广东省云浮市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云中法行终字第16号
上诉人（原审原告）：岑炳权，男，汉族，1969年4月17日出生，住郁南县。
委托代理人：何洁英，女，汉族，1966年10月12日出生。
委托代理人：梁国贤，男，汉族，1970年9月1日出生。
被上诉人（原审被告）：郁南县畜牧兽医渔业局。住所地：郁南县都城镇大堤路**号。
法定代表人：覃醒华，局长。
被上诉人（原审被告）：郁南县都城镇人民政府。
法定代表人：苏灿新，镇长。
上述两被上诉人的共同委托代理人：梁耀南，广东光源律师事务所律师。
上诉人岑炳权因与被上诉人郁南县畜牧兽医渔业局（以下简称郁南渔业局）、郁南县都城镇人民政府（以下简称都城镇政府）渔业行政强制拆除及行政赔偿纠纷一案，不服郁南县人民法院（2014）云郁法行初字第17号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人岑炳权及其委托代理人何国英、梁国贤，被上诉人郁南渔业局及被上诉人都城镇政府的共同委托代理人梁耀南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定事实：向阳水库是郁南县行政区域内的全民所有水域。2006年间，岑炳权在向阳水库库区内建造网箱，进行渔类养殖生产。2009年12月30日，岑炳权取得郁府（淡）养证（2009）第S0063号《中华人民共和国水域滩涂养殖使用证》，用途为网箱养殖，使用水域滩涂总面积405平方米，水域、滩涂位置座落向阳水库，核准使用期限自2009年11月23日至2011年11月22日。至2013年时，岑炳权在向阳水库库区内建造养殖网箱24个，网箱面积1200平方米。
2013年1月16日，郁南县人民政府发出郁府（2013）3号《关于整治我县中型水库网箱养殖的通知》。2013年1月29日，郁南县人民政府发出《关于整治我县中型水库网箱养殖的通告》，认为近年来，郁南县水库网箱养殖无序过度发展，网箱面积已达11万多平方米，由于养殖过程中大量投放饲料、药物等导致水库污染严重，水质不断恶化，向阳水库水质已由Ⅰ类水质降为Ⅲ类水质，严重影响库区周边及下游群众生产生活。为保护郁南县水库水源，从源头控制人为因素对水库水资源造成污染，依据《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等法律、法规规定，对郁南县中型水库网箱养殖进行全面整治，通告要求：为防止水库水质进一步恶化，保护水库水资源的自净能力。1、云霄水库、大河水库从2013年4月1日起禁止网箱养殖。2、向阳水库从2013年4月1日至2015年3月31日停止网箱养殖。3、各网箱养殖户自公布之日起至2013年4月1日前自行清理网箱，逾期不自行清理的，县有关部门将依法依规处理。
2013年5月15日，郁南渔业局向岑炳权发出《限期拆除网箱养殖设施通知书》，敦促岑炳权于2013年5月30日前自行拆除网箱养殖设施。2013年8月15日，郁南渔业局向岑炳权发出粤郁牧渔告（2013）20号《行政处罚事先告知书》，岑炳权在法定的期限内没有向郁南渔业局提出申辩。2013年8月21日，郁南渔业局作出粤郁牧渔罚（2013）20号《行政处罚决定书》，认定岑炳权未依法取得养殖证擅自在全民所有水域从事养殖生产违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款规定，依照《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款之规定，郁南渔业局遂作出如下处罚决定：岑炳权自收到处罚决定书之日起十五日内自行拆除网箱养殖设施：网箱24个面积共1200平方米。
2013年9月16日开始，郁南渔业局组织人员先后拆除岑炳权在向阳水库养殖网箱6个，面积282.80平方米。岑炳权尚有5个养殖网箱未拆除，其仍使用未拆除网箱养殖设施进行养殖。2014年10月22日，岑炳权向原审法院提起行政诉讼。
在一审庭审过程中，岑炳权认为郁南渔业局、都城镇政府于2013年9月29日、2013年10月9日、2013年11月10日、2013年12月11日、2014年5月28日强制拆除岑炳权19个养殖网箱，面积1055.18平方米。
