广西壮族自治区钦州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2013）钦行终字第46号
上诉人（一审第三人）钦州市钦南区××××何家村红东村民小组。地址：钦南区××××何家村。
诉讼代表人李凤何，组长。
上诉人（一审第三人）钦州市钦南区××××何家村红南村民小组。地址：钦南区××××何家村。
诉讼代表人吴金，组长。
上诉人（一审第三人）钦州市钦南区××××何家村红北村民小组。地址：钦南区××××何家村。
诉讼代表人李标，组长。
上诉人的共同委托代理人梁国强，广西铭德律师事务所律师。
上诉人的共同委托代理人王世和，广西政大律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）钦州市钦南区××××何家村红西村民小组。地址：钦南区××××何家村。
诉讼代表人李忠，组长。
被上诉人（一审原告）钦州市钦南区××××何家村红中村民小组。地址：钦南区××××何家村。
诉讼代表人钟伟宁，组长。
以上被上诉人的共同委托代理人黄伟俊，广西海湾律师事务所律师。
一审被告钦州市钦南区人民政府。地址：钦州市××海湾东大街。
法定代表人黄光发，区长。
委托代理人王文堃，钦南区政府调处办工作人员。
委托代理人彭柄焰，钦南区政府调处办工作人员。
上诉人钦州市钦南区××××何家村红东村民小组（以下简称红东村民小组）、钦州市钦南区××××何家村红南村民小组（以下简称红南村民小组）、钦州市钦南区××××何家村红北村民小组（以下简称红北村民小组）因林地行政裁决，不服钦州市钦南区人民法院（2013）钦南行初字第3号行政判决，于2013年7月5日向本院提起上诉一案。本院于2012年7月25日立案受理后，依法组成合议庭，于2013年8月13日公开开庭审理了本案。经本院合法传唤，红东村民小组的诉讼代表人李凤何，红南村民小组的诉讼代表人吴金，红东、红南、红北村民小组的共同委托代理人梁国强、王世和，被上诉人钦州市钦南区××××何家村红西村民小组（以下简称红西村民小组）的诉讼代表人李忠，被上诉人钦州市钦南区××××何家村红中村民小组（以下简称红中村民小组）的诉讼代表人钟伟宁，红西、红中村民小组的共同委托代理人黄伟俊，一审被告钦州市钦南区人民政府（以下简称南区政府）的委托代理人王文堃、彭柄焰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，争议的林地在解放前至合作化时期的权属不清楚，1962年“四固定”时没有证据证实固定给红西、红中村民小组或红东、红南、红北村民小组所有，1964年6月24日，国有钦廉林场、大番坡公社青龙大队包括红西、红中村民小组与红东、红南、红北村民小组在内的生产队签订了《林权山界落实合约》，约定青龙大队所管辖地区的荒山荒地及天然木（包括争议的林地）划给国有钦廉林场所有，但合约签订后国有钦廉林场一直没有经营管理过。1965年9月，沙埠公社大田林场和大番坡国社林场成立。1981年“林业三定”时，红西、红中村民小组及红东、红南、红北村民小组均没有申领争议林地的《山权证》。1992年，红中村民小组将争议林地的一部份承包给本村村民李就进行造林。2000年元月，红中、红西、红东、红南、红西、红北、红中村民小组与金钦公司共同签订了《林业用地承包合同》，红西、红中村民小组将争议林地和红东、红南、红北村民小组将围鹅岭、乌根岭一起的山岭出租给广西金钦州丰产林有限公司（以下简称金钦公司）造林，租金由红西、红中村民小组和红东、红南、红北村民小组分别领取。同年7月，由于金钦公司造林越界，红西、红中村民小组与沙埠镇桥坪村委会大田村民小组、捞竹坪、黎合江、八角坪等村民小组为岭地的使用发生纠纷，钦南区政府组成工作组，由钦南区法制局组织红西、红中村民小组与大田、捞竹坪（即新竹村民小组、老竹村民小组）、黎合江、八角坪村民小组进行现场勘验，确认了本案争议的林地属红西、红中村民小组所有。