湖南省安乡县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）安行初字第36号
原告曾四清，男，1963年12月12日出生，汉族，湖南省津市市人，农民，住津市市。
委托代理人刘荣福，男，1946年7月1日出生，汉族，湖南省常德市人，住常德市，代理权限为特别授权。
委托代理人肖骥，北京中北律师事务所律师，代理权限为一般授权。
被告津市市人民政府，住所地津市市大同路50号。
法定代表人陈章杰，代市长。
委托代理人鲁文，男，1982年1月15日出生，汉族，系津市市人民政府法制办公室工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人赵继庆，湖南鼎鸣律师事务所律师，代理权限为一般授权。
第三人张勇，男，1978年2月10日出生，汉族，湖南省津市市人，农民，住津市市。
委托代理人文进武，男，1955年5月27日出生，汉族，湖南省津市市人，农民，住津市市，系张勇之父，代理权限为特别授权。
第三人津市市保河堤镇龟山居委会，住所地津市市保河堤镇。
法定代表人陈克训，主任。
委托代理人欧金海，男，1965年9月12日出生，汉族，湖南省津市市人，系保河堤镇龟山居委会工作人员，代理权限为特别授权。
委托代理人周斌，湖南鼎鸣律师事务所律师，代理权限为一般授权。
原告曾四清不服被告津市市人民政府（以下简称津市市政府）土地行政登记一案，常德市中级人民法院于2014年12月11日指定本院管辖。本院于2014年12月22日受理后，依法组成合议庭，分别于2015年1月22日、1月29日、7月8日、9月30日四次公开开庭审理了本案。原告曾四清及委托代理人刘荣福、肖骥，被告津市市政府的委托代理人鲁文、赵继庆，第三人张勇的委托代理人文进武，第三人津市市保河堤镇龟山居委会（以下简称龟山居委会）的委托代理人欧金海、周斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告津市市政府根据审核审查，于2009年8月28日向第三人张勇颁发农村土地家庭承包经营权证。
原告曾四清诉称，1995年第二轮土地延包时原告仍承包集体土地5.9亩，1999年春，原告因妻子马秀珍患病，不能干体力活，故将承包的5.9亩土地分别流转给村民李银珍3.9亩、文进武2亩，均口头约定待原告之妻病好后，随时返还。2012年，原告之妻病好后，原告向文进武要求返还流转的2亩土地，并向第三人龟山居委会和保河堤镇政府反映要求处理，均无结果。2014年4月，原告见2亩土地荒芜，就请人机耕后种上芝麻，可芝麻长至几寸长时，被文进武用药打死，造成原告直接经济损失2000多元，原告向第三人龟山居委会干部反映要求处理，亦得不到妥善解决。原告为维护自身权益，委托代理人刘荣福于2014年7月14日调查才得知流转给文进武的2亩土地在2009年由第三人龟山居委会发包给文进武之子第三人张勇，被告津市市政府向张勇颁发了土地经营权证。原告认为被告津市市政府向第三人颁发土地经营权证的行政行为违法，诉至法院，请求判决：一、撤销被告津市市政府向第三人张勇颁发的07070501304017号《土地承包经营权证》；二、被告津市市政府赔偿原告行使撤销权的必要费用4000元；三、本案诉讼费由被告津市市政府负担。
原告就其诉称向本院提交了如下证据：
1、身份证明，拟证明原告的诉讼主体资格；
2、原告曾四清的承包合同，拟证明居委会将5.9亩调为3.9亩未签名；
3、第三人张勇的土地承包合同，拟证明该承包合同发包方未签字，承包方非本人签字，合同未生效；
4、张勇土地经营权证，拟证明被告依据未生效合同发证违法；
5、曾四清农村土地承包经营权证，拟证明调整后的经营权证违法且原告未签字；
6-1、文进武的农村土地承包经营权证，拟证明文进武原承包土地6.54亩，经营权证为4.3亩；
6-2、文明土地承包合同，拟证明文进武将1户分为3户后，文明承包的13.6亩中有2亩是原告的承包土地；
7、市长热线交办件及被告市长热线回复，拟证明曾四清的承包土地有5.9亩，且原告夫妻多次就此事进行维权的事实；
8、黄元珍、刘桃珍等人的证明（施光杰等8人联名），拟证明原组长及8名村民均证明原告承包土地为5.9亩；
9、向曾四清及马秀珍的调查笔录，拟证明当时土地流转是因其妻有病方流转给了文进武耕种，而非丢田抛荒；
