贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔27行初216号
原告王朝发，男，1970年8月15日生，布依族，贵州省龙里县人，住龙里县,
委托代理人谢德华，贵州仁义律师事务所律师。
被告龙里县人民政府，地址：龙里县太平寺；
法定代表人陈曦，该县政府县长；
委托代理人杨德建，龙里县政府法制办副主任；
委托代理人陈永福，龙里县政府法律顾问。
第三人何朝荣，男，1958年3月5日生，布依族，贵州省龙里县人，住龙里县，
委托代理人何朝明，男，1966年9月21日生，汉族，贵州省龙里县人，住龙里县，系第三人何朝荣之弟。
第三人龙里县谷脚镇王关社区三组（原王关村龙上坡组）；
代表人黄尚吉，系该组组长；
委托代理人何朝云，男，1970年3月5日生，汉族，贵州省龙里县人，住龙里县，
原告王朝发诉龙里县人民政府，第三人何朝荣、龙里县谷脚镇王关社区三组林业行政裁决争议一案，于2016年10月20日向本院提起诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告、第三人送达起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，并依法组成合议庭于2016年12月8日公开开庭进行了审理。原告王朝发及委托代理人谢德华，被告龙里县人民政府委托代理人杨德建、陈永福，第三人何朝荣及委托代理人何朝明，第三人龙里县谷脚镇王关社区三组法定代表人黄尚吉及委托代理人何朝云到庭参加诉讼。现已审理终结。
2016年9月13日，龙里县人民政府作出龙府行复决字[2016]03号行政复议决定书，将王朝发与何朝荣、谷脚镇王关社区三组争议的林地图班号为9.10—06、9.10—07、9.10—08、9.10—10确认给谷脚镇王关社区三组所有。
原告王朝发诉称：1980年，原告家一共5人即父亲王志华（户主）、母亲谭大方、姐王朝菊、弟王朝国作为一户分得原长冲生产队（现王关社区一组）地名为“栗木关、正子土、云关坡”的责任山3幅进行管理。在原告家的责任山之间夹有王关社区三组的土。1982年1月，龙里县谷脚镇人民公社将陈光华、王朝金、王志华等5户的责任山两幅共同颁发一个证，即龙林管字第0006006号《龙里县集体山林管理证》，其中“正子土”四至为：东至3队山、西至路、南至大坝田、北至路；“栗木关”四至为：东至路、西至路、南至路、北至路。1988年12月13日，原告之父王志华及王朝银、王朝祥等11户联合与龙里县木材公司签订《商品材基地造林贷款合同书》，并经龙里县公证处进行了公证。合同签订后，原告家等11户在地名为黄家冲、栗木关、冷水冲一带各自的责任山界限内造林马尾松。1989年3月，龙里县林业部门对11户造林面积进行验收，实际造林面积787.5亩，并绘制了《谷脚乡王关村长冲村民组更新造林平面图》，该图载明原告家造林位置、界线、亩数在该平面图上为“5—松”的3处林班共计93亩。此后，原告家对“5—松”3处的林地管护20多年，均没有任何人提出异议。1996年，原告之弟王朝国另立户头，原告家将“栗木关”造林的部分责任山分给了王朝国，其办理了林权证，其余归原告享有。2009年原告之父王志华去世。2012年9月，贵龙指挥部征用原告地名为“正子土”，图班号为9.10—06、9.10—07、9.10—08、9.10—10的四幅林地，第三人何朝荣对该四幅林地主张权利，从而与原告发生林地权属争议。2013年6月2日，龙里县林业局、谷脚镇政府、贵龙指挥部重新对1988年造林情况进行调查核实后，由龙里县林业局制作了《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图》，与1988年所勾划的《谷脚乡王关村长冲村民组更新造林平面图》一致。2015年3月，原告向龙里县谷脚镇人民政府提出确权申请，该镇于2016年3月15日作出谷府行决字[2016]2号《龙里县谷脚镇人民政府行政决定书》，认定原告、第三人何朝荣提供的证据均不能证明其对争议地享有所有权，决定驳回原告的申请。原告不服向龙里县人民政府申请行政复议。复议中，谷脚镇王关社区三组认为争议林地属其所有，申请参加复议程序。2016年5月12日，被告龙里县人民政府再次组织原告，谷脚镇政府，第三人何朝荣，林业局工程师、技术员，以及当时参加分山的知情人员到现场对争议林地用GPS进行现场勘验调查定位，结果争议林地包括的区域与贵龙指挥部提供的测量图纸上图班号9.10—06、9.10—07、9.10—08、9.10—10号相一致，均在《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新货款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图》中原告家造林的52亩林地范围内，并绘制了《贵州省龙里县谷脚镇王朝发与何朝荣林权纠纷争议现场调查位置图》，证明争议林地归原告享有。