辽宁省抚顺市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）辽04行终字21号上诉人（原审原告）宗明清，女，住抚顺市望花区。委托代理人纪召兵，系北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）抚顺市东洲区发展和改革局，住所地抚顺市东洲区搭连路2号。负责人程光明，系该局局长。委托代理人张玉宁，系东洲区法制办主任。原审第三人抚顺金颐房地产置业有限公司，住所地抚顺市胜利经济开发区南花园东三街一号。法定代表人赵育英，系该公司总经理。委托代理人冀刚，系该公司副总经理。上诉人宗明清因诉被上诉人抚顺市东洲区人民政府、第三人抚顺金颐房地产置业有限公司撤销建设项目核准一案，不服抚顺市东洲区人民法院（2015）抚东行初字第00014号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，本案现已审理终结。原审法院审理查明：2014年5月8日，本案第三人抚顺金颐房地产置业有限公司向抚顺市东洲区发展和改革局申报了《抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江嘉园”建设项目申请报告》，并提交了2014年6月23日东洲区环境保护局作出的抚东环审函[2014]08号《关于抚顺金颐房地产置业有限公司靖江嘉园项目环境影响报告表的批复》，2014年3月26日抚顺市规划局东洲分局作出的地字第210403201400025号《建设用地规划许可证》，2014年3月13日抚顺市国土资源局东洲分局作出的《关于抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江嘉园”建设项目建设用地土地利用总体规划情况的说明》，2013年12月2日抚顺市国土资源局东洲分局与第三人抚顺金颐房地产置业有限公司签订的460258111号《国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》等材料。经被告抚顺市东洲区发展和改革局审查，符合核准条件。2014年5月14日，抚顺市东洲区发展和改革局作出东发改核字[2014]2号《关于抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江嘉园”建设项目的核准》。原告宗明清的房产位于抚顺市东洲区章党街道章汉村，在被告抚顺市东洲区发展和改革局建设项目核准地范围内。原告向被告抚顺市东洲区发展和改革局申请政府信息公开，2015年1月16日，原告收到被告作出的政府信息公开答复，原告始得知，被告于2014年5月14日，为抚顺金颐房地产置业有限公司作出了东发改核字[2014]2号《关于抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江嘉园”建设项目的核准》，后原告于2015年2月28日向抚顺市发展和改革委员会提出了行政复议申请，2015年4月28日，原告收到抚顺市发展和改革委员会作出的《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请。原告不服此行政复议决定，遂到本院起诉。原审法院认为，原告宗明清的房产位于被告抚顺市东洲区发展和改革局建设项目核准地范围内，被告为第三人建设项目的核准与原告宗明清确有法律上的利害关系。因此，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”规定，原告宗明清在本案中具备诉讼主体资格。《辽宁省企业投资项目核准暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第四条规定，我省县及县级以上政府投资主管部门为项目核准机关。县及县级以上人民政府发展改革部门为政府投资主管部门，经济管理部门为工业技术改造项目的政府投资主管部门。抚顺市东洲区发展和改革局作为抚顺市东洲区政府的投资主管部门，属于县级以上人民政府发展和改革部门，对第三人建设项目核准申请，负有作出建设项目核准的法定职权。《暂行办法》第八条规定“企业在报送项目申请报告时，应附以下文件：（一）环保部门的审批意见；（二）国土资源部门出具的项目用地预审意见；（三）城市规划部门出具的城市规划意见；（四）根据有关法律法规应提交的其他文件”，根据附件要求作如下阐述：第一，本案被告提交的材料中环评批复作出的时间是2014年6月23日，而本案争议“建设项目的核准”时间是2014年5月14日，两者存在着显著的时间冲突，而被告提交的《关于抚顺金颐房地产置业有限公司靖江嘉园项目的预审意见》仅原则上同意项目作环评，不是最终环评意见的批复，故不符合《暂行办法》第八条第（一）项之要求。第二，原告认为被告提供的《抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江嘉园”建设用地土地总体规划说明》仅提到该项目符合《抚顺市土地利用总体规划》，不是用地预审意见，根据《建设项目用地预审管理办法》第十条规定，土地利用总体规划只是预审意见的内容之一。但被告提供的抚顺市东洲区国土资源局东洲分局与第三人抚顺金颐房地产置业有限公司签订的国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书可理解为土地行政主管部门同意用地申请人使用国有土地的证明，涉案土地属城市规划区内的国有土地，国有土地成交确认书的签订，意味着抚顺市国土资源局东洲分局同意第三人使用国有土地，该“确认书”可以视为“国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见”。