河北省隆化县人民法院
民 事 判 决 书
（2015）隆民初字第3148号
原告隆化县国土资源局，住所地隆化县。
法定代表人李清章，局长。
委托代理人王德清，系隆化县国土资源局土地利用股股长。
委托代理人夏俊超，河北山庄律师事务所律师。执业证号：11308199410536634。
被告承德市嘉鼎都房地产开发有限责任公司，住所地承德市双桥区。
法定代表人穆青，总经理。
委托代理人慕中海，系该公司员工。
委托代理人王廷珍，河北汇林律师事务所律师。执业证号：11308198810442322。
原告隆化县国土资源局因与被告承德市嘉鼎都房地产开发有限责任公司建设用地使用权出让合同纠纷一案,于2015年11月17日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年6月6日公开开庭进行了审理，原告隆化县国土资源局委托代理人王德清、夏俊超，被告承德市嘉鼎都房地产开发有限责任公司（以下简称嘉鼎都公司）委托代理人慕中海、王廷珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，2008年12月2日，被告通过挂牌方式取得了坐落于隆化镇××南侧一宗国有土地，2008年12月10日双方签订了国有建设用地使用权出让合同，约定出让土地面积3840.1平方米，价款600万元，土地用途为商住楼，建筑总面积12672.33平方米，建筑面积容积率不高于3.3不低于3.3。被告完工后，经隆化县住建局检查被告的实际建筑面积22381平方米，容积率为5.5，原告通知被告补缴地价款，被告至今未缴纳。请求判令被告支付调整容积率后补缴地价款4596600元，并由被告承担本案的诉讼费用。
被告辩称，第一，从主体看，隆化县国土资源局以行政管理的主体身份，行使管理职责，其作出补缴土地出让金通知的行为属于行政行为。第二，从事实看，双方处于管理者和被管理者的不平等地位，在合同签订、履行、变更、解除方面，原告具有优势权。根据2004年最高人民法院发布的关于规范行政案件案由的通知，本案应为土地行政合同纠纷。第三、从诉讼结果看，如果按行政诉讼处理，已超过行政处罚追责时效，被告收到的补缴通知没有告知权利义务及法律后果，程序违法，对被告不产生约束力、既判力和执行力。综上，本案属于行政诉讼，原告的主张不能成立。
原告为支持自己的诉讼主张，除当庭陈述外，还向本庭提交了如下证据：
证据一、隆化县住建局于2013年8月5日发给原告调整容积率的通知书一份，拟证明容积率由原合同约定的3.3变为5.55。
证据二、承德市弘正土地评估有限公司于2013年9月5日出具的的土地评估报告一份，拟证明因容积率调整被告需补缴土地价款4596600元，评估基准日是2013年8月5日，补缴数额是通过法定程序确定的。
证据三、2013年8月7日、2015年4月29日、2015年5月20日原告送达给被告的催缴通知书各一份，拟证明原告已及时向被告通知补缴土地出让金。
证据四、国土资源部关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函及河北省国土资源厅、承德市国土资源局转发该函的文件各一份，拟证明原告要求被告补缴出让金有相应的依据。
证据五、隆化县建设局用地规划设计条件通知书及土地出让合同各一份，拟证明合同约定的容积率为3.3。
证据六、被告于2015年10月30日向原告出具的关于补缴土地出让金的回复一份，拟证明被告给原告同意缴纳出让金并要求顺延。
被告对原告提交的证据一至六的真实性无异议，但对证据一认为告知函为行政机关来往事项，未通过法定程序告知被告，对被告没有约束力。另外，该函对取得受让土地使用权的时间表述不准确，应该是2008年12月2日。对证据二，认为该报告是单方委托，单方评估，被告不认可，该报告确定基准日是2013年8月5日，实际土地估价基准日应该是土地成交日2008年12月2日。对证据三中2013年8月7日的通知认为签字经手人是左名生，实际收到日期为2013年8月27日，对其他两份通知没有异议。对证据四，认为是行政机关的来往事项，对被告不产生法律约束力，该通知内容不详细，不具有普遍约束力。对证据五，认为2008年10月15日,12月10日确定的容积率均为3.3，没有调整的内容。对证据六,认为被告只是认可补缴土地出让金是国家政策，并非对原告要求的认可。其中提出两点解决办法，对补缴数额计算是有异议的。
被告为支持自己的答辩主张，除当庭陈述外还向本院提交了如下证据：
证据一、隆化县建设局于2008年10月15日出具的用地规划设计条件通知书及建设用地规划设计条件表各一份。
证据二、隆化县国土资源局于2008年10月29日发布的国有土地使用权挂牌出让公告一份。
证据三、原、被告于2008年12月2日签订的隆化县国有土地使用权挂牌出让成交确认书一份。
以上证据拟证明以隆化县国有土地使用权挂牌出让成交确认书为时间节点，此前的用地规划设计条件通知书、建设用地规划设计条件、土地使用权挂牌出让公告，均确定容积率为3.3，依据住房和城乡建设部《建设用地容积率管理办法》的有关规定，容积率作为国有土地使用权出让合同组成部分，是决定土地出让合同是否有效的条件，据此，确定补缴容积率的时间应为2008年12月12日。
证据四、隆化县国土资源局于2013年8月7日发出的关于调整容积率补缴土地出让金的通知书一份,拟证明该通知不具有民事债权证据效力，是行政主体行使行政权力的具体体现，该通知没有履行必须的行政程序，不具有拘束力、执行力。该通知时间为2013年8月7日，距2008年12月出让土地成交时间已逾5年，超过行政处罚法规定的2年追责时效。
