甘肃省天水市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘05行初34号
原告王某1，住通渭县。
委托代理人王某2，男，生于1950年12月19日，汉族，住址同�。（系原告王某1父亲）
委托代理人王某3，女，生于1959年6月8日，汉族，甘肃金达房地产开发有限公司法律顾问。
被告通渭县人民政府。
法定代表人邵某，该县县长。
委托代理人崔某，通渭县国土资源局局长。
委托代理人孙某，甘肃陇达律师事务所律师。
第三人通渭县国土资源局。
法定代表人崔某，该局局长。
委托代理人姬某，通渭县不动产登记管理局副局长。
第三人通渭县平襄镇兴隆村民委员会。
法定代表人汤某，该村村主任。
委托代理人张某，该村村监督委员会主任。
原告王某1不服通渭县人民政府土地管理行政批复一案，于2017年10月10日向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月10日受理后，于2017年10月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月7日公开开庭审理了本案。原告王某1及其委托代理人王某2、王某3，被告通渭县人民政府行政机关负责人赵彦泰及其委托代理人孙某，第三人通渭县国土资源局的委托代理人姬某，第三人通渭县平襄镇兴隆村民委员会的委托代理人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2016年8月11日，通渭县人民政府作出通政发【2016】110号《通渭县人民政府关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》：”县国土资源局：你局报来的《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的请示》（通国土资发【2016】175号）收悉，经县政府研究，现批复如下：原则同意你局处理意见。王某1将阳山社群众的公共活动场所篮球场申请划拨为自己宅基地的行为，属骗取批准，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《甘肃省�地登记条例》第三十一条第三款的规定，依法撤销通A集用【2009】字第867号《集体土地使用证》，并注销土地登记。同时，鉴于王某2与儿子王某1已于2006年12月分户的实际，由你局会同平襄镇人民政府依法按程序为王某1另行选址报批宅基地。”
原告王某1诉称，原告于2006年11月28日向本村村委会申请将本村一块荒废闲置50多年的宅基地划拨给自己，村委会让原告填写了通渭县集体土地建设用地申请审批表，上报到平襄镇政府，镇政府审核同意后，上报县政府。2009年2月，被告通渭县人民政府给原告颁发了通A集用（2009）字第867号《集体土地使用证》。但由于该地系原本村一名田姓村民在50多年前离开本村时废弃的，其家族个别成员得知该地将被划给原告的消息后，便在2007年2月21日，擅自将本村原长期立在打麦场上的篮球架移至此处，强行变为篮球场�使原告至今无法在自己的宅基地上建房。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡村公共设施、公益事业用地必须经过批准才可以使用农村集体的土地。通渭县国土局在明知篮球场占地未经任何审批的情况下，没有依法制止和处罚这种违法占地行为，反而向被告通渭县政府提出《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的请示》，主张撤销原告的土地登记。被告通渭县政府未经任何调查和听证程序，直接作出了《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》。批复同意国土局的请示意见，以原告将村民篮球场申请划拨为自己宅基地，属骗取批准为由，注销原告的土地登记。被告作出批复后，县政府和国土局均没有依法制作并向原告送达撤销土地证的决定，国土局就向原告作出《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的通知》，被告于2016年9月2日注销了原告的登记卡，9月6日国土局又发布张贴《关于注销集体土地使用证的公告》。公告称原告对注销土地使用证如有异议在15日内提出，逾期将办理注销登记。原告对被告作出的批复、国土局作出的请示、通知均依次向定西市政府、通渭县政府提出复议，但都以不属于行政复议的受案范围为由不予受理。2016年原告对通渭县国土局《关于注销集体土地使用证的公告》不服，向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，该法院以公告对原告的合法权益不产生实际影响为由，裁定驳回起诉。原告认为，被告作出批复后，县国土局按照批复直接注销原告的土地登记，因此，是批复对原告的权利义务产生了实际影响。请求：1.撤销被告通渭县人民政府《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》；2.本案诉讼费用由被告承担。
