甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘行终100号
上诉人（原审原告）张作良。
委托代理人张清威，古浪县法律援助中心律师。
被上诉人（原审被告）武威市凉州区人民政府，住所地：武威市凉州区东大街66号。
法定代表人朱星海，该区政府区长。
委托代理人田万权，武威市凉州区国土资源局副局长。
委托代理人陈守安，甘肃纵横律师事务所律师。
第三人凉州区万友农贸市场中心（个体工商户）。
经营者孙万友。
委托代理人马润生，武威市平和法律服务所法律服务工作者。
上诉人张作良因诉武威市凉州区人民政府（以下简称：凉州区政府）土地行政登记一案，不服金昌市中级人民法院（2016）甘03行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张作良以及委托代理人张清威，被上诉人凉州区政府的委托代理人田万权、陈守安，第三人凉州区万友农贸市场中心（以下简称：万友农贸市场）的委托代理人马润生到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，2002年12月12日、2003年7月22日中国农业银行武威市凉州支行以公开拍卖方式，分别将原双城供销社抵押给该行经拆分后编号为3号的2间砖木结构门面房（建筑面积97.2m2）转让给张作良，将原双城供销社用地约15亩及地上建筑物转让给王社文。2006年12月，王社文又将其上述资产转让给本案第三人孙万友。2013年6月，经凉州区发改局、建设局备案登记和规划许可后，孙万友向凉州区国土资源局申请办理万友农贸市场9240.4m2土地使用权出让用地手续（包括张作良在该地的门面所占建筑基地面积97.2m2）。2013年7月19日，凉州区国土资源局在武威日报、宗地现场对该宗地进行土地权属公告（公告期2013年7月26日截止）。2014年4月24日，该宗地经武国土资建[2014]14号文件批准，2014年5月9日，凉州区国土资源局将该宗地公开挂牌出让，2014年5月30日，由万友农贸市场（孙万友）竞得，孙万友缴纳土地出让金133.12万元，嗣后，万友农贸市场向凉州区国土资源局申请办理国有土地使用证，并提交与张作良、王永贤签订的《联合修建协议》等相关权属证明材料。2014年7月28日，凉州区政府给万友农贸市场（孙万友）办理了土地登记，登记面积9240.4m2，核发了武国用[2014]第000130号国有土地使用证。后因张作良对其商铺占地面积有异议，2015年9月15日，经武威市土地勘测规划院勘测，商厦大楼前张作良商铺实际占地面积为66.7m2。2015年9月16日，孙万友提出变更国有土地使用证的申请，将商业大楼前张作良现使用的66.7m2从原土地使用证面积9240.4m2中减除，重新核发面积为9173.7m2的凉国用[2015]第216号国有土地使用证。另查明，2014年6月23日，张作良、孙万友、王永贤三人签订联合修建协议书，载明：由于张作良约60m2的部分占据新规划益民商厦西南角，经三方协商联合修建，大楼由王永贤出资修建，建成后新建建筑物所有权及使用权归王永贤，大楼西南角一、二楼约240m2商铺所有权及使用权归张作良，实际建筑费及门面装饰费由张作良承担。张作良向孙万友一次性支付土地占用及原土地证办理费15万元并预缴24万元建筑费。2014年7月，张作良共计向孙万友给付23万元，并拆除了部分商铺。该商厦已完工。
原审法院审理认为，本案是土地行政登记纠纷。根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。”凉州区政府为该辖区土地使用者核发《国有土地使用证》是其法定职责。根据诉辩双方的意见，本案争议焦点是凉州区政府颁发涉案《国有土地使用证》的行政行为是否合法，是否应予撤销的问题。国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十九条规定：“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者”。本案中，虽然张作良以公开竞买取得建筑物的方式实际使用了建筑基地面积97.2m2的国有土地，但其未依法向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。截止张作良提起行政诉讼时，其仍未取得国有土地使用证。张作良、孙万友、王永贤三人签订联合修建协议，拆除张作良部分房屋后，建筑基地面积已由万友农贸市场（孙万友）实际占有使用，可以认定该宗土地已经变更了实际使用者。凉州区政府经依法审核批准，将原由张作良实际使用的部分土地使用权确定给实际土地使用者万友农贸市场（孙万友），不违反法规规定。现原告对诉争土地的使用权提供不出合法有效的证据予以证实，其申请撤销该证的诉请理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张作良的诉讼请求。
上诉人张作良不服一审判决上诉称：1、被上诉人给万友农贸市场办理国有土地使用证时，剥夺了上诉人的知情权。万友农贸市场办理土地使用证时，隐瞒联合修建的事实真相。上诉人与万友农贸市场的《联合修建协议书》中明确记载：“张作良原双城镇供销社副食门市部实际持有人”，被上诉人在审查土地登记时，未依法书面通知利害关系人对此登记提出产权异议，其行为剥夺了上诉人的知情权。2、原审判决将上诉人实际使用的部分土地使用权确定给万友农贸市场的行为适用法律错误。本案被诉土地登记行为，依据相关法律和规章规定，先要进行初始登记。但本案被上诉人将武国用（2014）第000130号土地证注销，重新颁发凉国用（2015）216号土地证的行为违反《土地登记办法》的规定。3、被上诉人凉州区政府向万友农贸市场办理凉国用（2015）216号国有土地使用证程序违法。按照《土地登记办法》第九条规定，提供的证明材料不齐全，或者不能提供合法证明的，土地管理部门应不予受理。本案被上诉人在第三人未提交涉及上诉人使用的土地权属来源证明及地上附着物权属证明情况下，进行土地登记事实不清，程序违法。请求：撤销金昌市中级人民法院（2016）甘03行初25号行政判决；撤销凉国用（2015）216号土地证的行为。
