浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）浙行终1204号
上诉人（原审被告）嵊州市人民政府。住所地嵊州市三江街道领带园区五路*号。
法定代表人徐建役，代市长。
委托代理人袁晶晶，嵊州市人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）高兰飞，女，1971年11月1日出生，汉族，原住嵊州市三江街道马桥村**号，现住嵊州市。
被上诉人的委托代理人邱拥民、王仙，浙江泽大（义乌）律师事务所律师。
高兰飞诉嵊州市人民政府（以下简称嵊州市政府）房屋行政征收一案，绍兴市中级人民法院于2017年8月14日作出（2016）浙06行初163号行政判决。嵊州市政府不服，向本院提出上诉。本院于2017年9月18日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
原审法院审理认定，原告高兰飞自1998年3月12日与王伟青结婚后，以自已为户主在马桥生活。2002年3月11日，经嵊州市公证处公证，原告父母等将坐落于嵊州市三江街道马桥的新房一幢(房产证号：嵊房权证城字第××)分给高兰飞所有。2012年10月18日，被告嵊州市人民政府作出嵊政〔2012〕91号《嵊州市人民政府关于推进城中村改造的实施意见(试行)》。2013年5月10日，嵊州市三江街道桥南村村民委员会提出《关于桥南村实施城中村改造的申请报告》，5月20日嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报被告审批，被告于7月29日作出嵊政办批〔2013〕176号批复，原则同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造。2015年3月12日，被告作出嵊政〔2015〕15号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》（以下简称15号文件）及嵊政〔2015〕16号《嵊州市人民政府关于城中村改造房屋征收房票安置的实施办法（试行）》等规范性文件，对住宅、非住宅性房屋的补偿与安置及房票的性质与政策优惠等作出了规定。3月20日，嵊州市三江街道办事处与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《房屋拆迁委托协议》，明确嵊州市三江街道办事处将涉案房屋和地上建筑物的具体征收拆迁事务工作委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司办理。3月23日，嵊州市人民政府办公室制订嵊政办〔2015〕35《关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》，确定2015年度涉案城中村改造房屋的市场比准价、安置房重置价、安置房成本价的具体价格。8月23日，嵊州市城南新区（三江街道）发布《城南新区（三江街道）城中村改造第二期房屋征收一号公告》及《城南新区（三江街道）城中村改造第二期房屋征收二号公告》，明确征收范围、政策、依据、评估机构、拆迁服务机构等事项，11月2日，发布《城南新区（三江街道）马桥区块城中村改造三号公告》，主要内容为：从2015年10月11日起，至2015年10月31日止（争先签约期），本区块内预签订房屋征收补偿安置协议书的签约率已超过90%。即日起，所有房屋征收补偿安置协议书生效。根据协议书条款，自本公告之日其一个月内（以30天计）为该区块搬迁腾空期限，请各被征收人积极配合。另查明，2015年8月22日、2015年10月31日原告父亲高德海及原告分别与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，该协议中，嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位。经《嵊州市城南新区(三江街道)城中村改造房屋征收权属审核登记表》核定，坐落于马桥115号原告与其父高德海等在册人口10人为一户，安置人口数为9+2，该户确权总建筑面积为451.58平方米，可获得补偿款计6566535元；坐落于马桥45号在册人口为1人、安置人口数为0，确权总建筑面积为394.21平方米的原告房屋，可获得补偿款计2850778元。上述协议中的货币补偿及房票安置由原告及以其父高德海名义结算。现涉案房屋已被拆除。再查明，浙江省人民政府于2016年4月25日作出浙土字(330683)A〔2016〕-002《浙江省建设用地审批意见书》，同意嵊州市2016年度计划第二批次建设用地26.6644公顷(农用地转用1.7447公顷；征收集体土地26.6644公顷)，原告户涉案房屋所在的土地在上述批准征收范围内。
原审法院认为，一、原告高兰飞起诉是否符合法定起诉条件。被告嵊州市人民政府于2013年7月29日所作嵊政办批〔2013〕176号批复中明确原则同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并采取由其确定的城中村改造房屋征收实施单位嵊州市三江街道办事处委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与原告签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的形式，将涉案房屋予以征收、拆除，故原告与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，为此，原告具有提起行政诉讼的主体资格。在订立上述协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，故被告以原告所在户已签订补偿安置协议、领取补偿款等为由，主张原告与被诉征收行为没有法律上的利害关系、没有原告主体资格，不能成立，对被告的该项主张，不予采纳。本案中，原告起诉时共提出了四项诉讼请求：1.