广西壮族自治区北海市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）北行初字第36号
原告许和光。
原告苏乾珊。
原告沈扬明。
原告暨本案原告许和光的委托代理人蒋万芝。
被告（原行政机关）合浦县人民政府，住所地合浦县廉州镇公园路81号。
法定代表人李安洪，县长。
委托代理人刘忠诚，合浦县法制办公室干部。
委托代理人苏莉婷，合浦县法制办公室干部。
被告（复议机关）北海市人民政府，住所地北海市海城区和平路东二巷2号。
法定代表人李延强，市长。
委托代理人陈开辉，北海市法制办公室干部。
委托代理人沈善卿，北海市法制办公室工作人员。
原告许和光、苏乾珊、沈扬明、蒋万芝不服被告合浦县人民政府不履行政府信息公开法定职责及被告北海市人民政府作出的北政复字（2015）第24号行政复议决定一案，于2015年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月10日立案后，分别于2015年8月31日、9月6日向被告合浦县人民政府、被告北海市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月4日、8月3日公开开庭审理了本案。原告苏乾珊、沈扬明、蒋万芝、许和光、被告合浦县人民政府委托代理人刘忠诚、苏莉婷及被告北海市人民政府委托代理人陈开辉到庭参加诉讼。广西壮族自治区高级人民法院作出（2016）桂行延5号《批复》批准延长本案的审理期限。本案现已审理终结。
被告合浦县人民政府于2015年5月21日作出《政府信息不予公开告知书》：“本机关于2015年5月13日受理了你们提出的政府信息公开申请。经查，你们申请公开的合政函（2007）5号文是县政府回复县水产畜牧兽医局的内部指导意见，根据《中华人民共和国信息公开条例》的有关规定，你们申请公开的内容不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》政府信息公开范围。根据《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）的相关规定，对于你们申请获取的信息，本机关不予公开”。原告蒋万芝、苏乾珊、沈扬明、许和光及梁某某不服被告合浦县人民政府作出的《政府信息不予公开告知书》于2015年5月26日向被告北海市人民政府申请行政复议。被告北海市人民政府于2015年7月16日作出北政复字（2015）第24号《行政复议决定书》，认为合政函（2007）5号批复是内部指导意见，系因工作需要而进行的内部行政行为，与申请人无关；且该批复所载明的内容，县水产畜牧兽医局至今还没有实际执行，并未影响到申请人的生产、生活、工作、科研等需求，不是政府信息公开的范围；维持被告合浦县人民政府作出的《政府信息不予公开告知书》。
原告许和光、苏乾珊、沈扬明、蒋万芝诉称，依法公开有关政府信息是被告合浦县人民政府的法定义务，作为制作合政函（2007）5号政府信息的合浦县人民政府，此项信息属于“涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的”内容，为主动公开的范围，合浦县人民政府收到原告的政府信息公开申请后不予公开，没有履行法定的信息公开义务，构成行政不作为。被告北海市人民政府复议维持不予公开告知书，严重违反了法律规定，侵犯了原告的合法权益。起诉请求法院确认被告北海市人民政府维持被告合浦县人民政府《政府信息不予公开告知书》违法并撤销被告北海市政府作出的北政复字（2015）第24号《行政复议决定》；判令被告合浦县人民政府依法限期履行政府信息公开申请法定职责、公开原告申请的合政函（2007）5号文信息。
原告许和光、苏乾珊、沈扬明、蒋万芝向本院提交了以下证据：1.《政府信息公开申请》、《政府信息公开申请表》；2.《政府信息不予公开告知书》；3.《行政复议申请》；4.《北海市人民政府行政复议决定书》、《行政复议文书送达回证》。证据1-4证明原告向被告合浦县人民政府申请信息公开，被告合浦县人民政府不予公开，被告北海市人民政府复议维持不公开决定。5.《农业部办公厅关于广西合浦沙田一级渔港初步设计的批复》（农办渔（2005）44号）；6.北海市政府建设规划（部分）；7.《沙田渔港港章》；8.《合浦县人民政府县长办公会议纪要》；9.《合浦县人民政府关于合浦县沙田渔港码头被拍卖问题的报告》（合政报（2007）131号）；10.《关于对中央巡视组接待来访事项答复意见书》；11.《合浦县水产畜牧兽医局关于蒋万芝等4人信访事项的答复意见书》；12.《合浦县沙田渔港国有土地和附属建筑物拍卖的基本过程》；13.《关于沙田渔港码头拍卖过程的说明》；14.《通知》；15.《合浦县沙田渔港建设情况汇报》；16.《关于对上级已下达投资计划仍未开工的农口项目督查情况的通报》；17.《关于“关于征求北海港沙田港区码头建设一期工程项目用海意见的函”的意见》（合渔牧复字（2009）01号）；18.《关于合浦县沙田港扩建工程项目范围内县水产畜牧局房地产拍卖资产的交接函》（北奇房函（2008）1号）；19.《房屋租赁协议》及《收据》。证据5-19证明沙田渔港的功能及合浦县、沙田镇两级政府和有关单位对沙田渔港的拍卖、处置、出租等。20.《房产证》（合房权证沙田字第××号）、《证明》；21.《协议》。证据20、21证明蒋万芝有房产位于沙田镇团结街17号，沙田码头被拍卖后其通行权受到影响。22.《广西壮族自治区高级人民法院行政裁定书》（2008桂立行终字第28号）；23.《﹤北海港沙田港区码头建设一期工程项目海域使用论证报告﹥专家评审委员会意见》；24.