2009年12月29日，在钦南区林改工作中，南区政府向红中、红西村民小组颁发了《林权证》［即钦南林证字（2009）第00070511号］关于三角岭、死猪丫岭、十二岭的登记内容。2011年3月，因国家建设需要征用十二岭的部分林地，红西、红中村民小组领取了征地补偿款，红东、红南、红北村民小组提出了异议，向南区政府申请调处。2012年7月23日，南区政府认为争议的林地为在1965年由国有钦廉林场退还给大田国社林场，后在1981年又退还给红西、红中村民小组与红东、红南、红北村民小组共同所有，作出了钦南政处字（2012）24号《钦州市钦南区人民政府林地权属纠纷处理决定》（以下简称《处理决定》）。
一审法院审理后认为，南区政府在没有查清事实的情况下，认定争议的山岭在1965年已经退还给国社大田林场管理缺乏充分确凿的证据证实，且与1975年国有钦廉林场平垠分场签订的《补充协议》相矛盾。同时，南区政府认定1981年大番坡公社所属生产队与沙埠公社所属的生产队因该林地的权属发生争议，原钦州县林业局组织大番坡公社、沙埠公社和国有钦廉林场有关人员到现场核界，确定以两乡界为界，东面的山岭属大番坡公社所有，以此推断争议的林地权属是青龙大队何家村五个村民小组（即红中、红西村民小组及红东、红南、红北村民小组）共同所有亦缺乏事实及证据。从南区政府提供的调查证据看，主要采纳了2005年8月调查人张振升、张振安、张振琪等人调查张振升、张振安、何纯声、欧文、龙日新的《谈话记录》（二份）及《证实材料》（二份），以上的四份材料调查人的身份不明，没有提供调查人行政执法资格，且被调查人虽在不同的地点接受调查，但共处同一调查场合，同时，以上的材料制作的时间与本案发生纠纷的时间相差甚远，对调查人制作该四份材料的目的及用途，南区政府没有认真核查清楚，片面采信以上的四份材料，推断争议山岭在1981年时为红西、红中村民小组及红东、红南、红北村民小组共有的结论，因此，南区政府作出“争议岭权属大番坡镇青龙村委何家村红东、红南、红西、红北、红中村民小组共同所有”的具体行政行为，存在着事实不清，证据不足，与2001年7月，钦南区政府组成工作组，由钦南区法制局组织红西、红中村民小组与大田、捞竹坪（即新竹村民小组、老竹村民小组）、黎合江、八角坪村民小组进行现场院勘验的事实相矛盾。南区政府于2009年核发给红西、红中村民小组的《林权证》［即钦南林证字（2009）第00070511号］，红东、红南、红北村民小组虽然提出在核发该证时南区政府违反法定程序，没有通知红东、红南、红北村民小组现场实地勘界色图和公示，但从南区政府提供的证据中，青龙村委会于2012年2月28日出具的《证明材料》证实，南区政府是依照林改发证的程序履行了职责，并无违反法定程序的事实，因此，南区政府的《处理决定》在没有充分确凿的证据的情况下，认定2009年林改时，核发给红西、红中村民小组的《林权证》［即钦南林证字（2009）第00070511号］关于三角岭（林班08小班01）、死猪丫岭（林班08小班02）、十二岭（林班08小班28）的登记内容错误也是无事实及法律依据的。为此，红西、红中村民小组的请求撤销南区政府《处理决定》的诉讼请求理由充分，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定第（二）项第1目的规定判决：一、撤销南区政府于2012年7月23日作出的《处理决定》；二、责令南区政府在判决生效之日起三个月内重新作出具体行政行为。
