贵州省安顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）安市行初字第218号
原告俞廷发，男。
委托代理人张天增，天津益农律师事务所律师。
被告安顺市人民政府。
法定代表人曾永涛，该市市长。
委托代理人赵成龙，安顺经济技术开发区管理委员会民用航空产业基地管理委员会副主任。
委托代理人李旭，贵州联通律师事务所律师。
第三人安顺市亿丰实业发展有限公司。
法定代表人张绪剑，该公司总经理。
原告俞廷发因要求确认被告安顺市人民政府作出的土地行政征收行为违法，于2015年11月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于同年11月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告俞廷发及其委托代理人张天增、被告安顺市人民政府的委托代理人赵成龙、李旭到庭参加诉讼。第三人安顺市亿丰实业发展有限公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
被告安顺市人民政府的派出机构安顺经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）于2014年9月12日发布土地预征公告，决定征收位于安顺市黄果树大街两侧涉及西航办事处西花村、马厂村、王庄村集体土地约426亩作为棚户区改造项目建设用地。原告俞廷发诉称：被告征收其承包地1.32亩、宅基地两块共1.411亩，均未给予合法安置补偿。原告经申请信息公开，得知所涉土地未被依法征收。被告征占原告土地没有取得国务院或贵州省人民政府作出的征地批复手续，所涉项目也未办理立项、规划、环评等合法用地审批手续，严重违法，侵害了原告合法权益，故诉请法院依法确认被告征占原告宅基地、承包地行为违法。原告为支持其诉请提供了身份证、申请建房用地审批表及动工规划许可证、土地承包合同书、企业信用信息查询单、贵州省国土资源厅政府信息不存在告知书、土地合作协议及场地出租合同、现场照片等证据，拟证明原告对主张的宅基地和承包经营地享有合法权益，被告未经审批征收原告土地行为违法。
被告安顺市人民政府辩称：一、原告并非适格主体。宅基地使用权及承包经营权在法律性质上属于农村集体所有，有权对本案涉及征收农村集体土地行为提起行政诉讼的适格原告应当是原告所属农村集体组织；二、本案涉及农村集体土地的征收工作目前处于土地预征阶段，土地征收尚未完成；三、原告诉称被征收的宅基地在对其房屋征收时已依法被收回农村集体组织，对宅基地使用权的补偿包含在原告已经获得的房屋征收补偿费用中。故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告在举证期限内向本院提交以下证据：1.法定代表人身份证明，证明被告法定代表人身份情况；2.《贵州省人民政府关于安顺市城市总体规划的批复》（黔府函[2010]211号）及公告，证明牛山、马厂棚户区改造项目属安顺市城市总体规划范围；3.《关于对安顺经济技术开发区棚户区改造办公室〈关于对安顺经济技术开发区马厂、牛山棚户区改造项目申请列入安顺市2014城市棚户区改造计划的请示〉的批复》（安市住建函[2013]140号），证明牛山、马厂项目系依法审批设立的棚户区改造项目；4.《关于进一步加快推进棚户区改造工作的实施意见》（安市住建通[2013]196号）；5.《关于安顺经济技术开发区马厂及牛山棚户区改造项目情况说明的函》（黔建保函[2014]45号）；6.《安顺经济技术开发区发展和改革局关于安顺经济技术开发区黄果树大街牛山、马厂棚户区改造项目立项的批复》（安开发改[2013]82、83号文）；7.《贵州省开发区条例》；8.《安顺经济技术开发区管理委员会关于开展牛山马厂棚户区改造项目土地预征工作的通知》（安开管通[2014]83号）及预征公告；9.《贵州省经济技术开发区土地管理办法》。证据4-9证明牛山、马厂棚户区改造项目设立的合法性及安顺经济技术开发区有权依法开展土地预征工作；10.《关于将黄果树大街与堰塘二路交叉口东南角集体建设用地确权为国有建设用地的通知》（安开管通[2015]65号）；11.《关于将黄果树大街与纬一路交叉口东南角集体建设用地确权为国有建设用地的通知》（安开管通[2015]78号）；12.《关于将黄果树大街与开八路交叉口东侧集体建设用地确权为国有建设用地的通知》（安开管通[2015]79号）；13.安府函[2015]114号关于开发区2015-开挂-05号、06号、07号地块国有建设用地使用权出让的批复。证据10-13证明本案所涉农村集体土地已经被确认为国有建设用地以及牛山、马厂农村集体土地已经获批准挂牌出让的事实；14.《安顺经济技术开发区管理委员会关于对马厂、牛山棚户区改造项目房屋征收决定》；15.《安顺经济技术开发区管理委员会办公室关于印发安顺经济技术开发区迎宾路片区（牛山、马厂）棚户区改造房屋征收补偿安置方案的通知》（安开管办通[2014]142号）。证据14-15证明开发区管委员会依法发布房屋征收决定并公布征收补偿安置方案的事实；16.《黄果树大街牛山、马厂棚户区改造项目房屋征收安置补偿协议》；17.房屋征收分户登记表（一）；18.房屋征收功能四方认定表（二）；19.房屋征收二次装修计算表（三）；20.房屋征收补偿安置计价表（四）；21.房屋照片；22.证明。证据16-22证明房屋征收主管部门与原告签订房屋征收安置补偿协议并依照规定对原告房屋进行评测估算的事实；23.《黄果树大街牛山、马厂棚户区改造项目房屋征收兑付清册》；24.五原告的结算账户存折。证据23-24证明房屋征收主管部门依约向原告支付房屋征收补偿费用，履行了补偿义务；25.土地补偿款支付凭证，证明本案涉及的土地补偿款支付到西航办事处的事实；26.兑付情况说明及土地补偿款发放清册，证明土地补偿款兑现情况。
