浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行初515号
原告浙江恒泰纺织有限公司，住所地杭州经济技术开发区5号大街19号。
法定代表人李巧珍，董事。
委托代理人缪蕾、秦红，上海锦天城律师事务所律师。
被告杭州市人民政府，住所地杭州市解放东路18号。
法定代表人徐立毅，市长。
委托代理人沈妍琳，杭州市国土资源局江干分局工作人员。
委托代理人陈南，浙江智仁律师事务所律师。
原告浙江恒泰纺织有限公司（以下简称恒泰公司）因不服杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）于2014年11月24日收回国有土地使用权的行政行为，于2016年11月18日向本院提起诉讼。本院于同日立案并向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年1月17日公开开庭审理了本案。原告恒泰公司的委托代理人缪蕾、秦红，被告杭州市政府的委托代理人沈妍琳、陈南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年11月24日，杭州市政府批准同意杭国土（江）字[2014]006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，同意收回相应的国有土地使用权（国有土地上房屋被依法征收时，国有土地使用权已同时收回的除外），新批建设用地5.5238公顷，以划拨方式供应。该建设用地项目呈报材料载明申请用地单位为杭州（九乔）国际商贸城江干区块建设指挥部办公室（以下简称商贸城指挥部），建设用地项目名称为九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程，申请用地总面积5.5238公顷，土地利用现状为存量建设用地2.3913公顷、新增建设用地3.1325公顷。
原告恒泰公司诉称，2004年1月16日，原告与杭州高新技术产业开发区江干科技经济园管理委员会签署《国有土地使用权出让合同》，约定由科技园管委会以协议方式出让给原告位于杭州高新技术产业开发区江干科技经济园九堡地块内编号为E－09部分之宗地，总面积24311平方米，其中出让的土地面积为20011平方米，带征面积为4300平方米，土地使用权出让年限为工业用地50年，土地价格每平方米270元，总地价款人民币6563970元。合同签订后，原告按约履行交纳土地出让金的义务，并于2004年2月19日获得杭州市国土资源局核发的[2003]杭国土字第161号《建设用地批准书》，2004年2月26日获得杭州市规划局核发的（2004）年浙规建证0100088号《建设工程规划许可证》，载明“建设规模24643平方米8幢1－6层”；2004年4月6日获得杭州市国土资源局出具的杭江国用（2004）字第000090号《国有土地使用证》。之后，由于科技园管委会未完成宗地上农户拆迁问题，导致原告只能完成部分建设项目施工，仍留有综合办公楼、科研中心及东传达室3幢单体建筑未建。直至2013年底，宗地上农户完成拆迁。2014年6月，原告更新《国有土地使用证》，证号为（2014）第100036号，并于同年9月28日获得杭州市城乡建设委员会核发编号为330100201409280601的《建筑工程施工许可证》，载明建设规模：10422平方米，即由于农户拆迁问题而未建的3个单体。原告依法开工时却遭商贸城指挥部阻挠，称原告拟动工的剩余房屋所在位置的土地，已被规划为市政道路，即九恒路（红普路西侧
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杭海路）道路工程用地。2015年商贸城指挥部推倒原告宗地上的围墙、拆除宗地上的简易房屋，强占原告土地进行道路工程。在向相关政府部门反映始终未能妥善解决问题情形下，原告无奈于2016年向西湖区法院提起行政诉讼，请求撤销杭州市规划局于2013年1月5日核发地字第330100201200542号《建设用地规划许可证》的行政行为，在该案审理中，原告才知道被告于2014年11月24日作出收回国有土地使用权的行政行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条和《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第七条第三款、第十一条第一款、第十二条、第十四条的规定，收回国有土地使用权系涉及原使用权人重大财产权益的行政行为，根据上述规定，被告在作出被诉收回国有土地使用权行为前，应当进行社会稳定风险评估，履行公告程序，征求公众意见，以保障当事人所享有的知情权、参与权，而被告均未履行上述程序，严重侵害原告作为当事人享有的合法权利，构成程序违法。故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，提起诉讼，请求：1.判决撤销杭州市政府于2014年11月24日收回国有土地使用权的行政行为；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告恒泰公司向本院提交了以下证据：
