湖南省湘潭市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）湘03行终126号
上诉人（原审原告）湘潭联合出租汽车有限公司。
法定代表人方建春，董事长。
委托代理人陈春秀，女，1975年4月27日出生，汉族，四川省资阳市人，系原告湘潭联合出租汽车有限公司股东，代理权限为特别授权。
委托代理人郑建伟，重庆中慈律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）湘潭市公安局交通警察支队，住所地湖南省湘潭市岳塘区河东大道28号。
负责人谢衡湘，支队长。
委托代理人张迪清，男，1969年12月7日出生，汉族，湖南省湘潭市人，系被告湘潭市公安局交通警察支队车管科副科长，代理权限为特别授权。
委托代理人谢华平，湖南红都律师事务所律师，代理权限为一般代理。
上诉人湘潭联合出租汽车有限公司因与被上诉人湘潭市公安局交通警察支队撤销不予行政许可决定一案，不服湘潭市岳塘区人民法院（2016）湘0304行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年9月29日公开开庭审理了本案。上诉人湘潭联合出租汽车有限公司的委托代理人陈春秀、郑建伟，被上诉人湘潭市公安局交通警察支队的委托代理人张迪清、谢华平到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审判决认定，2015年1月20日，原告通过国内挂号信函的形式向被告提交《关于依法办理湘潭联合出租汽车有限公司出租客运车辆登记上户申请报告》一份，以该公司拟投入营运车辆从事出租客运经营为由，申请被告向其“核发使用性质为出租客运的《机动车登记证书》、《机动车行驶证》和车辆牌照”。与申请报告一同邮寄的还有原告依据《湘潭市机动车辆档案卷内文件目录》要求提供的《机动车注册、转移、注销登记/转入申请表》、《机动车登记业务代理委托书》、原告公司组织机构代码证、车主身份证、机动车销售统一发票、机动车整车出厂合格证、车辆购置税完税证明、《机动车查验记录表》、《机动车辆交通事故责任强制保险单》。被告收悉该邮件后，于2016年2月22日作出潭公交不许决[2016]001号《不予行政许可决定书》，以“经审查，湘潭市交通运输局已于2016年2月2日对你单位下达《不予行政许可决定书》（潭交许不决[2016]001），决定不许可你单位从事出租汽车经营”为由，认定原告公司不符合出租汽车经营企业应当具备的条件，并依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、中华人民共和国公安部令第102号《机动车登记规定》第七条第（七）项、第九条第（十）项的规定，决定不予许可。该决定中，被告还向原告告知了其所享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利。原告认为，被告不予许可为原告办理使用性质为“出租客运”的机动车登记手续违法，遂向法院提起行政诉讼，提出诉称所述之请求。
原审判决认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第八条的规定，“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证”，机动车登记指的是公安机关交通管理部门对于所属辖区范围内上路行驶的机动车辆权属、品牌型号、识别代号、号牌、使用性质、质量查验结果等有关道路交通安全运行的客观状况予以登记的制度。被告湘潭市公安局交通警察支队系依法行使此项职权的行政机关。机动车登记行为的性质在于对机动车某一时段内客观情况的全面记录和存档备案，以便交通行政管理机关实现有效的道路交通安全运行管控，维护道路交通参与主体的合法权益。机动车登记的法律后果则是机动车一经登记即可以按照登记的车辆类型、使用性质等事项上路行驶，机动车驾驶人亦可依此主张权利、履行义务和承担责任。由于机动车型号种类、使用性质存在的差异，对于机动车注册登记事项，《中华人民共和国道路交通安全法》第九条第一款规定，“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：（一）机动车所有人的身份证明；（二）机动车来历证明；（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；（四）车辆购置税的完税证明或者免税凭证；（五）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证”，其中第（一）至（四）项以列举的方式明确了普通类型的机动车注册登记时应提交的资料，第（五）项则以概括的方式就特殊类型的机动车在注册登记时应提交的其他资料予以说明。就此，中华人民共和国公安部令第102号《机动车登记规定》第七条第一款以相同的形式作出了同样的规定。对于从事出租客运这一具有公共服务性质行业的特殊类型的机动车辆，中华人民共和国交通部令2014年第16号《出租汽车经营服务管理规定》第八条第（一）项第2目规定，“申请出租汽车经营的，应当根据经营区域向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请，并符合下列条件……2.