判决被告作出的房屋征收涉及征收马桥集体土地上房屋的具体行政行为违法；2.审查《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第二款、第四款之合法性；3.判令被告参照执行国有土地上房屋征收补偿标准并以单独立户标准对原告进行补偿；4.责令被告采取相应补救措施，修正征收补偿方案。上述第1项诉请是要求确认被告征收整个村房屋的行政行为违法，虽然原告所在村的土地性质系混合地块，即既有国有土地，也有集体土地，但因原告在庭审中已予明确，其针对的征收是经公证确认于其名下的集体土地上房屋的违法行为提起诉讼。故原告的该项诉讼请求明确。第2项诉讼请求是要求对相关规范性文件进行附带审查，第3、4项诉讼请求系由第2项诉讼请求衍生而来。故被告认为原告提起的诉讼请求不明确，与事实不符，不予采纳。另，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，因涉案征收行为并未告知原告诉权或者起诉期限，故即便原告于2015年8月22日知道涉案房屋被征收，其于2016年10月14日提起诉讼，亦未超过法定起诉期限。被告诉称原告的起诉已超过六个月的起诉期限，应当裁定驳回原告起诉的主张，不予采信。二、被告嵊州市人民政府对涉案房屋实施征收的行为缺乏事实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称土地管理法）第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中，被告在涉案集体土地尚未经依法批准征收前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，显然违反上述规定。但因原告仅就被告征收其房屋的行为有利害关系，与征收所在村其他房屋的行为无关，故其诉请确认被告征收其房屋的行为违法，予以支持。三、15号文件中附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第二款、第四款不属于本案合法性的审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，15号文件中《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》是房屋被征收后，针对后续补偿安置过程中安置人口认定方面的规定，并非被告据以作出被诉房屋征收行为的依据，故该文件第六条第二款、第四款规定的合法性并非本案审查范围，原告要求纳入审查范围，于法无据，不予支持。此外，原告要求确认其享有单独立户的资格，以及责令被告采取相应的补救措施、修正征收补偿方案的请求事项，亦均属后续补偿安置过程中涉及的问题，均非本案审查范围。综上，被告对原告集体土地上的房屋进行征收缺乏职权依据，对原告的部分诉讼请求予以支持。鉴于征收行为已实际实施，且涉案房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要而作出，事后涉案土地已经浙江省人民政府批准征收。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告嵊州市人民政府所作征收原告高兰飞房屋的行政行为违法。
嵊州市政府上诉称：一、原审判决违反法定程序。（一）原审原告主体不适格。行政诉讼法第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。被上诉人所在户已经与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订了《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，并且在该协议已履行完毕的情形下，又对征收行为提起行政诉讼，根据行政诉讼法第二十一条的规定，应当认定为其与被征收行为之间已无法律上的利害关系，不具有原告的主体资格。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称适用解释）第三条规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。被上诉人与涉诉行政行为间已无法法律上利害关系，主体不适格。原审法院认为被上诉人与具体行政行为具有法律上的利害关系错误。（二）被上诉人的诉讼请求不明确。上诉人认为，无论是国有土地抑或集体土地上房屋征收行为，系由一系列前置性行政行为和各种具体行政行为构成，包括“房屋征收决定”、“征收补偿决定”、“征收强制执行行为”等具体行政行为。根据行政诉讼法第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起下列诉讼：……（五）对征收决定、征用决定及其补偿决定不服的。由此，受案范围仅为对征收决定、征用决定及其补偿决定不服提起行政诉讼。而被上诉人起诉的诉讼请求笼统为征收行为，并未明确针对哪一个具体行政行为提起诉讼，系诉讼请求不明确。原审法院认定被上诉人诉讼请求明确缺乏事实与法律依据。二、上诉人行政行为程序正当、内容合法、依据明确、标准统一，对原告的合法权益明显不产生实际影响。被上诉人所在的行政村位于嵊市城××村拆迁改造范围。该村的城中村改造项目，经由该村村（居）民代表大会表决通过。随后，该村向所在街道提出申请，经三江街道办事处（城南新区管委会）审查同意，报嵊州市政府审批同意后实施。该城中村改造项目由答辩人下属机关三江街道办事处（城南新区管委会）组织实施，有关协议签订及房屋拆除则委托嵊州市城镇房屋拆迁有限公司实施，同时选定有资质的评估机构对城中村房屋价格进行评估，并制定《关于确定城南城中村改造市场比准价和安置房重置价及成本价的批复》这一指导性政策文件。安置补偿过程中，相关实施单位对有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准以及评估认定结果等均进行了公示和公告，允许被拆迁户复核和提出异议，被上诉人所在户公示期间并未提出异议。