广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤行终851号
上诉人（原审原告）：惠东县平山街道办事处谭公村民委员会新楼村民小组。
负责人：刘伟传，组长。
委托代理人：崔勇刚，广东导正律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠东县人民政府。住所地：惠东县平山街道人民路**号。
法定代表人：魏荣君，县长。
委托代理人：黄文青，惠东县林业局工作人员。
委托代理人：钟洪青，广东翔伟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：惠州市人民政府。住所地：惠州市惠城区云山西路*号。
法定代表人：麦教猛，市长。
原审第三人：惠东县平山街道办事处谭公村民委员会星明村民小组。
负责人：林文波，组长。
委托代理人：陈祝湘，广东广和律师事务所律师。
上诉人惠东县平山街道办事处谭公村民委员会新楼村民小组（以下简称新楼小组）因与被上诉人惠东县人民政府（以下简称惠东县政府）、惠州市人民政府（以下简称惠州市政府）和原审第三人惠东县平山街道办事处谭公村民委员会星明村民小组（以下简称星明小组）林地行政裁决纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2016）粤13行初74号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院经审理查明：谭公村民委员会曾使用过红星大队、谭公乡人民政府的名称。在“四固定”时期（1960年-1965年），谭公乡人民政府下辖山梓下村（山梓下生产队）。1962年，山梓下生产队分成星明、星光两个生产队，星明生产队现为星明小组。
争议林地面积为50.6亩，新楼小组称之为“禾町头东岭山”，星明小组称之为“山塘下山”，双方当事人争议林地的位置、面积和四至范围确认以《〈平山街道谭公村委会新楼村民小组代表现场指认禾町岭山林地权属归其所有的四至界线图〉与〈平山街道谭公村委会星明村民小组代表现场指认山塘下林地权属归其所有的四至界线图〉的转绘图》为准。
2013年6月17日，惠东县人民政府山林权属争议调处办公室（以下称惠东县山林调处办）收到星明小组递交的《确权申请书》，请求依法确认坐落在星明小组村内的地名“山塘下山”，面积约122.2亩的林地所有权属于星明小组所有。惠东县山林调处办经审查，认为该申请符合法定受理条件，决定立案调处。2013年7月25日，新楼小组递交《勘界及鉴定申请书》，申请对争议林地勘验并查明情况。2014年4月16日，惠东县山林调处办组织新楼小组对争议林地进行现场勘查定界，绘制了《平山街道谭公村委会新楼村民小组代表现场指认禾町岭山林地权属归其所有的四至界线图》，上有新楼小组代表刘进奎、刘日其、刘文亮、刘品修、刘瑞贤等签名确认。2014年4月17日，惠东县山林调处办组织星明小组对争议林地进行现场勘查定界，绘制了《平山街道谭公村委会星明村民小组代表现场指认山塘下林地权属归其所有的四至界线图》，上有星明小组代表林少文等签名确认。2014年4月18日，惠东县山林调处办对争议林地制作了《〈平山街道谭公村委会新楼村民小组代表现场指认禾町岭山林地权属归其所有的四至界线图〉与〈平山街道谭公村委会星明村民小组代表现场指认山塘下林地权属归其所有的四至界线图〉的转绘图》。2014年4月23日，惠东县山林调处办向新楼小组、星明小组发出《告知书》（惠东府林调函〔2014〕9号），告知《平山街道谭公村委会新楼村民小组代表现场指认禾町岭山林地权属归其所有的四至界线图》，测出面积50.6亩（不包含平多公路面积）（附图1）；《平山街道谭公村委会星明村民小组代表现场指认山塘下林地权属归其所有的四至界线图》，测出面积122.2亩（不包含平多公路面积）（附图2）；根据附图1和附图2的转绘图（附图3），发现新楼村民现场指认“禾町岭山”的范围和星明村民现场指认“山塘下山”的范围有重叠部分，重叠部分为争议林地范围，测出面积50.6亩（不包含平多公路面积）。