广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤06行终201号
上诉人（原审原告）宋某1，男,汉族，户籍所在地陕西省铜川市印合区。
法定代理人宋某2（系上诉人宋某1之父），男，1982年12月21日出生，满族，户籍所在地辽宁省盖州市。
委托代理人金洺，广东国慧律师事务所律师。
委托代理人王治波，广东国慧律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市南海区桂城街道教育局，住所地佛山市南海区桂城街道办事处内。
负责人陈建宾，局长。
委托代理人刘振华，该局工作人员。
委托代理人温永刚，广东丰源律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）佛山市南海区教育局，住所地佛山市南海区桂城南新三路3号。
法定代表人张苑发，局长。
委托代理人孙晓明，该局工作人员。
委托代理人陈泰潜，广东东达昊律师事务所律师。
上诉人宋某1因诉被上诉人佛山市南海区桂城街道教育局（以下简称桂城街道教育局）、佛山市南海区教育局（以下简称南海教育局）教育行政不作为一案，不服佛山市顺德区人民法院（2016）粤0606行初795号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：宋某1就读于广州市白云区大岡小学,其父亲宋某2购买了位于佛山市南海区桂城街道海六路13号东海花园8号楼1008房。2016年6月28日，宋某2向桂城街道教育局提交了申请,请求将宋某1转入该局辖区就近的小学就读。2016年7月8日，桂城街道教育局向宋某2发出了《2016年桂城街道小学转学插班统筹派位告知书》；2016年7月13日下午，宋某2根据通知参加了桂城街道桂北片小学三年级转学插班统筹派位抽签，但未能中签。尔后，宋某1法定代理人再次向桂城街道教育局提交转学插班申请，2016年7月21日下午，桂城街道教育局再次安排宋某1参加桂城街道公办小学三年级转学插班统筹派位抽签并中签获得入读桂城夏南小学的资格并于2016年7月22日上午打电话通知宋某2，而宋某1并没到桂城夏南小学入学。
另查明，宋某1于2016年7月14日向佛山市南海区信访局反映桂城街道教育局处理小学生转学问题的行政不作为，同日南海区信访局将该信访件转发给南海教育局，7月15日向宋某1作出南教信受字[2016]035号《信访事项申请受理告知书》。南海教育局受理该信访件后，开展调查工作，2016年7月18日，桂城街道教育局向南海教育局作出《桂城街道教育局关于宋某2家长反映转学问题的答复》，南海教育局于2016年8月2日向宋某1作出南教信（2016）036号《关于宋某2反映小孩转学问题的答复》，对宋某1反映的问题进行回复并告知转学插班的办法。宋某1遂诉至人民法院。
又查明，《广东省教育厅关于印发〈广东省义务教育标准化学校标准〉的通知》(粤教基〔2013〕17号)第五条规定：“小学和初级中学规模一般不少于6班、不超过36班，九年制学校不超过54班。小学班额不超过45人，初中班额不超过50人”。而2016年佛山市南海区桂城街道灯湖小学三年级十二个班、学生超过550人；佛山市南海区桂城街道桂江小学三年级十个班、学生超过470人。
原审法院认为：根据《中华人民共和国义务教育法》第五条的规定，桂城街道教育局、南海教育局行政主体适格。根据《中华人民共和国义务教育法》第二章第十二条和广东省人民政府办公厅文件《关于做好进城务工子女义务教育工作的意见》（粤府办[2011]45号）关于“坚持以输入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主，统筹解决随迁子女接受义务教育问题”的规定及执行《广东省教育厅关于中小学生学籍管理的实施细则（试行）》（粤教基[2014]24号）第十九条以及《佛山市非户籍常住人口子女入读义务教育公办学校实施办法》（佛府办[2012]36号）第三条第（一）项的规定，桂城街道教育局结合桂城街道义务教育阶段学校学位的实际，制定了《2016年桂城街道义务教育阶段公办学校非起始年级转学插班入读方案》。