广东省肇庆市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）肇中法行初字第25号
原告胡瑞成（胡某之父），男，1965年8月29日出生，住，。
原告陈艳金（胡某之母），女，1967年1月20日出生，住。。
两原告共同委托代理人陆春峰、胡海丽，均系广东鼎都律师事务所律师。
被告肇庆市端州区人民政府。地址：肇庆市端州区古塔中路**号。
法人代表人刘庆良，该区区长。
委托代理人邓莉敏，肇庆市端州区法制局工作人员。
委托代理人陈涛，广东曜政律师事务所律师。
原告胡瑞成、陈艳金诉被告肇庆市端州区人民政府（以下简称端州区府）请求撤销事故调查报告纠纷一案，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告胡瑞成、陈艳金的委托代理人陆春峰、胡海丽，被告端州区府的委托代理人陈涛、邓莉敏到庭参加诉讼。因案件进行协调和解，审理期限顺延。本案现已审理终结。
“6.1”市高级技校泳池溺水事故调处工作领导小组（以下简称事故调查小组）于2013年9月5日作出《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），被告端州区府于2013年10月10日作出《关于“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告的批复》（以下简称《批复》），同意《事故调查报告》。《事故调查报告》认定原告儿子胡某在事故中负主要责任，原告不服诉诸法院。
原告胡瑞成、陈艳金诉称：原告系死者胡某之父母。2013年6月1日15时左右，肇庆市技师学院（高级技工学校）泳池发生一起溺水事故，肇庆市商业旅游中等职业学校学生胡某，在市技师学院泳池游泳时遇溺，经抢救无效死亡。同年6月1日端州区府成立事故调查小组，并于同年的9月5日作出“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告，其报告中认定死者胡某是造成今次事故的直接原因，负有主要责任。同年10月10日端州区府批复同意，但该调查报告责任认定一直未向原告公布和送达。直至原告在2015年5月29日收到广宁县人民法院的（2015)肇宁法民初字第75号返还不当得利案的应诉通知，方知该责任认定的调查报告，原告认为该调查报告责任认定有误。依据《游泳场所经营国家强制性标准》：“水面面积在250㎡以下的人工游泳池，至少配备固定水上救生员2人，水面面积在250㎡以上的，按面积每增加250㎡及以内，增加1人的比例配备固定水上救生员，至少设有流动救生员1人及至少有医务人员1名”，即在1250平方米的游泳池应该至少设有固定救生员6名、流动救生员1名即7名救生员和一名医务人员。但是调查报告中指出长宽为50米×25米面积为1250平方米的游泳场有只有6名救生员，并且有一名救生员离岗，实际上泳场当时只有5名救生员值岗，救生员人数不足责任心不强出现监控真空，没有及时发现胡某溺水，是致使死者溺水的主要原因！另外泳场也没有按照规定标准配置专业医务人员，事故发生时只有救生员进行简单急救，没有专业的医务人员在场实施专业救助是事故发生的间接原因！另外，调查报告中指出，死者胡某在溺水期间没有发出挣扎动作或发出呼救声等认定有主观归责嫌疑，缺乏证据支持！综上，原告认为“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告中对胡某的责任认定事实错误，程序违法。作为泳场经营方有责任保障每位泳客安全，而死者胡某在溺水期间泳场救生员未及时给予救助，造成胡某溺水死亡，泳池经营者方应负全部责任，故此，请求法院支持原告诉讼请求。请求：1.判令撤销被告在2013年10月10日作出批复同意的《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》，责令被告对事故的责任重新作出认定。2.本案的诉讼费由被告承担。
原告在法定举证期限内向本院提供了以下证据：
1.原告居民身份证、户口簿，拟证明原告的身份资格；
2.证明，拟证明原告的亲属关系；
3.死亡医学证明书，拟证明胡某已经死亡的事实；
4.调查报告及批复，拟证明对死者胡某的责任认定。
