辽宁省宽甸满族自治县人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宽行初字第00016号
原告：宽甸满族自治县灌水镇人石村民委员会。
法定代表人：张俊芳，系该村民委员会主任。
委托代理人：乔宏武。
被告：宽甸满族自治县灌水镇人民政府。
法定代表人：高文利，系该镇镇长。
委托代理人：毕永春。
第三人：王希家。
委托代理人：孙福德，系宽甸满族自治县牛毛坞镇法律服务所法律工作者。
第三人：王希礼。
委托代理人：杨政法。
原告宽甸满族自治县灌水镇人石村民委员会（以下简称人石村委会）诉被告宽甸满族自治县灌水镇人民政府（以下简称灌水镇政府）、第三人王希家、王希礼不服林地使用权处理决定一案，于2014年3月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2014年4月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年5月7日公开开庭进行审理。原告人石村委会的法定代表人张俊芳及委托代理人乔宏武，被告灌水镇政府的委托代理人毕永春，第三人王希家及其委托代理人孙福德，第三人王希礼及其委托代理人杨政法到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告灌水镇政府于2008年5月26日作出灌政发（2008）15号《关于王希家与王希礼蚕场使用权争议的处理决定》（以下简称《处理决定》），主要内容如下：2008年3月初，王希礼和王希家因蚕场边界发生纠纷，灌水镇林管局会同镇经营管理站、信访办等部门组成调查小组进行调查。经查，1995年10月31日，王希财与王希礼分别与灌水镇二台子村签订蚕场承包合同。王希财承包的蚕场是与王希家、刘长波共同承包的，三户轮流放蚕，蚕场倒茬三户打柴，分界清楚。王希礼承包的蚕场只有本人享受放蚕权利，另有三户村民享有倒茬打柴的权利。王希财、王希礼承包的两把蚕场均位于本组滚子沟的阳坡，每人承包一把。承包的蚕场不是集中连片，而是沿革生产队集体经营时隔断穿插经营划分，承包合同均未记载这个事实。两把蚕场可划分为五段，王希财为代表的三户村民经营第一段与第四段，王希礼承包经营第二、三和五段。王希家和王希礼蚕场边界纠纷发生在第四段与第五段交界之间，争议面积2.1亩。第四段为从张景山自留山西边至王希久自留山东边，第五段为从曹洪国和王希久自留山西侧至高丽坟岗和曹洪国另一块自留山东边。王希财蚕场承包合同的四至为：东至二台子河边，西至大地边，南至地边，北至柏林川交界，按蚕场承包合同所记载的四至与现地对照，合同记载的西至在现场只能看出约8米宽的地边，仅是一个点，不能代表整个西边的界线。王希礼承包合同的四至为：东至王希财蚕场边，西至葫芦头沟高丽坟，南至地边，北至柏林川交界。依合同记载的四至与现地对照，东至没有具体的地物标识。灌水镇政府认为，王希礼和王希财的蚕场相邻，应有固定的地物标识，但因双方承包合同均未体现，所以不能按合同记载的四至来确定双方争议地边界线。而只能尊重历史，调取证人证言来确定争议的蚕场边界。有本组村民证实：王希财和王希礼承包的两把蚕场，生产队集体经营时是以曹洪国自留山西北角的油松树和上方的榛柴格子作为界线的。按照这个界线，王希礼打柴超出界线，双方争议地块应归王希财共同承包人王希家使用。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款，林业部《林木林地权属争议处理办法》第十条、第十九条第一款之规定，决定：一、以曹洪国自留山西北角的油松树和上方的榛柴格子作为王希家和王希礼蚕场争议之处的边界线；二、边界线以东蚕场使用权归王希家所有，边界线以西蚕场使用权归王希礼所有。
被告灌水镇政府在法定期限内未向本院提交作出具体行政行为的事实证据。
被告灌水镇政府向法庭提供作出具体行政行为的法律依据：《中华人民共和国森林法》第十七条、《林木林地权属争议处理办法》第十条、第十九条，证明被告作出被诉具体行政行为具有职权依据，适用法律正确，且程序合法。
