河南省郑州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）郑行终字第304号
上诉人（原审原告）荆华，男，汉族�1956年12月20日出生。
委托代理人赵宇，河南中涵律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）郑州市公安局。
法定代表人黄保卫，局长。
委托代理人路守泽，该局治安支队民警。
委托代理人任旭阳，该局治安支队民警。
被上诉人（原审第三人）河南恭安工贸有限责任公司。
法定代表人商根生，董事长。
委托代理人张涛，男，汉族，1973年12月12日出生，系该公司员工。
委托代理人侯锦，河南首位律师事务所律师。
上诉人荆华因被上诉人郑州市公安局印章刻制审批备案一案，不服郑州市金水区人民法院（2014）金行初字第78号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年9月4日对本案进行了公开开庭审理。上诉人荆华及其委托代理人赵宇，被上诉人郑州市公安局委托代理人路守泽、任旭阳，被上诉人河南恭安工贸有限责任公司（以下简称恭安公司）委托代理人张涛、侯锦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明：2010年10月28日，第三人派经办人郑增光以公司印章丢失为由，向被告申请重新刻制。被告审查了经办人提供的经办人身份证件、企业法人营业执照副本、登报的印章遗失声明以及法定代表人荆华身份证、介绍信等其他资料，准予该公司刻制4101000013661号财务章。并在印章基本信息系统中注明4101000000018号财务章已缴销。新印章领取后，经办人郑增光将印章交给控股股东商根生。
原审另查明，第三人恭安公司成立于2004年8月，公司注册资本500万元，股东为荆华、杨德洪、董希卯等三人，荆华出资比例49%，担任法定代表人、执行董事，公司章程规定股东会为公司权力机构。2005年商根生受让股份，成为该公司股东。至2006年3月，公司股东及股份比例变更为商根生61%，荆华25%，赵建林10%，沈雄雄4%，�华仍担任法定代表人、执行董事。后恭安公司由王大勇担任总经理，因公司内部发生纠纷，2009年8月26日，荆华、王大勇共同将4101000000011号公章交郑州市公安局金水分局文化路派出所（现郑州市公安局文化路分局）保管，约定双方达成协议后，依法取回，盖印时双方有权监管人同时到场。2010年9月16日郑州市公安局金水分局对王大勇涉嫌职务侵占决定立案。2010年9月28日，荆华将文化路派出所保管的公章出具领条取走。2010年10月24日，恭安公司召开股东会议形成“2010年第一次股东会议决议”，通过了免去荆华执行董事职务、选举商根生为执行董事、公司法定代表人及公司章程修改等决议。2010年11月19日工商机关核准第三人的变更申请，变更商根生担任第三人法定代表人、执行董事。后荆华提起民事诉讼，2011年7月16日郑州高新技术产业开发区人民法院作出（2011）开民初字第1242号民事判决，以第三人“2010年第一次股东会议决议”无效，判决撤销。该民事判决生效后，荆华以第三人名义向工商机关申请撤销变更登记，工商机关以申请书加盖的第三人公章系缴销的无效公章，要求补正。荆华认为工商机关拒绝履行法定职责提起行政诉讼，2013年7月24日郑州市二七区人民法院作出（2013）二七行初字第62号行政判决，判决驳回原告诉讼请求。荆华诉第三人公司盈余分配纠纷一案，2013年2月28日郑州市中级人民法院作出（2012）郑民四初字第40号民事裁定，以原告不能提供经股东会审议批准的公司利润分配方案，不符合起诉条件，裁定驳回起诉。
