陕西省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）陕行再2号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：敖�霞，女，汉族。
被申请人（一审被告，二审被上诉人）：旬阳县吕河镇人民政府。住所地：陕西省安康市旬阳县吕河镇双井社区*组。
法定代表人：向飞，镇长。
委托代理人：周三波，吕河镇社会治理办公室主任。
委托代理人：张登产，陕西法力律师事务所律师。
再审申请人敖德霞因诉被申请人旬阳县吕河镇人民政府（以下简称吕河镇政府）要求履行支付征地款法定职责一案，不服西安铁路运输中级法院（2017）陕71行终68号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年12月19日作出（2017）陕行申258号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审法院经审理查明：1984年农村土地承包到户时，老户主杨炳文全家九口人共承包土地15.68亩。1998年农村土地承包合同换证时，经杨炳文家庭会议协商，将原九个人的承包地分别登记在杨炳文三个儿子(杨东启、杨东超、杨东军)名下，其中敖德霞前夫杨东超名下承包了3.84亩集体土地。1999年，敖德霞与杨东超登记结婚，后二人外出务工，杨东超名下承包的土地即交由杨花（杨东超的姐姐）耕种。2008年，杨东超在外工亡。2015年11月25日，旬阳县人民政府办公室作出旬政办发[2015]180号《关于旬阳县第二中学建设项目征地拆迁工作实施方案的通知》，决定对吕河镇双井社区二、三组的部分集体土地依法征收，原承包登记在杨东超名下的小地名为苹果园的1.5亩集体土地，包括在此次征收范围内。根据《关于旬阳县第二中学建设项目征地拆迁工作实施方案的通�》的要求，吕河镇人民政府负责对旬阳县土地统征储备中心拨付的征地补偿款向农户兑付。因敖德霞与杨花对原登记在杨东超名下的土地经营权及征地补偿款发生争议，吕河镇人民政府未将该补偿款支付给敖德霞。2016年7月14日，敖德霞向旬阳县社情民意调查中心反映其征地款至今未予兑付，并请求调查处理。同日，旬阳县社情民意调查中心即将敖德霞反映事项交由吕河镇人民政府处理。吕河镇人民政府依据交办通知当即安排工作组，对敖德霞反映事项展开调查走访，并组织敖德霞与杨花等相关当事人进行了调解，但最终未能达成一致调解协议。2016年8月1日，吕河镇人民政府作出吕政函（2016）53号《关于敖德霞信访事项的答复函》，对敖德霞要求支付其征地补偿款的事项进行了答复。2016年9月13日，敖德霞以吕河镇人民政府未依法向其兑付征地补偿款为由，提起诉讼�请求确认吕河镇人民政府拒绝向敖德霞全额支付征地补偿款的行政行为违法，并判令吕河镇人民政府按政策标准限期向敖德霞全面履行补偿款兑付义务。另查明，原杨东超名下承包的土地补偿款现存放在双井社区集体账户保管。
一审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定第一款：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”。据此，土地征收的主体应是县级以上人民政府。敖德霞前夫杨东超名下承包的集体土地被依法征收后，征收机关旬阳县人民政府已将相应的征地补偿款项拨付给吕河镇人民政府，并委托吕河镇人民政府代为向被征地户支付。因敖德霞与其姑姐及其他家庭成员之间对该补偿款的分配发生争议，吕河镇人民政府遂将该款项交由敖德霞所在的村集体账户保管，至此吕河镇人民政府已全面完成了征收机关旬阳县人民政府委托的付款事项，其行为符合法律规定，并无不当。关于本案涉及的征地补偿款如何分配，应属民事法律关系，敖德霞可通过另案解决，因此其请求吕河镇人民政府直接向其履行支付义务的主张，无法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告敖德霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告敖德霞承担。
二审法院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，并予以确认。
二审法院认为，吕河镇双井社区二、三组的部分集体土地被征收，其中包括敖德霞前夫杨东超名下的承包地。根据《关于旬阳县第二中学建设项目征地拆迁工作实施方案的通知》的要求�吕河镇人民政府负责对旬阳县土地统征储备中心拨付的征地补偿款向被征地户兑付。但因敖德霞与杨花就杨东超名下承包地的权属和征地款分配发生争议，吕河镇人民政府将该款项交由敖德霞所在的村集体账户保管，并无不当。在敖德霞与杨花就杨东超名下承包地的权属和征地款分配争议未解决前，敖德霞请求吕河镇人民政府支付征地补偿款，没有依据。一审法院判决驳回敖德霞的诉讼请求正确，予以维持。敖德霞主张一审法院程序违法，理由不能成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院判决结论正确，二审法院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人敖德霞负担。
