广东省潮州市潮安区人民法院
刑 事 判 决 书
（2017）潮安法刑初字第116号
公诉机关潮州市潮安区人民检察院。
被告人方小彬，男，1976年10月23日出生，出生地广东省潮州市潮安区，汉族，中共党员，大专文化，原系潮州市潮安区国土资源局东凤国土资源管理所所长，现系政协潮州市潮安区委员会办公室工作人员，户籍地潮州市潮安区。因本案于2016年11月18日经潮州市潮安区人民检察院决定被取保候审，2017年3月28日经本院决定被取保候审。
潮州市潮安区人民检察院以潮安检刑诉[2017]109号起诉书指控被告人方小彬犯玩忽职守罪，于2017年3月23日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，于2017年5月11日公开开庭审理了本案。潮州市潮安区人民检察院指派检察员许泽锦出庭支持公诉，被告人方小彬到庭参加诉讼。案经本院审判委员会讨论并作出决定，现已审理终结。
潮州市潮安区人民检察院指控：
被告人方小彬在任潮州市潮安区国土资源局东凤国土资源管理所所长期间，负责潮州市潮安区东凤镇辖区内土地资源动态巡查等管理职责。2012年11月至2015年底，被告人方小彬在对辖区内土地进行巡查时，没有严格执行土地动态巡查报告制度，对发现潮州市潮安区东凤镇礼阳郑村委会、劳某、郑某6、蔡某、郑某9、郑某10、郑某7、郑某8分别在潮州市潮安区东凤镇礼阳村“原农村片5-8片”非法占用农用地共37.54亩（其中基本农田19.15亩）进行铺设水泥路、基建厂房等土地违法行为后，东凤国土资源管理所先后发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，但被告人方小彬没有按照土地动态巡查报告制度及时跟进巡查，在无法有效制止土地违法行为的情况下，没有及时上报潮州市潮安区国土资源局，造成上述农用地被非法基建成水泥地面、厂房等，造成土地硬底化、耕作层被破坏，丧失耕作功能。
被告人方小彬于2016年11月17日主动到检察机关投案。
公诉机关认为，被告人方小彬身为国家机关工作人员，工作上严重不负责任，不认真履行职责，造成土地资源遭受严重破坏，致使国家利益遭受重大损失，其行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人方小彬犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，是自首，依照《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款之规定，可以从轻处罚。请依法判处。
公诉机关对其指控向法庭提供的证据有被告人的供述、证人证言以及相关书证材料等。
被告人方小彬对公诉机关的指控没有异议。
经审理查明：
被告人方小彬于2009年10月起任潮州市潮安区国土资源局东凤国土资源管理所（以下简称“东凤国土所”）所长，负责该所的全面工作，是潮州市潮安区东凤镇国土巡查的第一责任人。2012年至2015年期间，东凤镇礼阳郑村委会与劳某、郑某6、蔡某、郑某9、郑某10、郑某7、郑某8（均另作处理）在未经国土等相关部门批准的情况下，擅自占用潮州市潮安区东凤镇礼阳郑村“原农场区5-8片”农用地实施违法用地行为；其中，东凤镇礼阳郑某11委会擅自占用16.71亩农用地用于填土及修建水泥路，劳某擅自占用4.32亩农用地用于基建厂房、郑某6擅自占用2亩农用地用于基建厂房、蔡某2擅自占用4.01亩农用地用于基建厂房、郑某9擅自占用3.22亩农用地用于基建厂房、郑某10擅自占用1.88亩农用地用于基建厂房、郑某7擅自占用3.42亩农用地用于基建厂房、郑某8擅自占用1.98亩农用地用于基建住宅。东凤国土所虽在土地动态巡查过程中发现上述违法用地行为，并于2012年至2016年期间先后向劳某、礼阳郑某11委会、郑某6、郑某8、郑某9等人发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，但方小彬因严重不负责任，未能组织东凤国土所的工作人员按照土地动态巡查报告制度继续跟进巡查，且在无法有效制止上述违法用地行为的情况下，未及时将上述违法用地行为的情况上报潮州市潮安区国土资源局，致使上述违法用地行为因未被及时查处而继续实施，造成东凤镇礼阳郑某11的37.54亩农用地（其中包括19.15亩基本农田）被非法基建成厂房、水泥地面等，造成土地硬地化，耕作层与养殖水体已改变，丧失耕作、养殖功能。
