福建省漳平市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）闽0881行初26号
公益诉讼人漳平市人民检察院，住所地漳平市和平南路***号。
法定代表人魏勋民，检察长。
委托代理人赖文光，漳平市人民检察院检察员。
委托代理人陈岚，漳平市人民检察院助理检察员。
被告漳平市林业局，住所地漳平市和平南路261号，统一社会信用代码：11350881004094534F。
法定代表人陈志平，局长。
委托诉讼代理人黄智辉，漳平市方圆法律服务所法律工作者。
公益诉讼人漳平市人民检察院诉被告漳平市林业局不履行法定职责一案，于2017年6月23日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2017年6月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年9月13日公开开庭审理了本案。公益诉讼人漳平市人民检察院的委托代理人赖文光、陈岚，被告漳平市林业局副局长林升学及委托诉讼代理人黄智辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼人漳平市人民检察院诉称，2012年2月，漳平市可坑石墨矿未经林业主管部门审核同意，在桂林高明社区“可坑”山场推山整地建炸药库存，占用并改变林地用途1900m2。2012年3月20日，漳平市林业局对漳平市可坑石墨矿作出行政处罚：1、限期恢复原状；2、并处罚款19000元。同日，漳平市可坑石墨矿缴交罚款19000元。漳平市可坑石墨矿缴清罚款后，没有按规定恢复原状。2012年3月24日，漳平市林业局以当事人自行履行行政处罚决定结案。2017年4月13日，公益诉讼人漳平市人民检察院向漳平市林业局发出诉前检察建议，要求规范执法，落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复原状。漳平市林业局于2017年5月16日回复公益诉讼人漳平市人民检察院称：2013年6月28日，漳平市可坑石墨矿有签署矿山生态环境恢复治理承诺书，并编制矿山生态环境恢复治理方案，同时分4期向福建省龙岩市国土资源局缴交233.272万元的矿山生态恢复治理保证金。根据福建省国土资源厅关于印发《开展矿山植被恢复和“青山挂白”治理工作方案》(闽国土资综〔2010〕326号)，建议由漳平市国土资源局组织开展治理漳平市可坑石墨矿调查工作，责令其进行治理并恢复植被，依照相关法律法规对可坑石墨矿进行处理。回复中还说明，经查看：硐口上方边坡已清理，并已覆土绿化，上方排水沟已建好，工业广场边坡已覆土绿化。其他已建成职工用房、办公房及洞口作业坪，无法立即恢复。对无法立即恢复的林地我局建议由漳平市国土资源局责令业主根据相关规定，申请报批林地使用手续。另查明,漳平市可坑石墨矿擅自改变林地用途的地点不在“两沿一环”（两沿指沿路沿江，沿路即高速公路、国省道和铁路沿线两侧外1公里范围内的涉及的山地，沿江即九龙江及一级支流两岸1公里范围内涉及的山地，一环即县城边缘1公里范围内涉及的山地）范围内，也不属于无主矿山。漳平市林业局未依法督促相对人落实“恢复原状”的行政处罚决定，未全面履行对森林资源保护的监督管理职责。被漳平市桂林可坑石墨矿非法改变用途的林地尚未恢复原状，生态环境仍处于受破坏状态。公益诉讼人漳平市人民检察院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十三条，《中华人民共和国森林法实施条例》第二条、第四十三条第一款，《福建省森林条例》第二条第一款和《福建省林地管理办法》第三条的规定，漳平市林业局作为漳平市林业主管部门，对辖区内的林地具有法定监管职责。漳平市林业局对漳平市可坑石墨矿擅自改变林地用途的违法行为作出行政处罚决定后，未全面履行管理监督职责，未明确责令限期恢复原状的期限，以罚代管，在收取罚款后即将林业行政案件作结案处理，未按行政处罚决定书要求将非法改变用途的林地恢复原状，致使已经发生法律效力的行政处罚决定未得到全面执行，被非法改变用途林地未恢复原状。经检察机关督促后，漳平市林业局书面回复建议由漳平市国土资源局组织开展治理漳平市可坑石墨矿调查工作。根据《福建省开展矿山植被恢复和“青山挂白”治理工作方案》及漳平市国土资源局依据该方案细化的《漳平市国土资源局开展矿山植被恢复和“青山挂白”治理工作方案》相关规定，治理工作的治理对象是“两沿一环”范围内的采矿权人已经灭失的废弃矿山，治理费用由财政负担，该活动已于2012年12月结束。