浙江省宁波市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙甬行终字第301号
上诉人（原审原告）慈溪第二砖瓦厂，住所地浙江省慈溪市观海卫镇双湖村瓦窑头。
法定代表人王维国。
委托代理人陈权（特别授权代理）。
委托代理人吴思瑞（特别授权代理）。
被上诉人（原审被告）慈溪市住房和城乡建设局，住所地浙江省慈溪市古塘街道三北大街458号。
法定代表人戚春良。
委托代理人盛铖栋（特别授权代理）。
委托代理人郎慈甬。
上诉人慈溪第二砖瓦厂因诉被上诉人慈溪市住房和城乡建设局不履行企业改制时土地性质变更的法定职责一案，不服浙江省慈溪市人民法院作出的（2015）甬慈行初字第53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理认定，原告慈溪第二砖瓦厂原为市属城镇集体企业，拥有国有土地证号为慈国用（1998）字第100059号、100060号以及慈国用（1994）字第0156**号的国有土地使用权，上述土地使用权性质均为国有划拨土地。1997年9月16日，中共慈溪市委办公室、慈溪市人民政府办公室联合印发《〈关于加快国有、城镇集体企业改革的若干政策规定（试行）〉的通知》（市委办（1997）94号），该文件规定：改制企业必须在自行进行资产清查的基础上，委托具有法定资格的审计和资产评估机构进行财务审计和资产评估；资产界定争议由市企业改革领导小组裁定；国有资产由市国资委国资办确认，城镇集体资产由各企业主管部门确认；净资产不足以各类核销、提留的企业，可用土地使用权价值冲抵，并办理土地使用权出让手续；市属企业改制方案应由企业主管部门同意后，报市企业改革领导小组审批，其它企业由市企业改革领导小组授权企业主管部门审批；公有资产出售后的收益，国有资产由国有资产授权管理部门收缴，集体资产由企业主管部门确定的资产管理机构收缴。1997年10月22日，慈溪市企业改革领导小组办公室发布《转发市土管局关于国有、城镇集体企业改革中土地资产管理实施意见的通知》（慈企改办（1997）4号），该文件规定：净资产不足以各类核销、提留的企业，可用土地使用权价值冲抵，并办理土地使用权出让手续；以拍卖形式改制的，改制前应由原企业或主管部门负责办理好土地出让手续，改制后，土地使用权直接变更给改制企业。也可由改制企业直接补办土地出让手续，出让金从拍卖所得款项中提取；其他改制企业土地资产的处置方式有出让（转让）、租赁以及入股；对使用划拨土地的，可在企业补办出让手续、补交出让金后，将土地使用权出让给企业。出让金一般按标定地价的20%收取，困难企业可全额减免（净资产确认为零以下），情况特殊的企业，经市企业改革领导小组批准，也可视情减免。1997年12月29日，慈溪市城乡建设委员会制定《市城乡建委企业改革总体实施方案》（慈建委（1997）91号），该文件规定：市城乡建委建立企业改革指导小组及其办公室，主要负责对系统内改制企业的指导，帮助企业制订改制方案，选择改制形式；产权界定确认根据评估结果，按照“谁投资，谁所有”的原则，国有企业界定为国有资产，并由市国资办确认，集体企业由市城乡建委确认，出具产权界定书等。1998年12月31日，慈溪市企业改革领导小组作出《关于同意市城乡建委企业改革总体实施方案的批复》（慈企改领（1997）23号）。1998年8月，慈溪市地价评估事务所根据原告的委托，作出了慈地估980132号《土地估价报告》，内容为：委估三宗地位置坐落在鸣鹤镇瓦窑头村，三宗地权属性质是国有划拨土地，A宗地用途为工业，面积27785.05㎡，土地登记证书号为慈国用（1998）字第100059号；B宗地用途为工业，面积为408.63㎡，土地登记证书号为慈国用（1998）字第100060号；C宗地用途为仓储，面积为320㎡，土地登记证书号为慈国用（1994）字第015636号；评估对象A、B、C三宗国有土地，其土地使用权以行政划拨方式取得，企业转制处置土地资产时，应办理土地出让手续；上述土地总价格1501956元等。1999年4月28日，慈溪市城乡建设委员会制定《市城乡建委关于申报慈溪第二砖瓦厂改制方案的请示》，要求慈溪市企业改革领导小组审批已经由该厂职工代表会审议通过的慈溪第二砖瓦厂改制方案，该方案主要内容为：根据砖瓦厂资产状况和今后发展趋势，经多次研究拟采取企业资产整体出售，组建股份合作制形式进行改制。企业与全体职工解除劳动合同，对分流到社会的职工按规定支付一次性安置补偿资金，办理失业登记手续；其余职工按规定享受安置补偿资产，并按每股15000元额度补足股金，提前退休，退休、遗属人员各项提留在企业现有资产中提留，企业负资产由税收优惠政策弥补。经核销、提留后，确认企业净资产为-3900元，企业以负资产形式改制，享受税收优惠政策。企业股本总额设置为1725000元，每股15000元，折合115股，全部为职工个人购买。职工股份由两部分构成：一是职工一次性安置补偿资产；二是职工现金入股部分。交款方式：一次性安置补偿资产划转股份不足部分，由职工在改制后企业规定时间内以现金方式补足。