湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终593号
上诉人（原审原告）李光明。
委托诉讼代理人刘俊明。
被上诉人（原审被告）长阳土家族自治县人民政府，住所地：湖北省长阳土家族自治县龙舟坪镇龙舟大道10号。
法定代表人李军，县长。
委托诉讼代理人丁开红，长阳土家族自治县国土资源局工作人员。
委托诉讼代理人许弟庆，湖北君任律师事务所律师。
上诉人李光明因与长阳土家自治县人民政府（以下简称长阳县政府）土地行政征收及行政补偿、行政赔偿一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明，根据长阳土家族自治县土地利用总体规划，长阳县政府拟征收龙舟坪镇刘家冲村部分集体土地，用于工业项目开发建设。长阳土家族自治县国土资源局（以下简称长阳县国土局）于2012年2月7日发布征前《公告》、同年5月24日发布《听证告知书》，并将两份文书送达刘家冲村民委员会。随后，相关机构对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物情况进行了调查、确认。同年5月24日，长阳县国土局拟订征地补偿安置方案并予以公告，要求“董家窝”片区低丘缓坡土地综合开发利用项目各被征收户对照实物调查登记表查错查漏，并将错漏情况报告村组。同年11月26日，长阳县政府向湖北省人民政府上报《关于2012年度第13批次城市建设用地（低丘缓坡）的请示》，将该批次用地的《农用地转用方案》《补充耕地方案》《征收土地方案》等一并上报。经宜昌市国土资源局审查后，湖北省人民政府于2013年2月4日作出《省人民政府关于批准长阳土家族自治县2012年度第13批次（低丘缓坡土地综合开发利用试点项目）建设用地的批复》（鄂政土批（2013）7号），同意长阳县政府征收龙舟坪镇刘家冲村集体土地53.7685公顷，同意长阳县政府呈报的《农用地转用方案》《补充耕地方案》《征收土地方案》。收到湖北省人民政府《批复》后，长阳县国土局于2013年2月19日发布《公告》，告知龙舟坪镇人民政府、刘家冲村委会及相关农户，该项目建设用地已得到湖北省人民政府批准并同意长阳县政府上报的《征收土地方案》，现予以公告。长阳县国土局同时将湖北省人民政府的《批复》作为《公告》附件一并予以公告。
李光明经营的部分土地在长阳土家族自治县2012年度第13批次建设用地范围内。李光明因其征地补偿问题，向相关部门信访，湖北长阳经济开发区管理委员会（该批次征地的实际负责机关）于2014年12月28日正式受理，并回复称李光明系“董家窝”片区土地综合开发利用项目被征收户之一，地上附着物补偿是依据长政办发（2011）60号文件严格执行。李光明称其2015年6月通过申请政府信息公开，得到《省人民政府关于批准长阳土家族自治县2012年度第13批次（低丘缓坡土地综合开发利用试点项目）建设用地的批复》，李光明对长阳县政府的土地征收行为不服，于2015年12月29日提起行政诉讼。
同时查明，2012年9月20日，长阳县国土局与刘家冲村民委员会签订《征收土地协议书》，将“董家窝”片区征地相关补偿费用给付刘家冲村委会，刘家冲村委会对各被征收户进行了兑付。湖北长阳经济开发区管理委员会在2014年12月28日信访回复中称“董家窝”片区征地涉及被征收户355户，已完成兑付342户。一审期间，长阳县政府陈述目前只有2户未兑付。从现场看，力泰项目征地公告中的项目用地距李光明“曾家湾”林地相距较远。长阳县政府陈述“曾家湾”片区土地尚未上报征收，李光明“曾家湾”林地是由于“董家窝”片区征地施工堆土而被占用，但该占用与政府无关。李光明陈述，尽管其两片林地是施工队损毁，但应视为政府行为。
原审法院认为，本案双方当事人的争议焦点是：1.李光明的起诉是否超过法定起诉期限；2.长阳县政府是否属于本案的适格被告；3.长阳县政府征收李光明“董家窝”片区土地的行为是否合法；4.长阳县政府是否存在征收李光明“曾家湾”片区土地的行为，若存在，该征收行为是否合法；5.长政办发（2011）60号文件是否合法；6.长阳县政府是否应按鄂土资函（2014）242号文件确定的标准支付李光明“董家窝”片区土地补偿费、安置补助费19.8343万元，是否应赔偿李光明绿化树木损失20万元；7.长阳县政府是否应按鄂土资函（2014）242号文件确定的标准支付李光明“曾家湾”片区林地补偿费、安置补助费4.9557万元，是否应赔偿李光明林木损失3.3万元。
