福建省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）闽行终192号
上诉人（原审第三人）蓝丽香，女，1966年9月17日出生，畲族，住龙海市。
委托代理人林跃辉，福建兴南律师事务所律师。
委托代理人纪艺玲，福建兴南律师事务所实习律师。
被上诉人（原审原告）蓝清忠，男，1935年3月5日出生，畲族，住龙海市。
委托代理人陈乾金，福建闽隆律师事务所律师。
原审被告龙海市人民政府，住所地龙海市石码镇大埕28号。
法定代表人何才成，市长。
委托代理人谢黎烨，男，龙海市人民政府工作人员。
委托代理人陈朝晖，福建弘信律师事务所律师。
上诉人蓝丽香因蓝清忠诉龙海市人民政府土地行政登记一案，不服泉州市中级人民法院（2016）闽05行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，并于2017年5月17日、8月2日两次对当事人进行了调查询问，上诉人蓝丽香的委托代理人林跃辉、纪艺玲，被上诉人蓝清忠的委托代理人陈乾金，原审被告龙海市人民政府的委托代理人谢黎烨、陈朝晖参加调查询问。本案现已审理终结。
原审查明，2008年11月和2009年2月，第三人蓝丽香向被告提出申请址在隆××乡红星村的面积分别为40㎡和85㎡共计125㎡的用地，该地块使用权及地上建筑物为第三人蓝丽香分别向原使用权人兰小芬（40㎡）和兰惠明（85㎡）所购买，且两块土地相邻。2009年8月3日，经地籍调查和公告，通过初审。2010年1月29日，第三人与兰小芬、兰惠明的土地使用权流转审批手续办理完成。第三人向土地管理机关提交了包括土地登记申请书、龙海市农民集体所有建设用地使用权流转申请呈批表、龙海市农民集体所有建设用地使用权流转合同书、居民建房用地申请表、保证书、福建省集体用地许可证、房屋买卖合同、公证书、授权委托书、身份证等一系列用地申请文件。2010年2月22日，第三人依法缴纳所申请用地的税款。2010年4月7日，通过土地管理机关复核，同月8日通过审批并发证给第三人龙集用（2010）第JG0384号土地证书。该宗地四至：东至公路、西至空地、南至蓝元和厝、北至蓝清忠厝。
原审另查明，涉案土地的原使用权人兰小芬（40㎡）和兰惠明（85㎡）未取得涉案土地的合法使用权证。原告以被告颁发给第三人的龙集用（2010）第JG0384号土地证存在事实不清、证据不足、适用法律错误及程序违法为由，向法院提起诉讼。
原审认为,《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“…农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“…农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地。”被告龙海市人民政府作为县区级政府，具有对辖区内的集体土地进行登记造册，核发证书，确认所有权的法定职责。本案中，被告提供的地籍调查表、龙集用（2010）第JG0384号土地证书中均确认原告与第三人系相邻关系，原告与被告的颁证行为具有利害关系，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，故原告具有主体资格。行政机关作出行政行为应该认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。”农村集体土地所有权归集体所有，其使用权不得非法转让，被告为第三人单独办理农村土地使用权变更登记并颁发土地证违反法律规定。事实上，本案是第三人与兰小芬、兰惠明基于地上建筑物的转让产生的土地权属变更。根据《福建省土地登记条例》第二十八条：“申请土地权属变更登记应当提交下列证件和材料：（一）变更登记申请书；（二）原土地权利证书；（三）变更后的房屋所有权证书；…”及第二十九条规定：“土地使用权及其连同地上建筑物、其他附着物赠与、继承、析产、买卖、交换、分割、联建、联营、合资等涉及土地权属变更的，应当按下列规定提交变更材料：（一）买卖、交换、分割协议书，作价入股协议书，联建、联营或合资合同，继承、析产证明文书，经公正的赠与协议书；”的规定，申请人除了应当提交买卖协议书外，还必须提交原土地权利证书，变更后的房屋所有权证书。本案第三人申请办理土地使用权变更登记没有提交上述文件，并不符合申请条件。故被告的行政行为事实不清、证据不足。《福建省土地登记条例》第十八条规定：“登记部门对申请登记的土地需要进行权属调查的，应当按下列规定，提前五日书面通知被调查宗地和相邻宗地的权利人到现场共同指界…宗地权属界线经指界认可后，指界人必须在地籍调查表上签名或盖章，由登记部门设立权属界址标志。指界人认可，但拒绝在地籍调查表上签字或盖章的，视同缺席指界。…”第十九条规定：“宗地相邻各方缺席指界的，按下列办法处理：（一）一方缺席的，根据界线另一方所指界线或双方提供的权属图件上的界线确定；（二）双方缺席的，根据双方提供权属图件上的界线确定。