陕西省西安市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）西中行终字00434号
上诉人（原审原告）姚军善。
上诉人（原审原告）薛忠选。
被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地：西安市建章路158号。
法定代表人康军，主任。
委托代理人韩轲，该管委会干部。
委托代理人任玉龙，北京国枫（西安）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地：西安市凤城八路109号。
法定代表人董军，市长。
委托代理人张小平，该政府法制办干部。
上诉人姚军善、薛忠选不服陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）西沣东农发（2014）36号《关于对梦白村经济体制改革完成情况确认的批复》（以下简称《批复》）、西安市人民政府（以下简称市政府）行政复议决定一案，不服西安市未央区人民法院（2015）未行初字第00115号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人姚军善、薛忠选，被上诉人沣东管委会委托代理人韩轲、任玉龙，市政府委托代理人张小平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年5月26日，梦白村开始实施村庄改造。2O14年5月25日，梦白村召开村民代表会议对村委会清产核资结果及经济体制改革方案（包括新组建公司章程）讨论稿进行了研究。5月28日、30日就村民代表会议讨论通过村委会清产核资结果和经济体制改革方案草案分别在村拆迁指挥部门外向村民进行了公示。5月31日，梦白村在村拆迁指挥部门外张贴公告，决定6月10日召开村民会议，对村民代表会议讨论通过的经济体制改革方案草案进行研究。6月10日，因村民搬迁居住分散等原因，村民会议到会人数未达法定人数，会议未能召开。针对这种情况，6月11日，梦白村采取入户发放征询户代表意见表的形式广泛征求意见，截止6月20日，全村587户村民共有478户签字确认同意改革方案，达到村民户代表三分之二以上参与且过半数同意要求。2014年7月22日，梦白村经济体制改革方案经斗门街道办事处初审后上报沣东新城农林水工作局。2014年11月18日，沣东新城农林水工作局对梦白村经济体制改革方案作出36号《批复》后，2015年2月9日，梦白村按程序在西咸新区工商政管理局正式注册成立了西咸新区梦白物业管理有限公司，目前，正在加紧办理组织机构代码证和税务登记证，待公司相关手续办理齐备后，将给每位股民颁发股权证书。原告对36号号《批复》不服，于2015年3月31日向被告市政府申请行政复议，市政府经查明认为，根据《西安市城中村改造管理办法》第十八条之规定，城中村集体经济组织的资产应当依法进行清产核资。清产核资结果应当公示并经村民会议确认。梦白村清产核资结果和经济体制改革方案通过入户征求意见的方式，征求了三分之二以上村民意见，且获得了半数村民的同意，36号《批复》程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持《批复》。原告不服，遂形成诉讼。
一审法院认为，本案的争议焦点为：1、36号《批复》是否具有合法性？是否应当撤销？2、70号复议决定是否具有合法性？根据本案查明的事实，梦白村经批准，已被列入陕西省西咸新区沣东新城2013年综合改造计划。对于城中村改造，主要依据当地人民政府制定的相关规范性文件执行。根据《西安市城中村改造管理办法》第十八条“城中村集体经济组织的资产应当依法进行清产核资。清产核资结果应当公示并经村民会议确认。农业、财政、审计等部门应当加强对清产核资工作的指导、监督。”第十九条“城中村集体经济组织应当根据清产核资结果，自行制定资产处置方案和组建新经济组织方案，经村民会议讨论通过后实施。原集体经济组织的资产应当承担原村民的社会保险费用。”《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的补充通知》第一条“城中村集体经济组织改制注册公司可遵循以下原则进行：（一）改造村的经济体制改革方案经村民会议（本村十八周岁以上村民的过半数或者三分之二以上的户的代表参加）应当到会人员的过半数通过，报所在区农业或农工部门依法审批（个别区部分改造村由街道办事处管理的，可由街道办事处直接审批）后由村民委员会（社区居民委员会）组织实施。”本案证据显示梦白村村委会就村民代表会议讨论通过村委会清产核资结果和经济体制改革方案草案分别向村民进行了公示，并采取入户发放征询户代表意见表形式征求了村民意见，有三分之二以上村民参与过半数同意。改革方案经办事处上报沣东新城农林水工作局，形成36号《批复》。该《批复》显示梦白村按照清产核资和经济体制改革方案实施完成了清产核资和经济体制改革工作，符合上述规范性文件规定，故沣东新城管委会作出《批复》的行政行为证据确凿，适用法规正确，符合法定程序。市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持36号《批复》，程序合法。原告的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，理由不能成立。应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告姚军善、薛忠选请求撤销被告沣东管委会作出的36号《批复》及被告市政府作出的行政复议决定书的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告承担。
