湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘08行初103号
原告吴芳义，男，1982年10月30日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。
委托代理人卢良永，湖南风云律师事务所律师。
被告张家界市永定区人民政府，住所地张家界市永定区永定大道区治大院。
法定代表人朱法栋，区长。
委托代理人赵宏庆，男，1984年11月26日出生，土家族，系被告工作人员，住湖南省张家界市永定区。
委托代理人陈标，湖南风云律师事务所律师。
原告吴芳义与被告张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）房屋征收补偿安置协议纠纷一案，本院于2017年9月4日受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月27日公开开庭进行了审理。原告吴芳义及其委托代理人卢良永，被告永定区政府的委托代理人赵宏庆、陈标到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称：为建设黔张常铁路，被告永定区政府成立的临时机构黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部组织征收了原告的土地和房屋，安置实行统一规划选址，自行修建。2014年11月，张家界市规划局根据张家界市人民政府对沙堤片区开发建设安置工作的统一部署，已经落实了高桥、贯坪、吴家边三处搬迁安置点，为三处安置点核发了规划选址意见书，并于2015年7月为高桥黄家台、贯坪五担丘安置点核发了建设用地规划许可证。原安置方案是将朱家峪的拆迁户安置在高桥安置点，不便于部分拆迁户的生产、生活，重新选址朱家峪村伍家逻组，已报张家界市人民政府同意。被告永定区政府成立的临时机构黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部2016年4月21日为黔张常铁路永定段沙堤片区朱家峪村的拆迁户出具了《承诺书》，《承诺书》对安置小区选择、宅基地交付时间、建房方式等作出了明确约定。综上所述，被告永定区政府不履行《承诺书》的义务，为原告安置的宅基地被他人用作商品房开发建设，严重损害了原告的合法权益。原告为维护自身的合法权益，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定起诉，请求依法确认被告永定区政府于2016年4月21日出具的《承诺书》合法有效，即要求被告永定区政府及时交付张家界市规划局规划选址的高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区的宅基地，并由原告自行修建房屋，本案诉讼费用由被告承担。
被告辩称：一、原告自愿选择房屋征收补偿安置方式为货币补偿，根据我市现行有关政策，选择货币补偿安置的，不再另行安排宅基地。张家界市人民政府第43号令第二十一条规定：征收城市规划区内集体土地涉及房屋拆迁的，实行货币补偿安置，有条件的，也可实行自拆重建安置。实行货币补偿安置的，参照城市国有土地上房屋征收补偿，补偿标准按照评估价格确定；施行自拆重建安置的，可在城市规划区外安排重建用地，补偿安置按照本办法第二十二条的规定执行。市国土资源局委托被告实施具体的拆迁安置补偿工作。现原告自愿选择了货币补偿安置的方式，被告参照城市国有土地上房屋征收补偿标准，双方在平等、自愿的基础上，按照法定程序，采取市场评估价，经过双方多次商谈签订了《房屋征收补偿协议》，房屋征收补偿的总金额为729685元，原告已全额领取补偿款。目前原告的征收补偿房屋已拆除，高铁项目正在施工，补偿协议已履行完毕。二、对符合条件的拆迁户购买特色街区的商品房实行政府限价。为切实解决部分拆迁户的特殊困难，被告在高桥、朱家峪、贯坪、吴家边等地正在修建限价商品房，并正在研究制定拆迁户购买限价商品房实施方案（具体方案以公布的为准）。对符合条件的拆迁户，购买高桥、朱家峪、贯坪、吴家边等地商品房居住的实行政府限价，同比商品房市场价格有大幅度下降，从而保证了符合购房条件的拆迁户买得起房，住房有保障。三、该《承诺书》因违反我市现行的征收政策，严重超越职权无效。