湖北省宜昌市西陵区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鄂0502行初38号
原告孙道仁，男，1952年10月31日出生，汉族，住湖北省宜昌市西陵区。
委托代理人李逾操，湖北三立律师事务所律师。一般授权代理。
委托代理人刘迪艳，湖北三立律师事务所律师。一般授权代理。
被告西陵区城市管理执法局，住所地宜昌市西陵区献福路45号。
法定代表人朱晟求，西陵区城市管理执法局局长。
委托代理人戈晓斌，西陵区城市监察大队执法室主任。一般授权代理。
委托代理人田进国，湖北楚星律师事务所律师。特别授权代理。
被告宜昌市城市管理综合执法局，住所地宜昌市西陵区西陵后路10号。
法定代表人贾立，宜昌市城市管理综合执法局局长。
委托代理人龚万柏，宜昌市城市管理综合执法局政策法规科科长。特别授权代理。
委托代理人黄雷，湖北诚业律师事务所律师。特别授权代理。
原告不服被告西陵区城市管理执法局（以下简称区城管局）于2017年5月3日作出的西城执拆字（2017）第010号《责令限期拆除决定书》（以下简称010号《责令限期拆除决定书》）及被告宜昌市城市管理综合执法局（以下简称市城管局）于2017年6月22日作出的宜城复决字[2017]2号《行政复议决定书》（以下简称2号《行政复议决定书》），于2017年7月7日向本院提起行政诉讼，本院于2017年7月20日立案后，于2017年7月28日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月16日公开开庭审理了本案。原告孙道仁及其委托代理人李逾操、刘迪艳，被告区城管局负责人陈迎东、委托代理人戈晓斌、田进国，被告市城管局负责人张文新、委托代理人黄雷、龚万柏到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。
被告区城管局于2017年5月3日作出010号《责令限期拆除决定书》，认定原告孙道仁于2005年未取得建设工程规划许可证，在宜昌市西陵区西坝和平路12号旁建设房屋，砖木结构、一层、建设面积46.81平方米；已投入使用，用于居住和经营。以其该行为违反了《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第二十九条、第三十二条为由，根据《城市规划法》第四十条的规定，责令原告于收到决定书之日起五日内自行拆除该房屋。原告不服向市城管局申请行政复议。被告市城管局于2017年6月22日作出2号《行政复议决定书》，维持了010号《责令限期拆除决定书》。
原告孙道仁诉称，1、被告区城管局及市城管局认定涉案房屋建于2005年与事实不符，实际上涉案房屋始建于1975年，期间由于漏水等原因对房屋进行过维修、装修，但未变更过房屋主体结构，更没有拆除重建一说。城乡建设环境保护部[88］城房字第××号《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》（1988年2月12日）规定，考虑到《城市规划条例》是国务院1984年新颁发的，各地制定审批城市规划也有先有后，各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限，各地在处理违章建筑时，对时限以前的可适当放宽，时限以后的应从严处理。宜昌市人民政府办公室关于印发《宜昌市城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》的通知（宜府办发[2015]42号）第五条规定，1984年1月5日国务院《城市规划条例》施行前建造的未登记建筑，可按照合法建筑标准予以补偿。因此，对原告房屋应定性为合法建筑，作为历史遗留问题处理。2、被告区城管局及市城管局作出被诉010号《责令限期拆除决定书》及2号《行政复议决定书》适用法律错误，二被告所依据的《城市规划法》早在2008年1月1日废止。3、《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第二款明确规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。而被告区城管局作出的010号《责令限期拆除决定书》与其先前作出的西城执拆字（2017）009号《责令限期拆除决定书》大同小异。故被告区城管局行政程序违法。3、被告区城管局及市城管局对原告作出的行政行为违法了行政法信赖保护原则。原告于1975年建造涉案房屋后，一直在涉案房屋内居住并经营生意。期间无任何部门指出原告房屋是违法建筑，直到该区域涉及拆迁时被告才下达被诉010号《责令限期拆除决定书》，这一行为严重违反了行政法信赖保护原则，侵犯了原告的合法权益。综上特提起行政诉讼，请求判令：1、撤销被告区城管局010号《责令限期拆除决定书》；2、撤销被告市城管局2号《行政复议决定书》。3、本案的诉讼费、律师代理费由二被告承担。
