广东省云浮市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）云中法民二终字第23号
上诉人（原审原告）：罗定市塘镇红星村古寺塘村民小组。
负责人：陈青林，村民小组长。
上诉人（原审原告）：罗定市塘镇红星村长村民小组。
负责人：陈武传，村民小组长。
委托代理人：张澎，广东德崇律师事务所律师。
委托代理人：范松亭，广东德崇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：罗定市塘镇人民政府，住所地：罗定市。
法定代表人：张金海，镇长。
委托代理人：曾琪杰，广东恒晟律师事务所律师。
上诉人罗定市塘镇红星村古寺塘村民小组（下称古寺塘村民小组）、罗定市塘镇红星村长村民小组（下称长村民小组）因与被上诉人罗定市塘镇人民政府（下称塘镇政府）土地租赁合同纠纷一案，不服罗定市人民法院作出的（2012）云罗法民初字第1434号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审查明：2008年1月22日，罗定市人民政府调处山林纠纷办公室向罗定市塘村委古寺塘村发出通知，通知其申请对该村竹场背的林地申请确权的问题已立案调处，在处理山林纠纷过程中，以古寺塘村民小组、长村民小组为甲方，塘镇政府为乙方，双方自行签订《解决土地纠纷协议书》，该协议的主要内容如下：一、乙方承认争议土地（四至：东至公路边沟外沿距35米，南至流溪塘水沟边，西至恒旺电器加工厂墙围边，北至村道）的权属属甲方拥有。甲方为支持本镇发展经济，同意将该土地在2056年6月29日前交乙方使用，2056年6月29日后归甲方所有。二、乙方一次性支付补偿金17.1万元给甲方（含地上附着物补偿）。该款于协议签订当天付10万元，余款7.1万元在2010年2月14日前付清。三、本协议签订后，甲乙双方共同沿争议土地四至树桩立界。四、权利义务。1、甲方负责做好本村群众思想工作，并全力支持乙方招商引资开办企业。2、在乙方使用期限内，乙方必须依照法律规定行使权利和履行义务。3、乙方必须负责督促企业厂家按国家环保有关规定生产经营。4、终止使用日期届满后，不动产部分无偿归甲方所有（与法律规定有抵触依照法律规定处理）。动产部分由乙方在期满前30天自行处理，超期不处理的全部归甲方所有。五、违约责任：以上条款应共同履行，如一方违反协议给对方造成损失的，应当赔偿对方的实际经济损失。六、土地终止使用日期届满后，甲方有意愿继续由乙方使用的，另行商议。七、本协议自双方签字、盖章之日起生效。土地四至范围的附图和对未尽事宜的补充协议，作为合同附件，经双方签名（盖章）认可的，与本协议具有同等法律效力。八、本合同一式三份，甲方执二份，乙方执一份，均具同等法律效力。上述协议签订后，乙方已依协议约定支付了17.1万元给甲方。
又查明，古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府签订上述协议后，没有按依据该协议向政府部门申请权属确认。2012年5月9日，古寺塘村民小组、长村民小组通过邮政特快专递向塘镇政府送达了《解除协议通知书》，提出解除古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府于2010年1月22日签订的《解决土地纠纷协议书》。
以上事实，有古寺塘村民小组、长村民小组举证的《罗定市人民政府调处山林纠纷办公室的通知》、古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府签订的《解决土地纠纷协议书》、古寺塘村民小组、长村民小组的《解除协议通知书》以及古寺塘村民小组、长村民小组、塘镇政府的陈述等证据证实。
原审法院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，本案中，古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府的土地权属争议已经由罗定市人民政府调处山林纠纷处理部门立案受理，在处理纠纷的过程中，古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府协商达成的《解决土地纠纷协议书》，是土地行政纠纷处理程序上的一种证据材料，对该证据是否采纳，由行政纠纷处理部门进行评价、确认。古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府达成的《解决土地纠纷协议书》能否确定涉案土地的权属，应由县级以上人民政府对此作出确认，才能确认古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府对争议的土地是否享有权利。在没有县级以上人民政府作出权属确认之前，古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府均无权以《解决土地纠纷协议书》为依据向对方主张土地权属。现古寺塘村民小组、长村民小组请求原审法院判令返还其依据《解决土地纠纷协议书》约定取得的土地，依据不足，不予采纳。
