山东省青岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁02行终540号
上诉人（原审原告）刘赞岗。
委托代理人王雷。
委托代理人刘美娟。
被上诉人（原审被告）青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局。
法定代表人杨浩，职务局长。
委托代理人黄克清，系该局工作人员。
委托代理人孙玙，山东百佳信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）青岛市人民政府。
法定代表人孟凡利，职务市长。
委托代理人韩文超，曲学林，市法制办公室工作人员。
上诉人刘赞岗因诉被上诉人青岛市国土资源和房屋管理局高新区分局（以下简称高新区分局）、被上诉人青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）土地行政处罚及政府行政复议一案，不服山东省青岛市城阳区人民法院于（2016）鲁0214行初94号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2017年8月2日在第十五审判庭公开开庭审理了本案，上诉人委托代理人王雷、刘美娟，被上诉人高新区分局委托代理人黄克清、孙玙，被上诉人青岛市政府委托代理人韩文超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，1997年河套街道山角村未经依法批准，以2.7万元的价格将8间瓦房及所占土地使用权转让给原告，涉案房屋及土地至今未办理相关审批手续。2016年6月29日被告高新区分局接所属的河套国土资源所报告,原告占用河套街道山角社区集体土地约4亩建设房屋永久性建筑物，经了解无合法用地手续，要求现场执法。被告高新区分局经现场核查，于2016年6月30日作出青高土停字[2016]22号《责令停止违法行为通知书》，载明：山角社区刘赞岗：你未经依法批准，于1998年在山角社区以西，青兰高速公路以南，占用社区集体土地约4亩建设房屋的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《国土资源行政处罚办法》第十一条之规定，现责令你立即停止上述违法行为，听候处理。你主动纠正违法行为、消除违法状态的，可以依法从轻、减轻或者免于行政处罚，该通知书于同日留置送达给原告。
原告刘赞岗不服，向被告青岛市政府申请行政复议，于2016年9月5日提出行政复议申请，9月8日青岛市政府作出《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》，9月12日高新区分局提交了《行政复议答复书》及相应证据。11月4日，青岛市政府依法作出青政复延字[2016]77号《行政复议决定延期通知书》，经审理，被告青岛市政府于2016年11月18日作出青政复决字[2016]308号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持被告高新区分局作出青高土停字[2016]22号《责令停止违法行为通知书》的行政行为。
原审法院认为，一、根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。因此，原告刘赞岗作为河套街道山角社区的居民，要使用土地必须办理土地审批手续，但至今，原告未提交任何证据证明涉案土地及房屋已经办理了相关的审批手续，被告高新区分局作出《责令停止土地违法行为通知书》符合相关法律规定。
二、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，原告的建设行为虽发生在2016年以前，但其未取得相关土地使用手续的违法状态一直持续，原告没有提交证据已经办理相关手续的证据，因此被告高新区分局作出的行政行为，适用法律并无不当。
三、被告高新区分局辩称其作出的《责令停止土地违法行为通知书》,是履行监督检查职责行政行为,因而不具有可诉性。但该通知书要求停止土地违法行为是高新区分局针对原告刘赞岗这一特定行政相对人所作出的行政行为,是对原告的权利义务产生实际影响的行为。所以,原告刘赞岗认为该行政行为侵犯了自己的合法权益,依法可以提起行政诉讼。对被告高新区分局本案不属于行政诉讼受案范围的主张，不予支持。
四、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，原告对被告高新区分局作出的行政行为不服申请行政复议，被告青岛市政府有权受理，其执法主体适格，予以确认。被告青岛市政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内将原告的行政复议申请送达被告高新区分局，并通知其提交作出行政行为的证据和依据，并在办理过程中，依法办理了延期通知书，并在法定期限内经审查后作出《行政复议决定书》，并送达原告及被告高新区分局，符合法定程序。
