湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2017）湘31行初46号
原告徐德银，男，土家族，1972年9月15日出生。
委托人代理人彭祥文，湖南生元律师事务所律师。
被告龙山县人民政府，住所地龙山县新建路88号。
法定代表人刘冬生，该县县长。
行政负责人娜么塔，该县副县长。
委托代理人黄春，龙山县房地产管理局工作人员。
委托代理人鞠小鹏，湖南湘龙律师事务所律师。
第三人龙山县里耶管理区管理委员会，住所地龙山县里耶镇。
法定代表人田波，该委员会主任。
行政负责人吴定海，该委员会副主任。
委托代理人彭武康，该委员会工作人员。
原告徐德银因与被告龙山县人民政府、第三人龙山县里耶管理区管理委员会行政赔偿一案，于2017年3月23日向本院提起行政诉讼。本院于3月24日立案后，于2017年3月29日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。龙山县里耶管理区管理委员会因与本案被诉行政行为有利害关系，申请其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2017年9月1日公开开庭审理了本案。原告徐德银及其委托代理人彭祥文，被告龙山县人民政府副县长娜么塔、委托代理人黄春、鞠小鹏，第三人龙山县里耶管理区管理委员会副主任吴定海、委托代理人彭康武到庭参加诉讼。2017年9月4日，被告以案外调解为由向本院提交书面申请，请求中止本案诉讼。因双方当事人调解未能达成一致意见，本案恢复审理。本案现已审理终结。
原告徐德银诉称，原告在银行贷款30万元，在家开办了一个粮油、面条加工厂。被告因实施里耶南游客服务中心及旅游配套建设项目，计划在原告的土地上修建时空隧道，需对原告位于龙山县里耶镇长沙街的房屋进行征收。因原告的房屋和土地未办理房产证和土地使用证，原被告双方还未签订征地拆迁协议。在被拆迁人动员大会上，被告承诺6个月交地，一年内可以进新房。被告的派出机构里耶管委会主任彭绍兴和彭大先等人找到原告，叫原告将加工厂搬到安置房临时加工。为了配合被告的工作，原告将加工厂搬到了被告安置的九间仓库内。2016年6月20日，里耶下大雨，里耶河爆发洪水。由于被告修建的防洪工程质量有问题，加上抗洪救灾不力，救灾措施不当，导致河水越过河堤，淹灭了里耶古城。原告被安置的仓库地势较低，受灾情况严重，机器设备、面粉、大米、面条等被洪水淹没了多日。原告存放在被告安置的仓库的物品经过多日的浸泡，也已经变质腐烂不能使用了。原告认为，由于被告违约，没有在约定的期限内交付安置地，导致原告不能及时修建房屋，其物品不得不长期存放在被告管理的仓库内，导致其物品在洪灾全部被损毁、灭失。被告选择低洼的地方作为存放物品的仓库，选择不当，被告存在过错。被告在洪灾中抢救不力，措施不当，对保管物品管理不善，是导致原告物品受损的另一重要因素。故原告物品受损与被告的行为具有因果关系，被告应承担赔偿责任。现根据《合同法》和《行政诉讼法》等相关法律法规，特向贵院提起行政诉讼，敬望依法判决。请求：1、依法判决被告赔偿原告洪灾损失722800元；2、依法判决被告承担本案的诉讼费用。
原告向本院提交了以下证据：证据1.答复意见书，拟证明被告方对原告方进行答复，答复意见里被告拒绝对原告的损失进行补偿。证据2.损失明细，搬迁是被告把原告的货物放在一个仓库内。证据3.照片，拟证明原告的货物在洪灾中受到损失。
被告龙山县人民政府辩称，一、答辩人不是本案的适格被告。原告在位于里耶镇长沙街三条龙去河街小巷后建设的房屋未取得用地及规划手续，属于“两违”建筑物。2015年5月15日，龙山县里耶镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、七十七条及《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条以及《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，作出了龙里镇强执字（2015）第007号《行政强制执行决定书》，决定于2015年5月19日起对原告违法建筑实施强制拆除，法律文书送达后原告愿意自行拆除，又于2015年5月20日与里耶镇人民政府签订了《里耶镇两违建筑拆除协议》，原告承诺在2015年6月20日前自行拆除违法建筑并搬走该建筑内的一切设备和物品，费用自理。