江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏行终1270号
上诉人（原审原告）杨世宝，男，1962年7月8日生，汉族，户籍地南京市建邺区，现住南京市建邺区。
委托代理人杨在明，北京在明律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)南京市建邺区人民政府，住所地南京市建邺区江东中路269号。
法定代表人闵一峰，该区区长。
委托代理人车仑，江苏汇丰锦律师事务所律师。
委托代理人方相敏，江苏汇丰锦律师事务所实习律师。
被上诉人(原审被告)南京市建邺区城市管理行政执法局，住所地南京市建邺区雨润大街99号双和园综合办公区02幢。
法定代表人张超英，该局局长。
委托代理人姜兆静，江苏汇丰锦律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)南京市建邺区人民政府江心洲办事处，住所地南京市建邺区江心洲办事处东寿一队78号。
负责人刘天鹏，南京市建邺区人民政府江心洲办事处主任。
委托代理人肖福勇，南京市建邺区人民政府江心洲办事处工作人员。
委托代理人胡玉锦，江苏汇丰锦律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)新加坡•南京生态科技岛管理委员会，住所地南京市建邺区江心洲贤坤路1号科创中心。
负责人曹曙，新加坡•南京生态科技岛管理委员会主任。
委托代理人孙敦萍，江苏法德永衡（上海）律师事务所律师。
委托代理人苏岚昕，江苏法德永衡律师事务所律师。
上诉人杨世宝因诉南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）、南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称建邺区行政执法局）、南京市建邺区人民政府江心洲办事处（以下简称江心洲办事处）、新加坡•南京生态科技岛管理委员会（以下简称科技岛管委会）房屋拆除行政强制一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并公开开庭审理了本案。上诉人杨世宝及其委托代理人杨在明，被上诉人建邺区政府负责人褚俊及委托代理人车仑，被上诉人建邺区行政执法局负责人黄元祥及委托代理人姜兆静，被上诉人江心洲办事处的委托代理人肖福勇、胡玉锦，被上诉人科技岛管委会负责人朱克斌及委托代理人苏岚昕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2016年7月3日，南京市防汛防旱指挥部作出《关于启动我市防汛Ⅱ级应急响应的通知》，决定自2016年7月3日11时起，启动南京市防�Ⅱ级应急响应。2016年7月4日，南京市防汛防旱指挥部作出《关于启动我市秦淮河流域防汛Ⅰ级应急响应的通知》，决定：2016年7月4日8:45时起，启动南京市秦淮河流域防汛Ⅰ级应急响应，要求各区根据预案要求，加强工程调度，强化巡堤查险和应急值守，发现险情立即处置并及时上报，根据预案及时转移危险地区群众等。
2016年7月4日，南京市建邺区防汛防旱指挥部办公室（以下简称建邺区防汛防旱指挥办）作出《关于启动我区防汛Ⅰ级应急响应的通知》，决定自2016年7月4日8:45时起，启动建邺区防汛Ⅰ级应急响应，要求各成员单位全力做好防汛抢险工作。同日，建邺区防汛防旱指挥部向南京市防汛防旱指挥部提交《关于建邺区江心洲抗洪抢险有关工作的紧急报告》，报告称，7月4日上午，相关人员开展日常江堤防汛巡视工作过程中发现，江心洲夹江侧出现重大险情隐患，包括杨世宝在内的几户房屋所在位置处于江堤历史上的险工险段处，导致无法开展江堤加固除险工程，存在严重防汛隐患，拟将其拆除后采取抢险加固措施。2016年7月5日，南京市防汛防旱指挥部作出《关于建邺区梅子洲防汛抢险有关工作的回复意见》，同意建邺区防汛防旱指挥部所报措施。
2016年7月4日，建邺区防汛防旱指挥办、建邺区行政执法局、江心洲办事处、科技岛管委会共同向杨世宝户作出《关于江心洲抗洪抢险的紧急通知》(以下简称《通知》)，告知杨世宝户，目前南京市已启动防汛Ⅱ级应急响应和秦淮河流域Ⅰ级应急响应，江心洲防汛形势十分严峻，通知其配合相关部门的防汛抢险工作，于2016年7月5日下午18时前完成人员撤离和财产搬迁；相关部门将予以协助并将过渡房源统一安排于洲岛家园；如不能于上述时间撤离搬迁，相关部�将依法采取必要措施消除隐患。该《通知》已送达杨世宝。
