新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）新行再4号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：新疆维吾尔自治区百货批发公司劳动服务公司。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市
法定代表人：潘新庆，该公司负责人。
委托代理人：王艳晖。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：乌鲁木齐市国有资产监督管理委员会。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
法定代表人：彭小平，该委员会主任。
委托代理人：张孟。
原审第三人：新疆百营联合投资有限公司。住所地：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。
法定代表人：孙跃敏，该公司董事长。
委托代理人：高江龙。
委托代理人：殷杰。
原审上诉人新疆维吾尔自治区百货批发公司劳动服务公司（以下简称劳服司）因与原审被上诉人乌鲁木齐市国有资产监督管理委员会（以下简称市国资委）、原审第三人新疆百营联合投资有限公司（以下简称百营公司）国有资产行政管理行政确认一案，不服乌鲁木齐市中级人民法院（2014）乌中行终字第59号行政判决，向本院申请再审。本院于2015年12月17日作出（2015）新行监字第112号裁定，对本案进行提审。本院依法组成合议庭，于2016年2月18日公开开庭审理了本案。再审申请人劳服司的法定代表人潘新庆、委托代理人王艳晖，被申请人市国资委的委托代理人张孟，原审第三人百营公司的委托代理人高江龙、殷杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明，1997年7月17日乌鲁木齐市人民政府给新疆百货总公司位于沙区和田街141号8栋建筑面积255.55㎡底商住宅颁发了乌政房字（199）第NO.0026822号国有公房产权证。2001年5月8日新疆维吾尔自治区贸易行业管理办公室下发新贸企改[2001]115号《关于对新疆百货总公司房屋产权变更的批复》，同意将新疆百货总公司所报各类房屋产权所有权人变更为该司下属各单位权属。2003年3月21日乌鲁木齐市房产管理局将新疆百货总公司位于沙依巴克区和田街141号底商房产（房产证号：00268**）变更登记为劳服司名下，产别：国有，房产证号为：003443**。2004年7月26日劳服司以”该单位工作人员在办理房产证过程中失误，把地址乌市沙区和田街414号错写成：乌市沙区和田街141号；把产别（集体）错写成（国有）”，向乌鲁木齐市房地产管理局申请办理变更登记。2004年8月16日乌鲁木齐市房地产管理局给劳服司颁发了房产证号为：003733**号、产别为集体的房屋所有权证。
2013年4月12日乌鲁木齐市国有企业改革领导小组办公室向乌鲁木齐市住房保障和房产管理局出具《关于新疆百货总公司资产权属问题函》，内容为：2010年新疆百货总公司改制工作小组对新疆百货总公司下属劳动服务公司占有的自治区贸易行业管理办公室划拨资产进行了认定，认为自治区贸易行业管理办公室是一个过渡性的临时机构，即使政府职能部门不经国资监管部门同意，任意划拨资产的行为也是错误的，况且把国有资产划转为集体资产，改变资产属性的做法更为错误。对于此问题，请市住房保障和房产管理局予以纠正。2013年4月27日乌鲁木齐市住房保障和房产管理局按照乌鲁木齐市国有企业改革领导小组办公室《关于新疆百货公司资产权属问题函》，根据《新疆维吾尔自治区城市房屋权属登记条例》第四十五条的规定，作出乌房管[2013]75号《关于撤销新疆百货批发公司劳动服务公司00373333号房屋所有权证的决定》，决定依法注销自治区百货批发公司劳动服务公司00373333号，产别：集体的房屋所有权证，恢复至新疆百货批发公司劳动服务公司00344371房屋所有权证，产别：国有。因劳服司不服乌鲁木齐市住房保障和房产管理局的注销决定，于2013年7月26日向乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院提起行政诉讼，要求撤销乌房管[2013]75号《关于撤销新疆百货批发公司劳动服务公司00373333号房屋所有权证的决定》,2013年10月8日乌鲁木齐市沙依巴克区人民法院以（2013）沙行初字第7号行政判决书判决：撤销乌鲁木齐市住房保障和房产管理局2013年4月27日作出的乌房管[2013]75号《关于注销新疆百货批发公司劳动服务公司00373333号房屋所有权证的决定》的具体行政行为。该判决已生效。
