广西壮族自治区高级人民法院行 政 判 决 书（2017）桂行终842号上诉人（一审第三人）罗城仫佬族自治县四把镇四把社区苗洛甫村民小组。诉讼代表人袁代豪，组长。上诉人（一审第三人）罗城仫佬族自治县四把镇四把社区覃村村民小组。诉讼代表人覃启可，组长。上列二上诉人共同委托代理人罗永恒，罗城仫佬族自治县法律援助中心律师。被上诉人（一审原告）罗城仫佬族自治县四把镇四把社区三堆村民小组。诉讼代表人吴昌敏，组长。委托代理人覃谟伦，广西瑞顺律师事务所律师。委托代理人吴才安，男，1953年7月20日出生，仫佬族，住罗城仫佬族自治县。一审被告河池市人民政府，住所地：河池市金城江区百旺路17号。法定代表人唐云舒，市长。委托代理人牟林，河池市人民政府法制办公室干部。一审第三人罗城仫佬族自治县人民政府，住所地：罗城仫佬族自治县东门镇朝阳路169号。法定代表人潘秋琳，县长。委托代理人韦以艳，罗城仫佬族自治县国土资源局干部。委托代理人吴志乾，罗城仫佬族自治县人民政府法律顾问。上�人罗城仫佬族自治县四把镇四把社区苗洛甫村民小组（以下简称苗洛甫村民小组）、罗城仫佬族自治县四把镇四把社区覃村村民小组（以下简称覃村村民小组）因罗城仫佬族自治县四把镇四把社区三堆村民小组（以下简称三堆村民小组）诉河池市人民政府（以下简称河池市政府）土地确权行政复议一案，不服河池市中级人民法院（2016）桂12行初180号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2018年5月16日公开开庭审理了本案。上诉人苗洛甫村民小组诉讼代表人袁代豪、上诉人覃村村民小组诉讼代表人覃启可，两上诉人共同委托代理人罗永恒，被上诉人三堆村民小组诉讼代表人吴昌敏及委托代理人覃谟伦、吴才安，一审被告河池市政府委托代理人牟林，一审第三人罗城仫佬族自治县人民政府（以下简称罗城县政府）出庭应诉负责人黄国勋及委托代理人韦以�、吴志乾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。河池市中级人民法院一审查明：罗城县政府于2007年12月26日作出罗政处字〔2007〕13号《土地权属争议处理决定书》（以下简称13号处理决定），对三堆村民小组与苗洛甫村民小组、覃村村民小组争议的“五雷岭”土地权属纠纷作出处理，决定：一、争议地770.85亩属于集体所有。二、争议地以西（详见附图）已种植桉树、竹子（含部分未种植的土地）的214.82亩土地，由苗洛甫屯管护使用。三、争议地内所有土地，除上列明确为苗洛甫屯管护的土地之外，全部由三堆屯管护使用。苗洛甫村民小组、覃村村民小组不服而申请行政复议，河池市政府于2008年4月28日作出河政复决字〔2008〕54号《行政复议决定书》（以下简称54号复议决定）。河池市政府复议认为罗城县政府所作13号处理决定主要事实不清，证据不足，具体行政行为明显不当，故决定：一、撤销罗城县政府13号处理决定。二、由罗城县政府自本复议决定发生法律效力之日起，60日内重新作出具体行政行为。过后，54号复议决定已经送达罗城县政府、苗洛甫村民小组、覃村村民小组。但至本案一审开庭审理前，罗城县政府未就该案纠纷重新作出处理决定。2012年5月29日，罗城县四把镇大新村大梧村民小组（以下简称大梧村民小组）向罗城县政府申请调处，请求确认“五雷岭”土地权属归其所有。2014年7月25日，罗城县调处办通知三堆村民小组、苗洛甫村民小组、覃村村民小组以及大梧村民小组代表到“五雷岭”进行现场踏勘。2014年7月30日，五个村民小组的代表及罗城县国土局、罗城县调处办、四把镇人民政府和四把社区的代表共同到“五雷岭”进行现场查勘，到场各方代表均在现场查勘图上签字。2016年11月8日，三堆村民小组向一审法院提起本案诉讼，诉称河池市政府一直未向其送达54号复议决定，直到2016年10月31日其到河池市政府索要行政复议决定书，才知道该决定书的内容。三堆村民小组认为54号复议决定认定事实错误，没有证据支持，适用法律错误，而且作出复议决定没有依法送达给三堆村民小组，为此请求法院依法判决撤销河池市政府54号复议决定，维持13号处理决定。在本案诉讼过程中，为查明54号复议决定是否由罗城县政府代为送达给三堆村民小组以及罗城县政府是否按照54号复议决定重新作出处理等事实，一审法院依职权追加罗城县政府作为第三人参加诉讼。一审法院认为：河池市政府未能提供任何直接证据证实已经依法向三堆村民小组送达54号复议决定，亦未能提供充分证据证实三堆村民小组于2016年10月31日之前已经知道54号复议决定的内容。河池市政府辩称54号复议决定系邮寄给罗城县政府并委托其代为送达给三堆村民小组，但罗城县政府在庭审中否认曾收到河池市政府的委托。