江苏省常州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏04行终290号上诉人（原审原告）张逊，男，1965年7月7日生，汉族，溧阳市人，住溧阳市。被上诉人（原审被告）溧阳市经济和信息化局，住所地溧阳市南大街126号。法定代表人蔡红兵，该局局长。上诉人张逊与被上诉人溧阳市经济和信息化局（以下简称市经信局）因政府信息公开一案，不服江苏省溧阳市人民法院（2017）苏0481行初6号行政裁定向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，2016年10月29日，张逊向市经信局邮寄了《政府信息公开申请》一份，要求公开1980年调整地区差别职工人员花名册（含芮来娣）及根据文件制作、填写花名册的规定文件。同年12月9日，市经信局向张逊作出答复，称其要求公开的政府信息不存在。张逊不服，提起本案诉讼，要求确认市经信局答复和逾期答复违法，判决市经信局依法答复。另查明，张逊系芮来娣的外孙，1996年7月芮来娣被列为潘易锦的供养直系亲属享受遗属定补待遇，2007年12月芮来娣死亡。2009年4月20日常州市中级人民法院作出（2009）常行终字第41号行政判决书，对于芮来娣作为江苏华鹏变压器有限公司（原溧阳县机电厂）原职工潘易锦的供养直系亲属享受遗属定补待遇，芮来娣生前不属于经有权部门批准享受退休待遇的人员的事实予以了确认。此后，就生效判决已认定的事实，张逊依然不断提起政府信息公开申请及后续的一审、二审、再审，浪费了大量行政和司法资源。一审审理过程中，经原审法院依职权向市经信局、溧阳市社会保障服务中心（以下简称市社保中心）、溧阳市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）调查，认定以下事实：据不完全统计，2008年8月至2017年2月，张逊以各种理由分别向市经信局、市社保中心、市人社局共提交至少136次政府信息公开及政府信息更正申请，其中，仅2016年5月至2017年2月短短9个月时间内，张逊就向市经信局提交了86次政府信息公开申请。张逊要求公开或更正的内容包括：芮来娣由工会会员变为工人供养直系亲属的相关法律依据及申报办理程序；更正“芮来娣中国工会会员证”为“职工”；芮来娣供养人员花名册、主管部门审批表；原县电机厂工会会员花名册（含芮来娣部分）；含芮来娣名字的《溧阳县退离休（职）人员花名册》；1980年市经信局具有退休审批权的文件；补足40元、付贴5元、物贴8元、肉贴2元、生活补贴17元的政策依据；补助生活费20元的政策依据；《江苏省革命委员会关于普遍实行的通知》；芮来娣医药费1997年1月至2007年12月每月10元的规定文件；1980年芮来娣退（离）休登记表；李秀保退休工资70.01元至313.7元的规定文件；芮来娣退休工资72元至133元的规定文件；1980年调整地区差别职工人员花名册（含芮来娣）及根据文件制作、填写花名册的规定文件；芮来娣退休工资133元至410元的规定文件；1992年狄乔林病亡前月的退休工资数据；“补足40元”退休补助费审批表及根据文件制作、填写花名册的规定文件；1980年前的《中国工会法》和《中国工会章程》；芮来娣丈夫俞云时1975年的《退休人员登记表》；（91）财综字第44号文件（增加退离休人员工资）；（79）苏革轻财118号《关于转发轻工业部、财政部、国家劳动总局关于手工业合作社（组）劳保待遇标准和劳保费用列支的通知》；1980年芮来娣《退（离）休登记表》“一级工和原工资30元”的政策文件；芮来娣“133元至91、20元”的政策文件；苏人四（86）26号文件（发给退休补助费）；《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》（苏总险字[80]27号、工发总字[80]51号）；俞云时1975年县机电厂退休人员登记表“1970年办理保养和补办退休”的政策文件；苏政发（1991）20号文件（退休事项）；溧政发（1987）221号文件（退休费用社会统筹）；溧劳[1987]48号《溧阳县企业职工退休养老费用社会统筹暂行办法的实施细则》；1980年《调整地区差类别职工人员花名册》“芮来娣标准工资29、50元、增资金额0、50元”的政策文件；1987年《溧阳县离退（职）休人员“增、减”花名册》“芮来娣原工资25元”的政策文件等政府信息。以上提出的政府信息公开申请中，张逊分别向市经信局、市社保中心申请公开“芮来娣由工会会员变为工人供养直系亲属的相关法律依据及申报办理程序；原县电机厂工会会员花名册（含芮来娣部分）；含芮来娣名字的《溧阳县退离休（职）人员花名册》；补足40元、付贴5元、物贴8元、肉贴2元、生活补贴17元的政策依据”等内容相同的信息。此外，张逊还就相同或类似的信息向同一部门重复或多次申请公开或更正，如多次要求更正“芮来娣中国工会会员证”为“职工”，要求将“芮来娣是潘易锦供属”更正为“潘易锦是芮来娣供属”等。