山西省晋中市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）晋07行初30号
原告李文明。
委托代理人裴建军，山西轩明律师事务所律师。
委托代理人李其钰，山西承鸣律师事务所律师。
被告（原行政机关）介休市人民政府，住所地：介休市西大街139号。
法定代表人张驰，市长。
委托代理人潘峰，介休市国土资源局地籍股股长。
委托代理人杨鸿明，山西安吉律师事务所律师。
被告（复议机关）晋中市人民政府，住所地：晋中市榆次区新华街199号。
法定代表人王成，市长。
委托代理人王利，晋中市人民政府办公厅工作人员。
委托代理人陈照君，晋中市人民政府办公厅工作人员。
第三人介休市绵山镇东内封村村民委员会，住所地：介休市绵山镇东内封村。
法定代表人任滋林，村主任。
委托代理人张利民，山西晋通律师事务所律师。
委托代理人李凌宇，山西晋通律师事务所律师。
第三人介休市绵山镇岳家湾村村民委员会，住所地：介休市绵山镇岳家湾村。
法定代表人钮兴生，村主任。
委托代理人张利民，山西晋通律师事务所律师。
委托代理人李凌宇，山西晋通律师事务所律师。
原告李文明诉被告介休市人民政府（以下简称介休市政府）土地权属决定、晋中市人民政府（以下简称晋中市政府）行政复议决定一案，于2016年4月20日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2016年4月29日向被告介休市政府，于2016年4月25日向晋中市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，于2016年4月27日向第三人介休市绵山镇东内封村村民委员会（以下简称东内封村委会）、介休市绵山镇岳家湾村村民委员会（以下简称岳家湾村委会）送达了参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭于2016年7月26日公开开庭审理了本案。原告李文明及委托代理人裴建军、李其钰，被告介休市政府的委托代理人潘峰、杨鸿明，被告晋中市政府的委托代理人王利，第三人东内封村委会、岳家湾村委会的共同委托代理张利民、李凌宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李文明诉称，一、介休市政府作出的介政土处字[2015]1号《土地权属争议案件决定书》（以下简称被诉土地权属决定）没有事实依据，在介休市政府受理涉案土地确权案件时，原告提供了大量证据证明兴华铁厂拥有涉案土地使用权，第三人没有提供任何证据，介休市政府也未提供任何证据便作出权属决定，应当被撤销。二、晋中市政府作出的市复决字[2016]8号行政复议决定书（以下简称被诉行政复议决定）没有事实依据。根据法律规定，行政机关对作出的行政行为负举证责任，《山西省人民政府办公厅关于进一步加强行政复议工作的意见》(晋政办发[2009]114号)（以下简称晋政办发[2009]114号文件）第(九)项中规定:行政复议机关要借鉴司法裁判文书的形式和内容，针对行政复议申请书中提出的问题，详尽阐述作出决定的理由和依据，强化行政复议决定书的说理性和权威性。据此晋中市政府应当在复议决定中提供或说明其作出该复议决定书的证据，且应当说明作出该行政行为的依据。晋中市政府在被诉行政复议决定中未提供或说明作出决定的任何证据及实体性法律依据。三、晋中市政府作出被诉行政复议决定过程中未举行听证，在复议程序上存在严重问题。晋政办发[2009]114号文件第(十)项中规定:“对重大、复杂、疑难以及群体性案件，要举行听证会，当面核实案情，增强行政复议的透明度和公信力;也可以实行案件审理会审、会商方式,请政府法律顾问或有关专家学者参与行政复议案件研究、论证，确保案件得到正确处理，提高案件办理质量”。涉案土地面积近50亩，涉及主体多，且地上有兴华铁厂所有的几十间房屋。同时,该案不仅跨度历史时期长，属于历史土地确权，涉及到案涉土地的诸多事实，而且涉及许多旧的土地政策与法律问题，属于重大、复杂、疑难案件。按照我省行政复议的前述规范性文件规定，本案的行政复议审理，应当举行听证会，但晋中市政府未采用现场审理或会审等方式进行审理，未经听证作出被诉行政复议决定过于草率。四、原告提供的证据足以证明涉案土地使用权归兴华钢铁厂。涉案土地在《山西省人民政府征用土地通知书》（晋政征土字(1992)196号）（以下简称省政府征地通知书）作出后，涉案土地即被征用为国有土地。由于涉案土地的征用为补办征用手续性质。兴华铁厂已经签订过征地协议并支付了征地费用。按照《关于征用土地费实行包干使用暂行办法》的规定，当时的征地费用实行包干制。原告的证据表明兴华铁厂向介休县土地管理办公室支付了征地包干费，被征地单位也已经收到了征地费用。《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）第二十八条规定:“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”据此，省政府征地通知书作出后即生效。涉案土地由原来的集体土地性质，在该通知书生效后即被征用为国有土地，原被征地村委(集体)不再享有土地所有权。