江西省抚州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）赣10行终47号
上诉人（原审原告）黎川县钟贤水产养殖场。住所地：抚州市黎川县中田乡公村渔潭村小组。
负责人涂国华，黎川县钟贤水产养殖场执行事务合伙人。
委托代理人陈武能，北京陈武能律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）黎川县农业局。住所地：抚州市黎川县东方红大道***号。
法定代表人王华根，局长。
委托代理人邱建平，男，1974年10月21日出生，汉族，黎川县农业局农业技术推广中心主任，住江西省抚州市黎川县。
委托代理人叶小毛，江西诚浩律师事务所律师。
上诉人黎川县钟贤水产养殖场（以下简称钟贤养殖场）因渔业行政许可一案，不服抚州市临川区人民法院（2017）赣1002行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人钟贤养殖场负责人涂国华及其委托代理人陈武能，被上诉人黎川县农业局（以下简称县农业局）委托代理人邱建平、叶小毛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2004年，黎川县人民政府依据1985年县政府“谁开发、谁利用、谁得利”的原则，向涂木华颁发黎府（淡）养证××号《水域滩涂养殖使用证》，内载：水域滩涂位置座落中田乡公村××村小组，水域滩涂编号赣黎水××，期限为2006年至2016年12月。2010年5月12日，涂木华、涂丰、涂国华、万菊花四人合伙成立“黎川县钟贤水产养殖场”。2012年9月18日，涂木华申请将黎府（淡）养证××号《水域滩涂养殖使用证》使用权人变更为“黎川县钟贤水产养殖场”。2012年12月10日，黎川县人民政府为钟贤养殖场颁发赣黎川县府（淡）养证××××号《水域滩涂养殖证》，期限为2012年11月27日至2016年12月30日（即涂木华剩余养殖期限）。钟贤养殖场从未与黎川县人民政府签订养殖承包合同。2010年7月22日，黎川县人民政府《关于座落中田乡公村村××村小组水域管理权限划定的会议纪要》确认主要内容为：一、该库汊水域的管理权、使用权由中田乡政府行使；二、该库汊水域养殖证由县农业局按照有关规定进行重新审核后，报县政府批准再颁发。承包人应按规定与中田乡人民政府签订承包经营合同。2010年11月3日，农业部渔业局《对江西省黎川县农业局关于水域滩涂养殖证有关请示的答复》（农渔养函〔2010〕67号）确认：1985年黎川县人民政府依据“谁开发、谁利用、谁得利”的原则，对一些单位和个人在国有水域已开发养殖生产的水面的合法权益给予保护，符合当时中央精神和国家政策。涂木华取得养殖使用证核发程序合法，在有效期内（2006年至2016年12月），其水域养殖使用权受法律保护。2016年12月以后，该水域养殖使用权应按农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》有关规定重新确认。未经县人民政府批准，任何单位和个人不具有国有水域滩涂的养殖使用权。“谁开发、谁利用、谁得利”不能作为自然拥有国有养殖水域长期使用权的依据。县人民政府只能将该库汊的管辖权委托给中田乡行使，但养殖使用权不能委托给中田乡政府行使。养殖使用权只能由公民、法人或其他组织依法申请获得。2013年2月25日，抚州市人民政府为加强水资源管理和保护工作，有效防止水质污染，下发《抚州市人民政府关于水库水质污染专项整治的实施意见》（抚府发〔2013〕5号），明确依法清理小（2）型以上水库及河湖库汊投放畜禽粪便、化肥及其它人工饲料等影响水质的水面养殖。凡水库养殖承包已经到期的一律不得续包，未到期的必须在今年3月底全部按要求退出承包养殖或签订补充合同。2013年3月20日，黎川县人民政府下发《关于印发黎川县水库水质污染专项整治实施意见的通知》（黎府发〔2013〕6号），再次明确凡水库养殖承包已经到期的一律不得续包，未到期的必须在今年3月底全部按要求退出承包养殖或签订补充合同。2016年10月19日，钟贤养殖场向县农业局延展水域滩涂养殖证期限。2016年11月9日，县农业局作出《关于不受理黎川县钟贤水产养殖场水域滩涂养殖证期限延展的回复》称：根据抚府发〔2013〕5号文件和黎府发〔2013〕6号文件精神，全县小（2）型以上水库从2013年3月1日起不再签订新的水库承包合同，原已办理水域滩涂养殖证的到期期限不再延展。根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第二款：“因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续。”故对钟贤养殖场的申请不予受理。
