金华市婺城区人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2015）金婺行赔初字第30号
原告徐秋海。
委托代理人黄志强，浙江恒美律师事务所律师。
被告金华市国土资源局（以下简称金华国土局），住所地金华市婺城区双龙南街818号。
法定代表人楼东江，局长。
委托代理人张金生，该局婺城分局党委委员。
委托代理人朱文杰，浙江金奥律师事务所律师。
被告金华市城市管理行政执法局（以下简称金华城管局），住所地金华市婺城区青春路211号。
法定代表人方雨辉，局长。
委托代理人曾仁标，该局婺城分局副局长。
委托代理人陈雅萍，浙江训和律师事务所律师。
被告金华市婺城区白龙桥镇人民政府（以下简称白龙桥镇政府），住所地金华市婺城区白龙桥镇长安街1号。
法定代表人包纯正，镇长。
出庭负责人徐华炜，党委委员。
委托代理人蒋洪联，浙江婺星律师事务所律师。
原告徐秋海诉被告金华国土局、金华城管局、白龙桥镇政府房屋拆除行政赔偿一案，于2015年9月14日向本院提起行政赔偿诉讼。本院同月16日受理后，依法组成合议庭，于11月11日公开开庭进行了审理。原告徐秋海及其委托代理人黄志强，被告金华国土局的委托代理人张金生、朱文杰，被告金华城管局的委托代理人曾仁标、陈雅萍，被告白龙桥镇政府的出庭负责人徐华炜、委托代理人蒋洪联到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告徐秋海起诉称：原告系金华市婺城区白龙桥镇西园村农户。因生产经营需要，原告经金华市婺城区白龙桥镇西园村村民委员会和支部委员会同意，于2009年10月在自留山上建造了400平方米的仓库用房及400平方米的水泥地用于粮食储备和晒场。2013年12月16日，三被告未经事先调查取证、也未经法定程序进行违法告知，即向原告发出责令限期拆除通知书，要求原告于2013年12月20日前自行拆除上述仓库用房及水泥地。2013年12月21日，三被告野蛮地强行拆除了原告所建的仓库用房并砸毁了水泥地，造成原告经济损失达百万元、停业损失21万元。原告认为，三被告未依法行政，对原告作出责令限期拆除通知书的行政行为违法，据此实施的强行拆除行为，侵犯了原告的合法财产权。原告请求法院：1.确认三被告对原告作出的责令限期拆除通知书的具体行政行为违法，并撤销；2.判令三被告恢复原状，赔偿原告停产损失21万元（停产损失已计算至2015年9月，今后损失仍按每月1万元计算至恢复原状之日）。
原告向本院提交的证据有（均系复印件）：1.身份证1份，证明原告主体资格；2.责令限期拆除通知书1份，证明被告违法向原告作出行政行为；3.证明1份，证明原告被违法拆除的建筑物建造成因、建造手续等基本情况，原告是在自留山上建设；4.现场照片4张，证明被告违法拆除建筑物；5.事后照片4张，证明原告的自留地是山地。
被告金华国土局答辩称：一、原告建造的仓库用房位于集体土地上，相关建房未经申请批准，涉案的建筑物及构筑物属于违法建筑。原告在其起诉状中称，是在其自留山上建造了相关的建筑物和构筑物，按照我国《土地管理法》和相关政策，自留山的性质为集体所有，属于农用地的范畴，集体社员只对林木和林产品享有所有权。按照《土地管理法》第六十二条规定，如果集体成员要在集体所有的土地上建造住宅，需要向农村集体经济组织或村民委员会提出申请，经村民委员会或村民代表大会讨论通过后，由乡（镇）人民政府审核，再报县级人民政府批准。如果涉及占用农用地的，还应当办理农用地转用建设用地的审批手续。原告在涉案地块上建造的房子并不是住宅，而且占用农用地，根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第一条第（一）款，非法占用土地建设的建筑属于违法建筑。二、我局作出的责令限期拆除通知书，适用法律法规正确，符合法定程序。1.我局有权就违反土地管理法律法规的行为进行监督检查，对违法建筑进行调查并作出认定。按照《土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地性质主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查。