广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西行初字第75号
原告张素红。
原告余庆琼。
原告周美容。
原告滕翠云。
原告唐德珍。
原告易月萍。
原告范隆军。
原告莫元三。
原告莫胜捷。
原告邹群。
原告罗素梅。
原告邓秀英。
原告刘斌。
原告杨树萍。
原告梁镇厥。
原告龙建雄。
原告骆延平。
原告黄美香。
原告马惠君。
原告杨纯宪。
原告宋梅铭。
原告方治民。
原告戴振明。
原告暨诉讼代表人李艳萍，女，1962年9月28日出生，汉族，住广西桂林市秀峰区四会路*号*栋1-6-2。公民身份号码：4503041962********。
原告暨诉讼代表人曾广元，女，1964年11月22日出生，汉族，住广西桂林市秀峰区四会路*号*栋1-3-1。公民身份号码：4503031964********。
上述原告共同委托代理人李仕钧、李志鹏，广西创想律师事务所律师。
被告广西壮族自治区住房和城乡建设厅，所在地南宁市金湖路58号。
法定代表人严世明，厅长。
委托代理人周毅，北京大成（南宁）律师事务所律师。
委托代理人梁庆华，广西壮族自治区住房和城乡建设厅主任科员。
原告张素红、余庆琼、周美容、滕翠云、唐德珍、易月萍、范隆军、莫元三、莫胜捷、邹群、罗素梅、邓秀英、刘斌、杨树萍、梁镇厥、龙建雄、骆延平、黄美香、马惠君、杨纯宪、宋梅铭、方治民、戴振明、李艳萍、曾广元（以下简称原告张素红等25人）不服被告广西壮族自治区住房和城乡建设厅行政复议决定一案，于2015年4月7日向本院提起诉讼。经原告补正材料，本院于2015年4月22日立案受理，并于同年4月27日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2015年6月5日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人李艳萍、曾广元及各原告共同委托代理人李仕钧、李志鹏，被告的委托代理人周毅、梁庆华到庭参加诉讼。本案经广西壮族自治区高级人民法院批准，延长审理期限三个月。本案现已审理终结。
2015年3月19日，被告向原告作出《行政复议案件不予受理通知书》（桂建复不受（2015）1号），内容为：你们不服桂林市规划局2014年4月16日作出的《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）而向本机关提交的行政复议申请书，本复议机关已收悉。经审查，根据你们在行政复议申请书中的阐述，你们于2014年12月已知晓32号文。本机关认为，依据《行政复议法》第九条第一款规定，你们的复议申请已超过法定期限。因此，根据《行政复议法》第十七条的规定，现对你们的行政复议申请决定不予受理。
原告诉称，一、原告是疾控小区居民，与桂林医学院的乐群校区相邻，离桂林医学院附属医院约300-400米，××的传染源较远，××的危害，居住生活安全。二、被申请人桂林市规划局作出的《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）违反法律规定，不履行公示和依法公开义务，剥夺了原告的知情权，程序违法，批复违法无效。被申请人桂林市规划局的批复结果可能造成原告所在小区500多人及乐群小学数千少年儿童学生长期持续地受到医疗废物污染和传染病的传播的危险。三、《桂林医学院附属医院新建门诊、临床医疗基地》项目将医院门诊大楼、病房大楼和医技大楼建到原告小区和乐群小学围墙边改变了原来与医院安全距离格局，使原告小区500多居民及1000多名乐群小学生置于长期持续受到医疗污染及传染病传染的威胁中。根据规划结果原告所在居民小区的500多位居民和乐群路小学约2000名师生将长期持续地受到医院的传染病传染和医疗污染的双重危害：（一）各种就诊的门诊病人和住院病人中携带有××菌，××，××的传染和传播。（二）产生各种医疗污染。这些污染不仅仅危害原告及乐群小学，还有可能造成对周围环境如桂湖的旅游功能的丧失。四、被申请人桂林市规划局作出的《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）已经没有法律依据，应当撤销。由于被申请人桂林市规划局作出的《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）及其整体规划的附件已经没有支撑的法律依据，已经没有存在的基础，应当撤销。五、原告向被告申请行政复议没有超过法律规定的期限，被告驳回原告的行政复议申请属于行政不作为。2014年12月29日，原告通过被申请人桂林市规划局在行政诉讼中的举证得知被申请人桂林市规划局作出《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）及其附件的内容。2015年3月10日，原告向被告申请行政复议，请求行政复议机关依法撤销桂林市规划局《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）及其附件。按照法律规定，申请人有权申请行政复议，被告应当对原告的申请进行复议，但被告不依法履行其法定职责，对原告行政复议申请不予受理，属于行政不作为。综上所述，原告认为，原告是疾控小区居民，与桂林医学院的乐群校区相邻，离桂林医学院附属医院较远，××的传染威胁较小，相对而言居住是安全的，被申请人桂林市规划局作出《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）及其附件，即乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划总平面图，将桂林医学院附属医院门诊、病房和医技大楼建到原告小区和乐群小学围墙边，改变了原来与医院安全距离格局，使原告等500多位小区居民和2000名乐群小学生置于长期持续受到医疗污染及传染病传染的威胁，损害了原告的合法权益，被申请人作出的行政行为已经没有法律依据。被申请人桂林市规划局作出的批准规划的批复违反法律规定，程序违法，是无效的。原告有权对被申请人的行政行为申请行政复议。被告不履行法定职责，对原告的行政复议申请不予受理，其行为属于行政不作为。为了维护原告等的合法权益，请求人民法院依法判决：1、撤销被告作出的《广西壮族自治区住房和城乡建设厅行政复议案不予受理通知书》（桂建复不受（2015）1号）；2、判决被告限期履行法定职责。3、案件受理费由被告承担。
