广西壮族自治区防城港市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）防市行终字第46号
上诉人（一审原告）防城港市杏花村企业有限责任公司，住所地防城港市港口区东兴大道中段。
法定代表人王俊翔（曾用名唐荣珍），女，汉族，出生于1947年3月15日。
被上诉人（一审被告）防城港市住房和城乡建设委员会，住所地防城港市港口区北部湾大道。
法定代表人郑东。
委托代理人宁其龙。
委托代理人庞体胜，广西海狮律师事务所律师。
一审第三人防城港市市政管理局，住所地防城港市港口区中华路3号。
法定代表人余文海。
委托代理人聂斌，广西幸程律师事务所律师。
一审第三人防城港市三高农业发展有限公司，住所地防城港市港口区建行大厦12楼11-12房。
法定代表人韦芝德。
上诉人防城港市杏花村企业有限责任公司因管理行为侵权纠纷一案，不服防城港市港口区人民法院2014年3月6日作出的（2013）港行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年8月22日受理了本案并依法组成合议庭，于2014年9月23日公开开庭审理了本案。上诉人防城港市杏花村企业有限责任公司（以下简称杏花村公司）的法定代表人王俊翔，被上诉人防城港市住房和城乡建设委员会的委托代理人宁其龙、庞体胜到庭参加诉讼，一审第三人防城港市市政管理局（以下简称市政局）、防城港市三高农业发展有限公司（以下简称三高公司）经本院合法传唤无正当理由拒不到。本案现已审理终结。
一审判决查明，2000年4月12日，广西防城港嘉泰房地产开发有限公司（以下简称嘉泰公司）与防城港市人民政府签订《防城港市西海湾人造沙滩项目合同》，合同约定，项目规模从防城港市渔船避风港避风堤以北、钦防高速公路防波大堤以西，吹沙造地达到规划标高要求共计39亩，作为海景丽园商住综合用地，自该商住综合用地向西100米宽，520米长，具体位置以防城港市规划局出具的用地红线图为准；项目由嘉泰公司全额投资开发并拥有项目经营权，经营期限为50年；项目自2000年5月1日前动工，2000年12月31日前完成；市政府负责协调有关部门为嘉泰公司办理规划“一书两证”、开工许可证、土地使用证及海域使用证等证件；在项目按时完工验收合格1个月内，督促市土地局为嘉泰公司办理土地使用证。就该项目，嘉泰公司于1998年7月26日取得《建设项目选址意见书》、于1998年8月1日《建设用地规划许可证》、于2000年4月10日取得西海湾人造沙滩项目立项、于2000年4月21日取得西海湾海景丽园综合商住区项目立项、于2000年6月8日取得《海域使用证》，批准使用期限从2000年5月25日至2050年5月25日、于2000年11月1日取得《建筑工程施工许可证》（合同开工日期是1999年12月15日，合同竣工日期是2000年9月15日），其后又取得《采矿许可证》（有效期从2000年10月20日起到2001年10月20日止）、《废弃物倾倒普通许可证》（有效期从2001年3月18日起到2001年12月18日止）。其后，嘉泰公司、原告陆陆续续进行了施工。防城港市城市规划局以违反《中华人民共和国城市规划法》为由先后于2000年12月4日、2001年12月13日向嘉泰公司发出《停止违法建设通知书》，后一份《停止违法建设通知书》注明“未取得建设工程规划许可证，擅自于城市规划区高速公路边进行建设”。2002年2月25日，嘉泰公司被原告吸收合并。2002年7月24日，防城港市规划局根据《广西壮族自治区实施<；中华人民共和国城市规划法>；办法》第五十一条的规定向原告发出《责令停止违法建设行为通知书》2002年7月24日。防城港市城市规划局、防城港市建设局先后于2003年9月1日、2003年10月9日共同对原告作出《责令限期拆除违法建筑物的决定》（以下简称《决定》），就2003年10月9日的《决定》，原告向本院提起行政诉讼，本院于2003年12月8日作出行政判决书，判决《决定》证据不足、程序违法，撤销《决定》，防城港市城市规划局上诉后，防城港市中级人民法院于2004年4月23日作出行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。防城港市建设局先后于2004年6月28日、2004年7月15日，依据《城市市容环境卫生管理条例》第十四条、《城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条第二款、第三十七条的规定向原告作出《建设行政执法责令停止违法行为通知书》、《建设行政处罚告知书》。2010年10月25日，市发改委批复第三人三高公司，同意其西湾避风坞海岸带工程项目立项。2011年5月9日，市住建委分别于2011年5月9日、2011年10月8日向第三人市政局颁发了《选址意见书》、《规划许可证》，该地块用地性质是市政公用设施用地，用地位置为北部湾大道西侧，具体用地位置以用地蓝线图为准，核发用地面积77113平方米。另查明，2002年2月25日，嘉泰公司被原告吸收合并。
一审判决认为，根据各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是：1、原告是否是适格主体；2、被告颁发给市政局的《选址意见书》、《规划许可证》是否合法。
关于原告是否是适格主体问题。由于嘉泰公司于2000年与防城港市政府签订了《防城港市西海湾人造沙滩项目合同》后，合法取得《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《海域使用证》、《建筑工程施工许可证》等证件，并实际进行了施工，其施工范围与被告颁发给市政局的《选址意见书》、《规划许可证》的范围存在关联，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼的规定”，原告有权提起本案诉讼。
