江苏省南京市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏01行初45号原告陈效友，女，1948年12月1日出生，汉族，住南京市建邺区。委托代理人朱吉标（系原告儿子），男，1972年2月10日出生，汉族，户籍地为南京市建邺区，现住南京市鼓楼区。委托代理人孟登高，北京在明律师事务所律师，执业证号11101201010285169。被告江苏省人民政府，住所地在南京市北京西路68号。法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。委托代理人曹泽南，江苏省人民政府法制办工作人员。原告陈效友因不服被告江苏省人民政府（以下简称省政府）作出的《不予受理行政复议申请决定书》行为，于2018年1月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于2018年1月23日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年4月2日公开开庭审理了本案。原告陈效友及其委托代理人朱吉标、孟登高，被告省政府委托代理人曹泽南到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年1月8日，被告省政府针对原告陈效友的行政复议申请，作出《不予受理行政复议申请决定书》（〔2018〕苏行复不字第004号，以下简称《不予受理行政复议决定书》）。原告陈效友诉称，原告是南京市建邺区江心洲永定村石桥组长河1队27号村民。2012年10月23日，原告的承包耕地被强占。2014年5月5日，原告家的房屋被强拆，后被法院判决强拆违法。因不服南京市人民政府（以下简称市政府）将原告的承包耕地（未得到合法补偿安置）所在地块出让给南京洲岛置业有限公司（以下简称洲岛公司），并核发（2014）11563号《国有土地使用权证》，原告和朱吉岗、丁主明曾于2015年8月11日向省政府提起行政复议申请，请求撤销该证。2017年9月15日，收到省政府作出的〔2015〕苏行复第241号《行政复议决定书》，维持原行政机关的行政行为。因不服复议决定，原告于同年9月18日提起行政诉讼。2017年11月5日，丁主明将市政府答辩状和证据材料送给原告，此时原告才得知市政府于2012年10月向洲岛公司核发了（2012）10813号土地证，宗地图显示用障眼法扣除原告家的123.5平方米宅基地（宗地图表明27字样即为原告家）。2014年9月12日，洲岛公司又出具了《土地登记申请表》，隐瞒原告家被违法强拆的事实，谎称原告家“已完成拆迁”，申请补办该部分土地的变更登记手续。市政府未经核查于同年10月17日将原告合法持证（雨红星字第7-025号土地使用权证）的123.5平方米部分宅基地批准变更给洲岛公司并核发（2014）11563号土地证。因市政府的行政行为严重侵犯了原告的合法权益，原告于2017年12月29日向被告省政府邮寄行政复议申请及证据材料。2018年1月10日，原告收到被告省政府作出的《不予受理行政复议决定书》。该决定依据《不动产登记暂行条例》相关规定，以被申请人应为南京市国土资源局为由驳回原告的行政复议申请。原告认为，1.原告所提出复议申请是市政府于2014年10月17日核发给洲岛公司的（2014）11563号土地证的行政行为，而《不动产登记暂行条例》实施时间是2015年3月1日，根据法不溯及既往原则，审理原告提出的复议申请事项不适用于该法律。2.依据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，南京市国土资源局是核发土地证的审查机关，市政府是批准机关，而且土地证上也盖有市政府公章，所以将市政府作为被申请人并无不当。3.原告和案外人不服市政府核发的（2014）11563号土地证曾于2015年8月11日就向被告提出行政复议申请，被告并未以此理由不予受理。当时《不动产登记暂行条例》已经实施，为何一案存在两种受理依据？行政复议和行政诉讼是原告重要的司法救济途径，被告的不受理行为不仅堵截了原告的司法救济途径，侵犯了原告的合法权益，也是与习总书记提出的依法治国的法治精神相悖。请求法院依法撤销被告省政府作出的《不予受理行政复议决定书》；责令被告省政府依法审理原告提出的行政复议请求；本案的诉讼费用由被告承担。原告为支持己方的主张，向本院提交了如下证据：证据1.长河27号住宅原貌图、雨红星字第7-025号土地使用权证、户籍证明、建邺区投促局出具的证明，证明原告及家庭成员在案涉土地内有合法宅基地，且未被征收，在没有自愿交出土地或由法院判决强制执行的情况下，原告对持证土地仍然拥有使用权，任何单位和个人不得侵犯。证据2.洲岛公司出具的情况说明，证明原告提起行政复议和行政诉讼的主体适格。证据3.（2017）苏01行初800号案中省政府提交的答辩状及证据、依据清单，证明原告和案外村民因承包土地未被征收，不服市政府出让并颁发11563号土地证给用地单位，于2015年8月11日向被告提起行政复议申请，被告受理并于2017年9月4日作出了复议决定。我方认为同样的案件受理的法律依据不同，属于同案异法情况。证据4.准许延长举证期限通知书、市政府关于（2017）苏01行初800号案证据清单、生态科技岛交地范围图（一期）、土地登记审批表（一期）、10813号土地证及宗地图、交接确认书（四期）及范围图、土地登记申请表（四期）、地籍权属调查表（四期）、11563号土地证及宗地图，以上证据来源于（2017）苏01行初800号案中市政府提交。证明原告2017年10月9日通过上述证据获知洲岛公司采取欺骗手段申请变更登记，并取得11563号土地证，并于2018年1月2日提起行政复议申请，符合法定申请期限的规定。市政府批准将属于原告家的123.5平方米的宅基地使用权变更登记给洲岛公司，严重侵犯了原告的重大利益，原告提起行政复议或行政诉讼有事实依据和法律依据。证据5.《不予受理行政复议决定书》，证明本案被诉行政行为存在。被告省政府辩称，1.我方作出的《不予受理行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律法规正确。