上海市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）沪02行终353号
上诉人(原审原告)耿菊芬，女，1954年10月12日出生，汉族，户籍地上海市。被上诉人(原审被告)上海市虹口区住房保障和房屋管理局，住所地上海市。法定代表人黄尧坤，该局副局长。委托代理人裴进宇。委托代理人戴思文，上海祁长宇律师事务所律师。原审原告耿步申，男，1951年8月15日出生，汉族，户籍地上海市。原审第三人耿步寅，男，1960年10月5日出生，汉族，户籍地上海市。原审第三人耿兰英，女，1944年6月23日出生，汉族，户籍地上海市。原审第三人耿关蓉，女，1946年10月26日出生，汉族，户籍地上海市。原审第三人耿梅萍，女，1958年1月18日出生，汉族，户籍地上海市。原审第三人耿俊，男，1975年2月16日出生，汉族，户籍地上海市。原审第三人徐萍，女，1978年1月7日出生，汉族，户籍地上海市。原审第三人孙玉贵，女，1954年12月22日出生，汉族，户籍地上海市。原审第三人耿毅敏，男，2004年8月23日出生，汉族，户籍上海市。法定代理人耿俊，男，1975年2月16日出生，汉族，户籍地上海市。原审第三人陈亮时，男，1952年3月25日出生，汉族，户籍地内蒙古自治区呼和浩特市。原审第三人陈洁，女，1982年10月18日出生，汉族，户籍地上海市。原审第三人陈奕清，男，2012年6月7日出生，汉族，户籍地上海市。法定代理人陈洁，女，1982年10月18日出生，汉族，户籍地上海市。原审第三人耿艳琳，女，1987年12月24日出生，汉族，户籍地上海市。上诉人耿菊芬因房屋征收补偿合同纠纷一案，不服上海市虹口区人民法院(2015)虹行初字第232号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。原审法院查明：耿步申、耿菊芬与耿步寅、耿兰英、耿关蓉、耿梅萍系同胞兄弟姐妹关系。耿步寅、耿艳琳系父女关系。耿步申与孙玉贵系夫妻关系，孙玉贵、耿俊、徐萍、耿毅敏系母、子、媳、孙关系。耿菊芬与陈亮时系夫妻关系，陈亮时、陈洁、陈奕清系父、女、外孙关系。被征收房屋系私房，土地使用人系耿菊芬父亲耿鸿森(已故)，耿步申、耿菊芬、耿步寅、耿兰英、耿关蓉、耿梅萍系房屋共有人。2012年11月上海市虹口区人民政府做出房屋征收决定，上海市虹口区住房保障和房屋管理局(以下简称“虹口房管局”)作为政府征收部门，委托上海市虹口第二房屋征收服务事务所有限公司对本市天镇路XXX弄XXX号(以下简称“被征收房屋”)所在地实施征收。2013年10月5日，耿步申、耿菊芬、耿兰英、耿关蓉、耿梅萍出具一份委托书，委托耿步寅代理被征收房屋中的一切事宜，直至房屋征收工作结束。2013年10月20日，耿步寅与虹口房管局就被征收房屋的征收补偿事宜签订了征收编号为7A-8-2-5的《上海市国有土地房屋征收补偿协议》(以下简称“讼争协议”)。协议确认该户房屋的土地使用面积14平方米，认定建筑面积为46.30平方米，房屋价值补偿款1,815,537.74元；同时认定该户符合居住困难条件，增加居住困难货币补贴款604,462.26元；该户选择房屋产权调换补偿方式，虹口房管局提供给该户本市宝山区5套房屋，分别为天家路XXX弄XXX号XXX室(该房屋已被安置其他居民)、天家路XXX弄XXX号XXX室和1206室、菊泉街XXX弄XXX号XXX室、陆翔路3489弄1栋/幢4号304室，五套房屋总价值3,300,502.65元，该户需补差价880,502.65元。另根据协议约定，虹口房管局还应支付该户其他补贴和奖励等费用。签约后，因该户家庭成员间就征收补偿利益的分配发生分歧，无法协商，曾诉至原审法院，要求确认各自补偿份额。