广东省湛江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤08行终98号
上诉人（原审原告）徐闻县迈陈镇迈市社区南安经济合作社，住所地：徐闻县迈陈镇迈市社区南安村。
法定代表人林李弟，村长。
委托代理人陆金良，广东朝鸿律师事务所律师。
委托代理人苏庄，广东朝鸿律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）徐闻县人民政府，住所地：徐闻县徐城镇德新一路。
法定代表人吴康秀，县长。
委托代理人王珍，徐闻县法制局干部。
委托代理人莫赳，广东择正律师事务所律师。
第三人徐闻县迈陈镇迈市社区市尾经济合作社，住所地：徐闻县迈陈镇迈市社区市尾村。
法定代表人吴波，村长。
委托代理人梁勋，广东择正律师事务所律师。
第三人张霞明，女，1950年9月6日出生，汉族，住徐闻县，
上诉人徐闻县迈陈镇迈市社区南安经济合作社（以下简称南安经济合作社）因与被上诉人徐闻县人民政府、第三人徐闻县迈陈镇迈市社区市尾经济合作社（以下简称市尾经济合作社）土地行政复议纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2017）粤0891行初1号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：涉案土地位于迈陈镇尾南侧，地名称“通信岭”，四至范围为：东至迈陈管养所用地，西至林光宅基地，南至张成运、张堪晨宅基地，北至新华街，面积为204.1平方米。2007年6月18日，市尾经济合作社把涉案土地分配给张霞明作宅基地。2016年5月12日，南安经济合作社向迈陈镇人民政府申请对涉案土地的权属进行确权。2016年8月23日，徐××县迈陈镇人民政府作出迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》，认为涉案土地在1953年已由县政府给予欧大发颁发了《土地房产所有证》。在“四固定”时，“通信岭”被收归为南安、西宁、市尾生产队集体耕种使用。在上世纪80年代，由于迈陈镇政府建设新华街时，将“通信岭”分为南北两块，大部分被管养所、供销社征用。1985年经南安社、西宁社、市尾社协商同意，确立界限，从剩下的“通信岭”土地中间修建围墙，围墙南属于市尾社所有，围墙北属南安社、西宁社两个社所有。张霞明以该地是其“祖公地”为由，侵占该地使用，且张霞明在角尾乡许家寮已拥有宅基地，并居住多年了。立案调查期间，市尾社、西宁社都对该地的权属主张属于南安经济合作社的。遂根据《2016年中华人民共和国最新土地管理法》第十六条第一款的规定，将涉案土地的所有权和使用权确认给南安经济合作社。2016年9月6日，市尾经济合作社申请徐闻县人民政府对迈陈镇人民政府作出的迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》进行复议。徐闻县人民政府于2016年11月23日作出徐府行复[2016]9号《行政复议决定书》，以徐××县迈陈镇人民政府作出的迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》认定事实不清、证据不足、适用法律错误、超越权限为由，撤销该处理决定。南安经济合作社不服徐闻县人民政府的复议决定，遂向本院提起行政诉讼。
原审认为：本案属于土地权属行政复议纠纷。本案的主要争议焦点为：一、第三人市尾经济合作社与涉案土地是否有利害关系，其作为申请行政复议的主体是否适格；二、被告徐闻县人民政府作出的徐府行复[2016]9号《行政复议决定书》是否符合法律规定。
关于第一个焦点问题。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”本案中，市尾经济合作社主张涉案土地属于其集体所有，其虽然把涉案土地分配给张霞明作宅基地使用，张霞明也只是拥有该土地的使用权，并不拥有所有权。南安经济合作社虽以与张霞明之间对涉案土地权属存在争议为由，申请迈陈镇人民政府进行确权。迈陈镇人民政府也以南安经济合作社与张霞明为双方当事人作出迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》，但本案实际上涉案土地所有权争议××主体××经济合作社与市尾经济合作社。迈陈镇人民政府在对涉案土地进行处理时，不把市尾经济合作社作为主体，显属遗漏主体。市尾经济合作社作为涉案土地的利害关系人，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”的规定，其有权对迈陈镇人民政府作出的迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》申请复议。
关于第二个焦点问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，南安经济合作社申请对涉案土地进行确权，其争议的主体应是南安经济合作社与市尾经济合作社，并不是南安经济合作社与张霞明。因此，应由县级以上人民政府对涉案土地的权属进行处理。迈陈镇人民政府作为乡镇级人民政府，对涉案土地并没有处理的权限。其对涉案土地权属争议作出处理的行为，属于超越职权的作为。另，迈陈镇人民政府作出迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》的依据是《2016年中华人民共和国最新土地管理法》第十六条第一款、第二款，由于我国现行没有《2016年中华人民共和国最新土地管理法》这部法律，且现行《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定的是处理土地权属争议的权限。据此，迈陈镇人民政府适用法律明显错误。