上诉人红东、红南、红北村民小组上诉称，1、争议的林地解放前系何家村的祖业山，解放后不作任何分配，“四固定”时也没有固定给任何生产队，属何家村共同所有。1964年6月24日，国有钦廉林场平垠分场与大番坡公社青龙大队签订了《林权山界落实合约》，将争议的林地划给国有钦廉林场平艮分场管理，1965年成立沙埠国社大田林场，又把争议的林地划给国社大田林场管理。1981年“林业三定”时，并有任何一个生产队领取争议山岭的《山权证》，1982年，大田林场将上述争议的林地退还给何家（包括红东、红南、红西、红北、红中村民小组在内）的五个生产队所有。2000年，红西、红中村民小组与红东、红南、红北村民小组共同将争议的林地承包给金钦公司并签订了合同。2009年林改发证时，村干部在没有通知红东、红南、红北村民小组参加现场勘界，不对材料进行公示的情况下，核发给红西、红中村民小组《山权证》是不合法的。2、《处理决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律依据正确。南区政府依职权受理并调查本案后，认定争议的山岭划拨给国有钦廉林场平垠分场与大番坡公社青龙大队签订了《林权山界落实合约》，将争议的林地划给国有钦廉林场平艮分场管理，1965年成立沙埠国社大田林场，又把争议的林地划给国社林场管理与历史相吻合。3、一审判决撤销南区政府的《处理决定》无事实及法律依据。一审判决以国有钦廉林场交国社林场管理经营的时间有矛盾，以部份证人存在缺陷等理由撤销南区政府的《处理决定》是错误的。请求二审法院撤销一审判决，维持南区政府的《处理决定》。
被上诉人红西、红中村民小组答辩称，1、本案争议的林地属于答辩人红中、红西村民小组所有，事实清楚，证据确凿充分。争议的十二岭一带林地，面积约365亩，解放前是属李锦枢等人所有，凡是周边人要使用该林地都要经过其同意。土改、合作化时仍由李锦枢带入社，“四固定”时期按山跟田走的规定，由青龙大队固定落实给红中、红西生产队所有。2、争议的林地从来没有划拨给国有钦廉林场，也没有调给国社林场管理，一直由红西、红中生产队管理使用。3、1981年“林业三定”时，因与相邻的沙埠镇之间分界有争议，按照当时的政策规定，有争议就不能填发《山权证》。4、红西、红中村民小组对争议的林地有管理的事实。1992年发包给李就造林，2003年发包给广西金钦丰产林有限公司经营。5、南区政府在处理本案中明显不公，有意偏袒上诉人，并且在处理程序违法，将两个分别独立的具体行政行为草率地混为一个具体行政行为来处理是违反程序的。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持一审判决。
一审被告南区政府在二审未提交书面答辩意见，在庭审时主张二审的答辩意见与一审的答辩意见一致。
二审开庭审理时，红东、红南、红北和红西、红中村民小组均没有符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》法释（2002）21号所规定的新证据向本院提交。
二审诉讼期间，本院依职权就国有钦廉林场对本案争议的林地是否具有独立的请求权，向钦廉林场调取了平艮分场白木工区和青龙工区的《等高线林班图》及国有钦廉林场在《等高线林班图》图上所附“说明”，证实了国有钦廉林场没有将本案争议的林地列入国有林场的管理范围，也没有登记在1986年国有钦廉林场的《山界林权证》里；就2009年南区政府发放给红西、红中村民小组的《林权证》在发证程序上的问题，向钦南区林业局调取了《林权证》登记发证的相关材料，材料内记载的“公示”原件有剪贴拼凑的状况，“公示”的内容模糊不清，公示程序存在有瑕疵。而《林权边界确认表》只是确认争议山岭与相邻的大田、捞竹坪、杨梅北队、黎合江村民小组之间的山岭分界线问题，不能证实是红东、红南、红北村民小组签字认可争议林地归红西、红中村民小组的事实。上述证据在本院复庭时各方当事人都充分发表了质证意见。
