浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第487号
上诉人（原审原告）吴建勋。
被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海洲西路226号。
法定代表人戴锋，市长。
委托代理人汪勇，海宁市人民政府海昌街道办事处副主任。
委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。
吴建勋诉海宁市人民政府房屋拆迁安置行政协议一案，嘉兴市中级人民法院于2015年9月21日作出（2015）浙嘉行初字第108号行政判决。吴建勋不服，向本院提起上诉。本院于2015年10月26日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月30日公开开庭审理了本案。上诉人吴建勋，被上诉人海宁市人民政府的委托代理人汪勇、王维斌到庭参加诉讼。被上诉人海宁市人民政府的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定：2003年9月6日，浙江省海宁经济开发区管理委员会××以下简称“经开区管委会”，甲方）与原告吴建勋××乙方）签订《房屋拆迁、劳力安置协议书》一份，约定甲方拟对乙方坐落于火炬5组的房屋实行拆迁，对乙方劳力进行安置，乙方同意拆迁，并选择自建安置方式，乙方全体家庭成员以户为单位选择货币的方式进行劳力安置；双方同意先签该协议，后评估确认，再签房屋拆迁协议；乙方确定房屋安置形式后，由甲方对其房屋进行评估，按照有关政策和规定对乙方进行房屋拆迁补偿和奖励，并与乙方签订补偿确认书和房屋拆迁协议书，作为本协议的附件，乙方确定劳力安置后，由甲方统一实施安置，并办理相关安置手续；乙方签订本协议后，应积极配合评估部门在规定时间内对其房屋进行评估，评估后无正当理由不愿签订补偿确认书或虽已签订补偿确认书，无正当理由不愿签订房屋拆迁协议的，甲方有权解除本协议和补偿确认书，所造成的后果由乙方自负。该组整体搬迁工作当年没有实施。后经开区管委会为解决遗留问题，决定于2006年重启火炬社区5组的整体搬迁工作。2006年5月评估组进入吴建勋户进行评估，评估过程中吴建勋提出为其儿子吴晓宇、女儿吴晓亚按两户进行评估并按两户进行安置搬迁的要求，否则拒绝评估，经开区管委会认为该要求不符合政策的规定，双方未达成一致意见。同年6月到8月间，海宁市人民政府为吴建勋及其妻朱玉凤、其女吴晓亚进行了劳动力安置。2006年12月15日，经开区管委会出具《通知》一份给吴建勋，说明为解决海宁经济开发区2003年扩容征迁以来的遗留问题，做好征迁扫尾工作，故再次通知吴建勋户在2006年12月28日前向所在村××社区）、组申请办理评估签协手续，过期不申请评估拆迁的，如遇政府拆迁安置政策改变，《房屋拆迁、劳力安置协议书》与政府新的拆迁安置政策不一致的，应按新的拆迁安置政策执行。此后双方未就争议事项达成一致，故吴建勋拒绝评估搬迁。现火炬社区5组其他户的搬迁工作已基本完成。后吴建勋为此事多次信访，相关部门曾给予信访答复。另查明，吴建勋之子吴晓宇的户口1998年因征地自火炬村5组迁入至西山社区集体户，2012年6月11日又迁回至火炬村5组31号。吴建勋之女吴晓亚的户口一直在火炬社区，吴晓亚的丈夫陈坚的户口2014年6月25日自桐乡市屠甸镇西新北路33号迁入火炬社区吴建勋户。2014年7月28日吴晓亚及其丈夫、母亲、儿子的户口从吴晓宇、吴建勋户迁出，独立分户，吴晓亚为新户的户主。
