浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第378号
上诉人（原审原告）桐乡市大雁广告装潢有限公司。住所地：桐乡市梧桐街道庆丰北路508号。
法定代表人潘敏青，总经理。
委托代理人常传领，浙江浙杭律师事务所律师。
委托代理人俞静尧，浙江海浩律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桐乡市人民政府。住所地：桐乡市振兴东路600号。
法定代表人盛勇军，市长。
委托代理人彭卫开，桐乡市人民政府工作人员。
委托代理人祝丹华，浙江国毅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桐乡市洲泉镇人民政府。住所地：桐乡市洲泉镇金鸡路85号。
法定代表人许雷，镇长。
委托代理人沈伟，桐乡市洲泉镇人民政府工作人员。
委托代理人戴毅偲，浙江国毅律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）桐乡市高桥镇人民政府。住所地：桐乡市高桥镇高架路。
法定代表人沈建良，镇长。
委托代理人王小东，桐乡市高桥镇人民政府工作人员。
桐乡市大雁广告装潢有限公司（以下简称大雁公司）诉桐乡市人民政府、桐乡市洲泉镇人民政府、桐乡市高桥镇人民政府城建其他行政行为及行政强制一案，嘉兴市中级人民法院于2015年7月6日作出（2015）浙嘉行初字第43号行政判决。大雁公司不服，向本院提出上诉。本院于2015年8月31日立案受理后依法组成合议庭，并于同年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人大雁公司的委托代理人俞静尧、常传领，被上诉人桐乡市人民政府的委托代理人彭卫开、祝丹华，被上诉人桐乡市洲泉镇人民政府副镇长许丽春及其委托代理人沈伟、戴毅偲，被上诉人桐乡市高桥镇人民政府副镇长涂荣辉到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。
原审法院审理查明：大雁公司分别于2005年3月10日与桐乡市高桥镇高桥村村民委员会、2005年4月26日与桐乡市高桥镇范桥村村民委员；2011年7月1日与张月红、2012年11月1日与桐乡稻香人家签订广告场地承租合同，租赁土地建造了4块广告牌。其中3块位于沪杭高速公路高桥镇境内，1块位于练杭高速公路洲泉镇境内。根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划统一部署，桐乡市人民政府于2014年8月15日成立了桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作领导小组，下设办公室。按照《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》规定，领导小组办公室具体负责高速公路沿线广告专项整治工作部署、监督指导以及目标考核等工作。高速公路沿线各镇为整治工作责任主体，负责辖区内高速公路建筑控制区外200米范围内广告设施的依法处置、土地复垦以及信访维稳等工作。嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在2014年8月9日《嘉兴日报》上发布《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，要求嘉兴市行政区域内未经依法审批擅自设置的违法广告设施应当自通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不拆除的，将由相关部门依法强制拆除。桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室于2014年9月1日向大雁公司发出桐乡限拆[2014]第3号《责令限期拆除通知书》。通知书载明：大雁公司在桐乡市境内高速公路用地以外200米范围内设置户外广告设施的行为，违反了《土地管理法》、《公路法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省城镇规划建设管理条例》等法律法规关于土地使用及地面建筑物的规定，属于违法行为。依据相关法律法规和《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》的规定，责令你单位于2014年9月25日之前停止违法行为，自行拆除违法设施（违法地面构筑物）。逾期未拆除的，将依法予以强制拆除。洲泉镇政府委托第三方于2014年9月24日将原告位于洲泉镇辖区内的1块广告牌予以拆除。高桥镇政府委托第三方于2014年9月17日、9月20日将原告的3块广告牌拆除。