原告为证明其诉讼主张，在举证期限内向本院提交了如下证据和依据：
1、原告的身份信息，被告的机关代码信息。证明原被告的主体资格。
2、原告书写，中国长江航运集团宜昌船厂（以下简称宜昌船厂）资产管理部于2016年12月10日盖章签署“情况属实”意见的说明一份，证明原告在1975年因住房困难在和平路12号旁搭建平房两间。
3、2016年9月26日形成的本人情况说明附熊金满等五位邻居的签字，证明原告1975年在和平路12号旁建的平房两间并非简易棚。
4、刘某、黄宜财、丁昌林、秦先文、张开旭的证人证言附证人身份证，证明原告于1975年就建成平房两间。
5、西城执拆字（2017）第001号《责令限期拆除决定书》（2017.1.3）、行政复议申请书及市城管局宜城复决字[2017]1号《行政复议决定书》，证明被告区城管依据废止的《城市规划法》要求原告限期拆除房屋。
6、区城管局西城执拆字（2017）第009号《责令限期拆除决定书》（2017.4.18）、原告向被告市城管局提交的行政复议申请一份、区城管局关于撤销西城执拆字（2017）第009号责令限期拆除决定的决定。证明被告违反《行政复议法》多次作出相同的行政行为。
7、010号《责令限期拆除决定书》，行政复议申请书，2号《行政复议决定书》。证明被告区城管局依据废止的《城乡规划法》责令原告拆除房屋。被就同一事实或理由作出基本相同的限期拆除决定书，违反了《行政诉复议法》的相关规定。原告的起诉在法定的期限内。
8、照片两张，一张于1994至1995年间拍摄，一张是2017年拍摄，证明涉案房屋并未在2005年重建。
9、城乡建设环境保护部[88］城房字第××号《关于房屋所有权登记发证工作中对违章建筑处理的原则意见》（1988年2月12日）、宜昌市人民政府办公室关于印发《宜昌市城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》的通知（宜府办发[2015]42号）。
被告区城管局辩称，1、位于西坝和平路12号旁的涉案房屋，经我局调查证实，系原告孙道仁于2005年将原有的简易棚全部拆除后重新建设的，原告孙道仁重建该房时未取得建设工程规划许可证，原告孙道仁的违法建房事实清楚，证据确凿。2、依据原告违法建房时的法律即《城市规划法》（1990年4月1月起施行、2008年1月1日被《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）废止）第二十九条、第三十二条、第四十条的规定，我局对原告未取得建设工程规划许可证建设的涉案房屋作出限期拆除决定，适用法律正确。原告诉称:我局适用废止的《城市规划法》处理问题显然不符合规定，是对法律的片面理解。2004年5月18日最高人民法院关于印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知，明确了在行政行为中对新旧法律规范的适用规则，即行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。因此，我局适用实体法《城市规划法》对原告孙道仁的违建房屋行为进行处罚并无不当。3、我局依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的规定，在作出行政处罚前，向原告送达了《当事人权利义务告知书》，听取了原告对行政处罚的陈述和申辩，我局的行政处罚符合法定程序。4、我局010号《责令限期拆除决定书》是在将西城执拆字（2017）第009号《责令限期拆除决定书》自行撤销后，另案作出的行政行为。故我局的行政行为不违反《行政复议法》第二十八条第二款之规定。综上所述，原告诉求没有事实和法律依据，我局的行政行为证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
