青海省高级人民法院
p t ; ” > 民 事 判 决 书
（2018）青民终2号
上诉人（原审被告）：平安森昌天然气有限公司，住所地青海省海东市平安区平安镇湟中路111号。
法定代表人：殷国川，该公司总经理。
委托诉讼代理人：刘喜全，青海河湟律师事务所律师。
委托诉讼代理人：李庆海，青海海博律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：青海东部中油燃气有限公司，住所地青海省海东市临空综合经济园唐蕃大道123号。
法定代表人：刘连勇，该公司董事长。
委托诉讼代理人：朱林，青海辉湟律师事务所律师。
委托诉讼代理人：刘婷婷，青海辉湟律师事务所律师。
上诉人平安森昌天然气有限公司（以下简称平安森昌公司）因与被上诉人青海东部中油燃气有限公司（以下简称东部中油公司）合同纠纷一案，不服青海省海东市中级人民法院（以下简称一审法院）（2017）青02民初34号民事判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月3日立案后，依法组成合议庭，于2018年1月18日公开开庭审理了本案。上诉人平安森昌公司的委托诉讼代理人李庆海、刘喜全，被上诉人东部中油公司的委托诉讼代理人朱林、刘婷婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
平安森昌公司上诉请求：依法撤销海东市中级人民法院（2017）青02民初字34号民事判决关于合同无效等内容，并驳回被上诉人的诉讼请求。二审庭审中，上诉人明确上诉请求为：依法撤销海东市中级人民法院（2017）青02民初字34号民事判决关于合同无效的内容，并驳回被上诉人的诉讼请求。事实和理由：一、原审判决认定”关于《两份协议》是否是为了落实海东市人民政府会议纪要的问题”存在严重的曲解。第一、为解决上诉人与被上诉人之间的纠纷，2015年8月26日海东市政府召开会议，根据双方公司经营范围尚未确定的问题、上诉人作出让步允许被上诉人跨越上诉人管线施工的问题和被上诉人退出高精铝业公司供气并移交相关管线、设备等问题形成了第一份会议纪要。但由于未对上诉人与被上诉人之间涉及的平安高精铝业公司管线移交问题作出具体安排，双方也未能达成一致意见，该会议纪要未能落实。为此，2015年9月9日，海东市政府又召开第二次会议并形成会议纪要。在该次会议纪要中，明确了被上诉人9月9日进场施工，同时也明确了被上诉人尽快退出高精铝业供气和双方尽快就移交管线、设备达成协议，并由海东市规划建设局协调。所以，海东市政府的两份会议纪要存在先后顺序问题，纪要内容并不一致也是完全正确的，因为第二次会议纪要是对第一次会议纪要的修正和补充完善，实际执行的是第二次会议纪要。但在第二次会议纪要之后，由于协调部门海东市规划建设局未能就相关问题督促双方达成协议，所以就延至2015年9月17日，在政府相关部门主持下，双方签订了《协议书》。由于被上诉人未能按照协议约定时间通知高精铝业停气以及对于损坏管道赔偿工作存在分歧等，双方仍未形成一致意见，在政府相关部门协调下，双方又于2015年10月4日达成了《补充协议》。之后，上诉人允许被上诉人跨越自己的管线施工，被上诉人得以在2015年11月15日顺利完成了施工任务，也实现了会议纪要以及协议的目的。但被上诉人却不再执行双方协议，导致纠纷并经起诉至平安区人民法院后作出了生效判决。这就是本案的客观事实。第二、根据会议纪要和实际情况，被上诉人2015年9月9日进场施工与移交管线应当是同步进行的。但由于双方未能落实尽快达成协议的会议决定，被上诉人也未能在9月9日进场施工。这才由海东市规划建设局两次协调后双方签订《协议书》和《补充协议》的事实。所以，这《两份协议》完全是会议纪要内容变化后、根据政府协调工作形成的，是落实会议纪要的具体成果，并不是原审判决认定的在政府未能确定经营范围之前就签订涉案的《两份协议》，更不是上诉人未执行会议纪要协助被上诉人施工的问题。第三、双方签订协议的真实目的是双方相互之间条件交换，即上诉人允许被上诉人跨越通过上诉人的管道进行施工；被上诉人让渡高精铝业供气给上诉人，并且是经过政府会议同意并决定的许可事项。相关许可手续的办理也在会议纪要中明确了政府主管和协调部门。