福建省厦门市中级人民法院行 政 判 决 书（2016）闽02行初160号原告惠安县洛阳镇堂头村民委员会，住所地泉州台商投资区洛阳镇堂头村。诉讼代表人谢明珠，女，汉族，1960年11月3日出生，住泉州台商投资区。诉讼代表人谢艺云，男，汉族，1954年11月1日出生，住泉州台商投资区。诉讼代表人朱翠华，女，汉族，1957年9月13日出生，住泉州台商投资区。诉讼代表人吴珠英，女，汉族，1959年12月14日出生，住泉州台商投资区。委托代理人谢竞忠、黄惠婷，福建泉台律师事务所律师。被告泉州市人民政府，住所地泉州市丰泽区东海街道府东路市行政中心。法定代表人康涛，市长。委托代理人李旭岚，泉州市人民政府工作人员。委托代理人蔡纯纯，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。第三人泉州台商投资区洛阳镇堂头村第六村民小组。诉讼代表人林芳萍，小组长。委托代理人刘以元，男，汉族，1946年9月23日出生，住福建省惠安县。原告惠安县洛阳镇堂头村民委员会（下称堂头村委会）诉被告泉州市人民政府（泉州市政府）集体土地行政登记一案，于2016年11月11日向本院提起诉讼，同日本院予以立案登记，并依法向被告泉州市政府送达了起诉状和应诉通知，泉州台商投资区洛阳镇堂头村第六村民小组（下称堂头村第六小组）作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2016年12月27日公开开庭审理了本案，原告堂头村委会的委托代理人谢竞忠、黄惠婷，被告泉州市政府的委托代理人李旭岚、蔡纯纯，堂头村第六小组的负责人林芳萍以及委托代理人刘以元均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告堂头村委会提起行政诉讼，请求撤销泉州市政府泉台集有(2014)第010001号《集体土地所有证》的行政行为。理由：1.被告将位于洛阳镇××××交界处南北主干道旁“五一垦区”范围内，土地总面积5.44022公顷的农村集体土地确权给第三人堂头村第六小组的主要证据不足，主要表现在：“五一垦区”于1970年5月动工，1972年形成，期间参加围垦的是堂头村的全体村民，而不仅只是堂头村第六小组；洛阳镇政府将涉案“五一垦区”分配给堂头村集体，有堂头村村民的出工记录及洛阳镇人民代表大会主席团洛大（1998）2号《关于加快“五一”垦区开发利用的调查报告》证实。涉案宗地的土地承包金历史以来的实际收取人也是堂头村委会，而不是堂头村第六村民小组，有（1992）惠经初字第172号民事判决以及堂头村委会1998年收回承包权并重新发包给吴火炎等证实。2.泉州市政府违反法定程序，主要表现在：其他村民小组在涉案土地确权时曾对“五一垦区”的确权登记提出反对意见，并主张应确权给村集体，堂头村第六小组也主张其对涉案土地拥有权利，因此，泉州市政府对涉案土地存在争议的事实是明知的，根据《土地登记办法》第十八条的规定：土地权属有争议的，不予登记。被告在土地权属争议仍然存在的情况下，对涉案土地进行登记，是违法的。涉案土地形成至今已四十多年，历史久远，被告在确权时未实事求是进行调查核实，程序不合法。原告堂头村委会提交的证据有：1.居民身份证，2.证明，3.村民连署书，4.关于立即起诉撤销泉台集有（2014）第010001号《集体土地所有权证》的要求函，5.EMS邮单及签收记录；证据1-5共同证明原告主体资格，以及堂头村委会对涉案行政行为不起诉，原告有权起诉。6.集体土地所有权证，证明被告作出的行政行为；7.出工记录，8.“五一围垦”工程围堤标准化工程量完成情况，证据7-8证明“五一围垦”系1972年在惠安县××指挥组领导下，由堂头村各组村民参加围垦所形成，系堂头村全体村民共同所有；9.民事判决书，证明涉案“五一垦区”系堂头村全体村民共同所有；110.洛阳镇人民代表大会主席团文件，证明“五一围垦”系分配给堂头村集体的可耕用地；11.海滩地承包合同书，证明“五一垦区”承包经营权于1998年被堂头村委会收回并发包给吴火焱；12.