宁夏回族自治区中卫市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）宁05行终13号
上诉人（原审原告）刘文科，男，住宁夏回族自治区中卫市。
委托代理人马丽蓉，宁夏君元律师事务所律师。
上诉人（原审被告）中卫市人民政府。住所地：宁夏回族自治区中卫市。
法定代表人万新恒，男，市长。
委托代理人吴彦辉，男，系中卫市人民政府办公室行政复议科科长。
委托代理人陆秋韵，女，系中卫市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）中卫市国土资源局。住所地：宁夏回族自治区中卫市。
法定代表人张学文，男，局长。
委托代理人任立华，宁夏兴业律师事务所律师。
原审第三人杨文海，男，住宁夏回族自治区中卫市。
上诉人刘文科、中卫市人民政府与被上诉人中卫市国土资源局、原审第三人杨文海土地行政处罚一案，不服宁夏回族自治区中卫市沙坡头区人民法院（2015）沙行初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月7日立案后，依法组成合议庭，于2016年3月29日公开开庭进行了审理。上诉人刘文科及其委托代理人马丽蓉，上诉人中卫市人民政府的委托代理人吴彦辉、陆秋韵，被上诉人中卫市国土资源局的负责人高怀麒、委托代理人任立华以及原审第三人杨文海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，刘文科、杨文海合伙于2012年11月16日至2013年2月5日，擅自将宣和镇华和村北侧的127亩土地，以每亩2800元价格，从宣和镇草山村2队的党海军、韩书平等16户村民处买得，又以每亩4000元转让给来自海原、固原等地的自流移民李风龙、王志江、王志林等17户，获非法所得15.24万元。中卫市国土资源局发现转让土地的行为后依职权进行查处，经调查核实，认定刘文科、杨文海合伙将土地低价买进，高价卖出，已构成非法转让土地，两人的转让土地所得属非法所得，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条，《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十二条规定，于2015年4月9日作出卫国土资罚字（2014）第78号行政处罚决定，没收刘文科、杨文海非法转让土地所得15.24万元，并处罚款6.096万元。刘文科不服该行政处罚决定，向中卫市人民政府申请行政复议。2015年9月2日，中卫市人民政府以中卫市人民政府行政复议委员会的名义作出了卫复议委复（2015）第71号行政复议决定书，维持了中卫市国土资源局的卫国土资罚字（2014）第78号行政处罚决定。另查明，中卫市人民政府行政复议委员会是中卫市人民政府内设的相对集中行使复议权的复议审理机构。刘文科诉至原审法院，请求判令：撤销中卫市国土资源局卫国土资罚字（2014）第78号行政处罚决定。
原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，任何个人不得买卖或者以其他形式非法转让土地。刘文科与第三人杨文海合伙低价买进土地，高价卖出，获取非法利益的事实清楚，证据充分，中卫市国土资源局认定刘文科与第三人杨文海构成非法转让土地是正确的。中卫市国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条，《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十二条规定对刘文科和杨文海实施处罚，适用法律正确；罚款数额适当。中卫市国土资源局从立案到结案的程序，符合《宁夏回族自治区国土资源监察办法》关于案件处罚程序的规定。刘文科在中卫市国土资源局查处案件的行政程序中和诉讼程序中提供的证据，均未能证实刘文科与杨文海是按照农业部的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定实施土地承包经营权流转的，故刘文科主张其转让土地是合法的土地流转，不构成非法转让土地的意见不成立。对刘文科请求撤销中卫市国土资源局卫国土资罚字（2014）第78号行政处罚决定的意见，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”之规定，本案的行政复议机关是中卫市人民政府。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第二款“行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。”的规定，《宁夏回族自治区行政程序规定》第十三条“行政机关的内设机构应当以其隶属的行政机关的名义作出行政决定，并由该行政机关承担法律责任。”的规定，以及《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法（2008）71号）中“行政复议委员会切实承担起其所属行政复议机关的法定职责”、“以行政复议机关名义作出行政复议决定”的内容，中卫市人民政府应以其名义作出行政复议决定。