吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行终82号
上诉人（原审原告）吴万延，男，1951年2月21日出生，汉族，住长春市高新技术产业开发区。
委托代理人王瑞华（与吴万延系夫妻关系），女，1954年1月12日出生，汉族。
被上诉人（原审被告）长春市规划局，住所地长春市南关区南环城路3066号。
法定代表人曲国辉，局长。
委托代理人卢威。
被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所地长春市南关区人民大街10111。
法定代表人姜治莹，市长。
委托代理人卜凡军。
上诉人吴万延因与被上诉人长春市规划局、被上诉人长春市人民政府规划行政许可及行政复议一案，不服长春高新技术产业开发区人民法院于2016年1月13日作出的（2015）长高开行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴万延的委托代理人王瑞华，被上诉人长春市规划局的委托代理人卢威，被上诉人长春市人民政府的委托代理人卜凡军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2014年1月12日案外人长春融创置地有限公司（以下简称融创公司）与长春市国土资源局签订宗地位于长春高新区宗地编号为2894-1的《国有土地使用权出让合同》，出让土地面积为585368平方米。同年案外人长春融创置地有限公司取得长春高新技术产业开发区规划局核发的[2004]长高规字第011号建设用地规划许可，规划用地面积为585368平方米。2006年案外人融创公司取得了被告长春市规划局核发的项目名称为融创上城三期、A区的[2006]长高规字011号建设工程规划许可。2008年7月18日，案外人融创公司向长春高新技术产业开发区管理委员会发改委申请融创上城三期B区四期工程项目备案，2008年7月21日长春高新技术产业开发区管理委员会以长高发改备字（2008）43号文件，对案外人融创公司开发建设融创三期B区四期工程项目予以备案。2008年7月24日为案外人融创公司核发地字第220000200800438号建设用地规划许可。该证载明用地项目名称融创上城三、四期工程，用地面积271771平方米。2009年5月18日长春市规划局为案外人融创公司核发220000200900186号建设工程规划许可，载明建设项目为融创上城三期集中商业，即酒店公寓商业1栋地下二层，地上1、2、3、11层机动车停车位260个，该证依据建设用地规划许可证为220000200800438号而核发。2010年8月11日长春市规划局为案外人融创公司调整后的国际商业广场核发220000201000283号建设工程规划许可，该证载明地下2层，地上2、3、10、11层机动车位418个。2011年8月16日长春市规划局在本市前进大厦为融创上城业主召开融创上城国际商业广场项目听证会。由于融创上城部分业主对融创上城国际商业广场项目不断到相关职能部门信访，致使案外人融创公司开发建设的“融创上城国际商业广场”项目不能正常施工。后长春市规划局及案外人融创公司在充分听取融创上城三期部分业主针对2011年8月16日召开融创·上城国际商业广场项目听证会所提合理建议的情况下对规划方案进行了调整。2014年8月28日案外人融创公司持2008年7月24日取得的长春市规划局作出的地字第220000200800438号建设用地规划许可、2014年8月26日取得的长春高新技术产业开发区发展改革与工业信息化局长高发改字（2014）168号关于长春融创·上城国际商业广场（地下部分）项目申请报告核准的批复、2009年1月取得的长春市国土资源局作出的长春市（2009）用字第18号《建设用地批准书》（有效期已延至2015年2月24日）、2014年8月15日取得的长春市环保局环境影响报告书的批复长环高审表（2014）079号及吉林省建苑设计集团有限公司设计完毕的建设工程设计方案、管网综合网（该图已由市政规划处审查完毕）等相关材料申请办理建设工程规划许可。2014年9月19日长春市规划局为案外人融创公司核发调整后的融创上城国际商业广场项目（地下部分）建字第220000201400390号建设工程规划许可。此后，案外人融创公司依据于2008年7月24日取得建设用地规划许可（证号为：220000200800438号、用地面积271771平方米）、于2014年10月27日取得长春高新技术产业开发区发展改革与工业信息化局《关于长春融创·上城国际商业广场（地上部分）及7号住宅楼项目申请报告核准的批复》（文号：长高发改字[2014]208号、审批面积36397.51平方米）、于2009年1月16日取得市土地局长春市[2009]用字第壹拾捌号《建设用地批准书》、于2014年10月21日取得市环保局长环高审（表）[2014]096号影响报告书的批复、于2014年11月14日取得市建委民用建筑节能设计审查意见书（包括长春融创·上城国际商业广场-
