广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终475号
上诉人（原审原告）：广州市番禺区市桥街沙圩二村民委员会。住所地：广东省广州市番禺区市桥街沙圩二村浅塘大街*号。
法定代表人：陈鉴光，副主任。
上诉人（原审原告）：广州市番禺区市桥街沙圩二村股份合作经济社。住所地同上。
法定代表人：陈泽镰，理事长。
上述二上诉人共同委托代理人：王晓文、杨兵，均为广东华誉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市番禺区人民政府。住所地：广东省广州市番禺区市桥街清河东路***号。
法定代表人：陈德俊，区长。
委托代理人：曾鸣、黄洁莹，均为该府工作人员。
原审第三人：关键荣，男，汉族，1998年8月9日出生，住广东省广州市番禺区。
委托代理人：高俏颜、关敏玲，均为广东仲衡律师事务所律师。
上诉人广州市番禺区沙圩二村民委员会（以下简称沙圩二村委会）、广州市番禺区市桥街沙圩二村股份合作经济社（以下简称沙圩二村经济社）因与被上诉人广州市番禺区人民政府（以下简称番禺区政府）及原审第三人关键荣行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2016）粤71行初490号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，第三人关键荣的父亲关振英系原告沙圩二村经济社社员，母亲陈秀华于2002年8月5日入户沙圩二村，同时取得沙圩二村经济社的社员资格。关键荣于1998年8月9日出生，属于超计划生育的子女。1998年9月9日，关键荣的父母关振英、陈秀华缴清社会抚养费，9月11日落实结扎措施。1999年6月29日，关键荣入户沙圩二村。
原告沙圩二村委会及其经济社在1995年和1998年的章程中均规定：“违反计划生育条例，在1988年1月1日后入户的超生小孩不计算股权。”2003年1月1日，沙圩二村进行股权固化。《沙圩二村经济社股份分配章程》（2002年12月31日制定，以下简称2002年章程）第十条规定：“按2003年1月1日00:00时起计算，有本社股东资格的社员进行股权确认和固化。”第十一条规定：“股权确认，由1982年1月1日起，符合股东资格的社员按在册时间计算，每一年（含半年以上）计2股，半年（含不足半年）计1股，如此类推，每位股东的股权最多22股，最少为1股。在确认时间前小孩出生入户、随夫迁入和随父迁入，按入户时间计算股权（但配偶或父母必须是在册股东，在确认时间前已外嫁和1993年前毕业的大中专生现要求随父入户的除外）。下列情况人员按以下方式计算股权：1.本村在册的男性股东，其合法生育的子女在1998年7月22日前出生并在2001年12月31日前属随父入户的，从2002年1月1日起办理股权确认并按新入户计算股权；……”第十三条规定：“在2001年12月31日前，父母双方都已是在册股东，有超生子女的，在确认时间前办妥超生处罚和入户手续的，超生人员满15周岁开始，按新生儿入户计算，每年扩2股，至满股为止；……。”
2015年9月25日，关键荣向广州市番禺区人民政府市桥街道办事处（以下简称市桥街道办）提出申请，请求确认其享有沙圩二村委会及其经济社股东资格，并向其分配2014年的股份分红款及劳务费，共计人民币3960元。2016年3月23日，市桥街道办作出番桥街行决〔2016〕2号《行政处理决定书》，认为：沙圩二村委会及其经济社的章程已对股东资格作出明确规定，关键荣不符合该章程关于股东资格的规定，故驳回关键荣的全部请求。同年3月25日，市桥街道办将该决定书送达给关键荣。
关键荣不服上述行政处理决定，于2016年5月4日向被告番禺区政府申请行政复议。同月4日，被告收到复议申请后，于同月5日向关键荣作出《受理通知书》，并向市桥街道办送达《行政复议答复通知书》及相关材料，又于同月6日向沙圩二村委会及其经济社送达《参加行政复议通知书》及相关材料。同月13日，市桥街道办提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。被告经复议审理后，于同年7月1日作出番禺府行复〔2016〕40号《行政复议决定书》，认为沙圩二村村委会和经济社于1995年、1998年通过的章程中关于“超生小孩不计算股权”之规定违反了《广东省计划生育条例》（1998年9月18日修正，以下简称1998年《广东省计划生育条例》）第四十六条第一款第（二）项的规定；申请人关键荣的户口在沙圩二村，其父亲是该村委会及其经济社的社员，且该村经济社并未提供证据证明关键荣没有履行法律法规和组织章程规定的义务，因此关键荣应属于沙圩二村经济社的社员，故决定撤销番桥街行决〔2016〕2号《行政处理决定书》，责令市桥街道办在60日内对关键荣的申请事项重新作出处理。被告及时将上述《行政复议决定书》分别送达给关键荣、市桥街道办和沙圩二村委会及其经济社。
