安徽省桐城市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）皖0881行初7号
原告：怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司，住所地安徽省怀宁县高河镇育儿路219号，统一社会信用代码：9134082266422551XN（1-1）。
法定代表人：何北旺，男，公司总经理。
委托诉讼代理人：王宏武，安徽文法律师事务所律师。
被告（原行政机关）：怀宁县国土资源局，住所地怀宁县高河镇政和路22号，统一社会信用代码：11340822744891694F。
法定代表人：查胜，男，局长。
委托诉讼代理人：刘会斌，男，怀宁县国土资源局国土监察股股长。
委托诉讼代理人：程广南，安徽文法律师事务所律师。
被告（复议机关）：怀宁县人民政府，住所地怀宁县高河镇政和路128号。
法定代表人：余学峰，男，县长。
委托诉讼代理人：宣勇，男，怀宁县人民政府法制办公室工作人员。
委托诉讼代理人：程杰，安徽晨曦律师事务所律师。
原告怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司不服被告怀宁县国土资源局2016年10月27日怀国土执罚（2016）39号行政处罚决定书、不服被告怀宁县人民政府2017年2月14日怀复决字（2017）3号行政复议决定书，2017年3月3日向怀宁县人民法院提起行政诉讼，安庆市中级人民法院以（2017）皖08行辖14号行政裁定书，指定本案由桐城市人民法院管辖。2017年3月25日本院立案受理，同年3月28日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年5月28日对本案进行了公开审理，原告法定代表人何北旺、委托代理人王宏武，被告怀宁县国土资源局委托代理人刘会斌、程广南，被告怀宁县人民政府委托代理人宣勇、程杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
2015年2月9日怀宁县国土资源局以擅自改变土地用途为由对怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司作出怀国土执罚(2015)1行政处罚决定书，怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司不服，申请行政复议并提起行政诉讼。2016年6月8日安庆市中级人民法院作出（2016）皖08行终48号行政判决书，撤销怀宁县国土资源局作出的怀国土执罚（2015）1号行政处罚决定书，并责令对其擅自改变土地用途的行为重新作出决定。2016年10月27日怀宁县国土资源局作出怀国土执罚（2016）39行政处罚决定书，责令怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司交还高河镇育儿路处建别墅的3452.73平方米的国有土地（批准用途为商业），并处以每平方米28元的罚款计人民币玖万陆仟陆佰柒拾陆元肆角肆分。怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司不服，申请行政复议，2017年2月14日怀宁县人民政府作出怀复决字（2017）3号行政复议决定书，维持怀宁县国土资源局2016年10月27日作出的怀国土执罚（2016）39号行政处罚决定书。
被告怀宁县国土资源局2017年4月8日向本院提交作出行政处罚决定书的证据：一、怀宁县人民法院及安庆市中级人民法院行政判决书，证明原告擅自改变土地用途的违法行为；二、责令改正通知书，证明被告履行了纠正违法行为的程序；三、怀国土执罚（2016）39号行政处罚决定书、处罚告知书及送达回证，证明被告程序合法；四、事实方面的证据：1、2007年9月3日《汽车3S店出让地块规划要求》1份，证明诉争地块规划用地性质为商业；2、2008年元月18日签订的合同《怀宁县国有土地使用权出让合同》及宗地图各1份，证明土地出让合同约定的土地用途为商业（小车销售与维修）;3、怀宁县人民政府颁发的怀国用（2008）第01-917号国有土地使用权证1份及申请土地登记审批表1份，证明该地块土地用途为商业；4、怀宁县人民政府颁发的（2008）第01-377号国有土地使用证及土地登记申请审批表各1份、（2008）第01-557号国有土地使用证及土地登记申请审批表各1份，证明该地块土地登记的变更过程；5、陈宗和询问笔录2份、姚高秀询问笔录1份、何北旺询问笔录2份，证明怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司改变土地用途的事实；6、怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司提交的《合作协议》1份、《补充合作协议》1份、销售名单1份、收款收据10份、房产证1份、《规划方案审查意见》1份、《建设工程规划许可证》2份，证明改变土地用途的违法主体是怀宁县汽车销售服务有限公司；7、李国顺询问笔录1份、收款收据2份、预交房款协议书2份，证明怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司改变土地用途的事实；8、现场照片13张，证明怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司建筑现状；9、怀宁县土地测绘队宗地图1份、土地用途面积情况说明1份，证明怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司改变土地用途的具体数量；10、怀国土执罚（2015）1号行政处罚决定书，证明原行政处罚的事实。
