浙江省海宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0481行初40号
原告戴法年，男，1954年11月13日出生，汉族，住海宁市。
委托代理人孙晓阳，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告海宁市许村镇人民政府,住所地海宁市许村镇人民大道2688号。
法定代表人朱燕刚，该镇镇长。
委托代理人钟雪庆、李应龙，浙江峻德律师事务所律师。
原告戴法年不服被告海宁市许村镇人民政府于2017年8月10日作出的《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》，于2017年8月21日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2017年8月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月5日公开开庭审理了本案。原告戴法年及其委托代理人孙晓阳，被告海宁市许村镇人民政府负责人吴勤波及其委托代理人李应龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海宁市许村镇人民政府于2017年8月10日对原告作出《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》，查明：原告户位于××××建筑占地面积239.32平方米，建筑面积372.77平方米的建筑物和构筑物（含生产厂房、钢棚），属于未依法取得规划许可的建筑物和构筑物。根据《浙江省违法建筑处置规定》第三条、第六条及《海宁市违法建筑处置规定》、《海宁市“三改一拆”行动违法建筑处理实施细则》等相关规定，被告认定上述建筑为乡村违法建筑。
原告戴法年诉称，原告在海宁市许村镇拥有合法房屋。被告为推进非法征收进程，以认定原告房屋为违法建筑的手段来拆除原告房屋，并于2017年8月10日向原告作出《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》。城乡规划制度完整概念的提出是在2008年1月1日以后，在此之前各地城市规划、宅基地建房管理制度各自为政，而行政机关亦怠于履行建设规划管理之职，社会公众更是没有取得建设规划许可的概念，加之人口激增带来的住房面积不足问题引发了大量自建行为。如果一刀切将历史建筑认定为违法建筑恐存在不公。原告房屋建于2004年，当时《中华人民共和国城乡规划法》尚未实施，也无规划许可的概念，并且行政机关一直怠于履行行政职权，原告当时也无办理规划许可的途径。而现在被告为了推进非法拆迁进程，就用认定原告房屋为违法建筑这种手段来拆除原告房屋，于法于理都不符。根据《浙江省违法建筑处置规定》第十四条规定，城乡规划主管部门和乡（镇）人民政府作出违法建筑处置决定前，应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳；不成立而不予采纳的，应当说明理由。违法建筑处置决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径和期限等，并依法送达当事人。而被告在没有听取原告意见的情况下就作出了违法建筑处置决定，属于程序违法，严重侵害了原告的权益。为此，原告诉至本院，请求判令撤销被告所作的《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》。
原告向本院提交了《关于戴法年自建房屋的情况说明》一份，证明原告现有的自建房是因为政府拆迁而异地重建的，当时政府同意原告可建三间大房和三间小房，镇、村、组三级实施了建房放样工作；时任村委书记梅九斤也证明上述情况属实的事实。
被告海宁市许村镇人民政府辩称，一、被告作出《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》的行政主体适格。根据《浙江省违法建筑处置规定》及《海宁市违法建筑处置办法》等相关规定，被告作为乡、镇人民政府，依法享有对本行政区域内未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的乡村违法建筑，予以调查认定、责令限期改正、拆除等行政职权。案涉建筑位于××××原告住房周边，属许村镇村庄规划区内。因此，被告作出《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》行政主体适格。二、被告认定案涉建筑为乡村违法建筑，事实清楚，程序合法，适用法律正确。被告经调查后查明：2005年左右，原告未办理建设规划审批手续开始在其住房周边陆续建造案涉建筑，建筑占地面积合计239.32平方米，建筑面积合计372.77平方米，其中二层厂房占地面积133.45平方米，一层生产用房占地面积24平方米，4个钢棚占地面积合计81.87平方米。在案涉建筑建成后，原告将其出租给他人用于生产经营或居住。2008年3月，原告申请在××××易地建造住宅，使用土地面积105平方米，同时申请临时使用土地40平方米。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》、《浙江省村镇规划建设管理条例》等相关规定，在村庄、集镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内，取得村镇规划建设许可证后方可建设，严禁未批先建。因此，案涉建筑属未依法取得村镇规划建设许可证所建设的建筑。根据《浙江省违法建筑处置规定》、《海宁市违法建筑处置办法》及《海宁市“三改一拆”行动违法建筑处理实施细则》等相关规定，未依法取得村镇规划建设许可证所建设的案涉建筑，属未取得规划许可的乡村违法建筑。据此，被告于2017年8月10日作出《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》，依法认定案涉建筑为乡村违法建筑，告知原告享有的陈述、申辩权，并将认定书送达原告。三、我国早在1982年就规定了村镇建房应当按村镇规划审批制度，故原告认为案涉建筑在建设时无规划许可概念，属故意以自身对行政法律法规认知不足而作的狡辩。四、原告认为案涉建筑为合法建筑，无事实和法律依据。况且，原告所陈述的“推进非法征收”理由，与本案乡村违法建筑认定行为无关联性。综上，被告依法有权认定乡村违法建筑，且认定案涉建筑为乡村违法建筑所依据的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据、依据：
1、现场测绘图、情况调查及居民身份证复印件各1份，证明案涉建筑位于××××原告住房的周边；原告未办理建设规划审批手续，于2005年左右开始在其住房周边陆续建造案涉建筑，建筑占地面积239.32平方米，建筑面积372.77平方米，其中二层厂房占地面积133.45平方米，一层生产用房占地面积24平方米，4个钢棚占地面积合计81.87平方米；案涉建筑在建成后全部被出租给他人使用，部分用于生产经营，部分用于居住的事实。
