湖南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）湘高法行终字第70号
上诉人（原审原告）：卿永珍，农民。
上诉人（原审原告）：袁改球，农民。
上诉人（原审原告）：孙易云，农民。
上诉人（原审原告）：袁益云，农民。
上诉人（原审原告）：龙彩英，农民。
上诉人（原审原告）：肖玉云，农民。
上诉人（原审原告）：芦小星，农民。
被告：新化县人民政府。
法定代表人：邓光吕，该县县长。
委托代理人：吴子玉。
第三人：新化县上梅镇上田村村民委员会。
法定代表人：刘俊，该村村民委员会主任。
卿永珍、袁改球、袁益云、孙易云、龙彩英、肖玉云、芦小星（以下简称卿永珍等七人）因诉新化县人民政府组织实施征收土地违法及行政赔偿一案，不服娄底市中级人民法院于2013年12月17日作出（2013）娄中行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。
娄底市中级人民法院审理查明：因上田路、坪山陇路建设项目和新化县芦茅江煤矿棚户区改造项目、新化县上梅镇廉租房建设项目用地需要，经新化县国土资源局申请，湖南省人民政府于2010年10月14日下达了（2010）政国土字第1107、1110、1111号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收土地总计24.67公顷。原告卿永珍等七人所在的新化县上梅镇上田村是本批次被用地单位之一，原告卿永珍等七人所承包经营的集体土地都在上述项目征地红线范围内。新化县国土资源局于2010年9月1日在被用地单位范围发布了征地告知书，被用地单位上田村负责人在《征地告知征地意见调查征地确认综合表》拟被征地单位征地意见一栏中签署了“同意征地”的意见并加盖了公章，在拟征地面积一栏中签了名并加盖了公章。同日，上田村出具了对征地面积及补偿标准无异议并放弃听证的“证明”。2010年10月15日，被告新化县人民政府发布了新土征公字（2010）08、09、10号《征用土地公告》，并送达给了上田村。2010年10月25日，新化县国土资源局又发布了新土补公字（2010）08、09、10号《征地拆迁补偿安置方案公告》，并送达给了上田村。2010年11月1日，补偿责任单位新化县房地产管理局与原告卿永珍等七人所在上田村签订了《征地补偿协议书》，上田村领取征地补偿款总计9266127元。2011年7月26日，新化县人民政府以新政土划字（2011）第06、07、08号国有建设用地划拨决定书将征收的总计24.67公顷土划拨为国有土地。原告卿永珍等七人以被告组织实施征收所在村组的土地没有依法经国务院批准，且少批多征，没有公告安置补偿方案，没有组织听证，没有落实好安置补偿方案，没有与他们签订《征地协议》，严重违反法定程序为由，向该院起诉，请求依法判决确认被告组织实施征收新化县上梅镇上田村土地的具体行政行为违法，并判令被告赔偿原告各项损失共计350万元，由被告承担本案全部诉讼费用。
娄底市中级人民法院经审理认为：新化县上田路、坪山陇路建设项目和新化县芦茅江煤矿棚户区改造项目、新化县上梅镇廉租房建设项目用地均为公益性用地，且三个项目用地是同时进行征地的。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，组织实施征收土地应当履行“两公告一登记”程序。本案中，新化县国土资源局于2010年9月1日在被用地单位范围发布了征地告知书，被用地单位第三人上田村负责人在《征地告知征地意见调查征地确认综合表》拟被征地单位征地意见一栏中签署了“同意征地”的意见并加盖了公章，在拟征地面积一栏中签了名并加盖了公章。同日，上田村出具了对征地面积及补偿标准无异议并放弃听证的“证明”。新化县人民政府收到湖南省人民政府于2010年10月14日下达了（2010）政国土字第1107、1110、1111号《农用地转用、土地征收审批单》后，于2010年10月15日发布了新土征公字（2010）08、09、10号《征用土地公告》，公告内容包括批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准，农村人口安置办法和办理征地补偿登记的期限等。2010年10月25日，新化县国土资源局发布了新土补公字（2010）08、09、10号《征地拆迁补偿安置方案公告》，征求被征收土地的所有权人和使用权人对补偿安置方案的意见，并规定了提出异议的方式和时间。三个项目的《征收土地方案公告》和《征地拆迁补偿安置方案公告》均已送达到被征用土地所有权人即原告卿永珍等七人所在的上田村，在规定的时间内上田村没有提出书面申请异议。