贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）黔26民初137号
原告：黔东南贵景房地产开发有限公司。
住所地：贵州省凯里市宁波路阳光帝苑*号楼*单元。
法定代表人：潘涛，该公司执行董事。
委托诉讼代理人：杨政益，男，该公司副总经理。
委托诉讼代理人：杨成，贵州七律律师事务所执业律师。
被告：镇远县国土资源局土地储备开发中心。
住所地：贵州省镇远县舞阳镇民生街。
法定代表人：舒尤宏，该开发中心主任。
委托诉讼代理人（特别授权）：龙见本，贵州互重律师事务所执业律师。
原告黔东南贵景房地产开发有限公司与被告镇远县国土资源局土地储备开发中心合同纠纷一案，本院于2016年10月27日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告黔东南贵景房地产开发有限公司法定代表人潘涛及委托诉讼代理人杨成，被告镇远县国土资源局土地储备开发中心委托诉讼代理人龙见本到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
黔东南贵景房地产开发有限公司向本院提出诉讼请求：1、判令被告返还原告款2918020元；2、判令被告给付原告违约金4400000元【500×1%×880=4400000（暂计至2016年9月15日，以后续计）】。事实和理由：2013年8月26日原告与被告签订《镇远县涌××关庄片区土地收储投资合同》，合同约定：原、被告共同进行镇远县涌××关庄片区土地收储投资，其项目名称为镇远县涌××关庄（涌溪街）土地投资收储项目；收储土地面积约69.124亩；土地征收费按现行政策规定执行（同芽溪开发征地标准一致）；前期69.124亩征地补偿款及本合同第四条列明的土地位于涌××关庄片区的约45亩作为商业用地进行招拍挂出让，如原告参加竞买中标，取得土地使用权，在规定期限内缴纳土地出让金总价款50%，余款待被告返回前期投入成本后再缴纳剩余的50%。用地办证费用由原告缴纳，但宗地出让所得全部收入归被告所有，原告按出让和规划要求进行开发建设；如原告参加竞买未取得土地使用权，被告按宗地出让县级政府净收益即：土地成交价减去征地费用和上级政府收取的税费后的30%支付给原告，作为投资回报。被告应当在土地拍卖成功并签订《成交确认书》后15个工作日之内，连同投资款及投资回报一并给付原告。否则，应当承担给付原告逾期违约金每日1‰的责任；被告于2014年4月15日前完成土地挂牌出让工作，逾期则按500万元为基数向原告偿付每日1‰的违约金。
协议签订后的2013年9月16日，原告选项将征地拆迁款100万元汇入被告指定的银行账户，2013年10月22日又再付款152.30万元。此后在收到国土部门的有关通知后交纳了多笔费用。经统计，原告给付被告款项共计2918020元。
可是被告却没有按合同约定义务履行，事实上构成严重违约行为。为维护原告合法权益，特起诉，请判准前列诉讼请求。
镇远县国土资源局土地储备开发中心辩称：答辩请求：1、请求判决确认答辩人与被答辩人签订的《镇远县涌××关庄片区土地收储投资合同书》无效；2、判决答辩人按照被答辩人同期同类银行借款利息分担资金占用利息损失。事实和理由：一、答辩人与被答辩人对没有获得农用转让、土地征收批准手续的集体土地签订的《镇远县涌××关庄片区土地收储投资合同书》违反国家土地管理法律法规的强制性规定和土地收储政策，属无效合同。土地管理法规定，未经法定程序批准，严禁改变土地用途；土地收储是一种国有土地管理利用的试点模式，是国家土地管理制度的延伸。法律行政法规没有明确的规范。国家政策明确规定土地收集是针对国有土地的管理利用行为，未经办理农用地转用、土地征收批准手续的集体土地不能进行收储。本案当事人签订合同约定的收储土地没有获得农用地转用、土地征收批准手续，该合同依法不能履行，应当确认无效；国家法律和政策对土地用途、农用地转用、集体土地征收被告严格管制。