第三，对于被告的建设项目核准依据建设用地规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应持建设项目的批准、核准备案文件和国有土地使用权出让合同，向市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”的规定可知，建设用地规划许可证是比城市规划意见更能表明城市规划部门对规划项目的意见的，建设用地规划许可证本身的争议属于实体争议，根据《暂行办法》第九条、第二十六条规定，企业投资项目核准过程中，所有申报材料内容的真实性由项目申报单位负责，编制单位对其所编制《报告》负责，其在程序上的证明力并不受此影响。关于原告认为被告在作出项目核准时没有举行听证，剥夺了作为利害关系人原告的知情权和监督权的问题。《暂行办法》第十六条规定，被告作出核准意见可能会对公共利益造成重大影响，在核准时应采取适当方式征求项目所在地居民的意见。该规定并未明确规定项目核准须经陈述、申辩和听证等程序，该项目的核准是在其他有关部门前置许可的基础上进行的，第三人是被诉行政行为的直接相对人，原告与被诉行政行为是间接利害关系，亦即被告东洲区发展和改革局只要审查建设主体的情况、投资规模、资源利用和能耗分析，生态环境影响、经济和社会效益以及相关主管部门对前述事项的意见，而不涉及征地拆迁等具体问题，故该行为本身不涉及原告的重大利益关系，原告的陈述理由不能成立，故不予采纳。综上，应以被告提供的环保部门的审批意见时间明显超出该项目核准时间这一程序错误为由认定被告东洲区发展和改革局作出的东发改核字[2014]2号《关于抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江嘉园”建设项目的核准》程序违法，但鉴于本案争议土地房屋拆迁已完成且金颐房地产开发有限公司已进行项目投资建设的事实，撤销被告作出的东发改核字[2014]2号《关于抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江嘉园”建设项目的核准》将会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故确认被告作出的东发改核字[2014]2号《关于抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江嘉园”建设项目的核准》违法，并采取相应的补救措施为宜。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十八条之规定，判决确认被告抚顺市东洲区发展和改革局作出的东发改核字[2014]2号《关于抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江嘉园”建设项目的核准》违法，并采取相应的补救措施。案件受理费50元由被告承担。上诉人宗明清上诉称，原审判决认定事实和适用法律错误。原审第三人在申报项目核准过程中缺少项目申请报告及项目用地预审意见等材料，而且其提交的《建设用地规划许可证》是在申请项目核准文件之前取得，该《建设用地规划许可证》因严重违反法定程序，已被顺城区人民法院判决确认违法。被上诉人未尽审查注意义务，对该文件予以采纳，其作出的项目核准没有事实依据。被上诉人在作出项目核准之前没有按照法律规定向上诉人履行告知以及申请听证的程序，违反了法定程序，应予撤销。请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人作出的东发改核字[2013]08号《关于抚顺盛世房地产开发有限公司盛世温泉嘉苑住宅小区建设项目的核准》，一、二审案件受理费由被上诉人负担。被上诉人抚顺东洲区发展和改革局辩称，项目核准是程序性核准，原审第三人提供的材料符合项目核准的要件。对于材料的真实性由项目实施单位负责。被上诉人是形式要件审查，符合要件就可以下发核准意见。本案项目核准是项目立项许可，不影响上诉人的重大利益，法律没有规定必须进行听证，被上诉人作出的项目核准不违反法定程序。原审判决认定事实清楚、适用法律正确。原审第三人抚顺金颐房地产置业有限公司未发表答辩意见。经审理查明，2011年1月4日抚顺市东洲区土地储备拆迁开发中心发出拆迁公告，上诉人房屋在该拆迁范围内。抚顺市东洲区人民政府将上诉人房屋强制拆除，上诉人不服于2015年向本院提起行政诉讼，本院作出行政判决：确认抚顺市东洲区人民政府强制拆除上诉人房屋行为违法。2014年5月8日原审第三人向被上诉人申报《抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江嘉园”建设项目申请报告》。2014年5月14日被上诉人作出东发改核字[2014]2号《关于抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江家园”建设项目的核准》。上诉人因要求撤销该建设项目核准向人民法院提起行政诉讼，后上诉人宗明清向本院申请撤回上诉。本院认为，2013年抚顺市东洲区人民政府对上诉人的房屋进行拆迁，对上诉人合法权益造成实际影响的是抚顺市东洲区人民政府实施拆迁行为，抚顺市东洲区人民政府强制拆除上诉人房屋的行为已被人民法院的生效判决确认违法。被上诉人对原审第三人申报的建设项目予以核准行为，对上诉人的合法权益并不产生实际影响。上诉人应通过向抚顺市东洲区人民政府主张房屋补偿及赔偿的途径来保护期合法权益。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，应当裁定驳回上诉人的起诉，原审法院判决确认被上诉人抚顺市东洲区发展和改革局作出的东发改核字【2014】2号《关于抚顺金颐房地产置业有限公司“靖江嘉园”建设项目的核准》违法不当。对于上诉人在二审审理期间向本院申请撤回上诉的请求，不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定如下：一、撤销抚顺市东洲区人民法院（2015）抚东行初字第00013号行政判决；二、驳回上诉人宗明清的起诉。一、二审案件受理费共计100元退还上诉人。本裁定为终审裁定。审 判 长 王 昱代理审判员 兰 波代理审判员 柳 红二〇一六年四月二十五日书 记 员 段学飞