江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）宁行终字第80号
上诉人（原审原告）杨有福，男，汉族，1966年9月10日生。
委托代理人宋姣，北京圣运律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南京市江宁区城市管理行政执法局，住所地南京市江宁区天印大道669号。
法定代表人许文林，南京市江宁区城市管理行政执法局局长。
委托代理人杨传圣、王皓，江苏杨传圣律师事务所律师。
上诉人杨有福因诉被上诉人南京市江宁区城市管理行政执法局（以下简称江宁区执法局）城建行政强制一案，不服南京市江宁区人民法院（2014）江宁行初字第75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨有福及其委托代理人宋姣，被上诉人江宁区执法局的委托代理人王皓到庭参加了诉讼。在案件审理中，因本案的审判须以相关案件的审理结果为依据，本案于2015年5月18日中止审理，并于2016年3月17日恢复审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年4月18日，江宁区执法局接到南京市江宁区人民政府淳化街道办事处反映杨有福在南京市江宁区淳化街道骆家渡建设的房屋（下称涉案房屋）没有办理相关合法手续。之后，江宁区执法局进行了立案调查，并向南京市江宁区规划局（以下简称江宁区规划局）发函征询意见。2014年4月8日，江宁区规划局作出复函，确认涉案房屋未经规划审批，属于严重影响城市规划的违法建设工程。后江宁区执法局制作了《案件调查及现场勘察记录》及附图，且拍摄了照片，下发了《限期整改通知书》。2014年4月10日，江宁区执法局向杨有福作出了《限期拆除告知书》，责令其收到《限期拆除告知书》之日起七日内自行拆除所搭建的违法建设，并告知了责令其限期拆除的事实、理由、依据以及其依法享有的权利。2014年4月18日，江宁区执法局的执法人员经核查发现，杨有福未在规定期限内自行拆除该违法建设，且无正当理由，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定。故根据《城乡规划法》第六十八条的规定，于2014年4月30日对杨有福作出宁城执江强拆字（2014）第淳005号《强制拆除决定书》（以下简称5号《强制拆除决定书》），认定涉案房屋未领取建设工程规划许可证，没有办理相关合法手续，属于违法建设，决定对其实施强制拆除。杨有福不服，认为江宁区执法局作出的5号《强制拆除决定书》侵犯其合法权益，向原审法院提起行政诉讼，要求予以撤销。
原审法院认为，参照2002年《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》规定，南京市人民政府自2002年9月起在城区范围推行相对集中行政处罚权工作。后根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发（2002）17号）和江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发（2003）89号）精神，经江苏省人民政府同意，南京市人民政府于2005年9月发出宁政办发（2005）96号《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》（附《南京市扩大推进城市管理相对集中行政处罚权工作方案》），决定在江宁、六合、浦口三个区开展城市管理相对集中行政处罚权工作，并在三个区成立城市管理行政执法局实施城市管理相对集中行政处罚权工作。实行城市管理相对集中行政处罚权的执法权限包括“城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。2008年1月1日《城乡规划法》施行后，《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》于2010年12月1日进行了相应修订，修订后的《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二条规定，该办法适用于本市施行相对集中行政处罚权工作的区域，并且对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为，该办法第五条、第十五条明确授权城市管理行政执法局按照《城乡规划法》等法律、法规规定进行查处。《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第五条规定，“市、区执法局行使市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；行使城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。”第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”据此，江宁区执法局具有对未取得建设工程规划许可证进行违法建设的行为采取查封施工现场、强制拆除等措施的法定职权。
