江苏省常州市新北区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0411行初77号
原告溧阳跃新电梯工程有限公司，住所地溧阳市上兴镇通港路1号。
法定代表人董跃新，该公司董事长。
委托代理人于忠群，江苏常明律师事务所律师。
委托代理人程群雅，江苏常明律师事务所律师。
被告常州市安全生产监督管理局，住所地常州市龙城大道1280号。
法定代表人宋明岗，该局局长。
委托代理人吴静，该局干部。
委托代理人姜伟文，江苏常联律师事务所律师。
被告常州市人民政府，住所地常州市新北区龙城大道1280号。
法定代表人费高云，该市市长。
委托代理人尹晓青，该市人民政府法制办公室副主任。
委托代理人朱菁菁，该市人民政府法制办公室干部。
原告溧阳跃新电梯工程有限公司（以下简称跃新公司）诉被告常州市安全生产监督管理局（以下简称市安监局）安监行政处罚以及被告常州市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，于2016年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月28日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年6月3日公开开庭审理了本案，原告的委托代理人程群雅，被告市安监局负责人宋明岗及委托代理人吴静、姜伟文，被告市政府委托代理人尹晓青、朱菁菁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市安监局于2015年12月28日作出常安监罚字（2015）第46号行政处罚决定，认为原告违反《中华人民共和国安全生产法》第四十一条的规定，决定对原告处以罚款21万元的行政处罚。原告不服，申请行政复议。2016年3月7日，市政府作出[2016]常行复第014号行政复议决定，维持安监局作出的行政处罚决定。
原告跃新公司诉称，原告在案涉工地一直认真落实企业安全生产主体责任，没有违反《安全生产法》第四十一条规定的事实。蒋富生的死亡是其无视管理规定，违章作业、冒险蛮干导致事故发生，并非劳动保护措施缺失导致，蒋富生安装电梯发生坠亡事故属于特种设备事故，并非安全生产事故，应当适用特种设备安全法。因此，本案被告市安监局并非作出处罚的主体，且事实认定错误导致适用法律错误，罚款超过《特种设备安全法》的处罚幅度，请求法院撤销被告市安监局作出的行政处罚决定。原告向本院提交的证据为：行政处罚决定书、行政复议决定书及送达材料。证明原告具有起诉资格。
被告市安监局及被告市政府辩称，蒋富生坠亡事故发生后，常州市政府成立“6.27”事故调查组进行了调查，查明的事实为施工人员违章作业，顶部作业平台未铺设板材，且未设置防护栏杆和放置安全绳，蒋富生在没有安全措施的平台上作业，因对重框架坠落撞击平台，导致其站立失稳坠亡。该起事故属于在生产经营活动中因劳动保护措施缺失发生的安全生产事故，并非特种设备本身或者其构件导致的事故，应当适用《安全生产法》，安监局也是适格的处罚主体，罚款也并未超出法定的幅度。请求法院驳回原告的诉讼请求。
两被告向本院提交的证明行政处罚合法的证据为：
1、跃新公司企业法人营业执照及组织机构代码证。证明原告具有承担法律责任的主体资格。
2、行政处罚事先告知书、行政处罚听证事先告知书、行政处罚听证申请书、听证会通知书、听证会报告书、行政处罚决定书及相应的送达材料。证明被告市安监局作出的处罚决定程序合法。
3、2015年6月27日常州市公安局钟楼分局北港派出所的询问笔录。
4、常州市政府“6.27”事故调查组分别在2015年7月16日、7月20日的调查询问笔录。
5、现场照片3张。
6、单项安装委托合同、电梯施工组织设计方案、电梯安装施工方案、《电梯施工安全技术交底资料》无架施工、特种设备安装改造维修告知单、电梯现场施工安全规则、安全宣誓记录、原告员工安全生产责任书、原告与蒋富生签订的安全协议书。
7、蒋富生等人的特种设备安装许可证、特种设备安装改选维修许可证（电梯）。
8、常安监[2015]90号关于对溧阳跃新电梯工程有限公司“6.27”蒋富生高坠死亡事故予以结案的请示。
9、常政复[2015]46号关于对溧阳跃新电梯工程有限公司“6.27”蒋富生高坠死亡事故予以结案的批复。
证据3-9证明蒋富生坠亡的事发经过以及蒋富生为原告委派到事发工地负责电梯安装施工的负责人。
