江苏省东台市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第0126号
原告梅永荣，男，汉族。
委托代理人钱越，江苏陈继强律师事务所律师。
被告东台市民政局，住所地在东台市永康路27号。
法定代表人郑英铭，该局局长。
委托代理人丁东升，该局殡葬管理所所长。
委托代理人陈爱平，江苏陈爱平律师事务所律师。
原告梅永荣不服被告东台市民政局作出的《关于梅永荣申请殡葬车辆服务证一事的答复》，向本院提起行政诉讼。本院于2015年9月2日立案后，于2015年9月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月13日和2016年1月29日公开开庭审理了本案。原告梅永荣及其委托代理人钱越，被告东台市民政局的委托代理人丁东升、陈爱平两次到庭参加诉讼，被告东台市民政局副局长何亦飞参加了第一次庭审。本案现已审理终结。
被告东台市民政局于2015年5月4日作出《关于梅永荣申请殡葬车辆服务证一事的答复》，主要内容是：被告分别于2014年4月17日和2014年9月6日收到原告居民身份证及向东台市头灶镇人民政府（以下简称头灶镇政府）申请殡葬车营运证及服务区域一事书面申请报告等材料。经审查，原告缺少户籍所在地头灶镇的关于申请殡葬车服务的区域意见，头灶镇政府答复意见不明确，根据东民发（2013）54号《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》（以下简称《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》有关规定，原告尽快向被告补充所属镇划定的区域服务范围的明确意见。
原告梅永荣诉称，原告于1989年退伍回乡后经营民间礼仪乐队至今。2010年，原告购买一辆牡丹牌厢式客货车（车牌号为苏J×××××），从事殡葬服务。2013年7月2日，原告接到通知到东台市新建的殡仪馆开会，会议要求不符合殓葬礼仪车辆要统一更换（其中包括原告的车辆）。为此，原告于同年7月18日购置了一辆正规殡葬车。此后，被告通知原告去验车。同年8月1日，头灶镇政府通知原告，不予颁发殡葬专用车服务营运证（以下简称殡葬营运证）。原告即找被告交涉，被告采取推诿的办法，拒不为原告办理殡葬营运证。原告于2014年向被告提出书面申请，要求颁发殡葬营运证，被告于2014年4月22日书面答复原告，认为原告还缺少部分材料。原告按要求补正后，于2014年9月6日再次向被告提出书面申请，但被告未给予答复。此后，原告于2014年12月24日提起行政诉讼，法院判决被告在判决生效后三十日内对原告的申请作出行政行为。2015年5月4日，被告作出《关于梅永荣申请殡葬车辆服务证一事的答复》，要求原告向被告补充提供所属镇划定的区域服务范围的明确意见。原告认为，被告所依据的《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》与《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）相违背，被告要求原告提交所属镇划定的区域服务范围意见的行为不合法。原告请求法院判决确认被告于2015年5月4日作出的《关于梅永荣申请殡葬车辆服务证一事的答复》违法，对被告作出答复所依据的《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》合法性进行审查。
原告梅永荣向本院提交了以下证据：
1、（2015）东行初字第0005号行政判决书1份。拟证明原告向被告提出申请要求颁发殡葬营运证，被告未有答复是否准许颁发殡葬营运证，故原告提起行政诉讼，经法院判决被告在判决生效后三十日内对原告的申请作出行政行为。
2、《关于梅永荣申请殡葬车辆服务证一事的答复》1份。拟证明在法院作出行政判决后，被告于2015年5月4日作出被诉答复。
3、函及邮寄详情单各1份。拟证明2015年5月20日，原告就被告作出的被诉答复提出质疑并致函被告。
4、原告的申请报告附头灶镇政府答复意见1份。
5、《关于梅永荣询问的再次答复》1份。
上述证据4、5，拟证明头灶镇政府说明殡葬车辆不存在服务区域划分，丧户可自由选择。
