湖北省武汉市武昌区人民法院行 政 判 决 书（2017）鄂0106行再1号原审原告：湖北函授大学鄂州分校，住所地：湖北省鄂州市南浦路特*号。法定代表人：游俗奇，该校董事长。委托代理人：陈斌、陈明洋，北京雍行律师事务所律师，特别授权。原审被告：湖北省教育厅，住所地：武汉市武昌区洪山路8号。法定代表人：陶宏，厅长。委托代理人：孙才华、张粒，北京中伦（武汉）律师事务所律师，特别授权。原审原告湖北函授大学鄂州分校（以下简称鄂州分校）诉湖北省教育厅（以下简称省教育厅）行政赔偿一案，本院于2005年8月12日作出（2005）武区行初字第37号行政赔偿裁定，裁定驳回鄂州分校的起诉。鄂州分校不服，提起上诉。武汉市中级人民法院（以下简称武汉中院）于2005年10月9日作出（2005）武行终字第194号行政赔偿裁定，终审驳回上诉，维持原裁定。2016年8月15日，最高人民法院作出（2014）行监字第476号行政赔偿裁定，指令湖北省高级人民法院（以下简称湖北高院）对本案进行再审。湖北高院于2017年4月21日作出（2017）鄂行再4号行政赔偿裁定，裁定：撤销武汉中院（2005）武行终字第194号行政赔偿裁定和武昌区法院（2005）武区行初字第37号行政赔偿裁定；指令武昌区法院审理本案。本院受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原审原告鄂州分校的法定代表人游俗奇及其委托代理人陈斌、陈明洋，原审被告省教育厅的委托代理人孙才华、张粒到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审原告鄂州分校在原审中向本院提出诉讼请求：一、判决省教育厅赔偿经济损失14062424元；二、由省教育厅承担本案全部诉讼费用。事实及理由：被告省教育厅于1991年3月7日以鄂教成（1991）007号文将原告校名变更为“湖北省鄂州成人函授中专学校”（以下简称鄂州函中），原告于1991年3月14日向武昌区法院提起行政诉讼。2003年9月17日，武汉中院作出（2001）武行再终字第1号行政判决，以省教育厅违法变更原告名称为由，撤销省教育厅变更原告名称的内容。由于省教育厅违法变更原告名称，拒不纠错且无理缠诉近13年，导致原告合法的董事会从1991年3月至今，长期丧失对学校资产的管理权，同时，省教育厅支持的鄂州函中这一非法管理组织，使用省教育厅批准的公章，非法占有、处分和毁坏原告财产。因省教育厅违法行政造成原告损失，原告于2004年1月14日向省教育厅递交赔偿请求书，至今未得到答复。鄂州分校在原审诉状中提及的财产损失有：1、非法变卖学校土地近20亩，房屋近5000㎡，共计12021924元；2、损坏校产现值63万元；3、诉讼及上访支出费用计350500元；4、新增外债损失106万元。再审中，鄂州分校变更诉讼请求为：判决原审被告赔偿原审原告损失159379339.46元。变更请求的事实及理由为：2004年6月3日，鄂州分校诉省教育厅行政赔偿一案，武昌区法院于2005年5月17日受理。2005年7月4日，申请人向武昌区法院提交起诉状补正材料和行政赔偿起诉状，将起诉状中要求“判决被告赔偿12617900元”的诉讼请求确认为“判决被告赔偿14062424元”。2005年8月12日，武昌区法院作出（2005）武区行初字第37号行政赔偿裁定书，驳回申请人的起诉。2005年10月9日，武汉中院作出（2005）武行终字第194号行政赔偿裁定书，驳回申请人的上诉，维持原裁定。最高人民法院于2016年8月15日作出（2014）行监字第476号行政赔偿裁定，指令湖北高院再审本案。湖北高院于2017年4月21日作出（2017）鄂行再4号行政赔偿裁定书，撤销武汉中院（2005）武行终字第194号行政赔偿裁定和武昌区法院（2005）武区行初字第37号行政赔偿裁定，指令武昌区法院审理本案。武昌区法院在受理本案后，没有对本案进行审理。在2003年9月5日武汉中院认定被申请人违反了国家教委的规定，其具体行政行为侵犯了鄂州分校的名称权，且作出（2001）武行再终字第1号行政判决书，撤销被申请人下发的鄂教成（1991）007号《关于同意更改湖北供销学校鄂州市职业中专分校等两个校名的批复》中关于更改湖北函授大学鄂州分校名称的决定前，申请人的合法权益已经遭到被申请人的非法侵害。