四川省乐山市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2017）川11民终46号
上诉人（原审原告）：吴中书，男，1963年7月21日出生，住四川省夹江县。
委托诉讼代理人：史利民，四川明炬（乐山）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：杨康，四川明炬（乐山）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：夹江县住房和城乡规划建设局。住所地：四川省夹江县漹城镇建设中路**号。
法定代表人：陈林富，局长。
委托诉讼代理人：汪伟，男，该单位工作人员。
委托诉讼代理人：钟玉成，四川索理律师事务所律师。
上诉人吴中书因与被上诉人夹江县住房和城乡规划建设局（以下简称：夹江县住建局）租赁合同纠纷一案，不服四川省夹江县人民法院（2016）川1126民初276号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年1月6日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人吴中书及其委托诉讼代理人史利民、杨康，被上诉人夹江县住建局的委托诉讼代理人汪伟、钟玉成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
吴中书上诉请求：1、撤销原判；2、确认夹江县住建局解除场地租用协议的行为无效；3、一、二审诉讼费用由夹江县住建局承担。事实和理由：一、一审判决适用法律错误。第一，一审判决认定吴中书违反合同约定将游乐场改建为农家乐，导致夹江县住建局无法实现城市建设总体规划的合同目的，其行为系根本违约，因此夹江县住建局有权解除合同，该认定属适用法律错误。租赁合同对于出租方来说，其合同目的无非是转移租赁物的使用权、收益权，并收取租金，夹江县住建局已按时足额收取了租金，其合同目的已经实现。而合同双方对于租赁土地用于经营何种项目，只是对标的物用途的约定，而非对租赁合同目的的约定。且吴中书在接收租赁土地时，游乐场已经无法继续经营，吴中书将无法经营的游乐场用于经营农家乐，既为自己获利，亦为夹江人民提供了休闲娱乐，并为夹江经济发展做出了贡献。一审判决将租赁标的用途与租赁目的混淆，导致适用法律错误。第二，一审判决适用《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第66条的规定否认夹江县住建局的默示行为，属适用法律错误。吴中书从2012年至今一直在经营农家乐，夹江县住建局对此事实是知晓的，其直至一审起诉前均未向吴中书提出过任何异议，应当视为对吴中书经营农家乐的追认，而非默示。二、一审判决认定夹江县风景园林所无权代表夹江县住建局变更租赁合同，与事实不符。夹江县风景园林所是夹江县住建局的下属部门，根据吴中书在2012年申请办理农家乐营业执照时夹江县风景园林所向夹江县工商局、卫生局等部门出具的《证明》内容来看，夹江县风景园林所不是以独立主体身份出具《证明》，其是代表夹江县住建局变更合同，证明夹江县住建局对吴中书将租赁土地用于经营农家乐是同意的。三、夹江县住建局系恶意解除合同，一审判决支持夹江县住建局的解除行为不利于市场交易的稳定。
夹江县住建局辩称，一、吴中书将游乐场改建为农家乐的行为从根本上改变了租用场地的用途和公园性质，其行为违反了双方在《场地租用协议》的约定和《申请》的承诺以及《场地转租协议》的条款规定，属于严重且根本的违约行为，致使夹江县住建局租赁场地建公园游乐场的合同目的不能实现。夹江县住建局在发现吴中书用承租场地经营农家乐后，依据《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项的规定解除合同，并向吴中书送达《解除场地租用协议书》，其行为完全合法。二、吴中书上诉主张夹江县住建局解除场地租用协议的行为无效，其理由不能成立。第一，吴中书主张一审判决错误认定租赁合同目的的理由不能成立。根据《中华人民共和国合同法》第二百一十三条、第二百一十九条的规定，租金和用途都是租赁合同的主要内容，出租人的合同目的不是单一的收取租金，承租人也不是在支付租金后就可任意使用租赁物，应当按照合同约定的租赁物用途使用租赁物，否则违约。本案中，夹江县住建局租赁场地的目的是利用社会资金建设龙头河公园游乐场，是市政建设的配套设置，为市民提供公共娱乐场所，吴中书将其改建为农家乐从根本上违反了合同约定以及转租《申请》中“承租人租后应严格按原有租地协议内容执行，并且符合与公园性质正常合法经营活动”的承诺。