该案审理期间耿步寅以房屋面积有误且本户不属居住困难为由向虹口房管局申请撤销讼争协议，虹口房管局同意后，2014年6月17日，双方重新签订一份协议，该协议更正土地使用面积为16平方米，认定房屋建筑面积为48平方米，并剔除了居住困难托底保障补贴，虹口房管局提供的产权调换房屋由原5套房屋变更为3套。为此，耿步申、耿菊芬又就上述协议效力涉诉。(2014)虹民(行)初字第64号生效民事判决以耿步寅无权代理为由确认协议无效。嗣后，耿步申、耿菊芬多次要求虹口房管局按讼争协议履行补偿义务，因交涉未果，遂诉至原审法院。原审法院另查明，讼争协议中认定被征收房屋用地面积14平方米有误，根据该房屋国有土地使用证登记的面积应为16平方米。房屋内在册户籍11人,即耿步申、耿菊芬、耿步寅、孙天蓉、耿艳琳、耿俊、徐萍、陈洁、耿毅敏、孙玉贵、陈奕清。讼争协议中认定符合居住困难托底保障人员为11人，即耿步寅、耿艳琳、耿俊、徐萍、陈洁、耿毅敏、耿菊芬、孙玉贵、耿步申、陈奕清、陈亮时，其中陈亮时系引进人口非该户户籍人员，其余10人均为在册户籍人员。孙天蓉系本市汶水东路XXX号XXX室(建筑面积74.03平方米)售后公房产权人，属于他处有房未被列入居住困难人员范围。本案在原审审理中过程，耿步寅对讼争协议中居住困难认定结果提出异议，经虹口房管局复核后，虹口房管局表示原核查的该户户籍人员在本市住房情况与客观事实存在出入，涉及人员有耿步寅、耿步申、孙玉贵、徐萍：1.耿步寅与孙天蓉系夫妻关系，产权登记在孙天蓉名下的本市汶水东路XXX号XXX室房屋(建筑面积74.03平方米)系夫妻共同财产；2.耿步申名下有本市新二路XXX弄XXX号产权房(建筑面积90.89平方米)，该房屋产权虽原登记在耿步寅名下，但2015年经法院确认房屋权属归耿步申所有，而耿步申与孙玉贵系夫妻关系，该房屋为夫妻共有产权；3.徐萍曾在本市他处房屋动迁中获得本市淞南五村XXX号XXX室安置房屋(使用面积33.35平方米)，安置人员3人，按房屋类型为新里折算成房屋建筑面积后人均超过15平方米。根据上述房屋核查情况以及居住困难户认定的相关规定，该户约应有8.4人以上符合居住困难认定条件才能列入居住困难托底保障范围，而耿步寅、孙天蓉、耿步申、孙玉贵、徐萍5人均属本市他处有住房且居住不困难，该户引进1人后仅有7人符合条件，故原居住困难认定错误，应予撤销。对此，耿步申、耿菊芬及除耿步寅、耿艳琳的其他原审第三人仅认可虹口房管局部分意见，其认为耿步寅、孙天蓉属他处有房应以排除；新二路房屋产权系2015年11月才从耿步寅名下变更登记为耿步申，对原认定没有约束力；徐萍所获安置房屋面积应按33.35平方米计，属于他处虽有住房但人均不足15平方米居住困难，故耿步申、孙玉贵、徐萍符合居住困难人员认定条件，原居住困难认定无误。耿步寅、耿艳琳则认可虹口房管局意见。耿步申、耿菊芬要求虹口房管局按讼争的协议全面履行，向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为：《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称“《细则》”)规定被征收户向住房保障机构提出申请居住困难审核申请后，住房保障机构应当按照《细则》以及本市经济适用住房的相关规定对居住困难户进行认定。本案中，耿步申户提出居住困难户申请后，虹口房管局虽依规定对该户住房情况进行了核查，并做出认定结果，但该结果所依据的事实确存在与实际情况不符之处：其一，未查清徐萍在本市他处所获动迁安置房屋情况；其二，未厘清新二路XXX弄XXX号房屋产权的真实归属；其三，根据当时耿步寅名下产权房以及其妻孙天蓉在他处住房情况仍将其认定为居住困难人员，明显不当。《细则》规定申请居住困难的被征收人有如实提供相关证明材料的义务，虹口房管局作为审核机构应尽全面、谨慎履行审查义务，由于双方各自的缺失，造成虹口房管局未能查明事实，合法有效地做出居住困难认定。