云南省普洱市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）云08行终1号
上诉人（原审原告）孙强，男，1971年5月16日生，彝族，镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县人，工作单位镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县田坝乡中心学校，住址镇沅县。
被上诉人（原审被告）镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县教育局。统一社会信用代码XX。地址镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县学海路*号。
法定代表人石炳荣，局长。
被上诉人（原审被告）镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县田坝乡中心学校。统一社会信用代码XX。地址镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县田坝乡。
法定代表人李智，校长。
上诉人孙强诉被上诉人镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县（以下简称镇沅县）教育局、镇沅县田坝乡中心学校行政协议争议一案，不服景谷傣族彝族自治县人民法院（2017）云0824行初13号行政裁定，于2018年1月2日向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
原审原告孙强诉称：2003年11月7日，孙强与镇沅县田坝乡中心学校签署了《公有住房买卖合同书》，由孙强购买被告公有住房（1幢2单元2号）一套，合同对双方之间的其他权利义务进行了详细约定。孙强依约将14346.00元总价款交付到镇沅县田坝乡中心学校指定账户，履行了自己的付款义务。2008年底，因国家清算工程尾欠款，镇沅教育局、镇沅县田坝乡中心学校要求孙强退房，孙强认为镇沅教育局、镇沅县田坝乡中心学校要求退房的行为严重违反了《中华人民共和国合同法》、《物权法》等相关法律、法规的规定，数年来多次与镇沅县田坝乡中心学校交涉均未果。现孙强向人民法院提起诉讼，请求判令：1、确认镇沅县教育局、镇沅县田坝乡中心学校在2008年实施“退房”行政行为违法，并确认该行政决定无效；2、镇沅县教育局、镇沅县田坝乡中心学校立即停止对孙强住房所有权的侵犯行为，继续履行合同，并积极配合孙强在一个月内完成办理房屋所有权登记，取得房屋权属证书；3、镇沅县教育局、镇沅县田坝乡中心学校即日给付孙强违约金30000.00元；4、镇沅县教育局、镇沅县田坝乡中心学校即日付因违约造成房改房买卖合同约定的办理房屋所有权登记的期限届满，未能取得房屋权属证书的赔偿费180000.00元；5、镇沅县田坝乡中心学校履行对孙强家庭成员黄玉英，在该住房开设小卖铺维持生计的合法申请重新依法给予办理“同意审批”手续职责；6、案件诉讼费由镇沅教育局、镇沅县田坝乡中心学校承担。
原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政诉讼案件，对行政行为是否合法进行审查”的规定，行政诉讼案件主要审查的内容和范围是行政行为的合法性。行政行为是指行政主体运用行政职权所实施的对外具有法律意义、产生法律效果的行为。从本案镇沅县田坝乡中心学校与孙强签订并解除《公有住房买卖合同书》的主体上看，镇沅县田坝乡中心学校机构性质属于事业单位，该行为非《中华人民共和国教育法》规定的学校及其他教育机构行使权利的范围，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定，镇沅县田坝乡中心学校不属于行政机关或法律、法规、规章授权的组织，镇沅县田坝乡中心学校并非为行使行政管理职责而实施了孙强认为侵犯其财产权利的行为，双方签订的合同内容对孙强具有一定福利性；双方签订以及解除《公有住房买卖合同》，并未违反行政法律、法规、规章等相关规定，未扰乱社会公共行政管理秩序。本案镇沅县教育局机构性质虽属行政机关，孙强未能提供证据加以证实镇沅县教育局授权镇沅县田坝乡中心学校对孙强进行“退房”事项实施了行政行为，对孙强该主张，因缺乏事实依据，不予采信。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，第四十九条（三）项，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据的规定，据此，本案孙强的起诉因缺乏事实根据，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（一）项的规定，裁定驳回孙强的起诉；本案诉讼费不予收取。