第四、上诉人与被上诉人达成协议约定的管道或管线移交，是特指供应高精铝业公司的燃气管线，根本不是移交高精铝业的管道。对此，政府及其相关部门、上诉人和被上诉人都没有不同的理解，不存在歧义，也不存在不能执行的问题。二、原审判决认定”关于《两份协议》是否存在无法执行的问题”的事实和法律错误。第一、海东市平安区人民法院（2016）青0221民初字374号民事判决，是依法生效的民事判决，并且也是处于执行阶段的民事判决。根据既判力原则，该判决对法院和当事人均具有约束力。如果对该判决有异议，应当依法启动审判监督程序予以撤销。否则，任何单位和个人都不能作出否定性评价。原审判决对此问题的认定违法。第二、海东市平安区人民法院民事判决被上诉人将平安高精铝业公司天然气供应管道移交给上诉人并无任何错误。因为该供应管道是特指被上诉人接通平安高精铝业有限公司的属于被上诉人的管道，并非高精铝业有限公司的管道。对此，应当结合该民事判决的主文内容判断而不是原审判决的文义理解。实际执行过程中，也仅仅是将被上诉人通向高精铝业有限公司天然气管道的管道接口断开，并将上诉人的管道对接即可实施。所以，原审判决是将简单问题复杂化，而且是过度解读了平安区人民法院的判决。第三、平安区人民法院的民事判决是否将案外人的财产执行，不是原审判决关注和评判的事实，而是案外人依法提出异议或审判监督程序解决的问题。三、原审判决认定”关于变更、减少诉讼标的金额的管辖问题”存在事实和法律错误。三、原审判决认定”关于《两份协议》的效力问题”存在事实和法律错误。第一、原审判决适用《燃气管理条例》和《燃气经营许可管理办法》，认为上诉人没有经营权是错误的。因为上述法律规定均是在2011年以后才颁布实施的，但上诉人的《燃气特许经营许可证》是在2010年6月3日就由平安县人民政府颁发，经营范围确定，至今合法有效，并且经营至今并没有任何部门认定上诉人为非法经营。原审判决却认定上诉人没有取得燃气经营许可，违反强制性规定并依职权认定协议无效，显然没有法律依据。第二、原审判决依职权认定本案协议无效缺乏法律依据。行政许可是人民政府职权范围内的事项，而海东市人民政府会议纪要明确规定了被上诉人移交高精铝业公司移交燃气供应管道并要求双方签订相关协议，是人民政府依法行使行政职权的行为，原审判决却认定协议无效，显然属于撤销海东市人民政府会议纪要内容的事项，应属于行政法律程序规范的问题，民事判决不能评价。第三、上诉人与被上诉人签订协议的内容是移交燃气管道、设备，是一种物权移交，双方履行协议实现燃气管道移交的行为纯属一种民事行为，是上诉人与被上诉人自由处置的民事权利，并不涉及燃气经营权。至于移交管道的实质是否属于燃气经营权问题，是燃气管道、设备移交后经营过程中才会出现的事实，移交前和移交时、甚至移交后尚未供应燃气时并不涉及燃气经营权的问题。原审判决将上诉人与被上诉人之间的物权变更协议认定为经营权转移，是过度解读协议履行后的事实和性质。而且，至于管道移交后能否经营，也是人民政府职权部门规范的事项，原审判决并无该项认定职权。综上事实，上诉人认为，原审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误、程序违法，依法应当撤销。
东部中油公司辩称，一审判决事实清楚、证据确实充分，依法应当予以维持，并驳回被答辩人的全部上诉请求，具体理由如下：一、一审法院关于答辩人与被答辩人签订的案涉”补充协议”内容违反了海东市政府2015年8月26日”会议纪要”及2015年9月9日”会议纪要”的精神的认定是正确的。二、一审法院确认《两份协议》无法执行既有事实依据也有法律依据。三、一审法院认为本案管辖权恒定是具有事实依据和法律依据的。四、一审法院认定《两份协议》无效是具有事实依据和法律依据的。五、本案是否存一审法院过度审查的问题。一审时，答辩人的诉求就是要解除答辩人与被答辩人于2015年9月17日签订的”协议”及2015年10月4日签订”补充协议”，其根本目的就在于解决答辩人与被答辩人的经营权问题，并不是被答辩人所谓的简单的管线移交问题，但是被答辩人明知政府两次会议纪要都是围绕着经营权问题展开，却避重就轻地模糊概念，将本案的案涉协议简单的认定为管线的移交协议，将本案的性质界定为管道管线的物权移交，也正因为被答辩人偷换概念、避重就轻的行为才使得答辩人与被答辩人在签订协议及履行协议的时候对于海东市政府会议纪要理解完全不同，并最终造成案涉协议一方面因违反强制性法律规定而无效，另一方面因被答辩人自行修筑管道的行为使得平安区人民法院已生效判决无法实际履行的恶果，一审法院依据答辩人与被答辩人双方争议抽丝剥茧，还原了事情的原本面貌，才使得双方间的争议从根本上得到了解决，因此不存在一审法院过度审查与判决的问题。
