广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2016）桂行终388号上诉人（一审原告）河池市宜州区石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组。诉讼代表人包甲举，该村民小组组长。委托代理人孟大伟，广西百举鸣律师事务所律师。委托代理人莫汉雄，男，汉族，1958年4月1日出生，住河池市宜州区。被上诉人（一审被告）河池市宜州区人民政府。法定代表人梁宁，市长。委托代理人潘敏，河池市宜州区调处办干部。委托代理人罗增磊，河池市宜州区调处办干部。被上诉人（一审被告）河池市人民政府。法定代表人何辛幸，市长。委托代理人张鲜艳，河池市法制办公室干部。第三人河池市宜州区石别镇屯蒙村民委员会。法定代表人潘荣斌，主任。一审第三人韦志甜，男，壮族，1963年4月13日生，住河池市宜州区。一审第三人罗启富，男，仫佬族，1948年3月12日生，住河池市宜州区。上诉人河池市宜州区石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组（以下简称屯蒙街村民小组）因与被上诉人河池市宜州区人民政府（以下简称宜州区政府）、河池市人民政府（以下简称河池市政府）土地行政确权及行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2015）河市行初字第30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年10月27日公开开庭进行了审理。屯蒙街村民小组诉讼代表人包甲举及委托代理人孟大伟、莫汉雄，被告宜州区政府委托代理人潘敏、罗增磊，被告河池市政府委托代理人张鲜艳到庭参加诉讼。第三人河池市宜州区石别镇屯蒙村民委员会（以下简称屯蒙村委会）、一审第三人韦志甜、罗启富经本院合法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案经最高人民法院(2016)最高法行他94号批复批准延长审理期限，现已审理终结。河池市中级人民法院一审查明：原宜州市政府于2015年2月5日作出宜政发〔2015〕5号《关于石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组与屯蒙村委会在桐漏坪（板栗岭）土地权属纠纷的处理决定》（以下简称5号处理决定），查明：争议地位于屯蒙街××约一公理，地名为桐漏坪（亦称板栗岭），四至范围：东以大板所去黄洛的基耕路为界；南以韦志甜的厂房围墙边、屯蒙街去石别基耕路下的水利渠道和屯蒙街去石别基耕路为界；西以罗启富甘蔗地边槽沟为界；北以罗启富甘蔗地边槽沟及韦志甜果园边小路为界（附现场勘查红线图）。面积约270亩。地上现状：屯蒙村委会承包给韦志甜的木板加工厂房区及果园约130亩，屯蒙村委会承包给罗启富的甘蔗地及苗圃约140亩。1958年屯蒙公社创办集体农场，现争议地是当时农场的一部分。1962年农场解散，屯蒙公社把农场改办为公社林场。并于1965年、1966年与庆远林场签订《国社合作造林合同书》，1966年屯蒙公社改为屯蒙大队，怀道从屯蒙大队分出成立怀道大队。屯蒙大队成立后，每年从各个生产队抽人到大队林场做管理员，先后由卢林甫（屯蒙街人）、许正直（屯蒙街人）任场长，一直经营管理至上世纪70年代末。农村经济体制改革分田到户时，场员全部回家，只留北歪屯的石超权一人护林，期间，林场部分土地先后被附近村民开发利用。其余部分于1984年由屯蒙大队承包给严安明和韦宝安等人经营。严安明承包地属争议地东面部分，协议约定面积约80亩（实际面积约130亩），1994年转让给古从屯的韦善权（现承包方韦志甜的父亲，已故）。1996年因村委要求，韦志甜又与村委签订了延包合同至2025年底。