此后，不存在原被征地村委(集体)合法取得案涉土地使用权的任何事实和法律依据。因此，涉案征地程序合法有效，已经被征为国有建设用地，原被征地村委(集体)也就不享有案涉土地使用权。兴华铁厂已经依法获得了涉案土地使用权。省政府征地通知书确定介休市兴华铁厂补办涉案土地的征地手续，且介休市兴华铁厂已经按照规定缴清了全部征地费用。因此，兴华铁厂已经依法获得了涉案土地使用权。兴华铁厂当时依照《国家建设征用土地条例》申请征地，并合法获得了供地，之后补办了涉案土地的征地手续。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三款规定：“一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。”第二十七条规定:“土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。”据此，无论从征地角度，还是根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》对有关历史土地确权角度，抑或是从物权法角度来认定，介休市兴华铁厂已经依法获得了案涉土地使用权。综上，请求依法撤销介休市政府作出的被诉土地权属决定和晋中市政府作出的被诉行政复议决定。原告李文明提供了三组证据：第一组证据包括：1、介休县乡镇局兴华铁厂简介，证明兴华铁厂的成立时间是在1985年3月份，随后转变到乡镇企业局，企业性质为乡镇局直属集体企业。2、介休县计划委员会关于同意介休县兴华铁厂建厂的批示，证明当时主管部门同意建厂，建厂手续合法。3、介休县政府关于兴华铁厂归属问题座谈会议纪要，证明当时的铁厂由个体性质转变为乡镇局直属的集体性质。4、介休市乡镇企业管理局关于兴华铁厂转变为私营企业的请示，证明原乡镇局直属企业新华铁厂因经营不善，转让给李文明。5、介休市政府（1993）22号常务会议纪要，证明介休市政府同意介休市乡镇企业局的请示，将铁厂转让给李文明。6、兴华铁厂转变为私营企业的协议书及固定资产移交明细表，证明兴华铁厂转让给李文明的事实，土地亩数是46.72亩，与本案中主张的宗地亩数是一致的。7、介休市（93）介证字第1-794号公证书，证明介休市乡镇企业管理局将兴华铁厂转让给李文明，双方签订协议书，李文明付出了对价。8、介休市乡镇企业管理局关于兴华铁厂转变为私营企业的通知，证明介休市乡镇企业管理局对兴华铁厂转变为私营企业向各银行、市直有关部门进行通知。9、企业申请注销登记注册书，证明从该注册书根据内容可以看出，注册书实质上变更登记，名称变更、法定代表人变更、企业性质变更，由介休市兴华铁厂变更为山西省介休市城区钢铁厂。10、原山西省介休市城区钢铁厂营业执照复印件及法定代表人李文明的身份信息，证明兴华铁厂名称合法变更手续。第一组证据证明兴华铁厂由个体性质转变为集体企业再经改制变为私营企业的演变过程。第二部分证据包括：11、介休县兴华铁厂关于占用土地的申请报告；12、介休县计划委员会同意兴华铁厂占用土地申请报告的批复；13、介休县城乡建设环境保护局关于介休县兴华铁厂征用土地申请报告的批复；14、介休县兴华铁厂于1986年5月的征地申请；15、介休县人民政府关于介休县兴华铁厂的征地请示；以上证据证明建厂占地手续合法，得到相关部门审核批复。16、介休县兴华铁厂与介休县政府土地管理办公室的协议书，证明兴华铁厂作为征地单位与政府土地主管部门签订包干协议书，明确征地范围为本案第三人的两个村，征地亩数与原告申请确权的亩数是完全一致，协议书是完全包干的性质，承包总费用为125128元，除了征地费兴华铁厂还交纳了系数等费用，费用数字和账目上的数字完全吻合，证明兴华铁厂将费用直接付给介休县土地办，甲乙双方注明开户行及数目。17、斛翠花当庭作证的证人证言，证明兴华铁厂缴纳了土地补偿费用及其他费用。18、褚立基证明，证明东内封村收到过土地补偿费及其他费用。19、苏天福证明；20、降效恩证明，证据19、20证明岳家湾村收到过土地补偿费用及其他费用。21、关于处理兴华铁厂遗留问题的会议纪要，证明原介休县政府通过会议要求各有关单位严格执行关于兴华铁厂征用土地事项并要求土地办尽快按照规定办理征地手续的决议。22、山西省国家建设征用土地协议书，1986年5月8日批准为介休兴华铁厂征地；23、关于兴华铁厂征地的补充协议，证明结算是一次付清，是介休县土地办向东内封村结算，是土地办履行征地协议的主要证明，如果兴华铁厂不付款，土地办就不会履行协议。24、介休兴华铁厂与岳家湾村的征用地土地协议书；25、介休兴华铁厂与东内封村征用土地协议书；证据24、25证明正常履行征地程序，征地亩数，位置都是吻合的，签订协议时间与征地补充协议是一致的。26、非农业建设用地土地使用登记表，证明登记表的形成时间是1987年，注明的土地亩数和位置与前述证据是一致的。土地使用面积生产区是国有土地一栏中，当时相关的手续已经办完，1987年形成该登记表的时候李文明还没有接手这个厂，该登记表反映的是客观事实。第二组证据证明兴华铁厂申请征地，办理手续、缴费、地方政府及主管部门批准、获得供地的整个过程。