被告市城管局辩称，1、区城管局认定原告孙道仁在西陵区和平路12号旁搭建的房屋为违法建筑合法合理。经我局查明，1975年，原告孙道仁在西坝和平路12号旁搭建了雨棚，中间将雨棚改建为砖木房屋。2005年，原告孙道仁将房屋全部拆除后新建了房屋，建筑面积为46.81平方米，土地为宜昌船厂用地。而原告在2005年拆除全部房屋后新建房屋时，没有办理规划许可手续。2、区城管局适用法律正确。根据《城市规划法》第三十二条、第四十条之规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证进行建设的，可限期拆除。而该违法建设形成于2005年，在《城市规划法》的适用期限内，故本案应适用《城市规划法》。3、我局对原告孙道仁作出的2号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，应予以维持。2017年5月5日，原告孙道仁向我局申请行政复议后，我局在法定期限内予以了受理，并于2017年5月8日向区城管局发送达了《行政复议申请书》及相关证据、《行政复议答复通知书》，区城管局在规定的期限向我局提交了相关证据，后经我局书面审查，于2017年6月22日依据《城市规划法》第三十二条、第四十条、《行政复议法》第二十八条等规定，作出2号《行政复议决定书》，决定维持010号《责令限期拆除决定书》。4、原告的第二项诉讼请求，关于律师费的主张，没有相应的票据予以佐证依法不应予以支持。综上所述，本案所涉建筑为违法建筑，应适用《城市规划法》规定予以拆除，原告孙道仁的起诉没有事实与法律依据，请求法院在查明事实的基础上驳回原告的诉讼请求。
被告区城管局及市城管局收到起诉状副本及应诉通知书后，在法律规定的期限内向本院提交并出示了证明原行政行为合法性的以下证据：
1、区城管局2016年12月28日涉案房屋现场检查笔录、现场检查示意图、涉案房屋现状照片各一份，证明孙道仁未取得《建设工程规划许可证》在西坝和平路12号单身公寓旁建房46.81平方米。
2、区城管局于2016年12月28日对孙道仁的调查笔录附孙道仁身份证复印件一份，证明孙道仁自认涉案房屋于1975年5月搭建，分别于1983年4月、2005年4月进行翻建，房屋为砖木结构，面积46.81平方米，未办理《建设工程规划许可证》。
3、宜昌市西陵区人民政府西坝街道办事处于2016年12月28日出具的《关于孙道仁在西坝和平路12号旁建设房屋的情况说明》、附街办负责人叶怀东身份证复印件，证明孙道仁于1975年在西坝和平路12号旁搭建雨棚一个，2005年将原搭建物全部拆除后重新建设，一直使用至今。
4、区城管局于2017年3月9日对熊福标的调查笔录附熊福标身份证复印件，证明孙道仁在西坝和平路12号旁的房屋起初是1975年搭建的，1983年进行了维修，2005年全部拆除后原地翻建。
5、区城管局于2017年3月16日对郑宅友的调查笔录附郑宅友身份证复印件，证明郑宅友1995年搬到西坝和平路12号居住时，屋旁是有简易棚子，外围是用木板围的，盖的石棉瓦；2010年的前4到5年，孙道仁用拾来的旧砖一点点砌成了砖体墙，将外围木板拆除，上面盖的瓦。2005年，孙道仁将之前的房屋拆除，用砖砌成了现在涉案的房屋。
6、区城管局于2017年3月23日对杨兴萍的调查笔录附杨兴萍身份证复印件，证明在杨兴萍2008年退休前2到3年，孙道仁就已建成砖体的房屋。本案中的房屋形成的时间是2005年。
7、区城管局于2017年4月13日及4月25日对李军的调查笔录两份附李军身份证复印件，证明李军1985年到宜昌船厂工作，工作期间孙道仁的搭建物印象中就是简易棚，到2005年左右此屋就成了砖瓦的屋了，也就是现在的状况，该房屋的土地是宜昌船厂的。
8、区城管局于2017年4月27日对孙道仁作出的《当事人权利告知书》附送达回证，证明被告区城管局向孙道仁送达当事人权利告知书，拟决定对孙道仁于2005年翻建的房屋责令自行限期拆除，依法告知孙道仁有陈述和申辩的权利。
9、2017年4月28日孙道仁向被告区城管局提交的《关于西坝和平路12号未登记建筑第三次陈述和申辩》、中国长江航运集团宜昌船厂资产管理部《情况说明》、《本人房屋说明》、市人民政府办公室关于印发《宜昌市城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》的通知各一份，证明原告向区城管局提出了陈述和申辩。
10、010号《责令限期拆除决定书》附送达回证，证明被告区城管局向孙道仁送达责令限期拆除决定书，责令孙道仁于收到决定书之日五日内自行拆除2005年翻建的房屋。
11、区城管局2017年5月8日对孙道仁作出的《履行行政决定催告书》、送达回证各一份。证明被告区城管局向孙道仁送达履行行政决定催告书，要求孙道仁于收到催告书次日起二日内自行拆除违法建筑，逾期不履行，被告将依法强制拆除。
12、区城管局于2017年5月10日对孙道仁发出的公告，证明被告区城管局告知原告，责令孙道仁自公告之日起三日内自行拆除违法建筑，逾期不履行，被告将依法强制拆除，强制拆除费用由孙道仁承担。
同时，二被告向本院提交并出示了如下依据：《城市规划法》第三十二条、第四十条。
被告市城管局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
1、行政复议申请书1份，证明市城管局收到并受理孙道仁的行政复议申请。
