山东省青岛市市南区人民法院
行 政 判 决 书
（2013）南行初字第22号
原告于秀芬，女，汉族，1937年8月11日出生。
委托代理人李日环，山东恒日律师事务所律师。
委托代理人孙俊杰，山东恒日律师事务所律师。
被告青岛市人民政府。
法定代表人张新起，市长。
委托代理人张付合，男，青岛市人民政府工作人员。
委托代理人张前进，男，青岛市人民政府工作人员。
原告于秀芬诉被告青岛市人民政府行政复议一案，本院于2012年11月21日受理后，于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2012年12月11日召开预备庭，本院依法组成合议庭于2012年12月18日公开开庭审理了本案。原告委托代理人李日环，被告委托代理人张付合、张前进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2012年8月13日，被告以本案原告为申请人、莱西市人民政府为被申请人、李淑花为第三人作出《青岛市人民政府〈驳回行政复议申请决定书〉》（青政复驳字（2012）14号）。
被告于法定期限内向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、行政复议申请书复印件，证明原告于2012年6月18日提出行政复议申请；
2、《土地使用证》（西集建【97】字第9700128号）复印件，证明涉案土地证涂改为李淑花；
3、莱西市人民政府作出的《行政复议答复书》、《关于来信反映水集办事处建委黄洪卫问题的调查报告》、《中共莱西市纪律检查委员会谈话笔录》（以上均为复印件），证明涉案土地证涂改经过；
4、《房屋所有权证》（西房私字第0107971号）复印件，证明涉案房屋于2000年登记在李淑花名下；
5、山东省莱西市人民法院（2010）西民初字第143号民事裁定书复印件，证明原告曾就涉案房屋所有权问题提起民事诉讼；
6、青岛市人民政府行政复议办公室听证笔录复印件，证明原告在诉讼过程中已知道涉案土地证涂改情况；
7、国内特快专递邮件详情单及送达回证复印件，证明被告在法定期限内作出决定并送达当事人。
法律依据：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款、《山东省行政复议条例》第八条、第四十二条。
原告诉称，一、被告以超过二年的法定期限为由驳回原告的复议申请决定是错误的。首先，莱西市人民政府在复议中答复称：未对原告的土地使用证进行变更、撤销或注销，也未授权其他机关、组织或个人对原告的土地使用证进行变更、撤销或注销，认为黄洪卫涂改涉案土地使用证是无效的。也就是说莱西市人民政府从未就原告的土地使用证作出过变更、撤销或注销的具体行政行为。被告将黄洪卫涂改土地使用证的行为视为莱西市人民政府的具体行政行为没有事实和法律依据。具体行政行为都未作出，何来超出二年的复议申请时限？其次，原告以关系人李淑花为被告提起的房屋所有权确认纠纷诉讼中得知土地使用证被涂改，便通过信访途径要求相关部门解决。2010年9月10日，莱西市国土资源局就原告反映的问题向莱西市信访局作出了“确定由水集街道办事处继续调查处理，最终拿出处理意见并经双方当事人同意后，我局再确认该房屋的权属”的书面报告（文号：西土字（2010）110号）。但问题始终未得到解决，在此情况下，原告才到被告处申请行政复议。原告到土地行政管理部门要求处理，其时效应中断。再次，本案的时效应适用《山东省行政复议条例》第九条规定“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为自作出之日起超过二十年、其他具体行政行为自作出之日起超过五年申请行政复议的，行政复议机关不予受理”。二、被告在复议中查明的事实以及莱西市人民政府的答复足以确定黄洪卫涂改土地使用证的行为无效，原告拥有争议宅基地合法使用权。莱西市人民政府应当为原告按原登记内容重新补发《集体土地使用证》。综上所述，原告的复议申请并未超出时效，原告要求按原登记内容重新补发《集体土地使用证》的请求合法。为维护原告的合法权益，特具状法院，请求法院判令：1、撤销被告作出的青政复驳字（2012）14号驳回行政复议申请决定书；2、确认西集建（97）字第9700128号《集体土地使用证》涂改无效，责令莱西市人民政府按原登记内容重新补发；3、诉讼费用由被告负担。
原告提交以下证据：
1、莱西市人民政府作出的《行政复议答复书》，证明莱西市人民政府不认可涂改涉案土地证是其具体行政行为；
2、莱西市国土资源局《关于水集街道办事处二村村民于秀芬反映问题的报告》复印件，证明原告得知土地使用证被涂改后向土地管理部门要求处理，但该部门仅作出答复却始终未纠正，原告在此情况下提起行政复议申请，要求重新颁发土地使用证。
被告辩称，一、被告作出的青政复驳字（2012）14号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，程序合法。经查，涉案土地位于莱西市水集街道办事处（原水集镇）二村，面积168.3平方米，其上建有正房四间。1997年10月，被申请人为于秀芬颁发了西集建（97）字第9700128号《集体土地使用证》。李淑花（系原告儿媳，其丈夫于2008年去世）认为涉案土地使用证土地使用者登记为申请人错误，经原水集街道办事处土地管理所工作人员黄某将该集体使用证中土地使用者名字，由原告直接涂改为李淑花，涂改处加盖有黄某个人印章。现该集体土地使用证在李淑花处。2000年4月，李淑花就涉案土地上的房屋取得房屋所有权证。2009年底，原告因涉案土地上的房屋所有权确认纠纷，以李淑花为被告诉至莱西市人民法院。诉讼过程中，李淑花向法院提交了涉案集体土地使用证和房屋所有权证，证明涉案土地和地上房屋登记情况。2010年4月21日，原告撤回对李淑花的起诉。李淑花在该民事诉讼过程中，将涉案集体土地使用证作为证据向法院提交，原告此时已经知道涉案集体土地使用证涂改情况。二、被告作出的《驳回行政复议申请决定书》适用法律正确、程序合法。《山东省行政复议条例》第八条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。