山东省济南市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2017）鲁01民终6393号
上诉人（原审原告）：黄桂芳，女，1959年6月1日出生，汉族，住济南市。
委托诉讼代理人：王凤波，男，现住济南市，由济南市槐荫区中大槐树街道裕园社区推荐。
委托诉讼代理人：赵康铸，山东东城律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：济南市槐荫区人民政府，住所地济南市。
法定代表人：朱玉明，区长。
委托诉讼代理人：李中东，男，济南市槐荫区人民政府道德街街道办事处工作人员。
委托诉讼代理人：冯艳，山东蕴达律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：济南市人民政府，住所地济南市。
法定代表人：王忠林，市长。
委托诉讼代理人：裴洪鸿，女，济南市人民政府法制办公室工作人员。
委托诉讼代理人：张伟，北京市君致（济南）律师事务所律师。
上诉人黄桂芳因与被上诉人济南市槐荫区人民政府（以下简称槐荫区政府）、被上诉人济南市人民政府（以下简称济南市政府）劳动争议一案，不服济南市槐荫区人民法院（2017）鲁0104民初877号民事裁定，向本院提起上诉。本院于2017年8月23日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
黄桂芳上诉请求：1.撤销原裁定，依法裁定；2.一、二审诉讼费用全部由槐荫区政府、济南市政府承担。事实与理由：一、一审认定事实错误。黄桂芳原系济南食品总厂（以下简称食品厂）国企职工。该厂因经营不善，根据1997年10月18日济经调正字〔1997〕352号《关于同意济南食品总厂实施破产的批复》，在政府主导下政策性破产。在破产过程中，2001年1月6日上午，济南市刘克昌副市长主持召开会议专题研究了食品厂在职职工的分流安置问题。其中关于拖欠职工的工资、医疗费、养老保险费等款项，由槐荫区政府负责清偿。2000年11月28日，黄桂芳与食品厂解除劳动合同，从1999年12月至2000年11月欠缴3年社会保险费，根据2001年1月6日《济南食品总厂在职职工分流安置工作协调会议纪要》第三条，该费用应该由槐荫区政府、济南市政府补缴，另外，根据该纪要食品厂欠黄桂芳自1999年11月22日至2000年11月28日工资8739元及相应迟延期间的利息8389.44元应由槐荫区政府、济南市政府偿还。2000年12月18日，黄桂芳自行补缴了1997年12月、1999年1月至12月、2000年1月至11月的养老保险金，共计3185.3元。此费用本应由槐荫区政府、济南市政府缴纳，但当时形势所迫，考虑到退休后的生活，黄桂芳只有自己缴纳，因此该费用应由槐荫区政府、济南市政府退还给黄桂芳，并承担由此造成的损失。从黄桂芳的一审诉求及事实理由可以明确看出，黄桂芳与槐荫区政府、济南市政府系债权债务纠纷的民事法律关系。但立案时，一审法院立案庭赵庭长认为，只要诉求中有社会保险费用及工资即为劳动争议案件，否则不予立案。在这样的情况下，黄桂芳只能按照法院要求进行了劳动仲裁前置程序后立案。一审认为“2001年1月6日济南市政府召开研究食品厂在职职工分流安置问题专题会议所形成的会议纪要，是该次专题会议内容的记录，记录的内容是对破产企业食品厂职工分流安置问题形成的指导性处理意见，该纪要第三条涉及‘关于安置工作的衔接问题’也是对槐荫区政府等相关部门及安置接受企业之间具体衔接工作的安排，并非是济南市政府或槐荫区政府对食品厂原职工在民事权利义务上的承诺，该会议纪要并不对食品厂的原职工包括本案黄桂芳产生民事上的权利义务关系”是错误的。食品厂欠付黄桂芳的工资和社会保险是事实，而且，会议纪要明确了拖欠职工的工资、医疗费、养老保险费等款项，由槐荫区政府负责清偿。这不仅是济南市政府以书面的形式确定下来，也具有明确法律依据。2002年7月31日，食品厂清算组出具的《济南食品总厂财产变现及分配说明》中，也明确了这一事实:破产企业职工的安置，不足的部分，按照企业隶属关系，由破产企业所在地的市辖区、县的人民政府负担。再者，会议纪要并不像一审所说的是指导性处理意见，其就是济南市政府做出的具体安排，并且是根据相关法律规定做出的，具有法律上的债权债务关系。而且，庭审中，槐荫区政府、济南市政府只是口头上说没有欠职工工资，但是却没有拿出相应的书面证据来证明工资发放情况。二、一审适用法律错误。一审“本院认为”部分完全违背了当时破产所依据的法规，应当适用《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号）、《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的补充通知》（国发〔1997〕10号）以及1986年12月2日通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》）。国发〔1994〕59号文第五条破产企业职工安置第一项:破产企业所在地的市或者市辖区、县人民政府应当采取转业培训、介绍就业、生产自救、劳务输出等各种措施，妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们在重新就业前的基本生活需要；第七项:破产企业职工的安置费用来源不足的，按照企业隶属关系，由破产企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府负担。第九条:实施企业破产，涉及面广，政策性强，难度很大。有关城市的人民政府要加强对这工作的组织领导，出一名政府负责人牵头，经贸委（经委、计经委）、计委、财委、银行、劳动、审计、税务、国有资产管理、土地、工会等部门和单位参加的工作机构，统一负责组织、协调、解决实施企业破产中遇到的问题，确保这项工作的顺利开展。