据此，桂城街道教育局在所管辖区域，对非初始年级学生入读情形依法适用该方案统筹安排该类学生入读受教育。宋某1一家购买了佛山市南海区桂城街道海六路13号东海花园8号楼1008房，并于2016年6月28日向桂城街道教育局提交了申请,请求将宋某1转入该局辖区就近的小学就读，桂城街道教育局在接到宋某1申请后，于2016年7月8日向宋某1的父亲宋某2发出了《2016年桂城街道小学转学插班统筹派位告知书》；2016年7月13日下午，宋某2根据通知参加了桂城街道桂北片小学三年级转学插班统筹派位抽签，但未能中签。尔后，宋某1法定代理人再次向桂城街道教育局提交转学插班申请，2016年7月21日下午，桂城街道教育局再次安排宋某1参加桂城街道公办小学三年级转学插班统筹派位抽签并中签获得入读桂城夏南小学的资格并通知宋某1的父亲宋某2，而宋某1放弃到桂城夏南小学入学。桂城街道教育局在接到宋某1请求将其转入辖区就近的小学就读的申请后,在佛山市南海区桂城街道灯湖小学、佛山市南海区桂城街道桂江小学均已满编的情况下，依据相关的规定开展统筹派位、安排宋某1入学的行为，属于桂城街道教育局履行职责行为。而南海教育局在收到宋某1投诉后，立即开展调查，并依据调查的事实于2016年8月2日作出南教信（2016）036号《关于宋某2反映小孩转学问题的答复》，对宋某1反映的问题进行回复并告知转学插班的办法，南海教育局已依法履行了职责。因此宋某1认为桂城街道教育局、南海教育局在接到其申请后就必须安排其到想要就读的佛山市南海区桂城街道灯湖小学、佛山市南海区桂城街道桂江小学，否则就构成行政不作为的意见不予支持。南海教育局的提出的关于案件不属于人民法院受理范围的意见，不予采纳。
综上所述，桂城街道教育局、南海教育局对宋某1请求履行法定职责的申请已依法履行职责，宋某1起诉其行政不作为理由不成立，其诉讼请求应予驳回。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：驳回宋某1的诉讼请求；案件受理费50元，由宋某1负担。
上诉人宋某1上诉称：一、原判认定“佛山市南海区桂城街道灯湖小学、佛山市南海区桂城街道桂江小学均已满编”没有证据及事实依据，与事实情况不符。1.桂城街道教育局在一审庭审中承认有招收仅签订购房合同，而房屋尚在建设中的学生入读，并称该部分学生符合入学条件。但根据《佛山市非户籍常住人口子女入读义务教育公办学校实施办法》的规定，入学条件必须同时满足：一是在佛山居住；二是获得住宅房产权证明。那部分仅凭购房合同即获得入学资格的学生，首先，因所购买的房产尚在建设中而不可能在上述房产居住，即不能证明在辖区内居住。其次，签订购房合同是获得债权的证明，而并未取得房屋产权，有可能因合同终止无法获得房屋产权。因此，这部分学生不符合入学条件，桂城街道教育局安排其入学违规，侵犯了上诉人的受教育权。桂城街道教育局应要求他们去其他学校就读，而依法依规安排上诉人入学。2.桂城街道教育局在一审庭审中称：灯湖小学三年级共有学生550人，桂江小学共470人。但原审法院篡改被上诉人的陈述，称灯湖小学学生超过550人，桂江小学学生超过470人。《广东省教育厅关于印发<广东省义务教育标准化学校标准>的通知》（粤教基[2013]17号）第五条的规定中“一般不少于、一般不超过”的用语，说明该规定中的数字是指导性的，是可以适当上下浮动的。灯湖小学、桂江小学每班平均人数分别是45.8人、47人，说明适当安排一两个符合条件的学生插班是正常的，是法律和政策允许的。因此，桂城街道教育局有责任安排上诉人插班入学。二、《2016年桂城街道义务教育阶段公办学校非起始年级转学插班入读方案》是桂城街道教育局制作的，与国家法律和政策不一致，该方案不应作为安排上诉人入读学校的依据。该办法将起始年级与非起始年级的学生入学资格的获得方式相区分，以学位不足为由，仅提供少量学位供非起始年级的学生抽签入学。而事实上，桂城街道教育局又存在招收不符合条件的学生、跨区域招生等情况，导致符合条件的学生无法入学。三、原审法院认定桂城街道教育局、南海教育局已依法履行了职责缺乏事实和法律依据。