被告市安监局作出行政处罚的法律、法规依据为：《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第三条、第四十一条、第一百零九条以及国务院令第493号《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条。
被告市政府向本院提交的证明行政复议程序合法的证据为：行政复议申请书、跃新公司营业执照和组织机构代码证、跃新公司法定代表人身份证、行政处罚决定书、行政复议申请受理通知书及送达材料、提出答复通知书及送达材料、行政复议决定书及送达材料。
经庭审质证，各方当事人对证据均发表了质证意见：一、对两被告提交的证明行政处罚合法的证据1、2、5、7原告无异议。证据3、6、8、9的真实性原告无异议，仅认为上述证据证明蒋富生违章作业是导致事故发生的直接原因，调查报告中的事故定性错误。原告对证据4中承俊的询问笔录的合法性有异议，认为质监局调查人员使用了安监局的询问笔录范本，且调查人员签名与笔录字迹粗细不一致。二、对原告提供的证据以及市政府提供的证明行政程序合法的证据，各方当事人均无异议。
本院对证据认证如下：对各方当事人无异议的证据，具有真实性、合法性，与本案关联，本院予以采信。对原告针对两被告证明行政处罚合法的提出异议的证据4中承俊的调查笔录，文书的模板并不影响被调查人承俊陈述内容的真实性，调查笔录已列明执法人员的姓名、职务以及执法证件号码，且执法人员以及被调查人员均在笔录中予以签字，内容真实合法，与本案关联，本院予以采信。证据3、6、8、9的真实性原告予以认可，原告对于事故定性的异议，不属质证意见，属于辩驳意见，为本案争议内容，将在本院认为部分予以阐述，上述证据均具有真实性、合法性、关联性，故本院予以采信。
经审理查明，原告溧阳跃新工程有限公司经营范围为电梯、扶梯、电器机械、制冷空调安装、维修、保养、调试、销售，附着升降脚手架、起重设备安装工程专业承包，特种专业工程，特种设备的起重吊装，高空作业、塔吊。蒋富生受原告指派在常州市钟楼区宝龙城市广场1#楼建筑工地负责电梯安装，2015年6月27日11时左右，因顶部作业平台搭设不规范，悬挑结构固定强度不足；杆件连接，踩踏处未铺满；未设置防护栏杆。蒋富生站在无可立足的平台上作业时未放置安全绳，使用安全带。吊装对重框架时未使用专用吊索，直接用葫芦链条捆绑，当链条捆绑松散时，对险情辨识、防范不足，以致对重框架坠落撞击平台，蒋富生站立失稳坠落至电梯井底部。现场电梯安装工袁红兴、赵叶平、钱德胜及辅助工刘渊等组织施救并报警，蒋富生经120急救人员现场诊断已死亡。
同日，常州市公安局钟楼分局北港派出所对袁红星、刘渊、赵叶平、钱德胜、许烈进行调查询问并制作询问笔录。同年7月16日，市安监局、监察局、公安局、质监局和总工会等相关职能部门及钟楼区检察院有关人员组成“6.27”事故调查组开展调查工作。当日，调查组对高家俊、承俊、董跃新、周明伟、潘大龙、钱仁玉进行过调查询问。同年7月21日，调查组拍摄事故现场照片。同年9月9日，调查组向常州市人民政府提交常安监【2015】90号《关于溧阳跃新电梯工程有限公司“6.27”蒋富生高坠死亡事故予以结案的请示》。2015年9月11日，常州市人民政府作出常政复【2015】46号《关于溧阳跃新电梯工程有限公司“6.27”蒋富生高坠死亡事故予以结案的批复》同意调查组对事故的原因分析、责任认定以及对事故责任单位和责任人的处理意见。
2015年12月7日，被告市安监局作出常安监听告字（2015）第2-12号《行政处罚听证事先告知书》、常安监罚告字（2015）第2-12号《行政处罚事先告知书》告知原告相关违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定及当事人提出是陈述、申辩和听证的权利，并送达原告。同年12月9日，原告提出行政处罚听证申请。同月15日，被告市安监局作出常安监管听通（2015）2号《听证会通知书》告知申请人举行听证会的时间、地址等相关事项，该文书同日直接送达至申请人。同月24日举行听证会，听取原告意见并制作常安监听报（2015）2号《听证会报告书》。2015年12月28日，被告市安监局作出常安监罚字（2015）第46号《行政处罚决定书》，对原告处罚款21万元的行政处罚，并送达原告。
2016年1月18日，原告不服，申请行政复议。2016年3月7日，被告市政府作出[2016]常行复第014号行政复议决定，维持被告市安监局的行政处罚决定。原告仍不服，遂诉至本院。庭审中，各方当事人围绕蒋富生坠亡事故定性以及由此导致的被告市安监局是否具有处罚的主体资格、法律适用是否准确等问题各执诉辩意见。
