吉林省敦化林区基层法院
行 政 判 决 书
（2017）吉7504行初1号
公益诉讼人吉林省敦化林区人民检察院。住所地吉林省敦化市。
法定代表人史善斌，检察长。
委托代理人山秀江，检察员、副检察长。
委托代理人王淑艳，检察员。
被告延边朝鲜族自治州林业管理局，住所地吉林省延吉市长白山路99号。
法定代表人王连弟，该局局长。
负责人申泰国,该局副局长。
委托代理人孙宗华，该局主任。
委托代理人安玉铎，吉林容善律师事务所律师。
第三人吉林省敦化林业局。住所地吉林省敦化市华康大街**号。
法定代表人张玉华，该局局长。
负责人赵国志，该局副局长。
委托代理人尚连科，吉林容善律师事务所律师。
公益诉讼人吉林省敦化林区人民检察院诉被告延边朝鲜族自治州林业管理局、第三人吉林省敦化林业局不履行法定职责一案，本院于2017年2月14日受理后，于2017年2月14日向被告及第三人送达起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月29日公开开庭审理了本案。公益诉讼人吉林省敦化林区人民检察院委托代理人山秀江、王淑艳，被告延边朝鲜族自治州林业管理局负责人申泰国、委托代理人孙宗华、安玉铎，第三人吉林省敦化林业局负责人赵国志、委托代理人尚连科到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人诉称，2016年8月18日，敦化林区人民检察院在开展森林资源保护专项监督工作中，发现有大量河沙堆放于敦化林业局原大山苗圃林地内，而负有监管职责的敦化林业局存在不依法履行职责的情况。敦化林业局大山苗圃林场建设中期，该林场退休工人毛连凤申请承包了苗圃育苗基地旁临近牡丹江边的一块空地，改建为沙场。2006年夏天，李秀珍从毛连凤手中买下了由其经营的沙场，注册成立了敦化市官地苗圃砂石开采有限公司，李秀珍为该公司法人代表。敦化市官地苗圃砂石开采有限公司在未经林业主管部门批准的情况下，擅自将从牡丹江河道内采集的大量河沙堆放于原敦化林业局荒沟林场9林班内。2016年8月24日，经长白山森工集团敦化林业有限公司工程设计处工作人员实地测量，该公司在原敦化林业局荒沟林场9林班16、40小班内共非法占用国有林地40073平方米，其中16小班地类为林业耕地，面积为22052平方米；40小班地类为林业其他用地，面积为18021平方米。该公司生产经营至今，延边州林管局（敦化林业局）从未对其进行过处罚。涉案的40073平方米的国有林地一直处于被侵占状态。
为督促林业管理部门依法履行职责，促进行政机关依法行政，进而实现保护生态环境，维护国家和社会公共利益的目的，吉林省人民检察院延边林区分院和本院于2016年9月30日同时向延边朝鲜族自治州林业管理局和敦化林业局发出延林检行公建字（2016）6号检察建议书和延敦林检行公建字（2016）3号检察建议书，督促其依法履行职责，限期恢复被侵占林地原状。检察建议送达后，在一个月期限内，延边州林管局未对检察建议予以回复。敦化林业局于2016年10月16日回复称：“敦化市官地苗圃砂石开采有限公司在没有经林业有关部门审批的情况下，擅自将河沙堆放在敦化林业局原大山苗圃9林班，占地面积40073平方米，2016年8月24日，敦化森林公安局已立案，此案正在侦查中。”2016年11月10日，延边州林管局回复称：“敦化森林公安局已于8月24日立案侦查。敦化林业局对李秀珍非法侵占林地将提起民事诉讼，要求其恢复林地原状。”2016年11月15日，敦化林区检察院到敦化林区基层法院进行核实，敦化林业局并未提起诉讼。截止目前，延边州林管局及敦化林业局仍未依法履职，以致上述被侵占林地仍未得到恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵占状态。现请求：1、确认被告及第三人未对敦化市官地苗圃砂石开采有限公司非法占用林地的行为依法履行监管职责违法；2、判令被告及第三人对敦化市官地苗圃砂石开采有限公司非法占用林地的行为，依法履行监管职责，限期恢复林地原状。
公益诉讼人向本院提交以下证据材料:（一）关于延边朝鲜族自治州林业管理局、敦化林业局应当履行职责的证据，《中华人民共和国森林法》第十三条、《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及被告和第三人签订的行政执法委托协议书第一项规定，敦化林业局对辖区内破坏林地的行为具有行政处罚权，并负又恢复被侵占林地的法定义务。该组证据证明法律有明确规定林业主管部门对侵占林地行为有监管职责。敦化林业局的部分行政执法权限是受延边朝鲜族自治州林业管理局的委托行使，在发生行政违法时，双方都应当承担相应的法律责任。
