甘肃省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）甘行终228号
上诉人（原审原告）张凤林。
委托代理人赵庆华、付毅，甘肃玉榕律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）兰州市西固区人民政府，地址：兰州市西固区公园路3号。
法定代表人马力仁，该政府区长。
委托代理人王文江，该政府法制办公室副主任。
委托代理人李海宁，甘肃西成律师事务所律师。
上诉人张凤林因诉兰州市西固区人民政府（以下简称：西固区政府）不履行法定职责一案，不服武威市中级人民法院（2016）甘06行初300号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
一审法院认为，原告张凤林于2015年12月25日提起行政诉讼，要求被告西固区政府履行房屋征收的法定职责，审理中，原告于2016年4月21日以其诉讼目的已经达到为由，申请撤回起诉，经审查，于2016年5月18日作出（2016）甘06行初90号行政裁定准许原告撤回起诉。现原告张凤林在无正当理由的情况下又以相同的诉讼请求和事实理由再行起诉，继续要求被告西固区政府履行房屋征收的法定职责，依法应当裁定驳回其起诉。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（七）项之规定，裁定：驳回原告张凤林的起诉。
上诉人张凤林不服一审裁定上诉称，一审裁定以撤诉之后无正当理由再行起诉为由驳回上诉人起诉无事实依据和法律依据。上诉人提起两次诉讼请求完全不同，2015年12月25日起诉的诉讼请求是因被告不与上诉人签订房屋征收补偿协议，诉其不履行法定职责；本次诉讼请求是按照国有土地上房屋征补条例的规定，被告未入户摸底调查、确认权属、也未公布调查登记结果等，诉其不履行法定职责。所以两次起诉的事实依据和法律依据完全不同，不属于重复起诉。一审裁定认定上诉人无正当理由错误。上诉人提起本次诉讼有正当理由，被上诉人在房屋征收过程中没有履行相应的职责，属于不作为，上诉人有权起诉。一审法院未开庭审理剥夺了上诉人的辩论和质证权利，致使上诉人无法阐释理由是否正当。请求二审撤销一审裁定，依法改判或者发回重审。
被上诉人西固区政府答辩称，被答辩人在房屋征收过程中，充分履行了法定职责。本案所涉项目为宝兰客专建设中的配套项目东川货运中心。该建设项目有建设厅、国家发改委、国土部的批复，答辩人通过发布征收公告和征收补偿方案，明确了补偿的依据和内容，答辩人根据产权单位提供的证据材料和摸底表依法进行征收补偿，符合法定程序，应予保护。被答辩人的起诉违反一事不再理原则，属于重复起诉，应当裁定驳回起诉。被答辩人在2015年12月25日以答辩人不履行法定职责为由提起诉讼，答辩人向其送达西征收办发（2016）27号《关于对马献珠等21人要求签订房屋征收补偿协议申请的答复》，被答辩人自愿申请撤回起诉，法院裁定准许其撤诉，现又以同样的诉讼请求、同样的事实和理由提起诉讼，应当依法裁定驳回其起诉。被答辩人不具备原告主体资格且起诉已超过起诉期限，其起诉不成立。本案被征收的住宅楼是中核动力设备有限公司，被答辩人没有被征收房屋的产权手续，故不具备原告主体资格。被答辩人在2015年12月25日曾提起行政诉讼，其在当时就知道其权利是否受到侵害，现又于2016年9月29日提起诉讼，已超过法律规定的六个月起诉期限，应当依法裁定驳回其起诉。请求二审驳回上诉，维持原裁定。
本院查明，本案在2015年12月25日向武威市中级人民法院提起诉讼后，西固区政府作出了西征收办发（2016）27号《关于对马献珠等21人要求签订房屋征收补偿协议申请的答复》，并向上诉人进行了送达。该答复明确告知上诉人，西固区政府未与上诉人签订房屋征收补偿协议的原因是中核动力设备有限公司提供的被征收人名单中没有张凤林等21人。
本院认为，本案应当审查四个问题：1、上诉人起诉是否属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形；2、西固区政府作为被告是否适格；3、上诉人的起诉是否有事实根据；4、一审法院未开庭审理是否程序违法。
