中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行再56、57号
再审申请人（一审第三人、二审上诉人）陵水陵港民政福利石化供应有限公司。住所地：海南省陵水黎族自治县岭门农场黎万作业区顶风岭上。
法定代表人刘琦斐，董事长。
委托代理人郎子君，北京市佳法律师事务所律师。
委托代理人邓振海、胡建，海南惠海律师事务所律师。
邓振海、胡建系（2017）最高法行再56号一案委托代理人，胡建、郎子君系（2017）最高法行再57号一案委托代理人。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）海南省国营岭门农场。住所地：海南省陵水黎族自治县光坡镇。
法定代表人刘燕飞，场长。
委托代理人周朝霞，北京大成（海口）律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）海南省陵水岭门投资有限公司。住所地：海南省陵水黎族自治县光坡镇岭门农场内。
法定代表人黄道辉，总经理。
委托代理人周朝霞，北京大成（海口）律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）陵水黎族自治县人民政府。住所地：海南省陵水黎族自治县椰林镇。
法定代表人杨文平，县长。
委托代理人陈昆图，陵水县国土资源局工作人员。
委托代理人专磊，海南嘉天律师事务所律师。
再审申请人陵水陵港民政福利石化供应有限公司（以下简称陵港公司）因被申请人海南省国营岭门农场（以下简称岭门农场）、海南省陵水岭门投资有限公司（以下简称岭门投资公司）诉陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）国有土地使用权登记一案，不服海南省高级人民法院（2016）琼行终488、489号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年7月31日作出（2017）最高法行申3726、3727号行政裁定，提审两案。2017年8月15日，本院编立提审案号，分别为（2017）最高法行再56、57号，并于2017年8月25日在本院第一巡回法庭第二法庭公开开庭进行审理，再审申请人陵港公司的�托代理人郎子君、邓振海、胡建，被申请人岭门农场及岭门投资公司的委托代理人周朝霞，被申请人陵水县政府的委托代理人陈昆图、专磊，到庭参加诉讼。案件现已审理终结。
海南省第一中级人民法院经审理查明：岭门农场为海南省农垦总局下属的国营农场，涉案土地位于岭门农场顶风岭，面积350亩，为岭门农场所使用的国有划拨地。1996年7月8日，岭门农场与陵港公司签订《土地转让协议书》，约定：岭门农场将涉案土地转让给陵港公司发展高效农业，土地使用范围及位置以岭门农场提供的红线图为准；土地转让金人民币525000元（每亩1500元计算），土地转让期限为三十年（即1996年7月8日至2026年7月8日止）；该土地转让作为残疾人基地发展使用，安排解决残疾人就业，如改变用途需经岭门农场同意。岭门农场负责落实土地范围、面积及红线图；土地转让金上缴给国家部分由陵港公司负责；经双方签订协议之日起十五天内由陵港公司一次性付清土地转让金给岭门农场，如超期付款协议自行失效。该协议上有岭门农场原法定代表人王善招的私章和岭门农场公章、陵港公司原法定代表人王朝碧的签名和公司公章。同日，岭门农场给原陵水县土地管理局出具《土地转让证明书》，该证明书载明：现有我场顶风岭一块荒地（见协议书及红线图为准），土地面积350亩，经农场领导讨论同意将此土地转让给陵港公司使用，转让金已按合同约定付清，请给陵港公司办理国有土地使用权登记手续。1999年2月24日，陵水县政府给陵港公司颁发陵国用（岭门）字第8635号《国有土地使用证》（以下简称8635号国土证）。该证上注明土地用途为农业开发，使用权类型为转让。依据陵水县政府提供的土地登记档案显示，陵港公司仅提交《土地转�协议书》《土地转让证明书》和岭门农场加盖公章的宗地红线图等三份材料，地籍调查表中注明：四至以红线图为准，没有四邻指界。该土地档案中没有陵港公司的申请书、相关部门同意土地转让的批准文件、土地出让合同、缴纳土地出让金的凭证以及陵港公司支付土地转让款的单证等必备材料。
由于岭门农场所使用的土地均未办理土地证，2003年11月10日，经岭门农场申请，陵水县政府给岭门农场颁发岭国用（岭门）字第00002号国有土地使用证（以下简称00002号国土证），土地使用权面积12789.43亩(含涉案土地)。2011年，根据海南省关于农垦体制改革的要求，经海南省农垦总局批准，岭门农场将约405亩国有划拨地（含涉案土地）划转给岭门投资公司，陵水县政府给岭门投资公司办理陵国用第13402号国有土地使用证(以下简称13402号国土证)。2011年4月，岭门农场�海南省农垦总局纪委第六派驻组均向陵水县国土局去函，要求了解涉案土地的转让办证情况，但没有证据显示陵水县国土局给予回函或书面告知涉案土地办证情况。此后陵水县政府发现13402号国土证存在错误，又于2013年5月16日给岭门投资公司重新换发陵国用（岭门）字第14119号国有土地使用证（以下简称14119号国土证），新换发的14119号国土证土地范围仍包含涉案土地。
