江苏省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）苏行终231号
上诉人（原审原告）淮安市恩泽广告传媒有限公司，住所地淮安市清江浦区柯山路8号2幢18号。
法定代表人李爱华，该公司总经理。
委托代理人张仁勤，江苏天淮律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道1号。
法定代表人蔡丽新，该市市长。
委托代理人车壮，淮安市城市管理局工作人员。
委托代理人朱桂前，江苏群汇律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）淮安市城市管理局，住所地淮安市北京北路117号。
法定代表人袁开锋，该局局长。
委托代理人车壮，该局工作人员。
委托代理人朱桂前，江苏群汇律师事务所律师。
上诉人淮安市恩泽广告传媒有限公司（以下简称恩泽公司）因诉被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、淮安市城市管理局（以下简称淮安市城管局）确认拆除行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2017）苏08行初61号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。因调取关联案件卷宗，本院依法扣除了本案审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定，2011年5月10日，恩泽公司取得《淮安市户外广告和标志设置许可证》，许可其在淮海南路等路段设置路名牌式灯箱广告，有效期从2011年5月10日至2014年5月9日，后延期至2016年5月9日。2016年7月5日，淮安市美化亮化工程领导小组办公室（以下简称淮安市亮化办）向恩泽公司作出限期拆除通知书，通知其限期自行拆除。期满后，恩泽公司未自行拆除，2016年7月9日，淮安市户外广告及亮化管理处（以下简称淮安市广告处）进行拆除。恩泽公司对拆除行为不服，提起本案行政诉讼。
另查明：淮办发【2004】60号《市委办公室、市政府办公室关于做好美食文化节前美化亮化工作的通知》载明：市里成立美化亮化领导小组，领导小组下设办公室，……领导小组办公室设在市城管局。
还查明：淮安市广告处为淮安市城管局所属管理执法类事业单位，受淮安市城管局委托，具体承担市区设置户外广告及霓虹灯的监督管理工作。
原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实依据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉。（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。”本案中，恩泽公司主张淮安市政府及淮安市城管局的拆除行为违法，并主张赔偿损失人民币1500000元。淮安市亮化办虽然作出了限期拆除通知书，但是结合本案当事人所举证据及陈述，可以证明恩泽公司所诉的拆除行为系由淮安市广告处作出，淮安市政府不是本案适格被告，恩泽公司对淮安市政府的起诉应予裁定驳回。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”淮安市广告处作为淮安市城管局所属管理执法类事业单位，受淮安市城管局委托，具体承担市区设置户外广告及霓虹灯的监督管理工作。恩泽公司对其拆除行为不服，应以淮安市城管局为被告。但是根据级别管辖的规定，以淮安市城管局为被告的第一审行政案件，不属于该院管辖范围，恩泽公司可依法向有管辖权的人民法院提起诉讼。恩泽公司的起诉不符合起诉条件，经法律释明，恩泽公司拒绝变更被告，故依法应裁定驳回恩泽公司的起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第十四条、第十五条，原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，原审法院裁定驳回恩泽公司的起诉。
上诉人恩泽公司上诉称：1、原审认定事实错误。上诉人经批准设置在淮海东路、淮海西路等路段的设施并非灯箱广告，而属于智能化路牌，灯箱广告仅仅是其功能之一，即使广告设置许可证到期，也不影响该设施其他功能的发挥；淮安市城管局提交的《关于郭跃信访事项的答复意见》证据显示，本案智能化路牌系淮安市政府所设立的淮安市美化亮化领导小组安排组织人员拆除，其法律后果应当由淮安市政府承担。2、原审适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第26条第5款的规定，本案中淮安市广告处只是代为拆除，其法律后果应当由淮安市政府承担。综上，请求本院撤销原审裁定，依法改判或者发回重审。
被上诉人淮安市政府二审答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。淮安市亮化办虽作出了涉案限期拆除通知书，但并未实施被诉拆除行为，上诉人所诉的拆除行为系由淮安市广告处具体实施。因淮安市广告处系受淮安市城管局委托，具体承担淮安市区设置户外广告及霓虹灯的监督管理工作，上诉人应以淮安市城管局为被告提起行政诉讼。因此，原审裁定认定淮安市政府非本案适格被告，并驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，请求本院依法驳回上诉。
被上诉人淮安市城管局二审答辩称：1、上诉人的户外广告和标志设置许可证已逾期，属于违法广告，上诉人经通知仍逾期不拆除，淮安市城管局代为拆除行为合法；2、上诉人的赔偿请求没有依据，不应获得赔偿。上诉人设置的广告牌审批已逾期，因违反相关法律法规被依法代为拆除，拆除后的广告牌由淮安市美化亮化领导小组代为保管，上诉人在支付相应代拆和保管费用后，随时可以拿走，上诉人实际没有遭受任何损失。综上，请求本院依法驳回上诉。
