江苏省南通市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）通中商终字第00198号
上诉人（原审原告）启东申龙泰富置业有限公司，住所地江苏省启东市汇龙镇人民西路1668号。
法定代表人李丹，该公司总经理。
委托代理人高丽生，系启东申龙泰富置业有限公司员工。
委托代理人张正勤，上海东方环发律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）江苏省启东经济开发区管理委员会，住所地江苏省启东市汇龙镇人民西路华石路与人民路交叉口西南侧。
法定代表人高红宇，该委员会主任。
委托代理人梅陆斌，江苏东晋律师事务所律师。
上诉人启东申龙泰富置业有限公司（以下简称申龙泰富公司）因与被上诉人江苏省启东经济开发区管理委员会（以下简称启东开发区管委会）委托合同纠纷一案，不服启东市人民法院（2013）启商初字第1140号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月10日公开开庭审理了本案。上诉人申龙泰富公司的委托代理人高丽生、张正勤到庭参加诉讼，被上诉人启东开发区管委会经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。
申龙泰富公司一审诉称，2003年6月3日，申龙泰富公司成立之前的投资商香港宏大投资公司、上海华龙企业（集团）有限公司与启东开发区管委会签订《申港城综合开发项目协议书》一份，约定申龙泰富公司开发的土地位于启东市汇龙镇人民西路北侧，灵峰路南侧，果园路东西两侧；该地块的市政大配套及三通一平均由启东开发区管委会负责并承担费用。2004年3月4日，申龙泰富公司及投资商代表同启东开发区管委会召开关于申港城开发相关议题的会议，形成“申港城开发会议纪要”。该纪要第六条约定，申港城上海街，即果园路所在的小区路段，路基由申龙泰富公司施工，启东开发区承担费用。之后，申龙泰富公司根据启东开发区提供的施工图委托了相关施工单位施工，并垫付了路基工程款218.77万元和过路涵工程款53.39万元，合计272.16万元。因多次与启东开发区管委会协调未果，故诉请启东开发区管委会给付工程垫付款272.16万元。
启东开发区管委会一审辩称，案涉工程所在地为申龙泰富公司通过挂牌受让方式取得的土地，挂牌文件中明确了交付土地的条件及完成开发的内容，从该文件内容可看出应由申龙泰富公司自行完成相关建设工程并承担费用，启东开发区管委会没有要求申龙泰富公司垫付所谓的工程款，故应驳回申龙泰富公司的诉讼请求。
原审法院经审理查明，2003年6月3日，启东开发区管委会与香港宏大投资公司、上海华龙企业（集团）有限公司签订“申港城综合开发项目协议书”及其补充协议，约定由香港宏大投资公司、上海华龙企业（集团）有限公司设立项目公司江苏申港（泰富）商业置业有限公司，负责申港城综合开发项目；项目选址位于启东市汇龙镇人民西路北侧、灵峰路南侧、建德花苑北侧、果园路东西侧，土地使用权面积约300亩，通过挂牌出让方式取得；启东开发区管委会负责整个项目地块的公建、大市政配套设施，包含：中小学校、医院及公益性等设施，上水、下水、通讯、邮电、煤气、电、有线电视等接至地块红线，小区周边市政道路；小区内所有配套均由香港宏大投资公司、上海华龙企业（集团）有限公司自行负责。2003年6月19日，香港宏大投资公司、上海华龙企业（集团）有限公司设立申龙泰富公司，经营范围为房地产开发，物业管理。2003年6月，启东市国土资源局对上述申港城项目地块进行挂牌出让，挂牌出让文件中载明“出让的地块位于人民西路北侧、灵峰路南侧、建德花苑北侧、果园路东西侧，土地使用权面积为194081平方米”，而在出让文件所附的“规划设计条件、建设要求意见书”中载明“规划建设用地四至范围：东至海关，西至泯沟，南至人民西路及建德花苑北侧，北至规划中的灵峰路”，同时“意见书”要求“果园路规划道路红线须确保24米”。申龙泰富公司竞买到该幅土地后，于2003年9月22日与启东市国土资源局签订“国有土地使用权出让合同”，正式受让申港城项目地块，果园路占用土地也在受让范围之内。2004年3月4日，上海华龙企业（集团）有限公司、申龙泰富公司和启东开发区管委会的代表就申港城整体开发问题召开协调会议，并形成“申港城开发会议纪要”，启东开发区管委会代表沈和新签字并加盖启东开发区管委会印章。该会议纪要第六条载明：“上海街的路基工程，参照西欧路承包价格计算，费用由开发区承付，申港城负责施工”。后申龙泰富公司将工程发包给海门市海港市政建设工程有限公司启东分公司进行建设。2006年10月，南通东洲工程项目管理有限公司对工程造价进行审核，并出具“审核报告”，审核结果为申港城上海街道路排水工程金额3902103.38元，过路涵（西）工程金额184820.96元，过路涵（中）工程金额159242.38元，过路涵（东）189861.27元，合计4436027.99元，后申龙泰富公司向施工方支付该款并开具建筑业通用发票。
