湖北省公安县人民法院行 政 判 决 书（2015）鄂公安行初字第00009号原告：钟清等六人（名单附后）。诉讼代表人：洪梅，女，1974年1月生，汉族，个体工商户，住公安县。诉讼代表人：李远龙，男，1974年2月生，汉族，个体工商户，住公安县。委托代理人：储彪，北京市新达律师事务所律师。委托代理人：裴爱英，北京圣运律师事务所律师。被告：公安县住房和城乡建设局，统一社会信用代码：11421022011410865L，住所地：公安县斗湖堤镇油江路162号。法定代表人：唐植顺，该局局长。委托代理人：王中斌，该局机关干部。委托代理人：郑远国，公安县法律援助中心律师。第三人：荆州市东卷高速公路有限公司，统一社会信用代码：91421000594242516R,住所地：沙市区北湖路34号大桥管理局楼内。法定代表人：郭小军，该公司董事长。委托代理人：彭涛，湖北三鼎律师事务所律师。原告钟清等六人不服被告公安县住房和城乡建设局（以下简称住建局）建设用地规划许可一案即(2015)鄂公安行初字第00009号案件，于2015年5月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2015年5月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，于2015年5月28日以超过起诉期限为由，依法迳行裁定驳回钟清等六原告的起诉。钟清等六原告不服本院(2015)鄂公安行初字第00009号行政裁定（以下简称一审裁定），向湖北省荆州市中级人民法院提起上诉。湖北省荆州市中级人民法院于2015年9月8日作出(2015)鄂荆州中行终字第00028号行政裁定（以下简称二审裁定），驳回上诉，维持原裁定。原告洪梅等六人不服二审裁定，向湖北省高级人民法院申请再审。湖北省高级人民法院于2016年5月18日作出（2016）鄂行申183号行政裁定，指令湖北省荆州市中级人民法院审理本案。湖北省荆州市中级人民法院另行组成合议庭审理了本案，并于2017年6月15日作出（2017）鄂10行再1号行政裁定，撤销了一审裁定和二审裁定，并指令本院对本案进行审理。本院另行组成合议庭，对本案进行审理。在审理过程中，因荆州市东卷高速公路有限公司（以下简称东卷公司）与案件处理存在法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2017年10月26日公开开庭审理了本案。原告马经海、聂正武、诉讼代表人洪梅、李远龙，以及原告钟清等六人的委托代理人储彪、裴爱英，被告住建局的负责人王良杰、委托代理人王中斌、郑远国，第三人东卷公司委托代理人彭涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告住建局于2014年10月23日作出地字第GA2014161号《建设用地规划许可证》。该证的主要内容：用地单位是东卷公司，用地项目名称为二广高速公路荆州东岳庙至卷桥段改建工程路线，用地位置属公安县章庄铺镇，用地性质系交通用地，用地面积计贰拾柒万陆千零捌拾叁平方米。附件栏内标注有“附图及附件名称按《建设用地规划许可证》行政许可申请表”字样。原告诉称，钟清等六原告均居住于公安县章××镇××村正在建设的G55国道（二广高速）湘鄂连接线沿线，因连接线架设立交桥致使道路封闭，给六原告生产生活造成极大不便，六原告的房屋无法按原规划用途继续使用，加之原告等人的房屋位于征收红线之外，政府又不同意征收补偿。为了解该工程项目的合法性，六原告申请荆州市交通运输局公开相关政府信息，荆州市交通运输局于2014年11月16日向六原告邮寄送达了《告知书》、地字第GA2014161号《建设用地规划许可证》、建字第GA2014244号《建设工程规划许可证》，六原告得知被告行政行为的内容。六原告认为被告在上述建设工程项目施工后为其补办《建设用地规划许可证》，该行政行为在程序上和实体上均违反法律规定，于2015年5月21日向公安县人民法院提起诉讼。请求撤销被告作出的地字第GA2014161号《建设用地规划许可证》。原告钟清为证明其诉请，向本院提交了如下证据：1.