浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙行再19号
原审被上诉人（一审原告）钱国娟，女，1963年5月22日出生，汉族，住杭州市拱墅区。
委托代理人周楚强，北京新翰律师事务所律师。
原审上诉人(一审被告)杭州市拱墅区国有土地房屋征收与补偿管理实施中心（杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心，原杭州市拱墅区危旧房改善管理办公室），住所地杭州市拱墅区祥符街道北城街**号。
法定代表人暨出庭负责人周奋伟，主任。
委托代理人江斌，浙江宏昊律师事务所律师。
原审被告杭州市拱墅区人民政府小河街道办事处，住所地杭州市拱墅区古运路85号。
法定代表人钟鸣，主任。
出庭负责人蔡珉，副主任。
委托代理人徐徐，浙江朗铭律师事务所律师。
原审被上诉人钱国娟诉杭州市拱墅区国有土地房屋征收与补偿管理实施中心（以下简称“拱墅区房屋征补中心”，原杭州市拱墅区危旧房改善管理办公室）、杭州市拱墅区人民政府小河街道办事处（以下简称“小河街道办事处”）未按照约定履行协议一案，杭州市中级人民法院于2015年7月30日作出（2016）浙01行终74号行政裁定。钱国娟不服，向本院申请再审。本院于2017年3月22日裁定，由本院对本案进行再审。本院依法组成合议庭，于2017年6月22日公开开庭审理了本案。原审被上诉人钱国娟及委托代理人北京新翰律师事务所周楚强律师，原审上诉人拱墅区房屋征补中心的负责人周奋伟、委托代理人浙江宏昊律师事务所江斌律师，原审被告拱墅区小河街道的出庭负责人蔡珉，委托代理人浙江朗铭律师事务所徐徐律师到庭参加诉讼。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。在庭审过程中，各方均同意调解，本院依法进行了调解，但因故调解未果。本案现已审理终结。
原一审法院杭州市拱墅区人民法院经审理认定：2009年7月11日，小河街道办事处和杭州市拱墅区危旧房改善管理办公室(以下简称“拱墅区危改办”)登报发布《危旧房改善搬迁公告》，载明由小河街道办事处和拱墅区危改办对三宝新村35幢及17幢平房实施危旧房改善工作，并实施搬迁。在《三宝新村35幢及17幢平房危旧房改善搬迁须知》中，载明危旧房改善工程由拱墅区危改办负责实施；搬迁户房屋搬迁由小河街道办事处负责实施。2008年4月10日，拱墅区危改办与小河街道办事处签订《拱墅区危旧房改善搬迁、安置委托协议书》，载明拱墅区危改办委托小河街道办事处实施搬迁安置工作；小河街道办事处应严格按照《杭州市区危旧房屋改善实施办法（试行）》、《杭州市城市房屋拆迁管理条例》规定的程序、标准和要求实施搬迁安置工作，并与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议；所有涉及需签订补偿协议的均经甲方签章后，方视为生效。2010年6月10日，拱墅区危改办（作为甲方、搬迁人）、小河街道办事处（作为受委托搬迁单位）与钱国娟（作为乙方、被搬迁人（承租人））签订《搬迁协议》（编号64），该协议主要约定：乙方同意将坐落于三宝新村37-101室边的纯违章，建筑面积18平方米的房屋交给甲方进行拆除或修缮；甲方将翠苑三区地块，建筑面积约48平方米左右的房屋作为乙方安置用房，该房屋产权属甲方，由乙方承租；甲方在2011年10月14日前将居住用房交付乙方等内容。该协议附件二主要内容为：小河街道城建办（系小河街道办事处内设机构）同意原地址安置一套建筑面积48平方米，也可选择外迁翠苑三区建筑面积约87平方米；经钱国娟本人出具扩面申请报告，安置建筑面积48平方米，扩面到建筑面积87之间的差额面积39平方米，按危旧房优惠政策扩面，协议书正本建筑面积48平方米，在附件二中扩建筑面积39平方米，实际安置翠苑三区地块建筑面积约87平方米一套。小河街道办事处、小河街道城建办共同向钱国娟出具了落款时间为2010年6月9日的《承诺书》，该承诺书主要载明：经小河街道城建办、区建设局、拱墅区危改办多次与钱国娟协商，现达成以下共识：1、钱国娟违章自搭房安置一套，外迁翠苑三区地块，建筑面积约87平方米（以测绘为准），小河街道城建办同意在保底建筑面积48平方米以上超面积平方全免扩面价及楼层差价。2、经双方约定，考虑到钱国娟多病无经济来源，小河街道城建办同意给予钱国娟一次性打包补偿10万元（包括过渡费、奖励费）。3、一次性打包补偿10万元在2010年7月70日到小河街道城建办领取。后，钱国娟将前述纯违章房屋交拱墅区危改办。2015年7月25日，杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心（原拱墅区危改办）和钱国娟在《翠苑逸景湾回迁选房表》中共同确认：钱国娟选定翠苑逸景湾4幢2单元1102室，建筑面积87.55平方米的房屋；选房过程由浙江省杭州市西湖区公证处现场监督。