要求解决部分改制启动资金和免缴房地产变更过程中的一切税费。同年5月17日，慈溪市企业改革领导小组作出《关于同意慈溪第二砖瓦厂改制方案的批复》（慈企改领（1999）11号），同意原告以零资产形式转让给原企业职工，并改组为股份合作制企业，享受负资产企业改制的有关政策。同年10月29日，慈溪市城乡建设委员会与原慈溪第二砖瓦厂97名职工签订《慈溪第二砖瓦厂企业改制资产界定协议书》一份，主要内容为：一、由慈溪市审计事务所于1998年8月对企业的全部资产进行评估。经评估，截止1998年6月30日，企业资产总额4357992.46元，总负债513904.26元，所有者权益3844088.20元。三、截止到改制日（1999年7月31日），经评估确认，企业总资产为4357992.46元，总负债513904.26元，核销、提留及调整评估日至改制基准日经营亏损合计3879580.69元，确认企业净资产为-35492.49元。根据“谁投资、谁所有”及实事求是的原则，截止企业改制基准日，企业净资产-35492.49元全部界定为原慈溪第二砖瓦厂97名职工所有。四、企业改制为股份合作制企业，改制前企业的债权债务由改制后企业延续承担。五、改制企业凭本界定书及其他资料三十天内向工商管理机关办理变更登记。1999年11月30日，原告申请变更登记。同年12月1日，慈溪市城乡建设委员会出具承诺书一份，载明：我委所属慈溪第二砖瓦厂，根据慈委办（1997）94号文件精神和企业改制总体方案，改制为股份合作制企业。新组建企业现已向你局申报办理工商注册登记，材料情况事实，如有纠纷由我委负责解决。同年12月，原告办理了企业变更登记，经济性质为股份合作制。至今，原告名下的上述国有土地使用权性质仍为划拨。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”法律、法规、规章未规定为改制企业补办国有划拨土地转为国有出让土地手续属于被告的行政职权，改制时的政策或协议也未确定被告或其他行政机关负有该项义务，同时，原告进行企业改制时，土地资产处置方式为入股，属特定历史条件、按特定政策实施的行为，原告所诉的行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条确定的行政诉讼受案范围，法院不应予以受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。另，承担将国有划拨土地转为国有出让土地而产生的一切费用的前提是行政机关负有规范性文件规定或协议约定的义务，因原告所提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围，法院不应受理，故对原告一并提出的被告承担将国有划拨土地转为国有出让土地而产生的一切费用的请求，亦不予受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告慈溪第二砖瓦厂的起诉。
上诉人上诉称：一、被上诉人（原慈溪市城乡建设委员会）系企业改制时的实施和责任主体，其在企业改制中的相关行为具有行政管理性，其与上诉人职工签订的《企业改制资产界定协议书》系行政合同，故上诉人提起本案行政诉讼属于行政诉讼的受案范围。二、企业改制时，上诉人已向被上诉人支付了土地使用权转让的相应价款，上诉人本可以享受负资产企业改制的有关政策。上诉人在当时本可全额减免土地使用权出让金办理国有土地出让手续，被上诉人在企业改制时应当为上诉人办理但未办理土地使用权变更手续，系违法。三、本案系涉及不动产的行政诉讼案件，应当适用20年的起诉期限，故上诉人提起本案行政诉讼未超过法定起诉期限。请求二审法院撤销原审裁定，确认被上诉人在企业改制时未将上诉人名下的国有划拨土地通过补办手续转为国有出让土地的行为违法，并责令被上诉人将上诉人的国有划拨土地转为国有出让土地。
被上诉人未作书面答辩，在审理时辩称：一、本案所涉争议属企业改制中的事项，依法不属于行政诉讼受案范围。况且，被上诉人也不具有改变土地性质的法定职责。二、即使本案争议属于行政诉讼受案范围，上诉人企业改制于1999年完成，并已办理工商变更登记手续。上诉人提起本案行政诉讼，已经超过法定两年的起诉期限。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
经审查，对原审裁定认定的事实本院予以确认。
本院认为，上诉人提起本案行政诉讼，认为被上诉人在企业改制时未将上诉人名下的国有划拨土地通过补办手续转为国有出让土地的行为违法，该争议属于上诉人企业改制中的事项。企业改制是在特定历史条件下，按特定政策实施的行为，因企业改制引发的纠纷，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，法院不应予以受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陆玉珍
代理审判员 朱姣珍
代理审判员 尹婷婷
二〇一六年一月十四日
代书 记员 俞 佳