湖北省武汉市青山区人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂0107行初22号公益诉讼人武汉市青山区人民检察院，住所地武汉市青山区三弓路。法定代表人吴家峰，该检察院检察长。被告武汉市国土资源和规划局，住所地武汉市江岸区三阳路13号。法定代表人盛洪涛，该局局长。委托诉讼代理人张晓达，男，该局青山分局局长（一般代理）。委托诉讼代理人闵彤，湖北山河律师事务所律师（一般代理）。公益诉讼人武汉市青山区人民检察院（以下简称青山区检察院）因认为被告武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）怠于履行土地资源管理监督法定职责，于2017年4月18日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，依法向被告市国土规划局送达了起诉状副本和应诉通知书等相关诉讼文书，并依法组成由审判员孟益担任审判长，与审判员程军、人民陪审员吴险峰参加的合议庭，于2017年6月14日公开开庭审理了本案。公益诉讼人青山区检察院指派的检察员胡仪君、检察员徐莉及检察员刘勇，被告市国土规划局的委托诉讼代理人张晓达、闵彤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人青山区检察院诉称，我院在履行职责中发现市国土规划局不依法履职，损害国家和社会公共利益的线索，经审查后依法进行立案调查。经调查查明，2012年3月，武汉鑫天意混凝土有限公司（以下简称鑫天意公司）未经国土资源管理部门批准，擅自占用白玉山街星火村六组集体土地7,324.87平方米(其中，水田3,570.87平方米、坑塘水面880平方米、住宅用地2,874平方米)建设搅拌站，建成5栋1层办公及配套用房、2个搅拌罐。经核对《土地利用总体规划图》，该地块规划用途为一般农田。2013年6月25日，被告市国土规划局对该单位作出武土资规罚〔2013〕16004号《行政处罚决定书》，处罚如下：1、限鑫天意公司自接到处罚决定书之日起十五日内拆除非法占用的7,324.87平方米土地上新建的1,085.16平方米建筑物及构筑物；2、对鑫天意公司非法占用7,324.87平方米土地的行为按每平方米30元的标准处以罚款，罚款金额共计人民币219,746.1元。2013年11月20日，因鑫天意公司既未申请行政复议，又未向人民法院提起诉讼，且不履行行政处罚决定，被告市国土规划局向武汉市青山区人民法院申请强制执行。武汉市青山区人民法院于2014年6月17日作出（2014）鄂青山行非审字第00006号《行政裁定书》，以市国土规划局在申请强制执行时，未提交申请强制执行前已向鑫天意公司履行催告程序的材料，申请行为不符合法律规定为由，裁定不准予执行。该裁定于2014年6月26日依法送达至市国土规划局。2016年11月1日，公益诉讼人青山区检察院向被告市国土规划局发出武青检民(行)行政违监[2016]42010700014号《检察建议书》，建议严格依照相关法律法规正确履行职责。2016年11月29日，被告市国土规划局回复采取了重新立案查处、向区政府汇报加大执法力度、彻底清理等措施。但是截至目前，被告市国土规划局在法律规定的行政处罚期限内仍未对鑫天意公司非法占用土地的违法行为重新作出行政处罚，鑫天意公司非法占用土地的行为依然持续。公益诉讼人青山区检察院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三条“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”、《湖北省土地管理法实施办法》第四条“县以上土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地资源、资产的管理和监督工作”的规定，被告市国土规划局对其辖区内的土地资源有管理和监督的职责。