被告端州区府答辩称，一、我府在处理“6.1”市技师学院泳池溺水事故过程中的程序合法，适用法律正确。2013年6月1日15时左右，肇庆市技师学院（高级技工学校）泳池发生溺水事故，原告的儿子胡某在此次事故中溺水抢救无效死亡。为了做好此次事故的调处工作，我府于事故发生的当天依照有关规定成立了事故调查小组，对事故进行调查处理。2013年7月26日,事故调查小组向我府请求延期提交事故调查报告，我府同意。2013年9月29日，事故调查小组向我府呈报《事故调查报告》，我府于2013年10月10日作出《关于“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告的批复》，同意上述报告。如前所述，我府在事故发生当日成立专门事故调查小组，事故调查小组立即展开相应的调查工作，并经我府批准在法定延长提交报告的60天期限内提交了详细的调查报告；我府在法定的15天批复期限内依法作出批复。因此，我府在“6.1”市技师学院泳池溺水事故处理过程中严格按照《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》中关于安生生产事故处理的相关规定进行处理，处理程序合法。我府作出的批复是依照事故处理程序作出的，符合法律规定，并无不妥。二、《事故调查报告》以及我府作出的《批复》不具有可诉性，原告的诉讼请求缺乏法律依据，理应驳回。1.《事故调查报告》不具有可诉性。根据《行政诉讼法》的相关规定，行政诉讼是行政相对人认为行政机关实施了侵犯其合法权益的独立的、完整的具体行政行为而提起的诉讼，行政诉讼的被告是作出具体行政行为的独立的行政机关。结合本案，《事故调查报告》的作出主体是事故调查小组，该事故调查小组是政府就安全事故临时组织的专门工作机构，并非独立的行政机关，无权独立对行政相对人作出具体的行政行为。其次，《事故调查报告》是针对事故的发生原因、性质、责任认定等出具的专业性客观书面意见，具有建议性，不具有独立完整、直接执行的法律效力和行政约束力，不能直接依据该报告实施相应的法律责任追究，更不会对当事人的权利和义务产生实际的影响。因此，《事故调查报告》不具有可诉性，行政相对人不能针对事故调查小组及其提交的事故调查报告提起行政诉讼。2.我府对《事故调查报告》的批复不具有可诉性。从形式上看，我府依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条规定的事故处理程序对事故调查小组提交的事故调查报告作出批复是行政机关内部的文件审批行为。批复对象是《事故调查报告》，而非具体行政行为；批复对象的实施主体是事故调查小组，而非行政相对人，更非本案的原告。从内容上看，批复仅对《事故调查报告》进行认可，并提出相关要求，并没有以我府的名义对外作出具体的行政行为，也没有涉及本案原告权利与义务的设定问题，该批复对原告不发生法律效力，对原告不具有强制约束力。由此可见，我府对《事故调查报告》的批复不是可诉的具体行政行为，对外不发生法律效力。不具有可诉性，原告请求撤销该批复的主张缺乏事实和法律依据，应予驳回。综上所述，我府在“6.1”市技师学院泳池汤水事故处理过程中，适用法律法规正确、程序合法。无论是《事故调查报告》还是我府对《事故调查报告》的批复因没有对原告的权利义务产生实际影响，与原告没有直接的法律上的利害关系，不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。因此，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据,请求法院依法驳回原告的起诉。
被告在法定举证期限内向本院提供了以下证据：
1.《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院439号令），拟证明处理“6.1”市技师学院泳池溺水事故的法规依据；
2.《肇庆市端州区人民政府办公室关于成立“6.1”市高级技校泳池溺水事故调处工作领导小组的通知》（端府办函[2013]51号），拟证明成立领导小组具体负责“6.1”市高级技校泳池溺水事故调处工作；
3.《勘验笔录》（端安监管勘[2013]11号），拟证明对市高级技校泳池溺水事故现场进行勘验；
4.《询问笔录》，拟证明针对此次事故，分别对泳池负责人周焕强、救生员李振海、付伟年，学生邓泳文、姚天芬进行询问，了解事件的有关情况；
5.《肇庆市第三技校游泳池租赁合同》，拟证明市第三技校将游泳池租赁给周焕强；
6.《广东省高危险性体育项目经营活动许可证》（端体危许证字[2011]第6号）和《卫生许可证》（三茂铁卫证字[2012]第028号），拟证明负责人周焕强取得经营泳池的证件，属于合法经营；
7.《死亡医学证明书存根》，拟证明死者胡某溺水死亡；
8.《协议书》，拟证明游泳池经营者周焕强与死者胡某家属胡瑞成经协商达成协议，由周焕强一次性给付胡瑞成60万元整，该款项包括周焕强因该次事故引起产生的一切费用；
9.《关于延期提交的请示》，拟证明由于相关证据材料有待进一步深入调查取证，调查组向区政府请示要求延期提交《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》；
10.《请示报告承办结果通知书》（[2013]5号），拟证明区府办同意区安监局《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》延期提交；