原审法院认为：根据2009年修正《中华人民共和国渔业法》第六条、第七条第三款规定，作为郁南县人民政府渔业行政主管部门的郁南渔业局对在全民所有水域向阳水库库区内建造网箱设施，从事渔类养殖生产的行为进行处理属其职权范围。郁南渔业局审定，人民政府核准岑炳权使用全民所有水域从事网箱养殖时间为2009年11月23日至2011年11月22日，水域面积405平方米。岑炳权在其养殖证核准使用期限届满后，未经任何批准手续，在全民所有水域向阳水库库区内继续使用网箱设施进行渔类养殖生产，属于未依法取得养殖证在全民所有水域违法从事养殖生产的行为，郁南渔业局对其作出《行政处罚决定书》，限其自行拆除网箱养殖设施合法。对岑炳权认为郁南渔业局、都城镇政府于2013年10月9日、2013年11月10日、2013年12月11日、2014年5月28日强制拆除其1010.80平方米养殖网箱的行政行为违法的诉讼主张，原审法院不予采纳。
《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”根据上述的规定，当事人请求国家赔偿应当以其合法权益受到损害为前提条件，本案中，岑炳权在其养殖证核准使用期限届满后，未经任何批准手续，擅自在全民所有水域从事养殖生产的行为，属于违法养殖，其网箱养殖设施依法必须予以拆除。岑炳权在其养殖证期满后继续在全民所有水域使用网箱设施从事渔类养殖生产不属于其合法权益，依法不属申请国家赔偿范围，且岑炳权认为郁南渔业局、都城镇政府强制拆除其网箱造成其损失260099.70元，未能提供证据证实。因此，对岑炳权要求赔偿其损失260099.70元的诉讼主张，原审法院不予支持。
综上，案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条的规定，判决：一、驳回岑炳权要求确认郁南渔业局、都城镇政府于2013年10月9日、2013年11月10日、2013年12月11日、2014年5月28日强制拆除岑炳权1010.80平方米养殖网箱的行政行为违法的诉讼请求。二、驳回岑炳权要求郁南渔业局、都城镇政府赔偿损失260099.70元的诉讼请求。案件受理费50元，由岑炳权负担。
上诉人岑炳权不服原审法院上述判决，向本院上诉称：原审判决与案由及岑炳权原审诉求不符，歪曲事实，适用法律错误，具体表现在：一、原审判决已叙述本案案由为“行政强制拆除及行政赔偿纠纷”，但原审法院所审理的却是行政处罚事由，而不审理郁南渔业局与通门镇政府的行政强制行为是否合法。二、本案是行政强制纠纷，但原审法院却适用与行政强制完全无关的《中华人民共和国行政处罚法》，而未适用《中华人民共和国行政强制法》。三、原审法院为了所谓的维护当地稳定而至国家法律于不顾，没有依法独立行使审判权，没有依法维护国家的稳定和法律的尊严，因此原审判决错误。在本案二审庭审过程中，岑炳权向本院提交了书面上诉意见。岑炳权在书面上诉意见中认为：一、根据《中华人民共和国渔业法》第六条和四十条以及《中华人民共和国行政强制执行法》第二条和第三十四条规定，本案郁南渔业局只有行政处罚权，而没有法定的行政强制执行权。二、即使郁南渔业局有强制执行权，其在本案中的强制拆除行为也是违反法定程序的，在本案中，至今郁南渔业局尚未有证据证明其在实施本案的强制拆除行为前，有向作为岑炳权依法出示并送达过《行政强制执行催告书》等文书。违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十五条和第三十七条的规定。可见，郁南渔业局在本案中的明显存在程序违法。三、都城镇政府称其是协助郁南渔业局实施强制拆除行为，但却没有任何证据证明郁南渔业局有按照《中华人民共和国行政强制法》的有关规定对都城镇政府进行了委托。因此，都城镇政府以协助为由进行了强制拆除岑炳权养殖网箱的行为，实属违法实施非其行政权力及职权范围内的行政行为，故都城镇政府应承担相应的法律责任。四、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条规定当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取处以罚款、冻结存款和申请人民法院强制执行这三种措施。在本案中，郁南渔业局在其本身不具有强制执行权的情况下，不但没有依法申请人民法院强制执行，反而违法行政。故此，根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十条规定，郁南渔业局应依法对岑炳权进行赔偿。
