浙江省慈溪市人民法院
行 政 判 决 书
（2012）甬慈行初字第49号
原告楼再能，男，1948年1月13日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
委托代理人郭洪耿（特别授权代理），慈溪市中和法律服务所法律工作者。
被告慈溪市观海卫镇人民政府，住所地浙江省慈溪市观海卫镇振观路6号。
法定代表人刘伟峰，男，镇长。
委托代理人沈湘连，浙江相联律师事务所律师。
委托代理人周超，浙江相联律师事务所律师。
第三人叶惠明，男，1967年1月3日出生，汉族，浙江省慈溪市人，住浙江省慈溪市。
委托代理人周绍富（特别授权代理），宁波市天诚法律服务所法律工作者。
原告楼再能不服被告慈溪市观海卫镇人民政府于2012年3月13日作出《关于湖滨村叶惠（伟）明、楼再能纠纷林地权属的处理决定》的行政行为，于2012年9月7日提起行政诉讼。经原告补正相关材料，本院于2012年9月24日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因叶惠明与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2012年10月18日公开开庭审理了本案。原告楼再能及其委托代理人郭洪耿，被告慈溪市观海卫镇人民政府的法定代表人刘伟峰及其委托代理人沈湘连、周超，第三人叶惠明及其委托代理人周绍富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年3月13日，被告慈溪市观海卫镇人民政府作出《关于湖滨村叶惠（伟）明、楼再能纠纷林地权属的处理决定》。该决定载明：鉴于双方经镇林业站多次协商未果，现同意湖滨村村民委员会于2009年4月7日作出的处理意见，即原先于2006年12月4日叶尧意和楼再能签订的大岷岙柴家山属两人共有山协议书和2007年2月2日楼再能承诺书为无效，按照2006年山林延包前叶尧意山林权证（慈政第230468号）四至，经现场村干部确认，确定权属为叶尧意一人所有（二轮延包时分割给儿叶伟明），对楼再能所持慈林证字（2006）第F1021404号林权证上所登记柴家平0.6亩山地进行注销。
被告慈溪市观海卫镇人民政府于2012年10月8日向本院提供了下列证据、依据：1.慈溪市山区社员自留山使用登记表、慈政（自）字第230468号浙江省慈溪市社员自留山使用证各一份，用以证明第三人之父叶尧意在1991年的社员自留山使用证中登记的林地四至情况，以及原告在1991年自留山登记表中并无0.6亩争议林地的事实；2.慈林证字（2006）第F1021401号林权证、慈林证字（2006）第F1021402号林权证、慈林证字（2006）第F1021403号林权证各一本，用以证明第三人及其兄弟叶嘉明分别从其父亲叶尧意处分割所得的两块林地的四至与1991年叶尧意自留山使用证登记的林地完全一致，其中争议的0.6亩林地包含在第三人分割所得的1.65亩林地的四至界线内；3.慈党办〔2006〕36号《市委办公室市政府办公室关于认真做好延长山林承包期工作的通知》一份，用以证明在开展山林延包工作中遵循“已经划定的自留山要保持长期不变，已经承包到户的责任山继续由原承包户承包”等原则，据此，叶尧意的山林四至仍然包括了争议的0.6亩林地；4.慈林证字（2006）第F1021404号林权证一本、协议书、承诺书各一份，用以证明原告虽取得了争议的0.6亩林地，但一旦有他主，原告应予归还；5.观海卫镇山林权属争议协调意见书一份，用以证明争议的0.6亩林地经村干部现场确认并按照2006年山林延包前的林地四至，确认为叶尧意一人使用；6.行政起诉状一份，用以证明第三人叶惠明对涉案的0.6亩林地主张权利；7.关于要求明确湖滨村叶惠明、楼再能纠纷林地权属的函一份，用以证明慈溪市林业局致函被告要求被告对纠纷林地尽快作出处理；8.关于村民叶尧意、楼再能承包山纠纷的处理意见二份，用以证明争议的0.6亩林地重复登记的事实；9.规范性文件依据：《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》各一份，用以证明被告具有处理涉案林地使用权争议的法定职责，以及被告依据相关部门颁发的林权证作为处理争议的依据。
