重庆市第二中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）渝02行终148号
上诉人（原审原告）重庆博之鸣畜产品有限公司，住所地：梁平县双桂街道松竹村7组,组织机构代码55901136-8。
法定代表人唐治均，董事长。
委托代理人陈嘉，重庆文才律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市盐务管理局梁平县分局，住所地：重庆市梁平县梁山镇西城路369号。
负责人邓安勇，局长。
委托代理人向世华，重庆索通（万州）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）重庆市盐务管理局，住所地：重庆市渝中区金石大道465号盐业大厦。
负责人刘克林，副局长。
委托代理人张青华，该局工作人员。
上诉人重庆博之鸣畜产品有限公司因盐务行政处罚一案，不服梁平县人民法院（2015）梁法行初字第00059号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。
原审法院经审理查明，因重庆市盐务管理局梁平县分局（简称县盐务局）扣押了重庆博之鸣畜产品有限公司（简称博之鸣公司）从中盐金坛有限责任公司（简称中盐金坛公司）进购的肠衣盐，2015年3月，中盐金坛公司以弥补博之鸣公司在使用其公司肠衣盐过程中所受损失为由，向博之鸣公司运送了56吨肠衣盐。2015年3月10日，县盐务局作出（梁）盐政物字[2015]第001号盐业行政执法扣押财物决定书,对博之鸣公司生产使用后剩余的45.125吨肠衣盐予以扣押；同年4月7日，县盐务局作出（梁）盐政物延字[2015]第001号盐业行政执法延长扣押期限决定书，将扣押期限延长至2015年5月8日。2015年4月7日，县盐务局向博之鸣公司送达了（梁）盐政告字[2015]第002号《行政处罚事先告知书》。2015年4月24日，县盐务局应博之鸣公司的申请，举行了听证。2015年5月6日，县盐务局作出（梁）盐处字[2015]第002号《行政处罚决定书》，决定责令博之鸣公司改正违法行为，并没收45.125吨肠衣盐，罚款46000元（大写肆万陆仟元整）的处罚。博之鸣公司不服，向重庆市盐务管理局（简称市盐务局）提起行政复议，市盐务局于2015年8月24日作出《行政复议决定》予以维持。博之鸣公司不服，向法院提起诉讼，请求法院撤销县盐务局作出的（梁）盐处字[2015]第002号《行政处罚决定书》。
原审法院认为，本案争议焦点是县盐务局作出的行政处罚决定是否合法？一是县盐务局作出的行政处罚决定事实是否清楚？结合博之鸣公司法定代表人唐治均在2015年3月10日笔录中的陈述“金坛盐化跟我说，要发盐给我，如果重庆盐务局方面不退还之前扣押的肠衣盐，就作为补偿我的，如果不存在那种情况，金坛盐化也可以和重庆公司合作经营肠衣盐”、“应该是2个集装箱的数量，大概56吨”、“我收到货也还没跟金坛方面联系，公司也未向金坛盐业付款，价格按照金坛之前的说法肯定比重庆盐业低，具体金额我也不清楚，双方还未谈及”、“金坛盐化告诉我，他们与重庆盐业协商好了的，他们的盐卖到重庆，重庆盐业赚100元/吨”及中盐金坛公司提供的证明中“为了弥补博之鸣公司在使用我公司肠衣盐过程中所受损失，我公司补偿56吨肠衣盐给博之鸣公司”的表述，以及博之鸣公司在庭审中的陈述“2014年博之鸣公司进购肠衣盐被县盐务局查扣后，中盐金坛公司赠送了博之鸣公司肠衣盐，博之鸣公司用了中盐金坛公司的盐产生了损失和诉讼，所以中盐金坛公司才送了一车盐给博之鸣公司”来看，中盐金坛公司以补偿名义运送56吨肠衣盐给博之鸣公司，与博之鸣公司原进购中盐金坛公司的肠衣盐被扣押相关联，且原互为买卖关系的双方赠送较大数量的肠衣盐与交易习惯不符，县盐务局认定博之鸣公司购进中盐金坛公司56吨肠衣盐并无不当。二是适用法律是否正确？《盐业管理条例》和《食盐专营办法》虽未明确规定肠衣盐的销售、储存、运输应参照或适用上述条例和办法，但《食盐专营办法》第二条规定“国家对食盐实行专营管理。