贵州省安顺市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2016）黔04行赔初26号
原告吴文发，男，住紫云苗族布依族自治县。
委托代理人姜文莹，天津益农律师事务所律师。
被告紫云苗族布依族自治县人民政府。
法定代表人王永胜，县长。
委托代理人黄和祥，紫云苗族布依族自治县产业园区副主任。
委托代理人陈汝昌，贵州袭明律师事务所律师。
第三人紫云苗族布依族自治县猫营镇大河村村民委员会。
法定代表人陈洪，主任。
原告吴文发因与被告紫云苗族布依族自治县人民政府（以下简称紫云县政府）土地行政赔偿一案，于2016年7月28日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于同日立案后，于同年8月2日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月25日公开开庭审理了本案。原告吴文发及其委托代理人姜文莹，被告紫云县政府副县长黄X及委托代理人黄和祥、陈汝昌到庭参加诉讼。第三人紫云苗族布依族自治县猫营镇大河村村民委员会（以下简称大河村委）经传唤未到庭。本案现已审理终结。
原告吴文发户诉称：2012年3月，被告在未经有权政府批准征地，没有合法手续的情况下，征收原告吴文发户的基本农田，非法施工建工业园。被告的行为是违法的，给原告吴文发户造成了巨大的经济损失。请求判令被告返还原告吴文发户耕地并恢复原状。
原告吴文发户在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1.身份证及农业生产承包合同。证明原告吴文发户的主体资格；2.基本农田保护碑。证明土地是基本农田，被告征收原告吴文发户土地须经国务院批准征收才可使用，仅凭临时性的规划批复文件是不能使用土地的。
被告紫云县政府辩称：一、猫营工业园区是在全省加快工业发展，加快经济建设的大背景下，紫云县政府加快本县经济发展，才选择猫营作为工业园区建设。通过大力宣传，该政策得到了当地人民群众的大力支持和理解。虽然原告吴文发户未与征地实施单位紫云苗族布依族自治县（以下简称紫云县）安紫高速猫营联络线道路工程指挥部（现更名为“紫云自治县园区道路建设指挥部”）签订《征收土地补偿协议书》，但争议土地已经分别用于建设公共道路、移民搬迁房、河道改造、工业厂房等，不具有恢复原状的可能。二、争议土地已经划定为工业用地，部分土地已经按法定程序上报贵州省人民政府，转化为建设用地，贵州省人民政府下发了黔府函（2016）186号文件，原则上同意被告将土地调整为建设用地的规划方案。恢复土地原状已无必要。三、被告自始愿意对原告吴文发户按本县征收土地的相关规定予以补偿，只要原告吴文发户同意，被告将按时足额向原告吴文发户支付被征收土地的补偿款。故请求判决驳回原告吴文发户的诉讼请求。
被告紫云县政府在法定举证期限内向本院提交以下证据：1.法定代表人身份证明。证明被告法定代表人身份；2.猫营园区拟（被）征土地现状说明。证明诉争土地已被用于工程项目建设；3.贵州省人民政府《关于紫云自治县土地利用总体规划修改方案（2013—2020）的批复》及附图。证明诉争土地已经规划为建设用地；4.X村委出具书面意见。证明村委放弃权利，同意将征地补偿款直接支付给被征地农户，同意另外调整土地给原告吴文发户耕种；5.紫云县政府紫府函[2012]22号关于对《安紫高速猫联络线道路工程房屋征收安置补偿方案》和《安紫高速猫联络线道路及划地安置等工程征地补偿方案》的批复、安顺市人民政府安府发[2009]31号关于实施《安顺市征地统一年产值和征地区片综合地价》的通知。证明被告给原告吴文发户的补偿标准即每亩30000元，是依据安顺市人民政府的通知文件规定。
经庭审质证，原告吴文发户对被告提交的证据1无异议；对证据2中，X地块的面积有异议，应是1.7亩。X地块现状没有被使用，属于闲置状态，对于证明目的不予认可。对证据3有异议，只是土地利用总体规划，并没有涉及到征收土地的内容。该批复不能证明已将原告吴文发户的土地变更为建设用地，土地利用总体规划只是将土地的用途予以变更，不能改变集体土地和农用地的性质。对证据3中的附图，只是一张局部图，无法核实真实性，不发表质证意见；对证据4、第三人放弃诉讼没有异议，对其他的关联性有异议；对证据5、对关联性有异议。因为本案的土地没有被依法征收，安置补偿方案产生的依据是征地批文，本案并没有征地批文，因此土地没有被依法征收，不存在安置补偿的问题。
被告对原告吴文发户提交的证据1没有异议；对证据2的真实性有异议，证据来源也不合法，对关联性有异议。另外，第一，土地利用规划是省政府批准的，因此其不是临时性的。第二，按照土地利用总体规划，对于涉案土地，都是可建设的土地，并非基本农田。第三，征用的土地都是用于扶贫项目，是脱贫所需，响应国家政策。第四，是严格按照市政府[2009]31号文件补偿的。