韦宝安承包地属争议地西面部分，协议约定面积约80亩（实际面积约140亩），承包期为20年（1994-2014)，韦宝安承包管理不久，砍掉所有板栗树变卖，之后土地一直丢荒，不按合同条款履行。1993年村委（原为村公所）决定依法收回该土地另行发包，韦宝安不服起诉至法院，经过一审、二审判决，屯蒙村公所依法收回该片土地承包权。1993年12月31日，屯蒙村公所将该片土地承包给罗启富至2004年，1996年因村委要求，又继续签订了延包合同，从2005年至2025年。1983年林业“三定”工作开展后，屯蒙街村民小组持有编号为301号的《宜山县国营、集体集体山（林）使用证》（以下简称301号《集体山（林）使用证》），证内所记载：单位姓名“屯蒙街”、地址“石别（公社）屯蒙（大队）屯蒙街（生产队）”、经营面积地名及四至范围“集体牛场800亩，东面与大板所村交界，南面以屯蒙圩赶石别圩大路，西面与屯蒙村地界交界，北面与北歪村山背交界，集体后龙山封山300亩；现有林面积：“东边与板所去黄洛公路为界”，经办人一栏无签字（盖章）。屯蒙村委会持有编号为479号的《宜山县国营、集体山（林）使用证》(以下简称479号《集体山（林）使用证》)，证内记载：单位名称“屯蒙大队林场”、地址“石别（公社）屯蒙（大队）大队林场（村）”、经营面积地名及四至范围“东到高爱山脚止，西到屯蒙街牛场为界，南至坡雷泵止，北至屯蒙街去猪头山小路为界”，现有面积“一仟叁佰亩”、经办人“兰政辉”。但301号《集体山（林）使用证》和479号《集体山（林）使用证》所记载的四至仅是东、南、西、北四个方向范围，无法确定具体的界线范围，且双方使用证范围中都涵括有其他村民集体的土地。2005年开展集体土地所有权登记发证工作时，发证工作组组织各村民小组进行走界，公告后，屯蒙村委会提出异议，该片土地已明确为争议地，未得到登记发证。2014年纠纷引发后，双方依调处程序选出代表，双方代表在2014年4月10日宜州市调处工作组组织协商时，部分意见达成一致，但最终未能达成协议。之后，于2014年4月15日，双方自行签订了关于板栗岭土地所有权归属的《协议书》，主要内容为：屯蒙村委会放弃所有权，所有权归屯蒙街村民小组所有，屯蒙村委会已经收取的承包费由屯蒙街村民小组支付，其他事宜村委会配合屯蒙街村民小组处理。当时双方当事人未及时将该《协议书》告知或呈报市调处工作组。之后，屯蒙村于2014年5月22日组织召开村民代表大会，对板栗岭的土地权属问题进行参会代表投票表决。会议通过表决结果为：板栗岭土地所有权归屯蒙集体所有，管理使用权给屯蒙街村民小组长期使用。但屯蒙街村民小组不同意。本次会议表决结果也未告知市调处工作组。期间，市、镇工作组多次组织双方当事人进行协商调解，均未达到共识。2014年8月27日，宜州市调处工作组再次组织双方当事人进行协商调解，调解会上，屯蒙街村民小组告知调处工作组，双方已于2014年4月15日自行达成了协议，并向调处工作组递交协议书扫描件。协商中屯蒙街村民小组明确表态，双方已签订了协议，不再要求政府解决。2014年12月17日，屯蒙村委会向原宜州市政府递交了一份《关于请求对屯蒙村民委员会与屯蒙街村民小组签订的板栗岭土地权属协议书合法性进行审查的报告》。原宜州市政府对协议问题进行讨论，会议认为协议问题属民事纠纷范畴，政府依职权向当事人予以答复和告知，引导当事人依法通过诉讼解决。12月31日，原宜州市政府对板栗岭双方自行签订的协议纠纷问题作出了书面答复和告知书，要求双方依法解决。2014年12月25日，屯蒙村委会向宜州市人民法院提起诉讼，请求法院认定该协议为无效协议。2015年1月5日，屯蒙村委会向宜州市人民法院提出撤诉申请，宜州市人民法院于当日作出(2015）宜民初字第72号《民事裁定书》，准予屯蒙村委会撤回对屯蒙街村民小组的起诉。2015年1月15日，屯蒙街村民小组组织群众到河池市上访，其中诉求有要求原宜州市政府对该争议地进行确权的请求。