上海市浦东新区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）沪0115行初620号
原告潘某某，男，汉族，1975年9月生，住上海市浦东新区。
被告上海市浦东新区市场监督管理局，住所地上海市浦东新区。
法定代表人吴伟平。
委托代理人王洁，女。
委托代理人陈艳，女。
原告潘某某诉被告上海市浦东新区市场监督管理局(以下简称浦东市场局)要求履行法定职责一案，于2017年5月16日向本院提起行政诉讼。原告经补正材料后，本院于同年6月6日立案受理，并向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年7月20日公开开庭审理了本案。原告潘某某、被告浦东市场局的委托代理人王洁、陈艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告浦东市场局于2016年11月10日向原告作出《投诉举报答复书》(流程编号：食药花木所XXXXXXXX事件单编号：食花木XXXXXXXXXXXX)，内容为：被告于2016年1月14日收到原告关于反映浦东新区梅花路XXX号联华超市购买的“太古红糖(赤砂糖)”存在问题的投诉(举报)。该局对投诉举报事项依法进行调查，经查被投诉(举报)人的违法事实不成立，其予以撤案处理。
原告潘某某诉称，其向被告投诉举报梅花路联华超市销售的“太古红糖(赤砂糖)”存在问题，被告于2016年11月10日作出答复，其对投诉举报事项依法进行调查，经查被投诉(举报)人的违法事实不成立，其予以撤案处理。原告认为被告并未告知违法事实不成立的事实认定和法律依据，属于认定事实不清、法律适用错误。故要求撤销被告于2016年11月10日作出的投诉举报答复书(流程编号：食药花木所XXXXXXXX事件单编号：食花木XXXXXXXXXXXX)，重新作出处理决定并答复原告。
原告潘某某提供以下证据材料以证明其主张：1.购买太古红糖的发票及实物，证明原告从联华超市花木店购买了4包涉案产品及涉案产品的营养成分标示；2.三份行政处罚决定书，证明原告同样购买了涉案产品，销售商受到了行政处罚；3.广州市天河区食品药品监督管理局于2017年3月6日给案外人李某某的复函，证明在同类案件中生产商广州市佳美乐食品有限公司已对同类产品进行了召回；4.沈阳市和平区人民法院民事判决书，证明根据制糖工业术语，红糖与赤砂糖不是同种物质；5.食品安全国家标准(食糖)、红糖行业标准、赤砂糖行业标准，证明行业标准严于国家标准，红糖标准是2014年7月1日实施，赤砂糖行业标准是1997年实施；6.投诉举报答复书，证明被告对原告的投诉举报不予受理的事实及依据。
被告浦东市场局辩称，被告收到原告的举报后依法进行了核查，最终作出了撤案的决定，程序及依据合法，请求驳回原告诉请。
被告于2017年6月27日向本院提供了以下证据材料及法律依据：
1.被告12331市民服务热线工单信息、投诉举报信及实物照片若干，证明被告于2016年1月14日接到原告的投诉举报，反映其在浦东新区梅花路XXX号联华超市购买的“太古红糖(赤砂糖)”产品配料表中标注为“赤砂糖”，该产品以赤砂糖冒充红糖，要求依法查处。
2.被告于2016年1月20日制作的《现场笔录》及拍摄的现场照片若干，证明被告接报后对位于梅花路XXX号的被投诉人上海联华超市发展有限公司花木店(以下简称联华超市花木店)进行现场检查，检查中发现被投诉产品1包，该产品配料表中标示为“赤砂糖”。
3.被告于2016年2月1日、3月14日制作的《询问(调查)笔录》，联华超市花木店的营业执照及食品流通许可证、法定代表人褚斌的身份证明、授权委托书及受委托人秦华的身份证明、进销存台账及销售单价、XXXXXXXXM批次测试报告，证明被告对联华超市花木店的委托代理人秦华进行调查询问，发现被投诉产品进货商为太古糖业(中国)有限公司上海第一分公司，联华超市花木店履行了进货查验义务。
4.被告于2016年3月16日制作的《询问(调查)笔录》，供货商营业执照及产品生产许可证、生产商营业执照及产品生产许可证、负责人刘永亮及受委托人桑光明身份证明、供货商出具的情况说明、被投诉产品检验报告，证明被投诉产品的食品标签(包括产品名称)符合相关规定。