2、行政复议答复通知书1份，区城管局提交的行政复议答复书1份。证明市城管局在法定期限内通知了区城管局对孙道仁的行政复议申请进行答复，区城管局在法定期限内进行了书面答复。
3、2号《行政复议决定书》及送达回证，证明市城管局经书面审查，依法作出2号《行政复议决定书》，并依法向孙道仁和区城管局送达行政复议决定书的事实。
经庭审质证，原、被告分别发表了质证意见，本院对上述证据认证如下：
1.原告对二被告提交的证据1-2真实性无异议，不同意二被告的证明观点。原告称证据1现场检查笔录中载明涉案房屋于1975年建设，与二被告答辩意见自相矛盾。本院认为，二被告证据1区城管局的核查情况，及证据2原告孙道仁的自述，都明确涉案房屋至今未取得《建设工程规划许可证》。另原告主张房屋于1975年始建，与二被告所要证明的涉案房屋于2005年翻新的证明观点并不矛盾。该组证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
2、原告对二被告证据3真实性合法性及关联性和证明观点均不认可，原告质证称宜昌市西陵区人民政府西坝街道办事处成立于1999年，不可能了解1975年的房屋搭建的情况，西坝街办仅仅提交一份情况说明，不能证明任何问题。本院对该证据的真实性予以认可，对于其证明原告系1975年搭建雨棚的证明内容本院不予采纳，但该证据证明原告2005年翻新涉案房屋的证明观点，可与被告其他证人证言相互印证。本院予以认可。
3、原告对二被告证据4-7四份调查笔录均有异议。认为二被告证据4-7属于证人证言，应有证人出庭作证。且四份证言内容有相互矛盾之处。郑宅友及杨兴萍与原告有矛盾，不应采信。另四份证言均形成于被告区城管局第一次作出责令限期拆除的决定之后。本院认为，证人证言是指证人以所了解的案件事实向人民法院所作的陈述，行政机关依职权做的调查笔录并非证人证言。原告的质证意见没有法律依据。关于原告所述两位被调查人与原告不和，无事实依据。证据4-7的形成时间为2017年3-4月，均在010号《责令限期拆除决定书》作出之前。并无违反法律法规规定。该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
4、原告对二被告证据8-12真实性无异议。但证据10和被告区城管局之前作出西城执拆字（2017）001号《责令限期拆除决定书》中所依据的法律都是基本一致的，违法了《行政复议法》的规定。本院认为西城执拆字（2017）001号《责令限期拆除决定书》系被市城管局宜城复决字[2017]1号《行政复议决定书》以证据不足予以撤销。被告区城管后补充相关证据后依据相同的法律法规重新作出010号《责令限期拆除决定书》并无不当。原告的质证意见没有法律依据。该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
5、原告对被告市城管局证明复议程序合法性的证据1-3无异议。本院认为，该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
6、二被告对原告证据1无异议，本院认为该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
7、二被告对原告证据2有异议，二被告认为从证据形式看，证据内容是原告本人书写，虽然有印章，但是并没有经办人的签名及具体时间，证据形式存在瑕疵。形式不合法。且该证据证实1975年在和平路12号旁搭建房屋两间，与本案没有关联性。本院认为被诉010号《责令限期拆除决定书》针对的是原告2005年翻建房屋的行为，涉案房屋始建于何时并不影响案件的审理。本院对该证据不予审查。
8、二被告对原告证据3有异议，二被告认为该份证据应属于证人证言的形式。证人证言依法应当出庭作证，接受双方当事人的询问。且被告区城管局对该份证据上签字的李金和熊福标进行了调查询问，调查内容证实原告于1975年只是搭建的简易棚，于2005年翻建房屋。另该证据形式不合法，原告五个证人，只有一位证人的身份证复印件，未附所有证人的身份证复印件。本院认为该证据并不能否认原告于2005年翻建房屋的事实，涉案房屋始建于何时并不影响案件的审理。本院对该证据不予审查。
9、二被告对原告证据4有异议，二被告认为该份证据应属于证人证言的形式。证人证言依法应当出庭作证，接受双方当事人的询问。否则依法应当不予采信。另外丁昌林、秦先文、张开旭的证人证言超过了举证期限，不应采信。且证人证言的内容与本案行政处罚的房屋没有关联性。本院认为该份证据中丁昌林、秦先文、张开旭的证人证言未在行政程序中提交，也未在本案开庭前提交。根据《行政诉讼证据规定》第五十九条，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。本院对丁昌林、秦先文、张开旭的证人证言不予采纳。证人刘某及黄宜财证言也未能否认原告2005年翻建房屋的违法事实。原告的证明观点没有事实依据，本院不予采信。
