浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第829号
上诉人（原审原告）戎苗棠，男，1934年7月24日出生，汉族，住宁波市江东区。
委托代理人徐伟，浙江亮明法律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市江东区宁穿路2001号。
法定代表人卢子跃，市长。
委托代理人曾初晓，宁波市人民政府工作人员
委托代理人钱丽娜，浙江红邦律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）戎善栋，男，1962年6月30日出生，汉族，住宁波市鄞州区。
委托代理人黄文炯，浙江立业律师事务所律师。
戎苗棠诉宁波市人民政府土地行政登记一案，宁波市中级人民法院于2015年10月29日作出（2015）浙甬行初字第100号行政裁定。戎苗棠不服，向本院提出上诉。本院于2015年12月23日立案受理后，依法组成合议庭，并于2016年2月18日公开开庭审理了本案。上诉人戎苗棠的委托代理人徐伟，被上诉人宁波市人民政府的委托代理人曾初晓、钱丽娜，被上诉人戎善栋及其委托代理人黄文炯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，原告与第三人的父亲系兄弟，两人的父亲是戎维安。涉案争议的房屋土地原系戎维安所有，坐落在宁波市鄞州区东钱湖××红舒村。二十世纪六十年代左右，原告在争议房屋内居住了两三年后，搬到宁波市其他区居住。期间，原告经常往来于争议房屋土地所在村。被告在2008年对涉案土地登记时，宁波市国土资源局东钱湖旅游度假区分局对涉案宗地的宅基地登记申请审核情况在鄞州日报进行了公告，并将公告情况记载于《土地登记审批表》，应认定原告应当知道涉案房屋土地登记行政行为的内容。且原告在第三人及其父亲于二十世纪七八十年代改建、翻建涉案房屋时亦未提出异议。因此，可以认定原告的起诉超过了2年的法定起诉期限，本案应当裁定驳回原告的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告戎苗棠的起诉。
戎苗棠上诉称：一、上诉人起诉未过法定起诉期限。1.《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日其超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条也规定了涉及不动产的最长起诉期限是二十年。上诉人于本案起诉前是通过律师查询才得知被诉行政行为的具体内容，之后在几个月内提起诉讼，并未超过起诉期限。2.被上诉人2008年作出涉案登记行为时，宁波市国土资源局东钱湖旅游度假区分局在鄞州日报上的公告行为不能推定上诉人应当知道诉权或起诉期限。东钱湖旅游度假区分局在鄞州日报上公告是被上诉人根据《浙江省土地登记办法》作出土地登记的程序行为，其依据的是地方规章，效力也限于地方规章的范畴。而《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》是基本法范畴，其规定了二十年最长诉讼保护期限，就是对当事人或利害关系人不知道具体行政行为情形下进行最长起诉期限保护的设定。而该司法解释并没有表明公告就可视为当事人应当知道具体行政行为内容。3.公告属于法律规定的专有名词，公告内容、范围、形式、时间等都有严格法律规定。依照法律的规定确定公告的法律效力。例如民事诉讼中的公告送达，限定在全国性专业媒体发布。本案被上诉人的登记行为在鄞州日报上进行公告，只是依据《浙江省土地登记办法》。该公告没有明确具体行政行为内容，其发布的媒体也只是鄞州日报这一地方性报纸。一审法院以此公告推定当事人应当知道诉权的认定属严重事实认定不清，适用法律错误。4.一审法院以上诉人知道涉案房屋改建未提出异议的理由不能成立。改建当时行政行为还未作出，上诉人不可能由此知道诉权。二、被上诉人颁发给第三人戎善栋涉案集体土地使用权证没有事实依据，应当撤销。该土地证部分房屋，南侧平房土地约30平方米属于上诉人合法所有使用。上诉人与第三人父亲戎永棠系兄弟，两人父亲戎维安。涉案土地就是戎维安分与上诉人所有。上诉人结婚后，在涉案房屋居住数年，后因工作原因住到宁波船厂宿舍，该房屋借给单身汉阿龙居住。现在被上诉人将涉案房屋所在土地登记给戎善栋显属认定事实不清，证据不足，应当撤销。综上，请求撤销一审裁定，撤销被诉土地登记行为。
