辽宁省辽阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）辽阳行再终字第2号
上诉人（原审被告）：辽阳市公路管理处。
法定代表人：张君昶，该处处长。
委托代理人：施晓娇，律师。
上诉人（原审原告）王晓鹏。
委托代理人：王惠，系王晓鹏妻子。
上诉人辽阳市公路管理处与上诉人王晓鹏道路交通行政违法纠纷一案，辽阳市白塔区人民法院于2008年12月18日作出（2008）白行初字第31号行政判决。王晓鹏不服向本院提起上诉，本院于2009年3月3日作出（2009）辽行终字第18号行政判决。判决已经发生法律效力。本院于2009年7月28日作出（2009）辽阳行申字第13号驳回再审申请通知书。辽宁省高级人民法院于2009年11月10日作出（2009）辽行监字第158号驳回申请再审通知书。最高人民法院于2010年10月27日作出（2010）行监字第357号函。辽宁省高级人民法院于2011年5月10日作出（2011）辽行监字第34号行政裁定，指令本院再审本案。本院于2014年6月20日作出（2014）辽阳行监字第1号行政裁定，将案件发回辽阳市白塔区人民法院重审。辽阳市白塔区人民法院于2014年10月27日作出（2014）辽阳白行重字第5号行政判决，辽阳市公路管理处、王晓鹏均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人辽阳市公路管理处的委托代理人施晓娇，上诉人王晓鹏及其委托代理人王惠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告王晓鹏诉称，2008年2月25日13点左右，我驾驶辽C534**车在弓长岭被路政以超限为由罚款200元（以票据为证）；当天下午14点左右行驶到崔家收费站时，当时只有一辆辽K165**在路口，路政人员翟德权、陈浩和另一年长人员将我车截住，白师傅向其出示票据，而翟德权还要罚100元，我拒绝其要求，向首山继续走。当车行驶至徐家屯十字路口时，被辽K165**车别住，当时翟德权三人没有向我们出示任何执法证件，翟德权将我从车上拽下。我对其态度非常不满，与其发生撕扯，后被三人按倒在灶台鱼饭店门前，之后我又被三人按进辽K165**车内。他们三人随后将车调头，停在路南，车头向东，等三分钟左右，又来了一辆黑色本田车，从车上下来张建军、李卿赫、姜军三人，对我辱骂又轮番蹬踹三分钟左右，后被翟德权制止。然后我被翟德权、陈浩等三人用辽K165**车将我扭送到交通治安支队站前刑警队，途中翟德权给王鹤宝打过电话。随后白师傅驾驶我车辽C534**回首山，走出大约4公里左右，在快到蔡庄大转盘时被张建军、李卿赫、姜军三人用辽K610**黑色本田车别住，将我车强行扣住，并由路政人员的司机将我车扣往停车场。现请求法院确认被告辽阳市公路管理处扣车行为违法。原告提供以下证据：1、行政复议决定书，证明被告承认扣押原告车辆；2、行政复议答复书，证明被告扣押原告车辆。
被告辽阳市公路管理处辩称，1、关于本案事实，2008年2月25日下午2点多钟，答辩人单位的所属工作人员翟德权、陈浩、佟生平、郭维鹏在崔家收费站进行执法检查时，发现原告王晓鹏的拉铁粉车辆辽C534**疑似超限，要求其停车进行检测，而原告却拒绝三位执法人员要求其停车检测的行为，将车开走。我执法人员考虑到超限车辆存在重大安全隐患及对公路造成的危害，驾驶辽K165**车辆跟随至徐家屯路口。在辽C534**等待交通岗信号灯时，再次要求该车接受检测。该车司机王晓鹏自己下车，情绪异常激动，到饭店附近捡了2块砖头，一手一块，奔向翟德权、佟生平二人。为防不测，翟德权、佟生平二人握住王晓鹏拿砖头的手，让其保持冷静，但王晓鹏仍扬言，你们要敢松手，我就去饭店取刀扎你们。双方僵持10多分钟后，王晓鹏没有劲了，在翟德权、佟生平二人再三劝说下，一同进入辽K165**执法车。