综上，被告高新区分局作出的青高土停字[2016]22号《责令停止违法行为通知书》和被告青岛市政府作出的青政复决字[2016]308号《行政复议决定书》符合法定程序，证据确凿，适用法律、法规正确，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告刘赞岗的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘赞岗负担。
上诉人刘赞岗不服原审判决，上诉称，被上诉人高新区分局作出的《责令停止违法行为通知书》、被上诉人青岛市政府作出的《行政复议决定》事实不清，程序违法，滥用职权，原审法院审理时连基本事实都没有查清，就草率作出判决是错误的。上诉人的房屋建成至今30多年，没有任何部门找过上诉人是违法的，仅仅因要建设高速需要用该地，被上诉人高新区分局就认定房屋是违法建筑显然是事实不清。《国土资源行政处罚办法》是2014年7月1日实施的，上诉人的房屋早已存在，根据法不溯及不能适用。《中华人民共和国土地管理法》是经过多次改变的，根据1997年上诉人购买之前的土地管理法第三十七条规定，上诉人现使用和居住的房屋是当初河套镇成立的政府工程一把刀放心屠宰场，是在1997年上诉人从山角村民委员会购买的，如果是违法的，那么山角村民委员会涉嫌诈骗。因此，被上诉人适用法律错误。综上，请二审法院依法撤销原审判决，发回重审，诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人高新区分局辩称，被上诉人作出的《责令停止违法行为通知书》认定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序。1997年河套山角村委以2.7万元的价格将8间瓦房及所占土地使用权转让给上诉人，上诉人一直未完善合法用地手续。2006年以来，上诉人在无合法用地手续的情况下又陆续新建了4间居住瓦房、车库、仓库、貂舍，目前，该地块上还有圈建的院墙。经河套街道对上诉人非法占用山角社区的集体土地进行丈量，占地面积为1575.2平方米。因上述涉案地块无合法用地批准文件，将情况电话上报被上诉人，请求依法进行现场执法。被上诉人执法人员于2016年6月30日进行了现场核查，对上诉人进行了询问。由于上诉人未经批准，占用社区集体土地建设房屋的行为，涉嫌违反土地管理法的相关规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《国土资源行政处罚法》第十一条，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款之规定，已构成非法占地。随作出《责令停止违法行为通知书》并送达上诉人。二、被上诉人高新区分局向上诉人下达的《责令停止违法行为通知书》适用法律正确。该行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（（1997）法行字第26号）规定“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算”。由于上诉人非法占地建筑物及其他设施至今存在，并未拆除，违法行为处于继续状态。故执法人员依法向上诉人下达《责令停止违法行为通知书》符合法律规定，适用法律正确。上诉人主张法不溯及既往，涉案房屋早已存在，不是正在实施的行为的观点不能成立。退一步讲，即使按照上诉人主张适用1997年前的法律规定，1988年《中华人民共和国土地管理法》（38、39、40、45、47条）及1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》（25、29、36条），也都规定了农村居民建住宅、乡（镇）村企业建设、乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，须由县级以上地方人民政府批准。上诉人的行为构成非法占地。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，请依法予以维持。
被上诉人青岛市政府的辩称意见与原审的辩称意见一致。
上诉人在二审审理期间提交申请书一份，上诉人自认为本案涉及刑事犯罪，要求移交相关部门并中止审理。经审查，上诉人的主张没有提交相关证据，本院对此申请不予采纳。
各方在原审提交的证据均原审庭审质证，并随卷宗移送本院。经审查，本院确认原审查明的事实成立。
本院认为，关于被上诉人高新区分局作出的青高土停字[2016]22号《责令停止违法行为通知书》和被上诉人青岛市政府作出的青政复决字[2016]308号《行政复议决定书》的合法性问题，原审法院作出了充分的阐述，认定被诉《责令停止违法行为通知书》和《行政复议决定书》并无不当，本院予以确认。综上，原审法院判决正确，依法应予以支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国宁
审判员 林 桦
审判员 刘力铭
二〇一七年八月二十一日
书记员 王 崧
书记员 刘 佳