此后，被告龙里县人民政府派龙里县林业局工程师就转绘结果应用问题向贵州省林业调查规划院咨询。该院回函确认龙里县林业局将《谷脚乡王关村长冲村民组更新货款造林平面图》转至地形图上形成《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新货款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图》，转绘技术符合林业调查技术标准要求。被告应当以此作出复议决定，认定争议林地归原告享有。但被告于2016年9月13日作出龙府行复决字[2016]03号《行政复议决定书》，将争议林地确认给第三人谷脚镇王关社区三组所有，侵犯了原告的合法权益。特诉至法院，请求判决撤销被告作出的行政复议决定，确认争议林地归原告享有。
为证明其主张，原告向本院提交了以下证据（均为复印件）：
1、身份证复印件，证明原告身份情况。
2、龙里县谷脚镇人民政府谷府行决[2016]2号《行政决定书》、龙里县人民政府龙府行复[2016]03号《行政复议决定书》及送达回证，证明原告起诉符合程序、主体适格。
3、林管字第0006006号《龙里县集体山林管理证》，证明争议林地使用权归原告享有。
4、《商品材基地造林贷款合同书》、《公证书》、《关于谷脚乡王关村民组更新贷款造林报告》、《贷款抵押方式及资金》、《谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林平面图》、《龙里商品材基地造林验收付款单》、《谷脚乡长冲更新造林基地技术设计说明书》、《谷脚王关长冲组承包户承包荒山的权属情况说明》，证明1988年原告之父王志华等11户在各自承包地内植树造林的事实，其中原告造林93亩，包含争议地在内。
5、《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林罗盘仪测量面段转至地形图》、《贵州省林业调查规范院关于谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林面积有关技术标准的函》，证明1988年林业局用罗盘仪测绘图及转至地形图符合林业调查技术标准，具有科学性、客观性。
6、《龙里县城镇建设征（占）用地勘测登记表》，证明2012年9月10日，贵龙指挥部征用原告“正子土”林地4幅，才引发争议。
7、签到表、现场勘验笔录、《贵州省龙里县谷脚镇王朝发与何朝荣林权纠纷争议现场调查位置图》、《贵龙指挥部提供GPS定位坐标图》，证明林业部门及相关人员组织争议双方到现场用GPS定位调查，结果争议林地在原告植树造林的52亩范围内。
8、现场照片，证明争议林地现场情况。
9、王朝国的《龙府林证字（2008）第0604、7、20、139、144、146号〈龙里县集体山林管理证〉》及《森林、林木、林地状况登记表》、《森林、林木、林地四至范围图》，证明原告之弟王朝国另立户后，在“栗木关”分有其父的部分林地，其余林地归原告享有。
针对原告所举证据，被告龙里县政府质证意见如下：对1、2号证据无异议；对3号证据的真实性、合法性无异议，但与争议地无关，不能达到原告的证明目的；对4号证据，只证明原告方在“栗木关”有植树造林活动，并不在争议地范围内；对5号证据中省林业调查规划院的复函予以认可，但对《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林罗盘仪测量面段转至地形图》，没有坐标点，不具有真实性、合法性、关联性；对6号证据，该证据达不到原告的证明目的。对7号证据，该证据只能证明被告在复议过程中对现场进行过勘查，因有其他证据推翻该调查图，所以没有采用；对8号证据，只能反映现场情况，不能证明权属；对9号证据，与本案无关。
第三人何朝荣、谷脚镇王关社区三组质证意见与被告龙里县政府质证意见一致。
被告龙里县人民政府辩称：1982年1月9日，谷脚公社王关大队长冲生产队将地名为“正子土”（四至为：东至3队山、西至路、南至大坝田、北至路）的集体山林交由陈光华、王朝金、王志华等5户联户代管。1984年5月7日，谷脚乡王关村一队将名叫“云关坡”的集体山林10亩发包给原告之父王志华。1988年，根据国家造林政策，由当时的谷脚林业站干部张启恒、谭邦林对造林地进行先期测量，张启恒制作了《谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林平面图》。1988年11月18日张启恒出具《谷脚乡长冲更新造林基地技术设计说明书》，同年12月2日王朝先出具《谷脚王关长冲组承包户承包荒山的权属情况说明》。同月13日，王朝银、王朝祥、陈启发代表11家造林户与龙里县木村公司签订《商品材基地造林贷款合同书》，并进行了公证。合同载明造林地名为：黄家冲、栗木关、冷水冲，造林面积为787.5亩，1989年3月2日验收付款。2012年，因城市规划建设需要对谷远、王关片区土地进行征用，原告与第三人何朝荣因四宗林地（原告称叫“正子土”，何朝荣称叫“岩脚”，图班号为9.10—08号、9.10—07号、9.10—10号、9.10—06号）发生争议，原告遂向谷脚镇人民政府要求确权。