阳江市江城区人民法院
民 事 裁 定 书
（2015）阳城法平民初字第376号
原告：江城区埠场镇那蓬村民委员会那梨村民小组。住所地：阳江市江城区埠场镇那蓬村民委员会那梨村。
负责人：关崇湾，该村民小组组长。
委托代理人：关崇湾，男，1961年7月×日出生，汉族，住阳江市江城区埠场镇。
委托代理人：周庆强，广东一粤（阳江）律师事务所律师。
被告：阳江市江城区埠场镇人民政府。住所地：阳江市江城区埠场镇埠场江闸路边。
法定代表人：刘晓，埠场镇镇长。
委托代理人：许祺祥，广东德良（阳江）律师事务所律师。
委托代理人：陈文儒，广东德良（阳江）律师事务所实习律师。
第三人：张晓燕，女，1975年9月×日出生，汉族，户籍地阳江市阳东区，经常居住地阳江市江城区。
第三人：阮世乐，男，1969年9月×日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。
上述两第三人共同委托代理人：欧建华，广东赢信律师事务所律师。
上述两第三人共同委托代理人：冯宏瀚，广东赢信律师事务所实习律师。
原告江城区埠场镇那蓬村民委员会那梨村民小组（以下简称那梨村民小组）诉被告阳江市江城区埠场镇人民政府（以下简称埠场镇政府），第三人张晓燕、阮世乐确认合同无效纠纷一案，本院于2015年9月6日立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告那梨村民小组法定代表人关崇湾及其委托代理人关崇湾、周庆强，被告埠场镇政府的委托代理人许祺祥、陈文儒，第三人张晓燕、阮世乐的共同委托代理人欧建华、冯宏瀚均庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告那梨村民小组诉称：2010年12月8日，那梨村民小组（原为那梨村经济合作社）负责人关瑞基联合几位村民与第三人张晓燕、阮世乐违法签订了《朝脉山头地承包租赁协议书<补充协议>》，在此基础上，于2010年12月10日又与被告签订了《致富项目那梨朝脉山征地协议书》，见证人为第三人张晓燕和阮世乐。从上述两协议书中可看出，第三人张晓燕、阮世乐实质上是与那梨村民小组负责人关瑞基和被告串通，表面上是承包原告的朝脉山头地，但实际是将承包的土地以征收的名义变相卖给被告，该行为明显违法，应属无效。2014年6月22日，原告那梨村民小组进行换届选举，新一届的村民小组成员听到朝脉山头地已被政府征收的消息后，追问上一届村民小组负责人关瑞基并要其交出当时签订的协议书以公示全体村民，但关瑞基一直没有答复。2014年9月24日，经原告多次向有关部门反映情况后，被告埠场镇政府欧副镇长将相关协议书交给原告。至此，事实已清晰。原告认为，上述协议书是被告与本村原村民小组负责人关瑞基及少数村民通过隐瞒事实的方式在绝大部分村民成员不知情的情况下而形成的合同，损害了广大村民的集体利益；同时，上述协议书是在未召开村委会及村民小组全体或者村民小组代表会议、未进行公示，违反村民民主议定原则的情况下而签订，损害了广大村民的集体利益。最重要的是，《致富项目那梨朝脉山征地协议书》内容不真实且违反了法律禁止性规定，是无效的合同。据此，根据我国《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》、《合同法》等法律规定，上述协议书应为无效合同。原告为维护自身合法权益，特向法院起诉，请求法院依法判令：一、确认原告那梨村民小组与被告签订的《致富项目那梨朝脉山征地协议书》无效。二、本案受理费由被告负担。
