山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终659号
上诉人（原审原告）姜玉会。
委托代理人金长胜，北京在明律师事务所律师。
上诉人（原审被告）邹城市人民政府钢山街道办事处，住所地邹城市太平东路201号。
法定代表人田磊，主任。
委托代理人高峰，该单位工作人员。
委托代理人王习勋，山东胜途律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地邹城市太平路2099号。
法定代表人谢成海，市长。
委托代理人孟波波，山东匡衡律师事务所律师。
姜玉会诉邹城市人民政府（以下简称市政府）、邹城市人民政府钢山街道办事处（以下简称办事处）房屋强制拆除一案，济宁市中级人民法院作出（2015）济行初字第355号行政判决,原审原告姜玉会、原审被告办事处均不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年8月26日公开开庭审理了本案。上诉人姜玉会的委托代理人金长胜，上诉人办事处的委托代理人高峰、王习勋，被上诉人市政府的委托代理人孟波波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：原告姜玉会系邹城市钢山街道办事处汪家庄村村民，在该村拥有房屋一处，村镇房屋权属证书编号为邹城建字第01030107号。该房屋于2013年11月被拆除，房屋拆除时被告办事处的工作人员在现场。原告主张被告市政府和办事处于2013年11月17日实施了对其房屋的强制拆除行为。原告于2015年8月28日诉至法院，要求确认二被告对原告房屋实施的强制拆除行为违法。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告提起行政诉讼应当有事实根据。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条的规定，原告应当对其起诉符合法定条件承担举证责任。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十条规定：“行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的，只要能证明具体行政行为存在，人民法院应当依法受理。”本案中，原告姜振秋以市政府和办事处为共同被告提起行政诉讼，原告应当提供证据证明“二被告共同实施强制拆除原告房屋”这一被诉行政行为存在。但原告未能提供证据证明被告市政府组织、参与或者实施了强制拆除其房屋的行为，故原告对被告市政府的起诉缺乏事实依据，其起诉不符合法定条件。原告提供的视频资料显示被告办事处的工作人员在汪家庄村房屋拆除现场。虽然被告办事处辩称居民同意拆除房屋，为避免拆迁过程中出现意外，其在现场维持秩序，其并未实施房屋强制拆除行为。但被告办事处未能提供原告同意拆除房屋的相关证据，故其上述辩解无事实依据，法院不予采信。综上，原告提供的证据能够证明被告办事处组织参与实施了汪家庄村部分房屋的拆除行为。被告办事处未能提供原告同意拆除其房屋的相关证据，应认定被告办事处对原告房屋实施的拆除行为系强制拆除行为。被告办事处未能向本院提供其强制拆除原告房屋的事实和法律依据，该行为应依法予以撤销，但因该行为不具有可撤销内容，故法院依法确认办事处强制拆除原告房屋的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，判决驳回原告姜玉会对被告邹城市人民政府的起诉；确认邹城市人民政府钢山街道办事处于2013年11月17日强制拆除原告房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告邹城市人民政府钢山街道办事处负担。
上诉人姜玉会不服原审法院判决，上诉请求撤销原审判决，确认市政府、办事处强拆房屋的行为违法，理由为：上诉人为邹城市人民政府钢山街道办事处汪家庄村村民，并在本村拥有合法房屋。2013年l1月17日，上诉人家的房屋遭到市政府、办事处的非法强拆。上诉人向济宁市中级人民法院提起原审行政诉讼，该院作出的(2015)济行初字第355号行政判决，仅部分支持上诉人的诉讼请求。原审法院没有认真审查上诉人提供的证据，就认定上诉人没有证据证明市政府实施了强拆行为，属于认定事实不清。根据上诉人所在汪庄村里的公告栏可以看出汪庄村只有一个村委员，没有相应的村委会，汪庄村的公章一直由办事处管理，实际上汪庄村已经没有村委会建置，村委会出具的证明意见应当为办事处的处理意见。因此，汪庄村委会出具的情况说明不具有真实性，不能作为本案定案依据。上诉人向邹城市规划局申请信息公开，获得的答复书及建设用地规划许可证、邹城市国土局政府信息公开告知书、鲁政土字(2011)450号批复及勘测定界图，能够证明涉案土地已经被征收为国有土地，征收方案的实施主体为市政府，具体实施者为办事处。且涉案土地已经被市政府拍卖，并获取了土地出让金，市政府是实际受益者，应当对土地征收及强拆负全部法律责任。上诉人在强拆过程中，曾与很多村民一同打110电话或到当地古塔派出所报警，派出所所长回复说是政府拆迁，公安机关管不了。上诉人请求法院调取公安机关的报警记录、受案回执单及处理意见等资料来证明市政府实施了强拆的行政行为，但原审法院没有依法调取上述证据，违反法定程序。原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，严重违反法定程序，应该撤销并发回原审法院重审。
