湖南省怀化市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）湘12行初6号
原告杨世辉，男，侗族，1962年12月17日出生，住湖南省新晃侗族自治县。
委托代理人姚茂常，湖南西南律师事务所律师。
被告新晃侗族自治县人民政府，地址新晃侗族自治县晃山路行政中心一号楼。
法定代表人陆志前，县长。
委托代理人田雯，系新晃侗族自治县农村经济经营管理局工作人员。
委托代理人马慧慧，系新晃侗族自治县人民政府法制办公室工作人员。
第三人杨仕全，男，侗族，1967年7月9日出生，住湖南省新晃侗族自治县。
委托代理人吴敬林，湖南五溪律师事务所律师。
原告杨世辉诉被告新晃侗族自治县人民政府土地行政撤销决定一案，于2017年1月18日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭进行了审理，于2017年5月9日公开开庭审理了本案。原告杨世辉及委托代理人姚茂常，被告新晃侗族自治县人民政府的委托代理人马慧慧、田雯，第三人杨仕全及委托代理人吴敬林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告新晃侗族自治县人民政府于2016年9月9日作出晃政行监字[2016]2号《新晃侗族自治县人民政府撤销决定书》，对原告杨世辉持有的湘农地承包权第120816060613号农村土地承包经营权证予以注销作废，并依法重新核发。
原告杨世辉诉称，（一）被告作出的晃政行监字[2015]1号《新晃侗族自治县人民政府撤销决定书》程序违法。理由是：第一，被告没有依法举行听证。第二，被告超越职权。第三，没有进行土地使用权确权程序。（二）被告实体处理错误。第一，原告与第三人的调换耕地行为发生在1980年，当时并没有禁止跨组调换耕地。新晃县政府以2003年施行的《土地承包法》否认跨组调换行为，违反法不溯及既往的原则。第二，根据《确定土地所有权和使用权的若干问题的规定》第二十一条规定，因原告与第三人调换耕地已有33年，故调换的土地所有权应归徐家组所有，使用权应归原告所有。因此，原告现提起行政诉讼，请求依法撤销被告作出的晃政行监字[2016]2号《新晃侗族自治县人民政府撤销决定书》。
原告杨世辉向本院提交了以下证据：证据1、杨世辉的身份证，拟证明杨世辉的身份信息；证据2、（2016）2号撤销决定书，拟证明被告对原告持有的120816060613号承包经营权证予以注销作废；证据3、土地承包登记簿，拟证明坝上0.55亩稻田已登记在杨世辉名下；证据4、120816060613号承包经营权证，拟证明原告已取得坝上0.55亩稻田的合法承包经营权；证据5、上田村徐家组及村民证明，拟证明1985年原告与第三人换田的情况；证据6、上田村委会证明，拟证明该村有14户村民本组及跨组互换耕地，4户村民跨村互换耕地，以及反悔的原因；证据7、新晃法院（2014）晃民初字第318号民事裁定书，拟证明第三人曾于2014年因与原告土地承包经营权互换合同纠纷向新晃侗族自治县人民法院提起民事诉讼并撤诉。
被告新晃侗族自治县人民政府答辩称，（一）第三人杨仕全所在的新晃侗族自治县贡溪乡上田村上田组在该组“安堂边”有一丘农田，1990年责任田微调时，被发包给包括第三人在内的农户。1991年第三人的父亲与原告之父为了方便耕种，将杨仕全承包的“安堂边”责任田与杨世辉承包的“灿冲三等”责任田调换耕种。1995年第二轮承包时，原告和第三人与各自的组集体经济组织签订了耕地承包合同，合同载明事项与各自持有的土地承包经营证一致。2006年换发土地承包经营权证时，被告将同一宗土地即本案争议土地登记在原告和第三人名下。2014年5月16日，上田村上田组召开村民小组会议，要求收回本组村民擅自互换的耕地。（二）被告作出晃政行监字[2016]2号撤销决定符合法律规定。根据《农村土地承包法》相关规定，颁发农村土地承包经营权证是对依法取得的农村土地承包经营权的确认，必须以合法的农村土地承包关系为前提。被告为原告的颁证登记错误，应予撤销。（三）原告起诉事实和理由不能成立。