海南省海口市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海中法行终字第15号
上诉人（原审被告）海口市国土资源局。
法定代表人盛林，局长。
委托代理人马传奋，海南泽田律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）海南爱科制药有限公司。
法定代表人金肖甬，董事长。
委托代理人汪轶群，男，1965年9月23日出生，汉族，海南爱科制药有限公司职员。
上诉人海口市国土资源局（以下简称市国土局）因与被上诉人海南爱科制药有限公司（以下简称爱科制药公司）土地行政管理一案，不服海口市秀英区人民法院（2013）秀行初字第85号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年1月7日立案后，依法组成合议庭，并于2014年2月19日公开开庭审理，上诉人市国土局的委托代理人马传奋及被上诉人爱科制药公司的委托代理人汪轶群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，本案讼争土地位于海口市秀英区南海大道北侧海口国家高新技术产业开发区，面积为97835.22平方米，土地性质为工业用地。2006年5月31日，爱科制药公司与市国土局签订一份《出让合同》，约定由爱科制药公司以11446720.74元的价格受让上述土地，投资建设科研、制药项目，出让期限五十年。2006年10月13日，双方又签订《补充协议》，约定爱科制药公司在2008年10月30日前完成项目的施工建设，并申请竣工验收；爱科制药公司同意受让的上述土地的投资总额不低于人民币2000万元；同时还约定已开发建设面积占建设总面积比例不足三分之一或已投资额占总投资额不足25%，未经批准中止开发建设连续满一年的，视为土地闲置。2006年11月13日，市国土局为上述土地向爱科制药公司颁发三个国有土地使用证，证号分别为海口市国用（2006）第007103号（土地面积为16414.60平方米）、第007104号（土地面积为33604.07平方米）、第007105号（土地面积为47817.65平方米）。爱科制药公司在受让上述国有土地使用权后，立即对其中的海口市国用（2006）第007104号国有土地使用证项下的33604.07平方米土地进行地质勘察、项目设计、并申请办理报建手续。在报建手续完成后，爱科制药公司即投资进行第一期项目的施工建设。2011年，爱科制药公司投资的第一期生产厂区及配套工程竣工验收并投入使用。第二期拟建设的原料生产区及物流区、第三期的爱科制药科研中心（即土地证号为海口市国用（2006）第007103号、007105号项下的16414.**平方米、47817.65平方米土地）正在规划设计当中。2012年7月27日，市国土局对爱科制药公司闲置土地的情况进行立案调查，并于2O12年12月4日向爱科制药公司发出市土资处字（2012）202号《闲置土地处置听证权利告知书》，以爱科制药公司土地证号为海口市国用（2006）第007103号、007105号项下的16414.**平方米、47817.65平方米土地闲置已满两年为由，拟作出无偿收回上述土地使用权的决定。爱科制药公司不服，向市国土局提出听证申请；市国土局经听证并报海口市人民政府批准，于2013年7月16日作出海土资处字（2013）41号《收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称41号决定书），决定无偿收回上述土地证项下的64232.25平方米的土地使用权并注销相关土地权源证明。爱科制药公司不服，遂向原审法院提起行政诉讼。
