河南省荥阳市人民法院
行 政 判 决 书
（2014）荥行初字第28号
原告石保安，男，汉族。
被告荥阳市刘河镇人民政府。住所地，荥阳市刘河镇刘河村。
法定代表人王军伟，镇长。
委托代理人王建伟，荥阳市刘河镇人民政府工作人员。
委托代理人王晓晖，河南九嘉律师事务所律师。
第三人石保东，男，汉族。
第三人王风，女，汉族。
二第三人委托代理人石伟平，男，汉族。
原告石保安诉被告荥阳市刘河镇人民政府行政处理一案，本院受理后，依法组成合议庭审理。因石保东、王风与本案行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院对本案进行了公开开庭审理，原告石保安，被告委托代理人王建伟、王晓晖，二第三人委托代理人石伟平到庭参加诉讼。因案情复杂，本院经报请河南省高级人民法院批准延长了本案审限，本案现已审理终结。
原告诉称：2012年，原告在原籍的旧宅因政府修路被拆迁，该处旧宅有房屋五间，其宅基证登记在原告的名下，产权关系明晰。按照法律及此次拆迁的政策规定，宅基证是分配安置房的唯一依据，被告却未通知原告参与拆迁安置，未尽审查责任，致使原告的兄嫂即二第三人冒领安置房的钥匙，私自装修，造成原告作为安置房的唯一权利人的权益受到严重侵害。原告要求判令被告返还安置房钥匙及被占房产。
被告辩称：原告非当地村民，不具备安置分房条件，被告在拆迁过程中已经按照《道路扩宽改造拆迁补偿协议》对房屋及附属物进行了补偿，该协议并非对分配安置房的确认，原告与其亲属之间就拆迁补偿款的争议可以通过民事诉讼途径解决。被告与第三人王风所签订的《刘河镇路网回迁安置协议书》是被告对当地被拆迁村民的安置措施，原告认为涉案安置房属于其本人所有，没有依据，其诉讼请求应依法被驳回。
二第三人共同述称：原告与第三人石保东曾由其父母主持分家析产，二第三人分得原告所称被拆五间房产中的两间，原告当时年幼，随父母生活分得其余三间。因拆迁时涉及双方的房产，第三人王风代表双方共同利益签订了《道路扩宽改造拆迁补偿协议》，该协议确定的补偿款，是对被拆房产及附属物的补偿，其中属于原告的部分有据可算，二第三人愿意依法分割并交付。第三人王风作为当地村民，享有申请选购安置房的权利。在政府征求符合购房条件的村民意见时，二第三人选择了购房，并签订了《刘河镇路网回迁安置协议书》，将涉案安置房登记在第三人王风名下。涉案安置房是在集体土地上修建供本村村民居住的房屋，原告不具选购安置房的权利，其诉讼请求应依法被驳回。
诉讼中，原告提供的证据有：1、原告分别于2013年4月、2014年6月、11月期间在合肥与郑州之间往返的车票，拟证明其曾多次前往当地处理其有关拆迁安置事宜；2、二第三人于2014年8月12日签订的《旧房拆迁互相谅解协议》一份，拟证明该协议非原告本人所签，系二第三人虚构。
被告在法定期限内向本院提供的证据有：1、2012年5月份，针对涉案被拆房产的《刘河镇环翠峪景观大道拆迁附属物调查表》两份；2、2012年6月4日，被告与第三人王风以代表原告的名义签订的《道路扩宽改造拆迁补偿协议》一份；3、原告与第三人石保东于2003年6月10日签订的对其旧宅的房产分割协议一份，即房屋分单；4、二第三人于2014年8月12日签订的《旧房拆迁互相谅解协议》一份，该证据同原告的证据2；5、2014年8月15日，被告与第三人王风签订的《刘河镇路网回迁安置协议书》一份；6、2012年8月7日，被告的《刘河镇路网工程拆迁安置方案》；7、2013年9月3日，被告的《刘河社区安置分配方案》。被告还出示了《中华人民共和国土地管理法》、《河南省土地管理法实施办法》、《河南省农村宅基地用地管理办法》的相关法条。以上证据及依据，拟证明被告已经就涉案被拆房产及附属物进行了补偿，按照有关规定安置房只应分配给当地被拆迁的村民。