2013年11月14日市国资委作出乌国资函【2013】30号《关于新疆百货总公司资产权属问题函》，认为：由自治区贸易行业管理办公室划拨给劳服司的资产为国有资产，请市住房保障和房产管理局予以纠正。2013年12月12日乌鲁木齐市住房保障和房产管理局以乌房〔2013〕220号《关于注销新疆百货批发公司劳动服务公司00373333号房屋所有权证的决定》文件，决定依法注销劳服司00373333号，产别为集体的房屋所有权证，恢复至劳服司00344371房屋所有权证，产别为国有。
另查明，1998年8月18日劳服司办理了有效期自1998年8月18日至2002年8月18日的事业法人组织机构代码证，机构类型为事业法人。
一审法院认为，本案存在以下争议焦点。一、市国资委是否具备进行产权确认的职权。《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第六条规定：中华人民共和国是国有资产所有权的唯一主体，国务院代表国家行使国有资产所有权，国家对国有资产实行分级分工管理，国有资产分级分工管理主体的区分和变动不是国有资产所有权的分割和转移。因此市国资委具备进行产权确认的职权。二、市国资委作出乌国资函【2013】30号《关于新疆百货总公司资产权属问题函》是否属于具体行政行为。市国资委作出的函对自治区百货批发公司劳动服务公司的财产性质作出了确认，因此该函属于具体行政行为，原告提出撤销该函的诉讼请求，属于人民法院行政案件受案范围。三、市国资委作出乌国资函【2013】30号《关于新疆百货总公司资产权属问题函》的事实依据。本案中市国资委按照自治区贸易行业管理办公室新贸企改（2001）115号《关于对新疆百货总公司房屋产权变更的批复》同意将新疆百货总公司所报各类房屋所有权人变更为该司下属各单位权属，但并未改变资产性质，且劳服司经登记为事业法人，领取了事业法人组织机构代码证，其名下资产也仍然是国有性质，故市国资委将由自治区贸易行业管理办公室划拨给原新疆百货总公司所属新疆百货批发公司劳动服务公司的财产确认为国有资产是有事实依据的。四、适用法律。市国资委作出乌国资函【2013】30号《关于新疆百货总公司资产权属问题函》，是具体的行政行为，但该函并未涉及适用法律、法规等相关规定，在答辩状及庭审中市国资委明确系适用《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行条例》第二条和第六条的规定作出具体行政行为，一审法院认为，市国资委明确的法律依据正确，自治区百货总公司劳动服务公司作为事业单位，其资产应为国有资产。对市国资委存在的具体行政行为未适用法律的瑕疵,一审法院将予以司法建议。五、市国资委作出乌国资函【2013】30号《关于新疆百货总公司资产权属问题函》应否撤销。市国资委作出乌国资函【2013】30号《关于新疆百货总公司资产权属问题函》虽然存在未适用法律的瑕疵，但其对由自治区贸易行业管理办公室划拨给原新疆百货总公司所属劳服司的财产确认为国有资产的确认并无不当，也是符合相关法律规定的，因此对劳服司主张要求撤销市国资委作出乌国资函【2013】30号《关于新疆百货总公司资产权属问题函》的具体行政行为的诉讼请求不予支持。依照《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行条例》第二条、第六条、第七条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，于2014年6月4日作出（2014）沙行初字第12号行政判决：驳回劳服司要求撤销市国资委作出乌国资函【2013】30号《关于新疆百货总公司资产权属问题函》的具体行政行为的诉讼请求。
二审法院审理查明的事实与原审法院查明事实基本一致。
另查明，劳服司办理登记的事业法人组织机构代码证登记的经济类型(旧)为国有企业，变更后经济类型(新)为国有全资。2005年12月19日，该代码证废置。