请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告新晃侗族自治县人民政府于2017年2月22日向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据：证据1、上田村民委员会、上田村民小组及吴泽林、杨宁波、杨国桥等人出具的证明，拟证明第三人杨仕全户分得“安堂边”0.87亩耕地的事实；证据2、杨宁辉出具的证明，拟证明1991年杨宁辉将“坝上安堂边”0.87亩农田与杨长湖“灿冲”0.55亩农田调换耕地的情况；证据3、1995年杨长湖与上田村徐家组签订的耕地承包合同，拟证明1995年杨长湖户承包“灿冲三等”0.55亩农田的事实；证据4、1995年杨仕全与上田村上田组签订的耕地承包合同及集体土地承包经营证，拟证明1995年杨仕全户土地承包的有关情况；证据5、2006年杨世辉户农村土地承包经营权登记簿及草表，拟证明在该户草表中填写“灿冲换坝上烂泥”0.55亩，在登记簿中变为“坝上”0.55亩的情况；证据6、2006年杨仕全户农村土地承包经营权登记簿及草表，拟证明该户草表及登记簿中均填写了“安堂边”0.87亩农田的事实；证据7、2006年杨世辉户农村土地承包经营权证，拟证明该户2006年农村土地承包经营权证中填写了“坝上”0.55亩农田的情况；证据8、2006年杨仕全户农村土地承包经营权证，拟证明该户2006年农村土地承包经营权证中填写了“安堂边”0.87亩农田的事实；证据9、2005年8月31日杨世辉领取晃天三期工程征地补偿款领据，拟证明杨世辉领取了有关土地征收补偿款的事实；证据10、上田村上田组村民会议记录，拟证明上田村民小组不同意村民随意互换耕地，要求收回该组所属耕地的情况；证据11、新晃侗族自治县贡溪乡农业经营管理站作出的关于对上田村上田组与徐家组村民稻田互换矛盾纠纷处理意见，拟证明贡溪乡经管站对本案纠纷进行调处的有关情况；证据12、上田村原村委主任徐朝杞出具的证明，拟证明2006年杨仕全户和杨世辉户农村土地承包经营证办理的有关情况；证据13、2006年新晃县经管局《新晃县农村土地承包经营权证换发工作业务辅导》，拟证明2006年新晃县农村土地承包经营权证换发工作的有关要求；证据14、关于迫切要求撤销对杨世辉执有《农村土地承包经营权证》的报告；证据15、杨世辉行政复议答辩状；证据16、贡溪乡上田村上田组杨仕全要求撤销徐家组杨世辉土地承包经营权证听证会签到册及记录；证据17、新晃侗族自治县人民政府撤销决定书（晃政行监字[2015]1号）及送达回证；证据18、晃政行监字[2016]1号及送达回证，证据19、通知及相关材料；证据20、晃政行监字[2016]2号及送达回证，证据14-20拟证明作出晃政行监字[2016]2号撤销决定的有关程序；证据21、杨仕全提供的有关证据材料，拟证明第三人杨仕全在行政程序中提交的有关证据材料；证据22、杨世辉提供的证据材料，拟证明原告在行政程序中提交的有关证据材料。
第三人杨仕全陈述称，（一）根据《农村土地承包法》第二十三条、《农村土地承包经营权证管理办法》第四条、第二十条、第二十一条之规定，被告系土地承包经营权证的发证机关，具有注销职权，被告没有超越职权。且本案系错发权证，并非土地确权，无需经过土地使用权确权程序，也不需要经过听证程序。（二）本案系农民之间互换土地耕种，不能适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定。且被告适用1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》，规范1990年后的行为，不存在法不溯及既往的法律适用原则。
第三人杨仕全没有证据向本院提交。
经本院2017年5月8日组织各方当事人庭前交换证据并质证，原告杨世辉对被告新晃侗族自治县人民政府提供证据发表如下质证意见：对证据1真实性有异议，客观时间不对，对合法性有异议，证人没有提供身份证；对证据2真实性有异议，形式不合法，证人没有附身份证；对证据3无异议；对证据4无异议；对证据5无异议；对证据6真实性、合法性均有异议，形式上不合法；对证据7无异议；对证据8真实性、合法性均有异议；对证据9无异议；对证据10真实性无异议，对关联性有异议；对证据11真实性、合法性均有异议；对证据12真实性、合法性均有异议，证人没有提供身份证；对证据13关联性有异议；对证据14真实性、合法性有异议；对证据15无异议；对证据16真实性、合法性无异议；对证据17真实性、合法性、关联性均有异议；对证据18无异议；对证据19中对通知及杨世辉本人的调查笔录无异议，对廖春芝的调查笔录的真实性有异议；对证据20真实性、合法性、关联性均有异议；对证据21真实性、合法性、关联性均有异议；对证据22无异议。
