广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤2071行初594号
原告：中山市腾隆物业管理有限公司，住所地广东省中山市南头镇人民路西二街17号首层，统一社会信用代码91442000566637334U。
法定代表人：李洪，总经理。
委托代理人：陆晓莲、胡建清，广东悦盈律师事务所律师、律师助理。
被告：中山市南头镇人民政府，住所地广东省中山市南头镇南头大道168号，统一社会信用代码114420000073574594。
法定代表人：黄泽培，镇长。
委托代理人：钟锦胜，该政府工作人员。
委托代理人：吴子雄，广东正鸿律师事务所律师。
被告：中山市土地房屋征收管理办公室，住所地广东省中山市兴中道2号，统一社会信用代码124420007265085915。
法定代表人：李志勇，主任。
委托代理人：ＸＸ，该办公室工作人员。
委托代理人：陈润，广东金丰华律师事务所律师。
原告中山市腾隆物业管理有限公司（以下简称腾隆物业公司）不服被告中山市南头镇人民政府（以下简称南头镇政府）、中山市土地房屋征收管理办公室（以下简称市土地房屋征管办）土地行政征收及要求行政赔偿，于2017年6月19日向本院提起行政诉讼。本院依法立案后，向被告南头镇政府、市土地房屋征管办送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月10日公开开庭审理了本案。原告腾隆物业公司的法定代表人李洪及委托代理人陈晓莲，被告南头镇政府的委托代理人钟锦胜、吴子雄，被告市土地房屋征管办的委托代理人ＸＸ、陈润到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市土地房屋征管办委托被告南头镇政府就原告腾隆物业公司使用的位于中山市××村的土地实施了征收补偿。
原告腾隆物业公司诉称，我公司于2013年购置了位于中山市××村的土地，且取得了中府国用（2011）第易0200001号土地使用证。被告南头镇政府因修建广中江高速公路需征用土地，约于2016年对我公司的上述土地进行征收。因被告市土地房屋征管办和南头镇政府的违法行为导致他人在我公司享有使用权的土地上作业，给我公司造成了巨大损失。因此，我公司请求判令：1.确认市土地房屋征管办和南头镇政府对我公司位于中山市××村2804.9平方米的土地实施的征收行为违法；2.市土地房屋征管办和南头镇政府赔偿我公司的经济损失5000万元；3.本案诉讼费由市土地房屋征管办和南头镇政府承担。
原告腾隆物业公司就其主张向本院提交了以下证据：1.中府国有（2011）第易0200001号土地使用证，以证明腾隆物业公司是涉案土地的合法使用权人；2.被告南头镇政府内设的办公室出具的回复，以证明腾隆物业公司前往相关部门要求处理涉案土地被征收之事；3.土评字第[2016]0103C号土地估价报告（节选），以证明涉案征收决定是没有经过腾隆物业公司及其法定代表人同意而由中山市人民政府、南头镇政府单方作出的。
被告南头镇政府辩称，1.征收原告腾隆物业公司位于中山市××村的土地是公平、公开、公正、合法的。首先，因建设广中江高速公路，需要征收该项目涉及的土地及房屋（含腾隆物业公司的部分土地）。我政府不是征收该公司土地的主体，而是受委托实施征收行为的主体。其次，征收腾隆物业公司土地中的2804.9平方米是根据广中江高速公路项目建设占用土地范围确定的，并不是我政府确定的。再次，征收腾隆物业公司的土地所给予的补偿也是合情、合理、合法的。征收该公司的土地面积为2804.9平方米，是经过摇珠选定中山市正大土地房地产评估有限公司进行评估的，经评估土地市场价值为每平方米3300元，合计价值为9256000元。另外，对该公司受影响的土地面积6283.4平方米，已按土地评估价的50%给予补偿。补偿款19623610元已全部支付完毕。因无法寻找公司及其相关人员，且高速公路项目建设时间紧迫，依照佛山市顺德区人民法院发出的（2014）佛顺法容执字第882号协助执行通知书，将上述征收补偿款转到该法院的银行账户。我政府对上述征收事项在2014年8月6日的《中山日报》进行公告，但该公司一直未与我政府联系，也没有提出异议。2.我政府不是广中江高速公路的管理者，对该征收项目，我政府只是起到协助的义务，因此，我政府不应成为本案的被告。
被告南头镇政府向本院提交了以下证据：1.国有土地上房屋征收决定书（不含附件）；2.广东省国土资源厅出具的粤国土资（建）函[2014]12号函；3.国土资源部出具的国土资函[2013]970号批复。证据1～3以证明国家因建设广中江高速公路（中山段南头镇）项目需要，征收原告腾隆物业公司使用的涉案土地。4.土评字第[2016]0103C号土地估价报告（节选），以证明征收补偿款已按照评估价值予以支付；5.（2014）佛顺法容执字第882号协助执行通知书，以证明征收补偿款已全部支付完毕；6.2014年8月6日《中山日报》刊登公告的截图，以证明征收部门就征收腾隆物业公司涉案土地一事进行了公告。
