海南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）琼行终506号
上诉人（原审原告）海口市龙华区新坡镇新坡村民委员会新安村民小组。
法定代表人王景东，该村民小组组长。
委托代理人陈晓萍，海南坤和律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市龙华区人民政府，住所地海口市龙昆北路19号。
法定代表人凌云，该区区长。
委托代理人林芳李，海口市龙华区土地纠纷调处办公室副主任。
委托代理人李哲良，海南宝岛律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）海口市人民政府，住所地海口市秀英区长滨路市政府第二行政办公区。
法定代表人倪强，该市市长。
委托代理人李乐，海口市人民政府法律顾问室法律顾
问。
委托代理人庄毅仁，海口市法制局科员。
原审第三人海口市龙华区新坡镇新彩村民委员会卜文村民小组。
法定代表人郑香海，该村民小组组长。
上诉人海口市龙华区新坡镇新坡村民委员会新安村民小组（以下简称新安村民小组）因其诉被上诉人海口市龙华区人民政府（以下简称龙华区政府）、被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人海口市龙华区新坡镇新彩村民委员会卜文村民小组（以下简称卜文村民小组）土地权属争议处理决定及行政复议决定纠纷一案，不服海南省海口市中级人民法院于2016年5月18日作出的（2016）琼01行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
本案被诉行政行为：2015年9月15日，龙华区政府作出海龙土权（2015）1号《土地权属争议处理决定书》（以下简称1号处理决定），依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项及第二十六条第二款的规定，对新安村民小组与卜文村民小组争议的坐落于海口市龙华区新坡镇、位于塘钦河西边、面积为28826.83平方米土地确权如下：一、双方所争议的24666.08平方米（合37亩）土地，申请人新安村民小组拥有16190.27平方米（合24.29亩）所有权；被申请人卜文村民小组拥有8475.81平方米（合12.71亩）所有权。二、双方所承认的4160.75平方米（合6.24亩）水田归新安村民小组所有。因新安村民小组申请复议，海口市政府于2015年12月7日作出海府复决（2015）94号《行政复议决定书》（以下简称94号复议决定），依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持龙华区政府作出的1号处理决定。
原审查明，新安村民小组与卜文村民小组争议的土地位于海口市龙华区新坡镇塘钦边，面积为28826.83平方米（约43.24亩），宗地号为02-14-00440z，四至为东、南、北至卜文村民小组土地，西至塘钦。其中，双方对争议地中的一块水田地（面积4160.75平方，合6.24亩）归新安村民小组所有无异议。因此，双方争议土地面积实际为24666.08平方米（合37亩）。双方争议的土地在土地改革和“四固定”时期没有进行过划分，新安村民小组将争议地作为坟墓用地，卜文村民小组在争议地内无坟墓，但在新安村民小组的坟墓用地之间的土地进行农业种植耕作。1972年，在原新坡公社的组织下，各生产队交换进行土地测量，将长钦坡荒地10.7亩及长钦坡盆荒地31.8亩登记造册在新安村民小组清册里。1997年10月，新坡镇委、镇政府曾就争议土地作出书面处理，即该争议地原则上维持1991年社教的处理及现状，卜文村民小组不得在争议地块上造林，双方不得将土地发包给农户。2005年底，龙华区政府曾对争议地权属进行调查，并组织新安村民小组和卜文村民小组进行调解，但并未达成协议。2006年11月8日，龙华区政府作出海龙土权（2006）30号《土地权属争议处理决定书》。新安村民小组不服，向海口市政府申请行政复议。海口市政府于2007年3月23日作出行政复议决定，维持龙华区政府作出的土地权属处理决定。新安村民小组不服，诉至法院。2007年8月10日，海口市中级人民法院作出（2007）海中法行初字第43号行政判决，该判决查明事实部分认定卜文村民小组村民在新安村民小组的坟墓用地之间的土地进行农业种植耕作，并判决撤销龙华区政府作出的土地权属处理决定，责令龙华区政府重新确权。该判决已经发生法律效力。