针对鑫天意公司的违法行为，该局根据相关法律和法规的规定，作出了拆除不符合土地利用总体规划土地上新建的建筑物及构筑物和罚款的行政处罚决定，但因未履行催告程序被法院裁定不准予执行后，未积极采取有效措施督促鑫天意公司履行行政处罚决定所确定的义务，且在公益诉讼人发出诉前检察建议后，虽然采取了重新立案查处、向区政府汇报、彻底清理三项措施，但在法律规定的行政处罚期限内仍未作出行政处罚决定，其怠于履行法定职责的行为致使国家和社会公共利益仍然处于受侵害状态，为督促行政机关依法履行职责，促进依法行政，保护土地资源，维护国家和社会公共利益，根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，向人民法院提起公益诉讼，请求人民法院判决：1、确认市国土规划局对鑫天意公司非法占用土地行为怠于履行法定职责违法；2、判令市国土规划局依法对鑫天意公司非法占用土地行为正确履行监管职责。公益诉讼人青山区检察院向本院提交了以下证据：1、市国土规划局对鑫天意公司实施行政处罚的行政执法卷宗。证明鑫天意公司非法占用土地的事实及市国土规划局对鑫天意公司非法占用土地进行行政处罚的事实。2、武汉市青山区人民法院（2014）鄂青山行非审字第00006号执行卷宗。证明市国土规划局对鑫天意公司所作的行政处罚决定向法院申请强制执行，但被法院裁定不准予执行的事实。3、武汉市国土资源和规划局青山分局（以下简称青山分局）2016年11月1日出具的《关于鑫天意公司等六宗违法用地案件查处情况说明》。证明青山分局对鑫天意公司非法占用土地行为实施行政处罚的过程，以及向武汉市青山区人民法院申请强制执行的时间。4、青山区检察院在鑫天意公司非法占用土地所在地拍摄的现场照片。证明鑫天意公司非法占用土地的现状。5、武青检民(行)行政违监[2016]42010700014号《检察建议书》及送达回证。证明青山区检察院已向市国土规划局履行了诉前程序。6、2016年11月29日市国土规划局《关于青山区检察院土地执法检察建议书（武青检民（行）行政违监[2016]42010700014号）有关情况的回复意见》。证明市国土规划局对《检察建议书》指出的内容采取了重新立案查处、向区政府报告、彻底清查三项措施。7、《关于撤销（武土资规罚〔2013〕16004号）的决定》。证明市国土规划局于2016年11月18日作出了撤销原行政处罚决定的决定。8、《违法线索登记表》（编号：20160106010）、《立案呈批表》（编号：20160106010）。证明青山分局已对鑫天意公司非法占用土地案件予以重新立案。9、《关于青山区检察院土地执法检察建议书有关情况的报告》。证明青山分局对包含鑫天意公司在内的六宗土地落实检察建议的相关情况向武汉市青山区人民政府（以下简称青山区政府）进行了报告。10、《关于六宗检察建议书进展情况的报告》。证明青山分局对包含鑫天意公司在内的六宗检察建议书截至2017年3月1日的落实情况。11、调查笔录2份。证明市国土规划局对鑫天意公司非法占用土地一案重新立案后截至2017年3月24日未办理延期手续，鑫天意公司对2013年行政处罚决定书的处罚事项均未履行，建厂后厂区范围及厂区设施均无变化，国土部门撤销行政处罚决定后做了调查笔录。被告市国土规划局辩称，一、其作出武土资规罚〔2013〕16004号《行政处罚决定书》后，按照法律规定履行了相应的法定职责，符合法律规定。2013年1月，被告市国土规划局发现鑫天意公司未经土地管理部门审批，擅自占用白玉山街星火村六组7,324.87平方米集体土地建设搅拌站。鑫天意公司的违法行为，违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。2013年6月25日，被告市国土规划局作出了武土资规罚〔2013〕16004号《行政处罚决定书》，依照《土地管理法》第七十六条、八十三条和《湖北省土地管理法实施办法》第四十七条的规定，对鑫天意公司作出行政处罚，处罚如下：1、限鑫天意公司自接到处罚决定书之日起十五日内拆除非法占用的7,324.87平方米土地上新建的1,085.16平方米建筑物及构筑物；2、对鑫天意公司非法占用7,324.87平方米土地的行为按每平方米30元的标准处以罚款，罚款金额共计人民币219,746.1元。并向鑫天意公司送达《行政处罚决定书》、《责令履行法定义务通知书》。