在诉讼中，河池市政府提供2014年7月25日罗城县调处办要求当事人到“五雷岭”进行现场查勘的通知、2014年7月30日的现场查勘图以及三堆村民小组2014年9月30日的答辩书，据以证实三堆村民小组应当于2014年已经知道54号复议决定的结果。经审查，河池市政府提供这些间接证据并无确切反映三堆村民小组于2014年已经知道54号复议决定的内容，故对河池市政府主张这一推定事实不予采信。另外，苗洛甫村民小组提供一份2012年4月15日的《重新确认土地权属申请书》，认为该申请书已经明确54号复议决定主要内容并附有该复议决定书复印件，并以此主张三堆村民小组于2012年间已经知道54号复议决定的内容。三堆村民小组否认曾收到该申请书，无其他证据能够证明该申请书已经送达三堆村民小组，故对苗洛甫村民小组这一主张不予采信。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，三堆村民小组于2016年10月31日知道54号复议决定内容后，于同年11月8日提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。行政诉讼法第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”河池市政府应提供据以作出54号复议决定所依据的全部证据和所依据的规范性文件。本案中，河池市政府仅提供证实其复议程序合法以及三堆村民小组起诉超过法定期限的相关证据，而未提供据以证实作出撤销罗城县政府13号处理决定的事实依据及法律依据。河池市政府不提供证据，视为没有相应证据。且自2008年作出54号复议决定至今已逾八年，时�相隔较久，第三人也未能向一审法院提交当时罗城县政府作出13号处理决定和河池市政府作出54号复议决定所依据的全部证据及规范性文件。故河池市政府应当承担举证不能的法律后果。河池市政府作出54号复议决定，属主要证据不足。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款规定：“复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。”本案中，三堆村民小组第一项诉讼请求“请求撤销河池市政府54号复议决定”，具有事实、法律依据，予以支持。三堆村民小组第二项诉讼请求“请求维持罗城县政府13号处理决定”，因不符合前述法律规定，不予审�。经释明，三堆村民小组对此无异议。依照行政诉讼法第七十条第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款之规定，判决：一、撤销河池市政府54号复议决定；二、由河池市政府重新作出复议决定。上诉人苗洛甫村民小组、覃村村民小组上诉称：一、三堆村民小组没有起诉权。河池市政府54号复议决定撤销罗城县政府13号处理决定，该“撤销”不是“改变”，不符合行政诉讼法第二十六条第二款“复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”的规定，该复议决定不属于人民法院受案范围，三堆村民小组没有起诉权。二、虽然没有送达回证，但间接证据相互印证足以认定三堆村民小组在几年前已经知道54号复议决定的内容。三、虽然当地有“水源口”（地名），但不在本案争议地范围内。13号处理决定认定“1953年覃学芝户的《土地房产所有权证》，其土地坐落在今争议地内”缺乏证据证明。四、本案应适用《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）来审查54号复议决定的合法性，一审法院适用行政诉讼法第三十四条第一款的规定来审查，认为54号复议决定主要证据不足是错误的。五、因为罗城县政府13号处理决定主要事实不清，证据不足，适用法律错误，处理结果明显不当，所以54号复议决定予以撤销，适用法律正确。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律法规错误，作出撤销54号复议决定的判决结果是错误的。请求法院撤销一审判决，改判驳回三堆村民小组的诉讼请求。被上诉人三堆村民小组答辩称：一、依据行政诉讼法第二十九条第二款“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”的规定，一审法院没有判决苗洛甫村民小组、覃村村民小组承担义务或者减损其权益，苗洛甫村民小组、覃村村民小组没有上诉权。二、上诉人认为三堆村民小组在几年前就已经知道54号复议决定的全部内容是错误的。三堆村民小组提起本案诉讼，没有超过起诉期限。三、54号复议决定认定“1953年第三人农户覃学芝等6人虽持有一份《广西省罗城县土地房产所有证》，但未涉及争议地”，属认定事实错误。