地上长春融创·上城7号住宅楼两份）、及吉林省建苑设计集团有限公司设计的建设工程设计方案、管网综合图等相关材料，申请办理建设工程规划许可。2015年2月14日长春市规划局为案外人融创公司核发调整后的长春融创上城国际商业广场（地上部分）及7号楼住宅项目（建字第220000201500031号建设工程规划许可，并将该证载明建设项目予以公示）。2015年4月9日吴万延以长春市规划局于2014年9月19日核发的《长春融创上城》国际商业广场（地下部分）建字第220000201400390号建设工程规划许可及长春市规划局于2015年2月11日核发的《长春融创上城国际商业广场》（地上部分）及7号住宅楼建字第220000201500031号建设工程规划许可规划的用地侵占了已经生效的（2006）011号《建设工程规划许可》的土地且未经任何法定程序为由向长春市人民政府行政复议委员会提请行政复议，请求撤销长春市规划局于2014年9月19日、2015年2月21日分别作出的建字第220000201400390号、建字第220000201500031号建设工程规划许可。2015年4月9日长春市人民政府行政复议委员会办公室予以立案。2015年7月2日长春市人民政府以长春市规划局作出的建字第220000201500031号建设工程规划许可符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条《中华人民共和国行政许可法》第四章、《长春市城乡规划条例》第四十条的规定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法为由作出长府复决字（2015）第233号行政复议决定书，维持长春市规划局作出的建字第220000201500031号建设工程规划许可。2015年7月16日吴万延以长春市人民政府未尊重客观事实，未对长春市规划局提供的证据材料进行严格审查，未采纳吴万延提供的证据致使长春市规划局核发的建字第220000201500031号建设工程规划许可许可的“融创上城商业广场”建设项目给吴万延及融创上城三期业主造成诸多负面影响，故提起诉讼，请求撤销长春市人民政府作出的（2015）第233号行政复议决定书，撤销长春市规划局（2015）建字第220000201500031号建设工程规划许可（包括其工程地下部分）建字第220000201400390号建设工程规划许可。
一审法院认为：一、（一）《中华人民共和国城乡规划法》第十一条“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行区域内的城乡规划管理工作”长春市规划局作为本市规划行政主管部门，有权对建设单位提交的申请进行审核并核发建设工程规划许可，故长春市规划局具有核发建设工程规划许可的主体资格。（二）《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用地的有关证明文件，建设工程设计案等，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划，建设工程设计方案的总平面图予以公布。”案外人融创公司作为建设单位于2014年8月28日向长春市规划局提交了办理融创上城国际商业广场（地下部分）建设工程规划许可的申请并按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条《长春市城乡规划条例》第四十条规定的条件提交了办理建设工程规划许可申请、于2008年7月24日取得的建设用地规划许可（证号为：地字第220000200800438号，面积271771平方米）、于2014年8月26日取得的长春高新技术产业开发区发展改革与工业信息化局的《关于长春融创·上城国际商业广场（地下部分）项目申报核准的批复》（文号：长高发改字[2014]168号）、于2009年1月16日取得长春市国土资源局《建设用地批准书》（长春市[2009]用字第18号，面积为252075平方米，有效期已延期至2015年2月24日）、于2014年8月15日取得的长春市环境保护局环境影响报告书的批复（长环高审（表）[2014]079号）及吉林省建苑设计集团有限公司设计方案、管网综合图相关材料，长春市规划局经审核后，于2014年9月19日为案外人融创公司核发了建字第220000201400390号建设工程规划许可。后案外人融创公司作为建设单位又向长春市规划局提交了对2009年5月18日、2010年5月11日分别核发的建字的220000200900186号、建字第220000201000283号建设工程规划许可立项的融创上城国际商业广场建设项目调整后该项目方案以及（2006）长高规011号建设工程规划许可7号楼建设项目调整后该项目方案的办理建设工程规划许可的申请，并按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条《长春市城乡规划条例》第四十条规定的条件，提交了办理建设工程规划许可的申请、于2008年7月24日取得的建设用地规划许可（证号为：220000200800438号、用地面积271771平方米）、于2014年10月27日取得的长春高新技术产业开发区发展改革与工业信息化局《关于长春融创·上城国际商业广场（地上部分）及7号住宅楼项目申请报告批准的批复》（长高发改字[2014]208号、审批面积36397.51平方米）、于2009年1月16日取得市土地局《建设用地批准书》（长春市[2009]用字第壹拾捌号，审批面积252075平方米）、长春市[2007]用字第叁佰壹拾玖号，审批面积86473平方米等、于2014年10月21日取得市环保局环境影响报告书的批复（长环高审（表）[2014]096号）、于2014年11月14日取得市的建委民用建筑节能设计审查意见书，共（2）份，分别为（长春融创·上城国际商业广场—地上、长春融创·上城7号住宅楼）及吉林省建苑设计集团有限公司设计建设工程设计方案及管网综合图等相关材料。