四川省广安市前锋区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川1603行初155号
原告廖华兰，女，生于1949年1月15日，汉族。
委托代理人王铖，四川欣锐律师事务所律师。
被告邻水县九龙镇人民政府，住所地：四川省邻水县九龙镇文昌街。
法定代表人周云建，镇长。
委托代理人王良杰，广安市邻水县九龙法律服务所法律工作者。
第三人李刚成，男，生于1964年7月20日，汉族。
委托代理人鲁俊德，广安市邻水县九龙法律服务所法律工作者。
原告廖华兰不服被告邻水县九龙镇人民政府以及第三人李刚成土地行政裁决一案，本院于2016年7月8日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年8月8日公开开庭审理了本案。原告廖华兰的委托代理人王铖，被告的负责人侯文高，委托代理人王良杰，第三人李刚成以及委托代理人鲁俊德到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告邻水县九龙镇人民政府针对原告与第三人的农村集体土地承包经营权纠纷于2016年5月12作出《土地权属争议处理决定书》。原告不服处理决定，提起诉讼。
原告诉称，2008年原告将其承包经营的0.33亩门闩田与第三人承包经营的0.4亩桥当头田进行调换耕种。2016年，原告与第三人因涉案土地承包经营权的调换是临时调换还是永久调换发生争议。2016年5月12日，被告作出《土地权属争议处理决定书》。决定称第三人与原告土地调换有效，即第三人拥有卫星村7组门闩田的承包经营权，原告拥有卫星村7组桥当头田的承包经营权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项也明确规定，农村土地承包经营权争议案件不属于县级以上国土资源行政主管部门和乡级人民政府受理土地权属争议的案件范围。原告认为被告针对第三人与原告土地承包经营权争议作出的土地确权决定已超越了其法定职权。故请求撤销被告邻水县九龙镇人民政府作出的九府行处字[2016]1号《土地权属争议处理决定书》。
原告对自己的主张提供了以下证据：
1、九府行处字[2016]1号《土地权属争议处理决定书》，拟证明原告具备诉讼主体资格。
2、农村土地承包经营权证，拟证明原告享有土地承包经营权。
被告辩称，原告与第三人从2008年调换了土地耕种至2015年未发生争议。2016年初发生承包经营权纠纷。被告在收到第三人申请后，随即进行了调查，收集了相关证据，后经多次调解无果。被告根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条以及农村土地承包经营权流转管理办法之相关规定作出了土地权属争议决定。被告对承包经营权纠纷是否有裁决权问题，法律并未明确规定。故请求驳回原告的诉讼请求。
在举证期限内，被告提交了以下证据、依据：
1、中共邻水县委群众工作局、邻水县人民政府信访局人民群众来信阅处笺，中国人民解放军六九三一六部队政治处函，事件经过情况说明；2、邻民信[2016]26号《关于李刚成与李学忠土地纠纷问题调查处理情况的报告》，邻民函[2016]7号《关于贵部反映现役军人李奎父亲李刚成与李学忠家土地纠纷问题的复函》；3、调查笔录4份，证明1份；4、卫星村李刚成与廖华兰土地承包纠纷调解记录，座谈情况照片2张；5、关于李刚成与廖华兰土地纠纷调解协议；6、土地权属统计表。
相关法律依据有：《中华人民共和国农村土地承包法》第40条。
第三人述称，第三人与原告发生土地纠纷后，被告组织双方调解，并达成协议。书面协议打印后原告却反悔拒不签字。因原告反悔，被告根据第三人申请进行调查，并在县级有关部门指导下开展调处工作，并作出了处理决定。被告解决的是争议土地使用权问题，故本案属于土地使用权争议，不属于土地承包经营权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，被告具有管辖权，其作出处理决定是按照法律授权依法作出的，符合职权法定原则。原告诉讼隐瞒部分真相，适用法律错误。故请求判决驳回原告诉讼请求。
第三人在举证期限内提交了以下证据：
1、第三人身份证复印件；2、2016年3月10日调解协议，拟证明争议调解工作情况；3、刘长奇、田茂生证明，拟证明2016年3月16日原告与第三人为土地使用发生打架纠纷；4、生产队长李中学的证明，拟证明原告与第三人在2008年互换承包地时无异议，2015年土地确权登记时，原告也未提出收回互换的土地；5、第三人承包经营土地确权登记表复印件，拟证明第三人将互换取得的承包土地2015年进行确权登记造册，原告对此无异议，第三人对争议土地享有使用权和承包经营权；6、战士李奎信访件传阅签，拟证明被告对信访事项依法及时采取措施进行处理；7、调解处理过程光盘，拟证明原告拟收回土地准备建房。
