安徽省亳州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2015）亳民二初字第00085号 原告：安徽亚龙房地产开发有限公司，住所地安徽省涡阳县紫光大道西段南侧（富民路）。组织机构代码05703791-2. 法定代表人：何文华，总经理。 委托代理人：张剑雄，安徽安泰达律师事务所律师。 委托代理人：张移生，安徽安泰达律师事务所律师。 被告：涡阳县楚店镇人民政府，住所地：安徽省涡阳县楚店镇。 法定代表人：张敬华，镇长。 委托代理人：鲍进，安徽元贞律师事务所律师。 委托代理人：周川，安徽元贞律师事务所律师。 原告安徽亚龙房地产开发有限公司（以下简称为亚龙公司）因与被告涡阳县楚店镇人民政府（以下简称为楚店镇政府）建设工程施工合同纠纷一案，于2015年4月30日向本院提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年6月19日、2016年3月16日公开开庭审理了本案。亚龙公司的委托代理人张剑雄、张移生，楚店镇政府的委托代理人鲍进到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 亚龙公司诉称：2013年8月28日，楚店镇政府委员会召开会议并形成《会议纪要》，《会议纪要》记载主要内容为：利用集镇废弃塘面及闲置土地建设文化广场及配套商业项目；建设用地具体位置为：楚店至东侧，小庄南地东西路南侧，Ｓ202线西侧，Ｓ202线至楚店镇政府路北侧；地块实际占地面积为87.5亩；楚店居委会已和涉塘涉地所有农户签订了拆迁安置补偿协议，涉塘涉地无争议；项目建设所涉及的安置补偿费、基础设施、文化广场建设等建设资金，由投资承建单位负责承担；投资承建单位所投资建设房屋除去安置补偿面积后，剩余的可自行处置。2013年9月7日，楚店镇政府委员会联合发布楚发【2013】127号《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》文件，同意上述项目由亚龙公司负责承建。2013年9月16日，亚龙公司政府就上述文化广场及集镇新区项目的建设签订了《土地合作建设美好乡村开发协议书》，约定：亚龙公司负责把该宗地建筑、道路、管网、路灯、用电、绿化等基础设施进行规划，报镇政府同意后按图施工，不得随意变更，图纸交镇政府一份备案留存，其中文化广场要先行建设；项目建设完成后，亚龙公司无偿向镇政府提供面向文化广场上下两层的门面172间，用于安置农户；无偿提供二楼以上住房185.4平方米用于居民安置；无偿建一幢三层楚居社区服务中心。以上所有工程完工后一并交给镇政府，由政府负责分配使用；亚龙公司一次性向镇政府支付400万元，用于集镇周边基础设施配套费用。协议签订后，亚龙公司即按约定对文化广场项目开工建设。县政府将楚王文化广场及集镇新区建设项目列为重点项目，并要求2014年7月20日前广场建成投入使用，新区主体工程完工、配套设施完工。2014年8月27日，亳州市国土资源局向亚龙公司发出一份《限期交还土地通知书》，确认楚店镇人民政府非法批地文件无效，限亚龙公司于30日内交出楚王文化广场（楚王新村）占用的87.5亩土地。2014年8月29日，亳州市国土资源局向楚店镇政府下达了《土地行政处罚决定书》，楚店镇政府将处罚决定书中非法批准征收、占用土地的行为告知了亚龙公司，并要求亚龙公司立即停止对该地块上的项目建设。2014年9月10日，亳州市国土资源局要求涡阳县政府对楚王文化广场违法建筑依法予以拆除。2014年11月20日，楚店镇政府向亚龙公司出具了一份《承诺》，承诺“关于楚王新村及文化广场建设占用楚店居委会87.5亩土地，由于土地手续存在问题，目前暂停施工，按土地部门要求予以退还该块土地，有关地面附属物处置由镇政府承担全部责任。”