湖北省荆门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂08行初6号
原告佘成，沙洋县国土资源局职工。
被告沙洋县人民政府，住所地沙洋县平湖路26号。
法定代表人谢继先，县长。
委托代理人田勇，湖北汉江律师事务所律师。
原告佘成诉被告沙洋县人民政府不履行法定职责和行政赔偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2016年3月30日公开开庭进行了审理。原告佘成，被告沙洋县人民政府行政负责人副县长李旭祥、委托代理人田勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告佘成诉称，1、一方面，2014年8月28日，沙洋县人民政府和沙洋县工商行政管理局接到群众举报，以及金融机构反映沙洋中金行投资信息咨询服务有限公司（以下简称中金行公司）涉嫌违规经营、非法集资、融资担保等。另一方面，2014年10月中旬，沙洋县人民政府下属机构金融协调办公室也收到沙洋县工商行政管理局移送的中金行公司向不特定群众吸收存款的违法行为。但从2014年8月至2015年元月，沙洋县人民政府未正确履行法定职责，导致中金行公司继续明目张胆地进行非法集资、非法吸收公众存款、融资担保等。其中，佘成5次合计被非法集资15万元。依据中央机构编制委员会办公室《关于明确认定、查处、取缔非法集资部门职责分工的通知》，国务院《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，国务院办公厅《关于依法惩处非法集资有关问题的通知》、《国务院关于处置非法集资工作操作流程》等，沙洋县人民政府对辖区内的非法集资没有在第一时间果断取缔（吊销营业执照、责令停业等），反而以罚款代替取缔，导致佘成等人造成了损失。2、2014年8月，中金行公司虚报注册资本1000万元进行了虚假注册，根据相关规定，融资性担保公司应该实缴货币资本，且有最低额限制。沙洋县人民政府没有履行查处职责，导致中金行公司进行了后来的非法集资活动。3、根据国务院《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》，沙洋县人民政府对涉案资产的处置应当公开透明，该追回的由案发地政府牵头组织协调，但沙洋县人民政府未履行上述职责。综上，请求人民法院：一、确认沙洋县人民政府在2014年8月至2015年元月期间对中金行公司监管不作为，未履行协调、查处、取缔等法定职责属于违法；二、确认沙洋县人民政府对涉案资产的处置未公开，未组织协调追回涉案资产违法；三、沙洋县人民政府赔偿佘成被非法集资的本金15万元和利息1万元，合计16万元。
原告佘成向本院提交了下列证据：
A1、佘成身份证复印件。
A2、中金行公司营业执照。
A3、沙洋县工商行政管理局的《说明》。拟证明沙洋县工商行政管理局于2014年8月28日向沙洋县人民政府进行了移送。
A4、沙洋县工商行政管理局行政处罚决定书。拟证明沙洋县工商行政管理局收集了十一份证据，其中有中金行公司向沙洋县人民政府报告的文件。
A5、2015年12月26日沙洋县公安局答复。拟证明佘成举报没有被受理。
A6、中金行公司收取佘成15万元集资款的银行转账和借款凭证，及投资客户接受资料目录1份、债权转让协议1份、闲置资金出借委托书1份、出借人代表委托书1份、中金行公司及出借人代表承诺说明书1份、出借业务居间合同1份。拟证明中金行公司从事相关融资担保的情况和佘成15万元未收回。
A7、荆门市市长信箱、湖北省省长电子信箱记录。拟证明投诉、举报情况。
A8、沙洋县工商行政管理局答辩状1份。拟证明沙洋县工商行政管理局2014年8月28日接到群众举报中金行公司非法集资等，当日即向沙洋县人民政府呈送了相关报告；沙洋县人民政府未采取任何措施，直到2015年1月13日中金行公司关门走人。
A9、《国务院关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》。拟证明沙洋县人民政府有职责。
A10、证人何某的证言。
A11、证人王某的证言。
A12、证人邓某的证言。
证据A10-A12，拟证明2014年7月至2015年1月期间，多人向沙洋县人民政府、工商局、银监局、信访局投诉中金行公司非法融资，但沙洋县人民政府答复说是合法的。