10、二被告对原告证据5-7，真实性无异议。该组证据符合《行政诉讼证据规定》的相关规定，可以作为本院认定本案事实的证据。
11、二被告对原告证据8有异议，二被告称不能看出拍摄的时间及地点，故不同意原告的证明观点。本院认为该证据无法看出形成时间，也无法确定拍摄于涉案房屋内，二被告质证意见成立，本院对该证据及证明观点不予采信。
根据各方当事人的陈述和上述有效证据及本案开庭笔录，本院综合认定如下事实：
经审理查明，原告孙道仁未经相关行政主管部门批准，于2005年对西坝和平路12号旁简易房进行改建，更换房顶材质，改建后房屋为砖木结构，面积为46.81平方米。被告区城管局于2016年12月28日对涉案西坝和平路12号旁房屋进行了现场勘验，并调查了解涉讼房违法建设的情况。对原告孙道仁予以调查询问。调查过程中，孙道仁陈述，因居住困难，经宜昌船厂同意，于1975年在西坝和平路12号旁搭盖房屋，分别于1983年4月、2005年4月进行翻新。后区城管局经查证，该建筑物未取得建设工程规划许可证，属违法建设。区城管局认为孙道仁的行为，违反了《城市规划法》第二十九条、第三十二条的规定，并根据《城市规划法》第四十条的规定，于2017年1月3日作出西城执拆字（2017）第001号《责令限期拆除决定书》，责令孙道仁自收到决定书之日起5日内自行拆除所搭建的涉案违法建设。原告不服，向被告市城管局申请行政复议，被告市城管局于2017年2月20日作出宜城复决字[2017]1号《行政复议决定书》，以被告区城管局认定涉案房屋在2005年重新进行建设的证据不足为由，撤销了西城执拆字(2017)第001号《责令限期拆除决定书》。被告区城管局再次调查后于2017年4月18日作出西城执拆字(2017)第009号《责令限期拆除决定书》，以孙道仁的行为，违反了《城市规划法》第二十九条、第三十二条的规定，并根据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令孙道仁自收到决定书之日起5日内自行拆除所搭建的涉案违法建设。原告不服，再次向被告市城管局申请行政复议。后区城管局以其适用法律错误自行撤销了城执拆字(2017)第009号《责令限期拆除决定书》。后于2017年5月3日作出被诉010号《责令限期拆除决定书》，以孙道仁的行为，违反了《城市规划法》第二十九条、第三十二条的规定，并根据《城市规划法》第四十条的规定，责令孙道仁自收到决定书之日起5日内自行拆除所搭建的涉案违法建设。孙道仁在规定的期限内未自行拆除。2017年5月8日区城管局根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定，向孙道仁下发并送达了西城执催（2017）010号《履行行政决定催告书》，催告孙道仁在收到催告书之日起2日内自觉履行行政决定。孙道仁对010号《责令限期拆除决定书》不服，于2017年5月4日向被告市城管局申请行政复议，市城管局在法定期限内予以受理，并于2017年5月8日向区城管局发送达了《行政复议申请书》及相关证据、《行政复议答复通知书》，区城管局在规定的期限向市城管局提交了相关证据，后市城管局于2017年6月22日依据《城市规划法》第三十二条、第四十条、《行政复议法》第二十八条等规定，作出2号《行政复议决定书》，决定维持010号《责令限期拆除决定书》。孙道仁对复议决定亦不服，在法定期限向法院提起行政诉讼。
另查明，2016年12月10日，涉案房屋所在的土地使用权人宜昌船厂资产管理部在原告书写的声明上确认，1975年孙道仁在宜昌船厂单身宿舍现西坝和平路12号旁搭建平房两间。原告的邻居刘某、黄宜财、丁昌林、秦先文、张开旭出具证人证言证明原告于1975年搭建房屋的事实。
本院认为，《城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”国法（2002）17号文件《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》对相对集中行政处罚权作了规定，其中规定了省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权属集中行使行政处罚权的范围。上述国法17号文还规定了由省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权和集中行使行政处罚权的行政机关的设置。