北京市平谷区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）平行初字第3号
原告江桥，男，1950年2月15日出生。
委托代理人王海兰，北京平济律师事务所律师。
被告北京市平谷区山东庄镇人民政府，住所地北京市平谷区山东庄村西。
法定代表人马思亿，女，镇长。
委托代理人赵华，北京市方桥律师事务所律师。
委托代理人韩俊，女，北京市平谷区山东庄镇人民政府工作人员。
第三人范玉华，男，1961年8月15日出生。
原告江桥不服被告北京市平谷区山东庄镇人民政府（以下简称山东庄镇政府）强制拆除行为，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告山东庄镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因范玉华与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年3月5日、3月19日公开开庭审理了本案。原告江桥的委托代理人王海兰、被告山东庄镇政府的法定代表人马思亿、委托代理人赵华、韩俊、第三人范玉华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告山东庄镇政府依据其作出的京平山东庄镇强拆字（2013）第001号强制拆除决定针对位于平谷区山东庄镇大北关村北山西沟的469.2平方米违法建设组织实施强制拆除。
被告在法定期限内向本院提交了下列证据和依据以证明其强制拆除行为合法：1、立案审批表、案件呈批表，证明被告接到举报后，依法立案；2、对郭福义的询问笔录，证明被告向村委会调查了解违法建设情况；3、现场检查笔录、现场勘验笔录、证据材料登记表，证明被告立案后组织工作人员到现场进行检查、勘验，并对现场证据予以登记；4、北京市规划委员会的回函，证明被告通过北京市规划委员会协查，涉案建设未依法取得乡村建设规划许可证；5、对范玉华的询问笔录，证明被告向被举报人范玉华进行询问，调查违法建设情况，范玉华自认由其建设涉案建筑，江桥并非本案适格原告。6、限期拆除通知书及送达回执、催告通知书及送达回执，证明被告责令范玉华限期拆除违法建设，范玉华未限期拆除，被告履行了催告职责，限拆及催告程序合法；7、强制拆除决定书及送达回执、强制拆除公告，证明被告组织工作人员决定对被举报人范玉华的违法建设进行强制拆除，并对其进行送达，程序合法；8、催告通知书及送达回执，证明范玉华未对违法建设自行拆除，被告再次对其催告；9、证明及光盘，证明被告在强制拆除违法建设时履行了录像程序，并将违法建设内财物放置于车库内，有村干部为证。
《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《北京市城乡规划条例》、《北京市禁止违法建设若干规定》，系被告法律依据。
原告江桥诉称：2002年12月1日，因北京市平谷区山东庄镇大北关村村民无人承包荒山荒坡，山东庄镇政府进行对外招商引资，原告与江英、江凌、江蕊、江利五人承包了大北关村2600亩荒山荒地，其中耕地50亩，山坡地2550亩。四至范围为：北至大北关村北山边界；南至南沟沿；东至佛峪沟东边界；西至大北关村西山边界，分水为界。在进行招商洽谈时，被告提供了平谷区统一的承包合同文本，但原告看过后提出因荒山荒坡面积较大，原告等五承包人不是平谷本地人，需雇佣人员开发荒山荒坡，雇佣人员需要房屋居住，农具等生产资料需要房屋存放，农作物需要储存、晾晒，故应当准许原告建筑房屋等农业附属设施。时任山东庄镇政府党委书记周福林与大北关村党支部书记刘海申也表示认可和理解，同意原告等五人的请求。故将《土地承包合同书》上的不准许承包方私自进行的项目中“建房”二字划掉，并加盖了山东庄镇政府的公章。合同签订后，原告投资近1000万，修临时设施包括水泥路1公里左右、土路4公里、桥1座、新修路基1公里、临时性用房、整地、种植果木50亩、中药材130亩、水窖1口、电缆线2000米、临时水窖基础3或4个。2011年11月，因原有的临时性用房年久失修，无法使用，为了扩大种植中药材、果树等其他农作物，需要有办公、实验、科研、培养树苗、幼苗等场所，原告在承包荒山地上建筑了简易的房屋，临时使用。2013年7月19日，被告强行拆除了原告投资兴建的农业附属设施，造成原告巨大损失。被告以原告无建设规划许可证为由，强制拆除原告的农舍，违反相关法律规定，具体行政行为无合法根据，属于违法行政行为：一、原告在自己承包的荒山荒地内兴建的用于生产经营必需的管理、办公用房、仓库、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地等设施属于生产附属农业设施，根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，原告承包的荒山荒地面积约2600多亩，所建筑的用于生产农业设施面积不足0.3亩，没有超过国家的规定，属于合法农业设施用地，不需要办理规划许可手续。