河南省濮阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）豫09行初35号
原告李俊文，男，1966年7月1日出生，汉族，住河南省濮阳县。
原告杨喜莲，女，1966年9月22日出生，汉族，住址同上,系李俊文之妻。
二原告共同委托代理人李海霞，北京京润律师事务所律师。
被告濮阳县人民政府。
法定代表人孙庆伟，县长。
委托代理人赵凤霞，濮阳县人民政府法制办工作人员。
委托代理人郭建华，河南长庚律师事务所律师。
被告濮阳县城市管理综合执法局。
法定代表人裴守一，局长。
委托代理人丁亚龙，该局工作人员。
委托代理人马青云，濮阳市经济技术开发区皇甫街道中心法律服务所法律工作者。
原告李俊文、杨喜莲因不服被告濮阳县人民政府（以下简称”县政府”）、濮阳县城市管理综合执法局（以下简称“县执法局”）强制拆除房屋行为，于2018年2月5日向本院提起行政诉讼。本院于2018年2月23日立案后，于2018年2月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月27日公开开庭审理了本案。原告李俊文、杨喜莲及委托代理人李海霞，被告县政府委托代理人赵凤霞、郭建华，被告县执法局委托代理人丁亚龙、马青云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告诉称，原告在濮阳县红旗路与顺河路东北角有合法的房屋所有权。2017年11月17日，被告将原告的上述房屋强制拆除，致使原告的众多物品毁损灭失。被告强制拆除原告的房屋违反法定程序及实体性规定，应属违法。当庭明确诉讼请求为依法确认被告于2017年11月17日拆除原告位于濮阳县红旗路与顺河路东北角实际使用面积为1100平方米的房屋具体行政行为违法。本案诉讼费用由被告承担。
原告向法庭出示以下证据：1.字第09-23-0636号濮县房权证一份；2.2017年8月26日执行和解协议复印件一份；证明涉案房屋是原告的合法财产，原告享有合法所有权。3.2017年11月17日原告拍摄的强拆执法现场照片复印件12张；照片3显示副县长赵丹在现场指挥，并有县执法局着装的工作人员在现场参与强拆。证明二被告参与了强拆行为，是涉案具体行政行为的实施主体，应该承担相应法律责任。4.濮阳县人民法院委托评估意见书（河南中州2017第A112号），证明原告建筑面积799平方米，其他面积未登记。
被告县政府辩称，为改善居住条件，提升居住环境质量，濮阳县城关镇和平居民委员会制定了《城关镇和平小坡城中村改造具体安置补偿方案》，由濮阳县城关镇和平居民委员会与拆迁户签订《城关镇和平小坡城中村改造安置补偿协议》。因此现在的折迁行为系濮阳县城关镇和平居民委员会根据补偿方案进行的拆迁行为，该拆迁行为的主体是濮阳县城关镇和平居民委员会及其组建的和平拆迁改造委员会，不是答辩人。居民委员会属于群众性自治组织，不是行政机关，拆迁户与濮阳县城关镇和平居民委员会签订《城关镇和平小坡城中村改造安置补偿协议》后自行拆迁，他们之间所签订的安置补偿协议及主动拆迁行为是一种民事法律行为，该拆迁行为是一种群众自治行为，不是行政行为。答辩人没有做出对原告房屋征收决定，也没有对原告房屋强制拆除行为，本案不存在答辩人针对原告的具体行政行为。答辩人不存在对原告房屋拆迁行为，原被告双方均不是本案适格主体，请求依法驳回原告起诉。
被告县政府向法庭出示以下证据：1.城关镇和平小坡城中村改造具体安置补偿方案；2.城关镇和平小坡城中村改造安置补偿协议，该协议是改造范围内的居民李友顺的，证明该拆迁范围内的居民都是与居委会签订的协议；3.城关镇和平小坡城中村改造2017方案补偿清单，该清单显示是居委会发放的清单；4.拆迁补偿款收款条（李友顺），显示是收到和平居委会和平小坡城中村改造补偿款项；5.拆迁补偿款的转账凭证（李友顺），该凭证显示是和平居民委员会；6.濮阳县城关镇和平小坡拆迁改造指挥部成员名单，名单上指挥部成员都是该居委会居民。以上证据证明不是县政府作出本案的行政行为，证明原告涉案房屋所在位置系城关镇和平小坡城中村改造范围，该改造区域拆迁方案及拆迁行为系和平小坡居委会所为，被告县政府并没有参与。上述证据中的李友顺只是证明该区域内的拆迁都是由和平居委会组织的，李友顺与原告并无关系。
被告县执法局辩称，答辩人从来没有参与过原告房屋的拆迁工作，不是拆迁的行政执法主体，原告起诉答辩人没有任何事实及法律依据，请求依法驳回原告的起诉。
被告县执法局未向法庭提交证据。
