北京市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）二中行终字第1243号
上诉人（一审原告）陈刚，男，1968年7月20日出生。
上诉人（一审原告）孟叶（陈刚之妻），1974年5月4日出生。
被上诉人（一审被告）北京市大兴区西红门镇人民政府，住所地北京市大兴区西红门镇。
法定代表人郑亚君，男，镇长。
委托代理人倪景东，男，北京市大兴区西红门镇人民政府干部。
委托代理人李岭，男，北京市大兴区西红门镇人民政府干部。
上诉人陈刚、孟叶因诉北京市大兴区西红门镇人民政府（以下简称西红门镇政府）行政答复一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2014）大行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人陈刚、孟叶，被上诉人西红门镇政府的委托代理人倪景东、李岭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年12月30日，西红门镇政府作出《北京市大兴区西红门镇人民政府关于对星光社区村民陈刚、孟叶所提申请的答复》（以下简称《答复》），主要内容是：陈刚、孟叶要求撤销《西红门镇星光社区村民自治章程》（以下简称《自治章程》）第二十五条相关规定的请求，因不符合法律规定的撤销条件，故我机关不予支持；要求北京市大兴区西红门镇星光社区（以下简称星光社区）退还2010年至2012年的股金分红和福利待遇的请求，属村民自治权范畴，我机关也不予支持。
2014年1月10日，陈刚、孟叶不服西红门镇政府所作《答复》向一审法院诉称：2010年11月27日我们夫妻计划外生育了二胎，西红门镇政府依据《北京市社会抚养费征收管理办法》第五条第一款“对违反规定生育第二个子女的夫妻或者非婚生育子女的公民，按照市统计部门公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的3至10倍征收”的规定，对我们作出社会抚养费征收决定，我们按照社会抚养费征收决定一次性的缴纳了全部社会抚养费，同时给计划外生育的子女上了户口，上述处罚已属加重处罚。但星光社区依据《自治章程》第二十五条关于“对计划外生育二胎的，按照计划生育相关规定加重处罚（农业人口的按北京市农民当年人均收入的十倍，非农业户口的按北京市居民当年人均收入的十倍），并停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红”的规定，以超生为由剥夺了我们的股金分红和失业救助金以及所有福利待遇，对我们进行了重复性质的加重处罚。我们认为村里因超生问题对我们再次进行的处罚是违法行为，属于重复性罚款，是法律明令禁止的行为，不合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，星光社区也不具备行政处罚权和处罚实施权。于是，我们开始通过信访渠道维护权益，西红门镇政府于2011年2月18日在市长信箱给予我们答复称，据了解，你所生第二个子女时间为2010年11月27日，在入户时正赶上“六普期间”，社会抚养费降低一倍征收，根据《北京市社会抚养费征收管理办法》的规定上缴了107874元的社会抚养费，自2002年起星光社区实行股份制改革，为加强管理，广泛征求了村民意见，制定了《自治章程》，《自治章程》中对村政管理、计划生育、福利待遇、违规处罚等有明确规定，针对违反计划生育政策的家庭和个人，明确规定取消家庭成员的一切福利待遇及股份分红，如果您对目前的处理结果不满，您可走司法途径解决。我们收到上述答复后，坚持认为村里的做法是违法的，村民自治章程中的处罚规定，属于明显的“搭车收费”，不仅对我们夫妻不适用，而且与国家的法律和政策相抵触，是对公民财产权的严重侵犯，甚至影响到了农民的生存权，应属于无效条款，故我们针对星光社区以计划生育为名“搭车收费”的行为向人民法院提起了诉讼。2011年11月3日，人民法院根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十七条的规定作出不予受理的民事裁定，认为星光社区的行为属于村民自治范畴，不属于人民法院受案范围。我们不服提出上诉，2011年12月12日北京市第一中级人民法院作出维持上述裁定的（2011）一中民终字第18960号《民事裁定书》，理由是村民对村民委员会或者村民委员会成员作出的决定享有诉权，对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，只能请求人民政府责令改正，不享有诉权。我们为进一步证实西红门镇政府具有对星光社区责令改正的责任，又申请再审，2012年12月20日北京市高级人民法院裁定维持了北京市第一中级人民法院作出的裁定。2012年10月16日，西红门镇政府对我们作出信访书面答复，根据《自治章程》的规定支持了星光社区对我们超生行为的加重处罚。