海南省儋州市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）儋行初字第15号
原告：李某武，男，1971年7月10日出生，汉族，海南省儋州市人，农民，现住儋州市排浦镇沙沟村委会沙脊村。
委托代理人：符丽娜，海南为先律师事务所律师。
被告：儋州市排浦镇人民政府。住所地：儋州市排浦镇。
法定代表人：何寿年，镇长。
委托代理人：苏建南，儋州市正大法律事务所主任。
委托代理人：何冠志，儋州市司法局排浦司法所所长。
第三人：郭某绵，又名郭以敏，男，1981年9月5日出生，汉族，海南省儋州市人，农民，现住儋州市排浦镇沙沟村委会沙脊村。
第三人：儋州市排浦镇沙沟村委会沙脊村民小组。住所地：儋州市排浦镇沙沟村委会沙脊村。
法定代表人：符世芳，组长。
原告李某武诉被告儋州市排浦镇人民政府（以下简称排浦镇政府）及第三人郭某绵、第三人儋州市排浦镇沙沟村委会沙脊村民小组（以下简称沙脊村民小组）土地行政裁决纠纷一案，于2014年2月7日向本院提起行政诉讼。本院于2月13日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因郭某绵和沙脊村民小组与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院在适用简易程序审理过程中，发现本案案情复杂，于2014年3月12日决定转入普通程序，依法组成合议庭审理。经征得当事人同意，于2014年3月13日公开开庭审理了本案。原告李某武及其委托代理人符丽娜，被告排浦镇政府委托代理人苏建南、何冠志，第三人郭某绵和沙脊村民小组法定代表人符世芳到庭参加了诉讼。在诉讼过程中，原告李某武向本院申请司法鉴定并经本院准许。本案现已审理终结。
被告排浦镇政府于2013年10月29日作出排府（2013）42号《土地权属纠纷处理决定书》，认定郭某绵与李某武争议的“自留宅基地”属沙脊村集体土地，郭某绵使用该诉争宅基地至今已40年，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条的规定，作出如下决定：双方当事人争议的“自留宅基地”座落于儋州市排浦镇沙沟村委会沙脊村西南面，面积约270平方米，东至郭殿修（又名陈三爸）房，南至海马路，西至郭金海宅基地，北至村8米道路。使用权归郭某绵。
被告在举证期限内向本院提供如下证据：
1、郭某绵《关于宅基地情况说明》，用以证明郭某绵向被告提出诉争宅基地确权申请。
2、儋州市国土环境资源局《证明》，主要内容：经该局确权办调查，沙脊村民小组郭某绵现有宅基地两处，一处已办证，另一处229.06平方米尚未办证。用以证明诉争宅基地权属郭某绵。
3、儋州市国土环境资源局排浦国土环境资源所《指界通知书》及儋州市测绘服务中心绘制的《郭某绵综地图》（面积229.06平方米），用以证明诉争宅基地权属郭某绵。
4、郭某绵、李某武、李志敏询问笔录及证人郭桂子、陈延君的证言，用以证明诉争宅基地现由郭某绵使用，并已下基础。
5、排府（2013）42号《土地权属纠纷处理决定书》及送达回执单，用以证明被告依法作出被诉处理决定并已送达当事人，程序合法。
原告李某武诉称：1、被告在处理诉争宅基地时，没有组织当事人听证，也没有通知利害关系人李志群参加，程序违法；2、被诉处理决定认定事实错误：一是认定诉争宅基地坐落方位错误，将西至郭金海宅基地错误认定为村十字路口；二是认定郭某绵使用诉争宅基地至今已40年错误。事实是，2005年经沙脊村民小组集体讨论，规划村集体建设用地平面图并予以公布，将诉争宅基地确定给原告李某武使用，当时郭某绵也并未提出异议；3、被诉处理决定适用法律错误。根据土地管理法律法规的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积不得超过175平方米。郭某绵在2011年已经取得了一处一百多平米的划拨宅基地，已不符合申请宅基地建房条件，被告将争议面积270平方米的宅基地确权给郭某绵使用，适用法律错误。综上，诉请人民法院依法撤销被告作出的排府（2013）42号《土地权属纠纷处理决定书》。
原告在举证期限内向本院提供如下证据：
1、儋府复决字（2013）31号《行政复议决定书》及送到回证，用以证明本案已经过复议程序。
2、沙脊村民小组《证明》二份，用以证明沙脊村民小组于2005年整体规划村宅基地，将诉争宅基地分配给村民李某武使用。同时证明郭某绵在沙脊村民小组已分有三所宅基地。
3、《沙沟村委会沙脊村民小组建设用地规划平面图》及沙沟村委会和沙脊村民小组关于该平面图的《情况说明》，用以证明沙脊村民小组已将诉争宅基地分配给原告李某武使用。
4、琼公平鉴（2014）文检字第70号《文书司法鉴定意见书》及收费发票，用以证明被告提供的儋州市国土环境资源局《证明》不合法，同时证明原告李某武支出鉴定费1000元。
