浙江省温州市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）浙温民终字第2720号
上诉人（原审原告）：温州市国正房地产开发有限公司，住所地：温州市鹿城区飞霞南路永泰大厦二楼。
法定代表人：郑帮国，董事长。
委托代理人：周伟，浙江广诚律师事务所律师。
上诉人（原审被告）：温州市城市建设投资集团有限公司，住所地：温州市鹿城区望江西路工人文化宫西塔楼20层。
法定代表人：李道骥，董事长。
委托代理人：张崇伟，浙江浙瓯律师事务所律师。
上诉人温州市国正房地产开发有限公司（以下简称国正房开）、温州市城市建设投资集团有限公司（以下简称城投集团）因合同纠纷一案，不服浙江省温州市鹿城区人民法院（2014）温鹿民重字第6号民事判决，向本院提起上诉。本院于2015年9月24日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审判决认定，1998年原告国正房开经温州市计划委员会批复同意开发建设江滨路鹿城段行前菜场商住楼工程，拆迁安置资金由原告自行筹措，自求平衡。1999年温州市房产管理局向原告颁发（1999）第22号《房屋拆迁许可证》，由原告承担行前菜场商住楼工程房屋拆迁工作。按市政府当时拆迁政策规定，拆迁安置分为就地安置和外迁安置，外迁拆迁户的房源调拨面积由市政府统一确定，调拨价格由市财政局核定。外迁安置地点原为东下吕浦，后经市政府统一规定安置在杨府山住宅区（现为新田园住宅区）。根据市政府（2001）122号专题会议纪要，外迁安置房划归杨府山建设办公室统一建设，安置房的具体安置落实工作由原定建设单位负责具体实施。2004年12月8日，原告与杨府山建设办公室签订《拆迁安置房调拨协议（临时）》，协议记载：根据上述专题会议纪要及初步审核结果，杨府山建设办公室应调拨给原告外迁安置房共计建筑面积约4111.81平方米，套数为59套；价格按市政府核准价格为准；原告在协议签订后二周内付房款700万元，结顶时付总房款的95%，交钥匙前全额付清；安置房交货时间按工程进度2006年；待市政府核准价格后另行签订正式协议。由于该地块原拆迁协议约定2002年6月30日交付安置房，而杨府山安置房建设工程拖延影响外迁户安置，为妥善解决外迁安置问题，原告对部分外迁安置户以其他方式予以安置，至2004年止，原告以高价回购15套和其他地块实物安置3套的方式对18户外迁安置户予以安置，经原告核算为该18户安置共计支出费用2944798元。
2005年10月，温州市城市拆迁管理办公室进行拆迁安置方案会审，提出行前菜场地块需外迁杨府山被拆迁户35户，安置使用面积2104.11平方米，本次划拨杨府山安置房57套，使用面积3408.61平方米供被拆迁户认购安置。2007年，杨府山建设办公室调拨给原告安置房源59套。2007年11月，温州市城市拆迁管理办公室向市政府提交温拆字（2007）77号《关于温州市行前菜场地块拆迁外迁安置情况审核的意见》，明确经审核该地块经货币及其他地块安置后，现需安置杨府山35户，协议安置使用面积2092.11平方米，根据已会审安置方案（使用面积2313×1.35），约需建筑面积3120平方米。同年12月，温州市财政局向市政府提交《关于温州市行前菜场地块外迁安置价格测算的被告》，载明外迁杨府山住宅区安置所需面积3120平方米，外迁安置房销售价格由市政府审批确定。经市政府审批，确定参照各指挥部外迁杨府山安置的调房价格，即拆迁安置面积按2250元／平方米计算，套内面积按4300元／平方米计算。2008年1月5日，原告向杨府山建设办公室提交《有关房源退还和调换的报告》，称因市政府对其原外迁户安置房源承诺变更，故退还部分房源及个别调整。2008年1月9日，原告与杨府山建设办公室签订《拆迁安置房调拨协议》，载明调拨房源建筑面积为3327平方米，套数为41套，房价结算为2250元／平方米，套内面积4300元／平方米；安置房交货时间按工程进度2008年6月。另原告分别于2004年12月14日、2008年1月15日向中心区指挥部支付房款700万元、140万元，共计840万元。双方上述协议中约定款项尚未进行具体结算。原调拨给原告的部分房源经原告退还后，已于2008年8月调拨给温州市房管局作为廉租房使用。