东部中油公司向一审法院起诉请求：1.请求人民法院依法解除原、被告于2015年9月17日签订的《协议书》及2015年10月4日签订的《补充协议》（以下简称《两份协议》）；2.请求人民法院依法判令被告向原告赔偿经济损失690万元；3.本案诉讼费由被告承担。
一审法院认定事实：2015年7月10日，青海省海东工业园区管理委员会向海东市人民政府呈报了东工管［2015］87号关于”请求解决海东市临空综合经济园区燃气供应工程建设相关问题的请示”。该文件指出，海东工业园区的燃气输配建设工程由原告东部中油公司于2013年6月开工建设，计划于2013年9月完成通气投产。但是，在东部中油公司施工至森昌天然气调压站南侧时，约300多米高压管线的施工受到被告平安森昌公司的阻挠，不能贯通，致使工业园区的生活、生产用气无法保障供应，历时一年多的协调，平安森昌公司阻工问题一直得不到解决，严重影响园区2015年生产、生活燃气供应。该文件请求市政府解决两个问题：一是协调海东市经济各商务局、海东市住建局重新划定东部中油公司与平安森昌公司在临空综合经济园、平安县的特许经营权，并办理相关手续，以加快园区燃气联络管线的贯通，确保2015年8月底前正常供气运营；二是协调海东市住建局尽快出具《高压燃气管道与森昌、金地管道交叉、并行施工方案》审查批复，指出平安森昌公司南绕城路管线的具体位置，便于尽快施工。2015年8月26日，海东市人民政府主持召开由原、被告双方及相关行政管理部门参加的会议，并形成了[2015]第28号《平安区特许经营协调会会议纪要》，该会议纪要指出，海东撤地设市以来，平安、乐都区规划建设、土地审批等部分事权上收到市级，需对燃气等部分特许经营权重新确认和划分经营范围，特别是平安撤县设区后，因平安区和海东工业园区临空综合经济园范围内特许经营由市级管理，需由市政府对企业的特许经营范围重新确认，对经营范围要重新划分认可。会议决定，一是平安森昌公司、东部中油公司争议事项，涉及平安区的，由平安区政府负责协调；涉及海东工业园区的，由海东工业园区管委会负责协调；由市规划建设局负责进行确认，进一步明确以上企业的经营范围。涉及到天然气管线和设备选线、选址问题，由市规划建设局负责。二是关于平安森昌公司、东部中油公司特许经营权等事宜，由平安森昌公司向平安区政府提出申请，平安区政府提出意见报市政府；由东部中油公司向海东工业园区管委会重新提出申请，海东工业园区管委会商同市规划建设局共同提出意见报市政府，经市政府研究审定。三是此次特许经营权确定后，平安森昌公司、东部中油公司必须坚决执行，严格遵守相关规定，不得以任何理由，任何行为干扰对方的经营行为或工程建设。若有违法违规行为的，须市公安部门依法严肃查处。四是待市政府研究确定平安森昌公司、东部中油公司特许经营范围后，双方企业在移交过程中，必须确保原有管线、设备的完好状态。2015年9月9日，海东市人民政府再次召开会议，并形成[2015]第31号《海东工业园区天然气接通协调会会议纪要》，该会议纪要认为，自8月26日市政府召开平安区特许经营协调会以来，平安区政府、海东工业园区管委会、市政府有关部门及相关天然气公司能够自觉落实会议精神，特别是按照会议纪要（[2015]第28号）要求，加快推进相关工作，为下一步工作奠定了基础。会议决定：一是因海东工业园区用气需要，市委、市政府对天然气管线接口工作高度重视，要求由市规划建设局委托东部中油公司具体实施管线接口，东部中油公司于9月9日至9月19日，利用10天时间全面完成由平安25#阀室向工业园区供气管道的管线接口，东部中油公司9月9日起必须进场施工，平安区政府负责做好组织协调工作，平安森昌公司做好相关协助工作；由市安监局对施工方案的安全性进行安全评估并给予许可；市规划建设局对线路走向、选址给予许可；海东工业园区管委会对接线过程全程跟踪并做好服务工作。二是东部中油公司尽快退出高精铝业供气。