原告王某1向法庭提供了以下证据：1.王某1身份�复印件；用于证明原告的基本情况。2.被告通渭县人民政府颁发的通A集用（2009）字第867号《集体土地使用证》、通渭县集体土地建设用地申请审批表、兴隆村委会2009年5月23日证明、证人证言；用于证明原告合法持有的《集体土地使用证》，经依法申请审批程序颁发，其有权占有、使用宅基地的事实，同时证明原告宅基地使用证在2006年12月30日被告通渭县人民政府已经批准，原告宅基地申请批准在先，案外人侵占原告合法权益建篮球场的事实在后。3.通渭县国土资源局《关于撤销通A集用（2009）字第867号土地登记的请示》和被告作出的《关于撤销通A集用（2009）字第867号土地登记的批复》；用于证明被告未经调查和听取原告的辩解，直接同意请示意见，依据虚假的事实违法注销原告土地登记的事实。4.通渭县国土局2016年8月12日《关于撤销通A集用（2009）字第867号土地登记的通知》和2016年9月6日作出的《关于注销集体土地使用证的公告》；用于证明县国土局按照被告的批复直接通知办理注销手续实施注销行为。5.2016年9月16日，原告向被告提出的关于撤销通渭县国土资源局《公告》的申请、不予受理决定书2份；用于证明原告依法在《公告》规定的期限内提出异议，主张权利的事实；原告分别向被告对请示、批复、通知、公告提起行政复议，均被不予受理。6.2016年11月28日，县国土局对原告要求撤销其《公告》的书面答复；用于证明原告起诉期限依据《行政诉讼法》第四十六条规定，未超过起诉期限的事实。7.行政起诉状和驳回起诉裁定书；证明原告已经向兰州铁路运输法院提起诉讼被驳回起诉的事实。8.甘肃省高级人民法院（2017）甘民申973号民事裁定书。用于证明甘肃省高级人民法院再审的侵权案件采信了《通渭县人民政府关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》，驳回了再审申请人王某1的再审申请。
被告通渭县人民政府答辩称：一、对原告的权益产生实际影响的是通渭县国土资源局作出的《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的通知》，答辩人所做的批复是向县国土局作出的，并不是向原告作出的，其属于内部行政管理行为，不具有可诉性。二、原告的起诉已超过法定的起诉期限。答辩人作出批复后，原告向定西市人民政府提出复议，定西市人民政府于2016年9月8日依法作出定政复不受字【2016】2号《不予受理行政复议申请决定书》，对复议决定不服，应在法定15日内向人民法院提起诉讼。三、认定原告的行为属骗取土地登记的行为事实清楚，证据确实充分，对骗取登记的土地证予以撤销具有充足的法律依据。兴隆村田家曲阳山社有意隐瞒原告在村内公益事业用地�报批宅基地的事实，这些事实有该村村民田增荣、王宗魁、田旺胜的证言证实，该三人均提到原告使用的宅基地在2004年已被修建为篮球场，原告将该地报批为宅基地时阳山社全社人都不知道，无疑属骗取登记。请求驳回原告的起诉。
被告在法定举证期限内向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《通渭县国土资源局关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的请示》；2.《通渭县人民政府关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》（通政发【2016】110号）；3.《通渭县国土资源局关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的通知》（通国土资发【2016】186号）；以上三份证据用于证明《通渭县人民政府关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》属于内部行政行为，对原告权益产生实际影响的是通国土资发【2016】186号《通知》，而不是通政发【2016】110号《批复》。4.集体建设用地使用权登记卡（注销登记）；5.通渭县国土局2016年9月6日发出的《关于注销集体土地使用证的公告》。以上两份证据用于证明登记部门依法对原告拥有使用权的通A集用【2009】字第867号集体建设用地使用权依法注销并予以公告的事实。第二组证据：1.2007年12月30日，通渭县人民政府《关于平襄镇村民宅基地建设用地的批复》（通政土建字【2007】26号）及《村民宅基地花名册》；2.集体建设用地使用权登记卡。以上两份证据用于证明被告向原告颁发集体建设用地使用权证的事实，也是本次撤销的原因之所在。第三组证据：1.通渭县国土局2009年5月21日向原告发出的《关于责令停止建设的通知》；用于证明被告当年2月向原告颁发土地证后，兴隆村田家曲社以该地系村内公益事业用地为由向县委上访，被告意识到颁证行为存在错误，责令原告停止建设的事实。2.调查王宗魁的询问笔录；3.调查田旺胜的询问笔录；4.调查田增荣的询问笔录。以上2-4份证据用于证明原告取得集体建设用地使用权的土地系兴隆村田家曲社村内公益事业用地，原告系以欺骗手法获得登记的事实。
