山东省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）鲁行终140号
上诉人（原审原告）彭沛，男，1973年5月5日出生，汉族，住兰陵县。
上诉人（原审原告）董成彬，男，1963年6月9日出生，汉族，住兰陵县。
被上诉人（原审被告）兰陵县人民政府，住所地兰陵县兰陵路东段。
法定代表人薛峰，县长。
上诉人彭沛、董成彬因诉兰陵县人民政府房屋行政决定公告一案，不服临沂市中级人民法院作出的(2016)鲁13行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。
本案行政争议形成过程如下：兰陵县人民政府于2015年8月18日作出兰陵政征公告字2015第1号《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》，决定对兰陵县中兴居委（原苍山县卞庄镇东南村）片区棚户区改造工程范围内的房屋实施征收，原告的房屋位于该片区范围内。原告不服该征收行为，诉至原审法院。
原审法院经审理查明，1997年3月21日，山东省人民政府以鲁政字[1997]97号《关于将苍山、临沭两县部分农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复》，将包括卞庄东南村（中兴居委）在内的共计15880人的农村户口转为山东省地方城镇居民户口，并批复现有土地由所在县土地管理部门代政府收归国有，统一管理。
2014年9月30日，经中兴居委召开居民代表会议，一致通过同意对中兴居委片区实施棚户区改造，并将该公决予以公告形式发布。
2014年10月，兰陵县发展和改革局、兰陵县国土资源局、兰陵县规划局复函兰陵县房屋征收补偿办公室，对《兰陵县中兴居委片区棚户区改造是否符合国民经济和社会发展规划有关情况的征询函》分别作出该改造项目符合公共利益、土地利用总体规划、城市总体规划的复函。
2014年10月28日，被告兰陵县人民政府为改善居民生活环境和居住条件，作出兰陵政字[2014]49号《关于将中兴居委片区棚户区改造等两个项目纳入兰陵县2014年国民经济和社会发展计划的报告》，将中兴居委列入片区棚户区改造工程。2014年10月30日获兰陵县人民代表大会常务委员会批准。
2015年3月30日，临沂市房产和住房保障局、临沂市发展和改革委员会、临沂市财政局、临沂市国土资源局、临沂市规划局联合行文，作出临房发[2015]5号《关于公布2015年城镇保障性安居工程任务分解落实项目（第一批）的通知》，将包括中兴居委在内的棚户区改造项目，列入建设计划。
2015年4月16日，被告发布《兰陵县卞庄街道中兴居委片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，对上述方案征求片区公众意见，后于同年5月11日发布征求意见情况的通报。同年5月20日，被告对中兴居委片区改造项目包括房屋征收补偿方案组织有关专家进行了论证并出具报告。
2015年6月6日，被告召开中兴居委片区房屋征收补偿方案听证会，同年6月14日发布征求意见稿修改情况的公示。
2015年6月11日，兰陵县委县政府信访局向被告出具涉案征收项目社会稳定风险评估报告。
2015年6月9日、10日，兰陵县规划局、兰陵县财政局向被告出具房源证明和补偿资金足额到户证明。
2015年7月16日，被告作出《兰陵县卞庄街道中兴居委片区房屋征收补偿安置方案》，该方案在征求意见的基础上，对征收范围、征收补偿安置办法、安置楼分配方式、其他补偿及补助等均作了详细说明。
2015年8月12日，被告兰陵县人民政府召开第三十二次政府常务会议一致同意对中兴居委片区进行征收改造。
2015年8月18日，被告兰陵县人民政府发布了涉案兰陵政征公告字2015第1号《兰陵县人民政府房屋征收决定公告》，原告不服，提起本案行政诉讼。
原审法院认为，本案的焦点问题是：一、被诉房屋征收决定是否合法；二、《临沂市国有土地上房屋征收补偿暂行规定》是否合法。
一、关于焦点一被诉房屋征收决定是否合法
（一）关于涉案征收项目项下的土地性质问题
原国家土地管理局1995年5月1日起施行的关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定：“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及成员享有国有土地使用权”。本案中，山东省人民政府作出的鲁政字[1997]97号《关于将苍山、临沭两县部分农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复》，已将包括原告在内的现中兴居委的农村户口转为山东省地方城镇居民户口。国务院《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员的集体土地属国家所有。根据上述规定，涉案土地性质应属于国有土地。
（二）关于涉案征收项目是否符合公共利益的问题