中卫市人民政府以其内设的复议审理机构中卫市人民政府行政复议委员会的名义作出行政复议决定，不符合法定程序。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第二十九条第一款、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第四款的规定，判决：一、确认中卫市人民政府作出的卫复议委复（2015）第71号行政复议决定程序违法；二、驳回刘文科主张撤销中卫市国土资源局卫国土资罚字（2014）第78号行政处罚决定的诉讼请求。案件受理费50元，由刘文科负担。
上诉人刘文科不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称：1.原审判决认定涉案土地系国有土地，刘文科转让土地行为属于擅自买卖土地，中卫市国土资源局按照《中华人民共和国土地管理法》对刘文科予以行政处罚符合法律规定证据不足，系事实认定错误。涉案土地位于宣和镇草山村，多年来一直由草山村委会经营管理，土地性质属于农村集体土地。刘文科与草山村村民签订《土地承包经营权转包合同》，并不是对土地的买卖，而是对农村集体土地的流转。2.原审法院将举证责任分配给刘文科，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》关于举证责任分配的规定，其所审理和查明的事实与行政诉讼证据规则相悖。综上，请求：1.撤销一审判决，改判撤销卫国土资罚字（2014）第78号行政处罚决定书；2.一、二审案件受理费由中卫市国土资源局负担。
上诉人中卫市人民政府亦不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称：原审法院认定中卫市人民政府以其内设的复议审理机构中卫市人民政府行政复议委员会的名义作出的行政复议决定，不符合法定程序，确认卫复议复（2015）第71号《行政复议决定书》程序违法是错误的。1.中卫市人民政府行政复议委员会办理行政复议案件主体合法。按照《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法（2008）71号）、《自治区人民政府关于做好市县政府行政复议试点工作的通知》（宁政发（2007）48号）和《关于进一步开展行政复议试点工作的函》（宁府法函（2013）31号）等文件精神，2014年5月22日中卫市人民政府印发《中卫市人民政府开展行政复议委员会试点工作的方案》（卫政发（2014）66号），明确中卫市人民政府行政复议委员会是经市人民政府授权而相对集中行使行政复议权，并统一行使原市人民政府管辖的行政复议案件和原由市人民政府工作部门管辖的行政复议案件的职责。刘文科对中卫市国土资源局的行政行为不服提起行政复议，应由中卫市人民政府行政复议委员会受理，并审查作出决定。故中卫市人民政府行政复议委员会办理行政复议案件主体合法。2.中卫市人民政府行政复议委员会办理刘文科行政复议案件程序合法。本案的办理严格依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《宁夏回族自治区行政复议条例》等法律法规，不存在程序违法情形。3.中卫市行政复议委员会是中卫市深化改革领导小组落实党中央、国务院关于完善行政复议体制、创新行政复议工作机制要求的重要举措，取得了巨大成效。4.中卫市行政复议委员会作出的其他行政复议决定已经人民法院判决予以确认。请求：撤销原审，依法改判。
被上诉人中卫市国土资源局辩称：1.上诉人刘文科的转让土地行为不是土地承包权的转让，而是非法转让行为；2.中卫市国土资源局作出的卫国土资罚字（2014）第78号行政处罚决定适用法律正确、程序合法；3.对上诉人中卫市人民政府的上诉请求、上诉事实及理由没有意见。
原审第三人以同意上诉人刘文科的上诉意见为由进行了答辩。
二审期间，上诉人刘文科向本院提交以下证据支持其主张的事实：
证据一：土地承包经营合同书42份，证明包括张小红、党万成、韩书平等农户流转给上诉人刘文科的土地属于农村集体土地，由草山村村委会进行管理，并依据农村土地承包法作为土地发包方与各农户签订土地承包经营合同书，相关事项根据农村土地承包法依法执行，经草山村村委会同意，各农户有权向刘文科流转，刘文科可以向他人流转土地经营权的事实；
证据二：《关于加快推进农村土地确权登记发证工作的通知》（宁政办发（2012）97号）、《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（卫政办发（2012）224号），证明宁夏2012年开始开展的土地确权发证工作是针对农村集体土地所有权和集体土地使用权等土地权利进行的土地确权登记，覆盖范围是农村集体土地，包括农民集体所有的建设用地、农用地、未利用地的使用权的事实；
