江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏行终303号
上诉人（原审原告）陆建泉，男，1949年3月20日生，汉族，住江苏省南通市港闸区。
上诉人（原审原告）陆吉平，女，1953年9月9日生，汉族，住江苏省南通市港闸区。
上诉人（原审原告）陆建明，男，1955年8月21日生，汉族，住江苏省南通市港闸区。
上诉人（原审原告）陆建成，男，1962年6月7日生，汉族，住江苏省南通市通州区。
上诉人（原审原告）陆好好，男，1983年8月12日生，汉族，住北京市朝阳区。
上诉人（原审原告）高淑华，女，1959年9月8日生，汉族，住江苏省南通市崇川区。
上诉人（原审原告）曹旭华，男，1949年11月12日生，汉族，住江苏省南通市崇川区。
上诉人（原审原告）汪莉莉，女，1975年10月1日生，汉族，住江苏省南通市崇川区。
委托代理人陆伟（系陆建明之子），男，1980年10月6日生，汉族，住江苏省南通市港闸区。
委托代理人胡岗，上海市亚太长城（南通）律师事务所律师。
南通市港闸区人民政府,住所地江苏省南通市港闸区。
法定代表人曹金海，该区区长。
委托代理人金柯宏，该区政府工作人员。
委托代理人顾展新，北京市炜衡（南通）律师事务所律师。
第三人黄锦玉，男，1936年3月15日生，汉族，住江苏省南通市崇川区。
委托代理人王夕明（系黄锦玉女婿），男，1964年4月15日生，汉族，住江苏省南通市崇川区。
上诉人陆建泉、陆吉平、陆建明、陆建成、陆好好、高淑华、曹旭华、汪莉莉（以下简称陆建明等人）因诉被上诉人南通市港闸区人民政府（以下简称港闸区政府）房屋行政登记一案,不服江苏省南通市中级人民法院（2017）苏06行初245号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院认定，为了依法保护村镇房屋所有权人的合法权益，避免和减少产权、产籍纠纷，使村镇房产管理纳入法制轨道，南通市城乡建设委员会于1992年10月8日制订了《关于村镇房屋产权登记发证工作的若干意见》。1992年10月20日，南通市人民政府作出通政发[1992]209号批转市城乡建委关于村镇房屋产权登记发证工作的若干意见的通知，同意市城乡建委《关于村镇房屋产权登记发证工作的若干意见》。1992年11月5日，南通市港闸区建设环境保护局向港闸区政府出具《关于我区村镇房屋产权登记发证工作的报告》，港闸区区域范围内除已列入唐闸镇、天生港镇房屋所有权登记发证范围者外，其余的一切全民集体、私人和其他性质的房屋均列入村镇房屋产权登记发证的范围。全区村镇房产登记发证工作分准备、全面丈量、综合审查、检查验收四个阶段进行，由区人民政府颁发《村镇房屋所有权证》。1992年11月14日，港闸区政府作出港闸政（92）第78号批转区建设环保局《关于我区村镇房屋产权登记发证工作的报告》的通知，同意区建设环保局提出的《关于我区村镇房屋产权登记发证工作的报告》。1993年，港闸区范围内包括闸东乡闸东村开展了村镇房屋产权登记工作。1996年4月，港闸区政府填发案涉房屋的村镇房屋所有权证，编号40607058，所有权人黄锦玉，房屋座落闸东7组，建筑面积53.75平方米。该所有权证于1996年7月发放。2016年，案涉房屋被搬迁，黄锦玉作为产权人得到了搬迁补偿安置。2017年1月，陆建明等人以黄锦玉为被告提起民事诉讼，请求确认案涉53.75平方米的房屋权利人为陆云，确认南通市港闸区公园南苑安置房33幢603室及C210车库、17幢502室及C224车库由陆建明等人购买。南通市港闸区人民法院于2017年5月25日作出（2017）苏0611民初192号民事判决，驳回陆建明等人的诉讼请求。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。就本案而言，从港闸区政府提交的港闸区闸东乡闸东村村民房屋产权发证统计簿来看，该统计簿制作于2001年6月，上面记载了闸东村各组的产权证编号、产权人姓名、批准面积、实量面积、确权面积、房屋来源、取得日期、发证日期等事项，黄锦玉的产权证发证日期为1996年7月。