江苏省盐城市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏09行终352号
上诉人（原审原告）阜宁县亿阳烟花爆竹有限公司，住所地在江苏省阜宁县郭墅镇孙郑居委会四组1号。
法定代表人沈阳，该公司总经理。
委托代理人孙学荣、邹荣，江苏中茵海华律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）阜宁县安全生产监督管理局，住所地在江苏省阜宁县阜城街道石字街76号。
法定代表人暨出庭负责人裴承坚，该局局长。
委托代理人周应青，江苏苏一律师事务所律师。
上诉人阜宁县亿阳烟花爆竹有限公司(以下简称亿阳公司)诉被上诉人阜宁县安全生产监督管理局（以下简称阜宁安监局）安全生产监督管理一案，不服江苏省建湖县人民法院（2016）苏0925行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，亿阳公司准备筹建“烟花爆竹”批发企业，为此做了一定的准备工作，拟在阜宁县××孙××组设立烟花爆竹仓库。因该项目需要备案，亿阳公司向阜宁安监局提出出具初审意见的要求。阜宁安监局分别于2016年6月16日、6月29日、7月3日出具了书面意见。随后，亿阳公司持该三份书面意见向阜宁发改委申请备案，但阜宁发改委不接收备案申请材料。亿阳公司认为阜宁安监局不出具初审意见、认为阜宁发改委不受理其备案登记申请，于2016年8月2日向阜宁县人民政府分别申请行政复议。2016年10月27日，阜宁县人民政府分别作出〔2016〕阜行复第14号、15号行政复议决定，认为被告阜宁安监局已经出具初审意见，驳回原告亿阳公司的复议申请，认为阜宁发改委应受理亿阳公司的备案登记申请，确认阜宁发改委不接收处理备案申请材料的行为违法。2016年11月1日，亿阳公司向阜宁发改委申请备案登记。2016年11月2日，阜宁发改委向阜宁安监局出具函，要阜宁安监局出具是否同意该项目建设的初审意见。2016年11月7日，阜宁安监局向阜宁发改委出具回函，建议阜宁县不再新上烟花爆竹生产、批发、仓储和运输项目。2016年11月8日，阜宁发改委把申请材料退还给亿阳公司。亿阳公司认为阜宁安监局的回函给其合法权益造成损害，向原审提起本案行政诉讼，请求撤销阜宁县安监局出具给阜宁县发改委的回函，并责令阜宁县安监局重新出具同意亿阳公司在郭墅镇××××组申办设立“烟花爆竹”批发企业初审意见。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政案件的受案范围。本案中，亿阳公司针对阜宁安监局于2016年11月7日出具给阜宁发改委的回函提起诉讼，而该回函是阜宁安监局与阜宁发改委两个行政机关往来之间的内部行政行为，从该内容看，只是建议性意见，不具有强制力，并未对亿阳公司的权利义务产生实质性影响，不具有可诉性。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，原审法院裁定驳回亿阳公司的起诉。案件受理费50元，退还给亿阳公司。
上诉人亿阳公司上诉称：1.原审法院认为本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，明显属于法律适用错误。被上诉人阜宁县安监局所作出的案涉函复，导致上诉人无法再向阜宁县发改委备案登记，无阜宁县发改委的备案登记直接导致上诉人无法设立“烟花爆竹”批发企业。因此，阜宁县安监局的该函复意见对上诉人的权利义务明显产生了重大影响，且已经对外发生效力。原审法院以属于行政机关内部行为，对上诉人权利义务不产生影响为由，裁定驳回起诉，适用法律明显错误；2.一审故意拖延案件裁判，审判程序严重违法。上诉人与2017年1月11日向原审法院提起诉讼，2017年1月18日经原审法院行政庭审核后认为属于行政诉讼受案范围，遂同意立案，并于当日通知上诉人缴纳诉讼费等。原审法院于2017年3月7日就本案开庭审理，却于庭审后五个月即审理期限的最后一天才作出不属于受案范围的裁定，故意拖延裁判，严重损害上诉人的合法权益。综上，请求二审法院撤销一审裁定，并指令其他基层法院继续审理本案。
