浙江省湖州市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙05行初2号
原告高治邦，男，1946年4月8日出生，汉族，住浙江省象山县。
被告安吉县人民政府，住所地安吉县行政中心。
法定代表人陈永华，该县县长。
委托代理人程卫军，该县国土资源局副局长。
委托代理人邹建宏，浙江新台州（杭州）律师事务所律师。
第三人安吉县梅溪供销社有限公司，住所地安吉县梅溪镇上街。
法定代表人徐国联，该公司总经理。
原告高治邦诉被告安吉县人民政府、第三人安吉县梅溪供销社有限公司（以下简称：梅溪公司）土地行政登记及行政赔偿一案，于2017年1月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于1月10日向被告及第三人梅溪公司送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书，被告在法定期限内进行了答辩和举证，第三人梅溪公司在法定期限内进行了答辩。本院依法组成合议庭，于2017年3月9日公开开庭审理了本案。原告高治邦，被告安吉县人民政府的委托代理人程卫军、邹建宏到庭参加诉讼，第三人梅溪公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，不影响本案的审理。本案现已审理终结。
原告高治邦诉称，原告原家中拥有的坐落在安吉县梅溪镇××村小溪口中街××四间房屋，有安字第14402号安吉县土地房产所有权证为证，当时出租给第三人使用。后来由于原告家中的母亲和哥哥相继过世，原告因反革命冤案在狱中服刑，平反后未回安吉而去象山县安家落户，之后一直未过问该房屋。直至听说该房屋要拆迁，原告找到第三人主张权利，经交涉无果后，向安吉县人民法院起诉，不料第三人出示了安吉国用（2002）字第403-192号国有土地使用证。该国有土地使用证是证改后第三人从原安吉县梅溪供销合作社（以下简称：梅溪供销社）的安吉国用（2000）字第403-153号国有土地使用证变更登记而来。原告认为被告安吉县人民政府对原梅溪供销社颁布的安吉国用（2000）字第403-153号国有土地使用证根本不存在国有土地，被告作出该颁证行政行为违法，并应赔偿原告的损失，理由如下：一、被告颁布安吉国用（2000）字第403-153号国有土地证所依据的基本事实不清，该土地根本无征用事实。安吉县人民政府给予颁布2000年国有土地证的基础是原梅溪供销社向安吉土地管理局提交的《申诉书》，该《申诉书》中所写“该土地一九六九年从当地村征用，由于初始登记漏登，现要求土地管理部门给予补发国有土地使用权”并附有当时村委主任万顺宗所写“据核对情况属实”的说明。但2016年2月16日安吉县国土资源局给万顺宗的《调查笔录》可以证实，当时万顺宗的表述为该涉案房屋只是供销社在使用，无法证明有征用事实。因此被告在并无征用事实的情况下予以颁证的行政行为违法。二、行政机关的登记审查行为不合法，为原梅溪供销社颁证的行为没有法律依据。安吉县土地使用权登记审查意见一栏中，经办人意见“经调查，该宗地为梅溪供销社于1969年从小溪口村征用的国有土地……建议确权……”没有法律依据，被告应当对该土地的征用一事进行调查并对当时征用的相关法律文件及地块进行全面核实，是否符合法律的规定，而根据两次民事诉讼及行政诉讼庭审情况看，当时根本就不存在征用一事，土地管理局如何能审查出“该宗地为梅溪供销社于1969年从小溪口村征用的国有土地”这一情况，国有土地使用证办理程序应当为土地登记申请、地籍调查、土地权属审核、颁发国有土地使用权证书，而土地权属审核土地登记机关应当对土地使用者提交的登记申请书、权属来源材料和地籍调查结果进行审核，从而决定是否准予登记的法律程序，但涉案房屋的国有土地登记行政机关并未对该地权属来源尽到合理审查的义务，不符合法律规定。原告认为被告没有充分有效的证据足以证明涉案房屋存在征用事实，被告在给第三人颁布安吉国用（2000）字第403-153号国有土地证时存在事实不清，违反法律规定的情形，应当赔偿原告损失。综上请求，一、判决确认被告作出的安吉国用（2000）字第403-153号国有土地使用证的行政行为违法；二、请求判决被告赔偿原告损失300万元；三、本案诉讼费由被告承担。