2016年7月6日，南京市长江河道管理处向建邺区防汛防旱指挥办出具宁长河管[2016]77号《关于梅子洲夹江水下地形变化情况的测报》，对河势情况进行分析，进行测图比较并提出对洲堤险工段和防洪薄弱地段进行清障并加固等建议。
原审法院另查明，2016年7月5日，《南京晨报》在A04版出版标题为《高淳溧水没出现绝堤江心洲八卦洲一切正常》的报道，报道称，随着强降雨连续数天的倾泻，社会各方参与抢险排水的同时，各种有关此次汛情的小道消息和图片也开始在网络上满天飞……街道目前并没有向居民发什么撤离的紧急通知……。2016年11月14日，《南京日报》在A3版出版标题为《重复发挥街道主体作用助推江心洲生态科技岛建设发展》的报道，报道称，为确保完成年度征地拆迁目标任务……通过“四个一批”、“三个手段”以及防汛消险、内部河道疏浚等强势举措，砸开了征地拆迁剩余户阻挡的缺口……。
原审法院又查明，《南京市防汛应急预案》中的“2组织指挥体系及职责”规定，南京市政府设立南京市防汛防旱指挥部，区政府设立本级防汛防旱指挥机构，负责本行政区域防汛突发事件应对工作。该预案中的“4.6.2Ⅰ级响应行动中（4）”规定，相关区防指启动Ⅰ级响应，可依法宣布本地区进入紧急防汛期，依照《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）的相关规定行使权力……根据预案转移危险地区群众，组织强化巡堤查险和堤防防守，及时控制险情……。《建邺区防洪、防汛、防台预案》中的“2、组织体系”规定,在区委、区政府的领导下，设立建邺区防汛防旱指挥部，负责本行政区域的防汛突发事件应对工作。该预案�2.1.3区防指成员单位职责”规定，建邺区行政执法局做好河道两侧影响行洪和堤防安全的违法搭建物的清障、取缔工作等；江心洲街道承担组织检查并及时消除辖区内险情、做好辖区居民临危时撤离和安抚准备工作等。该预案“4.2.2Ⅰ级响应行动（3）”规定，区防指成员单位指挥机构启动Ⅰ级响应，可依法宣布进入紧急防汛期，按照《防洪法》的相关规定行使权力……根据预案转移危险地区群众，组织强化巡堤查险和堤防防守，及时控制险情……区防汛防旱指挥机构成员单位全力配合做好防汛和抗灾救灾工作。
原审法院认为：
一、建邺区政府、建邺区行政执法局及江心洲办事处为本案适格被告，涉案房屋拆除行为应由建邺区政府、建邺区行政执法局及江心洲办事处共同承担责任。
《防洪法》第三十八条规定，防汛抗洪工作实行各级人�政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。第三十九条规定，国务院设立国家防汛指挥机构，负责领导、组织全国的防汛抗洪工作，其办事机构设在国务院水行政主管部门。在国家确定的重要江河、湖泊可以设立由有关省、自治区、直辖市人民政府和该江河、湖泊的流域管理机构负责人等组成的防汛指挥机构，指挥所管辖范围内的防汛抗洪工作，其办事机构设在流域管理机构。有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日�工作。《江苏省防洪条例》第二十五条第一款规定，县级以上地方人民政府应当设立由有关部门、同级军事机关负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下指挥本行政区域的防汛抗洪工作，其常设办事机构设在同级水行政主管部门，具体负责防汛指挥机构的日常工作。经设区的市人民政府决定，防汛指挥机构可以在建设行政主管部门设立城市市区防汛办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。第二十七条第一款规定，各级防汛指挥机构的组成部门和单位，应当按照各自的职责分工，承担相应的防汛任务。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
本案中，建邺区防汛防旱指挥部是负责南京市建邺区防汛的工作机构，建邺区防汛防旱指挥办系其办事机构。由于建邺区防汛防旱指挥部不具有独立承担法律责任的能力，而建邺区政府系其设立机关，故建邺区政府应为本案的适格被告。建邺区行政执法局、江心洲办事处作为建邺区防汛防旱指挥部的组成部门和单位，在建邺区防汛防旱指挥部的指挥下，共同实施涉案房屋拆除行为，应属其依法履行职责的行为，故建邺区行政执法局、江心洲办事处亦为本案适格被告。涉案房屋拆除行为，应由建邺区政府、建邺区行政执法局及江心洲办事处共同承担责任。
