浙江省舟山市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）浙09行终54号
上诉人（原审原告）郑利明，男，汉族，1963年4月12日出生，住舟山市普陀区普陀山镇香华街**号，现住舟山市普陀区。
委托代理人（特别授权代理）谢春花，女，汉族，1962年10月17日出生，住址同上，系上诉人配偶。
被上诉人（原审被告）舟山市普陀山风景名胜区管理委员会，住所地舟山市普陀山镇梅岑路115号。
法定代表人蒋志伟，主任。
出庭负责人乐添，该管委会副主任。
委托代理人（特别授权代理）邵汉军，浙江震舟律师事务所律师。
委托代理人（特别授权代理）王曾，浙江震舟律师事务所律师。
上诉人郑利明因与被上诉人舟山市普陀山风景名胜区管理委员会（以下简称普陀山管委会）城建行政协议及行政赔偿一案，不服舟山市普陀区人民法院（2016)浙0903行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2017年9月18日立案受理后，依法组成合议庭，并于2017年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人郑利明委托代理人谢春花，被上诉人普陀山管委会副主任乐添及其委托代理人邵汉军、王曾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2014年1月1日，原告与被告下属事业单位普陀山社会事业服务中心（普陀山房地产管理处）签订了《住宅公有房屋租赁合同》，双方约定，普陀山房地产管理处将坐落于普陀××）在册编号2014-077号的住宅用房租赁给原告使用，租赁期限2年，自2014年1月1日起至2015年12月31日止。同日又签订了《非住宅公有房屋租赁合同》，双方约定，普陀山房地产管理处将坐落于普陀山法西斋在册编号非2014-083号非住宅公有房屋租赁给原告使用，租赁期限3年，自2014年1月1日起至2016年12月31日止。合同并约定了租金及其他事项。2014年3月3日，浙江省消防安全委员会办公室向舟山市人民政府发出浙消安委办[2014]4号《关于舟山市普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》，明确包括原告所租赁房屋在内的老庵堂区域存在严重影响公共安全的重大火灾隐患，要求整改，在整改意见中明确“全部腾退搬迁”方案，要求确保在2015年6月30日完成所有住户腾退搬迁工作。同年3月5日，舟山市人民政府发出舟政办函[2014]6号《关于加快普陀山老庵堂腾退工作的通知》，明确所涉房屋属于腾退范围，由被告具体落实腾退工作。同年7月8日，被告办公室发文成立了普管委党办[2014]15号《关于成立普陀山老庵堂腾退工作领导小组的通知》。同年7月30日被告办公室发布普管委办[2014]38号《关于印发普陀山老庵堂住房腾退工作实施细则的通知》，同年4月21日被告办公室发布普管委办[2015]24号《关于印发普陀山老庵堂住户腾退工作补充规定的通知》并进行公示。同年8月12日被告举行了腾退事项的听证会。期间，自同年8月5日至2015年4月23日，被告办公室成立的普陀山老庵堂腾退工作领导工作小组连续发布第一号至第八号腾退公告。2015年8月31日，普陀山老庵堂腾退工作领导工作小组与原告签订了《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》。协议签订后，腾退房屋被拆除。
原审法院认为，根据《浙江省普陀山风景名胜区条例》第五条第一款之规定，普陀山风景名胜区管理委员会在舟山市人民政府的领导下，依法负责普陀山、洛迦山的规划、保护、利用和统一管理工作。该条例第六条规定，普陀山风景名胜区管理委员会负责普陀山规划建设、环境保护、旅游、安全生产、宗教事务、社会治安、环境卫生、文化市场等管理工作以及依法行使舟山市人民政府依法授予的和有关行政管理部门依法委托的其他管理职权。故本案被告普陀山风景名胜区管理委员会对双方所涉公有房屋进行管理包括对住户腾退安置具有法律依据和法定职责，特别是在浙江省消防安全委员会明确普陀山老庵堂区域存在严重影响公共安全的重大火灾隐患时更应及时履行法定职责，采取各种措施作出整改。普陀山老庵堂腾退工作领导工作小组是被告发文成立的为开展老庵堂腾退工作所设立的临时机构，其法律后果由被告承担，其与原告签订《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》不构成行政法上重大且明显的违法情形导致协议无效的情况。原告主张被告通过欺诈、胁迫与原告签订腾退安置协议，协议应属无效的观点，因《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项规定“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”合同无效，原告没有证据证明被告存在欺诈、胁迫，也没有证据证明被告订立腾退安置协议的行为损害国家利益，故原告的该主张不能支持。同时原告主张的腾退安置协议无效后要求恢复香华街原状，返还原房、赔偿财产损失的请求，也不能支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告郑利明要求确认《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》无效、要求判令被告普陀山风景名胜区管理委员会恢复香华街原状，返还原房、赔偿财产损失的诉讼请求。
