安徽省淮北市相山区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）皖0603行初32号
原告:惠梅，女，1964年2月3日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
委托诉讼代理人：胡峰，安徽亚星律师事务所律师。
委托诉讼代理人：丁莹，安徽亚星律师事务所律师。
被告:濉溪县房地产管理局，住所地安徽省濉溪县浍河路县加油站东侧。组织机构代码48553985-5。
法定代表人：彭兴艾，该局局长。
委托诉讼代理人：杨超，安徽胜方律师事务所律师。
第三人：张学芳，男，1969年9月28日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
第三人：吕淑芳，女，1971年6月16日出生，汉族，住安徽省淮北市相山区。
上述第三人共同的委托诉讼代理人：代根军，安徽众星合律师事务所律师。
第三人：中国邮政储蓄银行股份有限公司淮北市分行，住所地安徽省淮北市相山路306号。统一社会信用代码91340600675869695P（1-1）
负责人：方海涛，该分行行长。
委托诉讼代理人：梁云，安徽亚星律师事务所律师。
委托诉讼代理人：丁军，安徽亚星律师事务所律师。
原告惠梅不服被告濉溪县房地产管理局（以下简称县房管局）于2007年3月16日颁发给第三人张学芳房地产权证（初始登记）的行政行为，以及2013年12月26日颁发给第三人张学芳、吕淑芳房地产权证（转移登记）的行政行为，于2016年6月1日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，依法组成合议庭，于同年7月21日公开开庭进行了审理。原告惠梅及其委托诉讼代理人胡峰、丁莹，被告县房管局的委托诉讼代理人杨超，第三人张学芳、吕淑芳共同的委托诉讼代理人代根军，中国邮政储蓄银行股份有限公司淮北市分行（以下简称邮储银行）的委托诉讼代理人梁云到庭参加诉讼。诉讼中，惠梅提出在本案中仅要求确认涉案楼房初始登记的行为违法，撤销县房管局颁发给第三人张学芳、吕淑芳房地产权证的行政行为的诉讼请求另行起诉。本案现已审理终结。
本案审查的行政行为：县房管局于2007年3月16日登记并颁发给张学芳房地产权证（房屋所有权证编号：房地权濉私房字第××号）的行政行为。
原告惠梅诉称：2004年4月20日，我与张学芳签订《联合建房协议书》，后又签订《补充协议书》，约定双方联合建房，我出地，张学芳出资，房屋建成后分配我3间门面房及3楼住房1套。2006年，张学芳如约将小余庄4#楼门面房交付于我，我一直占用使用至今，但张学芳始终未按其承诺为我办理房屋产权证。近期得知，张学芳早于2007年3月16日办理房屋所在楼房的初始登记，后于2013年将涉案房屋转移登记至其与妻子吕淑芳名下。根据淮政秘【2004】77号文件“关于我市区县部分行政区划调整的通知”，余庄早于2004年8月20日调整为相山区管辖，县房管局于2007年不具备颁发涉案房地产权证的行政职权，且涉案楼房属于违法建设项目，县房管局颁证行为不具有合法性。为维护我的合法权益，特诉至法院，请求依法确认县房管局于2007年3月16日登记并颁发给张学芳房地产权证（房屋所有权证编号：房地权濉私房字第××号）的行政行为违法。
为支持其诉讼请求，惠梅向本院提供了如下证据：
1、惠梅身份证复印件，
2、县房管局组织机构代码证，
3、张学芳身份证复印件，
上述证据欲证明各方当事人的身份信息；
4、《关于相濉路庆相桥三户联建协议书》，欲证明惠梅、余德合、苏元云与张学芳签订协议书，由惠梅一方提供土地，张学芳出资进行联合建房，分配惠梅一方一楼门面10间，4套3楼住房，张学芳负责办理产权证；
5、证明，欲证明房屋建成后，张学芳于2006年交付4#楼门面房及兆国大厦1楼门面，由惠梅居住使用至今的事实；
6、《补充协议书》，欲证明2004年5月15日双方又补充约定还原惠梅3间门面，1套3楼住房的事实；
7、《补充合同书》，欲证明双方对门窗、装修、水电气等设施的安装及费用承担进行约定的事实；
8、承诺书，欲证明张学芳于2015年6月16日曾承诺于60日内为惠梅办理产权证；
9、房地产档案，欲证明张学芳将分配给惠梅的房屋产权办理在其与妻子名下；
