郑州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2016）豫71行初867号
原告冯愧荀，女，汉族，1978年8月5日出生，住郑州市管城回族区。
被告郑州市管城回族区人民政府,住所地郑州市商城路217号。
法定代表人虎强，区长。
委托代理人陈祥国，郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室工作人员。
委托代理人王萌，河南法学汇信律师事务所律师。
原告冯愧荀诉被告郑州市管城回族区人民政府（以下简称管城区政府）房屋征收决定一案，于2016年11月22日向本院提起诉讼，本院于2016年11月23日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2016年12月21日公开开庭审理了本案。原告冯愧荀，被告管城区政府的委托代理人陈祥国、王萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告冯愧荀诉称，原告居住在向阳街6号院1号楼1单元4号，房产证号：郑房权证字第××。2015年，被告以“郑州市州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目”（以下简称两院项目）为由，欲违法征收向阳街6号院，因舆论监督未能得逞；2016年10月10日，被告作出《郑州市管城回族区人民政府郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收决定》（以下简称《征收决定》二期项目），违法征收向阳街6号院1号楼。一、按照被告的说法，两院项目征迁工作已全部完成并顺利开工。二期项目并非两院项目，系被告假借“公共利益需要”的名义，进行的商业开发项目，且没有履行任何立项审批手续。2015年被告网站上公示，向阳街6号院所在地块被定位为“路劲综合体项目绿都广场”，开发商为香港路劲地产集团，项目包含五星级酒店、四星级酒店、大型商业综合体、高档公寓、服务型SOHO办公。2015年4月9日，被告曾以两院项目为由，将两院项目外的向阳街6号院纳入两院项目征收范围，并由拆迁办张贴通告进行调查登记。后因媒体舆论监督，郑州市委及管城回族区委最终确认向阳街6号院不在两院项目征收范围之内，被告也将该公示链接从政府网站上删除。另据，《郑州市城市总体规划（20102020）》显示向阳街6号院所在地块为文化娱乐用地，系商业开发的一种。综上，两院项目系依法经过严格审批报备的公益项目，项目范围清晰，红线明确，业已顺利完成征迁工作并开工建设，两院项目的整体规划并不包含所谓的“二期”。被告所作《征收决定》征收范围（紫荆山路以东、规划塔湾路以西、东大街以南、商代城墙遗址合围区域内，包××院）与两院项目在占地范围上没有任何交集可言，完全超出郑州市城乡规划局公示的两院项目用地范围及郑州市第06574K01街坊控制性详细规划，明显在两院项目红线之外。二期项目系独立于两院项目之外的纯商业开发项目。二、被告作出的《征收决定》违法。（一）违反法定程序。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称590号令）、《国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则》、《郑州市城乡规划管理条例》及郑州市城乡建设委员会在郑州市政务服务网公开的《郑州市国有土地上房屋征收与补偿工作流程（试行）》的相关规定，对国有土地上房屋进行征收，需先由区政府提前拟定年度房屋征收计划，提交郑州市房屋征收部门审核汇总后上报市政府，同时抄送发改委、国土资源、规划部门；需征收房屋项目确定后，由市、区政府确定的部门提出申请，在市、区发改委、国土资源、规划等部门依据郑州市国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划分别出具意见后，再由市、区房屋征收部门根据590号令的规定，对申请进行审核，符合590号令规定的项目房屋征收申请才能通过；项目房屋征收申请通过后，进行调查摸底、匡算征收补偿费用、拟定征收补偿方案等组织实施工作，最后根据上述法律法规、相应规划、批文及各项工作作出房屋征收决定。被告在未确定二期项目性质、未提出二期房屋征收申请、未依法取得郑州市发改委立项批复、郑州市政府控制性详细规划、郑州市城乡规划局、郑州市国土资源局、郑州市文物局的相关批复时，假借两院项目，所作《征收决定》明显违反法定程序，依法应当予以撤销。（二）适用法律、法规错误。依据590号令的规定，对国有土地上房屋进行征收与补偿必须符合“公共利益需要”的用地情形。二期项目并非两院项目，被告以两院项目为幌子，作出包××院的《征收决定》，实质是为商业开发开路，属“非公共利益需要”用地的情形。其对向阳街6号院的征收行为，明显违反法律、法规的规定。（三）置媒体舆论监督于不顾，混淆是非。对向阳街6号院，被告曾以“两院项目棚户区改造”为由拟进行征收，并定位为商业开发项目。2016年8月，被告突然又以“二期项目”为由，要征收向阳街6号院，在向阳街6号院周围张贴、散发与二期项目毫无关联的郑州市发改委、郑州市城乡规划局、郑州市文物局、郑州市规划局的相关批文，对原告进行欺骗性宣传。被告于2016年10月10日作出毫无法律依据的《征收决定》，违法征收向阳街6号院。故请求：1、依法撤销《郑州市管城回族区人民政府郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收决定》（管政[2016]86号）文中，征收范围内向阳街6号院1号楼的内容；2、本案诉讼费由被告承担。