吴中书擅自改变租赁物用途导致夹江县住建局租赁场地的合同目的不能实现，其此项上诉理由与合同约定不符，亦与法律规定相悖。第二，吴中书以夹江县风景园林所出具的《证明》来主张夹江县住建局同意吴中书改变租赁场地用途修建农家乐的理由不能成立。夹江县住建局是行政法人，夹江县风景园林所是事业法人，不是同一单位，夹江县住建局在本案一审前并不知晓该《证明》的存在，《证明》的内容也没有表明夹江县风景园林所同意吴中书改变租赁场所用途，夹江县风景园林所既不是合同当事人也不是龙头河公园游乐场的管理单位，该所出具的《证明》不能视为夹江县住建局的行为。第三，吴中书认为一审判决适用《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第66条规定错误的理由不能成立。在本案一审庭审中，吴中书提出夹江县住建局对吴中书改变租赁场所用途未提出异议，是表示同意的一种默示行为，一审判决依据前述法条认定默示不成立于法有据。在二审中，吴中书又称该行为是夹江县住建局的追认行为，但夹江县住建局从未追认过同意吴中书改变租赁场地办农家乐，故该主张亦不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律准确，请求驳回上诉，维持原判。
吴中书向一审法院起诉请求：1、确认夹江县住建局解除场地租用协议的行为无效；2、一审诉讼费用由夹江县住建局承担。
一审法院认定事实：夹江县住房和城乡规划建设局在2003年的名称为夹江县建设局，2005年变更为夹江县规划和建设局，2010年变更为现名称。位于夹江县漹城镇西门龙头河公园二期工程工地，从2001年起至今由夹江县住建局负责管理。2003年8月27日，夹江县建设局（甲方）与舒光辉（乙方）签订《场地租用协议》，协议载明：租地面积及位置：租地使用面积五亩，位于原竹木市场内（龙头河公园二期新建桥沿河而上）；租用期限及租金：租用时间为二十年，即从2003年12月30日至2023年12月30日，总租金32万元；付款方式：协议签订十日内付款20万元，余款12万元在2004年2月底以前付清；甲方在将该场地租给乙方建游乐场后，夹江县建设局在乙方使用期内，附近2公里内不得再规划建游乐场或同类游乐设施，如有此违约行为，甲方应退赔乙方租金，并无条件让乙方使用至该协议期限。协议并就相关事项进行了约定。协议签订后，夹江县建设局将租赁场地交付给舒光辉，舒光辉在租赁场地上修建了游乐场并对外经营。2003年9月16日和2004年3月16日，舒光辉分别向夹江县建设局支付了租金20万元、12万元，共计32万元。2009年8月29日，舒光辉（甲方）与吴中书（乙方）签订《场地转租协议》，约定甲方将位于夹江龙头河公园游乐场地转让租给乙方，甲方拟租场地的到期时间为2023年12月30日，甲方将该期段的租期转租给乙方，其租金总费用为21万元；付款办法：合同签订乙方支付给甲方5万元，余款16万元乙方在2010年10月1日前支付给甲方。如甲方能协助将原始协议通过政府相关部门批复转给乙方，乙方在接到批复五日内支付余下的场租16万元给甲方；在乙方按时支付了全部场租费后，甲方跟夹江建设局签订的场地租用协议的一切权益和义务均由乙方享有，甲方不再承担任何权益和义务；甲方将原始协议复印作为附件给乙方，乙方按原始协议享受权益和义务，如政府批复转租成立后，甲方将原始协议给乙方保存。协议并就相关事项进行了约定。2009年10月29日，舒光辉和吴中书共同向夹江县住建局提交《申请》一份，载明：“夹江县建设局：我单位（夹江游乐场）于2003年租用你辖区西门龙头河公园内的场地，租金已交至2023年12月30日止，承租人舒光辉申请将余下租期转租给第三方承租。第三方承租人租后应严格按原有租地协议内容执行，并且符合与公园性质正常合法经营活动（转租协议需规划建设局审查后方能生效）。请予批准特此申请。”舒光辉在申请人（夹江县游乐场承租人）处签名。同日，夹江县住建局在《申请》上签章表示同意。协议签订后，舒光辉将租赁场地交付给吴中书，吴中书于当日向舒光辉交付租金5万元，于2009年11月10日交付租金16万元。吴中书承租该场地后将游乐场改建为农家乐，并于2012年5月28日办理了工商登记，登记的名称为夹江县辈贝乐缘农家乐，类型为个体工商，经营范围及方式为中小型餐馆，经营场所为夹江县漹城镇龙头河公园。