山东省济南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁01行终775号
上诉人（原审原告）杜志民，男，1990年2月2日出生，汉族，无业，住济南市。
被上诉人（原审被告）垛石镇人民政府，住所地济阳县。
法定代表人姚敬民，镇长。
委托代理人朱宝芝，垛石镇人民政府工作人员。
委托代理人袁玉涛，山东齐鲁律师事务所律师。
上诉人杜志民因政府信息公开一案，不服济阳县人民法院作出的（2017）鲁0125行初10号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
原审法院查明，杜志民于2017年2月23日以邮寄挂号信的方式向被告递交申请，申请书面公开垛石镇总体规划、控制性详细规划以及修建性详细规划等涉及垛石管区的部分。2017年2月24日，被告签收该挂号信。15个工作日内，被告未作答复。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”第二十四条第一款规定：“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。”第二款规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”本案中，虽然被告垛石镇人民政府当庭答辩称其未收到过原告的政府信息公开申请，但是被告提供的证据显示，其就是否向原告公开原告申请的政府信息向垛石镇垛石桥村民委员会征求过意见，与其主张二者自相矛盾，结合原告提供的物流信息查询单，应当认定为被告收到过原告的政府信息公开申请。被告收到原告的政府信息公开申请后，应当根据情况在法定期限内作出答复。被告未提供证明其自收到原告申请后在法定期限内向原告作出答复的证据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条之规定，判决如下：责令被告垛石镇人民政府于本判决书生效后十日内对原告杜志民的申请依法予以答复。案件受理费50元，由被告垛石镇人民政府负担。
上诉人杜志民不服原审判决上诉称，一审判决遗漏上诉人的诉讼请求，程序违法。1.一审判决遗漏了上诉人请求责令垛石镇人民政府在法定渠道主动公开上诉人申请公开的信息以及确认垛石镇人民政府未对上诉人的信息公开申请答复的行为违法的诉请。2.一审中垛石镇人民政府负责人未出庭，也未委托相应工作人员出庭，仅委托代理律师出庭，违反《行政诉讼法》第三条第三款规定。请求：1.撤销济阳县人民法院作出的（2017）鲁0125行初10号判决书。2.责令被上诉人限期在法定渠道公开垛石镇总体规划、控制性详细规划以及修建性详细规划的最新完整版。3.确认被上诉人在法定期限内对上诉人的政府信息公开不作答复的具体行政行为违法，并责令被上诉人限期对上诉人作出答复。4.判令被上诉人承担一、二审诉讼费。
被上诉人垛石镇人民政府答辩称，一、上诉人要求公开的垛石镇总体规划、控制性详细规划以及修建性详细规划，不属于《政府信息公开条例》要求重点公开的信息。《政府信息公开条例》第十二条列举了乡镇政府重点公开的信息，上诉人诉求不在上述信息范围内。上诉人诉求所依据的《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条、第十五条、第二十条、第二十一条，是制定城乡规划的程序性要求，并没有体现出乡镇人民政府要对城乡规划予以公开。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十条之规定作出的判决正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款(三)项之视定，判决履行没有意义的，人民法院才可判决确认违法。本案中，原告诉求的是信息公开，一审判决要求垛石镇人民政府履行答复的义务，该判决是有意义的，不属于上述应当判决确认违法的情况。二、《政府信息公开条例》为行政法规，并非全国人大或其常委会制定的法律，未能在15个工作日内答复并未违反法律，不能据此认定违法。三、《中华人民共和国行政诉讼法》第三条“行政机关相应的工作人员”应作扩大解释，包括镇政府的法律顾问及律师等相关人员。被上诉人认为上诉人的上诉理由不成立，于法无据；一审判决适用法律正确，应予维持。
各方当事人的证据和依据均随卷移送本院。本院对证据的分析和事实的认定同原审法院一致。
本院认为，一审中被上诉人垛石镇人民政府负责人未出庭应诉，也未委托相应工作人员出庭，仅委托代理律师出庭，不符合《行政诉讼法》第三条第三款的规定，但不影响法院开庭审理，在庭审过程中，上诉人杜志民同意了一审法院对被上诉人缺席审理发出司法建议的处理，应视为对出庭人员的资格的认可。另外，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查，并非主要审查原告的诉讼请求是否成立。本案审理的焦点问题是，垛石镇人民政府对杜志民政府信息公开申请的处理是否符合法律规定。
关于审理的焦点问题。本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；……”
根据上述规定,行政机关收到申请后，应首先对申请信息是否属于政府信息作出判断，如认定不属于政府信息，应当告知申请人并说明理由；如果认定属于政府信息，则应继续对该政府信息是否存在，是否属于不予公开范围，是否属于该机关公开等作出判断；如果认定政府信息不存在，属于不予公开范围，或者不属于该机关公开，也应当告知申请人并说明理由；如果认定属于该机关公开的政府信息，则应在法定期限内全面准确公开。本案中，被上诉人未履行上述法定的判断和说明理由义务，违反了上述法律的规定，原审法院判令其作出答复并无不当，被上诉人应当结合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十二条第三款关于“乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况”等规定，对上诉人的申请作出书面答复。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杜志民负担。
本判决为终审判决。
审判长 李国才
审判员 陈 伟
审判员 胡一帆
二〇一七年十一月三十日
书记员 郭 萍