中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书（2016）最高法行申4775号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：葛细苟，男，1954年1月24日出生，汉族，住江西省。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：葛冬生，男，1971年1月8日出生，汉族，住江西省。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：余光华，男，1966年1月21日出生，汉族，住江西省。再审被申请人（一�被告、二审被上诉人）：江西省人民政府。住所地：江西省南昌市红谷滩新区卧龙路999号省行政中心。法定代表人：刘奇，该省人民政府省长。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江西省景德镇市人民政府。住所地：江西省景德镇市瓷都大道***号。法定代表人：梅亦，该市人民政府市长。再审申请人葛细苟、葛冬生、余光华诉江西省人民政府（以下简称省政府）、江西省景德镇市人民政府（以下简称景德镇市政府）不履行法定职责一案，不服江西省高级人民法院（2016）赣行终55号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员马永欣、审判员张艳、代理审判员沈小平组成合议庭，对本案进行了审查。葛细苟、葛冬生、余光华以省政府、景德镇市政府未依法履行公告法定职责侵犯其合法权益为由�向江西省景德镇市中级人民法院起诉，请求判令景德镇市政府在一定期限内履行发布《征收土地公告》及《征地补偿安置方案公告》的职责。江西省景德镇市中级人民法院一审查明：2002年，景德镇市政府规划在吕蒙乡××村创建高新陶瓷工业园区。2003年7月1日，景德镇市国土资源局与吕蒙乡××村委会签订征地协议，履行征地法定程序。葛细苟、葛冬生、余光华于2003年4月份从古城村委会领取征地补偿款。2015年4月，葛细苟、葛冬生、余光华要求景德镇市政府履行发布《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》未果，遂向省政府提出行政复议。省政府于2015年9月8日作出赣府复字(2015)76号行政复议决定书，以申请行政复议超过法定期限为由驳回行政复议申请。江西省景德镇市中级人民法院一审认为：本案争议的焦点在于：1、葛细苟、葛冬生、余光华将景德镇市政府和省政府列为共同被告是否适格；2、葛细苟、葛冬生、余光华的诉请能否成立。关于被告主体是否适格问题。根据相关法律规定，要求行政机关发布《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》并非行政复议前置程序。在法律没有规定复议前置且原行政机关没有作出答复、复议机关驳回申请的情形下，请求审查复议决定是否合法以及要求履行原行政行为属于不同的诉请，行政相对人可在两者之间择一起诉，即请求法院判令行政机关履行发布公告职责，或者判令撤销复议机关复议决定，两种诉请性质不同，类型不一，不能合并审理只能选择起诉。本案中，葛细苟、葛冬生、余光华诉请要求景德镇市人民政府履行发布公告职责，选择起诉原行政机关作出行政行为而非撤销复议机关的复议决定，本案也应围绕葛细苟、葛冬生、余光华的诉请进行审理，故针对葛细苟、葛冬生、余光华对省政府提起的起诉，应予驳回。关于葛细苟、葛冬生、余光华的诉请能否成立问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼的原告是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，葛细苟、葛冬生、余光华在土地征收时已领取土地补偿款、针对土地被征的行政行为未持异议，征地行为已经整体结束，其再要求行政机关履行征地阶段中部分行政行为，对葛细苟、葛冬生、余光华而言没有利害关系，故葛细苟、葛冬生、余光华不具备主体资格。而且本案从起诉期限而言，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十八条规定，征收土地依照法定程序批准后及征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当予以公告。因法律对行政机关应履行公告义务作出明文规定，该规定视为一种普遍公示、推定知晓的条款，即推定被征地人知道或者应当知道其知情权被侵害。而且被征地人已经领取征收土地补偿款的，也视为其知道征收土地决定。然而，自2003年4月领取征地补偿款至今已逾十二年，葛细苟、葛冬生、余光华均未向法院提起诉讼，也未举证证实本案存在因不可抗力或不属自身原因耽误起诉期限情形，远超《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六第一款规定的六个月起诉期限。综上，葛细苟、葛冬生、余光华起诉不具备原告资格，且本案远超起诉期限，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十六条第一款、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二项、第二款之规定，以（2015）景行初字第13号裁定，驳回葛细苟、葛冬生、余光华的起诉。