原审法院认为，行政合同是行政主体为实现行政管理的目标与他方依法签订的合同。本案《房屋拆迁、劳力安置协议书》系被告海宁市人民政府的派出机构经开区管委会代表行政主体，为实现辖区内土地扩容升级这一行政管理目标而与吴建勋在协商一致的基础上签订的协议。行政主体通过签订该协议以实现行政管理的目标这一基本特征未变。双方协商一致本是行政合同的应有之义，并不能以此来否认该协议的行政合同性质。因此，被告关于该协议非行政合同的抗辩意见不能成立。本案原告诉请被告履行双方2003年9月6日签订的《房屋拆迁、劳力安置协议书》，依法与其子女各签订一份拆迁补偿协议，该诉求是否应予支持当看其是否有合同或法律依据。依查明的事实，本案《房屋拆迁、劳力安置协议书》吴建勋系作为户主在合同一方当事人处签字，协议并未约定按两户拆迁，因此，原告主张按两户拆迁并无合同依据。另据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十七条第××三）项同时规定，以所有家庭成员作为一户申请批准宅基地后，不具备分户条件而以分户为申请宅基地的，其宅基地申请不予批准。即农村村民一户一个宅基地，以分户为由申请宅基地的，当具备相应的分户条件。海宁市人民政府办公室《批转市土管局〈关于加强村民建住宅用地等管理工作的意见〉的通知》××海政办××2000）21号文件，2000年11月18日印发）规定，在农村户口未迁的已婚男方或女方，经所在乡××镇）、村同意，可在户口所在的居住地建住宅，但其配偶××在农村的）的户口必须迁入建住宅地，并由乡××镇）、村或单位、街道出具无住宅证明××不含自购的商品房）。该文件同时规定，有农村户口子女的父母，不得单独立户。海政办××2000）21号文件系海宁市土地管理局向海宁市人民政府提出《关于加强村民建住宅用地等管理工作的意见》，经海宁市人民政府同意，由海宁市人民政府办公室批转辖区内各有关单位，在其辖区内统一适用的规范性文件。该规范性文件的出台程序并无违法之处，内容也与国家法律、浙江省地方法规并不存在矛盾冲突之处，亦不存在原告提出的违反男女平等原则等内容，故该规范性文件可予参照适用，作为审查具体行政行为合法性的依据。本案经开区管委会2003年与吴建勋户签订《房屋拆迁、劳力安置协议书》，2006年12月15日敦促吴建勋于同年12月28日前依约申请办理评估签约手续，期间吴建勋户需搬迁的房屋为一宗宅基地，以吴建勋为户主的户口簿上的家庭人口包括其女儿吴晓亚，但不含其子吴晓宇和其女吴晓亚的丈夫陈坚，既不符合海政办××2000）21号文件关于“有农村户口子女的父母，不得单独立户”的规定，亦不符合该文件关于已婚者需配偶××在农村的）的户口迁入建住宅地，方可在户口所在的居住地申请建住宅的规定。因此，原告要求按两户拆迁的诉请无法律依据，被告据此未同意原告的要求并无不当。现被告已依双方签订的《房屋拆迁、劳力安置协议书》对吴建勋户进行了劳力安置，部分履行了合同，合同未完全履行系因吴建勋在原协议和法律规定之外另行提出了按两户拆迁、并给予两宗宅基地这一新的要约，被告未予承诺，双方未达成新的协议，原告因此拒绝评估所致。故该协议未完全履行系原告单方原因所致，被告对此并不存在过错，原告诉请被告履行合同、赔偿损失及按两户拆迁无事实和法律依据，不应予以支持。原告主张同村其他村民相同情况的已经享受分户拆迁、获得两宗宅基地的待遇，但既未举证证明此种情况存在，也未证明其他村民的情况与原告户完全相同，故对原告该主张不予采信。原告主张其家庭人员的户籍2014年已分为两户，故应获两宗宅基地，但该情况系原协议签订、履行后出现的新情况，原告以该新情况为由申请宅基地的，当向相关部门另行依法提出申请。宅基地的申请和审批系另一法律关系，非本案审理范围。综上，原告的诉讼理由不能成立，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴建勋的诉讼请求。
