贵州省贵阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）筑行初字第1001号
原告陕莉，女，1974年11月29日出生，汉族，住贵阳市白云区。
委托代理人曹星，北京京平律师事务所律师。执业证号：11101201010550223
委托代理人李利，北京京平律师事务所律师。执业证号：11101201011308643
被告贵阳市观山湖区城市综合执法局，住所地贵阳市观山湖区金麦社区服务中心8楼。
负责人钱正良，局长。
委托代理人尹晓锋，贵州证衡律师事务所律师。执业证号：15201201210164331
委托代理人邓成军，贵州证衡律师事务所律师。执业证号：15201200110992064
第三人贵阳市观山湖区人民政府，住所地贵阳市北京西路8号。
法定代表人唐矛，区长。
委托代理人邓成军，贵州证衡律师事务所律师。执业证号：15201200110992064
委托代理人尹晓锋，贵州证衡律师事务所律师。执业证号：15201201210164331
原告陕莉因要求确认被告贵阳市观山湖区人民政府（以下简称“观山湖政府”）于2014年12月19日作出的行政强制行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月16日立案受理，经释明，原告变更被告为贵阳市观山湖区城市综合执法局（以下简称“观山湖执法局”），本院依职权追加贵阳市观山湖区人民政府为第三人，并向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月11日公开开庭审理了本案。原告陕莉的委托代理人曹星、李利，被告观山湖执法局的委托代理人尹晓锋及负责人钱正良委托代为出庭的工作人员全兰，第三人观山湖政府的委托代理人尹晓锋及负责人唐矛委托代为出庭的工作人员刘景文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告观山湖执法局于2014年12月15日向甘祖祥作出《限期拆除决定书》，以其位于朱昌镇茶饭村的房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定为由，限期自行拆除，逾期将依法强制拆除。同日，被告向原告陕莉作出《行政执法协助执行通知书》。2014年12月17日，被告观山湖执法局对甘祖祥作出《强制执行决定书》，并于同年12月19日强制拆除了该房屋。
原告陕莉诉称，原告在贵阳市观山湖区朱昌镇茶饭村拥有合法房屋，该房屋系从甘祖祥处转让取得，且获得农房建设用地审批和村镇规划建设许可，原告亦履行了相应纳税义务。2014年11月8日，观山湖区城市综合执法局向原告作出《行政处罚告知通知书》。2014年12月15日，被告向甘祖祥作出《限期拆除决定书》，并于同日向原告陕莉发出《协助执行通知书》。2014年12月17日，被告观山湖执法局对甘祖祥作出《强制执行决定书》，同年12月19日被告强行拆除了原告的房屋。原告不服，诉至法院，请求判决确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。
原告陕莉向本院提交了以下证据：1、城镇规划建设许可证；2、城镇规划选址意见书；3、宅基地转让协议；4、契税完税凭证；5、《行政处罚告知通知书》；6、《限期拆除决定书》；7、《协助执行通知书》；8、《强制执行决定书》；9、房屋拆除现场照片。
被告观山湖执法局辩称，涉案房屋系违章建筑，答辩人拆除违章建筑属于依法行使职权。被答辩人并非观山湖区朱昌镇茶饭村成员，其购买宅基地违反《土地管理法》的规定，对涉案房屋不享有合法权益，不应当受法律保护，且不符合起诉条件。请求法院驳回被答辩人的起诉。
被告观山湖执法局向本院提交了以下证据：1、《行政执法通知书》；2、《责令限期改正通知书》；3、《贵阳市城乡规划局行政许可撤销决定书》；4、朱昌镇人民政府出具的证明一份；5、《行政处罚告知通知书》；6、《限期拆除决定书》；7、《催告书》；8、《强制执行决定书》；9、房屋拆除现场照片；10、《协助执行通知书》。
第三人观山湖政府述称，第三人按照法律规定责成观山湖执法局作出强制拆除行政行为，符合法律规定，且第三人也不是本案被诉行政行为的作出机关。其余答辩意见同被告观山湖执法局一致。
第三人观山湖政府提交的证据同被告观山湖执法局提交的证据一致。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据第1-9项，被告提交的证据第1-10项，第三人提交的证据均符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以确认。
