广东省阳江市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）粤17行终16号
上诉人（原审原告）：阳西县扬帆供水有限公司。住所地：广东省阳西县城火龙门新自来水厂。
法定代表人：罗志坚，该公司总经理。
委托诉讼代理人：罗志丹，男，1962年10月1日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。该公司经理。
被上诉人（原审被告）：阳西县水务局。住所地：广东省阳西县桥平一路**号。
法定代表人：陈土存，该局局长。
委托诉讼代理人：黄许宁，该局副局长。
委托诉讼代理人：唐代海，广东一粤律师事务所律师。
上诉人阳西县扬帆供水有限公司（以下简称扬帆供水公司）因与被上诉人阳西县水务局水资源管理行政征收纠纷一案，不服阳西县人民法院（2016）粤1721行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明：阳西县水务局于2015年11月15日向扬帆供水公司作出《关于缴交水资源费的通知》，通知内容为：“根据《中华人民共和国水法》第四十八条和《广东省水资源管理条例》第二十五条的规定，取用水资源的单位和个人应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门缴纳水资源费。根据你公司提供的数据，你公司在2015年1月至9月份取水量为8304200立方米，缴费标准0.12元每立方米，需缴纳水资源费为996504元。请自收到通知书之日起，10天内到阳西县水务局计财股办理缴费手续到指定的银行缴费，逾期不缴交水资源费的，将按《中华人民共和国水法》第七十条和《广东省水资源管理条例》第四十六条的规定，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金，并处应缴纳或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。”2016年5月23日，阳西县水务局以扬帆供水公司尚欠2015年1月至9月的水资源费为由作出（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》，通知内容如下：“你公司从2015年1月至9月份的取水量为8304200立方米，根据（粤价[2009]62号）文的规定，水资源费按每立方米0.12元的标准收取，你公司在上述时间段需缴交的水资源费共996504元。我局在2015年11月25日已向你公司发出《关于缴交水资源费的通知》，至今你公司还未按期缴纳。根据《中华人民共和国水法》第十七条规定，现责令限你公司在收到本通知书之日起10天内到阳西县水务局办理缴交手续，逾期不缴纳则从滞纳之日起至缴纳水资源费之前一日止，按日加收滞纳部分水资源费千分之二的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。你公司依法享有陈述、申辩的权利。如不服本通知书，可以在接到本通知书之日起60日内向阳西县人民政府或阳江市水务局申请复议，也可以在接到本通知书之日起6个月内直接向人民法院起诉”。该《责令限期缴纳水资源费的通知书》于5月26日送达扬帆供水公司。阳西县水务局提交的证据《2015年自来水销售情况表》证明，扬帆供水公司2015年1月至9月的销售水量为8304200立方米，而不是取水量。由于扬帆供水公司未按（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》中规定的期限缴纳水资源费，阳西县水务局于2016年6月29日作出西水强催告字[2016]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》，催告内容为：“你公司逾期未履行我局于2016年5月23日作出的（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》，2016年5月26日你公司已收到该通知书，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条之规定，现就有关事项催告如下：一、你公司应于2016年6月5日前依照上述通知书缴纳水资源费；二、履行义务的方式：规定时限缴费。你公司对本催告书有异议的，有权进行陈述和申辩，你公司逾期上述通知书履行缴纳水资源费，且无正当理由的，我局将依法强制执行（代履行）或申请人民法院强制执行”。该《阳西县水务局行政强制执行催告书》当日送达扬帆供水公司。扬帆供水公司认为其向供水工程单位陂底水库管理处缴纳2015年1月至12月的水费已包括了水资源费，阳西县水务局要求其再缴纳2015年1月至9月的水资源费属于重复收费，以阳西县水务局作出的（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》、西水强催告字[2016]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》违法为由，向原审法院提起行政诉讼。
原审法院认为：本案的争议焦点是：一、阳西县水务局作出的（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》是否合法、是否符合法律规定；二、阳西县水务局作出的西水强催告字[2016]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》是否合法、是否符合法律规定。