2、海宁市农村村民建住宅呈报、审批表及临时使用土地申请表各1份，证明2008年3月，原告户申请在××××易地建造住宅，使用土地面积105平方米，同时申请临时使用土地面积40平方米；该报批建造的住房就是现位于××××原告住房的事实。
3、海政函[2008]92号《海宁市人民政府关于许村镇城镇总体规划的批复》及海政函[2015]37号《海宁市人民政府关于同意＜海宁市许村镇村庄布点规划（2014-2020）＞的批复》各1份、《海宁市许村镇城镇总体规划（2006-2020）》节选4页、嘉政发[2010]106号《嘉兴市人民政府关于海宁市长安镇等8个镇土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》1份、《海宁市许村镇土地利用总体规划（2006-2020年）》节选3页，证明《海宁市许村镇城镇总体规划（2006-2020）》及《海宁市许村镇村庄布点规划（2014-2020）》已分别于2008年12月12日、2015年4月22日获海宁市人民政府批准，《海宁市许村镇土地利用总体规划（2006-2020年）》已于2010年12月31日获嘉兴市人民政府批准，三规划均具有合法性；许村镇总体规划属镇规划、乡规划和村庄规划三合一的城乡统筹规划，案涉建筑位于许村镇村庄规划区内的事实。
4、《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》1份，证明2017年8月10日，被告依据事实和法律规定，依法认定案涉建筑为乡村违法建筑，并告知原告享有陈述、申辩权的事实。
5、依据：（1）《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、第十九条、第二十六条；（2）《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、第二十三条、第二十五条；（3）《浙江省违法建筑处置规定》第三条、第六条、第十三条、第十四条；（4）《海宁市违法建筑处置办法》第四条、第五条、第六条；（5）《海宁市“三改一拆”行动违法建筑处理实施细则》。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：
原告提供的证据,被告认为其真实性无法确认，且其属于证人证言范畴，应当由证人出庭作证。本院认为，该证据由原告单方制作，且被告不予认可；其中证明人的证明情况属证人证言范畴，应当由证人出庭作证。故本院对该证据不予认定。
被告提供的证据1，对其中的现场测绘图及居民身份证复印件，原告对其真实性无异议，但对现场测绘图的合法性有异议；对情况调查，原告对其真实性不予认可，认为案涉建筑系经多部门同意建造的，不属于违法建筑。本院认为，原告对现场测绘图及居民身份证复印件的真实性无异议，本院予以认定；对于情况调查，结合被告提供的证据2及原告在庭审中的陈述，能够证明案涉建筑未办理建设规划审批手续的事实。
被告提供的证据2，原告认为其真实性无法确认。本院认为，该组证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以认定。
被告提供的证据3，原告认为与本案缺乏关联性。本院认为，该组证据能够证明案涉建筑位于××××村庄规划区内的事实。
被告提供的证据4，原告对其合法性不予认可，认为其认定事实错误、程序违法。本院认为,该证据能够证明2017年8月10日，被告向原告作出《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》的事实，至于其是否合法，本院将在本院认为部分加以论述。
经审理查明，原告在××××拥有住房，占地面积190.33平方米。2005年左右，原告开始在其住房周边陆续建造两处厂房及4个钢棚，建筑占地面积合计239.32平方米，建筑面积合计372.77平方米，其中二层厂房占地面积133.45平方米，一层生产用房占地面积24平方米，4个钢棚占地面积合计81.87平方米。2008年3月，原告户申请在××××易地建造住房，使用土地面积105平方米，同时申请临时使用土地面积40平方米（临时使用土地年限为两年），实际上该报批建造的住房就是原告之前已建好的现位于××××住房。原告住房周边的建筑位于××××村庄规划区内，至今未办理建设规划审批手续。被告经调查后，于2017年8月10日作出《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》，认定上述建筑为乡村违法建筑，并将认定书送达原告。2017年8月17日，被告向原告作出《许村镇人民政府限期拆除乡村违法建筑通知书》，认定案涉建筑为应当予以拆除的乡村违法建筑，责令原告在2017年8月20日前自行拆除或者申请被告组织拆除。因原告既未自行拆除上述建筑，也未申请被告组织拆除，被告遂于2017年9月14日对上述建筑中的位于原告住房北面的二层厂房及占地面积分别为3.9平方米和30平方米的两处钢棚实施了强制拆除。
本院认为，《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。《海宁市违法建筑处置办法》第六条第二款规定，农村违法建筑由属地镇人民政府负责具体调查工作，并根据村镇规划编制、许可、监管等因素依法综合认定。本案中，案涉建筑位于××××村的集体土地上，属于海宁市许村镇村庄规划区域内，且至今未办理建设规划审批手续，属乡村违法建筑，故被告海宁市许村镇人民政府具有对案涉违法建筑作出认定的法定职权，本案被告主体适格。《浙江省违法建筑处置规定》第十四条规定，城乡规划主管部门和乡（镇）人民政府作出违法建筑处置决定前，应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳；不成立而不予采纳的，应当说明理由。违法建筑处置决定应当载明相关的事实、理由、依据以及不服决定的救济途径和期限等，并依法送达当事人。《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。本案中，被告作出违法建筑认定前未履行告知义务，并听取原告的意见，且在《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》中亦未载明救济途径和期限，属程序违法。综上，被告作出《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》违反法定程序，该认定书应当予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告海宁市许村镇人民政府于2017年8月10日向原告戴法年作出的《许村镇人民政府乡村违法建筑认定书》。
案件受理费50元，由被告海宁市许村镇人民政府负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。
审 判 长 汪永清
人民陪审员 蔡平贵
人民陪审员 董燎宇
二〇一八年二月九日
书 记 员 许一奇