山东省乳山市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）乳行初字第35号
原告宋某某。
委托代理人单某某。
被告乳山市公安局，住所地乳山市胜利街68号。
法定代表人苏卫军，局长。
委托代理人于龙飞，该局工作人员。
委托代理人李强，该局工作人员。
被告威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。
法定代表人张惠，市长。
委托代理人林泓臣，威海市人民政府法制办公室复议应诉科工作人员。
原告宋某某不服被告乳山市公安局作出的乳公（白）行罚决字[2015]**号行政处罚决定书及威海市人民政府作出的威政复决字[2015]第**号行政复议决定书，向本院提起行政诉讼并要求行政赔偿，本院于2015年8月21日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2015年11月3日公开开庭审理了本案。原告宋某某及其委托代理人单某某、被告乳山市公安局委托代理人于龙飞、被告威海市人民政府委托代理人林泓臣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告乳山市公安局于2015年4月15日作出乳公（白）行罚决字[2015]**号行政处罚决定书，认定：2015年4月10日，宋某某到北京市中南海周边等非上访接待场所上访滞留扰乱公共场所秩序，在被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫后，2015年4月14日再次到北京市中南海周边等非上访接待场所上访滞留扰乱公共场所秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，对宋某某处以行政拘留十日的处罚。原告宋某某不服，向被告威海市人民政府申请行政复议，被告威海市人民政府审查后于2015年8月6日作出威政复决字[2015]第**号行政复议决定书，维持被告乳山市公安局作出的行政处罚决定。
原告宋某某诉称，原告因反映白沙滩村党支部书记兼村委主任许某某和村委委员孙甲、孙某某等人殴打其丈夫一事，无奈进京上访，但2015年4月14日原告并未扰乱北京市中南海周边的公共场所秩序，乳山市公安局以此为由所作的行政处罚决定认定事实错误。现起诉要求：1、撤销乳山市公安局作出的乳公（白）行罚决字[2015]**号行政处罚决定书以及威海市人民政府作出的威政复决字[2015]第**号行政复议决定书；2、赔偿原告经济和精神损失；3、追究办案负责人、办案民警、证人的法律责任。
原告在法定期限内向本院提交了北京市公安局西城分局（2015）第1891号政府信息不存在告知书复印件一份，拟证明其并未受到北京市公安局西城分局府右街派出所的任何行政处罚。
被告乳山市公安局辩称，2015年4月10日、4月14日，宋某某先后两次在北京市中南海周边地区非访滞留，扰乱公共场所秩序，被告认为，北京市中南海周边地区不是信访接待场所，宋某某先后两次到该地区上访滞留，其行为已构成扰乱公共场所秩序，且属情节严重。2015年4月15日，被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出乳公（白）行罚决字[2015]第**号行政处罚决定书，对宋某某处以行政拘留十日的处罚，宋某某不服，提起行政复议，威海市人民政府经审查维持了被告的该处罚决定。因此，被告乳山市公安局所作的该行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。
被告威海市人民政府辩称，1、被告所作的行政复议决定认定事实清楚。2015年4月10日，宋某某以其丈夫孙乙被村委工作人员殴打、土地被征收导致生活困难为由，到北京市中南海周边地区上访，北京市公安局西城分局府右街派出所为此对其进行了训诫并出具了训诫书，告知宋某某中南海周边不是信访接待场所，后将宋某某送至马家楼接济收容中心。4月14日，宋某某再次到北京市中南海周边地区上访时，又被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，后将其又送至马家楼接济收容中心，接访人员将其带回。4月15日，乳山市白沙滩镇党委副书记宋某某向乳山市公安局报案，称：“2015年4月10日、4月14日，宋某某、潘某某、焉某某三人先后两次到北京市中南海周边等非上访接待场所上访滞留，扰乱公共场所秩序。”接到报案后，乳山市公安局于当日予以立案，并展开调查。经过调查，乳山市公安局认为，宋某某的行为已构成扰乱公共场所秩序，当日，乳山市公安局将拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据告知了宋某某，并询问宋某某是否提出陈述和申辩。宋某某未提出陈述和申辩，且拒绝在行政处罚告知笔录上签字。乳山市公安局于当日作出了乳公（白）行罚决字[2015]**号行政处罚决定书，并电话告知了宋某某家属。