江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终97号
上诉人（原审原告）张国斌，男，汉族，1952年1月31日生，住南京市秦淮区。
委托代理人张兴萍（系上诉人女儿），女，汉族，1978年12月29日生，住址同上。
委托代理人张琨，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市秦淮区城市管理行政执法局，住所地在南京市秦淮区御道街33-29号。
法定代表人冯尧，南京市秦淮区城市管理行政执法局局长。
委托代理人苏昊，南京市秦淮区城市管理行政执法局工作人员。
上诉人张国斌因诉被上诉人南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区城管执法局）城市管理行政决定一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1087号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年2月4日受理后，依法组成合议庭，于2017年3月6日公开开庭进行了审理。上诉人张国斌及其委托代理人张兴萍、张琨，被上诉人秦淮区城管执法局的委托代理人苏昊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，本市秦淮区七桥翁9号存有多处建筑物，系张国斌建造，其中部分房屋领取了相关手续。张国斌领取的一份编号为雨红七字第92-033号《土地使用证》显示，用途为宅基地，房屋占地53.2㎡，颁发时间不详。张国斌于1992年翻建该房屋，于1992年3月14日领取了南京市雨花台区城乡建设局出具的编号为273434的《村镇建设工程准建证》，工程名称为住宅，建设性质为翻建，建筑面积为106.4㎡，结构为砖混，层数为贰。2015年12月28日，秦淮区城管执法局的执法人员对七桥翁9号建筑进行了调查与勘察，认为有两处建筑涉嫌违法建设，即秦淮区城管执法局提交的证据3《分户调查表》中显示的D76-3、D76-1的建筑，其中D76-3处为砖木平房，面积约为11.2㎡，D76-1为板墙简易房，面积约为10.6㎡，张国斌未能提供相关合法建设手续。同日，秦淮区城管执法局执法人员对该两处建筑进行了拍照取证。2016年3月18日，秦淮区城管执法局认为张国斌在秦淮区七桥翁9号有两处建筑物面积为21.8㎡，张国斌未能提供相应的建设工程规划许可手续，张国斌的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定，决定立案查处。2016年3月21日，秦淮区城管执法局向南京市秦淮区住房和建设局（以下简称秦淮区住建局）发送了宁秦城法函字[2016]1486号《关于商请认定七桥翁9号建筑物性质的函》，同时附带提供了案件调查及现场勘验记录、分户调查表、现场证据照片四张。该函请求对涉案两处建筑的规划合法性进行核查，主要是：该两处建筑是否取得建设工程规划许可手续，以及应办未办规划许可手续情况下，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2016年3月30日，秦淮区住建局向秦淮区城管执法局作出秦建规函字[2016]1277号《关于商请认定七桥翁9号建筑物性质的复函》，称“经查档，我局未对来函所述建筑物核发建设工程规划许可证。根据宁规函字〔2015〕381号《关于七桥工业园地块规划意见的复函》（以下简称381号《复函》），来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响情形。”2016年4月19日，秦淮区城管执法局向张国斌作出并送达了宁城法秦限告字（2016）第364620号《限期拆除告知书》（以下简称《限期拆除告知书》）。2016年4月26日，秦淮区城管执法局向张国斌作出并送达了宁城法秦限拆字（2016）第364620号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定其在七桥翁9号的21.8㎡的建筑物，未取得建设工程规划许可证，限张国斌在收到决定书之日起三日内自行拆除上述违法建设，同时交待了相关的复议、诉讼权利及期限。张国斌不服，提起行政诉讼。
原审法院另查明，2015年8月28日，南京市规划局向南京市土地储备中心、南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司作出381号《复函》，附“七桥工业园拟征收地块规划用地范围和条件”。该函称：来函地块范围为北、东至外秦淮河，南至86379部队，西至响水河，总占地面积约52.7公顷（详见附图），拟征收范围符合城市规划要求。地块范围内怡水嘉园小区为保留用地。可据此向有关部门依法申请征收并确定具体范围。
