江苏省南通市港闸区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）港行初字第00439号
原告施高鸣。
被告海门市人民政府滨江街道办事处，住所地海门市广州路999号。
法定代表人毛海兵，职务副主任。
委托代理人宋德邻，江苏洲际英杰律师事务所律师。
委托代理人谢颖，江苏洲际英杰律师事务所律师。
第三人海门市滨江街道办事处民生中心社区。
法定代表人茅庆生，职务书记。
委托代理人俞敏，海门市滨江街道办事处民生中心社区工作人员。
委托代理人茅学刚，海门市滨江街道办事处民生中心社区工作人员。
第三人海门市滨江街道中南社区居民委员会，住所地海门市丝绸东路200号。
法定代表人周丽华，职务书记。
第三人海门市公安局城东派出所，住所地海门市海门街道青海东路999号。
法定代表人张宝兵，职务所长。
委托代理人胡斌，海门市公安局城东派出所工作人员。
第三人海门中南世纪城开发有限公司，住所地海门市常乐镇。
法定代表人陈锦石，职务董事长。
委托代理人陆俭，海门中南世纪城开发有限公司工作人员。
第三人王小英。
第三人陈浩。
第三人钱季勇。
原告施高鸣不服被告海门市人民政府滨江街道办事处（以下简称滨江街办）物业管理行政决定，于2015年11月20日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于同年11月24日向被告滨江街办邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。因海门市滨江街道办事处民生中心社区（以下简称民生社区）、海门市滨江街道中南社区居民委员会（以下简称中南居委会）、海门市公安局城东派出所（以下简称城东派出所）、海门中南世纪城开发有限公司（以下简称中南公司）、王小英、陈浩、钱季勇与本案被诉行政行为具有利害关系，本院依法追加民生社区、中南居委会、城东派出所、中南公司、王小英、陈浩、钱季勇作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年3月7日、4月7日、4月15日公开开庭进行了审理。原告施高鸣，被告海门滨江街办委托代理人宋德邻、谢颖，第三人民生社区委托代理人俞敏、茅学刚，第三人中南居委会书记周丽华，第三人城东派出所委托代理人胡斌，第三人中南公司委托代理人陆俭到庭参加诉讼。第三人王小英、陈浩经本院依法传唤，未到庭参加诉讼，第三人钱季勇因无法联系而未能送达相关材料。本案现已审理终结。
2014年1月27日，被告滨江街办作出《公告》，告知海门市中南世纪城全体业主，根据《江苏省物业管理条例》第二十七条第一款之规定，决定成立由街道办事处、社区居委会、建设单位、业主代表等组成的“中南世纪城物业管理委员会”，具体成员名单如下：施慧新（女，52岁，滨江街道分管领导）、茅学刚（男，57岁，民生中心社区负责人）、周丽华（女，37岁，中南居委会书记）、胡斌（男，39岁，社区民警）、张哲东（男，52岁，中南开发商）、陈浩（男，36岁，中南业主）、施高鸣（女，40岁，中南业主）、王小英（女，37岁，中南业主）、钱季勇（男，38岁，中南业主）。
原告施高鸣诉称：原告施高鸣系海门市中南世纪城小区业主，被告滨江街办在大部分业主不知情的情况下设立物业管理委员会，侵犯业主权利，该物业管理委员会的组成及程序违法。请求确认被告滨江街办于2014年1月27日发布的成立中南世纪城物业管理委员会的《公告》违法。本案诉讼费用由被告滨江街办负担。
原告施高鸣为证明其主张，向本院提交以下证据：
1.原告施高鸣的居民身份证复印件，证明原告施高鸣的身份信息。
2.海政房权证字第××号房屋所有权证，证明原告施高鸣系海门市中南世纪城的业主。
3.《公告》，证明被诉行政行为的存在。
4.《中南世纪城首届业主（代表）大会筹备小组成立申请报告》、海门中南世纪城业主签名表，证明中南世纪城部分业主于2013年10月30日向被告滨江街办申请成立中南世纪城首次业主大会筹备组。
5.《致中南世纪城物业管理委员会代表的回复函》、证明第三人中南公司于2014年3月31日就第一次物业管理委员会业主代表大会上业主代表提出的部分问题予以答复。
6.律师函、回复函，证明2014年4月16日和4月25日被告滨江街办针对业主委托代理人的函件回复告知中南世纪城业主成立中南世纪城物业管理委员会的事实。
7.被告滨江街办于2015年5月13日作出的《公告》，证明被告滨江街办决定解散中南世纪城首次业主大会筹备组。
