山西省忻州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋09行终26号
上诉人（原审第三人）定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校，住所地：定襄县南关村。
负责人康泽峰，男，1975年9月18日生，汉族，定襄县人，现居本县。
委托代理人褚玉龙，男，山西三众律师事务所律师。
委托代理人卢玉明，男，1952年10月26日生，汉族，现居忻州市。
被上诉人(原审被告)定襄县道路运输管理所，住所地：定襄县忻阜路交通大楼。
法定代表人高雁冰，职务：所长。
委托代理人张伟，男，定襄县晋昌镇法律服务所法律工作者。
被上诉人(原审原告)定襄县新源机动车驾驶员培训学校,住所地：定襄县董村。
经营者韩子姣，女，1994年6月4日生，汉族，定襄县人，现居本县。
委托代理人马占山，男，山西神业律师事务所律师。
委托代理人张天正，男，1955年9月3日生，汉族，定襄县人，定襄县新源机动车驾驶员培训学校教练，现居本村。
上诉人定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校因公路行政许可一案，不服定襄县人民法院（2016）晋0921行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年2月21公开开庭审理了本案。上诉人定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校的委托代理人卢玉明、褚玉龙，被上诉人定襄县道路运输管理所负责人霍瑞恒、委托代理人张伟，被上诉人定襄县新源机动车驾驶员培训学校的委托代理人张天正、马占山到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，2005年定襄县新源机动车驾驶员培训学校经批准筹建设立，2007年12月年度驾管质量考核验收会议上，省、市、县运管部门的领导给新源驾校提出了加大硬件投资的意见。之后，定襄县新源机动车驾驶员培训学校向定襄县道路运输管理所提出了达标规范加大投入的请示，该所向忻州市汽车驾驶员培训管理处上报了《定襄县道路运输管理所关于新源驾校就加大投入请示的请示》（定道运字[2008]9号），文中同意给定襄县新源机动车驾驶员培训学校以“不再增设驾校许可”的承诺。忻州市汽车驾驶员培训学校管理处给定襄道路运输管理所下发了《关于定襄县道路运输管理所对新源驾校加大投入的请示回复》（忻驾管便字[2008]5号），文件中明确同意不宜再增加新的驾校。2011年9月14日忻州市汽车驾驶员培训学校管理处向定襄县道路运输管理所发出忻驾发便字[2011]9号便函，要求定襄县道路运输管理所履行作出的承诺。2014年定襄县交通运输局委托定襄县统计局进行市场需求调查，其调查结果是：定襄境内有驾校一所为定襄县新源机动车驾驶员培训学校，教练员87人，注册教练车70辆，每年可以受理考试指标8160人，2011年招生2756人，2012年招生4982人，2013年招生2767人，从2011年至2014年3月定襄境内学员在其他驾校报名4623人。2014年7月18日被告定襄县道路运输管理所作出了《关于李枫申请筹建慧龙驾校的批复》，同意李枫筹建慧龙驾校，原告定襄县新源机动车驾驶员培训学校认为该批复违反有关法律规定，向定襄县人民法院提起行政诉讼，请求撤销定襄县道路运输管理所作出的《关于李枫申请筹建慧龙驾校的批复》。定襄县人民法院于2015年1月22日作出（2014）定行初字第3号行政判决撤销该批复。判后，被告不服，提出上诉，忻州市中级人民于2015年3月27日作出（2015）忻中行终字第10号行政判决，判决驳回上诉、维持原判。康泽峰于2015年2月经定襄县工商行政管理局注册成立定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校，于2015年4月16日提出交通行政许可申请，同日定襄县道路运输管理所向康泽峰发出交通行政许可申请受理通知书。同年5月13日召开行政许可决定听证会。5月18日被告定襄县道路运输管理所作出行政许可审核意见、交通行政许可决定，并张贴了公告。
原审法院另查明，定襄县道路运输管理所于2014年6月28日举行了“定襄县能否新增驾校”的听证会，并2014年6月29日作出决定：定道运字[2008]9号《定襄县道路运输管理所关于新源驾校就加大投入请示的请示》及忻驾便字[2008]5号《关于定襄县道路运输管理所对新源驾校加大投入的回复》从即日起至2015年6月30日自行废止，期间其他申请人可以按照国家法律、法规、行业标准进行筹建驾校及办理相关手续。2016年4月27日将该决定送达定襄县新源机动车驾驶员培训学校。