二第三人提供的证据有：1、第三人王风作为土地使用权人于1983年获得的宅基证的存根，拟证明涉案旧宅的宅基证先前的登记情况；2、当地公安派出所出具的有关第三人王风的曾用名证明一份，证明王风曾用名为王喜风；3、原告与第三人石保东于2003年6月10日签订的对其旧宅的房产分割协议一份，该证据同被告的证据3，拟证明涉案旧宅中的两间房屋归二第三人所有；4、当地村委出具的证明一份，拟证明二第三人曾与父母分家析产。
当事人提供的证据均经庭审质证。原告质证时对被告的证据3、6、7以及二第三人的证据2、3、4的真实性无实质异议，但认为：被告的证据3和二第三人的证据3即房屋分单，没有发生法律效力，涉案旧宅的宅基证系其母亲生前赠与，登记的使用人是原告，涉案旧宅的房屋全属于原告所有，该分单表示原告愿意将其财产赠与给第三人石保东，但尚未办理不动产登记，因而第三人石保东所称拥有其中两间房屋不属实；被告的证据1、2、4、5均不属实，原告先前都未见过这些证据，其证据4中有关房屋分单等叙述，反而可以证明涉案旧宅中的房产均属于原告；二第三人的证据1系伪造，当地的宅基证是19**年颁发，1983年时不可能有第三人王风的宅基证，第三人王风不可能拥有两处宅基；二第三人的证据4与本案无关。
被告质证时对二第三人的证据均无异议，但认为：原告的证据1即车票，不能证明是原告曾找被告解决拆迁问题；原告的证据2与被告的证据4相同，该证据系二第三人向被告提供，用于了解相关房产情况，具体怎样形成的被告不清楚。
二第三人质证时对原告的证据1及被告的证据均无实质异议，但认为：农村宅基用地和房产是两回事，拆迁补偿是对其建筑物及地上的附着物的补偿，涉案旧宅的土地是集体的土地，宅基证虽登记在原告名下，但其户主系当事人的母亲，土地不能赠与，不能以宅基证否认二第三人对涉案旧宅中两间房屋的权属；被告的证据4和原告的证据2，系因原告失信导致拆迁问题长期得不到解决的情况下形成。
本院认证意见是：原告的证据1、被告的证据3、6、7以及二第三人的证据2、3、4，当事人质证时对其真实性均无实质异议，本院予以采纳；原告的证据2、被告的证据4作为具有委托授权性质的协议书，原告事后拒绝追认，本院不予采纳；被告的证据1、5，系被告在处理拆迁事务中获取的证据，有相关组织或人员盖印或签字，均具备真实性、合法性、关联性，本院予以采纳；被告的证据2，系以原告的名义签订的补偿协议，原告事后未作追认，本院不予采纳；二第三人的证据1，与本案行政争议缺乏关联，本院不予采纳。
根据当事人的陈述、举证、质证及本院分析认证意见，本院对本案的事实确认如下：
原告与第三人石保东为同胞兄弟，二人均系城市居民。二第三人系夫妻，第三人王风系荥阳市刘河镇石庄村村民。原告与第三人石保东的原籍即荥阳市刘河镇石庄村曾有一处旧宅，包括房屋两所共五间及院墙、大门、树木等附属物，其宅基证登记的土地使用人是原告。原告与第三人石保东曾于2003年经协商订立房屋分单一份，约定旧宅房屋中的两间归第三人石保东所有，其余三间归原告所有，该协议明确了兄弟二人所分得房间的具体位置，还约定其院子、大门及门外部分为共同共有。
2012年，被告按照当地市政府关于路网改造的统一部署，组织实施本行政区域的房屋拆迁补偿安置工作，先后制定了拆迁安置方案和安置房分配方案。原告所称旧宅在被拆迁范围，相应附属物调查表记载了该旧宅中房屋及附属物的有关情况，其中对其房屋、院墙、大门等调查时登记的户主为原告，对其厕所、水井、树木等调查时登记的户主是第三人王风。
