河南省郸城县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郸行初字第54号
原告：俞连成，男，1955年12月23日出生，汉族，住淮阳县城关回族镇马桥街*号。
委托代理人：张广明，河南洺水律师事务所律师。
委托代理人：徐丹丹，河南洺水律师事务所实习律师。
被告：淮阳县人民政府。
法定代表人：马明超职务：县长。
委托代理人：毛昶辉，淮阳县国土资源局工作人员。
委托代理人：张华伟，河南天昭律师事务所律师。
第三人：俞俊，男，1958年10月8日出生，汉族，住淮阳县城关回族镇新建街***号。
第三人：俞怀生，男，1965年6月13日出生，汉族，住淮阳县城关回族镇马桥街***号。
委托代理人：张清华，淮阳县“148”法律服务所法律工作者。
原告俞连成不服淮阳县人民政府2013年12月19日作出的淮政土字（2013）20号《土地权属案件行政处理决定书》（简称淮阳县人民政府《土地处理决定》），向淮阳县人民法院提起行政诉讼。淮阳县人民法院认为不便行使管辖权，报请周口市中级人民法院指定管辖。周口市中级人民法院于2014年4月14日作出（2014）周行辖字第39号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院2014年5月12日受理后，依法组成合议庭，于2014年6月13日公开开庭审理了本案。原告俞连成的委托代理人张广明、徐丹丹，被告淮阳县人民政府的委托代理人毛昶辉、张华伟，第三人俞俊、俞怀生及其委托代理人张清华到庭参加诉讼。本案现已审理完毕终结。
淮阳县人民政府《土地处理决定》的主要内容是：申请人：俞俊（系俞致忠之子）。申请人：俞怀生（系俞致厚之子）。被申请人：俞连成（系俞致贤之子）。请求事项：确定土地使用权。申请人称：申请人之父与被申请人之父系同胞三兄弟，申请人与被申请人系叔伯兄弟，解放后，共同居住在淮阳县北关马桥东街祖辈遗留的老宅基地上，1968年根据当时国家政策规定城市居民下放，我们三家都到农村居住并参加社队生产劳动，与当时称呼的生产队社员共同劳动生活。1979年国家落实城市居民回城政策，我们和被申请人三家回到淮阳县北关马桥东街的原居住地，在北关办事处的调解帮助下，将原属自己所有的三间西屋每家给了一间居住，由于各家人口的增多，每家一间房屋居住拥挤，就又搭建了简易房维持居住，1998年政府将该争议地上的建筑物拆迁，除在何庄西安置了一宗可建三间房屋地皮外，又补偿我们2200元现金，此款由俞俊领取。2004年政府征地建设安居苑小区，将补偿给我们三家共有的地皮征用，补偿给我们10700元现金，此款由被申请人俞连成领取，政府两次对我们与被申请人共有的房屋拆迁及土地补偿共12900元现金应有我们三家平均享有，而被申请人不但独自占有10700元现金不分，且又在未征得我们二申请人同意的情况下在该争议地上私自建房，为此引起纠纷。被申请人称：争议土地的使用权属于俞致贤，被申请人俞连成作为俞致贤的儿子，对该房屋享有继承权，对该争议土地拥有合法的土地使用权。以上情况有俞致贤书写的遗嘱为证。针对该争议地来说，土地属于俞致贤，俞致贤早年便在淮阳县北关马桥街1号建房，并于1991年3月5日在淮阳县住建局办理房产证，至于1995年我们与淮阳县糖烟酒公司关于该土地使用权和房屋产权的争议，根本不存在任何的判决，即便是有判决，土地争议的双方是俞致贤和淮阳县糖烟酒公司，与反映人没有任何的关系。经查：该争议土地属俞家祖传老宅，原在俞子修名下，俞子修膝下有三子，分别是长子俞致贤，系俞连成之父；次子俞致厚，系俞怀生之父；三子俞致忠，系俞俊之父。