本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐”，博之鸣公司生产的肠衣不能排除用于制作香肠的可能性，其所使用的肠衣盐不排除在“制作食品所用的盐”的范围外。《中华人民共和国行政许可法》第十五条第二款规定“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设立企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营或提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”，而《重庆市盐业条例》第二十一条的规定只是规定从事盐业零售业务、使用食品加工盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人的购买渠道，并未限制其他地区的商品进入本地区市场。因此，《重庆市盐业管理条例》不存在与上位法相冲突，与法律、法规不一致的情形。且《重庆市盐业管理条例》是地方性法规，在其尚未被修订、修正和废止前，在重庆市范围内是合法有效的。故，根据《重庆市盐业条例》第二十一条第二款“使用食品加工用盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人，应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进食盐”之规定，博之鸣公司未从当地取得食盐批发许可证的经营处购进肠衣盐的行为违反了该规定，县盐务局依据《重庆市盐业条例》第三十五条第一款“违反本条例第十九条第四款、第二十条第一款、第二十一条第二款、第二十三条第一款规定的，由盐业管理机构责令改正，没收违法购销的盐产品和违法所得，并处以违法购销的盐产品价值一倍以上三倍以下罚款……”的规定，对博之鸣公司作出没收45.125吨肠衣盐，罚款46000元（大写肆万陆仟元整）的处罚并无不当。市盐务局作出的行政复议决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。
综上，博之鸣主张县盐务局行政处罚决定事实错误、适用法律错误，市盐务局错误作出复议决定的理由不成立，不予支持，依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回博之鸣公司的诉讼请求。
上诉人博之鸣公司不服该判决提起上诉称，2015年3月，中盐金坛公司补偿给博之鸣公司56吨肠衣盐，被上诉人县盐务局违法查处；而博之鸣公司与中盐金坛公司既无买卖合同，也无任何支付对价，双方不存在买卖关系。并且，县盐务局未经核实，便遂之推定博之鸣公司存有的肠衣盐属进购行为，与客观事实不符。因此，县盐务局违法作出了（梁）盐处字[2015]第002号《行政处罚决定书》，后博之鸣公司依法向市盐务局申请复议，市盐务局于2015年8月24日错误作出（渝）盐复决字[2015]第2号行政复议决定书。原审法院未经查实，错误将中盐金坛公司的赠送行为认定为博之鸣公司进购了56吨肠衣盐。但无证据证明博之鸣公司生产肠衣的用途系作为食品或制作香肠，而原审法院认定该肠衣系食品，且肠衣盐不排除在制作食品所有盐的范围外，属于认定事实错误。同时，上诉人也并非行政相对人。另外，国家质检总司关于天然肠衣生产许可问题的复函（质检办食监函2010-1203号）确定天然肠衣不是食品，不属于食品生产许可调整的范围。法律、《盐业管理条例》、《食盐专营办法》没有规定肠衣盐适用食盐专营的管理，更没有设定肠衣盐准运证这一行政许可，《重庆市盐业管理条例》不能设定肠衣盐的准运制度，肠衣盐不能纳入食盐专营管理，县盐务局依据《重庆市盐业管理条例》作出的行政处罚属于适用法律错误。原审法院不适用《盐业管理条例》、《食盐专营办法》，而以《重庆市盐业管理条例》作为本案裁判的法律依据，亦属于适用法律错误。综上，请求二审法院撤销（梁）盐处字[2015]第002号《行政处罚决定书》，并依法予以改判。
