吉林省长春市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）吉01行初38号
原告夏茂莲，女，1944年1月12日出生，汉族，农民，现住德惠市。
委托代理人宋春梅（系夏茂莲女儿），女，1972年9月13日出生，汉族，农民，现住址同上。
委托代理人鲁金艳，北京圣运律师事务所律师。
被告德惠市人民政府，住所地吉林省德惠市松柏路777号。
法定代表人赫哲，市长。
委托代理人李兆全，德惠市国土局利用科科长。
委托代理人邴闻天，吉林邴闻天律师事务所律师。
第三人吉林省龙邦房地产开发有限公司，住所地德惠市德大路699号创业大厦606室。
法定代表人苗时雨，总经理。
委托代理人宋莉，该公司法律顾问。
原告夏茂莲诉被告德惠市人民政府城建行政审批一案，于2016年4月5日向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，依法向被告德惠市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因吉林省龙邦房地产开发有限公司（以下简称龙邦房地产公司）与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年8月16日公开开庭审理了本案。原告夏茂莲的委托代理人宋春梅、鲁金艳，被告德惠市人民政府的委托代理人李兆全、邴闻天，第三人龙邦房地产公司的委托代理人宋莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年11月20日德惠市人民政府为龙邦房地产公司颁发德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》，将东至绿地上城小区，南至惠东路，西至德九路，北至拥军街的44386平方米国有土地批准给龙邦房地产公司进行建设。
原告夏茂莲诉称，原告在吉林省德惠市惠发街道长青村一社拥有合法房屋，2013年6月21日德惠市人民政府对原告的房屋通过法院强制拆除。在原告诉德惠市住房和城乡建设局、德惠市住房和城乡建设局开发区分局《建筑工程施工许可证》一案中，2015年12月29日得知德惠市人民政府于2012年作出德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》。原告认为，德惠市人民政府在没有完成征收的情况下，作出《建设用地批准书》的行为严重侵犯原告的合法权益。请求人民法院依法撤销德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》。
原告夏茂莲向本院提交了以下证据：1.薛小明的国有土地使用证、夏茂莲的房屋所有权证，用以证明涉案建设用地批准书中以集体土地批复的文件作出依据不合法。薛小明的国有土地使用证上有五处房屋均取得所有权证，包含本案夏茂莲的房屋所有权证，该事实有德惠市人民法院（2012）德民初字第2995号和3597号核查予以认定；2.建设用地规划许可证、建设工程施工许可证及龙邦房地产公司在（2015）德行初字第30号案件中提交的答辩状，用以证明被告在作出涉案的《建设用地批准书》之前并未取得建设用地规划许可证及建设工程施工许可证。同时建设工程施工许可证也可以佐证被告提供的证据1和2不具合法性；3.德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》、《建设工程施工合同》，用以证明龙邦房地产公司与德惠市兴达建筑工程有限公司签订《建设工程施工合同》的时间是2012年7月28日，在被告提供的成交确认书和国有土地出让合同之前，据此，土地出让的招拍挂程序违法，即第三人在没有取得国有土地使用权时已经对外就批准书中所涉及的工程进行施工，而后相关部门为了掩盖土地被非法转让这一事实，进行了补证。
被告德惠市人民政府辩称：一、被告作出的德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》事实充分，适用法律正确，程序合法。2012年10月土地使用权竞得单位龙邦房地产公司向德惠市人民政府的土地主管部门提交相关材料，申请颁发《建设用地批准书》，德惠市国土资源局审查了用地单位提交的相关材料，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项、《建设用地审查报批管理办法》第二十一条第一款的规定，认为用地单位的申请符合条件，向被告报请盖章，被告依法颁发了德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
