四川省宜宾市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）川15行初67号
原告罗川明，男，1973年7月出生，住四川省宜宾市翠屏区。
被告宜宾市翠屏区人民政府，住所地：四川省宜宾市翠屏区人民路80号，组织机构代码：69225946-9。
法定代表人李强，区长。
委托代理人宁强，宜宾市翠屏区金坪镇纪委书记。
委托代理人古强，四川契合律师事务所律师，执业证号：15115200920649253。
原告罗川明诉被告宜宾市翠屏区人民政府（以下简称翠屏区政府）土地行政征收及赔偿一案，本院于2017年9月26日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告罗川明，被告翠屏区政府副区长肖建新及委托代理人宁强、古强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告罗川明诉称：原告系金坪镇金龙村金角社村民，1985年1月7日，原告父亲罗明生为户主承包本社集体土地3.4亩，承包期限至2000年。原告父亲去世后，承包的土地一直由原告使用，因政府正在进行土地使用权确权登记，未向原告补发新的土地使用权证书。2013年，被告在金坪镇建设宜宾市国家农业科技园项目，需征收原告承包的4.03亩（经乡政府、村社现场实际测量）土地修建金秋大道。被告在没有取得合法手续的情况下，将原告承包的4.03亩土地未征先用，变为建设用地，导致原告从2013年至今无法耕种。2017年7月4日，被告发出《宜宾市翠屏区人民政府关于金秋大道项目建设有关事项的通告》，该通告不是征收公告，也无具体征收补偿标准。2017年7月21日，宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心、建设施工单位、金坪镇人民政府、各村社代表等多家单位，将216.55亩耕地交由施工单位施工，其中含原告承包的4.03亩耕地完全损毁。原告多次向相关主管部门反映举报，该项目未按法定程序、征收，未依法向原告进行补偿，违反了有关法律规定，属违法行为。故提起诉讼，请求：1.判决被告在建设金秋大道项目中强制征收原告承包的翠屏区金坪镇金龙村金角社农村耕地4.03亩违法；2.判决被告在判决生效后两个月内恢复原状，交承包人认可；3.判决被告按2040元/年/亩的标准赔偿原告损失至恢复之日止，其中2013年至2017年损失为41106元；4.判决被告承担本案诉讼费用。
原告提供了以下证据：
1.原告身份证复印件，证明原告主体信息。
2.翠屏区政府法定代表人信息，证明被告主体信息。
3.土地承包证、土地面积统计表，证明原告承包耕地3.4亩，征用土地实际测量面积为4.03亩。
4.《宜宾市翠屏区人民政府关于金秋大道项目建设有关事项的通知》，5.交地记录、交地现场办公会议照片，6.施工现场照片、原告承包耕地现状照片，7.回复、12369环保回复，证明金秋大道项目涉及20多个村民小组，2017年7月21日，宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心、建设施工单位、金坪镇人民政府、各村社代表等多家单位，将216.55亩耕地交由施工单位施工，其中导致原告承包的4.03亩耕地完全损毁，原告多次向相关主管部门反映举报该项目的违法行为，被告强征强用违法，导致原告从2013年至今无法耕种，损失41106元。
8.宜宾市国土资源局关于抓紧完善“金秋大道”用地手续的函、责令停止违法行为通知书及送达回证，9.金秋大道项目资格预审公告、公开招标文件，10.征地拆迁补偿安置宣传资料等，证明被告的违法事实。
被告翠屏区政府辩称，第一、集体经济组织或村民委员会是提起集体土地征收有关诉讼的适格主体，原告不是本案适格主体，其起诉不符合法定条件，依法应当驳回其起诉；第二、翠屏区政府并未强制征收原告承包的土地。2013年5月15日，宜宾市翠屏区金坪镇金龙村金角社召开村民小组会议，会议决定自筹自建一条贯通川云路至金秋湖的通村公路，该社修建通村公路占用了原告的承包土地，由此产生的纠纷为金龙村金角社内部纠纷，与翠屏区政府无关。综上，请求依法驳回原告的起诉。
被告为证明其主张，提供了以下证据：
第一组：组织机构代码证、法定代表人身份证明，证明被告主体身份信息。
第二组：金坪镇金龙村金伍社及金龙村金角社《关于金坪镇川云路双青树至金秋湖大坝通村公路建设表决会》及通村公路占地核实表、土地使用证，证明案涉土地归金龙村金角社所有，原告非适格主体；村民会议表决修建通村公路系金龙村内部村务纠纷，与翠屏区政府无关，翠屏区政府没有任何强制征收原告承包地的行为。
