广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤行终345号
上诉人（原审原告）：王文锋，男，1966年11月8日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区。
被上诉人（原审被告）：广东省卫生和计划生育委员会。住所地：广东省广州市先烈南路**号大院。
法定代表人：段宇飞，主任。
委托代理人：高丛林、熊亚琴，均为该委员会工作人员。
被上诉人（原审被告）：韶关市卫生和计划生育局。住所地：广东省韶关市武江区惠民南路***号。
法定代表人：刘文程，局长。
委托代理人：陈汉飞，该局工作人员。
委托代理人：肖明，广东智成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：韶关市卫生监督所。住所地：广东省韶关市体育路*号*栋。
法定代表人：梁方武，所长。
委托代理人：朱逸明，该所工作人员。
委托代理人：肖明，广东智成律师事务所律师。
上诉人王文锋因与被上诉人广东省卫生和计划生育委员会（以下简称广东省卫计委）、韶关市卫生和计划生育局（以下简称韶关市卫计局）、韶关市卫生监督所（以下简称韶关市卫监所）卫生监督及行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
本院经审理查明，广东省韶关市粤北人民医院（以下简称粤北人民医院）于2013年4月17日向王文锋出具一份《X光检查报告单》，于同年4月27日出具一份《MR检查报告单》。王文锋对该两份报告单不服，向相关部门进行投诉。韶关市卫计局于2015年7月10日向该市信访局发出一份《关于王文锋信访问题（编号：C-058）的回复》。同年11月4日，韶关市卫计局填写一份《韶关卫计局信访处理表》，并于同年12月2日作出涉案《关于王文锋信访事项的答复》，具体内容为：“王文锋同志：收到你提出的的信访事项后，我局高度重视，立即要求粤北人民医院对此事进行调查了解。现将粤北人民医院调查情况答复如下：粤北人民医院组织了影像诊断科专家对2013年4月17日的x光片(登记号：N0：0043405)进行了全科会诊，一致认为该x光DR片检查意见为：双侧肩关节未见异常。2013年4月27日对你的左肩关节MR片(ID号：00434045)诊断结果为：1.考虑左肩关节盂后部关节囊少许积液；2.左岗上肌、岗下肌、肩胛下肌、三角肌及其肌腱未见明显异常；3.左肩关节组成骨未见异常，关节软骨未见损伤。收到你认为此MR检查结果为虚假报告的投诉后，经全科会诊，对该MR片诊断结果并无异议。左肩关节／软组织MR平扫MRI的诊断结论与x光片结论相符合，即：双侧肩关节未见异常。综上所述：粤北人民医院认为2013年4月17日的x光片检查结果及2013年4月27日MR检查结果均不存在作假行为。同时提出，X光片和MR片都只是辅助检查手段，影像诊断无法代替临床诊断，只作本院临床医师参考之用。如你对上述回复有异议，可提请省级相关专家进行研判，或向市医疗事故技术鉴定办公室提出鉴定要求。”
2015年12月16日，王文锋写了一份《举报和控告书》，认为粤北人民医院彭建清医生于2013年4月17日向其出具虚假的X光检查报告单，导致其左肩锁关节脱位撕裂损伤被人为地耽误治疗及误导北江法医鉴定所对其左肩伤残鉴定，至今还没有评到伤残等级，现已两年多，其左肩锁关节脱位撕裂损伤还没有治愈，必须手术治疗。请求：1.彻底查清彭建清医生出具虚假的X光检查报告单的犯罪事实，同时要求严肃处理相关人员和有关领导。2.强烈要求粤北人民医院就王文锋在2013年4月17日的X光检查重新出具一份真实的X光检查报告单。韶关市卫计局在2015年12月18日收到王文锋的该投诉举报后作出了《案件受理记录》。
韶关市卫监所于2015年12月23日对王文锋的投诉事项填写一份《卫生行政执法事项审批表》，于2016年3月14日作出涉案《关于王文锋举报案件的答复》，具体内容为：“王文锋先生：2015年12月17日收到你关于粤北人民医院部分医师出具虚假诊断报告的举报后，我所于2015年12月25日已给予你答复。因你对该答复不满意，我所于2016年2月26日派出监督员到粤北人民医院现场调查，并根据调查结果于2016年2月29日再次给予你答复，你仍不满意，现按你要求重新答复如下：1.粤北人民医院持有效《医疗机构执业许可证》及《放射诊疗许可证》在核准登记范围内开展诊疗活动；2.万志方、刘干辉和彭建清等医师依法取得执业医师资格，注册在粤北人民医院并在注册登记的范围内合法执业；3.粤北人民医院已出具证明：万志方、刘干辉和彭建清等医师出具的有关王文锋的相关医学证明文书是合法、有效的；4.无证据证明粤北人民医院及万志方、刘于辉和彭建清等医师有违法行为，故不予立案。”
