广州铁路运输第一法院行 政 判 决 书（2017）粤7101行初237号原告：黄义勇，男，汉族，1993年6月29日出生，身份证住址福建省莆田市秀屿区。委托代理人：黄振斌，男，汉族，1992年9月8日出生，身份证住址福建省莆田市秀屿区。被告：广州市荔湾区综合行政执法局，住所地广东省广州市荔湾区浣花路39号，组织机构代码45535991-7。法定代表人：卢波，局长。委托代理人：郭卫京，该局工作人员。委托代理人：张毓，该局工作人员。被告：广州市荔湾区人民政府，住所地广州市荔湾区芳村大道西2号。法定代表人：毕锐明，区长。委托代理人：王蔚彬，该府工作人员。委托代理人：钟颖，广东法盛律师事务所律师。原告黄义勇诉被告广州市荔湾区综合行政执法局（以下简称荔湾综合执法局）、广州市荔湾区人民政府（以下简称荔湾区政府）环境保护行政管理处罚及行政复议纠纷一案，本院于2017年1月5日立案受理后，依法组成合议庭，于2017年2月28日公开开庭进行了审理。原告黄义勇的委托代理人黄振斌，被告荔湾综合执法局的委托代理人郭卫京、张毓，被告荔湾区政府的委托代理人王蔚彬、钟颖到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告黄义勇诉称，荔湾综合执法局作出的荔综环罚【2016】13050号《行政处罚决定书》认定事实错误，适用法律错误，程序违法，依法应当予以撤销，理由如下：一、我经营的“广州市荔湾区黄三烘培店”（以下简称烘培店）面积只有四十多平方米，我在经营之初依法办理了工商登记并取得了食品流通证及卫生许可证等证照，应当不属于需办理建设项目环境影响评价的项目。二、退一步说，即使我经营的烘焙店需要办理建设项目环境影响评价，荔湾综合执法局对我的违法事实认定错误，且作出的荔综环罚【2016】13050号《行政处罚决定书》适用法律错误，依法应当予以撤销。我经营的烘培店可能产生的油烟影响，已经依法安装了油烟过滤器，已经解决相应的环境影响问题。相关法律、法规没有明文规定烘焙店需要其他环境保护设施，根据“法无禁止即可为”的准则，荔湾综合执法局依据《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”认定我存在违法事实没有任何依据。况且，荔湾综合执法局在处罚前、处罚后均未能充分向我说明经营烘焙店是否需要其他环境保护设施以及需要增添何种环境保护设施。我不存在违反《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条规定的情况，荔湾综合执法局依据该法第二十八条的规定对我作出处罚决定属于适用法律错误。三、荔湾综合执法局直接对我作出“责令停止生产并处罚款叁万元整”的处罚违反法律程序，依法应当予以撤销。1.根据荔湾综合执法局在行政复议时的答辩，荔湾综合执法局将我经营的烘培店归类于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中“其他食品制造”的类别，而由于烘培属于手工制作，故又属于“其他食品制造”中“手工制造”的类别。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》的规定，我应当依法填报环境影响登记表；再根据《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年7月2日修正版）第二十二条第四款的规定：“国家对环境影响登记表实行备案管理。”也就是说，国家对该类别的环评管理实行备案制而非核准制，我只需要依法办理备案登记或者补办备案登记即可正常经营，无需经有关部门核准。因此，在本案中，荔湾综合执法局完全可以通过责令我补办备案登记来完成相关程序，无需直接责令我停产并予以罚款，荔湾综合执法局对我作出的处罚明显过重。2.根据《建设项目环境保护管理条例》第二十四条第一项：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下的罚款：（一）未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的”以及《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年9月1日施行版）第三十一条第一款：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”的规定，对我未依法办理环评备案的情况，荔湾综合执法局应实行先责令限期补办手续，在我未依法补办手续的情况下方可予以罚款。但荔湾综合执法局在未责令我限期补办手续的情况下直接对我处以罚款，违反了法律规定，其作出的处罚决定书依法应当撤销。我请求法院判决：撤销荔湾综合执法局作出的荔综环罚[2016]13050号行政处罚决定；撤销荔湾区政府作出的荔湾政府行复[2016]102号行复议决定；本案全部诉讼费用由荔湾综合执法局、荔湾区政府承担。被告荔湾综合执法局辩称，一、我局作出荔综环罚[2016]13050号行政处罚决定有法定的职权依据。《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》第二条第（八）项规定：“广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：……（八）行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。根据上述规定，我局具有对未办理环境影响评价审批手续及需配套建设的环境保护措施竣工验收手续的建设项目进行处罚的行政职权。二、我局作出荔综环罚[2016]13050号行政处罚决定认定的违法事实清楚。黄义勇系“广州市荔湾区黄三烘培店”的经营者，于2015年7月始在广州市荔湾区龙溪路花园中环街10号首层自编S-108房之01建设西式包点制售项目并投入生产。以上事实有检查笔录、询问笔录、现场照片等证据证实。