1.杭州市政府于2014年6月16日向恒泰公司核发的杭江国用（2014）第100036号《国有土地使用证》，证明原告已合法取得江干区九堡镇九环路××号国有土地使用权。
2.杭州市国土资源局江干分局（以下简称江干国土分局）于2014年11月24日填报的杭国土（江）字［2014］006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，证明原告已合法享有地块国有土地使用权，被告未经法定程序违法收回国有土地使用权。
3.江科园（2004）合004号《江干科技经济园国有土地使用权出让合同书》、杭土合字（2004）21号《杭州市国有土地使用权出让合同书》，证明原告合法获得土地，也可以证明合同中已经约定，要提前收回的应当退还相应的土地出让金并根据开发的情况对原告进行相应的补偿。
被告杭州市政府辩称，一、杭国土（江）字[2014]006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》合法有效。建设单位商贸城指挥部因杭州国际商贸城单元九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程项目建设需要，向杭州市国土资源局提出了建设用地申请，并提供了组织机构代码证、立项批准文件、规划批准文件、用地预审文件、建设项目选址意见书（附件和附图）及该地块勘测定界成果等资料。杭州市国土资源局经审查后依法受理，并进行了划拨用地项目供地批前公示。公示期满后，杭州市国土资源局拟定了供地方案，并编制《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》报被告审批。经审查，建设单位的申请符合《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条的规定，故被告依法予以批准。二、本次供地方案不涉及原告所谓的国有土地上房屋的征收与补偿问题。根据本次供地勘测定界报告的显示以及实地踏勘表的记载，在本次供地的范围内未发现动工现象；且原告也没有房屋坐落在供地范围内。因此，本次供地方案对于原告来说并不涉及国有土地上房屋的征收和补偿，也不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。三、原告的起诉已经超过了法定的起诉期限。在被告批准供地方案前的2014年10月23日江干国土分局已在杭州市国土资源局的网站进行了建设用地项目供地批前公示。在未接到任何对公示的异议后，该供地项目逐级上报至被告进行审批。而被告是在2014年11月24日批准了杭国土（江）字[2014]006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》的。根据法律规定，行政相对人如认为行政行为侵犯其合法权益的，应该在知道或者应当知道行政行为作出之日起六个月内提起行政诉讼。被告认为由于本案已有供地批前公示，故原告应该知道供地行为的发生，故本案中原告的法定起诉期限已经超过。综上，被告批准供地认定的事实清楚，证据材料充分，适用法律正确，程序合法，是合法有效的具体行政行为。原告的起诉已经超过了法定的起诉期限，请求依法驳回原告的起诉。
被告杭州市政府向本院提交了以下证据：
1.浙土字Ａ［2013］－0060号建设用地审批意见书，证明案涉地块已经依法批准征收。
2.浙土字Ａ［2008］－0495号建设用地审批意见书。
3.浙土字Ａ［2010］－0703号建设用地审批意见书。
4.浙土字Ｂ［2001］第10433号《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》。
5.浙土字Ｂ［2008］－0318号建设用地审批意见书，证据2－5证明本次供地的其他国有土地均有合法的批准征收的手续。
6.建设用地申请表，证明建设单位提出建设用地申请。
7.组织机构代码证，证明建设单位法人资格情况。
8.杭发改投资［2012］953号批复，证明建设项目的立项情况。
9.地字第330100201400304号建设用地规划许可证及附件、附图，证明建设项目的用地规划情况。
10.杭土资预［2012］404号《预审意见》，证明建设项目选址符合杭州市土地利用总体规划，已通过预审。
11.建设项目选址意见书及附件、附图，证明建设项目选址方案的情况。
12.勘测定界成果。
13.实地踏勘表，证据12－13证明建设项目实地测量情况，同时证明涉及原告原国有土地上没有房屋等建筑物。
14.窗口办文受理文件，证明国土部门受理建设单位的用地申请。
15.建设用地项目供地批前公示，证明建设项目供地批前公示情况。
16.杭国土（江）字［2014］006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》。
17.杭国土（江）字［2014］006号杭州市建设用地审查意见表。
18.杭国土（江）字［2014］006号国有建设用地使用权批准通知书。
19.3301042014Ａ10006国有建设用地划拨决定书，证据16－19证明建设项目用地批准情况。
20.签收簿，证明建设用地批准文件已经送达给建设单位。
被告杭州市政府向本院提交了作出被诉行政行为的法律依据：