有按照第十三条规定取得的出租汽车车辆经营权”。本案中，原告向被告申请使用性质为“出租客运”的机动车注册登记，理应以依法获得此类行业的准入资质为前提。《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定，“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”。被告在获悉原告已经湘潭市交通运输局明确决定表示不予发放出租汽车经营许可证的前提下，作出不予许可的决定，并告知其申请行政复议或提起行政诉讼的权利，属认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确且没有违反法定程序。行政行为一经作出即具有确定力，产生相应的法律效果。原告以其即使获得被告准许办理了使用性质为“出租客运”的机动车注册登记，在获得出租汽车经营资格证前也不会上路行驶和运营的意见和做法，将道路交通安全置于个人的行为选择与道德风险之下，有违公共利益与秩序安全，对其要求撤销被告作出的潭公交不许决[2016]001号《不予行政许可决定书》，并责令被告为其办理使用性质为“出租客运”的机动车登记的诉讼请求不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告湘潭联合出租汽车有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湘潭联合出租汽车有限公司负担。
一审判决宣告后，湘潭联合出租汽车有限公司提起上诉称，上诉人是法人经济组织，不是自然人，上诉人依据《道路交通安全法》第九条、《道路交通安全法实施条例》第五条、《机动车登记规定》第七条及《行政许可法》的相关规定，申请为公司购买的机动车办理使用性质为出租客运的机动车登记，完全符合法律、行政法规的规定，不存在原审判决所称将道路安全置于个人行为选择和道德风险之下。作为部门规章的《城市出租汽车管理办法》（公安部、建设部63号令）已于2016年3月16日废止，使用性质为出租客运的机动车登记应当严格按前述法律、法规办理，不存在任何前置许可。《出租车经营服务管理规定》（现已更名为《巡游出租汽车经营服务管理规定》）是部门规章，不属于被上诉人办理机动车注册登记时应当适用的法律和行政法规依据，且并未规定办理使用性质为出租客运的机动车登记需以取得出租汽车经营许可为前提，被上诉人以此为由拒绝为上诉人办理使用性质为出租客运的注册登记是错误的。请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人所作潭公交不许决【2016】001号《不予行政许可决定书》，责令被上诉人为上诉人依法办理使用性质为出租客运的机动车登记。
被上诉人湘潭市公安局交通警察支队答辩称，一、答辩人作为车辆管理的主管部门，依法履行法定职责，对上诉人作出《不予行政许可决定书》，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，不存在违法和不当之处。《机动车登记规定》第七条规定：“申请注册登记的，机动车所有人应当填写申请表，交验机动车，并提交以下证明、凭证：……（七）法律、行政法规规定应当在机动车注册登记时提交的其他证明、凭证。”上诉人于2016年1月26日向答辩人提出办理“出租客运车辆”注册登记申请，因上诉人提出的申请是需要有二个以上行政机关共同作出决定的行政许可行为，根据《出租车经营服务管理规定》（交通运输部令2014年第16号）第八条和第十三条之规定，申请从事出租客运经营，必须依照相关招标程序并且依法取得出租汽车经营权。根据《中华人民共和国行政许可法》第二十六条第二款之规定，湘潭市人民政府修改和颁发了政发（2003）号《湘潭市城市出租汽车管理实施细》，该《实施细则》第二章第七条规定“任何单位和个人经营城市客运出租汽车业务，必须向市客管处申请。经审核批准后，对出租汽车经营者发给《湘潭市城市客运经营许可证》（以下简称经营许可证）；对出租汽车经营活动从业人员发给《湘潭市城市出租汽车司乘人员客运资格证》（以下简称《资格证》）；对出租汽车发给建设部统一制作的《城市客运交通营运证》（以下简称营运证）”。根据该《实施细则》的规定，上诉人申请出租客运经营的许可机关是湘潭市交通运输局的客管处。而且上诉人也已经先行向湘潭市交通运输局申请出租汽车经营权的行政许可，该局已经于2016年2月2日作出了（潭交许不决[2016]001）《不予行政许可决定书》。没有取得出租汽车经营企业的许可证，自然也就不具有取出租汽车注册登记申请的前置条件。因此，上诉人在没有取得出租汽车经营企业许可的情况下，于2016年1月26日向答辩人提出办理“出租客运车辆”注册登记的申请后，答辩人根据上诉人提供的申请材料，经审查审核后，依照《中华人民共和国行政许可法》第三十八条、公安部《机动车登记规定》（公安部令124号）第七条第七项以及第九条第十项的规定，对上诉人申请办理出租客运车辆注册登记的申请，依法作出了《不予行政许可决定书》（潭公交不许决[2016]001号）。决定作出后，依法履行了说明义务并及时进行了送达，告知了当事人享有的行政复议和诉讼权利，事实清楚，程序合法。