被告沙洋县人民政府答辩称，一、沙洋县人民政府不具有监管、协调、查处和取缔非法金融业务活动的法定职权，也无违法行为。根据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（国务院令247号）第六条规定，非法金融机构和非法金融活动由中国人民银行予以取缔，因此，取缔的法定主体是中国人民银行，而非沙洋县人民政府。根据《处置非法集资工作操作流程》第五条规定：处置非法集资工作由省级人民政府负责，行业主（监）管部门一线把关，处置非法集资联席会议或者组织领导机构负责组织协调。因此，处置非法金融业务活动（非法集资）的协调、查处和监管，沙洋县人民政府均不具有法定职责。佘成诉请确认沙洋县人民政府不作为和违法，没有法律和政策依据，起诉的被告主体错误。二、“涉案资产的处置未公开，该追回的未组织协调”不是沙洋县人民政府的法定职责，也不存在违法。根据《处置非法集资工作操作流程》第三十八条“案发地省级人民政府负责本辖区非法集资案件的处置和维护社会稳定工作”的规定，沙洋县人民政府不是涉案资产的处置机关，是否公开、如何公开、公开哪些涉案资产，均不能由沙洋县人民政府决定。根据《处置非法集资工作操作流程》第四十一条“省级人民政府应组织有关单位成立专案组”，第四十八条规定“专案组通过清收债权、保全资产，以及将公安机关查封扣押的涉案资产进行公开拍卖等方式变现，用于集资款的清退”的规定，沙洋县人民政府也不具有协调追回资产的职权，更不存在违法行为。三、佘成应自行承担非法集资非法金融业务活动的损失。根据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第十八条“因参与非法集资业务活动受到的损失，由参与者自行承担”，以及《处置非法集资工作操作流程》第四十九条第二款“参与非法集资活动受到损失的，由集资参与者自行承担”的规定，佘成因参与非法集资所受到的15万元损失，由其自行承担。综上，请求人民法院依法驳回原告佘成的全部诉讼请求。
被告沙洋县人民政府向本院提交了下列证据：
B1、沙洋县人民政府机关法人代码证和法定代表人身份证明书。
B2、中金行公司营业执照和工商登记资料。拟证明中金行公司是依法成立的有限责任公司，并非金融机构。
B3、《非法金融机构和非法金融业务活动取得办法》。拟证明处置的法规依据。
B4、《处置非法集资工作操作流程》。拟证明处置的法规依据。
B5、沙洋县工商行政管理局《关于沙洋中金行公司经营情况的报告》。拟证明沙洋县工商行政管理局已初步调查。
B6、工作笔录。拟证明县政府召开了协调会议。
B7、沙洋县工商行政管理局行政处罚决定书。拟证明工商行政管理机关履行行政处罚职责。
B8、沙洋县人民政府办公室《关于开展重点领域金融风险专项排查整治工作方案》。拟证明县政府进行了协调排查、防范、督促。
B9、沙洋县公安局起诉意见书。拟证明公安机关履行刑事侦查职责。
被告沙洋县人民政府质证认为，对原告佘成提交证据A1-A9的真实性均无异议；证据A10-A12不能达到原告佘成提出的证明目的。原告佘成对被告沙洋县人民政府提交证据的真实性均有异议。
经审查，原告佘成和被告沙洋县人民政府提交的书面证据均客观真实，来源合法，与本案具有关联，均予以采纳。对原告佘成申请出庭作证的三个证人的证言将结合本案其他证据予以审查。
经审理查明，2014年7月4日，中金行公司经登记设立，法定代表人为张于华，注册资金为1000万元。从2014年8月开始，中金行公司通过公开宣传和与出借人签订出借业务居服务合同、闲置资金委托书、出借人代表推荐书、沙洋中金行投资信息咨询服务有限公司及出借人代表承诺书、债权转让协议书等方式，以他人的名义向出借人多次借款。2014年8月下旬，沙洋县工商行政管理局接到举报和金融机构反映，反映中金行公司擅自变更经营范围、虚假宣传、随意简化使用企业名称和涉嫌为非法集资提供平台等。沙洋县工商行政管理局随即向沙洋县人民政府进行了报告，并建议对该公司涉嫌为非法集资行为提供平台的行为，由银监部门进一步认定和处理，对涉嫌超范围经营、虚假宣传、简化使用企业名称的行为，由工商部门立案查处。2014年9月1日，沙洋县人民政府召开相关会议，参加会议的单位有县银监局、县公安局、县工商局、县人行等。会议协调了中金行公司相关事宜，并作出安排：县工商局要严格按照经营范围依法进行行政处罚，要针对中金行公司的经营情况细致调查形成报告，报县政府，要加强政策宣传；县公安局进行先行了解，防止在前，处理在后。2014年9月22日，沙洋县人民政府办公室下发《关于开展重点领域金融风险专项排查治理工作方案》，方案对重点领域风险专项排查治理工作作出了时间安排、排查治理重点领域、内容及分工、工作要求进行了规定。2014年10月8日，沙洋县工商行政管理局作出沙工商处字（2014）第487号行政处罚决定书，决定对中金行公司罚款2万元。
