西安铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2018）陕71行终166号
上诉人（原审原告）西安丰园果业科技有限公司，住所地西安市鄠邑区蒋村镇郝寨村。
法定代表人李迁恩，执行董事。
委托代理人ＸＸ，陕西永嘉信律师事务所律师。
委托代理人王浩铭，陕西永嘉信律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市国土资源局鄠邑分局（原户县国土资源局），住所地西安市鄠邑区南环中路3号。
法定代表人杜永祥，局长。
委托代理人孙海英，该分局工作人员。
委托代理人付辉，陕西丰东律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市凤城八路109号。
法定代表人上官吉庆，市长。
委托代理人王振，该政府法制办行政复议应诉处工作人员。
上诉人西安丰园果业科技有限公司（以下简称丰园果业公司）因行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1916号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人丰园果业公司委托代理人ＸＸ，王浩铭、被上诉人西安市国土资源鄠邑分局（以下简称国土鄠邑分局）委托代理人孙海英，付辉、被上诉人西安市人民政府（以下简称市政府）委托代理人王振到庭参加诉讼。经核查，被上诉人市政府委托代理人王振系执业律师并非市政府工作人员，本院对仅对其委托代理人身份予以认可。本案现已审理终结。
原审法院查明，原告丰园果业公司于2002年8月29日成立，住所地户县蒋村镇郝寨村，法定代表人李迁恩。经营范围为：“许可经营项目：预包装食品的销售；餐饮、住宿、会议服务。一般经营项目：果树良种开发、繁育、销售；果品生产、经营、贮藏、加工；果树技术咨询、培训；包装材料及农业生产资料销售”2009年11月1日，原告（乙方）与户县蒋村镇郝寨村村民委员会（甲方）签订《土地租赁合同》，约定甲方将“东西七号路北侧、甘峪河东（承租地四至：东至南北生产路，西至郝寨村四组地东界，南至七号公路北侧，北至郝寨村四组地南界）共计4702.5平方米（7.05亩）承包给乙方，承租期限“30年，即2009年11月10日至2039年11月9日”。2009年11月10日，原告（乙方）与户县蒋村镇郝寨村村民委员会（甲方）签订《土地租赁合同》，约定甲方将“南邻郝寨村村委会地块和四组另一地块，东邻南北生产路，西至甘河东河堤，北至郝寨村五组地块南沿”租赁给乙方，租赁期限“三十年（2009年11月10日至2039年11月9日）”。2010年1月15日，户县发展和改革委员会向原告作出户发改发[2010]9号《户县发展和改革委员会关于印发西安丰园果业科技有限公司丰园杏产业化示范项目备案确认书的通知》，内容为你们丰园杏产业化示范项目，建设地址为户县蒋村镇郝寨村，总投资500万元，资金自筹，主要建设丰园杏标准化示范园100亩，实施苗木繁育及丰园杏深加工，经审查，符合《陕西省企业投资项目备案暂行办法》和《西安市企业投资项目备案管理实施细则》的规定，同意备案。请接此通知后抓紧办理规划、土地、环评等建设前期准备工作，待准备工作就绪后在项目实施前一个月内向我委申报开工报告。此通知有效期为贰年。”2016年6月29日及2016年7月29日，户县蒋村镇国土所工作人员李某某、杨某某分别对原告公司法定代表人李迁恩进行询问，李迁恩承认原告丰园果业公司建筑用地未取得土地审批手续。2016年7月28日，户县蒋村镇国土资源所工作人员李某某、杨某某会同户县新宇土地开发测绘所对原告丰园果业公司占地及建筑面积（占地位置：东西七号路北、甘峪河东路东）进行实地测量，认定占地面积为10.896亩，建筑物占地面为2.15亩，硬化地面面积为1.86亩。2016年6月25日，户县蒋村镇国土资源所向原告丰园果业公司下发《责令停止土地违法行为通知书》及《责令限期拆除通知书》，责令原告于2016年6月28日前自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌。原告公司法定代表人李迁恩于当日签收上述文书。2016年6月29日，户县蒋村镇国土资源所再次向原告丰园果业公司下发《责令停止土地违法行为通知书》及《责令限期拆除通知书》，责令原告于2016年7月2日前自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌。原告公司法定代表人李迁恩于当日签收上述文书。2017年6月1日，被告户县国土局向原告下发户土听字[2017]第004号《行政处罚听证告知书》，内容为“你单位未经批准，非法占地建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定，我局拟对你（单位）作出如下行政处罚：1.责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；2.并处非法占用土地每平方米30元以下的罚款。……如要求举行听证，请在自接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出申请，逾期不提出的视为放弃听证权利。”原告公司法定代表人李迁恩于同日签收该告知书。同日，被告户县国土局向原告下发户土通字[2017]第001号《行政处罚听证通知书》，内容为根据你单位提出的听证要求，现决定于2017年6月27日9时30分，在户县国土资源局会议室举行听证。……若缺席，视为放弃听证权利。”李迁恩于同日签收该通知书。