原审法院判决认为：本案争议的焦点是市国土局作出的41号决定书认定事实是否清楚，适用法律法规是否正确，程序是否合法。通过庭审质证后确认，爱科制药公司、市国土局签订一份《出让合同》及《补充协议》，约定出让97835.22平方米土地给爱科制药公司用于建设科研项目及药厂生产厂房，并明确项目的开发期限即开工和竣工时间。市国土局将出让土地97835.22平方米分割成三个地块，分别颁发第007103、007104、007105号国有土地使用证。虽然出让土地分成三个独立的土地使用证，但爱科制药公司开发建设的是整体出让土地，市国土局于2012年7月2日对爱科制药公司受让土地进行调查前，爱科制药公司已对其中第007104号证项下33604.07平方米土地施工建设完毕并投入使用，已动工开发建设面积超过总开发建设面积的三分之一，亦不存在中止开发建设情形。根据国土资源部《闲置土地处置办法》第二条规定，对涉案土地是否闲置的认定，应按已动工开发建设面积占应动工开发建设总面积的比例是否达到三分之一或已投资额占总投资额是否达到25%，且中止开发建设满一年的，才能视为土地闲置。爱科制药公司按出让合同的约定分期投资建设，一期厂房及配套设施已建成投产，涉案土地依据《出让合同》及《补充协议》，作为一个整体进行开发建设。市国土局答辩认为应以宗地为单位来认定闲置土地，没有法律依据，原审法院不予采纳。爱科制药公司的一期厂房及生产配套设施已建成投产，二、三期作为一期的配套原料及科研中心，单独分开认定闲置土地并收回也将对爱科制药公司整个生产经营造成影响。由于爱科制药公司的涉案土地不构成闲置，市国土局依据《土地闲置处置办法》对其作出处罚属适用法律法规错误。综上，市国土局作出的41号决定书，认定事实不清，适用法律法规错误，依法应予撤销。爱科制药公司的诉讼请求，于法有据，原审法院予以支持。市国土局的辩解理由与事实不符，原审法院不予采纳。原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第（1）、（2）目之规定，判决撤销市国土局2013年7月16日作出41号决定书。案件受理费人民币50元，由市国土局负担。
上诉人市国土局不服原审判决，提起上诉称：
一、涉案的海口市国用（2O06）第007103号和0O7105号项下的64232.25平方米土地未动工开发建设的基本事实是清楚的，土地闲置是被上诉人自身原因造成，不存在政府或政府部门的原因。2012年7月，经上诉人对涉案宗地开展闲置调查，被上诉人于2006年11月13日取得涉案宗地，但到目前为止，仍未对上述涉案宗地进行任何实质性的开发建设，涉案宗地仍是空地，土地闲置已满两年。根据海口国家高新技术产业开发区管委会海高新函（2012）368号文和被上诉人一审提交的证据材料，被上诉人取得涉案土地后，并未申请规划报建手续，不存在因政府或政府部门的原因造成延迟开发的情形。因此，涉案宗地的闲置事由应认定为被上诉人的自身原因。
二、土地以宗地为管理单位，涉案土地是否动工开发、是否构成闲置应当以宗地为单位进行调查、认定和处置。上诉人认为，闲置土地的认定前提是当事人依法取得土地使用权，而土地使用权的取得是以土地登记为物权效力产生的标志。根据土地管理法的规定，土地登记是以宗地为单位进行的，因此，闲置土地的认定和处置也应当以宗地为单位。虽然被上诉人取得上述涉案宗地系基于一份《国有土地使用权出让合同》，但土地既然己经分割成不同的宗地，则各宗土地是否闲置就应以单宗土地进行认定，而不应以出让时的整宗土地进行认定。因此，原审判决以被上诉人取得的三宗土地均来源于一份出让合同，且被上诉人开发建设的是整体出让土地为由，确认涉案宗地动工开发面积已超过三分之一显然是错误的。
三、原审判决简单地以宗地面积作为认定已动工开发建设面积的标准属认定事实不清，适用法律错误。原审法院认定己动工开发建设面积超过总开发建设面积的三分之一的依据是，被上诉人已对O07104号证项下的33604.07平方米土地施工建设完毕并投入使用，已超过三宗地的土地总面积97835.22平方米的三分之一，原审法院的计算依据显然是三宗地的宗地面积。根据我国相关法律、法规的规定，“应动工开发建设用地面积”应按国有建设用地使用权人依法报建的建筑物或构筑物所占的土地面积认定，而“已动工开发建设土地面积”按照“应动工开发建设用地总面积”中使用权人已进行实际动工开发建设的土地面积进行认定。原审法院采信的已动工开发建设面积的计算标准显然与相关法规不符，其认定被上诉人的已动工开发建设面积占应动工开发建设总面积超过二分之一也是错误的。
综上所述，上诉人作出的41号决定书认定事实清楚、程序合法。原审判决适用认定事实不清、法律错误，恳请二审法院依法判决：1、撤销（2013）秀行初字第85号行政判决书；2、本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人爱科制药公司答辩称：