长春市规划局经审核认为案外人融创公司提供的申报材料符合核发建设工程规划许可的条件，于2015年2月14日对建设单位核发了建字第220000201500031号建设工程规划许可。综上建设单位融创公司申请的建字第220000201400390、建字第220000201500031号建设工程规划许可有建设用地规划许可、长春市国土资源局的建设用地审批手续，容积率符合国家相关规定，建设单位报建的建设项目日照方面经鉴定符合《长春市生活居住建筑日照暂行办法》第五条第一款的规定，即日照时间大寒日不低于2小时标准，同时长春规划局已将建设项目在长春日报以及该局网站公示，并在建设项目现场予以公示。据此，长春市规划局对案外人融创公司核发的建字第220000201400390号、建字第220000201500031号建设工程规划许可的事实清楚、证据充分、程序合法。二、（一）关于吴万延认为长春市规划局核发（2014）建字第220000201400390号、（2015）建字第220000201500031号建设工程规划许可依据长春市规划局2008年7月24日核发的地字第220000200800438号建设用地规划许可无效的主张无任何依据。虽然（2008）建字第220000200800438号建设用地规划许可规划的用地面积是（2004）长高规字第011号建设用地规划许可规划的用地面积之内，但根据《长春市城乡规划条例》第三十四条“建设用地规划许可证自核发之日起两年内，建设项目未取得建设用地审批手续的，建设用地规划许可证自行失效”之规定，说明该项目在核发建设工程规划许可时已取得了有效期内的建设用地审批手续。故建字第220000200800438号建设用地规划许可是有效的，吴万延该主张于法无据。（二）关于吴万延主张（2015）建字第220000201500031号建设工程规划许可中的7号楼及周边土地属（2006）长高规字011号建设用地规划许可规划的区域内，（2014）建字第220000201400390号融创上城商业广场地下部分侵占了7号楼地下空间之主张无法律依据。因（2015）建字第220000201500031号建设工程规划许可中规划用地面积为271771平方米，已包括（2006）长高规011号建设用地规划许可中三期A中的7号楼用地面积，故吴万延主张无任何依据，（三）关于吴万延主张（2015）建字第220000201500031号建设工程规划许可立项的融创上城商业广场项目使融创上城三期广大业主良好生活环境遭受破坏之主张，缺乏事实依据。因（2015）建字第220000201500031号建设工程规划许可中立项的融创上城商业广场项目是对建字第186、283号建设工程规划许可商业广场项目调整，针对该项目，从高度上降低，从布局结构上调整更加合理，从生活上为周围居民提供便捷，故对吴万延的主张不予支持。三、2015年7月2日长春市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定作出的长府复决字（2015）第233号行政复决定书维持长春市规划局作出的建字第220000201500031号建设工程规划许可结论正确，应予支持。综上，原审法院判决驳回了吴万延的诉讼请求。
上诉人吴万延不服原审判决，向本院上诉称：上诉人吴万延不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人长春市规划局提供的证据不能证明其颁发的规划许可合法。1.被上诉人长春市规划局提供的长春高新技术产业开发区发展改革与工业信息化局核准的[2014]208号批复文件是融创上城商业广场及7号住宅楼，该项目占地面积23457平方米，总建筑面积36397平方米。但被上诉人长春市规划局据此核发的建字第220000201500031号建设工程规划许可、建字第220000201400390号建设工程规划许可的规划用地面积却是271771平方米，建筑面积394990平方米，与申请建设的批复文件不符。且两个规划许可将已经建成的三期A、B区及四期A、B区的规范许可范围划入其中。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二条，对城乡规划及规划区进行了明确规定，城乡规划包括控制性详细规划和修建性详细规划，规划区是必须实行规划控制的区域。人大常委会在对该法的释义中明确指出，城乡规划确定的建设用地也应属于规划区范围内。三期A、B区及四期A、B区的建设分别由各自的修建性详细规划控制，是法律上定义的规划区。商业广场项目的建设用地必须由商业广场的修建性详细规划控制，是第五个规划区。除商业广场外的四个规划区已完成建设交付使用，能够许可的建设用地只能是15383平方米，如果超出此范围，就违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条。据此，被上诉人长春市规划局提供的法定要件与许可不符，方案违法。2.被上诉人长春市规划局未依法履行听证、公示程序。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、住建部《关于城乡规划公开公示的规定》第十六条明确规定，应当将审定的修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图进行批前公示和批后公告。经审定的修建性详细规划及建设工程方案的总平面图，即是通过了审查，准备核发实施的也要按法定程序首先进行公示，保证公众的知情权、听证权、陈述和申辩权。