黑龙江省五大连池市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）黑1182行初4号
原告：高庆文，男，1943年9月15日出生，汉族，退休干部，现住五大连池市风景区。
委托代理人：吴连臣，北安市民益法律服务所法律工作者。
被告：五大连池市风景名胜区自然保护区人力资源和社会保障局。住所地五大连池市风景名胜区自然保护区新区。
法定代表人：贺亮，该局局长。
委托代理人：高学银，黑龙江维安律师事务所律师。
被告：五大连池市风景名胜区自然保护区社会保障局。住所地五大连池市风景名胜区自然保护区新区。
法定代表人:张恒弟，该局局长。
委托代理人：高学银，黑龙江维安律师事务所律师。
原告高庆文与被告五大连池市风景名胜区自然保护区（以下简称风景区）人力资源和社会保障局（以下简称人社局）、五大连池市风景名胜区自然保护区社会保障局（以下简称社保局）不履行法定职责一案，于2018年3月5日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年3月23日向被告人社局和社保局送达了起诉状副本及应诉和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月27日公开开庭进行了审理。原告高庆文及其委托代理人吴连臣，被告人社局法定代表人贺亮、被告社保局法定代表人张恒弟及其委托代理人高学银到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
人社局于2009年7月14日作出《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》，说明高庆文工资差额1,029.24元。高庆文认为人社局的行政行为具有法律效力，社保局应该按照此差额给其补发工资。
高庆文诉称，我是1961年参加工作，1999年被任命为正科级干部，任党支部书记，每月按人社局核算的退休工资额1，533.8元开资。由于工作变动，2003年10月15日正式退休，养老金由社保局当时核算为504.56元。本人发现后，每月养老金相差1,029.24元。我找到湖区管理处，经湖区管理处向人社局申请对我的退休养老金于2009年7月14日进行重新核算，退休养老金为1,533.8元。之后湖区管理处对我每月补发相差养老金款1,029.24元，此养老金补发到2011年7月就停发了。后经我多此上访，未能解决，故我要求人社局和社保局继续履行关于2009年7月14日重新核定湖区退休老干部高庆文退休工资情况说明的每月退休金为1,533.8元。2016年我重新向人社局和社保局提出关于2009年测算湖区高庆文待遇情况说明。湖区高庆文科级待遇和退休待遇情况属实，2016年10月24日，人社局和社保局对此工资情况予以认可，但不履行批文内容，为此我诉至法院。高庆文向本院提出的诉讼请求：1.请求法院确认2009年7月14日关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况说明和2016年10月24日高庆文待遇情况说明合法有效并得到实际执行；2.由人社局和社保局承担本案诉讼费用。
高庆文为证明自己的诉讼主张向法庭提交了以下证据：
1.《2009年7月14日测算湖区高庆文待遇情况的说明》复印件一份，证实高庆文获得这份工资符合法律和政策规定，并且已经实际履行到2011年7月份。人社局异议称，①这份证据不是原件，且没有工资福利股负责的经办人签字；②2009年高庆文已经退休，核定退休人员工资标准不在人社局工资股，应当在福利股；③《说明》当中显示了参照标准是管委会正科级干部应当执行的标准，与高庆文在企业退休不符；④我们人事部门的工资审批是用的专用章，高庆文的情况说明是当时信访办让我们帮助测算的，高庆文的工资审批都是有文号的，他的退休工资也是有审批的，也在发生变化，我们每年都在审批高庆文的工资。这个“情况说明”是当时找我们单位根据公务员退休干部相关待遇进行帮助核算的标准。
