河南省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）豫法行终字第00004号
上诉人吴勇（一审原告），男，汉族，1980出生，住河南省漯河市源汇区。
上诉人陈风好（一审原告），女，汉族，1972出生，住河南省漯河市源汇区。
上诉人吴艳航（一审原告），女，汉族，1977年出生，住河南省漯河市源汇区。
以上三上诉人共同委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。
被上诉人漯河市人民政府（一审被告）。住所地：漯河市淮河路**号。
法定代表人曹存正，市长。
委托代理人郑义龙，漯河市人民政府法制办工作人员。
委托代理人崔静勇，河南恩达律师事务所律师。
上诉人吴勇、陈风好、吴艳航因诉被上诉人漯河市人民政府《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴村实施城中村改造的批复》（以下简称被诉批复）一案，不服周口市中级人民法院（2014）周行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴勇、陈风好、吴艳航的委托代理人王卫洲，被上诉人漯河市人民政府的委托代理人郑义龙、崔静勇，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
周口市中级人民法院一审查明：2010年2月4日，根据《中共漯河市委漯河市人民政府关于成立漯河市城中村改造工作领导小组的通知》（漯文（2010）24号）文件精神，漯河市城中村改造工作领导小组成立，下设办公室。2011年7月16日，原告吴勇、陈风好、吴艳航所在的东吴村村民委员会作出《东吴自然村关于实施城中村改造的决议》（东吴村（2011）05号），决定对东吴村实施城中村改造；2011年7月27日，东吴村村民委员会填报《城中村改造申报审批表》，并经漯河市源汇区干河陈乡人民政府和漯河市源汇区城中村改造工作领导小组审查同意；2011年8月1日，漯河市源汇区城中村改造工作领导小组向漯河市城中村改造工作领导小组呈报《关于源汇区干河陈乡东吴庄村实施城中村改造的请示》（源城改（2011）5号）和《源汇区干河陈乡东吴庄村城中村改造实施方案》；2011年9月5日，漯河市城中村改造工作领导小组作出《漯河市城中村改造工作领导小组关于同意源汇区干河陈乡东吴村实施城中村改造的批复》（漯城改（2011）13号）。该批复主要内容为：一、同意将干河陈乡东吴庄村纳入2011年漯河市城中村改造计划，享受我漯河城中村改造政策。二、按照沙澧河开发区建设要求的地域范围，依照城市总体规划和沿河开发总体要求统一规划、统一开发。三、抓紧办理土地规划手续，实施改造建设。四、加快房屋征收安置补偿步伐，努力在两年内完成城中村改造任务。原告吴勇、陈风好、吴艳航因不服源汇区人民政府作出的（源政（2013）28号）《关于东吴村城中村改造项目一期房屋征收的决定》，在向漯河市政府申请复议过程中，知悉本案被诉批复，遂提起本案诉讼。另查明，原告吴勇、陈风好、吴艳航所在的东吴庄村除三原告外其他村民的房屋已拆除。
周口市中级人民法院一审认为：（一）本案被诉批复的作出机关是漯河市城中村改造工作领导小组，是漯河市委、市人民政府成立的专项工作组织机构，其职责为代表漯河市委、市政府组织协调城中村改造中的有关事项，负责批准各县区、经济开发区上报的城中村改造规划、建设等方案，不具有独立承担法律责任的能力，被告漯河市人民政府作为其组建机关，是本案适格被告。（二）本案被诉批复将吴勇、陈风好、吴艳航所在的东吴庄村纳入城中村改造计划，与原告有法律上的利害关系，原告诉讼主体适格。（三）因该批复的主要内容是同意将原告所在的干河陈乡东吴村纳入漯河市城中村改造计划及要求抓紧实施相关工作，是对下级机关的请示所作的原则性批复和指导性意见，并未对原告所主张的土地使用权、房屋所有权以及居住权进行直接实际处分和侵犯，且该批复亦未作为行政机关对原告的房屋土地进行征收安置补偿的主要依据，因此，被诉批复并未侵犯原告所主张的合法权益，原告请求撤销被诉批复，缺乏依据，依法应驳回其诉讼请求。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，周口市中级人民法院一审判决驳回原告的诉讼请求。
