云南省保山市隆阳区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）云0502行初19号
原告丁素萍，女，1972年8月2日生，汉族，保山市隆阳区人，龙陵公路分局职工，住所地保山市隆阳区，现住隆阳区。
委托代理人张爱慧、邱萍萍，北京京平律师事务所律师，特别授权代理。
被告保山市国土资源局隆阳分局（以下简称：国土局隆阳分局）。住所地隆阳区正阳北路***号。组织机构代码证：01525701-X。
法定代表人闵雪峰，局长。
委托代理人杨龙，云南旦阳律师事务所律师，一般授权代理。
委托代理人杨培发，保山市国土资源局隆阳分局工作人员，一般授权代理。
原告丁素萍不服被告保山市国土资源局隆阳分局土地行政登记一案,于2017年4月25日向本院提起诉讼，本院于同日受理，本院依法组成合议庭，于2017年8月17日公开开庭审理了本案。原告丁素萍及委托代理人张爱慧、邱萍萍，被告保山市国土资源局隆阳分局委托代理人杨龙、杨培发到庭参加诉讼。因本案案情复杂，本院于2017年8月29日向云南省高级人民法院申请延长审理期限，云南省高级人民法院同意延长审限六个月。本案现已审理完毕。
被告保山市国土资源局隆阳分局于2016年12月7日作出的《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》，在该通知中，被告要求原告接到本通知5日内持隆永集用（2009）字第00046号《集体土地使用证》到被告申请办理更正（注销）登记；如逾期不申请办理，被告将启动程序，以隆阳区人民政府批准内容为依据公告注销该证书，原土地使用证废止。
原告丁素萍诉称，原告是保山市隆阳区永昌街道办事处廖官社区廖官五组村民，在该村拥有合法房屋一处。2016年12月7日被告作出《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》的行政行为，称原告房屋产生了错误登记，根据《土地登记办法》相关规定，要求原告持隆永集用（2009）字第00046号《集体土地使用权证》到被告处办理更正（注销）登记，如逾期不办理，将公告注销该证书，原土地使用证废止。原告认为，被告作出的涉案行政行为违反相关法律规定，并严重侵犯了原告的合法财产权益。故，原告向本院提起行政诉讼，1、请求撤销被告作出的《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》的行政行为。2、本案全部诉讼费用由被告承担。
原告丁素萍向本院提交以下证据材料：1、土地使用权证；2、房屋所有权证；证据1-2证实原告享有合法的土地和房屋所有权。3、更正通知，证实本案的行政行为存在。
被告保山市国土资源局隆阳分局辩称，一、国土局隆阳分局作出《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》是一种准备行为，属于部分性行政行为，是为最终作出权利义务安排进行的程序性、阶段性工作行为。土地登记工作是一项繁杂的系统工程，本案《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》来说，该通知是一种告知行为，属于尚未成熟的行政行为，依附于其有决定权的行政行为，本身缺乏独立性。该通知是2016年12月7日作出的，在该通知作出之前，工作人员就撤销建房用地批文问题做了大量的调查、核实工作，并上报，区政府作出批复。在这些程序中，如果抽掉涉案的通知，对原告土地登记决定是不会发生变化的。故该通知不能单独的影响原告的合法权益。国土局隆阳分局只是依据上级机关的批准进行的告知，没有增加或减少原告的权利义务，不属于可诉的行政行为。本案的通知只是一个告知材料，不具备行政行为所具有的拘束力与执行力，不具有法律的强制效力，是不可诉的。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条（八）项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、国土局隆阳分局的行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法。1、原告隐瞒真实情况，提交虚假材料，非法获取土地批复的事实清楚。原告在申请土地批复时提供的《第一代居民身份证》不真实，已由《常住人口登记卡》、《介绍信》、《迁出登记册》、《合同制工人转正（定级）呈报表》、《招收合同制工人审定表》、《核对常住人口登记表》、询问笔录等内容及相关部门予以确认，该事实经保山市公安局隆阳分局刑事侦查确认，即原告隐瞒真实情况，提交虚假材料，非法获取土地批复的事实清楚，应承担该行为的错误后果。2、国土局隆阳分局在原告土地审批时，确实经过初审及复核、批复等程序，但国土局隆阳分局是在不能辨认《第一代居民身份证》中内容真伪情况下上报实施的批准行为，该批准行为是在被欺骗的情况下进行的，不具备法律效力。因此，国土局隆阳分局有权报经同意后撤销这一错误行政行为，符合行政执法机关必须遵循的“依法行政，违法必究”原则。