鑫天意公司在法定期限内未申请行政复议，未向人民法院提起行政诉讼，也未履行拆除在非法占用土地上新建的建筑物和构筑物及交纳罚款的法定义务。2013年11月20日，被告市国土规划局向武汉市青山区人民法院申请强制执行。法院裁定不准予执行后，被告市国土规划局撤销行政处罚决定，并重新立案查处。根据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，被告市国土规划局作出处罚决定后的履职程序符合法规规定。二、收到青山区检察院土地执法《检察建议书》后，被告市国土规划局积极采取有效措施履职，采取了重新立案查处、向青山区政府汇报加大执法力度、彻底清理等措施，依法拆除鑫天意公司非法占用土地上的建筑物和构筑物，并依法下达土地处罚决定，拒不执行的依法申请强制执行。2016年11月1日，被告市国土规划局收到青山区检察院武青检民(行)行政违监[2016]42010700014号《检察建议书》。被告市国土规划局高度重视，于2016年11月17日上午组织召开紧急会议，全面了解案件办理及履职情况。被告市国土规划局就落实检察建议的相关要求多次与青山区政府沟通协商。同时，青山分局提请青山区委、青山区政府组织相关部门召开专门会议，限期拆除鑫天意公司非法占用土地上建设的建筑物和构筑物。2016年11月20日，制定了《关于42010700014号检察建议书(武汉鑫天意公司)的整改方案》。下发了武土资规发〔2016〕196号《市国土规划局关于严格依法履职，加强土地执法监察工作的通知》，要求各区(分)局认真查找土地执法工作中存在的问题，进一步梳理工作职责，规范程序，特别是履职不到位的问题，制定出切实可行的整改措施加以整改。2017年4月26日，青山区政府召集国土、城管、街道、公安、信访、公证等部门召开专题会议，研究鑫天意公司拆除事宜。2017年4月27日，青山分局、武汉市青山区城市管理执法局（以下简称青山区城管局）、青山区政府白玉山街办事处联合发出要求鑫天意公司自拆的《通告》，要求其在5月1日前自行拆除违法用地上的建筑物和构筑物，逾期将由青山区政府组织相关部门进行强制拆除。同时，被告市国土规划局按照法律程序对鑫天意公司违法占地案重新下达行政处罚决定书等法律文书，并不存在怠于履行法定职责的情形。综上，被告市国土规划局在作出行政处罚决定后的履职程序符合法律规定，在收到《检察建议书》后积极采取有效措施履行法定职责，不存在怠于履行法定职责的情形，请求人民法院查明本案事实，依法予以裁判。被告市国土规划局向本院提交了以下证据：1、武土资规罚〔2013〕16004号《行政处罚决定书》。证明2013年依法对鑫天意公司作出了行政处罚决定。2、武土资规执申〔2013〕16002号《强制执行申请书》。证明针对鑫天意公司拒不履行法定义务的行为，向法院申请强制执行。3、武土资规发〔2016〕196号《市国土规划局关于严格依法履职，加强土地执法监察工作的通知》。4、《关于42010700014号检察建议书（武汉鑫天意公司）的整改方案》。5、《关于撤销（武土资规罚〔2013〕16004号）的决定》。6、《违法线索登记表》（编号：20160106010）。7、《立案呈批表》（编号：20160106010）。8、询问笔录。9、《关于六宗检察建议书进展情况的报告》。证据3至证据9，证明收到青山区检察院土地执法《检察建议书》后，市国土规划局积极采取有效措施，进行了重新立案查处，并向青山区检察院及时通报了进展情况。10、武汉市测绘研究院出具的鑫天意公司面积测算图。证明武汉市测绘研究院于2017年2月11日对鑫天意公司占地面积进行勘测，于2017年5月3日出具勘测报告。根据《国土资源违法行为查处工作规程》12.5的规定，案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮寄在途时间不计算在办案时限内。11、《关于土地违法案件中履行部门联动和协作监管职能的报告》。12、《关于对武汉鑫天意混凝土有限公司违法建设实施强拆的方案》。13、《通告》。14、强制拆除现场照片。证据11至证据14，证明在青山区政府的支持下，联合各职能部门对鑫天意公司违法建筑进行强制拆除。