山东省高级人民法院行 政 判 决 书（2016）鲁行终1561号上诉人（原审原告）范开兰，女，1951年1月26日出生，汉族，农民，住山东省临沂市河东区。被上诉人（原审被告）临沂市人民政府，住所地临沂市北城新区北京路17号。法定代表人张术平，市长。被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。法定代表人郭树清，省长。委托代理人赵军，山东省人民政府法制办公室工作人员。上诉人范开兰因诉被上诉人临沂市人民政府政府信息公开及被上诉人山东省人民政府行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2016年6月28日作出的（2016）鲁01行初247号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达了案件受理通知书、应诉通知书、告知书和诉讼要素表，各方当事人均未提交新证据，本院对本案进行了书面审理。现已审理终结。原审原告范开兰向原审法院起诉称，2015年1月29日，原告前往济南“两会”会场附近的泉城公园，准备去山东省人大询问之前原告反映的问题的落实情况。临沂市警方将原告强行带离泉城公园，并对原告施以行政拘留5日的处罚。临沂市官员刘军、田晓兵分别出具证明，说明了其参与带离原告之事。通过两人证言，说明将原告押回临沂并拘留，是临沂市有组织的行动，其具体工作批准、安排所涉内容，属于政府应公开的信息，为此，原告向临沂市政府提起以上问题的信息公开申请，临沂市政府建议原告到临沂市信访局进行咨询或提交政府信息公开申请。原告申请的信息由临沂市政府保存，临沂市政府要原告到信访局申请信息公开，原告不服，提起行政复议，被驳回。请求法院：1、依法确认被告临沂市政府拒不履行信息公开职责的行政行为违法，判令被告依据原告信息公开申请书的请求予以公开“请求公开的信息”；2、诉讼费由被告承担。原审法院经审理查明，原告诉称，原告前往济南的泉城公园，后被临沂市警方带离。临沂市兰山区信访局工作人员刘军出具的证明材料称:“在省、市领导的安排下”,将原告带离现场。临沂市兰山区柳青街道办事处工作人员田晓兵称“我市值班人员和特警接通知后”将原告等人带走。2015年12月7日，临沂市政府收到原告范开兰提交的《政府信息公开申请表》，请求公开以下信息：根据刘军的证明材料“南郊宾馆山东大厦东……我市值班人员及赶来的特警……在省市领导的安排下……”，要求公开：1、上述所指人员的姓名、职务、所在单位；2、上述所指人员为何在济南值班；3、上述人员在济南值班是否属于职务行为或公务行为；4、是何领导作出值班决定的；5、作出值班决定的法律依据；6、参与安排的市领导的姓名、职务；7、该市领导调动值班人员及特警去济南的法律依据。根据田晓兵的证明材料“我市值班人员和特警接通知后，将上述人员全部带走，维护了现场秩序。”要求公开：1、市值班人员姓名、职务、所在单位；2、上述人员在济南值班的事实依据和法律依据；3、上述人员在济南值班是否属于职务行为、公务行为；4、是何领导作出此值班决定的；5、作出此值班决定的法律依据。被告临沂市政府于2015年12月23日作出〔2015〕第28号《政府信息公开告知书》（以下简称28号告知书），主要内容为：经查，您(本案原告范开兰)申请公开的信息不属于我机关制作、保存，因此不属于我机关政府信息公开范畴，上述信息的制作、保存机关应为临沂市信访局，建议您向临沂市信访局进行咨询或提交政府信息公开申请；对属于信访工作职责范围内的事项，按照信访条例等规定，向职责相关的信访部门反映信访诉求。临沂市信访局地址为：临沂市北城新区北京路17号市行政中心西南，联系电话805×××7。原告不服28号告知书，向省政府提出行政复议。被告省政府于2016年2月16日作出鲁政复决字〔2016〕16号《山东省人民政府行政复议决定书》（以下简称16号复议决定），主要内容是：申请人（本案原告范开兰）要求公开的信息在被申请人（本案被告临沂市政府）制作或保存的文件中不存在，被申请人在收到申请人的信息公开申请之后，在法定期限内作出答复，并告知申请人向临沂市信访局进行咨询，同时告知了临沂市信访局的联系方式，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持被申请人的行政行为。