江苏省徐州市鼓楼区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏0302行初35、38号
原告张某展。
原告陈某胜。
原告单某亭。
原告白某莲。
委托代理人杨某。
委托代理人李复东，江苏润诚律师事务所律师。
被告徐州市规划局，住所地徐州市新城区新安路1号。
法定代表人李靖华，该局局长。
出庭应诉负责人刘德亮，该局副局长。
委托代理人熊绍琦，该局工作人员。
委托代理人侯飞，该局工作人员。
第三人徐州万达广场有限公司，住所地徐州市云龙区黄山垄村东160号。
法定代表人齐界，该公司总经理。
委托代理人王鹏，江苏金华星律师事务所律师。
原告张某展、陈某胜、单某亭诉被告徐州市规划局、第三人徐州万达广场有限公司（以下简称万达广场）城市规划管理一案、原告白某莲诉被告徐州市规划局、第三人徐州万达广场有限公司城市规划管理一案经徐州市中级人民法院指定本院管辖，本院于2015年11月10日立案后，于11月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对两案合并进行审理，于2016年5月4日、12月15日公开开庭审理了本案。原告张某展、陈某胜、单某亭，白某莲委托代理人杨某、李复东，被告徐州市规划局出庭负责人刘德亮、委托代理人熊绍琦、侯飞，第三人万达广场委托代理人王鹏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告徐州市规划局于2014年6月26日作出《建设工程竣工规划核实报告》。对第三人万达广场在庆丰路西、和平路北的徐州万达1#-7#、9#、10#商住楼、2#与3#间商铺、人防地下室、1#-3#变电所建设项目进行了竣工规划核实。经核查，该工程符合规划许可要求，予以换证。
原告诉称：我们均系徐州云龙万达广场中心名宅小区业主，该小区于2012年3月动工建设，2014年6月，徐州市规划局牵头组织市有关部门对该小区进行验收，核发了《建设工程竣工规划核实报告》。2014年8月上房后发现该小区项目建设存在私自变更规划设计方案行为，多个指标低于规划指标：1、机动车停车位缺失太大，从徐州市规划局《关于徐州云龙万达广场中心名宅有关问题的回复》中车位缺失也得到印证；2、小区内消防设施不达标；3、该小区内主干道过窄；上述问题严重违反了相关法律法规。徐州市规划局在建设工程竣工规划合格验收时，不能依法办事、不能依法核验。在多项指标没有达到规划方案设计标准的情况下，仍然对该小区核发了《建设工程竣工规划核实报告》认定该工程符合规划许可要求。原告认为被告对徐州云龙万达中心名宅小区作出的《建设工程竣工规划验收合格证》严重违法，必须予以撤销。故诉至法院，请求1、撤销被告作出的《建设工程竣工规划核实报告》；2、责令被告对建设单位下达限期整改通知书，严格依照原规划设计方案进行整改。
被告徐州市规划局辩称：原告起诉已超过法定起诉期限。原告于2014年9月底办理了上房手续，并且也知道徐州市建设局2014年8月20日颁发徐建住[2014]通字第27号《徐州市房地产开发住宅项目交付使用通知书》的依据之一是我局于2014年6月26日核发的20140045号《建设工程竣工规划核实报告》。因此，根据法律规定，原告起诉期限自知道或者应当知道规划核实行为作出之日起六个月内提出。显然，原告的起诉已超过了六个月的起诉期限。我局做出20140045号《建设工程竣工规划核实报告》的行政行为事实清楚、证据充分、程序合法。万达广场于2013年2月26日取得了《建设工程规划许可证（副本）》，许可内容为新建1#-7#、9#-10#商住楼、2#3#间商铺、人防地下室、1#-3#变电所，总建筑面积为100929.4平方米。项目竣工后，万达广场向我局申请规划核实。我局根据《江苏省城乡规划条例》第48条的规定，对万达广场提交的申请材料进行了审查，并派员到现场进行了核查，认为符合规划条件和规划许可的要求，因此为申请人万达广场颁发了《建设工程竣工规划核实报告》。法律依据准确、事实清楚、证据充分、程序合法，应予维持。关于业主反映车位缺失的问题，1、该项目土地出让合同附件中载明的规划条件为：商业部门、住宅每户一辆的约定，为该项目整个用地范围内的车位配备标准，也就是说，只要整个地块配备的车位数量能够达到商业面积应配车位数量和住宅户数应配车位数量，即可认为该项目配建的车位是满足规划条件的。