经新安村民小组和卜文村民小组向龙华区政府申请重新对双方争议土地进行确权，龙华区政府于2015年5月12日、5月29日、6月3日分别召开调处争议土地会议，均是一方到场。龙华区政府又于2015年7月23日进行争议地现场走线，对新安村民小组坟墓外围所圈面积进行丈量，面积为24.29亩。龙华区政府于2015年9月15日作出1号处理决定。新安村民小组不服，申请复议。海口市政府受理后，于2015年10月20日向卜文村民小组作出海府复参（2015）94号《第三人参加行政复议通知书》，于2015年11月13日向卜文村民小组送达。2015年10月26日，海口市政府向龙华区政府送达《行政复议答复通知书》。后海口市政府于2015年12月7日作出94号复议决定，并向新安村民小组和卜文村民小组进行了送达。新安村民小组不服，向原审法院提起诉讼，请求撤销龙华区政府作出的1号处理决定和海口市政府作出的94号复议决定。
原审认为，本案审查的是龙华区政府作出的1号处理决定认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、处理是否正确的问题，以及海口市政府作出的94号复议决定程序是否合法的问题。
关于龙华区政府作出的1号处理决定认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、处理是否正确的问题。新安村民小组和卜文村民小组之间的涉案争议地纠纷，早在2005年即向龙华区政府申请土地确权，龙华区政府曾对争议地权属进行调查，并召集新安村民小组和卜文村民小组召开调处争议土地会议。在2005年12月15日组织召开的会议记录中，新安村民小组认可卜文村民小组在争议地新安村葬坟地空闲地耕种的事实，该事实也被已经发生法律效力的（2007）海中法行初字第43号行政判决所认定。因此，1号处理决定认为卜文村民小组在争议地上进行了种植，认定事实清楚，证据确凿。涉案土地纠纷发生在上世纪九十年代，年代久远。龙华区政府经核实新安村民小组和卜文村民小组提交的证据并现场走线，在组织双方对争议地调解无果的情况下，对双方无争议的6.24亩水田确权给新安村民小组所有；对争议土地，本着尊重历史和注重现实，有利于生产和维持当地社会稳定等方面进行了综合考虑，并根据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项“根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权”及第二十六条第二款“对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据”的规定，确定沿新安村民小组坟墓外围所圈面积24.29亩土地为新安村民小组用地，剩余12.71亩土地为卜文村民小组用地。龙华区政府依据查明的土地历史使用情况和使用现状，作出的1号处理决定，符合法律规定，处理结果并无不当。龙华区政府作出1号处理决定前，经过调查、现场走线，在调解无果的情况下，作出被诉1号处理决定，并依法向新安村民小组和卜文村民小组送达。龙华区政府作出的1号处理决定，程序亦合法。
关于海口市政府作出的94号复议决定程序是否合法的问题。经新安村民小组申请，海口市政府于2015年10月20日受理复议申请后，依法向卜文村民小组和龙华区政府分别送达了《第三人参加行政复议通知书》及《行政复议答复通知书》，经审查后于60日内作出94号复议决定，并向新安村民小组和卜文村民小组进行送达。因此，海口市政府作出的94号复议决定，程序合法。
综上，新安村民小组请求撤销龙华区政府作出的1号处理决定和海口市政府作出的94号复议决定，其主张没有事实和法律依据，应不予支持。遂依照《最高人民法院〈关于执行中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回新安村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由新安村民小组负担。
新安村民小组上诉称，一、原审判决认定事实错误，证据不足。卜文村民小组在新安村民小组的墓地之间种植临时性作物的行为并未得到新安村民小组村民的认可，属于侵占行为，而且没有证据证明其使用面积达到了12.71亩。原审法院对（2007）海中法行初字第43号行政判决的认定部分置之不理，而只采信了查明部分，据此认定12.71亩土地属于卜文村民小组用地与事实不符。新安村民小组对本案争议的37亩土地一直以来占有、管理和使用。1972年，该地便已登记在新安村民小组的前身新安生产队名下。1997年，新安村民小组把争议地发包到各承包户。目前，争议地上还有新安村民小组成员所有的坟墓100多个。相反，卜文村民小组却没有证据证明本案争议地与其具有关联性。二、原审判决适用法律错误。首先，原审判决引用的《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款适用于本案非常笼统，如何依据争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况确定新安村民小组、卜文村民小组对争议土地享有的份额非常不明确。其次，新安村民小组所举证据已经充分证明争议地属新安村民小组所有，而卜文村民小组却没有证据证明其对争议地享有份额。