如果公示的与许可的内容不完全一致，公众就无法通过公示内容清楚公告的许可是否合法。被上诉人长春市规划局公示的内容与许可的内容不一致。3.被上诉人长春市规划局认为只要建设工程规划许可的用地在依据地字第220000200800438号建设用地规划许可的规划用地上，就可以分期核发许可，分期建成交付之后，再利用核发最后的分期规划许可进行合并，核发一个统一规划。地字第220000200800438号建设用地规划许可的法律效力是确定许可的土地范围和位置并给出规划条件，它的规划用地271771平方米是一个规划区还是若干个规划区，是用以它为依据申请办理的建设工程规划许可来确定。建字第220000201500031号建设工程规划许可确定的规划区是271771平方米，商业广场的规划用地的确包括在内。但确定这个规划区的合法的前提是，在这个规划区域内从未进行过任何建设活动，亦即未在此区域内核发过任何建设工程规划许可。也就是这个规划区的统一规划，区内的各项建设活动必须由建字第220000201500031号建设工程规划许可指导和管理，可以分期实施。这就是地字第220000200800438号建设用地规划许可上所标明的统一规划、分期施工。但事实是建设单位并未采取这种建设方式，而是以分期规划、分期实施的模式进行项目开发建设。因此先后在三、四期的规划用地上申请了四个建设工程规划许可，划分出四个规划区，建设完成之后全部交付使用。故以建字第220000201500031号建设工程规划许可作为合法的统一规划的前提就不存在了。再行申请的建设工程规划许可只能是用地面积为15383平方米的第五个规划区，也就是唯一没有开发建设的三期公建用地，法律不会授权对交付使用的土地拿回重新使用。否则，所核发的规划许可一定是跨越、覆盖了交付使用的四个规划区，这是《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定所禁止的。4.被上诉人长春市规划局认为容积率是指在一定地块内，建筑面积与建筑用地面积的比值。以地字第220000200800438号建设用地规划许可的总用地面积为271771平方米，地上总建筑面积为31.6万平方米，容积率为1.16。被上诉人长春市规划局所称没有法律依据。《建设用地容积率管理办法》第十一条规定对建设项目实施规划管理，每个规划区都是实施规划管理的单元。对统一规划和分期规划两种开发建设的模式，如何计算容积率均做了明确的规定。即容积率就是按规划区计算，规划区的规划用地就是被上诉人长春市规划局所称的一定地块。如果三、四期工程实行统一规划，一定地块就是271771平方米。但是实行了分期规划，271771平方米就不再是一定地块，而是有了五个地块。每一个地块的容积率都必须符合规划条件。因此，商业广场的容积率就是商业广场项目的地上建筑面积与商业广场的用地面积进行核算为2.37，显然已大大超出规划条件，明显违反法律规定。5.被上诉人长春市规划局辩称对商业广场规划进行了调整，恢复7号楼，由5、6层降为4、5层，与商业广场统一设置了地下室，新增了一个出入口等，是对原[2016]011号规划许可的规划方案的优化。首先，由被上诉人长春市规划局提供的证据能够证实建字第220000201500031号建设工程规划许可、建字第220000201400390号建设工程规划许可变更了已经生效的[2016]011号规划许可。被上诉人长春市规划局核发的上述两个规划许可，将原属于O11号规划用地的7号楼及周边土地、地下空间纳入其中，变更了011号规划许可的总平面图。二、被上诉人长春市规划局核发建字第220000201500031号建设工程规划许可对小区带来巨大影响。1.提高了反映业主居住舒适度的重要指标—容积率。三期A、B区规划许可的修建性详细规划确定的容积率同为0.93，031号规划许可将三、四期所有规划区的容积率全部平衡至1.16。商业广场是最后一个分期规划，其修建性详细规划由控制性详细规划审定，其容积率也必须是＜1.3。按其用地15383平方米计算，地上建筑面积上限应为20000平方米，最多只能盖两层公建配套设施，而实际批准建设的地上建筑面积为36397平方米，容积率为2.37。2.用提高三期规划用地上的容积率盖的房子，大幅减少了利害关系人住宅的日照时间，增大了小区的人流车流，对小区的安全造成重大隐患。原本开阔的视野变成了高墙下的阴影，剥夺了利害关系人瞭望权、通风权；绿地、景观被侵占；业主购买的居住环境发生改变；污染加重；影响业主车辆的通行；降低了房屋的使用功能，降低了居住的舒适度等等。3.融创上城小区用地为一类居住用地，按照住建部《城市用地类分与规划建设用地标准》应是公共服务设施齐全、环境良好的低层住区用地，为住区居民提供的公共服务设施包括托幼、文化体育、商业金融服务、社区卫生服务等，但涉案规划许可的建筑高度达近40米、所建设的建筑是大型商业综合体、酒店式公寓，面向的50万以上的高端客户群体。《城市居住区规划设计规范》明确规定：居住区内建筑应包括住宅建筑和公共服务设施建筑（也称公建）两部分，并不包括大型商业综合体、酒店式公寓。被上诉人长春市规划局所称的可以对配建项目进行合理的归并、调整，但不应少于与其居住人口规模相对应的千人总指标。整个融创上城小区配套的公建面积已远远超出与小区人口数量相对应的规模。《城市居住区规划设计规范》表6.0.3公共服务设施控制指标（m2／千人）（为强制性条件必须执行）居住规模类别居住区小区组团根据表6.0.3中所列小区级规模配建的公共服务设施的总指标上限为2977平方米／千人，融创小区人口不足10000人，小区配建的公共服务设施总建筑面积的上限不过30000平方米。而仅商业广场的地上总建筑面积就已经近40000平方米，小区内一期、二期、三期、四期均已进行了一定规模的公建配套，已超出总指标确定的上限。三、原审法院认定长府复决字（2015)第233号行政复议决定书的结论正确是错误的，理由同上。综上所述，上诉人认为一审判决认定事实错误，适用法律、法规错误，请求二审法院撤销原审判决，依法撤销建字第220000201500031号建设工程规划许可、建字第220000201400390号建设工程规划许可，判决对商业广场项目依法重新规划。