原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。
一、土地是否构成闲置，依照法律和规章的规定，只能按照当事人签订的《国有土地使用权出让合同》的约定来进行认定。上诉人认为应按土地出让合同宗地项下分割后的单宗土地来认定，没有法律依据。1、《城市房地产管理法》第二十六条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的动工开发期限开发土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于出让金百分之二十以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。《闲置土地处置办法》第二条规定：本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿合同或者划拨决定书约定、规定动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。第十四条第二款规定：未动工开发满两年的，……无偿收回国有建设用地使用权。根据以上规定，只能按出让合同的约定进行土地闲置的认定，认定闲置土地的面积是指土地出让合同项下的宗地面积。2、被上诉人与上诉人签订的《国有土地使用权出让合同》第三条约定：出让人出让给受让人的宗地总面积为97835.22平方米。第三十三条约定：受让人应当按照合同约定进行开发建设，超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，出让人可以向受让人征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，出让人可以无偿收回土地使用权。该条约定就是闲置土地的约定，完全符合法律和规章有关闲置土地的规定。显然该约定是指土地出让合同项下的宗地总面积。
二、上诉人用“宗地”、“物权”、“土地登记”等概念，混淆物权民事法律关系和土地行政管理法律关系，从而推导出闲置土地的认定以土地证项下的宗地为单位，显然与法律和规章关于闲置土地的规定不符，也不符合逻辑和常识。1、物权法调整因物的归属和利用而产生的民事法律关系，其目的是保护权利人的物权不受侵害。土地登记后权利人取得土地使用权。被上诉人通过土地登记公示程序领取三份土地证，完整地取得了土地出让合同项下97835.22平方米土地使用权，被上诉人的土地使用权受物权法的保护，任何单位和个人不得侵害。这些内容与闲置土地的规定没有任何关系。2、所谓“宗地”，根据《土地登记办法》第五条的定义：宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间。被上诉人与上诉人之间的土地使用权出让合同约定出让的97835.22平方米土地也是“宗地”，该合同附件的用地界址坐标图表明该地块的土地权属界线是封闭无缝隙的。法律、法规针对土地出让合同项下的宗地是否分割成较小的的宗地进行登记，并无禁止性规范。土地管理部门在土地登记的实务中，经常将土地出让合同项下的宗地分割成若干块“宗地”进行登记。理论上，合同项下的宗地可以无穷尽的分割为小块“宗地”进行登记。如果按照上诉人以土地登记的宗地面积来认定土地是否闲置的逻辑，举一个极端的例子，一份出让合同项下的100亩宗地，按1亩为一宗地办理土地登记，权利人领取100份土地证，权利人按照出让合同约定的动工开发期限开发了其中99亩土地，另外1亩土地超过开发期限满两年，那这1亩土地是否认定为闲置土地并无偿收回呢？这种逻辑显然是不成立的，也是违背常识的。同时从反面证明了法律、规章关于闲置土地，只能以土地出让合同项下的宗地面积开发期限是否违反合同约定或者是否达到一定标准来进行认定。
三、被上诉人已动工开发建设的土地面积是否超过应动工开发建设土地总面积的三分之一的问题与本案无关。因为上诉人并不是以此为由作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，上诉人也没有就被上诉人动工开发建设的土地面积占应动工开发建设的土地总面积的比例问题进行调查和认定。当然，被上诉人实际动工开发的土地面积已超过应动工开发建设土地总面积的三分之一。
综上，请求法院维持原判，驳回上诉人的上诉请求。