10、向黄忠田的调查笔录，拟证明印证了原告的陈述因病未抛荒涉案土地、村、镇不处理以及第三人打死原告所种芝麻的事实；
11、向黄元珍的调查笔录，拟证明原告承包5.9亩，1998年一季流转的事实；
12、向施大桂的调查笔录，拟证明从1998年流转，不是抛荒，且原告土地的田地是5.9亩，进一步印证了市长热线的数字的准确性；
13、向李银珍的调查笔录，拟证明流转原告3.9亩无争议；
14、音像资料：第一份光盘是2014年7月14日向欧金海、陈克训调查的录音（刘荣福调查取得）；第二份光盘黄元珍、施大桂等人的录音；第三份是程木清的录音；第四份是文进武的录音，拟证明原告从2001年开始要求处理；
15、田松清、施大忠的证明、购买种子发票各1份，拟证明原告购买芝麻种子及机耕田地费用、芝麻价格损失的事实。
被告津市市政府辩称，一、原告请求行使撤销权的必要费用违反了法律规定。二、原告的起诉已超过诉讼时效。行政机关作出具体行政行为未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。原告于2009年就领取了土地承包权证，领证时原告也已签字，就原告诉状中所知，原告已经于2011年8月知道自己的土地只有3.9亩。三、原告诉状中称市政府的四个违法行为没有事实依据：1、津市市政府不是本案的发包方，而原告诉称津市市政府是发包方与事实不符；2、诉称没有依法组织听证，本案是行政登记具体行政行为，津市市政府是颁证行为，而不是行政许可，原告认为未组织听证，未告知法律关系与事实不符；3、原告诉称被告程序违法，被告在1995年根本没有颁证，何来撤销原证的事实；4、原告认为重新颁证行为侵犯了原告的合法权利，被告认为2009年的颁证行为是严格按照是严格依照法定程序来颁证的，没有侵犯原告的合法权益。四、津市市政府的颁证行为是合法有效的，人民法院应当支持，依据相关法律规定，本案中市政府作为颁证机关，在本案中，履行了法律所赋予的义务和职责，严格按照程序来颁证的，没有损害原告的合法权益。
被告就其辩称向本院提交了如下证据：
第一组法律依据：1、关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见，拟证明《农村土地承包法》颁布之后，土地二轮延包确权颁证的最终截止时间；
2、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的相关规定；
3、《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定。
证据2、3拟证明被告颁证所依据的法律依据。
第二组程序和事实方面的证据：
4、龟山居委会土地二轮延包后续完善工作方案；
5、关于张勇的农村土地承包经营情况登记表；
6、关于张勇的湖南省农村土地承包经营权证登记簿；
7、关于张勇的的土地承包合同。
证据4-7拟证明被告为第三人张勇颁发农村土地承包经营权证时，按照管理办法进行了审查、备案，颁证行为符合法律规定。
第三人张勇述称：1、原告1999年的2亩土地是时任村委的组长找文进武栽种，当时文进武提出要永久性的栽种，即文进武是在组长的请求下捡拾的原告弃荒的2亩土地；2、居委会调解时，原告说调解不好要死人，文进武出于压力才同意分给原告一半土地。
第三人张勇就其述称未向本院提交证据。
第三人龟山居委会述称：一、原告的起诉超过了法定的诉讼时效；二、第三人龟山居委会作为发包方与本案第三人张勇签订的合同合法有效；三、本案被告为第三人张勇颁发土地承包经营权证是一种行政确权行为，是基于与张勇签订的合同，市政府据此颁证履行了相关程序是合法有效的。综上，请求人民法院依法确认第三人龟山居委会与第三人张勇签订的合同有效，判决维持被告的颁证行为，驳回原告的诉讼请求。
第三人龟山居委会就其述称向本院提交了如下证据：
第一组关于原告交回2亩承包地的事实证据：
1、保河堤镇综治中心接访记录，拟证明本案所涉土地争议曾通过地方政府的信访处理，争议的时间节点在1997-1998年；
2、对前任组长施光杰的调查笔录；
3、对后任组长施松涛的调查笔录；
4、龟山四组耕地面积到户花名册；
证据2-4拟证明原告早在1997年就已将争议的2亩田地自愿交回村组，并明确表示同意由村对该地块重新发包，据此，为避免土地闲置，村组将该土地发包给了同组村民文进武的事实；
5、对第三人家属张四英的调查笔录，拟证明争议地块是原告1997年交回集体后由村组发包给第三人之父文进武，而不是原告直接“流转“给文进武的事实。
