天津市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）津01行终95号
上诉人（原审原告）张凤平，男，1978年2月27日出生，汉族，住天津市静海区。
委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）天津市静海区中旺镇人民政府，住所地天津市静海区中旺镇。
法定代表人徐福明，镇长。
委托代理人王凤海，天津天祥律师事务所律师。
上诉人张凤平因行政协议一案，不服天津市静海区人民法院（2016）津0118行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张凤平及其委托代理人黄艳，被上诉人天津市静海区中旺镇人民政府的负责人（副镇长）李文平、委托代理人王凤海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审人民法院经审理查明，张凤平与天津市静海区中旺镇人民政府曾就G205国道天津段（外环线—黄骅县）地上物拆除补偿事宜进行协商，2012年12月天津市静海区中旺镇人民政府将盖有其公章的《205国道建筑物拆除补偿协议书》交予张凤平签字确认，但张凤平因对拆迁面积及补偿金额均持有异议，不同意签署该份协议。2013年，天津市静海区中旺镇人民政府向张凤平送达了《停止拆迁通知》，告知因张凤平在规定的限期内未签订上述协议，天津市静海区中旺镇人民政府决定取消其拆除地上物并获补偿资格。2013年底，G205国道天津段（外环线—黄骅县）竣工。2016年6月15日，张凤平在上述协议上签字，起诉要求天津市静海区中旺镇人民政府履行协议项下支付补偿款义务。
一审人民法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，案件中，天津市静海区中旺镇人民政府为道路改扩建，拟定《205国道建筑物拆除补偿协议书》确立行政法上相关权利义务，该协议应视为《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所规定的行政协议。根据上述司法解释第十四条规定：“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”，张凤平诉请要求天津市静海区中旺镇人民政府依法履行《205国道建筑物拆除补偿协议书》中约定的合同义务，依法支付补偿款0.3416万元，即要求天津市静海区中旺镇人民政府按照约定履行行政协议，在依法审查天津市静海区中旺镇人民政府是否按约定履行拆迁行政协议时，可适用相应民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第十三条规定：“当事人订立合同，采取要约、承诺方式”，第二十条规定：“有下列情形之一的，要约失效：……（三）承诺期限届满，受要约人未作出承诺；（四）受要约人对要约的内容作出实质性变更。”天津市静海区中旺镇人民政府拟定《205国道建筑物拆除补偿协议书》，并将盖有公章的该协议交由张凤平，可视为发出要约，但张凤平对协议确定的拆迁面积及补偿金额均持有异议，即对合同必备条款双方未达成一致意见，对要约内容作出实质性变更，该要约失效。张凤平对已失效的要约作出的承诺，亦无法使该协议成立并生效。且，根据《中华人民共和国合同法》第二十三条规定：“承诺应当在要约确定的期限内到达要约人。要约没有确定承诺期限的，承诺应当依照下列规定到达：（一）要约以对话方式作出的，应当即时作出承诺，但当事人另有约定的除外；（二）要约以非对话方式作出的，承诺应当在合理期限内到达”，案件中，《205国道建筑物拆除补偿协议书》签订的目的是协助完成G205国道天津段（外环线—黄骅县）的改扩建，而该建设项目已于2013年底竣工，张凤平于2016年6月15日作出承诺，显然已超过合理的承诺期限。故张凤平要求天津市静海区中旺镇人民政府履行未成立生效的协议，于法无据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张凤平的诉讼请求。案件受理费50元，由张凤平承担。
上诉人张凤平不服一审判决上诉称，1.被诉《205国道建筑物拆除补偿协议书》属要式行政协议，自双方签章时成立、生效，一审人民法院以一般民事合同契约自由原则否定合同成立、生效错误。涉案协议属于行政协议，本质上是一种由公法规则调整的行政关系，行政性是其第一特征。行政协议以契约不自由为原则，行政主体不享有是否缔结行政协议的自由，行政主体及相对人均不享有选择与谁缔结契约的自由，契约内容亦不自由。涉案协议签订的双方不平等，条款内容均依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《天津市土地管理条例》等依法确定，协议以书面形式，双方签字盖章后生效。一审人民法院应适用《中华人民共和国合同法》第三十二条的规定，其适用该法第十三条、第二十条、第二十三条的规定属于适用法律错误，适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条亦属于适用法律错误。2.一审人民法院关于G205国道天津段改扩建项目已于2013年年底竣工的事实认定无证据支持，且与被上诉人的意见相矛盾，一审判决认定事实不清，证据不足。3.