8.照片，证明中南世纪城物业管理委员会成员组成违法。
被告滨江街办辩称：1.原告施高鸣提起本案诉讼已过起诉期限。2.本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。3.原告施高鸣本身作为中南世纪城物业管理委员会成员，被诉《公告》并未侵犯原告合法权益，原告主体不适格。4.被告滨江街办根据小区部分业主的申请发布了组建首次业主大会筹备组的公告，后由于筹备组人数不符合法律规定人数，被告根据《江苏省物业管理条例》第二十七条规定成立中南世纪城物业管理委员会，合理合法。5.在中南世纪城物业管理委员会成立后，被告滨江街办又根据部分业主的申请成立首次业主大会筹备组，虽然因客观情况推进较慢，但被告一直依照法律规定进行工作。请求驳回原告施高鸣的诉讼请求。
2015年12月10日，被告滨江街办向本院提交以下作出被诉行政行为的证据：
1.《申请世纪城西区首届业主（代表）大会筹备小组成立申请报告》，证明2013年8月8日中南世纪城西区部分业主向被告滨江街办申请成立中南世纪城西区业主委员会的事实。
2.《关于组建首次业主大会筹备组的公告》，证明2013年9月10日，被告滨江街办对组建中南世纪城首次业主大会筹备组事宜予以公告的事实。
3.筹备组业主代表候选人登记表、商品房买卖合同、推荐业主代表候选人的业主签名表、陆税娟的情况说明、《公告》，证明因陆税娟的退出，导致中南世纪城首次业主大会筹备组组成人数不符合法律规定人数，被告滨江街办于2013年10月11日公告决定取消首次业主大会筹备工作。
4.《关于组建首次业主大会筹备组的公告》、《关于首次业主大会筹备组业主代表候选人的公告》、《关于选举首次业主大会筹备组业主成员的通知》、中南世纪城筹备组业主成员选举结果报告单、《首次业主大会筹备组成立公告》，证明被告滨江街办在成立物业管理委员会后，又于2014年5月26日后又再次组织中南世纪城首次业主大会筹备工作。
5.被告滨江街办于2016年4月7日开庭时提供第三人王小英、陈浩、戴卫群的房屋所有权证以及关于王小英、陈浩工作单位的证明，证明第三人王小英、陈浩、钱季勇系中南世纪城业主。
第三人民生社区、中南居委会、城东派出所述称：同意被告滨江街办的意见。
第三人中南公司述称：被告滨江街办作出的被诉《公告》于法有据，原告施高鸣的起诉超过诉讼时效。请求驳回原告施高鸣的诉讼请求。
第三人王小英、陈浩未提出意见。
本院依职权向海门市民政局婚姻登记处调取了钱季勇的婚姻登记信息，调取了本院审理的（2015）港行初字第00479号案件中被告滨江街办于2015年10月27日作出的《关于中南世纪城小区成立物业管理委员会公告》、。
经庭审质证，原告施高鸣及各第三人对被告滨江街办所举证据的关联性、真实性、形式来源的合法性不持异议。原告施高鸣认为被告滨江街办所举证据5不能证明钱季勇系业主，且王小英及陈浩的家属系中南公司职员。被告滨江街办对原告施高鸣所举证据4、8的关联性不予认可，对证据7的效力不予认可，对原告施高鸣所举其余证据不持异议。各第三人对原告施高鸣所举证据未提异议。各方当事人对本院依职权调取的证据均不持异议。
本院对上述证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。被告滨江街办所举证据5虽在举证期限届满后提供，但被告系针对原告施高鸣在诉讼中提出的关于第三人身份的异议而举证，本院予以认可。证据5中戴卫群的房屋所有权证与本案无关，不予采纳，其余证据予以认定。原告施高鸣所举证据5-7系被诉《公告》作出后形成，与本案无关，证据8与本案审理内容无关，故对原告施高鸣所举证据5-8不予采纳。
经审理查明：2013年8月8日，海门市中南世纪城小区业主向被告滨江街办申请成立首次业主大会筹备组。2013年9月10日，被告滨江街办作出《关于组建首次业主大会筹备组的公告》，通知业主报名参加首次业主大会筹备组。（9月23日，被告滨江街办成立了首次业主大会筹备组。9月29日，中南世纪城业主大会筹备组成员陆税娟书面表示退出筹备组。10月11日，被告滨江街办发出《公告》，告知中南世纪城全体业主，因筹备组业主代表成员达不到法律规定人数，被告滨江街办决定取消此次筹备工作，并表明待条件成熟后，再次启动筹备业主大会等相关工作。2014年1月27日，被告滨江街办发出被诉《公告》，决定成立“中南世纪城物业管理委员会”。
