四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）川行终252号
上诉人（原审第三人）唐建明，男，1960年1月15日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。
被上诉人（原审原告）张志强等14人（名单附后）。
被上诉人（原审原告暨诉讼代表人）张志强，男，1964年11月7日出生，汉族，住四川省乐山市市中区全华巷**号*幢*单元*楼*号。
被上诉人（原审原告暨诉讼代表人）来新军，男，1969年1月22日出生，汉族，住四川省乐山市市中区翡翠路***号**幢*单元*楼*号。
被上诉人（原审原告暨诉讼代表人）蒋玉忠，男，1950年6月13日出生，汉族，住四川省乐山市市中区凤凰路中段***号*幢*单元**楼*号。
被上诉人（原审被告）乐山市人民政府。住所地：四川省乐
山市市中区滨河路98号。
法定代表人张彤，市长。
委托代理人李成科，四川金顶律师事务所律师。
委托代理人先红，四川金顶律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）乐山市嘉州瓷厂。住所地：四川省乐山市市中区九峰乡尖山村。
法定代表人陈学平，厂长。
原审原告张志强等14人因诉原审被告乐山市人民政府、第三人唐建明和乐山市嘉州瓷厂（以下简称嘉州瓷厂）土地行政批复一案，第三人唐建明不服乐山市中级人民法院（2015）乐行初字第76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，1993年12月21日，嘉州瓷厂经乐山市市中区人民政府批准征用了位于乐山市市中区牟子镇××2.45亩土地，用于修建职工宿舍。1996年至2006年，张志强、来新军、吴兴文、王承志、黄绍伦、胡大立、毛佳、刘忆、辜磊、徐韬、徐强等11原告分别与嘉州瓷厂签订购房合同并支付了全部价款。职工宿舍1997年修建完毕后陆续交付张志强等11人使用。2006年8月20日，四川省乐山市市中区人民法院作出（2006）乐中民初字第1079号民事调解书，唐建明与嘉州瓷厂达成由嘉州瓷厂支付唐建明所欠本金及利息共计671907元的调解协议。
2007年6月8日，唐建明与嘉州瓷厂签订了两份内容不一致的执行和解协议（一号执行和解协议、二号执行和解协议），将嘉州瓷厂位于乐山市市中区牟子镇××村的土地以722507元的价格抵偿给唐建明。2007年6月18日，唐建明先后以两份执行和解协议为依据向市中区国土分局递交申请书，申请办理嘉州瓷厂位于乐山市市中区牟子镇××1570ｍ2土地的出让手续。2007年7月31日，乐山市市中区人民政府向嘉州瓷厂颁发乐中国用（2007）第00214号国有土地使用权证。该使用权证载明，使用权类型为划拨，地类（用途）为住宅用地，使用权面积为1570m2。2008年11月10日，乐山市国土局作出《乐山市国土资源局关于办理唐建明划拨国有土地转为出让土地手续的请示》，向被告乐山市人民政府呈报办理唐建明划拨国有土地转为出让土地的请示。2009年7月22日，被告乐山市人民政府作出乐府函土﹝2009﹞65号《乐山市人民政府关于办理唐建明划拨国有土地转为出让土地手续的批复》，同意将位于乐山市市中区牟子镇××组1570平方米划拨国有土地使用权出让给唐建明。
另查明，1998年4月2日，乐山市五通桥区人民法院以（1998）五法执字第62-3号民事裁定书，将嘉州瓷厂新建的座落于乐山市市中区牟子镇××组的住宅楼房三套以价款14.5万元抵偿给桂城煤矿。蒋玉忠是个人独资企业桂城煤矿的负责人，乐山市五通桥区人民法院遂将该三套房屋执行给蒋玉忠。蒋玉忠于2010年10月3日将其中面积为112.24m2的房屋出售给钟洪军，于2013年3月1日将面积为72.43m2的房屋赠与给邓晓玲。2009
年5月4日，王承志将自己购买的住房出售给了刘郑英。
原审法院认为，关于张志强等14人的原告主体资格问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。虽然张志强等14人并未取得房屋的所有权证，但分别以购买、赠与、生效法律文书的裁定等方式取得了房屋的实际占有，是房屋的占有、使用、收益人，与房屋所覆盖的土地具有直接的利害关系。本案所涉土地对原告房屋的使用也具有直接的影响，故张志强等14人与被诉行政行为有利害关系即具有原告主体资格。
