浙江省永康市人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙0784行初13号
原告：缙云县四方广告有限公司，住所地：
法定代表人：应建芬。
委托代理人：俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
委托代理人：常传领，浙江海浩律师事务所律师。
被告：永康市前仓镇人民政府，
法定代表人：朱正伟，镇长。
委托代理人：陈英男，前仓镇副镇长，作为单位负责人出庭。
委托代理人：陈春山，浙江思律律师事务所律师。
被告：永康市城市管理行政执法局。
法定代表人：施天祥，局长。
委托代理人：应广童，副局长，作为单位负责人出庭。
委托代理人：吕华静，永康市四方法律服务所法律工作者。
委托代理人：成华慧，永康市四方法律服务所法律工作者。
被告：永康市交通运输局。
法定代表人：周荣广，局长。
委托代理人：郁存正，市交通运输局党委委员，作为单位负责人出庭。
委托代理人：徐勇建。
委托代理人：沈关夫。
原告缙云县四方广告有限公司诉被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局要求确认行政行为违法并赔偿一案，于2016年3月1日向本院提起诉讼。本院于2016年3月1日受理后，依法组成合议庭，于2016年3月30日公开开庭审理本案。原告缙云县四方广告有限公司的委托代理人常传领、被告永康市前仓镇人民政府的单位负责人陈英男及委托代理人陈春山、被告永康市城市管理行政执法局的单位负责人应广童、委托代理人吕华静、成华慧、被告永康市交通运输局的单位负责人郁存正、委托代理人徐勇建、沈关夫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告缙云县四方广告有限公司诉称，原告是依法注册成立并具有广告经营资格的广告公司，曾与永康市前仓镇川塘村、世彰村村民签订租地协议，并得到各村委的同意，在各村设置3处户外广告设施，有偿使用各村的土地，后一直合法经营。原告的3处户外广告设施，因三被告强制拆除，造成原告巨大经济损失。依据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，三被告既不具有自行强制拆除行为的法定职权，也没有实施强制拆除所必须的合法有效的决定，更没有遵循有关的法定程序或正当程序，实体违法，程序违法，其实施的强制拆除原告所有的户外广告设施行为严重违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第三十六条规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”据此，三被告违法强制拆除原告的广告牌，除按照该广告牌恢复原状的实际价值或现值赔偿给原告以外，还应赔偿原告发布广告可获得的经营收益损失。为了维护原告的合法权益，特向人民法院提起诉讼，请求判令：一、判令三被告拆除原告设置在永康市前仓镇川塘村、世彰村3处户外广告设施的行政行为违法。二、判令三被告赔偿原告因其违法拆除设置在永康市前仓镇川塘村、世彰村3处户外广告设施的经济损失，合计437020元人民币[其中，广告设施造价98340元×3处=295020元，广告发布费经营收益合计15000元×2年+28000元×4年=142000元]。三、由被告承担本案全部诉讼费用。
原告向本院提交证据如下：
1、金华新闻网：永康对违法违规的户外广告“亮剑”行为。
2、三被告联合对风扬广告下发的通知。
证据1-2证明三被告实施了拆除原告3处广告的行政强制行为，三被告主体适格。
3、地点租赁协议，证明原告通过租用土地设置广告，3处广告牌的用地是有偿性、合法性，其设置户外广告设施行为合法。
4、照片，证明原告的3处广告牌在拆除前存在及其位置的客观事实。原告的广告设置的土地是村里的山地，自2009年、2011年至今，村集体是明确，从来没有提出任何异议。
5、广告工程预算表，证明原告设置3处广告牌的实际造价成本。（原告的造价远远低于法院判决和其他地区的补偿）
6、广告业务合同书，证明原告3处广告牌通过租赁可获得的广告经营收入。