上述证据经庭审质证，原告对其真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议，认为证据一不能达到证明目的，责令交还的土地上的建筑物办理建设许可证和土地证；证据二、三不能达到证明目的，行政处罚不具有可执行性；事实方面的证据不能达到证明目的。本院认证意见：对被告提交的所有证据予以认定。
被告怀宁县人民政府2017年4月8日向本院提供作出行政复议决定的证据：1、组织机构代码证；2、行政复议申请书；3、行政复议审批表、行政复议受理通知书、送达回证；4、行政复议答复通知书、送达回证、行政复议答复书；5、行政复议决定书及送达回证。
上述证据，原告质证对其真实性、合法性、证明目的没有异议，本院予以认定。
被告怀宁县国土资源局提供的法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第四十二条、第四十六条、第五十一条《中华人民共和国房地产管理法》第十八条，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条，《城镇国有土地使用权出让和转让条例》第十七条。被告提供作出行政处罚决定书的程序：立案受理、调查核实、行政处罚告知、听证告知、作出行政处罚决定书并送达当事人。
被告怀宁县人民政府提供的法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第二十八条第一项第（一）款、第三十一条、第四十条。被告提供作出行政复议决定书的程序：当事人申请复议并提交相应的材料，受理后发出行政复议受理通知书、被申请人答复通知书，审核相关材料，作出行政复议决定书并送达当事人。
原告怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司诉称：请求撤销被告怀宁县国土资源局2016年10月27日作出的怀国土执罚（2016）39号行政处罚决定，撤销被告怀宁县人民政府2017年2月14日作出的怀复决字（2017）3号行政复议决定。事实和理由：一、被告怀宁县国土资源局适用法律错误且处罚错误，按照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，被告应当责令纠正或者限期改正违法行为而不是责令交还土地、剥夺土地使用权；本案系被告过错导致一个违法建设后果，不应处罚原告；原告未按照《土地使用权出让合同》建设房屋，并不违法，原告的《国有土地使用证》受《中华人民共和国物权法》保护；原告的企业名称变更，被告处罚的主体错误。二、怀宁县人民政府的行政复议决定根据维持怀宁县国土资源局的行政处罚决定，明显错误。
原告提供以下证据：1、企业营业执照、法定代表人身份证明、变更信息，证明原告的主体资格；2、怀宁县国土资源局怀国土执罚（2016）39号行政处罚决定书，证明被处罚人错误、被告适用法律错误处罚错误；3、怀宁县人民政府怀复决字（2017）3号行政复议决定书，证明被告的复议行为错误；4、送达回证，证明原告起诉符合规定；5、中共怀宁县委《关于国土资源管理有关事宜的会议纪要》，证明原告的事情应按历史遗留问题解决；6、怀宁县国土资源局颁发的（2008）第01-377号土地使用证、变更登记申请、（2008）第01-557号土地使用证、（2008）第01-557号土地使用证，证明原告的土地用途为商住；7、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》，证明原告的建设工程被许可建设；8、安庆市中级人民法院（2016）皖08行终48号行政判决书，证明原告的建设工程有建设许可。
上述证据经庭审质证，两被告对其真实性、合法性没有异议，对其证明目的有异议，认为证据5与本案没有关联性，其余证据只能证明案件事实，不能达到原告证明目的。本院认证意见：原告提交的证据材料5与本案无关联性，本院不予认定，对原告提交的其他证据予以认定。
被告怀宁县国土资源局辩称：被告作出行政处罚决定书，责令怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司交还3452.73平方米的国有土地、并处罚款96676.44元，事实清楚，证据确凿；案件定性准确，作出行政处罚决定符合法定程序，原告怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司要求撤销行政处罚决定书的理由不成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告怀宁县人民政府辩称：原告申请行政复议，被告受理后审核相关材料，作出怀复决字（2017）3号行政复议决定书。被告的复议行为适用法律正确，程序合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：怀宁县家佳旺小车销售服务有限公司通过招拍挂形式取得怀宁县高河镇育儿路处5660.8平方米的土地使用权，2008年元月18日与被告怀宁县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》一份，合同编号为怀土字（2007）1-106，土地用途为商业。经申请土地登记，2008年3月26日被告怀宁县国土资源局颁发了怀国用(2008)第01-377号《国有土地使用证》，总面积与出让合同一致，土地用途电脑打印为“商住”、手写改为“商业”。同年4月因城镇规划调整，原宗地图纸与实际用地不符，原告申请变更登记，要求重新界定换发土地使用证。