庭审中，张国斌陈述称涉案两处建筑系张国斌于1992年建设。《土地使用证》的颁发时间为1984年，1992年张国斌翻建房屋时，相关职能部门没有到现场查看，《村镇建设工程准建证》的面积106.4㎡系根据《土地使用证》载明的面积乘以2得出；张国斌建造涉案建筑时《城乡规划法》尚未施行，秦淮区城管执法局据此认定涉案建筑为违法建筑缺乏法律依据，张国斌房屋的建设行为早已结束，张国斌的违法行为不存在连续或继续状态，张国斌将建筑物存在状态理解为违法行为状态是错误的；秦淮区城管执法局以行政处罚程序作出限期拆除决定是适用法律错误；秦淮区城管执法局未告知张国斌听证权利。秦淮区城管执法局陈述称涉案建筑不包括张国斌的有证合法建筑；只要有张国斌曾向大队等组织申请建房并得到同意的手续，秦淮区城管执法局也认为是合法建筑。双方均认可涉案建筑所在地块目前处在征收过程中。
原审法院认为，本案的争议焦点系秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》是否具有法定职权、认定事实是否清楚、适用法律是否正确、涉案两处建筑是否应限期拆除。
一、秦淮区城管执法局是否具有作出《限期拆除决定书》的法定职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款、国法函（2001）42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》第一条和《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（以下简称《南京集中处罚办法》）第三条第一款、第五条、第十五条的规定，秦淮区城管执法局作为独立的行政执法主体，负责秦淮区划范围内的相对集中处罚权工作，对辖区内未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，具有进行调查、处理的法定职权。本案中，涉案建筑位于本市秦淮区七桥翁9号，处于南京市秦淮区行政区划内，属秦淮区城管执法局管理、调查处理范围，秦淮区城管执法局具有相应决定的法定职权。
二、秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》认定事实是否清楚。本案中，秦淮区城管执法局执法人员针对张国斌位于本市秦淮区七桥翁9号的两处建筑物，进行了调查勘验并取证拍照，核定该两处建筑面积共计约为21.8㎡。张国斌未能向秦淮区城管执法局提供该两处建筑具有审批手续，无法证明该两处建筑的合法性。秦淮区城管执法局经向辖区建设规划部门征询并确认该两处建筑未办理相关规划许可手续后，认为其违反了《城乡规划法》第四十条第一款的规定，认定事实清楚，定性并无不当。张国斌虽向原审法院提交了《土地使用证》及《村镇建设工程准建证》，但《村镇建设工程准建证》的面积为106.4㎡，与本案所涉两处建筑无关，不能据此得出涉案两处建筑也具有相关审批手续。
三、秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》适用法律是否正确。张国斌陈述涉案两处建筑的建设年代为1992年。1990年4月7日施行的、当时有效的《南京市城市规划条例》第二条规定，该条例所称城市规划区即南京市行政区域。1990年4月1日起施行、当时有效的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”
本案中，直至秦淮区城管执法局对两处涉案建筑进行查处时，张国斌仍未能办理或补办相关审核、批准、许可手续，故其违法建设行为虽始于《中华人民共和国城市规划法》实施之际、《城乡规划法》实施之前，但其违法状态持续至《城乡规划法》实施之后，且依然不符合《城乡规划法》的上述规定。秦淮区城管执法局在2016年对其进行查处时，依据现行有效的《城乡规划法》进行处理，适用法律并无不当。张国斌主张其建造涉案两处建筑时《城乡规划法》尚未施行、秦淮区城管执法局据此认定涉案两处建筑为违法建筑缺乏法律依据，不予采纳。
四、涉案两处建筑是否应决定予以限期拆除。根据《城乡规划法》第六十四条之规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案两处建筑位于秦淮区七桥翁9号，结合庭审中双方当事人均认可涉案建筑目前处于征收过程中的事实，以及南京市规划局出具的381号《复函》的内容，可以得出涉案两处建筑所处地块目前正处于征收过程中。同时，秦淮区的建设规划主管部门即秦淮区住建局也根据秦淮区城管执法局的商请作出秦建规函字[2016]1277号《关于商请认定七桥翁9号建筑物性质的复函》，称秦淮区城管执法局来函所述建筑物属于无法采取改正措施消除影响的情形。在此情况下，秦淮区城管执法局依据《南京集中处罚办法》第十五条的规定，对张国斌作出限期拆除涉案建筑的决定，符合上述法律规定。综上，秦淮区城管执法局作出的《限期拆除决定书》并无不当。张国斌请求撤销该《限期拆除决定书》的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张国斌的诉讼请求。案件受理费50元，由张国斌承担。