2010年10月3日至10月21日，新化县国土资源局和土地所有权人上田村组织包括七原告在内的土地使用权人进行了土地丈量登记并经土地所有权人上田村签署了确认意见。2010年11月1日，补偿责任单位新化县房地产管理局与原告卿永珍等七人所在的上田村签订了《征地补偿协议书》并按照公告的征地补偿方案计算了补偿款，第三人上田村亦领取了该征地安置补偿款总计9266127元，原告方亦未对青苗和附着物的补偿提出异议。虽然被告未能提交证据证实对上述公告进行了张贴，在公告方式上存在瑕疵，但并未影响被征地所有权人的实体权益。因此，新化县人民政府组织实施征收原告卿永珍等七人所在村组土地的行为基本符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定的程序要求。原告卿永珍等七人提出被征收土地是基本农田，征地批文不合法以及被告超范围征收、补偿标准过低等问题。原告方提供的证据并不能证明被告本次组织实施征收土地的面积超过省政府批准的面积，因此，原告方认为被告超范围征收的理由没有事实依据。至于原告方提出征地批文不合法，因该批文批准征收土地机关是省人民政府并非本案被告；至于补偿标准过低，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，应由县级以上地方人民政府协调，协调不成，由批准征地的人民政府裁决。因此，原告方认为征地批文不合法、补偿标准过低的主张不属于本案审理范围。故原告方提出被告组织实施本案征地行为违法的理由均不能成立，该院不予采纳。关于原告方提出的赔偿请求能否成立的问题，行政赔偿的前提是被诉具体行政行为违法，由于被告组织实施土地征收行为并无违法，因此，原告方要求被告赔偿的诉讼请求亦不能成立，该院不予支持。对于被告提出原告方不具有主体资格问题，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十六条规定：“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。”原告方的承包地在被征地范围内，原告方与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，故被告认为原告方不具有主体资格的理由没有法律依据，该院不予支持。
综上所述，新化县人民政府组织实施征收原告方所在村的土地的行政行为，主体适格，征地依据合法，组织实施的程序亦不违法。据此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条（四）之规定判决：一、驳回原告卿永珍等七人要求确认被告组织实施征收所在村的土地的具体行政行为违法的诉讼请求；二、驳回原告卿永珍等七人的其他诉讼请求。案件受理费50元由原告卿永珍等七人共同负担。
卿永珍等七人不服，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清。1.一审判决对本案所涉及的新化县上梅镇上田村土地属于基本农田的性质及是否调整了规划不作出认定，明显是认定事实不清。2.一审判决认定本案所涉及的上田村土地在上梅镇廉租房及棚户区改造项目征地红线范围内，认定事实错误。3.一审判决认定新化县国土资源局于2010年9月1日在被征地单位范围发布了征地告知书，认定事实错误。新化县国土资源局只是将征地告知书送达给村里的村支书，而没有在村组内以书面形式公告。二、一审判决证据不足。1.被征收人所在村集体土地是基本农田，征收基本农田必须经国务院批准，被上诉人没有取得合法有效的征地批文。2.没有签订任何《征地协议书》。3.没有依法进行公告。4.没有依法举行听证。5.没有安置方案，没有解决被征地农民的社保问题。三、一审程序违法。一审判决对被告所提交的证据认定违法，依职权就原告质证指出的被告证据的一些明显错误进行核实，不符合法律规定。故请求撤销（2013）娄中行初字第3号行政判决，依法改判并确认被上诉人征收新化县上梅镇上田村土地的具体行政行为违法，并赔偿上诉人各项损失费用共计350万元。