综上所述，古寺塘村民小组、长村民小组的诉讼请求，依据不足，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，作出如下判决：驳回古寺塘村民小组、长村民小组的诉讼请求。案件受理费3720元，由古寺塘村民小组、长村民小组承担。
一审宣判后，上诉人古寺塘村民小组、长村民小组不服，上诉请求：1、撤销（2012）云罗法民初字第1434号民事判决，改判被上诉人返还其依据《解决土地纠纷协议书》占有的土地及土地使用权；2、本案诉讼费由被上诉人承担。
事实和理由：一、原审判决认定上诉人在本案中是向对方主张土地权属明显与上诉人的诉讼请求不符。1、上诉人的诉讼请求是“判令塘镇政府返还其依据《解决土地纠纷协议书》占有的属古寺塘村民小组、长村民小组集体所有的四至为东至公路（罗定往阳春公路）边沟外沿距35米，南至流溪塘水沟边，西至恒旺电器加工厂围墙边，北至村道的共计66000平方米的土地”。即是在土地租赁合同解除后，要求被上诉人返还其基于土地租赁合同而占有的土地，而不是向被上诉人主张土地权属。2、上诉人与被上诉人订立的《解决土地纠纷协议书》确认了上诉人对本案所涉土地的所有权，该协议是争议双方在罗定市人民政府调处山林纠纷办公室的主持下，调解达成的协议。这一事实已经为广东省云浮市中级人民法院（2013）云中法立民终字第36号民事裁定书所确认。《解决土地纠纷协议书》约定：“一、乙方承认争议土地（四至：东至公路边沟外沿距35米，南至流溪塘水沟边，西至恒旺电器加工厂墙围边，北至村道）的权属属甲方拥有。甲方为支持本镇发展经济，同意将该土地在2056年6月29日前交乙方使用，2056年6月29日后归甲方所有。二、乙方一次性支付补偿金17.1万元给甲方（含地上附着物补偿）。该款于协议签订当天付10万元，余款7.1万元在2010年2月14日前付清。三、本协议签订后，甲乙双方共同沿争议土地四至树桩立界。四、权利义务。1、甲方负责做好本村群众思想工作，并全力支持乙方招商引资开办企业。2、在乙方使用期限内，乙方必须依照法律规定行使权利和履行义务。3、乙方必须负责督促企业厂家按国家环保有关规定生产经营。4、终止使用日期届满后，不动产部分无偿归甲方所有（与法律规定有抵触依照法律规定处理）。动产部分由乙方在期满前30天自行处理，超期不处理的全部归甲方所有。”事实上，上诉人与被上诉人双方各自持有一本《山林权证》，上诉人持有的山林权证载明，上诉人对“竹场背”享有山林权。而被上诉人持有的山林权证所记载的山林，在地理范围上将“竹场背”包围在内。由于这个原因，双方对“竹场背”的山林权的权属发生了争议。作为争议一方的塘镇政府，是在市政府工作组调停下，以书面合同《解决土地纠纷协议书》承认了上诉人对“竹场背”山权林权的所有权，这就在法律上及事实上表明，塘镇政府正式承认上诉人持有的《山林权证》（记载“竹场背”山地林地的所有权）的有效性，承认上诉人对“竹场背”山地林地的所有权。由于国家林业部门并没有撤销《山林权证》，上诉人持有的《山林权证》仍然有效。《解决土地纠纷协议书》与《山林权证》（记载“竹场背”山地林地的所有权）一起，共同明确了上诉人对“竹场背”山地林地的所有权。一审法院认为本案所涉土地权属没有确定，与事实不符。正是在查明这一事实的基础上，（2013）云中法立民终字第36号民事裁定书认定（第3页）“上诉人古寺塘村民小组、长村民小组与被上诉人塘镇政府订立的《解决土地纠纷协议书》，载明被上诉人承认土地的权属为上诉人拥有……本案是土地租赁合同纠纷……原审认定本案是土地权属争议，裁定驳回起诉，适用法律错误，应予纠正。”3、本案是土地租赁合同纠纷，是解除合同后的返还原物之诉。在明确承认上诉人对“竹场背”享有山权林权之后，上诉人与被上诉人就属于上诉人所有的“竹场背”林地的使用权的流转作了相关约定。由于上诉人书面解除通知已送达被上诉人，且被上诉人没有在法定期限内提起诉讼，双方订立的《解决土地纠纷协议书》已经解除，被上诉人已经该协议占有的土地应当返还给上诉人。因而，本案也不是物权法上的土地使用权争议，是因土地租赁合同解除后，所有权人作为出租方而行使的将出租的土地收回的权利。
二、被上诉人作为基层政府，不依法办事，与民争利，制造社会不安定因素，其行为应依法予以纠正，上诉人在解除土地租赁合同后收回出租土地的诉求应当予以支持。上诉人作为集体组织，在历史上一直是“竹场背”山权林权的所有人，罗定县人民政府颁发的《山林权证》既是对这一历史事实及上诉人合法权益的尊重与保护。虽然经过历次运动，但是政府历来没有剥夺上诉人对“竹场背”的集体所有权。被上诉人持有的《山林权证》与上诉人持有的《山林权证》系同一时期颁发这一事实，即是有力证据。被上诉人作为最基层的政府，对此应当明知，所以才有《解决土地纠纷协议书》的签订。
