山东省莱芜市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鲁12行终4号
上诉人（原审原告）：吕茂昌，农民。
被上诉人（原审被告）：莱芜市公安局莱城分局；住所地：莱芜市文化北路005号；。
法定代表人：吕耐锋，该局局长。
委托代理人：李传业，该局羊里派出所民警。
委托代理人：李传良，该局法制大队民警。
上诉人吕茂昌与被上诉人莱芜市公安局莱城分局（以下简称莱城公安分局）治安行政处罚一案，不服莱芜市莱城区人民法院（2015）莱城行初字第56号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吕茂昌、被上诉人莱城公安分局的委托代理人李传业、李传良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，莱城公安分局以吕茂昌自2014年3月至2014年10月期间，多次到北京天安门地区、中南海周边非正常走访，并多次被北京警方训诫，严重扰乱了公共场所秩序为由，分别于2014年6月23日、2014年7月18日、2014年11月12日对其作出莱城公（羊里）行罚决字（2014）00022号、（2014）00028号、（2014）00045号行政处罚决定，对吕茂昌治安拘留十日，并分别于作出当日向吕茂昌送达。上述行政拘留决定均已实施执行。拘留释放后，吕茂昌分别就上述三次行政处罚决定，向莱芜市人民政府申请行政复议，要求撤销莱城公安分局作出的上述三次行政处罚决定，并赔偿其经济、精神损失。莱芜市人民政府分别于2014年9月1日作出莱政复决字（2014）88号、2014年10月9日作出莱政复决字（2014）95号、2015年1月29日作出莱政复决字（2014）128号行政复议决定书，维持了莱城公安分局所作上述三次行政处罚决定。
2015年1月12日、2月15日，吕茂昌又两次到北京中南海周边非正常走访，并被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫2次。吕茂昌的以上两次进京走访，均由莱城区羊里镇党委政府派工作人员将其接回，并带回西城公安分局府右街派出所出具的2份训诫书。2015年3月4日，莱城公安分局对吕茂昌的上述进京走访行为立案调查，并对其作了行政处罚告知，明确告知了拟对其作出的行政处罚决定所依据的事实、理由和依据，以及其本人所享有的陈述和申辩的权利，但吕茂昌未作陈述或申辩。同日，莱城公安分局对吕茂昌进京走访一案作出莱城公（羊里）行罚决字（2015）00005号行政处罚决定，认定吕茂昌以上进京走访行为扰乱了公共场所秩序，造成了不良影响，根据治安管理处罚法第二十三条第一款第二项之规定，决定对吕茂昌行政拘留10日。2015年3月4日至14日，对以上行政处罚决定实施执行。
2015年4月2日，吕茂昌到北京市天安门地区非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫1次。后莱城区羊里镇党委政府派工作人员将其接回，并带回天安门地区公安分局治安大队出具的训诫书1份。2015年4月4日，莱城公安分局对吕茂昌的上述进京走访问题立案调查，并对其作了行政处罚告知，明确告知了拟对其作出的行政处罚决定所依据的事实、理由和依据，以及其本人所享有的陈述和申辩的权利，吕茂昌未作陈述或申辩。同日，莱城公安分局对吕茂昌进京走访一案作出莱城公（羊里）行罚决字（2015）00010号行政处罚决定，认定吕茂昌上述进京走访行为扰乱了公共场所秩序，造成了不良影响，根据治安管理处罚法第二十三条第一款第二项之规定，决定对吕茂昌行政拘留10日。2015年6月14日至24日，对以上行政处罚决定实施执行。
因对上述五次行政处罚决定不服，吕茂昌提起行政诉讼，要求撤销莱城公安分局所作行政处罚决定，并判令莱城公安分局向其承认错误，赔偿其被拘留期间的损失和政治人权等精神损失。
原审法院认为，被告莱城公安分局对原告吕茂昌作出的莱城公（羊里）行罚决字（2014）00022号、（2014）00028号、（2014）00045号行政处罚决定送达后，吕茂昌就上述三次行政处罚决定分别向莱芜市人民政府提起行政复议，莱芜市人民政府分别于2014年9月1日作出莱政复决字（2014）88号、2014年10月9日作出莱政复决字（2014）95号、2015年1月29日作出莱政复决字（2014）128号行政复议决定书并向吕茂昌送达，至吕茂昌提起本次行政诉讼，均已超过15天的起诉期限，吕茂昌现起诉要求撤销以上行政处罚决定，依法应予驳回。
吕茂昌在2015年1月至4月期间的进京走访行为都是首先由北京公安机关发现并先行作出初步处理（对其予以训诫并带离现场），其后通知当地党委政府将其接回，并将训诫书交由经办人员一并带回交至莱城公安分局。北京公安机关与莱城公安分局就吕茂昌进京走访一案的处理虽未办理书面交接，但以上处理过程在实质上已完成对案件的移交，且该做法符合《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定，故莱城公安分局对吕茂昌进京走访一案行使管辖权于法有据；吕茂昌提出的其相应行为应由北京公安机关处理，莱城公安分局无管辖权的主张不成立，不应支持。