被告埠场镇政府辩称：一、关于本案的定性问题，原告就那梨朝脉山头征地协议提起民事诉讼，而且立案案由为农村土地承包合同纠纷，是对本案的定性错误，从本案征地协议的签订主体、协议内容来看，其签订主体是不平等主体，被告是为执行上级即江城区政府关于土地征收的行政指令任务而与原告签订了征地协议，协议的内容是对原告集体所有的土地进行征收，并给予征地补偿，应属于政府的行政行为，分类为土地资源类中的行政征收行为，该行政征收行为改变了土地所有权的性质，被征收土地由原告集体所有改变为国家所有，是具体行政行为，因而，本案纠纷的解决，应当先走行政复议程序，再走行政诉讼程序。现本案定性为农村土地承包合同纠纷是错误的，从本案征地协议来看，没有土地承包的主体，也没有农村土地承包经营权的存在或者流转，而是土地所有权的转变，从而不存在农村土地承包的情形。二、本行政征收行为合法，补偿协议履行完毕。那梨朝脉山的行政征收行为已经原告绝大多数村民的同意，被告已依法依约给付原告土地补偿费、安置补助费、青苗及附着物的补偿费，共2056560元。2007年6月2日，原告与第三人签订《朝脉山头地承包租赁协议书》，第三人已经给付青苗补偿款70000元及支付租金1419000元。该租赁协议第四条其他的约定中，已明示同意国家征收该朝脉山地，附注中已注明，经原告全体群众以户为单位签名确认。三、关于补偿协议中的见证问题，补偿协议中的补偿办法及补偿数额，原告与第三人在原租赁协议中已有明确约定，而且补偿的标准符合规定，被告作为见证只是对双方意思自治的尊重。另一个作为见证的主要原因是对其征地实际丈量面积76000平方米的确定，因其原租赁协议中只明确租赁范围，但没有明确实际租赁面积，按租赁协议的约定内容来算，原租赁面积估算为86000元平方米，该见证没有违反法律规定。
第三人张晓燕、阮世乐述称：原告与被告所签订的《致富项目那梨朝脉山征地协议书》合法有效。一、主体适格。本案所争议的《征地协议书》签订的主体是原告那梨村民小组、告埠场镇政府，原告是征收土地的所有权人，被告是行使征收土地的合法主体。双方在《征地协议书》上进行了盖章确认，且原告有13名代表进行签名和指模确认。因此，第三人认为，签订合同的主体资格适格。二、程序合法。原告在起诉中称该协议书是在未召开村委会及村民小组全体会议或者村民小组代表会议、未进行公示，违反村民民主议定原则的情况下而签订的，是无效的，第三人认为原告的上述理由是没有法律依据的，本协议书的签订程序完全合法有效。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”之规定可知征收土地是法律依法赋予有权征收主体的权利。《中华人民共和国村民组织委员会法》第二十四条：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。”也有规定，征收土地不用必须经村民会议讨论决定，就是因为征收带有强制性的规定。三、内容不违法。原告在起诉中称《致富项目那梨朝脉山征地协议书》是无效合同，第三人认为这是不符合客观事实的。原告在提供的证据5中所要证明的事实与客观上是不符合的。从《征地协议书》的内容上来看，其最关键的内容就是征收土地的补偿费问题，而该补偿的标准完全是依照当地的标准进行合法补偿的，没有违反法律规定。该《征地协议书》的第三条是关于付款方式的约定，是双方真实意思的表示，也根本没有违反法律规定，且都由被告全额支付给了原告。至于该条约定“此付款方式经朝脉山承租方同意，与那梨村无关”根本没有影响该条付款方式的实质履行。
