中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申2625号
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：毛翠萍，女。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市人民政府。住所地：江苏省南京市北京东路**号。
法定代表人：缪瑞林，市长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市国土资源局。住所地：江苏省南京市中山路***号。
法定代表人：陈光，局长。
一审第三人：吴献银，男。
再审申请人毛翠萍诉被申请人南京市人民政府（以下简称南京市政府）、南京市国土资源局（以下简称南京市国土局）为一审第三人吴献银审核颁发国有土地使用权证一案，江苏省南京市中级人民法院于2016年2月25日作出（2015）宁环行初字第85号行政判决。毛翠萍不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年9月1日作出（2016）苏行终604号行政判决。毛翠萍仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：坐落于南京市××区××街××号房屋原产权人为毛翠萍的丈夫吴光宗，该房屋建筑面积为101.9平方米，土地使用面积为241.9平方米。毛翠萍与丈夫吴光宗共育有四个女儿，一个儿子。吴光宗于1998年2月16日去世，生前未留遗嘱。2005年7月12日，毛翠萍与五子女在南京市公证处办理了《公证书》（[2005]宁证内民字第3196号）。公证的内容为：毛翠萍及四个女儿均放弃继承权，上述房屋中属于被继承人吴光宗的遗产由儿子吴献银一人继承。2005年7月14日，毛翠萍与第三人吴献银签订《南京市房地产买卖契约》，约定毛翠萍将上述房屋中属于其个人的部分出售给儿子吴献银。吴献银办理了上述房屋的权属变更登记，并于2005年7月19日领取了证号为宁房权证栖字第××号房屋所有权证书，证载房屋建筑面积为101.9平方米。2005年7月25日，第三人吴献银向南京市国土局提交了变更土地登记的申请材料：吴献银领取的上述房屋的所有权证、使用权人为吴光宗的原土地使用权证（宁栖国用**号字第****号）、毛翠萍与第三人吴献银签订的《南京市房地产买卖契约》、毛翠萍及其四个女儿放弃继承权的《公证书》等。同日，南京市国土局审查了上述材料，填写了土地使用权人为吴献银的《土地变更登记申请、地籍调查表》。在该《国有土地使用权登记审批表》中，南京市国土局在“土地管理机关审核意见”栏中填写了“同意初审意见，予以登记发证”的意见并加盖了该局土地登记专用章；南京市政府在“发证机关批准意见”栏填写了“准予发证”并加盖了南京市政府土地登记专用章。同日，南京市政府向第三人吴献银核发了宁栖国用字（2005）第*****号国有土地使用权证书，证载土地使用面积为241.9平方米。毛翠萍认为南京市政府、南京市国土局向第三人吴献银核发土地使用权证的行为，侵犯其土地使用权，且程序违法，遂以南京市政府、南京市国土局为共同被告提起行政诉讼，要求确认被诉土地变更登记行为无效并责令其予以纠正。
一审法院认为：第一，关于南京市国土局是否为本案适格被告问题。南京市国土局作为市级土地管理部门，在办理土地权属登记中系受理土地登记申请、初步审查、提出审核意见的机关，并非出具土地权属证书的行政机关。因此，南京市国土局并非被诉土地权属证书的作出机关，因而并非本案的适格被告。第二，关于被诉土地登记是否合法问题。南京市国土局在受理第三人吴献银的土地登记申请后，审查了其所提交的产权人已变更为吴献银房屋所有权证、使用权人为吴光宗的原土地使用权证、毛翠萍与吴献银签订的《南京市房地产买卖契约》、毛翠萍及其四个女儿放弃继承权的《公证书》等材料，认定其申请符合变更登记的条件，根据土地登记的审批程序上报至南京市政府，由南京市政府审核后作出被诉土地使用权的登记及权证发放。被诉土地登记行为并不违反相关法律法规的规定。根据《土地登记规则》第十一条的规定，涉案房屋所占用土地与其院落土地系一宗土地，该土地的使用权系因地上房屋权属的变更而发生变更。虽然被诉土地使用权面积大于房屋面积，但将其作为一宗土地进行登记并无不当。依据《土地登记规则》第二十八条的规定，因赠与或继承、买卖地上附着物引起土地使用权转移的，应持有关的合法证明文件，向土地管理部门申请变更土地登记。该条款并未明确要求双方共同到场申请办理土地变更登记。且申请人吴献银提交了有关放弃涉案房屋继承权的《公证书》、毛翠萍出让该房屋权属的买卖协议以及吴献银已经领取的房屋所有权证书，能够证明涉案房屋权属已经发生了转移，南京市政府根据该房屋的权属转移情况为该房屋所使用的宗地办理土地变更登记，符合《土地登记规则》规定的程序。综上，毛翠萍以南京市国土局为本案被告、要求确认对南京市××区××街××号土地使用权变更登记无效并责令予以纠正的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定，判决:一、驳回毛翠萍对南京市国土资源局的起诉；二、驳回毛翠萍的诉讼请求。毛翠萍不服，提起上诉。