2014年7月14日，经吴中书申请，工商部门核准，夹江县辈贝庄园农家乐更名为夹江县辈贝庄园农家乐，并一直经营至今。在夹江县辈贝庄园农家乐的工商登记档案中，有夹江县风景园林所于2012年3月19日出具的《证明》一份，载明：“工商局、卫生局等部门：兹证明西门桥处龙头河游乐园属我所管辖范围，由我所租于吴中书经营。特此证明。”夹江县风景园林所现名称为夹江县风景园林管理所，系夹江县住建局的下属单位，具有事业单位法人资格。2016年3月22日，夹江县住建局向吴中书发出《解除场地租用协议通知书》，载明：“吴中书：2003年8月27日，夹江县建设局与舒光辉签订《场地租用协议》，将龙头河公园二期部分建设用地约5亩出租给舒光辉修建经营游乐场，租期20年，从2003年12月30日至2023年12月30日止。2009年10月29日，经建设局批准，舒光辉将原协议权利义务转让于你方。因原协议约定的内容为经营游乐场，现你方违反协议约定经营农家乐，导致经营游乐场的合同目的不能实现，我方根据《合同法》第九十四条、第九十六条的规定，通知你方解除场地租用协议。限你方15日内拆除场地上一切建、构筑物，退还我方场地，否则，一切法律后果由你方承担。”吴中书于同年3月25日签收。
本案在审理过程中，该院依法向舒光辉调查了案件有关事实，并制作了调查笔录。舒光辉陈述：1、前述《场地租用协议》、《场地转租协议》、《申请》、两张收条中“舒光辉“的签名均系其本人所签；2、签订《场地转租协议》后，其退出与夹江县建设局之间的租赁关系，所有合同权利义务已经转让给吴中书。吴中书与夹江县住建局对舒光辉的陈述无异议，并且双方明确表示：根据《场地转租协议》，舒光辉将《场地租用协议》的权利义务全部转让给了吴中书，吴中书与舒光辉之间是合同权利义务的全部转让，而非转租。
庭审中，吴中书承认其将游乐场改为了农家乐，但认为其经营农家乐征得了夹江县住建局的同意，理由是：1、吴中书在申请注册农家乐时夹江县住建局的下属单位夹江县风景园林所向相关部门出具了一份《证明》，虽然《证明》上面没有明确载明夹江县住建局同意吴中书注册农家乐，但夹江县住建局是知道吴中书要注册农家乐的，既然夹江县住建局能在吴中书申请办理农家乐的时候出具这份《证明》，就理所应当认为夹江县住建局对于吴中书申请注册农家乐是认可的；2、吴中书经营农家乐长达三年时间内夹江县住建局未提出异议，应视为夹江县住建局对吴中书行为的默认。
一审法院认为，夹江县建设局与舒光辉签订的《场地租用协议》合法有效。协议履行过程中，舒光辉与吴中书签订《场地转租协议》，将合同的权利义务全部转让给吴中书，并征得了夹江县规划和建设局（原夹江县建设局）的同意，双方转让合同权利义务的行为即发生法律效力，吴中书因此取代舒光辉的合同地位成为《场地租用协议》的承租人。作为承租人，吴中书有义务遵守和履行《场地租用协议》的各项约定。吴中书与舒光辉签订的《场地转租协议》第四条也明确约定吴中书按原始协议享有权益和义务。《场地租用协议》约定：为了配合夹江县城市功能建设，符合城市建设的总体规划要求，甲方将龙头河公园二期部分建设用地租给乙方投资配套的游乐场。该条明确约定了租赁场地的用途，即用于修建游乐场。同时也可以看出，修建游乐场是城市建设总体规划的要求，属于城市功能建设的配套设施。吴中书受让合同权利和义务后应当按照约定的用途使用租赁物，但吴中书却将游乐场改建为农家乐，其行为已构成违约。夹江县住建局作为夹江县人民政府的职能部门，承担着全县城乡规划管理的职能。从协议内容看，之所以将租赁场地的用途约定为修建游乐场，正是城市建设总体规划的需要，吴中书违反合同约定将游乐场改建为农家乐，足以导致夹江县住建局通过修建游乐场实现城市建设总体规划要求的目的无法实现，吴中书的行为已构成根本违约，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项的规定，夹江县住建局有权解除合同。2016年3月25日，夹江县住建局通过向吴中书送达《解除场地租用协议通知书》的方式行使了合同解除权。夹江县住建局解除合同的行为合法有效。
