湖南省郴州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）湘10行终32号上诉人（原审原告）杨长燕，女。上诉人（原审原告）陈新（系杨长燕之夫），男。二上诉人共同委托代理人邵田启，郴州市正和法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）郴州市城乡规划局北湖分局，住所地湖南省郴州市北湖区骆仙西路。法定代表人唐安平，该局局长。出庭负责人杨华，该局副局长。被上诉人（原审被告）郴州市城乡规划局，住所地湖南省郴州市北湖区民生路56号。法定代表人刘运华，该局局长。出庭负责人刘志军，该局副局长。委托代理人赵品高，湖南星河律师事务所律师。上诉人杨长燕、陈新因诉城乡规划机关不履行规划许可法定职责一案，不服湖南省桂阳县人民法院（2017）湘1021行初239号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年4月13日公开开庭审理了本案。上诉人杨长燕、陈新及二上诉人共同委托代理人邵田启，被上诉人郴州市城乡规划局北湖分局的负责人杨华，被上诉人郴州市城乡规划局的负责人刘志军及其委托代理人赵品高到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：陈新、杨长燕系吕竹英的儿子和儿媳，吕竹英已死亡。2012年10月28日，郴州市城市管理和行政执法局作出郴城执行罚字（2012）第0004662号行政处罚决定，认定吕竹英未取得建设工程规划许可证，于2010年10月擅自在郴江镇三里田村文星湾组进行私房建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据该法第六十四条规定，决定限吕竹英在接到决定书之日起十五日内自行拆除违法所建的私房。2017年4月，杨长燕、陈新向郴州市城乡规划局、郴州市城乡规划局北湖分局邮寄《关于补办宅基地房屋建设规划手续的申请》，并附郴州市个人建设用地全程管理表、湖南省郴州市城际规划区建设用地和建筑工程申请审批表、郴州市私人建设申请表、个人建设用地申请表、申请报告等材料，申请为其补办上述涉案房屋的建设规划手续。2017年4月19日、2017年5月3日，郴州市城乡规划局北湖分局、郴州市城乡规划局作出内容基本一致的《关于申请补办建房规划手续的答复》，认为涉案房屋系已被郴州市城市管理和行政执法局决定拆除的违法建筑，杨长燕、陈新的申请不符合法律规定的受理条件，明确表示不予受理。2017年11月29日，杨长燕、陈新向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院判决郴州市城乡规划局北湖分局、郴州市城乡规划局为其补办建设规划手续。一审法院认为，本案争议焦点是：一、郴州市城乡规划局是否已经履行了相关的法定职责；二、郴州市城乡规划局北湖分局是否为本案的适格被告。关于焦点一。杨长燕、陈新申请郴州市城乡规划局为其补办建设规划许可手续，实质上是申请郴州市城乡规划局履行补办建设规划手续的法定职责。郴州市城乡规划局认为杨长燕、陈新的申请不符合法律规定受理条件，作出书面答复，明确表示拒绝，属于已经履行了相关的法定职责，故杨长燕、陈新申请郴州市城乡规划局履行补办建设规划手续的法定职责，理由不成立，应当驳回诉讼请求。杨长燕如不服郴州市城乡规划局、郴州市城乡规划局北湖分局作出的书面答复，可以另行主张权利。对此，一审法院依法进行了法律释明，但杨长燕、陈新表示不予变更其诉讼请求。关于焦点二。《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。郴州市城乡规划局作为郴州市人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。根据郴州市北湖区人民政府办公室关于印发《北湖区住房和城乡建设局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，郴州市城乡规划局北湖分局作为郴州市城乡规划局的派出机构，受郴州市城乡规划局的委托负责北湖区辖区有关规划管理工作。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案系履行法定职责之诉，郴州市城乡规划局北湖分局并无杨长燕、陈新诉请之职责，不是本案适格被告。对此，一审法院也依法进行了法律释明，但杨长燕、陈新仍然坚持以郴州市城乡规划局北湖分局为被告提起履行补办建设规划手续的法定职责之诉，属于错列被告且拒绝变更，应当驳回起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项之规定，一审判决：“一、驳回原告杨长燕、陈新申请被告郴州市城乡规划局履行补办建设规划手续法定职责的诉讼请求；二、驳回原告杨长燕、陈新对被告郴州市城乡规划局北湖分局的起诉。