北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2017）京01行初1254号原告沈阳一丁通用科技研究院，住所地辽宁省沈阳经济技术开发区沈辽路奉达花园别墅*#212。法定代表人商庆海，院长。被告国家海洋局，住所地北京市西城区复兴门外大街1号。法定代表人王宏，局长。委托代理人罗凯华，国家海洋局工作人员。委托代理人阮春林，北京亿达律师事务所律师。原告沈阳一丁通用科技研究院不服被告国家海洋局作出的国海法复[2017]015号驳回行政复议申请决定（以下简称被诉复议决定），向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。2017年8月31日，被告针对原告的行政复议申请作出被诉复议决定。该决定认为，2017年海洋可再生能源资金项目（以下简称涉案采购项目）的招标活动属于采用招标方式确定项目承担单位的政府采购行为。原告提交《2017年海洋可再生能源资金招标活动的投诉书》、不服《信访事项处理意见书》申请行政复议，实质上均属于对政府采购行为不服。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）明确了政府采购的监督管理部门，规定了不服政府采购行为的质疑渠道，也规定了不服采购人针对质疑所作答复的投诉渠道。原告对涉案招标采购活动及《信访事项处理意见书》不服的，应按照政府采购法有关规定，依法进行质疑和投诉。综上，原告行政复议请求事项不属于被告职责范围，原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第（六）项规定的行政复议受理条件。根据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告沈阳一丁通用科技研究院诉称：2012年末，“波浪涡流预处理技术”被研制成功。该技术突破了海浪能转换效不高于50%的理论限制，且浪能、流能同时收集。因当年海洋可再生能源项目资金申报指南明确规定“不接受任何形式的个人申请”，且对该技术不予评估、鉴定，致使该技术无法成为国家计划项目，以致被埋没至今达5年。涉案采购项目招标违反了《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称可再生能源法），设定了与实际需要不相适应的技术条件，又将“波浪涡流预处理技术”排斥在投标之外。原告同时向中华人民共和国财政部（以下简称财政部）、中华人民共和国国家发展和改革委员会以及被告进行投诉。原告认为，被告与财政部均对涉案采购项目招投标活动负有监督职责。一、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》和《海洋可再生能源资金项目实施管理细则（暂行）》违反了可再生能源法。可再生能源法规定了国家财政设立可再生能源发展基金用于“支持可再生能源开发利用的科学技术研究”。2015年4月财政部修订《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，在重点支持范围内剔除了“可再生能源开发利用的科学技术研究”，违反了可再生能源法上述要求。该办法应当废止。2010年，中央财政拟从可再生能源专项资金中安排部分资金，作为海洋可再生能源专项资金，为了加强资金管理制定了《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》，规定重点支持的内容包括“海洋能综合开发利用技术研究与试验项目”。但2016年8月财政部废止了该办法，说明已不存在该项资金，亦无需进行管理。而2016年12月被告制定《海洋可再生能源资金项目实施管理细则（暂行）》，用以管理此项资金没有依据，且该细则违反可再生能源法关于“安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究”的要求，亦属于违法。该细则应当予以废止。二、被告具有安排资金支持科学技术研究的法定职责。由于财政部在规定中取消了支持科学技术研究，被告在2017年招标中设置“有海试基础的”“前期项目已验收”等门槛，排斥原始创新的技术，违反可再生能源法，也是造成“波浪涡流预处理技术”几年来都无法推广的根本原因。只有停止示范工程才能消除影响，再“安排资金支持可再生能源开发利用的科学技术研究”，循序渐进的夯实海洋能利用的技术基础，专项资金才能够促进海洋能有效的利用和发展。三、海洋能转换效率的大小，决定了能否产业化。设立专项资金的目的，就是国家出资激励科技人员攻克技术难关。如果不设立竞争的指标，专项资金就会被盲目分配。因此，设转换效率为技术攻关竞争指标，是最合适的，也最能激励科技人员。然而，从2010年设立专项资金至今，财政己投入十几个亿，海浪能转换效率仍然在15%-25%之间徘徊无进展。原因是在有关招标中均没有使用过技术竞争指标。四、被告选择履行自己喜欢的职责。