广东省江门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤07行终103号
上诉人（原审原告）张豪杰，男，住广东省江门市蓬江区。
法定代理人陈洁明，女，住广东省江门市蓬江区；系上诉人张豪杰的母亲。
委托代理人李志斗、梁超平，均系广东五邑律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江门市公安交通管理局。住所地：广东省江门市蓬江区发展大道***号。
法定代表人王文忠，局长。
出庭负责人黄坚宁，副局长。
委托代理人胡锐球，该局工作人员。
委托代理人周莹，广东良匠律师事务所律师。
上诉人张豪杰因与被上诉人江门市公安交通管理局公安道路行政强制纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2016）粤0704行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：2014年11月8日凌晨2时20分，张豪杰驾驶租赁的粤Ｊ×××××号小汽车自江门市蓬江区东华二路向丰乐路方向行驶至东华二路龚记海鲜前路段时因措施不当与道路中央绿化带发生碰撞，造成该绿化带及该车辆损坏的单方交通事故。事故发生后张豪杰随即离开现场，路人报警后，江门市公安交通管理局派出该局蓬江交通警察大队事故处理中队民警前往交通事故现场处理，执法民警达到事故现场时，并未发现有驾驶员在现场，执法民警遂依法对道路交通事故现场进行勘查并制作笔录，在此过程中，张豪杰乘坐出租车来到现场并自称是肇事车辆驾驶员，执法民警鉴于不能排除事故存在肇事逃逸等情形的嫌疑，需要作进一步调查，决定扣留涉案事故车辆、机动车行驶证及张豪杰驾驶证。
江门市公安交通管理局向张豪杰作出NO.4407033100729296《公安交通管理行政强制措施凭证》（以下简称《强制措施凭证》），违法代码填写为“7054”，载明根据《道路交通事故处理程序规定》第二十八条的规定，扣留机动车、扣留机动车驾驶证、扣留机动车行驶证，并书面告知如不服该决定的救济途径，但没有注明落款时间，“当事人对本凭证记载内容有无异议”一栏亦没有显示任何内容，该《强制措施凭证》上的“交通安全违法行为（代码）及处罚依据并未有“7054”的违法代码。江门市公安交通管理局辩称违法代码“7054”属于笔误，应为“7052”，该《强制措施凭证》上代码“7052”的“违法行为”一栏对应内容为“车辆发生交通事故，需要收集证据的”，“依据”一栏对应内容为《法》第72条第2款、《事故处理》第28条第1款、第29条，“强制措施”一栏对应内容为“扣车、扣行驶证”。“备注”一栏内容为“1、《法》是指《中华人民共和国道路交通安全法》……6、《事故处理》是指《道路交通事故处理程序规定》……”2014年11月8日，江门市公安交通管理局蓬江交通警察大队作出的NO2014004483《事故认定书》，认定张豪杰应负此次事故全部责任。
另查明：原审法院于2016年5月12日作出（2016）粤0704行初8号行政裁定，驳回张豪杰的起诉，张豪杰不服提起上诉，本院作出（2016）粤07行终60号行政裁定，撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。
原审法院认为，本案系公安道路行政强制纠纷。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款：“……县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条第一款：“交通警察执勤执法中发现的违法行为由违法行为发生地的公安机关交通管理部门管辖”及第二十二条：“公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：（一）扣留车辆；（二）扣留机动车驾驶证……（六）法律、法规规定的其他行政强制措施。”、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条第二款规定：“现场采取行政强制措施的，可以由一名交通警察实施……”、《道路交通事故处理程序规定》第二十八条第一款：“因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆及机动车行驶证，并开具行政强制措施凭证……”的规定，江门市公安交通管理局作为江门市行政区域范围内设区的市人民政府公安机关交通管理部门，依法具有本辖区内道路交通安全管理法定职权，在执法过程中，依法可以采取法定行政强制措施，现场采取行政强制措施的，可以由一名交通警察实施，江门市公安交通管理局在本案中执法主体适格，原审法院予以确认。
