福建省莆田市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）莆行初字第116号
原告佘祖荣等39人（名单附后）。
诉讼代表人原告佘剑荣，男，1952年1月27日出生，汉族，住所地莆田市。
诉讼代表人原告佘祖荣，男，1965年12月10日出生，汉族，住莆田市。
诉讼代表人原告佘振宇，男，1951年12月18日出生，汉族，住莆田市。
诉讼代表人原告黄振华，男，1960年9月8日出生，汉族，住莆田市。
诉讼代表人原告陈国华，男，1974年10月18日出生，汉族，住莆田市。
委托代理人刘文祥，男，1948年5月30日出生，汉族，莆田市人，住所地莆田市，系原告的朋友。
被告莆田市人民政府。
法定代表人翁玉耀，市长。
委托代理人苏勇，莆田市国土资源局干部。
第三人莆田市国土资源局。
法定代表人林玉瑞，局长。
委托代理人苏勇，莆田市国土资源局干部。
第三人莆田市涵江区白塘镇镇江村民委员会。
法定代表人佘志勇，村主任。
第三人莆田市涵江区白塘镇镇前村民委员会。
法定代表人翁庆东，村主任。
第三人福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地，住所地莆田市涵江区鳌山村下柯。
法定代表人林强。
原告佘祖荣等39人因不服莆田市人民政府作出行政管理行政许可一案，向本院提起诉讼。本院于2013年12月3日立案受理后，依法组成合议庭，向被告送达行政诉状、应诉通知书和举证通知书，对原告申请追加第三人的请求进行了甄别释明，并依法通知莆田市国土资源局、莆田市涵江区白塘镇镇江村民委员会作为本案第三人参加诉讼，于2014年2月28日公开开庭进行了审理。根据庭审情况，又依法通知莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地作为本案第三人参加诉讼。原告诉讼代表人佘剑荣、佘祖荣、佘振宇、黄振华、陈国华及委托代理人刘文祥、被告莆田市人民政府及第三人莆田市国土资源局的委托代理人苏勇到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
本案被诉具体行政行为是被告莆田市人民政府于2004年11月15日对第三人莆田市国土资源局作出的《莆田市人民政府关于收回并出让给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目建设用地的批复》（莆政土（2004）198号），该批复的主要内容为同意收回莆政（1993）土涵字第25号批准的涵江区白塘民营企业城开发公司1.6862公顷划拨土地使用权，并出让给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目建设用地（具体位置见用地红线图）。
原告佘祖荣等诉称：被告莆田市人民政府作出具体行政行为时，隐瞒了涵江区白塘民营企业城开发公司没有征收本案涉及的基本农田的事实；涵江区白塘民营企业城开发公司没有营业执照，所签的协议没有法律效力；1999年白塘镇人民政府颁发土地承包证给原告，并由原告一直耕作。被告将原告一直使用的集体土地作为闲置的国有土地出让给他人，事实不清，程序违法，适用法律错误，请求判决撤销被诉具体行政行为。
被告莆田市人民政府答辩称，一、被告作出的批复事实清楚、程序合法、符合法律规定。项目立项、规划部门的审批，被告在法定期限内，依法定职权进行批复是正确的。二、收回的建设用地使用权属于涵江区白塘民营企业城开发公司，与原告没有利害关系，原告不具有提起行政诉讼主体资格。三、批复的对象系行政机关，本案原告对供地批复不具备诉讼权利，对原告的权利义务关系不产生影响。四、原告的起诉明显超过了起诉期限。原告曾进行信息查询，但是不能证明原告是通过信息查询才知道具体行政行为存在。
被告莆田市人民政府在法定期限内向本院提供以下证据：
证据1、2004年11月3日莆田市国土资源局《关于收回并出让国有土地使用权给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目建设用地的请示》（莆国土资（2004）216号），证明收回土地申请书及出让土地申请书。
证据2、2004年8月5日涵江国土分局《关于收回涵江白塘民营企业开发公司部分国有土地使用权出让给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目用地的请示》（涵国土资（2004）71号）。
证据3、莆田市国土资源局涵江分局编制的供地方案、建设用地项目呈报说明书。证据2-3证明区国土局拟定供地方案、建设用地项目呈报说明书和组织附具相应材料，并作出用地报告。
证据4、呈报说明书附具材料：用地红线图、《土地勘测定界技术报告书》及用地范围略图，证明呈报说明书附具了下列的报件材料：用地红线图及界址点坐标成果表。