2917年6月5日，原告向被告户县国土局提出《关于土地执法听证会变更地址的请示》，要求将听证会地点变更为该公司涉嫌违法建设的大厅。2017年6月6日，被告户县国土局向原告作出《关于西安丰园果业科技有限公司请示有关问题的答复》，驳回了原告要求变更听证会地点的申请。2017年6月12日，原告向户县人民政府提出《关于变更涉嫌土地违法听证会地点的请示》，要求户县人民政府责成被告户县国土局在听证会举办7天前变更听证会举办地点。2017年6月27日，被告户县国土局对原告未经批准非法占地一案听证会在该局举行，原告缺席未参加该听证会。2017年7月25日，被告户县国土局向原告下发户土告字[2017]第006号《行政处罚告知书》，内容为“你单位未经批准，非法占地建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第43、44条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第76条的规定，我局拟对你（单位）作出如下行政处罚：1.责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；2.并处非法占用土地每平方米30元以下的罚款。……如你（单位）对我局上述认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，可以在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出书面陈述或者申辩意见，或者到户县国土资源局进行陈述或者申辩。逾期不提出视为放弃陈述和申辩权利。”李迁恩于当日签收该告知书。2017年7月27日，被告户县国土局向原告作出《关于西安丰园果业科技有限公司关于变更涉嫌土地违法听证会地点的再次请示请示的回复》，未予同意原告的请示事项，并于次日向原告送达。同日，原告向被告户县国土局提出《关于变更涉嫌土地违法听证会地点的再次请示》，要求后者“尽快重新确定听证会举办时间，并提前7天通知我公司，在我公司涉嫌违法用地现场依法举行听证会。”被告户县国土局对该请示未予回复。2017年8月14日，被告户县国土局向原告丰园果业公司作出户土罚字[2017]第178号《土地行政处罚决定书》，决定“一、责令西安丰园果业科技有限公司自接到本处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；二、对其违法占地10.896亩，折合7264平方米的行为处以29元/平方米罚款，合计210656元。”并于当日向原告送达。原告不服该处罚决定，于2017年9月6日向西安市国土资源局递交《行政复议申请书》，后经庭审查明，原告于2017年9月8日改向被告市政府递交该申请，被告市政府于2017年10月18日向原告作出市政复决字[2017]231号《行政复议决定书》，维持了户土罚字[2017]第178号《土地行政处罚决定书》内容，并于次日向原告送达。
另查明，根据2017年8月5日中共西安市鄠邑区委、西安市鄠邑区人民政府联合下发的鄠发[2017]1号《中共西安市鄠邑区委西安市鄠邑区人民政府关于撤县设区有关事项的通知》，“撤销户县国土资源局，设立西安市国土资源局鄠邑分局”。2017年8月14日，西安市国土资源局鄠邑分局向西安市国土资源局提交鄠国土字[2017]10号《西安市国土资源局鄠邑分局关于启用西安市国土资源局鄠邑分局印章的报告》，内容为“……我局拟于即日起正式启用'西安市国土资源局鄠邑分局'印章，同时废止原'户县国土资源局'印章”。但截至当日，该分局并未拿到并启用'西安市国土资源局鄠邑分局'印章。
原审法院认为，本案的争议焦点为1.户县国土资源局（现西安市国土资源局鄠邑分局）于2017年8月14日作出的户土罚字[2017]第178号《土地行政处罚决定书》是否合法；2.被告西安市人民政府于2017年10月18日作出的市政复决字[2017]231号《行政复议决定书》是否合法。对于第1个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，本案中，被告原户县国土局具有对辖区内的土地违法行为进行查处的法定职权。根据国土资发[2014]127号《国土资源局农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》之规定，“生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质属于农用地，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。……非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续……”；“生产设施用地是指在设施农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地”；“附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地”；“配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农业合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地”；“各地应严格掌握上述要求，严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食储存、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地”“从事设施农业建设的，……（一）签订用地协议。