2016年1月12日，惠东县政府依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款，作出《关于平山街道谭公村委会山塘下山林地所有权的处理决定》（惠东府行处字〔2016〕1号），决定将争议林地（A区、C区两处林地）（面积50.6亩）的所有权确定给星明小组集体所有，四至界限以《谭公村委会山塘下山（禾町头东岭山）林地权属界线确认图》为准。新楼小组不服，提起行政复议。2016年5月27日，惠州市政府作出《行政复议决定书》（惠府行复〔2016〕31号），决定维持惠东县政府作出的《处理决定》。新楼小组仍不服，遂生本诉，请求法院判决：1.撤销惠东县政府《关于平山街道谭公村委会山塘下山林地所有权的处理决定》（惠东府行处字〔2016〕1号）；2.撤销惠州市政府《行政复议决定书》（惠府行复〔2016〕31号）；3.确认涉案土地属于新楼小组所有；4.确认涉案土地上的青苗、果树属于新楼小组村民所有；5.本案的诉讼费由惠东县政府、惠州市政府承担。
原审法院另查明：1985年12月26日，甲方谭公乡人民政府（山梓下村）与乙方刘进来、林佛腾（又名林佛田）、林来（均为现星明小组村民）签订《承包山地造林合同书》，同意乙方承包原红星大队甘蔗场地荒山。《承包山地造林合同书》将甲方列明谭公乡人民政府（山梓下村），经惠东县政府的《处理决定》查明“谭公乡人民政府（现为谭公村民委员会）代表山梓下村（星明生产队）作为发包方，与承包方刘进来、林佛腾（又名林佛田）、林来签订《承包山地造林合同书》。”1993年11月14日，林佛田（又名林佛腾，现星明小组村民）与刘瑞华等人（现新楼小组村民）签订《转让技术合约》，林佛田（又名林佛腾）将其在《承包山地造林合同书》中所占份额转让给刘瑞华等人，其余份额由刘瑞华等人另外协商解决，且明确只转让林木，不包括土地权属。1994年8月，刘瑞贤、刘瑞华、刘瑞良、刘品修、刘品波、刘品祥把林来等人种植多年的相思树任意乱砍乱伐。1995年10月20日，惠东县大岭镇政府作出《大岭镇人民政府行政处理决定书》(大岭府行字处第〔04〕号)，追究刘瑞贤等人六人乱砍乱伐毁灭山林的刑事责任和经济责任，并要求处理完毕后15天内到管理区办理一切承包手续。但刘瑞贤、刘瑞华等人一直没有办理相关手续。
原审法院又查明：2010年1月20日，谭公村委会作出《关于原红星大队甘蔗场情况汇报》，原红星大队甘蔗山发包给林佛田等三人承包，其山权是属于谭公村委会。2010年1月28日，谭公村委会作出《关于撤回谭公村委会山林调处提交的〈关于原红星大队甘蔗场情况汇报〉》，撤回谭公村委会关于原红星大队甘蔗场情况汇报，谭公村委会不再要求对该片土地山权享有所有权。2010年7月15日，星明小组收到惠东县线S356省道（平山段）改建工程项目征收星明小组土地补偿款1383489.80元。
原审法院还查明：1989年1月5日，惠东县大岭镇村镇建设委员会向谭公村（路）禾町头小组（街）刘品修、刘瑞贤、刘并优、刘瑞华颁发《建屋许可证》，批准在旧宅基地地方建房。2008年11月20日，甲方龙泉水厂与乙方刘瑞贤、刘品修、刘品优签订《土地转让合同》，刘瑞贤、刘品修、刘品优等人愿意将果园山地转让给龙泉水厂。
原审法院再查明：星明小组曾于2009年6月7日向惠东县政府山林调处办提交《确权申请书》，请求确认本案所涉山林地所有权的归属。惠东县政府山林调处办先作出《受理案件通知书》，后又作出《关于撤销〈受理案件通知书〉的通知》。刘瑞华等人不服，提起行政复议申请。惠东县人民政府于2010年9月9日作出驳回其行政复议申请的决定。刘瑞华等人仍不服，提起行政诉讼。惠东县人民法院于2010年10月25日作出不予受理的行政裁定。刘瑞华等人仍不服，提起上诉。原审法院于2011年1月4日作出二审裁定，驳回上诉，维持原裁定。
原审法院认为：《林木林地权属争议处理办法》第三条规定“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”第八条规定“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；……”。本案中，各方当事人均不能提供权属凭证证明其享有涉案林地的权属，本案山林权属争议应当遵循“三个有利于”原则和涉案林地经营管理状况进行处理。