虽然统计簿上面无领证人签章，但结合港闸区从1993年开展村镇房屋产权登记的统一发证工作，面广量大，港闸区政府陈述产权证制作之后发放到村，由村集中通知产权人缴纳工本费后领取，符合当时的实际情况。法院对该统计簿的真实性予以确认，能够认定被诉房屋所有权证于1996年7月统一发放。陆建明等人认为港闸区政府提交的证据不能证明被诉房屋所有权证发放时间的主张不能成立，法院不予采信。陆建明等人认为港闸区政府的颁证行为不具有合法性，应当在法定期限内提起诉讼，及时主张权利。现陆建明等人直至2017年8月才提起本案诉讼，已超过了最长二十年的起诉期限。
陆建明等人主张无效的行政行为自始无效，不能适用起诉期限的规定。但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，所谓无效行政行为须具备“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，而本案被诉登记行为依据申请书、四至墙界申报表、现场查勘记录单、登记具结书、收件收据、产权审核记录等材料作出，显然没有达到重大且明显违法的程度。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，难以维持法律秩序的安定。
需指出的是，虽然本案以超过起诉期限为由，驳回陆建明等人的起诉，但其实质诉求是认为继承权受到了侵害，对此陆建明等人可以依法主张。据此，依照原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，一审法院裁定驳回陆建明等人的起诉。
上诉人陆建明等人提起上诉称：一、案涉房屋根据黄钱氏生前遗嘱应由陆建明等人之母陆云继承，黄锦玉并无案涉房屋的所有权或共有权，且案涉发证行为未经黄锦玉本人申请，相关申请材料中并无黄锦玉签字确认，故案涉登记行为存在重大违法情形，应被确认无效，本案不适用二十年起诉期限的规定。二、陆建明等人或黄锦玉并未实际领取案涉房屋所有权证，起诉期限从1996年7月起算缺乏事实根据和法律依据。请求本院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
被上诉人港闸区政府答辩称：陆建明等人于1996年已经领取村镇房屋所有权证，其起诉已经超过二十年起诉期限，案涉发证行为不存在“重大且明显违法”的情形。
第三人黄锦玉述称：陆建明等人于1996年发放房屋所有权证时就知道案涉房屋所有权归属于黄锦玉，距其提起本案诉讼已经超过二十年。原陆云户就案涉房屋与黄锦玉位于闸东村五组的待拆房屋进行面积调换，是在两户协商基础上由村、乡审批，陆建明等人所述与事实不符。
上诉人陆建明等人上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。
本院认为，提起行政诉讼应当在法定期限内行使诉权。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。行政行为作出的时间是客观不变的，行政行为的效力不以是否有效送达相对人发生改变。判断“行政行为作出”的核心标准为是否具有处分性，即行政行为对起诉人的权利义务将直接产生实质性影响，送达或告知本身不属于行政行为的组成部分，而是行政行为作出之后的后续程序行为。本案中，上诉人陆建明等人请求确认被上诉人港闸区政府将案涉房屋的所有权登记给第三人黄锦玉的行为无效。根据案涉房屋的所有权证复印件记载，港闸区政府于1996年4月填发所有权××为黄锦玉的村镇房屋所有权证。根据《南通市港闸区闸东乡闸东村村民房屋产权发证统计簿》记载的内容，案涉房屋所有权证的发证日期为1996年7月，能够印证该证复印件记载的制作时间。陆建明等人认为案涉颁证行为不具有合法性，应当在法定期限内提起诉讼。其于2017年8月提起本案诉讼已经超过了二十年的最长起诉期限，依法应予驳回。
综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 李 昕
审判员 苗 青
审判员 朱慧珺
二〇一八年五月十六日
书记员 张璇琦