第三人杨仕全对被告新晃侗族自治县人民政府提供证据没有异议。
被告新晃侗族自治县人民政府对原告杨世辉提供的证据发表如下质证意见：对证据1无异议；证据2是本案的诉讼标的；对证据3真实性有异议，该草表是由申请人自行填写、申报，然后由村组上报，该表是填登记簿的前提，但与登记簿的内容不符，也与客观事实不符，被告也提交了该证据；对证据4真实性无异议，合法性有异议；对证据5真实性有异议，对证据6合法性、关联性有异议；对证据7关联性有异议。
第三人杨仕全对原告杨世辉提供的证据材料的质证意见与被告对原告证据材料的质证意见一致。
本院对上述证据认证如下：
（一）对被告新晃侗族自治县人民政府提供的证据认证如下：原告及第三人对证据3、4、5、7、9、15、18、22均无异议，本院予以采信。证据1系上田村民委员会、上田村民小组及吴泽林、杨宁波、杨国桥等人出具的证明，证据2系杨宁辉出具的说明，该两份证据材料种类属于证人证言，但未附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件，不符合《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》第十三条之规定，不予采信。证据6系杨仕全户农村土地承包经营权登记簿及草表，该证据材料出自新晃侗族自治县档案馆，并且与本案有关联性，本院予以采信。证据8系杨仕全持有的湘120816061302号农村土地承包经营权证，该证由新晃侗族自治县人民政府所颁发，且与本案相关，本院予以采信。证据10为上田村上田组要求收回该组耕地的会议记录，该证据材料表明了上田组作为集体土地所有权人对组员互换耕地的态度，与本案相关，本院予以采信。证据11系新晃侗族自治县贡溪乡农业经营管理站对本案所涉纠纷作出的处理意见，但在本案中，没有当事人申请的情况下，新晃侗族自治县贡溪乡农业经营管理站以自己的名义作出处理意见，不符合《土地权属争议调查处理办法》第二条、第五条之规定，本院不予采信。证据12系上田村原村委会主任出具的证明，该证据材料在种类上属于证人证言，但没有附证明人的身份材料，不符合《最高人民法院<关于行政诉讼证据若干问题的规定>》第十三条之规定，本院不予采信。证据13系新晃农村土地承包经营权证换发工作的相关规范性文件，与本案相关，本院予以采信。证据14系本案第三人杨仕全要求被告处理本案纠纷的报告，该报告是被告履行职责，处理本案的前提，本院予以采信。证据16系听证会记录，本案原告及第三人均参加并在记录上签名盖章，与本案相关，本院予以采信。证据17、19、21能够证明本案被告的行政程序过程，本院予以采信。证据20系本案当事人诉争的对象，不属于证据的范畴，本院不予采信。
（二）对原告杨世辉提供的证据认证如下：被告及第三人对证据1均无异议，本院予以确认。证据2系本案当事人诉争的对象，不属于证据的范畴，本院不予采信。证据3、4与本案相关，本院予以采信。证据5不符合证据的形式要件，本院不予采信。证据6系贡溪乡上田村换田统计，虽换田不只存在于原告及第三人之间，但并不能由此证明互换的合法性，本院不予采信。证据7系新晃侗族自治县人民法院的生效裁判文书，本院予以采信。
经审理查明，原告杨世辉与第三人杨仕全系同村不同组的村民，争议的土地名称为“坝上安堂边”，双方均认可土地互换耕种的事实。原告杨世辉以“灿冲三等”0.55亩（实际面积1.1亩，因稻田质量较差，分配时按照0.55亩计算面积）换第三人“坝上安堂边”0.87亩的土地进行耕种，但双方对换田时间存在分歧。原告认为换田时间是1985年，而第三人则认为是1991年。1995年9月1日，原告杨世辉之父杨长湖作为承包方，与发包方上田村徐家组签订耕地承包合同，在承包合同耕地承包到丘明细表中，载明了其承包地名为“灿冲三等”的土地，面积为0.55亩。同日，第三人杨仕全作为承包方，与发包方上田村上田组签订耕地承包合同，在承包合同耕地承包到丘明细表中，仅笼统的载明了水田和旱土的面积。2006年10月，新晃侗族自治县开展农村土地承包经营权证换发工作。原告杨世辉在承包经营权证草表中记载承包地块情况，其中之一为“灿冲换坝上烂泥”0.55亩。第三人杨仕全在承包经营权证草表中记载承包地块情况，其中之一为“安堂边”0.87亩。