河南省上蔡县人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫1722行初161号
原告沈平，女，汉族，1967年2月15日出生，住河南省遂平县。
委托代理人申维丰，北京申辉律师事务所律师。
被告遂平县公安局。
法定代表人刘雪岭，局长。
委托代理人何峰，遂平县公安局法制室副主任。
委托代理人钟学军，遂平县公安局沈寨派出所指导员。
原告沈平诉被告遂平县公安局于2014年12月23日作出的遂公（沈）行罚决字（2014）0598号行政处罚决定书一案，向遂平县人民法院提起行政诉讼。遂平县人民法院将该案移送驻马店市中级人民法院指定管辖，驻马店市中级人民法院指定上蔡县人民法院管辖。本院受理后，向被告遂平县公安局送达了行政起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告沈平及其委托代理人申维丰，被告遂平县公安局委托代理人何峰、钟学军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告遂平县公安局于2014年12月23日作出遂公（沈）行罚决字（2014）0598号行政处罚决定书，该处罚决定书载明：违法行为人沈平，女，47岁，1967年2月15日出生，身份证号；住址：住遂平县沈寨乡沈寨村沈寨08-008号。现查明：遂平县沈寨镇沈寨村村民沈平分别于2014年12月16日12时34分、2014年12月22日14时43分两次到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场查获，并被北京市公安局西城分局府右街派出所当场训诫两次。其行为已构成扰乱单位秩序。以上事实有违反治安管理行为人陈述、证人证言、训诫书等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项，第二十条第四项之规定，现决定对沈平作出行政拘留十日的处罚。
原告诉称，原告曾于2014年9月带领病重中的丈夫吴收前往北京治疗，但遂平县沈寨镇政府工作人员却以原告不断上访为由，于2014年9月26日强行将处于病重状态中的原告的丈夫吴收从北京截回并强行脱离原告沈平的监护。19天后在沈寨镇政府安排的卫生院就发生了原告丈夫死亡的严重后果。而后，原告沈平因丈夫吴收无故死亡，于2014年12月又前往北京信访要求查清并惩办杀害丈夫吴收的凶手。但是被告却于2014年12月23日向原告作出了遂公（沈）行罚决字（2014）0598号行政处罚决定书，理由是“遂平县沈寨镇沈寨村村民沈平分别于2014年12月16日12时34分、2014年12月22日14时43分两次到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局府右街派出所当场查获，并被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫两次。其行为已构成扰乱单位秩序。”并根据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三第第一款第一项、第二十条第四项对原告行政拘留十日的行政处罚。2015年1月1日至2016年5月日被告沈平因受到刑事处罚先后被羁押于遂平县看守所和郑州女子监狱。原告认为，被告作出的上述行政行为明显违法，应予以撤销。理由如下：一、被告作出的行政处罚行为认定事实不清，证据不充分，《中华人民共和国治安处罚法》第二十三第第一款第一项规定：有下列行为之一的，处警告或者200元以下罚款；情节较重的，处5日以上10日以下拘留，可以并处500元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。首先，原告不具有扰乱单位的动机，原告沈平信访的目的是为了解决下列问题：反映丈夫吴收无故死亡事由并要求查清并惩办杀害丈夫吴收的凶手。其次，原告的行为并没有扰乱单位秩序，被告也没有提供原告“扰乱”的是哪个单位？具体在哪个位置“扰乱”？用何种方式工具“扰乱”？“扰乱”到何种程度？“扰乱”行为影响到了该单位的哪些人？“扰乱”行为持续的时间？“扰乱”行为给该单位及人员造成了何种后果？等等一系列对原告行为定性的基础证据。行政处罚决定书中只是笼统的说在北京中南海周边地区，而中南海面积达1500多亩，北临文津街、东临北长街和南长街、南临西长安街、西临府右街，其周边地区更大。而行政处罚决定书中根本没有显示具体名称和位置，也就是说没有指明事发现场的名称和位置，如果这个关键的事实无法认定，那么被告认定原告构成扰乱单位秩序明显不成立。再次，原告的行为也没有构成“致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行”的程度，被告也没有提供因原告的行为到底使哪个单位的“工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行”的证据。具体到本案没有任何证据证明因原告沈平的行为导致北京中南海发生秩序混乱，也没有发生人员恐慌或集聚，工作经营生产和居民生活或者交通等也没有受到影响，也没有冲击任何单位的行为，更谈不上严重。如果原告的行为达到了严重导致“不能正常进行”的程度，则被告应当取得在北京中南海周边秩序严重混乱导致“不能正常进行”的视频资料，至少应当有照片为证。否则，没有任何证据证明中南海周边秩序严重混乱导致“不能正常”进行这一虚构情节。即便唯一来自现场的证据《训诫书》，也没有载明中南海周边秩序严重混乱导致“不能正常”进行这种事情的发生，相反，恰恰证明了中南海周边秩序没有混乱，中南海周边的单位的工作、生产、营业、医疗、教学、科研依旧正常进行。二、被告作出行政处罚的程序上亦违法。（一）被告没有管辖权。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、缥娟、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。因此被告没有法定管辖权，被上诉人提供不出北京公安的移交手续，案件来源不合法。被告只有在北京公安局移交管辖权和证据材料时，才能行使管辖权。被上诉人对该案行使管辖权构成地域范围上的超越职权，属无效的行政行为。(二)、被告对原告作出行政处罚决定前末履行告知义务，也没有告知上诉人有陈述申辩的权利。被告对原告作出处罚后，末告知原告可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的权利。被告没有将决定通知原告家属违法。(三)原告从未被北京公安查获过、立案过、处罚过及被移交过，因此被告获取关于北京公安机关的”训诫书”来源不合法。首先，北京公安机关如需要对原告的行为予以训诫，应该向原告出具训诫书而不应该向被告出具，但原告从未收到过相关训诫书。