广东省卫计委于2016年4月14日作出涉案粤卫行复〔2016〕39号《不予受理行政复议申请决定书》，具体内容为：“王文锋：你因不服韶关市卫监所作出的《关于王文锋举报案件的答复》和韶关市卫计局举报后近一年才作出的《关于王文锋信访事项的答复》，向我委申请行政复议。经查，你因认为粤北人民医院彭建清医生在2013年4月17日出具虚假的X光检查报告、王志方医生和刘干辉审核医生在2013年4月27日出具虚假的MR检查报告单，于2015年1月26日向韶关市卫计局举报和控告。该局组织调查后，于2015年12月2月作出《关于王文锋信访事项的答复》，并于2015年12月7日送达给你。你因不服该局不立案调查和依法查处，于2015年12月17日和l8日向韶关市卫监所稽查科举报，该所于2016年3月14日作出《关于王文锋举报案件的答复》，并于3月24日送达给你。我们认为：一、被申请人韶关市卫监所非我委下一级行政机关，你就该所的有关处理行为向我委申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第十二条关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定。二、韶关市卫计局于2015年12月2月作出的《关于王文锋信访事项的答复》，你已于2015年12月7日收悉。你不服该答复，于2016年4月8日向我委申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第九条关于“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定，本机关决定：对你的行政复议申请不予受理。如不服本机关复议决定，可在收到本决定书之日起l5日内，向有管辖权的人民法院起诉。”
王文锋不服上述答复、决定，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销广东省卫计委作出的粤卫行复〔2016〕39号《不予受理行政复议申请决定书》。2.依法撤销韶关市卫计局作出的《关于王文锋信访事项的答复》和韶关市卫监所作出的《关于王文锋举报案件的答复》。3.强烈要求判决韶关市卫生局和韶关市卫监所共同对彭建清医生出具虚假的X光检查报告单的犯罪事实和万志方医生和刘干辉审核医生出具虚假的MR检查报告单的犯罪事实进行立案调查并依法查处。强烈要求粤北人民医院就王文锋在2013年4月17日的X光检查重新出具一份真实的X光检查报告单。强烈要求粤北人民医院就王文锋在2013年4月27日的MR检查重新出具一份真实的MR检查报告单。4.诉讼费由三被告共同承担。
原审法院经审理认为，原告王文锋认为粤北人民医院彭建清医生在2013年4月17日对其治疗期间出具虚假的X光检查报告单及万志方医生和刘干辉医生在同年4月27日出具虚假的MR检查报告单给王文锋，导致王文锋的左肩锁关节脱位和左肩袖损伤被人为地耽误治疗，导致王文锋在民事诉讼司法鉴定过程中，北江法医鉴定所对王文锋的左肩关节损伤作出虚假伤残鉴定，于2015年1月26日向韶关市卫计局、韶关市卫监所等单位进行举报投诉、信访。在多年的举报投诉、信访过程中，相关部门也作出答复、回复。王文锋对韶关市卫计局作出的《关于王文锋信访事项的答复》、韶关市卫监所作出的《关于王文锋举报案件的答复》、广东省卫计委作出的《不予受理行政复议申请决定书》不服提起诉讼。该院对此认为：一、王文锋请求撤销广东省卫计委作出的粤卫行复〔2016〕39号《不予受理行政复议申请决定书》理由不充分。该决定书认定的事实清楚、适用法律法规正确，予以支持。二、王文锋请求撤销韶关市卫计局作出的《关于王文锋信访事项的答复》理由不充分。该答复调查的事实清楚，予以支持。三、王文锋请求撤销韶关市卫监所作出的《关于王文锋举报案件的答复》理由不充分，该所受理王文锋的举报投诉后，已根据其投诉的事项，派出监督员前往粤北医院，对粤北医院及涉事医生进行调查，其调查的事实清楚，予以支持。四、王文锋请求韶关市卫计局、韶关市卫监所对彭建清医生出具虚假的X光检查报告单、万志方医生和刘干辉审核医生出具虚假的MR检查报告单的行为认定为违法行为进行立案调查及要求对王文锋在2013年4月17日的X光检查及2013年4月27日的MR检查重新出具二份真实的检查报告单，理由不充分，不予支持。
综上所述，原告王文锋诉请理由不充分，不予支持。韶关市卫计局作出的《关于王文锋信访事项的答复》、韶关市卫监所作出的《关于王文锋举报案件的答复》、广东省卫计委作出的粤卫行复〔2016〕39号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王文锋的诉讼请求。本案受理费50元，由原告王文锋负担。