根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条和《土地登记办法》第十四条第二款的规定，乐山市人民政府具有对以划拨的方式取得的土地使用权出让时进行审批的法定职责。本案中唐建明以两份执行和解协议向乐山市国土局市中区分局申请办理土地出让的相关手续。其中二号执行和解协议的内容与乐山市市中区人民法院（2007）乐中执字第137号执行案件中存档的一号执行和解协议内容不一致，且唐建明与嘉州瓷厂的法定代表人陈学平在庭审中均明确表示职工宿舍自始至终都是职工的，两份执行和解协议均不包含职工宿舍，二号执行和解协议仅是为了办理土地出让报批手续而签订，故二号执行和解协议不是唐建明与嘉州瓷厂的真实意思表示。由于唐建明提供了不是其真实意思表示的二号执行和解协议，导致被告乐山市人民政府将嘉州瓷厂1570m2建设用地全部批复出让给唐建明的主要证据不足。据此，被告乐山市人民政府作出的乐府函土﹝2009﹞65号《乐山市人民政府关于办理唐建明划拨国有土地转为出让土地手续的批复》依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告乐山市人民政府2009年7月22日作出的乐府函土﹝2009﹞65号《乐山市人民政府关于办理唐建明划拨国有土地转为出让土地手续的批复》。二、责令被告乐山市人民政府重新作出行政行为。案件受理费50元由被告乐山市人民政府负担。
上诉人唐建明上诉称：1.蒋玉忠占有的三套房屋来源于乐山市五通桥区人民法院（1998）五法执字第62-3号民事裁定书，强行将上诉人的三套房屋抵偿给蒋玉忠，该房无任何手续，该房是典型的不合法建筑。五通桥法院违反执行工作的相关规定，上诉人已就该案提出申诉。蒋玉忠将其中的两套房非法转让给钟红军、邓晓玲，刘郑英的房屋也来自他人的非法转让。故蒋玉忠、钟红军、邓晓玲，刘郑英不是本案适格原告；2.上诉人与被上诉人嘉州瓷厂之间达成的执行和解协议不违反法律强制性规定，真实有效。嘉州瓷厂卖给职工的房屋纠纷属于民事处理的范畴，不应据此撤销乐山市人民政府的批复；3.乐山市人民政府的批文作出程序符合法律规定，没有任何撤销的理由。上诉人在诉讼中同意以第一份协议为准，系在调解过程中受到误导的情况下作出。请求在查明事实的情况下撤销原审判决。
被上诉人乐山市人民政府答辩称，乐山市人民政府作出的批复行为符合相关法律规定，实属依法行政。原告不是涉案土地登记的土地权利人，其反映的争议涉及不动产物权争议，本案实质是原告与嘉州瓷厂及唐建明之间存在民事纠纷，依法应循民事法律途径解决，不应属于行政案件的审理范围。乐山市人民政府依法履行了划拨土地转让审批的法定职权，所作出的行政行为适用依据正确、程序合法。一审判决认定超出了本案行政诉讼审理范围，适用法律错误，也超出其作出划拨转为出让批复时正常的审查范围，错误理解了土地证物权登记的确权效力，请求依法改判。
其余被上诉人未提交答辩意见。
被上诉人张志强等14人在一审举证期限内提供以下证据：乐山市市中区人民政府乐中发（1993）197号文，乐山市市中区计划经济委员会乐中计经（个）（1993）13号文，乐山市嘉州瓷厂申请征地报告，乐山市嘉州瓷厂征地地形图，乐山市市中区建筑设计图，嘉州瓷厂售房协议11份及收款收据11份，四川省乐山市五通桥区人民法院民事裁定书（1997）五经初字第039号和（1998）五法执字第62-3号，买卖合同2份、赠与合同1份，个人独资企业营业执照独资企业基本情况，公告通知、申请、市中区国土分局“土地登记查询回复”编号（2015）32号及唐建明权属界址示意图，执行和解协议书，嘉州瓷厂集体企业基本情况，2009年11月23日土地登记申请书1套，乐府土函﹝2009﹞65号文件及相关法律规定。
被上诉人乐山市人民政府在一审举证期限内出示以下证据：申请人申请资料，划拨土地使用证转让补办申请书，申请书2份（嘉州瓷厂和唐建明分别申请），转让方嘉州瓷厂的企业法人营业执照、法定代表人身份证复印件，唐建明身份证复印件，受让方身份证复印件，国土证复印件，宗地图，执行和解协议书，土地估价结果，土地会审表，《乐山市国土资源局关于办理唐建明划拨土地转为出让土地的请示》和《乐山市人民政府关于办理唐建明划拨土地转为出让土地手续的批复》，唐建明缴纳土地出让金50余万元的土地转让金专用票据，唐建明和乐山市国土局市中区分局签订的出让合同及附件。
上述证据均已随卷移送本院。一审庭审笔录记载了当事人对上述证据的质证意见，二审中双方未提供新的证据。
