江苏省徐州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏03行终252号
上诉人（原审被告）沛县人力资源和社会保障局，住所地：徐州市沛县沛公路2号。
法定代表人刘洪兵，该局局长。
出庭应诉负责人徐建平，该局副局长。
委托代理人李明，该局法律顾问。
上诉人（原审第三人）沛县城区环境卫生管理所，住所地:徐州沛县正阳南路****号。
法定代表人郝浩，该所所长。
出庭应诉负责人张宁，该所书记。
委托代理人吕康锋，沛县城市管理行政执法局副主任。
委托代理人解淼，沛县城市管理行政执法局法制科科长。
被上诉人（原审原告）韩超（系燕存美长子），男，1973年9月10日出生，汉族，住沛县新城区。
委托代理人张国际，江苏红杉树律师事务所律师。
委托代理人王继丰，江苏红杉树律师事务所实习律师。
原审第三人韩有庆（系燕存美丈夫），男，1951年2月2日生，汉族，农民，住沛县。现住徐州市沛县新城区。
原审第三人韩较停（系燕存美之女），女，1976年5月18日生，汉族，农民，住沛县。
原审第三人韩淑亭（系燕存美之女），女，1981年3月29日生，汉族，农民，住沛县。
上诉人（原审被告）沛县人力资源和社会保障局（以下简称沛县人社局）、上诉人（原审第三人）沛县城区环境卫生管理所与被上诉人（原审原告）韩超、（原审第三人）韩有庆、韩较停、韩淑亭工伤认定一案，原审被告沛县人力资源和社会保障局、原审第三人沛县城区环境卫生管理所不服徐州铁路运输法院（2016）苏8601行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2017年8月24日公开开庭审理了本案。上诉人沛县人社局出庭应诉负责人徐建平、委托代理人李明，上诉人沛县城区环境卫生管理所出庭应诉负责人张宁、委托代理人吕康锋、解淼，被上诉人韩超的委托代理人张国际，原审第三人韩有庆到庭参加诉讼。原审第三人韩较停、韩淑亭经法院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，燕存美系第三人沛县城区环境卫生管理所招用的保洁工人，负责沛县新城区沛县新实验小学东侧相邻南北向道路北侧路段的保洁工作。2015年8月23日14时50分左右，燕存美在沛县新实验小学东十字路口与案外人李传亮驾驶的机动车相撞，被送往沛县人民医院后，经抢救无效于次日死亡。该起交通事故经沛县公安局交通巡逻警察大队认定为燕存美负同等责任。燕存美丈夫韩有庆、长子韩超认为燕存美是在工作期间、从事保洁工作中受到伤害，于2015年11月2日向被告申请工伤认定，并提交了工伤认定申请表、书面证人证言等材料。被告审查后，于当天受理了该申请。2015年11月3日，被告作出举证通知书，并于11月5日向第三人沛县城区环境卫生管理所邮寄送达。该所认为燕存美所受事故伤害并非工伤，遂向被告提出异议，并提交了证人证言等证据材料。2015年12月31日，被告作出沛人社伤认字〔2015〕第342号《不予认定工伤决定书》，决定不予认定工伤，并于2016年1月5日向原告直接送达。原告不服该决定，向法院提起行政诉讼，诉讼请求如前所述。
另查明，第三人韩有庆与燕存美系夫妻关系，夫妻二人共育有子女3人，即长子韩超、长女韩较停、次女韩淑亭。燕存美1949年10月20日出生，农业家庭户口，发生交通事故时66岁，其生前未在沛县参加工伤保险。
原审法院认为，依据《工伤保险条例》第五条第二款：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”之规定，被告沛县人社局作为沛县社会保险行政部门，负责该行政区域内的工伤保险工作，具有作出被诉不予认定工伤决定的法定职权。
