贵州省龙里县人民法院
行 政 判 决 书
（2017）黔2730行初41号
原告王方娟，女，1988年6月6日生，布依族，住贵州省惠水县。
委托代理人张国凤，贵州元朗律师事务所律师。律师执业证号15201201511409865。特别授权代理。
委托代理人游争艳，贵州元朗律师事务所实习律师。实习律师证号2301160721228。特别授权代理。
被告惠水县人民政府，住所地贵州省惠水县涟江街道办事处县府路。
法定代表人王文旭，县长。
委托代理人龙玉莹，男，惠水县人民政府法制办工作人员。特别授权代理。
委托代理人陈道砺，贵州惠正律师事务所律师。律师执业证号15227201511759315。特别授权代理。
第三人王桂宇，男，1967年7月6日生，布依族，住贵州省惠水县。
委托代理人王道发，贵州凯乐律师事务所律师。一般授权代理。
第三人惠水县濛江街道办事处双庆村村委会（原惠水县长田乡莫羊村村委会），住所地惠水县濛江街道双庆村。
负责人罗虎才，该村委会主任。
原告王方娟诉被告惠水县人民政府及第三人王桂宇、惠水县濛江街道办事处双庆村村委会（原惠水县长田乡莫羊村村委会，以下简称双庆村委）土地行政登记一案，本院于2017年3月15日受理后，于2017年3月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法通知第三人王桂宇、双庆村委参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年4月7日公开开庭审理了本案。原告王方娟及委托代理人张国凤、游争艳、被告惠水县人民政府委托代理人龙玉莹、陈道砺、第三人王桂宇及委托代理人王道发均到庭参加了诉讼，第三人双庆村委经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已缺席审理终结。
被告惠水县人民政府于1998年8月向第三人王桂宇颁发《土地承包经营权证书》。
原告王方娟诉称，其与第三人王桂宇在1995年8月30日经惠水县人民法院作出的(1995)惠民初字第251号《民事调解书》确认第三人王桂宇现《土地承包经营权证》上的翁降（0.60亩）、翁降(0.26亩)、毛草坡（0.10亩）承包地权属归原告。调解书送达后原告及母亲在耕种田地时仍遭到叔叔王桂宇的干涉，导致原告一家无生活来源，其母亲被逼无奈只有外出务工，该承包土地系原告的叔叔继续耕种。2016年年底原告王方娟回家发现该土地被征收，在政府了解后得知该土地已经登记到第三人王桂宇户。原告王方娟认为该承包地经过法院调解已经确认属于原告，被告惠水县政府违法将该承包地登记在第三人王桂宇户并颁发《土地承包经营权证》的行政行为，严重侵犯了原告王方娟的合法权益，根据相关规定，原告王方娟诉至法院，请求：1.判决撤销被告1998年8月颁发给第三人王桂宇的《土地承包经营权证》；2.本案诉讼费由被告承担。
原告王方娟在举证期限内向本院提交如下证据：
A1.原告身份证、户口本复印件，拟证明原告的身份信息及主体资格适格。
被告惠水县政府质证意见：无异议。
第三人王桂宇质证意见：对原告身份证及户口本真实性、合法性无异议，对证明目的不认可，认为原告1988年出生，于2004年登记户口，没有本村集体土地的承包资格。
A2.王贵惠身份证原件，拟证明原告的户籍随原告父亲王贵惠属于本村集体经济组织成员之一。
被告惠水县政�及第三人王桂宇质证意见：无异议，但对证明目的不认可，认为该证据不能证明原告的户籍与原告父亲王贵惠在一处，且王贵惠过世后原告一直与原告母亲生活。
A3.《惠水县人民政府土地承包证（存根）》（复印件），拟证明原告祖父王永梓以家庭大户承包土地的情况。
被告惠水县政府及第三人王桂宇质证意见：无异议。
A4.贵州省惠水县人民法院1995年8月30日作出的（1995）惠民初字第251号《民事调解书》，拟证明惠水县人民法院确认争议土地归原告承包经营。