同日，小河街道城建办向钱国娟发通知，要求钱国娟办理回迁资金结算手续（要求钱国娟交纳结算款合计205781.75元）。另查明，杭州市历史建筑保护管理中心于2015年6月30日向拱墅区危改办下发《关于翠苑逸景湾安置房交付使用的通知》，该通知主要载明：包括翠苑逸景湾4幢2单元1102室，建筑面积87.55平方米的房屋在内的共23套安置房已正式交付使用并着手办理权属登记，要求拱墅区危改办根据危旧房改善相关规定尽快落实安置房使用。再查明，2013年11月6日，杭州市拱墅区机构编制委员会作出文件，同意将拱墅区危改办调整为杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心，挂拱墅区危改办牌子，为杭州市拱墅区住房和城市建设局所属事业单位。本案受理后，钱国娟根据两被告的要求，向两被告提交了《房屋登记信息查询记录》及《杭州市区住房保障（房改）审批（备案）情况查询记录》，载明徐星桥（钱国娟彼时作为其配偶）曾申请过住房补贴102604.8元。
原一审法院认为，各方签订《搬迁协议》系真实意思的表示，应切实履行。从《搬迁协议》看，一方当事人为拱墅区危改办，小河街道办事处为拱墅区危改办委托的搬迁单位，相应的权利义务应由拱墅区危改办享有和负担。对另一方当事人钱国娟而言，其有理由相信小河街道办事处（包括小河街道城建办）系代表拱墅区危改办对其作出相应的承诺，故小河街道城建办作出的《承诺书》应拘束拱墅区危改办。2015年7月25日，双方当事人（拱墅区危改办和钱国娟）共同确认：钱国娟选定翠苑逸景湾4幢2单元1102室，建筑面积87.55平方米的房屋。钱国娟根据前述《承诺书》，毋需支付相应的扩面价款。现杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心（拱墅区危改办）要求钱国娟支付结算款项，有违诚信，缺乏依据，对其抗辩应不予采纳。杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心（拱墅区危改办）抗辩，钱国娟在本市另有住房并享受过住房补贴，可能不具备回迁安置资格和房改购房资格，无法通过市房管部门的审核。该院认为，杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心（拱墅区危改办）作为搬迁人；小河街道办事处作为受托单位，均较原告更为熟悉相关法律法规、政策规定，两被告在签订《搬迁协议》之前即应该尽到审查和注意义务，现两被告再行提出该项抗辩，该院不予采纳。再者，各方签订的《搬迁协议》未违反效力性强制性规定，应属有效。其他行政部门批准与否，不影响《搬迁协议》的效力。根据《搬迁协议》约定，“甲方将翠苑三区地块，建筑面积约48平方米左右的房屋作为乙方安置用房，该房屋产权属甲方，由乙方承租”，本案也不涉及到所有权的问题，本案应该确定将案涉房屋交钱国娟居住使用，至于后续钱国娟是否符合房改购房条件，并非本案审查范围。据此，对被告的该项抗辩，该院不予采纳。如后续履行不能，则两被告亦应采取相应补救措施或承担赔偿责任。被告抗辩原告擅自占用其他房屋，与本案并无关联，不能作为抗辩的理由。被告小河街道办事处抗辩其并非合同相对方。该院认为，《搬迁协议》中小河街道办事处作为区危改办的受委托搬迁单位，从被告杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心（拱墅区危改办）提供的相应证据看，相应的合同主体应该为杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心（拱墅区危改办），故小河街道办事处的该项抗辩，应该予以采纳。原告主张的律师费20000元，缺乏依据，该院不予支持。综上，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：一、被告杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心（杭州市拱墅区危旧房改善管理办公室）于本判决生效之日起十日内将坐落于杭州市西湖区翠苑逸景湾4幢2单元1102室的房屋交原告钱国娟居住使用。二、驳回原告钱国娟的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心（杭州市拱墅区危旧房改善管理办公室）负担。
原二审法院杭州市中级人民法院经审查，对一审法院查明的事实予以确认。
原二审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案上诉人拱墅区危改办及其受委托搬迁单位小河街道办事处和被上诉人钱国娟签订的《房屋搬迁协议书》，并非现行规定的属于人民法院行政诉讼受案范围的行政协议。钱国娟提起的要求拱墅区危改办和小河街道办事处履行《房屋搬迁协议书》及相关义务的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当裁定驳回起诉。一审法院予以受理并作出判决存在不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销杭州市拱墅区人民法院（2015）杭拱行初字第98号行政判决。二、驳回钱国娟的起诉。一审案件受理费人民币50元，退还钱国娟；二审案件受理费人民币50元，退还杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心（杭州市拱墅区危旧房改善管理办公室）。
