广东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）粤高法行终字第879号
上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇艾屋村委会和村第九村民小组。
负责人：高瑞海，组长。
委托代理人：高增祥，男，××年××月××日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区。
委托代理人：朱永生，广东济道律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇艾屋村委会和村第十村民小组。
负责人：梁康华，组长。
委托代理人：易新恒，男，××年××月××日出生，汉族，住广东省茂名市茂南区。
委托代理人：朱永生，广东济道律师事务所律师。
上诉人（原审原告）：茂名市茂南区公馆镇艾屋村委会和村第十一村民小组。
负责人：戴荣振，组长。
委托代理人：朱永生，广东济道律师事务所律师。
委托代理人：高汉元，广东济道律师事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）：茂名市茂南区人民政府。
法定代表人：李相，代区长。
委托代理人：林郁森，茂名市茂南区人民政府法律咨询服务中心干部。
委托代理人：杨亚柱，茂名市茂南区农林畜牧和水务局干部。
原审第三人：茂名市茂南区公馆镇艾屋村委会和村第八村民小组。
负责人：吴元昌，组长。
委托代理人：何易学，茂名市茂南区人民政府法律咨询服务中心主任。
原审第三人：茂名市茂南区公馆镇经济合作总社。
法定代表人：苏潮兴，社长。
茂名市茂南区公馆镇艾屋村委会和村第九村民小组、第十村民小组、第十一村民小组（以下简称和村第九、十、十一组）因与茂名市茂南区人民政府及第三人茂名市茂南区公馆镇艾屋村委会和村第八村民小组（以下简称和村第八组）、茂名市茂南区公馆镇经济合作总社（以下简称公馆镇总社）林地确权行政纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2013）茂中法行初字第61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：和村第八组与和村第九、十、十一组同属于茂名市茂南区公馆镇艾屋村委会所管辖的自然村和村的农村集体组织。该自然村共有十一个村民小组，分别为和村第一组至第十一组。按当地的风俗习惯，以拜祭公庙的神社为标准，和村第一组至第七组为下社，和村第八组至第十一组为上社。
和村第八组和原告第九、十、十一组争议的坡脚岭位于猛塘北面，四至为：东至烂灰坟及本场林带为界；南至猛塘边、人行路、公路为界；西至十三米果场土地，即以黄膳根界路为界；北至本岭十三米果场林带为界。面积约200亩。1953年土改时，茂名县人民政府将争议的坡脚岭部分土地登记给和村第八组的村民吴裕和（即现和村第八组负责人吴元昌的父亲）等人所有，并颁发了《土地房产所有证》。公社化期间，坡脚岭归和村第八组经营管理。1962年“三包四固定”时，坡脚岭的土地权属不变，仍由和村第八组管理使用。1974年，公馆公社成立十三米果场，将坡脚岭划入十三米果场的经营范围。1979年，十三米果场停办，坡脚岭被逐步弃荒。和村第八组曾向公馆公社提出归还坡脚岭的要求，但遭到拒绝。1982年林业“三定”期间，茂名市政府给十三米果场颁发包含坡脚岭、横岭等山岭的《山权林权证》。1999年，和村第八组联合第九、十、十一组共同向茂南区人民政府提出调处坡脚岭权属的申请。茂南区人民政府受理后，于2002年3月28日作出茂南府决字（2002）1号处理决定，将争议的坡脚岭的土地权属确权归和村集体所有。公馆镇总社不服，向茂名市人民政府申请复议。茂名市人民政府于2002年12月16日作出茂府复决（2002）131行政复议决定，维持了茂南府决字（2002）1号处理决定。该处理决定生效后，和村第八组于2003年开始对坡脚岭进行开荒种植桉树，并于2005年和2007年砍伐两批林木出售，收入全部归和村第八组。期间，和村第九、十、十一组不参与坡脚岭的经营管理，也不对和村第八组经营收益行为提出异议。目前，在坡脚岭上生长的丰产林是和村第八组砍伐后自然生长的。