2016年6月14日，广州市荔湾区环境保护局（以下简称区环保局）确认广州市荔湾区黄三烘培店属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中其他食品制造类别，截止至2016年6月14日，黄义勇未向区环保局申请办理环评审批（备案）和竣工环保验收手续。根据原国家环保总局《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》，《建设项目环境保护管理条例》所称的“建设项目”是指：按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其它各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可分为基本建设、技术改造、房地产开发（包括开发区建设、新区建设、老区改造）和其他共四个部分的工程和设施建设。对环境可能造成影响的饮食娱乐服务性行业，也属《条例》管理范围。黄义勇经营的广州市荔湾区黄三烘培店属于建设项目。黄义勇经营西式包点制售项目，需办理环境影响评价审批手续。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2015年6月1日实施）第二条的规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照本名录的规定，分别组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表。”名录类别中：Ⅴ社会事业与服务业，175餐饮场所“其他”需填报环境影响登记表。因此黄义勇经营西式包点制售项目应当办理环境影响登记表。根据《建设项目环境保护管理条例》第十条第一款规定，环境影响登记表，由黄义勇报有审批权的环境保护行政主管部门审批。三、荔综环罚[2016]13050号行政处罚决定适用法律正确。根据全国人大法工委《未报批环评且未经验收投入生产的依据第三十一条处罚》的规定：关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照环境影响评价法第三十一条、建设项目环境保护管理条例第二十八条的规定作出相应处罚。结合广州市环保部门行政处罚自由裁量权规定，黄义勇经营西式包点制售项目，未办理环境影响评价审批手续，环境保护设施已建设，按照《环境违法行为行政处罚自由裁量适用标准》中“二、违反建设项目‘三同时’制度类”的第8、9项，对当事人可以处3万元以上5万元以下罚款。”我局基于黄义勇未办理环境影响评价审批手续以及需配套建设的环境保护设施未经验收合格，主体工程正式投入生产或者使用，违反“三同时”制度的违法事实，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条作出处罚是符合法律规定的。四、我局作出荔综环罚[2016]13050号行政处罚决定程序合法。我局作出的荔综环罚[2016]13050号《行政处罚决定书》，严格依照《中华人民共和国行政处罚法》规定，经过了立案、调查取证、告知等程序，符合法律法规关于程序的规定。五、黄义勇违法行为发生于2015年7月并一直持续至2016年8月我局作出行政处罚。在对黄义勇作出行政处罚时，根据当时有效的《建设项目环境保护管理条例》以及《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年），当事人经营烘焙项目仍应填报环境影响评价登记表并报有审批权的环境保护行政主管部门审批，并需要申请环境保护设施竣工验收。而《中华人民共和国环境影响评价法》2016年7月2日修订，自2016年9月1日才正式施行，法律正式施行的时间晚于我局作出处罚决定的时间。因此我局依据作出决定当时施行的有效的法律法规作出案涉行政处罚决定是合法的。综上所述，我局作出的荔综环罚[2016]13050号行政处罚决定所认定的违法事实清楚，证据确实、充分，适用法律法规正确，程序合法。被告荔湾区政府辩称，一、我府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。黄义勇在未办理环境影响评价审批手续及需配套建设的环境保护措施竣工验收手续的情况下建设案涉西式包点制售项目并投入使用，违法事实清楚，广州市荔湾区综合行政执法局依法作出荔综环罚[2016]13050号行政处罚决定并无不当。本案中，黄义勇为“广州市荔湾区黄三烘培店”的经营者，未办理环境影响评价审批手续及需配套建设的环境保护措施竣工验收手续的情况下，于2015年7月起在广州市荔湾区龙溪路花园中环街10号首层自编S-108房之01建设西式包点制售项目并投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十六条“建设项目需要配套建设的环境保护措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”及第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定。根据《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》第二条第(八)项规定：“广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：……(八)行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”荔湾综合执法局具有对未办理环境影响评价审批手续及需配套建设的环境保护措施竣工验收手续的建设项目进行查处的行政职能。经立案、调查、审批、告知等法定程序，荔湾综合执法局在查明黄义勇违法事实的基础上，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，对黄义勇依法作出的荔综环罚[2016]13050号行政处罚决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。