河南省许昌市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）豫10行终205号
上诉人（一审原告）沙俊华，女，回族，现住许昌市。
委托代理人丁占卫，男，回族，住址同上。
被上诉人（一审被告）许昌市公安局魏都区分局。住所地许昌市魏都区八一路东段。
法定代表人张建军，该局局长。
委托代理人连方拓，该局民警。
上诉人沙俊华因与被上诉人许昌市公安局魏都区分局治安行政处罚纠纷一案，不服禹州市人民法院（2016）豫1081行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人沙俊华及其委托代理人丁占卫，被上诉人许昌市公安局魏都区分局的委托代理人连方拓到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2016年4月22日，沙俊华因债务问题到北京中南海周边非正常上访，北京市西城区公安分局府右街派出所对沙俊华予以训诫并将其送至马家楼接济中心。次日，沙俊华被魏都区分局工作人员带回许昌。2016年4月23日8时20分魏都区分局将沙俊华传唤到魏都区分局进行了询问，并告知其权利和义务。魏都区分局根据沙俊华违法事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，确定沙俊华违法行为为“严重”。依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项之规定，于同年4月23日决定对沙俊华行政拘留十日，并向沙俊华送达了处罚决定书。
一审法院认为，原告沙俊华以债务纠纷问题为由去北京中南海周边非正常上访，严重扰乱公共场所秩序，北京市西城区公安分局府右街派出所对沙俊华作出训诫是对法律的释明和告知，而非行政处罚种类。被告魏都区分局对沙俊华作出的许魏公（北大）行罚决字（2016）0127号行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。原告沙俊华的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，禹州市人民法院判决如下：驳回原告沙俊华的诉讼请求。本案受理费50元，由原告沙俊华承担。
上诉人沙俊华不服一审判决，向本院提起上诉称，一审中魏都分局提供的证据全部被禹州市人民法院采纳，上诉人沙俊华认为：一、受案登记表程序违法。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款规定，魏都公安分局要行使“发生在北京的违法行为”管辖权，也是北京机关移送而来的管辖权，应该首先由北京的公安机关先行处理，然后再由北京的公安机关移送被告。没有北京公安机关先行处理，魏都公安分局直接受理本案程序错误。该款规定的移送管辖必须是违法行为地公安机关和适宜管辖地公安机关之间的执行移送，不是其他任何单位和公安机关的移送。魏都分局受案登记表中许魏公（北大）受案字（2016）0867号笔录为接许昌市魏都区东大办事处移送案件而非北京市公安局西城分局移交而来，故程序违法。二、许昌市公安局魏都区分局行政处罚告知笔录违法。1.证人证言非亲眼所见，只是听说，证言无效。孙如恒、赵俊龙、朱岐安询问笔录中都是接魏都区信访局程局长通知去马家楼接济服务中心把沙俊华劝返，他们根本不在事发现场，沙俊华的违法行为是否存在，实施违法行为、时间、地点、手段、后果以及其它情节等六大内容，他们都不知道，更不能作为证人证言，这只是证明他们三人不在场的证据，证言无效。2.许昌市驻北京信访工作站文书、非正常上访人员依法处理申请书、处理建议书、行政违法经历，均不能证明沙俊华的违法行为是否存在。《行政处罚法》第九条明确规定：限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。故上述证据不能作为证据使用。依照《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条规定，魏都公安分局并未调查沙俊华在什么时间，采用什么手段，扰乱了哪一个团体的治安秩序，也没有调查造成了什么后果。对沙俊华实施行政拘留属“法外施刑”，并非依法执法。3.北京市公安局西城分局训诫书上面没有记录上诉人现场违法行为，不能证明沙俊华有违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项行为，训诫书第四条载明对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理，一审法院认为北京市西城公安分局府右街派出所对沙俊华作出训诫是对法律的释明和告知，而非行政处罚种类。那么就证明沙俊华没有违反《中华人民共和国治安管理处罚法》。假如沙俊华在北京违法，北京公安必定会履行自己的职责依法处理的，从北京公安派出所对沙俊华的上访行为没有施行行政处罚而只是出具了训诫书可以证明，沙俊华的行为没有违法。没有违法就是合法，所以训诫书是行为合法的证据。该训诫书不能作为对沙俊华进行行政拘留的证据。根据《行政处罚法》第二十条规定，即使沙俊华违法应该由北京公安机关处罚，魏都区公安分局没有处罚权。4.魏都公安分局在没有北京市公安局西城分局移交手续情况下，非法传唤沙俊华，目的是为了收集对沙俊华拘留的证据，根据《治安管理处罚法》第九十三条、第九十四条规定，魏都公安分局在没有事实证据的情况下，对沙俊华进行的行政拘留，违反法律规定，严重侵害当事人的合法权益，故行政处罚告知书违法。5.传唤证、传唤告知家属通知书、沙俊华询问笔录、行政处罚决定书均无沙俊华及家属签字，更不能作为证据使用。是魏都公安分局办案人员拒绝听取当事人陈述、申辩和非法拘留、非法办案的证据。一个毫无事实的事情强扣于上诉人身上，拒绝签字是上诉人本能的反应。综上所述，魏都公安分局对沙俊华进行行政拘留事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，应予撤销。一审法院未查明事实，故上诉人提起上诉，请求：1.确认被上诉人许昌市魏都区公安分局许魏公（北大）行罚决字（2016）0127号行政处罚决定书违法，予以撤销。2.依法撤销一审判决，重新审理改判。
