浙江省衢州市柯城区人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0802行初126号
原告:方曼友。
原告:方建通。
原告:朱家政。
原告:方旭升。
原告:方云才。
原告:方小连友。
原告:胡根源。
原告:方国富。
原告:方恭禄。
原告:方大连友。
原告:方兴渭。
原告:朱全土。
原告:方水云。
原告:杨水贤。
原告:方耀东。
原告:方友友。
原告:方建友。
上述原告的共同委托代理人（特别授权代理）朱全有，浙江共达律师事务所律师。
被告龙游县詹家镇人民政府，住所地浙江省龙游县詹家镇浦山村。
法定代表人项勇明，镇长。
委托代理人（特别授权代理）李红泉，龙游县法律服务所法律工作者。
原告方曼友等17人诉被告龙游县詹家镇人民政府（以下简称詹家镇政府）不履行林地承包管理法定职责一案，于2016年7月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，于同年10月10日公开开庭审理了本案。原告方耀东及17名原告的共同委托代理人朱全有，被告詹家镇政府的负责人（副镇长）钟群华、委托代理人李红泉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告方曼友等17人起诉称，原告系龙游县詹家镇西方村村民。该村于1983年实施林改，几千亩集体林地分别被划定为农民自留山、责任山，由村民集体组织内部成员以家庭方式承包经营。从此之后，村民在各自的自留山、责任山上开垦种植果树及其他经济作物，荒山慢慢变成果园。2003年，《中华人民共和国农村土地承包法》出台，该法第六十二条规定，本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包，包括承包期限长于本法规定的，本法实施后继续有效，不得重新承包土地。未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的，应当补发证书。2006年的《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于切实做好延长山林承包期工作的通知》，要求我省农村开展林地延包工作，并要求签订规范的林地承包合同，统一颁发林权证，建立承包资料档案等。但被告没有全面履行职责，不肯组织镇、村干部处理原告责任山的承包合同完善、承包资料的收集、整理工作，也不处理那些不肯开展林地延包工作的关联干部，致使詹家镇西方村的村民至今不能拿到责任山的林权证，极其不利于农民林地权益的保护，也严重违反了被告的法定职责。原告就林地延包和合同完善、颁证等事项向村委会反映无果，申请詹家镇政府履行农村土地承包法及其他法律、法规所规定的农村土地承包管理和承包合同管理职责，组织村干部完成签订规范的林地延包合同书，整理林地承包资料，以及向颁证机关上报林权登记所需的资料等。但被告收到申请书后没有在法定期限内作出行政行为，已经构成行政不作为，且又违反法定职责。故诉至法院，请求：一、责令被告履行林地承包和承包合同管理职责，限期组织镇、村干部处理原告林地延包的合同完善，林地面积、四至记载资料的收集、建档事项并向林权登记颁证机关报送林权登记、颁证所需的林地承包资料；二、本案诉讼费用由被告承担。庭审中，原告明确其第一项诉讼请求为：1.要求镇政府监督村委会或村经济合作社作为土地发包方和原告户签订书面的林地承包合同；2.由镇政府责令村委会或村经济合作社将林地承包登记所需要的资料（林地面积、四至记载资料）整理出来，并逐级上报登记机关。
为证明其主张，原告起诉时向本院提交了如下证据：
1．EMS快递单、履行土地承包管理职责申请书，证明原告向被告提出了履职申请；
2.山林所有权证（存根）2份，证明涉案林地所有权属于原告所在生产队，1983年按照政策规定已经承包到户；
3.责任山承包清册，证明农村自发丈量1983年以家庭方式承包到户的林地面积数据情况；
4.《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于切实做好延长山林承包期工作的通知》，证明被告的法定职责。
被告詹家镇人民政府答辩称，1.本案的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，且原告请求的内容是指所在西方村整体范围还是所在村民小组或原告本身不清楚，其诉讼请求不明确。2.原告的诉讼请求大部分非被告的职责。颁发林权证是县级以上地方人民政府的职能。具体到办理林权证的程序，根据《林木和林地权属登记管理办法》《浙江省林地管理办法》的规定，应当由林权权利人向县级以上林业行政主管部门提出权属登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发权属证书，确认林地的所有权或者使用权。具体登记发证工作由县级以上林业行政主管部门承担。也就是说林地面积、四至记载资料的收集提供，向林权登记办证机关报送林权登记、颁证所需的林地承包资料是林权权利人的申请内容，并非被告的法定职责。3.被告的法定职责是对承包合同进行管理。在山林延包过程中一个重要的步骤和环节是发包方应当与承包方签订承包合同，但是发包方是村集体经济组织或村民委员会，村民委员会是基层群众性自治组织，其承包方案等重大决策必须经村民会议或授权村民代表会议作出表决方可进行。这是村民委员会组织法明确规定的。结合本案，原告所在的村集体组织应通过村民会议或授权村民代表会议表决形成切实可行的发包方案，然后与原告等承包方签订承包合同。这两个过程被告均无权干预。由此，原告要求被告限期组织镇、村干部处理原告林地延包合同完善工作并非被告的法定职责。3.在2007年的山林延包中被告已经履行了管理职责。2007年龙游县在县委的领导下对农村山林进行了延包的相应工作，并于当年的9月下旬完成了该项工作。被告根据县委的布置和要求履行了对行政辖区内各村集体经济组织山林延包工作的管理职责，如集中相关人员进行业务培训，要求各村根据自身的情况制定延包方案等，并对各村委会上报的材料进行存档。原告所在西方村也已经进行了山林的延包工作，自留山进行了重新登记颁证，责任山和集体统管山西方村根据自身的情况统一登记到村民小组。由此，原告所在西方村已经在2007年时完成了山林延包工作，被告已经履行了法定职责。综上，请求驳回原告的诉讼请求或驳回原告的起诉。