被告东台市民政局辩称，被告具有殡葬管理的法定职权。因原告未能提供所在镇政府民政办划定的殡葬车服务区域意见，且经多次要求补充，其未能补充，被告于2015年5月4日对原告作出《关于梅永荣申请殡葬车辆服务证一事的答复》，答复的依据是被告下发的东民发（2013）61号《关于殡葬专用车辆申请殡葬服务营运证有关规定的通知》。该通知依据的是被告会同东台市发展和改革委员会、东台市公安局和东台市交通局联合下发的《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》。该意见不违反国务院《殡葬管理条例》和《江苏省殡葬管理办法》的有关规定，故具有合法性。被告按照《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》执行并无不当。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告东台市民政局向本院提交了以下证据：
1、原告居民身份证1份。
2、车辆合格证1份。
3、车辆所有权证书1份。
4、机动车交通事故责任强制保险单（正本）1份。
5、机动车辆保险单（正本）1份。
6、机动车行驶证1份。
7、退伍军人证明书1份。
8、梅永忠驾驶证1份。
9、原告的申请报告附头灶镇政府答复意见1份。
10、原告驾驶证1份。
上述证据1-10，拟证明被诉答复认定的事实。
被告东台市民政局向本院提交了以下依据：
1、国务院《殡葬管理条例》；
2、《江苏省殡葬管理办法》；
3、《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》；
4、东民发（2013）61号《关于殡葬专用车辆申请殡葬服务营运证有关规定的通知》。
本院依法调取了以下证据：东政发（2015）128号《关于公布市各部门规范性文件清理结果的通知》。
经庭审质证，原告对被告提交的证据1-10无异议，提出原告是在2015年5月5日收到被诉答复的。
被告对原告提交的证据1、2的关联性、合法性和真实性无异议。对证据3的真实性无异议，提出该函已经收到，但认为被告颁发殡葬营运证不属于行政许可，是基于国务院的授权管理。对证据4的真实性无异议，对合法性有异议，认为根据《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》，仅是要求当地镇政府民政办划出服务区域，并不是要求镇政府进行行政许可，头灶镇政府表述不正确。对证据5的合法性有异议，认为被告没有说是行政许可，自由选择是对的，但应有相对的区域划分。
原告对本院调取的证据的真实性无异议，认为《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》已经被东台市人民政府废止，进一步证明被告依据该意见的不合法性。被告对本院调取的证据的真实性无异议，对该文件废止的理由有异议，认为《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》在用词的表述上不准确，这仅是一份管理方案。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-5，与本案具有关联性、合法性和真实性，予以确认。被告提交的证据1-10，与本案具有关联性、合法性和真实性，予以确认。本院调取的证据，与本案具有关联性、合法性和真实性，予以确认。
经审理查明，原告梅永荣购置了车辆从事殡葬服务，未能领取殡葬营运证（又称殡葬专用服务车辆许可证）。2014年3月25日，原告向被告东台市民政局提出关于申请公开政府信息申请表。2014年4月4日，被告作出东民复（2014）7号《关于梅永荣申请信息公开的答复》，告知原告申请殡葬营运证时，须提供居民身份证、驾驶证、行驶证、所在镇（区、场）民政办划定殡葬车服务区域意见等。2014年4月22日，被告作出东民信访复字（2014）8号《关于梅永荣申请殡葬车辆服务证一事的通知》，告知原告缺少书面申请书、户籍所在地（头灶镇）出具的已划定服务区域的意见以及原告驾驶该服务车辆的驾驶证，上述材料尽快向被告补充。2014年9月6日，原告向被告邮寄申请报告附头灶镇政府答复意见，要求被告为其办理殡葬营运证。2014年9月24日，被告工作人员口头答复原告，告知原告缺少头灶镇政府的明确意见，其购买的殡葬专用车不符合要求，不能办理殡葬营运证，鉴于原告购车的特殊情况，原告所购车辆可暂作为副车使用。原告不服，于2014年12月24日提起行政诉讼。2015年3月10日，本院作出（2015）东行初字第0005号行政判决书，责令被告于判决生效后三十日内对原告的申请作出行政行为，原、被告双方均未提出上诉。2015年5月4日，被告作出《关于梅永荣申请殡葬车辆服务证一事的答复》，要求原告尽快向被告补充所属镇划定的区域服务范围的明确意见。原告不服，遂提起本案行政诉讼。
另查明，东台市人民政府于2015年11月2日作出东政发（2015）128号《关于公布市各部门规范性文件清理结果的通知》，该通知以违反《行政许可法》规定为由，决定废止《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》。