上诉人办事处不服原审法院判决，上诉请求撤销原审判决，驳回对其的起诉，理由为：一、原审法院确认拆迁责任主体错误。1、本案中涉及的拆迁事项是邹城市钢山街道办事处汪庄村全体村民为改善本村村民居住环境，构建新型和谐社区而自发进行的新农村改造，该拆迁事项并非政府拆迁安置工程。2、2011年4月21日，汪庄村党员及村民代表召开会议，议题为“党员村民代表关于成立回迁工作小组人员征求意见”，4月22日成立“回迁工作领导小组”，具体负责本村村民回迁安置工作，明确表明汪庄村拆迁安置工作的具体实施者为汪庄村“回迁工作领导小组”。3、2011年5月，汪庄村村民制定了“汪庄村新楼房回迁安置方案”，原则上“坚持执行一户一宅，回迁一套的安置办法，由村委会统一组织进行”，明确表明汪庄村拆迁安置工作组织者是汪庄村村民委员会。4、2011年5月，对“汪庄村新楼房回迁安置方案”汪庄村村民委员会成员进行了逐户调查走访，征求意见，全村477户签字认可满意率为91.4%,该方案在汪庄村全体村民表决后获得通过。明确表明汪庄村的拆迁安置工作的主体是汪庄村全体村民，是全体村民依法实施村民的自治权，并不是政府主导的拆迁安置工程。5、2011年5月26日，姜玉会在“汪庄村新楼房回迁安置方案”上签署的内容为“不搬迁，不合理，不合法”，明确表明拆迁双方一方为村民姜玉会，另一方为汪庄村村民委员会。6、2013年11月12日，汪庄村召开了村民委员会全体会议，会议决定由村委会联系拆迁人员，帮助未拆迁居民拆除老旧房屋。会后，村委会租赁挖掘机两台，雇佣建筑工人30人，协助未拆迁居民进行了老旧房屋的拆除。明确表明组织本次拆迁事项的组织者、实施者为汪庄村村民委员会，并不是办事处的行为。7、办事处自始至终从未出台任何行政文件涉及到汪庄村拆迁安置事项，也从未成立过相关的领导组织实施机构。该拆迁事项的产生是汪庄村全体村民在行使村民自治权，地方政府无权参与此事。二、原审法院事实认定错误。原审庭审过程中，起诉的村民一方提供强拆视频光盘一张，原审法院确认能够证明在拆迁现场有办事处工作人员在现场，原审法院以办事处未能提供村民同意拆除房屋的相关证据直接认定办事处组织参与实施了汪家庄村部分房屋的拆除行为。事后查明，光盘中记录的拆迁内容并不是发生在姜玉会房屋被拆迁的2013年11月17日，而是发生在2013年11月15日，光盘中记录的拆迁行为与姜玉会房屋拆迁行为无关，该光盘记录的内容与本案原审原告要证明的事实无关，该光盘不能作为本案的证据使用。光盘中受伤者为村民李庆会，是被现场不明人员所丢的砖块砸伤，伤者立即被送到邹城市人民医院救治，村委会支付了相关费用，医院门诊收费收据明确记载时间为“2013-11-15”，同时接受检查的还有村民李红霞、周茂英。派出所工作人员事后进行了调查处理。该视频光盘记录在拆迁过程中并未有办事处工作人员出现并参与实施拆迁工作。事实上，办事处工作人员在2013年11月15日确实在拆迁现场，但不是去组织实施拆迁而是为了防止意外发生，到现场维持秩序。原审法院以办事处工作人员2013年11月15日在拆迁现场出现过为依据，直接认定办事处组织参与实施了2013年11月17日汪庄村部分房屋的拆除行为，缺少基本的事实依据。另外，原审判决书表述办事处辩称居民同意拆除房屋与庭审事实完全不符。事后还查明，姜玉会房屋被拆迁时一户一宅，一子，依据“汪庄村新楼房回迁安置方案”应分配一套楼房，2013年11月被安置在65号楼601室和54号楼3单元602室两套楼房内居住，已经入住，说明被拆迁人在事实上已经接受了安置方案。三、原审判决违背了法律规定，无法律依据。1、在程序法的适用上，《中华人民共和国行政诉讼法》规定提起行政诉讼应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》规定，行政机关作出具体行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，起诉时需要证明具体行政行为存在。在本案中，办事处并未组织实施拆迁房屋的行政行为，对方也无证据证明办事处组织实施了房屋拆迁行为，原审在适用上述法律规定时存在错误。2、在实体法的适用上，《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”，地方政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，并非地方政府直接实施的具体行政行为，不具有可诉性。原审法院仅以办事处工作人员在2013年11月15日在拆迁现场出现过，未能向提供被拆迁人同意拆除房屋的相关证据为由，直接认定办事处组织参与实施了汪庄村部分房屋的拆除行为并确认违法，明显违背了基本的客观事实，违背了法律规定，无法律依据。综上，原审判决在确认拆迁责任主体方面错误，事实认定错误，且违背了法律规定，请求二审法院查明事实并依法改判。
