浙江省金华市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙07行终130号
上诉人（原审原告）李卫忠.
上诉人（原审原告）郭春仙.
上诉人（原审原告）罗献普.
上诉人（原审原告）李洪升.
四上诉人共同委托代理人冯振兴，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）金华市婺城区竹马乡人民政府.
法定代表人吴祝芳，乡长。
委托代理人周力，浙江丰畅律师事务所律师。
原审第三人金华市婺城区竹马乡东宅村经济合作社.
法定代表人周绍玉，社长。
委托代理人周力，浙江丰畅律师事务所律师。
上诉人李卫忠、郭春仙、罗献普、李洪升因与被上诉人金华市婺城区竹马乡人民政府（以下简称竹马乡政府）、原审第三人金华市婺城区竹马乡东宅村经济合作社（以下简称东宅村经济合作社）征地补偿协议一案，不服婺城区人民法院（2015）金婺行初字第162号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年5月10日公开开庭审理了本案。上诉人李卫忠、郭春仙、罗献普及四上诉人共同委托代理人冯振兴，被上诉人竹马乡政府及原审第三人东宅村经济合作社的委托代理人周力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，原告李卫忠、郭春仙、罗献普、李洪升系婺城区竹马乡东宅村的村民。2014年3月14日，金华市婺城区人民政府在原告所在区域发布关于“竹马铁路货场及配套工程项目征迁公告”，内容为：因竹马铁路货场及配套工程项目建设需要，拟征收原告所在村的集体土地。公告中对征地用途、位置、补偿标准及安置途径等做了说明。同年4月20日，被告金华市竹马乡人民政府（甲方）与第三人婺城区竹马乡东宅村经济合作社（乙方）签订征地补偿协议，约定：甲方向乙方征用土地，以市土地勘测规划院征地红线图及计算面积为依据，计472.4505亩；土地补偿标准按照2014年公布的金华市区征地综合补偿标准执行，先予补偿4.5万元/亩，一般青苗按3000元/亩，包干由乙方负责兑付。土地征用补偿款共计人民币2267.76万元（其中综合价补偿：2126.0272万，一般青苗补偿费141.73515万）。双方还对其他事项作了约定。2015年6月8日，金华市国土资源局在其网站发布2015第16-3号征地补偿方案公告，其中婺城区竹马乡东宅村土地补偿安置方案：征收面积27.2911公顷；农用地27.0451公顷，区片综合价67.5万元/公顷，未利用地0.2460公顷，区片综合价48万元/公顷；青苗补偿费140.5380万元；土地总费用1977.8902万元。此后，第三人分别与部分村民签订土地征用款发放协议和苗木搬迁补偿协议。相关村民已按协议领取上述费用。
原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。第三人作为村集体经济组织，有权签订征地补偿协议。从协议的内容看，所支付的款项系先予补偿的款项，故涉案征地补偿协议，名为征地补偿协议，实质上系被告为竹马货场铁路及配套设施项目的征迁工作顺利开展，而自愿向预征地对象的先予预付征地款协议，并非完整性的征地补偿协议。该协议为双方自愿签订，预付征地款行为也未减损相关村民的合法权益。该协议中，预付征地款，可待涉案建设项目完成相关征地审批手续后，再行确认结算。原告虽享有部分涉案土地的承包权，但涉案协议内容未减损其相关权益。原告也未举证证明第三人收取涉案预付征地款后，有减损其利益的行为。鉴此，对原告要求确认第三人与被告的涉案协议无效的诉讼请求，不予支持。对被告抗辩和第三人的陈述中合法部分，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的等规定，判决：驳回原告李卫忠、郭春仙、罗献普、李洪升的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人李卫忠、郭春仙、罗献普、李洪升上诉称：上诉人是金华市婺城区竹马乡东宅村村民。2015年9月上诉人获知被上诉人与原审第三人签订了涉案《征地补偿协议》。在该《征地补偿协议》中，被上诉人与第三人违反法律的规定，随意扩大征收范围，违法占用了上诉人依法享有土地承包经营权的农地，严重侵犯了上诉人的合法财产权利，应当予确认无效。