中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申8162号
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：潘一海，男，1966年5月5日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：崔柳英，女，1951年5月7日出生，汉族，住浙江省永嘉县。
再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：潘秀霞，女，1972年11月11日出生，汉族，住浙江省瑞安市。
被申请人（一审被告、二审上诉人）：永嘉县人民政府。住所地：浙江省永嘉县上塘中心城区县前路**号。
法定代表人：林万乐，县长。
一审第三人:潘统伍，男，1931年7月9日出生，汉族，住浙江省永嘉县。
再审申请人潘一海、崔柳英、潘秀霞（以下简称潘一海等3人）诉被申请人永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）土地行政登记一案，浙江省温州市中级人民法院于2016年12月26日作出（2016）浙03行初161号行政判决。永嘉县政府不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2017年8月1日作出（2017）浙行终237号行政判决。潘一海等3人不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、周伦军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院审理查明，潘统贵、潘统伍、潘统陆均系潘孟泉之子。潘一海系潘统贵之子，潘秀霞系潘统陆之女，崔柳英系潘统陆之妻。坐落于浙江省永嘉县枫林镇孤山村，地号为25-19-2-254的土地上房屋系潘孟泉于解放前建造，原系潘孟泉所有。至少从1960年起，上述房屋由潘统伍户居住。1996年8月2日，浙江省永嘉县枫林镇孤山村民委员会（以下简称孤山村委会）出具《土地使用权证明书》（以下简称《证明书》），证明涉案土地上房屋系1978年前建造，土地使用权属潘统伍所有。同日，潘统伍申请办理涉案土地使用权登记。土地登记审批表“审查人”一栏中记载“该宗地为集体土地，土地使用来源为祖业，有村委会说明书为依据”。永嘉县政府于1996年8月15日准予涉案土地（地号25-19-2-254，面积36.9平方米，权属性质为集体，土地用途为住宅）登记在潘统伍名下。2016年7月26日，孤山村委会分别出具了《关于土地使用权证明校正的说明》（以下简称《校正说明》）和《证明》，该两份材料的主要内容是被诉土地登记与真实权利状态不符，涉案土地上房屋系潘统贵、潘统伍、潘统陆共有。2016年8月26日，孤山村委会出具《声明》，主要内容是《校正说明》和《证明》作废。2016年7月28日，潘一海等3人对被诉土地登记行为不服，提起本案行政诉讼。
一审法院认为：一、永嘉县政府、潘统伍在本案中并无有效证据证明涉案房屋系在土地改革时潘统伍分配所得，进而由潘统伍取得涉案土地使用权，不能排除涉案房屋系潘孟泉的遗产。由于潘统贵、潘统陆系潘孟泉的法定继承人，故潘一海作为潘统贵的法定继承人，崔柳英、潘秀霞作为潘统陆的法定继承人，与被诉土地登记行为有利害关系，具备原告诉讼主体资格。二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。本案中，永嘉县政府并未提供有效证据证明潘一海、崔柳英、潘秀霞知道被诉土地登记行为的具体时间，潘一海等3人提起本案诉讼自被诉土地登记行为作出之日起未超过二十年，故本案并未超过起诉期限。三、根据《土地登记规则》（1995年修订）第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权登记，必须向土地管理部门提交土地登记申请书、个人身份证明或者户籍证明、土地权属来源证明、地上附着物权属证明等文件资料。本案中，潘统伍申请涉案土地使用权登记时，仅提交了土地登记申请书和孤山村委会1996年出具的《证明书》。