11.《关于报送的请示》，拟证明肇庆市端州区安全生产委员会将《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》报请肇庆市安全生产委员会审定；
12.《关于对端州区“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告的复函》，拟证明肇庆市安全生产委员会对事故调查报告没有修改意见；
13.《关于报送的请示》，拟证明事故调查组将《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》呈区政府审定；
14.《关于“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告的批复》（端府办函[2013]106号），拟证明区政府同意《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》；
15.《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》，拟证明事故调查专责小组作出《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》。
原告对被告提交的证据发表以下质证意见：
对被告提供的证据1、2、3、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15无异议，对证据4的合法性有异议，真实性由法院认定。
被告对原告提交的证据发表以下质证意见：
原告提交的证据1、2、3的真实性、合法性由法院认定，对证据4无异议。
上述证据经证据交换和庭审质证，合议庭评议，本院对双方当事人提供的证据的效力作以下认定：
对当事人认可，或虽提出异议，但无充分理据予以支持的证据，本院均认定为有效证据。
本院根据上述有效证据及当事人陈述认定以下事实：原告胡瑞成、陈艳金系死者胡某之父母。2013年6月1日15时左右，肇庆市技师学院（高级技工学校）泳池发生一起溺水事故，肇庆市商业旅游中等职业学校学生胡某在市技师学院泳池游泳时遇溺，经抢救无效死亡。事故发生的当天，端州区府发出《肇庆市端州区人民政府办公室关于成立“6.1”市高级技校泳池溺水事故调处工作领导小组的通知》（端府办函[2013]51号），成立“6.1”市高级技校泳池溺水事故调处工作领导小组，对事故进行调查处理。同年6月2日，事故调查小组勘验了现场。同年6月6日至7月13日，事故调查小组分别对周焕强、李振海、付伟年，邓泳文、姚天芬进行了调查询问。2013年7月26日,事故调查小组向端州区府提交《关于延期提交的请示》，要求延期提交《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》，同年7月29日，端州区府办作出《请示报告承办结果通知书》（[2013]5号），同意延期提交调查报告。同年9月5日，事故调查小组形成《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》。对事故的责任认定和处理意见为：根据《中华人民共和国安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、法规规定，按照“四不放过”的原则，对事故进行责任认定并作处理意见如下：（一）胡某：安全意识淡薄，对自己的游泳能力以及游泳的危险性没有正确的认识，没有采取相应的安全防护措施，盲目从深水区下水，导致溺水事故的发生，作为成年人，应对自己的行为负责，在该起事故中负有主要责任，鉴于其在事故中死亡，建议免予追究其责任。（二）周焕强：作为泳池经营方负责人，违反《中华人民共和国安全生产法》第十七条、第二十一条规定，没有建立和健全泳池安全管理制度，现场安全管理不到位，安全培训不到位，未能督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患，对“6.1”市技师学院泳池溺水事故负有责任，建议端州区安全监管局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）规定，对周焕强进行行政处罚，并责令其严格落实防范和整改措施，接受安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门的监督检查。此外，2011年11月，该校泳池《广东省高危险性体育项目经营活动许可证》期满，周焕强仍以原市第三技工学校名义，用虚假资料申办《广东省高危性体育项目经营活动许可证》延期换证，实不符合具备《广东省高危性体育项目经营活动许可证》的条件，属无证经营，间接导致事故发生，情节严重，建议体育部门吊销其《广东省高危性体育项目经营活动许可证》，涉及到的违法违纪行为建议由公安机关另案查处。（三）李振海：作为泳池现场管理人员，没有严格执行、监督交接班制度，导致出现监控真空，未能及时察觉胡某遇溺，安全管理不到位，建议泳池经营者对其进行处理。