新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新23行初43号
原告：孙金财，男，1969年9月16日出生，个体工商户，现住新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市。
委托诉讼代理人：刘德凤，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告：昌吉市人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市建国西路***号。
法定代表人：郑敏，该市市长。
委托诉讼代理人：刘艮生，该市法制办工作人员。
委托诉讼代理人：王瑜，新疆同创律师事务所律师。
被告：昌吉回族自治州人民政府。住所地：新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州昌吉市延安北路54号
法定代表人：马雄成，该州州长。
委托诉讼代理人：张丽梅，昌吉州政府法制办工作人员。
原告孙金财因认为被告昌吉市人民政府（以下简称市政府）、被告昌吉回族自治州人民政府（以下简称州政府）不履行法定职责一案，于2017年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于2017年7月24日立案后，分别于2017年7月26日、27日向被告州政府、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年8月17日公开开庭审理了本案。原告孙金财及其委托诉讼代理人刘德凤、被告市政府的委托诉讼代理人刘艮生及王瑜、被告州政府的委托诉讼代理人张丽梅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
市政府于2017年4月12日作出《不予受理决定书》，认为，申请人孙金财未办理相关批准手续即在租赁土地上建设，昌吉市国土资源局依据《土地管理法》相关规定进行立案查处并作出处罚决定，该行为属于土地违法案件处理，不作为争议案件受理，遂决定对申请人的土地确权申请，不予受理。
州政府于2017年7月2日作出《行政复议决定书》（昌州政复决[2017]2号），认为市政府作出的不予受理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，决定：维持昌吉市人民政府于2017年4月12日作出在《不予受理决定书》。
孙金财向本院提起诉讼请求：一、请求依法撤销被告州政府作出的昌州政复决[2017]2号《行政复议决定书》；二、请求依法确认被告昌吉市人民政府拒绝履行确定土地使用权职责的行政不作为行为违法，并责令其依法履行确定土地使用权的法定职责；三、本案诉讼费用由两被告共同承担。事实和理由：原告曾在昌吉市三屯河小沙河所建立并经营昌吉市天山砂场（手续齐全）。2005年，因昌吉市重点招商项目”昌吉市殡仪馆”的选址设立，需占用原告砂场所爱在土地，经市政府、市水利局、市国土局等多个部门组织协调，最终商议决定由水利局特批天山砂场在大沙河异地安置，并继续经营，并协助天山砂场搬迁。经政府异地安置，2005年原告和昌吉市二六工镇六工村（原光明五队，现光明村）村委会签订土地租赁合同，在大沙河防洪堤后继续经营昌吉天山砂场。现昌吉市国土局认定原告所经营的昌吉天山砂场非法占地，并将砂场强制拆除。原告不知，政府对原告的安置为何变成非法占地。为此，原告依法向昌吉市人民政府提出确权申请。2017年4月12日，原告收到被告昌吉市人民政府送达的《不予受理决定书》。原告认为，被告拒绝履行土地确权职责的行政不作为行为违法。原告向州政府申请复议，但州政府未支持原告请求，州政府复议决定书认定事实不清，未全面审查制政府的行为。故诉至法院。
市政府答辩称：原告要求撤销不予受理决定书的诉讼请求无法律依据和事实依据。1、我国《土地管理法》第十六条规定明确，本案中，昌吉市二六工镇六工村村民委员会与昌吉市天山砂场签订的合同所涉60亩土地，所有权属于昌吉市二六工镇六工村村民委员会，不存在所有权争议；昌吉市天山砂场通过签订租赁合同的方式取得所涉60亩土地的使用权，昌吉市二六工镇六工村村民委员会与昌吉市天山砂场对此亦无争议，据此，就本案所涉土地使用权不属于答辩人处理范畴。2、另原告未办理相关手续即在租赁土地上建设被昌吉市国土资源局依据《土地管理法》相关规定行政处罚，该行为属于土地违法案件，根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，原告的申请不属于土地使用权、使用权争议的受案范围。综上，原告的诉讼请求及事实与理由均不能成立，故请求贵院依法驳回原告的起诉。