二、涉案房屋拆除行为不违反相关法律规定。
《防洪法》第四十五条第一款规定：“在紧急防汛期，防汛指挥�构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。”由此，防汛指挥机构在特定情况下，具有采取必要紧急措施的权力。关于建邺区防汛防旱指挥部行使上述法律规定所赋予的权力的行为是否适当，结合本案的情况，应重点从以下几个方面进行考量。
首先，行为主体合法。根据《江苏省防洪条例》第二十六条的规定，县级以上人民政府防汛防旱指挥机构负责实施本地区的汛前检查和清障，督促有关部门及时处理影响安全度汛的有关问题。本案中，建邺区防汛防旱指挥部作为县级以上人民政府防汛防旱指挥机构，有权对其辖区内的汛情情况作出处理。
其次，具备法定要件。《江苏省防洪条例》第三十条规定，本省的防汛期为每年5月1日至9月30日。特殊情况下，省人民政府防汛指挥机构可以宣布提前或者延长防汛期。本案中，在案证据显示，2016年7月，南京市出现持续强降水过程，南京市防汛防旱指挥部于2016年7月3日决定启动南京市秦淮河流域防汛Ⅱ级应急响应，于7月4日决定启动南京市秦淮河流域防汛级Ⅰ级应急响应。同日，建邺区防汛防旱指挥部决定启动建邺区防汛Ⅰ级应急响应。由此，建邺区进入了紧急防汛期，建邺区防汛防旱指挥部有权依据《建邺区防洪、防汛、防台预案》的规定，按照《防洪法》行使相关权力，采取相应的行动，其中包括转移危险地区群众，组织巡堤查险和堤防防守，控制险情。
第三、措施与目的相适应。《南京市防洪办法》第十八条规定，长江、秦淮河、滁河等河道超过警戒水位后，防汛责任单位应当按照防汛指挥机构的指令组织专人对责任范围内的堤防、涵闸、水库等防洪工程设备进行不间断巡逻，查找险情。发现危及防汛抗洪安全的重大险情及隐患时，有关防汛责任单位应当立即采取排险措施，并向防汛指挥机构报告。因人力、技术等原因，无力及时排除险情的，应当立即请求防汛指挥机构组织人员排除险情。本案中，在案证据表明，在进入防汛期后，经巡查，江心洲相关江堤出现了堤顶路面出现裂缝、防浪墙开裂等重大险情隐患，而涉案房屋位于江堤历史上的险工险段处，导致无法开展加固除险工程。在综合考虑防汛的紧急情况、夹江险工段的水下地形监测的测报情况、抢险加固措施的施行等情况下，建邺区防汛防旱指挥部采取了拆除涉案房屋以排除险情，行为目的正当，行政措施适度。
第四、符合正当程序的要求。在实施涉案房屋拆除行为前，建邺区防汛防旱指挥办联合其他相关部门向杨世宝作出《通知》并送达，告知杨世宝防汛的紧急情况及为控制险情而拟采取的紧急措施和处置方案，符合正当程序的要求。建邺区防汛防旱指挥部组织实施，建邺区行政执法局、江心洲办事处参与的涉案房屋拆除房屋行为并不违反法律法规的规定。
关于杨世宝提出2016年7月5日《南京晨报》在A04版出版标题为《高淳溧水没出现绝堤江心洲八卦洲一切正常》的报道说明江心洲并不存在汛期险情的主张，法院经审查认为，根据建邺区政府等四机关提供的证据可以证明2016年7月4日秦淮河流域进入防汛Ⅰ级紧急响应，《南京晨报》该报道中有关未向江心洲居民发出紧急通知的内容与在案证据证明的事实并不相符，且《南京晨报》的该报道亦反映当时处强降水过程，故杨世宝主张江心�当时不存在防汛险情缺乏事实依据。关于杨世宝提出2016年11月14日《南京日报》在A3版出版标题为《充分发挥街道主体作用助推江心洲生态科技岛建设发展》的报道说明涉案房屋拆除系行政机关以防汛消险的名义进行拆迁活动的主张，法院经审查认为，在案证据能够证明江心洲存在汛期险情，在防汛期，防汛指挥机构有权依据《防洪法》采取相应的措施，故杨世宝的该主张缺乏事实依据。
三、汛情结束后应就杨世宝的合法财产予以适当补偿。
《防洪法》第四十五条第二款规定，依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，�砍伐的林木组织补种。本案中，杨世宝因涉案房屋拆除行为而受到损失的合法财产应予以补偿。