原告不服，诉至法院。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复”。临沂市政府于2015年12月7日收到原告信息公开申请书，2015年12月23日作出16号告知书，程序合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”本案中，原告申请的信息在性质上属于行政机关的内部管理信息范畴，不是政府信息公开条例中所指的政府信息。被告临沂市政府收到原告的政府信息公开申请后，告知原告申请公开的信息不属于其制作、保存的信息，不属于其信息公开范畴，并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，省政府于2016年1月3日收到原告的复议申请书，并于2016年2月16日作出16号复议决定并邮寄送达原告，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条、第九条之规定，判决驳回原告范开兰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告范开兰负担。上诉人范开兰不服提起上诉，认为原审法院未对临沂市人民政府准确答复的违法行为、山东省人民政府未履行其认真审查、监督和督促的法定职责的违法行为进行认真审查。原审法院认定事实不清、适用法律错误。请求撤销济南市中级人民法院作出的（2016)鲁01行初247号行政判决，确认临沂市人民政府信息公开的行政行为违法，判决山东省人民政府对上诉人的信息公开申请重新予以答复，诉讼费由临沂市人民政府和山东省人民政府共同承担。理由如下：原审法院认定事实不清，适用法律错误，涉嫌枉法裁判。上诉人的诉求是确认临沂市人民政府信息公开的行政行为违法，以及山东省人民政府作出复议决定的行政行为违法，存在着未查清事实，懒政怠政、渎职行为。本案中，上诉人向临沂市人民政府提交了两份政府信息公开申请表,要求公开7项内容，临沂市人民政府仅对两份申请中的部分内容进行了回复，并未按照上诉人的申请要求全部进行详细告知，存在漏掉答复的行政不作为行为，山东省人民政府并未对此行为进行认真审查。兰山区人民政府和临沂市信访局将上诉人申请的信息认定为密件内容，明显违反了《中华人民共和国国家保密法》的相关规定。上诉人是临沂市河东区居民，临沂市人民政府向兰山区人民政府调查相关情况，与范开兰所在区域相矛盾，临沂市人民政府适用法律错误，存在行政不作为的行为。山东省人民政府在收到上诉人的复议申请之后，并未对临沂市人民政府的违法行为认真进行审查，履行其监督和督促的法定职责，属于渎职，懒政怠政。被上诉人临沂市人民政府提供书面答辩意见称，其作出的《政府信息公开告知书》事实清楚，证据充分，适用法律准确，程序合法，内容适当，请求人民法院驳回上诉人诉讼请求。理由如下：1、信息公开答复程序合法。2015年12月7日，临沂市人民政府收到徐大丽、范开兰等7人提交的14份政府信息公开申请，申请公开“市值班人员姓名、职务、所在单位”等5项和“上述所值人员的姓名、职务、所在单位”等7项信息，其中包含上诉人所提交的申请。2015年I2月11日，我机关邮寄《政府信息公开登记回执》〔2015〕第2号，告知其申请已收悉，将于2015年I2月28日之前答复。随后，我机关对申请书中所列事项展开调查。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第21条规定，出具了7份政府信息公开告知书，其中[2015]第28号政府信息公开告知书为向上诉人出具的答复告知书。我机关于I2月23日通过EMS合并送达7名申请人。2、信息公开答复符合法律规定。上诉人所申请信息并未保存在临沂市人民政府，结合其提供的基础事实，我机关与该信息或相关内容的可能保存机关临沂市信访局和兰山区人民政府办公室致函进行调查和了解。