河南省鹤壁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）鹤行初字第29号
原告王水太，男，1946年11月7日出生，汉族，住鹤壁市鹤山区。
原告邢桃英，女，1946年11月5日出生，汉族，住鹤壁市鹤山区。
委托代理人徐志军，男，河南鹤淇律师事务所律师。代理权限为一般代理。
被告鹤壁市鹤山区人民政府，住所地鹤壁市鹤山区鹤山路南段。
法定代表人王强，区长。
负责人杨凤枝，女，副区长。
委托代理人李宏亮，男，河南世纪唐人律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托代理人王爱荣，女，河南鹤山律师事务所律师。代理权限为一般代理。
原告王水太、邢桃英因要求确认被告鹤壁市鹤山区人民政府（以下简称鹤山区政府）拆除其房屋违法，于2015年5月18日向本院提起行政诉讼。本院于2015年5月18日立案受理后，依法组成合议庭于2015年9月16日公开开庭审理了本案。王水太、邢桃英及其委托代理人徐志军，鹤山区政府的负责人杨凤枝，委托代理人李宏亮、王爱荣到庭参加诉讼，2015年11月17日，经本院报请河南省高级人民法院批准同意本案延期审理。本案现已审理终结。
原告王水太、邢桃英诉称：鹤山区政府于2011年4月24日组织人员拆除二原告宅基地上自建的二层营业楼房，鹤山区政府没有拆迁许可证，也未对房屋进行评估和补偿，鹤山区政府违法拆除二原告的营业楼房，严重侵犯了二原告的合法权益。鹤山区政府鹤山政（2009）51号文鹤山区人民政府关于印发鹤山区旧城改造拆迁补偿安置方案的通知没经市人大、省人大审批，与法律规定相抵触，应予撤销。请求：1、确认鹤山区政府拆除二原告房屋的行为违法；2、撤销鹤山区政府鹤山政（2009）51号文件。
鹤山区政府答辩称：1、鹤山区政府未实施拆除王水太、邢桃英房屋的行为。鹤山区政府为了改善当地居民的生活生产环境，完善城市功能，提高城市的整体质量，根据《鹤壁市人民政府关于加快旧城改造的意见》《市委办公室、市政府办公室关于加快推进老城区城市改造的意见》等规定，依法制订了安置补偿方案，成立了旧城改造指挥部，实施了部分旧城改造项目。在旧城改造实施过程中，王水太于2011年4月16日与鹤壁集镇教场村民委员会签订了《房屋拆迁协议》，后教场村委会将其房屋拆除，并对王水太进行了安置。房屋拆迁是教场村委会的协议行为，不是鹤山区政府的行政行为。王水太签订的房屋拆迁协议未经撤销，也未被认定无效，对鹤山区政府提起行政诉讼没有法律依据。2、鹤山区政府鹤山政（2009）51号文件颁布于2009年，而王水太、邢桃英诉求的赔偿事实发生于2011年，该请求不属于人民法院审理。
被告鹤山区政府在举证期间内，向本院提交作出被诉行政行为的证据，依据有：1、中标通知书及（2009-2020）重要地段城市设计；2、鹤壁市人民政府关于鹤壁市2011年度第四批城市建设用地的请示鹤政土（2011）72号文；3、河南省人民政府关于鹤壁市2011年度第四批城市建设用地的批复豫政土（2012）379号文；4、鹤山区政府区长办公会议纪要鹤山政办公会（2009）16号鹤山区旧城改造开发专题会议纪要；5、鹤山区人民政府关于印发鹤山区旧城改造拆迁补偿安置方案的通知鹤山政（2009）51号文；6、鹤壁市人民政府关于加快旧城改造的意见鹤政（2003）35号文；7、市委办公室、市政府办公室关于加快推进老城区城市改造的意见鹤办（2009）23号；8、鹤壁市人民政府办公会议纪要鹤政办公会（2010）70号关于协调解决城区改造建设有关问题的会议纪要；9、鹤壁集镇人民政府文件鹤镇政（2011）20号文；10、中共鹤山区委鹤山区人民政府关于成立鹤山区旧城改造指挥部的通知鹤山文（2009）68号文；11、鹤壁市鹤山区城市房屋拆迁协议、拆迁协议书、补充协议；12、选房委托书；13、鹤山区旧城改造指挥部证明；14、鹤山区旧城改造指挥部鹤山指（2010）2号拆迁通知书；15、鹤山区旧城改造指挥部对王水太发的拆迁通知书；16、王水太书写的搬迁字据。