首先，谭公乡人民政府（山梓下村）与林进来、林佛腾（林佛田）、林来于1985年12月26日签订《承包山地造林合同书》，故应当认定涉案林地原属于谭公乡人民政府（山梓下村）经营管理。其次，谭公村委会（原谭公乡人民政府）于2010年1月28日作出《关于撤回谭公村委会山林调处提交的〈关于原红星大队甘蔗场情况汇报〉》，谭公村委会不再要求对该片土地山权享有所有权，故应当认定涉案林地转由原山梓下村经营管理。新楼小组主张上述《关于撤回谭公村委会山林调处提交的〈关于原红星大队甘蔗场情况汇报〉》系谭公村委会受胁迫而作出，并提供证人证言欲以佐证。原审法院认为，谭公村委会属于基层群众性自治组织，其盖章出具的书面材料之证据效力优于证言证言，且提供证言的个人未出庭作证，因此对新楼小组的该主张，原审法院不予采纳。再次，山梓下村成立山梓下生产队，山梓下生产队分成星明、星光两个生产队。经惠东县政府的《处理决定》查明“1962年，山梓下生产队分成星明、星光两个生产队……争议林地由星明生产队管理使用”，故应当认定涉案林地转由原星明生产队经营管理。最后，原星明生产队现为星明小组，因平多公路扩建，星明小组于2010年7月15日收到涉案林地补偿款1383489.80元，故应当认定星明小组经营管理涉案林地的事实。
新楼小组认为其部分村民在涉案土地建房、转让土地给龙泉水厂、获得青苗补偿等，欲证明其具有经营管理的事实。原审法院认为，《关于平山街道谭公村委会山塘下山林地所有权的处理决定》（惠东府行处字〔2016〕1号）只是针对争议林地（50.6亩）的所有权进行确权，并未涉及林地使用权、林木使用权和林木所有权。且刘瑞华等人于2009年—2011年间提起复议、诉讼，欲主张山林权属，但并未获得支持。故，新楼小组对涉案林地主张所有权，依据不足。惠东县政府根据查明的事实，从“三个有利于”原则和涉案林地历史以来的经营管理状况出发，将涉案林地所有权确权给星明小组，并无不当。
《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”本案中，新楼小组认为惠州市政府没有向其送达惠东县政府的《行政复议答复书》、星明小组的《行政复议答复书》，惠州市政府在行政复议阶段程序违法。原审法院认为，上述法条仅赋予了申请人可以向复议机关查阅被申请人提出的书面答复的权利，并没有规定复议机关应当向申请人送达被申请人、第三人的书面答复的义务。新楼小组主张惠州市政府行政复议程序违法，缺乏法律依据。惠州市政府经立案受理、书面审查等程序，作出维持原行政行为的复议决定，亦无不当。
因被诉行政行为和复议行为均无不当，故新楼小组在本案中提起的第三项、第四项诉讼请求，原审法院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决：驳回新楼小组的诉讼请求。
新楼小组不服，向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持其原审诉讼请求，其主要理由是：（一）一审对证据的认定、运用，明显偏袒被上诉人。1985年原谭公乡人民政府签订的《承包山地造林合同书》并不能证明争议地是原审第三人的，也不能证明由原审第三人管理，只能证明所有人是原谭公乡人民政府。而现谭公村委会2010年1月20日《关于原红星大队甘蔗场情况汇报》，明确提出了对争议地的所有权主张，稍后由于原审第三人的违法行为，村委会被迫撤回了该报告。上诉人已经提供了相应证人证言证明上述事实，证人都是村委会的干部，就是出具上述主张村委会所有权报告的人员。一审法院在明知原审第三人有违法行为的情况下，应当调查而不调查，严重失职。（二）村委会作为土地发包方原谭公乡人民政府的承继主体，必须参加本案的审理，才能查明案件事实，一审判决和被上诉人故意不通知村委会参加，遗漏了重要当事人，严重违反程序。（三）退而言之，按照一审的观点，村委会撤回了《关于原红星大队甘蔗场情况汇报》，该地块的所有权就自然归属原审第三人？村委会下辖多个村民小组，就算村委会放弃了，理应由下辖各村民小组共同共有，而不是由原审第三人独占。（四）争议山林归上诉人所有。上诉人的村民刘瑞华、刘品波、刘品修、刘品洋、刘瑞良、刘瑞贤等，经平山街道办批准在该山林建房居住多年，时间已经超过20年，2008年11月惠东县成立蕉田龙山自来水厂，使用土地建设水塔和蓄水池，是与上诉人的代表签订《土地转让合同》，上诉人的村民获得相应补偿，而原审第三人对此没有任何异议，说明争议山林归上诉人所有。
