江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院
行 政 判 决 书
（2017）苏1291行初276号
原告湖北广盐蓝天盐化有限公司，统一社会信用代码91420923181110945J，住所地湖北省云梦县云化路特1号。
法定代表人张传德，董事长。
委托代理人（特别授权）张秀忠，该公司员工。
被告泰兴市盐务管理局，住所地泰兴市河失镇城黄公路北侧。
法定代表人赵健忠，副局长。
委托代理人（特别授权）王文杰，江苏律园律师事务所律师。
原告湖北广盐蓝天盐化有限公司（以下简称湖北盐化公司）诉被告泰兴市盐务管理局（以下简称泰兴市盐务局）盐业行政管理其他行政行为纠纷一案，于2017年8月15日向本院提起行政诉讼。本院于2017年8月15日立案受理后，于2017年8月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭于2017年11月23日公开开庭审理了本案。原告湖北盐化公司的委托代理人张秀忠，被告泰兴市盐务局出庭负责人谷春、委托代理人王文杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告泰兴市盐务局于2017年2月13日作出（泰泰兴）盐政登[2017]第31号先行登记保存物品通知书（以下简称先行登记保存通知），载明被保存物品持有人为周某，其身份为湖北广盐蓝天盐化有限公司泰兴直销处副主任，被告认为周某的行为违反了《食盐专营办法》第二十一条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十七条第二款规定，对周某持有的“蓝天三晶”海藻碘盐31.4115吨、“蓝天三晶”精制碘盐27.32吨自2017年2月13日起至2017年2月20日止依法予以先行登记保存于泰兴市河失镇东首一公里被告处，同时根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政处罚法》）第二十四条第四款的规定，向周某告知行政复议和行政诉讼的权利及期限。
原告湖北盐化公司诉称，被告于2017年2月13日从原告租赁的仓库内先行登记保存原告所有的食用盐55.1315吨，超过7日未作出处理决定，违反了《行政处罚法》第三十七条之规定，事实认定不清，适用法律错误，程序违法，请求法院依法确认被告泰兴市盐务局作出的先行登记保存行为违法，并判令被告返还原告先行登记保存的食盐55.1315吨。
原告湖北盐化公司提交以下证据：
1.原告湖北广盐蓝天盐化有限公司江苏直销处（以下简称江苏直销处）与陈某于2016年12月19日签订的仓库租赁合同；
2.被告泰兴市盐务局于2017年2月13日作出的先行登记保存通知；
3.报告泰兴市盐务局于2017年2月21日、3月1日作出的关于延长先行登记保存期限的通知2份；
4.江苏地区送货员登记表；
5.原告作出的关于在江苏省设立江苏直销处的决定。
被告泰兴市盐务局辩称，本案被诉行政行为的相对人是周某，而非原告湖北盐化公司，原告诉讼主体不当；本案中周某的行为涉嫌非法经营罪，被告依据泰兴市人民检察院的建议于2017年5月15日移送公安机关处理，泰兴市公安局于2017年5月18日立案侦查，在未侦查终结前，被告无法做出任何行为；先行登记保存系被告的调查手段并非行政行为，不属于行政案件受案范围，请求法院驳回原告的起诉。
被告泰兴市盐务局提交以下证据及依据：
一、证据：
1.被告泰兴市盐务局对刁某制作的盐政执法现场检查记录、现场照片、询问笔录及（泰泰兴）盐政登[2017]第024号先行登记保存物品通知书；
2．被告泰兴市盐务局对周某制作的询问笔录，周某陈述其是原告聘用的泰州县区、泰兴市、姜堰区直销处副主任，原告货物是厂家直接分配给业务员，业务员通过原告租用陈某车辆进行销售，货款由业务员直接打给原告；
上述证据证明被告泰兴市盐务局作出的先行登记保存行为的相对人是周某，而非原告，被先行登记保存物品当时保存于泰兴市城东工业园区江苏林丰投资发展有限公司内。
3.被告对陈某制作的询问笔录，陈某反映原告租用其车辆，业务员也是原告直接商谈的，陈某不参与原告的经营活动；
