广东省河源市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）河中法行终字第54号
上诉人（一审原告）紫金县中坝镇广福村品塘村民小组。
负责人陈少平，组长。
委托代理人贺杏荣，男，汉族。
被上诉人（一审被告）紫金县人民政府，住所地：河源市紫金县秋江东路38号。
法定代表人刘振林，县长。
委托代理人黄启文、潘瑞华，紫金县国土资源局工作人员。
第三人紫金县中坝镇袁田村众社村民小组。
负责人贺兆中，组长。
第三人紫金县中坝镇袁田村楼下村民小组。
负责人贺少宏，组长。
第三人紫金县中坝镇袁田村笃庆村民小组。
负责人贺树金，组长。
上诉人紫金县中坝镇广福村品塘村民小组因林业行政裁决纠纷一案，不服紫金县人民法院（2015）河紫法行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月13日对本案进行了公开开庭审理。上诉人紫金县中坝镇广福村品塘村民小组（以下简称品塘村民小组）的负责人陈少平及其委托代理人贺杏荣，被上诉人紫金县人民政府的委托代理人黄启文、潘瑞华，第三人紫金县中坝镇袁田村众社村民小组（以下简称众社村民小组）的负责人贺兆中、紫金县中坝镇袁田村楼下村民小组（以下简称楼下村民小组）的负责人贺少宏、紫金县中坝镇袁田村笃庆村民小组（以下简称笃庆村民小组）的负责人贺树金均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审被告紫金县人民政府于2014年8月11日作出紫府政决字[2014]5号《行政处理决定书》（简称《行政处理决定书》，下同），对申请人众社村民小组、楼下村民小组、笃庆村民小组与被申请人品塘村民小组的土地权属争议事项作出决定：争议地30.8亩的所有权归申请人集体所有，争议地使用权由土地所有权人依法确定。品塘村民小组对《行政处理决定书》不服，申请行政复议。河源市人民政府作出河府行复[2014]41号行政复议决定书，决定维持《行政处理决定书》。
一审查明：原告品塘村民小组与第三人众社村民小组、楼下村民小组、笃庆村民小组争议位于紫金县中坝镇广福村品塘村民小组的地名为中心段、绿湖、马祖田、山背等地段土地，共15块，面积共30.58亩。该土地原属中坝公社元田大队光明生产队（后改制分立为现本案第三人）集体所有和耕作。1977年，原中坝公社元田大队光明生产队与原中坝公社广福大队品塘生产队（即现原告）对上述土地签订了一份协议书。该协议书的如下内容：一、双方议定元田大队光明生产队水田总面积三十二亩，计总产量壹佰肆拾肆担，内除谷种壹拾肆担，实际由广福大队品塘生产队负担壹佰叁拾担此产量抵兑元田大队光明生产队公粮壹拾担、余粮壹佰贰拾担。由双方大队、生产队派员到税所、粮所划分清楚；二、……；三、双方议定光明队水田叁拾贰亩交给品塘生产队耕种，所以光明队的壹拾担公粮、壹佰贰拾担余粮长期不变由广福品塘队负担缴交国家（公粮包括款、余粮款归广福品塘队）；四、此协议一式柒份，光明、品塘队各执一份为据，主送元田、广福大队各执一份，抄送中坝公社、中坝税所、中坝粮所各一份作监证。”协议双方承认自该协议书签订后，双方一直按协议约定履行。2003年起，国家实行种粮直补政策。对于上述耕地，第三人认为，原告应当按1977年协议书的约定支付租赁资金，否则收回该土地。原告则认为，从1977年起该土地的权属已发生转移，此后也一直由原告的村民耕种，从而拒绝对方要求。2007年间，第三人认为原告违约，于是向有关部门投诉。紫金县中坝镇人民政府对该争议经调解不成，于同年5月23日向第三人发出紫中府告字（2008）1号告知书，告知其按照法律途径解决争议。2008年7月2日，第三人以合同纠纷为由诉至一审法院，并提供1977年订立的协议书，认为原告违约，要求解除该协议书。诉讼过程中，原告提供了其部分村民持有的《紫金县土地承包经营权证》，主张争议土地权属已发生转移。一审法院经审理认为，双方实质是对土地所有权发生争议，应由政府机关处理。同年12月17日，一审法院对该案作出（2008）紫法民一初字第362号民事裁定书，裁定驳回第三人的起诉。双方对该裁定结果没有提出上诉，裁定书发生法律效力。2009年4月28日，第三人向被告提出申请，要求将上述土地的所有权和使用权确认归其所有。2011年9月7日，被告组织人员对争议地进行现场测绘，并制作《中坝镇袁田众塘与广福品塘土地争议现场示意图》。