江苏省扬州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）苏10行终230号
上诉人（原审原告）陈恒海，男，1966年11月23日出生，汉族，住扬州市。
上诉人（原审原告）陈恒林，男，1958年12月17日出生，汉族，住扬州市。
上诉人（原审原告）陈恒和，男，1963年11月15日出生，汉族，住扬州市。
三上诉人共同委托代理人赵辉，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）扬州市生态科技新城杭集镇人民政府，住所地在扬州市生态科技新城杭集镇三星路1号。
法定代表人叶华，镇长。
委托代理人秦顺忠，江苏擎天柱律师事务所律师。
委托代理人蒋耀，江苏擎天柱律师事务所实习律师。
被上诉人（原审第三人）扬州市生态科技新城杭集镇王集村陈东村民小组，住所地在扬州市杭集镇王集村建新东苑。
负责人韩国齐，组长。
委托代理人纪建存，江苏擎天柱律师事务所律师。
上诉人陈恒海、陈恒林、陈恒和因土地征用行政协议一案，不服扬州市江都区人民法院作出的（2017）苏1012行初106号行政裁�，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。
原审裁定认定：陈恒海、陈恒林、陈恒和系扬州市生态科技新城杭集镇王集村陈东村民小组（以下简称王集村陈东组）村民。2002年6月18日，陈恒海与王集村陈东组签订协议书，约定租赁王集村陈东组32.2亩高田用于经营花木等，陈恒林、陈恒和是合伙人。2016年12月23日，扬州市人民政府作出2016（年）第165号《征收土地公告》，决定对包括陈恒海、陈恒林、陈恒和承租的部分土地在内的67.1699公顷土地实行征收，用于启扬高速公路双沟互通连接线工程（生态科技新城段）建设，其中包括陈恒海、陈恒林、陈恒和租赁的部分土地。2017年1月10日，扬州市国土资源局发布了《征地补偿、安置方案公告》。2017年2月20日，扬州市生态科技新城杭集镇人民政府（以下简称杭集镇政府）与王集�陈东组签订征收土地协议一份。约定杭集镇政府为配合启扬高速公路双沟互通连接线工程建设，征收王集村陈东组土地33.8775亩，并约定了补偿事项。
原审法院认为：在扬州市人民政府发布2016（年）第165号《征收土地公告》及扬州市国土资源局发布《征地补偿、安置方案公告》后，杭集镇政府为协助征收土地工作与王集村陈东组签订协议，约定了征地补偿事宜，与征收土地公告的内容一致。现公告范围内的土地已经被扬州市人民政府征收，实际产生征收土地和补偿安置效力的是扬州市人民政府及其相关职能部门的征收行为。杭集镇政府非征收土地的实施主体，也无征收土地的职权，无证据证明王集村陈东组向杭集镇政府交付了土地或被征收土地被杭集镇政府占用，杭集镇政府与王集村陈东组签订协议的行为未对陈恒海、陈恒林、陈恒和的权利义务产生实�影响，故陈恒海、陈恒林、陈恒和提起行政诉讼不符合起诉条件。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回陈恒海、陈恒林、陈恒和的起诉。
上诉人陈恒海、陈恒林、陈恒和上诉称：三名上诉人在王集村××共同拥有合法的承包土地，用于经营王龙花木场，面积总计约32亩。因金湾路项目建设，上述土地所在区域被列入征收范围。目前处于被违法占用状态。三名上诉人得知被上诉人杭集镇政府曾于被上诉人王集村陈西组于2017年2月20日签订了本案被诉《协议》。三名上诉人认为该《协议》严重违法，属于无效协议。首先，该《协议》显示征收主体是杭集镇政府，已经违反了《中华人民共和国土地管理法》有关征收土地的规定，即便杭集镇政府系协助扬州市人民政府开展征收工作，也应当以扬州市人民政府的名义签订协议，而非自己的名义。其次，金湾路在未获得征地批复就违法开工建设的情况已经是不争的事实，扬州市国土资源局也先后下达了多份行政处罚决定书，因违法开工建设一事也已经多次在原审法院进行诉讼，原审法院认为无证据证明被征收土地已经被占用，明显不符合客观事实。三名上诉人的土地是否被占用并非本案审理焦点，本案审理焦点应当是上述《协议》的效力问题。三名上诉人经营的王龙花木场早已被强制占用，上述《协议》对三名上诉人的权利义务明显产生了实际影响。因此，请求二审法院依法撤销原审裁定，指令原审法院继续审理或由二审法院提审本案。
被上诉人杭集镇政府辩称：首先，杭集镇政府与被上诉人王集村陈东组签订的本案被诉《协议》并非行政协议，而是在征地补偿、安置方案�市、县人民政府批准后，在市、县人民政府土地行政主管部门组织实施的过程中，帮助征地主体与被征地单位计算补偿费用数额，协助资金支付，落实安置人员参保的书面资料，不对上诉人陈恒海、陈恒林、陈恒和的权利义务产生实际影响。其次，按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，征收土地并不需要签订征地补偿协议。杭集镇政府既不是征地主体，也不是被征地主体，不是补偿、安置义务人，也不是权利人。本案被诉《协议》不是行政行为，而是事实行为。最后，本案所涉征地的征地主体是扬州市人民政府，王集村陈东组并未将土地交给杭集镇政府，而是交给了扬州市人民政府。该《协议》不会对三名上诉人的权利义务产生实际影响。因此，请求二审法院依法裁定驳回三名上诉人的上诉，维持原审裁定。
