河南省周口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫16行终14号
上诉人（一审原告）ＸＸ安，男，汉族，1953年6月16日出生，住西华县，村民。
被告西华县公安局交通警察大队。地址：西华县红花路中段。组织机构代码74070553-2。
法定代表人朱国锋，该队队长。
委托代理人马俊成，该队办公室主任。代理权限：特别授权。
委托代理人常莉莉，河南箕城律师事务所律师。代理权限：特别授权。
ＸＸ安上诉西华县公安局交通警察大队行政强制措施一案，太康县人民法院于2016年12月8日作出（2016）豫1627行初51号行政判决。ＸＸ安不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。ＸＸ安，被告法定代表人朱国锋及其委托代理人马俊成、常莉莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审查明，2016年6月1日，原告驾驶其所有的大江牌电力三轮车行驶至西华县城人民路西段时，被告执勤民警将原告车辆扣留，当日向原告出具了《西华县公安交通警察大队公安交通管理行政强制措施凭证》（编号411622-3000661391）。该凭证载明，被告扣留原告车辆的法律根据为《中华人民共和国道路交通安全法》第95条，同时在法律根据部分手写了《西华县政府公告》，被告认定原告车辆为机动车，要求原告持该凭证在15日内到交警大队接受处理。该车被扣后，原告认为其车辆不属机动车，是为家庭生活方便而购买，遂通过其亲戚几次到被告处要求返还车辆。被告要求原告按照《中华人民共和国道路交通安全法》的相关规定提供机动车号牌、驾驶证等手续。期间，原告到西华县交通警察大队车辆管理所办理涉案车辆入户手续，被告知涉案车辆不在《中华人民共和国机动车合格产品名录》之内，无法给涉案车辆办理入户手续。故原告在30日内未能提供被扣车辆的合法证明和补办相应手续，也未接受处理。但被告未按《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零七条规定履行通知和公告义务，将车辆一直扣押。原告遂诉讼来院。
又查明，被诉凭证中被告填写的《西华县政府公告》实为前述中的《通告》。该通告共十条，主要内容为：为营造良好的县城区道路通行安全环境，规范营运秩序，构建和谐西华，依照《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通运输条例》、《无照经营查处取缔办法》（国务院第370号令）等法律、法规，结合我县城市管理工作实际，现就开展县城区客运电动车辆安全隐患治理有关事项通告如下……三、通告所称电动车辆是指电动车设计整车质量大于40公斤，最高时速大于20公里/每小时，外型尺寸不符合国家标准的机动车产品，未列入国家机动车产品公告的以电力驱动的三轮、四轮车辆。
再查明，依据西华县公安局交通警察大队车辆管理所2016年6月2日出具的情况说明和庭审调查情况，涉案原告车辆车身长2.5米，车高1.72米，车宽1.05米，车身自重566公斤，标注最高时速80公里/每小时。期间被告向本院提供了《电动自行车通用技术条件》（GB17761-1999）《机动车运行安全技术条件》（GB7258-2012）《中华人民共和国公共安全行业标准》（GA802-2008）。
还查明，原告起诉时要求被告赔偿经济损失2000元，庭审后向法庭提交材料，将索赔款额变更为16144元，包括车辆损失、精神损害等，但原告未提交其因被告扣留车辆受到损失的证据。
一审认为，被告对原告电动车按照机动车作出被诉行政行为是否于法有据是本案争议的焦点，同时对被告超过法定期限不作出处理，继续扣押原告车辆行为之性质如何认定，决定本案最终如何裁判，也是应当着力解决的问题。
一、涉案电动三轮车不是非机动车
《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条规定，“非机动车”是指以人力或畜力驱动，上道路行驶的交通工具，以及虽有动力装置驱动，但设计最高时速、空车质量、外型尺寸符合有关国家标准的××人机动轮椅、电动自行车的交通工具。《电动自行车通用技术条件》（B17761-1999）第3条规定，“电动自行车”是指以蓄电池作为辅助能源，具有两个车轮，能实现人力骑行、电动或电助动能的特种自行车，且主要技术性能要符合最高车速应不大于20km/h，整车质量（重量）不大于40KG的要求。本案原告所有的电动三轮车无脚踏装置，无法实现人力骑行，而是靠电动力装置驱动上道路行驶的轮式车辆，且标注最高时速80km/h,整车质量达566KG，明显不符合上述电动自行车的特征，不属于法律规范意义上的“非机动车”。原告诉称涉案车辆为非机动车没有事实根据和法律依据。
二、涉案车辆属机动车范畴
