宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）宁01行初76号
原告马成红，男，1971年10月6日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。
原告田发富，女，1971年7月21日出生，回族，农民，住宁夏回族自治区银川市。
二原告共同委托代理人李杰，宁夏黄河志律师事务所律师（特别授权）。
被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区月牙湖乡203省国道路。
法定代表人苏月芳，男，场长。
委托代理人张玲玲，宁夏平瑞律师事务所律师（特别授权）。
被告银川市兴庆区人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市兴庆区北京东路471号。
法定代表人周福琦，男，区长。
委托代理人金雪岩，宁夏浩晟律师事务所律师（特别授权）。
原告马成红、田发富因与被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场、银川市兴庆区人民政府土地征收行政补偿一案，于2017年2月8日向本院提起行政诉讼。本院于2017年2月13日作出（2017）宁01行初16号行政裁定，裁定对二原告的起诉，不予立案。二原告不服，提起上诉。宁夏回族自治区高级人民法院于2017年5月16日作出（2017）宁行终108号行政裁定，裁定撤销本院（2017）宁01行初16号行政裁定书，并指令本院予以立案。本院于2017年6月6日立案后，于2017年6月18日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月13日公开开庭审理了本案。原告马成红、田发富及其委托代理人李杰，被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场场长苏月芳及其委托代理人张玲玲，被告银川市兴庆区人民政府的委托代理人金雪岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告马世红、田发富诉称，2015年4月30日，因通航产业园建设需要，原、被告按照宁夏回族自治区、银川市人民政府，安排部署，被告银川市兴庆区人民政府决定征收原告承包经营位于××村土地共计69.2亩。经原、被告双方协商，于2015年5月28日签订《通航产业园征收补偿协议》。其中约定：土地面积69.2亩，每亩共计补偿17000元。同时，该协议在第四项中补充道”在2015年内，若遇国家政策调整参照新政策执行”，并签名按印。合同签订后，2015年12月25日，宁政发【2015】101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》出台。原告承包土地每亩应补偿38000元，按合同约定，被告应当补偿差价。原告得知该文件精神后，多次找被告履行合同约定，被告均以种种理由推托不予履行。故原告诉至法院，请求依法判令：1、二被告支付原告土地征收补偿费补偿差额1453200元；2、二被告承担本案诉讼费用。
被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场辩称，一、其并非适格被告。其不具有行政主体资格，其在涉案征收补偿协议中签章的行为并不属于可诉的行政行为。其只是接受被告银川市兴庆区人民政府的委托与原告签订征收补偿协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定：”由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”二、原告陈述与客观事实及法律规定不符。本案系因通航产业园建设需要，按照宁夏回族自治区、银川市人民政府的安排部署，被告银川市兴庆区人民政府决定对通航产业园项目涉及土地进行征收。经被告银川市兴庆区人民政府与原告协商一致，并依据银川市人民政府《关于印发银川市征收集体土地房屋及拆迁安置补偿办法的通知》（银政发[2010]240文件）有关规定，于2015年5月28日，由被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场代表被告银川市兴庆区人民政府与原告签订了《通航产业园征收补偿协议》。协议签订后，被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场按照约定向原告支付了土地补偿款。被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场与原告之间的权利与义务已履行终结。三、本案已过法定起诉期限。根据《中国人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告应于知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼。而原告诉请主张的政策变化依据即《宁夏回族自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》，该通知由宁夏回族自治区人民政府于2015年12月25日公布，2016年1月1日起实施，故原告至迟应于2016年1月即应当知悉此事，其最迟应于2016年7月向法院提起诉讼。原告未在法律规定的期限内提起诉讼，应依法驳回。综上，原告的诉请缺乏事实和法律依据，请求依法驳回其诉讼请求。