1968年城市居民大下放的时候，俞子修一家被下放到淮阳县白楼乡居住，1978年落实回城政策时回到原籍，但其老宅，也就是现争议地己被淮阳县糖烟酒公司占用，俞家三兄弟在北关办事处、居委会的协调下要回了三间西屋，东西宽11.55米，南北长10.5米，每人使用一间，为便于居住，他们分别在门前空地上搭建了简易房。1995年9月14日俞致贤、俞致忠、俞致厚三兄弟联名向淮阳县人民法院起诉糖烟酒公司，想要要回被其占用的四间北屋，但随后因进步大街加宽，将这四间北屋的土地占用，此案件在法院不了了之。后来，俞俊因己结婚育子，随着家庭人口的增加，在此居住不便于1997年搬离此地，俞怀生与俞俊的情况类似，于2001年搬出。2005年太昊陵周边环境治理时，俞连成在未经俞怀生、俞俊二人同意的情况下对该争议地上的简易房进行改造修缮，俞怀生和俞俊二人不同意，由此发生纠纷。三家发生争议后曾向北关办事处寻求调解，经北关办事处调解后，三方认同该争议土地由三家共同所有，但在2009年10月签订由办事处拟稿的调解意见书时，俞连成以家庭困难为由，要求再独自使用此地几年，俞俊和俞怀生不同意，因此调解无果。2010年元月份，俞俊、俞怀生向我局提交申请，要求确定该争议土地的使用权，但因双方一些原因，导致此案件停止两年多，直至2013年10月此案件才再次开始调查审理。俞连成在进行答辩时向我局提交了一份于1991年3月5日办理的编号为400752，登记人为俞致贤的房屋所有权证复印件和一份由俞致贤于2000年10月8日出具的遗嘱复印件，该遗嘱内容没有涉及土地使用权的归属，编号为400752的房屋所有权证也己于2000年11月22日被淮阳县房屋产权发证办公室注销。该争议土地位于淮阳县城关镇进步大街路西马桥东街，南邻太昊陵广场、东邻进步大街、北邻北关办事处、西邻俞连成，经实地丈量，东西宽7.7米，南北长10.5米，总面积为80.85平方米。政府认为：双方所争议的土地原属俞家祖宅，由俞子修分别传给分别是长子俞致贤，次子俞致厚，三子俞致忠，俞致贤又将该地传予俞连成，俞致厚俞怀生，俞致忠俞俊，每人一间，也就是东西3.85米宽，南北10.5米长。俞连成向我局提交的编号为400752，登记人为俞致贤的房屋所有权证己于2000年11月22日被淮阳县房屋产权发证办公室注销，俞致贤于2000年10月8日出具的遗嘱内容没有涉及土地使用权的归属，仅对地上房产做了安排，且俞致贤是俞连成之父，系权利人之一，无权指定该争议地为他人所有。综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、第九条之规定，决定如下：双方所争议的位于淮阳县城关镇进步大街路西马桥东街，南邻太昊陵广场、东邻进步大街、北邻北关办事处、西邻俞连成，经实地丈量，东西宽7.7米，南北长10.5米，总面积为80.85平方米的土地，俞俊、俞怀生各3.85米，其土地所有权属于国家，使用权属俞怀生和俞俊所有，任何单位和个人不得侵占。当事人如不服本决定，可在接到本处理决定之日起60日内向周口市人民政府申请行政复议或30日内向淮阳县人民法院起诉。
原告俞连成诉称：我家在淮阳县城关镇北关马桥街1号有房地产一处，已经在此居住了32年，1991年3月5日淮阳县人民政府为我们颁发了编号为400752号登记在俞致贤名下的房屋所有权证。淮阳县人民政府《土地处理决定》认定我家的房屋所有权证己于2000年11月22日被淮阳县房屋产权办公室注销是错误的，因为淮阳县人民政府《土地处理决定》所称的对编号400752的房产证注销的通知己被郸城县人民法院（2001）郸行初字第4号行政判决所撤销，因此，我家的房产证继续有效。淮阳县人民政府《土地处理决定》所涉及的土地被登记在俞致贤名下的房产全部占用，没有院落。2000年10月8日，我父亲俞致贤立遗嘱将该处房产所有权过户给我，依照我国房地产管理法的相关规定，该处房产所占用的土地使用权也应当归我所有。淮阳县人民政府《土地处理决定》将该土地使用权确定给第三人，缺乏事实根据和法律依据，侵犯了我家的合法权益，特提起诉讼，请求人民法院依法判决撤销淮阳县人民政府《土地处理决定》，驳回第三人的土地确权申请。