2014年5月26日，被告滨江街办再次发出《关于组建首次业主大会筹备组的公告》，8月7日，被告滨江街办成立了由街道办事处代表、居民委员会代表、建设单位代表及包括原告在内的六名业主代表组成的首次业主大会筹备组。筹备组组织了首次业主大会，因投票人数远低于本小区总户数的二分之一，2015年5月13日，被告滨江街办宣告筹备组自动解散。2015年10月27日，被告再次作出《公告》，宣告成立物业管理委员会。
本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：1.被告滨江街办设立中南世纪城物业管理委员会的行为是否可诉。2.原告施高鸣是否具有原告主体资格。3.原告施高鸣的起诉是否超过法定起诉期限。4.被告滨江街办设立中南世纪城物业管理委员会是否合法。
关于被告滨江街办设立中南世纪城物业管理委员会的行为是否可诉的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
首先，被告滨江街办设立中南世纪城物业管理委员会的行为属于行政行为。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。根据这一规定，被告滨江街办属于法律授权的行使一定行政职权的行政机关。被告滨江街办设立中南世纪城物业管理委员会的行为是被告依职权、单方、主动作出的行为，体现了被告行政管理的意志，且该行为一经作出即具有公定力、执行力。故该行为属于行政行为。
第二，被告滨江街办设立物业管理委员会的行为属于对业主的权利义务产生实际影响的行为。根据《中华人民共和国物权法》第七十五条、第七十六条等法律规定，业主有设立业主大会，选举业主委员会以及对建筑区划内重大事项共同决定、表决等权利。根据国务院制定的《物业管理条例》、江苏省人民代表大会常务委员会制定的《江苏省物业管理条例》、住房和城乡建设部制定的《业主大会和业主委员会指导规则》的相关规定，业主大会由物业管理区域内的全体业主组成，代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权利，履行相应的义务。业主委员会由业主大会依法选举产生，履行业主大会赋予的职责，执行业主大会决定的事项，接受业主的监督。业主大会和业主委员会的决定，对业主具有拘束力。可见业主大会和业主委员会是业主行使权利的自治组织。《江苏省物业管理条例》第二十七条规定，不具备成立业主大会条件，或者具备成立条件但未成立业主大会的住宅小区，经物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门或者街道办事处（乡镇人民政府）指导后仍不能成立的，可以由街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成所在物业管理区域内的物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责。根据该规定，被告滨江街办根据《江苏省物业管理条例》第二十七条第一款之规定设立的物业管理委员会代行业主大会也业主委员会职责。从物业管理委员会的这一职责看，物业管理委员会的成立对业主的权利义务必然产生一定的影响。故当业主认为行政机关设立的物业管理委员会侵犯其合法权益时，有权提起行政诉讼予以救济。
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十二）项规定，公民认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行政行为而提起行政诉讼的，人民法院应当予以受理。综上分析，被告滨江街办作出的成立物业管理委员会的行为属于可诉的行政行为，原告施高鸣提起的本案诉讼符合行政诉讼的受案范围。
关于原告施高鸣是否具有原告主体资格的问题。被告滨江街办设立物业管理委员会的行为产生的法律效力及于物业管理区域内的全体业主，该行为与全体业主均具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告施高鸣作为业主之一，自然有权对与其本人有利害关系的被诉行政行为提起诉讼。
关于原告施高鸣的起诉是否超过法定起诉期限的问题。
最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，被告滨江街办于2014年1月27日作出被诉《公告》，但未在公告中告知相应的诉权或起诉期限，依据上述法律规定，作为中南世纪城业主的原告施高鸣对该公告不服的，于2015年11月20日向本院起诉，并未超过法定起诉期限。