关于被告作出被诉不予认定工伤决定事实是否清楚的问题。首先，《工伤认定办法》第十九条规定：《不予认定工伤决定书》应当载明下列事项：（一）用人单位全称；（二）职工的姓名、性别、年龄、职业、身份证号码；（三）不予认定工伤或者不视同工伤的依据；（四）不服认定决定申请行政复议或者提起行政诉讼的部门和时限；（五）作出不予认定工伤或者不视同工伤决定的时间。被诉不予认定工伤决定书，只客观表述了燕存美发生交通事故死亡的时间、地点，并未载明关于燕存美发生交通事故不符合工伤情形的事实和理由。本案原告在工伤行政程序中以燕存美系“在保洁区内工作段工作期间”发生交通事故为由申请工伤认定，被告答辩称燕存美并非在保洁期间发生交通事故，而是在外出回家途中途径保洁区域附近发生交通事故，而原告在诉讼中亦提出即使燕存美不是在保洁过程中受伤事故伤害，亦可构成上下班途中发生交通事故情形下的工伤。因“在工作时间、工作地点、因工作原因发生事故伤害”与“在上下班途中发生交通事故伤害”，属于认定工伤的不同情形，适用不同的法律规定，被告虽在诉讼中主张燕存美系在回家途中发生交通事故，但是该主张在被诉不予认定工伤决定书中并未提及和表明，不符合上述第十九条的规定。被告在不予认定工伤决定中未明确燕存美发生交通事故不符合工伤情形的相关事实。被告所举在的证据无法证实其在本案答辩中的主张，证据未能相互印证。此外，在用人单位与职工之间劳动关系存在争议的情况下，被告亦未对双方是否存在劳动关系予以明确。因此，被告作出被诉不予认定工伤决定事实不清、证据不足。
综上，被告作出被诉不予认定工伤决定事实不清、证据不足。原告请求撤销沛人社伤认字〔2015〕第342号不予认定工伤决定的诉讼请求，符合法律规定，依法予以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告沛县人力资源和社会保障局于2015年12月31日作出的沛人社伤认字〔2015〕第342号不予认定工伤决定。二、责令被告沛县人力资源和社会保障局自本判决生效之日起60日内重新作出相应的行政处理行为。案件受理费50元，由被告沛县人力资源和社会保障局负担。
上诉人沛县人力资源和社会保障局上诉称，一审判决认定事实不清，证据不足。一、上诉人依法作出的不予认定工伤决定书，是在日常工作中大量重复使用的格式化行政文书，无论从形式还是文字上都尽量突出言简意赅的行政文书特点，并且格式固定。本案中，上诉人作出的决定书，严格按照《工伤认定办法》第十九条规定，在文中载明了：（一）用人单位全称；（二）职工的姓名、性别、年龄、职业、身份证号码；（三）不予认定工伤或者不视同工伤的依据；（四）不服认定决定申请行政复议或者提起行政诉讼的部门和时限；（五）作出不予认定工伤或者不视同工伤决定的时间。该文书事实清楚，法律依据充分，文书的全部内容涵盖了上述第十九条全部五项内容，符合第十九条的规定。二、对于该《工伤认定办法》第十九条规定的第三项：不予认定工伤或不视同工伤的依据，此项规定是专指法律、法规依据及简单的事实描述和认定。具体的事实依据和理由，在不予认定工伤卷宗里有大量的调查核实的证据，卷宗里的所有事实证据足以证明燕存美发生交通事故死亡，不属于在工作地点、工作时间遭受伤害的情形，也不属于在上下班途中发生交通事故的情形。故一审法院认为未载明关于燕存美发生交通事故不符合工伤情形的事实和理由，显然以偏概全，忽略了上诉人在庭审中所提供的卷宗所有事实证据。上诉人作出的《不予认定工伤决定书》的事实和理由已经在行政行为作出的过程中，通过卷宗详细体现和归纳。且被上诉人一方提供的证人张某1、张某2的证言，与事实互相矛盾，一审法院对其真实性不予认可，未予采信；被上诉人一审提供的燕某、闫彩珍的证言，未在行政程序中提供，依法不应作为认定具体行政行为是否有事实依据的证据。关于劳动关系，上诉人认为：依据最高院关于审理劳动保障行政案件司法解释，是否存在劳动关系，不是认定是否工伤的前提。综上，被上诉人的主张没有任何事实依据和法律依据，上诉人的具体行政行为，事实清楚，证据确凿，一审法院仅以上诉人作出的《不予认定工伤决定书》因为格式文书的限制，没有载明具体的事实和理由以及劳动关系存在争议为由，认定上诉人的具体行政行为事实不清，证据不足，进而撤销上诉人作出的《不予认定工伤决定书》没有事实和法律依据。故请求依法撤销一审法院作出的行政判决，依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求。一、二审诉讼费由被上诉人承担。
