福建省福州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）闽01行终19号
上诉人（原审被告）福州市鼓楼区城市综合执法局，住所地福建省福州市鼓楼区双下路37号凤湖新城一区5号楼架空层。
法定代表人吴端正，局长。
委托代理人陈武、吴俊，福建合立律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）林清，男，1968年8月15日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。
委托代理人陈启宗，福建拓中律师事务所律师。
委托代理人刘飘，福建拓中律师事务所实习律师。
原审被告福州市鼓楼区人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路98号。
法定代表人朱训志，区长。
委托代理人邱小欢，该政府工作人员。
委托代理人郑辉煌，福建元一律师事务所律师。
上诉人福州市鼓楼区城市综合执法局（以下简称鼓楼区执法局）因被上诉人林清诉其限期拆除决定及诉福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）行政复议一案，不服福州市仓山区人民法院（2016）闽0104行初244号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，被告鼓楼区执法局向福州市城乡规划局发函请求认定鼓楼区六一北路528号华盛大厦涉嫌有违法建筑物，2015年8月3日福州市城乡规划局向被告鼓楼区执法局复函，确认华盛大厦28A、28H南侧，28D、28E北侧业主擅自建设、与原产权不符、未经规划审批的建设行为属违法建设，且上述违法建设行为属无法改正措施消除对规划实施影响的情形，告知被告鼓楼区执法局予以立案查处。2016年4月12日被告鼓楼区执法局对华盛大厦28A业主(即本案原告)违建行为予以立案，同日进行现场检查和勘验并制作笔录，同月14日被告鼓楼区执法局作出询问(调查)通知书，并将该通知书张贴于华盛大厦28A室门口，同月18日被告鼓楼区执法局作出被诉期限拆除决定书，主要内容：原告未经规划部门批准，擅自在华盛大厦28A室南侧搭建房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属于违法建设行为，责令原告在2016年4月21日18时前自行拆除违法房屋并接受复查。并将该决定书张贴于涉案房屋门口。原告不服向鼓楼区政府申请行政复议，2016年5月18日被告鼓楼区政府予以受理，并向被告鼓楼区执法局发出行政复议答复通知书，被告鼓楼区执法局依法向被告鼓楼区政府提交了答复书及相关的证据，2016年7月4日被告鼓楼区政府作出鼓政复决字［2016］8号《行政复议决定书》维持被告鼓楼区执法局作出的［2016］榕鼓综执限拆决字第070728号《限期拆除决定书》，并依法送达各方。原告不服诉至原审法院。
另查明，原告对福州市城乡规划局作出的《关于鼓楼区六一北路528号华盛大厦涉嫌违法建筑物认定情况的复函》不服，提起行政诉讼，请求撤销该复函，台江区人民法院作出(2016)闽0103行初129号行政判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服提出上诉，福州市中级人民法院于2017年6月24日作出(2017)闽01行终106号行政判决，驳回原告的上诉，维持原判。
原审法院认为，榕政办［2015］131号《福州市城区“两违”查处规程》规定，对于认定不能采取改正措施消除对规划实施影响，依法需强制拆除的，由区执法局立案查处，本案涉案违法建筑系位于鼓楼区，且属于无法改正措施消除对规划实施影响，故被告鼓楼区执法局有权对涉案的违法建筑立案查处。被告鼓楼区执法局系鼓楼区政府的工作部门，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告鼓楼区政府有权对被告鼓楼区执法局作出的被诉限期拆除决定经行政复议程序进行审查，故被告鼓楼区政府作出被诉的行政复议决定具有合法的权力来源。
已生效的(2017)闽01行终106号行政判决书对于福州市城乡规划局的《关于鼓楼区六一北路528号华盛大厦涉嫌违法建筑物认定情况的复函》作出判定，确认该复函合法有效，故被告鼓楼区执法局基于此复函对原告的违法建设行为予以立案调查，被诉限期拆除决定主要证据充分，被告鼓楼区执法局依法现场勘验并制作勘验笔录，但在向原告送达询问通知书及被诉限期拆除决定书时，程序存在轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响，故被诉行政行为应确认违法。