上诉人提起上诉后，原审法院已将原审判决所列证据随卷移送本院。二审期间，上诉人及被上诉人均未提交新证据。
二审另查明：爱科制药公司在2006年10月13日与市国土局签订的《补充协议》中，同意《出让合同》项下受让宗地的投资总额不低于20000万元人民币，原审判决认定为“2000万元”有误，予以纠正。另外，由于上诉人、被上诉人均未提交关于被上诉人拟建设的第二期原料生产区及物流区、第三期爱科制药科研中心正在规划设计等方面的证据材料，故原审判决认定的“第二期拟建设的原料生产区及物流区、第三期的爱科制药科研中心（即土地证号为海口市国用（2006）第007103号、007105号项下的16414.**平方米、47817.65平方米土地）正在规划设计当中”没有证据予以支持，二审对此不予确认。
本院二审查明的其他事实，与原审法院认定的事实一致。
本院认为，《闲置土地处置办法》第二条规定，本法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设有地。该规定所指的未按约定动工开发构成闲置的土地，是土地使用权人与国土部门签订的出让合同中约定的宗地。被上诉人爱科制药公司于2006年5月31日与上诉人市国土局签订了一份国有土地使用权出让合同，并于同年10月13日签订一份补充协议，受让的国有土地使用权面积为97835.22平方米。之后虽然该宗土地被分成三部分颁证，但双方并未就分割后的土地面积重新签订出让合同，在此情况下，双方所要履行的仍然是之前签订的出让合同及补充协议。而双方签订的出让合同、补充协议并未约定对出让的97835.22平方米土地进行分宗或分期开发，合同及协议中对于土地用途、建筑容积率、建筑密度、绿地比例、受让宗地投资总额、建筑系数及对用于企业内部行政办公及生活服务设施的用地面积的限制性约定，以及对土地闲置认定标准等的约定，均是以整宗土地面积及整宗地的总投资额作为基数。鉴于此，被上诉人应是根据合同约定对受让的整宗土地进行开发建设，而被上诉人现在已经在受让土地上建设了厂区并投入使用，综上，就出让合同所约定的宗地而言，被上诉人并不存在未动工开发的情形。上诉人在原签订的出让合同及补充协议未发生变更，且未与被上诉人就分割发证的土地重新签订出让合同的情况下，以颁证的单宗土地为单位认定被上诉人未按约定动工开发构成闲置，既无合同依据，也无法律依据。上诉人在二审开庭时主张根据2013年颁布的《海南省闲置土地认定和处置规定》的有关规定，对于闲置土地的认定应以分割颁证后的土地面积为准而不是以整宗土地进行认定，但经查，该规定自2013年11月1日起才施行，而上诉人是在2013年7月16日作出被诉的41号决定书，即上诉人作出被诉具体行政行为在前，该规定施行在后，因此该规定并不能作为本案判定上诉人作出的具体行政行为是否合法的依据。另外，该规定中对于闲置土地面积的认定亦是规定按照出让合同约定的宗地面积进行认定，并规定对于分割发证的，应当按照分割后的土地面积重新签订出让合同，并未规定在未重新签订出让合同的情况下，可以直接以分割发证的土地面积认定闲置土地面积。故上诉人的这一主张不能成立。上诉人还主张根据国土资源部办公厅《关于闲置土地处置有关问题的复函》（国土资源厅函（2002）101号）的规定，原审判决以宗地面积作为认定已动工开发建设面积标准属认定事实不清，适用法律错误。但是上诉人作出的41号决定书是认定涉案土地未动工开发已满二年，并以此为由无偿收回国有土地使用权，并不涉及已动工开发建设土地面积是否符合规定条件的问题，该事实也不是上诉人收回涉案土地使用权的事实依据，故这一事实与本案审查上诉人作出的被诉具体行政行为是否合法并无关联性。
综上所述，上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实基本清楚，程序合法，判决结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人海口市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王晋湘
代理审判员 何 芳
代理审判员 钟 山
二〇一四年三月十二日
书 记 员 黄河君
审核：符汉平撰稿：何芳校对：黄河君印刷：何宗谦海南省海口市中级人民法院2014年3月14日印制（共印21份）