江苏省盐城市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）盐行终字第00016号
上诉人（原审原告）曹长根。
上诉人（原审原告）徐汉尧。
上诉人（原审原告）陈勇。
上诉人（原审原告）徐学付。
上诉人（原审原告）吴长坤。
上诉人（原审原告）刘亚芳。
上诉人（原审原告）董松堂。
上诉人（原审原告）陈广云。
上诉人（原审原告）徐建平。
上诉人（原审原告）徐志怀。
上诉人（原审原告）于根美。
上诉人（原审原告）吴建友。
上列上诉人共同委托代理人黄爱华。
被上诉人（原审被告）盐城市盐都区发展和改革委员会。
法定代表人李庆銮。
委托代理人董必阳。
委托代理人顾兵。
上诉人曹长根等12人因诉被上诉人盐城市盐都区发展和改革委员会（以下简称盐都发改委）发改行政审批一案，不服盐城市盐都区人民法院（2014）都行初字第0050号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年12月31日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2013年9月7日，盐城市盐都区人民政府根据盐城市盐都区新区管委会《关于请求同意盐城市开新投资有限公司实施盐都新区“城中村”改造项目的请示》，作出《盐城市盐都区人民政府关于同意盐城市开新投资有限公司实施盐都新区“城中村”改造项目的批复》（都政复（2013）40号）。2013年9月13日，盐都发改委根据盐城市开新投资实业有限公司《关于请求批准新区城中村改造项目开展前期工作的请求》，作出《关于同意盐城市开新投资实业有限公司城中村改造项目开展前期工作的意见》（都发改基（2013）306号），该文载明：一、原则同意你公司新区城中村改造项目开展前期工作；二、建设内容：主要进行基础设施建设、生态公园建设和河道整治，总面积1190亩；三、项目选址：新区盐渎路北、新都路南；四、投资估算及资金来源：该项目投资为13亿元，资金由你公司自筹；五、请你公司接到本意见后，严格按照有关规定，认真做好项目的规划、设计、资金落实等工作，抓紧向区有关部门办理相关手续，办理好项目核准所需的各项附件后，报我委核准；六、该意见并非核准该项目的行政许可决定，不应视为项目开工建设的依据。该项目经本委核准后方可开工建设。
原告曹长根等12人在盐城市盐都新区万胜小区拥有合法房屋，房屋位置均在盐渎路北、新都路南，在盐城市开新投资实业有限公司城中村改造的1190亩的范围。2014年3月27日，原告曹长根等12人以书面形式向盐都发改委申请公开“关于在曹长根等12人房屋所占土地上进行建设的建设项目立项法律文件及相关审批材料”的政府信息。盐都发改委于2014年4月3日答复原告其曾作出“都发改基（2013）306号文”。原告认为盐都发改委存在以发文同意建设的形式代替立项手续的行为，同时认为盐都发改委无权作出“都发改基（2013）306号”文件，原告向盐城市发展和改革委员会申请了行政复议。2014年7月10日，盐城市发展和改革委员会作出了维持的复议决定。原告不服提起行政诉讼。
原审法院认为，根据《盐城市盐都区人民政府办公室关于印发盐都区发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（都政办发（2010）72号），盐都发改委负责盐都区固定资产投资的综合管理，按照权限核准、备案固定资产投资项目、企业投资项目和外商投资项目。本案的争议焦点为：被告盐都发改委作出的《关于同意盐城市开新投资实业有限公司新区城中村改造项目开展前期工作的意见》（都发改基（2013）306号）事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确。《江苏省政府核准的投资项目目录（2004年本）》规定，单片开发面积在10平方公里及以上的市政基础设施项目由省级投资主管部门核准；其他市政基础设施项目由市、县级政府投资主管部门核准。因此，盐都发改委具有对该项目进行核准的权限。根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发（2004）20号）的规定：“二、转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位：（一）改革项目审批制度，落实企业投资自主权。彻底改革现行不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业承包不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。