此时其他五名工作人员李卿赫、姜军、张建军、贾宝龙、付强乘坐辽K610**赶到现场。考虑到事情发展到这种状况，翟德权、佟生平、姜军、贾宝龙、王晓鹏5人乘坐辽K165**去市公安局交通治安支队处理此事。在接受分局人员调查后，向王晓鹏下发了《交通行政违法行为通知书》，王晓鹏当场签字。在此期间，辽C534**副驾驶白某将该车继续行驶至南环体育中学附近时，被陈浩、李卿赫、付强、张建军四人乘坐辽K610**将其撵上，但白某不予配合，拒绝接受检测，弃车自行离开。辽K610**将辽C534**车带到太子河超限检测站上称检测，此时是17点30分。经检测，该车超限值为12吨，超限率为25%。但此时辽C534**车有关人员无一个在场，考虑到现场客观情况，路政人员将该车代为管理。2、关于原告认为答辩人无法定依据，强行扣车一事。答辩人认为：扣车一事不存在，原因在于原告在案发当时情绪激烈，抗拒我处路政执法人员的正常执法行为，并自行弃车离开现场。我处考虑现场的客观情况，将车代为管理，同时不止一次的催促原告到我处取车。如果我处存在扣车行为，必将出使《暂扣车辆通知书》，而原告拿不出任何证据证明我处有扣车行为。我处认为，基于原告弃车我处不得已予以代管车辆一事，符合我国《民法通则》无因管理的行为。被告提供以下证据：1、辽阳市人民政府法制办公室情况说明，证明听证会时被告要求原告取回车辆；2、通知书及送达回证，证明被告要求原告取回车辆；3、交通行政违法行为通知书，证明被告没有实施行政处罚行为；4、机动车行驶证，证明执法车辆合法；5、空白暂扣车辆通知书，证明被告没有暂扣车辆行为；6、鹏达配货运输协议书，证明原告运输行为；7、称重单，证明原告超限；8、照片，证明原告超限车辆；9、202国道超限运输检测，证明原告超限率为25%；10、收据存根，证明被告没有违法行政。
辽阳市白塔区人民法院查明，2008年2月25日下午13时左右，原告王晓鹏驾驶辽C534**大货车由弓长岭向首山行驶，途径弓长岭区域时被弓长岭路政罚款200元，并出具了辽宁省公路路产陪（补）偿费专用收据，（补）偿费事项是污染公路。挡车行驶至崔家收费站时，市公路路政管理所路政人员对其进行检查，原告交给执法人员辽C534**出货时的称重单，显示该车车货总重为：67820kg，超限值为17820kg，拟对其进行超限检测，原告拒绝其要求，继续行驶。行至徐家屯路口时，被辽K165**车别住，原告下车与路政人员发生撕扯，后被路政人员带至市公安局交通治安支队。辽C534**车由副驾驶白某继续行驶至蔡庄附近时被辽K610**车别住，司机弃车自行离去，路政人员将辽C534**车带至辽阳太子河超限检测站，进行检测。经检测，该车超限12吨，超限率25%。被告根据《中华人民共和国公路法》第四十六条和《辽宁省公路条例》第二十六条规定，对原告作出了《交通行政违法行为通知书》。
该判决认为，根据《辽宁省公路条例》第二十八条规定，公路管理机构有权对车辆进行超限检测，对超高、超宽、超长以及未经批准超载的车辆应当按照有关规定消除超限行为后方可批准继续行驶。本案中，被告辽阳市公路管理处因怀疑辽C534**大货车超限，有权责令其停止行使，对车辆进行超限检测，对超限车辆按照有关规定消除超限行为。但是被告在消除超限行为后应及时通知车主王晓鹏取回车辆，或按行政执法程序向原告出具相关扣押车辆手续，被告在未依法履行上述职责的情况下，事实的扣车行为违法。被告主张不存在扣车行为，是代为管理车辆。本院认为，被告作出的《交通行政违法行为通知书》、《行政复议答复书》及辽阳市人民政府于2008年6月12日作出的行政复议决定书中辽阳市公路管理处的答辩均可以证实辽阳市公路管理处存在扣押王晓鹏车辆的事实。故被告主张不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：确认被告辽阳市公路管理处的扣车行为违法。
