贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔南行终字第142号
上诉人（原审原告）龙里县龙山镇水场村三组（原龙里县水场乡水场村三组），地址：龙里县龙山镇水场村；
诉讼代表人：岳伟成，组长。
被上诉人（原审被告）龙里县人民政府，地址：龙里县冠山街道办事处太平寺；
法定代表人：罗俊，县长。
原审第三人陈明学。
上诉人龙里县龙山镇水场村三组诉被告龙里县人民政府行政复议争议一案，不服龙里县人民法院（2014）龙行初字第15号行政判决书，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院根据原告、被告、第三人举证，并经庭审质证认定：2012年6月，龙里县龙山镇水场村三组与龙里县龙山镇红岩村六组村民陈明学户因林木林地权属争议产生纠纷。龙里县水场乡人民政府对两方调解无果，遂根据龙里县林业局出具的龙林复（2013）1号《龙里县林业局关于对水场村三组集体与红岩村六组陈国能户林木林地权属纠纷的核实情况及处理建议》，于2013年4月16日作出龙水府复（2013）第1号文件《水场乡人民政府关于对水场村三组集体与红岩村六组陈明学户林木林地权属纠纷的答复意见》，认为争议林地的所有权为红岩村，林地使用权、林木所有权及使用权应属于陈明学户，为不影响工业园区施工进度，要求争议双方协助县司法局对争议林木林地进行证据保全。原告对龙水府复（2013）第1号持有异议，向被告龙里县人民政府提出复议申请，龙里县人民政府于2013年5月6日作出龙府行复不字（2013）第1号行政复议不予受理决定书，认为龙水府复（2013）第1号《答复意见》是龙里县水场乡人民政府针对申请人所反映的情况经调查核实后作出的答复，不是水场乡人民政府作出的具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》的行政复议受案范围，原告可以根据《信访条例》第三十四条规定，自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。原告收到龙府行复不字（2013）第1号行政复议不予受理决定书后，2013年5月24日以龙里县水场乡人民政府为被告向龙里县人民法院提起行政诉讼，要求撤销龙里县水场乡人民政府作出龙水府复（2013）第1号《答复意见》。该案经审理，龙里县人民法院作出（2013）龙行初字第3号行政判决书，判决驳回原告诉讼请求。原告不服（2013）龙行初字第3号行政判决上诉至黔南布依族苗族自治州中级人民法院，黔南州法院审理后认为对行政机关作出的涉及林地等自然资源权属纠纷的具体行政行为，应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院起诉。故黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2013年11月29日作出（2013）黔南行终字第87号行政裁定书，裁定撤销（2013）龙行初字第3号行政判决书，驳回上诉人起诉。原告收到（2013）黔南行终字第87号行政裁定书后，于2014年1月9日以龙里县人民政府为被告向龙里县人民法院提起诉讼，要求撤销龙府行复不字（2013）第1号行政复议不予受理决定书。龙里县人民法院告知原告起诉龙里县人民政府应到黔南州法院审查立案，黔南州法院审查立案后指定由龙里县人民法院审理。
原审法院认为：原告及第三人产生纠纷后，龙里县水场乡人民政府根据龙里县林业局的回复向原告作出龙水府复（2013）第1号《水场乡人民政府关于对水场村三组集体与红岩村六组陈明学户林木林地权属纠纷的答复意见》；经龙里县林业局技术定位，确认争议林木林地在2009年经由龙里县林业局核实填证、由龙里县人民政府颁证确权登记在第三人陈明学户的林权证范围内。《答复意见》是在龙里县林业局技术定位的基础上作出的，没有推翻原颁证机关的确权行为，只是基于纠纷作出答复，是对2009年政府颁证行为的解释。龙水府复（2013）第1号《答复意见》未对原告的林木林地权属产生影响，只能视为行政机关对信访人的信访答复，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，不具有可撤销性，不属于行政复议的范围，故被告作出的龙府行复不字（2013）第1号行政复议不予受理决定书符合法律规定。原告在收到龙水府复（2013）第1号《答复意见》后的法定期限内可以向上一级机关申请信访复查，也可以在诉讼时效内依法对2009年的行政颁证确权行为提起行政诉讼。最高人民法院《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复》（（2005）行立他字第4号），明确对信访事项有权处理的行政机关作出的处理意见、复查意见等，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。该意见虽是对信访答复的可诉性进行的答复，但明确对不具有强制力、对信访人权利义务不产生实质影响的信访答复，没有实际撤销、变更的意义。
