广东省阳山县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）清阳法民一初字第7号
原告（反诉被告）：广东省阳山县质量技术监督局，住所地阳山县北门路318号；
法定代表人：黄海青；职务：局长。
委托代理人：潘小凤，广东威阳律师事务所律师。
委托代理人：何朗俊，广东省阳山县质量技术监督局工作人员。
被告（反诉原告）：陈富光，男，1958年5月11日出生，汉族，阳山县人，住阳山县，
委托代理人：欧阳晟，广东定海针（清远）律师事务所律师。
委托代理人：欧阳嘉晟，广东定海针（清远）律师事务所律师实习律师。
原告广东省阳山县质量技术监督局（以下简称“质监局”）与被告陈富光租赁合同纠纷及反诉原告陈富光诉反诉被告质监局土地转让纠纷案，因反诉与本诉的诉讼请求基于相同事实，本院受理后依法合并审理，并由审判员周宗艳、代理审判员谭福华、人民陪审员张国强组成合议庭，于2015年1月29日公开开庭进行了审理，原告（反诉被告）委托代理人潘小凤、何朗俊、被告（反诉原告）陈富光及其委托代理人欧阳晟、欧阳嘉晟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
本诉原告质监局诉称：原告于1988年向阳山县人民政府申请位于石螺镇观音寺地段2000平方米的建设用地，县政府批复后，原告拿到该地块的使用权，并于1992年10月10日办理土地使用证。原告与被告于1997年7月23日签订了《土地代管协议》，协议约定将该地块其中1001平方米长期无偿租给被告代管使用。原、被告又另行达成协议，将托管地块外的300平方米土地及地上房屋以23000元的价格转让给被告，被告于1997年9月26日支付了上述款项，并办理了300平方米的国有土地使用证。原告与被告签订的《土地代管协议》，并没有约定具体的租赁时间。协议签订后，被告代管土地一段时间，现在代管协议约定代管的土地已经被当地村民使用。原告认为原被告签订的《土地托管协议》属于没有约定具体的租赁时间，根据《合同法》第二百三十二条规定“当事人对租赁期限没有约定或者约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，视为不定期租赁。当事人可以随时解除合同”，现该协议亦没有继续履行的必要，遂请求法院判令解除原被告签订的《土地托管协议》，并且判令被告返还代管的土地。
本诉被告陈富光就原告本诉在庭审中口头辩称：我方认为案件的定性是买卖合同纠纷。在1997年签订了土地代管协议书时，另外办理了300平方米的土地证，质监局将其拥有的国用土地的国土证的原件交由我手上，将其合法取得2000平方土地的所有的原始资料交由我手上，之后我长期占有使用这幅2000平方的土地，只是因为历史遗留问题，村民对桩柱拔出，阻碍了本诉被告对土地的使用，阻碍了土地的交付使用。质监局在2013年3月14日书写了关于阳山石螺观音寺土地纠纷问题的调查报告，并加盖了公章，其内容证明了土地买卖已经形成，只是土地办证、实际使用土地方面存在问题。本案存在质监局没有协助本诉被告办理土地过户手续的问题。质监局的诉讼请求无事实和法律依据，请依法驳回质监局的诉讼请求。其他与反诉状的内容一致。
反诉原告陈富光诉称：1997年9月，反诉被告质监局实际上已收取我支付的对价人民币23000元，将其合法拥有的诉争土地整幅土地（面积2000平方米）及房产转让给我。按照当时土地政策和法律法规的相关规定，此幅土地是可以转让、过户的，并且，当时石螺镇政府也同意陈富光将该幅土地转让、过户到我名下，只是因为我为省过户费用，才仅办理了其中300平方米的转让手续。其余1700平方米的转让手续则以代管形式签订代管协议，剩余部分土地主权仍登记在质监局名下。以上事实质监局以书面形式予以确认的。我于1997年9月购买了质监局的国有土地2000平方米之后，由于当时村民的阻碍，我一直要求质监局实际交付其已出售的国有土地2000平方米给我，但质监局一直以来不予履行其约定交付职责，我从1997年9月之后就不断上访，以及各上级有关部门依法责令质监局依法履行合同约定义务，将其已出售给我的国有土地2000平方米实际交付给我，但一直未得到解决。至今，仍有部分山根村村民违法占用我已支付对价购买的国有土地。请求法院判令：1、依法确认陈富光与质监局签订的《土地转让合同》（项下土地证号：阳府国用字92第000702号、18230100702号、00007**号，土地面积2000平方米）合法有效。2、判令质监局清理部分村民的非法占有，将其已出售给陈富光的国有土地（面积2000平方米）交付给陈富光。3、依法驳回质监局的诉讼请求。4、反诉诉讼费、原诉诉讼费由质监局承担。
