江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）苏行终字第0045号
上诉人（原审原告）泗阳县神农工业城，地址在宿迁市宿城区洋河新城酒家南路*号伏氏商城。
法定代表人伏乃忠，该单位董事长。
委托代理人郭少伟、张宇坤，江苏高的律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）泗阳县人民政府，地址在泗阳县众兴镇。
法定代表人刘海红，该县县长。
委托代理人王力，该县政府法制办公室干部。
委托代理人刘须成，该县国土资源局干部。
泗阳县神农工业城（以下简称神农工业城）因诉泗阳县人民政府（以下简称泗阳县政府）不履行颁发国有土地使用权证法定职责违法一案，不服江苏省宿迁市中级人民法院（2013）宿中行初字第0010号行政判决，向本院提起上诉。2013年8月1日，本院立案受理后依法组成合议庭并于2013年8月30日公开开庭审理了本案。庭前，神农工业城提交了证明法定代表人变更为付乃忠的工商营业执照原件，经对方当事人核对无误，本院予以确认。上诉人神农工业城的法定代表人伏乃忠及其委托代理人郭少伟、张宇坤，被上诉人泗阳县政府的委托代理人王力、刘须成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2002年9月3日，神农工业城与江苏省宿迁经济开发区泗阳工业园管理委员会（以下简称泗阳工业园管委会）签订《入园企业建设协议书》，约定神农工业城的用地规模约380亩，投资规模5000万元，项目属类小商品及农产品加工，并对具体投资等事宜进行了约定。2002年11月28日，泗阳县国土资源局（以下简称泗阳县国土局）作出泗国土资发（2002）54号《关于工业园区“神农工业城”调查的情况报告》，该报告载明神农工业城第一批建设用地80亩，已交到园区办公室账户上土地规费67.5万元（其中包括青苗补偿1.5万元），但未交到泗阳县国土局账户上。2003年7月12日，泗阳县国土局与神农工业城签订《国有土地使用权出让合同书》约定，出让泗阳县众兴镇五里居委会十组33333平方米土地使用权，土地用途为工业用地，土地出让金2999970元，出让年限为50年；神农工业城应当自合同签订之日起60日内一次性付清土地使用权出让金；要改变合同规定的土地用途和使用条件，必须依法办理有关批准手续等。2009年3月18日、3月19日，泗阳县国土局约谈了时任神农工业城法定代表人的伏乃忠，并和其做了2份《询问笔录》，伏乃忠陈述神农工业城实际占用土地104亩，其中50亩土地是经过批准使用的，后其分别转让给李久平和赵军计24亩土地，金马毛纺厂也占用其近20亩土地。神农工业成使用的土地上均建成商品房，并已售完。
另神农工业城主张其在缴纳67.5万元的土地出让金后又缴纳了40余万元的土地出让金，合计缴纳土地出让金110万元。
原审法院认为，依照原国家土地管理局《土地登记规则》第十九条第一款的规定，泗阳县政府具有颁发《国有土地使用证》的法定职权。该《规则》第六条规定，土地登记需先行提出土地登记申请。该《规则》第十一条第一款规定：“申请土地登记，申请者需向土地管理部门领取土地登记申请书。”该《规则》第十一条第二款规定了土地登记申请书的格式和内容要求。因此，办理国有土地使用证的首要前提条件是土地使用者必需提出申请。本案中，神农工业城所提供的EMS寄件人存联及两名出庭证人证言，不能证明其向泗阳县政府或者泗阳县国土资源局提交了办理土地使用证的书面申请。即便按照神农工业城所述，也只是其委托代理人伏乃忠曾向泗阳工业园管委会或者市、县政府的有关领导，提出过办理土地使用权证的要求，但其没有按照上述法律规定提交书面申请材料，故无法确认申请者的名义以及申请办理土地使用证的宗地面积等事实。故神农工业城并没有依法提出过办理国有土地使用证申请，其主张已向泗阳县政府提出办理80亩国有土地使用权证申请缺乏事实根据，该主张不能成立。
国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条规定：“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当按照规定办理登记，领取土地使用权证，取得土地使用权。”该《条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按照合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”。本案中，现有证据能够证明神农工业城仅缴纳了部分土地出让金，其并没有按照《国有土地使用权出让合同》的约定，全部支付土地出让金2999970元。而且神农工业城也没有按照《国有土地使用权合同》的约定进行工业建设，而是进行商品房开发，未经批准改变了土地用途。同时，神农工业城也没有按照《土地登记规则》第十条第一款的规定，向土地管理部门递交相关书面材料，故其不符合办理80亩国有土地使用证的法定条件。泗阳县政府没有为神农工业城颁发国有土地使用证并不违法。
