四川省资阳市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）川20行赔终7号
上诉人(原审原告)舒光政，男，1958年7月1日出生，汉族，住四川省安岳县。
委托代理人舒丹，女，1987年4月16日出生，汉族，住四川省安岳县。（上诉人舒光政之女）
被上诉人（原审被告）四川省安岳县努力乡人民政府，住所地四川省安岳县努力乡民乐西街29号。
法定代表人刘学虎，乡长。
委托代理人黄贤良，男，1972年7月26日出生，汉族，系四川省安岳县。
第三人安岳县民政局，住所地四川省安岳县岳阳镇广场路1号（县级机关集中办公区四号楼三楼）。
法定代表人荣红艳，局长。
委托代理人冷毅，男，1969年8月5日出生，汉族，系四川省安岳县民政局职工，住四川省安岳县。
委托代理人吴庆顺，四川兴岳律师事务所律师。
上诉人舒光政因与被上诉人四川省安岳县努力乡人民政府（以下简称努力乡政府）、第三人四川省安岳县民政局（以下简称县民政局）乡政府其他行政行为行政赔偿一案，不服四川省安岳县人民法院（2017）川2021行陪初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人舒光政及其委托代理人舒丹，被上诉人努力乡政府负责人李昌华、委托代理人黄贤良、第三人县民政局负责人杨世彬、委托代理人冷毅、吴庆顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2014年5月1日，《社会救助暂行办法》正式实施。为全面贯彻落实《社会救助暂行办法》，2015年7月17日，安岳县人民政府办公室发出安府办函[2015]160号《关于开展城乡低保专项整治和社会救助规范化建设工作的通知》，决定在全县范围内开展城乡低保专项整治、清理活动，要求坚持“应保尽保、应出尽出、动态管理”原则。同年11月，中共安岳县委办公室、安岳县人民政府办公室和县民政局又相继出台了安委办发[2015]46号文件和安民发[2015]170号文件，要求对全县的低保重新申请、核定，并对低保的申请、审核、审批等程序进行了规定。
2015年11月24日，原告舒光政向被告努力乡政府递交了低保申请书及相关资料，申请办理其与儿子舒某丙的低保。同年12月8日，努力乡政府干部到原告家进行了入户调查、座谈和走访。2015年12月23日，努力乡协力村召开低保民主评议会，对该村19户低保申请人进行了民主评议，并于次日在村公示栏里对民主评议结果进行了公示，原告因具有劳动能力未通过低保的民主评议。2015年12月31日，被告召开努力乡城乡低保审核工作会议，通过对该乡449户申请人情况进行审核，同意将119户申请人拟纳入低保报县民政局审批，不同意将包括原告在内的330户申请人纳入低保。2016年1月4日，被告在协力村办公室外对拟上报县民政局纳入低保的该村人员以及拟申报月补助金额等情况予以了公示。后被告将拟纳入低保的人员资料上报第三人县民政局进行了审批，未向第三人上报经初审不同意纳入低保的包括原告在内的申请人资料。原告不服，请求对安委办发[2015]46号文件和安民发[2015]170号文件进行规范性文件审查，认为被告未履行将其低保申请材料上报县民政局审批的法定职责的行为违法，要求赔偿由此给其造成的车费、住宿费等经济损失1908元。
原审认为，根据《社会救助暂行办法》第十一条“申请最低生活保障，按照下列程序办理：（一）由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；家庭成员申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。（二）乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。（三）县级人民政府民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由。”之规定，乡镇人民政府、街道办事处和民政部门在低保的办理过程中各自负有审核、审批的主体责任，且乡镇人民政府、街道办事处的初审环节不构成独立的审批行为，没有决定权，最终决定是否纳入低保的决定权在于民政部门。如果乡镇人民政府、街道办事处对初审认为不符合条件的低保申请材料不上报，是直接行使了决定权。因此，安委办发[2015]46号文件和安民发[2015]170号文件规定，乡镇人民政府只上报初审符合条件的申请人材料，并将最终决定不纳入低保的答复交由乡镇人民政府的规定与《社会救助暂行办法》不一致，不能作为认定被告行政行为合法的依据。故被告努力乡政府未履行上报原告舒光政低保申请材料给第三人县民政局审批的法定职责的行为违法。虽然被告行为违法，但该行为并未实际给原告的合法权益造成损失，因原告申请低保是否符合条件还需民政部门作出决定，其申请是否通过还处于待定状态。如果符合低保条件，给其发放相应的低保费用；如果不符合条件，则没有任何损失。且因《中华人民共和国国家赔偿法》赔偿的是直接经济损失，原告因主张权利而产生的车费、住宿费不在赔偿范围内。故对其要求赔偿的请求不予支持。遂根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的解释》第三十三条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决驳回了原告舒光政要求行政赔偿的诉讼请求。
