河北省承德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）冀08行初118号
原告郑国民，住河北省承德市。
委托代理人郝喜新，北京市大嘉律师事务所律师，执业证号：×××。
委托代理人姜玉芹（系郑国民之妻），住河北省承德市。
被告承德市人民政府，地址承德市行政中心，统一社会信用代码：×××。
法定代表人常丽虹，市长。
委托代理人孙湘怡，河北骥腾律师事务所律师，执业证号：×××。
委托代理人应占全，承德市人民政府工作人员。
第三人承德德生房地产开发有限公司，地址承德市双桥区，统一社会信用代码：×××。
法定代表人孙景和，总经理。
委托代理人苏铁钢，河北汇林律师事务所律师，执业证号：×××。
原告郑国民诉请撤销被告承德市人民政府于2005年4月14日为承德德生房地产开发有限公司颁发的承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》一案，本院于2017年8月16日受理后，依法向被告送达了应诉通知书、举证通知书，行政起诉状副本。2017年10月12日本院组织当事人进行了证据交换。2017年11月15日本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告的委托代理人郝喜新、姜玉芹，被告的委托代理人孙湘怡、应占全，第三人的委托代理人苏铁钢到庭参加了诉讼。原告郑国民经本院依法传唤未到庭。本案现已审理终结。
2005年4月14日承德市人民政府为承德德生房地产开发有限公司颁发了承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》，原告所持有的承双集建（98宅）字第30725号集体土地使用证下的土地在承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》范围内。
原告诉称：原告在河北省承德市双桥区牛圈子沟镇下二道河子村有4间房屋（以下简称郑国民房屋），土地使用证号为：承双集建（98宅）字第30725号，土地性质为集体土地。郑国民一家人在此居住生活。承德德生房地产开发有限公司和承德富达房地产开发有限公司（以下简称两房地产公司）联合开发的“鸿时利和”房地产项目非法占用了河北省承德市双桥区牛圈子沟镇下二道河子村所在地地块（以下简称涉案地块），两房地产公司开发的两栋楼房将郑国民房屋夹在中间，由于建造两栋房屋导致郑国民房屋四周被挖成深沟，且郑国民房屋部分被损坏，致使郑国民一家人无法在房屋内居住，只得四处租房。2017年5月4日郑国民房屋被第三人完全破坏清除，其所在地也被开发占用。原告就此与第三人交涉，第三人则称其是郑国民房屋所在地的土地使用权人，并向原告出示了承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》，后原告去第三人“鸿时利和”项目营销接2003年第八批次用地申请，该地块因此转为国有土地。待中心核实“五证”时，发现有上述《国有土地使用证》。2017年6月13日承德市双桥区国土资源局向原告公开有关承德市双桥区牛圈子沟镇下二道河子村征地文件，原告才得以了解郑国民房屋所在地被征收的事实真相。原告认为被告征收土地，在没有给予原告合理合法补偿、在没有达到“净地”的情况下，就让第三人获得涉案地块土地使用权，并向第三人颁发的承市国用（2005）第0040号《国土地使用证》行为违法。为保护原告的合法权益，特向贵院起诉，望判如所请。
为支持自己的诉讼请求，原告向本院提交的证据如下：1、承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》，证明被告违法颁发的《国有土地使用证》地块坐落在下二道河子村，原告的房屋坐落在该地块上。2、关于郑国民同志政府信息公开申请的答复及其答复材料，证明被告颁发的承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》违法，应予撤销，该地块出让时还没有对原告进行补偿，是不具备出让条件的。3、承双集建（98宅）字第30725号《集体土地建设用地使用证》，证明被告没有将征收土地行为进行完毕，达到出让土地“净地”要求，就颁发承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》违法。