被上诉人许昌市公安局魏都区分局辩称，一、一审法院判决认定事实正确，驳回上诉人诉讼请求于法有据。（一）受案程序合法。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条：。由违法行为人居住公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。；第四十七条：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并及时调查处理。”。这说明我局对该案管辖于法有据，且不论主体是谁，只要向公安机关移送案件，均应依法受理。结合本案，东大办事处依法向我局移送案件，我局办案部门及时受理，于法有据，程序合法。（二）证人证言、书证合法有效。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十六条：证人应当陈述其亲历的具体事实。虽然听他人对案件事实的描述并进行转述具有间接性，但也属于其亲身经历的事实。本案中，三位证人从某处听得上诉人违法事实，并如实转述，且能够与上诉人陈述、训诫书等其它证据相互呼应，形成完整、有效的证据链。因此三位证人证言合法有效，能起到印证上诉人违法事实的作用。一审中我局已向法院出示了各类书证，并且在质证环节对书证的证明目的和证明对象进行了一一说明。这些书证均能证实上诉人的违法事实和情节，比如上诉人的行政违法经历证据，该证据充分说明上诉人不听劝阻，明知故犯的主观故意，依据法律规定，属情节严重；又比如，训诫书证据，该证据更是准确无误的说明了上诉人实施违法行为的时间、地点、行为方式等等细节。（三）办案民警在案卷材料中注明上诉人拒绝签字的情况，于法有据，证据有效。《公安机关办理行政案件程序规定》第五十四条、第六十三条，当事人及其家属不签字，或者有特殊情况无法通知的，办案民警均可在案卷材料中注明。二、我局认定上诉人沙俊华扰乱公共场所秩序事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人沙俊华因与河南亚圣实业集团债务纠纷问题曾向魏都区人民法院提起民事诉讼，且获得胜诉判决。上诉人本可依据胜诉判决走司法途径寻求解决问题的办法。但是，上诉人却于2016年4月22日中午越级到北京市府右街中南海附近非正常上访。众所周知，中南海是中央所在地，是全国的政治中心。上诉人越级到中南海上访，其行为是非正常的，扰乱了中南海附近公共场所的安全秩序、安定秩序、交通秩序，并会在国际上造成极坏影响。又鉴于上诉人沙俊华曾于2015年8月赴中南海附近非访扰乱公共场所秩序，被我局处以警告行政处罚。因此，我局认定其2016年4月22日越级上访行为扰乱北京中南海附近公共场所秩序的情节较重，并处以拘留十日的行政处罚。一审法院据此支持我局请求，事实清楚，证据充分，适用法律正确。
本案在二审庭审中，上诉人沙俊华向本院提交两份证据，分别为：1.2016年11月14日，北京市公安局西城分局登记回执一份；2.2016年11月21日，北京市公安局西城分局政府信息答复告知书一份。证明：被上诉人的受案登记表程序违法，被上诉人对上诉人没有处罚权。被上诉人对上述两份证据的质证意见为：一审法院指定的质证时间是2016年9月29日，上诉人没有在该时间内提交该证据，二审法院不应当采纳新的证据。另，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第二款“。由违法行为人居住公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”的相关规定，被上诉人对上诉人有处罚权。
经审查，本院认为，被上诉人虽对上诉人所举两份证据的真实性未提出质疑，但该两份证据无法实现上诉人的证明目的，故对上述两份证据本院不予认证。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，一、关于管辖权问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案中，上诉人沙俊华的违法行为地虽然在北京，但其实际居住地在许昌市魏都区，且被上诉人对其上访原因、上访经历、家庭情况等更为熟悉，显然更为适宜管辖此案。同时，本案虽非北京市公安机关移交的行政案件，但系许昌市魏都区东大办事处移送的案件，依照《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定，被上诉人许昌市公安局魏都区分局对此案具有管辖权。因此，关于上诉人主张被上诉人没有管辖权的上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。
二、关于违法事实的认定问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”本案中，上诉人沙俊华于2016年4月22日到北京中南海周边地区进行非正常上访活动的违法事实，已由被上诉人许昌市公安局魏都区分局在一审时提交的当事人陈述、证人证言、北京市公安局西城分局训诫书、许昌市驻北京信访工作站文书、非正常上访人员依法处理申请表、处理建议书等有效证据予以证实。关于上诉人称被上诉人对其的询问笔录中存在错误且不真实的辩解理由，因上诉人并未否认其到北京上访并被送至接济中心的事实，故该询问笔录中被询问人的民族记录错误系笔误，不影响认定上诉人到北京信访的事实。因此，上诉人上诉称被上诉人行政处罚缺乏事实与法律依据的上诉理由，与事实不符，本院不予支持。
三、关于被诉行政处罚决定的合法性问题。《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……。”根据上述法律、法规规定，公民在行使自己正当权利时，应当按照法律、法规规定的方式、方法、途径行使，而不得扰乱公共秩序。上诉人沙俊华到北京信访，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出，而不应到北京中南海周边地区上访。因该地区不是上访接待场所，故上诉人到中南海周边地区进行上访的行为不正当，未正确行使自己的权利，属于非正常上访，扰乱了公共场所秩序。被上诉人许昌市公安局魏都区分局在对上诉人作出行政处罚决定的过程中，依法履行了受理、告知、通知、裁决、送达等程序，行政程序合法。故被上诉人许昌市公安局魏都区分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，对上诉人沙俊华作出的许魏公（北大）行罚决字（2016）0127号行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，处罚决定合法。综上，上诉人沙俊华的上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人沙俊华承担。
本判决为终审判决。
审判长 李 杰
审判员 袁 野
审判员 刘丽君
二〇一六年十二月十九日
书记员 王津钰
附：本判决适用的相关法律依据
1.《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。
2.《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条：公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：（一）对属于本单位管辖范围内的事项，应当及时调查处理；……。
3.《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款：治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。
4.《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；……
5.《信访条例》第十八条第一款：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。
6.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。
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