另查明，杨府山建设办公室为原中心区指挥部下属机构，该指挥部于2004年8月5日与温州市江滨路工程建设指挥部合并为温州市城市中心区建设指挥部。2010年12月4日，温州市城市中心区建设指挥部相关的职能及合同权利义务分别被温州市工务局与被告城投集团承受。2012年2月27日，根据温委发（2012）39号文件，温州市工务局被撤销，名城集团承受了原属于温州市工务局的部分职能；同时调整被告城投集团职责内容，其中包含承担城市基础设施和社会公益项目的融资、代建和监管工作。
一审判决认为，本案双方争议主要在于诉争两份调拨协议是否属平等主体之间的民事合同，其纠纷是否属于民事诉讼受案范围，以及被告是否应承担交付安置房或赔偿损失责任。关于诉争协议的性质，一审法院认为，首先应考量协议产生来源。原告依法领取拆迁许可证，系行前菜场地块的拆迁人，其与该地块拆迁户成立拆迁安置补偿合同关系，对包括外迁户在内的拆迁户予以安置系其合同义务。原告与外迁安置户签订协议原约定外迁安置地点为东下吕浦，房屋交付时间为2002年6月30日，后因市政府统一规定外迁安置地点为杨府山住宅区，安置房建成后再调配给各拆迁单位，而安置房调配以“调拨协议”方式进行，在此背景下产生诉争两份协议。从协议主体上，均为隶属中心区指挥部的杨府山建设办公室与原告签订，而该办公室并非独立法人，不具有民事行为能力，其行为系受中心区指挥部指派，故协议主体应为中心区指挥部与原告。被告认为上述协议均系根据政府指令签订，非属民事合同。对此，虽然中心区指挥部并非行前菜场地块拆迁人，系根据市政府决定负责杨府山安置房的建设及将安置房源调拨给原告。但是，中心区指挥部并非行政机关，其下属机构杨府山建设办公室与原告签订调拨协议时，亦无履行行政管理职责之情形，故双方主体平等；另外，涉案调拨协议的权利义务内容包括交付建筑面积、价款及违约责任等约定具体明确，即使被告无权进行议价但不影响权利义务内容对协议双方的约束力；再者，原告承诺外迁户的安置房源变更是应政府要求统一安置，调拨协议能否及时履行直接关系到原告能否依约履行拆迁安置义务，对于原告民事权益关系重大。由上，本案所涉调拨协议应属平等主体之间约定权利义务内容的民事协议，相应纠纷应属民事诉讼受理范围，对于被告上述抗辩主张，一审法院不予支持。
关于诉争两份协议之变迁，根据协议内容及相关政府会议纪要，2004年协议系初步确定需提供的安置面积、套数，且明确待政府审核确定价格后再行签订正式协议。而此后也已经依该协议向原告调拨安置房源，因原告已另行安置18户，故2007年市拆迁办、财政局等部门经核算，明确经货币及其他地块安置后需提供给原告的安置房面积及价格，双方于2008年再次签订协议，确认需提供的安置房面积、价格。据上述过程，2008年协议系对行前菜场外迁安置房调拨内容的最终确定。而对于2008年协议，双方均明确协议中所涉安置房已全部调拨到位，但至今尚未进行结算。虽然2008年协议明确了双方有关调拨杨府山安置房的权利义务，但其与2004年临时协议之间的内容变迁是因原告在面临拆迁协议违约境况而不得已自行以其他方式安置18户造成，其主要原因是被告未及时建设交付安置房源，因此即使2008年协议中约定的安置房已调拨，由此造成损失和责任承担亦需另行确定。
关于被告应否承担相应责任，一审法院认为，虽然对18户外迁户进行安置本身系原告履行义务，不存在代为安置的情形，但原告作为商业开发主体，因原定安置地点变更以及安置房建设迟延，使得其合同违约只能以其他方式进行安置，由此必然增加原告的拆迁安置成本。而无论2004年协议还是2008年协议，均约定了明确的交款时间、交房时间及原告逾期交款违约责任，却没有约定被告安置房建设拖延的相应责任，现原告均按被告要求支付款项，而被告未能及时建设并调拨安置房源，造成原告损失，出于公平原则，亦应承担相应赔偿责任。现被告已明确不可能再交付18套安置房源，况且安置房调拨不同于一般商品房买卖，双方协议中亦非按市场价格计算，故原告现诉请被告交付18套安置房或按市场价格计算赔偿均依据不足，但原告为安置18户外迁户支出的拆迁费用应予赔偿，即由被告赔偿原告为安置该18户而支出的拆迁安置费用计2944798元，另按中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率支付自原告起诉之日起的利息损失。一审法院虽于2013年7月24日立案，但经核实原告于2013年6月8日即已向一审法院递交起诉材料，故上述利息自该日期起开始计算。