塘镇政府作为一级政府，当然熟悉法律，自然也应当知道，国有土地所有权不可能通过这一纸协议而改变其土地所有权性质，因为没有任何法律规定，国有土地所有权可以通过私法上的协议转变为农村集体所有权。如果本案讼争的“竹场背”林地是国有林地，塘镇政府显然知道自己是没有权利通过合同将林地的所有权确认在农村集体组织名下的，更不可能将本属于国家所有的林木作价17万元补偿给被上诉人，来换取所谓的“使用权”。因为在此假设条件下，土地使用权及林木本来就是镇政府代表国家所有，而镇政府以协议的形式，将争议的林木明确归为上诉人集体所有，这就构成了对国有资产的擅自处分，罗定市人民政府调处山林纠纷办公室也不可能主持签署这样的违法协议。本案中，镇政府明知土地属于上诉人集体所有，先在罗定市人民政府调处山林纠纷办公室的调处下与两上诉人订立书面协议，以承认上诉人的土地所有权为条件，无偿占有上诉人近百亩的集体土地，而后又在本案一审开庭时公然声称“竹场背”林场存在权属争议，公然在村民面前出尔反尔，完全置诚实信用于不顾。综上所述，请求二审法院依法查明事实，改判支持上诉人的诉讼请求。
上诉人古寺塘村民小组、长村民小组为其上诉请求在二审期间没有提交新的证据。
被上诉人塘镇政府答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，判决正确，请二审法院予以维持。事实和理由：一、原判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。
二、上诉人上诉请求缺乏理据，依法应予驳回。1、上诉人主张返还土地，缺乏理据。上诉人主张返还土地，主要是以《解决土地纠纷协议书》作为其请求依据。但是，该协议书无法支持上诉人之诉讼请求。首先，《解决土地纠纷协议书》的名称显示该协议不是单纯的土地租赁合同，而是涉及到土地权属的处理。其次，《解决土地纠纷协议书》开宗明义指明涉案土地双方“均持有原罗定县人民政府颁发的《山权林权证》，因两证重叠而发生争议。”表明涉案土地存在两个权属证书且存在争议，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第六条规定，“改变森林、林木和林地所有权、使用权的，应当依法办理变更登记手续。”上诉人或被上诉人在持有的《山权林权证》未经人民政府变更或撤销的情况下，上诉人与被上诉人无权在《解决土地纠纷协议书》中变更涉案土地的权属，改变人民政府颁发的《山权林权证》。第三，涉案土地权属争议已经罗定市人民政府调处山林纠纷处理部门立案受理，但至今政府部门尚未作出确权处理决定，即是表明涉案土地权属尚在待定中。第四，涉案土地是单位之间的争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定，“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”被上诉人无权以与上诉人签订《解决土地纠纷协议书》形式作出处理。根据《中华人民共和国物权法》第九条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十七条规定，“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。”第三十九条规定，“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”上诉人与被上诉人对涉案土地均持有权属证书，且存在争议又未经法定程序变更或撤销，《解决土地纠纷协议书》不是不动产物权的证明，因此，上诉人无权依据《解决土地纠纷协议书》主张土地权属并请求被上诉人返还土地。
2、上诉人称被上诉人使用涉案土地改变土地农业用途，违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》规定，对此，被上诉人认为其理据不成立。首先，上诉人诉称的“恒旺公司”不在涉案土地范围。其次，涉案土地属林地，且不属于承包，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。”不适用《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》规定。
综上所述，被上诉人认为，涉案土地双方均持有权属证书，且存在争议又未经法定程序变更或撤销，上诉人以《解决土地纠纷协议书》为据向被上诉人主张返还土地，缺乏法定之依据。因此，上诉人上诉请求不成立，依法应予驳回。请二审法院维持原判，驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人塘镇政府为其答辩意见在二审期间没有提交新的证据。
原审查明的事实与本院查明的一致，本院予以确认。
另查明，上诉人古寺塘村民小组、长村民小组向原审法院起诉请求：1、判令塘镇政府返还其依据《解决土地纠纷协议书》占有的属古寺塘村民小组、长村民小组集体所有的四至为东至公路（罗定往阳春公路）边沟外沿距35米，南至流溪塘水沟边，西至恒旺电器加工厂围墙边，北至村道的共计66000平方米的土地；2、本案诉讼费由塘镇政府负担。
