广东省广州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）穗中法行初字第136号
原告：惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组，住所地广东省惠州市惠东县。
负责人：李锦龙，该村民小组组长。
原告：惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组，住所地广东省惠州市惠东县。
负责人：李日青，该村民小组组长。
两原告共同委托代理人：刑义属、郭百利，均为河北翼港律师事务所律师。
被告：广东省人民政府，住所地广东省广州市。
法定代表人：朱小丹，该府省长。
委托代理人：戴朴初、胡晓坚，均系该府工作人员。
原告惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组、惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组因不服被告广东省人民政府作出的驳回行政复议申请决定，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。两原告的负责人李锦龙、李日青、两原告共同委托代理人刑义属以及被告的委托代理人胡晓坚等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
两原告共同向本院提起诉讼称：2013年初至今，多名不明身份的人员冒充宏昌城建（惠东）有限公司员工强占两原告集体土地。2013年12月11日，两原告到惠州市国土资源局查询得知，惠州市人民政府已于1993年3月6日批准惠州市国土资源局作出《关于宏昌（惠东）有限公司申请用地的批复》（惠市国土征（1993）159号），批准征收惠东县大岭镇蕉田居委会位于西狗塘地段土地40667平方米（折合61亩）。两原告认为惠州市人民政府批准征地行为违法并向被告申请行政复议。2013年3月18日被告作出《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复（2013）843号），以两原告行政复议申请超过法定期限为由予以驳回。两原告认为，两原告申请行政复议并未超过法定期限，被告决定错误，应予撤销。理由如下：第一，被告所作出的行政复议决定认定事实错误。本案中，被告依据蕉田居委签订的协议以及收到补偿款的收据来证明两原告在1993年就知道惠州市人民政府批准征地行为，对此两原告不予认可。因为本案中，惠州市人民政府批准征收的土地原为蕉田社区联益、联合村民小组集体所有，而非蕉田居委会集体所有。而蕉田居委会在没有联益、联合村民小组授权的情况下，其与惠东县国土资源局所签订的《国家建设征用（划拨）土地协议书》应属无效。关于领取补偿款问题，由于蕉田居委会不是被征地权利人，所以蕉田居委会无权领取补偿款，或者领取补偿款后，应该依法转移支付给两原告或被征地村民，但本案中，两原告及村民并未获得补偿款，所以被告以蕉田居委会领取征地补偿款的行为证明“用地单位已对被征地的集体和个人进行了征地补偿”属于事实认定错误。本案事实情况是，2013年12月11日，两原告到惠州市国土资源局查询后才得知的惠州市人民政府批准征地行为，所以两原告申请行政复议并未超过法定期限。第二，被告所作复议决定适用法律错误。首先，行政复议和行政诉讼属于两种不同的权利救济途径，将最高人民法院司法解释中关于行政诉讼最长起诉期限用于行政复议中缺乏法律依据。其次，退一步讲，即使行政复议中可以参照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》的规定，那么被告参照第四十二条的规定处理本案也属于适用法律错误。因为第四十二条的适用情形是行政相对人只知道具体行政行为，而不知道具体行政行为内容的，起诉期限应从知道或应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过二十年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。但本案中，两原告自始至终都不知道批准征收土地具体行政行为的存在，就不能参照适用司法解释第四十二条之规定。综上所述，被告以蕉田居委会已经签订协议、已经领取补偿款来证明两原告已经知道批准征地行为，属于事实认定错误。参照最高人民法院司法解释属于适用法律错误。因此其所作出的复议决定错误，应予撤销。为维护自身合法权益，两原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定向法院起诉，请求法院依法判决：1.撤销被告作出的粤府行复（2013）843号行政复议决定；2.责令被告重新作出复议决定。
被告广东省人民政府答辩称：1.被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复（2013）843号）认定事实清楚、证据确凿。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）项规定“被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算”。该行政复议案件中，申请人（本案两原告，下同）不服的征地批复的具体行政行为发生于1993年3月6日，且在1992年底至1993年初，用地单位已对被征地的集体和个人进行了征地补偿，申请人所在的惠东县大岭镇蕉田居委会已出具签收用地单位征地款的收据，申请人是蕉田居委会下属村民小组，被申请人（惠州市人民政府，下同）提供的相关证据材料证明申请人至少在发放征地补偿款项时已知道了涉案《用地批复》的具体行政行为，根据上述规定，被告认定申请人于2013年12月24日向被告提出的行政复议申请，已远远超过60天的法定期限，同时也没证据证明其具有正当理由耽误法定申请期限，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例等规定的受理条件，遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（二）项的规定，依法作出《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复（2013）843号），被告作出的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。另，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”。最高人民法院上述关于行政诉讼起诉与受理期限的司法解释，行政复议可以参照执行。该行政复议案件中，申请人不服的具体行政行为发生于1993年3月6日，但其直至2013年12月24日才向被告提起行政复议对涉案《用地批复》主张权利，期限已超过20年之久，参照上述规定，被告对申请人关于请求撤销涉案《用地批复》的主张不予支持。2.被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复（2013）843号）符合法定程序。两原告不服惠州市人民政府批准作出的《关于宏昌城建（惠东）有限公司申请用地的批复》，向被告复议机构邮寄了行政复议申请，被告于2013年12月26日受理其行政复议申请，因需进一步核查案件的有关证据、依据材料，该案审查期限延长30天，并于2014年3月18日作出《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复（2013）843号），同月20日邮寄送达两原告。综上，被告作出的《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复（2013）843号）认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请人民法院依法予以维持，并驳回两原告提出的诉讼请求及判令两原告承担全部诉讼费用。
