安徽省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖行终125号
上诉人（一审原告）宿州市埇桥区大泽乡镇洪庙村徐家村民组。
诉讼代表人徐仁贵，男，1972年11月16日生，汉族，住宿州市埇桥区。
委托代理人陶冶，宿州市埇桥区灰谷镇法律服务所法律工作者。
委托代理人吴怀矿，宿州市埇桥区灰谷镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（一审被告）宿州市埇桥区人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区胜利东路636号，组织机构代码00319171-1。
法定代表人张建军，该区区长。
委托代理人刘旭，该区政府法制办工作人员。
委托代理人刘利，该区政府法制办工作人员。
被上诉人（一审被告）宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路，组织机构代码00318746-4。
法定代表人杨军，该市市长。
委托代理人张久嵬，该市政府法制办工作人员。
委托代理人陈飞，该市政府法制办工作人员。
第三人宿州市埇桥区大泽乡镇洪庙村欧家村民组。
诉讼代表人江书侠，女，汉族，1967年8月22日出生，住安徽省宿州市埇桥区。
诉讼代表人王天云，女，汉族，1957年4月6日出生，住安徽省宿州市埇桥区。
诉讼代表人江德荣，女，汉族，1957年8月14日出生，住安徽省宿州市埇桥区。
委托代理人杨育林，安徽玉金律师事务所律师。
宿州市埇桥区大泽乡镇洪庙村徐家村民组(以下简称徐家村民组)因诉宿州市埇桥区人民政府(以下简称埇桥区政府)土地行政确权及宿州市人民政府行政复议一案，不服宿州市中级人民法院（2017）皖13行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人徐家村民组诉讼代表人徐仁贵、委托代理人陶冶、吴怀矿，被上诉人埇桥区政府委托代理人刘旭、刘利，被上诉人宿州市人民政府委托代理人张久嵬、陈飞，第三人宿州市埇桥区大泽乡镇洪庙村欧家村民组（以下简称欧家村民组）诉讼代表人江书侠、王天云、江德荣及委托代理人杨育林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明，争议土地位于埇桥区××乡镇××庙村境内，东临沟东村民组耕地，南邻欧家组耕地，西邻生产路（大寨路），北邻方塘，面积约4亩。
徐家村民组与欧家村民组原系一个生产队，属门东村。1978年，两村民组以黄沟涯路和大寨路为界进行分组，并对牲畜、耕地、林木、林地和荒地等进行分配，争议土地位于大寨路以××家村民组土地范围内。分组后，争议土地由欧家村民组村民和徐家村民组村民进行开荒耕种。1995年，由徐家村民组村民徐传杰进行耕种。1999年，欧家村民组找到时任村书记李家良要求要回土地。
2014年，徐家村民组与欧家村民组就争议土地发生纠纷，并经宿州市埇桥区大泽乡镇人民委员会组织调解。2015年7月22日，宿州市埇桥区××乡镇××庙村村民委员会对徐家村民组与欧家村民组土地纠纷进行调查后，作出《洪庙村关于欧徐组大塘地纠纷处理意见》，认为争议土地应属欧家村民组所有。2016年4月13日，宿州市埇桥区大泽乡镇人民政府在该处理意见上签署”经调查组调查了解同意村意见”。2016年5月30日，徐家村民组对宿州市埇桥区大泽乡政府签署同意村委会意见的行为不服，向埇桥区政府提出行政复议申请。埇桥区政府于2016年6月23日作出埇政复决字﹝2016﹞14号《驳回行政复议申请决定书》，以该行为不属于行政复议范围为由，驳回徐家村民组的复议申请。
2016年3月31日，徐家村民组向埇桥区政府提出土地确权申请。埇桥区政府受理后，对相关人员进行了调查，在听证会上进行了调解，在调解不成的情况下，于2016年9月30日作出埇政行﹝2016﹞04号《行政处理决定书》，决定争议土地所有权属欧家村民组农民集体所有。徐家村民组不服，申请复议。2017年1月20日，宿州市人民政府作出宿复决字（2016）115号《行政复议决定书》，决定维持埇桥区政府作出的埇政行﹝2016﹞04号《行政处理决定书》的行为。徐家村民组不服该复议决定，向一审法院提起诉讼。