关于第一个焦点问题。根据《中华人民共和国水法》的有关规定，国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。扬帆供水公司是阳西县行政区域范围内的取水单位，经阳西县水务局许可领取了《取水许可证》，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十八条第一款“取水单位或者个人应当缴纳水资源费”、第三十一条“水资源费由取水审批机关负责征收……”的规定，阳西县水务局具有向其征收水资源费的职权依据。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十二条“水资源费缴纳数额根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量确定……”、第五十三条“未安装计量设施的，责令限期安装，并按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费……”的规定，阳西县水务局确定向扬帆供水公司征收水资源费，应当依照上述规定进行征收。阳西县水务局于2016年5月23日作出的（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》，确定扬帆供水公司2015年1月至9月的取水量为8304200立方米实为扬帆供水公司2015年1月至9月的销售水量，阳西县水务局以销售水量确定征收水资源费数额没有法律依据，因此，该征收水资源费的行政行为主要证据不足，且适用法律不当，应予撤销。阳西县水务局应当依据《中华人民共和国水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律、法规的相关规定，重新对扬帆供水公司作出征收水资源费的行政行为。
关于第二个焦点问题。因（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》已被撤销，阳西县水务局基于（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》作出的西水强催告字[2016]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》不具有合法性，亦应予撤销。而且，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”是基于行政机关对其作出的行政决定具有强制执行权为前提，阳西县水务局对其作出的征收水资源费的行政行为不具有行政强制执行权，应根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”、第五十四条“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行……”的规定申请人民法院执行，故阳西县水务局适用《中华人民共和国行政强制法》第三十五条的规定作出西水强催告字[2016]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》，属于适用法律错误，亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第六条、第七十条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第五十三条、第五十四条规定，原审判决如下：一、撤销阳西县水务局作出的（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》；二、撤销阳西县水务局作出的西水强催告字[2016]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》；三、由阳西县水务局重新对扬帆供水公司作出征收水资源费的行政行为。案件受理费50元，由阳西县水务局负担。
上诉人扬帆供水公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求：一、撤销（2016）粤1721行初13号《行政判决书》“阳西县水务局重新对扬帆供水公司作出征收水资源费的行政行为”的判决。二、由阳西县水务局承担本案诉讼费。主要事实和理由：一、阳西县水务局2013年初收回扬帆供水公司的取水（西）字[2011]第022号《取水许可证》是不争的事实，况且至今没有返还或者核发新的《取水许可证》给扬帆供水公司。国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第十九条规定审批机关应当在45个工作日内决定是否批准取水许可，并核发《取水许可证》，可是阳西县水务局在过去的四年时间里，既没有返还或者核发新的《取水许可证》给扬帆供水公司，也没有确认不批准扬帆供水公司的取水许可或者扬帆供水公司取水违法。也就是说阳西县水务局在事实上确认扬帆供水公司取用陂底水库的水是合法的，且不需办理《取水许可证》。既然不需办理《取水许可证》，也就意味着扬帆供水公司不是阳西县水务局征收水资源费的合法行政相对人，阳西县水务局要求扬帆供水公司在规定时限内缴纳水资源费的行政行为，显然是违反法定程序的违法行为。
二、根据《国务院令460号》第三十三条及《广东省水资源费征收使用管理办法》第三条“从水库等水利（含供水）工程取水的，水资源费应当纳入水利工程供水水价，并由工程管理单位向取水户收取后，统一向取水许可审批机关缴纳”的规定，因扬帆供水公司的生产用水取自水利工程