为证明其主张，被告在举证期限内提交了如下证据：
第一组证据，中共龙游县委办公室《关于进一步做好延长山林承包期工作的通知》（县委办[2007]56号）、山林延包有关证册的填写说明，证明被告按照龙游县委的要求，履行了相应的职责，就延包相关政策对各村人员进行培训等；
第二组证据，1982年山林所有权证7份（1982年西方村共7个生产队）、2007年林权证7份、西方村自留山、责任山、统管山清册各1份，证明被告在2007年按照县委的要求履行了对林地承包的指导、建档等管理职责，原告所在村自留山、责任山，统管山已经颁证，其中自留山颁到村民户，责任山、统管山颁证到村民小组；
第三组证据，关于西方村村民反映林权证发放情况的调查，证明被告于2016年7月4日作出答复，告知原告颁证程序，并送达给部分原告。
经庭审举证、质证，本院对原、被告提供的证据作如下认定：
对原告提供的证据1、2、4，被告对其真实性无异议，本院经核实予以认定。对证据3即责任山承包清册，因系原告自发丈量，且与本案审理不直接相关，本院不予认定。对被告提供的证据，原告对第一组证据的真实性有异议，本院经核实，对县委办[2007]56号文件的真实性予以认定，对山林延包有关证册的填写说明，因被告未证明其来源，本院不予认定。原告对第二组证据中的1982年山林所有权证无异议，对其他证据真实性、合法性均有异议。本院认为，该组证据中的1982年山林所有权证、2007年林权证均系有权部门颁发，对其真实性本院予以认定，对其合法性，非本案诉讼标的，本院不予评判。对该组证据中的西方村自留山、责任山、统管山清册，经与原件核对无异，本院对该证据由被告存档的事实予以认定，对涉及林地权属的合法性问题同样不予评判。对第三组证据，因该调查报告出具时间为2016年7月4日，距原告提交履职申请已经超过了两个月期限，且被告无证据证明已将该报告向原告送达，故本院不予认定。
经审理查明，原告方曼友等17人均系浙江省龙游县詹家镇西方村村民。2016年3月28日，原告向被告詹家镇政府邮寄履行土地承包管理职责申请书，该申请书载明：2006年，我省开展林地延包工作，省政府要求林地延包后统一颁发林权证，保护农民的合法林权。但詹家镇西方村的村民至今没有拿到责任山的林权证，极其不利于农民林地权益的保护。要求镇政府履行农村土地承包法及其他法律、法规所规定的农村土地承包管理职责。调查、处理西方村农户责任山的承包、登记未落实事项。切实落实《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于切实做好延长山林承包期工作的通知》中所规定的林地延包、颁证工作。望镇政府在法定期限内履行职责，并将处理结果书面告诉申请人。被告于2016年3月28日收到该申请后，未予答复。原告不服，于2016年7月14日提起本案行政诉讼，诉请如前。
本院认为，关于原告履行土地承包管理职责申请书中具体申请内容的问题，虽其表述缺乏条理且较为笼统，但基本可以看出要求詹家镇政府履行对土地承包的管理职责，调查、处理原告责任山承包、登记未落实事项等内容。原告在诉讼中明确其申请履职的内容为：1.要求镇政府监督村委会或村经济合作社作为土地发包方和原告户签订书面的林地承包合同；2.由镇政府责令村委会或村经济合作社将林地承包登记所需要的资料整理出来，并逐级上报登记机关。该具体申请内容基本未超出原告向被告提交的履行土地承包管理职责申请书中载明的申请内容，故本院审理以该明确后的申请内容为准。被告认为原告申请内容不明确，但未提供证据证明其已经向原告释明或要求原告明确申请内容，相应责任应当由其承担。
本案争论的焦点问题是被告对原告的申请是否履行了法定职责。对该争议，其一，关于原告要求被告监督村委会等与原告户签订承包合同的申请，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定，乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。该法第二十一条规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。综合以上法律规定可知，与承包方签订书面承包合同系作为发包方的村民委员会的法定义务，对村民委员会不履行法定义务的行为，镇人民政府有权责令改正。故，对原告申请被告监督村委会等与原告户签订承包合同的申请，原告具有相应的法定职责。至于承包方案的拟定、通过等，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二章关于家庭承包的相关规定，属村民自治范围事项，镇政府无权干涉。关于原告要求被告责令村委会等报请林权登记的申请，根据《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款规定，使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。参照《林木和林地权属登记管理办法》第二条第一款、第四条规定，县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责；林权权利人为个人的，由本人或者其法定代理人、委托的代理人提出林权登记申请；林权权利人为法人或者其他组织的，由其法定代表人、负责人或者委托的代理人提出林权登记申请。综合以上规定可知，申请林权登记应由林权权利人向林业主管部门提出，县级以上人民政府登记造册、核发证书。原告要求被告责令村委会等搜集登记材料、上报林权登记，无相应职权依据。其二，原告明确后的申请内容涉及其自身承包经营权的保护问题，与原告具有法律上的利害关系。其三，对原告履行职责申请中属于被告法定职责范围部分，被告未提供证据证明其已经履行了相应的职责，属未履行法定职责。至于如何履行，尚需被告调查、核实，且涉及村民自治问题，需要被告裁量监督的限度。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
责令被告龙游县詹家镇人民政府于本判决生效之日起三个月内对原告方曼友等17人的履行土地承包管理职责申请依法履行法定职责。
案件受理费50元，由被告龙游县詹家镇人民政府负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。
审 判 长 秦新举
人民陪审员 钟海华
人民陪审员 胡志远
二〇一六年十月二十日
书 记 员 卢琴香