另查明，2015年9月，徐家村民组村民徐传杰以宿州市埇桥区大泽乡镇洪庙村村民委员会为被告诉至安徽省宿州市埇桥区人民法院，要求宿州市埇桥区××乡镇××庙村村民委员会返还不当得利。安徽省宿州市埇桥区人民法院于2015年11月30日作出（2015）埇民一初字第07858号民事判决书，判决宿州市埇桥区××乡镇××庙村村民委员会于判决生效后三日内返还徐传杰小麦款3600元。
一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。本案中，对于徐家村民组与欧家村民组之间的土地争议，埇桥区政府具有作出处理的法定职权。
《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第二款规定，对发生权属争议的土地，各方均无权属凭证，或依各方提供的凭证难以认定土地权属，经协商达不成协议的，由县级以上人民政府裁定。本案中，争议土地位于欧家村民组土地范围内。徐家村民组村民徐传杰虽自1995起实际耕种争议土地，但期间欧家村民组曾多次向徐家村民组就争议土地归属提出异议要求归还，徐家村民组主张欧家村民组就争议土地从未提出异议与事实不符。安徽省宿州市埇桥区人民法院作出的（2015）埇民一初字第07858号民事判决，系对徐传杰与宿州市埇桥区××乡镇××庙村村民委员会之间不当得利纠纷的处理，并未对本案争议土地的权属予以确认。对该争议土地，现双方均无权属凭证，故应由埇桥区政府依法裁定。
依据《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第一款之规定，土地权属争议的处理，应本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则。本案中，埇桥区政府在充分调查的基础上，在对双方进行调解未达成协议的情况下，本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，将争议土地的权属确认给欧家村民组所有并无不当。宿州市人民政府受理徐家村民组的复议申请后，向埇桥区政府作出了行政复议答复通知书，向欧家村民组作出了参加复议通知书，经调查、审理后，于2017年1月20日作出行政复议决定并依法送达，宿州市人民政府的行政复议程序合法。综上，徐家村民组要求撤销埇桥区人民政府作出的《行政处理决定书》及宿州市人民政府复议决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宿州市埇桥区××乡镇××庙村徐家村民组要求撤销被告宿州市埇桥区人民政府作出的埇政行﹝2016﹞04号《行政处理决定书》及宿州市人民政府作出的宿复决字（2016）115号复议决定的诉讼请求。
徐家村民组上诉称，上诉人与第三人在人民公社期间原系一个生产队，1978年初分成两个村民组，争议土地分归上诉人所有，埇桥区政府、宿州市人民政府将争议土地确权给第三人所有缺乏事实依据。且埇桥区政府代替第三人收集提供证据、宿州市人民政府在上诉人已申请听证的情况下剥夺上诉人的听证权利，行政行为均存在程序违法。一审法院认定事实不清，适用法律错误，判决驳回上诉人的诉讼请求结果不当。请求二审法院依法撤销一审判决、发回重审或撤销埇桥区政府的处理决定和宿州市人民政府的行政复议决定。
宿州市人民答辩称，1、1978年上诉人与第三人以黄沟涯路和大寨路为界进行分组，涉案土地位于大寨××以西第三人土地范围内，1995年土地调整时，争议土地作为第三人土地已分配到户，上诉人主张争议土地归其所有，除了一些自书证据外，并无其他证据证实。上诉人村民虽自1995年起实际耕作争议土地，但其间第三人多次与上诉人就权属发生争议，上诉人主张适用《安徽省土地权属争议处理条例》第九条规定将争议土地确权给其所有与本案情形不符，埇桥区政府作出的埇政行（2016）04号行政处理决定认定事实清楚，依据充分；2、复议行为程序合法，答辩人受理上诉人提出的复议申请后，依法履行了告知、作出决定、送达等程序，听证并非行政复议的必经程序，答辩人未组织听证，并不违反法律规定。一审判决结果正确，上诉人的上诉理由和请求不能成立，应依法予以驳回。