四、复议决定书属于法律文书，必须依法送达才能生效。五、一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上�，维持原判。一审被告河池市政府述称：一、三堆村民小组提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。二、13号处理决定认定争议地地名为“五雷岭”，又认定“三堆屯提供的1953年覃学芝户的《土地房产所有权证》，其土地坐落在今争议地内”，但该证并未记载有“五雷岭”地名。13号处理决定仅确认争议土地属于集体所有，没有对争议地权属作出确权。13号处理决定仅引用职权依据，没有引用作出实体处理的相关法律法规。因此，13号处理决定认定事实不清，适用法律错误，处理结果明显不当。三、河池市政府在一审中提交的证据材料已能证明作出54号复议决定所依据的事实和理由。河池市政府作出54号复议决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院依法撤销一审判决，维持54号复议决定。一审第三人罗城县政府述称：一、三堆屯提供的1953年覃学芝户的《土地房产所有权证》虽然未记载有“五雷岭”（地名），但是该证上的“水源口”（地名）就在争议地“五雷岭”范围内。罗城县政府13号处理决定认定事实清楚。二、13号处理决定在证据采信部分就适用了实体法律规范，13号处理决定适用法律和处理结果是正确的。三、54号复议决定作出后一直未送达三堆村民小组，程序违法。因此，54号复议决定撤销13号处理决定是错误的，一审判决认定事实清楚，判决结果正确。请求驳回上诉，维持原判。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案�案依据。据此，除对“2014年7月30日，五个村民小组的代表及罗城县国土局、罗城县调处办、四把镇人民政府和四把社区的代表共同到“五雷岭”进行现场查勘，到场各方代表均在现场查勘图上签字”不予认定外，本院对一审判决查明的其余事实予以认定。本院另查明：2014年7月30日，罗城县国土局、罗城县调处办、四把镇人民政府和四把社区及三堆村民小组、苗洛甫村民小组、覃村村民小组、大梧村民小组等4个村民小组的代表及罗城县国土局、罗城县调处办、四把镇人民政府和四把社区的代表共同到“五雷岭”进行现场查勘，其中苗洛甫村民小组、覃村村民小组代表到场参加，但拒绝在现场查勘图上签字。再查明：13号处理决定载明：“因三堆屯、苗洛甫屯在争议地五雷岭上种植速生桉树，覃村屯前往干涉，从而引发纠纷，经四把镇政府调解未果。2006年9月，三堆屯向本机关提出土地确权申请。……经三方代表认定，争议地地名为五雷岭，四至范围为：东面以三堆屯村后竹蔸脚往上的路边起，往北至长岭；由长岭往西至棉花村民赶街时往四把街的小路；由小路往南至五雷厂后面小路；由五雷厂后面小路折回东面至竹蔸脚，争议地面积为770.85亩。现场勘踏中，争议地各方代表认定：1、争议地内现种植的水田（经统计为18亩）是三堆屯村民的承包水田，苗洛甫屯、覃村屯均没有耕地在争议地范围。2、争议上约有100亩的桉树（树高约2米多，不足3米），是2004年苗洛甫人种植的。3、争议地上的分散松树是三堆屯人于70-90年代时种的。4、争议地西�约有10亩的甘蔗，是苗洛甫村民2000后开荒种植的。5、争议地西面约有50亩竹子，是1998年由苗洛甫村民种的。6、争议地内分散的茶子树，有部分是1974年时由当时的四把大队率领各村屯村民及学校的学生统一种植的，有部分是三堆屯于50-60年代时自行种植的。”13号处理决定认为：“争议地在土改时，虽然政府没有明确将争议地的权属确定为哪一个自然屯所有，但从历史管护的事实来看，争议地应是土改时没有确定权属的集体所有土地。三堆屯在争议地内，虽然没有充分的书证能证明土地权属完全属于自己的，但从整个管护现状看，三堆屯对争议地有大量的管护事实可查，政府理应支持。苗洛甫屯虽然没有书证能证明土地属于自己的，但各个时期以来，该屯在争议地都有一定的使用管护行为，作为农民集体，政府亦应考虑该集体的相应权益。覃村屯虽然没有提出答辩及递交证据，但在调查中，该屯提出1962年曾在争议地种植猫豆一事，本机关也作了调查，但调查证实当年种猫豆是在争议地以外的区域，因此该屯提出争议地的权属属自己的主张属于证据不足，应不予支持。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定，决定处理如下：一、争议地770.85亩属于集体所有。二、争议地以西（详见附图）已种植桉树、竹子（含部分未种植的土地）的214.82亩土地，由苗洛甫屯管护使用。