第六十七条规定，县级以上人民政府土地性质主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或个人停止违反土地管理法律、法规的行为。第七十六条规定，未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施……。《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第二条规定，市、县政府应当组织城管（综合）执法、城乡规划、国土资源、交通、水利等有关部门和乡镇政府、街道办事处、开发区（园区）管委会对本行政区域内的建筑进行调查。具有下列情形之一的，认定为违法建筑：（一）未经依法批准非法占用土地建设的建筑。据此规定，我局有权认定涉案房屋属于违法建筑。2.在对涉案房屋进行调查后，我局于2013年12月16日向原告发出责令限期拆除通知书，要求原告在2013年12月20日之前自行拆除，程序合法。三、我局拆除违章建筑符合法律规定，不应对拆除的房屋重新恢复原状。原告诉请对违法建筑物恢复原状，不符合法律规定，也不属于国家赔偿法规定的国家赔偿范围。我局不应对拆除的房屋恢复原状并进行赔偿。四、原告诉请停产停业损失，于法无据。我局已于2013年12月16日向原告发出责令限期拆除通知书，涉案的建筑物属于违法建筑物，原告诉请停产停业损失，于法无据。五、本案已过诉讼时效，依法应当驳回起诉。原告诉请确认责令限期拆除通知书行政行为违法，该通知书是三被告2013年12月16日作出，依据行政诉讼法规定，直接提起诉讼的诉讼时效为六个月，本案已过诉讼时效，原告丧失了起诉权。综上所述，我局作出的责令限期拆除通知书完全合法，根据相关法律规定和责令限期拆除通知书的内容，在原告逾期未拆除的情况下，将违章建筑予以拆除，合法合理。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告金华城管局答辩称：一、涉案建筑属于违法建筑，依法应当予以拆除，我局作出的责令限期拆除通知书，合法有据。涉案建筑未获得相关部门审批、许可，根据《浙江省违法建筑处置规定》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》规定，未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证，或未按照许可证建设的建筑，是违法建筑。违法建筑当事人收到限期拆除违法建筑决定后，应当在决定载明的期限内自行拆除违法建筑；自行拆除确实有困难的，可以在决定载明的期限内申请城乡规划主管部门或乡（镇）人民政府组织拆除。根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第二条、第三条规定，市、县政府应当组织城管（综合）执法、城乡规划、国土资源、交通、水利等有关部门和乡镇政府、街道办事处、开发区（园区）管委会对本行政区域内的建筑进行调查。非法占用土地建设的违法建筑，不符合土地利用总体规划的，由国土资源部门责令当事人限期拆除、恢复土地原状。临时建筑未取得临时建设工程规划许可证、不按照许可内容建设或者超过批准期限不拆除的，由城管（综合）执法部门予以拆除。我局等经过现场调查、拍摄照片等调查取证，发现本案涉案建筑系违法建筑，结合相关法律条文作出责令限期拆除通知书，并送达原告，有法律依据且程序合法。二、原告要求我局赔偿停产损失于法、于事实无据。根据《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第四条规定，违法建筑的拆除，原则上不得给予任何形式的补偿，一切经济损失以及与违法建筑相关的民事责任由当事人自行承担。综上所述，我局作出责令限期拆除通知书是完全合法的，根据相关法律规定和责令限期拆除通知书的内容，在原告逾期未拆除的情况下，将违章建筑予以拆除，合法合理。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告白龙桥镇政府答辩称：一、涉案的建筑物系违法建筑，事实清楚。违法建筑，是指未经依法批准非法占用土地建设的建筑物和构筑物、未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑和乡、村庄规划区内的违法建筑。