根据一、二审的法庭调查及综合各方当事人提供并经庭审质证的证据材料，本院对南区政府在法定举证期限内提交的现场勘验笔录及附图、1964年的《林权山界落实合约》、1975年的《林权山界落实合约（补充协议）》、1965年签订的《钦州县国社合作林场协议书》二份与大田国社林场基本情况表、板桥三棠国社合作林场基本情况表，《山权证》、（13-0014-27、13-0014-28、13-0014-29、13-0014-29）四份、《林业用地承包合同》及附件、黄世茂、黄世清、徐杏林、李凤明、卫锡健、龙日新、梁洪享、陈子矩、陈威图、钟云隆、陈威图、张振升等证人证言及本院依职权调取的《等高线林班图》与附图“说明”，确认其合法有效，可作为本案的定案依据。
经二审审理查明，红东、红南、红北村民小组与红西、红中村民小组争议的北面麓搵牛叉岭（面积约60亩）、死牛窝岭（面积约80亩）、三角岭（面积约40亩）、十二口岭（原告称十二口大岭，面积约45亩）、唐国公岭（面积约20亩）、白坟叉岭（面积约120亩）等林地，面积共计约365亩，以上林地属青龙大队的辖区范围，是“十二岭”的组成部份。争议的林地在解放前、土改、合作化至1962年“四固定”等各个历史时期属荒山，均没有证据证实属那一方村民小组所有。1964年6月24日，在钦州县人民委员会及钦州县大番坡公社管委会的主持下，国有钦廉林场、大番坡公社青龙大队和何家村的何东、何南、何西、何北、何中生产队（即现在的红东、红南、红西、红北、红中村民小组）共同签订了《林权山界落实合约》，在合同中约定，除留给何家村何东、何南、何西、何北、何中生产队各自所有的山岭及五个生产队公共牧牛地围鹅大岭（约300亩）、深沟坳一带小岭仔外，青龙大队所管辖范围的荒山荒地（包括争议的林地）及天然木，划给国有钦廉林场经营管理（即国有）。这份合约有政府机关、清龙大队及国有钦廉林场的盖章，有何家五个生产队干部或村民代表的签字（私章）予以确认。国有钦廉林场接收争议的林地后，并未进行造林管理。1965年9月，成立由公社、大队和生产队组成的大田和板桥三棠三级联营林场，简称国社林场，争议的林地由钦廉林场退还给了国社林场进行植树造林并管理至1981年国社林场解散后退还给了何家村。1975年9月19日，在钦州县处理土地山林水利纠纷办公室及大番坡公社的主持下，钦廉林场与青龙大队、何家村何东、何南、何西、何北、何中生产队为方便管理和造林，就一些插花林地及原来尚未明确界至的林地进行了局部调整，共同签订了《林权山界落实合约（补充协议）》，该补充协议调整的范围并不包括本案争议的林地。1981年的“林业三定”红东、红南、红西、红北、红中村民小组均没有申领争议山岭的《山界林权证》。1992年，红中村民小组将争议山岭的一部份承包给本村村民李就进行造林。2000年元月，红东、红南、红西、红北、红中村民小组与金钦公司共同签订了《林业用地承包合同》，共同将争议的林地及围鹅大岭（属红东、红南、红西、红北、红中村民小组的公共牧牛地）等其它林地一起出租给金钦公司造林，争议林地的租金由红西、红中村民小组领取，围鹅大岭的租金由红东、红南、红北村民小组领取。同年7月，由于金钦公司造林越界，与相邻的沙埠镇桥坪村委会大田村民小组等发生纠纷，钦南区政府派出由钦南区法制局组成的工作组，召集了大番坡镇的红西、红中村民小组（工作组并没有通知红东、红南、红北村民小组参加）与沙埠镇桥坪村委会大田村民小组（以下简称大田村民小组）就私盐麓岭、困牛环岭、大石麓岭、三角岭和十二岭的分界线到现场进行勘界，经协商划清了大番坡镇与沙埠镇两行政区域内红西、红中村民小组与大田、捞竹坪、黎合江、八角坪村民小组山岭的分界线，争议各方签字的《勘验界至笔录》里对三角岭、十二岭仅写明是以岭顶分水为界，并没有记载本案争议的林地属红西、红中村民小组管理使用的内容。