关于被告滨江街办设立中南世纪城物业管理委员会是否合法的问题。《江苏省物业管理条例》第二十七条规定，不具备成立业主大会条件，或者具备成立条件但未成立业主大会的住宅小区，经物业所在地的县（市、区）物业管理行政主管部门或者街道办事处（乡镇人民政府）指导后仍不能成立的，可以由街道办事处（乡镇人民政府）、社区居（村）民委员会、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成所在物业管理区域内的物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责。从上述法律条文可见，虽然《中华人民共和国物权法》、《物业管理条例》赋予业主成立业主大会和业主委员会的权利，但在经街道办事处等指导后小区业主大会仍未能成立时，地方性法规对此作出特别规定，可以成立由街道办事处、居民委员会、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成的物业管理委员会，代行业主大会和业主委员会职责，以保障小区物业管理工作的正常开展。
本案中，虽然包括原告施高鸣在内的多名业主向被告申请成立业主大会，被告也组织成立首次业主大会筹备组，但根据《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》、《江苏省物业管理条例》等规定，成立业主大会应当履行相关程序，符合相关法定条件，案涉小区业主大会在街道指导后至今未能成立是不争的事实，故该小区符合《江苏省物业管理条例》第二十七条规定成立物业管理委员会的条件。但根据《江苏省物业管理条例》第二十七条规定，物业管理委员会由街道办事处、居民委员会、社区服务机构、建设单位、业主代表等组成。关于业主代表，《物业管理条例》第六条规定，房屋的所有权人为业主。根据原告施高鸣提供的房屋所有权证以及被告滨江街办提供的王小英、陈浩的房屋所有权证能证明原告施高鸣、王小英、陈浩系案涉小区业主，符合上述法规规定条件，原告施高鸣提出的王小英系第三人中南公司职员以及陈浩的家属在中南公司工作的主张不影响王小英系案涉小区业主的事实认定。被告滨江街办未提供钱季勇系案涉小区业主的证据，其所提供的戴卫群的房屋所有权证证明戴卫群在2015年2月12日登记时单独享有海门街道中南世纪城111幢703室的所有权。被告滨江街办未提供戴卫群与钱季勇的关系，即使戴卫群与钱季勇在被告成立案涉物业管理委员会时系夫妻关系，根据上述房产登记信息，钱季勇也不享有该房屋的所有权，不属于法定的业主。事实上，根据本院查明的事实，在被告成立案涉物业管理委员会时戴卫群与钱季勇并未登记结婚。根据《江苏省物业管理条例》第二十七条的规定，物业管理委员会具有代行业主大会和业主委员会职责的权利。业主大会和业主委员会履行职责关系到业主的合法利益，应当由业主代表参加。被告滨江街办将业主以外的人员纳入物业管理委员会组成成员中，不符合《江苏省物业管理条例》第二十七条规定。
综上，被告滨江街办在中南世纪城小区成立物业管理委员会时选定的成员不是该小区业主，因此作出的成立物业管理委员会的决定认定事实不清，适用法律错误。被诉《公告》本应予以撤销，但鉴于被告滨江街办又于2015年10月27日再次成立物业管理委员会，意味着被告滨江街办以新的行为替代了被诉宣告成立物业管理委员会的行为，被诉《公告》中成立的物业管理委员会已不复存在，故撤销被诉《公告》已无实际意义，故本院依法确认被告滨江街办作出被诉《公告》的行为违法。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：
确认被告海门市人民政府滨江街道办事处于2014年1月27日发布的成立中南世纪城物业管理委员会的《公告》违法。
案件受理费50元，由被告海门市人民政府滨江街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（该院户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，帐号：47×××82）。
审 判 长 刘海燕
代理审判员 巴静涛
人民陪审员 朱勇强
二〇一六年四月十五日
书 记 员 许美燕
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。