第三人定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校（康泽峰）在提交的申请材料中显示，教练场地的使用权人是中国人民解放军66016部队。2012年6月21日康建国与中国人民解放军66016部队达成房屋出租协议，协议约定，将坐落于定襄县西河头村三场空闲营院及房屋出租给康建国使用，租赁期限为2012年8月16日至2017年8月15日止。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条的规定“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”；第三十四条规定“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”。原审法院认为，根据定襄县道路运输管理所提供的证据来看，驾校教练场地的承租人为康建国，使用期限至2017年8月15日，未能达到驾校许可条件要求的“应有自备或租用的训练场地，租用教练场地的应签订长期（3年）合法有效的租用合同，同一训练场地不得有两个以上驾校租用。”故被告作出的行政许可明显不符合规定，应予以撤销。根据信赖利益保护原则，行政机关应当确保管理活动的明确性、稳定性和连贯性，从而确立和保护公民、法人或其他组织对行政机关及其管理活动真诚信赖。2007年12月在年度驾管质量考核验收会议上，省、市运管部门领导在肯定××机动车驾驶员培训学校管理质量的同时，提出了加大硬件投资的意见，之后，定襄县新源机动车驾驶员培�学校给定襄县道路运输管理所提出达标规范加大投入的请示，2008年5月18日定襄县道路运输管理所就该请示以定道运字[2008]9号文件向忻州市汽车驾驶员培训管理处请示，是否可以给定襄县新源机动车驾驶员培训学校以不再增加驾校许可的承诺，来促使该驾校按要求尽快增加投入、早日达标。2008年5月23日忻州市汽车驾驶员培训管理处以忻驾管便字[2008]5号给定襄县道路运输管理所回复，同意定襄县道路运输管理所的请示，按照省运管局晋交运驾字[2005]28号文件精神，结合定襄县人口结构的特点，市处认为不宜再增加新的驾校，避免造成人力、财力、物力、土地等的浪费和损失。为此原告定襄县新源机动车驾驶员培训学校基于对行政机关的信赖，获得信心，进一步加大投资力度，以期获得一定的预期利益。故被告定襄县道路运输管理所应信守自己的承诺，保护相对人的�赖利益，维护政府的公信力。对于原告定襄县新源机动车驾驶员培训学校要求被告赔偿经济损失1000万元的诉讼请求，因原告不能提供有关证据予以证实，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，判决：一、撤销被告定襄县道路运输管理所对第三人定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校作出的交通行政许可决定。二、驳回原告定襄县新源机动车驾驶员培训学校其他诉讼请求。
上诉人定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校不服上诉称，一、原审法院认定事实错误，定襄县道路运输管理所从未对上诉人作出过行政许可。二、定襄县道路运输管理所提交的《房屋出租协议》未经过当庭质证。三、原审法院以所谓的“承诺”为依据作出判决，明显没有法律依据。请求法院依法改判。
定襄县新源机动车驾驶员培训学校辩称，一、定襄县道路运输管理所于2015年5月18日张贴公告，应视为对定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校作出行政许可决定。二、承诺文件是事实依据而非法律依据。三、《房屋出租协议》系上诉人向法院提交。请求二审法院维持原判。
定襄县道路运输管理所辩称，一、定襄县道路运输管理所已对定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校作出行政许可。二、一审判决的判决理由认可承诺，但最后判决驳回承诺，自相矛盾。请求二审法院依法裁判。
二审法院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
本院认为，一、《定襄县道路运输管理所关于新源驾校就加大投入请示的请示》以及《关于定襄县道路运输管理所对新源驾校加大投入的请示回复》的主要内容为给定襄县新源机动车驾驶员培训学校以不再增加驾校许可的承诺。根据本案证据材料可以证实《关于定襄县道路运输管理所对新源驾校加大投入的请示回复》已构成行政行为外部化，且属于行政承诺。定襄县新源机动车驾驶员培训学校基于该承诺，与定襄县道路运输管理所2015年5月18日的公告行为具有利害关系，故定襄县新源机动车驾驶员培训学校具备原告主体资格提起本案诉讼。二、定襄县道路运输管理所向定襄县新源机动车驾驶员培训学校送达《定襄县道路运输管理所关于定襄县是否新增驾校的决定》决定:《关于定襄县道路运输管理所对新源驾校加大投入的请示回复》从即日（2014年6月29日）起至2015年6月30日自行废止。定襄县道路运输管理所通过设定期限的方式废止承诺不能认定定襄县道路运输管理所已经废止承诺和不再履行承诺。且该决定在2015年5月18日的公告行为之后直至2016年4月27日�送达定襄县新源机动车驾驶员培训学校明显不当。三、根据定襄县道路运输管理所提交的驾校教练场地承租合同，从定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校申请行政许可时计算已不足3年，不符合交通运输部《机动车驾驶员培训管理规定》的要求。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人定襄县鸿运机动车驾驶员培训学校负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵 飞
审判员 聂海军
审判员 曲 攀
二〇一七年二月二十四日
书记员 孙艳红