江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2017）苏行申57号再审申请人（一审原告、二审上诉人）贾恒山，男，1938年10月27日生，汉族，住泰州市海陵区。被申请人（一审被告、二审被上诉人）泰州市国土资源局，住所地泰州市凤凰东路51号。法定代表人李兴国，该局局长。委托代理人林宁，江苏众成信律师事务所律师。再审申请人贾恒山因与被申请人泰州市国土资源局（以下简称泰州市国土局）不履行查处违法用地法定职责一案，不服江苏省泰州市中级人民法院（2016）苏12行终字130号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭审查本案。本案现已审查终结。一审法院认定，贾恒山居住在泰州市海陵区京泰路街道凌窦村，因济川东路东延工程，其房屋位于“征收”范围内。贾恒山遂向有关部门申请信息公开，泰州市国土资源局告知：“征收”相关的信息及济川东路东延工程的规划审批信息不存在。贾恒山基于相邻关系遭受不利影响及公民享有的投诉举报权，于2015年7月29日向泰州市国土局提出申请，要求泰州市国土局查处济川东路东延的土地违法行为。泰州市国土局于2015年8月1日收悉后，因申请人身份信息不准确，于2015年8月7日告知贾恒山予以明确，贾恒山于2015年8月13日作出身份信息更正说明。2015年8月18日，泰州市国土局以泰州市海陵工业园区管理委员会（以下简称园区管委会）存在未经批准，擅自占用泰州市海陵区凌窦村九、十、十一组土地，扩建道路，面积约30亩的违法行为，向其作出并送达责令停止违法行为通知书，责令园区管委会立即停止上述违法行为，听候处理。2015年8月28日，泰州市国土局又向园区管委会作出土地违法行为整改督办函，认定园区管委会在济川东路东延项目中存在土地违法行为，西段工程长约500米、宽约45米已形成土质路面，东段工程正在进行房屋拆迁工作，责令园区管委会立即停止土地违法行为，在取得合法用地手续前不得动工建设；该函于2015年9月2日送达。2015年10月12日，泰州市国土局决定对园区管委会的土地违法行为予以立案查处，并于2015年10月14日向贾恒山作出国土资源信访事项受理告知书，该告知书于同日送达。贾恒山以泰州市国土局未作出任何答复为由，提起行政诉讼。审�中，贾恒山确认在第一次庭审时其所要求查处的地块尚未形成固化的路面。一审法院认为，本案的争议焦点为：1、贾恒山是否具有提起该案诉讼的诉权；2、泰州市国土局根据贾恒山之申请负有何种法定职责，是否构成不履行或延期履行法定职责。关于焦点1，应审查贾恒山与泰州市国土局的查处行为间是否具有利害关系。首先，若贾恒山系凌窦村集体一员，其并不得仅以可能的社员权即取得对集体土地之行政处理行为的利害关系。其次，泰州市国土局对贾恒山所居住房屋与贾恒山所提交的权证记载的房屋的同一性不予确认，但现并无证据证明贾恒山对依照片指示的所居住房屋坐落地块不享有合法的宅基地使用权，故从保护当事人诉权之原则考虑，不应否定贾恒山基于该房屋享有的诉讼利益。再次，根据贾恒山提交之照片，虽不能确认其形�时间，但确反映出建设行为对贾恒山通行等权益的影响，故应确认贾恒山具有提起该案诉讼的主体资格。关于焦点2，行政机关基于当事人之申请，从行政处理的内容来看，可能发生两种义务：一为基于申请而负的法定处理职责；二为对申请人的答复义务。就该案而言，需分别考察泰州市国土局负有的土地违法行为查处职责及对贾恒山的答复义务。一、关于查处义务。行政机关的法定职责，依法根据不同时期与阶段的特定客观情况而发生或变更。该案中泰州市国土局负有的义务与职责，应以贾恒山起诉前的土地违法状况作为处理对象予以审查确定。根据泰州市国土局所举之现场图片、责令停止违法行为通知书、土地违法行为整改督办函等证据，结合贾恒山关于路面固化时间的陈述，可以确认2015年10月前，建设单位即园区管委会尚未对涉案地块的路面进行固化。《国土资源行政处罚办法》第十二条规定：“符合下列条件的，国土资源主管部门应当在十个工作日内予以立案：（一）有明确的行为人；（二）有违反国土资源管理法律法规的事实；（三）依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任；（四）属于本部门管辖；（五）违法行为没有超过追诉时效。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案”。据此，在泰州市国土局收到贾恒山之申请至其对土地违法行为予以立案查处期间，涉案土地违法行为应处于路面平整阶段，违法行为之具体内容与程度尚未达到苛以行政处罚之标准，故泰州市国土局何时立案应属其行政裁量之范畴，司法不应予以介入干涉。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂……”。因此，泰州市国土局于2015年10月12日决定立案查处后，截至起诉前尚未产生作出行政处罚决定之职责。