吉林省松原市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）松行终字第2号
上诉人（原审原告）刘伟。
委托代理人孙玉权，吉林义力律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）长岭县人民政府防汛抗旱指挥部。
法定代表人李刚，总指挥。
委托代理人郭志海，长岭县人民政府防汛抗旱指挥部办公室副主任。
委托代理人杨汉国，长岭县法律援助中心律师。
上诉人刘伟因水利行政强制一案，不服长岭县人民法院（2013）长行初字第3号行政裁定，于2014年2月10日向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2014年2月21日公开开庭审理了本案。上诉人刘伟及其委托代理人孙玉权、被上诉人长岭县人民政府防汛抗旱指挥部的委托代理人郭志海、杨汉国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审原告诉称，2011年6月25日，我承包了长岭县北正镇乔家围子村稻田25公顷，2013年备耕已准备就绪。2013年4月27日长岭县人民政府防汛抗旱指挥部以“长汛字（2013）3号”文件《关于拆除腰井泡蓄滞洪区内行洪障碍物的紧急通知》，要求三十号乡、北正镇、三团乡人民政府立即组织力量对腰井泡蓄滞洪区内所谓行洪障碍物予以拆除，由于指挥部所要求的与实际不符，故当地人民政府并未拆除。长岭县人民政府防汛抗旱指挥部的相关人员于2013年5月下旬，用大型机械设备强行从三团乡六十三村五十八屯草原放水，致使原告的稻田地被淹，无法耕种，造成巨大的经济损失。因此，原告起诉到人民法院要求确认被告的具体行政行为违法。
原审被告辩称，一、原告不具备诉讼的主体资格。从原告提交的两份协议书看，第一份协议书是长岭县北正镇乔家围子村委会与仲崇明、郭继刚和刘晓辉三个人签订的合同，合同签订的时间为2012年4月12日，该协议书第二条约定“协议中未表明水面及草原面积，2011年12月30日，孙洪成和宋年伟与仲崇明、郭继刚、刘晓辉三人签订《转让承包合同书》……与相邻的顺山堡村草原盐碱地形成盆地状（大致以历史上泡子中心线为界），临近泡子中心部位地势较低，降水量较大时有明水……存水面积不稳定，涝增旱减”及第五条明确约定了“乙方不得私自单方出让承包权，乙方出让承包权时应经村里办理出让合同并报乡鉴证方备案”。第二份协议是仲崇明、郭继刚与刘伟签订的，签订时间是2011年6月25日。协议第四条约定“东至大坝，西至大坝，南至大沟，北至四方地边”。从以上两份协议可以看出如下问题1、仲崇明、郭继刚与刘伟签订的协议是在长岭县北正镇乔家围子村委会与仲崇明、郭继刚和刘晓辉三个人签订的合同之前，当时仲等三人还没有承包此地就转包给了刘伟。2、仲崇明、郭继刚与刘伟签订的转让协议没有经过村委会及鉴证机关，是违反协议书的行为，应当认定这份协议书无效。3、仲崇明、郭继刚与刘伟签订的转让协议没有共同承包人刘晓辉的签字，该协议属于效力待定。4、从这两份协议书还可以看出仲等人承包的地水大时是泡子，水小时是盐碱地，也充分证明了该地是属于洪水的蓄滞洪区（湖泊、泡子）。5、从协议书可以看出土坝不是刘伟私自建筑的。二、原告诉讼时效已过，请依法驳回原告的诉讼请求。从原告的起诉状中可以看出其知道被告下发的文件是2013年5月份，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或其它组织直接向人民法院起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定除外”的规定，原告起诉时间是2013年10月10日，这样该诉讼已超过了法律规定的诉讼时效期限。三、被告于2013年4月27日下发的文件不是针对原告本人而是对不特定的人，是具有普遍指导意义的文件，该文件今后也会在蓄滞洪区范围内使用，是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第二款及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，原告不应当就此文件提起行政诉讼。四、原告所承包的地位于蓄滞洪区范围内。被告是根据群众上访、三团乡五十八村及三团乡政府的请求决定拆除在蓄滞洪区范围内非法构筑的土坝，拆除的土坝距离原告承包的土地有1000多米远。因此，该具体行政行为没有通知原告未违反任何法律规定，被告的执法程序合法。