被告银川市兴庆区人民政府辩称，一、2015年4月，被告因通航产业园建设的公共利益需要，依法对涉案土地收回。原告与被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场就土地的补偿内容、补偿数额及补偿方式经协商一致签订了《通航产业园征收补偿协议》。该协议是双方真实意思表示合法有效。原告交还土地并足额领取补偿款，说明双方权利义务因履行已经终止。二、补偿协议中并没有原告所称的补充约定。被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场作为合同一方当事人，其留存的补偿协议中并没有原告所称”在2015年内，若遇国家政策调整参照新政策执行”的补充内容。对补充内容真实性存疑，且补充内容是合同以外的第三人以个人名义填写的，未经被告同意或授权，其约定对被告不发生效力。三、宁政发[2015]101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》明确施行的时间是2016年1月1日。而原告所称的协议第四项补充道”在2015年内，若遇国家政策调整参照新政策执行。”由此可见在2015年内新征地补偿标准不适用该补充约定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条”征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。”，从原告的土地性质资料显示，原告承租的涉案土地是原陶乐县林场所有的国有荒地，其主张按照新标准中的耕地38000元给予差价补偿没有法律依据。四、根据我国《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿费属于土地所有者。本案原告系土地的承租者，承租国有荒地，其已经依法得到了土地开发整理费及承包期未到的相关补偿。所以其没有主张土地补偿的法律依据。综上，原告的诉讼请求不成立，请求法院驳回原告诉讼请求。
原告马世红、田发富为证明其主张，向本院提交以下证据：证据一、《通航产业园征收补偿协议》一份。证明目的：1、被告征收原告土地69.2亩。2、该合同约定在2015年内如遇国家政策调整参照按新政策执行及附条件合同的事实。证据二、银兴政办发[2015]52号《关于成立银川通航产业园暨通用机场项目工作协调小组的通知》一份。证明目的：吕学军系该项目的征收协调小组负责人。证据三、兴月治林信访复（2015）3号《关于马成红、田发富夫妇反映”关于树木赔偿的问题”信访事项答复意见书》及银兴政复查字[2016]57号《关于马成红、田发富通航机场征地补偿等信访事项的复查意见》各一份。证明目的：原告在信访过程中于2016年12月19日方才知道征收协议约定的补充条件成就。证据四：1、宁政发【2015】101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》一份。2、陈龙与银川市兴庆区月牙湖乡人民政府签订的《通航产业园征收补偿协议》一份。3、银川市兴庆区月牙湖乡人民政府与陈龙、田进财等6人调解达成赔偿的《协议书》一份。证明目的：1、原告承包地征收补偿费38000元/亩。2、吕学军与月牙湖乡有关涉案农户签订协议均约定遇到新政策时按新政策补偿的合同约定。3、合同签订完后，按照该合同履行约定的事实。按照【2015】101号文件履行的事实。
经质证，被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场对原告马世红、田发富提交的证据一中，除了”如政策调整在2015年内按新政策执行。吕学军”的真实性、合法性、关联性及证明目的不予认可外，对合同中其他内容的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。认为该补偿协议中手写的一行字系原告自行添加，且该行字末尾签字处的名字系吕学军，与被告无关。对证据二的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为该通知不能证明吕学军被授权与原告签订补偿协议。对证据三的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。协议约定的补偿条件系宁夏回族自治区人民政府出台的相关法律。该证据自2016年1月1日施行起，就应该被广大公众所知悉，不存在原告所说的事实。且该复查意见恰恰能说明被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场的征收补偿行为合法。对证据四中宁政发【2015】101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。认为该文件2015年12月25公布，2016年1月1日起才施行，该标准并不属于征收合同中约定的”在2015年度国家政策调整参照按新政策执行”的范围。且原告依据《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》提出申请，而非征收补偿协议中约定的《银川市人民政府提高征地补偿办法》，故原告的诉讼请求无事实和法律依据，不能成立。对证据四中征收补偿协议及协议书的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。认为补偿协议系银川市兴庆区月牙湖乡人民政府与陈龙签订，与被告无关。认为协议书中甲方签字处不明，且题头系银川市兴庆区月牙湖乡人民政府，与被告无关。