1.根据《中华人民共和国义务教育法》第十五条的规定，桂城街道教育局应根据本行政区域内居住的适龄儿童等因素，制定、调整学校设置规划，新建居民区需要设置学校，应与居民区建设同步进行。上诉人父亲购买的东海花园于2003年建成交楼，入住该小区的适龄儿童的学位应该是早就纳入规划的。因此，现在学位满编说明桂城街道教育局、南海教育局作为教育机构没有履行自己的职责。另根据桂城政务信息网的数据显示，该社区约有15000多个住宅单位，入住率约65%。灯湖小学是新建的，学位应该非常多。因此，学位满编是没有事实依据，桂城街道教育局也没有提供任何证据证明学位已满。桂城街道教育局开展统筹派位的程序没有法律和政策依据。桂城街道教育局承认有安排未取得房屋产权证、未入住的学生入读，却不予安排上诉人入学，系未依法依规履行职责。2.南海教育局虽然对上诉人的信访进行了回复，但回复内容也是告知没有学位，如愿意到其他片区入读请联系桂城街道教育局。南海教育局没有积极解决上诉人的入学问题，没有重视上诉人提出的桂城街道教育局招收不符合条件学生的问题，而是又一次将上诉人推给桂城街道教育局。南海教育局作为上级部门应依法依规查证桂城街道教育局的不合法不合规的招生行为，予以惩治，并安排符合条件的上诉人入学。因此，南海教育局没有依法履行自己的职责。综上，请求：撤销原审判决；判令桂城街道教育局、南海教育局依法重新做出行政行为，安排上诉人就近入学；本案诉讼费由桂城街道教育局、南海教育局承担。
被上诉人桂城街道教育局辩称：上诉人宋某1的上诉意见没有任何事实和法律依据。原审认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院依法驳回上诉，维持原判。
被上诉人南海教育局辩称：坚持一审的意见。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：《中华人民共和国义务教育法》第五条第一款规定：“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”第七条第二款：“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。”据此，被上诉人南海教育局作为县级人民政府教育管理行政机关，负有保障适龄儿童、少年接受义务教育、具体负责义务教育实施工作的职责，其行政主体适格，本院予以确认。而被上诉人桂城街道教育局系佛山市南海区桂城街道办事处设置的综合性办事机构，其不是具有国家行政管理职权职责的机关或者组织，对外不独立承担法律责任。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，桂城街道教育局并不具备作为本案被告的主体资格。原审判决将桂城街道教育局作为本案适格的被告进行实体审理错误，本院予以纠正。同时，根据南海教育局南教基〔2015〕6号《关于委托南海区各镇（街道）教育局实施义务教育阶段转学纸质审批工作的通知》，南海教育局将义务教育阶段学校学生的“纸质转学申请表审批”工作委托由各镇（街道）教育局负责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条关于“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”的规定，桂城街道教育局受南海教育局委托在本辖区内实施转学招生的行政行为，依法由南海教育局承担法律责任。
本案的争议焦点在于：被上诉人南海教育局是否存在不履行安排上诉人宋某1学位的不作为违法情形。经查，广东省教育厅粤教基〔2014〕24号《关于印发<广东省教育厅关于中小学生学籍管理的实施细则（试行）>的通知》第十九条规定：“中小学生因家庭迁移或其他正当理由，可办理转学。义务教育阶段学校接收转学学生的具体条件和要求提交的审核资料，由市级、县级教育行政部门根据国家法律法规和当地实际制定。……”佛山市人民政府佛府办〔2012〕36号《印发佛山市非户籍常住人口子女入读义务教育公办学校实施办法的通知》第三条第（一）项规定“非户籍常住人口子女入读公办学校，实行以区为主，镇（街道）组织实施的原则，集中受理，统一管理，统筹安排。”