建设工程规划许可证及其附图显示，并没有许可车位数，许可的是人防地下室14029平方米，规划核实的人防地下室面积为14020.9平方米，误差8.1平方米，属于正常的施误差，是符合规划许可要求的。2、我局《关于徐州市云龙万达广场中心名宅有关问题的回复》中涉及车位的意见，也仅是说明该小区实际建成的车位数比规划的车位数少了。并没有说明该项目实际建成的车位数不满足规划条件确定的车位配建标准。3、从该项目建设的实际情况看，配套建设的车位数是能够满足规划条件标准的。4、针对北侧部分车位数不足的问题，我局已责成万达广场进行整改。万达广场已公示了整改方案，征求业主意见。关于消防设施和小区内主干道过窄的问题，消防设施的监管职责、小区道路的验收均不属我局职责。综上，我局作出的《建设工程竣工规划核实报告》的行政行为事实清楚、证据充分、法律依据准确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。
第三人万达广场述称：原告的诉请无法律依据应予驳回，被告作出的《建设工程竣工规划核实报告》程序合法，依法应予维持，不应撤销；基于目前车位的情况，不具备恢复原规划设计方案的条件，可进行车位位置的调整。
原告为证明其主张向法庭提供以下证据：
1、被告于2014年6月26日向万达公司出具的建设工程竣工规划核实报告复印件一份；证明被告给万达广场出具了竣工核实报告。
2、被告于2015年7月7日出具的关于徐州云龙万达广场中心名宅有关问题的回复复印件一份；证明徐州云龙万达广场中心名宅机动车停车位未按照规划设计建设，缺失严重；该小区地下停车场设计为复式共606个停车位，实际建成362个。
3、被告于2015年7月20日下达给万达公司的责令整改通知书复印件一份，证明被告已认定上述事实的存在，且向万达公司依法下达通知，责令其按照规划设计限期进行整改；证明原告起诉符合法定期限。
4、万达广场小区的总平面定位图，证明该小区仅地面机动车停车位规划277个，实际建成147个。小区主干道规划设计宽度为8米，实际建成5.3米（包括路牙石），消防通道规划设计宽度为4米，实际建成2.7米（包括路牙石），9个消防登高面（8米宽×15米长），一个都未建立，造成严重的消防隐患。小区西门和北门的宽度都低于规划设计。10号楼东面规划设计的绿化景观未做。
5、云龙万达广场小区规划条件核实竣工测量图，证明在竣工核实时该小区4、5、6、7号楼的宽度与总平面定位图的宽度尺寸相符，但与实际建成的尺寸悬殊较大，宽度增加了2.5米，存在较为明显的造假行为。
6、万达广场有限公司在2016年1月22日出具的关于万达广场小区业主咨询问题的答复一份，其出具的附件2及该小区建筑物的施工图，图中载明楼的宽度为15.2米，与设计和验收均不相符。
7、徐州市公安消防支队于2014年7月22日为该小区出具的建设工程消防验收意见书一份，证明该意见书作为被告核实报告的前置条件，却滞后于核实报告的日期。
8、徐州市市政园林局2015年6月30日出具的关于陈某胜等申请公开云龙区万达广场北居住小区住宅绿化施工图和竣工验收报告答复意见，意见载明：市政园林局对该小区的验收时间是2014年7月26日，8月7日出具了验收合格意见书，比被告核发的验收报告晚了40天，绿化验收也是核实报告的前置条件。
被告针对原告所举证据质证认为：
对证据1无异议；
对证据2的真实性无异议，但对原告的证明目的有异议，小区车位配备的标准是一户一辆；
对证据3无异议。
对证据4，证明小区内的规划符合要求；
对证据5，并非在起诉时提供，需要进一步落实；
对证据6，无万达公司的公章，真实性值得怀疑；
对证据7的真实性无异议，印证了原告的证据4中所证明问题是符合消防要求的；
对证据8的真实性无异议，同样也可印证小区内涉及到的绿化景观与我局的职责无关。
第三人对原告所举证据质证认为：对证据1、2真实性无异议，其他证据质证意见同被告的质证意见；
对证据3的真实性无异议，第三人已按照被告责令整改要求于2015年9月2日在涉案小区进行公示整改方案及图纸；
对证据4、5的质证意见同被告的质证意见；
对证据6的真实性不予认可；
对证据7的真实性无异议，证明涉案地下室及道路符合消防设计的要求，其他同被告质证意见；
对证据8的真实性无异议，质证意见被告的质证意见；
