广西壮族自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）桂行终17号
上诉人（一审原告）上林县三里镇三里村小河经济联合社。
诉讼代表人石忠士，主任。
委托代理人周剑挥，广西通林律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）上林县人民政府，住所地：上林县大丰镇明山路116号。
法定代表人蓝宗耿，�长。
委托代理人覃香杰，上林县法制办干部。
委托代理人班云峰，上林县调处办干部。
被上诉人(一审被告)南宁市人民政府，住所地：南宁市青秀区嘉宾路1号。
法定代表人周红波，市长。
一审第三人上林县三里镇高仁村桥岑村民小组。
诉讼代表人覃之敏，组长。
一审第三人上林县三里镇高仁村墓老村民小组。
诉讼代表人韦林钧，组长。
一审第三人上林县三里镇高仁村上布村民小组。
诉讼代表人陈仁德，组长�
以上一审第三人的共同委托代理人覃茂江，广西南国雄鹰律师事务所律师。
上诉人上林县三里镇三里村小河经济联合社（以下简称小河经联社）因其诉上林县人民政府（以下简称上林县政府）土地行政确权及南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
南宁市中级人民法院一审查明：小河经联社与上林县三里镇高仁村桥岑村民小组、墓老村民小组、上布村民小组（以下简称桥岑、墓老、上布村民小组）因老虎山、美女岭土地权属发生争议，被告上林县政府于2014年12月17日作出上政发〔2014〕64号《上林县人民政府关于三里镇老虎山、美女岭权属纠纷处理决定》（以下简称上政发〔2014〕64号处理决定），认定争议的老虎岭、美女岭山地四至范围为：东北以美女岭山与老虎山相连最高分水岭为界；西北以公路为界；西南以原小路G点（2605266.54m北575068.81m）沿小路经H点（2605198.28m北575048.81m）A点（2605006.38m北575115.54）接至原水渠I点（2604919.15北575116.20m）为界；东面以原水渠为界，面积为182亩。争议地在土改、合作化、“四固定”及林业“三定”时期没有划分过权属。争议双方及周边村庄曾经在此放牧。落实生产责任制后，争议双方及周边村庄、乡镇群众陆续到纠纷地建石灰窑、采石。烧制石灰，石灰窑数量曾多达70座。九十年代初，三里镇土管所到纠纷地对窑主征收管理费，争议双方也到纠纷地向窑主收取地皮费。期间，该镇�管所与小河庄曾经联合收费。由于多头及重复收费，部分窑主拒绝交费，从而引起争议双方的权属纠纷。小河庄于1995年申请三里镇政府权属处理。该镇政府于1996年2月8日作出三镇调（1996）《调解意见书》。但争议双方均不服。1996年3月，小河庄与他人签订承包《老虎山合同书》，将老虎山及其西南面山脚山地发包经营石灰窑。2000年，三里镇司法办组织窑主与小河经联社调解并制作《关于老虎山纠纷问题的调解意见》。2006年3月，小河经联社与他人签订《出租老虎山山脚岭地合同》，将纠纷地老虎山东面山脚山地发包给他人种植柑果树。2010年6月，上林县政府依小河经联社的申请颁发了争议地的上集有（2010）001号《集体土地所有权证》。桥岑、墓老、上布认为该颁证行为侵犯其合法权益，于2011年6月提起诉讼。上林县人民法院于同年9月作出（2011）上行初字第10号行�判决，撤销了该证书。小河经联社不服，提起上诉。南宁市中级人民法院经审理，判决维持原判。处理决定认为，纠纷地在土改、合作化、“四固定”及林业“三定”时期均没有划分过权属。争议双方所提供的证据均不符合《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十四条规定的可以作为土地山林水利权属纠纷确权处理的证据材料，也不符合第三十五条规定的可以作为确权参考凭证材料；争议双方在发生争议前后对争议地的管理行为不能作为权属依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条的规定，决定：以纠纷地西南面边界三叉路A点（2605006.38m北575115.54m东）为起点向北沿小路经B点（2605039.58m北575173.16东）�C点（2605076.11m北575213.16m)至老虎山西南面山脚D点（2605125.91m北575230.30东）后折向东北沿山脊至E点（2606136.11北575299.25东）并沿原山脊到纠纷地东北面边界F点（2605251.39北575428.58m）为分界线，分界线界线西面107亩山地的所有权和使用权确认为高仁村上布、桥岑、墓老村民小组农民集体所有；分界线东面的75亩山地的所有权和使用权确认为三里村小河经联社农民集体所有。
南宁市中级人民法院查明的事实与上林县政府上政发〔2014〕64号处理决定认定的事实基本一致。另查明：原告及第三人均不服上林县政府上政发〔2014〕64号处理决定，分别向被告南宁市政府申请行政复议。南宁市政府于2015年4月3日作出南府复议〔2015〕57号行政复议决定，予以维持。原告及第三人仍不服，先后向南宁市中级人民法院提起诉讼，请求判决撤销上政发〔2014〕64号处理决定及南府复议〔2015〕57号行政复议决定。南宁市中级人民法院以第三人提起的该案诉讼属重复为由驳回其起诉，并依法通知其作为本案第三人参加诉讼。