（二）1、敦化林业局雁鸣湖中心林场荒沟管护站9林班资源档案。该证据证明采砂行为人李秀珍非法占有林地是敦化林业局辖区内的国有林地。2、李秀珍的证言，该证据证明我院立案且测量的被侵占的林地是其所为，李秀珍于2006年开始堆放河沙，没有受过林业局的行政处罚。3、杨庆海证言，该证言证明杨庆海在林业局资源部门任职多年，在李秀珍经营采砂期间，敦化林业局没有对其进行过行政处罚。4、现场照片四张，证明林地上有砂石堆放。5、现场勘验笔录，证明在2016年8月23日对李秀珍非法占用林地实际状况进行现场勘验。
(三）检察建议书二份，证明吉林省人民检察院延边林区分院在2016年9月30日向延边朝鲜族自治州林业管理局下发了“延林检行公建{2016}6号检察建议书”和敦化林区人民检察院在2016年9月30日向敦化林业局下发“延敦林检行公建{2016}3号检察建议书”。
(四)1、延边朝鲜族自治州林业管理局、敦化林业局收到检察建议的复函,证明被告及第三人以敦化森林公安局立案为由没有履行任何责任,侵占林地行为继续存在。2、现场勘查笔录一份，证明在发出检察建议期满一个月后，现场堆积有大量河沙，占用林地四处。被告及第三人怠于履行职责。
(五)鉴定报告一份，证明被侵占林地位置为敦化林业局荒沟林场9林班40、16、25小班，权属为国有，面积为4.0328公顷，鉴定日期为2017年3月10日，地类为林业其他用地及苗圃地。
被告延边朝鲜族自治州林业管理局答辩称，(一)李秀珍非法侵占林地案已经被公安机关立刑事案件侦查。公安机关正在侦查中，尚未侦查终结。（二）李秀珍占用林地现场是犯罪核心证据。（三）李秀珍堆积沙子非法占用林地的犯罪现场勘查、鉴定证据并未最终固定。（四）在侦查终结前，责令李秀珍恢复原状，犯罪证据将被毁灭，导致无法追究李秀珍等相关责任人的刑事责任。《中华人民共和国行政处罚法》第七条第二款规定，违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。仅要求李秀珍回复林地原状，不追究其刑事责任，违反上述规定。（五）只有在刑事案件侦查终结以后，才能回复林地原状。（六）答辩人将在侦查终结后，依法责令其恢复原状。综上，被答辩人的诉讼请求虽然目的合法，但请求时间过早，暂不能实施。请求法院驳回被答辩人的诉讼请求。
被告提供的证据：（一）行政授权委托书，证明被告将辖区内违反《森林法》、《野生动物保护法》、《野生动物保护条例》、《吉林省森林管理条例》等林业法律法规行为实施监督、检察和行政处罚的权利委托敦化林业局执行。
（二）1、敦化森林公安局敦森公（森）受字【2016】172号《受案登记表》一份；2、敦化森林公安局敦森公（森）立字【2016】73号《立案决定书》一份；3、敦化森林公安局敦森公（森）取保字【2016】64号《取保候审决定书》一份；4、林相图一份。5、敦化森林公安局森侦大队《李秀珍非法占用农用地侦查工作报告》。证明1、2016年8月24日，敦化森林公安局对敦化市官地镇苗圃砂石开采有限公司非法占用敦化林业局荒沟林场农用地立案侦查，李秀珍被取保候审；2、经敦化林业有限公司工程设计处测量鉴定，李秀珍占用荒沟林场16小班22052平方米林业耕地、40小班18021平方米林业耕地及其他用地；3、该案测量鉴定机构敦化林业有限公司工程设计处为敦化林业局分支机构，该测量鉴定属于当事人自行作出的，违反刑事诉讼法第二十八条、第三十一条关于回避的规定。因此敦化森林公安局准备重新鉴定。4、该案仍然在刑事侦查过程中，尚未侦查终结。
（三）吉林省敦化林区人民检察院《检察建议书》一份。证明1、2016年9月28日，吉林省人民检察院延边林区分院向被告提出检察建议，内容是：监督敦化林业局履行职责，依法对敦化市官地苗圃砂石开采有限公司违法侵占国有林地的行为进行处理，采取有效措施，确保被非法侵占的林地植被得到回复。2、该检察建议发出时，李秀珍非法占用农用地的刑事案件未侦查终结。3、收到检察建议后，延边朝鲜族自治州林业管理局高度重视，副局长申泰国安排部署林政稽查处协调、林政资源处调查处理。
（四）延边朝鲜族自治州林业管理局复函一份，敦化林业局的回复。证明被告在2016年11月10日向吉林省人民检察院延边林区分院复函。收到复函后，被告单位高度重视，并进行了调查。敦化市官地苗圃砂石开采有限公司确实非法占用被告辖区国有林地40073平方米，用于堆放河沙。敦化森林公安局于2016年8月24日已对该案立刑事案件侦查。被告在复函时，敦化森林公安局对刑事案件尚未侦查终结。
