四川省资阳市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）川20行终2号
上诉人（原审原告）：四川省阳明能源科技有限公司，住所地资阳市雁江区宝台镇沱桥村7组1号、8组2号。
法定代表人：张辉，职务董事长。
委托代理人：刘晓林，四川恒和信律师事务所律师。
委�代理人：陈伟翔，四川恒和信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：资阳市国土资源局，住所地资阳市娇子大道二环路口。
法定代表人：薛红，职务局长。
委托代理人：鲁建红，四川豁达律师事务所律师。
委托代理人：袁红娟，资阳市国土资源局工作人员。
上诉人四川省阳明能源科技有限公司（以下称阳明能源公司）因诉被上诉人资阳市国土资源局土地行政赔偿纠纷一案，不服四川省资阳市雁江区人民法院（2016）川2002行初42号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。
上诉人的法定代表人张辉及其委托代理人刘晓林，被上诉人的委托代理人鲁建红、袁红娟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
上诉人阳明能源公司2016年3月2日向被上诉人资阳市国土资源局提出国家赔偿申请，2016年4月28日被上诉人作出不予赔偿决定。上诉人对此不服，向人民法院提起行政诉讼。
上诉人阳明能源公司一审起诉认为，2007年7月11日，四川省阳明实业有限公司通过公开竞卖，取得沱东李二河坝2007-E-1号608亩土地使用权。上诉人拥有的19950平方米土地包括在608亩的出让范围内。2007年7月20日，被上诉人与中交阳明（资阳）置业有限公司（以下简称中交阳明公司）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定“搬迁补偿由竞得人负责”。2008年，拆迁实施单位资阳市凯利建设投资有限公司通知上诉人做好停产、停业准备，不得再继续生产。2009年11月15日，经资阳市雁江区房屋拆迁管理部门批准，对608亩土地上的拆迁发布了公告和封户通知，正式关闭了上诉人的生产经营活动。2014年3月6日，资阳市中级人民法院判决确认资阳市国土�源局2007年7月20日与中交阳明公司签订《国有建设用地使用权出让合同》违法，责令采取补救措施。正是基于被上诉人违法行为，致使上诉人2008年以来不能进行正常生产经营活动，给上诉人造成巨大经济损失，请求被上诉人赔偿3819.26万元（设备报废1139.76万元；附属物及构筑物188.5万元；停产期间缴纳的土地使用税和房产税140万元；职工工资、保险费、安置费465万元；房屋折旧136万元；封户待拆及停产停业的经营及利润1750万元）。诉请撤销被上诉人作出的不予赔偿决定；判令被上诉人赔偿上诉人的损失3819.26万元。
一审法院查明，2007年7月11日，四川省阳明实业有限公司通过公开竞卖，取得沱东李二河坝2007-E-1号608亩土地使用权。2007年7月13日，被上诉人资阳市国土资源局与四川省阳明实业有限公司签订《成交确认书》。2007年7月20日，被上诉人与中交投资有�公司和四川省阳明实业有限公司拟共同组建的中交阳明公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。四川省阳明实业有限公司向人民法院起诉，要求撤销被上诉人与中交阳明公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，与四川省阳明实业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。本院认为被上诉人在未收到四川省阳明实业有限公司拟成立新公司的申请信息的情形下，与尚未经工商部门登记成立的中交阳明公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的行政行为违反法定程序，判决被上诉人与中交阳明公司签订《国有建设用地使用权出让合同》违法，并责令被上诉人采取补救措施。被上诉人不服该判决提起上诉，资阳市中级人民法院于2014年3月6日判决驳回上诉，维持原判。上诉人阳明能源公司拥有的（2005）资阳国用第BA214728号、19950平方米土地使用权包括在出让的608亩范围内。2007年7月20日，被上诉人与中交阳明公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定“搬迁补偿由竞得人负责”。