山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁行终1478号
上诉人（原审原告）赵福升，男，1951年1月6日出生，汉族，住安丘市。
委托代理人栾金光，北京市盛廷律师事务所律师。
委托代理人卢娜，北京市盛廷（上海）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安丘市人民政府，住所地安丘市青云大街27号。
法定代表人杜建华，市长。
委托代理人李建春，安丘市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人李卫民，山东文信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）安丘市国土资源局，住所地安丘市市北区青云大街中段。
法定代表人薛涛，局长。
委托代理人吉华庚，山东英拓律师事务所律师。
委托代理人张军，山东英拓律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）潍坊万鑫食品有限公司，住所地安丘市凌河镇东1公里处。
法定代表人李振增，总经理。
委托代理人徐建生，潍坊万鑫食品有限公司工作人员。
上诉人赵福升因诉安丘市人民政府（以下简称安丘市政府）、安丘市国土资源局（以下简称安丘市国土局）履行土地征收补偿法定职责一案，不服潍坊市中级人民法院于2016年6月29日作出的（2016）鲁07行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年12月5日公开开庭审理了本案。上诉人赵福升的委托代理人卢娜，被上诉人安丘市政府的委托代理人李建春、李卫民，被上诉人安丘市国土局的委托代理人吉华庚、张军，被上诉人潍坊万鑫食品有限公司（以下简称万鑫公司）的委托代理人徐建生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明以下事实：
原告系安丘市凌河镇东赵家庄村村民。2001年秋，包括原告承包土地在内的涉案土地即由第三人万鑫公司租用，并约定占地补偿费为每年每亩600元。2004年，原告与安丘市凌河镇东赵家庄村村民委员会（以下简称东赵家庄村委会）签订《土地承包合同》，合同明确载明原告部分承包地块被第三人占用。2015年10月，原告因凌河镇统一开展的集体土地确权工作中其被万鑫公司租用的地块无法确权，遂向安丘市国土局申请信息公开，得知包括其被占用土地在内的涉案土地16945平方米已于2004年经山东省人民政府批复被安丘市政府、安丘市国土局征用并出让给了万鑫公司。原告认为二被告征收其土地并出让给第三人，未向原告支付征地补偿款项，也没有进行安置，故起诉请求判令二被告按照现行标准对征收原告的土地履行补偿、安置的法定职责。
另查明，2004年3月2日，山东省人民政府以鲁政土字［2004］107号文件批复同意征用包含凌河镇东赵家庄村土地在内的集体土地用于城市建设。2004年3月4日，安丘市政府发布《征收土地方案公告》；2004年3月19日，安丘市政府发布《征地补偿、安置方案公告》。2004年3月12日，当时的土地行政主管部门安丘市规划与国土资源局与东赵家庄村村民委员会签订《征用土地协议书》，约定征地费用由用地单位支付东赵家庄村；同日，安丘市政府作出安政土字（2004）第15号《关于向潍坊万鑫食品有限公司供地的批复》，同意将涉案土地使用权出让给万鑫公司，并由安丘市规划与国土资源局于同日与万鑫公司签订了《国有土地使用权出让合同》。2011年6月，第三人万鑫公司就涉案土地办理了安国用（2011）第080号国有土地使用权证。
再查明，自2004年土地征用起至2016年1月25日，第三人万鑫公司就涉案土地每年均向东赵家庄村支付土地补偿费14400元，包括原告在内的土地被征用户每年均按每亩600元的标准领取了占地补偿费。
还查明，因机构设置变革，安丘市规划与国土资源局被撤销，其涉案土地管理职能由安丘市国土局承继行使。
原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）第二十五条第一款规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”该条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”该条第四款规定：“征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”第二十六条第一、二款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”根据以上规定，原告因其所承包的土地被征用，作为地上附着物和青苗的所有权人以及需要安置的人员，有权提起行政诉讼要求被告安丘市政府、安丘市国土局履行补偿、安置职责。