10、《关于我市区县部分行政区划调整的通知》淮证秘〔2004〕77号，欲证明2004年8月20日余庄划归为相山区管辖；
11、《淮北市人民政府专题会议纪要》第54号，欲证明涉案房屋属于违法建设项目；
12、说明（胡家信、苏元云、余德合），欲证明县房管局提供的《房地产权四界相邻关系现场勘察表》中胡家信、苏元云、余德合的签字是虚假的；
13、濉溪县人民法院行政庭情况说明，欲证明惠梅撤诉是按照濉溪县人民法院的要求进行的。
被告县房管局辩称：县房管局给张学芳、吕淑芳颁证具有事实、法律依据，颁证程序合法；惠梅的起诉超过起诉期限。
县房管局为证明其登记和颁证行为合法，向本院提交了以下证据：
1、房地产登记受理审核业务书、申请书、委托书、张学芳、吕淑芳身份证、结婚证、询问笔录，
2、房地权濉私房字第××号《房地产权证》、房地权证濉房字第××、20××03《房地产权证》，
3、房地权濉私房字第××号《房地产权证》的登记档案，登记申请书、现场勘查表、产权证存根、房地产估价报告书、授权委托书、土地使用权证、竣工验收备案表、验收报告，
上述证据欲证明县房管局颁证具备事实依据、程序合法，提供土地方同意把产权证办在张学芳名下；
4、《淮北市人民政府专题会议纪要》第54号、第38号，欲证明县房管局有权为涉案房地产颁证。
第三人张学芳、吕淑芳述称：颁证行为发生在2007年、2013年，惠梅起诉超过期限；惠梅曾在濉溪县人民法院就涉案行政行为提起过行政诉讼，其撤诉后再起诉无正当理由；惠梅与张学芳之间签订联建协议，且惠梅曾向张学芳出具授权委托书，授权张学芳办理涉案房产证并将产权办理至张学芳名下，因此颁证程序合法；张学芳与惠梅就涉案房屋的争议属于民事法律关系，应通过民事诉讼解决。
张学芳、吕淑芳针对其陈述，向本院提供如下证据：
1、（2006）皖0621行初14号行政裁定书，欲证明惠梅撤诉后无正当理由再行诉讼，应驳回起诉；
2、（2004）皖淮证民字第1158号《公证书》，欲证明惠梅授权张学芳办证，并将产权证办理在张学芳名下的事实。
第三人中国邮政储蓄银行股份有限公司淮北市分行（以下简称邮储银行）述称：1、惠梅不具有诉讼主体资格。涉案房屋登记手续是经惠梅授权办理的；2、惠梅起诉超过法定的起诉期限，且其撤诉再起诉不符合法律规定，应依法予以驳回；3、惠梅于2006年就在涉案房屋居住，直至我行提出金融借贷诉讼要求实现抵押权后，其才提出行政诉讼，真实目的为了避免偿还我行的债务；4、张学芳与吕淑芳并没有骗取房屋登记，县房管局的颁证行为符合法律规定，惠梅与张学芳、吕淑芳之间系民事纠纷，应另行途径解决双方当事人的争议。
针对其陈述，邮储银行提供如下证据：
1、《小企业流动资金借款合同》，
2、《小企业最高额抵押合同》，
上述证据欲证明淮北米雪商贸公司向邮储银行贷款500万元，张学芳、吕淑芳用其所有的坐落于淮北市相山区濉溪路东侧小余庄4#楼房进行抵押担保的事实；
3、房地产权证、他项权证，欲证明涉案房地产已经办理抵押登记的事实；
4、（2016）皖0603民初100号民事裁定书，欲证明邮储银行诉张学芳、吕淑芳等金融借款纠纷，因惠梅等提起本案行政诉讼，淮北市相山区人民法院中止审理民事案件；
5、承租人声明、房屋租赁合同，欲证明涉案一楼门面房张学芳出租给王安刚经营，王安刚作出声明其知道该房已抵押我行的事实；
6、照片一组，欲证明贷前我行到抵押房地产现场查看，履行了贷前审查的义务，不存在过错。
经庭审举证、质证，县房管局、张学芳、吕淑芳、邮储银行对惠梅提供证据意见如下：对证据1至3，县房管局、张学芳、吕淑芳、邮储银行均无异议；对证据4，县房管局提出与被诉行政行为无关，张学芳、吕淑芳对真实性无异议，提出协议约定由张学芳办理相关证件，因此县房管局颁证行为合法，邮储银行意见同张学芳、吕淑芳；对证据5，县房管局提出根据《淮北市人民政府专题会议纪要》第38号文件规定，县房管局有权对涉案房屋颁证，张学芳、吕淑芳、邮储银行意见同房管局；对证据6、7，县房管局、张学芳、吕淑芳、邮储银行意见同证据4；对证据8，县房管局对真实性无异议，认为与被诉行政行为无关，且已超过起诉期限，张学芳、吕淑芳对真实性无异议，认为其与惠梅之间系民事争议，邮储银行提出惠梅诉讼超过起诉期限；对证据9，县房管局、张学芳、吕淑芳、邮储银行均无异议；对证据10、11，县房管局对真实性无异议，恰说明县房管局颁发案涉房地产权证具备依据，张学芳、吕淑芳、邮储银行意见同县房管局；对证据12，县房管局有异议，张学芳、吕淑芳有异议，提出是否本人签字应依据笔迹鉴定意见，邮储银行意见同张学芳、吕淑芳；对证据13，县房管局、张学芳、吕淑芳、邮储银行均有异议，认为是否属于正当理由应严格依照行政诉讼法的相关规定。