原告冯愧荀提供的证据有：第一组证据：1、郑州市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见（郑政[2011]85）。2、郑州市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿暂行办法的通知。3、郑州市国有土地上房屋征收与补偿工作流程。证明郑州市国有土地上房屋征收的合法程序，涉案征收决定的作出违反法定程序，无立项审批等各项手续。第二组证据：4、关于两院项目选址的批复。5、《郑州商城遗址保护项目博物院片区土地收储实施计划》。6、郑州商城遗址公园（南片区）详细规划。7、郑州市第06574K01街坊控制性详细规划。8、两院建设项目批前公示。证明两院项目系严格依法立项审批的合法项目，其有详细的规划、明确的红线，向阳街6号院不在两院项目红线之内。第三组证据：9、两院项目展板。10、两院项目方案设计及初步设计招标公告。11、郑州商都博物院文物考古研究院近期奠基。12、两院项目地质勘察招标公告。13、两院项目施工图设计招标公告。14、两院项目施工图设计（二次）中标候选人公示。15、两院项目土方清表工程招标公告。16、两院项目造价咨询服务招标公告。17、郑州斥资39亿元建商都博物院及文物考古院。18、商都历史文化区起步区建设情况汇报会。19、副市长张俊峰调研两院项目建设情况新闻。20、两院项目施工总承包评标结果公示。21、两院项目监理工程评标结果公示。22、中建二局中标两院建设项目。证明两院项目位于塔湾路以东，征地工作早已完成，并已经开工建设，两院项目征地范围不包××院，更无二期之说。第四组证据：23、河南日报《并非棚户区将成短命楼》。24、河南日报《向阳街7号院听牢骚》。25、河南商报《一再被征迁理由各不同向阳街这几个院到底啥情况》。证明两院项目征地范围不包××院，两院项目的立项、规划、审批无二期项目，二期项目未依法立项审批，程序违法。第五组证据：26、向阳街6号院业主不同意拆迁签名表。第六组证据：27、原告房产证。证明原告的主体资格。
被告管城区政府辩称，被告做出的房屋征收决定的内容、事实以及程序合法。郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）对加强郑州市历史文物的保护，增强城市文化内涵，实现郑州市文化建设跨越发展起着重要作用。对于该项目，郑州市发展和改革委员会出具了《关于郑州市文物考古研究院迁建项目建议书的批复》（郑发改社会[2008]836号）、《关于郑州商都遗址博物院项目建议书的批复》（郑发改社会[2009]302号）；郑州市城乡规划局出具了《关于商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目有关规划意见的复函》（郑城规函[2015]387号）；郑州市国土资源局出具了《关于郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目土地利用总体规划情况的复函》（郑国土资函[2015]294号）；郑州市文物局出具了《关于管城区政府<关于商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目有关文物保护意见的函>的复函》；征收决定作出前，征收资金已足额到位，并依法由征收部门监管。以上内容证明征收决定作出前的审核手续符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。为保证被征收人合法权利，征收决定做出前，严格按照相关法律的要求，与项目所在地的东大街街道办事处签订了房屋征收工作委托协议书；对征收范围内的房屋进行了调查摸底；提出了征收补偿方案草稿并征求意见，并对被征收人提出的意见进行梳理修改；对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理；对该改造项目社会风险稳定进行评估。依据上述审批文件以及工作，被告下发了（管政[2016]86号）《郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收决定。同时，被告对《郑州市管城回族区人民政府关于印发郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收补偿方案的通知》（管政[2016]85号）、《郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收公告》一并予以公告。综上所述，被告做出的征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关法律规定。