2012年6月4日，第三人王风以原告的名义与被告签订了《道路扩宽改造拆迁补偿协议》一份，约定了被拆旧宅中房屋及附属物的补偿款数额。该协议签订后，原告所称旧宅被拆除。被告为拆迁户确定的安置房位置在当地的刘河社区起步区，其占地属集体土地。第三人王风在申报安置过程中，向被告提交了涉案旧宅的房屋分单及《旧房拆迁互相谅解协议》等材料，该谅解协议涉及原告有关拆迁事务的委托代理问题，但无原告本人签名，原告事后亦未予追认。2014年8月15日，被告与第三人王风签订了一份《刘河镇路网回迁安置协议书》，该协议明确了第三人王风的安置房为刘河社区起步区6号楼3单元1楼西户，还约定将《道路扩宽改造拆迁补偿协议》中约定的房屋及附属物补偿款，全部用于抵充部分房款。二第三人支付房款差额后，被告将选定的安置房交付给二第三人。原告认为二第三人选定的安置房应当归原告所有，遂于2014年12月16日提起诉讼，要求处理。
本院认为：本案房屋在当地路网改造时被拆除，被告在实施相关补偿安置工作过程中，应当落实被拆房屋产权归属及宅基地登记情况，确保该拆迁户的合法权益，依法对房屋产权人进行补偿，对符合条件的被拆迁人给予住房安置。
被告在涉案补偿安置中存在订立拆迁补偿协议、给付补偿款、订立回迁安置协议等多个行政行为，原告本案所诉未明确其所针对的具体行政行为。原告是涉案被拆迁房屋宅基地登记的使用人，被告可以其名义对该拆迁户进行补偿安置。本案附属物调查表及房屋分单系被告实施补偿安置工作的主要证据，但本案有关《道路扩宽改造拆迁补偿协议》及《旧房拆迁互相谅解协议》所称一方当事人均为原告，却均未经原告本人签名，原告事后均不予追认，说明被告当时未依法审核相关委托代理人的代理资格。本案被拆五间房屋产权不一，原告与二第三人均可作为本案拆迁户中的被拆迁人，被告未经该拆迁户的成员依法申办分户，就单独与第三人王风签订回迁安置协议，还以协议的方式将被拆房屋及附属物补偿款全部抵充第三人王风的债务，影响了原告的合法权益。原告可以要求被告采取为其个人落实补偿安置政策、撤销本案回迁安置协议、收回房屋并重新安置等补救措施，不问涉案相关补偿安置程序是否合法，径直寻求利己的补偿安置结果，有可能导致涉案补偿安置程序问题错上加错。
原告本人未与被告签订有关房屋安置协议，未经补偿安置程序获得安置房。二第三人选购的安置房，是位置、面积、楼层、用途已经特定的房屋，非原告本人所选定，原告对该特定的安置房尚不享有产权。诉请返还财产的前提是对被返还财产已有确定的权利，原告仅凭其为原宅基证登记的使用人的特定身份，尚不具备主张返还该财产的权利。
农村宅基地使用证是集体土地使用权的权属证明，它所登记的是土地使用权的权属情况，而不是地上房屋产权的权属情况。《中华人民共和国土地管理法》有关农村村民一户只能拥有一处宅基地等规定，说明农村宅基地是以户为单位进行登记，其户内成员对地上房产的归属，应当按照产权取得方式等实际情况来确认。原告有关被告应将其个人作为被拆房屋相关补偿安置的唯一权利人等主张，系对当前农村房屋产权制度的错误理解。
综上所述，原告本案的诉讼理由不能成立，其诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告石保安本案诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于郑州市中级人民法院。
审 判 长 闫志恒
审 判 员 张万青
人民陪审员 宋 建
二〇一五年四月三日
书 记 员 李 盼