广东省惠州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤13行初89号
原告惠东县黄埠金沙种养殖专业合作社（以下称金沙合作社）。
法定代表人孙丽钦，董事长。
委托代理人张翔，北京市荣德律师事务所律师。
被告惠东县人民政府（以下称惠东县政府）。
法定代表人魏荣君，县长。
委托代理人刘永年，惠东县法制局副局长。
委托代理人刘琼，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。
被告惠东县国土资源局（以下称惠东县国土局）。
法定代表人黄连聪，局长。
委托代理人杨琴，惠东县国土局工作人员。
委托代理人郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。
原告金沙合作社诉被告惠东县政府、惠东县国土局土地行政征收纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告金沙合作社委托代理人张翔，被告惠东县政府委托代理人刘永年、刘琼，被告惠东县国土局副职负责人方新平及委托代理人郑启迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告金沙合作社诉称，2000年9月28日，梁看、邹辉、梁石云从惠东县黄埠镇沙埔村委会处承租60亩土地，梁看去世后，2013年3月12日，邹辉、梁石云与孙丽钦签订《水产养殖合作协议》，约定合作经营该60亩土地进行水产养殖，由孙丽钦作为合作项目负责人对外经营；2008年9月6日，林瑞文将从黄埠镇沙埔村委东头村民小组租赁的50亩地转租给肖实南，2015年1月1日，肖实南将该50亩地块转租给孙丽钦；2015年4月1日，薛立春从上太平村处承租养殖场地块60亩，2015年5月1日，薛立春将该60亩地块转租给孙丽钦。因经营状况良好，出于进一步扩大市场的考虑，2013年8月9日，孙丽钦与其他4位股东设立了原告，将前述3地块交予原告进行使用、经营、管理。2015年中旬，被告与原告代表、村委会代表、评估公司等8方共同对原告经营使用的前述3地块进行了实地测量，测量面积约为196亩。2016年11月2日，惠东县政府发布了《关于征收黄埠镇沙埔村集体土地的预公告》(惠东府告[2016]36号)，将位于惠东县黄埠镇地段面积约1040.08亩(约70公顷)的土地纳入土地征收范围，原告拥有经营权的约两百亩土地亦在征收范围之列。2017年7月21日，在未对原告依法进行补偿的情况下，被告对原告土地进行了违法强拆。目前，被告的违法强拆以及中广核惠州核电有限公司进入涉案土地施工的时长已近半年时间。在此期间，原告曾以书面形式及口头形式多次要求被告严格依法进行土地征收工作，对原告因土地征收行为而产生的巨额经济损失进行合理公平的补偿，但原告各项合理合法主张及要求均遭到被告拒绝。根据我国《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《征收土地公告办法》等相关法律法规、部门规章的规定，土地征收工作需遵循严格的法律程序。然而从惠东县人民政府、惠东县国土资源局的土地征收行为的实际情况来看，两被告存在多处违法违规行为。一是，涉案土地征收方案未经依法申请获批，征收土地没有法律依据。由于本案涉及征收的土地面积近70公顷，且用地项目为中广核广东太平岭核电项目，该土地征收项目需由国务院批准。但2017年8月14日中华人民共和国发展和改革委员会做出的政府信息公开申请答复函的内容，发改委未制作和保存“位于广东省惠州市惠东县黄埠镇的中广核惠州核电有限公司立项审批文件”。相关法律法规明确规定，市县级人民政府是土地征收的主体，但无权批准土地征收。在土地征收实务中，国家三令五申严禁地方政府采取“边报边批占地”的方式非法占用土地。于本案，两被告无视法律规定，采用“不报不批占地”的方式非法征地。由此可见，两被告实施土地征收无任何法律依据。二是，两被告未依法发布征收土地公告和征地补偿安置方案公告，侵犯了原告的异议权和听证权。征收土地公告和征地补偿安置方案公告(以下称两公告)的依法发布不仅是法律规定的土地征收程序中的必不可少的环节；更为重要的是，在两公告发布后，原告可根据两公告的内容提出异议并要求听证。两被告未依法发布两公告，侵犯原告提出异议和要求听证的权利，不仅在土地征收程序上违法，更是侵犯了原告依法获得土地征收补偿的实体权利。综上，本案土地征收方案未经依法批准，土地征收未依法发布两公告，被诉行政行为违法。诉讼请求：一、依法确认被告所实施的土地征收行政行为违法；二、本案全部诉讼费用由被告负担。