上诉人张国斌上诉称，1、事实认定错误。被上诉人提交的证据2、4没有上诉人或者家属签字，见证人身份不明，且没有记载上诉人拒绝签字的情形，不符合相关要求。被上诉人执法人员未对涉案房屋进行调查和勘察；2、适用法律错误。由国法秘函[2000]13号《国务院法制办公室关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》可知，“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为，被上诉人不具备作出责令限期拆除的职权。没有证据证实上诉人在进行建设，其所在地块属于《城市规划法》规定的城市规划区之内，不应适用《城市规划法》；3、本案中，上诉人的建设行为早在2004年已经结束，所谓的违法行为不存在连续或者继续状态，所谓的违法建设一直存在，是违法结果的连续或者继续状态。原审判决中用违法状态持续至《城乡规划法》实施之后系故意混淆违法行为和违法结果的概念。综上，被上诉人作出《限期拆除决定书》未履行法定程序且无法定职权，应予撤销，请求二审法院依法撤销一审判决及被诉《限期拆除决定书》，判令被上诉人承担本案诉讼费用。
被上诉人秦淮区城管执法局未向本院提交书面答辩状，其在庭审中辩称同一审辩论意见，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审原、被告向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审法院从证据的真实性、合法性、关联性三个方面对双方当事人提交的证据予以审核认证符合法律规定，本院依法予以确认。对原审法院认定的事实，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”本案中，被上诉人根据国法函[2001]42号《关于在江苏省南京市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》和《南京市集中处罚办法》第三条第一款、第五条的规定，其基于法律法规的授权而具有行使相对集中行政处罚权的职权。因此，被上诉人可以实施涉案限期拆除决定的强制措施。
1990年4月1日起施行的《城市规划法》及2008年1月1日起实施的《城乡规划法》均明确规定了规划行政许可的制度。任何建设单位和个人在城市规划区内建设建筑物、构筑物等其他建设工程，均必须经过规划主管部门的批准，取得建设工程规划许可证，否则即为违反规划行政管理的违法行为，需要承担相应的法律责任。《南京市城乡规划条例》第五十九条规定，未取得建设工程规划许可证进行建设，未按照建设工程规划许可证确定的内容进行建设，或者利用失效的建设工程规划许可证进行建设的，责令停止建设。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形，包括在城乡规划主管部门确认的近期即将建设的地区和特殊重要工程安全保护区范围内进行建设的情形。根据被上诉人在一审中提交的《案件调查及现场勘查记录》可以认定，本案中，秦淮区城管执法局的工作人员针对张国斌的涉案房屋进行了勘验，由被上诉人两名工作人员调查，并由两名社区工作人员见证，制作了分户调查表并拍摄了照片。南京市规划局作出的381号《复函》可以证明涉案地块为拟征收范围，涉案建筑属于无法采取改正措施消除影响且应当限期拆除的情形。被上诉人商请南京市秦淮区的建设规划主管部门对包括涉案建筑物在内的两处建筑物性质进行认定，秦淮区住建局确定上述建筑物未取得建设工程规划许可手续。据此，秦淮区城管执法局认定涉案建筑物属于违法建筑，应予拆除，并适用《城乡规划法》对上诉人作出涉案限期拆除决定，符合上述法律规定。
综上，上诉人的上诉观点缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人张国斌负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陆俊騑
审 判 员 黄 飞
代理审判员 王攀峰
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 孙 皓