广东省惠州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）惠中法行初字第14号
原告：钟观容。
委托代理人：王志卫，广东正大联合律师事务所律师。
委托代理人：王翔，广东正大联合律师事务所律师助理。
被告：龙门县人民政府。
法定代表人：范志益，职务：县长。
委托代理人：夏平，广东香江律师事务所律师。
原告钟观容因行政命令纠纷一案，不服龙门县人民政府于2012年6月29日作出龙门函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定》，于2014年4月22日向本院提起诉讼。本院于2014年4月25日受理后，依法组成合议庭于2014年6月3日公开开庭审理了本案。原告钟观容的委托代理人王志卫和被告龙门县人民政府的委托代理人夏平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年6月29日，龙门县人民政府作出龙门函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定》，内容：“龙门××××镇丰门凹砖厂：根据《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见通知》(发改环资[2004]249号)、《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(粤府办[2005)79号)、《关于印发<惠州市砖瓦窑整治工作方案的通知》(惠市国资[2012]312号)等文件精神，县政府决定对全县实心粘土砖瓦窑场依法依规予以关闭，请你场自接到决定书之日起7日必须撤离生产设备及产品、自行拆除厂房设施，7日内未按要求进行拆除撤离�，县政府将根据有关规定依法予以拆除”。
被告龙门县人民政府在举证期限内提供的证据有：1、《关闭砖瓦窑厂决定书》（龙门函【2012】115号）；2、公文送达回证；这两份证据证明被答复人在2012年6月已知悉答复人作出的具体行政行为。3、《关于公布在住宅建设中逐步限时禁止使用实心粘土砖大中城市名单的通知》（墙办发【2000】06号）；4、《关于进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》（发改环资【2004】249号）；5、《转发国家发改委等部门关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作意见的通知》（粤建科字【2004】63号）；6、《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发【2005】33号；7、《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（粤府办【2005】79号）；8、《关于〈印发惠州市砖瓦窑�治工作方案的通知〉》（惠市国土资【2012】312号）。这六份证据证明依照国家政策以及相关法律法规，龙江丰门凹砖厂依法应予以关闭。9、土地利用总体规划图；证明龙江丰田凹砖厂用地不符合土地利用总体规划，且占用基本农田。10、卫星摄像图；证明龙江丰门凹砖厂靠近当地居民生活区。11、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条；12、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条。这两份证据证明被答复人依法无权要求损害赔偿。13、照片、保证书：证明被答复人自行拆除砖厂生产设施，所造成的损失应由被答复人自己承担。
原告钟观容起诉称：一、龙门县人民政府作出龙门函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》时未告知当事人复议权、诉讼权以及复议和起诉期限，致使当事人逾期申请复议、提起诉讼，其申请复议、起诉期限应当从当事人实际知道�议权、诉讼权或者复议、起诉期限时计算。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。”由此可见，惠州市人民政府作出的惠府行复[2013]137号《行政复议决定书》以“本案申请人龙门××××镇丰门凹砖厂经营者钟观容自2012年6月29日收到被申请人作出的决定书，即已知被申请人作出关闭砖厂的具体行政行为，其于2013年11月11日才向本府申请行政复议，明显超过法定行政复议申请期限，且无不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限”为理由决定“驳回申请人龙门××××镇丰门凹砖厂和钟观容的行政复议申请”是完全错误的。本案的“其他正当理由”就是龙门县人民政府龙府函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》未告知当事人复议权、诉讼权以及复议和起诉期限。因此，本案申请复议和提起诉讼均未超过法律规定的期限。二、龙门县人民政府2012年6月29日作出龙府函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》违反法定程序。