湖北省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）鄂行终596号
上诉人（原审原告）徐奎萍，女，1954年5月14日出生，汉族，无固定职业，住湖北省宜昌市西陵区。
被上诉人（原审被告）宜昌市人民政府，住所地：湖北省宜昌市沿江大道102号。
法定代表人马旭明，市长。
委托诉讼代理人刘苹，宜昌市人民政府法制办公室工作人员。一般授权代理。
委托诉讼代理人范小东，宜昌市人民政府法制办公室工作人员。一般授权代理。
上诉人徐奎萍因诉宜昌市人民政府土地审批行政复议一案，不服湖北省宜昌市中级人民法院（2016）鄂05行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷、调查和询问当事人，因各方当事人没有提出新的事实、证据或者理由，决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审经审理查明，徐奎萍于2016年3月28日向宜昌市国土资源局提出政府信息公开申请，根据该局2014年11月12日在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”，请求其公开宜昌市环城东路7-1号商铺属于宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围的法律依据。宜昌市国土资源局于2016年3月31日作出《政府信息公开告知书》：“你所申请的2014年11月12日宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》，所涉项目范围为规划局核定的西陵区环南片区二期征收范围（中书街、献福路、民主路、学院街、环城东路合围），该范围符合土地利用总体规划，现将该项目合围地块所涉土地利用总体规划截图给你（见附图）。我局已将《宜昌市土地利用总体规划（2006-2020年）》在宜昌市国土资源局门户网站上予以公开，若有需要，可在宜昌市国土资源局门户网站→工作动态→规划计划查看”。徐奎萍收到《政府信息公开告知书》后，于2016年4月11日向宜昌市人民政府提出行政复议申请，认为宜昌市国土资源局提供的证据，无法证明将徐奎萍的商铺列入宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围具有合法性。请求确认宜昌市国土资源局签署宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围包含宜昌市环城东路7-1号商铺的行政行为，属于行政乱作为；宜昌市国土资源局应赔偿由于其行政乱作为，导致宜昌市环城东路7-1号商铺租金急剧下降，所造成的直接经济损失5万元。2016年4月27日，宜昌市人民政府作出宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》，认为《西陵区国有土地上房屋征收申请表》由宜昌市土地储备中心制作，宜昌市国土资源局在《西陵区国有土地上房屋征收申请表》中签署部门审查意见仅是房屋征收过程中的一个程序性环节，对徐奎萍的权利义务产生实质影响的行政行为是宜昌市西陵区人民政府作出的西房征决字（2015）6号《房屋征收决定书》，徐奎萍对该征收决定不服，已向宜昌市人民政府申请行政复议，宜昌市人民政府对征收行为进行全面审查后作出了宜复决字（2016）5号行政复议决定，徐奎萍对复议决定不服，已向宜昌市中级人民法院提起行政诉讼，目前该案尚未审结。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，决定不予受理。2016年4月28日将宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》送达徐奎萍。2016年5月3日，徐奎萍提起行政诉讼。
原审法院认为，
本案的被诉行政行为是宜昌市人民政府作出的宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》，徐奎萍对该《不予受理行政复议申请决定书》提起诉讼。因此，宜昌市人民政府应为本案单独被告。
关于宜昌市人民政府于2016年4月27日作出的宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》是否合法的问题。首先应明确二个问题：一是宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为是内部行为还是外部行为；二是该行为是否属于行政复议的受理范围。1.宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为是内部程序性行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政行为是国家机关依法就特定事项对特定公民、法人和其他组织权利义务作出的单方行政职权行为，是法律行为。行政行为可诉的法定条件是公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益。如果一个行政行为尚未达到成熟状态，正处在行政程序过程之中，不会对当事人的权利义务造成实际的不利影响，也就不会侵犯当事人的合法权益。宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为是处在行政程序过程之中的行为，属于不可诉的行政行为。2.宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为不属于行政复议受案范围。
从徐奎萍的诉讼过程来看，徐奎萍首先是向宜昌市国土资源局提出政府信息公开申请，要求公示宜昌市环城东路7-1号商铺属于宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围的法律依据。申请宜昌市政府行政复议的请求是确认宜昌市国土资源局签发宜昌市环城南路棚户区改造项目（二期）征收拆迁范围包含宜昌市环城东路7-1号商铺的行政行为，属于行政乱作为并赔偿损失。而徐奎萍提起行政诉讼的请求又是确认宜昌市政府涉嫌行政不作为。虽然徐奎萍在各阶段的请求不同，但归结起来就是宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为是否合法。由于宜昌市国土资源局在宜昌市土地储备中心填报的《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为，是处在行政程序的过程之中的行为，对徐奎萍的权利义务未造成不利影响，徐奎萍对这个行政行为提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的申请行政复议的基本条件，不属于行政诉讼的受案范围。
宜昌市人民政府的行政复议程序合法。
《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于行政复议机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。
徐奎萍于2016年4月11日向宜昌市人民政府提出《行政复议申请》，并于4月20日补正材料。宜昌市人民政府对徐奎萍提交的行政复议申请在五日内进行了审查，于2016年4月27日作出宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》，程序合法。宜昌市人民政府于2016年4月27日作出的宜复不受字（2016）1号《不予受理行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国行政复议法》第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第二项规定，判决驳回徐奎萍的诉讼请求。案件受理费50元，由徐奎萍负担。
徐奎萍上诉称，宜昌市国土资源局在《西陵区国有土地上房屋征收申请表》上“部门审查意见”中签署“符合土地利用总体规划”的行为是具体行政行为，且直接侵犯了其合法权益。原审判决认定事实和适用法律错误。请求撤销一审判决，确认宜昌市人民政府行政不作为，判令其继续履行行政复议职责，由宜昌市人民政府承担本案诉讼费用。
上诉人徐奎萍在二审期间提出申请对《宜昌市城区国有土地上房屋征收与补偿工作规程》规范性文件进行审查。
宜昌市人民政府答辩称，徐奎萍所申请的事项不属于行政复议受案范围，答辩人不予受理符合法律规定，复议程序合法。请求驳回上诉，维持原判。
双方当事人向原审法院提交的证据材料已经原审庭审质证，并已随案移送至本院。本院对证据的分析及认定的案件事实与原审一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条和第六条规定，申请人只能针对对其合法权益产生实际影响的具体行政行为提起行政复议。本案中，《西陵区国有土地房屋征收申请表》的制作是房屋征收活动的一个环节，是内部审批程序，宜昌市国土资源局的审查意见，也仅仅是三个部门审查意见的其中一项，其所填写的审查意见，并没有单独对徐奎萍的合法权益产生影响，不是具体行政行为，不属于行政复议受理范围。宜昌市人民政府对徐奎萍提交的行政复议申请在五日内进行了审查，作出《不予受理行政复议申请决定书》的行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。徐奎萍对《宜昌市城区国有土地上房屋与补偿工作规程》规范性文件审查的请求因其在一审未提出，二审期间提出系超出了一审诉讼请求，本院不予审查。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。徐奎萍的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人徐奎萍负担。
本判决为终审判决。
审判长 王争
审判员 胡文
审判员 吴晋
二〇一六年十月二十六日
书记员 唐莎