江苏省如东县人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第00176号
原告钱小霞。
被告如皋市人民政府农村工作办公室。
法定代表人朱为民，主任。
行政负责人严海泉。
委托代理人冒月建。
原告钱小霞诉被告如皋市人民政府农村工作办公室政府信息公开一案，本院于2015年3月30日依法受理后，向被告如皋市人民政府农村工作办公室送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭于2015年5月27日公开开庭进行了审理。原告钱小霞，被告如皋市人民政府农村工作办公室的行政负责人严海泉、委托代理人冒月建到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
2015年1月4日，原告钱小霞向被告如皋市人民政府农村工作办公室提出政府信息公开申请，要求“准许调取、复印申请人二轮土地承包登记资料（归户账目）”。2015年1月8日，被告如皋市人民政府农村工作办公室作出（2015年］皋农经依复第1号政府信息公开申请答复书，称原告钱小霞申请要求公开的“如皋市如城街道城西社区1组5号钱小霞户土地二轮承包资料，本机关无此信息”。
被告如皋市人民政府农村工作办公室提交的相关证据、依据：
一、事实依据
1、原告钱小霞2015年1月4日政府信息公开申请书及告知；
2、被告如皋市人民政府农村工作办公室2015年1月8日（2015年］皋农经依复第1号政府信息公开申请答复书及邮寄凭证；
3、如皋市如城街道农村经济服务中心组织机构代码证、事业单位法人登记证及2015年1月7日情况说明。
证据1-3，证明1、被告在收到原告的政府信息公开申请后，对原告所需信息进行了查找，已尽检索义务。因为被告确实未制作、获取、保存该信息，所以据实告知原告“本机关无此信息”是有事实和法律依据的。2、如皋市如城街道农村经济服务中心，是原告钱小霞所在的，如城镇城西村土地承包管理的上级部门。
二、法律依据：
4、《中华人民共和国农村土地承包法》第11条；
5、《中华人民共和国土地经营权证管理办法》第7条
6、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第7条、第12条；
证据4-6，证明1、农村土地承包的发包方是村集体经济组织或者村民委员会、村民小组。2、办理农村土地承包经营权证的流程是：发包方与承包方签订土地承包经营合同后，发包方搜集相关材料上报至乡镇人民政府进行初审。乡镇人民政府对初审合格的资料，报送给县级人民政府进行审查、批准、发证。3、在逐级上报的资料中，不包含原告要求公开的归户账目。
原告钱小霞对被告如皋市人民政府农村工作办公室提供的证据，发表如下质证意见：对证据1，三性无异议。对证据2-3，真实性、关联性无异议，但不认可其合法性。因为原告是如皋市如城街道城西社区一组村民，在二轮承包期间承包过相关集体土地，目前原告依然在领取部分征地补偿款，依照《中华人民共和国土地承包证经营权管理办法》第23条规定，被告应当保存有原告所需信息。如皋市如城街道农村经济服务中心是在为被告未向原告提供所需信息开脱责任。
原告钱小霞诉称，原告系如皋市如城街道城西社区1组村民，在二轮承包期间原告家庭承包了相关集体土地，为了解当时土地承包情况，原告于2015年1月4日向被告如皋市人民政府农村工作办公室提出政府信息公开申请，要求“准许申请人调取、复印申请人承包地登记资料（归户账目）”。2015年1月8日，被告如皋市人民政府农村工作办公室答复称“本机关无此信息”。原告钱小霞不服申请行政复议，复议机关南通市人民政府农村工作办公室维持了被告的答复。原告钱小霞仍不服，向本院提起行政诉讼，请求确认（2015年］皋农经依复第1号政府信息公开申请答复书违法，并责令被告如皋市人民政府农村工作办公室公开原告钱小霞所需信息。
原告钱小霞提供的证据：
1、2015年1月4日原告钱小霞政府信息公开申请书及身份证复印件；
2、2015年1月8日被告如皋市人民政府农村工作办公室（2015年］皋农经依复第1号政府信息公开答复书；
3、2015年3月6日南通市人民政府农村工作办公室通农办复决（2015）1号行政复议决定书。
证据1-3，证明1、原告钱小霞是如皋市如城街道城西社区1组村民，在二轮土地承包期间，原告家庭承包了相关集体土地，该信息应当由被告如皋市人民政府农村工作办公室保存。2015年1月4日原告向被告提出政府信息公开申请，要求调取原告的相关土地承包登记资料。2、被告如皋市人民政府农村工作办公室答复称无此信息，原告不服，向南通市人民政府农村工作办公室申请复议，复议机关维持了被告作出的答复。原告仍不服故提起行政诉讼。
被告如皋市人民政府农村工作办公室对原告钱小霞提供的证据，发表如下质证意见：对证据1-3，三性无异议。因原告在政府信息公开申请书上要求公开的归户账目，不在申领农村土地承包经营权证所需上报材料之列，故被告并未获取、保存原告所需信息。被告依法履行了公开告知的义务，得到复议机关的肯定。
