江苏省南京市中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏01行初121号原告凌业江，男，1965年11月21日出生，汉族，住南京市六合区。被告南京市六合区人民政府，住所地在南京市六合区雄州南路268号。法定代表人戴华杰，南京市合区人民政府区长。委托代理人冯珉，南京市合区人民政府工作人员。委托代理人叶新，北京市京师（南京）律师事务所律师，执业证号13201201310426657。原告凌业江因认为被告南京市六合区人民政府（以下简称六合区政府）不履行土地登记法定职责，于2017年2月9日向本院提起行政诉讼。本院同日立案受理后，于2017年2月14日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭进行了审理。原告凌业江，被告六合区政府的委托代理人冯珉、叶新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年11月16日，原告凌业江向被告六合区政府邮寄了《农村土地承包经营权证登记申请书》（以下简称《土地登记申请》），要求被告为其承包的112.8亩集体土地办理农村土地承包经营权证登记。被告至原告提起行政诉讼，未作出答复。原告凌业江诉称：1.原告通过招标拍卖的方式取得南京市六合区竹镇镇光华村林业组112.8亩土地承包权和经营权，期限自2003年3月8日至2025年3月8日，共22年。2016年11月16日，原告向被告邮寄《土地登记申请》，被告于2016年11月21日收到后至今未给予答复。2.根据《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称农村土地承包法）、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称农村土地承包办法）及南京市的相关规定，当事人申请土地承包经营权登记的，经所在区县农村土地承包管理部门审核，符合登记条件的，报请同级人民政府依法颁发农村土地承包经营权证书。原告为维护自身权益，向法院提起诉讼，请求判令被告向原告颁发农村土地承包经营权证并承担本案诉讼费用。原告为证明己方主张，向本院提交了下列证据和依据。证据有：1.2003年的《土地承包合同书》；2.2013年的《土地承包合同书》；证据1、2用以证明原告的土地承包合同期从2003年3月8日至2025年3月8日，原告拥有合法承包权和经营权；3.邮寄《土地登记申请》的邮寄凭证；4.邮寄《土地登记申请》的邮件查询单；证据3、4用以证明被告收到《土地登记申请》的时间；5.《土地登记申请》，用以证明原告向被告提出了进行土地承包经营权登记的申请；6.《土地承包经营权确权申请》，用以证明原告向南京市六合区竹镇镇人民政府（以下简称竹镇镇政府）提出了土地承包经营权确权申请；7.《行政复议》，用以证明对竹镇镇政府不受理原告确权申请的行为，原告方向被告申请行政复议；8.《辩论词》,用以证明原告对涉案土地承包、承包经营权申请确权发证的经过及对被告证据的质证意见；9.个体工商户营业执照，用以证明原告并未改变土地承包合同所确定的土地性质和用途；10.“全国人大常委会决定”，用以证明国家已不向农民收取费用，发包方不再向承包方收取承包费；11.2003年3月10日原告缴纳承包款的凭证，用以证明取消承包款前原告方在缴纳承包款，之后就不再收取该款项了；12.南京市六合区竹镇镇光华社区村民委员会（以下简称光华村委会）出具的《证明》，用以证明发包方证明原告之前缴纳承包费、后来根据规定不再上交承包费的情况；13.紫金农商银行-财政涉农补贴专用存折，用以证明原告方具有土地承包经营权，且享受了国家惠农补贴。依据有：1.农村土地承包法；2.《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》；3.《中华人民共和国物权法》；4.农村土地承包办法。被告六合区政府辩称：1.被告收到原告的申请后，将该申请转交给相关部门进行调查处理。相关部门经调查认定，原告提交的《土地承包合同书》系光华村委会为帮助原告领取家庭农场营业执照，与原告共同编造的虚假材料，目前该案正在调查处理中。2.原告的申请系滥用公民权利的恶意行为。原告明知自己土地承包期限已经过期，无法骗取竹镇镇政府的初审，因而越过初审程序，提供虚假材料直接向被告提出申请，继而提起行政诉讼。原告的行为系滥用公民权利的恶意行为，其目的是通过诉讼给被告施加压力，以期获取法律外的利益。3.原告的起诉属于滥用诉权的行为。行政诉讼法的目的是在公民、法人和其他组织认为行政机关或机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，向其提供权利救济的渠道。原告故意越过初审程序向被告申请，继而就被告未予答复就提起诉讼，属于滥用诉权的行为，原告的起诉明显缺乏诉的利益，无端耗费行政资源，增加司法运行成本，该起诉不符合行政诉讼法保障公民、法人和其他组织合法利益的立法目的，背离对受到侵害的合法利益进行救济的宗旨，有悖诚实信用原则，不符合法定起诉条件。被告六合区政府在法定期限内向本院提交了作出被诉行政行为的证据和依据。证据有：1.《承诺书》，用以证明原告向法庭提交的证据2系原告和光华村委会串通编造的虚假材料；2.《关于凌业江反映要求享受农业支持补贴等问题信访事项处理意见书》（竹信复字【2016】26号），用以证明原告明知其承包期限已经到期。依据有：农村土地承包办法。庭审中，双方当事人对他方证据的真实性、合法性和关联性发表了质证意见。对原告提交的证据，被告对证据1、3的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证据1的证明目的不予认可；对证据2的关联性无异议，但对其真实性、合法性不予认可，认为该份证据系村委会与原告共同编造的虚假材料；对证据5、6的真实性、关联性无异议，但对其合法性及证明目的不予认可；对证据7的真实性、合法性、关联性均不予认可，被告否认收到该申请；认为证据8、10不符合证据的形式要件；认为证据9、11、12、13与本案不具有关联性。