综上所述，请求二审法院：1、撤销原审判决；2、确认郁南渔业局与通门镇政府行政强制拆除违法；3、判令郁南渔业局与通门镇政府赔偿梁国贤的经济损失260099.70元；4、本案诉讼费用由郁南渔业局、都城镇政府负担。
被上诉人郁南渔业局辩称：一、根据《中华人民共和国渔业法》第六条、第四十八条的规定，郁南渔业局有权对岑炳权在向阳水库违反渔业法的行为进行调查及做出行政处罚。二、郁南渔业局对岑炳权违法行为的认定事实清楚，证据确实充分。岑炳权在没有取得郁南县人民政府核发养殖证的情况下，擅自在向阳水库建设网箱从事养殖生产，违反了《中华人民共和国渔业法》第十一条第一款的规定。三、郁南渔业局对岑炳权作出的处理合理，符合法律规定。近年来，由于郁南县水库网箱养殖无序过度发展，导致水库污染严重、水质不断恶化，其中向阳水库水质已由Ⅰ类将降为Ⅲ类，严重影响库区周边及下游群众生产生活。为保护郁南县水库水资源，郁南县人民政府分别于2013年1月16日、29日发出《关于整治我县中型水库网箱养殖的通知》及《关于整治我县中型水库网箱养殖的通告》，明确提出向阳水库从2013年4月1日至2015年3月31日停止网箱养殖，各网箱养殖户在2013年4月1日前自行清理网箱，逾期不自行清理的，县有关部门将依法处理。基于向阳水库水质受污染严重的事实及郁南县人民政府整治网箱养殖的要求，对于岑炳权未取得养殖证擅自在向阳水库从事养殖生产的行为，已不存在责令补正、补办养殖证的条件，只能依法限期拆除养殖措施。郁南渔业局对岑炳权作出的行政处罚符合向阳水库水污染治理的现实需要，维护了广大人民群众的利益，是合理合法的。四、郁南渔业局拆除岑炳权网箱养殖设施符合法律规定，且程序合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条的规定，郁南县渔业局有权强制拆除岑炳权的网箱养殖设施。郁南渔业局在认定岑炳权无养殖证擅自在向阳水库从事养殖生产的违法事实后，于2013年5月15日向岑炳权送达《限期拆除网箱养殖设施通知书》，敦促岑炳权于2013年5月30日前自行拆除网箱养殖设施。期限届满后，岑炳权未自行拆除，郁南渔业局在进行现场检查、明确岑炳权违法事实的情况下，于2013年8月15日向岑炳权送达《行政处罚事先告知书》，告知岑炳权郁南渔业局拟对其作出行政处罚的决定，并明确告知其有陈述申辩的权利。郁南渔业局于2013年8月21日向岑炳权送达《行政处罚决定书》。在郁南渔业局一再催告及敦促岑炳权拆除网箱设施的情况下，岑炳权并没有拆除网箱。自2013年10月9日开始，郁南渔业局再次派工作人员到岑炳权养殖场，要求岑炳权拆除网箱，但遭到了岑炳权的拒绝，在对岑炳权反复催告无果的情况下，为维护法律的严肃性，郁南渔业局在妥善处理岑炳权放养在网箱中各种鱼类的情况下，依法强制拆除了岑炳权的部分养殖网箱。五、郁南渔业局强制拆除岑炳权的养殖网箱，是依法履行职务的合法行为，且在拆除岑炳权养殖网箱之前，已对岑炳权网箱中的鱼进行了妥善处理，郁南渔业局的行为并没有对岑炳权的合法权益造成任何损害。因此，岑炳权要求郁南渔业局赔偿其损失260099.70元根本没有事实依据，也不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定。综上所述，原审判决正确，请求二审法院驳回岑炳权的上诉请求。
被上诉人都城镇政府辩称：一、同意郁南渔业局的答辩意见。二、都城镇政府是协助郁南渔业局对岑炳权的违法养殖行为进行处理，直接作出处罚决定和进行强制拆除的机关是渔业局，都城镇政府与强制拆除行为没有关联。
经审理查明，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。
另查明：岑炳权在本案一审中的诉讼请求是请求判决：1、确认郁南渔业局、都城镇政府于2013年10月9日、2013年11月10日、2013年12月11日、2014年5月28日强制拆除原告1010.80平方米养殖网箱的行政行为违法；2、郁南渔业局、都城镇政府赔偿岑炳权损失260099.70元；3、本案诉讼费由郁南渔业局、都城镇政府承担。