2015年2月3日，相关部门对楚王文化广场及新区建设项目工程予以拆除。在项目拆除前，亚龙公司委托了安徽金诚造价事务所对项目中已承建完成的工程予以造价评估，结论为：楚王文化广场及集镇新区项目建设中，原告承建的工程建筑面积为44126.94平方米，工程总造价为36471360.00元。故根据法律规定及项目拆除前楚店镇政府作出的承诺，请求法院判令楚店镇政府立即支付建设工程款人民币36471369元及其利息1359732.57元（利息自2014年8月27日按银行同期贷款利率暂计算至起诉之日，后连续计算至款清之日止）,两项费用合计人民币37716941.19元；本案诉讼费用由楚店镇政府承担。 楚店镇政府辩称：一、双方不存在“建设工程施工合同”关系。《楚店文化广场及新区建设协议书》虽然冠以“建设协议书”名称，但该《建设协议书》明显有别于《建设工程施工合同》，不具备建设工程施工合同应有的发包方、承包方、工程概况、工程承包范围、合同工期、质量标准、合同价款以及通用条款、专用条款等要件，不是楚店镇政府以发包人身份向亚龙公司支付工程价款、获得工程成果，而是亚龙公司以集镇周边基础建设配套费用名义一次性向楚店镇政府支付400万元、承担全部建设费用和安置成本，所建房屋由亚龙公司自行对外销售获利。故涉案《建设协议书》实质是非法批准征收、占用土地，双方之间只存在该非法批准征收、占用土地关系。二、鉴于涉案协议书实质为非法批准征收、占用土地，协议书不具备法律效力，故本案应按无效合同处理。楚店镇政府自亚龙公司处取得的所谓“配套费”共计300万元，已退还200万元、尚余100万元是退还亚龙公司还是应收归国有，由人民法院的决定。三、亚龙公司诉请“立即支付建设工程款人民币36471369元及利息1359732.57元”依据的是其单方委托的安徽金诚造价事务所所出具的《楚店楚王广场工程预算审核报告》，该报告认定工程建筑面积为44126.94㎡、总造价为36471369元。但由亳州市人民检察院委托安徽万隆建设项目管理有限公司所出具的《关于“胡刘轶涉嫌非法批准征收、占用土地犯罪”一案的工程价格鉴定报告》，已认定实际施工建筑面积为39444.45㎡、工程价格鉴定为22393301.56元。因本案双方没有建设工程施工合同关系，因此没有支付所谓建设工程款的合同义务；导致涉案房屋被拆除、损失发生的原因是，亚龙公司没有按照《城乡规划法》规定申请核发《乡村建设规划许可证》，便直接在集体土地上开发、销售商品房，故违法行为后果应由其自行承担。四、2015年5月5日，安徽省蒙城县人民检察院已向安徽省蒙城县人民法院提起刑事诉讼（蒙检公诉刑诉（2015）1号），起诉追究涡阳县楚店镇人民政府单位受贿罪、原镇党委书记胡刘轶非法批准征收占用土地罪、安徽亚龙房地产开发有限公司及其法定代表人何文华非法占用农用地罪。鉴于该刑事诉讼案与本案民事诉讼有明显关联性，刑案判决结果直接影响到本案的认定事实，故基于“先刑后民”原则，本案诉讼应中止审理。 亚龙公司为证明其诉讼主张，向本院提交如下证据： 证据一、《组织机构代码证》，证明：被告诉讼主体适格。 证据二、《会议纪要》，证明：2013年8月28日，楚店镇政府委员会就开发建设集镇文化广场有关事项召开会议并形成《会议纪要》，会议纪要对建设文化广场及配套商业项目的基本情况、安置补偿、项目建设、资金投入等问题均作了记载。 证据三、楚发【2013】127号《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》，证明：2013年9月7日，楚店镇政府发布楚【2013】127号《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》文件，确定将楚店居委会废弃塘面及闲置土地建设文化广场及集镇新区项目，并将该项目交由亚龙公司负责承建。 