经庭审质证，对被告出示的证据，原告认为证据1中的事情经过书面说明无人员签字，真实性不予认可；证据2的调查报告与本案无关联；证据3的调查笔录因无被调查人的身份信息，故内容上和形式上均有异议；证据4调解笔录没有签字记录，故不认可调解记录内容；证据5座谈的照片无异议，但没有达成调解协议，故调解协议不能作为被告作出行政处理决定的证据使用；证据6形式上无异议，但不能达到被告的证明目的。第三人对被告出示的证据无异议。对原告提交的证据，被告无异议。第三人认为原告应提供证据原件或者提供加盖公章的复印件。对第三人提供的证据，原告认为证据2无原告方签字，真实性有异议；证据3与本案无关联；证据4在内容和形式上均有异议；证据5的形式上无异议，但证据5、证据6均与本案无关；证据7真实性无异议，但证明目的有异议，与本案无关联。原告对第三人出示的其余证据无异议。被告对第三人出示的证据均无异议，调解记录、确权登记表的形式上有欠缺，但内容上是客观的。
本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据2，虽提供的是复印件，但综合案情，本院予以采信。被告提供的证据，因证明其案件由来以及调查、协调解决经过，其证据来源合法，形式上客观真实，与本案有关联，本院予以认可。对第三人提供的证据3证明土地争议引发打架纠纷，与本案无关联，本院不予采纳。对第三人提供的与被告提供的相同证据，本院予以认可。
经审理查明，原告与第三人同为邻水县九龙镇卫星村集体经济组织成员，因承包土地的互换耕种发生纠纷。2016年5月12日，被告邻水县九龙镇人民政府作出《九龙镇人民政府土地权属争议处理决定书》。该决定称，2008年时，第三人李刚成与原告廖华兰双方口头协议，第三人将0.4亩桥当头田与原告0.33亩门闩田互换；互换时双方没有书面协议；2015年农村土地确权登记时，第三人与原告将互换的土地均登记在了各自的名下，且都签字认可；2016年2月13日，原告要求换回土地，第三人不同意，双方因此发生纠纷。被告根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条和农村土地承包经营流转管理办法之相关规定作出决定：原告与第三人土地调换有效，即第三人拥有卫星村7组门闩田的承包经营权，原告拥有卫星村7组桥当头田的承包经营权。
本院认为，原告与第三人作为农村集体经济组织成员，就土地承包经营权发生争议，可以先自行协商解决，也可以请求争议各方所在的村民委员会、乡（镇）人民政府等组织或机关调解解决。对不愿协商、调解，或者经组织调解，达不成调解协议的，争议双方均可按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十条的规定，承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的土地的土地承包经营权进行互换。原告与第三人因土地承包经营权互换发生纠纷，被告作为乡（镇）人民政府，在调查的基础上对双方纠纷进行调解处理。其为化解邻里矛盾开展的调解处理工作，不违反《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国农村土地承包法》的规定。被告在调解处理未果的情况下，是否有权对原告与第三人的相关争议作出处理决定，涉及到被告的职权以及法律适用问题。
被告辩称法律并未明确规定被告是否具有承包经营权纠纷的裁决权问题，针对作出行政行为的行政机关，“法无明文规定即禁止”，即没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者公民、法人和其他组织义务的决定。从土地所有权与使用权的角度而言，原告与第三人的纠纷属于土地使用权的纠纷，但本案中，被告对原告与第三人的土地承包经营权作出了明确的确权决定，故本案实质上是被告对原告与第三人的土地承包经营权纠纷进行了确权处理。《中华人民共和国土地管理法》第十六条虽规定了个人之间若因土地所有权和使用权争议，由当事人协商，协商不成的，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。但《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条对承包纠纷的解决方式作出了明确的规定，即因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。单就土地承包经营权纠纷而言，《中华人民共和国土地管理法》并没有就纠纷的解决方式作出明确规定，但《中华人民共和国农村土地承包法》已就纠纷解决方式作出了明确的法律规定。相比较而言，作为一般法与特别法，本案原告与第三人的土地承包经营权纠纷应适用《中华人民共和国农村土地承包法》这一特别法的规定更为妥当。第三人述称本案应适用《中华人民共和国土地管理法》的理由不能成立，本院不予支持。
综上，被告邻水县九龙镇人民政府对原告廖华兰与第三人李刚成的土地承包经营权争议作出确权处理决定，已超越了法定职权。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告邻水县九龙镇人民政府于2016年5月12日作出的九府行处字[2016]1号《九龙镇人民政府土地权属争议处理决定书》。
案件受理费50元，由被告邻水县九龙镇人民政府承担，并向广安市前锋区人民法院交纳。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于四川省广安市中级人民法院。
审 判 长 肖 波
人民陪审员 叶建元
人民陪审员 陈孝秋
二〇一六年九月二十三日
书 记 员 李 玲
附法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。