福建省莆田市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）莆行初字第37号
原告莆田市城厢区喜第酒吧。
法定代表人李献华，总经理。
委托代理人陈新棋、郭少洪，福建典冠律师事务所律师。
被告莆田市城厢区人民政府。
法定代表人许建平，区长。
委托代理人王金财，福建理顺律师事务所律师。
原告莆田市城厢区喜第酒吧诉被告莆田市城厢区人民政府环境保护行政处罚一案，向本院提起行政诉讼。本院于2014年2月17日立案受理。于2月21日向被告寄发了起诉状副本和应诉通知。被告莆田市城厢区人民政府于3月3日向本院提交了书面答辩状及证据材料。本院依法组成合议庭，于2014年4月23日公开开庭审理，原告莆田市城厢区喜第酒吧的委托代理人陈新棋、被告莆田市城厢区人民政府的委托代理人王金财到庭参加诉讼。因双方当事人均愿意协调本案纠纷，本案延长审限3个月。本案现已审理终结。
被告莆田市城厢区人民政府于2013年9月6日作出莆城环罚（2013）1号《行政处罚决定书》。其主要内容：经调查核实，你单位于2013年5月13日在城厢区人民政府作出《莆田市城厢区人民政府关于对城厢区喜第酒吧噪声实行限期治理的通知》的决定后，经过一个月的治理，根据2013年6月18日莆田市环境监测站出具的监测报告（编号：莆环测（2013）198号）结果证明：你单位经营中产生的噪声仍超过国家规定标准。该行为违反了《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第十七条的规定。根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第五十二条的规定，决定对你单位作出责令关闭的行政处罚。被告莆田市城厢区人民政府在法定期限内向本院提交了作出本案具体行政行为的证据：证据1、行政处罚立案审批表，证明行政处罚立案审批过程；证据2、关于对群众投诉莆田市城厢区喜第酒吧环境污染问题进行查处的通知；证据3、举报件办理单；证据4、关于交办郑玉树信访事项的函；证据5、嘉禾花园业主委员会信访投诉件。证据2-5证明城厢区喜第酒吧因噪声污染问题受到群众投诉，经上级相关单位批转给城厢区环保局及区政府依法进行调查处理。证据6、莆城环测（2013）12号《监测报告》；证据7、莆田市城厢区人民政府关于城厢区喜第酒吧噪声实行限期治理的通知及送达单。证据6-7证明（1）城厢区环保局对喜第酒吧噪声进行监测，监测结果为噪声超标。（2）被告于2013年5月15日向原告送达限期治理通知，限原告在一个月内治理到位，逾期将依法责令停业或关闭。证据8、莆环测（2013）198号《监测报告》；证据9、询问笔录；证据10、组织机构代码证；证据11、个人独资企业营业执照；证据12、身份证及委托书。证据8-12证明（1）在限期治理期满时，由莆田市环境监测站对喜第酒吧的噪声进行监测，监测结果仍为超标，没有按要求治理到位。（2）环境执法人员于2013年7月31日对原告进行调查；原告对莆城环测（2013）198号《监测报告》无异议，表示该监测结果是可信的。证据13、案件调查终结报告；证据14、案件讨论（会审）笔录；证据15、行政处罚意见审批表；证据16、行政处罚意见告知书及送达回证；证据17、行政处罚听证告知书及送达回证；证据18、当事人陈述申辩书；证据19、区长办公室会议纪要；证据20、行政处罚决定书及送达回证。证据13-20证明（1）案件调查终结后，经集体讨论形成处罚意见，并履行了行政处罚的告知程序；处罚决定经区长办公会议讨论决定。（2）原告提出陈述申辩，但没有申请听证。（3）处罚决定作出后依法送达给原告。被告适用法律依据：环境噪声污染防治法（第52条）
