浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行终821号
上诉人（原审原告）周忠泉，男，1947年10月2日出生，汉族，住绍兴市越城区。
委托代理人程幸福、盛雅欢，浙江朋成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区人民政府。住所地：绍兴市柯桥区群贤路****号。
法定代表人沈志江，区长。
委托代理人赵卓，绍兴市柯桥区人民政府工作人员。
委托代理人何建航，浙江鉴湖律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。住所地：绍兴市越城区曲屯路***号。
法定代表人马卫光，市长。
委托代理人胡国祥，绍兴市人民政府办公室工作人员。
被上诉人（原审第三人）芦亚君，女，1950年12月24日出生，汉族，住绍兴市越城区。
周忠泉诉绍兴市柯桥区人民政府、绍兴市人民政府土地行政登记及行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2017年7月19日作出（2017）浙06行初130号行政裁定。周忠泉不服，向本院提出上诉，本院于2017年8月2日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经阅卷并询问各方当事人，本案现已审理终结。
原审裁定载明：周忠泉起诉称，其与第三人芦亚君之夫周小毛系兄弟。涉案位于绍兴市××城区马山镇××村的房屋系周忠泉父母遗产，考虑到周小毛最小，父母去世后便由周小毛居住使用，周忠泉等兄弟四人未对该房屋进行分割。周小毛夫妇使用期间，该房屋一直保持原状，其亦在屋内存放物品。2016年12月，在政府对马山镇宣港村有关房屋拆迁过程中，其才得知原绍兴县人民政府向周小毛发放了绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》。为此，周忠泉曾向绍兴市国土资源局提出异议，该局以土地证系原绍兴县人民政府颁发为由，要求周忠泉向绍兴市人民政府申请复议。周忠泉据此申请复议后，绍兴市人民政府作出“维持绍兴市柯桥区人民政府（原绍兴县人民政府）于1991年11月30日作出的准予向周小毛登记颁发绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》的具体行政行为”。周忠泉认为，在周小毛未提交分家析产协议、村民委员会又非法定证明机关的情况下，原绍兴县人民政府未经公告，向周小毛颁发绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》的行为错误，且损害其合法权益。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》等规定，提起诉讼，请求：1.撤销绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》（宗地号3-1-11-053、图号3-1-11）；2.撤销绍兴市人民政府作出的绍市府复决字[2017]14号行政复议决定书；3.本案诉讼费用由被告承担。绍兴市柯桥区人民政府答辩称：1.答辩人就涉案土地作出的土地登记及颁发土地使用权证的行为，事实清楚，证据确凿充分，程序合法，应依法予以维持。2.自答辩人作出该土地登记行为至今，已超过二十五年，周忠泉的主张已超过行政诉讼法规定的最长起诉期限。综上，请求依法驳回周忠泉的全部诉讼请求。绍兴市人民政府答辩称：1.答辩人所作行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。2.周忠泉所诉绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》颁发于1991年11月30日，其直至登记行为作出二十五年后才提起诉讼，已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年的最长起诉期限，且无正当理由。综上，请求依法驳回周忠泉的起诉。芦亚君在法定期限内未提交书面答辩意见，庭审时述称：绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》所对应的房屋属第三人丈夫的遗产，目前属第三人所有，与周忠泉无关。第三人在2000年对涉案房屋进行过改造，房屋外观及内部装潢均有变化，并非周忠泉所称“一直保持原状”。
原审法院认为，起诉必须在法律规定的期限内提出。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，周忠泉所诉原绍兴县人民政府向周小毛颁发绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》的行为作出于1991年11月30日，现其直至2017年4月28日才提起本案行政诉讼，显然已超过上述规定的最长二十年的诉讼保护期限。本案系行政复议机关为共同被告案件，因原告起诉原行政行为不符合法定起诉条件，其对维持原行政行为的复议决定提起的诉讼亦应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回周忠泉的起诉。