惠梅、张学芳、吕淑芳、邮储银行对县管局提供的证据质证意见如下：惠梅提出县房管局颁证超越地域管辖，张学芳申请房屋登记材料缺失，《房地产权四界相邻关系现场勘查表》中签字不完整，部分签字并非本人所签，未履行《房屋登记办法》规定需实地察看的义务，且会议纪要明确指出涉案项目属违法建设；县房管局未提供被诉行政行为规范性法律文件，应视为无法律依据。张学芳、吕淑芳、邮储银行均无异议。
惠梅、县房管局、邮储银行对张学芳、吕淑芳提供的证据质证意见如下：对证据1，惠梅对真实性无异议，提出是根据濉溪县人民法院安排而撤诉的，再次诉讼属于有正当理由；对证据2，惠梅提出系复印件，形式不合法，签字及捺印均不是其本人所为，该证据并非张学芳申请登记时提交的材料，故与本案不具有关联性。县房管局、邮储银行对上述证据均无异议。
惠梅、县房管局、张学芳、吕淑芳对邮储银行提供的证据质证意见如下：对证据1至4，惠梅认为与本案无关，他项权证是否合法并非本案的审查范围，邮储银行贷前未进行实地察看，违反《贷款通则》及《中国邮政储蓄银行个人商务贷款业务管理办法》的规定；对证据5的真实性有异议，张学芳与王安刚签订的租赁合同是虚假的，房屋建成后一直由惠梅占用使用至今，惠梅系涉案房屋的所有权人，张学芳无权进行抵押；对证据6，无拍摄时间，从拍摄画面显示多家商铺正在经营中，涉案房屋一直由惠梅使用，如果邮储银行进行贷前调查，不可能没有发现惠梅系房屋所有权人。县房管局、张学芳、吕淑芳对上述证据均无异议。
本院认证如下：对惠梅提供的证据1至3，各方当事人均无异议，本院予以采信；对证据4至8，具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信；对证据9、10，鉴于惠梅已申请撤回要求撤销对县房管局于2013年12月26日颁发给第三人张学芳、吕淑芳房地产权证的行政行为的诉讼请求，故该证据与本案不具有关联性，本院不予采信；对证据11、13，具备真实性、合法性及与本案的关联性，予以采信；对证据12，鉴于惠梅在法院指定的期限并未提交书面鉴定申请书，故对该证据的证明目的不予采信。
对县房管局提供的证据，县房管局于2007年3月16日登记并颁发给张学芳房地产权证的材料，具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信，至于之后转移登记至张学芳、吕淑芳名下房地产权证的材料与本案无关，故不予采信。
对张学芳、吕淑芳提供的证据1同惠梅提供证据11；对证据2，系复印件，且对方亦不予认可，故不予采信。
对邮储银行提供的证据，与惠梅所诉涉案房屋初始登记行政行为不具有关联性，本院不予采信。
经审理查明，惠梅系余庄居民，庆相桥南侧余庄原隶属于庆相桥社区居委会，后根据《关于我市区县部分行政区划调整的通知》淮证秘〔2004〕77号文件规定，余庄于2004年8月20日划入相山区三堤口街道办事处管辖。惠梅及余合义、苏元云与张学芳于2004年5月20日签订《关于相濉路庆相桥三户联建协议书》，约定：甲方(惠梅、余合义、苏元云)提供土地3.3米开间共15间，宽度以原楼基为准，甲方必须配合提供划拨土地的有效证件，其余证件由乙方（张学芳）负责办理；分成方式：由南向北先由苏元云、余合义、惠梅共分十间门面，三楼由从南向北共分四套房屋，其余房屋均归乙方所有等内容。2004年5月15日，双方又签订《补充协议书》，约定惠梅老房底层五间门面，开发后还原三间，另顺延余合义由南向北住房一套在三楼。2006年，张学芳将小余庄4#楼门面、住房及兆国大厦门面交付惠梅，惠梅一直居住使用至今。