违反法律法规政策损害的是社会公共利益而不仅仅是当事人的利益，属于法定无效的合同。二、土地收储资金按照规定列入同级政府财政预算，不但没有对民营资本开放，对银行贷款也已经禁止。答辩人是履行政府职能的事业单位，与被答辩人签订的合同约定由被答辩人全额投资进行土地收储，违反国家财政金融政策的禁止性规定，与国家控制政府性债务，防范财政金融风险背道而驰，社会经济持续发展和社会稳定，损害社会公共利益。《土地储备资金财务管理办法》明确规定土地储备资金来源，不包含未经批准的个人融资。国办法明电（2007）34号文件规定，未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性建设。不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于地市建设……。不得向非金融机构和个人借款。不得通过金融机构中的财务、信托、基金、金融租赁、保险等公司直接或间接融资。三、本案被答辩人在签订合同时明知合同约定拟收储的土地尚未获得农用地转让、土地征收批准手续，对合同无效亦有过错，应当与答辩人共同承担合同无效的过错责任。四、本合同无效造成的直接损失是被答辩人已经交付奖金的利息损失，被答辩人不能援用无效合同约定的违约条款主张违责任。五、被答辩人主张的损失赔偿金明显高于实际损失，请法庭依法予以调整。本案被答辩人的损失应当以实际交付金额为基数，按照银行同期借款利息计算，然后由答辩人和被答辩人分担。
黔东南贵景房地产开发有限公司围绕诉讼请求提交了下列证据并进行质证：
1、《土地收储投资合同书》1份，拟证明双方签订的合同合法有效，同时证明被告没有按约定完成土地挂牌出让，构成根本性违约。经质证，被告对真实性无异议，但远远超出被告履行的能力，签订时处于效力待定的状态。
2、《中国银行现金缴款单》1份、《事业性收费通用票据》2份、拟证明原告按照合同约定交付款项。经质证，被告对3份证据无异议，认可土地管理费137510元。
3、《规划设计合同》1份，拟证明原告进行了规划设计，支付了规划费用。经质证，被告无异议。
4、《增值税普通发票》1份，拟证明支付了规划设计费。经质证，对发票无异议，是涌溪乡政府委托，不是合同当事人，不认可。
5、《企业法人营业执照》、《税务登记证》、《法定代表人身份证明书》及潘涛身份证复印件各1份，拟证明主体资格合法。经质证，被告无异议。
6、《打款账户函》1份，拟证明原告支付投资款项。经质证，被告无异议。
7、《附着物补偿清单》2份，拟证明原告的投资款已经支付相关土地使用权人费用。经质证，被告无异议。
镇远县国土资源局土地储备开发中心围绕反驳对方诉讼请求提交了下列证据并进行质证：
1、《事业单位法人证书》，拟证明被告身份情况。经质证，原告无异议。
2、《法定代表人身份证明书》，拟证明被告身份情况。经质证，原告无异议。
3、贵州省政府批复，拟证明省政府2015年对镇远县建设用地批复情况，合同在期限内不获得批复，是因为没有用地指标。经质证，原告对真实性没有异议，恰恰证明被告违约，行政风险不能转移给原告。
通过原、被告的举证、质证及庭审陈述，本院对无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。
对原告有争议的证据分析认证如下：
原告提交的《增值税普通发票》支付规划设计费70000元的问题，因规划设计是受涌溪乡政府委托，根据合同相对性原则，应由委托人负担。故该支付票据不能作为原告履行与被告签订合同的支出，对该证据不予采纳。