原审法院认为，依照《土地管理法》第四十四条、第六十三条，《浙江省实施<土地管理法>办法》第十九条规定，建设占用土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用手续；农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。依照《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十二条、第二十三条、第二十五条，《城乡规划法》第四十条、第四十一条，《浙江省城乡规划条例》第三十二条、第三十六条、第三十七条之规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在城市（包括建制镇）规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中既未提供法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，应认定为违法建筑设施。桐乡市高速公路沿线广告专项整治领导小组办公室是桐乡市人民政府根据浙江省、嘉兴市党委、政府开展“三改一拆”三年行动计划中心工作要求设立的临时机构，其职能是具体负责高速公路沿线广告设施整治工作的部署、监督指导以及目标考核等工作。其根据上级机关开展“三改一拆”行动相关文件的精神，向原告所发的《责令限期拆除通知书》，目的在于配合乡镇政府整治违法广告设施工作，催告原告及时自行拆除违法广告牌，并非是行政处罚，原告认为该通知行为应按照《行政处罚法》的规定给予相对人知情权、救济权，是对法律和通知行为的误解。原告要求确认该通知行为违法的请求不予支持。桐乡市人民政府并未实施或委托其他单位实施强制拆除原告广告牌的行为，原告要求确认桐乡市人民政府强制拆除广告牌违法没有事实根据。依照《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款以及《浙江省“三改一拆”行动违法建筑处理实施意见》第三条第（二）项、第四条第（三）项之规定，违反乡、村庄规划的违法建筑由镇（乡）人民政府责令改正，逾期不改正的，可以强制拆除。《桐乡市高速公路沿线广告专项整治工作实施方案》》规定各镇人民政府是开展高速公路沿线广告专项整治工作的实施主体，负责辖区内违法广告设施的拆除工作，符合上述法律、法规及规章的精神。涉案广告设施设置在农用地上，属于必须拆除的违法设施。原告在嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室发布通告并接到责令限期拆除通知后未拆除违法广告设施，因此洲泉镇政府和高桥镇政府实施了强制拆除行为，洲泉镇政府和高桥镇政府在强制拆除程序上虽存在瑕疵，但不影响其行政行为的合法性。综上，原告大雁公司的诉讼请求均不能成立，据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告桐乡市大雁广告装潢有限公司要求确认被告桐乡市人民政府作出责令限期拆除通知行为违法的诉讼请求；驳回原告桐乡市大雁广告装潢有限公司要求确认被告桐乡市人民政府、桐乡市洲泉镇人民政府、桐乡市高桥镇人民政府强制拆除原告广告牌行为违法的诉讼请求。
大雁公司上诉称：一、一审判决认为上诉人设置的4块广告牌不是其合法所有财产是错误的。上诉人是依法登记的广告公司，依法享有经营户外广告业务的资格，设置的4块广告牌是通过当地村委会协议同意，并支付了租金，协议约定的用地期限远未到期。截至两被上诉人强制拆除，上诉人一直对广告牌合法所有，依法经营。依据《物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护、任何单位和个人不得侵犯。”第二百四十一条规定：“基于合同关系等产生的占有，有关不动产或者动产的使用、收益、违约责任等，按照合同约定；合同没有约定或者约定不明确的，依照有关法律规定。”第二百四十五条规定：“占有的不动产或者动产被侵占的，占有人有权请求返还原物；对妨害占有的行为，占有人有权请求排除妨害或者消除危险；因侵占或者妨害造成损害的，占有人有权请求损害赔偿。”依据1995年施行的《广告法》、2006年7月1日施行的《户外广告登记管理规定》（国家工商行政管理总局）以及2008年1月1日施行的《浙江省广告管理条例》等相关规定，认定上诉人的4块广告牌设置是否违法，其前提是桐乡市地方是否已经制定并公布实施户外广告设置规划和管理办法，但两被上诉人既无相应的规划，也无相应的管理办法。2008年1月1日施行的《城乡规划法》不适用，因为两被上诉人既无制定相应的规划，也无相应的处罚权和行政强制权。同样，依据《土地管理法》两被上诉人也没有制定相应的规划，无相应的处罚权和行政强制权。如果没有经过法定的主体在法定的权限范围并依据法定的程序对上诉人的4块广告牌进行违法确认，上诉人的4块广告牌就是合法的。因此，上诉人依法设置的4块广告牌是其合法所有的财产。二、一审判决否认被上诉人一作出的《责令限期拆除通知书》、二被上诉人强制拆除上诉人设置的4块广告牌行政行为违法是错误的。本案中，《责令限期拆除通知书》是被上诉人一作出的，被上诉人二是在被上诉人一的领导、组织、指令和安排下，实施了强制拆除上诉人4块广告牌的违法行为。所以，强制拆除上诉人设置的4块广告牌的行政行为是二被上诉人的共同行政行为。本案的案由是行政强制及行政赔偿，显然要优先适用2012年施行的《中华人民共和国行政强制法》，这是法院审判应坚持的最基本的法律适用规则。但是，一审判决只字不提该部法律，甚至认定两被上诉人的行政行为只是存在程序瑕疵，以此来否认其实体违法和程序违法的严重性。依据《行政强制法》各相关条款规定，被上诉人一作出《责令限期拆除通知书》、二被上诉人强制拆除上诉人设置的广告牌行政行为，实体上严重违法，程序严重违法。另外，一审判决适用地方性法规及各级政府的政策性文件作出判决，也是错误的，违背了《行政强制法》的基本原则和相关条款规定。因为本案涉及行政强制措施的法定依据是全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的法规，而行政强制执行的法定依据只能是全国人大及其常委会制定的法律。根据《物权法》第二百四十五条、《行政强制法》第八条、第四十一条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》等相关规定，上诉人的4块广告牌因两被上诉人违法强制拆除，依法应获得公平、合理的赔偿。综上所述，一审法院判决认定事实错误，理解和适用法律严重错误，恳请二审法院查明事实，依法改判，支持上诉人的诉请。