原审认为：根据《中华人民共和国渔业法》第十一条“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”以及《水域滩涂养殖发证登记办法》第三条第二款“县级以上地方人民政府渔业行政主管部门负责水域、滩涂养殖发证登记具体工作，并建立登记薄，记载养殖证载明的事项”的规定，县农业局作为黎川县渔业行政主管部门，依法享有对本行政区域内的水域、滩涂养殖证的申请和延展进行审核的法定职责，其主体适格。案件争议焦点为县农业局作出的《关于不受理黎川县钟贤水产养殖场水域滩涂养殖证期限延展的回复》是否合法？一、关于涉案《水域滩涂养殖使用证》问题。上世纪80年代，黎川县人民政府为鼓励渔业生产，确定了“谁开发、谁利用、谁得利”原则，鼓励渔民在水域滩涂进行渔业养殖。农渔养函〔2010〕67号确认了涉案《水域滩涂养殖使用证》的合法性，并认为在有效期内养殖使用权受法律保护。根据《中华人民共和国渔业法》第十一条：“……集体所有的或者全民所有由农业集体经济组织使用的水域、滩涂，可以由个人或者集体承包，从事养殖生产”和《水域滩涂养殖发证登记办法》第十条：“……以家庭承包方式用于养殖生产的，依照下列程序办理发证登记：（一）水域、滩涂承包合同生效后……”、《水域滩涂养殖发证登记办法》第十一条“……以招标、拍卖、公开协商等方式用于养殖生产的，承包方申请取得养殖证的，依照下列程序办理发证登记：（一）水域、滩涂承包合同生效后……”上述规定说明无论何种方式承包全民所有的水域、滩涂进行渔业养殖，都应当签订承包合同，明确权利义务。钟贤养殖场未与黎川县人民政府签订承包合同，对涉案水域养殖证到期后的权利义务并无约定。农渔养函〔2010〕67号也明确涉案水域养殖使用权证到期后，应按《水域滩涂养殖发证登记办法》有关规定重新确认。二、被告作出不予受理回复是否合法。1、根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第六条：“县级以上人民政府渔业行政主管部门应当在受理后15个工作日内对申请材料进行书面审查和实地核查。……不符合规定的，书面通知申请人”，黎川县钟贤水产养殖场于2016年10月19日向黎川县农业局提交延展申请，该局在15个工作日内，于2016年11月9日作出书面回复，程序合法。2、根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第二条：“本法所称水域、滩涂，是指经县级以上人民政府依法规划或者以其他形式确定可以用于水产养殖业的水域、滩涂”及第十八条第二款：“因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续”之规定，县级以上人民政府可以通过依法规划或者以其他形式确定用于水产养殖的水域滩涂，核准颁发《水域滩涂养殖使用证》及延展许可。2013年，为加强水资源管理和保护工作，有效防止水质污染，加快推进生态文明建设，保障经济社会可持续发展，抚府发〔2013〕5号文件和黎府发〔2013〕6号文件均明确，辖区内小（2）型以上水库从2013年3月1日起不再签订新的水库承包合同，凡水库养殖承包已经到期的一律不得续包。钟贤养殖场称上述两份文件没有法律效力，但所提供的证据不能证明该两份文件违反了法律法规。该两份文件是人民政府代表国家依法行使规划职责，对涉案水域以其他方式进行的调整，同时亦未损害钟贤养殖场在养殖证有效期限内的合法权益，符合《水域滩涂养殖发证登记办法》相关规定。综上，县农业局依据法律授权和上述文件作出《关于不受理黎川县钟贤水产养殖场水域滩涂养殖证期限延展的回复》事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予支持。钟贤养殖场要求撤销县农业局《关于不受理黎川县钟贤水产养殖场水域滩涂养殖证期限延展的回复》，判令县农业局受理并办理延展手续的诉讼请求缺乏事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回钟贤养殖场的诉讼请求。案件受理费50元，由钟贤养殖场承担。