被告为证明其主张向法庭提交以下证据：
1、2014年6月23日徐州万达公司申请竣工规划核实的申请一份；
2、2014年6月21日徐州市勘察测绘研究院提供的万达广场1#-7#、9#、10#商住楼2#、3#间商铺、人防地下室规划条件核实测量资料；
3、建设工程放线、验线证明资料。
4、对竣工核实的内部审批表一份。
5、该项目的规划许可证副本及附图。
6、人防地下室的施工图。
7、规划核实报告。
8、国有土地使用权转让合同一份。
上述证据证明被告作出的规划核实行为符合法定要件，同时，规划核实的车位数满足国有土地使用权出让合同中约定的条件，该条件上明确显示住宅区车位的配备标准为一户一辆，同时显示该地块的规划区域内包括南北两个片区，即南侧的商业地块和北区的居住地块，在配备的标准上是满足国有土地使用权出让合同要求的。
原告对被告所举证据质证认为：对被告验收核实的职能无异议，对证据1-8的真实性的无异议，但实际建成和规划图纸是不相符的，被告陈述的该住宅区车位配备标准一户一辆是事实，但实际未达到这个标准；南区商业和北区住宅是两个独立的区域，且规划设计中两区的车位也是单独设计的，南区地下人防设施为结建人防，北区住宅全部是兼顾人防，且北区停车位有明确的规划设计个数，不能因为没有建齐而推向南区商业，且南区车位属人防不得更改。车位的整改必须按照被告下达的责令整改通知书，依法按照规划设计整改。另，机动车停车位属于公共附属设施，不得变更，规划部门不得批准，《江苏省城乡规划条例》第45条规定，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施，城乡规划主管部门不得批准。该小区的规划设计也符合徐州市建筑物配建停车设施标准与准则，并通过了被告的规划审核，所以即使整改也必须按规划走。
第三人万达广场对被告所举证据的真实性、合法性、关联性均无异议，能够证实第三人是申请规划验收及被告的规划核实报告的真实性和合法性。
第三人为证明其主张向法庭提交以下证据：
1、2015年7月30日第三人就云龙万达广场中心名宅小区住宅停车位问题解决方案，向徐州万达广场置业有限公司出具了授权委托书一份，该委托书证明就三原告所反映的云龙万达住宅停车位问题因第三人公章在2015年7月30日以后的一段时间被大连万达集团股份有限公司统一保管，因集团公司位于北京，为了提高工作效率，保证停车位问题及时有效的解决，第三人授权徐州万达广场置业有限公司代表第三人处理上述车位的遗留问题时，可加盖徐州万达广场置业有限公司的公章、合同专用章及财务专用章，由此产生的法律争议由第三人承担。
2、2015年8月20日，云龙万达广场原建筑及消防设计单位江苏华海建筑设计有限公司出具的关于云龙万达北区地下车库无法恢复原规划设计要求的机械停车位的意见，具体原因是因为消防及暖通管线等专项管线铺设后造成地下车库内施工后的管线下净高度无法满足设置机械停车位的净高要求，因该车库内消防管线及暖通管线全部密集实施完毕，且已通过消防报审及消防验收后投入正常运营使用，若要整改并恢复机械车位将无法满足消防设计及报审及验收要求。该地下车库同时存在服务于车库的消防、通风和给水管道，目前该小区大部分业主已上房入住，如对地下车库消防管线强行改造，必将影响整个小区消防设施的正常使用，期间一旦发生意外，必将影响全体业主的正常出行及人身安全，因此公司建议如确需整改，以满足规划停车位指标要求，可在北区住宅地下车位停满的前提下从南区地下商业车库划拨停车位，以满足规划的要求。
3、第三人于2015年9月1日委托徐州万达广场置业有限公司制定了住宅停车位问题解决方案公示材料及附图两张，同时提供2015年9月2日在涉案小区内对上述方案及图纸的公示照片11张。证明2015年9月2日，第三人已就停车位问题和解决方案进行公示，该方案完全能够满足住宅小区配件车位的数量。
4、中心名宅小区地下车库现场照片16张，证明地下车库内现存在大量的消防管道、电线电缆、通风管道等保障整个小区正常运行的设备管线，为了全体业主的公共利益需要，不能拆除和废弃，目前也不具备改造的条件。
原告对第三人所举证据质证如下：
对证据1授权委托书的真实性无异议，但对现在的万达置业有限公司能否承担原徐州万达广场有限公司的职能和责任有异议；