协议签订后在约定期限原告未主动拆除，里耶镇人民政府仅只拆除违法建筑物上面的钢构棚，到目前为止该违法建筑基本维持原状未变。显然原告起诉答辩人要求赔偿的原因行为并不是答辩人作出的，故答辩人不是本案适格被告。二、原告要求答辩人赔偿洪灾损失的问题。2016年6月酉水河爆发洪灾（以下简称6.20洪灾），致使里耶镇堤段漫溃导致原告物品被浸泡、受损，对该部分损失原告认为因物品由答辩人保管、答辩人修建的防洪工程质量问题及抗洪救灾措施不当以及答辩人延期交付安置地导致原告无法及时修建房屋等因素造成，因此要求答辩人赔偿。答辩人认为原告这一诉求与客观事实不符，其赔偿理由不符合法律规定。首先，导致里耶镇堤段漫溃权威机构已经认定。湖南省防汛抗旱指挥部办公室2016年6月22日作出的《酉水流域里耶防洪堤漫溃情况分析》认为里耶镇堤段漫溃主要有三个原因：1、酉水全流域降雨大，发生超历史洪水。2、里耶镇上游无防洪控制性工程。3、洪水超过里耶镇堤防洪标准，里耶流域洪水重现期接近100年一遇，远超里耶镇堤20年一遇的洪水防御标准。显然，里耶镇堤段漫溃是特大自然灾害致使，此中答辩人并无任何过错。其次，6.20洪灾在法律上属于不可抗力因素，因洪灾造成原告物品损失法律上答辩人不应赔偿，因为不可抗力是法律上的法定免责事由。第三，6.20洪灾发生后，答辩人举全县之力抗洪救灾，在上级领导的关怀下还从全州乃至于全省抽调大量人力、物质支援里耶抗洪救灾，不存在原告诉称的抗洪不力、措施不当等情形。故原告要求答辩人赔偿洪灾损失更是不当。综上所述，鉴于原告所诉无事实及法律依据，故请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
2017年4月6日，被告以举证存在客观困难为由提出延期提供证据的书面申请，获本院准许。被告于2017年5月9日向本院提供了被诉行政行为的证据、依据：证据1.两违建筑的认定及拆除相关资料，拟证明本案原告徐德银的房屋属两违建筑。证据2.省防指出具的酉水河流域里耶防洪堤漫溃情况分析及州水文局出具的里耶“6.20”洪灾洪水调查报告，拟证明“6.20”洪灾系自然灾害，属不可抗力。
第三人管委会没有向本院提交书面答辩状，其在庭审中述称，以被告答辩意见为准。
第三人向本院提交了以下证据：证据1.龙山县管理区管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的批复（州编办法[2003]35号），拟证明里耶管理委员会是龙山县人民政府派出机构和职责。证据2.征收补偿方案征求意见及论证资料，拟证明征收补偿方案已征求意见。证据3.龙山县人民政府房屋征收决定公告，拟证明征收决定已公告。证据4.社会稳定风险评估报告，拟证明征收决定前已进行风险评估风险等级为C级。证据5.经批准的《里耶古城南游客服务中心及旅游配套设施建设项目国有土地上房屋征收补偿方案》，拟证明该征收补偿方案已经县人民政府批准。证据6.公证书一份，拟证明确定评估机构通过协商推荐并经公证。证据7.省防指出具的酉水河流域里耶防洪堤漫溃情况分析及州水文局出具的里耶“6.20”洪灾洪水调查报告，拟证明“6.20”洪灾系自然灾害，系不可抗力造成。
经庭前交换证据和庭审质证，当事人的质证意见如下：
对被告的证据，原告质证为：证据1对本人签字的送达回证真实性无异议，对里耶政府行政执行文书的送达回证不予认可，上面的留置送达不合法，行政强制执行告知书不合法，没有徐德银的签字。行政强制执行书没有徐德银的签字，综合意见，行政行为是违法的，没有告知原告诉权，强制拆除不合法。证据2不够客观，除了涨水之外，还和很多政府的不作为有关，更达不到证明目的，造成洪灾主要的原因是政府违约又没及时提供的地和选择了地势低洼的地方为仓库所导致的。
第三人对被告提交的证据没有异议。
对原告的证据，被告、第三人质证意见为：证据1真实性无异议，但与本案无关联性。证据2、3真实性无法核实，达不到要求被告赔偿的证明目的。
对第三人提交的证据，原告质证意见为：证据1真实性无异议。证据2对签字的没有异议。证据3真实性无法核实，达不到证明目的。证据4形式不合法，评估报告必须是一个单位对另一个单位作出一个报告，而非拆迁征收办公室作出，且评估单位资质不予认可。证据5真实性无异议。证据6真实性予以认可，但是评估结果没有送达给原告，且到不到证明目的。证据7不客观不真实，且达不到证明目的，证明不了这次洪灾被告无需承担责任。