被告人方小彬于2016年11月17日主动到检察机关投案。
上述事实，有经庭审举证、质证的下列证据证实：
中共潮安县委安委发[2008]20号文件，证实国土资源部门是查处违法用地的主要执法部门，负责监督检查辖区内土地管理法律、法规和规章的执行情况。基层国土所和县国土部门必须每天实施动态巡查，建立巡查台账。
广东省国土资源厅粤国土资发[2005]112号文件，证实该厅文件规定乡镇国土所工作人员原则上都应承担巡查任务，乡镇国土所对其辖区基本农田等进行巡查，巡查应建立台账、巡查日志，做好详细记录，巡查过程中发现重要情况及时向有关主管领导汇报、涉及重大情况还应及时向上级主管部门报告，各级国土资源部门发出责令停止国土资源违法行为通知或立案查处违法案件，要在一周内报上一级国土资源部门和省国土资源厅备案。
广东省国土资源厅文件，证实该厅下发关于严格执行土地动态巡查报告制度通知中规定各地级以上市国土资源局，各县（市、区）国土资源局要建立巡查台账，对巡查发现问题要及时处理、及时报告，各乡镇国土资源所是本区域内的巡查责任主体，主要负责人为巡查工作第一责任人。
被告人方小彬的任职证明，证实被告人方小彬于2009年10月28日被潮安县国土资源局任命为东凤国土资源管理所所长。
关于印发潮安县国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定的通知，证实潮安县国土资源局主要职责包括对土地承担巡查监测任务，发现违法行为及时制止、纠正并予以报告。
潮安县国土资源局的行政执法委托书，证实该局将潮安县东凤镇行政辖区内国土资源管理和执法监察等职权委托给东凤国土资源管理所（负责人：方小彬）。
2012年度至2015年度土地卫片执法检查图斑情况明细表,证实东凤镇辖区内的违法用地情况，上述涉案的违法用地情况均包括在内。
潮安县国土资源局东凤国土资源管理所下发的责令停止国土资源违法行为通知书，证实该所在2012年至2016年期间先后向劳某、礼阳郑某11委会、郑某6、郑某8、郑某9等人下发了《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令停止施工，并于接到通知书之日起15日内自行整改。
2012年度至2016年度东凤国土所土地动态巡查情况记录簿，证实该所对辖区内土地动态巡查情况，其中还证实该所在巡查中发现了礼阳郑某11委会、劳某、郑某6、郑某7、郑某8、郑某9等人存在土地违法行为，并向其中部分违法用地者下发停工通知书。
潮州市潮安区国土资源局执法监察大队出具的证明，证实该队没有收到潮州市潮安区东凤镇国土资源管理所关于礼阳郑村原农场片5-8片的违法用地的专项报告材料。
礼阳郑某11土地租赁合同书与收款收据，证实礼阳郑某11将“原农场片5-8片”共计18.98亩土地的使用权以签订“土地租赁合同书”的形式转让给劳某、郑某6、郑某9、郑某7、郑某10、蔡某2、郑某8，并向上述违法用地人员收取相应款项。
潮州市潮安区国土资源局出具的东凤镇礼阳村违法用地的地类说明、土地违法案件现场勘测笔录及现场相片、潮州市潮安区国土资源局执法监察大队出具的情况说明、东凤镇土地利用总体规划图等材料，证实内容如下：
（1）东凤镇礼阳郑某11委会实际用地面积11545.42平方米，其中11130.79平方米属农用地（基本农田7163.57平方米），均已建成水泥路全部实地硬地化，原有耕作层、养殖水体已改变，不宜耕种、养殖。
（2）郑某6实际用地面积1329平方米，均属农用地，已实地基建厂房、水泥地面，全部实地硬地化，原有养殖水体已改变，不宜养殖。
（3）劳某实际用地面积2949.76平方米，均属农用地，其中2876.94平方米土地属基本农田，72.82平方米土地属未利用地，已实地基建厂房、水泥地面，全部实地硬地化，原有耕作层已改变，不宜耕种农作物。
（4）蔡某2实际用地面积2669.9平方米，均属农用地，已实地基建厂房、水泥地面，全部实地硬底化，原有养殖水体已改变，不宜养殖。
（5）郑某9实际用地面积2145.3平方米，均属基本农田，已实地基建厂房、水泥地面3，全部实地硬地化，原有耕作层已改变，不宜耕种农作物。