2014年，陵港公司以陵水县国土局就涉案土地重复颁证为由向海南省国土环境资源厅提出申诉，海南省国土环境资源厅要求陵水县政府对陵港公司反映的情况进行调查核实。同年5月19日，陵水县国土局作出《关于反映重复发证和违法行政有关情况的调查报告》，载明：“2013年7月，岭门投资公司向我局书面反映其合法土地被侵占，经我局派员调查，发现岭门投资公司反映受到侵占的土地属于14119号国土证范围内土地，与陵港公司的8635号国土证土地范围存在重复，且陵港公司已在该地改变土地现状进行了道路硬化和种树。2013年8月7日，我局向陵港公司发出通知书责令停止继续建设和种树行为，但陵港公司仍继续种植，岭门投资公司和陵港公司发生纠纷。我局于2014年5月14日召集陵港公司、岭门投资公司和岭门农场召开协调会，听取三方关于重复发证问题的要求和意见。2014年5月底，我局再次召开会议，就陵港公司和岭门投资公司重复发证一事进行研究讨论。会议决定，拟按照法定程序撤销岭门农场的00002号国土证和岭门投资公司的14119号国土证”。2014年9月1日，陵水县国土局注销00002号国土证和14119号国土证。2015年9月8日，岭门农场和岭门投资公司分别提起行政诉讼，请求撤销陵水县国土局注销00002号国土证和14119号国土证的行政行为。海南省第一中级人民法�一审判决驳回岭门农场和岭门投资公司的诉讼请求，海南省高级人民法院二审维持一审判决，并告知岭门农场和岭门投资公司如认为8635号国土证侵犯其合法权益，可另案起诉。2016年5月12日，岭门农场、岭门投资公司分别提起行政诉讼，请求撤销陵水县政府给陵港公司颁发的8635号国土证。
海南省第一中级人民法院(2016)琼96行初111、112号行政判决认为，（一）关于岭门投资公司是否具有原告主体资格的问题。陵水县政府给岭门投资公司颁发的14119号国土证中包含涉案土地，且因8635号国土证项下的土地与14119号国土证项下的土地重合，陵水县政府撤销14119号国土证，因此，岭门投资公司与本案有利害关系，是本案适格原告。陵港公司主张岭门投资公司不具有原告主体资格无据，不予采纳。（二）关于岭门农场、岭门投资公司的起诉是否超过起诉期限的问题。首�，由于陵水县政府于2003年初次给岭门农场颁发的00002号国土证和2013年给岭门投资公司颁发的14119号国土证，均包含涉案土地，作为土地管理职能部门的陵水县国土局尚且未发现其给岭门农场和岭门投资公司所颁发的国土证与陵港公司的8635号国土证的土地重合，岭门农场、岭门投资公司在陵水县国土局对此事进行调查并作出结论前，无法得知涉案土地是否已被他人办理土地使用证以及其权利是否被侵害的事实。其次，陵水县政府给陵港公司办理8635号国土证时并未公告，也不能当然推定岭门农场、岭门投资公司应当知晓8635号国土证的存在。尽管2011年岭门农场曾向陵水县国土局发函请求查询陵港公司是否办证，但没有证据表明陵水县国土局曾明确告知岭门农场已给陵港公司颁证的事实，且2013年陵水县政府仍给岭门投资公司换发14119号国土证，将涉案土地颁证给岭门投资公司，可见，陵水县政府当时并未查明两证土地重合。第三，根据2014年5月19日陵水县国土局《调查报告》的内容表明，岭门投资公司于2013年7月向陵水县国土局反映的是农场土地被陵港公司侵占使用的事情，因当时岭门农场和岭门投资公司已办理涉案土地的国土证，在国土部门未作出明确的调查意见前，并无证据表明岭门农场或岭门投资公司已明确得知陵港公司已办理8635号国土证且与涉案土地重合。陵水县国土局于2014年5月14日才召集陵港公司、岭门投资公司和岭门农场召开协调会，听取三方关于重复发证问题的要求和意见，因此，岭门农场和岭门投资公司也应于此时才明确得知两证土地重合的事实。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，岭门农场和岭门投资公司于2016年5月12日提起本案诉讼，不�过2年的起诉期限。陵水县政府和陵港公司主张岭门农场的起诉已超过起诉期限，证据不足，不予采纳。（三）关于陵水县政府给陵港公司颁发8635号国土证是否合法问题。陵水县政府的颁证行为存在以下错误：1.陵水县政府颁证的主要证据是岭门农场与陵港公司于1996年签订的《土地转让协议书》，在（2016）琼96民初92号民事判决中被确认为无效协议，故陵港公司已丧失土地的权属来源，陵水县政府给陵港公司颁证已无事实依据。2.涉案土地为省农垦总局下属农场的国有划拨地，当时相关法规规章对划拨土地使用权的转让均进行特殊规定。国务院颁布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押”，第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人�政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押……（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”；1994年7月1日实施的《海南经济特区土地管理条例》第六十九条第二款规定：“农垦系统的划拨土地使用权，经省农垦行政主管部门批准，可以转让、出租、抵押……。