原告向本院提交了以下证据材料：1.照片一张，证明房子还在；2.土地房产所有证存根（安字第14402号），证明涉案房屋是原告的；3.安吉县土地使用权登记审查意见共3页，证明登记是伪造的，土地不是国有土地；4.申诉书，证明国有土地使用是伪造的；5.万顺宗出具的证明，证明申诉书上面的字是伪造的，并非他所写。
被告安吉县人民政府辩称，一、被告认为2000年对于原梅溪供销社涉案房屋用地的国有土地予以登记颁证事实清楚，登记符合法律规定。该房屋座落于安吉县××××街道旁，原为原告兄长高治庆名下土改分得的房屋，从土改时的土地房产所有证存根记载内容看，土改时分得上述房屋时，该户有高治庆、高治邦及其母亲共3人。当时分得四间房屋，其中两间楼房、两间平房，房屋用地3.5分。原梅溪供销社（第三人前身）对涉案房屋土地于2000年申请登记，2000年4月28日，原梅溪供销社向安吉县土地管理局提交《申诉书》一份称：“我单位坐落在梅溪镇××××一块，面积290.27㎡，其中建筑面积231㎡。该土地一九六九年从当地村征用，由于初始登记漏登，现要求土地管理部门给予补发国有土地使用权；四至：东至尚亿舜宅路房0.1m；南至小溪口街道；西至金水泉宅共墙；北至本单位宿舍”。在该份《申诉书》上，原梅溪镇小溪口村民委员会签署“该宗地为梅溪供销社使用的国有土地”的意见。2000年10月10日安吉县土地管理局经办人员在《安吉县土地使用登记审查意见书》经办人意见一栏签署：“经调查，该宗地为梅溪镇供销社于1969年从小溪口村征用的国有土地，面积为290.27㎡，因初始登记漏登，现要求补发证；建议确权290.27㎡，报局审批”。同年10月27日，该局领导初审同意，同日经被告审查批准予以登记，给原梅溪供销社颁发安吉国用（2000）字第403-153号国有土地使用证，用地性质为行政划拨。2002年10月28日，因原梅溪供销社改制为梅溪公司，故向安吉县国土资源局提交办理出让及变更登记的申请。安吉县国土资源局按企业改制政策对于原行政划拨用地290.3㎡国有用地补办出让手续（出让金减免）。2002年11月20日，被告审查同意登记，并给梅溪公司颁发安吉国用（2002）字第403-192号国有土地使用证，同时安吉县国土资源局对于安吉国用（2000）字第403-153号国有土地使用证予以注销。2015年6月，原告以梅溪公司为被告，向安吉县人民法院提起物权保护之诉，要求确认涉案四间房屋的所有权归其所有并要求归还上述房屋。原告主张涉案房屋为原告在内的家庭成员所有，历史上租赁给原梅溪供销社使用，不存在房屋买卖事实关系。后因其母亲早年病故，长兄高治庆于1998年去世，原梅溪供销社支付租金至1998年，而梅溪公司则主张涉案房屋为买卖关系，并以保留的1983年固定资产账册上记载一幢二楼二间，1960年购买及金额2200元、面积104㎡等记载内容主张1960年买卖取得房屋的事实成立。安吉县人民法院审理后作出（2015）湖安民初字第642号民事判决书，以证据不足驳回高治邦的诉讼请求。原告不服提起上诉，二审作出（2015）浙湖民终字第656号民事判决书，以相同理由驳回上诉，维持原判。原告高治邦以涉案土地登记事实虚假为由，要求撤销被告核准的安吉国用（2002）字第403-192号国有土地使用权登记，提起复议及诉讼无果，遂对被告作出安吉国用（2000）字第403-153号国有土地使用证的行政行为提起诉讼，请求确认违法。基于上述，被告认为梅溪公司以保留的1983年固定资产账册记载1960年购买原告家庭房屋的事实应予认可。2000年原梅溪供销社申请登记申述1969年向村征用土地一节时间上存在错误，但只要1960年房屋买卖成立，则按照《关于确定土地权属问题的若干意见》第六条、第十五条之规定，确定涉案争议土地所有权为国家所有，使用权为原梅溪供销社所有并无不当。二、原告所诉300万元损失赔偿没有事实与法律依据。行政赔偿的前提是行政行为违法，本案被告的土地登记行为并未确认违法，因此不存在行政赔偿的前提。退一步讲即使认定上述土地登记行为缺乏权属证明应予以撤销或确认违法，但原告同第三人仍需解决涉案房产的归属问题。如果原告经诉讼程序最终确定涉案房屋产权为其所有，其房屋产权恢复原来状态，不存在损失问题，如果确定涉案房产为第三人所有，则对于原告而言根本不存在其房屋损失的问题。