龙门县人民政府在作出《关闭砖瓦窑厂》之前，没有告知当事人作出行政处罚决定书的事实、理由及依据，也没有告知当事人依法享有的陈述、申辩、申请复议、提起诉讼，请求行政赔偿等权利，剥夺了当事人的陈述权、申辩权、以及当事人要求举行听证的权利，严重违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条、第四十二条等法律规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或申辩权利的除外。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许�证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”龙门县人民政府在《行政复议答辩书》提供的证据证明其在作出龙府函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》之前未依法履行上述告知义务和告知程序，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款关于“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”的规定和第四十一条的规定，其作出的龙府函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》不能成立，该《关闭砖瓦窑厂决定书》是无效的。三、龙门县人民政府于2012年6月29日对“龙江风门凹砖厂”作出龙门函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》，然而在龙门××××镇辖区内并不存在“龙江风门凹砖厂”，因此，龙门县人民政府将龙府函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》送交�何人签收都是错误的，惠州市人民政府应当决定撤销龙门县人民政府对“龙江风门凹砖厂”作出的龙府函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》。四、龙门××××镇丰门凹砖厂是于2001年4月25日在龙门县工商行政管理局注册登记设立的砖厂，个体工商户营业执照号码441××××9151，经营者钟观容，所属行业粘土砖及建筑砌块制造，最后一次年检时间2012年5月23日，经营范围：红砖产销。龙门××××镇丰门凹砖厂是龙门××××镇唯一一家在工商行政管理部门注册登记和领有《税务登记证》的从事粘土砖瓦及建筑砌块制造的砖厂。龙门县人民政府依据对“龙江风门凹砖厂”的龙府函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》关闭“龙门××××镇丰门凹砖厂”是完全错误的。五、龙门县人民政府应同意龙门××××镇丰门凹砖厂转型改造。龙门××××镇丰门凹砖厂是龙门××××镇辖区内唯�一家办理工商、税务注册登记的砖厂，从2001年4月25日注册登记至今十多年来一直守法经营、依法交税。经惠州市人民政府同意的惠州市国土资源局【2012】6月12日作出的惠市国土资【2012】312号《关于印发<惠州市砖瓦窑场整治工作方案>的通知》中第四条“整治目标”指出：“到今年底基本完成清理工作，通过关停并转全面整治，逐步禁止生产、使用实心粘土砖；积极支持红砖替代品的生产经营，引导砖瓦窑场主转产、生产新型材料砖或水泥砂砖、鼓励发展新型环保墙体材料，从根本上遏止砖瓦窑场破坏耕地和违法用地的行为。”同时，龙门县龙江镇丰门凹砖厂地处龙门县人民政府发展新型墙材砖厂的重点片区
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龙江。龙门××××镇人民政府于2013年2月26日作出龙江府【2013】12号《关于转型改造环保砖厂的请示》提出：“积极引导企业转型改造，发展�型墙体建材，扎实推进龙江砖瓦窑专项整治工作，经研究龙江龙江村，原丰门凹旧砖厂，拟转型改造，生产新型环保煤矸石空心烧结砖，意向投资1000万元人民币，年产标砖4000万块，生产原材料以周边丰富的废煤矸石，煤灰、建筑废材料、水泥、页岩为主，市场前景广阔，请上级批准该厂转型改造。”为此，原告再次要求龙门县人民政府尽快批准龙门××××镇丰门凹砖厂转型改造，以减少原告的经济损失。六、龙门县人民政府以2012年6月29日龙府函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》关闭龙门××××镇丰门凹砖厂，侵犯了原告的合法权益，造成了原告的财产损失和砖厂停产停业的损失。龙门县人民政府应当依照有关法律规定补偿原告的财产损失和砖厂停产停业所造成的损失。具体补偿财产损失和砖厂停产停业损失的金额应以专业评估机构出具的资产评估报告确认的金额为准。七、龙门县人民政府应当说明位于原告一公里处的新建开业的富升环保砖厂为什么可以无证照生产销售实心粘土砖？为什么富升环保砖厂可以新建开业并可以生产实心粘土红砖而不被查处？目前富升环保砖厂在未取得任何合法证照的情况下，大量生产实心粘土砖，用垄断价格赚取垄断利润。综上所述，为维护原告龙门××××镇丰门凹砖厂、钟观容的合法权益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》等有关法律规定，特向贵院提起诉讼，请贵院查清本案法律事实，依法审理，判如所请，依法判令撤销龙门县人民政府龙府函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》和惠州市人民政府惠府函[2013]137号《行政复议决定书》。诉讼请求：1、撤销龙门县人民政府作出的龙府函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》。2、被告向原告赔偿经济损�并承担本案的诉讼费用。