2008年7月2日，资阳市雁江区人民政府与中交投资有限公司签订《四川省资阳市雁江区沱江东区一期项目5.87平方公里土地开发整理及市政基础设施项目拆迁补偿安置工作协议》，约定拆迁人为中交（资阳）投资建设有限公司，区政府受市政府委托“承担本项目建设设计的房屋产权补偿安置工作及相关的组织协调工作。由区政府授权的国有公司作为拆迁补偿安置工作的实施单位，接受拆迁人委托负责本项目拆迁补偿安置工作的具体实施”。2009年11月15日，资阳市雁江区拆迁管理办公室发出《关于沱江东岸环境综合整治工程结算项目拆迁封户的通知》和《房屋拆迁公告》，明确“自封户之日起六个月未实施拆迁的，或者封户期满后未经批准延期的，本拆迁封户自动解除”。2013年10月12日，上诉人向中交阳明公司发出《关于赔偿阳明能源科技公司损失的函》，要求赔偿停产停业损失2000万元、经营及利润损失1500万元、应缴税金、罚款及滞纳金130万元。2014年2月20日，上诉人发函要求竞得人四川省阳明实业有限公司与签订合同人中交阳明公司实施实质性的拆迁安置行动，履行拆迁安置补偿义务。2014年3月24日，中交投资建设有限公司作出的《关于阳明能源公司拆迁问题的意见》表示，因能源科技公司坐落土地归属尚未与国土局协商确定，暂不宜开展拆迁补偿工作。在政府采取补救措施、完善相关程序后“在整体框架内一并解决包括阳明能源公司厂房拆迁安置问题在内的相关事宜”。上诉人阳明能源公司至今没有与拆迁人签订拆迁安置补偿合同，也未拆迁。2016年3月2日，上诉人阳明能源公司向被上诉人资阳市国�资源局申请国家赔偿3819.26万元。2016年4月28日，资阳市国土资源局作出资国土资发（2016）31号《行政赔偿决定书》，认为赔偿请求人的损失与资阳市国土资源局无关，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定作出不予赔偿的决定。
一审法院认为，本案争议焦点：资阳市国土资源局与中交阳明公司签订《国有建设用地使用权出让合同》被判决违法是否必然导致上诉人损失。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利…（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，表明要取得国家赔偿的前提是要有违法行为和因违法行为造成财产损害，违法行为与财产损害之间有必然因果关系。（一）被上诉人的行为是否违法问题。2007年7月11日四川省阳明实业�限公司通过公开竞买，取得沱东李二河坝2007-E-1号608亩土地使用权，被上诉人与四川省阳明实业有限公司签订《成交确认书》；2007年7月20日被上诉人与中交阳明公司签订《国有建设用地使用权出让合同》；2014年3月6日被人民法院判决违法和采取补救措施。但人民法院同时认为，资阳市人民政府已投入大量资金进行基础设施建设，撤销被诉行政行为（被上诉人与中交阳明公司签订的国有建设用地使用权出让合同）将会给国家利益、公共利益造成重大损失，对该合同没有判决予以撤销，即没有否定被上诉人与中交阳明公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的效力。（二）关于所涉地块拆迁安置补偿义务人问题。根据《国有建设用地使用权出让合同》第六条第二项“搬迁补偿由竞得人负责”，涉案土地的竞得人是四川省阳明实业有限公司，与被上诉人签订《国有建�用地使用权出让合同》的是中交阳明公司，实施拆迁真正主体是中交投资建设有限公司。从上诉人提供的2013年10月10日要求资阳市凯利公司督促土地使用人和拆迁单位采取实质性的拆迁安置行动、履行拆迁安置及赔偿责任的请求，2013年10月12日要求中交阳明公司《关于赔偿阳明能源科技公司损失（函）》，2013年12月24日要求市领导“及时督促土地使用人和拆迁单位采取实质性的拆迁安置行动，履行拆迁安置及赔偿义务”的报告，2014年2月20日要求中交阳明公司和四川省阳明实业有限公司尽快开展拆迁安置工作的函，2014年3月24日中交投资建设有限公司《关于四川省阳明能源科技有限公司拆迁问题的意见》等证据均能够证明上诉人认为的拆迁主体要么是四川阳明实业有限公司、要么是中交阳明公司、或者是中交（资阳）投资建设有限公司，在庭审中双方当事人均认为拆迁�置补偿义务人是中交（资阳）投资建设有限公司。被上诉人资阳市国土资源局不是拆迁人，没有对上诉人进行拆迁安置补偿的义务。（三）被上诉人的违法行为是否必然给上诉人造成损失问题。