2015年1月11日，沙洋县公安局接到受害人控告，经审查，该局于同年1月13日，以涉嫌非法经营罪立案侦查，同年1月19日，犯罪嫌疑人苏克来主动投案，同日该局依法对其刑事拘留。同年2月15日，犯罪嫌疑人苏克来因涉嫌集资诈骗罪被执行逮捕。犯罪嫌疑人苏克来涉嫌集资诈骗一案，经荆门市公安局协调，分别由荆门市公安局东宝分局、钟祥市公安局、沙洋县公安局立案侦查完毕后交由沙洋县公安局综合审查。沙洋县公安局出具的起诉意见书载明：犯罪嫌疑人苏克来以为荆门市金地来房地产开发有限公司、荆门市可信装饰有限公司、钟祥市广源食品集团股份有限公司、荆门市禾田肥业有限公司、湖北威丰粮油有限公司、荆门市顺同房地产开发有限公司融资为名，通过沙洋中金行公司、钟祥市富民行投资理财服务有限公司、荆门市融聚行投资理财服务有限公司共向579名民间资本持有人非法吸收资金，涉案金额2735.5万元。2015年6月17日，沙洋县公安局将犯罪嫌疑人苏克来涉嫌集资诈骗一案移送沙洋县人民检察院审查起诉。目前该案正在审理过程中。
另查明，佘成于2014年9月24日至11月26日通过沙洋中金行公司参与集资15万元。
本院认为，
一、关于沙洋县人民政府是否未履行法定职责构成违法。
根据《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》（国务院令247号）第六条规定：“非法金融机构和非法金融业务活动由中国人民银行予以取缔。非法金融机构设立地或者非法金融业务活动发生地的地方人民政府，负责组织、协调、监督与取缔有关的工作。”非法集资行为发生地的地方人民政府对与非法集资相关的调查认定、查处、取缔工作负有组织、协调、监督的法定职责。本案中，苏克来以中金行公司为平台涉嫌非法集资的行为发生在沙洋县，故沙洋县人民政府对与苏克来非法集资相关的调查认定、查处、取缔工作负有组织、协调、监督的法定职责。2014年8月下旬，沙洋县工商行政管理局对中金行公司涉嫌为非法集资提供平台的情况，向沙洋县人民政府进行了书面报告。接到报告后，沙洋县人民政府遂于2014年9月1日召开了协调会，对与中金行公司涉嫌非法集资相关的监管和调查认定工作进行了协调和安排部署，并于9月下旬下发了《关于开展重点领域金融风险专项排查治理工作方案》。因此，沙洋县人民政府已经履行了与中金行公司涉嫌非法集资相关的组织、协调、监督的法定职责，佘成请求确认沙洋县人民政府在2014年8月至2015年元月期间未履行与非法集资调查认定、查处、取缔工作相关的组织、协调、监督的法定职责属于违法的诉讼请求不能成立，不予支持。
二、关于沙洋县人民政府在涉案资产的追回和处置过程中，是否未履行法定职责构成违法。
《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第十一条规定：“对非法金融机构和非法金融业务活动的犯罪嫌疑人、涉案资金和财产，由公安机关依法采取措施，防止犯罪嫌疑人逃跑和转移资金、财产。”《国务院处置非法集资工作操作流程（试行）》第四十条、第四十八条规定：非法集资案件一般处置程序应成立专案组；专案组通过清收债权、保全资产，以及将公安机关查封、扣押的涉案资产进行公开拍卖等方式变现，用于集资款的清退。依据上述法规和规范性文件的规定，对涉嫌非法集资的案件应由公安机关依司法程序立案侦查，并对涉案资金和财产采取相应的防范措施。本案中，苏克来涉嫌非法集资诈骗一案，已由公安机关立案侦查终结，司法程序正在进行之中，因此，佘成请求确认沙洋县人民政府对涉案资产的处置未公开，未组织协调追回涉案资产违法的诉讼请求，没有法律依据，不予支持。
三、关于佘成的损失是否应由沙洋县人民政府赔偿。
《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第十八条规定：“因参与非法金融业务活动受到的损失，由参与者自行承担。”第十九条规定：“非法金融业务活动所形成的债务和风险，不得转嫁给未参与非法金融业务活动的国有银行和其他金融机构以及其他任何单位。”依据上述法规规定，佘成要求沙洋县人民政府赔偿其因参与非法集资受到的损失16万元的诉讼请求，没有法律依据，不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，本案经合议庭评议，并提交本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告佘成的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告佘成负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。
审判长 李元平
审判员 鲁琼丽
审判员 李 欢
二〇一六年五月三十日
书记员 曾 靖
李静