被告银川市兴庆区人民政府对原告提交的证据一中除了吕学军以个人名义添加的内容真实性不予认可外，对其他内容的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为该份补充内容是合同当事人以外的人以个人名义签订，其未经授权，没有签订补充内容的资格，不是被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场的真实意思。另外即使根据该内容明确约定是在2015年内，而新标准是在2016年1月生效的，并不适用于本案。协议中补偿的种类明确记载是开发整理费，说明原告是国有荒地的开发承租人，其并不适用新标准的耕地补偿。该协议中约定”本协议一式肆份”，在被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场留存的协议中均未有该补充内容，更加说明吕学军签订的合同补充内容是其个人意思，并未得到被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场的委托，此合同不发生效力。对证据二的真实性、合法性、关联性予以认可，但对其证明目的不予认可。认为该份证据只是对银川通航产业园的项目建设及拆迁工作的工作安排，但本案有权签订补偿协议的只有被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场。吕学军既不是被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场的法定代表人也不是被授权人，其以个人名义补充的条款对被告不发生效力。对证据三的关联性及证明目的不予认可。认为新标准属于规范性文件，而且明确其实施时间，不因当事人何时知道而受到影响，因此不能达到原告的证明目的。对证据四中宁政发【2015】101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》的真实性、合法性予以认可，但对其关联性及证明目的不予认可。认为该份证据是宁夏回族自治区人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定对区内的耕地制定的新标准，而本案中涉案土地属于国有沙荒地。而且根据原告提供的协议中补充条款明确规定是2015年内，而新标准是在2016年1月1日施行，不符合该时间规定。对证据四中陈龙的征收补偿协议的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。认为该协议的双方当事人均属案外人。根据征收补偿协议内容反映甲方是银川市兴庆区月牙湖乡人民政府，乙方是陈龙，是土地的承包使用人。与本案的原告系国有土地承租人性质不同。对协议书的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。认为由于是案外人签订无法核实，即使真实存在，结合陈龙签订的时间2015年4月29日，在签订后一年内。由此可知约定的时间符合标准，而本案的时间不符合标准。
被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场向本院提交以下证据：证据一、1-1法人证明书复印件一份；1-2银兴政办发【2015】52号《关于成立银川通航产业园暨通用机场项目工作协调小组的通知》复印件一份。证明目的兴庆区月牙湖治沙林场系银川市××区农牧局开办的事业单位，其不具有行政主体资格，其在涉案征收补偿协议中签章的行为并不属于可诉的行政行为。其只是接受被告银川市兴庆区人民政府的委托与原告签订征收补偿协议，故银川市兴庆区月牙湖治沙林场并非本案适格被告。证据二、2-1通航产业园征收补偿协议、承诺书及银川市征地拆迁项目现场勘测草图复印件三份；2-2公证书复印件一份；2-3黄河农村商业银行进账单复印件两份；2-4收条复印件两份。证明目的：2015年5月28日，由被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场代表被告银川市兴庆区人民政府与原告签订了《通航产业园征收补偿协议》。后被告已按合同约定履行了其所有的义务，原告再向被告主张征收补偿费没有事实和法律依据。
经质证，原告马世红、田发富对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可。对证据二的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的有异议。认为该组证据只能证明被告履行了合同的部分义务，未全部履行。
被告银川市兴庆区人民政府对被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场提交的证据无异议。
被告银川市兴庆区人民政府向本院提交以下证据：证据一、银川市兴庆区人民政府《关于依法收回国有土地使用权的通知》一份。证明目的：被告银川市兴庆区人民政府为公共利益需要，2015年4月20日将涉案国有地依法收回，并且向土地使用权人被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场送达收回通知。证据二：2-1、《通航产业园征收补偿协议》一份；2-2、银川市征地拆迁项目现场勘测草图一份；2-3、宁夏回族自治区银川市国安公证处《公证书》（2015）宁银国安证字第6319号一份。证明目的：1、原告与被告银川市兴庆区月牙湖乡治沙林场就涉案土地的依法收回事宜，双方就补偿数额、补偿方式、补偿项目在真实意思表示下达成协议，该协议合法有效，且原告已经按约定足额领取补偿款，双方的权利义务已终止。2、协议中并未有”在2015年内，若遇国家政策调整参照新政策执行”的约定。证据三、宁夏回族自治区人民政府宁政发【2015】101号《关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》附宁夏回族自治区征地补偿标准。证明目的：2015年12月25日，宁夏回族自治区人民政府发布了《关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》。通知中明确写明新征地补偿标准于2016年1月1日起施行。在2015年内，新征地补偿标准并未生效，因此原告的征地补偿协议并不能适用新征地补偿标准。
