内蒙古自治区赤峰市红山区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内0402行初12号
公益诉讼机关赤峰市红山区人民检察院，住所地赤峰市红山区桥北赤锡路**号。
派员出庭人员张青梅，赤峰市红山区人民检察院民行科科长。
派员出庭人员田雨立，赤峰市红山区人民检察院民行科工作人员。
被告赤峰市国土资源局红山区分局，住所地赤峰市红山区长青街东段。
法定代表人赵某，局长。
委托代理人白某，赤峰市国土资源局红山区分局法制股股长。
委托代理人于某，内蒙古信华律师事务所律师。
公益诉讼机关赤峰市红山区人民检察院诉被告赤峰市红山区国土资源局红山区分局未有效履行监管职责行政违法一案，于2017年3月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告赤峰市国土资源局红山区分局送达了起诉状副本及应诉通知书。于2017年6月1日适用普通程序公开开庭进行了审理。公益诉讼机关赤峰市红山区人民检察院派出庭人员张青梅、田雨立，被告赤峰市国土资源局红山区分局的委托代理人白某、于某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼机关赤峰市红山区人民检察院诉称：本院在履职过程中发现赤峰市国土资源局红山区分局在办理赤峰嘉隆新型材料有限公司（以下简称嘉隆公司）国有土地闲置一案中，存在怠于履行职责情形，决定予以审查。现查明，2014年3月17日，赤峰市国土资源局红山区分局与嘉隆公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将位于红山区经济开发区的42945.21平方米国有土地使用权出让给嘉隆公司（宗地编号：2013J-17），出让价格3221万元。2014年3月6日嘉隆公司交纳了上述出让金，获得该宗国有土地使用权，合同第十六条约定：”受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年6月30日之前开工，在2016年3月30日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。”2016年，赤峰市国土资源局红山区分局向嘉隆公司下达了《闲置土地调查通知书》。2016年3月25日、7月27日，嘉隆公司及赤峰市红山区经济开发区管理委员会分别出具《情况说明》。到目前为止，嘉隆公司未对该宗国有土地开工建设。上述事实有国有建设用地使用权出让合同、缴纳土地出让金收据、情况说明、现场照片等证据予以证明。本院审查案件后，向被告赤峰市国土资源局红山区分局发出督促履行职责的检察建议书，督促该单位调查核实上述国有土地闲置原因，作出《闲置土地认定书》，区分闲置原因，依法采取相应的处理措施。赤峰市国土资源局红山区分局收到检察建议书后，仍未有效监管嘉隆公司闲置国有土地行为，该宗国有土地处于闲置，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。本院认为，被告赤峰市国土资源局红山区分局负有对土地的管理和监督职责，对国有土地闲置行为具有调查核实及经批准后依法处置职责，但对嘉隆公司闲置国有土地使用行为未实施有效监管，违反了《闲置土地处置办法》第二条、第五条、第九条、第十二条、第十四条的规定，检察机关发现赤峰市国土资源局红山区分局作为土地监管机关未履行职责后，向赤峰市国土资源局红山区分局发出督促履行职责检察建议书，被告未有效履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向人民法院提起诉讼，请求依法裁判。
公益诉讼机关赤峰市红山区人民检察院向本院提交了以下证据：
第一组证据包括：1、国有建设用地使用权出让合同及用地位置图，证明2014年3月17日嘉隆公司取得位于红山经济开发区宗地编号2013J-17号面积为42945.21平方米的国有建设用地，合同约定建设项目于2014年6月30日之前开工；2、国有建设用地交地确认书复印件，证明2014年4月30日被告将涉案国有建设用地交付给嘉隆公司；3、闲置土地调查通知书、闲置土地情况告知书及送达回证，证明被告于2016年向嘉隆公司送达上述文书，同时也证实2015年嘉隆公司闲置涉案国有建设用地满一年以上时，被告未作出闲置土地情况调查，未作出闲置决定书、未提出处置方案。4、说明两份，证明2016年7月27日赤峰红山经济开发区管理委员会出具说明一份，说明涉案土地闲置的原因是政府（合同外弹性约束）和企业双方原因，2016年3月25日嘉隆公司出具的情况说明中提出系因手续的原因未开工；5、闲置土地认定书，证明2016年由被告作出，但是闲置原因没有写，证实被告没有对闲置原因进行调查核实并作出认定，没有履行法定职责。6、现场照片8张，证明涉案建设用地闲置情况。
