新疆维吾尔自治区奎屯市人民法院
行 政 判 决 书
（2017）新4003行初16号
原告：刘红星，男，1975年11月7日出生，汉族，无固定职业，住新疆奎屯市。
委托诉讼代理人：孙庆芬，新疆雪峰律师事务所律师。
委托诉讼代理人：马汉成，新疆雪峰律师事务所律师。
被告：奎屯市住房和城乡规划建设局，住所地新疆奎屯市喀什西路3号，统一社会信用代码11654001MB1097713E。
法定代表人：林奕，该局局长。
委托诉讼代理人：王倩，该局规划管理科科员。
委托诉讼代理人：陈自力，新疆同泽（奎屯）律师事务所律师。
被告：奎屯市人民政府，住所地新疆奎屯市团结广场1号。
法定代表人：赛力克·马哈提，奎屯市人民政府市长。
委托诉讼代理人：冯荟茹，奎屯市人民政府法制办公室科员。
原告刘红星与被告奎屯市住房和城乡规划建设局（以下简称奎屯市住建局）、被告奎屯市人民政府城市规划管理行政确认纠纷一案，本院于2017年7月21日立案后，依法由审判员张长胜、王玉，人民陪审员王俊辉组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘红星及其委托诉讼代理人孙庆芬、马汉成，被告奎屯市住建局的委托诉讼代理人王倩、陈自力，被告奎屯市人民政府的委托诉讼代理人冯荟茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘红星向本院提出诉讼请求:一、判决撤销奎屯市住建局作出的奎规认决字2016124号《规划核实认定结果决定书》；二、撤销奎屯市人民政府作出的奎政复决字[2017]12号《行政复议决定书》。事实和理由：原告于1998年3月26日与奎屯纸箱厂签订了承包该厂大门路北生荒地2.5亩，即原告现居住的湖兰布拉克64栋3号平房位置后，于当年通过兵团第七师有关部门对下岗职工安置政策的审批，取得了居住面积216平方米、建筑面积718平方米、使用面积1500平方米土地的建筑的合法使用权。由于奎屯市住建局对房屋性质的错误认定，导致原告的巨大损失。且原告的房屋建设是经规划确认的，应按拆迁标准补偿。原告不服，向奎屯市人民政府申请行政复议，奎屯市人民政府作出奎政复决字[2017]12号《行政复议决定书》，维持奎屯市住建局作出的《规划核实认定结果决定书》，原告为此特诉至人民法院，望判如所请。
为支持其诉讼请求，原告刘红星向法庭出示了下列证据：证据一、1985年6月13日农七师造纸厂给奎屯市城建局提交的一份报告，证实该厂打报告申请将农七师造纸厂部分土地用于民房建设。证据二、1988年5月26日农七师造纸厂给奎屯市城建局提交的一份报告，证实该厂因扩建项目影响新项目的施工，请求对大门口东边家属房四栋移地翻新，请求批准的报告。证据三、1988年6月20日农七师奎屯造纸厂给奎屯市城市建设环保局的一份申请报告，证实农七师奎屯造纸厂住房的施工经过奎屯市城建局批准。证据四、奎屯市土地管理局奎土管字（88）24号文件及用地红线图、蓝线图，证实奎屯市土地管理局、建设局同意了农七师造纸厂的报告，同意农七师造纸厂修建住宅平房，面积分别为1721平方米、1088.8平方米、1807.05平方米，具体位置在乌鲁木齐东路南侧、哈密路西侧，并附建设用地红线图，这三个批准文号还经过师司发（88）020号文件的批准。证据五、1997年11月13日《新疆生产建设兵团土地开发项目申请审批表》，证实农七师奎屯纸箱厂开发申请的土地在乌鲁木齐东路南侧，与奎屯市建设局批准的地界一致，该申请得到农七师土地管理局、农业局、水利局、计划委员会、经济委员会的同意，开发资金系农七师拨款和纸箱厂自筹相结合。证据六、奎屯市房地产档案中房屋现状调查表（刘红星、雍锐）、师直困难企业职工养畜及发展计划情况统计表，证实奎屯纸箱厂填报的房屋现状调查表明确载明原告的种植、养殖项目为农七师和单位特批，专门安排下岗职工再就业，原告就在师直困难企业职工名单中。证据七、1998年8月3日《关于组织开展各类建设用地清查工作的通知》，证实原告在1998年3月26日取得了土地租赁权并承建房屋后，奎屯市城建局即开展了土地清查工作，自1998年8月1日起，奎屯市对在城市规划区内，没有经过市规划、土地管理部门审批并办理规划用地手续擅自建设者，将依法拆除地上建筑物，收回违法占地，说明原告具有使用土地及承建房屋的权利，如果属于违章建筑在1998年8月就应被拆除。证据八、1988年6月21日建设银行奎屯市支行给市土地局、建设局规划办出具的一份说明，证实建设之前职工的住房手续都是经过农七师土地管理部门层层审批的。证据九、2016年10月奎屯市房屋征收管理办公室发放的移民安置信息手册、奎屯市湖兰布拉克、东晖苑小区评估结果表，证实当时给原告发放移民安置信息手册都是按照合法建筑宣传的，最后评估却是按照违法建筑进行评估的，原告现在被征收的位置是在河道治理一期工程之内。
