湖南省张家界市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）张中行终字第50号
上诉人（原审被告）桑植县河口乡人民政府，住所地湖南省桑植县河口乡河口村。
法定代表人幸电波，乡长。
委托代理人李美玉，湖南昌隆律师事务所律师。
上诉人（原审第三人）蒋春花，女，土家族。
委托代理人陈英才，湖南昌隆律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）谭维权，男，土家族。
委托代理人彭发胜，湖南省昌隆律师事务所律师。
委托代理人胡凤娥，女，土家族，系被上诉人谭维权的儿媳。
上诉人桑植县河口乡人民政府及上诉人蒋春花与被上诉人谭维权因土地行政审批一案，不服湖南省桑植县人民法院（2014）桑法行初字第24号行政判决，向本院提出上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2014年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人桑植县河口乡人民政府委托代理人李美玉，上诉人蒋春花的委托代理人陈英才，被上诉人谭维权的委托代理人彭发胜、胡凤娥到庭参加庭审，现已审理终结。
原审认定：原告谭维权于1984年依法承包了位于桑植县河口乡河口村牌路组的“中坝砂田”。1999年3月1日，第三人蒋春花（系桑植县河口乡科溪村人）在河口乡河口村牌路组申请建房用地，1999年4月30日，第三人取得了一份以其自己为“申请用地户”，由桑植县河口乡国土管理所签署“同意办理”审批决定，河口乡人民政府签署“同意”意见的“河口乡人民政府农村村民建房使用非耕地批准单”。2014年5月，第三人在其获准建房处施工时，原告的儿媳妇胡凤娥以此处系原告承包地田坎为由出面阻止，第三人随出示上述批准单及土地证书以抗辩。
原审认为：行政机关作出具体行政行为应当符合法律规定。1998年修订后的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款明确规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”第三人取得的“农村村民建房使用非耕地批准单”是由桑植县河口乡国土管理所及桑植县河口乡人民政府分别签署“同意办理”和“同意”意见，并加盖了公章。桑植县河口乡国土管理所系被告的下属工作部门，而非桑植县国土资源局的派出机构。故给第三人颁发“农村村民建房使用非耕地批准单”的行为应认定为被告所为，属超越职权的行为。被告及第三人认为原告的起诉超过起诉期限的抗辩理由，证据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，判决如下：撤销被告桑植县河口乡人民政府于1999年4月30日作出并颁发给第三人蒋春花的（99）政乡土字第号（未编号）河口乡人民政府农村村民建房使用非耕地批准单。案件受理费50元由被告桑植县河口乡人民政府负担。
上诉人桑植县河口乡人民政府上诉称：一、一审判决对本案所涉及的法律关系性质认定错误。上诉人不是本案的适格被告。（一）上诉人在冠名“河口（手填写的）乡（镇）人民政府头衔的农村村民建房使用非耕地批准单”中履行的只是一个行政审核程序，而非履行审批决定的职责；（二）在第三人蒋春花1999年4月30日申请的建房手续中上诉人在桑植县国土管理局制作并提供的格式表格中的盖章和签署的“同意”仅仅是协助桑植县主管土地的职能部门──桑植县国土管理局完善建房用地的相关程序；（三）上诉人在其上面的盖章和“同意”的这一行为性质不属于具体行政行为。该表格中审批决定栏的所长签字处为：“张智勇”（他为桑植县国土管理局的工作人员），审批决定意见为：“同意办理”，（四）第三人蒋春花要取得用地的合法手续还必须继续按程序依法到相关职能部门办理；（五）桑植县河口乡国土管理所是桑植县国土管理局的派出机构，是代表桑植县国土管理局履行法定职责，故上诉人不是本案的适格主体。二、一审判决认定事实错误，审理程序错误，证据采信错误。（一）被上诉人不具备本案的适格原告主体资格。被上诉人谭维权在庭审终结前自始至终没有提供证据证明与第三人蒋春花取得的建房用地地块具有相关利害关系。被上诉人在1984年取得了位于河口乡河口村村牌路组的“中坝沙田”，并不能就推定该地块永远属于被上诉人所有，我国的农村土地在1996年就完善了土地的第二轮家庭承包。（二）一审在审理原告主体和诉讼时效时的程序和证据采信上是错误的。因此，请求二审法院依法撤销（2014）桑法行初字第24号行政判决，依法改判，驳回被上诉人的原诉讼请求。
