山东省高级人民法院行 政 赔 偿 裁 定 书（2017）鲁行终950号上诉人（原审原告）柴晓伟，女，1964年1月29日出生，汉族，住青岛市市南区。委托代理人时衍伟，山东正航律师事务所律师。委托代理人唐贝贝，山东正航律师事务所律师。上诉人（原审原告）济南五月风中国名酒市场管理有限公司，住所地山东省济南市市中区圣贤路中国名酒市场。法定代表人柴晓伟，董事长。委托代理人时衍伟，山东正航律师事务所律师。委托代理人唐贝贝，山东正航律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济南市市中区人民政府，住所地济南市纬二路128号。法定代表人韩永军，区长。委托代理人程振，济南市市中区人民政府工作人员。委托代理人周继勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。被上诉人(原审被告)济南市市中区人民政府兴隆街道办事处，住所地济南市市中区二环东路13689号。法定代表人穆振国，主任。委托代理人崔军，济南市市中区人民政府兴隆街道办事处工作人员。委托代理人张思亮，山东元邦律师事务所律师。上诉人柴晓伟、济南五月风中国名酒市场管理有限公司（以下简称五月风公司）因诉济南市市中区人民政府（以下简称市中区政府）、济南市市中区人民政府兴隆街道办事处（以下简称兴隆街道办）行政赔偿一案，不服济南市中级人民法院于2017年2月21日作出的（2016）鲁01行初928号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审原告柴晓伟及五月风公司诉称：2006年5月29日，原告以其注册的济南五月风贸易服务有限公司(2004年10月注册)与济南市市中区十六里河镇兴隆村一村民委员会签订《合同书》，合同期限自2006年6月1日至2023年12月31日止，合同约定济南五月风贸易服务有限公司承租该村村北综合批发市场进行生产经营(后更名为济南五月风酒类批发市场管理有限公司，是市场登记证的法人单位)。2009年11月15日，原告又以“济南五月风酒类批发市场管理有限公司”注册的“五月风公司”与济南市市中区兴隆一村村民委员会、济南市市中区兴隆二村村民委员会、济南市市中区兴隆三村村民委员会、济南市市中区白土岗村村民委员会、济南市市中区大岭村村民委员会签订了《公司与五村联动建设社会主义新农村兴建“圣贤文化城旅游生态园”的框架合同》，合同期限至2023年12月31日止，合同约定五月风公司在上述五村进行经营，然后陆续成立了山东圣贤文化城旅游生态园产业有限公司、山东圣贤酒业有限公司等单位互助发展。2010年6月22日，被告济南市市中区人民政府在没有发改委立项批文的情况下，违反国家法律法规对原告单位所在地经营区域中兴隆一村、兴隆二村、兴隆三村、白土岗村、大岭村5个村项目建设、户口迁入及土地、房屋变更进行了冻结及建筑拆除，济南市市中区兴隆街道办事处则于2010年9月2日依照冻结通知函告五月风公司停业，致使原告的项目几乎全部停止(仅保留酒的营销和广告宣传等工作)，给原告造成了极大的损失;被告应该依照违规拆迁由政府承担责任支付全国第一高拆迁补偿款的明文规定，支付《中国名酒市场》酒类批发市场经营区域47041平方米和全国糖酒会永久会址《中国名酒市场》二期发展项目《圣贤文化城旅游生态园》25000亩土地停产停业损失补偿、搬迁补助费、房屋建筑重置成新费、装修费、设计费及物业、广告等有形和无形资产损失费用。经原告多次与被告沟通协商，直至起诉之日，被告仍拒不作出任何损失赔偿及拆迁补偿，严重损害了原告的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款和《山东省土地征收管理办法》规定，原告作为征地拆迁的利益关系人有权获得拆迁补偿。按照山东省政府“先补偿后拆迁”的原则，被告应当给予原告停产停业损失补偿、搬迁补助费、房屋建筑重置成新费、装修费、设计费及物业、广告等有形和无形资产损失费用3.7亿元人民币。诉讼请求：判令各被告向原告支付因拆迁造成的各项损失以及补偿3.7亿元；本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条规定：“赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。”第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”本案中，原告柴晓伟及五月风公司向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判令各被告向原告支付因拆迁造成的各项损失以及补偿3.7亿元。根据原告提供的证据，原告认为是被告市中区政府违法将原告单位所在地经营区域内项目建设、户口迁入及土地、房屋变更进行了冻结及建筑拆除，后被告兴隆街道办又依照冻结通知函告原告停业，致使原告的项目几乎全部停止，给原告造成了极大的损失。但原告并未提供证据证实被告实施的行政行为侵害原告的合法权益，而直接向人民法院单独提起本案行政赔偿诉讼，请求被告赔偿其损失，不符合上述法律规定，对其起诉，应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十七条之规定，裁定驳回原告柴晓伟、五月风公司的起诉。