假设训诫书真实合法，那么原告认为出具训诫是对原告的一种行政处罚行为，而被告又给予原告苛以行政处罚，严重违反了“一事不二罚”原则。如果训诫书不是行政处罚，则只能证明原告有到北京中南海周边的行为，但不能够证明原告的行为违法。被告也从未将涉案的《训诫书》向原告出示过。第三，信访是公民监督政府的一项权利。我国《宪法》第四十一条规定:中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。《信访条例》第二条规定：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。第三条规定：各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。因此信访是我国宪法法律和行政法规赋予公民的一项重要权利，任何政府及其部门不能予以剥夺，更不能罗织罪名打击报复。综上，无论从原告的主观目的还是从客观行为，以及产生的后果来看，原告的行为均不构成《中华人民共和国治安处罚法》第二十三第第一款第一项规定，被告对原告行为的定性是错误的；而从程序上，被告作出该处罚决定亦有违法之处。总之，原告认为被告作出的处罚决定事实不清、证据不足、程序违法，恳请人民法院对被告作出的行政处罚行为予以撤销。
原告没有向本院递交证据。
被告辩称，2014年12月16日、2014年12月22日原告两次到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场查获，并被北京市公安局西城分局府右街派出所当场训诫两次，其行为已构成扰乱单位秩序。以上事实有违反治安管理行为人陈述、证人证言、训诫书等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项，第二十条第四项之规定，现决定对沈平作出行政拘留十日的处罚。并于当日向沈平送达行政处罚决定书，当日将沈平遂平县拘留所执行行政拘留。综上所述，被告对原告沈平作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、处罚适当、程序合法。且2014年12月23日，我局作出对沈平行政拘留十日的处罚决定并同时送达给沈平，原告于2016年8月沈平提起行政诉讼，沈平的起诉已超过法定的起诉期限。请求人民法院依法审查，驳回原告沈平的诉讼请求。
被告遂平县公安局在法定期限内向本院递交了作出该具体行政行为的证据、依据。被告递交的事实证据有：1、沈平的户籍证明；2、2014年12月23日对沈平的询问笔录；3、3、2014年12月23日对张金龙的询问笔录；4、2014年12月16日北京市公安局西城分局训诫书；5、2014年12月22日北京市公安局西城分局训诫书；6、沈政威证明两份；7、遂平县信访工作领导小组遂信领（2014）37号“关于对沈平赴京非访依法处置的通知”；8、遂平县公安局沈寨派出所证明；9、遂公（沈）行罚决字（2014）0407号行政处罚决定书；10、遂公（沈）行罚决字（2014）0509号行政处罚决定书；11、遂公（沈）行罚决字（2014）0598号行政处罚决定书；12、光盘一版。
被告递交的程序证据：1、接处警登记表；2、受案登记表；3、受案回执；4、调查报告；5、行政处罚告知笔录；6、行政处罚决定书；7、被拘留人员家属通知书；8、行政拘留执回执；9、送达回证；10、结案报告；11、呈请行政处罚审批表；12、呈请结案审批表。
被告递交的法律依据有：《中华人民共和国治安管理处罚法》。
经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：
被告递交的事实证据均能够证明，沈平于2014年12月16日12时34分、2014年12月22日14时43分两次到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场查获，并被北京市公安局西城分局府右街派出所当场训诫两次的事实，且多次非正常信访，以上证据能够相互印证，本院予以采信。
经审理查明：2014年12月16日12时34分原告沈平到北京市中南海附近非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫。2014年12月22日14时43分原告又到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场查获，并被北京市公安局西城分局府右街派出所当场训诫。当天晚上9点多，被告沈寨镇政府工作人员将原告沈平接回遂平县。被告遂平县公安局调查事实清楚的情况下，于2014年12月23日对沈平作出行政拘留十日的行政处罚。为此，原告不服，提起行政诉讼，请求依法撤销被告遂平县公安局于2014年12月23日作出的遂公（沈）行罚决字（2014）0598号行政处罚决定书。
另查明，对沈平作出的行政拘留十日的处罚，已执行完毕。
本院认为，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案原告沈平的居住地在遂平县，因此，被告遂平县公安局对该案有权管辖。原告关于被告不具有管辖权的意见，本院不予采纳。庭审中，被告遂平县公安局对原告沈平的起诉期限提出异议。现查明，2014年12月23日沈平因扰乱单位秩序被遂平县公安局作出的遂公（沈）行罚决字（2014）0598号行政处罚决定，后因行政拘留和刑事拘留一直被羁押，其于2016年5月31日被释放，于2016年7月25日向法院提起行政诉讼，并未超过法定的起诉期限，被告关于原告起诉超过起诉期限的辩解意见，本院不予采纳。本案通过庭审查明，2014年12月16日12时34分、2014年12月22日14时43分两次到北京市中南海周边地区非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所当场查获，并被北京市公安局西城分局府右街派出所当场训诫两次的事实。被告遂平县公安局经调查、审批于2014年12月23日作出的遂公（沈）行罚决字（2014）0598号行政处罚决定书。该处罚决定并无不妥，原告请求撤销，理由不足，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告沈平请求撤销被告遂平县公安局于2014年12月23日作出的遂公（沈）行罚决字（2014）0598号行政处罚决定书的诉讼请求。
诉讼费50元，由原告沈平承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于河南省驻马店市中级人民法院。
审 判 长 曹海军
审 判 员 刘惠民
人民陪审员 胡献中
二〇一六年十二月十日
书 记 员 谢亚兰