原告钟观容在举证期限内提供的证据有：证据1、惠府行复[2013]137号《行政复议决定书》和特快专递单，证明的事实：原告于2014年3月9日收到惠州市人民政府作出的惠府行复[2013]137号《行政复议决定书》，该决定书决定“驳回申请人龙门××××镇丰门凹砖厂和钟观容的行政复议申请”，该决定违反了最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条等法律规定。该决定书的主要错误在于：1、未查明龙门县政府作出《关闭砖瓦窑场决定书》是否违反法定程序，即龙门县政府在作出《关闭砖瓦窑场决定书》之前，有没有告知书和调查笔录，有没有告知原告作出处罚决定的事实、理由及依据，以及有没有告知原告依法享有陈述、申辩、申请复议、提起诉讼、请求行政赔偿等权利。2、未�明被告在作出《关闭砖瓦窑场决定书》时有没有告知当事人诉讼权、复议权、复议期限、起诉期限。3、未查明原告是何时知道诉讼权、复议权、起诉期限和复议期限的，以及复议时效应从何日起计算等问题。证据2、《行政复议申请书》和特快专递单，证明的事实：原告不服被告作出的龙府函[2012]115号《关闭砖瓦窑场决定书》，认为该决定书认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，于2013年11月7日向惠州市人民政府递交《行政复议申请书》，认为被告的上述具体行政行为违反法定程序，即被告在作出《关闭砖瓦窑场决定书》之前没有告知书，没有告知原告作出处罚决定的事实、理由及依据，没有告知原告依法享有陈述、申辩、申请复议、提起诉讼、请求行政赔偿等权利，剥夺了原告的陈述权、申辩权、以及原告要求听证的权利，严重违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条、第四十一条、第四十二条等法律规定，请求惠州市政府撤销龙门县政府作出的上述决定。证据3、《行政复议答复书》及《行政复议提供证据清单》，证明的事实：被告于2013年11月15日向惠州市人民政府提交《行政复议答复书》及证据清单，但被告回避了其作出的龙府函[2012]115号《关闭砖瓦窑场决定书》中的“龙江风门凹砖厂”中的“风”字是否错误，以及该处罚决定书是否符合法定程序等关键问题，即是否告知当事人作出行政处罚决定书的事实、理由及依据，是否告知当事人依法享有陈述、申辩、申请复议、提起诉讼、请求行政赔偿等权利，以及是否告知当事人起诉期限、复议期限等。证据4、《延长行政复议审查期限通知书》，证明的事实：惠州市人民政府于2014年1月6日作出惠府行复[2013]137号《延长行政复议审查期限通知书》，决定对案件的审查期限延长30日。证据5、龙府函[2012]115号《关闭砖瓦窑场决定书》，证明的事实：被告于2012年6月29日对“龙江风门凹砖厂”作出龙府函[2012]115号《关闭砖瓦窑场决定书》，并据此关闭龙门××××镇丰门凹砖厂，这是完全错误的。该决定书没有告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，没有告知原告依法享有陈述、申辩、申请复议、提起诉讼、请求行政赔偿等权利，以及没有告知原告起诉期限、复议期限等。证据6、龙江丰门凹砖厂的《税务登记证》和《税务登记表》，证明的事实：证明龙门××××镇丰门凹砖厂持有惠州市税务局颁发的《税务登记证》，是于1988年开业成立二十多年的依法登记纳税的砖厂，其负责人为钟观容，经营范围为：红砖产销，批准设立机关为龙门县工商行政管理局，是龙门××××镇唯一一家领有�府主管部门颁发的合法证照的砖厂。证据7、《土地临时使用证》和缴纳土地临时使用费的票据，以及测绘图和测绘费发票，证明的事实：证明龙门××××镇丰门凹砖厂是守法经营的砖厂，持有龙门县国土资源局颁发的龙国土临字第[2011]5号等《土地临时使用证》，该《土地临时使用证》指出：“经审核同意位于龙门××××镇丰门凹9335平方米（折合14亩）安排给你单位（个人）作砖厂搭棚、晒砖临时用地，如国家建设，自动无偿拆除。”证据8、《换发“采矿许可证”的通知》以及缴纳采矿权价款、矿产资源补偿费和资源储量简测费的票据（收据），证明的事实：证明龙门××××镇丰门凹砖厂有采矿许可并向龙门县矿产资源委员会缴纳采矿权价款和矿产资源补偿费等。证据9、《关于停止向实心粘土砖瓦窑场供电的通知》，证明的事实：被告的办公室于2012年7月27日致函广东电网惠州龙门供电局，要求该局于2012年7月30日前对龙门县所有关闭拆除的粘土砖瓦窑场实施强制断电措施，取消供电服务。其中，龙江丰门凹砖厂被列为《龙门县关闭拆除砖瓦窑场名单》中的序号13。据此，龙江丰门凹砖厂被采取强制断电措施，取消供电服务。