上诉人（原审第三人）蒋春花上诉称：一、被上诉人对上诉人用地批准单不具有相关权利和利害关系，无诉讼主体资格。（一）被上诉人主张1984年承包“中坝沙田”仅提交当年的承包手续，众所周知，1996年第一轮承包期15年已满，1997年进行第二轮30年的承包，被上诉人没有向法庭提交“中坝沙田”享有续包的合法手续，一审认定2014年被上诉人对“中坝沙田”享有合法权益没有任何依据，属于错误认定。（二）上诉人建房地段为“河坎”，靠外是河流，靠里是公路，公路里边是河口中学，上诉人建房地段的地貌特征有用地批准单可以证实，有上诉人提交的证人证言可以证实，有现场照片可以证实。大量的证据和事实证实上诉人修房的地段同被上诉人之间没有任何利害关联。（三）自1982年河口街上沿河往医院等单位修公路之后，公路外边靠河不存在任何田土，仅有唯一的河坎。（四）被上诉人的主张是虚假的，与上诉人的批准用地没有任何关联。二、被上诉人的主张已过诉讼期限，其主张不属法律保护。1999年3月，上诉人获得经营用地批准之后，就雇请多人从河边水里进行下脚，直到同年6月才下脚完毕，先后三个多月时间、河口村、懂市村村民及河口街上各单位、各住户等都知道上诉人修房下脚的事实。被上诉人居住在河口村，离上诉人下脚的地点很近，三个月时间内应该知道上诉人的修房下脚行为。被上诉人没有阻止和提交要上诉人出示手续的请求。上诉人下完基脚之后，因身体原因和小孩读书等困难停建。2014年上半年，上诉人恢复建设，被上诉人的儿媳胡凤娥等人想强占上诉人已下好基脚建房，于此才出面阻止和闹事。一审判决将上诉人的复建行为认定为胡凤娥知道的始建行为是错误的认定，上诉人的建房基脚从水中已下好十多年。并非2014年才下脚建设，因此，直接导致一审判决错误认定被上诉人的诉讼期间从过期变为有效。相反应是被上诉人的诉讼主张已过诉讼时效，法院不应支持。三、一审判决审查程序错误和证据采信认证错误。请二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人谭维权答辩称：一、谭维权在一审中是适格的原告，河口乡政府是适格的被告，蒋春花是适格的第三人。谭维格在1984年起承包了“中坝沙田”部分中坝沙田被征用，仅有“中坝沙田”田坎，也就是第三人所说的河坎。被告河口乡政府于1999年4月30日将该地以农村建房使用非耕地批准单的形式许可给外村第三人蒋春花建房。被告的这一行为侵犯了谭维权的土地承包经营权，因该地一直是答辩人谭维权耕种管理至今（注：96年田土续包时，因中坝沙田已征收，仅有中坝沙田田坎，故未调整）。因此，答辩人谭维权是适格的原告，被告河口乡政府作出的行政许可行为，对原告的权利义务有重大的影响，故是适格的被告，而被告的行政行为是基于第三人的申请而为，与本案的判决结果有重大的利害关系，故蒋春花是适格的第三人。二、被上诉人承包的沙田与第三人占用“中坝沙田”田坎建房有必然的联系，因“中坝沙田”田坎自1984年就由答辩人谭维权管理使用，并且管理使用至今，而第三人蒋春花与河口村村民蒋祖民串通一气，以承租的形式，长期租赁，实际上该地不是蒋祖民的，蒋祖民无权将该地租赁给他人，况且这种租赁违背了《合同法》租赁不超过二十年的规定。再说第三人仅以此合同到被告处申请建房用地，将该地93㎡许可给第三人建房，本身存在争议。故此，被上诉人承包的沙田与第三人占用的田坎有必然利害关系。三、被上诉人的诉讼主张不存在过诉讼时效。上诉人蒋春花陈述在1999年3月就获得经营用地批准，进行下脚，这个事实被上诉人根本不知情，不知道中坝沙田田坎已被河口乡政府许可给第三人作建房用地。2012年被上诉人将第三人在此处栽种蔬菜扯过。2014年第三人施工时，被上诉人儿媳妇知道在中坝沙田建房，才发现第三人的房子是建在中坝沙田的田坎上的，于是出面制止。