沙圩二村委员会、沙圩二村经济社不服被告作出的上述番禺府行复〔2016〕40号《行政复议决定书》，向原审法院提起本案诉讼，请求撤销该《行政复议决定书》，并由被告负担本案诉讼费。
原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原告对市桥街道办的行政处理决定不服而申请行政复议，被告作为市桥街道办所在的人民政府，具有对该部门的具体行政行为进行复议审查的法定职责。
《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”广东省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议第四次修正的1998年《广东省计划生育条例》第四十六条规定：“计划外生育者，按下列规定处理：……（二）农业人口超计划生育一个子女的，夫妻双方分别按当地乡（镇）上年人均收入百分之三十以上百分之五十以下，一次性征收七年的计划外生育费；再超生的，以超生孩子数为倍数征收计划外生育费。除征收计划外生育费外，夫妻双方五年内不予招工、招干、安排乡镇企业工作，户口不得‘农转非’；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利。……”中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1998年11月4日修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称1998年《村委会组织法》）第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”申请人关键荣的户口在沙圩二村，其父亲是沙圩二村委会及其经济社的社员，且该经济社并未提供证据证明关键荣没有履行法律法规和组织章程规定的义务，因此，关键荣符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定的条件，沙圩二村委会及其经济社仅以1995年、1998年章程中有“超生小孩不计算股权”规定为由不给予关键荣集体经济组织成员资格，违反了上述1998年《广东省计划生育条例》第四十六条第一款第（二）项之规定。故市桥街道办作出番桥街行决〔2016〕2号《行政处理决定书》，以关键荣不符合沙圩二村委会及其经济社规定的股东资格的规定为由，决定驳回关键荣的全部请求不当。被告作出番禺府行复〔2016〕40号《行政复议决定书》，以适用法律错误为由，决定撤销番桥街行决〔2016〕2号《行政处理决定书》，并责令市桥街道办在60日内对关键荣的申请事项重新作出处理，并无不当。
《行政复议法》第二十八条第一款规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案被告作为行政复议机关，在收到原告的复议申请后依法予以受理并查明相关事实，而且在上述规定的期限内作出行政复议决定，其复议程序合法。
综上所述，沙圩二村委会及其经济社起诉请求撤销番禺府行复〔2016〕40号《行政复议决定书》，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告沙圩二村委员会、沙圩二村经济社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沙圩二村委员会、沙圩二村经济社共同负担。