谷脚镇人民政府认为，原告提交的材料无法证明其对争议地享有使用权的主张，何朝荣提交的材料也不能证明其对争议地享有使用权的主张，根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料”的规定，于2016年3月15日作出龙谷行决（2016）2号《行政决定书》，驳回原告王朝发的申请请求。原告王朝发不服，于2016年3月21日向被告申请行政复议。被告受理后，谷脚镇王关社区三组于2016年6月2日提出对原告与第三人何朝荣争议的林地主张权利，要求作为第三人参加行政复议。被告受理后，根据原告提供的《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图》及已测量的争议林地图班号到贵龙指挥部调取当时测量坐标，并组织原告、谷脚镇人民政府、第三人、林业局工程师及技术员到现场进行勘测，将上述争议林地转绘在地形图上，看该4宗争议林地是否落入原告造林图班内。在勘测过程中，第三人何朝荣称林班号9.10—06号未与原告发生争议，补偿费已被其他人认领。在听证会质证中，原告及第三人何朝荣、王关社区三组对被告组织现场勘测的转绘结果均不予认可。原告认为争议林地均在其造林图班内，第三人何朝荣、王关社区三组认为林业局2013年6月2日出具的《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新货款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图》没有坐标引点，没有科学依据。为此，被告经向贵州省林业调查规划院咨询，该院复函：根据罗盘仪测绘图的明显地物进行调查核实，将《谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林平面图》转至地形图上形成《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新货款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图》，转绘技术符合林业调查技术标准要求。根据该院技术指导要求，被告于2016年7月28日再次组织原告及第三人，林业局工程师、技术员以及当时参与分山的知情人员到现场进行勘测，欲以《谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林平面图》中明显地物“五岔路”为原点，按原图比例朝争议林地方向找原“大坝田”通往“五岔路”小路为支点进行连线勾绘图班，以测争议林地是否在原告造林的5—松范围内。但由于修建高速公路，现场被破坏，已找不到原“大坝田”通往“五岔路”小路，无法确定原告造林的5—松及争议林班的准确位置，只能根据现场指认勾绘出一组与三组的地界，争议的四宗林地均在三组地界范围内。同日，又将原告提供的《龙里县集体山林管理证（林管字第0006006号）》进行现场勘验，该林权证载明的“正子土”四至与争议林地四至不符。据此，被告认为原告主张争议林地归其享有，提供的证据不能证明其主张；第三人何朝荣提供的证据与谷脚镇人民政府收集提供的证据一致，均证实争议林地属三组，谷脚镇人民政府据此作出处理决定，驳回原告的申请请求正确。但本案系林权纠纷，而非土地权属纠纷，谷脚镇人民政府依照《土地权属争议调查处理办法》第十九条作出决定，系适用法律错误，应予撤销。第三人王关社区三组对争议地主张权利，证据确实充分，应予支持。据此，被告依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，于2016年9月13日作出龙府行复决字[2016]03号《行政复议决定书》，决定撤销谷脚镇人民政府谷府行决（2016）2号《行政决定书》，将争议林地确权归第三人谷脚镇王关社区三组所有的事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，请求人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
被告龙里县政府在举证期限内向本院提交了以下证据（均为复印件）：
《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新货款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图》，证明原告在申请行政复议程序提供的该份证据不能支持其主张。
《龙里县集体山林管理证》（林管字第0006006号），证明本案争议地不在该山林管理证的范围内，且该证是5联户代管，不能作为原告主张权属的凭证。
《谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林平面图》、《谷脚王关长冲组承包户承包荒山的权属情况说明》，证明造林地点没有“正子土”。