四、杨世宝对科技岛管委会的起诉，缺乏事实依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，杨世宝请求确认科技岛管委会强制拆除其房屋的行为违法。但现有证据表明，建邺区行政执法局及江心洲办事处在建邺区防汛防旱指挥部的组织下实施了涉案房屋拆除行为，科技岛管委会否认其实施涉案房屋拆除行为，且杨世宝未能提供证据证明科技岛管委会实施或者参与实施了涉案房屋拆除行为。故杨世宝将科技岛管委会为本案被告无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的提起行政诉讼的法定条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共�国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，判决驳回杨世宝对建邺区政府、建邺区行政执法局、江心洲办事处的诉讼请求；驳回杨世宝对科技岛管委会的起诉。
上诉人杨世宝上诉称：1、涉案房屋所在江堤不需要加固。2、被上诉人提供的证据不足以证明涉案房屋影响江心洲防洪大堤的加固以及防洪抢险救援车辆的通行。3、被上诉人应当要求上诉人自行排除妨碍，而不应当依据《通知》强制拆除涉案房屋。4、被上诉人未依据《中华人民共和国行政强制�》拆除涉案房屋，违反法定程序。5、科技岛管委会参与拆除涉案房屋，系本案适格被告。6、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决并依法改判。
被上诉人建邺区政府答辩称：1、建邺区政府未拆除涉案房屋，不是本案适格被告。2、2016年7月，秦淮河流域汛情出现I级应急响应，涉案房屋位于江心洲防洪大堤，严重影响该段江堤的加固除险，涉案房屋依法应当拆除。3、涉案房屋拆除行为符合《防洪法》、《江苏省防洪条例》的规定。4、杨世宝在《通知》规定的期限内未撤离人员和搬迁财产，有关部门在期限届满后拆除涉案房屋，行政程序合法。请求本院驳回上诉，维持原判。
被上诉人建邺区行政执法局、江心洲办事处、科技岛管委会未向本院提交书面的答辩意见，其在庭审中均同意建邺区政府的答辩意见。请求本院驳回�诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：
一、关于本案被告主体资格的问题。
上诉人杨世宝主张科技岛管委会参与房屋拆除，应当提供证据予以证明。即便杨世宝主张的科技岛管委会的负责人曹曙在房屋拆除现场，但曹曙系建邺区委副书记，其在现场指挥防汛工作，不足以证明科技岛管委会参与房屋拆除。故科技岛管委会并非本案适格被告，原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，驳回杨世宝对科技岛管委会的起诉正确。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，被上诉人�邺区政府在庭审中自认涉案房屋系建邺区防汛防旱指挥部组织被上诉人建邺区行政执法局、江心洲办事处拆除，建邺区行政执法局、江心洲办事处对此予以认可。建邺区防汛防旱指挥部负责南京市建邺区防汛的具体工作，建邺区行政执法局、江心洲办事处系建邺区防汛防旱指挥部的组成部门。《建邺区防洪、防汛、防台预案》“2.1.3区防指成员单位职责”规定，建邺区行政执法局做好河道两侧影响行洪和堤防安全的违法搭建物的清障、取缔工作等；江心洲街道承担组织检查并及时消除辖区内险情、做好辖区居民临危时撤离和安抚准备工作等。故建邺区政府自认涉案房屋系建邺区防汛防旱指挥部组织建邺区行政执法局、江心洲办事处拆除，建邺区行政执法局、江心洲办事处自认其参与拆除，具有一定的合理性，原审法院据此认定涉案房屋系建邺区防汛防旱指挥部组织�邺区行政执法局、江心洲办事处拆除正确。建邺区防汛防旱指挥部系建邺区政府依据《防洪法》第三十九条第三款的规定设立，但建邺区政府未提供建邺区防汛防旱指挥部的组织机构代码证、独立的财务账户等证据，故建邺区防汛防旱指挥部不能以自己的名义独立承担法律责任，依法不具有行政主体资格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款的规定，建邺区防汛防旱指挥部组织有关部门拆除涉案房屋的法律后果由建邺区政府承担。综上，建邺区政府、建邺区行政执法局、江心洲办事处共同拆除涉案房屋，系本案共同被告。
二、关于涉案房屋拆除行为是否合法的问题。