敖德霞向本院申请再审称：一审法院对我国《土地�理法》第四十六条第一款中的“组织实施”理解不当。旬阳县人民政府在《旬阳县第二中学建设项目征地拆迁工作实施方案》中安排被申请人向被征地农户直接兑付补偿款，符合我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的地方人民政府行使下列职权；（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令……（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”之规定。被申请人的履行行为属于其法定职责，而一审法院认为属于委托关系，不合法理。我国《土地管理法》第四十六条第二款规定“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记�”本案中，其在丈夫亡故后，和女儿作为丈夫为户主的《农业承包证书》之当然经营权人，自应成为受偿主体，他人无权干涉。承包合同作为法定的用益物权证明，具有对抗第三人的效力，被申请人不能因为杨东花的纠纷而无视承包合同及《土地承包到户核实表》的效力，无权拒绝向其全额支付补偿费。一审法院认为被申请人针对杨东花的主张，将补偿款交给村集体账户保管，其行为符合法律依据，但没有具体法律依据，缺少法理依据。一审法院认为，其只有在首先解决了与杨东花就征地补偿款分配的民事纠纷之后，才有权请求被申请人履行交付义务。但在诉讼程序上，杨东花若要主张自己的权利，应主动对申请人提起诉讼，而其处于抗辩地位，无法提起诉讼。
按照《行政诉讼法》第三十四条第一款规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，二审法院没有从被申请人未及时支付征地款是否合法进行审理，与行政诉讼法规定相悖。其是被征土地的合法承包人，按照征地补偿发放要求，其应是合法的征地款领受人。被申请人吕河镇政府扣留征地款的行为违法，一、二审法院认定事实不清，判决错误。请求：1.撤销原一、二审判决；2.确认被申请人拒绝向申请人全额支付征地补偿款的具体行政行为违法；3.判令被申请人按照政策标准期限向申请人全面履行补偿款兑付义务；4.一、二审诉讼费由被申请人承担。
被申请人吕河镇政府答辩称：(一)敖德霞与杨花因征地补偿款分配纠纷一案，镇政府作为基层人民政府，为了协调双方当事人之间的矛盾，对相关案件事实进�了调查了解，并组织双方当事人在镇村组等相关部门参与下在一起进行了调解。其认为杨花作为双井社区承包经营户杨炳文的原土地承包到户时的家庭成员，对承包的土地享有平等的土地承包经营权。后合同换证时将杨炳文承包的土地登记在上诉人之夫杨东超（已故）等三兄弟名下，且未明确杨花享有的承包经营土地份额在兄弟三人谁的名下，现杨花向杨东超之妻敖德霞提出分得部分应得征地补偿款，请求政府调解，因镇政府没有裁决权，为了不引起当事人之间更大的矛盾，维护社会稳定，镇政府做出了吕政函（2016）53号《关于敖德霞信访事项的答复函》，其宗旨是督促敖德霞合理合法支付杨花应享有的补偿款，是给敖德霞一个建议。
(二)《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法�程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，”一审法院做了明确的引用。镇政府无权利支配和兑付土地补偿款，作为县级人民政府委托的兑付土地补偿款的镇级人民政府，在土地权属发生争议时，按照《旬阳县第二中学建设项目征地拆迁工作实施方案》第三条第（二）项的规定，将征地补偿款移交给村组集体经济组织保管和协调解决，没有不当。
综上所述，镇政府将争议款项交由法定单位保管并待双方协商，没有不当；其没有法定义务支付敖德霞主张的款项，一、二审法院的判决正确。
本院认为：旬阳县人民政府下发旬政办发[2015]108号文件《旬阳县人民政府办公室关于旬阳县第二中学建设项目征地拆迁工作实施方案的通知》第七部分资金管理中（一）内容：资金�旬阳县土地统筹储备中心向吕河镇政府拨付，由镇政府及时将征迁补偿费兑付到农户手中，相关村组应做好配合工作，各级不得截留、挪用或拖延。该项内容已经明确吕河镇政府作为兑付征迁补偿费的行政主体，有义务将补偿费发放到被征地村民手中。依照法律规定，《农业承包合同书》是农村土地承包人拥有该土地承包权的合法权属证明，具有法律效力，吕河镇政府应按照法律规定的明确权属关系向承包合同的权利人敖德霞兑付各项补偿费，但镇政府认为有他人对敖德霞前夫杨东超名下被征土地及附着物权属发生争议而拖延兑付，其拖延兑付征地补偿费的行为违法。一、二审法院认定事实和适用法律错误，判决驳回敖德霞的诉讼请求错误，应予撤销。敖德霞请求吕河镇政府按照政策标准给其履行补偿款兑付义务于法有据，应予支持。吕河镇政府应将按照政策已经确定的除不在杨东超承包地名下的0.4亩自留地征地款以外的本案所涉全部补偿款及时兑付给敖德霞本人。依照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：
一、撤销西安铁路运输中级法院（2017）陕71行终68号行政判决；
二、撤销安康铁路运输法院（2016）陕7101行初74号行政判决。
三、吕河镇政府自接到本判决之日起十五日内将已经确定的除不在杨东超承包地名下的0.4亩自留地征地款以外的本案所涉全部补偿款兑付给敖德霞本人。
一、二审案件受理费各50元，由旬阳县吕河镇人民政府负担。
本判决为终审判决�
审判长 李建军
审判员 徐 炯
审判员 杨成会
二〇一八年四月十八日
书记员 刘 媛