吉林省白城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）吉08行终10号
上诉人（原审原告）章承仁，男，1951年4月4日生，满族，无业，现住吉林省白城市。
委托代理人刘大波，吉林中储律师事务所律师。
上诉人（原审被告）通榆县水利局。
法定代表人刘宝辉，局长。
委托代理人张殿勇，通榆县水利局主任科员。
委托代理人程淑莉，吉林程淑莉律师事务所律师。
上诉人章承仁因与上诉人通榆县水利局水利行政强制一案，不服通榆县人民法院（2016）吉0822行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人章承仁及其委托代理人刘大波，上诉人通榆县水利局的委托代理人张殿勇、程淑莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，1997年12月31日，赵某辉与通榆县四井子乡富国村村民委员会（合乡并镇后归向海乡）签订了草原承包合同，承包草原4275亩，期限30年，从1998年1月1日至2027年12月31日。2011年赵某辉病故，承包的草原重新发包。2012年2月1日，富国村与贾某侠签订草原承包合同，贾某侠承包1453.8亩；2012年5月5日，富国村与赵某辉的妻子李某兰、儿子赵某友重新签订草原承包合同，承包面积变更为170公顷，地类主要为盐碱地、旱地、草原。2014年10月13日，李某兰、赵某友经富国村同意将其承包的170公顷草原转让给原告，转让费500000.00元；2014年11月4日，经富国村同意贾某侠将其承包的草原转让给原告，转让费550000.00元，期限至2027年12月31日。2016年6月，原告在贾某侠转让的承包地面积内对64公顷盐碱地开垦耕种时，被告派其工作人员进行了阻止，致使原告未能耕种。
原审判决认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，原告在其承包的草原内对其中的盐碱地进行改造耕种时，被告的工作人员实施了阻止行为，原告认为侵犯其合法权益就有权提起诉讼，因此原告具备本案的主体资格。《河道等级划分办法》第四条规定：“河道划分为五个等级，即一级河道、二级河道、三级河道、四级河道、五级河道”、第五条规定：“河道等级划分程序：一、二、三级河道由水利部认定；四、五级河道由省、自治区、直辖市水利（水电）厅（局）认定。”因此是否为河道，必须有相关机构的权威认定，被告主张原告开垦的64公顷土地属于河道，未提供河道认定的证据。另外，该地在土地部门的地籍调查表中，登记的使用权人为富国村，始终由富国村发包，且“二调图”显示，该土地现状为盐碱地。综上可以认定原告开垦的64公顷土地不属于河道。被告作为县级人民政府水利行政主管部门，管理河道是其法定职责，管理土地是县级人民政府国土资源局的法定职责，因此被告阻止原告耕种的行政行为超越职权，属于行政事实行为，不具有可撤销的内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”据此应当确认被告的行政行为违法。《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款规定：“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的开垦区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地”，据此原告未经批准开垦土地，属于违法行为，其损失不予保护。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定、《中华人民共和国土地管理法》第三十九条第一款规定，判决如下：一、被告通榆县水利局于2016年6月16日阻止原告在其承包地内开垦耕种的行政行为违法；二、驳回原告要求被告赔偿经济损失的诉讼请求。诉讼费50.00元由被告负担。
上诉人章承仁的上诉请求及其主要理由是：《中华人民共和国宪法》第四十一条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“公民、法人或其他组织的合法权益受到行政机关或行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”通榆县水利局主张所争议地块为河道，没有法律依据，理由如下：1、通榆县水利局没有提供全天候水文监测数据。2、依据《宪法》第九条规定，矿藏、水流只能专属于国家所有，《中华人民共和国物权法》第是四十六条规定，矿藏、水流和海域归国家所有。但依据相关证据及一审认定的事实，所争议地块属集体所有与使用，这就从另一个侧面证实了争议地块并非河道。3、既然争议地块并非河道，通榆县水利局所实施的具体行政行为应属超越法定职权，因此不具有合法性。由于通榆县水利局的具体行政行为侵犯上诉人的合法权益，并导致上诉人合法的财产利益丧失或未能实现。理应负赔偿责任。综上，请求二审法院依法判令通榆县水利局赔偿因其具体行政行为违法而导致上诉人的经济损失。
通榆县水利局对章承仁的上诉请求及理由答辩称，章承仁的上诉理由不能成立，通榆县水利局行政执法没有不当之处，争议地块系河道属于水利局管理范围之内。
上诉人通榆县水利局的上诉请求及其主要理由：（一）原审法院认定事实不清。1、本案遗漏诉讼主体，遗漏了与本案判决结果有利害关系的第三人，即向海蒙古乡富国村村民委员会、和本案无利害关系的第三人贾某侠。2、被上诉人原审诉请于法无据。（1）贾某侠与章承仁签订的草原转让合同即测绘图，不能证明争议地不是河道，富国村将上诉人享有管理权的河道发包属越权发包。（2）2012年通榆县国土资源局地籍调查表和第二次全国土地调查利用现状图不能作为土地确权的依据。（二）上诉人的行政行为合法。1、上诉人已提交的《中华人民共和国国家测绘总局航测的地形图》能够证明本案争议地是河道，上诉人对该争议地享有管理权，没有越权行政。2、由于通榆县境内河流有其特殊性，均为季节性河流，多年且年内大部分时间处于无水断流状态，本案争议地不能以争议时无水来确定不是河道。3、章承仁在上诉人享有管理权的河道内实施了开垦河道、河道内种植阻碍行洪的作物，故上诉人依法对违法行为人进行了警告，该行政行为是合法的。综上，章承仁的原审诉请于法无据，应驳回其起诉。