依照前款规定办法确定的界线，登记部门应当将划界结果书面通知缺席方。…”第二十五条规定：“土地登记申请经初步审查符合登记条件，由登记部门组织地籍调查，经认定土地权属合法、界址清楚、面积准确的，予以公告。……”本案中，即便如被告主张，土地使用权初始登记不是强制登记，在兰小芬和兰惠明没有取得土地使用权证的前提下也可以办理土地使用权的变更登记，那么也应当通知相邻宗地的权利人到场共同指界。被告没有证据证明在宗地登记时履行了该程序规定，且被告也无提供证据证明其通知包括原告在内的宗地相邻方指界确认。第三人蓝丽香分别于2008年11月20日和2009年2月22日提出土地登记申请，被告于2009年8月3日经地籍调查并同时发出《公告》。但在诉讼中，被告仅向法院提供了该公告的存根，未能提供该公告的具体内容，无法证明本案的土地登记审核情况有履行公告的程序，违反上述条文的规定，程序违法。因此，原告请求依法撤销龙集用（2010）第JG0384号《集体土地使用证》的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）（三）项之规定，判决撤销被告龙海市人民政府颁发给第三人蓝丽香的龙集用（2010）第JG0384号《集体土地使用证》。一审案件受理费50元，由被告龙海市人民政府负担。
上诉人蓝丽香不服，向本院提出上诉称：1.蓝清忠与被诉行政行为没有法律上的利害关系，不符合起诉条件。原审以蓝清忠与本案宗地相邻就认定其与被诉行政行为有利害关系，认定事实和适用法律错误。其一，蓝清忠提供的村委会证明、生产队证明所描述的土地与颁证地块没有任何关联性。其二，涉案宗地使用权是上诉人向他人购买，仅是对原土地使用权证书变更登记使用权人，该宗地登记不涉及新土地的发证行为，因此不可能对蓝清忠产生任何影响。其三，上诉人向原土地使用权人购买时该地块上已经有原土地使用权人的自建房屋，蓝清忠称该地块是其自留地明显不符合客观事实。其四，蓝清忠与上诉人的宗地之间隔着一条3米宽的小路，蓝清忠没有任何相邻权受到影响或侵害，原审以蓝清忠与本案宗地有相邻关系就代替法定的受影响的相邻权，认定事实、适用法律均错误。2.龙海市人民政府严格按照法定程序颁证，原审认为颁证行为违法的观点没有依据。其一，龙海市人民政府在颁证过程中严格按照《漳州市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》《漳州市农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》审查上诉人提交的材料，确认提交的流转材料符合法定程序才批准流转。其二，根据《福建省土地登记条例》第十八条规定，指界并非进行土地登记的必要条件，被诉土地登记不涉及新土地使用权的发证，不需要重新指界。且经办人员进行地籍调查时，蓝清忠有到现场参与并表示无异议。其三，龙海市人民政府已提交了公告存根予以证明，现行法律法规并未对土地登记档案中存档的公告存根内容进行规定，原审以此认定龙海市人民政府无法证明履行公告程序没有依据。综上，请求撤销原审判决，改判驳回蓝清忠的起诉或诉讼请求。
被上诉人蓝清忠答辩称：1.龙海市人民政府提交的地籍材料可以证明蓝清忠与蓝丽香的土地相邻，在蓝丽香起诉蓝清忠排除妨害一案中，该案一审民事判决也确认双方是相邻关系。因此，蓝清忠与本案有利害关系。2.原审判决正确。首先，即便上诉人关于被诉土地使用权证是变更登记主张成立，其申请变更的材料也是不完整的，未提供原土地权利证书。其次，龙海市人民政府提交的公告只有存根，其关于已履行公告程序的主张不充分。3.上诉人提交的《漳州市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》《漳州市农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》并非法律渊源，不能作为本案定案依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审被告龙海市人民政府提交意见称：1.蓝清忠与被诉行政行为没有法律上的利害关系。其一，被诉土地使用权证上虽然记录该土地与蓝清忠相邻，但两家相隔3米，不存在任何相邻采光、通风、通行等法律上的利害关系。其二，被诉土地使用权证的土地使用权范围完全基于原土地使用权证书，并没有产生新的权利。被诉行政行为并未对蓝清忠产生任何权利义务影响。2.被上诉人颁发被诉土地使用权证的程序合法。其一，2001年间，国土资源部将漳州市列为全国农民集体所有建设用地使用权流转试点城市，经国土资源部审定，漳州市颁发了《漳州市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（试行）》，并制定了《漳州市农民集体所有建设用地使用权流转实施细则》。被上诉人在颁证过程中严格按照上述规定审查上诉人提交的材料。其二，根据《福建省土地登记条例》第十八条规定，指界并非进行土地登记的必要条件。被诉土地使用权证实际上是将相邻两块土地的权利证书合并登记为一本，面积和四至均未发生变化，不涉及新土地的发证，不需要重新指界。其三，原审被告已提交了公告存根联，本宗土地的办证已经公告。综上，上诉人的上诉理由成立。