被上诉人长春市规划局辩称：一、一审判决认定事实清楚，被上诉人长春市规划局作出具体行政规划许可行为内容、程序均合法。依据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条、第四十条的规定，被上诉人长春市规划局核发的建字第220000201500031号及建字第220000201400390号建设工程规划许可具有主体资格。依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政许可法》、《吉林省城乡规划条例》融创公司申请办理建设工程规划许可提交了相关要件。被上诉人长春市规划局已在一审举证期限内向法院提供。二、被上诉人长春市规划局核发的规划许可，不存在超出用地界线许可的问题。融创公司于2004年1月以挂牌出让方式一次性取得融创上城小区总占地585368平方米的《国有土地使用权出让合同》。依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条及《长春市城乡规划条例》第三十三条规定，融创公司持《国有土地出让合同》及2008年长高发改备字[2008]43号《关于融创上城三期B区和四期工程项目备案的通知》，向被上诉人长春市规划局申请办理了地字第号220000200800438建设用地规划许可，规划用地面积为271771平方米。被上诉人长春市规划局核发建字第220000201400390号及建字第220000201500031号建设工程规划许可均在此规划用地范围内，不存在超出规划用地界线和《国有土地出让合同》用地范围的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。”是指不得在城市总体规划、控制性详细规划及乡镇规划确定的建设用地范围外核发许可，而融创公司项目用地位于城市总体规划确定的建设用地范围内。三、被上诉人长春市规划局核发的规划许可，符合发改部门批复文件要求。依据《吉林省发展和改革委员会企业投资项目核准和备案管理暂行办法》文件（吉发改投资〔20131600号）。融创公司在向被上诉人长春市规划局申请建字第220000201400390号及建字第220000201500031号建设工程规划许可时，分别提供了长春高新技术产业开发区发展改革与工业信息化局长高发改字［2014］168号、长高发改字［2014］208号关于项目申请报告核准的批复文件，规划许可与该批复文件中的建设规模、建设地点、建设工期相一致，符合“《吉林省发展和改革委员会企业投资项目核准和备案管理暂行办法》第二十三条规定：“已经核准或备案的项目，如出现下列情况之一，需向项目原核准或备案的发展改革部门申请调整：（一）建设地点发生变化；（二）投资方或股权发生变化；（三）主要建设内容发生变化；（四）核准项目的生产规模发生变化或建筑面积变化幅度超过5％以上；（五）核准项目总投资额变化幅度超出原核准投资额20％及以上，备案项目总投资额变化幅度超出原备案投资额30％及以上；（六）有关法律法规和产业政策规定需要变更的其他情况。项目调整程序和期限比照项目核准或备案的相关规定执行。已经核准或备案项目如撤销或终止，项目法人单位应及时向原核准或备案的发展改革部门报告”。因此，发改部门批复文件中用地面积指的是长春融创·上城国际商业广场及7号住宅楼项目占地面积，不需再进行申请调整，而被上诉人长春市规划局按照规划用地面积进行许可。四、被上诉人长春市规划局已召开听证会，并履行许可前公示、许可后公告，程序合法。在2009年4月，融创公司向被上诉人长春市规划局申请商业广场项目规划许可。由于长春融创·上城A区7号楼因拆迁问题一直未能建设，融创公司申请将原7号楼位置纳入商业广场项目规划范围，对7号楼所在位置与商业广场进行统一规划。被上诉人长春市规划局经审查，认为融创公司申请的规划方案符合国家相关技术标准及相关要求，于2009年5月18日依法核发了“长春融创·上城三期集中商业”建字第220000200900186号建设工程规划许可。2010年7月，融创公司引进世界500强韩国乐天玛特超市等商业项目，为满足商业配套的技术条件，向长春市规划局、高新区规划局提出调整“长春融创·上城三期集中商业”局部设计，被上诉人长春市规划局经审查，认为规划设计方案符合国家相关技术标准及相关要求，于2010年8月11日核发了调整后的建字第220000201000283号建设工程规划许可。2011年6月28日以来，长春融创·上城三期A区部分业主采取围堵施工现场、市政府等方式并到省住建厅进行信访，强烈反对长春融创·上城商业广场项目，导致该项目前后几次停工，无法继续启动建设，遗留的地下室施工大坑形成非常严重的安全隐患，致使周边道路塌方，对临近住户安全产生极大威胁。在此期间，被上诉人长春市规划局2011年8月16日下午，在长春前进大厦12楼长白厅召开了关于高新区融创上城国际商业广场项目听证会。