贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安市行初字第169号
原告杨秀权，男。
委托代理人李杰，北京市农权律师事务所律师。
被告紫云苗族布依族自治县人民政府。
法定代表人王永胜，县长。
委托代理人刘筑兰，该县人民政府法制办公室副主任。
被告紫云苗族布依族自治县四大寨乡人民政府。
法定代表人吴勇，乡长。
被告紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局。
法定代表人叶有胜，局长。
委托代理人熊用，该局工作人员。
被告紫云苗族布依族自治县水利局。
法定代表人陆洪庆，局长。
委托代理人胡方涛，该局副局长。
四被告的共同委托代理人谭梦迪，贵州碧云律师事务所律师。
原告杨秀权因要求确认被告紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云县政府）、紫云苗族布依族自治县四大寨乡人民政府（以下简称紫云县四大寨乡政府）、紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局（原紫云苗族布依族自治县水利水电工程移民局，以下简称紫云县移民局）、紫云苗族布依族自治县水利局（以下简称紫云县水利局）强行征占原告的宅基地、承包土地，强拆原告房屋的行为违法，于2015年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年8月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月29日公开开庭审理了本案。原告杨秀权的委托代理人李杰，被告紫云县政府副县长景贵刚及委托代理人刘筑兰，被告紫云县四大寨乡政府乡长吴勇，被告紫云县移民局的委托代理人熊用，被告紫云县水利局副局长胡方涛，四被告共同的委托代理人谭梦迪到庭参加诉讼。经贵州省高级人民法院批准，本案延长审理期限九十日。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
被告紫云县政府修建鲁嘎水库，征收原告杨秀权户的承包土地、宅基地，并于2014年6月20日左右下闸蓄水，淹没原告杨秀权户的承包土地、宅基地及房屋。
原告杨秀权诉称：2013年8月初，被告紫云县政府、紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局（以下简称四被告）在没有取得征地批复，无规划，无环评，并且没有按照法律规定先给予合法安置和合理补偿等情况下，以“贵州省紫云苗族布依族自治县鲁嘎水库灌溉工程项目”的名义，以强迫拆迁为目的，对原告居住的房屋予以强行断水断电，并逐渐实施强拆行为。2013年9月4日，紫云县移民局、紫云县四大寨乡政府联合作出《关于鲁嘎水库库底清理的通知》，要求原告限期拆除房屋、清理房屋附属设施等，后违法实施强拆和强占土地行为。四被告没有取得征地批复、没有依法安置补偿就对原告的房屋实施强制拆除，其行为违法无效，系越权行政。综上，四被告以强迫拆迁为目的，对原告的房屋进行断水断电，进而实施大规模的强拆行为，致使原告的房屋及屋内物品遭受彻底毁坏，严重侵犯了原告的合法权益，请求确认该强行征占原告宅基地、承包土地，强拆原告房屋的行为违法无效，予以撤销。
原告杨秀权在举证期限内向本院提交以下证据：1.照片一张（复印件），证明被告的强制拆迁行为使原告房屋受损的真实情况；2.财产损失统计表一份2页（复印件），证明被告强拆行为给原告造成的损失；3.土地承包经营权证一份（复印件），证明涉案地块是村民口粮田和承包的林地及地块的基本情况；4.赔偿申请书三份9页（复印件）、EMS邮寄底单三份3页（复印件）、物流信息查询单三份3页（复印件），证明原告已经通过邮寄的方式向被告提出赔偿请求，被告已签收，在合理期限未予答复；5.紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局限期迁移库区坟墓公告一份4页（复印件），证明被告在未给予合理补偿及合理期限的情况下实施强制拆迁行为；6.黔府办公开复函[2015]20号《政府信息公开申请答复书》一份2页（复印件）、黔府办公开复函[2015]21号《政府信息公开申请答复书》一份2页（复印件）、黔国土资信告无字[2015]3号《贵州省国土资源厅政府信息不存在告知书》一份（复印件）、《紫云县国土资源局政府信息不存在告知书》一份（复印件），证明被告未办理相关征地手续，没有合法征地批文，强拆违法；7.国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》一份2页（复印件），证明被告未办理征地手续、未予以合理安置补偿实施强拆违法；8.国办发[2010]15号《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》一份2页（复印件），证明被告未对被征地农民予以合理安置补偿，实施强拆违法；9.《房屋拆迁证据保全公证细则》一份2页（复印件），证明被告负有对原告财产损失的举证责任；10.《中华人民共和国行政强制法》一份2页（复印件），证明被告没有强拆的权利，强拆违法；11.信访事项答复意见书一份（复印件），证明被告强占原告承包土地、宅基地，强拆原告房屋的行为违法。