根据各方当事人的诉辩意见，原审法院认为案件的争议焦点是江门市公安交通管理局作出的涉案《强制措施凭证》是否合法。《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第二款规定：“交通警察应当对交通事故现场进行勘验、检查，收集证据；因收集证据的需要，可以扣留事故车辆，但是应当妥善保管，以备核查。”、第一百零一条第二款规定：“造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证。”、第一百一十条规定：“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。”、第一百一十二条规定：“公安机关交通管理部门扣留机动车、非机动车，应当当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公安机关交通管理部门接受处理。”《道路交通事故处理程序规定》第二十八条第一款规定：“因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆及机动车行驶证，并开具行政强制措施凭证。扣留的车辆及机动车行驶证应当妥善保管。”《机动车驾驶证申领和使用规定》（2012年修订）第五十八条规定：“机动车驾驶人在一个记分周期内累积记分达到12分的，公安机关交通管理部门应当扣留其机动车驾驶证。”附件2“道路交通安全违法行为记分分值”规定：“一、机动车驾驶人有下列违法行为之一，一次记12分：……（四）造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的；”。《道路交通事故处理程序规定》第二十八条第一款规定：“因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣留事故车辆及机动车行驶证，并开具行政强制措施凭证……”由此可见，因收集证据的需要，公安机关交通管理部门可以扣押与事故有关的物品、事故车辆及机动车行驶证等，并开具行政强制措施凭证。具有造成交通事故后逃逸情节的，由公安机关交通管理部门依法吊销、扣留驾驶员机动车驾驶证，执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证。本案现有证据显示，当江门市公安交通管理局派出执法民警到达事故现场时，并未发现涉案车辆驾驶员在场，勘验现场过程中，张豪杰乘坐出租汽车来到现场并自称是该事故肇事车辆驾驶员，同时张豪杰亦诉称该事故发生后其打电话向力天汽车租赁服务中心求助，因没有该中心电话，便乘坐出租车回家寻找之，后又乘坐出租车赶回事故现场。但，在发生交通事故后，当事人应当保护现场的原始状态、及时报案并在现场听候处理，其中，及时报案并在现场听候处理均是处理交通事故的重要步骤，也是法律对当事人规定的义务。能否及时报案并在现场听候处理，关系到交通事故现场能否得到勘查、事故事实能否得到查清、事故纠纷能否得到及时处理、解决。同时，及时处理交通事故现场、认定交通事故责任、处罚交通违法行为者是公安机关处理交通事故、行使道路交通安全管理的工作职责。故，本案执法民警在张豪杰存在交通事故后随即离开现场、未及时报案的情形下，对该事故是否存在肇事逃逸、涉酒驾、冒充当事人等情形，确实不能排除张豪杰具有相关违法情节的嫌疑，执法民警因收集证据、行使工作职责的需要，在勘查现场后扣留事故车辆、机动车行驶证，亦因对张豪杰可能给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚先予扣留其机动车驾驶证，并出具涉案《强制措施凭证》，证据充分，事实清楚。
同时，关于涉案《强制措施凭证》程序是否合法、适用法律法规是否正确的问题。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条规定：“采取本规定第二十二条第（一）、（二）、（四）、（五）项行政强制措施，应当按照下列程序实施：……（二）听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳……（五）行政强制措施凭证应当当场交付当事人；当事人拒收的，由交通警察在行政强制措施凭证上注明，即为送达。”、第二十四条规定：“行政强制措施凭证应当载明当事人的基本情况、车辆牌号、车辆类型、违法事实、采取行政强制措施种类和依据、接收处理的具体地点和期限、决定机关名称及当事人依法享有的行政复议、行政诉讼权利等内容。”但本案中，涉案《强制措施凭证》并未载明当事人对本凭证记载的内容是否有异议，江门市公安交通管理局亦未能提供其他证据证明涉案执法民警采取行政强制措施时已听取了当事人的陈述和申辩。此外，涉案《强制措施凭证》并未有注明作出或送达日期，也未有任何当事人拒签日期的注明或备注，江门市公安交通管理局亦未能提供其他任何证据证明执法民警将涉案《强制措施凭证》当场交付当事人，江门市公安交通管理局作出涉案《强制措施凭证》违反《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条的规定，其行为违反法定程序。除此以外，江门市公安交通管理局虽然辩称违法代码“7054”为笔误，应为“7052”，但即使是违法代码“7052”所指向的依据与该《强制措施凭证》载明的依据《道路交通事故处理程序规定》第二十八条规定的情形，亦仅为明确规定扣留事故车辆及机动车行驶证的法律依据，其并未载明扣留张豪杰机动车驾驶证的法律依据，应当视为该《强制措施凭证》适用法律法规错误。