张逊在收到行政机关作出的相关《政府信息公开申请答复》后，向市人社局提起至少24次行政复议，直接或经复议后向原审法院提起政府信息公开之诉56次，仅2015年至今就多达48次。原审法院认为，获取政府信息和提起诉讼是法律赋予公民的权利。为了保障公民知情权的实现，行政机关应当主动公开政府信息，以提高政府工作的透明度。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十三条还进一步明确，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。为了监督行政机关依法行政，切实保障公民依法获取政府信息，公民认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法提起行政诉讼。而需要指出的是：任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务；公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民在行使权利时，应当按照法律规定的方式和程序进行，接受法律及其内在价值的合理规制。《条例》第一条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《条例》的最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。本案张逊所提出的众多政府信息公开申请具有以下几个明显特征：一是申请次数众多。2008年8月至2017年2月，原告张逊以各种理由分别向市经信局、市社保中心、市人社局共提交至少136次政府信息公开及政府信息更正申请，其中，2016年5月至2017年2月短短9个月时间，张逊就向本案市经信局提交了86次政府信息公开申请，2017年2月6日当天就向市经信局提出了55件申请。二是多次提出相同或类似申请，内容多有重复。如多次要求公开“芮来娣由工会会员变为工人供养直系亲属的相关法律依据及申报办理程序”，多次要求将“芮来娣是潘易锦供属”更正为“潘易锦是芮来娣供属”等。三是申请公开的内容包罗万象，且多为八十年代发布而现已废止或被替代的政策文件。如要求公开（79）苏革轻财118号《关于转发轻工业部、财政部、国家劳动总局关于手工业合作社（组）劳保待遇标准和劳保费用列支的通知》、1980年芮来娣《退（离）休登记表》“一级工和原工资30元”的政策文件、芮来娣“133元至91、20元”的政策文件、苏人四（86）26号文件（发给退休补助费）、《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》（苏总险字[80]27号、工发总字[80]51号）等。四是绝大多数申请目的明显不符合《条例》的规定。张逊申请政府信息公开和提起诉讼时称其申请政府信息公开的目的要么是“还没考虑好”，要么笼统的称是为了“维权”，而其已故外婆生前不属于经有权部门批准的退休人员已为三级法院所确认，其真正的目的是为了向政府及其相关部门施加压力，以此倒逼相关部门确定其已故外婆芮来娣的退休职工身份，从而获取相关利益。上述特征表明，张逊不间断地向政府相关部门申请获取所谓政府信息，真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，亦并非为了生产、生活、科研的需要，而是借此向政府及其相关部门施加压力，力图通过不断浪费行政和司法资源的方式迫使行政机关及人民法院妥协，以此确定其外婆的退休身份，继而通过继承的方式获取相关利益。对于其外婆芮来娣的退休身份和政府信息之间没有法律上关联性的问题，行政机关已经反复进行了释明和引导，但张逊这种背离《条例》立法目的，任凭个人主观意愿执意不断提出申请的做法，显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。保障当事人的诉权与制约恶意诉讼、无理缠诉均是审判权的应有之义。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。本案张逊所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。首先，张逊的起诉明显缺乏诉的利益。诉的利益是张逊存在司法救济的客观需要，没有诉讼利益或仅仅是为了借助诉讼攻击对方当事人的不应受到保护。本案张逊的起诉源于政府信息公开申请，作为一项服务于实体权利的程序性权利，由于对获取政府信息权利的滥用，张逊在客观上并不具有此类诉讼所值得保护的合法的、现实的利益。