上诉人上诉称：一审认定龙里县水场乡人民政府的答复意见不是具体行政行为，不具有强制力，从而进一步认定被上诉人作出的《行政复议不予受理决定》（龙府行复不字（2013）第1号）符合法律规定明显错误。答复意见也是对权属纠纷的处理，原水场乡人民政府在答复意见里将争议林地的所有权明确归红岩村，林地使用权、林木所有权和使用权明确归第三人陈明学所有，这样的答复意见无论从哪个角度来看，均是具体行政行为，并具有强制力。
被上诉人答辩称：1、《答复意见》不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。水场乡人民政府的答复意见并没有就上诉人或第三人的权利义务作出处理。答复意见中关于争议地权属的表述是基于第三人陈明学所持有的《林权证》确认的事实，而不是一种确权行为；答复意见只是针对上诉人诉求主张的一种负责任的信访回复，没有对上诉人权属的争议地作出处理，不是具体行政作为；2、上诉人起诉已经超过法定期限，依法应不予受理。上诉人对答辩人下属的原水场乡人民政府作出的龙水府复（2013）第1号《答复意见》不服而申请复议，答辩人作出不予受理决定后，于2013年5月13日向上诉人送达，上诉人不服应在15日内向法院提起诉讼，但上诉人迟至2014年1月才向法院提起行政诉讼，依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项之规定，人民法院应当不予受理，已经受理的，则应当驳回。答辩人作出的不予受理的决定，是事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的诉请于法无据，请二审依法驳回上诉人的诉请，维持原判。
原审第三人没有答辩。
原审被告龙里县人民政府向原审法院提交的证据有：1、龙府行复不字（2013）第1号贵州省龙里县人民政府行政复议不予受理决定书和送达回证，证明不予受理的决定于2013年5月13日已经送达给原告方，原告现在的请求已经超过诉讼时效；2、水场乡政府关于申请处理水场村三组集体与红岩村六组陈国能林地争议的报告、龙林复（2013）1号龙里县林业局关于对水场村三组集体与红岩村六组陈国能户林木林地权属纠纷的核实情况及处理建议、龙水府复（2013）1号《水场乡人民政府关于对水场村三组集体与红岩村六组陈明学户林木林地权属纠纷的答复意见》，证明本案的来源，争议林地第三人已取得了林权证；3、水场村三组林权证，证明原告方指示争议范围；4、林地使用登记公示表（第二榜）和林地使用登记公示表（第三榜），证明林权确权已经做了公示；5、龙里县集体山林管理证，证明原告和第三人争议林地不在原告管理范围内；6、陈明学小班号为00046林权证、征（占）用地勘测登记表、双方现场指定GPS定点、水场乡林改勘界清绘图，证明争议林地为4.17亩，经过专业测定，原告和第三人争议林地在陈明学小班号为00046号的林地范围内；7、调查笔录（柏友、岳伟成、何仕俊、黄兴正、王忠才、杨忠明、王元祥），证明原告和第三人争议林地在第三人陈明学林权范围内，属于第三人所有。
原审原告向原审法院提交的证据有：1、（2013）龙行初字第3号贵州省龙里县人民法院行政判决书，证明原告的起诉没有超过诉讼时效；2、龙里县林业局关于对水场村三组集体与红岩村六组陈国能户林木林地权属纠纷的核实情况及处理建议、《水场乡人民政府关于对水场村三组集体与红岩村六组陈明学户林木林地权属纠纷的答复意见》、龙府行复不字（2013）第1号行政复议不予受理决定书，证明原告方在收到答复意见之后依法申请行政复议，被告作出了不予受理的行政行为；3、（2013）黔南行终字第87号行政裁定书，证明原告起诉没有超过诉讼时效；4、一份收条，证明在得到被告的不予受理的复议决定书后，随即向被告提交了确权申请书，县政府办公室工作人员打了收条，但是一直没有确权处理。
原审第三人向原审法院提交的证据有：陈明学的林权证，证明争议林地在陈明学的林地范围内。
以上证据材料均经一审庭审质证，并随按移送本院。
经审查，本院查明的事实与原审无异。
本院认为：本案争议焦点是龙里县水场乡人民政府作出的龙水府复（2013）第1号《水场乡人民政府关于对水场村三组集体与红岩村六组陈明学户林木林地权属纠纷的答复意见》是否属行政机关作出的关于确认土地等自然资源所有权或者使用权的具体行政行为，被上诉人对该答复意见是否具有复议前置的法定职责。龙里县水场乡人民政府作出的龙水府复（2013）第1号《水场乡人民政府关于对水场村三组集体与红岩村六组陈明学户林木林地权属纠纷的答复意见》不具备对土地等自然资源所有权或者使用权争议作出的确权处理决定的形式要件，该答复意见没有申请人及被申请人应具备的行政文书格式表述，不具有行政强制性，只能视为行政机关对上诉人与第三人争议作出的信访答复，不能视为确权处理决定。因该答复意见不是具体行政行为，不属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议”的情形，被上诉人作出的龙府行复不字（2013）第1号行政复议不予受理决定书符合法律规定。上诉人与第三人的争议可向龙里县水场乡人民政府或龙里县人民政府申请确权，如对确权不服再根据《中华人民共和国行政复议法》的规定申请行政复议，此时复议前置是上级行政部门的法定职责。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长 周 刚
审判员 王晓宏
审判员 陈界梅
二〇一四年十二月八日
书记员 左龙祥