江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2014）通中民终字第1369号
上诉人（原审原告）达明全。
被上诉人（原审被告）南通市港闸区唐闸镇街道长岸村社区经济合作社，住所地在南通市港闸区唐闸镇街道长岸村4组。
负责人陈琴，该经济合作社社长。
委托代理人顾展新，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
上诉人达明全因与被上诉人南通市港闸区唐闸镇街道长岸村社区经济合作社（以下简称长岸村经济合作社）农村土地承包合同纠纷一案，不服南通市港闸区人民法院（2014）港民初字第0282号民事判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院查明，达明全住南通市港闸区唐闸镇街道长岸村五组，户口的性质是农民，1987年10月1日至2002年12月31日在南通市第八建筑安装工程公司工作，2003年1月至2004年12月劳动关系转港闸区劳动事务管理所，期间自己缴纳社会保险费用，2005年3月21日经南通市港闸区人力资源和社会保障局批准，同意达明全于2004年12月退休。2012年11月6日，南通市国土资源局发布征地补偿安置方案公告，2012年11月21日南通市人民政府批准安置方案，因城市建设用地需要对港闸区部分土地进行征收，长岸村社区五组部分土地被征收，其中达明全与吴如英户有3.15亩土地被征收。长岸村经济合作社确认吴如英为集体经济组织成员符合安置条件，而达明全不在安置之列。达明全遂诉至法院，主张其系长岸村集体经济组织成员，要求享受集体经济组织成员同等待遇安置补助费24000元。
原审另查，南通市人民政府2004年1月20日印发通政发（2004）10号文件《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》第2条规定，本办法所称征地补偿和被征地农民基本生活保障，是指国家将农民集体经济组织合理补偿，并建立被征地农民基本生活保障制度，保障被征地农民基本生活的行为。本办法所称的被征地农民，是指农民集体所有的土地被征为国有后，从该集体经济组织成员中产生的需要安置的人员。第5条规定，建立市区农村集体经济组织成员数据库，由公安部门实现动态管理。数据库成员由各农村集体经济组织提出名单，逐级报乡镇（街办）和区政府审核确定。统计时点为2003年10月15日。规定户口虽在农村集体经济组织，但属经有关部门批准离退休、退职并领取离退休或养老保险金的人员（含因子女顶替，本人户口回乡的离退休、退职人员），不得认定为集体经济组织成员。文件第25条还规定，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民到达养老年龄，已享受城镇企业职工养老保险、机关事业养老保险或者法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇，但可以一次性领取个人账户资金余额。
原审法院认为，达明全要求享受长岸村集体经济组织成员待遇，由长岸村经济合作社支付征地安置补助费24000元的主张能否得到支持，主要取决于其是否属于南通市人民政府通政发（2004）10号文件规定的被征地农民基本生活保障的安置对象。该办法规定的被征地农民是指农民集体所有的土地被征为国有后，从该集体经济组织成员中产生的需要安置的人员。可见，达明全欲获得安置首先必须属于长岸村集体经济组织成员。而对照南通市人民政府通政发（2004）10号文件《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》第5条规定，达明全虽户口在农村，但属于经南通市港闸区人力资源和社会保障局批准退休并领取退休金的人员，不能认定为集体经济组织的成员。
关于达明全认为港闸区曾经对南通市政府通政发（2004）10号文件有一个关于农村集体经济组织成员界定若干问题的答复意见，该答复意见认为必须是大集体以上的才不认定为集体经济组织成员，其工作单位是南通第八建筑安装工程公司不属于大集体，不符合该条规定。对此，法院认为，港闸区的答复意见双方提供的仅仅是三张没有任何落款的纸张，既无发文单位名称也没有任何部门的盖章，该意见本身不属于规范性文件，其真实性无法确认。即便该意见是真实的，从行文中也得不出达明全就属于长岸村集体经济组织成员的结论。
关于达明全提出同组村民李瑞祥同样是经过有关部门批准退休领取保险金却获得安置补助费的问题。李瑞祥安置的时间是2012年12月份，其退休时间是2013年4月2日，安置时李瑞祥尚未退休，仍具备集体经济组织成员的身份；而达明全2004年12月退休已经领取退休金，丧失了集体经济组织成员的身份，现在达明全要求安置的时间是2012年12月，此时其已经不具备安置的条件，可见两者情况并不相同。至于达明全提出适用南通市政府（2004）10号文件25条要求一次性领取个人资金账户余额的问题，因该条适用的前提条件必须是属于集体经济组织成员中需要安置的人员，达明全并非长岸村集体经济组织成员，因而没有适用的条件。综上，达明全不是长岸村集体经济组织成员，不属于政策规定的安置对象，故其要求长岸村经济合作社支付安置补助费24000元的诉讼请求，法院不予支持。依据《中华人民共和国土地法》第四十七条第二款之规定，判决驳回达明全的诉讼请求。案件受理费150元，由达明全负担。