第二组关于2000年税费改革后承包土地面积方面的证据：
1、关于进一步抓好延长土地承包期三十年工作的通知（湘政农办[1999]11号）；
2、2000年提留统筹收入明细账；
3、原告代理人对施大桂的调查笔录；
证据1-3拟证明2000年龟山居委会根据上级文件要求并结合本市农村税费改革，初步开展了土地二轮延包工作，并按当年各农户在册土地面积发放了土地承包证；
4、2000年提留统筹收入明细账；
5、龟山4组2003年税费负担到户表；
6、龟山4组2005年税费负担到户表；
证据4-6拟证明原告自从将2亩争议土地交回村组后，其承包地只剩下3.95亩，并一直按该面积承担农税缴纳义务。
第三组关于二轮土地延包后续完善工作方面的证据：
1、关于印发《全省换发农村土地承包经营权证书工作方案》的通知（湘农经局[2008]4号）；
2、津市市政府关于认真做好农村土地二轮延包后续完善工作的通知（津政办函[2008]6号）；
3、保河堤镇政府关于印发《保河堤镇农村土地二轮延包后续完善工作实施方案》的通知（保通字[2009]6号）；
证据1-3拟证明发包方龟山居委会2009年开展土地二轮延包后续完善工作的政策依据。
4、发包人龟山居委会关于土地二轮延包后续完善工作的会议记录；
5、方案实施报告、保河堤镇政府批复；
6、二轮延包后续完善工作小组名单；
7、发包人土地二轮延包工作方案；
8、土地承包情况登记表；
9、土地承包分户花名册；
10、张榜公示照片；
11、龟山居委会与张勇签订的土地承包合同；
12、农村土地经营权证登记簿；
13、原告土地承包经营权证；
14、权证发放到户签名表。
证据4-14拟证明龟山居委会土地承包是按照法定程序进行的，在2009年土地延包确权颁证过程中，原告的土地承包面积是3.9亩，不含争议的2亩堤边地，原告对此已确认领证。
第四组证据：证人程木清出庭作证，拟证明2000年时原告的承包面积只有3.9亩。
被告提交的证据，第三人张勇、第三人龟山居委会无异议。原告的质证意见为：对证据1-3的真实性无异议，但对其证据目的有异议，无法证明是依法为张勇颁证的，证据1刚好印证了原告的诉讼主张，原告的2亩土地是依据规定进行的流转；对第二组证据中的证据5中的原告3.9亩没有原告曾四清的签字，不具有合法性，另外张勇的签字与承包合同上的签字完全不一样，不具有合法性，且签订的日期不一致；承包合同书017权证有两份合同，合同上张勇的签字与土地承包登记表上的不一致，二份土地承包合同书的时间整整相差两年，且明显有涂改的痕迹，不具有真实性。
本院认为，被告津市市政府提交的证据1，是中共中央办公厅、国务院办公厅关于农村土地经营权流转和发展农业适度规模的意见，为政策性文件，提出了用5年左右时间基本完成土地经营权确权登记颁证工作，其发布的时间为2014年，系指引2014年以后的土地确权颁证工作，故与本案无关联性，本院不予采信；原告提交的证据2、3，系法律、规章，与本案有关联性，本院予以采信；被告提交的证据4、5、6、7，是被告为第三人张勇颁发承包经营权证时，按照管理办法进行了审查、备案，予以认定。
第三人龟山居委会提交的证据，被告及第三人张勇均无异议。原告的质证意见为：对第一组证据中的证据1，认为记载的内容缺乏真实性、关联性，马秀珍没有在记录上签字，且时间上有误，因而对其证据三性均持异议；对证据2的真实性、合法性有异议，施光杰没有说明土地具体亩数，代理人曾三次去调查，施光杰均不在家；对证据3的真实性有异议，原告并没有将土地交回村组，且原告全额完成了上交任务；对证据4的真实性有异议，认为不是原件；对证据5的真实性有异议，笔录中作为原告的邻居到底有没有抛荒的事实都不知道，证明是虚假的陈述，原告有相关录音、录像予以佐证；对第二组证据中的证据1的真实性无异议，但对证明目的有异议，龟山居委会没有按文件精神执行到位；对证据2的真实性有异议，认为没有原告签字；对证据3的真实性无异议，其中所讲的三点是真实的，一是文进武是从1999年开始种原告的土地，进一步证明了土地流转并不是1997年，二是讲了丢田的事实，三是土地流转的事实，原告认为这份证据刚好印证了诉状中的事实；对证据4-6的真实性有异议；对第三组证据中的证据1、2、3的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，正好印证了第三人龟山居委会并没有按照上述规定去做；证据4-6与本案无关联，原告曾四清并没有参加本次会议；对证据7的真实性有异议；证据8与被告出示的证据上的签字完全不一样，怀疑是造假，且所签日期不一致；证据9-14不具有真实性。对第四组证据即程木清的证言认为不属实。
