安徽省滁州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖11行初6号
原告陆勤，女，1982年8月16日出生，汉族，农民，住安徽省凤阳县。
委托代理人潘海滨，男，1954年3月20日出生，汉族，农民，住安徽省凤阳县。
委托代理人陆志远，男，1952年1月20日出生，汉族，住安徽省凤阳县。
被告凤阳县人民政府，住所地凤阳县新城区惠政路，统一社会信用代码11341126394375875B。
法定代表人罗圣权，该县人民政府代理县长。
出庭负责人潘金钟，该县人民政府副县长。
委托代理人鲁玉核，凤阳县农委工作人员。
委托代理人周士荣，凤阳县农委工作人员。
原告陆勤因认为被告凤阳县人民政府（以下简称凤阳县政府）不履行颁发农村土地承包经营权证的法定职责一案，于2018年1月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2018年1月22日向被告凤阳县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月12日公开开庭审理了本案。原告陆勤及其委托代理人潘海滨、陆志远，被告凤阳县政府的负责人潘金钟及委托代理人鲁玉核、周士荣到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告陆勤诉称，2009年9月，其和案外人陈华明的土地承包经营权纠纷一案，经凤阳县农业承包合同纠纷仲裁委员会以凤农经仲裁字【2009】第26号裁决书裁决在案，该裁决书裁决：“被申请人（陈华明）户在2009年秋季收获结束时，将申请人（陆勤）户的4.32亩土地返还给申请人户（按以上查实的地块名称、面积、四至界限返还）”。裁决书生效后，案外人陈华明并没有主动履行返还该承包地的义务，其遂申请凤阳县人民法院强制执行，凤阳县人民法院立案后，于2010年5月17日将该案执行完毕，并向其出具了结案证明书。2016年起凤阳县政府陆续开始在全县范围内颁发新的“土地承包经营权证”，其所在村的其他承包户也收到了凤阳县政府颁发的“土地承包经营权证”，其遂请求凤阳县政府、镇、村等为其颁发该证，但凤阳县政府等相互推诿，其先后多次到村、镇、县信访无果。因此，为保护其合法权益，依据《中华人民共和国物权法》第127条、《中华人民共和国农村土地承包法》第23条之规定，特向法院提起诉讼，请求依法确认凤阳县政府不履行颁发“土地承包经营权证”的职责违法并判令凤阳县政府依法为其4.32亩的承包土地颁发土地承包经营权证。
原告陆勤向本院提供了以下证据：1、身份证复印件，证明陆勤的诉讼主体资格；2、农村土地一轮、二轮承包到户及变更登记表复印件，证明其在本村承包土地的数量及四至情况；3、凤阳县农业承包合同纠纷仲裁委员会裁决书复印件，证明其与案外人陈华明的土地承包合同纠纷已经该仲裁委裁决在案，裁决书裁决案外人陈华明返还陆勤4.32亩承包土地（共七块），所以不存在争议；4、凤阳县人民法院“执行陆勤与陈华明土地案现场丈量笔录及说明、结案证明、收条”复印件，证明其和案外人陈华明的土地承包合同纠纷裁决后经凤阳县人民法院执行完毕且该4.32亩承包土地已经归还陆勤，土地权属不存在纠纷；5、孙文英的农村土地承包经营权证复印件，证明：（1）凤阳县政府系颁证的主体，具有颁证的法定职责；（2）凤阳县政府已经为陆勤所在村的其他村民颁发了土地承包经营权证；6、凤阳县五里庙村人民调解委员于2017年12月1日出具的证明，证明陆勤多次要求村、镇、县发证但至今未发出，凤阳县政府不作为。
被告凤阳县政府辩称，1、陆勤提起行政诉讼的事实和理由不能成立。陆勤祖父陆世玉和祖母系凤阳县府城镇五里庙村黄西村民组农业承包家庭经营户，在农村土地一轮承包时，以陆世玉为户主承包了五里庙村发包的土地4.32亩，在农村土地二轮延包时，陆世玉又延包了五里庙村4.32亩土地。后因陆世玉及其妻子年龄较大，不能从事体力劳动，陆世玉和其妻一起到淮北和陆家伟（陆世玉之子，陆勤之父）一起生活。陆世玉将4.32亩承包地交给陆家伟安排，陆家伟先将该土地交给陆传勇代耕了三年，又转交给陆传喜代耕了两年。1997年开始将该地交给陈尚友（陈华明父亲，已去世）代耕，陆家伟和陈尚友签订了“合同协议书”。后陆勤长大成人，需要耕种土地，陆勤与陆家伟多次向陈华明要求归还土地，陈华明同意归还原代耕陆传玉户的土地，但陆勤认为“家东旱地”地块面积不够，不愿确权登记颁证，因此存在争议。虽经凤阳县人民法院执行，但双方争议并未实际解决。后又经镇村多次调解仍未达成一致。因此，陆勤称凤阳县政府不予其确权，显与事实不符。2、凤阳县政府暂未给陆勤户颁发农村土地承包经营权证符合政策规定。根据《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》等文件规定，在确权登记中，对土地承包经营存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以确权登记颁证。因为陆勤和陈华明存在矛盾纠纷，应待两家达成一致意见或经法律途径解决纠纷后再进行确权。综上，陆勤提起行政诉讼的事实和理由不能成立，请求依法驳回陆勤的诉讼请求。