经庭审质证，公益诉讼人青山区检察院对被告市国土规划局提交的证据发表如下质证意见：对证据1至证据10，认为恰好证明因被告没有依法履行催告程序，导致其申请法院强制执行时未果，达不到其证明目的。对证据11至证据14，认为被告似乎是履行了一定的职责，但是没有证据证明其对鑫天意公司非法占用土地行为作出了新的行政处罚决定。经庭审质证，被告市国土规划局对公益诉讼人青山区检察院提交的证据发表如下质证意见：对证据1、证据2、证据4及证据11的真实性无异议，对证明目的有异议，认为恰好证明被告已正确履行了行政职责。对其他证据的真实性及证明目的均无异议。本院对上述证据认证如下：1、公益诉讼人青山区检察院提交的证据真实、来源合法，能够证明案件事实，本院依法予以采信。2、被告市国土规划局提交的证据真实、来源合法，能够证明案件事实，本院依法予以采信。经审理查明，2012年3月，鑫天意公司未经国土资源管理部门批准，擅自占用白玉山街星火村六组集体土地7,324.87平方米建设搅拌站，建成5栋1层办公及配套用房、2个搅拌罐。2013年6月25日，被告市国土规划局对该单位作出武土资规罚〔2013〕16004号《行政处罚决定书》，处罚如下：1、限鑫天意公司自接到处罚决定书之日起十五日内拆除非法占用的7,324.87平方米土地上新建的1,085.16平方米建筑物及构筑物；2、对鑫天意公司非法占用7,324.87平方米土地的行为按每平方米30元的标准处以罚款，罚款金额共计人民币219,746.1元。2013年11月20日，因鑫天意公司既未申请行政复议，又未向人民法院提起诉讼，且不履行行政处罚决定，被告市国土规划局向本院申请强制执行。本院于2014年6月17日作出（2014）鄂青山行非审字第00006号《行政裁定书》，认定被告市国土规划局未履行法定催告程序，裁定不准予执行。公益诉讼人青山区检察院在履行职责中发现被告市国土规划局不依法履职，经审查后进行立案调查，并于2016年11月1日向被告市国土规划局发出武青检民(行)行政违监[2016]42010700014号《检察建议书》，建议“1、严格依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国行政诉讼法》等法律及其他法律相关规定，正确履行职责。2、对你局行政处罚案件进行清理评查，规范执法，切实做到保护土地资源和国有资产，依法行政，防止类似问题再次发生。”并于次日向被告市国土规划局送达。同月14日，青山分局向青山区政府作出《关于青山区检察院土地执法检察建议书有关情况的报告》。17日，被告市国土规划局向各区（分）局、执法支队下发武土资规发〔2016〕196号《市国土规划局关于严格依法履职，加强土地执法监察工作的通知》，要求各区（分）局认真梳理工作职责，切实依法履职。18日，被告市国土规划局撤销武土资规罚〔2013〕16004号《行政处罚决定书》。20日，青山分局制定《关于42010700014号检察建议书（武汉鑫天意公司）的整改方案》。25日，被告市国土规划局对鑫天意公司非法占用土地的行为重新立案。29日，被告市国土规划局向公益诉讼人青山区检察院作出《关于青山区检察院土地执法检察建议书（武青检民（行）行政违监[2016]42010700014号）有关情况的回复意见》。2017年2月11日，武汉市测绘研究院受被告市国土规划局委托对涉案鑫天意公司非法占用土地面积进行勘测，并于同年5月3日出具勘测报告。2017年3月，青山分局向青山区政府作出《关于六宗检察建议书进展情况的报告》、《关于土地违法案件中履行部门联动和协作监管职能的报告》。同年4月，青山区政府召集国土、城管、街道、公安、信访、公证等部门召开专题会议，研究鑫天意公司违法建筑拆除事宜，并由青山分局、青山区城管局、青山区政府白玉山街办事处联合下发拆除《通告》。目前，被告市国土规划局在撤销武土资规罚〔2013〕16004号《行政处罚决定书》后没有对鑫天意公司重新作出行政处罚决定。诉讼中经本院现场勘验，涉案非法占用土地上新建的办公和配套用房以及2个搅拌罐没有完全拆除，鑫天意公司仍然非法占用土地。