海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终304号
上诉人（原审原告）琼海市嘉积镇参古村民委员会外路村民小组。
法定代表人苏英程，该村民小组组长。
委托代理人沈军，海南省企业合作交流发展促进会法律服务中心副主任。
被上诉人（原审被告）琼海市人民政府，住所地琼海市嘉积镇兴海北路1号。
法定代表人宁虹雯，该市市长。
原审第三人琼海市嘉积镇万石村民委员会山潮村民小组。
法定代表人马大杰，该村民小组组长。
委托代理人陈越，海南商汇律师事务所律师。
上诉人琼海市嘉积镇参古村民委员会外路村民小组（以下简称外路村民小组）因其诉被上诉人琼海市人民政府（以下简称琼海市政府）及原审第三人琼海市嘉积镇万石村民委员会山潮村民小组（以下简称山潮村民小组）土地权属争议处理决定一案，不服海南省第一中级人民法院于2016年4月27日作出的（2015）海南一中行初字第57号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年6月12日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年7月26日在本院主楼第二审判庭公开开庭审理了本案。上诉人外路村民小组的法定代表人苏英程及委托代理人沈军，原审第三人山潮村民小组的法定代表人马大杰及委托代理人陈越到庭参加诉讼。被上诉人琼海市政府经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：2014年11月17日，琼海市政府作出海府（2014）132号《关于山潮村小组与外路村小组土地权属争议的处理决定》（以下简称132号《处理决定》），依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项的规定，决定山潮村民小组与外路村民小组争议的“山潮坡”（又称“截坡尾”）39.15亩土地所有权归山潮村民小组所有。
原审查明，外路村民小组与山潮村民小组争议的土地位于琼海市嘉积镇官塘大道南侧，称为“山潮坡”，又称“截坡尾”，东至山潮村民小组村道，南至山潮村民小组地界，西至白石岭公路，北至官塘大道，原争议地面积为77.19亩，本案争议地为其中北侧的39.15亩。上世纪五十年代末至七十年代初，原温泉公社在该39.15亩争议地上创办油棕场种植油棕。上世纪七十年代初，原温泉公社油棕场解散后，争议地由外路村民小组与山潮村民小组断断续续使用。1994年10月，山潮村民小组将39.15亩争议地发包给外路村民小组的原村长苏启策经营种植，双方签订了《土地承包合同书》（该合同约定的承包期限为1994年10月至2024年10月）。合同签订后，苏启策陆续在争议地上种植了槟榔、橡胶等经济作物，并逐年向山潮村民小组缴交承包金。2007年10月15日，因苏启策自2001年起即欠缴承包金，山潮村民小组因此向苏启策发出《关于终止合同收回土地的通知》。2005年，因官塘大道扩建工程需要征用苏启策承包地中的8.75亩土地，外路村民小组与山潮村民小组发生土地权属争议，双方为此分别于2008年向琼海市国土环境资源局提出土地确权申请。琼海市政府受理双方的申请后，召集争议双方对争议地进行了实地指界，并对争议地的使用状况进行了调查，同时于2009年10月30日组织争议双方进行调解，但因双方意见分歧较大，未能达成调解协议。因此，琼海市政府于2010年12月20日作出海府（2010）106号《关于山潮村小组与外路村小组土地权属争议的处理决定》（以下简称106号《处理决定》），决定如下：“一、已被官塘大道扩建工程使用的8.75亩土地所有权归外路村民小组所有，由市国土环境资源局会同嘉积镇政府负责完善该土地被征收的有关事项；二、余下的68.44亩土地中，按目前的土地使用现状进行确权，即现外路村民小组使用在手中的30.4亩土地所有权归外路村民小组所有，现山潮村民小组使用在手中的38.04亩土地所有权归山潮村民小组所有”。山潮村民小组不服该《处理决定》，向海南省人民政府（以下简称海南省政府）提出行政复议申请。2011年7月29日，海南省政府作出琼府复决（2011）35号《行政复议决定书》，决定维持106号《处理决定》。山潮村民小组仍不服，于同年8月19日提起行政诉讼。案经海南省第二中级人民法院一审和本院二审审理，本院作出（2012）琼行终字第20号行政判决，维持了106号《处理决定》中“现山潮村民小组使用在手中的38.04亩土地所有权归山潮村民小组所有”的部分决定，撤销了“已被官塘大道扩建工程使用的8.75亩土地所有权归外路村民小组所有”和“现外路村民小组使用在手中的30.4亩土地所有权归外路村民小组所有”的部分决定，并判决由琼海市政府对39.15亩土地重新进行确权。琼海市政府依据上述判决于2014年11月17日作出了132号《处理决定》。外路村民小组不服，向海南省政府提出行政复议申请。2015年4月10日，海南省政府作出琼府复决（2015）1号《行政复议决定书》，维持了132号《处理决定》。外路村民小组仍不服，遂提起本案诉讼，请求：一、撤销琼海市政府作出的132号《处理决定》；二、责令琼海市政府重新作出具体行政行为，并将争议的39.15亩土地所有权确定归外路村民小组所有。
原审另查明，外路村民小组有村民130人，土地440余亩，人均拥有土地数量3.38亩。外路村民小组距离争议地2公里多。山潮村民小组有村民190人，土地160多亩，人均拥有土地数量0.84亩。