第三人敦化林业局的答辩意见与被告延边朝鲜族自治州林业管理局的一致。
第三人提供的证据：敦化林业局《关于敦化林业局对敦化林区人民检察院检察建议的回复》，证明2016年10月16日，针对检察院的检察建议书进行答复，李秀珍非法占用农用地一案已经在公安机关立案侦查，第三人不能做出行政处罚。第三人除上述证据外，其他证据与被告提供的证据及所证明的问题一致。
被告及第三人对公益诉讼人提供的证据真实性无异议，对证明的问题也没有提出实质性的反驳意见，公益诉讼人提供的证据与本案有关联、来源合法，本院予以确认并作为定案的依据。
公益诉讼人对被告及第三人提供的证据(一)、（三）无异议，本院予以确认。对证据（二）、（四）的真实性无异议，对证明的问题有异议，本院认为被告及第三人提供的证据(二)、（四）证明不了其主张，本院不予采纳。
经审理查明，2006年夏天，李秀珍从大山苗圃林场退休职工毛连凤手中买下了由其经营的沙场，注册成立了敦化市官地苗圃砂石开采有限公司，李秀珍为该公司的法定代表人。敦化市官地苗圃砂石开采有限公司在未经林业主管部门批准的情况下，擅自将从牡丹江河道内采集的大量河沙堆放于原敦化林业局荒沟林场9林班内。2016年8月24日，经长白山森工集团敦化林业有限公司工程设计处工作人员实地测量，该公司在原敦化林业局荒沟林场9林班内共非法占用国有林地40073平方米，其中16小班地类为林业耕地，面积为22052平方米；40小班地类为林业其他用地，面积为18021平方米。该公司生产经营至今，延边州林管局（敦化林业局）从未对其进行过处罚。吉林省人民检察院延边林区分院和敦化林区人民检察院于2016年9月30日同时向延边朝鲜族自治州林业管理局和敦化林业局发出延林检行公建字（2016）6号检察建议书和延敦林检行公建字（2016）3号检察建议书，督促其依法履行职责，限期恢复被侵占林地原状。敦化林业局和延边州林管局分别于2016年10月16日、2016年11月10日复函。2016年8月24日，敦化森林公安局已对敦化市官地苗圃砂石开采有限公司（李秀珍）涉嫌非法占用农用地立案，此案正在侦查中。2017年3月9日,敦化林区人民检察院委托延边林业科学研究院对敦化林业有限公司荒沟林场9林班内侵占林地情况进行鉴定,2017年3月12日延边林业科学研究院作出司法技术鉴定报告。鉴定意见为：被侵占林地位置为敦化林业局荒沟林场9林班40、16、25小班，权属为国有，面积为4.0328公顷，鉴定日期为2017年3月10日，地类为林业其他用地及苗圃地。
截止目前，延边州林管局及敦化林业局仍未依法履职，以致上述被侵占林地仍未得到恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵占状态。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合起诉条件。依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，被告对其辖区内的森林资源具有保护和监管职责。第三人是基于被告的授权依法履行相应的职责。本案中，敦化市官地苗圃砂石开采有限公司（李秀珍）从2006年开始采砂经营沙场，该公司在未经有关部门批准的情况下，将河沙堆放在敦化林业局辖区内国有林地的行为，破坏了森林资源，改变了国有林地的用途。被告及第三人在收到检察建议书后，未对违法单位作出任何行政处罚。未能及时有效制止侵占林地的违法行为的持续发生，致使国有林地被违法侵占多年。公安机关虽然已立案侦查，但不能否定被告及第三人怠于履行法定监管职责的违法事实存在。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：…（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”之规定，判决如下：
一、确认被告延边朝鲜族自治州林业管理局对敦化市官地苗圃砂石开采有限公司（李秀珍）违法侵占林地行为未依法履行监督、管理职责的行为违法；
二、责令被告延边朝鲜族自治州林业管理局继续履行监督、管理职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省延边林区中级法院。
审判长 马延青
审判员 段晓君
审判员 王永谦
二〇一年四月十九日
书记员 王笑宇