山西省高级人民法院
p t ; ” > 行 政 判 决 书
（2017）晋行终291号
上诉人（原审原告）闫玲香等73人（名单附后）
诉讼代表人袁富生，男，1963年10月29日出生，汉族，现住太原市××路号，现住太原市。
诉讼代表人霍建伟，男，1984年4月4日出生，汉族，现住山西省太原市××区桃园北路191住山西省太原市××区号8-3-8，现住山西省太原市。
诉讼代表人段召弟，女，1979年9月30日出生，汉族，现住山西省太原市××区红沟北街18号2楼5-5住山西省太原市××区，现住山西省太原市。
诉讼代表人杨元亮，男，1982年9月12日出生，汉族，现住太原市××区单***号，现住太原市。
诉讼代表人崔柳，男，1971年7月1日出生，汉族，现住山西省太原市××区卧虎前山路35排3住山西省太原市××区号，现住山西省太原市。
被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区人民政府，住所地太原市杏花岭区胜利街99号。
法定代表人李文权，该区区长。
委托代理人王佳节，山西国华律师事务所律师。
委托代理人郭宏山，太原市杏花岭区住建局总工程师。
上诉人闫玲香等73人因诉太原市杏花岭区人民政府（下称杏花岭区政府）房屋行政补偿一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2016）晋03行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人闫玲香等73人及其诉讼代表人，被上诉人杏花岭区政府的委托代理人王佳杰、郭宏山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理认为，杏花岭区政府与闫玲香等73人分别签订的《房屋征收项目成本价购房合同》是双方充分协商后自愿签订的，其效力予以确认；该合同所约定的3500元/平方米，按照杏花岭区2013年重点道路建设工程拆迁例会[2013]第1期会议纪要所确定的，应为暂定价格；杏花岭区政府作出的《太原市杏花岭区北中环街建设工程等项目晋东棚户区回迁安置方案》（下称《回迁安置方案》）第六条所确定的成本价4500元/平方米是合理合法的，本院予以认可。
杏花岭区政府根据闫玲香等73人安置房的实际情况作出的要求其交纳超出70平方米的市场价为6200元/平方米并不违反合同约定，该价格虽非第三方评估机构作出，但结合安置房国樾龙城湾周边小区富力华庭和富力城2015年下半年商品住宅成交情况及2014年和2015年太原富力城房地产开发有限公司商品房预售许可证存根，确定为该价格是合理的，也符合《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条和《太原市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》第十六条的规定。
综上，杏花岭区政府作出的《回迁安置方案》第六条是对合同未明确事宜的进一步确认，是杏花岭区政府依约尽职履行该合同的行为，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、确认《房屋征收项目成本价购房合同》有效并继续履行合同；二、驳回闫玲香等73人的其他诉讼请求。
闫玲香等73人上诉称：上诉人与征收实施单位所签订的《房屋征收项目成本价购房合同》中对成本单价3500元/平方米的约定是明确的，被上诉人无权单方予以变更；被上诉人在《回迁安置方案》第六条中所确定的”超出70平方米的按6200元/平方米市场价结算”中的”6200元/平方米市场价”的定价程序、依据不合法，违反了双方合同的约定。综上，原审判决错误，请求二审法院撤销原审判决，依法予以改判。
杏花岭区政府辩称：成本价购房合同中约定的3500元/平方米只是暂定价，不是最终定价；杏花岭政府和上诉人签订的成本价购房合同只是一个意向合同，不是正式合同；所谓的成本价包括土地及拆迁费用、前期勘察设计费用、建安费用、配套设施费用及建设期限的贷款利息等费用，这些费用在合同签订时还没有实际发生，成本价尚无法确定；在安置条件具备时，杏花岭区政府确定安置成本价为4500元/平方米是合理的；在安置条件具备时，杏花岭区政府综合考虑安置小区环境、品质，参照周边楼盘的市场销售价确定超出70平方米的市场价为6200元/平方米是合理的。综上，原判认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
