中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申6889号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李响发。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）临武县人民政府。住所地：湖南省临武县四家大院*栋*楼。
法定代表人朱阳辉，县长。
委托代理人邓传武，该府工作人员。
再审申请人李响发因诉被申请人临武县人民政府（以下简称临武县政府）土地征收及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年3月15日作出的(2016)湘行终840号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年9月4日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
李响发系临武县武水镇李家村民委员会（以下简称李家村委会）第一村民小组村民。2008年10月30日，李家村委会与李响发签订农村土地承包合同，承包地面积4.6亩，承包地块数6块，其中基本农田面积4.6亩，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日。2009年1月30日，临武县政府为李响发核发农村土地承包经营权证，该权证载明：发包方李家村委会，承包方代表李响发，承包期限1998年12月31日至2028年12月30日，共有李响发等五人，承包地总面积4.6亩。2009年5月8日，郴州市人民政府作出关于临武县武水镇土地利用农村总体规划的批复，原则同意临武县政府制定的武水镇土地利用总体规划（2006年-2020年）。2014年5月14日，临武县政府作出关于湖南临武工业园建设规划（2013-2030年）的批复，原则同意实施湖南临武工业园建设规划（2013-2030年），将园区定位为以有色金属（锡）精深加工、农副产品加工、电子电器制造为主，生物制药和新材料为辅的知名省级工业园区，规划范围包括武水镇双塘村、东杨黄村、李家村等，总面积761.88公顷。2014年11月3日，湖南临武工业园区管理委员会与山东青岛天能重工股份有限公司签订风力发电塔架制造项目入园协议。2014年11月5日，李家村委会召开村支两委、党员、组长及部分村民代表会议，讨论湖南临武工业区管理委员会征收该村集体土地事宜，与会人员大部分同意土地征收。李家村委会于2014年11月7日公告告知村民该村“岭背洞”征地用于风力发电塔架、叶片项目建设，请红线范围内的农户，于2014年11月8日至11月20日到“岭背洞”进行丈量认定。2014年12月1日，湖南临武工业园管理委员会与李家村委会第一村民小组签订征地协议，约定：征收土地地点李家村委会“岭背洞”，征收土地地类、面积、补偿款详见风力发电塔架、叶片项目制造项目征收土地补偿汇总表及附表，征收土地补偿费4289422元，详见附表征收土地位置及四至范围详见征地红线图。风力发电塔架、叶片制造项目征地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿明细表载明，李响发水田4.571亩，补偿金额187411元，水田青苗补偿金额6993.6元，旱地青苗补偿金额124.4元，地上附着物补偿金额150元。2014年12月3日，临武县临东开发投资有限公司向李家村委会支付征地款12367371.60元。2015年7月22日，临武县发展和改革局作出临发改（2015）54号《关于湖南湘能风力发电塔架临武生产基地建设项目备案的通知》，备案通知认为该项目符合《郴州市企业投资项目备案暂行办法》的有关要求，准予备案，并载明：项目地址为临武县工业园，主要建设内容及规模，项目总用地面积247687平方米，总建筑面积153420平方米。临武县政府已对被征收土地进行平整。2015年11月4日，李响发提起行政诉讼，请求确认临武县政府土地征收行为违法，判令临武县政府将李响发承包的耕地恢复原状。一审诉讼过程中，临武县政府提交湖南省人民政府于2015年12月25日作出的（2015）政国土字第2256号《农用地转用、土地征用审批单》（以下简称2256号审批单），该审批单载明：申请用地单位临武县国土资源局，被用地单位李家村委会，建设项目名称湖南湘能风力发电塔架临武生产基地项目，申请用地总面积24.7687公顷，批准农用地转用的种类、面积，耕地22.1517公顷、林地0.6392公顷、其他农用地1.2704公顷，合计24.0613公顷；土地征收的种类、面积，耕地22.1517公顷、林地0.6392公顷、其他农用地1.2704公顷、建设用地0.0521公顷、未利用地0.6553公顷，合计24.7687公顷。
郴州市中级人民法院(2015)郴行初字第66号行政判决认为，李响发承包的耕地被临武县政府征收为建设用地，其作为涉案土地的承包经营权人，有权以自己的名义提起行政诉讼，具备原告诉讼主体资格。本案中，临武县政府在收到湖南省人民政府湖南湘能风力发电塔架临武生产基地建设项目农用地转为建设用地及土地征用审批单之后未进行两公告及听取意见，实施土地行政征收行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定。李响发要求确认临武县政府土地行政征收行为违法的请求，该院予以支持。湖南省人民政府已批准湖南湘能风力发电塔架临武生产基地建设项目农用地转为建设用地及土地征用，且临武县政府已对被征收土地进行平整，不具有返还的现实可能性，临武县政府应依法采取相应补救措施。李响发要求临武县政府将承包耕地恢复原状的请求，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决确认临武县政府土地行政征收行为违法；责令临武县政府采取相应的补救措施。李响发不服一审判决，提起上诉。
