湖北省石首市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂1081行初2号
公益诉讼人石首市人民检察院。
被告石首市财政局，住所地石首市文峰路76号。
法定代表人李晓军，系该局局长。
委托代理人张勇，湖北楚望律师事务所律师。
公益诉讼人石首市人民检察院诉被告石首市财政局不履行行政监督职责一案，本院于2017年1月3日受理后，于2017年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年6月7日公开开庭审理了本案。公益诉讼人石首市人民检察院指派副检察长成先海、检察员唐丽君出庭，被告石首市财政局负责人孟荆晶及委托代理人张勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人石首市人民检察院诉称，公益诉讼人在履职中发现，2012年至2014年，中国人民财产保险股份有限公司石首支公司（以下简称人保财险石首支公司）指派工作人员匡坤发、王劲松负责全市乡镇的国家政策性水稻保险业务。在此期间，二人明知石首市东升镇、高基庙镇各村农户未实际投保政策性水稻保险，应由农户自愿申请、自行缴纳的保费都是由各村委会或村干部冒用农户名义交纳的事实，凭虚假投保的申报资料和保费以人保财险石首支公司的名义向被告石首市财政局申报水稻保险财政补贴资金。石首市财政局并未按照相关规定对已签订保单是否真实、是否收费到户、保险凭证是否发放到户等情况进行核查，就在申报材料上签字盖章并向人保财险石首支公司拨付水稻保险配套财政补贴资金共计3264460.29元。后人保财险石首支公司工作人员又与东升镇、高基庙镇政府和村委会以协商理赔方式，按照往年水稻种植面积推定计算各村水稻受损面积、受损程度，编造虚假水稻保险案，虚假理赔2204841元。公益诉讼人于2016年10月19日向被告发出检察建议，督促其依法履行财政监管职责，但石首市财政局仍怠于履行职责，致使国家专项资金被违规骗取和使用，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
公益诉讼人认为，《湖北省财政厅关于加强农业保险保费补贴资金管理的意见》（鄂财金发[2012]50号）第六条第（一）项规定：“县级财政要加强对保费补贴资金的预算、筹集、拨付、结算等环节的日常监管，配合相关部门对投保、理赔等情况进行检察。”湖北省财政厅《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》（鄂财金发[2008]25号）第六条第（二）项规定：“县（市、区）财政部门受理保险经办机构的申报后，要对上述险种已签订保单的真实性、被保险人是否足额缴纳应承担保费、相关部门是否审核等情况进行核查。对保单已签订到户，保费已足额缴清的，据实在10个工作日内拨付应由县（市、区）财政承担的保费补贴资金。”该条第（三）项规定：“在被保险人已足额缴清保费，县（市、区）财政已足额拨付本级应承担保费补贴资金后，由县（市、区）财政定期将上述情况进行汇总申报，……省财政及时进行审核并报省政府批准后，据实在10个工作日内向各地财政拨付应由中央和省级财政承担的保费补贴资金。”根据以上规定，财政局在受理各级财政保费补贴的申报工作中，应对投保的真实性等相关事项进行严格审核。被告石首市财政局在对水稻保险核查和申报各级财政保费补贴的工作中，未按照规定对保单的真实性、被保险人是否足额缴纳应承担保费、保险凭证是否发放到户等投保情况进行审核，致使人保财险石首支公司相关人员明知高基庙镇、东升镇各村冒用农户名义虚假投保，仍以农户自缴保费的名义组织申报国家财政补贴资金的情况没有被及时发现，套取中央、省级财政保费补贴资金共计3264460.29元。后人保财险石首支公司工作人员又与高基庙镇、东升镇政府或村委会协商编造虚假水稻保险理赔案，虚假理赔2204841元。水稻保险理赔资金绝大部分被挪作他用，给水稻保险专项资金造成重大损失。被告石首市财政局不依法履行核查监督职责，致使国有专项资金被违规骗取和使用，造成国有资产流失。