被告惠水县政府质证意见：对真实性无异议，认为调解书中确认的争议土地四至范围不明，无法确认原告起诉的争议土地与调解书确认的一致，且原告自1991年至2004年�间的户口是否在双庆村不清楚，原告不具备集体经济组织成员的资格，不再享有土地承包经营权。
第三人王桂宇质证意见：对真实性无异议，认为调解书中确认的争议土地四至范围不明，无法确认原告起诉的争议土地与调解书确认的一致。
A5.1998年8月惠水县人民政府颁发的《土地承包经营权证》（复印件），拟证明第三人王桂宇将属于原告户的承包地登记到其户名下。
被告惠水县政府及第三人王桂宇质证意见：均无异议。
A6.1994年《分家协议》复印件及2017年2月13日双庆村委出具的《调解证明》，拟证明原告在调解过程中才知道第三人王桂宇私自将属于原告的承包地进行分割，经村委会对争议土地调解未果，原告于调解之日�晓被告惠水县政府将争议土地登记在第三人王桂宇户。
被告惠水县政府质证意见：对真实性无异议，对证据关联性有异议，不认可原告的证明目的，认为在1994年分家时原告并未在家庭成员中，在第二轮土地承包时原告祖父王永梓还在，原告1991年随母亲外嫁到贵阳生活，按照相关规定，1998年根据村委会的调查情况及分家协议进行分户合法有效。
第三人王桂宇质证意见：对真实性无异议，不认可原告的证明目的，认为不存在调解的事实，仅是原告去找过村委会，因原告母亲改嫁，在分家协议上，原告不再拥有承包土地的份额，且根据分家协议，承包土地与原告没有关系。
被告惠水县人民政府辩称：1.撤销《土地承包经营权证》应以确认原惠水县长田乡政府莫羊�（现双庆村）与王桂宇签订的承包合同无效为前提，该承包合同未经确认无效之前，王桂宇土地承包证不应予撤销。惠水县政府颁发土地承包证的行为只具有不动产变动公示的作用，不具有确定土地承包经营权归属的作用，登记性质决定了惠水县政府仅仅对土地承包合同有形式审查的职能，不具有从实体上审查该承包合同是否侵犯原告承包经营权的职能。2.原告的诉讼请求无法律依据，依法应予以驳回。
被告惠水县人民政府在举证期限内向本院提供如下证据：
B1.1984年3月24日惠水县人民政府出具给原告爷爷王永梓的《土地承包证（存根）》（复印件）、1998年11月24日出具的户主为第三人王桂宇的《惠水县第二轮土地承包经营权入户登记表》，拟证明被告惠水县政府向第三人王桂宇颁发土地承包证的合法依据。
原告王方娟质证意见：对1984年3月24日惠水县人民政府出具给原告爷爷王永梓的《土地承包证（存根）》（复印件）真实性、合法性、关联性均无异议；对1998年11月24日出具的户主为第三人王桂宇的《惠水县第二轮土地承包经营权入户登记表》的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该登记表将属于原告的承包地登记到第三人的名下，第三人没有提交相关的材料证明涉案土地的权属，且在登记及确权时原告并不知情，原告是在2016年年底才知情。
第三人王桂宇质证意见：对该组证据的真实性、合法性、关联性均无异议，认为土地承包经营权证依法登记、合法有效，在登记后没有任何人提出异议。
第三人王桂宇述称：1.被告依法定程序颁发的土地承�经营权证合法有效；2.原告未经提出处理申请就提起行政诉讼无法律依据；3.原告户的承包地经惠水县人民法院作出的（1995）惠民初字第251号《民事调解书》确认的四至范围不明；4.原告的起诉已经超过法定期限，请求驳回原告的诉讼请求。
第三人王桂宇在举证期限内向本院提交如下证据：
C1.1998年8月惠水县人民政府向第三人颁发的土地承包经营权证书，拟证明第三人的土地承包经营权证合法，争议土地属第三人承包经营。
原告王方娟质证意见：对真实性、合法性、关联性无异议，认为第三人《土地承包经营权证》上的几块土地存在登记错误的情况。