被告市土地房屋征管办辩称,1.被告主体不适格。本案中，原告腾隆物业公司所诉的征收行为系中山市人民政府作出的，故本案适格的被告应该是中山市人民政府。2.原告腾隆物业公司要求赔偿经济损失5000万元没有事实和法律依据。中山市人民政府于2015年9月9日作出国有土地上房屋征收决定书，决定征收涉案的国有土地，该决定书至今没有被撤销或认定违法，程序以及实体均合法有效。腾隆物业公司主张我办公室在本次征收中存在违法行为并要求赔偿损失，但未提交相应的证据予以佐证，故腾隆物业公司要求赔偿其经济损失5000万元没有相应的事实以及法律依据。综上所述，我办公室认为腾隆物业公司的诉讼请求和依据的事实理由不能成立，请求法院依法驳回该公司的起诉。
被告市土地房屋征管办向本院提交了国有土地上房屋征收决定书（不含附件），以证明涉案的征收行为是中山市人民政府作出的，市土地房屋征管办不是适格的被告。
经庭审质证，原告腾隆物业公司不确认被告南头镇政府和市土地房屋征管办提交的国有土地上房屋征收决定书，认为涉案土地是空地，地上无建筑物，该征收决定书与本案无关联性。腾隆物业公司对南头镇政府的证据2、3不确认，因该公司的土地并非农村集体所有的土地，所以不能以此作为本案的征收依据；对证据4不确认，因评估前征收部门未与该公司协商，评估报告对该公司没有法律效力；对证据5的关联性不确认，征收部门不应直接将土地补偿款支付给佛山市顺德区人民法院；对证据6的关联性不确认，公告应该是针对不特定的人作出的，故该公告对腾隆物业公司没有法律效力。南头镇政府和市土地房屋征管办对彼此的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。同时，南头镇政府和市土地房屋征管办对腾隆物业公司提交的证据的真实性均予以确认。
本院对上述证据认证如下：对各方当事人提交的证据，经本庭核对，均符合证据的真实性要求，也与涉案行政征收行为具有关联性，本院均予以采信。
经审理查明，腾隆物业公司就位于中山市××村××15333.3平方米土地领有中府国用（2011）第易0200001号国有土地使用证，地类用途为商住，使用权类型为出让。
2014年8月6日，南头镇政府在《中山日报》刊登公告，内容为：“因广中江高速公路（中山段）项目建设需要，权属腾隆物业公司位于中山市民安社区升辉北路段两侧部分国有商住空地被纳入征收范围，但我单位至今无法与你司或上述国有商住空地合法权利人取得联系。自本公告发出之日起30日内，请上述国有商住地所有权人或合法权利人前往中山市光明南路15号南头镇土地房屋征收办公室联系，逾期不联系的，上述土地将按征收所有权人不明确的情况报请市政府同意后，实施依法征收并予以补偿。”
2015年9月9日，中山市人民政府作出国有土地上房屋征收决定书，载明：“一、征收项目名称：广中江高速公路项目（中山段南头镇）。二、房屋征收部门：中山市土地房屋征收管理办公室。三、房屋征收实施单位：南头镇人民政府。四、征收范围：见《广中江高速公路项目（中山段南头镇）征收范围示意图》（附件1）……七、被征收人应在本决定书公布之日起90日内与房屋征收实施单位签订补偿协议。在规定期限内未能达成补偿协议的，将根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，作出补偿决定。八、房屋被依法征收后，国有土地使用权同时收回……”。
2015年12月31日，中山市正大土地房地产评估有限公司就涉案土地出具土评字第[2016]0103C号土地估价报告，载明：“七、估价结果……估价基准日为2015年12月25日的国有出让土地使用权市场价值：评估宗地数1宗，评估土地证载面积15333.3平方米，评估土地征收面积2804.9平方米，评估土地市场单价3300元/平方米，评估土地市场价值9256000元，宗地估价结果详见《土地估价结果一览表》……”《土地估价结果一览表》载明：“宗地名称：腾隆物业公司位于中山市××村的商住用地”、“土地证号：国（2011）第易0200001”、“估价期日实际土地开发程度：红线外五通（通路、通电、通讯、通上水、通下水），征收用地红线内‘场地已平整’，现为空地”、“本报告的估价结果自估价期日起一年内有效”。
2016年7月13日，佛山市顺德区人民法院向南头镇政府出具（2014）佛顺法容执字第882号协助执行通知书，陈述根据南头镇政府提供的土地补偿方案的函，腾隆物业公司被征收的土地面积为2804.9平方米，受影响的土地面积为6283.4平方米，由此产生相关土地补偿款合计19623610元。因此，该法院要求南头镇政府协助执行以下事项：冻结被执行人腾隆物业公司涉案土地补偿款19623610元，并将该土地补偿款汇入该法院指定的账户（户名：佛山市顺德区人民法院；开户银行：广东顺德农村商业银行总行营业部凤南支行；账号：13×××18）。在庭审过程中，南头镇政府和市土地房屋征管办陈述该土地补偿款19623610元是由两部分组成，一部分是被征收的2804.9平方米土地的补偿款为9256000元（按照土地估价报告载明的价值计算），另一部分是对红线范围内30米受影响但未被征收的6283.4平方米土地的补偿款10367610元（按照每平方米土地评估价值的50%计算）；各方当事人均确认土地补偿款19623610元已由南头镇政府按照（2014）佛顺法容执字第882号协助执行通知书的要求支付至法院指定账户。