被上诉人阜宁安监局答辩称：1.一审程序合法。原审法院在法定期限内结案，符合行政诉讼法的规定。原审法院在受理本案后，经审理认为上诉人的起诉不符合法定受理条件，裁定驳回起诉，符合最高人民法院关于行政诉讼法司法解释的规定；2.原审裁定认定事实正确。上诉人申请从事的是烟花爆竹批发企业，根据国务院《烟花爆竹安全管理条例》第十九条的规定，申请从事烟花爆竹批发企业的应当向省或设区的市安监部门提出申请，被上诉人作为县级地方人民政府的安监部门，不负有对申请从事烟花爆竹批发企业进行审批权限。被上诉人所作出的复函是属于两个平行行政机关的内部公文往来，复函的内容仅是基于我县的实际情况提出的建议性意见，该意见不具有强制力，不影响发改委依职权对上诉人的申请事项进行备案登记。如上诉人认为发改委对此申请不予受理或不予登记有异议的，应依法对发改委的行为申请行政复议或提起行政诉讼，原审法院认定所诉行为不具有可诉性是正确的。3.原审裁定适用法律正确。被上诉人对申请从事烟花爆竹批发企业不享有审批职权，所作出的复函仅是建议性意见，对发改委和上诉人均不具有拘束力，原审裁定适用最高院相关司法解释裁定驳回原告起诉，适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由缺乏事实依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院，本院查明的事实与原审法院查明的事实无异。
本院另查明，2011年3月30日，盐城市安全生产监督管理局作出了盐安监办〔2011〕14号文，该文要求“拟申请新设立的烟花爆竹经营（批发）企业必须首先向县安监局申请，由县安监局根据苏安监〔2011〕39号文件的规定要求进行布点、设立初审，在符合条件后，由县安监局、县（市、区）人民政府提出书面意见并加盖公章，由县（市、区）安监局明确相关科室人员保送到市安监局许可处窗口”。
本院认为，国务院《烟花爆竹安全管理条例》第十九条第一款规定，申请从事烟花爆竹批发的企业，应当向所在地设区的市人民政府安全生产监督管理部门提出申请，并提供能够证明符合本条例第十七条规定条件的有关材料。受理申请的安全生产监督管理部门应当自受理申请之日起30日内对提交的有关材料和经营场所进行审查，对符合条件的，核发《烟花爆竹经营（批发）许可证》；对不符合条件的，应当说明理由。《烟花爆竹经营许可实施办法》第五条第二、三款规定，设区的市级人民政府安全生产监督管理部门（以下简称市级安全监管局）根据省级安全监管局的批发企业布点规划和统一编号，负责本行政区域内烟花爆竹批发许可证的颁发和管理工作。县级人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内零售经营布点规划与零售许可证的颁发和管理工作。根据上述规定，就烟花爆竹批发企业生产经营许可证的颁发和管理的职权，应属于设区的市安监部门的法定职责，被上诉人阜宁县安监局并不具有烟花爆竹批发企业的生产经营许可证颁发和管理的法定职责。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》和《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制的指导意见》以及《江苏省企业投资项目备案暂行规定》第三条的规定，投资设立烟花爆竹批发企业需经项目所在地的市、县人民政府投资主管部门备案。根据《江苏省企业投资项目备案暂行规定》第八条第一款第（二）项之规定，属于国家规定实行许可证生产、经营管理的项目，申请备案时，需要提交“相关部门”出具的初审意见。根据系统解释规则，《江苏省企业投资项目备案暂行规定》第八条第一款第（二）项规定的“相关部门”应指“生产、经营管理许可证”的颁发和管理机关，“初审意见”应指是否符合颁发生产、经营管理许可证条件的初步审核意见。因此，出具烟花爆竹批发项目的初审意见的职权，应属于设区的市安监部门，县级安监部门不具有出具烟花爆竹批发企业投资项目初审意见的职权。但是，根据盐城市安监局盐安监办〔2011〕14号文件的规定，盐城市安监局将烟花爆竹批发企业的设立初审“交办”给了阜宁县安监局。
本案中，亿阳公司向阜宁县发改委申请设立烟花爆竹企业投资备案，阜宁县发改委向阜宁县安监局发函，商请阜宁县安监局出具是否同意亿阳公司案涉项目的初审意见，阜宁县安监局于2016年11月7日回函阜宁县发改委，载明“你单位关于函询烟花爆竹批发仓储项目建设初审意见的函收悉。经研究，现函告如下：……建议我县不再新上烟花爆竹生产、批发、仓储和运输项目”。据此，阜宁县安监局作出了亿阳公司案涉项目不应予以批准的初审意见。阜宁县安监局出具案涉函复，系准行政法律行为。且该函件直接导致阜宁县发改委退还了亿阳公司的备案申请材料，不予受理其备案申请。因此，阜宁县安监局于2016年11月7日作出的函复，属于准行政法律行为，且对亿阳公司的权利义务明显产生了影响，故本案属于行政诉讼受案范围。
综上，原审裁定认定事实不清，适用法律不当，应予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销江苏省建湖县人民法院（2016）苏0925行初30号行政裁定；
二、本案指令江苏省建湖县人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 马生安
审判员 李 村
审判员 秦广林
二〇一七年十月二十七日
书记员 陈 磊