《海域使用权证书》（国海证104500038-2号）；25.《国有土地使用证》（合国用（2002）字第716号）；26.《关于要求出具北海港沙田港区码头一期工程和沙田港区航道一期工程规划选址意见的函》（合政函（2008）175号）；27.《广西壮族自治区发展和改革委员会关于北海沙田港区航道一期工程可行性研究报告的批复》（桂发改交通（2009）280号）；28.《合浦县环境保护局关于沙田港一期工程建设破坏海洋生态环境信访事项处理情况答复意见书》；29.《关于举报合浦县沙田镇新港综合发展有限责任公司超出规划范围占用农、林区域破坏生态环境的答复》；30.报案材料；31.《关于合浦县沙田镇新港综合发展有限公司和北海奇珠房地产开发有限公司偷骗税费的举报》；32.《关于核准北海港沙田港区码头一期工程招标方式的批复》（北海市发改委北发改能交（2009）48号）；33.《沙田港项目建设指挥部码头施工通告》（港建指（2016）1号）；34.《企业法人营业执照》、《电脑咨询单》；35.《合浦县人民政府关于推进沙田港项目建设的通知》（合政通（2015）42号）；36.《请合浦县人民政府纠正其错误公告》；37.《承诺书》；38.《通知》；39-40.照片十三张；41.《北部湾沙田港总平面图》；42.《北海市人民政府行政复议答复通知书》（北政复字（2015）第24号）；43.《北海旗开房地产估价事务所的电脑咨询》；44.《给王小东书记的信》。证据22-44证明沙田码头建设论证审批、建设资金、建设单位资质及合浦县政府在工程建设、处置群众质疑等事项不依法办事等。原告提供的证据材料均为复印件，在证据5-44中，证据11、19、21、28、29及证据20中的《证明》、证据39、40中的八张照片有原件核对，其余证据材料没有原件核对。被告合浦县人民政府辩称，原告申请公开的合政函（2007）5号文是县政府回复县水产畜牧兽医局的内部指导意见，系因工作需要而进行的内部行政行为，且该政府信息与原告生产、生活、科研等特许需要无关，根据《中华人民共和国信息公开条例》第十三条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第一条第二款的规定，不属于政府信息公开的范围，被告已作出《政府信息不予公开告知书》，对原告的信息公开申请已作了答复，告知原告申请的政府信息属于不予公开的范围并说明了理由，不存在不履行政府信息公开的违法行为，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告合浦县人民政府于2015年9月11日向本院提交了以下证据、依据：1.《政府信息不予公开告知书》；2.《政府信息公开申请》；3.《政府信息公开申请表》；4.申请人身份证复印件；5.《行政复议答复通知书》（北政复字（2015）第24号）；6.《行政复议申请书》；7.《行政复议答辩状》；8.《北海市人民政府行政复议决定书》（北政复字（2015）第24号）；证据1-8证明已依法履行职责对信息公开申请作出不予公开告知书，复议机关维持不公开决定。9.邮政快递回执单，证明被告合浦县人民政府在法定举证期限内向人民法院提交了证据和依据。10.依据：《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条、《广西壮族自治区政府信息公开制度（试行）》第三点、《国务院办公厅关于施行﹤中华人民共和国政府信息公开条例﹥若干问题的意见》（国办发（2008）36号）第十四条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发（2010）5号）第一条第二款规定。
被告北海市人民政府辩称，在原告申请行政复议审理过程中，被告严格按照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定受理、作出复议决定，程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告北海市人民政府于2015年9月18日向本院提交了以下证据：1.许和光等5人提交的信息公开申请书及证据材料：《行政复议申请》、《申请人身份证复印件》、《政府信息公开申请》、《政府信息公开申请表》、《政府信息不予公开告知书》、《北海奇珠房地产开发有限公司关于合浦县沙田港扩建工程项目范围内县水产畜牧局房地产拍卖资产的交接函》（北奇房函（2008）1号）、《合浦县水产畜牧兽医局关于蒋万芝等4人信访事项的答复意见书》、《关于对中央巡视组接待来访事项答复意见书》；2.《行政复议受理通知书》及《送达回证》；3.《行政复议答复通知书》、《挂号信收据》；4.《行政复议答辩状》及相关证据材料：《行政复议答辩状》、《政府信息不予公开告知书》、《政府信息公开申请》、《政府信息公开申请表》、《申请人身份证复印件》；5.《行政复议决定书》（北政复字（2015）第24号）、《行政复议文书送达回证》。证据1-5证明被告北海市人民政府审理该行政复议案件事实清楚、证据确凿、程序合法、处理适当。
原告认为二被告的举证超过举证期限且无正当理由，不予质证。
经庭审质证，被告合浦县人民政府对被告北海市人民政府出示的证据三性均无异议，被告北海市人民政府对被告合浦县人民政府出示的证据三性均无异议。二被告对原告出示的证据质证意见如下：对证据1、2、3、4的证据三性无异议；对证据2、4的证明目的有异议。二被告对原告提供的证据5-44中没有原件核对的复印件不同意质证，对有原件核对的证据11、19、21、28、29及证据20中的《证明》、证据39、40中的八张照片，二被告认为与本案无关联性，与申请公开的合政函（2007）5号文无任何直接或间接的关联。