上诉人沛县城区环境卫生管理所上诉称，一、一审法院严重违反法定程序，超期裁判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十一条的规定，人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理第一审案件需要延长的，由最高人民法院批准。本案于2016年6月12日由一审法院立案，2017年6月2日作出判决，超出法定审限，况且本案事实清楚，并无需要延长的特殊情况。即使该案确有特殊情况需要延长，须经高级人民法院批准，一审法院对该情况在判决书中也并未提及和表明。二、一审法院认定事实存在严重错误。一审法院对上诉人（原审第三人）提交的证据录像资料因行政程序中未提交不予采纳的认定是极其错误的。该证据上诉人在行政程序中是按规定提交过的，被上诉人沛县人力资源和社会保障局在一审庭审中承认的，可以查看一审庭审录像和笔录。三、一审法院在一审中采纳证据自相矛盾，显失公平。对一审法院对上诉人提交的证据录像资料因行政程序中未提交为理由，不予采纳。而在行政程序中，被上诉人韩超提交给上诉人沛县人力资源和社会保障局的证据只有证人张某2、吴某的证言，张某2的证言存在严重虚假不真实没有采信，而在一审中被上诉人韩超却提供了在行政程序中没有提交的证人闫某、燕某和张某1的证言，对张某1的证言因虚假而未采信，而对证人闫某、燕某的证言予以采纳，对上诉人在行政程序中按规定已经提交的证据录像资料因行政程序中错误的以未提交为理由不予采纳，而对被上诉人韩超在行政程序中没有提交的证人闫某、燕某的证言予以采纳，显失公平。四、燕存美早已超过法定退休年龄，与上诉人（原审第三人）不存在劳动关系，只是劳务保洁人员，且其发生交通事故时与劳务保洁工作没有任何关系，事故纯粹是在燕存美参加同学聚会后打包回家的路上发生，根本不属于工伤。一审法院对事实清楚、法律关系明确的行政案件迟迟不判，存在严重超期，作出的判决违背事实和法律依据，存在严重错误。综上，请求法院依法撤销一审判决，依法作出改判。
被上诉人韩超答辩称，燕存美是沛县城区环境卫生管理所保洁工人，已在该环卫所工作数年。事发地点系燕存美保洁工作路段，事发时间也是在燕存美正常的工作时间，燕存美是与案外人发生交通事故而死亡。交通事故发生时，燕存美正在保洁路段进行工作，因保洁路段长达数百米，保洁时有时也会骑行一段后，下车从事保洁。根据证人燕某等人的证言可以证实，事发当日中午及下午，燕存美外孙许正均在家中，未到过事发现场，更没有帮助燕存美从事保洁工作。基于上述事实，被上诉人认为燕存美系在工作过程中受到伤害，依法应该认定为工伤。即使按照第三人关于燕存美迟到，且刚刚赶到工作路段的描述，按照工伤保险条例的规定，燕存美发生非本人主要责任交通事故，也应该认定为工伤。其是否迟到，并不能影响工伤认定。另外，关于上诉人沛县人社局的上诉，被上诉人认为基于被上诉人陈述的上述事实，沛县人社局上诉没有事实和法律依据。首先，根据法律规定，上诉人进行工伤认定，必须严格按照工伤认定办法的相关规定，查明事实，并依法制作工伤认定决定书。沛县人社局在本次具体行政行为过程中，仅列明了部分情形，对于燕存美是否构成工伤以及如何不认定工伤的理由和事实均没有进行列明。因此，其本次行政行为不符合法律规定，依法应予以撤销。其次，一审法院并没有对上诉人沛县人社局所提供的证据的真实性、合法性和证明对象均予以认可，而只是对于沛县人社局对相关证人证言和调取的公安机关的有关证明、材料，形式上的合法性和真实性进行了说明和认可。但是，对于上诉人沛县人社局在具体行政行为阶段，所依据的证据并不能证明燕存美不构成工伤。因此，工伤认定书事实依据和法律依据均不足。第三，关于法院对于证人证言的采信问题。根据行政诉讼法的规定，上诉人作为行政机关，在行政诉讼阶段不能自行搜集相应证据。其搜集的证据，法院也不能予以采纳。但是对于行政相对人，即本案的一审原告，在行政诉讼阶段可以提供新的证据，来证明自己的观点。法院在依法核实后，可以予以采纳。因此，一审法院采纳证人燕某等人的证言有事实和法律依据。第四，关于燕存美与上诉人沛县环卫所劳动关系问题，被上诉人认为人民法院依法确认燕存美与环卫所存在劳动关系，是对本案事实的确认，而对于上诉人沛县人社局来讲，依法认定劳动关系也是对事实的尊重和法律的遵守。一审法院关于此问题的论述和判决有事实和法律依据。综上，被上诉人认为上诉人沛县人社局的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予以驳回。对于上诉人沛县环卫所的上诉请求，基于被上诉人所陈述的上述事实，被上诉人认为沛县环卫所上诉请求没有事实和法律依据。