证据5、1993年7月21日涵江土地局与镇江村、镇前村签订的《征地协议书》、1993年7月30日涵江土地局与涵江区白塘民营企业城开发公司签订的《协议书》及《关于白塘民营企业城征地的补充协议》、1993年6月30日涵江区城市规划办公室《建设用地规划许可证》、《关于涵江区白塘民营企业城开发公司征用土地的批复》（莆政（1993）土涵字第25号），证明收回的涵江区白塘民营企业城开发公司部分土地使用权的宗地，已经依法征收并批准给涵江区白塘民营企业城开发公司。
证据6、莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司《关于同意收回白塘民营企业城用地的报告》、2004年8月18日莆田市国土资源局涵江分局《土地权属证明》、涵江国土分局与华林无公害蔬菜繁育基地签订的《协议书》、2004年9月14日《莆田市涵江区人民政府关于申请收回涵江白塘民营企业城部分国有土地使用权的函》（涵政函（2004）24号），证明拟收回土地的性质、权属、面积。
证据7、2004年5月17日《建设用地规划许可证》（莆规涵用字（2004）第040号）、华林无公害蔬菜繁育基地总平图、2004年5月18日《关于福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目立项的批复》（涵区计字（2004）060号）、《建设用地申请表》、《申请报告》、2004年5月12日《建设项目用地预审报告》（莆国土资涵预存字（2004）19号）、2004年4月29日涵江环保局审批（审查）意见、2004年6月16日《关于要求优惠莆田市涵江北方蔬菜有限公司和莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目土地出让金的申请报告》、2004年7月8日莆田市国土资源局《关于时处2004年第137号阅办件的答复意见》（莆国土资综（2004）157号）、华林无公害蔬菜繁育基地营业执照、法定代表人身份证、中国农业银行莆田市涵江支行《资信证明》、涵江农村信用合作社《存款证明》、《存款余额对账单》、进帐单3份、《国有土地使用权出让合同书》，证明拟建设的项目名称、面积、用途等。
证据8、《莆田市人民政府关于收回并出让给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目建设用地的批复》（莆政土（2004）198号），证明市政批复同意收回莆政（1993）土涵字第25号文批准的涵江区白塘民营企业城开发公司1.6862公顷土地使用权，并出让给福建省莆田市涵江区北方蔬菜有限公司项目建设用地。
证据9、涵江国土分局与镇江村《用地补偿协议书》、《镇江村征地补偿分配方案》及补偿款付款凭证，证明本案征地补偿款已发放。
证据10、2011年5月30日镇江村村民《控告状》、2011年8月4日白塘镇人民政府《信访事项处理答复意见书》（白镇信答字（2011）16号），证明原告在2011年5月30日已知道本案土地批复的事实。
被告莆田市人民政府还提供《土地管理法》第9条、43条、53条、54条、58条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第22条、《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第39条、第40条、《福建省土地管理实施办法》第14条第（二）项、第15条、《行政诉讼法》第39条、《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第1条、第44条作为法律依据。
原告方对证据发表了质证意见，认为证据1没有任何效力，不能证明任何事实。证据2-3中的涵江区白塘民营企业开发公司是虚假公司。证据4红线图不能证明土地审批手续的合法性。证据5因涵江区白塘民营企业开发公司是虚假的，属于该公司的土地相应也是不存在的。证据6中拟收回土地的性质、权属、面积，没有通过村民确认，是无效的。证据7没有可行性研究报告和批复，没有选址意见书，是违法审批。证据8因讼争土地是集体土地，莆田市人民政府无权将集体土地收回。证据9不属实，原告至今为止都没有收到任何的征地款。证据10不能证明被告所要证明的内容。
第三人莆田市国土资源局对被告莆田市人民政府提供的证据无异议。
原告方在法定期限内提供了以下证据：
证据1、1998年11月1日村民和涵江区白塘村镇江、镇前村民委员会签订的，经过白塘镇镇政府确认的耕地承包合同书，以期证明讼争土地系集体土地的耕地而非国有土地的建设用地。证据2、白镇信答字（2013）6号《信访事项处理答复意见书》，以期证实大部分农民不愿意领取征地款，只愿领取田租，讼争地块还属于村委会。证据3、莆国土资信查（2010）28号《国土资源信访事项复查意见书》，以期证明至2010年莆田市国土资源局还自认讼争土地属于集体土地。证据4、《用地补偿协议书》，以期证实1993年的征地行为是不成立的。