被告管城区政府提供的证据有：第一组证据：1、郑州市发展和改革委员会《关于郑州市文物考古研究院迁建项目建议书的批复》（郑发改社会［2008］836号）。2、郑州市发展和改革委员会《关于郑州商都遗址博物院项目建议书的批复》（郑发改社会［2009］302号）。3、郑州市文物局《关于管城区政府<关于商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目有关文物保护意见的函>的复函》。4、郑州市国土资源局《关于郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目土地利用总体规划情况的复函》（郑国土资函［2015］294号）。5、郑州市城乡规划局《关于商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目有关规划意见的复函》（郑城规函［2015］387号）。6、丰益置业公司声明一份。7、中国建设银行出具的《资金存款证明书》一份。证明做出征收决定所依据的审批手续合法。第二组证据：8、与房屋征收实施单位签订的委托协议书。9、房屋征收摸底调查登记结果公布的照片一组。10、房屋征收补偿方案征求意见的通知及公布的照片一组。11、郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定办法。12、郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定结果的公布及公布的照片。13、关于《郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》公众意见梳理及答复，以及相应公布的照片。14、关于《郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》修改情况的说明，以及相应公布的照片。15、郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收社会稳定风险评估（座谈会现场照片、座谈会会议签到表、社会稳定风险评估报告）。16、管城回族区人民政府常务会议纪要（［2016］12号）。证明做出征收决定的程序合法。第三组证据：17、关于郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收公告。18、郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收决定（管政［2016］86号）。19、郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收补偿方案的通知（管政［2016］85号）。20、征收决定、征收补偿方案及公告在征收范围内公告的照片一组。证明征收决定依法予以公布。第四组证据：21、《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）。22、《郑州市人民政府关于国有土地上征收补偿的实施意见》（郑政[2014]191号）。23、《河南省实施国有土地上房屋征收与补偿条例若干规定的通知》（豫政[2012]39号）。证明征收法律依据。
经庭审质证，原告认为被告所提交证据为关于两院的证据，没有标明为两院的二期项目。被告对原告提交的第六组证据无异议，对其它证据认为系复印件不予质证。
本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组证据虽为复印件，但系规范性文件，本院予以认定；对第六组证据被告无异议，本院对其真实性予以认定。原告的其他证据，被告均有异议，且不能证明其证明目的，本院不予采纳。对被告提供的证据，原告对其真实性未提出异议，本院对其真实性予以认定。
经审理查明，2008年12月8日，郑州市发展和改革委员会作出郑发改社会[2008]836号《关于郑州市文物考古研究院迁建项目建议书的批复》，同意郑州市文物考古研究院迁建项目，拟建项目位于郑州市城南路以北，东大街以南，城东路以西，郑州商城遗址东南城垣内侧。2009年5月19日，郑州市发展和改革委员会作出郑发改社会[2009]302号《关于郑州商都遗址博物院项目建议书的批复》，根据郑州商城保护规划，原则同意建设郑州商都遗址博物院项目，拟建项目位于郑州商城遗址东、南城垣内侧，距城墙50米，北至东大街，西至向阳路紫荆山路。2015年7月30日，郑州市文物局向被告作出《关于商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目有关文物保护意见的函》的复函。同日，郑州市国土资源局作出郑国土资函[2015]294号《郑州市国土资源局关于郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目土地利用总体规划情况的复函》，认为该项目位于紫荆山路以东、东大街以南，商代城墙遗址合围区域，位于郑州市中心城区范围内，符合郑州中心城区土地利用总体规划。2015年8月18日，郑州市城乡规划局作出郑城规函[2015]387号《郑州市城乡规划局关于郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目相关规划意见的复函》，该项目用地位于紫荆山路以东、东大街以南、商代城墙遗址围合区域，基本符合《郑州市城市总体规划（20102020年）》。2015年9月8日，被告作出管政[2015]106号《郑州市管城回族区人民政府郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（一期）国有土地上房屋征收决定》（以下简称两院一期征收决定）及《补偿方案》，房屋征收范围为：东大街以南、规划塔湾路以东、东城墙以西、南城墙以北。2016年8月19日，郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室与郑州市管城回族区东大街街道办事处签订房屋征收工作委托协议，对郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）征收范围内的房屋进行了调查摸底并将结果张贴公布。