上诉人孙强上诉称：一审裁定程序严重违法，事实认定及证据采信存在严重错误，适用法律错误，裁定结果严重不公，请二审法院依法撤销一审裁定，并予以改判或者指令原审法院继续实体审理。主要理由：第一、镇沅县教育局在实施行政权力过程中不依法行政，造成行政职务和行政结果极不相称，且未采取补救措施，人民法院不依职权纠正行政机关的违法行为。本案所涉及的教师住宿楼的房改出售是镇沅县人民政府主张的，这是众所周知的事实，《根据最高人民法院关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十八条规定，被上诉人镇沅县教育局“强行退房”的行政行为是依法可以直接认定。第二、一审法院在对被上诉人的行政行为的合法性进行审查不严肃，没有做到依法、依规严格履职，适用法律错误。最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的意见中对具体行政行为的定义为：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”被上诉人镇沅县田坝乡中心学校是镇沅县教育局委托授权的组织，故此镇沅县教育局委托镇沅县田坝乡中心学校实施“强行退房”的行为是行政行为。行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。镇沅县田坝乡中心学校是受镇沅县教育局授权、委托的组织，具体实施“强行退房”的行政行为，列为共同被告合法。第三、一审法院用《中华人民共和国教育法》是严重的适用法律错误。上诉人认为，被上诉人的“强行退房”行为违反了《中华人民共和国物权法》第六十六条、四十二条，《中华人民共和国合同法》第三条、第八条，《城市房地产管理法》第五条、第六条的规定。被上诉人实施的“强行退房”的行政行为严重侵害了上诉人的合法权益，应当依法予以纠正，并依法追究其承担相应的违法责任。综上所述，原审裁定违反法定程序，枉法裁定，严重侵害了上诉人的合法权益。请二审法院认真查明事实，支持上诉人的上诉请求。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款（二）、（三）项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时，应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料；原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。上诉人孙强以镇沅县教育局、镇沅县田坝乡中心学校为被告提起行政诉讼，但其未向一审法院提交镇沅县教育局通过授权委托镇沅县田坝乡中心学校具有行政行为存在的证据材料，不能证明上诉人孙强与被上诉人镇沅县教育局、镇沅县田坝乡中心学校之间存在行政行为法律利害关系。因此，上诉人孙强对被上诉人镇沅县教育局、镇沅县田坝乡中心学校提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》）第四十九条（三）、（四）项有具体的事实根据或属于人民法院受案范围。上诉人孙强对被上诉人镇沅县教育局、镇沅县田坝乡中心学校提起行政诉讼的起诉要件不足，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定，行政协议是指行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的情形，而上诉人孙强与被上诉人镇沅县田坝乡中心学校签订的《公有住房买卖合同书》和退回房款事项，符合《中华人民共和国合同法》第二条、第三条、第四条、第五条的规定，是平等主体之间，根据平等、自愿、公平原则而设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，属于民事法律关系范畴，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项人民法院对行政协议的受案范围。上诉人孙强二审期间向本院提交调取证据申请，由于本案不属于人民法院行政案件受案范围，无调查收集必要，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条的规定，本院依法不予准许。综上述，上诉人孙强的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项，《诉讼费用交纳办法》第二十七条第二款之规定，裁定如下:
驳回上诉，维持原裁定。
诉讼费50元，退还上诉人孙强。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘 德
审判员 张椿苑
审判员 李正松
二〇一八年三月六日
书记员 张梓榆
附：本裁定所适用的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。
有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。
第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。
《最高人民法院关于适用的解释》
第三十九条当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。
第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：
（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；
（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；
（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；
（四）人民法院认为需要提交的其他材料。
由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。
《诉讼费用交纳办法》
第二十七条第二审人民法院决定将案件发回重审的，应当退还上诉人已交纳的第二审案件受理费。
第一审人民法院裁定不予受理或者驳回起诉的，应当退还当事人已交纳的案件受理费;当事人对第一审人民法院不予受理、驳回起诉的裁定提起上诉，第二审人民法院维持第一审人民法院作出的裁定的，第一审人民法院应当退还当事人已交纳的案件受理费。