另查明，2003年5月28日，启东市人民政府作出启政复〔2003〕14号《市政府关于同意市经济开发区部分道路命名的批复》，其中“同意命名果园路。该路南北走向，南起南苑西路延伸线，北至紫薇西路延伸线”。果园路系穿过申港城项目的路段，南起人民西路北至灵峰路，被申龙泰富公司另命名为上海街，建设时路面铺设由申龙泰富公司根据申港城项目的整体风格而用装饰砖进行铺设。案涉工程中过路涵在项目用地红线外侧，用于跨越沟汊，系项目与人民西路的连接工程。申港城项目建成后，包括商业区和住宅区，在果园路（上海街）东侧，另有两条南北走向的道路，均通过过路涵与人民西路连接。
再查明，中国建设银行股份有限公司南通分行对案涉工程的造价进行审计并出具《工程造价咨询报告书》，审计结果为：路基876393.18元，基层247695.35元，雨污水1146487.62元（其中井点降水434662.46元），过路涵（东）189045.73元，过路涵（中）162581.34元，过路涵（西）195291.19元，图纸外工程68685.02元。
另查，中华人民共和国住房和城乡建设部于2012年1月11日发布公告，批准行业标准《城市道路工程设计规范》（编号为CJJ37-2012），其中第12部分为路基和路面，第15部分为管线、排水和照明。
经申龙泰富公司和启东开发区管委会一致确认，原审法院归纳本案的争议焦点为：1、本案所涉上海街项目除面层以外的工程是否属于启东开发区管委会应当承担建设费用的市政建设道路。2、会议纪要所涉的上海街路基工程的具体范围。3、启东开发区管委会应当承担建设费用的具体数额。
原审法院认为，启东开发区管委会与香港宏大投资公司、上海华龙企业（集团）有限公司签订的“申港城综合开发项目协议书”及其补充协议，不违反法律、行政法规的规定，合法有效。申龙泰富公司作为香港宏大投资公司、上海华龙企业（集团）有限公司按“协议书”约定成立的项目公司，应与启东开发区管委会同受“协议书”及其补充协议的约束。之后，申龙泰富公司与启东开发区管委会就工程建设的具体问题，以会议纪要的形式予以明确，会议纪要的相关内容也应作为双方整体合同安排的一部分得到切实履行。
关于争议焦点一。上海街虽然在市政规划上的路名为果园路，但其不能认定为系由启东开发区管委会承担建设费用的市政建设道路。理由在于：首先，上海街所占用的土地在申龙泰富公司受让土地使用权范围之内，也即在项目建设时申龙泰富公司系上海街的土地使用权人，与市政道路所占用土地为国有属性的通常情况并不相符。其次，上海街的设计风格与申港城项目相一致，上海街系申港城项目的有机组成部分，从整体来看，一般人不会得出上海街独立于申港城项目的结论。事实上，上海街也是申龙泰富公司作为申港城项目的一部分进行开发建设。按照建设主体承担投资责任的一般原则，上海街也不能认定系市政建设道路。最后，申龙泰富公司已承担了上海街的投资建设费用，在此情况下其未能提供证据证明其与启东开发区管委会已就上海街的市政道路性质有过约定，双方的会议纪要也仅是对路基工程的费用负担予以了明确。若上海街确系市政建设道路，会议纪要关于路基建设费用负担的约定也即没有必要，从这点看，上海街也并不能认定为市政建设道路。
关于争议焦点二。本案中，申龙泰富公司与启东开发区管委会对会议纪要所载的路基工程的具体含义理解不一致。申龙泰富公司认为路基工程是指除了道路面层以外包括道路基层以下的所有部分。启东开发区管委会认为，路基工程是指除面层、基层以外的路基部分。中华人民共和国住房和城乡建设部批准发布的行业标准《城市道路工程设计规范》（编号为CJJ37-2012）第12部分载明，道路可分路基和路面，路面可分为面层、基层和垫层；教科书类的《市政基础设施质量控制与验收》一书采用路基、基层、面层的划分方法。两者均未将基层归入路基建设的部分。因此，在双方对路基工程的含义没有明确约定而又认识不一时，应当采用道路工程建设中的通用划分方法，故应认定双方签订的会议纪要中约定的路基工程仅指道路建设中的路基建设部分。对于雨污水建设部分是否属于路基工程的问题，虽然《城市道路工程设计规范》12.2.1中规定，路基工程应包括排水系统、防排水设施和防护设施的设计，实际施工中通常在建设路基时就需考虑雨污水系统的建设问题，但同步设计、同步建设并不等同于两者在同一个工程划分范围之内，在基层、面层建设中也会涉及雨污水系统的建设问题。实际上，《城市道路工程设计规范》对排水系统的标准另有单独章节予以规范，并未纳入路基部分，故雨污水并不属于路基工程。