根据上述规定，湖北省人民政府（以下简称省政府）有权批准在本省内设置集中行使行政处罚权的行政机关，作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。宜昌市人民政府根据上述17号文的规定，向省政府书面请示，即《宜昌市人民政府关于开展相对集中行政处罚权试点工作的请示》（宜府文（2002）15号），省政府根据《行政处罚法》第十六条、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000）63号）和上述国法17号文等规定，对宜昌市人民政府作出鄂政函（2003）6号文件《关于在宜昌市开展相对集中行政处罚权工作的批复》，批准宜昌市可以开展相对集中的行政处罚权的工作；集中行使行政处罚权的行政机关可以行使的具体职权，包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。从以上可以看出，行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。本案被告区城管局就是在宜昌市西陵区辖区内集中行使包括城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚的行政机关，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定:“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”综上，被告有作出被诉010号《责令限期拆除决定书》的法定职责。本案争议的焦点为：第一，被告区城管作出的010号《责令限期拆除决定书》程序是否合法；第二，被告区城管作出的010号《责令限期拆除决定书》证据是否充分；第三，被告区城管作出的010号《责令限期拆除决定书》适用法律是否正确；第四，被告市城管局作出2号《行政复议决定书》，复议程序是否合法。
（一）针对被告区城管作出的010号《责令限期拆除决定书》程序是否合法的焦点。从本案查明的事实看，被告于2016年12月28日对原告违法建设房屋行为立案调查，在取得了现场检查记录、现场照片、对相关证人调查笔录、原告提供的证据等证据后，履行了行政处罚审批程序、处罚前的告知程序，并听取了原告的陈述与申辩。2017年5月3日，被告作出010号《责令限期拆除决定书》，责令孙道仁自接到上述决定书之日起五日内自行拆除违法建设房屋，同时告知了原告的复议权和起诉权，并于当日送达原告。故，被告作出被诉行政行为程序合法。关于原告认为被告010号《责令限期拆除决定书》与西城执拆字（2017）第001号《责令限期拆除决定书》、西城执拆字（2017）第009号《责令限期拆除决定书》基本相同，违反《行政复议法》的规定的诉称观点，《行政复议法》第二十八条第二款的规定，行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。西城执拆字（2017）第009号《责令限期拆除决定书》依据的法律为《城乡规划法》第六十四条，而被诉010号《责令限期拆除决定书》依据的法律条款为《城市规划法》第四十条，两次行政行为适用法律不尽相同，并不属于《行政复议法》第二十八条第二款的规定的“以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的情形。另西城执拆字（2017）第001号《责令限期拆除决定书》系因证据不足被复议机关撤销，被告区城管局经调查取证后，再次做出010号《责令限期拆除决定书》，虽决定书载明的内容相同，但依据的事实及证据已与西城执拆字（2017）第001号《责令限期拆除决定书》不同，与《行政复议法》第二十八条第二款的规定并不相悖。原告认为被告区城管局违反了《行政复议法》相关条款的诉称观点本院不予采信。
（二）关于被告区城管作出的010号《责令限期拆除决定书》证据是否充分的焦点。原告孙道仁于2005年对涉案西坝和平路12号旁房屋进行改建的行为未取得建设工程规划许可证，已得到原告的自认，并有证人证言、现场勘验笔录、现场照片等为证，证据确凿。无论涉讼房屋的砖木结构房屋搭建最早是否发生于1975年，但原告2005年进行改建的行为得到了原告的自认，且与其他证据能相互印证，而被告处罚的也正是原告2005年底的改建行为。《城市规划法》第四十条规定“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的……”，上述规定的“建设”，应该包括对于建筑物等工程建设的新建、改建、扩建、翻建等等，因此，即使原告涉案的建筑始建于1975年，但在2005年，原告对涉案建筑确进行了改建，原告在2016年12月28日区城管局调查笔录中承认2005年4月进行了翻新。