2016年9月1日，被告作出关于《郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收补偿方案》征求意见的通知及征求意见稿，并张贴公布。2016年9月28日，郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室组织召开郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院（二期）国有土地上房屋征收社会稳定风险评估座谈会。2016年10月8日，被告作出关于《郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》公众意见梳理及答复，并张贴公布。2016年10月9日，郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室作出《社会稳定风险评估报告》。2016年10月9日，郑州市管城回族区人民政府第六十五次区政府常务会会议原则上通过“关于郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收社会稳定风险评估报告、房屋征收补偿方案及决定的议题”。2016年10月10日，被告作出关于《郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》修改情况的说明、管政[2016]86号《郑州市管城回族区人民政府郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收决定》（以下简称两院二期征收决定）及《补偿方案》、《关于郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目（二期）国有土地上房屋征收公告》。两院二期征收决定中房屋征收范围为：紫荆山路以东、规划塔湾路以西、东大街以南、商代城墙遗址合围区域内（除邮政大厦、东城花园、郑州市轨道交通3号一期工程东大街站规划红线征收范围），包××。原告位于郑州市管城回族区向阳街6号院1号楼1单元4号的房屋被纳入两院二期征收决定征收范围内。原告不服管政[2016]86号两院二期征收决定，将被告诉至本院。
本院认为，（一）关于两院二期征收决定的合法性问题。郑州商都遗址博物院和郑州市文物考古研究院项目是为了适应郑州市社会经济发展等公共利益的需要，加强对历史文物的保护，突出郑州商都文化内涵，实现郑州市文化建设跨越式发展。该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、郑州市城市总体发展规划（20102020年）和专项规划。被告在作出管政[2016]86号两院二期征收决定前，郑州市政府相关职能部门作出了项目批复、规划意见、土地利用总体规划意见等，被告对所作出的房屋征收补偿方案在征收范围内听取了被征收人的意见并进行了部分修改，该项目补偿资金足额到位、专款专用。郑州市管城回族区房屋征收与补偿办公室还作出了《社会稳定风险评估报告》。故被告所作出的管政[2016]86号两院二期征收决定，符合国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，合法有效。（二）关于两院二期征收决定的征收范围是否在立项批复等范围内的问题。郑州市发展和改革委员会对两院项目作出立项批复时，文物考古研究院选址为：郑州市城南路以北，东大街以南，城东路以西，郑州商城遗址东南城垣内侧；商都遗址博物院选址为：郑州商城遗址东、南城垣内侧，距城墙50米，北至东大街，西至向阳路紫荆山路。郑州市城乡规划局对该项目的规划意见中，项目用地位于紫荆山路以东、东大街以南、商代城墙遗址围合区域。两院项目现分为一期、二期两个征收决定，一期房屋征收范围为：东大街以南、规划塔湾路以东、东城墙以西、南城墙以北。二期房屋征收范围为：紫荆山路以东、规划塔湾路以西、东大街以南、商代城墙遗址合围区域内（除邮政大厦、东城花园、郑州市轨道交通3号一期工程东大街站规划红线征收范围），具体门牌号××。一期征收范围并未完全涵盖郑州市发展和改革委员会立项批复等的选址位置。二期征收范围在上述立项批复等的选址位置范围内，且与一期征收范围没有重合之处。故两院二期征收决定的征收范围在立项批复等范围内。原告认为二期征收具有商业开发性质，依据不足，且是否进行部分配套商业开发并不能否定两院项目的公共利益属性。综上，被告作出的管政[2016]86号两院二期征收决定证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告冯愧荀请求部分撤销两院二期征收决定的理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告冯愧荀的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告冯愧荀承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十份，上诉于河南省高级人民法院。
审 判 长 冀汇涛
审 判 员 马中州
代理审判员 董俊杰
二〇一六年十二月二十六日
代理书记员 张亚迪
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。