但，鉴于江门市公安交通管理局作出涉案《强制措施凭证》证据充分，事实清楚，实体处理并无不当，且该《强制措施凭证》所指向的强制执行措施亦已实际执行，同时江门市公安交通管理局并未基于该《强制措施凭证》对张豪杰作出行政处罚等进一步的实质处理，撤销该行政行为对张豪杰权利并不产生实际影响，亦没有可撤销内容。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，原审法院应确认江门市公安交通管理局作出的涉案《强制措施凭证》违法，但不予以撤销。综上所述，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认江门市公安交通管理局作出的NO.4407033100729296号《强制措施凭证》违法。一审案件受理费50元，由江门市公安交通管理局负担，原审法院立案时已准予张豪杰缓交案件受理费人民币50元，故一审案件受理费由江门市公安交通管理局迳行向原审法院交纳。
上诉人张豪杰不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销（2016）粤0704行初8号《行政判决书》；2.依法确认江门市公安交通管理局作出的NO.4407033100729296《强制措施凭证》违法无效。主要事实和理由：涉案的《强制措施凭证》违法无效，人民法院应予撤销，一审判决不予撤销明显错误，请求二审法院依法撤销。
被上诉人江门市公安交通管理局答辩称：一审判决认定事实基本清楚，适用法律准确，证据充分，程序合法，请求驳回张豪杰的上诉请求。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案为公安道路行政强制纠纷。本案二审的争议焦点是江门市公安交通管理局作出的NO.4407033100729296《强制措施凭证》是否合法。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”、《道路交通事故处理程序规定》第四条：“道路交通事故由发生地的县级公安机关交通管理部门管辖。未设立县级公安机关交通管理部门的，由设区市公安机关交通管理部门管辖。”、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四条第一款：“交通警察执勤执法中发现的违法行为由违法行为发生地的公安机关交通管理部门管辖。”的规定，江门市公安交通管理局作为江门市行政区域范围内交通管理部门，依法具有本辖区内道路交通安全管理的法定职责。本案中，张豪杰驾驶粤Ｊ×××××号小汽车在江门市蓬江区东华二路发生交通事故，该路段属于江门市公安交通管理局法定管辖区域，因此江门市公安交通管理局具有合法的行政执法主体资格。此外。根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条第三款规定：“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”本案中，江门市公安交通管理局指派的蓬江交通警察大队的两名工作人员具备行政执法人员资格，可以实施本案行为。
又根据《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款：“行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。”、《中华人民共和国道路交通安全法》第七十二条第二款：“交通警察应当对交通事故现场进行勘验、检查，收集证据；因收集证据的需要，可以扣留事故车辆，但是应当妥善保管，以备核查。”、第一百一十条：“执行职务的交通警察认为应当对道路交通违法行为人给予暂扣或者吊销机动车驾驶证处罚的，可以先予扣留机动车驾驶证，并在二十四小时内将案件移交公安机关交通管理部门处理。”、第一百一十二条：“公安机关交通管理部门扣留机动车、非机动车，应当当场出具凭证，并告知当事人在规定期限内到公安机关交通管理部门接受处理。”、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十二条：“公安机关交通管理部门及其交通警察在执法过程中，依法可以采取下列行政强制措施：（一）扣留车辆；（二）扣留机动车驾驶证；（三）拖移机动车……”、第二十五条第二款：“对发生道路交通事故，因收集证据需要的，可以依法扣留事故车辆。”的规定，江门市公安交通管理局在处理张豪杰交通事故纠纷过程中，交通警察通过对现场的研判，作出扣留机动车、扣留机动车行驶证及扣留机动车驾驶证的行为具有法律依据。根据《中华人民共和国行政强制法》第十六条第二款的规定，对于情节轻微或者社会危害性不大的违法行为，可以不采取行政强制措施。具体到本案，张豪杰驾驶机动车发生交通事故后，没有立即报警，随即离开现场，在江门市公安交通管理局指派民警前往交通事故现场，并依法对事故现场进行勘察及制作笔录过程中，张豪杰才乘坐出租车来到肇事现场，并自称是肇事车辆驾驶员。对于一个理性人来说，发生交通事故之后，应当立即报警并停留在事故现场等待处理。鉴于张豪杰反常的行为，不能排除事故存在肇事逃逸等情形的嫌疑，鉴于案件的复杂性和模糊性，行政机关需要作进一步调查才能确定本案的性质，为进一步收集证据的需要，江门市公安交通管理局作出《强制措施凭证》决定扣留涉案事故车辆、机动车行驶证及张豪杰驾驶证的行为合法适当。