证据三：沙坡头区宣和镇草山村村民委员会农村土地承包经营权调查信息公示表1份、农村土地承包经营权公示结果归户结果二11份、农村土地承包合同2份，证明按照证据二的文件要求，草山村的土地属于农村集体土地，草山村村委会作为该集体土地的法定管理机构，开展草山村集体土地的确权工作，并按照农村土地承包法的规定，作为发包方直接向草山村农户发包的事实。
对上诉人刘文科提交的证据，被上诉人中卫市国土资源局的质证意见为：上诉人刘文科提交的三组证据均不属于二审新的证据，其中证据一被上诉人在一审时已经提交，该证据恰恰证明刘文科非法转让国有土地的事实，另外，土地的性质是由土地权证、国家的土地法的管理规定以及土地权属的调查结果予以认定，上诉人刘文科仅以涉案中非法转让给上诉人的张小红等人签署的土地承包经营合同书，并且以草山村村委会加盖公章来倒推涉案土地属于集体土地是倒果为因；证据二与本案没有关联性；对证据三的合法性和证明目的有异议，按照宁夏和中卫市现有关于土地确权登记的规定，土地的确权部门为农牧管理部门，草山村委会仅是负责初步的摸底调查和上报工作，并没有权限确认土地权属，因此该证据无法证明涉案土地属于集体土地。另外，对集体土地所有权发证工作已于2013年全部结束，如果涉案土地属于集体土地，草山村应该取得所有权证，但是上诉人刘文科没有提供证据证实，不能因为草山村受托经营管理涉案国有土地就可以偷换概念认定其为集体土地。
对上诉人刘文科提交的证据，上诉人中卫市人民政府的质证意见与被上诉人中卫市国土资源局的质证意见一致。
对上诉人刘文科提交的证据，原审第三人杨文海不表异议。
对上诉人刘文科提交的证据，本院认证如下：证据一中的土地承包经营合同书均未标明土地的四至范围，不能证明土地承包经营合同书中的土地就是涉案土地，对其证明效力不予确认；证据二、证据三是农村土地确权工作的相关规定以及草山村土地确权的部分资料，与本案无关联性，对其证明效力不予确认。
二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。对原审法院查明的事实本院予以确认。
本院认为，1.上诉人刘文科与原审第三人杨文海合伙低价买进土地，高价卖出，获取非法利益的事实有一审时中卫市国土资源局提交的当事人询问笔录、土地转让协议、收费凭证、涉案土地四至示意图等证据予以证实，中卫市国土资源局据此依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条，《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十二条规定对刘文科和杨文海实施处罚，适用法律正确。刘文科认为涉案土地属草山村集体土地，其行为不构成非法转让的意见不能成立，对其上诉请求本院不予支持。2.根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，行政复议机关是指依照行政复议法履行行政复议职权的行政机关，该法第十一条、第十二条、第十三条对行政复议中如何确定行政复议机关作了明确规定，故行政复议机关的主体地位是法定的。按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二条“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构（以下简称行政复议机构）依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应”的规定，中卫市人民政府行政复议委员会是中卫市人民政府顺应行政复议体制改革要求成立的相对集中行政复议审理权的内设机构，在行政复议中履行的是行政复议机构的职责，并非一级行政机关，不具备行政复议机关的法律主体地位。从中卫市人民政府一审时提交的开展行政复议委员会依据看，无论是宁夏回族自治区人民政府还是国务院法制办的文件，均没有赋予行政复议委员会可以自身名义对外作出行政复议决定。相反，《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（国法（2008）71号）第四条“试点内容”中明确规定，不管是行政复议委员会办公室还是行政复议委员会审理、审查、审议的案件，最终必须以行政复议机关的名义作出行政复议决定。故被上诉人中卫市人民政府认为其内设的行政复议委员会具备行政复议机关主体资格、能以自身名义对外作出行政复议决定的上诉意见无法律依据，本院不予支持。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人刘文科、中卫市人民政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人刘文科、中卫市人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 张国宏
代理审判员 张 瑜
代理审判员 郭群杰
二〇一六年五月三十日
书 记 员 张 旭
本案适用法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。