被告莆田市人民政府发表了质证意见，认为证据1的原告承包的地块与被告供地地块是否一致无法证实；对证据2主张村委会已经领取全部征地补偿款。并由村委会通知农户领取；对证据3主张原告断章取义，该证据证明土地已经被征收；对证据4主张涉案土地于1993年被征收，补偿费是2004年延期发放，但不影响1993年征地的效力。后来发放的标准也是按提高后标准发放的，维护了被征地的群众的利益。所以原告的证据1-4不具备证实原告主张的证明力。
第三人莆田市国土资源局同意被告莆田市人民政府的质证意见。
第三人莆田市国土资源局、莆田市涵江区白塘镇镇江村民委员会、莆田市涵江区白塘镇镇前村民委员会、福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地在法定期限内未向本院提供证据。
本院经审查，对被告提供的证据1-9的关联性、合法性、真实性及证明效力予以确认，对证据10的证明效力不予确认。对原告提供的证据1-4的关联性、合法性、真实性予以确认，但对除证实原告与本案具备利害关系外的主张超出了本案的审理范畴，所提供证据材料与本案不具备关联性，且证据材料也不具备支持其主张的证明效力，故本院对除原告提供的诉讼主体资格外的证据不予认定。
根据有效证据，本院可认定本案及关联事实如下：
1993年7月21日，莆田市涵江区白塘镇镇江、镇前村民委员会分别与原莆田市涵江区土地管理局签订《征地协议书》，同意征用镇江村耕地113.03亩、镇前村耕地82.32亩作为白塘民营企业城项目建设用地。并约定了补偿标准为土地补偿费每亩7000元，劳动力安置补偿费每亩7000元，青苗补偿费每亩1000元。同年6月30日涵江区城市规划办公室对白塘民营企业城项目作出《建设用地规划许可证》、同年7月30日，原莆田市涵江区土地管理局与涵江区白塘民营企业城开发公司签订《协议书》及《关于白塘民营企业城征地的补充协议》，就项目建设内容、用地面积、交款方式达成协议。后被告莆田市人民政府于1993年8月3日作出《关于涵江区白塘民营企业城开发公司征用土地的批复》（莆政（1993）土涵字第25号），同意莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司征用涵江区白塘镇镇前、镇江村耕地（水田）130234平方米，作为白塘民营企业城项目建设用地。
莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司取得土地后，因故未依约支付相关补偿费用，土地亦一直闲置。1999年，白塘镇镇江村民委员会与包括本案原告在内的承包户签订《耕地承包合同书》，将涉及莆政（1993）土涵字第25号批复征收的土地在内的承包给村民耕作。
为了有效利用土地，莆田市涵江区人民政府拟收回部分闲置国有土地使用权出让给莆田市涵江区华林无公害蔬菜繁育基地项目用地，2004年5月12日，莆田市国土资源局涵江分局出具《建设项目用地预审报告》，拟报莆田市人民政府收回原白塘民营企业城未使用国有土地25.292亩，协议出让给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地作为种苗繁育基地及净菜加工包装车间项目用地。2004年5月17日，莆田市城乡规划局作出《建设用地规划许可证》（莆规涵用字（2004）第040号），同意福建省莆田市北方蔬菜有限公司基地项目使用涵江区白塘民营工业区，用地面积25.2937亩。2004年5月18日，莆田市涵江区发展计划局作出《关于福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目立项的批复》（涵区计字（2004）060号），同意福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地选址白塘镇镇前村，用地面积25亩。2004年5月20日，莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司向莆田市国土资源局出具《关于同意收回白塘民营企业城开发项目用地的报告》，同意由政府依法收回项目用地。2004年6月8日，莆田市国土资源局涵江分局与白塘镇镇江村委会签订《用地补偿协议书》，一致认为1993年征地补偿费偏低且未支付，同意适当提高到每亩1.96万元。协议签订后，本案涉及的项目土地补偿费总额为64.729万元已支付给镇江村民委员会。
2004年8月5日，莆田市国土资源局涵江分局向莆田市国土资源局报送《关于收回涵江白塘民营企业开发公司部分国有土地使用权出让给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目用地的请示》（涵国土资（2004）71号），同年9月14日，莆田市涵江区人民政府向莆田市国地资源局出具《莆田市涵江区人民政府关于申请收回涵江白塘民营企业城部分国有土地使用权的函》（涵政函（2004）24号），2004年11月3日，莆田市国土资源局向莆田市人民政府呈报《关于收回并出让国有土地使用权给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目建设用地的请示》（莆国土资（2004）216号），并附具《供地方案》、《建设用地项目呈报说明书》、《土地勘测定界技术报告书》及《用地范围略图》、《用地红线图》等材料。被告莆田市人民政府经审查，于2004年11月15日作出被诉具体行政行为。