关于洛阳镇堂头村第六村民小组申请五一垦区海堤飞地确权相关事宜的答复意见书。证明涉案“五一垦区”存在权属争议，被告对该争议明知的，确权发证行为不合法。113.民事裁定书，证明被告在发证时依法应对村委会盖章出具的所有证明材料的实体和程序进行实质审查，而不是形式审查，被告在明知及告知村委会证明材料应经村民会议或村民代表会议但缺失的情况下，并没有审查否定，而是直接作为发证依据，显然不合法，依法应予以撤销。被告泉州市政府答辩称：一、原告不具备本案原告的诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，本案并非由过半数的堂头村民提起的，理由：1.原告仅提供载有姓名和少数电话的《联署书》，未提供相应身份信息，无法证明《联署书》的名字对应的人即为堂头村民。另外，《联署书》签字捺印的真实性有待查明；2.结合泉州市公安局洛阳派出所2016年11月24日出具的《证明》可知，截止2016年11月11日，堂头村共计村民2300人，而《联署书》的姓名总个数仅1123个，显然未达到堂头村村民总人数的过半。即使将“村民”年龄限定为18周岁以上，原告提供的《联署书》姓名个数也达不到堂头村18周岁以上村民人数的过半。二、本案的起诉已超过法定起诉期限。2014年11月13日，泉州市政府作出被诉行政行为。2014年8月30日，堂头村全体村民（第三人除外）向福建省人民政府信访局提出信访事项，要求将诉争土地确权登记为堂头村委会，福建省人民政府信访局转泉州市国土资源局台商投资区分局办理，该局于2014年11月20日对信访事项作出《国土资源信访事项答复意见书（泉台国土信复[2014]68号文）》并送达给信访人，该答复意见书中已明确告知被诉行政行为内容、作出时间及诉权，可见，本案原告此时就已知道被诉行政行为以及诉权。2015年1月13日，堂头村第一、二、三、四、五、七、八村民小组向福建省人民政府就被诉行政行为提出行政复议申请，也可以明确原告最晚于2015年1月13日知道本案被诉行政行为。2015年6月15日，堂头村第一、二、三、五村民小组向泉州市中级人民法院提起行政诉讼，再次说明原告对本案被诉行政行为以及诉权是知情的。三、被诉行政行为的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。第三人申请对“五一垦区”堂头村飞地进行所有权初始登记，提交了《海滩垦荒地承包合同书》、《公证书》、《海滩垦荒地承包合同补充协议》、《改造海埭埔协议书》、洛信办〔2003〕25号《关于洛阳镇堂头村第六村民小组上访反映“五一”垦区土地权属问题信访事项答复意见书》、东园镇锦厝村村民出具的《证词》、洛阳镇堂头村民委员会出具的《土地权属具结书》、《集体土地所有权主体认定证明》等材料，足以证明诉争土地权属来源情况。2014年2月19日，堂头村委会受第三人的委托，代为申请洛阳镇“五一”围垦海堤埔飞地土地所有权初始登记。泉州市国土资源局台商投资区分局根据《土地登记办法》的有关规定，受理第三人的初始登记申请，并组织地籍调查，对诉争土地权属界址、面积进行调查认定。2014年4月15日泉州市国土资源局台商投资区发布《“五一垦区”堂头村飞地确权公示》，因涉及多个村民小组的重大利益，还于2014年6月27日组织听证，并将听证纪要送达各相关人员，行政程序符合法律法规规定。根据《福建省土地登记条例》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发（2011）17号）的规定，泉州市政府将诉争土地确权给堂头村第六小组所有并未违反法律规定。四、原告认为诉争土地仍存权属争议的主张没有事实和法律依据。首先，根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第九条、第十一条、第二十条的规定，土地权属争议案件应由当事人向县级以上人民政府或者县级国土资源行政主管部门提出处理申请，且应提交书面申请书和确定土地权属的有关证据材料。