南宁市中级人民法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，以及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第二款的规定，被告上林县政府具有对本案争议的老虎山、美女岭182亩山地权属作出权属处理决定的行政主体资格和法定职权；根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，被告南宁市政府具有依申请人的申请对本案被诉处理决定进行行政复议及作出行政复议决定的主体资格和法定职权。
争议地历属荒山坡地，习惯为争议双方的放牧地。自权属纠纷发生至今，争议双方无证据证实�在解放后的土改、合作化、“四固定”时期已被确定归己方集体所有；亦无证据证实在落实林业“三定”时取得县政府颁发的山界林权证书。而争议地中的部分石灰窑及采石场系双方部分村民先后在落实责任制后自发到争议地兴建，且争议双方曾得以权属属己方集体组织为由对窑主收取过“地租费”及“地皮费”。由此可见，争议双方既无证据证实争议地权属全部为己方所有，在责任制后至权属发生争议前亦均不同程度地对争议地进行了实际经营管理。被告上林县政府据此事实及依照“三个有利于”原则作出的将争议地的107亩的所有权和使用权确认为第三人农民集体所有，其余的75亩的所有权和使用权确认为原告集体所有的处理决定，认�事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。被告南宁市政府南府复议〔2015〕57号行政复议决定维持该处理决定程序合法。被告南宁市政府认为，导致其在该复议决定书中误称第三人为经济联合社，系因第三人在行政复议申请书中的自书而导致其笔误。鉴于争议双方对被告南宁市政府在该复议决定书中对第三人误称的原因及解释并无争议，且该笔误无关乎本案实体处理结果，一审法院认可其解释并予改正。
综上所述，原告诉请判决撤销上政发〔2014〕64号处理决定缺乏确凿、充分证据及法律依据，依法不予支持。第三人述请判决撤销上政发〔2014〕64号处理决定的理由，亦因缺乏确凿证据及法律依据，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回原告上林县三里镇三里村小河经济联合社的诉讼请求；二、驳回第三人上林县三里镇高仁村桥岑村民小组、墓老村民小组、上布村民小组的诉讼请求。
上诉人小河经联社上诉称：一、一审判决认定事实错误。从土改、合作化、“四固定”等历史时期，以及当地经历的“三乡划分”、政府调解，均不同程度地认定老虎山、美女岭属上诉人所有，是上诉人在管理和使用该土地。争议地的权属是明确的，不属于权属不明。二、一审判决认为上林县政府上政发〔2014〕64号处理决定符合“三个有利于”原则是错误的。1.争议地主要由上诉人使用及管理，即使该争议地权属不明，也应该将争议地确权归上诉人所有。本案上林县政府将争议地大部分确权归一审第三人所有，不利于安定团结。2.按照惯例及通俗做法，土地的划分应当根据纠纷现状、地形地貌及管理习惯进行，如以山脊、河流中心线等为分界线。本案上林县政府的确权决定没有体现这些原则。不利于生产生活，更不利于经营管理。三、南府复议〔2015〕57号行政复议决定将一方当事人写为“桥岑、墓老、上布经济联合社”，一审法院认为属于笔误且不影响本案实体处理结果，是错误的。四、上林县政府调处过程中，一审第三人中对争议地主张权利的只有上布经联社中的两个村民小组（上布经联社一共有三个村民小组）、桥岑经联社的两个村民小组（桥岑经联社有两个村民小组），但在委托书中却以上布经联社、桥岑经联社的名义委托。委托主体不正确，导致处理决定及复议决定中的主体不正确，本案程序错误，处理决定及复议决定应认定无效或者违法。因此，请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人上林县政府答辩称：虽然各方当事人都声称1955年和“四固定”时期争议地已划分归己方，但都没有相应证据材料佐证，上林县政府对双方的主张都不予认定。上林县政府认定发生权属纠纷的老虎山、美女岭在土改、合作化、“四固定”以及林业“三定”时期均未划分过权属。虽然包括上诉人在内的周边村庄都曾到争议地放牧，但均没有具体的范围及界限。在权属纠纷发生前，双方在纠纷地都没有持续、稳定的经营管理，上政发〔2014〕64号处理决定以“三个有利于”原则，结合各方耕作区情况和纠纷地现状并平衡各方的利益，以老虎山山脊及明显的石灰窑生产运料路为界，将纠纷�确权分为两部分并无不妥。上政发〔2014〕64号处理决定认定事实清楚、证据充分，处理程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
南宁市政府答辩称：一、上林县政府上政发〔2014〕64号处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果适当。二、南宁市政府南府复议〔2015〕57号行政复议决定程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。