第三组证据包括：27、原介休县人民政府向原晋中行署关于介休县兴华铁厂补办征地的请示，证明征地过程，补办征地手续，时间是1987年12月25日，说明当时介休土地办在进一步履行签订的协议。28、山西省人民政府征用土地通知书，证明该通知书是征地手续的批复，该土地是国有所有性质，不是集体土地性质。29、原山西省晋中地区行政公署关于转发“关于介休市兴华铁厂补办征地手续的批复”的通知；30、兴华铁厂房屋所有权证，证明兴华铁厂经过合法的批准，介休市政府颁发房屋所有权证，房屋土地界线明确，就是本案诉争的土地面积。31、介休市人民政府介政土处字（2015）01号土地权属争议案件决定书；32、原告向晋中市档案馆调取的卷宗，晋中市档案馆称只有国有土地的卷宗才在晋中市档案管保管，说明涉案土地性质是国有土地。第三组证据主要证明铁厂交纳征地费后政府土地办才完成征地手续，征地单位兴华厂应获得使用权。
被告介休市政府答辩称，一、介休市政府作出被诉土地权属决定，既有事实根据，又有法律依据。事实根据方面：1、原告给介休市政府提供的所有证据材料没有兴华铁厂已支付征地费用和各种补偿款的支付凭证。2、介休市政府通过向介休市国土资源局财务股、档案室查阅历史财务，档案中也没有查到兴华铁厂缴纳各项费用的财务凭证。3、兴华铁厂创建人李守礼的证词及东内封村委会2000年的情况说明都证明了兴华铁厂没有交纳过征地费用和各种补偿。4、由于没有按规定缴纳各项费用，导致土地部门对征用土地的权属关系没有落实，也没有完成土地使用权的划拨供地。5、原告提供的两份《征用土地协议书》生效的正常程序是:在接到省政府同意征地的通知书后由介休县政府土地管理机关盖章批准后才能生效。如果按原告所说在1986年就已经交纳各种费用，介休市政府就不会在1993年2月27日向兴华铁厂发文通知缴纳各项费用，而兴华铁厂没有再去找介休市土地局在《征用土地协议书》上审批盖章。因此两份《征用土地协议书》没有生效，兴华铁厂也没有支付土地补偿款和安置补助费，这都是依据政府行文和审批程序得出的基本事实。法律依据方面：1、1987年版《山西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条；2、1989年版《中华人民共和国土地管理法》第二十七条、第二十八条；3、2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发(2004)28号)第十九条。原告诉称介休市政府作出被诉土地权属决定没有证据不能成立。二、晋中市政府依据上述事实依据和法律规定进行了复议审查，才作出了被诉行政复议决定，原告诉称被诉行政复议决定没有事实依据也不成立。三、根据《行政诉讼法》第六十三条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。原告诉状所列晋政办发[2009]114号文件属于地方人民政府所属部门的规范性文件，不能作为本案的法律依据。再者本案是否属于“重大、复杂、疑难案件”并不是原告说了算，而是由复议机关综合评断决定。退一步讲，即便复议机关复议程序不合法，也不影响介休市政府被诉土地权属决定的正确和合法性。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第四款之规定，应当判决驳回原告的诉讼请求。四、原告对涉案土地所有权属性改变及涉案土地使用权的获得的理由都是错误的。1、物权法是于2007年才颁布实施的，其第二十八条的规定并不能适用本案。政府的征收决定与征地通知书并不是同一法律概念，征收决定必须向社会公布，或向被征地单位和个人送达，并且必须赋予被征地单位和个人提起行政复议或行政诉讼的权利，但本案的省政府征地通知书是有通知对象的，原告提供的这几份通知书都是上级发文向下级通知，直至介体市政府通知兴华铁厂止，并没有通知过被征地单位即东内封和岳家湾村委。因此这一征地通知书对原土地所有权人村集体没有法律约束力，两村委只有在接到该通知，并在兴华铁厂与其签订的《征用土地协议书》经介休市土地局批准后，支付完毕土地补偿款和上地安置费后集体所有权才能转变为国有性质，而且《土地管理法》（1986年版)第十条规定:依法改变土地的所有权或者使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。因此省政府征地通知，不必然导致所有权变更，本案所涉土地所有权仍属村集体所有。2、本案所涉土地的征用虽然是补办征用手续性质，但这里的补办是对于兴华铁厂于1985年10月10日由个体户转为集体性质后才开始申请征地的。第一次申请是于1986年5月6日正式提出，但该次申请并非补办征地，由于该次申请上级一直未予批准同意，1987年12月20日才第二次上报请示，这次请示才定名为“补办征地”的请示，因为兴华铁厂转变集体企业已有一年了，需要继续申请补办征地但并不等于兴华铁厂在这之前就获得了划拨供地。3、划拨供地的实施要根据省政府征地通知第三项批复:兴华铁厂按规定缴纳各项费用后，才能由介休市政府组织双方单位办理征用土地的划拨等有关事宜，在未划拨供地之前介休兴华铁厂占用土地的性质仍是租用村集体所有土地，并向村集体支付土地占用费。