原告称鼓楼区执法局责令原告拆除违建的部分系2007年之前所建，不应适用2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》的规定，但原告未提交证据证明违建行为发生在2008年之前，即便违法建设行为发生在2008年之前，因涉案的违法行为存在持续的状态，故被告鼓楼区执法局适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定作出被诉行政行为，其法律适用并无不当。被告鼓楼区政府依法受理原告复议申请后，依复议程序通知被告鼓楼区执法局答复、提交证据，但被告鼓楼区政府未对被告鼓楼区执法局的相关法律文书送达情况进行审查，而作出被诉的行政复议决定，被告鼓楼区政府作出的行政复议决定主要证据不足，故应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条之规定，判决：1、确认被告福州市鼓楼区城市综合执法局于2016年4月18日作出的［2016］榕鼓综执限拆决字第070728号《限期拆除决定书》违法；2、撤销被告福州市鼓楼区人民政府于2016年7月4日作出的鼓政复决字［2016］8号《行政复议决定书》。
上诉人鼓楼区执法局不服原审判决，向本院提起上诉称，一审法院事实认定错误，进而导致法律认定错误。法律要求行政机关按照合法程序向行政相对人送达具体行政行为的文书，其目的是为了让行政相对人充分了解具体行政行为的内容及自身的救济权利，以及保护行政相对人陈述申辩的救济权利的实现。因此对行政文书送达程序的合法性要求，应从实质及形式上双重考量。也就是说，若已经满足了告知行政相对人及保护其陈述申辩的救济权利的实质性要求，那么即使在形式上有些瑕疵，也不应认定整个行政行为程序违法。反观本案，上诉人以留置送达的方式向被上诉人送达了讼争的《限期拆除决定书》之后，被上诉人明确知晓后在合法期限内向鼓楼区政府提起行政复议。由此可见上诉人已经送达完成了向被上诉人告知具体行政行为及救济权利、途径的义务，且被上诉人也确实使用救济权利，并未遭遇任何损失。因此，上诉人的送达只存在瑕疵，而非一审判决认定的“轻微违法”。请求：撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。
被上诉人林清未向本院提交书面答辩意见。
原审被告鼓楼区政府辩称，1、鼓楼区执法局的上诉理由充分。行政文书的送达其目的是为了让行政相对人充分了解具体行政行为的内容及保护行政相对人陈述申辩等救济权利的实现。本案中，上诉人的文书送达仅存在瑕疵，并未对被上诉人林清的权利产生实际影响。故不应认定整个具体行政行为违法。2、鼓楼区政府对上诉人的相关法律文书送达情况进行审查，虽上诉人在送达文书时存在瑕疵，但对被上诉人的权利不产生实际影响，且鼓楼区政府依法受理林清复议申请，依复议程序作出复议决定，事实清楚、证据充分、适用法律依据证据、程序合法。综上所述，上诉人的上诉理由充分，诉争行政行为合法，且答辩人所作出的行政复议决定并无不当，符合法律规定，恳请支持上诉人的上诉请求。
原审中各方当事人提交的证据材料均随案移送本院，经审查，相关证据均经原审庭审质证。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。本院予以确认。
本院认为，原审法院关于上诉人鼓楼区执法局有权对涉案的违法建筑立案查处及原审被告鼓楼区政府作出被诉的行政复议决定具有合法的权力来源的认定，本院予以认可。
福州市城乡规划局的榕规函[2015]721号《关于鼓楼区六一北路528号华盛大厦涉嫌违法建筑物认定情况的复函》已认定鼓楼区六一北路528号华盛大厦28A南侧业主擅自建设的行为属于违法建设,该函内容已经法院司法审查予以确认。上诉人据此对被上诉人的违法建设行为进行了立案调查，制作了现场检查笔录、现场检查（勘验）笔录，向被上诉人送达询问（调查）通知书，告知被上诉人接受相关事宜调查及听取处理意见。上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定作出本案被诉限期拆除决定书，事实清楚，适用法律正确。上诉人送达程序虽存在瑕疵，但未对被上诉人的权利产生实际影响，并不导致被诉行政行为违法。原审被告鼓楼区政府依法受理被上诉人的复议申请后，依复议程序通知上诉人答复、提交证据，作出复议决定，事实清楚、程序合法。原审法院关于涉案的违法行为存在持续状态的认定，本院予以认可。
综上，上诉人的上诉请求和理由可以成立，原审法院判决错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销福州市仓山区人民法院（2016）闽0104行初244号行政判决；
二、驳回被上诉人林清的诉讼请求。
本案一、二审诉讼费用各50元均由被上诉人林清负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢红波
审 判 员 曾 莹
审 判 员 张厚磊
二〇一八年二月十二日
法官助理 蔡陈飞
书 记 员 朱嘉婧
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。