陕西省岚皋县人民法院
民 事 判 决 书
（2016）陕0925民初385号
原告：陕西紫阳县航宇实业有限公司。住所地：陕西省紫阳县城区。
法定代表人：陈清楚，系公司董事长。
委托代理人：汤国才，陕西腾浩律师事务所律师。
被告：岚皋县四季镇人民政府。住所地：岚皋县四季镇月坝村。
法定代表人：谢承海，系岚皋县四季镇镇长。
委托代理人：潘建庭，陕西岚水律师事务所律师。
委托代理人：田庭凤，系岚皋县四季镇人民政府工作人员。
第三人：岚皋县人民政府。住所地：岚皋县城关镇东街*号。
法定代表人：杨义龙，系岚皋县县长。
委托代理人：赵晓春，系岚皋县人民政府法制办主任。
委托代理人：许康，陕西岚水律师事务所律师。
第三人：岚皋县水利局。住所地：岚皋县城关镇岚河一路*号。
法定代表人：李平，系岚皋县水利局局长。
委托代理人：吴新成，陕西岚水律师事务所律师。
原告陕西紫阳县航宇实业有限公司诉被告岚皋县四季镇人民政府、第三人岚皋县人民政府、岚皋县水利局合同纠纷一案，本院于2016年8月11日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告陕西紫阳县航宇实业有限公司委托代理人汤国才，被告岚皋县四季镇人民政府的委托代理人田庭凤、潘建庭，第三人岚皋县人民政府委托代理人赵晓春、许康，第三人岚皋县水利局委托代理人吴新成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告向本院提出诉讼请求：1、确认原告与被告签订的《关于合作开发陕西岚皋四季河休闲旅游度假区的框架协议》合法有效；2、确认被告因第三人的原因不履行合同的行为已经构成违约；3、解除原告与被告签订的《关于合作开发陕西岚皋四季河休闲旅游度假区的框架协议》；4、被告支付原告前期投入损失2431126元；5、被告支付2431126元自2014年8月6日至2016年6月5日的利息267423元；6、被告支付2431126元的自2016年6月6日起至清偿之日的利息；7、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：原告于2012年响应岚皋县政府“大招商”的号召，来岚皋县开发四季河休闲旅游度假区项目。具体由岚皋县四季镇人民政府、岚皋县旅游局牵头，经县政府同意后，确定为县级重点项目。县政府要求原告尽快注册公司并开工建设。2012年11月20日签署了《关于合作开发陕西岚皋四季河休闲旅游度假区的框架协议》（以下简称《框架协议》），合同的乙方名义上是河北省航宇实业有限公司，而实际签约人为原告，其原因是被告为完成招商引资任务，坚持让实际签约人以外地企业名义签署以完成县考核任务的原因所致。协议签订后，为便于工作，原告一直以“岚皋县航宇旅游服务有限责任公司”的名义进行项目建设、批报。因原告工作人员业务不熟，将项目公司注册成了陕西紫阳县航宇实业有限公司岚皋分公司，其实际是原告根据《框架协议》第七条第一款所设立的项目公司，是原告的分公司，分公司成立于2013年3月4日，截止2014年7月底，已经完成了土地征收、河堤修复、河道清理、游客中心场地平整等工作。但第三人岚皋县人民政府于2014年8月6日发布《关于加强四季河饮用水源地环境保护的通告》，在四季河饮用水源地划定了保护区，致使正在实施的岚皋四季河休闲旅游度假区项目被迫中止。此时原告已投入资金394万元，后经岚皋县审计局专项审计，认定原告的项目前期投入资金2431126元。2014年9月30日第三人岚皋县水利局发布《岚皋县城供水饮水水源地工程招标公告》，对位于四季河的岚皋县供水饮水水源地工程进行公开招标，同年11月18日对中标单位进行了公示，12月10日进行了开工建设。四季河的岚皋县城供水饮水水源工程和岚皋县人民政府的通告致使岚皋四季河休闲旅游度假区项目完全丧失了开发价值。由于第三人的原因直接致使被告不能履行合同，已构成违约。故诉至法院，请求支持原告的诉讼请求。