被上诉人县盐务局答辩称，县盐务局是在查清事实的基础上，依照法定程序在职权范围内作出的（梁）盐处字[2015]第002号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求二审法院驳回博之鸣公司的上诉请求。
被上诉人市盐务局答辩称，博之鸣公司与中盐金坛公司的肠衣盐交易系买卖行为，并非赠与行为，一审法院认定事实正确。重庆市的盐业管理适用《重庆市盐业管理条例》，该条例是根据《食盐专营办法》结合地方特色制定的，二者并不冲突。被上诉人市盐务局在办理博之鸣公司行政复议一案中，依法作出复议决定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院驳回博之鸣公司的上诉请求。
原审被告县盐务局在原审举证期限内提交并在法庭庭审中举示如下证据：1、（梁）盐处字[2015]第002号《行政处罚决定书》、送达回证、盐业行政处罚事先告知书、送达回证、盐业违法案件处理呈批表、立案呈批表、扣押财物决定书、延长扣押期限决定书、送达回证，证明县盐务局作出的行政处罚程序合法；2、唐治均询问笔录2份、邓会祥询问笔录、刘厚菊询问笔录，证明博之鸣公司向中盐金坛公司购进肠衣盐的事实；3、现场勘查笔录（附照片），证明博之鸣公司厂区内堆放45.125吨中盐金坛公司的肠衣盐；4、领条，证明搬运肠衣盐支付的费用；5、证明、申请书、行政处罚听证告知书、送达回证、行政处罚听证笔录、盐政会议记录2份，证明县盐务局应博之鸣公司的申请进行了听证；6、中盐金坛公司证明，证明了博之鸣公司与中盐金坛公司存在买卖关系；7、《重庆市盐务管理局关于调整肠衣专用盐供应价格的通知》（渝盐局[2011]1号文件），证明重庆市肠衣专用盐的价格从2011年2月1日起下调至933元/吨；8、《重庆市盐务管理局关于设立各级盐业管理机构的通知》（渝盐局发[1999]19号文件），证明县盐务局主体适格；9、《行政判决书》，证明县盐务局作出的行政处罚决定适用法律正确；10、法律依据：《食盐专营办法》、《重庆市行政处罚听证程序规定》、《重庆市盐业管理条例》、《食盐加碘消除碘缺乏危害条例》。博之鸣公司提交了以下证据：1、（梁）盐处字[2015]第002号处罚决定书，证明县盐务局没收博之鸣公司45.125吨肠衣盐并处罚款46000元的事实；2、（渝）盐复决字[2015]第2号复议决定书，证明市盐务局作出了维持(梁)盐处字[2015]第002号《行政处罚决定书》的复议决定；3、发改委公告2003年（第36号），证明肠衣盐标准与食盐标准不一样；4、国家质检总局关于天然肠衣生产许可问题的复函（质检办食监函（2010）1203号）、政府信息公开告知书，证明天然肠衣不属于食品生产许可调整范围，肠衣盐与食盐标准不同；5、参考案例。市盐务局提交了以下证据：1、复议申请书、受理申请通知书、行政复议提出答复通知书，证明博之鸣公司于2015年6月29日向被告市盐务局提起复议申请，市盐务局于2015年7月1日受理并于同日向县盐务局送达提出答复通知书；2、县盐务局答辩状及证据，证明县盐务局在法定期限内进行了答辩并移交了证据；3、行政复议案件审理报告、行政复议决定书，证明市盐务局经审理于2015年8月24日作出了维持（梁）盐处字[2015]第002号《行政处罚决定书》的复议决定；4、法律依据：《中华人民共和国行政复议法》。
经庭审质证，博之鸣公司对县盐务局、市盐务局举示的证据发表质证意见如下，认为对上述证据的真实性均无异议，但不能证明原审被告适用法律正确。县盐务局、市盐务局对博之鸣公司举示的上述证据认为，证据1、2无异议，证据3、4、5与本案不具关联性。市盐务局与县盐务局提交的上述证据均无异议。
