辽宁省抚顺市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）抚中行初字第00011号
原告：杨玲丽，女，住抚顺市顺城区新城东路。
委托代理人：杨世川，男，住抚顺市顺城区新城东路。
委托代理人：董和平，男，住抚顺市新抚区西九路。
被告：抚顺市人民政府，住所地：抚顺市顺城区临江东路。
法定代表人：栾庆伟，系该市市长
委托代理人：张岩，系该政府法制办工作人员
委托代理人：李亮，系该政府法制办工作人员
第三人：张佳，男，汉族，住抚顺市新抚区西一路。
原告杨玲丽因不服被告抚顺市人民政府作出的抚政复字（2014）95号《行政复议决定书》一案，于2015年1月13日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2015年1月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月23日公开开庭审理了本案。原告杨玲丽的委托代理人杨世川、董和平，被告抚顺市人民政府委托代理人张岩、李亮，第三人张佳到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
抚顺市人民政府于2014年12月3日作出《行政复议决定》，其主要内容为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《土地权属争议调查处理办法》第五条和第二十七条的规定，被申请人具有对土地权属争议作出处理决定的法定职权，其主体合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《物权法》第九条第一款规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外。《土地登记办法》第十六条规定土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。原告虽与小东供销社签订了《土地转让协议》并进行了公正，但没有办理土地权利证书的变更登记手续，所以被申请人将争议地块确定为第三人所有没有事实和法律依据。被申请人作出的《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》涉及集体土地所有权应当通知集体土地所有权人作为案件当事人，被申请人没有通知集体土地所有权人参加土地权属争议处理，剥夺了张佳依法享有的权利。另外，土地档案不属于《土地登记办法》第十五条中规定的土地登记簿，抚顺县人民政府依据土地档案作出争议处理决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（三）项1、2、3目之规定，经行政复议委员会议决，决定如下：撤销被申请人作出的《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》（抚县政决字（2014）1号）。
原告杨玲丽诉称：原告与第三人因位于抚顺县救兵镇小东村一处89.3平方米土地使用权出现争议，经抚顺县人民政府以抚县决字（2014）1号《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》将该土地确权给原告。由于第三人张佳不服抚顺县人民政府作出的决定，向被告提出复议申请。被告作出抚政复字（2014）95号《行政复议决定书》，撤销了抚县政决字（2014）1号《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》。现原告不服抚政复字（2014）95《行政复议决定书》，向本院提起诉讼，请求依法撤销被告作出的《行政复议决定》，维持抚县决字（2014）1号《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》。事实及理由：第一、被告在复议决定中认为“原告与小东供销社没有办理土地权利证书变更手续，而抚顺县人民政府将争议土地确权给原告没有事实和法律依据”的说法不正确。原告与该土地的权属登记人小东供销社进行了合法的土地转让，并对双方签订的转让协议进行了公证，虽然没有办理变更过户手续，但并不影响该土地的权利归属。抚顺县人民政府将争议土地确认归原告所有是正确的；第二、被告在复议决定中阐述“抚顺县政府在作出《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》过程中，没有通知集体土地所有权人参加土地权属争议处理，剥夺了张佳依法享有的权利”，此说法并不真实。抚顺县人民政府在作出《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》过程中，已经通知了救兵镇小东村村委会及第三人，而且在抚顺县人民政府进行调查核实的过程中，小东村村委会工作人员及第三人张佳均到场，并不存在剥夺张佳权利问题；第三、被告在复议决定中认定，“土地档案不属于《土地登记办法》第十五条规定的土地登记簿”的说法有违常理，土地档案系保存在土地管理部门，记载整个土地状况的书面文档，理所应当包含土地登记簿在内，而土地登记簿本身也属于土地档案的范畴。综上，被告撤销抚顺县人民政府的处理决定是错误的，侵害了原告的法定权利，故请求人民法院依法判决撤销被告作出的复议决定，以维护原告的合法权益。
