中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申2348号再审申请人（一审原告、二审上诉人）孙洪信。委托代理人赵月民。委托代理人刘会丽，黑龙江远东律师集团（大庆）事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）黑龙江省大庆市人民政府。住所地：黑龙江省大庆市萨尔图区东风新村纬二路2号。法定代表人韩立华，市长。委托代理人关太群，大庆市国土资源局副局长。委托代理人董敬民，黑龙江勤礼律师事务所律师。一审第三人大庆市国土资源收购储备中心。住所地：大庆市高新技术产业开发区火炬新街31号。法定代表人侯震宇，主任。委托代理人万海峰，副主任。委托代理人田冬青，黑龙江勤礼律师事务所律师。再审申请人孙洪信因诉被申请人黑龙江省大庆市人民政府（以下简称大庆市政府）及一审第三人大庆市国土资源收购储备中心（以下简称大庆市土储中心）征地公告及行政赔偿一案，不服黑龙江省高级人民法院于2016年3月31日作出的（2016）黑行终5号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年8月2日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2016年9月7日下午在大庆市中级人民法院巡回审判、组织各方当事人进行询问，再审申请人孙洪信及其委托代理人刘会丽,被申请人大庆市政府的委托代理人关太群、董敬民，大庆市土储中心委托代理人万海峰、田冬青，到庭参加询问活动。大庆市政府的行政负责人因有其他工作安排未能到庭，向本院提交书面材料予以说明。案件现已审查终结。孙洪信系大庆市让胡路区喇嘛甸镇富强村（以下简称富强村）村民，在村内建有房屋一处，该房屋取得了宅基地证及集体土地建设用地使用证。2008年7月4日，国土资源部作出国土资函[2008]412号“国土资源部关于黑龙江省哈尔滨等8市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复”，内容为“你省《关于哈尔滨等8个城市2008年度建设用地的请示》（黑政发[2008]13号）业经国务院批准，现批复如下：原则同意你省转报的哈尔滨等8市呈报的农用地转用和土地征收方案。”2008年9月11日，大庆市国土资源局发布2008年第11号征地预告，就大庆市2008年度第4期农用地转用和土地征收实施项目组织让胡路区喇嘛甸镇富强村进行听证并向富强村委会送达听证告知书。2008年11月5日，大庆市政府向黑龙江省人民政府提出庆政呈[2008]49号“关于呈报2008年度第4期农用地转用和土地征收实施方案的请示”，将位于让胡路区用地面积79.8585公顷的2008年度第4期农用地转用和土地征收实施方案呈报黑龙江省人民政府审核，其中，国有建设用地0.5035公顷；集体农用地16.7245公顷、集体建设用地56.0639公顷、集体未利用地6.5666公顷。2008年12月17日黑龙江省人民政府作出黑政土[2008]第183号“关于审核同意大庆市二〇〇八年度第四期城市建设农用地转用和土地征收实施方案的通知”，原则同意该实施方案。2009年2月21日，大庆市政府作出2008第01号《征用土地方案公告》（以下简称1号《征地公告》），将位于让胡路区喇嘛甸镇富强村、大庆市金园房地产开发有限公司范围内的集体农用地16.724公顷、集体建设用地56.0639公顷、集体未利用地6.5666公顷征为国有建设用地；并使用国有建设用地0.5035公顷，以上土地共计79.8585公顷，作为城市建设用地，并将建设用地项目名称、征地位置、征地村（组）及面积、土地补偿安置标准、征用土地所涉及的农业人员安置办法、办理征地补偿登记的相关规定均予以公告，并张贴在村委会。孙洪信的房屋所使用的集体土地在《1号征地公告》征收范围之内。因大庆市土储中心与孙洪信之间未能达成房屋拆迁安置补偿协议，大庆市土储中心申请大庆市房产管理局予以裁决，大庆市房产管理局于2010年作出庆房拆裁字[2010]第163号房屋拆迁裁决书，对孙洪信房屋进行了货币补偿和住房安置，并将补偿款进行了提存。该裁决书被大庆市让胡路区人民法院（2011）让行初字第51号行政判决和大庆市中级人民法院（2013）庆行终字第41号行政判决予以撤销。后大庆市房产管理局又于2014年4月30日作出庆房拆裁字[2014]第5号房屋拆迁裁决书。孙洪信于2015年5月7日向大庆市中级人民法院提起本案行政诉讼，请求确认大庆市政府作出的1号《征地公告》违法，赔偿因违法征地及强拆造成的经济损失。大庆市中级人民法院（2015）庆行初字第23号行政判决认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，孙洪信房屋所使用的土地在1号《征地公告》征收范围之内，且该房屋经由大庆市房产管理局作出房屋拆迁裁决，孙洪信系行政行为的相对人，有权提起本案诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款第（三）项之规定，征收基本农田和耕地之外的其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。国土资源部国土资发（2006）320号《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》规定：“城市建设用地经国务院批准后，由国土资源部办理建设用地批复文件。”本案中，涉案土地的征收方案经国务院批准后，国土资源部已经作出国土资函（2008）412号相关农用地转用和土地征收方案的批复。大庆市政府作出1号《征地公告》，内容及程序均符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款之规定。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条之规定，孙洪信在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。因大庆市政府作出的1号《征地公告》合法，且庭审查明大庆市政府没有实施强拆行为，故对于孙洪信的行政赔偿请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回孙洪信的诉讼请求。孙洪信不服，提起上诉。黑龙江省高级人民法院(2016)黑行终5号行政判决认为，征地公告仅是对国务院、省级人民政府征用土地决定的对外告知行为，征地公告的内容并不体现公告机关的独立意志，故对征地公告的审查，主要针对公告内容是否同国务院、省级人民政府批准内容相一致进行审查。