原告在没有进行土地审批和规划审批并获许可的情况下，擅自在涉案土地上建设建筑物，行为严重违法。合法建筑需要有相应的有效证据予以证明，比如：提交用地审批表、土地使用权证明、规划许可证明、产权证明等合法性证明材料，证明涉案建筑已依法办理相关审批手续，具有合法性。但原告至今未提供有效证据，证明涉案建筑是合法建筑。原告除有1份西园村两委2013年12月2日的证明外，并无其他证据。该证明出具时间是2013年12月2日，是“三改一拆”行动开始以后。原告如何获取西园村两委的证明，西园村两委中是谁给原告出具的，需要查实。原告诉称，因生产经营需要、经西园村两委同意，于2009年在自留山上建造了400平方米仓库用房及400平方米的水泥地，有什么证据证明？退一步讲，即使是西园村两委同意原告建造，也是违法的、无效的。西园村两委没有用地审批和规划许可的资格和职权，无权进行用地审批和规划许可。二、我镇政府作出责令限期拆除通知书的行政行为，主体适格，适用依据正确。根据相关法律法规的规定，我镇政府作为乡镇级人民政府，依法在职权范围内负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、期限改正；逾期不改正的，可以拆除。从上述规定可以看出，乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、期限改正等行政决定的主体，也是直接实施强制拆除活动的主体。同时，《浙江省违法建筑物处置规定》第六条也规定，省住房和城乡建设主管部门负责指导、监督全省违法建筑处置工作；设区的市、县（市）城乡规划主管部门具体负责本行政区域内城镇违法建筑处置工作，并负责指导、监督本行政区域内乡村违法建筑处置工作，乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。我镇政府经调查核实，认为涉案的建筑物系违法建筑，依法作出责令限期拆除通知书，主体适格，适用法律法规正确。三、我镇政府作出责令限期拆除通知书的行政行为，行政程序合法。在调查核实原告上述建筑系违法建筑后，我镇政府与金华国土局婺城分局、金华城管局婺城分局实施违法建筑管理工作，并及时按照法定程序向原告送达相关文书。四、原告要求恢复原状、赔偿损失，没有任何事实与法律依据。涉案建筑系违法建筑，对于违法建筑，不存在任何补偿，更谈不上恢复原状、赔偿损失。五、原告起诉时，已过诉讼时效，已超过六个月起诉期间。综上，我镇政府作出的责令限期拆除通知书，认定事实清楚，适用依据正确，主体适格、程序合法。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告金华国土局、金华城管局、白龙桥镇政府共同向本院提交的证据有（均系复印件）：1.婺城区2013年度卫星遥感影像局部图（H50G070088）1份，证明经卫星遥感监测，发现涉案图斑号为131的位置有建筑物；2.婺城区白龙桥镇土地利用现状局部图、婺城区白龙桥镇土地利用总体规划局部图（2006-2020年）各1份，证明涉案土地的利用现状，规划为基本农田（限制建设区）；3.现场调查照片4张，证明婺城区白龙桥镇接到上级指示要求后，组织相关人员进行调查、核实，工作人员根据图斑所确定的位置到现场进行调查取证后，查清涉案的建筑物系原告所建，现场拍摄照片，反映涉案建筑的状况；4.金华市国土资源局婺城分局证明1份，证明原告对涉案地块没有申请建设用地审批，涉案建筑物是非法占用土地建设；5.金华市婺城区规划局婺城分局证明1份，证明涉案建筑物未申请核发规划许可证，也未取得规划许可证。6.责令限期拆除通知书1份，证明涉案原告建筑系违法建筑，三被告依法查处违法建筑，作出责令限期拆除通知书，责令原告于2015年12月20日前自行拆除，原告于2013年12月16日9时17分收到。
被告金华市城管局向本院提供法律依据有：《浙江省违法建筑处置规定》、《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》各1份，证明被告作出《责令限期拆除通知书》合法。