原告人石村委会诉称，原告与王希礼、王希财于1995年10月31日分别签订《农业承包合同》，2005年以前从未发生过纠纷，2005年王希财将蚕场转租给王希家后，因王希家要求将王希礼承包区域内的2.1亩林地划到王希财承包范围内而引发纠纷。原告无权改变合同，王希家找到镇政府处理，镇政府作出灌政发（2008）15号《处理决定》，原告不服申请复议，县政府作出维持决定。两份承包合同四至清楚，既没有重叠，也无界线不清，与《蚕场资源登记卡》内容一致。镇政府不以合同本身四至为准，而重新确定四至，此种改变合同的行为违背《合同法》相关规定。综上所述，《处理决定》事实不清，证据不足，请求法院判令撤销被告作出的被诉《处理决定》。
原告人石村委会提供的证据：1.第三人王希礼《农业承包合同》，证明争议地块四至清楚。2.第三人王希礼《蚕场资源登记卡》，证明登记卡与承包合同记载的四至范围一致。
庭审质证中，被告、第三人王希家对原告提供的1号证据没有异议。被告、第三人王希家对原告提供的2号证据有异议，认为该份证据四至边界表述不清，没有固标物。第三人王希礼对原告提供的1-2号证据均没有异议。
被告灌水镇政府在法定期限内未作答辩。
第三人王希礼述称，其与原告于1995年签订20年承包期的农业承包合同，承包位于滚子沟的蚕场并按约交付承包金，经营至今。2005年以前，从未与相邻蚕场的承包人王希财发生争议，自2005年相邻蚕场转包给第三人王希家后，发生边界纠纷。被告灌水镇政府在未争取发包方意见，未召开村民会议的情况下，作出《处理决定》，改变合同内容，违背法律规定。该《处理决定》不应将王希家作为承包主体对待，王希家未与发包方签订承包合同，合同记载的四至边界清楚，并无重叠。综上所述，请求法院判令撤销被告作出的被诉《处理决定》。
第三人王希礼提供的证据：1.王希礼《农业承包合同》，证明合同记载的四至清楚，第三人王希礼享有争议地使用权。2.交付承包费收据存根（一枚），证明第三人王希礼按约交付承包费。3.王希礼《蚕场资源登记卡》，证明登记卡与合同记载的四至相符。4.原告人石村委会处理意见及情况说明（三份），证明人石村委会向镇政府、县政府、县农经局作出情况说明，并提出处理意见。
庭审质证中，原告对第三人王希礼提供的1-4号证据没有异议。被告对第三人王希礼提供的1号、3号证据没有异议。对第三人王希礼提供的2号、4号证据有异议，认为该两份证据与本案无关。第三人王希家对第三人王希礼提供的1-4号证据没有异议。
第三人王希家述称，一、第三人王希家是与王希财、刘长波共同承包，只是由王希财代表签订合同，而非原告所述“转租”。二、被告有权处理纠纷，被告的《处理决定》没有改变合同，只是对边界纠纷进行处理。三、争议地块是第三人王希家的砍柴区，而非王希礼的蚕场，其并未要求将王希礼界内的蚕场划归自己，以上事实有本组村民证明。王希礼的承包合同用纸不是原承包合同用纸，是后改的。四、承包合同上对四至的记载有错误，被告的《处理决定》是纠正错误而非重新确定边界。五、《处理决定》中未涉及原告，也未对原告利益产生影响，原告无诉讼主体资格。综上所述，被告具有作出《处理决定》的职权，认定事实清楚，请求法院判令维持。
第三人王希家提供的证据：1.村民证明（一份），证明王希家蚕场边界的划分。2.王希财《农业承包合同》，证明作为共同承包人的第三人王希家享有争议地块使用权。3.蔡庆坤证明，证明蔡庆坤蚕场四至。4.刘长波、王希财证明（两份），证明第三人王希家与王希财、刘长波共同承包蚕场。5.灌水农业中心证明，证明蚕场证由农业中心提供。
庭审质证中，原告对第三人王希家提供的1号证据有异议，认为该份证据内容不准确。原告对第三人王希家提供的2号、4号证据有异议，认为该两份证据不能证明第三人王希家是合同主体。原告对第三人王希家提供的3号证据有异议，认为该份证据中的证人在很久以前已迁走，无法证明案件事实。原告对第三人王希家提供的5号证据有异议，认为该份证据不具真实性。被告对第三人王希家提供的1-5号证据没有异议。第三人王希礼对第三人王希家提供的1号证据有异议，认为该份证据无法证明第三人王希家欲证明的问题，但可以证明王希家不是合同主体，而且该份证据上无日期，证人也没有出庭作证。第三人王希礼对第三人王希家提供的2号、5号证据有异议，认为该两份证据不具真实性。第三人王希礼对第三人王希家提供的3-4号证据有异议，认为该两份证据不符合证据规则，不能作为证据使用。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