根据对各方当事人争议焦点的归纳，本院分析认定如下：
一、原告是否具备适格诉讼主体资格
被告莆田市人民政府及第三人莆田市国土资源局认为批复是莆田市政府对第三人市国土局请示作出的批复，属内部行政行为，收回建设用地的原使用权人为涵江区白塘民营企业城开发公司，出让给建设用地的新使用权人福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地，对原告的权利义务关系不产生影响，原告不具有原告主体资格。原告认为其承包经营土地至今，具备适格原告主体资格。
本院认为，原告佘祖荣等三十九人与当地村委会签订《耕地承包合同书》，对本案涉及的土地实际使用。被告莆田市人民政府所作出的批复，已经通过莆田市国土资源局的职权行为外化，对原告产生了无法继续使用土地的不利影响。原告具备适格的主体资格。
二、原告起诉是否超过法定期限的问题
被告莆田市人民政府及第三人莆田市国土资源局认为原告至迟于2011年8月份通过控告及莆田市涵江区白塘镇人民政府的答复，已经知道被诉具体行政行为存在。原告佘祖荣主张2013年8月23日通过申请政府信息公开才知道被诉具体行政行为。
本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，本案被告应提供原告起诉超过法定期限的证据。而被告提供的证据仅能证明2011年8月4日莆田市涵江区白塘镇人民政府告知部分原告土地被征用，但没有告知被诉具体行政行为的存在、文号、作出机关及主要内容，也没有告知明确的救济途径。被告尚未完成举证责任，本院无法认定原告起诉超过法定期限。
三、本案涉案土地性质问题
原告佘祖荣等认为涵江区白塘民营企业城开发公司没有营业执照，其违法征地的行为无效，后土地又交由集体经济组织恢复耕作，故土地性质仍是集体所有，且一直没有闲置。被告莆田市人民政府及第三人莆田市国土资源局认为，土地在1993年时已被依法征收，后即使恢复耕作也不改变土地性质已转变为国有的事实。
本院认为，本案被诉具体行政行为是被告莆田市人民政府于2004年11月15日对第三人莆田市国土资源局作出的《莆田市人民政府关于收回并出让给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目建设用地的批复》（莆政土（2004）198号），并非于1993年8月3日作出《关于涵江区白塘民营企业城开发公司征用土地的批复》（莆政（1993）土涵字第25号）。且征收行为发生于1993年8月3日，在原告提起诉讼时已经超过最长诉讼期限，本院根据法律规定不能对征收行为合法性进行审查。因该征收行为至今未被有权机关撤销，仍发生法律效力。故1993年的国家征地行为已经使该幅土地的性质由农民集体所有变成为国家所有。无论是先将土地交由集体经济组织恢复耕作，或是后将土地收回并出让给其它项目使用，均是行政机关因原土地使用权人闲置土地，为了有效利用土地稀缺资源而依法进行的行为，不改变国有土地的性质。故原告主张土地性质仍是集体所有，没有闲置的主张与事实、法律不符。
综上，为了防止土地资源浪费，经原土地使用权人莆田市涵江区白塘民营企业城开发公司同意，第三人莆田市国土资源局申请，被告莆田市人民政府根据当时国家供地法律及政策，在征地补偿款已经适当提高并落实，莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目经立项、土地、规划等相关部门审批，莆田市国土资源局申请报告所附材料齐全，呈报程序合法的情况下，依法定权限，履行审批程序后，做出被诉具体行政行为，审批主体适格，认定事实清楚，程序合法，适用依据准确，处理结果正确。原告请求撤销被告作出的具体行政行为，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。据此，为维护行政机关依法行政，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告莆田市人民政府于二〇〇四年十一月十五日对第三人莆田市国土资源局作出的《莆田市人民政府关于收回并出让给福建省莆田市涵ＸＸ林无公害蔬菜繁育基地项目建设用地的批复》（莆政土（2004）198号）。
本案一审受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 林天明
审 判 员 陈金发
人民陪审员 谢金龙
二〇一四年七月二十二日
书 记 员 陈飞燕
附：一、佘祖荣等39人名单
原告佘祖荣，男，1965年12月10日出生，汉族，住所地莆田市。