审理中双方确认原告已支付被告安置房价款840万元，但双方对该款系2004年协议还是2008年协议约定调拨面积价款存在争议，原告称上述款项系支付2004年协议面积4111.81平方米总价，但与双方2008年签订协议单价明显不符；而被告称840万元系针对2008年协议约定的3327平方米安置房，现尚余4万元未付，亦无充足证据证实。关于该争议，因双方均明确未进行最终结算，被告亦未在案中提出主张，故本案不予处理。综上，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条第一款、第六十条第一款、第一百零七条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决：一、被告温州市城市建设投资集团有限公司于本判决生效之日起十日内赔偿原告温州市国正房地产开发有限公司2944798元并支付利息（按中国人民银行公布的同期同档次贷款基准利率自2013年6月8日起计算至实际履行之日止）；二、驳回原告温州市国正房地产开发有限公司的其他诉讼请求。案件受理费182533元，由原告温州市国正房地产开发有限公司负担160000元，被告温州市城市建设投资集团有限公司负担22533元。如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
宣判后，国正房开、城投集团均不服提起上诉。
国正房开上诉称：第一，一审判决关于“2008年协议系对行前菜场外迁安置房调拨内容的最终确定”的认定存在错误。2004年协议是在安置计划逾期达两年，根据市政府（2001）122号、（2004）111号专题会议纪要及中心区指挥部温市中指（2002）184号请示报告与市领导批示于2004年12月8日订立的，签约双方系中心区指挥部和上诉人国正房开。此后国正房开于2004年12月14日支付了700万元，中心区指挥部却未按约在2006年交付建筑面积共4111.81平方米的59套房，再次逾期到2007年底才交付。但仍未改变已由国正房开另行以货币及实物安置的18套房屋安置户名称，可能导致重复安置，故国正房开将该18套房屋退回。为尽快安置，双方对适当安置的41套安置房于2008年1月9日签订了协议，即为2008年协议。2008年协议除第一、二、四条与2004年协议有所不同外，其余完全一致。2008年协议中约定的700万元，实际即前述的2004年12月14日支付的700万元。2008年协议第五条载明“此协议为临时协议，待市政府核准价格后另行签订正式协议”，并非系对2004年协议内容的最终确定。第二，被上诉人城投集团应承担向国正房开交付18套房屋或按市场公允价格支付相应房款的民事责任。国正房开另行安置该18套房屋的行为已得到2005年10月市拆迁办行前菜场地块外迁杨府山住宅区安置方案、温拆字（2007）77号文件《关于温州市行前菜场地块拆迁外迁安置情况审核的意见》、市工务局中心区改建办公室《关于国正房开公司要求划拨安置房指标的情况核对说明》等文件的确认，该18套房屋本应由中心区指挥部提供，若交付不能，应按杨府山住宅区2008年1月至2014年7月平均价格15893元／平方米计算赔偿价格。第三，一审判决对国正房开利息损失的标准及计息时间认定有误，与国正房开的实际损失不符。国正房开除前述700万元外，又于2008年1月15日向中心区指挥部支付了140万元，合计840万元，系2004年协议确定的59套房屋的房款。因中心区指挥部未按原定时间在2002年6月供房，并一再拖延至2008年。以致国正房开向安置户支付临时安置补偿一项费用已高达300万元，应当计入国正房开已付房款。因此，被上诉人实际早在2002年已经违约，利息损失起码应从2002年7月开始按银行贷款逾期利息计算。请求撤销原判，改判支持国正房开的诉讼请求，本案诉讼费用全部由被上诉人承担。
