浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终1563号
上诉人（原审原告）冯永春，男，1974年1月28日出生，汉族，住杭州市拱墅区。
委托代理人杨银章，北京华泰律师事务所律师。
委托代理人柳智忠，北京华泰律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）杭州市拱墅区人民政府。住所地：杭州市拱墅区台州路*号。
法定代表人章燕，区长。
委托代理人周士奇，杭州市拱墅区人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人江斌，浙江宏昊律师事务所律师。
冯永春诉杭州市拱墅区人民政府城建行政强制及行政赔偿一案，杭州市中级人民法院于2017年10月27日作出（2017）浙01行初267号行政裁定。冯永春不服，向本院提出上诉。本院于2017年12月6日立案受理后依法组成合议庭,并于2018年3月20日公开开庭审理了本案。上诉人冯永春及其委托代理人杨银章，被上诉人杭州市拱墅区人民政府的委托代理人周士奇、江斌到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案已经依法延长审理期限。本案现已审理终结。
原审审理查明：拱墅城建中心是由被告拱墅区政府举办的事业单位法人，也是涉案房屋，即杭州市拱墅区莫干山路673号21幢203室的所有权人，台钻公司是涉案房屋的原管理单位。原告冯永春系台钻公司工作人员，经台钻公司安排居住使用涉案房屋，但并未取得涉案房屋的公房租赁证。因案涉房屋所在地块进行征收拆迁，且冯永春已经另行购买经济适用住房，2014年5、6月以来，拱墅城建中心及台钻公司多次要求冯永春腾退涉案房屋，但冯永春一直未予腾退。拱墅城建中心及台钻公司遂于2016年9月19日腾退了涉案房屋，并将原告财物搬迁放置于别处。原告不服，提起诉讼。
原审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。原告冯永春以拱墅区政府为被告提起本案诉讼，应当提供拱墅区政府作出被诉行政行为的证据。原、被告双方对案涉“查封、扣押”行为由拱墅城建中心及台钻公司实施并无异议，惟原告认为拱墅城建中心系由被告组建，故被告应当对拱墅城建中心的行为承担相应的法律责任。对此，审理认为，对于事业单位法人以自己的名义作出的行为，应当根据其行为的性质确定相应的责任承担单位。在事业单位法人作为行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构时，其以自己的名义作出行政行为的，因其不具有独立承担行政法上法律责任的能力，故应以组建它的行政机关为被告。而当事业单位法人作为民事主体实施民事行为时，应由其自己承担相应的民事法律责任。本案中，拱墅城建中心是案涉房屋的所有权人，台钻公司是涉案房屋的原管理单位，原告是案涉房屋的使用人，彼此间就涉案房屋的腾退问题产生的纠纷，系房屋所有权人与使用人之间的民事纠纷。原告指称的拱墅城建中心及台钻公司实施的“查封、扣押”行为，本质上是房屋所有权人自力救济下的腾退行为，由此产生的纠纷仍属民事纠纷。易言之，本案中并不存在可以归责于拱墅区政府的行政行为，故原告的起诉缺乏事实根据，依法应予驳回。在原告的起诉被裁定驳回的情况下，对其后续的赔偿请求，一并予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告冯永春的起诉。
冯永春上诉称：一、原审裁定认定事实错误。1、原审法院认为杭州市拱墅区城市建设发展中心（以下简称城建中心）系产权人，属于认定事实错误。根据物权法第十七条的规定，认定法律主体是不动产的产权人的最有效、最直接的证据系不动产登记簿，其次为不动产权属证书。原审法院在当事人未提供该两项证据也未依职权调查后，竟然依据当事人提供的两份陈述证据《情况说明》便认定城建中心系产权人，该两份证据不但自相矛盾，而且系由被上诉人在诉讼期间向第三人收集的，对该证据不应采信。2、无论城建中心是否系产权人，原审法院认为城建中心对上诉人实施的“查封、扣押”行为系民事自力救济行为，亦属于认定事实错误。首先，《限期腾房通知》是被上诉人的内设机构拱墅区人民政府办公室作出的，实施“查封、扣押”的腾退行为的是城建中心和杭州西湖台钻有限公司。也就是说事实是：上诉人在未依法定程序进行征收的情况下，径直让其内设机构作出腾房决定，让其下属的事业单位实施腾房行为。根据行政诉讼法第二十六条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条的规定，行政机关的内设机构作出行政行为，行政机关的下属事业单位具体实施（不论其性质是委托或是其他），其行为当然属于法律规定的可诉的行政行为。其次，上诉人提供了城建中心的工作人员在实施腾房行为前与前去申辩的上诉人的对话录音证据，原审法院认定了该证据的效力。而该录音证据中，城建中心的工作人员明显告知其实施腾房属于征收中的腾退。再次，原审法院在裁定书中认为“原、被告双方对涉案'查封、扣押'行为由拱墅城建中心及台钻公司实施并无异议，惟原告认为拱墅城建中心系由被告组建，故被告应当对拱墅城建中心的行为承担相应的法律责任。”此段话是原审法院作出涉案行为系民事行为的结论的小前提，但事实是：上诉人在一审法庭辩论时认为“以上事实说明两个第三人具体实施的行政行为正是被告委托的。根据行政诉讼法第二十六条第五款的规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”（详见《行政诉讼代理词》）。