永定区沙堤乡朱家峪村村民委员会出具的并加盖有黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部公章的《承诺书》，违反了我市现行的征收政策，且严重超越职权。沙堤片区特色街区建设的决定权在被告，被告没有授权或委托该指挥部和朱家峪村委会，对特色街区建设、宅基地交付、建房方式作出承诺，上述两机构无权对外出具《承诺书》，事后被告也没有对超越职权出具的《承诺书》予以追认。因此，该《承诺书》因严重超越职权无效。综上，原告自愿选择了货币补偿的安置方式，《房屋征收补偿协议》已最大限度维护了原告的合法权益，原告已全额领取了补偿款，房屋已经拆除，协议已履行完毕。根据我市现行的征收政策，选择货币补偿安置的，不再另行安置宅基地。《承诺书》因严重超越职权无效。为切实维护合法有效的《房屋征收补偿协议》的严肃性，确保国家高铁重点项目顺利进行，请贵院依法驳回原告的诉讼请求。
被告为支持其诉讼主张，向本院提交了以下证据：1、张家界市人民政府第43号令，拟证明集体土地上的房屋拆迁实行货币补偿，有条件的也可以实行自拆重建安置；2、房屋征收补偿协议，拟证明原告已签字，协议合法有效；3、领条及转账单，拟证明原告自愿选择货币补偿安置，已全额领取补偿款，协议已履行完毕。
原告为支持其诉讼请求，向本院申请证人龚某、张某、侯某出庭作证，并提交了以下书证：1、承诺书；2、张家界市永定区沙堤街道办事处信访事项答复意见书、张家界市永定区人民政府信访事项复查复核委员会信访事项复查申请不予受理告知书；3、张家界市规划管理局关于黔张常铁路搬迁户信访有关事项的回复；4、张家界天门旅游经济投资有限责任公司内资企业登记基本情况表、张家界市永定区沙堤片区安置房建设指挥部催交特色安置区回购房屋预付款的通知；5、《关于房屋拆迁安置补偿宣传会议》、《张家界市土地用地征地听证会议》、《关于沙堤乡房屋征收补偿安置政策问卷调查》、《关于朱家峪村搬迁户安置点》、《张家界市土地用地征用听证会议》、《关于沙堤片区特色街区建设征求拆迁户意见》；6、《沙堤片区特色街区建设征求拆迁户意见表》。
本院对上述证据认证如下：原、被告双方提交的证据形式合法、内容真实，且与本案有直接相关，能够证明本案中因黔江至张家界至常德铁路项目（永定区段）建设需要原告房屋被征收过程的事实。
经审理查明，因黔江至张家界至常德铁路项目（永定区段）建设需要，张家界市国土资源局永定分局征收了原告位于该项目沙堤片区朱家峪村的房屋，建筑面积为233.1㎡。张家界市国土资源局永定分局与原告签订了《房屋征收补偿协议》，约定原告自愿选择补偿方式为货币补偿，补偿总金额核算为729685元，并约定了旅游特色安置区购房预付条款：“1、如有购房需求，并自愿在房屋拆迁协议签订时预付购房款30万元，以先签先选原则，从房屋拆迁补偿款中代扣。2、预付购房款叁拾万元。扣除后支付补偿金额为柒佰叁拾贰元。”原告已领取了全部补偿款729685元。原告房屋现已拆除。
2016年4月21日，黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部和沙堤片区朱家峪村村民委员会出具《承诺书》，该《承诺书》对宅基地自建安置条件、安置小区的选择、安置区宅基地交付时间、建房方式等作出了明确承诺，内容为：“1、凡在2016年4月30日前签订协议，领取补偿款并腾房让地的拆迁户，依据相关规定享受安置优惠条件（成本回购特色安置区宅基指标），尊重拆迁户个人意愿，可以选择高桥黄家台或朱家峪伍家逻安置小区内。2、2016年8月底（最迟不超过9月上旬），安置区的宅基交付给拆迁户建房。3、建房方式:由村集体组织，农户联户统一核算建房成本，组织施工队进行承建，以降低拆迁户的建房成本。4、此《承诺书》只针对黔张常铁路永定段沙堤片区朱家峪村拆迁户。
2016年6月1日，张家界市永定区沙堤片区安置房建设指挥部向原告下发通知“催缴特色安置区回购房屋预付款的通知”，通知原告于2016年6月15日前将回购预付款叁拾万元缴纳至沙堤片区安置房建设指挥部，否则，视为自动放弃回购资格，不予回购。