1.《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十八条。
2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1－5，认为与原告有关的土地不在里面，而是整个项目涉及的其他土地，与本案的争议焦点无关，没有关联性；证据6无法核实建设用地申请表的申请时间，对合法性有异议；对证据7－8、11无异议；对证据9有异议，该份建设用地规划许可证是2014年9月24日的，但原告看到过涉及原告地块的规划许可与此不一样，是2013年1月23日作出的，由商贸城指挥部提供的，原告已就此提起行政诉讼；对证据10杭土资预[2012]404号预审意见三性无异议，但认为该意见第二页第七条有“安置补偿并按法定程序和要求办理具体建设项目审批手续，未经批准不得使用土地”的要求；对证据12、13，在勘测定界成果第6页权属调查上有原告九恒路土地证号，说明里面有涉及原告的土地使用权的，但是对于里面载明的“根据现场踏勘未发现动工现象”，事实上大规模建设施工现象确实没有，因为原告遭到阻挠，但事实上当时有围墙，上面还有一些简易的棚；对证据14，不知道具体申请建设用地的时间，同证据6的质证意见；对证据15合法性有异议，该公示行为并非被诉行政行为，被诉行为当时没有作出，原告作为案涉土地的合法使用权人，被诉收回土地使用权的行为与原告有重大关系，按照正当程序原则，也应当直接告知原告，也无法达到被告证明目的；对证据16－19，原告认为作出批准同意收回的行为程序上、实体上违法，未审查之前国土局公示合法与否、有无给予土地使用权人正当程序权利、听取原告意见，对于补偿，即便不需要被告补偿，被告也应当在作出批准之前了解相关情况，向国土部门对相关方案、有无与原告协商、告知原告相关权利进行审查；对证据20，不是送达给原告，而是送达给建设单位，原告当时不知道该行为的作出。
被告对原告提交的证据1无异议，认为原告确实具有原告资格，但土地已经依法进行了回收；对证据2真实性无异议，是被告作出的行政行为；对证据3，两份合同的真实性由法庭审查，跟被诉供地行为没有直接关联性。
本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1－2具有真实性、关联性、形式来源合法性，能够证明原告具有起诉的主体资格，以及被诉行政行为的内容，予以采信；证据3能够证明原告签订国有土地使用权出让合同的事实，予以采信。被告提供的证据1－20具有真实性、关联性、形式来源合法性，能够证明待证事实，予以采信。
经审理查明：
1.原告恒泰公司（受让方）于2004年1月与杭州高新技术产业开发区江干科技经济园管理委员会签订江科园（2004）合004号《江干科技经济园国有土地使用权出让合同》，约定出让方以协议方式出让给受让方的宗地位于杭州高新技术产业开发区江干科技经济园九堡区块内，地块编号为E－09部分，该宗地总面积为24311平方米，其中出让的土地面积为20011平方米，带征面积为4300平方米。
2004年2月5日，原告恒泰公司（受让人）就案涉地块与杭州市国土资源局（出让人）签订杭土合字（2004）21号《杭州市国有土地使用权出让合同书》，约定出让人以现状和协议方式出让给受让人的宗地位于江干区科技经济园区，宗地总面积20011平方米，其中出让土地面积为20011平方米。第六条约定：“本合同项下的土地使用权出让年期为50年，自受让人领取本合同项下宗地的《中华人民共和国国有土地使用证》之日起算。”第十八条约定：“出让人对受让人依法取得的土地使用权，在本合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益或实施城市规划需要提前收回土地使用权的，出让人应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予受让人相应的补偿。”
2004年，原告就案涉地块申领了《国有土地使用证》。2014年6月，原告更新《国有土地使用证》，证号为杭江国用（2014）第100036号，土地使用权人为原告，土地座落江干区九堡镇九环路××号，地号为330104009003GB00001，地类（用途）为工业用地，使用权类型为出让，终止日期为2054年2月15日，使用权面积20011平方米，其中独用面积20011平方米。
2.杭州市发展和改革委员会于2012年12月3日作出杭发改投资[2012]953号《关于杭州国际商贸城单元九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程可行性研究报告的批复》，原则同意该项目可行性研究报告，项目名称为九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程，建设单位为商贸城指挥部等。