同时根据《国家赔偿法》第十五条规定，赔偿请求人对自己提出的主张应当提供证据，本案原告也未提供证据证明其存在三百万元的损失，以及该损失与被告的行政行为之间存在因果关系。综上，被告作出的安吉国用（2000）字第403-153号土地登记的事实清楚，登记符合规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告安吉县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据材料：1.土地房产所有证存根（安字第14402号），证明涉案房屋土改时分给高治庆、高治邦及其母亲时的情况；2.申诉书，证明原梅溪供销社将涉案土地于2000年4月申报登记时称1969年从当地村征用；3.安吉县土地使用权登记审查意见及宗地图，4.土地使用权登记申请表，5.安吉国用（2000）字第403-153号《国有土地使用证》，证据3-5共同证明2000年10月安吉县国土资源局审查确认土地290.3平方米为原梅溪供销社1969年向小溪口村征用并颁发该证；6.土地使用权登记审批表，7.土地使用权登记申请表及附件，8.土地使用权补办出让审批表，9.《国有土地使用权出让合同》，10.安吉国用（2002）字第403-192号《国有土地使用证》，证据6-10共同证明安吉国用（2002）字第403-192号《国有土地使用证》的颁证情况；11.万顺宗的调查笔录，证明其对于1969年征用土地事实不清楚；12.固定资产明细分类账，证明梅溪公司主张于1960年购买涉案房屋土地；13.（2015）湖安民初字第642号民事判决书，14.（2015）浙湖民终字第656号民事判决，15.（2015）浙湖民终字第656-1号民事裁定书，证据13-15共同证明民事判决所认定的事实；16.湖政复决字（2016）3号行政复议决定书，证明行政复议维持的事实。
第三人梅溪公司答辩称，一、原告的诉讼请求缺少法律依据。因为（2000）字第403-153号国有土地使用证的所有人是原梅溪供销社，办理土地原始登记的单位也是原梅溪供销社，并且该土地使用证在2002年已撤销，因此与第三人没有利害关系，与诉讼主体不符，要求法院驳回其诉讼请求。二、关于原告诉讼状中安吉国用（2000）字第403-153号国有土地使用证所指的土地来源作如下陈述：1、第三人曾多次派人走访一些原梅溪供销社老职工以及周边群众调查确认该房产于1960年房主高治庆出售给原梅溪供销社一事，由于时间久远未查到当时购买该房产原始凭证（根据国家有关规定，企业财务原始凭证保留期为30年），但是第三人查到了原梅溪供销社1983年固定资产明细账，该账页明确记录该房产于1960年购入。2、该房产土地现在所有权归第三人。2002年经安吉县经济体制改革办公室安体改（2002）4号文件批准成立梅溪公司。原梅溪供销社资产经安吉中信资产评估事务所评估（评估资产中有该房产的价值），评估后的净资产由第三人出资购入，根据体改办文件要求第三人于2002年对全部房产、土地（国有划拨其中包括高治邦要求权利的小溪口中街地块）办理了出让过户手续，按规定缴纳了土地出让金，并取得土地使用证（包括该房产）。3、高治邦在民事案件一审中称1959年因其母亲生病向原梅溪供销社借款2000元，根据当时的财务制度以及经济水平，原梅溪供销社不可能将这么多钱借给高治邦家庭，第三人认定该2000元是购房款。4、高治邦称高治庆（原房屋所有人）是1998年去世的，但高治庆从未要求原梅溪供销社支付该房租，原梅溪供销社财务上也没有支付过该房租的记录，充分证明该房产已经卖给了原梅溪供销社。5、关于高治邦对1969年向小溪口村征用土地提出的疑问。第三人向原梅溪供销社经办人了解情况，当时办理土地登记时认为这宗土地、房屋都是原梅溪供销社的。所以统一写在一张证明材料上，没有分别说明。该土地登记面积290.27平方米，土地来源由两块组成。原梅溪供销社向高治庆购买的房屋所占的土地是左面一小块，其余土地是原梅溪供销社1969年向小溪口村征用后用于建造营业房。由于该房屋1960年购买时间跨度大，原梅溪供销社人员调动频繁、变动大，第三人对于土地的来源不是很清楚，只知道该土地房屋原梅溪供销社用了几十年，而且原梅溪供销社固定资产账上一直有该房屋的记录，所以造成了该土地登记证明材料未写清楚的情况。以上陈述，在民事判决中被采纳认可。根据以上事实情况，充分说明该土地房屋是原梅溪供销合作社合法取得的产权，归原梅溪供销社所有，故请求驳回原告的诉请。