被告如皋市人民政府农村工作办公室辩称，一、被告作出的政府信息公开答复合法有据。2015年1月6日被告收到原告邮寄的要求公开“如皋市如城街道城西社区一组5号钱小霞户土地二轮承包资料”的政府信息公开申请后，根据政府信息公开条例的规定进行了审查，因被告未获取和制作案涉信息，故于2015年1月8日根据政府信息公开条例第21条规定，作出（2015年］皋农经依复第1号政府信息公开申请答复书，告知原告“本机关无此信息”。被告已尽告知义务，答复合法有据，应予维持。二、原告起诉的理由不能成立，应予驳回。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，农村土地的承包由村集体经济组织或村民委员会、村民小组作为发包方发包；第二十一条规定，发包方应与承包方签订书面承包合同。因此，相关农村土地承包登记资料并不由被告直接制作，经查找被告也未获取和保存该信息。原告主观认为被告应该有此信息并申请公开，无证据证实也未能提供线索。因此原告所诉理由不能成立，应予驳回。
经庭审质证，本院对原告钱小霞、被告如皋市人民政府农村工作办公室提交的证据作如下确认：
原告钱小霞提供的证据1-3，可证明：1、原告钱小霞是如皋市如城街道城西社区一组村民，2015年1月4日原告向被告提出政府信息公开申请，要求调取原告家庭二轮土地承包登记资料。2、2015年1月8日被告如皋市人民政府农村工作办公室答复称本机关无此信息。原告不服，向南通市人民政府农村工作办公室申请复议，复议机关维持了被告作出的答复。本院对证据证明上述事实的证据效力予以确认。
被告如皋市人民政府农村工作办公室提供的证据，可证明：1、原告钱小霞向被告如皋市人民政府农村工作办公室提出过政府信息公开申请。2、被告如皋市人民政府农村工作办公室收到原告钱小霞的政府信息公开申请后向如皋市如城街道农村经济服务中心进行了查询，根据查询结果向原告作出答复称“本机关无此信息”。本院对证据证明上述事实的证据效力予以确认。
经审理查明，2015年1月4日，原告钱小霞以邮寄方式向被告如皋市人民政府农村工作办公室提出政府信息公开申请，要求公开“钱小霞户土地二轮承包资料（归户账目）”。同年1月8日，被告作出（2014年］皋农经依复第1号政府信息公开申请答复书称“本机关无此信息”。原告钱小霞不服申请行政复议。3月6日，复议机关南通市人民政府农村工作办公室作出通农办复决（2015）1号行政复议决定书，该决定维持了被告如皋市人民政府农村工作办公室作出的答复。原告钱小霞仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定，公民、法人或者其他组织可以依法向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。被告如皋市人民政府农村工作办公室作为市县级人民政府的职能部门，具有受理其职责范围内的政府信息公开申请并依法作出处理答复的行政职责。
本案争议焦点：被告如皋市人民政府农村工作办公室答复原告钱小霞“本机关无此信息”是否合法。
关于被告如皋市人民政府农村工作办公室答复原告钱小霞“本机关无此信息”是否合法的问题，本院认为：
一、所谓“本机关无此信息”，是指申请人申请的政府信息没有相关的记录。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。政府信息未制作、未获取、未保存，则当然不会存在。政府信息不存在，也就是这一政府信息自始至终不曾产生，不曾产生的信息也就谈不上是否应当公开。根据条例第二十一条的规定，如果行政机关经谨慎地查找并确认申请公开的信息不存在，行政机关只需依法告知申请人，就属履行了法定义务。条例之所以作出这样的规定，是基于行政机关只提供已经制作或保存的记录，不因申请人的请求而负担制作、搜集政府信息或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工的义务。
二、《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。第十二条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十三条规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第十三条规定，乡（镇）人民政府农村经营管理部门领取农村土地承包经营权证后，应在30个工作日内将农村土地承包经营权证发给承包方。发包方不得为承包方保存农村土地承包经营权证。根据上述法律规定，农村土地的发包方为村集体经济组织或者村民委员会、村民小组。而办理土地承包经营权证的相关流程是：①村集体经济组织、村民小组与村民签订土地承包经营合同；②村集体经济组织、村民小组搜集相关材料向乡镇人民政府上报；③乡镇人民政府经初审，对材料符合规定的，登记造册交县级以上人民政府农业行政主管部门审核。④县级以上人民政府农业行政主管部门通过审核后，对申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿并报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。农村土地承包经营权证一律由承包人自己保管。