在诉讼中，潘一海等3人提交的2016年孤山村委会出具的《校正说明》《证明》与潘统伍提交的2016年孤山村委会的《声明》存有矛盾，可见相关事实尚有争议，仅凭涉案孤山村委会1996年《证明书》尚不能证明土地使用权权属来源。同时，被诉土地登记审批材料记载涉案土地使用权来源于祖业，这与永嘉县政府、潘统伍在诉讼中主张的涉案土地使用权系潘统伍土改分配所得不一致。潘统伍申请涉案土地使用权登记时提交的文件资料不符合上述规定，不足以证明其享有涉案土地使用权。永嘉县政府未查清涉案土地使用权来源，仅根据孤山村委会1996年出具的《证明书》认定潘统伍为涉案土地使用权人并作出被诉土地登记行为，认定事实不清，主要证据不足。《土地登记规则》第十五条、第十八条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告，公告期满，土地所有者、土地使用者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准，进行注册登记。本案中，登记申请的审核结果未经公告，永嘉县政府作出被诉土地登记行为，程序违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决撤销永嘉县政府于1996年8月15日将坐落于浙江省永嘉县枫林镇孤山村，地号为25-19-2-254，土地用途为住宅的36.9平方米集体建设用地使用权登记在潘统伍名下的土地登记行为。
二审法院认为，涉案土地所在地址是个四合院，共有近二十间房屋，由潘孟泉在解放前建造，本案涉及的是其中一间。潘孟泉是潘一海、潘秀霞的祖父、崔柳英的公公，被诉土地登记审批表中也有提到涉案房屋是“祖业”的内容，故一审法院认定潘一海等3人与被诉土地登记行为之间具有利害关系，具备原告诉讼主体资格，并无不当。至于涉案房屋实际上是否为“祖业”，是否为潘孟泉的遗产，经实体审查才能作出认定。潘统伍在申请涉案土地登记时提交了孤山村委会1996年出具的《证明书》，该《证明书》载明潘统伍使用的涉案土地及建筑物“系78年前建造，土地使用权确属本人使用，占地面积36.9平方米”，同时明确了涉案土地的座落地址和四至范围。本案一审诉讼过程中，潘一海等3人和潘统伍又分别提供了由孤山村委会2016年7月26日出具的《校正说明》《证明》和2016年8月26日出具的《声明》。其中，《校正说明》否定了孤山村委会1996年出具的《证明书》，认为相关土地的真实权利与永嘉县国土资源局的登记不符；孤山村委会2016年出具的《证明》的内容主要为潘孟泉剩余两间半房屋（包括涉案房屋）归潘统贵、潘统伍和潘统陆三兄弟共同所有；《声明》的主要内容为孤山村委会2016年出具的《校正说明》和《证明》未经村集体商量，未深入调查，声明作废。上述孤山村委会于2016年出具的《校正说明》《证明》与《声明》以及1996年出具的《证明书》内容相互矛盾。《证明书》是在1996年潘统伍申请涉案土地登记时出具，当时各方并无纠纷，其他三份材料分别系在本案起诉前和起诉后出具，相比较而言，《证明书》应相对客观，且其中关于涉案“土地、建筑由潘统伍使用”的内容，与各方一致确认的至少自1960年起在长达近60年的时间里涉案房屋一直由潘统伍居住、使用的事实相吻合。潘统贵、潘统陆在世时未曾对涉案房屋、土地主张过权利，潘孟泉的孙辈在本案纠纷发生前也未曾提出过异议；1996年潘统伍对涉案房屋进行了修缮，之后，潘统陆的妻子崔柳英对涉案四合院内登记在潘统贵、潘统陆名下的东面一间半房屋进行了装修，上述行为与双方对房屋的居住、管理情况相一致，再次印证涉案土地使用权属于潘统伍。综上，永嘉县政府依据孤山村委会1996年出具的《证明书》将涉案土地登记在潘统伍名下，具备事实和法律依据。涉案四合院虽为潘孟泉解放前所建，但其在土改时被评定为地主，部分房屋被政府没收，孤山村委会1996年出具的《证明书》并无涉及涉案房屋、土地属于潘孟泉遗产、潘统伍家祖业等内容，故涉案土地登记审批表“初审意见”一栏中“土地使用来源为祖业，有村委会证明书为依据”与孤山村委会出具的《证明书》不符，潘一海等3人以此为据认为涉案房屋、土地属潘孟泉的遗产，为潘统贵、潘统伍、潘统陆3人共有，不能成立。