4.周某提交的冯某某工作证复印件、冯某某、陈某、周某的身份证复印件、江苏直销处与屈某签订的仓库租赁合同、江苏直销处与陈某签订的仓库租赁合同、江苏直销处的聘书、江苏直销处与冯某某、屈某、汤某等十八人签订的非全日制用工协议、原告的营业执照复印件、原告的食盐定点生产企业证书复印件、原告的食盐批发许可证复印件、食盐批发企业主要信息表、法定代表人身份证复印件、原告出具的质量保证说明、备案证明、关于印章使权限的规定、产品质量检验报告书5份、江苏直销处作出的告知书；
5.被告泰兴市盐务局于2017年2月13日作出的先行登记保存物品通知；
6.被告泰兴市盐务局对王某制作的盐政执法现场检查记录、现场照片、询问笔录及（泰泰兴）盐政登[2017]第036号先行登记保存物品通知书；
7.被告泰兴市盐务局对丁某制作的盐政执法现场检查记录、询问笔录及（泰泰兴）盐政登[2017]第038号先行登记保存物品通知书；
8.被告泰兴市盐务局对顾某制作的现场照片、询问笔录及（泰泰兴）盐政登[2017]第040号先行登记保存物品通知书；
9.被告泰兴市盐务局对刘某制作的盐政执法现场检查记录、现场照片、询问笔录及（泰泰兴）盐政登[2017]第042号先行登记保存物品通知书；
10.被告泰兴市盐务局对殷某制作的盐政执法现场检查记录、现场照片、询问笔录及（泰泰兴）盐政登[2017]第044号先行登记保存物品通知书；
11.被告泰兴市盐务局对谢某制作的现场照片、询问笔录及（泰泰兴）盐政登[2017]第048号先行登记保存物品通知书；
12.被告泰兴市盐务局对叶某制作的现场照片、询问笔录及（泰泰兴）盐政登[2017]第050号先行登记保存物品通知书；
上述证据证明被告在相关零售商经营场所对涉案物品采取先行登记保存的取证手段。
13.周某出具的蒋华仓库目前没有库存的情况说明；
14.被告泰兴市盐务局制作的《关于“周某”涉盐犯罪案件情况的调查报告》、泰兴市人民检察院制作的建议移送涉嫌犯罪案件函、泰兴市盐务局盐业违法案件移送审批表、案件移送函、泰兴市公安局立案决定书。
上述证据证明被告在初步调查后发现周某的行为涉嫌犯罪，并向相关部门移送，现已由泰兴市公安局作为刑事案件立案侦查。
二、依据：1.《食盐专营办法》；2.《行政处罚法》；3.《行政强制法》。
庭审后，被告向本院补充提交了泰兴市公安局于2018年1月2日作出的扣押决定书及扣押清单。
经举证质证，原告对被告证据的真实性均无异议，但不能证明周某与该批货物有关，同时被告先行登记行为超期未作处理，程序违法。原告委托代理人通过电话对被告庭后补充证据发表质证意见认为证据的真实性无异议，但不能证明原行政行为的合法性。
被告对原告证据发表以下质证意见：证据1的真实性无异议，但仓库租赁与周某无关；证据2、3的真实性无异议；证据4、5系原告内部材料，真实性无法确认，亦不具有对外证明的效力。
本院认证如下，对原告证据1到3的真实性被告并无异议，且与本案具有关联性，本院予以确认；原告证据4、5虽然系原告单方制作，但该2份证据与周某的陈述相吻合，与其提供的聘书等证据相印证，前后并无矛盾，可以采信。对被告提交证据的真实性，原告并无异议，本院予以确认，对被告先行登记行为的合法性，本院将在下文中予以评述，被告庭后补充提交的证据虽然不能证明原行政行为的合法性，但影响原告被先行登记保存的物品的处理，本院依法予以采信。
经审理查明，2017年2月10日，被告泰兴市盐务局在日常巡查中发现泰兴市黄桥镇东菜场某百货店内有“蓝天三晶”牌400g精制碘盐出售，遂对相关盐产品进行了先行登记保存，并对投资人刁某进行调查。被告根据调查结果，于2017年2月13日在泰兴市城东工业园区江苏某投资发展公司对外出租仓库内发现存放有原告湖北盐化公司生产的“蓝天三晶”牌海藻碘盐31.4115吨、“蓝天三晶”牌精制碘盐23.72吨。被告在对周某、陈某进行调查后，认为周某的行为违反了《关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发【2016】25）及《关于加强改革过渡期间食盐专营管理有关工作的通知》（工信厅联消费【2016】211号）的相关规定，涉嫌非法批发食盐，为固定证据、避免事后难以取证，根据《行政处罚法》第三十七条规定，对上述食盐先行登记保存，被告于2017年2月13日向周某送达了先行登记保存物品通知。