被告排浦镇政府辩称：1、诉争宅基地系第三人郭某绵祖父开垦的自留地，一直由其家庭使用，至今已有40多年，无人提出异议。1992年村里统一规划宅基地时使用到第三人郭某绵家自留地，按照村里规定，第三人郭某绵可获得分配宅基地的权利；2、2009年排浦镇国土环境资源所通知第三人郭某绵到诉争宅基地现场指界测量，并绘制了《郭某绵宗地图》，说明国土部门已确认诉争宅基地属郭某绵；3、根据《国土资源听证规定》第二条、第十二条的规定，听证不是被告处理本案的必经程序。本案也没有证据证明除了原告李某武之外还有其他利害关系人，同时，根据不告不理的原则，申请人郭某绵的申请只提及原告李某武，故被告不存在没有追加利害关系人的情形；4、宅基地的分配应由土地所有人来处理，既然用到郭某绵的自留地，郭某绵应当有权分配，并不违反一户一宅的规定。综上，被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人沙脊村民小组的诉讼意见是：1、诉争宅基地是2005年经过排浦镇国土所、沙沟村委会和沙脊村民小组一起协商规划，已不存在第三人郭某绵的自留地；2、沙脊村民小组并没有将诉争宅基地分配给第三人郭某绵，而是分配给原告李某武；3、国土部门去指界时，没有通知沙脊村民小组到场指界。综上，被诉处理决定错误，请求本院依法处理。
第三人沙脊村民小组在举证期限内向本院提供如下证据：儋集用（2011）第14079号《集体土地使用证》，用以证明第三人郭某绵在沙脊村民小组已拥有一处面积135.5平方米的划拨农村宅基地使用权。
第三人郭某绵的诉讼意见是：1、诉争宅基地系其祖父开垦的自留地，一直由其家庭使用，至今已有40多年。1992年村里统一规划宅基地时使用到其家自留地，按照村里规定，可优先免费获得分配宅基地的权利。2005年，其在诉争宅基地上盖房打基础，当时无人提出异议；2、2009年排浦镇国土环境资源所通知其到诉争宅基地现场指界确权，并绘制了《郭某绵宗地图》，确认其对诉争宅基地享有合法使用权。综上，被诉处理决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
第三人郭某绵在举证期限内向本院提供的证据与被告一致。同时还提供了一张《收条》，用以证明儋州市人民政府颁证确权的宅基地是其于1996年向沙脊村民小组购买取得；户口簿，用以证明其家庭成员情况。
经庭审质证，原告对被告提供的证据有异议，认为儋州市国土环境资源局《证明》、儋州市国土环境资源局排浦国土环境资源所《指界通知书》及《郭某绵综地图》，来源不合法，内容不真实。经查，原告对该《证明》上的落款印章真伪申请司法鉴定，海南公平司法鉴定中心作出的琼公平鉴（2014）文检字第70号《文书司法鉴定意见书》，确认该《证明》上的落款印章与儋州市国土环境资源局提供的印章样本一致，各方当事人对鉴定意见均无异议，故该《证明》来源合法。从该《证明》的内容来看，明确229.06平方米尚未办证，涉及诉争宅基地，说明诉争宅基地尚未颁证确权，故该《证明》不能证明第三人郭某绵已合法取得了诉争宅基地使用权。《指界通知书》及《郭某绵综地图》均是由相关部门出具，来源合法，但这也只是土地颁证确权过程中的一个调查程序，也不能以此证明第三人郭某绵合法取得了诉争宅基地使用权。
被告、第三人郭某绵对原告李某武提供的《沙沟村委会沙脊村民小组建设用地规划平面图》及沙沟村委会和沙脊村民小组关于该平面图的《情况说明》有异议，认为该平面图是诉讼时才加盖沙脊村民小组公章，与事实不符，且该平面图上标注的原告李某武的宅基地与诉争宅基地不是同一块宅基地，不能证明沙脊村民小组将诉争宅基地分配给原告李某武使用。经查，沙脊村民小组在质证时对该平面图及情况说明均予认可，并进行了必要说明，理由充分，可以证明沙脊村民小组将诉争宅基地分配给原告李某武使用。
第三人沙脊村民小组对第三人郭某绵提供的《收条》有异议，认为《收条》上交缴的款项，是用于支付村里规划宅基地的费用，每个村民都需要交，不是第三人郭某绵向沙脊村民小组购买宅基地的费用。经查，儋州市人民政府颁发给第三人郭某绵的儋集用（2011）第14079号《集体土地使用证》，明确载明使用权类型为批准拨用宅基地，证明该宅基地是以划拨方式取得，并非购买取得，且该收条上的交款人是郭以官，并非第三人郭某绵，同时也没有注明宅基地的四至范围。故该收条不能证明第三人郭某绵以购买方式取得上述已颁证的土地使用权。
对原告李某武、被告排浦镇政府、第三人沙脊村民小组及第三人郭某绵提供的其他证据，经查，均符合证据的关联性、合法性及真实性，本院予以确认。