宁波市人民政府在法定期限内未提交答辩状，二审庭审中辩称：一、上诉人的起诉已超过法定起诉期限，一审法院裁定驳回起诉依法有据。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉之日起算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。上诉人与戎善栋父亲系兄弟关系，上诉人虽然未居住在东钱湖××红舒村，但其经常往返于该村，应当知道红舒村2008年大办证相关事宜，也应当知道涉案土地登记给第三人的事实，况且被上诉人履行土地登记行政职权过程中，依照法定程序，对涉案地块的宅基地登记申请审核情况在鄞州日报进行了公告，该公告是向全社会也包括利害关系人的公告，因此可认定上诉人应当知道涉案土地登记行为的事实。上诉人主张不能以公告推定其应当知道诉讼权或者起诉期限。需要指出的是，一审法院并未推定上诉人知道诉权或起诉期限，而是认为上诉应当知道行政行为之内容。因此，上诉人以不知道起诉期限为由并以法律规定20年最长期限来抗辩、推翻一审裁定显然依据不足。本案不适用20年最长起诉期限规定。另外，上诉人以民事诉讼法中公告送达举例以及认为公告送达的媒体仅限于全国性专业媒体等理由，存在错误。首先，《民事诉讼法》解释第一百三十八条规定了公告的方式是多样的，可以布告张贴，也可报纸媒体刊登，只要是“公开告知”的方式即可。其次，公告期满后视为送达，也即不管公告相对人是否看到或者收到公告的内容，均推定其已经看到或者收到，这就是公告的法律效果。同法理，行政诉讼法上诉虽然未对行政行为公告做单独的规定或解释，但在相关法律、法规或规范性文件中，如土地征收、房屋拆迁等行政管理事项的法律规定中均有征收公告、听证公告等事项的规定，关于公告的法律效果亦是以公告期满即视为相对人或利害关系人知晓为基本原则。如果以个体是否实际看到公告内容来判断公告的效力，势必会造成政府职能低下。因此，被上诉人在鄞州日报上的公告行为，足以认定上诉人应当知道涉案行政行为之内容。二、上诉人并非适格的原告主体。本案中，上诉人并未提供初步证据证明其系涉案土地及房屋的利害关系人，无权提起诉讼。三、被上诉人向第三人核发《集体土地使用证》的登记行政行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。
戎善栋在法定期限内未提交答辩状，二审庭审中辩称：一、一审裁定以上诉人超过法定起诉期限驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确：1.从诉讼期限的起算时间看，无论从宁波市人民政府颁证的程序流程还是常理出发，均可认定宁波市人民政府作出案涉行为时上诉人已经知晓。从颁证程序看，当时宁波市东钱湖度假区管委会在政府门户网站及报刊上登载了相关登记事项。从常理上判断，上诉人长期生活在宁波，时常回村里走动，且与第三人家也是有亲戚往来。对于争议土地上房屋的重建以及2008年涉案房屋所在村在内9个村的土地大登记情况，其不可能不知晓。2.本案并不适用上诉人主张的20年最长诉讼期限的主张。首先，本案虽涉及土地行政登记，但并非涉土地登记行为都属于《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条规定的涉及不动产的具体行政行为，只有直接处分相对人不动产权利或者进行直接确权的才属于此类行为，本案所涉土地登记行为属于前述四十二条规定的其他具体行政行为，适用最长5年期限的规定。其次，无论是20年还是5年最长起诉期限，其适用的前提都是当事人不知道具体行政行为内容的情形。本案宁波市人民政府已经通过报纸公告方式告知了土地登记行为，因此本案根本不适用最长期限的规定。二、上诉人不具有原告主体资格。上诉人在一审起诉时候并未提供有效证据证明被上诉人的登记行为侵犯了其合法权益，或者有其他证据证明被诉行为与其有其他利害关系。首先，上诉人主张分书中的土地与涉案登记证所涉的土地，在地址上无法明确对应。其次，从房屋成新率看，分书上房屋是1947年已存在，涉案房屋是第三人父亲1977年建造，从房屋的特征看，分书中房屋为平房只有一间，但案涉房屋有两间，相关情况均无法证明上诉人与案涉土地行政登记行为具有利害关系，故上诉人不具有原告的起诉资格。三、涉案房屋重建前发生过倒塌，假设涉案土地上原房屋属于上诉人，那么在房屋倒塌两年后，其集体土地使用权也归于灭失。综上，上诉人不具有原告资格，起诉超过法定期限，土地使用权实际已经灭失。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。
二审庭审中各方当事人围绕着上诉人戎苗棠的起诉是否符合法定起诉条件的审理重点进行了质证、辩论。
本院认为，被上诉人宁波市人民政府于2008年4月23日向被上诉人戎善栋颁发《集体土地使用证》，在该登记行为作出过程中，宁波市国土资源局东钱湖旅游度假区分局已将涉案宗地的宅基地登记申请审核情况在《鄞州日报》上进行了公告，相关公示无异议情况亦记载于《土地登记审批表》。上诉人戎苗棠常年居住在宁波市区，与戎善栋的父亲戎永棠系兄弟关系，且被诉土地登记行为发生在2008年当地农村宅基地统一登记办证工作期间。一审认定上诉人应当于2008年即已知晓被诉土地登记行政行为，具备事实依据。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，上诉人于2015年才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。上诉人所称“应适用20年最长起诉期限以及鄞州日报上公告不能推定上诉人知晓诉权或起诉期限”等上诉理由，均缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 董跃进
代理审判员 万成兆
代理审判员 何 淼
二〇一六年二月十八日
书 记 员 徐一菁