根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条（五）项规定，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的属于符合公共利益需要的情形。本案被诉房屋征收决定涉及中兴居委片区改造项目，而临沂市房产和住房保障局、临沂市发展和改革委员会、临沂市财政局、临沂市国土资源局、临沂市规划局联合行文的临房发[2015]5号《关于公布2015年城镇保障性安居工程任务分解落实项目（第一批）的通知》，将中兴居委片区列为房屋旧城改造项目片区，是被告为了改善城市环境和居民的居住条件，组织实施的本次房屋征收行为，符合公共利益需要。
（三）关于本次征收是否符合土地利用总体规划、城乡规划、专项规划、国民经济和社会发展规划和发展计划的问题
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款的规定，房屋征收应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。涉案征收项目经兰陵县第十六届人民代表大会第十六次会议通过，符合2014年国民经济和社会发展计划，该计划在实施过程中客观上具有其延续性，原告关于该计划延于2015年实施，应当认定该计划无效的主张，不予支持。兰陵县发展和改革局、兰陵县国土资源局、兰陵县规划局等部门出具涉案征收项目符合土地利用规划、城乡规划和专项规划的意见，能够证明涉案项目符合规划要求。
（四）关于征收补偿方案是否合法，补偿资金是否到位的问题
2015年4月16日，被告公布《兰陵县卞庄街道中兴居委片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》，对上述方案征求片区公众意见。同年5月11日，被告发布征求意见情况的通告。2015年5月20日，被告召开专家论证会对该征收项目包括征收补偿安置方案进行专家论证。同年6月6日，被告召开了中兴居委片区房屋征收补偿方案听证会，同年6月14日发布征求意见稿修改情况的公示。因此，被告依法履行了征求公众意见、听证等法定程序，其制定的征收补偿方案合理、合法，并无不当。
根据被告提交的《中兴居和片区房屋征收补偿资金证明》、《还建房源证明》，结合绝大部分被征收人已签订补偿协议的事实看，被告具备充足的补偿资金和房源，能够保证全部被征收人得到依法补偿，并能证明涉案征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用。因此，原告关于被告没有充足的补偿安置资金、也没有专门存储补偿资金的账户的主张，应不予支持。
（五）关于被诉房屋征收决定程序是否合法问题
本案中，被告提交的房屋征收决定公告及附件房屋征收补偿安置方案，由被告加盖公章，因此，可以证明该方案的制定和公布主体均为被告。在实施征收程序中，被告发布了改造公决公告、入户调查摸底，进行了社会稳定风险评估，拟定了房屋征收补偿方案（征求意见稿），并在被征收房屋及所在地进行张贴，部分被征收人提出了自己的要求和修改意见，被告对该征求意见稿进行了修改，并将修改稿进行了公示，并进行了专家论证，召开了听证会，进行了风险评估。在作出房屋征收决定前，对被征收房屋及房屋附属物进行了调查登记，调查登记的范围包括已确权和未确权的房屋和附属物，并且被告已将该调查结果予以公示。被告兰陵县人民政府召开的第三十二次政府常务会议一致同意对中兴居委片区进行征收改造。上述征收行为均符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。
综上，原告提出被告征收程序违法等主张不能成立。
二、关于焦点二《临沂市国有土地上房屋征收补偿暂行规定》是否合法
人民法院对规范性文件的审查，仅是审查规范性文件有无违反法律法规，有无与法律法规相抵触。本案中，原告诉称被告作出征收决定很多不合理的内容是参照《临沂市国有土地上房屋征收补偿暂行规定》作出。经审查认为，该暂行规定的相关内容，是根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定结合本市实际作出，没有违反法律、法规的规定，也无与法律法规相抵触的内容。因此，原告要求人民法院撤销该规范性文件的诉讼请求，没有法律依据，依法不予支持。
综上所述，被告作出的房屋征收决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告要求撤销涉案房屋征收决定和要求撤销《临沂市国有土地上房屋征收补偿暂行规定》规范性文件的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告彭沛、董成彬的诉讼请求。案件受理费50元，由原告彭沛、董成彬负担。