宣判后，郑利明不服，向本院提起上诉称，原审法院判决与事实和法律不相符合。一、浙消安委办[2014]4号《关于舟山市普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》未明确指出将香华街都列入重大火灾隐患整改范围。被上诉人也没有上诉人房屋存在重大火灾隐患需要整改拆除的确凿证据；二、普陀山老庵堂腾退工作领导小组办公室不具备对外作出行政行为的主体资格，被上诉人以内设的临时机构名义作出的有关腾退事项不符合法定形式；三、普陀山老庵堂腾退事项听证会是一次走形式、走过场，没有上诉人参加的听证会，行政程序违法；四、涉案普陀山老庵堂住户腾退安置协议系以合法形式掩盖非法目的、上诉人在被欺诈、胁迫下违背自愿意志签订的行政协议。综上，请求本院查明事实，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。
被上诉人普陀山管委会答辩称，被上诉人实施腾退证据确凿，适法正确，程序合法。一、涉诉房屋未直管公房，上诉人仅有承租人的居住使用权；二、被上诉人管理职能主体适格、适法正确。根据浙江省人大通过的《浙江省普陀山风景名胜区条例》规定，被上诉人负责普陀山、洛迦山的规划、保护、利用和统一管理。经国务院同意、住建部审批的《普陀山风景名胜区总体规划》明确“逐步迁出住在寺庙庵堂的居民”。浙江省消防安全委员会出具浙消安委办[2014]4号《关于舟山市普陀山老庵堂重大火灾隐患整改意见的函》明确上诉人房屋所在的老庵堂区域存在严重影响公共安全的重大火灾隐患要求整改，在整改意见中明确“全部腾退搬迁”方案，还明确被上诉人制定相应的整改措施和各项工作。2014年3月5日，舟山市人民政府出具舟政办函[2014]6号《关于加快普陀山老庵堂腾退工作的通知》明确所涉房屋属于腾退范围，有被上诉人具体落实腾退工作并发文成立了《关于成立普陀山老庵堂腾退工作领导小组的通知》（普管委党办[2014]15号）。三、被上诉人形式腾退管理职能程序合法。2014年7月30日、2015年4月21日，被上诉人发布了普管委办[2014]38号《关于印发普陀山老庵堂住户腾退工作实施细则的通知》、普管委办[2015]24《关于印发普陀山老庵堂住户腾退工作补充规定的通知》并进行公示，并在2015年8月12日进行了相关腾退内容的听证会。在听取了上诉人在内的普陀山居民意见后与上诉人自愿、合法签订了《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》，并依据协议安置了上诉人。上述程序合法有效，维护了上诉人的权益。综上，原审法院认定事实清楚、法律适用正确。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，被上诉人办公室发布普管委办[2015]24号《关于印发普陀山老庵堂住户腾退工作补充规定的通知》、举行腾退事项听证会的时间分别为2015年4月21日、2015年8月12日。除该节事实外，本院经审理查明的事实与原审法院判决认定的事实一致，故对与原审法院判决认定一致的事实予以确认。
本院认为，上诉人提起原审诉讼，系要求人民法院依法确认涉案《普陀山老庵堂住户腾退安置协议》无效，并判令被上诉人恢复香华街原状，返还上诉人原使用房屋、赔偿损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，无效行政行为须具备“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。因为无效行政行为认定较为严苛，故人民法院应当对提起确认无效之诉的当事人进行释明。只有释明后当事人未变更诉讼请求，而被诉行政行为又不具有无效情形时才能作出驳回当事人诉讼请求的裁判。本案中，被诉行政协议不具备无效情形，原审法院未对上诉人进行释明，直接作出驳回诉讼请求判决，审判程序违法，依法应予撤销并发回重审。另，根据《行政诉讼法》第三十条第二款第（二）项、第（三）项之规定，当事人的近亲属或者工作人员、当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民可以被委托为公民代理人。本案上诉人原审诉讼代理人虞良忠既非上诉人的近亲属，也非上诉人所在社区、单位、有关社会团体推荐的公民，故上诉人原审代理人虞良忠不符合法律规定的代理条件。原审法院未经审查，在上诉人原审未出庭应诉的情况下，同意上诉人代理人虞良忠代上诉人参加庭审活动并作出实体判决，审判程序违法。综上，原审法院审判程序违法，应予撤销并发回重审。此外，原审判决未明确诉讼费的负担，文书制作存在缺陷，本院予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：
一、撤销舟山市普陀区人民法院（2016)浙0903行初18号行政判决；
二、发回舟山市普陀区人民法院重审。
审 判 长 王卫东
审 判 员 周 杰
审 判 员 张 静
二〇一七年十一月三十日
法官助理 方 园
代书记员 斯洲慧