广东省珠海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）珠中法行终字第21号
上诉人（原审原告）:珠海高栏港经济区管理委员会城市管理行政执法局。住所：珠海市高栏港经济区。
法定代表人：姚明生，局长。
委托代理人：邱小飞，广东莱特律师事务所律师。
委托代理人：陈育娟，广东莱特律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：黄群芳，女，汉族，住珠海市金湾区。身份证号码：×××4827。
原审被告：珠海市城市管理行政执法局。住所：珠海市香洲区。
法定代表人：方小勇，局长。
委托代理人：王玲，该局工作人员。
委托代理人：晏家兰，该局工作人员。
上诉人珠海高栏港经济区管理委员会城市管理行政执法局（以下简称高栏港行政执法局）因与被上诉人黄群芳、原审被告珠海市城市管理行政执法局(以下简称市行政执法局)不履行法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院(2014)珠金法行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院查明：2013年，黄群芳通过信访途径反映平沙镇北水新村95号屋主霸占52号背后空地建围墙一事，市行政执法局收到信访信件后，转给高栏港行政执法局处理。高栏港行政执法局于2014年1月2日向市行政执法局作出回复，称其局已会同相关部门多次介入调解。但市行政执法局与高栏港行政执法局并未直接回复黄群芳。2014年7月23日，黄群芳向高栏港行政执法局、市行政执法局邮寄文件资料，资料内容为行政起诉状，主要反映黄群芳住宅后面空地被人占用、兴建围墙以及高栏港行政执法局、市行政执法局未作处理的问题。市行政执法局与高栏港行政执法局收到该资料后，认为该材料是应向法院提交的行政起诉状，而非向其提交的申请，故未作任何处理。黄群芳遂向人民法院提起行政诉讼，要求确认市行政执法局与高栏港行政执法局行政不作为违法。
2010年11月22日，珠海机构编制委员会珠机编[2010]17号《关于市城市监督管理局下属执法机构编制事项调整的通知》中规定，市行政执法局执法大队和督察大队由其管理，以其名义行使执法权；机动执法大队负责全市重大疑难案件、跨区域案件和市政府交办案件的执法，督察大队负责全市城市管理行政执法工作及人员队伍的监督、检查。高栏港行政执法局原名为市行政执法局高栏港分局。
原审法院认为，《珠海市相对集中行政处罚权条例》第五条规定：“市、区城管执法部门按照其职责，行使相对集中的行政处罚权，查处违法行为，并对执法行为承担法律责任。”第七条第一款规定：“市城管执法部门负责组织全市性的专项城市管理行政执法工作。”依照上述规定，市行政执法局和高栏港行政执法局行使珠海市及高栏港经济区城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权，负有查处违法违章建设的职责。市行政执法局负责组织全市性的专项城市管理行政执法工作，高栏港行政执法局负责其辖区内的日常城市管理行政执法工作。本案中，黄群芳曾通过信访途径投诉反映过其位于珠海市金湾区平沙镇北水新村52号房屋背后空地被他人建造围墙的问题，从高栏港行政执法局对市行政执法局的回复中可以看出，市行政执法局与高栏港行政执法局对黄群芳投诉的情况已经知晓，并且进行了调查。2014年7月23日，黄群芳再次向市行政执法局与高栏港行政执法局邮寄行政起诉状，该起诉状的主要内容仍然是反映黄群芳该房屋背后空地占用及被他人搭建违章建筑一事，综合以上情况，黄群芳申请处理关于涉及违章建筑的部分属于高栏港行政执法局的职责范围，其应该依法予以处理，其认为收到的材料为行政起诉状，而非申请投诉材料，以此为由对黄群芳的申请不予处理，理由不充分。
原审法院依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项，《珠海市相对集中行政处罚权条例》第五条、第七条第一款之规定，作出如下判决：一、责令高栏港行政执法局针对黄群芳反映其位于珠海市金湾区平沙镇北水新村52号房屋背后空地被他人建造围墙的申请投诉作出处理；二、驳回黄群芳的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由高栏港行政执法局负担。