《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十九条规定，“机动车”是指以动力装置驱动或者牵引，上道路行驶的供人员乘用或用于运送物品以及进行工程专项作业的轮式车辆。该条虽然未具体明确机动车究竟包括哪些车辆，但《机动车运行安全技术条件》（GB7285-2012）对该条的规定做了细化，明确了机动车的范围，包括摩托车和轻便摩托车。对轻便摩托车定义为“无论采用何种方式，其最高设计时速不大于50km/h,且若使用内燃机，其排量不大于50ml的两轮或三轮车辆，包括两轮轻便摩托车和三轮轻便摩托车，但不包括最高设计时速不大于20km/h的电驱动的两轮车辆”。作为行业标准的《中华人民共和国公共安全行业标准》（GA802-2008），对《机动车运行安全技术条件》规定的摩托车和轻便摩托车统一归类为摩托车，同时明确了除整车质量不超过40KG的三轮车辆、符合国家标准的××人机动轮椅车、设计时速不大于20km/h符合国家标准的两轮车辆的三种车辆外，都属于摩托车即机动车。
从上述相关规定看，《中华人民共和国道路交通安全法》及行业标准，对机动车的定义都以“动力装置驱动或者牵引”为条件之一，动力装置当然应当包括电动力。同时，本案原告涉案车辆的时速、质量等技术参数均超过了《电动自行车通用技术条件》《机动车运行安全技术条件》《中华人民共和国公共安全行业标准》规定的非机动车的技术参数。上述行业标准对非机动车的技术要求无疑属于强制性规定，我们虽然无权明确将突破技术参数的电动三轮车界定为机动车，但是被告将突破非机动车技术参数的涉案车辆作为机动车管理并不违反法律、法规的规定，其从道路安全和人身安全的角度对该类车辆进行管理，符合立法目的，司法应予支持。
三、被告超过法定期限扣押原告车辆的行为应认定违法
《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由……第二十七条规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。从上述强制性法律规范可以看出，行政机关采取行政强制措施，是对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的行为，而本案被告明显超过法定期限继续扣押原告车辆，其违法显而易见，对原告请求确认被告扣押行为违法之主张，本院予以采纳。
《中华人民共和国道路交通安全实施条例》第一百零七条规定，依照道路交通安全法第九十二条、第九十五条、第九十六条、第九十八条的规定扣留的机动车，驾驶人或者所有人、管理人30日内没有提供被扣留机动车的合法证明，没有补办相应手续，或者不前来接受处理，经公安机关交通管理部门通知并且经公告三个月仍不前来接受处理的，由公安交通管理部门交有资格的拍卖机构拍卖，所得价款上缴国库；非法拼装的机动车予以拆除；达到报废标准的机动车予以报废；机动车涉及其他违法犯罪行为的，移交有关部门处理。从前述查明的案件事实可以看出，被告扣留原告车辆后，还未查明涉案车辆的具体情况，对该车是返还、是没收、是销毁，或者采取补救措施，尚待行政机关调查并处理。研判本案在卷证据反映的事实和应当适用的法律规范，尚不能得出必须返还车辆的唯一行政处理结论。遵循行政诉讼中司法审查有限性原则，在行政机关尚有自由裁量的余地时，司法不宜径直设定重新作出具体行为的内容，否则容易使司法从审查有限性滑向无限性，进而背离司法权在行政诉讼中的应有属性。因此，本案应由被告在法定期限内依法作出行政处理，法院不宜在内容上作进一步限定，迳行裁判被告返还车辆的事实未成就、时机不成熟，对原告要求被告返还车辆之主张，本院不予采纳。
四、本案需要指出的问题。
1、西华县人民政府作出的《通告》虽然内容并不违法，但不是被告执法的依据。被告在被诉行政行为中引用该《通告》，很明显有配合政府整治、打击非法营运之目的。《通告》全称即为《关于开展县城区客运电动车辆安全隐患治理的通告》，研读其内容也主要是为整治违法客运而制定此文。但被诉行政行为也无法显示原告有非法营运之违法事实，因为这已不是被告的职权。需要指出的是，被告以《通告》为背景执法，有选择性执法之嫌，换言之，这样做不排除类似原告车辆如无非法营运之事实，则被告不一定要扣留其车辆。如此行为，会形成执法的错位，必须予以纠正。
2、本案出现一个看似无解的难题，就是原告认为自己合法购置的车辆，无法办理入户而被扣押，感到很冤枉；被告认为原告车辆不在《中华人民共和国机动车合格产品名录》之内，自己是依法行事。本院认为，首先相关部门对“电动自行车”在管理上的缺位，对于本案行政争议的发生具有至关重要的影响。根据法律规范及国家的强制性行业标准，电动自动车有着严格的技术参数要求，而只有当电动自行车符合了强制性的技术参数要求，才能将其界定为法律意义上的非机动车。而现实情况却是：道路上行驶的一定数量的“电动自行车”并不符合国家的强制性标准，特别是在最高时速这样一些关键性参数上突破了国家标准，导致了道路交通安全风险增大，影响了公共安全。根除这一现象需要政府管理体制的完善及相关部门、行业的相互配合、综合治理。目前让原告等个人来全部承担电动车管理秩序混乱的不利后果，既不公平，也影响社会和谐稳定。其次，被告作为交通安全管理部门处理此类问题，要遵从教育与强制、教育与处罚相结合的行政法治原则，不能一罚了之、一扣了之，而应当依照职责，从源头上防止不合格电动车产品流入市场，加大法制宣传，使公众知晓什么是不能办理入户手续的电动车产品及法律后果、社会责任。如仅向本案一样，以原告未提供机动车号牌等手续对原告车辆长期扣押，其处理方式不符合立法目的。