被告抚顺市人民政府答辩称：第一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”，被告依法受理第三人张佳不服抚顺县人民政府作出的《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》（抚县政决字（2014）1号）案，并作出行政复议决定的行为，其主体合法。第二、被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外。《土地登记办法》第十六条规定土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明。原告虽与小东供销社签订了房屋土地转让协议并进行了公证，但没有办理土地权利证书的变更登记手续，所以抚顺县人民政府将争议地块权属确认给原告是没有法律依据的；同时，涉及集体土地所有权应当通知集体所有权人作为案件当事人，抚顺县人民政府在作出《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》过程中没有通知第三人参加，剥夺了第三人的合法权益，违反了《土地争议调查处理办法》的相关规定；因土地档案不属于《土地登记办法》第十五条中规定的土地登记簿，则抚县国用（土）字第511A6号国有土地使用证与该档案不符，不应当以土地档案为依据确认土地权利归属。抚顺县人民政府依据《土地登记办法》第十六条规定，以土地档案中建设征占土地协议书的附图为依据确认土地使用权四至，属于适用法律错误。综上，抚顺县人民政府作出的《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》认定事实及适用法律错误，请人民法院维持抚政复字（2014）95号《行政复议决定书》。
原告向本院提交的证据材料有：1、《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》；2、抚县国用（土）字第511A6号国有土地证，以上第1、2号证据用以证明抚顺县人民政府确认争议土地归原告杨玲丽所有正确；3、1979年小东供销社第一次办理土地批复文件和1989年4月的土地批复文件，第一次是4.5亩、第二次是1.29亩，用以证明争议土地归供销社所有；4、国有土地使用权证、买卖协议、公证书，用以证明杨玲丽与供销社的买卖关系成立；5、两份情况说明，用以证明县国土局与县政府对争议地块进行测量确定面积为89.3平方米。
被告向本院提交的证据材料有：1、《行政复议申请书》，用以证明被告依申请立案主体及程序合法；2、《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》，用以证明被告的复议内容；3、《复议答复书》，用以证明在被告复议过程中抚顺县政府进行答辩说明案件事实；4、抚顺县人民政府提供的证据材料清单及所附证据，用以证明案件事实。
第三人张佳向本院提交的证据材料有：国有土地使用权证、网络地图、争议地块周边草图及原小东大队支部书记和原村主任的证明，用以证明争议地块归第三人所有。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：对于原告提供的1、2号证据，被告以及第三人未提出异议，因能够证明原告与第三人发生争议，抚顺县人民政府依法作出处理决定的事实，本院对此证明效力予采信；对于原告提供的3号证据，被告提出异议，但此证据能够证明小东供销社依法取得土地使用权批复的事实，且原告是在抚顺县土地局档案中取得此证据，本院对此证据予以采信；对于原告提供的4号证据，被告提出异议，但能够证明原告与抚顺县小东供销社签订《房屋土地转让协议书》并经公证的事实，对此证据本院予以采信；对于原告提供的5号证据，被告及第三人提出异议，因能够证明县政府及县国土局测量争议地块的事实，对此事实本院予以采信；对于被告提供的1、2号证据，原告未提出异议，能够证明原告提出复议的事实，本院对此事实予以采信；对于被告提供的3号证据及第4号证据，原告未提出异议，因能够证明抚顺县人民政府在复议期间提供的相关材料，本院对此证明效力予以采信；对于第三人提供的证据，原告提出异议，因存在争议，不能证明争议地块的使用权归第三人所有，本院不予采信。
经审理查明：2013年5月，原告杨玲丽因相邻89.3平方米土地使用权与第三人张佳发生纠纷，向抚顺县人民政府申请确权。抚顺县人民政府于2013年12月19日作出确权决定，将争议地块南至小东小学4米确权给原告。第三人张佳向被告抚顺市人民政府提出复议，被告以抚顺县人民政府未将张佳列为第三人为由，撤销了抚顺县人民政府作出的（2013）抚县政决字8号确权决定。抚顺县人民政府于2014年7月8日重新作出抚县政决字（2014）1号《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》。该决定认定，抚顺县小东供销合作社于1979年和1989年，两次申请占地5.79亩（即3860平方米）。先后经抚顺市农业局和抚顺县人民政府批复，土地权属为国有。