宁波市镇海区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙0211行初102号
原告李丽，女，1989年6月4日出生，汉族，住浙江省宁波市鄞州区。
被告宁波市鄞州区首南街道新村建设办公室，住所地浙江省宁波市鄞州区日丽中路***号华茂总部壹号**楼。
法定代表人李建卫，主任。
委托代理人徐金燕（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
原告李丽诉被告宁波市鄞州区首南街道新村建设办公室（以下简称首南新村办）土地行政协议一案，于2017年11月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告首南新村办送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月30日公开开庭审理了本案。原告李丽、被告的负责人张碧云及委托代理人徐金燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告李丽诉称，原告认为，鄞州区人民政府首南街道办事处（以下简称首南街道）制定实施的《关于印发<鄞州区首南街道“城中村”改造补偿安置实施细则>的通知》（以下简称《实施细则》）第十一条第5款第（2）项，即父子二代在同一户口本内，房屋所有权证及土地使用权证均登记在父辈名下，在“城中村”改造公告公布的截止期限内，家庭内的男性社员已领取结婚证或已达到法定结婚年龄的，可以以一户为单位，享受相关申购政策；家庭内女性社员已办理公证手续的“上门女婿”户，也可以以一户为单位，享受相关申购政策，该规定违反了上位法的规定。所以被告按照违反了上位法的“城中村”文件，于2017年4月5日与原告的父亲李玉龙签订的《鄞州区首南街道住宅用房可安置面积货币安置（回购）协议》（以下简称《回购协议》）中未给予原告按照2?400元/m2优惠扩户申购30m2亦违法。该协议中“调产结算款”表格中的二、扩户面积结算款72000元（=2400元/m2×30m2）显示只给予了原告的父亲优惠扩户30m2。按照《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条的规定，妇女在农村土地承包经营、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用方面，享有与男子平等的权利，以及第三十三条规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。被告已经侵犯了原告在征地补偿中平等的合法权益。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向法院提起诉讼，请求：1.确认被告在《回购协议》中未给予原告享受2400元/m2优惠扩户申购30m2违法；2.对《实施细则》第十一条第5款第（2）项进行合法性审查。
原告李丽在举证期限内向本院提交下列证据：1.《宁波市鄞州区征收集体所有土地房屋拆迁若干规定》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》、《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例实施细则》，用以证明上述文件中并没有关于女性扩户的需要结婚或入赘的条件；2.《实施细则》，认为该规定第十一条第5款第（2）项违法，要求法院进行合法性审查；3.《货币安置（回购）宣传册》、《鄞州区首南街道房屋置换安置协议》（以下简称《置换安置协议》），用以证明2013年的安置协议中没有关于30m2扩户的约定；4.《回购协议》，用以证明被告未给予原告30m2的扩户；5.李玉龙放弃起诉的申请，证明原告作为行政行为的相关人员，有利害关系；6.户口本复印件，用以证明原告与李玉龙系父女关系；7.《首南街道办事处信访事项答复意见书》，用以证明原告一直在积极维护权利，未超过起诉期限。
