广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第1028号
上诉人（原审原告）：中山市神湾镇海港村磨刀第二经济合作社。住所地：广东省中山市，组织机构代码××。
负责人：陈炳荣。
委托代理人：范顺辉，广东威格信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：中山市人民政府。住所地：广东省中山市东区，组织机构代码72246076－2。
法定代表人：陈良贤，市长。
委托代理人：李洁，中山市法制局工作人员。
委托代理人：张薰尹，中山市国土资源局工作人员。
上诉人中山市神湾镇海港村磨刀第二经济合作社（以下简称磨刀二社）因与被上诉人中山市人民政府（以下简称中山市政府）行政不作为纠纷一案，不服中山市中级人民法院（2014）中中法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。
原告磨刀二社诉称：2014年3月28日，原告磨刀二社向被告中山市政府递交《移交土地所有权证申请书》，要求被告中山市政府为原告“上和合”40亩耕地颁发《中华人民共和国集体土地所有权证》，但被告中山市政府却在2014年5月30日复函，要求原告磨刀二社去中山市神湾镇镇政府处理。原告磨刀二社认为，根据国土资发（2011）60号文《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》及粤国土资地籍（2011）136号文《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的贯彻意见》，被告中山市政府是为原告磨刀二社颁发集体土地所有证的法定主体，被告中山市政府拖延为原告磨刀二社颁发集体土地所有权证的行为明显违法。故请求人民法院判令：1.确认中山市政府拖延为磨刀二社“上和合”40亩耕地颁发《中华人民共和国集体土地所有权证》的行为违法；2.判令中山市政府在一定期限内为磨刀二社“上和合”40亩耕地颁发《中华人民共和国集体土地所有权证》。
原审法院经审理查明：本案涉及土地位于中山市神湾镇海港村内。磨刀二社是原中山县新湾磨刀大队第二生产队经过改组形成的农村合作经济组织，其不属于中山市神湾镇海港村村民委员会下设的村民小组。磨刀二社与中山市神湾镇海港村村民委员会曾发生过土地权属争议。
另查明：2014年3月28日，磨刀二社向中山市政府递交《移交土地所有权证申请书》，申请书主要内容为：“申请将位于中山市神湾镇磨刀‘上和合’的40亩耕地的《中华人民共和国集体土地所有权证》正本移交给原告磨刀二社收执”。中山市政府办公室向神湾镇人民政府对相关情况进行了解后，就上述申请于2014年5月30日，作出中府办函（2014）171号《中山市人民政府办公室关于移交土地所有权证申请书的复函》，该复函主要内容为告知磨刀二社：“已将申请事项转神湾镇政府处理”。磨刀二社未曾就“上和合”的40亩耕地向土地行政主管部门申请土地登记。
再查明：2014年8月25日庭审时，磨刀二社有如下明确自认：1.经磨刀二社查询，本案所涉土地在中山市国土资源局土地权属登记簿上没有登记；2.磨刀二社没有证据证明拥有本案所涉40亩土地所有权。
原审法院认为：本案中磨刀二社诉讼主张涉及两个具体行政行为，分别为：一、中山市政府“不履行”颁发《中华人民共和国集体土地所有权证》义务的不作为行为；二、中山市政府“不履行”移交《中华人民共和国集体土地所有权证》义务的不作为行为。对此，原审法院分析如下：
首先，从职权来看，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权”，依据上述规定，因中山市未下设县级行政区划，核发集体土地所有权证书、确认土地所有权的职权应由中山市政府依法行使和履行。但中山市政府相关职权的履行表现为一个依申请的具体行政行为，其职权必须由土地所有者向土地行政主管部门提出登记申请而启动。因此，前述磨刀二社主张的两个“行政行为”存在关联关系，即如中山市政府没有“不履行”核发权证的行为，也就不存在“不履行”移交义务的不作为行为。
其次，从事实来看，磨刀二社未曾就“上和合”的40亩耕地向土地行政主管部门申请土地登记，磨刀二社主张中山市政府不履行核发土地权属证书缺乏事实基础。
再次，中山市政府依法向神湾镇人民政府调查核实相关情况时，在发现《申请书》所涉及的土地指向不明确的情况下，根据中山市此类确权发证工作由属地镇区人民政府对辖区内集体土地统一组织材料后向土地管理部门提出申请并跟踪办证进度的实际情况，将磨刀二社的相关申请转属地政府处理并无不妥。