5.被告《案件来源登记表》《立案审批表》、协助调查函及送达回证、协查产品的复函、2016年4月22日、5月20日内部延期书面审批材料、2016年9月8日内部销案书面审批材料、2016年2月24日《投诉举报答复书》及2月25日送达证明材料、2016年11月10日《投诉举报答复书》及送达回证，证明被告依法立案、调查、延期、销案、告知处理结果的过程。
6.被告的职权依据：《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款；《中共上海市委关于组建市场监督管理局的批复》《关于上海市浦东新区市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》、浦东市场局成立公告。程序依据：《食品药品投诉举报管理办法(试行)》(2016年3月1日已失效)第十二条、第二十一条、第二十二条、第三十一条。法律适用依据：《中华人民共和国食品安全法》第七十一条、第一百二十五条；《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB7718-2011)问答(修订版)第十九条、第二十条；《上海市食品药品监督管理局行政处罚程序规定》第二十三条、第四十八条、第八十七条、第八十八条；《食品药品行政处罚程序规定》第十七条、第十八条、第三十八条第(三)项。
经质证，原告对被告提供的证据1、2无异议。对证据3中的检测报告不予认可，认为与本案无关。该报告的产品批次与原告主张的产品批次、等级项目及检测日期不同；联华超市花木店没有根据我国食品安全法第五十三条的规定履行进货查验义务，同一家门店同时在销售太古红糖和太古红糖(赤砂糖)。该两种产品使用的条形码一致，但是使用标准不同，原告购买产品时的发票名称为太古纯正红糖，因此从产品的标识感官上就能判断其产品名称标示不符合《预包装食品标签通则》的规定。对证据3中的其他证据没有意见。对证据4中的笔录无异议，但原告认为根据生产商广州市佳美乐食品有限公司的生产许可证，只可对赤砂糖进行分装，其不具有分装红糖的许可。对检测报告不认可，认为检测的产品与涉案产品不是同一批次，生产日期也不同。对证据5中的案件来源登记表、立案审批表无异议；对协助调查函及复函的关联性不认可，认为被告发协查函的单位是太古糖业(中国)有限公司，与原告购买的产品生产商广州市佳美乐食品有限公司不同，本案应向广州市佳美乐食品有限公司所在地广州市天河区市场监督管理局发协查函；对内部延期书面审批材料无异议；对内部销案审批表有异议，认为涉案产品外包装上的“太古红糖”与括号中的“赤砂糖”字体大小相同，且外包装上的英文“brownsugar”翻译称中文也是红糖，被告仅基于此即认为红糖与赤砂糖是同一产品不合理。同时原告认为被告没有提供案件合议记录；对两份投诉举报答复书没有异议，但认为被告销案理由不充分。
被告对原告提交的证据1、2认为与本案无关，对产品实物没有异议。被告认为同样的产品和生产商很多地区也有不立案的情况。对证据3认为无法得知复函内容，不能证明与本案有关。对证据4认为与被告的处理结果并不矛盾，涉案产品的名称标示符合规定。对证据5没有异议，但认为检测报告上显示产品名称符合发证条件，既然允许生产，且生产证没有到期，则该种名称使用方式应是允许的。对证据6、7没有异议。
本院认为，原、被告提供的证据均客观真实，对此本院将予以综合评判。
根据本院依法确认的有效证据及当事人在庭审中的陈述，本院经审理查明以下事实：
2016年1月13日，原告潘某某在位于本市浦东新区梅花路XXX号的联华超市花木店购买了4包太古纯正红糖，价值人民币33.20元，生产日期2015年9月26日。产品外包装上标示的产品名称为太古红糖(赤砂糖)，英文名称为“brownsugar”，配料：赤砂糖，产品标准号：QB/T2343.1，委托方及生产商：太古糖业(中国)有限公司(分装)，生产商：太古糖业(中国)有限公司上海第一分公司(分装)等，受委托生产商：广州市佳美乐食品有限公司等。
2016年1月14日，原告向被告投诉举报，反映其在位于浦东新区梅花路XXX号的联华超市购买了太古红糖(赤砂糖)，食用时有股焦炭味，经查看标签发现产品配料表标注为“赤砂糖”，产品标准号为QB/T2343.1，而红糖的行业标准为QB/T4561-2013，原告认为该产品以赤砂糖冒充红糖，故要求被告依法查处。