被上诉人凉州区政府答辩称：1、被上诉人给万友农贸市场办理国有土地使用证时，严格按照法定程序进行，未剥夺或侵害上诉人的知情权。本案上诉人以买卖方式取得房屋所有权后，未依法申请土地使用权登记，核发土地权利证书（截至目前未提出过此申请）。2006年王社文将拍卖取得的原双城供销社的资产转让给孙万友。2013年孙万友向凉州区国土资源局申请办理用地手续，之后，被上诉人依据法定程序在武威日报和宗地现场对该宗土地权属进行了公告，上诉人所经营的商铺即在宗地现场，上诉人应当知道公告的内容，但在公告期内无任何人提出异议。上诉人称被上诉人在发证过程中未书面通知利害关系人，侵害其知情权。但法律法规并没有规定在发证过程中书面通知相关人员的程序，法律只规定了公告程序，被上诉人已严格履行公告程序。2、一审判决适用法律正确，被上诉人为第三人重新核发国有土地使用证的行为不违反《土地登记办法》的规定。被上诉人在办理涉案土地国有土地使用权证时，第三人提交了《联合修建协议》，协议中约定大厦修建后土地使用权归第三人。被上诉人给第三人的土地登记为初始登记，按照《土地登记办法》第七条规定，土地总登记和国有土地使用权的初始登记可以由当事人单方申请，故第三人的申请符合法律规定。2014年7月28日，被上诉人给第三人核发国有土地使用权证后，因上诉人对其商铺占地面积有异议，经实地勘测后，第三人向被上诉人提出变更国有土地使用证的申请，重新核发了现凉国用（2015）第216号国有土地使用权证。被上诉人为第三人土地使用权进行变更登记的行为完全符合《土地登记办法》的相关规定。3、被上诉人给第三人核发国有土地使用证程序合法。第三人在向被上诉人申请办理国有土地使用权证时，提交了房地产转让协议书、武威市人民政府土地证拨文件、武威市财政局土地出让金清缴证明、国有土地使用权出让合同等文件，上述文件清楚的证明了涉案土地的权属来源及地上附着物权属。请求二审判决驳回上诉，维持原判。
第三人万友农贸市场陈述称：1、凉州区政府给其办理土地使用证时，没有剥夺上诉人的知情权，上诉人完全知晓并参与涉案土地使用证的过程。被上诉人给第三人办理土地使用证程序合法。2、第三人持有的国有土地使用证没有涉案上诉人土地使用权。3、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求二审判决驳回上诉，维持原判。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，2002年12月12日，上诉人张作良通过公开拍卖方式取得编号为3号的2间砖木结构门面房，建筑面积97.2m2，其中66.7m2上诉人继续使用，30.5m2已被第三人万友农贸市场修建商厦时占用。2015年9月16日，被上诉人凉州区政府作出的凉国用[2015]第216号国有土地使用证，该证载土地与上诉人原取得编号为3号的2间砖木结构门面房（建筑面积97.2m2）占用土地中的30.5m2土地重叠。上述事实有庭审笔录佐证。
本院认为，本案争议的焦点是：被诉土地登记行为认定事实是否清楚。
《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。”据此，被上诉人作为县级人民政府具有对涉案的国有土地使用权登记及核发证书的法定职责。
国土资源部《土地登记办法》第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。第三十九条规定：“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。”本案中，被诉的土地登记中部分土地是依据上诉人通过公开挂牌出让方式竞买依法取得原中国农业银行武威市凉州支行编号为3号的2间砖木结构门面房（建筑面积97.2m2）坐落的部分土地。虽然本案上诉人与第三人签订联合修建协议，但被上诉人在进行涉案土地登记时，既未依法办理土地转让、出让手续，也未提供上诉人共同申请土地登记的情况下，直接将上诉人拥有编号为3号的2间砖木结构门面房所占用土地中的30.5m2土地一并登记在第三人万友农贸市场名下，属于被诉土地登记部分事实不清，证据不足，其颁发的凉国用[2015]第216号国有土地使用证依法应予撤销。
关于上诉人庭审中提出购买第三人60m2土地的问题。该诉讼请求不属于本案审查范围，上诉人可另行依法主张。
综上，一审判决适用法律及判决结果错误，依法应予纠正。上诉人张作良的部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（一）项之规定，判决如下：
一、撤销金昌市中级人民法院（2016）甘03行初25号行政判决；
二、撤销被上诉人武威市凉州区人民政府于2015年9月20日作出的凉国用[2015]第216号国有土地使用权登记。
一、二审案件受理费各50元，共计100元，由被上诉人武威市凉州区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 何 克 祥
代理审判员 姚振勇代理审判员朵利民
二〇一七年四月二十五日
书 记 员 丁 卫 东
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
……