山东省济南市历下区人民法院
行 政 判 决 书
（2015）历行初字第22号
原告李法银，男，1966年12月12日出生，汉族，无业，住济南市。
原告李法福，男，1962年1月21日出生，汉族，无业，住济南市。
原告张文柱，男，1970年9月8日出生，汉族，无业，住济南市。
原告孙继福，男，1967年5月5日出生，汉族，无业，住济南市。
原告李法胜，男，1948年2月10日出生，汉族，无业，住济南市。
原告张家盛，男，1964年2月20日出生，汉族，无业，住济南市。
原告申殿英，女，1950年11月2日出生，汉族，无业，住济南市。
诉讼代表人李法银、李法福、张文柱，身份情况同上。
委托代理人刘晓刚，北京圣运律师事务所律师。
委托代理人张国辉，北京圣运律师事务所实习律师。
被告济南市国土资源局，住所地济南市。
法定代表人韩晓光，局长。
委托代理人李坤连，济南市国土资源局监察支队科长。
委托代理人董国爱，山东众成仁和律师事务所律师。
原告李法银等七人因认为被告济南市国土资源局2014年7月30日作出《信访事项告知书》的具体行政行为侵犯其合法权益，向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月16日受理后，于2015年1月20日向被告济南市国土资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年2月13日公开开庭审理了本案。原告李法福、李法胜、张家盛、申殿英及其委托代理人刘晓刚、张国辉，被告济南市国土资源局的委托代理人李坤连、董国爱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2014年7月30日，被告济南市国土资源局针对原告李法银等七人查处违法占地的申请，作出《信访事项告知书》，主要内容为：“收到你们反映‘长清区平安街道办事处罗屯村土地在没被征收为国有的情况下对土地、房屋进行强占强拆的行为进行查处’的事项后，我局高度重视，组织相关人员进行了调查核实。现就有关情况告知如下：经了解，2000年，为实施玉清湖水库建设，由平安街道办事处另择土地建设了罗屯新村，对你村100多户村民进行了搬迁。2014年，平安街道办事处对腾出的老房子实施拆除，并按照500元／平方米的标准进行补偿。拆除房屋后腾出的空闲地上没有搞非农建设，现场没有违法占地事实，你们所反映的问题不属于我局查处工作范围。建议与当地政府沟通协调或通过司法途径依法维权”。
被告济南市国土资源局于2015年1月27日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：
1、国内标准快递（编号：1075059692508）复印件；
2、查处违法占地的申请；
3、信访事项告知书；
被告提交上述1-3号证据用以证明，其收到原告的信访举报，按照法定程序依法进行了信访答复。该答复是否合法，原告应当通过其他途径予以复查、复核，不应属于法院受理范围；
4、行政复议受理通知书；
5、行政复议申请书；
6、驳回行政复议申请决定书；
7、照片8张，用以证明原告要求查处的土地上还有房屋存在，未完全进行拆除，并且实施房屋拆除主体并非被告，被告至今未对原告所诉的土地实施具体行政行为；
被告提交上述4-7号证据用以证明，其在收到原告对违法用地查处的举报申请后，按照《信访条例》第二条、第二十二条的相关规定，在依法调查核实的情况下，作出的《信访事项告知书》程序、事实均符合法律规定。
被告济南市国土资源局还提交了《中华人民共和国信访条例》第二条、第二十二条，作为法律、法规依据。
原告李法银等七人诉称，原告系济南市长清区平安街道办事处罗屯村村民，在此拥有合法的土地和房屋。从2009年开始，“相关政府人员”即开始对村里100多户村民房屋进行强占强拆，由于没有任何政府文件、公告、听证等程序，至今没有办法核实“相关政府人员”都属于哪级政府、什么部门，而后通过调查取证得知，我村土地并没有被征为国有（见后附市政府信息公开答复），由于该强占土地行为没有出示任何法律依据，没有经过任何合法程序，补偿标准不合理，且常有房屋被强制拆迁，我村土地房屋被强占强拆一事显属重大违法。原告依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、第七十六条相关规定向被告申请查处违法用地的违法行为。于2014年8月8日收到被告做出的《信访事项告知书》（见附件），原告认为该告知书多处违法，具体如下：首先，被告事实认定错误。玉清湖水库建设已经完工，根据原告现场了解，拆除老房后将建设的是湿地公园项目，湿地公园当然属于非农建设，《土地管理法》第四十三条明确规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，根据附件中原告信息公开的答复，原告土地并没有被征为国有，对此被告理应进行查处。即使如被告所述，该拆除属于“玉清湖水库建设”，根据二调用地性质分类和基本的土地性质常识，水库项目也属于非农建设，必须依法使用国有土地，该块土地未征先占的违法事实依然存在，被告认定“拆除房屋后腾出的空闲地上没有搞非农建设”显属认定事实错误，其认定“你们反映问题不属于我局查处工作范围”即属于行政不作为。原告认为，作为法定的违法用地查处义务机关，被告的行政不作为行为侵犯了原告合法权益，违反法律规定，原告特依据《行政诉讼法》相关规定向贵院起诉，请求法院：1、依法确认被告作出《信访事项告知书》的行政不作为行为违法，并责令其依法对原告申请查处事项履行查处义务；2、本案诉讼费用由被告承担。
