云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云行终130号
上诉人（一审原告）万毕福，男，汉族，1942年5月3日生，住云南省麻栗坡县。
委托代理人师红伟，北京市京师律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）麻栗坡县人民政府。
住所地：麻栗坡县河滨路**号。
法定代表人罗家祥，县长。
委托代理人师栗新，麻栗坡县人民政府外事办公室主任。代理权限：特别授权代理。
委托代理人张萍，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人万毕福因诉麻栗坡县人民政府其他行政补偿一案，不服云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院作出的（2016）云26行初18号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2017年7月4日公开开庭审理了本案，上诉人万毕福的委托代理人师红伟，被上诉人麻栗坡县人民政府的委托代理人张萍、师栗新到庭参加了庭审。麻栗坡县人民政府副县长陈仕龙作为行政机关负责人到庭参加了诉讼。本案报请最高人民法院批准延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，2010年8月10日云南省财政厅作出云财预〔2010〕323号《云南省财政厅关于下达中越边界划界勘界边民补偿资金的通知》（以下简称云财预〔2010〕323号通知），一次性下发文山州中越边界划界勘界边民补偿中央补助资金9050万元，并附补偿标准及测算分配表。测算分配表中，麻栗坡县共划出土地4572.7亩，迁坟109冢，烤房45.13座，合计补偿金额为5322万元；马关县共划出土地2089.55亩，迁坟14冢，烤房0.55座，合计补偿金额为2181万元；富宁县共划出土地1704亩，补偿金额为1547万元。补偿标准中，草果地土地补偿费为25200元∕亩，草果地地上青苗和附着物补偿费为3600元∕亩，草果地林木补偿费为4620元∕亩。云财预〔2010〕323号通知要求文山州人民政府根据省人民政府制定的补偿标准和分配原则制定具体的分配方案及实施办法。麻栗坡、马关、富宁三县于2010年8月26日召开会议，结合各自的实际情况，制定出了土地补偿方案，麻栗坡县共补偿土地4573.6亩，迁坟109冢，合计补偿金额52538342.65元，剩余的68万元作为漏报、少报的补偿。其中，将草果地土地补偿金额确定为9400元∕亩，草果地地上青苗和附着物补偿费为3600元∕亩，草果地林木补偿费为4620元∕亩，并于2010年9月16日，以文外侨请（2010）17号请示的形式上报文山州人民政府。文山州人民政府于2010年9月27日作出文政复〔2010〕89号《文山州人民政府关于批准麻栗坡县中越陆地边界勘界划出土地补偿工作实施方案的批复》（以下简称文政复〔2010〕89号批复），同意了麻栗坡县人民政府的补偿方案和实施办法。2010年11月25日，麻栗坡县人民政府麻政发〔2010〕68号《麻栗坡县人民政府关于明确中越陆地边界勘界划出耕地林地林木补偿标准的通知》（以下简称麻政发〔2010〕68号通知）将草果地的补偿标准提高到10656元∕亩，并于2011年1月25日将该费用的80.8%（8600元∕亩）以奖励的形式补给万毕福，剩余的19.2%留给村集体作为公益事业基金。
一审法院判决认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（十）项“县级以上的地方各级人民政府办理上级国家行政机关交办的其他事项。”之规定，本案麻栗坡县人民政府主体适格。本案属于麻栗坡县人民政府根据上级政府的政策对中越勘界划界过程中遭受损失的边民进行补偿的行政行为，并非一般意义上的土地征收、征用等行为，而是下级政府执行上级政府政策的行为。因此本案不属于《中华人民共和国土地管理法》调整的范畴。在本案中，麻栗坡县人民政府根据云南省财政厅的文件要求，制定出具体的实施方案和办法，报文山州人民政府批准后，根据实际测量的结果进行了公示、告知，并经过万毕福核实签名后发放了补偿款。该行为并无不当之处，万毕福认为麻栗坡县人民政府程序违法，应按土地管理法规定的程序处理的理由不能成立，依法不予支持。