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新墟镇陂底水库，所以扬帆供水公司无需单独向阳西县水务局缴纳水资源费，只需按水利工程供水水价向陂底水库管理处缴交水费即可，而且扬帆供水公司已足额向陂底水库管理处缴交了水费。因此，阳西县水务局要求扬帆供水公司在规定时限内缴纳水资源费的行政行为，显然违法。
三、扬帆供水公司水厂的生产用水是向新墟镇陂底水库购买的，并按陂底水库管理处的供水价格足额缴交了水费。按国家发改委、水利部第4号令《水利工程供水价格管理办法》第四条的规定：“水利工程供水价格由供水生产成本、费用、利润和税金构成。供水生产成本是指正常供水生产过程中发生的直接工资、直接材料费、其它直接支出以及固定资产折旧费、修理费、水资源费等制造费用。…”也就是说，陂底水库管理处的供水价格中应当已包含了水资源费。另一方面，陂底水库管理处是阳西县水务局的属下单位，且陂底水库管理处的供水价格由阳西县水务局和价格主管部门共同制定，倘若省政府调整水资源费征收标准，导致陂底水库管理处的现行供水价格不足以补偿水资源费的情况，阳西县水务局理应按法定程序调整水利工程供水价格，而不应当在现行供水价格外向扬帆供水公司征收水资源费。显然，阳西县水务局要求扬帆供水公司在规定时限内缴纳水资源费的行政行为，违反了《水利工程供水价格管理办法》第二十四条的规定：“任何单位和个人不得违反规定在水价外加收任何名目的费用或减免水费。严禁任何单位和个人截留、平调和挪用水费。”
综上所述，阳西县水务局没有向扬帆供水公司核发《取水许可证》，扬帆供水公司不是阳西县水务局征收水资源费的合法行政相对人，阳西县水务局直接向扬帆供水公司征收水资源费的行政行为不合法，阳西县水务局向扬帆供水公司作出《责令限期缴纳水资源费的通知书》严重侵害了扬帆供水公司的合法权益，因此，一审判决显然不当，应予以撤销。
被上诉人阳西县水务局辩称：除坚持一审答辩和庭审意见之外，现针对扬帆供水公司上诉事实理由、结合一审判决理由，综合答辩意见如下：一、扬帆供水公司的上诉事实和理由较之一审起诉时并无新的变化，一审判决撤销阳西县水务局原具体行政行为乃是司法审查中发现别的事实理由，对扬帆供水公司的起诉事实和理由未予采纳。扬帆供水公司上诉事实和理由不成立，阳西县水务局有权重新作出新的具体行政行为。1、阳西县水务局于2011年6月2日向扬帆供水公司颁发取水（西）字（2011）第022号《取水许可证》，有效期五年。作为行政许可行为的法律效力确定，未经法定程序和法定事由不得撤销或注销。扬帆供水公司以阳西县水务局因年审收回该证未发还为由，认为其无须申领《取水许可证》、不是合法行政相对人的辩解是毫无理据的。在有效期内，该《取水许可证》所确立扬帆供水公司的取水权利和缴纳水资源费并接受相应行政监督的义务同时存在。2、阳西县水务局向扬帆供水公司征收2015年1-9月的水资源费，也不是重复收费行为。国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十三条，明确是指从事农业生产向供水工程取用水的，按实际用水量向供水工程单位缴纳水费，再由后者统一缴纳水资源费。广东省《水资源费征收使用管理办法》第三条虽未再限定从事农业生产用水才向供水工程单位缴纳水费，但该地方政府规章有此规定是考虑向水库等供水工程取水的用户数量众多，用意在于减少取水许可审批机关的工作强度。扬帆供水公司是集中供水企业，系阳西县的第一取水大户，历史上一直由扬帆供水公司依照国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十一条、三十三条第一款直接征收水资源费，行政法规在于地方政府规章不一致情形下自然可优先适用。扬帆供水公司因另案诉讼争议，自2015年1月开始擅自向供水工程单位陂底水库管理处直接缴纳所谓水费来充抵水资源费不具法律效力。另案已生效的阳江市中级人民法院（2016）粤17行终8号《行政判决书》第8页第二自然段“本院认为……”也明确认定“阳西县水务局行使行政职权向其征收水资源费具有法律依据”。3、扬帆供水公司声称已向供水工程单位陂底水库管理处缴纳2015年1-12月的水费而没有欠费（水资源费），但水费是陂底水库管理处和扬帆供水公司之间的民事法律关系，“水费”具体构成内容不包括水资源费。扬帆供水公司即便要依照广东省《水资源费征收使用管理办法》第三条向陂底水库管理处缴纳包括水资源费在内的水费，也应事先由阳西县水务局对陂底水库管理处核定其水费中包含的水资源费征收标准。阳西县水务局从来没有核定陂底水库管理处直接向扬帆供水公司收取包括水资源费在内的水费，扬帆供水公司向陂底水库管理处缴纳的水费仅0.02元/立方米，甚至低于旧标准的水资源费标准（0.025元/立方米），足见此水费和水资源费并无关系，缴纳“水费”并非扬帆供水公司履行缴纳水资源费法定义务。
二、一审判决撤销阳西县水务局原具体行政行为的事实和理由，一是事实认定不清二是法律适用错误，判决重新作出新的具体行政行为才有利于在保障行政相对人程序权利的同时维护国家利益和社会公共利益。