2014年融创公司为了恢复项目建设、排除基坑安全隐患，结合2011年听证会上融创业主要求恢复长高规字[2006]011号规划的诉求，调整了商业广场的规划方案。即对原规划中7号住宅楼予以恢复，并将层数降低到4、5层同时恢复了7号住宅楼与商业广场之间的绿化及道路，恢复了硅谷大街方向园区出口，并新增了飞跃路方向园区出入口，商业广场塔楼高度降低至8、9层。被上诉人长春市规划局经审查，认为该方案符合规划条件及有关技术规范规定于2014年6月4日由高新区规划局对长春融城国际商业广场（包括地上部分及地下部分）及7号住宅楼案进行了公示（现场、市规划局网站、长春日报），在现场公板上明确说明：“征求相关利害关系人意见，示如有意见请在公。期内以书面形式提交或提出书面听证申请”。在公示期间，收到部分业主的书面意见及诉求。高新规划局电话通知的有相关业主于2014年6月25日在高新区管委会233会议室召开座谈会，只有5位业主到场。经高新区规划局解释说明，到场的5位业主签署了同意意见。上诉人在被告知听证权利之日起，始终未提出听证申请，被上诉人长春市规划局不需要再组织召开听证会。被上诉人长春市规划局核发许可时的设计方案与批前公示设计方案在建筑位置、建筑导数及周边住宅建筑间距等方面完全一致，容积率等技术指标均符合《国有土地出让合同》的要求。批前公示的规划用地面积为融创公司报建商业广场及7号楼住宅时依据项目用地划定的面积15383平方米，即本次许可项目涉及的面积。被上诉人长春市规划局在核发许可时用地面积是按照用地许可核定的，建筑位置、建筑导数、建筑高度等没有变化，故不存在两次公示内容不同的问题。另外也没有规定要求批前公示与许可内容必须完全一致的法律规定。五、被上诉人长春市规划局核发的规划许可，符合容积率管理相关规定。依据《建设用地容积率管理办法》第三条，“容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值”。第十一条，“对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和，应该符合规划条件、建设用地规划许可证确定的容积率要求”。融创上城三期、四期为整体规划、分期开发的建设项目，融创公司在该用地内建设了住宅、公建，各期建设工程规划许可确定的地上总建筑面积为31.6万平方米，规划用地面积为依法确定的271771平方米，容积率计算为1.16，符合规划条件中容积率＜1.3，满足《国有土地使用权出让合同》中约定的容积率1.1-1.3要求，所诉的容积率2.37是上诉人单独对商业广场用地计算值，不是整体容积率指标。上诉人所诉容积率超出规划条件要求的说法不正确，所诉内容与事实不符。六、被上诉人长春市规划局作出规划许可行为，已充分考虑上诉人的诉求，是对长春融创·上城国际商业广场原规划方案的优化调整。（一）2006年4月高新区规划局核发了长春融创·上城三期A区的建设工程规划许可（长高规字[2006]011号），包括A区7号住宅楼（即31号规划许可中的7号住宅楼），规划层数为5层、6层，未包括商业广场项目。但在许可的建筑总平面图上，在三期A区南侧已布置商业广场项目的规划方案，规划方案为一字型商业，2层裙房，裙房上面有两栋11层酒店公寓。（二）2014年融创公司申请，为了恢复项目建设、排除基坑安全隐患，结合2011年听证会上融创业主要求恢复长高规字[2006]011号规划的诉求，调整了商业广场的规划方案。即对原规划中Y7号住宅楼（C7号住宅楼）予以恢复，并将层数降低到4、5层；同时恢复了7号住宅楼与商业广场之间的绿化及道路，恢复了硅谷大街方向园区出口，并新增了飞跃路方向园区出入口，商业广场塔楼高度降低至8、9层。综上，被上诉人长春市规划局在充分考虑上诉人等提出的有效执行长高规字[2006]011号建设规划许可诉求，原规划中仅有7号住宅楼因拆迁问题未实施，其余均已建设完成。将与上诉人吴万延有利害关系的7号住宅楼地上部分予以恢复，位置与原长高规字[2006]011号中的7号住宅楼基本相符，并且为了优化日照，还将层数由5、6层降低为4、5层；在7号住宅楼与商业广场之间设置的地下室，因不影响上诉人吴万延等的合法权益，在2010年核发的建字第220000201000283号许可方案的基础上基本没有改变。同时在长高规字[2006]011号建设规划许可中模拟规划的商业广场基础上，将商业广场方案进一步优化，商业广场塔楼高度由11层降低至8、9层。因此，被上诉人长春市规划局作出建字第220000201500031号规划许可是对融创上城小区原长高规字［2006］011号方案的优化，上诉人主张建字第220000201500031号规划许可是对以前许可的非法变更与事实不符。七、被上诉人长春市规划局作出规划行政许可，破坏小区环境情况不属实。（一）上诉人吴万延所诉的容积率0.93为三期A区73900平方米用地范围内计算出的单期项目容积率，当时因7号住宅楼没拆迁完成无法实施。被上诉人长春市规划局核发的建字第031号规划许可对比原长高规字［2006］011号规划许可，7号住宅楼由5、6层降低为4、5层，三期A区容积率有所降低，因此上诉人吴万延所诉容积率提高情况不属实。（二）被上诉人长春市规划局核发规划行政许可，符合规划条件要求，满足《城市居住区规划设计规范》规定。1、依据长春市政府批准的《高新区控制性详细规划》，融创上城小区用地性质为居住用地，被上诉人长春市规划局核发的建字第220000201500031号规划许可中规划用地性质与控规一致。依据《城市用地分类与规划建设用地标准》中3.3.2规定，居住用地包括住宅用地及服务设施用地。