经审查，1号《征地公告》所载明征地面积、位置、补偿安置标准等内容均与《国土资源部关于黑龙江省哈尔滨等8市2008年度农用地转用和土地征收方案的批复》及黑龙江省人民政府《关于审核同意大庆市二OO八年度第四期城市建设农用土地转用和土地征收实施方案的通知》的内容相一致。故该公告并未超越批准内容，创设新的权利义务。另外，该公告发布主体、公告程序均符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》的相关规定。故大庆市政府作出的1号《征地公告》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于孙洪信上诉称“大庆市人民政府实际征用富强村集体土地414万平方米，超过合法审批面积”问题，因大庆市政府是否超过审批范围征地，是1号《征地公告》发布后具体组织实施的行为，不影响1号《征地公告》的合法性，故该上诉理由不能成立。关于孙洪信上诉称“大庆市人民政府剥夺其知情权、听证权”问题，根据大庆市国土资源局作出的《大庆市国土资源局征地预告》及《听证告知书》可证实，在大庆市政府申报征地前，大庆市国土资源管理部门已经向富强村告知征地情况并通知其听证，故孙洪信该上诉理由亦不能成立。关于孙洪信上诉称“要求大庆市政府承担赔偿责任”问题，因土地补偿费、青苗补偿费、房屋安置补偿费用的确定、给付等行为，系1号《征地公告》作出后相关部门具体组织实施征地及征地后国有土地上房屋征收行为，对上述行为不服，应另行主张权利。故孙洪信要求赔偿的上诉理由亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。孙洪信不服，向本院申请再审。孙洪信申请再审称：1、一、二审仅对1号《征地公告》进行审理判决不当。富强村征地行为涉及五个批次的农用地转用和土地征收，征地公告有多份，仅对1号《征地公告》进行判决，违背孙洪信的诉讼请求。2、一、二审判决适用法律错误。1号《征地公告》违反法定公告时间、法定内容缺失、公告审批机关与实际审批机关不一致，用省级政府机关代替国务院审批。3、一、二审认为大庆市政府是否超出审批范围征地，不影响1号《征地公告》合法性，违反行政诉讼法第六条规定的合法性审查原则。4、一、二审判决遗漏诉讼请求。一审中孙洪信第二项诉讼请求是违法征用土地行政赔偿，一、二审对是否违法征地未予审理和判决。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。大庆市政府答辩称：1、孙洪信与被诉征地行为具有利害关系的土地，只有集体建设用地，不涉及承包地和集体未利用地。2、5号征地方案公告征用土地仅涉及富强村集体未利用地11.8621公顷，与孙洪信没有利害关系。且在一审庭审时，孙洪信已同意对5号《征地公告》不予审理。3、1号《征地公告》行为合法，不存在违法赔偿问题，拆除孙洪信房屋行为亦非大庆市政府所为，征地公告行为以外的其他行政行为是否违法不在本案审理范围正确。综上，一、二审法院适用法律正确，认定事实清楚、证据确实充分，程序合法，请求驳回孙洪信的再审申请。大庆市土储中心答辩称：土储中心不应被列为本案第三人。孙洪信就1号《征地公告》提起诉讼，与土储中心无关。孙洪信房屋拆迁补偿事项经大庆市房产管理局作出房屋拆迁裁决，补偿款已提存。请求驳回孙洪信的再审申请。本院经审查认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。县级以上地方人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等批准事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告行为。因此，征收公告行为原则上属于不可诉的行政行为。但是，被征收人以征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符为由提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。本案中，孙洪信请求确认大庆市政府1号《征地公告》违法，其实质是对征收公告行为的合法性提出质疑。一、二审判决认为1号《征地公告》内容与国土资源部征地批复及黑龙江省人民政府相关通知内容相一致，公告主体、程序合法，判决驳回孙洪信的该项诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，本院予以支持。孙洪信主张1号《征地公告》违法，没有事实和法律根据。孙洪信还主张，征地公告有多份，一、二审仅对1号《征地公告》进行审理和判决不合法。但是，本案的事实是，经一审庭审释明，孙洪信明确诉讼请求为确认1号《征地公告》违法，其该项申请再审理由，与事实不符，不能成立。孙洪信还认为，一、二审判决遗漏其违法征用土地和强制拆除房屋行政赔偿的诉讼请求，但其该项诉讼请求实为对违法征收行为和强制拆除房屋行为造成损失单独提起的行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，直接向人民法院单独提起行政赔偿诉讼，人民法院不予受理，且孙洪信也没有证明相关行为已经被确认违法的证据。因此，孙洪信以此为由申请再审，理由不能成立。综上，孙洪信的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（六）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：驳回孙洪信的再审申请。审判长  郭修江审判员  高 珂审判员  张志弘二〇一六年九月二十八日法官助理陆阳书记员战成附：相关法律司法解释条文1、中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。2、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。3、中华人民共和国土地管理法第四十六条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。4、中华人民共和国土地管理法实施条例第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。5、中华人民共和国国家赔偿法第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。