原告对被告提交的证据一至四的真实性无异议，但是对证明目的不认可，认为当时规划和出让合同确定的容积率为3.3，2013年8月7日原告发出的通知能够证明通知被告补交土地出让金的事实，该土地出让合同应该定性为民事合同，不属于行政合同的范围。
经庭审质证，对原、被告提交的证据，原、被告双方对真实性均无异议，且内容真实，来源合法，与本案相关，本院依法予以采信。
经审理查明，2008年12月2日，被告嘉鼎都公司通过挂牌方式取得了坐落于隆化镇××南侧一宗国有土地，2008年12月10日，原、被告双方签订了国有建设用地使用权出让合同，约定出让土地面积3840.1平方米，建筑总面积12672.33平方米，建筑面积容积率不高于3.3不低于3.3，出让年限为商业40年、住宅70年，出让价款600万元，土地出让用途为商住用地，原告应于2009年1月22日前将土地交付被告，被告应于合同签订之日起30日内一次性付清国有建设用地使用权出让款。
2013年8月5日，隆化县住房和城乡规划建设局向原告隆化县土地收购储备中心发出关于嘉鼎都公司丽海名园（一期）建设项目调整容积率的告知函，确定丽海名园一期实际建筑面积为22381平方米（其中地下建筑1060平方米），容积率为5.5。2013年8月27日,原告向被告嘉鼎都公司发出关于调整容积率补缴土地出让金的通知，要求被告在接到通知后30日内补缴土地出让金4596500元。2013年9月5日,承德市弘正土地评估有限公司受隆化县国土资源局委托作出土地估价报告书,以2013年8月5日作为评估基准日评估该土地需补缴土地出让金4596600元。2015年4月29日，原告向被告发出催缴通知，要求被告于2015年5月8日前补缴出让金4596600元。2015年5月20日，原告向被告发出催缴通知，要求被告于2015年5月25日前补缴土地出让金4596600元，并按中国人民银行同期贷款利率支付利息。被告嘉鼎都公司于2015年10月30日向原告隆化县国土资源局出具了关于丽海名园一期补缴土地出让金的回复，称补缴土地出让金是国家政策，对此无异议，但资金紧张，无力缴纳。并提出了解决补缴土地出让金的几点办法，另外，对补缴土地出让金的数额有异议，认为丽海名园一期土地面积3840.1平方米中包括1581.68平方米为市政公用广场，不应补缴土地出让金。被告至今未缴纳原告要求补缴的土地出让金4596600元。
本院认为，原、被告之间签订的国有土地使用权出让合同系双方当事人协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则，当事人法律地位平等。原告主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权，被告主要权利是在一定期限内获得土地使用权，主要义务是支付出让金并按合同约定用途开发利用土地，合同双方当事人权利义务对等，本案属于民事诉讼受案范围。
被告使用该出让土地时超出合同约定的容积率，应当承担补缴土地出让金的责任。参照国土资源部《关于房地产用地调整容积率后补缴地价款有关问题的函》，征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，可以由政府委托具备土地评估资质的机构进行。原告委托评估机构,土地估价报告以收到隆化县住房和城乡规划建设局向其发出调整容积率的告知函的日期为土地出让金评估基准日并无不当，被告应当按该评估确定的数额补缴。
根据《中华人民共和国合同法》第六十条一款、第一百零七条，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条之规定，判决如下：
被告承德市嘉鼎都房地产开发有限责任公司于本判决生效后十日内向原告隆化县国土资源局支付土地出让金4596600元。
案件受理费43573元，由被告承德市嘉鼎都房地产开发有限责任公司负担。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
如不服从本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。
审 判 长 徐 杨
代理审判员 黄玲玲
人民陪审员 李丽萍
二〇一六年六月十五日
书 记 员 王 雪
附页：
一、法律适用
（一）《中华人民共和国合同法》
第六十条一款当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
（二）《中华人民共和国土地管理法》
第五十五条以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
（三）《中华人民共和国民事诉讼法》
第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。
二、上诉权和上诉期限
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。上诉费用按一审确定的数额预交。如逾期不递交上诉状或者在递交上诉状后七日内未预交上诉费，视为不上诉或者撤回上诉，本判决即发生法律效力。
三、申请执行的期限
在本判决生效后，如被告未按判决规定的期限履行判决书确定的给付义务，原告应在二年内向本院申请强制执行。