现虹口房管局根据对该户住房情况重新核查的结果，认定耿步寅、孙天蓉、耿步申、孙玉贵、徐萍不属居住困难人员范围，该户人均建筑面积超过22平方米，不符合认定居住困难户条件。耿步申称原认定居住困难之时其名下并无产权房屋，故对其及其妻孙玉贵没有约束力。然，该房屋权属已经生效判决确认，耿步寅仅系名义上的产权人，自购房始其起真正权利人即系耿步申，故耿步申该主张本院不予采信。徐萍认为其虽曾获公房性质的动迁安置房屋，但属居住困难。虹口房管局根据住房面积核查相关规定，对于公房按各类住宅的换算系数将居住面积换算成建筑面积后计算，认为徐萍户人均住房建筑面积已超过15平方米，不属居住困难的辩称意见，并无不当，予以采信。综上所述，讼争协议中居住困难户认定系协议的主要条款之一，涉及该户整体补偿利益以及补偿对象，条款成立与否将直接导致协议发生根本性变化。现该协议中认定原告户符合居住困难条件，给予居住困难保障补贴，明显与事实不符，与法相悖。因此，依法确认讼争协议无效。依照法律规定，合同一旦被确认无效，从签订之日起即不具有法律效力，故耿步申、耿菊芬基于讼争协议主张履行之诉，无据可循，依法予以驳回。被征收房屋已被拆除，恢复原状已成不可能，该事实无可逆转，鉴于该基地的房屋征收补偿工作尚未结束，虹口房管局应依法与该户居民重新协商签订征收补偿协议，如无法磋商一致，亦可申请有关部门进行征收补偿决定，尽快妥善安置该户。另，虹口房管局作为房屋征收部门，在征收过程中不仅应当与被征收户积极友好协商，促成协议的订立，更应当遵循法律法规，严格审慎把控各个征收环节，就本案中房屋征收面积和居住困难户认定问题出现的偏差，在今后的征收工作中应充分注意，尽量避免类似情况再度发生。遂判决：驳回耿步申、耿菊芬的诉讼请求。判决后，耿菊芬不服，向本院提起上诉。上诉人耿菊芬上诉称：(一)讼争协议无论从形式上还是实质上都是合法有效的，面积误差不构成合同无效的理由，可以通过订立补充协议进行完善。对于居住困难户的认定进行复核，并非虹口房管局的本意，且耿步申夫妇和徐萍不应排除在居住困难户外。(二)耿步寅的代理权限在讼争协议签订完毕后就已经终止了，耿步寅无权撤销讼争协议。(三)耿菊芬已经履行了讼争协议，虹口房管局也应当根据该协议履行自己给付补偿款及配套安置商品房的义务。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原审判决，依法改判。被上诉人虹口房管局辩称：讼争协议核定房屋面积存在差错，且耿步申、孙玉贵和徐萍不符合居住困难条件，故讼争协议无效。耿步寅与虹口房管局签订的第二份协议也已被法院生效判决确认无效。由于耿菊芬家庭内部有争议，故该户迟迟未再与虹口房管局签约。原审判决正确，请求二审判决驳回上诉，维持原判。本院经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院予以确认。本院认为：《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(以下简称“《细则》”)规定被征收户的居住困难户优先保障应按照本市经济适用住房有关住房面积核定的规定以及《细则》规定予以认定。讼争协议中关于耿步寅户符合居住困难的条件,给予居住困难保障补贴的认定明显与事实不符。具体理由原审已经详尽阐述,本院予以认同。鉴于居住困难保障补贴的条款系讼争协议主要条款之一,原审据此认定讼争协议无效,驳回耿菊芬等的诉请并无不当。耿菊芬的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币80元，由上诉人耿菊芬负担。本判决为终审判决。
审判长 李 珏
审判员 张庚志
审判员 李江英
二〇一六年六月十五日
书记员 王冬亮
附：相关法律条文
附：相关的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……