被告德惠市人民政府向本院提交了以下证据：1.成交确认书，用以证明龙邦房地产公司通过招拍挂的程序，取得了涉案土地的使用权；2.国有建设用地使用权出让合同，用以证明根据成交确认书的要求，龙邦房地产公司与德惠市国土资源局在平等的前提下签订了土地出让合同；3.法定代表人身份证明、身份证、资质证书、企业法人营业执照、组织机构代码，用以证明龙邦房地产公司有资格摘牌取得国有建设用地使用权；4.建设用地规划条件附图、宗地图，用以证明涉案土地符合建设规划；5.进账单、土地出让金专用票据，吉林省国有土地使用权招标拍卖挂牌和协议出让收入清算单，用以证明龙邦房地产公司按照成交价足额交付了土地出让金；6.公证书，用以证明招拍挂程序合法；7.建设用地批准书，用以证明龙邦房地产公司取得涉案土地建设用地使用权，龙邦房地产公司使用涉案土地获得批准。被告德惠市人民政府提供的法律依据是：《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第（三）项、《建设用地审查报批管理办法》第二十一条。
第三人龙邦房地产公司述称，同意被告德惠市人民政府的答辩意见。
第三人龙邦房地产公司未向本院提供证据。
经庭审质证，对于原告夏茂莲提供的证据，被告德惠市人民政府的质证意见是：认为证据1与本案无关联性，且该组证据不能证明原告对薛小明的土地具有使用权，夏茂莲的房屋所有权证位置在惠发街道长青村一社，范围较大，不能证明该房屋坐落在涉案土地上。认为证据2与本案无关联性，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条的规定，该组证据应当在用地批准后取得；对证据3的真实性无异议，但认为其与本案无关联性，且对其证明的问题有异议，《建设工程施工合同》的签订时间不受被告批准行为限制。第三人龙邦房地产公司的质证意见是：对证据1的真实性无异议，但对其证明问题有异议，原告主张对被告作出的建设用地批准书中所涉土地有使用权，但根据原告提供的证据无法证明上述事实，据此，原告不是本案适格被告。另外，原告主张的其房屋等被拆除一事与本案无关。其他观点与被告质证意见一致；对证据2的真实性无异议，但对其证明问题有异议，质证意见与被告质证意见一致；对证据3的真实性无异议，对其证明问题有异议，且该份证据与本案待证事实无关联性。
对于被告德惠市人民政府提供的证据，原告夏茂莲的质证意见是：对证据1、2形式的真实性无异议，但对其合法性有异议，认为德惠市国土资源局出让涉案地块必须有合法的国有土地或集体土地征收批准文件，原告的房屋坐落在被诉行政行为批准用地范围内，原告房屋使用的土地属国有土地，被告未提供证据证明其对原告的房屋进行合法征收。故在其没有收回国有土地使用权的情况下，无权对外转让原告合法使用的土地。虽然被告强调的是涉案土地是通过招牌挂程序取得，但被告提供的证据中仅有第三人一家公司参与，不符合招拍挂基本程序。同时，被告没有提供涉案地块有银行出具缴付土地出让金的相关证据，仅是相关部门盖有公章的收据。对证据3真实性无异议，但认为从被告提供的第三人的资质证书可以证明第三人仅具有三级资质，并不具备涉案建设用地批准书当中的开发资质。同时该资质证书的有效期是2010年12月31日，即第三人在2012年10月22日与国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同时已不具备房地产开发资质，据此，德惠市国土资源局对外出让土地程序不合法。对证据4有异议，认为建设用地规划条件是国有土地出让合同必备的组成部分，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，规划条件必须由规划主管部门提出，而被告提供的规划条件的作出单位是德惠市城乡规划勘查设计院。在涉案的建设用地批准书作出前，第三人应当持有合法有效的建设用地规划许可证，被告没有提供该证据予以佐证。实际上，第三人取得建设用地规划许可证的时间是2012年12月5日，晚于涉案的建设用地批准书的批准时间。同时，在原告诉德惠市住房和城乡建设局建设工程施工许可证一案中，法院核实的建设工程许可证中记载，合同开工日期是2012年7月30日，合同竣工日期是2013年6月1日。这一证据可以佐证被告提供的证据2国有土地出让合同签订的虚假性及招拍挂程序的违法性；对证据5本案没有提供相关银行出具的土地出让金到账的证明，仅有政府部门出具的相关收费凭证，土地出让金中的缴款内容处记载的是根据土地使用权出让合同法20第480号缴纳的相关土地出让金，该出让金专用票据中记载的合同号与被告提供的国有土地使用权出让合同号及相关编码不符。并不能证明第三人依法足额缴纳了土地出让金；对证据6真实性无异议，但从内容看仅是对土地使用权挂牌出让仪式进行的现场监督公证，并非被告所称土地出让金进行的公证。而该公证书的形式也与公证法要求的形式不符。公证法规定公证员必须是2名，且有公证员的亲笔签名。而被告提供的证据只有一名公证员，而且是印鉴，并没有附具公证员具备公证资格的证书；对证据7该证据缺少必备的法律要件，程序不合法。同时涉案批准书在备注中依据的是2010年第14批次，是针对集体土地征收的批准文件作出的，而原告所持有的是国有土地使用权证书及房屋产权证书。被告在作出涉案建设用地批准书的范围将原告未列入征收程序的土地进行转让，是对原告合法使用权的严重侵害。同时也佐证被告在明知涉案批准书中所涉及的土地使用权有争议，但仍违法对外作出建设用地批准书，导致原告房屋被非法