其次，张逊的起诉不具有正当性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”显然，行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的制度，张逊不断将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段，此种起诉已经背离了对受到侵害的合法权益进行救济的诉讼本旨。再次，张逊起诉违背诚实信用原则。诚实信用原则要求当事人实施诉讼行为、行使诉讼权利必须遵守伦理道德，诚实守诺，并在不损害对方合法利益和公共利益的前提下维护自身利益。骚扰、泄愤、盲目、重复、琐碎性质的起诉显然不符合诚实信用原则的要求。张逊本已滥用了政府信息公开申请权，所提起的几十起诉讼要么起诉理由高度雷同，要么是在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼，这种对诉讼权利任意行使的方式有违诚实信用原则。针对张逊所提起的频繁诉讼，人民法院也多次向其释明《条例》的立法目的、政府信息的涵义，并多次未支持其不合法的申请和起诉，张逊对法律的规定显然明知，也应当知道如何正确维护自身的合法权益。张逊在明知其申请和诉讼不会得到支持，仍然一再申请政府信息公开，不论政府及相关部门如何答复，均执意提起行政复议和行政诉讼。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求。张逊的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，《条例》的立法宗旨也在此种申请－答复－诉讼(复议)的程序中被异化。张逊所为已经背离了权利正当行使的本旨，超越了权利不得损害他人的界限。纵观本案及相关联的一系列案件，无论是张逊所提出的政府信息公开申请还是提起的本案诉讼均构成明显的权利滥用。在现行法律规范尚未对滥用获取政府信息权、滥用诉权行为进行明确规制的情形下，原审法院根据审判权的应有之义，结合立法精神，决定对张逊的起诉不作实体审理。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障张逊依法获取政府信息、提起诉讼的权利，对于张逊今后再次向行政机关申请类似的政府信息公开、向人民法院提起类似的行政诉讼，均应依据《条例》的现有规定进行严格审查，张逊须举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十二条第二款、第四十四条第一款第（十一）项、第九十七条、参照《中华人民共和国民事诉讼法》第十三条之规定，经原审法院审委会讨论决定，原审法院裁定驳回张逊的起诉。上诉人张逊上诉称，一审法院将其已施和未施行为以及已施行为是否符合法条自行解释合成另查明的事实，从而驳回张逊的起诉，上诉人请求二审法院审查诱发诉案的被上诉人所作出的涉案答复并改判，让上诉人在诉案中感受公平正义。上诉人请求撤销一审裁定。被上诉人市经信局未向本院提交答辩意见。原审被告市经信局向原审法院提交的证据材料有：1、政府信息公开申请一份及答复书一份，证明市经信局对张逊提出的信息公开申请予以答复；2、答复期限延长批准书一份，证明市经信局经负责人批准延长答复期限为30个工作日；3、张逊提交的77份政府信息公开申请（其中2016年5月25日邮寄2份，2017年1月9日邮寄20份,2017年2月6日邮寄55份），证明张逊反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的政府信息公开申请和行政诉讼，且明知无正当理由而反复提起申请和诉讼，已经丧失了权利行使的正当性；4、《条例》，证明市经信局答复的法律依据。原审原告张逊向原审法院提交的证据材料为：其向市经信局提交的政府信息公开申请一份及市经信局作出的涉案答复。本院经审理认定，原审法院对原审原、被告提交的证据认证正确。本院经审理认定的案件事实与原审裁定书所认定的基本事实一致。本院认为，保障社会公众对政府信息的知情权是《条例》最主要的立法目的之一，根据一审查明的事实，张逊自2016年5月至2017年2月短短9个月时间，张逊就向本案市经信局提交了86次政府信息公开申请，其就相同或类似的信息存在向不同部门多次申请的情况。张逊在收到行政机关作出的相关《政府信息公开申请答复》后，向市人社局提起至少24次行政复议，直接或经复议后向原审法院提起政府信息公开之诉56次，仅2015年至今就多达48次。从张逊多次诉讼内容判断，对其权益有实质性影响的系要求确认其外婆芮来娣的退休身份的纠纷，张逊应依照法定途径解决该纠纷，而不是恣意申请政府信息公开。事实上，该实质性纠纷已经过三级法院判决确认。综上，一审法院根据审判权的应有之义，结合立法精神，认为张逊没有诉的正当利益而裁定驳回其起诉，并无不妥。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙正才审判员  李连求审判员  杨 剑二〇一七年十月二十四日书记员  蒋 洁