被告鹤山区政府以上述证据证明鹤山区政府未实施拆除王水太、邢桃英房屋的行政行为，而是在2011年4月16日由王太水和教场村委会签订了房屋拆迁协议，由教场村委会将王水太的房屋拆除，并对王水太进行了安置，房屋拆除行为是王水太和教场村委会的协议行为，不是鹤山区政府的行政行为。
原告王水太、邢桃英为支持其诉讼请求，向本院提交以下证据：1、宅基地证书；2、鹤山区旧城改造指挥部对王水太发的拆迁通知书；3、鹤壁市鹤山区城市房屋拆迁协议、拆迁协议书、补充协议；4、鹤山区旧城改造指挥部证明；5、教场村委会与王水太协议书；6、鹤壁集镇民政所证明；7、教场村村委会证明；8、选房委托书；9、照片复印件；10、招标公告；11、信访事项处理意见书；12、鹤山区人民法院（2011）鹤山刑初字第57号刑事判决书；13、规划介绍及投资匡算；14、鹤壁市人民政府关于鹤壁市2011年度第四批城市建设用地的请示鹤政土（2011）72号文；15、河南省人民政府关于鹤壁市2011年度第四批城市建设用地的批复豫政土（2012）379号文。原告王水太、邢桃英以上述证据证明鹤山区政府实施了拆除其房屋的行为。
被告鹤山区政府对原告王水太、邢桃英提交的证据发表以下质证意见：对王水太、邢桃英提交的证据的真实性没有异议，但不能证明王水太、邢桃英的房屋是鹤山区政府拆除，不能证明2011年4月24日鹤山区政府实施了拆迁行为，反而证明拆迁人是鹤壁集镇教场村村民委员会。
原告王水太、邢桃英对鹤山区政府提交的证据发表以下质证意见：2011年12月27日补充协议上委托王玉生签订的协议不是王玉生本人签字。鹤山区政府实施了拆除王水太、邢桃英房屋的行为，鹤山区政府应当举证有拆迁许可证，而且是先拆迁后审批。旧城改造安置方案不合理，鹤山区政府鹤山政（2009）51号文件没有法律依据，鹤山区政府没有拆除房屋的权利。
本院对上述证据认证如下：被告鹤山区政府提交的证据1-10与王水太提交的证据14、15一致，系政府规范性文件，证据来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。证据11王水太与鹤山区旧城改造指挥部、鹤壁市金都房地产开发有限公司签订的房屋拆迁协议，2011年4月16日王水太和鹤壁市鹤山区鹤壁集镇教场村村民委员会签订的拆迁协议书，王水太、鹤山区政府均无异议，该证据来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。2011年12月27日鹤壁市金都房地产开发有限公司与王水太签订的补充协议，王水太否认“王玉生”是其子本人所签，鹤山区政府无其它证据印证该证据的真实性，故对其证明效力不予采信。证据12-15与王水太提交的证据3、4一致，证据来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。
王水太提交的证据1、5、6、7、8、9、11、12证据来源合法、内容客观真实，与本案具有关联性，本院予以采信。证据10与本案没有关联性，本院不予采信。