2、被告所作的行政复议决定程序合法、依据正确、内容适当。原告对被告乳山市公安局作出的乳公（白）行罚决字[2015]**号行政处罚决定书不服，于2015年6月1日向威海市人民政府提出行政复议申请，威海市人民政府于2015年6月8日依法予以受理，并通知被告乳山市公安局提出书面答复，被告乳山市公安局在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据、依据。经审查认为，被告乳山市公安局作出的乳公（白）行罚决字[2015]**号行政处罚决定书认定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法、内容适当，威海市人民政府于2015年8月6日依法作出了行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持乳山市公安局作出的乳公（白）行罚决字[2015]**号行政处罚决定书。综上，请求依法驳回原告宋某某的诉讼请求。
被告乳山市公安局及被告威海市人民政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：
证据1、受案登记表，证明案件来源情况；
证据2、宋某某询问笔录，证明宋某某两次到北京市中南海周边非法上访情况；
证据3、传唤审批表、传唤证，证明对宋某某的传唤情况；
证据4、宋某某的陈述和申辩，证明宋某某对其行为的陈述和申辩；
证据5、同案人陈述、证人证言，证明同案人焉某某、潘某某、证人林某分别证实宋某某到北京市中南海周边地区扰乱公共场所秩序情况；
证据6、训诫书，证明宋某某到北京市中南海周边地区非访及被训诫情况；
证据7、身份证明，证明宋某某的身份情况；
证据8、行政处罚告知笔录，证明公安机关在处罚前进行告知的情况；
证据9、行政处罚审批表、行政处罚决定书等文书，证明公安机关对宋某某的行政处罚情况；
证据10、行政拘留家属通知书，证明办案单位通知宋某某家属情况。
被告威海市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：
证据1、原告的行政复议申请书及提交的材料清单，证明原告于2015年6月1日向威海市人民政府提出了行政复议申请；
证据2、威政复受字[2015]第**号受理通知书、材料清单及送达回证，证明威海市人民政府2015年6月8日依法受理了原告的行政复议申请，并于同日向原告送达了受理通知书；
证据3、威政复答字[2015]第**号答复通知书及送达回证，证明威海市人民政府于2015年6月8日依法向乳山市公安局送达了行政复议答复通知书；
证据4、乳山市公安局提交的行政复议答复通知书及证据材料，证明乳山市公安局于2015年6月16日向威海市人民政府提交了行政复议答复及作出行政行为所依据的证据材料和依据；
证据5、行政复议决定书及送达回证，证明威海市人民政府于2015年8月6日作出复议决定，维持了乳山市公安局所作的行政处罚决定，并向双方当事人进行了送达。
经庭审质证，原告对被告乳山市公安局提交的证据提出以下质证意见：对证据1、3、4、5、7没有异议；因宋某某系白沙滩镇分管信访工作的党委副书记，林某系白沙滩镇综合治理办公室主任，主管该镇信访工作，原告在进京上访前也向该二人反映过问题，故证据2和证据5中林某的证言不具有法律效力；证据8行政处罚告知笔录违反法定程序，未告知原告应该享有的陈述权和申辩权；证据9没有法律依据，该行政处罚不成立；证据10被告是通过原告的手机告知原告家属，该证据的程序不合法。原告对被告威海市人民政府提交的证据均无异议。被告乳山市公安局、威海市人民政府对原告提交证据的真实性没有异议，但并不能否认原告被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫的事实。
本院对上述证据认证如下：被告乳山市公安局所出具的证据结合当事人的陈述及证人证言，对于原告先后两次到北京市中南海周边地区非正常上访的事实能够相互印证。以上证据具有关联性，能够客观反映案件事实，应当予以采信。原告主张被告乳山市公安局未告知其应该享有的陈述权和申辩权，但未提供相关证据予以证明，故本院不予采信。原告认为被告通过原告手机告知其家属，程序违法，合议庭合议后认为，法律并未规定被告必须采取何种形式和工具告知被处罚人家属，且事实上被告已将原告被行政拘留一事通知了其家属，故对原告的该异议不予采信。被告威海市人民政府提交的证据符合法定形式，来源合法，与案件具有关联性，且原告对此均无异议，本院予以采信。被告乳山市公安局、威海市人民政府对原告提交的证据真实性均无异议，本院对其真实性予以确认，但该证据仅证明北京当地公安机关对原告扰乱公共场所秩序的行为未立案调查，并不能否认2015年4月10日、4月14日原告因在北京市中南海周边地区上访滞留被当地公安机关训诫的事实。