证据四、《楚王文化广场及新区建设协议书》，证明：2013年9月16日，双方就楚王文化广场及集镇新区项目的建设签订了《楚王文化广场及新区建设协议书》，协议对项目四至、房屋安置、资金投入等双方权利义务均予以明确约定。 证据五、《2014年重点项目推进工作方案》、《县重点项目调度会议方案》，证明：原告承建的楚王文化广场及集镇新区建设项目为县政府重点项目，县政府把该项目的建设与机关问责相联系，并要求项目在2014年7月20日前广场建成投入使用，新区主体工程完工、配套设施完工。 证据六、国土资监【2014】9号《土地行政处罚决定书》，证明：亳州市国土资源局认定，楚店镇政府楚王文化广场及楚店新区项目建设的占地违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，被告的行为属于非法批准征收、占用土地行为。 证据七、《限期交还土地通知书》，证明：1、亳州市国土资源局认定，楚店镇政府将位于Ｓ202路西侧、楚店集北至东侧一宗87.5亩土地交由原告开发建设，被告的行为属非法批准占用土地行为；2、亳州市国土资源局限原告30日内交出楚王文化广场（楚王新村）占用的87.5亩地。 证据八、亳国土资函【2014】329号《关于依法拆除楚王文化广场违法建筑的函》，证明：亳州市国土资源局对楚店镇政府下达《土地行政处罚决定书》后，要求涡阳县政府对楚王文化广场违法建筑依法予以拆除。 证据九、《承诺》，证明：2014年11月20日，楚店镇政府向原告出具一份《承诺》，承诺退还土地后，被告对地面附属物的拆除承担全部责任。 证据十、《楚店楚王广场工程预算审核报告》，证明：楚王文化广场及集镇新区项目建设中，原告承建的工程建筑面积为44126.94平方米，工程总造价为36471360.00元。 证据十一、2014年11月21日退地协议一份，证明2014年11月21日亚龙公司根据国土局的文件将土地和地上建筑物退还给楚店镇政府。 楚店镇政府对以上证据发表如下质证意见：证据一，无异议；证据二，真实性无异议，证明目的有异议，这只是会议记录，不是双方协议，这个会议记录也达不到证明目的。证据三，真实性无异议，证明目的有异议，不能以承建来断定，该文件是说明该地由亚龙公司开发，原告拿地的地面情况很清楚；证据四，真实性无异议，但该协议说明了该协议系土地非法转让，协议第一款可以看出该工程并非建设工程关系，与建设工程合同不同，提供楼房是安置农户，有偿提供900平，大部分无偿，一部分有偿，显示是承包人给发包人钱；证据五，真实性有异议，并无原件，系铅印版，且与本案无关。原告工程是否违规应按城乡规划法划分，与政府支持无关。证据六，三性无异议，这份证据说明了双方系土地非法转让，以协议书为样式；证据七，三性无异议，但证明目的不能成立，并非土地违法、用地违法应各方承担自身责任，被告系违法批准占用土地；证据八，真实性无异议，证明目的有异议，文件显示的是政府非法批准，占用土地开发是亚龙公司，拆除房屋是因为土地违法，但土地违法亚龙公司还在土地上建设是错误的，应自己承担后果；证据九，真实性无异议，但承诺与支付责任无关，政府应依法行事，违法的承诺不能支持，承诺是为了亚龙公司交还土地，但亚龙公司未交还，失去了承诺条件；证据十，真实性无异议，证明目的有异议。只是预算审核报告，根据当事人提供的资料进行预算，与鉴定报告不同，检察机关已委托进行鉴定；证据十一，真实性无异议，但该协议并未履行，2015年1月份亚龙公司还申请了听证。 