江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）苏0682行初266号
原告龚飞，男，1973年5月8日生，汉族，住南通市通州区。
原告通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂，住所地南通市通州区张芝山镇居委会*组。
经营者施振贤，女，1974年4月1日生，汉族，住南通市通州区。
原告通州区张芝山镇超歌床上用品厂，住所地南通市通州区张芝山镇居委会*组。
经营者龚守祥，男，1945年12月20日生，汉族，住南通市通州区。
三原告委托代理人朱国庆，江苏瑞慈律师事务所律师。
被告南通市通州区张芝山镇人民政府，住所地南通市通州区张芝山镇通启桥村。
法定代表人曹锐，镇长。
委托代理人黄昆，锡通科技产业园综合执法局工作人员。
委托代理人朱建新，江苏清心律师事务所律师。
原告龚飞、通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂诉被告南通市通州区张芝山镇人民政府（以下简称“张芝山镇政府”）城乡规划行政处罚一案，本院于2016年12月19日立案受理后，依法向被告张芝山镇政府邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书等。本院依法组成合议庭，于2017年3月17日公开开庭审理了本案。原告龚飞、通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂经营者施振贤及三原告的委托代理人朱国庆，被告张芝山镇政府副镇长陈永刚及被告张芝山镇政府的委托代理人黄昆、朱建新到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月21日，被告张芝山镇政府作出张政责拆决字[2015]005号责令限期拆除违法建筑决定书。被告张芝山镇政府认定龚飞于2012年-2013年在张芝山镇居委会九组地段违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设场地1050平方米、车间2359.5平方米、办公楼526平方米的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八、十一、十五条和《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令龚飞于2015年4月24日前自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，张芝山镇政府将依法帮助拆除。
原告龚飞、通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂诉称，原告龚飞在被告鼓励发展私营经济的指引下自2005年起即开始租赁村民土地经营电脑绣花。2011年，在承租土地上，施振贤设立通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂，龚守祥设立通州区张芝山镇超歌床上用品厂。2012年，通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂投资建造了场地1050平方米、厂房占地2359.5平方米（建筑面积4620平方米）、办公楼占地526平方米（建筑面积1584平方米）。针对上述建设行为，南通市国土资源局曾三次予以处罚，进行了罚款处理，并没有实际要求原告自行拆除厂房等恢复原状的行政处罚。2015年4月21日，被告向原告龚飞送达了张政责拆决字[2015]005号责令限期拆除违法建筑决定书，责令原告于2015年4月24日前自行拆除相关建筑，并称逾期不拆除的，被告将依法帮助拆除。原告认为案涉建筑系经所属居委会和张芝山镇企服中心同意，并由通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂投资建造并经营使用，被告以龚飞为相对人处罚错误。该处罚主体不合法，认定事实错误，适用法律错误，并且违反了一事不再罚原则，请求撤销被告所作张政责拆决字[2015]005号责令限期拆除违法建筑决定书。
原告龚飞、通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂提供的证据：
1.张政责拆决字[2015]005号责令限期拆除违法建筑决定书；2.租地协议书；3.企业服务中心审批文件；4.土地补偿费收据；5.营业执照两份；6.国土资源行政处罚决定书三份；7.罚款收据。
以上证据证明，通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂在案涉土地上进行正常的生产经营，都具有诉讼主体资格，国土资源行政处罚决定书处罚的单位是通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂；租地协议、土地补偿费收据和企业服务中心审批文件证明原告方并不是擅自建设，而是在建房之前得到村和镇的同意建设。原告曾经为本案所涉及的建设行为已经受到相关部门的行政处罚，被告再做出行政处罚违反了一事不再罚原则。
被告张芝山镇政府辩称：1.案涉决定书的行政相对人系龚飞，通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂并非案件行政相对人，并非本案适格原告；2.涉案决定书2015年4月21日作出并送达，原告起诉超过起诉期限，应驳回原告起诉；3.根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告作为镇政府具有对案涉未取得乡村建设规划许可证进行建设的行为进行查处的法定职责；4.涉案建筑系由龚飞建设，决定书认定事实清楚，不存在行政相对人错误的问题；5.决定书适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定不存在适用法律错误的问题；6.被告依法进行了调查取证，已事先告知原告拟作出行政处罚决定的内容，并告知其享有陈述、申辩的权利。被告作出案涉决定书程序合法。综上，请求法院驳回原告诉请。
被告张芝山镇政府提供的证据、依据：
1.图斑，证明原告龚飞违法建筑被摇感影像检测到，交由张芝山镇查处；
2.张芝山镇总体规划，证明案涉违法建筑在张芝山镇所辖乡村规划区内，张芝山镇人民政府具有查处职责；
3.2014年11月17日调查询问笔录、平面图、照片，证明原告龚飞违法建设的事实；