原告与承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》有法律和事实上的利害关系。4、“鸿时利和”房地产项目宣传单，证明第三人在承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》地块上进行商品房开发，不是用于公共利益。5、照片5张，证明第三人在承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》地块上进行商品房开发对原告为房屋造成损害和影响，该证与原告有法律和事实上的利害关系。6、2016年11月11日受案回执和2017年5月4日受案回执及询问笔录、照片，证明第三人在承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》地块上进行商品房开发对原告房屋造成损害，原告的妻子姜玉芹报案，承国用（2005）第0040号《国有土地使用证》地块上仍然有原告的房屋，没有达到“净地”要求。
被告答辩称：第一、该地块转为国有土地依法经过了审批。2003年8月，承德市国土资源局根据规划向河北省人民政府报请了承德市2003年第八批次用地，该批次中的3号地即为第三人后来受让的土地。同年9月，河北省人民政府以冀政转征函（2003）640号文件，批复同意了承德市2003年第八次用地申请，该地块因此转为国有土地。第二、向第三人出让涉案地块的程序合法。经答辩人批准，承德市国土资源局将涉案地块进行了挂牌出让，由第三人竞得，并于2005年3月与承德市国土资源局签定了《国有土地使用权出让合同》，缴纳了土地出让金、契税。第三、为第三人办理涉案地块土地使用权证的程序合法。2005年4月，第三人向承德市国土资源局提交了土地登记申请，并提交了相关材料，经承德市国土资源局审核同意后，答辩人为其办理了国有土地使用证。综上，答辩人的具体行政行为符合法律规定，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。
为支持自己所作的涉诉行政行为，被告在法定期限内向本院提交的证据如下：1、《建设用地审核表》一份，证明目的：出让给德生公司地块的位置、面积，该地块的出让经过了依法审批。2、用地勘测定界图一张，证明目的：同上。3、《河北省人民政府建设用地批复》一份，证明目的：同上。4、《承德市国有土地使用权出让方案审批表》一份，证明目的：同上。5、《国有土地使用权出让合同》一份，证明目的：同上。6、《土地登记申请书》、《国有土地出让金专用票据》、《契税完税证》、《房地产契证》各一份，证明目的：德生公司提交了土地登记的相关资料，具备颁发土地使用权证的条件。7、《土地登记审批表》一份，证明目的：为德生公司颁发土地使用权证经过了依法审批。8、涉案的《国有土地使用权证》，证明目的：同上。
法律依据：土地管理法第四十五条。
第三人陈述称：第一、第三人所得该块土地程序合法，第三人得到该块土地后交纳了相应的费用，履行了相应的义务；第二、我方认为原告属于城镇居民，因此其取得的30725号土地使用证属于违法取得，他购置的该地块是集体土地，根据土地管理法及河北省农民宅基地管
第三人没有向本院提交证据。
原告对被告出示的证据的质证意见如下：1号、制作单位是承德市国土资源局，尽管被告没有提供原件，但是有国土局的公章，真实性认可，证明目的不认可，不能称为法律意义上的审批，是报请材料的审核；2号、真实性认可，不同意其证明目的；3号、真实性认可，不同意其证明目的，该证据第二项的规定要对涉案地块进安置补偿后，才能进行征收，但至今被告没有按照该批复给予原告任何的补偿，根据该证据的第三项规定，涉案地块没有证据证明是通过招标、拍卖、挂牌方式转让的，也没有证据证明第三人的涉案地块进行备案；4号、制作单位、审批单位是承德市政府，而不是国土局，因此，承德市国土局在证据上加盖公章，不能证明证据是以原件的形式提交的，被告没有提供原件，真实性不予认可，也不同意其证明目的；5号、尽管该证据不是原件，但是签订单位是国土局，真实性认可，但该证据存在明显违反法律规定，根据建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知第三项第二部份规定，国有土地使用权出让前，出让地块必需具备行政规划主管部门依据控制性详细规定出具的拟出让地块的规划设备条件和附图，国有土地出让成交签订国有土地使用权出让合同时，必需将规划设计条件及附图作为国有土地使用权出让合同的重要组成部分。