漳平市可坑石墨矿不在“两沿一环”范围内，且不属于无主废弃矿山。漳平市林业局的建议于法无据，显然在回避职责，怠于履行督促相对人全面执行落实其自身依法作出的行政处罚决定。其行为违反了《国家林业局关于＜森林法实施条例＞第四十三条“责令限期恢复原状”规定具体应用有关问题的复函》，《中华人民共和国行政强制法》第五十四条，《福建省行政执法程序规定》第四十三条的规定，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。现根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向你院提起诉讼，请求：1、判决确认被告对漳平××××街道高明社区“可坑”山场011林班02大班020小班被非法改变林地用途的情况未依法全面履行监管职责的行为违法；2、判决责令被告对漳平××××街道高明社区“可坑”山场011林班02大班020小班被非法改变林地用途的情况全面履行监管职责，采取有效措施恢复原状。
公益诉讼人漳平市人民检察院向本院提交以下证据：1、《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《福建省人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》、福建省人民检察院2017年6月15日批复（闽检发行字【2017】51号）,证明漳平市人民检察院提起公益诉讼经过福建省人民检察院批复同意，具备公益诉讼人主体资格的事实；2、《漳平市林业局统一社会信用代码》、《漳平市林业局职能配置、内设机构和人员编制规定》，证明漳平市林业局是法人机关，具有组织实施全市森林资源的管理和资源调查规划，负责林地、林木权属管理和征用、占用林地的审核、审批，监管国有林业资产和行使国有资产监督管理权，指导、协调、监督查处破坏森林资源和陆生野生动植物资源的案件等主要职责；3、漳平市公安局森林分局行政执法卷宗（2014）漳公森林政字第26号,证明漳平市可坑石墨矿非法改变林地用途的主要案件事实以及漳平市林业局对漳平市可坑石墨矿作出林业行政处罚等；4、漳平市检察院《检察建议书》（漳检民（行）行政违监【2017】350881000011号）、漳平市林业局《关于反映违法行为人漳平市可坑石墨矿未完全履行林业行政处罚决定的处理结果报告》,证明检察机关已经依法履行诉前程序，以及林业局对检察建议的办理情况；5、漳平市林业局《关于和平镇东坑村“大湾”山场等地块地类说明》、漳平市人民法院出具的《关于查询漳平市林业局是否申请强制执行当事人为漳平市可坑石墨矿的案件的答复》、漳平市国土资源局《关于漳平市可坑石墨矿擅自改变林地用途由我局责令其治理并恢复植被的说明》和相关文件及漳平市可坑石墨矿航拍照片,证明漳平市可坑石墨矿擅自改变林地用途的林地位置、地类，漳平市林业局未就漳平市可坑石墨矿擅自改变林地用途行政处罚一案向法院申请强制执行及涉案林地的状况。
被告漳平市林业局辩称，一、被告依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《福建省森林条例》等规定，授权漳平市公安局森林分局及森林派出所，查处各类林业行政处罚案件。被告2012年3月20日对漳平市可坑石墨矿擅自改变林地用途行为，作出漳林罚(2012)45010号行政处罚决定：l、限期恢复原状；2、并处罚款31007元的处理过程。漳平市可坑石墨矿2010年12月3日取得《采矿许可证》，2011年12月8日向被告提出《石墨矿采矿许可证期限延续和堆渣场及炸药库涉及使用林地申请书》，称“因该项目建设涉及使用林地，请贵局提出初步意见(或征求上级林业主管部门意见)”。并提供漳平市国土资源局出具的《证明》，“开采矿种为石墨，该范围符合漳平市矿产资源总体规划(2008-2015年)，不属矿产资源限采区、禁采区范围”。被告收到申请书和证明书后，向省林业厅转达并报送漳平市可坑石墨矿使用林地审批手续。但省林业厅在尚未审批使用林地之前，漳平市可坑石墨矿已经取得《采矿许可证》，并将该项目建设涉及使用林地范围，兴建起炸药库，无视林地使用审批严肃性，未获省林业厅批准。被告对漳平市可坑石墨矿擅自改变林地用途的行为作出行政罚款处理，但对植被恢复，则以“限期恢复原状”处理，主要是相对人已兴建炸药库并已安全评估使用，进行采矿生产，在客观上已难以在一定期限内恢复原状。即便“限期恢复原状”给予三个月或六个月，甚至一年的限期恢复植被原状，申请法院强制执行，也难以要求漳平市可坑石墨矿拆除炸药库和矿区，全面恢复植被的执行。