商贸城指挥部因杭州国际商贸城单元九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程项目建设需要，向杭州市国土资源局提出了建设用地申请，并提供了建设用地申请表、建设用地预审意见、立项批准文件、建设用地规划许可证及附件、建设项目选址意见书及附件、附图、勘测定界成果、实地踏勘表、征地批准文件等材料。杭州市国土资源局审查后予以受理。2014年10月23日，江干国土分局在杭州市国土资源局门户网站上发布《江干区建设用地项目供地批前公示》，包括案涉九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程。公示期满后，杭州市国土资源局拟定了供地方案，并编制杭国土（江）字[2014]006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，报杭州市政府审批。经审查，杭州市政府于2014年11月24日批准了该《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》，同意收回相应的国有土地使用权（国有土地上房屋被依法征收时，国有土地使用权已同时收回的除外），新批建设用地5.5238公顷，以划拨方式供应。其中收回“相应的国有土地使用权”涉及原告杭江国用（2014）第100036号《国有土地使用证》中的2135平方米土地。同日，杭州市政府向商贸城指挥部作出杭国土（江）字[2014]006号《国有建设用地使用权批准通知书》，告知经杭州市政府杭国土（江）字[2014]006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》批准，同意收回相应的国有土地使用权，并批准该单位九恒路（红普路西侧－杭海路）道路工程项目。请持本通知后，办理有关手续。待依法拆迁补偿安置完成后，申领《建设用地批准书》。
3.原告庭审中陈述案涉2135平方米土地上，原告建有围墙、简易房，没有其他单体，但未能提交围墙、简易房的相关审批手续。
本院认为，关于原告的起诉有无超过法定的起诉期限。被告杭州市政府认为江干国土分局2014年10月23日在网站上进行该建设用地项目的批前公示，原告理应知道被诉行政行为内容，故其于2016年11月提起诉讼，超过法定期限。本院认为，该网站上的批前公示不能证明原告知道或者应当知道被诉行政行为内容，故被告认为原告起诉超过期限的答辩理由不能成立。
《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”第五十八条第一款规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十一条规定：“在已批准的农用地转用范围内和原有建设用地范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外土地的，供地方案由省级以上人民政府批准。”本案中，杭州市政府具有批准收回案涉国有土地使用权的职权依据。
原告主张按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定启动征收补偿程序。对此，本院认为，据原告陈述，案涉土地上仅有围墙和简易房，且原告未提供上述建筑经审批的材料，故案涉土地上没有《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所指的“房屋”，本案通过单独办理国有土地使用权收回程序收回相应的国有土地使用权，并无不妥，原告认为应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》启动相关程序的诉讼理由不能成立。
依据正当程序原理，行政机关作出对当事人不利的行政决定前，应当书面告知当事人拟作出行政决定的事实、理由、依据和
决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。本案中，杭州市政府在批准收回案涉国有土地使用权前，未对案涉土地的原土地使用权人即本案原告进行告知，也未听取其意见，应认定违反正当程序要求。但鉴于案涉项目系道路项目，具有公共利益属性，如撤销被诉批准行为，将会给公共利益造成重大损害，故应依法确认被诉批准收回行为违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告杭州市人民政府2014年11月24日对杭州市国土资源局报送的杭国土（江）字[2014]006号《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》作出批准同意收回相应的国有土地使用权的行为违法。
案件受理费人民币50元，由被告杭州市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 吴宇龙
审 判 员 廖珍珠
人民陪审员 黄 维
二〇一七年七月十三日
书 记 员 汪金枝
附本判决适用的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
的。
（三）违反法定程
的。
（四）超越职权的。
（
）滥用职权的。
（六）
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
社会公共利益造成重大损害的。
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
政行为违法的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。