原告钟清的居民身份证复印件；2.房屋照片；3.房产证复印件；4.土地使用证及其附件宗地图复印件；5.建设用地规划许可证。原告钟清以证据1.2.3.4，拟证明钟清具备本案原告主体资格；以证据5，拟证明被诉行政行为客观存在。原告李友琼为证明其诉请，向本院提交了如下证据：1.原告李友琼的居民身份证复印件；2.门牌证复印件；3.房屋照片；4.李友琼与马朝明的结婚证复印件；5.建设用地规划许可证；6.荆东农家饭店(农家风味)照片。在庭审举证过程中，原告李友琼的证据6未当庭出示。原告李友琼以证据1.2.3.4，拟证明李友琼具备本案原告主体资格；以证据5，拟证明被诉行政行为客观存在。原告洪梅为证明其诉请，向本院提交了如下证据：1.原告洪梅及其丈夫薛维华的居民身份证复印件；2.户口薄复印件；3.薛维华的房产证复印件；4.公安县通运湘鄂客运站房产证复印件；5.公安县通运湘鄂客运站土地使用权证复印件；6.公安县通运湘鄂客运站营业执照复印件；7.公安县通运湘鄂客运站道路运输经营许可证复印件；8.房屋照片；9.建设用地规划许可证；10.公安县通运湘鄂客运站土地出让合同复印件。在庭审举证过程中，原告洪梅的证据4.5.6.7.10未当庭出示。原告洪梅以证据1.2.3.8，拟证明洪梅具备本案原告主体资格；以证据9，拟证明被诉行政行为客观存在。原告李远龙为证明其诉请，向本院提交了如下证据：1.原告李远龙的居民身份证复印件；2.房产证复印件；3.房屋照片；4.章庄铺镇联兴村门牌号码花名册复印件；5.建设用地规划许可证。原告李远龙以证据1.2.3.4，拟证明李远龙具备本案原告主体资格；以证据5，拟证明被诉行政行为客观存在。原告马经海为证明其诉请，向本院提交了如下证据：1.原告马经海的居民身份证复印件；2.章庄铺镇联兴村门牌号码花名册复印件；3.房屋照片；4.建设用地规划许可证。原告马经海以证据1.2.3，拟证明马经海具备本案原告主体资格；以证据4，拟证明被诉行政行为客观存在。原告聂正武为证明其诉请，向本院提交了如下证据：1.原告聂正武的居民身份证复印件；2.房产证复印件；3.土地使用权证及其附件宗地图复印件；4.建设用地规划许可证；5.房屋照片。在庭审举证过程中，原告聂正武的证据5未当庭出示。原告聂正武以证据1.2.3，拟证明聂正武具备本案原告主体资格；以证据4，拟证明被诉行政行为客观存在。原告钟清、李友琼、洪梅、李远龙、马经海、聂正武为证明其诉请，共同向本院提交了（2014）鄂荆州中行终字第00040号湖北省荆州市中级人民法院行政判决书（以下简称二审判决书），拟证明被诉行政行为作出之前，二广高速公路荆州东岳庙至卷桥段改建工程（以下简称东卷改建工程）已开始施工，该项目建设用地规划许可证系补办。被告辩称，1.原告钟清等六人与被诉行政许可行为没有法律上的利害关系，钟清等六人不具备本案原告主体资格；2.六原告关于被告为施工之后的建设项目补办行政许可在实体和程序上均违反法律规定的陈述不能成立，被告不存在为施工之后的建设项目补办行政许可；3.被告作出的行政许可合法。综上，请求人民法院依法裁定驳回原告的起诉，或者判决驳回原告的诉讼请求。被告为支持其辩解，向本院提交了如下证据、依据：1.地字第GA2014161号《建设用地规划许可证》；2.公安县城市总体规划2003-2020（城镇体系规划图）、公安县城乡总体规划2013-2030（县域综合交通规划图）、章庄铺镇城镇总体规划2010-2020（土地利用规划图、交通系统规划图、近期建设图）；3.湖北省人民政府建设用地批件《关于批准二广高速公路荆州东岳庙至卷桥段改建工程项目建设用地的批复》[鄂政土批（2013）3016号]；4.湖北省发展和改革委员会《省发展改革委关于二广高速公路荆州东岳庙至卷桥段改建工程可行性研究报告的批复》[鄂发改审批（2012）97号]；5.湖北省住房和城乡建设厅《建设项目选址意见书》（选字第14098号）；6.湖北省城市规划行政许可文书《建设用地规划许可证》行政许可申请表；7.东卷公司企业法人营业执照、组织机构代码证；8.