3、国土局隆阳分局依法严格履行了法定程序。国土局隆阳分局在上报更正（注销）登记时，依照相关法律法规规定，通知原告是否要求听证。原告是在明确要求听证的情况下，国土局隆阳分局依法组织听证会。听证会对原告的诉求进行审查，并充分听取原告的意见。对原告的更正（注销）登记，是依据《土地登记法》第五十八条规定作出的。召开听证会审查拟处理的行政事务，在程序公开并充分保障了原告的陈述权和申辩权，并不违反法律规定。三、对隆永集用（2009）字第00046号《集体土地使用权证》进行更正（注销）登记符合法律规定。保山市公安局隆阳分局2016年12月5日作出的《关于对〈永昌街道办事处2008年农户建房用地批复〉档案材料中丁素萍提供的身份证明材料的调查核实情况》，已经确认原告在申报建房用地批复时所提供的《第一代居民身份证》不真实。国土局隆阳分局依据公安机关的建议“按照相关规定处理”进行审查，认为情况属实，所以报经有关部门批复后，依据《行政许可法》第六十九条规定撤销建房用地批复符合法律规定。而由此产生的错误登记，根据《土地登记法》第五十八条的规定，予以更正（注销）登记符合法律法规的规定。综上所述，国土局隆阳分局依照公安机关刑事侦查获得的证据和认定的事实，依照法律规定上报批准更正（注销）登记，认定事实清楚，适用法律正确，且国土局隆阳分局据此作出的隆永集用（2009）字第00046号《集体土地使用权证》进行更正（注销）登记不具可诉性，请法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告保山市国土资源局隆阳分局向本院提交以下证据材料：1、组织机构代码证、法定代表人身份证明、身份证复印件，证实被告的主体资格。但在本案中不具备主体资格。2、丁素萍办证的“申请”；3、常住人口登记卡（丁素萍）；4、身份证明（丁素萍复印件）；5、编号015171《土地登记申请书》；6、《个人建房占地批准通知书》；7、隆国土资耕（2008）70号批复、8、税费和罚没收入收据；9、建房工程规划许可证；10、土地登记收件单；11、编号（2009）00046《地籍调查表》宗地图；12、《土地登记代理合同书》附件相关资质；13、隆永集用（2009）字第00046号《土地登记卡》地号001-04-05-6、《土地登记卡续表》《土地归户卡》。
证据2-13证实原告申请土地行政登记时提供的材料，从形式上“符合”登记的条件。但是违法之外也是明显的；一是申请宅基地使用权过程中没有履行村民代表会议或村民大会讨论的程序；二是宅基地使用证上政府公章是事先加盖上的，这样区政府批准成了国土资源局自己审核自己批准，三是缺乏公示程序。14、保山市公安局隆阳分局2016年12月5日《关于对（永昌街道办事处2008年农户建房用地批复）》档案材料中丁素萍提供的身份证明材料的调查核实情况，证实原告丁素萍获取农户建房用地批复时提供的第一代居民身份证复印件中的住址“河图镇廖官办事处廖北五社”与其2003年1月31日申办的居民身份证中地址“云南省保山市潞江傣族乡莫卡村东风公路段”不符，提供的《常住人口登记卡》（户口簿）复印件，经公安机关调查，原告丁素萍子1991年参加工作至今，户口一直在工作单位所在地，从未迁入过廖官村，原告用虚假证据材料骗取的土地登记，依法应当撤销。15、《隆阳区人民政府关于更正登记丁素萍持有集体土地使用权的批复》（隆政复[2016]98号）；保山市国土资源局隆阳分局《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》；送达回证及照片，以上证据证明依据相关事实，有权机关作出了对原告所持有的《集体土地使用证》进行更正（注销）登记决定，被告依法依程序向原告进行告知的事实。16、听证申请书及身份证；17、云南省农村土地承包合同书（何秀英）；18、听证审签表；19、听证通知书及送达回证；20、听证会签到表；21、听证笔录；22、建房申请书、建设用地三到现场登记卡、杨正华身份证、何桥岭身份证、郭柱身份证；23、听证纪要；24、听证意见及送达回证；25、送达丁素萍听证纪要影像资料；26、丁素萍听证会议影像资料（附光盘），证据16-26证实被告依申请召开听证会审查拟处理的行政事务，程序公开并充分保障了原告的陈述权和抗辩权，符合法律规定。27、保山日报登载《保山市隆阳区人民政府关于注销集体土地使用证结果的公告》；28、送达更正（注销）集体土地使用证影像资料。证据27-28证实作出行政登记注销并不是被告，被告在本案中并不是适格诉讼主体。29、《土地管理法》第十一条第二款；《土地管理法实施条例》第三条、第五条；《土地登记办法》第三条、第六条、第九条。证实被告依法依职权按照土地登记程序上报区政府注销原告行政登记的法律依据，被告不是适格的被告。