经审理查明，陕莉与朱昌镇茶饭村二组村民甘祖祥签订《宅基地转让协议》并以甘祖祥名义办理了建设许可证。2014年10月17日，观山湖执法局发出《行政执法调查通知书》张贴于陕莉被拆除房屋的外墙，其中当事人一栏为“你户”。2014年11月4日，贵阳市城乡规划局作出《行政许可撤销决定书》，撤销甘祖祥取得的《村镇规划建设许可证》，同年11月5日，观山湖执法局向陕莉作出《责令限期改正通知书》张贴于被拆除房屋外墙，并注明“未找到当事人，留置送达”。2014年11月20日，观山湖执法局向甘祖祥作出《行政处罚告知通知书》，12月15日，观山湖执法局向甘祖祥作出《限期拆除决定书》并向陕莉发出《协助执行通知书》。2014年12月1日，观山湖区政府向贵阳市城市综合执法支队观山湖大队下发《关于拆除百花湖一级饮用水源保护地违法建筑的通知》（观府发（2014）188号），责成该单位对百花湖一级饮用水源保护地违法建筑进行强制拆除。2014年12月17日，观山湖执法局向甘祖祥发出《催告书》及《强制执行决定书》，随后于12月19日对陕莉的房屋实施了强制拆除。原告对被告观山湖执法局的行政强制行为不服，遂诉至法院，诉请如前所述。
本院认为：观山湖执法局是依照法律法规授权行使相对集中处罚权的行政机关，是本案的适格被告。本案的焦点在于观山湖执法局于2015年12月19日实施的行政强制行为是否合法。首先，行政机关作出行政行为应当做到事实清楚，证据充分，故行政机关依法应履行调查程序，这是查明事实收集证据的必然要求。本案中，被告在调查过程中作出《行政执法调查通知书》，当事人一栏为“你户”，调查对象不明确，不足以证明被告作出行政行为之前履行了调查程序。另，被告向张莉作出《责令限期改正通知书》，而《限期拆除决定书》及《强制拆除决定书》又系向甘祖祥作出，在同一行政案件中行政相对人缺乏同一性，故被告作出行政行为事实不清楚，证据不充足。其次，行政机关作出行政行为不仅要做到实体上的清楚，也要遵守程序上的规定。观山湖执法局向张莉作出《责令限期改正通知书》后，以“未找到当事人”为由适用留置送达程序，张贴于被拆除房屋外墙，根据民事诉讼关于留置送达的相关规定，只有在当事人拒绝签收文书的情形下才能适用留置送达，被告以未找到当事人为由而留置送达相关文书，送达程序违反法律规定。且因被告适用留置送达程序不合乎法律规定，可能导致原告不能及时知悉行政文书的内容，进而丧失了行使陈述、申辩、听证权利的机会，损害了行政相对人的合法权利。再次，行政机关作出行政行为不仅应当合法，也要考虑到其合理性。观山湖执法局于2014年12月17日发出《催告书》后即于同日作出《强制执行决定书》，行政强制法之所以规定了强制执行前的催告程序，目的在于敦促当事人自觉履行法定义务，给予其自我改正的机会，尽量避免启动强制程序加剧行政机关与行政相对人的矛盾，也尽可能的减少行政机关的执法成本。被告在同日内作出《催告书》及《强制执行决定书》，未给予当事人自行改正的合理期限，显然违背立法本意，该行政行为欠缺合理性。最后，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”之规定，行政机关启动强制拆除程序前应履行公告程序，一方面利于公众监督行政机关的行政行为，另一方面对社会存在的违法建设行为起到警示效果。被告将公告张贴于原告被拆除房屋外墙，该公告形式显然违背上述条文规定公告程序的立法意图，因此不足以认定被告依法履行了公告程序。综上，被告观山湖执法局于2014年12月19日作出拆除原告陕莉房屋的行政行为证据不足，违反法定程序，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；······（三）违反法定程序的；······（六）明显不当的”之规定，该行政行为依法应予撤销。但鉴于该行政行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；······”之规定，判决确认违法为宜。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认贵阳市观山湖区城市综合执法局于2014年12月19日强制拆除原告陕莉房屋的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告贵阳市观山湖区城市综合执法局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审 判 长 霍守明
代理审判员 黄永福
代理审判员 黄 晓
二〇一六年五月三十日
书 记 员 王晓蔓