住建局统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件；法律、法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）、《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）、《湖北省城乡规划条例》。被告以证据1，拟证明对东卷改建工程项目作出了建设用地规划行政许可；以证据2，拟证明东卷改建工程项目符合控制性详细规划；以证据3.4.5，拟证明第三人向被告提交了建设用地规划许可的申请材料，上述申请材料是法律规定的项目批准、核准、备案文件、国有土地划拨文件和建设工程相关材料；以证据6，拟证明第三人提交了许可申请，被告进行了受理、审查、决定，并颁发了建设用地规划许可证；以证据7，拟证明第三人的身份情况；以证据8，拟证明被告具备主体资格。第三人述称，1.被告作出的行政许可行为证据确凿、依据充分，适用法律法规正确，符合法定程序；2.原告主体不适格。原告并非行政许可行为的相对人，其起诉是依据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称执行解释）第十二条规定，与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。但不能将利害关系人随意扩大解释，否则会造成诉权滥用；3.本案已超过起诉期限；4.原告的诉请明显错误。被告作出行政许可行为涉及到国家和社会公共利益，不具备撤销条件，原告只能依法诉请确认行政许可行为违法而非撤销。第三人为支持其主张，向本院提交了如下证据：1.湖北省发展和改革委员会文件《省发展改革委关于二广高速公路荆州东岳庙至卷桥段改建工程可行性研究报告的批复》[鄂发改审批（2012）97号]；2.湖北省发展和改革委员会文件《省发展改革委文件关于二广高速公路荆州东岳庙至卷桥段改建工程初步设计的批复》[鄂发改审批（2012）427号]；3.荆州市交通运输局文件《荆州市交通运输局关于二广高速公安县东岳庙至卷桥路段高速公路建设有关问题的批复》[荆交建发（2012）64号]；4.东卷公司的营业执照。在庭审举证过程中，第三人东卷公司的证据1.2.3未当庭出示。第三人以证据4，拟证明第三人的基本情况。经庭前会议和庭审质证，被告对原告钟清所举的证据1.5、原告李友琼所举的证据1.5、原告洪梅所举的证据1.2.9、原告李远龙所举的证据1.5、原告马经海所举的证据1.4、原告聂正武所举的证据1.4均无异议；对原告钟清所举的证据2.3.4、原告李友琼所举的证据2.3.4、原告洪梅所举的证据3.8、原告李远龙所举的证据2.3.4、原告马经海所举的证据2.3、原告聂正武所举的证据2.3均有异议。认为上述证据中的门牌证、房屋照片不能确定房屋的产权人，对房产证、土地使用证真实性没有异议，但不能确定坐落位置和四至界限与本案的批建工程是否相邻。并认为即使相邻，对其生产生活也不产生实质影响。认为六原告共同所举的二审判决书与本案待证事实没有关联性，因为施工单位是湖北天浩公路工程有限公司（以下简称天浩公司），该公司修建的是跨桥工程而非主体工程。被告对第三人东卷公司所举的证据4无异议。原告对被告所举的证据1.7.8无异议，对其它证据均有异议。认为证据2虽具备真实性、合法性，但与本案缺乏关联性。对证据3.4.5的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。认为上述证据只是三份文件，仅能证明第三人向被告提交了东卷改建工程项目经省政府批准可以使用划拨土地以及取得省发改委的立项批复和省住建厅的选址审批这三份申请材料，但不能证明上述材料符合申请许可的法定条件。其中的证据3并非国有土地划拨文件，不具有国有土地划拨文件的证明效力。对证据6的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。认为证据6可以证明第三人向被告提交许可申请，更能证明被告的审查与决定程序违法。原告对第三人东卷公司所举的证据4无异议。第三人对原告钟清、李友琼、洪梅、李远龙、马经海、聂正武各自所举的证据，其质证意见与被告一致。但对六原告共同所举的二审判决书，其质证意见与被告有所区别。