对被告提交的证据，原告对证据1、2的真实性无异议，但对其合法性、关联性不予认可。本院经审查认为，原告提交的证据1系2003年的《土地承包合同书》与本案具有关联性，且真实、来源合法，依法予以确认；证据2系在2003年合同文本上涂改承包经营期限后形成，结合被告证据1的内容，对该《土地承包合同书》的合法性，本院依法不予确认；证据3-6，与本案待证事实有关联，且真实、来源合法，依法予以确认；证据7，被告否认收到该行政复议申请，且本案并无进行过行政复议的其他证据，故对该项证据依法不予确认；证据8、10系原告自书材料，不符合证据的形式要件，依法不予确认；证据9、11-13与本案待证事实不具有关联性，依法不予确认。被告提交的证据1与本案待证事实具有关联性，且真实、来源合法，依法予以确认；证据2对于原告涉案承包土地的取得过程及承包合同期限的涂改过程具有证明作用，本院对此证明作用予以确认。本院经审理查明，原告凌业江系南京市六合区竹镇镇光华社区蔡下组村民。2003年3月8日，原告与原南京市六合区竹镇镇光华村民委员会即光华村委会签订了《土地承包合同书》。双方约定将林业组112.8亩土地发包给凌业江生产经营，“承包经营期限为壹拾贰年。自2003年3月8日起至2015年3月8日止。”2013年8月1日，光华村委会在上述合同中加盖公章，并在原合同上将“自2003年3月8日起至2015年3月8日止。”中的“2003”涂改为“2013”，将“2015”涂改为“2025”。同日，原告出具了一份《承诺书》，内容为：“本人2003年3月8日承包光华村土地112.8亩到2015年3月8日终止，现本人打算办家庭农场，需领营业执照，工商所要求自办照之日起必须要有最低承包期拾年以上的合同方可办理，否则不予办理，为了达到本人愿望，与村委会协商将原合同承包期2003年3月8日至2015年3月8日止，改为2013年3月8日至2025年3月8日（本合同仅供领照使用）。本人表示决不反悔原合同，一切按原合同执行，若反悔拿出办理营业执照的合同时，那是无效的假合同。”庭审中，原告称该《承诺书》系其为办理家庭农场营业执照而写给村委会的。2016年11月16日，原告向被告邮寄《土地登记申请》，要求被告对其承包的上述112.8亩土地办理承包经营权证登记。被告于2016年11月21日收到原告的申请后，至原告提起本案诉讼未作出处理。原告不服，向法院提起诉讼，请求判令被告向其颁发农村土地承包经营权证并承担本案诉讼费用。本院认为，本案的争议焦点有两点：一是原告的申请是否属于提供虚假材料的恶意行为，原告的起诉是否属于滥用诉权行为；二是原告认为被告对其发放农村土地承包经营权证申请未履行相应法定职责的主张，是否能够成立。首先，虽然被告六合区政府依法负有颁发农村土地承包经营权证的法定职责，但对于该项权证的颁发，应当依照法定程序办理。农村土地承包办法对各类农村土地承包经营权证的申请、审核、登记及颁发权证的程序有明确、具体的规定。该办法第八条规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的，按下列程序办理农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。（三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。（四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。”原告凌业江称其系通过招标拍卖方式取得涉案土地的承包经营权，原告应当根据上述规定的程序申请办理农村土地承包经营权证的登记。本案中，原告未填写农村土地承包经营权证登记申请书，亦未经乡（镇）人民政府农村经营管理部门初审，直接向被告六合区政府申请颁发农村土地承包经营权证。原告的申请显然不符合上述程序规定。其次，在卷证据显示，原告申请登记的112.8亩承包土地的承包期限至2015年3月8日已经到期。原告的《承诺书》及修改过的《土地承包合同书》均证实，原告并未与光华村委会另行签署《土地承包合同书》。原告在《承诺书》中称修改过的合同仅供办理家庭农场使用，并称该合同用以其他事项则“那是无效的假合同”。现原告持“无效的假合同”，越过乡（镇）人民政府农村经营管理部门的初审环节，直接向区政府申请颁发土地承包经营权证，原告的行为具有逃避基层组织初审，使用虚假申请材料骗取农村土地承包经营权登记，以获取非法利益的主观恶意。被告认为原告的行为系滥用公民权利的恶意行为的主张，足以成立，本院依法予以采信。再次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政诉讼的立法目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案中，原告在提供虚假材料的基础上，向被告提出办理农村土地承包经营权证的申请，无论被告对其申请是否进行处理均对原告的合法权益不产生实际影响。原告起诉要求本院责令被告给其颁发农村土地承包经营权证，因原告要求本院保护的并非受到侵害的合法利益，而是基于提供虚假材料、逃避初审以达到非法目的非法利益。故原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件，其起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应当予以驳回。被告要求驳回原告起诉的主张，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一条、第四十九条第（三）、（四）项，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下:驳回原告凌业江的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  宋振敏人民陪审员  郭 燕人民陪审员  李 倩二〇一七年五月二日书 记 员  王 笑