杭州市西湖区人民法院
行 政 判 决 书
（2012）杭西行初字第74号
原告王玉珍。
原告赵春英。
原告倪国伟。
原告王雅萍。
原告应风雷。
原告吴菊英。
原告孙红雷。
原告黄惠生。
原告袁延平。
原告杨雅然。
原告凌利群。
原告董君兰。
原告姜秀华。
原告黄兴发。
原告任强。
原告章锦富。
原告陈建民。
原告沈红芬。
原告封月仙。
原告罗惠芳。
原告姚文彩。
原告吴耀华。
原告陈庆云。
原告朱志标。
原告黄彩英。
原告刘凤英。
原告牛丽华。
原告徐萍。
原告宣丽军。
原告张松林。
原告沈家强。
原告许惠君。
原告钱思杰。
原告汤晓红。
原告娄宁绍。
原告郭平。
原告王美玲。
原告孙丽。
原告朱翠玲。
原告郑义。
原告于英华。
原告徐继祖。
原告章丽华。
诉讼代表人王玉珍，身份情况同上。
诉讼代表人赵春英，身份情况同上。
委托代理人许玉灵。
诉讼代表人倪国伟，身份情况同上。
诉讼代表人王雅萍，身份情况同上。
委托代理人徐继祖（特别授权代理），身份情况同上。
委托代理人章锦富（特别授权代理），身份情况同上。
被告杭州市规划局。
法定代表人张勤。
委托代理人何碧青。
委托代理人蒋朝镖。
第三人杭州和祥房地产有限公司。
法定代表人樊文兴。
委托代理人叶劲松、张熙。
原告王玉珍等43人（以下称原告）不服被告杭州市规划局（以下称被告）规划行政许可一案，于2012年7月4日向本院起诉。本院于同日立案受理后，于2012年7月10日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。因被诉具体行政行为与杭州和祥房地产有限公司有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2012年8月10日公开开庭审理。原告的委托代理人许玉灵、徐继祖、章锦富，被告的委托代理人何碧青、蒋朝镖，第三人的委托代理人叶劲松，到庭参加诉讼。2012年9月27日浙江省高级人民法院批复同意延长本案审限至2013年1月4日。本案现已审理终结。
2011年8月26日，被告核发建字第330100201100337号《建设工程规划许可证》（以下简称337号《建设工程规划许可证》），载明建设单位为第三人，建设项目为杭政储出（2009）22号地块商品住宅，建设位置为江干区三堡R21-11地块，建设规模为148827平方米，其附件中载明容积率为3.2。
被告为证明其作出的涉案具体行政行为的合法性，在法定期限内提供的证据如下：
1、337号《建设工程规划许可证》及附件、附图。证明争议具体行政行为的内容。
2、申请表及授权委托书、受托人身份证复印件。证明争议行为系依申请作出。
3-1、杭州市规划局关于杭州市三堡单元（JG14）控制性详细规划的批复（杭规发（2006）467号）及用地规划图、规划分则图。
3-2、杭州市规划局公文处理简复单（杭规简复（2008）300号）。
3-3、杭州市控制性详细规划局部调整批复（杭府控规调整（2012）116号）。
证据3证明争议行为作出的规划依据。
4、杭州市企业投资项目变更备案通知书。证明争议行为作出的前置发改部门备案意见。
5、建设项目规划条件及附图。证明前置规划条件的内容。
6、关于杭政储出（2009）22号地块项目方案设计的批复及附图。证明争议项目的方案设计经过审查。
7、关于杭政储出（2009）22号地块项目初步设计（含方案调整）的批复及附图。证明争议项目的初步设计经过审查。
8、《国有土地使用证》及宗地图。证明申请资料。
9-1、建设项目环境影响评价文件审批意见。
9-2、建设项目设计卫生审查认可书。
9-3、防雷装置施工图设计审核核准书。
证据9证明争议项目已通过环保、卫生、防雷等部门的审查。
10、施工图设计文件审查合格书。证明施工图已经图审合格并报备。
11、杭政储出（2009）22#地块项目试定位计算第三次调整略图。证明申请材料。
12-1、建设项目公示情况联系单、公示照片、御道社区的回执。
12-2、杭政储出（2009）22号地块商品住宅项目建设工程规划许可听证会笔录。
证据12证明争议许可作出前已听取利害关系人意见。
13、杭政储出（2009）22号地块（施工设计）日照分析报告。证明争议项目经过日照分析达到规范要求。
14、关于杭州市三堡单元控制性详细规划（局部调整）的批复（杭政函（2009）230号）、规划调整一览表、文字说明、开发动态图及本次规划调整方案。证明2009年的三堡单元控规效力只针对局部调整地块，不包含涉案地块。
