辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）辽行终426号上诉人（原审原告）刘裕芝，女，1926年5月24日出生，汉族，住抚顺市顺城区。委托代理人王长顺，男，1965年3月24日出生，汉族，住抚顺市顺城区。委托代理人张艳，女，1963年5月8日出生，满族，住抚顺市顺城区。被上诉人（原审被告）辽宁省人民政府，机关所在地沈阳市皇姑区北陵大街45号。法定代表人陈求发，系该省人民政府省长。委托代理人安永生，系该省人民政府法制办公室工作人员。委托代理人王燕，系该省人民政府法制办公室工作人员。上诉人刘裕芝因诉辽宁省人民政府行政复议决定一案，不服沈阳市中级人民法院（2015）沈中行初字第497号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘裕芝的委托代理人王长顺，被上诉人辽宁省人民政府的委托代理人安永生、王燕到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审经审理查明，原告已故丈夫张祝三生前所在单位是抚顺煤矿安全仪器厂，该厂隶属省直企业辽宁省煤炭工业总公司。2015年初，原告接到丈夫生前单位通知，到省直住房资金管理中心处领取老职工购房一次性补贴时，被要求提交领取住房补贴相关事项公证书，原告按照要求办理相关公证书，支出941元。原告认为辽宁省省直住房资金管理中心要求原告办理公证书是滥用行政权力的行为，侵害了原告的合法权利。遂向辽宁省人民政府提起行政复议，被告于2015年9月17日经复议决定驳回申请人的行政复议申请。原告遂来院诉讼。原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，被告具有作出行政复议的法定职权。从住房补贴的性质上看，该住房补贴是省直单位停止住房实物分配后，对职工因未享受国家福利分房政策，或虽已享受国家福利分房但未达到规定面积标准的，采取货币化分配方式，由国家财政对机关、事业单位或部分特困企业职工的购房补贴，是职工内部福利形式，等同于福利分房，故住房补贴的管理和发放属于内部管理行为，不是行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议受案范围。辽宁省省直住房资金管理中心要求原告提供公证书的行为属于申领住房补贴的过程性行为，亦不是行政行为，不属于行政复议的范围。综上，辽宁省人民政府作出的辽政行复驳字[2015]221号驳回行政复议申请决定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告刘裕芝的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人刘裕芝上诉称：第一，被上诉人作出的复议决定错误。1、未审查上诉人的复议请求，以非上诉人的复议请求事项不属于复议范围为由驳回上诉人的复议申请错误。上诉人请求复议机关确认辽宁省财政厅（辽宁省省直住房资金管理中心）在发放住房一次性补贴中要求上诉人提供公证书的行政行为违法，属于行政复议范围。要求上诉人提供公证书行为实质是要求履行办理公证书义务行为；要求履行办理公证义务行为属于行政复议法第六条第一款第（七）项规定的要求履行其他行政行为的义务，属于行政复议范围（即，要求提供公证书行为属于行政复议范围。）2、认定事实错误，是滥用行政权力行为。上诉人没有不服复议被申请人住房补贴发放行为，也没有以此为案由向被上诉人提出复议请求，申请复议的是不服被申请人违法要求上诉人履行公证义务行为（即违法要求提供公证书行为），被上诉人作出辽政行复驳字（2015）221号驳回行政复议申请决定书确认的行政复议案由认定错误；被上诉人在行政复议中未审查被申请人违法要求上诉人履行公证义务行为是否属于复议范围，也未审查其是否违法，作为国家机关罔顾事实，不依法审查，不依法作出决定，严重滥用行政权力。第二，一审判决认定要求提供公证书的行为属于申领住房补贴的过程性行为，不是行政行为，不属于行政复议范围错误。1、要求提供公证书的行为不是过程性行为，过程性行为是指程序性的通知或通告，而要求提供公证书的行为是具有实体性，是要求履行办理公证义务的行为，不办理不能领取一次性住房补贴，是住房资金管理中心为降低自身工作风险，明知强制要求办理公证必然增加上诉人不必要支出和程序性负担，在没有法定依据的情况下，蛮横、武断要求上诉人履行公证义务的违法行为。2、要求提供公证书的行为是外部行政行为、具体行政行为。上诉人与财政厅、住房资金管理中心及抚顺煤矿安全仪器厂没有任何隶属关系，不能成为内部行政行为的主体，要求提供公证书的行为直接侵害了上诉人的合法权益，让上诉人支出了不必要的支出，造成财产的实际减损，二者有因果关系，是对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。3、如果行政机关作出的侵害公民财产权的行为不属于行政复议范围，公民没有救济途径。第三，一审判决对证据表述、认定错误。1、对原告证据表述：上诉人未向一审法院提供本人的结婚证复印件，且也无需用结婚证复印件证明本人的原告资格；提供公证书复印件不是用于证明被告违法；提供复议决定书不是用于证明复议违法。2、对被告证据表述：被告未在规定时间提供证据和答辩状；没有证据证明被上诉人的复议决定合法。3、一审庭审没有对双方提供的证据进行质证，对证据认定错误。综上，被上诉人作出的复议决定认定事实错误，证据不足，适用法律错误，且滥用职权，属于行政诉讼法第七十条规定应予撤销的情形。