……公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源行政主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。”本案中，原告丰园果业公司的经营范围为“预包装食品的销售；餐饮、住宿、会议服务。果树良种开发、繁育、销售；果品生产、经营、贮藏、加工；果树技术咨询、培训；包装材料及农业生产资料销售”，因原告未提供证据证明其许可经营的范围为直接用于或者服务于农业生产，且未提供证据证明其用地经过乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议，并将该协议报经县级国土资源行政主管部门和农业部门备案，根据该《通知》“非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续”及《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、七十六条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地专用审批手续”；“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”之规定，本院对被告户县国土局认定原告未办理合法土地审批手续即从事生产建设经营的事实予以认可。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，被告向原告下发责令停止违法行为通知书、责令限期拆除通知书、行政处罚听证告知书、举行行政处罚听证会并作出土地行政处罚决定书等行为符合法定的程序性要求，本院对此予以认可。因户县蒋村镇国土资源所受被告户县国土局委托执法，故该国土所工作人员的调查取证行为视为该被告的行政行为，本院对其效力予以认可，对原告认为该国土所工作人员的行为非被告职务行为的主张不予支持。对原告认为“被告未依《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，作出处罚的期限一般为立案之日起六十日内，被告处罚行政程序超期”的主张，因该规定为国土行政主管部门对违法行为查处的内部性一般规定，法律并未规定该《规程》对行政处罚相对人应然适用，且法律未规定对案情复杂的查处报批特殊程序需对行政相对人予以公开，故本院对原告的该项主张不予支持。根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，本案中，因涉案建筑物及违法行为处于持续存在状态且未实行终结，故本院对原告认为被告超过处罚期限的主张不予支持。根据《土地管理法》第八十三条“建设单位或个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉”及《行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”之规定，本案中，被告向原告作出限期拆除的告知诉权期限为十五日，本院予以认可，因罚款的起诉期限应适用行政诉讼法一般起诉期限为六个月的规定，故被告户县国土局对该诉权告知期限错误属程序性瑕疵，应予纠正。对于第2个争议焦点，根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项的规定，“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”根据本案查明的事实，户县国土资源局已于2017年8月5日改为西安市国土资源局鄠邑分局，对该国土资源行政主管部门派出机构作出的行政行为不服的，因其权利义务由市国土资源局承担，故被告市政府以市国土局为被申请人作出复议决定，符合上述法律规定的复议职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款“行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”及第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”及该法第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”之规定，本案中，因被告户县国土局作出的行政行为事实清楚、证据确凿，被告市政府对原告的复议申请采取书面审查的方式并无不当，对其在法定期限内作出维持该处罚决定的复议程序符合法律规定，本院予以认可；对原告认为被告市政府未履行调查义务，认定事实不清、程序违法，要求撤销该复议决定的主张不予支持。另根据国土资[2014]127号《国土资源局农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》“本《通知》下发后，国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）停止执行”之规定，国土资发[2010]155号文件已经废止失效，故被告市政府引用该文件有失妥当，应予纠正。综上，被告户县国土局向原告作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确；被告市政府作出维持该处罚决定的复议决定程序合法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告西安丰园果业科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告西安丰园果业科技有限公司负担。