再查明：《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二条“广东省行政区域内森林、林木和林地权属争议调解处理，适用本办法。本办法所称森林、林木和林地权属争议（以下简称林权争议），是指单位之间、单位与个人之间、个人之间因森林、林木和林地的所有权或者使用权的归属而产生的争议。”第二十二条“调处林权争议应当维护已经调解签订的合约、协议。未经原争议各方协议同意，不得更改。”第二十六条第一款、第二款“人民政府林权争议调处机构，应当根据自愿和合法的原则，对林权争议进行调解。经调解达成协议的，人民政府林权争议调处机构应当制作林权争议调解书。调解书应当有调解人员署名，加盖人民政府林权争议调解机构印章，并报同级人民政府及林业行政主管部门备案。”
本院认为，综合上诉人的上诉请求和被上诉人的答辩意见，本案的争议焦点是1、上诉人古寺塘村民小组、长村民小组要求解除《解决土地纠纷协议书》的条件是否成就；2、上诉人古寺塘村民小组、长村民小组要求塘镇政府返还涉案林地的依据是否充足。
关于上诉人古寺塘村民小组、长村民小组要求解除《解决土地纠纷协议书》的条件是否成就的问题。本案中，古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府因各方都持有涉案林地的山权林权证产生林地权属争议，林地所在的罗定市人民政府已经依照《中华人民共和国森林法》第十七条第二款的规定，由罗定市人民政府调处山林纠纷办公室立案受理，在罗定市人民政府调处山林纠纷办公室处理纠纷的过程中，古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府协商达成的《解决土地纠纷协议书》。双方签订的《解决土地纠纷协议书》并不是单纯的《中华人民共和国合同法》所指的平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，而是林权争议调处机构进行行政纠纷处理程序上的一种证据材料，对该调解协议是否有效，应当根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十六条第一款、第二款的规定，由行政纠纷处理部门进行评价、确认。古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府达成的《解决土地纠纷协议书》能否确定涉案林地的权属，应由县级以上人民政府林权争议调处机构对《解决土地纠纷协议书》作出确认，制作由调解人员署名且加盖人民政府林权争议调解机构印章，并报同级人民政府及林业行政主管部门备案后才能确认古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府对争议的土地是否享有权利。在没有县级以上人民政府林权争议调解机构作出权属确认之前，古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府均无权以《解决土地纠纷协议书》为依据向对方主张土地权属。且根据《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》第二十二条的规定，未经《解决土地纠纷协议书》的双方当事人协商同意，《解决土地纠纷协议书》不得更改，即上诉人古寺塘村民小组、长村民小组不能单方面解除或变更《解决土地纠纷协议书》。故上诉人古寺塘村民小组、长村民小组要求解除《解决土地纠纷协议书》的条件并未成就。上诉人古寺塘村民小组、长村民小组认为《解决土地纠纷协议书》的解除条件已经成就的主张，本院不予采纳。
关于上诉人古寺塘村民小组、长村民小组要求塘镇政府返还涉案林地的依据是否充足的问题。根据上述分析，古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府达成的《解决土地纠纷协议书》能否确定涉案林地的权属，应由县级以上人民政府林权争议调处机构对《解决土地纠纷协议书》作出确认，制作由调解人员署名且加盖人民政府林权争议调解机构印章，并报同级人民政府及林业行政主管部门备案后才能确认古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府对争议的土地是否享有权利。在没有县级以上人民政府林权争议调解机构作出权属确认之前，古寺塘村民小组、长村民小组与塘镇政府均无权以《解决土地纠纷协议书》为依据向对方主张土地权属。上诉人古寺塘村民小组、长村民小组要求塘镇政府返还涉案林地依据不足，原审法院驳回古寺塘村民小组、长村民小组要求塘镇政府返还其依据《解决土地纠纷协议书》约定取得的林地的请求并无不当，本院依法予以维持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，实体处理正确，本院予以维持。上诉人古寺塘村民小组、长村民小组的上诉意见，理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审受理费3720元，由上诉人古寺塘村民小组、长村民小组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓建勇
代理审判员 尹燕红
代理审判员 陈洁涛
二〇一四年三月十二日
书 记 员 刘小枚