平安森昌公司、东部中油公司要尽快就移交相关管线、设备达成协议，市规划建设局做好相关协调工作。今后燃气特许经营许可事宜，由市发改委牵头负责，市规划建设局、安监局做好相关工作。三是今后涉及到平安森昌公司、东部中油公司选线事宜，必须征得市规划建设局的规划许可。四是此次会议决定事项，平安森昌公司、东部中油公司必须不折不扣地执行，不得以任何理由、任何行为影响接线工作。若有违法违规行为，市公安部门依据相关法规严肃查处。2015年9月17日，原、被告达成了的《协议书》，约定：一、乙方（东部中油公司）须尽快告知平安高精铝业有限公司市政府的决定，即：平安高精铝业有限公司及平安超限站供气由乙方移交给甲方，并在9月21日前告知平安高精铝业有限公司市政府更改供气单位的决定，并要求在9月25日前给予答复；乙方须将告知函抄送甲方，甲方即进入高精铝业有限公司；二、9月25日，乙方给平安高精铝业有限公司及超限站发停气告知函，并告知由甲方供气。双方切换气源；三、因乙方所敷设管道附近施工条件复杂，须按照国家相关燃气规范及乙方给相关部门提交的”施工方案”敷设管道；四、甲方在通气前，气量经甲、乙双方及平安高精铝业有限公司三方确认后重新计量；五、乙方因施工损坏甲方的所有供气管道，在签订本协议后经有资质的第三方审核确认后完成全部赔付工作。2015年10月4日原、被告双方再次达成《补充协议》，协议约定：一、乙方东部中油公司必须于2015年10月10日前与平安高精铝业公司签订中止供气合同，终止供气合同中须明确约定甲乙双方管道移交对接工作的具体时间及相关事宜；二、因乙方施工损坏甲方的所有供气管道，乙方须于2015年10月10日前完成全部赔付工作；三、乙方未按协议约定时间完成上述约定内容，则向甲方支付所有的经济损失并承担所有责任，甲方每天按预算总金额的10%收取违约金。两份合同签订后，东部中油公司对平安输配站出站口受阻的管线进行施工，并于2015年11月15日完成施工。2016年6月12日，平安森昌公司起诉东部中油公司，要求判令东部中油公司将平安高精铝业公司天然气供应管道移交给平安森昌公司，赔偿毁坏管道损失3604736.55元并赔偿违约金360473.60元。海东市平安区人民法院作出（2016）青0221民初374号民事判决，认为两份协议系双方当事人真实意思的表示，对其效力予以确认，并判决东部中油公司于判决生效三十日内按合同约定将平安高精铝业公司天然气供应管道移交给平安森昌公司。东部中油公司上诉后，又以一审时没有就两份协议的效力提起反诉，因此要另行起诉为由申请撤回上诉。
又查，平安高精铝业公司围墙内的天然气供应管道属该公司所有。该公司围墙外的天然气供应管道属东部中油公司所有。平安森昌公司又于2015年9月和2017年8月在该公司院内侧围墙处修建了约60米的供气管道。
关于《两份协议》是否与当事人的真实意思表示一致的问题。一审法院认为，《两份协议》的文字表述与双方当事人真实意思表示不一致。双方发生纠纷，所涉及的标的实质是平安高精铝业有限公司的燃气经营权。对此，海东市人民政府在2015年8月26日的会议中指出，”需由市政府对企业的特许经营范围重新确认，对经营范围要重新划分许可”，并在第二条、第四条会议决定中要求企业重新提出申请、对燃气经营范围重新确认，待市政府研究确定平安森昌公司、东部中油公司特许经营范围后（双方才移交），且在移交过程中，必须确保原有管线、设备的完好状态。在2015年9月9日的会议中，市政府在肯定8月26日会议的基础上，对原告东部中油公司提出两条要求，一是要求在9月9日起必须进场施工，利用10天时间，于9月19日全面完成向工业园区供气管道的管线接口工程，平安森昌公司做好相关协助工作；二是尽快退出高精铝业供气。与平安森昌公司要尽快就移交相关管线、设备达成协议。对于案涉《两份协议》，双方当事人均表示是为了落实海东市人民政府的会议纪要内容而签订的。但就《两份协议》的内容看，与海东市人民政府的会议纪要内容并不一致。市政府的决定是：待市政府研究确定平安森昌公司、东部中油公司特许经营范围后（双方才移交），且在移交过程中，必须确保原有管线、设备的完好状态。但原、被告在市政府尚未确定经营范围前，就通过签订《两份协议》来确定管道移交的相关事宜。在具体落实中，平安森昌公司也没有按市政府会议决定的要求，于2015年9月9日协助东部中油公司进场施工，东部中油公司也没有按照会议要求于9月19日完工。从原、被告之间的真实意思看，双方在2015年9月17日、10月4日签订《两份协议》的真实意思是要解决平安高精铝业有限公司的燃气经营问题，双方最后形成的文字表述却为移交管道，与当事人的真实意思不一致。