本院对上述证据认证如下：对于原告提供的证据1-4，符合证据三性要求，本院对其证据效力予以确认；对于原告提供的证据5-44中，没有原件核对的复印件因不符合书证的法定形式，对其证据效力不予认定，有原件核对的复印件因不具备证据的关联性，对其证据效力不予确认。经核实二被告均在收到起诉状副本及应诉通知书之日起十五日内向法院提交证据材料，没有超过举证期限，二被告提供的证据符合证据三性要求，本院对其证据效力予以确认。
经审理查明，2015年5月13日，原告许和光、苏乾珊、沈扬明、蒋万芝以及梁某某以合政函（2007）5号文直接影响沙田渔港码头的走向，与广大渔民的生产、生活息息相关为由向被告合浦县人民政府申请政府信息公开。被告合浦县人民政府当日受理了政府信息公开申请，于2015年5月21日作出《政府信息不予公开告知书》，以合政函（2007）5号文是合浦县人民政府回复合浦县水产畜牧兽医局的内部指导意见不属于政府信息公开的范围为由不予公开。原告苏乾珊等五人不服不予公开决定，于2015年5月26日向被告北海市人民政府申请行政复议。被告北海市人民政府于2015年7月16日作出北政复字（2015）第24号《行政复议决定书》，以申请公开的信息是内部行为，没有实际执行，不属公开范围与申请人无关为由，维持被告合浦县人民政府作出的《政府信息不予公开告知书》。原告许和光、苏乾珊、沈扬明、蒋万芝不服被告合浦县人民政府的不予公开决定及被告北海市人民政府的复议维持决定，向本院提起行政诉讼，请求确认被告北海市人民政府维持被告合浦县人民政府《政府信息不予公开告知书》违法并撤销被告北海市人民政府作出的北政复字（2015）第24号《行政复议决定书》，判令被告合浦县人民政府依法限期履行政府信息公开申请法定职责、公开原告申请的合政函（2007）5号文信息。
本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定“属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”本案中，被告合浦县人民政府在《政府信息不予公开告知书》中仅告知申请人申请公开的合政函（2007）5号文属于“内部指导意见”，不属于政府信息公开的范围，没有对拒绝的理由进行具体的分析未尽到说明理由的义务，且在《政府信息不予公开告知书》中也没有援引不予公开的法律依据，被告合浦县人民政府对原告申请公开的信息不予公开的事实理由不明确，适用法律不当。涉案信息能否公开尚需被告合浦县人民政府进行调查、裁量，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款“尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复”的规定，依法应当撤销并判决被告合浦县人民政府重新作出答复。被告北海市人民政府复议维持被告合浦县人民政府《政府信息不予公开告知书》违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法应予撤销。原告许和光、苏乾珊、沈扬明、蒋万芝请求判令被告合浦县人民政府限期公开合政函（2007）5号文的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定，判决如下：
一、撤销被告合浦县人民政府2015年5月21日作出的《政府信息不予公开告知书》及撤销被告北海市人民政府2015年7月16日作出的北政复字（2015）第24号《行政复议决定书》；
二、被告合浦县人民政府在本判决生效之日起三十日内对原告许和光、苏乾珊、沈扬明、蒋万芝以及梁某某要求公开合政函（2007）5号文的申请重新作出答复。
案件受理费50元，由被告合浦县人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。并在递交上诉状之日起至上诉期限届满后7日内预交上诉案件受理费人民币50元（收款单位：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20×××77，开户银行：农行南宁市万象支行）。逾期不交也不提出缓交、减交、免交案件受理费申请的，按自动撤回上诉处理。
审判长 韩洁萍
审判员 侯远婕
审判员 曾志科
二〇一六年十月十日
书记员 陈奔虹
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政复议法》
第二十八条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
《中华人民共和国政府信息公开条例》
第二十一条
《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第十条
《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》
第九条
被告提供的政府信息不符合申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的，人民法院应当判决被告按照申请人要求的内容或者法律、法规规定的适当形式提供。
人民法院经审理认为被告不予公开的政府信息内容可以作区分处理的，应当判决被告限期公开可以公开的内容。
被告依法应当更正而不更正与原告相关的政府信息记录的，人民法院应当判决被告在一定期限内更正。尚需被告调查、裁量的，判决其在一定期限内重新答复。被告无权更正的，判决其转送有权更正的行政机关处理。