宁城县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行初字第00016号
原告林峰，男，汉族。
委托代理人杨立新，内蒙古大宁律师事务所律师。
被告宁城县国土资源局。住所地：内蒙古自治区赤峰市宁城县天义镇哈河大街**号。
法定代表人韩凤，局长。
委托代理人赵春江，宁城县国土资源局监察队监察员。
委托代理人姚振宇，宁城县国土资源局监察队监察员。
原告林峰不服被告宁城县国土资源局土地行政处罚一案，于2014年7月18日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2014年7月24日向被告送达了行政诉状、应诉、举证及权利义务告知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月1日公开开庭进行了审理，原告林峰及委托代理人杨立新到庭参加诉讼，被告委托代理人赵春江、姚振宇到庭参加诉讼，本案现已审理完毕。
被告宁城县国土资源局于2014年4月28日作出宁国土资罚字（2014）52号行政处罚决定书，认定：2011年5月份，原告未经国土资源部门审批，擅自占用岗岗营子村二组集体建设用地790.83平方米建设牛舍、看护房、饲料房、门房及做养牛场地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚如下：一、没收非法占地上的建筑物草料房102.00平方米、牛舍123.00平方米、看护房87.40平方米、门房（饲料房）88.20平方米及西侧围墙30.59延长米，退还非法占用土地390.23平方米；二、罚款人民币23724.00元整（每平方米罚款30.00元）。
被告在举证期限内向本院提交的证据及原告的质证意见如下：
1、询问笔录两份（2014年2月20日、2013年10月31日）、现场勘察笔录一份。证明原告建牛舍以及其它建筑物未经备案。
原告质证认为，情况属实，但不能作为被告作出处罚的依据。
2、照片复印件9张、规划图、地类规划证明，证明被告作出具体行政行为合法。
原告质证认为，对照片无异议，但其只能反映出原告是在自己的自留地上建牛舍。规划图的来源不合法，不能证明被告作出具体行政行为的合法性。
3、内部程序文件、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚决定书送达回证，证明被告作出具体行政行为程序合法。
原告质证认为，虽然程序清楚，但认定事实缺乏相关依据。
4、2011年555号国土资源部的《关于完善设施农业的有关通知》，证明原告没有经过国土资源局的备案，其行为是违法的。
原告质证认为，对真实性无异议，其不具有法律效力，其属于被告内部文件，普通公民并不知晓，该通知对用地表述的很清楚，不转换性质发展养殖业是受到法律保护，被告应进行审核而不是审批。被告并未依据该通知作出处罚决定，故不能依据该通知进行抗辩。
原告林峰诉称，原告建牛舍及设施使用的土地是原告合法使用的部分自留地，被告认定原告建牛舍及设施使用的土地790.83平方米是擅自占用岗岗营子二组的集体建设用地，没有任何证据予以证明。被告的行政处罚决定，超越了职权，对原告建畜禽养殖用房的行为无权处罚。原告在自己自留地上建牛舍及附属设施并实行圈养，其用地应按农业用地管理，并没有改变农业用途。同时因原告不是养殖企业，也不是畜禽养殖场和养殖小区，其用地不属于建设用地，不需要经过被告批准。所以原告的行为并没有违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，反而受《中华人民共和国畜牧法》第三十七条和《中华人民共和国草原法》第三十五条的保护。故被告对原告的处罚决定超越了法律授权的行政职责范围，其处罚决定没有法律依据。故请求人民法院撤销被告对原告作出的行政处罚决定。
原告在举证期限内向本院提交的证据及被告的质证意见如下：
1、原告的土地承包经营权证。证明原告在自己的土地上建设牛舍，没有违反法律。
被告质证认为，没有异议。
2、2011年1月20日，原告的申请书一份，证明原告按照相关程序提出申请并经同意，原告在自留地上发展畜牧业符合法律规定。
被告质证认为，没有异议，那只是地方政府同意了，但并没有向我局提交备案申请。
3、2014年7月25日宁城报一份，证明原告发展养牛事业是县政府大力支持的，本县同类养殖户都是按照此种方式进行的，故原告的行为合法。
被告质证认为，无异议。
被告宁城县国土资源局辩称，原告建牛舍及其配套设施没有国土资源部门的土地审批（备案）手续，也没有相关部门的备案文件。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，该违法行为事实清楚，证据确凿，不存在认定有误的问题。原告认为其养牛搞建设占的是自家的自留地不是集体建设用地，而《中华人民共和国土地管理法》明确规定集体土地归集体所有，原告对其自留地只能有耕种权，而并非有所有权。原告建牛舍的自留地按照乡村发展的需要，已在编制土地利用总体规划中为预留建设用地，以备村庄发展使用。所以被告认定为集体建设用地是有依据的，并非认定错误。2011年9月国土资源部、农业部联合下发关于完善设施农用地管理有关问题的通知规定，村民发展养殖必须按照通知规定办理相关手续，否则就是改变土地用途，视为违法行为。被告按照相关要求对原告违法行为进行行政处罚不存在超越职权。原告起诉后，我局已于2014年8月10日做出了宁国土资撤罚字（2014）2号撤销行政处罚决定书，撤销了我局于2014年4月对原告作出的（2014）54处罚决定，并在8月17日向原告送达。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
对被告提供的证据本院认证认为，证据1、3，内容客观真实，来源合法，本院予以采信。证据2中的地类证明的内容与被告答辩状中的内容不一致，故对地类证明本院不予认证。对证据2中的其余证据，因其内容客观真实，来源合法，本院予以采信。对证据4，因不符合证据的形式要件，故本院不予认证。被告对其具体行政行为的合法性负有举证责任，原告提供的证据与证明行政行为的合法性无关，本院不予采信。
本院通过采信的证据并结合法庭调查，查明本案事实如下：
2011年5月份原告在自留地上建牛舍及其附属设施共占地790.83平方米。2014年4月28日，被告作出宁国土资罚字（2014）52号行政处罚决定书，对原告的占地行为进行处罚。2014年7月18日原告向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出宁国土资罚字（2014）52号行政处罚决定。2014年8月10日，被告作出宁国土资撤罚字（2014）2号撤销行政处罚决定书，撤销了被告于2014年4月28日作出的宁国土资罚字（2014）52号行政处罚决定书，并向原告送达。原告不撤诉，要求法院对原行政行为继续审理。
另查明，被告在答辩状中称把原告建牛舍的自留地，在编制土地利用总体规划时定为预留建设用地，而在其提交的证据地类证明中把原告建牛舍的地称其用地类型为建设用地。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款、第二款规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。依此规定可知，农用地与建设用地及预留建设用地各自具有明确的内涵，属于农用地还是建设用地，应由土地规划部门依据土地总体规划编制确定。被告一方面认定“原告擅自占用岗岗营子村二组集体建设用地790.83平方米建设牛舍、看护房、饲料房、门房及做养牛场地的行为”，另一方面又在答辩状中称“原告建牛舍所占的自留地，已在土地利用总体规划中划为预留建设用地”。因此，被告所作的处罚决定依据不足，且适用法律错误。综上，被诉行政行为违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》五十四条（二）项1、2目之规定应予撤销。鉴于被告在诉讼期间作出撤销原处罚决定的决定，本案已不具有可撤销内容。故依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（四）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告林峰要求撤销被告于2014年4月28日作出的宁国土资罚字（2014）52号行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由被告宁城县国土资源局负担。
如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于赤峰市中级人民法院。
审 判 长 霍晓彬
审 判 员 唐广金
人民陪审员 王玉成
二〇一四年九月二十五日
书 记 员 苏珊娜