原告楼再能起诉称：一、被告作出处理决定的程序违法。被告作出处理决定后并没有把处理决定送达给原告。二、原告所持有的慈林证字（2006）第F1021404号林权证所登记的柴家平0.6亩林地依据二轮延包取得。二轮承包的原则是大不变小调整。第三人之父叶尧意承包柴家平山地的登记面积为3.25亩，实际面积有4.8亩，多出来的1.5亩山地是湖滨村与邻村在1991年山界不明所造成的。2006年经二村界址确认，该1.5亩山地划归湖滨村，其中0.6亩由原告承包，并办理了相关手续，其余面积由叶尧意承包。三、被告无权确认叶尧意和楼再能所签订协议及楼再能承诺书的效力，合同的效力只有经过法院审理后方能认定有效或无效。四、依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。故被告作出被诉处理决定于法无据。同时，在承包期内，发包方不得收回或调整承包地。五、被告无权决定对原告所持有的林权证进行注销。综上，请求法院撤销被告于2012年3月13日作出的《关于湖滨村叶惠（伟）明、楼再能纠纷林地权属的处理决定》。
原告楼再能向本院提供了下列证据：1.《关于湖滨村叶惠（伟）明、楼再能纠纷林地权属的处理决定》一份，用以证明被告作出被诉处理决定的事实；2.慈政复决字〔2012〕13号行政复议决定书一份，用以证明原告起诉前经过复议的事实；3.协议书一份，用以证明原告和第三人之父达成争议林地一人一半的协议；4.承诺书一份，用以证明争议山地与叶尧意无涉；5.慈林证字（2006）第F1021404号林权证一本，用以证明争议山地由原告承包的事实。
被告慈溪市观海卫镇人民政府答辩称：一、被告作出的林地权属处理决定事实清楚，证据确实充分。本案系争0.6亩林地早在1991年1月27日登记在由慈溪市人民政府颁发给叶尧意的慈政（自）字第230468号自留山使用证中。2006年慈溪市开展林地林木登记发证工作时，叶尧意将以上自留山分割登记在其子第三人叶惠明及另外一子叶嘉民名下。2006年10月8日，慈溪市人民政府向第三人颁发了慈林证字（2006）第F1021403号林权证，确认柴家平1.65亩林地归第三人使用管理，其四至界限为东至大岷岙堆石，南至翁家岙、平石秃，西至叶嘉民，北至官路。向叶嘉民颁发了慈林证字（2006）第F1021402号林权证。第三人与叶嘉民两块林地的面积及四至与1991年叶尧意自留山使用证登记载明的内容完全一致。2006年该系争的0.6亩林地由于政府的失控管理，再加上叶尧意本人的疏忽大意，导致当时认为无主。考虑到山林的综合利用再加上原告想要承包管理该0.6亩林地的意愿，因此政府同意由原告对该0.6亩林地进行暂时的管理。但同时又考虑到他日有权证使用人来主张权利，因此由原告分别于2006年12月4日与叶尧意签订了协议书一份及作出承诺书一份。2006年10月8日，慈溪市人民政府向原告颁发了慈林证字（2006）第F1021404号林权证，四至界限为东至大岷岙堆石，南至大岷岙岙界，西至叶惠明龙峰界，北至三支坟路界。2012年3月2日，第三人以其0.6亩林地被登记在原告名下为由向慈溪市人民法院起诉。被告按照山林延包前叶尧意慈政（自）第230468号林权证四至记载，并经村干部现场确认，确定0.6亩林地为叶尧意权证四至范围之内，争议林地权属为叶尧意一人享有。因此，第三人从其父处分割所得的1.65亩林地包含了本案讼争的0.6亩林地。在查明了事实真相后，被告于2012年3月13日作出了被诉的林地权属处理决定。二、被告于2012年3月13日作出被诉处理决定后，已按程序，并通过镇农办告知了原告该处理决定。三、根据《中华人民共和国森林法》、《林木林地权属争议处理办法》等相关法律规定，被告依法作出了处理决定，适用法律正确。综上，请求驳回原告的诉请。