对证据2，第三人认为消防及暖通管线影响车位建设是不成立的，因为地下车库内所有的设施、设计都是经过规划部门和相关部门审核通过的，所以必须按照规划设计走。另，第三人没有在建设当中作出变更规划申请和公示，且车位是不能变更的。在规划设计中地面车位没有任何消防和暖通的影响，充分说明第三人存在擅自变更规划设计行为。地下机械车位设计为复式，没有建成复式，也不是因为消防和暖通的影响，而是第三人追求利益最大化，在出售地下车位时没有向业主如实说明为复式车位，存在欺诈行为；
对证据3，第三人在小区公示的过程没有异议，但对整改的内容有异议，因为第三人没有按照被告下达的责令整改通知书要求进行整改，而是很草率的从万达广场商业地下简单的概述划拨的区位和数量，至于如何使用、如何管理至今没有方案。对第三人公示的整改方案是没有实际意义的，违背被告的通知精神。从商业划拨也不符合事实，商业的土地使用权为40年，而住宅为70年。从商业地下划拨第三人应得到徐州市人防办的同意。北区车位缺失324个（不包括已卖给其他小区业主的车位），即使划拨199个车位也未达到规划的数量。
对证据4有异议，被告在当初就知道第三人未按规划要求建设造成今天的后果，照片证明不了第三人的证明目的。
被告对第三人所举证据质证如下：
对证据1的真实性无异议；
对证据2华海建筑设计有限公司的意见的真实性无异议，作为设计单位具有一定的资质，也有一定的权威；
对证据3公示的材料无异议，是2015年8月底原告信访时由区政府、办事处、规划局及三原告、第三人共同协商以后由第三人在征求小区意见的结果；
对证据4无异议，现场照片是客观真实的现场反映。
本院对上述证据认定如下：本院对原、被告及第三人所举证据，经法庭质证，各方对证据的真实性基本没有异议，只是在证明目的方面存在认识上的差异。所举证据在一定程度上反映了案件事实，且与本案具有关联性，本院予以确认。
经审理查明：徐州云龙万达广场中心名宅小区住宅项目由第三人万达广场开发建设，房屋竣工后，第三人于2014年6月23日向被告徐州规划局提出申请：“我单位开发建设的徐州云龙万达广场项目，坐落于和平路以北、庆丰路以西。项目的住宅区域（《建设工程规划许可证》已完成建设。目前，各项规划验收文件已准备就绪，特申请规划验收”。
2014年6月26日，被告出具《建设工程竣工规划核实报告》，“根据你单位的申请，依据《城乡规划法》和城乡规划管理法规性文件的规定，我局于2014年6月25日组织有关人员对你单位在庆丰路西、和平路北的徐州万达1#-7#、9#、10#商住楼、2#与3#间商铺、人防地下室、1#-3#变电所建设项目进行了竣工规划核实。经核查，该工程符合规划许可要求，予以换证。”
本案原告均为该小区购房业主，在上房后，认为第三人房屋有不符合规划之处，遂向被告提出质询。被告于2015年7月7日向原告张某展等复函：“你们关于徐州云龙万达广场中心名宅有关问题的来信已收悉，我局派专人对该问题进行处理了解，经现场勘察答复如下：1、该小区规划机动车车位共884个（包括北地块住宅及沿街商业部门车位配比），其中地面停车位278个，地下车位606个（复式）。2、该项目实际建成机动车车位509个，其中地面车位147个，地下车位362个。3、针对北地块地下车库采用复式停车，机动车位数量配比不足的问题。徐州万达广场有限公司提出拟在南地块地下车库划拨车位予以弥补，确保北地块住宅部分机动车位配比达到1辆1户。”
2015年7月20日，被告向第三人万达广场下达责令整改通知书：“徐州万达广场有限公司：你公司开发建设的徐州云龙万达广场中心名宅项目（北地块住宅及沿街商业），原规划机动车位884个（地面278个，地下606个）。现实际建成停车位509个致不能满足小区业主停车要求。请你公司收到整改通知书之后，严格按照原规划要求对停车位的问题进行全面深入整改，以解决小区业主停车需求。整改完毕后，通知我局进行现场核验。如不服本通知，可以在收到本通知书之日起三个月内向徐州市人民政府或者江苏省住房城乡建设厅申请行政复议，也可以在六个月内依法向云龙区人民法院提起行政诉讼”。