本案中，原告在2009年民事诉讼过程中已经知道涉案集体土地使用证涂改情况，至2012年6月18日才提起行政复议申请，已经超过二年的法定行政复议申请期限，依法应予驳回。三、被告不是本案适格主体。《山东省行政复议条例》第四十二条规定，申请人对行政复议机关作出的驳回行政复议申请决定不服提起行政诉讼时，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的，应当对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼。涉案登记颁证行为不属于行政复议前置案件，依法不应当列本被告为诉讼主体。综上所述，被告作出的青政复驳字（2012）14号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，且被告不是本案适格主体，请求法院依法驳回原告的起诉。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告对被告提交的1至7号证据的真实性及证明的内容均无异议，本院对此予以确认。被告对原告提交的1、2号证据的真实性无异议，但对其证明的内容提出异议，认为1号证据是莱西市人民政府在复议程序中的答辩意见，本案中被告以原告的申请超过了法定的复议时效为由驳回其复议申请，而并未对涂改行为本身是否是具体行政行为作出认定；从2号证据的内容来看，是原告向信访部门反映情况，通过信访途径反映问题并不是行政复议和起诉期限中断的事由。原告的1号证据同被告的3号证据，对该证据的认定意见同上；原告的2号证据系一份莱西市国土资源局向莱西市信访局回复关于原告反映问题的报告函件，只能证明原告曾通过信访途径反映过有关本案所涉及的问题，该依法不属于行政复议和起诉期限中断的事由，原告以该证据证明其复议和起诉期限中断理由不成立，本院不予认定。
经审理查明，涉案土地位于莱西市水集街道办事处（原水集镇）二村，面积168.3平方米，其上建有正房四间。1997年10月，莱西市人民政府为原告颁发了西集建（97）字第9700128号《集体土地使用证》。案外人李淑花（系原告儿媳，其丈夫于2008年去世）认为涉案土地使用证土地使用者登记为原告错误，经原水集街道办事处土地管理所工作人员黄某某将该集体土地使用证中土地使用者名字由原告直接涂改为李淑花，涂改处加盖有黄某某个人印章。现该集体土地使用证在李淑花处。2000年4月，李淑花取得涉案土地上的房屋所有权证。
另查明，2009年底，原告因涉案土地上的房屋所有权确认纠纷，以李淑花为被告诉至莱西市人民法院。该案诉讼过程中，李淑花向法院提交了涉案集体土地使用证和房屋所有权证，证明涉案土地和地上房屋登记情况。2010年4月21日，原告撤回对李淑花的起诉，莱西市人民法院作出（2010）西民初字第143号民事裁定书，裁定准许原告撤回对李淑花的起诉。2012年6月18日，原告向被告提出行政复议申请，请求确认涂改西集建（97）字第9700128号集体土地使用证的行为无效，并责令被申请人重新补发。同年8月13日，被告作出青政复驳字（2012）14号驳回行政复议申请决定书，在该决定书中被告认为：原告在2009年底以第三人为被告向法院提起的房屋所有权确认纠纷的民事诉讼过程中，第三人将涉案集体土地使用证作为证据向法院提交，原告此时已经知道涉案集体土地使用证被涂改，根据《山东省行政复议条例》第八条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年，原告至2012年6月18日才提起行政复议申请，已经超过二年的法定行政复议申请期限，依法应予驳回；并告知原告如不服本决定，可在法定期限内对被申请行政复议的具体行政行为提起行政诉讼。2012年8月15日，被告将上述决定书邮寄送达给原告。原告对该决定书不服，于2012年8月23日向山东省青岛市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2012年8月30日作出（2012）青行辖字第8034号通知书，认为本案不属于其辖区内重大、复杂案件，原告可依法向市南区人民法院提起诉讼。后原告诉来本院，要求判如所请。
本院认为，本案系原告针对被告作出的驳回行政复议申请决定的具体行政行为提起的行政诉讼，因此审查被告作出的驳回原告行政复议申请决定的合法性系本案审查重点。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；……”、《山东省行政复议条例》第八条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织行政复议申请权或者行政复议申请期限的，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请权或者申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”的规定，原告在2009年底以李淑花为被告向法院提起的房屋所有权确认纠纷的民事诉讼过程中，李淑花将涉案集体土地使用证作为证据向法院提交，原告此时已经知道涉案集体土地使用证被涂改的情况，至2012年6月18日才提起行政复议申请，均已超过上述法律、条例规定的60日和2年的法定行政复议申请期限，原告的复议申请依法应予驳回，因此，被告作出的青政复驳字（2012）14号驳回行政复议申请决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，且符合法定程序，依法应予维持。原告诉请依法应予驳回。案经合议庭评议，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：
驳回原告于秀芬的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内提起上诉，向山东省青岛市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。
审 判 长 王丽萍
人民陪审员 郑桂云
人民陪审员 张鲁波
二〇一三年二月十八日
书 记 员 孙 旻