2007年3月3日，张学芳向县房管局申请办理初始登记，县房管局出示其办理初始登记材料如下：联合建房协议书，惠梅、余德合、余学兰土地使用权证，使用权类型载明“划拨”，授权委托书，建设工程规划许可证（2007年6月8日），建设工程施工许可证，竣工验收报告（竣工日期2006年3月18日），竣工验收备案表（竣工验收日期2006年4月18日），房地产估价报告（2007年7月26日），现场勘查表。2007年3月16日，县房管局为张学芳颁发房屋所有权证（权证字号：房地权濉私房字第××号），土地使用权类型填写“出让”。
惠梅认为县房管局向张学芳颁证的行为侵犯了其合法权益，遂诉至本院。
另查，《淮北市人民政府专题会议纪要》第38号文件中明确余庄住宅楼、朱东开发楼等10个项目由濉溪县人民政府做好后期发证工作；惠梅曾就被诉行政行为起诉至濉溪县人民法院，后濉溪县人民法院根据案件需要建议其撤回起诉，惠梅于2016年3月28日撤回起诉。
本院认为：关于县房管局颁证是否存在超越职权的问题。房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作，虽然2004年规划调整将余庄划归相山区管辖，由于涉案房屋所在余庄住宅楼属于违法建设项目，为了做好违法项目的后期处置工作，《淮北市人民政府专题会议纪要》第38号文件明确将余庄住宅楼的颁证工作交由濉溪县人民政府负责，县房管局作为其职能部门，对涉案房屋颁证并未超越地域管辖与职权。
关于惠梅是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的……人民法院不予受理。”县房管局虽然辩解惠梅超过起诉期限，但其未提供证据予以证明，故本院对该辩解不予采信。惠梅曾就涉案行政行为向濉溪县人民法院提起诉讼，后在该院的建议下而撤回起诉，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（七）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（七）撤回起诉后无正当理由再行诉讼的”，该规定是为了防止当事人滥诉，节省有限的司法资源，而惠梅撤诉有客观原因，不存在滥诉缠诉的主观因素，因此其合法诉权应受到保护，故对县房管局、张学芳、吕淑芳、邮储银行该项辩解，本院不予采信。
县房管局颁发房地权濉私房字第××号房屋所有权证的行政行为是否合法。原建设部《城市房屋权属登记管理办法》（2001年修订）第十六条第一款规定：新建的房屋，申请人应当在房屋竣工后的3个月内向登记机关申请房屋所有权初始登记，并应当提交用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（1994年修订）及《中华人民共和国土地管理法》规定，以划拨方式取得土地使用权从事房地产开发时，必须依据新的土地用途进行土地变性，依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。本案诉争房产的申请权属登记材料缺失合法的土地使用权证或相应证明材料，且竣工验收报告的日期在颁证之后，足以说明在办理初始登记时缺失上述材料，不符合颁证的法定要件。但鉴于涉案争议项目已经政府确定为违法建设项目，《淮北市人民政府专题会议纪要》第38号文件明确将涉案楼房的颁证工作交由濉溪县人民政府负责，县房管局为张学芳颁发房地权濉私房字第××号房屋所有权证虽然违法，但不足以撤销。故对惠梅要求确认县房管局涉案房屋初始登记行政行为违法的诉讼请求，本院予以支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项之规定，判决如下：
确认被告濉溪县房地产管理局2007年3月16日登记并颁发给张学芳房地产权证（房屋所有权证编号：房地权濉私房字第××号）的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告濉溪县房地产管理局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于安徽省淮北市中级人民法院。
审 判 长 陈茂峰
审 判 员 王 鸿
人民陪审员 朱 帅
二〇一七年七月二十四日
书 记 员 张婉璐
附本判决适用的相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条第(一)项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；