山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终97号
上诉人（原审原告）寿光市侯镇李家台村民委员会，住所地寿光市侯镇李家台村。
法定代表人徐庆强，村主任。
委托代理人于子山，山东求是和信律师事务所律师。
委托代理人李伟国，山东求是和信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地潍坊市奎文区胜利东街99号。
法定代表人刘曙光，市长。
委托代理人刘竹湘，潍坊市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人郭兵兵，潍坊市人民政府法制办公室工作人员。
被上诉人（原审被告）寿光市人民政府，住所地寿光市商务小区2号楼。
法定代表人赵绪春，市长。
委托代理人孙中芳，山东舜泰律师事务所律师。
委托代理人张绪宗，寿光市国土资源局工作人员。
原审第三人寿光市侯镇黄家庄子村民委员会，住所地寿光市侯镇黄家庄子村。
法定代表人黄繁民，村主任。
委托代理人张秉纲，山东仓圣律师事务所律师。
上诉人寿光市侯镇李家台村民委员会（以下简称李家台村委会）因诉寿光市人民政府、潍坊市人民政府土地权属纠纷行政裁决、行政复议一案，不服潍坊市中级人民法院作出的(2016)鲁07行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2014年，因潍日高速公路征用土地，原告李家台村委会请求将位于李家台村丹河以西、黄家庄子村以东、镇二支路以北20多亩土地确认为其所有，为此与第三人寿光市侯镇黄家庄子村民委员会（以下简称黄家庄子村委会）产生土地权属争议。2014年3月15日，原告李家台村委会提交了土地权属争议申请书，寿光市国土资源局经审查立案受理后，于2014年3月19日分别向原告、第三人下达寿土争字（2014）1号《土地权属争议案件受理通知书》，予以立案调查。
寿光市国土资源局受理原告李家台村委会申请后，进行了现场勘查，李家台村委对土地权属争议四至进行了指界，确定了争议范围，争议土地经测绘面积为14267.52平方米（计21.40亩）。围绕争议土地的占有、使用、管理经营的情况，寿光市国土资源局进行了调查取证，寿光市国土资源局调取了土地管理档案原始资料，收集了原告提交的李家台村农业税人口地亩产量分户清册及附表、土地契约、1951年土地房产证、证人证言等证据材料，收集了第三人提交的1988年黄家庄子村地籍图、1988年李家台村地籍图、高速公路征地定界图、黄乐吉缴纳果园款现金收入单、徐汉臣承包合同、徐汉臣（徐汉辰）交占地款现金收入单、第二次土地调查村庄边界协议书、两村边界影像扩大图、会议记录、黄继增承包合同及现金收入单等证据材料，同时，分别对原告的村民徐效忠、第三人的村民黄继增等证人进行了调查，制作了询问笔录。
在调查的过程中，寿光市国土资源局依照《土地权属争议调查处理办法》的规定，于2014年7月30日会同潍坊市国土资源局、寿光市人民政府法制办公室、寿光市侯镇人民政府、寿光市侯镇国土资源所对李家台村与黄家庄子村的土地权属争议纠纷进行了调解，未能达成一致意见。
2014年9月19日，寿光市国土资源局向李家台村委会、黄家庄子村委会分别送达了延期调查处理通知书。2015年1月5日，寿光市国土资源局向被告寿光市人民政府提交“关于侯镇李家台村与黄家庄子村土地权属争议的调查报告及处理意见”，建议：1、争议的土地面积为14264.52平方米（21.40亩）归争议双方所有，李家台村和黄家庄子村各自一半，其中：东半部分归李家台村所有，西半部分归黄家庄子村所有。2、侯镇人民政府做好李家台村委、黄家庄子村委及村民的工作，维护好潍日高速正常施工要求。2015年5月4日，被告寿光市人民政府经研究作出寿政发[2015]58号《关于侯镇李家台村与黄家庄子村土地权属争议案件决定》（以下简称58号决定），认为：为维护土地所有权人的合法权益，本着从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第三条、第二十三条、第二十七条、第二十八条、第三十一条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条、第二十条规定，决定：争议的土地面积为14264.52平方米（21.40亩）归黄家庄子村所有。2015年12月4日，被告寿光市人民政府将58号决定分别送达原告、第三人。
