辽宁省灯塔市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）灯行初字第00005号
原告赵文利，男，1955年7月14日出生，汉族，农民。
委托代理人刘华，系辽宁泽人律师事务所律师。
被告辽阳市太子河区住房和城乡建设局，所在地辽阳市太子河区南新华路。
法定代表人朱洪岩，系该局局长。
委托代理人许锡范，系辽宁白塔律师事务所律师。
委托代理人赵鑫炎，男，1982年2月14日出生，汉族，系该局工作人员。
原告赵文利诉被告辽阳市太子河区住房和城乡建设局撤销房屋所有权证决定一案，于2015年1月13日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月19日受理后，于2015年1月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月6日公开开庭审理了此案。原告赵文利的委托代理人刘华、被告辽阳市太子河区住房和城乡建设局的委托代理人许锡范、赵鑫炎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告辽阳市太子河区住房和城乡建设局于2014年5月29日作出辽太住撤决字（2014）2号撤销房屋所有权证决定书，其内容为：赵文利：根据辽阳市监察局文件《关于原太子河区河东村别墅征收中相关问题调查情况的报告》（辽市监发（2014）2号）现已查明：赵文区于1993年开始在河东村先后从村民手中购买十余亩房基地，并从1995年开始陆续在自行购置的土地上建起了9栋别墅和1个平房，进而又以本人和其亲属赵文利等人名义办理了房屋所有权证。别墅群中，赵文利所持有的《辽市土规建（私太）（2001）第232号》、《建设工程规划许可证附件1》在市规划局和市城建档案馆没有存档，经市规划局认定系伪造批件，公安局立案调查认定该份批件中印章为伪造印章。经市工商局认定没有“辽阳四一军品店”这一企业。本机关已向你送达《拟撤销房屋所有权证通知书》。在通知期限内，你没有提出任何异议。本机关认为：你非法取得的房屋所有权证书应予以撤销。本机关依据《房屋登记办法》第八十一条之规定，作出撤销你持有的XXX号房屋所有权证。限你在本决定书发生法律效力之日起，10日内，将该房屋所有权证交回本机关。否则，本机关将你持有的房屋所有权证公告作废。被告提供作出具体行政行为事实的证据如下：1、辽阳市机构编制委员会辽市编发（2007）5号文件、中共辽阳市委办公室辽市委办发（2009）47号文件、中共太子河区委办公室辽太委办发（2002）18号文件，证明被告单位名称演变的过程；2、原告房屋所有权证档案，证明被告于2002年3月7日为原告颁发房屋所有权证；3、辽阳市监察局文件（辽市监发（2014）2号），证明原告持有的房屋所有权证建房批件属伪造；4、鉴定文书（辽公刑鉴文字（2011）13、14、15号），证明原告房屋建房批件中的公章是伪造的；5、辽阳市规划局的证实，证明原告建房批件属于伪造；6、市城建档案馆证明，证明原告建房档案未在该档案馆存档。证明程序合法的证据如下：1、立案审批表，证明被告发现原告房屋所有权证批件属于伪造后经调查予以立案，经过领导审批；2、拟撤销房屋所有权证告知书及送达回证，证明被告向原告送达了拟撤销房屋所有权证告知书；3、撤销房屋所有权证决定书及送达回证，证明被告作出决定同时向原告送达了；4、公告，证明原告的房屋所有权证公告作废。
原告赵文利诉称，原告于2002年建成一幢房屋并办理了房屋产权证，房屋产权证号为：X**。原告一直在此居住。被告于2014年5月16日作出《关于撤销房屋所有权证告知书》（辽太住撤告字（2014）3号）决定撤销原告赵文利的XXX号房屋所有权证书。被告从未向原告调查了解情况，亦未通知原告，突然宣布原告的房屋产权证予以作废，是对原告权利的侵害。原告认为：一、被告不具有作出具体行政行为的主体资格、程序违法。被告作出撤销决定的依据是建设部《房屋登记办法》（以下称“168号令”），该办法第四条明确规定了：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”首先，本条中强调的主管部门是市和县人民政府的建设主管部门而不是县级人民政府的建设主管部门，因而该规章中所称的主管部门并不包括太子河区这样的行政机构。其次，根据辽阳市编办（2009）74号文件、（2014）7号文件和辽阳市人民政府批准的辽市政办发（2009）73号文件的规定，辽阳市城区（包括太子河区、文圣区等）国有土地范围内和集体土地范围内的房屋登记事项和对违反产权产籍管理的违法行为予以查处等行政权力由市住建委和其所属的辽阳市产权产籍管理处负责办理。太子河区住建局依法不享有该行政权力，即不具有实施此权力的主体资格。市与区行政机关间的分工也是明确了的这一点，被告是清楚的。被告应当在其法定职权范围内行使权力。其行为属于越权行政、滥用权力的行为。原告的房照是辽阳市人民政府发放，被告是辽阳市人民政府的下一级政府的所属部门，其辖区范围只及于太子河区，且不论被告是否拥有房屋登记权力，单就地域而言，其已超出管辖范围。