另查明，2014年3月10日，屯蒙村委会为解决板栗岭纠纷事项，召开村委会班子会议，决定于次日召开村民代表大会，选出代表参加解决板栗岭纠纷事项的人选。2014年3月11日，屯蒙村委会组织召开村民代表大会，大会应到第6届村民代表34人，村委会班子成员5名，共39名，实到代表及班子成员人数19人，大会15人通过选举出5名代表：潘荣斌（村委会党支书）、韦桂得（村委会代理主任）、黄天高（村委会副主任）、谢江林（板扣村民小组组长）、韦继念（北歪村民小组组长）。参会人员未超过应到会人数的三分之二。5月22日召开的村民代表大会也是到会人数19人，参会人员未超过应到会人数的三分之二。2014年4月15日，屯蒙街村民小组与屯蒙村委会签订的协议，村委会只有4名代表签字画押，潘荣斌代表未在协议上签字。协议内容未经过合法有效的村民会议或村民代表会议表决通过。原宜州市政府认为，争议地长期为农民集体管理，土地应为农民集体所有。1958年创办集体农场，之后在“四固定”时期，现争议地仍由大队林场管理使用，没有划分给任何生产队，并一直管理使用至今，屯蒙村委会对现纠纷地具有长期管理使用事实，依法应属于屯蒙村委会农民集体所有。1983年颁发给屯蒙街村民小组和屯蒙村委会《集体山（林）使用证》，记载的四至仅是东、南、西、北四个方向范围，无法确定具体的界线范围，且都涵括有其他村民集体的土地。双方当事人以上述证件主张争议地已划归其所有的理由不充分，不予采纳。2005年开展集体土地所有权登记发证工作时，发证工作组组织各村民小组进行走界，公告后，屯蒙村委会提出异议，该片土地已明确为争议地，且没有经过发证，登记发证程序没有完善，没有发证结果，不能作为本案土地所有权确权的依据。双方当事人于2014年4月15日签订的《协议书》是双方自行协商的结果，协议签订后，屯蒙村委会有异议，原宜州市政府引导其通过诉讼程序解决，后村委会撤诉，屯蒙街村民小组要求政府给予确权。鉴于当事人达成的协议可作为土地权属纠纷确权处理的证据材料，原宜州市政府应对证据材料进行审查，审查可否采纳作为定案依据。经审查，双方签订的协议程序违法，原宜州市政府不予采纳。理由是：双方当事人不是平等主体资格，屯蒙村委会村集体财产包涵屯蒙街村民小组的财产，因此，在屯蒙××处××村集体财产的法定程序中，应根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项、第二十六条第二款以及《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第二十条第（九）项、第二十五条第三款“以借贷、租赁、低押或者其他方式处分村集体财产，必须经村民会议讨论决定方可办理；村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意”等有关规定进行处分。屯蒙村委会于2014年3月11日、5月22日所召开的村民代表大会参会人员未达到法定的组成人员三分之二，会议召开不合法，会议表决结果亦不合法。屯蒙村委会的村农民集体亦未授予所选出的五名代表全权委托书，所选出的代表不能代表屯蒙村农民集体来处分村农民集体财产，因此所选出的代表无资格全权代理屯蒙村委会签订协议，且在协商解决中所达成的初步意见应提交村民代表大会依法表决通过，该协议未经过村民代表大会依法表决通过，该协议签订属程序违法。因此，该协议不能代表屯蒙村村农民集体真实意愿，政府不予采纳。综述，本着尊重历史，尊重事实，结合“三个有利于”原则，依据《中华人民共和国土地管理法》第九、十、十六条第一、二款；《确定土地所有权和使用权的若干规定》（原国家土地管理局【1995】国土〔籍〕字第26号）第十九条、第二十条第一款；《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十五条第（二）项的规定，决定：争议地所有权归屯蒙农民集体所有，由屯蒙村委会管理使用。