对第三人龟山居委会提交的证据，本院认证如下：第一组证据中的证据1，系津市市保河堤镇维稳中心的接访记录，没有原告方的签名确认，不能证明争议时间节点在1997年至1998年，不予采信；证据2、3、4、5，能相互印证，证明争议的2亩土地于1997年原告弃荒交由第三人张勇的父亲文进武栽种，所在村组干部与原告及文进武核实后将争议的2亩土地从原告户下转至文进武户下并造册的事实，本院予以认定。第二组证据中的证据1，系政府文件，与本案有关联性，予以认定；证据2，能证明2000年时，原告户下承包面积为3.95亩，不包含争议的2亩土地的事实，予以认定；证据3，不能证明2000年9月颁发了土地经营权证的事实，本院不予认定。第三组证据，能证明第三人龟山居委会依据湖南省农经局、津市市、保河堤镇政府关于土地二轮延包的政策，按照程序进行了土地延包确权颁证的事实，本院予以认定。第四组证据，与第一组证据中的2、3、4相互印证，予以认定。
原告出示的证据，被告质证意见为：对证据1的真实性、合法性没有异议；对证据2的关联性有异议，曾四清的土地承包合同书是一份电子文档，合同中土地面积载明为3.9亩，与本案被告为张勇的颁证行为没有关联，同时恰恰证明了原告主张自己签订合同为3.9亩的事实，印证了变更合同退回承包权的事实；证据3、4的真实性、合法性以被告出示的证据原件为准；证据5是电子文档，应以被告方及第三人出示的证据文本为准；证据6-1与本案无关联；证据6-2是电子文档，不在审查之列；证据7的真实性、合法性无异议，但不能证明原告的诉讼主张，恰恰相反，回复很清楚的作出了1998年土地变更的说明，证明了2009年在颁证过程中曾四清从来没有提出过异议，还证明了1999年进行的确权是合法的，也证明了市政府对原告的回复是有事实依据的；证据8，认为该证据不能证明原告的诉讼请求，恰恰相反，1995年至1997年原告确实享有5.95亩，而不能证明1997年后仍享有，另外证人证言应该分别进行，其方式不符合法律规定，也仅仅证明了1995-1997年原告享有5.95亩的权利。对证据9-13发表如下质证意见：1、原告代理人刘荣福不具有调查取证的权利，其调查的证据依法不能采用，不予质证；2、调查的证人与原告有利害关系；3、从整个的证据内容上来看是不真实的，当时只有组长及曾四清在场，而其他人均不在现场。综上，对于证据9-13不予质证；对于证据14同理属于非法证据；对证据15，认为不具有合法性、关联性，不予认可。
第三人张勇的质证意见为：对于所录的光盘不认可；另外9人联合签名没有签上日期；张勇的合同与本案没有关联。
第三人龟山居委会的质证意见为：证据1与本案没有关联性；证据2是电子文档，与本案无关联；证据3应与原始的书证一起；证据4、5内容的真实性无异议，但只是电子文档；证据6-1、6-2与本案无关联；对证据7只能证明原告在2014年就争议土地向上级政府提出了相关要求，而且相关部门对原告的信访诉求作出的回复，不能达到其证明目的；证据8的质证意见与被告的质证意见相同；证据9只是原告的一种陈述，在形式上不合法，是刘荣福作为法律工作者进行的，与本案的客观情况不符；证据10-13的质证意见与被告的质证意见一致，补充说明一点，原告代理人刘荣福针对施大桂所作的调查笔录有被改动的痕迹，1995年居委会没有收原告的土地证；证据14认为不合法，理由是：1、根据行政诉讼法第30条的规定，只有律师才有调查取证权，而本案原告代理人现在的身份是公民，法律没有赋予其调查取证权；2、通过向有关人员了解，刘荣福没有出示相关证件，也没有告知要录音，因此，四份光盘不能作为本案定案的事实依据；证据15，认为没有关联性。