本院对上述证据认证如下：对被告提交的证据1、2与本案有关联，予以采信；对证据3，该批复是贵州省人民政府关于紫云县土地利用总体规划修改方案的批复，被告没有提供具体修改方案的内容，来证明与本案所争议的土地有何种关联，不予采信；对证据4，证明被征土地所属村集体同意将征地补偿款直接支付给被征地农户，与案件处理有关联性，予以采信；对证据5，是有关政府确定的，紫云自治县人民政府进行征地补偿的标准，与本案有关联性，予以采信。
对原告吴文发户提交的证据1予以采信；对证据2，因基本农田保护区应以地方人民政府编制的土地利用总体规划确定，故不予采信。
本院责令被告紫云县政府补充提供原告吴文发户涉案土地的第二轮土地延包调查登记表及农村土地承包经营权登记的证据材料。被告紫云县政府向本院提供以下证据：1.紫云县延长农村土地承包情况调查登记表和土地承包合同（吴X氏户）；2.紫云自治县产业园区管理委员会的情况说明。证明原告吴文发户土地承包合同系其母吴X氏户名。
经质证，原告吴文发户对证据1的真实性、合法性、关联性予以认可，但认为原告吴文发户实际耕种的其他分土地未登记在内。对证据2的真实性予以认可。被告对上述证据无异议。
本院对上述证据认证如下：以上证据证明涉案被征土地的农户的土地承包情况，与本案有关联性，予以采信。
本院依职权调取以下证据：1.紫云县产业园区建设指挥部关于对征收土地确认权属的说明。证明在对X村、X村土地征收时，因土地承包证发放于上世纪九十年代，离土地征收时已经过二十余年。土地承包人有的去世，有的家庭对承包土地进行第二次甚至第三次分配。其土地承包证上所载明的姓名信息与实际耕种人不一致。确定土地使用权属的方法是：实际耕种人到指挥部进行面对面核实后，将核实情况报村民委员会认可，再将核实情况进行公布，其他村民没有提出异议的情况下才与被征地农户签订协议，发放补偿款；2.安府函[2016]56号《安顺市人民政府关于更新紫云自治县征地统一年产值补偿标准的批复》。证明2016年2月，经安顺市人民政府同意，紫云县征地统一年产值补偿标准耕地综合补偿标准为30000元一亩；3.安府发[2009]31号《关于实施<安顺市征地统一年产值和征地区片综合地价>的通知》。证明2010年1月起，紫云县猫云镇征地统一年产值补偿标准耕地综合补偿标准为30000元一亩；4.紫云县工业园区发展规划，证明紫云县国民经济和社会发展第十二个五年规划，提出的“一区三园”，包括猫营工业园；5.安市工信办字[2012]82号《关于紫云工业园区发展规划的批复》，证明2012年经安顺市工业和信息化委员会批复，同意《紫云工业园区发展规划》；6.黔府办发[2011]19号《贵州省“十二五”产业园区发展规划》，证明紫云工业园区属贵州省“100个产业园区成长工程”；7.紫云县产业园区建设指挥部征地情况统计表(X村)、紫云县产业园区建设指挥征地未签领价格情况表（X村）及紫云县产业园区建设指挥部关于对《紫云产业园区建设指挥部征地未签领价格情况表》更正的说明。证明紫云县产业园区建设指挥部征收X村吴文发地块编号分别X土地，面积分别为919.55平方米（1.38亩）、817.66平方米（1.23亩）、859.81平方米（1.29亩）、218.64平方米（0.33亩）、286.07平方米（0.43亩）、1364.7平方米（2.05亩）、56.33平方米（0.08亩）、32.16平方米（0.05亩），双方未签订土地征收协议和领取土地补偿款。
经质证，被告紫云县政府对上述证据均无异议。原告吴文发户对证据1的真实性及证明目的不予认可；对证据2的真实性、合法性予以认可，对其关联性、证明目的不予认可，认为被告不是合法征收原告吴文发户的土地，而是非法使用原告吴文发户土地，该份证据作出时间发生在征地之后，跟本案不具有关联性，对证明目的不予认可；对证据3的真实性、合法性予以认可。但对关联性不予认可，认为被告不是合法征收原告吴文发户土地，该证据是对合法征收土地的补偿，对证明目的不予认可；对证据4的真实性予以认可。对关联性和证明目的不予认可，认为该证据不是征收集体土地的合法手续；对证据5的真实性予以认可。对关联性、证明目的不予认可，认为该证据不是征收集体土地的合法手续；对证据6，认为与本案无关联性，不是被告征收原告吴文发户集体土地的合法手续；对证据7中征地情况统计表的真实性、证明目的不予认可，认为没有原告吴文发户签字确认。对征地未签领价格表和更正说明，以前面对地块、面积及领取土地款情况说明的质证意见。对证据中涉及到的土地补偿款数额不予认可。
本院对上述证据认证如下：以上证据与涉案土地的征收、补偿有关联性，予以采信。