原告游清萍，女，1958年2月2日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘剑影，男，1967年10月15日出生，汉族，住所地莆田市。
原告俞玉庆，男，1963年6月6日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘文杰，男，1951年1月5日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘大忠，男，1947年10月5日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘庆棋，男，1947年1月4日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘庆绪，男，1940年6月26日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘振宇，男，1951年12月18日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘雄新，男，1959年12月23日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘剑凡，男，1957年5月20日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘剑传，男，1967年11月26日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘志达，男，1946年4月29日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘剑仁，男，1961年12月26日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘剑荣，男，1952年1月27日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘剑仪，男，1965年1月24日出生，汉族，住所地莆田市。
原告黄国珍，男，1953年8月16日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘文昌，男，1970年4月15日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘君魁，男，1958年4月2日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘金兴，男，1955年9月2日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘细忠，男，1947年1月5日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘金沐，男，1969年8月7日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘金堂，男，1966年9月17日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘锦忠，男，1969年10月1日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘锦通，男，1963年4月6日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘启良，男，1970年8月22日出生，汉族，住所地莆田市。
原告王亚尾，女，1979年4月29日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘剑敏，男，1964年11月20日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘爱兰，女，1972年10月5日出生，汉族，住所地莆田市。
原告佘国忠，男，1952年5月6日出生，汉族，住所地莆田市。
原告俞玉忠，男，1959年10月10日出生，汉族，住所地莆田市。
原告陈开明，男，1953年12月24日出生，汉族，住所地莆田市。
原告陈天恩，男，1941年4月18日出生，汉族，住所地莆田市。
原告陈志锋，男，1975年2月7日出生，汉族，住所地莆田市。
原告陈国华，男，1974年10月18日出生，汉族，住所地莆田市。
原告陈秀英，女，1960年5月15日出生，汉族，住所地莆田市。
原告陈志勇，男，1973年2月6日出生，汉族，住所地莆田市。
原告李美金，女，1948年7月9日出生，汉族，住所地莆田市。
原告黄振华，男，1960年9月8日出生，汉族，住所地莆田市。
附二、引用法律的条文：
附本案相关法律法规规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。