实施企业破产中遇到的紧急情况和重大问题，要及时上报。1986年12月2日通过的《中华人民共和国企业破产法（试行）》第四条:国家通过各种途径妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们重新就业前的基本生活需要，具体办法由国务院另行规定。根据上述当时法律规定可以看出，包括黄桂芳在内的所有食品厂职工，在安置以及解除劳动合同之前，政府应当妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们重新就业以及解除劳动合同前的基本生活需要。2001年1月6日的会议纪要，从标题《济南食品总厂在职职工安置工作协调会议纪要》可以看出，政府认可黄桂芳等仍属于食品厂在职职工，也正是按照上述法律规定制定的解决方案。同样，在食品厂申请破产后，职工未解除劳动合同之前，黄桂芳等仍属于食品厂在职职工，食品厂没有与其解除劳动关系，理应为黄桂芳等职工缴纳社会保险，并按照法律规定为其发放工资，保障解除劳动合同前的基本生活需要。从以上法规文件的内容可以明确，食品厂破产是政府主导下的政策性破产，一审应当适用当时的法规处理。可以认定欠付职工的工资及欠缴的社会保险，既有书面的证明文件，又有明确的法律规定，就构成了事实上的债权债务关系，是平等主体之间的民事权利义务争议，应属法院受理范围。
槐荫区政府辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
济南市政府辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
黄桂芳向一审法院起诉请求：1.判令槐荫区政府补缴所欠社保费用（自1997年12月至2000年11月计3年，具体数额以社保机构计算数值为准）；2.判令槐荫区政府退还原告自行补缴的养老保险金3185.3元及相应利息损失，到起诉时利息损失约3105.67元；3.判令槐荫区政府补偿所欠工资8739元及相应利息损失8389.44元；4.判令济南市政府就上述两项请求承担连带支付责任；5.与本案有关的诉讼费用全部由槐荫区政府、济南市政府承担。
一审法院认定事实，黄桂芳原为食品厂国有企业职工。食品厂因经营不善，不能偿还到期债务，向一审法院申请宣告破产，一审法院于1997年11月21日作出（1997）槐经破字第5号《民事裁定书》，裁定宣告食品厂破产还债；并于2002年8月7日作出（1997）槐经破字第5-4号《民事裁定书》，裁定：一、宣告终结食品厂的破产程序；二、未得到清偿的债权不再清偿；三、食品厂清算组在裁定送达后七日内，向食品厂原登记机关办理该企业注销登记。
食品厂破产过程中，济南市政府于2001年1月6日召开研究食品厂在职职工分流安置问题专题会议，并形成了《济南食品总厂在职职工安置工作协调会议纪要（2001年元月6日）》，其中第三条为“关于安置工作的衔接问题。拖欠职工的工资、医疗费、养老保险费等款项，由槐荫区负责清偿，接收单位不负责职工接收前的遗留问题。接收企业与安置职工从2001年3月1日起签订劳动合同，职工享受与企业现有职工同等待遇”。
黄桂芳在向一审法院提起诉讼前于2017年1月12日向济南市槐荫区劳动人事争议仲裁委员会提出申请，要求被申请人槐荫区政府及济南市政府为其补缴所欠社保费用、补偿所欠工资及相应的利息损失，并要求两被申请人就上述两请求承担连带支付责任。该仲裁委审查后认为申请人黄桂芳提出的请求事项不符合劳动人事争议仲裁委员会受理范围，作出济槐劳人仲不〔2017〕115号仲裁决定书，对黄桂芳的申请不予受理，黄桂芳诉至一审法院。
黄桂芳在本案诉讼中主张按照前述会议纪要第三条的内容，其在被安置前，包括领取失业金期间的养老保险费应当由槐荫区政府补缴，领取失业保险后等时间欠付的工资，也应当由槐荫区政府按照当年济南市在岗职工平均工资标准向其补发，并计算利息，其并主张济南市政府应承担连带支付责任。
一审法院认为，黄桂芳在本案中以2001年1月6日济南市政府召开研究食品厂在职职工分流安置问题专题会议所形成的《济南食品总厂在职职工安置工作协调会议纪要》第三条内容为依据提起诉讼，但该会议纪要是该次专题会议内容的记录，记录的内容是对破产企业食品厂职工分流安置问题形成的指导性处理意见，该纪要第三条涉及的“关于安置工作的衔接问题”也是对槐荫区政府等相关部门及安置接收企业之间具体衔接工作的安排，并非是济南市政府或槐荫区政府对食品厂原职工在民事权利义务上的承诺，该会议纪要的内容并不对食品厂的原职工包括黄桂芳产生民事上的权利义务关系。而人民法院受理及审理的民事案件是基于平等主体之间产生的民事权利义务关系争议，因此，黄桂芳的起诉不符合人民法院受理及审理民事案件的条件。一审法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条第一款第三项的规定，裁定：驳回黄桂芳的起诉。
本院认为，本案中，食品厂作为国有企业因经营不善破产。在破产过程中，济南市政府因食品厂在职职工分流安置问题，召开专题会议所形成的《济南食品总厂在职职工安置工作协调会议纪要》，是政府作为国有企业的管理部门对破产企业食品厂职工分流安置问题形成的指导性处理意见。依据该意见内容，不能认定政府成为原食品厂职工的新的用工单位，也不能认为政府与原食品厂职工之间形成新的民事法律关系，双方之间不存在法律意义上的民事权利义务。黄桂芳的起诉不符合人民法院受理民事诉讼的范围，一审法院裁定驳回其起诉正确，本院予以确认。
综上所述，黄桂芳的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 许海涛
审判员 何菊红
审判员 唐鸣亮
二〇一七年九月十二日
书记员 朱 茜