被告岚皋县四季镇人民政府辩称，1、原告不具有诉讼主体资格；2、本案所争议的《框架协议》为无效合同；3、原告主张被告违约，并要求解除《框架协议》的理由不能成立；4、原告前期投入的损失及利息不应由被告承担。
第三人岚皋县人民政府辩称，1、原告的诉讼中针对第三人无具体诉讼请求，不符合起诉条件，应当依法裁定不予受理针对第三人的起诉；2、第三人依法发布《关于加强四季河饮用水源地环境保护的通告》的行政行为并无不当，且不属于民事法律关系范畴调整，不应当承担责任；3、原、被告合同纠纷处理结果与第三人没有法律上的利害关系，被告将第三人列为本案的第三人没有法律依据；4、原告在没有行政审批的情况下违法开工建设，所造成的损失应当由其自行承担。
第三人岚皋县水利局辩称，1、原告诉讼主体不适格，应当驳回其起诉；2、原告将岚皋县水利局作为案件第三人，没有事实依据；3、岚皋县水利局对岚皋县航宇旅游服务有限公司的违法行为，及时下发了责令停止违法行为通知，对公司的申请报告第一时间书面回复，岚皋县水利局没有行政不作为或者乱作为的事实发生。
本案当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有争议的证据和事实，本院认定如下：1、被告认为原告提供的《框架协议》主体是河北航宇公司，合同印章是紫阳航宇公司系无效合同，《关于四季河休闲旅游度假区合作开发项目遗留问题协议书》不能解决本案诉讼主体问题。本院认为，该《框架协议》和《关于四季河休闲旅游度假区合作开发项目遗留问题协议书》能够证明原告与被告形成了旅游项目开发的民事法律关系，能够证明以河北航宇公司与被告签订《框架协议》是为了完成被告的招商引资任务，而实际的合同主体应是陕西紫阳县航宇实业有限公司，因此本案原告陕西紫阳县航宇实业有限公司是适格的诉讼主体，本院对《框架协议》、《关于四季河休闲旅游度假区合作开发项目遗留问题协议书》予以采信；2、被告对《审计报告》的真实性认可，但损失不由被告承担。本院认为，该证据能够确认原告在协议签订后实施工程的事实和实施工程投资数额，能够作为原告主张损失的依据，与案件具有关联性，本院对《审计报告》予以采信；3、被告认为《岚皋县人民政府关于加强四季河饮用水源地保护的通告》和《岚皋县城引水水源工程招标评标结果公示》两份证据与案件没有关联性，且县政府对水源保护的行为并无不当。本院认为，该证据能够证实原、被告合同目的不能实现的原因，对该证据予以采信。
本院经审查认定事实如下：原告陕西紫阳县航宇实业有限公司为完成被告招商引资任务以河北省航宇实业有限公司名义与被告岚皋县四季镇人民政府，于2012年11月20日签署了《关于合作开发陕西岚皋四季河休闲旅游度假区的框架协议》（以下简称《框架协议》），原告在协议书加盖了原告公司印章。2016年2月4日，原、被告签订了《关于四季河休闲旅游度假区合作开发项目遗留问题协议书》，该协议确认原告陕西紫阳县航宇实业有限公司是《框架协议》的合同主体。2013年3月4日，原告根据《框架协议》第七条第一款约定设立项目公司，即陕西紫阳县航宇实业有限公司岚皋分公司。原告在合同签订后完成了土地征收、河堤修复、河道清理、游客中心场地平整等工作。第三人岚皋县人民政府于2014年8月6日发布《关于加强四季河饮用水源地环境保护的通告》，在四季河饮用水源地划定了保护区，因原告实施的旅游开发项目在水源保护区内，工程项目被迫中止。对于原告工程投资情况，经县政府有关领导安排，原告申请，岚皋县审计局对工程项目投资进行专项审计，认定原告的项目前期投入资金2431126元，其中：1、土地、房屋、林权转让费1193524元；2、设计及测量费260000元；3、工程费877602元；4、管理人员工资100000元。对于原告主张的损失，被告、第三人均认为客观上存在，但损失不应由其承担。原告以第三人岚皋县人民政府岚皋县水利局的原因致使被告不能履行合同，已构成违约为由诉至法院，请求支持原告的诉讼请求。