4、兴华铁厂第二次申请补办征地时《土地管理法》已于1987年1月1日正式实施，而《国家建设征用土地条例》和《关于征用土地费实行包干使用暂行办法》也明令废止，很显然补办征地手续时适用法律只能是1986版的《土地管理法》和1987年版的《山西省实施<土地管理法>办法》，原告引用上述两部法律其诉讼理由显然不能成立。5、至于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第三款和第二十条规定的内容在本案中更不适用。五、介休兴华铁厂变为私营企业后改为介休市城区钢铁厂，但介休市城区钢铁厂于1998年6月8日被介休市工商行政管理局吊销，即介休兴华铁厂主体已经不存在了，原告不能再申请为其确认划拨国有土地使用权。综上，介休市政府作出的被诉土地权属决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回原告的诉讼请求。被告介休市政府在法定期间提供了以下证据：1、土地权属争议收件登记单及相关材料，其中包括：（1）紧急救援书;（2）介休市政府常务会议纪要；（3）山西省人民政府征用土地通知书;（4）原山西省晋中地区行政公署征用土地通知书;（5）原介休县人民政府关于介休县兴华铁厂的征地请示；（6）兴华铁厂与介休县西靳屯乡岳家湾村和东内封村的征用土地协议书各一份;（7）绵山镇政府与绵山镇金兴碳素有限公司、绵山镇兴东洗煤厂的土地承包协议书、移交清单、介休市发展计划局关于同意原西靳屯乡城康煤化厂更名为介休市绵山镇兴东洗煤厂函、介休市发展计划局关于同意成立介休市宏鑫碳素有限公司并新建年产壹万吨项目基建计划的批复、租用管理费收条；（8）晋中市中级人民法院（2005）晋中中法民一初字第17号民事判决书；（9）山西省高级人民法院（2006）晋民终字第179号民事裁定书;（10）介休市（93）介证字第1-794号公证书；（11）企业申请注销登记注册书;（12）原介休市城区钢铁厂的房屋所有权证;（13）兴华铁厂的城关字第03612号房屋所有权证;（14）介休市乡镇企业管理局关于兴华铁厂转变为私营企业的请示;（15）原介休县政府关于介休县兴华铁厂补办征地的请示;（16）原介休县计划委员会关于同意介休县兴华铁厂建厂的批示;（17）介休市发展和改革局于2005年6月27日出具的证明;（18）介休市乡镇企业管理局关于兴华铁厂转变为私营企业的通知；（19）介休县建设环境保护局关于兴华铁厂征用土地申请报告的批复;（20）土地权属争议案件授权委托书；（21）梁玲贵的身份证复印件、李文明的身份证复印件、李文明的户口本复印件、原介休市城区钢铁厂营业执照复印件;（22）土地使用权确权申请。以上证据证明收到李文明的土地使用权确权申请及李文明提供的证据材料。2、土地权属案件受理通知书及送达回证，证明介休市国土局受理了案件；3、对任金荣、任滋庆、任滋栋、任金贵的答辩通知书及送达回证;4、对介休市绵山镇政府及送达回证；证据3、4证明介休市国土局向相关人员送达答辩通知书。5、东内封村委会的土地确权申请；6、东内封村委会的授权委托书；7、东内封村委会关于兴华铁厂占用土地的情况说明、李守礼的证明书、东内封村委员恢复耕地申请书；证据5、6、7证明东内封村委会也提出土地确权申请，并提供了相关委托手续和证据材料。8、绵山镇政府的答辩书，证明绵山镇政府提供了答辩意见；9、介休市国土资源局地籍股关于延期调查处理的申请及同意延期的意见，证明介休市国土资源局延长调查处理期限；10、追加第三人通知书及送达回证两份，证明追加东内封村委会为第三人；11、李文明的答辩书，证明李文明对追加第三人提出异议；12、追加第三人通知书及送达回证、岳家湾村委员会的土地确权申请，证明介休市国土局追加岳家湾村委会为第三人，岳家湾村委会也提出了土地确权申请；13、对李文明的补充举证材料通知书及送达回证，证明要求李文明提供财务凭证等证据材料；14、李文明的答辩书及原介休县兴华铁厂的非农业建设用地登记表、原中国人民建设银行山西省分行介休县支行开具的证明、介休县人民政府关于兴华铁厂归属问题座谈会议纪要、关于处理兴华铁厂遗留问题的会议纪要、征用土地报批文、关于兴华铁厂征地的补充协议，证明李文明提供了补充材料；15、介休市国土资源局于2015年6月30日的证明，证明未查到介休市兴华铁厂的缴费凭证；16、关于李文明与东内封、岳家湾村委会土地权属争议确权的法律意见书；17、介休市国土资源局关于李文明与东内封村、岳家湾土地权属争议的确权意见；18、介休市人民政府介政土处字（2015）01号土地权属争议案件决定书及送达回证；证据16、17、18证明作出涉诉确权决定及向当事人送达。19、晋中市人民政府市复决字（2016）8号行政复议决定书，证明晋中市人民政府作出复议决定。20、法律依据：《山西省实施<中华人民共和土地管理法>实施办法》第四条、1986年土地管理法第二十七条、第二十八条、2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》。