证据10、龙江府[2013]12号《关于转型改造环保砖厂的请示》和龙江府[2013]22号《关于要求增加环保砖厂指标的请示》，证明的事实：龙门县龙江镇人民政府于2013年2月26日和2013年5月14日分别向龙门县人民政府上报《关于转型改造环保砖厂的请示》和《关于要求增加环保砖厂指标的请示》，请龙门县人民政府批准龙门××××镇丰门凹砖厂转型改造，生产新型环保煤石空心烧结砖，并给予环保砖厂指标。证据11、照片和富升环保砖厂产品销售单，证明的事实：证明被告同意位于原告一公里处的富升环保砖厂于2013年初在没有任何合法证照的情况下开业生产及销售实心粘土砖，实行垄断经营和垄断价格。证据12、《个体工商户营业执照》和个体户机读档案登记资料，证明的事实：证明原告行政诉讼主体资格，证明龙门××××镇丰门凹砖厂是2001年4月25日在龙门县工商行政管理局注册登记的砖厂，经营者为钟观容，执照有效期2001年4月25日至2014年4月25日，是龙门××××镇唯一一家领有政府主管部门颁发的合法证照的砖厂。证据13、钟观容的居民身份证和龙门县政府组织机构代码证，证明的事实：证明钟观容和被告的行政诉讼主体资格。证据14、《固定资产—电子设备评估申请明细表》，证明的事实：证明原告投资龙江丰门凹砖厂的款项达2400862元人民币，被告的具体行政行为造成原告2400862元人民币投资款的损失（未含经营损失）。
被告龙门县人民政府答辩称：一、惠州市人民�府作出的“行政复议决定书》(惠府行复(2013)137号)正确，应予以维持。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”被答辩人于2012年6月29日收到龙门县政府发出的《关闭砖瓦窑场决定书》(龙府函(2012)115号)，并在送达回证上签字，说明被答辩人当时就已经知道该具体行政行为，但被答辩人时隔一年多才向惠州市人民政府提出行政复议，已远远超出法定申请行政复议时效，故惠州市人民政府驳回被答辩人的行政复议申请是正确的，该《行政复议决定书》(惠府行复[2013]137号)应予维持。二、《关闭砖瓦窑场的决定书》认定事实清楚，证据充分，应予维持。国家早在2000年就开始推行逐步禁止使用实心粘土砖的政策，根据国家建材局、建设部、农�部、国土资源部墙体材料革新建筑节能办公室《关于公布在住宅建设中逐步限时禁止使用实心粘土砖”大中城市名单的通知》（墙办发[2000]06号)，限时淘汰使用实心粘土砖的大中城市名单就包括惠州市，2004年国家发展和改革委员会等四部门联合发文《关于进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》（发改环资[2004]249号)明确指出“对于毁田、毁堤、毁林的砖瓦企业实施关闭，对不符合国家产业政策和环保要求的小砖瓦企业予以淘汰”。同年广东省建设厅等五部门《转发国家发改委等部门关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作意见的通知粤建科字[2004]63号)明确指出广东省“禁实”城市(包括惠州市在内)要有计划的做好实心粘土砖厂的关、停、并、转工作。2005年国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(国办发[2005]33号)要求�2010年底所有城市禁止使用实心粘土砖。《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(粤府办[2005]79号)中明确规定“禁止生产和使用实心粘土砖等方面的内容纳入工程项目的立项、设计、施工图设计文件审查、施工监理监督以及竣工验收备案等各个环节；按照‘禁止生产和使用实心粘土砖’的要求，严格控制粘土采矿许可证的审核发放；粘土取土点必须符合土地利用总体规划和矿产资源规划的要求，对不符合规划要求的，不予办理用地和采矿登记手续，各级环保部门不予办理环保立项、验收等手续；对违反法律法规规定的，要坚决依法予以查处”，以及《关于<印发惠州市砖瓦窑整治工作方案的通知>》(惠市国土资[2012]312号)明确指出“符合下列条件情形之一的砖瓦窑场必须清拆：1．不符合土地利用总体规划的；3．居民生活区、基本农田保护区、耕地……范围内的；……8．未经县级以上人民政府主管部门批准而擅自建设的；……10．占用耕地建窑或者耕地取土的,11．污染环境影响群众生产生活的。”经查证，龙江丰门凹砖厂靠近当地居民生活区，生产过程中容易产生大量粉尘，影响周边环境以及居民生活。另外，该砖厂厂区占有使用的土地1／3不符合我县土地利用总体规划且地类属于基本农田，此外该砖厂建设砖窑时并未经县级以上人民政府主管部门批准。被答辩人完全符合国家、省厅、惠州市上述文件的关闭要求。因此龙门县政府是依照国家政策及法律规定作出关闭丰门凹砖厂的决定，不存在被答辩人所说的认定事实不清，适用法律错误的情况。龙门县政府的这一具体行政行为依法应予以维持。三、原告要求赔偿，事实理由不充分。第一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》�十七条规定“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”也就是说公民、法人或其他组织要求赔偿的前提是合法权益受到侵犯。但本案中龙门县政府并没有侵犯被答辩人的合法权益。依照国家政策、法律法规，丰门凹砖厂都应及时关闭，龙门县政府为避免该厂继续生产污染环境，影响群众生活，或造成其他更为严重的社会后果，依法将其关闭的行为完全合法，不存在侵犯被答辩人合法权益的情形。