被告惠水县政府质证意见：无异议。
C2.1998年12月1日第三人王桂宇与原惠水县××（现××）签订的《土地承包合同书》（复印件），拟证明土地承包经营权上的土地范围合法登记，参与分家协议的人员仅仅是对原告爷爷王永梓履行赡养义务的成员，原告方对王永梓没有尽赡养义务，所以没有原告的签字。
原告王方娟质证意见：对该证据的真实性、合法性无异议，对证明目的不认可，认为合同书中没有明确争议土地的四至范围及具体位置，合同书签订的时间晚于承包证颁发的时间，程序上存在问题。
被告惠水县政府质证意见：对该证据的真实性无异议，认为颁证时间从1994年至1998年，证明了政府的颁证只是一个登记确认行为，被告对第三人颁发的土地承包证合法有效。
第三人双庆村委经本院合法传唤,既不到庭参加诉讼，亦未向法庭作出陈述及提交证据。
本院对原、被告及第三人提交的证据作如下认定：原告王方娟提交的A1，被告惠水县政府质证无异议，第三人王桂宇质证对真实性、合法性无异议，对原告的证明目的不认可，认为原告1988年出生，2004年才登记户口，没有本村集体经济组织的承包资格，但第三人王桂宇未向本院提交相关证据予以佐证该主张，该主张不能否认原告不是双庆村村民,故对证据A1本院予以采信；原告王方娟提交的A2，被告惠水县政府及第三人王桂宇质证均无异议，可以证实原告父亲的户籍在原惠水县××（现××）的事实，本院予以采信；原告王方娟提交的A3，被告惠水县政府及第三人王桂宇质证均无异议，可以证实被告于1984年3月24日向王永梓户颁发土地承包证的事实，本院予以采信；原告王方娟提交的A4，被告惠水县政府及第三人王桂宇质证均对真实性无异议，可以证实经惠水县人民法院（1995）惠民初字第251号《民事调解书》中确认第三人王桂宇于1994年12月同意归还原告之父原先耕种的毛（茅）草冲上段、翁降（坡、冲）下段的责任田土之事实，本院予以采信；原告王方娟提交的A5，被告惠水县政府及第三人王桂宇质证均无异议，可以证实被告作出涉案行政行为的事实，本院予以采信；原告王方娟提交的A6中，被告惠水县政府及第三人王桂宇均质证对《分家协议》真实性无异议，本院予以采信；对双庆村委2017年2月24日出具的《调解证明》，被告惠水县政府及第三人王桂宇均质证对真实性无异议，可以证实原告在要求××村委××与第三人王桂宇之间的土地争议时，方知第三人王桂宇已于1998年8月取得包含争议土地的《土地承包经营权证》之事实，本院予以采信。被告惠水县政府提交的B1中王永梓户《土地承包证（存根）》与原告王方娟提交的证据A3一致，原告王方娟及第三人王桂宇质证均无异议，本院予以采信；被告惠水县政府提交的B1中《惠水县第二轮土地承包经营权入户登记表》，原告王方娟及第三人王桂宇质证无异议，且有惠水县档案局公章确认其真实性，本院予以采信。第三人王桂宇提交的C1，原告王方娟、被告惠水县政府质证均无异议，结合原告王方娟提交的A5，可以证实被告惠水县政府作出涉案行政行为的事实，本院予以采信；第三人王桂宇提交的C2，原告王方娟、被告惠水县政府质证对真实性无异议，可以证实原惠水县××（现××）与王桂宇于1998年12月1日签订土地承包合同书的事实，本院予以采信。
经审理查明：原告祖父王永梓在1984年开展第一轮土地承包时，承包原惠水县××�现××）耕地4.5亩，其中田3.5亩、土1亩。1986年1月3日，原告祖父王永梓写下分关契约，明确将家庭承包土地中的毛（茅）草冲上段、翁降（坡、冲）下段的责任田土分给原告之父王贵惠耕种。1990年5月，原告父亲王贵惠因故死亡。1991年2月，因原告母亲改嫁他方，原告随之生活，原告之父原先耕种的承包土地系原告之叔王桂宇及王桂锦耕种。1994年4月，原告祖父王永梓以分家协议的方式将其承包土地分给王桂锦及第三人王桂宇耕种，第三人王桂宇管理其中的毛（茅）草冲土下格、翁降（坡、冲）土。