庭审后，原告向本院提交了：三被告针对缙云县四方广告公司的通知1份，证明三被告实施了拆除原告3处广告的行政强制行为，三被告主体适格。
被告永康市前仓镇人民政府辩称，一、在2014年6月12日的通知上确实加盖了前仓镇人民政府的公章，但根据目前原告提供的证据，2014年6月12日的通知是针对浙江风扬广告有限公司的，同时根据原告提供的2个图片，利切王锯床、博尔油墨，通知上并没有对应性的原告主张的2个广告牌名称。二、被告前仓镇人民政府对于浙江风扬广告有限公司广告牌拆除时，确实派员进行了协助，目的是为了做好当地村民的工作，但对于拆除本案原告缙云县四方广告有限公司广告牌的过程，被告确实不清楚。三、原告方的第二项请求，有义务向法院提供证据证明其3处户外广告设施的合法性，且已经按照广告法的要求进行了审批。根据目前的证据，原告方3处广告设施的发布和建造是未经审批而擅自发布，属违法建筑物，在法律上不能得到赔偿。
被告永康市前仓镇人民政府未提交证据。
被告永康市城市管理行政执法局辩称，一、原告设置的3块广告牌无证据证明是我局拆除。原告认为他所设置的3块广告牌是我局拆除的，缺乏证据证明。原告所提供的通知系我局送达风扬广告公司的，与原告没有任何关联性。二、假如原告所设置的广告牌未被拆除，我局也将依法予以拆除。（一）原告所设置的广告系违法广告。1、违反了《中华人民共和国土地管理法》。《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管理制度”使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。《中华人民共和国土地管理法》第十五条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”《中华人民共和国土地管理法》第七十三条规定：“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款”。很明显，原告私自租用集体土地的协议是无效的，在未经批准的情况下，改变土地使用用途更是法律所不允许的。2、违反《中华人民共和国城乡规划法》。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。3、违反《中华人民共和国广告法》。《中华人民共和国广告法》第四十二条：“有下列情形之一的，不得设置户外广告：（1）利用交通安全设施、交通标志的；（2）影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志、消防设施、消防安全标志使用的；（3）妨碍生产或者人民生活，损害市容市貌的；（4）在国家机关、文物保护单位、风景名胜区等的建筑控制地带，或者县级以上地方人民政府禁止设置户外广告的区域设置的。”原告在高速公路边所设置的广告，在市政府禁止设置广告的区域之内，明显违反相关的法律、法规。《中华人民共和国广告法》第四十条“县级以上地方人民政府应当组织有关部门加强对利用户外场所、空间、设施等发布户外广告的监督管理，制定户外广告设置规划和安全要求。户外广告的管理办法，由地方性法规、地方政府规章规定。”《永康市户外广告设置管理办法（试行）》第五条规定：“市城市行政执法局是户外广告设置的主管部门，负责户外广告设置的规划、审批、管理、监督和综合协调工作。”第九条规定：“未经市城市行政执法局行政许可，任何单位或个人不得设置户外广告”，“大型户外广告在竣工后10日内，广告主或广告设置者应组织各相关部门对工程质量进行竣工验收，验收合格后方可投入使用。”原告设置的大型户外广告未经我局审批，也未经我局进行验收。工商行政管理总局颁布的《户外广告登记管理规定》第六条也明确指出“申请户外广告登记，按规定应当经有关行政主管部门批准，当事人应履行相关审批手续。”（二）原告所设置的广告与生态浙江、美丽浙江建设相违背。1、违反了省委省政府提出的“四边三化”的相关规定。公路边、铁路边、河边、山边等区域（简称“四边区域”）的环境状况是反映生态浙江建设水平的重要窗口，直接关系广大人民群众的生产生活和身心健康。扎实开展“四边区域”洁化、绿化、美化行动是生态浙江建设的一项基础性工作。