一审判决认定事实、适用法律错误，属于行政诉讼法第八十九条第一款第二项规定的应予依法撤销情形。请求：撤销（2015）沈中行初字第497号行政判决；撤销被上诉人作出的辽政行复驳字（2015）221号行政复议决定书，责令被上诉人重新作出行政行为；由被上诉人承担诉讼费。被上诉人辽宁省人民政府辩称：辽宁省省直住房资金管理中心要求原告提供公证书的行为是其履行的职权行为，行政复议法规定的行政行为是行政机关对外行使的职权行为，而发放住房补贴是省财政厅对机关、事业单位或部分企业职工的购房补贴，属于职工内部住房福利，不属于行政复议法规定的行政行为的范围。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人向被上诉人申请行政复议的请求事项为：1、请求复议机关确认被申请人（省直住房资金管理中心，以下简称房管中心）在发放一次性补贴过程中要求上诉人提交公证书的行为违法；2、请求复议机关审查被申请人要求提交公证书的依据文件的合法性；3、请求复议机关对被申请人给申请人造成的损失进行赔偿，包括公证费和交通费等。本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人向被上诉人申请行政复议的事项是否属于行政复议范围。第一，关于上诉人上诉主张的被上诉人作出的复议决定错误问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”从该法对行政复议范围的界定也可以明确，申请复议的行为须是“行政行为”。也就是说：公民、法人或者其他组织只有对具体行政行为不服，才能依法申请行政复议。如果申请复议的对象不属于行政行为，则不能申请行政复议。所谓具体行政行为，应指行为的主体是行政机关或者法律法规授权的组织，行为的内容是行使行政职权的活动。本案中，上诉人向被上诉人申请行政复议的事项为房管中心在发放住房一次性补贴中要求上诉人提供公证书的行为。根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》[国发（1998）23号]和辽宁省人民政府《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》[辽政发（1999）1号]以及辽宁省委办公厅、省政府办公厅转发辽宁省省直机关住房委员会《关于辽宁省省直机关进一步深化住房制度改革的实施方案》的相关精神，住房补贴应当是国家为职工解决住房问题而给予的财政性、福利性补贴资助，发放住房补贴行为属于国家财政对于机关、事业和部分特困国有企业职工的单项福利性支出，是职工内部福利形式，不是具体的行政行为。那么，省直房管中心在该发放补贴过程中具体要求相关人员提交领取补贴所需的相关材料，即本案中房管中心要求上诉人提交公证书的行为也不应是行政行为。况且，本案中省直房管中心并非行政主体，其所行使的也并非是行政职权活动。因此，被上诉人认为上诉人提出的行政复议申请事项不属于行政复议范围，并未违反法律规定。对上诉人申请复议的另两项事项，被上诉人在作出的被诉行政复议决定中明确不属于其审查范围，并未违反法律规定。上诉人请求被上诉人对省直房管中心要求提交公证书的行为进行行政复议，且坚持认为该行为系行政行为，无法律依据。第二，关于上诉人上诉主张的原审判决错误问题。对上诉人主张的原审判决认定其申请复议事项不是行政行为，不属于行政复议范围错误问题，因上文已经对其所申请事项进行论述，不再赘述。对上诉人上诉主张原审判决对证据的表述、认定错误问题。原审判决对上诉人提供的“结婚证”、“公证书复印件”、“行政复议决定书”的证明目的表述不当，上诉人的此项上诉理由成立，由于原审判决的不当表述不足以导致影响案件的裁判结果，对原审判决的表述应予纠正：“结婚证”证明上诉人的委托代理人王长顺具有代理人资格；“公证书复印件”证明根据房管中心的要求上诉人办理了公证书；“行政复议决定书”证明本案被诉的行政复议决定存在。对上诉人提出的被上诉人未提交证据问题。经审查，原审庭审时，被上诉人认可其未提交书面答辩。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第二款的规定：“被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”关于上诉人提出的证据质证问题，原审所列被上诉人提供的证据及依据为：1、《辽宁省省直机关未达标老职工购房一次性补贴申请（审批表）》；2、《中共辽宁省省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅转发辽宁省省直机关住房委员会的通知》（辽委办发[2011]40号）；3、《辽宁省省直机关住房委员会关于印发进一步加强省直单位职工住房补贴管理实施办法的通知》（辽直房委发[2011]1号）4、中国人民银行关于执行《储蓄管理条例》的若干规定（1993年1月12日银发[1993]7号）。其中证据1的审批表为上诉人申请住房补贴时客观形成的，2、3、4均为客观存在的规范性文件，该规范性文件与上诉人申请行政复议的事项是否属于行政复议范围无关联性，且未对上诉人的实体权益产生影响，不属于行政诉讼法第七十条规定的情形。综上，被上诉人作出的被诉行政复议的结论及原审判决的裁判结果均符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘裕芝承担。本判决为终审判决。审 判 长  武 江审 判 员  徐桂伶代理审判员  李 明二〇一六年十二月十三日书 记 员  陈 默