楚店镇政府为反驳其诉讼主张，向本院提交如下证据： 证据一、楚王文化广场及新区建设协议书，证明：该协议名为“建设协议”，实为非法批准征收、占用土地，即“甲方将坐落于Ｓ202西侧、楚店集北至东侧，面积91.5亩一宗土地交由乙方永久性开发建设文化广场及楚店新区使用”，支付对价为“乙方一次性向甲方支付肆佰万元，用于集镇周边基础建设配套费用”。 证据二、楚店镇文化商业广场工程承包协议书；证据三、施工协议书；证据四、楚店新街口（暂）项目委托代理销售合同（昆山新百纳房地产代理有限公司）及支出明细；证据五、楚店·新街口定单（高强户）；证据六、涡阳县楚店镇新街口商住楼房屋买卖合同（编号：071）及收条，综合证明：在涉案集体土地上进行建设开发和销售的主体是亚龙公司（亚龙地产楚店美好乡村建设项目部），该公司没有按规定申请核发《乡村建设规划许可证》便直接开展建设活动、因此造成违法建设被拆除损失，该违法行为后果应由其自行承担。 证据七、亳州市国土资源局亳国土资监（2014）9号土地行政处罚决定书；证据八、亳州市国土资源管理局亳国土资函（2014）329号《关于依法拆除楚王文化广场违法建筑的函》；证据九、涡阳县规划管理局涡规秘（2015）8号《关于依法认定楚店镇楚王新村违法建设的函》；证据十、涡阳县楚店镇人民政府（涡）楚店（规划）责（2015）001号责令改正通知书，综合证明：涉案土地非法批准征收、占用性质的认定，楚王新村违法建设的认定及拆除过程。亚龙公司开发的楚王新村项目因未取得工程规划许可证、被规划部门认定为违法建设，要求楚店镇政府责令建设单位停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。作为合同相对人，楚店镇政府只就《建设协议书》向对方当事人亚龙公司承担相关民事责任。而对违法建设被拆除的后果，应由违法建设人亚龙公司自行承担。 证据十一、蒙城县人民检察院蒙检公诉刑诉（2015）1号起诉书；证据十二、安徽万隆建设项目管理有限公司《关于“胡刘轶涉嫌非法批准征收、占用土地犯罪”一案的工程价格鉴定报告》，证明：涉案土地使用权非法征用引发的涉嫌犯罪问题，已由蒙城县人民检察院提起刑事诉讼，经亳州市人民检察院委托鉴定，该项目工程价格被鉴定为22393301.56元，鉴于该刑事诉讼的判决结果直接影响到本案民事诉讼的事实认定，本案应中止审理，待刑案判决后再行审理。 亚龙公司对以上证据发表如下质证意见： 证据一，真实性无异议，但证明内容我方已说明；证据二、三、四、五、六，真实性无异议，证明目的有异议，我方系整包施工，请其他施工队施工合理，收条是原告资金短缺，按协议书规定销售房屋解决施工问题；证据七、八、九、十，真实性无异议，没有规划许可证，是要先取得土地，但取得的土地是农地，土地不合法才导致地上建筑被拆除；证据十一、十二，真实性无异议，证明目的有异议。亚龙公司合同的对象是楚店镇政府，并不是行政处长，刑事部分是原党委负责人。对鉴定报告是为了证明非法批准土地造成的损失，与我们的工程有出入，面积差5000平方米，且很多并未鉴定，并不全面。 本案诉讼中，经亚龙公司申请，本院委托华春建设工程项目管理有限责任公司对楚店镇楚王文化广场及集镇新区项目被拆除户建筑物工程造价进行鉴定，结论为29640563.48元。 亚龙公司对该鉴定意见书的质证意见为：对总价基本接受，对鉴定结果不持异议。但应在工程总造价之外加上亚龙公司为此项目所支付的设计费用549475元及亚龙公司为此项目的建设而施工建设的办公室、施工围墙、售楼部钢架工程247800元，售楼部的装饰费用207600元，前期广告费用662540元。 楚店镇政府对该鉴定意见书的质证意见为：该鉴定报告对基础合同未体现，没反映出谁与谁之间的工程造价。本案由于违法用地已建成部分已经拆除，对损失部分，蒙城检察院已作出过鉴定，具体采用哪个由法院决定。