广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）桂行终209号
上诉人（一审原告）曾仁甫，男，汉族，1951年10月出生，住防城港市防城区。
委托代理人曾范国，男，汉族，1989年7月14日出生，住防城港市防城区。
委托代理人伍啸，广西雨燕律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）防城港市防城区茅岭镇人民政府。
法定代表人钟峰，该镇镇长。
委托代理人何憬，该镇人民政府工作人员。
委托代理人梁发文，防城港市防城区司法局工作人员。
被上诉人（一审被告）防城港市防城区人民政府。
法定代表人王德林，该区区长。
委托代理人黄海鹏，防城港市防城区司法局工作人员。
一审第三人叶桂莲，女，汉族，1951年7月出生，住防城港市防城区。
委托代理人曾范青，女，汉族，1972年7月28日出生，住防城港市防城区。
上诉人曾仁甫因与被上诉人防城港市防城区茅岭镇人民政府（以下简称茅岭镇政府）、防城港市防城区人民政府（以下简称防城区政府），一审第三人叶桂莲山林权属纠纷一案，不服防城港市中级人民法院（2015）防市行初字第30号行政判决，向本院提出上诉。本院于2016年3月10日立案受理后，依法组成合议庭，于2016年4月12日公开开庭审理了本案。上诉人曾仁甫及委托代理人曾范国，被上诉人茅岭镇政府的委托代理人何憬、梁发文，被上诉人防城区政府的委托代理人黄海鹏，一审第三人叶桂莲的委托代理人曾范青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
茅岭镇政府于2015年4月16日作出茅政处（2015）1号《关于桔子坪西生产组江边桥头岭（崩泥坎岭）山林权属纠纷的处理决定》认定，叶桂莲与曾仁甫争议的江边桥头岭（崩泥坎岭）山林，也称作担水坑细垭口南面岭，该岭座落在茅岭镇东角村桔子坪西组范围内，其四至界线是：东至曾尚坚、曾仁富坡地边为界；南至曾仁义竹山交界直上岭顶；西至岭顶分水；北至猪娜湴曾仁坚自留山交界。面积6.9亩。是桔子坪西生产组集体所有的山地。四至内现种有湿地松木苗若干。1979年，东角村桔子坪西组将该江边桥头岭（也称作崩泥坎岭和担水坑细垭口南面岭）的山林划分给叶桂莲的丈夫曾仁和（已故）一家人作为自留山管理使用。1980年起叶桂莲一家人就在该自留山（江边桥头岭）上种植芋头、开发茶带种植茶叶等经济作物，并一直管理。2009年林改期间，曾仁甫在该争议山地上烧荒才发生争议，经东角村委会、茅岭林业站、茅岭司法所调解未果，2011年曾仁甫在林业局防护林项目承包商颜训锋处领取湿地松木苗和种植工钱在该争议山地种上了湿地松木苗。该湿地松木苗是国家为扶持农户而种植的防护林项目木苗，种在谁的山地上就由谁管理收益。另查明，1979年桔子坪西生产组将山林作为自留山划分到户，均没有办理山林权属证书，此后各户一直按划分的界至管理使用，至今没有调整过。曾仁甫对政府依法定程序送达的《提出答辩通知书》、《山林权属纠纷调处告书》、《调解会议通知书》、《现场勘验通知书》全部拒绝签收，没有参加现场勘界和调解会议。
茅岭镇政府认为，农村自留山、自留地是农村集体组织分配给本集体组织成员用于家庭副业并可以长期使用的土地。从分配土地的政策上来看，农村自留山、自留地的规定最早散见于建国后全国人大、党中央、国务院、农业经济管理部门的规范性文件，后期逐步纳入法律的规定，现行《宪法》、《土地管理法》等都对农村自留山、自留地作了明确规定。《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。土地管理法第八条第二款同样规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。该法第九条还规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”。由此可见，农村自留地有别于宅基地、承包地，但均属于农民集体所有。自留山、自留地作为农村集体经济的必要补充，是让农户利用剩余劳动力和劳动时间，生产各种农副产品，改善农民生活条件。当初分配自留地与承包地的主要区别是自留山、自留地不征收农业税，随着党和国家对农业、农村、农民问题的高度重视，现在承包地也取消了农业税。