2.《重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》一份，证实高庆文退休工资是1,533.8元，同时与证据1相互印证，虽然证据1是复印件，但人社局和社保局都认可。人社局异议称，对该证据的真实性没有异议，但对所证实的问题有异议。异议内容与证据1的质证意见一致，这是一种行政指导行为，不能是严格的行政审批行为。
3.1997年5月13日《中共五大连池原种场委员会文件》，证实高庆文在1997年就任命为正科级干部，党支部书记。人社局和社保局对其真实性没有异议，高庆文任职的单位和其退休后的待遇均是企业管理行为，与管委会正科级公务员身份不符，所以原告只能享受城镇企业退休人员的工资待遇。
4.《黑龙江省人民政府办公厅协调纪要》，证实高庆文享受正科级待遇是合法的。人社局和社保局对其真实性没有异议，对证明的问题有异议。从该文件的第七条当中已经明确高庆文所在的单位整体移交给管委会，像职工养老、失业保险和最低生活保障等问题实行属地化管理，并且管委会认真履行了该会议纪要的要求。在2003年10月份，给高庆文办理了社保退休，享受到了城镇企业退休人员的法定待遇。
人社局辩称，1.《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》不是一个可诉的行政行为。因人社局在2003年10月份已经办理了社保退休，具体的退休福利待遇不属于人社局（原劳动人社局）工资股的职责。当时是高庆文认为社保工资待遇低，多次上访，当时的“管委会”办公室主任兼信访办主任李凤明为了处理此事才委托当时的劳动人事局工资股，将高庆文按正科级公务员标准核定的。况且在高庆文的单位接收时已经明确属于企业管理单位，与“管委会”的公务员身份完全不同，但考虑湖区当时有钱就让其单位按核定的标准差额给补发了。这完全是企业为了解决信访而为的违法行为，并不是人社局的具体行政行为。如果需要重新核定的话，应该是社保局的职责，与人社局无关，这个核定的行为本身违法也无效；2.高庆文与人社局之间的纠纷应当属于劳动争议纠纷。根据劳动法和劳动争议调解仲裁法的规定，高庆文认为其福利待遇不符，应当依法向争议地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁不服的才可以向法院起诉，所以本案贵院不应该受理，受理也应该驳回；3.退一步讲，如果高庆文所述属实，那么自2011年7月就已经停发所涨的工资，至今已经近七年时间，早已超过了法律规定的仲裁和行政诉讼法规定的时效期限，贵院同样应当驳回；4.如果本案确属行政不作为案件，但因原告是2018年1月23日向人社局提交的书面申请书，到其起诉时的2018年3月5日不足两个月时间，依照行政诉讼法第四十七条的规定，贵院也不应当受理，受理也应该驳回。
综上，高庆文所述的纠纷属于劳动争议案件，应当先行申请劳动争议仲裁解决，所诉的事项不属于具体行政行为，且不属于人社局职责，早已超过劳动法和行政诉讼法规定的诉讼时效，请求驳回其起诉。
社保局答辩称，1.《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》是一个无效的、不可诉的行政行为。首先高庆文的退休待遇标准应当由人社局工资福利部门审批，只有在职人员才由工资审批专用章审批，且当时是信访办主任李凤明为了解决高庆文上访事宜，私下委托原劳动人事局工资股的干部按照正科级公务员标准核定的。如果确需重新核定的话，需要我局依法依规进行，与人社局无关，所以这个所谓的情况说明，并不是一个行政审批具体行政行为，同时也是一个违法无效的说明，更是不可诉的；2.高庆文与社保局的纠纷应当属于劳动争议纠纷。根据劳动法和劳动争议调解仲裁法的规定，高庆文认为其福利待遇不符，应当依法向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的才可以向法院起诉，所以贵院不应受理，受理也应驳回；3.退一步讲，如果高庆文所述属实，那么因2011年7月就已经停发，所涨的工资至今已近七年时间，早已超过法律规定的仲裁和行政诉讼法规定的诉讼时效期限，贵院同样应予驳回。