1、对原告提供的1-2号证据（王希礼《农业承包合同》、王希礼《蚕场资源登记卡》），经审查，符合证据的合法性、真实性、关联性的要求，且可以相互印证，本院予以采信。
2、对第三人王希礼提供的1-3号证据（王希礼《农业承包合同》、交付承包费收款收据、王希礼《蚕场资源登记卡》），经审查，符合证据的合法性、真实性、关联性的要求，且可以相互印证，本院予以采信。对第三人王希礼提供的4号证据（人石村委会处理意见及情况说明三份），经审查，该三份证据中原告向被告提出处理意见及向县政府提出复议申请的事实，本院予以确认。该份证据中原告向县农村经济局写的说明与本案无关联性，本院不予确认。
3、对第三人王希家提供的1号、3-4号证据（村民证明，蔡庆坤证明，刘长波、王希财证明），因该三份证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十三条规定的形式要件，故本院不予采信。对第三人王希家提供的2号证据（王希财《农业承包合同》），经审查，该份证据中王希财与村委会签订承包合同的事实，本院予以确认。对第三人王希家提供的5号证据（灌水农业中心证明），经审查，该份证据不能证明争议地块使用权归王希家所有，故本院不予采信。
经审理查明，灌水镇政府于2008年5月26日作出灌政发（2008）15号《处理决定》，对第三人王希家与第三人王希礼的蚕场边界纠纷进行处理。该《处理决定》认为，王希礼和王希财的蚕场相邻，但没有固定的地物标识，承包合同也均未体现。因此，不能按记载的四至来确定双方争议地边界线，应尊重历史。被告灌水镇政府以历史分配为背景，采用调取证人证言的方式确定了争议蚕场边界。《处理决定》认定王希礼打柴超出了界线，双方争议地块应归王希财共同承包人王希家使用，并决定以曹洪国自留山西北角的油松树和上方的榛柴格子作为王希家和王希礼蚕场争议之处的边界线，边界线以东蚕场使用权归王希家所有，边界线以西蚕场使用权归王希礼所有。原告人石村委会作为承包合同的发包方，认为被告作出的《处理决定》未按照《农业承包合同》中确定的四至范围处理纠纷，处理结果擅自改变合同的内容，侵害了合同双方的利益，遂诉至本院。被告灌水镇政府在法定期限内未作答辩，未向法庭提供作出具体行政行为的事实证据。
本院认为，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《林木林地权属争议处理办法》第十条之规定，被告具有作出被诉具体行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条之规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十六条之规定，在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。本案中，被告在法定期限内未作答辩，未向法院提交作出具体行政行为的证据、依据，故按照上述法律规定，应当认定被诉具体行政行为没有证据、依据。综上，被告作出的《处理决定》证据不足，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项1目之规定，判决如下：
撤销被告灌水镇政府作出的灌政发（2008）15号《关于王希家与王希礼蚕场使用权争议的处理决定》。
案件受理费50元，由被告灌水镇政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省丹东市中级人民法院。
审 判 长 李 核
代理审判员 凌名星
人民陪审员 王丽莉
二〇一四年六月十六日
书 记 员 刘英梅