浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终370号
上诉人（原审原告）余新传，男，1977年12月28日出生，汉族，住淳安县。
上诉人（原审原告）胡晨霞，女，1976年1月17日出生，汉族，住址同上，系余新传的妻子。
被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路8号。
法定代表人袁家军，省长。
委托代理人陈书宏，浙江省人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人谢伟，浙江省国土资源厅工作人员。
余新传、胡晨霞诉浙江省人民政府土地行政批准及行政复议一案，杭州市中级人民法院于2017年2月23日作出（2016）浙01行初412号行政判决。余新传、胡晨霞不服，向本院提出上诉。本院于2017年3月22日立案受理，依法组成合议庭，并于2017年6月30日公开开庭审理了本案。上诉人余新传、胡晨霞，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人谢伟、陈书宏到庭参加诉讼。因案情复杂，本院向最高人民法院申请延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2015年12月18日，因0127001（2015）0057号里联路至旅游码头接线工程项目需要征收千岛湖镇××村1.5590公顷集体土地，淳安县国土资源局制订了淳土资征补安字〔2015〕066号《征地补偿安置方案》。同日，淳安县国土资源局发布淳土资听告字〔2015〕066号《听证告知书》，告知千岛湖镇××村，因0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程项目建设需征收村集体土地等事宜，根据《国土资源听证规定》第十九条的规定，可以对征地补偿标准和安置方案申请听证。要求排岭村方面在接到告知书之日起五日内向淳安县国土资源局提出听证申请。该《听证告知书》由排岭村村民委员会主任仇小富于当日签收，并在“排岭村综合信息栏”张贴。截止《听证告知书》规定的听证申请期限届满之日，淳安县国土资源局没有收到当事人提出听证申请。2015年12月21日，淳安县土地勘察测绘规划设计有限公司制作《土地勘测定界技术报告书》及土地勘测定界图，对里联路至旅游码头接线工程等项目地块进行土地勘测定界。2015年12月25日，淳安县规划局出具《关于淳安县2015年度计划第6批次建设用地的规划选址意见》，经审核，淳安县2015年度计划指标第6批次建设用地（农民建房）拟安排的76个地块均符合我县城（镇）、村镇规划要求，同意规划选址。具体地块的规划情况具表列明，其中0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程项目选址千岛湖镇××村（原里联村），规划用地面积2.6564公顷。根据勘测定界及规划选址，省政府批准0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程项目用地的行政行为，原告位于门前坂里的0.333亩承包土地位于本次征收的红线范围之内。2015年12月25日，淳安县千岛湖镇××村召开“集体经济组织成员代表会议”，通报征收本村集体土地的有关事项，会议形成纪要如下：因里联路至旅游码头接线工程项目〔0127001（2015）0057〕建设，需征收我村集体土地23.385亩，征地按照淳安县区片综合价（淳政办发〔2014〕136号文件）规定的征地补偿标准实施补偿，征地补偿费共计约124.8112万元；征地涉及的农业人口根据淳政办发〔2014〕146号文件，县征保领导小组〔2014〕1号文件规定参加被征地农民基本生活保障制度。具体以征地协议为准。同日，淳安县集体土地征地拆迁办公室（甲方）和千岛湖镇××村（乙方）签订《征地补偿协议》（淳土征字〔2015〕066号）。2015年12月26日，淳安县国土资源局就“淳安县2015年度计划指标第6批次建设用地”项目编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（项目编号：浙批次A〔2015〕-001464），即建设用地项目呈报说明书和农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，随附建设用地情况汇总表、淳安县中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）局部图、地块土地勘测定界技术报告及土地勘测定界图等材料，报淳安县人民政府同意后上报省政府。其中，0127001（2015）0057号里联路至旅游码头接线工程项目需要征收千岛湖镇××村集体土地1.5590公顷，涉及农用地转用1.0127公顷，存量建设用地0.0021公顷，未利用地0.0507公顷，需要安置农业人口26人，安置劳动力人口21人。2016年2月5日，省政府在《审批意见书》上签署意见：同意淳安县2015年度计划第六批次建设用地23.3868公顷（农用地转用19.7431公顷；征收集体土地13.2844公顷，使用国有土地9.8818公顷）。2016年8月16日，省政府就原告的申请作出《复议决定书》，维持《审批意见书》批准淳安县2015年度计划第六批次中涉及淳安县千岛湖镇××村里联自然村0127001（2015）0057里联路至旅游码头按线工程地块的具体行政行为。2016年2月24日，淳安县人民政府发布《征地方案公告》（〔2016〕第2号），2016年2月29日，淳安县国土资源局发布《征地补偿安置方案公告》（〔2016〕第2号），两份公告的内容基本一致。公告载明：淳安县2015年度计划指标第6批次建设用地项目征收集体土地已于2016年2月5日经省政府批准，批准文号浙土字A〔2015〕-0512号，根据《中华人民共和国土地管理法》第46条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条的有关规定，就批准的《征收土地方案》内容和有关事项进行公告。