贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）黔东行初字第11号
原告：张琼，女，侗族，1964年11月14日出生，住址贵州省剑河县革东镇雅园小区*栋*单元***号。
原告：邹思权，男，汉族，l981年12月7日出生，住址贵州省剑河县柳川镇柳川巷***号。
委托代理人：胡洲、王邦华，贵州兄弟律师事务所律师。
被告：剑河县人民政府。
法定代表人：萧俊，县长。
委托代理人：任明胜、周渔志，贵州贵信律师事务所律师。
第三人：剑河县林工商公司。
法定代表人：杨桃，经理。
委托代理人：杨敏，住剑河县革东镇团结路*号。
原告张琼、邹思权不服剑河县人民政府于2014年5月30日作出的《剑河县人民政府关于对仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收补偿决定》，于2014年9月22日向本院提起行政诉讼。本院于2014年9月22日受理后，于2014年10月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年11月28日公开开庭审理了本案。原告张琼、邹思权及委托代理人胡洲、王邦华，被告剑河县人民政府的委托代理人周渔志，第三人剑河县林工商公司的委托代理人杨敏，均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告剑河县人民政府于2014年5月30日作出的《剑河县人民政府关于对仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收补偿决定》（以下简称征收补偿决定）认定：征收人为剑河县人民政府；房屋征收部门为剑河县住房和城乡建设局；被征收人为剑河县岑松镇温泉景区华清宾馆。为进一步加快县域经济发展，按照“旅游富县”的战略部署，县人民政府实施了仰阿莎温泉小镇核心区一期工程建设。为确保该项目工程按规划顺利实施，决定对仰阿莎温泉小镇核心区（温泉景区核心区环线公路以下区域）一期工程规划红线范围内的建（构）筑物及附属设施进行依法征收，并于2013年12月25日作出《剑河县人民政府关于仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收补偿方案的公告》、2014年2月27日作出了《剑河县人民政府关于仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收决定的公告》。本次征收活动的房地产价格评估机构为征收人和被征收人双方选定的江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司。温泉景区华清宾馆位于规定的征收范围内，房屋为框架结构，建筑面积l573.12㎡，房屋用途为商业经营。经江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司评估，华清宾馆房屋连所占用的国有土地及室内配套、装修及附属设施共计评估单价为7285．59元／㎡，评估总价为ll46．11万元。被征收人在收到房屋征收部门送达的《国有土地上房屋征收评估结果告知书》后，在规定的期限内未向江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司申请复核评估。同时，在规定的签约期限内，经多次协商也未能与县人民政府和房屋征收部门达成补偿协议。为维护公共利益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十六条有关规定，决定对被征收人张琼名下的坐落于剑河县岑松镇温泉景区内的华清宾馆房屋实施征收，房屋征收补偿方式为“一次性货币补偿”；根据江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司的评估，华清宾馆房屋连所占用的国有土地及室内配套、装修及附属设施共计评估单价为7285．59元／㎡，评估总价为ll46．11万元。张琼本人应得的一次性货币补偿数额为890．53万元（按张琼所占华清宾馆股份77．7％计）；限被征收人收到本决定书之日起l5日内将华清宾馆房屋腾空。
被告于2014年10月17日向本院提供作出征收补偿决定的证据材料有：1、贵州省政府办公厅的黔府办发（2013）13号《省人民政府办公厅关于印发贵州省100个旅游景区建设2013年工作方案的通知》、剑河县委的剑党通（2012）7号《中共剑河县委、剑河县人民政府关于成立剑河县景区开发建设工作领导小组的通知》、剑河县委的剑党办通（2013）97号《中共剑河县委办公室、剑河县人民政府办公室关于调整充实温泉小镇开发建设工作领导小组的通知》、剑河县发改局的剑发改投资（2012）99号《关于剑河温泉景区核心区项目一期工程立项的批复》，以此证明剑河县温泉小镇核心区建设工程项目来源合法，项目包括道路交通等基础设施建设，被告对项目规划红线内国有土地上房屋的征收符合法律规定；2、剑河县