湖南省邵东县人民法院
行 政 判 决 书
（2013）邵东行初字第79号
原告隆回县桃洪镇黄花村村民委员会（以下简称桃洪镇黄花村）。住所地：隆回县桃洪镇黄花村。
法定代表人钱乐年，该村村主任。
特别授权委托代理人钱垂礼，该村村民。
原告隆回县北山镇新元村村民委员会（以下简称北山镇新元村）。住所地：隆回县北山镇新元村。
法定代表人阮百水，该村村主任。
特别授权委托代理人阮柏青，该村村民。
两原告的特别授权委托代理人王今，湖南鎏芳律师事务所律师。
被告隆回县人民政府。住所地：隆回县桃洪镇桃洪中路***号。
法定代表人马健强，该县县长。
特别授权委托代理人王科伟，该县政府法制办股长。
委托代理人杨胜光，该县国土资源局法规股长。
原告桃洪镇黄花村、北山镇新元村不服隆回县人民政府行政处理决定一案向湖南省邵阳市中级人民法院人民法院提起行政诉讼。湖南省邵阳市中级人民法院于2013年11月7日作出（2013）邵中行辖字第16号行政裁定，裁定本案移交由本院审理。本院受理后，向被告隆回县人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2013年12月23日、2014年1月24日公开开庭审理了本案。原告桃洪镇黄花村的特别授权委托代理人钱垂礼、原告北山镇新元村的特别授权委托代理人阮柏青及两原告的特别授权委托代理人王今，被告隆回县人民政府的特别授权委托代理人王科伟及委托代理人杨胜光到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告隆回县人民政府在收悉原告桃洪镇黄花村、北山镇新元村向其递交的《集体土地确权申请书》后，于2012年9月4日作出了隆政决字（2012）2号行政处理决定，该决定根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一、十八条之规定，决定将毛家滩洲的土地所有权确权为国家所有。
被告隆回县人民政府在法定期间内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
1、湖南省隆回县土地权属界线（认定）书复印件1份。拟证明根据隆回县土地详查办公室1991年8月7日制作的该认定书，毛家滩洲所处的河流资江属国家所有的事实；
2、土地利用现状数据库65号、43号、31号图斑复印件各1份。拟证明毛家滩洲所处位置在65号图斑范围内，地类名称为内陆滩涂，权属性质为国有；43号、31号为河流水面，权属性质为国有的事实；
3、隆回县河道管理站的情况说明复印件各1份。拟证明毛家滩洲属于河道管理范围的事实；
4、隆回县（2010）23号县长办公会议纪要复印件各1份。拟证明毛家滩洲属于国有的事实；
被告隆回县人民政府还提供了《土地利用现状调查技术规程》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》等相关法律依据。
原告桃洪镇黄花村、北山镇新元村诉称，毛家滩洲（又名桑叶洲）地处两原告所在村的交界处，系资江河中的一块滩地，面积约50公顷（约750亩），历史以来即为两原告集体所有，共同管理、共同使用。2012年9月4日，被告隆回县人民政府作出隆政决字（2012）2号行政处理决定，决定将毛家滩洲的土地所有权确权为国家所有，被告作出的该决定无事实依据，适用法律不当，故请求人民法院依法撤销被告隆回县人民政府作出隆政决字（2012）2号行政处理决定书，重新确认毛家滩洲土地属于原告集体土地。
原告桃洪镇黄花村、北山镇新元村向本院提供了如下证据：
1、隆回县人民政府法制办公室回复函复印件1份。拟证明该回复不符合法律规定的事实；
2、集体土地确权申请书复印件各1份。拟证明两原告依法于2012年5月28日向被告提交确权申请的事实；
3、湖南省隆回县土地权属界线（认定）书复印件1份。拟证明该认定书已于1991年就对毛家滩洲的权属做了划分的事实；
4、对阮桂庭、阮发平、钱继生、钱书规、钱诗哲的调查笔录复印件各1份。拟证明毛家滩洲的历史状况的事实；
5、钱银阶、罗家怀、阮六生、阮吉雄的证明复印件各1份。拟证明毛家滩洲的历史状况的事实；
6、出租沙洲合同复印件1份。拟证明毛家滩洲早年以被原告使用并收益的事实；
7，隆回县国土资源局《关于毛家滩土地权属的答复》复印件1份。拟证明该答复不符合法律的规定，答复主体应为被告隆回县人民政府的事实；
8、原告桃洪镇黄花村《还我毛家洲土地所有权，保障村民生命安全的报告》复印件1份。拟证明原告桃洪镇黄花村对该该洲拥有所有权所陈述的理由的事实；
9、隆回县人民政府行政处理决定书、邵阳市人民政府行政复议决定书复印件各1份。拟证明该两个决定的作出虽程序合法，但未尊重客观事实，不符合法律规定的事实；
10、隆回县人民政府办公室《关于印发隆回县河道采砂管理试行办法的通知》复印件1份。拟证明该通知中关于对采砂权的处分及利益分配的规定，从侧面反映了被告对沙洲属集体所有的认可的事实。
被告隆回县人民政府辩称，被告作出的隆政决字（2012）2号行政处理决定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，请求人民法院依法予以维持。
经庭审质证，本院对双方当事人提供的证据作如下确认：
对于原告提供的证据1、2、3、6、7、8、9、10，被告对其真实性没有异议，对其真实性予以确认。对于原告提供的证据4、5，因与本案不具有关联性，本院不予确认。对于被告提供的证据1、2、3、4，其具有真实性、合法性，且与本案具有关联性，故对其证明力予以确认。