（一）关于李光明的起诉是否超过法定起诉期限的问题
《征收土地公告办法》第三条规定：“征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。”2013年2月19日长阳县国土局发布《公告》后，长阳县政府未提交证据证明《公告》在刘家冲村以书面形式进行了公示，李光明陈述其没有见过该《公告》。因此，无证据证明李光明自2013年2月19日知道长阳县政府作出了土地行政征收行为，不能以此来确定李光明的起诉期限起算点。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”李光明陈述其2015年6月通过申请政府信息公开，得到《省人民政府关于批准长阳土家族自治县2012年度第13批次（低丘缓坡土地综合开发利用试点项目）建设用地的批复》，李光明对长阳县政府的土地征收行为不服，于2015年12月29日提起行政诉讼。依据上述规定，李光明的起诉未超过2年的最长起诉期限。
长阳县政府主张李光明2012年5月24日在《公告实物调查表》上签名，可证明李光明已经知道行政行为的内容。但湖北省人民政府作出征地《批复》的时间是2013年2月4日，长阳县政府及相关机关此前作出的行为，只能视为履行征地报批前的程序，不能以此认定李光明知晓长阳县政府及相关机关作出了土地行政征收行为。
（二）关于长阳县政府是否属于本案适格被告的问题
根据李光明的起诉，其所诉的对象并非湖北省人民政府作出的《省人民政府关于批准长阳土家族自治县2012年度第13批次（低丘缓坡土地综合开发利用试点项目）建设用地的批复》，李光明的诉求是判决长阳县政府征收其土地的行政行为违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将相关内容予以公告。长阳县政府是长阳土家族自治县2012年度第13批次建设用地的呈报机关，也是该批次建设用地的公告及组织实施机关，李光明认为长阳县政府作出的土地行政征收行为违法，提起本案诉讼，被告主体资格适格。
（三）关于长阳县政府征收李光明“董家窝”片区土地的行为是否合法的问题
依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款之规定，在收到湖北省人民政府作出的《省人民政府关于批准长阳土家族自治县2012年度第13批次（低丘缓坡土地综合开发利用试点项目）建设用地的批复》后，长阳县政府应当将征地的相关内容予以公告。本案中，长阳县政府只提交了长阳县国土局2013年2月19日发布的《公告》，未按照上述行政法规规定履行相关程序。
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”长阳县政府也未提交证据证明其与相关机关依据上述规定履行了法定程序。
综上，长阳县政府征收李光明“董家窝”片区土地的行政行为违反法定程序，但由于该行政行为不具有可撤销内容，且绝大多数被征收户已兑付完毕，可判决确认长阳县政府征收李光明“董家窝”片区土地的行政行为违法。同时，长阳县政府还应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，对本案采取相应补救措施。
（四）关于长阳县政府是否存在征收李光明“曾家湾”片区土地的行为，若存在，该征收行为是否合法的问题
从长阳县政府提交的证据看，长阳县政府未呈报征收李光明“曾家湾”片区土地的请示，上级有权机关也未批准征收该片区土地。在此情况下，长阳县政府不能依据相关法律规定履行相应的土地行政征收程序，因此，不能认定长阳县政府存在征收李光明“曾家湾”片区土地的行政行为。李光明请求确认长阳县政府征收其“曾家湾”片区土地的行为违法，其理由不能成立。
（五）关于长政办发（2011）60号文件是否合法的问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，李光明对长阳县政府土地征收行政行为提起行政诉讼，一并请求对长政办发（2011）60号文件进行审查，符合上述法律规定。