原告擅自设置的3个大型户外广告与周边环境极不协调。2、违反了永康市人民政府2008年批准实施的户外广告设置规划。根据规划户外广告设置应整洁、美观。按高标准、高起点、高目标的要求，使户外广告成为城乡一道亮丽的风景线，提升我市的整体形象。原告未经审批擅自设置的广告牌，杂乱无序，有损我市形象。三、依据《永康市户外广告设置管理办法（试行）》第二十条规定：“未经批准擅自设置户外广告的，由市城管执法局责令限期整改或拆除，逾期不整改或拆除的，可以代为整改或拆除，并依法予以处罚”之规定，假如该三个广告牌没有被拆除，我局也有权依法予以强制拆除。四、至于原告的损失，原告的建筑物本身属于违法的建筑物，不管谁予以拆除，损失都应由原告自行承担。并且原告还有复垦的责任。综上所述，原告设置的3个大型广告牌违法事实清楚，证据确凿，理应予以拆除。退一步，即使是我局拆除的，也是依法行政行为。因此，请求驳回原告对永康市城市管理行政执法局的全部诉求。
被告永康市城市管理行政执法局向本院提交证据如下：
1、2013年5月28日，浙政办发[2013]69号浙江省人民政府办公厅关于印发《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的通知，证明省办公厅对违法建筑的范围、违法建筑的认定、违法建筑的分类处理、违法建筑的拆除等进行了明确，原告的3处广告牌均属于违法建筑之列，应予拆除。违法建筑的拆除原则上不得给予任何形式的补偿，一切经济损失及违法建筑相关的民事责任由当事人负责。行政执法单位依法执行并无不妥。
2、2013年7月7日，永政办[2013]122号永康市人民政府办公室文件1份，证明永康市人民政府对违法建筑处理实施意见的通知，进一步说明政府部门对拆违工作的重视。
3、2013年7月10日，中共永康市委办公室文件[2013]46号：中共永康市委办公室永康市人民政府办公室关于进一步加强“违法用地、违法建设”查处工作的实施意见1份，证明实施意见中对二违查处工作的责任主体进行认定，被告依法履行对户外广告牌是否违反相关法律进行摸查、调查的事实。
4、2014年4月2日，金市交[2014]28号金华市交通运输局、金华市“三改一拆”行动领导小组办公室文件、关于全市开展公路边“三化”及“三改一拆”集中拆违月活动的通知1份，证明通知中明确要求当地政府要求对高速公路边的违法广告牌进行拆除的部署，广告牌是否属违章建筑进行了认定，原告设置的3处广告牌均属整治范围之内，已经被认定违法建筑的事实。
5、2015年5月5日永委办发[2014]71号中共永康市委办公室文件：“中共永康市委、永康市人民政府办公室关于印发永康市违法建筑拆除违法用地查处专项行动方案的通知”1份，证明（1）市委市政府、对违章建筑查处的重点是国省道沿线违法用地、违法建筑物；（2）要求查处工作需在2014年6月20日前完成。（3）被告行政执法局依法履行职责，未存在行政行为违法的事实。
6、永委办（2014）65号永康市人民政府办公室文件，证明原告至今未提供相关合法设置广告牌的审批手续，限期未拆除的，被告依法可以拆除。
被告永康市交通运输局辩称，一、被告永康市交通运输局主体不适格。2014年9月16日《永康对违法违规的户外广告“亮剑”》新闻网所刊文章是一种宣传、舆论内容，不是具体行政行为。新闻报道，不是实在的行政行为体现，原告单凭新闻报道，也没有指明被告单位名称，就认定永康市交通运输局是被告主体适格，是不恰当的。何况记者采访对象不是永康市交通运输局，也是错误的，应该认定被告主体不适格。二、原告提供的2014年6月12日的“通知”对象是风扬广告公司，并不是本案的原告缙云县四方广告有限公司，风扬广告公司与缙云县四方广告公司不是同一个单位。所以，应当认定“通知”是文不对题，是一种无效证据。三、原告诉讼事实不清，证据不足。根据原告的证据，本案中没有证据证明永康市交通运输局有具体行政行为。四、法律适用。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十九条规定，本案被告永康市交通运输局的主体不适格，也不存在具体行政行为的事实。原告缙云县四方广告有限公司诉讼请求事实不清，证据不足。法院应当依法驳回原告的诉讼请求。