经审理查明，原告为反映问题，于2015年4月10日到北京市中南海周边地区上访滞留，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，被送至马家楼接济收容中心，后被接访人员接回。4月14日，原告再次到北京市中南海周边地区上访滞留，又被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，又被送至马家楼接济收容中心，后被接访人员带回乳山。4月15日，乳山市白沙滩镇党委副书记宋某某向乳山市公安局报案，称原告与乳山市白沙滩镇宫家村的潘某某、焉某某在北京市中南海周边非法上访。同日，乳山市公安局正式立案并展开调查。同日，被告依法对宋某某进行了询问，并告知宋某某决定对其进行行政处罚，后电话告知了其家属。
2015年6月1日，原告不服该行政处罚决定书，向威海市人民政府提起行政复议，威海市人民政府于6月8日依法受理了原告的复议申请，并通知被告乳山市公安局提出书面答复，乳山市公安局在法定期限内提交了行政复议答复书及相关证据、依据。8月6日，威海市人民政府作出威政复决字[2015]第**号行政复议决定书，维持乳山市公安局作出的乳公（白）行罚决字[2015]**号行政处罚决定书。
原告要求被告赔偿其经济损失和精神损失，在法定期限内未提交相关证据。
本院认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。”根据该规定以及当事人的诉辩情况，本案的争执焦点有三个方面：1、被告乳山市公安局作出的乳公（白）行罚决字[2015]**号行政处罚决定书是否合法。2、被告威海市人民政府作出威政复决字[2015]第**号行政复议决定书的程序是否合法。3、原告要求被告赔偿损失的请求是否应支持。
（一）被诉的行政处罚决定书合法。中华人民共和国公安部关于《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。”依据本规定，被告乳山市公安局是负责其行政区域内治安管理的法定授权机关，具有合法的行政主体资格，本案的违法行为虽发生在北京市，但由于违法行为人居住于乳山市。被告依法有权对原告涉嫌违法行为进行行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”公民表达诉求应当以理性合法的形式，通过正常渠道依序进行，不能以任何理由前往非国家信访机构公共场所非正常上访。本案中，原告明知北京市中南海周边地区不是信访接待场所，不接待信访人员，也不允许信访人员滞留和聚集，在2015年4月10日被当地公安机关查获遣送、训诫的情况下，仍旧不听劝阻，于4月14日再次故意到北京市中南海周边地区聚集、滞留，其行为明显违反了《中华人民共和国集会游行示威法》及《信访条例》相关规定，已超过公民依法上访的法律范畴，客观上亦对北京市中南海周边地区公共管理秩序造成了不良影响。公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定对其依法进行处罚，有法可依，而且在作出处罚决定前已告知原告拟行政处罚的事实、理由和依据，并给其陈述和申辩权，执行行政拘留前已通知原告家属，处罚程序并无不当。
（二）行政复议程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关应当依法受理、审理行政复议申请，并应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定（法律规定的期限少于60日的除外）；行政复议决定书应当依法送达当事人。本案中，被告威海市人民政府收到原告的行政复议申请后，依法向原告送达了行政复议受理通知书，向被告乳山市公安局送达了行政复议答复通知书，并于法定延长期限内作出行政复议决定书，依法送达双方当事人。被告威海市人民政府所履行的上述程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，其复议程序合法。
（三）违法行政行为的存在是行政机关承担行政赔偿责任的法定前提条件，原告要求被告赔偿经济损失和精神损失，在法定期限内未提交相关证据，无事实根据和法律依据，故本院不予支持。原告提出的要求追究办案负责人、办案民警、证人法律责任的诉求，并非行政诉讼的审查范围，故本院对该项诉求不予处理。
综上，被告乳山市公安局所作的乳公（白）行罚决字[2015]**号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处罚结果妥当。被告威海市人民政府作出行政复议决定书的程序合法。原告的诉讼理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
驳回原告宋某某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告宋某某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省威海市中级人民法院。
审 判 长 李玉宝
审 判 员 杨小静
人民陪审员 马绍平
二〇一五年十二月十一日
书 记 员 宫 洁