中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2017）最高法行申447号再审申请人(一审原告、二审上诉人)：张学全。委托诉讼代理人：诸葛兴林，江苏陈爱平律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：东台市人民政府。住所地：江苏省东台市北海路*号。法定代表人：陈卫红，市长。一审第三人：何六彬。再审申请人张学全诉被申请人东台市人民政府（以下简称东台市政府）收回海域使用权一案，江苏省盐城市中级人民法院于2015年11月9日作出（2015）盐行初字第00042号行政裁定。张学全不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年11月1日作出（2016）苏行终1号行政裁定。张学全仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、周伦军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。一、二审法院查明：2006年6月29日，东台市弶港镇蹲门居委会经济合作社（以下简称蹲门经济合作社）与何六彬签订合同，约定：蹲门经济合作社将其取得（包括置换取得）的面积合计4404亩的海域（国海证号为053209113等），承包给何六彬投资开发进行堤坝高涂围垦养殖，承包年限暂定为30年。2006年12月26日，何六彬与张学全签订《合作开发滩涂养殖合同》，约定：就何六彬承包的涉案持证海域，及待领国家海域使用权证的海域，联合开发高涂养殖用地，合同期限暂定为30年。2013年10月16日，东台市政府作出东政发〔2013〕133号《东台市人民政府关于收回部分海域使用权的公告》（以下简称收回部分海域使用权的公告），公告事项如下：一、收回海域使用权的海域位于部省合作项目工程核心区范围内；二、收回海域的海域使用权设置情况；三、占有补偿标准基数和等级系数；四、办理补偿登记手续的地点和期限；五、自本公告发布之日起，任何单位和个人不得在公告的海域范围内投苗或者抢建相关养殖设施，否则不予补偿。2015年1月13日，张学全收到东台市梁北生物科技有限公司通知，得知东台市政府已经依据2013年10月16日作出的收回部分海域使用权的公告，单方收回了张学全投资开发承包经营的海域。张学全认为东台市政府作出的该公告侵犯了其承包经营权和财产权，故提起本案诉讼，请求撤销东台市政府作出的收回部分海域使用权的公告。在二审庭审中，张学全向法院提交了海域使用权人为蹲门经济合作社的海域使用权证书（登记编号DTS20050064，经营项目为海水高涂养殖）及海域使用权人为张晓东的海域使用权证书（登记编号DTS20060006，经营项目为沙蚕养护）,用以证明当时涉案相关海域的经营情况。东台市政府及何六彬对张学全提交的上述海域使用权证书未提出异议。因上述海域使用权证书能够客观反映颁证时相关海域经合法登记的使用权人情况，法院予以认证。一审法院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条、第三十条规定，东台市政府作出的收回部分海域使用权的公告对特定范围主体的权利义务产生实质和直接的影响，系可诉的行政行为，属于人民法院受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，张学全提起行政诉讼，应与被诉行政行为有利害关系。本案中，东台市政府作出的收回部分海域使用权的公告对涉案海域使用权人的权益产生影响，张学全未取得该海域的海域使用权证，与该公告没有利害关系，不是本案适格原告，其起诉不符合起诉条件，依法应予驳回。张学全因涉案海域被收回而造成的损失，可另案提起民事诉讼。一审法院依照行政诉讼法第四十九条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款之规定，裁定驳回张学全的起诉。二审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第一项规定，提起行政诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据上述法律规定，张学全提起本案诉讼，其应与被诉收回部分海域使用权的公告有利害关系。《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条规定，海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。第二十九条第一款规定，海域使用权期满，未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权;依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。据此，海域使用权人是指依法定程序取得海域使用权证书的人，相关人民政府在海域使用权期满前提前收回海域使用权而给予相应补偿的对象是海域使用权人。本案中，张学全并未取得涉案海域的海域使用权证，故其不是涉案海域的使用权人，亦非东台市政府作出的收回部分海域使用权的公告的法定补偿对象，故其与该公告没有利害关系，不是本案适格原告，其起诉不符合法定起诉条件，一审法院裁定驳回其起诉并无不当。张学全关于因涉案海域被收回而造成其损失的相关主张，可另行通过相应法定途径寻求救济。综上，张学全的上诉理由和请求依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。张学全向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，依法支持其诉讼请求。主要理由为：1.再审申请人基于对合同的履行，实际投资开发涉案海域，享有合法的养殖经营权和养殖设施的财产所有权。2.除持证人之外，再审申请人同样属于法定补偿对象，与收回部分海域使用权的公告具有利害关系，具有提起诉讼的资格。一审第三人何六彬与再审申请人一样不是持证人，但被申请人不仅未否认何六彬与被收回海域的利害关系，而且向其直接支付占用补偿1600多万元。3.2013年《补偿设施委托评估明细表》中对再审申请人投资的“海堤路”、“养殖塘”等巨额资产不予评估，仅认可再审申请人与一审第三人部分资产，评估价700余万。4.收回部分海域使用权的公告，名为收回实为征收，并非为了“公共利益”，不具有合法性。本院认为，本案争议的焦点是张学全是否具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。依据上述规定，张学全提起本案诉讼要求撤销东台市政府作出的收回部分海域使用权的公告，其应与被诉行政行为具有法律上的利害关系。对此问题，首先，《中华人民共和国海域使用管理法》第十九条规定，海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书；地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。第二十七条规定，因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人的，需经原批准用海的人民政府批准。第三十条规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。本案根据蹲门经济合作社与何六彬签订的承包合同及其后张学全与何六彬签订的《合作开发滩涂养殖合同》，张学全依法享有对案涉海域的经营权及因投资而形成财产的所有权，但其并非海域使用权证书项下的海域使用权人。东台区政府收回部分海域使用权公告，系公示收回海域使用权的海域范围、权利设置等，张学全与收回海域使用权本身没有法律上的利害关系。而且，收回部分海域使用权公告仅公示了补偿标准、等级系数及办理补偿登记的手续和期限，并未直接限制和剥夺张学全获得补偿的权利。其次，张学全向本院提交的相关证据材料显示，在东台区政府作出收回部分海域使用权公告后，蹲门经济合作社与何六彬解除了原承包合同，何六彬就补偿问题与相关单位和人员签订了一系列协议，并领取了补偿款。其中查勘时间为2013年12月4日的《补偿设施委托评估明细》中有何六彬与张学全的签字。何六彬与张学全2006年12月26日签订的《合作开发滩涂养殖合同》第七项明确约定：“合同执行期间如遇国家对滩涂政策的调整，合同必须终止时，所补偿收入剔除甲（何六彬）乙（张学全）双方投资成本后按合同第五条的分成比例分配。”因此，张学全提出的补偿问题，应另行通过法定途径解决，不属于本案收回海域使用权之诉的审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定，提起诉讼应当符合的条件之一是，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。由于张学全与被诉公告没有法律上的利害关系，不具备原告主体资格，一、二审裁定驳回张学全的起诉，并无不当。综上，张学全的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人张学全的再审申请。审 判 长 白雅丽审 判 员 耿宝建审 判 员 周伦军二〇一七年五月十日法官助理 陆 阳书 记 员 周志兴