同时，鉴定意见书第二页“镇政府承诺有关地面附属物处置费用全部由镇政府承担”不实，镇政府承诺原文是“有关地面附属物处置由镇政府承担全部责任”，不是“费用由镇政府全部承担”。亚龙公司违法建筑物系依据《城乡规划法》第六十五条规定拆除，和在此之前的楚店镇政府承诺没有任何关系，责任只能由违法单位自行承担。镇政府与亚龙公司不存在工程建设合同关系，不能机械、简单地按工程造价纠纷套定额。 经双方举证、质证，本院对双方证据认证如下： 对亚龙公司所举证据，因楚店镇政府对亚龙公司所举证据一至证据四，证据六至证据九、证据十一的真实性均无异议，故本院对上述证据的真实性均予以认定。证据五因系复印件，无原件相互印证，故本院对该份证据不予认证，证据十，因本案在诉讼中，亚龙公司已申请鉴定，故该份证据与本案不具有关联性，对该份证据本院不予认证。 因亚龙公司对楚店镇政府所举证据一至证据十一的真实性均予以认可，本院予以确认，证据十二，与本案不具有关联性，本院不予认证。 对鉴定意见书，具有真实性、合法性、关联性，本院予以认证。 本院经审理查明如下事实：2013年8月28日，楚店镇政府党委的《会议纪要》载明内容主要为：楚店居委会申请利用集镇废弃塘面及闲置土地建设文化广场及配套商业项目且楚店居委会已和涉塘涉地所有农户签订了拆迁安置补偿协议，涉塘涉地无争议。该土地性质为集体建设用地，符合楚店镇土地利用总体规划和集镇建设整体规划；项目建设所涉及的安置补偿费、基础设施、文化广场建设等建设资金，由投资承建单位负责承担；投资承建单位拨付经费400万元，用于楚店集镇硬件设施建设。投资承建单位所投资建设房屋除去安置补偿面积后，剩余的可自行处置。 2013年9月7日，楚店镇政府党委联合发布楚发【2013】127号《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》文件，载明：项目坐落位置为楚店至东侧，小庄地南东西路南侧，Ｓ202线西侧，Ｓ202线至镇政府路北侧；总计91.5亩（主要是废弃大塘及闲置土地），经楚店居委会推荐并报经镇党委、镇政府研究通过，同意该宗地交由亚龙公司开发使用。 2013年9月16日，楚店镇政府（甲方）与亚龙公司（乙方）就上述文化广场及集镇新区项目的建设签订了《土地合作建设美好乡村开发协议书》约定：一、甲方将坐落于Ｓ202西侧、楚店集北至东侧，面积91.5亩一宗土地，交由乙方永久性开发建设文化广场及楚店新区使用。二、乙方责把该宗地建筑、道路、管网、路灯、用电、绿化等基础设施进行规划，报镇政府同意后按图施工，不得随意变更，图纸交镇政府一份备案留存（规划设计费由乙方负责），其中文化广场要先行建设。三、甲方承诺，在政策允许范围内，该项目在建设、经营、销售过程中的一切税费予以全部免征。四、乙方向甲方提供1号楼、2号楼、3号楼、4号楼、13号楼、10号楼东头12间（面向广场），共计门面房壹佰捌拾肆间（上下两层）安置农户。其中无偿提供门面房壹佰柒拾贰间（上下两层），有偿提供成本价900／㎡购买壹拾贰间（上下两层），以建成实际面积为准，购房款由乙方直接负责收取，无偿提供二楼以上商住房185.4平方米用于居民安置；无偿建一幢三层楚店社区服务中心，宽12米，长16米，工程完工后一并交给甲方负责分配，乙方不再参与……七、甲乙双方协议签订后，乙方一次性向甲方支付肆佰万元，用于集镇周边基础设施配套费用…… 2014年8月27日，亳州市国土资源局向楚店镇政府下达了《土地行政处罚决定书》，因楚店镇政府未依法办理农用地转用和征地审批，将涉案87.5亩集体土地（其中71.6亩基本农田）交给亚龙公司永久性开发建设楚王文化广场及楚店新区使用，处罚决定内容为：楚店镇政府非法批准征收、占用土地文件《土地补偿安置协议》、《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》和《楚王文化广场及新区建设协议书》无效。