第三人通渭县国土资源局未进行答辩和提交相关证据材料。
第三人通渭县平襄镇兴隆村民委员会述称，王某1的宅基地申请是经过村委会同意，经平襄镇政府核实，确定为田万福的废宅基地，并在审核栏中填写意见属实后，镇政府报通渭县人民政府审批，于2009年2月给原告颁发了《集体土地使用证》。田万福的废宅基地四十多年来一直由田万福的亲属田增荣所管理霸占。村上的篮球场是田增荣听说该地已办理给王某2的儿子王某1宅基地后，由村民组织代表人田某某等人到每家每户填写，制定了一个不能叫王某1申请宅基地的办法。在2007年正月初四、五两天挖平田万福废弃宅基地，于初五从生产队麦场把篮球场搬到该地。
经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：对第一组证据中1，该证据中说的全村反对不是事实，而且认定的篮球场不是事实，对其他证据没有异议；对第二组证据没有异议；对第三组证据1没有异议，对证据2.3.4证人证言有异议，首先这三个证人与本案有利害关系，王宗魁是之前原告民事侵权诉讼中的当事人，另外两个也是民事侵权案件中当事人的亲戚，因此，不是真实的证据。第三人通渭县国土资源局和平襄镇兴隆村委会对被告的证据没有异议。
被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1没有异议；对证据2中兴隆村的证明真实性有异议，证明的形式要件不符合法律规定，没有负责人的签字；对三个证人证言有异议，因为证人没有到庭，�法核实证人证言的真实性，同时四个证人在一份证人证言中署名不符合法律规定；对证据3.4的真实性无异议，对证明目的有异议；对证据5没有异议；对证据6真实性没有异议，对证明目的有异议，本案的起诉期限应当从2016年9月7日起计算，这是原告向政府提出申请的时间，起诉超过了法定的起诉期限；对证据7没有异议；对证据8真实性没有异议，但该裁定不能证明原告的主张，该裁定书中省高院主要引用的是通渭县国土局的通知。
第三人通渭县国土资源局对原告提交证据的质证意见为：对证据1.2.3.5.6.7.8与被告质证意见一致；对证据4真实性没有异议，对证明目的有异议，该公告是通知大家知道该土地证被注销了，而不是在公告之后才注销了土地登记。
第三人通渭县平襄镇兴隆村民委员会对原告的证据没有异议。
本院对上述证据认证如下：对被告提交的第三组证据2.3.4证人证言及原告提交的证据2中的两份证人证言，因无证人的身份证明，证人也未出庭进行作证，不符合证据的基本属性，不予采纳；其他原、被告提交的证据符合证据的基本属性，予以采纳。
经审理查明，通渭县平襄镇兴隆村有一处闲置多年的宅基地。2006年11月28日，原告王某1申请将该土地审批为宅基用地，经村民小组及村委会加注”同意”意见，通渭县平襄镇人民政府审核后，2009年2月27日，被告通渭县人民政府将该宅基地向原告王某1颁发了通A集用（2009）字第867号《集体土地使用证》，土地使用面积196平方米。
2009年5月21日，通渭县国土资源局作出《通渭县国土资源局关于责令停止建设的通知》，内容为：”王某1：你以通A集用（2009）字第867号证取得的集体建设用地，因占用了全体村�从事娱乐活动的篮球场，引起全体村民强烈反对，全体上访至县委，一致要求保持原篮球场用途不变。为此，县国土资源局进行了调查并多次给你和村民做工作，均没有结果，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十二条规定：在土地所有权和使用权争议未解决之前，任何一方不得改变土地利用现状。依据该规定，县国土局对你已取得的建设用地提出如下要求：1.纠纷未彻底解决前，不能改变土地利用现状，不能开工建设。2.你要主动和村民搞好关系，征得全体村民同意后你方可进行建设。3.如征不得村民同意，建议你在自家承包地内另行选址，置换建设用地后，再进行建设。”
2016年8月4日，通渭县国土资源局向被告通渭县人民政府作出通国土资发【2016】175号《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的请示》，内容为：2006年11月28日，王某1因分家需用宅基地，申请将原田万福的废宅基地划拨给其使用，经平襄镇人民政府、兴隆村委会同意后，县政府于2009年2月27日给王某1颁发了通集用（2009）字第867号集体土地使用证。2009年5月，因王某1取得的集体建设用地占用了全体村民从事娱乐活动的篮球场，引起全体村民强烈反对，全体上访至县委，一致要求保持原篮球场用途不变。2009年5月21日，我局根据《土地权属争议调查处理办法》第二十二条的规定，给王某1下发了责令停止建设的通知。