山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行终277号上诉人（原审原告）郭自军。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人郭树清，省长。委托代理人张凡，山东省人民政府工作人员。委托代理人徐杰，北京市隆安（济南）律师事务所律师。郭自军因诉山东省人民政府（以下简称省政府）驳回行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2015年11月27日作出的（2015）济行初字第382号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年4月15日公开开庭审理了本案。上诉人郭自军，被上诉人省政府的委托代理人张凡、徐杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。省政府于2015年6月12日作出鲁政复驳字（2015）181号驳回行政复议申请决定书（以下简称181号复议决定），认为申请人所使用的土地不在鲁政土字（2012）980号《关于平度市2012年第一批次城市建设用地的批复》（以下简称980号批复）所征收土地的范围内，其与被申请人作出的980号批复没有利害关系。申请人提交的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的受理条件，根据第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原审法院经审理查明：2015年4月12日，原告向被告提出行政复议申请，请求撤销被告作出的980号批复。4月15日，被告受理原告的复议申请，并于4月23日通知山东省国土资源厅提出行政复议答复。5月4日，山东省国土资源厅向被告申请延期答复申请，请求延期提出书面答复、提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。5月12日，山东省国土资源厅作出行政复议答复并提交相关证据。6月12日，被告作出181号复议决定。原审法院认为，关于被告作出181号复议决定的程序是否合法问题。原告认为被告作出复议决定的程序违法，理由如下：1、被告未在法定期限内作出受理通知且送达程序违法；2、被告未在法定期限内向山东省国土资源厅送达提出答复通知书；3、山东省国土资源厅未在法定期限内提出延期答复及提交证据申请；4、被告接收山东省国土资源厅延期答复及提交证据违法；5、被告未告知原告山东省国土资源厅延期答复违法；6、复议决定未经负责人批准或集体讨论违法。认定行政机关是否在法定期限内作出行政行为，涉及期间的计算问题，对此，《中华人民共和国行政复议法》第四十条规定：“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十二条规定：“期间包括法定期间和人民法院指定的期间。期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。”人民法院审查被告及山东省国土资源厅是否在法定期限内作出行政行为应以上述规定为依据。关于理由1，《山东省行政复议条例》第十八条第一款第（一）项规定：“行政复议机关应当自收到行政复议申请之日起五日内对行政复议申请依照下列规定分别作出处理：（一）行政复议申请符合受理条件的，决定受理，并书面告知申请人……”，该五日的规定，是被告受理申请并告知原告的时间。原告提交的行政复议申请书的落款时间是2015年4月12日，被告称单位收发室于4月15日转交，被告于同日作出受理通知书，受理程序合法。扣除休息日，被告于4月22日告知原告受理情况，符合上述规定；对理由2，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”被告于4月15日受理原告的复议申请，于4月22日邮寄送达山东省国土资源厅原告的复议申请书及提交答复意见通知书。原告认为被告提交的邮寄单的形式不合法，认为不能证明被告邮寄的时间为4月22日。实践中，EMS快递单是由邮递公司提供，EMS邮寄业务有上门揽收的形式，此种情况下，仅由业务员在邮单上签字。被告提交的邮单符合正常的交邮形式，且邮单的邮寄时间可以通过中国邮政的客服电话及网站进行查询，原告在无任何证据推翻该邮单记载内容的情况下，仅以邮单形式不合法认为被告的送达程序违法，无事实及法律依据，不予支持。被告向山东省国土资源厅送达提出答复意见通知书的程序合法；对理由3、4、5，《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“……被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”《山东省行政复议条例》第三十五条规定：“被申请人因正当事由不能按期提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，应当在规定的答复期限内向行政复议机构提出延期提交的书面申请，经批准可以延长十日。”4月23日，山东省国土资源厅收到被告邮寄的提出答复意见通知书，扣除节假日，山东省国土资源厅于5月4日向被告当面递交了延期答复及延期提交证据申请，符合上述规定的期限。被告收到山东省国土资源厅提出的延期申请后，经审查符合提出延期答复及提交证据的规定，并予以口头答复，并无不当。山东省国土资源厅于5月12日提交答复书及证据材料，并未超出延长的期限。被告接受山东省国土资源厅提交的答复意见书及证据，并不违反上述规定。