原告李法银等七人向本院提交了如下证据材料：
1、原告土地、房屋权属证明；
2、通知，证明在原告房屋、土地所属的区域内确有违法用地的事实，被告理应履行法定职责予以查处；
3、关于罗屯村坟头调查摸底情况的证明，证明目的同2号证据。
被告济南市国土资源局辩称，一、答辩人作出的《信访事项告知书》不是具体行政行为，不具有可诉性，请求法院依法驳回被答辩人诉讼请求。第一，2014年7月17日，被答辩人向答辩人邮寄《查处违法占地的申请》，要求对“济南市长清区平安街道办事处罗屯村”土地在没被征为国有的情况下对该村土地、房屋进行强占强拆的行为进行查处，属于《信访条例》第二条规定的向有关部门反映情况、举报违法行为。答辩人收到该申请后，以信访程序作出答复，符合《信访条例》第二条的规定。第二，答辩人作出的《信访事项告知书》系行政机关就有关问题的询问和答复，或对某件事情的处理意见，不是具体的行政行为，对公民、法人、组织没有法律效力。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条的规定，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，答辩人作出的《信访事项告知书》不是具体行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，请求法院依法查明事实予以驳回。二、山东省国土资源厅已就被答辩人提出的相同请求作出过生效复议决定书，请求法院依法查明事实驳回被答辩人诉讼请求。2014年8月29日，被答辩人不服答辩人作出的《信访事项告知书》向山东省国土资源厅提出行政复议，要求确认被答辩人作出的《信访事项告知书》行为违法并责令依法履行查处义务。2014年11月10日，山东省国土资源厅作出鲁国土资复驳字（2014）52号行政复议决定书，驳回了被答辩人复议请求。三、答辩人已严格按照程序和法律规定，履行法定职责，请求法院依法维持答辩人作出的《信访事项告知书》。2014年7月17日，被答辩人向答辩人邮寄《查处违法占地的申请》，要求答辩人对济南市长清区平安街道办事处罗屯村强拆行为进行查处。2014年7月18日，答辩人收到被答辩人的书面申请。2014年7月30日，答辩人组织相关工作人员对申请人的请求事项调查核实后，向被答辩人作出《信访事项告知书》，告知申请人：2000年，为实施玉清湖水库建设，由平安街道办事处另择土地建设了罗屯新村，对罗屯村100多户村民进行了搬迁。2014年，平安街道办事处对腾出的老房子实施拆除，并按照500元／平方米的标准进行补偿。拆除房屋后腾出的空闲地没有搞非法建设，现场没有违法占地事实。综上，答辩人在收到被答辩人的申请后履行法定职责，对是否违法占地进行调查核实并书面告知申请人，符合程序和法律规定。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：
关于被告的1-7号证据，原告对其中的1-2号证据无异议；对3号证据合法性有异议，且认为3号证据不能证明本案不属于受案范围；原告认为“4-6号证据与本案无关，本案审理的是原告向被告提出查处申请后被告拒绝履行查处职责的行为，复议机关及之后的复议程序与被告是否履行查处职责无关”；原告认为7号证据照片“与本案无关，不能反映违法占地的事实”。本院认为，1-2号证据与本案有关联性，来源、形式合法且具有真实性，应予采信；3号证据系本案被诉具体行政行为本身，能够证实被诉具体行政行为的存在及其具体内容；4-6号证据系被诉具体行政行为经复议审查的有关证据，对被诉具体行政行为的合法性问题不具证明力，与本案无关联性，不予采信；被告主张7号证据证明“原告要求查处的土地上还有房屋存在，未完全进行拆除，并且实施房屋拆除主体并非被告，被告至今未对原告所诉的土地实施具体行政行为”，本院认为，该证据不能证明是否存在原告所举报的非法强拆行为和违法占地行为，对被诉具体行政行为的合法性问题不具证明力，与本案无关联性，不予采信。
关于原告提交的1-3号证据，被告对其中的1号证据无异议；关于2号证据，被告认为“该通知仅能看出济南市长清区济西湿地建设工程指挥部要求对地上物进行清理，但不能证明该土地上现实存在违法占地事实”；关于3号证据，被告认为“该村搬迁实施主体为平安街道办事处罗屯村民委员会自行实施的搬迁拆除，与被告无关，且该份证明上也无法看出存在违法占地行为，更不存在被告履行法定职责查处违法占地的义务”。本院认为，1号证据与本案有关联性，来源和形式合法且具有真实性，应予采信；2-3号证据不能证明是否存在非法强拆行为和违法占地行为，对被诉具体行政行为的合法性问题不具证明力，与本案无关联性，不予采信。