信访虽然是公民个人的权利，但根据《信访条例》第十八条和第二十条的规定，信访人以走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出；信访过程中，应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。众所周知，在我国，北京天安门周边与中南海地区不但不是信访接待场所，而且均系具有特殊意义的公共场所，前往上述地区走访会对这些地区的公共秩序形成干扰。吕茂昌于2015年1月至4月间多次到以上地区走访，莱城公安分局认定其扰乱公共秩序且情节严重、造成了不良影响，事实清楚，证据充分；适用治安管理处罚法第二十三条第一款第三项之规定作出相应行政处罚决定，适用法律正确。莱城公安分局对吕茂昌进京走访一案历经调查取证、立案登记、处罚告知、处罚审批等程序作出行政处罚决定，符合《中华人民共和国行政处罚法》和公安机关办案程序规定的相关要求。综上，莱城公安分局所作莱城公（羊里）行罚决字（2015）00005号、（2015）00010号行政处罚决定职权正当，认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。吕茂昌提出的诉讼请求于法无据，本院不予支持。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》（新）第六十九条之规定判决：驳回原告吕茂昌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
上诉人吕茂昌上诉称，原审法院推断被上诉人拥有管辖权，明显违反《治安处罚法》第七条的规定。五份行政处罚决定书没有证据支持，被上诉人提供不出上诉人扰乱中南海及天安门地区秩序的证据。训诫书是北京警方对上诉人训诫的凭证，并非上诉人违法的证据，上边也没有标明上诉人扰乱了该地区的秩序。上诉人已经被北京市公安机关进行了训诫警告，莱城公安分局再行重复处罚于法无据。请求依法撤销（2015）莱城行初字第56号判决及莱城公安分局五份行政处罚决定书，承担由此造成的经济损失和精神损害赔偿。
被上诉人莱城公安分局答辩称：一、21014年的三次治安处罚，上诉人均不服，分别向莱芜市人民政府提出行政复议，市政府分别于2014年9月1日、同月9日、2015年1月29日作出复议决定书并送达给上诉人，至上诉人提起行政诉讼均已超过法定期限。二、一审行政判决认定事实清楚，上诉人明知中南海周边及天安门地区不是信访接待场所，在多次受到当地公安机关训诫的情况下，仍然执意前往，扰乱了当地的社会管理秩序，依法应当受到处罚。《行政处罚法》规定的处罚种类，不包括训诫，训诫不是行政处罚，对上诉人训诫后再行处罚，不构成重复处罚。
本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。本案证据已随案移交。
本院认为，本案双方争议的焦点问题是，一、上诉人对被上诉人2014年作出的莱城公（羊里）（2014）00022号、00028号、00045号行政处罚决定提起行政诉讼是否超过起诉期限。二、被上诉人2015年作出的莱城公（羊里）（2015）00005、00010号处罚决定是否符合法律规定。
对于第一个问题，上诉人在被上诉人作出行政处罚后，均表示不服，分别向莱芜市人民政府提起行政复议，莱芜市人民政府分别于2014年9月1日、10月9日、2015年1月29日作出复议决定书并送达给上诉人。在复议决定书中明确告知上诉人，如不服复议决定，可在收到决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼，上诉人并未在法定期限内向人民法院提起诉讼，已丧失其诉权。尽管上诉人主张多次到莱城区人民法院要求立案，但没有提供证据予以证实。山东省高级人民法院信访接待办公室的公函，其落款日期为2015年6月11日，显然已超过了15天的规定。同时，按照修改前行政诉讼法的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。上诉人也超出了上诉期限，因此，原审法院认定上诉人对上述三次行政处罚提起诉讼，已经超过起诉期限的认定符合法律规定，上诉人的起诉应当予以驳回。
对于第二个问题，首先，关于被上诉人对本案有无行政处罚管辖权的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定“国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。《公安机关办理行政案件程序规定》是公安部依照国家法律的授权制定的，其第九条规定：“行政案件由违法行为地公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”因此，除特别规定的案件外，公安机关对辖区居民在非本地的相关治安案件依法享有管辖权。上诉人作为被上诉人辖区内的居民，其违法行为由被上诉人管辖依法有据。其次，关于被上诉人对上诉人的处罚有无事实依据的问题。根据《信访条例》第十八条第一款和第二十条的规定，信访人以走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或指定的接待场所提出；信访过程中，应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利。北京中南海周边及天安门地区不是信访接待场所，前往以上地区走访会对这些地区的公共秩序形成干扰。上诉人因到该地区走访，多次受到治安行政处罚后，又于2015年1月12日、2月15日，到北京中南海周边走访，并被府右街派出所训诫2次，同年4月2日上诉人到北京市天安门地区滞留、走访，被天安门地区公安分局治安大队训诫1次。上诉人的上述行为确已构成扰乱社会管理秩序，其违法事实清楚，被上诉人依据《中华人民共和国治安管理处罚法》之规定分别对上诉人作出处罚，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人称自己系正常上访，并未扰乱社会公共秩序的理由不能成立，本院不予支持。另外，训诫不是行政处罚的种类，被上诉人针对上诉人的行为，作出处罚不属于重复处罚，被上诉人的理由，本院予以采信。由于被上诉人的处罚行为，并不违反法律规定，上诉人请求经济损失和精神损害赔偿，无事实和法律依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其请求不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 胜
审判员 张正升
审判员 卜菲菲
二〇一六年二月二日
书记员 高熙捷