第二组证据包括：1、检察建议书，证明我院督促被告依法履行法定职责，调查涉案国有土地闲置原因，作出《闲置认定书》；区分闲置原因，依法采取相应的处置措施；2、被告关于检查建议书落实情况的回复并附红山区人民政府《关于4宗闲置土地处置方案的批复》，证明在我院向被告发出检查建议后，被告向红山区政府汇报处置方案，区政府对涉案土地作出处置；3、内蒙古自治区人民检察院关于《赤峰市国土资源局红山区分局不依法履行监管职责拟提起行政公益诉讼的请示》批复，证明2017年2月28日自治区检察院批复同意就本案提起行政公益诉讼。
被告赤峰市国土资源局红山区分局辩称，答辩人在收悉检察机关的检察建议书后，按照法定程序，向土地闲置者（赤峰嘉隆新型材料有限公司）下达了收回国有土地使用权决定书等法律文书，依法履行了法定职责。首先，在赤峰嘉隆新型材料有限公司未在出让合同约定的期限内开工建设满一年（供地时间：2014年3月17日），鉴于该公司未开工地块，属于企业配套设施的商业用地，红山区政府为防止企业将建设中心放在商业开发上，约定在企业投产后，再进行商业地块的开发建设，故答辩人未对该企业闲置行为作出认定及处理。其次，在出让合同约定的期限内开工建设满两年后，答辩人依法对该企业闲置土地、未开发建设问题按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的有关规定进行处理。2016年3月28日，赤峰红山经济开发区管理委员会向答辩人提交《关于赤峰嘉隆新型材料有限公司闲置土地的说明》，对土地闲置问题向答辩人作出说明。2016年5月19日，答辩人召开了2016年红山区土储委第1次会议，认定赤峰嘉隆新型材料有限公司项目用地”闲置原因为规划原因。”2016年6月6日，召开闲置土地座谈，对未开工建设的原因进行询问。2016年7月11日，赤峰嘉隆新型材料有限公司向”开发区管委会”提交《关于商业用地建设情况的说明》，提出：”由于在项目办理过程中开发区通知我公司在工业项目未完全投产前不能进行商业用地项目建设，故我公司未开工建设，但我公司现工业项目建设已经到收尾阶段，预计2017年4月全面完工。”2016年7月20日，答辩人向赤峰嘉隆新型材料有限公司下达《闲置土地认定书》（赤红国土资闲认字【2016】15号），及《闲置土地处置听证权利公证书》。2016年7月27日，赤峰嘉隆新型材料有限公司向答辩人提交《关于赤峰嘉隆新型材料有限公司闲置土地情况的说明》。11月12日，红山区经济开发区建设局向答辩人提交《关于赤峰嘉隆新型材料有限公司商业用地情况的说明》。2016年11月21日，答辩人报请红山区人民政府，并提出处置方案（赤红国土资发【2016】135号）。2016年12月13日，红山区检察院向答辩人下达检察建议书，要求：”调查核实上述国有土地闲置原因，作出《闲置土地认定书》；区分闲置原因，依法采取相应的处置措施。”2016年12月31，根据《赤峰市红山区土地储备委员会2016年第4次会议纪要》，决定收回赤峰嘉隆新型材料有限公司的国有建设用地使用权。2017年1月23日，赤峰市红山区人民政府办公室下达《关于4宗闲置土地处置方案的批复》（赤红政办字【2017】15号）。2017年2月13日，答辩人向本案公益诉讼人作出了检察建议落实情况的回复。2017年2月13日，答辩人依法作出《收回国有建设用地使用权决定书》（赤红国土资发【2017】14号），并送达了赤峰嘉隆新型材料有限公司，同时送达红山经济开发区管委会。由于该项目用地约定”先企后商”的开工顺序，答辩人已在该项用地满两年未动工后，对该宗土地按照《闲置土地处置办法》之规定，对该企业闲置土地的行为依法作出了认定并决定予以收回，履行了相应的监管职责，请求人民法院依法予以认定。
被告赤峰市国土资源局红山区分局向本院提交了下列证据：
第一份证据包括：《土地基本信息表》、《土地闲置调查单》、公司经办人员个人信息，证明被告已经在公益诉讼机关发出检察建议书之前履行过监管义务。第二份证据包括：《关于赤峰嘉隆公司闲置土地情况说明》。第三份证据《关于闲置土地处置事宜》、第四份证据《闲置土地座谈记录》、第五份证据《督促开工通知单》、第六份证据《赤峰嘉隆新型材料公司关于商业建设用地情况的说明》、第七份证据《闲置土地认定书》及送达回证、第八份证据《闲置土地处置情况听证权利告知书》及送达回证、第九份证据《闲置土地情况说明》（2016.7.27）、第十份证据赤峰经济开发区建设局关于赤峰嘉隆新型材料公司商业用地情况的说明、第十一份证据《赤峰市国土资源局红山区分局闲置土地处置方案》的请示、第十二份证据《检察建议书》。第二到十一份证据，证明：1、证实嘉隆公司所摘商业用地，限制原因是因为该地为商企用地，因为经济下滑导致，为防止企业把重心放在经济开放上，约定该企业在投产后再进行开发，最终导致地块闲置。2、本案所涉项目用地，在出现此安置两年情形后，被告遵循法定程序履行了监管义务。3、被告在公益诉讼机关发出检察建议书前已履行监管义务，不存在怠于履行职责的情况。第十三份证据《会议纪要》、第十四份证据《关于4宗闲置土地处置方案的批复》、第十五份证据《关于红山区人民检察院检察建议书落实情况回复》、第十六份证据《收回国有建设用地使用权决定书》及送达回证。第十三到十六组证据证明，被告在接到检察院的检察建议书后，遵循了法定程序，于2017年2月13日作出了收回涉案土地建设用地使用权通知书，履行了法定职责。