桐乡市人民政府答辩称：一、被答辩人在高速公路上架设广告设施未办理相关用地手续和规划手续，该行为本身不具有合法性，属于“三改一拆”的范围，应当予以拆除广告设施。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款、第六十三条等规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地（第四十三条第一款）；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续（第四十四条第一款）；农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设（第六十三条）。被答辩人虽在桐乡市洲泉镇辖区内建造了广告牌，但是并未办理任何用地手续（一审中桐乡市国土资源局提供的《情况说明》可以证明），违反了《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，属于非法占有土地。另外，根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、第二十二条、第二十三条、第二十五条，《城乡规划法》第四十条、第四十一条，《浙江省城乡规划条例》第三十二条、第三十六条、第三十七条之规定，“在村庄、集镇规划区内建设公共设施，公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书，开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在城市（包括建制镇）规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。本案广告牌属于经营性设施，原告在诉讼中既未提供法定的用地审批手续，也未提供法定的规划审批手续，应认定为违法建筑设施。被答辩人在桐乡市洲泉镇道村村建造的广告牌，未办理任何规划审批手续（一审中桐乡市住房和城乡规划建设局提供的《情况说明》可以证明），故属于违法建设。综上，被答辩人搭建的广告牌不仅非法占有土地，而且属于违法建筑，属于“三改一拆”行动应当处理的违法建筑范围，其本身不具有合法性，应当予以拆除。二、被答辩人的广告牌没有办理《户外广告登记证》，违反了《户外广告登记管理规定》，属违法设置，应当予以拆除。根据1996年12月8日起施行的《户外广告登记管理规定》第三条规定“县以上人民政府工商行政管理局是户外广告的登记管理机关。”第四条规定“未经工商行政机关登记，任何单位不得发布户外广告。”修改后的《户外广告登记管理规定》（2006年7月1日起实施）第三条规定：户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理。法律、法规和规章规定在登记前需经有关部门审批的，应当首先履行相关审批手续；第四条规定：户外广告由发布地县级以上工商行政管理机关登记管理；第五条规定：发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》：（一）利用户外场所、空间、设施发布的，以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告……。因此，设置户外广告需要向工商行政管理部门申请登记，领取《户外广告登记证》后方能设置。另外，《户外广告登记管理规定》第十一条规定：需要改变户外广告发布单位、户外广告发布地点及具体位置的，户外广告发布单位应当向原登记机关缴回《户外广告登记证》，并按照第四条、第五条、第八条、第九条规定重新申请户外广告登记。即使本案所涉广告牌转让事实或者发布单位确系变更，那么应当向原登记机关缴回《户外广告登记证》，被答辩人应当重新申请《户外广告登记证》。本案中，被答辩人提交的证据材料中并没有《户外广告登记证》，其设置的广告牌也未取得有关行政主管部门的批准，其设置行为即属于违法设置，应当予以拆除。三、被答辩人与村委会签订的协议违反法律的强制性规定，是无效合同。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续（第四十四条第一款）；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设（第六十三条）。本案中，洲泉镇道村村村民委员会擅自与被答辩人签订协议，将农用地出租用于建造广告牌，已经符合《合同法》第五十二条中“违反法律、行政法规的强制性规定”，属于应当认定无效合同情形。四、答辩人的行政通知行为不具有可诉性，且答辩人并未实施具体的行政强制行为，要求认定答辩人的行政通知行为违法没有法律依据。答辩人仅向被答辩人作出《责令限期拆除通知书》，并未实施或参与拆除被答辩人广告牌的行为，被答辩人的广告牌系由洲泉镇政府拆除（一审中，洲泉镇政府已经认可）。根据我国行政诉讼法的行政行为的分类，行政通知行为属于抽象的行政行为，抽象的行为是不具有可诉性的，因此，不论是在事实上还是在法律规定上，被答辩人要求认定答辩人行政通知行为违法没有法律依据。五、被答辩人的起诉已经超过诉讼时效，诉求不应得到支持。