贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔27行初100号
原告平塘县塘边镇清水村巴烟组；
诉讼代表人杨通雄，男，1965年10月11日生，贵州省平塘县人，住平塘县，
诉讼代表人杨正儒，男，1971年1月20日生，贵州省平塘县人，
诉讼代表人杨通会，男，1976年6月13日生，贵州省平塘县人，住平塘县，
诉讼代表人杨通海，男，1971年3月2日生，贵州省平塘县人，住平塘县，
委托代理人陈伟，系贵州涛闻律师事务所律师；
被告平塘县人民政府，地址：平塘县新区行政中心，组织机构代码：00981800-1；
法定代表人莫君锋，系该县县长；
法定代表人委托代理人张万秋，平塘县林业局副局长；
委托代理人杜朝辉，系贵州金盆律师事务所律师。
第三人平塘县克度镇光明村麻雀山组；
代表人杨正坤，男，平塘县克度镇光明村麻雀山组组
长。
原告平塘县塘边镇清水村巴烟组（以下简称“原告巴烟组”）诉被告平塘县人民政府（以下简称“平塘县政府”）、第三人平塘县克度镇光明村麻雀山组（以下简称“第三人麻雀山组”）林业行政登记争议一案，本院于2016年7月7日受理后，依法向被告送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。并依法组成合议庭，于2016年11月29日公开开庭审理了本案。原告诉讼代表人杨通雄、杨正儒、杨通海及其委托代理人陈伟，被告平塘县政府委托代理人杜朝辉及平塘县政府法定代表委托代理人张万秋到庭参加诉讼。经本院依法传唤，第三人麻雀山组未到庭。本案现已审理终结。
原告巴烟组认为平塘县政府颁发给第三人麻雀山组的平府林证字(2008)第140100004号林权证侵犯其合法权益，向州政府申请行政复议。2016年6月1日，州政府作出黔南府行复驳字(2016)2号《驳回行政复议申请决定书》，驳回其行政复议申请。
原告巴烟组诉称，其所属20户村民享有位于“艳山红坡”林地所有权，面积约为1866.62亩，该土地在土地改革前后均属该集体所有。1963年以来，其村民多次与惠水县羡塘镇西混村麻窝组、克度镇金山村金家湾组村民为该林地权属发生争议，后经原平塘克度区和惠水县断杉区西混公社多次协调处理，处理意为：艳山红坡林地所有权归塘边镇清水村巴烟组。2015年清明节期间，其村民上山扫墓时发现第三人村民在该林地内种植茶叶。为此，双方因“艳山红坡”林地权属问题产生争议。经原告巴烟组多方了解得知第三人麻雀山组已于2008年通过时任本村村长李凡扬等人利用其担任村长和村委成员的便利条件伪造《林权登记申请表》等相关内容，隐瞒上级政府及主管部门，骗取平塘县政府颁发平府林证字(2008)第140100004、00049、00051号林权证。原告巴烟组曾向平塘克度镇政府反映，后者以《关于艳山红坡土地纠纷的答复》确认争议林地属于克度镇光明村麻雀山组所有，原告巴烟组不服该答复遂向平塘县政府申请复查。平塘县政府以平府信复字(2015)10号《关于塘边镇清水村巴烟组信访事项复查意见》，撤销平塘克度镇人民政府作出的答复意见，但其未撤销其颁发的平府林证字(2008)第140100004、00049、00051号林权证。而第三人麻雀山组在没有任何原始证据的情况下，仅依据一份虚假的《林权登记申请表》而取得林权证，平塘县政府及平塘林业局没有认真审查，没有发现第三人提供的申请有系伪造，也没有要求第三人提供林地原始凭证，其颁发上述林权证的程序严重违法。为维护原告巴烟组合法权益，特提起诉讼，请求撤销平塘县政府颁发给第三人麻雀山组的平府林证字(2008)第140100004、00049、00051号林权证，本案诉讼费用由被告平塘县政府承担。
为证明其主张，原告巴烟组向本院提交了以下证据：
1、原告巴烟组诉讼代表人身份复印件，证明：原告巴烟组系塘边镇清水村巴烟组村民及原告巴烟组代表人身份的合法性；
2、关于艳山红坡土地纠纷的答复、平塘县人民政府平府信复字（2015）10号复查意见书，证明：平塘县政府对克度镇政府于2015年6月30日作出的《关于艳山红土地纠纷的答复》因程序违法而予以撤销，克度镇政府处理结果无效；
3、申请书、中国邮政快递复印件，证明：在平塘县政府复查意见书作出后，原告巴烟组多次向平塘县政府县长申请处理，说明原告巴烟组一直连续不断的在要求政府处理；