被告首南新村办辩称：1.原告李丽诉讼主体不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，在本案中，原告起诉所涉被置换房屋位于首南街道××村，属于“城中村”改造范围内，土地使用权人为原告的父亲李玉龙。2013年7月15日，被告根据自愿原则，与李玉龙签订了《置换安置协议》，现原告起诉请求确认被告未给予其享受2400元/m2扩户申购30m2违法，暂且不论原告事实与理由是否充分，该行政行为的相对人也为原告的父亲李玉龙，而非原告，故原告主体不适格。2.原告起诉超过起诉期限，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，在本案中，原告起诉请求确认被告未给予其享受2400元/m2优惠扩户申购30m2违法，也即，原告所诉的具体行政行为为被告与李玉龙的签约行为，该行政行为作出之日即为签订日期2013年7月15日，但原告至2017年6月1日提起诉讼，超过法定期限，已经立案的，应当裁定驳回起诉。至于2017年4月5日李玉龙与被告签订的《回购协议》，被告认为，该份协议为2013年协议的补充，系对未履行完毕的条款（从交付房产变更为支付货币）的变更，但未改变原告不能享受扩户的事实，故原告的起诉超过法定期限。3.首南街道制定的《实施细则》合法有效。2010年，为保障首南街道城中村建设顺利进行，保护当事人双方的合法权益，首南街道结合首南街道辖区的实际情况，制定了《实施细则》，适用于首南街道行政区域内，由被告实施的城中村改造，并对被安置人进行补偿、安置等相关事项。城中村改造系为改善辖区内村民的住房条件，在具体实施中按照当事人双方自愿的原则，《实施细则》系对申请城中村改造的被安置人及相关补偿安置方案等进行规定，系授益性行政行为，相关内容未违反法律规定，故《实施细则》合法有效。综上所述，被告认为原告主体不适格，超过起诉期限，且诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回。
被告首南新村办向本院提交了以下证据、依据：1.《置换安置协议》一份，用以证明涉诉行政行为作出时间为2013年7月15日，且行政行为相对人为李玉龙，而非原告。2.《回购协议》一份，用以证明该协议系就2013年协议中未履行完毕的条款的补充。
经庭审质证，对于原告提供的证据，被告认为，对证据1的真实性无异议，但对关联性有异议，该证据均为拆迁方面的条例，本案涉诉行政行为系因城中村改造而发生，并不是拆迁，上述条例并非本案援引的依据。对证据3中的《货币安置（回购）宣传册》真实性有异议，认为仅为复印件，无法判断真实性。对于证据3中的《置换安置协议》以及证据4的真实性无异议，但对关联性有异议，认为2017年的协议仅是2013年协议的补充，并非新的行政行为，2013年的协议可以直接反映涉案行政行为，未变更原告可以扩户的事实，原告的起诉已经超过起诉期限。对证据5的真实性有异议，认为仅有李玉龙的签字，无法判断真实性。对证据7的真实性无异议，但对关联性有异议，认为原告信访反映时间为2017年5月4日，其明知不能享受，信访不能反映原告主张过相关权利。对其他证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院认为，虽然被告对原告提供的证据3中的《货币安置（回购）宣传册》以及证据5的真实性提出了异议，但是被告并未提供相应证据予以证明，结合本院查明的事实，本院对被告的上述异议不予支持，对原告提供的上述证据的真实性予以确认；原告提供的其他证据与本案待证明的事实有关联性，本院予以确认。
对于被告提供的证据，原告认为，对上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院认为，因原告对证据的真实性均无异议，本院经审查后予以确认。
经审理查明，李玉龙与李丽系父女关系，李玉龙夫妇与李丽共同居住于宁波市鄞州区首南街道××村，该三人登记于同一户内，李玉龙系户主。2013年7月15日，被告首南新村办与李玉龙经协商，自愿达成《置换安置协议》。2017年4月5日，被告首南新村办与李玉龙经协商，自愿达成《回购协议》，约定就2013年7月15日签订的房屋调查安置协议中未履行完毕的条款达成如下协议：……可安置面积123.24m2，其中：住宅面积93.24m2，扩户面积30m2；货币安置面积43.24m2，其中住宅面积13.24m2，扩户面积30m2；剩余面积80m2，其中住宅面积80m2，扩户面积0m2……2017年5月17日，首南街道对原告李丽作出首信访答字[2017]5号信访事项答复意见书，对于原告李丽提出的要求认定《实施细则》中关于男性社员达到法定结婚年龄可扩户而女性社员必须招“上门女婿”并办理公证手续才可扩户的内容违法并享受扩户政策的信访事项，首南街道答复认为，首南街道制定的《实施细则》系行政规范性文件，原告认为首南街道作出的原告不能享受扩户申购决定所依据的行政规范性文件不合法，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定依法向法院提起诉讼。2017年10月17日，李玉龙作出书面承诺，其声明放弃提起本案行政诉讼。
