济南市历下区人民法院
民 事 判 决 书
（2014）历商初字第2607号
原告吕玉珍，女，1983年12月30日生，汉族，无业，现住济南市历下区。
原告张凯，男，1987年10月7日生，汉族，无业，现住济南市历下区。
委托代理人宋端利，山东高行律师事务所律师。
委托代理人柳博娃，山东高行律师事务所律师。
被告济南海信安居置业有限公司，住所地济南市。
法定代表人刘浩，总经理。
委托代理人任战江，山东康桥律师事务所律师。
委托代理人肖玮，山东康桥律师事务所律师。
原告吕玉珍、张凯与被告济南海信安居置业有限公司（以下简称海信置业公司）商品房销售合同纠纷一案，本院受理后，由审判员朱春晓独任审判，公开开庭进行了审理。原告吕玉珍张凯的委托代理人柳博娃，被告海信置业公司的委托代理人肖玮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告吕玉珍张凯诉称，2010年9月11日我与海信置业公司签订商品房买卖合同，我向海信置业公司购买济南市历下区的房屋一处，交房日期为2010年12月31日前。商品房买卖合同第十五条约定：出卖人应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案。如因出卖人的责任，买受人不能在规定期限内取得房地产产权证书的，双方同意按下列第1、3项处理：…….3、买受人不退房，出卖人按已付房价款的日万分之一向买受人支付违约金。合同签订后，我按合同约定支付全部购房款，但海信置业公司未按约定时间将由其提供的资料报产权登记机关备案，一直拖延至2012年7月16日才开始向权属登记机关递交产权登记材料，大大延迟了房屋产权证办理的时间，损害了我的利益。我认为，海信置业公司的行为已经构成违约，为维护我的合法权益，特诉至法院。请求1、判令海信置业公司支付逾期办理房屋产权登记手续的违约金22183元；2、判令海信置业公司承担本案的全部诉讼费用。
原告吕玉珍张凯为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
证据1、济南市商品房买卖合同1份，证明双方签订购房合同的情况，包括合同价款、位置、面积等具体约定，合同约定的交房最晚时间为2010年12月31日，办理产权登记的时间为商品房交付使用后360天；
证据2、房屋购房发票，证明吕玉珍张凯已完成付款义务；
证据3、历下区公安分局智远派出所出具的证明1份，证明合同中约定的具体楼号，后来作了变更，原1号楼改为2号楼，原2号楼变更为4号楼，原3号楼变更为6号楼，7号楼没有改变；
证据4、济南市房管局调取的涉案4、6、7号楼房屋初始登记材料一宗，证明海信置业公司在向房管局递交新建房屋初始登记材料的最初时间为2012年7月16日及递交的材料；
证据5、济南市房管局调取的涉案4、6、7号楼房屋产权大证3份，证明涉案的4、6、7号楼大产权证及初始完成登记的时间分别为2012年8月8日及9日；
证据6、济南市工商局出具的济南海信安居置业有限公司《公司登记基本情况》1份，证明海信置业公司的主体身份及工商登记信息。
被告海信置业公司辩称，一、本案中，不可预见、且不可抗拒的政府临时性施行的规范性文件，提高了办理初始产权登记的标准和条件，导致房管部门无法办理初始产权登记，该情形为排除海信置业公司原因的政府抽象行政行为，依照法律关于不可抗力的规定和合同关于政府行为免责的约定，原告均无权索赔。二、本案中，在面临政策性临时变动的情况下，海信置业公司已经尽最大之努力，履行了如期向房管部门递交确权材料的合同义务。三、退一步讲，即便是海信置业公司应当承担违约责任，吕玉珍张凯诉请的违约金数额也过高，应当酌情调减。综上所述，请求法院依法驳回吕玉珍张凯的诉讼请求。
被告海信置业公司为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：
证据1、济南市商品房买卖合同，证明根据合同第12条、15条及补充协议的第10条、17条（略），证明海信置业公司不应承担违约责任；
证据2、关于转发山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法的通知，济建发（2011）7号文；
证据3、房地产开发项目竣工综合验收备案证明；
证据4、关于济南市建委《关于实施山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法有关问题的请示》的答复；
证据5、《房屋所有权登记申请书》及附页；
证据1—5证明，由于合同履行期间，该通知的临时下发，提高了办理产权初始登记的条件，致使海信置业公司无法按原合同约定如期办理产权初始登记，而是需要积极协调政府部门提交相关手续，办理综合验收，最终于2012年6月18日取得济南市建委下发的综合验收备案证明；
