新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新01行终261号
上诉人（原审被告）：乌鲁木齐市城市客运统管办公室。住所地：乌鲁木齐市。
法定代表人：刘俊，乌鲁木齐市城市客运统管办公室主任。
委托代理人：刘景忠，男，1976年5月17日出生，汉族，乌鲁木齐市客运统管办公室副主任科员，住乌鲁木齐市沙依巴克区。
委托代理人：祖米拉•阿卡甫，北京大成（乌鲁木齐）律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）:陈某某，男，1985年1月4日出生，汉族，乌鲁木齐市盛世领航建筑设备租赁有限公司维修部部长，住乌鲁木齐市沙依巴克区。
委托代理人：王子逸，乌鲁木齐市沙依巴克区三实法律服务所法律工作者。
上诉人乌鲁木齐市城市客运统管办公室（下称乌鲁木齐市客运统管办）因与被上诉人陈某某交通行政处罚一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2016）新0105行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年11月15日受理后，依法组成合议庭，于2016年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人乌鲁木齐市客运统管办负责人艾克拜尔?艾则孜、委托代理人刘景忠、祖米拉?阿卡甫、被上诉人陈某某及其委托代理人王子逸到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年2月27日0时许，陈某某驾驶新****28号私家车在新兴街因无证营运被乌鲁木齐市客运统管办稽查人员依法查扣，稽查人员对乘客陈黎明及陈某某制作了询问笔录。2016年3月1日，乌鲁木齐市客运统管办向陈某某出具《乌鲁木齐市城市客运管理行政处罚告知书》,告知陈某某拟对其作出罚款10000元的处罚，陈某某享有陈述、申辩和听证的权利。经陈某某申请，乌鲁木齐市客运统管办于2016年3月9日举行听证会，听证委员会于当日作出《听证处理意见》，认为：案件事实清楚，证据确凿，决定对陈某某罚款10000元。2016年3月14日，乌鲁木齐市客运统管办作出乌客罚字2016第02-0102号《乌鲁木齐市城市客运管理行政处罚决定书》，决定对陈某某罚款10000元，该处罚决定于当日向陈某某送达。陈某某对处罚决定不服，向原审法院提起诉讼。
原审法院认为，乌鲁木齐市客运统管办是乌鲁木齐市客运出租汽车管理机构，负有对本市客运出租汽车行业实施管理的职责。《乌鲁木齐市客运出租汽车管理条例》第十四条第一款规定：“未办理客运出租汽车营运证件的车辆不得使用客运出租汽车专用标志和设备，不得从事客运经营和车辆租赁经营。”据此，车辆未办理客运出租汽车营运证件而从事客运经营的行为，系扰乱正常的道路运输管理秩序的违法行为，应当依法予以行政处罚，但处罚的事实依据应当充分，证据之间应当能够相互印证，形成完整的证据链。本案中，乌鲁木齐市客运统管办对陈某某存在无证营运的事实，所依据的乘客陈黎明的询问笔录，从本质上，该笔录内容属于证人证言，但该证言与陈某某的询问笔录、陈述申辩笔录以及陈某某自行书写的事实经过和听证会笔录中陈述的均不一致，且根据陈某某提交的录音资料能够反映乘客陈黎明向陈某某索要100元，并发生争议的事实，因此乘客陈黎明属于与陈某某有不利关系的证人，其所作的对陈某某不利的证言，依法不能单独作为认定事实的依据，乌鲁木齐市客运统管办在没有其他有效证据予以佐证的情况下，仅依据乘客陈黎明的询问笔录认定陈某某存在无证营运的事实，依据明显不足。综上，乌鲁木齐市客运统管办作出乌客罚字2016第02-0102号《乌鲁木齐市城市客运管理行政处罚决定书》的行政行为，认定事实不清，主要证据不足，应当予以撤销。对陈某某要求乌鲁木齐市客运统管办退还罚款10000元的诉讼请求，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销乌鲁木齐市客运统管办作出的乌客罚字2016第02-0102号《乌鲁木齐市城市客运管理行政处罚决定书》；二、乌鲁木齐市客运统管办向陈某某退还罚款10000元。