被上诉人王集村陈东组辩称：王集村陈东组与上诉人陈恒海之间是土地租赁关系，而非土地承包关系，且陈恒林和陈恒和并未与王集村陈东组签订租地协议，没有本案原告主体资格。王集村陈东组与被上诉人杭集镇政府签订的本案被诉《协议》并非行政协议，其实质是帮助征地主体和被征地单位根据征地补偿、安置公告的内容，计算补偿费用数额，是一种协助行为，并未确定协议双方的权利义务，对于协议双方不产生法律约束力，属于事实行为，而非法律行为，对上诉人陈恒海、陈恒林、陈恒和的权利义务并没有产生实际影响。因此，请求二审法院依法裁定驳回三名上诉人的上诉，维持原审裁定。
原审原告陈恒海、陈恒林、陈恒和及原审被告杭集镇政府在一审期间向原审法院提交的全部证据及依据均已载入原审裁定。一审期间，原审第三人王集村陈东组未提交证据。二审前，各方当事人均未提交新证据。经质证，本院认为，原审法院对上述证据认证正确，对其认证结果依法予以确认。
二审期间，各方当事人对原审法院经审理查明的事实均无异议。本院认为，原审法院经审理查明的事实有相应证据证实，依法予以确认。
本案的争议焦点在于：上诉人陈恒海、陈恒林、陈恒和提起本案诉讼，是否符合行政诉讼的起诉与受理条件。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规�》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。该司法解释第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。根据上述法律及司法解释的规定，土地征收过程中，征收实施单位与农村集体经济组织签订的土地征收补偿协议，是集体土地所有权人与征收实施单位之间签订的行政协议，属于行政诉讼的受案范围。但土地征收补偿协议只是集体土地所有权人与征收实施单位就土地征收补偿款金额、安置人口数量等达成的协议，只有农村集体土地所有权人或过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼。土地征收补偿协议不�及土地使用权的行使，与土地使用权的行使相关联的是土地征收决定或限期搬迁决定、强制清除地上附着物行为等。作为土地使用人，并不存在区别与其他村民的特别权利。本案中，上诉人陈恒海、陈恒林、陈恒和系认为基于陈恒海于2002年6月18日与被上诉人王集村陈东组签订的《协议书》而取得了本案所涉土地的使用权，而被上诉人杭集镇政府与王集村陈东组签订的本案被诉《协议》导致三名上诉人使用的上述土地被非法占用，侵犯了三名上诉人的土地使用权。对此，一方面，陈恒海于2002年6月18日与被上诉人王集村陈东组签订的《协议书》属于土地租赁协议性质，即便三名上诉人享有本案所涉土地的使用权，亦属于租赁使用权而非承包经营权。故依照上述司法解释的规定，三名上诉人作为土地租赁使用权人，并不具有针对杭集镇政府与王集村陈东组签订的本案被�《协议》提起行政诉讼的原告主体资格。另一方面，若三名上诉人对自身的承包地因本案被诉《协议》而被使用不服，应当由王集村陈东组或王集村陈东组过半数以上的村民以该村民小组的名义，针对该《协议》提起相应行政诉讼。仅由三名上诉人以自己的名义提起本案诉讼，亦不符合受理条件。因此，原审法院裁定驳回三名上诉人的起诉是正确的。
综上所述，原审裁定认定事实清楚，裁判结果正确。上诉人陈恒海、陈恒林、陈恒和的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审
审判长 李 勉
审判员 王岚林
审判员 徐沐阳
二〇一八年三月十六�
法官助理仇琳
书记员ＸＸ婷
文书附页：
（2017）苏10行终230号案件适用法律条文：
1、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。
第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。
2、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》
第一条农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
第三条第一款村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。