广东省韶关市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2016）粤02行终24号
上诉人（原审原告）：冯诗寿，男，汉族，农民，住南雄市。
被上诉人（原审被告）：南雄市国土资源局。地址：南雄市。
法定代表人：张政平。
负责人：彭刚健。
委托代理人：陈爱玲。
上诉人冯诗寿因与被上诉人南雄市国土资源局行政批准纠纷一案，不服南雄市人民法院作出的（2015）韶雄法行初字第19号行政裁决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2016年3月29日进行了法庭询问。上诉人冯诗寿，被上诉人南雄市国土资源局负责人彭刚健、委托代理人陈爱玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为：本案中，根据原告提供的《南雄市个人建房用地申请表》表明的事实是：原告妻子黄建连于2013年9月26日是填写了该申请表，并经村小组及村委会同意，但在之后村镇规划办和镇政府审核两级审核中没有得到批准。最后的审批机关是被告南雄市国土资源局。也就是《南雄市个人建房用地申请表》是依次遂级审批的。本案中，村镇规划办和镇政府对黄建连提出的申请没有批准，作为审批机关的南雄市国土资源局不可能提前审批，也没有审批该宗用地的义务。因此，被告南雄市国土资源局不存在履行职责的问题，原告起诉的被告不适格。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十四条第一款第三项的规定，裁定如下：驳回原告冯诗寿的起诉。
上诉人冯诗寿诉称：依据《行政诉讼法》第二十五条，公民，法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，作出具体行政行为的行政机关是被告。第四款：由法律、法规授权的组织所作的具体行政行，该组织被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。第五款；行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。因此，本诉上诉人中请建房用地经村小组及村委会批字同意，再由被上诉人的委托组织镇国土所发给申请表填写后交镇国土所审核批准建房用地，程序合法，手续已完善，被上诉人久拖不予审核被上诉人应为被告。再说被上诉人机关未被撤销，仍行使该机关职权应属被告。《行政诉讼法》第四十一条，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民，法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。一：原告是认为被告未履行法定职责，侵犯了上诉人的合法权益。二：原告以被上诉人列为被告。三：上诉人根据填写多年用地申请表被上诉人委托的组织镇国土所不予审核，请求判令其履行。四：本诉属南雄法院受案范围，也属南雄法院管辖。《行政诉讼法》第四十三条，人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之目起十日内向人民法院提交作出具体行政磁的有关材料，并提出答辩状之日起五日内，将答辩状发送原告。第二款：被告提出答辩状的，不影响人民法院审理。《行政诉讼法》第三十二条明确规定，被告对作出具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。上诉人起诉时对自己的主张举出了填写建房用地申请表并交由镇国土所多年的事实根据，确实存在。被上诉人本诉中没有依照规定在10日内向南雄法院提交答辩状，更无提交作出具体行政行为的证据、依据。法院依法应当认定被上诉人没有具体行政行为的证据、依据。被上诉人没有提交答辩状，也无作出具体行政行为的证据、依据，更无将答辩状副本发送上诉人的情况下，也无使用传票传上诉人参加诉讼，就于2015年12月3日故意违背事实，违背法律“黑箱操作”颠倒黑白作枉法裁定。根据原南雄县湖口镇国土所分别于l990年1月10日和l990年9月20日镇国土所审核批准某某建房用地申请表的（佐证），见佐证一，90年1月10目经镇国土所负责审批员何新斌到实地勘察符合乡镇规划建房使用的土地，在乡镇人民政府栏中签了名，由收费人员在规定部门栏中证明，已收土地使用管理费。针对上述佐证，充分证明无需无管辖的部门批准，直接由镇国土所到实地勘测申请的建房用地是否符合规划内条件，并由国土部门负责人签名即可。但法院《裁定》将没有公开开庭气公开质证认定的证霸裁判依据，且违法帮被告上诉人出谋献策举证，硬说上诉人起诉的被上诉人不适格错用法律驳回起诉。再根据2009年11月15日，最高人民法院发布《关于保护行政诉讼当事人诉杈的意见》要求各级人民法院进一步重视和加强行政案件受理，依法保护当事人诉讼权利，切实解决行政诉讼“告状难”问题。《意见》要求、大力推行诉讼引导和指导、权利告知，风险提示等措施，由于起诉人对法律知识不足导致起诉内容欠缺，错列被告等情形的，应当给予必要的指导和释明，不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由予以驳回。而本诉上诉人，没有错列被告，即使认为错列了被告，应当对上诉人给予必要的指导和释明，但法院在没有电话或书面责令上诉人更正的情况及未经开庭举证，质证的情况下裁定驳回起诉。请求法院撤销（2015）韶雄法行初字第19号行政裁定，指令南雄法院继续审理。
