四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终856号
上诉人（原审原告）文丕清，男，1951年9月21日出生，汉族，住四川省西充县。
委托代理人何光富，西充县晋城法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）西充县人民政府。住所地：四川省西充县东风路*号。
法定代表人张光全，县长。
委托代理人王映祁，西充县人民政府工作人员。
委托代理人杜勇，四川源泉律师事务所律师。
上诉人文丕清因要求西充县人民政府（以下简称县政府）履行法定支付义务一案，不服四川省南充市中级人民法院（2015）南行初字第59号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原告文丕清向一审法院起诉，请求判令被告按西充府发（1997）165号文件规定和西充县建设局[2003]66号文件核算的承建工程的补偿标准履行法定支付义务，并支付从2006年6月15日至本案判决之日止的诉讼标的资金利息。
一审法院经审理查明，1997年10月30日，县政府作出西充府发（1997）165号《关于县城旧城改造有关问题的通知》：一、参与县城旧城改造工程开发的企业可享受下列费用优惠政策:1.土地采用划拨方式，依法办理划拨手续，免收土地出让金。2.免收项目前期费、城市建设配套费、城市规划管理费、自来水配套费、用电工程贴费、天然气配套费、中小学危房改造费、教育附加费、消防设施配套费、散装水泥集资费、建筑污水噪声费、商品房预售登记费、商品房监证费。3.工程设计费减收30%。
2001年4月10日，西充县人民政府创卫指挥部办公室、西充县建设委员会向晋城镇人民政府作出通知，要求对其管辖的国税征收大厅至县检察院之间的临街建筑进行改造。2002年3月15日，晋城大道旧房改造领导小组、西充县建设局向晋城镇作出通知，要求对其所辖的晋城大道国税征收大厅至检察院间民房进行改造，迅速组织实施，鼓励住户联合拆除重建，享受优惠政策。2003年1月18日，晋城镇人民政府向西充县城建房地产开发有限责任公司（项目经理文丕清）作出通知，此段由该公司拆除重建，还居民住房、盈亏自负，并享受旧城改造有关优惠政策。
2002年8月25日，刘艳荣等十人（其中包括原告文丕清）与西充县建筑公司文丕清签订《联合改造旧房自建新宅合同书》。
2003年5月20日，西充县建设局向县政府作出西建设发[2003]66号《关于晋城大道三段敬老院片区旧城改造的请示》：现将勘测、设计、测算及开发建设方案汇报如下：……二、改造建设运作方式：经过详细规划，拟建商品房约2.2万平方米，18米宽小区内部道路206米。测算结果，亏损381.1万元。为了改造建设成功，有以下两种方法运作：办法一：减免部分税费（开发红线内的全部建筑）：1.城市配套费130万元；2.税收先征后返130万元；3.其余开发亏损121.1万元，由政府按每亩3.5万元另划10亩土地给开发业主。办法二：免除一切规费，税先全交后全返，其亏损也不作补偿。三、改造建设政策：1.享受旧城改造全部优惠政策。……3.开发业主在开发建设范围内承担全部经济责任，政府不给任何补偿。该请示县政府未批准实施。
2004年1月15日，西充县建设局作出《建设工程规划许可证》，建设单位：金龙房产（文丕清），建设项目名称：综合楼1﹟（文荃小区），建设位置：晋城大道检察院右侧78.2米，建设规划：8429㎡。