原告李家台村委会不服被告寿光市人民政府作出的58号决定，向潍坊市人民政府申请行政复议。潍坊市人民政府于2015年12月24日受理原告的行政复议申请书后，于2015年12月28日向寿光市人民政府送达了《提出行政复议答复通知书》，于2015年12月29日向黄家庄子村委会送达了《第三人参加行政复议通知书》。2016年1月7日，寿光市人民政府向潍坊市人民政府提交了《行政复议答辩状》。2016年2月16日，潍坊市人民政府作出《行政复议决定延期通知书》并送达寿光市人民政府及李家台村委会、黄家庄子村委会。2016年3月23日，潍坊市人民政府作出潍政复决字〔2015〕第448号行政复议决定书（以下简称448号复议决定）并送达各方当事人。原告不服，于2016年4月7日提起本次行政诉讼。
被告寿光市人民政府调取的土地管理档案资料证明：1988年黄家庄子村地籍图、李家台村地籍图、两村的边界影像扩大图上，明确标明争议土地的位置属于黄家庄子村。2010年黄家庄子村与李家台村签订的土地权属边界协议书及附图上，显示争议土地属于黄家庄子村土地范围内。
另查明，潍日高速征地时，争议土地实际由黄家庄子村民黄继增、徐汉臣管理使用。
原审法院认为，本案争议焦点有两个：一是被告寿光市人民政府作出的58号决定认定事实是否清楚、主要证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法的问题；二是被告潍坊市人民政府作出448号复议决定的程序是否合法的问题。
一、关于被告寿光市人民政府作出的58号决定事实是否清楚，主要证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法的问题。
被告寿光市人民政府提交的证据有：1988年黄家庄子村地籍图、1988年李家台村地籍图、高速公路征地定界图、2010年两村土地权属边界协议书及附图。上述证据都是历史形成的档案资料，真实有效。上述证据中，1988年两村各自的地籍图上，明确标注争议土地位于黄家庄子村土地范围内，而不在李家台村土地范围内。2010年黄家庄子村与李家台村签订的两份边界协议书及附图，在边界协议书的主文部分写明“由J223号界址点起至J271号界址点为界（见附图）”及“由J1号界址点起至J202号界址点为界（见附图）”，显示了黄家庄子村与李家台村的土地边界线，争议土地明确在黄家庄子村土地范围内，而且两份协议书都由协议双方盖章确认，原告在其与黄家庄子村的边界协议书上盖章确认，应视为对争议土地属于“黄家庄子村”的认可。被告提交的两份地籍图、边界协议书及附图相互印证，能够证明2010年土地详查时原告、第三人均认可争议土地属第三人所有。
除上述证据外，被告寿光市人民政府围绕涉案土地的占有、使用、经营管理情况，还调查收集了原告、第三人分别提交的多份证据材料，对原告、第三人的村民分别进行了调查。但被告认为，这些证据不能有效证明争议土地的权属，故未作为裁决的依据。此外，被告寿光市人民政府还查明，潍日高速征地时，争议土地实际由黄家庄子村民黄继增、徐汉臣管理使用。
基于上述理由，被告寿光市人民政府提供的各项证据，都是历史上形成的原始资料，既有单份证据的证明效力，又能相互印证，形成了完整的证据链条。被告寿光市人民政府作出58号决定依据的地籍图形成于1988年，至2010年土地详查时原告未曾对地籍图提出异议，也未向有关部门主张权利，仍然与黄家庄子村签订了边界协议书。因此，被告寿光市人民政府根据上述证据，并依据《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定作出58号决定，符合“从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确。
关于被告寿光市人民政府作出58号决定行政程序是否合法的问题。原审法院认为，寿光市国土资源局在收到原告土地权属争议处理申请后，予以立案受理并通知原告、第三人受理该案的情况，随后进行了调查、取证，对双方提交的证据材料进行了审查，组织双方进行了调解，经调解不成，依据《土地权属争议调查处理办法》第四条“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”、第二十七条“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定”的规定，对本案提出调查处理意见并报送被告，被告收到处理意见后，作出58号决定并送达双方当事人。同时，寿光市国土资源局在土地调查处理过程中，因在规定时间内不能提出调查处理意见，而向李家台村委会、黄家庄子村委会分别送达了延期调查处理通知书。寿光市国土资源局及寿光市人民政府的上述行为，符合《土地权属争议调查处理办法》的程序规定，程序合法。