通知书送达后，第三人未提起复议或诉讼，同时向原设计单位江苏华海建筑设计有限公司征询整改意见。江苏华海建筑设计有限公司于2015年8月20日复函：“徐州万达广场有限公司：来函已收悉，我司组织项目各专业技术人员慎重研究，经计算，复核，为确保建筑结构安全和全体业主的消防安全，经过认真的技术论证得出以下结论：云龙万达北区住宅地下车库改为机械车位已无法恢复。理由如下：1、我司施工图中设计云龙万达住宅地下车库建筑土建调试为梁下净高3700mm，满足做机械停车位的条件。后因消防以及暖通管线等专项管线布设后，造成地下车库内的施工后的管线下净高无法满足设置机械停车位的净高要求。目前车库内消防管线、暖通管线全部密集实施完毕，且已通过消防报审及消防验收后投入正常运营使用。若要整改并恢复机械车位将无法满足消防设计、报审及验收要求。2、目前云龙万达北区住宅地下车库内不仅有服务于车库的消防、通风管道，也有服务于整个小区的消防给水管道。目前该小区大部分的业主已上房入住，如对地下车库的消防管线强行改造，必将影响整个小区消防设施和正常使用，期间一旦发生意外，必将影响全体业主的生活出行及生活财产安全。我司建议，若确需整改以满足原规划审批的停车位指标要求，要建议云龙万达公司在北区住宅地下车位停满的前提下，从云龙万达公司南区商业地下车库划拨部分停车位以满足规划指标要求”。
2015年9月1日，第三人根据被告的责令整改通知及设计单位的复函，提出解决方案并进行公示：“尊敬的万达广场中心名宅小区广大业主：因个别业主多次向有关部门举报万达广场中心名宅小区的停车位数量不满足小区业主使用需求，徐州市规划局7月20日给我司下发了整改通知书。经我司讨论决定，现就解决小区业主停车需求提出如下整改方案：1、在小区地下车库空间富余位置增加部分停车位，共15个；2、万达广场大商业负一层划出整片区域停车位，共199个。备注：以上两措施详见附图。上述两措施落实后，可解决住宅停车位数量缺口，车位数将由现在的509个增加到723个，能确保满足小区配建车位数量。另由于目前北区住宅停车位大量未使用，待小区现有车位基本使用达到饱和后实施上述措施。以上整改方案公示周期七天，业主请于公示期内向物业管理处回复，书面签署相关意见，七日内未做书面答复及不能至现场的业主视同认可。每周六上午10时管理处有项目公司专人答疑”。
另查明：原告张某展、陈某胜、单某亭就诉称的第2、3理由小区内消防设施不达标及该小区内主干道过窄的诉请，已向徐州市铁路运输法院起诉徐州市公安消防支队及徐州市城乡建设局，徐州铁路运输法院已受理并作出判决。
本院认为：根据《城乡规划法》及《江苏省城乡规划条例》的相关规定，被告作为规划主管部门有组织规划核实验收的法定职权。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道具体行政行为之日起算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过2年。”结合本案，因行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或起诉期限，按照法律规定应当适用2年的起诉期限，故本案原告提起本案诉讼未超过法定起诉期限。原告提出的消防问题、小区过道问题，因已向其他法院单独提起诉讼，法院受理并已作出裁决，故本案不再理涉。本案被告在规划验收过程中，被告虽在许可人防地下室面积上符合了规划要求，但在车库车位部分未达规划要求的情况下核发《建设工程竣工规划核实报告》，故该报告车库车位部分的竣工规划核实违法。现该小区业主已上房，车库内消防管线、暖通管线和消防给水管道等公共设施已实施完毕，并通过消防报审及消防验收后投入正常运营使用。原设计部门经过技术论证得出地下车库已无法恢复为机械式车库的结论。为确保建筑结构安全及社会公共利益，该《建设工程竣工规划核实报告》中车库车位部分的竣工规划核实应确认违法但不宜撤销，可通过整改满足原规划审批的停车位规划指标。被告查实后已向第三人下达责令整改通知，第三人根据现状及设计部门出具的意见，已提出了整改方案并进行了公示。故原告要求撤销该报告恢复原规划方案的诉请本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：
确认被告徐州市规划局对徐州云龙万达广场中心名宅作出的《建设工程竣工规划核实报告》违法。
案件受理费50元由被告负担（已付）。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。
审 判 长 罗育忆
审 判 员 王洪亮
人民陪审员 范庆成
二〇一六年十二月二十三日
书 记 员 郭玉玲