海浪能利用至今上百年来，经过国内外无数专家们的努力，其转换效率始终在15%-25%之间徘徊没有进展，这说明没有突破性的创新技术出现，就难以实现市场化、产业化。因此，在世界各国的能源战略中，都不惜重金去研究及试验海洋能的利用，其目的就是要领先、创新、突破。一旦出现了创新、突破的技术，那就是不可替代的专利或专有技术，“只能从唯一供应商处采购”。而《中华人民共和国招标投标法》规定：投标人少于3个的，招标人应当重新招标。就是说，有3个以上能够完成标的能力的投标人，才适用招标方式政府采购。而科技突破、创新，却从未见过同一技术领域中同时出现两个以上的突破和创新，不可能有3个以上的投标人。因此，凡是有技术创新突破等要求的，就不适用招标方式采购。可是，涉案采购项目是采用招标方式采购的，说明没有考虑技术是否具有先进性、实用性、创造性，在众多投标人中只需比较“示范”、“建设”等与技术无关的能力。被告对“波浪能预处理技术”至今5年没有进行鉴定，在本案中被告称“国家科技计划由科技部牵头组织”，这进一步说明了被告就没有按照法定的归口管理部门去履行职责，而是仅选择履行提供资金的职责。因此，要求法院判决被告履行其不愿意履行的职责，作出“波浪能预处理技术”与“鹰式波浪能发电装置”的对比鉴定或评价。以此证明其错误地认为“最高转换效率可达到24%”，是因为其未履行收集资料及研究、分析、鉴定、评价等管理职责所致，由此造成具有重大突破、转换效率超过50%的“波浪能预处理技术”被埋没至今达5年。也证明了2012年末“波浪能预处理技术”就淘汰了“鹰式波浪能发电装置”，但该技术却被资助了五年。如果不做对比鉴定，十三五期间还会继续资助这一技术，使得“波浪能预处理技术”继续被埋没。综上，请求法院判决撤销被诉复议决定。被告国家海洋局辩称:一、该局作出被诉复议决定符合法定职责。二、该局作出被诉复议决定程序符合规定。三、该局作出被诉复议决定符合法律法规规定。涉案招标采购活动属于采用招标方式确定项目承担单位的政府采购行为。对政府采购行为不服，政府采购法规定了明确的质疑与投诉渠道。原告不服涉案招标采购活动，应依法向采购人或者采购代理机构提出质疑；不服采购人或者采购代理机构针对其质疑所作答复的，应依法向有关财政部门投诉。原告提交《2017年海洋可再生能源资金招标活动的投诉书》、不服《信访事项处理意见书》申请行政复议，实质上均属于对政府采购行为不服。原告应根据政府采购法有关规定依法寻求救济。原告提出的行政复议申请不符合复议法实施条例第二十八条第（六）项规定的行政复议受理条件。因此，该局作出的被诉复议决定符合法律规定。综上所述，该局作出被诉复议决定依据充分，程序合法，适用法律正确，请求法院依法判决驳回原告诉讼请求。经查，涉案采购项目名称为：2017年海洋可再生能源资金项目，招标人为：国家海洋局海洋咨询中心，代理机构为：中钢招标有限责任公司。2017年6月11日，原告向被告提交了《2017年海洋可再生能源资金招标活动的投诉书》。该投诉书载明的请求事项：1.废止《海洋可再生能源资金项目实施管理细则》；2.依据《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》，重点支持海洋能综合利用技术研究及试验项目，优先支持原创性技术；3.设海洋能转换效率为竞标的主要技术参数；4.及时停止海洋能转换效率低于50%的示范工程。同年7月10日，被告作出信访事项处理意见书，答复原告：一、请求事项1：废止《海洋可再生能源资金项目实施管理细则》。2015年4月2日财政部印发了《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》(财建〔2015〕87号），另根据2016年8月18日《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十二批）的决定》，《关于印发的通知》(财建〔2010〕171号)已经废止。鉴此该局依据财建〔2015〕87号文件规定，组织修订了《海洋可再生能源专项资金项目实施管理细则》(国海科字〔2010〕713号)，并于2016年12月22日印发了《海洋可再生能源资金项目实施管理细则（暂行）》（国海规范〔2016〕9号），对资金重点支持范围与支持方式、资金分配方式等内容做了修订。该细则广泛征求了各方面的意见，通过了合法性审查。因此，原告请求废止《海洋可再生能源资金项目实施管理细则》的事项无法律法规及政策依据。二、请求事项2：依据《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》，重点支持海洋能综合利用技术研究及试验项目，优先支持原创性技术。第一，由于投诉书中提到的《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》(财建〔2010〕171号)已废止，因此，文件中的规定“重点支持海洋能综合利用技术研究及试验项目”等内容已无效。