吉林省长春市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2016）吉01民终480号
上诉人（一审原告）：中国农业银行股份有限公司榆树市支行。住所：榆树市向阳路***号。
负责人：姜洋，该支行行长。
委托代理人：郑慧成。
委托代理人：李洪军。
被上诉人（一审被告）：罗金祥，住榆树市，现住榆树市。
委托代理人：于林超，住吉林省榆树市。
委托代理人：袁满明，吉林崇旭律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：榆树市房地产开发有限责任公司。住所：榆树市三公路****号—1。
法定代表人：李志东，该公司经理
委托代理人：于春湖，该公司员工。
上诉人中国农业银行股份有限公司榆树市支行（以下简称农行榆树支行）因房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服吉林省榆树市人民法院（2015）榆民初字第1706号民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
农行榆树支行一审诉称：榆树市康盛东一区棚户区改造及续建项目（凯旋大厦建设项目）是在榆树市人民政府的主导下，由罗金祥（借用榆树地产公司资质）开发建设的，农行榆树支行三盛路分理处原址坐落在该拆迁范围内，农行榆树支行为被拆迁人。2011年建设项目实施过程中罗金祥与大多数住户达成拆迁补偿协议后，开始断水断电。考虑经营安全，2011年农行榆树支行与罗金祥就拆迁补偿达成初步协议，罗金祥在三盛路分理处原址向农行榆树支行回迁一楼商用房屋79.80平方米，具体事宜另行协商。其他补偿事项按照榆树市政府拆迁补偿方案执行。协议达成后，2011年11月30日，罗金祥委托其项目经理于林超租赁了三盛路96号张天宇个人房屋用于农行榆树支行设立临时周转营业场所，经装修后于2012年5月迁入办公。现凯旋大厦项目早已建成，但时至今日罗金祥仍未履行向农行榆树支行回迁义务。农行榆树支行虽然多次向罗金祥求偿，找到市政府及相关部门协调，仍然没有结果，榆树地产公司也未承担对挂靠项目的管理责任。为此提起诉讼，诉请：1.判令罗金祥在原址补偿给农行榆树支行回迁商业用房79.80平方米；2.罗金祥赔偿农行榆树支行因三盛路原址搬迁造成经济损失合计101523.56（包括12年-13年营业房屋租赁费72000元，租赁房屋营业装修费用29532.56元）及利息（利率按照人民银行同期贷款利率计算）；3.罗金祥补偿搬迁费798元（10元／平方米）；4.罗金祥赔偿营业损失（计算标准为从2011年11月30日迁出日到回迁房屋实际给付日，按45元／月＊平方米）；5.罗金祥赔偿房屋租赁费用（从2013年11月30日迁出日到回迁房屋实际给付日，计算标准6000元／月）；6.榆树地产公司承担连带责任；7.诉讼费用由罗金祥与榆树地产公司承担。
罗金祥一审辩称：1.罗金祥不是拆迁补偿主体，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十四条、第十七条和《榆树市国有土地房屋征收与补偿办法》规定，榆树市人民政府为房屋征收与补偿主体，负责全市的房屋征收与补偿工作。本案房屋拆迁补偿主体为榆树市人民政府，故农行榆树支行起诉罗金祥要求拆迁补偿明显主体错误。2.本案不属于民事案件受案范围，本案是拆迁补偿纠纷，是政府的一种具体行政行为，即由榆树市人民政府按照城市规划要求，依照法定程序对拆迁对象制定拆迁方案并公告，被拆迁人对拆迁公告不服的可以提起行政诉讼或申请行政复议。农行榆树支行在拆迁方案公示期满后，没有提起行政诉讼或申请行政复议，也没有与开发商形成拆迁补偿协议，就直接提起民事诉讼，明显程序违法。3.农行榆树支行诉称与罗金祥达成了拆迁补偿意向，意向不是合同。因为根据合同法规定意向是合同签订的要约行为，在合同相对方未作出具体承诺前是不具备合同效力的，也就是说意向不等同合同，不能作为本案的证据使用。4.罗金祥是通过划拨方式取得农行榆树支行被拆迁房屋所在地的建设用地使用权，开发建设棚户区是政府的行政许可行为，罗金祥只是建设单位，与农行榆树支行之间没有任何权利义务关系，拆迁安置补偿不是罗金祥的义务。综上，农行榆树支行应该寻求行政救济，不应该直接民事诉讼。罗金祥不是拆迁补偿主体，对农行榆树支行的诉请没有法定和约定的义务，所以应驳回农行榆树支行的诉请。