原告等人为此多次信访。2016年12月1日，张家界市永定区沙堤街道办事处作出的信访事项答复意见书称，原告及其他被征收人关于要求在特色街区的多层房屋自行建设，实行联户自建的问题，根据相关政策，张家界市城市规划范围内房屋征收补偿的方式，不能实行被征收户房屋自建模式，只能实行房屋货币补偿和产权调换两种模式。沙堤街道征收范围属张家界市城市规划区建设用地范围，不能按农村农民建房的方式进行安置，不能实行宅基地自建住房，因此对被征收户依法实行货币补偿安置方式。且根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》规定，张家界市人民政府研究决定，特色街区建设土地依法挂牌出让，实行商品房开发建设。联户自建不符合法规政策，不予支持。原告及其他被征收人不服，向张家界市永定区人民政府申请复查，张家界市永定区人民政府以申请复查事项属于涉法涉诉范畴，决定不予受理。
另查明，被告永定区政府为解决原告所在的朱家峪村集体土地征收后住房安置问题，已在高桥、贯坪等城市规划区选择安置点修建商品房，拟采取限价房源供被征收户进行回购，符合安置条件的被拆迁户及协议被征收户可享受优惠价格房源安置。
本院认为，黔张常铁路永定段沙堤片区建设协调指挥部系张家界市永定区人民政府因黔江至张家界至常德铁路项目（永定区段）建设需要而临时组建的机构，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”的规定，永定区政府是本案适格被告。本案争议的焦点是被告下设的指挥部和朱家峪村民委员会出具的《承诺书》是否符合相关法律、法规及规章的规定，是否应当继续履行。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款、第二款的规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”本案中，原告与永定辖区集体土地征收部门张家界市国土资源局永定分局签订了《房屋征收补偿协议》，已依法取得合理的补偿，该起征收补偿行为已完成。由于原告以宅基地没有落实为由，拒不搬迁被征收的房屋，被告永定区政府下设的指挥部出具《承诺书》，给予原告按照集体土地的政策进行宅基地安置。虽然《承诺书》是对《房屋补偿协议》的补充，但与协议约定由被拆迁户购买房屋的条款不一致，且协议约定的宅基地安置小区在城市规划区范围内，该约定明显违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，在原告所在地的村委会没有取得建设规划许可证和建设工程规划许可证的情况下，被告永定区政府下设指挥部出具安置国有土地宅基地的承诺，违反城乡规划法的强制性规定。同时，参照张家界市人民政府第43号令《集体土地上房屋征收办法》第二十一条的规定：“征收城市规划区内集体土地涉及房屋拆迁的，实行货币补偿安置，有条件的，也可实行自拆重建安置。实行货币补偿安置的，参照城市国有土地上房屋征收补偿，补偿标准按照评估价格确定；施行自拆重建安置的，可在城市规划区外安排重建用地，补偿安置按照本办法第二十二条的规定执行。”《承诺书》将城市规划区的国有土地承诺给被征收的集体土地上的村民进行安置宅基地明确违反上述的规定。因此，被告永定区政府已按照国有土地上房屋征收标准对原告进行货币补偿，在城市规划区再给予宅基地安置不符合现有的法律、法规及政策规定，该《承诺书》已实际不能履行。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款“被告无法继续履行或继续履行无实际意义的，判决被告采取相应的补偿措施。”的规定，被告永定区政府已经采取了补救措施，即：被告区政府采取异地建设商品房，并按照限价商品房让被征收人进行回购的方式给予安置，解决包括原告在内的被征收人房屋被征收后房屋回购房源问题。综上所述，原告请求确认《承诺书》合法有效的诉求，于法无据，原告请求被告履行及时交付宅基地的给付义务，理由不成立，均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告吴芳义的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告吴芳义负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
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审 判 长 钟 强
审 判 员 尹相琼
人民陪审员 屈迎昕
二〇一七年十二月十九日
法官 助理 陈建琳
书 记 员 王 晶
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。