建平县人民法院
民 事 判 决 书
（2017）辽1322民初1110号
原告：李清平，男。
委托诉讼代理人：林立峰。
被告：建平县哈拉道口镇嘎岔村民委员会。
法定代表人：焦玉伟。
委托诉讼代理人：于海波。
被告：建平县水务局。
法定代表人：徐云江。
委托诉讼代理人：常青。
原告李清平与被告建平县哈拉道口镇嘎岔村民委员会（以下简称嘎岔村委会）、建平县水务局农村土地承包合同纠纷一案，本院于2017年3月3日立案后，依法适用简易程序公开开庭进行了审理。原告李清平及其委托代理人林立峰，被告嘎岔村委会的委托诉讼代理人于海波，被告建平县水务局的委托诉讼代理人常青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李清平向本院提出诉讼请求：1、请求确认原告与被告嘎岔村委会签订的《河滩地抵押协议》无效；2、判令被告返还承包费（押金）3.5万元；3、诉讼费由被告承担。事实和理由：2009年1月21日，原告与被告嘎岔村委会签订了《河滩地抵押协议》，约定将防洪坝外河滩地抵押（实为发包）给原告耕种，期限为2012年1月1日至2027年12月31日，原告当时缴纳了承包费（押金）3.5万元。但是，2015年春，被告建平县水务局以河滩地属于国有为由，将河滩地收回另行发包给他人。
被告嘎岔村委会辩称，1、本案的事实，自2001年起，因流经嘎岔村的老哈河流域逐年变窄出现弃管的河滩地，导致出现村民谁抢归谁的现象，因本案的另一被告水务局无暇顾及，且老哈河流域的其他村也出现了相同情况。2009年年初，省政府实施“河道生态治理工程”即“农建大禹杯”。同年3月30日，建平县人民政府正式下发“建政办发[2009]第20号”文件，要求各乡、镇、场按照上级要求按时完成。为此，为了及时完成上级政府的工作任务，合同约定：承包人自2009年开始经营，合同截止期限为2012年1月21日至2027年12月31日，承包户先期经营三年，并约定“水冲不管、上级不让种不管、不论什么情况被收回都不管”。后承包户与嘎岔村委会签订了合同并缴纳了承包费，但该合同并未备案，所有经营户缴纳承包费共计186,050元，全部用于农田水利建设、防洪设施和打井配套。另外，嘎岔村委会对于农田水利建设、防洪设施和打井配套设施投入共计236,524元，嘎岔村委会额外垫付集体资金5万余元。2015年春，因村民闹事导致水务局将治理完毕的河滩地收回以100余万元的价格另外发包给他人。2、关于嘎岔村委会将废弃河滩地发包是否合法问题。嘎岔村委会虽然不是河滩地的所有权人，但按照当时的法律和政策，嘎岔村委会对国有非利用地是有权进行治理的。国家政策也是鼓励集体组织对国有非利用地进行治理。《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定开发单位或者个人长期使用”。该法第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地”。该法第三十八条规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条规定：“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。土地整理所需费用，按照谁受益谁负责的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担”。据此，嘎岔村委会虽然不是所有权人，但仍然可以将整理完毕的土地进行发包，无非补办相关手续，国家法律赋予嘎岔村委会发包权并不因所有权的归属而无效。建平县水务局将嘎岔村委会已经整理完毕在未给嘎岔村委会任何补偿的情况下，将土地强行收回另外发包是违法的。3、关于本案的承包费（押金）是否返还问题。原告自2009年至2015年已经耕种六年，另外双方在合同约定“水冲不管、上级不让种不管、不论什么情况被收回都不管”，因此法院如果判处合同无效也应该依法扣除六年的承包费及原告六年来因耕种所获得的粮食受益，同时原告对导致合同无效的后果也存在缔约过失，该责任应该由原、被告双方共同分担。综上，嘎岔村委会认为本案真正的受益人是国家和原告，嘎岔村委会在发包时并未获得任何利益，相反为了完成上级交付的任务还垫付了5万元集体资金，如果确认合同无效后再由嘎岔村委会承担本案的责任对嘎岔村委会不公平，而根据《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见（试行）》第一百四十二条“为了维护国家、集体或者他人合法权益而使自己受到损害，在侵害人无力赔偿或者没有侵害人的情况下，如果受害人提出请求的，人民法院可以根据受益人受益的多少以及其经济情况，责令受益人给予适当补偿”的规定，本案的返还责任应当由本案的受益人承担，与嘎岔村委会无关。
