河南省平顶山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）平行终字第34号
原抗诉机关河南省平顶山市人民检察院。
上诉人（原审原告）徐遂有，男，1930年12月10日生，汉族，农民。
委托代理人谭锁，男，1935年10月15日生，汉族。
委托代理人卫承玺，河南省首位律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宝丰县人民政府。
法定代表人张庆一。
委托代理人李凯，男，1979年12月12日生，汉族。
委托代理人谢建辉，男，1984年12月26日生，汉族。
被上诉人（原审第三人）席广，男，1953年12月28日生，汉族，农民。
委托代理人宋天星，男，1980年12月19日生，汉族，住宝丰县人民路东段，宝丰县“148”法律服务所工作人员。
上诉人徐遂有与被上诉人宝丰县人民政府、席广土地行政登记一案，河南省宝丰县人民法院2012年4月28日作出（2012）宝行初字第2号行政判决。判决生效后，原审第三人席广向河南省平顶山市人民检察院提出申诉，河南省平顶山市人民检察院2012年11月12日作出平检行抗（2012）1号行政抗诉书向平顶山市中级人民法院提出抗诉。平顶山市中级人民法院2012年12月11日作出（2012）平行抗字第1号行政裁定书，指令宝丰县人民法院对本案进行再审。宝丰县人民法院再审后于2014年4月3日作出（2013）宝行初字第308号行政裁定，徐遂有不服向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐遂有的委托代理人谭锁、卫承玺，被上诉人宝丰县人民政府的委托代理人李凯、谢建辉，被上诉人席广及其委托代理人宋天星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2007年4月12日，宝丰县人民政府向席广颁发了宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证。该证载明土地使用人席广，座落宝丰县前营乡杨庄村西部，用途住宅，面积340.75平方米，四至为东徐拾壹，西路，南席卫东，北集体白地。
原审法院一审审理查明，原告徐遂有与第三人席广均为宝丰县前营乡杨庄村村民，两家宅基相邻，徐遂有居西，席广居东。2007年4月12日，被告宝丰县人民政府向席广颁发了宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证。该证载明土地使用人席广，座落宝丰县前营乡杨庄村西部，用途住宅，面积340.75平方米，四至为东徐拾壹，西路，南席卫东，北集体白地。2011年7月徐遂有向平顶山市人民政府申请行政复议，要求撤销平顶山市人民政府向席广颁发的土地证书，平顶山市人民政府以不符合法定受理案件为由不予受理，后徐遂有向宝丰县人民法院提起行政诉讼。
一审认为，被告宝丰县人民政府向第三人席广颁发的土地使用证主要证据不足，依法应予撤销。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：被告应当在法定举证期内提交作出的被诉具体行政行为的全部证据材料，不提供或无正当理由逾期提交证据的视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案被告没有在法定的举证期限内提交其向席广颁发土地证书的地籍档案和相应的证据材料，原审被告辩称的因档案保留不善未能查找到的理由不是法定不提交证据的事由，故被告作出的颁证行政行为应视为没有相应的证据材料，属主要证据不足，依法应予撤销。本案因被告没有提交证据的原因，致使其向席广颁发土地证书的行政行为属主要证据不足应予撤销，故被告负有法定职责对席广的宅基土地使用权作出相应的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目之规定，判决：一、撤销被告宝丰县人民政府向第三人席广颁发的宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证。二、责令被告宝丰县人民政府重新对第三人席广的宅基土地使用权作出相应的具体行政行为。本案诉讼费50元由被告宝丰县人民政府承担。
河南省平顶山市人民检察院抗诉认为，原审判决违反法律规定，为第三人席广颁证属受益行政行为，不能因为档案找不到而予撤销，同时，原告徐遂有行政诉讼已超过诉讼时效，所以应驳回徐遂有的诉讼请求。