原审法院经审理查明，2013年4月27日，被告下发《关于拆除腰井泡蓄滞洪区内行洪障碍物的紧急通知》即（2013）长汛字3号文件，该文件下发到长岭县三十号乡人民政府、北正镇人民政府和长岭县三团乡人民政府。文件的主要内容是：2013年4月26日，县人民政府防汛抗旱指挥部组织相关人员到腰井泡蓄滞洪区内进行了实地检查，发现蓄滞洪区内非法修建行洪障碍物，已经影响洪水进入蓄滞洪区，威胁到当地人民群众生命财产安全。为了充分发挥腰井泡蓄滞洪区的作用，确保人民财产生命安全，根据《中华人民共和国防洪法》的相关规定，当地人民政府应立即组织力量对腰井泡蓄滞洪区内的行洪障碍物予以拆除。文件下发后涉事乡、镇人民政府因故没有执行。2013年5月23日，被告组织相关人员将土坝拆除10余米宽进行泄洪，化解了上游的洪水威胁。原告诉称，被告拆除土坝后雪水进入其承包的稻田地，使原告的稻田无法耕种，造成了原告的经济损失，要求确认被告拆除土坝行为违法。经查，原告承包的土地属于长岭县北正镇乔家围子村集体所有土地。原告称承包地是2011年6月25日从仲崇明、郭继刚和刘晓辉处转让而来。仲崇明、郭继刚和刘晓辉与乔家围子村签订土地承包合同时间是2012年4月12日，转让合同只有仲崇明和郭继刚签字，刘晓辉没有在转让合同上签字。该转让合同既没有发包方签字和盖章也没有鉴定机关鉴证和备案。
原审法院认为，原告起诉要求确认被告具体行政行为违法，因原告与被告的具体行政行为没有法律上的利害关系，故原告起诉主体不适格。原告所提供的土地转让承包合同属于效力待定。且该合同的签订时间在仲崇明等与村委会签订合同时间之前，原告称此合同因故没有变更时间，但原告在法庭指定的期间内没有提供证据证实自己的主张，法院对此不予支持。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告刘伟的起诉。
上诉人刘伟上诉称，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。一、上诉人是本案适格原告。上诉人从仲崇明和郭继刚手中转包了北正镇乔家围子村的土地，进行了正常耕种，已经得到了村里的认可。二、被上诉人的违法行为导致上诉人的土地受损失事实存在。上诉人的承包地不在泄洪区范围内，被上诉人拆除土坝淹地造成损失，应当予以赔偿。故请求二审法院依法撤销一审错误裁定，依法改判，支持上诉人的请求。
被上诉人长岭县人民政府防汛抗旱指挥部辩称，一、上诉人不具备本案的诉讼主体资格。从其提交的两份协议书看，第一份协议书是长岭县北正镇乔家围子村委会与仲崇明、郭继刚和刘晓辉三个人签订的合同，合同签订的时间为2012年4月12日，该协议书第二条约定“协议中未表明水面及草原面积，2011年12月30日，孙洪成和宋年伟与仲崇明、郭继刚、刘晓辉三人签订《转让承包合同书》……与相邻的顺山堡村草原盐碱地形成盆地状（大致以历史上泡子中心线为界），临近泡子中心部位地势较低，降水量较大时有明水……存水面积不稳定，涝增旱减”及第五条明确约定了“乙方不得私自单方出让承包权，乙方出让承包权时应经村里办理出让合同并报乡鉴证方备案”。第二份协议是仲崇明、郭继刚与刘伟签订的，签订时间是2011年6月25日。从以上两份协议可以看出：1、仲崇明、郭继刚与刘伟签订的协议是在长岭县北正镇乔家围子村委会与仲崇明、郭继刚和刘晓辉三个人签订的合同之前，当时仲等三人还没有承包此地就转包给了刘伟。2、仲崇明、郭继刚与刘伟签订的转让协议没有经过村委会及鉴证机关，是违反协议书约定的行为，应当认定这份协议书无效。3、仲崇明、郭继刚与刘伟签订的转让协议没有共同承包人刘晓辉的签字，该协议属于效力待定。4、从这两份协议书还可以看出仲等人承包的地水大时是泡子，水小时是盐碱地，也充分证明了该地是属于洪水的蓄滞洪区（湖泊、泡子）。二、上诉人诉讼时效已过，请依法驳回上诉人的诉讼请求。从上诉人的起诉状中可以看出其知道被上诉人下发的文件是2013年5月份，上诉人起诉时间是2013年10月10日，这样该诉讼已超过了法律规定的诉讼时效期限。三、上诉人所承包的地位于蓄滞洪区范围内。被上诉人是根据群众上访、三团乡五十八村及三团乡政府的请求决定拆除在蓄滞洪区范围内非法构筑的土坝，拆除的土坝距离上诉人承包的土地有1000多米远。因此，该具体行政行为没有通知上诉人未违反任何法律规定，被上诉人的执法程序合法。故请求二审法院驳回其上诉，维持原审裁定。
本院经审理查明事实与原审认定事实一致。
本院认为，根据上诉人提供的仲崇明、郭继刚、刘晓辉与长岭县北正镇乔家围子村签订的土地承包合同和上诉人与仲崇明、郭继刚签订的土地转包合同等证据，证明上诉人与仲崇明、郭继刚签订的土地转包合同的时间系在仲崇明等与乔家围子村签订的土地承包合同之前，时间先后矛盾。且该土地转包合同未经所有承包人签字确认，同时按原承包合同要求未经原发包人同意，亦未履行备案、鉴证程序。上诉人提供的上述证据证明不了其与被上诉人的强制执行行为具有法律上的利害关系，故其不具有本案原审原告主体资格，原审法院作出驳回起诉的裁定并无不当。上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 冷晓峰
审 判 员 刘 洋
代理审判员 薛静波
二〇一四年二月二十五日
书 记 员 张 雪