关于《两份协议》是否存在无法执行的情形。一审法院认为，海东市平安区人民法院（2016）青0221民初374号民事判决认为《两份协议》系双方当事人的真实意思表示，对其效力予以确认，并判决东部中油公司于判决生效三十日内按合同约定将平安高精铝业公司天然气供应管道移交给平安森昌公司。案外人平安高精铝业公司天然气供应管道属该公司所有，法院不能判决被告执行案外人财产。
关于被告阻工及原告损坏被告管道的问题。一审法院认为，有关被告阻工及原告损坏被告管道的问题，属于侵权法律关系，不属于本案的审查范围。
关于原告的合同目的是否无法实现的问题。一审法院认为，原告称签订《两份协议》的目的是用10天的时间，在2015年10月15日之前完成施工，但实际上是在2015年11月15日才完成，所以合同目的没有实现，因此要解除合同。合同目的属于当事人主观上的内容，在被告没有证据予以否定的情况下，应当认定原告没有在一定时间内实现合同目的。但是双方签订《两份协议》最终目的是为了要被告停止阻工行为，原告已经实现最终目的后又以没有在预想的时间内实现合同目的为由主张解除合同，有违诚实信用原则。
关于变更、减少诉讼标的额的管辖问题。一审法院认为，庭审中原告将要求赔偿690万元经济损失变更为378330元。对由此是否会引起法院级别管辖的问题，双方当事人在庭审中均未提出异议。根据《最高人民法院关于执行级别管辖规定几个问题的批复》第二条规定，级别管辖是由当事人的起诉标的来确定的，诉讼当中，增加或减少诉讼标的金额并不改变原始法院的管辖权，除非当事人有故意规避有关级别管辖规定的情形。本案没有证据证实原告有故意规避有关级别管辖规定的情形，且被告在庭审中对管辖问题也没有提出异议，故本案属一审法院管辖。
关于原告要求解除合同是否具备起诉条件的问题。一审法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条、九十六条规定，当事人可以直接向人民法院提起诉讼解除合同，也可以行使解除权解除合同，对方有异议的，可以请求人民法确认解除合同的效力。被告关于原告没有依照《中华人民共和国合同法》九十六条规定通知对方，原告尚不具备起诉条件的答辩理由不能成立。
关于《两份协议》的效力问题。一审法院认为，国家对燃气经营实行行政许可制度，未取得燃气经营许可证的单位和个人，不得从事燃气经营活动。从事燃气经营活动的，应当依法取得燃气经营许可，并在许可事项规定的范围内经营。原、被告双方通过签订《两份协议》来改变、确定双方的燃气经营权，违反了《燃气管理条例》第十五条规定及《燃气经营许可管理办法》第二条的规定。对于违反了强制性规定的合同，人民法院应当依职权确定其为无效合同。
综上所述，原、被告于2015年9月17日签订的《协议书》及2015年10月4日的《补充协议》，违反了强制性规定，属于无效合同。无效合同，自始没有法律约束力，无需再行解除，使其不具备法律效力，故此，本案《两份协议》无效，没有解除的必要，对原告要求解除合同的诉讼请求，一审法院不予支持。原告主张的378330元经济损失缺乏相应的事实与法律依据，一审法院也不予支持。一审法院根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决：驳回原告东部中油公司的诉讼请求。案件受理费6975元，由原告东部中油公司负担，原告多预交的案件受理费53125元退还东部中油公司。
二审中，双方当事人均没有提交新证据。
本院经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。
又查明，平安森昌公司与高精铝业公司已经签订了供气协议。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见及对一审判决事实的认可，本案二审程序中双方的争议焦点如下：
（一）关于案涉2015年9月17日双方当事人签订的《协议书》和2015年10月4日签订的《补充协议》效力确认问题