被告淮阳县人民政府辩称：淮阳县人民政府《土地处理决定》将本案争议土地的使用权确定给俞俊、俞怀生，有事实根据和法律依据，应予维持。当事人对于确定土地使用权归属决定不服的，应当先履行行政复议前置程序，然后才能提起行政诉讼。本案原告俞连成直接提起行政诉讼，违反了行政复议法的规定，应依法驳回其诉讼请求。
第三人俞俊、俞怀生述称：淮阳县人民政府《土地处理决定》将本案争议土地的使用权确定给俞俊、俞怀生，认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予维持。原告俞连成没有履行行政复议程序，直接提起行政诉讼，应依法驳回其诉讼请求。
经审理查明：本案争议土地位于淮阳县城关镇进步大街路西马桥东街，南邻太昊陵广场、东邻进步大街、北邻北关办事处、西邻俞连成，东西宽7.7米，南北长10.5米，面积为80.85平方米，系俞家原祖宅的一部分。俞连成的父亲俞致贤、俞俊的父亲俞致忠、俞怀生的父亲俞致厚三人系同胞兄弟关系，三兄弟的父亲俞子修在上世纪六十年代带领全家下放到农村，期间，俞子修家的房宅被淮阳县糖烟酒公司占用。上世纪八十年代初，俞子修全家重新回到淮阳县城，在相关单位的协助下，要回了本由自家居住的部分房产。起初，俞连成、俞俊、俞怀生三家均在此居住。后来，俞俊结婚生子后于1997年搬出，俞怀生结婚生子后于2001年搬出。
1986年4月淮阳县人民政府为俞自贤颁发淮房权字第**号房屋所有权证，该证载明的有“户主：俞自贤住址：北关办事处马桥东街间数：3建筑面积：45平方”等内容。1991年3月5日，淮阳县房屋产权发证办公室作为填发机关为俞致贤颁发淮房权证字第4007**号房屋所有权证，该证的主要内容是：所有权人：俞致贤所有权性质：私有房屋坐落：北关马桥街1号房屋状况：间数：3建筑结构：砖木层数：1建筑面积：56.98平方米；间数：2建筑结构：砖木层数：1建筑面积：27.90平方米；间数：1建筑结构：砖木层数：1建筑面积：10.5平方米。
1993年4月19日，淮阳县城镇建设管理指挥部下达字第（207）号《拆迁通知书》，主要内容是：“于子贤同志：根据县总体规划和县城镇建设管理指挥部《关于拓宽、建设县城南北大街的通知》精神，定于4月25日至5月15日为同一拆迁时间，为此你在北关北街道路线和建筑线内所建房屋1间，均在此拆迁范围内，请接通知后，立即做好拆迁准备，务于5月15日前拆迁完毕，否则，将强行拆迁，并以料抵工。”1993年4月19日，淮阳县城镇建设管理指挥部下达字第（208）号《拆迁通知书》，主要内容是：“于子忠同志：根据县总体规划和县城镇建设管理指挥部《关于拓宽、建设县城南北大街的通知》精神，定于4月25日至5月15日为同一拆迁时间，为此你在北关北街道路线和建筑线内所建房屋3间，均在此拆迁范围内，请接通知后，立即做好拆迁准备，务于5月15日前拆迁完毕，否则，将强行拆迁，并以料抵工。”1993年4月19日，淮阳县城镇建设管理指挥部下达字第（）号《拆迁通知书》，主要内容是：“俞子厚同志：根据县总体规划和县城镇建设管理指挥部《关于拓宽、建设县城南北大街的通知》精神，定于4月25日至5月15日为同一拆迁时间，为此你在北关北街道路线和建筑线内所建房屋3间，均在此拆迁范围内，请接通知后，立即做好拆迁准备，务于5月15日前拆迁完毕，否则，将强行拆迁，并以料抵工。”
1995年9月14日，俞致贤、俞致厚、俞致忠弟兄三人作为原告共同书写起诉状，以淮阳县糖烟酒公司为被告，要求归还北屋4间，并赔偿拆除、租房费等经济损失。
