湖北省十堰市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）鄂03行终21号
上诉人（原审原告）：湖北省房县青峰镇青峰村七组。
诉讼代表人：邱燕明，男，汉族，生于1961年10月19日，住湖北省房县。
诉讼代表人：高顺芬，女，汉族，生于1969年9月17日，住湖北省房县。
被上诉人（原审被告）：湖北省房县青峰镇人民政府，住所地：湖北省房县青峰镇青峰村八组。
法定代表人孙林，男，该镇镇长。
原审第三人：房县青峰镇青峰村村民委员会。
法定代表人董显涛，男，该村主任。
上诉人因土地征收补偿款分配纠纷一案，不服湖北省房县人民法院（2017）鄂0325行初15号行政裁定，向本院提起上诉，本院立案后，依法组成合议庭并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，决定书面审理本案。本案现已审查终结。
房县青峰镇青峰村七组诉讼代表人邱燕明、高顺芬诉称：1980年秋，青峰大队（青峰村前称）将王家坡属于第七生产队集体所有70亩耕地全部划分给本队原始57户社员作饲料地。1991年青峰镇组建茶厂，将该地纳为集体使用，种植茶园。2011年因修建谷竹高速公路，占用该地被征用，并给付了占用地补偿款，该款理应归为七组村民所有，而青峰镇人民政府迟迟不予公开，后经七组村民全体上访后，青峰人民政府于2006年9月13日做出处理意见：“将该土地补偿费45万元全部划归到青峰街村委会，用于村内公益事业建设，可适当倾斜七组公益事业建设。”为此，七组全体村民不服，要求应该将该款分配给七组村民所有，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院查明：青峰镇月儿垭茶厂组建于1991年，属镇办企业。占用了青峰镇青峰街居委会原7组、8组、10组、12组部分农户的饲料地和荒山，面积共计160多亩。2011年，修筑谷竹高速公路，占用月儿垭茶厂土地20.5亩，高速公路支付土地补偿费45万元，其中青苗补偿27675元补偿给了茶厂经营者，其他补偿款补偿给了青峰镇青峰街居委会。2015年8月，以邱燕明、高顺芬为代表的青峰村七组部分村民以占用的土地原属七组所有，要求把土地补偿款划归七组所有。青峰镇青峰街居委会书面答复为：此土地属村集体所有，土地补偿费划归村集体，用于村内公益事业建设开支使用，任何单位和个人不得私分侵占。邱燕明、高顺芬不服，向青峰镇政府申诉，青峰镇政府于2016年9月13�向邱燕明书面答复，亦认为土地补偿费划归村委会，用于公益建设，适当向七组倾斜，不能分配到组。邱燕明不服，遂以七组村民代表的身份，代表七组提起行政诉讼，要求撤销青峰镇人民政府就土地补偿费分配的行政行为。
一审法院认为：（一）、关于诉讼主体资格。1、邱燕明、高顺芬等能否代表青峰镇青峰街居委会七组提起诉讼。首先，根据《民事诉讼法》以及最高人民法院（2006）民立他字第23号《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的精神，村民小组可以作为诉讼主体，以村民小组长作为主要负责人提起诉讼。其次，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，人数较多或者居住分散的村，可以推选村民代表，代表村民行使民主权利，对村干部实施民主监督，村民代表不具备“行政职务”性质，也不能代表全体村民，且邱燕明、高顺�等并未向本院提供能证明其是“村民代表”身份的文件。第三，村民小组组长是本组的负责人、代表人，对外代表本组行使村民赋予的权利；村民代表只能代表本组村民参与本村重大问题讨论、决定和监督。第四，七组村民认为行政机关的行政行为侵犯了其合法权益，七组组长不提起诉讼，过半数的七组全体村民可以提起诉讼，但不是过半数村民代表提起诉讼。故，邱燕明、高顺芬不能代表七组提起行政诉讼。2、“房县青峰镇青峰村村民委员会”已变更为“房县青峰镇青峰街居民委员会”仍将原名称列为第三人，起诉主体错误。（二）、土地补偿费争议的背后是土地所有权和承包经营权的归属问题，农民集体所有土地应当由县级人民政府登记造册，核发证书，来确认所有权利归属；承包经营权以“承包经营合同”或者《承包经营权证》，来确定承包经营权利归属�本案中主张权利人既没有向一审法院提供拥有土地所有权利证据，也没有提供拥有承包经营权利证据，不能证明原告具备主张权利的资格。综上，邱燕明、高顺芬等是七组村民代表并非七组组长，不能代表青峰村七组或者七组全体村民提起行政诉讼；原告没有提供证据证明主张的权利与其有直接的利害关系。故，原告提起行政诉讼主体不合格，应当驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，裁定驳回以邱燕明、高顺芬为代表人的原告房县青峰镇青村七组的起诉。案件受理费50元，退还给原告房县青峰镇青峰村七组。