葛细苟、葛冬生、余光华不服一审裁定，向江西省高级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定；撤销省政府赣府复字（2015）76号行政复议决定书；判令景德镇市政府在一定期限内履行发布《征收土地公告》、《征地补偿安置方案公告》的法定职责。江西省高级人民法院二审认为：省政府赣府复字（2015）76号行政复议决定书以复议申请超过法定期限为由驳回上诉人的复议申请，不属于行政诉讼法所规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形，葛细苟、葛冬生、余光华对原行政行为提起诉讼时，复议机关并非当然的共同被告。葛细苟、葛冬生、余光华在起诉状中的诉讼请求亦不包含省政府是否应当受理复议申请的诉请，本案中的适格被告仅为景德镇市政府。葛细苟、葛冬生、余光华在上诉状中增加的关于撤销复议决定的诉讼请求，不符合《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十五条的规定，对该新增的诉请应不予审理。征收土地方案以及征地补偿、安置方案的公告是征收行为的环节之一，属于依职权而非依申请的程序性义务，其不作为的法律形态既表现为不履行法定职责，亦表现为征收程序违法，葛细苟、葛冬生、余光华虽一再表示程序是否违法不属于其诉讼请求范围，但对程序违法与不作为起诉期限的判断，在本案中应当保持一致。葛细苟、葛冬生、余光华于2004年前陆续领取了补偿款，土地征收行为事实上已经完成，在征收行为完成后，该法定职责的履行已无实际意义，此时起诉的目的主要为追究行政不作为主体的法定责任，行政机关并不因新的申请而产生新的公告职责。从起诉期限的角度，葛细苟、葛冬生、余光�至晚在领取补偿款时已经知道行政机关是否在征收行为完成前履行公告职责，其对程序违法或不作为的起诉期限至晚应自该时间节点起算。葛细苟、葛冬生、余光华于2015年提起行政诉讼已超过起诉期限，一审裁定驳回其起诉并无不当。葛细苟、葛冬生、余光华提出其起诉的公告行为是景德镇市政府在江西省国土资源厅作出批复后应当履行的职责，但针对该涉案宗地并不存在两个征收行为，且公告程序是否倒置或缺失只影响不作为违法性的认定，并不影响征收行为事实上是否已经完成的判断，亦不能否认葛细苟、葛冬生、余光华在领取补偿款时已经知道行政机关是否履行公告的程序义务。同时，对依职权不作为起诉期限的计算，应当区分义务或职责的性质以及履行是否有实际意义来具体判断，葛细苟、葛冬生、余光华提出的依职权不作为一概不受起诉期限限制的理�亦不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，以（2016）赣行终55号裁定，驳回上诉、维持一审裁定。葛细苟、葛冬生、余光华不服原审裁定，向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，由人民法院继续审理本案，并支持其一审提出的诉讼请求。主要事实和理由为：1、景德镇市政府没有依法组织实施征地工作，没有依法履行公告职责和办理补偿、安置手续。葛细苟、葛冬生、余光华作为被征地农村集体经济组织的村民，有权要求其履行职责依法公告。2、葛细苟、葛冬生、余光华要求的公告行为是景德镇市政府在江西省国土资源厅征收土地决定作出后，依职权主动履行的征地补偿、安置方案公告行为，该不作为属违法状态的持续，不受复议及诉讼时效的限制。3、复议机关维持原行政行为包括驳回复议申请或复议请求的情形，省政府作为复议机关应属于法定的共同被告。本院认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”根据以上规定，可得出以下结论：第一，复议机关维持原行政行为的，原行政机关和复议机关是共同被告；第二，以复议申请不符合受理条件为由驳回的，不属于复议机关维持原行政行为的情形，不能适用共同被告。本案系经复议的行政诉讼案件，葛细苟、葛冬生、余光华起诉的行为有两个：一是省政府的驳回行政复议申请行为。二是要求景德镇市政府履行发布《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》。葛细苟、葛冬生、余光华同时对复议不作为与原行政行为提起诉讼，显然不符合上述规定。原审在查明葛细苟、葛冬生、余光华诉讼的核心目的系要求景德镇市政府履行发布《征收土地公告》和《征地补偿安置方案公告》的基础上，将审查重点置于对景德镇市政府的行为而提起的诉讼，并以被告不适格为由裁定驳回对省政府提起的复议不作为之诉，符合法律规定。公告的目的系让公告对象知晓公告的内容。征收土地公告的主要目的为让被征收人知晓征地之事实，征收补偿安置方案公�的主要目的为让被征收人知晓其应获得的补偿数额、补偿方式等内容。本案中，葛细苟、葛冬生、余光华已经领取了征地补偿款，表明其对征地的事实已经知晓；在领取补偿款后的十二年内未提出异议，其要求景德镇市政府再次履行公告法定职责，已无实际意义。为减少当事人诉累、节约行政和诉讼成本，本院对葛细苟、葛冬生、余光华的再审请求不予支持。综上，葛细苟、葛冬生、余光华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：驳回再审申请人葛细苟、葛冬生、余光华的再审申请。审 判 长  马永欣审 判 员  张 艳代理审判员  沈小平二〇一七年三月三十日书 记 员  卫倩男