《谷脚乡长冲更新造林基地技术设计说明书》，证明争议地块已经排除在造林范围内。
2016年5月12日《现场勘验笔录》及现场位置调查图，证明通过技术手段不能将争议地落在1988年的造林地形平面图上。
2016年6月16日《行政复议听证会笔录》，证明原告及第三人何朝荣提供的证据，都不能证明争议地归各自所有，双方对2016年5月12日制作的现场位置调查图均不认可。
《贵州省林业调查规划院关于谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林面积有关技术标准的函》及2016年7月28日《现场勘验图》、2016年8月5日现场位置调查图，证明由于修建高速公路，原坐标点已不存在，不能将争议地落在转绘图上，故被告没有采用转绘图作依据。
询问张启恒、谭邦林调查笔录，证明1988年《谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林平面图》系手工图，是先测绘图纸后造林，南北向掉头且无坐标点，不能证明原告的主张。
针对被告所举证据，原告王朝发质证意见：对1号证据无异议，该证据能证明争议地在转绘地形平面图内；对2号证据无异议，该证据证明争议地在林权证四至范围；对3号证据无异议，但不同意被告的证明目的；对4号证据，能证明争议地块在争议地范围内；对5号、6号证据无异议，能证明原告主张；对7号证据中省林业规划院的函没有异议，《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新货款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图》是科学客观的，应作为证据使用，对2016年7月28日的现场勘验图、2016年8月5日的位置调查图的真实性有异议；对8号证据无异议。
第三人何朝荣、谷脚镇王关社区三组对被告龙里县政府提交的1—8号证据均无异议，同意其证明目的。
第三人何朝荣述称，自1982年，就在原王关村三组“岩脚”承包管理土地和山林，直到2012年均未与他人发生争议。原告在贵龙城市经济带项目实施征收土地时，用一份地名叫“正子土”的林管字第0006006号《龙里县集体山林管理证》和1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新货款造林的相关手续来提出争议，经贵龙指挥部、谷脚镇人民政府、龙里县人民政府调查核实，原告主张的“正子土”均不在本人承包林地“岩脚”范围内。被告将争议地确权给王关社区三组，事实清楚、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人龙里县谷脚镇王关社区三组述称：本组在位于“岩脚”的地方有大片的耕地和林地。在1982年，按照国家相关政策，已将本组90%的耕地和林地落实到户，由农户一直管理至2012年被贵龙城市经济带项目实施时被征收，原告用一份地名叫“正子土”的林管字第0006006号《龙里县集体山林管理证》和1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新货款造林的相关手续来主张权利，才引发争议。经贵龙指挥部、谷脚镇人民政府、龙里县人民政府调查核实，原告主张的“正子土”四至均不在本组林地“岩脚”范围内。被告将争议地确权给本组，事实清楚，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人何朝荣、龙里县谷脚镇王关社区三组在举证期限内未向本院提交证据。
原告、被告提交的证据，经当庭举证、质证，证据的来源合法，内容客观真实，能够认定本案基本事实，本院予以确认。
经审理查明，1982年1月9日，原龙里县谷脚公社王关大队长冲生产队（现王关社区一组）将地名为“正子土”（四至为：东至3队山、西至路、南至大坝田、北至路）、“栗木关”（四至为：东至路、西至路、南至路、北至路）的集体山林两幅交由陈光华、王朝金、王志华、万大祥、刘志祥5户联户代管。1988年，根据国家造林政策，由当时的谷脚林业站干部张启恒、谭邦林对造林地进行先期测量，张启恒制作了《谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林平面图》，载明王志华造林地点有3处林班，即“5—松”26亩、“5—松”15亩、“5—松”52亩，共计93亩。1988年11月18日，张启恒出具《谷脚乡长冲更新造林基地技术设计说明书》。同年12月2日，王朝先出具《谷脚王关长冲组承包户承包荒山的权属情况说明》。同月13日，原告之父王志华及王朝银、王朝祥等11户与龙里县木村公司签订《商品材基地造林贷款合同书》，合同载明造林地名为：黄家冲、栗木关、冷水冲，造林面积为787.5亩，并于1988年12月22日通过龙里县公证处公证出具了“（88）龙证字第104号”公证书。1989年3月2日验收付款。2012年，因城市规划建设需要对谷远、王关片区土地进行征收。