原审法院经再审查明，原审原告徐遂有与原审第三人席广均为宝丰县前营乡杨庄村村民，两家宅基相邻，原审原告徐遂有居西，原审第三人席广居东。2007年4月12日，原审被告向原审第三人席广颁发了宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证。该证载明土地使用人席广，座落在宝丰县前营乡杨庄村西部，用途住宅，面积340.75平方米，四至为：东至徐拾壹，西至路，南至席卫东，北至集体白地。2007年，原审原告徐遂有之子徐现正不服原审被告宝丰县人民政府颁发宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证，向平顶山市人民政府提出行政复议请求撤销该证，平顶山市人民政府经复议后作出平政复决（2007）第55号行政复议决定书，维持宝丰县人民政府给原审第三人颁发的土地证，该复议决定书已于2008年1月送达给复议程序三方当事人，当事人均未就该决定向人民法院提起诉讼，该决定已发生法律效力。2011年7月，原审原告徐遂有向平顶山市人民政府申请复议，要求撤销宝丰县人民政府为原审第三人席广颁发的宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证，复议机关平顶山市人民政府以不符合法定受理条件为由不予受理。2011年12月，原审原告徐遂有向本院提起行政诉讼。
原审法院再审认为，本案原审原告徐遂有之子徐现正，不服原审被告向原审第三人席广颁发的宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证，已向平顶山市人民政府提出行政复议申请。复议机关平顶山市人民政府于2007年11月30日作出平政复决（2007）第55号行政复议决定书，内容为：“第三人席广所持土地证是由旧证换发而来，该证四至与原证一致。宝丰县人民政府给第三人颁发新证过程中，村委出具有证明，四邻指界签字同意，并经过了地籍调查、权属审核、审批登记等程序，颁证手续齐全，程序合法，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》规定，决定维持宝丰县人民政府给第三人席广颁发的《土地证》。并告知当事人如不服该决定，可在收到该复议决定之日起，15日内向人民法院提起诉讼。”原审原告之子徐现正、原审第三人席广收到复议决定后均未就该决定向人民法院提起诉讼，该行政复议决定已发生法律效力，且该效力及于各相关利害关系人。现原审原告徐遂有对原审被告的土地颁证行政行为提起诉讼，虽然行政复议程序中的申请人与本案原审原告不是同一个人，但申请复议与行政诉讼是针对同一个土地颁证行政行为，即要求撤销宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证。鉴于该复议决定对本案审理存在拘束力，故对原审原告的起诉依法不予支持。原审原告要求赔偿经济损失的诉讼请求在一审中并未提出，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条的规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，...”，故对原审原告增加的该项请求，依法不予支持。抗诉机关认为原审被告为原审第三人颁证属受益行政行为，不应因找不到档案而予以撤销的理由，没有法律依据，不予支持。本案经本院审判委员会讨论决定，根据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（十一）项、第七十六条、第七十八条的规定，裁定：一、撤销本院（2012）宝行初字第2号判决。二、驳回原审原告徐遂有的起诉。本案诉讼费50元，由原审原告徐遂有负担。
上诉人徐遂有上诉称，1、一审驳回上诉人请求的理由是平顶山市人民政府（2007）第55号行政复议决定书对本案审理存在约束力，此理由不能成立。首先，上诉人并未参与平顶山市人民政府（2007）第55号行政复议行为，此复议决定对上诉人没有约束力，就像人民法院生效的裁判文书对案外人没有约束力一样。事实上，平顶山市人民政府（2007）第55号行政复议的申请人虽然与上诉人为父子关系，但申请人早已成家另住，并不在一起生活，彼此的行为没有约束力。再者，行政复议行为并非是终局性的法律行为（除非有法律特别规定）。我国《行政诉讼法》也明确确立了行政复议行为是有可诉性的原则，一审法院不应当援引此复议决定书作为审理本案的审理依据。2、一审法院引用《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（十一）项的规定，驳回上诉人的请求是适用法律错误，此条款虽然是“兜底”条款，但并非是无章可循，一审法院的做法纯属逃避审判义务的做法，是不能作出有说服力的解释的。综上，一审法院认定事实和适用法律均存在错误，请求二审法院依法改判。
