湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘行终807号
上诉人（原审原告）：湘潭鸿泰宇矿业有限公司，住所地湖南省湘潭县石潭镇上月村上月组。
法定代表人：周铁球，该公司董事长。
委托诉讼代理人：胡军辉，该公司法律顾问。
上诉人（原审被告）：湘潭县人民政府，住所地湘潭县易俗河镇大鹏路。
法定代表人：段伟长，县长。
委托诉讼代理人：田灿，湘潭县安全生产监督管理局副局长。
委托诉讼代理人：胡学军，湖南康泰律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：湘潭市人民政府，住所地湘潭市岳塘区湘潭大道。
法定代表人：谈文胜，该市市长。
委托诉讼代理人：张式炳，湘潭市安全生产监督管理局工作人员。
委托诉讼代理人：谢志刚，湖南人和人（湘潭）律师事务所律师。
原审原告湘潭鸿泰宇矿业有限公司（以下简称“鸿泰宇公司”）诉原审被告湘潭县人民政府（以下简称“县政府”）、湘潭市人民政府（以下简称“市政府”）强制关闭行为及行政赔偿一案，湘潭市中级人民法院于2017年6月12日作出（2016）湘03行初38号行政判决，鸿泰宇公司、县政府均不服，分别向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
鸿泰宇公司起诉至原审法院，提出诉讼请求：1、确认市政府和县政府共同作出的关闭行政行为违法；2、判令市政府和县政府共同赔偿各项损失182297196元及利息；3、判令两被告承担本案的诉讼费用。
原审法院认定事实：鸿泰宇公司成立于2012年11月7日，经营范围为煤炭的开采等。鸿泰宇公司一矿采矿许可证有效期限为2013年1月31日至2014年9月30日，后经湖南省国土资源厅批准，有效期延长至2014年12月30日；其安全生产许可证有效期限为2013年11月22日至2016年11月20日。2013年10月2日，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发[2013]99号）。2014年5月30日，湖南省人民政府办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发[2014]38号），对加强全省煤矿安全生产工作进行了安排部署。2014年6月16日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室下发《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案〉的通知》，加快我省落后小煤矿关闭退出，推进煤矿安全治本攻坚。2014年7月31日，湘潭市人民政府办公室下发《关于印发〈湘潭市落后小煤矿关闭退出工作方案〉的通知》（潭政办发[2014]41号），成立全市落后小煤矿关闭退出工作领导小组。2014年9月19日，市政府向湖南省人民政府呈报《关于批准同意我市煤矿关闭退出方案的请示》（潭政[2014]80号），鸿泰宇公司一矿被列入《湘潭市2015年前力争关闭退出煤矿名单》。2014年9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室对市政府作出《关于湘潭市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》，同意了市政府上报的总体方案等。2014年10月16日，市政府作出《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》（潭政办发[2014]60号），成立湘潭市煤矿关闭退出工作联点督导组，力争2015年10月底前关闭退出鸿泰宇公司一矿。2015年11月1日，根据县政府的要求，湘潭县石潭镇人民政府组织石潭镇列家桥村委会及相关人员对鸿泰宇公司一矿井口实施强制封闭。
另认定，2015年12月14日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室向湘潭市关退办下发《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号），该通知指出：“省抽查验收组抽查了你市湘潭县联营煤矿，发现湘潭县人民政府没有依法作出关闭决定，没有签订关闭协议，仅封闭了井口，验收不合格。据了解，你市湘潭市楠竹山煤矿、盛家山煤矿和湘潭鸿泰宇矿业公司一矿等拟关闭的煤矿也存在同样问题。”
再认定，因采矿权延续初审手续未能办理，鸿泰宇公司于2015年5月27日以市政府、湘潭市国土资源局作为被告向原审法院提起诉讼。2016年5月10日，原审法院作出（2015）潭中行初字第33号行政判决，确认湘潭市国土资源局作出不能办理鸿泰宇公司采矿权延续初审手续答复的行为违法，限湘潭市国土资源局在判决生效后十日内采取补救措施。