另查明，原告李丽以首南街道为被告，于2017年6月1日向本院提起行政诉讼，诉讼请求与本案相同，后原告李丽以错列被告为由，向本院申请撤诉，本院于2017年10月26日作出（2017）浙0211行初34号行政裁定书，裁定准予撤回起诉。
本院认为，本案存在三个争议焦点：一是原告李丽是否是适格原告；二是原告的起诉是否超过起诉期限；三是被告未给予原告享受优惠扩户申购30m2是否违法以及《实施细则》第十一条第5款第（2）项是否合法。
关于争议焦点一。原告认为，其是具体行政行为的相对人，李玉龙已经书面说明放弃起诉，原告是该行政行为的第一权利人。被告认为，原告的主体不适格，在“城中村”改造范围内，土地使用权人是原告的父亲李玉龙，2013年7月15日，被告与李玉龙签订《置换安置协议》，原告起诉请求确认被告未给予其享受优惠扩户申购30m2违法，该行政行为的相对人是李玉龙，并非原告。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告李丽虽不是被诉行政行为的相对人，但是在本案的“城中村”改造中，是以户为单位确定调产安置对象的，而户主李玉龙放弃提起行政诉讼，户内的成员李丽与被诉行政协议有利害关系，可以提起本案的行政诉讼，为适格的原告。
关于争议焦点二。原告认为，其根据首信访答字[2017]5号信访事项答复意见书的指引，以及根据被告与李玉龙于2017年4月5日签订的《回购协议》，在起诉期限内提起本案诉讼。被告认为，原告所诉行政行为系针对被告与李玉龙之间签订协议行为，而涉案行政行为作出之日为2013年7月15日，2017年4月5日签订的《回购协议》仅是2013年7月15日签订的《置换安置协议》的补充，系对未履行完毕的条款的变更，未改变原告不能享受扩户的事实，原告的起诉超过法定的起诉期限。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，虽然2017年4月5日签订的《回购协议》约定，系就2013年7月5日签订的《置换安置协议》中未履行完毕的条款达成协议，但是《回购协议》并非《置换安置协议》的阶段性行政行为，该二份协议均对协议双方的权利义务进行了约定，从法律性质角度而言，均系独立的法律行为，也均系独立可诉的行政行为。原告已明确被诉对象为2017年的《回购协议》，原告的起诉未超过法定的起诉期限。
关于争议焦点三。原告认为，《实施细则》第十一条第5款第（2）项规定，父子二代在同一户口本内，房屋所有权证及土地使用权证均登记在父辈名下，在“城中村”改造公告公布的截止期限内，家庭内的男性社员已领取结婚证或已达法定结婚年龄的，可以以一户为单位，享受相关申购政策；家庭内女性社员已办理公证手续的“上门女婿”户，也可以以一户为单位，享受相关申购政策。以上可享受申购政策的，均应挂靠在相应亲属名下，一并进行安置。该规定违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、三十三条中有关妇女在农村土地承包经营等方面与男子享有平等的权利的规定，而被告根据《实施细则》，在2017年与李玉龙签订的《回购协议》中未给予原告享受优惠扩户申购30m2，违法侵犯了原告在征地补偿中平等的合法权益。被告认为，《实施细则》系对申请城中村改造的被安置人及相关补偿安置方案等进行规定，系授益性行政行为，相关内容未违反法律规定。而被告按照《实施细则》与李玉龙签订《调产安置协议》、《回购协议》，均系双方自愿达成的协议，无违反法律规定的情形。在本案审理过程中，《实施细则》的制定机关首南街道向本院提交了一份《关于制定<鄞州区首南街道“城中村”改造补偿安置实施细则>的相关说明》，认为，《实施细则》经首南街道党工委、办事处讨论通过后，于2010年7月15日正式印发实施，并在首南街道相关网站予以公布。《实施细则》第十一条第5款第（2）项系在一户政策上再予优惠扩户的授权性规范。首先，根据我国户籍管理规定，共同居住生活在同一住址、同一成套合法固定住所内的常住人口，立为一户。房屋所有权、使用权未分割的，不予分户。故辖区内未予分户的，均只能和父母等相关亲属以一户为单位享受相关申购政策。但考虑到《实施细则》实施前，鄞州区新城区以及临近周边乡镇、街道农民宅基地属于停止审批状态，辖区内适龄青年持有独立产权房屋的情况较少，故单独立户较少。而另一方面，市场房价日益高涨，各村适龄青年另购婚房存在诸多困难。为解决适龄青年组建家庭的迫切需要，维护社会稳定，首南街道同意对这一类型的家庭增加一个扩户名额。