河池市中级人民法院一审查明的事实与原宜州市政府5号处理决定查明的事实一致。另查明：屯蒙街村民小组因不服原宜州市政府5号处理决定，向河池市政府申请复议，河池市政府作出河政复决字〔2015〕35行政复议决定（以下简称35号复议决定），维持原宜州市政府5号处理决定。屯蒙街村民小组仍不服，遂提起本案行政诉讼，请求依法撤销被告原宜州市政府5号处理决定及被告河池市政府35号复议决定。一审法院认为：本案争议地在土改、合作化、“四固定”等几个历史时期未经人民政府确定过权属。屯蒙街村民小组主张1962年集体农场解散后，屯蒙公社已将争议地退给屯蒙街村民小组并固定归该村民小组集体所有，因无有效证据证实，不予采信。在行政调处过程中，屯蒙街村民小组提供301号《集体山（林）使用证》，屯蒙村委会提供479号《集体山（林）使用证》，各自主张争议地归己所有。该两证虽然都记载四至范围以及面积，但均无相关档案资料佐证，亦无其他证据证实两证发证前经由相邻各方到实地指认确定界址。而且，屯蒙街村民小组提供的山（林）使用证无经办人签名，所记载的文字墨迹明显不同，庭审中，屯蒙街村民小组亦认可双方的集体山（林）使用证均涵盖了争议地。据此，原宜州市政府不采纳争议双方提供的1983年的集体山（林）使用证，所作认定并无不当。2005年间，原宜州市政府开展集体土地所有权登记发证工作，发证工作人员曾组织各村民小组实地走界确定权属，屯蒙街村民小组指认争议地归其村民小组所有，但在公示期间，屯蒙村委会已提出异议，该宗地确实存在权属争议，尚未进行权属登记。屯蒙街村民小组主张以2005年的地籍调查资料作为其享有争议地权属的依据，原宜州市政府不予采纳，理由充分。屯蒙街村民小组与屯蒙村委会于2014年4月15日签订了协议书，该协议记载：屯蒙村委同意将争议地退回屯蒙街村民小组所有。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（八）项、第二十六条第二款以及《广西壮族自治区实施＜中华人民共和国村民委员会组织法>办法》第二十条第（九）项、第二十五条第三款的规定，以借贷、租赁、抵押或者其他方式处分村集体财产的，必须经村民会议讨论决定方可办理；村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。但在2014年4月15日签订协议之前，屯蒙村未能召开有效村民代表大会形成决议，确定与屯蒙街村民小组达成协议的内容；签订协议之后，屯蒙村亦未能召开有效的村民代表大会形成决议追认2014年4月15日达成的协议。争议双方2014年4月15日签订的协议书确已违反法律禁止性规定。屯蒙街村民小组以该协议主张争议地权属归其所有，原宜州市政府审查后，认为2014年4月15日争议双方达成协议书签订程序违法，不能作为确定权属的依据，所作认定具有事实和法律依据，并未超越职权。2014年8月27日，在调处机关工作人员组织调解过程中，屯蒙街村民小组的代表表示，争议双方于2014年4月15日自愿协商达成协议，该案已经了结，不需要政府再进行调处，但实际上双方纠纷仍未解决。2014年12月17日，屯蒙村委会向原宜州市政府申请对2014年4月15协议书合法性进行审查；2014年12月31日，屯蒙村委会又向宜州市人民法院起诉请求确认2014年4月15日的协议无效；2015年1月15日，屯蒙街村民小组的群众还到河池市政府上访，要求原宜州市政府20日内对该案权属纠纷作出确权决定。由此，原宜州市政府对该案纠纷作出确权处理，并不违背当事人的意愿。屯蒙街村民小组主张原宜州市政府无权作出本次处理决定，行政程序违法的理由无事实依据，不予采纳。争议地在1958年即属于屯蒙公社的集体农场用地，从上世纪六十年代始一直由屯蒙村委会前身屯蒙大队管理使用。