上诉人钟贤养殖场上诉称，不能用新的法律和政策改变原有政策，上诉人依据上世纪八十年代黎川县人民政府政策，应享有洪门水库库汊水域养殖权的期限是不受限制的，被上诉人隐瞒了涉案相关事实，其应当为上诉人办理延展养殖证手续。故请求撤销原判并支持其原审提出的撤销被上诉人作出的《关于不受理黎川县钟贤水产养殖场水域滩涂养殖证期限延展的回复》并由被上诉人依法受理并办理上诉人提出的水域滩涂养殖证期限延展申请，涉案全部诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人县农业局答辩称，就文件效力而言，上级政府文件优于下级政府文件，后制定的文件优于先制定的文件。黎川县人民政府按照《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》第二十三条第一款“规范性文件制定机关应当根据实际情况的变化以及法律、法规、规章和上级机关有关政策的调整，适时对已公布的规范性文件进行修改或者废止”规定，依抚府发〔2013〕5号文件精神制定了黎府发〔2013〕6号文件，系依法对政策的调整，也符合《中华人民共和国渔业法》第四条、第三十六条以及《中华人民共和国水污染防治法》第四条的规定。被上诉人未再将涉案水域纳入水产养殖业区域，故未对上诉人养殖期限届满后的延展申请予以办理，其行政行为并无不当。
二审中，上诉人钟贤养殖场提交了下列证据：1、1984年9月20日黎川县人民政府黎政发（84）第069号《关于印发〈开发洪门水库发展渔业生产会议纪要〉的通知》；2、1985年6月30日黎川县人民政府黎政发（85）64号《关于开发洪门水库发展渔业生产的几项补充通知》，该两份证据用以证明上诉人养殖期限不应受到限制。3、2010年11月20日，黎川县中田乡人民政府和公村村××村小组签订的《协议书》；4、2011年3月1日江西省黎川县公证处出具的（2011）黎证字第×号公证书，该两份证据用以证明黎川县中田乡人民政府与有关村民严重侵犯上诉人的利益。5、2015年12月30日黎川县中田乡人民政府对黎川县中田乡公村村××村小组的《复函》，该证据用以证明2010年11月20日，中田乡人民政府和公村村××村小组签订的《协议书》处于纠纷状态。6、照片12张，该证据用以反映钟贤养殖场被强抢抢占破坏的现状。被上诉人黎川县农业局质证认为：上诉人提交的证据1、证据2真实、合法但与本案没有关联，因为黎府发〔2013〕6号文件已明确对水库养殖进行专项整治，修改了有关政策；上诉人提交的证据3、证据4与本案没有关联性，上诉人并未参与其中；上诉人提交的证据5、证据6与本案行政许可行为也没有关联性。本院认为，上诉人在二审中提交的证据1、证据2可以证明黎川县人民政府在上世纪八十年代为鼓励渔业生产，实施了“谁开发、谁利用、谁得利”的政策，但随着时间的推移，该政策已随形势发生变化，农业部渔业局《农渔养函〔2010〕67号》就此已明确指出：“谁开发、谁利用、谁得利”不能作为自然拥有国有养殖水域长期使用权的依据；2016年12月以后，该水域养殖使用权应按农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》有关规定重新确认；未经县人民政府批准，任何单位和个人不具有国有水域滩涂的养殖使用权。因此，证据1、证据2不能达到上诉人所要证明的其享有洪门水库库汊水域养殖权的期限是不受限制的证明目的。证据3、证据4、证据5、证据6与本案被诉行政行为无关联性，本院不予采信。
在本案审理过程中，上诉人、被上诉人均书面申请协调案件。协调期间，上诉人补充了四组证据：一、2009年3月23日黎川县水产开发公司与曾斌富签订的基本生活费发放协议（复印件）；2016年12月8日曾斌富的“证词”、2016年12月30日曾斌华的“证词”（复印件）、2017年1月10日陈金平的“证词”（复印件）、2017年1月11日陈福葵的“证明”，上述证据用以证明与上诉人同期养殖的渔业生产者现在还在养殖；二、2017年2月6日黎川县农业局“拆除养殖设施告知书”，用以证明被上诉人曾向上诉人下达过“拆除养殖设施告知书”；三、2016年3月18日农业部农产品质量安全中心颁发给上诉人的“无公害农产品证书”、“附证”以及2016年2月3日江西省农业厅颁发给上诉人的无公害农产品“产地认定证书”，用以证明上诉人的养殖达到国家标准，无污染；四、农业部水产健康养殖示范场（第七批）名单、技术合作协议、专利申请受理通知书、商标注册证，用以证明上诉人是农业部健康养殖示范场，并与南昌大学搞过技术合作，其中，被上诉人也参与过课题研究，上诉人曾向国家知识产权局申请专利，还注册了“钟贤”商标。对此，被上诉人质证认为：第一组证据所述情形可能存在，但与本案无关联性。第二组证据属实，但未实际执行。