上诉人平安森昌公司认为，首先，原告诉求的是解除合同，解除的前提是合同有效，在一审中上诉人和被上诉人对合同效力未提出异议，一审法院亦没有将效力作为争议焦点，也没有进行举证质证，但在判决书中审查后进行了判决，程序违法且超过诉讼请求。其次，协议书和补充协议书的内容均未涉及经营权问题，只涉及管道移交和气源切换，也就是物的交换。经营权是政府授权的，补充协议第1条表明双方是管道移交对接工作。一审法院从管道移交对接牵扯到经营权，是将物的交换过度理解为经营权，认定该协议无效错误。在平安区人民法院作出的一审判决书中明确，双方签订的协议是合法有效的，应当履行。两家法院一个认定合同无效，一个有效，存在冲突。法院以没有经营许可证来认定合同效力不合法。
被上诉人东部中油公司认为，依据《最高人民法院关于民事诉讼问题的若干解释》第三十五条，一审法院主动审查后认为《两份协议》违反了《城镇燃气管理条例》《燃气经营管理办法》，违反了强制性的法律法规，不支持解除合同。政府会议纪要表明，待人民政府审核批准后才能办理相关手续。2015年9月10日，第二次政府会议纪要写明，按照2015年第28号要求加快推进相关工作，第28号文的第5个决议中，由本案上诉人与被上诉人提出申请，报政府批准。截至今天，上诉人并没有获得改变高精铝业的供气范围的批准，为此一审法院认定无效，并驳回了被上诉人的诉讼请求。
本院认为，2015年9月17日双方当事人签订的《协议书》和2015年10月4日签订的《补充协议》依法有效。理由为：一是《中华人民共和国民法通则》第五十五条规定：民事法律行为应该具备下列条件：（一）行为人具有相应的行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律或者公共利益。第五十七条规定：民事法律行为自成立时起具有法律约束力。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定：依法成立的合同，自成立时生效。本案双方当事人根据海东市政府的两次会议纪要内容，先后达成《两份协议》，双方意思表示真实，符合法律规定，《两份协议》合法有效；二是2010年11月19日国务院公布的《城镇燃气管理条例》，属于管理性行政法规。2014年11月19日住房和城乡建设部印发的《燃气经营许可管理办法》，属于规章。《中华人民共和国立法法》第八十七条规定：”法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”《城镇燃气管理条例》、《燃气经营许可管理办法》的效力等级低于宪法、法律，应以法律为判案依据。《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项规定：”违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定：”合同法第五十二条第（五）项规定的'强制性规定'，是指效力性强制性规定。”一审法院根据《城镇燃气管理条例》、《燃气经营许可管理办法》相关规定，认定《两份协议》无效，属适用法律错误。三是《城镇燃气管理条例》第四条规定：”县级以上人民政府应当加强对燃气工作的领导，并将燃气工作纳入国民经济和社会发展规划。”第五条规定：”国务院建设主管部门负责全国的燃气管理工作。县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自职责范围内负责有关燃气管理工作。”本案中，《两份协议》是双方当事人依据海东市人民政府两次会议纪要内容达成的，符合上述规定。《两份协议》内容均未涉及经营权问题，《补充协议》第一条明确双方是管道移交对接工作，是对管道移交和气源切换的协议，是物的交换。故一审法院认定《两份协议》违反了《城镇燃气管理条例》第十五条及《燃气经营许可管理办法》第二条的规定，违反了强制性规定的认定错误，本院予以纠正。一审判决以平安森昌公司和东部中油公司未取得燃气经营权，而协议约定经营权转让违反了行政法律禁止性规定，属于无效的认定缺乏事实和法律依据。上诉人平安森昌公司的上诉理由成立，本院予以支持；被上诉人东部中油公司的反驳理由于法无据，本院不予采纳。
（二）关于案涉《协议书》和《补充协议》应否解除的问题