（6）郑某7实际用地面积1250.3平方米，均属农用地，已实地基建厂房，全部实地硬底化，原有养殖水体已改变，不宜养殖。
（7）郑某10实际用地面积2280.8平方米，均属农用地，已实地基建厂房、水泥地面，全部实地硬底化，原有养殖水体已改变，不宜养殖。
（8）郑某8实际用地面积1321.6平方米，均属农用地，其中基本农田569.53平方米，已实地基建厂房面，全部实地硬地化原有耕作层已改变，不宜耕种农作物。
13、证人张某的证言，证实其于2013年5月至2015年6月任东凤镇党委委员，分管国土、规划等工作，期间发现东凤镇礼阳郑村委会在该村“原农场片5-8片”上搞非农建设，修建水泥路，并将该片土地出租给他人办企业，其中有人已经建成厂房并投入使用。其没有听方小彬汇报过礼阳郑某11委会在“原农场片5-8片”修筑水泥路面的事，方小彬曾向其汇报过该片土地有人违法基建厂房的事，其当时交代方小彬加强巡查管理，制止土地违法行为。事后，方小彬没有汇报相关跟进情况，直到年底卫片执法，出现违法图斑点，其布置东凤国土所按相关规定对土地违法点进行调查核实，并呈请区国土部门立案。
14、证人庄某的证言，证实其任东凤镇副镇长期间，经常带领国土所的工作人员到各村巡查，2012年底在巡查过程中发现礼阳郑农场片有村民在填沙，国土所有发放《责令停止国土资源违法行为通知书》给当事人，其有要求方小彬加强监管。2013年初巡查发现礼阳郑某11委会进行填沙修路，面积约20亩，其要求国土所向村委会发放《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令立即停止土地违法行为，并于15天内恢复土地原状，并找村干部郑某1到国土所接受询问。其当时有要求方小彬向县国土部门反映，重点加强监管，并要求村委会落实跟踪管理，将整改情况及时报告镇政府，因其于2013年5月调走，后续情况就不清楚。
15、证人黄某、吴某、翁某的证言，证实2013年底，东凤国土所收到上级下发的东凤镇遥感图斑监测资料后开展卫片执法调查工作，有到礼阳郑某11“原农场片5-8片”现场调查取证，发现礼阳郑某11委会在该片填沙修路，还有郑某7、郑某6、劳某、郑某12、郑某9等人在搞非农建设，之后有形成相关档案材料送区国土局和镇政府。2014年底，东凤国土所收到上级下发的东凤镇遥感图斑监测资料后开展卫片执法调查工作，当时有到礼阳郑某11“原农场片5-8片”现场调查取证，发现礼阳郑某11委会在该片修建了大面积的水泥路面，还有村民在该片搞非农建设，之后有针对礼阳郑村委会和村民的土地违法行为形成相关档案材料送区国土局和镇政府，并有下发“责令停止国土资源违法行为通知书”。2015年，东凤国土所收到上级下发的东凤镇遥感图斑监测资料后开展卫片执法调查工作，有到礼阳郑某11“原农场片5-8片”现场调查取证，发现违法用地者郑某8已在该片上建成四层楼房，之后有形成档案材料送区国土局。礼阳郑某11“原农场片5-8片”目前已建成面积约20亩水泥路面，劳某、郑某9、郑某10、蔡某2、郑某8、蔡某3、郑某7、郑某6等人在该处违法基建厂房，面积约20多亩。东凤国土所有按照卫片执法的要求对礼阳郑某11“原农场片5-8片”土地违法行为调查并形成档案材料上报区国土局执法监察大队。
16、证人郑某1的证言，证实2009年至2010年，礼阳郑某11委会针对“原农场片5-8片”土地出租做讨论，直到2012年形成方案，以上讨论村都有会议记录，后陆续出租至2015年8月，根据礼阳郑某11合同书，已租给郑某10（3.23亩）、蔡某2（4亩）、郑某6（2亩）、郑某7（2亩）、劳某（3.75亩）、郑某9（3亩）、郑某13（3亩）、郑某14（3亩）、郑某5（3.1亩）、郑某15（8.86亩）、郑某8（2亩）、郑某16（2.5亩）、郑某17（2.5亩）、郑某18（6亩）、郑某19（2亩）、郑某20（2.1亩）共17人。上述土地出租后就开始有人基建，劳某、郑某6、蔡某2、郑某9、郑某10、郑某7、郑某8等人已建成厂房并投入使用，余下的人未进行基建。礼阳郑某11将“原农场片5-8片”土地出租没有报经上级国土部门及其他相关部门同意，其没有见过这方面的手续。礼阳郑某11修建水泥路面没有报经上级部门批准，修建过程中，东凤国土所也没有进行制止、查处。劳某、郑某6、蔡某2、郑某9、郑某10、郑某7、郑某8等人在租用土地上基建时，东凤国土所只是发放停工通知书，没有采取有效措施制止，他们仍继续基建，直至建成厂房并投入使用。