（四）市技师学院（高级技工学校）：作为泳池的管理者，对泳池的经营负有行政和安全监管职责。但学校没有要求、督促泳池经营方建立和健全完善的安全生产管理制度，没有对泳池经营的安全生产工作统一协调、管理，没有进行日常安全巡查，监管不到位，违反《中华人民共和国安全生产法》第三十八条、第四十一条规定，对“6.1”技师学院泳池溺水事故负有责任，建议端州区安全监管局依据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）对市技师学院（高级技工学校）进行行政处罚，并责令其按照安全生产的各项管理规定进行整改，落实各项防范措施，防止事故再次发生。同时，依据干部管理权限有关规定，建议市技师学院行政主管部门对分管安全的副院长彭建新和业务主管部门负责人办公室主任王晓辉进行责任追究。此外，肇庆市技师学院违规发包和为周焕强提供虚假资料、加盖公章，为其申办《广东省高危性体育项目经营活动许可证》延期换证提供条件，涉及到的违法违纪行为建议由纪检监察和检察机关另案查处。（五）肇庆市商业旅游中等职业学校：由于学校安全教育不到位，导致学生安全意识淡薄，自发组织外出游泳，发生“6.1”溺亡事故，建议教育部门对肇庆市商业旅游中等职业学校进行通报批评。同时，学校要大力加强对学生游泳安全教育，提高学生的安全意识，预防溺水等事故的再次发生。
2013年9月20日，肇庆市端州区安全生产委员会向肇庆市安全生产委员会办公室提交《关于报送的请示》，将《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》报请肇庆市安全生产委员会审定。同年9月29日，肇庆市安全生产委员会作出《关于对端州区“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告的复函》，对事故调查报告没有修改意见。2013年9月29日，事故调查小组向端州区府提交《关于报送的请示》，事故调查小组将《“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告》呈区政府审定。同年10月10日，端州区府作出《关于“6.1”市技师学院泳池溺水事故调查报告的批复》，同意上述报告。
本院认为，本案的争议焦点是：一、事故调查小组作出的经被告端州区府批复同意的《“6.1”市高级技校泳池溺水事故调查报告》是否可诉？二、《“6.1”市高级技校泳池溺水事故调查报告》是否经行政机关依职权外化或当事人通过正当途径获取而对原告的权利义务产生实际影响？三、《“6.1”市高级技校泳池溺水事故调查报告》认定的事实是否清楚，证据是否确实充分，程序是否合法，适用法律法规是否准确，处理是否正确？
事故调查小组是被告端州区府成立的临时机构，其没有独立的诉讼主体资格，其权利义务由被告端州区府负责。端州区府作为本案被告，诉讼主体资格适格。被诉的《事故调查报告》于2013年9月5日作出，但没有送达原告，原告在2015年5月28日通过另案从周焕强作为证据提交法院的材料中得知《事故调查报告》的内容，可见，原告是通过正当途径知悉《事故调查报告》的内容。《事故调查报告》为周焕强所掌握，且作为相关部门对“6.1”市高级技校泳池溺水事故处理的依据，已对原告的权利义务产生实际影响，故，《事故调查报告》可诉，原告具有诉讼主体资格，而且未超过法定起诉期限。被告认为《事故调查报告》不可诉的理据不足，本院不予采纳。
被告于“6.1”市技师学院泳池溺水事故发生当天立即依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条的规定成立事故调查小组，对事故进行调查处理。经现场勘验和调查了解，由于相关的证据材料还需进一步深入调查取证，事故调查小组向申请延期提交《事故调查报告》，经端州区府同意延期提交，事故调查小组形成《事故调查报告》后，经肇庆市安全生产委员会审定后报端州区府批准，端州区府作出了批复同意。《事故调查报告》根据相关的事实及证据，依照有关规定，按照不同情况区分责任，分别对有关责任单位和责任人员作出责任认定和处理建议，因此，被诉的《事故调查报告》认定的事实清楚，证据确实充分，适用法律法规准确，程序合法，处理正确。原告诉请撤销该《事故调查报告》的理据不充分，本院不予采纳。
综上所述，原告请求撤销《事故调查报告》并责令被告对事故的责任重新作出认定的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告胡瑞成、陈艳金的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告胡瑞成、陈艳金负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 彭 卓 腾
审判员 潘启智代理审判员陈卓杰
二〇一七年五月八日
书记员 何 剑 锋