肇庆市鼎湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤1203行初136号
原告：张惠权，男，汉族，1943年1月2日出生，住肇庆市大旺综合经济开发区。
原告：张建生，男，汉族，1963年11月3日出生，住广州市越秀区。
上列两原告的共同委托代理人：何海有，广东国慧律师事务所律师。
被告：肇庆市国土资源局大旺分局。住所地：肇庆高新区北江大道**号富民大厦**楼。
负责人：梁国斌。
委托代理人：蔡冠辉，该局工作人员。
委托代理人：邓传华，广东安鼎律师事务所律师。
被告：肇庆市国土资源局。住所地：肇庆市端州区信安六路*号。
法定代表人：黄建平。
委托代理人：王仲立，该局工作人员。
委托代理人：黄秋实，广东勤思进律师事务所律师。
第三人：国电肇庆热电有限公司。住所地：肇庆高新区白沙街*号。
法定代表人：袁光福。
原告张惠权、张建生不服肇庆市国土资源局大旺分局对他们作出的旺国土资执法字[2015]18号《责令停止违法行为通知书》，于2016年7月11日向本院提起行政起诉，本院于2016年7月18日作出（2016）粤1203行初115号行政裁定书，裁定不予立案，原告不服提出上诉，肇庆市中级人民法院于2016年10月28日作出（2016）粤12行终110号行政裁定书，裁定指令本院对本案予以立案。本院2017年7月18日受理后，分别于2017年8月2日、8月30日向被告肇庆市国土资源局大旺分局、肇庆市国土资源局送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月18日公开开庭审理了本案，原告张惠权、张建生及其委托代理人何海有，被告肇庆市国土资源局大旺分局的委托代理人蔡冠辉、邓传华，被告肇庆市国土资源局的委托代理人王仲立、黄秋实到庭参加诉讼。第三人国电肇庆热电有限公司经本院传票传唤，无正当理由没有到庭。本案现已审理终结。
2015年6月2日，肇庆市国土资源局大旺分局作出旺国土资执法字[2015]18号《责令停止违法行为通知书》，认为张惠权、张建生在正隆××路村张家园内北面建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定；根据该法第七十六条的规定，责令张惠权、张建生立即停止上违述法行为，听候处理。
原告诉称，两原告是父子，祖祖辈辈在涉事房地产所在地张家园定居。张家园原归属广东省三水县芦苞镇管辖，人民政府将该土地房屋确权给两原告的祖辈张其湘、张其伟、张其光、张汝珍、张汝初、张汝明等先辈族人，明确为“私有产业”、“任何人不得侵犯”，有人民政府颁发的多份《土地房产所有证》（三安字第0006号）为证。后经历次区域变更，张家园归属肇庆市，人民政府均未告知“征收土地房屋”，更未进行“征收补偿”。第三人国电肇庆热电有限公司紧接讼争地块仅五米之邻，第三人为逃避其对周边居民环境污染责任，勾结相关部门及纠集社会闲散人员强拆两原告民宅，肆意侵吞两原告及周边居民家园。《肇庆市国土资源局大旺分局责令停止违法行为通知书》是被告掩饰强拆民居、庇护第三人后补的违法文件，被告既无认定原告违法用地的事实依据，亦无作出该行政行为的职权，且未依法将该文书送达原告。综上，两原告的曾祖父及祖父依法享有涉事地块的土地使用权，未经法定程序、未作经济补偿不得归公。两原告有权继承祖辈的物业，被告未查明事实，未依法行政，严重侵害两原告合法权益，两原告提起行政诉讼，请求：1、撤销肇庆市国土资源局大旺分局作出的《责令停止违法行为通知书》（旺国土资执法字[2015]18号）；2、本案诉讼费用全部由被告及第三人承担。
原告提交了下列证据：
1、原告身份证。证明原告主体资格及原告是居住、生长在案涉土地上，二原告不是同住一起的家属，不存在互相签收法律文件的条件。
2、信息查询结果、企业机读档案登记资料、统一社会信用代码证书。证明被告、第三人的主体资格，被告肇庆市国土资源局大旺分局系被告肇庆市国土资源局的分支机构，不具有以自己名义作出行政行为的资格。
3、（2016）粤12行终110号行政裁定书。证明原告提出行政诉讼符合法律规定，原告对案涉行政行为具有直接利益关系。
4、责令停止违法行为通知书。证明被告肇庆市国土资源局大旺分局不具有以自己的名义作出行政行为的资格，其作出该行政行为缺乏事实、法律依据，属于越权行政，且没有依法向原告送达该法律文书，被告认定原告违法占地无事实依据。
5、信访事项处理答复意见书。证明肇庆市城市管理和行政执法局高新区分局作出行政处罚通知书的事实；被告肇庆市国土资源局大旺分局没有送达该文书给原告；第三人是案涉纠纷的起因，是案涉的当事人。
6、情况说明、土地房产所有证存根。证明两原告及先辈亲属、家属、血缘关系，两原告及其祖辈在张家园生活、繁衍，张家园是他们的生活及生存地；经过人民政府确认案涉土地使用超过130亩，是原告的父亲、直系先辈的所有财产，二原告享有案涉土地的继承权，任何单位、个人未经过法定程序不得侵占私人财产；相关档案的资料来源佛山市三水区档案馆，被告肇庆市国土资源局大旺分局未经调查取证认定原告违法占用土地是无事实依据的，并且违背了历史事实。