此后，在申请人于2004年6月3日提起行政赔偿诉讼至今13年期间，由于被申请人拒不履行法院生效判决，导致申请人的损失进一步扩大。原审被告省教育厅辩称，一、答辩人批复变更原审原告名称的行为与损害结果之间没有因果关系。原审原告请求赔偿的损失类型和理由包括6类:(1)37.92亩国有土地使用权(划拨)登记在函中名下;(2)函中拆除鄂州分校的建筑物,先后与三家公司联合开发造成财产损失;(3)函中因负债被法院强制执行;(4)函中变卖房产;(5)答辩人侵犯原审原告的名称权,导致原审原告停止办学的学费收入损失;(6)答辩人侵权造成原审原告账面负债和亏损。原审原告请求赔偿的前述第(1)至(4)类损失,是由原审原告(“湖北函授大学鄂州分校”的名称变更为“湖北省鄂州成人函授中等专业学校”后,仍然是同一主体)自己的财产管理行为造成的。相关的行为实施主体不是答辩人,该损失与答辩人行为之间没有因果关系。原审原告请求赔偿的前述第(5)类、第(6)类损失属于原审原告办学行为造成的损失,与答辩人行为之间也没有因果关系。总之,答辩人批复变更原审原告名称的行为与原审原告主张的前述财产损失之间没有因果关系。根据《国家赔偿法》第五条第二项之规定,因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的,国家不承担赔偿责任。况且,原审原告就其诉称的财产损失提供的证据并不充分,应当根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”之规定,承担举证不能的法律后果。二、原审原告主张的学费收入减少、账面负债和亏损等损失因不属于直接损失,故不属于国家赔偿范围。《国家赔偿法》第三十六条规定,侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损失的,按照直接损失给予赔偿。所谓“直接损失”,是指违法行政行为造成当事人的直接财产损失。原审原告的名称权属于人身权,不属于《国家赔偿法》第三条规定的行政行为侵犯人身权的赔偿范围。如果原审被告变更原审原告名称的行为,确实造成了原审原告的财产损失,也应仅限于答辩人侵犯其名称权给其造成的直接财产损失。但是,请求赔偿的前述第(5)类、第(6)类损失,即学费收入减少、账面负债和亏损之损失,均属于间接损失,依法不属于国家赔偿范围。三、原审原告诉称答辩人拒不履行生效判决致损失扩大,没有事实根据和法律依据。首先,答辩人批复变更原审原告名称的行政行为虽被生效裁判撤销,但生效裁判并无要求答辩人履行任何义务的内容。其次,答辩人批复变更原审原告名称的行政行为被生效裁判撤销后,该行政行为已经失去法律效力,在此情况下原审原告要求答辩人恢复其名称,没有法律依据。因此,原审原告诉称答辩人拒不履行生效判决致损失扩大,没有事实根据和法律依据。四、未经答辩人先行处理,原审原告在起诉状副本送达答辩人后增加新的赔偿请求,无正当理由。本案属于原审原告单独提起的行政赔偿诉讼。原审原告在起诉状副本送达答辩人后增加新的赔偿请求(由14062424元增加到159379339.46元),且远远超出其在答辩人先行处理阶段提出的赔偿请求金额(7577900元),违反《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第(5)项关于“赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理”规定之条件。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条“除有正当理由外,起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许”规定,应不予准许原告增加的诉讼请求。另外,游俗奇不是原审原告的法定代表人,而原审原告的主办人鄂州市会计学会，其与本案处理结果有法律上的利害关系,曾由武昌区法院通知其作为第三人参加重审原审原告不服答辩人更改学校名称一案。为保证案件的公正审理,便于查明事实,依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十四条的规定,通知鄂州市会计学会作为第三人参加本案诉讼。综上,原审原告提出的赔偿请求没有事实根据和法律依据,答辩人的行为尚未对原审原告造成财产损害;未经答辩人先行处理,原审原告在起诉状副本送达答辩人后增加新的赔偿请求,无正当理由。