根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2013年8月26日黔东南贵景房地产开发有限公司为甲方与镇远县国土资源局土地储备开发中心为乙方签订《镇远县涌××关庄片区土地收储投资合同》，合同约定：一、项目名称：镇远县涌××关庄土地投资收储项目。二、项目地址：镇远县涌××关庄土地涌溪村涌溪街。三、土地收储规模及投资：1、收储土地面积约69.124亩。2、土地征收费按现行政策规定执行。四、土地收储成本1、征地补偿费用。2、新增建设用地有偿使用费（约14元∕平方米）。3、社会统筹金（约12000元∕亩）。4、安置拆迁费用（根据法定评估价款补偿）5、耕地开垦费（约12000元∕亩）、管理费（征地拆迁费总额的5%）、耕地占用税（20元∕平方米）。五、收储合作方式1、前期69.124亩征地补偿费及本合同第四条列明的土地收储成本费由乙方全额投资。总计投资人民币伍佰万元整。2、甲方提供位于涌××关庄片区的约45亩土地作为商业用地进行招拍挂出让，如乙方参加竞买中标，取得土地使用权，在规定期限内缴纳土地出让金总价款的50%。用地办证费用由乙方缴纳，但宗地出让所得全部归甲方所有，乙方按出让和规划要求进行开发建设。3、如乙方参加竞买未取得土地使用权，甲方按宗地出让县级政府净收益即：土地成交价减去征地费用和上级政府收取的税费后的30%支付给乙方，作为投资回报。甲方应当在土地拍卖成功并签订《成交确认书》后15个工作日之内，连同投资款及投资回报一并给付乙方。否则，应当承担给付乙方逾期违约金每日1‰的责任。六、甲方权利义务1、甲方委托涌溪乡负责做好征地拆迁工作。2、甲方负责做好土地规划、报建等土地工作和完成相关用地手续。3、甲方于2014年4月15日前完成土地挂牌出让工作。逾期则按500万元为基数向乙方偿付每日1‰的违约金。七、乙方权利义务1、协议签订后10天内先期将征地拆迁款100万元打入甲方指定银行账户；2013年10月10日前再行付款150万元；在收到国土部门的有关本宗地土地的报件费缴纳通知后7个工作日内交纳约250万元费用。2、参与土地征用、出让成本价款等工作。3、依约收取投资回报等相关款项。4、中标后负责涌××关庄片区6.124亩地块的集贸市场、广场、公交车站等等公共设施的规划、设计以及在同等条件下的开发建设工作，但所有的规划设计必须符合芽溪片区建设总体规划。八合同期限：2013年8月26日至2014年4月15日止。必要时合同期限可以顺延。合同签订后，原告分别2013年9月17日交纳土地征地费100万元，2013年10月22日交纳征地费152.3万元，2013年12月19日交纳土地管理费13.751万元，2013年12月1日支付附着物补偿费总计1.135704万元。原告合计投资共277.386704万元。镇远县国土资源局土地储备开发中心未能按合同约定在2014年4月15日前完成土地挂牌出让工作。2015年3月10日贵州省国土资源厅下发《省人民政府关于镇远县2014年度第一批城镇建设使用土地的批复》“批准将镇远县都坪镇地花村，涌溪乡涌溪村、芽溪村，舞阳镇文德社区青溪镇关口村，羊坪镇响水村、竹坪村的集体农用地6.3347公顷（耕地3.8709公顷、林地1.4757公顷、其他农用地0.9881公顷）转为建设用地”。因被告未按合同约定义务履行，原告以被告事实上构成严重违约为由起诉，请判准前列诉讼请求。
另查明，2015年6月11日原告受镇远县涌溪乡人民政府委托代为寻找有资质的设计单位，对涌溪乡涌溪村进行村庄规划，其产生的费用由原告先期支付，之后根据相关成本核算将此费用列入土地收储成本。为此，原告于2016年10月10日向中物联规划设计研究院有限公司支付了详细规划设计费7万元。
再查明，庭审中黔东南贵景房地产开发有限公司提出增加解除《镇远县涌××关庄片区土地收储投资合同》，镇远县国土资源局土地储备开发中心明确表示不需要举证期限。本院进行合并审理。
本院认为，本案争议焦点：1、《镇远县涌××关庄片区土地收储投资合同》是否有效；2、涌溪乡政府委托对涌溪村进行村庄规划支付的7万元设计费是否应当由镇远县国土资源局土地储备开发中心返还；3、镇远县国土资源局土地储备开发中心是否应承担违约责任；4、违约金调整基数应当是以实际交付金额还是以约定金额计算。