被告晋中市政府答辩称，晋中市政府作为行政复议机关依法审查了李文明和介休市政府提交的行政复议申请与答复材料及相关证据，查明的事实为兴华铁厂是原介休市乡镇企业管理局的直属集体企业，位于绵山镇东内封村村南，占地46.72亩。其中占东内封村水地35.56亩，占岳家湾村非耕地3.06亩，占用废弃铁路路基8.l亩。1993年11月间，李文明与原介休市乡镇企业管理局签订了兴华铁厂转变为私营企业的协议书后，于1994年7月注册登记成立了介休市城区钢铁厂，1998年6月介休市城区钢铁厂被介休市工商行政管理局吊销营业执照。1986年5月原介休县政府作出《关于介休县兴华铁厂的征地请示》申请批地，1987年12月原介休县政府作出《关于介休县兴华铁厂补办征地的请示》再次申请批地。1992年12月山西省人民政府作出《关于介休县兴华铁厂补办征地手续的批复》同意补办征地手续。原晋中地区行政公署下发《关于转发“关于介休县兴华铁厂补办征地手续的批复”的通知》，介休市政府于1993年2月作出《征用土地通知书》告知兴华铁厂按规定缴纳各项费用，由市土地局组织办理补征土地的权属关系。2013年底李文明和东内封村委同期向介休市政府请求对原兴华铁厂占用土地权属作出确权决定。在介休市政府调查处理土地权属争议过程中，李文明未能提供缴纳征地各项费用的财务凭证。介休市国土局经核实未查到兴华铁厂缴纳征地费用的财务凭证。2015年11月1O日介休市政府就原介休市兴华铁厂占用土地权属争议作出被诉土地权属决定，认为原兴华铁厂未按规定办理土地补偿及划拨用地手续。其土地权属关系不予确认，省政府征地通知自动失效，并决定原介休兴华铁厂占用土地46.72亩中的35.56亩土地归绵山镇东内封村农民集体所有;3.06亩土地属岳家湾村农民集体所有;废弃铁路路基8.1亩原土地所有权归国家所有，该铁路路基仍属国有土地性质。晋中市政府经审查复议案件材料后认为:介休市政府本着从实际出发，尊重历史、解决纠纷的原则，依据土地管理的相关法律、法规和规章的规定，通过调查取证和审查争议当事人提供的证据材料后，在查清事实、分清权属关系的基础上作出的处理决定程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持介休市人民政府作出的被诉行政复议决定，请求人民法院依法判决。被告晋中市政府提供了以下证据：1、行政复议案件受理卡片；2、行政复议延期审理批办卡；3、行政复决定书发文稿纸；4、受理通知书及送达回证；5、提出答复通知书及送达回证；6、延期审理通知书及送达回证；7、复议决定书送达回证。
第三人东内封村委会、岳家湾村委会答辩称，本案争议的涉案土地权属应归属东内封村委会、镇岳家湾村委会，第三人有权对其所有、使用、收益，李文明主张涉案土地所有权归兴华铁厂所有没有任何证据和法律依据。兴华铁厂于1985年10月12日经介休县政府同意由介休县乡镇企业管理局接管，其性质转变为直属集体企业，因其性质转变需要征用涉案土地，介休县政府分别于1986年和1987年两次向晋中行署请示征地，但一直未得到上级的批示，直到1992年12月19日省政府才作出批示，同意批准征用涉案土地。1986年9月22日介休兴华铁厂与东内封村委会、岳家湾村委会签订了《征用土地协议书》，虽然上面加盖有双方的印章，并有当时西靳屯乡人民政府的盖章，但根据该协议第四项规定:此协议签订后，经政府批准之日起生效，而该协议书当时并未得到政府批准，因此该协议书并未生效。因此，在协议书不生效，征地手续在当时尚未批准的情况下，李文明主张兴华铁厂已缴纳各种费用不符合事实和法定程序规定，而且经东内封村委会在2000年出具的情况说明和兴华铁厂创建人李守礼证词以及梁润生的证词都证明了兴华铁厂没有缴纳过征地费用和各种补偿。从李文明提供的证据来看，李文明没有兴华铁厂已支付征地费用和各种补偿款的支付凭证，且介休市政府通过向介休市国土资源局财务股、档案室查阅历史财务档案没有查到介休兴华铁厂缴纳各项费用的财务凭证。李文明出示中国人民建设银行介休支行证明及相关人员出具的证明材料均不能证实涉案土地费用已全部缴纳，因为相关证人所作出的证明材料没有相关证据印证其证言的真实性。另外，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）、（二）项规定:档案材料优于其他证人证言，因此，这些证据不能作为本案的定案证据。省政府和晋中行署《征用土地通知书》明确规定：建设单位按规定缴纳各项费用后，由介休市政府组织办理征用土地补偿及划拨等有关事宜。由于兴华铁厂未向第三人作出征用土地补偿，因此，也就没有实现土地使用权的划拨供地，该涉案土地还是属于第三人所有，该征地通知已自动失效。1989年9月4日，介休县房屋登记机关给兴华铁厂颁发的房屋所有权证书，由于兴华铁厂并未取得该涉案地的划拨使用权，故原告提供的房屋所有权证书并不能证明其对该涉案土地当然享有使用权。2001年4月20日东内封村委会给介休市土矿局做了关于兴华铁厂占用土地的情况说明，因厂区已经成为废墟，决定请示介休土矿局同意东内封村将涉案土地收回，因兴华铁厂没有办理土地占用手续，土地权属关系一直末得到确认，依据1998年版《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款、第三十七条、第四十七条、第六十五条第三款之规定，介休市土矿局同意东内封村委会将涉案土地收回，涉案土地所有权仍属第三人所有。综上，兴华铁厂在得到各级人民政府关于同意征用土地的批示后，由于没有按规定缴纳各项费用，导致补办征地的权属关系没有落实，没有完成土地使用权的划拨供地，未取得涉案土地使用权，介休市政府作出的被诉土地权属决定和晋中市政府作出的被诉行政复议决定证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序，请人民法院依法维持。
