广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤行终1266号
上诉人（原审原告）邓娟凤，女，汉族，住广东省连南瑶族自治县。
委托代理人张福军，男，汉族，住广东省连南瑶族自治县。
被上诉人（原审被告）江门市新会区人民政府,住所地广东省江门市新会区同庆路1号。
法定代表人文彦，区长。
委托代理人何谊贺，江门市新会区会城街道办事处工作人员。
委托代理人李静染，广东良匠律师事务所律师。
上诉人邓娟凤因与被上诉人江门市新会区人民政府土地征收行政纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2016）粤07行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
邓娟凤向原审法院起诉称，2015年2月4日，江门市人民政府发出《征收土地预公告》（编号：江征预公告字[2015]13号），要求新会区政府按照“征地补偿标准：参照省国土资源厅《关于印发广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）的通知》（粤国土资利用发[2011]21号）文件的规定执行”，安置被征收单位和个人。邓娟凤于2013年8月1日租下江门市新会区会城街道奇榜村民委员会（以下简称“奇榜村委会”）地块进行花木市场经营，合同期限至2022年9月30日。其中2015年10月1日起月租为每平方米6.5元，租金每年增加0.3元，垃圾治安费每平方米0.1元，使用用途为花木工艺品市场经营，属于商业用地。在合同期内，邓娟凤拥有该地块的使用权，属于被征收安置的范围。新会区政府在收到江门市人民政府行文后，不按实际情况考虑、有法不依，征地公告之日后至邓娟凤提起诉讼之日止，未见新会区政府有过实质性的开展工作，未与花木市场的商户（以下简称“商户”）正式会谈，以至于江门市新会区会城奇榜花木市场地段严重妨碍了江门大道的建设。由于江门大道的建设，从2015年4月1日起一直对江门市新会区会城奇榜花木市场地段封闭施工，令商户承受巨大经济损失。期间，商户收到奇榜村委会的几个通知：1.2015年3月3日发出的搬迁通知，承诺三个月内安置好商户，结果不了了之。2.2015年7月24日发出的通知“关于江门大道扩建奇榜段征地拆迁及安置到新花木市场有关事项会议”，至今也没有结果。3.2015年12月10日发出的通知“对花木场搬迁进行评估”。此次评估，商户均不认可。原因如下：商户要求本次评估程序合法，评估公司必须具备树木评估的资质，评估师必须持证上岗，评估公司无法证明本次评估手续合法的手续文件以及相关资质证件。故本次评估不合法。奇榜地段征地，从2015年2月4日至2015年7月31日，本应该什么工作都完成了，政府的效率太低，严重违反中华人民共和国国土资源部第10号令第四条关于“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施”以及第七条关于“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告”的规定。邓娟凤向原审法院提起诉讼，请求判令：1.新会区政府没有在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告的行为违法；2.新会区政府向邓娟凤补偿2015年8月至2015年12月的基本生活费用75000元，由新会区政府承担本案的诉讼费。
原审法院经审理查明，2015年2月4日，江门市人民政府发布《征收土地预公告》（江征预公告字[2015]13号），该公告显示被征收土地的范围是“江门大道会城街道奇榜村地段的土地约23.07亩”，还显示征收土地、拆迁的具体工作由“会城街道办事处按有关规定负责落实”。2016年1月21日，广东省江门市新会公证处出具《公证书》，编号为[2015]粤江新会第009071号，该公证处对张贴编号为国土资函[2014]663号《国土资源部关于广佛江快速通道（江门段）工程建设用地的批复》、编号为江征公告字[2015]58-79号《征地土地公告》（公告发布单位显示为“江门市人民政府”）、江门大道征地范围图、编号为江国土公告字[2015]58-79号《征地补偿安置方案公告》的行为作保全证据公证。编号为江国土公告字[2015]58号《征地补偿安置方案公告》发布单位显示为“江门市国土资源局”。
原审法院认为，本案为土地其他行政行为纠纷。本案的争议焦点为邓娟凤提出的诉讼请求是否具有事实和法律依据。
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，发布征地补偿安置方案的主体是市、县人民政府土地行政主管部门，而非市、县人民政府。
本案邓娟凤起诉状列明的被告是江门市新会区人民政府，庭审中经法庭释明后，邓娟凤仍然表示不变更被告。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条的规定，原审法院裁定驳回邓娟凤的起诉。本案不收取案件受理费，已经预收的50元受理费，由原审法院退回给邓娟凤。
邓娟凤不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审裁定认定事实错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条关于“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，被上诉人负有组织实施的职责。上诉人起诉的是被上诉人在征地过程中没有依法组织实施的问题，包括征地前期的不作为及后期的工作效率低下，一审裁定却认为上诉人起诉的是发布征地补偿安置方案的主体，属于认定事实不清。一审裁定适用法律错误。因为被上诉人没有组织实施征地，才会出现其土地行政主管部门行政不作为的问题，而土地行政主管部门的不作为又反映了被上诉人的不作为。政府在2015年2月4日发布征地预公告，2015年7月22日才发布征地补偿安置方案，明显超过了“45天内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告”的规定。上诉请求：撤销一审裁定，请求法院支持上诉人一审提出的诉讼请求，诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人江门市新会区人民政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，不存在上诉人所称认定事实不清、适用法律错误的问题，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：二审审查的焦点是江门市新会区人民政府是否属于本案适格被告。本案中，邓娟凤以被上诉人江门市新会区人民政府未在法定期限内拟定征地补偿安置方案并予以公告为由向原审法院提起本案诉讼，但是涉案征地补偿安置方案公告（江国土公告字[2015]58号）的公告发布单位是江门市国土资源局，非江门市新会区人民政府。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告”的规定，发布征地补偿安置方案的主体是市、县人民政府土地行政主管部门，非市、县人民政府。邓娟凤以江门市新会区人民政府为被告属错列被告，经原审法院释明后仍拒绝变更。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（三）项关于“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（三）起诉人错列被告且拒绝变更的”的规定，原审法院裁定驳回邓娟凤的起诉，并无不当。邓娟凤的上诉理由不成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 王建平
审判员 林劲标
审判员 刘德敏
二〇一六年十二月三十日
书记员 张 铭