宁夏回族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第20号
上诉人（一审原告）黄广发，男，1974年4月6日出生，汉族，住宁夏回族自治区固原市原州区。
诉讼代表人李虎霞，女，1968年7月11日出生，回族，住宁夏回族自治区固原市原州区。
诉讼代表人王庭梅，女，1974年3月8日出生，回族，住宁夏回族自治区固原市原州区。
委托代理人范家华，北京市振邦律师事务所律师。一般授权代理。
被上诉人（一审被告）固原市原州区人民政府。住所地：宁夏回族自治区固原市原州区。
法定代表人房正纶，男，区长。
委托代理人余志祥，该区副区长，特别授权代理。
委托代理人李贵军，宁夏纲伦律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（一审被告）固原市国土资源局。住所地：宁夏回族自治区固原市原州区。
法定代表人马全忠，男，局长。
委托代理人陈洁，该局副局长，一般授权代理。
委托代理人陈昌举，宁夏张岳律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（一审被告）固原市规划局。住所地：宁夏回族自治区固原市原州区。
法定代表人朱连续，男，局长。
委托代理人王维庄，该局副局长，一般授权代理。
委托代理人顾甲凯，该局副主任，特别授权代理。
被上诉人（一审被告）固原市住房和城乡建设局。住所地：宁夏回族自治区固原市原州区。
法定代表人马凤贤，男，局长。
委托代理人刘泰保，该局副局长，一般授权代理。
委托代理人薛宗智，宁夏古雁律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（一审被告）固原市城市管理局。住所地：宁夏回族自治区固原市原州区。
法定代表人何永吉，男，局长。
委托代理人李耀星，该局副局长，特别授权代理。
委托代理人郭云安，宁夏朔北律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（一审被告）固原市公安局。住所地：宁夏回族自治区固原市原州区。
单位负责人刘文戈，男，局长。
委托代理人马彦秀，该局政委，特别授权代理。
委托代理人李林峰，宁夏古雁律师事务所律师，特别授权代理。
上诉人黄广发因与固原市原州区人民政府、固原市国土资源局、固原市规划局、固原市住房和城乡建设局、固原市城市管理局、固原市公安局拆迁行政确认一案，不服宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2015）固行初字第10号行政判决，向本院提出上诉，本院依法组成合议庭。2015年10月28日，上诉人黄广发等8人向本院提出申请，申请合并审理李国强、王庭梅、李虎霞、妥秀琴、李小龙、马国良、买世明、黄广发诉六被上诉人8案，并推选王庭梅、李虎霞为诉讼代表人。本院于2015年11月2日公开开庭合并审理了本案。上诉人黄广发的诉讼代表人李虎霞、王庭梅，委托代理人范家华，被上诉人固原市原州区人民政府的委托代理人余志祥（负责人）、李贵军，被上诉人固原市国土资源局的委托代理人陈洁（负责人）、陈昌举，被上诉人固原市规划局的委托代理人王维庄（负责人）、顾甲凯，被上诉人固原市住房和城乡建设局的委托代理人刘泰保（负责人）、薛宗智，被上诉人固原市城市管理局的委托代理人李耀星（负责人）、郭云安，被上诉人固原市公安局的委托代理人马彦秀（负责人）、李林峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，固原市人民政府为了实施《固原市城市总体规划》，对市区规划区域内的违法建筑进行整治，原告擅自建造的房屋坐落在安康路的规划区域内。2011年4月19日，固原市人民政府发布《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》，该办法对违法占地、违法建造的建筑物、构筑物等作出规定。2011年5月19日被告固原市国土资源局委托宁夏回族自治区遥感检测院对涉案地块进行了航拍，图像显示原告等人在安康路南北两侧没有建筑物。2011年6月24日自治区人民政府将涉案土地批准为国有建设用地。2012年5月25航拍图像显示原告等人建造了建筑物。2012年11月26日，固原市人民政府发出《固原市集中开展违法建设专项整治工作实施方案》的通知，对固原市人民政府《固原市区城市规划区内土地及房屋与补偿办法》施行后，在城市规划区违法建设行为进行为期一年的专项整治，要求固原市原州区人民政府和市直有关部门通过制定政策、宣传动员、集中拆除、长效管理等步骤教育违法建设行为人自行拆除，对以套取补偿款为目的的违建户，集中进行强制拆除。