〕苏国土资行复第55号）、日期为2011年7月8日的《行政复议申请书》、日期为2011年9月9日的《行政复议决定书》、江苏省人民政府法制办公室《通知》、日期为2011年11月18日的《行政复议申请书》，证明原告在2011年就已经知道淮政复〔2001〕78号批复；2、《关于淮安经济开发区东湖办事处马庄村四、五组、机场二组、山阳村六、七组“撤组转户”的请示》（淮管发〔2001〕108号）、淮政复〔2001〕78号批复，证明原告使用的集体所用土地已被淮政复〔2001〕78号批复收归国有，在使用该地块时无须办理征收为国有手续；3、《淮安经济开发区国有土地使用权挂牌出让公告》（淮管发〔2003〕11号）、《建设用地规划许可证》（NO：0081251）及红线图、《国有土地使用权出让合同》（淮土分出〔2003〕字第23号）、建设用地批准书（〔2003〕淮土分字第25号、〔2006〕淮土分字第29号）、行政裁决书（淮建拆裁字〔2011〕0304号），证明原告要求“被告退还原告的集体土地”的诉讼请求不应支持；4、日期为2016年6月25日的《行政复议申请书》，证明原告的行政复议申请已超过申请期限；5、苏政办发〔1999〕127号通知，证明案涉撤组转户及剩余零星土地统一收归国有；6、国法函〔2005〕36号解释意见、《关于对撤组剩余土地有关问题的复函》（苏国土资函〔2011〕590号），证明案涉撤组剩余土地无须办理征收为国有手续。经庭审质证，各方当事人对他方证据的真实性、合法性、关联性及证明目的发表了质证意见。原告对被告省政府提交的证据质证意见如下：除对证据6、8的合法性有异议外，对其他证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。原告认为证据6不能证明被告淮安市政府根据苏政办发〔1999〕127号通知的要求实施了收回土地的行为，证据8不能证明省政府进行了实质性审查。淮安市政府对省政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。原告对被告淮安市政府提交的证据质证意见如下：对证据1的真实性、合法性予以认可，对关联性有异议，因为与其证明目的无关；对证据2的真实性、合法性、关联性予以认可，证明目的不予认可；对证据3的真实性、关联性予以认可，对其合法性有异议，因为无补偿即无征收、无补偿无收回，原告没有得到补偿的情况下，该土地的使用权仍然属于原告；因证据4中没有提到淮政复〔2001〕78号批复，所以原告对该证据不予质证；对证据5的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据6的真实性、关联性予以认可，对合法性有异议，因为根据《中华人民共和国立法法》的规定，征收非国有土地必须制定法律，该文件不是法律。被告省政府对淮安市政府提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。省政府对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，但对其证明目的均不予认可。淮安市政府对原告提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以认可，但对证据2的证明目的不予认可，对证据1、3的证明目的予以认可。本院对上述证据认证如下：除对被告淮安市政府提交的证据1中日期为2011年9月9日的《行政复议决定书》不予认可外，原告、二被告提交的其他证据均与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，本院均予以确认。被告淮安市政府提交的日期为2011年9月9日的《行政复议决定书》证据系复印件，存在多处不清楚，且未提供原件进行核对，故对该证据本院不予确认。经审理查明，原告臧文宝于2016年6月25日通过特快专递方式向省政府提交《行政复议申请书》，请求确认淮安市政府征收原告集体土地的行政行为违法，并责令淮安市政府退还原告的集体土地。2016年6月26日，省政府收到原告的复议申请后，于2016年6月30日向原告作出《补正通知》。2016年7月14日，省政府收到原告的补正材料后，次日向淮安市政府作出《行政复议提出答复通知书》，并于2016年7月18日向原告作出《行政复议申请受理通知书》。因情况复杂，省政府于2016年9月9日作出《决定延期通知书》，决定延期至2016年10月12日前作出行政复议决定。省政府经审查认为，淮安市政府作出的淮政复〔2001〕78号批复合法适当，遂于2016年10月10日作出〔2016〕苏行复第255号《行政复议决定书》，维持了淮安市政府2001年12月11日作出的淮政复〔2001〕78号批复。省政府作出的上述通知、通知书和决定书均依法进行了送达。另查明，2001年9月30日，江苏省淮安经济开发区管理委员会向淮安市政府上报《关于淮安经济开发区东湖办事处马庄村四、五组、机场二组、山阳村六、七组“撤组转户”的请示》（淮管发〔2001〕108号），称：“开发区东湖办事处马庄村四、五组、机场二组、山阳村六、七组因多年国家建设用地，人均耕地已不足0.1亩。其中马庄村四组人均耕地0.01亩、五组人均耕地0.02亩，机场二组人均耕地0.01亩、山阳村六组人均耕地0.07亩、七组人均耕地0.0006亩。根据江苏省人民政府办公厅苏政办发〔1999〕127号文件及《江苏省实施办法》的有关规定，上述几组符合撤组转户的条件。”