一审第三人桥岑、墓老、上布村民小组答辩称：一、争议地老虎山、美女岭在土改、合作化、“四固定”及林业“三定”时期均明确划分给桥岑、墓老、上布村民小组所有，桥岑、墓老、上布村民小组一直对该地进行了持续有�的经营管理。上林县政府上政发〔2014〕64号处理决定将107亩土地确权归桥岑、墓老、上布村民小组所有，将75亩土地确权归小河经联社所有，虽然在一定程度上损害了桥岑、墓老、上布村民小组的合法权益，但基于历史和现状，特别是经过多年的纷争，经慎重考虑，我方选择认可政府的处理决定。老虎山石头已采光，双方永无休止地纠缠已没有任何实际意义。政府的处理决定确实有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定，桥岑、墓老、上布村民小组愿意接受。请求驳回上诉，维持原判。
经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可以作为本案定案的依据。据此，本院查明的事实与一审法院查明的事实一致。
另查明，在上林县政府调处老虎山美女岭权属纠纷过程中，桥岑经联社出具一份日期为2013年6月1日的《证明》，内容为：“对于和小河庄在老虎山美女岭发生的权属争议，我庄推选覃之敏、韦广和、蓝钦林作为代表参加处理。”上布经联社出具一份没有落款日期的《证明》，内容为：“对于和小河庄在老虎山美女岭发生的权属争议，我庄推选黄勇立、罗金则、蓝春科、韦克良作为代表参加处理。”2014年7月16日，桥岑经联社、上布经联社联合作出《关于对老虎山美女岭山地权属主张主体的确认情况》（以下简称《确认情况》），内容有“对于老虎山、美女岭权属纠纷问题，我们只有上布、墓老、桥岑三个村民小组共同主张权属”。上述《证明》和《确认情况》，上林县政府在一审提交的证据中分别以证据5、证据6提供。
�院认为：一、关于土改、合作化、“四固定”和林业“三定”时期争议地是否已经确定权属的问题。上林县政府在调处期间，收集到的证明材料只有证人证言，而证人证言并不一致，也没有其他证明材料予以佐证，又与实际经营管理中各方都放牧的事实等不能相互印证，上林县政府认定在上述历史时期争议地未经政府确定过权属，理由充分。上诉人主张争议地已经确权归己所有，证据不充分，一审判决不予支持并无不当。1996年三里乡人民政府《调解意见书》只是调解意见，根据1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十三条第二款“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理”的规定，该调解意见不具有法律效力。
二、关于上林县政府上政发〔2014〕64号处理决定是否符合“三个有利于”原则的问题。由于小河经联社和桥岑、墓老、上布三个村民小组双方均未能提供充分证据证明权属归己所有，上林县政府有权依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条“调解、处理土地山林水利纠纷实行属地管理、分级负责、先行调解、有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则”的规定，结合案件实际情况作出处理决定。该条规定实际上是赋予了行政机关在权属争议各方证据不足以证明权属主张的情况下，依据“三个有利于”原则行使自由裁量权进行确权。上林县政府结合各方耕作区情况和纠纷地现状并平�各方的利益，以老虎山山脊及明显的石灰窑生产运料路为界，将争议地一分为二，其中约107亩的归一审第三人桥岑、墓老、上布三个村民小组所有，其余约75亩为上诉人小河经联社所有，处理结果是适当的，而且界线也比较容易区分。由于依据“三个有利于”原则处理是法定赋予行政机关的自由裁量权，对于行政机关依据“三个有利于”原则作出的确权决定，如果没有充分的事实和理由，基于司法的谦抑性，人民法院不宜否定。小河经联社认为上林县政府作出的确权决定不符合“三个有利于”原则，其所提理由并不充分，本院不予支持。
三、对上林县政府上政发〔2014〕64号处理决定及南宁市政府南府复议〔2015〕57号行政复议决定程序合法性审查问题。基于上述分析，上林县政府认定各方当事人未能提供争议地权属归己方，经调解无效后，依据“三个有利于”原则予以确权，将争议地一分为二，其处理决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，结果适当。南宁市政府受理复议申请后，依法进行审查，所作出的南府复议〔2015〕57号行政复议决定列一方当事人为“桥岑、墓老、上布经济联合社”，对各方当事人并无实质影响，无需因此撤销该复议决定。调处过程中，桥岑、墓老、上布村民小组一方出具的推荐代表的《证明》是由其所在的经联社盖章，但并不表示就是经联社在主张权利。桥岑经联社、上布经联社于2014年7月16日联合作出的《确认情况》已经明确“对于老虎山、美女岭权属纠纷问题，我们只有上布、墓老、桥岑三个村民小组共同主张权属”，所以上林县政府将上布、墓老、桥岑三个村民小组列为权属争议当事人，有事实和法律依据，程序上并无不当。
综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，判决结果正确。上诉人小河经联社提出的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人上林县三里镇三里村小河经济联合社负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 周善能
审 判 员 陆 海
�判员王小成
二〇一七年十二月二十一日
法官助理 杜翰洋
书 记 员 许 青