上诉人丰园果业公司上诉称，一、户土罚字[2017]第178号《土地行政处罚决定书》的作出主体不适格，事实认定不清，适用法律错误，程序严重违法，严重侵害上诉人利益，应当依法予以撤销。第一，作出行政处罚的主体资格不适格，户县国土资源局于8月5日已被撤销，但我公司于2017年8月21日收到的《土地行政处罚决定书》的落款处仍用的是户县国土资源局的公章。第二，户县国土资源局认定“该宗地土地利用总体规划为基本农田。土地现状为水浇地”与事实不符。上诉人承担的省科技厅和西安市的农业项目中，已明确属于农业设施。第三，本案中被上诉人及国土所执法环节非执法人员进行，也未出示执法证件，其在法定期限内提供的证据中询问笔录、现场勘验笔录、送达回证等均没有执法人员出示证件的记录。其处罚程序严重超过期限。二、被上诉人西安市人民政府作出的市政复决字[2017]231号《行政复议决定书》程序严重违法，内容错误，应予以撤销。本案中，复议申请书中的被申请人为鄂邑区国土资源局，复议答复也是由鄂邑分局作出，《行政复议决定书》中的被申请人却为西安市国土资源局，整个复议程序及复议参与主体混乱，前后矛盾。被上诉人西安市人民政府依据的“国土资发[2014]127号”第二条第（一）项之规定是错误的，在未认定事实的基础上胡乱运用法律。三、一审法院认定事实不清，适用法律错误，错误做出裁判，应予以撤销。一审法院判决认为诉讼参与主体之一为西安市国土资源局郇邑分局，与被上诉人西安市人民政府复议程序中认定的被复议答复人为西安市国土资源局，存在矛盾。且复议决定书中引用失效文件作为依据，复议程序事实认定及程序均违法。综上所述，被上诉人户县国土资源局作出的户土罚字《土地行政处罚决定书》程序严重违法、认定事实不清、未依法履行法定职责，严重侵害了申请人的合法权益。故请求：1、撤销西安铁路运输法院（2017）陕7102行初1916号《行政判决书》；2、请求撤销户县国土资源局作出的户土罚字[2017]第178号《土地行政处罚决定书》；3、撤销西安市人民政府作出的市政复决字[2017]231号《行政复议决定书》；4、判令两被上诉人承担一审、二审诉讼费用。
被上诉人国土鄠邑分局答辩称，本案行政处罚主体和行政复议主体适格，行政处罚决定书事实清楚，地类认定准确，处罚程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，应当予以维持。请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人市政府答辩称，原审判决让认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院二审查明的事实与原审一致，本院予以认可。
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第七十六条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。对非法占用土地的行为，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门依法作出处理。本案中，被上诉人国土鄠邑分局根据现场勘测和实地测量后将测量数据与西安市国土资源局信息中心进行套合比对，并结合蒋村镇土地利用总体规划图认定上诉人所占用的土地利用总体规划为基本农田，土地现状为水浇地，进而作出行政处罚的决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。在作出行政处罚决定前，被上诉人国土鄠邑分局向上诉人送达了停止违法行为通知书、责令限期拆除通知书、行政处罚听证告知书等，符合《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，程序合法。被上诉人市政府受理上诉人的复议申请后，将西安市国土资源局列为被申请人，并在法定期限内作出复议决定，程序合法。根据国土资发[2014]127号《国土资源局农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定，从事设施农业建设的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方应签订签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源行政主管部门和农业部门备案。上诉人主张其占用土地并非基本农田，修建的设施均为农业设施和附属设施，不需要办理用地审批手续，但上诉人并未依据上述规定向法院提交三方用地协议及备案手续等有关依据，不能证明其修建的设施属于农业设施或农业附属设施，故对其该主张不予支持。原户县国土资源局虽已于2017年8月5日撤销，但由于机构改革过程中国土鄠邑分局已承继其行政职权，且在作出处罚前并未正式启用新的行政公章，上诉人认为原户县国土资源局据此不具有作出案涉行政处罚的主体资格，于法无据。需要指出的是，原审法院将原户县国土资源局列为原审被告，且未向上诉人释明变更被告，显属不当，但未对上诉人实体权利及本案审判结果造成影响，本院对此予以纠正。综上，上诉人的上诉请求，无事实和法律依据，故本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人西安丰园果业科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 君
审判员 左 昆
审判员 刘 爽
二〇一八年四月二十六日
书记员 李冬航