根据当事人诉辩意见及上述有效证据，本院认定如下事实：
2014年7月17日，原告李法银等七人向被告济南市国土资源局邮寄提交了《查处违法占地的申请》，要求“对长清区平安街道办事处罗屯村土地在没被征收为国有的情况下对土地、房屋进行强占强拆的行为进行查处”。被告济南市国土资源局于2014年7月18日收到上述申请后，于2014年7月30日作出《信访事项告知书》，主要内容为：“经了解，2000年，为实施玉清湖水库建设，由平安街道办事处另择土地建设了罗屯新村，对你村100多户村民进行了搬迁。2014年，平安街道办事处对腾出的老房子实施拆除，并按照500元／平方米的标准进行补偿。拆除房屋后腾出的空闲地上没有搞非农建设，现场没有违法占地事实，你们所反映的问题不属于我局查处工作范围。建议与当地政府沟通协调或通过司法途径依法维权”。
本院认为，本案争议焦点主要有两个方面，第一，原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围。第二，被告济南市国土资源局作出的被诉《信访事项告知书》是否具有合法性。
首先，关于原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。原告李法银等七人认为，“原告因自己合法土地被违法占用，向被告提出查处申请，原告土地查处申请内容不属于《信访条例》第十四条规定的应当由信访机构处理的信访事项，被告收到申请后未按土地管理的相关法律、法规进行查处，而是以信访答复的形式作出《信访事项告知书》，被告拒绝了原告的查处申请，被告未履行查处土地的法定职责，侵犯原告合法权益，依照行政诉讼法解释第三十九条的规定，属于法院受理范围，法院应予受理”。被告济南市国土资源局认为，“申请人向有关部门检举或举报属于信访事项，应依照《信访条例》的有关规定，按照信访的程序进行。原告对被告作出的《信访事项告知书》持有异议，应向上一级有关部门进行复查、复核，不应向法院起诉。且本案被告作出的《信访事项告知书》，并未对原告的具体合法权益造成损害。综上，被告认为该案不属于法院受案范围”。本院认为，《最高人民法院＜关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示＞的答复意见》第一条规定：“信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理”。办案中，原告李法银等七人并非认为被告济南市国土资源局不履行《信访条例》规定的法定职责，并认为因此侵犯其合法权益，而是认为被告济南市国土资源局未履行土地违法行为查处法定职责，原告的起诉不属于上述司法解释的规定的情形，且被诉《信访事项告知书》系针对原告依法提出的土地违法查处申请，该告知书认定原告要求查处的土地违法行为不存在并拒绝查处，对原告权利义务产生实际影响，因而原告的起诉属于人民法院受案范围。
其次，关于被诉具体行政行为是否具有合法性的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。该法第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》（中华人民共和国国土资源部令第60号）第五条规定：“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外”。该办法第六条规定：“省级、市级国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件”。该办法第十条规定：“国土资源主管部门发现违法案件不属于本部门管辖的，应当移送有管辖权的国土资源主管部门或者其他部门……”依照上述规定，被告济南市国土资源局作为济南市人民政府土地行政主管部门，对原告李法银等七人所反映的其村土地未经批准被违法占用的情形，应当予以监督、检查，或者依法移送有管辖权的机关。本案中，被告济南市国土资源局既未将案件移送其他机关，亦不能举证证实被诉《信访事项告知书》所认定的事实，故，其作出的被诉《信访事项告知书》主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：
撤销被告济南市国土资源局于2014年7月30日作出的《信访事项告知书》，并在法定期限内重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币五十元由被告济南市国土资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。
审 判 长 白 杨
人民陪审员 王力平
人民陪审员 李宗善
二〇一五年三月三十一日
书 记 员 张童瑜