吴建勋上诉称：上诉人与被上诉人于2003年9月6日签订《房屋拆迁、劳力安置协议书》，同意将坐落在火炬社区5组长浜30号和长浜30-1号××即现在的火炬南区103号和103-1号）两户房屋拆迁，并选择自建房方式，该协议约定：乙方先签《房屋拆迁、劳力安置协议书》后，再对房屋进行评估，签订《房屋拆迁协议书》，进行拆迁补偿和奖励。但该协议签订后，被上诉人给本村只有一处宅基地的其他村民的子女、兄妹、姐弟及兄弟都签了两份或多份《房屋拆迁补偿协议》。而上诉人两个子女已分房分户、结婚立业，有两个门牌号码××由村、街道、民政局签字、盖章同意分两户），被上诉人却至今未履行该协议，应承担违约责任。被上诉人应补偿、赔偿上诉人因多次诉讼、走访等损失合计100万元。被上诉人对协议置之不理，至今未履约。村干部与上诉人多次征询政府部门意见，均认为上诉人要求儿、女各签一份《拆迁补偿协议书》合理合法。被上诉人对上诉人的问题不予解决，理由是在1997年上诉人就向火炬社区及当时的峡石镇政府给其儿女分房立户、分宅基地建房，并写了申请，当时村干部及镇分管领导答应火炬社区全部拆迁时解决。之后已签自建房协议，应予兑现。2006年3月，上诉人写了《分房立户申请书》并经社区、街道、民政局等政府机关同意及盖章，办理了门牌证号，应受政府干扰，去年才办妥户籍证。××2000）21号文件明文规定：年满十八周岁，2003年9月30日前达到婚龄，父母未满60周岁，二人农村户口或非农户口，生活居住在父母身边均可分立二户。被上诉人的做法违反了《宪法》、《土地管理法》、《妇保法》、《村民委自治法》和《物权法》等法律的相关规定。原审判决认为《房屋拆迁、劳力安置协议书》合法有效，但又判决驳回上诉人诉讼请求，自相矛盾。本村近2000户人口，500多户中所有达到结婚年龄的男性，无论是上大学、土地征用工或买蓝印户口的全部分到宅基地并建了房。海政办××2000）21号文件第7条规定：农村村民因建住宅而分立户的必须符合下列条件：1、年龄必须达到法定婚龄；2、有农村户口子女的父母，不得单独立户；3、必须符合村规民约，经村同意；4、必须符合当地户籍管理部门同意并出具证明。海宁市政府（2005）1号文件第一条第4项规定：“因土地征用而户口转为城镇居民的可计算家庭人员。享受过福利分房或经济适用房的除外。”上诉人子、女分两户完全符合上述规定，上诉人子、女除上学外从未离开过，长期生活居住在上诉人身边，也无别的房产。原审法院对上诉人的证据、证言均未采纳，被上诉人提供的几份文件都有歧视妇女的条款。请求二审撤销原审判决；判令被上人立即按双方签订的《房屋拆迁、劳力安置协议书》约定实施征迁并履行评估拆迁补偿义务；判令被上诉人违背宪法及其他法律的歧视妇女的（2003）19号、（2005）1号和（2005）61号文件的部分内容及会议纪要无效；判令被上诉人给予吴晓宇、吴晓亚二户各签一份拆迁补偿协议，享受本社区男女居民同等待遇；判令被上诉人补偿上诉人征收上诉人土地安置费、补助费及赔偿费40万元；判决被上诉人违法违约九年来给上诉人造成的经济损失及精神损失60万元。