对第三组证据的真实性不持异议，但是否达标应以上诉人定期进行检查的具体结果为准；对第四组证据的真实性不持异议，但示范养殖场名单已经过期，技术合作、课题研究因为上诉人已未实际经营，故已终止。本院认为，上述证据并非水域滩涂养殖证发证登记所必须提交的材料，也与被上诉人履行水域滩涂养殖发证工作职责无关联性，故不能作为定案依据。协调期间，被上诉人补充提供了县农业局统一社会信用代码证书和“关于黎川县小二型以上水库水产养殖证办理水域滩涂养殖证情况的说明”，用以补强被上诉人主体信息并印证上诉人在庭审中陈述的该县在黎府发〔2013〕6号文件下发后，至今未再审批过水域滩涂养殖证的事实。对此，上诉人不持异议，本院予以确认。
二审中，上诉人钟贤养殖场提出原审法院未按农业部答复查明案件事实且“大家都没有签订合同”。经查，原审法院在判决书中已引用农业部《对江西省黎川县农业局关于水域滩涂养殖证有关请示的答复》（农渔养函〔2010〕67号），并阐述了该答复的主要内容，另原判已认定上诉人未与黎川县人民政府签订养殖承包合同，上诉人亦未予否认，至于其他养殖户是否签订了承包合同与本案处理无关，故对上诉人该意见不予采纳。被上诉人对原审法院认定的事实没有异议。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。二审另查明，上诉人钟贤养殖场持有的赣黎川县府（淡）养证××××号《水域滩涂养殖证》载明的养殖方式为：网箱、池塘、大水面放养；载明的核准水域、滩涂面积为27.713公顷。
认定上述事实的证据材料有：钟贤养殖场向县农业局提交的延展水域滩涂养殖权期限申请材料、县农业局作出的《关于不受理黎川县钟贤水产养殖场水域滩涂养殖证期限延展的回复》、黎府（淡）养证××号《水域滩涂养殖使用证》、赣黎川县府（淡）养证××××号《水域滩涂养殖证》、“洪门水库”简介资料、农渔养函〔2010〕67号答复、双方当事人陈述等。
本院认为，本案审理的焦点问题是被上诉人在上诉人原有《水域滩涂养殖证》期限届满后，是否应当为上诉人办理延展手续。即被上诉人根据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第二款：“因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续”之规定，未受理、办理上诉人提出的延展申请是否合法。本院认为，上诉人因渔业生产政策和历史原因，虽未签订承包合同，但并不影响其在合法期限内行使养殖权，该养殖期限应受黎川县府（淡）养证××××号《水域滩涂养殖证》之约束，即截至2016年12月30日。《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”，农业部《水域滩涂养殖发证登记办法》第二条规定：“本办法所称水域、滩涂，是指经县级以上地方人民政府依法规划或者以其他形式确定可以用于水产养殖业的水域、滩涂。”可见，县级以上地方人民政府有权确定和调整可用于水产养殖业的水域、滩涂。本案中，黎川县人民政府于2013年3月20日结合抚府发〔2013〕5号文件精神和该县实际情况制定《关于印发黎川县水库水质污染专项整治实施意见的通知》（黎府发〔2013〕6号），系对养殖水域作出的实质调整，该调整亦符合《江西省行政机关规范性文件制定程序规定》第二十三条第一款之规定。洪门水库系国有大型水库，具有供水、防洪、灌溉等多重功能。涉案养殖水域位于洪门水库范围内，且地处黎川县中田乡，被上诉人县农业局依据《水域滩涂养殖发证登记办法》第十八条第二款：“因养殖水域滩涂规划调整不得从事养殖的，期限届满后不再办理延展手续”之规定，未予办理上诉人钟贤养殖场提出的养殖延展申请并无不当。
综上，上诉人黎川县钟贤水产养殖场的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法不予支持。原审判决认定事实清楚，判决驳回黎川县钟贤水产养殖场的诉讼请求于法有据，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费用50元，由上诉人黎川县钟贤水产养殖场承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 上官笑东
审 判 员 余 惠 娇
审 判 员 陈 辉
二〇一七年十一月二十日
法官助理 王 康 季
书 记 员 付 政
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。