被上诉人宝丰县人民政府辩称，一、平顶山市人民政府（2007）第55号行政复议决定书早已生效。复议程序各方当事人收到复议决定书后，均未就该决定向人民法院提起诉讼，该行政复议决定已发生法律效力，且该效力及于各相关利害关系人。二、上诉人称是（2007）第55号行政复议决定的案外人，不受该复议决定的约束不符合逻辑。行政复议与行政诉讼的宗地是同一宗地，上诉人年事已高，行动不便，儿女较多，唯独其子徐现正申请了行政复议，而在诉讼中，徐现正又以上诉人的代理人身份出现。如果上诉人是案外人，对行政复议不知情，那么2007年的行政复议其子徐现正是以什么方式、什么身份申请的，未经事先商定和准许，徐现正是不可能无故去申请复议的，上诉人对复议结果更不可能不关注、不知情。上诉人与其子徐现正对声称侵犯其权益的宗地都没有土地使用证，其随意设置权利的行为，是对事实的颠倒，对法律的不尊重。综上，原再审裁定认定事实及适用法律准确无误，上诉人不具备诉讼主体资格，请求驳回上诉人的上诉请求。
被上诉人席广辩称，平顶山市人民政府（2007）第55号行政复议决定书对上诉人具有法律拘束力。申请复议人与上诉人是父子关系，诉讼中原复议申请人徐现正均是作为代理人参加诉讼，我们有理由相信上诉人是明知的，至少是法律上的表见代理行为，不能仅凭上诉人的口述造成第三人的诉累，浪费司法资源。2、上诉人不具备诉讼主体资格。上诉人对居住地没有所有权证，2007年以前其与被上诉人席广是事实上的相邻关系，2007年经过规划调整后，上诉人徐遂有东面的两间房屋被拆除规划为村公共出路，已丧失了原土地的使用权，其与上诉人也已经不是法律上的邻居，也不是与被诉具体行政行为有法律上利害关系的公民，被上诉人徐遂有没有原告诉讼主体资格。综上，宝丰县人民政府为答辩人颁发的宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证合法有效，对其法律效力应予依法维持。请求依法驳回上诉，维持再审裁定。
二审查明的主要事实除与原审再审查明的事实一致外，另查明，2007年9月，徐遂有之子徐现正、徐现规与席广因出路问题引起纠纷，在民事诉讼过程中，徐现正对席广提交的宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证不服，向平顶山市人民政府申请复议，要求撤销该集体土地使用证。平顶山市人民政府经复议后于2007年11月30日作出平政复决（2007）第55号行政复议决定，维持宝丰县人民政府给原审第三人颁发的土地证，该复议决定书已于2008年1月送达给复议程序三方当事人，当事人均未就该决定向人民法院提起诉讼，该决定已发生法律效力。
本院认为，2007年9月，上诉人徐遂有之子徐现正、徐现规与被上诉人席广因出路问题引起纠纷，在民事诉讼过程中，徐现正对席广提交的宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证不服，向平顶山市人民政府申请复议。平顶山市人民政府于2007年11月30日作出平政复决（2007）第55号行政复议决定，对宝丰县人民政府给第三人席广颁发的宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证予以维持。该复议决定已于2008年1月送达给复议程序三方当事人，当事人均未就该决定向人民法院提起诉讼，该复议决定已发生法律效力，效力及于复议事项的各相关利害关系人，对本案的审理具有拘束力。原审原告徐遂有在该复议决定发生法律效力的情况下，于2011年12月向宝丰县人民法院提起行政诉讼，要求撤销宝丰县人民政府为原审第三人席广颁发的宝土集用（2007）字第06010407号集体土地使用证，不符合法定的起诉条件。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人徐遂有的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
原一审案件受理费50元，退还给原审原告徐遂有。
本裁定为终审裁定。
审判长 梁玉科
审判员 郑殿卿
审判员 赵海军
二〇一四年六月十二日
书记员 王亚倩