广东省清远市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤18行初7号
原告：英德市黎溪镇黎新村委会蛇坑村民小组（以下简称蛇坑村民小组）。
负责人：李秋谷，组长。
被告：英德市人民政府。住所地：英德市金子山大道一号路行政服务中心综合楼。
法定代表人：肖勇科，市长。
委托代理人：刘文静，广东才畅律师事务所律师。
委托代理人：黄天彪，英德市不动产登记中心干部。
第三人：英德市黎溪镇黎新村委会穴子口村民小组（以下简称穴子口村民小组）。
负责人：苏西权，组长。
原告蛇坑村民小组因不服被告英德市人民政府林权登记发证行为，于2017年12月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告英德市人民政府及第三人穴子口村民小组送达了起诉状副本及举证、应诉通知书，并依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭审理了本案。原告蛇坑村民小组的负责人李秋谷，被告英德市人民政府的委托代理人刘文静、黄天彪到庭参加了诉讼。第三人穴子口村民小组经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。
2006年5月8日，被告英德市人民政府向第三人穴子口村民小组颁发英府林证字（2006）第204XX号之№3《林权证》（登记编号：04418810309JDSYMSY00XX）。主要内容为：“林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权权利人：黎溪镇黎新村委窿子口村小组，座落：黎溪镇黎新村委窿子口村小组，小地名：寮仔窿，面积：77亩，四至：东坜（格岭坜）、南埂、西埂、北埂至坜”。此后，被告人民政府注销了该证，并于2013年3月13日，为第三人穴子口村民小组换发了英府林证字（2013）第204XX号之№3《林权证》（登记编号：04418810309JDS00XX）。与前证相比，后证仅登记了林地所有权权利人，登记面积改为81亩，其他登记内容一致。
原告蛇坑村民小组起诉称：（一）位于黎新村委会辖区的“寮仔窿”山场，四至：东至塘角口以埂天水，南至高其天水，西至亚神山埂天水，北至坜口为界，面积15亩。在“四固定”时期及1982年1月5日，已由英德市人民政府确权归原告集体所有，并填于“四固定”证（已遗失，英德市档案局未存档）及1982年山林权证第二栏之上，且已分配给李XX等村民作自留山使用。该山场是自然飞花林，从1962年至2005年由原告经营管理，收益归集体所有，约1980年原告的全村村民到争议地砍过杉树，从来未和其他个人或集体发生争议。（二）2006年换发证期间，被告毫无权源依据，在原告不知情的情况下，没有公示，原告也没有参加林权核查，更没有在核查表上签名确认，被告换发给第三人的新的《林权证》明显违反了《广东省林地林木权属换发证规定和补充规定》的相关规定，该发证无效，应予撤销。综上，根据《广东省林木林地权属争议处理条例》第二十二条第二款第一、三、五项和第三款及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干规定》第五十八条之规定，请求人民法院：撤销被告2006年5月8日给第三人换发“寮仔窿”山场的英府林证字（2006）第204XX号《林权证》，判令被告对争议的寮仔窿山场重新作出具体行政行为。因英府林证字（2006）第204XX号之№3《林权证》已换发为英府林证字（2013）第204XX号之№3《林权证》，经本院询问，原告明确要求撤销新证。
原告蛇坑村民小组向本院提交了如下证据：1.1982年自留山林权使用证（英林证№00352XX）,2.1982年《英德县山林权所有证草表》。
被告英德市人民政府答辩称：2004年5月12日，第三人以“涉案林地1981年未发证，申请补发”为由向被告提出颁发涉案林地新林权证的申请，对此，第三人所在的黎溪村委会予以盖章确认。被告受理第三人的申请后，于2004年5月13日组织第三人的代表及相关人员到现场踏查，查实本案发证林地四至界限清楚且无争议。2005年8月7日，黎溪镇人民政府在《广东省林地林权登记申请表》中“乡镇政府意见”栏签注“经复审，情况属实，同意上报市林业局审核”并加盖公章。同时8月7日，市林业局在《广东省林地林权登记申请表》中“林业主管部门意见”栏中签注“经终审，情况属实，同意上报市政府审核”并加盖公章。被告于2005年8月17日在《广东省林地林权登记申请表》中“发证机关意见”栏中签注“同意发证”并加盖公章。2006年5月8日，被告缮制好涉案英府林证字（2006）第204XX号《林权证》，然后颁发给第三人。综上，被告颁发英府林证字（2006）第204XX号《林权证》程序合法，原告的撤证理由不充分，请法院驳回原告的诉讼请求。
被告英德市人民政府向本院提交了如下证据、依据：1.广东省林地林权登记申请表，2.林权核查登记表、现场踏查图，3.英府林证字（2006）第204XX号《林权证》。