4.租赁合同，证明案涉违法建筑所占用土地系原告龚飞所租用。该证据系原告起诉证据；
5.责令限期拆除违法建筑事先告知及送达回执，证明被告履行了事先告知程序，给予原告龚飞陈述、申辩的权利；
6.责令限期拆除违法建筑决定书及送达回执、现场证物照片，证明被告依法作出并送达责令限期拆除决定；
7.《中华人民共和国城乡规划法》《江苏省村镇规划建设管理条例》。
经庭审质证，对原告提供的证据，被告张芝山镇政府的质证意见为：从租地协议可见租地主体是龚飞，而不是单位，而且村民出具的收据也是龚飞；企业服务中心审批文件与本案无关联；国土资源部门的行政处罚决定书真实性无异议，对于本案涉及到的一事不再罚没有关系，无证据证明两个是针对同一个事实，同时根据行政处罚法第二十四条规定，对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款，行政处罚的一事不再罚限定为罚款。
对被告提供的证据、依据，原告的质证意见为：被告提供的证据不能证明被告作为处罚主体的资格，询问笔录制作的时间是2014年11月17日,而遥感监测是2015年3-4月份发生的，也就是说被告作出处罚决定开始的时间应在2015年3-4月份以后，2014年11月17日的调查询问笔录，并不是跟本案作出决定书有关的笔录，与本案没有关联性，是处理其他事情而生成的。租赁协议是原告向法院举证的材料，被告在作出行政决定书之前并没有收集该材料。告知书和决定书无论在实体上、程序上都是违法的。关于平面图，不符合证据要求，没有平面图制作人或作出行政处罚决定的行政人员的签名，该图在被告作出本案所涉决定书之后才有的，并没有经过原告方当事人的确认，属于先作出行政行为，后补证，是违法的，不应该作为本案的证据。
本院对上述证据认证如下：原告提交的证据能够证明，龚飞租赁了案涉土地；通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂注册经营场所在案涉土地上；南通市国土资源局曾对涉案土地的非农建筑进行了行政处罚；但不能证明涉案建筑为合法建筑。
被告张芝山镇政府提交的证据、依据能够证明，南通市通州区人民政府发文向锡通科技产业园交办其自查问题图斑拆除复耕事项，其中包括原告所在地块图斑；被告对龚飞进行了调查询问，在作出涉诉行政处罚决定前向龚飞告知作出行政处罚决定事实、理由和依据并告知其享有陈述、申辩的权利等程序性事项；案涉建筑位于南通市通州区张芝山镇所属乡、村庄规划区内。
经审理查明，原告龚飞于2005年起陆续租用张芝山镇居委会九组村民土地用于经营。2014年11月17日，被告张芝山镇政府的工作人员对原告龚飞进行调查询问并形成调查笔录一份，该笔录载明案由为通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂违章一事。笔录中龚飞反映案涉建筑由通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂于2010-2012年期间建设，车间面积2359平方米，办公楼526平方米，生产四件套为主；龚飞对要求其在2014年11月底前拆除违章建设，整改到位，表示积极配合。2015年4月11日，被告张芝山镇政府对原告龚飞作出张政责拆告字[2015]005号责令限期拆除违法建筑事先告知书，告知根据上级交办的要求拆除复耕的卫片监测图斑，其于2012年-2013年在居委会九组地段违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设场地1050平方米、车间2359.5平方米、办公楼526平方米的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八、十一、十五条和《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定。依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告拟作出责令限期拆除违法建设的决定。原告须于接该通知书之日起三日内将上述违法建设内的物品搬离。如原告对上述告知内容有异议，应在收到该通知书之日起三日内到锡通科技产业园综合执法局进行陈述和申辩(携带相关建设许可审批手续等证据材料)，逾期视为放弃陈述、申辩。该告知书于当日送达龚飞。2015年4月21日，被告张芝山镇政府作出张政责拆决字[2015]005号责令限期拆除违法建筑决定书，认为其于2012年-2013年在居委会九组地段违反规划管理，未按照规划审批程序批准，擅自建设场地1050平方米、车间2359.5平方米、办公楼526平方米的行为，违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第八、十一、十五条和《中华人民共和国城乡规划法》第九条的规定，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令原告于2015年4月24日前自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除，被告将依法帮助拆除。该决定书于当日送达龚飞。其后，涉案建筑被被告张芝山镇政府予以拆除。
三原告于2016年8月31日向本院提起行政诉讼，请求确认被告张芝山镇政府强制拆除其建筑面积4620平方米厂房及办公楼等的行政行为违法。本院立案受理后，因原告无正当理由未到庭参加诉讼，本院于2016年11月28日裁定按撤诉处理。三原告又于2016年12月19日向本院提起行政诉讼，要求判如所请。
另查明，通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂于2011年4月成立，经营场所在张芝山镇居委会九组，组成形式为个人经营，经营者施振贤与龚飞系夫妻关系。通州区张芝山镇超歌床上用品厂于2009年1月成立，经营场所在张芝山镇居委会九组，组成形式为个人经营，经营者龚守祥与龚飞系父子关系。2009年11月13日，南通市国土资源局作出通土资（罚）<张芝山>[2009]48号行政处罚决定书，认定龚飞、施振贤非法占用张芝山居委会集体土地2663平方米进行非农建设，限其在15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，罚款10652元。2011年2月11日，南通市国土资源局作出通土资（罚）[2011]63号行政处罚决定书，认定龚飞非法占用张芝山居委会九组集体土地715.3平方米进行非农建设，限其在15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，罚款7153元。2014年5月21日，南通市国土资源局作出通土资罚（锡）[2014]010901号行政处罚决定书，认定通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂非法占用张芝山居委会九组集体土地3854平方米进行非农建设，限其退还非法占用的3854平方米土地，在15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，罚款77080元。