经庭审质证，原告对被告出示的第一组证据无异议，对第二组证据的真实性有异议。被告对原告出示的证据1、2、3的真实性无异议，对证据3的证明目的有异议，土地面积统计表与本案没有任何关联性，该份证据证明了被告实施的征地行为是根据程序进行的，原告只是拿着村里修村公路的来进行起诉，在预征预补的过程中征收的是2.917亩。证据4的关联性和证明目的有异议，从形式和内容上均不能证明被告强制征收了原告的土地。证据5的关联性和证明目的有异议，该组证据仅能说明被告的预征预补工作取得了阶段性的成效，根据交地记录进一步说明了集体土地应该是集体经济组织实施经营管理权，原告主体不适格。证据6的真实性关联性均有异议，时间地点主体不明，不能证明是被告实施的侵权行为。证据7的真实性没有异议，关联性和证明目的有异议，根据区环保局的回复内容看，现场没有施工人员，现场没有动工，正好说明了被告只是实施了预征预补工作。证据8-10正好说明了被告是进行的征收行为的前期准备工作，原告的证明目的不成立。
经审理查明：罗川明系翠屏区金坪镇金龙村金角社村民，其父亲罗明生为户主承包有3.4亩集体土地，罗明生去世后，该承包地由罗川明继续耕种经营。“金秋大道”项目系翠屏区农业科技园区重点建设项目。2017年7月4日，翠屏区政府发布《关于金秋大道项目建设有关事项的通告》，对“金秋大道”项目用地范围等有关事项进行了公告。同时，翠屏区金坪镇人民政府和翠屏区征地拆迁服务中心印发《征地拆迁补偿安置资料》进行宣传动员。2017年7月21日，“金秋大道”项目用地交付建设单位管理使用。2017年7月20日，宜宾市国土资源局向翠屏区政府作出《关于抓紧完善“金秋大道”用地手续的函》，查明该项目建设还未取得合法的用地手续，且已动工建设，要求立即停止建设，抓紧完善用地手续，待完善用地手续后再动工建设。2017年8月9日，宜宾市国土资源局向宜宾市戎腾交通投资有限责任公司作出宜国土资停（2017）298号《责令停止违法行为通知书》，责令停止违法建设行为。
罗川明以“金秋大道”项目建设无征地批文、无项目环评，可能对金秋湖水造成污染为由向12369进行举报，要求相关部门查证并责令停止施工。2017年8月24日，翠屏区环境保护局将现场检查时道路施工项目均已停止建设，现场没有施工人员，机械均未动工等情况和前期日常巡查中已对该项目进行了立案查处，并将继续对该项目进行巡查和监管，防止该项目在完善相关环保手续前开工建设等情况对罗川明向12369的举报内容进行了回复。2017年9月19日，罗川明以翠屏区政府实施的“金秋大道”项目建设用地无征地批文和具体许可为由，提起本案诉讼。
另查明，翠屏区政府在庭审中陈述“金秋大道”项目建设始于2017年，与村组签订了“预征预补”协议，正式的征地批文正在报批过程中。该项目建设实际占用罗川明土地面积是2.917亩，罗川明未领取相应的补偿款。
本院认为，被告为尽早推进“金秋大道”项目建设，采用“预征预补”的方式先行开展前期工作，对此，宜宾市国土资源局管理局已向被告发函要求尽快完善相关用地手续，并责令建设单位停止违法建设行为。就本案而言，其焦点在于原告罗川明对被告采用“预征预补”方式实施的土地征收行为是否具有诉讼主体资格。土地征收是对土地集体所有权性质的改变，是针对土地所有权人作出的行政行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条和《中华人民共和国物权法》第六十条的规定，农村集体所有的土地属于农村集体经济组织所有，作为农村集体经济组织成员的村民个人只享有承包经营权，不单独享有土地所有权。因此，只有作为土地所有权人的农村集体经济组织才有权对土地征收行为提起诉讼，村民个人不能代表农村集体经济组织，更不能代替农村集体经济组织行使诉讼权利。同时，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。本案中，罗川明作为集体土地承包经营权人，对被告采用“预征预补”方式实施的土地征收行为无权以其个人名义提起诉讼，其原告主体资格不合法。基于此，原告罗川明要求被告恢复土地原状、赔偿损失的请求无事实和法律依据，依法不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回原告罗川明的起诉。
案件受理费50元，依法予以退还。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。
审判长 陈淑玉
审判员 李红彬
审判员 唐福均
二〇一八年三月十二日
书记员 李小莉