上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪02行终166号
上诉人(原审原告)上海金田科瑞净化工程有限公司，住所地上海市青浦区。
法定代表人刘伟峰。
委托代理人俞秋燕，女。
委托代理人王可红，上海申浩律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)上海市青浦区安全生产监督管理局，住所地上海市青浦区。
法定代表人杨叶青。
委托代理人赵琳。
委托代理人赵易凡，上海东炬律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)上海市安全生产监督管理局，住所地上海市黄浦区。
法定代表人齐峻。
上诉人上海金田科瑞净化工程有限公司(以下简称“金田公司”)因安全生产监督行政处罚决定一案，不服上海市黄浦区人民法院(2016)沪0101行初414号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认定：2016年3月1日，上海市青浦区久远路XXX号内发生高处坠落事故。2016年4月22日，上海市青浦区安全生产监督管理局(以下简称“青浦安监局”)会同相关部门组成的事故调查组出具了《上海金田科瑞净化工程有限公司“3.1”高处坠落伤亡事故调查报告》(以下简称《事故调查报告》)，认定该事故造成现场一人死亡、一人重伤，属于生产安全责任事故，事故发生的间接原因是金田公司在隐患排查、对临时雇佣人员安全教育、对作业现场安全监督管理等方面存在不到位的情形。基于上述原因，事故调查组认为金田公司应对这起事故的发生负有责任，建议青浦安监局对金田公司给予行政处罚，并于同日将《事故调查报告》上报上海市青浦区人民政府。上海市青浦区人民政府于2016年4月28日作出批复，同意对事故原因的分析和对事故责任单位的处理意见。2016年5月9日，青浦安监局对金田公司进行立案处理。青浦安监局基于前述事故调查报告以及相关证据，于2016年5月27日向金田公司作出了行政处罚告知书、听证告知书，告知金田公司对青浦安监局拟作出的行政处罚决定享有要求听证的权利。2016年5月30日，金田公司申请听证。2016年6月7日，青浦安监局举行了听证会议。2016年7月11日，青浦安监局作出沪青安监管罚〔2016〕042-1号行政处罚决定，认定金田公司未制定吊装方案，对作业现场监管欠缺，对临时雇佣作业人员安全教育不到位；未向作业人员告知作业场所存在的危险因素、防范措施；未向作业人员提供劳动防护用品；未对危险作业安排专门人员进行现场安全管理的行为，违反了《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)第四条、第二十五条、第四十条、第四十一条、第四十二条之规定，依据《安全生产法》第一百零九条第(一)项的规定，决定对金田公司作出罚款人民币(以下币种均为人民币)35万元的行政处罚并送达金田公司。金田公司不服，向上海市安全生产监督管理局(以下简称“市安监局”)申请行政复议，市安监局于2016年8月4日予以受理。次日向青浦安监局发出了行政复议答复通知书。青浦安监局于2016年8月12日向市安监局提交了行政复议答复书以及相关的证据材料。市安监局经审查后，认定青浦安监局所作的行政处罚决定并无不当，于2016年9月22日作出(沪)安监行复决字〔2016〕4号行政复议决定书，维持被申请人沪青安监罚〔2016〕042-1号行政处罚决定。金田公司收到复议决定后仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求判决撤销青浦安监局作出的沪青安监管罚〔2016〕042-1号行政处罚决定以及市安监局作出的(沪)安监行复决字〔2016〕4号行政复议决定书。
原审法院认为：根据《安全生产法》的相关规定，青浦安监局具有对安全生产事故负有责任的单位进行行政处罚的行政职权。青浦安监局在上海市青浦区人民政府对事故调查报告批复后对金田公司进行立案查处，作出行政处罚决定前进行了事先告知，给予金田公司陈述、申辩和听证的权利，并在法定期限内作出被诉行政处罚决定，行政程序并无不当。金田公司在吊装设备时因未制定安全管理协议、未向作业人员提供劳动防护用品等，导致发生人员高处坠落事故的事实，有金田公司工作人员和事发当日相关人员的陈述、青浦安监局所作的现场检查记录等证据证明，予以确认。