三、争议地内所有土地，除上列明确为苗洛甫屯管护的土地之外，全部由三堆屯管护使用。”还查明：54号复议决定查明：“争议地在土改、合作化、‘四固定’、林业‘三定’等各个历史时期未�人民政府确定过权属。1953年第三人农户覃学芝等6人虽持有一份《广西省罗城县土地房产所有证》，但未涉及争议地。现争议地分别由争议各方农民集体经营管理，各方种植有水田、旱地、茶树、桉树、林木及其他经济作物。2004年5月20日，申请人苗洛甫队将部分争议地租赁给本屯袁昌忠、东门镇五昌屯廖忠良等人，用于农业综合开发基地，租期10年。同年，又将部分争议地租赁给本屯农户种植葡萄、农牧产品开发等，均经过公证部门公证。至2006年9月，因争议各方到争议地扩种，引起纠纷。第三人遂向被申请人提出书面申请，要求解决纠纷。”54号复议决定认为：“争议地在各个历史时期未经人民政府确定过权属，但长期以来都是由争议各方农民集体经营管理使用，依法应属争议各方农民集体共同所有。而处理决定未考虑到各方实际管护争�地的客观事实，将大部分争议地划分给第三人管理使用，属主要事实不清，证据不足，具体行政行为明显不当。此外，处理决定将争议地确定为集体所有，实际上已对争议地（含林地）进行了确权，但未适用《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法》相关的法律规定，属适用法律错误。根据行政复议法第二十八条第一款第(三)项第1、2、5目的规定，决定：一、撤销罗城县政府罗政处〔2007〕13号处理决定；二、由罗城县政府自本复议决定发生法律效力之日起，60日内重新作出具体行政行为。”54号复议决定交待的救济途径是：“当事人如不服本复议决定，可在收到复议决定书之日起，十五日内向罗城仫佬族自治县人民法院提起诉讼。”本院认为：综合各方当事人的诉辩意见，�案二审的争议焦点为：一、三堆村民小组是否有起诉权？二、苗洛甫村民小组、覃村村民小组是否具有上诉权？三、三堆村民小组的起诉是否已经超过起诉期限？四、河池市政府未向一审法院完全提供据以作出54号复议决定的证据和规范性文件，是否应当据此撤销54号复议决定？五、54号复议决定程序是否合法？认定事实是否清楚？适用法律是否正确？本院逐次分析如下：一、关于三堆村民小组是否有起诉权的问题。三堆村民小组提起本案诉讼时《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）有效，依据该司法解释第六条第二款“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关改变原行政行为’，是指复议机关改变原行政行为的处理结果”的规定，本案中54号复议决定撤销原行政行为就是改变了原行政行为的处理结果，上诉人苗洛甫村民小组、覃村村民小组主张“撤销”不是“改变”是错误的，本院不予采信。但是，行政诉讼法第二十六条第二款只是关于谁是适格被告的规定，不是有关受案范围的条款。根据行政复议法第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”的规定，本案被诉的54号复议决定不属于法律规定的最终裁决的情形，因此，54号复议决定属于可诉行政行为。其实54号复议决定在救济途径中也已明确交待“当事人如对本复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼”，三堆村民小组是54号复议决定中的当事人，其对54号复议决定不服当然可以依法提起行政诉讼。对于上诉人苗洛甫村民小组、覃村村民小组提出的三堆村民小组没有起诉权的上诉理由，本院不予支持。二、关于苗洛甫村民小组、覃村村民小组是否具有上诉权的问题。苗洛甫村民小组、覃村村民小组是本案土地权属纠纷的当事人，无论是13号处理决定，还是54号复议决定，或者是本案一审判决，其处理结果都与苗洛甫村民小组、覃村村民小组提出的土地权属主张休戚相关。一审判决撤销54号复议决定减损了苗洛甫村民小组、覃村村民小组的利益，依照行政诉讼法第二十九条第二款“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”的规定，苗洛甫村民小组、覃村�民小组对一审判决不服，可以提起上诉。三、关于三堆村民小组的起诉是否超过法定起诉期限的问题。依据行政复议法第三十一条第三款“行政复议决定书一经送达即发生法律效力”的规定，复议决定未完成送达程序的不发生法律效力。因此，本案在54号复议决定未送达三堆村民小组前提下，没有必要讨论三堆村民小组什么时候知道了54号复议决定的内容。