被上诉人惠东县政府辩称：（一）谭公小学后面林地（包括争议林地在内）归原审第三人星明小组所有。争议林地在“合作化”“四固定”时期，由山梓下村管理使用。1962年山梓下村分成星明、星光2个生产队，争议林地由星明生产队（现星明小组）管理使用。1985年12月，原谭公乡人民政府（现谭公村委会）代表山梓下村作为发包方，将山塘下山（禾町东岭山，即本案争议林地）发包给星明村民刘进财、林佛腾、林来三人承包经营。2010年初，平多公路（即S356省道平山至多祝段）改建工程征用山塘下山（禾町东岭山）部分林地，土地补偿款归星明小组集体所有。2011年惠东县林改登记期间，星光、中心、老楼等村民小组在《平山街道办谭公村委会星明村民小组集体林权制度改革林地权属界线确认图》上签名确认，明确谭公小学后面林地（包括争议林地在内）归星明小组所有。（二）上诉人新楼小组的村民自建房行为以及建设自来水厂的行为，不符合法律规定，不能用于证明拥有林地权益。《中华人民共和国森林法》第十八条第一款规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”而新楼小组的多个村民建房以及建自来水厂，占用林地，都没有报请林业主管部门同意，是不合法的，该违法行为不能作为确权依据。（三）谭公村委会及其辖下其他村民小组，不是本案行政裁决的当事人。星明小组是裁决林地权属争议的申请人，新楼小组是被申请人，这2个村民小组是本案的当事人。村委会已于2010年1月28日提交《关于撤回谭公村委会山林调处提交的〈关于原红星大队甘蔗场情况汇报〉》，不再要求对该片土地山权享有所有权，主动退出林地权属纷争，不是本案的当事人。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人惠州市政府未答辩。
原审第三人星明小组述称：（一）上诉人新楼小组一方面主张争议林地归其所有，另一方面又主张归谭公村委会所有，甚至还主张应当归村委会辖下各村民小组共有，明显自相矛盾。涉案林地所有权，先是新楼小组的村民刘瑞华等人与星明小组之争，再是新楼小组的村民鼓动谭公村委会与星明小组相争，谭公村委会放弃所有权之争后，新楼小组才加入与星明小组相争，形成本案。在本案处理过程中，新楼小组有时主张争议林地归其所有，有时又主张归村委会所有。到底林地归谁所有，其实新楼小组自己也不清楚。（二）一审判决认定星明小组有使用管理争议林地的事实，进而将争议林地确权归星明小组，对证据的认定、运用是客观公正的。一审庭审时，新楼小组的代理律师对惠东县政府确权决定查明的事实明确表示无异议，有庭审笔录为证。而该确权决定查明，谭公乡人民政府（现谭公村委会）代表山梓下村（星明生产队）作为发包方，与承包方刘进来、林佛腾（又名林佛田）、林来签订《承包山地造林合同书》。这证明发包争议林地的正是星明小组，也是对合同书中“甲方：谭公乡人民政府（山梓下村）”的最合理解释。新楼小组主张一审法院不向谭公村委会的干部作调查，不调查是不是星明小组迫使谭公村委会撤回《关于原红星大队甘蔗场情况汇报》，有失公允等。这是新楼小组举证不能之后归咎于一审法院的说法。（三）新楼小组主张其村民刘瑞华等人在涉案林地建房居住多年，并不属实。刘瑞华等人虽持有《建房许可证》，但在大岭镇村镇建设委员会根本找不到上述4份《建房许可证》的存根，并且上述4份《建房许可证》许可建房的地点是旧宅基地或禾町头，不是新楼小组自称的“禾町头东岭山”，事实上许可建房的地点都在争议林地500米之外的谭公圩市场后面，与争议林地毫无关联。1995年，刘瑞华等人以争议林地是其祖公山为由，非法砍伐星明小组村民林来的林木，被惠东县大岭镇人民政府处罚，此后十多年，林来等人一直向有关部门投诉无果。