本案中，根据青浦安监局提交的询问笔录等证据显示，金田公司工作人员承认其在发生吊装设备事故前存在未制定吊装方案、未对临时雇工进行安全教育、未制定安全管理协议、未向作业人员提供劳动防护用品等行为。青浦安监局据此结合相关证据材料，认定金田公司违反了《安全生产法》第四条、第二十五条第一款、第四十条、第四十一条、第四十二条之规定，认定事实清楚，适用法律并无不当。《安全生产法》第一百零九条第(一)项规定，发生一般安全事故的，安全生产监督管理部门可以对负有责任的生产经营单位处20万元以上50万元以下的罚款。青浦安监局结合事故所导致的后果，对金田公司作出罚款35万元的行政处罚，量罚适当。
金田公司关于其已经承担相应民事赔偿责任，认为青浦安监局再对金田公司进行行政处罚于法无据的观点，违背《安全生产法》相关规定。金田公司在诉讼中主张，青浦安监局已就事故对上海旭统精密电子有限公司(以下简称“旭统公司”)进行处罚，若再要求金田公司承担安全生产事故责任，则违反一事不再罚的基本原则。对此原审法院认为，本案所涉高处坠落事故系由多个原因导致，相关事故调查报告亦就直接原因和间接原因予以了列明，且就金田公司和旭统公司的相关责任予以了区分。作为设备吊装方的金田公司在未尽安全生产监管责任的情况下，即应承担相应责任。金田公司虽主张事故仅导致一人死亡和两人轻伤，但未提供相应法律依据或事实证据，不予采纳。
市安监局在收到金田公司的行政复议申请后，在法定期限内履行了受理和答复等程序义务，其所作行政复议决定程序合法。但需要指出的是，市安监局在被诉行政复议决定中错误书写被诉行政处罚决定文号，金田公司对此虽无异议，但市安监局应在今后的工作中加以改进，提高依法行政水平，避免产生不必要的行政争议。原审遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回金田公司的诉讼请求。判决后，金田公司不服，上诉至本院。
上诉人金田公司上诉称：原审认定事实不清,涉案的事故造成一人死亡、两人轻伤，不是被上诉人青浦安监局所认定的一人死亡、一人重伤的后果。上诉人金田公司不是有生产业务的生产单位，对事故有责任的单位不等同于对事故有责任的生产经营单位，故被上诉人青浦安监局对上诉人金田公司作出行政处罚，职权错误。上诉人金田公司实际造成的损失并没有达到1,000万元，被上诉人青浦安监局在20万以上50万元以下的处罚幅度内对上诉人金田公司作出35万元的处罚，处罚畸高。上诉人金田公司将涉案的吊装已经分包给其他公司进行，故未制订吊装方案的责任仍归属上诉人金田公司是错误的，不能仅按照《事故调查报告》的建议对上诉人金田公司作出处罚。上诉人金田公司是小企业，已就民事赔偿支付了百万元的赔偿金，行政处罚使上诉人金田公司面临生存困境。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，故请求二审法院撤销原判，支持上诉人一审的诉讼请求。
被上诉人青浦安监局辩称：对涉案事故认定的伤亡情况是一人死亡、一人重伤，对于重伤人员有医院出具的疾病诊断证明，上诉人金田公司所称的一人死亡、两人轻伤没有依据。上诉人金田公司是受《安全生产法》调整的生产经营单位，《事故调查报告》认定上诉人金田公司对于涉案事故负有责任，上诉人金田公司主张吊装已经分包没有事实证据，上诉人金田公司与吊装工人存在事实雇佣关系，被上诉人青浦安监局依据相关法律对上诉人进行立案查处。被上诉人青浦安监局在行政处罚的作出程序中也进行了听证，听证时向上诉人金田公司出示了所有的证据材料，听取了上诉人金田公司的陈述和申辩意见,根据案件的调查情况，决定对上诉人金田公司按较低的罚款数额进行处罚，处罚适当。被上诉人青浦安监局所作行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚适当。原审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明：原审认定的事实由沪青安监管罚〔2016〕042-1号行政处罚决定，(沪)安监行复决字〔2016〕4号行政复议决定，被上诉人青浦安监局提交的立案审批表、行政处罚集体讨论记录、案件处理呈批表、行政处罚告知书、听证告知书、听证申请书、听证笔录、听证会报告书、会议记录、文书送达回执及照片、询问笔录、现场检查记录、《事故调查报告》及批复，行政复议申请书、行政复议申请受理通知书及送达回执、行政复议答复通知书、行政复议答复书、行政复议相关材料查阅登记表、行政复议决定书的送达回执，以及各方当事人的庭审陈述等证据为证。原审认定事实清楚，本院依法予以确认。
