青海省西宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）青01行初9号
原告西宁市美丽家园小区业主委员会。住所地西宁市城西区海湖路。
张建平，男，汉族，1956年3月7日出生，西宁特钢集团退休职工，住西宁市城西区海湖路，系该业主委员会主任。
委托�理人潘政，男，汉族，1964年12月15日出生，青海省建设厅退休干部，住西宁市城西区海湖路。系该业主委员会法律顾问。
委托代理人何红军，西宁正义法律服务所工作者，该业主委员会法律顾问。
被告西宁市城西区人民政府。住所地西宁市城西区五四大街**号。
法定代表人贾栋，该区区长。
委托代理人马岚，青海升茂律师事务所律师。
第三人西宁市城西区人民政府虎台街道办事处。住所地西宁市城西区五四西路。
房有恺，该街道办事处主任。
委托代理人马玉先，该街道办事处副主任。
委托代理人屈红乐，该街道办事�工作人员。
原告西宁市美丽家园小区业主委员会（以下简称美丽家园业委会）请求撤销被告西宁市城西区人民政府（以下简称城西区政府）行政复议决定一案，于2016年4月19日向本院提起行政诉讼，本院于2016年4月20日受理后，依职权追加西宁市城西区人民政府虎台街道办事处（以下简称虎台办事处）为本案第三人。在法定期限内向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、合议庭组成人员通知书等相关法律文件，被告在法定期限内向本院提供了证据材料。本院依法组成合议庭，于2016年7月8日公开开庭审理了本案。原告美丽家园业委会主任张建平及委托代理人何红军，被告城西区政府的委托代理人马岚，第三人虎台办事处的委托代理人马玉先、屈红乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告美丽家园业委会起诉称，2015年1月31日，美丽家园小区广大业主通过严格的民主选举程序，依法成立了美丽家园业委会，并向虎台办事处进行了备案。少数业主因对美丽家园业委会的成立有异议，于2015年11月10日向城西区政府申请复议，要求撤销虎台办事处对该业主委员会的备案。后城西区政府仅以虎台办事处和申请人为复议参加人，在与行政复议决定有直接利害关系的美丽家园业委会未参加行政复议的情况下，以被申请人虎台办事处未提供小区半数以上业主授权书及业主表决签字材料为由，于2015年12月22日作出撤销美丽家园业委会备案登记的复议决定书。原告认为，1、行政复议涉及美丽家园业委会备案登记是否具有合法性，原告应当是不可或缺的第三人，应当由被告告知或通知参加复议活动，即使原告未能参加，被告也应在作出复议决定之前，听取原告意见，而被告在未向�告通知或询问的情况下作出了对原告有实际影响的行政复议决定，剥夺了原告在行政复议中的申辩权。该复议决定对原告已产生实际影响，原告不服有权向人民法院提起诉讼。2、备案登记不属于具体行政行为，是指导性行政行为，《行政复议法》第六条并未将撤销备案登记列为可复议的范围。被告受理撤销备案登记申请并启动行政复议程序，无法律依据。3、涉案的行政复议的申请人于2015年3月就知道了备案事由，直到2015年11月才向被告提起行政复议，早已超过申请行政复议的期限，被告受理复议申请违反法定程序。故请求：1、依法确认被告受理并启动行政复议程序，作出撤销备案登记指导性行政行为违法，判决撤销西区复(2015)2号行政复议决定书。2、本案诉讼费由被告承担。
原告美丽家园业委会向本院提供的证据材料有：
1、《行政复议决定书》、《通知》、《青海法制报》相关内容；
2、《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》；
3、《行政复议答复书》、美丽家园业主委员会备案资料；
4、小区各业主选业委会委员选票亲笔名、业主签字情况说明、各委员票选统计；
5、美丽家园业主大会议程、小区三分之二业主委托投票授权书签名表
6、小区业主委员会成立后向小区业主发出的公示及公告五份
7、业主大会成立前期工作汇总表、回函
证据1证明被告违法事实及产生的后续违法后果。证据2证明原告与本案行政复议决定有着直接利害关系；对行�复议决定不服，原告有权提起行政诉讼；行政复议申请人不具备主体资格，其申请已超过行政复议的法定期限。证据3、4、5证明被告行政行为无事实依据，作出撤销决定实体违法。证据6证明行政复议申请人申请复议已超过法定期限，行政复议受理程序违法。证据7证明美丽家园业委会成立时的前期工作。
被告城西区政府答辩称，行政复议申请人徐顺等美丽家园业主代表因对虎台办事处《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》不服，于2015年10月27日向城西区政府申请行政复议。城西区政府对申请材料审查后于2015年11月10日受理了该申请。在审理期间，城西区政府进行了相关的调查并要求虎台办事处提交书面答复及相关依据。后经严格审查，城西区政府认为虎台办事处作出的虎街政字(2015)18号《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知�依据不足，不符合法定程序，于2015年12月22日作出西区复(2015)2号《行政复议决定书》，撤销了虎台办事处做出的同意备案的具体行政行为。城西区政府作出的《行政复议决定书》符合法律规定，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应当予以驳回。