证据6、关于济南海信安居置业有限公司受综合备案政策影响，逾期办理都市阳光小区部分楼初始产权登记的情况说明；
证据7、企业法人营业执照；
证据8、国有土地使用权证；
证据9、建设用地规划许可证；
证据10、建设工程规划许可证；
证据11、建设工程施工许可证；
证据12、济南市标准地名使用证；
证据13、济南市房屋测绘院出具的1、房屋面积对照表；2、多功能区面积分摊系数统计表；3、共有部位面积及分摊范围对照表；4、房屋功能区划分表；5、房屋分层分户平面图；
证据14、房屋建筑工程竣工验收备案单；
证据6—14证明：在2011年4月27日《通知》文件实施之前，海信置业公司已具备了办理初始产权登记材料；
证据15、关于转发山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法的通知，济建发（2011）7号文；
证据16、关于海信都市阳光项目燃气工程综合验收意见；
证据17、建设工程消防验收备案结果通知书；
证据18、济南市新建住宅区供电配套设施接收证明；
证据19、海信都市阳光小区居民用电管理移交的通知；
证据20、建设工程规划核实证；
证据15—20证明：在《通知》文件实施后，较原办理房屋所有权初始登记，海信安居置业公司增加了材料。
经对吕玉珍张凯、海信置业公司提交的证据进行质证和审核认定，结合当事人的陈述，本院综合确认事实如下：
2010年9月11日，吕玉珍张凯与海信置业公司签订商品房买卖合同，吕玉珍张凯向海信置业公司购买济南市历下区；合同第八条约定：出卖人（海信置业公司）应当在2010年12月31日前，依照国家和地方人民政府的有关规定，将具备下列第4种条件（商品房经验收合格，商品房验收合格的标志为经济南市工程质量与安全生产监督站竣工验收备案），并符合本合同约定的商品房交付买受人使用。合同第十二条约定：由于政府等非出卖人原因造成商品房不能办理产权登记或发生债权债务纠纷的，买受人不会与出卖人发生任何纠纷。第十五条约定：出卖人应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案。如因出卖人的责任，买受人不能在规定期限内取得房地产产权证书的，双方同意按下列第1、3项处理：1、买受人退房，出卖人在买受人提出退房要求之日起60日内将买受人已付房价款退还给买受人，并按已付房价款的0%赔偿买受人损失……。3、买受人不退房，出卖人按已付房价款的日万分之一向买受人支付违约金。同日，吕玉珍张凯与海信置业公司签订了补充协议，补充协议第十条补充约定了因不可抗力、政府行为导致工程延误，出卖人可以延期交房；第十四条约定：“在出卖人取得了房地产权属登记证明后60日内，由出卖人、买受人双方签署本合同规定的《房屋结算移交协议书》。《房屋结算移交协议书》作为办理该房屋过户手续的必备文件。出卖人、买受人双方在签署《房屋结算移交协议书》之日起60天内，由双方依法向济南市房产管理局办理价格申报、过户申请手续、申领该房屋的房地产权证……”；补充协议第十五条是对买卖合同第十六条关于保修责任的补充约定；补充协议第十七条是关于买受人解除合同的补充约定，该十七条最后一款约定“双方约定，出卖人向买受人支付的赔偿金额及违约金不超过总房款的1%，为一次性赔偿，包括出卖人所应当承担的一切赔偿责任”。商品房买卖合同及补充协议签订后，吕玉珍张凯按合同约定支付了全部购房款1092765元。海信置业公司按合同约定于2010年12月31日前将房屋交付给了吕玉珍张凯。2012年7月16日，海信置业公司向济南市住房保障和房产管理局申请办理房屋产权初始登记，并将办理产权初始登记的材料报备。
另，有关综合验收制度相关规定如下：1、1993年12月1日建设部颁布施行的《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》第六条规定：“住宅小区竣工综合验收必须符合下列要求：（一）所有建设项目按批准的小区规划和有关专业管理及设计要求全部建成，并满足使用要求；（二）住宅及公共配套设施、市政公用基础设施等单项工程全部验收合格，验收资料齐全；（三）各类建筑物的平面位置、立面造型、装修色调等符合批准的规划设计要求；（四）施工机具、暂设工程、建筑残土、剩余构件全部拆除清运完毕，达到场清地平；（五）拆迁居民已合理安置。”第九条规定：“住宅小区竣工验收合格后，开发建设单位应当按照有关规定将完整的小区综合验收资料报送备案。”