原告提交的证据，结合被告及第三人龟山居委会、第三人张勇的质证意见，本院认证如下：证据1，系原告的身份证件，予以认定；证据2、5，不能达到证明被告向第三人张勇颁发土地经营权证违法的证明目的，不予采信；证据3、4，属电子文档，没有承包方和发包方的签名或盖章，但被告已出示第三人的土地承包合同，有发包方的盖章及第三人张勇的父亲文进武代签的张勇的姓名，故对证据3、4拟证明的目的不予采信；证据6，与本案无关联性，不予采信；证据7，能证明原告曾有5.9亩承包地及原告信访要求收回争议的2亩土地的事实，予以认定；证据8，不符合证据的法定形式，不予采信；证据9，属原告陈述，应结合案件的其他证据来认定案件的事实，对拟证明当时土地流转是因其妻有病方流转给了文进武耕种，而非丢田抛荒的证明目的不予采信；证据10、11、12、13，属证人证言，证人未出庭作证接受质询，不予认定；证据14，属原告方私下录音，涉及的文进武、欧金海当庭不予认可，程木清已当庭作证，涉及的郭月兰、施大桂、黄元珍、陈克训未出庭作证，故均不予认定；证据15，不具备关联性，不予认定。
根据已采信的证据，本院确定以下案件事实：原告在国家实行土地家庭联产承包责任制后取得5.9亩土地的承包经营权，包含本案争议的2亩堤边地，因农业税负重，原告于1997年左右对2亩堤边地未予耕种，1999年第三人张勇的父亲文进武在时任村民小组组长的请求下捡拾栽种，所在村组亦将该土地从原告户下变更至文进武户下，并由文进武负担该土地的农业税、乡村提留统筹费用。2007年10月1日，第三人龟山居委会与第三人张勇签订2亩堤边地由第三人张勇承包的土地承包合同。2008年，被告对全市农村土地二轮延包核发、补发、换发农村土地承包经营权证后续完善工作，原告所在的保河堤镇人民政府及第三人龟山居委会按照被告的要求展开工作，将第三人张勇的承包合同及土地二轮延包工作方案、土地承包情况登记表、土地承包分户花名册提交被告登记备案，被告于2009年8月28日向第三人张勇颁发农村土地承包经营权证，登记造册，确认土地承包经营权。
本案争议的焦点为：被告向第三人张勇颁发农村土地承包经营权证是否合法。
本院认为，农村土地承包经营权受《中华人民共和国农村土地承包法》及其相关的法规、规章和司法解释调整，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第二十二条、第二十三条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……”、“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”、“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。可见农村土地承包经营权是以农村土地承包经营合同而设立，是一种合同授权，村民必须与村集体经济组织签订承包合同，一旦合同生效，村民即取得承包经营权。政府颁发《承包经营权证书》的行为属于政府应主动履行的职权和职责的行政登记行为。登记的实质只具有不动产物权变动公示的作用，不享有行政许可或行政确认意义上的赋权或判断权利归属的功能。登记的性质决定了行政登记机关有限的形式审查职责，对承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能，不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权。被告向第三人张勇颁发农村土地承包经营权证，是基于第三人龟山居委会与第三人张勇于2007年10月1日签订的《土地承包经营合同书》，被告在行政登记过程中无权对作为民事基础的承包合同进行实质审查。农业部《农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）“县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”因此，被告向第三人张勇颁证亦符合规章的程序性规定，被告的行政颁证行为是合法有效的，应予以认可。至于第三人龟山居委会是否发包错误，第三人张勇的土地承包经营合同是无效合同还是可撤销合同，属民事法律调整的范畴，本案行政诉讼不作处理。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告曾四清的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告曾四清负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。
审 判 长 黄迪松
审 判 员 汤四安
人民陪审员 周先爱
二〇一五年九月三十日
代理书记员 孙志华
附：本案适用的法律和司法解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。