被告奎屯市住建局辩称，2016年9月，奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程项目，拟对所涉地域依法征收。奎屯市房屋征收管理办公室（以下简称奎屯市房屋征收办）向奎屯市住建局提供了被征收范围内未登记房屋的调查资料。经查实，原告所诉拟被征收的所谓住房及种植、养殖用房均为2011年前建设的，上述房屋及设施均未办理取得规划许可证件，按照奎屯市当期、现期的城市总体规划要求，原告房屋所在地规划是公共绿地、城市道路用地。即原告房屋均属占用公共绿地、城市道路规划用地进行建设。依据《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第三十五条、第五十九条，《新疆维吾尔自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第十一条和《新疆维吾尔自治区实施城乡规划行政处罚和行政强制规定》第十条的规定，奎屯市住建局对原告所诉房屋认定为依法应予拆除建筑。因原告所诉房屋系原造纸厂为改善职工住房，在同一时期、同一结构建设的职工住房，但根据平房住宅区的规划要求，北侧建筑为住宅(主房)，南侧建筑为附属用房（棚子）。依据规划惯例，拆迁平房住宅在合法证件界定的四至范围内，只能有一处批准建设的合法主房，也就是说在房屋规划认定的实践中，对没有取得规划许可证件的建筑物，只将同一时期、同一结构建设的一间房屋认定为”主房”，即为保障性的住房。除此之外，为了增加房屋的使用功能等建设的其他房屋均认定为”附属房屋”或称其为”棚子”。故附属用房与棚子只是表述不同，均属附属房屋。综上所述，奎屯市住建局作出的《规划核实认定结果决定书》证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，结果公平、公正，请人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
为证实其作出《规划核实认定结果决定书》行为的合法性，被告奎屯市住建局当庭出示了下列证据：2016年8月8日奎屯市房屋征收办致奎屯市城乡规划管理局《关于对湖兰布拉克、东晖苑小区部分区域房屋认定的函》，证实2016年9月奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程项目，拟对东晖苑小区所涉部分区域房屋进行征收，奎屯市房屋征收办依据征收条例相关规定致函奎屯市城乡规划管理局，要求对被征收区域内未取得规划许可证的房屋作出认定，被告据此作出的认定有事实和法律依据。1998年3月26日奎屯纸箱厂与刘红星签订的《承包合同》，证实原告系1998年3月从奎屯纸箱厂租赁2.5亩土地用于种植蔬菜大棚和养殖，承包土地的目的是用于种植和养殖。房屋位置示意图（刘红星）、奎屯市城市总体规划图二份，证实原告所诉房屋未取得规划许可证件，所诉房屋占用土地为总体规划城市绿化用地。谷歌卫星影像图四份、1996版航摄地形图，证实原告所诉土木结构的住房和190平方米的畜舍及棚子系2009年前自行建设的，砖混结构住房和201.9平方米的畜舍及棚子系2011年前后自行建设的，上述建筑均未取得规划建设许可证，且占用城市总体规划确定的绿地，属于法律规定的依法应予拆除的违法建筑。奎规认决字2016124号《规划核实认定结果决定书》、文书送达回证,证实被告作出的规划认定，事实清楚，证据确凿，程序合法。
被告奎屯市人民政府辩称，原告于1998年3月与奎屯纸箱厂签订《承包合同》，取得了2.5亩生荒地的承包经营权。从原告提供的奎屯纸箱厂房屋现状调查表可以看出，原告取得该生荒地后，便进行了开发建设，用于居住、养殖、种植。经测绘公司测量，先后建设了土木结构住房面积119.52平方米，砖混结构住房面积96.2平方米，棚子98.72平方米，畜舍392.33平方米，均未取得规划许可证件。以上被认定房屋系1998年左右开始建设，而在1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》（2008年废止），就已经对用地及建房规划审批作出了限制性规定，同时对占用道路、广场、绿地等进行建设的行为也做出了禁止性规定，明确了城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。对于复议时原告提到的当时是由兵团农七师管理的问题。从1985年奎屯市总体规划可以看出，当时原告的房屋所在地已经在奎屯市规划范围内，但本着尊重历史的原则，此次认定时只要能提供合法有效的兵团农七师规划审批手续，被告都予以认可，而原告提供的《承包合同》、房屋现状调查表，只能证明其享有承包经营权和该承包地的批准用途是种植和养殖，并不能证明其在该土地上所建房屋的合法性。