原告诉称：被告于2013年9月6日根据2013年6月14日的监测结果，作出责令关闭的行政处罚（（2013）1号）不当。理由：1、被告责令关闭的依据是6月14日的监测结果，并非是8、9月份的监测结果；2、嘉禾花园1-3层本身规划设计就是商业性质，4层以上才是住宅性质，并非纯住宅小区或楼盘；3、原告的酒吧未建设，环境噪声现状夜间就已超标；4、酒吧经营证、照齐全，噪声排放是可以达标的；5、关闭处罚显属过分，违反行政处罚的“处罚与违法行为相适应的原则”和“处罚与教育相结合的原则”。原告向本院提交的证据有：证据1、原告莆田市城厢区喜第酒吧《营业执照》、《消防许可证》、《卫生许可证》、《税务登记证》、挂名投资人李献华身份证复印件各一份，证明莆田市城厢区喜第酒吧各种审批证、照齐全，合法经营；证据2、《酒吧转让协议书》、实际投资人陈建春《港澳居民来往内地通行证》各一份，证明（1）2013年1月23日，投资人陈建春（系澳门海归侨民）以人民币200万元的价格从实际股东许家达手中接手莆田市城厢区喜第酒吧。（2）莆田市城厢区喜第酒吧投资人陈建春系澳门海归侨民；证据3、《福建省建设项目环境影响报告表》复印件一份，证明（1）酒吧未建设前，嘉禾花园环境噪声现状夜间就已超标。（2）“在有效控制声源和结合原有的减震降噪措施后，酒吧噪声应能达标排放，对周围声环境质量影响很小”；证据4、《关于城厢区喜第酒吧噪声超标治理整改方案报告》一份，证明2013年8月10日，原告向被告报送《关于城厢区喜第酒吧噪声超标治理整改方案报告》并开始予以执行；证据5、《行政处罚决定》（莆城环罚（2013）1号）一份，证明被告于2013年9月6日对原告作出责令关闭的行政处罚；证据6、《延期审理通知书》一份，证明因本案情况复杂，莆田市人民政府延长复议决定期限；证据7、《行政复议决定书》（莆政行复（2014）5号）一份，证明原告向莆田市人民政府申请复议后，莆田市人民政府维持被告决定；证据8、现场照片5张，证明嘉禾花园为独幢建筑，三面临主要交通要道，1-3层为商业用途，并非纯住宅小区，本身噪声超标；证据9、整改照片三张，证明城厢区喜第酒吧采取各种措施对噪声进行大力整改，目前已整改到位，符合达标排放；证据10、整改前后现场低音炮示意图，证明整改前喜第酒吧低音炮近30个，整改后只保留了3个，整改力度大。
被告辩称：原告未按限期治理要求完成治理任务，被告作出责令关闭的行政处罚，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，被告请求本院维持其作出的处罚决定。
经本院组织双方当事人进行证据交换、质证，原告对被告提供的证据质证意见为：证据1-5，对业主反映的噪声污染问题，经检测后，确实有超标一点点，而不是巨大超标。对2013年4月份的监测报告因原告的实际经营人刚接手不久，确实管理不善，有超标一点点，超标比例不多，并不是严重超标。喜第酒吧8月份后经过整改，已经整改到位，目前基本上都没有再接到群众关于噪声的投诉。喜第酒吧现在的投资人陈建春系澳门籍侨民，刚接手喜第酒吧一年，投资巨大，对以前喜第酒吧噪声扰民事情并不知情，因此，知道投诉后也重视噪声扰民的整改。通过信访人员和住户的协调沟通，已经取得他们的谅解，不存在扰民的问题。对证据6-7没有意见，从监测报告可以看出，噪声超标不多，当时投资人刚接手不久，没有经验。证据8-12，个人独资企业营业执照法定代表人又变更为原来的李献华，实际投资人是陈建春先生。198号《监测报告》监测时还在整改期限内，并非限期整改期满后的监测。被告送达整改决定书是2013年5月19日，该监测报告不能作为整改期满后并作出责令关闭的依据。该监测报告也说明经过治理后噪声部分指标都低于执行标准，4个指标是达标的，只有3个指标超标一点点。嘉禾花园为独幢建筑，三面临主要交通要道，1-3层为商业用途，并非纯住宅小区，本身噪声超标。喜第酒吧本身证照齐全，投资人才会接手酒吧。对证据13-20，喜第酒吧在8月10日向区政府报送整改报告方案以后，被告在整改到期1个月后没有再次监测，就作出关闭的行政处罚主要证据不足。关闭的处罚决定既不合法也不合理。法律法规没有异议。