高栏港行政执法局不服原审判决向本院提起上诉，请求：撤销一审判决第一项，改判驳回黄群芳全部诉讼请求。主要事实和理由如下：
一、高栏港行政执法局不存在行政不作为，一审判决认定错误。1.对于黄群芳通过信访途径投诉反映平沙镇北水新村95号屋主霸占52号背后空地建围墙事宜，高栏港行政执法局已在其职权范围内作出相应调查、调解及内部回复，对此，一审判决已予确认。另外，对于黄群芳的投诉，信访部门也已作出相应回复。2.对于黄群芳于2014年7月23日邮寄的行政起诉状，一方面，起诉状上已注明致文对象是金湾区人民法院而非高栏港行政执法局，作用在于请求法院对诉讼请求作出处理，邮寄给高栏港行政执法局只是起到告知作用，根本不能作为申请或投诉，一审判决却以此作为黄群芳的申请，显然是事实认定错误；另一方面，该起诉状内容虽仍然是反映平沙镇北水新村95号屋主霸占52号背后空地建围墙事宜，高栏港行政执法局即便已经知晓，但高栏港行政执法局已在黄群芳信访投诉时作出相应处理，相应的行政职责已履行完毕。况且，一审判决在未弄清黄群芳申请投诉实质的情况下就贸然责令高栏港行政执法局作出处理，根本就是事实认定不清。
二、高栏港行政执法局并非适格的处理机关，无法对黄群芳所谓的申请投诉作出处理。黄群芳反映的问题实质上是土地权属争议，处理机关依法应是乡级人民政府或者县级以上人民政府而非高栏港行政执法局。一审时，黄群芳起诉的主要依据是认为案外人在涉案空地建围墙侵犯其合法权益，要求高栏港行政执法局对围墙进行处理而后向其归还涉案空地。在确定案外人在涉案空地所建围墙是否为违章建筑前必须先确定涉案空地的权属，然而，黄群芳根本没有证据证明其合法拥有涉案空地，涉案空地的权属争议才是本案的实质。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。……在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状”。据此，本案土地权属争议的处理机关是乡级人民政府或者县级以上人民政府，而且，在土地权属争议解决前，涉案空地的利用现状不得改变，高栏港行政执法局根本无法对围墙作出处理。何况，即便涉案空地的权属确定后，围墙的处理机关也非高栏港行政执法局。根据《最高人民法院关于行政机关对土地争议的处理决定生效后一方不履行另一方不应以民事侵权向法院起诉的批复》，行政机关对土地争议的处理决定生效后，一方当事人不履行的，对方当事人不应以民事侵权案向法院起诉，可向行政机关提出申请执行，该行政机关依照行政诉讼法第六十六条的规定，可以申请人民法院强制执行，或依法强制执行。据此，在涉案空地的权属确定后，涉案空地的归还事宜及围墙清拆事宜均由土地权属争议处理机关即乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。
三、黄群芳根本没有申请资格，不是本案适格原告。黄群芳作为起诉人申请行政机关保护的必须是其自身拥有的受法律保护的合法权益，但综观本案，黄群芳并无合法占有、使用涉案空地的权利依据，案外人在涉案空地上建围墙与否或高栏港行政执法局是否对此作出相应处理均与黄群芳不具有法律上的利害关系，黄群芳不是本案适格原告。
黄群芳的答辩意见与一审的意见一致，主要事实与理由如下：黄群芳住宅后面空地属于黄群芳，95栋屋主将黄群芳的大部分空地据为己有，并建造围墙阻挡黄群芳进入。在建造围墙时，黄群芳有阻止，但却无效。黄群芳多次向市行政执法局与高栏港行政执法局举报和投诉，市行政执法局与高栏港行政执法局均不理会。黄群芳就空地被霸占及95栋的房屋围墙是违章建筑一事多次向镇国土、区国土、市国土、镇政府、市政府、镇执法、区执法及维稳部门反映情况并要求对95栋的房屋围墙拆除，有关部门实地查看过，确认空地属于黄群芳，并告知黄群芳已授权城市管理行政执法大队平沙中队进行处理，但市行政执法局与高栏港行政执法局却一直没有行动，未见其处理。黄群芳又到高栏港行政执法大队投诉，反映95栋围墙是霸占黄群芳空地建成的违章建筑，高栏港行政执法大队不受理黄群芳投诉，黄群芳要求高栏港行政执法大队出具证明又遭到拒绝。黄群芳也多次找市行政执法局与高栏港行政执法局，要求市行政执法局与高栏港行政执法局尽快对围墙进行处理，还给黄群芳空地，市行政执法局与高栏港行政执法局不予理会，也不对95栋住宅围墙进行任何处理。黄群芳就此事多次反映及举报、投诉，要求市行政执法局与高栏港行政执法局解决问题，却得不到回应。另对一审法院查明的事实及认定均无异议。