埇桥区政府未提出书面答辩意见。
第三人欧家村民组述称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果合法，请求二审法院依法维持。
徐家村民组向一审法院提交以下证据（证人出庭证言）：
证据1，李运远出庭证言，埇桥区××乡镇××庙村李寨组村民，证明徐传杰耕种争议土地20多年了；证据2，余纪学出庭证言，埇桥区桃园镇桥西村前东组村民，证明从1995年到2005年间，经常见到徐传杰耕种争议土地，其对争议土地具体归属不知情。证据1-2证明徐家村民组村民徐传杰使用管理争议土地的事实客观真实。
埇桥区政府、宿州市人民政府在法定举证期限内向一审法院提交如下证据、依据：
第一组，事实证据：证据1，埇政行﹝2016﹞04号《行政处理决定书》，证明埇桥区政府对土地争议作出了决定，被诉行政行为存在；证据2，洪庙村委会《关于欧徐组大塘地纠纷处理意见》；证据3，大泽乡政府签署的同意意见；证据2-3证明根据1995年调地依据，大塘南地属于欧家组所有，该事实经村、镇两级调查后确认。证据4，大泽乡政府《关于大泽乡镇洪庙村江德荣反映信访事项的处理意见书》（大泽乡政﹝2016﹞39号），证明1978年欧、徐村民组分地时按匡地进行分配，方塘南沿属欧家地匡，1995年土地承包时，村组曾研究欧家组分配到户；证据5，埇桥区政府埇政复决﹝2016﹞14号《驳回行政复议申请决定书》，证明徐家、欧家村民组因为土地权属发生过争议；证据6，洪庙村时任村干部林心芳询问笔录；证据7，洪庙村时任村干部谢万科询问笔录；证据8，洪庙村时任村干部李加良询问笔录；证据9，洪庙村时任村干部李彩取询问笔录；证据6-9证明：1、1978年分地时争议土地在欧家组土地范围内；2、1995年欧家组将争议土地承包到户；3、自1995年起，在1999年、2013年、2014年、2015年欧、徐村民组多次发生纠纷。证据10，徐家村民组村民徐仁静、徐传田询问笔录；证据11，徐家村民组村民徐超询问笔录；证据12，徐家村民组村民徐传杰询问笔录；证据10-12证明：1、1978年分地时争议土地在欧家组土地范围内；2、自1995年起双方存在争议；3、徐家组村民之间对土地归属陈述不一致。证据13，欧家村民组村民江书侠询问笔录；证据14，欧家村民组村民王天云询问笔录；证据13-14证明争议土地1978年分给欧家组，期间与徐家组发生争议。证据15，争议土地现场图，证明：1、争议土地四至及面积准确；2、争议地块于欧家组范围内。证据16，徐家组村民《关于徐家庄所属之方塘南地块的证明》，系徐家村民组自证，不能证明案件客观事实；证据17，欧家组分地证明，证明1995年争议地分到欧家组村民；证据18，2015年4月16日徐家村民组与徐传杰签订的《承包合同书》，证明：1、承包合同书为争议发生后补签，内容不真实；2、仅有部分村民签字，形式不合法；3、仅是徐家组内部行为，不能作为确认所有权依据。证据19,安徽省宿州市埇桥区人民法院（2015）埇民一初第07858号民事判决书，证明：1、该案审理的是徐传杰与洪庙村委会之间不当得利纠纷，与本案无关联；2、该判决没有对争议土地所有权予以确认，不能证明争议土地归徐家村民组所有。证据20，埇桥区政府行政复议庭土地争议确权案件庭审笔录，证明相关证据已经质证。证据21，沟东组、欧家组与涂庄村民签订的《关于欧家北湖方塘的租赁协议书》，间接证明方塘属欧家组；证据22，《人民调解协议书》，证明2014年欧家组与徐家组因耕种争议土地发生纠纷；证据23，赵德令证言，证明争议地一开始是欧家组耕种；证据24，欧家组参与分地成员欧兴民证言，证据1995年欧家组分地到户的事实；证据25，徐宗仁询问笔录，证明：1、1978-1983年欧家组曾经耕种争议地；2、1995年欧、徐村民组发生争议；3、徐家组当时没有与徐传杰签订承包合同，争议土地耕种承包书是补签。以上证据证明确权决定事实清楚。