被告安丘市政府、安丘市国土局作为征用土地方案及征地补偿、安置方案的组织实施者，在实施土地征用过程中，应自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内，分别向土地及地上附着物的权利人、安置单位或被安置人员全额支付土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、安置补助费等各项费用。本案中，原安丘市规划与国土资源局与东赵家庄村委会签订的《征用土地协议书》，约定征地费用由用地单位支付东赵家庄村，于法无据；且从本案事实来看，第三人万鑫公司亦未按照该协议中“自签订协议之日起60天内付清全部征地费用”的约定全额支付相关费用，而是采取了逐年支付的方式向东赵家庄村支付涉案土地征用补偿款项，因此被告安丘市政府、安丘市国土局在涉案土地征用过程中应属于未按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定全面、完整的履行其职责。但鉴于本案第三人确已支付部分土地补偿费用款项、包括原告在内的被征地村民亦已实际领取，故本案由被告安丘市政府、安丘市国土局针对原告要求其履行补偿安置职责的请求采取相应补救措施，依法履行其在征用土地过程中的补偿、安置职责，完善涉案土地征用行为为宜。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：被告安丘市政府、安丘市国土局对原告提出的要求其履行补偿、安置职责的请求依法作出处理。案件受理费50元，由被告安丘市政府和安丘市国土局负担。
赵福升不服原审法院判决，上诉请求：1、依法撤销原审法院判决，并依法改判被上诉人按照现行标准向上诉人履行征地补偿、安置的法定职责；2、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：1、被上诉人没有向上诉人履行土地征收补偿安置的法定职责，且被上诉人也没有向原审法院提交证据证明其履行了征地补偿安置的法定职责。被上诉人征收土地的事实从未告知上诉人，也未依法进行登记确认，剥夺上诉人的知情权和听证权，上诉人的土地自2001年一直由万鑫公司租用并按年支付租金。2、原审法院将万鑫公司支付给上诉人的租金认定为土地征用补偿款项，进而认定被上诉人未全面、完整的履行征地补偿安置的法定职责错误。万鑫公司向上诉人支付的款项性质为租金，并非土地征用补偿款。被上诉人与东赵家庄村委会签订的《征用土地协议书》属违法无效协议，是被上诉人逃避履行征地补偿安置法定职责的直接证据。3、原审法院判决结果未确定履行期限和补偿标准，无法保障上诉人的合法权益。
安丘市政府答辩称:两被上诉人依据山东省人民政府鲁政土字［2004］107号《关于安丘市2003年第十二批次建设用地的批复》实施征收东赵家庄村委会土地的行为，程序合法，已依法履行了告知程序，充分保障了村委和村民的知情权和听证权。2、两被上诉人依据山东省人民政府的批复征收村委会集体土地，确定了补偿方式，履行了补偿职责，没有损害上诉人合法权益。3、即使上诉人具备提起本案行政诉讼的主体资格，上诉人起诉也已超出六个月的法定起诉期限。综上，请二审法院依法驳回上诉人的起诉。
安丘市国土局答辩称：1、上诉人诉讼主体不适格。根据我国相关法律规定，土地补偿款只能补偿给土地的所有权人，本案涉案土地的使用权人为上诉人所在的村集体经济组织，上诉人并非所争议标的的权利人，其诉讼主体不适格。2、山东省人民政府作出的鲁政土字［2004］107号批复材料齐全、合法、有效，征收程序合法，批文合法有效。3、上诉人从东赵家庄村委会领取的款项系该集体经济组织对土地补偿款的自主分配，上诉人请求依据现行标准支付征地补偿、安置的上诉请求缺乏合法性和合理性。4、根据《征用土地公告办法》第九条之规定，安丘市政府发布的征地补偿、安置方案公告对上诉人的听证权利进行了告知，但上诉人并未提出听证请求，因此被上诉人并未剥夺上诉人的听证权利。上诉人在起诉状中引用的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》于2004年10月21日印发，而被诉征收土地行为发生在前，故上述决定不适用于本案。5、上诉人的起诉已经超过起诉期限，依法应予驳回。
合议庭确定本案二审的审理重点为：1、上诉人的起诉是否超过法定起诉期限；2、原审法院以两被上诉人未全面、完整的履行其职责为由，判决两被上诉人对上诉人提出的要求履行补偿、安置职责的请求依法作出处理是否正确。
针对第一个审理重点，上诉人认为，上诉人提起本案行政诉讼没有超过法定的起诉期限。因上诉人与被上诉人万鑫公司一直存在着土地租赁关系，从不知道山东省人民政府作出了涉案征地批复，被上诉人也从未告知其山东省人民政府作出的征地批复内容。2015年10月，上诉人因凌河镇统一开展集体土地确权工作，其被万鑫公司租用的地块无法确权，遂向安丘市国土局申请信息公开。2016年1月4日上诉人收到安丘市国土局的信息答复得知包括其被占用土地在内的涉案土地16945平方米已于2004年经山东省人民政府批复被安丘市政府、安丘市国土局征用并出让给了万鑫公司。上诉人亦未见过安丘市国土局原审提交的征收土地方案公告及征地补偿、安置方案公告，对其提供的照片的真实性不予认可。因此，上诉人起诉并未超期。
