海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）三亚行初字第14-1号
原告杨月香。
委托代理人李春光。
委托代理人黄卫芳。
被告三亚市人民政府。
法定代表人吴岩峻。
委托代理人邓智强。
委托代理人王雯雯。
被告三亚市综合行政执法局。
法定代表人周乃武。
委托代理人孙瑶。
委托代理人谭少涛。
原告杨月香诉被告三亚市人民政府、三亚市综合行政执法局行政强拆一案，本院依法进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为是三亚市综合行政执法局工作人员于2014年4月18日巡查，发现原告位于三亚市吉阳区临春居委会三组与山水国际交界处已建住房未取得建设工程规划许可证。便以“黄亚德”为业主进行现场检查，并以当日下发三综执（河东下洋田）停字（2014）107号《责令停止违法行为通知书》、三综执（河东下洋田）改字（2014）107号《责令（限期）改正通知书》。于2014年4月21日下发三综执（河东）执决字（2014）第A107号《强制执行决定书》，并于2014年4月21日强制拆除该涉案房屋。
原告诉称：原告杨月香与丈夫系三亚市吉阳区临春居委会五队村民，因家庭人口多，住房紧张。原告夫妻按照当时的政策，于1985年3月向崖县（三亚市）临春乡人民政府申请宅基地建房。临春乡人民政府于1985年6月7日为原告丈夫颁发了土地证，原告夫妇于1985年7月份在该宅基地上建造了三间两层平顶楼房，后编为临春村三组130号。2005年，因山水国际开发建设造成低洼积水，导致原告楼房一楼渗水，无法居住，原告多次要求山水国际、临春居委会等部门解决排水问题，但一直无人处理。为尽快解决住房问题，原告全家人被逼无奈，向亲戚朋友借钱，于2007年在原来楼房上加盖了三楼，用于全家人居住和生活。2014年4月22日，被告在未向原告送达任何法律文书、未听取原告全家人的任何陈述和申辩的情况下，组织拆迁队伍强行拆除了原告的房屋，导致原告全家人无房可住，无家可归，只能租房居住。后来在被告的协调下，三亚市河东区管委向原告补贴了四个月的房屋租金，之后再无任何补偿。后原告全家人多次到被告处上访，要求被告给个说法，但被告一直未予以任何答复。基于上述事实，原告认为，原告全家人的房屋是在取得了政府批准并颁发了土地证后，早在1985年就建造成的房屋，系原告全家十几口人在三亚的唯一一处住宅，从1985年到案发日巳经实际居住和使用了近30年时间，该房屋属于原告全家人的合法财产。被告在没有履行任何法律程序、没有说明任何理由、没有向原告送达任何法律文书、没有听取原告的任何陈述和申辩的情况下，使用暴力手段，强行拆除了原告的房屋，属于典型的行政违法行为；从案发之日至今已经有9个多月的时间，被告一直未给予任何答复和处理。现原告根据《行政诉讼法》相关规定，诉至法院。请求人民法院依法判决：确认被告强拆原告房屋行为违法。
被告三亚市人民政府辩称：一、三亚市综合行政执法局依法具有独立行使违反城市规划管理方面的行政处罚权，具有独立承担行政责任的能力，原告将三亚市人民政府列为被告，主体不适格。根据1996颁布实施的《行政处罚法》第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关的行政处罚权。可见，经国务院授权的省人民政府可以决定一个行政机关的行政处罚权。1999年11月8日，国务院颁发了《关于全面推进依法行政的决定》（国发（1999）23号），该决定中提出“要依照行政处罚法的规定，实行罚缴分离制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作。”可见，我国开始推行相对集中行政处罚权的试点工作。2002年8月22日，国务院再次发文《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）7号），该决定第三点第二项中明确提出，相对集中行政处罚权工作方案必须以本级政府的名义上报所在的省、自治区人民政府审批。该决定已经明确国务院已经给省、自治区人民政府审批相对集中行政处罚权工作方案的相关权力。2002年10月11日，国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实现综合行政执法试点工作意见的通知》（国办发（2002）56号），该通知第三点中明确提出，要调整合并行政执法机构，实行综合行政执法的具体试点意见。同时在第四点中提出，各省、自治区、直辖市的试点工作要在当地政府的领导下，由机构编制部门拟定试点方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准并报中央编办备案后，会同有关部门实施。该通知再次明确国务院授权给省、自治区、直辖市人民政府批准设立综合行政执法机构和人员编制的相关权力。2005年12月30曰，三亚市人民政府作出了《关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府（2005）184号），决定成立“三亚市综合行政执法局”。该决定明确提到，该决定是根据上述国务院国办发（2002）56号文件和海南省人民政府（2004）91号文件，即《海南省人民政府关于同意三亚市人民政府开展综合行政执法试点工作的批复》作出的。由此可见，三亚市综合行政执法局的成立及工作的开展，是经省政府批准的，是根据上述相关法律法规依法实施设立的。可见，三亚市综合行政执法局属于《行政诉讼法》第25条规定的法律、法规授权的组织，系依法获得授权而享有相关行政能力，故依法亦应独立承担其所作具体行政行为的责任。此外，根据该决定第三点，三亚市综合行政执法局系正处级工作机构，是具有独立承担法律责任能力的行政组织机关。
还有，三亚市综合行政执法局设立的程序，也符合《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条第四款，关于市县政府的局、科级等工作部门的设立由本级人民政府报请上一级人民政府批准的程序。因此，设立程序是符合相关组织法的，是合法的组织。
二、原告没有证据证明三亚市人民政府、三亚市综合行政执法局存在联合执法行为，故原告一并起诉二被告没有事实方面的依据，其诉讼主张不能成立。
三、由上可见，本案原告应仅以三亚市综合行政执法局作为适格被告起诉，案件也应由城郊法院审理，但原告却一并诉市政府，从而人为地提高了审级，违反行政诉讼法有关案件管辖方面的相关规定，建议将本案依法发回城郊法院审理。
综上所述，原告所诉三亚市人民政府不是适格的被告主体，根据最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法﹥若干问题的解释》第23条规定，请求依法驳回原告对三亚市人民政府的起诉。
本院认为，根据2005年12月30日，三亚市人民政府《关于推进综合行政执法试点工作的决定》（三府（2005）184号）的规定，三亚市综合行政执法局具有城市规划管理、行政处罚、行政强制职能以及与之相关的监督检查职能。本案中原告房屋被拆，无论是作出强制执行决定还是实施强制拆除，作出具体行政行为的行政机关均为三亚市综合行政执法局，三亚市人民政府并非作出强制执行决定、实施强制拆除行政行为的主体，且原告也没有提供三亚市人民政府与三亚市综合行政执法局有共同实施行政行为的相关证据。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，三亚市人民政府并非本案适格被告。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款、第四十四条第一款第（三）项的规定，裁定如下：
驳回原告杨月香对三亚市人民政府的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 吉 红
审判员 陈积丰
审判员 陈兴科
二〇一五年四月一日
书记员 邱海惠
附相关法律、法规及司法解释：
中华人民共和国行政诉讼法
第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。
由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。
最高人民法院关于执行
《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；
（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；
（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……。