南京铁路运输法院
行 政 判 决 书
（2017）苏8602行初1149号
原告张桂香，女，1952年2月21日生，汉族，户籍地南京市沿江工业开发区。
委托代理人王庆学，安徽曲阳律师事务所律师。
委托代理人刘福东，安徽曲阳律师事务所律师。
被告南京市盐务管理局，住所地南京市雨花台区郁金香路6号。
法定代表人董志彬，南京市盐务管理局局长。
委托代理人殷振武，江苏天茂律师事务所律师。
委托代理人杨倩文，江苏天茂律师事务所实习律师。
被告南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路41号。
法定代表人缪瑞林，南京市人民政府市长。
委托代理人李佳萱，南京市人民政府工作人员。
原告张桂香诉被告南京市盐务管理局（以下简称市盐务局）、南京市人民政府(以下简称市政府)盐务管理行政行为及行政复议一案。于2017年7月11日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月17日立案受理后，依法向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案。原告张桂香委托代理人刘福东，被告市盐务局出庭负责人孙学新、委托代理人殷振武、杨倩文，市政府委托代理人李佳萱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2017年4月5日，市盐务局的执法人员以张桂香涉嫌非法销售食盐，违反国家盐政相关文件精神为由，向原告下发（宁）盐政登[2017]第01009号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，对老王干货烟酒店内规格为500g每袋中盐精制食用盐共计120斤予以抽样取证、先行登记保存，并向原告作出（宁）盐政罚告字[2017]01009号《行政处罚事先告知书》。原告不服向市政府申请行政复议。市政府于2017年6月15日作出[2017]宁行复第74号《行政复议决定书》，对市盐务局的上述行为予以维持。
原告张桂香诉称，原告是合法经营日用百货的个体工商户，从具有食盐批发许可证的企业购进食盐，既符合《盐业体制改革方案》的规定，也没有违反《食盐专营办法》的规定。原告经营的日用百货经营部，进行食盐零售，没有进行食盐批发，至于客户在原告处购买食盐后的用途，原告无权干涉。市盐务局在没有合法依据的情况下，以先行登记保存为名，对原告的食盐进行查扣，其实施先行登记保存行为时没有按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，经过负责人批准，未在该规定的七天保存期限内作出处理决定，行政行为违反法律规定。综上，原告认为市盐务局对原告作出的先行登记保存食盐的行为缺乏事实与法律依据，程序违法。市政府未经法定复议程序作出维持该行政行为的决定亦属违法。故诉至法院，请求：1、撤销市政府作出的（2017）宁行复第74号《行政复议决定书》；2、确认市盐务局先行登记保存食盐行为违法；3、判令被告依法返还被先行登记保存的食盐120公斤；4、本案诉讼费由被告承担。
原告张桂香向本院提供以下证据：
证据1、原告身份证复印件及南京六合张桂香烟酒店营业执照复印件。
证据2、中盐东兴盐化股份有限公司营业执照复印件及食盐批发许可证复印件。
以上证据均证明原告张桂香购进食盐的渠道合法。
被告市盐务局辩称：市盐务局是南京市区域内盐业行政主管部门，有权查处本行政区域内从未取得食盐批发许可证的企业购进食盐、非法经营食盐批发业务等违法行为，执法目的合法。市盐务局在南京六合张桂香烟酒店（以下简称张桂香烟酒店）进行检查时，发现一批来路不明的食盐共120公斤，经营者张桂香无法提供合法的购盐发票，张桂香涉嫌从未取得食盐批发许可证的企业购进食盐、非法经营食盐批发业务，市盐务局根据《行政处罚法》第三十七条的规定，当场依法对该批食盐进行了先行登记保存。市盐务局对涉案食盐先行登记保存具有事实和法律依据。后根据《食盐专营办法》第二十一条、二十二条的规定，于法定期限内作出《行政处罚事先告知书》，并向原告送达，明确告知原告拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据。根据原告的要求，市盐务局按照法定程序组织听证。因原告向市政府申请复议，暂停了听证程序。综上，市盐务局依职权履行了法定职责，认定事实正确、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求法院依法驳回原告的诉请。
被告市盐务局向本院提供证据：
第一组证据：
证据1、张桂香询问笔录；
证据2、现场检查笔录；
证据3、现场图像记录。
以上证据证明张桂香自认存在食盐批发行为，涉嫌非法购进食盐、非法经营食盐批发业务，其行为涉嫌违反了《食盐专营办法》的相关规定。
第二组证据：
证据4、盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书（存根）；
证据5、盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书送达回证；
证据6、（宁）盐政罚告字[2017]01009号《行政处罚事先告知书》；
证据7、《行政处罚事先告知书》EMS快递单。
以上证据证明市盐务局于先行登记保存张桂香的盐产品后依法作出了拟处罚决定，程序合法。张桂香在收到《行政处罚事先告知书》后已向市盐务局提起了组织听证的要求，暂时未组织听证。
被告市盐务局向本院提供以下法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条；《食盐专营办法》第十条、第十四条。
被告市政府辩称：市政府作为复议机关在认真核实了相关在卷证据的合法性、真实性和关联性，根据相关法律规定，作出维持原行政行为的复议决定，认定事实清楚、适用法律正确。市政府于2017年5月2日收到原告的行政复议申请后于当天受理并书面通知市盐务局提出答复。2017年6月15日作出行政复议决定书并依法邮寄当事人，程序合法。综上，请求法院依法驳回原告的行政诉讼请求。