原告向法庭提供如下证据：1、《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）及附图，证明2014年4月16日，桂林市规划局《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）的审批的依据是：桂林市发展和改革委员会为桂林医学院附属医院新建门诊、临床医疗基地项目登记备案核发的《基本建设投资项目登记备案证》（市发改登字（2013）002号），和由桂林市综合设计院按照医院住院病房和医技大楼的要求规划设计并经桂林市规划局审批，结果是同意医学院附院在原告小区边建住院病房和医技大楼；2、《基本建设投资项目登记备案证》（市发改登字（2013）002号），证明2013年1月24日，桂林市发展和改革委员会为桂林医学院附属医院门诊、临床医疗基地项目登记备案核发的《基本建设投资项目登记备案证》（市发改登字（2013）002号）。它是桂林医学院附属医院新建门诊、临床医疗基地项目即医院的住院病房和医技大楼项目规划设计和批复同意建设的依据；3、病控小区三维图，证明原告等106户约500多人及乐群小学就与拟建医院病房等相邻，与该项目有利害关系；4、《关于桂林市疾控小区居民坚决反对在乐群路20号建立医院事项答复意见书》，证明2014年8月26日，桂林市发展和改革委员会答复原告在内的居民2014年8月21日下达了《关于办理政府投资项目审批手续以及交回登记备案证的通知》（社发改社会字（2014）16号）已经收回《基本建设投资项目登记备案证》（市发改登字（2013）002号），项目投资登记证丧失了法律效力；5、《关于市疾控小区唐德珍等居民信息公开申请的复函》，证明2014年8月26日，桂林市发展和改革委员会答复原告在内的居民2014年8月21日下达了《关于办理政府投资项目审批手续以及交回登记备案证的通知》（社发改社会字（2014）16号）已经收回《基本建设投资项目登记备案证》（市发改登字（2013）002号），项目投资登记证丧失了法律效力；6、（2015）叠立行初字第1号《行政裁定书》、（2015）桂市立行终字第7号《行政裁定书，证明桂林市叠彩区法院及桂林市中级法院均确认桂林市发改委（市发改登字（2013）002号）已经无效；7、《行政复议申请书》，证明2014年12月底，原告得知桂林市规划局曾于2014年4月16日作出了《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号），该批复批准桂林医学院附属医院将病房及医技大楼建设在原告小区及乐群小学旁边损害了公众的利益和合法权益；8、《不予受理通知书》及回执，证明被告对原告的行政复议申请不予受理，不履行法定职责，属于行政不作为，是违法的。原告当庭提交如下证据：9、桂林医学院附属医院组织机构代码证，10、《基本建设投资项目登记备案证》（市发改登字（2013）002号），11、《关于桂林医学院附属医院新建门诊、临床医疗基地规划建设用地规划定点的批复》，12、（2015）叠立行初字第3号《行政裁定书》，13、（2015）叠行初字第3号《行政判决书》，14、（2014）象行初字第25号《行政判决书》，15、（2014）象行初字第26号《行政判决书》，16、自治区卫计委《行政复议决定书》，17、自治区卫计委《告知书》，18-1、《关于桂林市秀峰区四会路7号1栋住户李艳萍、曾广元要求公开市规（2015）42号文信息的答复》，18-2、《关于收回选字第4503001201400032﹤建设项目选址意见书﹥及其附件的通知》，19、《关于桂林市秀峰区四会路7号1栋住户李艳萍、曾广元要求公开市规（2015）43号文信息的答复》，20、《关于收回地字第450301201400107﹤建设用地规划许可证﹥及其附件的通知》，21、《关于同意划拨国有土地使用权给桂林医学院附属医院使用的通知》（附建设用地红线图），22、《关于划拨国有建设用地使用权给桂林医学院附属医院作为新建北区临床医疗基地项目用地的批复》，23、《关于撤回地字第450301201400045号﹤建设用地规划许可证﹥及其附件的通知》，24、《关于办理政府投资项目审批手续以及交回登记备案证的通知》，以上证据9-24共同证明《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）已经不存在，它存在的法律基础《基本建设投资项目登记备案证》（市发改登字（2013）002号）已经不存在了，发改委已经把立项登记取消了。
被告辩称，一、原告在2015年3月16日才向被告提交《行政复议申请书》，已经超过行政复议申请的法定期限，被告有权依法作出不予受理的决定。被告于2015年3月16日收到原告所提交的《行政复议申请书》后，即对《申请书》反映的内容进行审查。经审查：《申请书》请求被告撤销的桂林市规划局《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）（以下简称《通知》）及其附件于2014年4月16日作出；原告在《申请书》第3页第20行也承认在2014年12月已经知道《通知》的行政行为；同时经向桂林市规划局调查，广西壮族自治区桂林市象山区人民法院（2014）象行初字第25号和26号行政判决书，上述两案开庭审理时间是在2014年11月20日，在案件审理过程中，该《通知》已经向原告公开出示，则原告也应该知道《通知》的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条的规定：“行政复议法第九条第一款规定的行政复议申请期限的计算，依照下列规定办理：（一）当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；（二）载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；（三）载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；（四）具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；（五）行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；（六）被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”综上所述，原告的《申请书》已经超过行政复议的法定期限，被告依法作出《行政复议案件不予受理通知书》符合法定程序，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。