本院认为，行政处罚必须遵守过罚相当原则。必须是适格的行政主体对违法行为人违法的性质正确适用法律、法规，作出与违法行为人的违法过错程度相适应的处罚。
首先，本案的关键是关于蒋富生坠亡事故定性问题。《安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对特种设备安全另有规定的，适用其规定。《中华人民共和国特种设备安全法》第二条规定，特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。根据特别法优先的法律适用原则，在发生特种设备事故后一般应当优先适用《特种设备安全法》。但是，国家质量监督检验检疫总局令第115号《特种设备事故报告和调查处理规定》第八条第（三）项规定，特种设备作业人员、检验检测人员因劳动保护措施缺失或者不当而发生坠落、中毒、窒息等情形的，不属于特种设备事故。该条款对特种设备事故进行排除情形的规定。本案中，蒋富生系原告委派的特种设备作业人员，其发生坠亡的根本原因是因为无劳动保护安全措施而坠亡，该情形符合上述规定，被告市安监局提供的证据能够形成证据链，证明上述事实。因此，被告市安监局将蒋富生坠亡事故定性为生产安全事故并无不当。原告关于蒋富生坠亡属于特种设备事故的诉辩意见本院不予采纳。
其次，关于被告是否具有处罚职权的问题。《安全生产法》第九条第一款规定，县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。因此，市安监局作为负责本市安全生产工作的监管部门，依法具有对本市发生的安全生产事故进行查处的法定职责。
最后，关于法律适用的问题。国务院令第493号《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条对生产安全事故等级作出了规定，本案的情况符合一般事故的情形。《安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：发生一般事故的，处二十万以上五十万以下的罚款。故市安监局作出罚款21万的处罚幅度适当。
本案中，被告依法进行调查取证，形成调查报告和请示，根据常州市人民政府的批复作出行政处罚，并且在行政处罚过程中，举行听证保障原告陈述申辩的权利，并将相关文书及时送达原告，行政处罚程序合法。综上，被告市安监局作出的行政处罚程序合法，证据确凿，适用法律正确。被告市政府的行政复议程序合法。依照《中华人民共和国安全生产法》第二条、第九条第一款、第一百零九条、国务院令第493号《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第一款第（四）项、国家质量监督检验检疫总局令第115号《特种设备事故报告和调查处理规定》第八条以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九的规定，判决如下：
驳回原告溧阳跃新电梯工程有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告溧阳跃新电梯工程有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。
审 判 长 邹科琦
人民陪审员 陶 玉
人民陪审员 徐 波
二〇一六年六月二十七日
书 记 员 朱卫虹
附本判决的相关法律条文：
《中华人民共和国安全生产法》
第二条在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对特种设备安全另有规定的，适用其规定。
第九条国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。
第一百零九条发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；
国务院令第493号《生产安全事故报告和调查处理条例》
第三条根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：
（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。
国家质量监督检验检疫总局令第115号《特种设备事故报告和调查处理规定》
第八条下列情形不属于特种设备事故：
（三）特种设备作业人员、检验检测人员因劳动保护措施缺失或者不当而发生坠落、中毒、窒息等情形的。
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。