长政办发（2011）60号文件第六条规定，在征地依法批准前，长阳县国土局应拟订征地补偿安置方案。第七条规定，在征地经依法批准后，由长阳县国土局按照规定公告征地批准事项和征地补偿安置方案。因此，长阳县国土局2012年5月24日拟订征地补偿安置方案，2013年2月19日发布《公告》，均是依据长政办发（2011）60号文件的规定作出行政行为。如前所述，上述行政行为的作出与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、三款规定并不一致，不能以长政办发（2011）60号文件作为认定行政行为合法的依据。但依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条之规定，李光明请求撤销长政办发（2011）60号文件的诉讼请求不予支持。
（六）关于长阳县政府是否应按鄂土资函（2014）242号文件确定的标准支付李光明“董家窝”片区土地补偿费、安置补助费19.8343万元，是否应赔偿李光明绿化树木损失20万元，以及长阳县政府是否应按鄂土资函（2014）242号文件确定的标准支付李光明“曾家湾”片区林地补偿费、安置补助费4.9557万元，是否应赔偿李光明林木损失3.3万元的问题
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。国土资源部2010年6月26日发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》规定，市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用。李光明认为，相关机关确定其“董家窝”片区土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费过低，要求长阳县政府按鄂土资函（2014）242号文件确定的标准支付，其主张不予支持，李光明可依法向具有给付职责的行政机关主张权利。因为，对土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理；支付补偿费的义务主体也并非长阳县政府。
李光明请求长阳县政府赔偿“董家窝”片区绿化树木损失的诉讼请求，本案不宜一并解决。本案中，湖北长阳经济开发区管理委员会并不否认应给付李光明“董家窝”片区土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，只不过是由于双方对补偿标准存在争议而无法达成一致。李光明“董家窝”片区绿化树木也属于地上附着物及青苗的范畴，其主张的该项赔偿与补偿相互交织，在不能确定地上附着物及青苗补偿费具体数额的情况下，李光明的该项赔偿请求无法支持，相关机关在给付李光明补偿款时一并考虑其赔偿主张利于操作。同时，李光明也未就其行政赔偿数额提交确切证据。
李光明“曾家湾”林地被实际占用属实，长阳县政府认可是由于“董家窝”片区征地施工堆土而被占用，该占用导致李光明合法权益受损，李光明有主张赔偿的权利。根据长阳县政府主张，李光明“曾家湾”林地被占用是由“董家窝”片区征地造成，湖北长阳经济开发区管理委员会也承诺给付李光明“曾家湾”林地的相关补偿。因此，尽管李光明林地是施工队损毁，但李光明在向相关机关主张“董家窝”片区征地各项补偿、赔偿时，一并提出“曾家湾”林地的相关权利。
综上，李光明因“董家窝”片区征地、“曾家湾”林地被占用造成的损失客观存在，其可依法另行主张权利，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的组织实施机关，或实际负责机关应依法保障其相应的权利。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条、第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，参照《征收土地公告办法》第三条规定，判决：一、确认长阳土家族自治县人民政府征收李光明“董家窝”片区土地的行政行为违法；二、责令长阳土家族自治县人民政府采取相应补救措施；三、驳回李光明的其他诉讼请求。案件受理费50元，由长阳土家族自治县人民政府负担。