关于被诉强制拆除决定书程序是否合法，原审法院经审查认为，江宁区执法局在履行了立案、调查、现场勘查、询问、发出《限期整改通知书》及《限期拆除告知书》告知相对人陈述和申辩权等程序后，作出被诉《强制拆除决定书》并依法送达，符合正当程序要求。
关于被诉强制拆除决定书认定事实是否清楚、适用法律是否正确，原审法院经审查认为，《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”2010年《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条规定，“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《城乡规划法》等法律法规规定查处，执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担。”本案中，在卷证据和当事人陈述证明，杨有福在未取得建设工程规划许可证的情况下，在涉案土地进行房屋建设，故江宁区执法局认定涉案房屋属于违法建设，从而作出被诉强制拆除决定书，具有事实和法律依据。杨有福认为其涉案房屋属于合法建设，江宁区执法局不应对其认定为违法建设的主张，不予支持。
综上，杨有福的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。据此，依照《城乡规划法》第四十条第一款、第六十八条以及《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回杨有福要求撤销5号《强制拆除决定书》的诉讼请求，案件受理费50元由杨有福负担。
上诉人杨有福上诉称：1、一审判决适用法律错误。首先，一审判决认定5号《强制拆除决定书》合法，适用的法律依据为《城乡规划法》第六十四条。但本案中，根据上诉人提供的证据以及证人证言能够证明上诉人房屋建设的时间为2002年至2003年，而《城乡规划法》颁布的时间为2007年10月28日，实施时间为2008年1月1日。根据法不溯及既往的法治原则，不能依据2008年实施的《城乡规划法》对上诉人房屋的合法性进行评价。同时，一审法院援引了2002年《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》、2010年《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》、国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、江苏省人民政府《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》以及南京市人民政府《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作方案》等，作为被上诉人作出的具体行政行为合法的依据。但上述法律规定及相关办法明显违反《中华人民共和国立法法》第八十七条关于上位法效力与下位法效力的相关规定。2、一审法院认定被上诉人作出的强制拆除决定书事实清楚明显错误。首先，被上诉人作出5号《强制拆除决定书》已经超过处罚时效。被上诉人作出的具体行政行为在性质上属行政处罚，即使上诉人在本案中所涉房屋为违章建筑，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。本案中，上诉人的房屋建设时间为2002年，距被上诉人作出强制拆除决定书的时间已过12年，明显已经超过了国家法定处罚权的时效，不应再进行处罚。另，被上诉人作出具体行政行为时均未告知上诉人享有申辩与质证的权利，而是直接采取了强制拆除的行为，剥夺了上诉人依法享有的抗辩、申诉以及诉讼权利。且被上诉人作出的所有文书的送达程序违反《中华人民共和国民事诉讼法》第七十八条、七十九条的规定。本案中，被上诉人并没有通知过上诉人领取任何文书，也未给上诉人送达过任何文书，直到2014年5月16日涉案房屋被强制拆除时，上诉人始得知被上诉人作出了以上处罚行为，该行为严重侵犯了上诉人的合法权益。此外，根据被上诉人提交的证据显示，其所作出的所有法律文件均未实际送达上诉人，而是仅仅有两名人员作为见证人在见证处签字，用以证明上诉人拒绝签收被上诉人作出的法律文件。而事实是，此两名所谓的见证人，一名见证人为被上诉人的工作人员，而另外一名见证人为淳化街道办事处工作人员，也就是被上诉人提交的案件受理登记表中作为反映涉案房屋为违法建筑的报告人。作为见证人，首先应当与本案无任何利害关系，而该两名见证人所在单位均与本案有严重的利害关系。故被上诉人提交的所有欲证明其作出5号《强制拆除决定书》程序合法的上述两名见证人签字的法律文件均应无效。3、一审法院认定被上诉人作出5号《强制拆除决定书》合法，违背了行政行为要遵循行政合理性的原则。根据上诉人呈交的证据以及当庭陈述可以证明，除上诉人外，另有其他村民也存在房屋被认定为违章建筑的情形，但其他住户得到了相应的补偿，上诉人却受到不公平的对待，原因仅在于上诉人不能同意低价的补偿方案。此外，2013年正值上诉人所有房屋被征收之际，被上诉人恰以街道办事处反映为口实，调查并认定上诉人房屋属违法建筑，在此特殊的时间节点遭遇此种差别待遇决不符合人之常情，在客观效果上无异于掠夺。