州政府辩称：依法驳回原告的全部诉讼请求。1、确定土地使用权是原告自己创设的概念，市政府没有确定土地使用权的职能，原告不能依据其提交的会议纪要要求市政府进行确定土地使用权。2、州政府的行政复议决定程序合法。
被告市政府向本院提交以下证据：1、孙金财土地确权申请书一份、EMS邮寄单一份，证明：市政府确实收到了原告的申请书。2、不予受理决定书一份、送达回证一份，证明：市政府已经按照其申请，履行了相关职责，依据相关规定制作了不予受理决定书，并送达了相关当事人。3、昌市国土资罚决土【2016】021号行政处罚决定书、土地租赁合同一份、关于土地租赁合同的补充合同一份，证明：原告被认定行政处罚非法占地，以此提出土地确权申请没有法律依据，不存在权属争议。
被告市政府在举证期限内另向本院提交解除合同通知函一份，庭审中未出示。
原告质证意见：对第一组证据三性没有异议，证明目的没有异议。对第二组证据不予受理决定书真实性没有异议，合法性有异议，关联性没有异议;送达回证三性没有异议。对第三组证据中行政处罚决定书，真实性没有异议，合法性有异议，关联性没有异议，对此原告和国土局正在诉讼中;两份土地租赁合同，与本案没有关联性。对于解除合同通知函，原告不同意被告撤回该证据，是证明被告作出行政行为的证据，对该证据真实性不予认可，原告并没有直接收到和见到这个报纸。两份土地租赁合同与解除合同通知函恰巧证明了二被告具体行政行为违法，一是这三份证据是被告作出具体行政行为的依据，但是不是原告申请的理由，被告审查的事实偏离了原告申请的事实，原告依据会议纪要申请确权，而被告依据民事合同进行确权，其处理结果明显属于查明事实不清，依据不当；二是这三份证据属于民事行为，依据民事行为解除合同，不属于行政机关代为处理的情况，行政机关无权依据民事合同帮助任何一方变相替另一方解除合同。
被告州政府质证意见：对证据三性无异议。
本院认证：对土地确权申请书、EMS邮寄单、不予受理决定书及送达回证、昌市国土资罚决土【2016】021号行政处罚决定书、土地租赁合同、关于土地租赁合同的补充合同真实性予以确认。对于解除合同通知函，因该证据系市政府在复议过程中提交的证据，与本案存在关联性，应予出示，对于该证据的真实性本院予以确认。
被告州政府向本院提交以下证据：1、昌州政复答字【2017】2号行政复议答复通知书一份及其送达回证一份；2、行政复议决定书的昌吉市政府送达回证一份、EMS快递单一份送达孙金财、EMS送达流程单一份。证明：州政府收到原告的复议请求后，按照法律规定进行审理并作出了复议决定，并依法向双方当事人进行送达。
原告质证意见：第一组证据真实性有异议，合法性有异议，从送达回证上看，收件人签字或盖章昌吉市人民政府应当在该栏内盖章。市政府是行政机关，不是自然人，不能以签字的形式作出签收的法律行为，同时被告也没有提交关于签收人的身份，是否有代理权限，个人签收行为符合法律规定的行为。第二组证据复议决定昌吉市人民政府签收意见和第一份送达回证的意见一致，对于原告的签收和查询没有异议。
被告市政府质证意见：对证据三性均无异议。
本院认证：对被告州政府的证据真实性予以确认。
原告为证实其诉讼请求，向本院提交以下证据：1、行政复议申请书一份，证明：原告向被告提出过复议申请。2、土地确权申请书一份，证明：原告向被告提出了土地确权申请和理由。3、市政府不予受理决定书一份，证明：被告作出不予受理的具体行政行为。4、州政府行政复议决定书一份，证明：州政府作出复议决定及其依据。5、会议纪要一份，原告从昌吉市法院案卷中提取，证明：原告提出确权申请的依据。6、昌吉市天山砂场营业执照。
市政府质证意见：对会议纪要三性均不认可。对原告证据1、2、3、4认可。对营业执照不予认可，是复印件，只是2008年的营业执照，此后是否存续无法查实。
州政府质证意见：对原告第1、2、3、4份证据，真实性、关联性认可，对原告要证实的目的不认可。对会议纪要三性均不认可。
本院认证：对行政复议申请书、土地确权申请书、不予受理决定书、行政复议决定书的真实性予以确认。对于会议纪要，本院综合认证。
经审理查明：2005年7月18日，昌吉市天山沙场（乙方）与昌吉市二六工镇六工村（原光明五队）（甲方）签订《土地租赁合同》，约定甲方将光明五组大沙河防洪堤后30亩河滩地租给乙方堆放砂石料，租期自2005年7月31日至2025年7月31日。2007年10月23日，原告又与昌吉市二六工镇六工村村民委员会签订了一份补充合同，将租用土地面积变更为60亩，租赁期限变更至2030年7月30日。