被上诉人新化县人民政府书面答辩称：一、征收新化县上梅镇上田村部分土地进行上梅镇廉租房、茅芦江煤矿棚户区改造以及上田路和坪山垅路建设项目是依法进行的。二、被征收土地原是基本农田，但在第二轮土地利用规划中，经省人民政府批准调规，该地块已被纳入城镇建设规划范围。三、根据一审时提交的证据，证明上诉人所承包的集体土地在上述三个项目的征地红线范围内。四、新化县国土资源局于2010年9月1日在被征地单位范围发布了征地告知书，上田村负责人签名并加盖了公章。五、新化县房地产管理局作为政府部门与上梅镇上田村签订了《征地补偿协议书》，不需要另签《征地协议书》。新化县人民政府发布了《征用土地公告》、新化县国土资源局发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，两公告均送达了上田村，收件人签章都有村支书的签名。新化县国土资源局原来提交的两公告的领导内部签发稿落款时间系打字员疏忽，领导签发时予以了纠正。对于先有证明、送达在后的问题，上田村出具了证明进行了说明。上田村村委会出具了放弃听证的证明，以书面形式放弃了要求听证的权利，且加盖了上田村村民委员会的公章。新化县国土资源局发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，公布了安置途径，支付给上田村的土地补偿费中包括了安置补助费。综上，政府征收行为事实清楚，程序合法，依据充分，上诉人所称损失也是不存在的，故请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
本院二审查明，对上诉人所在的新化县上梅镇上田村的征地补偿标准符合《湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发（2009）43号）公布的《湖南省征地补偿标准》。目前，上诉人的社会保障问题尚未具体落实。
原审采信的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院查明的其他案件事实与原审法院审理查明的事实一致。
本院认为：新化县上田路、坪山陇路建设项目、芦茅江煤矿棚户区改造项目、上梅镇廉租房建设项目符合公共利益的需要。新化县人民政府具有征收其辖区内集体所有的土地法定职权。上诉人的承包地在上述三个项目的用地红线范围内。新化县人民政府发布了新土征公字（2010）08、09、10号《征用土地公告》，新化县国土资源局发布了新土补公字（2010）08、09、10号《征地拆迁补偿安置方案公告》。三个项目的《征收土地方案公告》和《征地拆迁补偿安置方案公告》均已送达上诉人卿永珍等七人所在的上田村，并经当时的村支书签字并加盖村民委员会公章，但被上诉人不能证明对上述公告进行了张贴并为征地范围内农民所周知，不能证明其就征地补偿安置方案听取了被征地的农民的意见，构成程序违法。上诉人认为征地行为部分程序违法的上诉理由成立，本院予以支持。对于上诉人提出的征地批文不合法的问题，因涉案的（2010）政国土字第1107、1110、1111号《农用地转用、土地征收审批单》的批准机关湖南省人民政府并非本案被告，故上诉人的该项诉请不属于本案的审理范围。新化县房地产管理局作为政府部门与上梅镇上田村签订了《征地补偿协议书》，不需要另签《征地协议书》。新化县国土资源局发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，载明了安置途径。新化县房地产管理局支付给上田村的征地补偿费中包括了被征地农民的安置补助费。征地补偿标准符合《湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发（2009）43号）公布的《湖南省征地补偿标准》。上诉人要求赔偿各项损失费用共计350万元的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。一审法院对三个项目的《征用土地公告》、《征地拆迁补偿安置方案公告》是否依法公告，并就征地补偿安置方案听取了上诉人的意见等事实认定不清，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
（一）撤销娄底市中级人民法院（2013）娄中行初字第3号行政判决；
（二）确认被上诉人新化县人民政府组织实施征收上诉人卿永珍、袁改球、袁益云、孙易云、龙彩英、肖玉云、芦小星所在的上梅镇上田村集体土地的具体行政行为程序违法；
（三）责令被上诉人新化县人民政府采取相应的补救措施；
（四）驳回上诉人卿永珍、袁改球、袁益云、孙易云、龙彩英、肖玉云、芦小星要求赔偿各项损失费用共计350万元的诉讼请求。
一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人新化县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 黄一凡
代理审判员 张少波
代理审判员 江 华
二〇一四年五月三十日
书 记 员 张 弛
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十八条被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。