1984年，屯蒙大队将争议地发包给农户经营使用至今。原宜州市政府认定争议地的管护事实提供有相关知情人的询问笔录、1965年国社造林合同、土地承包合同以及人民法院生效判决书为据，所作认定证据充分。原宜州市政府根据争议地在各个历史时期未经确权，长期由屯蒙村委会管理的事实，依职权确定争议地所有权归屯蒙集体所有，由村委会管理使用，适用法律、法规正确。综上所述，原宜州市政府5号处理决定及河池市政府35号复议决定正确。屯蒙街村民小组请求撤销5号处理决定及35号复议决定理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九之规定，判决：驳回原告屯蒙街村民小组的诉讼请求。上诉人屯蒙街村民小组上诉称：一、原宜州市政府5号处理决定定案证据不足，认定事实错误。（一）5号处理决定认定“1958年屯蒙公社创办集体农场，现争议地是当时农场的一部分”，认定事实不清。（二）5号处理决定认定“1962年农场解散，屯蒙公社把农场改为公社农场”，与事实不符。（三）1965年、1966年与庆远林场签订《国社合作造林合同书》的主体不只是屯蒙公社，还有宜山县林业局、宜山县石别区公所、怀道1队、2队、3队，屯蒙街1队、2队、3队、4队，大板所1队、2队、3队，板扣1队、2队、3队共16个主体。《国社合作造林合同书》明确约定“山地所有权不变，原来是生产队所有的，仍归生产队所有，属于国家所有的，仍归国家所有，但土地不计报酬。”合同中只讲到土地属于生产队所有，没有讲到属于公社或者大队所有。涉案的《国社合作造林合同书》表明，当时国社合作在怀道、大板所、屯蒙街、板扣等的12个生产队1800亩地上种板栗树（另有1500亩种松树）。1980年落实生产责任制后，这3300亩土地绝大部分由原生产队收回并分到农户，唯独本案270亩因原屯蒙大队罗启富强占并借“民兵营”的名义承包，致使屯蒙街无法收回。（四）屯蒙街持有的301号《集体山（林）使用证》是本案一审第三人屯蒙村委会填写并发给上诉人屯蒙街的，符合发证程序，符合事实。而屯蒙村委会持有的479号《集体山（林）使用证》是屯蒙村委自己填写的，违反程序和常理。（五）5号处理决定认定“2005年发证工作组组织各村村民小组进行走界，公告后，乙方（即屯蒙村委会）当事人提出异议，该片土地已明确为争议地”，这不符合事实。事实上现场指界时，村委干部就是组织者之一。（六）屯蒙街村民小组与屯蒙村委会于2014年4月15日签订了协议书，该协议书写明“屯蒙村委同意将纠纷地于2015年1月1日起退回屯蒙街所有”，其中“退回”两字，证明协议双方认可争议地原来是屯蒙街的。二、5号处理决定程序违法。（一）2014年4月15日，屯蒙街村民小组与屯蒙村委会达成协议，案件结束，但原宜州市政府仍进行调处，仍于2014年11月10日至11月26日对赵文才等人进行询问，程序违法。（二）屯蒙街村民小组与屯蒙村委会达成协议，并表示不再需要政府调处，原宜州市政府知悉后，没有重新立案，却作出5号处理决定，启动程序违法。三、对屯蒙街村民小组与屯蒙村委会达成的协议的效力，原宜州市政府无权进行确认。四、原宜州市政府法律适用错误。本案应依据合同法等相关法律和司法解释的规定来判断双方协议的效力，适用国发【1980】135号文第三点第二项“关于证据问题。根据中央和自治区的各项政策、规定、法律、法令，一般应以土改、合作化、“四固定”时的定论为依据。对解放后党政机关的处理决定和双方商定的协议，应当维护”的规定，来确定争议地的权属归属。请求二审法院依法撤销一审判决，撤销5处理决定和35号复议决定。被上诉人宜州区政府答辩称：一、屯蒙街村民小组主张1962年集体农场解散后，屯蒙公社已将争议地退给屯蒙街村民小组并固定归其所有，无有效证据证实。