……”，江苏省人民政府《省政府关于印发江苏省企业投资项目核准暂行办法江苏省企业投资项目备案暂行办法江苏省政府核准的投资项目目录（2004年本）的通知》（苏政发（2005）38号），其中《江苏省企业投资项目核准暂行办法》第八条规定：“根据需要，项目核准机关对符合产业政策的项目可向项目申报单位出具同意开展前期工作的意见，以便于相关职能部门进行专业审查。”以及《盐城市盐都区人民政府关于同意盐城市开新投资有限公司实施盐都新区“城中村”改造项目的批复》（都政复（2013）40号），盐都发改委作出同意该项目开展前期工作的意见的都发改基（2013）306号文符合相关的投资管理规定。原告曹长根等12人提出盐都发改委作出都发改基（2013）306号文件存在以发文同意建设代替立项问题。该文件中明确规定要求该公司接到本意见后，严格按照有关规定，认真做好项目的规划、设计、资金落实等工作，抓紧向区有关部门办理相关手续，办理好项目核准所需的各项附件后，报该委核准。同时该文件还明确规定该意见并非核准该项目的行政许可决定，不应视为项目开工建设的依据。该项目经该委核准后方可开工建设。可见被告的发文是前期工作的意见，被告已经尽到了审查义务，故原告所述“以发文同意建设的形式代替立项手续”的问题，无事实依据。
综上，盐都发改委所作《关于同意盐城市开新投资实业有限公司新区城中村改造项目开展前期工作的意见》（都发改基（2013）306号），是属于该委职责范围内作出的文件，该文件事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告曹长根等12人诉请的理由不能成立，不予支持。据此，依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告曹长根、徐汉尧、陈勇、徐学付、吴长坤、刘亚芳、董松堂、陈广云、徐建平、徐志怀、于根美、吴建友要求确认被告盐城市盐都区发展和改革委员会作出的《关于同意盐城市开新投资实业有限公司新区城中村改造项目开展前期工作的意见》（都发改基（2013）306号）违法的诉讼请求，案件受理费50元，由原告曹长根、徐汉尧、陈勇、徐学付、吴长坤、刘亚芳、董松堂、陈广云、徐建平、徐志怀、于根美、吴建友负担。
上诉人曹长根等12人上诉称：上诉人向被上诉人申请公开的是相关项目的立项文件，被上诉人以其批准的前期工作意见代替立项文件明显违法；《国务院关于投资体制改革的决定》规定不使用政府投资建设的项目立项审批实行核准制和备案制，被上诉人以前期工作意见代替核准和备案手续，违反法律规定；原审判决明显带有倾向性，没有纠正被上诉人的违法行为，损害了上诉人的合法权益。请求撤销原审判决，依法改判。
被上诉人盐都发改委答辩称：本案所涉项目主要是进行基础设施、生态公园建设和河道整治，总面积为1190亩，属于被上诉人核准范围；根据规定对符合产业政策的项目可向项目申报单位出具同意前期工作的意见，以便职能部门进行专业审查，不存在以发文同意代替立项问题；区政府都政复（2013）40号批复对“城中村”改造性质及四址进行了明确，被上诉人作出同意开展前期工作意见已尽到审查义务。请求驳回上诉，维持原判。
当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院，本院对证据和事实的认定与原审判决无异。
本院认为，根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，被上诉人盐都发改委根据盐城市开新投资实业有限公司的申请，作出都发改基（2013）306号文，盐城市开新投资实业有限公司接到该文后，对外只能根据项目需要向规划、国土、环保等部门办理规划、用地、环评审批等手续，不能持该文进行项目建设，更不能对项目范围的土地房产进行征收、拆迁。上诉人曹长根等12人坐落于万胜小区的房屋虽在该项目范围内，由于都发改基（2013）306号文的没有征收、拆迁的效力，不会对上诉人曹长根等12人坐落于万胜小区的房屋产生影响，更不会成为对其房屋进行拆除的依据，故上诉人曹长根等12人与都发改基（2013）306号文没有法律上的利害关系，其原告主体不适格。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项：起诉人无原告主体资格的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉的规定，应当裁定驳回曹长根等12人的起诉，原审法院判决驳回其诉讼请求，适用法律错误，但考虑到驳回其诉讼请求，并未给双方当事人设定新的权利义务关系，未损害上诉人曹长根等12人的合法权益，故可以维持。上诉人曹长根等12人上诉理由依据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人曹长根等12人负担。
本判决为终审判决。
审判长 刘 红
审判员 沈俊林
审判员 王为华
二〇一五年二月六日
书记员 施 惠