公益诉讼人认为，《农业保险条例》第二十九条第一款规定：“违反本条例第二十三条规定，骗取保险费补贴的，由财政部门依照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定：“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款。”被告石首市财政局应对人保财险石首支公司骗取保险费补贴的违法行为依法作出行政处罚并采取措施追回被骗取的资金。在公益诉讼人提出诉前检察建议后，被告石首市财政局至今既未对人保财险石首支公司作出行政处罚决定，也未采取更为积极有效的措施，被违法骗取的国家专项资金至今仍未追回。综上，为督促被告石首市财政局依法履职，促进行政机关依法行政，保护国有资产，现根据《全国人大常委会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向石首市人民法院提起行政公益诉讼，请求判令：一、确认石首市财政局对被套取的水稻保险保费补贴资金3264460.29元未履行监管职责的行为违法；二、判令石首市财政局继续履行对被套取的水稻保险保费补贴资金的监管职责，并采取有效措施追回该笔资金。
公益诉讼人为了证明自己的主张，向本院提交以下证据材料：
第一组证据：1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》；
2、最高人民检察院关于印发《检察机关提起公益诉讼试点方案》的通知；
3、《湖北省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》；
4、石首市人民检察院行政公益诉讼案件移送函；
5、石首市人民检察院立案决定书；
6、湖北省人民检察院的批复。
该组证据证明石首市人民检察院作为公益诉讼人主体资格合法。
第二组证据：1、石首市财政局统一社会信用代码证书；
2、《石首市财政局主要职责内设机构和人员编制规定》（石政办发[2010]90号）；
3、《湖北省人民政府办公厅关于进一步做好政策性“三农”保险工作的通知》（鄂政办发[2009]110号）；
4、《湖北省财政厅关于加强农业保险保费补贴资金管理的意见》（鄂财金发[2012]50号）；
5、湖北省财政厅《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》（鄂财金发[2008]25号）；
6、《农业保险条例》（中华人民共和国国务院令第629号）；
7、《财政违法行为处罚处分条例》（中华人民共和国国务院令第427号）；
8、关于印发《关于进一步加强中央财政金融贴补奖资金监督的指导意见》通知（财驻鄂监[2015]1号）；
9、财政部关于印发《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》的通知（财金[2008]26号）。
该组证据证明石首市财政局对本市农业保险保费补贴资金负有监管职责。
第三组证据：1、石首市人民法院（2015）鄂石首刑初字第00208号刑事判决书；
2、石首市人民检察院石检公诉刑不诉（2016）7号不起诉决定书；
3、高基庙镇、东升镇2012年至2014年度水稻种植及保险配套资金一览表，高基庙镇、东升镇2012年至2014年度水稻保险种植承包及理赔情况一览表；
4、湖北省石首市农业保险财政保费补贴资金（财政部门、保险机构）申报表；
5、石首市人民检察院于2015年5月15日对石首市财政局高基庙镇财政所党支部书记、所长周毅的询问笔录；
6、石首市人民检察院于2015年3月4日对石首市财政局高基庙镇财政所副所长刘世广的询问笔录；
7、石首市人民检察院于2015年5月12日对石首市财政局东升镇财政所党支部书记、所长周金河的询问笔录。
该组证据证明石首市财政局未依履行法定监管职责，致使国有资产被违法骗取。
第四组证据：1、石首市人民检察院石检行建[2016]04号检察建议书；
2、孟荆晶签收的检察建议书送达回证；
3、石政任（2014）11号文件。
该组证据证明公益诉讼人已向被告发出检察建议及送达情况。
第五组证据：1、石首市财政局于2016年10月20日对公益诉讼人检察建议书的整改回复；
2、石首市财政局于2016年11月22日对公益诉讼人检察建议书的补充回复；
3、石首市人民检察院2016年11月22日对石首市财政局国债办副主任高家培的询问笔录；
4、石首市人民检察院2016年12月22日对人保财险石首支公司经理毕仁发的询问笔录。
该组证据证明被告石首市财政局至提起行政公益诉讼时，未依法履职，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。