2016年2月21日，王某1在该土地上开始建房，引起全社群众不满，22日矛盾进一步激化，24日由平襄镇、国土局、司法所及相关负责人组成联合工作组进行了调处，双方达成了初步协议，但王某2在协议达成后又一次上访。经调查，该争议地于2006年2月1日（古历正月初四）由阳山社全社人自愿投工将原田万福的废宅基地平整为篮�场，王某1明知该土地为全社村民篮球场的情况下，于2006年11月28日申请将该土地划拨为自己的宅基地，属骗取批准。为彻底解决这一纠纷，依据土地管理法的相关法律法规，请示如下：1.根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《甘肃省土地登记条例》第三十一条第三款的规定，拟依法撤销通A集用【2009】字第867号集体建设用地使用证，并注销土地登记。2.鉴于王某2与儿子王某1已于2006年12月分户，建议王某1在自家承包地内另行选址报批宅基地。
2016年8月11日，通渭县人民政府作出通政发【2016】110号《通渭县人民政府关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》（以下简称《批复》）：”县国土资源局：你局报来的《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的请示》（通国土资发【2016】175号）收悉，经县政府研究，现批复如下：�则同意你局处理意见。王某1将阳山社群众的公共活动场所篮球场申请划拨为自己宅基地的行为，属骗取批准，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《甘肃省土地登记条例》第三十一条第三款的规定，依法撤销通A集用【2009】字第867号《集体土地使用证》，并注销土地登记。同时，鉴于王某2与儿子王某1已于2006年12月分户的实际，由你局会同平襄镇人民政府依法按程序为王某1另行选址报批宅基地。”
2016年8月12日，通渭县国土资源局作出通国土资发【2016】186号《通渭县国土资源局关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的通知》，内容为：”王某1：依据通渭县人民政府《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》（通政发【2016】110号），请你在收到通知15日内携带本人身份证、户口簿、通A集用【2009】字第867号集体�地使用证到通渭县国土资源局一楼大厅办理注销登记。”
2016年9月6日，通渭县国土资源局发出《关于注销集体土地使用证的公告》（以下简称《公告》），内容为：”根据《土地登记办法》的规定，以及通渭县人民政府《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》（通政发【2016】110号）文件，我局于2016年8月12日给王某1下发了《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的通知》（通国土资发【2016】186号）文件，要求于收到通知15日内将通A集用【2009】字第867号土地使用证交回我局，以便办理注销手续。至今，王某1尚未交回该证办理注销手续，因此，我局决定公告注销该土地使用证，若有异议者，请于公告之日起15日内书面向我局提出，逾期我局将依法办理上述土地注销登记，该土地证作废。”
王某1对该《公告》不服，以通渭县国土资源局为被告于2017年4月7日向兰州铁路运输法院提起行政诉讼，请求依法撤销该《公告》。2017年8月8日，兰州铁路运输法院作出（2017）甘7101行初179号行政裁定，认为，被告作出的《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的通知》，决定注销原告已取得的通A集用【2009】字第867号土地登记，对原告的合法权益产生了实际影响。被告发布张贴《公告》是程序性的告知行为，对原告合法权益不产生实际影响。裁定驳回原告王某1的起诉。
另查明，原告王某1对通渭县人民政府作出的通政发【2016】110号《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》和通渭县国土资源局作出的《关于注销集体土地使用证的公告》不服，分别向定西市人民政府和通渭县人民政府提出行政复议，两复议机关分别作出了不予受理决定。
本院认为�本案争议的焦点是被告通渭县人民政府作出的通政发【2016】110号《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》是否合法。