综上，神农工业城未按照法律规定的形式向泗阳县政府或国土部门提出办理国有土地使用权证的申请，也不符合办理国有土地使用证的法定条件，神农工业城要求泗阳县政府颁发80亩国有土地使用权的请求，法院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决驳回神农工业城的诉讼请求。
上诉人神农工业城上诉称，10万多平方米经济适用商住房是按照被上诉人的指令建成。被上诉人应当承担为上诉人办理土地证、房产证的责任，无需上诉人另行申请。即使上诉人多次申请办理也无人理睬。请求本院判令被上诉人履行颁发土地证法定职责。
被上诉人泗阳县政府辩称，上诉人擅自改变土地用途，超范围使用土地，也未缴纳土地出让金，更未提出过要求办理土地登记的任何申请。原审法院适用法律正确，认定事实清楚，程序合法，上诉人上诉无事实根据及法律依据，请求本院驳回上诉，维持原判。
上诉人神农工业城提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送本院。
本院庭审中，上诉人神农工业城对原审判决认定的案件事实没有异议，但认为原审法院认定的事实存在重大的遗漏。一是，依据2002年8月、9月，其分别与泗阳县洋河镇人民政府和泗阳工业园管委会签订的《企业入园协议书》、《入园企业建设和生产协议书》约定，土地使用权证等应由泗阳工业园管委会免费代办。二是，2002年9月25日的建设通知、11月28日县领导的批示、11月12日的入园建设和生产协议书和2003年7月16日的建设用地批准书、10月10日泗阳县人民政府要求开工建设的通知，证明上诉人是严格依据泗阳县政府及管委会的要求建设施工的。三是，根据2006年神农工业城商业用地范围图和2009年4月2日泗阳县政府基层请示回复批办单，本案所涉的土地发生用途的变更实际已经征得了泗阳县政府的同意。四是，根据原审的证人证言以及上诉人补充提交的证据，上诉人多次向县政府、管委会及国土局申请办理土地证。在县政府和管委会领导负责召开的协调会上，县政府同意办理土地证，还出具了管委会的收款账户，上诉人根据政府的要求向账户中打入了土地出让金，但是由于政府反悔将土地出让金退回，并拒绝出让土地。五是，原审法院认定神农工业城已经缴纳的土地出让金110万，加上被政府退回的金额，上诉人实际上已经足额缴纳了土地出让金。
上诉人当庭请求：1、补充提交一份新证据，证明刘家旺受上诉人委托在2008年7月将土地出让金32万元汇入县政府指定的账户。2、调取四份证据：一是泗政发2002年第71号文件，即《泗阳县工业园区招商引资优惠政策的规定》，证明相关的优惠政策；二是泗阳县开发区管委会的会议记录，证明县政府和管委会是同意办证的，时间应该是在2008年7月之前；三是泗阳县开发区管委会自2008年1月1日至12月31日的流水，用以证明上诉人曾经支付过土地出让金，后被政府退回的事实；四是法院传唤刘家旺至法庭，用以证明开会、打款及退款的过程。3、申请传唤证人李久平、何业山出庭，证明其受上诉人委托向管委会缴纳相关土地出让金并被其退回的事实。
针对上诉人认为原审遗漏事实和提供新证据的请求，被上诉人泗阳县政府认为，首先，上诉人所述的遗漏事实与办理土地使用权证没有必然的联系，办理土地使用权证应当依据相关的法律法规的规定。第二，原审判决第六页所述的110万元，是神农工业城主张其缴纳了110万元，并不是法院认定其已经缴纳了110万元，这是两个概念。第三，按照国土局和上诉人签订的土地出让合同，应当是上诉人缴纳土地出让金以后才能申请办理土地使用权证，上诉人没有缴纳出让金，也没有提出申请，因此没有领取到土地使用权证。上诉人一直声称，由管委会代为办理相关土地证，这是不符合法律规定的。第四，上诉人提交的补充证据，是其自身在原审准备不充分造成，要求调取的证据也与本案没有关联性。