考虑到房源及资金紧张的现实困难，参照民风及惯例（女性社员外嫁较多，且可能已享受或今后可能享受类似政策），这一优惠扩户政策对部分符合条件的社员授益。本院认为，根据《中华人民共和国户口登记管理条例》第五条的规定，户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。居住在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口共立一户或者分别立户。户主负责按照本条例的规定申报户口登记。本案中，李玉龙夫妇与李丽共同居住一处，且登记在一户内，李玉龙为户主，也即该三人属于一户。根据《浙江省行政规范性文件管理办法》第八条的规定，没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。《实施细则》第十一条第5款第（2）项规定，家庭内的男性社员已领取结婚证或已达法定结婚年龄的以及家庭内女性社员已办理公证手续的“上门女婿”户，在一定条件下，可以以一户为单位，享受相关申购政策。以上享受相关申购政策的，均应挂靠在相应亲属名下，一并进行安置。该规定实系在享受申购政策方面对户所作的扩大规定，但在安置时，并未突破户的法定概念，要求享受申购政策的，均应挂靠在相应亲属名下。该规定虽然在“城中村”改造中授予部分人员在特定条件下享有相关申购政策，但是并未限制或者剥夺其他公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务。因此，《实施细则》第十一条第5款第（2）项的规定，既未与上位法相抵触，也未超越权限，限制或者剥夺其他公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务，该规定合法有效。2017年，被告与李玉龙在意思自治的情况下，自愿签署《回购协议》。原告李丽与李玉龙登记在一户内，原告李丽在“城中村”改造公告公布的截止期限内，虽然不符合上述两类人员的资格条件，但是原告李丽的不享受申购政策，并未对其权利造成减损，或增加相关义务。原告李丽要求确认被告在《回购协议》中未给予原告享受优惠扩户申购30m2违法，于法无据，本院不予支持。
综上所述，《回购协议》、《实施细则》第十一条第5款第（2）项的规定合法有效，对于原告要求确认被告在《回购协议》中未给予原告享受优惠扩户申购30m2违法以及对《实施细则》第十一条第5款第（2）项进行合法性审查的诉讼请求，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告李丽的诉讼请求。
本案案件受理费人民币50元（已预交），由原告李丽负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书到宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费人民币50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局非税资金专户，开户银行：宁波市中国银行营业部，账号37×××92；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室。汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作自动放弃上诉处理。
审 判 长 于广学
人民陪审员 李 莉
人民陪审员 汪 艳
二〇一八年四月二十日
法官 助理 吴 蓓
代书 记员 汪晓晓
附：本案适用的法律、法规：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
二、《中华人民共和国户口登记管理条例》
第五条户口登记以户为单位。同主管人共同居住一处的立为一户，以主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。居住在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部和公共宿舍的户口共立一户或者分别立户。户主负责按照本条例的规定申报户口登记。
三、《浙江省行政规范性文件管理办法》
第八条制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和国家的方针政策；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项；没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。