黄义勇申请行政复议的主张理据不足，故我府不予支持。二、我府作出的行政复议决定程序合法。黄义勇于2016年9月10日向我府申请行政复议，我府于2016年9月19日受理该行政复议申请，并于2016年9月23日向黄义勇送达《行政复议受理通知书》。我府于2016年9月19日作出《提出行政复议答复通知书》，并于2016年9月22日送达至荔湾综合执法局。荔湾综合执法局于2016年10月8日提交《行政复议答复书》及证据，我府于2016年10月17日向黄义勇送达该《行政复议答复书》及证据。2016年11月10日，我府作出荔湾府行复[2016]102号《行政复议决定书》，并于2016年11月22日通过邮政速递方式向黄义勇寄送，于2016年11月17日送达荔湾综合执法局。综上，我府作出的荔湾府行复[2016]102号行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。黄义勇的主张没有事实和法律依据，请求法院驳回黄义勇的诉讼请求。经审理查明：荔湾综合执法局于2016年5月26日对位于广州市荔湾区龙溪路花园中环街10号首层自编S-108房之01的广州市荔湾区黄三烘培店进行现场检查，发现该店正常生产经营，面积约15平方米，主要经营西式包点制售；该店主要设备有电油炸炉1个、电烤炉1个、发酵箱1个，冰箱1个，在生产过程中有废水、油烟等污物产生。2016年6月8日，广州市荔湾区黄三烘培店的经营者黄义勇委托黄振斌接受荔湾综合执法局询问，其确认黄义勇系广州市荔湾区黄三烘培店的登记经营者，于2015年7月始在该店经营西式包点制售项目，并确认该西式包点制作项目未经环保部门审批同意。2016年6月14日，区环保局出具《证明》，确认广州市荔湾区黄三烘培店属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中其他食品制造类别，截止至2016年6月14日，该店未向区环保局申请办理环评审批（备案）和竣工环保验收手续。同年7月22日，荔湾综合执法局向黄义勇送达荔综环罚告字[2016]13050号《行政处罚事先告知书》，告知拟对黄义勇作出停止西式包点制售项目生产并罚款3万元的行政处罚，告知黄义勇有陈述申辩和申请听证的权利。黄义勇未提出听证申请，但是作出了书面陈述申辩，称店铺已经加装了油烟过滤器，无人告知其需要办理环境污染评估，法律未规定该店铺需要配套建设环境保护设施，其无法承受罚款处罚，希望不予处罚。荔湾综合执法局于2016年8月4日作出荔综环罚[2016]13050号《行政处罚决定书》，对黄义勇作出停止西式包点制售项目生产并罚款3万元的行政处罚，并于同年8月16日在广州市荔湾区黄三烘培店留置送达了上述《行政处罚决定书》。黄义勇不服该处罚，于2016年9月12日向荔湾区政府申请行政复议。荔湾区政府于2016年11月10日作出荔湾府行复[2016]102号行政复议决定，维持荔综环罚[2016]13050号行政处罚决定。黄义勇仍不服，向本院提起行政诉讼。以上事实，有《询问笔录》、《检查笔录》、现场照片、荔综环罚告字[2016]13050号《行政处罚事先告知书》、行政处罚申辩书、荔综环罚[2016]13050号《行政处罚决定书》、荔湾府行复[2016]102号《行政复议决定书》及当事人当庭陈述等证据予以证实。本院认为：《广东省人民政府关于在广州市荔湾区开展综合行政执法工作的公告》第二条第(八)项规定：“广州市荔湾区综合行政执法局的具体职能如下：……（八）行使环境保护管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。据此，荔湾综合执法局对辖区内环境保护违法行为负有查处的职能。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”根据原国家环保总局发布的《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》，《建设项目环境保护管理条例》所称的“建设项目”是指：按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其它各种不同经济类型的开发活动。黄义勇经营的广州市荔湾区黄三烘培店属于建设项目。黄义勇经营西式包点制售项目面积约15平方米，主要经营西式包点制售，该店主要设备有电油炸炉1个、电烤炉1个、发酵箱1个，冰箱1个，在生产过程中有废水、油烟等污物产生，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中规定的需要办理环境影响评价审批(备案)和竣工环保验收手续的项目。截止至2016年6月14日，该店未向区环保局申请办理环评审批(备案)和竣工环保验收手续的情况下，即擅自投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》的规定，荔湾综合执法局于2016年8月4日对黄义勇作出的荔综环罚[2016]13050号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，处罚幅度亦在法定幅度内，并无不当。荔湾区政府于2016年11月10日作出荔湾府行复[2016]102号行政复议决定，事实清楚，程序合法，亦无不当。黄义勇的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告黄义勇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄义勇负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于铁路运输中级法院。审 判 长  黎锦明人民陪审员  王桂萍人民陪审员  苏永菲二〇一七年五月十七日书 记 员  李燕辉