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要、剑河县土地利用总体规划、贵州省人民政府黔府用地函（2008）147号《省人民政府关于剑河县2010年度第一批次城镇建设使用土地的批复》、黔府用地函（2010）241号《省人民政府关于剑河县2008年度第一批次城镇建设使用土地的批复》、土地利用总体规划图（局部）、黔东南州人民政府办公室黔东南府办发（2013）80号《州人民政府办公室关于进一步做好剑河温泉景区规划建设相关工作的紧急通知》，以此证明剑河温泉景区核心区项目建设符合剑河县国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的要求；3、剑国用（2000）字第049号《国有土地使用证》、建设用地批准书、村镇规划选址意见书、村镇规划建设许可证、工程项目施工许可证、华清宾馆承包协议、补充协议、温泉华清宾馆投资协议，以此证明剑河县温泉理疗健身综合楼（包括华清宾馆）的土地权属性质为国有，土地使用权人为剑河县林工商公司，该楼由剑河县林工商公司报建经批准建设，原告张琼与剑河县林工商公司签订承包协议承包经营华清宾馆，双方约定在华清宾馆投资的占股情况；4、股份处置意见书，以此证明剑河县林工商公司已明确表示其在华清宾馆的股份交由被告处置，其已将相应的征收补偿权利让与被告；5、剑河县住房和城乡建设局的剑建呈（2013）249号《关于要求审批仰阿莎温泉小镇核心区项目一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收补偿方案的请示》、剑河县人民政府的剑府函（2013）435号《县人民政府关于仰阿莎温泉小镇核心区项目一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收补偿方案的批复》、《仰阿莎温泉小镇核心区项目一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收补偿方案》、送达回证、照片，以此证明剑河县住建局拟定征收补偿方案呈报被告，被告组织有关部门就该方案进行论证，对该方案予以公布并征求意见；6、委托书、贵州贵信律师事务所的《社会稳定风险评估报告书》，以此证明被告在征收决定作出前按照规定进行社会稳定风险评估；7、补偿资金专户储存账户情况，以此证明被告在作出征收决定前补偿资金足额到位；8、《关于仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收决定》及公告、送达回证、照片，以此证明被告已作出征收决定，并予以公告；9、剑河县人民政府剑府发（2013）35号《县人民政府关于明确仰阿莎温泉小镇项目建设实施单位的通知》、黔东循环经济工业区剑河文化旅游产业园区管委会剑文旅管纪（2013）1号《会议纪要》、房地产估价报告书、异议书、国有土地上房屋征收评估结果告知书及送达回证、剑河县住建局剑建函（2014）19号函及江苏博文评估公司回函、照片等，以此证明张琼同意与被告一并委托江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司对华清宾馆房屋价值进行评估，并参与评估过程中对华清宾馆房屋的现场实勘，且对评估结果无异议；10、剑河县房产管理办公室的证明，以此证明征收决定公告日前后一个月内剑河县当地商品房市场价格情况，对华清宾馆房屋征收补偿的评估结果高于市场价格；11、征收补偿决定、送达回证、照片，以此证明华清宾馆在征收补偿方案确定的签约期限内未能与被告达成补偿协议，被告按照征收补偿方案作出征收补偿决定，并在华清宾馆及周围予以公布；12、温泉小镇核心区修建性详细规划，以此证明项目建设符合专项规划要求。
原告张琼、邹思权诉称：被告对仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋的征收，不是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，而是为了按照“旅游富县”的战略部署，被告的征收补偿决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定。原告一直没有与被告达成征收协议，更没有选定价格评估机构对原告的房屋进行评估。江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司为房地产价格评估机构，是被告自己指定的，不是原告选定的。在没有得到原告委托的情况下，江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司对原告房屋进行评估，且评估价格极低，与市场严重不符，其评估结论是极不公正，严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。原告提出采取货币补偿和房屋产权调换相结合的方式进行补偿，但被告一直没有给予任何答复，原告与被告没有对征收补偿达成一致意见，被告不能强行采取货币补偿形式，被告的征收补偿决定不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条的规定。被告作出的具体行政行为没有法律依据，程序违法，侵犯了原告的合法权益，请求撤销被告作出的征收补偿决定。
