中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申2398号再审申请人（一审原告、二审上诉人）张志娟，女，1974年11月6日出生，汉族，住河南省南乐县。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）濮阳市人民政府。住所地河南省濮阳市华龙区人民路***号。法定代表人赵瑞东，该市人民政府市长。再审申请人张志娟因诉濮阳市人民政府土地行政管理一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终1747号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员阎巍、审判员刘雪梅、审判员梅芳参加的合议庭，对本案进行了审查,现已审查终结。河南省鹤壁市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提出诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。行政诉讼起诉期限，指的是提起诉讼的法定有效期限，超出起诉期限，相对人丧失对该行政行为提起诉讼的权利。2004年9月10日，中华人民共和国国土资源部作出国土资函〔2004〕292号《关于南乐至濮阳高速公路工程建设用地的批复》（以下简称国土资函〔2004〕292号批复），同年本案所涉土地被征为国有。本案中，张志娟提出的诉讼请求实际是对土地征用的补偿标准有异议，应适用起诉期限最长为五年的法律规定。张志娟于2004年领取了补偿款。此时，张志娟已知道行政行为已经作出，其提出行政诉讼的起诉期限应从领取补偿款起开始计算。张志娟也未向法院提交起诉期限应扣除和延长的证据。故依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定驳回张志娟的起诉。张志娟不服，提起上诉。河南省高级人民法院二审查明：一、2004年，张志娟按每亩13500元（含青苗费700元）的标准领取相应的征地补偿款。2004年5月18日，濮阳市人民政府作出濮政〔2004〕25号通知，规定：“一、濮信高速公路濮阳段征地拆迁补偿费、安置补偿费、青苗补偿费的综合补偿标准，全线统一为每亩13500元，其中青苗补偿费700元。”2004年9月10日，国土资源部作出国土资函〔2004〕292号批复，批准征收南乐县等四地357.5513公顷集体用地转为建设用地并办理征地手续。2005年9月7日，河南省国土资源厅作出豫国土资函〔2005〕442号《关于南乐至濮阳高速公路工程建设用地的函》，将国土资函〔2004〕292号批复内容下达至濮阳市人民政府。二、从涉案土地被征收，张志娟领取征地补偿款后，张志娟等多人一直向上级政府信访、申诉。该院认为：一、张志娟请求撤销濮政〔2004〕25号通知、依照国家征地标准补偿青苗费、土地补偿费、安置补助费以及对因失地造成家庭困难的家庭成员予以妥善安置等诉讼请求，不属人民法院行政诉讼的受案范围。濮政〔2004〕25号通知的内容主要是对濮信高速公路濮阳段征地拆迁补偿费、安置补偿费、青苗补偿费的综合补偿标准的规定，张志娟对该文件不服，进而请求濮阳市人民政府依照国家征地标准补偿青苗费、土地补偿费、安置补助费用，并请求对因失地造成家庭困难的家庭成员予以妥善安置，实际上是对濮政〔2004〕25号通知中确定的土地征收补偿标准不服，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，故对于土地征收补偿标准的争议，不属于人民法院受案范围，原审法院驳回起诉的理由错误，应予纠正，但处理结果正确，可予维持。二、张志娟请求濮阳市人民政府赔付未批先占涉案土地经济损失的诉讼请求，超过法定的起诉期限。（一）根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过2年。本案中，濮阳市人民政府未批先占的行为发生在2004年9月批准征收涉案土地之前，2004年张志娟领取补偿款时已经知道该行政行为的内容，但其于2015年8月才提起诉讼，已经超过2年的法定期限。（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条之规定，不知道行政机关作出行政行为内容的，涉及不动产的才适用最长起诉期限20年的规定，而本案中张志娟于2004年4月已经知道濮阳市人民政府占用土地的行为，故该条规定的20年最长保护期限对本案不适用，张志娟的该项上诉理由，不予支持。（三）张志娟是否不间断地向上级政府信访、申诉，不属于扣除起诉期限的法定事由，对起诉期限的认定不能产生法律效力。对其认为不间断向政府申诉应认定不超过法定起诉期限的上诉理由，于法无据，不予支持。综上，张志娟的上诉请求理由不足，不予支持。原审裁定适用法律错误，予以纠正，但处理结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。张志娟向本院申请再审称：一、原审裁定本案起诉超过起诉期限，属于认定事实错误。再审申请人虽然领取了补偿款，但该款是暂时发给被征地户的临时生活补助，是暂时标准，相关文件并没有下发给再审申请人；二、二审裁定再审申请人要求撤销濮政〔2004〕25号通知，依照国家征收标准补偿征地补偿费、安置补助费等诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围之说，不符合行政诉讼法第12条的规定。请求：一、撤销二审裁定书，依法再审；二、确认再审被申请人未批先占的行政行为违法；三、审查再审被申请人作出的〔2004〕25号文件的合法性；四、判令再审被申请人赔付未批先占涉案土地18个月的经济损失6783元；五、判令再审被申请人依照国家标准补偿土地补偿费、安置补助费17041元。本院认为：一、关于请求撤销濮政〔2004〕25号通知、依照国家征地标准补偿土地补偿费、安置补助费等诉讼请求。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”据此，对土地征收补偿标准有争议，应当由行政机关先行处理。本案中，濮政〔2004〕25号通知的内容主要是对濮信高速公路濮阳段征地拆迁补偿费、安置补偿费、青苗补偿费的综合补偿标准的规定，再审申请人对该文件不服，进而请求濮阳市人民政府依照国家征地标准补偿土地补偿费、安置补助费等费用，均系对土地征收补偿标准持有异议，二审法院依据前述规定，裁定驳回起诉并无不当。二、关于请求确认再审被申请人未批先占涉案土地的行政行为违法以及赔付再审申请人18个月经济损失的诉讼请求。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不超过2年。本案中，濮阳市人民政府未批先占的行为发生在2004年9月批准征收涉案土地之前，2004年再审申请人领取补偿款时已经知道该行政行为的内容，但其于2015年8月才提起诉讼，已经超过2年的法定期限。即使如再审申请人所言，领取补偿款时被告知是按照暂定标准发放，但其自2006年开始就一直以补偿标准过低为由进行上访，足以表明在此期间再审申请人已经知道未批先占以及补偿过低的问题，而其于2015年提起诉讼同样超过了起诉期限。同时，由于是否向上级政府信访、申诉，不属于扣除起诉期限的法定事由，因此，原审法院认为再审申请人提出的不间断向政府申诉应认定不超过法定起诉期限的理由于法无据亦无不当。综上，张志娟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人张志娟的再审申请。审 判 长  阎 巍审 判 员  刘雪梅审 判 员  梅 芳二〇一七年四月十四日法官助理  卢琨琨书 记 员  冯琦洺