经审理查明：2012年，被告紫云县政府在“猫营工业园区”征收原告吴文发户承包土地地块编号分别为X，面积分别为919.55平方米（1.38亩）、817.66平方米（1.23亩），用于“安紫高速猫营联络线道路工程项目”。征收原告吴文发户承包土地地块编号分别为X，面积分别859.81平方米（1.29亩）、218.64平方米（0.33亩）、286.07平方米（0.43亩）、56.33平方米（0.08亩），用于“小微石材园建设项目”。征收原告吴文发户承包土地地块编号为X，面积为1364.70平方米（2.05亩），用于“联络线与紫荆路道路工程建设项目”。征收原告吴文发户承包土地地块编号为X，面积为32.16平方米（0.05亩），用于“农业机械生产建设项目”。双方未签订土地征收补偿协议，原告吴文发户也未领取补偿款，被告已实际使用上述土地。原告吴文发户认为，被告的征地行为违法，请求判令被告返还原告吴文发户耕地并恢复原状。
本院认为：本案争议的焦点是被告是否应赔偿原告吴文发户的损失。
关于原告吴文发户的主体资格问题。原告吴文发户系以农村承包经营户的名义提起行政诉讼。原告吴文发户提供了身份证及农业生产承包合同。被告对征收原告吴文发户的土地不持异议，对原告吴文发户的起诉资格也不持异议，而且被告提供了吴X氏户的紫云县延长农村土地承包情况调查登记表和土地承包合同，并出具说明原告吴文发户土地承包合同系其母吴X氏户名。另外紫云县产业园区建设指挥部及X村委会出具征地情况统计表、征地未签领价格情况表也证实被告征收原告吴文发户土地的地块编号、面积等，据此可以认定原告吴文发户具有本案的诉讼主体资格。
被告紫云县政府征收原告吴文发户的承包土地的行政行为已经为本院（2016）黔04行初49号行政判决确认违法。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，被告紫云县政府违法征收原告吴文发户的承包土地，损害了原告吴文发户的合法权益，给原告吴文发户造成的损失应依法予以赔偿。因原告吴文发户起诉要求返还耕地并恢复原状，被征土地已用于建设项目，会给社会公共利益造成重大损害，不予支持。依据《中华人民共和国国家赔偿》第三十六条第（三）项的规定，公民的财产权受到损害不能恢复原状的，按照损害程度给付相应赔偿金。本案中，对原告吴文发户的损失，应以支付赔偿金的方式进行赔偿。
关于争议地的土地补偿费损失和安置补助费损失，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、《贵州省土地管理条例》第二十条第一款、第二款的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费支付给安置单位，由安置单位进行统一安置。本案的土地补偿费损失请求权的行使主体是X村委会。安置补助费，如不需要统一安置的，支付给被安置人员。X村委会明确表示将征地中所有的补偿款，直接支付给被征地农户，并表示不参与本案诉讼。故根据本案实际，土地补偿款及安置补助费可支付给原告吴文发户。
关于原告吴文发户被征收承包土地面积和地上附着物情况，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告吴文发户应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告吴文发户无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，被告已将原告吴文发户承包的土地用于建设项目，导致被征土地无法实际测量及地上附着物情况核实，该部分事实应由被告紫云县政府承担举证责任。现被告紫云县政府提交了经被征土地所属村集体X村委会核实的原告吴文发户户被征耕地面积统计表，故被征土地面积以此确定。对被征耕地及青苗的补偿标准，按照安顺市人民政府安府发[2009]31号《关于实施<安顺市征地统一年产值和征地区片综合地价>的通知》、紫云县政府紫府函[2012]号批复、《安紫高速猫营联络道路及划地安置等工程征地补偿方案》的规定，被征耕地的土地补偿费和安置补偿费按每亩30000元计算，耕地青苗补偿费按每亩1000元计算。对原告吴文发户的损失可参照上述标准计算，故原告吴文发户被征收未签订土地征收补偿协议和领取补偿款的6.84亩土地的损失，共计212040元。对于原告吴文发户提出被征收的976号地块土地面积为1.7亩的主张。经查，因无证据证实，不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项、第七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决如下：
一、被告紫云苗族布依族自治县人民政府于本判决生效之日起十五日内赔偿原告吴文发户贰拾壹万贰仟零肆拾圆。
二、驳回原告吴文发户的其他诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 杨 鲁
审 判 员 洪 云
代理审判员 朱 艳 楠
二〇一六年十一月七日
书 记 员 郭芮男（代）