二、被告适用法律错误。原告承包的土地属于农业用地，其性质不同于非农业建设项目用地，应适用农用地管理的法律法规，不适用《城乡规划法》，不需要办理规划手续。根据《城乡规划法》第四十二条之规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。据此，只有建设用地需要规划许可，农用设施用地无需办理城乡建设规划许可。三、被告在原告与大北关村委会签订的《土地承包合同书》上盖章，并在划掉“建房”处盖章，代表被告认可原告在承包土地上建房，且被告及大北关村时任领导均同意原告建筑房屋，现被告却熟视无睹，对以前的具体行政行为视而不顾，是对公权力的滥用。原告在承包地上建筑房屋用于生产经营是经过被告许可的，为合法农业设施。四、被告强制拆除程序违法。被告在强制拆除房屋前，没有提前告知原告，也没有告知原告应该享有的权利。五、原告承包的山地达2600多亩，原告本人并非平谷区人，建筑经营性用房用于自己与雇佣人员在生产季节临时性居住，存放农具、肥料等生产资料，晾晒、存储农作物，办公、科研等，原告所建的用于生产经营的农用附属设施是符合农业生产尤其是荒山荒坡地生产实际需求的。请求法院确认被告强制拆除原告承包荒山荒地内的469.2平方米农用设施的行为违法。
原告在法院指定的证据交换日提供了下列证据，并在庭审中出示：1、行政复议决定书，证明被告在复议期间承认原告为行政相对人，承认拆除的是原告的房屋，说明被告在强拆时知道被拆除的房屋是原告的，复议机关也认定原告为行政相对人，被告未起诉，原告为本案适格原告。2、土地承包合同书、范玉华出具的证明，证明原告为本案适格主体，被告在承包合同中划掉的不准许建房处盖章，表明被告同意原告建房，且原告承包的土地系农用地，不是建设用地。
原告申请本院调取我院审理的（2013）平民初字第04718号原告北京市平谷区山东庄镇大北关村民委员会诉被告江桥农业承包合同纠纷一案中的谈话笔录，本院调取该证据并由原告在庭审中出示，证明原大北关村委会书记刘海申及被告原书记均同意原告建房。
被告山东庄镇政府辩称：原告并非行政决定的相对人。原告所诉强制拆除决定的相对人是范玉华，并非原告。被告接到群众举报后，对被举报人范玉华履行了调查、勘验等程序，确定所建房屋系违法建设，属于被举报人范玉华所有，故此对范玉华作出了强制拆除决定，并向其送达了决定书，被告拆除被举报人范玉华违法建设的程序合法。在法定期限内，范玉华未提出异议，也未申请行政复议，被告所作的强制拆除决定已生效。因此，原告作为本案主体不适格。请求法院驳回原告的起诉。
第三人范玉华述称：涉案房屋系江桥出资所建，其受江桥的委托管理建房事宜，同意原告的诉讼请求，要求确认被告的强制拆除行为违法。
第三人在本院指定的证据交换日未提供证据。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
原告、第三人对被告提供的证据持以下异议：证据1无群众举报材料，案件呈批表中写明由被告检查发现违法事实，前后矛盾，案件呈批表中所写范玉华对违法事实未提异议不属实，在该表填写日期2013年10月8日，被告未找原告调查，也未找范玉华调查；证据2真实，但证明目的不成立，不能证明被告履行了调查职责；对证据3真实性不认可，被告执法程序违法，未通知原告到场，也没有原告签字确认，原告未授权第三人范玉华签字；证据4真实，但被告执法程序和适用法律错误，原告在农用地建设涉案建筑无需规划审批；证据5被告未尽到履职义务，范玉华在笔录中明确告知被告有承包合同，且合同中有准许建房的内容，且范玉华确定将承包合同交予被告并告知由江桥出资建设涉案建筑，被告未深入调查；证据6、7、8被告程序均违法，未送达至原告本人或同住成年家属，送达回证上签字的人未经原告授权无权签收，被告剥夺了原告陈述、申辩、诉讼权利；证据9中证明的出具人郭福义、张爱军是村委会工作人员，与本案具有利害关系，不具备证人条件，录像不真实，经过了剪辑且不连续，没有记录强拆的完整过程，无法看出是否有人拿走了放在房子中的画卷。本院认为，被告提供的证据均系其执法过程中形成、收集，能够证明被告在进行强制拆除前履行了法定程序，进行了相应的调查取证工作，对于涉案建筑未依法取得乡村建设规划许可证，系违法建设的证明目的本院予以采纳，但对于认定涉案建筑系范玉华所建以及被告所作被诉强制拆除行为合法的证明目的本院不予采纳。
第三人对原告提供的证据无异议，被告对原告提供的证据持以下异议：证据1能够证明原告提起行政复议，但不能证明涉案建设合法，也不能证明江桥是违法建设人；证据2不能证明涉案建设人系江桥，被告调查过程中范玉华承认自己为违法建设人；原告申请法院调取的证据与本案无关，证明目的不成立。本院认为，证据1不能证明被诉强制拆除行为违法，本院不予采纳，证据2能够证明江桥系涉案建筑所在地的承包人，江桥与本案具有法律上的利害关系，系本案适格原告，但不能证明涉案建筑合法，对此证明目的本院不予采纳；原告申请本院调取的证据不能证明涉案建筑系合法建筑，本院不予采纳。
