浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2017）浙行终505号上诉人（原审第三人）叶洪有，男，1938年7月10日出生，住浙江省永嘉县。委托代理人刘衍良，永嘉县弘正法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社。住所地：浙江省永嘉县桥下镇八里村。法定代表人陈圣春，社长。委托代理人孙善金，浙江越人律师事务所律师。原审被告永嘉县人民政府。住所地：浙江省永嘉县县前路**号。法定代表人林万乐，县长。委托代理人何海钰，永嘉县农业局工作人员。委托代理人陈光谦，浙江永瓯律师事务所律师。永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社（下称八里村经济合作社）诉永嘉县人民政府土地行政登记一案，温州市中级人民法院于2017年3月14日作出（2016）浙03行初251号行政判决。叶洪有不服，向本院提出上诉，本院于2017年5月9日立案受理后依法组成合议庭，并于2017年6月15日公开开庭审理了本案。上诉人叶洪有及委托代理人刘衍良，被上诉人八里村经济合作社的委托代理人孙善金，被上诉人永嘉县人民政府的委托代理人何海钰、陈光谦到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院认定：2015年6月24日，叶洪有向永嘉县农业局提交申请补发承包权证的报告和叶洪有的身份证及其非农业家庭户的户口簿，以第二轮土地承包时尚未取得土地承包使用权证为由，要求补发农村土地承包经营权证。申请补发承包权证的报告上签署“情况属实，请给予补发”意见，并加盖“永嘉县桥下镇八里村经济合作社”印章。2015年6月25日，永嘉县桥下镇人民政府向永嘉县人民政府上报农村土地承包经营权证登记申请书及附件（1.农村集体土地承包合同；2.农村土地承包经营权证登记申请清单；3.土地承包情况登记表），认为八里村经济合作社将承包地1.46亩发包给第三人户符合法律规定。永嘉县人民政府调取了八里村经济合作社第八组生产队关于第二轮土地承包方案的决议及承包合同表，并对相关材料予以审核后，于同年10月28日在八里村经济合作社进行公示，同时向八里村经济合作社送达了公告文书，八里村经济合作社的会计叶光明予以签收并在送达回证上加盖“永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社”印章。在公示期十天内，没有人提出异议。公示期届满后，永嘉县人民政府向叶洪有发放了永农地承包权（2015）第0602724号农村土地承包经营权证。另，永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社原名为永嘉县桥下镇八里村经济合作社，于2014年间经批准变更为现名，并重新领取了组织机构代码证。叶洪有提交的上述申请补发承包权证的报告上“情况属实，请给予补发”意见以及承包合同上的发包方负责人陈万春签名均非陈万春所签。原审法院认为，一、《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。第二十一条、第二十二条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。根据上述规定，县级以上人民政府向承包方颁发土地承包经营权证，系对承包方根据业已成立并生效的承包合同取得的土地承包经营权进行确认的行政行为。县级以上人民政府及其农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当对相关材料尽到审慎审查义务以及进行必要的实地查验。本案中，叶洪有提交的申请材料显示，承包合同没有明确的签订时间，无法确认合同成立及生效的日期，即无法确认承包方取得承包经营权的日期，也无法判断是否系土地承包合同生效后30个工作日内提出的申请，而且本案非发包方而是承包方提出申请，根据合同和申请报告内容，该申请事项并非法定的补发情形，而是承包方之前一直未领取承包经营权证且已经远远超过法定申请期限的特殊情形。此外，叶洪有提交的户口簿显示第三人户为非农业户，且申请材料中缺少土地承包方案。在此情况下，永嘉县人民政府及其农业行政主管部门有必要通知乡（镇）人民政府补正或要求第三人补正承包合同以明确合同签订时间，同时也应就承包合同的内容真实性等相关事项向发包方进行核实。