经庭审质证，县政府对原告证据1真实性无异议；证据2来源不清楚，该涉案房产是登记在陈全生名下，按照我国物权法规定不动产产权登记上的所有人为实际所有权人，双方约定不能改变物权法规定，所以对于执行和解协议所涉房屋原告不具有所有权及相关权力。证据3照片没有标注日期，真实性有异议，不能证明副县长赵丹是个人行为还是公务行为，以及具体行为内容。证据4是原告与被执行人陈权生申请执行一案的评估意见，委托书载明涉案房屋是被执行人陈权生所有。原告提供的证据不能形成证据链条证明县政府参与原告所诉行为。
县执法局对原告证据1真实性无异议；证据2没有加盖法院公章，不具有证据法律效力，李俊文在和解协议书中只是一个参加人，不是申请人，也不是被申请人，该协议不能证明原告主张的证明目的；证据3真实性有异议，没有拍摄时间，不能仅凭照片中有城管执法人员就认定执法局参与了行政拆除工作。濮阳县城区每天都有执法人员参与城区内小商贩的治理，照片中也不显示执法人员参与拆除行为。
原告认为被告县政府提交证据1不具有合法性，根据原告提交的房产证的内容，涉案的地块属于国有土地，现在规范国有土地上房屋征收行为的唯一的法律是国务院590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而该条例第八条明确规定，市县级以上的人民政府负责国有土地上房屋征收与补偿工作，也就是说存在的国有土地上房屋征收与补偿也应该由被告县政府去负责，现在涉案的非法拆迁的项目是由居民委员会实施的非法征收行为，被告没有去查处，已经构成消极的不作为行为，所以该证据不仅不能够证明被告不是涉案的具体行政行为人，反而证明被告的不作为行为，根据行政诉讼法的相关规定，在庭审过程中发现违法行为，法院应该将违法行为移交相关的查处机关查处，而本案的查处机关就是县政府，所以该份证据不具有合法性，证明了所谓的征收行为属于违法，并且该证据仅仅是安置补偿方案并不是有权机关批准的征收文件，同样不具有合法性。证据2、3、4、5、6不具有合法性，与本案没有关联性，仅仅证明了村民委员会违法的事实和被告县政府不履行法定职责。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1可以证明其位于濮阳县红旗路和顺河路东北角389平方米的房屋拥有合法的所有权，土地使用权取得方式系出让；证据2、4证明其与陈全生就濮阳县红旗路和顺河路东北角的四间四层的房产达成执行和解协议，但该房屋未进行不动产登记；证据3可以证明2017年11月17日县政府及相关部门在拆迁现场。被告县政府提交的证据可以证明原告所诉房屋所在的濮阳县城关镇和平小坡居委会实施了城中村改造，不能证明县政府未组织实施本案的拆除行为。
根据以上证据可以认定如下事实：2013年濮阳县城关镇和平小坡居委会进行城中村改造，原告所有的位于濮阳县红旗路和顺河路东北角的房屋在和平小坡居委会管辖的范围内，该房屋占用的土地系国有出让土地。2017年11月17日，该房屋被拆除。
本院认为，根据原告所提交的房产证可以证明原告位于濮阳县红旗路和顺河路东北角的房屋系国有土地上的房屋，2017年11月17日其合法拥有的389平方米的房屋被拆除，其起诉要求确认房屋被拆除的行为违法，其向法院提交的证据已尽到了初始的证明责任。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，市县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。人民政府是进行房屋征收的权利主体，其亦应承担违法责任。在房屋被拆除的过程中，房屋所有权人一般处于较弱势的位置，其对谁实施了拆除行为的举证能力较弱，在被拆迁人已提交初始证据证明的情况下，行政机关应当承担举证责任。在其不能提供充分确凿证据的情况下，应承担不利的法律后果。本案中，被告县政府没有提供其对国有土地上的房屋实施了征收行为的证据，被告县政府虽不认可其实施了拆除行为，但其所提交的证据不能证明是其他部门组织实施了拆除原告房屋的行为。为解决行政争议，化解矛盾，本案认定县政府为适格被告。对原告仅凭照片中有穿执法局制服的人在场就认定县执法局是被告的理由不成立，且被告县执法局是县政府的组成部门，原告对被告县执法局的起诉应予驳回。另，根据原告所提交的证据不足以认定其主张的1100平方米的房屋被拆除，对其主张1100平方米的事实不予认可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告濮阳县人民政府2017年11月17日拆除原告李俊文、杨喜莲在濮阳县红旗路和顺河路交叉口东北角房屋的行为违法；
本案受理费五十元由被告濮阳县人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 许广慧
审 判 员 魏献忠
审 判 员 葛传立
二〇一八年四月二十四日
法官助理 王 敏
书 记 员 栗丹阳