榆树地产公司一审辩称：榆树地产公司只是负责建设，拆迁补偿与其无关。
一审法院查明：农行榆树支行原在榆树市中心大街东侧三盛路北有一处三盛路分理处。2011年12月26日，榆树市发展和改革局作出《关于榆树市房地产开发有限责任公司建设康盛东一区棚户区改造续建项目核准的批复》，同意榆树地产公司康盛东一区棚户区改造续建项目建设。
2013年3月5日，经吉林省建筑工程质量检测中心鉴定城郊街道办事处昌盛社区技术监督局家属住宅楼1栋、2栋及老地税家属楼为危楼。农行三盛路分理处原址在老地税家属楼1单元101室。
2013年3月12日，榆树市人民政府就紧急避险有关事项发出通告。
2013年3月12日，榆树市土地房屋征收管理办公室作出《榆树市人民政府关于技术监督局及老地税家属楼棚户区改造房屋征收补偿方案》，写明榆树市人民政府为房屋征收与补偿主体，榆树市土地房屋征收管理办公室为征收实施单位。榆树市土地房屋征收管理办公室陆续与部分被征收住户达成房屋征收补偿安置协议。
2013年5月28日，榆树市发展和改革局作出了《关于榆树市房地产开发有限责任公司建设康盛东一区棚户区改造项目核准的批复》，同意榆树地产公司康盛东一区棚户区改造项目建设。罗金祥借用榆树地产公司资质进行开发建设。
另查明：2011年10月，农行榆树支行与罗金祥达成初步回迁意向。建设项目完成后，未给农行榆树支行办理回迁。农行榆树支行向罗金祥、榆树市人民政府及相关部门协调回迁事宜，没有结果。
一审法院认为：本案属于房屋拆迁补偿纠纷，农行三盛路分理处所在地段开发建设具体实施时间是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行之后，根据该条例第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”又根据《榆树市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条规定，“榆树市人民政府为房屋征收与补偿主体，负责全市房屋征收与补偿工作。市住房和城乡建设局为房屋征收主管部门，榆树市房屋征收经办中心为征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。”榆树市人民政府为房屋征收与补偿主体，榆树市房屋征收经办中心为征收实施单位。农行榆树支行应与榆树市人民政府或征收实施单位榆树市土地房屋征收管理办公室（即榆树市房屋征收经办中心）签订房屋征收补偿安置协议，而不是与罗金祥达成补偿安置协议。所以农行榆树支行起诉不符合民事诉讼受案范围，应予驳回。农行榆树支行辩论称，依据《国有土地房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”的规定，榆树地产公司在2007年就已取得拆迁许可，应依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定由榆树地产公司、罗金祥给予补偿。但《国有土地房屋征收与补偿条例》第三十五条规定的“已依法取得拆迁许可的项目”不包括已受理申请，但尚未核发许可证的项目，也不包括分期建设项目中尚未采取房屋拆迁许可证的部分项目。所以农行榆树支行的意见不予采纳。综上，一审法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条之规定，裁定：驳回农行榆树支行的起诉。
农行榆树支行不服，其上诉称：1.一审裁定认定事实不清。罗金祥借用榆树地产公司资质开发建设榆树市康盛东一区棚户区改造及续建项目（下称盛康改造项目），罗金祥是实际拆迁人。康盛改造项目早在2010年8月就已经立项并获得批复。2011年罗金祥就开始进行了拆迁，先后与部分住户达成了拆迁补偿协议并迁出。此时，农行榆树支行也与罗金祥达成了在原址回迁安置一楼商业用房79.60平方米的拆迁补偿协议。虽然未与罗金祥形成书面拆迁补偿协议，但农行榆树支行与罗金祥按照该口头补偿协议进行了部分实际履行，即2011年11月30日罗金祥为农行榆树支行租赁了临时营业场所，经装修后于2012年5月农行榆树支行进入该营业场所。至于后期政府介入该项目，是因罗金祥拆迁工作不顺利，无法进行下去政府为了尽快完成康盛改造项目才介入的。但政府的介入行为并未改变拆迁主体仍是罗金祥的事实。
