江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏01行终995号
上诉人（原审原告）南京汉西房地产投资咨询有限公司，住所地南京市秦淮区虎踞南路28号102室。
法定代表人李芸，南京汉西房地产投资咨询有限公司董事长。
委托代理人龚文良，江苏当代国安律师事务所律师。
委托代理人曹孝顺，江苏当代国安律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市国土资源局，住所地南京市鼓楼区中山路171号。
法定代表人许明，南京市国土资源局局长。
委托代理人秦瓅，南京市国土资源局工作人员。
委托代理人陆宏飞，国浩律师（南京）事务所律师。
上诉人南京汉西房地产投资咨询有限公司（以下简称汉西房地产公司）因诉被上诉人南京市国土资源局（以下简称市国土局）房屋登记管理行政登记一案，不服南京铁路运输法院（2016）苏8602行初1386号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年1月16日公开开庭审理了本案，上诉人汉西房地产公司的委托代理人龚文良、曹孝顺，被上诉人市国土局的委托代理人秦瓅、陆宏飞到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。
原审法院查明，2015年10月8日，汉西房地产公司取得南京市定淮门大街28号房屋（以下简称涉案房屋）的所有权证，证载规划用途为门面、仓库，建筑面积2237.65平方米。同年12月8日，汉西房地产公司取得涉案房屋相应的国有土地使用权证。2016年10月31日，汉西房地产公司向市国土局申请涉案房屋的分割变更登记，并提供了房屋所有权证、国有土地使用权证、分割后的平面图、消防竣工验收备案凭证、房屋安全鉴定报告及公安门牌证明。当日，市国土局作出《不动产登记不予受理告知书》，告知汉西房地产公司因其提供的申请登记资料不齐全，缺建筑工程规划核准图及核准的设计变更图，决定不予受理。汉西房地产公司不服，提起行政诉讼，请求依法判决：撤销市国土局于2016年10月31日作出的《不动产登记不予受理告知书》，判令市国土局受理汉西房地产公司就涉案房屋所有权及相应土地使用权的分割登记申请。
原审法院另查明，南京市规划局政府信息公开告知书（JG201611001号）记载：“非住宅房屋分割登记是近年来出现的新事项，政府还在制定有关的办理规定，目前尚未出台。”汉西房地产公司陈述其曾向规划部门申请过原建筑工程规划核准图，但是规划部门无法提供。市国土局明确《不动产登记操作规范（试行）》第9.2.3条规定中“（5）同一权利人分割或者合并不动产的，应当按有关规定提交相关部门同意分割或合并的批准文件”中的“有关规定”是指《南京市城乡规划条例》第三十二条。
原审法院认为，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发＜南京市人民政府职能转变和机构改革的实施意见＞的通知》规定，按照统一不动产登记职责的要求，将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到市国土局。根据上述规定，市国土局具有对其辖区范围内不动产进行登记管理的法定职责。
《不动产登记暂行条例》第十七条第一款规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条第（四）项规定，同一权利人分割或者合并不动产的，不动产权利人可以向不动产登记机构申请变更登记。该细则第三十七条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。《不动产登记操作规范（试行）》第9.2.3条规定，申请房屋所有权变更登记，需提交国有建设用地使用权及房屋所有权变更的材料，包括：……（2）房屋面积、界址范围发生变化的，除应提交变更后的不动产权籍调查表、宗地图、宗地界址点坐标等不动产权籍调查成果外，还需提交：①属部分土地收回引起房屋面积、界址变更的，提交人民政府收回决定书；②改建、扩建引起房屋面积、界址变更的，提交规划验收文件和房屋竣工验收文件；③因自然灾害导致部分房屋灭失的，提交部分房屋灭失的材料；④其他面积、界址变更情形的，提交有权机关出具的批准文件。依法需要补交土地出让价款的，还应当提交土地出让合同补充协议和土地价款缴纳凭证；……（5）同一权利人分割或者合并不动产的，应当按有关规定提交相关部门同意分割或合并的批准文件；……。《南京市城乡规划条例》第三十二条规定，建设单位或者个人对于已经取得国有土地使用权，已经建成并且投入使用的项目进行改建、扩建的，按照下列规定办理：（一）不改变原规划确定的用地性质并且不提高容积率的，向城乡规划主管部门提出申请。城乡规划主管部门经审查认为符合规划要求的，提出规划条件；（二）改变原规划确定的用地性质或者提高容积率的，持有关部门的批准、核准、备案文件和相关材料向城乡规划主管部门重新申请建设用地规划许可证。涉及相关国有土地使用权划拨或者出让事项的，还应当按照土地管理等法律、法规的规定办理有关手续。综合上述规定可以看出，同一权利人分割或者合并不动产并申请变更登记，依法应提交规划部门同意分割或合并的批准文件。本案中，汉西房地产公司向市国土局申请变更登记时虽提供上述法定材料的一部分，但并未提供规划部门出具的建筑工程规划核准图及核准的设计变更图，市国土局经审核上述材料，认定汉西房地产公司申请材料不齐全，后当场书面告知汉西房地产公司不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，符合上述规定，并无不当，程序亦合法。