原审认为：《国务院关于国家行政机关和企业事业单位、社会团体印章管理的规定》第二十三条规定，“印章制发机关应规范和加强印章制发的管理，严格办理程序和审批手续。国家行政机关和企业事�单位、社会团体刻制印章，应到当地公安机关指定的印章刻制单位刻制。《河南省公安厅关于进一步加强印章刻字业管理的通知》四、严格刻制公章的审查备案。各级公安机关必须认真履行公章刻制前审查和刻制后留存印模备案职责，对经办人的身份证、联系电话等事项，要认真登记，以备查验。企业单位印章，凭工商行政管理部门核发的《营业执照》。原告提供的《河南省印章业治安管理工作规范》经本院向河南省公安厅调查，该工作规范没有正式发布实施。本案中，被告审查并留存了恭安公司的经办人身份证件、企业法人营业执照副本、登报的遗失声明以及单位介绍信、法定代表人荆华身份证等其他资料，符合申请刻制印章规定的要件，被告行政行为没有过错。原告称被告没有向属于合作关系的公司法定代表人通气、违法行政的说法没有依据；营业执照是否�时年审并非被告的审查职责。虽然事后获知第三人原印章未丢失，但第三人因公司内部纠纷，已经向公安机关申报原公章丢失、申请重新刻制，并一直在经营活动中使用新印章。印章作为公司经营管理活动中行使职权、明确公司各种权利义务关系的重要凭证和工具，新印章的存在，并不直接损害原告作为公司股东的合法权益。原告法定代表人、执行董事身份的丧失，是基于第三人权力机构股东会的决议，由于股东会决议被民事判决撤销，应当由第三人申请撤销该变更登记。第三人是否申请撤销变更登记，与新刻制的印章没有因果关系。原告所称公司失控，其实质是第三人公司内部股东发生纠纷，特别是控股股东与中小股东的纠纷。原告作为第三人的股东，其行使股东权利，可以依照《公司法》及公司章程的规定依法主张。因此，原告请求撤销第三人新印章的诉讼请求，本院不予支持。被告印章基本信息中注明原印章“已缴销”，与公安部《印章治安管理信息系统标准》不一致，被告应规范印章信息；原告所称印章不是在指定的刻制点刻制及第三人管理人员涉嫌违法经营等问题，均应另行处理。综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项的规定，经本院审判委员会讨论决定，判决驳回原告荆华的诉讼请求。
荆华上诉称：1、一审判决与已生效（2013）郑行终字第258号行政裁定查明的事实相违背。（2013）郑行终字第258号行政裁定已查明，郑州市公安局在审查第三人申请刻制新印章时，“法定代表人荆华的身份证在公安卷中为复印件且未注明本件与原件核对无异”。但一审法院却认为“被上诉人审查并留存了恭安公司的经办人身份证、企业法人营业执照副本、登报�遗失声明以及单位介绍信、法定代表人荆华身份证等其他资料，符合申请刻制印章规定的要件，被上诉人的行为没有过错。”2、一审法院一方面认定第三人恭安公司的原印章未丢失，另一方面却以上诉人与第三人有股东纠纷以及第三人一直在经营中使用新印章为由，企图混淆事实，掩盖被上诉人的违法行政行为和第三人利用新印章进行的非法经营行为。一审时上诉人依法提交了恭安公司的原印章，法院也向郑州市公安局文化路分局调取了2009年8月26日原印章由金水分局保管的证据，以及2010年9月16日金水分局将原印章交还给上诉人的证据，这些足以证明原印章未丢失，第三人向被上诉人申请刻制新印章时提交遗失声明是虚假和伪造的，隐瞒了原印章没有丢失的真实情况。一审法院也认定了原印章未丢失和第三人骗取刻制新印章的违法行为，那根据《行政许可法》第69�的规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”一审法院未作出撤销被上诉人的行政行为以及收缴新印章的判决，却驳回上诉人的诉讼请求，这完全错误。3、被上诉人提交的《印章基本信息》显示，被上诉人为第三人审批刻制新章的行为违反公安部《印章治安管理信息系统标准》的规定。