第三人穴子口村民小组陈述称：（一）原告要求撤销被告颁发给第三人的英府林证字（2006）第204XX号《林权证》，而第三人现持有的是英府林证字（2013）第204XX号《林权证》，与原告所指不同，且要求被告对争议的寮仔窿林地权属重新作出具体行政行为是没有事实依据的。从2005年至2006年山林发证至今，原告从来没有异议，超过10年之后才提出所谓林权争议，属无中生有。（二）被告颁发英府林证字（2006）第204XX号《林权证》时，严格按法律法规办事，核查登记前也有宣传，原告并没有提出“寮仔窿”林地的权属登记。至于是否有公开公示，有林业站、村委会当时的工作记录和经办的工作人员可以作证，且公示期间原告没有提出任何异议，原告所说的不知情、没有公示不符合事实。同时，第三人“寮仔窿”林地的四至接壤都不是原告的林地，四至勘界均与原告无关，没有通知原告参加踏查及在核查登记表上签名的必要，原告称没有参加林权核查，更没有在核查表上签名确认的“理由”不成立。（三）原告以其1982年林权登记草表和1982年村民李XX《自留山林权使用证》为依据主张权利。首先这些依据的地名“辽仔冚”、“了仔冚”与第三人地名寮仔窿地名不同，主张的面积15亩与第三人寮仔窿面积81亩对比也不同，主张的四至与第三人林权证四至不符，说明原告所指林地不在第三人林权证范围之内。（四）原告所述“寮仔窿林地从1962年至2005年由其经营管理，收益归原告集体所有，约1980年全体村民到争议地砍过杉树，从来未和其他个人或集体发生争议”相互矛盾漏洞百出。事实上，第三人的《山权证》明确标示寮仔窿林地是自然生长的杂树山，并非杉林地，该林地是第三人的集体公山，没有分配到户，从解放初土改确权至今都是第三人管理和收益。综上所述，第三人认为原告主张的事实无理无据，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求，以维护第三人的合法权益。
第三人穴子口村民小组向本院提交了如下证据：1.法定代表人证明书，2.村长苏西权身份证，3.英府林证字（2013）第204XX号《林权证》。
对原告、被告及第三人提供的证据，本院组织了当事人进行证据交换和质证。经审查，本院对上述证据认定如下：对原告蛇坑村民小组提供的证据本院将在论理部分予以分析，对英德市人民政府及第三人穴子口村民小组提供的证据的关联性、真实性、合法性，予以认定。
经审理查明：2004年5月12日，第三人穴子口村民小组填写《广东省林地林权登记申请表》,申请英德市人民政府提出对小地名“寮仔冚”林地发放林权证。申请表主要内容为“申请单位：黎溪镇新塘村委冚仔口村组，登记权利内容：林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权，小地名：寮仔冚，面积：77亩，四至：东坜（格岭坜）、南埂、西埂、北埂至坜，主要权利依据：八一年未发，申请补发（加盖了英德市黎溪镇新塘村村民委员会的印章）。”
2004年5月13日，被告英德市人民政府组织穴子口村民小组代表苏祥棠、苏祥秋与柒仟村民小组代表苏祥木及相关核查人员进行实地踏查，并填写《林权核查登记表》和绘制现场地形勘查图，由参与踏查人员签名确认。《林权核查登记表》填写的小地名、四至、核查权属证明等主要内容与《广东省林地林权登记申请表》一致。
2005年5月18日至2005年8月7日，上述《广东省林地林权登记申请表》由第三人穴子口村民小组确认后，经英德市黎溪镇人民政府、英德市林业局复核通过，上报被告英德市人民政府审批。2005年8月17日，被告英德市人民政府同意发证。
另查明：原告蛇坑村民小组为证明其对寮仔穴具有权属依据，提供1982年《英德县山林权所有证草表》及1982年自留山林权使用证（英林证№00352XX），草表第二栏的载明：“领证单位：黎溪公社新塘大队蛇坑队，座落地名：辽仔穴，面积：15亩，四至：东至塘角口以埂天水、南至高琪天水、西至亚神山埂天水，北至坜口”，自留山林权使用证第五栏记载：“户主：李XX，地名：辽仔穴，面积1.5亩，四至：东至李林山界、南至崎天水、西至坜口，北至水田”。庭审中，原告蛇坑村民小组称在寮仔穴附近没有属于原告蛇坑村民小组的山林，但寮仔穴本身属于原告蛇坑村民小组。
本院认为：人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。结合当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：被告英德市人民政府为第三人穴子口村民小组颁发英府林证字（2006）第204XX号之№3林权证及英府林证字（2013）第204XX号之№3林权证的行政行为是否合法。因后证是在前证的基础上换发的，实质登记内容并未发生改变，故可通过审查前证的合法性，评价后者的合法性。根据《中华人民共和国森林法》第三条关于“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权”的规定，被告英德市人民政府对其辖区内的林权登记发证具有法定职责。经查，被告英德市人民政府作出的被诉林权登记发证行为存在以下问题。
