中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）最高法行申4451号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张菊祥，男，1967年11月19日出生，汉族，住浙江省长兴县。
委托代理人汪帮清，上海繁锦律师事务所律师。
委托代理人邹勇富，上海繁锦律师事务所律师。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）上海市奉贤区人民政府，住所地上海市奉贤区南桥镇解放东路928号。
法定代表人华源，区长。
再审申请人张菊祥因诉上海市奉贤区人民政府（以下简称奉贤区政府）行政复议决定一案，不服上海市高级人民法院（2016）沪行终356号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、代理审判员仝蕾、李小梅组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
上海市第一中级人民法院一审查明：2015年5月7日，上海市奉贤区南桥镇人民政府（以下简称南桥镇政府）作出南府代拆字2015第211号《代为拆除决定书》，后将决定书所涉建筑拆除。奉贤区政府于2015年7月22日受理张菊祥的行政复议申请，后向南桥镇政府发出答复通知书，南桥镇政府未提供证据。同年8月28日，奉贤区政府作出奉复决字〔2015〕第44号《行政复议决定书》，决定：确认南桥镇政府于2015年5月7日作出上述代为拆除决定的具体行政行为违法；对申请人张菊祥第二项要求赔偿的复议请求事项不予支持。张菊祥不服提起行政诉讼。
一审法院认为,《中华人民共和国行政复议法》第二十三条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第二十八条第一款规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清，证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据。本案中，在行政复议过程中，奉贤区政府给南桥镇政府发出答复通知书后，南桥镇政府未提供当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。故奉贤区政府作出的被诉行政复议决定确认南桥镇政府作出的涉案代为拆除决定违法并无不当。
《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，因南桥镇政府未参加行政复议，未发表对本案事实的质辩意见，亦未对张菊祥在复议过程中提供的证据进行质证，故奉贤区政府作出的被诉行政复议决定对张菊祥要求南桥镇政府依法向其赔偿各项经济损失80万元的第二项复议请求不予支持，亦无不当。综上，张菊祥请求判决撤销奉贤区政府作出的被诉行政复议决定第二项，支持其提出的由南桥镇政府赔偿经济损失80万元的复议请求，缺乏事实根据和法律依据。据此，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张菊祥的诉讼请求。
上海市高级人民法院二审查明事实与一审法院认定事实一致。二审法院认为,《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。本案中，奉贤区政府于2015年7月22日受理张菊祥就南桥镇政府作出的代为拆除决定提出行政复议申请，并于同年8月28日作出被诉行政复议决定，其具有相应职权，程序并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，行政复议被申请人南桥镇政府未在法定期限内提出书面答复，未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，应视为其作出代为拆除决定没有证据、依据。现有关建筑已被拆除，再行撤销该代为拆除决定已没有意义，故奉贤区政府复议决定确认该代为拆除决定违法，并无不当。对于张菊祥在复议申请中提出的赔偿请求，奉贤区政府认为南桥镇政府未提出书面答复，行政复议也未进行实体审查，难以对损失的数额和范围作出认定，因而被诉复议决定对其赔偿申请未予支持。但奉贤区政府在诉讼中表示张菊祥可以依法向南桥镇政府提出赔偿，故复议结果未影响张菊祥的求偿权。因此，一审判决并无不当，可予维持。张菊祥的上诉不能成立，应予驳回。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一之规定，判决驳回上诉，维持原判。
张菊祥申请再审称：单独提起行政赔偿诉讼或是在行政复议时一并提出行政赔偿诉讼，是法律赋予申请人的正当选择权。申请人在行政复议时已经一并提出了行政赔偿申请，且满足行政赔偿的条件，奉贤区政府不作出赔偿决定于法相悖。请求：1、撤销上海市第一中级人民法院（2015）沪一中行初字第119号行政判决和上海市高级人民法院（2016）沪行终356号行政判决；2、判令南桥镇政府赔偿申请人各项经济损失共计人民币80万元。
本院认为，行政复议制度是纠正违法、不当行政行为，化解行政争议的重要法律制度。行政复议机关按照法定程序，审查行政行为合法性和适当性，从而实现保护公民、法人和其他组织合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权的功能。行政复议机关应当按照行政复议法的规定，结合申请人的行政复议申请，对行政行为的合法性、适当性进行审查。公民、法人和其他组织提出复议申请后，行政复议被申请人应当依照行政复议法的规定，依法参加行政复议程序，并依法履行行政复议法规定的义务。本案中，奉贤区政府受理张菊祥的行政复议申请后，向南桥镇政府发出答复通知。因南桥镇政府未提供其作出南府代拆字2015第211号《上海市奉贤区南桥镇人民政府代为拆除决定书》的证据、依据和其他有关材料，故奉贤区政府认定南桥镇政府作出的代为拆除决定没有证据、依据，遂作出奉复决字〔2015〕第44号行政复议决定，确认南桥镇政府南府代拆字2015第211号代为拆除决定违法。南桥镇政府收到奉贤区政府发出的答复通知后，怠于参加行政复议程序，其应当承担相应的法律后果。而奉贤区政府以南桥镇政府未提出书面答复、行政复议未进行实体审查为由，决定对张菊祥的赔偿请求不予支持缺乏法律依据。
《中华人民共和国行政复议法》第二十九条规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款亦规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。上述法律规定均赋予公民、法人和其他组织在行政复议过程中提出赔偿请求的权利。复议申请人一并提出行政赔偿请求的，行政复议机关进行审查后，认为行政行为违法应当撤销、变更或者确认违法的，应当同时对复议申请人的赔偿请求进行审查，并作出是否赔偿以及赔偿数额的决定。虽然张菊祥仍可通过向南桥镇政府提出赔偿请求或者再行提起行政赔偿诉讼实现其求偿权，但是法律赋予了申请人在行政复议时一并提出行政赔偿请求的权利，且张菊祥向奉贤区政府申请行政复议时，也一并提起了行政赔偿请求，故奉贤区政府应当按照《中华人民共和国行政复议法》第二十九条的规定，对其赔偿请求是否成立进行审查并作出决定。原审判决以复议决定不影响张菊祥的求偿权为由判决驳回其诉讼请求违反法律规定，应予纠正。
综上，张菊祥的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：
本案指令上海市高级人民法院再审。
审 判 长 梁凤云
代理审判员 仝 蕾
代理审判员 李小梅
二〇一七年二月十六日
书 记 员 徐 超