4、黔南府行复驳字（2015）2号驳回行政复议申请决定书，证明：平塘塘边镇清水村巴烟组于2015年12月29日向黔南州政府申请行政复议后，黔南州政府对平塘县政府的错误颁证行为没有及时纠正并错误的驳回原告巴烟组申请；
5、何德利等人以及杨再平等人证明、清乾隆年间契约，证明：在三个不同时期，即乾隆年间至1963年、1963年至1982年、1982年至现在，艳山红坡林权都是原告巴烟组所有并经营管理；自1963年以来原告先后与金家湾组、克度镇光明村麻雀山组等因艳山红坡林权多次发生争议，最终由政府处理归巴烟组所有并经营和管理；
6、艳山红坡照片及坟墓照片，证明：艳山红坡的四至边界；1963年前后原告巴烟组部分村民父母或祖父母等坟墓埋在艳山红坡，说明该地系原告巴烟组所有而非第三人所有；
7、林权登记申请表，证明：第三人光明村麻雀山组在没有任何原始权属依据的情况下申请权属登记，该林权登记申请表内容的不真实；被告未严格审查和走访核实，且颁证时间比公示时间提前7个月，颁证程序违法；李凡扬、杨再书既作为权利主体向村委会申请又作为审批主体，审批程序违法。
针对原告巴烟组所举上述证据被告平塘县政府质证意见：对1号证据无异议；对2号证据的真实性无异议，平塘县政府只是撤销了克度镇的处理意见，但并未对争议林地作出处理；认为3号证据与本案无关；对4号证据真实性无异议，但是并未对争议林地作出处理，与本案无关；对5号证据中证人证言的真实性无法核实，且不符合证据规则，不能作为证据；关于乾隆年间的契约，不能作为确权依据；对6号证据的真实性无异议，但不能证明争议山林归原告巴烟组所有；对7号证据的真实性无异议，认为当时因林改工作比较忙，公示时间在2008年8月至10月份之前。
第三人麻雀山组未到庭发表质证意见，亦未提交书面质证意见。
被告平塘县政府辩称，一、其颁发给第三人麻雀山组的平府林证字(2008)第140100004号林权证证据确实充分，程序合法，适用法律正确，应予以支持。根据《贵州省集体林权制度改革确权发证办法》第三条规定的确权发证工作流程，其颁发给第三人的林权证是严格按照上述工作流程规定的12个步骤实施，事实清楚、证据充分、程序合法，应依法驳回原告巴烟组的诉讼请求。二、原告巴烟组与第三人麻雀山组的纠纷属林权纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条之规定，本案属于复议前置的案件，从2008年被告颁发给第三人涉案林权证至今，原告巴烟组并未向林权证登记机关和颁证机关反映颁证错误，要求撤销或注销林权登记，也未提起诉讼，且于2008年通过三榜公示后，才向第三人颁发上述林权证，原告巴烟组之诉已超过复议期限。综上所述，原告巴烟组在没有提供有效证明材料的情况下，认为被告颁证行为侵害了其合法权益没有事实依据，请求依法驳回其诉讼请求，诉讼费用由原告巴烟组自行承担。
被告平塘县政府在法定期限内向本院提交了以下证据：
1、被告法人代表人证明、法人代表身份证、机构代码证，证明：莫君锋系平塘县政府的法定代表人；
2、光明村麻雀山组《林权登记申请表》，证明：2008年林权制度改革时，光明村麻雀山组已合法取得平府林证字（2008）第140100004号林权证；
3、克度镇光明村林权改革群众会议记录、签到册及张榜公示情况，证明：县林业局按程序完成各项工作，并发放了被诉林权证；林改方案经群众讨论通过，并依法进行了三榜公示及发证前公示。
针对被告平塘县政府所举上述此据，原告巴烟组质证意见：对1号证据中被告的身份无异议，对出庭人员有异议；对2号证据的真实性、合法性有异议，认为被告平塘县政府及平塘林业局在颁证过程中未严格审查和走访核实，颁证时间在前公示时间在后，被告平塘县政府及平塘林业局存在程序违法，李凡扬即是申请人又是审核人，程序不合法；对3号证据中的权利来源有异议，被告所述其权利来源为群众认可没有依据，且原告与第三人分属不同村，原告不可能知道公示情况。
上述证据，经审查，客观真实、来源合法，能够认定本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明：2008年至2009年林权制度改革期间，经第三人村民代表申请，被告向第三人颁发了平府林证字(2008)第140100004、00049、00051号林权证。被告提交的《林权登记申请表》（内表）载明，2008年6月6日进行林权现状登记（第一榜）公示，于2008年9月16日填报林权登记申请表，经平塘林业局审核，平塘县政府于2009年3月1日同意发证，之后平塘林业局于2009年10月20日进行发证前公示。