同年11月16日，被告作出紫府政决字[2011]4号行政处理决定书，认定第三人与原告就争议土地存在租赁关系，将争议地所有权确权给第三人。原告不服，申请行政复议。河源市人民政府于2012年2月7日作出河府行复（2012）行政复议决定书，维持被告作出的紫府政决字[2011]4号行政处理决定书。原告不服并提起诉讼。同年5月8日，河源市中级人民法院作出（2012）河中法行初字2号行政判决书，判决撤销被告作出的紫府政决字[2011]4号行政处理决定书，由被告在三个月内重新作出具体行政行为。第三人不服判决，提起上诉。同年10月23日，广东省高级人民法院作出（2012）粤高法行终字第173号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2014年8月11日，被告重新作出被诉《行政处理决定书》，对申请人众社、楼下、笃庆村民小组（本案第三人）与被申请人品塘村民小组（本案原告）的土地权属争议事项，决定书中认定双方于1977年签订协议书，约定现争议地32亩由被申请人耕种，并没有权属转移的表述，确定土地所有权不能取决于《土地承包经营权证书》，决定：争议地30.8亩的所有权归申请人集体所有，争议地使用权由土地所有权人依法确定。另查明：第三人持有《紫金县土地承包红营权证书》，记载内容：发证机关紫金县人民政府，发证日期1999年1月1日，发包方紫金县中坝镇袁田管理区众塘经济合作社，承包经营方户主姓名光明队公田（七七年租赁给广福品塘队耕种），承包土地面积31亩，其中水田31亩，地块名称中心段、绿湖、马祖田、山背、龙颈。原告的贺帝等村民持有《紫金县土地承包红营权证书》多本，记载内容：发证机关紫金县人民政府，发证日期均1999年1月，发包方均为紫金县中坝镇广福管理区品塘经济合作社，承包经营方户主姓名贺帝等村民，承包土地面积各户大小不等，其中水田一栏处空白，地块名称一栏中陈清、贺流、贺兆海、陈少平、陈佛社五名户主名下的个别地段涉及争议土地名称。
一审法院认为，本案争议的焦点是被告紫金县人民政府作出的被诉《行政处理决定书》具体行政行为是否合法。本案土地权属争议双方均为集体，依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，被告具有行政执法主体适格。被告根据一方的确权申请，受理该土地权利权属争议，并在进行调查取证和现场勘查后作出处理决定，行政程序合法。认定争议土地原为第三人集体所有，后以租赁方式交由原告管理使用，该土地所有权并没有发生转移。查明1977年协议书中没有“此田归品塘队”字样，原告向有关部门提供协议书复印件出现“此田归品塘队”字样是与原件不符的。对于双方存在争议地租赁关系的事实，有双方在1977年签订的协议书为依据，足予认定。至于争议双方对争议地持有的《紫金县土地承包经营权证书》，不属于土地所有权凭证，不影响行政机关根据实事求是的原则和相关法律法规进行确权。争议地使用权由土地所有权人依法确定的表述，符合相关法律法规的规定。因此，被告作出被诉《行政处理决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。综上所述，原告的诉讼请求没有事实及法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告紫金县中坝镇广福村品塘村民小组的诉讼请求。本案受理费50元，由原告负担。
上诉人品塘村民小组不服一审判决，上诉称：一、下级法院不可以违背上级法院作出的已经发生法律效力判决及认定。本案所涉的土地确权纠纷，曾经长期、反复的投诉及诉讼，其中（2012）河中法行初字第2号行政判决书、（2012）粤高法行终字第173号终审行政判决书，对被上诉人作出的第一次处理决定予以撤销，要求重作。该两份判决明确认定1977年上诉人与第三人签订的《协议书》“是否有‘此田归品塘队’的内容，是处理本案的关键问题。被上诉人未对双方提供的《协议书》复印件与原件进行核对，仅以第三人提供的《协议书》复印件作为确定争议地权属的依据，不符合法律的规定。另外，被上诉人未能审查双方的《紫金县土地承包经营权证书》是否存在重复发证的情况，也违背上述判决。二、“此田归品塘队”已是无可否认的事实。在1977年的《协议书》中，有该土地权属永远归品塘队所有的内容。此《协议书》第二页左侧附加内容就有“另外：原有山塘一只交广福品塘队永远管业。”这是该《协议书》的包底条款，对前述土地田亩权属的确认，具有补充、推定、参照的效应。