2006年6月文荃大厦竣工后，由于住户与原告之间的工程结算纠纷，导致原告未能给住户办理相关房产手续，住户与原告多次发生纠纷，并联名上访。2013年8月8日，原告文丕清向县政府提交《关于再次请求落实西充县人民政府西充府发（1997）165号文件精神、尽快给西充县晋城镇建设路社区晋城大道三段文荃大厦失地农户及住房户办理房屋产权证的紧急报告》，请求解决以下问题：1.请政府兑现承诺免收该宗土地的出让金；2.该项工程所涉及的税收先征后，全额返还文丕清。请尽快给晋城大道三段文荃大厦失地农户及住房户办理房屋、土地所有权证。2014年8月20日，原告文丕清向县遗留问题处理办提交报告：依照西充县建设局2002年66号文件呈送县人民政府，业主修建此项工程亏损381万余元，请落实66号文件的亏损金额，给本人经济补偿。2014年4月10日，原告文丕清向西充县住建局、晋城镇人民政府提交报告，请求解决以下难题：一是文荃大厦工程的亏损和借款资金利息200余万元；二是还房、购房户所欠房款40多万元，协办两证需用30-40万元，合计80多万元，请有关部门算清各房户应交的各项费用，用于抵扣此项费用；三是强烈要求有关部门落实县政府（1997）165号文件免交的规费计100多万元，抵扣亏损费用。
2014年6月13日，西充县人民政府办公室作出《文荃大厦遗留问题处理协调会议备忘录》：三、关于具体问题的处理。1.税收。目前，建设业主已缴纳营业税、所得税和土地增值税约10万元，县财政局已按程序返还补助资金10万元。剩余税款仍按收支两条线原则，由住建局督促建设业主全额补足后，县财政局按程序及时返还。2.规费。由住建局负责，按西充府发（1997）165号文件精神，免收城市建设配套费、散装水泥集资费等各项行政、事业性收费。3.土地。由国土局负责，按照相关政策规定，商业用房土地办为出让性质，土地出让金由建设业主全额缴纳……。
2015年1月23日，县政府常务会议纪要：六、审议文荃大厦遗留问题相关事宜。会议议定，一是同意按西充府发（1997）165号文件精神，将文荃大厦土地使用权无偿划拨给开发业主，土地使用类型为划拨，土地使用年限从2004年起算。对自愿将土地使用权类型转为出让的，按2004年的标准收取出让金。二是由住建局牵头，财政局配合，督促企业依法依规、边交边返，缴清所欠税款，并按程序完善手续。三是住房维修基金按照15元/㎡的标准统一收取。
2015年5月28日，县政府向帅丕荣等23户作出西府发建地字[2015]93号《关于帅丕荣等23户办理用地手续的批复》：同意你23户使用位于晋城镇××大道××一宗国有建设用地。
同时查明，原告文丕清挂靠于西充县金龙房地产开发有限责任公司（以下简称金龙房产公司），系该公司的项目经理，并以该公司的名义承建文荃大厦建设项目。金龙房产公司现已注销。
一审法院认为，第一，关于原告主体资格的问题。虽然西充府发（1997）165号文件系被告县政府向县级有关部门和各开发企业作出，可享受优惠政策的对象是参与县城旧城改造工程开发的企业，但原告文丕清系挂靠于金龙房产公司，以金龙房产公司的名义承建文荃大厦建设项目，故其作为项目的实际承建方有权对该项目是否按照文件的规定享受相关优惠政策提起行政诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，文丕清具有本案原告的主体资格。
第二，关于被告主体资格的问题。西充府发（1997）165号文件系被告县政府作出，明确了参与县城旧城改造工程的企业可享受的优惠政策。2001年4月10日和2002年3月15日，被告县政府向晋城镇人民政府作出通知，要求对其管辖的国税征收大厅至检察院之间的临街建筑进行改造，并将方案报建委，由建委统一报政府批准后，迅速组织实施。故县政府系该项目建设的决定机关，晋城镇人民政府和西充县建设局系实施机关，原告要求按照该文件的规定履行法定支付义务，县政府是本案适格的被告。
第三，原告请求判令被告按照西充府发（1997）165号文件和西充县建设局[2003]66号文件核算的承建工程的补偿标准履行支付义务，其实质是要求被告县政府对其开发建设文荃大厦项目的损失予以补偿。从西充府发（1997）165号文件的内容来看，参与县城旧城改造工程开发的企业可享受下列费用优惠政策：1.土地采用划拨方式，依法办理划拨手续，免收土地出让金。2.免收项目前期费、城市建设配套费、城市规划管理费等相关费用。3.工程设计费减收30%。开发企业所享受的优惠政策，是减免建设工程相关税费和规费，并不包括对开发企业的经营损失予以补偿。且被告县政府现已向原告实际履行了该文件规定的优惠政策。