认为二审判决书引用的是一审查明的事实，只有本院认为的事实才能作为另一个案件无需举证的证据。第三人对被告所举的证据1.2.3.4.5.6.7.8均无异议。本院对上述证据认证如下：一、原告钟清所举的证据1.5、原告李友琼所举的证据1.5、原告洪梅所举的证据1.2.9、原告李远龙所举的证据1.5、原告马经海所举的证据1.4、原告聂正武所举的证据1.4被告、第三人均无异议，上述证据具有证明六原告身份关系的证明效力以及被诉行政行为客观存在的证明效力，本院予以确认。原告钟清所举的证据2.3.4、原告李友琼所举的证据2.3.4、原告洪梅所举的证据3.8、原告李远龙所举的证据2.3.4、原告马经海所举的证据2.3、原告聂正武所举的证据2.3，上述证据能够相互印证，具有客观性，证明内容与原告是否具备主体资格存在关联。被告、第三人提出的门牌证、房屋照片不能确定房屋的产权人以及东卷改建工程对六原告生产生活不产生实质影响的异议不能成立。上述证据具有证明六原告所有，位于公安县章××镇××村××房屋均与东卷改建工程相邻的证明效力，本院予以采信。六原告共同所举的二审判决书确认的经省发改委审批并经省交通厅许可施工的项目工程正是东卷改建工程，该项目主体工程及其跨桥工程的施工单位均为天浩公司，二审判决书确认的事实与一审法院查明的事实一致，故被告提出六原告共同所举的二审判决书与本案待证事实没有关联性、第三人提出判决书中只有本院认为的事实才能作为另一个案件无需举证的证据的异议均不能成立，生效的二审裁判文书确认的事实可以作为定案依据。原告李友琼提交的证据6、原告洪梅提交的证据4.5.6.7.10、原告聂正武提交的证据5未经当庭出示并质证，故不应作为定案的依据。二、被告所举的证据1.7.8，原告、第三人均无异议，上述证据1具有证明被告作出东卷改建工程建设用地规划许可行为的证明效力、证据7具有证明第三人身份情况的证明效力、证据8具有证明被告主体资格的证明效力，本院予以确认。被告所举的证据2，是被告作为规划依据的一组书证，但被告提交的这组书证只是公安县城市总体规划2003-2020（城镇体系规划图）、公安县城乡总体规划2013-2030（县域综合交通规划图）、章庄铺镇城镇总体规划2010-2020（土地利用规划图、交通系统规划图、近期建设图）等五张图纸，而上述图纸并未附有说明材料，不符合书证形式要件的有关规定和要求；被告作为规划依据的上述五张图纸，也没有控制性详细规划的相关内容。故原告提出被告所举的证据2与本案缺乏关联性的异议成立，对上述证据具有证明被告行政许可具备规划依据的证明效力，本院不予采信。被告所举的证据3.4.5，是第三人申请办理建设用地规划许可证向被告提交的关于东卷改建工程分别获得省政府项目建设用地的批复、省发改委可行性研究报告的批复以及省住建厅核发的建设项目选址意见书等三份文件，上述三份文件是国家机关在行政程序中依职权制作的公文文书，具有优于其它书证的证明效力。上述证据具有证明第三人向被告提交了东卷改建工程经省政府批准可以使用划拨土地以及取得省发改委的立项批复和省住建厅的选址审批这三份申请材料的证明效力，本院予以确认。但被告所举的证据3只是东卷改建工程建设用地方案获得省政府相关部门审批同意的批准文件，并非项目所在地公安县人民政府国土资源主管部门颁发的国有土地划拨决定书和建设用地批准书，不具有国有土地划拨文件的证明效力。故原告提出被告所举的证据3.4.5，不能证明申请材料符合建设用地规划许可法定条件的异议成立，本院予以采纳。被告所举的证据6是一份行政许可申请书格式文本，即湖北省城市规划行政许可文书《建设用地规划许可证》行政许可申请表。该申请表载有第三人向被告提出规划许可申请类别、用地情况、用地地址、用地规模、有关部门在该申请表征求意见栏盖章但未签署具体意见及盖章时间、被告所属城乡规划主管部门审查意见等内容，相关内容具有客观性，与本案待证事实存在关联。但该申请表所记载的内容是否能够证明被告履行规划许可法定程序的事实，尚需结合相关证据和依据才能综合判断。故上述证据具有证明被告对第三人的申请进行受理、对申请材料进行形式审查以及有关部门在征求意见栏盖章的证明效力，本院予以确认。