关于争议焦点三。因申龙泰富公司与启东开发区管委会就上海街的路基建设费用已有约定，故启东开发区管委会应承担这部分的建设费用。对基层、雨污水、图纸外工程部分启东开发区管委会并未承诺承担建设费用，雨污水部分中井点降水申龙泰富公司也无证据证明发生在路基建设中，故这部分费用由申龙泰富公司自行承担。三座过路涵系申港城项目与人民西路的连接工程，按照“申港城综合开发项目协议书”及其补充协议，大市政配套包括小区周边的市政道路由启东开发区管委会负责建设，且过路涵（西）系果园路的一部分，按照协议中“三通一平”的约定，启东开发区管委会理应承担建设义务。退一步而言，即使协议对市政配套建设费用的承担没有约定，但申港城系启东开发区范围内的大型建设项目，在项目已有相应的道路规划并得到批准实施后，启东开发区管委会也应承担起过路涵的建设责任，避免断头路的出现，这样受益的不仅是项目开发商和广大业主、顾客，政府也能在城市形象的提升中得到群众的认可，这也是政府提供公共服务的职责所在。因申龙泰富公司在庭审中明确的各部分的诉请数额小于审计结论数额，故按申龙泰富公司主张的路基826412.47元、过路涵（东）178264.45元、过路涵（中）153309.33元、过路涵（西）184153.73元的数额予以支持，合计1342139.98元。
原审法院遂依据《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、第一百零七条之规定，作出如下判决：一、启东开发区管委会于判决生效之日起十日内支付申龙泰富公司工程垫付款1342139.98元。二、驳回申龙泰富公司的其他诉讼请求。案件受理费28574元，鉴定费20000元，合计48574元，由申龙泰富公司负担24287元，由启东开发区管委会负担24287元。
上诉人申龙泰富公司不服原审法院判决，向本院提起上诉称：一、果园路是市政道路，上海街系从果园路更名而来，其性质仍属于市政道路；二、被上诉人启东开发区管委会应承担上海街的全部建设费用，理由如下：1、根据协议有关条款，市政配套设施的建设费用应由被上诉人承担；2、会议纪要所体现的本质是被上诉人委托上诉人完成本应由其完成的工作，即应包括全部市政配套设施在内；3、上诉人按照被上诉人所提供的图纸进行上海街的建设施工工作，并已垫付了建设市政配套设施费用；4、上诉人多支付了上海街道路占地的土地使用权费用，若仍要求上诉人承担理应由被上诉人承担的部分费用，则有违公平原则和诚实信用原则。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判。
被上诉人启东开发区管委会答辩称：上海街属于上诉人开发建设的内容，相关建设费用不应由开发区管委会承担。1、一审法院将本案定性为委托合同纠纷错误，本案不是委托合同纠纷，而是招商引资合同纠纷。事实上被上诉人也未委托上诉人进行上海街的建设，会议纪要中谈到的上海街的路基建设费用的分担问题，其实质属于招商引资合同内容的一部分，并不能由此推导出双方存在着委托合同关系。2、上海街道路的性质在本案中并不重要，不能因为道路性质是否属于市政道路而影响建设费用的分担，由于上海街属于上诉人开发建设的内容，并且在上诉人受让土地的范围内，土地拍卖文件中也载明由上诉人承担实施建设的义务，因此上海街的建设费用理应由上诉人承担。至于会议纪要中提到路基费用的分担问题，只是被上诉人对上诉人的照顾性优惠措施。退一步讲，如果上诉人认为上海街建设费用由其承担不合理，其在土地公开拍卖中可以选择退出，而不是参与竞买。事实上，上海街的建设都由上诉人实施，上海街完全根据上诉人开发的项目进行建设，体现的是小区商业道路的风貌，与南侧的果园路存在着明显的区别，且由上诉人自己命名为上海街，并未沿用规划所确定的原名称果园路。3、关于路基工程的含义认同一审法院的阐述，希望二审法院予以肯定。即便根据上诉人所提供的结算材料，其内容也表明雨污排水管道与路基工程是分开的，并非路基工程的一部分，而是小区的配套建设设施。综上，上诉人的上诉理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
二审中，上诉人申龙泰富公司提交果园路设计图纸复印件一套，证明该套图纸系由被上诉人启东开发区管委会交付上诉人，图纸载明设计标准为城市道路，表明讼争道路系根据市政道路的要求设计，其性质属市政道路。
被上诉人未到庭，亦未发表质证意见。
本院认证认为，上诉人申龙泰富公司提交的设计图纸系复印件，对其真实性本院无法确认，至于上海街的道路性质，本院将结合其余证据，在理由部分一并作出分析判断。
