辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）辽行终673号
上诉人（原审被告）建昌县人民政府，住所地建昌县河东新区。
法定代表人李智，该县政府代县长。
委托代理人韩国武，该县政府法制办主任。
委托代理人赵强久，辽宁兴连律师事务所律师。
上诉人（原审被告）建昌县交通局，住所地建昌县河东新区。
法定代表人陈宝东，该局局长。
委托代理人周忠江，该局工委主任。
被上诉人（原审原告）建昌县金海酒业有限责任公司，住所地建昌县北环路19号。
法定代表人王海民，该公司经理。
委托代理人邵英魁，辽宁斯特律师事务所律师。
原审第三人宫文兴，男，1963年7月21日出生，汉族，无业，住建昌县。
原审第三人王迪，女，1990年7月26日出生，蒙古族，个体，住建昌县。
委托代理人邵英魁，辽宁斯特律师事务所律师。
原审第三人吕明军，男，1974年12月1日出生，汉族，个体，住葫芦岛市龙港区。
原审原告建昌县金海酒业有限责任公司（以下简称金海酒业公司）诉建昌县人民政府（以下简称县政府）、建昌县交通局（以下简称县交通局）出售出租车经营权行为违法一案，葫芦岛市中级人民法院作出（2016）辽14行初161号行政判决后，县政府和县交通局不服，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，上诉人县政府的委托代理人韩国武、赵强久，县交通局局长陈宝东及其委托代理人周忠江，被上诉人金海酒业公司和原审第三人王迪的委托代理人邵英魁，原审第三人宫文兴、吕明军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明：2015年2月16日，县政府作出《建昌县第十六届县政府第十九次常务会议纪要》，内容：“根据《辽宁省行政事业单位国有资产管理办法》第二十一条规定，以议价的方式出售出租车经营权，出售价格不低于5050万元（评估价格4980万元）”。2015年2月25日，县交通局向县政府提交《关于建昌县出租汽车经营权交付金海公司王海民使用的请示》，为“根据建昌县第十六届县政府第十九次常务会议纪要所研究出租车经营权问题的方案，经交通局党委研究决定，将县出租车经营使用权交付金海公司王海民使用（协议价格5310万元整）”。2015年5月7日，葫芦岛市运输管理处下发（葫运管发[2015]23号）《关于下放出租汽车审批管理权限的通知》，规定“各县（市）区发展出租车运力若收取出租汽车经营权有偿使用费，需报市政府审批”。2015年6月2日，金海酒业公司向建昌县非税收入管理办公室缴经营权使用费人民币5310万元。2015年7月8日，县交通局与金海酒业公司签订《建昌县出租车汽车车辆经营权使用协议》，内容为“经营有效期16年（两个经营周期），经营权使用费人民币5310万元，此款已由金海酒业公司交至财政局指定账户”。
原审法院认为，根据交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》第六条的规定“县级以上地方人民政府交通运输主管部门在本级人民政府的领导下负责组织领导本行政区域内的出租汽车管理工作”，故县政府和县交通局具有本行政区域内的出租汽车管理工作的法定职责。县政府第十六届第十九次常务会议纪要以议价方式出售出租车经营权，县政府是做出出售出租汽车经营权的决定机关。县交通局与金海酒业公司签订的出租汽车车辆经营权使用协议是为了贯彻落实县政府常务会议纪要精神。出售出租汽车经营权行为人系县政府和县交通局。因此，县政府和县交通局应为本案适格的共同被告。县政府主张其不是本案适格被告的观点，本院不予支持。
1998年2月1日，由当时的建设部和公安部共同发布的《城市出租汽车管理办法》正式施行。其中第五条规定：“城市出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让”。由于一些地方出租汽车行业管理方面还存在经营权有偿出让不合理、劳动用工不规范、出租汽车运营市场秩序混乱、行业管理不得力等矛盾和问题。为进一步规范管理，促进出租汽车行业稳定发展，2004年11月12日国务院办公厅发布国办发［2004］81号《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》,第二条规定“出租汽车经营权有偿出让不规范、出让金额过高是增加出租汽车企业和司机负担的重要因素，必须认真清理。本通知下发后，各地人民政府要立即组织建设、交通、财政、发展改革、价格、工商等部门，对出租汽车经营权有偿出让进行专项清理整顿。所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策”。该通知是由全国最高行政机关国务院同意发布的，有普遍约束力，具有法律效力。根据国务院办公厅［2004］81号通知精神，2005年3月23日，辽宁省人民政府办公厅转发省交通厅辽政办发［2005］20号《关于全省出租汽车行业清理整顿工作实施方案的通知》第四条1项规定：“纠正非法转让行为。各市继续实行经营权有偿使用的期限截止到2008年”。2005年4月28日，葫芦岛市人民政府办公室下发《关于转发葫芦岛市出租汽车行业清理整顿工作实施方案的通知》第二条规定：“清理整顿出租汽车经营权有偿出让，严格规范收费项目，切实减轻经营者负担”。据此，自2004年11月12日国务院办公厅通知发布之后继续出台新的出租汽车经营权有偿出让政策和2008年以后继续实行经营权有偿使用的均属于不合法行为。2015年，县政府和县交通局仍以议价方式出售出租车经营权，收取16年经营使用费5310万元违反国务院办公厅《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》的规定。另外，2015年5月7日葫芦岛市运输管理处葫运管发{2015}23号《关于下放出租汽车审批管理权限的通知》中规定“各县（市）区发展出租车运力若收取出租汽车经营权有偿使用费，需报市政府审批”。县政府收取出租汽车经营权有偿使用费没有按规定程序报市政府审批。县政府、县交通局的行政行为未报市政府审批，程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认县政府、县交通局出售出租车经营权行政行为违法。