从法律性质上讲，农村自留山、自留地等同于承包地，不同的是政府对农户承包的土地颁发土地承包经营权证书，包括对农户使用的宅基地也颁发宅基地使用权证，但对农户使用的自留山、自留地至今未颁发过任何使用证书，虽如此，但其使用权仍然是受法律保护的。本案中，桔子坪西生产组集体于1979年将争议的江边桥头岭（崩泥坎岭）山林作为自留山划分给叶桂莲一家使用，叶桂莲已取得了该山林使用权，虽没有使用权证书，但是符合法律以及当地实际和习惯的，其使用权依法应予保护；且其在取得该自留山使用权后，实施了管理，种植了芋头和开挖茶带种植茶叶等经济作物，并一直管理，因此，其主张理由应予支持。曾仁甫虽拒绝参加依法开展的调处活动，但其拒绝行为依法不影响调处确权活动的进行；其口头提出的自留山是其所有，不存在争议的理由不充分；其种植的湿地松林木苗是领取政府种植工钱和木苗种植的防护林项目，该防护林项目是种在谁的土地上就由谁管理收益的，不属于谁种谁有的范畴，所以，对曾仁甫的主张不予支持。依照《中华人民共和国土地管理法》第八条、第九条、第十六条，《中华人民共和国森林法》第三条第三款、第十七条第二款、第二十七条第三款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调处处理条例》第十六条第一款的规定决定：一、争议的江边桥头岭（崩泥坎岭）山林，也称作担水坑细垭口南面岭，其四至界限是：东至曾尚坚、曾仁富坡地边为界；南至曾仁义竹山交界直上岭顶；西至岭顶分水；北至猪娜湴曾尚坚自留山交界。面积6.9亩的山地属于桔子坪西生产组集体所有，由叶桂莲一家人管理使用；林木属叶桂莲一家人所有。根据本决定制作的《江边桥头岭（崩泥坎岭）山林权属纠纷界至图》与本决定具有同等的法律效力。曾仁甫不服，于2015年6月15日向防城区政府申请行政复议，防城区政府于2015年9月28日作出防区政复决字（2015）1号行政复议决定，维持茅岭镇政府作出的茅政处（2015）1号处理决定。
一审法院经审理查明，叶桂莲与曾仁甫争议的江边桥头岭（又称崩泥坎岭或担水坑细垭口南面岭）山林，座落在防城港市防城区茅岭镇东角村桔子坪西组范围内，属于桔子坪西组集体所有的山地。四至界线：东至曾尚坚、曾仁富坡地边为界；南至曾仁义竹山交界直上岭顶；西至岭顶分水；北至猪娜湴曾仁坚自留山交界。面积6.9亩。四至内现种有湿地松木苗若干。在行政调处、复议程序和诉讼过程中，叶桂莲与曾仁甫均未能提供其使用争议地的有效权属书证。1979年，东角村桔子坪西组将该江边桥头岭的山林划分给叶桂莲的丈夫曾仁和（已故）一家人作为自留山管理使用。1980年起叶桂莲一家人在该自留山（江边桥头岭）上种植芋头、开发茶带种植茶叶等经济作物，并一直管理。2009年林改期间，曾仁甫在该争议山地上烧荒发生争议，经东角村委会、茅岭林业站、茅岭司法所调解未果。2011年，曾仁甫在林业局防护林项目承包商颜训锋处领取湿地松木苗和种植工钱在该争议山地种上了湿地松木苗，该湿地松木苗是国家为扶持农户而种植的防护林项目木苗。另查明，1979年桔子坪西生产组将山林作为自留山划分到户，均没有办理山林权属证书，此后各户一直按划分的界至管理使用，至今没有调整。
一审法院认为，根据合法性审查原则，本案着重对诉辩双方的争议焦点即被诉的行政行为认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序进行审查。本案中，其一，根据森林法第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或乡级人民政府依法处理”的规定，以及行政复议法第十三条关于对侵犯自然资源所有权或使用权行为的先行复议原则，茅岭镇政府和防城区政府对讼争的山林使用权有权进行处理和复议，且本案诉讼符合先行复议原则。其二，经审查，争议地过去曾由桔子坪西组分配给叶桂莲一家作自留山，分山后没有调整过，一直由叶桂莲一家种植管理，至2009年林改期间，曾仁甫在该争议山地上烧荒才发生争议，这一事实有实地勘查笔录、众多知情人的调查笔录等证据互相印证予以证实，与叶桂莲的主张、陈述相一致，茅岭镇政府和防城区政府根据上述证据查明了本案事实，证据确凿。至于曾仁甫以叶桂莲主张的土地权属四至范围、面积与茅岭镇政府作出茅政处（2015）1号的处理决定四至界线、面积不一致为由，认为茅岭镇政府作出的处理决定主要事实不清、证据不足的问题。