关于被告颁发给市政局的《选址意见书》、《规划许可证》是否合法的问题。从被告作出的具体行政行为的主体资格和职权范围而言，被告具有这一资格和职权。从程序上看，被告对第三人市政局颁发《选址意见书》、《规划许可证》应根据《中华人民共和国城乡规划法》有关规定进行审查，不仅进行形式审查，还要进行实质性审查。嘉泰公司依法取得的《建设项目选址意见书》，《建设用地规划许可证》均已失去法律效力，嘉泰公司取得的《海域使用证》，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十七条的规定，因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人的，需经原批准用海的人民政府批准。2002年2月25日，嘉泰公司经原告吸收合并后，以嘉泰公司名义取得的《海域使用证》，未经原批准用海的人民政府即防城港市人民政府批准，原告不能当然成为海域使用权人。嘉泰公司取得的《建筑工程施工许可证》，其上载明的合同开工日期是1999年12月15日，合同竣工日期是2000年9月15日，故该证已于2000年9月16日自行废止。综上，嘉泰公司取得的《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《海域使用证》、《建筑工程施工许可证》均已失去法律效力。在上述证件失去法律效力后，原告和嘉泰公司未重新取得相关证件，故原告在该土地上没有合法证件证明其享有该土地上的权益。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条第一款“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”，第三十七条“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证”的规定，被告住建委在审查市政局、代建单位三高公司报来的规划用地许可申请时，经过防城港市港口建设管理办公室及防城港市国土资源局的核准，认为西湾避风坞段海岸带工程用海不在沿海岸线使用前置审核范围内，故被告颁发给第三人市政局颁发《选址意见书》、《规划许可证》的程序合法。综上，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第二十七条、根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条、第三十七条的规定：驳回原告防城港市杏花村企业有限责任公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告防城港市杏花村企业有限责任公司负担。
上诉人杏花村公司上诉称，一、上诉人杏花村公司于1998年7月22日得到市规划局初步同意选址人造沙滩及服务设施，1998年7月30日得到市委正式立项，人造沙滩属上诉人的合法财产。二、防市政函（2011）136号关于申请出具项目选址意见的函，函中没有项目业主，没有政府文件，没有代建委托书，不符合《广西壮族自治区实施<；中华人民共和国城乡规划法>；办法》第二十四条所规定的选址意见书所需材料，三高公司《关于申请办理建设用地规划许可的函》没有符合《广西壮族自治区实施<；中华人民共和国城乡规划法>；办法》第二十七条所规定的办理建设用地规划许可证所需的材料。据此，一、请求撤销（2013）港行初字第4号行政判决；二、依法改判，支持上诉人在一审的所有诉讼请求。
被上诉人市住建委辩称，一、上诉人提出的事实和理由是完全歪曲和错误的。1、2000年与市政府签订的《西海湾人造沙滩项目合同》是防城港嘉泰房地产开发有限公司，与杏花村公司是完全不同的独立法人，这是嘉泰公司和市政府双方的民事合同关系，合同的履行情况未见嘉泰公司与市政府之间有任何手续、文字，也未经法律确认。上诉人称其早在1998年就取得相关手续，是其合法财产，完全是严重歪曲事实的；2、嘉泰公司在2002年2月25日被上诉人吸收合并，但此前嘉泰公司取得的相关证件早已超过期限，失去法律效力。二、被上诉人颁发给市政局的《项目选址意见书》和《建设用地规划许可证》符合法律、法规的规定。1、2011年3月8日，市政局致函市住建委，根据防城港市的工作部署，由市政局作为项目主管部门，三高公司作为代建业主，利用世行贷款剩余资金建设西湾避风坞海岸工程，市发改委已批准该项目立项，为加快建设，特申请项目工程选址。市政局提交的附件有：选址意见函、市发改委关于西湾海岸带工程可行性报告的批复意见项目立项的批复、防城港市政府办公室文件处理笺、市国土资源局关于出具使用海域意见的复函、是港口建设管理办公室关于出具项目使用岸线意见的复函等一系列政府及有关部门的文件。由于该项目是我市政工程项目，而且对我市的西湾岸线保护以及景观美化具有重要意义，因此，市住建委根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条规定，于2011年5月9日颁发了（选字第450601201100009号）《建设项目选址意见书》给市政局。2、2011年9月22日，三高公司向市住建委递交关于申请办理建设用地规划许可的函，市住建委依法审查认为，该用地符合防城港市总体规划，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七、三十八条规定，于2011年10月8日颁发了（地字第450601201100341号）《建设用地规划许可证》。综上，市住建委依据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定颁证给市政局，是符合法律法规规定的，上诉人提出的上诉事实和理由完全不能成立，是错误的，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院予以维持。