原告金沙合作社向本院提交了以下证据：证据一、《荒地租赁合同》、《水产养殖合作协议》、《协议书》、《续租合同协议书》；证据二、原告公司的《企业信用信息公示报告》；证据三、照片两张；证据四、《关于征收黄埠镇沙埔村有关集体土地的预公告》；证据五、发改委政府信息公开《复函》；证据六、三份证明。
惠东县政府辩称，一、被答辩人并非本案适格原告，依法应当驳回其起诉。(一)被答辩人并非涉案土地的承租(承包)人，也不是涉案土地附着物的权利人。涉案土地的承租人为案外人薛立春，并非被答辩人。同时，涉案土地的租金亦非由被答辩人支付，而是由承租人薛立春支付。在征收补偿登记及清点的过程中，孙丽钦、薛立春作为涉案土地上的附着物的权利人在《资产清点表》中签名确认，事实上，惠东县国土局多次向涉案土地上的附着物权利人孙丽钦、薛立春送达文书材料，惠东县黄埠镇人民政府也就涉案土地上的附着物征收补偿情况进行公示，但被答辩人从未提出异议。因此，被答辩人并非涉案土地的承租人亦非涉案土地上的附着物权利人。(二)被答辩人与权利人孙丽钦和薛立春并非同一主体，故被答辩人无权行使权利人的诉权。被答辩人为农村专业经济合作社，根据《民法总则》第一百条第一款的规定，城镇农村的合作经济组织依法取得法人资格。这说明被答辩人为法人，而国土部门认定的孙丽钦、薛立春为该法人组织的成员，两者并非同一主体，所以被答辩人无权行使诉权。综上，根据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和行政诉讼法>的解释》有关规定，受理法院应驳回其起诉。二、答辩人并未作出强行拆除涉案土地上的附着物的行政行为，被答辩人亦未提供涉案土地的地上附着物被强行拆除及该强拆行为系由答辩人作出的相关证据。实际上，开挖涉案土地上的附着物，即养殖池系因为清点评估的需要，黄埠镇政府在取得权利人同意后，对养殖池部分建构筑物进行开挖取样，用以确定该养殖池是否为高水位养殖池，并作为随后出具的涉案养殖场的《资产评估报告》之用。三、根据《荒地租赁合同》的约定，被答辩人及涉案土地地上附着物权利人无权就涉案土地征收行为提出异议。被答辩人提交的《荒地租赁合同》第四条第二款明确约定：“出租方如因遇到政府需要发展大型建设项目，征收出租方土地，承租方必须服从政府征地，倘有补偿、资产、产量、搬迁费损失归承租方所有，土地补偿归出租方所有”。因此被答辩人及涉案土地地上附着权利人无权就涉案土地征收行为提出异议。四、抛开前述抗辩不谈，假设上述开挖取样行为造成权利人财产损失，答辩人亦进行了补偿。(一)涉案土地上的附着物已由依法依规选定的评估机构进行评估，以维护权利人合法利益。县国土局通过摇珠(即随机选定)的方式选定第三方评估公司国众联资产评估土地房地产估价有限公司依法对涉案征收土地上的附着物和青苗进行清点丈量及价值评估。对于上述开挖取样行为造成的对权利人合法权益的影响，已在该报告中得到了体现。在国众联资产评估土地房地产估价有限公司出具的国众联评报字(2017)第7-20070号、7-20071、7-20119、7-20120号《资产评估报告》(以下称国众联评估报告)后，县国土局依法进行送达，并多次通过口头及书面的方式告知权利人享有复核的权利。被答辩人于2017年6月30日书面对国众联评估报告提出的异议，县国土局于2017年7月7日对权利人进行了答复。(二)上述国众联评估报告所确定的征收补偿款项已交由公证提存。县国土局已多次告知权利人领取征收补偿款项，但权利人拒不领取，为保障权利人的合法权利，县国土局已将上述征收补偿款项交由公证处进行公证提存。综上，鉴于被答辩人亦并非本案适格原告，并且涉案行政行为并未造成被答辩人的财产损失(实际上也并未造成涉案财产权利人的财产损失)，依法应驳回其起诉。
惠东县国土局辩称，一、被答辩人并非本案适格原告，依法应当驳回其起诉。(一)被答辩人并非涉案土地的承租(承包)人，也不是涉案土地附着物的权利人。(二)被答辩人与权利人利孙丽钦和薛立春并非同一主体，故被答辩人无权行使权利人的诉权。二、答辩人未作出强行拆除涉案土地上的附着物的行政行为。三、根据《荒地租赁合同》的约定，被答辩人及涉案土地地上附着物权利人无权就涉案土地征收行为提出异议。四、抛开前述抗辩不谈，假设上述开挖取样行为造成权利人财产损失，答辩人亦进行了补偿。(一)涉案土地上的附着物已由依法依规选定的评估机构进行评估，以维护权利人合法利益。(二)上述国众联评估报告所确定的征收补偿款项已交由公证提存。综上，鉴于被答辩人亦并非本案适格原告，并且涉案行政行为并未造成被答辩人的财产损失(实际上也并未造成涉案财产权利人的财产损失)，依法应驳回其起诉。
