吉林省柳河县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）柳行初字第13号
原告金景祚，男.
委托代理人程冰，北京安杰律师事务所律师。代理权限：特别授权、代为承认、放弃权利。
被告柳河县住房和城乡建设局
法定代理人幕立明，局长。
委托代理人秦英杰，吉林秦英杰律师事务所律师。代理权限为一般代理。
委托代理人张超，女。
第三人柳河县盛丰房地产开发有限公司。（以下简称盛丰公司）
法定代表人宫国秋，经理。
委托代理人孙昌奎，吉林秦英杰律师事务所律师。代理权限为特别授权。代为承认、放弃诉讼权利。
第三人柳河县立新房屋拆迁有限公司。（以下简称立新公司）
法定代表人张贵林，经理。
委托代理人杨艳秋，女。
原告金景祚认为被告柳河县住房和城乡建设局颁发的（2010）第13号《房屋拆迁许可证》行为违法，并要求确认被告依此拆迁许可证实施的拆迁行为违法，于2014年3月6日向本院提起诉讼。本院受理后依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书并依法组成合议庭，于2014年3月28日，2015年8月9日公开开庭审理了本案。原告及诉讼代理人，被告诉讼代理人，第三人诉讼代理人到庭参加诉讼，本案现已审查终结。
原告诉称，原告位于集体土地上房屋505平方米，在未经法定程序进行土地征收的情况下，被告为第三人柳河县盛丰房地产开发有限公司颁发了房屋拆迁许可证。同时被告未按拆迁条例规定公布拆迁许可证，违反程序正当原则，被告违法颁发拆迁许可，导致补偿裁决违法，要求确认被告拆迁行为违法。原告提供的证据有，1.宅基地批准书，房屋所有权证，朴点龙、华泽玺书面证明，房屋拆除前的照片证明金景祚的拆迁的房屋为集体土地，建筑面积505平方米。2、拆迁许可证、拆迁公告、拆迁裁决书及房屋拆除后的照片。证明原告得知行政行为的时间及原告受到的损害。3、2011年9月22日，行政诉状及邮政专递单证明原告的请求未超过起诉期限。
被告辩称，原告告诉以超过法定起诉期限，2011年6月26日被告作出房屋拆迁裁决书，原告不服提起行政复议，11月15日，通化市建设局作出复议决定，原告未在收到复议决定后15日内提起诉讼，已丧失诉权。被告在收到第三人柳河县盛丰房地产开发有限公司提交的拆迁许可申请及相关的材料后作出许可，不违反法律规定。被告提供的证据有：1、项目建设批准文件。2、建设用地规划许可证。3、建设用地批准书。4、拆迁计划。5、拆迁许可证。6、安置方案。7、拆迁资金证明。8、评估报告。
第三人立新公司述称，第三人接受委托实施拆迁行为，第三人不承担相关责任。
第三人盛丰公司述称，第三人为拆迁人，取得拆迁许可程序合法并依法委托了有资质的立新公司拆迁，第三人应按补偿裁决给与原告补偿。
原告质证认为，被告未提供国有土地使用权的相关文件，原告的房屋座落于集体土地，并没有进行土地性质变更。
被告质证认为，原告的房屋系座落于国有土地。原告提供的集体建设用地使用证是1991年颁发，不能证明拆迁实施时的土地性质，上述土地使用证不是有效的证明。宅基地审批表能证明原告的房屋为135平方米。房屋面积的有效证明为产权证，不能以证人证明的方式确定。原告提供的起诉状及邮递证明不能否认原告的起诉已超过法定起诉期限。
第三人对双方提供的证据没有异议。
本院认为，原告提供的基础证据，能证明其房屋座落于集体宅基地。被告不能证明被拆迁的房屋座落的土地被征收征用。原告提供的未超过起诉期限证据客观、真实。证人证实房屋面积为505平方米不能与房权证记载的内容相抵触。原被告提供的其他证据均比较真实，可以作为认定案件事实的证据。在审理过程中，本院依法调取了2011年6月22日吉国土资耕函（2011）279号吉林省国土资源厅文件《关于柳河县人民政府2011年第一批次农用地转用和土地征收的批复》，该批复明确的范围为柳河镇太阳升村为此次征收范围，包括原告的宅基地。当事人对该证据的真实性均没有异议。
本院综合分析上述证据，结合庭审调查，认定以下案件事实：
2010年10月18日，柳河县发展和改革局下达柳河县绿园小区北侧地段拆迁计划的通知，准许项目单位盛丰公司拆迁柳树河以东、就业局家属楼以南、绿园小区一期以北的40户民宅，面积共1.08万平方米，其中非农业户37户。拆迁期限为一年。2010年10月12日，盛丰公司办理了建设用地规划许可证，10月14日获得建设用地批准书，12月15日盛丰公司制定了拆迁计划和拆迁安置方案，12月8日吉林银行通化柳河支行和柳河县房屋拆迁工作站出具了拆迁安置资金证明。2010年12月9日，被告依据上述要件，为盛丰公司办理了房屋拆迁许可证。2011年3月盛丰公司委托立新公司实施拆迁。2011年6月22日，吉林省国土资源厅作出批复，同意将该地段农用建设用地转为建设用地并办理征地手续。