人社局在举证期限内为证明其行政行为的合法性，向本院提交证据如下：
1.高庆文2018年1月23日向人社局提出的工资申请。证明自申请之日起到本案的起诉时间（2018年3月5日）没有达到两个月的期限，依照行政诉讼法第四十七条的规定，高庆文无权向法院起诉。高庆文对此申请的真实性无异议，他认为他始终是在维权，是在经常性的找人社局。
2.关于《2009年五大连池风景名胜区自然保护区劳动人事局用章情况的说明》，证实2009年7月14日出具的重新核定高庆文工资的说明不是正式的工资审批，只是帮助信访人做的不符合身份的测算。高庆文认为此证据与本案无关联性。
3.高庆文单位的营业执照副本和高庆文单位风景区湖区管理处出具的《说明》一份，证实高庆文自管委会接收以来严格按照社保局核定的标准享受着城镇企业职工应有的福利待遇，不存在有差额工资的问题。高庆文认为这份《说明》与本案没有因果关系。
3.高庆文的《养老离退休基本情况表》、《个人基本养老保险金年度调整明细表》复印件各一份，证实高庆文在2003年10月份退休开始经风景区工资福利股及社保局核定正式享受城镇企业退休人员工资福利待遇。高庆文对其真实性有异议，是高庆文在发现工资存在差额后才找到人社局重新核定。重新核定金额为1,533.8元，而不是477.36元。
社保局在举证期限内为证明其行政行为的合法性，向本院提交证据如下：
1.黑龙江省人民政府12号令即《黑龙江省人民政府关于修改城镇企业职工基本养老保险规定的决定》，证实高庆文是按照此规定的第三十条和第四十八条的规定，在2003年10月1日为高庆文依法办理了企业退休人员养老福利待遇。高庆文对其真实性没有异议，高庆文应该按照事业单位算，社保局适用法规错误。
2.《2009年五大连池风景名胜区自然保护区劳动人事局用章情况的说明》，证实2009年7月14日出具的重新核定高庆文工资的说明不是正式的工资审批，只是帮助信访人做的不符合其身份的测算。高庆文认为此证据与本案无关。
3.高庆文的《养老离退休基本情况表》、《个人基本养老保险金年度调整明细表》复印件各一份，证实高庆文自2003年10月1日退休时起从2004年7月1日至2017年内1月6日，经过多次调资高庆文的工资为2,361.61元。高庆文对其真实性无异议，他认为争议的是1,533.8元，而社保局出生的是504.39元逐年递增为2,361.61元，这是社保局应该给的，我们争议的是1,029.24元。
4.黑龙江省机构编制委员会文件黑编（2006）57号《黑龙江省机构编制委员会关于企业基本养老保险经办机构实行省级垂直管理有关问题的通知》，证实社保局依法享有的职责是承担城镇企业和个体劳动者养老保险经办工作，也是高庆文的退休福利待遇由社保局依法管理，与人社局无关。高庆文对该证据的真实性无异议，他认为与本案争议的1,029.24元无关系，漏发工资是人社局造成的，如果当时把高庆文的工资进行重新核算不可能造成今天的不作为行为。
5.原湖区管理处矫愚的证言材料，证实当时的实际经过只是让人社局工资福利股的工作人员按公务员正科级进行测算，与高庆文是企业退休人员是不相符的。高庆文对该证据不认可，矫愚没有出庭，无法证实材料的真实性，且证人未到庭与湖区管理处的盖章相矛盾。
6.证人李某出庭作证，证实当时他负责信访工作，高庆文来反映为题，他让湖区管理处的负责人矫愚来处理此事。高庆文质证称，他上访由湖区作出决定，说明高庆文的工资是真实合法的。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的其他证据虽然双方对所证实的内容有不同意见，但对其真实性和合法性以及关联性并无异议，本院予以确认。
根据当事人的陈述及所采信的证据，本院认定的事实如下：