海宁市人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审中答辩称：一、本案所涉安置补偿协议未能履行的直接原因是上诉人吴建勋提出按两户评估并进行拆迁的违法要求，违反协议约定的是上诉人。上诉人户房屋位于海昌街道火炬社区5组。开发区扩容升级工作启动后，根据海宁市当时有关城市规划区内集体土地征迁和农民建房有关政策的规定，经开区管委会于2003年9月前后与包括上诉人在内的火炬社区5组村民先行签订了《房屋拆迁、劳力安置协议书》，双方约定待评估公司对上诉人房屋进行评估后，再签订房屋拆迁协议。后因客观原因，该组整体搬迁工作没有实施。经开区管委会为了解决遗留问题，于2006年重启火炬社区5组的整体搬迁工作，但管委会委托的评估公司在进入上诉人房屋进行现场评估时，上诉人却提出要求按照两户进行评估并按两户进行安置搬迁，否则拒绝评估，造成了评估工作无法进行。经开区管委会与所在街道办事处经多次研究，认为上诉人的要求不符合建房政策规定，根据该户实际情况，可另由街道安排一套经济适用房于以解决。但上诉人拒绝接受该方案，也不接受评估，并不断信访。2006年12月15日，经开区管委会向上诉人发出书面通知，要求上诉人在2006年12月28日前办理评估签协手续，并明确告知逾期不签协议则按新的拆迁政策执行，但上诉人仍拒绝评估搬迁，造成该户在2006年底整组搬迁工作基本结束时也未能签订补偿确认书和房屋补偿协议书。因此，上诉人房屋未能搬迁的根本原因是其自身提出不符合法律和政策的过高要求，拒绝拆迁评估所致，根本不存在经开区管委会不按规定履行协议的问题。二、上诉人主张按两户拆迁无合同依据，以不符合土地管理法和海宁市相关建房政策的规定。答辩人及下属部门作出的海政发（2003）19号文件、海城农征办（2005）1号文件、海政发（2005）61号文件符合上位法规定，不存在违反宪法和男女不平等的情形。本案《房屋拆迁、劳力安置协议书》上诉人系作为户主在合同一方当事人处签字，协议并未约定按照两户拆迁。上诉人户在2003年至2006年间，其家庭人口包括女儿吴晓亚，但不包括儿子吴晓宇××吴晓宇的户口1998年因征地自火炬村5组迁入西山社区集中户，2012年6月11日又迁回该村5组31号），其需要搬迁的农房也为一宗宅基地，故上诉人及其女儿属于一户。根据海宁市当时的分户政策即海政办××2000）21号文件规定，上诉人女儿虽已婚，但与父母同为一户，如进行分户，除吴晓亚的丈夫未迁入，不符合分户条件外，上诉人自身也无法单独立户。《土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》第三十五条第二款重申了“一户一宅”原则，该办法第三十七条第××三）项规定，以所有家庭成员作为一户申请批准宅基地后，不具备分户条件而以分户为由申请宅基的不予批准。海宁市上述规范性文件内容与国家法律、浙江省地方法规一致，不存在上诉人提出的违反男女平等原则等内容。上诉人要求在搬迁过程中按照两户置换两宗宅基地，不仅违反宅基地“一户换一户”的原则，也违反上述法律和政策的规定。上诉人户实际分户时间是2014年7月28日，其以此为由要求安置两宗宅基地，混淆了宅基地的申请和审批两个法律关系。三、上诉人提出的损失赔偿请求于法无据。行政赔偿的前提是行政相对人的合法权益受到损害。从本案事实来看，答辩人下属经开区管委会已经按照该协议书的约定对上诉人家庭成员进行了劳力安置，后续有关房屋搬迁补偿事宜因上诉人另行提出按两户拆迁，并给与两宗宅基地而未能进行。答辩人亦未实施任何损害上诉人合法权益的行为，其一审提出的40万元损失及二审提出的100万元损失完全是主观臆想。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕：1、上诉人要求被上诉人履行评估义务是否具备事实和法律依据；2、上诉人要求被上诉人履行拆迁补偿义务是否具备事实和法律依据；3、上诉人要求被上诉人赔偿损失40万元是否具备事实和法律依据；4、上诉人要求对海宁市人民政府海政发（2003）19号《关于印发海宁市城市规划区内村××居）民自建房拆迁补偿安置的若干规定》、海宁市城市规划控制区农村征迁工作领导小组办公室海城农征办（2005）1号《关于印发实施〈市区城市规划控制区内农村住宅公寓房安置配套细则〉的通知》、海宁市人民政府海政发（2005）61号《关于印发市区城市规划控制区内农村住宅拆迁安置暂行办法的通知》中涉及农村住宅安置分户条件及安置人口认定是否符合法律规定等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。
