黑龙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）黑行终245号
上诉人（原审原告）郑金庆。
委托代理人郑明锋。
被上诉人（原审被告）哈尔滨市人民政府，住所地哈尔滨市松北区世纪大道1号。
法定代表人宋希斌，该市市长。
委托代理人王保双，该市南岗区王岗镇副书记。
委托代理人赵广瑞，黑龙江百程律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）哈尔滨铁路局，住所地哈尔滨市南岗区西大直街51号。
法定代表人王进喜，该局局长。
委托代理人郭长志，哈尔滨车辆段迁建工程指挥部副指挥。
委托代理人任士海，哈尔滨车辆段迁建工程指挥部副部长。
被上诉人（原审被告）中铁十二局集团有限公司，住所地太原市西矿街130号。
法定代表人宋津喜，该公司董事长。
委托代理人赵永德，该公司哈量项目部分公司副经理。
上诉人郑金庆因诉哈尔滨市人民政府（下称市政府）、哈尔滨铁路局、中铁十二局集团有限公司（下称中铁十二局）强拆土地行政强制一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2016）黑01行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。2017年4月11日，本院组织当事人对案件有关事实进行了询问。上诉人郑金庆的委托代理人郑明锋，被上诉人市政府的委托代理人王保双、赵广瑞，被上诉人哈尔滨铁路局的委托代理人郭长志、任士海，被上诉人中铁十二局的委托代理人赵永德到庭参加询问。本案现已审理终结。
原审法院认为，郑金庆在提起行政诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行政行为由被告作出等基本事实的义务。本案中，郑金庆无法证明2015年4月24日存在强制拆除其承包耕地行为，其提交的《哈尔滨市人民政府征收土地公告》(下称《公告》)亦不能证明市政府实施了强制拆除行为；哈尔滨铁路局与中铁十二局在本案中不具有行政职能，不具有被告主体资格。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项、第二款之规定，裁定驳回郑金庆的起诉。
郑金庆上诉称，1.哈尔滨铁路局哈铁车辆段迁建工程进入房身村大北地里违法施工，无相关审批许可，市政府强拆强占，违反法定程序。市政府未就征地和发放补偿款事宜公告，给予郑金庆的补偿款过低，同地同物不同价。2.中铁十二局私自强拆，其负责人承认强拆推平事实，郑金庆已多次报警，其未征先占、未批先建、强推强占违法。3.一审适用法律错误，超期审理。请求撤销一审裁定，支持郑金庆上诉请求。
市政府答辩称，市政府从未在2015年4月24日对郑金庆承包的地块进行行政强制拆除，郑金庆所诉与事实不符。郑金庆以市政府未实施的行为提起诉讼并进而提起上诉，缺乏事实和法律依据，一审驳回郑金庆起诉并无不当，请求驳回郑金庆上诉，维持一审裁判。
哈尔滨铁路局答辩称，哈尔滨铁路局作为工程建设单位没有行政执法权，其只是建设单位，在政府承担征拆、提供净地的前提下，组织施工单位进行依法建设，并未实施对郑金庆地上附着物的拆除行为。
中铁十二局答辩称，中铁十二局无行政职能，其未实施对郑金庆地上附着物的拆除行为，其不知道郑金庆土地的具体位置，接收的时候就是净地，不存在强拆行为。
本院经审理查明，2012年12月28日，黑龙江省人民政府审核同意《哈尔滨市二〇一二年度第三期城市建设农用地转用和土地征收实施方案》（下称《方案》），同意市政府将集体农用地2.0629公顷（耕地60.5246公顷）转为建设用地并征为国有，另将集体建设用地0.4588公顷征为国有、集体未利用地0.7107公顷征为国有；同意将国有农用地2.0000公顷（耕地）转为建设用地，上述共计75.2324公顷土地，作为该期城市建设用地。其中区块7涉及郑金庆诉争6亩土地，土地征收目的是为哈铁车辆段迁建工程提供建设用地。2013年4月1日，市政府发出《公告》，对《方案》中包含郑金庆土地在内的面积为75.2324公顷的土地进行征收。其后郑金庆诉争地上附着物被清除。2015年4月24日，南岗区王岗镇人民政府与哈尔滨铁路局哈尔滨枢纽改造工程指挥部（下称哈铁指挥部）签署《净地交接单》，确认哈铁车辆段迁建工程范围为哈尔滨南站下行到达场北侧，伊春路（规划）以南，哈西大街（规划）以东区域，共占地面积224614平方米于当日交付哈铁指挥部。2016年1月29日，郑金庆因对地上附着物被非法清除行为不服提起行政诉讼。
本院认为，哈尔滨铁路局、中铁十二局系全民所有制企业，并非国家行政机关，其不具有行政管理职权，故原审认定哈尔滨铁路局、中铁十二局不具有被告主体资格并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告起诉应当符合有明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据等条件。本案中，郑金庆提交了《土地使用证》《公告》《净地交接单》、被征收土地现场建设照片等证据证明市政府发布《公告》征收其土地，之后其地上附着物灭失，南岗区王岗镇人民政府将诉争土地交付给哈铁指挥部，诉争土地被哈尔滨铁路局占有并建设施工等情况，郑金庆已履行了初步证明责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一项“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，县级以上地方人民政府是征收土地的主体。本案中，市政府为发布征地公告的机关，系征地的责任主体。在市政府发布《公告》后，郑金庆的地上附着物被非法清除，市政府否认地上附着物系其清除，但并未提交郑金庆土地上附着物系建设单位清除的证据，而《净地交接单》证实2015年4月24日南岗区王岗镇人民政府将争议地块交付给哈铁指挥部时，该地已经属于净地。另外，施工单位哈尔滨铁路局、中铁十二局均否认自己实施了清除行为，并认为前期拆迁工作应由市政府承担。在此情况下，应当推定征收土地责任主体市政府实施了强制拆除行为。故原审法院裁定驳回郑金庆起诉认定事实错误。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：
一、撤销哈尔滨市中级人民法院（2016）黑01行初59号行政裁定；
二、本案指令哈尔滨市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马鸿达
审 判 员 李 刚
审 判 员 张俊伟
二〇一七年五月十日
法官助理 郭 婧
书 记 员 张 莉
附：相关法律司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉讼法
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据；
（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第六十八条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。
3.中华人民共和国土地管理法
第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。