上诉人对原审判决不服，具体理由如下：一、原审判决认定事实不清，证据不足。原审判决认定：本案诉争协议实质上系被告为竹马货场铁路及配套设施项目的征迁工作顺利开展，而自愿向预征地对象的先予预付征地款协议，并非完整性的征地补偿协议。然而，被上诉人作为国家行政机关，依法负有合法、合理行使其职权的责任。虽然可以在职权范围内通过协议的方式达成行政目标，但是被上诉人并不具备依据其意愿“自愿”支配财政经费的职权。同时，对于本案诉争协议的性质，被上诉人及第三人并未提供任何证据证明其并非完整性的征地补偿协议。在此情形下，原审法院的前述事实认定明显缺乏必要证据支持。原审判决认定本案诉争协议“未减损”上诉人的相关权益。然而，上诉人已经提供充分证据证明本案诉争协议所确定的征收范围明显大于国土部门正式公告所划定的征收范围的这一事实。一方面扩大征收范围的行为损害了上诉人作为集体经济组织成员依法对于本集体经济组织所有的土地所享有的成员权利；另一方面对于被扩大的征收范围，被上诉人与原审第三人均未提供充分证据证明上诉人依法承包的土地并不在范围之内，且诉争协议并未附加任何图纸对于征收范围予以划定，因此，原审法院直接认定本案诉争协议“未减损”上诉人的相关权益属于明显的认定事实不清，证据不足。二、原审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条的规定，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。因此，在行政案件中，被告负有证明被诉行政行为合法性的责任。然而在本案中，被上诉人并未依法证明诉争协议所约定的征收范围和补偿金额仅仅是一种“预付”性质，也并未证明其实际上实施了原审法院判决中所谓的“预付征地款，可待涉案建设项目完成相关征地审批手续后，再行确认结算”的行为。被上诉人明显应当承担举证不能的法律后果。然而，原审法院仍旧作出此等事实认定结果，明显的错误的分配了举证责任，属于适用法律错误。综上，请求依法撤销金华市婺城区人民法院作出的（2015）金婺行初字第162号行政判决，并依法将本案发回重审。
被上诉人竹马乡政府答辩称：因金华站货场搬迁工程（婺城区段）项目建设需要，需征收包括婺城区竹马乡东宅村在内的集体土地。为了工程的顺利进行，乡政府配合上级部门进行相关公告、相关材料的存档及土地补偿费、青苗补偿费的支付工作，并负责处理地面附着物、青苗的补偿及搬迁等具体工作。为此，我乡政府按2014年金华市区征地综合补偿标准与第三人签订征地补偿协议，作为先予支付补偿款的依据。乡政府并非该项目的土地征收单位和征收主体，仅是补偿款的支付单位。征地补偿协议中的土地面积，并非实际征收的土地面积，征地补偿款最终是按实际征收的土地面积确定，多退少补。上述事实已经在一审中提交相关证据证实，上诉人认为被上诉人没有提供相关证据于事实不符。一审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人东宅村经济合作社陈述称：同意竹马乡人民政府的答辩意见。请求驳回上诉人的上诉请求。
各方当事人在二审期间均未提交新的证据材料。
本院对原审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，涉案的集体土地征收行为在2014年3月14日发布预征收公告之后，被上诉人竹马乡政府和原审第三人东宅村经济合作社于2014年4月20日签订了被诉《征地补偿协议》，2015年6月8日金华市国土资源局发布了2015第16-3号《征地补偿安置方案公告》，对婺城区竹马乡东宅村集体土地征收安置补偿方案进行公布。从协议约定内容来看，该协议签订的目的是为了竹马货场及配套项目建设需要，协议明确征收的范围和面积以征地红线图计算面积为依据，土地征用补偿标准按照2014年公布的金华市征地综合补偿标准进行先予补偿。竹马乡政府与东宅村自愿签订了该补偿协议，该协议内容亦未减损东宅村集体相关权益。上诉人如对涉案的集体土地征收行为或征收安置补偿行为不服的，可另行主张。上诉人的诉讼请求理由不能成立，原审法院判决并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李卫忠、郭春仙、罗献普、李洪升负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 冯少华
审 判 员 金 莉
审 判 员 钟雪丹
二〇一六年八月二十三日
代书记员 朱丽敏