经审理查明：广东省阳山县质量技术监督局原名称为“阳山县技术监督局”，1999年10月12日更名为广东省阳山县质量技术监督局。而阳山县技术监督局原名为“阳山县标准计量管理局”，1990年10月17日更名为阳山县技术监督局。
阳山县标准计量管理局于1988年申请将原北钢厂址内“观音寺”地段划拨2000平方米土地作为“阳山县标准检测中心”建设用地。经有权部门批准后，1992年10月10日，阳山县国土资源局颁发阳府国用字（92）第18230100702号国有土地使用证，该证载明土地使用者为阳山县标准计量管理局，土地地址为阳山县石螺镇观音寺村，用地总面积为2000平方米，土地用途为：住宅、修理部、检测中心，四至范围为“东至：松树岗脚边，南至：107国道边20米，西至塘冲的公路边，北至：山的耕地边。”1997年7月23日，阳山县技术监督局作为甲方，陈富光作为乙方，双方签订《土地代管协议书》一份，双方约定：“甲方座落在石螺镇观音寺属计量检测中心所有的土地，因建设规模的局限，为便于管理和充分利用国有土地，经与乙方协商，甲方同意把该中心所辖的土地（已依法转让给乙方的以北余下部分，即：自107国道塘冲路口沿塘冲公路31.5M向北的38.5M、沿107国道向东的26M）共面积壹仟零零壹平方米长期租给乙方代管使用。”同日，阳山县技术监督局作为转让人（称甲方），陈富光作为受让人（称乙方），双方签订《土地使用权转让合同书》，双方约定将甲方座落于石螺镇观音寺国有土地300平方米转让给乙方，土地四至范围为：“东至：阳山县标准计量局使用土地；南至：107国道水沟外缘边20米；西至：距石螺道班围墙拾捌米处；北至：阳山县标准计量局使用土地。”并约定由乙方一次性支付甲方土地转让补偿费4500元。经有权政府部门批准，陈富光于1997年11月28日取得阳国用（97）字第18230100702<一>号国有土地使用证，取得上述《土地使用权转让合同书》中的300平方米土地使用权。另阳山县技术监督局于1997年9月26日向陈富光出具《收据》一份，载明：“今收到陈富光交来石螺镇观音寺计量检测中心的部分土地和原有房产款，金额贰万叁千元整，￥23000元正。”对该收据的23000元款项，质监局认为该款项是陈富光支付的包括300平方米的土地转让款4500元及地上建筑物费用和代管土地的租金，陈富光认为该款项包括已办证的300平方米在内的共2000平方米的土地转让款和26平方米的房产费用。
另查明，涉案的位于阳山县石螺镇观音寺村总面积为2000平方米的土地使用权人（除已转让给陈富光的300平方米土地）仍登记为阳山县标准计量管理局（现质监局）。质监局和陈富光均承认除已转让给陈富光的300平方米土地，其余一千多平方米被当地村民耕种农作物占用。质监局和陈富光未能举证证明涉案的《土地代管协议书》经有权部门登记、批准。陈富光主张与质监局存在口头的《土地转让合同》，认为该口头合同约定质监局将上述2000平方米土地转让给陈富光，质监局对此予以否认。
现质监局提起诉讼，请求：1、解除《土地代管协议书》，要求陈富光返还代管的1001平方米土地；2、由陈富光承担本案诉讼费。
本案审理过程中，陈富光提出反诉，请求：1、依法确认陈富光与质监局签订的《土地转让合同》（项下土地证号：阳府国用字92第000702号、18230100702号、00007**号，土地面积2000平方米）合法有效。2、判令质监局清理部分村民的非法占有，将其已出售给陈富光的国有土地（面积2000平方米）交付给陈富光。3、依法驳回质监局的诉讼请求。4、反诉诉讼费、原诉诉讼费由质监局承担。
由于涉案合同可能被认定无效，经释明，双方当事人仍坚持原诉讼请求。
以上事实有原、被告提供的证据、诉状及庭审笔录、询问笔录等为证，本院予以确认。