第三人叶惠明在庭审中述称：一、原告起诉超过法定期限。慈溪市人民政府于2012年8月27日向原告送达复议决定书，原告于2012年9月24日向法院起诉，已经超过15日的期限。二、第三人取得柴家平1.65亩林地使用权的过程：1991年1月27日，慈溪市人民政府向第三人之父叶尧意颁发慈政（自）字第230468号自留山使用证，确认柴家平3.25亩林地使用权属叶尧意所有。该林地四至为东至大岷岙堆石，南至翁家岙、平石秃，西至楼再能坑，北至官路。此林地一直由叶尧意使用管理。2006年慈溪市开展林地林木登记发证工作，叶尧意将其3.25亩自留山分割登记于第三人及另一子叶嘉民名下。经湖滨村村委会同意，上报审批。2006年10月8日，慈溪市人民政府向第三人颁发了慈林证字（2006）第F1021403号林权证，确认柴家平1.65亩林地归第三人使用管理，四至界限为东至大岷岙堆石，南至翁家岙、平石秃，西至叶嘉民，北至官路。故第三人合法取得柴家平1.65亩林地使用权。三、第三人于2011年12月在原告提起民事诉讼过程中，才得知属于第三人管理使用的柴家平东侧大岷岙堆石界内的0.6亩林地被登记在原告名下的事实。四、关于第三人提起行政诉讼问题。第三人发现自己的合法权益被侵犯，于2012年3月2日提起行政诉讼，要求撤销慈溪市人民政府颁发给原告的林权证。此后，被告作出处理决定，慈溪市林业局于3月23日在湖滨村张贴了注销原告0.6亩林地登记的公告。为此，第三人撤诉。五、关于原告和叶尧意于2006年12月4日签订的协议问题。第三人在复议程序中看到该协议，协议书中无名山位置不清。且在2006年10月8日第三人合法取得柴家平东侧大岷岙堆石界内1.65亩林地使用权后，未经第三人同意，任何人均无权处分第三人的林地。协议未经第三人签名无效。六、被诉处理决定的合法性问题。被诉处理决定是在山林权属争议协调意见书基础上，经被告多次调查作出的，完全正确。原告认为争议的0.6亩林地系其承包山，但拿不出承包合同。至于叶尧意实际面积是4.8亩，还是原告实际面积5.05亩，都与本案无关，都应以历史分山划界及林权证记载为准。被诉处理决定符合事实，符合法律规定。至于镇政府是否可以作出注销决定，法律也没有禁止性规定。综上，请求维持被诉处理决定。
第三人叶惠明向本院提供了下列证据：1.慈政（自）字第230468号浙江省慈溪市社员自留山使用证一份，用以证明1991年慈溪市人民政府确认第三人之父叶尧意柴家平自留山的四至；2.慈林证字（2006）第F1021402号林权证、慈林证字（2006）第F1021403号林权证各一本，用以证明第三人及其兄弟叶嘉明分别从其父亲叶尧意处分割所得的两块林地的四至；3.慈林证字（2006）第F1021404号林权证一本，用以证明争议的0.6亩林地登记在原告林权证内侵犯了第三人的林地使用权；4.承诺书一份，用以证明原告持有的慈林证字（2006）第F1021404号林权证是经过变造的；5.行政起诉状一份，用以证明第三人提起行政诉讼的事实；6.慈溪市林权注销（变更）公告一份，用以证明慈溪市林业局作出注销公告的事实；7.《关于湖滨村叶惠（伟）明、楼再能纠纷林地权属的处理决定》一份，用以证明被告确认争议林地使用权为第三人享有的事实；8.慈溪市人民法院（2012）甬慈行初字第12号行政裁定书一份，用以证明第三人撤诉的事实；9.慈林证字（2012）第F102419号林权证一本，用以证明慈溪市人民政府注销原告0.6亩林地登记并向原告颁发新证的事实；10.慈政复决字〔2012〕13号行政复议决定书一份，用以证明复议机关确认争议林地为第三人的事实；11.证明书一份，用以证明林权证中的叶伟明与第三人叶惠明系同一人的事实；12.邮政回执一份，用以证明原告于2012年8月27日收到复议决定书的事实。