可见，作为原审裁定的法律事实前提都是错误的，结论当然不可能是正确的。又者，根据《杭州市人民政府关于贯彻实施<杭州市城市房屋拆迁管理条例>的若干意见》（杭政[2002]8号）第一条的规定，上诉人具有“视同承租人”的地位，而根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第三十五的规定，上诉人享有征收补偿或产权调换后继续承租的权利。所以，涉诉行为侵害的是上诉人依据行政法规享有的权益，行政机关作出和实施行为后，产生的是行政法效果，所以其行为系行政行为。上诉人认为，被上诉人在未对上诉人作出征收决定进行依法征收情况下，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁的规定，由其内设机构拱墅区政府办公室作出腾房通知，并委托房屋征收实施单位城建中心实施征收工作，城建中心实施了“查封、扣押”的腾退行为，导致了上诉人的合法权益受到侵害。因此，该行为是可诉的行政行为，上诉人提起行政诉讼符合法律规定。故根据行政诉讼法的规定，提起上诉。
杭州市拱墅区人民政府答辩称：一、上诉人将答辩人作为被上诉人起诉属于诉讼主体错误。根据《行政诉讼法》第二十六条之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，上诉人起诉要求撤销的行政行为是指答辩人“查封、扣押其房屋和生活用品”的行政行为。但事实上，答辩人从未做出过该行政行为，上诉人也没有任何证据证明答辩人曾作出过该行政行为，本案中也不存在可以归责于答辩人的行政行为。故上诉人将答辩人作为被上诉人起诉属于诉讼主体错误。二、上诉人所诉事项属于平等主体之间的民事纠纷，并非行政强制纠纷。根据答辩人所了解的情况，本案所涉房屋位于杭州市××幢（建筑面积566.39平方米），原用途为杭州西湖台钻厂的集体宿舍，杭州西湖台钻厂改制后作为剥离资产，产权移交给拱墅区国资委，并委托杭州西湖台钻有限公司管理。2015年10月，该房屋产权划归杭州市拱墅区城市建设发展中心，并确定由杭州市拱墅区城市建设发展中心负责该资产的相关管理。由于上诉人在分配到了经济适用房后仍占用杭州市××幢203室，经多次通知后仍拒不腾退，杭州市拱墅区城市建设发展中心和杭州西湖台钻有限公司作为该房屋产权单位与原托管单位，于2016年9月对该房屋进行了腾退，将上诉人放置在该房屋中的物品搬移至长青嘉苑6幢1单元1003室临时存放。答辩人认为，杭州市拱墅区城市建设发展中心是具有独立承担民事责任能力的事业单位法人，其作为案涉房屋产权单位，在上诉人占用其房屋拒不腾退的情况下，联合房屋原托管单位对案涉房屋进行腾退，并将上诉人放置在该房屋中的物品搬移至长青嘉苑6幢1单元1003室临时存放的行为，是一种民事法律行为，并非是代表区政府行使行政职权的一种行政强制行为。故上诉人所诉事项系房屋所有权人与使用人之间的纠纷，属于平等主体之间的民事纠纷，并非行政强制纠纷，不应通过行政诉讼途径解决。综上，恳请二审法院查明事实，依法驳回上诉，维持原裁定。
原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。
庭审时，双方当事人围绕被上诉人杭州市拱墅区人民政府是否存在腾退涉案房屋的事实依据审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。
本院认为，本案系上诉人冯永春以被上诉人杭州市拱墅区人民政府腾退房屋行为侵犯其合法权益并应予行政赔偿提起的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。就提起诉讼应当具备的条件，该法第四十九条亦作出明确规定。本案中，涉案房屋原系上诉人居住的杭州西湖台钻总厂集体宿舍，后作为杭州西湖台钻总厂改制剥离资产交由杭州市拱墅区国有资产监督管理委员会接收，并委托杭州西湖台钻有限公司管理。2014年5月26日，杭州西湖台钻有限公司物业管理公司通知上诉人于同年6月8日前腾空房屋，还于同年7月25日以民事诉讼方式请求判令上诉人腾退返还房屋，后因撤诉而结案。2014年8月11日，杭州市拱墅区人民政府办公室、杭州西湖台钻有限公司作出《限期腾房通知》，限令上诉人于同月14日前自行腾空并搬离涉案房屋。2001年3月20日，被上诉人批准设立杭州市拱墅区城市建设发展中心，该发展中心的性质为经费自理的全民事业单位，具体负责运河沿线等旧城改造和土地管理，房屋拆迁、安置，住宅、公建配套及基础设施建设等。2015年10月9日，被上诉人的办公室向区财政局作出资产府办简复2015年40号《杭州市拱墅区人民政府公文简复单》，同意将涉案房屋等剥离资产划归杭州市拱墅区城市建设发展中心管理。2016年9月19日，杭州市拱墅区城市建设发展中心与杭州西湖台钻有限公司对涉案房屋实施腾退。由于杭州市拱墅区城市建设发展中心系涉案房屋的管理人，故该腾退行为属于权利人行使其民事权益，并不属于行政行为范畴。上诉人就此针对被上诉人提起行政诉讼，缺乏事实和法律依据，不符合行政案件的起诉条件。行政赔偿应以行政机关及其工作人员在行使行政职权过程中存在违法侵权行为为前提，由于被上诉人并不存在上诉人主张的腾退房屋事实，故该赔偿请求亦应一并予以驳回。综上，原审裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 惠 忆
审判员 许 勤
审判员 楼缙东
二〇一八年三月二十六日
书记员 张 维