关于原告的主张是否成立的问题。原告提交的农业税人口地亩产量分户清册及附表、徐中千养鸡地基的协议书、1951年土地房产证及地契等材料，这些证据均无与争议土地相一致的位置、面积的明确表述，且不被对方认可，不能成为证明涉案土地权属的有效证据。原告提供的证人证言，部分证人未出庭作证，部分出庭证人的证言与第三人提交的证据存有矛盾，互相不被对方认可，不能作为证明各自主张的有效证据。原告提供的各项证据，分别存在缺乏关联性、证明效力低等情形，不能对抗寿光市人民政府58号决定所依据的证据。原告根据国家土地管理局1987年颁发的《城镇村庄地籍调查规程》，主张被告寿光市人民政府未按该规程进行地籍调查，没有地籍调查表、界址调查记录、宗地草图等材料，故被告寿光市人民政府提供的地籍图的形成不具有合法性，不能作为裁决证据。经过法庭调查，被告寿光市人民政府确实没有提交地籍调查表、界址调查记录、宗地草图。但是，被告寿光市人民政府提交的地籍图、边界协议书及附图，内容包含对两村土地及争议土地的位置、界址、权属及相邻关系的调查确定，并由原告、第三人在边界协议书上盖章确认，具备“地籍调查、权属审核”的基本要件。原告主张边界协议书上签字人员徐庆伦（村文书）无权以法定代表人名义签字，徐庆伦的签字和盖章行为非原告的真实意思表示，该主张依法不能成立。总之，这些历史证据的真实性、合法性不能因为证据的形式瑕疵而被否认，不影响被告寿光市人民政府作出58号决定。原告的上述主张和理由均不成立。
二、关于被告潍坊市人民政府作出448号复议决定的程序是否合法的问题。
经审查，潍坊市人民政府收到原告的行政复议申请书后，履行了受理、制作《提出行政复议答复书》并送达、审查、作出《行政复议决定书》并送达等法定程序，符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，作出行政复议行为的程序合法。
综上，被告寿光市人民政府作出58号决定，决定争议的土地面积为14264.52平方米（21.40亩）归黄家庄子村所有，认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法；被告潍坊市人民政府的行政复议程序合法。原告的起诉理由不能成立，对其诉讼请求依法不予支持，应当判决驳回其诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李家台村委会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李家台村委会负担。
上诉人李家台村委会不服原审法院判决上诉称，1、原审法院和两被上诉人均未查清争议土地的历史来源问题，无视争议土地由上诉人管理并由上诉人村民连续耕种的事实，由此导致错误的判决结果。2、原审第三人处村民黄乐林和黄继增的出庭作证足以说明争议土地归上诉人所有的事实。3、《土地权属界线协议书》和地籍图等形成过程违法，不能作为确定土地权属的依据。首先，上述两份地籍图没有其他资料如地籍调查表、界址调查记录、宗地草图等予以证明，故地籍图的形成过程是违法的，土地权属是否准确不能确定，而现实操作过程中地籍图的错记错标经常出现，因此1988年的两份地籍图不能作为认定案件事实的依据。其次，针对2010年12月14日上诉人与原审第三人签订的《土地权属界限协议书》，上诉人法定代表人处签字人员为徐庆伦，徐庆伦当时是村委文书，无权以法人代表的名义签字，另外徐庆伦在外当兵多年，对村里土地权属情况不了解，徐庆伦的签字及所盖公章不是上诉人真实意思表示，由此形成的协议书和地籍图不能真实地反映出土地权属关系。4、被上诉人寿光市人民政府未向原审法院移交其作出具体行政行为的全部证据，隐瞒了对其不利的证据。寿光市人民政府作为土地房产所有证档案的建立者、管理者，应当妥善保管好1951年土地改革时原寿光县人民政府颁发给李东洋土地房产所有证书的档案，但寿光市人民政府直到一审庭审未提供。另寿光市国土资源局对上诉人、原审第三人及有关的单位作了大量的核实和调查取证工作并出具了处理意见，原审中寿光市人民政府只提供了少量证据，且提交的处理意见书内容不完整。