河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀01行终517号
上诉人（原审被告）平山县国土资源局，地址平山县城红旗南大街。
法定代表人梁中强，局长。
委托代理人丁英吉，平山县国土资源局工作人员。
委托代理人王志敏，平山县国土资源局法律顾问。
被上诉人（原审原告）平山锦湖农林开发有限公司，住所地平山县育才路北国税分局后侧西单元二层东门。
法定代表人白云峰，董事长。
上诉人平山县国土资源局（下简称平山国土局）与被上诉人平山锦湖农林开发有限公司（下简称锦湖公司）因撤销告知书一案，不服石家庄市平山县人民法院（2017）冀0131行初23号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明，原告锦湖公司法定代表人为白云峰，经营范围为农业种植、林果种植及采摘观光，初级农产品销售。2013年12月13日平山县水土保持预防监督办公室批复下口镇羊圈坪村防沙治沙项目变更为锦湖公司实施。2015年10月8日平山县环保局对锦湖公司羊圈坪南峪沟采石筑坝防沙治沙项目作出环境影响审批意见，同意锦湖公司按照环境影响报告表所列建设项目的地点、性质、规模、环保措施进行项目建设。2015年11月29日被告平山国土局立案受理白云峰无证开采铁矿案，同日作出《责令停止违法行为通知书》，并于2015年12月29日作出平国土资罚字〔2015〕4101号《行政处罚决定书》，处罚事项为“责令停止开采；没收违法所得1600元；并处以罚款400元。罚没款共计人民币2000元。”2016年4月26日白云峰交纳了该罚没款2000元，2016年4月27日平山国土局结案。2016年11月15日被告平山国土局立案受理王宁宁无证开采铁矿案，同日作出《责令停止违法行为通知书》，并于2016年11月28日作出平国土资罚字〔2016〕4013号《行政处罚决定书》，处罚事项为“责令停止开采；没收违法所得4000元；并处以罚款1000元。罚没款共计人民币5000元。”2016年11月29日王宁宁交纳了该罚没款5000元，2016年11月30日平山国土局结案。之后，被告平山国土局认为王宁宁在下口镇羊圈坪村非法开采铁矿，于2016年12月9日对王宁宁作出平国土资停字[2016]第4117号《责令停止违法行为通知书》，2016年12月21日对王宁宁作出平国土资停字[2016]第4118号《责令停止违法行为通知书》，2017年3月8日对王宁宁作出平国土资停字〔2017〕第4031号《责令停止违法行为通知书》。2017年2月7日被告平山国土局向平山县公安局作出《关于锦湖公司非法采矿的告知书》，告知该单位对平山县锦湖农林开发有限公司停止供应火工用品。平山县公安局依据被告作出的《关于锦湖公司非法采矿的告知书》，停止了对原告锦湖公司供应火工用品。原告不服，于2017年5月4日向本院提起行政诉讼。
原审认为，被告平山国土局向平山县公安局发出《关于锦湖公司非法采矿的告知书》，认定原告锦湖公司涉嫌使用火工用品进行非法采矿，并告知平山县公安局对原告锦湖公司停止供应火工用品，平山县公安局依据被告作出的《关于锦湖公司非法采矿的告知书》，停止了对原告锦湖公司供应火工用品，对原告权利产生了实际影响，侵犯了原告的合法权益，故原告锦湖公司具有行政诉讼主体资格。从被告平山国土局提供的证据看，违法案件卷宗均是对白云峰或王宁宁进行的处罚，而非对原告锦湖公司进行处罚，不能证明原告锦湖公司有非法采矿行为，也不能证明被告对原告锦湖公司涉嫌使用火工用品进行非法采矿行为进行过立案调查和查处。故被告平山国土局向平山县公安局发出的《关于锦湖公司非法采矿的告知书》认定原告锦湖公司进行非法采矿，主要证据不足，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销被告平山国土局2017年2月7日作出的《平山国土局关于锦湖公司非法采矿的告知书》。
平山国土局不服，提出上诉，主要理由为：被上诉人要求撤销的《平山国土局关于锦湖公司非法采矿的告知书》，是上诉人对平山县公安局作出的行政建议，而不是对被上诉人作出的行政处罚。根据行政行为相对性原则，被上诉人无权就该告知书提起行政诉讼，并要求撤销。且上诉人对平山县公安局作出的告知书也不具有命令性质，只是一种行政建议，并不具有强制性。但一审判决却以该告知书认定被上诉人涉嫌非法采矿，并对被上诉人的权利产生实际影响，侵犯了被上诉人的合法权益为由，并依据《行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项判决予以撤销，没有法律依据。白云峰作为被上诉人的法定代表人，王宁宁作为被上诉人工作人员，均多次实施非法采矿行为，其采矿的地点就是被上诉人所说的防沙治沙项目现场，其使用的变压器线路也是以被上诉人名义开通的线路。2017年3月29日上诉人在现场发现白云峰正在实施非法采矿行为，在询问中白云峰称其采矿行为属于被上诉人公司防沙治沙项目实施中的资源利用，承认了其实施的采矿行为属于公司行为。现被上诉人公司的无证采矿行为已被河北省国土资源厅列为挂牌督办案件，由河北省国土资源厅、石家庄市国土资源局责成平山县人民政府立即对被上诉人的无证采矿行为进行查处，并对现场采矿设备进行拆除。综上，上诉人认为，被上诉人以防沙治沙为名多次非法开采超级磁铁矿，事实清楚，证据充分；上诉人因被上诉人涉嫌非法采矿，而根据县领导的指示向平山县公安局送达告知书，建议平山县公安局对被上诉人采取停供火工用品，其行为本质上是一种行政建议，而不是上诉人对被上诉人的行政处罚，并不对被上诉人产生影响。因此，被上诉人无权就该告知书提起行政诉讼。请求依法改判，驳回被上诉人的起诉。