章承仁对通榆县水利局的上诉请求及理由答辩称，1.在一审时我方已经举证通榆县人民法院民事判决书，根据《人民法院统一证据规定》第151条规定，已经经人民法院生效裁判所确认的事实，可直接作为证据予以适用。通榆县人民法院民事判决，在依法确认了章承仁土地承包经营权的同时，对土地使用权属富国村所有也给予了确认。所以通榆县水利局所主张的富国村属于越权发包的理由不能成立。2.通榆县国土资源局的地籍调查表属国家行政机关依法履行行政职责的行为，其对土地权属的界定通榆县水利局应予尊重。3.根据一审认定的事实及我方提供的两份新证据，争议地块不属于未开发利用的土地，富国村在发包的过程中，一直有承包人在经营耕种，只是后来由于客观原因导致有所中断。
通榆县水利局在二审中提供了以下三组证据：
1.通榆县国土资源局、通榆县水利局2017年4月10日通国土联【2017】1号《关于争议地块有关情况的说明》。证明该争议的地块属于通榆县霍林河中股河道。
2．《吉林省水利厅关于提供我省季节性河流情况的复函》，内容是关于对霍林河中股地块的地类情况说明；国土资源局和水利局组织的现场踏查记录及说明并附有通榆县兴隆水库法人身份证明及法定代表人身份证件、霍林河中股河道争议地块的截图，以此来证明争议地块在通榆县霍林河中股河道，复函当中吉林季节性河流统计表当中也能明确流经通榆县内霍林河中股河道也就是本案争议的地块，为霍林河中股河道。
章承仁对以上两份证据质证认为，通榆县水利局提供的新证据均形成于一审庭审之后，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十条的规定，通榆县水利局及其诉讼代理人在作出具体行政行为后，自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。第三十一条规定，通榆县水利局在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。基于以上法律规定，通榆县水利局所提供的新证据无论是否客观真实也无论与本案是否具有关联性，都不能作为法庭质证的对象。
1964年6月，吉林省水利厅勘测设计院《兴隆水库改建工程初步设计》第三篇“工程地址”第九页，证明问题是霍林河入通榆县后分南北两股，北股又分为中股和北股，中股和北股与黄鱼泡汇合成北股向下，入查干泡后入嫩江。
章承仁对以上证据质证认为，该证据只是一个初步设计方案与本案要证明的问题无关，设计方案有多套，不一定每一个都实施，该设计方案的实施要有政府批准文件，这个规划设计与本案无关，不能作为证据使用。争议的地块已经五六十年没有水了，没有水的地方是不能称为河道的。通榆县水利局和土地局共同踏查，土地局土地调查表在富国村兴隆渔场水利部门做了多天的公示，水利部门没有提出任何异议。
章承仁在二审提供了以下证据：
1.向海乡富国村村民委员会2017年2月3日出具的证明，证明争议地块的权属属于富国村集体所有。
2.富国村村民赵广有2017年2月3日出具的证明，证明赵某友及其父亲曾对争议地块进行管理和耕种。从而进一步证明争议地块不属于未开发利用土地。
通榆县水利局对以上两份证据质证认为，对第一份证据有异议，不能作为证据使用。证据的形式、内容不合法，该证据没有村委会的法定代表人、出具证据的人员签字来证实证据的真实性和合法性。村委会无权自己证明自己是土地的权属人，应由土地管理部门来确定土地的使用权人及土地的归属。对第二份证据有异议，证人没有出庭作证，没有出示证人的身份证明，无法确定证人的真实性和合法性。单凭一份书写的证人证言更不能确定土地的归属，该两份证据不能作为证据使用。
本院对双方当事人在二审出示的证据认证如下：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条规定：“在第二审程序中，对当事人依法提供的新的证据，法庭应当进行质证；当事人对第一审认定的证据仍有争议的，法庭也应当进行质证。”第五十二条：“本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”根据以上司法解释的规定，通榆县水利局及章承仁在二审中提供的证据，均不属于“新的证据”，不能作为认定本案事实的根据。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院予以确认。
本院认为，（一）章承仁在所承包的草原上耕种时，通榆县水利局以章承仁所耕种的土地为河道，属于通榆县水利局管理范围，对章承仁的耕种行为进行了警告，责令其停止违法行为。《中华人民共和国防洪法》第二十一条第四款规定：“流域管理机构直接管理的河道、湖泊管理范围，由流域管理机构会同有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定；其他河道、湖泊管理范围，由有关县级以上地方人民政府依照前款规定界定。”《吉林省河道管理条例》第九条第一款规定：“各级河道主管机关，应当根据流域综合规划和防洪标准、通航标准及其他有关技术要求，按河道管理权限编制河道整治规划，报同级人民政府批准并报上级河道主管机关备案。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十条第三款规定：“河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定”，根据以上法律、行政法规的规定，河道的具体管理范围，由县级以上人民政府负责划定。而本案中，通榆县水利局在一审提供的证据不足以证明争议地为河道。因此，其主张对争议地享有管理权依据不足，一审判决认定通榆县水利局行政行为违法是正确的，应予支持。（二）通榆县水利局主张本案应追加向海蒙古族乡富国村村民委员会及贾某侠作为本案第三人参加诉讼，没有事实及法律上的依据，本院依法不予支持。（三）章承仁主张由通榆县水利局赔偿因具体行政行为违法造成的经济损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，应由章承仁对通榆县水利局行政行为造成的损害提供证据证实。而本案中，章承仁未提供相应的证据证实其损失的存在，对其主张本院无法支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉人章承仁、上诉人通榆县水利局的上诉，维持原判。
二审诉讼费100.00元，由上诉人章承仁、通榆县水利局各自负担50.00元。
本判决为终审判决。
审 判 长 杨晓静
审 判 员 王 莹
代理审判员 任秀霞
二〇一七年五月十六日
书 记 员 李佳锐