被上诉人安丘市政府认为，上诉人与万鑫公司存在土地租赁关系仅是在2001至2003年。从2004年山东省人民政府批准征地以后，被上诉人在2004年3月份委托安丘市国土局进行了两次公告，对山东省人民政府的征地批复内容及时间在该公告中已经进行了信息公示，且在东赵家庄村进行了公告，故被上诉人已履行公告及信息公开的义务。自2004年安丘市国土局与东赵家庄村委会签订征用土地协议后，万鑫公司每年都按协议的约定将土地补偿款支付给村委会，村委会也按时分配给上诉人等19户村民。该村民在土地租赁期间支取的是租金，在2004年以后支取的是土地补偿款，上诉人对于两被上诉人征地的行为是明知的且一直在支取补偿款，因此上诉人的起诉已经超过了起诉期限。
被上诉人安丘市国土局意见同被上诉人安丘市政府的意见，还认为上诉人提起本案诉讼主体不适格。2001年土地租给了万鑫公司进行建设，到2004年征收涉案土地时，涉案土地上已经没有上诉人的青苗及附着物，故征收该宗土地的补偿费用只能是土地补偿款及安置补助费。根据法律法规的有关规定，土地补偿款及安置补助费只能支付给村委会及权利人。因此，上诉人提起本案诉讼主体不适格。
被上诉人万鑫公司意见同被上诉人安丘市政府及安丘市国土局的意见。
针对第二个审理重点，上诉人认为，1、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。涉案征地批复是2004年3月2日作出的，但至今被上诉人都未向上诉人支付征地补偿款。在被上诉人安丘市国土局原审提交的安丘市政府征地补偿、安置方案公告（[2004]3号)中,明确载明“给征收土地位于凌河镇东赵家庄村，面积1.6945公顷，地类为耕地。……被征收土地年产值标准为1.5万元/公顷。土地补偿费按次标准的10倍进行补偿，共计支付4#补偿总额为25.4175万元。安置补助费按此标准的10倍进行补偿，共计支付4#安置补助费总额为25.4175万元”。上述土地补偿费、安置补助费应当自安置补偿方案实施起全部支付。2、两被上诉人征收涉案土地从未告知上诉人，剥夺了上诉人的知情权和要求听证的听证权。在告知期内两被上诉人又将涉案的土地出让给了万鑫公司也属违法行为。3、上诉人自2001年开始领取的每亩600元补偿款的性质为租金。被上诉人没有对2004年山东省人民政府作出的征地批复进行公告、确认，所有村民对此事均不知情，被上诉人原审中提交的支付凭证均是万鑫公司支付的租金。原审法院认定被上诉人履行了其征地补偿职责错误。4、原审法院判决两被上诉人对上诉人提出的要求履行补偿、安置职责的请求依法作出处理内容不明确，无法履行。上诉人的诉讼请求是按照现行的标准向上诉人支付其补偿的款项，对于该请求原审法院没有审理。
被上诉人安丘市政府认为，1、被上诉人征用土地的所有权人是东赵家庄村而不是上诉人等19户村民个人。2、安丘市政府和安丘市国土局发布了征收土地方案公告，后与东赵家庄村委会签订了《征用土地协议书》，协议的双方是安丘市国土局和东赵家庄村委会，被征用土地的所有权人也是东赵家庄村委会，既然东赵家庄村委会没有要求安丘市国土局举行听证会，故不存在侵害权利人听证权利的问题。3、万鑫公司2004年至2015年支付给东赵家庄村委会的每亩600元款项就是征地补偿费，而不是支付给上诉人的征地租金。4、关于两被上诉人没有及时履行补偿职责，是否应当限期履行的问题，请法院依法裁判。
被上诉人安丘市国土局认为，1、土地征收时涉案土地上已经没有地上附着物及青苗，被上诉人无义务向上诉人支付土地补偿款，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，土地补偿费、安置补助费依法应当支付给农村集体经济组织由他们来负责安置，原审中被上诉人已提交证据证明其已经向该农村集体经济组织支付了上述款项，且上诉人也已经从该农村集体经济组织收取了有关的款项。2、关于是否剥夺上诉人的听证权问题同书面答辩意见。3、关于租金的问题。涉案土地2004年被征收为国有土地，上诉人主张依据其与东赵家庄村委会签订的《土地承包合同》主张所支付的款项为租金无依据。自2004年开始，涉案土地的补偿款项就向东赵家庄村委会支付，且只能是土地补偿款，不能是租金。因此，上诉人主张是租金无事实和法律依据。4、对于补偿标准的问题，上诉人在上诉状中提到应按照现行标准给予补偿，被上诉人认为上诉人的该项请求无事实和法律依据。一是补偿标准和数额已在2003年上报山东省人民政府批准之前确定，应当按照当时上报的标准来进行补偿。二是征地批准后被上诉人已将包括征收补偿标准在内的征收补偿安置方案进行了公示，东赵家庄村委会及上诉人对公告的方案事项都已知晓。三是村委会已按照当时的补偿标准接受了被上诉人支付的土地补偿款，补偿协议已经按约定履行。上诉人也已经从其村委会领取了征地款项。因此上诉人的主张无事实和法律依据。
被上诉人万鑫公司意见同被上诉人安丘市政府及安丘市国土局的意见。