辽阳市公路管理处上诉称，请求撤销（2014）辽阳白行重字第5号行政判决书，并驳回被上诉人的诉讼请求。2.诉讼费由被上诉人承担。一、本案的主体问题。依据辽宁省人力资源和社会保障厅辽宁省交通厅《关于各县市普通公路路政人员划入辽宁省公路路政管理局实施方案》的通知。早在2009年8月31日省政府成立了辽宁省公路路政管理局，实行省以下垂直管理体制。上诉人的执法权及相关执法人员已经从上诉人单位分离，依据民法通则第四十四条之规定企业法人分立、合并，它的权利和义务由变更后的法人享有和承担，故本案的上诉人应变更为辽宁省公路路政管理局。关于此点，在本案重审时上诉人就一再向重审法院提出本案的主题问题，而重审判决却无视这一客观事实，从而导致重审判决主体不适格。二、不存在强行扣车一事。上诉人认为，扣车一事不存在，原因在于被上诉人在案发当日情绪激烈，抗拒上诉人单位的原执法人员的正常执法行为，并自行弃车离开现场。上诉人考虑现场的客观情况，将其车辆带到太子河超限监测站上检测，经检测超限率为25%，这也正是被上诉人自行弃车离开的真正原因。上诉人在代为管理期间，不止一次的催促被上诉人到上诉人处取车，现有辽阳市人民政府行政复议办公室的听证笔录及情况说明为凭。此外，上诉人还在2008年7月25日向申诉人下达通知书，通知其两日内将车取回。如果上诉人存在扣车行为，必将出据《暂扣车辆通知书》，而被上诉人没有任何证据证明上诉人有扣车行为。基于被上诉人弃车，上诉人不得已予以代管车辆一事，符合我国《民法通则》无因管理的行为，对此，上诉人将保留向其追索代管费的权利。三、关于重审判决错误之处。辽宁省辽阳市白塔区人民法院（2014）辽阳白行重字第5号行政判决书依据上诉人作出的《交通行政违法行为通知书》、《行政复议答辩书》及辽阳市人民政府于2008年6月12日作出的行政复议决定书中上诉人的答辩认定上诉人存在扣押被上诉人车辆的事实是错误的。上诉人作出的《行政答复书》中只是说明被上诉人的车辆严重超限，依照相关法律规定上诉人可以对其擅自超限运输进行处罚，也可以扣其车辆，但上诉人并未扣其车辆。上诉人作出的《交通行政违法行为通知书》只是对其超限运输的行为拟给予令其车辆停驶，到辽阳市公路管理所处理，并未对其作出行政处罚。如果上诉人存在扣车行为，必将出据《暂扣车辆通知书》。而上诉人提供的空白《暂扣车辆通知书》可以证明上诉人没有扣车行为。同时，上诉人如果有扣车行为就不会在辽阳市人民政府听证会时通知被上诉人取回车辆，此点有辽阳市人民政府法制办公室情况说明予以证明，重审法院也采信了该证据。对此上诉人认为，重审判决对上诉人提供的证据都予以认可，又无视该证据所证明的客观事实，单方认定上诉人存在扣车行为，这显然是错误的。望二审法院依法改判。
王晓鹏上诉称，请求一、判决被上诉人委托辽阳市直路政管理所于2008年2月25日在省道沈环线实施超限处罚时扣押上诉人的辽C534**车至今是违法行为。二、根据行政诉讼法第56条的规定将本案中的原辽阳市公路管理处主管领导非法委托辽阳市直路政管理所在省道沈环线对超限车辆以事实超限处罚为名重复收取公路赔偿费为实就可以通过的滥用职权行为移送纪检监察部门处理。上诉理由：（2014）辽阳白行重字第5号行政判决中对被上诉人委托辽阳市直路政管理所在省道沈环线事实超限处罚是滥用职权没有认定。认为本案中的被上诉人有权责令辽C534**车停止行使，有权对车辆进行超限检测。上诉人的反驳理由：根据被上诉人对上诉人作出的《交通行政违法行为通知书》能够证明作出扣押辽C534**车的国家机关是辽阳市直路政管理所，承担责任的国家机关是被上诉人，根据关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第21条能证明是被上诉人委托辽阳市直路政管理所在省道沈环线事实被上诉人的超限处罚职权。因被上诉人不能提供该委托执法的法律依据，且根据《公路法》第76条、《辽宁省公路条例》第28条、《超限运输车辆行驶公路管理规定》第20条的规定证明扣车行为没有法律依据。根据以上论述证明本案中的被上诉人在省道沈环线无权责令上诉人的辽C534**车辆停驶及扣押车辆的具体行政行为。