被告凤阳县政府在法定举证期限内向本院提供如下证据：1、陆勤农户农村土地一轮、二轮承包到户及变更登记表复印件一份，证明陆勤所承包土地基本情况；2、凤阳县府城镇人民政府的证明复印件、凤阳县府城镇五里庙村委会证明复印件、陈华明申请复印件各一份，证明陆勤户与陈华明户承包地尚存在争议；3、执行笔录、丈量笔录、执行案件情况说明复印件一份，证明未被确权的土地存在争议；4、《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》等规范性文件，证明存在争议的土地暂不确权符合规定。
经庭审质证，关于原告陆勤所举证据，被告凤阳县政府质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性不予认可，承包户户主不是陆世玉，而是陆家伟，陆勤没有提供证据证明陆家伟是该村村民，且没有提供授权委托书来证明陆家伟与陆勤签订的协议有原户主陆世玉的授权，更换户主要有家庭成员一致推荐的协议书；对证据3的真实性无异议，但仲裁委的审查不严，根据陆勤提出的地块进行裁决没有进行核实，因为第1块地（家东场）和第2块地（家东旱地）四至完全相同，且找不出另外一块四至相同的地；关于证据4，执行手续中没有陈华明户的任何人签字，证明存在异议，虽然执行结束但没有执行完毕；对证据5的证明目的（1）没有异议，对证明目的（2），之所以为陆勤所在村的其他村民颁发了土地承包经营权证是因为其他户之间没有异议；对证据6的证明目的有异议，该证据恰恰证明陆勤户与陈华明户之间的争议没有解决，所以没有发证。
关于被告凤阳县政府所举证据，原告陆勤质证意见如下：对证据1真实性无异议，其证据内容证明其承包地是4.32亩且是七块地，与其诉求一致；对证据2，其中对凤阳县府城镇人民政府证明复印件、府城镇五里庙村委会证明复印件证明内容有异议，陆勤认为：1、出证人与凤阳县政府系上下级关系，有法律上的利害关系，证明内容与客观事实不符；2、陆勤与案外人陈华明之间的土地纠纷已经结案且权属明确，是4.32亩七个地块，归陆勤所有，凤阳县政府应履行职责，为陆勤颁发七个地块共4.32亩的土地承包经营权证。对证据2的陈华明申请真实性有异议，其认为证人应依法出庭作证，申请内容文字及陈华明签名的文字并不是陈华明本人所写，执行笔录上的陈华明笔迹可比对，也可以进行鉴定笔迹；3、申请内容与客观事实不符，属于伪造的证据，综合证据2，不能达到凤阳县政府的证明目的；对证据3真实性无异议，但不能达到证明目的，且证实了涉案土地承包经营权经过司法程序已经结案，纠纷已解决，涉案土地承包经营权属陆勤所有，权属明确，不存在争议；对证据4的真实性无异议，但不能达到证明目的，根据凤阳县政府提供的《凤阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策解答》第38条的要求，在确权登记中，对历史遗留问题和二轮承包土地承包纠纷等问题应尽量调解解决，若调解无效可通过司法、仲裁等法律程序解决，若仍然难以解决的，暂不确权颁证。待争议解决后再进行确权登记。依据凤阳县政府提供的证据3，证明涉案土地承包经营权已通过司法程序解决，应进行确权登记，说明凤阳县政府不作为。
本院对上述证据认证如下：被告凤阳县政府对原告陆勤提交的证据1、3真实性无异议，本院依法确认其证明效力。原告陆勤对被告凤阳县政府提交的证据1、3、4真实性无异议，对证明目的有异议，本院对其真实性予以确认。凤阳县政府提交的证据4属规范性文件，本院对其证明效力予以确认。原、被告所举证据能否达到其举证证明目的，本院在说理部分予以阐述。