在2014年5月，第三人拿出乡政府的建房使用非耕地批准单证明建房用地已办了手续是他的，被上诉人才知道上诉人河口乡政府已将该地许可给外村人蒋春花，才知道自己的权利被侵害，于是一面阻止第三人施工，一面要求乡、村二级处理。由于争议较大，河口村委会才要求双方在法院打官司，并规定时间在一个月内向法院起诉。可见，被上诉人知道具体行政行为内容的日期是2014年5月。根据行政诉讼法解释第42条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容，其起诉期限从知道或应当知道具体行政行为的内容之日起计算。对不动产的具体行政行为从作出之日起过20年的，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被上诉人知道上诉人作出建房用地批准单的内容在2014年5月，故不存在过诉讼时效。至于第三人，上诉人河口乡政府讲的诉讼时效是讲的物权法的侵权时效，本案是行政诉讼案件，不是民事侵权案件，不适用《民法通则》侵权2年的时效期间。四、上诉人的行政行为是协助桑植县国土资源局完善相关建房用地的相关程序，理由不成立。上诉人河口乡政府许可行为不是协助行为，而是许可决定行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡人民政府审核，由县级人民政府批准”规定，农村村民住宅用地，乡政府只能依据申请人的申请，只有审核权，无批准权。本案河口乡人民政府在农村村民建房使用非耕地批准单上，先由河口乡国土管理所签署“同意办理”审批决定，河口乡人民政府签署“同意”决定，从签字栏的顺序可看出，河口乡人民政府不是协助县国土局完善建房用地的程序，而是许可决定。五、上诉人作出行政许可决定行为超越了法定职权。上诉人给第三人行政许可建房，违反了《土地管理法》第62条第3款规定，农村村民建房用地的批准权在县级人民政府，上诉人只有审核权。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，审理程序符合法律规定。故恳请二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
本院二审查明的案件事实与原判认定的事实无异，原审对证据的认定合法有效，可以作为定案的依据。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款的规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。”上诉人桑植县河口乡人民政府提出给上诉人（原审第三人）蒋春花呈报的农村村民建房使用非耕地批准单时，只负责审核并加盖公章及上诉人（原审第三人）蒋春花取得了农村村民建房使用非耕地的是属于国土部门的职责的理由不充分，其审批行为明显违反上述法律规定，在没有经县级人民政府批准的情况下，即将（99）政乡土字第号（未编号）河口乡人民政府农村村民建房使用非耕地批准单颁发给上诉人（原审第三人）蒋春花损害本案被上诉人谭维权的合法权益，其行为明显超越职权，依法应当撤销；上诉人（原审第三人）蒋春花自1999年4月得到上诉人湖南省桑植县河口乡人民政府超权同意颁发的农村村民建房使用非耕地审批单，就此动工建房下基脚直到2014年5月前恢复建房，其行为不合法，本院不支持。被上诉人谭维权辩称诉讼期限应依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第42条的规定，其起诉期限未超过20年法定诉讼期限的主张理由成立，本院应予以维护。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理恰当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人桑植县河口乡人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 钟 强
审判员 王 峰
审判员 肖昌全
二〇一四年十二月二十日
书记员 王 芳
附相关法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。