被告市政府向本眼提交以下证据：
证据1、受理通知书及EMS快递单，证明市政府于2017年5月2日依法受理原告行政复议申请，并告知原告。
证据2、行政复议申请书，证明原告陈述的行政复议请求及相应的事实和理由。
证据3、行政复议决定书，证明市政府依法对原告行政复议申请予以审查，并在法定期限内作出复议决定，履行了行政复议职责，程序合法，内容适当。
证据4、EMS快递单及网络截图，证明市政府已向原告送达《行政复议决定书》。
被告市政府向本院提交以下法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第十七条、第二十八条、第三十一条；《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条；《食盐专营办法》第十条、第十四条。
经庭审质证，原告对市盐务局提供的证据的真实性没有异议，证明目的不认可。原告对市政府提供的证据真实性均无异议，但认为复议决定是错误。市政府与市盐务局对对方提供的证据真实性、合法性、关联性均无异议。市盐务局对原告提供证据中，对证据2关联性不认可，对其他证据无异议。市政府对原告提供证据同市盐务局意见，且原告在行政复议阶段未提交。
本院对上述证据认证如下：原告及两被告提交的证据具备真实性、合法性、关联性，可以作为本案的认定依据，本院予以采信。
经审理查明，张桂香烟酒店（门头字号为“老王干活烟酒店”）系原告张桂香经营的个体工商户，经营场所位于南京市六合区××民族商业街××号。2017年4月5日，市盐务局在例行检查过程中，在张桂香烟酒店发现店内正在销售中盐东兴盐化股份有限公司生产的500克精制食用盐，现场查获盐产品120斤。因经营者张桂香无法提供合法的购盐发票，市盐务局在向原告进行询问、现场检查后，同日作出（宁）盐政登[2017]第01009号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，因张桂香违反《食盐专营办法》第十条、第十四条的规定，根据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，决定对老王干货烟酒店内规格为500g每袋中盐精制食用盐共计壹佰贰拾公斤予以抽样取证、先行登记保存，并说明在此期间，任何人不得销毁或转移被抽样取证、先行登记保存的物品证据。同日向原告送达该通知书。2017年4月12日，市盐务局作出（宁）盐政罚告字[2017]01009号《行政处罚事先告知书》，认为原告从未取得食盐批发许可证的企业购进、批发销售食盐的行为违反《食盐专营办法》第十四条、第十条之规定。依据《食盐专营办法》第二十二条、二十一条之规定，拟给予当事人以下行政处罚：1、责令立即停止从未取得食盐批发许可证的企业购进、批发销售食盐的行为。2、没收现场查获的规格为20kg/箱（500g*40袋），标志为中盐东兴盐化股份有限公司出品中盐精食用盐（加碘）的盐产品共计壹佰贰拾公斤。3、处以当事人非法购进、批发销售食盐产品总价值金额2倍的罚款，计人民币壹仟贰佰圆整（小写：1200元）。并告知原告享有陈述和申辩的权利，符合听证条件的，可以依法要求举行听证。并依法向原告邮寄送达。原告不服，向市政府申请复议。2017年5月2日，市政府予以受理其申请，并依法向原告邮寄送达。2017年6月15日，市政府作出[2017]宁行复第74号《行政复议决定书》，认为市盐务局对涉案盐陈品先行登记保存的行为并无不当，决定维持市盐务局的具体行政行为。2017年6月21日向原告送达该决定书。原告不服，于2017年7月11日诉至本院。
本院认为，根据《食盐专营办法》第四条规定，县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构负责管理本行政区域内的食盐专营工作。被告市盐务局是本市行政区域内的盐业行政主管部门，依法享有盐业行政管理权，具有盐业行政执法的主体资格。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并在七日内及时作出处理决定。”证据先行登记保存是行政执法机关在执法调查过程中所采取的一种措施，不是一个完整的、独立的行政处理行为。市盐务局在涉案盐产品正在被销售的行为涉嫌违法的情况下，向涉案物品的实际经营人即原告出具《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》，先行登记保存盐产品120公斤，其行为符合上述法律规定。至于原告的行为是否确实构成违法与对先行登记保存行为的合法性审查并无关联。被告市盐务局在盐业执法过程中作出先行登记保存物品证据的《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》符合法律规定，执法目的并无不当。原告要求确认该行为违法并返还被先行登记保存的食盐的诉讼请求，本院不予支持。
原告不服被告市盐务局先行登记保存的行政行为，向被告市政府申请行政复议，市政府于2017年5月2日依法受理其复议申请，2017年6月15日，作出[2017]宁行复第74号《行政复议决定书》，维持市盐务局作出的先行登记保存行为。该复议程序合法，适用法律、法规正确，实体处理亦无不当。
综上，被告市盐务局作出（宁）盐政登[2017]第01009号《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》对原告的盐产品进行先行登记保存的行为以及被告市政府作出[2017]宁行复第74号《行政复议决定书》的行政行为，均符合法律规定，并无不当。原告的诉讼请求，本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告张桂香的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告张桂香负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院。
审 判 长 王丽
审 判 员 吴霞
人民陪审员 岳宁
二〇一七年十月二十日
见习书记员 吉倩