经审理查明：2010年12月10日，原告那梨村民小组（乙方）与被告埠场镇政府（甲方）签订《致富项目那梨朝脉山征地协议书》，双方约定：一、甲方征收朝脉山（土名）一带土地，面积76000平方米；二、土地安补偿置补助费总计2056560元；三、付款办法：本协议补偿费分两期支付，第一期甲方在本协议签字日起10天内支付补偿费壹佰叁拾万元正（￥1300000.00元）给乙方；第二期埠场镇政府征下致富项目那梨狗头山库区土地之日起10天内，甲方支付清余下柒拾伍万陆仟伍佰陆拾元正（￥756560.00元）给乙方，此付款方式经朝脉山承租方同意，与那梨村无关；四、附着物的处理：在征用的土地范围内，所有的附着物均由甲方按有关规定进行补偿，任何单位和个人不得阻碍甲方的征地工作；五、土地补偿安置费的处理：征地范围内的土地补偿安置费付给乙方，用于发展生产和安排土地被征用而造成多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助，任何个人不得占用和私分，否则追究当事人的责任；六、乙方负责理顺所征土地的界至，如因土地界至发生纠纷乙方负责协调处理，并协助甲方将所征土地用水泥柱、铁丝网或其它材料封闭起来；七、本协议签订后，土地使用权归甲方所有，乙方不得作任何干涉，如因乙方群众无故阻碍甲方开展工作，造成的损失和影响责任由乙方承担；八、本协议签订后，任何一方违约所造成的损失由违约方负责赔偿，本协议如有未尽事宜甲乙双方可协商解决；九、本协议一式四份，甲、乙双方以及朝脉山承租方各执一份，由甲方送上级部门存档壹份，本协议自签订之日起生效。《致富项目那梨朝脉山征地协议书》尾部甲方：阳江市江城区埠场镇人民政府（公章），乙方：江城区埠场镇那蓬村民委员会那梨村民小组（公章）和代表签名并捺指模；朝脉山承租方见证：阮世乐、张晓燕签名并捺指模，阳江市江城区埠场镇那蓬村民委员会（公章）。
2015年9月6日，原告那梨村民小组以原村民小组负责人及少数村民通过隐瞒事实方向签订上述合同，损害那梨村民小组广大村民集体利益，遂向本院提起诉讼，请求如诉称。
庭审中，原告那梨村民小组涉案起诉事宜，已经村民会议决议，并向本院提供《会议纪要》，该《会议纪要》内容载明：议题：1、那梨村大王公打功德事如；2、那村朝脉山头承包租赁合同细节村民不知其中内容；3、关于历史维留屋地问题。会议于2015年4月24日张贴公示，28日上午10点在村址召开全体村民大会，由村长关崇湾主持，讲述大王公打功德的一切事情，也讲述历史维留屋地一事经大部分村民同意协商解决关崇恩、关强屋地事情。由村代表关德允讲解那梨村朝脉山山头承包租赁合同细节，大部分村民都不知合同的第四条第二项的内容。朝脉山山头地（地名）在承包租赁期内如因国家需要征收该地搞建设，则地上的建筑物、青苗、设施等补偿由乙方所有，对土地的补偿款则按甲方占5%，乙方占95%的比例来分配土地补偿费（如国家征收超过50年再加上8%补偿费给甲方）。此约定是不合理的，国家征收土地补偿费是直接补偿给农户的，任何人都不得扣除。其骗取村民签名后再做合同，在征收土地补偿费也不公平、不合理，征收补偿费应给发包人，不是给承包人，其征收费是贰佰零五万陆仟伍佰陆拾元，则按13%补偿是267352.8元而不是130416元，全体村民一致通过签名终止朝脉山承包合同。会议推选关天杰、关崇湾、关德允、关进舵、陈派多为村民代表来解决合同纠纷。合同是因上届村长不肯交出，经本届村长、村代表多次到江城区信访局、镇维稳中心信访，于2014年9月24日，由埠场镇欧付镇长在镇政府三楼会议室交出朝脉山头承包租赁协议。下面是村民以户为代表签名同意搞朝脉山头归集体所有，按照如下签名来分配，没有签名的村民不给分配，也无权对大会的决定和做法有任何异议；用村务经费来打官司，不足部分另想办法。江城区埠场镇那蓬村民委员会那梨村民小组（公章），2015年4月28日”。