2008年，新楼小组村民刘瑞贤等人与惠东县蕉田龙山清泉自来水厂签订的《土地转让合同》，是基于刘瑞贤等3人在争议林地种植了果木，而与之签订合同，是刘瑞贤等人1995年非法占用林地之后的延续、不能作为争议林地确权归新楼小组的依据。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，1993年11月14日，星明小组村民林佛田（又名林佛腾）与新楼小组村民刘瑞华等人签订的是《转让林木合约》，原审判决误为《转让技术合约》，2008年11月20日与乙方刘瑞贤、刘品修、刘品优签订《土地转让合同》的甲方是龙山清泉自来水厂，原审判决误为龙泉水厂，本院予以纠正。原审判决认定的其他事实，本院予以确认。
本院另认定以下事实：2016年3月9日，新楼小组不服《关于平山街道谭公村委会山塘下山林地所有权的处理决定》（惠东府行处字〔2016〕1号），向惠州市政府申请行政复议。3月10日，惠州市政府通知惠东县政府答复、通知星明小组参加行政复议。5月10日，惠州市政府将《延长行政复议审查期限通知书》邮寄给各方，决定延长审查期限30日。6月1日，惠州市政府将《行政复议决定书》（惠府行复〔2016〕31号）送达各方。
本院认为：关于惠东县政府的确权决定是否合法问题。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条、第八条的规定，林权证是确定林地权属的首要依据，权属争议发生之前的林地经营管理历史是参考依据。本案中，各方当事人均不能提供林权证，因此应参考经营管理历史。1962年，山梓下生产队分立为星光生产队（现星光村民小组）和星明生产队（现原审第三人），山梓下生产队不复存在。但1985年现谭公村委会仍以“谭公乡人民政府（山梓下村）”名义将争议林地发包，说明争议林地仍属于原山梓下生产队。原山梓下生产队的承继者中，星光村民小组已于2011年林权登记期间在《平山街道办谭公村委会星明村民小组集体林权制度改革林地权属界线确认图》上指界确认谭公小学后面林地（包括争议林地在内）归原审第三人所有，因此争议林地属于原审第三人，惠东县政府将争议林地确权归原审第三人是正确的。上诉人既主张1985年发包争议林地的是现谭公村委会，证明争议林地归村委会所有，应追加村委会为当事人，又主张上诉人有经营管理争议林地的事实，因此争议林地归上诉人所有，权属主张前后矛盾，本院不予采纳。1994年上诉人村民刘瑞华等人砍伐原审第三人村民林来等人在争议林地种植的林木，阻碍1985年原谭公乡人民政府（山梓下村）与林来等人《承包山地造林合同书》的履行，曾由惠东县大岭镇人民政府给予处罚，因此不能作为确权的参考依据。同理，非法砍伐之后上诉人村民刘瑞华等人在争议林地种植果木，2010年平多公路征地时领取了青苗补偿款，也不能作为确权的参考依据。上诉人部分村民在争议林地建房、与龙山清泉自来水厂签订《土地转让合同》，不符合《中华人民共和国森林法》第十八条第一款的规定，同样不能作为确权的参考依据。
关于惠州市政府的行政复议决定是否合法问题。惠东县政府的确权决定合法，因此惠州市政府维持该确权决定的《行政复议决定书》，实体也是合法的。程序上，惠州市政府于2016年3月9日受理新楼小组的复议申请，审查期间经通知各方，合法延长审查期限30日，6月1日将《行政复议决定书》送达各方，前后未超过90日，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条有关办案期限的规定，程序合法。
综上，原审判决驳回新楼小组的诉讼请求正确，依法应予以维持。新楼小组上诉请求撤销原判、改判支持其原审诉讼请求的理据不足，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人惠东县平山街道办事处谭公村民委员会新楼村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 林秀雄
审判员 刘德敏
审判员 林劲标
二〇一八年一月三十一日
书记员 刘永红