经审理查明：1993年3月6日，惠州市国土局向惠东县国土局作出惠市国土征（1993）159号《关于宏昌城建（惠东）有限公司申请用地的批复》，主要内容为：“你局（即惠东县国土局）报来《关于征用大岭镇蕉田居委会土地的请示》［惠东国土函（1993）11号］收悉，经市政府同意，现复如下：一、同意你局统征惠东县大岭镇蕉田居委会位于西狗塘地段的土地40667平方米（折合61亩，其中：旱地15亩、园地10亩、其他土地36亩），然后将该地块的土地使用权出让给宏昌（惠东）有限公司，作改造旧城安置兴建居民住宅用地。土地使用权年限七十年。二、征地补偿和土地使用权出让有关事宜，分别按征地协议书和土地使用权出让合同书条款办理。未按出让合同规定期限投入开发建设，土地使用权不得转让。三、被征耕地原负担的农业税由你县负责调剂解决……”1992年11月3日，用地单位（甲方）惠东县国土局与被征地单位（乙方）惠东县大岭镇蕉田居委会签订《国家建设征用（划拨）土地协议书》，该协议书载明：“惠东县国土局为了兴建旧城区改造工程，需要征用大岭镇蕉田居委会位于西狗塘地段的土地61亩，甲乙双方根据《国家土地管理法》和《广东省土地管理实施办法》经过认真协商，现达成征地补偿协议……”1992年12月31日至1993年4月9日，惠东县大岭镇蕉田居委会出具的19张加盖公章的《收款收据》载明，惠东县大岭镇蕉田居委会共19批次收到外经委宏达发展公司（宏昌）征地款及其他款共计5835705.00元。
2013年12月24日，两原告共同向被告提出行政复议申请，请求：依法撤销被申请人（惠州市人民政府，下同）批准惠州市国土资源局作出的《关于宏昌城建（惠东）有限公司申请建设用地的批复》［惠市国土征（1993）159号］具体行政行为。2013年12月26日，被告作出《行政复议受理通知书》（粤府行复（2013）843号），决定受理两原告的行政复议申请。2014年2月19日，被告作出《延长行政复议审查期限通知书》（粤府行复（2013）843号），决定行政复议期限延长审查30天。2014年3月18日，被告作出《驳回行政复议申请决定书》（粤府行复（2013）843号），认为：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第（六）项规定：“被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算”。本（行政复议）案中，申请人（即本案两原告，下同）不服的具体行政行为发生于1993年3月6日，且在1992年底至1993年初，用地单位已对被征地的集体和个人进行了征地补偿，申请人所在的惠东县大岭镇蕉田居委会也已出具签收用地单位征地款的收据。因此，被申请人认为申请人至少在发放征地补偿款项时已知道了涉案《用地批复》的具体行政行为，但申请人直至2013年12月24日才向省人民政府提起行政复议，已远远超过60天的法定期限，同时也没证据证明其具有正当理由耽误法定申请期限，其认定事实清楚，证据充分，本府予以支持。二、参照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，本（行政复议）案中，申请人不服的具体行政行为发生于1993年3月6日，但其直至2013年12月24日才向省人民政府提出行政复议对涉案《用地批复》主张权利，期限已超过20年之久。申请人关于请求撤销涉案《用地批复》的主张，本府不予支持。综上，申请人于2013年12月24日向省人民政府提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国复议法》及其实施条例等规定的受理条件。被告遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回申请人向省人民政府提出的行政复议申请。该《驳回行政复议申请决定书》于2014年3月21日送达两原告。
以上事实有《关于宏昌城建（惠东）有限公司申请用地的批复》、《国家建设征用（划拨）土地协议书》、收款收据、《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》、《延长行政复议审查期限通知书》、《驳回行政复议申请决定书》及送达材料等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为：本案的争议焦点是被告作出粤府行复（2013）843号驳回行政复议申请决定的合法性问题。首先，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”两原告对惠州市国土局经惠州市人民政府批准作出的《关于宏昌城建（惠东）有限公司申请用地的批复》［惠市国土征（1993）159号］（以下称“用地批复”）不服，向被告申请行政复议，应当自两原告知道涉案用地批复之日起六十日内提出。而涉案用地批复作出之日为1993年3月6日，用地单位亦于1992年底至1993年初将涉案用地批复涉及的征地补偿款予以发放。因此，两原告至迟于1992年底至1993年初在发放征地补偿款时应当知道涉案用地批复的行政行为，但两原告于2013年12月24日始向被告申请行政复议，已超过上述法律规定的六十日复议申请期限，同时也没证据证明其具有正当理由耽误法定申请期限。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定可知，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起20年。行政诉讼是解决行政争议的最后途径，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议期限不宜超过该行政行为寻求司法救济最长保护期限。本案中，被复议的涉案用地批复，是惠州市国土局于1993年3月6日作出的涉及不动产的行政行为，两原告对涉案用地批复不服于2013年12月24日向被告申请行政复议，已超过该用地批复寻求司法救济最长保护期限。综合以上意见，被告认为两原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例等规定的受理条件并作出粤府行复（2013）843号《驳回行政复议申请决定书》驳回两原告的行政复议申请，依法有据，本院予以支持。两原告要求撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》并责令被告重新作出复议决定，理据不足，本院予以驳回。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组、惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组的诉讼请求。
一审案件受理费50元由原告惠东县平山街道办事处蕉田社区联益村民小组、惠东县平山街道办事处蕉田社区联合村民小组东共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审 判 长 汪 毅
审 判 员 邓 军
人民陪审员 姚冬湖
二〇一五年七月一日
书 记 员 周芷诺