乌兰察布市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）乌行终字第21号
上诉人（原审原告）李玉梅，女，汉族，农民。
委托代理人张冬冬，河南涛声律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）察右前旗公安局。
法定代表人潘新利，局长。
委托代理人刘瑞军，内蒙古义利律师事务所律师。
上诉人李玉梅因察右前旗公安局治安管理行政处罚一案，不服商都县人民法院于2013年9月30日作出的（2013）商行初字第1号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭依法公开开庭审理了本案。上诉人李玉梅及委托代理人张冬冬，被上诉人察右前旗公安局的委托代理人刘瑞军到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2008年开始，原告李玉梅因本村村委会土地分配问题到北京上访。2012年12月25日原告李玉梅与本村村民贠秀珍一起到北京上访，12月28日二人在天安门城楼附近滞留被北京市公安局天安门地区分局治安大队给予训诫。12月30日察右前旗黄旗海镇、察右前旗公安局派人到北京将李玉梅、贠秀珍接回。当晚，察右前旗公安局对二人进行询问后，决定给予李玉梅行政拘留七日的处罚。原告李玉梅不服行政处罚决定提起行政诉讼。
一审法院经审理认为，原告李玉梅因土地问题与贠秀珍数次到北京上访，2012年12月28日二人又在北京天安门地区非访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队给予训诫。12月30日察右前旗公安局对李玉梅作出行政拘留7日的治安管理处罚决定。原告认为被告对其作出的行政处罚在程序上没有依法履行事先告知义务，也未送达文书给原告，处罚决定书是原告解除拘留后向看守所值班人员要的，在实体上原告认为处罚决定认定事实虚假，证据严重不足，证明不了原告有扰乱公共秩序的行为。根据内蒙古自治区高级人民法院、内蒙古自治区人民检察院、内蒙古自治区公安厅联合下发的内公通字（2008）第71号《关于依法处置进京非正常上访行为的意见》第一条对于“非正常上访”的界定是，信访人不按照《信访条例》十八条的规定到有关机关设立或者指定的接待场所、违反《信访条例》第二十条的规定到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区、中央领导人住地以及奥运会期间涉奥场所等非信访接待场所上访的行为。原告李玉梅从2008年开始到北京上访，并在天安门等非正常地区上访滞留，2012年12月28日又到天安门地区非访被北京公安机关训诫，其行为违反了国务院《信访条例》第十八条、第二十条的规定，扰乱了公共场所秩序。察右前旗公安局对李玉梅作出的行政处罚决定有事实依据和法律依据。在程序上，被告提供的证据能够证明公安机关在对原告进行处罚前已告知了原告处罚的事实、理由、依据和相关权利义务，并即时向原告送达了处罚决定书。被告察右前旗公安局对原告李玉梅作出的处罚是正确的，并无违法之处。原告李玉梅的诉讼请求无事实依据，应当依法驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第（三）项和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告李玉梅的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李玉梅负担。
原告李玉梅不服一审判决向本院上诉称：2012年12月26日，我和同村贠秀珍一起去北京给国家领导人寄申诉材料，28日又一起去了北京天安门附近，遇见了保安和民警，民警问我们是干什么的？我们说是来北京上访的，民警检查完我们的包后，问我们准备去哪，我们说去乌兰察布驻京办，当天晚上我们二人被接到乌兰察布驻京办。30日早晨察右前旗黄旗海镇派出所正副所长、黄旗海镇书记、镇长来接我们说回去给解决问题，当晚把我们接到察右前旗公安局，对我们进行了问话后，把我送进了看守所，2013年1月6日才放出。我认为被上诉人察右前旗公安局是滥用职权，对上诉人作出的处罚，在程序上没有依法履行告知义务，实体上认定的事实是虚假的，证据严重不足。
一、一审法院的判决认定的事实是错误的，上诉人去北京是给中央领导人寄信，反映我们村委会土地分配问题，根本不是去北京上访，也没有任何违法、违纪行为，更没有扰乱公共程序行为；二、一审法院审判程序违法。1、审理期限违法，本案是2013年2月份（起诉状是3月5日）立案受理的，10月8日才收到判决书，审理期限超过法律规定的三个月；2、被上诉人在一审时提交的证据违反了《行政诉讼法》第43条的规定，一审法院也没有按照法律的规定，将答辩状副本发送给原告，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，应当视为被上诉人作出的具体行政行为没有证据；3、一审法院允许被告补充证据属违法；4、依据《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》释公通字（2006）12号第14条的规定，作出处罚决定的公安机关负责人和原办案部门的承办民警出庭应诉。综上一审法院审判程序严重违法，适用法律错误，应当予以撤销。故请求二审法院，1、依法撤销商都县人民法院作出的（2013）商行初字第1号行政判决；2、确认察右前旗公安局作出的前公（工）决字（2012）第25号《公安行政处罚决定书》违法并予以撤销；3、判令被上诉人察右前旗公安局给上诉人赔礼道歉、赔偿损失56000元，并由被上诉人承担本案所有的诉讼费用。
被上诉人察右前旗公安局针对上诉人的上诉理由答辩认为：一、上诉人诉称原审事实认定错误，其理由不能成立；上诉人诉称其到北京就是给国家领导人发信，并未进行非访之说与客观事实不否。事实上，2012年12月28日，上诉人李玉梅与贠秀珍二人到天安门广场滞留，进行非法走访，被北京市公安机关予以训诫，这一事实有一审时提供的训诫书予以佐证。二、上诉人诉称原审程序违法，无事实依据和证据佐证；1、上诉人诉称一审法院审理期限违法。通过在案证据显示，原审于2013年7月23日立案，2013年9月30日作出判决，审理期限未超过3个月；2、上诉人诉称原审未给其发送原审被告的答辩状和证据，以此认定一审程序违法，理由不能成立。事实上原审法院审理期间原审被告没有向原审法院提供答辩状，而非原审法院违法。3、上诉人诉称原审法院允许被告补正在程序上违法，其主张不能成立。原审在庭审时，原审被告出示了北京市公安机关的训诫书，原告对此提出质疑，在此情形下被告提出对训诫书存在的问题进行补正，之后原审法院又组织了质证，并无不当。4、上诉人诉称被上诉人的负责人和原办案部门的承办人未出庭，属于程序违法。依据《行政诉讼法》第29条的规定，行政诉讼的当事人可以委托代理人出庭诉讼，而没有强制性规定行政机关负责人必须出庭应诉。综上，被上诉人认为上诉人的上诉请求缺乏事实依据和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确程序合法，二审法院应维持原判。