被告城西区政府向本院提供的证据材料有：
1、美丽家园部分业主行政复议的申请；
2、《行政复议申请受理通知书》；
3、《行政复议答复通知书》
4、《行政复议答复书》；
5、《筹备小组公告》、《业主大会议事规则》、《美丽家园业主管理规约》、《成立业委会报告》、《成立业委会业主意愿表》、《成立业委会入户情况调查、业主大会名单统计、业委会候选人统计、业主大会选举情况汇报》、《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》；
6、《行政复议决定书》。
证据1证明美丽家园部分业主申请行政复议的事实。证据2证明被告按法定程序受理了申请人的复议申请。证据3证明被告按法定程序要求虎台办事处提交证明其行政行为合法的证据材料。证据4证明虎台办事处向被告城西区政府提交了书面答复。证据5证明虎台办事处按要求向城西区政府提交其作出具体行政行为依据的相关材料。证据6证明被告审查后按法定程序作出行政复议决定符合法律规定。
第三人虎台办事处答辩称，虎台办事处根据美丽家园业主申请，按照《西宁市物业管理条例》等法律法规的规定，经过成立筹备小组、开展筹备工作、召开业主大会等一系列程序，最终组织、指导美丽家园小区成立业主大会、选举业主委员会，且在严格审查其提交的相关资料的基础上，于2015年2月3日作出《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》。后美丽家园徐顺等业主对该备案决定不服，向城西区政府提起行政复议。2015年11月10日，虎台办事处收到西区政法（2015）10号《行政复议答复通知书》后，按要求向城西区政府进行书面答复并提交相关材料。经审查，城西区政府认为虎台办事处作出的备案决定依据及提交材料方面有欠缺，于2015年12月22日作出西区复（2015）2号《行政复议决定书》，撤销了虎台办事处作出的备案通知，并向虎台办事处送达。虎台办事处收到该行政复议决定书后，第一时间向美丽家园业委会进行了送达，并仔细研究分析备案被撤销的原由，经分析发现虎台办事处作出的备案决定确有依据不足�情况，决定对于城西区政府作出的行政复议决定不予向法院提起诉讼。并于诉讼期满后2016年1月6日以下发书面通知的形式，向美丽家园广大业主、业委会、物业公司等告知虎台办事处作出的同意美丽家园业主委员会备被撤销及由此产生的法律后果。
第三人虎台办事处向本院提供的证据材料有：
1、美丽家园业主委员会成立备案资料［成立美丽家园业主大会筹备组、业主委员会委员候选条件、美丽家园业主委员会委员基本情况、美丽家园业主大会议事规则、美丽家园管理规约、关于申请成立美丽家园业主委员会的报告、虎台办事处城管科对美丽家园成立业主委员会入户情况调查、美丽家园参加会议（业主及被授权委托人）名单统计、业主委员会候选人选举票数、美丽家园业主大会选举情况汇报、美丽家园�备小组业主大会召开前期工作汇总］《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》；
2、《行政复议答复通知书》；
3、《行政复议答复书》；
4、通知。
证据1证明虎台办事处作出备案具体行政行为的依据。证据2证明城西区政府要求虎台办事处作出行政复议答复的事实。证据3证明虎台办事处按照城西区政府要求进行答复并提交了相关证据的事实。证据4证明备案通知被撤销后虎台办事处及时向原告等进行告知的事实。
经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见：证据1无申请人身份证明，不符合复议申请书的格式，对其合法性、真实性不予认可；对证据2真实性不持异议，合法性不予认可；对证据3、4的真实性及与本案的关联性没有异议；对证据5的真实性、合法性，关联性予以认可，对证明方向不予认可；对证据6真实性、合法性不予认可；第三人对被告提交的证据没有异议。
被告对原告提交证据的质证意见：对证据1的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明方向不予认可；对证据2真实性予以认可；对证据3、4、5的真实性、合法性及证明方向均不予认可；对证据6的真实性、合法性及关联性均有异议，公示照片系打印件，不符合证据形式要件，不予认可；对证据7因不符合举证期限的规定，不发表质证意见。第三人对原告提交证据的质证意见：对证据1、2、6、7的质证意见同被告的质证意见。对于证据3至5没有异议。
原告对第三人提交证据的质证意见：对证据1、2的真实性、合法性和关联性均予认可；对证据3的�法性、真实性、关联性予以认可；对证据4的真实性、合法性予以认可。被告对第三人的质证意见：对证据1的真实性、合法性不予认可；对证据2的真实性予以认可；对证据3、4的真实性认可，但认为证明方向不明确。
经庭审质证,本院对各方当事人提交的证据认证如下：对原告提交证据1、2的真实性予以认可；对被告提交证据1、2、3、4、6的真实性予以认可,对第三人提交证据2、3、4的真实性予以认可。