经查，叶桂莲主张土地权属四至范围、面积是其行使申请处理权，而当事人的主张不影响人民政府依法进行实地调查、勘验取证而认定的事实，且争议地有斜坡，简单丈量、目测面积应允许有误差，以当事人的主张来否认行政机关经实地调查、勘验而确定争议地四至、面积等事实，于法无据，一审法院不予采纳。曾仁甫还提出，1979年桔子坪西组在讨论分田到户时，发生村民争吵打架、田地无法讨论划分、本队村民根本坐不到一起讨论分田到户，随后桔子坪西组分成了两派宗族对立，一直至今，曾某某、曾某某等是宗族另一派，对曾仁甫有成见，所讲述的调查笔录故意偏袒叶桂莲，并对茅岭镇政府对知情人的调查笔录提出质疑，但仅有其陈述，未能提供有效证据足以否认，且与调查众多知情人相互印证的事实不符，故一审法院亦不予采纳。其三，对涉案当事人争议的山林权属纠纷，茅岭镇政府根据当事人的申请，进行受理、告知、送达，并进行了调查取证、实地核查、勘验，组织当事人调解，最后经集体讨论作出处理决定，防城区政府也依照行政程序进行了行政复议，均没有违反法定程序。至于曾仁甫提出，茅岭镇政府对叶桂莲提交的申请调处材料和调查笔录、现场勘察笔录没有给曾仁浦查阅，实地核实勘界不提前预约曾仁浦与叶桂莲到现场，没有通知曾仁甫提交任何证据，也未组织质证、调解等程序违法的问题。经查，茅岭镇政府在调处过程中，已上门找到曾仁甫送达相关通知、告知和其他材料等，但曾仁甫拒绝签收，明知茅岭镇政府对争议山林组织调处而消极对待，不予配合，自行放弃了陈述、提交对自己有利证据、依据的机会和权利，应承担其消极应对的不利后果，并不影响人民政府依照法定程序作出处理决定。曾仁甫还提出，其申请行政复议时，防城区政府在叶桂莲没有作出答复，也没有提交证据材料的情况下，作出维持茅岭镇政府处理决定的行政复议决定，其实体处理错误，程序违法。经查，曾仁甫申请行政复议，防城区政府主要审查茅岭镇政府作出的处理决定是否有事实和法律依据，程序是否合法，申请人申请理由是否成立，叶桂莲在茅岭镇政府调处阶段已经提出主张并提交相关的证据材料等，在复议阶段是否必须答复并提交材料，法律并未明确规定，且既不影响其已经陈述、提交了证据材料等，也不影响防城区政府经审查依法作出行政复议决定。故对曾仁甫提出被诉行政行为程序违法的主张，一审法院不予采纳。其四，根据土地管理法第八条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定，以及第九条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”的规定，尽管叶桂莲与曾仁甫均未能提供其使用争议地的有效权属书证，但茅岭镇政府基于查明本案中桔子坪西生产组于1979年将争议山林作为自留山划分给叶桂莲一家使用，叶桂莲已取得了该山林使用权，并一直经营管理的事实基础上进行确权，符合上述法律规定，与我国长期实行的支持和保护农村、农民拥有自留地、自留山的政策精神相一致，与当地实际和习惯相吻合，有事实和法律、法规、政策的依据，实体处理切合实际。根据森林法第三条第三款“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，以及根据2002年12月1日起施行的修订前《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第七条“在权属纠纷解决之前，任何一方不得改变争议范围内的土地、山林、水利的利用现状，不得破坏地上农作物、附着物或者砍伐有争议的林木”的规定，在明知叶桂莲一直在争议地种植经营的情况下，曾仁甫于2009年对争议地烧山引起纠纷，且在双方争议的林地权属纠纷尚未解决之前，又进行抢种，违反了上述法律法规的规定，曾仁浦抢种的行为侵犯了叶桂莲的合法权益，且根据被告茅岭镇政府查实，其抢种的湿地松林木苗是领取政府种植工钱和木苗种植的防护林项目，该防护林项目是种在谁的土地上就由谁管理收益的，不属于谁种谁有的范畴，故茅岭镇政府将争议林地上的林木确权给叶桂莲一家人，亦有事实和法律法规、政策的依据，实体处理并无不当。防城区政府经审查，根据行政复议法第二十八条第一款第一项的规定，作出维持茅岭镇政府处理决定的行政复议决定，适用法律正确。综上所述，茅岭镇政府作出的茅政处（2015）1号处理决定和防城区政府作出的防区政复决字（2015）1号行政复议决定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。曾仁甫提出请求判决撤销没有事实和法律、法规依据，理由不成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告曾仁甫的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曾仁甫负担。