经庭审质证，本院对以下证据材料作如下确认：被告提交的证据材料，经质证，原告对证据1认为被告具有本案的主体资格。证据2-13的真实性、合法性、关联性认可，恰好证实原告通过合法的程序，取得合法的土地使用权，在合法的土地上建盖了房屋。证据14的真实性、合法性、关联性不认可，公安分局在调查材料中没有说明自己是因为什么事由进行的调查，调查不符合法律规定。证据15的真实性、合法性、关联性不认可，这是一份隆阳区政府下发给被告的内部公文，原告是普通百姓无法核实真实性，该批复中事实认定错误，原告不存在伪造、变造身份信息，不存在欺骗的手段获得宅基地情形。保山市国土资源局隆阳分局《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》的真实性认可、合法性不认可，该通知中被告属于认定事实错误，被告依据错误的事实认定作出了错误的涉案行为。该通知的最后，明确了原告的救济权利，可以向法院诉讼，被告又称该行为不具有可诉性，前后是自相矛盾的。送达回证，原告拒签，不适用直接送达。证据16无异议。证据17的真实性、合法性、关联性认可，同时也证实原告的土地来源合法。证据18的真实性、合法性不认可，该听证源于原告丁素萍的申请，听证在尚未有最终结论的情况下，被告在审签表就认定原告采用欺骗手段取得土地使用权，被告属于先入为主，作出听证的程序不合法。证据19、20、21无异议。证据22的真实性、合法性、关联性认可，同时也证实原告的房屋具有合法的来源，办理程序合法。证据23的合法性不认可，事实认定错误，原告不存在伪造变造身份信息的情形。证据24的合法性不认可，送达回证无异议。证据25-26不符合最高人民法院关于行政诉讼规则若干问题中提交证据的形式要求，被告没有提交原始载体。根据被告提交的材料2016年12月6日区政府以内部文件形式向原告作出批复，批复上就已经写明同意对原告持有的集体土地证注销，12月7日被告向原告发出更正通知，12月15日进行听证，听证完全流于形式，根本没有实际保障原告的听证权利，该听证就是被告为了完善自己的行政程序而作出的，被告的行为就是以合法形式掩盖非法目的，根本没有起到听证的作用。证据28-29的真实性、合法性、关联性不认可，截图，日期及登报时间都不清楚，不符合证据的形式要求。作出通知的时间是2017年12月7日，登报的时间是2017年12月21日，间隔时间14天，应当在作出10天进行登报。证据29的真实性、合法性认可，关联性不认可，被告没有提交原文，法条只是说明核发土地证的机关是县级以上政府，本案涉案的行为是由被告签署公章，对外生效公示的文件，盖章的就是被告，本案被告是适格的被告。《土地登记办法》第三条、第六条、第九条和本案没有关系，不能够证实本案的被告不是适格的被告。同时证实原告当时按照这些法律法规进行合法申请，土地是合法获得的，房屋也是合法建盖的。本院认为，证据1来源合法、客观真实，能证明被告具有依法对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责，本院予以采信。证据2-27、29（不含证据15中的送达回证及照片）来源合法，客观真实，能证实本案待证事实，本院予以采信，但对被告予以证明不是本案适格被告的证明目的，本院不予采信。证据15中送达回证及照片、证据28因不符合证据形式，故本院不予采信。原告提交的证据材料，经质证，被告对证据1、土地使用权证的真实性无异议，合法性、关联性、证明目的有异议，土地使用权证已经被颁发部门进行注销，已经失去了法律效果。2、房屋所有权证的合法性、真实性、关联性及证明目的持有异议，房屋所有权证已经被颁发机关撤销，失去法律效力，该房屋所有权证和本案的行政行为没有关联性。3、更正通知的合法性、真实性、关联性无异议，证明目的持有异议，该份通知仅仅是一个准行政行为，没有影响到原告的具体权利义务，不具有可诉性。本院认为，原告提交的证据来源合法，客观真实，能证实本案待证事实，本院予以采信，但对原告的证明目的，本院不予采信。
经审理查明：原告丁素萍为保山市龙陵县镇安超限检测站职工。原告丁素萍于2008年5月23日提出建房用地申请，被告于2008年12月12日作出《保山市国土资源局隆阳分局关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》（隆国土资耕[2008]70号），并附《隆阳区2008年度城市规划区农户建房用地花名册》，原告的名字在花名册内。2009年11月19日原告向被告提出土地登记申请书，经被告审查后，隆阳区人民政府于2009年12月1日向原告颁发隆永集用（2009）字第00046号《集体土地使用证》。保山市公安局隆阳分局于2016年12月5日向被告通报《关于对〈永昌街道办事处2008年农户建房用地批复〉档案材料中丁素萍提供的身份证明材料的调查核实情况》，内容为：“一、在《保山市国土资源局隆阳分局关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》档案材料中，丁素萍提供的《第一代居民身份证》复印件。该复印件中的身份证签发日期是2003年3月31日，住址云南省保山市河图镇廖官办事处廖北五社。经过调查，该时期丁素萍的住址云南省保山市隆阳区潞江镇莫卡村东风公路段，并不是云南省保山市河图镇廖官办事处廖北五社。