吴中书主张其经营农家乐是征得夹江县住建局的同意，理由是吴中书在申请注册农家乐时夹江县住建局的下属单位夹江县风景园林所向相关部门出具了一份《证明》，虽然《证明》上面没有明确载明夹江县住建局同意吴中书注册农家乐，但夹江县住建局是知道吴中书要注册农家乐的，既然夹江县住建局能在吴中书申请办理农家乐的时候出具这份《证明》，就理所应当认为夹江县住建局对于吴中书申请注册农家乐是认可的。对此，该院认为，案涉租赁合同主体是夹江县住建局，并非夹江县风景园林所，夹江县风景园林所无权代表夹江县住建局变更合同。从《证明》的内容看，看不出其出具《证明》的目的是同意吴中书开办农家乐之用。故对吴中书的该项主张，该院不予采纳。吴中书主张其经营农家乐长达三年时间内夹江县住建局未提出异议，应视为夹江县住建局对吴中书行为的默认。对此，该院认为，《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第66条规定，一方当事人向对方当事人提出民事权利的要求，对方未用语言或者文字明确表示意见，但其行为表明已接受的，可以认定为默示。不作为的默示只有在法律规定或当事人双方有约定的情况下，才可以视为意思表示。本案吴中书对其主张并未举证证明双方有此约定，其主张亦缺乏相应法律依据，故对其主张不予采纳。
综上，吴中书要求确认夹江县住建局解除场地租用协议的行为无效的诉讼请求依法不能成立。该院不予支持。为此，依照《中华人民共和国合同法》第八条、第七十九条、第八十条、第八十四条、第八十九条、第九十四条第四项、第九十六、第二百一十二条、第二百一十七条的规定，判决：驳回吴中书的诉讼请求。本案受理费减半收取为50元，由吴中书负担。
二审中，当事人没有提交新证据。
本院对一审查明的事实予以确认。
本院认为，夹江县建设局（现为夹江县住建局）与舒光辉签订的《场地租用协议》合法有效，吴中书因该合同权利义务的整体转让，取代舒光辉的合同地位成为《场地租用协议》的承租人，吴中书应当按照《场地租用协议》的约定全面履行自己的义务。
本案的争议焦点在于吴中书将租赁场地由游乐场改建为农家乐的行为是否构成根本违约。首先，关于吴中书主张夹江县建设局签订《场地租用协议》的合同目的为收取租金的问题。合同目的反映的应当是当事人订约时的意图，对合同目的的认定应当结合合同约定及当事人订约时的意图等多种因素综合判断，本案中，在《场地租用协议》中明确约定了：“为了配合夹江县城市功能建设，符合城市建设的总体规划要求，甲方将龙头河公园二期部分建设用地租给乙方投资配套的游乐场。”，该条约定明确了夹江县建设局（现为夹江县住建局）租赁该场地的目的就是为了城市功能建设及总体规划，这也与夹江县建设局（现为夹江县住建局）的行政职能相吻合。夹江县建设局（现为夹江县住建局）作为一级行政机关，其并非营利性机构，负有城乡规划管理的职责，对出租其负责管理的地块时的意图应以规划管理为主，而非仅为收取租金，这一点也在合同中明确载明了。吴中书的此项主张，既与双方的约定不符，亦是对法律的片面理解，本院不予采纳。其次，关于吴中书主张夹江县住建局三年内未提出异议的行为是对其将游乐场变更为农家乐的追认或默认的问题。本案的情况既不属于法律规定的默示，也无当事人约定的默示，一审判决根据《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第66条的规定，认定吴中书关于默认的主张不能成立并无不当。在二审中，吴中书变更陈述，认为夹江县住建局的行为属于追认，根据法律规定，追认权是使无权代理人、无处分权人和限制民事行为能力人所为的行为有效的一种形成权，本案并不属于此类情况，故吴中书关于追认的主张亦不能成立。再次，关于吴中书主张夹江县住建局同意吴中书改变租赁场地用途修建农家乐，合同已变更的问题。吴中书提交了夹江县风景园林所出具的《证明》作为证据，但该份证据所载明的内容中并无吴中书所主张的前述事实，且夹江县风景园林所并非《场地租用协议》的合同相对人，其无权变更合同内容，吴中书亦未提供证据证明夹江县住建局有变更合同的意思表示，故其此项主张，本院不予采纳。综上，吴中书将租赁场地用途由游乐场变更为农家乐，违反了合同约定，足以导致夹江县住建局签订合同的目的无法实现，吴中书的行为已构成根本违约，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项的规定，夹江县住建局有权解除合同。一审判决认定夹江县住建局解除租赁合同合法有效，符合法律规定，本院予以确认。
综上，吴中书的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人吴中书负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴维维
审 判 员 黎 琳
代理审判员 聂佳丽
二〇一七年三月二十二日
书 记 员 李金楠
附：相关法律条文
《中华人民共和国民事诉讼法》：
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。