准格尔旗人民法院
行 政 判 决 书
（2017）内0622行初10号
原告准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社,住所地大路镇常树梁村万胜壕社。
负责人王广义（又名王光仁），系该社社长。
委托代理人贾梦灵，系内蒙古兰谨律师事务所律师。
委托代理人王娇,系内蒙古兰谨律师事务所律师。
被告准格尔旗大路镇人民政府，住所地准格尔旗大路镇。
法定代表人杜国华，系该镇镇长。
委托代理人杨树民，系该镇农机站站长。
委托代理人石雅楠，系内蒙古准格尔律师事务所律师。
第三人石占小，男，汉族，1964年10月2日出生，农民，现住内蒙古鄂尔多斯市，公民身份号码×××。
委托代理人邢瑜，系内蒙古信泽法园律师事务所律师。
原告准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社诉被告准格尔旗大路镇人民政府、第三人石占小土地行政管理纠纷一案，原告于2017年3月31日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理，并向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年4月26日开庭审理了本案。原告准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社社长王广义、委托代理人贾梦灵、王娇；被告准格尔旗大路镇人民政府的委托代理人杨树民、石雅楠；第三人石占小及其委托代理人邢瑜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
准格尔旗大路镇人民政府于1999年5月27日向第三人石占小颁发了《五荒土地使用证》，记载土地使用者石占小，土地类别半流沙；用途种草、种树、养殖；批准使用年限为1999年5月27日至2029年5月。
原告准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社诉称，原告与第三人分属二个相邻的社，以蛮兰沟沟畔为界，以北为第三人的地界，以南为原告的地界，原告村民一直在该地里开荒种植农作物，一直到2010年原告与第三人没有争议。第三人于2016年6月12日向准格尔旗人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法确认被告与2011年1月12日作出的《准格尔旗大路镇人民政府行政处理决定书》违法，该案审理的过程中，第三人出示了被告于1999年颁发给第三人的《五荒土地使用权证》，原告才发现本应属于原告所有的土地填写在第三人持有的《五荒土地使用权证》上。原告认为，涉案土地一直由原告所有。再者，被告向第三人颁发的《五荒土地使用权证》是超越职权的行为。因此，请求人民法院支持原告的诉讼请求。
原告准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社在法定期限内向本院提交以下证据材料，1、原告决定会议记录，43户社员的身份证复印件、社长王广义负责人证明，拟证明原告社员同意起诉。2、（2016）内0622行初15号行政判决书，拟证明原告于该判决书送达时方知道其权益被侵害，且没超诉讼时效。3、第三人《五荒土地使用证》，拟证明被告给原告颁证的越权行为侵犯了原告的权益。4、大路镇人民政府于2011年1月12日作出的《行政处理决定书》，拟证明被告于2011年又将争议地确定于原告名下。因此原告与诉争的土地有利害关系，是适格的原告。5、准格尔旗人民政府2017年1月24日作出《土地权属争议案件处理决定书》，拟证明原告是适格的。6、万胜壕社社员姚三、郝三仁、钱建军、钱白银、姚石玉、姚石头、牛省盖、姚二旦、钱秃子、李来不走、钱二后生、乔楞、李占厚、以及大路镇常树梁村委会的证明，拟证明第三人承包范围内的土地一直属于万胜壕社所有和经营，被告的颁证行为是违法的。
被告准格尔旗大路镇人民政府辩称，准格尔旗大路镇的颁证行为不是土地承包经营权的许可行为，仅属于备案行为。依法签订的承包合同一经成立，即产生法律效力，承包方随即取得土地承包经营权，不需要办理其他批准、登记手续。准格尔旗大路镇有颁证行为是经授权的合法行政行为。并且原告的起诉超过了诉讼时效，也不是适格的主体，无权提起诉讼。
被告准格尔旗大路镇人民政府在法定期限内没有向本院提交证据。
第三人石占小述称，原告的主体不适格，人民法院应当依法驳回原告的全部诉讼请求。本案应属于第三人个人与原告公社之间的土地权属纠纷，被告政府作为乡镇级人民政府有权依法处理。原告的诉讼请求超过了法定的诉讼时效，应当依法予以驳回。被告政府的颁证行是合法的有事实依据的，应当予以保护。且本案涉案的《五荒土地使用证》因颁发程序违法予以依法撤销后也并不影响原告与第三人以及第三人公社之间的土地界划分的基本事实。