上诉人沙圩二村委员会、沙圩二村经济社不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）原审混淆了身份认定（社员）和经济利益分配权（股权），导致适用法律错误。1.《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款是针对集体经济组织成员身份即社员身份认定的规定，而非针对集体经济组织中股权分配的规定。1998年《沙墟二股份合作经济社章程》（以下简称1998年章程）第十条规定：“股东资格：在1998年12月31日截止属沙墟二农业管理区户籍的在册人口而又有权享受本区经济分配和福利待遇资格的社员，同时承认本社章程，承担其义务，并按规定办理入社手续者，经董事会批准均为本股份合作经济社股东。”2002年12月31日通过并于2003年1月1日实施的2002年章程第八条规定：“股份合作经济社的股权设集体积累股和社员分配股。……社员分配股是指集体资产折股后分配给社员的股权。”第十条规定：“按2003年1月1日00：00时起计算，有本社股东资格的社员进行股权确认和固化。本章程实施的固化是以固定股东人数、未满股的股东可继续扩股的形式进行固化。股东一经被确认固化后，除本章程所提及的特殊人员外，一律不得取消股权，有股东资格就有股权。”该章程第十一至十三条对股权确认方式进行了规定。因此上述两个章程是针对经济利益分配权（股权）的规定，根据该规定只有按照章程规定股权确认条件成为本社股东的社员才能享有相应的股权分配。也就是说股东的前提和基础是本社社员，但本社社员只有符合章程规定的股权确认条件才能享有相应股权，即社员身份是取得股权的基础和必要条件，但不是充分条件。《广东省农村集体经济组织管理规定》与上诉人章程针对的对象不同，适用范围不同。原审认定上诉人章程违反《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款的规定，适用法律错误。2.原审第三人关键荣的诉求是确认股东资格、股份分红款，应根据上诉人的上述两个章程进行确认。（二）原审认定上诉人章程中“超生小孩不计算股权”违反《广东省计划生育条例》第四十六条第一款第（二）项之规定属适用法律错误。1.该条款适用对象是农业人口计划外生育的夫妻双方而非超生小孩，上诉人的规定并未违反该条规定。2.上诉人1998年章程第十一条规定：“股权确认：……违反计划生育条例，在1988年1月1日后入户的起生小孩不计算股权。”该条是上诉人对集体经济组织股权分配规则的规定。原审作出的认定实际上是用《广东省农村集体经济组织管理规定》关于社员认定标准来作为认定股权标准，将适用于计划外生育的夫妻双方的规定适用于超生小孩，属于对法律规定的曲解。（三）上诉人在农村集体经济组织享有的经济活动自主权范围内制定股权分配规则，且该规则对全体村民是公平合理的，依法应予保护。如在股份固化时允许将超生小孩分配股权，则对其他遵守计划生育的家庭不公平。根据上诉人1998年、2002年的章程，关键荣不符合股权确认标准，不具有相应股权的经济利益分配资格。由于关键荣属于起生，且其母亲陈秀华在2002年8月后才将户口迁到上诉人处，因此不符合“合法生育”和“2001年12月31日前，父母双方都已是在册股东”两条件之一，不符合股权确认条件，不属于上诉人的股东，依法不能分配股份分红款及发放劳务费福利。综上，原审混淆了身份认定（社员）和经济利益分配权（股权），错误适用《广东省农村集体经济组织管理规定》和《广东省计划生育条例》的规定，导致忽略了上诉人作为集体经济组织在村规民约中对集体经济股权资格自主约定的权利，损害了上诉人对自己集体经济活动的自主权。请求二审撤销原审判决，撤销番禺区政府作出的涉案《行政复议决定书》，维持市桥街道办作出的涉案《行政处理决定》，一、二审诉讼费均由被上诉人承担。
被上诉人番禺区政府二审辩称：（一）原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。（二）番禺区政府作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚、明确。1.上诉人1998年章程第十一条明显与《广东省计划生育条例》第四十六条第一款第（二）项、1998年《村委会组织法》第二十条第二款的规定相抵触，不具有约束力。根据上诉人2002年章程第十条关于“按2003年1月1日00：00时起计算，有本社股东资格的社员进行股权确认和固化”的规定，关键荣在股份固化前已入户沙圩二村，应属于该村经济社的社员。沙圩二村经济社不能因关键荣的父母违法生育曾受到行政处罚而剥夺或者限制其本人依法应当享有的民事权利。2.关键荣依法应为沙圩二村经济社的成员，享受成员待遇。关键荣虽然系超计划生育子女，但其父母已于1998年9月8日接受了计划生育处理，其父为沙圩二村经济社成员，其户口也于1999年6月29日落户到沙圩二村，其应当成为该集体经济组织的成员，享受成员待遇。（三）番禺区政府作出涉案《行政复议决定书》适用依据正确。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，该款所适用的时间为“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起”，番禺区政府依据该款规定认定关键荣为沙圩二村经济社成员并无不当。（四）番禺区政府作出涉案《行政复议决定书》的程序正当合法。请求二审驳回上诉，维持原判。