并取得建设征占土地协议书附图，有抚顺县小东乡小东村民委员会和抚顺县小东供销合作社的公章，四至为：东至公路0米、西至山根0米、南至小东小学4米、北至杨玉山饭店8米、东西长49.9米、南北长77.4米。在1991年6月7日的土地调查表中，权属调查记事和调查员意见栏内写有“批准面积3860平方米，实际使用面积4350平方米，超出法定面积490平方米，建议补办占地手续。”但至今抚顺县小东供销社没有补办征地手续。而在办理土地权利证书时，却为抚顺县小东供销社办理了4350平方米的国有土地使用证。2007年11月30日，原告与抚顺县小东供销合作社签订了《房屋土地转让协议书》，2012年9月29日，双方在抚顺县公证处对《房屋土地转让协议书》进行公证，但双方并没有办理土地权利证书变更登记手续。第三人于2003年4月2日，与救兵乡小东村委会、夏家村委会签订了《买卖房契约》，并填写了《地籍调查表》和《土地登记申请书审批表》，面积为2063平方米，草图四至为：东至村、西至村、南至程军，北至供销社8.3米。2014年4月29日，抚顺县法制办、抚顺县国土局、抚顺县救兵镇人民政府、救兵镇小东村民委员会的工作人员到原告与第三人争议地块，通过现场测量确认争议地块的西侧南北重叠为1.5米，东侧南北重叠3.2米，东西长38米，即重叠部分面积为89.3平方米。此重叠地块从2003年4月2日开始一直由第三人张佳使用。抚顺县人民政府认为，《土地登记办法》第十六条“土地权利证书记载的事项，应当与土地登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明土地登记簿确有错误外，以土地登记簿为准。”抚顺县小东供销合作社两次获得土地的批复是原始、合法、有效的；建设征占土地协议书附图盖有抚顺县小东乡小东村村委会和抚顺县小东供销合作社的公章，面积与两次批复相符，四至清楚，界限明确，双方共同认定。抚顺县人民政府以此为由将争议地块确认给原告所有。第三人张佳不服向被告抚顺市人民政府申请行政复议，抚顺市人民政府以原告对小东供销合作社转让给其的土地不享有使用权、没有将小东村委会列为案件当事人、县政府适用法律错误为由，作出抚政复字（2014）95号行政复议决定书，撤销了抚顺县人民政府抚县政决字（2014）1号《抚顺县人民政府关于杨玲丽与张佳土地使用权争议的处理决定》。
本院认为，本案的争议焦点之一：原告对小东供销合作社转让给其的土地是否享有使用权。被告认为根据《物权法》第九条第一款规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记不发生效力。认为原告没有办理土地变更登记手续，没有取得土地使用权证，对该地块不享有土地使用权。经庭审查明，原告与小东供销社签订房屋土地转让协议，并进行了公证，原告从2007年一直占有和使用土地至今，无任何单位和个人对此地块的使用权提出过诉求。而且县、乡两级政府及小东村委会也没有对原告使用该地块提出过异议。原告未取得土地使用权证是原告与第三人张佳因为相邻约89.3平方米土地的使用权发生争议，土地部门未给予办理土地变更手续。而且被告没能提供原告与小东供销社签订的房屋土地转让协议无效的法律文书。原告作为小东供销合作社土地出让的实际使用权人，与该地块存在直接利害关系。抚顺县人民政府将原告确认为该地块的使用权人并无不当。
本案的争议焦点之二：抚顺县人民政府作出土地使用权处理决定没有列小东村委会为案件当事人，是否侵害了其对该地块享有的土地所有权。被告认为抚顺县人民政府作出土地使用权争议处理决定没有通知小东村委会作为案件当事人参与土地权属争议处理，侵害了小东村委会对争议地块的土地所有权。经庭审查明，抚顺县人民政府在处理原告杨玲丽与第三人张佳相邻89.3平方米土地使用权争议过程中，通知了小东村委会参加调查与协调，小东村委会从未对争议地块的所有权提出主张。抚顺县人民政府在处理决定书中未将其列为当事人并未侵害其应享有的权利，故被告此观点无事实依据。
本案的争议焦点之三：抚顺县人民政府依据土地登记档案确权是否属于适用依据错误。被告作出的复议决定认为，土地档案不属于《土地登记办法》第十五条规定的土地登记簿，以土地档案中建设征占土地协议书的附图为依据确认土地使用权四至，属于适用依据错误。经查，原告取得的小东供销合作社转让给其的3860平方米的土地使用权，是1979年和1989年由政府批复征为国有的，并在1991年由土地管理部门地籍调查审核后登记发证。其土地档案的形成应在1991年之前，是由抚顺县人民政府土地管理部门制作、登记、保管的原始材料，应当具有更大的真实性。而《土地登记办法》是在2008年2月1日起施行，无溯及力。因此，被告认为该土地登记档案不属于《土地登记办法》第十五条规定的土地登记簿，不能作为处理土地争议的依据属于适用法律错误，该理由无事实根据和法律依据。
综上，被告作出的抚政复（2014）95号行政复议决定，事实不清、证据不足、适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、2目之规定，判决如下：
撤销被告抚顺市人民政府作出的抚政复字（2014）95号行政复议决定。
案件受理费50元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审 判 长 王 昱
代理审判员 兰 波
代理审判员 柳 红
二〇一五年四月九日
书 记 员 于子扉