7、申请书、房屋权属登记信息查询证明、关于土地登记情况查询结果的函。证明申请书是原告在建设房屋前向村小组提交书面的申请，经过村民表决同意的；原告直系先辈的财产被侵占后，其名下就没有土地财产，违反代代相传的习俗。
8、涉案地块平面图。
9、现场图6张。
10、建设项目对敏感点环境影响简评、广东省环保厅信访事项介绍信、信访事项受理告知书、关于居民反映高新区沿江企业扰民问题调查处理情况的复函、人民群众来访登记表。
11公告、协议书、中国银行存折。
证据8-11证明第三人大量排放了废气废水等有毒的物质，危及到张家园周围村民的生命，张家园村民多次投诉，第三人为了逃避法律责任，无偿侵吞原告的财产，故意挑起事端串通被告作出违法的行政行为；第三人是本案纠纷的起因，协议书上的张建华是张建生的弟弟，也是被逼迫迁走的人。
12、大旺全体村民请愿书。
13、现场图片6张。
14、人民群众来访登记表。
15、关于对国电肇庆市热电有限公司环境保护执行情况的质疑。
16、限期整改通知书。
证据12-16证明第三人排放有毒的水、气、废渣严重污染环境，污染大旺的水源，破坏生态环境，引致周边居民的请愿，第三人为了逃避责任，强制拆除原告的房屋，侵吞原告的家园。
17、关于张惠权、张建生违法建设的相关说明。证明说明是由肇庆市高新区发展规划和国土资源局于2017年8月16日作出的；行政机关对于村民或居民用地手续的管理及建设申报由不同的行政机关同时管理，相互推诿责任，行政管理混乱，造成当地村民办理用地手续无处申请，被告存在重大行政缺失。
被告肇庆市国土资源局大旺分局辩称，一、本案所称的《责停通知书》并不具有可诉性，根据行政诉讼法相关规定应驳回原告起诉。1、该《责停通知书》对原告的权利义务不产生实际影响，其并不具有可诉性。根据《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项规定，我局向原告作出的《责停通知书》只是调查处理原告非法占地、违法建设案的中间环节，我局还需根据调查结果，依据《土地管理法》第七十六条的相关规定，责令其退出非法占用的土地，并根据其是否具有违反土地利用总体规划的情形，处以限期拆除违法建设、恢复原状或依法没收土地上的建筑物、处以罚款，故我局所做的《责停通知书》并不是最终的行政强制或行政处罚，我局与原告并未形成最终法律上的权利义务关系，该《责停通知书》不会对原告的权利义务产生实际影响，本案不属于行政案件的受案范围，应驳回其起诉。2、我局所发的《责停通知书》并未侵犯原告的合法权益，原告针对《责停通知书》所提起的行政诉讼不符合《行政诉讼法》所规定的法院受理行政案件的受案范围。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项的规定，法院对行政诉讼的受案范围应是行政机关侵犯相对人合法权益的情形，但原告未经批准擅自在国有土地上进行建设是违法建设行为，该建筑物属于违法建筑，是非法权益，我局要求其停止继续实施违反《土地管理法》的违法占地、非法建设行为，是进行行政管理的正当手段，不会侵犯其任何合法权益，据此法院应依法驳回原告的起诉。二、我局所做的《责停通知书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，并无不妥。根据《土地管理法》第四十三条、第七十六条第一款的规定，我局作为肇庆××新区土地管理部门，在发现原告未经批准擅自占用国有土地进行建设时，有权依据《土地管理法》的相关规定责令原告立即停止违法占地建设行为；我局向原告发出《责停通知书》是行使职权的正当表现。2015年6月2日，我局前往违法建设现场检查时，发现原告擅自在国有土地上建设房屋，但其并未向土地管理部门提出过任何用地申请，其行为已经构成违法用地，我局立即行使职权要求其停止建设，并依法向其送达了《责停通知书》，我局的行为完全符合法律规定。综上所述，《责令停止违法行为通知书》并不具有可诉性，应驳回原告起诉；我局于2015年6月2日做出的《责令停止违法行为通知书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予维持。
被告肇庆市国土资源局大旺分局没有提供证据。