上诉人彭沛、董成彬不服原审法院判决，上诉请求：撤销原审法院判决；撤销被上诉人对兰陵县中兴居委片区棚户区改造项目作出的房屋征收决定；对《临沂市国有土地上房屋征收补偿暂行规定》进行审查并予以撤销。事实和理由：1、原审法院认定事实不清，证据不足。一审中关于被上诉人的《补偿安置方案征求意见稿》、《征收补偿安置方案征求意见情况的公示》、《补偿安置方案征求意见稿修改情况的公示》、《中兴居委棚户区改造工程房屋摸底情况公示》等证据，被上诉人只是提供了文件本身，没有照片、视频或公证等证实这些材料已经张贴、公示。被上诉人提交的音像资料是开庭当天提交，超过举证期限，不能作为定案的依据。原审法院对双方证据采信理由没有作出陈述。2、原审法院适用法律错误。根据国务院法制办公室、国土资源部关于对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项的解释意见（国法函[2005]36号文），户口农专非并不导致集体土地转为国有，还应当履行征收的法定程序。涉案土地未经征收法定程序，上诉人未获得任何土地补偿，土地仍然属于集体土地。3、被上诉人征收补偿方案实体内容不合法、不合理。本案征收补偿方案存在对土地和房屋分开补偿、操纵干预评估机构评估、对被征收房屋和产权调换房实行不同的评估标准、将停工补助费按照最低标准、部分补偿标准由政府规定、补偿方案内容欠缺等问题。征收补偿方案没有依法征求公众的意见，程序违法。4、不具有合法的社会稳定风险评估。社会稳定风险评估没有经过县政府常务会议讨论，常务会议没有针对社会稳定风险问题进行决定决策。被上诉人提供的社会稳定风险评估报告系由信访局作出，信访局并非作出征收决定的市县人民政府，不具有主体资格。被诉征收决定作出没有履行对被征收房屋调查登记和公示等程序，在作出《房屋征收决定》前，没有对未经登记的建筑进行调查、认定和处理，程序违法。5、不符合四规划一计划，专项规划无证明文件。被上诉人提交的证据只是说明符合土地利用总体规划，但没有具体的土地利用规划图纸，也未提交证据证明符合专项规划，应视为没有证据。6、作出征收决定前补偿安置资金没有到位，专户存储专款专用是指应根据项目设立账户，将所有资金放在项目所在账户。被上诉人将补偿资金放在国家金库兰陵支库，不符合法律规定。安置房源不存在，根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款及第二十六条规定，应当在原址还迁。
被上诉人兰陵县人民政府未向本院提交书面答辩意见。
各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审中双方当事人均未向本院提交新证据。经审理，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，本案被诉房屋征收决定涉及现兰陵县中兴居委片区。被上诉人兰陵县人民政府提供的山东省人民政府作出的鲁政字[1997]97号《关于将苍山、临沭两县部分农民的农村户口转为山东省地方城镇居民户口的批复》显示，包括上诉人在内的现中兴居委的农村户口已经被该批复转为山东省地方城镇居民户口，现有土地由所在县土地管理部门代政府收归国有，统一管理。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……”以及原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及成员享有国有土地使用权”之规定，涉案土地性质应属于国有土地，被上诉人兰陵县人民政府作出被诉征收决定具有《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条、第四条规定授予的职权依据。上诉人认为本案不应适用上述法律规定，应适用国务院法制办、国土资源部国法函[2005]36号文。但实际上国务院法制办、国土资源部国法函[2005]36号文与上述法律规定内容并不冲突，且上诉人该项主张亦不符合《中华人民共和国立法法》关于法律适用的基本原则，本院不予支持。上诉人关于其未获得任何土地补偿、土地仍应为集体土地的主张，实际涉及征地补偿问题，与上述法律规定涉及土地性质的界定等内容并非同一法律关系，不属于本案的审理范围。
为了进一步规范国有土地上房屋征收与补偿活动，《国有土地上房屋征收与补偿条例》在征收程序方面进行了明确而具体的规定。其中第八条规定了征收房屋的具体情形，第九条规定了征收房屋必须符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等，第十条至第十六条规定了征收补偿方案、听证、社会稳定风险评估、征收决定公告等程序规定。本案被上诉人兰陵县人民政府在原审中提交的证据能够证明，涉案区片属于棚户区改造工程。已经兰陵县第十六届人民代表大会第十六次会议通过，符合该县年度国民经济和社会发展计划，符合土地利用总体规划和城市总体规划等要求。经入户摸底调查，拟定征收补偿安置方案并征求意见、组织听证、进行社会风险评估以及召开县政府常务会议讨论决定等程序，作出被诉征收决定并予以公告，基本符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关法律规定。