关于汉西房地产公司认为依据《南京市城镇房屋权属登记条例》第二十二条规定市国土局应受理其变更登记申请的意见，原审法院认为，《南京市城镇房屋权属登记条例》第二十二条规定针对的是权利人分割共有房屋或企业因分立而分割房屋申请房屋权属转移登记的情形，并不等同于同一权利人分割或者合并不动产申请变更登记的情形，权属转移登记与变更登记的类型不同，法定要件不同，适用对象亦不同，不宜简单适用。汉西房地产公司还认为南京市规划局政府信息公开告知书明确表示，对其申请办理的事项具体要求提供的材料并无法律法规的规定，市国土局在没有法律规定的情况自行设置条件阻碍其行使合法权利。对此，原审法院认为政府信息公开告知书载明的是政府还在制定有关的办理规定且目前尚未出台，但未出台办理规定并不等同于无法律法规等的规定，且如上所述，市国土局适用的法律依据正确充分，依据之间相互印证支撑，故汉西房地产公司的上述意见均于法无据，不予采纳。
综上，市国土局对汉西房地产公司的变更登记申请作出《不动产登记不予受理告知书》事实清楚，程序合法，符合法律规定。汉西房地产公司的诉讼请求无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回汉西房地产公司的诉讼请求。案件受理费50元，由汉西房地产公司负担。
上诉人汉西房地产公司上诉称，上诉人要求对自由经营性房屋分割变更登记是《中华人民共和国物权法》（以下简称物权法）赋予产权人的法定权利，对自有房屋的分割登记行为本身对房屋的面积、用途无任何变更，只是对自有财产进行简单的分割，而非改建、扩建，被上诉人作为一个有公信力的行政机关只是对上诉人的行为进行确认。一审期间，被上诉人就其不予受理的行为提供的法律依据按照效力层阶由上而下，分别是物权法、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记操作规范（试行）》，虽然相关规定中有要求相关事宜申请人须提供“其他必要材料”的兜底条款，但《不动产登记操作规范（试行）》仍未作出具体规定，其具体表述为“应当按照有关规定提交相关部门同意分割或合并的批准文件”。而对此处的有关规定，南京市规划局已经作出了暂时没有的明确回复。一审法院认定被上诉人行政行为合法是曲解了《南京市城乡规划条例》第三十二条的规定。综上，被上诉人不予受理的行为没有法律依据，请求二审法院：1.撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人市国土局辩称，根据上诉人提交的房产分层分户平面图与江苏省建工设计研究院有限公司出具的首层平面图的对比，上诉人是存在分割与改建行为的；上诉人没有提供南京市规划局同意分割的文件，被上诉人登记部门无权对上诉人的分割申请进行受理和登记。综上，涉案《不动产登记不予受理告知书》认定事实清楚，程序正当，符合法律法规。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。
二审中，上诉人向法庭提交南京市规划局于2013年1月8日作出的《关于集庆路198号房屋重新规划核准的复函》（宁规函字[2013]12号）复印件，欲证明对于不涉及建筑使用性质的变更、面积增加，不需要经规划部门重新核准。被上诉人对该证据的真实性、合法性、关联性均不认可，并认为不属于新证据。本院经审查认为，该证据不属于新证据，且系复印件，与本案无关联，本院不予采信。
经审理查明，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。
本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款、《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条第（四）项及中共南京市委、南京市人民政府宁委发[2015]4号《关于印发＜南京市人民政府职能转变和机构改革的实施意见＞的通知》的规定，市国土局作为南京市人民政府不动产登记机构，具有对案涉不动产登记进行管理的法定职责。
《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权变更登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）发生变更的材料；（三）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（四）国有建设用地使用权出让合同或者补充协议；（五）国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证；（六）其他必要材料。《不动产登记操作规范（试行）》第9.2.3条也规定，同一权利人分割或者合并不动产的，应当按有关规定提交相关部门同意分割或合并的批准文件。《南京市城乡规划条例》第三十二条规定，建设单位或者个人对于已经取得国有土地使用权，已经建成并且投入使用的项目进行改建、扩建的，按照下列规定办理：（一）不改变原规划确定的用地性质并且不提高容积率的，向城乡规划主管部门提出申请。城乡规划主管部门经审查认为符合规划要求的，提出规划条件；（二）改变原规划确定的用地性质或者提高容积率的，持有关部门的批准、核准、备案文件和相关材料向城乡规划主管部门重新申请建设用地规划许可证。涉及相关国有土地使用权划拨或者出让事项的，还应当按照土地管理等法律、法规的规定办理有关手续。根据上述规定，同一权利人分割或者合并不动产并申请变更登记，依法应提交包括规划部门同意分割或合并的批准文件在内的材料。本案中，汉西房地产公司向市国土局申请对案涉房屋进行分割登记只提供了上述法定材料的一部分，并未提供规划部门出具的房屋原建筑工程规划核准图及规划部门同意分割的核准设计变更图，市国土局经审核上述材料，认定汉西房地产公司申请材料不齐全，后当场书面告知汉西房地产公司不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，符合上述规定，并无不当，程序亦合法。
综上，上诉人汉西房地产公司的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人南京汉西房地产投资咨询有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长 郝莉坤
审判员 黄 飞
审判员 周 磊
二〇一八年四月十二日
书记员 王 慧