2008年5月8日被告怀宁县国土资源局核发怀国用（2008）第01-557号《国有土地使用证》，面积为5656.20平方米，土地用途电脑打印“商住”，手写改为“商业”并加盖“更正”章印。2008年6月18日怀宁县家佳旺小车销售服务有限公司更名为怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司。2008年8月1日原告怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司再次申请土地变更登记，2008年8月7日被告怀宁县国土资源局换发怀国用（2008）第01-917号《国有土地使用证》，土地用途为“商业”。在土地使用过程中，原告在该宗土地上建设两栋楼房，并办理了房屋所有权证，房产证号：怀宁房地权证高河字第××号、第××号，房地产权利人为怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司，其中靠近育儿路的一栋1-2层是原告的汽车3S店，3-4层是原告股东的住房，4-6层是陈宗和开发建设的住房；另外一栋一层是原告汽车维修车间，2-6层是原告建设的住房并以集资形式出卖给何山等9人。剩下的土地由陈宗和出资开发，建成十栋个人住宅，陈宗和开发建设的房屋土地证、建设工程规划许可证、房地产证均以原告怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司名义办理。2014年11月26日怀宁县纪委组成联合调查组调查后将案件移送怀宁县国土资源局，被告怀宁县国土资源局于2015年2月9日作出怀国土执罚（2015）1号行政处罚决定书，责令原告交还怀宁县高河镇育儿路面积4619平方米的国有土地，并处罚款129332.00元，原告不服向怀宁县人民政府申请复议，被告怀宁县人民政府于2015年6月1日作出怀复决字（2015）2号行政复议决定书，维持处罚决定。2015年12月2日怀宁县家佳旺汽车销售服务有限公司变更为怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司，原告怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司仍不服向怀宁县人民法院提起诉讼，案经安庆市中级人民法院终审判决，撤销两被告的行政行为，责令被告怀宁县国土资源局重新作出行政行为。被告怀宁县国土资源局于2016年10月27日重新作出怀国土执罚（2016）39号行政处罚决定书，责令原告交还高河镇育儿路处建别墅的3452.73平方米的国有土地，并处罚款96676.44元。原告不服申请复议，怀宁县人民政府于2017年2月14日作出怀复决字（2017）3号行政复议决定书，维持被告怀宁县国土资源局的处罚决定，原告怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司仍不服，2017年3月3日向怀宁县人民法院提起行政诉讼，要求撤销两被告的行政行为，怀宁县人民法院报请安庆市中级人民法院管辖，安庆市中级人民法院指定本院审理。
本院认为：原告怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司取得国有土地使用权的宗地，应当按照规划部门的许可要求和土地出让合同的约定，合理使用土地；确需改变土地用途的，应报经同级人民政府规划部门批准。原告怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司签订土地出让合同约定土地用途为商住，后两次申请变更登记为商业，其土地用途以变更后的“商业”为准。原告未经规划部门批准，在部分土地上建设十栋别墅用于居住，属于擅自改变土地用途，其行为明显违法，该违法行为应当予以纠正。原告建房时，根据房屋的雏形很难发现用途是商住还是商业，怀宁县纪委根据举报线索进行调查，后移送怀宁县国土资源局处理。怀宁县国土资源局依据职权进行立案查处，责令交还改变用途的土地、按改变用途的土地面积处以每平方米28元的罚款。被告怀宁县国土资源局收到安庆市中级人民法院（2016）皖08终48号行政判决书后，重新作出行政行为。依程序规定发出书面通知，责令纠正违法行为；原告拒不改正，对其行政处罚，责令交还改变用途的土地并按改变用途的土地面积处以每平方米28元的罚款，处罚时对原告改变用途的面积进行了核实，原告对核实的面积无异议，故被告的行政行为证据确凿，程序合法，适用法律正确，处罚适当。复议机关怀宁县人民政府收到原告复议申请后，及时受理、审核相关材料，听取陈述和申辩，作出复议决定书，复议行为适用法律法规正确，符合法定程序。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第二十六条、第七十九条规定，判决如下：
驳回原告怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司要求撤销被告怀宁县国土资源局2016年10月27日怀国土执罚（2016）39号行政处罚决定书、要求撤销被告怀宁县人民政府2017年2月14日怀复决字（2017）3号行政复议决定书的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告怀宁县家加旺汽车销售服务有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。
审 判 长 姚 庆
审 判 员 吴米芳
人民陪审员 江 涛
二〇一七年六月十四日
书 记 员 余卫国
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。