宣判后，上诉人姚军善、薛忠选不服上诉称，一、被上诉人的征询村民户代表意见表，是村民代表每人包发十户，代表向村民发放的意见表上就没有基准日期，上诉人提供的452份是真实的原件，被上诉人提供的478户签字表为什么不敢公开接受村民的监督基准日期是后来才填上的，和梦白村的土地统征协议一样，都是先在空白支票上先签字。二、征询村民户代表是入户签字的方式，不能代替村民会议讨论通过的方式，被上诉人在庭审中已承认没有召开村民会议，违反了《西安市城中村改造管理办法》第十八、十九条，违反了《西安市人民政府关于城中村无形改造有关问题的补充通知》第一条。据以上两点，被上诉人作出《批复》所依据的材料是虚假违反法律法规的，故（2015）未行初字第00115号判决是错误的，上诉请求：撤销原判重新判决。
被上诉人沣东管委会答辩称，一、被答辩人所诉《陕西省西咸新区沣东新城农林水工作局关于对梦白村经济体制改革完成情况确认的批复》系行政机关的内部指导行为，不具有行政法上的可诉性。最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第四项规定，公民、法人或者其他组织对不具有强制力的行政指导行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。答辩人下属农林水工作局的批复文件实质上对清产核资及新经济组织组建方案的效力，并不构成实质性影响。因此，答辩人下属的农林水工作局的批复行为仅仅是针对下级部门斗门街道办事处的指导行为，自然也不会对被答辩人的权利义务产生任何实质性影响。依据最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款的规定，被答辩人的起诉不符合行政诉讼的受案条件，应当依法予以驳回。二、梦白村经济体制改革工作严格遵循了相关民主、公开程序，符合相关法律法规及规范性文件的要求。三、《批复》文件所依据的申请材料由梦白村民委员会上报和提交，批复文件的作出符合相关法规和规定的要求。作出批复文件的事实依据，是根据斗门街道办事处及梦白村村委会提供并上报答辩人下属的农林水工作局的申报资料，包括《斗门街道办事处关于梦白村经济体制改革工作方案的请示》及《梦白村经济体制改革方案》、《梦白村新成立公司股东花名册》等文件。在梦白村经济体制改革方案中，对股份量化基准日、股东资格都有详细规定。2014年6月12日，梦白村经人口核查，对符合条件的村民即股东2519人共587户在村拆迁指挥部门外进行了公示。这与《梦白村新成立公司股东花名册》确定的户数和人数是一致的，即为梦白村经济体制改革最终确定的户数。由于《梦白村经济体制改革工作方案》的形成符合《西安市城中村改造管理办法》，以及《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的补充通知》（市政发（2010）69号）、《陕西省西咸新区沣东新城城中村清产核资和经济体制改革工作办法（暂行）》相关规定，因此，农林水工作局依规定作出了《批复》。四、梦白村经济体制改革工作的审批程序合法合规，不存在任何不规范的情形。综上所述，答辩人作出的批复系内部行政行为，是指导行为，不具有行政法上的可诉性。梦白村经济体制改革方案的编制过程，严格遵循了相关民主、公开程序，《批复》实体上、程序上均符合法律法规及相关规范性文件要求。因此，恳请贵院依法对本案一审判决予以维持。
被上诉人市政府辩称，市政府复议程序符合法律规定。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。
经审理查明，原审判决查明事实属实，各方均无异议。本院予以确认。
本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项的规定。《批复》涉及的梦白村经济体制改革完成情况，属于梦白村经济体制改革工作的一项内容，亦是村民自治范畴，涉及全体村民的利益。姚军善、薛忠选以村民身份提起诉讼，主要理由有两点：一是认为征询村民户代表意见表不能真实反映村民的意见；二是意见表代替村民会议讨论通过的方式违法。对于集体经济组织清产核资和经济体制改革工作国家没有具体的法律规定，只能参照相应的地方性规范性文件。根据《西安市城中村改造管理办法》第十八条“城中村集体经济组织的资产应当依法进行清产核资。清产核资结果应当公示并经村民会议确认。农业、财政、审计等部门应当加强对清产核资工作的指导、监督。”第十九条“城中村集体经济组织应当根据清产核资结果，自行制定资产处置方案和组建新经济组织方案，经村民会议讨论通过后实施。原集体经济组织的资产应当承担原村民的社会保险费用。”《西安市人民政府关于城中村无形改造工作有关问题的补充通知》第一条“城中村集体经济组织改制注册公司可遵循以下原则进行：（一）改造村的经济体制改革方案经村民会议（本村十八周岁以上村民的过半数或者三分之二以上的户的代表参加）应当到会人员的过半数通过，报所在区农业或农工部门依法审批（个别区部分改造村由街道办事处管理的，可由街道办事处直接审批）后由村民委员会（社区居民委员会）组织实施。”上述规定均是集体经济体制改革工作的主要政策依据，体现了保护全体村民的民主决策权利。沣东管委会农林水工作局根据梦白村村委会提供并上报的申报资料（《梦白村经济体制改革方案》、《梦白村新成立公司股东花名册》）以及斗门街道办事处《关于梦白村经济体制改革工作方案的请示》作出的《批复》，只是对梦白村经济体制改革完成情况的确认，以便改革工作的顺利完成，并未给梦白村设定新的权利与义务，符合法定程序。市政府的复议行为合法。姚军善、薛忠选起诉请求撤销《批复》的理由不能成立，依法应予驳回。综上，姚军善、薛忠选的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人姚军善、薛忠选负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张耀民
审 判 员 牟凤燕
代理审判员 姜 华
二〇一五年十月十九日
书 记 员 师 丹