关于上诉人起诉是否属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（七）项的规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。符合本项规定情形的首要条件是前后两个起诉内容相同，即后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人申请撤诉之后无正当理由再行起诉之所以被禁止，是因为它违反一事不再理原则，如果允许再行起诉，将造成因重复审理而浪费司法资源、被告因二次应诉而浪费行政资源。就本案而言，上诉人于2015年12月25日以西固区政府未与其签订房屋征收补偿协议为由，向武威市中级人民法院提起不履行法定职责之诉；上诉人于2016年10月24日又以西固区政府未入户摸底调查、确认权属、也未公布调查登记结果等为由，向武威市中级人民法院提起不履行法定职责之诉。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，国有土地上房屋征收分为房屋征收决定程序和房屋征收补偿程序，经审查，上诉人前诉是在征收补偿程序中诉西固区政府不履行法定职责；本案之诉是在房屋征收决定中诉西固区政府不履行法定职责。两个诉虽都是诉西固区政府不履行法定职责，但是事实理由和诉讼请求不同，故可以认定本案不属于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。上诉人的该上诉理由成立，应当予以支持。原审裁定适用法律错误，应予纠正。
关于西固区政府作为被告是否适格的问题。上诉人以西固区政府未入户摸底调查、确认权属、也未公布调查登记结果等为由，提起不履行法定职责之诉。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称：房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”据此，房屋征收部门是“组织实施”房屋征收与补偿工作的具体职能部门，在房屋征收与补偿工作中能够以自己的名义独立承担责任。该条例第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”可见，该条例将被征收房屋调查登记职责赋予了房屋征收部门而不是区政府，上诉人将区政府列为被告缺乏法律依据。一审法院虽未告知其变更被告，但是本案未进入实体审理，西固区政府并不是适格的被告。
关于上诉人的起诉是否有事实根据的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。就本案来说，作为房屋征收部门要依法履行房屋调查登记职责，首先应当对被征收房屋的权属进行调查，它是对被征收人给予补偿的前提条件，也涉及到房屋补偿款的发放对象。经查，因被征收房屋的所有权问题，上诉人与北京中核华建资产管理中心471分中心发生争议，上诉人已经对诉争房屋提起了民事诉讼。若生效民事裁判确认上诉人享有被征收房屋所有权，则上诉人诉请履行的房屋调查登记问题便自然解决，若生效民事裁判认定上诉人不享有被征收房屋的所有权，则上诉人与房屋征收补偿行为不具有利害关系，无原告主体资格，故本诉无存在必要，上诉人解决本案纠纷的关键在于已经提起的房屋权属民事诉讼。在被征收房屋权属尚未解决的前提下，上诉人要求西固区政府履行法定职责无事实根据和法律依据。据此，上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回起诉。
关于一审法院未开庭审理是否程序违法的问题。人民法院审理行政案件原则上应当公开进行，但人民法院可依法决定书面审理或者开庭审理、公开开庭或者不公开开庭。并不是所有的一审行政案件和二审行政案件，都必须要经过公开开庭审理程序。是否公开开庭审理，合议庭要结合案件事实决定，为节约司法成本，减轻各方当事人诉讼负担，对于原告或者上诉人所诉之请求，在法律上显无理由者，人民法院可基于职权不开庭审理。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第二款规定，对于一审行政案件，经过阅卷、调查和询问当事人，合议庭认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因本案的主要争议是上诉人起诉是否符合起诉条件问题，一审法院未开庭审理而采用书面方式审理，系法院职权所在且不违反法律规定。上诉人认为一审法院未开庭审理，程序违法的理由不能成立。
综上，上诉人的部分上诉理由成立，但不能改变案件处理结果。一审法院裁定结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 何克祥
代理审判员 张云霞
代理审判员 朵利民
二〇一七年六月二十七日
书 记 员 丁卫东