各方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。上诉人在二审中补充提交了照片、地籍调查表，以证明蓝清忠与本案没有利害关系。经审查，上诉人二审提交的证据均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，上诉人在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，本院不予接纳。
二审审理期间，本院依职权向蓝清忠、蓝小芬（即兰小芬）、蓝惠明（即兰惠明）、蓝珍发（龙海市隆教畲族红星村民委员会前主任）进行调查并制作了询问笔录，蓝清忠在接受本院调查时陈述，蓝丽香新房子前面五分地是他的自留地范围，是他1989年借给蓝惠明的。蓝小芬、蓝惠明在接受本院调查时陈述，他们卖给蓝丽香的房屋所涉土地系向村里买的，蓝惠明并陈述蓝清忠在2013年打官司前写好了一张借条让他抄，实际上他没有向蓝清忠借地。蓝珍发在接受本院调查时陈述，他根据蓝清忠提供的村民证明给蓝清忠出具了证明，加盖了龙海市隆教畲族乡红星村民委员会印章，事后了解涉案地块不是蓝清忠的土地，而是村集体所有并统一安排用于村民建房。蓝惠明、蓝小芬并提交了龙海县农村合作经济款物收据等证据。各方对上述证据发表如下意见：上诉人蓝丽香认为蓝清忠的笔录不真实。龙海市人民政府认为蓝清忠笔录系其单方陈述，不足以采信。被上诉人蓝清忠认为蓝珍发的个人意见不能推翻村委会出具的证明；蓝小芬的笔录内容不属实，且提交的证据不能证明涉案土地属其所有；蓝惠明的笔录不属实，且和他出具的借条相矛盾。
经审查，上述证据具备真实性、合法性、关联性，予以采信。根据上述及原审法院采信的证据，本院对原审法院认定的案件事实予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款以及第四十九条第（一）（三）项的规定，提起行政诉讼的当事人，应当是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，并且能够提供相应的事实根据。因此，对行政行为所载明的当事人之外的公民、法人或者其他组织的起诉，人民法院可以根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定，要求其提供符合起诉条件的相应证据材料。本案中，被上诉人蓝清忠系以原审被告龙海市人民政府颁发给上诉人蓝丽香的龙集用（2010）第JG0384号《集体土地使用证》项下土地是其自留地为由，诉请予以撤销。虽然被上诉人蓝清忠起诉时提交了红星村顶社生产队队长兰文和及部分社员签字的证明、龙海市隆教畲族乡红星村民委员会出具的证明、（2015）龙民初字第4299号民事判决书、蓝惠明出具的借条等证据，用以证明龙集用（2010）第JG0384号《集体土地使用证》项下土地125平方米是其自留地。但原审被告龙海市人民政府提交的居民建房用地申请表、个人建房用地申请表、房屋买卖合同、公证书等证据能够证明涉案125平方米土地使用权及地上建筑物为上诉人蓝丽香分别向原使用权人蓝惠明、蓝小芬所购买，且蓝惠明、蓝小芬分别于1990年11月26日、1995年6月20日经原龙海市土地管理局批准建房用地面积85平方米、40平方米。本院依职权对蓝清忠、蓝小芬、蓝惠明、蓝珍发进行了询查，根据蓝小芬、蓝惠明、蓝珍发的询问笔录，以及蓝小芬、蓝惠明提交的龙海县农村合作经济款物收据等证据，能够证明涉案土地系龙海市隆教畲族乡红星村民委员会出让给蓝小芬、蓝惠明的，并非蓝清忠使用的土地。蓝清忠提交的证据不足以证明被诉土地登记行为侵占了其自留地。因此，被上诉人蓝清忠主张被诉土地登记行为侵犯了其土地使用权，缺乏事实依据，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。原审法院以被上诉人蓝清忠与上诉人蓝丽香系相邻关系为由，认定被上诉人蓝清忠与被诉土地登记行为具有利害关系，进而作出实体判决撤销龙集用（2010）第JG0384号《集体土地使用证》，属适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定如下：
一、撤销泉州市中级人民法院（2016）闽05行初4号行政判决。
二、驳回蓝清忠的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 林爱钦
审 判 员 史寅超
代理审判员 康 昕
二〇一七年八月十一日
书 记 员 吴美芬
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
……
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
……