上诉人县政府上诉称：1、县政府不是适格被告。与金海酒业公司签订协议的不是县政府。县政府的交通运输主管部门负责组织领导本行政区内的出租汽车管理工作，一审法院依据《出租汽车经营服务管理规定》第六条规定，以交通运输主管部门在当地政府领导下为由，认为对本行政区域内的出租汽车管理是县政府和县交通局共同的法定职责是错误的。一审法院以县政府以会议纪要方式作出决定而认定县政府是决定机关理解有误。会议纪要属于内部指导行为，不具有可诉性，更不能以此认定共同违法。2、一审法院判决有偿出让出租车经营权行为违法，没有法律依据，适用法律不当。《城市出租汽车管理办法》第五条规定，“城市出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让。”该办法于2016年3月21日废止，而出让行为发生在2015年7月8日。一审法院引用国务院办公厅和省政府办公厅文件，认定出让行为违法明显不妥。这些文件只是规定对相关情况进行整顿，没有规定禁止出让。一审法院认定出让行为不合法，与2016年3月21日才废止的《城市出租汽车管理办法》相抵触。对于已经有偿出让的出租汽车经营权行为，相关文件只是规定逐步解决，没有规定一律认定违法。3、一审法院认定县政府没有按照市运输管理处的文件规定，上报市政府审批，程序违法，是错误的。市运管处无权给市政府设定权力。请求二审法院撤销原判，依法驳回金海酒业公司的诉讼请求或发回重审。
上诉人县交通局上诉称：原审法院认定事实基本清楚，但适用法律不当。1、协议是在2015年7月8日签订，当时没有相关法律法规明文禁止，而1998年2月1日《城市出租汽车管理办法》第五条规定：“城市出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让”。2、2004年国办发81号《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》第二条规定针对出租汽车经营权有偿出让不规范，出让金额过高提出“必须认真清理”，并未规定不准有偿出让。3、县交通局收取出租汽车经营权有偿使用费系按规定程序审批。4、现在葫芦岛市区、县及周边县区仍然收取出租汽车经营权有偿使用费。请求二审法院撤销原判，依法驳回金海酒业公司的诉讼请求或发回重审。
被上诉人金海酒业公司答辩称：1、县政府是本案适格被告。县政府决定以议价方式出售出租车经营权，县交通局受县政府指派签订协议，协议约定款项交至县财政局指定帐户，县政府为实际收款人。其以议价方式出售出租车经营权行为和收取经营权使用费行为与上诉理由相冲突。县政府通过会议纪要对出售行为作出决定、部署和准备，实际收取费用。金海酒业公司一审诉求是确认出售出租车经营权行为违法，出售行为是县政府和县交通局，县政府同时是经营权使用费实际收款人。2、一审判决适用法律正确。2004年11月，国办发（2004）81号通知规定，所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策。对违反规定的严肃追究政府和相关部门负责人的责任。1998年2月1日《城市出租汽车管理办法》与该通知相冲突之日，即已失去执行的法定条件。这是上位法优于下位法、后法优于先法的基本原则。2005年3月23日，辽政办发（2005）20号通知规定，纠正非法转让行为，各市继续实行经营权有偿使用的期限截止到2008年。以上各级政府均把出租汽车经营权有偿使用定性为非法行为。2014年9月30日交通部2014年第16号令中获得经营权条件中再没有把有偿出让作为条件。2015年5月7日葫运管发（2015）23号文件规定应报市政府审批，建昌县未报审批，程序违法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。
原审第三人宫文兴述称：与金海酒业公司答辩意见一致。
原审第三人吕明军述称：与金海酒业公司答辩意见一致。
原审第三人王迪述称：与金海酒业公司答辩意见一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，本案金海酒业公司的诉讼请求是确认县政府和县交通局出售出租车经营权行为违法。被诉出售出租车经营权行为是由县政府召开会议决定，由县交通局与金海酒业公司签订协议后完成。因此，原审判决认定县政府和县交通局均为本案适格被告并无不当。
关于被诉出售出租车经营权行为是否合法的问题。1998年出台的《城市出租汽车管理办法》中规定出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让。在1998年出租汽车管理体制改革后，因一些地方的出租汽车行业管理方面存在经营权有偿出让不合理，劳动用工不规范、出租汽车运营市场秩序混乱、行业管理不得力等矛盾和问题，造成出租汽车司机群体性事件时有发生。为进一步规范管理，国务院办公厅经国务院同意下发国办发[2004]81号《关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》，明确所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策。此后，辽宁省人民政府和葫芦岛市人民政府据此多次下发相关文件，明确国办发[2004]81号文件精神。2015年1月1日起施行《出租汽车经营服务管理规定》和2016年3月21日废止《城市出租汽车管理办法》进一步说明国家在出租汽车经营权管理的规定和政策是统一的。本案中，县政府和县交通局在二审庭审中自认，在2015年7月采用议价方式出售出租车经营权之前，该县没有出台过相关政策。因此，本案这种情况应属于新出台出租汽车经营权有偿出让政策的情形，属于明令禁止的行为。
2015年5月7日，根据《出租汽车经营服务管理规定》葫芦岛市运输管理处作出葫运管发[2015]23号《关于下放出租汽车审批管理权限的通知》，明确规定各县（市）区发展出租车运力若收取出租汽车经营权有偿使用费，需报市政府审批。该《通知》是葫芦岛市运输管理处依法规范主管行政区域内的出租汽车管理工作，各县（市）均应遵照执行。原审法院认为被诉行政行为未报市政府审批，属于程序违法，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由建昌县人民政府和建昌县交通局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 于 长 苓
审 判 员 曹 丽 华
审 判 员 王 永 宏
二〇一八年一月十九日
法官助理 黄 辉
书 记 员 曲美丽（代）