第三人介休市绵山镇东内封村民委员会提供了梁润生的证人证言。
第三人介休市绵山镇岳家湾村民委员会未提供证据。
经庭审质证，原告李文明对被告介休市政府提供的证据，认为：证据1中（7）号证据合法性不予认可，其他证据无异议，证据2、9、10、11、12、13、14无异议，证据3、4不发表意见，证据5、7、8不予认可，证据6不清楚、证据15不予认可，没有查证过的证据不能作证据。证据16、17、18、19的合法性不予认可，证据20法律依据真实性无异议，但适用法律错误。被告晋中市政府对介休市政府提供的证据认可。第三人东内封村委会、岳家湾村委会对介休市政府提供的证据认为，证据1中的（12）号证据不予认可，证据14中的兴华铁厂非农业建设用地登记表、原中国人民建设银行的证明真实性、合法性均不予认可，其他证据认可。
原告李文明、被告介休市政府、第三人东内封村委会、岳家湾村委会对被告晋中市政府提供的证据无异议。
被告介休市政府对原告李文明提供的证据17、18、19、20证据不予认可，斛翠花出庭作证不予认可，证据32与本案无关。其他证据认可。被告晋中市政府对原告李文明提供的证据17、18、19、20不予认可，其他证据认可。第三人东内封村委会、岳家湾村委会对原告李文明提供的证据认为，证据6兴华钢铁厂转变为私营企业的协议书及固定资产移交明细表真实性不予认可，移交资产并不包括土地。证据17、18、19、20、26不予认可，证据30的合法性不予认可，房屋登记部门在土地还没有属于国有的情况下颁发房产证不合法。其他证据认可。
原告李文明对第三人东内封村委会提供的证据的真实性、合法性、关联性不予认可。被告介休市政府、第三人岳家湾村委会对第三人东内封村委会提供的证据认可。被告晋中市政府对第三人东内封村委会提供的证据的关联性不予认可，真实性认可，合法性不发表意见。
经合议庭评议，本院对以上证据作如下确认，原告李文明提供的苏天福、降效恩提供的证人证言不符合证据形式，不予认可，被告介休市政府提供的介休市国土资源局于2015年6月30日的证明，未有其他证据佐证，且介休市国土资源局与本案有一定的利害关系，真实性不予认可。第三人东内封村委会提供的梁润生的证人证言不符合证据形式，不予认可。原告李文明、被告介休市政府提供的其他证据、被告晋中市政府提供的证据与本案相关，来源合法可以作为认定事实的证据。
经审理查明，介休市兴华铁厂原是介休县西靳屯乡东内封村村民李守礼于1985年投资设立的私营企业。1985年1月，兴华铁厂向原介休县土地办提交了介休县兴华铁厂关于占用土地的申请报告，该报告称，为充分利用介休县铁矿、焦炭、石灰石等矿藏丰富的有利条件，填补介休县炼铁事业的空白，经和东内封村协商并取得同意后，决定在村南、介汾公路南侧，建炼铁厂一座，约占地十五亩，同年4月8日原介休县城乡建设环境保护局向兴华铁厂批复，同意兴华铁厂在东内封村南，介汾公路南侧占地十五亩新建厂址，希接文后与有关单位办理手续。后由于技术和管理等许多缘故，兴华铁厂一直未能正常生产，后李守礼提出将兴华铁厂交归集体所有，以提高经济效益，促进共同富裕，1985年10月10日原介休县政府召开座谈会形成决议，将兴华铁厂收归原介休县乡镇企业管理局直属，由个体性质变为集体性质。1986年兴华铁厂再次向介休县政府土地管理办公室提出征地申请，该申请称1985年10月12日介休县乡镇企业管理局接管兴华铁厂以后，经过移交，恢复生产以后，产量逐渐上升，基本达到了设计的生产能力，根据铁厂企业的性质转变和国家土地管理的有关规定，为适应铁厂生产的发展需要将现有的厂地由占用形式办理成征用土地，涉及到东内封和岳家湾两个村委的土地，其中包括原铁路路基8.1亩和岳烧焦坑地3.06亩，东内封耕地35.56亩，总计46.72亩，请予办理征地手续。1986年5月1日介休县兴华铁厂（甲方）与介休县人民政府土地管理办公室（乙方）签订了协议书，该协议称，为了贯彻中央和省“关于征用土地费实行包干使用的通知，保证建设单位建设用地和被征单位生产用地，根据介休县人民政府介政发（1985）20号文件精神，对甲方由个体性质的企业收归县乡镇企业管理局直属领导的集体企业，所以原为占地逐年补偿改为国家建设用地征用西靳屯乡东内封村耕地35.56亩，岳家湾村非耕地3.06亩，计38.62亩。另外，回收因南同蒲铁路改线退出的铁路路基8.1亩，合计46.72亩，现先承包该厂所占用的东内封村和岳家湾村耕地35.55亩，非耕地3.06亩的征地工作，为明确双方职责，经双方协商签订承包合同如下：一、征地，征用西靳屯乡东内封耕地35.56亩，岳家湾村非耕地3.06亩。二、承包费用为：征地费用115860元，承包系数5%为5793元，管理费3%为3475元，征地总费用为125128元。三、付款结算办法：签订协议三日内将交县土地管理办公室。