被告惠东县政府、被告惠东县国土局向本院提交了以下相同的证据：证据一、荒山租赁合同;证据二、证明书;证据三、东头村与上平村农田分割管理协议书;证据四、协定书;证据五、协定书;证据六、续租合同协议书;证据七、薛立春询问笔录;证据八、邹庆强询问笔录;证据九、邹余发询问笔录;证据十、邹桂纪询问笔录;证据十一、李日琼询问笔录;证据十二、邹少波询问笔录;证据十三、邹春红收据;证据十四、肖实南收据;证据十五、邹桂纪、邹春红、邹流民、邹振标收据;证据十六、2015年4月4日收据;证据十七、2016年4月25日收据;证据十八、2016年4月1日收据;证据十九、邹升收据;证据二十、2015年4月7日收条;证据二十一、2016年6月12日收条;证据二十二、2017年7月28日收条;证据二十三、2014年6月23日收条;证据二十四、2014年6月1日收条;证据二十五、地上附着物清点复核告知书及送达材料;证据二十六、国众联评字（2017）第7-20071号资产评估报告;证据二十七、国众联评字（2017）第7-20070号资产评估报告;证据二十八、国众联评字（2017）第7-20119号资产评估报告;证据二十九、国众联评字（2017）第7-20120号资产评估报告;证据三十、征地补偿评估报告送达通知书及送达材料;证据三十一、惠州核电项目施工准备区用地征收养殖场地上附着物和停产停业损失及限期搬迁奖励补偿方案公示;证据三十二、领款通知书及送达材料;证据三十三、(2017）粤惠惠东第2195号《公证书》;证据三十四、(2017)粤惠惠东第2208号《公证书》;证据三十五、(2017）粤惠惠东第2209号《公证书》;证据三十六、(2017）粤惠惠东第2210号《公证书》。
经审理查明，2016年11月2日，惠东县政府发布《关于黄埠镇沙埔村有关集体土地征收的预公告》（惠东府告[2016]36号），拟征收属黄埠镇沙埔村东头、上太平、下太平、坑口、山下、沙埔经济合作社的集体土地约1040.08亩。2017年12月21日，金沙合作社向本院提起行政诉讼，请求确认惠东县政府、惠东县国土局所实施的土地征收行政行为违法。
另查明，金沙合作社提供的证据一中，《荒地租赁合同》系由惠东县黄埠镇沙埔村民委员会与梁看、邹辉、梁石云于2000年9月28日签订；《水产养殖合作协议》系由邹辉、梁石云与孙丽钦于2013年3月12日签订；《协议书》系由黄埠镇沙埔村委会东头村民小组、黄埠镇沙埔村委会上太平村民小组、黄埠镇沙埔村委会下太平村民小组与林瑞文于2008年9月6日签订；《续租合同协议书》系由黄埠镇沙埔村委会上太平村民小组与薛立春于2015年4月1日签订。证据二《企业信用信息公示报告》，显示金沙合作社类型为农民专业合作经济组织；法定代表人为孙丽钦；成立日期为2013年8月9日；成员名册为孙炎、林毛乖、薛能春、彭永运、孙丽钦等信息。证据三照片两张，金沙合作社欲证明两被告于2017年7月21日违法强拆其资产。证据四《关于征收黄埠镇沙埔村有关集体土地的预公告》，显示惠东县政府拟征收属黄埠镇沙埔村东头、上太平、下太平、坑口、山下、沙埔经济合作社的集体土地约1040.08亩。证据五系国家发展和改革委员会对樊志华、邹振华、邹志明、邹桂增、邹庆文申请信息公开的答复。证据六的三份证明，系由孙丽钦等人的自书证明，欲证明涉案土地实际承租权人为个人，涉案土地承租后一直由金沙合作社实际使用并开展经营活动。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，金沙合作社提供的证据一所涉合同、协议，均不是由金沙合作社签订，即金沙合作社不是上述合同、协议的一方当事人，故不能据此证明金沙合作社对涉案土地具有使用、经营、管理的事实。金沙合作社提供的证据二，仅能证明金沙合作社的企业类型、成员名册、法定发表人等信息，亦不能证明金沙合作社与被诉行政行为具有利害关系。金沙合作社提供证据三的照片两张、证据四的《关于征收黄埠镇沙埔村有关集体土地的预公告》、证据五的发改委政府信息公开《复函》，亦不能证明金沙合作社系被诉行政行为的相对人。证据六的三份证明，系由孙丽钦等人自书，金沙合作社欲证明涉案土地承租后一直由金沙合作社实际使用并开展经营活动，但其没有提供相应证据证明上述合同、协议项下的土地已经交给金沙合作社使用并开展经营活动。
综上，金沙合作社没有提供充分证据证明其在涉案土地上以金沙合作社的名义对外经营、对内管理，金沙合作社不是被诉行政行为的相对人，与被诉行政行为不具有利害关系，金沙合作社提起本案诉讼不具备原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告惠东县黄埠金沙种养殖专业合作社的起诉。
本案受理费50元，本院予以退回。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。
审判长 覃 毅 华
审判员 黄 潮 明
审判员 邱 炜 炜
二〇一八年四月二十三日
书记员 戴权（兼）
吴嘉佩