吴勇、陈风好、吴艳航不服一审判决，向本院提出上诉称：（一）被诉批复超越职权。本案中上诉人所在村大部分是集体土地，被上诉人批复的城中村改造不是为了兴办乡镇企业和村民建设住宅，不得使用东吴村集体土地，依据《土地管理法》第七十八条规定属非法批地行为，依法属于无效。（二）被诉批复将东吴庄村全部纳入城中村改造，不符合城市总体规划、控制性详细规划、东吴庄村村庄规划。（三）被诉批复欠缺法定要件，程序违法。被上诉人作出批复前未经东吴庄村村民代表会议形成决议，未拟定改造方案、欠缺村民详细统计资料、欠缺村（组）范围内土地总量和现有建筑情况统计资料。被诉批复明显违反《漯河市城中村改造规定》，应予撤销。（四）一审判决对被诉批复的合法性没有审查，违法行政诉讼法规定。（五）一审判决认定被诉批复对上诉人不产生影响违背事实，目前源汇区正在按照该批复对原告所在村庄实施拆迁、收回土地使用权、进行商品房开发，已直接影响原告的合法权益。请求撤销一审判决，撤销被诉批复。
漯河市人民政府答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。第一，被诉批复不是外部行政行为，是行政机关的内部批复，未经其他法律程序对外实施不对当事人的权利义务产生实际影响，对上诉人产生影响的是源汇区政府的房屋征收决定。第二，被诉批复要件齐全，程序合法。第三，上诉人的其他上诉理由没有事实根据。请求驳回上诉，维持原判。
当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的根据。二审中上诉人提交河南省高级人民法院（2014）豫法行终字第00212号行政判决书一份，拟证明漯河市源汇区人民政府依据本案被诉批复作出的源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》中涉及对吴艳航集体土地上房屋进行征收的内容因违法已被撤销，因此，被诉批复的相关内容亦违法。漯河市人民政府经质证认为，该判决针对的是源汇区政府的批复，与本案被诉批复不是同一个行为，两个批复依据也不同，该判决不能证明本案被诉批复违法。
另查明，河南省高级人民法院（2014）豫法行终字第00213号和00209号行政判决，分别撤销了漯河市源汇区人民政府源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》中涉及对陈风好、吴勇集体土地上房屋进行征收的内容。
二审查明的其他事实与一审一致。
本院认为：（一）被诉批复不对外发生法律效力。本案被诉行为是漯河市人民政府对下级人民政府内部请示所做的批复，该批复不针对外部相对人，不向相对人送达，其法律效果仅局限于行政机关内部。作为最终做成征收决定的前阶行为，该批复不直接对相对人发生法律效力。（二）被诉批复内容并未对上诉人权益产生法律上的影响。该批复只是对城中村改造项目的原则同意，并未涉及上诉人的土地及房屋，对于上诉人的土地及房屋而言，没有可执行的内容。本院的生效判决进一步证明是源汇区政府的源政文（2013）42号《关于东吴村城中村改造相关问题的批复》对上诉人土地及房屋实施了征收，上诉人的权益并未因被诉批复受到影响，且由于上述判决撤销了对上诉人房屋的征收行为，上诉人的合法权益已得到保护。综上，被诉批复由于不涉及对上诉人土地和房屋的征收、且不对外发生法律效力，不属于行政诉讼法及最高人民法院司法解释所规定的可以提起诉讼的行政行为，不具有可诉性。一审判决认定事实清楚，但适用法律和裁判结论不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销周口市中级人民法院（2014）周行初字第12号行政判决；
二、驳回吴勇、陈风好、吴艳航的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 宋 雅 芳
代理审判员 段 励 刚
代理审判员 王盛楠二○一五年一月二十九日
书 记 员 杨 方