原告向本院提供的证据材料有：1、营业执照、身份证复印件，以此证明原告主体资格适格；2、华清宾馆承包协议、补充协议、温泉华清宾馆投资协议、理疗楼（华清宾馆）工程款收支情况，以此证明华清宾馆属原告张琼和第三人剑河县林工商公司所有，原告张琼占77.7%股份，剑河县林工商公司占22.3%股份；3、原告在庭审中提供剑河县岑松镇温泉热水沟华清宾馆发文册、关于对《关于仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收补偿方案的公告》的意见、关于《国有土地上房屋征收评估结果告知书》的情况说明，以此证明原告已经对征收补偿方案、房屋征收评估结果提出异议。
被告剑河县人民政府答辩称：华清宾馆是剑河县林工商公司与原告张琼投资建成，二者是华清宾馆房屋的所有权人，原告邹思权只是华清宾馆的承包经营者，并不是该房屋的所有权人，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的被征收人。征收补偿只是针对被征收人合法所有的国有土地上的房屋，承包经营者的权益依法不属于征收补偿的范畴，故原告邹思权不是本案适格原告。剑河县温泉小镇建设工程项目，是落实贵州省人民政府文件精神，促进剑河县国民经济和社会发展的重要战略举措，是公共利益的需要，项目建设符合国民经济和社会发展、土地利用等规划要求，被告对规划红线范围内国有土地房屋进行征收符合法律规定。原告张琼的诉讼请求并未涉及征收决定，仅是对补偿问题提出异议。《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未规定征收部门必须与被征收人达成征收协议，本府可按法律规定作出征收决定。剑河文化旅游产业园区管委会（2013）1号会议纪要明确了华清宾馆房屋评估工作的过程，原告张琼确已同意由江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司对华清宾馆房屋价值进行评估，其在收到评估结果后并未对评估结果提出异议和申请复核，原告张琼实际上已经认可该评估结果。补偿只是针对国有土地上房屋的价值，并不包括土地价值，而评估结果实际包括了土地和房屋两部分价值，以该评估结果作为具体补偿的依据，对原告张琼没有丝毫不公，评估报告实质上并未违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第二款之规定，选择房屋产权调换，要求被征收人应当以明示的方式作出意思表示，未明示作出的，可以作出货币补偿。原告张琼一直未明确向被告提出选择房屋产权调换或者货币补偿与房屋产权调换相结合的补偿方式，被告采取货币补偿符合法律规定。原告张琼在补偿方案确定的签约时限内未与被告达成补偿协议，被告才依法作出征收补偿决定，原告的诉讼请求依法不应得到支持。
第三人剑河县林工商公司答辩称：剑河县华清宾馆的占地系剑河县人民政府于2000年8月14曰划拔给本公司的国有土地。该宗地原为本公司温泉疗养接待站用地。2000年8月初本公司在该宗地上修建理疗健身综合楼即华清宾馆，并按照规定报建获准建设。华清宾馆建成后，因华清宾馆工程尾期以及装修过程中原告张琼有资金投入，本公司与原告张琼于2001年9月22曰签订协议，约定建成后由原告张琼承包经营。本公司于2003年12月22日又与原告张琼签订协议，约定双方对华清宾馆的占股为22.5%和77.5%，华清宾馆经营至今。2013年因剑河县人民政府启动剑河县温泉小镇核心区，建设工程项目，拟对华清宾馆进行征收，为服从大局和促成项目的顺利实施，经请示同意，本公司已将名下的华清宾馆资产交由剑河县人民政府统一处置，所涉及原告张琼名下的投资股份，由剑河县人民政府统一在华清宾馆征收过程中对张琼所占股份作出相应补偿，剑河县人民政府作出补偿后，本公司与原告张琼就华清宾馆的权利义务一并结清。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：被告提供的第1号、第2号、第5号、第6号、第7号、第12号证据以及第8号证据中的送达回证、照片属被告作出（2014）7号《县人民政府关于对仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋及附属设施依法征收的决定》（以下简称征收决定）过程中的证明材料，与本案审理剑河县人民政府作出的征收补偿决定是否合法无关联性；被告提供的第3号、第4号证据各方当事人均认可其真实性，予以采信；第8号证据中的《关于仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收决定》及公告属国家机关依职权制作的公文文书，该决定具有法律效力，予以采信；第9号、第10号证据属被告作出房屋征收补偿决定的证明材料，但未有原告方的签名，不能证明张琼同意委托江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司对华清宾馆房屋价值进行评估；第11号证据各方当事人均认可其真实性，予以采信。原告提供的第1号证据具有真实性，予以采信；对原告第2号证据的认证与对被告第3号证据的认证相同；第3号证据原告未在开庭审理前提供，也未申请延期提供该证据，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第一款的规定，不予采信。