另查明，2007年6月2日，原告那梨村民小组（原为那蓬村委会那梨村经济合作社）（甲方）与第三人张晓燕、阮世乐（乙方）签订《朝脉山头地承包租赁协议书》，双方约定：一、甲方责任：1、甲方必须确保朝脉山头地权属清晰、没有纠纷，持有有效的山林权属证为依据（证号：×××××），以朝脉山头地四至安装水泥桩柱为界限内，面积共捌万陆仟平方米。2、朝脉山头地（地名）的出租经全体村民大会同意。3、朝脉山头地（地名）现种植的作物包括青苗由乙方一次过补偿柒万元给甲方。山坟由甲方负责办理迁移，费用由乙方按国家标准每座山坟补偿人民币陆佰元整（￥600元）由乙方派出代表支付。4、通往朝脉山头地（地名）的原有道路属那梨村道路要提供给乙方通行使用，指定道路通行蛤山塘仔基至那榜路段，如乙方需扩建道路，土地补偿费由乙方按国家标准补偿。甲方要负责协调道路两旁的用地界线核定，提供足够的土地给乙方修整道路，（暂订捌米宽）但土地补偿费由乙方负责补偿。5、协助乙方在朝脉山头地（地名）的开发及出售土石方或种植作物的安全，种植作物谁损坏谁负责。甲方不负责任。如国家不准开发则与甲方无关。6、协助乙方办理朝脉山头地（地名）开采的相关手续，费用由乙方负责缴付。7、协助提供水、电给乙方，乙方按规定向有关部门报装使用，费用由乙方负责。二、乙方责任：1、一次性缴付朝脉山头地的租金和青苗款。2、使用租赁山头地时不准建造不符合环保的工厂，要注意安全和办理相关的经营手续。3、对通往朝脉山头地（地名）道路要负责维修和养护，施工期间乙方要有人员现场维护秩序、确保安全生产，在工作期间如发生意外伤害人畜或被洪泥水冲坏农作物，由乙方全部负责赔偿。三、承包期和租金支付时间：1、那蓬村委会那梨村朝脉山头地（地名）的承包租赁期经全体村民大会同意，确定承包租赁期为伍拾年，时间从二〇〇七年六月二日起至二零伍柒年六月二日止。在承包期间如国家需收取各项费用由乙方自己负责。不关甲方之事。2、租金商定按山形丈量每平方米人民币壹拾陆元伍角（￥16.50元），面积共计捌万陆仟平方米，合计共人民币壹佰肆拾壹万玖仟元整（￥1419000.00元）。租期满后，按安装水泥桩柱范围内交回甲方。3、租金支付时间从本协议签订之日一次性缴付伍拾年的租金和青苗款合共人民币壹佰肆拾捌万玖仟元整（￥1489000.00元）。直接存入那梨村经济合作社在银行开设的账号。四、其它：1、乙方在承包期内对朝脉山头地（地名）的投资和建设权属归乙方所有。2、朝脉山头地（地名）在承包租赁期内如因国家需要征收该地搞建设，则地上的建筑物、青苗、设施等补偿归乙方所有，对土地的补偿款则按甲方占5%、乙方占95%的比例来分配土地补偿费（如国家征收超过50年，再加8%补偿费给甲方）。3、朝脉山头地（地名）承包租赁期满，朝脉山头地（地名）的权属和建筑物及其它设施归甲方所有。如甲方继续对外承包租赁，在同等条件下应优先乙方承包。五、本协议必须经全体村民签字生效。六、违约：任何一方违约都必须为对方造成的经济损失作补偿，补偿款有争议的，可到当地法院仲裁提起诉讼。七、本协议一式三份，甲、乙双方各执一份，其中甲方的主管部门（那蓬村委会）保留一份作见证。自签订之日起生效。八、附注：那蓬村委会那梨村全体群众签名表一份（以户为单位）。《朝脉山头地承包租赁协议书》尾部甲方：阳江市江城区埠场镇那蓬村委会那梨村经济合作社（公章），甲方代表（13名村民签名）；乙方（承租方）：张晓燕、阮世乐签名并捺指模；见证方：阳江市江城区埠场镇那蓬村民委员会（公章），沙汝应签名并签写“情况属实”。
签订上述协议后，第三人张晓燕、阮世乐于2007年9月5日向那梨村民小组支付了朝脉山头50年租金1419000元和清苗款70000元合共1489000元。那梨村民小组村民按人口数签名领取了相应的租金。
2010年12月8日，原告那梨村民小组（甲方）与第三人张晓燕、阮世乐（乙方）就原签订的《朝脉山头地承包租赁协议书》的相关事项作进一步的补充和完善，签订了《朝脉山头地承包租赁协议书<补充协议>》，双方约定：一、《朝脉山头地承包租赁协议书》第四条第2款内容是：“朝脉山头地（地名）在承包租赁期内如因国家需要征收该地搞建设，则地上的建筑物、青苗、设施等补偿归乙方所有，对土地的补偿款则按甲方占5%、乙方占95%的比例来分配土地补偿费（如国家征收超过50年，再加8%补偿费给甲方）。”