省农垦行政主管部门批准划拨土地使用权的权限依照本条例第二十条规定的县级人民政府审批权限执行”；1995年修订的《土地登记规则》第三十四条规定：“划拨土地使用权依法办理土地使用权出让手续的，土地使用者应当在缴纳土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同、出让金缴纳凭证及原《国有土地使用�》申请变更登记”。因此，岭门农场转让涉案土地应经海南省农垦总局批准，受让人在办理土地使用权变更登记时应先办理土地使用权出让手续，即签订土地使用权出让合同且缴纳土地出让金。而陵水县政府在涉案土地转让未经海南省农垦总局批准，且未办理土地使用权出让手续、未缴纳土地出让金及任何税费的情况下，即按一般的国有土地使用权转让规定给陵港公司办理涉案土地的土地使用证，明显违反有关农垦划拨土地转让的规定，属于适用法律错误。3.《土地登记规则》规定，在办理土地转让变更登记时，土地受让者应提供原国有土地使用证。而陵水县政府在给陵港公司颁证时，作为土地出让方的岭门农场尚未办理国有土地的初始登记，陵水县政府未认真审查即给陵港公司颁证，违反法定程序。由于陵水县政府未按程序颁证，导致其于2003年给岭门农场办理土地初始登记并颁发00002号国土证，以及2013年给岭门投资公司颁发14119号国土证时，出现了将涉案土地进行重复登记的错误，引发各方矛盾。综上所述，陵水县政府给陵港公司颁发8635号国土证，认定主要事实不清、程序违法、适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项之规定，判决撤销陵水县政府于1999年2月26日给陵港公司颁发的8635号国土证。陵港公司不服一审判决，提起上诉。
海南省高级人民法院（2016）琼行终488、489号行政判决认为，根据本案查明事实，2014年5月14日岭门农场、岭门投资公司才确知8635号国土证与其00002号、14119号国土证部分重叠，其合法权益被侵害。岭门农场、岭门投资公司于2016年5月12日提起本案诉讼，未超过2年的起诉期限。陵水县政府和陵港公司主张岭门农场、岭门投资公司的起诉已超过起诉期限，证据不足，不能成立。与本案一并审理的岭门农场与陵港公司的确认合同无效民事案件该院作出（2016）琼民终283号民事判决，认定岭门农场与陵港公司于1996年7月8日签订的《土地转让协议书》名为转让，实为承包。因此陵水县政府给陵港公司颁发8635号国土证失去事实基础，颁证事实不清。且涉案土地为省农垦总局下属农场的国有划拨地，当时《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条，1994年《海南经济特区土地管理条例》第六十九条第二款，1995年《国家土地管理局土地登记规则》第三十四条都对划拨土地使用权的转让作出特殊规定，岭门农场转让涉案土地未经海南省农垦总局批准，本案土地变更登记未办理土地使用权出让手续，未签订土地使用权出让合同且未缴纳土地出让金，陵水县政府未经认真审查即按一般的国有土地使用权转让规定给陵港公司办理涉案土地的土地使用证，违反前述规定，属于适用法律错误、程序违法。陵港公司上诉称，（2016）琼96民初92号民事判决与一审判决同日作出，一审判决引用尚未生效的裁判文书，错误认定《土地转让协议书》无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。该院认为，该条规定人民法院“可以”裁定中止行政诉讼，并不是“应当”，一审法院有自由裁量权，其未中止本案行政诉讼未违反该条规定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一�的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。
陵港公司申请再审称：1.本案被申请人的起诉超过2年的起诉期限，一审中被申请人提供的8635号国土证显示复印于2011年4月21日，并载明“此件从我局复印”及落款时间。2.8635号国土证的有权批准机关是陵水县政府而非省农垦总局，陵水县政府按照颁证程序确认用地范围及四至，审查《土地转让协议书》，发证行为符合法律规定。综上，请求驳回岭门农场及岭门投资公司的一审诉讼请求。
岭门农场及岭门投资公司共同答辩称：1.二审认定提起本案诉讼未超过起诉期限正确，两被申请人系2014年5月14日才知道涉案土地与陵港公司的土地证存在重叠。2.二审判决8635号国土证违法，理由充分。8635号国土证无土地权属来源，违反1996年《土地登记规则》第十条规定，涉案土地为国有划拨农用地，该证未履行相应的政府批准程序、划拨出让程序及未按法定要求缴纳出让金。请求驳回陵港公司的再审申请。
陵水县政府答辩称：1.涉案土地颁证时岭门农场对土地使用权、面积、位置都进行确认，还出具《土地转让证明书》。2.农垦系统因为需要对土地进行重新确权清理，应该由岭门农场或者农垦系统捋顺与各方利害关系人的权利义务关系，不应否认过去的历史行为，更不该通过要求撤销行政机关的颁证行为来维权。3.现有证据能够证明岭门农场在2011年就知悉被诉的发证行为，其起诉已经超过起诉期限。请求法院作出公正裁决。
