安徽省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）皖行终字第00153号
上诉人（一审原告）：寿县炎刘镇炎刘街道柿园村民组，住所地安徽省寿县。
负责人：吴化奎，该村民组组长。
委托代理人：高远，安徽林达律师事务所律师。
委托代理人：张存，安徽林达律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：寿县人民政府，住所地安徽省寿县。
法定代表人：从维德，该县县长。
委托代理人：孟德春，安徽孟德春律师事务所律师。
委托代理人：赵敦福，安徽皋兴律师事务所律师。
上诉人寿县炎刘镇炎刘街道柿园村民组（以下简称柿园村民组）因诉寿县人民政府行政补偿争议一案，不服安徽省六安市中级人民法院于2014年10月10日作出的（2014）六行初字第00024号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员胡宛平担任审判长，代理审判员石音、张高英参加的合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
柿园村民组向一审法院起诉称：2011年10月，安徽省人民政府对原、被告双方的征地补偿标准争议进行裁决过程中，寿县炎刘镇人民政府与原告协商签订协议书一份，承诺按20630元／亩（安置补助费19880元／亩＋青苗补偿费750元／亩）发放补偿费，原告遂撤回裁决申请，其后原告被征地农户实际获得了20630元／亩的征地补偿。2013年11月，原告得知寿县将9940元／亩土地补偿费发放到被征地农户并已部分实施，遂申请寿县国土部门公开征地批准文件和补偿标准，又于2014年1月27日申请被告将9940元／亩土地补偿款足额支付给原告，但被告以曾与原告签订过补偿协议为由口头答复拒绝支付。2014年3月30日，原告向六安市人民政府申请行政复议，复议机关在法定期限内没有作出复议决定。被告作为征地法定机关，不依法发放土地补偿费，侵害了原告的合法权益，为维护自身合法权益，请求法院判令被告履行法定职责，按9940元／亩标准向原告支付376亩土地的土地补偿费3737440元。
一审法院认为：《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法（2011）35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”
根据上述规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，原告对被告确定的土地补偿有异议，应先申请行政复议，其未经行政复议而直接向本院提起诉讼，依法不属于人民法院受理范围。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（七）项之规定，裁定驳回柿园村民组的起诉。
柿园村民组上诉称：上诉人已依法向六安市人民政府申请行政复议，复议机关逾期未作出复议决定，上诉人在复议期满15日内提起行政诉讼，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第二款的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的，行政相对人有权向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。故一审裁定驳回上诉人起诉，缺乏事实和法律依据，请求二审依法撤销一审裁定，指令其继续审理。
寿县人民政府答辩称：上诉人起诉前已经裁决机关调解，复议程序已终结，即使有权提请复议也应向省级人民政府提出。故上诉人起诉前提请复议的机关错误；上诉人曾因征地补偿争议申请安徽省人民政府行政裁决，经协调双方签订协议，上诉人向裁决机关提交撤回征地补偿争议裁决申请书，申请书中载明“申请人与被申请人于2011年10月20日达成《调解协议》，现已履行完毕。”故上诉人提请复议的内容已经调解终结，不属于复议范围；行政裁决是土地补偿争议行政诉讼的前置程序，上诉人直接向人民法院提起行政诉讼明显不当，一审裁定驳回起诉符合法律规定。请求二审依法驳回上诉。
本院认为：柿园村民组向人民法院起诉，要求寿县人民政府按照9940元／亩标准支付土地补偿费，实际上是对政府按照2011年10月与其所签协议中确定的补偿标准予以补偿不服，要求按其他标准重新计算，本质是对土地补偿所依据的补偿标准有异议。
根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条，以及《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，土地权利人对组织实施过程中确定的土地补偿有异议的，应当先依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请行政复议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。据此，柿园村民组应当先向六安市人民政府申请行政复议，然后才能向人民法院提起诉讼。
柿园村民组上诉称其已于2014年3月30日向六安市人民政府申请行政复议，在六安市人民政府逾期未作出复议决定的情况下提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第二款的规定。对此，本院认为上述条款虽然对于复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的情况下，公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院提起诉讼作出了规定，但结合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第一款的规定，此种情况下，如果法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织并不能直接对原行政行为提起诉讼。故一审认为柿园村民组未经行政复议而直接提起诉讼，依法不属于人民法院受理范围，驳回其起诉并无不当。上诉人柿园村民组的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 胡宛平
代理审判员 石 音
代理审判员 张高英
二〇一四年十二月二十四日
书 记 员 刘 琳
附相关法律条文
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。
《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》
……依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请……
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十八条公民、法人或者其他组织向行政机关申请复议的，复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定。法律、法规另有规定的除外。
申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第三十三条法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。
复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。