杏花岭区政府在法定举证期间向原审法院提交的证据有：1.杏花岭区政府杏政房征决字[2013]6号《关于敦化南北路建设工程的房屋征收决定》、《敦化南北路建设工程国有土地上房屋征收与补偿方案》、《关于敦化南北路建设工程的房屋征收公告》；2.杏花岭区政府杏政房征决字[2013]5号《关于晋东棚户区安置地块的房屋征收决定》、《晋东棚户区安置地块国有土地上房屋征收与补偿方案》、《关于晋东棚户区安置地块的房屋征收公告》；3.杏花岭区政府杏政房征决字[2013]2号《关于北中环建设工程的房屋征收决定》、《北中环街建设工程杏花岭区段国有土地上房屋征收与补偿方案》、《关于北中环建设工程的房屋征收公告》；4.杏花岭区房屋征收领导组办公室[2013]第1期《杏花岭区2013年重点道路建设工程拆迁例会会议纪要》；5.段召弟、王超飞的《北中环房屋征收项目成本价购房合同》；6.杏花岭区政府、太原市住房和城乡建设委员会、太原市房产管理局[2015]第1期《会议纪要》；7.杏花岭区政府2016年3月31日作出的《太原市杏花岭区北中环街建设工程等建设项目晋东棚户区回迁安置方案》；8.太原市龙城北部置业有限公司《关于尽快审定晋东棚户区一号地块保障房建设成本的报告》；9.关于晋东棚户区地块成本价购房情况说明；10.贵宣琴身份证、户口证明、住房安置证明、成本价购房合同、收款收据、成本价购房安置收费计算表、安置协议书的相关情况。
闫玲香等73人在法定举证期间向原审法院提交的证据有：1.《成本价购房合同》；2.《回迁安置证》；3.《回迁安置选房确认单》；4.《房屋安置交款通知书》；5.行政事业单位收款收据。
原审法院依职权调取了下列证据：1.2014年和2015年太原富力城房地产开发有限公司商品房预售许可证存根；2.太原富力华庭和富力城2015年下半年商品住宅成交情况；3.晋东一期一号地块建设成本初步测算说明；4.晋东一期一号地块建设成本初步审核情况。
经二审庭审质证，双方对上述证据的真实性未提出异议，本院予以确认。
本院根据上述有效证据认定如下事实：2013年4月，杏花岭区政府开始对敦化南北路建设工程、晋东棚户区安置地块、北中环街建设工程杏花岭区段的房屋进行征收，闫玲香等73人的房屋在上述征收范围内；同年4月19、20日，杏花岭区政府召开杏花岭区2013年重点道路建设工程拆迁例会，就上述区域范围的房屋征收工作作出具体安排部署，关于成本价购房问题，会议议定：”购买条件严格按照《征收补偿方案》规定的内容执行，具体单价经与市直有关部门协商，答复暂定为3500元/平方米，购房住户需一次性全额支付现款”；之后，杏花岭区政府指定太原市杏花岭区敦化坊街道办事处、太原市杏花岭区中涧河乡人民政府、太原市杏花岭区杨家峪街道办事处等征收实施单位分别与闫玲香等73人签订了《房屋征收项目成本价购房合同》，合同约定”双方共同遵守经市有关部门基本确认的成本单价3500元/平方米进行售购房”、”超面积房款在实际购房安置时另行结算”、”基准应交房款为：245000元，本合同签订时一次性付清。超面积房款在实际购房安置时另行结算”、”本合同生效后，任何一方不得自行更改合同内容。双方都认为需要变更合同内容时，须报市有关部门批准”。
2016年3月，因回迁安置房已具备安置条件，杏花岭政府制定并公布了《回迁安置方案》，方案第六条明确”成本价购房70平方米价格为4500元/平方米，超出70平方米的按6200元/平方米市场价结算”；闫玲香等73人认为上述方案第六条违反《房屋征收项目成本价购房合同》的相关约定，遂向法院提起行政诉讼，请求撤销《回迁安置方案》第六条，按《房屋征收项目成本价购房合同》执行。
本院认为，根据当事人诉辩意见及审理情况，本案的核心争议有两个：一是成本价购房合同约定的3500元/平方米是否是最终定价，以及《回迁安置方案》第六条规定的4500元/平方米的成本价是否合理合法。二是《回迁安置方案》第六条规定的6200元/平方米的市场价是否合理合法。