请求对原审原告增加的诉讼请求不予准许,并判决驳回其赔偿请求。再审查明，一、关于省教育厅行政违法部分。本院（2001）武区行再字第1号行政判决查明：鄂州市会计学会（原审第三人）于1984年11月1日上报（84）鄂函分校字第001号《关于筹建湖北农村函授大学鄂州分校的报告》，由会计学会组织委托游俗奇等人负责，创办民办公助性质的湖北农村函授大学鄂州分校。省教育厅于1984年11月９日下发鄂教工农（1984）016号《关于同意成立湖北函授大学的批复》，载明同意成立民办性质的湖北函授大学，培养具有大专和中专水平的专门人才，承认学历不包分配，办学经费主要采取收学费、社会集资等多种渠道自筹解决。1984年11月11日，湖北函授大学向会计学会下发鄂函教（84）02号《关于成立鄂州分校的批复》，载明成立民办性质的湖北函授大学鄂州分校，委托会计学会游俗奇等负责牵头组建，先开设中专班，国家承认学历，不包分配，学校的资金主要靠收学费、集资等多渠道解决。该批复已上报省教育厅。鄂州分校遂在会计学会组建、筹办资助下开始办学。1984年12月10日，湖北函授大学向鄂州分校下发鄂函政字（84）003呈《关于湖北函授大学鄂州分校名誉校长，正、副校长任职和机构设置的批复》，载明任命游俗奇任分校校长。该批复已上报省教育厅。1985年11月28日，省人事厅、省教育厅下发鄂劳人工（85）第215号《关于职工、函授中等专业学校毕业生待遇问题的通知》，载明将鄂州分校明确为经省教育厅批准建立的，承认其中专毕业生学历的函授中等专业学校。1987年11月13日，中共湖北省委科学教育工作部、省教育厅向鄂州市委、市政府下发鄂教成（1987）006号《关于明确湖北函大鄂州分校管理体制的通知》，载明鄂州分校由鄂州市领导管理，不再接受湖北函授大学领导；校一级党政干部由鄂州市按干部管理权限实行任免，在条件成熟时，可实行民主选举，报上一级批准，校级干部实行任期制，其他干部实行聘用制；鄂州分校学校名称不变，学校民办性质不变。1987年12月20日，中共鄂州市委办公室、鄂州市人民政府办公室下发鄂州办字（1987）68号《转发中共湖北省教育厅科教部、省教育厅的通知》，载明鄂州分校由鄂州市教委管理，属鄂州市教委的直属单位。鄂州分校行政、业务归口鄂州市教委。1991年2月21日，中共鄂州市教委向鄂州分校下发鄂州教学（1991）4号《关于免除游俗奇同志湖北函大鄂州分校校长职务的通知》，载明经与会计学会研究决定，免去游俗奇鄂州分校校长职务。该通知已上报省教育厅。1991年3月6日，鄂州市教委上报省教育厅鄂州教（1991）16号《关于更改湖北函大鄂州分校名称的请示》，载明拟将“湖北函授大学鄂州分校”校名更改为“湖北省鄂州成人函授中专学校”。省教育厅于1991年3月7日向鄂州市教委下发鄂教成（1991）007号《关于同意更改湖北省供销学校鄂州市职工中专分校等两校校名的批复》，载明同意将原“湖北函授大学鄂州分校”更名为“湖北省鄂州成人函授中专学校”。1991年4月12日，鄂州分校起诉要求撤销省教育厅《关于同意更改湖北省供销学校鄂州市职工中专分校等两校校名的批复》中关于变更鄂州分校名称的部分。本院（2001）武区行再字第1号行政判决认为，……，省教育厅将鄂州分校行政管理权交由鄂州市教委主管，违反了国家教委《成人中等专业学校暂行条例》第三条的规定，省教育厅在鄂州分校、会计学会未申请变更鄂州分校学校名称情况下，也未按鄂州分校成立时的原审批程序，变更鄂州分校学校名称，违反了国家教委《关于社会力量办学的若干暂行规定》第十条、第十九条的规定。并据此判决：撤销省教育厅下发的鄂教成（1991）007号《关于同意更改湖北省供销学校鄂州市职工中专分校等两校校名的批复》文件中关于更改鄂州分校名称的决定。该案上诉后，武汉中院于2003年9月5日作出（2001）武行再终字第1号行政判决，终审驳回上诉，维持原判。二、关于鄂州分校的损失。鄂州分校在原审中主张的财产损失包括：（一）非法变卖学校土地近20亩，房屋近5000㎡，共计12021924元。包括：1、1999年10月22日鄂州函中与鄂州市旭光房地产开发公司签订《联合开发函校住宅楼协议书》约定的将“鄂州函中”的7.5亩土地用于与该公司合作开发房地产；2、2002年7月5日鄂州函中与鄂州市长和房地产开发有限公司签订的《合计大厦工程联合开发协议书》约定的将“鄂州函中”的10.45亩土地用于与该公司合作开发房地产；（二）损坏校产现值损失63万元。