被告对原告提供的证据质证意见为：对证据1的真实性没有异议，因原告没有提供环保竣工验收报告，原告并不能算是合法经营。证据2的真实性跟证明对象、关联性有异议。转让协议的转让方许家达无法体现是该酒吧的投资人或股东。即使是股东，但股东内部的转让也是属于股东内部行为，不影响喜第酒吧对外的主体身份。对证据3、认为原件由法院审查认定，证明对象有异议。根据环评报告以及项目审批的程序，该项目竣工后，应当要申报环保设施验收，但是原告没有提供环保设施验收的相关材料。证据4的真实性有异议，无法体现什么时候向被告提交。原告的落款日期也是在限期整改之后，这也进一步证实了原告在规定的整改日期内没有进行整改。证据5、是本案的被诉具体行政行为，没有异议。证据6、真实性没有异议，跟本案没有关联性；证据7、没有异议。证据8、照片的真实性没有异议，但是不能证明原告所要证明的内容，是否超标应当以相关专业部门的检测报告为准。证据9-10、真实性有异议，不能证明原告所要证明的内容。根据被告提供的检测报告，原告在规定的整治期限内，没有整改到位，而且也没有证据证明事后已经达到了规定的标准。
原告在庭审中提交了下列证据：证据11、原告和业主委员会委员、成员和上访户进行沟通座谈的照片一组；证据12、嘉禾花园的物业公司出具的证明；证据11-12证明原告已经与上访人和业主委员会成员就城厢区喜第酒吧噪音扰民问题取得谅解和理解，业主表态绝不上访。物业公司证明在原告进行整改后没有再接到投诉。被告对证据11-12真实性、证明对象、合法性有异议。认为原告与相关人员的座谈内容无法体现。噪音污染涉及到公众利益，并不是个别人可以代表的。物业公司出具的证明也不具有真实性。业主是向政府有关部门投诉。
上述证据均已在法庭上公开出示。本院结合双方当事人的质证意见认证如下：原告提供的证据1、2、5、6、7因被告无异议，且不影响本案的定性，真实性、合法性予以确认；证据3、4、8、9、10只能证明原告所在的周边可能在原告无营业的状态下也是噪声超标，且只能证明在被告告知后，原告有采取补救措施，无法证明原告在规定的一个月内整改到位。证据11-12与本案无关联性。被告提供的证据1-5作为案件来源，其客观性双方均无异议，与证据6-7可共同证明原告在经营活动中噪声污染超标；证据8-12表明被告的调查程序合法，也证明其认定事实清楚；证据13-20证明被告的决定程序合法。上述证据来源合法，内容客观真实，可作为定案依据。
经审理查明：原告莆田市城厢区喜第酒吧位于莆田市城厢区广化路92号嘉禾花园一层，该建筑为商住楼，共26层，其中1-3层为商业用房，4-26层为住宅用房。原告在经营中产生的噪声严重影响了周围群众的正常休息，以致群众多次投诉、上访。莆田市城厢区环境监测站于2013年4月12日和13日，分别对原告的夜间结构传播固定设备室内噪声和夜间边界噪声进行监测，并于2013年4月15日出具《监测报告》（莆城环测（2013）12号），监测结果显示该酒吧夜间噪声排放超出国家规定标准。2013年5月13日，被告根据监测报告的结果，向原告作出《关于对城厢区喜第酒吧噪声实行限期治理的通知》（莆城政（2013）82号），并于5月15日发出，要求原告在收到通知之日起一个月内治理到位，逾期仍未完成治理任务的，将依法责令停业或关闭。限期治理届满后，莆田市环境监测站于2013年6月14日对原告产生的夜间噪声进监测，并于2013年6月18日出具《监测报告》（莆环测（2013）198号），监测结果显示该酒吧夜间噪声排放仍超出国家规定标准。2013年7月29日，莆田市城厢区环保局就原告的环境噪声污染行为进行立案调查，并于2013年8月1日作出《案件调查终结报告》。2013年8月8日，被告作出《行政处罚意见告知书》（莆城环罚告（2013）1号）和《行政处罚听证告知书》（莆城环听告（2013）1号），向原告告知拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及进行陈述或申辩、申请听证的权利，并于次日将上述告知书送达该酒吧。2013年9月6日，被告根据查明的事实和《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的相关规定，对原告作出《行政处罚决定书》（莆城环罚（2013）1号），责令其关闭。原告于2013年11月1日向莆田市人民政府申请行政复议，莆田市人民政府于2014年1月15日作出莆政行复（2014）5号行政复议决定书，维持了被告莆田市城厢区人民政府作出的（莆城环罚（2013）1号）《行政处罚决定书》。原告仍不服向本院提起行政诉讼致本案。