原审第三人关键荣二审述称:(一)关键荣属于沙圩二村经济社社员，事实清楚，证据充分，应予确认。农村集体经济组织成员资格的取得，应当以其是否在该集体经济组织所在地生产、生活、依法登记为常住户口，并履行法律法规和组织章程规定的义务为判断依据。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，关键荣出生时其父亲为沙圩二村经济社的社员，且关键荣于1999年6月29日落户到沙圩二村，并一直在该村居住、生活，遵章守法，故自然取得该村经济社的社员资格。关键荣作为该村集体经济组织成员，应享有与其他成员一样同等分得该集体经济组织分配的各项分红款项等财产权利。（二）上诉人对获得该集体经济利益的分配权设定“股东资格”的限制条件，是剥夺关键荣相关权利的违法行为。农村集体经济组织的社员身份及因此享有的权利，不仅是一项基本民事权利，更是一项基本人权、生存权。上诉人加设的条件，实际上是对关键荣相关权利的限制，是剥夺其基本民事权利、生存权的行为，明显违反法律法规的相关规定。（三）上诉人制定的2002年章程第十一条、第十三条，违反《村委会组织法》第二十条和《中华人民共和国未成年人保护法》等规定，不能作为不给予关键荣该村经济社社员资格的依据。（四）上诉人章程中规定的“超生小孩不计算股权”违反了《广东省计划生育条例》的规定，于法无据。该条例只针对计划外生育的夫妻双方的处理作出规定，并没有限制超生子女的权益。上诉人制定章程限制关键荣在沙圩二村取得股份分红权益的行为明显违反上述条例规定。请求二审驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案是行政复议纠纷，二审争议焦点是番禺区政府作出涉案番禺府行复〔2016〕40号《行政复议决定书》的具体行政行为是否合法。根据《行政复议法》的相关规定，关键荣对市桥街道办作出的涉案行政处理决定不服，向番禺区政府申请行政复议，番禺区政府具有对该处理决定进行复议审查并作出复议决定的法定职责。番禺区政府在复议过程中，履行了相关程序，当事人也无异议，本院对其复议程序的合法性予以确认。
1998年《村委会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一、二款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，关键荣的父亲是沙圩二村委会及其经济社的社员。关键荣于1998年8月9日出生，其虽然属于超计划生育子女，但其父母已于同年9月9日缴清社会抚养费，其本人已于1999年6月29日入户沙圩二村，且沙圩二村委会及其经济社并未提供证据证明关键荣没有履行法律法规和组织章程规定的义务。同时，《广东省计划生育条例》中并没有关于对超计划生育子女本人权利进行限制的规定。关键荣于2015年9月25日向市桥街道办提出涉案申请时已经17周岁。其提出的申请内容有两项，既要求确认其股东资格，也要求分配2014年股份分红款及劳务费。沙圩二村委会及其经济社以其章程中有“超生小孩不计算股权”等为由，在关键荣提出涉案申请后仍不给予关键荣集体经济组织成员资格和相关待遇，违反上述法律、法规的规定，市桥街道办作出番桥街行决〔2016〕2号《行政处理决定书》驳回关键荣的全部请求不当。番禺区政府经复议后决定撤销番桥街行决〔2016〕2号《行政处理决定书》，并责令市桥街道办在60日内对关键荣的申请事项重新作出处理，该复议决定并无不当。原审认为沙圩二村委员会、沙圩二村经济社请求撤销该复议决定的理由不成立，判决驳回其诉讼请求正确。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。沙圩二村委员会、沙圩二村经济社的上诉请求和理由缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人广州市番禺区沙圩二村民委员会、广州市番禺区市桥街沙圩二村股份合作经济社共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 秦红梅
审判员 付庆海
审判员 方丽达
二〇一七年十一月十七日
书记员 温 瑜