2、1998年7月20日国务院发布施行的《城市房地产开发经营管理条例》第十八条规定：“住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当依照本条例第十七条的规定和下列要求进行综合验收：（一）城市规划设计条件的落实情况；（二）城市规划要求配套的基础设施和公共设施的建设情况；（三）单项工程的工程质量验收情况；（四）拆迁安置方案的落实情况；（五）物业管理的落实情况。3、2004年11月25日山东省人民代表大会常务委员会发布的《山东省城市房地产开发经营管理条例》（第二次修正）第三十四条规定：“开发项目竣工后，开发企业必须进行项目综合验收。分期开发的项目，开发企业可以进行分期验收。综合验收应当包括以下内容：（一）规划要求是否落实；（二）基础设施和配套公用设施是否建设完毕；（三）单项工程是否符合国家规定的工程质量验收标准，质量验收手续是否完备；（四）拆迁补偿安置方案是否落实；（五）住宅产业化技术要求是否落实；（六）前期物业管理是否落实；（七）法律法规规定需要验收的其他事项。”4、2009年6月16日山东省住房和城乡建设厅发布施行的《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》第四条规定：“房地产开发项目竣工后，开发企业应组织相关部门和单位进行综合验收，对符合条件的，相关部门和单位应出具相应的竣工验收合格证明。分期开发的项目，可以分期综合验收。综合验收应当包括以下内容：1.开发项目是否按照建设条件意见书的要求进行建设；2.开发项目是否按照审批确定的规划开发建设；3.基础设施和配套公用设施是否按照规划建设，并达到使用条件；4.单项工程是否符合国家规定的工程质量验收标准，质量验收手续是否完备；5.住宅产业化技术要求是否落实；6.前期物业管理是否落实；7.拆迁补偿安置方案是否落实；8.法律、法规等规定需要验收的其他事项。”第五条规定：“开发企业应在开发项目竣工验收合格后十五日内持竣工综合验收报告到房地产开发行政主管部门办理竣工综合验收备案手续。房地产开发行政主管部门应采取查验材料、现场勘察等方式对项目综合验收情况进行审查。审查合格的，予以备案；审查不合格的，应将不合格内容书面通知验收单位和开发企业，待改正并验收合格后重新审查。”开发项目综合验收报告应附有下列材料：1.按照建设条件意见书的要求建设完毕的证明材料；2.《建设工程竣工规划验收合格证》；3.基础设施和配套公用设施按规划建设完毕的证明材料；4.城市排水许可证明材料；5.供水、供热、供电、煤气等市政公用基础设施的验收合格证明；6.《建设工程竣工验收备案表》；7.《房地产项目开发建设合同书》、《房地产开发项目手册》；8.落实住宅产业化技术要求的证明材料；9.落实前期物业管理的证明材料；10.物业质量保证金交纳证明；11.《建设工程档案预验收意见书》；12.其他需要提交的材料。”
2011年4月27日济南市城乡建设委员会、济南市规划局、济南市城市管理行政执法局、济南市住房保障和房产管理局、济南市市政公用事业局联合下发的济建发（2011）7号《关于转发的通知》载明：“各房地产开发企业，各有关单位：现将《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》转发给你们，并结合我市实际提出以下贯彻意见，请认真执行。一、凡本市行政区域内的房地产开发项目均要进行竣工综合验收备案。分期开发的项目，可分期综合验收备案，项目分期的规模标准，在《房地产项目开发建设合同书》中约定。二、房地产开发项目竣工后，开发企业应按《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》的规定，到相关部门办理有关证明材料。按建设条件意见书要求项目建设完毕的证明、基础设施和配套公用设施建设完毕并达到使用条件的证明、建设工程竣工验收备案表、房地产项目开发建设合同书、房地产开发项目手册、建设工程档案预验收意见书及有关落实住宅产业化技术要求的证明到市城乡建设主管部门办理；建设工程竣工规划核实意见书到市规划主管部门办理；城市排水、供水、燃气、供热的验收合格证明到市市政公用主管部门办理；落实前期物业管理的证明材料、物业质量保修金交纳证明到市房产主管部门办理；供电设施的验收合格证明到市供电部门办理。开发企业取得开发项目相关各单项验收合格证明文件后，持竣工综合验收报告，到市城乡建设主管部门办理备案手续，经审查合格的，发放《综合验收备案证明》或《分期综合验收备案证明》。三、本通知下发之日起，开发企业与房屋买受人签订商品房买卖合同时，须将取得开发项目《综合验收备案证明》或《分期综合验收备案证明》做为房屋交付使用的约定条款。本通知下发之日前已办理预售许可且已签订商品房买卖合同的房屋，开发企业可按商品房买卖合同中的约定交付使用，待取得《综合验收备案证明》或《分期综合验收备案证明》后，方可办理房屋初始登记。各县（市）参照本通知规定执行。本通知自下发之日起施行”。