本院认为，本案双方当事人的争议有二：一是被诉的处罚决定的合法性问题，二是被诉的处罚决定的合理性问题。逐点分析如下。
一、关于被诉的处罚决定的合法性问题
原告认为被告作出的行政处罚决定主要证据不足，依据的监测报告是在整改期限内作出的，本案的行政处罚是7月29日进行正式的立案，在立案后并没有进行再次监测。被告则认为原告在整改期限结束后，仍没有整改到位。
本院认为，本案原告是酒吧，前任的经营者曾因未办环评验收被环保部门处罚过，原告因噪声污染曾多次受投诉。本案中被告的下属工作人员5月15日发出限期整改决定，因5月份有31天，应该是6月15日到期。在6月14日晚上进行监测，结果显示仍不合格，此时，距整改期满也就是下半夜的几个小时。被告在发出行政处罚告知书之后，原告才提交了整改方案，要求进行整改。陈述、申辩权利保障的是原告的救济权利，而不是再给原告一次整改机会。故被告的行政处罚在合法性上应属存在瑕疵，但不足以撤销。
二、关于被诉的处罚决定的合理性问题
原告认为其是政府招商引资来的，投资才一年，被关闭不合理。被告则认为其作出的处罚在合理性上也是没有问题的。
本院认为，行政处罚案件对于处罚的合理性进行的是量化审查，也就是考量处罚是否符合比例原则。因被告工作人员6月14日监测报告显示的部份指标仍是超标，且楼上各住户并没有向被告申请撤回投诉，本案原告确属规定期限内整改不到位，且本案不存在显失公平的情况，所以对合理性不予审查。
综上，本院认为，《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第五十二条规定：“违反本法第十七条的规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、搬迁、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、搬迁、关闭由县级以上人民政府按照国务院规定的权限决定。”被告莆田市城厢区人民政府作为环境保护管理法律授权的行政机关，根据原告莆田市城厢区喜第酒吧在限期治理期满后，仍未完成治理任务的事实作出责令关闭的《行政处罚决定书》（莆城环罚（2013）1号），认定事实清楚，适用法律依据正确，程序合法，其作出的处罚适当。虽然被告的工作人员在告知原告自行整改期的最后一天便入场进行噪声污染检测，程序上存在瑕疵，但不影响被告作出的处罚行为的效力。故原告请求撤销被告作出的《行政处罚决定书》（莆城环罚（2013）1号）具体行政行为缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告莆田市城厢区喜第酒吧要求撤销被告莆田市城厢区人民政府二〇一三年九月六日作出的莆城环罚（2013）1号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元，由原告莆田市城厢区喜第酒吧负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。
审 判 长 郑完育
审 判 员 林天明
人民陪审员 谢金龙
二〇一四年七月十日
书 记 员 陈飞燕
附相关的法律、法规条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求
……
（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。