本院认为，经开区管委会××甲方）与上诉人吴建勋××乙方）于2003年9月6日签订的《房屋拆迁、劳力安置协议书》仅对安置方式作出了约定，正式的拆迁补偿安置协议需要对涉案房屋进行评估确认后由双方另行协商签订，因此，涉案协议在性质上仅仅是一份意向性协议。海宁市海昌街道火炬社区居民委员会于2015年6月10日出具的《情况说明》证实，因上诉人一直要求对其儿子、女儿按两户进行评估，导致涉案房屋未评估、签约。故涉案房屋未评估责任在上诉人。上述协议并未约定对上诉人的儿子、女儿按两户签订两份拆迁补偿协议，故上诉人对此提出的要求缺乏合同依据。上诉人所在的火炬社区5组的整体搬迁工作于2003年启动但未实施，并于2006年重启，而上诉人的儿子吴晓宇的户口在1998年就因征地迁出火炬村5组转为居民户口，2012年6月才迁回火炬社区5组，不符合单独立户补偿安置的条件。海宁市城市规划控制区农村征迁工作领导小组办公室海城农征办（2005）1号《关于印发实施〈市区城市规划控制区内农村住宅公寓房安置配套细则〉的通知》第一条第四项“因土地征用而户口转为城镇居民的可计算家庭人员，享受过福利分房或经济适用房的除外”的规定，涉及的是安置人口数的计算问题，并非补偿安置分户的标准，故上诉人以此为据主张其儿子符合单独立户并补偿安置的条件，不能成立。上诉人已婚女儿吴晓亚的户口虽一直在火炬社区5组，但在该组进行整体搬迁时其丈夫的户口并未迁入，且当时上诉人夫妻两人只有吴晓亚一个子女的户口在该村，故上诉人要求对吴晓亚按一户拆迁安置地基既不符合海宁市人民政府办公室海政办××2000）21号《批转市土管局〈关于加强村民建住宅用地等管理工作的意见〉的通知》第一条第6款第5项关于已婚者需配偶××在农村的）的户口迁入建住宅地，方可在户口所在地申请建住宅的规定，也不符合该文件第一条第7款第××2）项“有农村户口子女的父母，不得单独立户”的规定，吴晓亚只能与其父母作为一户。故被上诉人对上诉要求对其子、女按两户安置宅基地并签订两份拆迁补偿协议的要求予以拒绝并无不当。至于上诉人提出的涉案房屋立了两个门牌号，以及上诉人夫妻俩与儿子、女儿签订了分户协议的事由并不能作为对上诉人子女按照两户进行补偿安置并分别签订房屋拆迁协议的依据。海政发（2003）19号、海城农征办（2005）1号和海政发（2005）61号三份文件，与上诉人提出的要求对其子女按两户签订补偿安置协议的实质性要求并无直接关联，且上诉人也未说明其中具体哪些内容违反了法律、法规的规定，并对其子女的拆迁安置权益产生了影响，故上诉人要求确认上述文件无效，缺乏依据，本院不予采纳。当事人主张行政赔偿需以行政行为违法，且因该违法行为给其造成了财产损失为前提，而本案并不具备以上条件，故上诉人要求被上诉人赔偿损失40万元，本院不予支持。至于上诉人二审提出的超出原诉讼请求范围的赔偿请求，不属本案审查范围。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第××一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人吴建勋负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一六年一月十一日
书 记 员 韦若莎