本院认为：首先，关于被上诉人青浦安监局的职权和行政程序问题.根据《安全生产法》第九条规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门，对本行政区域的安全生产工作实施综合监督管理;《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查，人民政府可以直接组织事故调查组调查，也可授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查；第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。被上诉人青浦安监局作为县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门，根据法律法规的规定，应当对本行政区域内安全生产工作承担监督管理职责，在上海市青浦区人民政府对《事故调查报告》批复后，对上诉人金田公司进行立案查处，在作出行政处罚决定前进行了事先告知，给予上诉人金田公司陈述、申辩和听证的权利，并依法作出行政处罚决定，行政职权和行政程序合法。
其次，关于本案的主要争议焦点。通过一二审审理，本案的争议焦点主要集中在被上诉人青浦安监局对涉案安全生产事故责任主体的认定、处罚是否违反“一事不再罚”原则以及对上诉人金田公司处罚幅度的适当性。
1.上诉人金田公司是否为生产经营单位，是否受《安全生产法》调整。
《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产，适用本法。本条所称“生产经营单位”，是指从事商品生产、销售以及提供服务的法人和其他经济组织，不论其所有制性质、企业组织形式和经营规模大小，只要从事生产经营活动的，都应遵守本法的规定。对其中的“生产”一词应做广义解释，不仅包括各种产品的生产活动，也包括各类工程建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动，对“生产经营活动”应解释为既包括资源的开采活动、各种产品的加工、制作活动，也包括各类工程的建设和商业、娱乐业以及其他服务业的经营活动。上诉人金田公司系依法注册的一人有限责任公司，为其他单位提供洁净净化工程服务，其营业范围包括机电设备安装工程专业承包等，故上诉人金田公司系《安全生产法》规定的生产经营单位，应当遵守《安全生产法》及有关安全生产的法律法规的规定，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制度，完善安全生产条件，确保安全生产，对安全生产承担主体责任。本案中上诉人金田公司承包旭统公司的车间改造工程，包括涉案的吊装施工，根据《安全生产法》的规定，上诉人金田公司作为生产经营单位应当承担相应的安全生产管理职责。
2.被上诉人青浦安监局对上诉人金田公司处罚是否违反“一事不再罚”原则。
《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。本案所涉高处坠落事故系由多个原因导致，相关事故调查报告亦就直接原因和间接原因予以了列明，就旭统公司和上诉人金田公司的相关责任予以了区分。旭统公司和上诉人金田公司均因未履行安全生产义务导致了安全事故，均应作为独立的违法主体对涉案事故负责。本案中上诉人金田公司承包旭统公司的车间改造工程，事发时工程处于施工前车间内设备清理阶段，此项工作由上诉人金田公司负责。根据《安全生产法》第四十一条规定，生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。第四十二条规定，生产经营单位必须为从业人员提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品，并监督、教育从业人员按照使用规则佩戴、使用。被上诉人青浦安监局经调查，认定上诉人金田公司在吊装设备时因未制定安全管理协议、未向作业人员提供劳动防护用品等，导致发生人员高处坠落事故以及事故所造成伤亡的事实，有上诉人金田公司工作人员和事发当日相关人员的陈述、现场检查记录、《事故调查报告》等证据证明，认定事实清楚，上诉人金田公司对事故发生负有责任，被上诉人青浦安监局对金田公司作出相应的处罚，所认定的被处罚主体正确。