本院经庭审质证认定：神农工业城与泗阳工业园管委会签订的《入园企业建设和生产协议书》一审业经当庭质证。本院对上诉人认为原审遗漏的其他证据内容经审查后认为，建设通知、入园建设和生产协议书、建设用地批准书、督促开工建设的通知、基层请示回复批办单等证据，与涉案土地用途变更是否依法经过批准之间无关联性；县领导批示、神农工业城商业用地范围图亦不能取代法定审批程序；一审上诉人的证人证言以及上诉人补充提交的证据，不能证明上诉人按照法律规定提出过申请的事实；上诉人认为，原审法院认定了神农工业城已经缴纳的土地出让金110万的事实，系上诉人对原审文书理解有误。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规则》）第五十条的规定，原审并不存在对应当认定的事实未予认定的情形，故对上诉人认为原审遗漏诸多事实的主张，本院不予采纳。上诉人补充提交的新证据、申请调取的证据和申请传唤证人重新出庭的申请，经审查，上述请求超出法定举证期限，又无正当理由，且与本案待证事实之间亦不存在关联性，依照《证据规则》第五十二条的规定，本院亦不予准许。
综上，本院认定的案件事实与原审法院认定的事实无异，本院依法予以确认。
本院庭审中，各方当事人围绕泗阳县政府未履行颁发国有土地使用权证的行为是否合法，进行了辩论。
上诉人神农工业城认为，其依据2002年8月26日和9月3日的入园企业建设协议第五条的规定，要求管委会及其上级单位泗阳县政府履行合同义务，履行法定职责。上诉人已经履行了缴纳土地出让金的义务，被上诉人泗阳县政府不履行颁发土地使用权证行为违法。
被上诉人泗阳县政府认为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的指责是不符合事实的。上诉人签订的是工业用地合同，不可能为其办理商住房的相关证件。因此请求法院驳回上诉，维持原判。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款和原国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第十条、第十一条的规定，办理国有土地使用证系依当事人申请而为的行政行为，需以当事人的书面申请作为登记发证的前提条件。且该申请行为系一种要式行为，即必须满足向土地管理部门提出，符合一定格式和内容的要求。根据《证据规则》第四条第二款的规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。上诉人神农工业城作为一审中的原告，所提供的EMS寄件人存联及两名出庭证人证言，仅能说明其曾向泗阳工业园管委会或市、县政府的有关领导提出过相关要求。上诉人神农工业城却始终未能提供证据证明，其已经依照法律的规定，向土地管理部门提出过符合要求的登记申请。因此，神农工业城不符合领取土地使用权证的法定形式条件。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、五十六条，国务院《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条、第十七条，原国家土地管理局《土地登记规则》第十条第一款的规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。且申领国有土地使用权证需以支付全部土地使用权出让金为前提。现有证据能够证明，神农工业城未按照《国有土地使用权合同》约定的用途，利用涉案土地进行工业建设，而是擅自改变土地用途，进行商品房开发和买卖。且神农工业城改变土地用途的行为，至今未得到法定职能机关的批准。同时，即便按照神农工业城自己的主张，上诉人也仅缴纳了部分土地出让金，并未按照《国有土地使用权出让合同》的约定，及时、全部地支付土地出让金2999970元。因此，神农工业城亦不符合领取土地使用权证的法定实质要件。
上诉人神农工业城主张，依其与泗阳县洋河镇人民政府和泗阳工业园管委会签订的《企业入园协议书》、《入园企业建设和生产协议书》约定，土地使用权证应由管委会免费代办。因协议相关内容违反法律、法规的强制性规定，不符合《证据规则》有关证据合法性的要求，本院对上述证据不予采纳。上诉人还主张，其更改土地用途是按照被上诉人的指令，且得到过县领导的批准，应当视为得到政府的批准。该观点既缺乏事实根据，亦无法律依据，本院不予支持。上诉人另主张其已经足额缴纳了土地出让金的观点亦与客观事实不符，对此本院亦不予支持。
综上，上诉人神农工业城的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，其裁判结果应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费用人民币50元，由上诉人泗阳县神农工业城负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 李昕
代理审判员 季芳
代理审判员 苗青
二〇一三年九月十八日
书 记 员 唐颖