屯蒙街村民小组和屯蒙村委会各自持有的集体山（林）使用证，虽然都记载了四至范围及面积，但是两证均涵盖了争议地，两证均无相关档案材料佐证，亦无其他证据证实两证发证前经由相邻各方到实地指认确定界址，两证均不应作为确定权属的证据材料。二、2005年开展集体土地所有权登记发证工作时，屯蒙街村民小组指认争议地归其所有，因屯蒙村委会提出异议，尚未进行权属登记。屯蒙街村民小组主张以2005年的地籍调查资料作为其享有争议地权属的依据，理由不充分。三、屯蒙街村民小组与屯蒙村委会于2014年4月15日签订的《协议书》，因协议签订前后屯蒙村委会未能召开有效的村民代表大会确定或追认协议内容，协议违反了法律禁止性规定，不能作为确定权属的依据。原宜州市政府的认定有事实和法律依据，并未超越职权。四、原宜州市政府对该案纠纷作出确权处理，并不违背当事人的意愿。屯蒙街村民小组主张原宜州市政府无权作出本次处理决定，行政程序违法的理由无事实依据。五、原宜州市政府根据争议地在各个历史时期未经确权，长期由屯蒙村委会管理的事实，依职权确定归屯蒙村集体所有，由村委会管理使用，适用法律、法规正确。请求二审法院驳回上诉人屯蒙街村民小组的上诉请求。被上诉人河池市政府答辩称：河池市政府35号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。一审第三人屯蒙村委会、韦志甜、罗启富未到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩意见。经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院另查明：2016年12月14日，国务院批复同意撤销县级宜州市，设立河池市宜州区。2017年7月26日，河池市宜州区正式挂牌成立。本院认为：一、关于原宜州市政府5号处理决定的事实认定问题5号处理决定认定“1958年屯蒙公社创办集体农场，现争议地是当时农场的一部分”，屯蒙街村民小组认为没有证据证明1958年存在屯蒙公社，理由是原宜州市政府在调处过程中询问的多个证人证实的是“屯蒙乡”，“四固定”时是“怀道乡”或“石别公社”。本院认为，屯蒙街村民小组对1958年办农场没有异议，对办农场的主体名称“屯蒙公社”提出异议，但未能提供相反证据予以反证，且办场主体名称并非本案关键事实，本院对于屯蒙街村民小组提出的5号处理决定关于“1958年屯蒙公社创办集体农场”属认定事实不清的理由，不予采信。5号处理决定认定“1962年农场解散，屯蒙公社把农场改为公社农场”，有时任村、组干部的多位证人予以证实，当然也有韦宝环、周应华作证认为农场解散后，板栗岭已划分给村民小组，但是韦宝环、周应华分别是屯蒙街、大板所村民，与案件处理有利害关系，其证言效力应低于其他证人证言，且与之后屯蒙村民委一直管理争议地的事实相矛盾，对屯蒙街村民小组提出的5号处理决定认定“1962年农场解散，屯蒙公社把农场改为公社农场”与事实不符的上诉理由，本院不予采信。关于《国社合作造林合同书》的问题，合同明确约定“山地所有权不变，原来是生产队所有的，仍归生产队所有，属于国家所有的，仍归国家所有，但土地不计报酬”，主要是其中的“山地所有权不变，原来是生产队所有的，仍归生产队所有”，屯蒙街生产队主张争议地的所有权，应提供证据证明争议地原来属其生产队所有。至于合同中只讲到土地属于生产队所有，没有讲到属于公社或者大队所有，并不能推定公社或者大队不能拥有土地所有权，也不能据此推定出争议地的所有权属于屯蒙街村民小组。关于301号和479号《集体山（林）使用证》能否作为确定权属证据的问题。301号和479号《集体山（林）使用证》属于书证，两证均将争议地填入其中，造成了内容冲突。在两证内容冲突情况下，应当进一步审查其权属来源是否清楚，颁证程序是否合法。301号证和479号证都没有相应的权属来源档案材料，其四至范围写得很宽泛，把其他村组的土地也涵括在内，也未有证据证明颁证前有相邻关系人走山定界并签字确认，其权属来源不清，颁证程序不合法，内容互相冲突，两证均不应作为确定权属的证据材料。