综上所述，迈陈镇人民政府作出的迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》，适用法律错误，超越职权。徐闻县人民政府作出徐府行复[2016]9号《行政复议决定书》，撤销迈陈镇人民政府作出的迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》，于法有据，本院予以支持。原告的诉求，于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回徐××县迈陈镇迈市社区南安经济合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由徐××县迈陈镇迈市社区南安经济合作社负担。
上诉人南安经济合作社不服原审判决，向本院提起上诉称：1、市尾经济合作社提出行政申请复议主体不适格，被上诉人受理其复议申请并支持其诉求缺乏法律依据。（1）市尾经济合作社已明确放弃诉权，无权再以其名义提出任何诉求。徐××县迈陈镇人民政府处理涉案地争议纠纷时，曾向市尾经济合作社法定代表人符智调查涉案地的权属情况，符智已代表其集体明确表示放弃该地的任何诉求。另外，工作人员在调查涉案土地纠纷时也已明确告知符智关于上诉人与张霞明对该土地的争议情况，事后市尾经济合作社也没有对该土地提起任何异议，以上两点事实说明市尾经济合作社已放弃对涉案土地的主张权，（2016）40号《处理决定书》不追加市尾经济合作社作为当事人是正确的。(2)市尾经济合作社不是迈府发（2016）40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定书》列明的当事人，无权对该处理决定书提起复议申请。(3)涉案土地是属于上诉人集体所有，市尾经济合作社与该地没有利害关系，无权对该地主张权利。1953年“四固定”时，“通信岭”包括涉案地被收归为南安、西宁、市尾生产队集体耕种使用。在上世纪80年代，由于徐××县迈陈镇人民政府建设新华街时，将“通信岭”分为南北两块，大部分被水利管养所、供销社征用。1985年经南安社、西宁社、市尾社协商同意，确立界限从剩下的“通信岭”土地中间修建围墙，围墙南属于市尾社所有，围墙北属南安社、西宁社两个社所有。现争议地位置是处于上诉人经济合作社土地范围内，根据1985年的划分协议，涉案地是属于上诉人集体所有，原审也认定涉案土地是属于上诉人集体所有和以上划分事实，故涉案地与市尾经济合作社没有法律上的利害关系，其无权对该地主张权利。
2、迈府发（2016）40号处理决定书认定事实清楚，适用法律正确。徐××县迈陈镇人民政府受理上诉人与张霞明土地确权纠纷后，依法进行了调查取证以及调解等程序，才依据事实作出迈府发（2016）40号文处理决定，该处理决定认定事实清楚，适用法律正确。至于处理决定书所写的《中华人民共和国最新土地管理法》是笔误，只是轻微瑕疵，并不影响该处理决定行政行为的实质效力。
综上，涉案土地是属于上诉人集体所有，与市尾经济合作社没有利害关系，况且市尾经济合作社已明确放弃对涉案土地的权属主张权利，但原审判决对此避而不谈，明显是错误的。据此，请求：1、撤销（2017）粤0891行初1行政判决书，依法支持上诉人的原审诉讼请求。2、本案一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人徐闻县人民政府辩称：1、我府受理市尾经济合作社的行政复议申请符合法律规定。根据法律规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益就能申请行政复议，不要求申请人是行政决定所列当事人才能申请行政复议。上诉人以市尾经济合作社不是迈陈镇政府决定书所列明的当事人，涉案土地是属其集体所有，与市尾经济合作社没有利害关系为由主张我府受理市尾经济合作社的申请缺乏法律依据，是错误的，是将复议申请的提起权与胜诉权混为一谈。2、本案是集体之间的土地权属争议，应由县人民政府调处。上诉人以张霞明为被申请人向迈陈镇政府申请土地确权，迈陈镇政府立案后通知张霞明答辩。张霞明在答辩中明确提出涉案土地是属于市尾经济合作社的集体土地，是市尾经济合作社安排给其使用。此时，土地权属调处机关应追加市尾经济合作社作为当事人参加行政调处，但迈陈镇政府对张霞明提出的问题不予理睬，这是遗漏主体。涉案土地是两个集体经济组织之间的争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款“单位之间的争议，由乡级以上人民政府或者县级以上人民政府处理”以及《土地权属争议调处处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”的规定，该案应由徐闻县国土资源局负责调查处理，如需作出处理决定，应由我府作出行政处理决定。迈陈镇政府作出行政处理决定，属于超越职权。3、迈陈镇政府的处理决定适用法律错误。我国并没有颁布实施过《中华人民共和国最新土地管理法》，迈陈镇政府处理决定适用《中华人民共和国最新土地管理法》属适用法律错误。且《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款所规定的是处理土地权属争议的权限规定，属于程序方面的规定。迈陈镇政府作出处理决定，并没有实体方面的法律适用。4、迈陈镇政府的处理决定认定事实不清。迈陈镇政府的处理决定一方面认定1985年经南安、西宁、市尾三社协商同意，确立界限，围墙南属于市尾社所有。另一方面又认定1980年初南安经济合作社将涉案土地出租给他人使用，属相互矛盾，认定事实不清。