《印章基本信息》显示尾号为0011、0018的原公章的印章状态为“已缴销”，但被上诉人却以“遗失”为由为第三人审批刻制新公章并备案；实际情况是原公章既未“缴销”也未“遗失”，而是一直由上诉人保管；公安部《印章治安管理信息系统标准》第2部分“印章信息代码”5“印章状态代码”规定有7种状态，即1已审批，2已承接，3已制作，4已交付，5已报废，6已缴销，7已挂失，这7种状态是排他的，任何印章只能有一种状态，否则就是违法。可本案被上诉人对涉案印章的状态却有“已缴销”和“遗失”两种。对该明显违法之处，一审法院却轻描淡写地认为两者不一致，被上诉人应规范印章信息。4、被上诉人提交的《河南省公章刻制批准单》显示，被上诉人为第三人审批刻制新印章的行政行为无效。该审批单上注明“审批单位盖章后生效”，可批准单上却没有加盖任何审批单位的印章，足以证明被上诉人审批刻制新印章的行为违法无效。对此，一审判决只字未提。5、本案系郑州市中级人民法院裁定指令继续审理的案件，而一审法院一方面认定“印章作为公司经营管理活动中行使职权、明确公司各种权利义务的重要凭证和工具”，另一方面错误认定“新印章的存在并不直接损害原告作为股东的合法权益”。本案中，上诉人不仅是恭安公司的股东，而且还是恭安公司的原法定代表人，正是由于被上诉人违法�准第三人刻制新印章才使得第三人制作了虚假的股东会决定（该决议已被高新区法院生效判决撤销），才导致上诉人的法定代表人身份被第三人用新印章在工商部门进行了变更，最终导致恭安公司出现了“一个公司，两套印章”的不正常局面和其他违法行为。一审法院回避了上诉人的原法定代表人身份，一味强调原告的股东身份。且一审法院也查明在变更荆华法定代表人身份的股东会决议被法院判决撤销后，荆华以第三人身份向工商机关申请撤销变更登记，工商机关以申请书加盖的第三人印章系撤销的无效公章（即原印章），要求补正。这足以证明新印章的存在才导致原印章被非法作废，最终导致上诉人在股东会决议被法院撤销后，仍不能在工商部门依法撤销恭安公司法定代表人的变更登记，并恢复其法定代表人身份。故新印章的存在严重损害了上诉人荆华的合法权益。6、被上诉人仅仅依据第三人向其提交的只加盖了“办公室”印章（该印章不能对外代表公司）且无法定代表人荆华签字的《介绍信》及《刻章申请》，就批准为第三人刻制新章并备案，显属审查不严、违法行政。且从时间顺序看，相关证据也证明被上诉人为第三人审批刻制印章并备案的行为是事后伪造的。恭安公司2010年第一次股东会议记录上加盖的第三人4101000013660新公章的时间显示为“2010年10月24日”，而被上诉人提交的证据显示其为第三人审批刻制新公章的时间却是“2010年10月28日”，足以证明审批刻章手续系事后补办，是虚假的。综上，被上诉人为第三人审批刻制新印章并备案的行为，未按照法定程序严格审查，违反《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》、公安部关于执行《印章治安管理信息系统标准》的通知及河南省公安厅等法律法规、规章的规定，是非法的；第三人虚构原印章丢失，骗取被上诉人审批刻制新印章违法，应当撤销并恢复原印章的效力，一审法院判决错误。请求撤销一审判决，依法查清事实改判，支持上诉人的诉讼请求。