第二，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条规定“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的。”本案中被答辩人依法被关闭完全由于其自身原因造成的，符合国家不予赔偿的情形之一。此外，丰门凹砖厂的生产设施是钟观容本人自行拆除的，所造成的财产损失也应由其自身承担。综上所述，原告请求撤销龙门县政府作出的《关闭砖瓦窑厂决定书》(龙府函[20123115号)理由不充分，请贵院依法维持龙门县政府的具体行政行为。补充答辨：一、原告主体不适格，原告的营业执照已过期，没有任何的法律效力。二、被告作出的决定不是行政处罚，是行政处理的措施，不适用于行政处罚法的规定。
原告龙门县龙江镇丰门凹砖厂对被告龙门县人民政府在举证期限提供的证据有如下意见：对证据一、《关闭砖瓦窑场决定书》（龙府函【2012】115号）的质证意见：真实性认可。对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、该决定书违反法定程序，没有告知书和调查笔录，在作出《关闭砖瓦窑场决定书》之前没有告知给予行政处罚决定的事实、理由和依据，没有告知当事人依法享有的�述、申辩、以及当事人要求举行听证的权利；2、该决定书没有告知当事人复议权、诉讼权以及复议期限和起诉期限；3、违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十八条、第三十九条、第四十一条、第四十二条等法律规定，行政处罚决定不能成立。4、该决定书是对“龙江凤门凹砖厂”作出的，但在龙门××××镇辖区内并不存在“龙江凤门凹砖厂”。对证据二、公文送达回证的质证意见：真实性认可。合法性有异议。对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、送达主体不适格，作出《关闭砖瓦窑场决定书》的机关是龙门县人民政府，然而送达人却是“龙门国土局”，龙门县政府和国土局是不同的法人主体；2、该公文送达回证是《龙门县国土资源管理公文送达回证》，而不是龙门县人民政府的送达回证；3、该公文送达回证没有签发人和送达人签名。对证据三、《关于公布“在住宅建设中逐步限时禁止使用实心粘土砖”大中城市名单的通知》（墙办法[2000]06号）的质证意见：真实性认可，对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、该通知的适用范围是“各直辖市、沿海地区大中城市和人均占地面积不足0.8亩省份的大中城市”，而且列明是160个大中城市，而龙门县是山区县并不是上述通知中的大中城市；2、该通知讲的“限时淘汰使用实心粘土砖的大中城市名单（共计160个）”中的惠州市指的是惠州城区范围，并不包括龙门县这个山区县；3、该通知规定的广东省34个城市中，除广东省的17个地级以上城市外，还列明潮州市、南海市、台山市、番禺市、顺德市、罗定市、普宁市、新会市、陆丰市、廉江市、雷州市、兴宁市、阳春市、英德市、高州市、增城市、花都市等17个县级市�龙门县没有列入其中；4、目前龙门县辖区内仍大量生产使用实心粘土砖，其中被告支持未取得任何证照的“富升环保砖厂”新投产及大量生产实心粘土砖。对证据四、《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作意见的通知》（发改环资[2004]249号）的质证意见：真实性无法确认。对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、该通知仅提供了4页复印件（即1、6、7、9页），不完整；2、该通知的适用范围仅限于广东省“被列入‘禁实’名单的城市34个”，并没有包括山区龙门县；3、山区龙门县不是城市，龙江则是农村；4、该通知仅仅是工作意见，不是法律法规；5、被告为何违反通知精神允许供电、供水部门向新投产的大量生产粘土砖的没有任何证照的“富升环保砖厂”供电、供水，而不进行查处。对证据五、《转发国家发改委等部门关于进一步做好禁�使用实心粘土砖工作意见的通知》（粤建科字[2004]63号）的质证意见：真实性认可。对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、该通知复印件没有提供附件“广东省列入国家‘禁实’城市名单”；2、该通知的适用范围仅限于广东省列入国家‘禁实’城市名单，并不包括山区龙门县；3、该通知仅仅是工作意见，不是法律法规；4、该通知第三条明确规定“原则上不再审批新建项目”，被告为何违反通知精神，允许新建“富升环保砖厂”并允许其大量生产、销售粘土实心砖。对证据六、《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（国办发[2005]33号）的质证意见：真实性无法确认。对被告提出的证明内容不予认可。事实理由如下：1、该通知仅提供了3页复印件（即5、7、11页），不完整；2、该通知规定“到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖�全国实心粘土砖年产量控制在4000亿块以下”，这说明除城市之外，山区县仍可使用实心粘土砖；3、龙门县是山区县，并不是城市，该通知并不适用山区县。