涉案协议以国家财政资金为给付基础，存在对应财政预算，在协议合法有效的情况下，人民法院应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款的规定判令被上诉人继续履行协议。上诉人请求二审人民法院：1.撤销一审判决，改判被上诉人依法履行《205国道建筑物拆除补偿协议书》中约定的向上诉人支付0.3416万元补偿款的义务；2.两审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人天津市静海区中旺镇人民政府辩称，一审人民法院适用《中华人民共和国合同法》关于要约承诺的相关规定符合法律规定。涉案协议没有成立也没有生效，被上诉人不应承担履行协议的义务。被上诉人将协议交付上诉人后，上诉人以补偿数额过低为由拒绝签订协议，并阻止施工，其行为已经表明拒绝签署协议，该要约在上诉人于2016年补签协议前已经失效，故涉案协议没有成立。《中华人民共和国合同法》第十八条规定，要约可以撤销。撤销要约的通知应当在受要约人发出承诺通知之前到达受要约人。因上诉人拒绝签订协议，被上诉人向上诉人送达了停止拆除通知，撤销要约，涉案协议没有成立。《中华人民共和国合同法》第二十三条规定，承诺应在合理期限内到达。被上诉人于2012年12月将协议交付上诉人，上诉人于2016年6月才签订协议，即便不存在上述要约失效的情形，上诉人的承诺也远远超出了法律规定的合理期限。上诉人诉讼主体不适格，证据显示涉案房屋的产权人为上诉人的父亲张金堂，并非上诉人，上诉人的法律地位应是代理人，上诉人无权请求涉案房屋的补偿款。被上诉人请求人民法院判决驳回上诉人的诉讼请求。
上诉人张凤平向本院提交的证据有：政府信息公开申请表及《关于张凤平申请公开政府信息的答复（一）》，用以证明G205国道中旺镇路段的工程及补偿事宜在2016年11月5日期间没有结束，一审人民法院认定G205国道项目竣工是错误的。
被上诉人天津市静海区中旺镇人民政府向本院提交的证据有：天津市高级人民法院（2016）津行终35号《行政判决书》，用以证明其在一审程序中作为证据提供的（2015）一中行初字第52号行政判决已生效。
经庭审质证，被上诉人对上诉人提交的证据的真实性没有异议，对证明目的有异议。上诉人认为被上诉人提交的证据不属于新证据。
本院对上述证据认证如下：上诉人张凤平提交的证据不能证明G205国道天津段工程尚未竣工，其证明目的，本院不予采纳。被上诉人未在第一审程序中提供其向本院提交的证据，但因生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案依据，本院对该证据予以采纳，但对被上诉人予以训诫。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，被上诉人因G205国道天津段改建工程，与上诉人就拆除地上物问题协商订立协议，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定的行政协议纠纷。根据该解释第十四条的规定，人民法院审查被上诉人是否依法履行、按照约定履行协议，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。被上诉人将包含具体、确定内容的《205国道建筑物拆除补偿协议书》交与上诉人签字订立协议，且该协议第四项明确：“本协议签订后，乙方自行安排拆除，拆除时间截止到2012年12月31日……”被上诉人虽未确定承诺期限，但上诉人因对被上诉人确定的补偿价格有异议至协议约定的履行期限届满未签署该份协议，且被上诉人于2013年1月13日向上诉人送达了《停止拆迁通知》，上诉人在该通知上写明了对补偿价格不认同等内容，应根据《中华人民共和国合同法》第十八条的规定，认定被上诉人撤销了其向上诉人发出的要约。上诉人于2016年6月15日针对已经失效的要约作出承诺不能认定合同成立，其要求被上诉人继续履行协议的主张不能成立。因涉案协议并非《中华人民共和国合同法》规定的应强制缔约的合同类型，且被上诉人表示因G205国道已竣工，不再需要拆除上诉人的建筑物，故应尊重被上诉人自愿订立合同的权利，上诉人认为被上诉人不享有是否缔结协议的自由的主张不能成立。天津市高级人民法院（2016）津行终35号行政判决认定：“G205国道作为‘十二五’干线公路改造示范工程，途径天津市静海区中旺镇张高村域内，现已建成通车。”上诉人关于一审人民法院认定事实错误的主张不能成立。上诉人的上诉主张理据不足，本院不予支持。同时，被上诉人在未与上诉人就协议内容协商一致的情况下，即将盖有该人民政府印章的协议文本交与上诉人，属于其内部行政管理存在的不规范，本院予以指出。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人张凤平负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 任桂红
代理审判员 韩 宇
代理审判员 李柏翠
二〇一七年三月二十日
书 记 员 芦一峰
附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文
《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：
人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；