本案中涉及的万毕福的草果地面积为75亩，文山州人民政府批准的草果地的补偿金额为9400元∕亩，麻栗坡县人民政府将其提高到10656元∕亩，并于2011年1月25日将该费用的80.8%（8600元∕亩）以奖励的形式发给万毕福，剩余的19.2%留给村集体作为公益事业基金。至于文山州人民政府文政复〔2010〕89号批复将云南省财政厅下发的云财预〔2010〕323号文件附表中所列的草果地为25200元∕亩变更为9400元∕亩，是另一个法律关系，不属于本案审理的范畴。麻栗坡县人民政府是严格依照文山州人民政府的文政复〔2010〕89号批复来执行的，并无违法之处，万毕福认为麻栗坡县人民政府截留补偿款违法的理由不能成立，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回万毕福的诉讼请求。一审案件受理费人民币50.00元，由万毕福承担。
上诉人万毕福上诉称，上诉人一审时向法院申请追加文山州政府为本案第三人，进而审查文山州政府作出的文政复〔2010〕89号批复的合法性，一审法院未准许。现上诉人已经对上述批复依法提起了行政诉讼，故请求先行中止本案的审理。被上诉人一审提交的证据仅能证明被上诉人向上诉人支付了部分补偿款，但证明不了被上诉人截留行为的合法性。一审中上诉人对被上诉人提交的说明、总结、表格等证据材料的证据三性均不予以认可。一审法院对被上诉人提交的证据不做任何审查，直接采纳，缺乏法律依据。一审法院对划界补偿资金补偿标准及资金总额的划定存在认识错误。请求撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人麻栗坡县人民政府答辩称，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的相关规定，被上诉人作为县级人民政府是作出边民补偿行政行为的合法主体。2010年，中越双方签订了中越划界协议，国家为维护边境地区社会的和谐稳定，决定对勘界划界中利益受损的边民给予适当补偿。2010年，云财预〔2010〕323号通知要求文山州人民政府根据省人民政府确定的分配原则和补偿标准制定具体的分配方案和实施办法。后被上诉人根据麻栗坡县实际情况制定了补偿方案，2010年9月，文山州人民政府作出文政复〔2010〕89号批复同意了被上诉人制定的方案，并要求被上诉人结合文山州及麻栗坡县的实际，依法确定补偿标准。2010年11月25日，被上诉人作出麻政发〔2010〕68号文件，对各乡镇下发了明确的中越陆地边界勘界划出耕地林地林木的补偿标准。经过登记、公告等程序，被上诉人向上诉人支付了附着物补偿、林木补偿款616500元。本案所涉土地，在中越双方签订中越划界协议前，属于争议区，权属不明确，不属于任何人、任何集体所有，考虑到上诉人耕管戍边的实际，决定将土地奖励款的80.8%以奖励的方式补给上诉人，剩余的19.2%则留给集体作为公益事业基金。被上诉人共收到5322万元补偿资金，按照制定的标准支付完相关补偿费后，尚结余16837155.35元，被上诉人也全部用于涉及划界乡镇的利民便民项目建设。被上诉人没有进行任何截留和挪用。被上诉人可以明确表态，上诉人若需要查账，在合法范围内，被上诉人可以随时配合。综上，请求驳回上诉，维持原判。
本案麻栗坡县人民政府一审时提交了：1.2010年8月10日云财预〔2010〕323号通知；2.2010年9月16日文外侨请〔2010〕17号文；3.文政复〔2010〕89号批复；4.麻政发〔2010〕68号通知；5.麻栗坡坡县划出土地面积农户统计花名册；6.中越边界勘界补偿表及存折复印单；7.关于中越边界勘界划地权属确定的情况反映及会议纪要；8.中越边界勘界补偿资金发放花名册；9.关于中越陆地勘界补偿资金使用情况的说明、中越边界勘界后续专项资金项目工作总结、中越陆地勘界后续资金项目名单及资金分配表等证据材料。一审法院审查认为上述证据符合证据规则要求，予以采信。本院认为麻栗坡县人民政府提交的第9组证据中的说明、总结、后续资金项目名单及资金分配表等证据材料无出处来源证明，不符合证据形式要件，一审法院对该组证据予以采信不当，本院予以纠正。一审法院对麻栗坡县人民政府提交的其他证据审查认定正确，本院予以确认。