五、关于原告的赔偿请求
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《中华人民共和国国家赔偿法》（2010年12月1日施行）第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。依据上述规定，原告应当对其要求被告赔偿2000元（后增加至16144元）损失的主张负举证责任，但原告未举证。故本院对原告要求被告赔偿损失的请求不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第二十二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，并经该院审判委员会讨论决定，判决：一、确认被告西华县公安局交通警察大队于2016年6月1日扣押原告ＸＸ安大江牌电动三轮车后，超过法定期限继续扣押原告车辆未作出行政处理的行为违法；二、责令被告于本判决书生效后法定期限内对扣押原告车辆依法作出行政处理；三、驳回原告要求被告赔偿损失的诉讼请求。诉讼费50元由被告承担。
ＸＸ安不服一审判决上诉称，1、《中华人民共和国道路交通安全法》的立法主体是“机动车”而不是“电动三轮车”。原告驾驶的是“电动三轮车”。被告使用“机动车”的法律规定对“电动三轮车”实施执法行为是违宪违法的行为。《道路交通安全法》没有针对“电动三轮车”必须办理车牌照和驾驶证的法律规定，因此原告不存在违法行为；2、一审判决适用法律错误，程序违法。被告扣押原告车辆适用法律错误、程序违法；3、被告于2016年6月1日扣押原告“电动三轮车”至本案下达判决书为止，已扣押6个多月。一审法院已确认被告扣押原告车辆违法，但对扣车的损害及经济损失未作判决。车被扣押后不能接送学生上下学，在经济方面的损失也已形成不争的事实；4、一审确认被告行政强制措施违法，就应承担法律责任，请求二审法院撤销被告的违法行政强制措施，返还违法扣押原告的车辆，并赔偿原告精神及经济上的损失。
西华县交通警察大队辩称，1、行政行为合法有效，要求赔偿损失没有依据；2、上诉人的车辆已经过合法程序鉴定鉴定期为机动车范围；3、扣押上诉人电动车后同时给其送达相关手续让其及时去交警大队处理，但其经多次电话崔问后，ＸＸ安并未去处理；4、ＸＸ安属于无证驾驶，无驾驶资格，对其处罚合法。
二审查明事实除于一审查明事实相同外，另查明，西华县公安交通警察大队向ＸＸ安送达的《公安交通管理行政强制措施凭证》上显示的实施违法行为是“交通”违法行为；行政强制措施项下选择的是“扣留非机动车”。
本院认为，行政机关作出行政行为应当做到事实清楚，适用法律正确，程序合法。西华县公安交通警察大队在扣押车辆时根据的是《道路交通安全法》第九十五条第一款和西华县人民政府公告。《道路交通安全法》第九十五条第一款规定有多种违法行为，西华交警大队扣车时并未写明存在何种违法行为，也与西华县人民政府通告的情况不符，属认定事实不清。强制措施凭证上显示扣留的是非机动车，而《道路交通安全法》第九十五条第一款规定的是机动车，是适用法律错误。没有按照《中华人民共和国行政强制法》和《公安机关办理行政案件程序规定》规定的程序采取行政强制措施，属程序违法。根据《行政强制法》的规定，扣押车辆超过法律规定的期限应当予以返还。综合上述情况，西华县交通警察大队所作的行政强制措施认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。本案审查的是公安交警部门的行政强制措施，至于是否要做出处理，是公安交警部门的裁量权，一审判决只对超期扣押车辆行为确认违法，对超期扣押车辆没有判令返还车辆而是责令作出处理属适用法律错误，本院予以纠正。上诉人要求赔偿损失的请求，因没有提供被扣车辆直接损失的证据，理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销太康县人民法院（2016）豫1627行初51号判决第一、二项，维持第三项。
二、撤销西华县公安交警大队2016年6月1日作出的扣留ＸＸ安电动三轮车的行政强制措施决定；
三、西华县公安交警大队于本判决生效后3日内返还扣押ＸＸ安的电动三轮车。
二审诉讼费50元，由被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 任成飞
审判员 胡文建
审判员 闫 政
二〇一七年二月二十日
书记员 王高杰