被上诉人南雄市国土资源局辩称：对于农村村民个人建房按照相关程序办理用地手续，该程序为首先由村民向所在乡镇的国土所提交书面申请，并填写《个人建房用地申请表》，同时提交身份证、户口簿复印件等相关材料，再依次由村小组、村委会同意，乡镇规划办公室核实是否符合村镇规划，国土所实地核实是否占用农用地、是否符合一户一宅等相关条件，并履行公示程序，确定建房用地四至界限清楚，无权属争议，并联系国土局测绘队进行实地测量，再在《个人建房用地申请表》的对应位置盖章确认。最后由国土所上交答辩人进行审核并报市政府批准。针对原告反映“我（妻）黄建连于2013年向人民政府提出建房用地申请，经经济合作社和村委会批准同意后填写了南雄市个人建房用地申请，并将申请表原件交被告油山镇国土所审核批准，经答辩人联系油山镇国土所核实，原告所述提交申请表情况属实。油山镇国土所在收到原告的《个人建房用地申请表》后，对该宗地进行了核实，了解到存在争议情况。根据《土地登记办法》第十八条规定：土地权属有争议的，不予登记；《土地管理法》第十六条规定：“在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”国土所工作人员依据上述规定要求，已告知原告应先解决土地权属争议。原告也曾经向答辩人反映，答辩人的工作人员也告知原告有权属争议的土地按照规定不予登记，需要在解决土地争议后才能按正常程序审批办理，建议原告应先协调解决土地权属争议。综上所述，申请人未解决土地权属争议，根据上述《土地登记办法》第十八条规定，不符合审批登记的条件。同时，本案中，村镇规划办和镇政府对黄建连提出的申请没有批准，作为审批机关的答辩人不可能提前审批，也没有审批该宗用地的义务，因此答辩人不存在履行职责的问题，所以答辩人没有不履行法定职责。
经审理查明：上诉人冯诗寿老婆黄建连于2013年9月26日填写了一份《南雄市个人建房用地申请表》，表中记载；申请用地情况：土地座落：延村下门第五组大禾场。用地类别：建国初期宅基地。四至：东至冯诗贤楼房，南至自家围墙，西至自家烟寮、冯鸣祁烟寮，北至村道。申请用地面积：148㎡。申请建房理由：公公、婆婆留下来房屋按兄弟分家只有贰拾捌平方米的危房，2003年到现在只住着面积叁拾捌平方米的烟寮。村小组意见：情况属实，请批。村委会意见：同意，申请在此地建房。村镇规划办，镇政府并未审核批准，报审批机关批准。于2005年10月16日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2015年12月3日作出（2015）韶雄法行初字第19号行政裁定，上诉人冯诗寿不服，向本院提起上诉。
本院认为：参照国土资源部（国土资发（2010）190号修正）《关于加强农村宅基地管理的意见》第四条第二款：“对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）批准后，由乡镇逐宗落实到户。”第六条第一款：“规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡镇审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村小组应及时将审批结果张榜公布。”对本案上诉人冯诗寿虽然向本村小组、村委会申请同意其住宅建设用地，但并未经村镇规划办审查同意，报当地镇政府审核同意，报县（市）政府行政土地管理部门批准。在土地使用审核报批程序手续均未履行完毕，诉被上诉人南雄市国土资源局不履行法定职责理由不充分，证据不足，本院不予支持。上诉人冯诗寿请求撤销原审法院作出的（2015）韶雄法行初字第19号行政裁定，指令南雄法院继续审理的上诉理由不充分。本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本案上诉受理费依法免交。
本裁定为终审裁定。
审判长 万 靖
审判员 徐肇廷
审判员 李应富
二〇一六年四月十二日
书记员 郑翠莹
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