上诉人乌鲁木齐市客运统管办不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审事实不清，法律关系有误。陈忠华是无客运营运手续的私家车，不认识乘客，当乘客在大寨沟路边招手挡车时被上诉人主动停靠拉载，同时并未说明免费拉载，到达目的地后因支付车费问题与乘客发生争执直至双方报警，但原审法院在认定报警时间前后以及所谓勒索款项的事实上故意回避，从而作出错误认定。二、原审遗漏证据。陈某某提出有行车记录仪记录全部案发过程，但是本案只提供了一小部分，明显的有断章取义的行为。三、原审适用法律不当。一审法院仅根据陈某某单方提供的证据认定乘客与陈某某发生过争执，乘客属于对其有不利关系的证人，所作的证言不能作为认定事实的依据，显然不当。综上，请求二审法院：1、撤销原审法院（2016）新0105行初52号行政判决；本案诉讼费用由陈某某负担。
被上诉人陈某某答辩称，1、乘客陈黎明笔录属于证人证言，证人应当出庭进行质证，但从听证、一审到二审都未出庭，因此不应作为定案依据。事发时乘客陈黎明处于醉酒状态，有视频为证。乌鲁木齐市客运统管办应当在乘客陈黎明酒醒后再次笔录，或者让其出庭更为妥当。2、乌鲁木齐市客运统管办提交的录像，是乘客陈黎明向我敲诈索要车费并发生争执的事实，乘客陈黎明不利于我的证言不应作为定案依据。3、乌鲁木齐市客运统管办称我断章取义与事实不符，行车记录仪因没有电源自动关闭，并非我故意关闭。综上，我认为，除了证言，没有其他证据佐证，而定性非法营运，属于处罚依据不足。原审判决正确，请求二审法院予以维持。
本院经审理查明的事实与原审法院认定事实基本一致。
以上事实有录音资料三段、通话记录单、立案登记表、违法行为处理通知书、先行登记保存证据审批表、先行登记保存证据通知书、先行登记保存证据清单、送达回证（现场查扣）、乘客通话详单、陈某某身份证复印件、事情经过、行政处罚告知书、陈述申辩笔录、听证申请、听证通知书、听证会笔录、听证会处理意见、缴款书、先行登记保存物品发还审批表、暂扣车（证）发还通知书、发还物品清单、送达回证、结案报告、备案报告、当事人提供的视频资料、新****28号查扣光盘、举报录音及一、二审法庭审理笔录等证据为证。
本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。乌鲁木齐市客运统管办负责对乌鲁木齐市市客运出租汽车行业实施具体管理。乌鲁木齐市客运统管办对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据。
本案的争议焦点是，乌鲁木齐市客运统管办对陈某某所作的行政处罚是否合法。
客运服务是指按照乘客意愿提供运送服务，并且按照里程、时间或行驶线路收费的出租汽车经营活动。未办理客运出租汽车营运证件的车辆不得使用客运出租汽车专用标志和设备，不得从事客运经营和车辆租赁经营。《乌鲁木齐市客运出租汽车管理条例》第二十九条第一款第（一）项规定，未办理客运出租汽车营运证件从事客运出租汽车经营活动的，由客运管理机构扣留其车辆，没收非法所得，并处5000元以上三万元以下罚款。本案中，陈某某未办理客运出租汽车营运证件，虽有运送乘客陈黎明的行为，但陈某某与乘客陈黎明未约定按照里程、时间或行驶线路收费。乌鲁木齐市客运统管办仅凭乘客陈黎明的证人证言，且在该证人证言与陈某某的陈述存在矛盾的情形下，采纳乘客陈黎明的证人证言，认定陈某某未办理客运出租汽车营运证件从事客运出租汽车经营活动，对其作出罚款10000元的行政处罚决定，显属主要证据不足，应当依法予以撤销。乌鲁木齐市客运统管办上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人乌鲁木齐市城市客运统管办公室负担（已付）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘瑞东
审 判 员 王海亮
代理审判员 张海军
二〇一七年二月九日
书 记 员 万琳琳