本院认为，国务院《殡葬管理条例》第三条规定，县级以上人民政府民政部门负责本行政区域内的殡葬管理工作。《江苏省殡葬管理办法》第五条规定，殡仪馆是专门从事遗体的运送、防腐、整容、冷藏和火化等殡葬业务的服务单位。其他单位和个人未经县级以上民政部门批准，不得从事上述殡葬服务业务。据此，被告具有作出被诉答复的法定职权。
《行政许可法》第十七条规定，除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。据此，《行政许可法》是禁止法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级人民政府规章以外的规范性文件设定行政许可的。《民政部门实施行政许可办法》第二条规定，民政部门实施行政许可，应当遵守《行政许可法》及有关法律、法规和本办法的规定。《殡葬管理条例》第十三条规定，遗体处理必须遵守下列规定：（一）运输遗体必须进行必要的技术处理，确保卫生，防止污染环境；……。第十六条规定，火化机、运尸车、尸体冷藏柜等殡葬设备，必须符合国家规定的技术标准。禁止制造、销售不符合国家技术标准的殡葬设备。《江苏省殡葬管理办法》第五条规定，殡仪馆是专门从事遗体的运送、防腐、整容、冷藏和火化等殡葬业务的服务单位。其他单位和个人未经县级以上民政部门批准，不得从事上述殡葬服务业务。根据上述规定，其他单位和个人从事殡葬服务业务须经县级以上民政部门批准，并未要求其从事殡葬专用车业务服务必须提供所属镇划定的区域服务范围的意见。因此，本案原告申请办理殡葬营运证，被告应当依照《行政许可法》、《民政部门实施行政许可办法》、《殡葬管理条例》和《江苏省殡葬管理办法》等相关规定进行审批，而不得增设其他许可条件。本案中，被告适用《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》作出了被诉答复，该意见第三条“依据市相关规定，所有殡葬专用车须按所属镇（区、场）划定的区域服务范围并报民政局审定后从事营运”的规定，并无上位法的依据，被告以此要求原告提交所在镇区域范围意见，属于违反上位法规定增设的行政许可条件，被诉答复适用法律、法规错误。
需要指出的是，《关于规范全市殡葬车辆营运管理的意见》第三条“殡葬专用车须按所属镇（区、场）划定的区域服务范围并报民政局审定后从事营运”的规定，因缺少上位法的依据，且违反《行政许可法》第十七条“其他规范性文件一律不得设定行政许可”的规定，其合法性应予否定，因此，该意见不能作为被诉答复合法的依据。
综上，被告东台市民政局作出的《关于梅永荣申请殡葬车辆服务证一事的答复》，适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
撤销被告东台市民政局2015年5月4日作出的《关于梅永荣申请殡葬车辆服务证一事的答复》。
案件受理费50元，由被告东台市民政局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。
审 判 长 苏学广
代理审判员 姚 芳
代理审判员 丁 惠
二〇一六年三月一日
书 记 员 寇建东
附：本判决适用的相关法律依据
1.《中华人民共和国行政许可法》
第十四条本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。
必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。
第十五条本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
第十七条除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。
2．《民政部门实施行政许可办法》
第二条民政部门实施行政许可，应当遵守《中华人民共和国行政许可法》及有关法律、法规和本办法的规定。
第五十七条民政部门实施非行政许可的行政审批，可参照本办法。
3.《殡葬管理条例》
第十三条遗体处理必须遵守下列规定：
（一）运输遗体必须进行必要的技术处理，确保卫生，防止污染环境；
（二）火化遗体必须凭公安机关或者国务院卫生行政部门规定的医疗机构出具的死亡证明。
第十六条火化机、运尸车、尸体冷藏柜等殡葬设备，必须符合国家规定的技术标准。禁止制造、销售不符合国家技术标准的殡葬设备。
4.《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。