关于第一个问题，根据《太原市国有土地房屋征收补偿暂行规定》及涉诉项目的征收与补偿方案的规定，上诉人与征收实施单位经协商一致签订了《房屋征收项目成本价购房合同》，该合同系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，行政协议一经订立并生效，即对合同双方产生约束力，任何一方不经协商不得任意变更合同内容；本案中，上诉人与被上诉人签订的《房屋征收项目成本价购房合同》第二条规定”双方共同遵守经市有关部门基本确认的成本单价3500元/平方米进行售购房”，该条款是整个合同对价款内容的唯一约定，除此之外，既没有对价格的最终形成机制作出约定，也没有对价格确定的幅度范围作出规定，而相反合同却明确要求”购房住户需一次性全额支付现款”，该规定必须以事先明确的定价为履行前提，可见合同约定的成本单价3500元/平方米就应该是明确的定价；至于2013年重点道路建设工程拆迁例会[2013]第1期关于”具体单价经与市直有关部门协商，答复暂定为3500元/平方米”的会议纪要，从性质上看，属于一种过程性、内部性和不成熟的行政行为，其对外不产生法律效力，被上诉人以该纪要内容中的”暂定”字样作为抗辩不能得到支持，何况该会议纪要也没有对最终定价的机制和范围作出决议；既然成本价购房合同中关于价格的约定是明确的，那么被上诉人以《回迁安置方案》，单方面将合同约定的成本单价3500元/平方米变更为4500元/平方米的行为，就于法无据，上诉人要求撤销回迁安置方案该规定的上诉理由应当支持。
关于第二个问题，《房屋征收项目成本价购房合同》第三条约定”基准应交房款为：245000元，本合同签订时一次性付清。超面积房款在实际购房安置时另行结算”，双方均认可超出部分面积应当按照市场价结算，至于市场价如何形成合同中没有作出约定。而目前现有的相关法律法规和规章也没有对房地产市场价格如何确定作出过明确具体的规定；在这种情况下，杏花岭区政府作为房屋征收和补偿的主体，在回迁安置条件具备时，参照安置房屋周边楼盘售价情况，结合安置房屋环境、品质等实际情况确认超出70平方米的房屋售价按照市场价6200元/平方米结算并不违反合同的约定；上诉人虽然对该定价依据和定价程序提出异议，但并没有提供足以否定该定价合理性的相关证据和依据；鉴于双方对该定价合理性存在争议，原审法院依职权向太原市房产管理局调取了安置房屋周边房地产市场富力华庭和富力城等2015年下半年商品住宅成交情况及2014年和2015年太原富力城房地产开发有限公司商品房预售许可证存根，从这些调查核实反映的市场销售价来看，杏花岭区政府确定的6200元/平方米的市场价所依据的事实清楚，证据充分。
至于上诉人主张的原审法院是为了证明被诉行政行为合法性而调取证据，违反了行政诉讼法第四十条关于限制调取证据的规定的问题，本院认为，行政诉讼法第四十条规定”人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。”司法实践中，依职权调取证据主要适用情形是涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定。本案中关于市场价的确定不仅关系到上诉人的利益，而且还关系到房屋征收部门以及开发商等主体的利益，定价过高或过低都可能损害其中一方的利益，原审法院本着实事求是、公平公正的办案要旨，依职权调取相关证据，符合法律规定的调取证据的条件。此外，上诉人的诉讼请求是撤销《回迁安置方案》第六条，并未要求确认《房屋征收项目成本价购房合同》有效并继续履行合同，原审法院对该项内容作出的裁判超出了上诉人的诉讼请求，本院依法予以纠正。
综上，原判认定事实基本清楚，但适用法律和裁判结果不当，依法应当予以改判。经本院审判委员会研究，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2016）晋03行初8号行政判决；
二、撤销太原市杏花岭区人民政府2016年3月31日作出的《太原市杏花岭区北中环街建设工程等项目晋东棚户区回迁安置方案》第六条关于”成本价购房70平方米价格为4500元/平方米”的规定。
三、驳回闫玲香等73人要求撤销太原市杏花岭区人民政府2016年3月31日作出的《太原市杏花岭区北中环街建设工程等项目晋东棚户区回迁安置方案》第六条关于”超出70平方米的按6200元/平方米市场价结算”的规定的诉讼请求。
一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人杏花岭区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长魏佩芬
审判员郑宏
审判员魏晓俊
二○一七年九月十四日
书记员武蕾