本院经审理对一审认定的基本事实予以确认。另查明，2011年4月12日及4月19日，岭门农场和海南省农垦总局纪委第六派驻组均向陵水国土局去函，请求查询陵港公司是否对涉案土地办理国有土地使用证。根据岭门农场、岭门投资公司在一审中提�的证据显示，被诉的8635号国土证系2011年4月21日从陵水县国土局调取，即在2011年4月21日，岭门农场及岭门投资公司已经知道被诉8635号国土证的存在，且知道该证与00002号国土证项下的土地存在重叠。一、二审法院对该部分事实认定有误，本院予以纠正。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，岭门农场与陵港公司签订转让土地协议并且向政府出具证明为陵港公司颁发土地证，对于涉案土地证的存在应该是早就明知的。即便当时岭门农场不知道8635号国土证的具体内容和证号，但岭门农场及岭门投资公司至迟在2011年4月21日就知道被诉行政行为的存在，并且完整知道被诉行政行为的内容，因为其已经从陵水县国土局调取8635号国土证。岭门农场、岭门投资公司至2016年5月12日提起本案诉讼，已经超过2年的法定起诉期限，且没有正当理由，应当裁定驳回起诉。即使将岭门农场及岭门投资公司于2015年9月8日提起行政诉讼的期间予以扣除，其亦已超过法定起诉期限。一、二审认定“没有证据显示陵水县国土局给予回函或书面告知涉案土地办证情况”属于认定事实不清，本案依法应当裁定驳回起诉。岭门农场及岭门投资公司称其系2014年5月14日得知涉案土地与8635号国土证存在重叠，该主张与事实明显不符，本院不予支持。
应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方�者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。人民法院既要充分保护当事人诉权的行使，也要遵循诉讼经济原则，尽量减少当事人诉累。对于应当作为一案受理、合并审理的案件，不宜分案受理，使案件数量虚增。本案中，岭门农场与岭门投资公司同时对8635号国土证提起行政诉讼，属于因同一行政行为发生的行政案件，应当合并审理。海南省第一中级人民法院本应依法合并审理，却分案受理进行处理，确属不当，本院予以指正。
综上，陵港公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款、第七十六条第一款、�七十九条第一项之规定，裁定如下：
一、撤销海南省第一中级人民法院2016年8月16日作出的（2016）琼96行初111、112号行政判决；
二、撤销海南省高级人民法院2016年12月27日作出的（2016）琼行终488、489号行政判决；
三、驳回被申请人海南省国营岭门农场、海南省陵水岭门投资有限公司的起诉。
陵水黎族自治县人民政府交纳的一审案件受理费共100元，陵水陵港民政福利石化供应有限公司交纳的二审案件受理费共100元，予以退还。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 熊俊勇
审 判 员 曹 刚
审 判 员 龚 斌
二〇一七年九月二十八日
法官助理 刘清启
法官助理 牛延佳
书 记 员 余逸纯
附：相关法律、司法解释条文
1.中华人民共和国行政诉�法
第二十七条当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇�舞弊、枉法裁判行为的。
2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
第七十六条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审人民法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审人民法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。
人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。
第七十九条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院受理、不予受理或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理：
（一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以发回重审，也可以迳行驳回起诉；
（二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予受理裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理；
（三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。