四、双方职责：甲方必须负责给乙方提供征地所需要的资料、文件、图纸。乙方确定专人负责，积极做好征地工作，负责工程顺利进行。征地未经上级批准前，不准动工建设，按批准亩数进行结算，长退短补。同年5月6日原介休县人民政府向原晋中行署上报关于介休县兴华铁厂的征地请示，称兴华铁厂由个体性质变为集体性质，需要征用西靳屯乡东内封水地35.56亩，岳家湾村非耕地3.06亩，计38.62亩，另外占用废弃铁路路基8.1亩，总共占地46.72亩，征地费用为东内封村。同年5月9日介休县由原介休县长赵希宽、县委副书记王新义组织县乡镇企业管理局、审计局、土地办、西靳屯乡、东内封村、岳家湾村、兴华铁厂相关人员就处理兴华铁厂遗留问题进行协商讨论，形成处理意见，确定铁厂占用场地的相关手续由土地办按土地法办理。1986年9月22日介休县兴华铁厂与东内封村和岳家湾村签订了用土地协议书，同日介休县兴华铁厂与东内封村签订了关于兴华铁厂征地的补充协议，约定征地费用一次付清，由铁厂交付土地办，再由土地办与东内封村结算处理。征地前的占用费，由铁厂于1987年6月和12月前，分两次各半交付东内封村。介休县政府土地管理办公室在该补充协议上盖章。1987年12月20日介休县政府就介休县兴华铁厂补办征地向晋中行署请示，称介休县政府曾于1985年5月6日以县政府介政征字（1986）3号文上报行署办因故至今未予办理，为此再次请示。1992年10月26日，晋中行署就介休市兴华铁厂补办征地向山西省政府请示，请示称，“介休兴华铁原是个人兴建，八五年收归县乡镇企业管理局，于八六年上报补办。因种种原因至今未办。现在再次请示补办征用东内封村水地23706.37㎡（35.56亩）岳家湾村非耕地2040㎡（3.06亩）计25746.67㎡（38.62亩）；废弃铁路路基5400㎡（8.1亩）共计31146.67㎡（46.72亩），土地管理费按3%收取。经研究，同意如数征用，妥否，请批示。”1992年12月19日山西省人民政府向晋中地区行政公署批复，称：“晋中补征土字（92）3号请示文悉，现批复如下：一、同意给介休县兴华铁厂补办征用东内封村、岳家湾村土地46.72亩（其中水地35.56亩，非耕地3.06亩，废弃铁路基8.1亩）的征地手续，作为兴华铁厂建设用地。二、同意你地区核定的各项补偿费用标准，土地管理费按3%收取。三、建设单位按规定缴纳耕地占用税和转户农民粮差、副食补助费等各项费用后，由介休市政府组织双方办理征用土地的补偿、划拨等有关事宜。”1992年12月30日晋中地区行政公署转发了山西省政府的上述批复。1993年10月29日兴华铁厂的固定资产移交明细表中显示有土地46.72亩，125128元。1993年11月20日，介休市乡镇企业管理局与李文明签订了关于兴华铁厂转变为私营企业的协议书，双方约定，“一、兴华铁厂企业性质由集体所有制转变为李文明个人经营的私营企业；二、从协议签订后，双方开始交接，对兴华铁厂现有的全部财产、债权、债务及文书档案资料等，全部移交给乙方接管和承担，甲方概不承担一切责任和后果（移交表作为本协议的附件）；三、对企业性质转变为私营企业的一切变更手续，由双方派人共同办理。四、对兴华铁厂所欠乡镇局的债务款三十万元，由乙方分期偿还，即协议生效后交甲方十五万元，1994年6月底交甲方十五万元。五、对市扩建108线公路所需占用兴华铁厂600平方米建筑物，乙方必须尽快拆除，以不影响全市义务修路进度。六、乙方接管后要尽快恢复生产，扭转铁厂面貌，依法经营，照章纳税，按规定上交主管部门管理费。”1993年11月22日介休市乡镇企业管理局就兴华铁厂转变为私营企业向介休市政府请示，请示称“由于历任承包经营者的管理不善，连年亏损，负债累累，该企业已经处于资不抵债的境况。经1993年11月22日局党总支、局务联席会议讨论，为了尽快扭转兴华铁厂的亏损局面，偿还债务，提高效益，一致同意将兴华铁厂转变为私营企业性质，移交给介休农行原职工李文明接管经营，待此请示批准后，即签订交接协议，办理交接手续，以便尽快恢复铁厂生产。1993年11月23日介休市人民政府召开常务会议，形成决议：一、同意兴华铁厂转为私营企业；二、按法律程序办理转移手续，不留后遗症；第三、在同等条件下，优先原承包人；第四，在选择新的经营者时，本人既要有足够的资金，还要有经营能力，要考虑企业的发展，具体人选，由市乡镇局确定。”1993年12月11日介休市公证处对此出具了公证书。1994年4月23日，介休市兴华铁厂办理了法定代表人、企业性质的变更，1994年7月28日，企业名称变更为山西省介休市城区钢铁厂。1998年6月8日山西省介休市城区钢铁厂被介休市工商行政管理局吊销营业执照。2002年5月，介休市发展计划局批复同意成立介休宏鑫碳素有限公司并新建年产电极壹万吨项目，地址选在东内封村南铁厂原址。同年11月25日，介休市发展计划局出具便函，同意原西靳屯乡城康煤化厂更名为介休市绵山镇兴东洗煤厂。2003年9月介休市绵山镇政府于绵山镇金兴碳素有限公司和绵山镇兴东洗煤厂订立土地承包协议，协议称“同意两公司在原兴华铁厂旧址建厂。2005年李文明因任金荣、任滋栋、任金贵、任滋庆未经李文明同意在介休市城区钢铁厂建起碳素厂和洗煤厂发生纠纷，经山西省晋中市中级人民法院一审判决和山西省高级人民法院二审裁定，将此纠纷移介休市人民政府处理。