鉴于当时农村的文化程度，“永远管业”也就是认定所有权的意思。从1977年以后，涉案土地的公余粮，都由上诉人缴纳给国家，该项义务的转移意味着该土地所有权已经转移给了上诉人。三、第三人持有的《紫金县土地承包经营权证书》属于重复颁证。四、所谓“租赁关系”是不符合客观事实的。《协议书》没有陈述双方属于“租赁关系”，更没有关于租赁期限、租金数额、缴纳期限及方式的表述。而且涉案土地转入上诉人已经长达37年，根本不是什么“租赁关系”，而是所有权转移关系，应受到法律的保护。综上所述，请求法院依法判决：撤销（2015）河紫法行初字第28号行政判决，改判为撤销紫金县人民政府作出的紫府证决字（2014）5号《行政处理决定书》。
被上诉人紫金县人民政府口头答辩称：我府根据（2012）粤高法行终字第173号《行政判决书》提出应进一步查清的部分，在重作时对《协议书》“是否有‘此田归品塘队’的表述进行了多方核实后，《协议书》原件是不存在该表述的。其他答辩意见与被诉《行政处理决定书》记载一致。综上所述，我府作出的被诉《行政处理决定》事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求法院维持一审判决。
第三人众社村民小组、楼下村民小组、笃庆村民小组述称：1977年1月1日，上诉人与第三人签订《协议书》，约定属于第三人的争议土地租赁给上诉人，并约定了上交公余粮等事项条款。随后，双方一直按协议履行。在第三人不知情的情况下，上诉人向政府申请了《紫金县土地承包经营权证书》。而后双方发生了纠纷，并经各级政府调节均未有结论。上诉人遂向法院提起诉讼。本案的案情清楚，争议土地的所有权属第三人集体。被上诉人作出的被诉《行政处理决定》事实清楚，程序合法，请求法院维持一审判决。
一审随案移送本案证据材料。
经审理查明：一审查明的事实本院予以确认。在二审庭审过程中，上诉人认可与第三人在1977年签订的《协议书》是没有“此田归品塘队”的文字表述。
本院认为:本案争议的焦点是被上诉人紫金县人民政府作出的紫府政决字[2014]5号《行政处理决定书》是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理……。”被上诉人紫金县人民政府具有处理土地争议的法定职权。本案中，争议土地原属于第三人众社村民小组、楼下村民小组、笃庆村民小组所有，在1977年第三人与上诉人品塘村民小组签订了《协议书》，该《协议书》约定争议土地的使用、公余粮负担等事项，因此《协议书》是租赁性质还是所有权转移性质是本案的核心问题。首先，从《协议书》内容看，并没有“此田归品塘队”的文字表述，且各方均没有异议。其次，《协议书》记载了“丈量、公余粮”字样。被上诉人据此认定签订《协议书》后，第三人除承担争议土地的公余粮任务外，仍承担上诉人其他部分田的任务，双方存在租赁关系，争议土地的权属没有发生转移，即争议土地所有权仍属于第三人所有，该认定是其裁量权的体现，并不违反法律规定。另，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”因此，土地承包经营权的成立取决于土地所有权人与土地承包人之间签订的承包合同，即土地所有权人才具有发包的权利，而不取决于有管辖权的政府颁发的《土地承包经营权证书》。上诉人与第三人争议土地均持有《紫金县土地承包经营权证书》，存在重复发证的可能，效力无法认定，根据上述规定，上诉人以其持有的《紫金县土地承包经营权证书》主张争议土地的权属，理由不充分，本院不予采纳。至于对争议土地存在重复颁发《土地承包经营权证书》的处理，被上诉人在被诉《行政处理决定书》中进行了陈述，被上诉人在今后的工作中应予以进一步纠正和完善。综上，被上诉人本着尊重历史，照顾现实，维护农村稳定的原则，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条的规定，作出被诉《行政处理决定书》不违反法律规定。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人诉请撤销一审判决，没有事实理由和法律依据，本院不予支持。依据修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 潘建民
代理审判员 李文苑
代理审判员 邱 毅
二〇一五年九月三十日
书 记 员 高丽娜