本院认为，本案的争议焦点为：一、海信置业公司是否构成违约；二、海信置业公司主张的免除违约责任的理由是否成立；三、违约金的计算方式及数额问题。
关于焦点一，本院认为，海信置业公司与吕玉珍张凯签订的涉案商品房买卖合同及补充协议系双方当事人真实意思表示，不违背法律、法规的禁止性规定，合法有效。双方签订涉案商品房买卖合同第十五条的约定，海信置业公司应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案。本案中海信置业公司将涉案房屋交付吕玉珍张凯的日期为2010年12月31日，根据上述约定，海信置业公司将办理权属登记所需材料报产权登记机关备案的截止日期为2011年12月26日，但海信置业公司实际报备日期为2012年7月16日。海信置业公司未在合同约定报备期限内及时报备，已构成违约。
关于焦点二，本院认为，从综合验收相关政策制订方面来看，1993年12月1日建设部颁布施行的《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》、1998年7月20日国务院发布施行的《城市房地产开发经营管理条例》、2004年11月25日发布的《山东省城市房地产开发经营管理条例》（第二次修正）及2009年6月16日山东省住房和城乡建设厅发布施行的《山东省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》等均规定了综合验收制度，双方签订合同之前，早就有房地产开发项目竣工综合验收的相关规定，双方缔约时应当预见到将来济南市行政区域内要实行综合验收制度。2011年4月27日，济南市城乡建设委员会、济南市规划局等五部门联合下发的《关于转发的通知》，进一步明确综合验收备案流程中负责各单项验收的相关部门及程序。如海信置业公司主张该政策实施增加了验收项目，导致验收时间延长，应由海信置业公司举证，但海信置业公司未能举证，应承担举证不能的不利后果。虽然没有增加验收项目，但根据上述济南市城乡建设委员会等五部门联合下发的《关于转发的通知》的规定，综合验收不能在办理初始登记后完成，必须在办理初始登记之前集中完成。但济南市行政区域内正式施行综合验收制度之日至本案双方约定的办理初始登记报备日期截止日有近八个月的时间，在八个月的时间里海信置业公司也有充足时间完成综合验收，完成产权初始登记报备，但海信置业公司未如期完成初始登记报备已构成违约，应承担违约责任。
关于焦点三，本院认为，涉案商品房买卖合同第十五条约定“出卖人应当在商品房交付使用后360日内，将办理权属登记需由出卖人提供的材料报产权登记机关备案”，该条款结合商品房买卖合同补充协议第十四条的约定，上述360日是指将办理权属登记所需材料报产权登记机关备案的期限，即2011年12月26日，而海信置业公司完成报备之日为2012年7月16日。故海信置业公司应按约定支付吕玉珍张凯逾期办理房屋产权登记手续的违约金22183元（自2011年12月27日至2012年7月16日计203天，以总房款1092765元为基数，按每日万分之一计算）。海信置业公司主张违约金计算标准过高，但未能提供证据证明，其要求调低违约金的答辩意见，本院不予采纳。补充协议第十五条约定因出卖人违约，买受人单方解除合同时，出卖人向买受人支付的赔偿金或者违约金不超过总房款的1%。该条款适用于因海信置业公司违约而吕玉珍张凯要求解除合同的情形，不适用于海信置业公司未按期完成报备的情形。故海信置业公司主张即使应当承担违约责任，违约金也不应超过补充协议约定的总房款的1%的意见，理由不当，本院不予采纳。
综上，依照《中华人民共和国合同法》第一百零七条、第一百一十四条之规定，判决如下：
被告济南海信安居置业有限公司于本判决生效之日起十日内向原告吕玉珍张凯支付逾期办理房屋产权登记手续的违约金22183元（自2011年12月27日至2012年7月16日计203天，以总房款1092765元为基数，按每日万分之一计算）。
被告如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费人民币355元，由被告济南海信安居置业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，预交上诉费人民币355元，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审判员 朱春晓
二〇一五年三月五日
书记员 路文懿