浙江省绍兴市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙06行终412号
上诉人（原审原告）周银娣，女，1970年8月31日出生，汉族，住绍兴市上虞区。
委托代理人徐国土，男，1975年11月13日出生，汉族，住绍兴市上虞区。
被上诉人（原审被告）绍兴市上虞区曹娥街道办事处。住所地绍兴市上虞区曹娥街道舜江西路***号。
法定代表人王飞军，主任。
委托代理人杨雪莹，浙江吴洋联合律师事务所律师。
上诉人周银娣因其他行政行为一案，不服绍兴市上虞区人民法院（2017）浙0604行初156号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人周银娣一审起诉称：原告周银娣诉称，原告系绍兴市上虞区曹娥街道里睦桥村里睦桥钱家小区44号村民。1986年12月22日由其公公王定炎（户主）出面申请提交建房申请书，1986年12月24日经审批得宅基地面积96.2平方米，其中楼房2间（9×3.7＝66.6平方米），辅助房2间（4×3.7＝29.6平方米）。2间楼房建成后，2间辅助房因王亦潮家应当拆除的老宅一直占用原告经合法审批的宅基地至今，原告2间辅房虽经有关部门合法审批，但王亦潮家百般阻扰和擅自搭建的违章建筑一直非法占用着原告家经合法审批的宅基地，使得2间附房的宅基地一直未能建造使用。于是原告于2008年开始向有关部门反映，要求解决实际住房困难和要求建造经合法审批的2间辅房，同时要求王亦潮家未经审批擅自占用原告家经合法审批的宅基地上的违章建筑进行依法拆除。2009年2月上虞区城市管理行政执法局立案调查，至2010年3月上虞区人民法院判决终结执行，2011年11月上虞区城市管理行政执法局再次申请绍兴市上虞区人民法院强制执行并拆除其中一间。2013年2月19日被告在虞访交字[2013]第1-17号答复意见书，明确对王亦潮违章建造按上虞区2011年35号《违法建筑三制试管理》文件精神，查处和拆除。2013年9月9日被告又作出虞访处字[2013]第8-31号信访事项处理意见书，经调查，王亦潮2006年间在建造这三间平房时没有获得相关部门的审批手续，故属于违章建设。现已列入执法局和曹娥街道控违拆违专项整治三年计划名单中。直至2016年12月份原告也未见被告对王亦潮违章建设完全依法进行彻底拆除。于是原告于2016年12月15日再次向绍兴市上虞区曹娥街道办事处邮寄关于要求绍兴市上虞区曹娥街道办事处对王亦潮未经审批的违章建筑进行依法拆除的申请书一份，要求绍兴市上虞区曹娥街道办事处对绍兴市上虞区曹娥街道里睦桥村王亦潮未经审批的剩余违章建筑进行依法彻底清除。但至今被告对原告举报要求以及申请书的请求未作出任何处理意见。因此，原告自2013年至今一直向绍兴市上虞区曹娥街道办事处反映、举报关于王亦潮家住宅未经审批擅自搭建的违章建筑要求依法拆除但被告直至起诉日仍旧未依法履行其法定职责，其行为已经构成行政不作为。为此原告依据《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省村镇规划建设管理条例》、《浙江省农村宅基地管理办法》和《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定提起诉讼，请求：--、依法确认被告绍兴市上虞区曹娥街道办事处对原告申请要求依法拆除王亦潮住宅未经审批的违章建筑未依法履行职责的行为违法；二、依法确认被告绍兴市上虞区曹娥街道办事处对原告举报要求依法查处王亦潮违法建筑作出的处理意见，未依法履行其法定职责和拖延履行以及拒绝履行的行为违法；三、依法判决被告绍兴市上虞区曹娥街道办事处对王亦潮住宅未经审批的违法建筑依法进行彻底拆除；四、请求本案诉讼费由被告承担。
原审法院审理认为，原告周银娣不具备原告诉讼主体资格，依法应当裁定驳回起诉。理由如下：一、原告周银娣与行政机关没有形成法律关系。1.原告周银娣起诉称，其公公王定炎（户主）出面申请建房经审批，许可建造楼房、辅助房各2间，自认了宅基地使用权的申请人不是原告；2.王定炎申请建房时，周银娣还不是其家庭成员，即周银娣不是行政行为的相对人；3.已建成的楼房不是周银娣居住和使用，与行政行为没有形成法律意义上的利害关系。二、原告周银娣起诉不符合法律规定。1.法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；2.事实依据。周银娣不是建房的申请人，也不是已建成之楼房的居住和使用人；三、裁定驳回起诉的法律依据。1.原告周银娣不是行政行为的相对人或利害关系人，没有与行政机关形成法律关系，不具备原告诉讼主体资格；2.《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款规定，有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；第六十三条规定，裁定适用于下列范围：（二）驳回起诉。综上，依照上述法律规定，裁定驳回原告周银娣的起诉。
上诉人周银娣上诉称：1.一审裁定认定事实不清。上诉人因相邻权等权益受到被举报人违章建筑侵犯，而被上诉人对举报事项一直未依法履行职责，故于2016年12月15日再次申请拆除。上诉人虽不是建房申请人，也不是当时家庭成员，但上诉人作为申请人王定炎儿媳一直照顾整个家庭包括王定炎在内的生活起居。上诉人1996年嫁给王卫平时婚房设在王定炎审批建成的2间2层楼房内，2003年因家庭成员增加再次由王定炎出面申请建成2层楼房1间供上诉人夫妇居住。现因女儿长大成人，每逢其假期回来上诉人仍回原婚房居住。一审断定上诉人不是已建楼房的居住和使用人，缺乏事实依据。2.一审裁定适用法律错误。上诉人一审请求事项为履职之诉，属于人民法院行政诉讼受案范围。请求撤销一审裁定，将本案发回重审，或查明案件情况后，撤销一审裁定，依法改判；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人绍兴市上虞区曹娥街道办事处答辩称：行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。周银娣于2016年12月18日向答辩人提出对王亦潮违章建筑拆除的申请。根据国务院发（2002）17号令《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、浙江省人民政府浙政（2006）69号《关于上虞市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》可知，绍兴市上虞区城市管理行政执法局系行使违法建设处罚权的行政主体，答辩人并非职能主体，没有法定职责。且据查证，绍兴市上虞区城市管理行政执法局已就本案中周银娣所反映的房屋作出行政处理，后经（2015）浙绍行终字第147号二审判决确认，绍兴市上虞区城市管理行政执法局系行使违法建设行政处罚权的行政主体，涉案建筑物不能被依法强制拆除。请求驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才符合提起诉讼的原告主体资格。本案中，上诉人周银娣以“对过往行人存在隐身安全隐患，以及影响环境整洁和市容市貌”为由，要求被上诉人“对绍兴市上虞区曹娥街道里睦桥村王亦潮未经审批的剩余违章建筑进行依法彻底清除”，一审起诉时明确提出该履职申请原因为相关违章建筑占用了王定炎1986年合法审批取得的宅基地。然周银娣自认既非涉案土地审批的申请人，亦非申请当时的户内人口，一审认定其与被诉行政行为不具有利害关系并无明显不当。上诉人的上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 范卓娅
审判员 蒋 瑛
审判员 傅芝兰
二〇一七年十二月二十一日
书记员 王雪莹