本院认为，公益诉讼人青山区检察院提起的本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等相关要求。本案的争议焦点，一是被告市国土规划局对鑫天意公司非法占用土地行为是否存在怠于履行法定职责的情形；二是收到公益诉讼人青山区检察院发出的《检察建议书》后，被告市国土规划局是否已对鑫天意公司非法占用土地行为履行法定职责。一、被告市国土规划局对鑫天意公司非法占用土地行为是否存在怠于履行法定职责的情形。《土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。依照该规定，被告市国土规划局具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。本案被告市国土规划局发现鑫天意公司存在非法占用土地的行为，对其进行查处并依法作出武土资规罚〔2013〕16004号《行政处罚决定书》，后依法向本院申请强制执行，本院于2014年6月17日裁定不准予执行。《国土资源行政处罚办法》第三十三条规定：“行政处罚决定生效后，当事人逾期不履行的，国土资源主管部门除采取法律法规规定的措施外，还可以采取以下措施：（一）向本级人民政府和上一级国土资源主管部门报告；（二）向当事人所在单位或者其上级主管部门通报；（三）向社会公开通报；（四）停止办理或者告知相关部门停止办理当事人与本案有关的许可、审批、登记等手续。”被告市国土规划局在公益诉讼人青山区检察院2016年11月1日发出《检察建议书》前，既未督促鑫天意公司自行履行上述行政处罚决定，也未采取有效措施予以执行，导致鑫天意公司非法占用土地的行为持续发生。故在查处鑫天意公司非法占用土地一案中，对其逾期未履行行政处罚决定的行为，被告存在怠于履行法定职责的事实。公益诉讼人青山区检察院要求确认被告市国土规划局对鑫天意公司非法占用土地的行为怠于履行法定职责违法，有事实和法律依据，本院依法予以支持。二、收到公益诉讼人青山区检察院发出的《检察建议书》后，被告市国土规划局是否已对鑫天意公司非法占用土地行为履行法定职责。收到检察建议后，被告市国土规划局撤销了武土资规罚〔2013〕16004号《行政处罚决定书》，制定《关于42010700014号检察建议书（武汉鑫天意公司）的整改方案》，对鑫天意公司非法占地行为重新立案，并向公益诉讼人青山区检察院进行了书面回复，同时委托武汉市测绘研究院对涉案鑫天意公司非法占用土地面积进行了勘测。在公益诉讼人青山区检察院提起行政诉讼后，被告市国土规划局积极采取措施，与相关职能部门召开专题讨论会，并由青山分局、青山区城管局、青山区政府冶金街办事处联合发出拆除《通告》，要求“（鑫天意公司）于2017年5月1日前，自行拆除在非法占用土地上的建（构）筑物，恢复土地原状。”公益诉讼人青山区检察院对此亦予以认可。尽管被告市国土规划局采取了上述措施，但其在撤销武土资规罚〔2013〕16004号《行政处罚决定书》后并没有对鑫天意公司重新作出行政处罚决定。目前涉案非法占用土地上新建的办公和配套用房及2个搅拌罐没有完全拆除，土地也没有恢复原状，违法事实仍然存在，被告市国土规划局并没有从实质上纠正违法状态。其作为土地行政主管部门，具有对土地资源的保护和土地用途管制的职责，应当采取有效措施对违法行为人非法占用土地行为依法作出处理，并督促到位。公益诉讼人青山区检察院要求判令被告市国土规划局对鑫天意公司非法占用土地行为履行法定职责的诉讼请求，有事实和法律依据，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款的规定，判决如下：一、确认被告武汉市国土资源和规划局对武汉鑫天意混凝土有限公司非法占用土地行为怠于履行法定职责违法；二、责令被告武汉市国土资源和规划局在本判决生效之日起90日内对武汉鑫天意混凝土有限公司非法占用土地行为依法作出处理。本案案件受理费人民币50元，由被告武汉市国土资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  孟 益审 判 员  程 军人民陪审员  吴险峰二〇一七年六月三十日书 记 员  倪妞妮