2017年3月31日，原告孙金财向市政府邮寄《土地确权申请书》，请求确认位于昌吉市二六工镇六工村（原光明五队）大沙河防洪堤后（昌吉市天山砂场）的土地使用权属孙金财所有。理由为该地块土地系政府安置取得，现被昌吉市国土资源局认定为非法占地并进行行政处罚，故申请确认该土地使用权属于孙金财所有。附会议纪要复印件。
市政府于2017年4月12日作出《不予受理决定书》，认为申请人孙金财未办理相关批准手续即在租赁土地上建设，昌吉市国土资源局依据《土地管理法》相关规定进行立案查处并作出处罚决定，该行为属于土地违法案件处理，不作为争议案件受理，遂决定对申请人的土地确权申请，不予受理。
孙金财向州政府申请复议。州政府于2017年7月2日作出《行政复议决定书》（昌州政复决[2017]2号），认为市政府作出的不予受理决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，决定：维持昌吉市人民政府于2017年4月12日作出在《不予受理决定书》。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条”农村集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；......”之规定，县级以上人民政府具有确认土地使用权和所有权的职权。
本案中，原告孙金财请求确认被告昌吉市人民政府拒绝履行确定土地使用权职责的行政不作为行为违法，并责令其依法履行确定土地使用权的法定职责。经释明，原告认为其对诉争地块因政府征收异地安置而拥有排他的使用权，明确该诉讼请求为请求确认土地使用权，请求被告市政府基于《会议纪要》履行对土地使用权进行确认登记。《土地登记办法》第三条第二款规定”申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。......”《土地登记办法》第十二条规定”对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理......”《土地登记办法》第十四条规定”国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：......。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。”据此，县级人民政府对于土地所有权和使用权的确定，需经国土资源行政主管部门对土地使用权登记的申请进行受理、审查、报批程序，不具有直接受理确定土地使用权申请的职责。本案中，原告孙金财确定土地使用权的申请应当向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门即昌吉市国土资源局提出，经昌吉市国土资源局受理、审查后，报经昌吉市人民政府批准。故被告市政府不具有直接受理孙金财土地使用权确认登记申请的职责。被告市政府《不予受理决定书》以原告未经批准在租赁土地上建设，属于土地违法案件处理，不作为争议案件受理，理由错误。但因被告市政府不具有直接受理土地使用权确认登记申请的职责，其作出的《不予受理决定书》结果并无不当。因此，原告请求确认被告市政府拒绝履行确定土地使用权职责行政不作为行为违法的问题，因被告市政府已经做出了不予受理的决定，不存在不作为的情形，且被告不予受理的行为并无不当,故原告起诉被告市政府不作为没有事实和法律依据，本院不予支持；原告要求判令被告市政府履行其法定职责的请求，亦不予以支持。被告州政府《行政复议决定书》（昌州政复决[2017]2号）对被告市政府作出的《不予受理决定书》予以维持的结果正确，对于原告要求撤销该《行政复议决定书》的请求，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国土地管理法》第十一条、《土地登记办法》第三条第二款、第十二条、第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告孙金财的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告孙金财负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。
审 判 长 岳清文
代理审判员 孙有静
人民陪审员 牛志良
二〇一七年十月十八日
书 记 员 陈晓辉