2.一审裁判适用法律错误。康盛改造项目，罗金祥借用资质的榆树地产公司自2007年获得拆迁许可证起，一直申请延续，有效期至2013年1月30日。为此，本案应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条“本条例实施前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理”的规定，由罗金祥及榆树地产公司承担拆迁补偿责任。但一审法院排除适用上述规定，属适用法律错误。本案罗金祥借用榆树地产公司开发资质建设康盛改造项目，上述二者系拆迁补偿协议主体。本案属于民事诉讼，而非行政诉讼。综上，请二审法院依法撤销一审裁定，改判支持农行榆树支行的合法权益。
罗金祥二审答辩称：本案不应进行实体审理，因为本案不属于民事案件。农行榆树支行的营业地址于2012年被列为榆树市政府拆迁工程，2013年榆树市政府组织拆迁，而国有土地上房屋征收与补偿条例是于2011年1月21日颁布实施，该补偿条例实施日期在农行榆树支行营业旧址拆迁之前。拆迁补偿条例第四条规定市县人民政府负责本行政区内的房屋征收与补偿工作，该规定确认了拆迁补偿主体为县市人民政府，拆迁行为是人民政府的具体行政行为，政府在确定拆迁对象后，应依照法定程序制定拆迁方案和拆迁公告，被拆迁人对该公告内容不服可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。农行榆树支行在政府的公告期限内并未行使此行政权利，就直接提起民事诉讼，明显错误。
榆树地产公司二审答辩称：榆树地产公司只负责建楼，至于拆迁补偿与我方无关。
二审审理查明的事实与一审审理查明的事实相同。
另查明：1.2007年6月22日，榆树地产公司取得案涉开发地块的房屋拆迁许可证，拆迁期限为2007年6月22日至2007年9月22日。榆树地产公司未在上述期限内完成拆迁工作，榆树市主管拆迁工作的政府部门多次批准榆树地产公司的拆迁延期申请，最后一次延期截止日期为2013年1月30日。
2.2013年8月22日，农行榆树支行向榆树市土地房屋征收管理办公室递交一份名为《榆树农行关于对被拆迁房屋进行实物面积补偿的诉求》书面材料。榆树市土地房屋征收管理办公室对该份材料回复意见为：“该行三盛路分理处所在的楼房整体为D级危楼，按照省和长春市的要求，必须立即拆除，排除公共危害，但补偿不受影响。由于新建楼房位置发生改变，各户补偿面积政策略有增加，造成了有两户不能回迁，但该户不是故意不给回迁，面对现状，只能研究合理解决办法。我们应尽全力与开发单位沟通协商，给一个切实可行的解决办法。”
3.榆树农行支行一审主张与罗金祥达成口头协议，即拆除营业网点79.8平方米，等建好后在原址回迁，其他的补偿办法没有说。罗金祥对上述主张不认可，并表示榆树农行支行的房屋最终由政府部门拆除，应由政府进行安置补偿，其不应承担责任。
本院认为：虽然榆树地产公司于2007年6月22日取得案涉开发项目地块的拆迁许可证，但拆迁许可证载明拆迁实施期限为2007年6月22日至2007年9月22日，其后榆树地产公司多次申请拆迁许可延期，最后拆迁许可实施日期为2013年1月30日。在上述拆迁许可期限内，榆树地产公司既未与农行榆树支行就被拆迁房屋的补偿事项达成完整的补偿协议，其亦未对农行榆树支行被拆迁房屋实施强制拆除。在榆树地产公司被许可的拆迁期限届满后，榆树市人民政府重新对案涉项目拆迁工作进行调整，由其对未达成补偿协议的房屋依法组织征收及补偿安置，其后榆树市土地房屋征收管理办公室亦按照相关补偿方案实施房屋征收及拆除工作。因此，农行榆树支行诉请要求罗金祥及榆树地产公司承担拆迁安置补偿责任依据不足，一审法院裁定驳回农行榆树支行告诉并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 陈海彪
代理审判员 张新华
代理审判员 徐 锐
二〇一六年二月五日
书 记 员 阚 然