原告是文圣区辖区内的居民，房屋所在地亦在文圣区境内，被告并无管辖权。下级机关不仅无权撤销上级机关发证的行政行为，更无权超出辖区实施行政权力。如果的确存在违法行为需要处理的，被告应当依法逐级提请上级政府处理，而不是自行作出主张。其越权行政和违反法定程序的决定是无效的。二、适用法律错误。被告作出具体行政行为的依据是“168号令”第八十一条的规定。“168号令”属于部门规章，其生效时间是2008年7月1日，而原告的房照发放日期是2002年8月和2003年9月。根据《中华人民共和国立法法》的规定：“规章不溯及既往”，不论原告的行为是否违法，也不论被告的权力是否在其辖区内行使，根据这一立法和执法原则被告所适用的规范性文件对此文件发布前的登记、发证行为无追溯力。该法无效，该行为也是无效的。对本文件发布前的违法行为查处应当适用当时的法律规范，而不是行为后发布的文件。三、原告取得的房屋所有权证是合法有效的。首先，原告在2002年、2003年办理房屋产权证时，是依照辽阳市人民政府和被告的要求提交了相关手续，然后原告取得了房屋产权证书，办证手续完备、合法。整个河东村一千余户的产权证都是照此同一模式办理的，并非原告一人例外。其次，房屋是原告本人所建，原告一直实际居住至今。十多年来，从未因房屋登记事项发生过民事、行政争议。另外，该房屋产权经辽宁省人民政府作出的行政复议决定、沈阳市中级法院和省高级法院作出的行政判决，原告的房屋及产权证书的合法性已经得到司法确认，被告知道此事。被告撤销原告房屋产权证书的行政行为与上述机关作出的司法认定形成了对抗，显属违法。上述法律文书已发生法律效力，理应遵守执行。综上所述，被告作出的具体行政行为属滥用权力、违反法定程序、适用法律错误等，是严重违法行政。现请求人民法院依法撤销被告作出的对原告房屋XXX号所有权证予以撤销的决定，诉讼费用由被告承担。原告提供证明程序证据如下：撤销房屋所有权证的送达回证，证明被告向原告送达了决定书。
被告辽阳市太子河区住房和城乡建设委员会辩称，一、答辩人具有撤销原告房屋所有权证的法定资格。根据建设部《房屋登记办法》第四条：“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”答辩人具有撤销原告房屋所有权证的法定职权。虽然行政区划重新调整后，该区域不属于本区管辖，但仍应由原作出房屋所有权证的行政机关作出撤销决定。二、答辩人撤销原告房屋所有权证认定事实清楚，证据充分。辽阳市监察局文件辽市监发（2014）2号，《关于原太子河区河东村别墅群征收中相关问题调查情况的报告》证明，河东村村民赵文区从1993年开始在河东村，先后从村民手中购买十余亩房基地，建设9栋别墅和1个平房。先后以“辽阳四一军品店”和农村村民私建占地名义获取了国有土地划拨和村民私建住宅用地批复，进而又以本人和其亲属的名义办理了房屋所有权证。房屋产权人赵文利所持有的《辽市土规建（私太）（2001）第232号》、《建设工程规划许可证附件1》，在市规划局和市城建档案局没有存档，经市规划局认定系伪造批件，经市公安局认定该批件中印章为伪造印章。经市工商局认定没有“辽阳四一军品店”这一企业。市监察局建议：太子河区政府依法对4户伪造批件的房屋所有权证予以行政撤销。三、答辩人作出撤销原告房屋所有权证，适用法律正确。原告提出：答辩人适用《房屋登记办法》第八十一条规定，该法没有溯及既往的效力，因而属适用法律错误。原告提出的理由没有法律依据。答辩人依据已查明的事实，依据建设部《房屋登记办法》第八十一条之规定，撤销原告房屋所有权证，完全符合法律规定。四、答辩人作出撤销原告房屋所有权证决定已发生法律效力，原告无权提起行政诉讼。答辩人于2014年5月16日，对原告作出拟撤销该决定的告知书，在河东村委会电话通知了原告，并向其宣读了内容，原告拒收，答辩人将该决定书留置在河东村委会。因原告在规定期限内未提出听证要求，答辩人于2014年5月29日作出该决定书，并通知原告本人，原告拒收，经该村委会两名见证人在场留置送达。原告未在留置送达后三个月法定期限内提起诉讼，该决定已发生法律效力。原告于2014年10月28日，在辽阳日报上公告该房屋所有权证作废。原告于2014年12月10日到答辩人处又索要了一份该决定书。该决定生效后，原告以2014年12月10日作为送达该决定的日期，进行起诉无法律依据。请求法院驳回原告的起诉。
在本庭审理过程中，原告对被告提供的证明事实的证据1、2均无异议；对证据3有异议，认为与本案没有关联，监察局不是管理社会执法机关，不具有对社会普遍的管理效力，无权证明产权证的真伪；对证据4有异议，对辽阳市公安局物证鉴定所是否有权利对民事、行政案件进行鉴定持异议，不能否认原告取得的公章是假的，该鉴定没有效力；对证据5有异议，该证据只是证明了批件为假件，没有说是原告方伪造的；对证据6有异议，该证据只是证明未存档，并不能证明是伪造的，与本案无关。