2002年11月，红西村民小组李凤敏等村民领取了十二口岭共9.1亩的水田或旱地的《土地承包经营权证书》。2009年12月29日，在钦南区林改工作中，南区政府向红西、红中村民小组颁发了钦南林证字（2009）第00070511号《林权证》，将争议林地登记在该证内。但在整个发证程序里，保存于钦南区林业局的档案里并没有记载当时已召集红东、红南、红西、红北、红中村民小组共同对争议山岭进行了勘查，也没有充分的证据证实公示的合法性及红东、红南、红北村民小组签字同意将争议的山岭登记给红西、红中村民小组。2011年3月，因国家建设需要征用十二岭的部分林地，红西、红中村民小组领取了征地补偿款，红东、红南、红北村民小组提出了异议，向南区政府申请调处。南区政府认定争议的山岭属红东、红南、红西、红北、红中村民小组共同所有，作出了《处理决定》）。红西、红中村民小组不服，向一审法院起诉。
本院根据查明的事实认为，依照《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”的规定，一审被告南区政府作为县级人民政府对本案争议的林地立案受理并进行调处，具有法定的职权。
本案争议的林地，是座落在青龙大队辖区范围内的荒山荒岭。从一审被告调查的证据及争议双方举证来看，没有充分的证据能证实在土改、合作化及1962年“四固定”的各个特定历史时期是属于那一方村民小组单独所有。1964年签订的《林权山界落实合约》和1965签订的《钦州县国社合作林场协议书》证实了争议的林地是由何家村集体所有转移到国有，又从国有转移到集体所有的过程。1975年签订的《林权山界落实合约（补充协议）》仅对一些插花林地及原来尚未明确界至的山岭进行了局部调整，并不是对全部划入国有钦廉林场的山岭重新进行调整，该补充协议调整的范围并不包括本案争议的林地，即争议林地所有权于1965年由国有钦廉林场转移退还三级联营的国社林场后，至1981年国社林场解散退还何家村权属集体所有，并由红东、红南、红西、红北、红中村民小组共同共有的性质一直未发生过改变。
国社林场解散后，为了完成造林灭荒任务，红中村民小组于1992年将争议林地的一部份发包给本村村民李造进行造林，以及作为村民小组内部承包行为的红西村民小组的部份村民，于2002年11月所领取了十二口岭的水田及部份旱田的《土地承包经营权证书》，由于人民政府对《土地承包经营权证书》的发放程序不够规范，这些《土地承包经营权证书》是由村民小组自行填写的，也没有经过相邻各村民小组的共同勘界并公示，所以，这些《土地承包经营权证书》只能对本村民小组集体内部成员之间具有约束力，对其他的村民小组不具有约束力。红西、红中村民小组对争议部份林地的管理行为，只能说明红西、红中村民小组对争议的部份林地曾经有过管理的事实，但红中村民小组的造林灭荒和红西村民小组对十二口岭的水田及部份旱田的发包行为并不等于红东、红南、红北村民小组对争议的林地没有共有权或放弃去共有权。因为实行土地所有权与经营权分离是我国的基本国策，就目前的法律、法规并没有规定管理事实是取得土地所有权的法定依据，在本案没有任何证据能证明红西、红中村民小组对争议的林地独自享有所有权的情况下，就本案可采信的证据确认争议的林地是争议双方的共有林地比较有利于生产生活、有利于经营管理。
2000年元月10日签订的《林业用地承包合同书》约定：将争议的林地及五个村民小组公共牧牛地围鹅大岭等其它林地一起发包给该公司造林，这是红东、红南、红西、红北、红中村民小组共同与金钦公司协商一致的结果，这在该《林业用地承包合同书》附件五《村民集体决议》和《关于同意发包林业用的决议签名》中已有明确的记载有发包林地的名称及红东、南、西、北、中村民小组村民的签名认可对争议的林地共同发包的事实。