经审理查明，2015年1月31日，美丽家园小区广大业主通过相关选举程序成立了美丽家园业委会，并向虎台办事处申请备案。虎台办事处于2015年2月3日作出《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》。美丽家园业主徐顺等人因不服该备案通知，于2015年10月27日向城西区政府申请行政复议。城西区政府对申请材料审查后于2015年11月10日受理了该申请。城西区政府以虎台办事处为被申请人，通过调查和审查相关材料后认为，虎台办事处作出的虎街政字(2015)18号《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》依据不足，不符合法定程序，于2015年12月22日作出西区复(2015)2号《行政复议决定书》，撤销了虎台办事处作出的同意美丽家园成立业主委员备案的行政行为。该《行政复议决定书》向虎台办事处送达后，虎台办事处向美丽家园业委会送达，美丽家园业委会未签收。虎台办事处于2016年1月6日以张贴通知的方式告知美丽家园业主及业委会，城西区政府已于2015年12月22日下发西区复(2015)2号《行政复议决定书》撤销了虎台办事处作出的同意美丽家园成立业委会备案的行政行为，并要求现业委会即时解散。原告因不服城西区政府的复议决定向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《物业管理条例》第十二条第四款，第十六条的规定，业主委员会依法选举产生后，应当向物业所在地的行政管理部门备案。业主委员会一经行政管理部门依法备案，其作出的决定将对业主具有约束力。因此，行政管理部门对选举产生的业主委员会依法备案，是对业主委员会合法性的确认，是行政管理部门依法作出的对业主具有约束力的行政确认行为。备案行为足以让相对人或其他利害关系人以及社会公众相信该业主委员会成立的合法性，从而对相对人或其他利害关系人的权利义务产生实际影响，故本案虎台办事处作出的《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》属于具体行政行为，对其不服可以依法申请复议或提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。而对于申请人提起行政复议的起算时间，如果行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议权或者申请行政复议期限的，申请行政复议期限应从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政复议权或者申请行政复议期限之日起计算。本案中，虎台办事处作出《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》时，未告知相关权力人行政复议权或者申请行政复议期限。美丽家园部分业主徐顺等人不服该具体行政行为向虎台办事处工作人员反映时被口头告知可以向城西区政府申请复议，徐顺等人在知道行政复议权后申请复议符合法律规定，城西区政府受理该复议申请程序合法。关于美丽家园业委会其应作为第三人参加行政复议的起诉意见。本院认为，行政复议法虽然没有明确规定行政复议机关必�通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，复议机关城西区政府审查的对象是虎台办事处作出《关于美丽家园成立业主委员会备案的通知》的行为，复议的决定结果与美丽家园业委会有着直接的利害关系，而城西区政府未通知利害关系人美丽家园业委会参加行政复议。依据《中华人民共和国行政复议法》第五条的规定，美丽家园业委会不服城西区政府作出的西区复(2015)2号《行政复议决定书》有权向人民法院提起行政诉讼。
综上，本院认为，城西区政府受理美丽家园部分业主徐顺等人申请复议程序合法，但城西区政府在未通知美丽家园业委会参加复议、未听取美丽家园业委会的意见的情况下即作出对其不利的西区复(2015)2号《行政复议决定书》，构成违反法定程序，依法应予撤销。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：
撤销被告西宁市城西区人民政府于2015年12月22日作出的西区复(2015)2号《行政复议决定书》。
本案案件受理费50元，由被告西宁市城西区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长 祁小芹
审 判 员 丁笑曦
人民陪审员 陈 祎
二〇一六年八月二十日
书 记 员 闫 玲
附:本案适用的法律规定
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日�十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第一审判决或者裁定发生法律效力。
第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。