2.《城市居住区规划设计规范》中6.0.3.2条：“本规范附录A第A.0.6条和表6.0.3在使用时可根据规划布局形式和规划用地四周的设施条件，对配建项目进行合理的归并、调整，但不应少于与其居住人口规模相对应的千人总指标”。3.长春融创·上城国际商业广场项目包含了餐饮、商业、物业管理、社区服务等为居住（小）区配套的服务设施，其规模符合《城市居住区规划设计规范》的技术规定（对于配套公建面积的下限规定），也满足《国有土地使用权出让合同》约定的住宅与公建比为85%：15％的配建要求（对于配套公建面积的上限规定）。因此上诉人吴万延所诉公建配套规模大大超出总指标确定的上限情况不属实。以上可见，被上诉人长春市规划局作出建字第220000201500031号规划许可破坏小区环境的情况不属实。综上所述，被上诉人长春市规划局认为一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回上诉请求，维持原判。
被上诉人长春市人民政府辩称，上诉人吴万延于2015年4月9日向被上诉人长春市人民政府申请行政复议，被上诉人长春市人民政府受理后于2015年4月15日向被上诉人长春市规划局送达了行政复议申请书副本及提出答复通知书，被上诉人长春市规划局于2015年4月22日提交了行政复议答复书及作出行政行为的证明材料，因案情复杂，被上诉人长春市人民政府对该案延期30日进行了审理。经审查，2015年2月8日长春融创置地有限公司以书面形式向长春市规划局申请核发长春融创·上城国际商业广场及7号住宅楼建设工程规划许可，长春融创置地有限公司向长春市规划局提供了项目核准的批复、建设用地规划许可、《建设用地批准书》、工程设计方案等申报材料。被上诉人长春市规划局根据长春融创置地有限公司的申请和提供的材料，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《中华人民共和国行政许可法》第四章、《长春市城乡规划条例》第四十条的规定，于2015年2月11日为长春融创置地有限公司核发了建字第220000201500031号建设工程规划许可的事实是清楚、适用依据正确、程序合法。被上诉人长春市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，作出维持建字第220000201500031号建设工程规划许可的行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，请求二审法院维持原判。
各方当事人在二审庭审期间没有提供新的证据及发表新的质证意见。
经审理查明，2004年1月12日，案外人融创公司与长春市国土资源局签订宗地位于长春高新区宗地编号为2894-1的《国有土地使用权出让合同》，出让土地面积为585368平方米。2004年案外人融创公司取得长春高新技术产业开发区规划局核发的[2004]长高规字第011号建设用地规划许可，取得584583平方米用地规划许可。2006年融创公司取得了被上诉人长春市规划局核发项目名称为融创上城三期、A区的[2006]长高规字011号建设工程规划许可。2008年7月24日被上诉人长春市规划局为案外人融创公司核发地字第220000200800438号建设用地规划许可，附件载明用地项目名称为融创上城三、四期，工程用地面积271771平方米。2009年5月18日被上诉人长春市规划局依据220000200800438号建设用地规划许可证为案外人融创公司核发220000200900186号建设工程规划许可，附件载明建设项目为融创上城三期集中商业即酒店公寓商业1栋地下二层，地上1、2、3、11层机动车停车位260个。2009年2月14日，上诉人吴万延与案外人融创公司签订商品房买合同，购买了案外人融创上城三期住宅房屋一套。2010年8月11日被上诉人长春市规划局为案外人融创公司核发220000201000283号建设工程规划许可，附件载明地下2层，地上2、3、10、11层机动车位418个。由于融创上城部分业主就融创上城国际商业广场项目不断到相关部门信访，2011年8月16日被上诉人长春市规划局在前进大厦为融创上城业主召开融创上城国际商业广场项目听证会。后被上诉人长春市规划局及案外人融创公司在听取融创上城三期部分业主针对融创·上城国际商业广场项目听证会所提合理建议的情况下，对规划方案进行了调整。2014年6月4日被上诉人长春市规划局进行许可前公示，2014年6月5日包括本案上诉人诉讼代理人王瑞华在内的部分业主向长春高新技术产业开发区规划局递交意见及诉求，表示仍坚持2011年6月16日听证会上提出的条件。
2014年8月28日案外人融创公司持地字建220000200800438号建设用地规划许可、长春高新技术产业开发区发展改革与工业信息化局长高发改字（2014）168号《关于长春融创·上城国际商业广场（地下部分）项目申请报告核准的批复》、长春市国土资源局作出的长春市（2009）用字第18号《建设用地批准书》（有效期已延至2015年2月24日）、长春市环保局2014年8月15日作出的长环高审（表）[2014]079号环境影响报告书的批复文件及吉林省建苑设计集团有限公司设计完毕的建设工程设计方案、管网综合网等相关材料申请办理建设工程规划许可。2014年9月19日被上诉人长春市规划局为案外人融创公司核发调整后的融创上城国际商业广场项目（地下部分）建字第220000201400390号建设工程规划许可。后案外人融创公司依据地字建220000200800438号建设用地规划许可、长春高新技术产业开发区发展改革与工业信息化局的长高发改字[2014]208号《关于长春融创·上城国际商业广场（地上部分）及7号住宅楼项目申请报告核准的批复》、长春市国土资源局的[2009]用字第壹拾捌号《建设用地批准书》、长春市环境保护局的长环高审（表）[2014]096号环境影响报告书的批复文件、长春市城乡建设委员会民用建筑节能设计审查意见书及吉林省建苑设计集团有限公司设计的建设工程设计方案、日照分析报告、管网综合图等相关材料，申请办理建设工程规划许可。2015年2月14日长春市规划局为案外人融创公司核发建字第220000201500031号建设工程规划许可，并将该证载明建设项目予以公示。