2000年7月钦南区法制局就金钦公司造林越界问题组织红西、红中村民小组对争议林地进行勘界时，未有通知对争议的林地享有共有权的红东、红南、红北村民小组参与，也未通知有利害关系的捞竹坪、黎合江、八角坪村民小组参与，该勘验笔录的所确定的界至有可能损害红东、红南、红北村民小组及捞竹坪、黎合江、八角坪村民小组的合法权益，该《勘验笔录》与《山林岭地界址勘验证明书》不能作为本案的定案依据。而且该《勘验笔录》的记载并没有确认争议的林地属红西、红中村民小组单独享有的内容，《勘验笔录》本身也不具有行政裁决的性质，该《勘验笔录》在未经红东、红南、红北村民小组与捞竹坪、黎合江、八角坪村民小组认可之前，对这些村民小组不产生法律的约束力。一审法院以钦南区法制局组织红西、红中村民小组与大田村民小组勘查争议现场界至的行为从而认定参加勘查的“各方均认可本案争议的山岭属红西、红中村民小组管理使用。”缺乏事实根据和法律、法规依据。
2009年南区政府进行林改时，向红西、红中村民小组所发放的《林权证》也属于一种行政登记行为，而不能等同于林地所有权的确权行为，而且《林权证》发放的前提是林地的权属清楚无争议，有争议就必须经过人民政府的立案调处明确了权属之后，才能重新登记发证。本案红西、红中村民小组所登记的争议林地是红东、红南、红西、红北、红中村民小组共有的林地，未经林地共有的其他村民小组同意的情况下，南区政府在未调查核实清楚就将共有的林地登记发证给红西、红中村民小组是欠妥的。最终南区政府也在查明事实的基础上自行纠正撤销了该《林权证》是正确的。
2000年元月，红东、红南、红西、红北、红中村民小组与金钦公司共同签订了《林业用地承包合同》共同将争议林地与五个村民小组的公共牧牛地围鹅大岭发包给金钦公司造林，合同虽然未约定承包金的领取方式，但从领取承包金的实际情况来看，红西、红中村民小组领取了争议林地的承包金，而红东、红南、红北村民小组领取了公共牧牛地围鹅大岭的承包金，而且争议林地的面积与围鹅大岭的面积相当，因红西、红中村民小组并没有否定围鹅大岭是属于五个村民小组的公共牧牛地，而红东、红南、红北村民小组与红西、红中村民小组各自领取公共林地的租金，租金的领取对争议双方都是公平的，仅就领取承包金推断争议的林地属于红西、红中村民小组或围鹅大岭就属于红东、红南、红北村民小组未免过于牵强。
综上所述，争议的林地从查明的事实及可作为本案定案依据的证据材料，均证实了争议的林地属红东、红南、红西、红北、红中村民小组共有的事实，因此，红东、红南、红北村民小组的上诉理由成立，本院予以支持。南区政府作出的《处理决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确。一审判决以“南区政府采纳张振升等人调查笔录的调查人员身份不明，没有行政执法资格，片面采信被调查人的证言，推断争议的林地为争议双方共有，存在事实不清，证据不足。”的理由不能成立，所作出的判决认定事实不清，判决撤销南区政府的《处理决定》错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（一）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十七条第一款的规定，判决如下：
一、撤销钦州市钦南区人民法院（2013）钦南行初字第3号行政判决；
二、维持钦州市钦南区人民政府于2012年7月23日作出的钦南政处字（2012）24号《钦州市钦南区人民政府林地权属纠纷处理决定》。
一、二审案件受理费人民币共100元，由被上诉人钦州市钦南区××××何家村红西、红中村民小组共同负担。
本判决为终审判决。
审判长 黄应锐
审判员 黄粹幸
审判员 钟凌意
二〇一三年九月十三日
书记员 陈秋玲