李光明上诉称，一、一审法院没有尊重“曾家湾”土地已被征收完成，且已挖掘平整这一确凿事实，仅依据被上诉人没有提供相关证据就认为“不能认定被告存在征收原告曾家湾片区土地的行为”，属认定事实错误；二、按鄂土资函（2014）242号文件标准执行征收土地安置补偿标准，是被上诉人必须履行的法定职责；三、因被上诉人违法征地，造成上诉人2万多株绿化树木血本无归，一审法院驳回按市价赔偿绿化树木损失20万元的诉讼请求，适用法律错误；四、原审法院应一并审理“董家窝”片区绿化树木的损失。请求撤销一审行政判决第二、三项，改判确认被上诉人征收“曾家湾”土地的行为违法，判令被上诉人按鄂土资函（2014）242号文件支付上诉人“董家窝”片区耕地4.098亩，土地安置补偿款19.8343万元，按市价赔偿绿化树木损失20万元；支付上诉人“曾家湾”片区林地1.609亩，土地安置补偿款4.9557万元，按市价赔偿林木损失3.3万元。
长阳县政府的答辩意见与原审相同。
双方当事人向原审法院提交的证据已经原审庭审质证，并随案移送本院。本院对证据的认证和采信理由与原审相同，对原审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案二审的争议焦点在于，1.被上诉人是否存在征收上诉人“曾家湾”片区土地的行为，若存在，该征收行为是否合法；2.被上诉人是否应按鄂土资函（2014）242号文件标准支付上诉人“董家窝”片区土地补偿费、安置补助费19.8343万元，是否应赔偿上诉人绿化树木损失20万元；3.被上诉人是否应按鄂土资函（2014）242号文件标准支付上诉人“曾家湾”片区林地补偿费、安置补助费4.9557万元，是否应赔偿上诉人林木损失3.3万元。
（一）关于被上诉人是否存在征收上诉人“曾家湾”片区土地的行为，若存在，该征收行为是否合法的问题
被上诉人未呈报征收上诉人“曾家湾”片区土地的请示，上级有权机关亦未批准征收该片区土地，虽然存在着一定程度的占用，但不能认定被上诉人征收上诉人“曾家湾”片区土地的行政行为存在。对上诉人一审提交的《征收补偿项目计算表》《曾家湾土地收储实物指标结果确认表》，被上诉人认为长阳县国土局制作上述表格是履行前置程序，该主张并不违反规定。因此，被上诉人不存在征收上诉人“曾家湾”片区土地的行为，上诉人李光明请求确认被上诉人长阳县政府征收其“曾家湾”片区土地的行为违法的上诉不能成立。
（二）关于被上诉人是否应按鄂土资函（2014）242号文件标准支付上诉人“董家窝”片区土地补偿费、安置补助费19.8343万元，是否应赔偿上诉人绿化树木损失20万元，以及被上诉人是否应按鄂土资函（2014）242号文件标准支付上诉人“曾家湾”片区林地补偿费、安置补助费4.9557万元，是否应赔偿上诉人林木损失3.3万元的问题
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。国土资源部2010年6月26日发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》规定，市县国土资源部门要按照确定的征地补偿安置方案，及时足额支付补偿安置费用。上诉人要求被上诉人按鄂土资函（2014）242号文件确定的标准，支付其“董家窝”片区土地补偿费、安置补助费19.8343万元，属于在征地过程中对土地补偿标准的确定存在争议，应先向有关部门申请裁决。且征地补偿安置费用的支付主体应是市、县人民政府土地行政主管部门，而不是市、县人民政府。
上诉人请求被上诉人赔偿“董家窝”片区绿化树木损失的诉讼请求，本案不宜一并解决。一审过程中，湖北长阳经济开发区管理委员会认可应给付李光明“董家窝”片区土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，只是由于双方对补偿标准存在争议而未能达成一致。上诉人“董家窝”片区绿化树木亦属于地上附着物及青苗的范畴，其主张的该项赔偿与补偿相互交织，在不能确定地上附着物及青苗补偿费具体数额的情况下，上诉人的该项赔偿请求亦无法支持，应由相关机关在给付上诉人补偿款时一并予以考虑。
根据被上诉人主张，上诉人“曾家湾”林地被占用是由“董家窝”片区征地造成，湖北长阳经济开发区管理委员会也承诺给付上诉人“曾家湾”林地的相关补偿。因此，上诉人应在向相关机关主张“董家窝”片区征地各项补偿、赔偿时，可一并主张“曾家湾”林地的相关赔偿权利。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。李光明的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人李光明负担。
本判决为终审判决。
审判长 徐 飞
审判员 张辅伦
审判员 谢 明
二〇一六年十月十二日
书记员 付 薇