本院认为：关于原、被告签订的《土地代管协议书》及陈富光主张双方存在的口头《土地转让合同》的效力问题。《土地代管协议书》约定将相关土地租给陈富光代管使用，实质应为土地租赁合同。《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条、第四十六条分别规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”；“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理”；“对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款”。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条规定：“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效”。本案中，涉案的登记在阳山县标准计量管理局名下的2000平方米土地使用权，该土地使用权属划拨土地使用权，该土地使用权的转让、出租、抵押等行为依法应经政府的相关部门批准或许可。现陈富光与阳山技术监督局签订的《土地代管协议书》或陈富光所称的口头的《土地转让合同》，上述合同未经政府的相关部门批准或许可，违反国家法律、行政法规的强制性规定，属无效合同。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同自始没有法律约束力，而合同的解除前提是存在合法有效的合同，因此对本诉原告质监局要求解除原、被告签订的《土地代管协议书》的诉讼请求不予支持。对质监局要求陈富光返还代管的1001平方米土地的主张，因质监局承认上述土地实际由当地村民占用耕种农作物，其亦未能举证证明陈富光占有上述土地，所以质监局的上述请求缺乏事实和法律支持，依据不足，本院不予支持。同理，对反诉原告陈富光要求确认口头的《土地转让合同》合法有效的请求，陈富光未能提供证据证明双方存在《土地转让合同》，即使双方存在口头的《土地转让合同》，该合同亦属无效合同，合同自始没有法律约束力，陈富光要求质监局将涉案的2000平方米国有土地交付陈富光及清理村民的非法占有的请求，依据不足，本院不予支持。对于阳山县技术监督局与陈富光签订的《土地使用权转让合同书》，该合同涉及的300平方米土地使用权转让经相关部门批准并已颁发了国有土地使用权证书，该300平方米土地使用权属陈富光，对此双方当事人不存异议，且双方当事人没有对此提出请求，故本案不作处理。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十一条、《中华人民共和国土地管理法》第十二条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：
一、1997年7月23日阳山县技术监督局与陈富光签订的《土地代管协议书》无效。
二、驳回本诉原告广东省阳山县质量技术监督局的所有诉讼请求；
三、驳回反诉原告陈富光的所有诉讼请求。
本案本诉受理费1051元，由本诉原告广东省阳山县质量技术监督局负担。反诉费562元，由反诉原告陈富光负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。
审 判 长 周宗艳
代理审判员 谭福华
人民陪审员 张国强
二〇一五年五月二十六日
书 记 员 王 喆
附法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第五十二条有下列情形之一的，合同无效：
（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；
（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；
（三）以合法形式掩盖非法目的；
（四）损害社会公共利益；
（五）违反法律、行政法规的强制性规定。
《中华人民共和国土地管理法》
第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第四十四条划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。
第四十五条符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：
（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
（二）领有国有土地使用证；
（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。
《划拨土地使用权管理暂行办法》
第五条未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第六十四条第一款当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。