丁素萍于2003年1月31日在潞江派出所办理过第一代居民身份证，丁素萍获得农户建房用地批复时提供的第一代居民身份证复印件中的住址河图镇廖官办事处廖北五社与其2003年1月31日申办的居民身份证中地址云南省保山市隆阳区潞江镇莫卡村东风公路段不符。二、在《保山市国土资源局隆阳分局关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》档案材料中，丁素萍提供的《常住人口登记卡》（户口簿）复印件。经调查，丁素萍自1991年参加工作后至今，户口一直在其工作单位所在地，从未迁入过廖官村。综上所述，《保山市国土资源局隆阳分局关于永昌街道办事处2008年农户建房用地的批复》档案材料中，丁素萍提供的《居民身份证》的复印件和丁素萍的《常住人口登记卡》（户口簿）复印件与丁素萍真实户籍档案资料不符，请保山市国土资源局隆阳分局按照相关规定处理。”2016年12月6日隆阳区人民政府作出《隆阳区人民政府关于更正登记丁素萍持有集体土地使用证的批复》（隆政复[2016]98号），同意对原告持有的隆永集用（2009）字第00046号《集体土地使用证》予以注销。被告于2016年12月7日作出《关于办理更正（注销）集体土地使用权登记的通知》，通知中指出：“根据相关部门反映，经我局调查核实，你在申请办理的隆永集用（2009）字第00046号《集体土地使用证》，因你采取欺骗的不正当手段取得了建房用地批文违反了相关法律规定，产生了错误登记，根据《土地登记办法》第五十八条的规定，现经报请隆阳区人民政府同意对隆永集用（2009）字第00046号《集体土地使用证》予以注销。现就有关事项通知如下：“请你接到本通知5日内持隆永集用（2009）字第00046号《集体土地使用证》到被告申请办理更正（注销）登记；如逾期不申请办理，被告将启动程序，以隆阳区人民政府批准内容为依据公告注销该证书，原土地使用证废止。并告知其享有陈述、申辩、听证、申请行政复议和提起行政诉讼的权利”。该通知于2016年12月8日送达，但拒绝签字。同日，原告向被告提出《听证申请书》，被告于2016年12月12日向原告作出《听证通知书》并向原告送达。被告于2016年12月15日召开听证会，并形成《听证意见书》，听证意见：“经讨论认为，认为申请人没有提出新的事实和理由的，且没有证据能够证实符合取得建房用地（宅基地）的法定条件，继而产生的错误登记理应纠正，为此，不支持申请人的听证诉求。”该《听证意见书》于2016年12月16日向原告送达。隆阳区人民政府于2017年12月21日在《保山日报》刊登《关于注销集体土地使用证结果的公告》。原告认为被告作出的行政行为违反相关法律规定，并严重侵犯了原告的合法财产权益，故向法院提起诉讼，要求撤销被告作出的《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》。
本院认为，根据《土地登记办法》第五十八条规定，本案被告保山市国土资源局隆阳分局有依法进行土地变更登记的职权。本案被告以原告采取欺骗的不正当手段取得建房用地批文违反了相关法律规定，产生错误登记为由，作出《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》证据确凿，程序合法，适用法律法规正确，故对原告要求撤销被告作出的《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》的诉讼请求，本院不予支持。被告向原告送达《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》的送达方式存在瑕疵，但原告在送达当日即向被告提出听证申请，后又向法院提起行政诉讼，故此程序上的瑕疵并未影响到原告的陈述申辩及要求听证、提起诉讼的权利。被告提出《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》系不可诉行为，本院认为被告在作出本通知前，已经获得区政府的批复同意撤销隆永集用（2009）字第00046号《集体土地使用证》，被告以通知的形式将行政机关内部的审批行为转化为外部行为，且该行为为原告设定了新的权利义务，对原告的利益产生实际影响，故该通知具有可诉性。对被告提出《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》不可诉的观点，本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告丁素萍要求撤销被告保山市国土资源局隆阳分局于2016年12月7日作出的《关于办理更正（注销）集体土地使用证登记的通知》的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告丁素萍负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省保山市中级人民法院。
审 判 长 杨幸丽
人民陪审员 余桂英
人民陪审员 杨丽翠
二〇一七年十二月二十五日
书 记 员 张丽娅
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。