2001年12月11日，淮安市政府作出淮政复〔2001〕78号批复，称：“同意撤销淮安经济开发区东湖办事处马庄村四、五组、机场二组、山阳村六、七组建制，将马庄村四组182户519人、五组128户439人、机场二组702户855人、山阳村六组183户493人、七组261户656人共计1456户2962人的农业人口就地转为城镇户口。”“上述5个组撤组转户后的剩余土地（包括宅基地、乡村企事业单位使用的土地、未利用土地），由市国土资源局负责收归国有，纳入土地储备，合理安排利用。”原告户在淮政复〔2001〕78号批复批准撤组转户的范围内。江苏省国土资源厅作出的《关于对撤组剩余土地有关问题的复函》（苏国土资函〔2011〕590号）中明确：“国法函〔2005〕36号解释意见实施之前，在撤组等相关批文中已经明确将该农村集体经济组织剩余的少量集体土地收归国有的，使用该地块时，应当认定为国有土地。在国法函〔2005〕36号解释意见实施之后，无论撤组等相关批文中是否将该农村集体经济组织剩余的少量集体土地收归国有，在使用该地块时，都应当依法办理征收为国有手续”。再查明，原告起诉时向法院提交的行政起诉状中的“诉讼请求”是：1、撤销（2016）苏行复第255号行政复议决定；2、确认淮政复〔2001〕78号批复征收集体土地的行政行为违法；3、依法判令淮安市政府退还原告的集体土地；4、判令本案诉讼费用由被告淮安市政府负担。庭审中，原告当庭放弃第2、3项的诉讼请求，诉讼请求变更为：1、撤销（2016）苏行复第255号行政复议决定；2、本案诉讼费用由被告承担。本院认为，1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征用的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”根据上述规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。1999年10月，省政府根据省辖市城市郊区形成了一部分人均耕地低于0.1亩的无地、少地村组农民的实际，批准了江苏省公安厅、江苏省国土管理局《关于解决省辖市城市郊区无地农民撤组转户问题的意见》，以《江苏省政府办公厅转发江苏省公安厅、江苏省国土管理局关于解决省辖市城市郊区无地农民撤组转户问题的意见的通知》向各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位转发，并予以执行。江苏省淮安经济开发区管理委员会根据马庄村四、五组、机场二组、山阳村六、七组人均耕地不足0.1亩的情况，向淮安市政府提出《关于淮安经济开发区东湖办事处马庄村四、五组、机场二组、山阳村六、七组“撤组转户”的请示》，淮安市政府依据苏政办发〔1999〕127号通知精神，作出了淮政复〔2001〕78号批复，明确了“上述5个组撤组转户后的剩余土地（包括宅基地、乡村企事业单位使用的土地、未利用土地），由市国土资源局负责收归国有，纳入土地储备，合理安排利用。”因此，淮安市政府作出淮政复〔2001〕78号批复符合苏政办发〔1999〕127号通知和当时施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定。虽然，2005年3月4日开始实施的国法函〔2005〕36号解释意见对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作了“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”的解释意见。但是，淮安市政府作出淮政复〔2001〕78号批复是在国法函〔2005〕36号解释意见实施之前作出，故该批复不适用国法函〔2005〕36号解释意见。另外，江苏省国土资源厅作出的《关于对撤组剩余土地有关问题的复函》中也进一步明确：“国法函〔2005〕36号解释意见实施之前，在撤组等相关批文中已经明确将该农村集体经济组织剩余的少量集体土地收归国有的，使用该地块时、应当认定为国有土地。”因此，原告认为淮政复〔2001〕78号批复侵占其集体土地的行政行为违法，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”本案中，省政府于2016年6月26日收到原告的复议申请后，因原告的申请材料不齐全，依法向原告作出补正通知。省政府收到补正材料后，于2016年7月18日作出了行政复议受理决定。因情况复杂，省政府依法决定延期作出行政复议决定。省政府经审查认为淮安市政府作出的淮政复〔2001〕78号批复合法适当，遂于2016年10月10日作出〔2016〕苏行复第255号《行政复议决定书》，维持了淮安市政府作出的淮政复〔2001〕78号批复。因此，省政府行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定。综上，被告省政府作出〔2016〕苏行复第255号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告提出的诉讼请求，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告臧文宝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告臧文宝负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  李 兵代理审判员  赖传成人民陪审员  于西西二〇一七年四月七日书 记 员  王 笑