永嘉县人民政府虽然调取了八里村经济合作社第八组生产队关于第二轮土地承包方案的决议等部分材料，但该决议的内容仅有承包期限，根本无法反映土地承包方案的具体内容，也不能判定承包方是否根据已经生效的承包合同取得承包经营权。另外，申请材料上的发包方印章与公告的送达回证上发包方印章名称不一致，显属两枚不同的印章，永嘉县人民政府也应当对此及相关签字予以进一步核实，但永嘉县人民政府未予以核实。因此，永嘉县人民政府及其农业行政主管部门未尽到应当履行的审查职责和注意义务，导致作出的被诉行政行为认定事实不清，证据不足。永嘉县人民政府辩称其仅需对申请材料作形式审查，没有法律依据，不予支持。二、永嘉县人民政府在办理农村土地承包经营权证过程中虽然已经进行了公告，并向八里村经济合作社送达了公告文本，但公告内容中并没有告知诉权和起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年内提起本案诉讼，并未超过起诉期限。永嘉县人民政府辩称八里村经济合作社的起诉超过起诉期限，没有事实根据，不予支持。三、叶洪有户是否享有二轮土地承包资格，八里村经济合作社是否应当将案涉的土地承包经营权在一轮承包的基础上继续发包给叶洪有户，属于另一法律关系，不属于本案审理范围，不作评判。综上，永嘉县人民政府作出的被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，依法应予以撤销。八里村经济合作社要求撤销被诉行政行为的诉讼请求，理由成立，予以支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销永嘉县人民政府于2015年11月12日向叶洪有户颁发永农地承包权（2015）第0602724号农村土地承包经营权证的行政行为。叶洪有上诉称：原审法院认定事实不清、适用法律不当，导致判决结果错误。1982年间，被上诉人实行第一轮土地承包时，上诉人承包土地面积3.43亩；1999年1月1日，被上诉人实行二轮农村土地承包，全村农户一律按照在第一轮基础上保持不变的土地承包继续有效。2008年，上诉人所承包土地被征收1.97亩，被上诉人将征收土地补偿金127694元通过银行转账给上诉人，同时又扣回14188元。2015年6月24日上诉人申请要求补发二轮土地承包经营权证时，被上诉人处的会计持土地承包合同征得被上诉人法定代表人同意后签字盖章“永嘉县桥下镇八里村经济合作社”。根据《中华人民共和国土地承包法》第23条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第4、7条规定，上诉人申请补发农村土地承包经营权证，具有事实和法律依据。发包方（被上诉人）与承包方（上诉人）之间签订的承包合同第三条约定“承包期限自1999年1月1日期至2028年12月31日止，完全可以认定承包期限开始时间确定为合同签订时间，原审法院认定承包合同没有明确签订时间，无法确认合同成立及生效的日期，即无法确认承包方取得承包经营权的日期，是错误的。综上，永嘉县人民政府对上诉人申请补发农村土地承包经营权证的行政行为，依法严格审查把关，程序合法。请求二审法院查清事实，依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。八里村经济合作社在法定期限内未提交答辩状，二审庭审中称：上诉人叶洪有为了补证向永嘉县人民政府所提交的申请材料中，《承包合同》没有明确的签订时间，申请材料中的印章与公告送达回证上发包方印章名称不一致。第八组生产队关于第二轮土地承包方案的决议不真实，且该决议的内容仅有承包期限，根本无法反映土地承包方案的具体内容，也即上诉人申请补办承包权证所提交的申请材料不真实、不充分、不合法。程序上，永嘉县人民政府在为上诉人办理土地承包经营权证过程中“没有对相关材料尽到审慎的审查义务以及进行必要的实地查验”。此外，被诉土地行政登记属于被上诉人与永嘉县人民政府之间的行政法律关系，上诉人叶洪有是否具有承包权属于上诉人与被上诉人之间的另外一层法律关系，上诉人叶洪有应向有关部门申请解决或者提起民事诉讼维护自己的合法权益。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。永嘉县人民政府在法定期限内未提交答辩状，二审庭审中称：一、一审法院认定被上诉人的起诉未超过法定起诉期限是错误的。永嘉县人民政府给上诉人颁发经营权证的时间是2015年11月12日，但被上诉人向一审法院提起诉讼的时间是2016年11月11日，被上诉人的起诉超过了行政诉讼法规定的6个月的起诉期限。