被告肇庆市国土资源局辩称，一、我局的派出机构肇庆市国土资源局大旺分局作出的《责令停止违法行为通知书》并不属于行政处罚，而仅仅是行政处罚程序的一个中间环节，国土部门在巡查时发现有土地违法嫌疑时，作出责令停止违法行为通知书后，还需要调查取证、询问当事人、听取当事人的陈述申辩，有必要时作出听证告知书，只有在调查核实为土地违法行为之后，才能做出责令限期拆除等行政处罚决定书。本案中，我局及派出机构没有作出行政处罚的决定，《责令停止违法行为通知书》也没有作为其他行政机关拆除原告房屋的依据，对原告的权利义务不构成实质性影响，原告起诉不属于行政诉讼受案范围，法院应驳回其起诉。二、肇庆市国土资源局大旺分局作出的《责令停止违法行为通知书》合法，应予以维持。我局的派出机构肇庆市国土资源局大旺分局履行土地监督检查职责时，发现原告未经审批进行建设，涉嫌违反《土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，可能需要根据《土地管理法》第六十七条的规定进行行政处罚，因此根据《土地管理法》第六十七条第（四）项的规定，当场向原告作出《责令停止违法行为通知书》，告知其停止违法行为，听候处理。该通知书已经当场送达给原告，原告也在送达回执上签名。我局作为土地行政主管部门，肇庆市国土资源局大旺分局作为我局的派出机构，在其辖区内，有权行使土地监督检查职责，并有权责令当事人停止正在进行的土地违法行为，肇庆市国土资源局大旺分局作出的《责令停止违法行为通知书》的行为符合法定程序，并无不妥。综上，我局的派出机构肇庆市国土资源局大旺分局作出的《责令停止违法行为通知书》合法，且依法不属于行政诉讼的审理范围，恳请法院驳回原告的起诉。
被告肇庆市国土资源局提交如下证据及依据：
1、《关于印发肇庆市国土局大旺分局职能配置、内设机构和人员编制的通知》、《肇庆市市辖区国土资源执法监察制度》。证明肇庆市国土资源局大旺分局是肇庆市国土资源局的派出机构，有权在其管辖内作出责令停止违法行为的通知。
2、责令停止违法行为通知书及法律文书送达回证。证明被告肇庆市国土资源局大旺分局作出责令停止通知书是合法的，该行为不可诉。
3、关于张惠权、张建生违法建设的相关说明。证明原告未经用地审批进行建设，已经涉嫌土地违法。
4、相关法律规定：《土地管理法》第43、44、67、76条。证明案涉行为的法律依据。
第三人国电肇庆热电有限公司述称，一、我司不是本案所诉行政行为（旺国土资执法字[2015]18号《肇庆市国土资源局大旺分局责令停止违法行为通知书》）的行政主体，我司不是适格的当事人。二、根据原告的起诉状及证据显示，本案所诉行政行为认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。综上所述，原告的诉求没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的全部诉求。
第三人没有提供证据，亦无出庭辩认核对原、被告提供的证据，视为放弃质证的权利。
经庭审质证，两被告对原告提供的证据2、4无异议；对证据3、5、9、证据10其中的广东省环保厅信访事项介绍信、信访事项受理告知书、关于居民反映高新区沿江企业扰民问题调查处理情况的复函、人民群众来访登记表、证据17的真实性无异议，但认为与本案无关；对证据1、证据7其中的房屋权属登记信息查询证明、关于土地登记情况查询结果的函、证据12、13、15、16的真实性、合法性认为由法庭依法核实；对证据6、证据7其中的申请书、证据8、证据10其中的建设项目对敏感点环境影响简评、证据11、14有异议，认为证据6其中的情况说明上长路村的公章如曾经存在早已失效，与本案无关，其中的房产证制作于1953年，中国的土地归属情况在社会改造、人民公社的变革过程中发生变化，即便真实也早已不具有合法性、有效性，该证据只能作为历史资料，无法证明记载的土地就是案涉的地块，认为证据7其中的第一份申请书长路村的公章如曾经存在早已失效，第二份申请书多处的签名是同一人所签名，申请书称土地性质是宅基地与案涉土地性质是国有土地不符，申请宅基地应当向土地行政管理部门提出申请，该申请书与本案无关，认为证据8是原告单方面制作，无法确认是否属于案涉土地的情况，与本案不具有关联性，认为证据10其中的建设项目对敏感点环境影响简评、证据11、14与本案无关。
原告对被告肇庆市国土资源局提交的证据1、2、4的真实性无异议，但认为证据1、4证明被告肇庆市国土资源局大旺分局为肇庆市国土资源局的派出机构，无权以自己的名义作出行政行为，是越权行政，并违反法定程序，剥夺原告的复议权、诉讼权，认为证据2其中的《责令停止违法行为通知书》是被告作出的，违反法定程序，无任何事实依据，其中的送达回证对张建生不产生任何法律效力，其与张惠权不是同住的成年家属，不存在相互签收法律文书的义务；对证据3有异议，认为是肇庆市高新区发展规划和国土资源局后补的材料，且无事实、法律依据，不能作为被告行政行为的合法性依据。
被告肇庆市国土资源局大旺分局对被告肇庆市国土资源局提交的证据均无异议。
本院经审查认为，原告对被告肇庆市国土资源局提交的证据1、2、4和两被告对原告提供的证据1-5、证据7其中的房屋权属登记信息查询证明、关于土地登记情况查询结果的函、证据17的真实性无异议，对这些证据的真实性本院予以确认；原告对被告肇庆市国土资源局提供的证据3虽有异议，但没有提供合法有效的反驳证据，异议理由不成立，对该证据证明的内容本院予以确认；两被告对原告提供的证据6、证据7其中的申请书、证据8-16认为与本案无关的异议理由成立，对这些证据证明的内容本案不作确认。