17、证人郑某2、郑某3、郑某4的证言，证实2011年10月，礼阳郑村委会召开二委会及村民组长等会议，决定将“原农场片5-8片”土地规划出网状道路，后在2012年至2015年期间施工铺设水泥路。出租土地的决定是由村委主任召开村二委会形成意见，再召开村小组长会、村民代表大会、老人组等会议，再由各户表决才可以出租，后由村委负责国土的副主任郑某1代表村委与用地者签订合同。
18、证人郑某5的证言，证实其丈夫劳某于2013年3月25日向礼阳郑某11委会承租“原农场片5－8片”的3.75亩土地，后有基建办公室和铁工棚。其于2014年2月24日又向礼阳郑某11委会承租“原农场片5－8片”的3.1亩土地，承租后没有基建。
19、证人郑某6的证言，证实其于2012年2月1日向礼阳郑某11委会承租“原农场片5－8片”的2亩土地，后在承租的土地上基建厂房。
20、证人蔡某1的证言，证实其父亲蔡海杰与郑旭光于2012年2月1日向礼阳郑某11委会承租“原农场片5－8片”的4亩土地，随后两人将土地租赁合同变更为其弟蔡某2的名字，并在承租的土地上基建厂房，由其和蔡某2在使用。
21、证人郑某7的证言，证实其于2012年2月1日向礼阳郑某11委会承租“原农场片5－8片”的2亩土地，后在承租的土地上基建一幢厂房。
22、证人郑某8的证言，证实其于2015年4月13日向礼阳郑某11委会承租“原农场片5－8片”的2亩土地，后在承租的土地上基建一幢五层楼房。
23、证人郑某9的证言，证实其于2012年2月1日向礼阳郑某11委会承租“原农场片7片”的2亩土地，后对承租的土地进行平整，基建厂房，2015年有拆除部分围墙。
24、证人郑某10的证言，证实其于2012年2月1日向礼阳郑某11委会承租“原农场片5－8片”的2亩土地，后在承接土地上基建厂房。
25、被告人方小彬对本案作案经过作了与认定事实基本一致的供述，供述的内容与其他证据能够相互印证。
26、立案呈批表，证实潮州市潮安区国土资源局根据2014年度卫片执法检查，于2015年12月1日对东凤镇礼阳郑某11委会未经依法批准，擅自在东凤镇礼阳郑某11“农场片”非法转租土地和占用基本农田保护区搞非农建设进行立案。
27、潮安区国土资源违法案件立案呈批表、土地疑似违法图斑检查情况登记卡、违法用地行为立案查处及落实情况登记卡、行政处罚决定书、行政处罚告知书，证实潮州市潮安区国土资源局对劳某、郑某6、郑某10、蔡某、郑某9、郑某7、郑某8未经批准建设厂房立案，并分别作出相应的行政处罚。
28、被告人方小彬的身份证明、检察机关出具的抓获经过、破案经过以及相关书证。
本院认为：被告人方小彬身为国家机关工作人员，在履行国土资源巡查工作职责时，不认真履行职责，导致土地资源遭受严重破坏，致使国家利益遭受重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，依法应予惩处。
公诉机关指控被告人方小彬犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，罪名成立。
鉴于被告人方小彬在本案玩忽职守犯罪中，相关涉案违法人员非法占用农用地未被及时制止，造成农用地损坏的结果是由多个原因共同造成的。被告人方小彬在犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行，是自首，且归案后确有悔罪表现，犯罪情节轻微，依法可对被告人方小彬免予刑事处罚。
综上，依照《中华人民共和国刑法》第九十三条第一款、第三百九十七条第一款、第六十七条第一款、第三十七条以及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第一款第（四）项之规定，判决如下：
被告人方小彬犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向广东省潮州市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应交上诉状正本一份，副本二份。审
审 判 长 李英才
代理审判员 陈俊贤
人民陪审员 李镇松
二〇一七年七月三十一日
书 记 员 陈晓嘉