被告对第三人提交的证据无异议。
本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对各方当事人上述证据认证如下：
被告提交的证据1-3，证明了被告为实施里耶南游客服务中心及旅游配套项目，对原告所在的龙山县里耶镇长沙街房地产进行征收、补偿等基本情况，予以采信。被告提交的的证据4-5，能够证明2016年6月18日-20日里耶发生洪灾的事实，与本案原告起诉的事实具有关联性，予以采信。
原告提交的证据，能够佐证2016年6月18日-20日里耶发生洪灾的事实，予以采信。
第三人提交的证据1，系证明第三人法人身份及属性的证据，予以采信。证据2-6，系证明征收、补偿过程中履行相关程序的材料，符合证据三性，予以采信。证据7与被告提交的证据5系同一份证据，予以采信。
经审理查明，2014年11月6日，龙山县里耶镇人民政府将原告徐德银位于龙山县里耶镇长沙街三条龙去河街小巷后修建的用于面粉加工的房屋认定为违法建筑，并处于限期自行拆除违的行政处罚。2015年5月15日，龙山县里耶镇人民政府对原告该房屋下达行政强制执行决定。2015年5月20日，龙山县里耶镇人民政府与原告签订《里耶镇“两违”建筑拆除协议》，协议约定为原告安排一处暂时存放面粉及作业的场地。后原告未按拆除协议自行拆除该房屋，龙山县里耶镇人民政府对其部分拆除。原告未对违法建筑的相关行政行为提出复议或诉讼。被告龙山县人民政府的派出机构即本案第三人管委会给原告安排了房屋和场地，原告自行搬迁了违法建筑内的加工作坊。2016年6月18日-20日里耶发生洪灾，原告搬迁后的加工作坊被洪水淹没，遭受水损。2016年12月19日，管委会作出龙里管（2016）59号《关于里耶南游客服务中心项目区内被拆迁人要求“6.20”水灾受损赔偿的答复意见》，对里耶南游客服务中心项目区内被拆迁人赔偿水灾损失要求不予支持。灾后，政府对受损严重的被拆迁人每户给予10000元的救助款，一般损失户每户给予5000元的救助款，并组织各方力量进行灾后重建。原告前述房屋不属于里耶古城南游客服务中心及旅游配套设施项目拆迁范围，未受到该项救助。
本院认为，本案的争议焦点是被告应否对原告的洪灾水损承担赔偿责任。
行政机关构成赔偿责任，需同时具备三个要件：一、有违法或违约行为存在；二、损害后果客观存在；三、行政行为与损失具有直接因果关系。关于一，原告起诉时主张造成其水灾损失的行政行为有：被告违反交付安置地的约定、保管物品不善、防洪措施不当、救灾不力。本案中，原告未举证证明涉案房屋被征收的事实，其与被告之间没有交付安置地的约定，被告没有违约行为。原告涉案房屋的拆除及搬迁是基于违法违建的事实，本案第三人给原告提供拆除建法建筑后临时过渡的房屋和场地，原告自行搬迁物品并对房屋和场地管理使用，被告没有保管物品不善的行为。此外，也没有证据显示被告在里耶“6.20”水灾中的相关抗洪救灾行为存在违法性并被确认违法。关于二，本案中原告将部分物品存放于第三人提供的房屋和场地，在2016年6月18日至20日时因里耶发生洪灾，造成原告受损，应肯定损失是客观存在的。但原告提起赔偿的请求事实依据不足，其请求对损失大小进行鉴定无实际意义，本院不予支持。关于三，因被告不存在违法或违约行为，故无需再考察行政行为和损失间的因果关系。本案中，原告遭受损失的直接原因是里耶发生百年一遇的洪灾，该灾情有湖南省防汛抗旱指挥部办公室情况分析在卷佐证，洪灾造成溃堤，淹没了里耶的主城区，属于不可抗力，被告在灾后采取相应措施抗洪救灾，履行了相应公共管理的职责。
综上，原告请求赔偿洪灾造成的损失没有事实和法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告徐德银的赔偿请求。
行政赔偿案件不交纳案件受理费，已收取的案件受理费50元退还原告徐德银。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审 判 长 陈武涛
审 判 员 叶明生
审 判 员 田玉莲
二〇一八年二月五日
代理书记员 田 勋
附相关法律条文：
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》
第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。