三、第三人所举的证据4，原、被告均无异议，上述证据具有证明第三人身份情况的证明效力，本院予以确认。第三人提交的证据1.2.3，未经当庭出示并质证，故不应作为定案的依据。经审理查明，原告钟清等六人所有，位于公安县章××镇××村的房屋，均与东卷改建工程相邻。东卷改建工程是经省发改委审批并经省交通厅许可施工的项目工程。该工程合计批准建设用地31.7349公顷。该批次土地用途为交通运输，以划拨方式供地。该项目由本案第三人东卷公司作为业主负责承建、由天浩公司负责施工。第三人申请办理该项目《建设用地规划许可证》之前，该工程已由负责项目施工的天浩公司开始施工。20014年下半年，第三人东卷公司向被告住建局申请办理东卷改建工程项目《建设用地规划许可证》。东卷公司提交了省发改委可行性研究报告批复文件鄂发改审批（2012）97号、省政府建设用地批准文件鄂政土批（2013）3016号、省住建厅建设项目选址意见书选字第14098号以及东卷公司的企业法人营业执照、组织机构代码证，填写了被告住建局提供的行政许可申请书格式文本，即湖北省城市规划行政许可文书《建设用地规划许可证》行政许可申请表，但未填写申请时间。该申请表载明的申请类别为“新办”，申请用地地址在“公安县章庄铺镇荆红村、联兴村、同心村、紫金村、三星村”，申请用地类别是“建设用地”、“新征用地”，申请用地规模栏载明用地面积31.7349公顷，补充说明标注含国有土地18.5340公顷（二O七国道0.8538公顷、荆东一级路12.7514公顷、章庄铺超限检测站0.7889公顷、荆东高速4.1399公顷）、集体土地13.2009公顷。相关部门意见栏有公安县章庄铺镇荆红村、联兴村、同心村、紫金村、三星村等五个村民委员会的盖章但均没有签署具体意见及盖章时间。经办意见栏、审查意见栏分别有“公安县章庄铺镇村镇建设发展中心”、“公安县章庄铺镇规划建设管理办公室”盖章及经办人签名，但也均没有签署具体意见及盖章时间。2014年10月9日，住建局所属城乡规划主管部门经审核，认为该项目申报资料齐全，符合《公安县城市总体规划（2003-2020）》，且该项目建设用地已获得省政府批准文件。同年10月22日，被告所属城乡规划主管部门审定同意核发《建设用地规划许可证》，并于2014年10月23日向东卷公司颁发编号为地字第GA2014161号《建设用地规划许可证》。另查明，被告在法定举证期限内没有提供建设用地规划许可控制性详细规划。本院认为，一、关于原告钟清等六人是否具备原告主体资格及起诉是否超过期限。（一）原告钟清等六人是否具备原告主体资格。按照行政诉讼法第二十五条第一款规定，与行政行为有利害关系的公民，有权提起诉讼。执行解释第十三条第（一）项规定，被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织相邻权或者公平竞争权的，可以依法提起行政诉讼。本案中，原告钟清等六人所有且位于公安县章××镇××村的房屋，均与被告作出的《建设用地规划许可证》许可的东卷改建工程相邻，该被诉行政行为涉及原告钟清等六人的相邻权，原告钟清等六人显然属于与行政行为有利害关系的公民。依据上述法律及司法解释规定，原告钟清等六人具备原告资格，可以依法提起行政诉讼。故，被告提出原告钟清等六人与被诉行政许可行为没有法律上的利害关系、不具备本案原告主体资格的抗辩意见以及第三人提出原告钟清等六人原告主体不适格的主张均不能成立，本院不予支持。（二）起诉是否超过期限。本院已在本案庭前会议中明确告知第三人，湖北省荆州市中级人民法院行政裁定书（2017）鄂10行再1号已经明确确认洪梅、李远龙、钟清、李友琼、马经海、聂正武六人起诉并未超过期限。故第三人提出本案六原告已超过起诉期限的主张，本院不再重复处理。二、关于申请材料是否符合法定条件。东卷改建工程是以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目。按照湖北省城乡规划条例第三十六条第三款第（一）项规定，以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，申请人办理该项目建设用地规划许可证时应当提交该项目批准、核准、备案文件、国有土地划拨文件和建设工程相关材料。