宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）金行初字第148号
原告王新教，男，1954年10月22日出生，汉族，宁夏银川市人，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
委托代理人陈浩，银川搏强律师事务所律师。
被告西夏区农牧水务局。住所地：宁夏回族自治区银川市西夏区。
法定代表人唐慧明，男，局长。
委托代理人侯小成，男，副局长。
第三人包学德，男，1963年4月1日出生，汉族，住宁夏回族自治区银川市西夏区。
委托代理人刘斌强，宁夏诚托律师事务所律师。
原告王新教不服被告西夏区农牧水务局土地行政管理一案，于2015年9月7日向本院提起行政诉讼，本院作出（2015）金行立初字第32号行政裁定书，不予受理原告起诉。原告不服提起上诉，宁夏回族自治区银川市中级人民法院作出（2015）银行立终字第39号行政裁定书，撤销（2015）金行立字第32号行政裁定书，指令本院予以立案。本院于2015年11月24日立案后，于2015年11月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，适用简易程序，于2015年12月17日公开开庭审理，因案情复杂，本案转为普通程序，通知包学德作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年2月29日再次公开开庭进行审理。原告王新教及其委托代理人陈浩，被告委托代理人侯小成，第三人包学德及其委托代理人刘斌强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告西夏区农牧水务局于2015年9月1日对原告王新教确认土地承包经营权申请作出《关于同庄村农民王新教的申请书回复说明》，认定银川市西夏区镇北堡镇同庄村村民委员会在土地确权中的方法是严格按照程序办理的。
原告诉称，上世纪70年代，宁夏区物资局在芦花公社同庄村某队一宗荒地兴办农场，区物资局撤走后原告对农场范围内的120亩左右的土地进行开发。1991年，包学德来到同庄村，原告出于同情，分给包学德3-5亩土地进行耕种。1995年，原告因母亲生病无瑕顾及耕地，包学德遂在原告开发的土地上将耕种面积扩大到23.48亩。
2004年，包学德利用与生产队长曾康德的亲戚关系，与同庄村委会签订土地承包合同，承包土地19.9亩。2014年春季，原告提出包学德耕种的土地为原告的土地，双方因此发生纠纷，包学德于2014年4月将原告诉至法院，法院审理认为其中的11亩土地超出了包学德与同庄村村民委员会签订的土地承包合同约定的范围，超出的11亩土地村集体没有发包，不在法院处理的范围之内。2015年2月11日，同庄村村民委员会在未通知原告参加的情况下，召集外组村民，召开一事一议会议，作出《关于包学德、王新教土地确权的纪要》，将争议的11亩土地确认给包学德7亩、原告4亩，于2015年4月20日与包学德签订7亩土地的承包合同。2015年4月30日，包学德将原告诉至法院，要求原告停止侵权，排除妨碍，原告找村委会询问此事，村委员会于2015年5月15日将《关于包学德、王新教土地确权的纪要》交给原告。
2015年8月5日，原告向芦花台产城办、被告等多部门提出确认土地承包经营权的申请，请求政府依法将原告与包学德争议的11亩土地的承包经营权确认归原告所有，被告作出《关于同庄村农民王新教的申请书回复说明》，认定《关于包学德、王新教土地确权的纪要》符合国家法律规定，驳回原告的土地确权申请。原告认为，争议11亩土地系原告最先开发，后交给包学德代耕，该土地承包经营权应为原告所有，同庄村村民委员会在未通知王新教的情况下，将其中7亩土地承包给包学德，程序违法；被告认定会议纪要合法没有法律依据，故提起诉讼，请求判令：撤销被告于2015年9月1日作出的《关于同庄村农民王新教的申请书回复说明》。
原告为支持其诉讼请求，向法庭提交以下证据：
证据一、（2014）夏民初字第1035号民事判决书一份。证明：2014年原告与包学德因土地权属发生纠纷，包学德将原告诉至法院，法院认为其中11亩土地超出包学德与同庄村村委会签订的土地承包合同约定的范围，村委会对涉案11亩土地没有发包，该11亩土地不属于法院受理范围。
被告对证据的真实性、合法性没有异议。认为法院判决书认定该11亩土地未经发包，说明应由村委会进行确权。
第三人对证据的三性认可，认为该判决书中认定双方争议的11亩土地是第三人耕种多年但未经政府确权的土地。
证据二、《关于包学德、王新教土地确权的纪要》一份。证明：2015年2月11日，村委会召开一事一议村民代表大会，参加会议成员非本生产队村民，且在未通知原告到场的情形下，将原告开发在先的涉案11亩土地确认给包学德7亩、原告4亩，村民代表大会程序不合法，所作决定显失公平，侵害原告的合法权益。