被上诉人市政府答辩称：原审认定未有证据证明答辩人组织、参与或者实施了强制拆除房屋的行为，驳回姜玉会对答辩人的起诉，认定事实清楚，适用法律得当，应予维持。答辩人从未对原审原告的房屋实施过强拆行为，也没有安排其他行政部门进行强拆，因此，答辩人不存在强拆行为，原审诉讼主张没有事实和法律依据。案涉村庄拆迁改造事宜，是汪庄村响应国家号召，为改善村民居住条件和生产生活环境，应广大村民要求进行的改造，是经村民自治的结果。姜玉会起诉主张确认答辩人强拆行为违法，没有事实和法律依据。
根据原审法院判决及上诉答辩情况，二审审理重点为：原审法院判决认定事实及裁判结果是否正确，即本案强制拆除涉案房屋的责任主体如何认定。原审卷宗随案移送本院，主要证据未发生变化，特定证据本院将结合案情及二审情况予以特别说明。
二审审理期间，办事处向本院提交如下证据：1、汪庄村2011年4月21日、22日党组织活动记录；2、2016年3月1日证明（2011年4月22日汪庄村成立“回迁工作领导小组”的情况）；3、汪庄村新楼回迁安置方案征求意见稿以及部分村民在征求意见稿上的意见；4、李庆会、李红霞、周茂英医院门诊专用票据（记载时间为2013年11月15日）；5、汪庄村6户村民回迁安置情况。二审审理期间，上诉人姜玉会一方申请证人作证，二证人为汪庄村村民，二证人作证的内容主要为2013年11月15日至18日期间，证人房屋也被一并拆迁，办事处部分工作人员在上述期间均在现场。对于上述二审期间各方提供的证据，其中办事处提供的证据1-3、5号，上述证据与本案审查的主要任务无直接关联，虽然办事处提供上述证据主要为证明有关涉案拆迁行为系汪庄村村民自治行为，但不能证明办事处有无参与具体实施或者组织实施涉案拆迁的行为，即使上述证据内容真实，也不能排除其强制拆迁的责任。故对上述证据本案不予考量。二审庭审中，对本案涉及的视频资料进行了播放，并要求原审原告一方进行指认，确定办事处工作人员在视频资料中的出现情况及有关行为。期间发现，视频资料为多组剪辑画面，且不能明确显示办事处工作人员出现的情况和有关行为，同时视频资料仅显示部分被拆迁人房屋拆除前后的静态状况，视频中直接拆除的房屋并非被拆迁人的房屋，仅能显示李振柱房屋正在被机械拆除的情况，其视频画面中仍无法确认办事处人员出现在该拆除现场。视频中显示的有关村民受伤画面并结合办事处提供的有关医院门诊票据，发现视频中部分拆除房屋的视频内容拍摄时间与原审原告一方主张的房屋被拆除的时间不能对应。另外，关于上诉人姜玉会一方在二审中提供的证人证言问题，本案二证人均为涉案房屋强制拆除中的被拆迁村民，其证言效力与本案上诉人姜玉会一方的陈述相同，且原审中根据举证能力是可以完成举证的，故上述证言不能直接确定办事处工作人员在涉案拆迁行为中的作用。另经二审查阅原审卷宗，发现原审庭审中对本案视频资料进行质证时，未明确该视频制作时间、制作人员、有关画面内容与本案待证事实之间的特定关联。综上分析，本案中的视频资料不能证实办事处工作人员在涉案拆迁活动中的具体行为及特定作用。
另二审庭审中，根据原审证据（鲁政土字(2011)450号批复、建设用地规划许可证等），本院进一步调查明确涉案房屋拆迁涉及的土地在房屋被拆迁之前已被市政府征收，涉案土地已经出让给有关企业，部分已经用于特定项目的开发。
本院认为：
本案现有证据不能证明办事处工作人员在涉案拆迁活动中的有关行为及所起的特定作用，原审法院判决确定办事处为涉案的拆迁实施主体，认定事实不清，证据不足。上诉人姜玉会对办事处的起诉应予驳回。
本案中市政府、办事处均否认参与涉案房屋的拆迁，但是本案房屋拆迁涉及的土地经批准在拆迁发生前已被市政府征收，后出让给有关企业进行特定项目的开发，应当认定市政府征收行为与本案拆迁有因果关系。本案涉及的拆迁并非单纯的拆除村民的房屋，根本目的在于房屋拆除后的土地使用及开发价值。从土地使用权的变化及土地实际使用情况看，市政府的行政意志体现在这一过程中。故现有情况下，市政府应当对涉案的拆迁承担主体责任。原审法院驳回对市政府的起诉，认定事实不清。本案中，未见有关合法的房屋拆迁的有关实体性、程序性材料，涉案房屋拆除行为违反法定程序。
综上，原审法院判决认定事实不清，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）之规定，判决如下：
一、撤销济宁市中级人民法院（2015）济行初字第355号行政判决；
二、驳回上诉人姜玉会对邹城市人民政府钢山街道办事处的起诉；
三、确认邹城市人民政府于2013年11月17日强制拆除上诉人姜玉会房屋的行为违法。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人邹城市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年九月六日
书 记 员 蒋巧菲