原审法院认为，县盐务局提供的证据1证明了其是按照规定的程序作出了具体行政行为，虽博之鸣公司认为涉及对本案的定性、适用法律有异议，但对真实性无异议，予以采信；对证据2虽博之鸣公司认为除了唐治均的询问笔录外均不能证明肠衣盐的来源、其与中盐金坛公司的关系，但对真实性无异议，且与本案具有关联性，可以作为本案定案的依据，予以采信；证据3证明了博之鸣公司厂内堆放了总计为45.125吨中盐金坛公司的肠衣盐，与本案具有关联性，其对真实性无异议，予以采信；证据4系县盐务局支付搬运肠衣盐的费用，与本案不具关联性，不予采信；证据5是县盐务局应博之鸣公司申请进行了听证，博之鸣公司仅是对县盐务局在听证中的抗辩意见有异议，对真实性无异议，可以作为本案定案的依据，予以采信；证据6、8博之鸣公司无异议，与本案具有关联性，予以采信；证据7与本案不具关联性，不予采信；证据9与本案具有关联性，可以作为本案定案的依据，予以采信；证据10中《食盐加碘消除碘缺乏危害条例》与本案不具关联性，不予采信；《食盐专营办法》、《重庆市盐业管理条例》、《重庆市行政处罚听证程序规定》是被告县盐务局作出行政行为的法律依据，具有真实性，予以采信。市盐务局提供的证据证明了其按照《中华人民共和国行政复议法》相关规定对县盐务局的行政处罚决定作出了复议决定，博之鸣公司认为不能证明适用法律正确，但对真实性均无异议，予以采信。
博之鸣公司提供的证据3、4、5与本案不具关联性，不予采信；其他证据县盐务局、市盐务局均无异议，且具有真实性、合法性、关联性，予以采信。
前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院对证据认证意见正确，本院依法予以确认。
二审中，上诉人博之鸣公司举示了《工业品买卖合同》原件一份，证明上诉人与中盐金坛公司存在买卖关系，但合同约定在未支付款项前不发生合同效力，因此，涉案的56吨肠衣盐系中盐金坛公司所有。被上诉人质证意见认为，该合同只有买受人博之鸣公司签章，而出卖人中盐金坛公司并未签章，对其效力和关联性有异议，且涉案的56吨肠衣盐在被上诉人得仓库，已使用了十几吨，该盐应为博之鸣公司所有，而达不到上诉人的证明目的。被上诉人县盐务局举示博之鸣公司生产的“香肠肠衣”包装图片三张，证明上诉人生产肠衣的用途是制作香肠。上诉人发表质证意见认为，对其真实性无异议，根据国家质检总司关于天然肠衣生产许可问题的复函（质检办食监函2010-1203号）确定天然肠衣不是食品，不属于食品生产许可调整的范围，因此，该份证据达不到被上诉人的证明。本院认为，上述两份证据在一审程序中未提交，且其未向本院说明在一审程序中不予提交的理由，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据的若干规定》第七条第二款，对其新提交的证据，本院不予采信。
各方当事人对原审查明的事实无异议，本院予以确认。
另查明，博之鸣公司经营范围为猪肠收购；肠衣加工、销售；肝素钠收购、加工、销售；花卉、苗木种植。博之鸣公司当庭陈述其加工的肠衣主要用于医疗缝合线、球拍线、琴弦线的半成品，但否认其加工的肠衣用于制作香肠。同时，称该公司对肠衣进行初级加工后出售给其他畜产品公司。
本院认为，本案争议焦点是：一、上诉人博之鸣公司取得56吨肠衣盐的行为系买卖还是赠与法律关系？二、被上诉人县盐务局作出的行政处罚决定，适用法律是否正确？对此，本院评析如下：
一、上诉人博之鸣公司取得56吨肠衣盐的行为系买卖还是赠与法律关系？本案中，2015年3月，中盐金坛公司以弥补原告博之鸣公司在使用其公司肠衣盐过程中所受损失为由，向原告博之鸣公司运送了56吨肠衣盐。中盐金坛公司补送行为的实质是附属于购进肠衣盐的买卖法律关系，且赠送56吨较大数量的肠衣盐也不符合交易习惯，故，被告县盐务局认定原告博之鸣公司购进中盐金坛公司56吨肠衣盐的事实清楚。并且，本案行政处罚的违法行为是博之鸣公司应当从当地取得食盐批发许可证的经营处购进肠衣盐，而该公司使用了从不符合规定处购进的该批肠衣盐，因此，上诉人博之鸣公司取得56吨肠衣盐的行为是买卖关系还是赠与关系，并不影响被上诉人县盐务局对上诉人行为违法的认定。