上诉人屯蒙村民小组提出其301号证是本案一审第三人屯蒙村委会填写并发给上诉人屯蒙街村民小组的，符合发证程序，符合事实的意见，没有事实和法律依据，不应采信。关于2005年开展集体土地所有权登记发证工作时形成的材料能否作为确定权属依据的问题。本案争议地在2005年没有登记发证是客观事实，2005年开展集体土地所有权登记发证过程中的阶段性材料，不能作为本案土地所有权确权的依据。关于2014年4月15日《协议书》能否作为确定权属依据的问题。因屯蒙村委会一方在协议书上签名的人数不符合相关法律法规规定，在村民大会或者村民代表大会作出追认前，该《协议书》未发生法律效力。截至原宜州市政府作出5号处理决定前，该《协议书》未经追认，原宜州市政府认定其无效有法律依据。因《协议书》无效，《协议书》即使有“退回”两字，也不能据此认定争议地原来是屯蒙街村民小组的。二、关于5号处理决定的程序合法性问题本案中，屯蒙街村民小组以2014年2月8日《关于依法收回屯蒙街约一百伍拾到二百伍拾亩耕地被村委会强行霸占的报告》申请原宜州市政府确权，原宜州市政府立案受理并开展调处工作，在调处期间，屯蒙街村民小组曾向原宜州市政府提出争议双方已达成协议，不再要求政府确权，但是原宜州市政府并未就此作出任何结案文书。2015年1月15日屯蒙街村民小组村民到河池市上访，要求原宜州市政府20天内给予确权。因此，本案中不存在原宜州市政府重新立案的问题。对于土地权属纠纷，法律法规特别规定由人民政府作确权处理，而不是由人民法院直接作为物权纠纷立案审理。原宜州市政府在处理土地权属纠纷过程中，依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四章即“证据”这一章的规定，对证据的关联性、真实性和合法性进行证据效力审查，不属于超越职权。屯蒙街村民小组提出的“对屯蒙街与屯蒙村委会达成的协议的效力，原宜州市政府无权进行确认”的上诉理由，本院不予采信。三、关于5号处理决定的法律适用问题因为2014年4月15日的《协议书》不合法，不能作为确定权属的证据材料，所以屯蒙街村民小组提出本案应当适用国发【1980】135号文第三点第二项的规定进行确权的上诉理由，缺乏事实依据，不应采信。根据争议地在各个历史时期未经政府确定过权属，争议地长期由屯蒙村委会经营管理的事实，原宜州市政府根据《中华人民共和国土地管理法》第九、十、十六条第一、二款；《确定土地所有权和使用权的若干规定》（原国家土地管理局【1995】国土〔籍〕字第26号）第十九条、第二十条第一款；《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条、第三十五条第（二）项的规定，决定争议地所有权归屯蒙农民集体所有，由屯蒙村委会管理使用，适用法律并无不当。四、关于河池市政府35号复议决定的程序合法性问题屯蒙街村民小组对于河池市政府35号复议决定的程序合法性，未提出异议，其他各方当事人亦未提出异议，本院对河池市政府35号复议决定的程序合法性予以确认。综上所述，原宜州市政府5号处理决定及35号复议决定程序合法、认定基本事实清楚，适用法律正确，一审法院判决驳回屯蒙街村民小组的诉讼请求并无不当。屯蒙街村民小组提出的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十九条第三款的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河池市宜州区石别镇屯蒙村屯蒙街村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长  韦威助审 判 员  王小成代理审判员  宋丹丹二〇一七年十一月七日书 记 员  许 青