其一、《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：”土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：”县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。本案中，原告使用的宅基用地因与部分村民发生争议，第三人通渭县国土资源局依法定程序向被告通渭县人民政府上报了拟定处理意见，被告应根据《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款的规定依法作出处理决定，而被告作出《批复》同意第三人的处理意见无法律依据，处理程序违法。
其二、被告在《批复》中认定，原告王某1将阳山社群众的公共活动场所篮球场申请划拨为自己宅基地的行为，属骗取批准。本院认为，行政机关在作出行政行为时，对其所认定的事实要有确凿的证据予以支持。经查，原告王某1所取得的××县、村民委员会加注”同意”意见，平襄镇人民政府审核后，被告通渭县人民政府依法定程序向原告颁发了通A集用【2009】字第867号《集体土地使用证》，属依法取得。被告在答辩中称，原告报批的宅基地在2004年已被修建为篮球场，是村内公益事业用地。《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：”乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；�设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十一条规定：”乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡(镇)人民政府审核,向县级以上人民政府土地主管部门提出申请,按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”根据以上规定，经查，平襄镇兴隆村并未申请办理过篮球场的用地手续，其村民自建的篮球场不能对抗原告已依法取得的宅基地使用权。且《通渭县集体土地建设用地申请审批表》中显示，选址情况栏内现状地类为”废宅基地”，审核意见栏内占地类型为”废宅基地”，该原始证据中并无”篮球场”之词。综上，本案被告未能提供出原告王某1骗取批准的任何有效证据，其作出的《批复》主要证据不足。
其三，被告答辩称，对原告的权益产生实际影响的是通渭县国土资源局作出的《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的通知》，答辩人所做的批复是向县国土局作出的，并不是向原告作出的，其属于内部行政管理行为，不具有可诉性。本院认为，被告通渭县人民政府作出的《批复》，是第三人通渭县国土资源局通国土资发【2016】186号《通渭县国土资源局关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的通知》中作为撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的唯一依据，并根据《批复》中撤销土地登记的内容作出《通知》，要求原告王某1办理注销登记，该《批复》就是撤销原告王某1土地登记的行政行为。�本案对原告王某1合法权益产生实际影响的行政行为就是被告作出的《批复》。
其四、被告答辩称，原告的起诉已超过法定的起诉期限。答辩人作出批复后，原告向定西市人民政府提出复议，定西市人民政府于2016年9月8日依法作出定政复不受字【2016】2号《不予受理行政复议申请决定书》，对复议决定不服，应在法定15日内向人民法院提起诉讼。经查，被告作出的《批复》及定西市人民政府作出的《不予受理行政复议申请决定书》均未向原告告知诉权及起诉期限。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条规定：”行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内�之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，适用前款规定。”根据以上规定，定西市人民政府于2016年9月8日作出定政复不受字【2016】2号不予受理行政复议申请决定，原告王某1于2017年10月10日向本院提起行政诉讼，并未超过法定2年的起诉期限。
综上，被告作出的通政发【2016】110号《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》主要证据不足，违反法定程序，依法应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第一百零二条的规定，判决如下：
撤销被告通渭县人民政府作出的通政发【2016】110号《关于撤销通A集用【2009】字第867号土地登记的批复》。
案件受理费50元，由被告通渭县人民政府承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。
审 判 长 徐 赟
审 判 员 杨江龙
审 判 员 高学峰
二〇一七年十二月十一日
法官助理 黄智源
书 记 员 杨文静