具体答辩如下：1、一审法院依据我国有关法律规定，作出一审判决，并不违反国家审限的规定，属于依法裁判。2、沛县环卫所关于一审法院认定事实存在严重错误的说法也没有事实和法律依据。关于证据1录像资料的说法，上诉人沛县环卫所在行政程序中并未依法提交。沛县人社局在一审法院作为其行政行为依据的证据提交时，该录像资料也未作为其行政行为依据证据来提交。因此，一审法院以两被上诉人未依法提交为由，对该录像资料不予认定，是合法的。另外，从该录像资料的真实性上来考虑，录像资料显示的证人所陈述的有关情况也不符合事实，同时，也不符合常理。同时也不能证明上诉人环卫所的观点。3、关于证据的采纳问题，刚才被上诉人在关于沛县人社局答辩中，已经指出行政诉讼法对于行政机关和行政相对人在行政诉讼程序中，提交证据的采纳问题，本来就有不同的规定。一审法院采纳被上诉人部分证人、证据和不采纳两上诉人部分证据，均有事实和法律依据。4、燕存美并非城镇职工。上诉人沛县环卫所也没有为燕存美缴纳养老保险和工伤保险。燕存美目前并没有退休金，也不存在领取退休金的可能。因此，燕存美不存在超过法定退休年龄的问题。基于此事实，法院认定燕存美与上诉人沛县环卫所存在劳动关系，有事实和法律依据。关于燕存美是否存在中午同学聚会，以及是否将打包的饭菜带回到工作地点与本案工伤认定并无任何关系。因此，上诉人沛县环卫所的上述说法也没有事实和法律依据。综上，被上诉人认为上诉人沛县环卫所的上诉没有事实和法律依据，请依法驳回。
原审第三人韩有庆的答辩同被上诉人答辩意见。
双方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。上诉人沛县人社局在庭审中提交一份新证据：不予认定工伤决定书的格式样本；证明目的，证明上诉人所作出的不予认定工伤决定书的格式是由国务院社会保险行政部门统一制定。从而证明，一审法院以上诉人作出的不予认定工伤决定书未载明具体事实为由，认定上诉人的具体行政行为违反工伤认定办法第十九条的规定，无事实和法律依据。上诉人沛县城区环境卫生管理所发表质证意见为，对该份证据的三性均无异议，能够证明沛县人社局是按照人社部要求的格式作出的涉案工伤认定书符合法律规定，也符合行政机关的格式要求。被上诉人韩超发表质证意见为，首先，该份证据属于复制件，被上诉人对该份证据的真实性有异议，另外，即使该形式上是真实的，也不能证明上诉人的观点，因为这只是行政机关单方制作的所谓格式文本。因为对于行政机关具体行政行为是否符合法律的规定，应该是由法院依据法律规定进行认定，而不应该以所谓格式文本进行认定。其次，一审法院主要是因为上诉人沛县人社局的不予认定工伤决定书，其事实依据和法律依据不充分而予以撤销。因此，该证据不能证明上诉人的观点。原审第三人韩有庆发表质证意见同被上诉人韩超的质证意见。上诉人沛县城区环境卫生管理所在庭审中提交一份新证据：提供照片一组，证据来源公安交警事故组。证明目的，证明从该组照片可以清楚的看到燕存美打了几大包饭菜，而车上没有任何的保洁作业工具，不是被上诉人所述的正在从事保洁工作。该组照片与录像资料相印证，可以证明燕存美是在参加同学聚会后，打包回家的路上所发生的交通事故。该事故与保洁工作没有任何关系。因此，上诉人作出的工伤认定是正确的。上诉人沛县人力资源和社会保障局发表质证意见为，对该份证据的三性以及证明对象均无异议。通过照片显示的内容可以看出，事故现场没有保洁工具、没有工作服，垃圾车上没有搜集的垃圾，足以证明燕存美事发时不是在从事工作。其受伤害情形不属于工伤认定的法定情形。被上诉人韩超发表质证意见为，对该份证据的真实性有异议，虽然该份证据来源是从事故组调出来的，但证据上并没有显示有公安机关出具的证明材料及相应加盖公章的资料，不能证明该组证据是从本次事故交警部门调出的。另外，该组证据也不能证明上诉人环卫所的观点。因为，从照片上也无法看出三轮车辆，车上是否有环卫工具和服装。该组证据在二审期间提交，也不符合行政诉讼法的规定，依法应该不予采纳。另补充说明一点，根据在一审时公安机关的相关资料照片和交通事故认定书，可以证实事故发生在燕存美保洁路段道路中间线燕存美工作一侧，可以证实事发时燕存美正在从事保洁工作，因此该组证据不能证明上诉人环卫所的观点。原审第三人韩有庆发表质证意见同被上诉人质证意见。本院认为，对上诉人沛县人力资源和社会保障局提交的证据的真实性予以确认。对上诉人沛县城区环境卫生管理所提交的证据，由于系复印件，亦无法证明其来源，不符合证据的形式要件，本院不予采纳。