经审理查明：被告剑河县人民政府于2014年2月27日作出剑府发（2014）7号《县人民政府关于对仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋及附属设施依法征收的决定》，决定对仰阿莎温泉小镇核心区（温泉景区核心区环线公路以下区域）一期工程规划红线范围内的建（构）筑物及附属设施进行征收。同时，该征收决定附有《仰阿莎温泉小镇核心区项目一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收补偿方案》。该征收决定事项的第三条第（二）项和该补偿方案第二条第（二）项均明确规定，被征收房屋的权属认定以房屋所有权证记载为依据；未经登记或房屋产权不完整的，由有关部门依法根据实际情况进行认定处理，对认定为违法建筑的，不予补偿。华清宾馆房屋属该决定征收范围国有土地上的房屋，原告张琼、邹思权和第三人剑河县林工商公司均未提供享有该房屋所有权的《房屋所有权证》。经江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司评估，其作出的评估报告为华清宾馆房屋连所占用的国有土地及室内配套、装修及附属设施共计评估单价为7285．59元／㎡，评估总价为ll46．11万元。由于房屋征收部门剑河县住房和城乡建设局与华清宾馆的经营人张琼未能就华清宾馆房屋被征收后的补偿方式、补偿金额等事项达成补偿协议，被告剑河县人民政府将未有《企业法人营业执照》的剑河县岑松镇温泉景区华清宾馆列为被征收人，并于2014年5月30日作出《剑河县人民政府关于对仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收补偿决定》。原告张琼、邹思权不服该征收补偿决定，向本院提起行政诉讼。
本院认为：按照国务院2011年1月19日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。剑河县人民政府作出剑府发（2014）7号征收决定和补偿方案均已明确规定，被征收房屋的权属认定以房屋所有权证记载为依据；未经登记或房屋产权不完整的，由有关部门依法根据实际情况进行认定处理，对认定为违法建筑的，不予补偿。原告张琼、邹思权以及第三人剑河县林工商公司均未提供《房屋所有权证》，证明享有华清宾馆房屋的所有权。被告剑河县人民政府在作出房屋征收补偿决定的过程中当事人各方也未提供华清宾馆房屋已登记的《房屋所有权证》，证明其享有华清宾馆房屋的所有权。因此，华清宾馆房屋属未经登记的建筑。剑河县人民政府在没有组织有关部门依法对未经登记的华清宾馆房屋进行认定和处理的情况下，对华清宾馆房屋进行征收补偿，违反了法律法规的规定。同时，剑河县岑松镇温泉景区华清宾馆并无《企业法人营业执照》，也没有该企业的名称，剑河县人民政府作出的征收补偿决定认定其属具有法人资格的企业，并将其作为被征收人，属认定被征收人的资格错误。按照住房和城乡建设部2011年6月3日制定的《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款的规定，对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。由于华清宾馆房屋属未经登记的建筑，故应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司在无县级人民政府对华清宾馆房屋进行认定、处理结果的情况下，对华清宾馆房屋价值进行评估，违反了该办法的规定。剑河县人民政府依据江苏博文房地产土地造价咨询评估有限公司的评估报告作出的征收补偿决定，违反法律法规的规定。因此，应当依法撤销剑河县人民政府作出的征收补偿决定。原告请求撤销剑河县人民政府作出征收补偿决定的诉讼请求，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目的规定，判决如下：
撤销剑河县人民政府于2014年5月30日作出的《剑河县人民政府关于对仰阿莎温泉小镇核心区一期工程规划红线范围内国有土地上房屋征收补偿决定》。
案件受理费50元，由被告剑河县人民政府承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 郭荣华
审 判 员 杨再幸
代理审判员 欧阳平
二〇一四年十二月十二日
书 记 员 马立文