浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第194号
上诉人（原审原告）付文云等24人（名单附后）。
诉讼代表人付文云。
诉讼代表人冯双惠。
委托代理人：杨在明，北京在明律师事务所律师。
上诉人（原审被告）金华市人民政府。住所地：金华市双龙南街***号。
法定代表人暨军民，市长。
委托代理人毛智勇、俞晓华，金华市国土资源局工作人员。
委托代理人曹红光，浙江金元律师事务所律师。
原审原告张惠英等3人（名单附后）。
共同委托代理人：杨在明，北京在明律师事务所律师。
付文云等27人诉金华市人民政府土地行政批准一案，金华市中级人民法院于2015年5月12日作出（2014）浙金行初字第63号行政判决。付文云等24人和金华市人民政府均不服，分别向本院提出上诉。本院于2015年6月16日立案受理�依法组成合议庭，并于2015年7月14日公开开庭审理了本案。上诉人付文云等24人的诉讼代表人付文云、冯双惠及其委托代理人杨在明、上诉人金华市人民政府的委托代理人俞晓华、曹红光，原审原告张惠英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：因国家重点建设工程杭长铁路客运专线建设需要，金华市人民政府根据国土资源部《关于新建杭州至长沙铁路客运专线绍兴、金华、衢州段工程建设用地的批复》，于2012年4月23日作出（2012）第6号《金华市人民政府征收土地公告》，公告载明了建设用地项目名称、征收土地位置、面积、补偿标准、安置方式等内容。包括原告所在的环城村与五一村在内的相关土地被列入此次征收范围，其中环城村被征收的土地面积为1.0493公顷、五一村被征收的土地面积为0.9118公顷。2012年5月13日，金华市国土资源局拟�了（2012）第6号《征地安置补偿方案公告》，载明了被征收集体所有土地村（组）、土地补偿安置方案等内容，同时明确本公告期满后报金华市人民政府批准组织实施。2012年5月22日，金华市人民政府作出《关于批准新建杭州至长沙铁路客运专线金华段工程建设用地征地补偿安置方案的意见》，同意金华市国土资源局上报的征地补偿方案。原告对该批准行为不服，向本院提起行政诉讼。另查明，原告吴志成、李健、朱志根、吴荣华、李美英、汪海仙、朱志伟、黄宝婵、蒋洪庆、卢国洪、卢樟其、芦小富、芦国兴、芦雪玲、王有田、施根旺、杨根有、吕相云均已与金华市住房和城乡建设局签订了《国有土地上房屋征收货币补偿协议》，补偿款也已领取。本案在审理过程中，原告张惠英于2015年4月1日向本院提出了追加诉讼请求申请，要求被告另行支付房屋拆迁补偿款5702.675万元。
原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，被告金华市人民政府具有对涉案征地补偿安置方案进行批准的职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征用土地公告办法》第三条、第七条、第十条同时规定，征用农民集体所有土地的，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征用土地方案、会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，听取被征用地的农村集体经济组织和农民的意见，对当事人要求听证的，应当举行听证会。本案中，金华市国土资源局在拟订涉案土地征收补偿安置方案后，没有证据证明其进行了张贴公告及听取了农村集体经济组织和农民的意见，侵犯了被征收人的知情权和异议权，属明显的法定程序缺失。虽然征收部门就被征收的房屋及土地补偿问题，已与同意征收的被征收人达成了征收补偿协议，补偿款项也已发放到位，并未减损相关被征收人的实体补偿权益，但被告金华市人民政府在有关法定程序未履行到位的情况下即作出涉案批准行为仍属违法。因本案涉及国家重点工程杭长铁路客运专线项目建设，具有典型的公共利益属性，且涉案土地已实际用于该项目建设，撤销被诉行政批准行为将会给公共利益造成重大损失，故不宜撤销。另，原告张惠英在本院向被告送达起诉状副本后申请追加新的诉讼请求，不符合《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十五条规定，不予准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告金华市人民政府于2012年5月22日作出的《关于新建杭州至长沙铁路客运专线金华段工程建设用地征地补偿安置方案的意见》程序违法。
付文云等24人上诉称：第一、原审认定上诉人与征收部门补偿问题已经达成协议，补偿款项已经到位，并非减损被征收人实体补偿权益，属事实不清，证据不足。金华市政府违法征收，致使上诉人丧失听证等权利，严重侵犯到被征收人的合法权益，上诉人在签订协议时并不知晓征收补偿过程中存在的严重违法情形，协议的签订和履行并不能证明征收过程未减损相关被征收人的实体补偿权益。第二、原判所谓“确认程序违法”不符合《最高院关于﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条规定。故提起上诉，请求二审法院依法撤销一审法院的错误判决。
金华市人民政府上诉称：一、一审判决认定事实错误。主要表现在原告诉状将环城�和五一村两种不同的被拆用地混同为集体性质用地，原审原告27人中张惠英等13人为原旧城改造拆迁安置户第二次拆迁，付文云等13人为村改居后的首次拆迁，胡康宁一人属农房拆迁安置的性质。原告是否均为合法所有人也未予查明，其中胡康宁也尚未签订补偿协议，未区分是否已经签订补偿协议及已经履行差异。二、一审判决程序错误。因原审混淆了“国有”和“集体”两种不同性质的用地在征地拆迁行政审批程序上的不同，一审法院将其作为共同诉讼程序违法，27人中原告是否均享有本案的主体资格，原审也未严加审查。据此一审判决确认上诉人土地行政批准行为程序违法定性失当，故请求撤销一审判决，依法发回重审。
原审原告张惠英等人在答辩期间内未提交答辩意见，庭审时辩称：原审原告的土地性质均为集体所有，在一审中金华市政府不能提供其中14位原告为国有土地性质的证据。
庭审中，各方当事人围绕着金华市人民政府《关于新建杭州至长沙铁路客运专线金华段工程建设用地征地补偿安置方案的意见》是否具备事实和法律依据以及原告主体资格问题的审理重点，进行了质证、辩论。