在土地上建设房屋还应向相关部门申请办理规划审批手续，但原告被认定的房屋和其他建筑并无规划许可证件。同时，依照《奎屯市城市总体规划》（1996-2010），该房屋所在地被规划为公共绿地，因此不符合奎屯市整体规划的要求，依照《新疆维吾尔自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第十一条第一款第（二）项的规定将其认定为应予拆除的违法建筑。据此，奎屯市人民政府经过立案审批、调查审理、延期审理审批、结案审批程序，于2017年6月26日作出奎政复决字[2017]12号《行政复议决定书》，决定维持奎屯市住建局作出的奎规认决字2016124号《规划核实认定结果决定书》，并于2017年6月28日通过直接送达的方式，向刘红星送达了该复议决定书。奎屯市人民政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应当驳回原告的诉讼请求。
为证实其作出《行政复议决定书》行为的合法性，被告奎屯市人民政府当庭出示了下列证据：刘红星提交的《行政复议申请书》一份，证实刘红星不服奎屯市住建局作出的奎规认决字2016124号《规划核实认定结果决定书》，向奎屯市人民政府提出行政复议申请。行政复议申请立案审批表、行政复议提出答复通知书，证实奎屯市人民政府依法受理该复议案件，按照法定程序立案并进行了调查。奎屯市住建局提出的《行政复议答复书》、《规划核实认定结果决定书》、认定房屋平面位置示意图（刘红星）、房屋现状调查表、奎屯市城市总体规划图（1996-2010），证实奎屯市住建局作出的规划核实认定结果符合法律规定。行政复议案件延期审理审批表、延期审理通知书、行政复议结案审批表、行政复议决定书、送达回证二份，证实复议机关按照法定程序审理该案，并将复议结果送达当事人。
经庭审质证，本院对以下证据予以确认：2016年8月8日奎屯市房屋征收办致奎屯市城乡规划管理局《关于对湖兰布拉克、东晖苑小区部分区域房屋认定的函》；1998年3月26日奎屯纸箱厂与刘红星签订的《承包合同》；房屋位置示意图（刘红星）、奎屯市城市总体规划图二份；谷歌卫星影像图四份、1996版航摄地形图；奎规认决字2016124号《规划核实认定结果决定书》、文书送达回证；刘红星提交的《行政复议申请书》；行政复议申请立案审批表、行政复议提出答复通知书；奎屯市住建局提出的《行政复议答复书》；认定房屋平面位置示意图（刘红星）、房屋现状调查表；行政复议案件延期审理审批表、延期审理通知书、行政复议结案审批表、行政复议决定书、送达回证二份。
经审理查明，2016年9月，奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程项目。奎屯市房屋征收办向原奎屯市城乡规划管理局致函要求对该项目征收范围内的房屋给予认定及处理并提供了相关调查资料。经奎屯市城乡规划管理局调查核实，该局于2016年9月28日作出奎规认决字2016124号《规划核实认定结果决定书》，认为刘红星位于奇台路以北、鄯善街以西的土木结构住房，面积119.52平方米，砖混结构住房，面积96.2平方米，棚子98.72平方米，畜舍392.33平方米，共占地约1300平方米（具体位置详见附图），已经纳入奎屯市河道治理和防护林工程规划用地范围。经对照2004年4月谷歌卫星影像图和2009年航摄地形图确认，土木结构住房和190平方米畜舍，系2009年前自行建设；经对照2010年6月与2012年6月的谷歌卫星影像图确认，砖混结构住房和201.9平方米畜舍及棚子，系2011年前后自行建设。以上建筑未取得规划许可证件，占用城市总体规划确定的公共绿地。依据《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》和《新疆维吾尔自治区实施城乡规划行政处罚和行政强制规定》（新建法[2015]7号），认定为依法应予拆除建筑。
原告于1998年3月26日与奎屯纸箱厂签订一份《承包合同》，奎屯纸箱厂将该厂大门路北2.5亩生荒地租赁给刘红星，供其开发种植蔬菜大棚、养殖使用，租期30年（从1998年3月26日至2028年3月26日）。原告取得该生荒地后，用于居住、养殖、种植，又进行了开发建设，但均未取得规划许可证件。依照《奎屯市城市总体规划》（1996-2010），该房屋所在地被规划为公共绿地，因此不符合奎屯市整体规划的要求，故原奎屯市城乡规划管理局对刘红星住房及附属设施认定为依法应予拆除建筑。该决定书作出后，2016年10月12日给刘红星进行了送达，刘红星本人进行了签收。刘红星不服该《规划核实认定结果决定书》，向奎屯市人民政府申请行政复议，奎屯市人民政府于2017年6月26日作出奎政复决字[2017]12号《行政复议决定书》，决定维持奎屯市住建局作出的《规划核实认定结果决定书》（奎规认决字2016124号）。奎屯市人民政府在决定书中对申请人的诉讼权利进行了告知，申请人对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向奎屯市人民法院提起行政诉讼。刘红星不服该《行政复议决定书》，起诉至奎屯市人民法院。