二、一审法院关于叶洪有与八里村股份经济合作社签订的承包合同无法确认合同成立和生效时间，发放的经营权证并非法定的补发情形等事实认定错误。永嘉县人民政府向上诉人叶洪有发放农村土地经营权证系被上诉人在第二轮土地承包时漏发而补发。承包合同虽然没有签订时间，但从合同内容可以反映出，承包合同的生效期间为1999年1月1日至2028年12月31日，是建立在第一轮承包合同到期之后的延续。三、一审法院认为颁证审查过程中政府主管部门未履行必要的注意义务是错误的。永嘉县人民政府按照补发权证的要求对上诉人的主体资格进行审查，并调取了第二轮土地承包时被上诉人所在村的第二轮土地承包方案，显示是在第一轮土地承包基础上的直接延包。承包合同中的印章虽然与公告中的印章不一致，但都是有效的印章。综上，永嘉县人民政府给叶洪有颁发土地经营权的行政行为事实清楚，证据确凿，程序合法。请求二审法院支持上诉人的上诉请求，改判驳回被上诉人八里村的诉讼请求。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。庭审中，各方当事人围绕着被上诉人八里村经济合作社提起本案诉讼是否超过了法定起诉期限，原审被告永嘉县人民政府颁发永农地承包权（2015）第0602724号农村土地承包经营权证是否具备事实和法律依据、程序是否合法的审理重点，进行了质证、辩论。同时，本院于庭审后还赴永嘉县桥下镇浙江永嘉农村商业银行股份有限公司桥下支行依法调取了“浙江省农村信用社永嘉合行桥下支行存款凭条”、“浙江省农村合作银行桥下信用社现金支票”及“叶洪有户存款分户明细查询”等证据材料，该证据材料可以证明上诉人陈述的“在2009年11月间，永嘉县桥下镇八里村民委员会将‘叶洪有户二期征地补偿金’127694元通过农村合作银行转账给叶洪有，后又扣回补偿金14188元”等事实属实，可以印证永嘉县桥下镇八里村民委员会在当时亦认可上诉人户所享有的二轮涉案土地承包经营户资格。对原审判决认定的其他案件事实，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原审被告永嘉县人民政府农业主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中虽然履行了公告程序，并向被上诉人八里村经济合作社送达了公告文本，但鉴于该公告内容中并未明确告知诉权和起诉期限，因此被上诉人从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起2年内提起诉讼，并未超过法定起诉期限。本案中，上诉人户虽然属于迁入小城镇落户（非农业户口）的自理户口，但根据《中共永嘉县委永嘉县人民政府关于第二轮土地承包政策若干规定》（县委发[1998]150号）精神，其并不属于二轮土地承包“大稳定、小调整”政策中“小调整”的对象。尽管永嘉县第二轮土地承包伊始上诉人户并未取得永嘉县人民政府颁发的土地承包经营权证，但永嘉县桥下镇八里村民委员会仍然向其支付承包土地被征收后的土地补偿金事实，亦可印证该村委会事实上亦认可上诉人户的二轮土地承包经营户资格。在此情况下，永嘉县人民政府收到上诉人要求补发承包权证申请后，根据永嘉县桥下镇人民政府上报的农村土地承包经营权证登记申请书，在调取八里村经济合作社第八组生产队关于第二轮土地承包方案的决议及承包合同表，并对相关材料予以审核后，向叶洪有户补发涉案农村土地承包经营权证，具备事实依据。且作出该被诉颁证行为前亦已在当地的村委会公告栏内予以公告。至于涉案颁证过程中存在的承包合同无明确的签订日期、合同代签字及发包方印章与公告送达回证印章等不一致问题，既存在印章管理上的问题，亦存在行政行为审查上的疏漏，但鉴于上述瑕疵并非影响涉案颁证行为合法性的关键要素，且涉案颁证行为实体上亦并无不当，故本院对此予以指正。综上，上诉人关于“永嘉县人民政府补发涉案农村土地承包经营权证的行为具有事实和法律依据”的上诉理由成立，本院依法予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销温州市中级人民法院（2016）浙03行初251号行政判决；二、驳回永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，共计人民币100元整，均由永嘉县桥下镇八里村股份经济合作社负担。本判决为终审判决。审判长 惠 忆审判员 唐维琳审判员 夏祖银二〇一七年十二月十九日书记员 许亚芬??1?·??11?·