湖南省高级人民法院(2016)湘行终840号行政判决认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十六条、四十八条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。临武县政府在没有收到湖南省人民政府2256号审批单之前，已经实施土地行政征收行为；在收到该审批单之后，亦没有依法进行公告和听取意见。临武县政府土地征收行为程序违法，李响发诉请确认上述土地行政征收行为违法，应予支持。但依据湖南省人民政府作出的2256号审批单的相关内容和市县相关的土地规划调整文件，涉案土地已经批准转换为建设用地。临武县政府的土地征收行为涉及整个临武县工业园区整体规划和建设，如撤销该土地征收行为将给公众利益造成重大损失。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，确认该行为违法但不予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
李响发申请再审称：李响发向一审法院的请求是确认临武县政府土地行政征收行为违法以及行政赔偿，原审已确认临武县政府的行政行为违法，但未判令临武县政府依法赔偿。李响发接到一、二审行政判决，一直找临武县政府要求赔偿，而临武县政府采取相应的补救措施仅仅是履行土地征收批文，并未对李响发的损失进行赔偿。一、二审判决违反行政诉讼法第七十六条的规定。请求提起再审，判令临武县政府依法进行行政赔偿。
临武县政府答辩称：被征收土地早已调整为工业用地，并获得湖南省人民政府的审批通过。临武县政府的土地行政征收行为并不违法，李响发所称临武县政府将基本农田转为建设用地的说法与事实不符。李响发再审诉讼请求缺乏事实和法律依据。请求驳回李响发的再审申请。
本院经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，临武县政府在对案涉土地的征收过程中，存在未批先征，征收过程中未按照法律规定进行公告和听取意见，征收行为程序违法。由于涉案土地已经办理农用地转用手续，土地征收涉及整个临武县工业园区整体规划和建设，涉及重大社会公共利益，故一、二审判决确认临武县政府土地行政征收行为程序违法，认定事实清楚、适用法律正确，双方当事人均无异议，本院予以支持。
《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式；能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。本案中，李响发请求临武县政府将其承包的耕地恢复原状，实际上是在提起行政诉讼时一并提起的赔偿请求。一、二审判决确认临武县政府征收土地行为违法，但对李响发的赔偿请求则认为“临武县政府已对被征收土地进行平整，不具有返还的现实可能性”，因而作出“责令临武县政府采取相应的补救措施”判项。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三项的规定，应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金。一、二审未对李响发的赔偿请求作出明确裁判，实质性解决双方的行政争议，处理方式确有不当，本院予以指正。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。也就是说，即使存在行政机关违法的情形，也要以给受害人造成实际损害为赔偿的前提。本案中，根据一、二审查明的事实，临武工业园区管理委员会与李家村委会第一村民小组已签订征地协议，临武县临东开发投资有限公司已向李家村委会支付征地补偿款。故征地协议的效力及李响发是否领取征地补偿款等事实，对临武县的违法征地行为是否造成李响发合法权益的损害以及损失数额，将产生直接影响。一、二审判决虽未直接解决李响发的赔偿请求，但亦已作出要求临武县政府作出补救措施的裁判，如果李响发仍认为临武县违法征地行为给其造成损失，可以以本案一、二审判决为基础，进而寻求国家赔偿或补偿。
综上，李响发的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回李响发的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 司明灯
审判员 龚 斌
二〇一七年十一月三十日
书记员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1．中华人民共和国行政诉讼法
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。
3.中华人民共和国国家赔偿法
第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。
本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。
第三十二条国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。
能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。
第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：
（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产；
（二）查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿；
（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；
（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；
（五）财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金；
（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；
（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；
（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。