河南省南阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）南行终字第00263号
上诉人（一审第三人）河南太公湖文化旅游集团有限公司（原河南新金桥投资有限公司）。
组织机构代码78805317-4.
法定代表人高自春，任总经理。
委托代理人张元卓，河南荣祥律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）姜克宇。
委托代理人侯王梅。
委托代理人魏鸣，河南文力律师事务所律师。
一审被告镇平县人民政府。
法定代表人李显庆，任县长。
委托代理人冯喜军，该县林业公安局工作人员。
委托代理人张富禄，河南宛平律师事务所律师。
上诉人河南太公湖文化旅游集团有限公司（原河南新金桥投资有限公司，以下简称“太公湖公司”）因与被上诉人姜克宇及一审被告镇平县人民政府林权行政管理纠纷一案，不服淅川县人民法院（2015）淅行初字第51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2016年1月13日公开开庭进行了审理。上诉人太公湖公司的法定代表人高自春及委托代理人张元卓，被上诉人姜克宇的委托代理人侯王梅、魏鸣，一审被告镇平县人民政府的委托代理人冯喜军、张富禄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
淅川县人民法院一审查明：原告姜克宇于2003年8月10日与镇平县老庄镇李家庄村委会签订了《承包林场协议书》，并在镇平县司法局老庄法律服务所办理了2003年（见）字第007号见证书。《承包林场协议书》约定由原告承包李家庄村林场（水库上游祠堂庄）开发奶牛养殖业。林场位置为：西至水库边，东至水库边，南至水库边，北至鹌鹑岗东西大路分水为界。承包期限自2003年8月10日起至2053年8月10日止，共计50年。2008年2月1日河南新金桥投资有限公司（现更名为河南太公湖文化旅游集团有限公司）与镇平县人民政府签订了《河南太公湖生态旅游度假区项目建设开发合同书》，合同约定，太公湖生态旅游度假区项目选址在镇平县老庄镇，包括老庄镇河东、李沟、东湾、李家庄、老庄5个行政村的集体林地（滩涂荒坡地）及陡坡水库，项目总面积为17230亩，其中水域面积5109亩。项目合同开发经营期限为70年（2007年12月31日-2077年12月31日）。项目用地方河南新金桥投资有限公司于2007年9月6日与项目范围内的5个行政村，采取公开协商的方式签订了《土地使用权承包经营合同》，镇平县人民政府为其办理了土地承包经营权证书，包括本案争议的镇平县老庄镇李家庄村林场。2008年10月18日被告镇平县人民政府为第三人原河南新金桥投资有限公司颁发了《镇林证字（2008）第002号林权证》，后附该林权证范围内的四个行政村的《森林、林木、林地情况登记表》。该《森林、林木、林地情况登记表》中关于老庄镇李家庄村的林地状况登记的四至为东至本村，西至老庄村界，南至老庄村界，北至本村。依据被告提交的《土地承包情况登记表》中关于李家庄村的承包地块情况的登记和原告提交的《承包林场协议书》中关于承包林场四至的界定，证明原告承包的林场在被告给第三人办理的林权证的范围内。原告姜克宇于2014年向镇平县林业局申请办理林权证时，被告知其承包的林地已被告确权给了第三人原河南新金桥投资有限公司，并给该公司颁发了林权证。原告认为被告的行政行为侵犯了其合法权益，遂诉至法院。请求法院依法撤销被告给第三人颁发的林权证。
淅川县人民法院一审认为：原告姜克宇在2003年8月10日已经与镇平县老庄镇李家庄村村委会签订了《承包林场协议书》，并在镇平县司法局老庄法律服务所办理司法见证，取得了该林场的使用权。被告给第三人办理的林权证的范围中包含了原告承包的林场，侵犯了原告的合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被告的颁证行为侵害了原告的合法权益，因此原告的诉讼主体资格适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起不超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案原告在2014年知道其承包的林场被被告确权给了第三人，于2015年6月30日向本院提起诉讼。因此，原告的起诉未超过最长起诉期限20年。依据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条之规定，行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查；根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。被告镇平县人民政府在给第三人颁证过程中，未核实第三人申请办理的林权证范围内的林地权属是否存在争议，导致把原告已经承包的林地划入该林权证范围内。因此，被告给第三人的颁证事实不清。