被告永康市交通运输局提交的证据与被告永康市城市管理行政执法局提交的证据一致。
经庭审质证，本院对证据作如下认定：
对被告永康市城市管理行政执法局和永康市交通运输局提供的证据，原告综合质证认为，1、被告提交的证据未在法律规定期限内提交，应视为举证不能。2、三被告在原告不知情的情况下，对原告的3处户外广告设施实施强制拆除是一种行政强制措施。三被告的主体资格适格。3、三被告没有法定做出《通知》及强拆的职权。4、三被告以依据其提供的地方性法规、规章及党委、政府的政策文件来强制拆除原告的广告设施，未依法给予原告陈述权和申辩权，亦未制作独立的强制执行决定书，且没有进行公告，剥夺了原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利，程序违法。本院认为，1、根据三被告发出的《通知》，三被告作为被告主体适格。被告永康市城市管理行政执法局和永康市交通运输局已在法律规定期限内提交证据。2、三被告为实行“三改一拆”、“四边三化”行动，实施了拆除原告3处户外广告设施的行政行为，在实施具体行政行为过程中，未充分保障当事人程序权利，且没有依法制作强制拆除决定书并公告，应认定三被告的行政强制措施程序违法。
对原告提交的证据1、2、4，各被告认为用来证明本案的行政对应性不合理。本院认为，结合原告庭审后提交的通知，可以确定三被告系本案所涉3处户外广告的行政行为人，主体适格。对证据3，各被告认为，广告牌属于经营性设施，既然是经营性设施，一定会涉及到用地和规划许可的问题，不能达成原告要证明户外广告合法性的证明目的。对证据5，各被告认为系原告单方制作，对三性均有异议，对证据6，各被告认为，其中一份广告合同书发布日期从2011年至2014年，另一份发布日期只有1年，没有证据证明合同基础，不存在损失。对原告提交的证据，本院综合认定如下：根据相关法律规定，原告所设的3处户外广告设施未办理相关的合法审批程序，属违法。原告提交的证据不能证明其合法权益受到违法行政行为的损害，但拆除后的残值部分原告未取得，有相应的残值处理损益。
经审理查明：三被告为响应“三改一拆”“四边三化”活动，于2014年6月12日，向原告缙云县四方广告有限公司发出了《通告》，并在原告不在场的情况下拆除了原告的3处户外广告设施（高炮）。原告不服三被告的行政行为，向本院提起行政诉讼，要求确认三被告强制拆除原告3处户外广告设施的行政行为违法，并提出赔偿各项损失437020元的请求。
本院认为，三被告为落实全市公路边“三化”及“三改一拆”的工作，以向原告发送了《通知》的方式，实施了将原告3处户外广告设施拆除的行为；在实施具体行政强制行为中，未充分保障当事人程序权利，没有依法认定原告违法事实的决定书，也没有制作强制执行决定书的公告，本院认定其行政行为违法。对原告要求被告赔偿拆除3处户外广告设施所造成的经济损失的诉讼请求，原告对其主张未能举证证明其3处户外广告设施合法，亦未能就其主张的经济损失提供依据，本院对其要求被告赔偿经济损失的诉讼请求不予支持。被告在实施拆除时未通知原告到场，致原告未能取得残值，有一定的损失，本院酌定为每处2万元，三处共计6万元。该损失应由三被告共同承担。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
一、确认被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局实施的拆除原告缙云县四方广告有限公司3处户外广告设施的行政行为违法。
二、由被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局赔偿原告缙云县四方广告有限公司因违法行政行为造成的损失6万元，在判决生效后三十日内支付。
三、驳回原告缙云县四方广告有限公司的其他诉讼请求。
本案案件受理费50元，由被告永康市前仓镇人民政府、永康市城市管理行政执法局、永康市交通运输局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 卢发扬
人民陪审员 俞 蕾
人民陪审员 丁维君
二〇一六年九月三十日
代书 记员 赵 嫣