被告接到原告的投诉举报后，于2016年1月20日至联华超市花木店检查，发现该店内正销售太古红糖(赤砂糖)(生产日期2015年9月26日)，同时也销售太古红糖，售价8.30元/包。店员表示上述两种商品为同一品种，仅是批次不同。当日库存25包，包括太古红糖(赤砂糖)1包(批次为XXXXXXXX)，太古红糖24包(批次为2015年11月21日YB2)。现场负责人将1包太古红糖(赤砂糖)下架封存。被告执法人员制作了《现场笔录》，并拍摄了现场照片。
2016年2月1日，联华超市花木店的店长秦华至被告处提交了库存记录，共25包红糖，包括1包太古红糖(赤砂糖)，24包太古红糖(生产日期2015年11月21日)。被告告知其拟对该店予以立案调查。2月3日，被告以被举报人的行为涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第三款的规定，决定予以立案调查。2月24日，被告答复原告，告知对其投诉举报予以立案查处。
2016年2月25日，被告向广州开发区市场监督管理局发出协助调查函，要求协助调查以下问题：赤砂糖和红糖是否是两种完全不同的产品，产品配料为赤砂糖，其产品名称是否可以标识为“太古红糖(赤砂糖)”。3月7日，广州开发区市场监督管理局复函称，太古糖业(中国)有限公司持有效《全国工业产品生产许可证》，允许生产范围包括赤砂糖和红糖，其中赤砂糖执行标准为QB/T2343.1，红糖执行标准为QB/T4561。该局提取了该公司生产日期为2015年11月21日的“太古红糖”留样样品进行检查，产品名称为太古红糖，配料红糖，产品标准号QB/T4561，受委托生产商英德市粤北糖业有限公司。该局未发现证据表明生产批号为“2015年11月21日YB2”的产品标示产品名称为“太古红糖(赤砂糖)”，配料为“赤砂糖”。
2016年3月14日，秦华再次到被告处接受调查，并向被告提交了库存表、联华超市花木店的营业执照、太古红糖销售报表(销售数量56包)、进货商品查询表(进货数量80包)、调价商品查询表、产品测试报告等。其中广州质量监督检测研究院的产品测试报告显示，产品名称太古红糖(赤砂糖)，生产日期编号或批号XXXXXXXXM，委托单位太古糖业(中国)有限公司，测试依据QB/T2343.1-1997《赤砂糖》、GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》，测试结论为满足上述标准要求，抽样日期2015年7月2日，检讫日期2015年7月15日。被告制作了《询问(调查)笔录》。
2016年3月16日，太古糖业(中国)有限公司上海第一分公司的品牌主管桑光明至被告处接受调查。其确认是联华超市花木店销售的涉案商品的供应商，从2015年10月开始销售，该产品由其公司总部太古糖业(中国)有限公司委托广州市佳美乐食品有限公司生产，产品的成分是赤砂糖。其认为赤砂糖是红糖的一种，以前的行业标准中并未区分红糖和赤砂糖，红糖的行业标准是2014年7月1日实施的，且是推荐性行业标准。由于消费者对红糖的接受度较高，故使用了红糖作为商品名称，同时为了避免消费者混淆，故又加括号注明。现在新生产的产品区分了红糖和赤砂糖，产品名称已进行修改。被告制作了《询问(调查)笔录》。桑光明向被告提供了太古糖业(中国)有限公司上海第一分公司的营业执照及产品生产许可证【产品名称包括赤砂糖等(分装)】；太古糖业(中国)有限公司的营业执照及产品生产许可证【产品名称包括赤砂糖、红糖等(分装)】；生产商广州市佳美乐食品有限公司的营业执照、食品生产许可证及产品生产许可证【产品名称包括赤砂糖等(分装)】；太古糖业(中国)有限公司上海第一分公司出具的情况说明；广州质量监督检测研究院的检验报告等材料。其中检验报告记载，产品名称太古红糖(赤砂糖)，生产日期编号或批号2014-10-10，委托单位太古糖业(中国)有限公司，检测依据《糖生产许可证审查细则》、QB/T2343.1-1997《赤砂糖》，检测结论为检验合格，符合发证条件，抽样日期2014年11月13日，验讫日期2014年11月26日。