经庭审质证，本院对原告及被告提交的证据作如下认定：
对于原告提交的证据，被告质证认为，对证据1、2没有异议，但对证据3、4的证明目的有异议，对证据5的合法性有异议。本院经审查认为，原告提交的证据符合有效证据的要件，能够证明涉案土地在1951年归高治邦一户所有，并于2000年登记给原梅溪供销社的情况，本院予以认定。
对被告安吉县人民政府提交的证据，原告质证认为，对证据1的三性无异议，对证据2的真实性有异议，对证据3-12三性有异议，对证据13、14的合法性有异议，对证据15的三性无异议，对证据16的真实性有异议。本院经审查认为，证据1-5能够证明涉案土地在1951年归高治邦一户所有，并于2000年登记给原梅溪供销社的情况，本院予以认定；证据6-10能够证明安吉国用（2000）字第403-153号国有土地使用证变更登记为安吉国用（2002）字第403-192号国有土地使用证的情况，本院予以认定；证据11-15能够证明涉案土地上的房屋权属由高治邦一户所有变更为原梅溪供销社所有的情况，本院予以认定；证据16与本案不具有关联性，本院不予认定。
经审理查明，涉案土地座落于安吉县××小溪口村，1951年5月，《土地房产所有证存根》载，高治庆一户三人（高治庆、高治邦和母亲），分得楼房两间，平屋两间，共四间，房屋用地3.5分。原梅溪供销社于2000年10月取得安吉国用（2000）字第403-153号《国有土地使用证》，地号为403-37-0-5，使用权类型为划拨，使用面积为290.3平方米。因原梅溪供销社企业改制为第三人梅溪公司，土地使用主体变更，2002年11月，经变更登记，第三人梅溪公司取得安吉国用（2002）字第403-192号《国有土地使用证》，地号为403-37-0-5，使用权类型为出让，使用面积为290.3平方米。2015年6月9日，原告高治邦以梅溪公司为被告提起物权保护纠纷一案，请求确认座落于安吉县梅溪镇安溪村小溪口中街四间民房为原告所有并要求梅溪公司归还上述房屋。安吉县人民法院于2015年8月14日作出（2015）湖安民初字第642号民事判决，认定梅溪公司为四间房屋的所有权人，判决驳回原告的诉讼请求。原告对该判决结果不服向本院提起上诉，本院于2015年11月20日作出（2015）浙湖民终字第656号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。原告所持有的1951年颁发的《土地房产所有证存根》（安字第14402号）所涉及的土地和房屋位于初始登记的（2000）字第403-153号《国有土地使用证》所涉及的土地内，原告认为安吉国用（2000）字第403-192号《国有土地使用证》的登记行为侵犯了其合法权益，故提起行政诉讼。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项的规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”本案中，原告高治邦曾就涉案土地上房屋所有权纠纷以第三人梅溪公司为被告提起民事诉讼，后经安吉县人民法院（2015）湖安民初字第642号和本院（2015）浙湖民终字第656号生效民事判决驳回原告高治邦的诉讼请求，并确认涉案土地上房屋所有权归第三人梅溪公司所有。涉案土地上的房屋买卖行为发生在前，而涉案土地的登记行为发生在后，在房屋所有权发生转让时，该房屋所在范围内的土地使用权一并转让。在生效判决确认涉案土地上房屋的权属不属于原告高治邦所有的情况下，原告对于涉案房屋及其所在土地不享有权属，故其与房屋买卖行为之后的土地登记行为不具有利害关系，原告不具有提起本案诉讼的主体资格，原告一并提起的行政赔偿请求亦缺乏事实和法律依据，应予以一并驳回起诉。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告高志邦的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 汤政强
代理审判员 许婷婷
代理审判员 彭伟伟
二〇一七年六月十一日
书 记 员 凌烈妮