包括：教学大楼、行政办公楼门窗及各种设施损失；学生食堂、教工食堂锅炉房门窗、灶具损失；校长、董事长办公室及设施损失；学校设施被盗损失；学生公寓财产损失等；（三）诉讼及上访支出费用计350500元；（四）新增外债损失106万元。鄂州分校在再审中主张的损失为：鄂州分校诉请的明细为：（一）37.92亩国有土地使用权（划拨）；（二）“函中”拆除鄂州分校的印刷厂、动物养殖场等地上建筑物，与旭光公司联合开发鄂州分校7.5亩土地，建商品房一幢，建筑面积8466㎡，损失金额：10836480元；（三）“函中”拆除鄂州分校水上建筑（办公用房）等地上建筑物3187㎡，与长和联合开发鄂州分校10.45亩土地，建南浦花园项目（A、综合楼B、综合楼C、商业裙房），建筑面积总计22308.24㎡，损失金额：1、铺面79675000元；2、办公用房，12748000元，合计：92423000元；（四）“函中”拆除鄂州分校建筑面积2998.69㎡房屋，与坤华联合开发一幢9层商品住宅楼，地上建筑面积地上9318㎡、地面车库：1035㎡。损失金额：1、地上商品住宅：11181600元；2、地面车库：1242000元，合计：12423600元；（五）“函中”负债被法院拍卖鄂州分校所有的隆泰路14间铺面房,建筑面积298.67㎡。损失金额：8960100元；（六）“函中”变卖鄂州分校所有的校外3套住房，建筑面积209.85㎡，损失金额：629550元；（七）省教育厅侵犯鄂州分校名称权，导致鄂州分校停止办学的学费收入损失，金额：20623361元；（八）省教育厅侵权造成“函中”账面负债和亏损，损失金额：13483248.46元。本院认为，原审原告鄂州分校在本案中提出的是行政赔偿。所谓行政赔偿，是指国家行政机关及其工作人员在行使行政职权的过程中，因违法行政给作为行政相对方的公民、法人及其它组织的合法利益造成了损害，而由国家承担的赔偿责任。1995年1月1日实施《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；（四）造成财产损害的其他违法行为。法人享有名称权，名称权是法人人格权的一种，法人的名称权包括名称决定权、使用权、变更权、转让权。根据本院（2001）武区行再字第1号行政判决查明的事实，鄂州分校是由鄂州市会计学会于1984年11月报请原省教委（即现教育厅）批准设立并委托游俗奇等人负责牵头组建的民办公助性质的函授中等专业学校，属于事业单位法人，该校自批准设立之日起即具有法人资格，享有民事权利能力。鄂州分校作为批准设立的民办教育机构，独立的事业法人单位，虽然享有名称决定权、使用权、变更权，但根据教育部《成人中等专业学校暂行条例》第三条“成人中等专业学校的设置和管理工作，在国家教育委员会指导下，分别由各省、自治区、直辖市、计划单列市或国务院各部委主管”的规定，其名称的批准使用及变更须经省级教育行政部门批准，其前提是学校或举办单位提出申请。1991年3月7日，省教育厅在鄂州分校、鄂州市会计学会未申请的情况下，仅依据鄂州市教委的请示，作出鄂教成（1991）007号《关于同意更改湖北省供销学校鄂州市职工中专分校等两校校名的批复》，同意将“湖北函授大学鄂州分校”更名为“湖北省鄂州成人函授中专学校”。该行为已经生效的武汉中院（2001）武行再终字第1号终审行政判决书确认违法，侵犯了鄂州分校的名称权。如上所论，省教育厅批复同意将“湖北函授大学鄂州分校”更名为“函中”的行政行为已经构成对鄂州分校名称权的侵害，但该更名行为是否构成对鄂州分校财产权的侵害，进而导致其财产损失，不能一概而论。名称权是人格权，而人格权是支配权的一种。侵害支配权和因支配权遭受侵害而导致财产损失是两个不同的概念。支配权遭受侵害并不必然导致受害人财产损失。本案中，鄂州分校在原审中主张的损失主要是学校土地、房产被变卖的损失、学校教学大楼、行政办公楼、学生食堂、教工食堂的各种设施设备损失，以及因诉讼、上访所受损失等。根据本院（2001）武区行再字第1号行政判决所认定的事实，在省教育厅批准鄂州分校更名前的1987年12月，鄂州市政府即根据省教育厅所发鄂教成（1987）006号《关于明确湖北函大鄂州分校管理体制的通知》作出鄂州办字（1987）68号《转发中共湖北省教育厅科教部、省教育厅的通知》，明确鄂州分校由鄂州市教委管理，属鄂州市教委的直属单位，其行政、业务归口鄂州市教委。