广东省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）粤高法行终字第798号
上诉人（原审原告）清远市清城区凤城街道沙田社区居民委员会柑子园居民小组。
负责人刘炳球，组长。
委托代理人谭玉华。
被上诉人（原审被告）清远市人民政府，住所地广东省清远市人民二路19号。
法定代表人郭锋，市长。
上诉人清远市清城区凤城街道沙田社区居民委员会柑子园居民小组因与被上诉人清远市人民政府集体土地征收纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第43号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明，1992年12月15日，清新县物资总公司向清远市国土资源局提出征地申请：“由于我公司在经营过程中遇到仓容和库存场地不足，为了发展和扩大经营规模，考虑到物资市场的流向和方便顾客的前景，要求在松岗街沙田管理区柑仔元村土名‘石灰窑’地段征地33.525亩，用来建设物资综合仓库，恳请贵局给予大力支持，以使我公司工作顺利进行。恳请批准。”同年12月20日，清远市清城区松岗街道办事处沙田管理区在清新县物资总公司报请的《征地呈批表》签署“情况属实，同意征地”的意见。同年12月28日，清远市清城区松岗国土所作出了“同意征地，请上级审批”的意见。同日，清远市清城区凤城街道沙田社区居民委员会柑子园居民小组（以下简称柑子园居民小组）与清新县物资总公司签订了一份《征地协议》，柑子园居民小组时任村长刘灶新、村代表刘志超、刘卓荣签名盖章，清远市清城区松岗街道办事处沙田管理区在该《征地协议》上加具“同意征收”的意见。《征地协议》约定：柑子园居民小组经村民大会研究决定，将其辖下旱地石灰窑（土名）连片面积33.53亩（折合22350平方米）土地给清新县物资总公司征用；征地费为每平方米肆拾柒元人民币（包括国家规定各项补偿费）折合壹佰零伍万肆佰伍拾元；缴付征地费办法，分为三期缴付，首期为签订协议之日起缴付总征地费20%（现金），第二期在九三年八月底缴付总征款费30%，第三期九三年十二月底（即元旦）前付清；清新县物资总公司在缴付清首期款项起，该土地的使用权归清新县物资总公司所有，在付清征地费后，该土地永远归清新县物资总公司所有；有关征用土地手续，由清新县物资总公司负责，并同时付清柑子园居民小组上级沙田管理区、松岗街办财政所等收费（按征用地总数计算合35%）等。签订《征地协议》之前即1992年12月26日，柑子园居民小组收取了清新县物资总公司交付的首期征地费20万元，之后至1994年3月30日，又收取了清新县物资总公司（朱汝东）分多次交付的征地款92万元。清新县物资总公司于1992年12月28日向清城区松岗国土所交付了征地管理费35.746万元。至此，清新县物资总公司办理和付清了征地手续和征地款等事项。
1997年4月24日，国家土地管理局作出《关于认真贯彻中发（1997）11号文件精神全面开展非农业建设用地清查工作的通知》，该通知明确：1997年4月15日，中共中央、国务院下发了中发（1997）l1号《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，决定对1991年以来的乱占耕地、违法批地和浪费土地问题进行全面清查，对建设确需占用的土地在依法查处违法行为之后按有关规定补办用地手续。2002年6月30日，清远市国土资源局作出清国土资（政）（2002）（补办）229号《关于清新县物资总公司要求补办用地手续的批复》，批复如下：“为改善投资环境，促进乡镇经济发展，根据清新计函（1993）20号文批复，同意清新县物资总公司仓库用地。所用土地未批先用，属违法用地。根据粤地政函（1998）137号文批复，经清查按规定进行处罚，同意补办用地手续。现同意市国土局清城分局征用清城区松岗街道办事处沙田管理区旱地33.525亩，并出让给清新县物资总公司作仓库用地。其土地所有权属国家，使用权属清新县物资总公司。有关用地补偿事宜按双方协议执行。农业税减免由清城区人民政府按政策规定办理。”之后，对清新县物资总公司未经政府批准先征用涉案土地的问题，已经按法律法规规定补办和完善了用地手续。
柑子园居民小组不服，遂向原审法院提起本次行政诉讼，请求法院判决：一、确认清远市人民政府对柑子园居民小组位于石灰窑（土名）地段22349.99平方集体土地的征收行为违法；二、判令清远市人民政府返还位于石灰窑（土名）地段22349.99平方集体土地给柑子园居民小组；三、判令清远市人民政府承担本案诉讼费用。