郑州市公安局答辩称：1、被诉具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。依据2000年9月18日河南省公安厅颁布的豫公（通）（2000）313号《关于进一步加强印章刻字业管理的通知》第四条的规定，公安机关对企业单位刻制印章的审查备案需要核查的材料只有两项，一是经办人的身份证、联系电话，二是工商行政管理部门核发的营业执照。本案中其审查了经办人的身份证原件和联系电话，营业执照副本原件，还留存了刻章申请原件、介绍信原件、荆华的身份证复印件、经办人郑增光的身份证复印件、恭安公司营业执照副本复�件、遗失登报声明原件。其印章审查备案行为合法。2、依据《公安厅关于进一步加强印章刻字业管理的通知》第四条的规定，因第三人在申请刻制新印章时，其法定代表人的身份证原件及复印件不是必须要审查的材料，所以不管第三人是否提交其法定代表人的身份证原件及复印件，都不影响被告印章审查备案行为合法有效性。公安机关无义务审查该材料，更无义务审查原告是否将其身份证原件交郑增光去刻制新印章。虽然被告没有核查原告身份证件的义务，但被告在审核材料时仍然查看了第三人提交的原告身份证原件及复印件，并将复印件留存，这可由第三人提交的侯松岭、郑增光的证人证言予以证明。上诉人所称一审判决与郑州中院生效裁定查明事实相违背的说法错误。3、第三人在申请刻制新印章时不存在欺骗行为。第三人经办人郑增光申请刻制新印章时持有上诉人的身份证原件，上诉人亲自加盖印章的刻章申请和介绍信，上诉人对申请刻制新印章是明知的。2010年9月28日上诉人从公安机关将原印章领走的证据恰恰证明上诉人为了恭安公司的股东权益之争，于2010年10月28日再次向其申请刻制新印章。上诉人所称公司失控实质上是第三人的内部股东权益纠纷，特别是控股股东和小股东荆华（持股25%）之间的纠纷，上诉人作为第三人的股东行使权利可以根据公司章程和《公司法》规定依法主张，而不是通过要求公安机关撤销合法有效新印章的途径。上诉人法定代表人、执行董事身份的丧失是基于第三人权力机构股东会决议，而非因新印章的刻制。新印章的存在并未直接损害上诉人作为股东的权益。虽然股东会决议被民事判决撤销，应当由第三人申请撤销变更登记。但第三人是否申请撤销变更登记是否股东会决定的，与新印章�制没有因果关系。4、上诉人陈述印章基本信息显示已缴销，实质上是遗失问题，因7个选项中无遗失项，在原印章作废的情况下，印章必须缴销，所以选择了已缴销，这并不影响具体行政行为的合法性、有效性。5、上诉人陈述河南省公章刻制批准单未盖章问题，郑州市防伪网络编印制作申请单原件和河南省公章刻制批准单原件，可证明郑州市公安局在受理第三人的申请经审查后，对第三人申请予以核准的事实。申请单的注意事项第2条注明由申请人认真准确填写以上内容并签字，由公安审批人员审核签发。该申请书上有侯松岭的签名，有审批单位郑州市公安局的印章，章体内容为第三人公章和财务章，上述内容可证明申请单就是审批单。而河南省公章刻制批准单仅是作为网上与刻章单位流转的文书。6、上诉人所称刻章申请和介绍信加盖办公室印章无效问题，首先上述材料不是被上诉人核查的范围，其次该办公室章是上诉人于2009年11月13日亲自申领的，经过合法审查备案。上诉人明知该印章合法有效，却在诉讼中数次提出该印章对外没有效力，难以自圆其说。另在本案诉讼中上诉人多次承认自己是公司所有印章的掌管人，如未经其同意第三人的经办人是不可能拿到盖有办公室印章的申请书和介绍信的。7、上诉人所称2010年第一次股东会记录等材料显示股东会召开时间是2010年10月24日，但材料上却加盖有2010年10月28日申请刻制的新印章，说明新印章审批刻制备案行为是事后伪造，该说法错误。经向第三人核实，实际情况是该股东会记录是10月24日作出，当时并未加盖印章，在10月28日需加盖印章时第三人加盖了新印章。这属正常情况，不能证明印章刻制审批备案行为系事后伪造。综上，被诉具体行政行为合法，请求驳回上诉，维持原判。