在审理过程中，本院依法出示了国内特快专递邮件详情单一份，用以证明原告向本院提起行政诉讼的时间为2012年9月7日。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告和第三人对被告证据2、3、7无异议；被告和第三人对原告证据1、2无异议；各方当事人对本院出示的证据的真实性无异议；本院确认上述证据的证明力。对被告证据1，第三人无异议，原告对叶尧意自留山使用证的真实性无异议，但认为自留山使用登记表存在涂改现象，且1991年时第三人之父叶尧意系村里的会计，该表实际是叶尧意制作。本院认为，被告证据1中的自留山使用登记表涉及原告和叶尧意柴家平林地部分四至记载明确，且该表记载内容与叶尧意自留山使用证内容一致，故本院确认该证据的证明力。对被告证据4，原告无异议，第三人对该组证据的真实性无异议，但认为该组证据不合法，第三人于2006年10月8日取得争议林地的使用权后，未经第三人同意，任何人处置第三人林地的行为无效，原告林权证登记错误。根据当事人质证意见，本院对该组证据的真实性予以确认。对被告其他证据，第三人均无异议。原告则认为被告证据5未经原告认可，且该份意见书未送达给原告，故该证据无法律效力。被告证据6与本案无关。对被告证据8有异议，村组织无权确认原告和叶尧意签订的协议无效，原告和第三人的林权证也不存在重复登记的情况，争议的0.6亩林地不在第三人林权证四至范围之内。本院认为，被告证据6可以证明原告和第三人存在林权争议的事实；原告虽不认可被告证据5、8，但该两份证据系被告在作出处理决定之前调取的材料，与本案具有关联。被告提供的规范性文件依据，分别系被告作出处理决定之时有效的法律和部门规章，应作为审理本案的依据或参照适用。被告对原告证据3、4、5的真实性无异议，但认为根据协议书和承诺书，在有人主张争议林地权利时，原告应当归还林地。第三人对原告上述三份证据的合法性均持有异议。因原告上述三份证据与被告证据4一致，本院认证意见同上。对第三人所有证据，被告均无异议。原告对证据6的真实性无异议，但表示就该公告曾向林业局提出过异议。对证据9，原告表示未收到过该林权证，且林业局无权注销原告的林权证。对第三人证据8、11、12，原告无异议。本院认为，第三人所举证据6、8、9，均形成于被诉处理决定作出之后，与本案不具有关联性。证据11、12，符合证据有效性要件，本院予以确认。第三人提供的其余证据，与被告所举相关证据一致，本院认证意见同上。
经审理查明，原告楼再能与第三人叶惠明均系慈溪市观海卫镇湖滨村村民。根据1991年1月27日原告所在村的《慈溪市山区社员自留山使用登记表》记载，原告在柴家平有自留山一块，面积为2.45亩，四至界限为东至尧意坑，南至翁家岙、平石秃，西至大岷岙堆石，北至官路。第三人之父叶尧意在柴家平也有自留山一块，面积为3.25亩，四至界限为东至大岷岙堆石，南至翁家岙、平石秃，西至楼再能坑，北至官路。叶尧意还于1991年取得了慈溪市人民政府颁发的慈政（自）字第230468号浙江省慈溪市社员自留山使用证，该证登记的叶尧意自留山情况与上述登记表内容一致。根据上述登记情况，叶尧意与原告分别坐落于柴家平的两块林地以坑为界，东西相邻，互不重叠。
2006年，慈溪市开展延长山林承包期工作。第三人之父叶尧意将其坐落于柴家平的3.25亩林地分割登记于第三人及另一子叶嘉民名下。2006年10月8日，慈溪市人民政府向第三人和叶嘉民分别颁发了慈林证字（2006）第F1021403号、慈林证字（2006）第F1021402号林权证。该两本权证记载的柴家平林地的总面积和四至界限，与1991年叶尧意自留山使用证登记内容一致。其中慈林证字（2006）第F1021403号林权证登记的柴家平1.65亩林地的使用权人为第三人，林地四至界限为东至大岷岙堆石，南至翁家岙、平石秃，西至叶嘉民，北至官路。同日，慈溪市人民政府亦向原告颁发了慈林证字（2006）第F1021404号林权证。该证登记柴家平一块面积为0.6亩的林地，四至界限为东至大岷岙堆石，南至大岷岙界，西至叶惠明龙峰界，北至三支坟路界。根据上述权证，坐落于观海卫镇柴家平，东至大岷岙堆石、南至大岷岙界、西至叶惠明龙峰界、北至三支坟路界的面积为0.6亩的林地被重复登记在原告和第三人名下。
