江苏省宿迁市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）苏13行初7号
原告江苏省客信园林建设工程有限公司,住所地宿迁经济技术开发区发展大道西侧（商务中心2140室）。
法定代表人张克信，该公司总经理。
委托代理人薛启碚，该公司副总经理。
委托代理人刘健，北京市振邦律师事务所律师。
被告南蔡乡人民政府,住所地宿迁市经济技术开发区南蔡乡人民路。
出庭负责人张良相，该乡党委副书记。
委托代理钱超，江苏义扬律师事务所律师。
被告宿迁经济技术开发区管理委员会,住所地宿迁市青岛路301号。
法定代表人高玉华，该管委会主任
出庭负责人许彬，该管委会副主任。
委托代理人刘艳，江苏宿兴律师事务所律师。
被告宿迁市人民政府,住所地宿迁市南湖路1号。
法定代表人王天琦，该市市长。
委托代理人洪峥嵘，该市政府法制办处长。
委托代理人郝浩然，该市政府法制办副主任科员。
第三人宿迁市润城管输天然气有限公司,住所地沭阳县沭城镇昆山路1号。
法定代表人王永，该公司董事长。
委托代理人高健，江苏鑫焱律师事务所律师。
原告江苏省客信园林建设工程有限公司（下称客信园林）诉被告南蔡乡人民政府（南蔡乡政府）、宿迁经济技术开发区管理委员会（下称市经开区管委会）、宿迁市人民政府（下称市政府）行政强制及行政复议一案，本院2016年2月22日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因宿迁市润城管输天然气有限公司（下称润城公司）与本案具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年4月27日公开开庭审理了本案。原告客信园林的法定代表人张克信及委托代理人薛启碚、刘健，被告南蔡乡政府的出庭负责人张良相及委托代理人钱超，被告市经开区管委会的出庭负责人许彬及委托代理人刘艳，被告市政府的委托代理人洪峥嵘、郝浩然，第三人润城公司的委托代理人高健到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称,2011年8月,原告在宿迁市经济技术开发区南蔡乡范庄村境内承包530余亩土地作为苗木基地，用以经营种植高档美国红枫系列苗木。2014年12月，第三人润城公司因建设管道天然气需要经过原告承包地，但与原告就用地补偿未能达成一致意见。2015年11月19日，在被告市政府、市经开区管委会的支持下，被告南蔡乡政府组织近300人对原告苗木基地非法断电，破坏基地设施，控制原告基地员工，非法收缴员工手机，并进行强拆和强制施工。得知情况后，赶赴苗木基地的30余名原告员工也遭到南蔡乡政府的非法拘禁。被告南蔡乡政府、市经开区管委会的强征强占行为严重违背行政强制法规定，给原告造成了极其严重的损失。原告据此于2015年11月27日向被告市政府提出行政复议，被告市政府却以不具备受理条件为由驳回原告复议申请，该复议行为明显违反法律规定。据此，请求人民法院判决确认被告南蔡乡政府、市经开区管委会强征、强占、强制施工行为违法；撤销被告市政府的行政复议决定，案件诉讼费由三被告承担。
为证明其观点，原告向本院提交了现场照片、手机录音、报警视频、江苏省国土资源厅网站打印材料、原告租赁土地合同、原告与第三人签订的协议书等证据。
被告南蔡乡政府辩称，其没有组织实施原告所诉的强征强占强制施工行为，也未组织人员破坏原告园林基地和限制原告工作人员人身自由。原告与第三人润城公司在签订协议后发生纠纷可以依法提起民事诉讼，故请求驳回原告诉讼请求。
为证明其观点，被告南蔡乡政府向本院提交了第三人与原告签订的协议书、市政府驳回原告复议申请的行政复议决定书以及2015年1月25日原告以第三人为被告向宿迁市宿城区人民法院提起民事诉讼的起诉状。
被告市经开区管委会辩称，其从未组织实施强征强占原告园林基地的行为。事实上，本案系原告与第三人已达成用地补偿协议后，第三人进场施工引发的争议，属于履行民事协议而产生的民事纠纷，请求驳回原告诉讼请求。
被告市政府辩称，其所作行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，且其不是本案适格被告，请求驳回原告诉讼请求。
为证明其复议程序合法，被告市政府向本院提交了原告行政复议申请书、受理通知书、驳回行政复议申请决定书等证据。