原审法院审理认为，本案查明的事实证实，原属柑子园居民小组集体所有的地名石灰窑土地的征收行为发生在1992年12月期间。根据《中华人民共�国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案征收土地行为纠纷属不动产案由，柑子园居民小组应当自行政行为作出之日起二十年内提起诉讼。但是，柑子园居民小组时至2015年6月17日才向本院提起行政诉讼，根据《行政诉讼法》上述规定，已经超出20年的起诉期限，依法应予驳回原告的起诉。
对于柑子园居民小组要求返还涉案土地的诉求，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”本案涉案�土地按法律法规规定在原来已经征用后补办和完善了用地手续，已不属于柑子园居民小组所有的集体土地，柑子园居民小组要求清远市人民政府返还涉案土地的诉求，按《土地管理法》上述规定土地权属的处置属政府职责和权限处理事项，不属人民法院行政诉讼受案范围。因此，柑子园居民小组的起诉不属于《行政诉讼法》第十二条规定的人民法院受理行政诉讼的范围，也不符合《行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，亦应驳回柑子园居民小组的起诉。
综上所述，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（十）不符合其他法定起诉条件的”的规定，原审法院裁定驳回柑子园居民小组的起诉。本案受理费50元，予以退回。
柑子园居民小组不服一审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定认定上诉人的起诉已经超出20年的起诉期限属事实认定不清，举证责任分配、审查违法，且适用法律错误。征地作出的时间的认定标准为征地批准文件的获得、作出，征地公告的作出等。原审裁定以上诉人与清新县物资总公司于1992年12月20日签订的《征地协议》的时间，作为被上诉人征地行为的时间无事实和法律依据。二、上诉人要求返还涉案土地的诉请并不属于平等主体之间就“土地所有权和使用权”发生争议及处理要求，其未对涉案土地的现登记权利人提出诉请，也未按《土地管理法》第十六条规定的“土地所有权和使用权”提出处理请求，故原审依据《土地管理法》第十六条认�上述诉求不属于人民法院受理行政诉讼的范围，明显偷换概念并程序错误。综上，上诉人请求撤销清远市中级人民法院（2015）清中法行初字第43号行政裁定，指令原审法院继续审理。
二审期间，被上诉人清远市人民政府未向本院提交答辩意见。
本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：本案为土地征收纠纷。根据清远市国土资源局于2002年6月30日作出的清国土资（政）（2002）（补办）229号《关于清新县物资总公司要求补办用地手续的批复》所载关于“为改善投资环境，促进乡镇经济发展，根据清新计函（1993）20号文批复，同意清新县物资总公司仓库用地。所用土地未批先用，属违法用地。根据粤地政函（1998）137号文批复，经清查按规定进行处罚，同意补办用地手续。现同意市国土局清城分局征用清城区松岗街道办事处沙田管理区旱地33.525亩，并出让给清新县物资总公司作仓库用地。其土地所有权属国家，使用权属清新县物资总公司。有关用地补偿事宜按双方协议执行。农业税减免由清城区人民政府按政策规定办理”的内容可知，本案被诉征收行为的实施主体并非是清远市人民政府，其并非是本案适格被告。对此，上诉人亦未能提供有效的相反证据，不足以证明被上诉人实施了本案被诉的征收行为。故本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依法应予驳回。上诉人在1992年12月28日与清新县物资总公司签订了《征地协议》，并就涉案土地的征收补偿达成具体条款，清新县物资总公司已按约定支付了有关征地费用。上诉人在《征地协议》上盖章确认，其法定代表人及村民代表均签字，清远市清城区松岗街道办事处沙田管理区也对上�协议盖章确认。据此，可以确定本案征收的时间为1992年12月，上诉人知晓被诉的征收行为的时间亦应是1992年12月，而本案起诉时间为2015年6月17日，既已超过《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”规定的起诉期限，也已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年……人民法院不予受理”规定的起诉期限，依法不应予以受理。
综上，柑子园居民小组的上诉理由不成立，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚、�用法律基本正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 付洪林
代理审判员 林劲标
代理审判员 戴剑飞
二〇一六年四月二十五日
书 记 员 唐亚文