城投集团上诉称：第一，双方之间是否需要调拨安置房的行为非民事法律调整范围。按温市计（1998）494号文件，城投集团系受江滨路鹿城段建设指挥部委托进行涉案地块安置工作，对于需要外迁安置的由市拆迁办审核后确定外迁安置任务。中心区指挥部原下属单位杨府山建设办公室凭市拆迁办下达的外迁安置任务在2004年12月8日与被上诉人国正房开签订安置房调拨临时协议。可见，安置房是否需要调拨以及调拨数量，并非出于双方合意，而是执行市拆迁办的行政指令。所以双方之间的争议非民事法律调整范围，本案应驳回国正房开的起诉。第二，假如法院认为应属民事法律调整范围，判决城投集团需赔偿国正房开的损失也是错误的。（一）国正房开于2002年前后就对18户外迁户进行了货币安置，一审判决认定城投集团负有安置调拨义务的时间从2004年12月8日开始。此前的外迁户安置工作由国正房开与市拆迁办、市规划局等单位自行协调，并非系城投集团未及时建设并调拨安置房源致使国正房开不得已自行安置。一审判决颠倒了因果发生的时间顺序。（二）如果国正房开采取外迁杨府山安置方案，也需要支出270万元，其无论采取何种方式，均需近300万元资金。其为安置18户支出的2944798元属于正常安置支出。其采取货币安置18户并未增加安置成本。市中心区指挥部杨府山办公室既不是行前菜场项目拆迁主体，更无分享收益或权利，无需承担责任。（三）按1998年市计划委批复文件，行前菜场商住楼工程，拆迁安置资金由国正房开自行筹措，拆迁安置成本在地块开发收益中自求平衡。该项目1998年立项批准总建筑面积23390平方米，国正房开开发时面积增加至29276平方米；当时列为外迁安置85套，至2002年国正房开已安置好44套，需外迁安置41套，但国正房开在2004年仍申报59套需安置。国正房开与鹿城段指挥部负有平衡拆迁安置资金的责任，即自行筹措，自求平衡；城投集团对此既无利益也无责任，不应承担民事责任。（四）温拆字（2007）77号文件《关于温州市行前菜场地块拆迁外迁安置情况审核的意见》审核确定安置到杨府山住宅区为35户41套，国正房开隐瞒虚报的事实暴露，其与2008年1月5日将18套房源退还给中心区杨府山建设办公室，双方于2008年1月9日重新签订了41套外迁安置房协议。至此，城投集团的安置房调拨任务履行完毕，并将该18套调剂给市房管局及市拆迁办作廉租房适用，并未将之占为己有。现国正房开提起诉讼，造成纠纷的责任者是其自身。城投集团依规办事，无另再提供安置房或赔偿损失的义务。请求撤销一审判决，驳回国正房开的诉讼请求，诉讼费由其全部承担。
二审期间，双方当事人均未提供新的证据。本院审核了当事人向原审法院提供的证据后，依法对原判决认定的事实予以确认。
本院认为，关于本案纠纷是否属于人民法院民事诉讼受理范围以及当事人诉讼主体是否适格的问题，一审判决已作出全面分析与论证，符合案件事实与法律规定，本院予以确认。关于国正房开是否另行以货币及实物安置涉案18套房屋的问题，国正房开提供的证据中城投集团均无异议的《关于国正房开公司要求划拨安置房指标的情况核对说明》、《国正房开公司信访事项告知书》等可以予以证明。一审判决对此节事实的认定正确，本院亦予以确认。
关于损害赔偿。对比2004年12月8日《拆迁安置房调拨协议（临时）》与2008年1月9日《拆迁安置房调拨协议》的约定，以及国正房开2008年1月5日提交的《有关房源退还和调换的报告》内容，可以认定杨府山建设办公室已就国正房开另行以货币及实物安置涉案18套房屋的问题采取解决措施，并拨付给国正房开18套安置房源，应视为此时杨府山建设办公室已就该18套安置房源的问题做出了妥善处理。该18套安置房源被收回并移作他用，系国正房开自行请求并导致的结果。也因于此，此后双方未能达成一致意见，以致经年累月，至本案起诉时，实际已无再拨付安置房源的可能。故将因退回该18套安置房源所导致的损失，尽数归咎任何一方，均有失偏颇。现针对因此可能的损害结果，国正房开提出按市场价赔偿的请求，与涉案房屋的安置房特性不符，一审判决对该请求不予支持，并认定对国正房开为安置18户外迁户支出的拆迁费用应予赔偿，并无不当。并鉴于国正房开另行以货币及实物安置所付出2944798元拆迁安置费用的事实，其损失额应以该笔拆迁安置费用以及合理的利息损失为限。综合上述情况，本院认为对原判关于利息损失应从国正房开2013年6月8日递交起诉状开始计算的认定，并无明显不当，本院不作变动。据此，对上诉人国正房开、城投集团的上诉请求，本院均不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费182533元，由温州市国正房地产开发有限公司、温州市城市建设投资集团有限公司各半负担。
本判决为终审判决。
审判长 张 毅
审判员 刘宏杰
审判员 郑文平
二〇一六年二月二十四日
书记员 黄欢乐