对山东省国土资源厅提出延期答复、延期提交证据申请，是否需告知原告，法律、法规并无明确规定，原告认为被告未予告知违法，无法律依据，不予支持。原告认为被告提交的证据不能证明山东省国土资源厅向其提交延期申请的时间是5月4日，并认为如果是当面递交应有收发记录。被告与山东省国土资源厅是同城的两个行政机关，行政机关之间以直接递交的形式送达文书，符合日常的工作程序。同时，被告与山东省国土资源厅在交接材料的过程中应有相应的记载，对此，被告应予规范。对理由6，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定……”，根据上述规定，被告作出复议决定前需经其负责人同意或者集体讨论通过，该批准或者集体讨论程序是被告的内部审批程序，被告提交了加盖其单位印章的复议决定书作为证据，应视为该复议决定经过了负责人同意或集体讨论。原告要求审查行政机关内部负责人批准签发或者集体讨论的主张，不予支持。关于被告认定事实的证据及适用法律问题。原告认为980号批复征收的土地涉及其所在村集体土地，其作为集体经济组织成员，对涉案土地依法享有经济分配权、处置决策权，村务知情权，并以此作为提起行政复议和请求撤销复议决定的理由。对行政机关作出涉及集体土地的行政行为不服的，可以提起诉讼的情形，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”；第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”上述规定虽是对当事人提起行政诉讼的约束，被告作为行政复议机关，在审理涉及农村集体土地的行政行为的复议案件时，亦可以参照使用。本案中，原告在980号批复征收范围内无土地使用权。原告作为村集体经济组织成员，有权享受村集体经济的收益。但参照上述第三条的规定，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，由村民委员会或过半数村民提起诉讼。因此，原告在980号批复涉及的土地范围内无土地使用权，且原告在其村委会或过半数村民未对980号批复提起行政复议的情况下，向被告提出复议申请，请求撤销980号批复，无事实及法律依据，被告作出的181号复议决定，认定事实的证据充分。被告依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回原告的复议申请，适用法律正确。综上，被告作出的181号复议决定认定事实的证据充分，适用法律正确，程序并无不当。原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郭自军的诉讼请求。郭自军不服原审法院判决提起上诉，请求撤销原审法院判决，指令原审法院继续审理本案。理由如下：1、上诉人所在村集体土地被省政府批准征收。2、省政府征收土地程序严重违法。3、上诉人申请行政复议，要求撤销涉案的征地批复，而被上诉人没有进行审核，直接维持了错误的征地批文。4、原审法院没有调查土地征收程序的合法性，涉嫌偏袒被上诉人，依法应予撤销。被上诉人省政府庭前未提交书面答辩意见，在庭审中辩称：1、被上诉人作出的181号复议决定程序合法。2、被上诉人作出的181号复议决定认定事实清楚，证据确凿，内容适当。2012年9月6日，山东省人民政府作出980号批复。结合上诉人所在的平度市东阁街道办事处郭家疃村委会出具的证明等，上诉人的土地不在980号批复所征收土地的范围内，其与省政府作出的980号批复没有利害关系，上诉人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。3、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，被上诉人作出181号复议决定，驳回了上诉人的行政复议申请，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见原审行政判决书）。二审中，上诉人申请提交新证据，但经审查，上诉人提交的证据与本案被诉行政行为的合法性审查无关，合议庭未予接纳。经庭审质证，合议庭同意原审法院判决查明的程序性事实。本院认为：本案的主要争议焦点在于被上诉人作出181号复议决定，驳回郭自军的行政复议申请，认定事实是否清楚，适用法律是否正确。上诉人主张原审法院没有调查土地征收程序的合法性，涉嫌偏袒被上诉人，依法应予撤销，但本案中被上诉人未对980号批复的合法性进行实体审查，上诉人的主张不属于本案的审查范围。上诉人认为其作为集体经济组织成员，对涉案土地依法享有经济分配权等权益，有权提出行政复议，但参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，应由村民委员会或过半数村民提起行政复议或者诉讼。根据平度市东阁街道办事处郭家疃村委会出具的证明等证据，可以证实上诉人所使用的土地不在980号批复所征收土地的范围内，被上诉人认定其与省政府作出的980号批复没有利害关系，以上诉人提交的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件为由，决定驳回其行政复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。原审法院判决驳回郭自军的诉讼请求，亦无不当，应当予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人郭自军负担。本判决为终审判决。审 判 长  侯 勇代理审判员  蒋炎焱代理审判员  王永鹏二〇一六年五月十三日书 记 员  杜钰越