被告建平县水务局辩称：原告对建平县水务局的起诉和请求不能成立，应当依法驳回。一、本案是农村土地承包合同纠纷，原告与建平县水务局不存在农业承包合同关系，建平县水务局也没有收取过原告的土地承包费。因此，建平县水务局不能成为本案被告，即建平县水务局作为本案被告的诉讼主体不适格，应当驳回原告对建平县水务局的起诉。二、原告承包经营的土地即本案诉讼争议的土地，位于老哈河行洪区，依法属于国家所有、水利行政主管部门管理使用范围，当地村委会及其他组织、机构无权对外发包和使用。建平县人民政府于1995年3月21日已经向建平县水务局发放了“建国用（1995）第12051630号”国有土地使用证，确定该处土地使用权归属建平县水务局所有。2015年8月，建平县水务局与国有资产管理局对老哈河行洪区内部分土地对外拍卖承包经营权，用于行洪区防洪固沙绿化工程，拍卖所得全部由国有资产管理局收取。综上，原告对建平县水务局的诉讼请求没有事实和法律依据，原告与建平县水务局之间亦不存在本案涉及的法律关系和其他权利义务关系。为维护国家利益，本案应当驳回原告对建平县水务局的诉讼请求。
本院经审理认定事实如下：原告李清平系建平县哈拉道口镇嘎岔村村民。2009年1月21日，原告李清平与被告嘎岔村民委员会签订《河滩地抵押协议》，双方约定：嘎岔村民委员会将防洪堤坝外河滩地抵押给原告李清平耕种；土地四至为：南至防洪堤北防护林北边，北至老哈河岸边，东至白斯朗营子地边，西至大桥东30米处（路除外）；抵押期限自2012年1月1日起至2027年12月31日止；自2012年1月1日起，由个人经营管理，每亩地交纳押金50元。双方在协议中又约定“水冲不管，上级不让种不管，对岸不让耕种不管，无论什么情况不让耕种都由耕种方自行处理；无论在什么情况下，垫付资金户按上述条款优先承包，款交清后，垫付资金户原耕种的地由本户耕种，不准任何人干预，如有一方违约，加倍赔偿”。原告李清平与嘎岔村民委员会的法定代表人李洪民以及该村党支部书记张维军在协议书上签字，并加盖了被告嘎岔村民委员会印章。2009年1月22日，原告李清平向嘎岔村民委员会交纳了押金3.5万元。此后，原告李清平对该地块进行了耕种、经营。
该地块位于老哈河流域建平县哈拉道口镇嘎岔村段行洪区范围内，土地所有权性质为国有，土地使用权人为建平县水务局（原建平县水利局），国有土地使用证号为：建国有（1995）字第12051630号。2015年春，建平县水务局将该地块从原告李清平处收回并另行发包给他人。
上述事实，有原、被告的陈述，原告提交的《河滩地抵押协议》、村级专用收款收据1枚，被告建平县水务局提交的《国有土地使用证》予以证明。上述证据经庭审质证、认证，具有证明效力，本院予以采信。
本院认为，原告李清平与被告嘎岔村民委员会虽然签订的是《河滩地抵押协议》，但根据协议内容看双方实际是承包关系，对此双方并无争议。本案的争议焦点是该《河滩地抵押协议》是否有效？因该协议所涉地块的土地所有权性质为国有，使用权人为被告建平县水务局，被告嘎岔村民委员会对该土地既不享有所有权，也不享有处分权，故被告嘎岔村民委员会无权将此地块承包给原告李清平；事后被告建平县水务局作为权利人未对嘎岔村民委员会的行为予以追认，嘎岔村民委员会也未取得处分权，因此，根据《中华人民共和国合同法》第五十一条“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”的规定，被告嘎岔村民委员会与原告李清平签订的《河滩地抵押协议》应为无效。
根据《中华人民共和国合同法》第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还”的规定，被告嘎岔村民委员会应将原告李清平交纳的土地承包费（押金）3.5万元返还给原告李清平。因被告建平县水务局既非合同当事人，也未收取原告李清平的承包费，故原告要求被告建平县水务局返还承包费的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。
被告嘎岔村民委员会辩解称“李清平起诉我村委会要求退还3.5万元的承包费，那么即便是合同无效，也应当扣除经营6年的承包费而绝非是全部返还，而且还要返还这6年来耕种的收益即获得的粮食收益；如果退承包费，也应当由受益人国家退还承包费”，对此本院认为，因被告嘎岔村民委员会无权将涉案地块向外发包并收取承包费，故其亦无权要求扣除6年的承包费，而应将所收取的承包费全部予以返还，因此本院对其此项辩解意见不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十八条的规定，判决如下：
一、原告李清平与被告建平县哈拉道口镇嘎岔村民委员会于2009年1月21日签订的《河滩地抵押协议》无效；
二、被告建平县哈拉道口镇嘎岔村民委员会于本判决发生法律效力后十日内返还原告李清平土地承包费（押金）3.5万元；
三、驳回原告李清平要求被告建平县水务局返还土地承包费（押金）3.5万元的诉讼请求。
如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费338元，由被告建平县哈拉道口镇嘎岔村民委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。
审判员 张志刚
二〇一七年五月三十一日
书记员 赵月明