陕西省宝鸡市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2014）宝中民二终字第00095号
上诉人（原审原告）：侯永阜。
委托代理人：高俊斌，陕西高理律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：侯永正。
委托代理人：周亚丽，陕西西虢律师事务所律师。
原审第三人：侯永常。
上诉人侯永阜因与被上诉人侯永正、原审第三人侯永常确认合同效力纠纷一案，不服凤翔县人民法院（2014）凤翔民初字第01663号民事判决向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行了审理。
凤翔县人民法院经审理查明：原、被告及第三人原来同住一宅院，1987年，原、被告及第三人将该宅院分成了三份，被告居住在该宅院北头开北门，第三人居住在该宅院南头开南门，原告居住在该宅院中间，在被告宅院西边给原告向北留一出行通道。1992年，凤翔县人民政府核实颁发集体土地建设用地使用证时，因原、被告及第三人有宅基地纠纷，凤翔县人民政府给原、被告及第三人均未颁发集体土地建设用地使用证。1996年8月6日，经凤翔县城关镇东大街村调解委员会调解，原、被告及第三人达成《东大街村调解协议书》，协议内容为：1、三户全院长72.36米，北宽15.93米，南宽14.62米，总面积为1105.15平方米，由三户平均使用，每户为368.38平方米；2、侯永正院基长为25.65米，北宽15.93米，后宽15.35米，侯永阜院基长为21.7米，前宽15.35米，侯永常院基长为25米，南宽14.62米；3、在北头侯永正西画（划）留一通道长为25.65米，宽1.7米，侯永阜在修通水道时必须定在1.7米中间，并且要用水泥混泥土修筑，确保侯永正楼房的安全；4、以前的分析书、协议书作废；5、以上各条任何一方不得违反，如果那一方违反必须向村组交纳违约金人民币伍仟元整。原告、被告、第三人及调解人员在协议书上签名，凤翔县城关镇东大街村村委会加盖公章。2013年8月，原告与被告妻子因宅基地纠纷发生撕扯。
凤翔县人民法院审理认为，1986年的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：农村居民建住宅，使用原有的宅基地的，由乡级人民政府批准。第十三条规定：土地使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。原、被告及第三人原来同住一宅院，1987年，原、被告及第三人将该宅院分成了三份居住，使用的是原有的宅基地，凤翔县城关镇人民政府未批准。1992年，在凤翔县人民政府核实颁发集体土地建设用地使用证时，因原、被告及第三人有宅基地纠纷，凤翔县人民政府给原、被告及第三人均未颁发集体土地建设用地使用证。1996年8月6日，凤翔县城关镇东大街村调解委员会调解达成《东大街村调解协议书》时，原、被告及第三人均未取得集体土地建设用地使用证，也未申请人民政府处理。虽然法律规定土地使用权争议，当事人可以协商解决，但必须以取得土地使用权登记确认为前提，原、被告及第三人实际占有使用老宅，在人民政府未批准之前，均未取得法律意义上的宅基地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条规定：农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的设区的市、县（市）土地行政主管部门或者其派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县（市）人民政府登记造册，核发《集体土地使用证》，确认建设用地使用权。第八条规定：土地的所有权、使用权争议，由当事人协商解决；协商达不成协议的，由当事人向有土地登记权的人民政府申请处理；农村宅基地使用权争议，当事人可以向村民委员会申请调解，也可以向土地所在地的乡（镇）人民政府申请处理。第九条规定：当事人对人民政府的土地权属争议处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。法律明确规定农村宅基地使用权必须经人民政府登记确认，农村宅基地使用权争议，当事人可以向村民委员会申请调解，也可以向土地所在地的乡（镇）人民政府申请处理，对人民政府的土地权属争议处理决定不服，可以向人民法院起诉。原、被告及第三人居住的宅基地虽然是祖上留下来的，但其使用权还需要人民政府进行登记确认。因宅基地使用权纠纷，原、被告及第三人虽然经凤翔县城关镇东大街村调解委员会调解达成《东大街村调解协议书》，但至今还存在宅基地使用权争议，原、被告应申请人民政府处理，对人民政府处理决定不服，再向人民法院起诉。本案诉讼，虽然是确认《东大街村调解协议书》的效力，但其实质涉及原、被告及第三人宅基地使用权确认和争议处理问题，未经人民政府处理，原告无权直接向人民法院起诉。本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。现依照1986年的《中华人民共和国土地管理法》第三十八条、第十三条、《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第十六条、《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四条、第八条、第九条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百二十四条（三）、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第一百三十九条的规定，裁定驳回原告侯永阜的起诉。
上诉人侯永阜不服凤翔县人民法院上述裁定，向本院提起上诉称：1、一审判决认定事实错误，上诉人的诉请是确认调解协议的效力问题，但其却认为诉请包含有宅基地的纠纷事宜，这一认定是错误的；2、本案所争议的宅基地属祖上所留，具有完整合法的原始土地登记手续，而现在的三位继任者仅是对合法的土地作出了合理协商解决；3、村镇调解委托员会是合法的组织，其调协议效力高于普通民间私自达成的协议效力；4、本案上诉人与被上诉人及第三人早在多年前就毫无争议，才相继建设了各自的房屋，这也说明是依据《土地法》第13条的规定，达成了调解协议；5、上诉人与被上诉人和第三人不但盖了房屋，也申报了宅基地证书，但因四邻签字的原因暂未领取宅基地证书。综上请求：依法撤销一审裁定，对本案进行审理，支持一审诉讼请求，依法确认“东街村调解协议书”的内容合法有效。
被上诉人侯永正答辩称：一审判决正确，本案虽是确认合同效力，但其内容涉及宅基地，本案所争议的宅基地是老宅子，1996年虽达成调解协议，但三方均未取得土地建设使用证因此，一审判决正确。请求驳回上诉人的上诉，维持原裁定。
原审第三人侯永常未陈述。
二审法院查明的事实与一审法院查明事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案所争议的宅基地系上诉人、被上诉人及原审第三人三家共同居住，系其祖上所留。1987年上述三方将该宅基地分成了三份独自居住。1996年8月6日，三方又书面达成协议，后各自均在划分的宅基地修建了房屋。协议中虽加盖有凤翔县城关镇东大街村村民委员公章，但该协议系上诉人、被上诉人、原审第三人自愿达成且宅基地的划分不是由凤翔县城关镇东大街村村民委员划分，该划分是民事行为，协议上有三方签名，且三方也均依据协议内容已履行。由于上诉人修建的通道围墙倒塌，在其修建时被上诉人进行阻止。上诉人依据1996年8月6日与被上诉人、原审第三人书面签订的“东城村调解协议”起诉要求确认协议效力并不违反法律规定。一审法院认为本案系宅基地纠纷裁定驳回上诉人的起诉违反法律规定。上诉人的上诉理由应予支持。综上，原审驳回起诉不当。依照最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第三百三十二条之规定，裁定如下：
一、撤销陕西省凤翔县人民法院（2014）凤翔民初字第01663号民事裁定；
二、指令陕西省凤翔县人民法院对本案进行审理。
审判长 崔宝林
审判员 李宝萍
审判员 吴成君
二〇一五年九月十四日
书记员 王 静