经审理查明，2015年6月2日，被告肇庆市国土资源局大旺分局向原告作出旺国土资执法字[2015]18号《责令停止违法行为通知书》，认为原告在正隆××路村张家园内北面建设房屋的行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条规定，根据该法第七十六条的规定责令原告立即停止上述违法行为，听候处理；该通知书于同日送给原告，原告张惠权签收了该通知书，又因原告张建生不在现场，由原告张惠权代签收。后经原告查询，2016年6月29日，肇庆市大旺区房地产交易中心出具《房屋权属登记信息查询证明》，证明原告张建生在肇庆××新区暂无房产，被告肇庆市国土资源局大旺分局出具《关于土地登记情况查询结果的函》，证明原告张建生在该局名下没有土地登记。2017年8月16日，肇庆××新区发展规划和国土资源局作出《关于张惠权、张建生违法建设的相关说明》，查明原告于2015年违法建设所占用的肇庆××新正隆××路村张家园（国电肇庆热电有限公司围墙边）土地属于国有土地，其建设时未依法办理用地审批手续，也未办理任何建设用地规划许可、建设工程规划许可。
又查明，2003年11月25日肇庆市机构编制委员会印发肇机编[2003]20号肇庆市国土资源局大旺分局职能配置、内设机构和人员编制规定，主要确定肇庆市国土资源局大旺分局为肇庆市国土资源局的派出机构，实行由市局直接领导的管理体制。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”、第六十七条第（四）项“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条第二款:“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，肇庆市国土资源局大旺分局有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职权，由于其为肇庆市国土资源局的派出机构，因此，肇庆市国土资源局为本案适格被告。
又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”的规定，本案中，被告的旺国土资执法字[2015]18号《责令停止违法行为通知书》在2015年6月2日作出，认为原告的行为涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条规定，但被告只是提供后来肇庆××新区发展规划和国土资源局于2017年8月16日作出《关于张惠权、张建生违法建设的相关说明》来确认原告于2015年违法建设所占用的肇庆××新正隆××路村张家园（国电肇庆热电有限公司围墙边）土地属于国有土地，其建设时未依法办理用地审批手续，也未办理任何建设用地规划许可、建设工程规划许可的事实。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（一）项：“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；”的规定，被告提供的《关于张惠权、张建生违法建设的相关说明》不能作为认定被诉《责令停止违法行为通知书》合法的依据。对涉案的土地是否属于国有土地，对原告涉案的建设行为是否办理用地审批手续、是否办理建设用地规划许可、建设工程规划许可应调查核实的事项和处理的证据，被告在本案中均没有提供，应当认定被告作出的旺国土资执法字[2015]18号《责令停止违法行为通知书》的行政行为没有证据，被告对原告涉案的建设行为所作出的处理显属主要证据不足，依法应当予以撤销。
关于被告提出涉案的《责令停止违法行为通知书》不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围的问题。被告的《责令停止违法行为通知书》是针对原告张惠权、张建生这一特定行政相对人作出，设定了义务，对原告的权利义务产生了实际影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，原告如果认为该行政行为侵犯其合法权益，依法可以提起行政诉讼。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：
撤销被告肇庆市国土资源局大旺分局作出的旺国土资执法字[2015]18号《责令停止违法行为通知书》。
案件受理费50元，由被告肇庆市国土资源局大旺分局和被告肇庆市国土资源局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省肇庆市中级人民法院。
审 判 长 梁永康
审 判 员 伍钜雄
人民陪审员 张燕萍
二〇一七年十月二十七日
书 记 员 李雅筠