同时，西充县建设局西建设发[2003]66号《关于晋城大道三段敬老院片区旧城改造的请示》，系西充县建设局向县政府的内部请示报告，该报告未经县政府批准，也未予实施，对外不产生法律效力。且该报告所提出的两种运作方式，也是减免部分税费和规费，开发业主在开发建设范围内承担全部经济责任，政府不给任何补偿。故原告请求被告按照西充府发（1997）165号文件和西充县建设局[2003]66号文件核算的承建工程的补偿标准向其履行支付义务，缺乏法律依据和事实依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告文丕清的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告文丕清负担。
文丕清不服，上诉称：一审判决认定事实错误，适用证据不当。上诉人向一审法院提交的证据能够证明县政府没有完全按照相关文件规定向上诉人履行优惠政策，县政府理应向上诉人按照西充府发（1997）165号文件和西充县建设局[2003]66号文件核算的承建工程的补偿标准向其履行支付义务。请求二审法院撤销一审判决，发回重审或查清事实后改判；要求被上诉人立即向上诉人支付文荃大厦建安经费522.6万元；一、二审诉讼费由被上诉人承担。
县政府答辩称：上诉人请求按西充府发（1997）165号文件执行，被上诉人已全部履行了该文件设置的义务。上诉人实际修建8900多平方米（建设规划许可8429平方米），超规划许可面积，但县政府仍对上诉人采取减免部分税费的方式来弥补可能产生的亏损，足以证明县政府是诚信的。上诉人声称其亏损，但这种亏损县政府无法定义务和约定义务为上诉人承担。县政府已对上诉人的开发行为履行了全部支付义务（优惠政策），上诉人又请求支付其亏损无事实依据和法律依据，理应驳回其诉讼请求。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
文丕清向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
1.西充县创卫办，西充县建委向晋城镇人民政府的通知，拟证明被告责成晋城镇政府进行旧城改建；
2.西充县晋城大道旧房改造小组、西充县住建局给晋城镇的通知，拟证明鼓励联合拆旧重建，并享受优惠政策；
3.西充县晋城镇政府对金龙房产公司（项目经理文丕清）的通知，拟证明此段由原告拆除重建；
4.《建设工程规划许可证》，拟证明原告依法承建旧城改建工程；
5.《联合改造旧房自建新宅合同书》，拟证明原告是全额融资参加联合自建的唯一业主；
6.西充府发（1997）165号文件，拟证明原告是参加旧城改造的业主，应当享受优惠政策；
7.（2002）4号会议纪要；
8.西建设发[2003]66号文件，拟证明西充县晋城大道三段检察院至国税局征收大厅之间的旧城改造开发测算方案亏损381万元；
9.房产测绘收费单，拟证明开发该宗房产的建筑面积；
10.文荃大厦建安经费结算清单，拟证明原告垫资明细帐；
11.西府办发（2014）69号，拟证明被告解决办理房屋产权证遗留问题的工作方案；
12.会议备忘录；
13.西充县住建局、晋城镇人民政府（2014）第83号文件，拟证明认定文丕清系旧城改造业主；
14.原告向西充县住建局、晋城镇政府的报告，拟证明原告要求文荃大厦项目执行西充府发（1997）165号文件；
15.缴税发票；
16.原告向主管机关的报告；
17.缴税凭证；
18.原告向住建局的报告；
19.缴费凭证。
县政府向一审法院提交并经庭审质证的证据材料有：
1.县政府创卫指挥部、西充县建设委员会于2002年4月10日发给晋城镇人民政府的通知，拟证明由晋城镇人民政府组织实施旧城改造；
2.晋城镇人民政府2003年1月18日发给西充县城建房地产开发有限公司项目经理文丕清的通知，拟证明适格的被告主体是晋城镇人民政府，开发企业自负盈亏；
3.西充府发（1997）165号《关于县城旧城改造有关问题的通知》，拟证明被告1997年10月30日向县级有关部门、各开发企业就旧城改造有关问题行文通知；
