海南省三亚市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）琼02行初199号
原告周焕昌。
委托代理人王春刚，北京新翰律师事务所律师。
委托代理人王喜龙，北京新翰律师事务所实习律师。
被告三亚市吉阳区人民政府。
法定代表人周俊，该区区长。
委托代理人王昌，该区政府工作人员。
委托代理人高洁，海南惠海律师事务所律师。
被告三亚市吉阳区城市管理局。
法定代表人吴明勇，该局局长。
委托代理人黄艳，该局工作人员。
委托代理人苏蕾，海南惠海律师事务所律师。
原告周焕昌诉被告三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）、三亚市吉阳区城市管理局（以下简称吉阳区城管局）规划行政强制纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告周焕昌诉称：原告是三亚市吉阳区抱坡路津海建材城旁自建楼房的房主，原告的房屋被吉阳区城管局编号为32号。2009年，原告在抱坡村受让土地并建房居住。2015年6月17日，被告在没有下发任何通知，更没有提前告知的情况下，将原告房屋全部拆除，导致屋内物品因未能及时搬出而被毁坏，被告的行政行为侵害了原告合法权益，程序违法。又因吉阳区城管局作出的《拆除通知》中载明吉阳区城管局是“按照三亚市委、市政府的工作部署”拆除原告房屋，可见，此次强拆是由三亚市人民政府统一安排部署。吉阳区政府作为辖区基层政府，参与并指挥了强拆行为，当时区政府相关领导就在拆除现场，对此，多家媒体也进行了报道。因此，吉阳区政府应该是本案适格被告。综上，请求确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。
被告吉阳区政府辩称：吉阳区政府并非是对原告建设涉案房屋的行为作出行政处罚决定、对涉案房屋作出强制执行决定以及对原告房屋实施强制拆除的单位，吉阳区政府也未作出或者授权相关单位作出任何拆除决定和行为，原告将吉阳区政府作为被告，主体不适格，应驳回原告起诉。
被告吉阳区城管局辩称：一、原告不具有本案诉讼主体资格。原告主张自己是涉案房屋的房主，但其提供的《自留地使用权转让协议》和《建房协议书》均是与自然人所签订，不能证明原告就是涉案房屋地块的合法使用者和涉案房屋的建造者、居住者，亦不能证明其是本案行政行为的相对人或者利害关系人。首先，涉案房屋所在抱坡村委会集体用地中没有自留地之说，而取得宅基地需由本村村民申请，并经村委会同意、土地行政部门和政府批准。宅基地转让只能在本集体经济组织成员之间进行。上述转让协议不能证明转让人是涉案房屋地块的合法使用人，且原告没有该集体成员资格，其通过委托赵云侠办理宅基地转让和付款的行为违反法律强制性规定，故原告不是涉案房屋地块的合法使用人。其次，涉案房屋未履行报建手续，未取得房产证，原告提供的《建房协议书》不能证明其系涉案房屋的合法建造者。因此，原告不具有本案诉讼主体资格。二、吉阳区城管局不是本案适格被告。2015年5月，吉阳区城管局向建房业主发出《拆除通知》，并对违章建设楼体进行标号，告知居住人员搬迁及逾期搬迁的法律后果，这是依据三亚市执法局的行政处罚决定及强制执行决定而作出的，在三亚市执法局的决定未被撤销前，吉阳区城管局作为下级执行部门对上级的决定应当予以执行，并负责与其他部门一起拆除违法建筑。吉阳区城管局不是作出行政处罚决定及强制执行决定的机关，原告对前述决定不服，应当在规定的时间内向作出决定的行政机关申请复议或提起诉讼。三、涉案房屋系违章建筑。经调查，涉案房屋未取得建设工程规划许可证，根据《中华人民共和国城乡规划法》笫四十条的规定，属于违章建筑。四、三亚市执法局与吉阳区城管局作出的行政处罚决定、强制执行决定等行政行为均符合法律规定，程序正当。三亚市执法局于2011年发现涉案房屋系违法建筑以来，相继对建房业主发出了《行政处罚决定书》、《强制执行决定书》及《拆除通知》等执法文书，履行了必要的催告、公告、送达、通知搬迁等义务，告知建房业主有申请听证、申请行政复议及提起诉讼等权利，程序正当。原告起诉不符合《行政诉讼法》的相关规定，应驳回其起诉。
经审理查明，2011年10月14日，三亚市综合行政执法局（以下简称三亚市执法局）执法人员巡查发现，在三亚市吉阳区上抱坡村师部农场旁，有人未经规划部门审批，擅自建设一栋五层楼房，占地面积140㎡，建筑面积700㎡，遂调查取证，立案查处，并相继向该处建房业主发出《接受调查询问通知书》、《责令（限期）改正通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》、《强制执行催告书》及《强制执行决定书》。2015年5月5日，吉阳区城管局向涉案房屋户主发出《拆除通知》，载明：该局“按照三亚市委、市政府的工作部署”将于2015年5月11日对涉案房屋依法进行强制拆除等。2015年6月19日，吉阳区城管局组织人员对涉案房屋进行强制拆除。2016年1月13日，原告以吉阳区政府和吉阳区城管局为共同被告向本院提起本案诉讼，要求确认被告强制拆除其房屋的行政行为违法。
本院认为，本案中，认定涉案房屋为违法建筑、决定强制拆除该房屋，并在对外发生法律效力的《行政处罚决定》、《强制执行决定》等一系列执法文书上署名的行政机关为三亚市执法局；实际组织并实施强制拆除行为的行政机关是吉阳区城管局。根据《中华人民共和国行政诉讼法中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，原告对强制拆除其房屋的行政行为不服提起诉讼，应当以作出具体行政行为的行政机关为被告。原告将吉阳区政府列为本案共同被告，但不能举证证明吉阳区政府与吉阳区城管局共同实施了涉案强拆行为。有关媒体关于吉阳区政府相关领导在拆除现场值守的报道，尚不足以证明吉阳区政府参与并指挥了本案强拆行为。因此，吉阳区政府并非本案适格被告，依法应驳回原告对吉阳区政府的起诉。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：
驳回原告周焕昌对三亚市吉阳区人民政府的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长 张维青
审判员 王 娜
审判员 陈兴科

oqrj6rdnhfy643elz8二〇一六年五月二十四日
案件唯一码
书记员邢诗诗
附：适用法律、法规及司法解释条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
最高人民法院
关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；
（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。
撰稿：张维青校对：邢诗诗印刷：邢诗诗
海南省三亚市中级人民法院2016年5月24日印制
（共印13份）