被告紫云县政府、紫云县移民局辩称：紫云县鲁嘎水库灌溉工程建设项目被列入贵州省“滋黔”工程十八个骨干水库之一，系2009年贵州省的重点建设项目。工程规模属中型工程，总库容为1112万立方米，以农田灌溉为主，兼顾灌区人畜饮水和下游河道的环境用水。工程设计灌溉面积3.1万亩，解决1万人及0.8万头牲畜的用水困难。工程建成后对促进地方经济发展和少数民族地区安定团结有着重要作用。该项工程启动较早，由于工程要求的时间紧，被告一边报批，一边与原告等人协商补偿。该工程涉及直迁63户移民，除2户外，其余61户（包括原告）均签订了补偿协议，并领取了补偿款。原告先后将废弃的房屋拆除。故征地是在与原告协商一致的基础上所为，不存在“强占”的性质。请求驳回原告的诉讼请求。
被告紫云县政府在举证期限内向本院提交作出被诉行政行为的以下证据：1.黔计农经（2004）342号《关于紫云鲁嘎水库工程项目建议书的批复》一份2页（复印件）、黔计农经（2004）443号《关于紫云县鲁嘎水库工程可行性研究报告的批复》一份3页（复印件），证明鲁嘎水库建设项目获批；2.黔发改建设（2005）396号《关于紫云自治县鲁嘎水库灌溉工程初步设计的批复》一份6页（复印件），证明鲁嘎水库工程初步设计获批；3.《紫云县鲁嘎水库建设征地移民安置规划设计报告（审定本）》（第30-43页）一份15页，证明安顺市水利水电勘测设计院制作完成了鲁嘎水库建设征地移民安置规划设计；4.黔移办函[2009]42号《关于印发紫云县鲁嘎水库建设征地移民安置规划审核意见的函》一份8页（复印件），证明紫云鲁嘎水库建设征地移民安置规划设计报告获批；5.黔国土资预审字（2009）13号《关于紫云县鲁嘎水库灌溉工程用地预审意见》一份2页（复印件），证明鲁嘎水库工程用地通过预审；6.安府函[2011]155号《安顺市人民政府关于紫云自治县水塘镇等十一个乡镇土地利用总体规划的批复》一份2页（复印件）、紫云自治县土地利用总体规划（2006-2020年）文本说明（审批稿）一份6页（复印件），证明鲁嘎水库用地纳入用地总体规划。
被告紫云县移民局在举证期限内向本院提交以下证据：1.杨秀权身份证一份（复印件）、鲁嘎水库灌溉工程移民搬迁安置协议书一份2页（复印件）、原告杨秀权户的噜嘎水库库区淹没实物指标补偿、补助计算表二份4页（复印件）、领条三张3页（复印件），证明原告被淹没的损失以及原告已签订补偿协议并领取了协议约定的全部补偿款；2.承诺书一份（复印件），证明原告已承诺在领取全部补偿款后按时完成搬迁建设，落实耕地、库底清理、坟墓搬迁。
被告紫云县四大寨乡政府辩称：鲁嘎水库工程项目、移民项目分别由紫云县政府下属职能部门水利局、水库和生态移民局实施，紫云县四大寨乡政府仅负责协助、配合作好群众思想工作和掌握群众动态。故紫云县四大寨乡政府不是适格的被告。本案原告杨秀权户已与紫云县大中型水库移民安置工作领导小组办公室签订了《鲁嘎水库灌溉工程移民搬迁安置协议书》并领取了青苗补偿费、赔偿费和移民安置等费用，搬迁系自愿行为，不存在强制。请求驳回原告的诉讼请求。
被告紫云县水利局辩称：在鲁嘎水库建设中，紫云县水利局只负责工程建设，并未参与征收土地等之前的准备工作，故紫云县水利局不是适格的被告。
被告紫云县四大寨乡政府、紫云县水利局在举证期限内未向本院提交证据。
经庭审质证，原告杨秀权对被告紫云县政府、紫云县移民局提交的证据因没有原件核对，不发表质证意见。
四被告对原告杨秀权提交的证据2，认为不真实；对证据4，认为原告没有在北京暂住过，不是原告寄送，不真实；对证据6中的黔府办公开复函[2015]20号文件、黔国土资信告无字[2015]3号文件无异议，对黔府办公开复函[2015]21号文件、紫云县国土资源局政府信息不存在告知书有异议，认为水库建设启动早，用地已纳入规划和计划，项目建设文件、补偿标准等均已在一定范围内公开；对其余证据均无异议。
本院对上述证据认证如下：对被告紫云县政府提交的证据1-6，因与本案有关联，经本院核实，来源合法，予以采信。对被告紫云县移民局提交的证据1、2，因与本案有关联，经本院核实，来源合法，客观真实，予以采信。对原告提交的证据1，因与本案有关联，来源合法，客观真实，且被告无异议，予以采信；对证据2，因系单方制作，不予采信；对证据3，因与本案有关联，来源合法，客观真实，且被告无异议，予以采信；对证据4，因与本案无关联，不予采信；对证据5、6、11，因与本案有关联，来源合法，客观真实，予以采信；对其余证据，因属于规范性文件，予以采信。
经审理查明：鲁嘎水库属于中型水库。2004年4月19日，贵州省发展计划委员会以黔计农经（2004）342号《关于紫云鲁嘎水库工程项目建议书的批复》，同意紫云县鲁嘎水库工程立项建设。2004年5月10日，贵州省发展计划委员会以黔计农经（2004）443号《关于紫云县鲁嘎水库工程可行性研究报告的批复》，原则同意紫云县鲁嘎水库灌溉工程可行性研究报告。2005年4月30日，贵州省发展和改革委员会、贵州省水利厅以黔发改建设（2005）396号《关于紫云县鲁嘎水库灌溉工程初步设计的批复》，同意该工程初步设计。2009年2月13日，贵州省国土资源厅以黔国土资预审字（2009）13号《关于紫云县鲁嘎水库灌溉工程用地预审意见》，原则同意通过该水库灌溉工程用地预审。2009年3月，安顺市水利水电勘测设计院制作完成了《紫云县鲁嘎水库建设征地移民安置规划设计报告（审定本）》。2010年12月，紫云县政府编制了《紫云县土地利用总体规划（2006-2020年）文本说明（审批稿）》，紫云县重点建设项目用地规划包涵了鲁嘎水利枢纽工程。2011年6月30日，安顺市人民政府作出安府函[2011]155号《关于紫云县水塘镇等十一个乡镇土地利用总体规划的批复》，批准了《紫云苗族布依族自治县四大寨乡土地利用总体规划（2006