原审认为，《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项规定：“申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权”。本案中，外路村民小组与山潮村民小组就39.15亩争议地的所有权因征地而发生权属争议，向琼海市政府申请土地确权。在确权过程中，山潮村民小组提供《土地承包合同书》证明其自1994年10月起就将39.15亩争议地发包给外路村民小组的原村长苏启策经营种植，且苏启策逐年向山潮村民小组缴交承包金。2007年10月15日，因苏启策自2001年起即欠缴承包金，山潮村民小组还向苏启策发出了《关于终止合同收回土地的通知》。由山潮村民小组发包土地的事实可见，其对39.15亩争议地进行了长期有效的管理和使用。同时，据本案已查明的事实，山潮村民小组有村民190人，土地160多亩，人均拥有土地数量仅0.84亩，而外路村民小组有村民130人，土地440多亩，人均拥有土地数量为3.38亩，且距离争议地2公里多。由此，琼海市政府在争议双方无法达成调解协议的情况下，依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款的规定，决定39.15亩土地（包括由官塘大道扩建工程使用的8.75亩土地及由外路村民小组苏启策种植耕作的30.40亩土地）所有权归山潮村民小组所有并无不当。外路村民小组主张苏启策是在受威逼、胁迫的情况下与山潮村民小组签订承包合同的，但在本案中没有提供任何有效的证据予以证明，故原审不予支持。琼海市政府在132号《处理决定》中认定“经实地核查，林长宏田位于上述争议的39.15亩土地范围内东侧，据此认定上述《土地房产所有证》记载的截坡尾地块25亩土地至少有部分土地落在争议的39.15亩土地范围内”，因缺乏其他有效证据佐证，故原审对该事实不予确认，予以纠正。综上所述，琼海市政府作出的132号《处理决定》认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确。外路村民小组的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，应予驳回。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回外路村民小组的全部诉讼请求。案件受理费50元，由外路村民小组负担。
上诉人外路村民小组上诉称，一、原审判决驳回上诉人诉讼请求的事实依据为：根据山潮村民小组发包土地的事实，认定山潮村民小组对39.15亩争议地进行了长期有效的管理和使用；山潮村民小组的人均拥有土地面积比上诉人的少；争议地距离山潮村民小组更近。然而，土地承包合同不能当然说明山潮村民小组对争议地进行了长期有效的管理和使用，这恰恰与本案一个不争的事实相对立，即：本案争议地自1973年至今一直是由上诉人不间断的实际占用、使用和收益（琼海市政府和山潮村民小组对该事实也自认）。此外，原审判决依据的第二、三项事实，也不能作为原审判决的构成要件。因为原审判决所引用的法律条文中，原审仅引用了对上诉人不利的要件，而不引用排列在前的对上诉人有利的两个要件，属适用法律错误。综上，请求：一、撤销原审判决；二、撤销琼海市政府作出的132号《处理决定》；三、责令琼海市政府重新作出具体行政行为，并将争议的39.15亩土地所有权确定归外路村民小组所有。经本院释明，上诉人放弃“将争议的39.15亩土地所有权确定归外路村民小组所有”该项上诉请求。
被上诉人琼海市政府未到庭应诉，亦未提交答辩意见。
原审第三人山潮村民小组述称，一、原审判决认定事实清楚。原审第三人与外路村民小组原村长苏启策于1994年就争议地签订了土地承包合同，并收取了苏启策七八年的土地租金，说明争议地至少从1994年开始就由原审第三人行使实际管理使用权和处分收益权至今。相反，争议地从未被划给外路村民小组使用，外路村民小组对争议地也没有进行长期有效的管理和使用。此外，从原审第三人和外路村民小组的人口、土地数量以及各自与争议地的距离对比来看，原审第三人的人均土地面积更小，且距离争议地更近。上述事实均已被生效的（2011）海南一中行初字第116号行政判决和（2012）琼行终字第20号行政判决所确认，原审判决予以认定，事实清楚。二、琼海市政府根据上述生效判决作出132号处理决定，确定本案争议地归原审第三人集体所有，适用法律正确。原审判决予以维持，适用法律同样正确。综上，请求：驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据本案查明的事实，本案争议地系山潮村民小组自1994年发包给他人使用至今的土地。虽然该地承包人符启策是外路村民小组的成员，但他却是与山潮村民小组签订的土地承包合同，并逐年向山潮村民小组缴纳承包金。因此，发包管理使用本案争议地的农村集体经济组织是山潮村民小组。由于外路村民小组和山潮村民小组均不能提交充分证据证明本案争议地的归属，琼海市政府根据上述事实，并结合山潮村民小组较之外路村民小组而存在的人多地少且距离争议地更近的实际情况，依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项关于“申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权”的规定，作出132号《处理决定》，将本案争议地确定归山潮村民小组集体所有，具有事实根据和法律依据。
综上，外路村民小组的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人琼海市嘉积镇参古村民委员会外路村民小组负担。
本判决为终审判决。
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案件唯一码
审判长 赵道远
审判员 黄胜敏
审判员 刘 利
二〇一六年八月一日
书记员 颜 恺
附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。