2000年11月22日，淮阳县房屋产权发证办公室作出《通知》，主要内容是：北关办事处马桥街俞致贤于91年申请办理的400752号房屋所有权证上的附图因于89年县建委航测图不符，并且与现场勘仗草图也不相符，其一小间东屋位置与航测图、现场草图位置明显不对，不能真实反应房屋坐落位置情况，故本着有错必纠的原则和《城市房屋登记管理办法》第二章二十五条之规定，决定注销俞致贤的400752号房屋所有权证书。淮阳县人民政府在此《通知》上加盖了印章。俞致贤对该《通知》不服，向淮阳县人民法院提起行政诉讼，要求撤销该《通知》，周口市中级人民法院指定本院管辖本案。本院经公开开庭审理后，于2001年4月28日作出（2001）郸行初字第4号行政判决书。该判决书认定淮阳县人民政府作出该《通知》证据不足，程序违法，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决撤销该《通知》。判决作出后，案件当事人没有提起上诉，该判决书发生法律效力。2000年10月8日，俞致贤立下书面遗嘱一份，内容是：“我叫俞致贤，家住马桥东街1号。房屋面积八十平方。现将我的房产所有产权过于长子俞连成所有。”
2009年11月30日，淮阳县城关回族镇人民政府北关办事处作出《关于俞家财产纠纷的建设性处理意见》，内容是：“俞连成、俞俊、俞淮生为一个爷的直系血亲堂兄弟，弟兄仨为一块宅基地的归属问题多次发生纠纷。办事处、居委会干部进行多次调解，均未达成任何意见。目前，办事处全体班子成员集体参与，本着构建和谐社会，让其弟兄和睦的原则，对此进行了深入细致的调查走访，并对弟兄仨及其家人反复做思想工作，历时二十多天，现对此问题拿出以下建设性处理意见：一、俞家三兄弟及其家人是骨肉至亲，财产乃身外之物，生不能带来，死不能带走，因此，大家要以大局为重、和睦为重、亲情为重，切实接受此建设性处理意见。二、目前地皮上的房屋，为俞连成所盖，所有权应以合法证件（房产证）为据。三、对于有纠纷的地皮（宅基三间），因弟兄仨均未能拿出有效证件（国有土地使用证），所以不能确定归谁所有。建议弟兄仨以骨肉亲情为重，将该宅基地三家均分（每家一间）；或者经县土管局确权后再行分割。四、98年拆迁该地皮上的附属物的拆迁费2200元（此款由俞至忠、俞俊领走）；因拆迁该处，县里在何庄西补偿地皮三间，2004年被征用盖安居苑，该地皮的补偿款10700元（此款由俞至贤、俞连成领走），两项款合计为12900元。该款因数额不大，建议弟兄仨本着骨肉亲情三家均分。五、如果弟兄仨均同意以上意见，可另行签订正式协议；若有一方不同意该意见，该建设性处理意见无效，建议纠纷各方走法律渠道，由法院给予公正、合理的判决。六、本意见一式六份，俞家弟兄仨各一份，办事处一份，城关镇一份，县信访局一份。北关办事处（淮阳县城关回族镇人民政府北关办事处印章）2009年11月30日弟兄仨代表各自家庭对以上办事处建设性处理意见的意见：俞连成（签署意见及签印）：不同意俞连成（签字并按指印）俞俊（签署意见及签印）：不同意俞俊（签字并按指印）俞淮生（签署意见及签印）：不同意俞怀生（签字并按指印）”。
2013年10月14日，俞俊、俞怀生作为申请人以俞连成为被申请人，向淮阳县人民政府递交土地确权申请书，要求确认由俞连成实际使用的俞家祖宅由俞俊、俞怀生、俞连成三家共同使用。淮阳县人民政府通过调查，作出淮阳县人民政府《土地处理决定》，将由俞连成实际使用的土地平均分成三份，东边两份的土地使用权分别确定给俞俊、俞怀生。俞连成不服，向人民法院提起行政诉讼，要求撤销淮阳县人民政府《土地处理决定》，驳回俞俊、俞怀生的土地确权申请。
经本院2014年5月26日现场勘查，本案争议土地部分与西边俞连成使用的当事人之间无争议的土地部分，现由俞连成在原建成一层房屋居住几年后又于五年前加盖一层房屋实际使用。
俞致贤、俞致厚、俞致忠弟兄三人均已病故。