4.西建设发[2003]66号《关于晋城大道三段敬老院片区旧城改造的请示》，但该请示县政府未批准实施；
5.《建设工程规划许可证》，拟证明金龙房产公司是适格的原告；
6.《联合改造旧房自建新宅合同书》；
7.晋城大道旧房改造指挥部、西充县建设局通知；
8.2013年8月8日原告向县政府的报告，要求尽快解决相关问题，并办理“两证”。
9.委托书、文丕清身份证明，拟证明2012年11月16日文荃小区居住户委托文丕清办理土地、房屋产权变更事宜；
10.申请，拟证明2014年3月24日原告向县国土局申请办理文荃大厦三至七楼住房的出让手续，并承诺相关费用由其承担；
11.西充县住建局、晋城镇人民政府西住建（2014）83号《关于落实文丕清旧城改造文荃大厦相关政策的请示》；
12.原告向县遗留问题处理办公室的报告；
13.测绘图，拟证明测绘文荃大厦用地面积为1260.41平方米，其中确权面积为1208.46平方米，超占面积为51.92平方米；
14.西充县财政局《关于对文丕清旧城改造（文荃大厦）进行资金补助的建议意见》，拟证明2014年5月27日县财政局建议按当时旧城改造政策对原告已缴纳税款10万元予以返还补助，并督促原告及还房户按相关政策办理“两证”；
15.西充县人民政府办公室《文荃大厦遗留问题处理协调会议备忘录》，拟证明2014年6月13日县政府办公室召集有关部门对文荃大厦的遗留问题进行专题研究，并议定了具体问题的处理办法；
16.县政府常委会议纪要，拟证明2015年1月23日县政府常委会议第63项审议文荃大厦遗留问题的相关事宜，议定了具体方案；
17.西府发建地字[2015]第93号《县政府关于帅丕荣等23户办理用地手续的批复》；
18.西充县财政局追加（减）预算通知单、《西充县住建局将文荃大厦建安营业税、销售税等直接由县地税与财政局衔接返税请示》，拟证明相关职能部门积极履责，方便文荃大厦住户办理“两证”；
19.西充县国土资源局《关于对文荃大厦业主要求办理土地使用证的汇报》、《关于“文荃大厦”业主要求办理土地使用证信访诉求的调查报告》、《关于“文荃大厦”业主要求办理土地使用证信访诉求的请示》。
一审法院依职权调取的证据有：公司注销登记申请书、公司注销登记提交文件、证件目录、清算公告、申请、公司注销登记核定情况、基本情况表，证实金龙房产公司现已注销。
上述证据材料均已随卷移送本院。一审判决记载了双方当事人对上述证据材料的质证意见。因双方当事人均认可上述证据的真实性，对一审法院采信的证据，本院予以确认。本院查明的案件事实与一审基本无异。
本院认为，文丕清请求法院判令县政府按照西充府发（1997）165号文件和西充县建设局[2003]66号文件核算的承建工程的补偿标准履行支付义务，一审法院认为其实质是要求县政府对其开发建设文荃大厦项目的损失予以补偿，并无不当。县政府针对“县级有关部门、各开发企业”作出西充府发（1997）165号《关于县城旧城改造有关问题的通知》,明确参与县城旧城改造工程开发的企业可享受下列费用优惠政策：1.土地采用划拨方式，依法办理划拨手续，免收土地出让金。2.免收项目前期费、城市建设配套费、城市规划管理费等相关费用。3.工程设计费减收30%。该文件中规定的开发企业所享受的优惠政策，是减免建设工程相关的税费和规费，并不包括对开发企业的经营损失予以补偿。从县政府向法院提交的证据可反映，县政府已向文丕清实际履行了该文件规定的优惠政策。而西充县建设局向县政府提出的[2003]66号《关于晋城大道三段敬老院片区旧城改造的请示》，县政府并未批准。因此，文丕清请求法院判决县政府按照西充府发（1997）165号文件和西充县建设局[2003]66号文件核算的承建工程的补偿标准向其履行支付义务，没有事实根据和法律依据。一审法院判决驳回文丕清的诉讼请求并无不当，文丕清要求撤销一审判决的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人文丕清负担。
本判决为终审判决。
审判长 王凤红
审判员 谢胜山
审判员 李 旭
二〇一八年三月六日
书记员 刘晴雯