现甲乙双方就该条款作详细补充协定为：朝脉山土地补偿费的补偿标准按当地现行政策的林地补偿标准13.2元/㎡计算，面积按埠场镇政府与乙方实量的76000㎡计算，征收年限超过50年甲方占土地补偿费的13%，乙方应付给甲方土地补偿费共人民币壹拾叁万零肆佰壹拾陆元正（￥130416.00元），甲方一次性付清给乙方。此外乙方因经营开发从埠场镇政府所得的一切补偿费与甲方无关。二、乙方与朝脉山土地征收方办理的相关补偿费给付手续如需通过甲方协助办理的，甲方应当配合乙方办理。三、本协议一式三份，甲、乙双方以及见证方各执一份，本协议自签订之日起生效。附：《朝脉山头地承包租赁协议书》。《朝脉山头地承包租赁协议书<补充协议>》尾部甲方：江城区埠场镇那蓬村委会那梨村民小组（公章），代表签名：13名村民签名并捺指模；乙方：阮世乐、张晓燕签名并捺指模；见证方：阳江市江城区埠场镇人民政府（公章）、阳江市江城区埠场镇那蓬村民委员会（公章）。
以上事实，有原告、被告陈述记录在案，有山林权证、《会议纪要》、《朝脉山头地承包租赁协议书》、《朝脉山头地承包租赁协议书<补充协议>》、《致富项目那梨朝脉山征地协议书》、群众签名表、埠场镇致富项目征地工作责任书、光盘等证据为证，本院经庭审质证后，综合分析予以确认。
本院认为：原告那梨村民小组组长以村民小组名义请求确认于2010年12月10日与被告埠场镇政府（甲方）签订的《致富项目那梨朝脉山征地协议书》无效，故本案案由应定为确认合同无效纠纷。本案争议的焦点：一、那梨村民小组起诉是否符合法律规定；二、涉案合同效力问题。
对于焦点一，根据我国物权法第五十八条、第六十条的规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员所有。集体所有财产的行使主体有乡镇集体经济组织、村集体经济组织或村民委员会、村内各集体经济组织或村民小组等。对于涉及村民利益的重大事项应当依照法定程序经本集体成员决定。涉案的那梨朝脉山属于那梨村民小组所有，因而应由村民小组作为所有权行使主体。2006年《最高人民法院关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》［（2006）民立他字第23号]明确指出：“以村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起，并参照我国《村民委员会组织法》等有关规定履行民主议定程序”，本案中，原告主张涉案起诉事宜通过村民会议决议，并提供《会议纪要》予以证明，但该《会议纪要》并没有明确就本案起诉事宜作出决议，也没有明确通过何种方式解决朝脉山承包合同问题，且该会议纪要中载明“没有签名的村民不给分配，也无权对大会的决和做法有任何异议”，也违反了民主议定程序，综上所述，本案那梨村民小组起诉事宜没有履行民主议定程序，应予驳回起诉。
对于焦点二，因本案起诉事宜涉及法律程序问题，本案对原告那梨村民小组主张合同效力问题不作认定，待原告履行民主议定程序后另循法律途径处理。
综上所述，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条、第二十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第（三）项以及《最高人法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定如下：
驳回原告江城区埠场镇那蓬村民委员会那梨村民小组的起诉。
本案受理费11366元，由本院退还给原告江城区埠场镇那蓬村民委员会那梨村民小组。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阳江市中级人民法院。
审 判 长 林良玺
代理审判员 柯明智
人民陪审员 敖卓吕
二〇一六年二月一日
书 记 员 张 炜