1994年12月，原告随同母亲回到双庆村（原惠水县长田乡莫羊村），因土地权属与王桂锦、王桂宇发生争议，原告王方娟遂诉至惠水县人民法院，要求耕种其父原先所耕种的翁降（坡、冲）下段及毛（茅）草冲上段的田土，经惠水县人民法院调解作出的（1995）惠民初字第251号《民事调解书》中，确认王桂宇于1994年12月同意归还原告之父原先耕种的承包土地。1996年原告祖父王永梓逝世。1998年8月，惠水县人民政府依据1998年11月18日户主为第三人王桂宇的《惠水县第二轮土地承包经营权入户登记表》向第三人王桂宇颁发《土地承包经营权证》。1998年12月1日，原惠水县××（现××）与第三人王桂宇签订《土地承包合同书》。2017年2月13日，经原告申请，第三人双庆村委通知第三人王桂宇到村委进行调解，在调解中原告王方娟才知晓第三人王桂宇取得包含争议土地的《土地承包经营权证》。原告不服，遂诉至本院请求撤销被告惠水县人民政府向第三人王桂宇颁发的《土地承包经营权证》。
本案的争议焦点为：1.原告王方娟是否享有本案的诉权？2.原告的诉请是否超过起诉期限？3.被告的涉案行政行为是否合法？
本院认为，依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款关于“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”之规定，被告惠水县人民政府具有颁发涉案土地承包经营权证的法定职权，且实际作出涉案登记颁证行为，是本案的适格被告。
从审理查明的事实来看，关于焦点1，原告王方娟提交的身份证、户口本、原告父亲身份证，被告惠水县政府及第三人王桂宇对该两组证据的真实性、合法性无异议，第三人王桂宇提出原告没有本村集体经济组织成员的承包资格的主张，但并未向本院提交相应的证据予以佐证，不能否认原告王方娟不是双庆村村民，基于原告王方娟与其父王贵惠的血缘关系及原告户口登记之事实，能证实原告王方娟系惠水县濛江街道办事处双庆村村民，即原告对本案享有诉权。
关于焦点2，原告王方娟提交第三人双庆村委出具的《调解证明》，被告惠水县政府及第三人王桂宇均质证对真实性无异议，能证实原告王方娟于2017年2月13日才知晓第三人王桂宇取得包含争议土地的《土地承包经营权证》，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算”之规定，原告的起诉期限应从2017年2月13日起计算，且依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，原告王方娟的起诉也未超过二十年。故，原告的起诉在法定期限内。
关于焦点3，首先，惠水县人民法院1995年8月30日作出的（1995）惠民初字第251号《民事调解书》中确认了如下事实：原告祖父王永梓于1986年1月3日写下分关契约，明确将家庭承包土地中的毛（茅）草冲上段、翁降（坡、冲）下段的责任田土分给原告之父王贵惠耕种；1990年5月王贵惠因故死亡，1992年2月原告王方娟随改嫁他方的母亲生活，其责任田土系原告之叔王桂宇、王桂锦分别耕种；1994年12月，原告随同母亲回到原惠水县××（现××），王桂宇同意归还原告之父原先耕种田土给原告。该民事调解书已经生效。其次，根据1988年3月1日实施�《贵州省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（1989年修正）第八条第二款“农村承包的土地，由集体土地所有者与承包者签订承包合同，经乡（镇）土地管理员造册登记，乡级人民政府代发证书，确认承包土地使用权”之规定，被告仅以户主为第三人王桂宇的《惠水县第二轮土地承包经营权入户登记表》作为依据向第三人王桂宇颁发《土地承包经营权证》；第三人王桂宇虽提交了《土地承包合同》，但土地承包合同的签订时间及《惠水县第二轮土地承包经营权入户登记表》填写时间均晚于被告惠水县政府向第三人王桂宇颁发《土地承包经营权证》的时间，在形式上、程序上存在瑕疵，违反了《贵州省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（1989年修正）第八条第二款之规定，故被告惠水县人民政府作出的涉案行政行为主要证据不足，违反法定程序。