经过庭审质证，结合庭审调查，本院查明以下事实：
隆回县毛家滩洲（又名桑叶洲）地处隆回县桃洪镇黄花村与隆回县北山镇新元村交界处的资江河中，该两村部分村民历来在该洲上种植农作物至因兴建元木山水电站拦截水流致水位上升淹没该洲止。现有的土地利用现状数据库表明，该处地块有三个图斑：第一个为“65”号图斑，位于黄花村境内，地类编号为116，地类名称为内陆滩涂，面积1.2687公顷，权属性质为国有；第二个为“43”号图斑，位于黄花村境内，地类编号为111，地类名称为河流水面，面积28.9468公顷，权属性质为国有；第三个为“31”号图斑，位于新元村境内，地类编号为111，地类名称为河流水面，面积21.9826公顷，权属性质为国有。隆回县土地详查办公室经调查于1991年8月7日制作了湖南省隆回县土地权属界线（认定）书，该（认定）书的航片图及文字说明就黄花村、新元村和资江村的界线做了详细记载，因毛家滩洲的权属有争议，两原告向被告隆回县人民政府申请确权，被告隆回县人民政府于2012年9月4日作出了隆政决字（2012）2号行政处理决定，确权决定毛家滩洲土地所用权属于国家所有。两原告又向邵阳市人民政府申请复议，邵阳市人民政府于2013年4月9日作出的邵复决字（2012）79号行政复议决定维持了被告隆回县人民政府作出的隆政决字（2012）2号行政处理决定，两原告不服，遂向邵阳市中级人民法院提起行政诉讼。
本院认为，本案争执的焦点是：一是关于毛家滩洲的土地所有权性质问题；二是关于对隆回县土地详查办公室1991年8月7日制作的湖南省隆回县土地权属界线（认定）书如何理解的问题。
一、关于毛家滩洲的土地所有权性质问题。《土地利用现状调查技术规程》第九条对滩涂的含义表述为：滩涂包括沿海大潮高涨位与低潮位之间的潮浸地带、河流、湖泊常水位至洪水位间的滩地。毛家滩洲位于资江河的常水位至洪水位间，应属滩地即滩涂。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（四）项规定：依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。《中华人民共和国物权法》第四十八条规定：滩涂等自然资源属于国家所有。据此，毛家滩洲的土地所有权性质应属于全民所有即国家所有。
二、关于对隆回县土地详查办公室1991年8月7日制作的湖南省隆回县土地权属界线（认定）书如何理解的问题。全国农业区划委员会1984年制订的《土地利用现状调查技术规程》规定：土地利用现状调查的任务是，分县查清全国各种土地利用分类面积、分布和利用状况，为制订国民经济计划和有关政策，进行农业区划、规划，因地制宜地指导农业生产，建立土地统计、登记制度，全面管理土地等项工作服务。该《规程》还规定：调查工作的野外记录、调绘航片、计算数据、图件等原始资料，应整理装订成册，由县土地管理部门归档保管。1991年，隆回县土地详查办公室根据该《规程》，对原告桃洪镇黄花村、北山镇新元村的土地权属界限进行详细调查，在两村的共同签署确认后，绘制了航片号为2780的调绘航片图，制作了黄花、北山两村的土地权属界线（认定）书，该土地权属界线（认定）书中还就黄花、北山两村的权属界线作了文字说明，该土地权属界线（认定）书由隆回县国土资源局归档保管。由此可见，该土地权属界线（认定）书只是作为土地利用现状调查工作的成果（资料）之一由隆回县国土资源局归档保管，它与现有的土地利用现状数据库中“65”号图斑、“43”号图斑、“31”号图斑的性质一样，只是作为土地权属确权并颁发土地所有权证的参考依据之一，并不是对两原告所在村的土地（包括毛家滩洲在内）的所有权性质的确权。要确认两原告所在村的土地所有权及毛家滩洲的所有权性质，只能由隆回县人民政府依据相关的法律、法规和规范性文件作出确，并以其颁发的土地所有权证为法定依据。
综上，原告桃洪镇黄花村、北山镇新元村在没有依法取得毛家滩洲的合法土地所有权证的情况下，仅以其耕种、使用过的事实为由，以隆回县土地详查办公室1991年8月7日制作的湖南省隆回县土地权属界线（认定）书为依据而对毛家滩洲主张所有权，与法无据。被告隆回县人民政府在收悉原告桃洪镇黄花村、北山镇新元村的确权申请书后，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十一条、第十八条的规定，作出毛家滩洲土地所有权属于国家所有的行政处理决定，系事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告隆回县人民政府于2012年9月4日作出了隆政决字（2012）2号行政处理决定书。
本案受理费50元，由原告桃洪镇黄花村、北山镇新元村负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。
审 判 长 唐 胜
审 判 员 申海波
人民陪审员 彭求卿
二〇一四年一月二十四日
代理书记员 李雪梅
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
⒈主要证据不足的；
⒉适用法律、法规错误的；
⒊违反法定程序的；
⒋超越职权的；
⒌滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。