2015年清明节以来，原告村民与第三人村民为上述林地权属引发纠纷。原告巴烟组遂向平塘克度镇政府反映，后者作出《关于艳山红坡土地纠纷的答复》确认争议林地属于克度镇光明村麻雀山组所有。原告巴烟组不服，又向平塘县政府申请复查。平塘县政府以平府信复字(2015)10号《关于塘边镇清水村巴烟组信访事项复查意见》，撤销前述答复意见。之后原告巴烟组再向州政府申请行政复议，州政府于2016年6月1日作出黔南府行复驳字(2016)2号《驳回行政复议申请决定书》，该决定书认定原告提出的复议申请超过行政复议申请期限，遂适用《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回原告巴烟组的行政复议申请。
在诉讼过程中，经本院依法进行释明，原告的诉讼代表人及委托代理人将其于2016年6月22日提交的诉状中第一项与第三项诉讼请求予以放弃，即放弃要求撤销黔南州政府作出的黔南府行复驳字(2016)2号《驳回行政复议申请决定书》和请求人民法院确认“艳山红坡”林权归原告巴烟组所有，不再将州政府作为本案被告，上述行为业经原告村民予以书面确认。原告于2016年11月2日提交了修改后的起诉状。本院依法将该起诉状副本及本院释明笔录复印件送达各方当事人，并重新指定了举证期限。
本院认为：本案争议焦点为：一、行政复议程序是否为原告提起本案行政诉讼的前置程序；二、本案原告的起诉是否超过起诉期限；三、被诉林业行政登记行为是否合法。
一、关于行政复议程序是否为原告提起本案行政诉讼的前置程序问题。首先，原告在提起本案诉讼之前，已就被告平塘县政府颁发被诉林权证的行为向州政府申请行政复议，州政府书已作出行政复议行为；其次，本案行政复议程序不是原告提起本案行政诉讼的前置程序。因为根据最高人民法院法释【2003】5号《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》和《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号）的规定，本案中被告平塘县政府颁发林权证的行为属于林业行政登记行为，不属于对自然资源所有权或使用权的行政确认行为，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的行政复议前置程序。故被告平塘县政府所提的本案诉讼未经行政复议程序的主张缺乏事实及法律依据，本院不予采纳。
二、关于本案原告的起诉是否超过起诉期限问题。基于前述分析，原告提起的本案诉讼无须行政复议前置程序，州政府作出的行政复议行为亦不是法律规定的终局裁判行为。原告在州政府作出驳回其行政复议申请的行政行为后，向本院提起行政诉讼，经本院释明后其单独就被告平塘县政府颁发林权证的行政行为提起行政诉讼并不违反法律的规定，其起诉期限亦不受行政复议期限的限制。另根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，本案中，被告于2009年向第三人颁发了被诉林权证，现原告于2016年7月向本院提起行政诉讼并未超过起诉期限。故，被告平塘县政府主张原告已超过行政复议期限不能提起行政诉讼的理由缺乏法律依据，本院亦不予采纳。
三、关于被告平塘县政府作出的林业行政登记行为是否合法问题。被告平塘县政府提交的《林权登记申请表》（内表）载明其审核同意发证的时间为2009年3月1日，而平塘林业局进行林地所有权登记公示表（发证前公示）的时间是2009年10月20日，即被告审核同意颁证时间早于发证前公示时间长达7个余月，违反了先公示后颁证的法定程序，应予以撤销。故，原告平塘县塘边镇清水村巴烟组诉请撤销被告平塘县人民政府颁发给第三人平塘克度镇光明村麻雀山组颁发的平府林证字(2008)第140100004、00049、00051号林权证的理由部分成立，应予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告平塘县人民政府向第三人平塘克度镇光明村麻雀山组颁发的平府林证字(2008)第140100004、00049、00051号林权证。
一审案件受理费50元，由被告平塘县人民政府承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 刘玉冰
审判员 王晓宏
审判员 金长虹
二〇一六年十二月二日
书记员 程 诚