因此，磨刀二社所主张的“确认中山市政府拖延为磨刀二社‘上和合’40亩耕地颁发《中华人民共和国集体土地所有权证》的行为违法”及要求“判令中山市政府在一定期限内为磨刀二社‘上和合’40亩耕地颁发《中华人民共和国集体土地所有权证》”的诉讼请求均缺乏事实基础，其主张中山市政府不作为的理由不能成立，对磨刀二社的上述诉讼请求原审法院均不予支持。
综上所述，原告磨刀二社主张中山市政府不作为的理据不能成立，原审法院不予支持，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：驳回磨刀二社的全部诉讼请求。案件受理费50元，由磨刀二社负担。
磨刀二社不服上述判决，向本院提起上诉称：原审法院认定事实不清。为上诉人颁发《中华人民共和国集体土地所有证》是被上诉人依职权履行的义务，并非依上诉人申请才启动颁证程序。根据《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发［20l0］1号）及《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发（2011）60号）及《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的贯彻意见》（粤国土资地籍发（2011）136号）的规定，被上诉人应在2012年底前为上诉人的土地颁发《中华人民共和国集体土地所有证》。原审法院要求上诉人向中山市国土地资源局提出申请不符合上述规定。如按原审法院要求的程序进行颁证，上诉人根本不可能为自己的土地领到《中华人民共和国集体土地所有证》。上诉人不可能向被上诉人提供土地所有权证明（该证明只能由被上诉人向上诉人出具），上诉人亦无法向被上诉人提供地籍图（该图亦只能由国土资源局进行测绘）。综上，原审法院认定事实不清，导致错误判决。请求：1、撤销（2014）中中法行初字第11号行政判决；2、确认被上诉人拖延为上诉人“上和合”40亩耕地颁发《中华人民共和国集体土地所有证》的行为违法；3、判令被上诉人在一定期限内为上诉人“上和合”40亩耕地颁发《中华人民共和国集体土地所有证》。
中山市政府二审答辩称：（一）原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。（二）中山市政府已依法对来信进行了处理不存在不作为，如果上诉人要求对其可能拥有所有权的土地颁发《集体土地所有权证》，应依照《土地管理管理法实施条例》第四条、《土地登记办法》第三十二条规定向相关部门提出申请。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，原审判决认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为：本案属行政不作为纠纷，二审争议的焦点是中山市政府是否存在磨刀二社诉称的不履行法定职责情形。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条规定：“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地所有权证书，确认所有权。”国土资源部《土地登记办法》第三十二条规定：“农民集体土地所有权人应当持集体土地所有权证明材料，申请集体土地所有权初始登记。”依据上述规定，因中山市未下设县级行政区划，核发集体土地所有权证书、确认土地所有权的职权应由中山市政府依法行使和履行，但中山市政府相关职权的履行必须由土地所有者向中山市土地行政主管部门提出登记申请而启动。只有经过中山市土地行政主管部门依照法定程序对农民集体土地所有者的土地登记申请进行审查并报请中山市政府批准，中山市政府才能依法核发集体土地所有权证书。本案中，磨刀二社没有按照上述规定向中山市土地行政主管部门提出登记申请而直接向中山市政府递交《移交土地所有权证申请书》，不符合法律规定。因此，本案不存在磨刀二社诉称的中山市政府不履行法定职责问题。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，依法应予维持。上诉人的上诉理据不足，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人中山市神湾镇海港村磨刀第二经济合作社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
代理审判员 黄伟明
审 判 员 杨雪清
二〇一五年五月十一日
书 记 员 唐亚文