在庭审中表述为更换了房屋的屋顶。另有宜昌市西陵区人民政府西坝街道办事处于2016年12月28日出具的《关于孙道仁在西坝和平路12号旁建设房屋的情况说明》可与之相印证。所以，可以认定原告在2005年确实对房屋进行了改建。原告主张其涉案建筑建于1975年，虽有宜昌船厂资产管理部及原告部分同事的证明，但该建筑自始未经批准，系不争的事实，虽然时隔近四十余年年，无人提出异议，执法部门也未认定原告1975年的行为违法，但该建筑的建设未有审批手续，是客观事实。时至2005年，原告对上述建筑进行部分改建，在改建之前，未得到有关管理部门的许可，也未向相关执法部门申报，自行进行改建，被告区城管局按照法律规定，进行查处，并依法作出责令拆除的行政决定，与法不悖，证据充分。
（三）关于被告区城管作出的010号《责令限期拆除决定书》适用法律是否正确的焦点。原告的改建行为发生在2005年。《城市规划法》于1989年12月26日发布，1990年4月1日实施，《城乡规划法》于2008年1月1日起施行，《城市规划法》同时废止，故被告对原告违法建设的房屋进行处罚涉及《城市规划法》与《城乡规划法》适用问题。根据新旧法律规范的适用规则，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。根据上述规定，本案中行政机关是否有相应职权及处罚程序适用新法，孙道仁的行为是否违法及相应的处罚内容遵从“从旧兼从轻”原则。《城市规划法》第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《城市规划法》第四十条：“城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”《城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《城乡规划法》第六十四条的规定：“取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案原告违法改建房屋行为发生在2005年，即《城乡规划法》施行以前，但至今仍未办理相关手续，违法行为持续到《城乡规划法》实施以后。原告认为被告所依据的法律已废止，不可适用。从上述规定的内容看，《城乡规划法》施行后《城市规划法》废止，但是《城乡规划法》并未废止《城市规划法》中规定的规划行政许可制度，而是予以继承发扬，分别规定了城镇和乡村规划行政许可制度。原告所建建筑在《城乡规划法》实施后仍然存在，是未经规划行政许可的违法建设。故，无论是根据原告改建涉案建筑时生效的《城市规划法》，还是根据其后实施的《城乡规划法》，原告行为均属违反规划行政许可的行为，现行有效的《城乡规划法》与已经失效的《城市规划法》这两部新旧法律对原告行为的定性基本相同，从法律责任上看无论是按照旧法还是按照新法，对涉案违法建设的处罚结果一致，均应责令拆除。《城乡规划法》并未减轻或免除未经规划行政许可的违法建设的法律责任，根据“法不溯及既往”及实体问题“从旧兼从轻”的法律适用原则，对新法实施后处理旧法实施期间已发生的违法案件应适用旧法，即《城市规划法》符合新旧法律规范的适用规则。故被告区城管局作出的010号《责令限期拆除决定书》适用法律正确。
（四）关于被告市城管局作出2号《行政复议决定书》，复议程序是否合法的焦点。原告孙道仁于2017年5月5日向被告市城管局申请行政复议，被告市城管局于当日予以受理。于2017年5月8日向区城管局发送达了《行政复议申请书》及相关证据、[2017]3号《行政复议答复通知书》，区城管局于2017年5月12日向复议机关提交了《行政复议答复书》及相关证据，后经审查，于2017年6月22日依据《城市规划法》第三十二条、第四十条、《行政复议法》第二十八条等规定，作出2号《行政复议决定书》，决定维持010号《责令限期拆除决定书》，并于当日向原告孙道仁及被告区城管局予以送达。被告市城管局复议程序符合法律规定，本院予以确认。
综上，被告区城管局认定原告2005年未取得建设工程规划区可证擅自进行改建房屋的行为，事实清楚，被告区城管局作出的010号《责令限期拆除决定书》，证据确凿，适用法规正确，符合法定程序。被告市城管局作出的2号《行政复议决定书》程序合法。原告的诉讼请求本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告孙道仁的全部诉讼请求。
本案诉讼费50元，由原告孙道仁负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本贰份，上诉于湖北省宜昌市中级人民法院。
审 判 长 龚 瑜
审 判 员 冯丽娥
人民陪审员 夏红华
二〇一七年十二月二十八日
书 记 员 关 玉