根据上述单位函复，确定上诉人所提交申请的内容基于2015年1月24日至2月1日省“两会”期间，上诉人在济南发生的信访、执法等事件，相关信息系中央、省在重大活动期间下发的密件内容，其保存机关和解释权为市委市政府信访机构；上诉人所提供的基础事实的相关工作由市信访局驻省机构或人员进行统一安排处理，具体参与执行的人员为兰山区信访局工作人员，并不存在市政府制作、保存的信息。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条、《山东省政府信息公开办法》第十条之规定，同时结合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项，我机关制作了《政府信息公开告知书》，告知上诉人其申请内容不属于我机关制作、保存。出于便民原则考虑，我机关采取了最利于申请人获取信息的告知方式，即建议申请人对属于政府信息公开范围的事项，向其制作、保存机关临沂市信访局提交政府信息公开申请；对属于信访工作职责范围内的事项，按照《信访条例》等规定向职责相关的信访部门反映信访诉求，同时告知了上诉人地址、电话、法律救济途径，并表示将督促有关机构认真履行信息公开指责。3、范开兰的起诉没有事实、法律依据。申请人申请公开的内容，并非临沂市人民政府制作、保存。临沂市人民政府收到政府信息公开申请后，在法定期限内作出答复，并告知申请人向临沂市信访局进行咨询，同时告知临沂市信访局的联系方式，依法履行了政府信息公开的法定职责。被上诉人山东省人民政府提供书面答辩意见称，山东省人民政府作出的鲁政复决字[2016]16号《行政复议决定书》程序合法。2016年1月6日，山东省人民政府收到上诉人不服临沂市人民政府作出的《政府信息公开告知书》（[2015]第28号）提出的行政复议申请，同日，山东省人民政府予以受理。2016年2月16日，山东省人民政府经过审查作出了鲁政复决字[2016]16号《行政复议决定书》，维持了临沂市人民政府作出的《政府信息公开告知书》（[2015]第28号）。山东省人民政府作出的鲁政复决字[2016]16号《行政复议决定书》程序合法，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审理，本院同意原审法院查明的案件事实。另查明，临沂市政府于2015年12月23日作出[2015]第28号《政府信息公开告知书》对范开兰答复：您所申请的内容为“市值班人员姓名、职务、所在单位”等5项和“上述所值班人员的姓名、职务、所在单位”等7项信息不属于我机关制作、保存，因此不属于我机关政府信息公开范畴。本院认为：本案争议的焦点问题是临沂市人民政府作出《政府信息公开告知书》的行政行为和山东省人民政府作出维持复议决定的行政行为是否违法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，范开兰申请公开的内容不是《中华人民共和国政府信息公开条例》中所指的政府信息，而是属于行政机关的内部管理信息范畴。临沂市兰山区人民政府和临沂市信访局的回复，以及临沂市人民政府向临沂市兰山区人民政府或河东区人民政府调查相关情况，均不能改变范开兰所申请信息为行政机关的内部管理信息的性质。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”临沂市人民政府于2015年12月7日收到上诉人关于“市值班人员姓名、职务、所在单位”等5项和“上述所值班人员的姓名、职务、所在单位”等7项信息公开申请后，于2015年12月23日作出[2015]第28号《政府信息公开告知书》，告知上诉人申请公开的信息不属于其制作、保存的信息，不属于其信息公开范畴，程序合法，已经履行了法定义务。临沂市人民政府作出《政府信息公开告知书》的行政行为，并不存在漏掉答复，也不存在行政不作为。山东省人民政府于2016年1月3日收到上诉人的复议申请书，并于2016年2月16日作出鲁政复决字[2016]16号《行政复议决定书》，维持了[2015]第28号《政府信息公开告知书》，并无不当。因此，本院对于上诉人的上诉请求，不予支持，原审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人范开兰负担。本判决为终审判决。审 判 长  王海燕代理审判员  孙晓峰代理审判员  宋海东二〇一六年十一月十八日书 记 员  王超群