2013年6月18日，我们又向西红门镇政府提出正式申请，要求：1、西红门镇政府对星光社区以超生为名的乱罚款行为进行责令改正，删除《自治章程》第25条“并”字以后的规定，即停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红；2、请求西红门镇政府撤销星光社区对我们的处罚，并归还自2010年到2012年的股金分红、失业救助金（劳动力钱）和福利待遇。2013年12月30日，西红门镇政府作出《答复》，仍然不支持我们的申请，该《答复》依然对星光社区乱罚款的行为进行庇护，毫无法律依据，用词空洞，只是从表面的文字上表述并得出《自治章程》对我们超生所作处罚与宪法、法律、法规和国家的政策不相抵触，缺乏最基本的法律和政策依据，对我们提出的《自治章程》与国家相关的法律政策相抵触的条款置之不理。实际上，该《答复》的主要依据就是《北京市人口和计划生育条例》第四十条关于“农村居民违反本条规定生育的，在给予农村福利时予以适当限制；聘任为干部的，应予解聘”的规定，掩盖了我们拥有的股金证明以及具有星光社区村民的身份，以每年发放400元的粮食钱代替了我们每年应得的4万元左右的收入，这属于明显的偷换概念。不仅如此，该《答复》还极力的夸大和延伸了《自治章程》的约束力，无视国家的法律政策规定。同时，对星光社区不给开具票据的违法行为只字不提，还支持星光社区具有重复性质的加重处罚行为。综上，星光社区以《自治章程》第二十五条的规定对我们进行处罚，属违法行为，故我们请求按照《村民委员会组织法》第二十七条的规定以及人民法院生效的民事裁定，判决：1、撤销西红门镇政府于2013年12月30日作出的《答复》；2、判令西红门镇政府撤销《自治章程》第二十五条“并”字以后的规定，即停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红；3、判令西红门镇政府责令星光社区退还我们2010年、2011年、2012年的股金分红和福利待遇。
2014年9月1日，一审法院作出（2014）大行初字第8号行政判决认为：依据《村民委员会组织法》第二十七条关于“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案；村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容；村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，西红门镇政府对村民大会制定的自治章程是否合法具有审查的职权，对与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利内容的自治章程，有责令改正的职权。《北京市人口与计划生育条例》第四十条第二款还规定，农村居民违反本条例规定生育的，在给予农村福利时予以适当限制；聘任为干部的，应予解聘。本案中，陈刚、孟叶夫妇不符合条件生育二胎的行为属违法行为并无异议。《自治章程》第二十五条“并”字以后“停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红”的规定，与《北京市人口与计划生育条例》第四十条第二款关于“农村居民违反本条例规定生育的，在给予农村福利时予以适当限制”的规定并不冲突，西红门镇政府所作《答复》并无不妥。陈刚、孟叶要求判令西红门镇政府责令星光社区退还2010年、2011年、2012年的股金分红、福利待遇的诉讼请求，并不属行政诉讼审查范围，对此不予评述。综上，陈刚、孟叶要求撤销西红门镇政府于2013年12月30日作出的《答复》，判令西红门镇政府撤销《自治章程》第二十五条“并”字以后的规定并判令西红门镇政府责令星光社区退还2010年、2011年、2012年的股金分红和福利待遇的诉讼请求，缺乏依据，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回陈刚、孟叶的诉讼请求。
陈刚、孟叶不服一审法院所作上述判决，上诉至本院，以一审法院认定事实不清、证据不足、适用法律错误为由，请求撤销一审判决及西红门镇政府所作《答复》，并支持其一审所提诉讼请求。
西红门镇政府同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，西红门镇政府在法定期限内提交了如下证据材料：（一）作出被诉具体行政行为的证据材料，西红门镇政府信访办公室于2012年10月16日作出的《西红门镇关于陈刚反映问题的答复》；北京市大兴区人民政府信访复查机构于2012年11月14日作出的兴信复查（2012）22号《信访事项复查意见书》；西红门镇政府于2013年12月30日作出的《答复》，西红门镇政府以上述证据证明已经履行了法定职责，不存在不履职行为；（二）作出被诉具体行政行为的相关依据有《村民委员会组织法》、《北京市人口与计划生育条例》、《自治章程》。
