河南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）豫行终2746号
上诉人(一审原告)崔航铭，男，汉族，2012年3月22日出生，住郑州市惠济区。
法定代理人崔志萍，女，汉族，1988年2月24日出生，住郑州市惠济区。
委托代理人崔小喜，男，汉族，1958年1月1日出生，住郑州市惠济区。
委托代理人卞申高，河南高成律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市开元路8号。
法定代表人马军，区长。
委托代理人杨高峰，郑州市惠济区迎宾路办事处工作人员。
委托代理人孙卫国，河南润之林律师事务所律师。
上诉人崔航铭因诉郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）一案，不服郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初363号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人崔航铭的委托代理人崔小喜、委托代理人卞申高，被上诉人惠济区政府的委托代理人杨高峰、孙卫国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州铁路运输中级法院一审查明，2011年11月7日，惠济区委办公室、惠济区政府办公室联合下发了《关于明确城中村改造项目拆迁安置指挥部成员及目标任务的通知》的文件，对木马村城中村改造项目拆迁安置指挥部的组成成员和目标任务进行通知。2012年6月9日，木马村村民委员会制定了《惠济区木马村城中村改造项目拆迁安置补偿方案》，开始实施木马村城中村改造工作。2013年8月27日，木马村村民委员会依据经村民组长、村长、书记、监委会主任签字确认的家庭成员情况表以及户口簿复印件，与户主崔智（系崔航铭的舅舅）签订了拆迁安置补偿协议，该协议书显示分配安置房6人（含崔航铭）。2016年6月，迎宾路办事处木马村一期安置房分房领导小组制定《木马村一期安置房分房方案》，对木马村拆迁时签订协议的以户数单位分配安置房。在协议履行过程中崔航铭未按照协议约定的面积分配到安置房以及过渡费，故诉至法院。
另查明，崔航铭曾用名常航铭，2012年3月22日出生于河南省巩义市，同年5月4日因出生申报户籍登记在其母亲崔志萍所在的木马村284号，户口登记显示与户主关系为孙子。而崔智的家庭成员情况表及崔智的户口本上显示崔航铭系崔智之长子，出生于2010年3月22日。
郑州铁路运输中级法院一审认为，《郑州市城中村改造管理办法》规定，各区人民政府是各辖区城中村改造的主体，负责本辖区内的城中村改造工作，并对城中村改造的拆迁补偿安置负总责。根据上述规定，惠济区政府系其辖区木马村改造工作的主体，对拆迁补偿安置负总责。在拆迁改造过程中，木马村村民委员会在改造过程中实施的拆迁改造安置补偿行为，应视为受惠济区政府的委托，其产生的法律责任均应由惠济区政府承担。崔航铭提起行政诉讼要求惠济区政府履行拆迁安置的法定职责，而木马村村民委员会在木马村的拆迁改造过程中对崔航铭的安置已经签订了相应的拆迁安置补偿协议。该协议目前己部分履行，在无任何行政机关或司法机关确认协议无效、撤销或变更的情况下，仍为有效协议。而木马村村民委员会与崔航铭家庭户代表签订协议的行为，应视为惠济区政府已对崔航铭履行了拆迁安置的职责。庭审时合议庭释明崔航铭应提起履行协议之诉主张其权利，但崔航铭主张其诉讼与协议无关，其要求履行拆迁安置不是协议约定的，并仍坚持要求惠济区政府履行拆迁安置的职责。故崔航铭起诉要求惠济区政府履行法定职责没有事实根据，其诉讼请求法院不予支持。若崔航铭认为惠济区政府不依法履行、未按照约定履行或者违法变更协议的，可以另案主张其权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回崔航铭的诉讼请求。