原告对被告提供的证明程序合法的证据1、4均无异议，对证据2有异议，不能证明原告收到了告知书；对证据3有异议，在2014年5月29日被告方没有向原告方送达该份决定书。被告对原告提供的证明程序的证据有异议，已经通过留置送达向原告送达完毕了，后来原告又重新要一份决定书和送达回证，我们就又给了原告一份。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对被告提供的证据1予以确认，可以证明被告单位名称演变的过程；对证据2予以确认，可以证明被告于2002年3月7日为原告赵文利颁发了XXX号房屋所有权证；对证据3予以确认，证明原告持有的房屋所有权证建房批件在市规划局和市城建局没有存档，经市规划局认定系伪造批件，经市公安局立案调查认定该4份批件中印章为伪造印章；对证据4予以确认，可以证明经市公安局立案调查认定原告房屋批件中“辽阳市土地规划管理局私建审批专章”公章印文与样本上的“辽阳市土地规划管理局私建审批专章”公章印文不是同一公章盖印；对证据5予以确认，可以证明原告赵文利辽市土规建（私太）（2001）第（2006）号《建设工程规划许可证附件Ⅰ》为假件；对证据6予以确认，可以证明原告赵文利的档案在辽阳市城市建设档案馆没有存档。
对被告提供的证明程序的证据1、4原告无异议，本院审查后，符合证据的真实性、合法性、关联性，对以上证据予以确认；对证据2、3中的送达回证，因被告的送达手续不符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于留置送达的规定，故不予确认。对原告提供的证明程序的证据予以确认，可以证明被告于2014年12月10日向原告送达了辽太住撤决字（2014）2号撤销房屋所有权证决定书。
经审理查明，被告辽阳市太子河区住房和城乡建设局依据辽阳市城市建设档案馆2011年9月1日书面证明、2011年9月5日辽阳市规划局书面证实、（辽）公（刑）鉴（文）字（2011）13、14、15号鉴定文书及辽阳市监察局（辽市监发（2014）2号）文件，认定原告赵文利所持有的《辽市土规建（私太）（2001）第266号》、《建设工程规划许可证附件1》在市规划局和市城建档案馆没有存档，经市规划局认定系伪造批件，公安局立案调查认定该份批件中印章为伪造印章。经市工商局认定没有“辽阳四一军品店”这一企业。被告认为赵文利提供虚假材料非法获取房屋登记的行为违反了《房屋登记办法》第八十一条的规定，于2014年5月16日作出辽太住撤告字（2014）3号撤销房屋所有权证告知书，并将该告知书放在原告户籍地的河东村委会办公地点。被告于2014年5月29日作出辽太住撤决字（2014）1号撤销房屋所有权证决定书，并将该决定书放在原告户籍地的河东村委会办公地点。2014年12月10日，被告向原告送达了该决定书，原告不服诉至本院。
另查，原告赵文利的XXX号房屋所有权证已于2014年10月28日公告作废。
本院认为，《房屋登记办法》第四条规定：房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构，被告辽阳市太子河区住房和城乡建设局作为县级政府建设主管部门具有相应的法定职权。
《辽宁省行政执法程序规定》第四十三条规定，行政执法机关作出行政执法决定前，应书面告知当事人拟作出的行政执法决定及相关的事实、理由和依据，告知当事人享有陈述意见的权利及陈述意见的期限及逾期不陈述意见的后果。如行政执法机关采用口头形式通知当事人的，应当制作笔录，向当事人宣读或者由其阅览后，由当事人签字或者盖章。在听取当事人的陈述、申辩后，作出具体行政行为。被告作出的辽太住撤告字（2014）3号撤销房屋所有权证告知书，没有依据法定程序向原告送达，原告否认收到该告知书，被告亦未提供其他证据证明原告收到了该告知书，故被告主张其向原告送达了该告知书依据不足，不予采信。被告未依法向原告送达了该告知书，未听取原告的陈述、申辩，即作出该撤销决定属重大程序违法，其作出的辽太住撤决字（2014）2号撤销房屋所有权证决定书，应当予以撤销。被告辩称其于2014年5月29日已向原告送达了撤销决定书，但被告当日的送达行为不符合《中华人民共和国民事诉讼法》关于留置送达的规定，且原告否认当日收到该撤销决定书，被告辩称其于2014年5月29日已向原告送达了撤销决定书，本院不予采信。故被告送达决定书的时间应以原告签收送达回证的时间（2014年12月10日）为准。综上，原告认为被告不具有作出具体行政行为的主体资格、适用法律错误，依据不足，本院不予支持。经合议庭评议，报本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销辽阳市太子河区住房和城乡建设局于2014年5月29日对原告赵文利作出的辽太住撤决字（2014）2号撤销房屋所有权证决定书。
案件受理费50元，由被告辽阳市太子河区住房和城乡建设局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省辽阳市中级人民法院。
审 判 长 程光华
审 判 员 郎晓东
人民陪审员 尚开宇
二〇一五年三月十二日
书 记 员 姚 洋