《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。《防洪法》第四十五条第一款规定，在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施。本案中，南京市防汛防旱指挥部《关于启动我市防汛Ⅱ级应急响应的通知》、《关于启动我市秦淮河流域防汛Ⅰ级应急响应的通知》、建邺区防汛防旱指挥办建防办[2016]17号《关于启动我区防汛Ⅰ级应急响应的通知》等证据证明，因连续强降雨，2016年7月3日，南京市启动防汛Ⅱ级应急响应，次日，南京市秦淮河流域启动Ⅰ级应急响应（红色、最高级）。2016年7月4日，建邺区防汛防旱指挥部向南京市防汛防旱指挥部提交的建防指[2016]3号《关于建邺区江心洲�洪抢险有关工作的紧急报告》载明，江心洲夹江侧J8+030—J8+200段（长度约170米）江堤出现重大安全隐患。南京市防汛防旱指挥部于2016年7月5日向建邺区防汛防旱指挥部作出的《关于建邺区梅子洲防汛抢险有关工作的回复意见》载明，近期长江水位不断上涨，梅子洲段长江水位已达10.0米左右，防汛形势极为严峻。上述事实证明，因秦淮河流域连续强降雨，秦淮河中的水通过秦淮新河水利枢纽流入长江（该水利枢纽的入江口即在江心洲附近），直接导致江心洲段长江水位已达10.0米左右，江堤堤顶路面出现纵向裂缝，防浪墙开裂且向迎水面倾斜，支持此段江堤的钢板桩倾斜等堤身失稳迹象，防汛形势极为严峻。建邺区防汛防旱指挥办等四机关已作出《通知》，要求杨世宝户人员撤离并搬迁财产，但杨世宝户在规定的期限内既未撤离人员，亦未搬迁财产。建邺区�汛防旱指挥部为加固江堤，确保巡堤畅通，消除安全隐患，保证全岛人民生命安全和财产安全，组织建邺区行政执法局、江心洲办事处拆除涉案房屋目的具有正当性和必要性，符合《防洪法》第四十五条第一款等规定。
在紧急防汛期，各级人民政府应当依法履行防汛抢险的法定职责。当险情发生时，果断采取措施，确保人民群众的人身安全和财产安全。防汛形势是否严峻，是否需要拆除房屋加固江堤、排除险情，行政机关应当拥有自由裁量权，不应以危害后果的实际发生来认定。在卷证据证明，因秦淮河流域连续强降雨，江心洲段长江水位已达10.0米左右，江堤堤顶路面出现纵向裂缝，防浪墙开裂且向迎水面倾斜，防汛形势极为严峻。由于杨世宝户在规定的期限内既未撤离人员，亦未搬迁财产，建邺区政府等三机关即时采取应急措施，组织有关人员拆除涉案房屋，行政程序并不违反法律规定。在防汛形势特别严峻的情况下，建邺区政府等三机关未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行催告义务等具有合理性，杨世宝主张涉案房屋拆除行为程序违法等理由依法不能成立。
需要说明的是，涉案房屋因防汛抢险被拆除，建邺区政府应当及时作出补偿决定，合理补偿杨世宝的房屋等财产损失，依法保障杨世宝的合法权益。
综上，上诉人杨世宝的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨世宝承担。
本判决为终审判决。
审判长 刘�军
审判员 张 世 霞
审判员 杨 述
二〇一七年十二月五日
书记员 吁 璇
附：本判决适用的相关法律依据
一、《中华人民共和国行政强制法》
第三条第二款发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。
二、《中华人民共和国防洪法》
第三十九条第三款有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作，其办事机构设在同级水行政主管部门；必要时，经城市人民政府决定，防汛指挥机构也可以在建设行政主管部门设城市市区办事机构，在防汛指挥机构的统一领导下，负责城市市区的防汛抗洪日常工作。
第四十五条第一款在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。
三、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第二十条第一款行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。
四、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》
第三条第一款有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
五、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条第四款两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；