其根本原因在于漳平市可坑石墨矿取得《采矿许可证》为依据，先入为主，不顾福建省林业厅对使用林地审批，致其审批丧失意义。采矿许可与使用林地许可的审批程序，存在两个法律关系的衡接问题。被告认为《森林法》规定的林地使用审批制度，需要各行政机关、企业、自然人共同遵守。采矿许可不仅审查是否“矿产资源限采区、禁采区范围”，也应当审查是否符合《森林法》有关林地使用审批规定。本案中采矿企业未经使用林地审批情形下，先有采矿许可证，给予采矿企业于许可先行在林地上搞采矿生产建设活动，提供了依据或借口。倘若被告根据《森林法》有关规定，要求强制执行拆除建筑物，恢复植被原状，其造成不仅仅是矿山企业的损失，也导致采矿许可证失去作用，两个行政机关就执法问题将展开一场论战的结果。因此，被告在本案执法“限期恢复原状”中，也是顾及到方方面面的问题和执法条件，一是恢复采矿植被原状，涉及到土壤、树种、季度、生产周期，即便酌情三个月或六个月限期，也已难以执行，这与一般行政执法的“限期恢复原状”有区别；二是尽管国家林业局2001年80号关于《森林法实施条例》第四十三条“责令限期恢复原状”规定的具体应用有关问题的复函”，指“在一定的期限内将擅自改变用途的林地恢复到改变前的状态”的答复意见，但在实践中，涉及已取得釆矿许可的法人并修建永久性建筑物，怎样“在一定的期限内”恢复矿山植被的期限，并没有具体意见或解释，也无其他案例可参照，是被告类似行政执法的疑难之处。根据《福建省开展矿山植被恢复和“青山挂白”治理工作方案》的职责分工，明确国土部门“负责监督在建矿山业主严格按照矿山生态环境恢复治理方案的要求，实行'边开采、边治理'，恢复植被”的分工，在省政府办公厅闽政办〔2011〕258号《关于加强交通干线两侧“青山挂白”治理工作的通知》中，也指出“因矿山开采引发“青山挂白”的恢复治理工作，由国土资源部门负责。本案中漳平市可坑石墨矿开采引发的生态环境恢复治理工作，理应由漳平市国土资源局负责监督处理，是明确的。而漳平市国土资源局向公诉人答复说明中称“漳平市可坑石墨矿擅自改变林地用途对该企业作出恢复原状的处罚不属于我局职责范围，我局不属于该案件林业局作出行政处罚的对象”等4项的说明及理由，不准确，明显有推责之策。因为被告并没有将擅自改变林地用途推给漳平市国土资源局去处理，而是认为“恢复植被原状”应由漳平市国土资源局一并负责监管。对此省国土资源部门也有“实行边开采、边治理，恢复植被”的处理意见，况且《说明》中也确认其“目前处于基建阶段”，也在国土资源局监管之下。若两个部门对同一矿主，同一“恢复植被”事实，作出不同的处理意见，也不利于相对人矿山生产经营。据《福建省开展矿山植被恢复和“青山挂白”治理工作方案》和《关于加强交通干线两侧“青山挂白”治理工作的通知》中的职责分工，是居于政府职责编制的分工负责。不是因个别文件改变其政府职责编制，如文件中的“工作目标和重点”、“工作对象、范围”的“两沿一环”之内的重点治理范围，不影响政府职能部门的分工职责或法律法规的职权。不因整治“两沿一环”以内的矿山植被恢复工作，而忽视“两沿一环”以外的矿山植被恢复工作。漳平市可坑石墨矿虽在“两沿一环”重点治理范围以外，但市国土局仍应负起采矿引起矿山植被恢复治理监管工作，如收取矿主保证金，当然包含矿山植被恢复治理费用在内及监管工作。被告也对相对人擅自改变林地用途行为进行罚款处理，并没有推诿给国土部门代替执法，不存在所谓“显然在回避职责”的问题。本案涉及采矿引发“青山挂白”的治理监管分工问题，成为本案“限期恢复原状”的焦点。面对两个部门对同一相对人的同一“植被恢复原状”的事实，存在着两个部门职责重叠的问题，对“植被恢复原状”有着不同程度的处理方法。国土部门对采矿企业可以边开采、边恢复植被的处理方法。而在法理上被告应限于一定期限恢复状态，并按程序可申请法院强制执行，拆除相对人的炸药库以恢复植被原有状态，将迫使相对人不能行使采矿作业而付出沉重的经济损失的代价，这样做法不符合立法目的和精神。因此，被告认为以国土部门对采矿企业以边开采、边治理，恢复植被的竞合处理方法为主，督促采矿企业采取各种措施及时恢复植被。倘若目前督促没到位，今后可加大力度督促采矿企业采取各种措施恢复植被状态，以避免同一事实重复监管或处理，造成采矿企业经济损失的问题发生。恢复植被，维护公共生态利益，是国土、林业部门共同目的和责任，被告并无意于“以罚代管”、“回避责任”。综上所述事实，被告认为针对采矿企业涉林用地，责令限期恢复植被原状的行政执法，客观上存在许多难度或矛盾，通过本案公益诉讼案件，或许可以得到解决，也有利于提高责任意识和执法水平。以上答辩意见，仅作为呈述事实，并非回避责任，以共同解决涉林用地执法中遇到的具体问题，更好地促进依法行政。倘若被告确属执法不到位，该担责的就担责，共同为公共生态利益作出努力。对公诉人提起公益行政诉讼的诉讼请求，由人民法院作出客观、公正的判决与认定。