拆除，且至今未取得任何补偿。原告房屋之内所用于的生产设备也悉数被毁，至今无任一政府机关和部门解决此事。原告财产遭受毁坏与被告作出的涉案建设用地批准书有直接的关联性。第三人龙邦房地产公司对被告德惠市人民政府提供的证据无异议。
本院对上述证据认证如下：原告夏茂莲提供的证据1、2真实、合法且与本案待证事实具有关联性，本院予以采纳；原告夏茂莲提供的证据3不能证明其要证明的问题，本院不予采纳。被告德惠市人民政府提供的证据具有真实性，能够起到证明案件事实的作用。
经审理查明，1997年11月案外人薛小明在德惠市长青村一社取得国有土地使用权一处，面积为1275.34平方米，原告夏茂莲的96平方米的住宅房屋建设在该处国有土地上。2012年11月20日德惠市人民政府为龙邦房地产公司颁发德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》，将东至绿地上城小区，南至惠东路，西至德九路，北至拥军街的44386平方米国有土地批准给龙邦房地产公司建设综合楼。原告夏茂莲的房屋坐落在《建设用地批准书》批准的用地范围内。原告夏茂莲认为德惠市人民政府未征收其房屋和土地使用权的前提下，将其使用的土地批准给龙邦房地产公司使用侵犯了其合法权益，提起行政诉讼，要求撤销德惠市人民政府为龙邦房地产公司颁发德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》。
本院认为：一、原告夏茂莲在德惠市长青村一社的国有土地上拥有合法住宅房屋一处，被告德惠市人民政府在未对该房屋依法征收并给予原告夏茂莲补偿、未依法收回土地使用权的前提下，于2012年10月20日就将该房屋所处地块的国有建设用地使用权出让给龙邦房地产公司，并于2012年11月20日为其颁发了德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》，该批准行为侵犯了原告夏茂莲的合法权益。
二、《建设用地审查报批管理办法》第五条第二款第（一）项规定，建设单位提出用地申请时，应当填写《建设用地申请表》，并附具建设单位有关资质证明。依据该条款，建设用地审批时需要对建设单位的资质进行审查。本案中，德惠市国土资源局与龙邦房地产公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中约定建设项目的建筑面积为84.3334万平方米，但被告德惠市人民政府提供的龙邦房地产公司的资质证书载明，龙邦房地产公司可承担建筑面积15万平方米以下（含15万平方米）的开发建设项目。另外，被告德惠市人民政府向本院提供的龙邦房地产公司的资质证书载明其资质有效期截止至2010年12月31日，虽然庭审中被告德惠市人民政府称龙邦房地产公司在资质证书到期后仍延期，但未提供相应证据予以证明。据此，被告德惠市人民政府的批准行为主要证据不足。
三、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”由于龙邦房地产公司的建设项目为住宅小区，且现有业主入住，撤销德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》将会对社会公共利益造成重大损害，故根据上述规定，应确认被告德惠市人民政府作出德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》的行为违法，保留《建设用地批准书》的效力。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告德惠市人民政府作出德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》的行政行为违法。
二、驳回原告夏茂莲要求撤销被告德惠市人民政府作出德惠市[2012]德土资字第044号《建设用地批准书》的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告德惠市人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省高级人民法院。
审 判 长 高婧明
代理审判员 姜 楠
代理审判员 于佳鑫
二〇一六年八月三十日
书 记 员 贾丽圆