第三人石占小在法定期限内向本院提交了以下证据：证据一、1、鄂尔多斯市人民政府行政复议案件受理通知书；2、鄂尔多斯市人民政府行政复议听证通知书，拟证明因为本案原告与第三人的土地纠纷尚在在鄂尔多斯市人民政府法制办的行政复议中，还没有确定将该争议土地确权归第三人所有或者归原告所有，由此原告与本案被告政府作出的具体行政行为没有任何法定的利害关系，或者利害关系尚不能依法确定，由此人民法院应当依法驳回原告的诉讼请求，或者对本案进行中止审理，待土地确权结果明确后再继续审理。证据二、1、边界确认协议；2、五荒土地使用证；3、公益林补贴授权明细；4、村委会证明；拟证明首先，被告政府为第三人颁发《五荒土地使用证》具有充分法定的事实依据。在1998年7月4日时任沙湾社支书王占山以及时任常树梁村万胜壕社支书牛永胜带领村民在对村民石占小与广元公社村民王金山的土地边界争议处理过程中，就对原告公社与第三人所在公社所属土地四至进行了界定，均确认争议五荒地为第三人所有。由此，第三人公社严格经过二轮土地承包手续以及缴纳了全部的税费后，于1999年获得被告政府颁发的《五荒土地使用证》，并且由第三人实际使用至今，此后的关于争议土地的各项补贴也由第三人等人进行实际领取。由此被告政府作出的颁发五荒证的具体行政行为是有充分的事实依据的，应当依法予以保护。
通过庭审质证，被告准格尔旗大路镇人民政府对原告的证据真实性认可，对拟证明的问题不认可。证人应当出庭作证，证言经法庭的质询，否则不能作为定案依据。第三人对原告的证据认为前五组证据的真实性认可，对其拟证明的问题不认可。对第六份证据不认可，认为证人证言应当出庭作证，所有的证人均是原告的社员，与原告有利害关系。原告对第三人的证据的真实性予以认可，对关联性、合法性、拟证明的问题不予以认可，并不能证明与第三人所持有的五荒证的关联关系，也不能证明被告向第三人颁发的五荒证与原告没有利害关系；五荒证的真实性认可，拟证明的问题不认可。向第三人支付补偿款恰恰证明因被告的违法行为侵犯了原告的权益，导致补偿款原告无法领取，让第三人受益。被告准格尔旗大路镇人民政府对第三人的证据一的真实性、拟证明的问题均予以认可。对证据二真实性予以认可，实际上证明了双方的权属争议问题，与本案没有关联性，不发表质证意见。
本院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对以下证据进行了确认：原告提交的证据的真实性予以认可，能够证明其与诉争的土地的利害关系，能够成为适格的原告，且能够证明被告的颁证行为为越权行为。对第三人提交的证据，本院认为，证据一的真实性予以认可，对其拟证明的问题不予认可。
经审理查明，被告准格尔旗大路乡人民政府于1999年5月给第三人石占小颁发了《五荒土地使用证》，该证的土地使用者为石占小。并载明有土地用途、土地座落、土地使用权取得方式、批准使用年限。准格尔旗人民政府就第三人石占小所在的沙湾社与原告准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社就诉争的土地在2017年1月27日作出准土行决字【2017】第1号《土地行政权属处理决定书》。
另查明，2005年，准格尔旗大路乡人民政府改为大路镇人民政府。
本院认为，准格尔旗人民政府就第三人石占小所在的沙湾社与原告准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社就诉争的土地作出准土行决字【2017】第1号《土地权属处理决定书》，该决定对原告准格尔旗大路镇常树梁村万胜壕社利益存在影响，因此原告准格尔旗大路镇常树梁树万胜壕社作为利害关系人，有权提起行政诉讼。
本案诉争的土地依法属于村社集体所有的土地，根据国务院办公厅国办发〔1996〕23号《关于治理开发农村”四荒”资源进一步加强水土保持工作》规定，承包和租赁治理开发”四荒”，农村集体经济组织要与承包、承租者签订合同，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。拍卖使用权的，要标定拍卖底价，实行公开竞价，拍卖后买卖双方要签订拍卖协议，办理交款手续，由县级人民政府依法核发或更换土地使用权证书。上述规定中明确”四荒”土地使用权证由县级人民政府依法核发。根据国家土地管理局〔1995〕国土籍字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定，”土地的所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门承办”。本案中，准格尔旗大路乡人民政府于1999年5月向第三人石占小颁发《五荒土地使用权证》，该乡政府作为下级人民政府并未获得法定颁证主体的合法授权，其颁证行为缺乏法律依据，属于超越职权的行为。原颁证机关准格尔旗大路乡人民政府因”撤乡并镇”更名为准格尔旗大路镇人民政府。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定”行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”因此，被告大路镇政府是本案适格被告。且被告准格尔旗大路镇人民政府在法定期限内未向本院提交相关证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。原告请求撤销被告大路镇政府向第三人颁发的《五荒土地使用证》的诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：
撤销被告准格尔旗大路镇人民政府（原准格尔旗大路乡人民政府）于1999年5月向第三人石占小颁发的《五荒土地使用证》。
案件受理费50元（原告已经预交），由被告准格尔旗大路镇人民政府负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。
审判长 张雁英
审判员 高晓辉
审判员 董成香
二〇一七年七月三十一日
书记员 张楷琦