经审理查明，高庆文是风景区湖区管理处退休干部，1961年12月1日参加工作，1997年被任命为正科级干部，任五大连池原种场第十一分场党支部书记，每月核算的工资是1,518.8元。风景区湖区管理处是企业，工资由财政补贴一部分，其余靠自筹。从2003年3月份起，风景区湖区管理处退休人员，工资全部由社保局核定。2003年10月15日高庆文正式退休，社保局核算工资为504.56元，退休养老金经多次调整到2017年1月份为2,361.61元。高庆文认为自己工资待遇低，从其退休开始就到管委会上访，管委会负责信访的办公室主任李某指定湖区管理处处理此事。时任湖区管理处负责人矫愚向原风景区劳动人事局（现人社局）请求帮助，劳动人事局工资股按照管委会公务员正科级退休工资标准，给湖区管理处出具了一份《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》。为证明其行为是行政指导行为，2016年10月24日人社局又出具了《关于2009年测算湖区高庆文待遇情况的说明》。参照公务员正科级退休干部标准，高庆文的工资应该是1,533.8元，与其核定的退休工资504.56元相差1,029.24元。为解决高庆文的上访问题，矫愚决定从2009年1月份，从湖区管理处自营收入中解决差额的1,029.24元，一直到2017年11月份停发。诉讼中，高庆文撤回了对人社局的诉讼。
本院认为，风景区湖区管理处给高庆文补发退休工资每月1,029.24元，是根据原风景区劳动人事局提供的《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》。从审理查明的事实来看，风景区劳动人事局是应湖区管理处矫愚的个人请求，风景区劳动人事局工资股才出具的该《说明》，2016年10月24日人社局《关于2009年测算湖区高庆文待遇情况的说明》对此进行了印证。以上两个《说明》，不是人社局依法依规作出的行政行为，此行为属于指导、帮助行为。风景区湖区管理处根据《说明》用其自筹资金给其补发工资的行为，是参照《说明》企业的内部管理行为。指导、支持、帮助等行为，在性质上属于行政指导，行政指导因其不具有羁束力和强制力，不能成为撤销之诉的对象。基于同样的道理，也不能通过提起一个履行法定职责之诉，要求判令行政机关履行行政指导职责，因为，履行法定职责之诉要求作出的行为必须是一个法律行为，但行政指导显然并不属于这样一种旨在设定某种法律后果的个别调整。也就是说风景区湖区管理处是否按照人社局出具的《说明》去执行，由湖区管理处自行决定，此《说明》不产生外部法律效力，人社局这种行政指导的行为不可诉。两个《说明》是不产生外部效力的行为，是行政指导，其诉求不是《中华人民共和国行政诉讼法》关于行政诉讼的受案范围，不符合法定的受案条件，高庆文自行撤回对人社局的诉求符合法律规定，应予支持。高庆文退休后的工资应由社保局核定符合法律规定，其行为并无不当，而人社局核定退休人员工资并不是其职责所在。根据人社局内部分工，工资审批和福利审批是分开的，高庆文退休后的工资属于福利待遇问题若进行规范性审批也应该加盖福利审批专用章而不应该加盖工资审批专用章，且必须行文对外发布。按照黑编（2006）57号文件即《黑龙江省机构编制委员会关于企业基本养老保险经办机构实行省级垂直管理有关问题的通知》的规定，高庆文退休工资的核定工作应该统一由社保局来核算完成。从社保局提供的高庆文《个人基本养老保险金年度调整明细表》和《养老离退休基本情况表》来看，从2006年到2017年高庆文的工资调整都是按照各种规范性文件进行核算的，并不是按照人社局给出具的《说明》来测算的，人社局的《说明》不是社保局给高庆文核定退休工资的规范性文件。如果高庆文认为自己退休后工资低、待遇差，应该诉请社保局提供其核定工资的法律依据，而社保局核定高庆文退休工资的规范性文件高庆文并没有异议。
综上，高庆文请求社保局确认《关于重新核定湖区退休老干部高庆文工资情况的说明》和《关于2009年测算湖区高庆文待遇情况的说明》合法有效并予以执行，没有法律依据且证据不足，其诉求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告高庆文的诉讼请求。
案件受理费100元，由原告高庆文负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑河市中级人民法院。
审 判 长 李文华
人民陪审员 郭俊红
人民陪审员 姜洪艳
二〇一八年六月二十二日
书 记 员 王 琦