二审法院认为，市国资委作为国有资产管理部门，按照国家对国有资产分级分工的管理，依法代表国家行使国有资产管理权，有权对所辖级别国有资产进行产权确认。劳服司依法登记显示的性质为事业法人，新疆百货总公司将其所属各类房屋所有权人变更为下属各单位时，并未改变变更后资产所属性质，即劳服司依变更所获的争议房产其国有性质并未改变。市国资委依据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》赋予确定国有资产权属的法定职权，于2013年11月14日，依照劳服司作为事业法人，所获争议房产未改变国有性质的事实，作出乌国资函【2013】30号《关于新疆百货总公司资产权属问题函》，合理有据。市国资委作出的该函虽未适用法律、法规存在瑕疵，但确系依据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行条例》第二条、第六条规定所作出的具体行政行为，法律适用正确，故该函未适用法律、法规的瑕疵，并不直接导致确认自治区贸易行业管理办公室划拨给原新疆百货总公司所属劳服司的财产为国有资产的内容违法。劳服司要求撤销市国资委作出乌国资函[2013]30号《关于新疆百货总公司资产权属问题函》的具体行政行为，二审法院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，于2014年9月12日作出（2014）乌中行终字第59号行政判决：驳回上诉，维持原判。再审申请人劳服司申请再审称，一、被申请人市国资委2011年4月21日将再审申请人劳服司的房子卖掉，没有办理任何法律手续，未依据相关法律确认房产的性质，也未将劳服司纳入改制之中，劳服司的职工无一得到补偿和安置。其于2013年11月14日下发乌国资函【2013】30号认定劳服司的房子为国有，违背行政机关”先取证，后裁决”的基本原则，其行为不合法。二、市国资委的身份和职权并非确定涉案房屋产权权属的依据。依据《国有资产界定和产权纠纷处理暂行办法》第四条规定：”产权界定应遵循\'\'谁投资，谁拥有主权\'\'的原则进行，在界定过程中，既要维护国有资产者及经营使用者的合法权益，又不得侵犯其他财产所有者的合法权益。”涉案房产系劳服司1992年与吐鲁番百货站联合修建，补偿而来，国家和上级主管单位未投入任何修建资金，而市国资委既不能出示投资建房的合法依据，又不能说明房子的来源，认定涉案房产为国有资产与事实及法律不符。市国资委于2012年8月、2013年1月12日、2013年11月14日先后三次发函给乌鲁木齐市住房保障和房产管理局要求注销劳服司合法持有的房屋所有权证，三次函的理由基本相同，不符合行政诉讼法第五十五条之规定。三、劳服司依据新百财字（2003）010号《新疆百货总公司关于办理变更房屋产权关系的请示》和新疆维吾尔自治区贸易行业管理办公室（2001）115号《关于对新疆百货总公司房屋产权变更的批复》办理房屋产权关系的变更，符合法律规定和客观事实，依法取得的集体所有权受国家法律保护。新疆百货总公司与劳服司是完全不同的单位，劳服司也不是市国资委出资和管控企业，市国资委无权处置劳服司的资产。四、市国资委不具有确认房屋权利归属和权利内容的法定职权。依据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第三十一条规定，全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷，由全民单位提出处理意见。经同级国有资产管理部门同意后，与对方当事人协商解决，协商不能解决的，依司法程序处理。据此，市国资委不具有对劳服司产权确权的职权。综上，劳服司是1985年经自治区商业厅批准在市工商局依法注册成立的集体所有制企业，被诉乌国资函【2013】30号未适用法律、法规，对劳服司的房产进行定性违背法律规定。请求撤销市国资委乌国资函【2013】30号《关于新疆百货总公司资产权属问题函》，并由市国资委承担全部诉讼费用。
被申请人市国资委答辩称，一、市国资委系国有资产管理部门，有权对涉案房产进行产权界定。根据《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》及国务院、国有资产监督管理委员会的授权，市国资委有权对国有资产进行界定和管理。根据新财企（2001）13号文件和新党办（2001）36号文件，新疆百货总公司等自治区区属商贸流通企业连同资产和土地整体移交乌鲁木齐市管理，同时对上述企业国有资产进行管理。二、涉案房产产权性质一直为国有资产。新疆百货总公司为全民所有制企业，其资产为国有资产。1997年7月17日，新疆百货总公司取得乌证房字（199）第0026822号《公房产权证》。