诉讼中，原告王方娟实际仅就被告惠水县政府向第三人王桂宇颁发的《土地承包经营权证》中登记的翁降（0.60亩）、翁降(0.26亩)、毛草坡（0.10亩）土地提出诉讼主张，对同一《土地承包经营权证》中关于新冲大田、大坝的土地登记未实际提出诉讼主张。故，本院仅就被告惠水县政府向第三人王桂宇颁发的《土地承包经营权证》中翁降（0.60亩）、翁降(0.26亩)、毛草坡（0.10亩）土地登记颁证行为进行审查。
本案系对被告惠水县政府的颁证行为的审理，不涉及村组集体与第三人王桂宇或原告王方娟的实际土地承包经营权，各方对土地承包经营权存在异议的，应在尊重村组集体对涉案土地所有权的情况下进行协商，协商不成的可依法提起仲裁或民事诉讼，在承包经营权纠纷解决后，权利人可重新提出颁证申请。
综上，被告惠水县人民政府于1998年8月向第三人王桂宇颁发的涉案《土地承包经营权证》上关于“翁降（0.60亩）、翁降（0.26亩）、毛草冲（0.10亩）”的土地登记行为，主要证据不足，违反法定程序。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告惠水县人民政府于1998年8月向第三人王桂宇颁发的《土地承包经营权证》中关于翁降（0.60亩）、翁降(0.26亩)、毛草坡（0.10亩）土地的登记颁证行为。
二、驳回原告其他诉讼请求。
本案诉讼费50元，由被告惠水县人民政府负担。
如不服�判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于黔南布依族苗族自治州中级人民法院。逾期不上诉，本判决发生法律效力。
审 判 长 张洪河
审 判 员 朱二胜
人民陪审员 吴先英
二〇一七年七月二十八日
书 记 员 邓 雪
附：本判决适用的相关法律依据
1．《中华人民共和国行政诉讼法》
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之起起六个月内提出。�律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十件，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
2．《最高人民法院关于执行〈中华人�共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十二条公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
3．《贵州省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（1989年修正）
第八条国有土地使用者、集体土地所有者和集体土地用于非农业建设的使用者，必须依法向县以上土地管理部门申请土地登记，由县级以上人民政府核发证书，确认所有权和使用权。
农村承包的土地，由集体土地所有者与承包者签订承包合同，经乡（镇）土地管理员造册登记，乡级人民政府代发证书，确认承包土地使用权。
土地承包者因情况变化不再经营者，经集体土地所有者同意，可以依照原承包合同要求，将土地转包给他人使用，因投资投劳改善了土地条件的，转包时可要求对方给予适当补偿。
未划拨使用的国有土地，由县土地管理部门登记造册、管理。
经确认的土地所有权、使用权受法律保护、任何单位或个人不得侵犯。
在耕地承包期内，新增加人口，不再调整承包耕地。耕地承包期一般不用少于十五年。