经质证，原告马世红、田发富对证据一的真实性、合法性无异议，但对其关联性及证明目的不予认可。对证据二、三的真实性、合法性、关联性无异议，但对其证明目的不予认可。
被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场对被告银川市兴庆区人民政府提交的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：对原告马世红、田发富提交的证据一的真实性予以认可，但其中手写的补充内容：”如政策调整，在2015年内按新政策执行。吕学军”，被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场留存的协议中并无该补充内容，且二被告对该补充内容的真实性不予认可，故对该补充内容的真实性以及证据一的证明目的，本院不予采信。证据二、证据三及证据四中的证据1的真实性，本院予以确认。对证据四中的证据2、3与本案不具关联性，不能达到原告的证明目的，本院不予采信。对被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场提交的证据一的真实性予以认可，但对其证明目的，本院不予采信。其提交的证据二及被告银川市兴庆区人民政府提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，能够证明案件事实，本院予以采信。
经审理查明，2015年，因银川通航产业园建设需要，按照宁夏回族自治区、银川市人民政府安排部署，被告银川市兴庆区人民政府决定收回被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场的部分国有土地使用权，原告马世红、田发富承包的69.2亩土地在收回范围内。被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场与二原告于2015年5月28日签订《通航产业园征收补偿协议》一份，该协议第二项征收补偿标准中约定”1、土地69.2亩，每亩单价17000元，计1176400元整。......3、三年过渡费：500元/亩/年，给3年，计103800元整。......5、其他：排水沟2.1亩×6000元/亩=12600元整。以上1-5项共计1292800元”，协议还对双方的其他权利义务进行了约定。二原告提交的协议第四项中另有手写字体”如政策调整，在2015年内按新政策执行。吕学军”。但被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场提交的协议中无该手写补充内容。后被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场将该协议下的1292800元于2015年7月7日全额支付给二原告。二原告与被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场签订的《通航产业园征收补偿协议》已履行完毕。2015年12月25日，宁夏回族自治区人民政府发布宁政发【2015】101号《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知》。二原告认为根据其与被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场签订的《通航产业园征收补偿协议》中的约定，二被告应按宁政发【2015】101号文件规定的每亩38000元对其予以补偿，减去按每亩17000元已补偿的款项，二被告还应支付其土地补偿费1453200元。故诉至法院，请求判如所请。
另查明，银兴政办发【2015】52号《关于成立银川通航产业园暨通用机场项目工作协调小组的通知》确定吕学军（兴庆区城管局副局长）为银川通航产业园暨通用机场项目工作协调小组组长。
本院认为，因通航产业园建设需要，被告银川市兴庆区人民政府收回涉案国有土地使用权，并委托被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场具体负责实施工作。被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场与原告马世红、田发富签订的《通航产业园征收补偿协议》是双方当事人真实意思表示，合法有效，该协议已履行完毕。二原告提交的协议中有手写补充内容”如政策调整，在2015年内按新政策执行。吕学军”。被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场提交的协议中并无该手写补充内容，故该手写补充内容的真实性无法核实。且吕学军并非协议的当事人，亦无被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场的委托或授权，其无权代表被告银川市兴庆区月牙湖治沙林场变更或补充协议。故二原告认为二被告应当按照协议补充内容及宁政发【2015】101号文件的规定支付其土地补偿费差价的诉讼请求，无事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告马世红、田发富的诉讼请求。
案件受理费17878元，由原告马世红、田发富负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。
审 判 长 刘煜姗
审 判 员 宁 丽
代理审判员 郭燕荣
二〇一七年十一月二十三日
书 记 员 段思琦
附：本案适用的相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。