被上诉人与中交阳明公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》因违反法定程序，被判决违法并要求采取补救措施，但没有否定被上诉人与中交阳明公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的效力，驳回了四川阳明实业有限公司要求资阳市国土资源局与其签订《国有建设用地使用权出让合同》的诉讼请求；被上诉人根据人民法院判决，正在采取补救措施工作。上诉人阳明能源公司拥有的（2005）资阳国用第BA214728号土地使用权包括在争议土地内，因被上诉人的补救措施未完成，其拆迁安置补偿受制于整个地块的拆迁安置补偿，其受到影响是不争的事实；但拆迁安置补偿必�按照政府土地开发利用规划分步实施，延迟拆迁安置补偿并不必然给上诉人造成损失。上诉人阳明能源公司拥有的（2005）资阳国用第BA214728号土地使用权在拆迁前仍属上诉人所有，其地上附着物及生产设备属上诉人管理使用，生产经营活动可以照常进行，并不必须停产停业。上诉人虽称2008年初拆迁实施单位资阳市凯利建设投资有限公司通知上诉人做好停产、停业准备，不得再继续生产，但该诉称意见并无证据证明；上诉人又称2009年11月15日经资阳市雁江区房屋拆迁管理部门批准，对608亩土地上的拆迁发布了公告和封户通知，正式关闭了上诉人的生产经营活动，但拆迁公告和封户通知并没有要求拆迁范围的用户不得进行正常的生产生活和生产经营活动的意思表示，资阳市雁江区拆迁管理办公室无权、也没有正式关闭上诉人的生产经营活动。鉴于被上诉人的行政行为被判决违法与上诉人所称的损失没有法律上的因果关系，对上诉人2016年9月18日损失评估鉴定的申请本院不予支持。综上，上诉人要求被上诉人赔偿3819.26万元各项损失的请求因与事实不符、没有法律依据，依法不予支持。被上诉人资阳市国土资源局根据上诉人的国家赔偿申请，作出的资国土资发(2016)31号《行政赔偿决定书》，认为“赔偿请求人的损失不由我局造成，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，本机关对赔偿请求人不予国家赔偿”，其主旨是赔偿请求人申请赔偿的赔偿义务机关错误，即“赔偿请求人的损失与资阳市国土资源局无关”，被上诉人既然否认自己是赔偿义务机关，对申请人的申请应当作出不予受理决定书，或受理后作出其他处理。其作出《行政赔偿决定书》属适用法律不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定应予撤销；因此，对上诉人要求撤销被上诉人作出的资国土资发(2016)31号《行政赔偿决定书》的诉请本院予以支持。但本案被上诉人的行为与上诉人所称的损失没有法律上的因果关系，其对上诉人的赔偿申请无重新作出行政行为的必要。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第二项之规定判决：一、撤销被上诉人资阳市国土资源局作出的(2016)31号《行政赔偿决定书》；二、驳回上诉人阳明能源公司要求被上诉人赔偿3819.26万元各项损失的诉讼请求。
上诉人阳明能源公司不服原审判决，向本院提起上诉认为，一、一审法院认为“被上诉人与中交阳明公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》的效力没有被否定”没有事实和法律依据，纯属主观臆断。被上诉人与中交阳明公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为已经由资阳市中级人民法院生效行政判决书确认为违法，生效行政判决书没有依法撤销该行政行为是依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条之规定，基于维护公共利益及撤销该合同的客观可能性等因素作出的，虽然该合同没有被直接撤销，但不能否认其自身的违法性，否则，该生效行政判决不会同时责令被上诉人采取相应的补救措施。被上诉人作出的具体行政行为违法是不争的事实，也是上诉人诉求由被上诉人因其违法行政行为给上诉人造成的损失进行赔偿的基本前提，该前提无论被上诉人的违法行政行为是否被直接撤销还是采取其他补救措施都不能被改变。二、中交（资阳）投资建设有限公司并无拆迁安置资格，原审法院认为该公司是案涉土地拆迁安置义务人，而被上诉人没有对上诉人进行拆迁安置补偿义务�错误的。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、《征用土地公告办法》第四条、第十一条等一系列法律法规的规定可以看出，被上诉人作为案涉土地行政主管部门负有拆迁、征收案涉土地并对土地所有权或使用权人进行补偿的义务，虽然被上诉人在与中交阳明公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》中约定“拆迁补偿由竞得人负责”，但该约定是违反了法律规定的无效约定，被上诉人对案涉土地的拆迁赔偿义务主体地位是法定的，并不能受约定或上诉人与被上诉人的“主观认为”影响。