本案原告并没有以该土地存在权属争议为由，向泉州市国土资源局台商投资区分局提交调查处理申请书；其次，原告所主张的诉争土地存在确权异议仅在诉争土地所有权××公告期间以信访件向泉州市国土资源局台商投资区分局提出，该信访件不能构成《土地权属争议调查处理办法》所规定的调查处理申请书；再次，针对在诉争土地登记公告期间提出的信访件，泉州市国土资源局台商投资区分局已依职权召开了听证会，并驳回对诉争土地确权的异议。根据《福建省土地登记条例》第二十五条第二款第（二）项的规定,关于诉争土地确权的异议已被泉州市国土资源局台商投资区分局书面驳回，本案诉争土地并不存在权属争议，第三人的土地登记申请通过初步审查符合登记条件时，即可对其注册登记并颁发土地权利证书。故原告以诉争土地权属仍存争议不能进行土地登记的主张没有事实和法律依据；最后，原告主张被告在明知诉争土地存在权属争议的情况下未深入调查核实，该主张与事实不符。综上所述，原告无法证明本案诉讼是由过半数堂头村民提起的，原告不具备本案原告主体资格，被告据以作出被诉行政行为的事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，恳请法院裁定驳回原告的起诉。被告向本院提交的证据有：证据一、泉州市公安局洛阳派出所出具的两份《证明》，证明原告提供的联署书中的村民人数既未达到堂头村村民总数的过半数，也未达到堂头村18周岁以上村民总数的过半数，本案起诉不符合法定起诉条件。证据二、1.土地登记申请书、2.《洛阳镇堂头村第六村民小组集体土地确权登记申请书》；证明堂头村第六小组提交了土地登记申请书。证据三1.堂头村委会组织机构代码证及组织机构代码证集成电路（IC）卡、2.村会负责人身份证明书、3.刘建榕身份证明，证明堂头村第六小组提交了土地初始登记申请人的身份证明材料。证据四1.堂头村委会出具的《证明》、2.东园镇锦厝村村民出具的《证词》、3.堂头村委会出具的《土地权属具结书》、4、4.堂头村委会出具的《集体土地所有权主体认定证明》、5.堂头村委会出具的《承诺书》、6.《海滩垦荒地承包合同书》、7.《公证书》[（85）惠证内字第260号]、8.堂头村第六小组村民出具的《证词》、9.《海滩垦荒地承包合同补充协议》、10.《改造海埭埔协议书》、11.收款收据（No.215802、No.123253、No.123257）、12.堂头村第六小组部分村民联名信、13.《关于洛阳镇堂头村第六村民小组上访反映“五一”垦区土地权属问题信访事项答复意见书》（洛信办〔2013〕25号），证据四共同证明堂头村第六小组提交了土地权属来源证明文件及所在地村民委员会证明和法律责任的具结书。证据五：1.堂头村集体土地所有权宗地图（宗地编号35021104208JA00002）、2.《“五一垦区”堂头村飞地确权公示》，证明泉州市国土资源局台商投资区分局经初步审查，将土地登记申请初步审查结果予以公告。证据六：1.朱锦国、谢艺云等人提出的《强烈反对欲将“五一”垦区确权给堂头村6组及权属情况的反映》、2.《堂头村第六村民小组“五一垦区”堂头村飞地确权登记听证会公告》（泉台国土告[2014]1号）、3.堂头村第六小组“五一垦区”堂头村飞地确权登记听证会代表人推荐人选、4.《泉州市国土局台商投资区分局关于堂头村第六村民小组“五一垦区”堂头村飞地确权登记听证会听证参加人的公告》（泉台国土告[2014]2号）、5.堂头村第六小组“五一垦区”堂头村飞地确权登记听证会签到表、6.《泉州市国土资源局台商投资区分局听证纪要》[2014]1号、7.《国土资源信访事项答复意见书》（泉台国土信复〔2014〕53号，证据六共同证明：1.土地登记初步审查公告期间，朱锦国、谢艺云等人于2014年5月12日向泉州市国土资源局台商投资区分局提出信访申请。泉州市国土资源局台商投资区分局对朱锦国、谢艺云等人提出的信访事项进行审查；2.