各方当事人在原审中提交的证据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中，上诉人向本院提交二份新证据：1、安丘市政府作出的（2016）第003号《政府信息公开告知书》；2、安丘市国土局作出的（2016）第13号《政府信息公开告知书》。上诉人主张上述证据是其在原审开庭结束后向安丘市政府、安丘市国土局申请政府信息公开获得，以及向安丘市凌河镇人民政府申请政府信息公开未答复的情况。用以证明被上诉人未向上诉人依法履行安置补偿职责，未支付过安置补偿款，其行为构成严重违法。被上诉人安丘市政府认为，对两份政府信息公开告知书的真实性及关联性无异议。但该政府信息公开告知书不能证明两被上诉人对上诉人未尽到补偿的法定职责。因两被上诉人对于东赵家庄村委会及上诉人的补偿职责在原审时已提交了相应的票据及上诉人等领取每年600元的土地补偿款的登记表。且2004年山东省人民政府批准征地时，万鑫公司的车间及办公楼已于2003年建成，故在2004年征地时已不存在上诉人的地上附着物及青苗。故万鑫公司支付的600元就是征地补偿费。被上诉人安丘市国土局认为，证据2即安丘市国土局作出的（2016）第13号《政府信息公开告知书》，仅是告知上诉人申请的信息不属于其掌握范围，没有告知具体的信息内容，不能证明上诉人所提出的证明事项。其他意见同安丘市政府的一致。被上诉人万鑫公司的质证意见同安丘市政府和安丘市国土局意见。本院认为，两被上诉人安丘市政府和安丘市国土局对上述证据的真实性予以认可，且该证据与本案具有关联性，本院予以采信。
本院认为：
本案中，被上诉人安丘市国土局主张上诉人不具备本案诉讼主体资格，但涉案土地在2001年租赁给万鑫公司之前一直由上诉人耕种，2004年东赵家庄村委会又与上诉人签订了土地承包合同，约定包含被万鑫公司占用的土地在内的土地承包期限自2004年7月1日至2029年7月1日，因此上诉人作为涉案土地的原承包户与被诉土地征收行为有利害关系，符合提起本案诉讼的原告主体资格要求。另，被上诉人安丘市政府、安丘市国土局主张上诉人起诉超期，并在原审中提交了征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告及照片，但该照片为复印件，且从其内容无法判断拍摄、张贴时间及张贴地点，因此其主张证据不足，本院不予支持。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1998）第二十五条第一款、第三款、第四款、第二十六条第一、二款的规定，被上诉人安丘市政府、安丘市国土局作为征收涉案土地方案及征地补偿、安置方案的组织实施者，在实施土地征收过程中，应自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内，分别向土地及地上附着物的权利人、安置单位或被安置人员全额支付土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、安置补助费等各项费用。原安丘市规划与国土资源局与东赵家庄村委会签订《征用土地协议书》，约定征地费用由用地单位支付东赵家庄村委会，于法无据。且上诉人二审中提交的安丘市政府作出的（2016）第003号《政府信息公开告知书》和安丘市国土局作出的（2016）第13号《政府信息公开告知书》均显示，被上诉人安丘市政府及安丘市国土局均未向上诉人支付土地补偿款，而万鑫公司亦未按照《征用土地协议书》中“自签订协议之日起60天内付清全部征地费用”的约定全额支付相关费用，只是采取了逐年支付的方式向东赵家庄村委会支付涉案土地征收费用。因此，原审法院认定被上诉人安丘市政府、安丘市国土局在涉案土地征收过程中属于未按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定全面、完整的履行其职责，判决被上诉人安丘市政府、安丘市国土局对上诉人提出的要求其履行补偿、安置职责的请求依法作出处理，并无不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”。本案原审法院已查明被上诉人未全面、完整的履行其法定职责，但判决未限定履行期限不妥，为促进高效行政，保障上诉人的合法权益能够及时得到救济，应明确被上诉人安丘市政府、安丘市国土局在本判决生效之日起的合理期限内对上诉人要求其履行补偿、安置职责的请求依法作出处理。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第七十二条之规定，判决如下：
一、维持潍坊市中级人民法院（2016）鲁07行初45号行政判决；
二、责令被上诉人安丘市人民政府、安丘市国土资源局于本判决生效之日起三个月内对上诉人要求其履行补偿、安置职责的请求依法作出处理。
二审案件受理费50元，由上诉人赵福升负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 许 琳
代理审判员 蒋炎焱
代理审判员 俞春晖
二〇一六年十二月十四日
书 记 员 蒋巧菲