对证据七、《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》（粤府办[2005]79号）的质证意见：真实性无法确认。对被告提出的证明内容不予认可。事实理由如下：1、该通知仅提供了2页复印件（即1、3页），不完整；2、国务院办公厅的通知的适用范围是仅限于城市，同时还允许生产4000亿块实心粘土砖；3、龙门县是山区县并不是城市，更不是大中城市，该通知并不适用山区县。对证据八、《关于<印发惠州市砖瓦窑场整治工作方案>的通知》（惠市国土资[2012]312号的质证意见：真实性无法确认。合法性有异议。对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、该通知缺页（第7页之后缺页）；2、该通知严重违反《中华人民共和国物权法》第六十四条关于“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”的规定，第六十五条关于“私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护。国家依照法律规定保护私人的继承权及其他合法权益”的规定，第六十六条关于“私人的合法财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、破坏”等的规定；3、该通知严重违反《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定；4、该通知以“三打两建”为名，提出“公安部门：负责组织警力配合砖瓦窑场强制关闭和拆除工作，维护治安秩序和执法活动，处理暴力抗法和聚众闹事等事件，严厉打击涉黑势力及充当“保护伞”的相关组织和人员。对阻挠专项整治行动的各种行为依法进行惩处；对暴力抗法情节严重的依法追究刑事责任”。“供电部门：配合对清理关闭的砖瓦窑场实施强制断电措施，取消供电服务”。“供水部门：配合对清理关闭的砖瓦窑场实施强制停水措施，取消供水服务。”5、整治目标与工作方案互相矛盾冲突，该通知的“整治目标”是“到今年底基本完成清理工作，通过关停并转全面整治，逐步禁止生产、使用实心粘土砖；积极支持红砖替代产品的生产经营，引导砖瓦窑场主转产，生产新型材料砖或水泥砂砖，鼓励发展新型环保墙体材料；从根本上遏制砖瓦窑场破坏耕地和违法用地的行为”，而实际工作则完全没有看到“并、转”，“逐步禁止生产”、“引导砖瓦窑场主转产，生产新型材料砖或水泥砂砖”，看到的是起允许外地人员在未经有权机关批准前投资建设砖厂违规生产红砖。5、该�知仅仅是惠州市国土资源局的工作方案，是未公开的内部文件，并不是法律法规，依法不能作为判案的依据。6、丰门凹砖厂是龙门××××镇区域内唯一一家领有政府主管部门颁发的合法证照的砖厂，被告应当批准龙江人民政府的请示同意丰门凹砖厂转产生产新型环保煤矸石空心烧结砖；7、该通知不允许新设砖瓦窑场，被告则同意新设“富升环保砖厂”明显不符合上述通知精神。对证据九、土地利用总体规划图的质证意见：真实性无法确认。对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、该规划图没有编制的主体单位，没有批准的主体单位，没有编制、批准的时间，没有任何单位的公章；2、从该土地利用总体规划与卫星影像图对照证明龙江丰门凹砖厂的全部建筑都没有占用基本农田，均在城镇建设用地的范围之内；3、丰门凹砖厂使用的土地全部经过龙门�国土局的批准，持有《土地临时使用证》。对证据十、卫星影像图的质证意见：真实性无法确认。对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、该图没有拍摄的主体，该图与现状有较大的差异；2、原告周边范围是无人居住的老房子且许多已倒塌；3、从该卫星影像图与土地利用总体规划图对照证明丰门凹砖厂的全部建筑都没有占用基本农田，均在城镇建设用地的范围之内。4、丰门凹砖厂使用的土地全部经过龙门县国土资源局的批准，持有《土地临时使用证》。对证据十一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条的质证意见：真实性认可。对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、第六十七条明确规定：“公民、法人或其它组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”被告�当依照法律规定向原告赔偿丰门凹砖厂的财产损失和经营损失。2、《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”。被告应当对照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定检查其具体行政行为是否遵守法定程序，是否告知当事人享有陈述、申辩、申请行政复议、提起行政诉讼等权利，以及是否告知当事人行政复议期限，提起诉讼期限等权利。对证据十二、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条的质证意见：真实性认可。