--2020年）》。该总体规划中包括了鲁嘎水库建设用地。2014年5月底，被告紫云县四大寨乡政府和紫云县移民局联合发布限期迁移库区坟墓的公告。
2010年6月1日，紫云县大中型水库移民安置工作领导小组办公室（甲方）与原告杨秀权（乙方）签订了《鲁嘎水库灌溉工程移民搬迁安置协议书》，主要约定：一、乙方自愿选择分散安置的形式安置落户；二、乙方应于2010年6月30日以前搬迁结束，搬迁后甲方有义务协助乙方办理户口迁移手续；三、乙方在安置地已落实宅基地190㎡；四、乙方所得实物补偿共511353.2元；五、搬迁前的房屋及附属物由乙方自行拆除，已补偿的坟墓乙方必须在搬迁前迁出，乙方必须整户搬迁安置，不得返回原居住地居住。协议签订后，原告杨秀权领取了协议约定的鲁嘎库区移民搬迁补助补偿费519616.1元。原告书面承诺在领到鲁嘎水库工程移民款后，自愿服从国家安排，按时完成搬迁建设、库底清理等。鲁嘎水库于2014年6月20日左右下闸蓄水，淹没原告杨秀权户水田12.85亩、旱地5.33亩、用材林0.49亩、灌木林3.25、荒草地3.82亩、房屋及附属设施。原告杨秀权认为，四被告违法强行征占其承包土地、宅基地及房屋，请求确认该行为违法。
本院认为：本案争议的焦点是：一、四被告的主体是否适格；二、被诉土地行政征收行为是否合法。
原告的承包土地、宅基地被用作建设鲁嘎水库，原告请求确认被告强行征占原告宅基地、承包土地，强拆原告房屋的行为违法，该行政行为的性质应认定为征收土地的行政行为。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，虽然原告杨秀权将紫云县四大寨乡政府、紫云县移民局、紫云县水利局（以下简称三被告）作为共同被告一并起诉，但鲁嘎水库建设项目征收土地的行政主体应是被告紫云县政府，三被告只是执行被告紫云县政府的行政行为。因此，三被告不是本案的适格被告。经本院多次释明，原告仍坚持起诉三被告，本案原告对三被告的起诉应裁定驳回。但为便于本案的处理，在本判决中将驳回原告起诉的裁定予以吸收，一并判决。
《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，农用地是指直接用于农业生产的土地；第十四条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。故杨秀权户被征收的承包土地系农民集体所有的土地，应认定为农用地。又依据《中华人民共和国土地管理法》第八条关于宅基地属于农民集体所有的规定，原告杨秀权户被征收的宅基地应当属于农民集体所有。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，建设使用土地必须依法申请使用包括国家征收的原属于农民集体所有的土地在内的国有土地；第四十四条第一款、第四款规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，并经省、自治区、直辖市人民政府批准；第四十五条第二款、第三款规定，征收除国务院才有批准权限以外的土地，应经省级人民政府批准。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十一条第一款规定，大中型水利水电工程建设项目用地，应当依法申请并办理审批手续。本案中，鲁嘎水库系中型水库，被告紫云县政府未提交证据证明征收原告的承包土地及宅基地时，依据前述法律规定办理农用地转用审批和征地审批手续，明显违反法定程序。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定，行政行为违反法定程序的，人民法院判决撤销；第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，因被告对原告的征地行为涉及农户较多，土地面积较大，且用于修建水库是为了社会公共利益，故不宜判决撤销，应判决确认违法。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、驳回原告杨秀权对紫云苗族布依族自治县四大寨乡人民政府、紫云苗族布依族自治县水库和生态移民局、紫云苗族布依族自治县水利局的起诉；
二、确认被告紫云苗族布依族自治县人民政府征收原告杨秀权户的承包土地、宅基地的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告紫云苗族布依族自治县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 肖 帮 华
审 判 员 杨 鲁
代理审判员 朱 艳 楠
二〇一六年三月十六日
书 记 员 郭芮男(代)