2017年2月21日、2017年3月1日，被告先后两次向泰兴直销处作出《关于延长先行登记保存期限的通知》,载明：2017年2月13日，你单位在泰兴市场因涉嫌非法批发食盐被我局先行登记保存了湖北广盐蓝天盐化有限公司生产的“蓝天三晶”牌海藻碘盐31.4115吨，“蓝天三晶”牌精制碘盐23.72吨，因该批次物品需要送到江苏省盐业质监站检测，正在等待鉴定结果，先决定对你单位的“蓝天三晶”牌海藻碘盐31.4115吨，“蓝天三晶”牌精制碘盐23.72吨先行登记保存期限延长七天。
另查明，泰兴市公安局于2018年1月3日作出兴公（分）扣字【2018】2号扣押决定书，决定扣押陈某处的“蓝天三晶”牌精制碘盐53.72吨（400g/袋，一箱50袋，共2686箱）、“蓝天三晶”牌海藻碘盐31.4115吨（430g/袋，一箱50袋，共1461箱），包括本案被告先行登记保存的物品。
本院认为，周某在行政程序中的陈述及原告在本案中的证据，可以初步认定湖北盐化公司系案涉先行登记保存的食盐的实际权利人，被告实施的先行登记保存行为对其权利义务已经产生实际影响，原告与该行为具有法律上的利害关系，对被告的先行登记保存行为不服，可以依法提起行政诉讼。
修订前的《食盐专营办法》第四条第二款规定“县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构负责管理本行政区域内的食盐专营工作”。被告作为辖区内盐业行政管理部门，具有对本行政区内的盐业经营行为进行管理的行政职权。
行政处罚法第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”根据该规定，先行登记保存系行政机关收集并保存证据的一种手段，其功能为防止证据被销毁或者转移，前提是证据可能灭失或者以后难以取得，程序要求是经行政机关负责人批准、且在法定期限内作出处理决定。本案中，被告调查认为湖北盐化公司可能存在违法行为，而收集的证据是食盐，具有可移动、易损毁的属性，为避免证据被销毁或者转移而采取先行登记保存，符合法律规定。但被告未在法定期限内提交证据证明其采取先行登记保存措施已经过行政机关负责人同意，应视为被告没有证据，故被告泰兴市盐务局作出先行登记保存行为的程序违法。
原告称被告先行登记保存超过法定期限未作处理决定程序违法的问题，本院认为，行政处罚法第三十七条第二款规定，先行登记保存应当在七日内及时作出处理决定。《食品药品行政处罚程序规定》第二十六条规定：“食品药品监督管理部门对先行登记保存的证据，应当在7日内作出以下处理决定：（一）需要采取证据保全措施的，采取记录、复制、拍照、录像等证据保全措施后予以返还；（二）需要检验、检测、检疫、鉴定的，送交检验、检测、检疫、鉴定；（三）依法应当予以没收的，作出行政处罚决定，没收违法物品……”。被告虽然在庭审中陈述将原告的盐产品送有关检验机构进行检测，但其在法定期限内未提交任何证据，应视为其没有证据。现被告有关延长先行登记保存期限的通知没有法律依据，故被告作出的后续处理行为应认定程序违法。
综合以上两点，被告作出现行登记保存行为未经行政机关负责人同意，亦未在法定期限内作出处理，程序违法，应予撤销。
因被告泰兴市盐务局先行登记保存物品已被泰兴市公安局作为刑事案件的物证实施扣押，刑事案件侦查行为不属于行政诉讼审查范围，故本院对原告要求返还被先行登记保存盐产品的诉讼请求难以支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：
一、撤销被告泰兴市盐务管理局于2017年2月13日对原告湖北广盐蓝天盐化有限公司的55.1315吨盐产品作出的先行登记保存行为；
二、驳回原告湖北广盐蓝天盐化有限公司的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告泰兴市盐务管理局负担（原告已预交，被告于本判决生效后迳交原告）。
服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的有关规定，向该院预交上诉案件受理费人民币50元。
审 判 长 杨鑫森
人民陪审员 肖桂明
人民陪审员 殷进明
二〇一八年二月十三日
法官 助理 肖云璐
书 记 员 宋晓晖
附法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。