本院根据以上有效证据认定以下事实：本案诉争的宅基地位于儋州市排浦镇沙沟村委会沙脊村民小组，现该宅基地上未建有房屋。2005年，沙脊村民小组将包括争议地在内的村集体土地规划为宅基地，并绘制了《沙沟村委会沙脊村民小组建设用地规划平面图》，将诉争宅基地分配给原告李某武使用。同年，第三人郭某绵在诉争宅基地上下基础建房，因此与原告李某武发生纠纷。2009年12月16日，儋州市国土环境资源局排浦国土环境资源所对沙脊村民小组宅基地权属进行调查时，通知第三人郭某绵到诉争宅基地现场指界。2011年2月25日，儋州市测绘服务中心绘制了《郭某绵宗地图》。2012年8月6日，第三人郭某绵向被告排浦镇政府提出申请，以诉争宅基地是其家自留地为由，要求被告排浦镇政府确权。排浦镇政府于当日受理后，对案件进行了调查，但未组织当事人进行听证。经调解不成，于2013年10月29日作出本案被诉排府（2013）42号《土地权属纠纷处理决定书》，决定将面积约270平方米的诉争宅基地使用权确权给第三人郭某绵。原告李某武不服申请行政复议，儋州市人民政府于2014年1月23日作出儋府复决字（2013）31号《行政复议决定书》，维持被诉处理决定。原告李某武不服，于2014年2月7日向本院提起行政诉讼，诉请本院撤销排府（2013）42号《土地权属纠纷处理决定书》。
另查明：儋州市人民政府于2011年6月20日颁发了儋集用（2011）第14079号《集体土地使用证》，该证记载：土地使权人为郭某绵，座落于沙沟村委会沙脊村，地类为农村宅基地，使用权类型为批准拨用宅基地，使用权面积为135.5平方米。郭某绵户现有家庭成员为郭某绵夫妻及二个未成年孩子，共4人。
本院认为：依照《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《海南经济特区土地管理条例》第三十二条还明确规定，农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地，每户用地面积不得超过175平方米。现已查明，第三人郭某绵户现在沙脊村民小组已拥有一处面积为135.5平方米的划拨农村宅基地并已建房，且已经儋州市人民政府颁证确权。第三人郭某绵虽然已在诉争宅基地上下了部分建房基础，儋州市国土环境资源局排浦国土环境资源所在对沙脊村小组进行土地确权调查时，亦通知第三人郭某绵到诉争宅基地现场指界，并绘制了《郭某绵综地图》，但这也只是土地颁证确权过程中的一个调查程序，最终能否取得合法土地使用权，取决于相关土地行政主管部门的登记发证确权。至今，第三人郭某绵也并未取得儋州市人民政府土地行政主管部门颁发的诉争宅基地权属证书，故不能以此证明第三人郭某绵对诉争宅基地享有合法的土地使用权。综上，被告排浦镇政府在第三人郭某绵已拥有一处划拨农村宅基地并已建房的情况下，将面积约270平方米的诉争宅基地使用权确权给第三人郭某绵，违反了上述法律法规中关于“农村村民一户只能拥有一处划拨宅基地，每户用地面积不得超过175平方米”的规定，属适用法律错误。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第四十二条的规定，乡镇人民政府对争议各方提交的证据及依职权收集和调取的相关证据，应当组织当事人进行公开听证，听取各方的陈述、辩解和意见。但被告排浦镇政府在处理本案争议时，未组织当事人听证，违反法定程序。现有证据并不能证明李志群与本案有利害关系，李志群也并未以利害关系人的身份向被告提出申请，故原告以被告未通知利害关系人李志群参加案件处理，违反法定程序的理由不能成立。根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十七条的规定，“任何单位和个人不得以祖宗地为由要求确认土地权属。”第三人郭某绵以诉争宅基地是其祖宗地为由，主张对诉争宅基地享有使用权，违反上述法规规定，本院不予采纳。
综上，被诉排府（2013）42号《土地权属纠纷处理决定书》，违反法定程序，适用法律、法规错误，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目之规定，判决如下：
撤销被告儋州市排浦镇人民政府2013年10月29日作出的排府（2013）42号《土地权属纠纷处理决定书》。
本案受理费50元，由被告承担；鉴定费1000元，由原告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审判长 王清华
审判员 廖家雄
审判员 李建中
二〇一四年七月三十日
书记员 李凌颖
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1、主要证据不足的；
2、适用法律、法规错误的；
3、违反法定程序的；
4、超越职权的；
5、滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行；
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
审核：王清华撰稿：王清华校对：李凌颖
海南省儋州市人民法院2014年7月31日印制
（共印15份）