4、一审案件的审理程序严重违法。首先，一审法院定于2014年10月10日上午九时审理本案，在开庭过程中，被上诉人并未提交欲证明其作出具体行政行为合法的证据原件，而根据举证通知书，开庭当日即为举证期限届满之日，被上诉人理应于开庭当日将所有证据原件交予上诉人进行质证，逾期视为没有证据证明其作出的具体行政行为合法。而事后，一审法院却通知上诉人，被上诉人已经补充提交了证据原件，请予以质证。上诉人认为，被上诉人开庭时未提交证据原件予以证实其作出的具体行政行为合法，理应视为没有证据予以支持，而本案中一审法院根据事后被上诉人已经超过举证期限提交的所谓证据即判定被上诉人作出5号《强制拆除决定书》合法，纯属程序违法，严重违反了相关法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条及江苏省高级人民法院出具的判决书中的认定，涉案地块房屋征收决定作出时间为2013年6月28日，而江宁区规划局认定杨有福涉案房屋为违章建筑的时间为2014年4月8日，该时间已经超过了处理时效，故被上诉人作出的强制拆除决定书已经明显超过认定及处理的法定时间，应予以撤销。综上所述，请求二审法院在查明事实的基础上依法公正裁刿，依法撤销原判，并确认被上诉人作出的5号《强制拆除决定书》违法并予以撤销。
被上诉人市江宁区执法局未向本院提交书面答辩意见，其在庭审中辩称，上诉人所说的法律规定，是房屋征收补偿条例是行政法上的行政补偿纠纷，而该案件是审理强制拆除决定，两者没有关联性。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，上诉人杨有福因不服江宁区规划局作出的江宁规函（2014）67号《关于对淳化街道骆家渡村杨贤芳、杨有福违法建设认定的复函》，向南京市江宁区人民法院提起行政诉讼。南京市江宁区人民法院于2015年9月15日作出（2015）江宁行初字第28号行政裁定，认为该复函并未对外法律效力，对当事人的权利义务亦未产生实际影响，属于政府机关内部公文往来，不是可诉行政行为，不属于行政诉讼审理范畴，裁定驳回杨有福的起诉。杨有福不服，向本院提起上诉。本院于2016年1月15日作出（2015）宁行终字第487号终审行政裁定，认为上述复函仅是对客观事实的描述，未对杨有社的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，裁定驳回上诉，维持原裁定。
本院认为，根据《关于在江宁、六合、浦口三个区开展相对集中行政处罚权工作的通知》及《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二第、第三条第一款、第五条、第十五条的规定，被上诉人江宁区执法局具有对本辖区内相关建设是否违反城市管理规划规定进行调查并作出处理的法定职权。本案中，涉案房屋位于本市江宁区淳化街道桥头社区骆家渡，在南京市江宁行政区划内，属被上诉人的管理、查处范围，被上诉人具有职权依据。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《南京市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第十五条规定：“未取得建设工程规划许可证件建设建筑物、构筑物及其他设施的，由执法局按照《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规规定查处。执法局责令停止建设或限期拆除后，当事人继续建设或逾期不拆除的，执法局依法采取查封施工现场、强制拆除等措施，拆除费用由违法行为人承担”。本案中，被上诉人江宁区执法局对涉案房屋进行了现场勘查与记录，并商请江宁区规划局对涉案房屋是否违法进行认定，在上诉人未能提供涉案房屋有关审批手续、江宁区规划局明确涉案房屋未经规划审批、属于严重影响城市规划的违法建设工程的情况下，被上诉人认定涉案房屋违反相关法律规定，于2014年4月10日作出《限期拆除告知书》，且在核查上诉人未按告知限期拆除涉案房屋后，于2014年4月30日作出了5号《强制拆除决定书》，认定事实清楚，符合法律规定。被上诉人接到举报后，履行了立案、调查、现场勘查、询问，并发出《限期整改通知书》及《限期拆除告知书》，告知了上诉人责令其限期拆除涉案房屋的事实、理由、依据以及其依法享有的权利后，作出了被诉5号《强制拆除决定书》并依法进行了送达，符合正当程序要求，并无不当。上诉人提出涉案房屋即使为违章建筑也已经过了二年的处罚时效的主张，本院认为，被诉5号《强制拆除决定书》系对涉案房屋作出的行政强制行为，并非行政处罚行为，上诉人的主张本院不予采纳。上诉人提出被上诉人未通知也未向其送达任何法律文书的主张，因与在案证据不符，本院不予支持。
综上，上诉人杨有福认为被上诉人江宁区执法局作出的5号《强制拆除决定书》违法并予以撤销的主张不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人杨有福承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 郝莉坤
代理审判员 熊文超
代理审判员 张 辉
二〇一六年三月十八日
书 记 员 曹 洁