此外，泰州市国土局就园区管委会之违法行为，依法采取了责令改正、整改督办等行政措施，应视为已经适当履行了法定的监管职责。至于贾恒山起诉后，随着违法行为客观内容的变化，泰州市国土局是否依法履行了其他职责，并非本案审查内容。二、关于答复义务。贾恒山虽在申请书中确定了泰州市国土局答复之期限，但该单方意思表示显然不应对泰州市国土局之行为期限产生拘束力。而信访事项受理通知书的作出虽应依照《国土资源信访规定》之规定执行，但该规定调整的是国土资源信访程序关系，有别于对相对人利益产生直接影响的行政管理法律关系，依该规定所形成的争议不应由行政诉讼予以处理，上述《国土资源信访规定》关于信访答复期限之规定亦不应成为泰州市国土局的职责依据。现又无其他法律对泰州市国土局应负答复义务及答复期限作出明确规定，故上述通知书并未明显超出合理期间，在程序上并无不当。但泰州市国土局在今后的工作中应积极保障相对人的知情权、参与权与监督权，及时有效地反馈违法行为的查处情况。综上，泰州市国土局已经依法履行了应负的法定职责，贾恒山诉泰州市国土局不履行法定职责的诉讼请求，欠缺事实和法律依据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贾恒山要求确认泰州市国土局不履行法定职责的行为违法，并责令泰州市国土局对涉案土地违法行为予以查处的诉讼请求。案件受理费50元，由贾恒山负担。二审法院认为，《国土资源行政处罚办法》第十二条规定，符合条件的，国土部门应当在十个工作日内予以立案。违�行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予立案。本案，泰州市国土局在接到贾恒山的申请后，根据核查的情况，于2015年8月18日、8月28日分别向园区管委会作出责令停止违法行为通知书、土地违法行为整改督办函，因园区管委会未纠正违法行为，泰州市国土局于2015年10月12日，决定对园区管委会的土地违法行为予以立案查处，并告知贾恒山，不违反上述规定。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂……”。本案，泰州市国土局于2015年10月12日决定立案查处后，截至贾恒山起诉前，泰州市国土局办理行政处罚期限尚未届满。故泰州市国土局未作出行政处罚，不是本案审查泰州市国土局是否履职的依据。综上，泰州市国土局已经依法履行了相应的法定职责，贾恒山的上诉理由无事实和法律依据，不予支持。一审判决驳回贾恒山的诉讼请求正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由贾恒山负担。贾恒山申请再审称，1、园区管委会未经批准擅自征占土地的违法行为符合行政处罚的立案标准，泰州市国土局应当在十个工作日内予以立案。原审判决认为何时立案属于行政裁量范畴，缺乏事实依据；2、从申请人提交查处申请的法定立案之日起，泰州市国土局就已产生作出行政处罚的法定职责。案涉土地的路面固化属于违法用地行为的一部分，申请人要求查处的是整个违法用地行为；3、泰州市国土局责令改正、整改督办等行政措施只是形式上的行政行为并没有做出任何具有法律约束力的行为。请求撤销一、二审判决�支持其一审诉讼请求。泰州市国土局称，1、原审判决认定2015年10月之前路面尚未固化的事实，有现场图片、责令停止违法行为通知书、整改督办函及申请人庭审陈述为证；2、根据《国土资源行政处罚办法》第12条的规定，十日内应当立案的前提为依照国土资源管理法律法规应当追究法律责任的，如不符合该条件的，经审查后是否可以立案是行政裁量的范畴。从泰州市国土局收到申请人申请至立案查处期间，案涉土地处于路面平整阶段，路面尚未固化，违法行为尚未造成危害后果，可以纠正，没有达到必须苛以行政处罚的标准；3、其他相关案涉地上房屋拆除与非法占地是不同的行为，违法拆除不属于泰州市国土局的行政管理范围。请求驳回贾恒山的再审申请。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一�规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。本案中，贾恒山未能提供证据证明其房屋或土地位于案涉违法用地范围内，泰州市国土局将贾恒山的举报作为信访事项予以受理并告知其本人，并无不当。泰州市国土局的违法用地查处行为对贾恒山的权利义务并不产生实际影响。贾恒山的再审申请理由缺乏事实和法律依据，不能成立，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条所规定的再审条件。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：驳回贾恒山的再审申请。审 判 长 陈 迎审 判 员 臧 静代理审判员 张 伟二〇一七年四月五日书 记 员 钱培培