二审法院认为：第一，关于南京市国土局是否为本案适格被告问题。二审基于相同的事实和理由对一审的裁判观点予以维持。第二、关于被诉土地登记行为是否有事实和法律依据，程序是否合法问题。根据国家土地管理局《关于变更土地登记的若干规定》第三条第三项、《土地登记规则》第三十七条的规定，因房屋买卖引起的国有土地使用转让，应当由转让人和受让人共同申请变更登记。本案所涉房产一部分原系毛翠萍所有，其以买卖方式转让给其子吴献银。南京市政府在吴献银单方申请土地变更登记的情况下，为其办理土地变更登记颁发国有土地使用证，违反了《土地登记规则》等相关规定，构成程序违法。一审判决适用1995年修改前的《土地登记规则》，属适用法律错误，二审对此予以纠正。同时，根据《土地登记规则》第五条的规定，两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别申请登记。本案所涉土地包括房屋所占用的土地与院落土地系一宗土地，只有一个宗地号，与其上一幢建筑物同属一个权属单位。毛翠萍庭审称其在案涉土地上还另有建筑物，但没有提供证据材料，二审法院不予采信。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条的规定，本案中吴献银通过继承和其母亲毛翠萍的转让行为，已经取得案涉房屋所有权并领取房屋所有权证，根据合同约定和房地权属一致性原则，吴献银取得案涉土地使用权，并不违背毛翠萍订立合同当时的真实意思表示。涉案土地变更登记行为虽存在程序违法，但南京市政府颁证行为事实清楚，证据确实充分，变更登记结果正确，其效力应予保留。被诉土地变更登记行为程序违法对毛翠萍的权利不产生实际影响，撤销该土地行政登记行为已无实际意义。一审判决认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，二审法院依法纠正。毛翠萍关于案涉土地变更登记程序违法的上诉理由成立，予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第二项的规定，判决：一、维持江苏省南京市中级人民法院(2015)宁环行初字第85号行政判决第一项，即驳回毛翠萍对南京市国土资源局的起诉；二、撤销江苏省南京市中级人民法院(2015)宁环行初字第85号行政判决第二项，即驳回毛翠萍的诉讼请求；三、确认南京市政府核发宁栖国用字（2005）第*****号国有土地使用权证的具体行政行为违法。
毛翠萍向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，确认被申请人对涉案土地使用权的变更登记行为违法并责令予以纠正。其申请再审的事实与理由为：吴光宗死亡后留下与毛翠萍共有财产栖霞区**街****号房屋（101.9平方米）、院子（241.9平方米）一处。毛翠萍与五个子女同意放弃对房屋的继承权，但未放弃对院子的权利分割。南京市国土局在原国有土地使用权人全然不知的情况下将241.9平方米院子的土地证变更使用权人，违反土地使用权变更登记程序，给毛翠萍权益造成侵害，应属无效。二审法院认定被诉行政行为违法但无需撤销错误。
本院认为，结合再审申请人提出的再审理由，本案重点审查以下几个方面：
一、涉案土地变更登记行为的程序是否合法
国家土地管理局《关于变更土地登记的若干规定》第三条第三项规定：“因国有土地使用权转让或因地上建筑物、附着物所有权转让引起国有土地使用权转让的，土地使用权转让人和受让人在土地使用权转让合同签订后十五日内，持土地使用权转让合同共同向土地管理部门申请土地权属变更登记。”国家土地管理局《土地登记规则》第三十七条第一款第二项规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：……（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的。”根据上述规定，因房屋买卖而引起国有土地使用权一并转让的，应当由转让人和受让人共同向土地管理部门申请土地权属变更登记。本案中，涉案房产系毛翠萍与丈夫吴光宗共同所有。吴光宗去世后，毛翠萍及四个女儿均放弃继承，涉案房屋中原吴光宗所有的部分由儿子吴献银一人继承。后毛翠萍又将涉案房屋中其个人部分出售给吴献银，涉案房屋办理了权属变更登记，吴献银领取了房屋所有权证书。本案中的土地使用权变更登记行为系因地上建筑物所有权转让而引起的，南京市政府在毛翠萍未参与的情况下，依吴献银单方申请为其办理土地变更登记并颁发国有土地使用证，违反了上述相关法律法规的规定，二审法院认定构成程序违法，并无不当。
二、涉案土地变更登记行为的内容是否合法
《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”基于上述规定可见，我国现行法律实行地上房屋等建筑物及附着物处分时，土地使用权一并处分的原则，即不动产权利一体化原则。不动产权利一体化是指权利主体的一体化。当房屋等建筑物因转让、互换、出资或者赠与等处分形式发生权利主体变更时，该建筑物占用范围内的土地使用权归属主体应相应的予以变更。不允许出现建筑物所有权人处分所有权后，仍继续单独保留原建筑物占用范围内的土地使用权的情况。本案即属于此类情形。毛翠萍通过买卖合同的方式，将涉案房屋中个人所占份额出售给吴献银，该房屋权属已办理变更登记，为吴献银所有。之后，毛翠萍、吴献银应当向土地管理部门申请土地使用权的变更登记。此为法律的强制性规定。虽然南京市政府在毛翠萍未参加的情况下，办理土地变更登记程序违法，但涉案土地所有权属于依法应予进行变更登记的情况，该土地变更登记行为的内容符合法律规定，且并未侵害毛翠萍实体上的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。因此，二审法院对南京市政府颁证行为的效力予以保留，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案不存在可导致被诉土地变更登记行为无效的情形，毛翠萍此项申请再审理由不能成立。
综上，毛翠萍的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人毛翠萍的再审申请。
审 判 长 白雅丽
审 判 员 耿宝建
审 判 员 王展飞
二〇一七年八月三十一日
法官助理 陆 阳
书 记 员 周志兴