上诉人舒光政不服原审判决上诉称,原审法院判非所诉，上诉人是基于2010年12月，经政府部门协调，上诉人与努力乡政府达成变通赔偿协议，协议第三条是办理低保。因为努力乡政府违约，因此提起的行政赔偿。请求本院撤销原审（2017）川2021行赔初7号行政赔偿判决；县民政局安民不受赔字[2016]第1号《不予受理行政赔偿申请通知书》违法；判决努力乡政府取消低保违法，并赔偿。
被上诉人努力乡政府辩称，1、县民政局安民不受赔字[2016]第1号《不予受理行政赔偿申请通知书》另案处理，不是本案审理范围；2、原审判决认定事实清楚，适用法律正确，且已经将上诉人的低保申请报第三人审批；上诉人申请赔偿无事实、法律依据。请求本院依法驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人县民政局辩称，舒光政虽然曾经享受过低保，但民政局及努力乡政府根据省市县各级的相关规定，依照程序认为舒光政已不符合低保条件。因此，舒光政不能享受低保，在程序和实体均符合规定。舒光政的上诉不应支持。
二审查明的事实与原审一致，本院对原审查明的事实予以确认。
本院认为，本案经原审法院释明，并确定其争议焦点上诉人向努力乡政府提出低保申请，原审法院已经确认被上诉人不上报违法；并判决限被上诉人努力乡政府于本判决生效之日起十五日内将上诉人舒光政低保申请材料上报第三人县民政局审批。而且被上诉人已经将其申请低保的材料，上报给了第三人县民政局审批。
本案审理的是原审法院已经确认被上诉人不上报违法给上诉人造成的直接经济损失，获得行政赔偿。
根据《社会救助暂行办法》第十一条“申请最低生活保障，按照下列程序办理：（一）由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请；家庭成员申请有困难的，可以委托村民委员会、居民委员会代为提出申请。（二）乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区公示后报县级人民政府民政部门审批。（三）县级人民政府民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村、社区公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由”之规定，乡镇人民政府、街道办事处和民政部门在低保的办理过程中各自负有审核、审批的主体责任，且乡镇人民政府、街道办事处的初审环节不构成独立的审批行为，没有决定权，最终决定是否纳入低保的决定权在于民政部门。如果乡镇人民政府、街道办事处对初审认为不符合条件的低保申请材料不上报，是直接行使了决定权。因此，安委办发[2015]46号文件和安民发[2015]170号文件规定，乡镇人民政府只上报初审符合条件的申请人材料，并将最终决定不纳入低保的答复交由乡镇人民政府的规定与《社会救助暂行办法》不一致，不能作为认定被告行政行为合法的依据。故被上诉人努力乡政府未履行上报上诉人舒光政低保申请材料给第三人县民政局审批的法定职责的行为违法。虽然被上诉人行为违法，但该行为并未实际给上诉人的合法权益造成损失，因上诉人申请低保是否符合条件还需民政部门作出决定，其申请是否通过还处于待定状态。如果符合低保条件，给其发放相应的低保费用；如果不符合条件，则没有任何损失。且因《中华人民共和国国家赔偿法》赔偿的是直接经济损失，上诉人因主张权利而产生的车费、住宿费不在赔偿范围内。故对其要求赔偿的请求不予支持。
上诉人针对2010年12月，上诉人与努力乡政府达成的协议、县民政局安民不受赔字[2016]第1号《不予受理行政赔偿申请通知书》和努力乡政府取消低保进行赔偿，不属于本案审理范围，本院不予审理。
因此，上诉人舒光政的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院依法不予支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 阳 勇
审判员 黄 海
审判员 戴劲松
二〇一七年十一月十六日
书记员 凌 英