本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，恩泽公司在提起本案诉讼之前，曾以淮安市城管局为被告向淮安市清江浦区人民法院（以下简称清江浦区法院）提起行政诉讼，请求确认淮安市城管局拆除恩泽公司依法设立的智能化路牌违法，并赔偿其损失1500000元。淮安市城管局向清江浦区法院提交答辩状称，其不是诉讼的适格被告，拆除行为的实施主体是淮安市美化亮化领导小组，与淮安市城管局无关；同时还提供了美化亮化领导小组设立的相关规范性文件。2017年4月25日，恩泽公司向清江浦区法院提交撤诉申请书，以诉讼主体问题尚需核实及调查为由，申请撤诉。清江浦区法院经审查后，作出（2017）苏0812行初53号行政裁定，准许恩泽公司撤诉。
本院认为，本案的争议焦点是原审法院裁定驳回起诉是否恰当。具体可以分为两个层次：一是上诉人将淮安市政府列为共同被告是否属于故意突破级别管辖规定的情形；二是原审法院全案裁定驳回起诉是否符合诉权保护原则。
一、上诉人将淮安市政府列为共同被告不属于故意突破级别管辖规定的情形。
根据原审法院审理查明的事实，淮安市美化亮化领导小组是淮安市政府设立的议事协调机构，其办事机构设在了城管局。虽然上诉人在原审诉讼中并未提交直接的证据证明淮安市政府直接组织或参与实施了对涉案设施的强制拆除行为，但其将淮安市政府列为本案共同被告并不属于故意突破级别管辖规定的情形。主要有以下三点理由：一是本案强制拆除行为作出的前提或依据是淮安市亮化办2016年7月5日以自己名义作出的《限期拆除通知书》，该通知书中明确载明“请你单位（户）在接本通知三日内自行拆除，若不按期拆除，该办将组织规划、工商、城管、公安等相关部门实施强行拆除，因强行拆除所产生的一切后果自负”。二是淮安市城管局于2016年9月13日作出《关于郭跃信访事项的答复意见》，其中提到“在恩泽公司未在规定期限内自行拆除，2016年7月份淮安市广告处根据市美化亮化领导小组的安排，组织人员代为拆除部分在绿化带内的灯箱广告牌”。三是上诉人在提起本案行政诉讼之前，已经以淮安市城管局为被告向清江浦区法院提起了行政诉讼，且诉讼请求与本案相同。淮安市城管局在向清江浦区法院提交的答辩状中辩称其不是诉讼的适格被告，强制拆除的法律责任应当由淮安市美化亮化领导小组来承担。综合以上三个方面的事实，上诉人将淮安市政府列为本案的共同被告，不属于故意突破级别管辖规定的情形。
二、原审法院全案裁定驳回起诉不符合诉权保护的原则。
诉权是公民享有的基本法律权利，是一个国家法治现代化和现代文明的重要标志。公民享有诉权越充分,寻求法律救济就越有保障。特别是行政诉讼当事人的诉权保护，更是直接影响人民法院的司法权威和司法公信。2014年11月修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定降低了行政诉讼的受案门槛，着力从制度上、源头上解决行政诉讼的“立案难”问题；2017年8月《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号）更是进一步重申了诉权保护的原则。
如前分析，在上诉人起诉淮安市政府不属于故意突破级别管辖规定情形的前提下，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条的规定，原审法院可以作为一审法院对本案审理并实体裁判。即使经过审理确定上诉人起诉淮安市政府缺乏足够证据支撑，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定，原审法院也具有一审管辖权；原审法院审理后，可以“判决吸收裁定”的方式裁定驳回上诉人针对淮安市政府的起诉，并对适格被告作出实体判决。
当然，如果原审法院认为上诉人客观上存在变相抬高级别管辖的嫌疑或者有正当理由认为自己不宜对案件继续审理的，可以在裁定驳回针对较高层级的行政机关的起诉之后，将案件移送有管辖权的基层人民法院进行审理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理……”《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第五条也规定，对于属于人民法院受案范围的行政案件，人民法院发现没有管辖权的，应当告知当事人向有管辖权的人民法院起诉；已经立案的，应当移送有管辖权的人民法院。移送管辖既包括发生在同级法院之间的地域管辖错误，也包括发生在上下级法院之间的级别管辖错误。移送管辖不仅是对管辖发生错误所采用的一种纠正措施，也在于谋求对于原告的诉讼便利。如果原审法院像对待不具备起诉条件的其他情形一样全案裁定驳回起诉，那么上诉人不仅需要花费另行起诉的时间和费用，还有可能导致起诉期限的耽误，有违诉权保护的原则。
本案的特殊之处还在于，在上诉人之前以淮安市城管局为被告提起的行政诉讼中，因淮安市城管局辩称其非适格被告，使得上诉人其后申请撤诉并提起了本案行政诉讼。况且，本案原审已经经过了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后，原审法院完全可以依法继续对案件进行审理，以节约司法资源、避免诉讼延宕、减轻当事人诉累。此外，原审法院在同一案件中对淮安市政府和淮安市城管局进行一并审理并作出裁判，有利于分清涉诉行政行为的法律责任承担主体，防止相关主体之间互相推诿，也有利于实质性化解行政争议。
另外，在本案中，还需要考虑上诉人之前撤诉的法律后果。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。”本案原审法院全案裁定驳回起诉后，上诉人再另行以淮安市城管局为被告向人民法院起诉，如果其没有新的事实或理由，将会面临不予立案的诉讼风险。
综上，原审裁定适用法律错误，驳回起诉不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一、撤销淮安市中级人民法院（2017）苏08行初61号行政裁定；
二、本案指令淮安市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 朱建新
审 判 员 陆 媛
审 判 员 杨 述
法官助理 吕长城
二〇一八年六月十九日
书 记 员 胡志成
附：本裁定适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
……
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。