二、被告作出《行政复议案件不予受理通知书》（桂建复不受（2015）1号）不属于行政不作为，原告起诉要求被告“限期履行法定职责”无任何法律依据。被告不存在行政不作为，被告是根据《中华人民共和国行政复议法》的规定对超过法定期限的行政复议申请依法不予受理，并在法定的时间内作出了《行政复议案件不予受理决定书》并告知了原告，被告的行为于法有据。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”被告于2015年3月16日收到原告请求撤销《通知》的行政复议申请书后，在2015年3月20日将《行政复议案件不予受理通知书》（桂建复不受（2015）1号）通过EMS寄给了原告，已经按法定程序在5日内决定不予受理并书面告知原告。综上所述，被告收到原告的《申请书》后，积极正确作为，依法作出《行政复议案件不予受理通知书》符合法律、法规的规定，认定事实清楚，证据确凿。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，恳请人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求，以维护被告的合法权益。
被告在法定期限内向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、《广西壮族自治区住房和城乡建设厅行政复议案件不予受理通知书》（桂建复不受（2005）1号），2、EMS、快递、EMS快递回执单、送达回证，以上证据1-2共同证明被告的处理符合法定程序。3、《行政复议申请书》，证明原告在2014年12月已经知道《通知》的行政行为；4、《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号），证明桂林市规划局在2014年4月16日作出通知；5、桂林市象山区人民法院（2014）象行初字第25号和26号《行政判决书》及证据目录，证明原告在2012年11月20日已经知道《通知》的具体行政行为；6、《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》，证明被告的处理符合法律规定。
经庭审质证，原告对被告提交证据1、4的合法性有异议；对证据5，认为这个案件还不是终审判决，案子还在二审当中，不能作为生效的判决来证明；对证据6，认为被告适用法律错误。被告对原告提交证据2-6、9-24的关联性有异议；对证据7，认为原告在其自述中承认其在2014年12月就已经知道了市规技（2014）32号文的存在。
本院对上述证据认定如下：被告向法庭提交的证据1-4，与本案具有关联性，本院予以确认。对被告及原告提交的除上述以外的其他证据，因与本案不具关联性，本院不予确认。
经审理查明，原告张素红等25人系桂林市四会路7号住宅小区居民。2014年4月16日，桂林市规划局向桂林医学院附属医院作出《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号），该通知内容为：“你单位委托桂林市综合设计院编制的乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划收悉，经研究并经公示，同意该规划，现予以批复。请核实内部交通组织满足消防要求后，按程序申报行政许可并组织实施。”原告对该《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）不服，于2015年3月13日向被告邮寄《行政复议申请书》，要求被告撤销桂林市规划局作出的上述《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）及其附件。2015年3月19日，被告向原告作出《行政复议案件不予受理通知书》（桂建复不受（2015）1号），决定对原告的行政复议申请不予受理。原告不服，向本院提起行政诉讼，提出前列诉讼请求。
本院认为，行政机关在作出行政行为之前的预备性或阶段性行为，如果尚未对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响，不属于行政复议受案范围。本案中，桂林市规划局向桂林医学院附属医院作出的《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号），仅是桂林医学院附属医院申请其他行政许可过程中的一种基础和过程行为，不是桂林市规划局在行政管理活动中行使职权，就特定事项对原告的权利义务作出单方的，直接引起行政法律关系产生、变更或消灭的法律行为，并未对原告的权利义务产生实际影响。因此，《关于批复乐群路桂林医学院及附属医院整体改造规划的通知》（市规技（2014）32号）不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的受案范围。被告以原告的行政复议申请超过法定期限为由，决定驳回原告的行政复议申请，理由不当，本院予以纠正。但因其处理结果正确，本院予以支持。原告要求撤销《行政复议案件不予受理通知书》（桂建复不受（2015）1号）并责令被告重作的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。为此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告张素红等25人的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，并于上诉期限届满之日起七日内向南宁市中级人民法院预交上诉费，逾期不交也不提出缓交、减交、免交申请的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 黄子祥
审 判 员 颜 瀚
人民陪审员 黄 敏
二〇一五年十月二十一日
书 记 员 王文珠