被上诉人市政局辩称，上诉人的的上诉理由不成立，请求法院驳回上诉请求。
二审庭审中，上诉人向法庭提交了2份证据：一、《公司注销登记申请书》，证明嘉泰公司于2002年2月25日被上诉人杏花村公司吸收合并的事实；二、《合同审核意见》，证明防城港市人民政府与嘉泰公司签订《防城港市西海湾人造沙滩项目合同》的事实。被上诉人市住建委和市政局对该两份证据的真实性和合法性均无异议。经审查，该两份证据与本案的其他证据相佐，印证了案件事实，本院予以采信。
此外，各方当事人均无新的证据向法庭提供。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。
综合二审中各方当事人的诉讼意见，本案的争议焦点可归纳为，被上诉人住建委分别于2011年5月9日、2011年10月8日向市政局颁发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确，一审判决是否正确。
本院认为，被上诉人市住建委作为本市城乡规划主管部门，具有作出本案具体行政行为的职权。被上诉人市政局向被上诉人市住建委申请核发西湾避风坞海岸带工程项目的选址意见书时，提交了防城港市发改委《关于同意西湾避风坞段海岸带工程项目立项的批复》（防发改（2010）381号）、市政局《关于申请出具项目选址意见的函》（防市政函（2011）136号、《关于西湾避风坞段海岸带工程方案的审批函》、市住建委《关于防城港市三高农业发展有限公司“西湾港避风坞段海岸带”项目总平面规划方案的复函》（防住建函（2011）307号）等材料。被上诉人市住建委经审查，认为该材料符合《中华人民共和国城乡规划法》及《广西壮族自治区实施<；中华人民共和国城乡规划法>；办法》第二十四条第一款的规定，即向市政局核发《建设项目选址意见书》。被上诉人市住建委核发《建设项目选址意见书》符合法律法规规定，程序合法、适用法律正确，本院予以支持。
被上诉人市政局取得《建设项目选址意见书》后，代建业主三高公司向市住建委提出办理建设用地规划许可证的申请，被上诉人市住建委依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定，向市政局核发建设用地规划许可证。市住建委向市政局核发《建设用地规划许可证》程序合法，适用法律正确，本院予以支持。上诉人杏花村公司认为代建业主三高公司文件《关于申请办理建设用地规划许可的函》，不符合《广西壮族自治区实施<；中华人民共和国城乡规划法>；办法》第二十七条所规定的办理《建设用地规划许可证》所需的材料规定。经审查，《广西壮族自治区实施<；中华人民共和国城乡规划法>；办法》第二十七条规定，“在城市、镇、乡规划区内以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目，其建设用地规划许可证按照以下规定办理：（一）项目建设单位持有关建设项目审批、核准或者备案的文件，建设项目选址意见书及附件、地形图、项目相关文件图纸，以及经依法审定的建设工程设计方案的总平面图（需要编制修建性详细规划的，应提供经依法审定的修建性详细规划），向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可书面申请》。……”在三高公司向市住建委提交的《关于申请办理建设用地规划许可证的函》中，提出了申请办理建设用地规划许可的文件材料市发改委防发改（2010）381号、防发改（2011）301号、项目选址意见书。在被上诉人市住建委提供的证据材料中，有建设项目审批的文件防城港市发改委《关于同意西湾避风坞段海岸带工程项目立项的批复》（防发改（2010）381号），《建设项目选址意见书》及附件建设用地规划选址图，而依法审定的建设工程设计方案的总平面图为防发改（2011）301号。上诉人一审期间提交的证据中有防发改（2011）301号（《关于防城港市西湾避风坞段海岸带工程初步设计的批复》，可以佐证，因此，市政局申请办理《建设用地规划许可证》提交的证据材料符合《广西壮族自治区实施<；；中华人民共和国城乡规划法>；；办法》第二十七条的规定，上诉人杏花村公司的该上诉理由没有事实依据，本院不予采纳。上诉人杏花村公司上诉认为人造沙滩属其合法财产。经审查，上诉人对人造沙滩的所有权未能提供充分证据予以证明，且不是本案行政诉讼审查的范围，因此，上诉人提出人造沙滩属其合法财产的上诉意见，本院不予支持。
综上，被上诉人市住建委向市政局核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》程序合法，证据充分，适用法律法规正确，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应当予以维持。上诉人杏花村公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人防城港市杏花村企业有限责任公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 凌旭芳
审判员 佟日红
审判员 禤汉奇
二〇一四年十月十六日
书记员 黄积定