三、被上诉人因其作出的违法行政行为导致上诉人遭受了巨额的经济损失，二者之间有明显的因果关联性，原审法院认定上诉人的损失与被上诉人无关是错误的。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”本案被上诉人的具体行政行为已经被确认违法，而资阳市凯利建设投资有限公司基于该违法的行政行为向上诉人发出做好停产、停业准备的通知，以及资阳市雁江区房屋拆迁管理部门基于该违法的行政行为发出拆迁公告和封户通知，“封户”意味着不能够再进行日常生产经营，上诉人基于该系列通知和公告长时期处于停业状态，既无法日常经营又因为拖延拆迁而无法获得应有安置赔偿，损失一直在不断扩大。究其根源，正是因为被上诉人作出的违法行政行为导致。因此，上诉人的损失是由被上诉人的违法行政行为造成的，二者之间存在明显关联性。综上，请求撤销原审判决第二项，改判被上诉人赔偿阳明能源公司各项损失3819.26万元。
被上诉人资阳市国土资源局二审答辩认为，一、被上诉人的行政行为与上诉人之间没有利害关系。上诉人出让“沱东李二河坝”地块后，就该地块的开发、利用等作出的一系列行政行为中，上诉人都不是行政行为的相对人。同时，上诉人也非资阳市中级人民法院终审案件的当事人，与该案判决要求采取补救措施也无利害关系。二、上诉人出让“沱东李二河坝”地块时，《城市房屋拆迁管理条例》尚在实施中，依据该条例第四条、第七条的规定，中交（资阳）投资建设有限公司可以作为拆迁义务人。三、上诉人没有证据证明相关行政机关的行为给其正常的生产、经营活动造成了影响，其主张的行政赔偿缺乏基本的事实依据。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。
一审法院查明的事实与本院查明的一致，本院予以确认。
本院认为，依照《中�人民共和国国家赔偿法》以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中的相关规定，赔偿请求人如要获得国家赔偿，不但需具备行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在违法行为，赔偿请求人的合法权益受到损害，受到的损害与违法行政行为之间具有因果关系等条件，赔偿请求人还应就受损害的事实、受损害的后果提供证据予以证明。就本案而言，上诉人的赔偿请求不具备获得支持的条件，上诉人也未就其相关主张提供证据证明，故其赔偿请求不应获得支持。具体理由如下：本院生效行政判决是以被上诉人资阳市国土资源局与错误的相对方签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》为主要理由而确认被上诉人资阳市国土资源局签约的行政行为违法。虽被上诉人出让的地块中包括上诉人经合法登记而取得的国有土地使用权，但该出让行为以及�订出让合同的原因性行为并不能对抗和否定上诉人合法取得，并经登记公示的国有土地使用权这一物权。同时，也并不能影响上诉人依法使用该物权，以及利用在该国有土地上依法建设的构筑物及设施进行的生产经营活动；资阳市雁江区房屋拆迁管理办公室作出案涉房屋拆迁公告、拆迁封户的通知的主要目的是防止征收范围内的征收对象新建、扩建、改建或改变房屋用途等致使增加不当补偿费用的行为，公告和通知中均没有要求在公告及封户范围内的生产经营户停止生产经营，事实上被征收对象在其房屋未被依法拆除前均可正常使用或从事生产经营。同时，上诉人主张在发布了上述公告和封户通知后，其正式停止了生产经营活动，以及资阳市凯利建设投资有限公司向上诉人发出了做好停产、停业准备的通知，对该主张上诉人并未提供相关证据予以证明。因此，上诉人关于资阳市雁江区房屋拆迁管理部门基于发出拆迁公告和封户通知，“封户”意味着不能够再进行日常生产经营，以及上诉人实际停止了生产经营的主张没有事实依据，应依法不予支持。
综上，上诉人主张的赔偿请求，没有提供确实的证据加以证明，缺乏事实依据，一审判决驳回上诉人的赔偿请求的处理结果正确，且一审审理程序合法、适用法律法规正确，本院依法维持一审判决。上诉人的上诉主张没有事实和相关法律法规作支撑，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长 阳 勇
审判员 黄 海
审判员 戴劲松
二〇一七年五月二日
书记员 凌 英