本院认为，本案有以下争议焦点：一、原、被告签订的《框架协议》的效力；二、原告主张解除合同的条件是否成立；三、被告岚皋县四季镇人民政府对原告主张的损失是否承担民事责任；四、原告主张的损失大小及依据。关于焦点一，原告为了在四季河从事旅游资源开发经营与被告四季镇人民政府在自愿平等的基础上订立的《框架协议》没有违背法律禁止性规定，没有损害国家及其他人的合法权益，属当事人真实意思的表示，应为有效合同，《框架协议》对合同当事人具有约束力；关于焦点二，原告在旅游资源开发过程中，因岚皋县政府将合同履行地的水资源作为岚皋县城饮用水源地予以保护，如果原告继续履行合同进行旅游资源开发，其开发水资源的行为与岚皋县人民政府关于水资源保护的行为相冲突，原告继续履行《框架协议》从客观上已经不被允许，解除《框架协议》能够防止因继续履行合同而给原告造成更大的损失；关于焦点三，《框架协议》解除后，按照《合同法》规定，尚未履行的终止履行，已经履行的根据合同性质，当事人有权要求赔偿损失。原告在协议签订后积极履行协议，为履行协议完成了征地、平整土地、清理河道等前期准备工作。原告履行合同的前期投入资金因《框架协议》终止履行而不能获得收益，客观上给原告造成了损失，也使原告的可期待利益不能实现。原告旅游资源开发涉及水资源和土地资源，被告四季镇人民政府将水资源和土地资源交由原告开发经营，超越了乡镇级人民政府的权限，被告四季镇人民政府签订合同的行为因为超越职权而存在过错，对于原告的损失应承担主要的赔偿责任，本院对原告主张由被告赔偿损失的请求予以支持。原告履行合同开发水资源未经行政许可而进行工程建设，应自行负担一定的损失。关于焦点四，原告主张的损失依据是《审计报告》，该报告载明经县政府领导安排和原告申请对原告工程投入情况进行审计，被告对《审计报告》无异议，《审计报告》确认原告工程投资额为2431126元，应认定为原告的工程投资损失。
综上所述，本院对原告主张确认《框架协议》为有效合同和解除《框架协议》及赔偿损失的诉讼请求予以支持。原告主张由第三人岚皋县人民政府、岚皋县水利局承担赔偿损失的请求没有事实和法律依据，不予支持，原告关于利息损失的请求也没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第四十四条、第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条一款之规定，判决如下：
一、确认原告陕西紫阳县航宇实业有限公司与被告岚皋县四季镇人民政府签订的《关于合作开发陕西岚皋四季河休闲旅游度假区的框架协议》合法有效；
二、确认被告岚皋县四季镇人民政府因第三人岚皋县人民政府、岚皋县水利局的原因不履行合同的行为已经构成违约；
三、解除原告陕西紫阳县航宇实业有限公司与被告岚皋县四季镇人民政府签订的《关于合作开发陕西岚皋四季河休闲旅游度假区的框架协议》；
四、由被告岚皋县四季镇人民政府赔偿原告陕西紫阳县航宇实业有限公司1701788.20元（2431126×70%）；
五、驳回原告陕西紫阳县航宇实业有限公司其他诉讼请求。
限本判决生效后30日内履行完毕。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费28584元，原告陕西紫阳县航宇实业有限公司负担8575.20元，被告岚皋县四季镇人民政府负担20008.80元。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于陕西省安康市中级人民法院。
审判员 朱益虎
二〇一六年十月二十七日
书记员 刘小东