首先，被诉行政行为主要证据不足。《林木和林地权属登记管理办法》第十一条规定：“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等有关数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。”《广东省林地林权登记换发证工作方案》第一节第七条规定：“坚持政策稳定连续性的原则。……林地林木登记换发证书不是重新确定林地、林木权属，而是进一步稳定山林权属。要以林业‘三定’时期确定的权属为基础，对林地、林木已确权颁发过林地林木权属证书而权属没有发生变化的，都要予以承认，并换发新的《林权证》；对权属已发生变化的，经林地林权登记发证机关核准，要依法进行新的林地和林木所有权、使用权的确认，并进行变更登记，颁发新的《林权证》；……”《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》第四条规定：“1981年林业‘三定’时期以来没有确权颁发林权证，森林、林木、林地所有者或使用者提出书面申请的，依据解放后实际经营管理使用的证据，且与相邻周边的森林、林木、林地权利人核对确认权属清楚无争议，可以目前实际经营管理及近期森林资源二类调查规划统计的林地为基础，核定四至范围界线，依法予以登记并核发确认林木所有权、使用权和林地使用权的林权证。”本案事实表明，第三人穴子口村民小组2004年5月申请发放新林权证时，没有持有林业‘三定’时期的林权证，也未向被告英德市人民政府提交解放后实际经营管理的证据。被告英德市人民政府在未对第三人穴子口村民小组有无经营管理事实进行调查核实的情况下，仅依据第三人穴子口村民小组所属英德市黎溪镇新塘村民委员会所盖印章即登记发证，属认定权属来源不清，主要证据不足。
其次，被诉行政行为违反法定程序。国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”《广东省林地林权登记发证工作方案》第四节第二条规定：“在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核，并填写《广东省林地林权登记申请表》，审核结果要张榜公告，接受群众监督。”本案中，被告英德市人民政府受理第三人穴子口村民小组提出的发证申请后，未在所在地进行为期30天的公告；被告英德市人民政府组织相关人员进行实地踏查后，也未将踏查结果张榜公告。虽然被告英德市人民政府和第三人穴子口村民小组均主张实际已经公示，但是被告英德市人民政府提供的登记发证档案里面并无公示资料，第三人穴子口村民小组也未能提供，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，本院对被告英德市人民政府及第三人穴子口村民小组此节事实主张均不予采信。在林权登记过程中，公示程序是保障利害关系人权利人知情权、参与权的重要途径，也是利害关系人对登记发证行为持有异议时行使陈述申辩权利的基础，其重要性不言而喻。本案原告蛇坑村民小组与第三人同属一个村委会，且其有初步证据表明其可能对被诉林权证项下林地享有权属。被告英德市人民政府在颁发被诉林权证时没有进行公示，损害了原告蛇口村民小组的重要程序性权利，构成违反法定程序。
因此，被告英德市人民政府颁发给第三人穴子口村民小组（2006）第204XX号之№3林权证主要证据不足，违反法定程序，理应予以撤销。鉴于该证换发为（2013）第204XX号之№3林权证后已经注销，不具有可撤销内容，依法应确认其违法。相应地，英德市人民政府颁发给第三人穴子口村民小组（2013）第204XX号之№3林权证，丧失合法前提，属主要证据不足，依法应予撤销。但要注意的是，被诉林权证的撤销并不意味着相关林权得到确认。当事人之间的林权争议，不属本案审理范围，依法应先通过行政调处程序解决，而原告蛇坑村民小组所提供自留山证、证据能否作为争议林地的确权凭证，亦应由被告英德市人民在确权程序中审查认定。
综上所述，原告蛇坑村民小组的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项，第七十四条第二款第一项的规定，判决如下：
一、确认被告英德市人民政府为第三人英德市黎溪镇黎新村民委员会穴子口村民小组发放英府林证字（2006）第204XX号之№3（登记编号为04418810309JDSYMSY00XX）的林权证的行政行为违法；
二、撤销被告英德市人民政府为第三人英德市黎溪镇黎新村委会穴子口村民小组换发的英府林证字（2013）第204XX号之№3（登记编号为04418810309JDS00XX）的林权证及其登记内容。
本案受理费50元，由被告英德市人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 赖爱红
审 判 员 孙铁夫
审 判 员 林士嵛
二〇一八年四月二十八日
法官助理 叶礼裕
书 记 员 陈 熙
附相关法条：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。