2007年，茂南区人民政府根据产业转移的规划，将坡脚岭一带规划为工业园用地，并决定征收。从2007年10月起，有关征地部门多次到艾屋村委会召开征地会议，原告及其他村民小组的代表均参加相应的会议。会议明确征地范围、界至及安置补偿等问题。和村第八组主张被征用的坡脚岭属其所有，应由其签订征地协议书并领取征地补偿款，原告对该事实知情，但其从不提出异议。2008年5月23日，茂南区工业用地办公室与和村第八组签订征用坡脚岭的协议书。2009年，茂南区工业用地管理办公室分别与和村第九、十、十一组签订征用与坡脚岭相邻的猛塘的协议书。
2011年前，和村各村民小组对征用归属彼此的土地权属和分配征地补偿款等问题没有提出异议。2011年，根据有关政策，政府准备支付征收坡脚岭一带的征地补偿款差价，原告获悉后，其部分村民即以茂南府决字（2002）1号处理决定的主文第四项已明确被征用的坡脚岭权属归“和村集体”为由而信访、上访，反映“和村集体”是由和村第八、九、十、十一组四个村小组组成，而第八组未经其他三个小组同意，于2008年与茂南区工业用地管理办公室签订征收坡脚岭的协议，并将征地款私分给其村，侵害了原告的利益，要求归还。
茂南区人民政府根据和村第九、十、十一组上访反映的情况，认为“和村集体”不属农村集体经济组织，也没有依法登记成立，原作出的茂南府决字（2002）1号处理决定主文第四项，将坡脚岭的土地权属确权归“和村集体”所有，明显表述不当，遂于2013年5月23日作出茂南府决字（2013）2号《关于坡脚岭土地权属的重新处理决定书》（以下简称茂南府决字（2013）2号处理决定）：一、撤销茂南府决（2002）1号处理决定主文第四项，即撤销关于“坡脚岭的土地权属归和村集体所有”的决定；二、争议的坡脚岭土地权属在征收前归申请人和村第八组集体所有。原告不服该处理决定，向茂名市人民政府申请行政复议。茂名市人民政府于2013年8月12日作出茂府行复（2013）19号行政复议决定书，维持了茂南区人民政府所作的茂南府决字（2013）2号处理决定。原告不服，于2013年9月17日通过邮寄的方式向原审法院提交行政起诉状，请求：撤销茂南区人民政府所作的茂南府决字（2013）2号处理决定，案件受理费由茂南区人民政府承担。
另查明，原审法院对被诉的茂南府决字（2013）2号处理决定进行审理过程中，茂名市人民政府认为被诉的具体行政行为已经过复议维持，并被茂名市人民政府所作的茂府行复（2013）19号行政复议决定书所羁束，茂南区人民政府无权直接对其作出的茂南府决字（2002）1号处理决定自行纠错，遂于2014年4月16日作出茂府行复（2014）12-2号行政复议决定书，撤销了茂南区人民政府作出的茂南府决字（2002）1号处理决定。因此，本案审理的被诉具体行政行为已被撤销。经原审法院询问原告是否撤诉时，原告书面答复，要求继续对被诉的具体行政行为进行审理并作出实体判决。
还查明，2014年3月8日，和村第九、十、十一组分别召开第六届村民小组换届选举大会，经村民投票选举，高瑞海当选和村第九组的组长，梁康华当选和村第十组的组长，戴某当选和村第十一组的组长。上述事实，茂南区公馆镇艾屋村委会已分别出具书面证明予以证实。
原审法院经审理认为：原告自2013年9月4日收到茂名市人民政府作出的茂府行复（2013）19号行政复议决定书后，于2013年9月17日通过邮寄方式提交行政起诉书，并未超过法定十五日的起诉期限。茂南区人民政府及和村第八组答辩称，原告的起诉超过行政复议决定书规定的15日期限，没有事实依据。
茂南区人民政府于2002年3月28日作出的茂南府决字（2002）1号处理决定，被茂名市人民政府作出的茂府复决（2002）131号行政复议决定所维持，并已送达各方当事人。各方当事人收到茂名市人民政府所作的行政复议决定后，并未就原具体行政行为提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款关于“行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”的规定，茂名市人民政府所作的茂府复决（2002）131号行政复议决定及茂南区人民政府所作的茂南府决字（2002）1号处理决定，均已发生法律效力。