原审法院认为，本案争议的焦点有：（一）市政府、县政府是否为本案适格被告。本案中，市政府召开会议及作出的相关文件，系根据国家、省政府加强煤矿安全生产工作和落后小煤矿关闭退出有关文件的精神和要求，对全市该项工作任务进行安排和部署，未对鸿泰宇公司一矿的关闭作出实质性的行政行为，因此市政府不是本案适格被告。《湖南人民政府办公厅关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》《湘潭市煤矿关闭退出方案》及《湘潭市人民政府办公室关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见》均明确县级人民政府是落实煤矿关闭退出的责任主体，县政府虽然没有对鸿泰宇公司一矿作出书面的关闭决定，但根据双方提交的证据及原审法院对相关证据进行调查、核实的情况，可以证明县政府对关闭鸿泰宇公司一矿提出了具体要求，并实施了强制关闭鸿泰宇公司一矿的行政事实行为，因此县政府应为本案适格被告。（二）县政府强制关闭鸿泰宇公司一矿的行政行为是否合法。根据国家、湖南省及湘潭市有关加强煤矿安全生产以及落后小煤矿关闭退出工作的文件精神，鸿泰宇公司一矿已被列入应当关闭的煤矿。县政府作为落实煤矿关闭责任的主体，有权依照法律法规对鸿泰宇公司一矿进行关闭。《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》和《湘潭市煤矿关闭退出方案》均规定对所要关闭的煤矿应当作出关闭决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。据此，县政府强制关闭鸿泰宇公司一矿本应当按照法定程序进行，但县政府未依照法律规定对鸿泰宇公司一矿作出关闭决定的情况下，径直采取封闭矿井等行为，事实上对鸿泰宇公司一矿进行了强制关闭。因此，县政府强制关闭鸿泰宇公司一矿的行政行为程序违法。（三）鸿泰宇公司一矿如因强制关闭行为造成财产损失是否可以获得行政补偿或者赔偿。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”本案中，鸿泰宇公司作为一家合法经营的企业，其合法权益应当受到法律保护。县政府在鸿泰宇公司一矿并无违法情形的情况下，因政策性原因对其进行关闭，其性质可视为行政机关对其行政许可的撤回。县政府是具体实施关闭鸿泰宇公司一矿的责任主体，有责任对鸿泰宇公司予以适当补偿。鸿泰宇公司一矿如因强制关闭行为造成财产损失，可以在行政补偿程序中得以解决。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第三项之规定，判决：一、确认县政府强制关闭鸿泰宇公司一矿的行政行为违法，由县政府采取补救措施；二、驳回鸿泰宇公司对市政府的起诉。一审案件受理费，予以免收。
鸿泰宇公司不服上述判决，向本院提起上诉称：1.市政府、县政府共同实施了关闭煤矿的具体行政行为，应当作为共同被告。市政府向上级政府申请办理关闭鸿泰宇公司一矿的审批手续，制定了关停实施方案、组织实施了关停行为，故市政府应当是本案的适格被告。原审判决认为仅有县政府是适格被告属于认定事实错误。2.市政府、县政府违法撤回行政许可的行为给鸿泰宇公司造成了损失，应当予以赔偿而不是补偿。原审判决确认行政行为违法后，应当一并判决市政府、县政府承担赔偿责任，而非判决其采取补救措施，在行政补偿程序中解决。请求：1.撤销原审行政判决第二项，确认市政府强制关闭鸿泰宇公司一矿的行政行为违法；2.市政府、县政府赔偿鸿泰宇公司损失182297196元及利息（利息按2%每月自2015年1月1日起至实际赔偿之日止）；3.本案诉讼费用由市政府、县政府承担。
县政府辩称，县政府未参与关闭鸿泰宇公司煤矿的行为，也不存在向鸿泰宇公司进行赔偿。鸿泰宇公司的煤矿按政策属于应当关闭的煤矿，按照国家的政策可以获得相应的补偿。请求驳回鸿泰宇公司的上诉。
市政府辩称：1.市政府未对鸿泰宇公司的煤矿作出关闭决定，也未对煤矿实施强制关闭行为，更未与本案其他上诉人共同作出关闭行为。原审认定事实清楚，市政府不是本案的适格被告。2.根据国务院和省政府加强煤矿安全生产、淘汰落后产能的相关产业调整政策，鸿泰宇公司的煤矿属于落后小煤矿关闭退出对象。3.鸿泰宇公司对市政府的赔偿请求没有事实和法律依据。请求驳回鸿泰宇公司的上诉。
县政府上诉称：1.县政府未实施也未授权其他机关实施强制关闭鸿泰宇公司煤矿的行为，原审判决认定县政府系本案的被告属于认定事实错误。2.封闭井口的行为并不是行政强制关闭行为，原审判决认为封闭井口的行为违反行政强制法的规定而违法属于适用法律错误。3.鸿泰宇公司要求县政府赔偿其财产损失没有事实和法律依据，原审判决判令县政府对此采取补救措施属于认定事实和适用法律错误。请求撤销原审判决并依法改判以驳回鸿泰宇公司的起诉，上诉费用由鸿泰宇公司承担。