2006年12月30日，被告新晃侗族自治县人民政府为原告杨世辉颁发了编号为湘120816060613的农村土地承包经营权证，其中载明地块“坝上”0.55亩。同日，被告为第三人杨仕全颁发了编号为湘120816061302的农村土地承包经营权证，其中载明地块“安堂边”0.87亩。该两证载明的地块名称“坝上”与“安堂边”系同一块耕地。2014年11月12日，第三人杨仕全向被告书面申请撤销杨世辉持有的农村土地承包经营权证。被告于2015年3月26日举行听证会，并对双方矛盾进行调解。由于调解不成，被告于2015年5月8日作出晃政行监字[2015]1号《新晃侗族自治县人民政府撤销决定书》。原告杨世辉不服，依法向本院提起行政诉讼。在该案诉讼过程中，因晃政行监字[2015]1号撤销决定主文载明的应撤销承包经营权证编号错误，被告2016年1月18日自行作出晃政决字[2016]1号撤销决定书，依法撤销了晃政行监字[2015]1号撤销决定，杨世辉申请撤诉，本院以（2015）怀中行初字第121号行政裁定准许其撤诉。被告于2016年9月9日重新作出晃政决字[2016]2号撤销决定。原告杨世辉不服，再次向法院提起行政诉讼。
另查明，杨仕前系第三人杨仕全。2005年因修建晃天公路征用“坝上安堂边”三分之二的土地，原告杨世辉于2005年8月31日领取晃天三期工程征地补偿款5900元。
本院认为，本案争议的焦点在于被告新晃侗族自治县人民政府作出的晃政行监字[2016]2号撤销决定是否合法。原告杨世辉持有的编号为湘120816060613农村土地承包经营权证载明的地块“坝上”0.55亩，与第三人杨仕全持有的编号为湘120816061302农村土地承包经营权证载明的地块“安堂边”0.87亩，系同一地块。被告对同一地块为原告与第三人均进行登记发证，必有一权证登记错误。虽原告与第三人对互换耕种的时间持不同意见，但双方在1995年均与各自所在的不同的组集体经济组织签订了耕地承包合同。原告之父与上田村徐家组签订的耕地承包合同表明，原告仍承包的是“灿冲三等”0.55亩土地。第三人与上田村上田组签订的耕地承包合同虽未明确表明其承包了“坝上安堂边”的土地，但原告认可其用“灿冲三等”互换了第三人的“坝上安堂边”的土地。因此，被告根据1995年双方签订的耕地承包合同来决定撤销原告农村土地承包经营权证中的重复登记，并无不妥，本院予以支持。原告主张根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，双方互换土地已有三十年，认定所有权和使用权均已发生转移。但该条文是在农民集体连续使用其他农民集体所有的土地满二十年的情况下，所有权才发生转移。而在本案中，互换土地的主体是原告与第三人，属于农民个人互换，并非双方所在的组集体经济组织互换土地，故不适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条的规定，本院对原告的主张不予支持。同时，为保障原告及第三人陈述意见、申辩的权利，被告于2015年3月26日组织双方召开了听证会，并在听证过程中对本案纠纷进行了调解。
另外，从法律适用上看，原告杨世辉认为被告以后法调整其与第三人之间1985年的互换土地行为，违反了法不溯及既往的原则。但本院认为，被告适用2003年3月1日起施行的《中华人民共和国土地承包法》及2004年1月1日施行的《土地承包经营权证管理办法》调整的并非原告与第三人的土地互换耕种行为，而是调整其2006年为原告及第三人颁发的农村土地承包经营权证的重复登记行为，并没有违反法不溯及既往的原则。
综上所述，被告新晃侗族自治县人民政府作出的晃政行监字[2016]2号撤销决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告杨世辉的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告杨世辉负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 尹卫红
审 判 员 何志良
代理审判员 李容容
二〇一七年六月六日
代理书记员 杨雪琼
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。