茂南区人民政府若认为其原作出的茂南府决字（2002）1号处理决定存在错误，应当向原复议机关提出书面申请，并由原复议机关对存在的错误予以纠正。但茂南区人民政府并未依上述处理程序进行纠错，就自行对已被发生法律效力的行政复议所羁束的茂南府决字（2002）1号处理决定启动重作程序，其行为明显违反了上述法律的规定。因此，茂南区人民政府所作的茂南府决字（2013）2号处理决定，程序严重违法。原告据此请求撤销被诉的具体行政行为，理由充分，予以支持。由于该被诉的具体行政行为已被茂名市人民政府所作的茂府行复（2014）12-2号行政复议决定所撤销，已不具有可撤销的内容，故应确认茂南区人民政府所作的被诉具体行政行为违法。依照《最高人民法院关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决：确认茂名市茂南区人民政府于2013年5月23日作出茂南府决字（2013）2号《关于坡脚岭土地权属重新处理决定书》的具体行政行为违法。本案受理费50元，由茂名市茂南区人民政府负担。
和村第九、十、十一组不服原审判决，向本院提起上诉称：（一）本案争议的坡脚岭土地所有权属于和村第八、九、十、十一组共同所有。该争议地历来由这四组共同使用、管理、收益，具有历史使用事实。1999年和村第八组与第九、十、十一组以和村名义共同向茂南区人民政府申请确权，表明和村第八组对坡脚岭土地所有权属于该四组共同所有是认可，没有任何异议的。茂南区人民政府根据调查查明的事实，于2002年3月28日作出茂南府决字（2002）1号决定书，决定坡脚岭土地权属归和村集体所有，该决定书至今仍发生法律效力。和村第一至第七组至今从未对坡脚岭土地权属提出过要求和异议，和村第八、九、十、十一组共同以和村名义申请确权后，茂南区人民政府将其确权归和村集体所有，也即确认其属于这四组共同所有。（二）原审判决认定事实不清，证据不足，恳请二审公开开庭审理本案，或者依法发回重审。（三）原审法院越权进行土地确权，认定事实与生效法律文书确定的事实相抵触，致使本案争议土地的权属未经人民政府处理决定就已由法院确定，剥夺了上诉人行使行政复议和行政诉讼的权利，程序严重违法，依法应当发回重审。
被上诉人茂南区人民政府二审辩称：（一）上诉人称坡脚岭土地是四组共有，但对此没有书面或其它使用事实为依据。该争议地使用事实和现状在政府处理过程中已经多方调查取证，政府作出的决定和原审判决中都已认定的很清楚。（二）双方在原审时已经列举了相关的事实和依据，并对证据进行了质证，证据的关联性和合法性都经得起推敲。原审认定茂南区人民政府2013年作出的决定程序违法其可以接受，但是原审法院认定的事实是清楚的。
原审第三人和村第八组二审述称：原审法院并没有对土地进行确权。法律没有规定法院不能对行政案件的事实作出认定。原审法院对事实进行认定后才作出判决，是履行法院职能的一部分。十三米果场是1974年向和村第八组抽取坡脚岭成立的，区人民政府提供的征地资料证明，征地涉及坡脚岭的土地时，和村四个小组都参与了，上诉人三个小组并未提出异议。区人民政府作出行政行为的程序虽有瑕疵，但是和村第八组也接受。
原审第三人公馆镇总社二审未陈述意见。
本院二审查明：本案各方当事人对原审判决认定的和村所属各集体经济组织情况、当事人争议的坡脚岭四至以及本案一审诉讼前人民政府先后处理情况没有异议，本院予以确认。和村第九、十、十一组在诉讼中对原审判决认定的坡脚岭土地登记、经营管理和使用以及茂南区人民政府对涉案土地征收情况等案件事实持有异议，本院对该事实不予确认。原审判决对茂名市人民政府在本案一审期间复议情况的查明有误，本院予以纠正。
本案一审期间，茂名市人民政府于2014年4月16日作出茂府行复（2014）12-1号行政复议决定，认为和村第八、九、十、十一经济合作社等共同申请对十三米果场有关土地权属进行裁决，茂南区人民政府应分别把上述经济合作社列为土地确权案件的主体。茂南府（2002）1号决定把和村第八、九、十、十一经济合作社笼统列为“和村”，明显与《广东省农村集体经济组织管理规定》不符，属主体不清，违反法定程序，依法应予撤销。因茂名市人民政府在审理该案期间未发现上述问题，作出了维持该决定的茂府（2002）131号决定，应予纠正。为此决定：一、撤销茂府复决（2002）131号《行政复议决定书》；二、撤销茂南府决字（2002）1号《关于十三米果场土地权属的处理决定》。