上诉人平安森昌公司认为，首先，协议和补充协议形成是根据政府会议纪要作出的，是海东市住建局召集双方达成的协议和补充协议，不涉及经营权问题，且管道移交和赔偿不违反法律禁止性规定。该协议上诉人已全面履行完毕，但上诉人应得的利益没有得到，故协议不能解除；二是因为平安区法院的判决是生效的，判决主文并没有说明协议无效；三是协议是双方自愿达成，合同没有约定解除条件，也没有法定解除条件，被上诉人也没有举证解除的证据，因此解除理由不能成立，一审法院认为合同无效而驳回的理由错误。
被上诉人东部中油公司认为，在管道施工时经过上诉方的管道线，因为不知道上诉人的管线位置，所以损坏了。2015年8月，海东工业园给海东市政府的报告中介绍了这个情况，双方协议后，要求被上诉人让步，给上诉人一定利益，所以提出变更主体为高精铝业，纪要说明变更主体需要通过政府批准。会议纪要明确变更燃气经营许可范围要得到政府批准，但是没有进行申请，双方签订了协议。签完协议后，应该在2015年9月9日进场施工，但是上诉人不配合，2015年11月25日才完工，所以签订协议已经没有意义，向法院提出解除协议。一审法院在判决书中认定协议无效，被上诉人认可。
本院认为，案涉《协议书》和《补充协议》不应解除。理由为：一是不符合合同解除条件。合同解除，是对有效合同终止的方式之一，合同解除与否关涉当事人合同权利义务的消长存亡。本案情形不符合《中华人民共和国合同法》第九十三条约定解除权的规定。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：”有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”合同的法定解除是指合同成立后，尚未履行或履行完毕前当事人一方行使法定的解除权而使合同权利和义务归于消灭的行为。本案东部中油公司以平安森昌公司对管道施工进行阻却为由起诉解除协议。《两份协议》签订后，东部中油公司对平安输配站出站口受阻的管线进行施工，并于2015年11月15日完成施工，平安森昌公司未进行阻工，东部中油公司已实现了签订《两份协议》的目的。《两份协议》同时约定东部中油公司将平安高精铝业公司天然气供应管道移交给平安森昌公司，但东部中油公司至今未履行，平安森昌公司签订《两份协议》的目的尚未实现，若解除《两份协议》则无法保护上诉人平安森昌公司的合法利益，有违公平原则，且《两份协议》的解除不符合解除权的法定条件，《两份协议》不应解除。二是海东市平安区（2016）青0221民初374号《民事判决书》对案涉《两份协议》燃气供应管道移交作出判决，并已发生法律效力，且在执行当中。一审判决认定《两份协议》无效与该生效判决发生冲突，为维护法律的权威性，本案《两份协议》亦不应当解除。三是本案《两份协议》是当事人自愿、自主处理企业所有的供气管道接口移交对接的民事行为，与政府机关、与高精铝业公司等均无直接关系，且属于双方有权处置的民事行为，属于当事人真实的意思表示，不存在胁迫、欺诈或显失公平的情形。签订和履行《两份协议》，并未违反国家利益和社会公共利益，亦未侵犯其他公民和企业的权益，更未违反法律、行政法规禁止性规定，不存在无效或解除的法定、约定情节和事由。所以，东部中油公司要求解除《两份协议》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立，本院不予支持。
综上所述，本院认为，一审法院以《两份协议》违反《城镇燃气管理条例》、《燃气经营许可管理办法》而认定无效，属适用法律错误，本院予以纠正。一审判决依职权审查并认定《两份协议》无效缺乏事实和法律依据，并由此认为无效协议无须解除而驳回东部中油公司诉讼请求的理由不当，本院依法予以纠正。一审判决阐述理由虽有不当之处，但判决驳回原告东部中油公司诉讼请求的处理结果正确，本院予以维持。上诉人平安森昌公司的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费6975元，由被上诉人青海东部中油燃气有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长祁得春
审判员商海英
审判员王伦
二O一八年一月三十日
法官助理余慧玲
书记员哈瑞艳