省教育厅在鄂教成（1987）006号文中明确鄂州分校在不改变民办性质的前提下，变更领导管理关系，由原属湖北函授大学领导改为鄂州市领导。而鄂州市政府在发文中将鄂州分校归属为鄂州市教委的直属单位，改变了鄂州分校的民办性质。在此之后才发生（2001）武区行再字第1号行政判决认定的校名变更的行为。虽然鄂州市教委是根据鄂州市政府的通知接管鄂州分校，而鄂州市政府又是根据省教育厅的通知将鄂州分校归属为鄂州市教委的直属单位，即省教育厅在1987年的通知行为与鄂州市教委的接管行为之间存在引起与被引起的关系，但省教育厅的通知行为并不是导致鄂州分校主张的“财产损失”的直接原因，亦即该通知行为与鄂州分校主张的财产损失之间虽有一定的关系，但不具有相当性，不能依此认定省教育厅的通知行为构成对鄂州分校财产权的侵害，因为省教育厅在通知中已明确表示不改变鄂州分校的民办性质，而鄂州市政府在通知中则将鄂州分校归属为鄂州市教委的直属单位，通知改变了鄂州分校的民办性质，并导致鄂州市教委接管鄂州分校，显然鄂州分校所主张的“财产损失”与教育厅的通知行为不存在相当因果关系，与省教育厅批复同意更名的行为更不存在因果关系。关于本案法律适用问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》若干问题的解释（一）第二条规定：“国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益的行为发生在2010年12月1日以前的，适用修正前的国家赔偿法，但有下列情形之一的，适用修正的国家赔偿法：（一）2010年12月1日以前已经受理赔偿请求人的赔偿请求但尚未作出生效赔偿决定的；（二）赔偿请求人在2010年12月1日以后提出赔偿请求的。”本案原审原告于2004年1月10日向省教育厅提出行政赔偿申请，武汉中院于2005年10月9日作出（2005）武行终字第194号行政赔偿裁定书，裁定：驳回上诉，维持原裁定。显然，原审原告提出的行政赔偿请求不适用2010年及以后修正的国家赔偿法，而应当适用修正前的国家赔偿法（即1995年实施的国家赔偿法）。1995年1月1日实施《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。根据该条规定，当时国家赔偿确定的归责原则是违法原则。故对于行政侵权而言，其构成要件有：第一、行政侵权的主体是国家行政机关或者国家行政机关工作人员；第二、行政侵权的行为必须是执行职务的行为；第三、受害人遭受了人身或财产损害；第四、侵权行为与损害结果之间具有因果关系；第五、行政行为违法或具有过错。本案中，省教育厅同意更名的批复行为虽然构成对鄂州分校名称权的侵害，但如上所述，鄂州分校所主张的“财产损失”与省教育厅的更名行为之间并不存在法律上的因果关系，因此，省教育厅的更名行为至少不具备“因果关系”这一构成要件，不构成对鄂州分校财产权的侵害，鄂州分校向省教育厅提出财产损害赔偿的诉讼主张，缺乏事实依据，本院不予支持。关于本案应否追加鄂州会计学会为第三人的问题。本院认为，本案所审理的是行政侵权损害赔偿纠纷，赔偿请求人是鄂州分校，而非鄂州会计学会，且鄂州分校诉请的主张与鄂州会计学会也没有直接的法律上的利害关系。至于鄂州会计学会与鄂州分校是否存在出资关系，是否存在权属关系，不属于本案审理的范围，故本案没有追加鄂州会计学会为第三人的必要性。对省教育厅追加鄂州会计学会为本案第三人的抗辩主张，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》（1995年实施的国家赔偿法）第二条和《中华人民共和国国家赔偿法》若干问题的解释（一）第二条的规定，判决如下：驳回原审原告湖北函授大学鄂州分校的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。上诉人在提交上诉状时按照《诉讼费用交纳办法》（国务院第481号）的规定预交案件受理费，款汇武汉市中级人民法院，户名：湖北省武汉市中级人民法院；账户：17×××67；开户行：农行武汉民航东路支行。上诉人在上诉期满后七日内未预交诉讼费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  万文沙审 判 员  陶冲祥人民陪审员  孙艳萍二〇一八年一月二十七日法官 助理  刘良志书 记 员  冯 武