恭安公司答辩称：1、被诉印章刻制审批备案行为程序合法、适用法律正确，应予维持。2、新印章的申请刻制是时任法定代表人荆华的授意。公司原所有印章（含办公室章）均由荆华保管；荆华向经办人提供了其身份证件。3、更换印章并不损害荆华合法权益，更换法定代表人是公司股东会决定的，与刻章行为没有因果关系。4、股东会决议只需股东签名即可，后应工商部门的要求才加盖了新刻制的公章。请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明事实与一审查明事实一致外，另查明，恭安公司提交郑增光和经办民警侯松岭的证言，用于证明新印章申请刻制审批备案时郑增光提交了荆华的身份证原件，但郑州市公安局卷宗中荆华身份证为复印件且未注明本件与原件核对无异。刻章申请和介绍信上加盖的系“河南恭安工贸有限责任公司办公室”印章。
本院认为：本案争议焦点是恭安公司在申请新印章刻制审批备案时提交的材料是否符合法律法规规定；郑州市公安局对恭安公司新印章刻制的审批备案行为是否符合法律法规规定。
《国务院关于国家行政机关和企业事业单位、社会团体印章管理的规定》（国发（1999）25号）第二十二条规定，“国家行政机关和企业事业单位、社会团体的其他专用印章（包括经济合同章、财务专用章等），在名称、式样上应与单位正式印章有所区别，经本单位领导批准后可以刻制。”第二十三条规定，“印章制发机关应规范和加强印章制发的管理，严格办理程序和审批手续。国家行政机关和企业事业单位、社会团体刻制印章，应到当地公安机关指定的刻章单位刻制。”《河南省公安厅关于进一步加强印章刻字业管理的通知》（豫公（通）（2000）313号）四、严格刻制公章的审查备案。各级公安机�必须认真履行公章刻制前审查和刻制后留存印模备案职责，对经办人的身份证、联系电话等事项，要认真登记，以备查验。企业单位印章，凭工商行政管理部门核发的《营业执照》。除上述规定外，国家、公安部和河南省公安厅等对印章刻制审批备案，尤其是印章遗失后重新申请刻制审批备案并无更详细的规定。荆华提供的《河南省印章业治安管理工作规范》河南省公安厅并未正式发布实施。本案中郑州市公安局除审查留存了上述法律规范要求的经办人郑增光的身份证、联系电话和恭安公司营业执照副本外，还进一步审查、留存了恭安公司的刻章申请、介绍信、荆华身份证复印件、遗失登报声明等材料，上述材料能够证明申请刻章是恭安公司的意思表示，郑州市公安局尽到了审慎的形式审查义务，其行政行为无过错。
关于上诉人所称一审判决认定事实与生效裁定认定事实相违背问题。因一审法院查明事实和法院认为部分对郑州市公安局审查留存申请材料中荆华身份证系原件还是复印件并未详细说明，故不存在与本院（2013）郑行终字第258号行政裁定查明的“法定代表人荆华的身份证在公安卷中为复印件且未注明本件与原件核对无异”相违背的问题。对恭安公司申请新印章刻制审批备案时是否提交了荆华身份证原件问题，因三方当事人提交的证据都不充分，且相关法律法规亦未要求公安机关审查留存法定代表人的身份证原件或复印件，该争议事实不影响被诉行政行为的合法性，故本院对该争议事实不作认定，对该项上诉理由不予采纳。
关于上诉人所称恭安公司虚构原印章丢失、骗取刻制新印章，新印章的存在才导致其原印章被非法撤销，最终导致其在股东会决议被法院撤销后仍不能在工商部门撤销恭安公司法定代表人变更�记并恢复其法定代表人职务，侵害其合法权益，依据《行政许可法》第六十九条“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”之规定，被诉新印章刻制审批备案行为应予撤销问题。公司印章刻制审批备案仅是公安机关对公司申请刻制印章意志的批准及备案，而非行政许可或赋权。恭安公司在内部出现纠纷的情况下，本应当通过协商、诉讼等合法方式予以解决，客观上却采用了将荆华所持原印章虚报遗失的方式申请刻制新印章，对此，恭安公司应承担相应的法律责任。但因恭安公司申请刻制章时提交的材料符合相关法律法规的规定，且正常情况下郑州市公安局也无从知悉恭安公司的内部股东纠纷，郑州市公安局的审批备案行为无过错，故上诉人依据《行政许可法》第六十九条的规定请求撤销被诉印章刻制审批备案行为，本院不予支持。