两份公告均于发布当天在排岭村村务公开栏进行了张贴。2016年4月8日，浙江省国土资源厅作出政府信息公开告知书，向余新传提供浙土字A〔2015〕-0512号材料的“一书三方案”和有关淳安县千岛湖镇××村的征地材料。余新传、胡晨霞不服省政府作出的《审批意见书》，于2016年6月15日向省政府申请行政复议，同年6月23日，省政府向原告发送《行政复议申请材料补正通知书》，要求原告明确被申请复议的行政行为并据此明确复议被申请人。2016年6月27日，原告明确系对省政府作出的《审批意见书》不服，要求对《审批意见书》有关淳安县千岛湖镇××村里联建设项目土地征收的申请报批材料进行审核，撤销《审批意见书》有关淳安县千岛湖镇××村里联建设项目土地征收的批准文件，停止非法施工，依法赔偿申请人的合法权益。省政府经审查，于2016年8月16日作出《复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持《审批意见书》批准淳安县2015年度计划第六批次中涉及淳安县千岛湖镇××村里联自然村0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程地块的行政行为。
一审法院认为，根据本案查明的事实，案涉《审批意见书》涉及76个地块，其中0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程地块、0127001（2015）0061千岛湖南景幼儿园地块、0127001（2015）0099千岛湖撤村建居里联1号地块涉及原告所在的排岭村，再其中0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程地块涉及原告的承包土地，其余两个地块不涉及原告使用的土地。原告和被告对《审批意见书》批准0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程地块的行政行为涉及原告承包的位于门前坂里0.333亩承包土地的事实均无异议，原告因此与被诉行政行为具有利害关系，可以提起行政诉讼。在此基础上，双方对该批准行为是否还涉及原告承包的位于下坂垅的0.81亩土地存在分歧。对此，本院认为，根据下坂垅地块的四至描述，结合土地勘测定界资料，原告位于下坂垅的0.81亩承包土地确实不在0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程地块的征地红线范围内，原告根据后续施工行为对此地块造成的影响，而主张与批准征地行为存在利害关系，本院不予支持。关于案涉土地的性质及省政府的审批权限。原告认为相关地块属于基本农田，依法应由国务院审批。但根据土地管理法第三十四条的规定，基本农田应当根据土地利用总体规划划定，在案的《淳安县中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》（局部图）显示，0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程地块征地红线范围内并不存在基本农田。本次征收土地面积共计23.3868公顷，且并不涉及基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，依法可由省政府作出审批决定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条和第二十条第一款的规定，淳安县人民政府根据该县土地利用总体规划，就2015年度计划指标第6批次建设用地的征收事宜，由其下属的国土资源部门编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，即建设用地项目呈报说明书，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，淳安县政府审核同意后逐级上报。该“一书三方案”包含案涉项目，建设项目呈报说明符合事实，农用地转用方案符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标及城市规划和村庄、集镇规划，相关耕地已经完成补充、确定的待征土地区片综合价和征地补偿费符合淳安县人民政府相关文件规定。据此，杭州市国土资源部门和杭州市人民政府在经审核后，先后同意“该批次建设用地23.3868公顷，其中报省人民政府征收13.2844公顷，报省政府审批农转用19.7431公顷。”2016年2月5日，省政府经审核后作出《审批意见书》，该审批意见符合法律规定。原告不服省政府作出的《审批意见书》，依法向省政府申请行政复议后，省政府要求原告进行补正，在收到补正材料后依法受理行政复议申请，并在法定期限内作出《复议决定书》，程序符合法律规定。综上，省政府作出的《审批意见书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；作出复议决定的程序亦符合法律规定。原告的诉讼理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告余新传、胡晨霞的诉讼请求。
余新传、胡晨霞上诉称：上诉人在一审开庭时提交了加盖淳安县国土资源局和淳安县农业局公章的《浙江省农村集体土地承包权证》（编号33012701260047）、《承包土地地块登记》、《基本农田落实到户账册》等原件，请求一审法院核实原件合法性、有效性。一审判决没有载明这节事实，依据违法，法律适用错误。请求：1、撤销（2016）浙01行初412号行政判决；2、撤销浙政复〔2016〕162号行政复议决定；3、撤销浙土字A[2015]-0512号建设用地审批意见书涉及淳安县千岛湖镇××村里联自然村基本农田建设项目的土地征收批准文件；4、诉讼费由被上诉人承担。