王文锋不服原审判决，向本院提起上诉，主要理由是：（一）原审判决认定事实及适用法律错误。王文锋于2015年1月26日向韶关市卫计局纪委提交了两份举报和控告材料，一份举报和控告眼科医生叶计芬于2006年10月29日故意出具虚假的慢性闭角型青光眼诊断证明，一份举报和控告万志方医生和刘干辉审核医生于2013年4月27日出具虚假的MR检查报告单，由纪检监察室工作人员收取。该局纪委书记叶东生于同年1月28日批示转信访室处理。因三个月后仍无音信，经王文锋多次上访后，信访室工作人员答应安排刘文程局长接访，但至今都没有接访。韶关市卫计局及韶关市卫监所对王文锋的举报和控告不但没有作出调查和处理，在答复函中也没有告知其不服答复申请行政复议的时间。韶关市卫计局及韶关市卫监所承认对其举报和控告至今没有作出行政行为，广东省卫计委也没有在复议中督促韶关市卫计局及韶关市卫监所作出行政行为，现有证据只能证明韶关市卫计局要求粤北人民医院涉事科室自己进行假自查。原审依据三被上诉人的无理辩解及医院的假自查驳回王文锋的诉讼请求错误。（二）2013年4月17日当天的临床检查及后续临床检查治疗都证明王文锋左肩关节脱位和左肩袖损伤，须手术治疗，X光和MR检查都能发现王文锋左肩关节脱位，MR检查还能发现左肩袖损伤。请求二审撤销原审判决，支持王文锋在原审中提出的全部诉讼请求，一、二审诉讼费由三被上诉人共同负担。
被上诉人广东省卫计委二审辩称，其作出的不予受理决定程序规范，依法有据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，不存在发回重审或改判的法定情形。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人韶关市卫计局二审辩称，王文锋并未于2015年1月26日向该局纪委举报和控告，该局不存在将材料转给信访室并长期拖延不办的情况。2015年6月，该局收到韶关市信访局《关于交办群众给广东省委第三巡视组信访件的函》后，及时组织相关人员对王文锋的信访事项进行讨论研究，并于同年6月15日约谈了王文锋本人。同年6月26日，王文锋在韶关市卫计局《群众来访登记表》背面签字注明：“王文锋强烈要求局长亲自接访解决我投诉的两份材料，李副局长两次接访无果。”根据市信访局的要求，韶关市卫计局于同年7月10日将有关情况书面答复了市信访局。同年11月3日，韶关市卫计局收到王文锋送来的举报和控告材料一份，并于次日受理。2016年12月2日，韶关市卫计局正式作出答复，王文锋于同年12月7日领取了该答复。该答复仅就王文锋的举报和控告事项进行了回复，不属于作出具体行政行为，不具备可撤销性。2016年2月26日，韶关市卫计局的执法机构市卫监所派出监督员到粤北人民医院进行调查。经调查：1.该院万志方、刘干辉和彭建清等医师依法取得执业医师资格并合法执业；2.无证据证明该院上述医师有违法行为。同时，该局认为，关于X光和MR检查报告单，医生根据其医术水平的高低和既往经验，可能会存在不同的判断，但不能据此认定出具检查报告单的医生存在违规行为。要判断诊断证明书是否正确，医疗机关是否存在医疗过错行为，王文锋可以依据民法通则、侵权法等，通过民事诉讼方式向医院主张民事赔偿，而非通过行政诉讼的形式要求该局立案处理。请求二审驳回上诉，维持原判。
被上诉人韶关市卫监所二审辩称，该所属于事业单位法人，是韶关市卫计局的下属单位，并受该局委托依法行使医疗监督、卫生许可等职责。王文锋既已起诉韶关市卫计局，就不应再列韶关市卫监所为当事人，韶关市卫监所不是本案适格被告。该所作出的《关于王文锋举报案件的答复》仅就王文锋的举报、控告事项进行回复，不属于作出具体行政行为，不具备可撤销性。该所已按上级部门要求切实履行了法定职责，王文锋认为该所不履行法律职责的诉求没有事实依据。王文锋反映的问题可通过民事诉讼方式解决，而不能通过行政诉讼要求该所处理。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案中，王文锋因不服广东省卫计委作出的粤卫行复〔2016〕39号《不予受理行政复议申请决定书》、韶关市卫计局作出的《关于王文锋信访事项的答复》和韶关市卫监所作出的《关于王文锋举报案件的答复》，向原审法院提起诉讼，请求撤销上述决定和答复，判令韶关市卫生局和韶关市卫监所履行相关职责，并由粤北人民医院重新向其出具真实的报告单等。原审法院虽然查明了上述决定和答复的具体内容，但对本案是否符合受理条件，如符合受理条件，上述决定和答复的证据是否确凿、法律适用是否正确、程序是否合法等问题，并未依据本案相关事实和法律等进行充分论述。其简单依据上述决定和答复所载明的内容，即得出涉案决定和答复事实清楚，适用法律、法规正确等结论，明显事实不清，证据不足。本案应当发回原审法院重新审理后再作出裁判。
综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销广东省韶关市中级人民法院（2016）粤02行初58号行政判决；
二、本案发回广东省韶关市中级人民法院重审。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年九月二十一日
书记员 温 瑜