周忠泉上诉称：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的起诉期限，应限于行政行为按照法律规定的程序作出，只有这样才可以认定与行政行为有利害关系的第三人，放弃了通过司法途径解决纠纷。原国家土地管理局《土地登记规则》第十八条规定，“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的主要内容如下：1、土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；2、准予登记的土地权属性质、面积、坐落；3、土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；4、其他事项”、第二十一条“公告期满，土地所有者、土地使用者、他项权利拥有者及其他土地权益有关者，对土地申请登记审核结果未提出异议的，报经人民政府批准，进行注册登记”。据此，柯桥区政府向周小毛颁发土地使用证前，应当进行公告，否则外人无法知道行政机关是否作出行政行为。就本案来说，涉案房屋虽由周小毛居住，但上诉人也一直在使用，上诉人退休后不用的物品均放在涉案房屋。上诉人在没有被侵权的情况下，不可能对周小毛或柯桥区政府向法院提起诉讼。本案驳回上诉人起诉，而柯桥区人民政府或其他行政机关又拒不改正错误的行政行为，将导致上诉人的合法权益得不到法律的保护。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
绍兴市柯桥区人民政府在法定期限内未提交答辩状，二审询问时称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条明确规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”答辩人于1991年11月30日作出准予登记发证的决定，并向周小毛颁发了集体土地建设用地使用权证，至上诉人2017年4月28日提起行政诉讼，已经超过前述法律规定的20年最长起诉期限，一审法院据此驳回上诉人的起诉具有充分的事实和法律依据。二、上诉人认为前述法律规定的“应限于行政行为按照法律规定的程序作出”并无任何法律依据。《土地登记规则》系1996年2月1日起施行，本案颁证行为于1991年11月30日作出，故该规则及第十八条均不适用于本案。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院依法驳回上诉、维持原裁定。
绍兴市人民政府答辩称：一、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据确凿。答辩人经复议后查明：1989年10月30日，周小毛就涉案的宗地号为053、用地面积为33.2平方米的集体土地建设用地使用权向原绍兴县人民政府（现绍兴市柯桥区人民政府）申请土地登记，提供了马山镇宣港村村民委员会1989年10月30日出具《证明》及《土地房产证存根摘录分解表》，其上记载涉案房屋土地证户主及相关情况，并证明周小毛继承该房产。另提供1991年10月30日马山镇宣港村村民委员会确认情况属实的《分家析产证明书》，证明周小毛、周八斤、周忠泉分家，分得涉案房屋。原绍兴县人民政府经现场勘丈、地籍界址调查，认为周小毛申请登记的土地使用面积33.2平方米权属合法，界址清楚，面积正确，于1991年11月30日作出准予登记发证的决定，并于1991年12月24日向周小毛颁发绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》。因此，答辩人作出维持的复议决定，认定事实清楚，证据确凿。二、答辩人作出行政复议决定适用依据正确，程序合法。答辩人于2017年2月27日收到上诉人行政复议申请材料，2017年2月28日立案通知绍兴市柯桥区人民政府提出书面答复，通知第三人参加行政复议，绍兴市柯桥区人民政府于2017年3月5日向答辩人提交书面答复及作出涉案土地登记的证据、依据等材料。2017年4月14日，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出绍市府复决字（2017）14号行政复议决定书，维持绍兴市柯桥区人民政府（原绍兴县人民政府）于1991年11月30日作出的准予向周小毛登记颁发绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》的行政行为，行政复议决定书已邮寄送达上诉人、绍兴市柯桥区人民政府和第三人。三、上诉人主张的诉讼请求已超过法定起诉期限且无正当理由。上诉人起诉要求撤销绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》，属于因不动产提起的诉讼，而原绍兴县人民政府于1991年11月30日对涉案房屋土地使用权作出准予登记发证的决定，该登记行为作出之日起至上诉人起诉时已超过法定二十年最长起诉期限，人民法院不应予以受理。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院依法驳回上诉、维持原裁定。
芦亚君在法定期限内未提交答辩状，二审询问时称：其同意绍兴市人民政府和绍兴市柯桥区人民政府的答辩意见。涉案房产是其丈夫的遗产，目前属第三人所有，与上诉人无关。
原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
本院认为，本案系上诉人周忠泉针对被上诉人绍兴市柯桥区人民政府（原绍兴县人民政府）绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》申请行政复议后，不服绍兴市人民政府绍市府复决字[2017]14号行政复议决定和原行政行为一并提起的诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。经审查，本案上诉人所诉原绍兴县人民政府绍集建（马山）字第000885号《集体土地建设用地使用证》于1991年11月30日作出，上诉人直至2017年4月28日才提起本案行政诉讼，显然已超过二十年的最长起诉期限。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院依法不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 陈建勋
审判员 惠 忆
审判员 马惟菁
二〇一七年十一月二十七日
书记员 韦若莎
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