被告提供了作出被诉具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》、《杭州市城市规划管理技术规定（试行）》。
原告诉称，紧邻运新花苑三区东南地块（即三堡单元R21-13地块）已由第三人开始建设容积率为3.2的商品房，高达100米，势必严重影响原告应有的日照、采光、通风、眺望等。被告（2004）选字第0139号审批意见载明“限高55米，容积率不大于2.5”。而（2008）年浙规定字01000484号《选址意见书》载明“容积率不大于3.2，限高在100米以内”。2011年8月，被告核发了涉案337号《建设工程规划许可证》。被告未经法定程序，擅自将容积率从2.5调整为3.2。在2006年12月18日和2009年11月23日被告关于三堡单元（JG14）控制性详细规划的公告中无相应技术指标。而按照被告（2012）年第085号和132号《政府信息公开答复书》，该地块的法定容积率到起诉之日仍是2.5。被告即使在《选址意见书》核发后，修改三堡单元控制性详细规划R21-13地块相关经济技术指标，不论其程序是否合法，都对容积率的调整不产生法律效力。以违法的无效指标作出的建设工程规划许可行为违法。诉请判令：撤销被告作出的337号《建设工程规划许可证》，并由被告承担诉讼费。
原告为支持其主张提供证据如下：
1、337号《建设工程规划许可证》及附件。证明被诉具体行为存在及其内容。
2、（2004）选字0139号意见书。证明三堡D地块2004年规划状况。
3、（2005）年浙规用证01000450号《建设用地规划许可证》。证明三堡D地块属于经济适用房用地。
4、被告（2012）年第085号《政府信息公开答复书》。证明根据2006年批复的三堡单元控规，容积率为2.5。
5、（2008）年浙规定字01000484号《建设项目选址意见书》。
证明三堡D地块改为“三堡单元R21-11”，容积率改为3.2，限高改为100米。
6、被告（2012）年第046号《政府信息公开答复书》。证明容积率改为3.2，限高改为100米。
7、被告（2012）年第132号《政府信息公开答复书》。证明2009年R21-13地块编号改变，容积率仍为2.5。
8、被告2009年关于《杭州市三堡单元控制性详细规划调整公示》的公告。证明公告中无相关经济技术指标。
9、2009年6月26日杭政储出（2009）22号地块挂牌出让公告。证明容积率调整为3.2。
当庭补充提交证据：
10-1、运新社区的情况说明。
10-2、被告网站上2009年的三堡单元控制性详细规划图。
证明被告公示的范围和对象不准确，御道社区在南面，涉案地块在北面，且御道社区在调整前已拆迁。
11-1、被告网站上三堡规划单元（JG14）控制性详细规划公告（2006、2009年）。证明公告中未提及局部调整。
11-2、被告网站上三堡单元清真寺地块调整的公示。证明该地块与涉案地块一样经过详细编制，但依据的是2009年的控规。
11-3、被告网站上清真寺地块的公示。证明被告提交了杭州市政府的批复，却未公示公告。
被告辩称，其许可行政行为事实证据完备，法律适用准确，程序合法。根据《城乡规划法》的规定，被告具有核发建设工程规划许可的职权依据。被告收到许可相对人的申请后，依法审查了城市规划依据、建设工程设计方案、土地权属证明、日照分析等内容，认为申请符合法定许可条件，并在许可前以公示举行了听证后，依法发证，并无不妥。2006年被告批准了控制性详细规划，容积率为2.5。2008年6月，被告在选址认证报告等程序后发出简复单，容积率变成3.2。2006年的控制性详细规划是完整的，2009年是对局部调整的批复，不包括涉案地块。2009年的控制性详细规划中有让人误解之处，未及时写入已审批的指标，写成了2006年的指标。被告的发证符合规划，也有市政府的批准。
第三人述称：其通过法定公开市场依法取得该地块的开发建设，并按经批准的各项规划条件履行义务，其合法建设权利应得到保护，被告核发建设工程规划许可证符合相关法律规定，原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求判决驳回原告的诉请（或起诉）。
第三人为支持其主张提供证据如下：
1、杭州市国有建设用地使用权挂牌出让文件。证明2009年6月市国土局经市政府批准公开挂牌出让R21-11地块，明确容积率为3.2，并附2008年的建设项目选址意见书（含规划条件）。