被告白龙桥镇政府当庭提交行政执法证复印件2份，证明现场调查的执法人员具有执法资格，受白龙桥镇政府和、金华国土局双重领导。
在审理过程中，本院依法组织到庭当事人及代理人对上述证据进行了当庭质证。根据质证意见及证据审核认定的有关规定，本院认证如下：
1.对三被告证据1，原告提出：卫星遥感图系复印件，无法看清是涉案建筑，该图没有载明时间，可能事后取得，无法证明建筑物违法，也无法证明是为了该案所作的调查；该证据与被告金华城管局无关联。被告解释：上述证据系第三方提供。经查：原告异议不成立。本院确认三被告证据1的证明力。
2.对三被告证据2，原告提出：土地利用现状局部图的制图日期空白，无法证明调查时间，无法确认该建筑物系涉案建筑物；内容与事实不符，国土部门无权出具规划图；无法证明该建筑物系农用或非农用；与被告金华城管局无关联。被告解释：土地利用现状局部图可以反映涉案地块属农田。经查：原告异议不成立。本院确认三被告证据2的证明力。
3.对三被告证据3，原告提出：上述证据系由被告白龙桥镇政府调查形成，与被告金华国土局、金华城管局均无关联；照片拍摄人是白龙桥土管所，其中1名调查人员未注明执法证号，被告没有同时提交执法证件；照片无法分辨是否属农用设施。被告解释：现场调查由金华国土局婺城分局白龙桥执法所的三名人员进行；该照片是行政行为的一部分，是被告对违法建筑认定的前置部分；照片可以反映出实际是生产车间，原告未在涉案土地上进行农业生产。经查：原告异议不成立。本院确认三被告证据3的证明力。
4.对三被告证据4，原告提出：证明是白龙桥政府的调查行为，是被告金华国土局自己出具给白龙桥政府的；该土地不是建设用地，无需进行建设用地申请；与被告金华城管局无关联。被告解释：证明是金华国土局婺城分局经内部查档后作出，是被告进行调查取证的内容，说明原告未申请建设用地审批、建设未经许可。经查：原告异议不成立。本院确认三被告证据4的证明力。
5.对三被告证据5，原告提出：对证据真实性有异议，该证明上写明该地属于山顶，不是基本农田；与被告金华城管局无关联。被告解释：该证据是被告对原告违法建筑调查核实的内容。经查：原告异议不成立。本院确认三被告证据5的证明力。
6.对三被告证据6，原告提出：需要核实相关人员，与原告持有的通知书不一致；如被告没有原件，属于程序违法；送达留置人员与第1、2被告无关联；该通知书作出的主体违法，三个行政机关同时作出是违法的，没有在各自的职权范围内执法；内容违法，行政处罚种类中没有该种类，没有作违法事实调查，没有注明建筑物处于何地；限期拆除没有法律依据，没有进行违法告知，未告知当事人所享有的权利。被告解释：原告存在违法占地、违反规划行为；根据文件规定，三个部门有共同执法的权利；对相关人员原告可进行核实；三被告分别盖章，不存在联合执法，是三被告根据各自职责进行执法。经查：原告异议部分成立，本院确认该证据的部分证明力。
7.对被告金华城管局依据，被告无异议。原告提出：规章只能参照，如有冲突，不应采纳；并没有规定，第2被告属执法主体。经查：原告异议成立。本院确认该证据的部分证明力。
8.对被告白龙桥镇政府当庭提交的补充证据，其他被告无异议。原告提出：该证据举证程序不合法。经查：原告异议成立。本院对该证据的证明力不予确认。
9.对原告证据1，三被告无异议。本院确认其证明力。
10.对原告证据2，三被告提出：对证据真实性无异议，通知书送达时，已当面告知权利，且在自行留存的文书上进行备注也符合常规。经查：被告异议成立。本院确认原告证据2的部分证明力。
11.对原告证据3，被告金华国土局、金华城管局提出：对证据真实性无异议，对证明目的有异议；原告没有提交承包经营权证，在集体土地上建造应经过相应的审批。被告白龙桥镇政府提出：对真实性、合法性、关联性均有异议；该证据与原告起诉时提交的证据不一致；证明在三改一拆行动之后出具，该证明也说明原告进行违规建设厂房，没有任何手续；原告认为该证明中有自留山字样，是自留山的说法不成立。经查：被告异议成立。本院不确认原告证据3的证明力。
12.对原告证据4，三被告提出：无法看出是由哪个部门进行拆除，也无法体现时间等内容。经查：被告异议成立。本院确认原告证据4的部分证明力。
13.对原告证据5，三被告提出：已超过举证期限不予质证。经查：被告异议不成立，本院确认原告证据5的部分证明力。