2016年4月22日，经被告审批，本案延长办案期限30日。5月20日，再次延长办案期限至2016年12月30日。2016年9月8日，经审批，由于涉案产品名称为“太古红糖(赤砂糖)”，配料表标注为“赤砂糖”，已在商品名称旁邻近位置用同一字号及同一字体颜色标示食品真实属性的专用名称。且该款产品经发证机关抽样检验，食品标签项目合格，故被告决定撤案。2016年11月10日，被告答复原告，经查被投诉举报人的违法事实不成立，决定予以撤案处理。
本院认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。2014年1月1日起，经上海市人民政府批准，浦东新区人民政府成立浦东市场局，承担原上海市工商行政管理局浦东新区分局、上海市浦东新区质量技术监督管理局、上海市食品药品监督管理局浦东新区分局的职责。故本案被告具有对原告投诉举报事项进行处理的法定职责。
本案中，原告投诉举报的涉案产品外包装上标示的产品名称为“太古红糖(赤砂糖)”，在产品配料表中标注为赤砂糖。《食品安全国家标准预包装食品标签通则》(GB7718-2011)规定，食品标签应真实、准确，不得以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品，也不得利用字号大小或色差误导消费者；不应直接或以暗示性的语言、图形、符号，误导消费者将购买的食品或食品的某一性质与另一产品混淆。应在食品标签的醒目位置，清晰地标示反映食品真实属性的专用名称。2011年2月1日实施的《国家标准制糖工业术语》(GB/T9289-2010)中，将糖的品种分为赤砂糖、红糖等，将赤砂糖定义为棕红色或黄褐色的带蜜砂糖，红糖定义为不经分蜜的棕红色或黄褐色的糖。《食品安全国家标准食糖》(GB13104-2014)中明确将赤砂糖和红糖列为不同的食糖种类。其中对赤砂糖的定义为，以甘蔗为原料，经提取糖汁、清净处理等工艺加工制成的带蜜的棕红色或黄褐色砂糖。对红糖的定义为以甘蔗为原料，经提取糖汁、清净处理后，直接煮制不经分蜜的棕红色或黄褐色的糖。《轻工业标准赤砂糖》(QB/T2343.1-1997)规定了赤砂糖的技术要求、试验方法、检验规则等。2014年7月1日起实施的《轻工业行业标准红糖》(QB/4561-2013)规定了红糖的要求、试验方法、检验规则等。上述标准说明赤砂糖和红糖使用不同的制糖工艺，分别执行不同的国家标准和行业标准，因此赤砂糖和红糖是不同的食糖，二者不存在等效关系。涉案产品将不同种类的食糖标示在一起，易对消费者产生误导，将赤砂糖误认为红糖。涉案产品的生产日期为2015年9月26日，晚于赤砂糖和红糖的行业标准实施时间。因此涉案产品的生产厂家应该按照国家标准和行业标准进行标示。《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第三款规定，食品和食品添加剂与其标签、说明书的内容不符的，不得上市销售。故被告以被投诉举报人的违法事实不成立而予以撤案，并据此对原告作出答复缺乏事实和法律依据，应当予以撤销，被告应重新作出处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(一)项、第七十一条之规定，判决如下：
一、撤销被告上海市浦东新区市场监督管理局于2016年11月10日作出的《投诉举报答复书》(流程编号：食药花木所XXXXXXXX事件单编号：食花木XXXXXXXXXXXX)；
二、责令被告上海市浦东新区市场监督管理局于本判决生效之日起六十日内就原告潘某某举报的“太古红糖(赤砂糖)”冒充“红糖”的事项重新作出处理。
案件受理费人民币50元，由被告上海市浦东新区市场监督管理局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于上海市第一中级人民法院。
审 判 长 倪红霞
审 判 员 冯 祥
人民陪审员 孙宝祥
二〇一七年十二月一日
书 记 员 陈 瑶
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
……
第七十一条人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。