腾隆物业公司自称于2017年3月知道涉案征收补偿之事，不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明，在庭审过程中，腾隆物业公司明确其诉讼请求第一项中“实施的征收行为”具体包括南头镇政府和市土地房屋征管办未履行通知该公司关于征收中山市××村2804.9平方米的土地的行为、未与该公司协商征收土地的面积、未与该公司协商征收土地的价值、未与该公司协商拍卖机构的选定；腾隆物业公司陈述其请求赔偿的5000万元损失是指该公司拟使用涉案土地做房地产开发项目，因被征收导致无法按照原有计划向相关部门报建从而造成损失，该损失金额是大概估算的，并不包括征收部门已支付给佛山市顺德区人民法院的19623610元。同时，各方当事人均确认涉案土地被征收时是空地。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”据此，作出房屋征收决定与组织实施征收是两个不同的概念，二者发生的时间不一致，行为主体也不一致。结合国有土地上房屋征收决定书的内容，可以认定市土地房屋征管办是中山市人民政府确定的房屋征收部门，其负有组织实施房屋征收补偿的义务。本案中，市土地房屋征管办委托南头镇政府实施征收与补偿的具体工作，且对南头镇政府的行为后果承担法律责任。根据腾隆物业公司在庭审过程中对第一项诉讼请求进行说明的意见，可知，该公司诉讼请求第一项所涉的“实施的征收行为”是广义上的说法，即包括了实施的征收和后续补偿。
本案中，腾隆物业公司的涉案2804.9平方米土地被征收是基于广中江高速公路（中山段南头镇）的建设需要，属于公共利益需要。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”的规定，虽涉案土地上并无建筑物或构筑物，但征收部门仍应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施国有土地征收以及补偿。
第一，关于涉案实施的行政征收行为是否合法的问题。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、建筑面积等情况组织调查登记，且需要将调查结果在征收范围内向被征收人公布。本案中，市土地房屋征管办并未提交证据证明其在实施征收行为过程中已履行了该义务。其次，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定房地产价格评估机构由被征收人协商选定，第二十五条规定，房屋征收部门应先行与被征收人协商并签订补偿协议。但是，市土地房屋征管办和南头镇政府在实施征收补偿过程中，均未遵循上述法定程序。最后，虽南头镇政府提交了2014年8月6日《中山日报》刊登公告的截图，但因无证据证明南头镇政府已穷尽了调查方式而未能与腾隆物业公司或其法定代表人取得联系，而迳行按照征收土地所有权人不明确的情形实施征收及补偿，显属程序违法。即腾隆物业公司主张南头镇政府和市土地房屋征管办未履行通知该公司关于征收中山市××村2804.9平方米的土地的义务，理据充分，本院予以采纳。综上所述，市土地房屋征管办及其委托的南头镇政府就腾隆物业公司的涉案土地实施的征收补偿行为，程序违法。如前所述，南头镇政府仅是受委托人，市土地房屋征管办应对南头镇政府的行为后果承担法律责任。因此，对腾隆物业公司要求确认南头镇政府实施的征收行为违法的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回；对腾隆物业公司要求确认市土地房屋征管办对该公司位于中山市××村2804.9平方米的土地实施的征收行为违法的诉讼请求，本院予以支持。
第二，关于腾隆物业公司要求市土地房屋征管办及南头镇政府赔偿其经济损失5000万元的问题。根据《中华人民共和国赔偿法》第三十六条的规定，我国的行政赔偿原则是采取直接损失原则，即只对已经取得的利益的丧失予以赔偿，而不包括可得利益的损失。按照腾隆物业公司在庭审过程中的陈述，其请求的5000万元损失应属预期利益的损失，并不符合前引法律规定的赔偿原则。同时，中山市人民政府是于2015年9月9日作出国有土地上房屋征收决定书，而南头镇政府给予补偿的依据是估价基准日为2015年12月25日的土地估价报告，该补偿符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”的规定。而且，南头镇政府也就红线范围内30米受影响的土地按照评估价每平方米3300元的50%给予了补偿。另外，《中华人民共和国赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”然而，腾隆物业公司对其损失并未提供证据予以证明。综上所述，对腾隆物业公司要求市土地房屋征管办及南头镇政府赔偿其经济损失5000万元的诉讼请求，无事实和法律依据，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
一、确认被告中山市土地房屋征收管理办公室就原告中山市腾隆物业管理有限公司位于中山市南头镇民安村2804.9平方米的土地实施的行政征收行为违法；
二、驳回原告中山市腾隆物业管理有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告中山市土地房屋征收管理办公室负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审 判 长 王 梅
人民陪审员 邓杏妹
人民陪审员 陈晓莹
二〇一七年十月二十日
书 记 员 郑诗雅
程慕桦