另《中华人民共和国公司法（2005修订）》第二十二条第四款规定“公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。”即2010年10月24日罢免荆华法定代表人职务的股东会决议被法院撤销后，申请工商机关撤销法定代表人变更登记的主体为恭安公司，而恭安公司是否申请撤销变更登记系其公司意志，与新刻制的印章没有关系。恭安公司原印章系因恭安公司登报公告丢失声明作废（该公告一经登报对外即产生公示效力），并申请公安机关在印章治安管理信息系统中注明该情况而失效，并非上诉人所称新印章的存在才导致原印章被非法撤销，即便客观上原印章并未丢失（为荆华持有）亦不能影响原印章对外已经失效的状况，且恭安公司新印章已经其申请、公安机关批准刻�备案并使用至今，故荆华所称新印章的存在才导致其原印章被非法撤销，撤销新印章刻制审批备案行为后其所持原印章可恢复效力，进而可实现其法定代表人职务恢复的说法，缺乏法律依据，本院不予采纳。
关于上诉人所称介绍信和刻章申请只加盖恭安公司办公室印章、无法定代表人荆华签字，以及2010年10月28日才申请刻制出的新印章却加盖在2010年10月24日股东会决议上，说明新印章刻制审批备案手续系事后伪造问题。因涉案新印章是恭安公司申报原印章丢失后向公安机关申请重新刻制，客观上该公司刻章申请材料上不可能加盖公司公章，加盖的“办公室”印章又系荆华任法定代表人时亲自合法申领，相关法律、法规也未明确规定申请材料上必须有法定代表人签字。另上诉人仅以2010年10月28日申请刻制的新印章却加盖在2010年10月24日形成的股东会决议上，即推定新�章审批备案手续系事后伪造，且其亦未提供相关证据证明，不能排除事后用印的可能，对其主张本院不予支持。故上诉人该项上诉理由，本院亦不予采纳。
关于上诉人所称郑州市公安局《印章基本信息》注明原印章“已缴销”，而恭安公司申请刻章理由为“遗失”，与公安部《印章治安管理信息系统标准》规定不一致问题。本院认为该问题系郑州市公安局印章信息登记的不规范问题，应予改正和规范。关于上诉人所称郑州市公安局提交的《河南省公章刻制批准单》上注明“审批单位盖章后生效”却无审批单位盖章问题。本院认为除该批准单外，郑州市公安局还提交有印章制作申请单，上面有恭安公司申请刻章以及郑州市公安局加盖公章批准刻章的内容，足以证明恭安公司申请和郑州市公安局批准刻章的意思；郑州市公安局将该批准单作为证据提交法院，批准单上注明“审批单位盖章后生效”却未加盖公章，暴露出其工作机制不统一、不规范问题，应予改正和规范，但该问题不足以否定被诉行政行为的合法性。故上诉人该项上诉理由，本院亦不予采纳。
综合全案，基于对郑州市公安局印章刻制审批备案行为合法性审查，对荆华、商根生以及恭安公司各方利益的全面公平衡量，避免恭安公司内部僵局的持续，荆华以原法定代表人及股东身份请求撤销恭安公司新印章刻制审批备案行为的诉讼请求，本院不予支持。荆华主张的原法定代表人职务、股东权益等可以依照《公司法》、公司章程等相关规定，通过与恭安公司协商或其他途径解决。荆华所称新印章不是在指定刻制点刻意以及恭安公司利用新印章进行非法经营活动等其他问题，均应另行处理。
综上，上诉人荆华的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决驳回荆华的诉讼请求，并无不当，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人荆华负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘紫娟
审 判 员 魏丽平
代理审判员 程雪迟
二〇一四年十一月二十日
书 记 员 张 霞