曾仁甫提出上诉称：（一）一审判决认定事实不清，证据不足。其与叶桂莲都没有争议山林的书面权属证明，茅岭镇政府将争议山林确认给叶桂莲的证据主要是叶桂莲提供的证明材料和茅岭镇政府工作人员作的调查笔录。证明材料不符合证据的要求，调查笔录是单方面的主观阐述，不具备真实性，且内容存在矛盾，不能作为定案依据；（二）1979年以前没有自留山的规定，茅岭镇政府应提供当时的法律法规以及政策文件等依据，否则应承担举证不能的法律后果；（三）一审判决适用法律错误，茅岭镇政府没有将叶桂莲提交的证据材料送达给曾仁甫，剥夺曾仁甫的诉讼权利。请求撤销一审判决，依法改判撤销被诉处理决定及复议决定。
被上诉人茅岭镇政府答辩称，茅政处（2015）1号处理决定是依法定程序作出，证据充分、事实清楚。请求驳回曾仁甫的上诉，维持一审判决。
被上诉人防城区政府答辩称，防区政复决字（2015）1号行政复议决定书依据事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。请求予以维持。
一审第三人叶桂莲答辩称，同意被上诉人的意见。
二审审理期间，上诉人曾仁甫提交书面证人证言，用以证明1979年没有分岭到户、曾仁甫夫妻结婚的时间、曾仁甫的妻子在原籍没有承包地、曾仁甫一户未分家、争议地一直由曾仁甫管理使用。
本院认为曾仁甫仅提交书面证人证言，未申请证人出庭接受质询，该证据不具有真实性，不能证明曾仁甫拟证明的事实。
经二审庭审调查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为，本案争议焦点是：茅岭镇政府作出茅政处（2015）1号《关于桔子坪西生产组江边桥头岭（崩泥坎岭）山林权属纠纷的处理决定》（以下简称《处理决定》）及防城区政府作出的防区政复决字（2015）1号行政复议决定（以下简称《复议决定》是否合法。
（一）关于《处理决定》、《复议决定》的程序是否合法问题
茅岭镇政府对讼争的山林使用权有权进行处理，防城区政府为上级行政复议机关，依法具有对茅岭镇政府作出的《处理决定》进行复议的职责。茅岭镇政府根据当事人的申请，进行受理、告知、送达，并进行了调查取证、实地核查、勘验，组织当事人调解，最后经集体讨论作出处理决定，防城区政府也依照行政程序进行行政复议，均没有违反法定程序。曾仁甫提出茅岭镇政府没有将叶桂莲提交的证据材料送达给其查阅，剥夺其诉讼权利。经一审法院核实，茅岭镇政府在调处过程中已到曾仁甫家中向其送达相关通知、告知及证据材料，但曾仁甫不予配合、拒绝签收，应由其承担不利的法律后果，其提出诉讼权利被侵害、茅岭镇政府调处程序违法的主张没有事实和法律依据。
（二）关于《处理决定》、《复议决定》认定事实是否清楚、证据是否确凿，适用法律是否正确的问题
茅岭镇政府在作出《处理决定》前，对桔子坪西组多名参加分山的人员以及桔子坪西组组长曾仁友、东角村支书吴能友等人进行询问调查，并到实地勘查，证实桔子坪西组于1979年分配争议地给叶桂莲一家作为自留山，此后没有再进行调整。争议地一直由叶桂莲一家种植管理，至2009年林改期间，曾仁甫在该争议山地上烧荒才发生争议。茅岭镇政府查明上述事实，证据确凿，据此作出的处理决定将争议山林确权给叶桂莲，有事实和法律法规、政策的依据，实体处理正确。防城区政府经审查查明的事实与茅岭镇政府查明的事实一致，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出复议决定，维持茅岭镇政府的处理决定并无不当。
综上，上诉人曾仁甫的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曾仁甫负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张 辉
审 判 员 朱燕峰
代理审判员 熊 梅
二〇一六年五月十九日
书 记 员 马素蓉