本案中，第三人向被告所提交的申请材料除第三人的企业法人营业执照、组织机构代码证之外，仅有省发改委鄂发改审批（2012）97号可行性研究报告批复文件、省政府鄂政土批（2013）3016号建设用地批准文件、省住建厅选字第14098号建设项目选址意见书这三份文件，第三人提交的申请材料缺乏国有土地划拨文件和建设工程相关材料，不符合划拨供地项目办理建设用地规划许可的法定条件。因此，依据湖北省城乡规划条例第三十六条第三款第（一）项的规定，第三人提交的申请材料不符合法定条件。故被告、第三人提出被告作出的行政许可合法的抗辩意见均不能成立，本院不予支持。三、关于被告是否履行法定程序。（一）受理程序。按照行政许可法第三十二条第一款第（四）项规定，申请人提交行政许可申请材料不齐全的，受理该申请的行政机关应当当场或者五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容。如前所述，第三人提交的申请材料不符合划拨供地项目办理建设用地规划许可的法定条件，显然属于申请材料不齐全的范畴。但现有证据不能证明被告受理第三人许可申请时依法告知第三人应当补充提交该项目的国有土地划拨文件和建设工程相关材料。因此，被告没有告知第三人补正申请材料，不符合行政许可申请法定的受理程序。（二）征求意见程序。按照湖北省城乡规划条例第三十六条第三款第（二）项规定，受理申请的机关需要征求意见的，应当及时征求该项目所在地有关部门意见，各有关部门应当自收到征求意见书之日起5日内反馈。本案中，被告未能举证证明向相关单位送达了征求意见书，且被告提供的行政许可申请表中的相关部门意见栏没有征求意见的具体内容。该栏中虽有公安县章庄铺镇荆红村、联兴村、同心村、紫金村、三星村等五个村民委员会的盖章，但均没有签署具体意见及盖章时间，即相关单位并无反馈意见。故不能视为被告向有关部门征求了意见。（三）核定程序。按照湖北省城乡规划条例第三十六条第三款第（三）项规定，被告在行政许可程序中应当依据控制性详细规划核定第三人申请建设用地的位置、面积、允许建设的范围。按照行政许可法第三十四条第三款的规定，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核定。本案中，被告不能证明已由两名以上工作人员进行了实地核查，故被告对第三人提交的申请材料仅作书面审查，不符合行政许可法第三十四条第三款、湖北省城乡规划条例第三十六条第三款第（三）项规定的实质审查程序。综上，依据行政许可法第三十二条第一款第（四）项、第三十四条第一款、第三款、湖北省城乡规划条例第三十六条第三款第（一）项、第（二）项、第（三）项的规定，被告在东卷改建工程建设用地规划许可实施程序中没有告知补正内容、没有实质征求意见、没有进行核定，属违反法定程序。故被告提出行政许可不违反法定程序、第三人提出被告作出许可程序合法的主张均不能成立，本院不予支持。四、关于被告为第三人“补办”建设用地规划许可证是否在程序和实体上均违反法律规定的问题。本案虽存在第三人施工在前、申请规划行政许可在后的事实，但由于现行城乡建设法律规范仅对未经规划许可进行建设的行为作出了应当给予行政处罚的规定，并未对先施工后申请规划许可作限制性规定，亦未将行政处罚作为行政许可的前置条件，故原告提出的被告为第三人“补办”建设用地规划许可证在程序和实体上均违反法律规定的主张缺乏法律依据，本院不予支持。五、关于被告作出的建设用地规划许可实体结论是否符合城乡规划要求。被告是以第三人提交的申请符合城乡规划要求，根据城乡规划法第三十七条、第三十八条的规定作出的建设用地规划许可。按照城乡规划法第三十七条第一款规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。如前所述，第三人提交的东卷改建工程项目建设用地规划许可证申请材料不齐全，不符合法定条件。本案中，被告未能提供控制性详细规划，亦不能举证证明其已指派两名以上工作人员核定东卷改建工程项目建设用地的位置、面积、允许建设的范围是否符合控制性详细规划要求，被告作出的地字第GA2014161号建设用地规划许可证，属认定事实不清，主要证据不足。