没有城市行政规划主管部门出具的规划设计条件，国有土地使用权不得出让。被告出具的合同并没有行政规划主管部门出具的规划条件和附图，该合同是违反上述法律规定的。根据城市房地产管理法第十条规定，县级以上政府出具土地使用权用于房地产开发的，需根据省级以上人民政府出具方案，报国务院批准。而本案被告出让土地并没有提供证据证明该地块经省级人民政府批准。城乡规定法第三十八、三十九条有明确规定；根据中华人民共和国城镇国有土地使用权出让条例第十条的规定，被告提供的所有证据中并没有证据证明本案的涉案地块经过土地管理部门、城市规划建设部门及房产部门拟定了方案。其次这三部门共同拟定的方案也没有经过有批准权的部门批准；6号、真实性认可，不同意其证明目的。根据国土资源局发布的土地登记规则和后变成国土资源部发布的土地登记办法，规划的第十条和办法的第九条规定申请土地登记应提供的材料，必需包括地上附着物权属证明，第三人申请时提供的材料中，没有地上附着物权属证明，当时原告的房屋由于被告征收拆迁，没有给予合法的补偿，原告的房屋在涉案地块是一个客观的事实；7号、制作单位是承德市人民政府，尽管该证据加盖国土局的公章，不能代表政府的公章，真实性不认可，证明目的不认可；8号、真实性，关联性认可。
原告认为被告涉诉行政行为的法律依据并不是涉案行政许可的依据，只是征收土地的权限。
第三人对被告出示的证据的真实性、合法性、关联性均认可。
被告对原告出示的证据的质证意见如下：1号、原件在第三人处，我们不知道原告是如果得来的，对复印件的真实性无异议，对证明目的无异议；2号、来源不清楚，如果原告提供的复印件是通过信息公开取得的，真实性无异议，证明目的不认可，涉案土地有用地批复，征地公布、征地补偿方案公告，证明涉案地块进行了相应的法律程序，对原告的证明目的不认可；3号、真实性无异议，据被告了解，原告的户籍是城镇户口，不符合取得农村集体土地的身份；4号、与本案无关；5号、不予认可，没有拍摄时间，从照片的内容看不能证明拍摄的地点及内容，不能证据与本案有关，不能实现原告的证明目的；6号、真实性请法庭裁定，笔录后附的照片不是公安机关制作的，是姜玉芹提供的，内容上看，原告多次提供他们家的地块因开发商建设受影响，因进行过协商没有达成一致意见，原告不是对颁证行为有异议，而是对补偿有异议。
第三人对原告出示的证据的质证意见如下：1号、真实性、合法性无异议，达不到原告的证明目的，我们了解原告是城镇居民，无权取得集体建设用地使用证，违法取得的土地，不应属于原告，原告不具本案主体资格；2号、不能达到其证明目的，因为第三人补偿时依据信息公告栏内的补偿标准进行补偿，原告的要求远远超过了该标准，第三人没有得到补偿是因为其要求的数额远远超出了该标准，如果原告同意按照该标准补偿，我们是可以补偿的；3号、不具有合法性，原告是城镇居民，其无权到农村购置宅基地；4号、与本案不具有关联性；5号、照片没有具体明确的指向，无法确定对第三人造成的影响；6号、从内容上看，并没有反映出第三人对原告造成任何的损害，能反映出原告没有迁出该地块是因为其要求的补偿远远超出了政府补偿的标准。
经庭审质证、认证，本院对当事人出示的证据确认如下：被告出示的1－7号证据内容的真实性、关联性本院予以确认并采信；1－4号证据的证明目的本院予以采信；5－7号证据的证明目的本院不予采信；8号是本案原告诉请撤销的内容，被告的证明目的不能以此作为证明。原告出示的1－6号证据的真实性、关联性本院予以确认；1－3号证据的证明目的本院予以采信；4－6号证据的证明目的本院不予确认。
根据上述确认的合法有效证据，本院认定事实如下：2003年8月，承德市国土资源局根据规划向河北省人民政府报请了承德市2003年第八批次用地，该批次中的3号地即为涉案土地。同年9月，河北省人民政府以冀政转征函（2003）640号文件，批复同意了承德市2003年第八次用地申请，该地块因此转为国有土地。经承德市人民政府批准，承德市国土资源局将涉案地块进行了挂牌出让，由第三人竞得，并于2005年3月与承德市国土资源局签定了《国有土地使用权出让合同》，缴纳了土地出让金、契税。2005年4月，第三人向承德市国土资源局提交了土地登记申请等相关材料，经承德市国土资源局审核同意后，被告于2005年4月14日为第三人办理了涉案的承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》。