寿光市人民政府隐瞒对其不利证据，原审法院仍维持其作出的决定书是错误的。5、寿光市国土资源局作出的《关于侯镇李家台村与黄家庄子村土地权属争议的调查报告及处理意见》，该处理意见查清了争议土地的历史来源、地籍图和边界协议的形成过程以及争议土地的耕种现状等事实，建议该土地“归争议双方所有，李家台村和黄家庄子村各有一半”，但寿光市人民政府置上述调查报告和处理意见于不顾，擅自决定争议土地全部归原审第三人所有明显违背了《土地权属争议调查处理办法》的相关规定。综上，请求撤销原审法院判决，发回重审或查清事实后依法改判争议土地归上诉人所有。一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人潍坊市人民政府向本院提交书面答辩意见称，原审法院判决认定事实清楚，证据充分，程序适当，结果正确，请求依法驳回上诉人的上诉。
被上诉人寿光市人民政府、原审第三人黄家庄子村委会未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中各方当事人均未向本院提交新证据。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案审理重点为被上诉人寿光市人民政府作出的58号决定是否合法及被上诉人潍坊市人民政府作出448号复议决定的程序是否合法。上诉人对潍坊市人民政府作出行政复议决定程序并无异议，经本院审查，潍坊市人民政府行政复议决定程序合法，本院予以确认。
关于被上诉人寿光市人民政府作出的58号决定是否合法。1988年黄家庄子村地籍图、1988年李家台村地籍图、高速公路征地定界图、2010年两村土地权属边界协议书及附图均是历史形成的档案资料，为本案有效证据。根据上述档案资料，1988年两村各自的地籍图上，明确标注涉案争议土地位于黄家庄子村土地范围内。2010年黄家庄子村与李家台村签订的两份边界协议书及附图，在边界协议书的主文部分写明“由J223号界址点起至J271号界址点为界（见附图）”及“由J1号界址点起至J202号界址点为界（见附图）”，显示了黄家庄子村与李家台村的土地边界线，亦可以确定争议土地在黄家庄子村土地范围内，两份协议书均由协议双方盖章确认，上诉人在其与黄家庄子村的边界协议书上盖章确认，应视为对争议土地属于“黄家庄子村”的认可。上诉人关于《土地权属界线协议书》和地籍图等形成过程违法，不能作为确定土地权属的依据的主张，本院认为，被上诉人寿光市人民政府虽未在本案中提交地籍调查表、界址调查记录、宗地草图等材料，但寿光市人民政府提交的地籍图、边界协议书及附图，内容包含对两村土地及争议土地的位置、界址、权属及相邻关系的调查确定，上诉人、原审第三人均在在边界协议书上盖章确认，具备“地籍调查、权属审核”的基本要件。且上诉人与原审第三人两村的地籍图形成于1988年，至2010年土地详查时与黄家庄子村签订了边界协议书，未曾对地籍图提出异议，也未向有关部门主张权利。边界协议书上签字人员徐庆伦（村文书）虽不是上诉人的法定代表人，但并不影响认定该历史证据的真实性、合法性。被上诉人提交的两份地籍图、边界协议书及附图相互印证，能够证明2010年土地详查时上诉人、原审第三人均认可争议土地属原审第三人所有。被上诉人寿光市人民政府依据《土地权属争议调查处理办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定作出58号决定认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确。关于被上诉人寿光市人民政府作出的58号决定行政程序的合法性问题，寿光市国土资源局在收到上诉人的土地权属争议处理申请后，履行了立案受理、调查取证、组织调解等程序环节，在调解未达成协议的情况下，提出调查处理意见，被上诉人寿光市人民政府根据上报处理意见作出本案58号决定并送达双方当事人，符合《土地权属争议调查处理办法》的程序规定，程序合法。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人寿光市侯镇李家台村民委员会负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张景凯
代理审判员 王永鹏
代理审判员 姚美科
二〇一七年三月二十九日
书 记 员 孟 真