山东省德州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2018）鲁14行终39号上诉人（原审原告）孙伟，女，1956年10月15日出生，汉族，住山东省德州市德城区。委托代理人李伟成，山东阳光桥律师事务所律师。被上诉人（原审被告）德州市人力资源和社会保障局，所在地址山东省德州市德城区东风东路1566号。法定代表人何连生，局长。委托代理人赵亮，德州市人力资源和社会保障局工作人员。上诉人孙伟因确认退休时间一案，不服山东省平原县人民法院（2017）鲁1426行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院查明，原告孙伟系德州市第二棉纺织厂退休职工，1975年10月参加工作，1999年因纺织行业压锭减员分流而退休。1999年4月7日经原告申请，原告单位及主管部门同意，办理了提前退休手续。被告按照1998年4月7日转发劳动部、中国纺织总会《关于做好纺织行业压锭减员分流安置工作的通知》的通知（鲁劳发〔1998〕97号文件）及领导批示，在原告提交申请书后按照1998年压锭减员分配的名额为包括原告在内的41名职工办理了提前退休手续。原告主张被告减少了原告的工龄数，原告的退休时间应为1999年12月，为此原告提起本案的行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”已经受理的，应裁定驳回起诉。行政诉讼起诉期限，指的是提起诉讼的法定有效期限。超过起诉期限，相对人丧失对该行政行为提起诉讼的权利。起诉期限是程序性的规定，不能中止、中断，因涉及其他行政行为起诉的最长起诉期限为五年，为绝对的不变期限。本案中，原告主张应自被告2017年8月7日书面答复之日起计算起诉期限，但原告诉求的内容是对被告于1999年为其确定的退休时间这一行政行为不服，而并非针对该答复，故原告该项主张不成立。被告自1999年为原告确定退休时间到2017年9月提起行政诉讼，已经超过了法律规定的五年的最长起诉期限。因此，应驳回原告的起诉。综上所述，原告起诉超过起诉期限。依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告孙伟的起诉。案件受理费50元，依法退还原告孙伟。上诉人孙伟不服一审裁定，向本院提起上诉，上诉请求为：1.撤销一审法院(2017)鲁1426行初42号行政裁定书，改判确认被上诉人将上诉人退休时间确定为1998年9月6日违法，判决被上诉人按照上诉人实际退休时间1999年12月确定上诉人退休时间;2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院以本案已经超过法定起诉期限为由，裁定驳回上诉人起诉属于适用法律错误。一审法院不应当仅仅依据我国《行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第(二)项之规定确定本案是否超过起诉期限。我国《行政诉讼法》第四十七规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”在本案起诉前，上诉人书面要求上诉人履行保护上诉人人身权、财产权等合法权益的法定职责，被上诉人在2017年8月7日以书面回复的形式拒绝了上诉人的要求，上诉人才提起不履行法定职责行政诉讼的。在一审诉讼中，上诉人提交了被上诉人的书面答复。因此，本案不存在超过起诉期限的问题。被上诉人从未向上诉人送达书面行政决定，也从未告知上诉人向人民法院提起行政诉的期限，导致上诉人无从得知起诉期限的开始及期限。上诉人之所以没有提起行政诉讼，正是由于被上诉人作为行政机关不履行告知、送达义务导致的。在一审诉讼中，被上诉人也没有提供证据证实已经向上诉人送达了书面行政决定，也没有告知上诉人申请行政复议、提起行政诉讼的期限。上诉人主张退休时间为1999年没有任何争议。被上诉人将上诉人退休时间确定为1998年，造成上诉人工龄相应的减少一年，导致上诉人享受国家制定的以工龄为因素的退休待遇时利益受到损害。被上诉人作为国家机关负有如实登记上诉人退休时间、记录上诉人工龄的法定义务。因上诉人的退休时间对上诉人享受的退休利益有较大影响，被上诉人应当根据实际情况更正上诉人的退休时间。被上诉人错误登记上诉人退休时间是一个持续的状态，自2006年至上诉人书面要求被上诉人纠正，一直持续发生，属于连续的行政违法，持续影响上诉人依据工龄获得国家补贴、补助。上述行政行为违法事实清楚，违法情节严重，造成社会影响恶劣，严重影响社会公平正义，损害国家形象，上诉人完全有权随时要求被上诉人停止违法行政行为，被上诉人作为行政机关，对于上述违法事实也随时都应当纠正。人民法院也应当通过行政诉讼程序，依法纠正被上诉人的违法行政行为。一审法院仅仅以超过行政起诉期限为由驳回上诉人的起诉，未能解决被上诉人在本案中的违法行为，未能阻止被上诉人的持续违法，属于适用法律错误，判决错误。二、德州市中级人民法院应当依法改判，确认被上诉人将上诉人退休时间确定为1998年9月6日违法，判决被上诉人按照1999年12月确定上诉人退休时间。上诉人作为退休职工将依据工龄持续获得国家的相应退休补贴、补助，由于被上诉人将上诉人退休年龄错误登记，造成上诉人不能按照实际工龄获得相应的补贴、补助。被上诉人应当依法纠正上诉人的退休时间，正确确定上诉人的工龄。综上所述，一审法院认定本案超过行政诉讼期限没有事实及法律依据，裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误。上诉人现依法提起上诉，请德州市中级人民法院依法撤销原审裁定，依法改判，维护上诉人的合法权益。被上诉人德州市人力资源和社会保障局未提交书面答辩状。本院经审理查明事实同原审法院认定事实一致。本院认为，上诉人即原审原告孙伟的起诉请求有两项，一是确认被告将原告的退休时间确定为1998年9月6日的行政行为违法。二是判决被告按照原告实际退休时间1999年12月确定原告退休时间。该两项诉讼请求一为确认之诉，一为履行之诉，诉讼类型不同，应分别进行论述。关于上诉人的第一项起诉请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述法律规定的五年，为非不动产案件的最长起诉期限，该起诉期限不能中止、中断。本案中，被上诉人德州市人力资源和社会保障局为上诉人孙伟办理提前退休手续并确定退休时间的行为系于1999年4月作出，上述行政行为一经作出就已经完成，虽然该行为的效力一直持续至今，但行政行为的效力持续不等同于行为本身的持续，故，上诉人2017年对此提起诉讼显然已经超过法定最长起诉期限。关于上诉人的第二项起诉请求。该诉讼请求为履行之诉，一般情况下应从履行之诉的成立条件来判断当事人的请求是否成立。但本案中，判断上诉人第二项诉讼请求是否成立，需建立在对1999年被上诉人确定上诉人退休时间这一行政行为的合法性认定的基础上。而通过前述可知，被上诉人作出的上述行政行为已经超过起诉期限，若对第二项诉讼请求进行实体判断，就等于同时对已超过起诉期限的行政行为进行合法性审查，这就变相突破了起诉期限的法律规定，因此，无论是从准确适用法律的角度，还是从防止当事人规避起诉期限的角度，人民法院都不能跨越起诉期限的规定对第二项诉讼请求进行实体判断，故，上诉人的第二项起诉请求亦超过起诉期限。综上，原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 许本海审 判 员 师延锋审 判 员 宋冬梅二〇一八年三月二十二日法官助理 郝 帅书 记 员 周晓萌