一审法院在审理中各方当事人向法庭提供了以下证据：
被告察右前旗公安局提供的证据有：1、报案材料；2、《公安行政处罚告知书》；3、前公（工）决字（2012）第25号《公安行政处罚决定书》；4、《送达回执》；5、《被行政拘留人家属通知书》；6、训诫书及工作说明；7、行政案件权利义务告知书；8、2012年12月30日询问李玉梅的笔录；9、2008年10月31日询问李玉梅的笔录、2009年3月4日询问闫某以及询问李某某的笔录和2009年3月5日询问王某的笔录；10、非正常上访劝返接回人员通知单；11、法律法规依据。
原告李玉梅提供的证据有：1、宪法条文和信访条例；2-7、参考案例；8、上诉人在北京邮局邮寄清单；9、关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见；10、2012年2月4日中央政法委关于处置上访人员的要求规定等。
上述证据已随卷移送本院。经审查，可以作为认定本案事实的根据，本院根据上述证据所认定的事实与原判决无异。
另查明，察右前旗公安局作出的《被行政拘留人家属通知书》的作出时间是2012年10月31日，而该《通知书》的存根（存卷联）作出时间是2012年12月31日。
经审理本院认为：2008年以来，上诉人李玉梅因本村村委会土地分配问题多次到北京上访。2012年12月28日再次去北京市天安门上访时，被北京市公安局天安门地区分局治安大队给予训诫，并给其作出（2012）第201212280095号训诫书。上诉人李玉梅去北京上访没有按照国务院颁布的《信访条例》第十八条规定的到有关机关设立或指定的接待场所提出，而是到天安门上访。内蒙古自治区高级人民法院、内蒙古自治区人民检察院、内蒙古自治区公安厅联合下发的内公通字（2008）第71号《关于依法处置进京非正常上访行为的意见》第一条明确规定，非正常上访是指信访人不按照《信访条例》第十八条的规定到有关机关设立或者指定的接待场所、违反《信访条例》第二十条的规定到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区、中央领导人住地以及奥运会期间涉奥场所等非信访接待场所“上访”的行为。据此可以认定上诉人李玉梅的上访行为是属于“非正常上访”。依据该文件第二条规定的对于本《意见》所指的非正常上访，不论是个访还是集体访，不论是否实施过激行为，不论信访理由是否成立，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条的有关规定，一律认定为非法行为。据此可以认定上诉人李玉梅的上访行为属违法行为。被上诉人察右前旗公安局依据上述事实，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款的规定于2012年12月30日作出的前公（工）决字（2012）第25号行政处罚决定书并无不当。
另外，上诉人诉称，一审法院认定事实错误，上诉人去北京是给国家领导人寄信而不是上访。本院认为，上诉人在上诉状中称，2012年12月28日在北京天安门附近“民警问我们是干什么的，我们说我们也是上访的”。这说明李玉梅自认其是存在上访行为的。一审根据被上诉人提供的相关证据材料认定其上访行为属违法行为的事实是有事实根据和法律依据的。上诉人李玉梅提出《被行政拘留人家属通知书》上填写的通知时间是2012年10月31日，被上诉人怎么就知道在同年的10月31日就拘留上诉人了，这是明显的错误。经查该《通知书》的存根填写的是2012年12月31日。至于前公（工）决字（2012）第25号《公安行政处罚决定书》认定的2012年12月26日，李玉梅、贠秀珍因土地问题去北京天安门地区进行非正常上访之事。事实是2012年12月26日，李玉梅、贠秀珍因土地问题给中央领导人邮寄申诉材料，28日去北京天安门地区进行非正常上访。上述两项时间上出现的错误问题，本院认为属办案人的笔误，该笔误不影响案件事实的存在。关于上诉人称一审审理期限违法的问题和答辩状的送达以及被上诉人察右前旗公安局的负责人和办案人的出庭应诉问题，被上诉人察右前旗公安局的答辩观点是正确的，本院予以采纳。
综上，察右前旗公安局作出的前公（工）决字（2012）第25号《公安行政处罚决定书》认定的事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律适当。一审判决正确，审理程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李玉梅承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 任克英
审 判 员 刘瑞胜
代理审判员 常亚琼
二〇一四年四月十一日
书 记 员 乔永亮
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉；维持原判；
《信访条例》第十八条信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
第二十条信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；
《关于依法处置进京非正常上访行为的意见》一、非正常上访是指信访人不按照《信访条例》十八条的规定到有关机关设立或者指定的接待场所、违反《信访条例》第二十条的规定到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆区、中央领导人住地以及奥运会期间涉奥场所等非信访接待场所“上访”的行为。二、对于本《意见》所指的非正常上访，不论是个访还是集体访，不论是否实施过激行为，不论信访理由是否成立，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条的有关规定，一律认定为违法行为。
《关于公安机关处理信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第十条规定，对于违反治安管理行政处罚案件，被处罚人居住地公安机关依法享有管辖权。
《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：
（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；