崔航铭不服一审法院判决，向本院上诉称：（一）被上诉人提交的拆迁安置补偿协议没有村委会的公章和负责人的签字，上诉人也没有收到正式的拆迁安置补偿协议。（二）木马村委不具有房屋拆迁安置的主体资格，被上诉人委托其对辖区房屋进行拆迁安置补偿，主体有误。（三）被上诉人是木马村房屋拆迁安置补偿的责任主体，上诉人要求其负责分配安置房并支付拆迁过渡费，并无不当。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人惠济区政府答辩称：（一）上诉人虽落户木马村，但实质上属于空挂户的情形，根据木马村《拆迁安置补偿方案》及《村民自治章程》的规定，上诉人不应享受木马村拆迁安置待遇。（二）上诉人的村民待遇资格问题，木马村村民委员会正在集体讨论中，尚未最终确定。且按照拆迁安置补偿协议约定，木马村拆迁安置分两期进行，第二期安置房正在建设中，尚不具备安置的客观条件。（三）2013年木马村在城中村改造中，涉案的《拆迁安置补偿方案》是迎宾路街道办事处木马村村民委员会按照合法程序制定的，是村民自治的行为，制定主体是木马村村民委员会，不是答辩人。（四）《拆迁安置补偿方案》实施的双方是户主崔智与木马村村委会，系双方在平等自愿的基础上签署的民事合同，合同双方在履行合同过程中发生争议，应按照民事诉讼程序解决。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审法院维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。
对一审判决认定的事实，当事人无争议，本院予以确认。
本院认为：（一）惠济区人民政府具有城中村改造的管理职能，但这种职能不能作为承担崔航铭要求的安置给付义务的依据。政府的管理职能是宏观的，这种职能的存在本身不会直接产生对特定公民的给付义务。崔航铭要求惠济区政府履行的安置补偿义务实际是要求惠济区政府给付他一定的房产和过渡费，这种仅仅根据政府的宏观管理职能提出的安置要求没有法律根据，不能支持。
（二）仅仅公民身份或村民身份不是取得安置利益的依据。崔航铭是惠济区木马村的村民，他作为村民的各种合法权利应受到保护，但仅仅根据其村民身份，甚至在惠济区政府具有城中村改造管理职能的情况下，要求惠济区政府给付房产等安置利益，没有法律根据。
（三）涉案的安置补偿方案没有法律效力。无论涉案的安置补偿方案是谁制定的，都只是郑州市的城中村改造政策的产物，没有国家法律上的依据。村民委员会虽然有法律规定的自治权，但并不能违法处置公民的合法财产。涉案拆迁安置补偿方案只是倡导性意见，其意义主要在于促进村民就宅基地上的房屋转让问题达成安置补偿协议，并由此实现对城中村的改造。
（四）在崔航铭拒绝以涉案协议为依据主张权利的情况下，对其诉讼请求应予驳回。从郑州市的城中村改造实际看，崔航铭可以通过对自己的宅基地及相应的房产利益的转让等理由主张安置利益。政府没有给公民或者村民安置房产的当然责任。从郑州市的城中村改造政策看，村民的安置利益都是通过其拥有使用权的宅基地利益的转让取得的。崔航铭作为木马村的村民拥有与其家庭成员共有的宅基地使用权。从郑州市的城中村改造实际情况看，村民的安置补偿利益归根到底与村民的宅基地使用权转让有关。在本案诉讼过程中，惠济区政府提出2013年8月27日作为崔航铭家庭户主的崔智与木马村村民委员会已经根据涉案的拆迁安置补偿方案就其宅基地上房屋拆迁安置问题达成协议。虽然这个协议的签订是郑州市城中村改造政策的重要实施方式，但由于崔航铭拒绝依据上述协议主张惠济区政府对他的安置补偿责任，且惠济区政府也不是协议的当事人，对上述协议的效力、内容等问题不予评判。但在崔航铭拒绝以协议为依据主张安置利益的情况下，支持他诉讼请求的依据就只剩下了村民身份，而单纯的村民身份不足以成为惠济区政府承担安置补偿责任的依据。同时，既然惠济区政府不是上述协议的当事人，也就不能以协议为依据主张履行了安置义务，一审法院对上述协议进行评判超出了本案的审理范围，以上述协议为依据判决驳回崔航铭的诉讼请求不当，应予纠正。
综上，崔航铭仅仅以惠济区政府的城中村改造职能和自己的村民身份主张惠济区政府应对其履行安置补偿房屋和过渡费的义务，没有法律依据，对其诉讼请求应予以驳回。一审判决虽然部分理由不当，但驳回诉讼请求的结论和部分理由正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初363号行政判决。
一、二审诉讼费各50元，由上诉人崔航铭承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 宋炉安
审 判 员 卢 瑜
代理审判员 刘洋洋
二〇一八年三月二十八日
书 记 员 杨 培