在本案二审庭审过程中，岑炳权认为其提交的《向阳水库存鱼数量核查登记表》及《向阳水库清拆网箱登记确认书》可以证明其因郁南渔业局及通门镇政府的强制拆除行为造成了260099.70元的损失；郁南渔业局认为上述两份证据虽然是真实的，但只能证明郁南渔业局拆除了岑炳权网箱后鱼的存量，但不能证明造成了岑炳权的损失。
本院认为：本案是渔业行政强制拆除及行政赔偿纠纷。本案二审的争议焦点是：1、都城镇政府作为本案一审被告的诉讼主体是否适格。2、郁南渔业局组织人员强制拆除岑炳权网箱的行为是否符合法定程序。3、岑炳权请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据。
关于都城镇政府作为一审被告的诉讼主体是否适格的问题。《中华人民共和国渔业法》第六条第一款规定：“……县级以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作。……”第七条第三款规定：“江河、湖泊等水域的渔业，按照行政区划由有关县级以上人民政府渔业行政主管部门监督管理；……”第四十八条规定：“本法规定的行政处罚，由县级以上人民政府渔业行政主管部门或者其所属的渔政监督管理机构决定。但是，本法已对处罚机关作出规定的除外。”根据上述规定，郁南渔业局有权对郁南县辖区内的渔业养殖行为进行监督管理，以及对于违反法律规定进行养殖的行为进行处罚。在本案中，郁南渔业局是以自己的名义对岑炳权作出行政处罚决定并对其网箱进行强制拆除的，都城镇政府仅是对郁南渔业局进行协助。虽然岑炳权认为在强制拆除其网箱时有都城镇政府的工作人员表示是代表都城镇政府实施强拆行为的，但岑炳权并未提交证据予以证明。因此，都城镇政府没有以自己的名义实施强制拆除岑炳权网箱的行为，故都城镇政府不是本案一审适格的被告。
关于郁南渔业局组织人员强制拆除岑炳权网箱的行为是否符合法定程序的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”在本案中，郁南渔业局虽在答辩时认为其在强制拆除前曾对岑炳权进行过催告，但并未提供证据证明其在行政处罚决定作出后曾依照上述法律规定对岑炳权进行书面催告。因此，郁南渔业局的上述行为不符合上述法律规定，原审判决驳回岑炳权要求确认郁南渔业局强制拆除岑炳权养殖网箱行政行为违法的诉讼请求不当，本院予以纠正。岑炳权请求确认郁南渔业局行政强制拆除其养殖网箱行政行为违法的理由成立，本院予以支持。
关于岑炳权请求赔偿因强制拆除网箱造成的损失是否有事实和法律依据的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，当事人请求国家赔偿应当以其合法权益受到损害为前提条件。在本案中，岑炳权在其养殖证期满后继续在全民所有水域使用网箱设施从事渔类养殖生产属于非法养殖。因此，岑炳权被拆除的网箱养殖设施（包括其中的养殖鱼类）不属于其合法权益，依法不属于可以申请国家赔偿的范围，岑炳权主张赔偿其损失的请求，由于缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持并无不当，依法应予维持。
综上所述，岑炳权上诉请求确认郁南渔业局强制拆除其网箱养殖设施的行为违法的请求、理由成立，本院予以支持；其上诉请求郁南渔业局、都城镇政府赔偿其损失的请求、理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项的规定，判决如下：
一、撤销郁南县人民法院（2014）云郁法行初字第17号行政判决第一项。
二、维持郁南县人民法院（2014）云郁法行初字第17号行政判决第二项。
三、确认被上诉人郁南渔业局于2013年10月9日、2013年11月10日、2013年12月11日、2014年5月28日强制拆除上诉人岑炳权网箱养殖设施的行为违法。
四、驳回上诉人岑炳权的其他上诉请求。
本案一、二审案件受理费共计100元，由上诉人岑炳权和被上诉人郁南渔业局各负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 李开勇
审 判 员 陆汉容
代理审判员 李婉婉
二〇一五年五月二十一日
书 记 员 陈辉财