而且责令其它多辆超限车辆停驶并逼迫重复缴纳公路路产100至200元赔补偿费的行为涉嫌滥用职权，所以辽阳市中级人民法院应当依据行政诉讼法第56条的规定将该案中涉嫌滥用职权的主管领导移送纪检监察部门处理。（2014）辽阳白行重字第5号行政判决对扣押辽C534**车的起止时间没有作出判决。被上诉人在重审期间向白塔区人民法院提供了2个新的证据。一个是辽阳市人民政府法制办公室情况说明，证明听证会时被上诉人要求上诉人取回车辆。另一个是通知书及送达回证，证明被上诉人要求上诉人取回车辆。以上两个证据得到了白塔区人民法院的采信。人民法院采信以上两个证据能减少赔偿义务机关的赔偿责任。上诉人的反驳理由：行政被告应当在法定时间内向人民法院提供证据，人民法院才能采纳，重审期间内被告提供的任何证据都是非法的，而且上述两个证据与被上诉人没有扣押车辆的主张相悖。而且在行政复议和行政诉讼期间人民政府和人民法院都没有通知上诉人取回车辆，也没有确认被上诉人扣押了上诉人的车辆。上诉人认为如果要求取车是行政行为，那么被上诉人不需要通知上诉人，由国家行政强制力保证实施。如果要求取车是民事行为，应当在平等的基础上需要双方协商。请求二审法院根据以上论述确认被上诉人在任何时间及任何情况下要求上诉人取车都应当是平等的相互协商的与案件审理无关的民事行为。
本院二审查明的事实与重审一致。
本院认为，辽阳市公路管理处因疑似辽C534**大货车超限而于2008年2月25日对王晓鹏作出了“拟给予车辆立即停驶，到辽阳市直路政管理所办理行政处罚”的“交通行政违法行为通知书”，该通知书中已明确“车辆立即停驶”。同时辽阳市公路管理处出具的《行政复议答复书》、2008年7月3日出具的《答辩状》以及辽阳市人民政府于2008年6月12日作出的行政复议决定书中辽阳市公路处的答辩，均可以证实辽阳市公路管理处存在扣押王晓鹏车辆的事实。根据《交通行政处罚程序规定》第二十条、第二十三条的规定，交通管理部门作出行政处罚决定必须制作《交通行政处罚决定书》，而本案上诉人辽阳市公路管理处在作出《交通行政违法行为通知书》后并未作出《交通行政处罚决定书》，但却存在实际扣车的具体行政行为。故上诉人辽阳市公路管理处上诉称其不存在强行扣车行为，本院不予支持。
根据《中华人民共和国公路法》第七十六条、《辽宁省公路条例》第二十八条、第四十六条及《超限运输车辆行驶公路管理规定》第二十条的规定，辽阳市公路管理处有处罚车辆超限行驶的职权，但消除超限行为后应准许超限车辆继续行驶或签发“暂扣车辆通知书”暂扣车辆。处理完毕后应立即放行车辆。但其实际扣车后并未下发“暂扣车辆通知书”。故该扣车行为法律依据不足。
关于上诉人辽阳市公路管理处上诉称本案被告应是辽宁省公路路政管理局问题，本院认为，本案发生于2008年2月25日，而辽宁省成立辽宁省公路路政管理局的时间为2009年8月31日。故对该上诉请求本院不予支持。
关于上诉人王晓鹏上诉称辽阳市政公路管理处委托辽阳市直路政管理所于2008年2月25日在省道沈环线实施超限处罚时扣押上诉人的辽C534**车至今违法问题。重审法院已经确认被告辽阳市公路管理处的扣车行为违法。故对其该上诉请求本院不予支持。
关于王晓鹏上诉请求将本案中的原辽阳市公路管理处主管领导非法委托辽阳市直路政管理所重复收取公路赔偿费滥用职权行为移送纪检监察部门处理问题，本院认为，其该项请求可自行向纪检监察部门举报。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条一款（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人辽阳市政公路管理处、王晓鹏各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 石维武
审判员 胡 玲
审判员 朱薇薇
二〇一五年一月三十日
书记员 丁 哲