辽宁省锦州市中级人民法院
民 事 裁 定 书
（2018）辽07民再19号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：顾树军，男，1962年11月7日出生，满族，农民，现住义县。
委托诉讼代理人：张梦月，北京隆安律师事务所沈阳分所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：关翠兰，女，1952年4月7日出生，满族，农民，现住义县。
二审被上诉人（一审被告）：义县城关满族乡高家街村民委员会，住所地义县。
法定代表人：张永丰，该村委会主任。
再审申请人顾树军与被申请人关翠兰、义县城关满族乡高家街村民委员会一案，本院于2016年9月22日作出(2016)辽07民终156号民事判决。判决发生法律效力后，顾树军不服，向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院于2017年10月15日作出（2017）辽民申1790号民事裁定，指令本院再审本案；再审期间，中止原判决的执行。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案，再审申请人顾树军与被申请人关翠兰及其委托诉讼代理人到庭参加了诉讼，二审被上诉人义县城关满族乡高家街村民委员会经合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
再审申请人顾树军申请再审称，关翠兰土地承包合同已经到期，承包经营权已经丧失，无权请求返还土地；再审申请人合法取得承包经营权，应得到法律保护。原判认定事实不清，适用法律错误，应改判驳回关翠兰的诉讼请求。
被申请人关翠兰辩称，地是1993年我和义县城关满族乡高家街村民委员会签订的承包合同，以家庭承包方式承包的。1999年争议地块口粮田和高国良的地由我耕种，1998年发水没有交承包费，义县城关满族乡高家街村民委员会就收回了，之后承包给了上诉人顾树军。2003年我开始向村上要求要回土地，但是村上一直没有解决。义县城关满族乡高家街村民委员会和顾树军损害了我的土地承包经营权。原审依据法律判决土地归我。
关翠兰向一审法院起诉请求：1993年，原告与高家街村委会签订了农业承包合同，承包了位于义县高家街村义白路南的0.88亩耕地，1999年，高家街村委会以原告未缴纳承包费为由，将该地交给被告顾树军耕种，请求依法判决被告将义白路南的0.88亩土地返还给原告，并拆除地上除了墙以外的一切设施。
一审法院认定事实：被告均系义县城关满族乡高家街村民，1993年8月1日，原告关翠兰的丈夫高国珍（已故）与义县城关满族乡高家街村民委员会签订了为期五年的农业承包合同，以家庭承包方式取得了四块农村土地承包经营权。其中，麦地长77.6米，宽7.6米，面积为0.88亩，四至分别为：北至李志信承包地、西至道、南至高国良承包地、东至六组王铁环承包地。原告经营管理该地块至1994年，期间原告亲友经营，自1994年起，被告义县城关满族乡高家街村民委员会将争议地块交由被告顾树军经营蔬菜大棚至今。另查，1993年11月5日，中央下发《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》的11号文件，规定：“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。
一审法院判决：依照《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、第二十条、第二十七条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第五条、第六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条、一百四十四条的规定，判决如下：一、被告义县城关满族乡高家街村民委员会、顾树军于本判决生效后五日内将诉争的麦田地块0.88亩（北至李志信承包地、西至道、南至高国良承包地、东至六组王铁环承包地）返还给原告关翠兰；二、驳回原告关翠兰的其他诉讼请求。案件受理费100元，由被告义县城关满族乡高家街村民委员会负担。
顾树军不服一审法院判决，上诉请求：撤销原判，驳回关翠兰的诉讼请求。事实和理由：原审判决认定事实错误，适用法律不当。一、认定事实方面有错误及遗漏。1、上诉人取得争议地块承包经营权的时间是1999年并非1994年，对此三方当事人陈述一致，认定为1994年显系错误；2、上诉人取得争议地块承包经营权是在县、乡、村贯彻党的十五届三中全会精神的背景下，在第二轮承包中以公开方式承包的，没有签订合同的原因在于村委会，不在于上诉人，但不可改变的是上诉人与村委会就争议地块建立了农村土地承包关系，上诉人的承包经营权成立并生效。对应的被上诉人在期满后拒绝续签合同；3、上诉人的承包经营权已经记载于土地登记台账，并且缴纳了各种税费，亦享有了粮食直补款等待遇，对土地进行了大量投入改造。二、适用法律错误。1、适用现行有效的法律评价生效前行为，违反法律不溯及既往原则。1995年也好，1999年也好，《农村土地承包法》并未出台，更未生效，最高院的司法解释也是针对《农村土地承包法》的适用问题；2、以1993年中央11号文件中延长承包期限的政策，不考虑承包双方意愿直接裁决承包期限延长，违背了合同关系的自愿原则以及村民自治原则，显系错误；3、裁判返还错误，上诉人取得该地块是基于村委会发包，双方是承包合同关系，上诉人已经具有涉案地块的承包经营权，即便需要返还，也需要在确认承包合同关系无效，否定上诉人的承包经营权的前提下；4、法院判决是对整个义县第二轮承包的否定，是对现有法律、社会秩序的稳定性的破坏，于法无据。