被告漳平市林业局向本院提交以下证据：1、《关于授权漳平市公安局森林分局等代行政处罚权的决定》3份，证明漳平市林业局依法授权漳平市公安局森林分局代行政处罚权的事实；2、《漳平市国土资源局关于责令漳平市可坑石墨矿业有限公司高明石墨矿限期整改的通知》、《漳平市可坑石墨矿业有限公司生态恢复治理整改完成情况》及相片11张，证明漳平市国土资源局对漳平市可坑石墨矿业有限公司依法行政，督促石墨矿限期整改的事实。
经庭审质证，被告漳平市林业局对公益诉讼人漳平市人民检察院提供证据的真实性、合法性、关联性均没有异议，本院予以确认。公益诉讼人漳平市检察院对被告漳平市林业局出示的证据1的真实性、合法性、关联性无异议，本院予以确认；对证据2，公益诉讼人漳平市检察院对该证据的真实性、合法性、关联性也无异议，但对证据的证明对象和内容有异议，认为不能证明被告已经履行职责。本院认为，漳平市国土资源局对漳平市可坑石墨矿业有限公司作出限期整改的通知，并不能免除被告督促漳平市可坑石墨矿业有限公司履行行政处罚决定的职责；漳平市可坑石墨矿业有限公司生态恢复治理整改完成情况及相片，并不能证明漳平市桂林可坑石墨矿在漳平××××街道高明社区“可坑”山场违法占用的林地已恢复原状。
经审理查明，2012年2月15日，漳平市可坑石墨矿未经林业主管部门审核同意，在漳平××××街道高明社区“可坑”山场推山整地建炸药库存，违法占用林地并改变林地用途1900m2。2012年3月20日，漳平市林业局对漳平市可坑石墨矿作出漳林罚（2012）45010号林业行政处罚决定书，并于当日送达漳平市可坑石墨矿。同日，漳平市可坑石墨矿缴交罚款19000元。漳平市可坑石墨矿缴清罚款后至2017年4月13日之前没有履行行政处罚决定之恢复原状的义务。被告漳平市林业局在该处罚决定书生效后既没有依法强制执行，也没有依法申请人民法院强制执行。漳平市人民检察院认为被告漳平市林业局虽作出行政处罚决定，但怠于履行职责，未依法落实行政处罚决定，遂于2017年4月13日向被告发出了漳检民（行）行政违监【2017】35088100011号检察建议书，建议其规范执法，落实行政处罚决定，采取有效措施，恢复森林植被。被告漳平市林业局收到该检察建议书后，于2017年5月16日作出了《关于反映违法行为人漳平市可坑石墨矿未完全履行林业行政处罚决定的处理结果报告》，报告中提到：2013年6月28日，漳平市可坑石墨矿有签署矿山生态环境恢复治理承诺书，并编制矿山生态环境恢复治理方案，同时分4期向福建省龙岩市国土资源局缴交233.272万元的矿山生态恢复治理保证金。根据福建省国土资源厅关于印发《开展矿山植被恢复和“青山挂白”治理工作方案》（闽国土资综【2010】326号），建议由漳平市国土资源局组织开展治理漳平市可坑石墨矿调查工作，责令其进行治理并恢复植被，依照相关法律法规对漳平市可坑石墨矿进行处理。经查看，硐口上方边坡已清理，并已覆土绿化，上方排水沟已建好，工业广场边坡已覆土绿化。其他已建成职工用房、办公房及硐口作业坪，无法立即恢复。对无法立即恢复的林地建议漳平市国土资源局责令业主根据相关规定，申请报批林地使用手续。公益诉讼人漳平市人民检察院认为漳平市林业局的建议于法无据，显然在回避职责，怠于履行督促相对人全面执行落实其自身依法作出的行政处罚决定，遂起诉至法院，请求：1、判决确认被告对漳平××××街道高明社区“可坑”山场011林班02大班020小班被非法改变林地用途的情况未依法全面履行监管职责的行为违法；2、判决责令被告对漳平××××街道高明社区“可坑”山场011林班02大班020小班被非法改变林地用途的情况全面履行监管职责，采取有效措施恢复原状。
另查明，漳平××××街道高明社区“可坑”山场位于漳平××××街道高明社区2017年林业地理信息图011林班02大班020小班。漳平市桂林可坑石墨矿在漳平××××街道高明社区“可坑”山场违法占用的林地不属于“两沿一环”（两沿指沿路沿江，沿路即高速公路、国省道和铁路沿线两侧外1公里范围内的涉及的山地，沿江即九龙江及一级支流两岸1公里范围内涉及的山地，一环即县城边缘1公里范围内涉及的山地）范围。