2、杭州市国有建设用地使用权挂牌竞买成交通知书。证明第三人母公司竞得涉案地块使用权。
3、杭州市国有建设用地使用权出让合同、政府储备土地开发补偿协议书。证明合同中明确容积率不大于3.2。
4、工商档案信息。证明第三人母公司设立全资子公司第三人。
5、土地出让合同补充协议。证明第三人承继了母公司在土地出让合同项下的权利、义务。
6、土地出让金、开发补偿费支付凭证和收据。证明第三人按约履行了支付义务。
7、建设用地规划许可证。证明第三人于2009年9月依法取得了建设用地规划许可证。
8、国有土地使用证。证明第三人于2010年10月依法取得了土地使用权证书。
9、建设项目规划条件。证明被告于2010年6月同意第三人按规划条件委托商品住宅方案设计工作，其中容积率为3.2。
10、关于杭政储出（2009）22号地块项目方案设计的批复。证明2011年1月17日第三人委托编制的地块方案设计获批，明确经济技术指标与土地出让合同、规划选址意见相符。
11、关于杭政储出（2009）22号地块项目初步设计（含方案调整）的批复。证明2011年4月27日第三人委托编制的初步设计获批，明确经济技术指标与土地出让合同、规划选址意见相符。
12、杭州市企业投资项目变更备案通知书。证明地块方案调整后，第三人办理了变更备案手续。
13、建设工程规划许可证。证明第三人领取了该证。
对三方提交的证据，原告、被告和第三人分别发表如下质证辩论意见：
一、被告提供的证据
原告认为：证据1，不合法。证据2，真实性无法确认，与本案无关。证据3-1，容积率不一致，不能作为涉案许可的规划依据。证据3-2，合法性有异议，系从未公布的内部文件，容积率不符合控制性详细规划。证据3-3，系被告在行政行为作出很久后自行收集，不能作为证明行政行为合法的依据。证据4，真实性、合法性无法确认，无关联性。证据5，与2006控制性详细规划明确的容积率2.5不符。证据6、7，不合法，批复认可了容积率3.2，与控制性详细规划不符。证据8-11，真实性、合法性无法确认，无关联性。证据12-1，合法性有异议，公示对象是御道社区，不是利害关系人的社区，也不是原告所在社区。证据12-2，合法性、关联性有异议，因被告公示的范围不准确，导致大量原告未参与，且听证会是针对日照而非容积率。证据13，真实性、合法性无法确认，无关联性。证据14，不能证明涉案地块不属于调整地块。
第三人均无异议，认为行政行为合法，2006年6月底土地挂牌出让时容积率已是3.2。
二、原告提供的证据
被告认为：证据1、4、6、8、9，无异议。证据2、3，与本案无关，涉案是2006年批复，2008年出让。证据5，被告不否认容积率的改变，正式选址时容积率是3.2。证据7，答复称容积率为2.5系因被告工作人员不清楚来龙去脉。补充证据10，运新社区当时新成立，由御道社区来证明也具有公信力，社区只是证明相关事实。本案已进行过听证，公示为了听取意见的意义已经达到。证据11，清真寺地块与本案无关。
第三人认为：证据1，无异议。证据2、3，与本案无关，涉案为公开出让地块。证据4，是2006年的规划，2008年已调整。证据5，容积率已调整为3.2。证据6，无异议。证据7，被告工作人员失误，正确的应是证据6的答复。证据8、9，无异议。证据10，社区的证明说明当时的确公示过。证据11，与本案无关。
三、第三人提供的证据
原告认为：证据1、2、3、5、7，真实性无异议，合法性有异议，容积率3.2不符合规定，违反控规。证据4、6，关联性有异议。其余证据与被告提供的证据相同，质证辩论意见也一致。
被告均无异议。
经审查，本院对原、被告、第三人提供的上述证据作如下认证：
一、被告提供的证据
证据1，系被诉具体行政行为的载体，予以认定。证据2，可以证明争议行为是依申请作出。证据3-1，真实、合法，可以作为涉案许可的规划依据。证据3-2，具有真实性，其合法性将在本院认为部分予以阐释。证据3-3，原告的异议成立，不予认定。证据4-11及证据13，系涉案项目相关部门的审查备案材料、日照分析报告等，具有关联性，予以认定。证据12，可以证明被告进行了公示并听证，予以认定。证据14，涉案地块在2009年的局部调整作出前已挂牌出让，不属于调整相应规划指标的对象，不具有关联性，不予认定。
二、原告提供的证据