关于江门市公安交通管理局作出《强制措施凭证》的程序是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；……”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十三条第一款规定：“采取本规定第二十二条第（一）、（二）、（四）、（五）项行政强制措施，应当按照下列程序实施：（一）口头告知违法行为人或者机动车所有人、管理人违法行为的基本事实、拟作出行政强制措施的种类、依据及其依法享有的权利；（二）听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳；（三）制作行政强制措施凭证，并告知当事人在十五日内到指定地点接受处理；……（五）行政强制措施凭证应当当场交付当事人；当事人拒收的，由交通警察在行政强制措施凭证上注明，即为送达。”、第二十四条规定：“行政强制措施凭证应当载明当事人的基本情况、车辆牌号、车辆类型、违法事实、采取行政强制措施种类和依据、接收处理的具体地点和期限、决定机关名称及当事人依法享有的行政复议、行政诉讼权利等内容。”行政机关在作出行政行为时，在考虑结果正义时，更要注重程序正义。对于《强制措施凭证》违法代码问题，凭证上写明张豪杰具有“代码7054”的违法行为，但是凭证上并没有7054的违法代码，并且“代码7052”是“车辆发生交通事故，需要收集证据的”，采取的措施是“扣车扣行驶证”，这正是本案中江门市公安交通管理局实施行政强制措施所依据的理由，因此可以认为这是笔误造成的误解，属于实施行政行为可以补正的瑕疵，江门市公安交通管理局应当将笔误情况告知张豪杰，并作出解释。对于扣留驾驶证的行为，没有在凭证上进行呈现，但是需要注意的是，凭证仅仅为行政机关在实施行政管理过程中，自己制作的便利于执法的具有法律效力的凭据，而行政机关实施行政管理的实质还是要依据法律法规。如前所述，本案中，行政机关依据《中华人民共和国道路交通安全法》是可以实施扣留驾驶证的，但是需要另行制作相关的凭证，因此，可以认为江门市公安交通管理局依据凭证对张豪杰实施“扣留车辆、扣留驾驶证、扣留行驶证”的行为程序不合法。此外，江门市公安交通管理局是否保障张豪杰的陈述和申辩权问题，当事人的陈述申辩权，是法律赋予相对人不可剥夺的权利，行政机关在实施任何对相对人权益有不利影响的行为时，都应当听取当事人的陈述和申辩，相对人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳。本案中，《强制措施凭证》上有张豪杰的签名，并且凭证有明显的注意事项，其中“一、当事人享有陈述、申辩、申请回避的权利……”，该证据也仅仅能从一定程度上证明江门市公安交通管理局告知了张豪杰陈述和申辩权利，并没有证据证明江门市公安交通管理局在实施行政强制措施的过程中，已经听取了张豪杰的陈述和申辩。而且凭证上未载明张豪杰对本凭证记载的内容是否有异议，凭证也没有注明作出和送达日期，也没有备注拒签的情况，故，江门市公安交通管理局的该行为违反法定程序。
关于张豪杰提出的要求确认江门市公安交通管理局作出的NO.4407033100729296号《强制措施凭证》违法无效上诉请求。本院认为，一审法院作出了“确认江门市公安交通管理局作出的NO.4407033100729296号《强制措施凭证》违法”的行政判决，张豪杰的一审请求实际上得到了法院的支持，而二审中，张豪杰继续要求确认该《强制措施凭证》违法无效并撤销一审判决。本院认为张豪杰混淆了行政行为的违法和无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”可见，只有存在“重大且明显违法”情形时，原告申请确认行政行为无效时，法院才可以判决确认无效。而且《中华人民共和国行政诉讼法》明确列举了两种无效的情形，即行政机关不具有行政主体资格和没有法律依据，本案中，显然不存在符合这两种情形的行为，也不存在其他重大且明显违法的行为，因此判决确认无效的请求，人民法院不予支持。此外，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”本案中，江门市公安交通管理局在实施行政强制措施行为过程中，存在程序不合法的违法执法行为，本院予以确认。但是江门市公安交通管理局采取“扣留车辆、扣留行驶证、扣留驾驶证”的行政强制措施，是基于收集证据以及后续实质性处理的需要，根据进一步的调查，江门市公安交通管理局并未对张豪杰作出任何不利的行政行为，并且也及时向车主梁某返还车辆及行驶证，向张豪杰返还驾驶证，因此，撤销该《强制措施凭证》已经对于张豪杰没有任何意义，亦没有可撤销的内容。故一审法院作出确认江门市公安交通管理局的行政行为违法的判决并无不当。
综上所述，张豪杰提出的上诉请求，事实和法律依据不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张豪杰负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 邓 球
审 判 员 廖学安
审 判 员 陈 健
二〇一七年十月三十日
法官助理 何晓涛
书 记 员 黄咏仪