本案案件受理费50元。由原告杨长燕、陈新负担”。上诉人杨长燕、陈新不服上述行政判决，上诉称：杨长燕、陈新的祖业房产改建换新，向郴州市城乡规划局、郴州市城乡规划局北湖分局申请补办规划手续。郴州市城乡规划局、郴州市城乡规划局北湖分局应为杨长燕、陈新补办规划手续法定职责，但至今未履行其法定职责。一审判决认为郴州市城乡规划局、郴州市城乡规划局北湖分局已经履行了法定职责错误。请求：一、撤销一审判决，判令郴州市城乡规划局、郴州市城乡规划局北湖分局为杨长燕、陈新补办建设规划手续；二、本案一、二审案件受理费由郴州市城乡规划局、郴州市城乡规划局北湖分局负担。被上诉人郴州市城乡规划局北湖分局答辩称：郴州市城乡规划局北湖分局系郴州城乡规划局派出机构，以郴州市城乡规划局名义负责北湖区辖区有关规划管理工作。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，郴州市城乡规划局北湖分局不是本案适格的被告主体。请求人民法院依法驳回杨长燕、陈新对郴州市城乡规划局北湖分局的起诉。被上诉人郴州市城乡规划局答辩称：杨长燕、陈新于2017年4月份以信件信访的形式两次向郴州市城乡规划局申请补办建设规划手续。郴州市城乡规划局经调查发现杨长燕、陈新所建私房为违法建筑，补办规划手续的申请不符合法律规定。郴州市城乡规划局于2017年4月19日、2017年5月3日书面回复杨长燕、陈新，明确表示对其申请不予受理。因此，郴州市城乡规划局对杨长燕、陈新补办建设规划手续的申请已履行了法定职责。一审判决事实认定清楚，判决正确。请求人民法院驳回杨长燕、陈新的上诉请求，维持原判。二审中，郴州市城乡规划局北湖分局提交了中共郴州市委机构编制委员会于2010年6月19日作出的《关于市规划局设立派出机构的批复》、郴州市人民政府办公室于2011年1月30日印发的《郴州市规划局主要职责内设机构和人员编制规定》，拟证明郴州市城乡规划局北湖分局是郴州市城乡规划派出机构。上诉人杨长燕质证认为，对上述两份证据的真实性有异议，不能识别真假，该两份证据不予认可；上诉人陈新对上述两份证据不发表质证意见。本院认为，该证据具有真实性和合法性，且与本案具有关联性，本院予以采信。本院对一审判决认定的事实予以确认。另查明，郴州市城乡规划局北湖分局是郴州市城乡规划局正科级派出机构，其主要职责是：承担辖区内除中心城区以外的城乡规划管理工作和辖区内产业园区的规划管理工作。本院认为，本案争议焦点是：一、郴州市城乡规划局北湖分局是否为本案的适格被告；二、郴州市城乡规划局是否履行了相关的法定职责；关于焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中，郴州市城乡规划局北湖分局是郴州市城乡规划局派出机构，履行规划管理工作职能是受郴州市城乡规划局委托。根据上述法律规定，杨长燕、陈新诉请补办建设规划手续，应当以郴州市城乡规划局为被告，郴州市城乡规划局北湖分局不是本案适格被告。一审法院依法对杨长燕、陈新进行了法律释明，但杨长燕、陈新仍然坚持以郴州市城乡规划局北湖分局为被告提起履行补办建设规划手续的法定职责之诉，属于错列被告且拒绝变更，应当驳回起诉。关于焦点二。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。郴州市城乡规划局作为郴州市人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有规划许可法定职责。本案中，杨长燕、陈新通过邮寄方式向郴州市城乡规划局提交补办涉案房屋建设规划手续的申请，实质上是申请郴州市城乡规划局履行相关的法定职责。郴州市城乡规划局收到上述申请后，经调查认为涉案房屋为违法建筑，杨长燕、陈新的申请不符合法律规定的受理条件。据此，郴州市城乡规划局对杨长燕、陈新的申请作出了不予受理的书面答复。该书面答复实质上是否定性的作为，应予认定郴州市城乡规划局履行了相关的法定职责。杨长燕、陈新如不服该书面答复，应诉请予以撤销。对此，一审法院进行了法律释明，但杨长燕、陈新表示不予变更其诉讼请求。因此，杨长燕、陈新诉请郴州市城乡规划局履行为其补办建设规划手续的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。一审判决驳回杨长燕、陈新的诉讼请求，并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。杨长燕、陈新的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨长燕、陈新负担。本判决为终审判决。审 判 长 胡桐辉审 判 员 邓 群审 判 员 陈英辉二〇一八年五月二十二日法官助理 侯 睿书 记 员 蔡 霞附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。