根据上述规定，桂城街道教育局受南海教育局的委托，按照佛山市教育局佛教基〔2016〕15号《佛山市教育局关于做好2016年义务教育阶段公办学校招生工作的通知》、佛山市南海区教育局南教基〔2015〕6号《关于委托南海区各镇（街道）教育局实施义务教育阶段转学纸质审批工作的通知》的要求，结合桂城街道义务教育阶段学校学位的实际，制定《2016年桂城街道义务教育阶段公办学校非起始年级转学插班入读方案》并报南海教育局，经同意批准后公布实施，于法有据。《2016年桂城街道义务教育阶段公办学校非起始年级转学插班入读方案》第五条规定：“……4、如果转学插班生申请人数多于当年该年级剩余学位数，则由桂城街道教育局根据剩余学位数通过现场抽签的方式统筹安排转学插班学位。5、申请人参照《转学插班片区划分、学位数及对应学校一览表》，结合居住地实际可选报1-2个片区。各片区通过报名、资料审核符合转学插班资格的，由桂城街道教育局根据各片区学位情况统筹安排。6、若申请人所报2个片区都中签的，申请人只能选择到其中1个片区中签学校入读。2个片区都未能安排的，如申请人提出申请愿意到其他有剩余学位的片区学校插班，先由申请人向桂城街道教育局提交书面申请，再由桂城街道教育局根据剩余学位情况统筹安排。若其他片区没有剩余学位，则告知申请人暂缓转学或自行联系民办学校入读。7、不服从安排者，视为放弃学位。”本案中，上诉人的父亲购买了佛山市南海区桂城街道海六路13号东海花园8号楼1008房，建筑面积112.39㎡，故上诉人属于《2016年桂城街道义务教育阶段公办学校非起始年级转学插班入读方案》第二条所规定的第二类转学插班学生。上诉人父亲于2016年6月28日向桂城街道教育局提交申请请求将上诉人转入其辖区就近的小学就读。桂城街道教育局接到申请后，于2016年7月8日向上诉人父亲发出《2016年桂城街道小学转学插班统筹派位告知书》。上诉人父亲按上述告知书要求于2016年7月13日下午参加了桂城街道桂北片公办小学三年级转学插班统筹派位抽签，但未中签。后上诉人的法定代理人再次向桂城街道教育局提出转学插班申请，该局再次安排上诉人参加2016年7月21日桂城街道公办小学三年级转学插班统筹派位抽签，上诉人中签获得入读桂城夏南小学的资格。桂城街道教育局将中签情况通知上诉人的父亲，上诉人并未到桂城夏南小学办理入读手续。由此可见，桂城街道教育局已依照《2016年桂城街道义务教育阶段公办学校非起始年级转学插班入读方案》在辖区内根据此前向社会公布的剩余学位情况通过现场抽签的方式统筹派位，对上诉人的转学插班申请予以处理。如前所述，桂城街道教育局的上述行为应视为南海教育局的行为，即南海教育局对于上诉人的转学插班申请，已依法履行职责。上诉人主张，灯湖小学、桂江小学并未满编，却未安排转学插班的学位，导致辖区内学位不足。对此，上诉人均未能提供实质证据予以证实，本院不予采信。另外，上诉人主张桂城街道教育局承认有安排未取得房屋产权证、未入住的学生入读，却不予安排上诉人入学，系未依法依规履行职责。经查，根据《2016年桂城街道义务教育阶段公办学校非起始年级转学插班入读方案》第三条关于“申请转学插班需提交的资料”的规定，桂城购房插班生需提供父母产权的房产证，一手房产如未领房产证需提供已在房管部门备案的购房合同和购房发票。由此可见，即使未及时取得房产证，在提供购房合同和购房发票的情况下，仍属于符合条件的转学插班生；且其他人是否符合条件插班转学与被上诉人是否履行了安排上诉人插班学位的职责并无必然关联性。故上诉人的以上主张理据不足，本院不予采纳。
综上，上诉人宋某1关于被上诉人南海教育局存在行政不作为的主张，缺乏理据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉主张均理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人宋某1负担。
本判决为终审判决。
审判长 郭 赟
审判员 陈智扬
审判员 何丽容
二〇一七年五月十五日
书记员 李蕴晖