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十条之规定，行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定，登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起十个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告，公告期为30天。该林权证的登记机关镇平县林业局于2008年10月14日-2008年10月20日对第三人承包的老庄镇李家庄村的土地进行确权公示，公示期为5天，少于法定的公告期30天。因此，被告的颁证程序不合法。综上所述，被告给第三人所颁发的林权证事实不清，程序违法。因此，原告的诉讼请求，淅川县人民法院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告镇平县人民政府给第三人河南太公湖文化旅游集团有限公司（原河南新金桥投资有限公司）颁发的镇林证字（2008）第002号林权证。案件受理费50元，由被告负担。
上诉人太公湖公司上诉称：1、一审法院认定镇平县人民政府给上诉人颁发的镇林证字（2008）第002号林权证，侵犯了被上诉人的林场承包经营权是错误的。事实上，被上诉人承包的林地并没有含在上述林权证范围内；2、被上诉人一审起诉超出了起诉期限；3、被上诉人应先经过行政复议程序后方可提起行政诉讼；4、一审法院撤销上诉人的林权证适用法律是错误；5、一审法院不考虑社会实际效果及社会效应，给上诉人及国家和社会公共利益造成极大损失。即使上诉人的林权证有瑕疵也应当予以补正，而不应撤销。请求依法撤销河南省淅川县人民法院（2015）淅行初字第51号行政判决，改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。上诉费用由被上诉人负担。
被上诉人姜克宇答辩称：1、一审法院认定一审被告给上诉人颁发的林权证侵犯了被上诉人的林场承包经营权是正确的；2、被上诉人未超出起诉期限；3、本案不适用行政复议前置；4、一审法院撤销本案林权证适用法律是正确的；5、撤销本案林权证不会损害国家利益和社会公共利益。总之，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分，请求驳回上诉人上诉，维持原判。
一审被告镇平县人民政府述称：1、镇平县人民政府认为一审判决认定事实和适用法律错误，因为太公湖公司已经上诉，启动了二审程序，所以没有上诉，赞同太公湖公司的五个上诉理由；2、本案争议的地块是国队合作林场占地，是国有五岳庙林场和老庄镇李家庄农场合作所建，任何一方都无权对林场进行处分。镇平县人民政府将国队合作林交给太公湖公司的时候充分征求了两方的意见，在程序上是合法严谨的。被上诉人承包林场仅与李家庄方面进行了沟通，五岳庙林场毫不知情，故被上诉人承包林场程序违法。如果撤证，相当于否认了五岳庙林场的所有权；3、关于起诉期限的问题。被上诉人确实是2014年知道镇平县人民政府给上诉人办理的林权证，被上诉人称是2015年5月政府工作人员告知没有证据支持。根据行政诉讼法相关规定，被上诉人一审未在法定起诉期限内起诉；4、太公湖公司是镇平县人民政府招商引资引进的文化旅游产业，如果撤销太公湖公司的林权证，社会效果差，负面影响大。
本院二审查明事实与一审查明事实相一致。
本院认为：1、关于起诉期限的问题。被上诉人姜克宇于2014年知道本案被诉行政行为时，镇平县人民政府未告知被上诉人姜克宇诉权和起诉期限。依据《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，被上诉人姜克宇于2015年6月30日起诉，未超过两年的起诉期限。2、关于行政复议的适用问题。最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复（（2005）行他字第4号）明确答复：“有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。因此，本案不属于应当先申请行政复议的情况。3、关于被诉行政行为。（1）《林木和林地权属登记管理办法》第十条规定，登记机关受理林权登记申请后应当在森林、林木和林地所在地进行为期30日的公告。本案被诉行政行为作出时仅公告5天，程序违法；（2）镇平县人民政府为太公湖公司颁发的镇林证字（2008）第002号林权证所载林地范围，与被上诉人姜克宇2003年8月10日和镇平县老庄镇李家庄村村委会签订的《承包林场协议书》中涉及的林场面积存在交叉重叠，镇平县人民政府在没有查清事实的情况下为上诉人颁发林权证不当。综上，镇平县人民政府为太公湖公司颁发的镇林证字（2008）第002号林权证事实不清，程序违法，一审法院判决予以撤销并无不当。上诉人上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持淅川县人民法院（2015）淅行初字第51号行政判决。
二审诉讼费50元，由上诉人河南太公湖文化旅游集团有限公司（原河南新金桥投资有限公司）负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 尹应哲
代理审判员 张 鹏
代理审判员 郭 娟
二〇一六年三月四日
书 记 员 刘冰心