2003年3月5日，劳服司申请将0026822号房产证变更登记至其名下。2004年7月26日，劳服司以”把地址沙区和田街414号错写成141号；把产别（集体）错写成（国有）”的理由申请变更登记，将涉案房产产别变更为集体，房产证号为003733**号。市国资委是对国有资产进行产权界定的唯一有权部门，其他单位和个人无权将资产属性由国有变更为集体。劳服司未经同意，将涉案资产属性变更，市国资委要求市房产局撤销错误登记、恢复涉案房产的国有产别行为合法，应予以维持。三、市国资委作出乌国资函【2013】30号事实、法律依据充分。2007年2月14日，乌鲁木齐市贸易发展局出具乌贸发函（2007）26号《关于要求新疆百货总公司对所属劳动服务公司进行资产调查清理的通知》，认定2004年新疆百货总公司划拨的房产不能做集体资产处置，建议新疆百货总公司收回全部划拨给劳服司的资产，纳入新疆百货总公司资产整体进行改制。2010年市国资委在审核新疆百货总公司改制资产时也确认该资产为国有资产。市国企改革领导小组将该房产纳入改制评估范围，并依法进行了公告及招拍挂程序，由百营公司依法摘牌取得所有权。2010年劳服司全部员工已由百货总公司依法安置。四、劳服司的性质与本案房产性质认定无关。根据劳服司提供的《注册税务登记证》、《组织机构代码证》，其为事业法人，根据劳服司提交的2013年8月25日《情况说明》，其为”非企业法人组织”，上述证据与劳服司自称不符。2001年，自治区贸易行业管理办公室下发《关于对新疆百货总公司房屋产权变更的批复》，同意将新疆百货总公司名下的房屋产权所有人变更为公司下属各单位权属，并未改变资产性质。综上，请求驳回劳服司的再审请求。
原审第三人百营公司答辩称，同意市国资委的答辩意见。百营公司系依法收购涉案房产，并且针对涉案房产于2013年6月28日替劳服司向新疆汇金房地产开发公司支付了20万元。涉案房产一直属于国有性质，市国资的行政行为符合法律规定，请求驳回劳服司的再审请求。
再审申请人劳服司在再审程序中出示以下证据：1、新百经（2001）058号批复、新百劳服字（2001）第010号决定、新百劳体改字（2001）第001号文件、2001年8月3日会议纪要；2、新百财字（2003）010号文件、新贸企改（2001）115号批复；3、产权关系变更明细表、产籍证；4、与吐鲁番百货站协议；5、劳动就业服务企业证书、劳动就业服务企业管理规定。证明劳服司为集体所有制企业，涉案房产为劳服司与吐鲁番百货站共同投资修建，涉案房产并非国有资产。
被申请人市国资委质证认为，1、从未见过新百经（2001）058号批复等第一组证据，由于自治区百货总公司的公章就在劳服司，故对第一组证据的真实性不予确认；2、对新百财字（2003）010号请示的真实性也不予确认；对新贸企改（2001）115号批复的真实性认可，但该批复仅将资产的产权变更，并未变更资产性质；3、对产权关系变更明细表、产籍证的真实性予以确认，但产籍证已写明是国有资产划拨；4、对与吐鲁番百货站协议的真实性无法确认，且协议内容是关于414院内的产权，与涉案房产地址不同，与本案无关；5、对劳动就业服务企业证书及管理规定的真实性认可，但与本案无关，对关联性不予认可。
原审第三人百营公司质证意见与被申请人市国资委一致。
本院对劳服司提交的证据1、2、3、5的真实性予以确认，新百经字（2001）058号文件中虽然称劳服司为”具有独立法人资格的集体所有制企业”，但是该认定与劳服司的组织机构代码证、税务登记证中载明的情况相冲突，仅该证据不能作为认定劳服司经济性质的依据；新百劳服字（2001）第010号决定、新百劳体改字（2001）第001号文件、2001年8月3日会议纪要皆与企业体制改革和清算有关，与本案被诉国有资产界定行为无关，对其关联性皆不予确认；新百财字（2003）010号、新贸企改（2001）115号文件内容系关于将涉案房产的产权变更至劳服司名下，且新百财字（2003）010号文件中界定涉案资产为”国有资产”，故对劳服司所要证明的问题不予确认。证据4与吐鲁番百货站协议因无其他证据印证，故对其真实性不予确认。证据5并不能证明劳服司的企业性质，故对该证据的关联性不予确认。