同日，固原市原州区人民政府与固原市国土资源局、固原市规划局、固原市住房和城乡建设局、固原市城市管理局、固原市公安局联合发出《关于集中开展违法建设专项整治的通告》，责令违法建设的单位和个人立即停止违法建设行为并自行拆除，逾期未拆除的，强制拆除。2013年3月28日，六被告再次联合发出《关于限期拆除市区安康路南北两侧违法建筑的通告》：“在安康路南北两侧范围内，未取得规划、土地等相关证件的，以套取国家补偿为目的，不具备居住条件，存在安全隐患的违法建筑，自通告发布之日起五日内，由违法建设者自行拆除。逾期不拆除的，将依法强制拆除，所造成的一切损失由违法建设者自行承担”。原告建造的房屋也在涉案违法建筑范围内。2013年4月11日，固原市人民政府又一次发布《关于依法严厉打击违法建设的通告》，要求违法建设者自行拆除，不拆除，将强制拆除。2013年4月25日，被告对原告违法建筑进行了强制拆除。2015年3月31日原告向固原市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认被告拆除原告房屋的行政行为违法。
一审法院认为，固原市原州区人民政府等六被告在组织实施强制拆除前，按照固原市人民政府对违法建筑制定的实施方案，联合发出通告，对辖区国有土地规划区内未取得建设用地的违法建筑限期自行拆除，催告期限届满后，原告未自行拆除其违法建筑，被告实施了强制拆除行为。原告被拆除的房屋在规划区内属于国有土地，在未经规划局批准，未取得建设用地规划许可，擅自修建了房屋，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”及第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》第七条第三款“凡违法占地、违法建造的建筑物、构筑物等，一律不予补偿”的规定，原告擅自在规划区安康路两侧修建房屋，又未提供相关证据证明其房屋为合法建筑。据此，原告擅自修建的房屋属违法建筑。被告依法拆除未经审批的违法建筑的行政行为符合相关法律、法规规定。被告固原市原州区人民政府、固原市国土资源局、固原市规划局、固原市住房和城乡建设局、固原市城市管理局，其实施法律赋予的管理行为和其他国家机关批准行为，分别属于不同的职权行为，五被告拆除原告违法建筑是法律赋予的职责。被告固原市公安局，依据《中华人民共和国人民警察法》赋予的职责，只是履行维护拆除现场秩序，预防、制止违法行为，并没有实施拆除行为。因此，六被告没有滥用职权。原告请求确认被告对原告房屋实施强制拆除行为违法的理由不能成立，本院不予支持。故被告进行强制拆除原告的违法建筑认定事实清楚，适用法律正确。本案经本院审判委员会讨论决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄广发的诉讼请求。
上诉人上诉称，一、本案被上诉人没有执法权。二、本案六被上诉人的执法程序严重违法。三、从本案执法内容看，被上诉人的涉案强拆行为无任何事实依据。四、本案六被上诉人从执法目的看，不具有正当性。请求：（一）撤销宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2015）固行初字第10号行政判决；（二）改判支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人固原市原州区人民政府答辩称，被上诉人拆除上诉人违法建设法律依据充分、程序合法。建议二审法院判决驳回上诉、维持原判。
被上诉人固原市国土资源局答辩称，一、答辩人对上诉人具有执法权，对上诉人的违法建筑实施强制拆除的行政行为具有合法性。二、答辩人拆除上诉人的违法建筑证据确凿、程序合法。三、答辩人强制拆除上诉人的违法建筑是依法履行法定职责的具体行政行为。建议二审法院判决驳回上诉、维持原判。
被上诉人固原市规划局答辩称：一、被答辩人的建设行为违法。被答辩人建设房屋并未向答辩人提出申请、没有取得答辩人的建设工程规划许可证，属违法建筑。二、针对答辩人的违法乱建行为，有关部门除进行了多次的宣传外，并发布了通告。据此，答辩人的行政行为程序是合法的。请求法庭驳回被答辩人的起诉。
被上诉人固原市住房和城乡建设局答辩称，一、答辩人是依法履行法定职责，二、实施强制拆除，程序合法。三、实施的强制措施，事实清楚，依法有据。
被上诉人固原市城市管理局答辩称，一、答辩人是按照行政强制法第四十四条的规定，依法进行通告，依法进行强拆的。二、被答辩人建设的房屋没法居住，没有登记，答辩人只能以公告形式送达。三、从通告内容看，答辩人的公告、实施方案是针对特定人主体所作出的。四、答辩人是按照法律规定的行政复议、行政诉讼期满后才进行拆除的，不存在程序违法。