第三人润城公司述称，1、其在涉案土地上埋设燃气管道，不是建设燃气场站，依法不需要征收土地，且施工行为仅影响到苗木而不影响原告对土地的使用，原告诉称被告南蔡乡政府、市经开区管委会组织实施强征强占土地无事实根据。2、本案系原告与第三人因履行双方所签订的苗木补偿协议而产生的民事纠纷，并不牵涉到政府行为，且原告已就此纠纷向宿迁市宿城区人民法院提起民事诉讼。3、被告市政府所作行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，请求驳回原告诉讼请求。
为证明其观点，第三人向本院提交了其与原告签订的协议书、宿迁市天园投资评估有限公司对涉案地块苗木作出的评估报告等证据。
经审理查明，2011年10月，原告与南蔡乡范庄村民委员会签订土地承包经营合同，承包该村526亩土地作为苗木种植基地。2015年4月，因天然气管道建设需要经过原告苗木基地，第三人润城公司与原告就占地补偿等相关事宜达成协议，其中，协议第四条约定：“此协议自双方签字后即可施工并产生法律效力。”被告南蔡乡政府作为见证方在该协议上签字盖章。2015年11月19日，第三人润城公司组织人员入驻原告园林基地进行管道建设。原告以被告南蔡乡政府、市经开区管委会强征强占强制施工为由多次报警，并据此于2015年11月22日向被告市政府申请行政复议。在原告补充材料后，被告市政在2015年12月18日受理了原告的行政复议申请，并于2016年2月5日作出行政复议决定，以不符合申请行政复议受理条件为由驳回了原告行政复议申请。原告不服，向本院提起诉讼。
另查明，2016年1月25日，原告客信园林以第三人润城公司未履行协议强行入驻园林施工为由，向宿迁市宿城区人民法院提起民事诉讼，要求第三人向其支付补偿费用990余万元。该案目前尚未审结。
上述事实有原告租赁土地协议、原告工作人员手机录音及现场照片、原告与第三人签订的协议书、原告民事起诉状以及本院调取的宿迁市公安局宿城分局幸福路派出所、富康路派出所接处警工作登记表等证据在案佐证。
本案争议焦点为：1、被告南蔡乡政府、市经开区管委会是否存在组织实施强征强占原告苗木基地并强制施工的事实，原告起诉是否有事实根据。2、市政府是否能够成为本案的适格被告。
一、关于原告起诉事实能否成立的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受理范围和受诉人民法院管辖。”据此，原告应对起诉事实承担举证责任。本案中，综合分析原告提交的现场照片、手机录音、协议书以及本院调取的公安派出所接处警工作记录等证据，事发现场人员主要来自原告客信园林和第三人润城公司，现场挖掘机等设备也系第三人润城公司租用，可以认定涉案纠纷主要发生在原告与第三人之间，且原告已在提起本案诉讼之前就第三人润城公司的强制施工问题提起民事诉讼，故原告主张南蔡乡政府、市经开区管委会强征强占其园林基地缺乏事实根据，依法不能成立。
二、关于被告市政府是否是本案共同被告的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的'复议机关决定维持原行政行为'，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，被告市政府以不符合行政复议法所规定的受理条件为由驳回原告的行政复议申请，按照上述司法解释规定，被告市政府所作的驳回行政复议申请决定不能视为对原行政行为的维持，故市政府不能成为本案的共同被告。原告将市政府列为本案的共同被告不符合法律规定，依法应予驳回。
综上，原告客信园林诉称南蔡乡政府、市经开区管委会强征强占其园林基地的事实不能成立，其起诉依法应予驳回。原告在本案中一并起诉市政府的行政复议决定不符合法律规定，依法亦应驳回。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）、（三）、（十）项之规定，裁定如下：
一、驳回江苏省客信园林建设工程有限公司对南蔡乡人民政府、宿迁经济技术开发区管理委员会的起诉；
二、驳回江苏省客信园林建设工程有限公司在本案中对宿迁市人民政府的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 刘志群
代理审判员 周丽丽
代理审判员 于元祝
二〇一六年八月十七日
书 记 员 赵桐艺
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