1、阳西县水务局根据扬帆供水公司报送的自来水销售数据等其它资料实际核定2015年1-9月的取水量8304200立方米，根据广东省物价局《关于调整水资源费征收标准的通知》（粤价（2009）62号文）确定城乡生活取用水、生产、经营取用水的水资源费标准0.12元/立方米，测算得出扬帆供水公司2015年1-9月应缴纳的水资源费为996504元。一审法院对此不予认可，认为阳西县水务局未依据取水计量装置或按最大取水量计数缺乏事实根据和法律依据，自来水供水企业销售量往往比取水量要偏小，以此撤销原具体行政行为并责令重新作出，更多用意在于支持于法有据的行政征收，保护国家利益和社会公共利益不受损失。2、阳西县水务局在原具体行政行为实施征收的法律文书中援引法律法规依据不当、未能严格按《行政强制法》规定的时间期限对扬帆供水公司进行权利义务告知等程序瑕疵均未影响到本案行政争议的实体认定和事实定性，按现行新行政诉讼法并不足以撤销原具体行政行为，在被司法机关出于国家利益和社会公共利益考量而撤销的情形下准予重新作出是维护正当行政管理秩序、正确严格执行国家法律法规之必须。
本院查明：原审判决认定的事实清楚，本院予以确认。
本院认为：《取水许可和水资源费征收管理条例》第三条第三款规定：“县级以上人民政府水行政主管部门、财政部门和价格主管部门依照本条例规定和管理权限，负责水资源费的征收、管理和监督。”第三十一条规定：“水资源费由取水审批机关负责征收；……”。阳西县水务局是阳西县人民政府水行政主管部门，是取水审批机关，其在辖区内行使征收水资源费的职权有法律依据。
《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十二条规定：“水资源费缴纳数额根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量确定……”，第五十三条规定：“未安装计量设施的，责令限期安装，并按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费……”。阳西县水务局未提供证据证明扬帆供水公司取水计量设施的记录数据或者按照扬帆供水公司日最大取水能力计算的取水量，通知扬帆供水公司2015年1月至9月缴费的取水量为8304200立方米的主要证据不足。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》的主要证据不足，原审法院判决撤销阳西县水务局（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》，并判决阳西县水务局重新作出行政行为，符合法律规定。
阳西县水务局西水强催告字[2016]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》依据（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》作出，在（西）水责缴字[2016]001号《责令限期缴纳水资源费的通知书》被撤销后，西水强催告字[2016]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》没有合法的缴费通知作为依据。此外，阳西县水务局并无行政强制执行权，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”的规定，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条是具有行政强制执行权的行政机关催告行政相对人履行义务的法律根据，阳西县水务局适用《中华人民共和国行政强制法》第三十五条作出西水强催告字[2016]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》，适用法律错误。原审判决撤销西水强催告字[2016]第001号《阳西县水务局行政强制执行催告书》，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定。
扬帆供水公司上诉主张，阳西县水务局没有向扬帆供水公司核发《取水许可证》，扬帆供水公司不是阳西县水务局征收水资源费的合法行政相对人，不需缴纳水资源费；阳西县水务局直接向扬帆供水公司征收水资源费的行政行为不符合《国务院令460号》第三十三条及《广东省水资源费征收使用管理办法》第三条的规定，原审法院判决阳西县水务局对扬帆供水公司重新作出征收水资源费的行政行为显然不当，应予撤销。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十八条第一、二款“取水单位或者个人应当缴纳水资源费。取水单位或者个人应当按照经批准的年度取水计划取水。超计划或者超定额取水的，对超计划或者超定额部分累进收取水资源费。”的规定，取水单位或者个人都应当缴纳水资源费，取水是否经过批准并不是缴纳水资源费的前提条件，扬帆供水公司以其没有《取水许可证》为由主张不需缴纳水资源费的理由不成立。根据《取水许可和水资源费征收管理条例》第三十三条第一、二款规定：“取水审批机关确定水资源费缴纳数额后，应当向取水单位或者个人送达水资源费缴纳通知单，取水单位或者个人应当自收到缴纳通知单之日起7日内办理缴纳手续。……取用供水工程的水从事农业生产的，由用水单位或者个人按照实际用水量向供水工程单位缴纳水费，由供水工程单位统一缴纳水资源费；水资源费计入供水成本。”扬帆供水公司虽是取用供水工程的水从事生产，但其所从事的不是农业生产，阳西县水务局直接向取水单位扬帆供水公司通知缴纳水资源费符合法律规定。扬帆供水公司的上诉理由不成立，本院不予支持。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人阳西县扬帆供水有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 陈德印
审判员 李 桥
审判员 黄光汉
二〇一七年五月二十二日
书记员 林冬柠