涉及到本案，被告如皋市人民政府农村工作办公室提供的证据证明，被告在收到原告政府信息公开申请后，进行了查询和检索、到具体负责相关土地承包管理的如皋市如城街道农村经济服务中心了解情况，因如皋市如城街道农村经济服务中心证明：“未收到城西社区申请领取颁发二轮农村土地承包经营权证的报告和承包合同等资料，因而未有城西社区也包括城西社区一组户主钱秀和（女儿钱小霞）这户向如皋市人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的申请及提供相关资料。该户未办理二轮农村土地承包经营权证。”故原告钱小霞申请要求公开的信息被告未制作或保存。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第五款规定，对于被告主张政府信息不存在的，原告可向法院提供要求公开的政府信息系由被告制作或保存的相关线索，并可申请人民法院调取相关证据。原告钱小霞未能向本院提交证据或证据线索证明其所要求公开的内容已经由被告如皋市人民政府农村工作办公室制作或保存。因此，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条规定，被告如皋市人民政府农村工作办公室在收到原告钱小霞申请后的15个工作日内，根据其申请要求公开的内容客观不存在的事实，向原告钱小霞答复“本机关无此信息”并无不当。但《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款明确规定，被告拒绝向原告提供信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。具体到本案，被告如皋市人民政府农村工作办公室在告知原告钱小霞“本机关无此信息”的同时，应同时一并告知原告钱小霞“本机关无此信息”的具体原因。被告如皋市人民政府农村工作办公室虽依法作出了符合客观事实的答复，但其未尽到完全的告知义务，虽不致侵犯原告钱小霞获取信息的权利，但在今后的工作中，特别是在政府信息公开工作中应多作法律宣传和解释说明，注意严格依法行政。
综上，被告如皋市人民政府农村工作办公室在收到原告钱小霞政府信息公开申请后，因原告钱小霞所需的信息事实不存在，遂在法定期限内依法如实作出答复，答复内容并无不当，故对原告钱小霞要求确认被告如皋市人民政府农村工作办公室所作涉诉答复违法并责令限期公开的主张不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定，判决如下：
驳回原告钱小霞要求确认被告如皋市人民政府农村工作办公室作出的（2015年］皋农经依复第1号政府信息公开申请答复书违法并责令被告如皋市人民政府农村工作办公室限期公开“原告钱小霞户二轮农村土地承包地登记资料（归户账目）”的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告钱小霞负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并递交上诉状副本一份，同时向南通市中级人民法院预交上诉案件受理费50元，上诉于江苏省南通市中级人民法院（该院开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：471558227682，户名：南通市财政局）。
审 判 长 娄宏春
审 判 员 苏 海
人民陪审员 黄东升
二〇一五年六月十日
书 记 员 施玲玲
附相关法律条文：
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）起诉被告不作为理由不能成立的；
（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；
（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第十二条有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：
（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；
（二）申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；
（三）起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；
（四）以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；
（五）要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；
（六）不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；
（七）无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；
（八）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。