1、关于《镇远县涌××关庄片区土地收储投资合同》是否有效的问题。经审理认为，双方签订的《镇远县涌××关庄片区土地收储投资合同》是在平等、自愿基础上的真实意思表示，而合同约定的内容并不是直接投资收储未经办理农用地转用的土地，也不是直接收储未经征收批准手续集体土地，而是约定投资征收集体土地用于土地收储。因此，并不违反《土地储备管理办法》的相关规定。镇远县国土资源局土地储备开发中心的抗辩不能成立，本院不予支持。
2、关于涌溪乡政府委托对涌溪村进行村庄规划支付的7万元设计费是否应当由镇远县国土资源局土地储备开发中心返还的问题。经审理认为，2015年6月11日涌溪乡人民政府出具给黔东南贵景房地产开发有限公司的《委托书》载明“涌溪乡政府委托贵公司代为寻找有资质的设计单位，对涌溪乡涌溪村进行村庄规划，其产生的费用由贵公司先期支付，之后根据相关成本核算将此费用列入土地收储成本”。根据合同相对性原则，委托单位是涌溪乡人民政府，不是镇远县国土资源局土地储备开发中心。委托内容是进行村庄规划，也不是《镇远县涌××关庄片区土地收储投资合同》的约定事项。因此，因该委托行为产生的费用，应由委托单位涌溪乡政府负担。黔东南贵景房地产开发有限公司可以直接找委托单位退还。
3、关于镇远县国土资源局土地储备开发中心是否应承担违约责任的问题。经审理认为，《镇远县涌××关庄片区土地收储投资合同》第六条第2、3项明确约定“2、甲方负责做好土地调规、报建等工作和完成相关用地手续”“3、甲方于2014年4月15日前完成土地挂牌出让工作。逾期则按500万元为基数向乙方偿付每日1‰的违约金。”但在黔东南贵景房地产开发有限公司依约交纳拆迁款后，镇远县国土资源局土地储备开发中心并未能按照上述约定完成其应当履行的义务，庭审中也自认“合同履行期限内未获得批复，是因为没有用地指标”。因此，镇远县国土资源局土地储备开发中心违约事实清楚，证据充分，足以认定。
4、关于违约金调整基数应当是以实际交付金额还是以约定金额计算的问题。经审理认为，如前所述，镇远县国土资源局土地储备开发中心已经构成违约，理应承担违约责任。但诉讼中其以赔偿金（违约金）明显高于实际损失，提出了依法调整的请求。为此，本院综合考虑黔东南贵景房地产开发有限公司实际支付投资款数额为277.386704万元以及其交款期限与合同约定期限也存在迟延的情况，同时考虑违约金主要是弥补守约方损失具有补偿性的规定，且镇远县国土资源局土地储备开发中心也未提出违约金按日1‰计算高于实际损失的证据。故违约金以实际支付投资款数额277.386704万元为基数，按照双方约定每日1‰计算损失符合公平原则，即以277.386704万元×1‰×天（从2014年4月16日起至付清返还投资款之日止）计算。
综上所述，黔东南贵景房地产开发有限公司的诉讼请求，事实清楚，证据充分，本院根据查明的事实，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条规定，判决如下：
一、由镇远县国土资源局土地储备开发中心在本判决生效后10日内返还黔东南贵景房地产开发有限公司投资款277.386704万元；
二、由镇远县国土资源局土地储备开发中心向黔东南贵景房地产开发有限公司支付违约金（违约金数额计算以277.386704万元为基数，按照每日1‰，从2014年4月16日起至付清返还投资款之日止）。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费63026.00元，由镇远县国土资源局土地储备开发中心负担60000.00元，由黔东南贵景房地产开发有限公司负担3026.00元。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 刘 琴
审判员 杨再幸
审判员 田 嫄
二〇一七年四月二十五日
书记员 杨海萍