综上所述，我府受理市尾经济合作社的行政复议申请符合法律规定，迈陈镇政府作出的处理决定属于超越职权，且认定事实不清、适用法律错误。原判正确，请予维持。
原审第三人市尾经济合作社同意被告徐闻县人民政府的二审答辩意见。
原审第三人张霞明没有向本院作出二审陈述意见。
经二审审理查明，涉案土地位于迈陈镇尾南侧，地名称“通信岭”，四至范围为：东至迈陈管养所用地，西至林光宅基地，南至张成运、张堪晨宅基地，北至新华街，面积为204.1平方米。2016年5月12日，南安经济合作社向迈陈镇人民政府提出对涉案土地权属进行确权的申请。2016年8月23日，徐××县迈陈镇人民政府作出迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》，认为涉案土地在1953年已由县政府给予欧大发颁发了《土地房产所有证》。在“四固定”时，“通信岭”被收归为南安、西宁、市尾生产队集体耕种使用。在上世纪80年代，由于迈陈镇政府建设新华街时，将“通信岭”分为南北两块，大部分被管养所、供销社征用。1985年经南安社、西宁社、市尾社协商同意，确立界限，从剩下的“通信岭”土地中间修建围墙，围墙南属于市尾社所有，围墙北属南安社、西宁社两个社所有。张霞明以该地是其“祖公地”为由，侵占该地使用，且张霞明在角尾乡许家寮已拥有宅基地，并居住多年了。立案调查期间，市尾社、西宁社都对该地的权属主张属于南安经济合作社的。遂根据《2016年中华人民共和国最新土地管理法》第十六条第一款的规定，将涉案土地的所有权和使用权确认给南安经济合作社。同时告知“当事人对镇人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理通知书之日起三十日内，向湛江市经济技术开发区人民法院起诉”。2016年9月6日，市尾经济合作社向徐闻县人民政府提出对迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》进行复议的申请。徐闻县人民政府受理该复议申请后，于2016年11月23日作出徐府行复[2016]9号《行政复议决定书》，以迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》认定事实不清、证据不足、适用法律错误及超越权限为由，撤销了该处理决定。南安经济合作社不服徐闻县人民政府的该复议决定，遂向原审法院提起行政诉讼。
本院认为：本案系土地行政复议纠纷。本案主要的争议焦点有：1、迈陈镇人民政府作出迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》是否属超越职权以及被上诉人徐闻县人民政府受理市尾经济合作社的复议申请是否合法？2、被上诉人认为迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》事实不清、证据不足的意见是否属实？3、迈陈镇人民政府在迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》中是否属适用法律错误？
关于徐××县迈陈镇人民政府作出迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》是否属超越职权的问题。经查，徐××县迈陈镇人民政府在上诉人与张霞明争议地权属纠纷一案的调查过程中，虽然张霞明声称涉案土地系市尾经济合作社安排其使用，属于市尾经济合作社的集体土地；但在徐××县迈陈镇人民政府工作人员在调处该案时，曾就该争议地的权属纠纷一事于2016年5月11日对时任市尾经济合作社村长符智进行过调查问话，当时符智表示“对该争议地我本人看法是，按有关程序走，该是谁的就是谁的，希望双方相互解决清楚就可以了。我生产队不过多干涉”。由此可推断，市尾经济合作社对南安经济合作社与张霞明之间的涉案土地权属纠纷在政府调处期间就已经是清楚的，其辩称直至张霞明将迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》交给符智时才知道南安经济合作社与张霞明之间的涉案土地权属纠纷显然与事实不符，本院不予采纳。而从符智被问话调查的2016年5月11日至2016年8月23日徐××县迈陈镇人民政府作出迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》的期间，市尾经济合作社期间并没有向徐××县迈陈镇人民政府就涉案土地的权属提出过异议或主张过权利，显然可视为其对参与涉案土地权属纠纷调处的放弃。在此情况下，徐××县迈陈镇人民政府没有将市尾经济合作社列为被申请人，而仅确认争议土地权属的争议双方为南安经济合作社与张霞明并无不当；其随后作出的迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》亦没有违反《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，不属超越权限。至于在该调处案件结束后，市尾经济合作社又以争议地权属人的身份提出行政复议申请明显缺乏理据，亦于理不合；被上诉人徐闻县人民政府适用《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关爱理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定受理其复议申请而对迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》进行审查并作出复议决定显然不当，应予纠正。