因“五一垦区”堂头村飞地确权事项涉及多个村民小组的重大利益，泉州市国土资源局台商投资区分局依法于2014年6月27日召开听证会并作出听证纪要；3.2014年7月14日泉州市国土资源局台商投资区分局根据听证会结果，作出泉台国土信复〔2014〕53号《国土资源信访事项答复意见书》并送达给朱锦国、谢艺云等人，明确告知异议不成立。证据七：1.地籍调查表、2.泉州台商投资区权属界线协议书（堂头村第六村民小组（洛阳）——下曾F3（洛阳））、3.泉州台商投资区权属界线协议书（堂头村第六村民小组（洛阳）——溪庄（东园））、4.土地登记审批表、5.土地登记卡，证据七共同证明：泉州市国土资源局台商投资区分局依法对土地初始登记申请进行地籍调查，并报请批准土地初始登记。泉州市政府予以准予土地登记的审查意见。证据八：《土地管理法》第十一条第一款，《土地管理法实施条例》第四条第三款，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第四点，《土地登记办法》第三条第二款、第九条、第十四条，《福建省土地登记条例》第四条、第八条第一款第（二）项、第二十一条、第二十二条、第二十五条，《国家土地管理局关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉》第二十一条，《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕17号）第二条规定，证明泉州市政府依法对涉案土地进行集体土地所有权初始登记的行为，认定事实清楚、法律适用正确、程序合法。证据九：1.福建省人民政府信访局关于谢艺云来信的转送单（闽信转信（2014）12721号）、随函转送的堂头村全体村民来信、《国土资源信访事项答复意见书(泉台国土信复（2014）68号》，2.堂头村第一、二、三、四、五、七、八村民小组向福建省人民政府提出的《行政复议申请书》，3.堂头村第一、二、三、五村民小组向泉州市中级人民法院提出的《行政起诉状》，证据九共同证明：本案原告最早于2014年11月13日，最迟于2015年1月13日知道被诉行政行为，并最早于2014年11月20日，最晚于2015年6月15日知道诉权，其于2016年11月11日提起本案诉讼已超过法定起诉期限规定。第三人堂头村第六小组述称，1.原告提起诉讼已超过诉讼时效。原告于本案的起诉超过了法定三个月提起诉讼的规定，且根据行政复议法第三十条的规定，堂头村委会并无依法申请行政复议，原告也无权取代堂头村委会提起诉讼；2.原告提起本案的诉讼属于重复起诉。谢艺云等人以改变身份先后多次提起行政诉讼，均被两级法院予以驳回起诉，现再提起本案的诉讼属于重复起诉，侵害他人的合法权益；3.原告等人不能提供证据证明其对涉案土地有开垦投入过或已经依法取得所有权或使用权的事实，被诉行政行为与其不存在利害关系；4.被告泉州市政府作出本案被诉行政行为前，泉州市国土资源局台商投资区分局依程序已召开听证会，第三人提供的证据均经质证、佐证；5.惠安县人民法院（1992）惠经初字第172号民事判决中所涉及的《海滩荒地承包转让协议书》中明确载明：经原发包方堂头村第六小组同意……，该协议书还经过惠安县公证处公证，再次证明涉案土地的所有权人为第三人。请求法院驳回原告的无理诉讼。第三人堂头村第六村民小组提供的证据有：1.（85）惠证内字第053号《公证书》，证明《海埭埔垦荒地承包合同》土地权属证明；2.（90）惠证内字第053号《公证书》，证明《海埭埔垦荒地承包转让协议》土地权属证明；3.证明，证明吴珠英提供虚假证明；4.（2015）泉行初字第61号《行政裁定书》，证明法院驳回原告起诉；5.（2016）闽行终297号行政裁定书，证明法院驳回原告起诉；6、（2016）闽02行初19号《行政裁定书》，证明原告变换身份以同案由提起诉讼被法院驳回；7、（2016）闽02行初114号《行政裁定书》，证明原告变换身份以同案由提起诉讼被法院驳回；8、（2016）闽02行初114号行政答辩状。上述各方当事人提供的证据均予以质证。经审理查明。