同日，亳州市国土资源局向亚龙公司发出《限期交还土地通知书》，确认楚店镇政府非法批地文件无效，撤销《楚王文化广场及新区建设协议书》和《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》（楚发【2013】127号），限亚龙公司于30日内交出楚王文化广场（楚王新村）占用的87.5亩土地。 2014年9月10日，亳州市国土资源局向涡阳县人民政府发函亳国土资函【2014】329号《关于依法拆除楚王文化广场违法建筑的函》，要求县政府对楚王文化广场已建联排二层楼房24栋（其中二层主体已基本完工20栋480间，已建房屋基础4栋84间，建筑面积约3万平方米，楚王文化广场及道路硬化8415平方米，建筑占地面积约48.5亩）违法建筑依法予以拆除。 2014年11月20日，楚店镇政府向亚龙公司出具《承诺》“关于楚王新村及文化广场建设占用楚店居委会87.5亩土地，由于土地手续存在问题，目前暂停施工，按土地部门要求予以退还该块土地，有关地面附属物处置由镇政府承担全部责任”。 2014年11月21日，亚龙公司与楚店居委会签订《退地协议》，载明:亚龙公司自愿放弃楚王新村建设项目，现将项目所使用的楚店镇楚店居委会一、三、四队集体土地87.5亩，退还原集体经济组织。楚店镇政府作为该协议鉴证方签字盖章确认。 2015年2月3日，相关部门对楚王文化广场及新区建设项目承建的工程予以拆除。经司法鉴定，楚店镇楚王文化广场及集镇新区项目被拆除户建筑物工程造价为29640563.48元，司法鉴定费为889216.9元。 另查明：亚龙公司政府协议签订后，向楚店镇政府交付配套费300万元，楚店镇政府已退还200万元。2015年5月5日，蒙城县人民检察院以楚店镇政府涉嫌单位受贿罪，楚店镇政府原党委书记胡刘轶涉嫌非法批准征用、占用土地罪，亚龙公司涉嫌非法占用农用地罪被移送起诉。 本院认为：综合亚龙公司的诉讼请求和楚店镇政府的答辩意见，本案的争议焦点为：一、双方是建设工程施工合同关系还是土地使用权非法转让关系？二、对合同效力如何认定？三、所形成建筑物被拆除后建设工程款应如何支付？支付多少？四、本案应否依据先刑后民原则中止诉讼？ 关于争议焦点一。楚店镇政府党委联合发布楚发【2013】127号《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》文件证明：楚店镇政府提供91.5亩土地（主要是废弃大塘及闲置土地），交由亚龙公司开发使用。2013年9月16日楚店镇政府（甲方）与亚龙公司（乙方）签订的《土地合作建设美好乡村开发协议书》（即楚王文化广场及新区建设协议书）约定了该91.5亩一宗土地，交由乙方永久性开发建设文化广场及楚店新区使用。乙方向甲方提供1号楼、2号楼、3号楼、4号楼、13号楼、10号楼东头12间（面向广场），共计门面房壹佰捌拾肆间（上下两层）安置农户。其中无偿提供门面房壹佰柒拾贰间（上下两层），有偿提供成本价900／㎡购买壹拾贰间（上下两层），以建成实际面积为准，购房款由乙方直接负责收取，无偿提供二楼以上商住房185.4平方米用于居民安置；无偿建一幢三层楚店社区服务中心，宽12米，长16米，工程完工后一并交给甲方负责分配。证明乙方将部分开发成果交付甲方，由甲方使用或者用来安置农户。故双方的法律关系为一方提供土地，另一方进行投资建设的合作开发房地产。双方既不是建设工程施工合同关系，也没有土地使用权转让的意思表示。 关于争议焦点二。因双方合作所进行的房地产开发建设用地是农村集体所有的土地，将农用地转为建设用地，应依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续。