原审第三人百营公司出示以下新证据：1、乌证房字（199）第0026822号《公房产权证》及其档案信息；2、从乌鲁木齐市工商管理局调取的新疆百货总公司的工商档案；3、从房产交易中心调取的劳服司申请将00344371号国有房产证变更登记为003733**号时，提供的《收费许可证》及劳服司1996年《变更、注销、年检记录》；4、劳服司社保信息及缴费明细；5、（2009）沙民二初字第1990号民事判决、（2010）沙执字第189号民事裁定及百营公司付款凭证；6、《产权转让合同书》、《新疆百货总公司职工安置协议书》、《职工大会决议》、《关于新疆百货总公司职工安置费的审核报告》及潘新庆等四人劳动仲裁裁决书四份、《用工协议》三份。上述证据1、2均证明乌鲁木齐市沙依巴克区和田街414号和141号系不同房产，并不存在地址错误的问题；证据3、4证明劳服司系事业单位；证据5证明涉案房产位于乌鲁木齐市沙依巴克区和田街141号（现地址为吐鲁番北路9号），该房产百营公司代劳服司支付20万元；证据6证明根据乌贸发函（2007）26号文件，在改制时，劳服司仅剩潘新庆一名职工，但已对其安置完毕。
再审申请人劳服司质证认为，对上述证据的真实性无异议，但对关联性均不认可。
被申请人市国资委质证认为，对上述证据的真实性、关联性、合法性和所要证明的问题均予以认可。
本院对百营公司提交证据的真实性予以确认，对乌鲁木齐市沙依巴克区和田街141号底商住宅与414号上水房分别系不同房产、涉案房产的原地址为乌鲁木齐市沙依巴克区和田街141号的事实予以确认；因《变更、注销、年检记录》中载明，劳服司的经济类型为集体经济，企业类别为行政事业，故对该证据所要证明的问题不予确认；证据5中并未载明涉案房产位于乌鲁木齐市沙依巴克区和田街141号（现地址为吐鲁番北路9号），该房产百营公司代劳服司支付20万元亦与本案国有资产的界定无关，本院对其关联性不予确认；证据6与本案被诉行政行为无关，本院对其关联性不予确认。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十条第一款规定，国有资产监督管理机构依照国家的有关规定，负责企业国有资产的产权界定等基础管理工作。据此，市国资委是产权界定的主管机关，代表国家行使对企业国有资产所有权界定工作的职权。《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第四条规定：”产权界定应遵循\'\'谁投资、谁拥有产权\'\'的原则进行。在界定过程中，既要维护国有资产所有者及经营使用者的合法权益，又不得侵犯其他财产所有者的合法权益。”涉案房产和田东街141号原登记于新疆百货总公司名下，其产别为国有。对涉案房产的初始产别，劳服司出示的涉案房产《产籍证》以及相关文件中都记载为国有资产。新疆百货总公司将涉案房产变更为劳服司名下时，并未改变涉案房产的所属性质，故市国资委界定涉案房产为国有资产并无不当。关于劳服司出示的其与自治区百货公司吐鲁番百货站的协议，该协议约定由劳服司提供乌鲁木齐市和田街414号院场地，由自治区百货公司吐鲁番百货站出资在乌鲁木齐市和田街新建房屋，并约定了双方对新建房屋产权的分配。该协议无其他证据印证，其真实性无法确认，且该协议中劳服司投资的系国有土地，其根据协议分配获得的房产系国有资产投资取得的资产收益，亦应当界定为国有资产，故该协议无法证明涉案房产产别为集体。关于被诉行政行为的性质，国有资产的界定是处理是否属于国有资产的问题，产权纠纷是处理经营权、使用权等归属的问题。从现已查明的事实来看，被诉行政行为属于国有资产的界定，而不属于产权纠纷，故市国资委具有相应的职权。关于劳服司职工是否予以安置、涉案房产的招拍挂等问题均属新疆百货总公司的改制行为，不属于本案审查范围。被诉乌国资函【2013】30号只载明事实依据而无法律依据，但在原审及再审庭审中市国资委实际上已经明确了其所适用的相关法律依据，故不属于无法律依据的范畴。
综上，乌国资函【2013】30号对涉诉房产界定为国有资产并无不当，原审认定乌国资函【2013】30号合法并驳回劳服司的诉讼请求符合法律规定。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第三十条第一款，《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行条例》第二条、第四条、第六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：
维持乌鲁木齐市中级人民法院（2014）乌中行终字第59号行政判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 峰
审 判 员 刘 洁
代理审判员 马 荣
二〇一六年七月十四日
书 记 员 塔吉古丽