对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、被告适用法律条文错误，本案的财产损失和经营损失是由于被告作出的《关闭砖瓦窑场决定书》（龙府函[2012]115号）造成的；2、被告组织力量进行强行拆除，包括�织警力配合砖瓦窑场强制关闭和拆除，责令供电、供水部门实施强制断电、停水措施，取消供电、供水服务；3、丰门凹砖厂是龙门××××镇辖区内唯一一家领有政府主管部门颁发的合法证照的砖厂，被告的具体行政行为侵犯原告的合法财产理应依法进行赔偿。对证据十三、照片、保证书，13—1、照片的质证意见：真实性认可。对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、上述照片是由被告拍照及提供的，这充分证明被告派人到现场强制原告拆除丰门凹砖厂；2、被告组织警力配合强制拆除，并责令供电部门实施强制断电、取消供电服务。对13—2、保证书的质证意见：真实性认可。对被告提出的证明内容不予认可。主要事实理由如下：1、该保证书是在龙江人民政府承诺同意原告转型改造生产新型环保煤矸石空心烧结砖，并给予环保砖厂指标的前提下出具的，而且该保证书讲的是搬迁而不是其他；2、龙江人民政府于2013年2月26日和2013年5月14日分别向被告上报《关于转型改造环保砖厂的请示》和《关于要求增加环保砖厂指标的请示》；请被告批准龙江丰门凹砖厂转型改造，生产新型环保煤矸石空心烧结砖，并给予环保砖厂指标，被告对龙江人民政府的上述请示至今没有批复。以上质证意见请合议庭采纳。
被告龙门县人民政府对原告龙门××××镇丰门凹砖厂在举证期限提供的证据有如下意见：对证据一真实性、合法性、关联性无异议，对证明内容有异议。对证据二的三性无异议。对证据三无异议。对证据四无异议。对证据五无异议，对证明的事实有异议。对证据六无异议。对证据七真实性、合法性无异议，对证明内容有异议，原告没有取得土地使用证，都是临时的土地使用证。对证据八真实性、合法性无异议。对证据九的三性无异议，是政府采取的行政措施。对证据十的关联性有异议，与本案无关联性。对证据十一关联性有异议，与本案无关。对证据十二真实性、合法性无异议，执照的有限期限到2014年4月25日为止，原告是否有合法的主体资格呢？对证据十三无异议。对证据十四过了举证期限，不予质证。被告向法院当庭提交一份通告，作为参考资料。
对原告提供的证据14《固定资产—电子设备评估申请明细表》，因是原告自行制作，被告不认可，且原告没有申请法院对设备进行评估，故该证据本院不予采纳。
经审理查明：我国早在2000年就开始推行逐步禁止使用实心粘土砖的政策，根据《国家建材局、建设部、农业部、国土资源部墙体材料革新建筑节能办公室关于公布“在住宅建设中逐步限时禁止使用实心粘土砖”大中城市名单的通知》(墙办发[2000]06号)，限时淘汰使用实心粘土砖的大中城市名单就包括惠州市。2004年国家发展和改革委员会等四部门联合发文《关于进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见的通知》发改环资[2004]249号)明确指出“对于毁田、毁堤、毁林的砖瓦企业实施关闭，对不符合国家产业政策和环保要求的小砖瓦企业予以淘汰”。同年广东省建设厅等五部门《转发国家发改委等部门关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作意见的通知》粤建科字(2004)63号明确指出广东省“禁实”城市(包括惠州市在内)要有计划的做好实心粘土砖厂的关、停、并、转工作。2005年国务院办公厅《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(国办发[2005]33号)要求到2010年底，所有城市禁止使用实心粘土砖。《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(粤府办[2005]79号)中明确�定“禁止生产和使用实心粘土砖等方面的内容纳入工程项目的立项、设计、施工图设计文件审查、施工监理监督以及竣王验收备案等各个环节；按照‘禁止生产和使用实心粘土砖’的要求，严格控制粘土采矿许可证的审核发放；粘土取土点必须符合土地利用总体规划和矿产资源规划的要求，对不符合规划要求的，不予办理用地和采矿登记手续，各级环保部门不予办理环保立项、验收等手续；对违反法律法规规定的，要坚决依法予以查处”，以及《关于<印发惠州市砖瓦窑整治工作方案的通知》(惠市国土资[2012]312号)明确指出“符合下列条件情形之一的砖瓦窑场必须清拆：1．不符合土地利用总体规划的；3．居民生活区、基本农田保护区、耕地……范围内的；……8．未经县级以上人民政府主管部门批准而擅自建设的；……10．占用耕地建窑或者耕地取土的；11�污染环境影响群众生产生活的”。经查证，龙江丰门凹砖厂靠近当地居民生活区，生产过程中容易产生大量粉尘，影响周边环境以及居民生活。另外，该砖厂厂区占有使用的土地1／3不符合我县土地利用总体规划且地类属于基本农田，且该砖厂建设砖窑时并未经县级以上人民政府主管部门批准。钟观容的砖厂完全符合国家、省厅、惠州市上述文件的关闭要求。因此，龙门县政府于2012年6月29日作出龙府函[2012]115号《关于关闭砖瓦场决定书》(下称决定书)，要求钟观容自接到决定书之日起7日内必须撤离龙江风门凹砖厂的生产设备及产品、自行拆除厂房设施，7日内未按要求进行拆除撤离的，龙门县政府将根据有关规定依法予以拆除。