鸿泰宇公司辩称：1.县政府实施了关闭鸿泰宇公司煤矿的行为。县政府参与了市政府的关闭煤矿的会议，县政府派出副县长参与会议并表态，县政府成立的关停补偿的班子，县政府与鸿泰宇公司就关停补偿进行了协商。2.封闭井口不是关闭的观点不符合逻辑。封闭井口使鸿泰宇公司的煤矿不能进行正常生产，应当认定为关闭行为。3.鸿泰宇公司的损失客观存在，有评估报告等证据予以证明，应当认定。故县政府的上诉主张不能成立。请求驳回其上诉。
各方当事人原审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本案二审期间，各方当事人未提供新的证据。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。
本院认为，本案二审争议的焦点是：一、本案被诉具体行政行为的性质及该行为是否违法。二、本案被告是否适格。三、原审未认定鸿泰宇公司的损失，未明确赔偿责任，是否遗漏赔偿请求。
关于本案被诉具体行政行为的性质及该行为是否违法的问题。根据市政府的请示和湖南省人民政府的复函，鸿泰宇公司一矿被列入湘潭市2015年应关闭退出煤矿。县政府依据市政府关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见，系落实煤矿关闭退出的责任主体，且县政府组织相关部门对鸿泰宇公司一矿矿井进行封闭。实质上是县政府依政策关闭鸿泰宇公司一矿，对其作出了强制关闭的行政事实行为，该行为严重违法。首先，《湖南省落后小煤矿关闭退出工作总体方案》《湘潭市落后小煤矿关闭退出工作方案》均规定对所要关闭的煤矿应当作出关闭决定，再签订关闭协议，还明确了具体落实时间，但事实上，以上步骤均未到位。其次，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。本案中，因行政机关未作出关闭决定，没有进行催告，剥夺了相对人陈述和申辩的权利，又因未与鸿泰宇公司签订关闭协议进行补偿，直接强行封矿，侵犯了鸿泰宇公司的财产权，故本案被诉具体行政行为不仅程序违法，且实体上也违反了相关法律和政策规定，处理亦不公，与行政合理性原则相悖。综上，对鸿泰宇公司关于确认本案被诉具体行政行为违法的诉讼请求，应予支持。
关于本案被告是否适格的问题。县政府依据市政府关于加快推进煤矿关闭退出的实施意见，系落实煤矿关闭退出的责任主体。且根据封闭井口相关的新闻资料、照片以及《湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室整改通知》（湘煤关退办[2015]47号）等证据，县政府组织相关部门对鸿泰宇公司一矿井进行封闭。故县政府实施了强制关闭鸿泰宇公司一矿矿井的行政事实行为，县政府系本案的适格被告。本案中，无证据证明市政府亦参与了封闭行为，故其不是本案适格被告，原审驳回鸿泰宇公司对市政府的起诉，并无不当。县政府上诉称其不是本案被告以及鸿泰宇公司上诉称市政府系本案被告的理由均不能成立。
关于原审未认定鸿泰宇公司的损失，未明确赔偿责任，是否遗漏赔偿请求的问题。鸿泰宇公司在起诉状中列明的赔偿请求为182297196元及利息，并提交了评估报告书等依据，原审法院组织了质证，但未采信该报告，亦未委托鉴定，没有认定鸿泰宇公司的损失金额，对赔偿责任未予处理，实际上没有对该部分进行审理，遗漏了赔偿请求。鸿泰宇公司上诉称原审判决遗漏了行政赔偿诉讼请求的理由成立。依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十一条第三款“原审判决遗漏了行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉具体行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审”的规定，本院就行政赔偿问题组织了调解，但调解未果，故就本案行政赔偿部分，应裁定发回原审法院重审。为了简化程序、节约司法资源，对此问题，本院不再另行作出裁定，在本判决中一并予以处理。
综上，鸿泰宇公司的上诉理由大部分成立，原审判决认定事实不清，适用法律错误，处理不当，应予纠正。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十一条第三款，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二、三项的规定，判决如下：
一、撤销湘潭市中级人民法院（2016）湘03行初38号行政判决；
二、确认湘潭县人民政府强制关闭湘潭鸿泰宇矿业有限公司一矿的行政行为违法；
三、驳回湘潭鸿泰宇矿业有限公司对湘潭市人民政府的起诉；
四、湘潭鸿泰宇矿业有限公司因本案而请求湘潭县人民政府承担行政赔偿责任的诉讼请求，发回湘潭市中级人民法院重审。
本案二审案件受理费100元，由湘潭县人民政府负担。
本判决第一、二、三项为终审判决。
审 判 长 郭志刚
审 判 员 刘登辉
审 判 员 欧阳卓
二〇一八年一月十七日
法官助理 沈 雅
书 记 员 周 杰