本院经审理查明，对原审法院明的事实，双方当事人均无异议，本院予以确认。
二审另查明，果园路为南北向道路，上海街系果园路穿过申港城项目的一段，为开放式道路，其南侧与人民路相交，北侧与灵峰路相交。
二审中，经双方当事人确认，本院归纳本案的争议焦点为：1、上海街是否属于市政道路；2、针对上海街，被上诉人启东开发区管委会与上诉人申龙泰富公司之间是否存在委托建设关系；3、会议纪要中提到的“路基工程”含义及具体范围；4、被上诉人启东开发区管委会需要承担的上海街建设费用的金额。
本院认为：
关于上海街的道路性质。综合分析双方当事人所举证据，应认定上海街属市政道路，理由为：1、上海街系果园路北侧的一部分，其性质的确定依赖于果园路性质的确定，上诉人一审提交的启东市人民政府启政复（2003）14号文件、市政规划图及被上诉人与启东市建设局共同出具的规划设计条件、建设要求意见书均表明，果园路为市政规划道路；2、二审中被上诉人也认可除上海街之外的果园路南侧部分属市政道路。既然果园路属市政道路，则上海街作为果园路穿过申港城项目的一段，其性质也应属市政道路，虽然申龙泰富公司将其重新命名为上海街，但该道路的性质不应因名称的改变而改变；3、从使用功能看，上海街系开放式道路，其南、北均与其余市政道路相连，并非仅供小区内居民使用的封闭式道路。
关于被上诉人与上诉人之间是否存在委托建设上海街的关系问题。申港城综合开发项目协议书及其补充协议约定，被上诉人负责整个申港城项目地块的公建、大市政配套设施，其中即包括小区周边市政道路。既然包括上海街在内的果园路属市政道路，则该道路应由被上诉人负责建设，后双方通过会议纪要的形式约定由上诉人负责施工，表明双方之间属委托关系。
关于会议纪要中提到的“路基工程”含义、具体范围以及被上诉人需承担的上海街建设费用的金额。既然被上诉人作为上海街道路的建设方，其本应承担上海街的所有建设费用，但鉴于双方当事人在会议纪要中对费用的承担进行了约定，故应根据双方的约定处理。但双方当事人对“路基工程”包括哪些部分理解不一，而对道路层面的划分，国家并无统一标准，有关规范文件、教科书中对道路层面也有不同的划分方式，因此，当事人关于上海街“路基工程”费用的承担属约定不明。在此情况下，被上诉人即应承担上海街的所有建设费用，但鉴于上诉人在上海街路面上铺设了与申港城项目整体环境协调的装饰砖，上诉人也愿意承担该部分费用，故对除路面之外的上海街其他工程施工费用，被上诉人均应承担。根据一审委托审计结果表明，相关费用为2886179.43［路基876393.18元+基层247695.35元+雨污水1146487.62元+过路涵（东）189045.73元+过路涵（中）162581.34元+过路涵（西）195291.19元+图纸外工程68685.02元］，上诉人只主张272.16万元，应予准许。
综上，上诉人申龙泰富公司的上诉理由成立，原审法院判决不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国合同法》第三百九十六条、第三百九十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销启东市人民法院（2013）启商初字第1140号民事判决。
二、被上诉人江苏省启东经济开发区管理委员会于本判决生效之日起十日内支付上诉人启东申龙泰富置业有限公司工程垫付款272.16万元。
如果被上诉人未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
一审案件受理费28574元，鉴定费20000元，合计48574元，二审案件受理费28574元，均由被上诉人江苏省启东经济开发区管理委员会负担（二审案件受理费已由上诉人启东申龙泰富置业有限公司预交，本院不予退还，被上诉人江苏省启东经济开发区管理委员会应负担的案件受理费于本判决履行时一并给付上诉人启东申龙泰富置业有限公司）。
本判决为终审判决。
审 判 长 马晓春
审 判 员 戴志霞
代理审判员 孙 锋
二〇一五年九月一日
书 记 员 陆 佳
附相关法律条文：
《中华人民共和国合同法》
第三百九十六条委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同。
第三百九十八条委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息。
《中华人民共和国民事诉讼法》
第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。