被告对证据的真实性、合法性没有异议，认可该决定村委会已向被告送达。但认为土地开发的先后顺序与土地承包经营权无关，土地承包经营权的取得必须以村委会发放的土地承包经营权证书作为依据，原告没有证书，不能认定该争议土地属于原告；村委会开会由村民代表参加，不限于该组织成员，据原告了解是村委会多次通知后原告本人拒绝参加会议。
第三人对该证据的真实性及关联性没有异议，对合法性及证明目的不认可，认为根据国务院办公厅1996年及1999年下发的文件精神，实施谁治理谁管护谁受益的政策。原告没有证据证实涉案11亩土地由其开发，第三人自1991年开始开发涉案土地，有水费票据及粮食补贴的证据予以证明，涉案11亩土地的使用权应该归第三人所有；被告作为西夏区政府的内设机构，对涉案11亩土地进行确权是经过西夏区党委、政府发布的文件授权而为。
证据三、《确认土地承包经营权申请书》、《关于同庄村农民王新教的申请书回复说明》各一份。证明：被告对村委会处理结果不服，向被告提出土地确权申请，被告所作答复是行政确权行为，属于法院行政诉讼受案范围；西夏区农牧水务局认定的“村委会召开村民代表大会将争议土地确权给包学德7亩、王新教4亩程序合法、符合国家法律规定”等内容侵犯原告的合法权益，没有法律依据。
被告认为土地确权的程序是村委会决定，报乡政府批准，县级政府备案，当前西夏区土地确权工作正在进行中，证书尚未印发，原告与包学德均无涉案土地承包证书，不存在被告侵犯原告权益的事实。基于原告双方多次上访，被告给予的回复属于信访答复的性质，不是确权行为。
第三人对确认土地承包经营权申请书内容的真实性、合法性及证明目的不认可，认为涉案土地是第三人自1991年开发的，按照相关政策该土地使用权应归第三人。上世纪70年代，联产承包责任制未尚实行，土地均为国有，回复说明中关于原告在上世纪70和80年代曾对涉案土地进行开发的陈述与事实不符。
证据四、政府信息公开申请书及EMS快递单各一份。证明：2015年8月20日原告通过EMS向被告邮寄过政府信息公开申请书。
被告认可收到过该申请书，但认为村委会和芦花台产城办还未对涉案土地作出确权，故当时被告无法答复。
第三人对申请书内容的真实性不认可，对原告曾要求被告政府信息公开的事实认可。
被告西夏区农牧水务局辩称，原告和第三人多次到芦花台产城办和被告处上访要求对涉案土地进行确权，因土地承包关系年代久远，又缺乏相应的证据证明双方各自的权益，被告出于慎重，一直没有给予正式答复。后双方多次到西夏区信访局信访，该政府分管领导电话要求被告尽快给予答复。为了不影响西夏区土地确权的总体进展，早日解决双方争执，被告依照工作职责和权限，经过多次调查和研究，以信访答复的形式给双方发送答复函，对芦花台产城办和同庄村村委会的确权决定给予认可。该答复不属于行政诉讼的受案范围，且答复没有行政强制力，未影响双方当事人实际权益，也未对芦花台产城办和同庄村村委会土地确权产生决定性的效力。因此，涉案答复合法有效。
被告西夏区农牧水务局除当庭陈述外，未向法庭提交其他证据。
第三人述称，被告经西夏区政府委托有权对原告和第三人之间的土地使用权进行确权，原告在本案诉状中自认第三人自1991年开始开发涉案土地，被告对原告不合法的要求给予充分的满足，第三人以自己的合法权益平衡双方之间的关系，向原告让与4亩土地，被告行政行为合法，请求驳回原告诉请。
第三人向法庭提交以下证据：
证据一、《中共银川市西夏区委办公室、银川市西夏区人民政府办公室关于印发﹤西夏区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案﹥的通知》一份。证明2014年3月27日，西夏区党委、政府发文要求就西夏区农村承包经营权确权工作成立确权登记小组，下设办公室，被告局长、副局长任办公室主任，具体负责方案制定、申请、组织协调、政策指导等事项，被告经授权，有权对涉案土地经营权纠纷进行处理。
原告及被告对该证据无异议。
证据二、政府信息公开申请书一份。证明2015年8月20日，原告要求被告对其与第三人之间的土地纠纷确权过程中涉及的诸多问题进行信息公开，被告依据党委、政府授权作出《关于同庄村农民王新教的申请书回复说明》的事实。
原告对证据的三性没有异议，但认为被告是依据原告向被告递交的土地承包经营权确权申请作出的回复说明，而非依据政府信息公开申请作出的答复。
被告认为原告的两份申请被告均收到，被告一并作出了答复。
证据三、西夏区镇北堡农经站及同庄村农民用水协会出具统计表一份（后附2006、2009、2011、2012年部分月份水费缴纳收据五份）、2012-2014年粮食补贴登记表三份。证明涉案11亩土地自1991年以来，由第三人开发耕种，第三人缴纳水费且领取涉案土地粮食补贴的事实。