经庭审质证，原被告双方对对方所举证据的真实性无异议，但对合法性、关联性均有异议，原告认为被告所举涉及征地行为的相关证据不能证明征地行为的合法性，反而证实了被告征收土地未经依法审批，且涉及房屋征收安置补偿的证据仅能证实对征收房屋的补偿安置情况，并不能证实宅基地已依法征收补偿。被告认为原告所举证据与本案无关，且土地租赁协议不合法。
本院对上述证据认证如下：原告所举证据能够证实原告具有本案诉讼主体资格，被告所举证据能够证实被告征收原告土地的事实经过，但不能证实被告征地行为已依法审批。
经审理查明：被告安顺市人民政府的派出机构开发区管委会为实施棚户区改造项目，决定征收位于安顺市黄果树大街两侧约427.54亩土地作为牛山马厂棚户区改造项目建设用地。2014年8月13日公布房屋征收补偿安置方案，同年9月1日发布房屋征收决定，10日发出开展土地预征工作通知，12日发布土地预征公告，公告载明：预征丈量时间从2014年9月14日起。土地补偿标准按照安开管复[2012]26号《安顺经济技术开发区管理委员会〈关于安顺开发区征地补偿标准执行问题〉的批复》文件精神执行，耕地补偿标准为42460元/亩（含青苗补偿费）、未利用地补偿标准为20000元/亩。2015年6-7月，开发区管委会下文将上述预征的集体土地确权为国有建设用地，同年8月12日，被告批复同意管委会挂牌出让上述土地使用权。随后，第三人购得上述土地使用权并进行了开发。原告俞廷发的房屋及承包地均在征收范围内，其承包地在被征收前已出租给他人用于非农业建设。2015年7月2日，原告俞廷发与房屋征收主管部门即安顺市经济技术开发区棚户区改造办公室签订房屋征收安置补偿协议，同年8月7日领取房屋补偿款2319356.03元。针对土地补偿问题原告与被告发生争议，原告遂诉至法院，要求确认被告征地行为违法。
本院认为，原被告双方的争执焦点是：一、原告是否具有提起本案诉讼的主体资格；二、被告征地行为是否合法。
针对原告俞廷发主体资格问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的可以自己的名言提起诉讼”的规定，原告俞廷发作为涉案土地的使用权人，有权以自己的名义提起行政诉讼，具备原告诉讼主体资格，被告认为原告不具备原告主体资格的理由不能成立。
针对本案征地行为是否合法问题，被告辩称其征地行为系依照《贵州省经济开发区土地管理办法》所进行的土地预征，符合国家对经济技术开发区采取特殊优惠政策的相关规定。因涉案土地已挂牌出让给第三人进行开发建设，故被告所作出的一系列相关征地行为并非预征，而是实际征收。且《贵州省经济开发区土地管理办法》规定的是可采用预征方式征用土地，而土地的征收和征用是法律上两个不同的概念，两者的本质区别是：征收土地是土地所有权的转移，即由集体所有转变为国家所有，而征用土地并不改变土地所有权。故被告采用预征方式征收土地的行为没有法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，建设使用土地必须依法申请使用包括国家征收的原属于农民集体所有的土地在内的国有土地；第四十四条第一款规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；第四十五条第二款、第三款规定，征收农用地应先行办理农用地转用审批，同时办理征地审批手续。征收除国务院才有批准权限以外的土地，应经省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案；第四十六条第一款规定，国家征收土地应当依照法定程序批准。依据上述规定，建设用地应当使用包括国家征收的原属于农民集体所有的土地在内的国有土地，征收土地必须办理相应的审批手续后才能组织实施。本案中，被告的派出机构开发区管委会以预征土地名义，未依据上述法律规定的程序办理农用地转用审批和征地审批手续即将原告享有使用权的承包地及宅基地征收为建设用地出让给第三人进行开发建设，属未批先征行为，明显违反法定程序。综上，原告俞廷发要求确认被告征地行为违法的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告安顺市人民政府的派出机构安顺市经济技术开发区管理委员会征收原告俞廷发承包地及宅基地的行为违法。
案件受理费50元，由被告安顺市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 杨 鲁
审 判 员 洪 云
代理审判员 朱 艳 楠
二〇一六年四月二十七日
书 记 员 郭芮男(代)