本案中原告于2018年1月2日向我方申请行政复议，请求确认市政府将其合法持证的123.5平方米的宅基地变更登记给洲岛公司的行政行为违法并撤销宁建国（2014）第11563号土地证。我方认为，《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”本案中，原告对宁建国（2014）第11563号土地证不服，应当以南京市国土资源局为被申请人，向市政府或江苏省国土资源厅申请行政复议。故原告申请复议事项不属于行政复议受理条件，我方根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条作出不予受理决定，认定事实清楚、适用法律法规正确。2.我方作出的《不予受理行政复议决定书》程序合法。原告于2018年1月2日向我方申请行政复议，我方于2018年1月8日根据行政复议法第十七条规定作出《不予受理行政复议决定书》，并于当日邮寄送达，程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。被告省政府为支持己方的意见，向本院提交了如下证据、依据：证据1.原告2018年1月2日向省政府提交的《行政复议申请书》及邮寄凭证；证据2.省政府2018年1月8日作出的《不予受理行政复议决定书》及邮寄凭证。证据1、2共同证明省政府作出涉诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。依据有：1.行政复议法第十七条；2.《不动产登记暂行条例》第七条；3.《南京市人民政府关于实施不动产统一登记的通知》。庭审中，双方当事人对对方当事人向本院提交的证据均发表了质证意见。原告对被告证据1的真实性、关联性和合法性均予以认可；对证据2的真实性、关联性予以认可，合法性不予认可。被告对原告证据1中户籍证明、土地使用证、长河27号住宅原貌图的真实性、合法性、关联性均不予认可，土地使用证不涉及原告方的姓名，户籍证明明确载明此件仅用于法院，有效期为15天，落款时间为2015年11月11日，建邺区投促局出具证明的真实性、合法性均不予认可，与本案无关；对证据2的真实性、合法性均不予认可，与本案无关；对证据3的真实性、合法性均予以认可，对其关联性、证明目的均不予认可；对证据4中准许延长举证期限通知书、市政府关于（2017）苏01行初800号案证据清单的真实性、合法性、关联性均予以认可，其他证据与本案争议焦点无关，对其真实性、合法性均不予确认，证明目的不予认可；对证据5的真实性、合法性、关联性均予以认可。本院对双方当事人提交的证据作如下认证：原告证据1中的户籍成员表、建邺区投促局证明，证据2—5和被告证据1、2均与本案待证事实有关联，且来源真实、合法，本院予以确认。原告证据1中住宅原貌图因系打印件，真实性无法判断，雨红星字第7-025号土地使用权证因系朱长山所有，与原告父亲朱昌山无法判断是否同一人，故本院不予确认。本院经审理查明，原告陈效友系南京市建邺区江心洲长河1队27号村民。2014年10月17日，市政府向洲岛公司颁发宁建国用（2014）第11563号《国有土地使用证》。原告陈效友原承包的部分土地位于宁建国用（2014）第11563号《国有土地使用证》所涉土地范围内。2018年1月2日，原告向被告省政府申请行政复议，请求确认被申请人市政府将申请人合法持证的123.5平方米的宅基地变更登记给洲岛公司的行政行为违法并撤销宁建国用（2014）第11563号《国有土地使用证》。被告省政府于2018年1月8日作出被诉《不予受理行政复议决定书》，以原告的复议事项依法不符合行政复议的受理条件为由，决定不予受理。原告陈效友对被告省政府的行政复议程序无异议，但认为被告省政府作出的《不予受理行政复议决定书》违法，故向本院提起行政诉讼。另查明，中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发＜南京市人民政府职能转变和机构改革的实施意见＞的通知》规定，按照统一不动产登记职责的要求，将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到南京市国土资源局。2016年6月17日,《南京市人民政府关于实施不动产统一登记的通告》明确：“自2016年6月28日起，在本市行政区域内实施不动产统一登记。市本级（玄武区、秦淮区、建邺区、鼓楼区、栖霞区、雨花台区）国有土地不动产登记工作由南京市不动产登记局具体负责组织实施，南京市不动产登记中心具体办理不动产登记相关事务性工作。”本院认为，行政复议法第十五条第一款第（三）项规定：“对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。”第（五）项规定：“对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《不动产登记暂行条例》第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”根据上述规定，当事人申请行政复议，应向法律、法规授权的组织的上一级行政机关提出。本案中，根据中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发＜南京市人民政府职能转变和机构改革的实施意见＞的通知》和《南京市人民政府关于实施不动产统一登记的通告》，自2016年6月28日起，南京市不动产登记职责整合到南京市国土资源局。故原告陈效友申请行政复议，应向南京市国土资源局的上一级行政机关市政府或者江苏省国土资源厅提出。被告省政府以原告陈效友的行政复议申请不符合本机关受理的行政复议受理条件为由作出被诉《不予受理行政复议决定书》正确。原告陈效友“责令被告省政府依法审理原告提出的行政复议请求”的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陈效友的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈效友负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。审 判 长  李 兵人民陪审员  徐文苏人民陪审员  宋守泉二〇一八年四月八日书 记 员  赵和玉