原告对证据的真实性、合法性认可，但认为相关票据显示最早时间是2006年，无法证明涉案土地是原告还是第三人先开发的，也不能证明自1991年起第三人就耕种涉案土地。
被告对证据的真实性认可，认为土地由谁耕种，谁就缴纳水费，粮补就发给谁，但不能就此认定该土地就是耕种人的。
证据四、银川市西夏区农经站于2015年12月1日出具的《关于王新教本人土地面积变化的说明》一份。证明原告第二轮承包土地面积7.5亩，三区划界后其土地面积为16、66亩，实际丈量后为19.25亩，加上新开垦的45.39亩，二者共为64.64亩，如再加上新从第三人处取得的4亩，总面积达到68.64亩，故涉案11亩土地是原告在原承包土地及新开发土地之外的土地。
原告对证据的真实性没有异议，认为涉案11亩土地属于开荒地，不在承包地范围之内，该份说明不能确认涉案11亩土地的权属。对其中19.25亩面积不清楚，原告实际承包地的面积约为53亩。
证据五、2014年4月14日的证明复印件一份。证明涉案土地自1991年起由第三人耕种至今，被告调查确认由第三人开发的事实属实。
原告认为该证明是复印件，对证据不认可，不质证。
被告认为该证明是第三人自行找村民作为证明人而制作的证据，被告没有异议。
综合本案当事人质证意见，本院审查认为，原告提交的证据一、二、三来源合法，被告对证据的真实性认可，本院予以采信；原告提交的证据四，与本案无关联性，本院不予采信。第三人提交的证据一、与案件有一定关联性，原、被告对证据的真实性认可，本院予以采信；第三人提交的证据二，与本案无关联性，本院不予采信；第三人提交的证据三，不能达到证明目的，本院不予采信；第三人提交的证据四，系被告作出具体行政行为之后由原告取得，不作为审查本案行政行为是否合法的依据；第三人提交的证据五，不符合证据规则要件，本院不予采信。
经审理查明，原告王新教与第三人包学德同为银川市西夏区镇北堡镇同庄村村民。2014年3月，原告与第三人因耕种同庄村某队的土地发生纠纷，第三人提起诉讼，银川市西夏区人民法院于2014年10月22日作出（2014）夏民初字第1035号民事判决书，认定第三人包学德享有19.9亩土地的承包经营权，二人争议的多于承包合同约定的部分不属法院受理的范围。2015年2月11日，同庄村村民委员会召开村民代表一事一议大会，作出《关于包学德、王新教土地确权的纪要》，将争议的11亩土地确权给第三人7亩、原告4亩。
2015年8月5日，原告不服以上会议纪要，向被告等多个部门递交《确认土地承包经营权的申请书》，请求将涉案争议的11亩土地的承包经营权全部确认给原告。2015年9月1日，被告作出《关于同庄村农民王新教的申请书回复说明》，认定同庄村村民委员会在土地确权中的方法是严格按照程序办理的。原告不服该回复，提起本案诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权处理的权力主体为乡级或者县级以上人民政府，本案中，被告西夏区农牧水务局作为辖区内的土地行政主管部门，针对原告《确认土地承包经营权的申请书》，直接作出同庄村村民委员会在土地确权中的方法是严格按照程序办理的回复，实质是对涉案争议11亩土地使用权的认定，该认定违反上述法律规定，属于超越职权的行政行为。第三人认为被告是依据银西党办发（2014）40号《关于印发﹤西夏区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案﹥的通知》取得授权而作出本案具体行政行为，因该文件确定被告仅负责方案制定、申报、组织协调、政策指导、总结验收的事项，而个人之间对土地权属存在争议的，仍由西夏区人民政府处理，故第三人的该项辩称意见，本院不予采纳。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第六十七的规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，被告在法定期限内未提交证据，故被告辩称该回复是经过多次调查研究作出的信访答复，不属于行政案件受案范围的意见，本院不予采纳。
综上，被告超越职权的行政行为违法，其作出的土地确权回复应当撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告西夏区农牧水务局于2015年9月1日作出的《关于同庄村农民王新教的申请书回复说明》。
案件受理费50元，由被告西夏区农牧水务局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区银川市中级人民法院。
审 判 长 李媛媛
人民陪审员 楼贺春
人民陪审员 邓伟忠
二〇一六年三月三日
书 记 员 原 甜
附：相关法律法规
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。