该区域中的城中村改造房屋均严格按照嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法进行安置补偿。因此，程序并无不当，也不存在超越职权和滥用职权的违法行为。且被上诉人所在户与嵊州市城镇房屋拆迁有限公司签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，被上诉人可得的安置补偿款已全部包括在该协议中，该协议签订后，安置补偿款已全部领取，涉案房屋已由该户主动腾空并依据该协议约定拆除。被上诉人所在户获得的补偿款与该区域周边同地段新建楼盘市场价格比较，并不低于国有土地上的商品房市场成交价格，客观上没有减损原告利益。故应根据适用解释第三条第（八）项的规定，驳回起诉。三、原审判决适用法律错误。原审法院机械适用土地管理法第四十五、四十六、四十七条的规定，该规定系对征收土地法定程序之规定，而本案原审原告诉请的是房屋征收行为，本案被上诉人所在户通过签订安置补偿协议的形式自愿处分合法财产，并且相关安置补偿已经到位，已依法保障被上诉人所在户的居住条件，符合《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款关于维护行政相对人合法权益、保障其居住条件的立法精神。请求撤销一审判决，发回重审或改判裁定驳回原审原告的起诉，诉讼费用由被上诉人承担。
高兰飞在法定期限内未提交答辩书面意见，本院调查时答辩称：答辩人原告主体资格适格，诉请明确，原审判决认定事实清楚、适用法律法规正确。上诉人作出的征收决定虽没有以决定书的形式出现，但从过程和结果看，其三公告、三公示事实上就是以公告方式来体现征收决定。根据土地管理法的相关规定，上诉人并无作出集体土地上房屋房屋征收与补偿决定的法定职权，在集体土地未被依法征收前，征收涉案房屋系违法。请求驳回上诉，维持原判。
本院结合相关事实和法律规定作如下分析、认定：
一、高兰飞的起诉是否符合法定的起诉条件。上诉人嵊州市政府于2013年7月29日批准同意对合新、西湖、桥南、高南及仙湖社区实施城中村改造，并在2015年8月22日、10月31日采取由其确定的城中村改造房屋征收实施单位嵊州市三江街道办事处委托的嵊州市城镇房屋拆迁有限公司与高兰飞父亲高德海及高兰飞本人签订《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》的形式，将涉案房屋予以征收，故被上诉人与涉案房屋的征收行为具有法律上的利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格。在订立上述协议前，涉案集体土地未经依法办理征地审批手续，故嵊州市政府以被上诉人已签订补偿安置协议、领取补偿款为由，主张被上诉人与被诉征地行为没有法律上的利害关系、没有原告主体资格，不能成立。高兰飞起诉时共提出了四项诉讼请求：1、确认嵊州市政府作出的房屋征收决定中涉及征收高家村集体土地上房屋的行政行为违法；2、审查15号文件附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第二、四款的合法性；3、判令嵊州市政府参照执行国有土地上房屋征收补偿标准并以单独立户标准对其进行补偿；4、责令嵊州市政府采取相应的补救措施，修正征收补偿方案。上述第1项诉请是要求确认嵊州市政府征收整个村房屋的行为违法，经法庭询问，高兰飞真实意思是针对征收其房屋的违法行为提起诉讼，该项请求明确。第2项诉讼请求是要求对相关规范性文件进行附带审查，第3、4项诉讼请求系由第二项诉讼请求衍生而来。嵊州市政府主张高兰飞提起诉讼的请求不明确，本院不予采纳。
二、嵊州市政府对高兰飞房屋的征收行为是否具备事实和法律依据。本案涉及集体土地上房屋的征收，根据土地管理法第四十五条至四十七条的规定，集体土地征收应当依照法定程序报经国务院或省级人民政府批准后，才能由县级以上地方人民政府组织实施。本案中嵊州市政府在未经浙江省人民政府批准征收涉案集体土地之前，即以签订房屋征收补偿安置协议的形式直接征收涉案房屋，违反上述规定。鉴于事后涉案土地已经浙江省人民政府批准征收，且房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要，一审法院判决确认上诉人征收行为违法符合行政诉讼法第七十四条第一款第（一）项的规定。嵊州市政府认为土地管理法的规定仅适用土地征收，而不包括集体土地上的房屋征收，显然系对土地管理法的误读。
三、15号文件的附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第六条第二、四款规定的合法性是否属于本案审查范围。行政诉讼法第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》是有关房屋被征收后在后续补偿安置过程中安置人口认定方面的规定，并非嵊州市政府据以作出被诉房屋征收行为的依据，故该文件第六条第二、四款规定的合法性并非本案审查范围，高兰飞要求纳入审查范围，于法无据，本院不予采纳。此外，高兰飞提出的要求嵊州市政府参照执行国有土地上房屋征收补偿标准并确认其享有单独立户的资格，以及责令嵊州市政府采取相应的补救措施、修正征收补偿方案的请求事项，均属于后续补偿安置过程中涉及的问题，均非本案审查范围。
综上，本院认为，原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，依法可予维持。上诉人提出的上诉理由，均缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人嵊州市人民政府负担。
本判决为终审判决。
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审判长 陈建勋
审判员 马惟菁
审判员 惠 忆
二〇一七年十一月二十三日
书记员 韦若莎
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