浙江省人民政府答辩称：一、浙政复〔2016〕162号行政复议决定事实清楚，适用依据正确。上诉人因不服浙土字A[2015]-0512号建设用地审批意见书，于2016年6月16日向被上诉人申请行政复议。经审理查明：为实施城市规划，淳安县人民政府拟申请淳安县2015年度计划指标第六批次建设用地23.3868公顷，其中耕地3.1247公顷，园地2.3477公顷，林地13.2228公顷，交通运输用地0.3182公顷，水域及水利设施用地0.3792公顷，其他农用地0.3505公顷，存量建设用地2.3518公顷，未利用地1.2919公顷。需办理农用地转用19.7431公顷，征收集体土地13.2844公顷。该批次建设用地涉及千岛湖镇××村里联自然村3个地块，其中0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程地块、0127001（2015）0061千岛湖南景幼儿园地块、0127001（2015）0099千岛湖撤村建居里联1号地块分别涉及千岛湖镇××村里联自然村集体土地1.5590公顷、0.5941公顷、0.5898公顷，共计2.7429公顷。上述地块位于允许建设区，符合淳安县千岛湖镇土地利用总体规划和城乡建设规划，不涉及征收基本农田。其中0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程地块涉及上诉人使用的集体土地0.333亩，其余地块不涉及上诉人使用的集体土地。2015年12月21日，淳安县土地勘察测绘规划设计有限公司对涉案地块进行勘测定界，并出具《土地勘测定界技术报告书》。同年12月25日，淳安县规划局对涉案批次建设用地出具规划选址意见，同意规划选址。2015年12月18日，淳安县国土资源局向千岛湖排岭村送达淳土资听告字[2015]066号《听证告知书》，告知拟征收地块的面积、征地补偿安置方案，以及对征地补偿标准和安置方案在5个工作日内有申请听证的权利等事项。在规定期限内，排岭村未提出听证要求。同年12月25日，排岭村就涉案地块征收事宜召开村民代表会议并形成会议纪要。同日，排岭村与淳安县集体土地征地拆迁办公室签订淳土征字[2015]066号征地补偿协议，对涉案地块的征地面积、位置、补偿费用、安置方案等予以确定。2015年12月26日，淳安县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经淳安县人民政府同意后上报审批。经省国土资源厅审查，被上诉人于2016年2月5日作出浙土字A[2015]-0512号建设用地审批意见书，批准淳安县2015年度计划指标第六批次建设用地23.3868公顷。2016年2月24日，淳安县人民政府发布[2016]第2号征地方案公告。同年2月29日，淳安县国土资源局发布[2016]第2号征地补偿安置方案公告。涉案地块征地补偿款124.8112万元已全部支付到千岛湖镇××村，千岛湖镇××村被征地农民社会保障措施已落实。上诉人尚未领取征地补偿款。被上诉人认为，涉案用地审批行为、建设项目用地选址、征地补偿和安置标准符合土地管理法、土地管理法实施条例的规定。二、浙政复〔2016〕162号行政复议决定程序合法。2016年6月16日，被上诉人收到上诉人提交的行政复议申请。因错列被申请人，被上诉人于6月23日通知上诉人补正，并于同年6月28日收到上诉人提交的补正材料。经审理后，被上诉人于2016年8月16日作出浙政复〔2016〕162号行政复议决定，并于同日向上诉人邮寄送达。综上，请求驳回上诉，维持原判。
二审庭审中，双方当事人围绕浙土字A[2015]-0512号《建设用地审批意见书》及浙政复〔2016〕162号行政复议决定是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，《基本农田保护条例》第二条规定，本条例所称基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。据《淳安县中心城区土地利用总体规划（2006-2020年）》（局部图）显示，0127001（2015）0057里联路至旅游码头接线工程地块征地红线范围内并不存在基本农田。上诉人以土地承包权证等材料中显示内容推定被征收土地属于基本农田，不符合上述条例的规定。因浙土字A[2015]-0512号《建设用地审批意见书》中所批准的土地征收面积共计23.3868公顷，且并不涉及基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，依法可由省政府作出审批决定。关于征地程序是否合法问题，国发〔2004〕28号文件《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中规定：在依法征地报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。本案中，排岭村村民委员会出具的《会议纪要》与实际情况不完全相符，故不能认定该村就本案拟征土地事项在相应日期专门召开过村民代表会议，但根据被上诉人提交的淳土资听告字［2015］066号听证告知书，在涉案项目征地报批前，淳安县国土资源局已于2015年12月18日将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径以张贴公告的方式进行了告知。且《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、国发〔2004〕28号文件以及浙江省均没有政府征地审批需经村民代表会议批准的规定，故该问题不足以导致征地批复被撤销，但被上诉人应当进一步规范有关部门的征地报批工作，严格审查征地报批材料的客观性。上诉人余新传、胡晨霞的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。浙江省人民政府作出维持的复议决定，亦符合法律规定。综上，一审判决认定事实基本清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人余新传、胡晨霞负担。
本判决为终审判决。
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审 判 长 陈裕琨
代理审判员 万成兆
代理审判员 邓 瑶
二〇一七年九月六日
书 记 员 许亚芬