楚店镇政府将未经审批的农用地提供给亚龙公司进行建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项的规定，双方所签订的土地合作建设美好乡村开发协议无效。 关于争议焦点三。2014年8月27日，亳州市国土资源局向楚店镇政府下达了《土地行政处罚决定书》，因楚店镇政府未依法办理农用地转用和征地审批，将87.5亩集体土地（其中71.6亩基本农田）交给亚龙公司永久性开发建设楚王文化广场及楚店新区使用，处罚决定内容为：楚店镇政府非法批准征收、占用土地文件《土地补偿安置协议》、《关于同意安徽亚龙房地产开发有限公司负责承建楚王文化广场及集镇新区项目意见》和《楚王文化广场及新区建设协议书》无效。同日，亳州市国土资源局向亚龙公司发出《限期交还土地通知书》，确认楚店镇政府非法批地文件无效。从亳州市国土资源局的《土地行政处罚决定书》可以看出，造成在集体土地上建设的主要责任在楚店镇政府，楚店镇政府于2014年11月20日向亚龙公司出具《承诺》，虽然表明“有关地面附属物处置由镇政府承担全部责任”，但亚龙公司在政府签订《土地合作建设美好乡村开发协议书》时，即应考虑到楚店镇政府提供的土地是否办理了审批手续，其未尽到合理的注意义务，亦应对合同无效承担适当的责任。故对造成亚龙公司的损失，本院合理的划分责任为：由楚店镇政府承担80％，亚龙公司承担20％。 亚龙公司起诉要求楚店镇政府支付建设工程款36471369元是基于对双方签订的协议是建设工程合同的，因双方签订的协议无效，亚龙公司依据协议所形成的建筑物已被拆除，亚龙公司要求的工程款应转化为楚店镇政府对其赔偿的损失。 亚龙公司的损失包括：1、因履行建设美好乡村开发协议协议所进行的建设投资，这一部分损失，本院根据亚龙公司的申请，委托鉴定机构进行鉴定的造价为29640563.48元；2、对建设工程的设计费用：依据双方合同约定为54万元。3、对工程造价进行鉴定所支付的鉴定费88.92169万元。以上损失总计为3106.978038万元。被告楚店镇政府应当承担赔偿亚龙公司的损失2485.5824304万元及自向本院提起诉讼之日起（2015年4月30日）按同期银行贷款利率计算的利息。 关于争议焦点四。被告楚店镇政府提出安徽省蒙城县人民检察院已向安徽省蒙城县人民法院提起刑事诉讼（蒙检公诉刑诉（2015）1号），追究楚店镇政府单位受贿罪、原镇党委书记胡刘轶非法批准征收占用土地罪、亚龙公司及其法定代表人何文华非法占用农用地罪。因本案的事实是双方签订的《土地合作建设美好乡村开发协议书》，政府受贿、胡刘轶非法批准征收占用土地、亚龙公司及其法定代表人何文华非法占用农用地不是同一法律事实，本案不需要以刑事判决结果为依据，楚店镇政府提基于“先刑后民”原则，本案应中止审理，没有法律依据，本院不予采纳。 综合以上分析，本院依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条的规定，判决如下： 一、被告涡阳县楚店镇人民政府于本判决生效之日起十五日内，赔偿原告安徽亚龙房地产开发有限公司2485.5824304万元及自2015年4月30日起按中国人民银行规定的同期银行贷款利率计算至付清之日止的利息。 二、驳回原告安徽亚龙房地产开发有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费230385元，由原告安徽亚龙房地产开发有限公司负担46077元，被告涡阳县楚店镇人民政府负担184308元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  雷 晨 代理审判员  沙启峰 人民陪审员  孙玉杰 二〇一六年四月二十六日 书 记 员  李遨宇