本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定正确，二审予以确认。
本案的争议焦点：1、上诉人沛县人社局作出的涉案不予认定工伤认定决定是否合法；2、一审判决是否正确。
本院认为，一、根据《工伤保险条例》第五条第二款：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作”之规定，上诉人沛县人社局作为沛县社会保险行政部门，负责该行政区域内的工伤保险工作，具有作出被诉不予认定工伤决定的法定职权。二、关于上诉人沛县人社局作出被诉不予认定工伤决定合法性的问题。《工伤认定办法》第十九条规定：《不予认定工伤决定书》应当载明下列事项：……（三）不予认定工伤或者不视同工伤的依据；……。本案中，被诉不予认定工伤决定书，未载明关于燕存美发生交通事故不符合工伤情形的事实和理由。首先，上诉人沛县人社局未对燕存美与上诉人沛县城区环境卫生管理所之间是否存在劳动关系作出认定。通过本案已查明的事实及上诉人沛县城区环境卫生管理所提交的证明可以认定燕存美系沛县城区环境卫生管理所于2008年招用的保洁员。其次，上诉人沛县人社局未对燕存美所受事故伤害是否发生在保洁工作过程中，还是能否构成上下班途中发生交通事故情形进行认定，即认定燕存美所受事故伤害事实是否清楚的问题。本案中，燕存美系负责沛县新城区沛县新实验小学东侧相邻南北向道路北侧路段的保洁工作，2015年8月23日14时50分左右，燕存美在沛县新实验小学东十字路口与案外人李传亮驾驶的机动车相撞后经抢救无效于次日死亡，根据燕存美工作时间为下午1：30-5：00（冬季），下午2：00-5：30（夏季），其交通事故发生时为夏季的下午2：50左右，是在工作时间范围。事发地点系燕存美保洁工作路段或根据上诉人所述距离保洁工作路段较近的位置，况且燕存美负责的保洁区域仅是一个范围，并无明确的界限界定，且根据现有的证据尚无法完全排除事发地点不属于燕存美的保洁区域。该起交通事故经沛县公安局交通巡逻警察大队认定为燕存美负同等责任。根据《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定，在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，及第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。故，上诉人沛县人社局应结合本案证据对燕存美所受事故伤害从工伤的不同情形予以认定。上诉人在诉讼中的证据指向和抗辩的主要观点和理由是燕存美事发时不是在从事保洁工作而是在回家途中发生交通事故。本院认为，燕存美超出保洁作业区一些距离、没有进行保洁作业或提前离岗、回家送菜，这些仅是燕存美违反劳动纪律的行为，均不是法定不予认定工伤的情形，不足以作出不予认定工伤决定。即便燕存美是在参加同学聚会后返回工作岗位的路上所发生的交通事故，亦属于上班途中。而被诉不予认定工伤决定书，未载明关于燕存美发生交通事故是否是在工作时间，对事发地点也未予认定，上诉人沛县人社局在不予认定工伤决定中亦未明确燕存美发生交通事故不符合工伤情形的相关事实，其作出的不予认定工伤决定事实不清，亦没有证据予以支持。因此，一审法院认定上诉人沛县人社局作出被诉不予认定工伤决定事实不清、证据不足，并无不当。第三，上诉人沛县城区环境卫生管理所认为一审法院超出法定审限的观点。本院经查阅卷宗材料，一审法院对该案审限已作审限暂停审批扣除审限，并无违反审限管理的相关规定，对该主张本院不予支持。对其反映的一审法院证据采信问题，并不违反行政诉讼证据若干问题的规定。因此，上诉人的上诉理由不能成立。
综上，原审判决并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人沛县人力资源和社会保障局及上诉人沛县城区环境卫生管理所分别负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈小兵
审 判 员 陈玉浩
代理审判员 房 涛
二○二○一七年十月十日
书 记 员 王竞晗