本院二审查明，唐建明已于2009年12月17日取得乐中国用（2009）第00751号国有土地使用权证。该使用权证载明：该宗土地座落于乐山市市中区牟子镇××组，使用权类型为出让，地类（用途）为住宅用地，使用权面积为1570m2。其余审理查明事实与原审判决认定的事实一致。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。张志强等14人分别以购买、赠与、生效法律文书的裁定等方式取得了对房屋的占有和使用，本案所涉土地对张志强等14人房屋的使用具有直接影响，故张志强等14人与被诉行政行为有利害关系，具有原告主体资格。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条和《土地登记办法》第十四条第二款的规定，被上诉人乐山市人民政府具有对以划拨的方式取得的土地使用权出让时进行审批的法定职责。乐山市人民政府以唐建明提供的不是唐建明与嘉州瓷厂真实意思表示的二号执行和解协议为依据，作出乐府函土﹝2009﹞65号《乐山市人民政府关于办理唐建明划拨国有土地转为出让土地手续的批复》，将嘉州瓷厂1570m2建设用地全部批复出让给唐建明的主要证据不足，依法应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项之规定，判决撤销该批复并责令乐山市人民政府重新作出行政行为并无不当，依法应予维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人唐建明承担。
本判决为终审判决。
审判长 牟 琼
审判员 王代伍
审判员 刘洪峰
二〇一七年八月十一日
书记员 王 耸
附14名被上诉人（原审原告）名单：
被上诉人（原审原告）张志强，男，1964年11月7日出生，汉族，公民身份号码511111196411071034，住四川省乐山市市中区全华巷29号2幢3单元6楼2号。
被上诉人（原审原告）来新军，男，1969年1月22日出生，汉族，公民身份号码511102196901227111，住四川省乐山市市中区翡翠路809号19幢1单元4楼3号。
被上诉人（原审原告）蒋玉忠，男，1950年6月13日出生，汉族，公民身份号码5111231950061137811，住四川省乐山市市中区凤凰路中段339号2幢1单元14楼1号。
被上诉人（原审原告）吴兴文，男，1965年4月22日出生，汉族，公民身份号码511102196504220418，住四川省乐山市市中区劼人街38号4幢3单元5楼1号。
被上诉人（原审原告）刘郑英，女，1970年1月29日出生，汉族，公民身份号码511124197001294223，住四川省井研县宝五乡盐湾村2组7号。
被上诉人（原审原告）黄绍伦，男，1970年1月6日出生，汉族，公民身份号码511112197004066014，住四川省乐山市碧山路5000号附7号。
被上诉人（原审原告）胡大立，男，1964年9月17日出生，公民身份号码511102196409170432，住四川省乐山市市中区天星路847号1幢4单元2楼2号。
被上诉人（原审原告）毛佳，女，1974年10月20日出生，汉族，公民身份号码511102197410200023，住四川省仁寿县向家乡中心街南段20号。
被上诉人（原审原告）刘忆，女，1965年10月28日出生，汉族，公民身份号码522601196510281026，住四川省乐山市市中区府街100号。
被上诉人（原审原告）辜磊，男，1971年12月4日出生，汉族，公民身份号码513430197112040010，住四川省乐山市市中区演武街92号2幢3单元4楼2号。
被上诉人（原审原告）徐韬，女，1978年9月29日出生，汉族，公民身份号码511102197809291027，住四川省乐山市市中区人民西路287号。
被上诉人（原审原告）徐强，男，1976年7月8日出生，汉族，公民身份号码51112419760708401X，住四川省乐山市市中区里仁街269号。
被上诉人（原审原告）钟洪军，男，1968年7月8日出生，汉族，公民身份号码511121196807086171，住四川省乐山市五通桥区金山镇红星村5组27号。
被上诉人（原审原告）邓晓玲，女，1966年2月25日出生，汉族，公民身份号码511112196602253224，住四川省乐山市五通桥区竹根镇双江路143号。