宣判后，达明全不服，向本院提出上诉称，原审认定其不属于被征地农民、不应当予以安置错误，其户口在长岸村，且在长岸村享有承包地，根据南通市人民政府通政发10号文件的规定，界定是否农民的时间节点为2003年10月15日，当时其尚未达到退休年龄，依法应当认定为被征地农民。本案系农村土地承包合同纠纷，应当适用《农村土地承包法》第56条处理，且应当根据《中华人民共和国合同法》第107条之规定，由长岸村经济合作社承担违约责任。原审认定事实错误，适用法律不当，请求二审撤销原判，依法改判。
长岸村经济合作社答辩称，达明全曲解南通市人民政府（2004）
10号文件，套用土地管理法、农村土地承包法中的概念来曲解被征地农民的概念，且对（2004）10号文件中被征地农民概念的限制性条款未进行全面定义。现有达明全的企业职工退休审批表，足以证明达明全的工作单位是南通第八建筑安装工程公司，且已领取养老金的情况，依照（2004）10号文件规定不属于集体经济组织成员，
关于（2004）10号文件是否应撤销，不是本案涉及的问题。至于答
复意见的真实性问题，达明全负有举证责任，一审判决中清楚讲到
即使是真实的也不能达到证明其为集体经济组织成员的作用。关于
（2004）10号文件第五条中规定统计时间节点，在（2004）10号文
件第二十九条规定在2004年1月1日以后同样按照本办法执行。故达
明全不符合（2004）10号文件规定的被征地农民的概念。其上诉理
由不能成立，请求二审驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审查明的事实属实，本院予以确认。
本案二审中的争议焦点：1、达明全是否长岸村集体经济组织成员，2、达明全是否符合被征地农民资格，并享有被征地农民安置补偿条件。
本院认为，公民的合法权益依法受法律保护。首先从本案中达明全的诉讼请求看，其要求享有与李瑞祥等成员同等待遇的补助费，而安置补助费是被征地农民才能享受的一种资格和待遇，故其诉讼请求的实质为享有被征地农民资格及待遇，原审所立农村土地承包合同纠纷的案由不当，结合民事诉讼案由检索，可参照劳动争议中福利待遇纠纷。
关于争议焦点1，结合本案中查明的事实，达明全系农村户口，且在长岸村拥有承包地，虽然其生活主要来源不是农业，但我国目前户籍制度确定了达明全系农民的身份，故达明全应当认定为长岸村集体经济组织成员。
关于争议焦点2，达明全系长岸村集体经济组织成员，且其承包地被征用，从一般意义来讲，其应当是被征地农民，享有被征地农民安置资格。但根据南通市人民政府通政发10号文件的规定中的“但书”规定，其中第二条规定：“本办法所称的被征地农民，是指农村集体所有的土地被征为国有后，从该集体经济组织成员中产生的需要安置的人员”从该条文可得出结论为，并非所有失地农民均符合被征地农民条件，“被征地农民”在该文件中具有特殊的含义，即不仅要符合土地被征收的农民这样一个资格条件，同时要具备“需要安置”的客观条件。而根据该文件第五条第（二）款第3项的规定，“户口虽在农村集体经济组织，但属经有关部门批准离退休、退职并领取离退休或养老保险金的人员（含因子女顶替、本人户口回乡的离退休、退职人员”不计入农村集体经济组织成员数据库，不是数据库的人员也即不符合“需要安置”的条件。而是否纳入农村集体经济组织成员数据库是能否作为被征地农民的前提。达明全已经享受了退休金，虽然其诉讼中称该养老退休金系其自己缴纳社会保险费用后享受，但其在退休前在南通第八建筑安装工程公司工作，且在2004年即已办理了退休手续，南通市人民政府通政发（2004）10号文件中并未确定什么原因退休、养老金通过什么方式领取，故对照文件规定，达明全不符合纳入农村集体经济组织成员数据库资格，也即不具有被征地农民安置补助条件。如果诸如达明全这种性质的人员纳入“农村集体经济组织成员数据库”，应当由南通市人民政府对通政发（2004）10号文件的相关内容作出有权解释，否则法院无权对该文件作出扩大解释，也无权代表行政机关认定达明全是否属于需要安置的“被征地农民”，故达明全要求享有安置补偿费的诉讼请求缺乏依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。但所立案由错误，应予更正。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费300元，由上诉人达明全负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 倪红晏
代理审判员 曹 璐
代理审判员 刘彩霞
二〇一四年八月十五日
书 记 员 毛 峰
附相关法律条文：
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项：原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；