固原市公安局答辩称：一、固原市公安局参与违法建设专项整治，是依法履行预防、制止违法犯罪行为、维护社会秩序的法定职责。二、在违法建设专项整治过程中，公安民警不存在超越法定职责、违反法定程序的问题。请求法院驳回被答辩人对我局的上诉。
固原市原州区人民政府向一审法院提供的证据有：1、固原市人民政府关于印发《固原市区城市规划区内土地及房屋征收与补偿暂行办法》的通知（固政发（2011）57号）一份。2、关于固原市2011年第五、六、七次城市建设用地的批复（宁政土批字（2011）148号、宁政土批字（2011）149号、宁政土批字（2011）150号）。3、固原市人民政府关于印发《固原市集中开展违法建设专项整治工作实施方案》的通知。4、六部门《关于集中开展违法建设专项整治的通告》。5、固原市人民政府下发的《固原市人民政府关于依法严厉打击违法建设的通告》。
固原市国土资源局向一审法院提供的证据有：1、2011年5月19日航拍图和2012年5月25日航拍图。2、2011年5月19日航拍显示原告地貌图和2012年5月25日航拍图显示的原告地貌图。3、2011年5月19日航拍图和2012年5月25日航拍图远近演示电子件。4、宁夏回族自治区人民政府宁政土批字（2011）148、149、150号批复。5、2012年11月26日六部门《关于集中开展违法建设专项整治的通告》。6、2013年4月11日《固原市人民政府关于依法严厉打击违法建设的通告》。
固原市规划局向一审法院提供的证据有：1、城市总体规划图集自治区批复一份。2、固原市人民政府固政办发（2015）36号文件一份。3、证明原告建筑属于违法建筑证明一份。4、固原市人民政府关于依法严厉打击违法建设的通告一份。5、关于集中开展违法建设专项整治的通告一份。
固原市住房和城乡建设局向一审法院提供的证据有：1、《关于集中开展违法建设专项整治的通告》。2、固原市人民政府《关于依法严厉打击违法建设的通告》。3、《涉案原告的房产信息》。
固原市城市管理局向一审法院提供的证据有：1、固原市人民政府固政办发（2013）5号通知。2、固原市人民政府固政发（2011）57号通知。3、宁夏回族自治区人民政府宁政土批字（2011）148、149、150号批复。4、2013年4月11日《固原市人民政府关于依法严厉打击违法建设的通告》。5、2012年11月26日六部门《关于集中开展违法建设专项建设的通告》。6、2011年5月19日和2012年5月25日航拍图。
固原市公安局向一审法院提供的证据有：1、固原市区违法建设行政责任追究办法。2、关于集中开展违法建设专项整治活动的通告。3、固原市人民政府关于依法严厉打击违法建设的通告。
上诉人向一审法院提供的证据有：《关于限期拆除市区安康路南北两侧违法建设的通告》一份。
上述证据均已随案移送本院。
二审中，双方当事人没有提交新证据。
经二审庭审质证，双方当事人均坚持一审的质证意见。
经审查一审法院对上述证据均进行了法庭举证、质证。对证据的认证意见符合证据规则的规定，本院予以确认。
二审法院查明的事实与一审法院查明的主要事实一致。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，行政机关有权依法对违法的建筑物、构筑物强制拆除。被上诉人根据2011年5月19日和2012年5月25日航拍图，证明上诉人抢建的事实存在，上诉人的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”及第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场，强制拆除等措施”的规定。固原市人民政府针对城市规划区内违法建设行为比较突出，发布了《固原市集中开展违法建设专项整治工作实施方案》的通知，要求有关部门通过制定政策、宣传动员、集中拆除、长效管理等步骤教育违法建设行为人自行拆除，对以套取补偿款为目的的违建户，集中进行强制拆除。后六被上诉人先后两次发布通告，责令违法建设的单位和个人立即停止违法建设行为并限期自行拆除，逾期未拆除的，强制拆除，已履行了告知程序。同时，上诉人也未向一审法院提交相关证据证明其房屋为合法建筑。据此，六被上诉人为确保城市建设，杜绝违法抢建，对违法的建筑物、构筑物进行强制拆除，符合相关法律规定。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由黄广发负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 吴 峰
审 判 员 王鸣亮
代理审判员 韩建宁
二〇一五年十二月二十二日
书 记 员 牛 佳