上诉人吴万延于2015年4月9日向被上诉人长春市人民政府行政复议委员会提请行政复议，请求撤销被上诉人长春市规划局于2015年2月21日作出的建字第220000201500031号建设工程规划许可。被上诉人长春市人民政府于2015年4月9日立案，于2015年7月2日作出长府复决字（2015）第233号行政复议决定，维持了被上诉人长春市规划局核发的建字第220000201500031号建设工程规划许可。上诉人吴万延不服，于2015年7月16日提起行政诉讼，请求法院撤销长春市人民政府作出的（2015）第233号行政复议决定，撤销长春市规划局（2015）建字第220000201500031号建设工程规划许可（包括其工程地下部分建字第220000201400390号建设工程规划许可。
本院认为：一、2014年9月19日被上诉人长春市规划局为案外人融创公司核发调整后的融创上城国际商业广场项目（地下部分）建字第220000201400390号建设工程规划许可，上诉人吴万延于2015年4月9日向被上诉人长春市人民政府申请行政复议，要求复议机关撤销（2015）建字第220000201500031号建设工程规划许可，长春市人民政府针对其复议请求作出行政复议决定，故上诉人起诉要求撤销建字第220000201400390号建设工程规划许可的请求不是本案的审理范围。二、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件，建设工程设计案等，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依法将经审定的修建性详细规划，建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，案外人融创公司作为建设单位按《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《长春市城乡规划条例》第四十条的规定提交了办理建设工程规划许可的申请、地字建220000200800438号建设用地规划许可、长春高新技术产业开发区发展改革与工业信息化局的长高发改字[2014]208号《关于长春融创·上城国际商业广场（地上部分）及7号住宅楼项目申请报告核准的批复》、长春市国土资源局的[2009]用字第壹拾捌号《建设用地批准书》、长春市环保局的长环高审（表）[2014]096号影响报告书的批复、长春市城乡建设委员会的《民用建筑节能设计审查意见书》及吉林省建苑设计集团有限公司设计的《建设工程设计方案》、《日照分析报告》、《管网综合图》等相关材料，申请办理建设工程规划许可。长春市规划局经审核认为案外人融创公司提供的申报材料符合核发建设工程规划许可的条件，于2015年2月14日对建设单位核发了建字第220000201500031号建设工程规划许可的事实清楚，程序合法、适用法律法规正确。三、建字第220000201500031号建设工程规划许可上虽标注的总用地面积为地字建220000200800438号建设用地规划许可标注的全部用地面积，但该许可附件中规划项目仅为2栋楼房，建筑面积共36397.51平方米，明显不存在占用地字建220000200800438号建设用地规划许可许可的全部用地面积的情形，不属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定的超范围作出规划许可，不足以导致该规划许可被撤销。四、根据《建设用地容积率管理办法》第十一条第一款规定：“城乡规划主管部门在对建设项目实施规划管理，必须严格遵守经批准的控制性详细规划确定的容积率。”第三款规定：“对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面积的总和，应该符合规划条件、建设用地规划许可证确定的容积率要求。”被上诉人长春市规划局以整体用地及建筑面积计算容积率为1.16，并未违反融创公司与长春市国土资源局签订的《土地出让合同》中的规划条件，符合法律规定。上诉人吴万延关于按各规划许可证上确定的规划区分别计算容积率的主张缺乏法律依据，该主张本院不予支持。五、被上诉人长春市人民政府作为行政复议机关，依法受理复议申请后，作出的复议决定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，上诉人吴万延的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴万延负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 姜 楠
代理审判员 高婧明
代理审判员 于佳鑫
二〇一六年六月十二日
书 记 员 窦 智