行政诉讼法第四十五条规定“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”，54号复议决定也明确规定当事人可在收到复议决定书之日起十五日内向法院提起诉讼，因此，本案应以三堆村民小组收到54号复议决定书的2016年10月31日作为起诉期限的起算点，三堆村民小组于2016年11月8日提起诉讼，未超过法定起诉期限。四、关于河池市政府未向一审法院完全提供据以作出54号复议决定的证据和规范性文件，是否应当据此撤销54号复议决定的问题。河池市政府向一审法院提交了13号处理决定书，有关54号行政复议的申请、受理、告知、答辩等程序性材料，54号复议决定书，行政复议法第二十二条、第三十二条，以及54号复议决定作出之后罗城县政府重新处理的有关申请、通知、答辩、踏勘等共11组证据和规范性文件依据材料。河池市政府自认未向一审法院完全提供证据及依据。那么，未完全提供证据、依据是否就要撤销被诉行政行为？一审审理时《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》仍有效，依据该司法解释第二十六条第二款：“被告应当在收到起诉状副本�日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”的规定，未提供证据的法律后果是视为“没有证据、依据”。首先，本案河池市政府已经向一审法院提供了11组证据依据材料，不属于未提供证据的情形。其次，未提供证据的法律后果是视为“没有证据、依据”，但视为“没有证据、依据”不等于事实认定不清，根据诉讼证据规则的规定，众所周知的事实就不必举证。而行政复议法的有关条款即属于众所周知的事实，因此即使河池市政府仅提供了行政复议法第二十二条、第三十二条而未提供其据以作出54号复议决定的行政复议法第二十八条第一款第（三）项第1、2、5目的规定，亦不会导致法律依据事实不明。至于54号复议决定认定事实是否清楚、适用法律法规是否正确的问题，本院将在下一个争议焦点予以分析。总之，证据是用以证明案件事实的，一审判决不分析54号复议决定认定哪些事实不清，仅以河池市政府应承担举证不能的法律后果为由，就认为54号复议决定主要证据不足是错误的。五、关于54号复议决定程序是否合法，认定事实是否清楚，适用法律是否正确的问题。三堆村民小组提出河池市政府未向其送达54号复议决定书程序违法的理由，因与2016年10日31日三堆村民小组收到了54号复议决定的事实不符，本院不予支持。除三堆村民小组提出上述送达程序不合法外，各方当事人未提出其他程序问题，本院经审查确认54号复议决定程序合法。关于54号复议决定的事实�定问题。三堆村民小组认为54号复议决定认定“1953年第三人农户覃学芝等6人虽持有一份《广西省罗城县土地房产所有证》，但未涉及争议地”，属认定事实错误。罗城县政府虽然主张覃学芝等6人持有的1953年《广西省罗城县土地房产所有证》上的“水源口”（地名）就在争议地“五雷岭”范围内，但在苗洛甫村民小组、覃村村民小组不予认可情况下，罗城县政府未能提供相关证据予以佐证，所以“水源口”（地名）是否就在争议地范围内属事实不清。当然，河池市政府未经调查并提供相关证据佐证，54号复议决定直接认定该证“未涉及争议地”也属于事实不清。54号复议决定认定罗城县政府13号处理决定未适用《中华人民共和国共和国土地管理法》和《中华人民共和国森林法》相关的法律规定，该事实有其提供的13号处理决定书为证，足以认定。13号处理决定未引用上述相关法律规定，属适用法律错误，河池市政府据此事实，依据行政复议法第二十八条第一款第（三）项第1、2、5目的规定作出54号复议决定，撤销13号处理决定并责令罗城县政府重新作出处理决定，适用法律正确。另外，考虑到13号处理决定确实存在未对争议地的所有权作出裁决，处理结果明显不当的情况，作为13号处理决定确权主要证据的覃学芝等6人持有的1953年《广西省罗城县土地房产所有证》中的“水源口”是否在争议地范围内还有待查实，而且罗城县政府实际上也已经重新启动了调处程序，因此从处理结果上来讲，54号复议决定也是正确的。一审判决撤销54号复议决定，属于判决结果错误。综上所述，一审判决认定54号复议决定主要证据不足错误，导致判决结果错误，本院予以纠正。苗洛甫村民小组、覃村村民小组提出的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销河池市中级人民法院（2016）桂12行初180号行政判决；二、驳回罗城仫佬族自治县四把镇四把社区三堆村民小组的诉讼请求。本案一审、二审案件受理费各50元，由罗城仫佬族自治县四把镇四把社区三堆村民小组负担。本判决为终审判决。审 判 长 禤达宇审 判 员 王小成审 判 员 陈 惠二〇一八年五月二十一日法官助理 封 宇书 记 员 饶 栖