二审法院认定事实：一审法院查明的事实属实，本院予以确认。另查明，1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号），该通知指出，开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。已经做了延长土地承包期工作的地方，承包期限不足30年的，要延长到30年。……承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指坚持上述第二条原则的前提下，根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。1999年1月9日，城关乡高家街村党支部与村委会下发《关于稳定和完善农村土地承包的实施细则》（经村民代表大会通过），其中细则包括：将土地承包期限再延长30年，并续签“土地承包合同”，填发《土地承包经营权证》。……1、在承包期内，经发包方同意，允许土地使用权依法转包、出租、互换、入股等，并形成合同，报村委会备案。2、对私自转卖承包田的农户，将依法追回非法所得，并按土地政策，给予加倍处罚。3、原承包户在续签、延包工作中放弃承包权的，在原承包田内的一切设施必须无条件拆除。4、承包户对合同中规定应缴纳的税金、乡统筹、村提留等必须按时缴纳，如长期拖欠，村委会有权依法收回其承包田，直到履行义务后再分给其承包田。5、凡是拒绝签合同或拒不缴纳相关费用的农户，取消其土地承包资格。
二审法院认为：自1998年起，本案争议土地由上诉人顾树军实际经营管理。1999年高家街村签订的《农业承包合同》，虽然载明将本案争议土地转给顾树军耕种，但该承包合同中并无发包方及承包方签字，也未明确约定承包期限。而被上诉人关翠兰丈夫与村委会曾于1993年签订承包合同，在该合同到期前，中央下发文件明确要求原承包合同到期后再延长三十年不变。其后中央又于1997年出台中办发〔1997〕16号文件，指出要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。而承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。并指出了做好“小调整”工作应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。高家街村委会在进行二轮延包工作时，对土地作了大量调整，并提出如长期拖欠应缴纳税费的，村委会有权收回承包田，并规定了原承包户在续签、延包工作中放弃承包权如何处理的规定。此规定与以上文件精神中大稳定的原则不符，另外也无证据表明该村小调整报告了乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批。农村土地承包，在有关法律实施前，应执行国家政策。故高家街村1999年承包土地调整行为不符合以上中央的文件精神，其签订的《农业承包合同》也缺乏承包合同应有的形式要件，不应认定为有效。虽然顾树军于1999年后实际耕种土地并领取了直补款，但因其承包合同无效，故其应将争议土地返还给原承包人关翠兰。综上所述，顾树军的上诉请求不能成立，应予驳回。
二审法院判决：依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、《中华人民共和国民法通则》第六条规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人顾树军负担。
当事人对原审认定的事实并无异议，本院对原审认定的事实予以确认。
本院再审认为，农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会发包，由县级以上地方人民政府发放土地承包经营权证，并登记注册。本案中争议土地，系经高家街村民委员会调整给被上诉人顾树军的承包地，该村此类情况普遍存在，涉及众多村民。该村地处城郊，土地征收、非农建设占用土地面积较多，地容地貌变化较大，土地承包合同不规范，上述情况关系到全体村民的切身利益，需要村民委员会和行政机关统一协调处理。当前全国正在开展土地承包经营权确权登记颁证工作，义县人民政府按照上级统一部署，已于2015年开始此项工作，目前正在进行之中。本案当事人之间的土地承包权争议，应当在人民政府和村民委员会正在进行的土地承包经营权确权登记颁证工作中处理，不应由人民法院受理，一审法院受理并对本案经实体审理后作出判决，二审法院予以维持，不符合法律规定，依法应予撤销。此外，原审直接适用国家政策处理民事纠纷也没有法律依据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百三十条规定，人民法院依照第二审程序审理案件，认为依法不应由人民法院受理的，可以由第二审人民法院直接裁定撤销原裁判，驳回起诉。本案系本院按照第二审程序审理的案件，而本案依法不应由人民法院受理，故对原告关翠兰的起诉依法应予驳回。综上，经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百零八条的规定，裁定如下：
一、撤销本院(2016)辽07民终156号民事判决及辽宁省义县人民法院（2015）义民城初字第01224号民事判决；
二、驳回原告关翠兰的起诉。
一审案件受理费100元，退还关翠兰；二审案件受理费100元，退还顾树军。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘 畅
审判员 刘树林
审判员 邸新立
二〇一八年六月十四日
书记员 隋佳利