另查明，由于机构改革的需要，2017年1月，原奎屯市城乡规划管理局与奎屯市住房和城乡建设局合并，成立新的奎屯市住房和城乡规划建设局，原奎屯市城乡规划管理局的行政职能并入奎屯市住房和城乡规划建设局。
本院认为，本案的争议焦点为：一、原奎屯市城乡规划管理局作出的《规划核实认定结果决定书》的合法性；二、奎屯市人民政府作出的《行政复议决定书》的合法性。
关于第一个争议焦点，2016年9月，奎屯市人民政府启动奎屯市河道治理和防护林工程项目，拟对所涉地域依法征收。原告于1998年3月26日与奎屯纸箱厂签订一份《承包合同》，奎屯纸箱厂将该厂大门路北2.5亩生荒地租赁给刘红星，供其开发种植蔬菜大棚、养殖使用。从原告提供的奎屯纸箱厂房屋现状调查表（刘红星、雍锐）可以看出，原告租赁该生荒地后，用于居住、养殖、种植，又进行了开发建设，经测绘公司测量，先后建设了土木结构住房119.52平方米，砖混结构住房面积96.2平方米，棚子98.72平方米，畜舍392.33平方米，均未取得规划许可证件。在1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》（2008年废止），就已经对用地及建房规划审批作出了限制性规定，同时对占用道路、广场、绿地等进行建设的行为也做出了禁止性规定，明确了城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。原告提供的《承包合同》、房屋现状调查表，只能证明其享有承包经营权和该承包地的批准用途是种植和养殖，并不能证明其在该土地上所建房屋的合法性。在土地上建设房屋还应向相关部门申请办理规划审批手续，但原告被认定的房屋和其他建筑并无规划许可证件。同时，依照《奎屯市城市总体规划》（1996-2010），该房屋所在地被规划为公共绿地，现不符合奎屯市整体规划的要求。因此，奎屯市城乡规划管理局将刘红星住房及其附属设施认定为依法应予拆除建筑，有事实依据。
关于第二个争议焦点，刘红星不服奎屯市城乡规划管理局作出的《规划核实认定结果决定书》，认为其建设的住房、附属设施和畜舍是经过兵团管理部门依法批准的合法行为，并不属于临时建筑，该土地使用权还未过期，请求撤销奎规认决字2016124号《规划核实认定结果决定书》，刘红星于2017年4月6日向奎屯市人民政府申请行政复议，奎屯市人民政府受理该行政复议申请后，于2017年6月26日作出奎政复决字[2017]12号《行政复议决定书》，决定维持奎屯市住建局作出的奎规认决字2016124号《规划核实认定结果决定书》。奎屯市人民政府作出该《行政复议决定书》后，给刘红星及奎屯市住建局均进行了送达。因此，奎屯市人民政府按照法定程序对刘红星申请撤销奎屯市住建局作出的奎规认决字2016124号《规划核实认定结果决定书》一案进行了审理，查明案件事实后，依法作出了奎政复决字[2017]12号《行政复议决定书》。
综上，原奎屯市城乡规划管理局经过调查核实作出的奎规认决字2016124号《规划核实认定结果决定书》有事实依据，奎屯市人民政府作出的奎政复决字[2017]12号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告的诉讼请求没有事实依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十六条第二款、第三十四条、第六十三条、第六十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八条、第九条、第十条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条的规定，判决如下：
驳回原告刘红星的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告刘红星负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院。当事人上诉的，应在递交上诉状的次日起七日内向本院预交上诉费，逾期则视为放弃上诉权。
审 判 长 张长胜
审 判 员 王 玉
人民陪审员 王俊辉
二〇一七年十一月三十日
书 记 员 李 雷