同日，茂名市人民政府还作出茂府行复（2014）12-2号行政复议决定，认为茂南府（2002）1号决定主体不清的错误，已被发生法律效力的茂府（2002）131号决定所拘束，茂南区人民政府无权直接作出自行纠错的茂南府（2013）2号决定。茂名市人民政府在审理茂府（2013）19号复议案件期间，未发现茂南区人民政府上述越权行为，维持了茂南府（2013）2号决定，应予纠正。为此决定：一、撤销茂府行复（2013）19号《行政复议决定书》；二、撤销茂南府决字（2013）2号《关于坡脚岭土地权属的重新处理决定书》。
本院认为：本案是林地确权行政纠纷，争议焦点是被诉的茂南府决字（2013）2号处理决定是否合法以及原审认定的相关案件事实是否正确。
关于本案争议的坡脚岭权属问题，茂南区人民政府曾先后作出茂南府决字（2002）1号、茂南府决字（2013）2号处理决定，并分别被茂名市人民政府作出的茂府复决（2002）131号、茂府行复（2013）19号行政复议决定所维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第三款关于“行政复议决定书一经送达，即发生法律效力”的规定，茂南区人民政府作出的茂南府决字（2002）1号处理决定，已被茂名市人民政府作出的茂府复决（2002）131号行政复议决定的效力所羁束。茂南区人民政府未经原复议机关处理，自行作出茂南府决字（2013）2号处理决定，对茂南府决字（2002）1号处理决定进行纠错，程序违法，应予撤销。但在茂南区人民政府作出被诉的茂南府决字（2013）2号处理决定后，茂名市人民政府在本案一审期间，已于2014年4月16日分别作出茂府行复（2014）12-1号、茂府行复（2014）12-2号行政复议决定，撤销了之前两级政府就坡脚岭权属所作的所有处理和复议决定，故本案被诉的茂南府决字（2013）2号处理决定已不具有可撤销内容，原审据此判决确认该处理决定违法并无不当。
《中华人民共和国森林法》第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”第三款规定：“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”根据上述规定，当事人对土地、森林等自然资源的所有权或者使用权发生争议时，应当先由人民政府依法处理并经行政复议，对复议决定不服的，才可以向人民法院提起行政诉讼，由人民法院进行审理和裁判。本案中，关于坡脚岭的权属问题，在本案诉讼前虽已先后经过茂南区、茂名市人民政府两次处理和复议，但本案一审期间，茂名市人民政府又作出茂府行复（2014）12-1号、茂府行复（2014）12-2号行政复议决定，撤销了之前的所有处理和复议决定，即坡脚岭的权属问题目前尚未经人民政府作出最终处理。和村第九、十、十一组称茂南府决字（2002）1号决定书至今仍发生法律效力，没有相应的事实依据，本院不予采信。对坡脚岭的权属争议，应由茂名市两级政府在重新查明相关事实的基础上，依法重新作出处理。在此之前，有关权属争议的案件事实，不属于人民法院的审理范围。故本院对原审认定的有关坡脚岭土地登记、经营管理和使用以及征收情况等案件事实不予确认。和村第九、十、十一组关于坡脚岭属其所有的主张是否成立，应由茂名市两级政府在重新进行确权时予以处理。其上诉请求将本案发回重审的理由，缺乏充分的事实和法律依据，本院不予支持。
综上所述，本案原审判决认定的部分事实不清，本院予以纠正。原审判决认定的其它事实清楚，适用法律和判决结果正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元已由上诉人和村第九、十、十一组预交，由和村第九、十、十一组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 徐曾沧
审 判 员 王彩妃
代理审判员 付庆海
二〇一四年十月十四日
书 记 员 杨 玲
李莎