根据本院确认证明力的上述证据及到庭当事人和代理人当庭陈述，本院确认本案事实如下：
原告徐秋海系金华市婺城区白龙桥镇西园村村民。2009年10月，原告未经审批，在婺城区白龙桥镇西园村毛畈自然村西南侧外皮山（俗名）建设400平方米仓库、浇筑露天水泥地（约400平方米）。2013年12月16日，金华国土局婺城分局、金华城管局婺城分局、白龙桥镇政府对徐秋海作出责令限期拆除通知，载明：你户（单位）未经批准建造的坐落于西园村的建筑物（构筑物或其他设施），严重违反了相关法律、法规、规定，现责令你户（单位）于2013年12月20日前自行拆除该违法建筑物（构筑物或其他设施），逾期未拆除的，将依法予以拆除。当日，白龙桥国土所工作人员向原告送达该限期拆除通知书，原告妻子签收（代签原告名字）。同月21日，被告白龙桥镇政府组织人员强制拆除了上述建筑。
另查明，原告上述建筑占用土地属于一类基本农田。
本院认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，占用土地、建造房屋、建设临时建（构）筑物均应经有关行政主管部门审批。《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款规定，禁止占用耕地建设、建窑或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第七十四条规定，占用耕地建设、建窑或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。原告未经审批擅自在一类基本农田（耕地）上建的仓库、浇筑露天水泥地，属于违法建设。被告金华国土局有权依法责令原告限期改正，限期拆除上述违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告金华国土局、金华城管局、白龙桥镇政府作为不同的行政机关，应当在法律法规授权范围内依法独立行使职权。本案原告占用耕地进行违法建设，属违法占地行为，依法应当由金华市国土局作出处理。三被告在未查清原告建造的涉案建筑物行为是违反城市、镇规划，或是乡、村规划，还是非法占地的情况下，即以三部门共同名义作出责令限期拆除通知书，且未适用具体法律法规，依据不足；其后，被告白龙桥镇政府未依据行政强制法有关规定，即强制拆除了本案所涉仓库、水泥地，行为违法。原告要求确认三被告于2013年12月16日作出责令限期拆除通知书的行政行为违法的理由成立。但涉案违法建筑已被拆除，该通知书已无撤销必要。原告系违法占用耕地进行建设，被拆除的仓库、水泥地，属于违法建筑，不属于原告的合法权益，原告也未提供充分证据证明其有其他合法权益因三被告的行政行为而受损。原告要要求行政赔偿，依据不足。三被告未在责令限期拆除通知书中告知原告复议的诉讼权利及期限，起诉期间应从原告知道或者应当知道该权利之日起开始计算，原告起诉未超过诉讼时效期间。综上所述，对原告诉讼请求及被告抗辩中合法有据部分，本院予以支持；对依据不充分部分，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一、二款、第九条、第十五条第一款、第三十六条第（三）、（四）、（八）项和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条等规定，判决如下：
一、确认被告金华市国土资源局、金华市城市管理行政执法局、金华市婺城区白龙桥镇人民政府于2013年12月16日对原告徐秋海作出责令限期拆除通知书的行政行为违法。
二、驳回原告徐秋海要求撤销被告金华市国土资源局、金华市城市管理行政执法局、金华市婺城区白龙桥镇人民政府于2013年12月16日对原告徐秋海作出责令限期拆除通知书的行政行为的行政诉讼请求。
三、驳回原告徐秋海要求被告金华市国土资源局、金华市城市管理行政执法局、金华市婺城区白龙桥镇人民政府对涉案仓库恢复原状、赔偿停产停业损失的行政赔偿请求。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。
审 判 长 徐 敏
人民陪审员 郭金棠
人民陪审员 汪奕南
二〇一六年三月七日
书 记 员 金晓阳