根据《安全生产法》第四十六条第二款的规定，生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责。旭统公司将施工项目发包给上诉人金田公司，但双方未签订安全管理协议，均欠缺对作业现场的安全管理，均对事故的发生负有责任，旭统公司与上诉人金田公司在本起事故中是不同的责任主体，被上诉人青浦安监局作为安全生产监督管理部门对两家公司分别进行处罚并非一事再罚。
此外，上诉人金田公司称经案外人上海东彩搬运有限公司(以下简称“东彩公司”)介绍，雇佣司机操作吊装设备。但上诉人金田公司直接将相应的劳务费用支付给吊装操作司机，上诉人金田公司与吊装操作司机之间成立事实劳务关系，上诉人金田公司称其将涉案的吊装工程分包给东彩公司无相应的证据证明。被上诉人青浦安监局经调查，认定上诉人金田公司在吊装设备时因未制定安全管理协议、未向作业人员提供劳动防护用品等，导致发生人员高处坠落事故以及事故所造成伤亡的事实，有上诉人金田公司工作人员和事发当日相关人员的陈述、《现场检查记录》等证据证明，被上诉人青浦安监局认定上诉人金田公司对涉案事故发生负有责任，认定事实清楚。
3.处罚决定中对上诉人金田公司的处罚金额是否适当。
《安全生产法》第一百零九条规定，发生一般安全事故的，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿责任外，由安全生产监督管理部门对其处20万元以上50万元以下的罚款。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定，根据生产安全事故造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……(四)一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1,000万元以下直接经济损失的事故。涉案事故发生后，被上诉人青浦安监局作为监督部门，经过事故调查，根据《中华人民共和国国家标准事故伤害损失工作日标准GB/T15499-1995》、《企业职工伤亡事故分类标准(GB6441-86)》、《事故调查报告》、结合受伤人员的疾病诊断证明，认定涉案事故造成一人死亡、一人重伤，造成直接经济损失约102万元(包括死者丧葬补助金、因工死亡补助金和供养亲属抚恤金等)，不属于一般事故中最轻的情形。被上诉人青浦安监局决定处以35万元罚款，处罚尚适当，不存在处罚畸重的情形。上诉人金田公司认为事故造成一人死亡、两人轻伤故处罚畸重，缺乏事实证据，本院不予采信。
关于复议决定的审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。因此，本院依法对(沪)安监行复决字[2016]4号行政复议决定的程序合法性一并进行了审查。被上诉人市安监局具有对本案被行政处罚决定进行行政复议的职权。被上诉人市安监局法制部门在收到上诉人金田公司就被诉行政处罚决定提出的行政复议申请后，经受理，通知复议被申请人答复，经审理后于法定期限作出行政复议决定，程序合法。
综上所述，被上诉人青浦安监局依照《安全生产法》等规定，具有作出行政处罚决定的职权，行政处罚认定事实清楚、适用法律正确，行政程序合法。被上诉人市安监局作为被上诉人青浦安监局的行政主管机关在受理上诉人金田公司的行政复议申请后，依法进行审查，作出行政复议决定，复议程序合法。关于被上诉人市安监局在被诉行政复议决定中错误书写被诉行政处罚决定文号的问题，原审判决已予指出，本院不再赘述。上诉人金田公司上诉请求和理由均缺乏事实证据和法律依据，本院不予支持。原审法院判决驳回上诉人金田公司的诉讼请求，并无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海金田科瑞净化工程有限公司负担。
本判决为终审判决。
法官助理刘文君
审 判 长 李金刚
审 判 员 田 华
代理审判员 张晓帆
二〇一七年九月八日
书 记 员 桑彦雯
附：相关法律条文
附：相关的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……。