经审查，本院对原审判决认定的基本事实予以确认。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《征用土地公告办法》第三条、第七条、第十条同时规定，征用农民集体所有土地的，市、县人民政府土地行政主管部门应当根据经批准的征用土地方案、会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，听取被征用地的农村集体经济组织和农民的意见，对当事人要求听证的，应当举行听证�。本案中，金华市国土资源局在拟订涉案土地征收补偿安置方案后，未能证明其进行了张贴公告及听取了农村集体经济组织和农民的意见，侵犯了被征收人的知情权和异议权，属明显的法定程序缺失。原审法院由此认定金华市人民政府在有关法定程序未履行到位的情况下即作出涉案批准行为应属违法，系认定事实清楚，适用法律正确，但其判决主文表述“确认被告金华市人民政府于2012年5月22日作出的《关于新建杭州至长沙铁路客运专线金华段工程建设用地征地补偿安置方案的意见》程序违法”，显然不当，应予纠正。被诉批准行为虽然违法，但鉴于涉及国家重点工程杭长铁路客运专线项目建设的公共利益，且多数被征收人与征收部门已经签订征收补偿协议，故不宜撤销被诉行政批准行为。另，针对金华市人民政府提出的原告主体资格问题，因金华市人民政府提交�证据尚不能充分证明张惠英等人的土地系国有划拨性质，故对其提出的上诉理由，不予采信。被上诉人的负责人未能依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之规定出庭应诉，本院依法予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：
一、撤销金华市中级人民法院（2014）浙金行初字第63号行政判决。
二、确认金华市人民政府于2012年5月22日作出的《关于新建杭州至长沙铁路客运专线金华段工程建设用地征地补偿安置方案的意见》违法。
二审案件受理费人民币50元，由金华市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 惠 忆
审 判 员 唐维琳
代理审判员 蔡成杯
二〇一�年十月八日
书 记 员 徐一菁
原审原告张惠英，女，汉族，1962年11月22日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
原审原告吴志成，男，汉族，1964年1月17日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
原审原告李健，男，汉族，1934年12月24日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
上诉人朱志根，男，汉族，1948年2月21日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
上诉人吴荣华，男，汉族，1972年5月2日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
上诉人王娟，女，汉族，1972年5月17日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
上诉人李美英，女，汉族，1972年5月28日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
上诉人汪海仙，女，汉族，1961年12月4日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
上诉人朱志伟，男，汉族，1951年5月23日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
上诉人黄宝婵，女，汉族，1948年5月19日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
上诉人蒋洪庆，男，汉族，1957年10月1日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
上诉人冯惠双，女，汉族，1968年3月30日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
上诉人朱美凤，女，汉族，1948年11月11日出生，住金华市婺城区城中街道环城村。
上诉人胡康宁，男，汉族，1935年4月1日出生，住金华市婺城区桃花路桃花苑。
上诉人卢国洪，男，汉族，1965年11月16日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
上诉人付文云，女，汉族，1963年2月26日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
上诉人卢樟其，男，汉族，1938年5月12日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
上诉人芦小富，男，汉族，1964年7月11日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
上诉人芦国兴，男，汉族，1970年7月15日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
上诉人芦雪玲，女，汉族，1972年9月19日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
上诉人王有田，男，汉族，1943年11月22日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
上诉人施根旺，男，汉族，1937年9月5日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
上诉人杨根有，男，汉族，1948年3月14日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
上诉人吕相云，男，汉族，1929年8月14日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
上诉人吕秀明，男，汉族，1964年3月2日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
上诉人吕美球，女，汉族，1963年12月22日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。
原告邵汝莲，女，汉族，1969年9月30日出生，住金华市婺城区新狮街道五一村。