上诉人平山国土局向原审法院提交了答辩状及以下证据：白云峰、王宁宁违法案件卷宗两册。1、立案呈批表；2、责令停止违法行为通知书及法律文书送达回证；3、询问笔录；4、现场勘测笔录及现场照片；5、案件调查报告；6、违法案件会审记录；7、行政处罚告知书及法律文书送达回证；8、行政处罚听证告知书及法律文书送达回证；9、违法案件处理决定呈批表；10、行政处罚决定书及法律文书送达回证；11、罚款统一收据；12、违法案件结案呈批表；13、身份证复印件。
经审理查明，被上诉人锦湖公司系成立于2012年12月7日的自然人独资有限责任公司，法定代表人为白云峰。经营范围为农业种植、林果种植及采摘观光，初级农产品销售。2013年12月13日，平山县水土保持预防监督办公室批复下口镇羊圈坪村防沙治沙项目变更为锦湖公司实施。2015年10月8日，平山县环保局对锦湖公司采石筑坝防沙治沙项目作出环境影响审批意见，同意该公司按照环境影响报告表所列建设项目的地点、性质、规模、环保措施进行项目建设。该项目位于平山县下××镇羊圈××南峪沟口。2015年11月29日，上诉人平山国土局以白云峰在下口镇羊圈坪村无证开采铁矿资源为由，向其作出平国土资停字[2015]4101号《责令停止违法行为通知书》，并于同日向其作出平国土资罚字[2015]4101号《行政处罚决定书》，决定没收违法所得1600元并处罚款400元。后白云峰履行了缴纳2000元罚没款的义务。2016年11月15日，平山国土局以锦湖公司工作人员王宁宁在未依法取得采矿许可证的情况下，擅自在下口镇羊圈坪村开采铁矿资源为由，向其作出平国土资停字[2016]4013号《责令停止违法行为通知书》，并于2016年11月28日向其作出平国土资罚字[2016]4013号《行政处罚决定书》，决定没收违法所得4000元并处罚款1000元。后王宁宁履行缴纳5000元罚没款的义务。由于王宁宁继续在下口镇羊圈坪村开采铁矿资源，平山国土局分别于2016年12月9日和21日向王宁宁作出平国土资停字[2016]4117号和4118号《责令停止违法行为通知书》。之后，平山县下口镇人民政府、平山国土局下口中心所在巡查中发现锦湖公司在下口镇羊圈坪南峪沟厂筑坝防沙治沙项目中存在非法采矿、选矿现象，于2017年1月17日对该公司作出《限期拆除通知书》。2017年2月7日，平山国土局以锦湖公司在下口镇羊圈坪南峪沟涉嫌非法采矿为由，向平山县公安局作出《关于平山锦湖农林开发有限公司非法采矿的告知书》，告知该单位对锦湖公司停止供应火工用品。平山县公安局据此告知书停止了向锦湖公司供应火工用品。锦湖公司对该告知书不服，从而引发诉争。
另查明，白云峰、王宁宁实施多次采矿行为均发生在锦湖公司防沙治沙项目范围内，采矿现场放置有大型采矿设备，采矿所需用电属锦湖公司名下的电路。
本院认为，上诉人平山国土局向平山县公安局送达的《关于平山锦湖农林开发有限公司非法采矿的告知书》虽然是两个行政机关之间的内部公文，本属于内部行政行为，但平山县公安局根据该告知书停止了向被上诉人锦湖公司供应火工用品，对锦湖公司的权利义务产生了实际影响。该告知书已经产生对外的法律效力，属于外化的内部行政行为，相当于一个行政决定，依法应属于行政诉讼受案范围。平山国土局主张该告知书属于行政建议、不具有可诉性的观点，本院不予采信。锦湖公司作为自然人独资的有限责任公司，在民事法律关系中，公司与个人属于不同的民事责任主体，但白云峰和王宁宁分别作为锦湖公司的法定代表人和普通工作人员，在下口镇羊圈坪南峪沟即锦湖公司被核准实施防沙治沙建设项目范围内，在没有依法取得采矿许可证的情况下，利用锦湖公司的电力和设备多次实施开采铁矿资源的非法行为，非法获利惠及于公司，多次受到责令停止、没收违法所得和罚款的行政处罚。因此，白云峰和王宁宁的行为应视为职务行为，锦湖公司应当依法承担相应的行政责任。此外，2017年1月17日，平山县下口镇人民政府、平山国土局下口中心所以锦湖公司在下口镇羊圈坪南峪沟厂筑坝防沙治沙项目中实施非法采矿、选矿行为为由，曾对该公司做出过《限期拆除通知书》，故锦湖公司以公司名义实施非法采矿行为的事实清楚，证据确凿充分。平山国土局根据以上事实向平山县公安局送达《关于平山锦湖农林开发有限公司非法采矿的告知书》，由平山县公安局停止向锦湖公司供应火工用品并无不妥。平山国土局的上诉理由理据充分，本院予以支持。一审判决适用法律错误，处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销平山县人民法院（2017）冀0131行初23号行政判决；
二、驳回平山锦湖农林开发有限公司的诉讼请求。
一、二审诉讼费各50元由平山锦湖农林开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 彭建章
审判员 杨聚存
审判员 徐进富
二〇一七年十二月五日
书记员 孙亚珊