原告与第三人何朝荣因四宗林地（原告称叫“正子土”，地块编号为9.10—08号、9.10—07号、9.10—10号、9.10—06号；第三人何朝荣称叫“岩脚”，地块编号为4.11—06号、4.11—06号、4.11—10号、9.10—06号）发生争议，原告遂向龙里县谷脚镇政府要求确权。谷脚镇政府认为，原告提交的材料无法证明其对争议地享有使用权的主张，第三人何朝荣提交的材料也不能证明其对争议地享有使用权的主张，根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”的规定，于2016年3月15日作出龙谷行决（2016）2号《行政决定书》，驳回原告王朝发的申请。原告王朝发不服，于2016年3月21日向被告申请行政复议。在复议中，谷脚镇王关社区三组于2016年6月2日对原告与第三人何朝荣争议的林地主张权利，要求作为第三人参加行政复议。2013年6月2日，被告组织龙里县林业局、谷脚镇人民政府、贵龙指挥部及龙里县木材公司参与1988年造林事宜的张启恒等人到现场进行指认后对原造林平面图进行转绘，制作了《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新货款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图》。2016年5月12日，被告再次组织龙里县法制办、龙里县林业局、谷脚镇人民政府及相关人员对现场进行调查，在转绘的“地形平面图”上制作了《贵州省龙里县谷脚镇王朝发与何朝荣林权纠纷争议现场调查位置图》。被告复议认为，原告主张争议林地归其享有，提供的证据不能证明其主张；第三人何朝荣提供的证据与谷脚镇人民政府收集提供的证据一致，均证实争议林地属三组，谷脚镇人民政府据此作出处理决定，驳回原告的申请请求正确。但本案系林权纠纷，而非土地权属纠纷，谷脚镇人民政府依照《土地权属争议调查处理办法》第十九条作出决定，系适用法律错误，应予撤销。第三人谷脚镇王关社区三组对争议地主张权利，证据确实充分，应予支持。据此，被告依照《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，于2016年9月13日作出龙府行复决字[2016]03号《行政复议决定书》决定：一、将争议林地9.10—08号（第三人何朝荣称为4.11—06号）、9.10—07号（第三人何朝荣称为4.11—06号）、9.10—10号（第三人何朝荣称为4.11—10号）、9.10—06号确认归第三人谷脚镇王关社区（原王关村）三组所有；二、撤销谷脚镇人民政府谷府行决（2016）2号《行政决定书》；三、驳回原告要求将争议林地明确归其享有的复议请求。原告不服诉至本院，请求判决撤销被告作出的行政复议决定。
本院认为，本案争议的焦点为被告龙里县人民政府作出的行政行为是否合法。根据原被告的举证，本案原告之父王志华及王朝银、王朝祥等11户于1988年在“黄家冲、栗木关、冷水冲”造林的事实存在。在本案审理过程中，原告称争议地大地名叫“栗木关”，小地名叫“正子土”，“正子土”包含在“栗木关”内，被告亦认可争议地大地名叫“栗木关”；且原告持有原龙里县谷脚人民公社管理委员会依法颁发给其父王志华等5户代管的“栗木关”、“正子土”的集体山林管理证。此外，根据《谷脚乡王关村长冲村民组更新贷款造林平面图》，原告之父王志华造林地点为“5—松26亩”、“5—松15亩”、“5—松52亩”，该造林平面图虽然南北向相反，但2013年6月2日，被告为解决原告的信访纠纷，由龙里县林业局、谷脚镇人民政府、贵龙指挥部及原绘图人等相关人员到现场重新勘察指认后对原造林平面图进行转绘形成的《1988年谷脚乡王关村长冲村民组更新货款造林罗盘仪测量面积转至地形平面图》，经咨询贵州省林业调查规划院，该院回函转绘技术符合林业调查技术标准要求。2016年5月12日，被告再次组织龙里县法制办、龙里县林业局、谷脚镇人民政府及相关人员对现场进行调查，在转绘的“地形平面图”上制作的《贵州省龙里县谷脚镇王朝发与何朝荣林权纠纷争议现场调查位置图》，不排除争议地在“5—松52亩”范围内。被告在未对原告之父王志华造林的林地予以排除的前提下，将原告之父造林在内的本案争议林地全部确权给第三人王关社区三组，属认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。原告诉请撤销被告行政行为的理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告龙里县人民政府于2016年9月13日作出的龙府行复字（2016）03号《行政复议决定书》。
由被告龙里县人民政府在法定期限内重新作出行政行为。
一审案件受理费50元，由被告龙里县人民政府承担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。
审判长 罗 艳
审判员 游昌新
审判员 郑天成
二〇一七年二月十五日
书记员 程 诚