涉案地块在河北省承德市双桥区牛圈子沟镇下二道河子村，原告家在此有4间房屋，土地使用证号为承双集建（98宅）字第30725号，土地性质为集体土地。
第三人取得承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》后，即与承德富达房地产开发有限公司联合开发的“鸿时利和”房地产项目。由于包括原告在内的几户未与第三人达成拆迁补偿协议，两家房地产开发公司即施工建设，其中的两栋楼将原告房屋夹在中间，导致原告房屋四周被挖成深沟，致使原告一家人无法在房屋内居住，只得租房。2017年5月4日原告房屋“被人”清除，其所在地也被开发占用。原告就此与第三人交涉，第三人向原告出示了承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》。2017年6月13日承德市双桥区国土资源局向原告公开有关承德市双桥区牛圈子沟镇下二道河子村征地文件，原告才得以了解自家房屋所在地被征收的事实。
由于涉案土地出让时国家政策并未强制以“净地”方式出让，但被告在作出涉案行政许可前，确实并没有按照河北省人民政府冀政转征函（2003）640号文件中的第二项要求：“你市要严格按照征用土地方案组织落实征地补偿安置工作，落实安排好群众的生产生活”。致使包括原告在内的几户人家的房屋或被损坏或夹于施工楼房之间，使房子的主人无法正常生活。
原告在多次向有关部门主张权利未果的情况下向本院提起行政诉讼，请求撤销被告于2005年4月14日为第三人颁发的承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》。
本院认为：涉案地块虽经依法审批被征为国有，因原告的涉案房屋确在此证范围内，其有权对此主张权利。河北省人民政府冀政转征函（2003）640号文件中的第二项要求：“你市要严格按照征用土地方案组织落实征地补偿安置工作，落实安排好群众的生产生活”。被告承德市人民政府并未按此要求“落实征地补偿安置工作”；涉案地块当时虽无国家政策强制性“净地”出让规定，但“落实安排好群众生产生活”是被告行政许可前必须要做好的工作。由于被告没有按此要求落实即进行了行政许可，本院应确认涉案行政许可行为程序违法。
由于涉案行政许可自2005年4月14日至今，第三人据此在涉案地上的建设已成事实，且是不可逆转。涉案行政许可虽属程序违法，应当撤销，但撤销此行政许可行为会给社会公共利益造成重大影响和损害。本院应确认涉诉行政许可行为违法，不判决撤销。鉴于2017年5月4日原告的涉案房屋已经“被人”强行拆除的事实，其房屋应得的补偿及原告其他相应的权利亦应当由被告协调有关部门采取补救措施予以解决。
另外，被告、第三人对原告的房屋的合法性提出的意见不属本案审查的范围，本院对此不予确认。
综上，为监督行政机关依法行政，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项，第七十六条之规定，判决如下：
一、确认被告于2005年4月14日为第三人颁发的承市国用（2005）第0040号《国有土地使用证》程序违法。
二、责令被告在本判决生效之日起90个工作日内采取补救措施。
案件受理费50元由被告承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。上诉时交纳与一审判决同等数额的上诉费，上诉费直接汇至河北省高级人民法院在建设银行中华南大街的×××账号，上诉期满七日未交纳上诉费，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 刘松平
审 判 员 李小龙
人民陪审员 杨 威
二〇一七年十一月二十二日
书 记 员 张斌斌
判后提示
适用法律
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
第七十六条：人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；……
上诉
如果当事人不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，有权提起上诉，且需按对方当事人人数或者代表人的人数提交上诉状副本，并按河北省高级人民指定的银行帐号交纳上诉费。如果当事人申请减免缓交上诉费，须向河北省高级人民法院提出申请；如果当事人在法定期限内没交上诉费，将失去上诉权；如果上诉期的最后一天是法定节假日的顺延至工作日第一天。