第二组，土地确权程序证据：证据26，土地确权申请书；证据27，徐家组委托手续；证据28，欧家组委托手续；证据29，埇桥区国土局《关于大泽乡镇洪庙村徐家村民组与欧家村民组土地权属争议的处理意见》；证据30，确权文书送达回证。以上证据证明确权程序合法。
第三组，行政复议程序证据：证据31，行政复议申请书；证据32，委托书；证据33，村委会证明；证据34，徐家组身份证明一组；证据35，欧家组身份证明一组；证据36，行政复议答复书；证据37，欧家组陈述意见；证据38，行政复议答复通知书；证据39，参加行政复议通知书；证据40，行政复议决定书；证据41，送达回证一组。以上证据证明宿州市人民政府复议程序合法，同时证明徐家村民组在复议申请、起诉状以及询问笔录中，对争议土地取得时间均没有统一认识。
埇桥区政府适用法律依据：《安徽省土地权属争议处理条例》第三条第一款、第七条第二款。
宿州市人民政府适用法律依据：《中华人民共和国行政复议法》第二十八条。
以上证据均已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院予以确认。
本院认为，上诉人徐家村民组与第三人欧家村民组原系一个生产队，1978年进行分组，本案所涉的土地权属争议因1978年分组而产生，在此之前，双方并不存在土地权属争议的问题。因此，分组时案涉土地划分归谁所有，是土地确权的关键。在1978年分组时土地划分没有书面凭证（划界图、勘界图、书面协议等）的情况下，当时参与此事的知情人（主要是村、组干部）所提供的情况成为解决土地权属争议的重要依据。本案中，一审被告提供的证据有当地乡镇、村委会对争议事项的处理材料，对土地划分情况知情的当地基层干部的询问笔录等，这些证据能够证明1978年分组时，争议土地分给欧家村民组。虽然1995年以后，争议土地由徐家村民组村民耕种，但其间欧家村民组曾提出异议并进行交涉，因而并不存在适用《安徽省土地权属争议处理条例》第九条规定的情形。在没有相反证据的情况下，一审被告本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，作出将争议土地确权给欧家村民组所有的处理决定事实清楚，证据充分，结果适当。上诉人认为土地应归其所有的证据不足，其权属主张不能成立。
土地权属争议本质上属于平等主体之间的争议，但法律规定该类争议应由行政机关先行处理和复议，对处理结果不服的，才可向人民法院提起行政诉讼。行政机关在审查处理过程中，可以也应当调查收集相关证据，否则，就有可能导致土地确权行为缺乏必要的事实根据。上诉人认为一审被告收集证据系为第三人举证因而违法的理由不能成立，本院不予采纳。
宿州市人民政府受理上诉人的复议申请后，依法履行了告知、审查、作出决定、送达等程序，复议行为合法。听证并非作出复议决定的必经程序，根据行政复议法实施条例第三十三条的规定，是否采取听证的方式进行审理，由行政复议机构根据具体情况决定，上诉人认为未组织听证属于复议程序违法的主张于法无据。
综上，一审被告作出的土地确权处理决定和复议决定符合法律规定，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果并无不当。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宿州市埇桥区大泽乡镇洪庙村徐家村民组负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 汪结平
审 判 员 陈 默
代理审判员 姜 明
二〇一八年四月二十八日
书 记 员 刘菊芳
附：相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。