原告为本区域被拆迁人，被拆迁房屋坐落于集体宅基地，其中135平方米房屋持有产权证，另有345.06平方米房屋无产权证明，其中80平方米砖木建筑房屋用于居住，偏厦22.28平方米、门前房14.4平方米、砖混车库24.688平方米、冷面加工房为41平方米、临建房19.69平方米、地下室143平方米，无产权证明。2011年3月29日，经梅河口市诚信房地产评估测绘有限公司依据市场法估价持有房照的房屋单价2010元、80平方米门前房单价1030元、地下室单价530元、偏厦22.28平方米单价644元、门前临建14.4平方米单价750元、临建车库单价1020元、冷面加工房单价710元、临建19.69平方米单价668元。2011年6月，经柳河县房屋拆迁评估专家委员会鉴定，金景祚房屋拆迁，如选择货币补偿，房屋单价上浮百分之二十。以上房屋总评估价为522135元，房屋附属设施及装修装饰评估价为90193元。总计612328元。拆迁部门就拆迁人与被拆迁人之间的拆迁补偿问题主持协商，因原告金景祚要求按拆一还二给予产权调换，货币补偿要求有产权证的房屋按单价5000元、无证房屋按单价2500元给予补偿，双方未达成协议。2011年6月26日，被告作出房屋拆迁裁决书，给予金景祚货币补偿房屋135平方米（2014+402）=325620元；装修及附属物340978元（含无照房屋），车库37026元、搬家费、安置费等共计4340元。合计707964元，产权调换在本区域选择。原告金景祚于6月26日以被告违法拆迁集体土地房屋为由向通化市城乡建设局申请复议，2011年11月15日复议机关以复议申请理由不属复议受理范围为由驳回了原告的复议申请。
2011年7月18日，被告住建局向本院申请先予执行，2011年7月28日，本院作出（2011）柳行初字第124号行政裁定书，准予先予执行拆迁裁决。11月4日强制，拆除了金景祚的房屋。
本院认为，实施拆迁行为必须遵循基本原则。《城市房屋拆迁管理条例》第三条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”以此可见，拆迁行政行为的客体为国有土地上的房屋。2010年10月18日，柳河县发改局立项文件中载明拆迁区域含农户，建设用地规划许可证及建设用地批准书载明的绿园小区北侧地段建设项目批准用地面积为23369平方米。该范围即拆迁许可证许可拆迁范围，包括原告宅基地。2011年3月16日，被告发布拆迁公告并委托评估机构对原告的房屋进行评估时，该区域的集体土地尚未被批准征收，直至2011年6月22日，吉林省国土资源厅才批准该区域农用地转用。在未办理农用地征收征用的前提下，被告颁发拆迁许可证并实施拆迁集体建设用地上的房屋行为违反法定程序。行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地被纳入城市规划区内，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》予以补偿安置。虽被告在作出补偿裁决时，建设用地已获批转用，仍对原告的房屋评估时点系在转用之前，《城市房屋拆迁估价指导意见》第二条规定：“城市规划区内国有土地上房屋拆迁涉及房地产估价活动，适用本意见。”故价值评估结果严重影响原告的实体权利，拆迁补偿裁决应予撤销。重新作出行政行为时应考虑对被拆迁房房屋的合法性进行确认后依法予以价值评估。拆迁补偿裁决为行政机关调整平等主体之间法律关系的行政行为，系行政前置程序。最高人民法院“关于当事人达不成拆迁安置补偿协议，就补偿安置争议提起民事诉讼，人民法院应否受理问题的批复”：“拆迁人与被拆迁人，被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”虽“城市房屋拆迁行政裁决工作规程”第八条规定了“房屋已经灭失的，行政机关不予受理行政裁决申请。”但灭失的房屋在灭失前已经公证机构证据保全，不影响值格评定，能为行政裁决提供证据支持。故被告应重新作出补偿裁决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决如下：
一，撤销柳河县住房和城乡建设局作出的柳住建拆裁字（2011）第6-9号房屋拆迁裁决书。
二，责令被告柳河县住房和城乡建设局于判决生效后三个月内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告承担。
如不服本判决，在接到本判决十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于吉林省通化市中级法院。
审 判 长 刘宏厚
审 判 员 赵 跃
人民陪审员 岳百信
二〇一五年十月二十九日
书 记 员 包 晗