经庭审质证，被告赤峰市国土资源局红山区分局对公益诉讼机关赤峰市红山区人民检察院提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议。
公益诉讼机关赤峰市红山区人民检察院对被告赤峰市国土资源局红山区分局提交的证据真实性有异议。公益诉讼机关认为，被告是在我院提出检察建议之后才收集提交的证据，是后补的。公益诉讼证据来源均来自调取，被告提交的证据与我方所提交的证据不一致且相互矛盾。我们认为政府约定并不是土地闲置的原因，被告没有作出土地闲置认定书等具体行政行为。
本院对上述证据认证如下：对公益诉讼机关赤峰市红山区人民检察院提交的证据因被告对真实性、合法性、关联性均无异议，本院予以采纳，对被告赤峰市国土资源局红山区分局提交的证据因公益诉讼机关在法院明示后不申请鉴定，且该被告提供的证据与本案具有关联性，可与公益诉讼机关提供的证据进行综合分析认定。
根据上述有效证据，本院确认以下案件事实：
2014年3月17日，赤峰市国土资源局红山区分局与赤峰嘉隆新型材料有限公司（以下简称嘉隆公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，将位于红山区经济开发区的42945.21平方米国有土地使用权出让给嘉隆公司（宗地编号：2013J-17），出让价格3221万元。2014年3月6年嘉隆公司交纳了上述土地出让金，获得该宗国有土地使用权，合同第十六条约定：”受让人同意本合同项下宗地建设项目在2014年6月30日之前开工，在2016年3月30日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间应当顺延，但延建期限不得超过一年。”2016年，赤峰市国土资源局红山区分局向嘉隆公司下达了《闲置土地调查通知书》。2016年3月25日，嘉隆公司出具《情况说明》中提出”在办理土地摘牌手续的时候，是在赤峰市红山区经济开发规划和建设管理局办理的，但是在去该局办理开工手续的时候，该局声称由于该宗土地性质为商业用途，超出了他们的办理权限范围，故至今未办理开工手续，拖至今日也未开工。”2016年7月27日，赤峰市红山区经济开发区管理委员会出具《关于赤峰嘉隆新型材料有限公司闲置土地情况说明》，该说明中称该公司”所摘商业地块实际为企业建设相关配套设施用地，区政府为防止企业把主要中心全部放在商业开发上，约定在企业投产后再进行商业地块的开发建设。由于国内经济整体下滑，与中国建工集团合作等原因，企业投产时间有所延后，导致商业地块闲置。”嘉隆公司至今未对该宗国有土地开工建设。公益诉讼机关于2016年12月13日向被告赤峰市国土资源局红山区分局发出督促履行职责的检察建议书，督促该单位调查核实上述国有土地闲置原因，作出《闲置土地认定书》，区分闲置原因，依法采取相应的处理措施。赤峰市国土资源局红山区分局收到检察建议书后，2017年2月13日，被告下发了赤红国土资发（2017）14号《收回国有建设用地使用权决定书》。为此，公益诉讼机关变更诉讼请求，要求确认被告赤峰市国土资源局红山区分局对赤峰嘉隆新型材料有限公司国有土地闲置未依法履行监管职责违法。公益诉讼机关根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向本院提起公益行政诉讼。
本院认为，被告赤峰市国土资源局红山区分局系负责对土地的管理和监督的职能部门。2014年3月17日，被告与赤峰嘉隆新型材料有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。根据国土资源部1999年4月28日下发的《闲置土地处理办法》第二条第（一）项之规定：国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的，应认定为闲置土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定：禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费。连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。该案中，2014年3月17日，被告赤峰市国土资源局红山区分局与赤峰嘉隆新型材料有限公司签订的合同已生效，在一年后的2015年3月17日之前未按规定进行监管亦未收取闲置费，也未对该企业闲置行为作出认定及处理，未全面履行监管职责，违反了上述法律和部门规章的规范性文件的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条二款（一）项之规定，判决如下：
被告赤峰市国土资源局红山区分局对赤峰嘉隆新型材料有限公司国有土地闲置未依法履行监管职责违法。
诉讼费50元予以免交。
如不服本判决，被告可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 胡亚强
审 判 员 赵 峰
人民陪审员 张秀梅
二〇一七年六月五日
书 记 员 李 灏