2013年9月28日，李文明向介休市国土资源局提出土地使用权确认申请，介休市人民政府受理后，通知东内封村委会和岳家湾村委会作为第三人，并于2015年11月10日作出被诉土地权属决定，该决定书认定：在原兴华铁厂存续期间和转变为李文明私人名下之后，一直没有按照省政府和晋中行署的规定办理土地补偿及划拨用地手续，也没有完成土地确权登记证。根据1987年版《山西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四条和1986年版《中华人民共和国土地管理法》第二十七条、第二十八条的规定：原兴华铁厂及其负责人李文明，提供证据不足，没有完成征用土地划拨供地手续，其土地权属关系不予确认。根据2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定，晋政征土字（1992）196号《征用土地通知书》自动失效。决定：原介休兴华铁厂占用土地46.72亩中的35.56亩土地归绵山镇东内封村农民集体所有；3.06亩土地属绵山镇岳家湾村民集体所有。废弃铁路路基8.1亩，原土地所有权归国家所有，该铁路路基仍属于国有土地性质。该决定书于2015年11月11日送达李文明，李文明不服于2016年1月11日向晋中市政府申请行政复议，晋中市政府受理复议申请后于2016年3月17日作出了被诉行政复议决定，维持了介休市政府作出的被诉土地权属决定。李文明不服于2016年3月31日提起行政诉讼，经本院立案审查指导，于2016年4月20日立案受理。
本院认为，本案的争议焦点是介休市政府作出的介政土处字[2015]1号《土地权属争议案件决定书》及晋中市政府作出的市复决字[2016]8号行政复议决定书是否合法。首先，介休市政府作出被诉土地权属决定的主要事实依据是原兴华铁厂成立存续期间和转变为李文明名下后一直没有按省政府和晋中行署的规定办理土地补偿及划拨用地手续，没有按规定缴纳各项费用，导致补征土地的权属关系没有落实，也没有完成土地使用权的划拨供地。从介休县兴华铁厂与介休县政府土地管理办公室签订的协议书及关于处理兴华铁厂遗留问题的会议纪要，结合《征地管理费暂行办法》第三、四、五条的规定可以看出，在1986年介休县兴华铁厂转为介休县乡镇企业局直属的集体企业后，办理征用土地的程序实行的是征地包干中的全包形式，即介休县政府土地管理办公室采取包工作、包时间、包费用的方式，负责征地全过程的全部工作，征地所发生的全部费用经测算后，由兴华铁厂一次性交付给介休县政府土地管理办公室，再由介休县政府土地管理办公室按照规定期限将土地交付给被征地单位即本案的第三人。兴华铁厂是否向介休县政府土地管理办公室缴纳征地费用成为本案的争执焦点。从李文明提供的介休县政府土地管理办公室工作人员斛翠花的证人证言及兴华铁厂资产移交表中关于土地费用一项的记载可以证明兴华铁厂已经将征地费用交付给介休县土地管理办公室。反之，介休市国土资源局认为原兴华铁厂没有缴纳征地费用的依据是该局没有找到兴华铁厂缴费的相关凭证。鉴于兴华铁厂在1993年李文明接手之前直属于原介休县乡镇企业管理局，故政府在作出确权决定时理应对李文明与原介休县乡镇企业管理局交接的相关情况予以查实。介休市国土资源局在未查明上述事实的情况下，就径行作出结论，证据不足。其次，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条的规定，国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。而本案中，介休市国土地资源部门在处理本案土地权属纠纷案件过程中，并未组织各方事人进行调解，违反上述程序性规定。再次，李文明申请确定的原兴华铁厂占地的土地使用权，而非涉案土地的所有权。第三人东内封村委会和岳家湾村委会申请确认的是土地所有权的归属，而介休市政府的被诉土地权属决定仅对兴华铁厂占地的所有权归属进行了确权，而对土地使用权归属并未进行确权，遗漏了原告李文明的申请请求。综上，介休市政府的被诉土地权属决定事实不清，程序不当，明显不当，应予撤销。晋中市政府的被诉行政复议决定事实依据不足，亦应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（六）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条、第十条的规定，判决如下：
一、撤销介休市人民政府于2015年11月10日作出的介政土处字（2015）1号介休市人民政府《土地权属争议案件决定书》；
二、撤销晋中市人民政府于2016年3月17日作出的市复决字[2016]8号《行政复议决定书》；
三、介休市人民政府在本判决生效后依法重新作出土地权属争议案件决定。
案件受理费五十元由被告介休市人民政府、晋中市人民政府共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山西省高级人民法院。
审判长 陈雪平
审判员 赵保军
审判员 张晓峰
二〇一六年九月二十六日
书记员 赵 婷