房县青峰镇青峰村七组诉讼代表人邱燕明、高顺芬上诉称，原告是受本组七位村民代表推荐，代表七组全体村民状告青峰镇人民政府的，请求县法院依法判决此款是属于村集体还是组集体。七组组长不是七组村民代表，其未召开村民会议，提出不起诉青峰镇政府和青峰村的主张，违背了七组绝大多数村民的利益和意志。原本依法属于七组集体经济组织成员所有的合法土地被国家征用，征地补偿款被青峰村委会违法侵占，引起七组群众强烈不满。一审法院认为原告提起行政诉讼主体不合格，驳回起诉的裁定是错误的，请求二审法院依法撤销一审裁定，判决青峰镇政府履行法定职责，依法定分止争。
被上诉人房县青峰镇人民政府辩称，1、邱燕明、高顺芬不能代表青峰镇青峰村委会七组提起诉讼。根据《村民委员会组织法》规定，人较多或者居住分散的村，可以设立村民，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经与会人员的过半数同意。决定起诉一事需经村民代�大会讨论决定才能起诉。且根据最高人民法院（2006）民立他字第23号《关于村民小组诉讼权利如何行使的复函》的精神，村民小组虽可以作为诉讼主体提起诉讼，但是以村民小组为当事人的诉讼应以小组长为主要负责人提起，而不是由所谓部分村民代表提起诉讼，而七组组长是张启波，其明确表示不同意起诉。故邱燕明、高顺芬不能代表七组提起诉讼。2、上诉人对本案争议的土地补偿费所涉及的土地无所有权和承包经营权，上诉人无权提起诉讼。本案所涉案土地所有权归青峰村委会集体所有，而非七组集体所有，上诉人既不是涉案土地的所有权人，也不能证明七组村民承包了该土地，其和本案涉案土地补偿款显然无直接利害关系，不具备原告主体资格。3、上诉人如果认为村委会的决定侵害村民权利时，受害村民有向法院起诉的权利，但这行使的是民事权利，而不是行政诉讼权利，且主体权利，也需要正确的程序，个人村民代表显然是没有权利代表村小组提起诉讼的，其起诉主体明显不适格。综上所述，一审裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请求二审法院依法维持一审裁定，驳回上诉人的上诉。
本院认为，本案上诉人诉讼代表人邱燕明、高顺芬提起本案诉讼的起因是认为七组的土地被国家征收后，其土地补偿款应当归属于七组，不应当将土地补偿款划拨给青峰村委会。其实质上是对2011年因谷竹高速建设征收月儿垭茶场的土地的所有权权属是归青峰村委会所有还是归青峰村7组所有发生争议，属于农村集体土地所有权的权属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。上诉人诉讼代表人邱燕明、高顺芬要求青峰镇人民政府将征地补偿款划拨到七组的诉讼请求，实质上是认为国家征收了七组的土地，但被征收土地到底是归村委会还是归七组，按照法律规定，应当由人民政府对土地权属争议进行处理，对人民政府的处理决定不服的，才有权向人民法院提起行政诉讼。故本案上诉人诉讼代表人邱燕明、高顺芬提起本案的诉讼，因本案必须先解决土地权属争议问题才能进行实体裁判，而土地权属争议必须先由人民政府先行处理，故人民法院审理该案条件还不成熟，人民法院不应当受理此案，已经受理的应当驳回起诉。且湖北省房县青峰镇青峰村七组提起本案的诉讼，需要履行民主议定程序，召开村民小组会议讨论决定，并应以小组长作为主要负责人提起，小组长不提起的，过半数的七组成员可以提起诉讼。而邱燕明、高顺芬作为七组村民代表为由代表七组提起�案的，其不符合村民小组提起本案诉讼的程序性要求。故一审法院裁定驳回以邱燕明、高顺芬为代表人的起诉并无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 谭丹平
审判员 宋志彪
审判员 井家坤
二〇一八年五月四日
书记员 罗 琴
附本案所依据的法律法规：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定