2003年7月8日，第三人因擅自占用安海镇桥头村委会范围内的土地816平方米基建厂房及配套设施的行为，提交了要求补办建设用地历史遗留问题的申请报告及说明。2003年7月9日，晋江市安海镇桥头村委会出具了同意第三人动用村土地816平方米的说明，并认可已取得土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等费用，同意该地块予以补办手续并提供给第三人使用。2003年8月，晋江市国土资源局确认816平方米的土地性质为工矿及居民点用地。2003年8月22日，晋江市国土资源局对第三人未经批准，占用816平方米土地建厂房的行为作出行政处罚决定，第三人已缴清罚款。同时，晋江市发展计划局将第三人的建设项目纳入晋江市2003年固定资产投资计划，同意按规定补办相关报批手续。2003年9月3日，晋江市政府提出申请补办第三人的用地手续，2003年12月30日，福建省人民政府作出了同意的用地批复。2005年5月，第三人取得了建设项目选址意见书和建设用地规划许可证。2005年8月，晋江市政府通知第三人，告知同意将816平方米土地以国有土地使用权有偿出让方式提供给其作为厂房及配套设施用地。2005年9月，晋江市国土资源局与第三人签订了《国有土地使用权出让合同》，第三人按照合同约定缴纳了土地出让金及相关费用。2005年10月，第三人提出土地登记申请，晋江市国土资源局完成了宗地调查、用地审查，并经晋江市政府审批，于2005年11月19日作出本案被诉的晋国用（2005）第01747号国有土地使用权证。另查明，2013年7月5日，第三人因更名，要求办理变更登记，经审查准予办理变更登记，并依法注销原晋国用（2005）第01747号国有土地使用权证，重新核发了晋国用（2013）第00753号国有土地使用权证。2016年11月，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销晋国用（2005）第01747号国有土地使用权证。本案争议焦点：一、桥头村浦边小组是否具备本案适格的原告主体；二、被诉的土地权属登记行为是否合法。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案桥头村浦边小组向本院提起本案之行政诉讼，提交了晋江市安海镇桥头村委会的证明，证明其与讼争的土地存在利害关系，因此，桥头村浦边小组已完成初步的举证责任，已有证据证明其与本案存在利害关系，可以作为本案的原告提起诉讼。被告以及第三人主张桥头村浦边小组不具备原告主体资格的意见，本院不予支持。从被告提交的证据材料可以证实，第三人取得讼争土地的过程，虽然第三人从使用讼争土地开始，属于未经批准占用村集体土地，但经过桥头村的谅解并同意使用讼争土地，执法机关对第三人占用土地违法行为的处罚，直至被告晋江市政府按照审批权限，逐级报批，并经福建省人民政府用地审批同意，第三人已经补办了其使用讼争土地的一系列用地手续，包括但不限于签订土地出让合同、缴纳土地出任金等等，直至取得讼争土地的权属证书。被告所提交的证据能够说明讼争土地以及被诉权属登记的来龙去脉，证据形成一致并指向其所颁发的被诉权证无明显不当。原告主张第三人存在占用村路，没有确凿的证据予以支持，不能成立；原告还主张被告颁发给第三人816平方米的土地包括其所有的57.78平方米的诉求，因被告的权属登记行为不违法，该诉求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：撤销被告泉州市人民政府泉台集有(2014)第010001号《集体土地所有证》的权属登记行为。本案案件受理费人民币50元，由被告泉州市人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省高级人民法院。审 判 员  林琼弘审 判 员  纪荣典人民陪审员  罗世翊二〇一七年五月十五日书 记 员  江雪玉附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；