本案经合议庭评议并报请审判委员会讨论认为：《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”具体到本案，俞连成作为淮阳县人民政府《土地处理决定》的当事人（被申请人），对淮阳县人民政府《土地处理决定》不服，根据该条的规定，俞连成在法定起诉期限内可以自己的名义直接向人民法院提起政诉讼。况且淮阳县人民政府《土地处理决定》也明确告知：“当事人如不服本决定，可在接到本处理决定之日起60日内向周口市人民政府申请行政复议或30日内向淮阳县人民法院起诉。”赋予了当事人申请行政复议或者向人民法院起诉的救济选择权。淮阳县人民政府《土地处理决定》认定“俞连成提交的于1991年3月5日办理的编号为400752、登记人为俞致贤的房屋所有权证己于2000年11月22日被淮阳县房屋产权发证办公室注销”，是片面的。事实是：1991年3月5日，淮阳县房屋产权发证办公室作为填发机关为俞致贤颁发了淮房权证字第4007**号房屋所有权证，2000年11月22日，淮阳县房屋产权发证办公室作出《通知》，决定注销俞致贤的400752号房屋所有权证书。淮阳县人民政府在此《通知》上加盖了印章。俞致贤对此《通知》不服，向淮阳县人民法院提起行政诉讼，要求撤销该《通知》，周口市中级人民法院指定本院管辖。本院于2001年4月28日作出（2001）郸行初字第4号行政判决书。该判决书认定淮阳县人民政府作出该《通知》证据不足，程序违法，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第3目的规定，判决撤销该《通知》。判决作出后，案件当事人没有提起上诉，该判决书发生法律效力。俞致贤的房屋所有权证一直有效。在俞致贤拥有该房屋所有权证的情况下，于2000年10月8日立下书面遗嘱，将“该房产所有产权过于长子俞连成所有”，并不违反法律的强制性规定，也没有侵犯国家、集体和他人的合法权益。淮阳县人民政府《土地处理决定》在没有否定该书面遗嘱真实性的情况下，确认俞致贤“系权利人之一，无权指定该争议地为他人所有”，属具体行政行为主要证据不足。《中华人民共和国土地管理法》第九条规定：“国有土地和农村集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”该条只是规定我国的土地属于国家和农村集体所有，单位和个人可以依法取得使用权等。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用状况。”该条赋予了人民政府有权处理个人之间、单位之间、个人与单位之间的土地所有权和使用权争议，同时也赋予当事人对人民政府处理决定不服的起诉权利等，并没有涉及人民政府如何确定土地使用权的规定内容。淮阳县人民政府作出被诉的《土地处理决定》，适用该两条的规定，将本案争议土地的使用权确定给俞俊、俞怀生，属于适用法律错误。鉴于淮阳县人民政府已经受理俞俊、俞怀生的土地确权申请并作出淮阳县人民政府《土地处理决定》，俞连成也已提起行政诉讼，因此，对于俞连成要求驳回俞俊、俞怀生土地确权申请的诉讼请求，本院已不宜予以支持。本着尊重历史，面对现实，有利生产生活，维护社会稳定的确定土地权属的基本原则，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销淮阳县人民政府2013年12月19日作出的淮政土字（2013）20号《土地权属案件行政处理决定书》；
二、驳回俞连成的其他诉讼请求。
诉讼费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省周口市中级人民法院。
审判长 徐 静
审判员 张传兵
审判员 闫晓东
二〇一四年六月三日
书记员 董新星