经审理查明：2009年10月29日中共鹤山区委作出鹤山文（2009）68号文，中共鹤山区委、鹤山区政府关于成立鹤山区旧城改造指挥部的通知，2009年12月25日鹤山区政府作出鹤山政（2009）51号文关于印发鹤山区旧城改造拆迁补偿安置方案的通知。王水太、邢桃英的房屋位于鹤山区中山路中段（鹤壁市原第一中学路口，系王水太、邢桃英宅基地自建房，属于集体土地上房屋，上下两层，总面积359.8平方米，其中一层194.6平方米，二层165.17平方米，在鹤山区旧城改造中山路拓宽规划中属拆迁范围需要拆除。）2011年4月16日，王水太与鹤山区旧城改造指挥部、鹤壁市金都房地产开发有限公司签订房屋拆迁协议，约定：1、经双方共同协商，王水太选择产权调换，王水太被拆迁房屋及其它各项补偿款总额为145692元；2、鹤山区旧城改造指挥部、鹤壁市金都房地产开发有限公司为王水太安置在南洋花园D区1、2号楼商业房面积合计约162.32平方米，房款届时按文件规定计算，其它无纠葛。2011年4月16日王水太和鹤壁市鹤山区鹤壁集镇教场村村民委员会签订拆迁协议书，对搬家费、租赁费、垃圾清运费进行了约定。2011年4月24日鹤山区旧城改造指挥部给王水太出具证明：协调王房集团安置王水太（1）二楼住房180平方米，（2）一楼营业房共200平方米，其中，在南洋花园D区1号楼南头安置100平方米，中山岗楼东路北2号楼西头安置100平方米，在安置面积范围内，位置和面积可以调动。王水太同意后2011年4月24日鹤山区旧城改造指挥部对王水太的房屋进行拆除。2011年4月26日王水太领取了搬家费和租赁费。2012年12月王水太以拆除其房屋后没有履行协议，要求履行协议为由信访；2013年1月24日王水太、邢桃英仍以没有履行所签订协议为由信访；2014年3月19日王水太等人匿名写信给市长，内容大致为：政府承诺定期发放的租赁费，只给了10个月，折迁已三年有余，希望早日住上新房。2014年10月19日王水太信访鹤山区政府违法拆除其380平方米楼房。
本院认为：本案涉案房屋系原告王水太、邢桃英宅基地自建房，属于集体土地上房屋，集体土地上的房屋和城市房屋土地所有权性质，所有权主体、土地管理方式及拆迁安置对象等方面均有差异，集体土地上的房屋拆迁是《土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》调整的范围，属于土地征用过程中对附着物的补偿范畴。2011年4月16日，王水太与鹤山区旧城改造指挥部、鹤壁市金都房地产开发有限公司签订了房屋拆迁协议，该协议对王水太、邢桃英被拆迁房屋的补偿作了约定，王水太签订协议的目的在于通过协议获得自身收益。该协议是王水太对自己财产权利的处分，且在2012年、2013年、2014年王水太多次信访中均要求履行协议，该协议是王水太的真实意思表示。鹤山区政府依据该协议对原告王水太、邢桃英的房屋拆除不违反法律规定。王水太主张确认鹤山区政府拆除其房屋行为违法的诉讼请求不能成立，本院不予支持。
鹤山政（2009）51号文是针对不特定的多数人反复适用的，且在2011年4月16日，王水太签订了房屋拆迁协议，王水太领取了搬家费和租赁费，应视为原告王水太、邢桃英对补偿标准的认可，鹤山政（2009）51号文鹤山区人民政府关于印发鹤山区旧城改造拆迁补偿安置方案的通知并未对原告王水太、邢桃英权益造成侵害。原告王水太、邢桃英请求撤销鹤山区人民政府鹤山政（2009）51号文的主张不能成立，本院不予支持。
综上，案经合议庭评议，并报本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告王水太、邢桃英的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告王水太、邢桃英负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 窦建文
审 判 员 任春燕
代理审判员 王莹莹
二〇一五年十二月三十一日
书 记 员 骆晓璐