因上述林地争议，2006年12月4日，原告与第三人之父叶尧意签订协议一份，其中约定：“如这块无名山没有受主干涉时，各划分为一半，楼再能分为下面，叶尧意分为上面，此山别人登记时，双方都不能干涉此山。”2007年2月2日，原告向观海卫镇湖滨村人民调解委员会出具一份承诺书，其中载明：“由于我在大岷岙柴家山旁有一块0.6亩山登记给我做林权证，此山现没有别村来承认此块。如果别村户主有山证、林权证来拿此块山，我承诺无权，无理归还给对方。”后原告与叶尧意依然发生自留山权属纠纷，经村、镇相关部门协调无果。2009年4月7日，观海卫镇湖滨村村民委员会作出《关于村民叶尧意、楼再能承包山纠纷的处理意见》，其中载明：“对之前所订协议、承诺及新做山证不再履行，维持原慈溪市1991年1月所发社员自留山使用证为准，保持山林面积、山界四至不变。”
因原告和第三人就上述重复登记的林地发生争议，2012年3月7日，慈溪市林业局作出《关于要求明确湖滨村叶惠明、楼再能纠纷林地权属的函》，要求被告慈溪市观海卫镇人民政府对原告和第三人之间的林地权属进行核实并作出处理决定。为此，被告调取了慈溪市山区社员自留山使用登记表，第三人之父叶尧意自留山使用证，原告、第三人、叶尧意、叶嘉明的林权证，协议书、承诺书以及观海卫镇湖滨村村民委员会所作处理意见等材料。2012年3月13日，被告作出《关于湖滨村叶惠（伟）明、楼再能纠纷林地权属的处理决定》，载明：鉴于双方经镇林业站多次协商未果，现同意湖滨村村民委员会于2009年4月7日作出的处理意见，即原先于2006年12月4日叶尧意和楼再能签订的大岷岙柴家山属两人共有山协议书和2007年2月2日楼再能承诺书为无效，按照2006年山林延包前叶尧意山林权证（慈政第230468号）四至，经现场村干部确认，确定权属为叶尧意一人所有（二轮延包时分割给儿叶伟明），对楼再能所持慈林证字（2006）第F1021404号林权证上所登记柴家平0.6亩山地进行注销。原告不服该处理决定，申请行政复议。复议机关作出慈政复决字〔2012〕13号行政复议决定，维持了被诉的处理决定。上述复议决定于2012年8月27日送达给原告。原告不服，于同年9月7日提起诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款关于“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理”的规定，被告具有处理涉案林地使用权争议的法定职权。根据《林木林地权属争议处理办法》第十三条、第十四条、第十五条、第十八条、第十九条的规定，林权争议处理应经争议当事人申请、林权争议处理机构调解、调解不成由林权争议处理机构制作处理意见书后报同级人民政府作出决定等程序。而本案中，被告未向本院提供有关当事人向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》，以及林权争议处理机构调解未果而制作处理意见书报同级人民政府作出决定的证据。未经当事人书面申请及林权争议处理机构调解、处理等程序，被告作出被诉林权处理决定违反法定程序。此外，被告不具有确认民事主体协议效力以及注销林权证的法定职权，故被告所作原告承诺书、原告和叶尧意所签订协议无效，以及对原告林权证中所登记的柴家平0.6亩山地进行注销的处理意见，超越职权。综上，被诉处理决定违反法定程序，且存在超越职权的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3、4目之规定，判决如下：
撤销被告慈溪市观海卫镇人民政府于2012年3月13日作出《关于湖滨村叶惠（伟）明、楼再能纠纷林地权属的处理决定》的行政行为。
本案案件受理费50元，由被告慈溪市观海卫镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳本院。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，帐号为81×××01，开户银行为宁波市中国银行营业部；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审 判 长 周 红
代理审判员 景 赞 宇
人民陪审员 童 松 迪
二〇一二年十一月十四日
书 记 员 岑瑜（代）