经审理查明，2002年12月1日，原告江桥与江英、江凌、江蕊、江利五人与大北关村委会签订了《土地承包合同书》。
2012年8月，被告经群众举报后发现大北关村北山西沟有一处砖混结构房屋。2012年8月10日被告向大北关村委会人员郭福义进行调查，于2012年10月8日进行立案并于当日进行现场检查、勘验、拍照，经测量认定涉案房屋建筑面积为469.2平方米，后被告向北京市规划委员会发出案件协查通知书，2012年10月14日，北京市规划委员会回函称上述房屋未依法取得乡村建设规划许可证。2012年10月18日，被告对范玉华进行询问并制作询问笔录。后被告针对范玉华依次作出限期拆除通知书、催告通知书、强制拆除决定书、催告通知书，并于2013年7月对涉案建筑进行强制拆除。江桥对被告的强制拆除行为不服，向北京市平谷区人民政府申请行政复议，江桥对复议结果仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，2013年8月，大北关村委会以江桥为被告，以范玉华为第三人起诉，诉讼请求为：一、解除村委会与江桥的土地承包合同，二、判令江桥支付违约金4000元。理由为江桥违反合同规定将土地转包给范玉华并进行破坏性经营，破坏土地，进行违法建设，砍伐树木。该案审理过程中，双方对于承包地的承包亩数有争议，对于江桥是否将土地转包给范玉华有争议。大北关村委会因需要追加被告而撤诉，后又起诉至法院，现该案正在审理过程中。
本院认为，根据《城乡规划法》第六十五条之规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。故被告有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。江桥系涉案建筑所在地的承包人，与本案具有法律上的利害关系，系本案适格原告。
原告江桥对被告山东庄镇政府认定事实及适用法律持有异议。原告主张涉案建设所在土地系其承包地，属于农用地，不在规划区内，根据《城乡规划法》第四十一条之规定，只有进行住宅、乡镇企业和公益设施建设才需要取得乡村建设规划许可证，原告所建涉案房屋系仓库、管理用房，未超过承包地面积的3%，属于服务于农业生产的附属设施，无须规划审批，应当适用国土资发（2010）155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定。原告的土地承包合同中不准许建房处被划掉并由被告盖章确认，原告建房已经经过被告同意。本院认为，《城乡规划法》第二条第三款对“规划区”有明确规定，即城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。依据《北京市城乡规划条例》第二条、第二十三条、第七十三条之规定，本市行政区域全部为规划区，依法实行规划许可制度，各项建设用地以及新建、改建、扩建、翻建各类建筑物、构筑物以及城乡市政和交通工程均应当符合城乡规划，依法取得规划许可证。农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。规划审批手续需要逐级审批，被告在原告的土地承包合同上盖章不能等同于涉案建筑已经过规划许可，被告提供的证据能够证明涉案建筑在建设前未取得规划审批手续，在未取得乡村建设规划许可的情况下，被告认定涉案建设系违法建设应予拆除，并无不当。且原告主张适用的国土资发（2010）155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》中亦明确规定，农业设施的建设与用地亦须经过申报审核程序，原告认可其没有获得相关审批。原告关于被告认定事实和适用法律的异议不成立，本院不予支持。
原告江桥认为被告未进行调查，将涉案建筑的建设人认定错误，被告山东庄镇政府认为第三人范玉华在行政程序中认可由其建设涉案建筑，故被告对涉案建筑建设人的认定准确，第三人范玉华在庭审中主张江桥系涉案建筑的建设人。本院认为，诉讼外由当事人一方作出的自认，并不产生法院直接以其作为判决基础的效力。本案中，虽然第三人范玉华在被告所作的询问笔录中认可由其建设了涉案建筑，但被告所作询问笔录中显示范玉华曾提及土地承包合同的存在，被告对该承包合同并未要求范玉华出示并调查，即使土地承包人与涉案建筑实际建设人并非同一主体，被告亦应在充分调查取证后得出这一结论，故被告在无其他证据佐证的情况下仅凭范玉华的陈述即认定范玉华系行政相对人，确属不当。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：
确认被告北京市平谷区山东庄镇人民政府强制拆除位于北京市平谷区山东庄镇大北关村北山西沟的四百六十九点二平方米建筑的行为违法。
案件受理费五十元，由被告北京市平谷区山东庄镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第三中级人民法院。
审 判 长 张丽颖
代理审判员 郝玉洁
人民陪审员 王爱民
二〇一四年三月十九日
书 记 员 关 兴