被告石首市财政局辩称：一、被告依照水稻保险保费补贴资金的相关规定履行了相应的监管职责。被告在“三农”保险工作中的主要职责是：筹措资金、检查申报资料、拨付补贴资金，按上级财政部门的要求开展工作。本案中“三农”保险（水稻）牵头审核的部门是市农业局，该局与被告均属石首市人民政府职能部门，无行政隶属关系，应各司其职，故被告无权对农业部门已审核的申报资料进行实体审验，而仅对申报资料进行完整性、申报程序合规性进行审核；二、被告依规履行了监管职责，现已制定追回资金的相应措施。被告收到石首市人民检察院的检察建议书后，及时向相关责任单位人保财险石首支公司发出了协助办理函，并尽最大限度的扣留应当拨付给该公司的财政补贴款173.11万元。人保财险石首支公司于2016年10月25日回复制定了明确的整改措施，但因农业保险保费补贴资金应当专款专用，依照《财政违法行为处罚处分条例》第六条之规定，被告无权滞留应当下拨的财政资金，只有在2016年12月将该款划拨给该公司。被告办理划拨手续后，为了确保及时追回被套取的水稻保险保费补贴资金，于同月再次向该公司发出追缴通知，责令该公司于2017年3月20日前缴纳。三、被告没有充分的法律依据对被套取的资金进行追缴。本案被套取的水稻保费补贴资金3264460.29元的出资主体是上级财政部门，被告仅组织申报和办理拨付，因此被告是否能作为追缴主体，没有充分的法律依据。
被告向本院提交以下证据材料：
1、统一社会信用代码证书，证明被告主体资格；
2、石首市财政局《协助办理函》、人保财险石首支公司《回复》，证明被告按《检察建议书》的要求，落实主体责任；
3、《湖北省“三农”保险财政保费补贴资金管理实施办法》、石首市人民政府办公室和金融管理领导小组办公室文件，证明财政局的职责范围为：资金拨付、申报、程序性核查，已履行了相应职责；
4、石财金（2015）122号文件，证明被告履行了相应监管职责；
5、2015年后的核查资料，证明“三农”保险的监管在不断完善；
6、财驻鄂监（2015）1号通知，证明“三农”保险保费补贴监督的规定对财政部门职能明确为程序性、完整性审验；
7、石首市财政局追缴函，证明应拨付的补贴资金据实及时拨付后，按《检察建议书》发出追缴函，财政局在履职过程中。
庭审中诉讼双方出示的证据真实合法，与本案有关联性，且双方没有提出实质性反驳意见，本院予以确认并作为定案依据。
经审理查明，2012年至2014年期间，人保财险石首支公司指派工作人员匡坤发、王劲松负责全市乡镇的国家政策性水稻保险业务。在此期间，二人明知石首市东升镇、高基庙镇各村政策性水稻保险都是由各村委会或村干部冒用农户名义申请并缴纳保费的虚假投保事实，凭虚假投保的申报资料以人保财险石首支公司的名义向石首市财政局申报水稻保险财政补贴资金。被告石首市财政局未按照相关规定对已签订保单是否真实、是否收费到户、保险凭证是否发放到户等情况进行核查，就在申报材料上签字盖章并向人保财险石首支公司拨付水稻保险配套财政补贴资金。2012年至2014年，人保财险石首支公司以东升镇、高基庙镇的虚假水稻保险投保保单，套取中央、省级财政保费补贴资金共计3264460.29元。后人保财险石首支公司工作人员又与高基庙镇、东升镇政府或村委会协商编造虚假水稻保险理赔案，虚假理赔2204841元。公益诉讼人石首市人民检察院在追究匡坤发、王劲松刑事责任过程中，发现被告对被套取的水稻保费补贴资金3264460.29元未进一步履职导致国家利益仍然处于被侵害状态。2016年10月19日，公益诉讼人向被告送达石检行公建﹝2016﹞04号检察建议书，督促其依法履行财政监管职责。2017年1月3日，公益诉讼人向本院提起行政公益诉讼。
本院认为，公益诉讼人提起本案诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》和最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。根据《农业保险条例》第二十九条第一款、《财政违法行为处罚处分条例》第二条的规定，被告石首市财政局对其辖区内的财政违法行为具有监督管理法定职责，是本案适格被告。被告石首市财政局对套取水稻保险保费补贴资金3264460.29元的违法行为怠于履行监管职责，损害了国家利益，公益诉讼人的诉求合法有据，依法应予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
一、确认被告石首市财政局对被套取的水稻保险保费补贴资金3264460.29元未履行监管职责的行为违法；
二、责令被告石首市财政局对套取水稻保险保费补贴资金的违法行为依法履行法定职责。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。
审 判 长 周 宏
审 判 员 王爱民
人民陪审员 姚静平
二〇一七年六月二十日
书 记 员 刘玉龙