2012年6月29日龙门县政府委托龙门国土局向龙门××××镇丰门凹砖厂经营者钟观容送达了上述决定书；钟观容在龙门县国土资源管理局公文送�回证上签名。2012年8月21日，钟观容向龙江人民政府出具一份《保证书》，内容：“我是龙江丰门凹砖厂钟观容，由于我厂设备较多，工人安置还没有落实好，离县政府规定时间太近，我们搬拆时间不够，我保证在8月30日自行搬迁，如果到期不搬迁，任凭镇政府处理”。随后，钟观容自行拆除砖厂。2013年11月11日申请人龙江丰门凹砖厂和钟观容向本府申请行政复议，请求撤销龙门县政府作出的上述决定书。龙江丰门凹砖厂范围内有部分占用基本农田。2014年3月9日，钟观容收到惠州市人民政府《行政复议决定书》惠府行复[2013]137号。2014年4月22日，钟观容向本院提起诉讼，请求：1、撤销龙门县人民政府作出的龙府函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定书》。2、被告向原告赔偿经济损失并承担本案的诉讼费用。
钟观容是龙门××××镇丰门凹砖厂的经营者，领取《个体工商户营业执照》，有效期限从2001年4月25日至2014年4月25日，经营范围为红砖产销。龙门××××镇丰门凹砖厂从成立至2011年每年有进行年检，从2012年开始未年检。钟观容龙门××××镇丰门凹砖厂使用的9335平方米（折合14亩）土地，领取有《土地临时使用证》，最后一次于2011年12月12日领取《土地临时使用证》，使用期限从2011年12月12日至2012年12月12日。
本院认为：根据国家建材局、建设部、农业部、国土资源部墙体材料革新建筑节能办公室《关于公布在住宅建设中逐步限时禁止使用实心粘土砖”大中城市名单的通知》(墙办发[2000]06号)，限时淘汰使用实心粘土砖的大中城市名单就包括惠州市。龙门县人民政府根据《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见通知》(发改资[2004]249号)、《转发国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》(粤府办[2005)79号)、《关于印发<惠州市砖瓦窑整治工作方案的通知》(惠市国资[2012]312号)等文件精神，于2012年6月29日作出的龙门函【2012】115号《关闭砖瓦窑场决定》，要求龙门××××镇丰门凹砖厂钟观容自接到决定书之日起7日必须撤离生产设备及产品、自行拆除厂房设施，7日内未按要求进行拆除撤离的，县政府将根据有关规定依法予以拆除。龙门县人民政府作出《关闭砖瓦窑场决定》，并无违反上述规章的规定；且惠州市政府根据《关于印发进一步做好禁止使用实心粘土砖工作的意见通知》的精神，成立惠州市砖瓦窑场整治工作领导小组，对行政辖区内的县区（也包括龙门县）的实心粘土砖砖瓦窑场全面拆除。龙门县人民政府作出拆除龙门××××镇丰门凹砖厂的决定，并委托具体的职能部门龙门县国土局送达该决定，钟观容也已签收，所作出的具�行政行为符合上述文件精神。但由于龙门县人民政府作出《关闭砖瓦窑场决定》中，没有告知当事人有要求举行听证的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的规定，故龙门县人民政府作出的《关闭砖瓦窑场决定》程序违法。
由于龙门××××镇丰门凹砖厂是钟观容自行拆除，原告诉讼请求赔偿经济损失无具体金额；且提交的《固定资产—电子设备评估申请明细表》，是原告单方所列，也没有书面向法院申请评估其实际损失。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证�”，故该证据本院不予采纳。原告应承担举证不能的法律后果。因此，原告请求被告赔偿经济损失本院应予驳回。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第三目和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项、第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
一、确认龙门县人民政府于2012年6月29日作出龙府函[2012]115号《关于关闭砖瓦场决定书》违法；
二、驳回原告钟观容要求被告向其赔偿经济损失的诉讼请求。
受理费50元，由原告钟观容负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 王瑞南
审 判 员 黄潮明
代理审判员 覃毅华
二〇一四年七月二十二日
书 记 员 廖晓丹
附相关法律及解释条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：１、主要证据不足的；２、适用法律、法规错误的；３、违反法定程序的；４、超越职权的；５、滥用职权的。（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于�行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。第五十七条人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（一）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。