钱国娟申请再审称：1.本案属于行政诉讼受案范围。本案是拱墅区危改办因危旧房改善项目需要、为了加快成就危旧房改善而达成的房屋搬迁补偿安置，即行政机关在法定职责范围内，为了公共利益需要而签订的协议，因此系行政协议，属于行政诉讼的受案范围。不能因为法院内部对行政协议受理范围的理解不一致，导致当事人合法权益得不到保护。2.本案事实清楚，证据确实充分。申请人与拱墅区危改办签订《搬迁协议》，双方就应当严格按照合同的约定行使权利、履行义务。根据拱墅区危改办的受托人对钱国娟所作的承诺，钱国娟无需支付超面积扩面价及楼层差价。拱墅区危改办将不签订回迁安置协议、无法确认审核的责任归结为钱国娟不进行结算（支付扩面价及楼层差价）不符合事实。在此情况下，拱墅区危改办应当向钱国娟交付房屋。综上，请求依法撤销杭州市中级人民法院（2016）浙01行终74号行政裁定，并判决维持杭州市拱墅区人民法院（2015）杭拱行初字第98号行政判决。
拱墅区房屋征补中心答辩称：本案不属于行政诉讼的受案范围，二审法院裁定驳回钱国娟的起诉并无不当。其他答辩意见与一审答辩状、二审上诉状内容一致。请求依法驳回钱国娟的再审申请。
小河街道办事处答辩称：1.答辩人是拱墅区危改办的受委托搬迁单位，争议双方实为拱墅区危改办与钱国娟。2.涉案搬迁协议不属于行政协议。3.钱国娟原违章房屋搬迁安置协议内容，应当以2010年6月10日签订的《房屋搬迁协议书》为准。《承诺书》提及的全面扩面价和楼层差价是以房屋的产权安置为前提条件的，在这个前提不存在的情况下。不涉及安置房屋扩面价及楼层差价免除的问题。
再审庭审中，各方当事人围绕涉案搬迁协议是否属于行政协
议、如为行政协议则是否合法有效、是否存在未按约定履行协议
的情况等审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，对原一、二审法院认定的事实，本院予以确认。本院另查明，2015年11月20日，杭州市拱墅区机构编制委员会作出文件，撤销杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心（挂杭州市拱墅区危旧房改善管理办公室牌子），其职责划归杭州市拱墅区房地产服务管理中心。调整后，杭州市拱墅区房地产服务管理中心同时挂杭州市拱墅区国有土地房屋征收与补偿管理实施中心、杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心、杭州市拱墅区危旧房改善管理办公室牌子。2017年4月21日，杭州市拱墅区机构编制委员会又作出文件，同意将杭州市拱墅区房地产服务管理中心（挂杭州市拱墅区国有土地房屋征收与补偿管理实施中心、杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心、杭州市拱墅区危旧房改善管理办公室牌子）更名为杭州市拱墅区国有土地房屋征收与补偿管理实施中心（挂杭州市拱墅区历史街区历史建筑保护中心牌子）。
本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”本案中，原拱墅区危改办（拱墅区房屋征补中心）及其受委托搬迁单位小河街道办事处和钱国娟签订的《房屋搬迁协议书》，并不属于上述法律、司法解释规定的行政协议之范围。而且，涉案搬迁协议系在2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前签订，由此发生的纠纷亦不宜作为行政案件审理。因此，钱国娟提起的要求拱墅区危改办和小河街道办事处履行《房屋搬迁协议书》及相关义务的诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围，原二审法院裁定驳回钱国娟的起诉并无不当，应予维持。至于涉案纠纷，当事人可以依法通过民事诉讼等途径另行救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十六条之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
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审判长 马国贤
审判员 戴文波
审判员 楼缙东
二〇一八年一月二十二日
书记员 王笑亮
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