鉴于该争议地调处案件属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”所规定的情形，在徐××县迈陈镇人民政府作出迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》后，如当事人不服的，依法应当先申请行政复议；对复议决定不服的，才可向人民法院起诉。但徐××县迈陈镇人民政府在迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》直接告知南安经济合作社及张霞明可以直接提起行政诉讼，而没有告知他们如有异议应当先行使行政复议申请权，显然违反了上述法条的规定。为保护争议双方对复议申请权的行使，在徐府行复[2016]9号《行政复议决定书》被撤销、被上诉人重新作出复议行为期间，被上诉人应当告知南安经济合作社及张霞明其有对迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》提出行政复议申请的权利，并给予60日的申请期限。如在该60日内南安经济合作社或张霞明提出复议申请，则被上诉人应依法先驳回市尾经济合作社的复议申请，再受理南安经济合作社或张霞明的复议申请而进入复议审查程序并最终作出复议决定；如在该60日内南安经济合作社或张霞明均没有提出复议申请，则被上诉人应直接驳回市尾经济合作社的复议申请而终结该行政复议程序。
关于被上诉人在复议决定中认为“在被申请人提供的证据材料中，没有证据证明‘四固定’时，‘通信岭’被收归为南安、西宁、市尾三个生产队耕种使用；争议地于1985年才由南安、西宁、市尾三个生产队商定属于南安社，又何于1980年初就由南安社出租给谢益秀经营使用。显属事实不清、证据不足”的意见。经查，徐××县迈陈镇人民政府在该调处案件处理期间，曾调查询问过市尾、南安及西宁三个社的村民及多名村民，对于“争议地于1985年由南安、西宁、市尾三个生产队商定属于南安社以及1980年初南安社将争议地出租给谢益秀经营使用”的问题，除有南安经济合作社多名村民的陈述及其提交的落款为“谢邑秀”等人的《证明书》可以证实外，还有西宁经济合作社村民李明的调查问话笔录及调处期间迈陈镇人民政府制作的《土地行政案件现场勘察笔录》及宗地图等证据予以证实；这些证据相互印证，证实了“争议地于1985年由南安、西宁、市尾三个生产队商定属于南安社以及1980年初南安社将争议地出租给谢益秀经营使用”的事实。被上诉人未对上述证据材料的证明力及是否能以采信作出分析，即直接认定迈陈镇人民政府认定上述事实属事实不清、证据不足显属不当，被上诉人的该复议意见理据不足，本院不予支持。
关于被上诉人认定迈陈镇人民政府作出迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》属适用法律错误的意见。经查，迈陈镇人民政府在作出的迈府发[2016]40号《关于张霞明与南安经济合作社土地纠纷处理决定》适用了《中华人民共和国最新土地管理法》第十六条第一款：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”及第二款：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的法律条文，而该被适用的法律条文与现行的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的内容完全一致。由此从常理可确定，该被适用的《中华人民共和国最新土地管理法》中实际上应为《中华人民共和国土地管理法》，多出的“最新”应属笔误。鉴于其适用的条文及内容均无错误，该笔误可认定为瑕疵，尚不属于适用法律错误。被上诉人的该复议意见不能成立，本院不予支持。
综上所述，被上诉人作出的徐府行复[2016]9号《行政复议决定书》事实不清、证据不足，适用法律错误，应予撤销。原判不当，应予纠正。上诉人的上诉意见理据充分，本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2017）粤0891行初1号行政判决；
二、撤销被上诉人徐闻县人民政府于2016年11月23日作出的徐府行复[2016]9号《行政复议决定书》，限其在法定期限内重新作出行政行为。
一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人徐闻县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 麦江梅
审 判 员 陈晓明
代理审判员 莫望春
二〇一七年九月十一日
书 记 员 陈小斯
附相关的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。