本院认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第四十一条的规定，人民检察院履行职责中发现资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，经过诉前程序，行政机关不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。因此，漳平市人民检察院具有公益诉讼人主体资格。公益诉讼人漳平市人民检察院对被告漳平市林业局不履行法定职责提起行政公益诉讼符合最高人民法院《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》、最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定的行政公益诉讼受案范围，符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国森林法》第十条：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。……”、第十三条：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新、实行管理和监督。”《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款：“未经县级以上地方人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状……”之规定，被告漳平市林业局作为县级地方人民政府的林业主管部门，具有对其辖区内森林资源保护和监管的职责，属本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条，《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十三条、第五十四条的规定，行政相对人收到处罚决定书后，在法定期限内既未申请行政复议或提起行政诉讼，又未履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关应采取催告、加处罚款等方式督促其履行。经催告无效后，行政机关可以代履行，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之后法定期限内申请人民法院强制执行。本案被告漳平市林业局对漳平市可坑石墨矿违法占用林地并改变林地用途行为，于2012年3月20日作出漳林罚(2012)45010号行政处罚决定，但在漳平市可坑石墨矿未履行行政处罚决定书上确定的恢复原状的义务的情况下，在长达数年的时间内，未依法进行催告，也未采取代履行措施或在法定期限内申请人民法院强制执行，将案件作结案处理，致使已经发生法律效力的行政处罚决定中关于被违法占用林地在期限内恢复原状的内容未能得到执行。被告漳平市林业局在收到检察建议后也没有履行法定职责，致使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。被告漳平市林业局不履行法定职责的行为违法，应继续履行监督管理职责，使行政处罚决定得以完全执行，被违法占用的林地得以恢复原有植被。被告漳平市林业局虽辩称限期恢复原状难落实有客观条件、执法依据缺失等原因，但不能否定其怠于履行法定职责的违法事实存在。被告漳平市林业局还提出本案的生态环境恢复治理工作应由漳平市国土资源局负责监督处理的主张，因漳平市可坑石墨矿违法占用的林地不属于开展矿山植被恢复和“青山挂白”治理工作的治理对象，因此，被告漳平市林业局的该主张没有法律依据，不予支持。综上所述，对公益诉讼人漳平市人民检察院的诉讼请求，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告漳平市林业局对漳平市可坑石墨矿在漳平市桂林街道高明社区“可坑”山场011林班02大班020小班违法占用林地并改变林地用途面积1900平方米的行为未依法全面履行监管职责的行为违法。
二、责令被告漳平市林业局对漳平市可坑石墨矿在漳平市桂林街道高明社区“可坑”山场011林班02大班020小班违法占用林地并改变林地用途面积1900平方米依法全面履行监管职责，采取有效措施恢复原状。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省龙岩市中级人民法院。
审 判 长 陈士毅
人民陪审员 陈美丽
人民陪审员 王开雄
二〇一七年十月十日
书 记 员 蒋巧静
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。