新《行政诉讼法》于2015年5月1日起开始实施，新《行政诉讼法》实施前，原《行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”。本案中，被答辩人称广告牌拆除的时间是在2014年9月24日，而嘉兴市中级人民法院受理的时间是在2015年1月7日，已经超过三个月。虽本案判决是在新《行政诉讼法》实施后，但根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第一款的规定“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”，而本案的起诉期限在2014年12月24日已经届满。综上，被答辩人的起诉已经超过了三个月的诉讼时效，诉求不应得到支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。
桐乡市洲泉镇人民政府答辩称：一、一审判决认定事实清楚，并非被答辩人所称对其广告牌的合法性认定错误。被答辩人对其广告牌作为单个物体的合法性与广告牌设置行为的合法性两者之间存在根本性的认识错误，及将二者错误的混为一谈。作为经营广告业务的被答辩人应当知道其设置广告牌必须通过相应的审批手续及具备设置条件。然而，被答辩人却未经相关部门批准，仅以其与村委会签订的《土地租赁合同》来证明其设置行为的合法性，是缺乏法律依据的。相反，答辩人在一审提交的证据材料足以证实被答辩人所设置的广告牌系违法建筑设施。因此，一审判决对其认定是事实清楚，证据充分的。二、被答辩人在洲泉镇内设置的广告牌未办理相关用地手续和规划许可手续，系违法建筑物（建筑设施），同时未取得《户外广告登记证》，违反有关规定，属于违法设置。1、根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条第一款、第四十四条第一款、第六十三条及《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第十九条等的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。被答辩人在桐乡市洲泉镇境内建造的广告牌，均建造在农用地上且并未办理任何用地手续，违反了《土地管理法》的相关规定，属于非法占地的行为。2、根据《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十条、第二十二条、第二十五条的规定，村镇新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，应当安排在村镇规划区内，新建项目确需安排在村镇规划区外的，其选址必须由县级以上村镇建设行政管理部门会同土地管理等有关行政管理部门确定，并按照本条例规定的程序办理规划建设审批和用地审批手续，严禁未批先建。《城乡规划法》第四十条、第四十一条，《浙江省城乡规划条例》第三十二条、第三十六条、第三十七条规定，在村庄、集镇规划区内建设公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的，按照国家有关规定，办理村镇规划选址意见书。开工前必须向县级以上村镇建设行政管理部门提出开工申请，经县级以上村镇建设行政管理部门审查发给村镇规划建设许可证后，方可开工；在城市（包括建制镇）规划区内进行上述建设的，必须依法办理建设用地规划许可证，并依法申领建设工程规划许可证后，方可开工。而被答辩人在桐乡市洲泉镇境内建造的广告牌属于经营性设施，并未办理任何规划审批手续，属未批先建的违法建筑（建筑设施），应当予以拆除。3、根据1996年12月8日起施行的《户外广告登记管理规定》第三条规定“县以上人民政府工商行政管理局是户外广告的登记管理机关。”第四条规定“未经工商行政机关登记，任何单位不得发布户外广告。”修改后《户外广告登记管理规定》第三条、第四条、第五条第一款、第六条等规定“户外广告发布单位发布户外广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请登记，接受工商行政管理机关的监督管理。法律、法规和规章规定在登记前需经有关部门审批的，应当首先履行相关审批手续。”“发布下列广告应当依照本规定向工商行政管理机关申请户外广告登记，领取《户外广告登记证》：（一）利用户外场所、空间、设施发布的，以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告；”因此，设置户外广告需要向工商行政管理部门申请登记，领取《户外广告登记证》后方能合法设置。第十四条规定“户外广告发布单位在取得《户外广告登记证》后，情况发生变化不具备本规定第六条规定条件的，应当停止户外广告发布，《户外广告登记证》由登记机关撤回。”在一审中被答辩人并未提交其在设置期间的《户外广告登记证》，因此其设置的广告牌并未获得有权的行政主管部门批准，其设置行为即属于违法设置，应当停止户外广告发布并清除发布内容。三、答辩人有权拆除被答辩人违法建设的广告牌及程序合法。1、“三改一拆”三年行动计划是浙江省委、省政府根据我省实际情况开展的一项旨在改善城乡面貌、优化人居环境、建设美丽浙江的中心工作。对高速公路沿线两侧违法广告设施进行整治是这项工作的重要组成部分。浙江省“三改一拆”三年行动通知及行动违法建筑处理实施意见的通知明确市、县（市、区）、乡镇政府（街道办事处）是“三改一拆”行动的责任主体。乡、村庄规划内的违法建筑，由乡镇政府责令限期改正，逾期不改正的予以拆除。答辩人在此次“三改一拆”行动中严格贯彻落实浙江省及嘉兴市的行动要求，旨在完善公路边绿化景观、为群众营造“舒适、美观、生态”的公路通行环境。