因此，被告作出的建设用地规划许可实体结论不符合城乡规划法第三十七条的要求。故被告提出的规划许可实体上不违反法律规定、第三人提出被告作出的行政许可行为证据确凿、依据充分的抗辩意见均不能成立，本院不予支持。六、关于被告作出行政许可的法律适用。本案是“以划拨方式”提供国有土地使用权的建设项目，而城乡规划法第三十八条针对的是“以出让方式”提供国有土地使用权的建设项目，被告依据城乡规划法第三十八条作出地字第GA2014161号建设用地规划许可证，明显属于适用法律错误。故被告提出其作出的行政许可合法的抗辩、第三人提出被告作出的行政许可行为适用法律法规正确的主张均不能成立，本院不予支持。综上所述，被告作出的地字第GA2014161号建设用地规划许可证认定事实不清，缺乏主要证据和详细规划依据，适用法律法规错误，违反法定程序，依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院应判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：确认被告公安县住房和城乡建设局作出编号为地字第GA2014161号建设用地规划许可证违法。本案诉讼费用50元，由被告公安县住房和城乡建设局的负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审判长 王 峰审判员 徐 华审判员 熊缨善二〇一七年十一月二十八日书记员 张 琼附：原告名单钟清，男，1975年3月生，汉族，农民，住公安县。李友琼，女，1970年9月生，汉族，农民，住公安县。洪梅，女，1974年1月生，汉族，个体工商户，住公安县。李远龙，男，1974年2月，汉族，个体工商户，住公安县。马经海，男，1969年6月，汉族，农民，住公安县。聂正武，男，1975年1月，汉族，个体工商户，住公安县。附：相关法律条文一、《中华人民共和国行政许可法》第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：…….(四)申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；…….第三十四条行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。二、《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。……三、《湖北省城乡规划条例》第三十六条城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。在城市、镇规划区内提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当取得建设用地规划许可证。以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，其建设用地规划许可证按照下列程序办理：(一)申请人持项目批准、核准、备案文件、国有土地划拨文件和建设工程相关材料，向项目所在地城乡规划主管部门提交申请；(二)需要征求有关部门意见的，受理申请的机关应当及时征求意见，有关部门应当自收到征求意见书之日起5日内反馈；(三)受理申请的机关应当依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，自受理申请之日起20日内作出决定。符合条件的，核发建设用地规划许可证。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。五、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。第十三条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：（一）被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）……