在此情况下，原审判决引用《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条第二款“对土地权属争议一方或者双方均无法提供前款规定的书面证据的，应当以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，根据有关法律、法规和本条例规定，作为确定土地权属的依据”的规定，违背了争议地的历史使用情况及使用现状。三、原审判决认定海口市政府作出的94号复议决定程序合法是错误的。龙华区政府作出的1号处理决定是错误的，程序是违法的。海口市政府作出的94号复议决定是对该处理决定的维持，因此也是违法的、错误的。综上，请求二审法院：一、撤销原审判决；二、撤销龙华区政府作出的1号处理决定；三、撤销海口市政府作出的94号复议决定。
龙华区政府辩称，一、原审判决认定事实清楚，证据确实充分，应予维持。新安村民小组和卜文村民小组就本案争议地权属问题产生纠纷至今已有二三十年。龙华区政府曾对争议地权属问题进行多次走访调查，并多次召集争议双方召开调处会议。在争议双方均没有充分证据证明争议地全部归其所有的情况下，龙华区政府根据现有证据及尊重历史演变等因素，依职权作出了1号处理决定，意在平衡双方利益，化解矛盾，终止纠纷。该处理决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，处理结果公正，应予支持。二、原审判决适用法律正确。在争议双方提供的证据都不足以证明争议地全部归其各自所有的情况下，龙华区政府结合争议地历史演变过程、当地生产生活习惯等因素，依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项及第二十六条第二款的规定，依职权作出了1号处理决定。原审判决依据上述法律规定对1号处理决定予以支持是完全正确的。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
海口市政府辩称，海口市政府受理新安村民小组提出的行政复议申请后，依法向龙华区政府和卜文村民小组送达了通知书。在法定期限内作出94号复议决定后，依法向新安村民小组、龙华区政府和卜文村民小组进行了送达。因此，海口市政府作出94号复议决定的程序是合法的。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，应予以维持。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。
卜文村民小组未陈述意见。
本院经审理查明，原审判决认定“龙华区政府于2015年5月12日、5月29日、6月3日分别召开调处争议土地会议，均是一方到场”，与事实不符。在龙华区政府于2015年5月12日召开的调处争议土地会议中，新安村民小组的组长王明权和卜文村民小组的组长郑香海均到场参加。
本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案中，龙华区政府根据法院生效判决，重新受理新安村民小组和卜文村民小组提出的土地权属争议处理申请后，经过调查、现场走线，最终在调解不成的情况下，根据现场调查及争议双方的举证情况，认为新安村民小组和卜文村民小组均不能提供确凿证据证明争议地全部归其所有。为尊重历史和现实情况，龙华区政府最终根据争议双方对争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，依据《海南省土地权属确定与争议处理条例》第七条第二款第（二）项和第二十六条第二款的规定作出1号处理决定，将本案争议地分别确权归新安村民小组和卜文村民小组集体所有。该处理决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，处理得当。经新安村民小组提出行政复议申请，海口市政府受理后，通知卜文村民小组参加行政复议，并通知龙华区政府作出行政复议答复意见。在经全面审查后，海口市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出94号复议决定，维持了龙华区政府作出的1号处理决定。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。
综上，新安村民小组的主张缺乏事实根据和法律依据，其上诉理由及诉讼请求不能成立。原审判决认定基本事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人海口市龙华区新坡镇新坡村民委员会新安村民小组负担。
本判决为终审判决。
审判长 赵道远
审判员 黄胜敏
审判员 刘 利
二〇一六年十二月十四日
书记员 颜 恺
附：本判决相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。