同时，根据《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第三条、第六条、第十六条等的规定，本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作，乡村违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，由乡（镇）人民政府组织强制拆除，当事人不自行拆除或者申请拆除违法建筑的行为符合《中华人民共和国行政强制法》规定的代履行条件的，城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府可以依法实施代履行。被答辩人在桐乡市洲泉镇违法建设的广告设施设置在农用地上，属于答辩人行政区域内的乡村违法建筑，答辩人有权依法拆除。2、2014年8月8日，嘉兴市公路边“三改一拆”工作领导小组办公室在嘉兴日报刊登了《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》，通告明确了法律依据，以及对整治范围内未经依法审批擅自设置和其他不符合设置规定的违法广告设施，应当自本通告发布之日起40日内自行拆除。逾期不自行拆除和被视为无主户外广告设施的，由相关部门依法强制拆除。拆除费用由设置者承担，并限在拆除后当场取回广告设施残值，逾期不取的，依法处理。《嘉兴市高速公路沿线户外广告设施整治通告》已经全面的告知了所有涉及的广告牌业主，当然也包括被答辩人。上述的两种方式已经达到了送达的目的和效果，及行为的效果已经基本实现。但被答辩人对此置之不理，答辩人与嘉兴市广通广告制作工程有限公司签订了《户外高炮广告拆除合同》，委托其对洲泉镇辖区内违法设置的户外高炮广告牌实施拆除。综上所述，上诉人上诉的事实和理由不成立，一审法院认定的事实清楚、适用法律正确，请求贵院依法维持原判，驳回上诉人的全部上诉请求。
桐乡市高桥镇人民政府答辩称：一、一审判决认定高桥镇内的广告牌是违法建筑设施是正确的，理由与洲泉镇人民政府答辩基本一致。二、一审判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的。根据《城乡规划法》第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第三条、第六条、第十六条等的规定，本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物；乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作，乡村违法建筑当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不自行拆除或者申请拆除违法建筑的，由乡（镇）人民政府组织强制拆除，当事人不自行拆除或者申请拆除违法建筑的行为符合《中华人民共和国行政强制法》规定的代履行条件的，城乡规划主管部门或者乡（镇）人民政府可以依法实施代履行。被答辩人在桐乡市高桥镇违法建设的广告设施设置在农用地上，属于答辩人行政区域内的乡村违法建筑，答辩人有权依法拆除。三、一审法院结合本案事实及法律，作出了正确判决。“三改一拆”三年行动计划是浙江省委、省政府根据我省实际情况开展的一项旨在改善城乡面貌、优化人居环境、建设美丽浙江的中心工作。对高速公路沿线两侧违法广告设施进行整治是这项工作的重要组成部分。浙江省“三改一拆”三年行动通知及行动违法建筑处理实施意见的通知明确市、县（市、区）、乡镇政府（街道办事处）是“三改一拆”行动的责任主体。乡、村庄规划内的违法建筑，由乡镇政府责令限期改正，逾期不改正的予以拆除。答辩人在此次“三改一拆”行动中严格贯彻落实浙江省及嘉兴市的行动要求，旨在完善公路边绿化景观、为群众营造“舒适、美观、生态”的公路通行环境。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审期间，各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。
庭审中，各方当事人围绕上诉人提起本案诉讼是否已经超过起诉期限、桐乡市人民政府被诉《责令限期拆除通知书》的性质以及其是否具备事实和法律依据、强制拆除涉案广告牌是否具备事实和法律依据等审理重点，进行了质证、辩论。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案上诉人提起诉讼既要求确认被上诉人桐乡市人民政府所作的《责令限期拆除通知书》违法，又要求确认桐乡市人民政府与被上诉人桐乡市洲泉镇人民政府、桐乡市高桥镇人民政府拆除广告牌行为违法。其诉讼请求涉及不同行政主体的不同行政行为，不符合行政诉讼一行为一起诉的案件受理原则，属于诉讼请求不明确，其起诉依法应予以驳回。原审法院未依法予以释明即受理并进行实体审理后作出判决不当，依法应予纠正。桐乡市人民政府的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定出庭应诉，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
一、撤销嘉兴市中级人民法院（2015）浙嘉行初字第43号行政判决；
二、驳回桐乡市大雁广告装潢有限公司的起诉。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二○一六年四月二十五日
书记员徐一菁