程序方面，被诉土地登记的档案材料中并无关于涉案土地使用权在登记前进行过公告的依据，不符合《土地登记规则》第十五条的规定。永嘉县政府在二审庭审中解释，当时的登记属于普遍登记，经调查核实后对整个村符合登记要求的宗地一并予以公告，但公告材料未保存。考虑到被诉登记行为发生在20年前，又涉及普遍登记，工作量大、涉及面广，程序方面不够规范，在权属状况清楚的情况下，不宜因该程序瑕疵否定被诉登记行为的效力。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、第六十九条之规定，判决：一、撤销浙江省温州市中级人民法院（2016）浙03行初161号行政判决。二、驳回潘一海、崔柳英、潘秀霞的诉讼请求。
潘一海等3人向本院申请再审，请求：1.撤销二审行政判决，维持一审行政判决。2.一、二审及再审诉讼费用由被申请人承担。其申请再审的主要事实和理由为：1.二审判决认定事实的主要证据不足。涉案土地上房屋系潘孟泉的遗产，再审申请人系涉案房产的合法继承人，有权对涉案房产及土地的权属提出主张。孤山村委会1996年出具的《证明书》不具备真实性，且系孤证，不能作为认定本案事实的证据。2.二审判决适用法律确实有误。根据《土地登记规则》第八条的规定，初始土地登记，应当由县级以上地方人民政府发布通告；第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。而永嘉县政府在作出涉案土地登记行为的整个过程中既没有在事前发布通告，也没有在审核后发布公告，严重违反了法定程序。二审法院将永嘉县政府违反法定程序的行为评价为“程序瑕疵”显属适用法律错误。综上，二审判决认定事实的主要证据不足，认定事实有误，且适用法律错误，请依法处理本案。
本院认为，本案的争议焦点有两个：一是潘一海等3人是否具备本案原告诉讼主体资格；二是涉案土地登记行为是否符合法律规定。
一、关于潘一海等3人原告主体资格的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，涉案的座落于浙江省永嘉县枫林镇孤山村，地号为25-19-2-254土地上的房屋系由潘孟泉在解放前建造，原系潘孟泉所有。潘统贵、潘统伍、潘统陆均系潘孟泉之子，再审申请人潘一海系潘统贵之子，潘秀霞系潘统陆之女，崔柳英系潘统陆之妻。1996年被诉土地登记审批表“初审意见”中记载有“土地使用来源为祖业，有村委会证明书为依据”的内容，如该土地使用权确属祖业，则本案潘一海等3人均是该土地的法定继承人，与涉案土地具有利害关系，而原告主体资格解决的是诉权的问题，并不决定案件的实体处理结果，该涉案房屋实际上是否为“祖业”，是否确系潘孟泉遗产，潘一海等3人是否为法定继承人等，都是案件实体审查需要查清的事实，潘一海等3人就其符合原告主体资格问题已尽到初步举证责任，一、二审法院据此认定其具备原告主体资格并无不当。
二、涉案土地登记行为是否符合法律规定
孤山村委会1996年8月2日出具的《证明书》载明涉案房屋属潘统伍使用，与一、二审法院审理查明的潘统伍自1960年起就在涉案土地上所属的房屋居住至今的事实相互印证。结合涉案地块上四合院的另外一间半房屋及所占土地登记在潘统贵、潘统陆名下，潘统贵、潘统陆去世前均未就潘统伍对涉案房屋使用及管理提出过异议，未就涉案房屋主张过权利，且1996年，潘统伍对涉案房屋进行修缮的时候，崔柳英对登记在潘统贵、潘统陆名下的另外一间半房屋也进行了装修等事实，二审法院据此认定涉案土地使用权属于潘统伍符合常理。涉案土地登记未经过公告程序，不符合《土地登记规则》的相关规定，本院予以指正。但考虑到涉案土地权属状况清楚，土地登记时间距今久远，仅因程序的瑕疵而否认该土地登记行为，没有权利保护的实效性和必要性，反而可能形成诉累，故不宜因此撤销该土地登记行为。
综上，潘一海等3人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人潘一海、崔柳英、潘秀霞的再审申请。
审判长 耿宝建
审判员 白雅丽
审判员 周伦军
二〇一七年十二月十九日
书记员 于 露