市行政执法局的答辩意见与一审答辩意见一致，同意高栏港行政执法局的上诉意见。主要事实与理由如下：2010年机构改革后，珠海市行政处罚权、队伍管理权力下放至各个区（功能区），市行政执法局已不具有该类案件的行政处罚权。根据《关于市城市监督管理局下属执法机构编制事项调整的通知》（珠机编〔2010〕17号文）的规定，从2010年11月22日起，市执法局将执法队伍和执法职能一并下放至各区，各区城市管理行政执法局以各自名义独立行使执法权，具体履行市容环境卫生管理、城市规划管理等法律、法规、规章规定的行政执法权。香洲区、金湾区、斗门区、高新区、高栏港区、万山区整合城市管理相关工作部门或内设机构，设立各区城市监督管理局，加挂“市城市管理行政执法局XX分局”牌子。各区执法中队由各区城市监督管理局实行统一垂直管理，以XX区执法局名义独立行使行政执法权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的相关规定，市行政执法局不应当成为本案的被告，一审对此认定正确。
各方当事人在二审中均未向本院提交新的证据材料。
本院经审理查明，各方当事人对原审法院查明的事实均无异议，本院予以确认。
本院认为，高栏港行政执法局存在不作为的事实，黄群芳有权提起本案行政诉讼。在本案中，黄群芳诉请法院确认高栏港行政执法局及市行政执法局没有对珠海市金湾区平沙镇北水新村52号房屋背后空地被他人建造围墙进行处理的行政不作为违法。对于高栏港行政执法局及市行政执法局是否存在不履行法定职责的司法审查，首先应审查黄群芳所投诉的事项是否属于高栏港行政执法局及市行政执法局的职责范围。黄群芳通过信访途径投诉反映的是其位于珠海市金湾区平沙镇北水新村52号房屋背后空地被他人建造围墙的问题，市行政执法局收到信访信件后，转给高栏港行政执法局处理。根据《珠海市相对集中行政处罚权条例》第五条的规定，高栏港行政执法局依法有职责对在北水新村52号房屋背后空地所建造的围墙进行处理，黄群芳申请处理的关于涉及违章建筑的部分属于高栏港行政执法局的职责范围。虽高栏港行政执法局有将处理的结果向市行政执法局进行内部回复，且有会同相关部门多次介入调解，但高栏港行政执法局并未直接回复黄群芳。对于黄群芳的投诉，信访部门虽已作出相应回复，但该回复属于信访途径的一种处理，不能代替高栏港行政执法局应当履行职责的行为。黄群芳于2014年7月23日再次向市行政执法局与高栏港行政执法局邮寄行政起诉状，该起诉状的主要内容仍然是反映黄群芳的房屋背后空地占用及被他人搭建违章建筑一事，可见，北水新村52号房屋背后空地所建造的围墙至今没有得到相应的处理。高栏港行政执法局上诉称其不是适格的处理机关，无法对黄群芳的申请投诉作出处理的主张，没有法律依据，本院不予支持。黄群芳没有提供合法占有、使用涉案空地的相关证据，但黄群芳作为相邻人，依法对涉案的空地及搭建的围墙有相邻权益，黄群芳对涉案的空地及搭建围墙的行为有事实上的利害关系，故黄群芳是本案适格的原告。
原审判决关于市行政执法局不存在不作为的事实的认定，各方当事人均未提出异议，经审查，原审判决对此认定正确，本院予以确认。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。高栏港行政执法局的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海高栏港经济区管理委员会城市管理行政执法局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 涂远国
审 判 员 林 洁
代理审判员 王晓博
二〇一五年六月五日
书 记 员 李 羚