经审理查明，陆勤祖父陆世玉和祖母系凤阳县府城镇五里庙村黄西村民组农业承包家庭经营户，在农村土地一轮承包时，以陆世玉为户主承包了五里庙村发包的土地4.32亩，在农村土地二轮延包时，陆世玉又延包了五里庙村4.32亩土地。后因陆世玉及其妻子年龄较大，不能从事体力劳动，陆世玉和其妻一起到淮北和陆家伟（陆世玉之子，陆勤之父）一起生活。陆世玉将4.32亩承包地交给陆家伟安排，陆家伟先将该土地交给陆传勇代耕了三年，又转交给陆传喜代耕了两年。1997年开始将该地交给陈尚友（陈华明父亲，已去世）代耕，陆家伟和陈尚友签订了“合同协议书”。后陆勤长大成人，需要耕种土地，陆勤与陆家伟多次向陈华明要求归还土地，陈华明同意归还原代耕陆传玉户的土地，但陆勤认为“家东旱地”地块面积不够，不愿确权登记颁证。2009年9月，陆勤和案外人陈华明的土地承包经营权纠纷一案，经凤阳县农业承包合同纠纷仲裁委员会以凤农经仲裁字【2009】第26号裁决书裁决在案，该裁决书裁决：“被申请人（陈华明）户在2009年秋季收获结束时，将申请人（陆勤）户的4.32亩土地返还给申请人户（按以上查实的地块名称、面积、四至界限返还）”。裁决书查明的陆勤承包土块名称、四至、面积与陆勤提供的农村土地一轮、二轮承包到户及变更登记表（二）记载的土块名称、四至、面积完全一致，即家东场，0.2亩（东至大塘埂、西至张文会、南至陈华兴、北至陈华明）；家东旱地，1亩（东至大塘埂、西至张文会、南至陈华兴、北至陈华明）等七块土地。裁决书生效后，陆勤认为案外人陈华明并没有主动履行返还该承包地的义务，遂申请凤阳县人民法院强制执行。因陈华明与陆勤的家东旱地已属一块地，因而凤阳县人民法院于2010年5月12日到现场实际勘测丈量，根据村里处理意见，按陈华明户四口人，陆勤户两口人丈量分割土地，即按1：2分割土地，丈量结果是陈华兴地块至北7.3米处为陆勤户承包地，现场丈量笔录由所在地的村干部及陆勤的代理人陆志远、陆传喜签字予以认可，为此，凤阳县人民法院对该执行案件予以结案处理。因现场勘测丈量土地时，陈华明未到场，陈华明对凤阳县人民法院执行分割的陆勤承包地不予认可。2010年9月13日，凤阳县人民法院出具执行案件情况说明，该说明记载“本院于2010年9月1日召集镇、村干部及本院工作人员到达现场查看并现场拍照，发现双方的地块界限确实不清，据此双方又产生了新的土地使用权纠纷争议”。陈华明与陆勤两家的土地纠纷经村两委多次调解未果。2014年起凤阳县政府陆续开始在全县范围内颁发新的“土地承包经营权证”，陆勤所在村的其他承包户也收到了凤阳县政府颁发的“土地承包经营权证”，陆勤遂请求凤阳县政府、镇、村等为其颁发承包经营权证，但凤阳县政府认为陆勤户和陈华明户对承包土地的范围存在争议，故暂未给陆勤户颁证。为此，陆勤于2018年1月12日向本院起诉，要求凤阳县政府履行颁发土地承包经营权证的法定职责。
本院认为，根据当事人的陈述、答辩及庭审举证、质证意见，本案的争议焦点为：陆勤要求凤阳县政府为其颁发承包经营权证所涉土地是否存在争议，凤阳县政府应否履行为陆勤颁发承包营权证的法定职责。
凤阳县政府自2014年起在全县开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。根据《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发［2015］2号）等文件规定，权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。陆勤起诉认为，其承包地的四至范围清楚，权属不存在争议。经查，本案陆勤与陈华明之间的返还承包土地纠纷虽经仲裁裁决，该仲裁裁决要求陈华明按查实的地块名称、面积、四至界限返还4.32亩的土地，但仲裁裁决查实的“家东场”及“家东旱地”的两块土地四至界限相同，也就是说仲裁裁决并未查清陆勤承包地的四至范围。凤阳县人民法院在执行仲裁裁决时，根据村里的意见，按陆勤户与陈华明户的人口数量丈量确定陆勤户“家东旱地”的界限范围，但未得到陈华明户的认可。经本院现场查看，陆勤户的“家东旱地”与陈华明承包地之间界限不清，双方主张的界限也不一致。因此，陆勤户的“家东旱地”与陈华明户承包地之间的界限仍然存在争议。陆勤提出其承包地的权属不存在争议的意见缺乏事实依据，本院不予支持。陆勤户与陈华明户之间的土地争议经村、镇多次调解未果，在陆勤户的承包土地争议未解决的情况下，不符合颁发承包经营权证的条件，陆勤户可在承包土地争议依法解决后，依法定程序办理土地承包经营权证。因此，凤阳县政府暂未给陆勤户颁发农村土地承包经营权证符合相关法律及政策规定。
综上，陆勤的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告陆勤的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告陆勤负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 司金虎
审 判 员 苏春琴
人民陪审员 宫如珍
二〇一八年六月十三日
书 记 员 齐晓静
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。