第二，《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》(财建〔2015〕87号）对资金重点支持范围做出了调整，海洋能资金是可再生能源发展专项资金的重要组成部分，重点支持：海洋能关键技术示范推广和产业化示范、海洋能规模化开发利用及能力建设、海洋能公共平台建设、海洋能综合应用示范等。因此，原告请求“依据《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》，重点支持海洋能综合利用技术研究及试验项目，优先支持原创性技术”的事项不符合现有相关规定。另需说明的是，《海洋可再生能源发展“十三五”规划》鼓励开展海洋能高效转换新技术、新方法研究，但国家科技计划由科技部牵头组织。三、请求事项3：设海洋能转换效率为竞标的主要技术参数。涉案采购项目招标文件中的技术要求包括转换效率这一指标，且是一项主要技术指标。四、请求事项4：及时停止海洋能转换效率低于50%的示范工程。涉案采购招标文件中海洋能装置转换效率的含义：是在实海况下的整机转化效率，即电能总输出／海洋能总输入。目前国外波浪能装置平均转换效率20%左右，我国波浪能装置转换效率与国外基本持平，最高转换效率可以达到24%，为保证波浪能技术的稳定可靠性、先进性，体现公平公正的原则，被告组织专家综合研究论证后确定了招标文件中波浪能装置转换效率为不低于20%的指标。这一指标是底线要求，转换效率更高且符合其他相关要求的项目可以参加投标。原告请求“及时停止海洋能转换效率低于50%的示范工程”的事项不符合国内外海洋能示范工程发展的现状。同年7月18日，原告向被告提出行政复议申请。该申请书载明的请求事项为：1.废止《海洋可再生能源资金项目实施管理细则》；2.依据《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》确定的海洋可再生能源开发利用科学技术研究的管理职责；3.设海洋能转换效率为竞标的主要技术参数；4.及时停止海洋能转换效率低于50%的示范工程。被告收到该申请后，于2017年7月26日作出国海法复[2017]010号补正行政复议申请通知书，要求原告：1.补充说明被申请人的名称，并明确你单位对被申请人的哪一个具体行政行为不服。2.明确你单位不服的被申请人的具体行政行为侵害了你单位的何种合法权益，并补充提供你单位享有相关合法权益的证明材料，以及你单位不服的被申请人的具体行政行为侵害你单位相关合法权益的证明材料。3.提交的营业执照副本复印件未加盖单位公章，请加盖公章后重新提供。4.你单位未提交法定代表人身份证明书，请补充提供。同年7月30日，原告提交了《复议申请补正说明书》，明确复议被申请人为被告，要求复议的行为：“2017年海洋可再生能源资金项目采购招标活动，及投诉《处理意见》”。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告要求被告复议行为是涉案采购项目招标活动以及被告针对原告的投诉书作出的信访事项处理意见书。政府采购法第六章针对供应商就政府采购文件、采购过程以及中标、成交结果有疑问的情况，规定了质疑和投诉的途径。涉案采购项目属于政府采购项目，被告并非该项目的采购人和采购代理机构，亦不是政府采购监督管理部门，不具有针对原告的质疑或投诉作出处理的职责，也不具有对涉案采购项目进行监管的法定职责。原告针对涉案采购项目活动向被告提出的行政复议申请，不符合行政复议的受理条件。原告向被告提出投诉的第三、四项请求实质上是对采购文件等提出的质疑。被告针对原告上述两项请求所作答复，是被告告知原告采购文件载明的技术指标内容，以及对海洋能装置转换效率指标确定作出的解释和说明，并未给原告设定权利、义务。原告向被告提出投诉的第一项请求是要求被告废止其制定的规范性文件。而行政机关制定、修改、解释、废止规范性文件等行为，或要求行政机关履行制定、修改、解释、废止规范性文件职责，均不属于行政复议范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。原告提出投诉的第二项请求实质上是对可再生能源基金使用范围提出的建议。被告针对原告该项请求所作答复，是被告根据现行有效的可再生能源资金管理规定作出的解释和说明。故被告对原告投诉书作出的信访事项处理意见书明显不属于行政复议的受理范围，亦不属于行政诉讼的受案范围。原告提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，本院依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告沈阳一丁通用科技研究院的起诉。预交的案件受理费50元，自本裁定生效后全部退还原告沈阳一丁通用科技研究院。如不服本裁定，各方当事人可在本裁定书送达之日起10日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于北京市高级人民法院。审 判 长  何君慧审 判 员  张 悦代理审判员  范术伟二〇一七年十一月十七日法官 助理  赵胜利书 记 员  苏 蒙