证据1，与被告提交的证据1一致，前已作认证。证据2、3、5，不具有关联性。证据4、6、7，系针对涉案地块相关规划的政府信息公开答复，予以认定。证据8、9、11-1，与本案有关，予以认定。证据10，不予认定，被告已进行现场张贴公示并召开听证会，运新花苑3区部分住户代表也参加。证据11-2、11-3，清真寺地块相关信息与本案无关联，不予采信。
三、第三人提供的证据
证据1-6，可以证明公开挂牌出让时涉案地块容积率明确为3.2，第三人取得使用权并履行付款义务，予以认定。证据7，与被诉发证行为无关联，不予认定。证据8-13，与被告提交的证据一致，不予赘述。
经审理查明：
2006年12月18日，被告作出关于《杭州市三堡单元（JG14）控制性详细规划》的批复（杭规发（2006）467号）及用地规划图、规划分则图，载明R21-11地块的容积率为2.5，建筑限高为100米。2008年6月10日，被告作出公文处理简复单（杭规简复（2008）300号），载明R21-11地块的容积率为3.2，建筑限高为100米。
2009年6月，杭州市国土资源局公开挂牌出让R21-11地块，编号为杭政储出（2009）22号，明确容积率为3.2。第三人母公司竞得该地块，后受让方调整为第三人。2010年7月15日至24日，被告就涉案建设项目进行了现场张贴公示。2010年12月20日，被告就涉案项目建设工程规划许可召开听证会，运新花苑3区的部分住户代表参加。2011年8月16日，第三人向被告提出建设工程规划许可申请，并提交立项文件、建设项目选址、规划设计条件及施工图审查文件、日照分析报告等申请材料。被告审核认为该建设工程符合城乡规划要求，于2011年8月26日核发涉案337号《建设工程规划许可证》及附图、附件。原告的房屋与该工程建筑物相邻，其不服，诉至本院。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一、二款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案中，第三人就杭政储出（2009）22号地块商品住宅项目建设向被告申请核发建设工程规划许可证，该项目位于杭州市三堡单元（JG14）控制性详细规划范围，应当符合该控制性详细规划，方可核发。被告于2006年12月18日作出关于《杭州市三堡单元（JG14）控制性详细规划》的批复，明确R21-11地块的容积率为2.5。根据批复作出时施行的《浙江省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第八条第三款的规定，市的城市详细规划由市人民政府规划行政主管部门负责组织编制，故该批复合法有效。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》第十九条规定“城市人民政府城乡规划主管部门根据城市总体规划的要求，组织编制城市的控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案”；第四十八条第一款规定“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批”。被告于2008年6月10日作出公文处理简复单将涉案地块容积率修改为3.2，未依上述条件和程序，报杭州市人民政府批准，不能作为其核发建设工程规划许可证的依据。而被告核发的涉案《建设工程规划许可证》将容积率确定为3.2，不符合控制性详细规划，被告作出的该规划许可主要证据不足，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销杭州市规划局向杭州和祥房地产有限公司核发第330100201100337号《建设工程规划许可证》的具体行政行为。
案件受理费50元由杭州市规划局负担，于本判决生效之日起十日内交付本院。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本一式三份，上诉于浙江省杭州市中级人民法院，并向浙江省杭州市中级人民法院预交上诉案件受理费50元（开户银行：工商银行湖滨分理处，账号：12×××68，户名：浙江省杭州市中级人民法院）。在上诉期满后七日内仍未交纳的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 王呈虹
审 判 员 陈如敢
代理审判员 吴俊洁
二〇一二年十月二十二日
书 记 员 杨静姝