二、上诉人起诉答辩人为其办理使用性质为出租客运的机动车登记的诉讼请求，没有法律依据。上诉人认为“《出租汽车经营服务管理规定》系部门规章，不属于《机动车登记规定》第七条第七项规定的“法律、行政法规”，因此，被告不予许可使用性质为“出租客运”的机动车登记于法无据”。这是上诉人对法律法规的片面理解，《机动车登记规定》并没有排除部门规章的适用，且也没有任何有权依照《立法法》规定可以行使撤销权的机关对《出租汽车经营服务管理规定》认定为无效规章。依照国务院令第412号《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》112项明确规定：“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门”。因此在没有取得出租汽车经营企业资格的条件下，上诉人确实完全可以申请机动车号牌登记，但是不能申请登记性质为“出租客运”的车辆注册登记，上诉人起诉答辩人为其办理使用性质为出租客运的机动车登记的诉讼请求，没有法律依据。综上，一审判决正确，请求予以依法维持。
经二审审理查明，一审判决认定事实清楚，双方均无异议，本院依法予以认可。
本院经二审另查明，湘潭市公安局交通警察支队车辆管理所系湘潭市公安局交通警察支队的内设机构。机动车登记分为注册登记、变更登记、转移登记、抵押登记和注销登记，车辆的使用性质为分营运和非营运，出租客运属于营运中的一个细项。本案上诉人联合出租客运有限公司申请的是机动车注册登记。
本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第八条规定：“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行牌证。”该法的立法目的就是通过对车辆的强制登记实现对道路交通安全的行政管理，公安交警部门根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《机动车登记规定》等规定对机动车进行审查登记，发放机动车号牌，该登记、发放号牌的行为属于机动车上路行驶前必须取得的行政许可。而车辆的使用性质仅是机动车辆注册登记事项中的一项内容，并非一项独立的许可行为。本案双方争议的主要焦点在于申请办理使用性质为出租客运的机动车初次注册登记时，是否应以取得出租汽车车辆经营权作为注册登记的前置条件，被上诉人湘潭市公安局交通警察支队以上诉人湘潭联合出租汽车有限公司未取得出租汽车车辆经营权、不符合出租汽车经营企业应当具备的条件为由作出的不予行政许可的决定是否正确。根据中华人民共和国国务院令第412号《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第112项，出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发的实施机关是县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门，可知出租汽车从事经营活动之前必须取得相应的行政许可，而有权对出租汽车的经营作出相关行政许可的主体是县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门，其他任何机关无权行使该项行政审批权。本案中，被上诉人湘潭联合出租汽车有限公司申请使用性质为“出租客运”的机动车注册登记的目的就是为了从事营运，其有义务提供已取得营运资质许可的相关材料，以便于湘潭市公安局交通警察支队识别车辆性质，作出正确登记。针对上诉人湘潭联合出租汽车有限公司关于出租汽车车辆经营权的申请，湘潭市交通运输局已于2016年2月2日作出潭交许不决【2016】001号《不予行政许可决定书》，对上诉人湘潭联合出租汽车有限公司的出租汽车车辆经营权申请不予许可，上诉人湘潭联合出租汽车有限公司在未取得出租汽车车辆经营权的情况下，仍要求被上诉人湘潭市公安局交通警察支队将车辆使用性质注册登记为出租客运，证据不足。虽然《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、《机动车登记规定》未对使用性质为出租客运的注册登记条件作出具体明确的规定，但公安机关交通警察部门也应尽审慎登记义务，避免出现公安机关交通管理部门和交通运输管理部门行政管理上的冲突和混乱。因此，在这种情况下，上诉人联合出租汽车有限公司可以先办理非营运车辆的注册登记，在其取得出租汽车车辆经营权行政许可后，再向湘潭市公安局交通警察支队申请相关变更登记。综上，被上诉人湘潭市公安局交通警察支队在上诉人湘潭联合出租汽车有限公司未取得出租汽车车辆经营权的情况下作出不予行政许可决定，并无不当，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费按一审判决确定的负担，二审案件受理费本院决定予以免收。
本判决为终审判决。
审 判 长 谢 颖
代理审判员 康 婷
代理审判员 赵 祝
二〇一六年十二月二十一日
代理书记员 谭聪乐
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……