上诉人主张被诉征收行为缺少符合“土地利用总体规划”以及“专项规划”等证据。但国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划以及专项规划，具有整体性、系统性的特点。各级政府组织编制土地利用整体规划的主要依据之一是国民经济和社会发展规划，土地利用总体规划要为实现国民经济与社会发展规划目标提供土地保障，城乡规划和专项规划要与总体规划相衔接。而且，一项建设活动是否符合规划，原则上应以能够涵盖该建设活动涉及的区域和行业领域的最低层次的规划为准，以作出征收决定的政府辖区的规划为依据综合判断。本案涉及的棚户区改造工程已经纳入该县国民经济和社会发展年度计划，有关国土资源管理部门以及规划部门分别出具了符合土地利用总体规划和城市总体规划的说明。因此上诉人关于本次征收活动不符合“四规划一计划”要求的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。
上诉人主张本案涉及“社会风险评估报告”由县信访局出具主体不适格，但县信访局代表县政府作出本案社会风险评估报告，县政府对该评估报告亦认可，上诉人关于本案涉及“社会风险评估报告”由县信访局出具主体不适格的主张不能成立。上诉人主张被上诉人的补偿资金存入国家金库兰陵支库不符合“专户存储”的规定，但结合绝大部分被征收人已签订补偿协议以及县政府常务会议对项目资金进行特别说明的事实看，被征收区片房屋征收补偿资金2.3亿元已足额到位，被上诉人具备充足的补偿资金和房源，能够保持被征收区域的社会生活秩序稳定，保障全部被征收人得到依法补偿。
上诉人主张被上诉人在征收决定作出前，未按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记。但上诉人对于被上诉人工作人员入户调查摸底的事实并无异议，只是主张没有看到相关公示结果。因此上诉人关于被上诉人未履行调查登记职责的主张与事实不符，本院不予支持。
上诉人主张应当在原址还迁，经查，本案涉及房屋征收范围为“东至文化路，南至顺和路，西至中兴路西侧和平居委民房，北至会宝路”，拟还建地块位于“县城会宝路南、中兴路东、顺和路北、文化路两侧范围”。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第三款“因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”之规定，被上诉人提供就近还建安置方式，并无不当。
上诉人主张被征收区片房屋征收补偿安置方案实体内容不合法、不合理，经查，被上诉人于2015年4月16日拟定《兰陵县卞庄街道中兴居委片区房屋征收补偿安置方案》（征求意见稿），后根据听证会及意见反馈情况进行了修改，最终公布的方案内容基本符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第二款“征收补偿方案应当包括下列内容：（一）房屋征收部门、房屋征收实施单位；（二）房屋征收范围、征收依据、征收目的、签约期限等；（三）被征收房屋的基本情况；（四）补偿方式、补偿标准和评估办法；（五）用于产权调换房屋的地点、单套建筑面积、套数，产权调换房屋的价值认定；（六）过渡方式和搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费标准；（七）补助和奖励等。”之规定，保障了被征收人选择货币补偿和房屋产权调换的权利，对于被征收人只有一套住房且被征收房屋合法建筑面积低于45平方米如何安置补偿的规定亦符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条关于住房保障的原则要求。至于上诉人对“住改非”房屋停产停业损失的补偿、安置补助费以及土地使用权价值补偿方面所提有关合理性方面的异议，可以根据评估结果在具体补偿安置环节另行主张。
上诉人还主张被诉征收过程中有关公示、公告不合法，并认为原审法院采信被上诉人提供的第七组关于证明相关文件张贴宣传过程的影像资料证据不符合证据采信规则。但经查，被上诉人已在法定举证期限内将本案涉及的相关影像资料交于原审法院，上诉人在庭审中对被上诉人据此制作的光盘不予质证，并不能据此得出被上诉人公告、公示没有证据的结论。因此，对上诉人的该项主张，本院亦不予支持。
另外，上诉人主张被上诉人依据的《临沂市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》违反上位法规定，提请人民法院附带审查。经查，《临沂市国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》废止于2015年9月1日，在本案被诉征收决定作出之后；在征收补偿安置方案征求意见过程中，被上诉人已删掉了将该规定作为方案拟定依据的内容。而且，该条例系根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定结合本市实际作出，与现有法律、法规规定并无冲突、抵触。因此，原审法院对上诉人要求撤销该规范性文件的诉讼请求不予支持，并无不当。
综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
二审案件受理费50元，由上诉人彭沛、董成彬负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 张景凯
代理审判员 王永鹏
代理审判员 姚美科
二〇一七年三月二十一日
书 记 员 孟 真