审理中，原被告均确认决定书所涉建筑中场地1050平方米，厂房占地2359.5平方米，为二层，建筑面积4620平方米，办公楼占地是526平方米，为三层，面积是1584平方米。
本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告张芝山镇政府作为乡镇级人民政府，对其辖区乡、村庄规划区内发生的违反城乡规划管理的建设行为具有作出行政处罚的职权。
本案争议焦点之一，通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂是否具有本案行政诉讼原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂注册经营场所在张芝山镇居委会九组，上述两单位主张被告所作责令限期拆除违法建筑决定所涉建筑系其投资建造并使用，而被告提供的调查询问笔录中载明的案由为东歌家纺违章一事，故通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂与上述行政行为有利害关系，有权提起行政诉讼。
本案争议焦点之二，原告起诉是否超过行政诉讼起诉期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。涉案责令限期拆除违法建筑决定书未告知诉权及起诉期限，被告张芝山镇政府未能举证证明原告知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日，本院推定原告起诉请求确认被告张芝山镇政府强制拆除其建筑面积4620平方米厂房及办公楼等的行政行为违法之日即2016年8月31日，为其应当知道诉权或者起诉期限之日，故原告起诉未超过起诉期限。
本案争议焦点之三，被告张芝山镇政府作出的涉诉责令限期拆除违法建筑决定是否合法。
首先，被告作出涉诉责令限期拆除违法建筑决定的程序是否合法。本院认为，根据行政行为程序法定的原则，行政机关在履行行政管理事务时，必须遵循特定的方式、步骤、顺序、时限及形式要素。依据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规范性文件的规定精神，乡镇人民政府对辖区乡、村庄规划区内涉嫌违法建设行为的处理，应按照立案受理、调查核实、处理、送达等程序进行。受理则是国家追究活动的开始。任何一个国家追究活动都必须从受理这一环节开始，它标志着社会纠纷或违法行为已进入国家追究的程序，同时也是国家对涉嫌违法的行为进行调查开端，未经受理就谈不上行政机关对涉嫌违法行为进行证据的收集和事实的调查。本案中，被告未能提供涉案处罚立案受理的证据，应视为其未正式立案受理。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。被告调查开始时间为2014年11月17日，其作出责令限期拆除违法建筑决定书的时间为2015年4月21日，行政处罚行政程序超过了60日期限，违反了程序效率原则，行政程序亦为违法。
其次，被告作出的涉诉责令限期拆除违法建筑决定认定事实是否清楚，证据是否充分。本院认为，被告执法过程中仅对原告龚飞进行了调查。被告提供的平面图无制作人员、时间，无制作人员签名，亦无相对人或其他在场人签名，不符合制作规范。就其内容而言，涉案办公楼未载明共几层，相关建筑物面积未载明占地面积还是建筑面积，以致责令限期拆除违法建筑决定认定的建筑面积与实际不符。此外，虽然涉案土地均以龚飞的名义租赁，但被告针对龚飞所作的调查笔录中载明的案由为东歌家纺违章一事，而通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂注册地均在张芝山镇居委会九组，被告对龚飞、通州区张芝山镇东歌家用纺织品厂、通州区张芝山镇超歌床上用品厂与涉案建筑之间的关系未作调查，而认定龚飞系违法建筑的建设主体缺乏事实根据。因此，被告所作责令限期拆除违法建筑决定对违法建筑面积及责任主体等违法事实认定不清，主要证据不足。
另南通市国土资源局因原告未经批准，非法占用集体土地进行非农建设，曾给予行政处罚，处罚决定明确要求被处罚人自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。虽然行政处罚法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，对罚款以外的行政处罚是否可以给予两次以上未作明确，但行政处罚是对违法行为人的一种惩戒，应当遵循过罚相当的法律原则，对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的处罚。被告对南通市国土资源局所作相关处罚与其处罚之间的关系，其责令限期拆除的违法建筑与南通市国土资源局处罚决定中要求被处罚人自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的关系，两行政机关的处罚决定是否存在执行上冲突等问题未作调查、认定，亦属基本事实不清。
《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚。被告张芝山镇政府作出的涉诉责令限期拆除违法建筑决定违反行政程序的基本原则，认定基本事实不清，主要证据不足，足以影响到涉案行政行为的合法性、公正性，依法应予撤销。考虑到涉诉建筑已被拆除，责令其重新作出相应的处理已无实际意义。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告南通市通州区张芝山镇人民政府作出的张政责拆决字[2015]005号责令限期拆除违法建筑决定书。
案件受理费人民币50元，由被告南通市通州区张芝山镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 沙建国
代理审判员 江丽南
人民陪审员 环爱云
二○二○一七年三月二十八日
见习书记员 朱 琪
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法定程序的；