上诉人柴晓伟及五月风公司不服原审法院裁定，上诉请求撤销原审法院裁定，依法判令各被上诉人行政行为违法及各被上诉人向上诉人支付因拆迁造成的各项损失及补偿共计3.7亿元，并请求二审法院依法指令青岛市中级人民法院管辖。理由：一、原审法院裁定认定事实不清。上诉人在与济南市市中区兴隆一村村民委员会、济南市市中区兴隆二村村民委员会、济南市市中区兴隆三村村民委员会、济南市市中区白土岗村村民委员会、济南市市中区大岭村村民委员会签订合同后，投入大量资金进行建设。2010年6月22日，市中区政府在无发改委立项批文的情况下，违反国家法律规定在上诉人经营区域兴隆一村、兴隆二村、兴隆三村、白土岗村、大岭村5个村进行了项目建设、户口迁入及土地、房屋变更冻结及建筑物拆除，同年9月2日，兴隆街道办函告上诉人停业，致使上诉人的项目全部停止，给上诉人造成极大损失。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款和《山东省土地征收管理办法》之规定，上诉人作为征地拆迁的利害关系人有权获得拆迁补偿。二、被上诉人实施的拆迁行为违法。上诉人与各村村委会签订的合同符合法律规定，且已实际履行多年。被上诉人在上诉人合同履行期内违规实施拆迁，违反了《中华人民共和国城乡规划法》、拆迁法等法律法规。按照“先补偿后拆迁”原则，被上诉人未对上诉人进行任何补偿的拆迁行为明显违反法律规定。三、原审中，被上诉人未向法庭举证，原审法院在无证据的情况下裁定驳回上诉人的起诉，于法无据。根据行政诉讼法及相关司法解释，行政机关对其行政行为的合法性承担举证责任，原审中，被上诉人市中区政府没有向法院提供任何证据证实其拆迁行为的合法性，原审法院在没有证据的情况下裁定驳回了上诉人的起诉违反法律规定。被上诉人市中区政府答辩称：一、原审法院裁定认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条、第二十一条之规定，上诉人未提供证据证实被上诉人实施的行政行为侵害其合法权益，直接向人民法院单独提起行政赔偿诉讼，上诉人的起诉应予驳回。二、上诉人不具备行政诉讼原告主体资格，应当裁定驳回其起诉。根据行政诉讼法第二十五条及《济南市人民政府关于实施若干问题的意见》第一条之规定，上诉人并非被征收土地的集体经济组织成员，并非《通告》的相对人，不具备提起行政诉讼的主体资格。三、被上诉人作出的《通告》仅是程序性的行政告知行为，不具有可诉性。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第八款之规定，被上诉人作出的《通告》是一个程序性的告知行为，没有给上诉人设定新的权利义务，不具有可诉性。四、案件已超过起诉期限。根据国家赔偿法第三十九条及行政诉讼法第四十六条之规定，上诉人的起诉已超过起诉期限。被上诉人兴隆街道办未向本院提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”。本案中上诉人的诉讼请求是要求判令被上诉人向其支付因拆迁造成的各项损失及补偿3.7亿元，从其文字表述来看，上诉人既要求被上诉人赔偿损失又要求支付补偿款，因行政赔偿与行政补偿系不同的法律概念，根据行政诉讼“一案一诉”的原则，须首先确定上诉人提起的是行政赔偿之诉还是行政补偿之诉以明确上诉人的诉讼请求。原审中，上诉人诉称“被告市中区政府在无发改委立项批文的情况下，违法将上诉人单位所在地经营区域内项目建设、户口迁入及土地、房屋变更进行了冻结，被告兴隆街道办依照冻结通知函告原告停业，致使原告的项目几乎全部停止，给原告造成了极大损失”，由此可以认定，上诉人认为是被上诉人的违法行为造成了其财产损失而要求赔偿。因此，原审法院认定上诉人提起的是行政赔偿之诉并无不当。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（４）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”根据上述法律规定可知，行政赔偿诉讼应以相关行政行为被确认违法为前提。本案属于上诉人单独提起行政赔偿诉讼的情形，但上诉人未提供证据证实被上诉人实施的行政行为已被确认违法，因此，上诉人直接向人民法院单独提起行政赔偿诉讼不符合行政赔偿诉讼的受理条件。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉并无不当。关于上诉人所提根据行政诉讼法及相关司法解释规定，行政机关对其行政行为的合法性承担举证责任，原审法院在被上诉人未向法庭举证的情况下裁定驳回上诉人的起诉于法无据的上诉理由，本院认为，当事人单独提起行政赔偿诉讼应符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定的起诉条件，本案中原审法院因上诉人的起诉不符合起诉条件而裁定驳回其起诉，并未实体审查行政行为的合法性。法院对于上诉人的起诉是否符合行政赔偿诉讼起诉条件的审查无须行政机关承担举证责任。因此，该上诉理由不能成立，不予支持。综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 许 琳审判员 王云阁审判员 张景凯二〇一七年十月二十三日书记员 王 璐