在一审诉讼期间，陈刚、孟叶提交了以下证据：1、陈刚、孟叶的身份证复印件、户口簿复印件；2、陈刚、孟叶之女陈×的出生医学证明复印件；3、社会抚养费缴款书复印件；4、股权证复印件；5、西红门镇政府信访办公室于2012年10月16日作出的《西红门镇关于陈刚反映问题的答复》及西红门镇政府于2013年12月30日作出的《答复》；6、《北京市人口与计划生育条例》第四十条和《自治章程》第二十五条，陈刚、孟叶以上证据证明二人承认计划外生育二胎的行为，并为此缴纳了近11万元的社会抚养费，但二人所在的星光社区依据《自治章程》第二十五条规定克扣股金分红，属于违法行为，二人申请西红门镇政府撤销《自治章程》第二十五条“并”字以后的规定，但西红门镇政府没有责令星光社区改正。
经庭审质证，一审法院对上述证据作如下确认：西红门镇政府提交的证据材料具有真实性、合法性，与本案具有关联性，予以采纳；陈刚、孟叶提交的证据材料具有真实性、合法性，与本案具有关联性，但不足以证明其所提主张。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，故予以确认。
本院根据合法有效的证据以及当事人的有关陈述，查明如下事实：陈刚、孟叶系夫妻，均为北京市大兴区西红门镇星光社区股份经济合作社成员。2003年1月18日，北京市大兴区西红门镇星光社区股份经济合作社向陈刚、孟叶及其儿子陈××发放编号为9007的土地承包经营权股权证，该证载明陈刚、孟叶、陈××为股东成员，股东住所西红门镇星光社区，持股期限至2029年9月25日，股数3股，每股金额5.4万，股金总额16.2万。2010年3月，陈刚、孟叶所在星光社区制定了《自治章程》，其中第二十五条规定“非婚（没有领结婚证）生育的，按照《北京市计划生育实施细则》的精神征收社会抚养育费；对计划外生二胎的，按照计划生育相关规定加重处罚（农业人口的按北京市农民当年人均收入的十倍，非农业户口的按北京市居民当年人均收入的十倍），并停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红”。2010年11月27日，陈刚、孟叶计划外生育一女陈×，属计划外二胎。原北京市大兴区计划生育委员会依据《北京市社会抚养费征收管理办法》，向陈刚、孟叶征收社会抚养费107874元，二人于2011年1月缴清上述费用。2011年1月25日至2014年1月22日，星光社区依据《自治章程》第二十五条规定，停发了陈刚、孟叶2010年至今的各项福利待遇和股金分红。陈刚、孟叶认为《自治章程》第二十五条规定侵犯了其自身的合法权益，多次通过信访方式向西红门镇政府反映问题。2013年6月18日，陈刚、孟叶又向西红门镇政府提交书面申请书，要求：1、西红门镇政府对星光社区以超生为名的乱罚款行为进行责令改正，删除《自治章程》第二十五条“并”字以后的规定，即停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红；2、请求西红门镇政府撤销星光社区对我们的处罚，并归还自2010年到2012年的股金分红、失业救助金（劳动力钱）和福利待遇。因西红门镇政府收到陈刚、孟叶的申请后，在法定期限内未作出答复，陈刚、孟叶于2013年8月21日以西红门镇政府不履行法定职责为由，向行政复议机关申请复议，2013年11月1日北京市大兴区人民政府作出责令西红门镇政府对陈刚、孟叶提交的申请作出回复的行政复议决定。2013年12月30日，西红门镇政府按照上述行政复议决定作出《答复》。陈刚、孟叶不服《答复》，向人民法院提起行政诉讼。
本院认为，依据《村民委员会组织法》第二十七条关于“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案；村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容；村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，西红门镇政府对陈刚、孟叶提交的书面申请负有作出答复的职责。经审查，一审法院以《自治章程》第二十五条“并”字以后“停发当事人20年村内各项福利待遇，扣除全家剩余年限的股金分红”的规定与《北京市人口与计划生育条例》第四十条第二款关于“农村居民违反本条例规定生育的，在给予农村福利时予以适当限制”的规定并不冲突以及陈刚、孟叶要求西红门镇政府责令星光社区退还2010年、2011年、2012年的股金分红、福利待遇的请求不属行政诉讼审查范围为由，认定西红门镇政府所作《答复》并无不妥之处，并判决驳回陈刚、孟叶的诉讼请求正确。综上，陈刚、孟叶所提上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持；一审法院判决认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由陈刚、孟叶共同负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐 宁
审 判 员 王小浒
代理审判员 王 元
二〇一四年十二月十一日
书 记 员 高 欢