本案万毕福一审时提交了：1.身份证复印件一份；2.划界面积核实公告；3.文山壮族苗族自治州麻栗坡县天保镇天保村龙山村管辖范围说明；4.云财预〔2010〕323号通知；5.文政复〔2010〕89号、麻政发〔2010〕68号文等证据材料。一审法院审查认为，上述第3组证据系孤证，无其他证据相验证，不予采信,对万毕福提交的其余证据予以采信。一审法院对万毕福提交的证据审查认定正确，本院予以确认。
另，本案庭审过程中上诉人提交了一份2016年12月8日文山州人民政府的答辩状，欲作为本案新证据提交，并证明文政复〔2010〕89号批复只是一个实施方案，并不是麻政发〔2010〕68号通知的批准文件。本院认为，该答辩状系一审判决作出后形成的材料，可以作为本案新证据，但该证据不能证明上诉人所要证明的内容。
根据本案有效证据，本院确认以下法律事实：
2010年8月10日云南省财政厅作出云财预（2010）323号通知，一次性下发文山州中越边界划界勘界边民补偿中央补助资金9050万元，并附补偿标准及测算分配表，其中草果地土地补偿费为25200元∕亩，草果地地上青苗和附着物补偿费为3600元∕亩，草果地林木补偿费为4620元∕亩。同时，该通知要求文山州（市）人民政府根据省人民政府制定的补偿标准和分配原则制定具体的分配方案及实施办法。后麻栗坡县人民政府制定了麻栗坡中越陆地边界勘界后续工作情况报告及划出土地补偿测算表，制定了初步分配方案，并通过文外侨请〔2010〕17号文的形式上报文山州人民政府。2010年9月21日，文山州人民政府作出文政复〔2010〕89号批复，要求麻栗坡县人民政府对方案进一步细化，参照省政府制定的补偿标准，结合州、县实际，依法确定补偿标准，实行总费用包干。2010年11月25日，麻栗坡县人民政府制定了麻政发〔2010〕68号通知，将草果地的补偿标准确定为10656元/亩，该补偿标准中的80.8%(8600元∕亩)，以奖励的形式补给个人，剩余的19.2%留给村集体作为公益事业基金。地上青苗和附着物补偿标准确定为3600元/亩，林木补偿标准确定为4620元/亩。
另，本案万毕福户涉及补偿的草果地为75亩，现已领取草果地附着物补偿款（青苗费3600元/亩、林木补偿费4620元/亩）8220元/亩×75亩=616500元，以奖补资金的方式领取草果地补偿费8600元/亩×75亩=645000元，上述补偿款共计1261500元。万毕福户认为土地补偿费应根据云财预〔2010〕323号通知规定的标准25200元/亩进行补偿，故请求麻栗坡县人民政府继续支付其剩余补偿款（25200元-8600元）×75亩=1245000元。
本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条（五）项之规定，县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。本案麻栗坡县人民政府有权根据上述法律规定组织实施发放划界补偿款事宜，履行一级人民政府的社会管理职责，系本案适格被告。
本案云财预〔2010〕323号通知虽然附录了相应的补偿标准，但该标准仅是核拨相关补助资金的测算标准，并不是具体的分配标准。同时，该通知也没有确定草果地的补偿款在个人、集体之间如何具体分配，而是要求地方政府制定具体的分配方案和实施办法。麻栗坡县人民政府制定出相应的补偿方案和实施办法，报上级政府批复同意后具体实施相应的补偿行为并无不当。现万毕福根据麻栗坡县人民政府制定的补偿方案已经领取了相应补偿款，符合云财预〔2010〕323号通知确保边民得到合理补偿的精神。另，万毕福起诉文山州人民政府，要求审查文政复〔2010〕89号批复的案件，本院已于2017年5月11日作出（2017）云行终35号行政裁定，认为文政复〔2010〕89号批复不属人民法院受案范围，裁定驳回上诉，维持原裁定，故本案不存在应当中止的情形。同时，关于麻栗坡县人民政府是否存在截留或挪用补助款项的问题，不属本案审查范围。综上，万毕福的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。本案经本院审判委员会讨论，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人万毕福负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵学军
审判员 易 文
审判员 邹 倩
二〇一七年十一月二十八日
书记员 李彦鑫