二、被上诉人县盐务局作出的行政处罚决定，适用法律是否正确？《盐业管理条例》和《食盐专营办法》虽未明确规定肠衣盐的销售、储存、运输应参照或适用上述条例和办法，但《食盐专营办法》第二条规定“国家对食盐实行专营管理。本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐”。从博之鸣公司营业执照载明的经营范围来看，其经营范围包括肠衣加工、销售；从本院审理查明的事实来看，博之鸣公司虽然否认其生产的肠衣用于制作香肠，但其陈述公司对肠衣进行初级加工后出售给畜产品公司，至于畜产品公司将半成品肠衣销售给谁则不清楚。根据重庆市范围内普遍将肠衣用于制作香肠的风俗及博之鸣公司对肠衣盐的使用量，结合该公司的经营范围，不能排除博之鸣公司或者向其购买半成品肠衣的其他畜产品公司将该公司加工的肠衣用于制作香肠的可能性。因此，博之鸣公司所使用的肠衣盐不应排除在《食盐专营办法》第二条规定的“制作食品所用的盐”的范围之外，为了保护公民的身体健康，对其使用的肠衣盐应专营管理。且地方性法规《重庆市盐业管理条例》第二十一条对此作出了“使用食品加工盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人，应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进食盐”的明确规定。在该条例未被修订、修正和废止前，在重庆市范围内是合法有效的。根据上述规定，重庆市行政区域内，零售食盐以及使用食品加工盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人，均应当从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进食盐。博之鸣公司作为肠衣盐的使用单位，未从当地取得食盐批发许可证的经营者处购进，违反了该条例的上述规定，县盐务局根据《重庆市盐业管理条例》的有关规定对其予以处罚，其适用法律正确。
关于博之鸣公司认为法律、《盐业管理条例》、《食盐专营办法》没有规定肠衣盐适用食盐专营的管理，更没有设定肠衣盐准运证这一行政许可，《重庆市盐业管理条例》不能设定肠衣盐的准运制度，肠衣盐不能纳入食盐专营管理，《重庆市盐业管理条例》与《盐业管理条例》、《食盐专营办法》相冲突，在本案中不能作为法律依据适用的问题。对此认为，《中华人民共和国行政许可法》第十五条第二款规定“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设立企业或者其他组织的设立登记或及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。由此可见，《重庆市盐业管理条例》第二十一条的规定，只是规定从事盐业零售业务、使用食品加工盐、肠衣盐、畜牧盐、渔业用盐的单位和个人的购买渠道，并未限制其他地区的商品进入本地区市场，其他地区的商品只要通过合法途径完全可以进入本地区市场。因此，该条例的规定并不违反《中华人民共和国行政许可法》第十五条第二款之规定，不存在与法律、法规不一致的情形。
关于博之鸣公司认为县盐务局作出的（梁）盐处字[2015]第002号盐业行政处罚决定，并处罚款46000元缺乏法律依据的问题。对此认为，依据《重庆市盐业管理条例》第四十三条第二款本条例所称盐产品价值指:（三）未按规定渠道购销盐产品的，以其所购销盐产品的数量，乘以违法行为查获地国家规定的同类盐产品市场批发价。重庆市盐务管理局渝盐局[2015]6号《关于调整肠衣盐供应价格的通知》，将我市肠衣盐供应价格（含增值税）从现行的933元∕吨下调至833元∕吨，自2015年3月1日起执行。本案中没收肠衣盐数量为45.125吨，决定并处罚款46000元，符合违法购销的盐产品价值一倍以上三倍以下的处罚幅度。因此，博之鸣公司的此点上诉理由不成立。
综上，县盐务局作出的（梁）盐处字[2015]第002号盐业行政处罚决定书、市盐务局作出的（渝）盐复决字[2015]第002号行政复议决定书，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，程序合法。博之鸣公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人重庆市博之鸣畜产品有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张建平
审 判 员 程鸿声
代理审判员 张 雷
二〇一六年五月三十日
书 记 员 谭宁波