浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）浙行终字第469号
上诉人石笔青等45人（名单附后）。
诉讼代表人石笔青。
诉讼代表人唐伟龙。
诉讼代表人吕伯龙。
45名上诉人的共同委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）新昌县人民政府。住所地新昌县城关镇人民中路***号。
法定代表人邵全卯，县长。
委托代理人王江辉，新昌县钦寸水库移民安置办公室副主任。
委托代理人ＸＸ先，浙江新时代律师事务所律师。
石笔青等45人诉新昌县人民政府其他行政行为一案，绍兴市中级人民法院于2015年9月1日作出（2015）浙绍行初字第21号行政判决。石笔青等45人不服，向本院提出上诉。本院于2015年10月9日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年12月23日公开开庭审理了本案。上诉人石笔青等45人的诉讼代表人石笔青、唐伟龙、吕伯龙及委托委托代理人薛正懿，被上诉人新昌县人民政府副县长盛林炳及委托代理人ＸＸ先、王江辉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明：2013年12月11日，新昌县人民政府办公室根据《新昌县钦寸水库工程移民安置办法》（新政发（2010）34号）文件精神，制订了《新昌县钦寸水库工程搬迁安置对象全面过渡安置实施办法》（以下简称《过渡安置实施办法》），就库区人口过渡安置的原则、库区人口过渡安置的验收标准、库区过渡安置人口的确定、库区人口过渡安置的补贴（补助）标准、过渡安置计补期限、库区过渡安置人口按通告规定期限完成过渡安置对象的奖励、自谋出路和投亲靠友及集中供养和户口挂靠安置的移民补贴（补助）、库区过渡安置人口在过渡安置期内的人身保险等方面作了具体规定。原告石笔青等45人不服，诉至法院，要求撤销被告作出的《过渡安置实施办法》。另查明，被告于2010年8月11日印发了《新昌县钦寸水库移民安置办法》。钦寸水库移民共4300余户计11100余人，至今约99%人口已落实安置。
原审法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款规定：“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。本案中，《过渡安置实施办法》为新昌县人民政府办公室印发，该办公室系新昌县人民政府的内设机构，故新昌县人民政府作为本案被告，主体适格。本案的主要争议焦点为被告印发的《过渡安置实施办法》是否属于行政诉讼受案范围、原告的诉求有无事实和法律依据。一、《过渡安置实施办法》是否为可诉行政行为。被告新昌县人民政府作出的《过渡安置实施办法》，针对的是钦寸水库库区的移民，具有特定性，其效力不及于其他对象，不能反复适用，一旦钦寸水库工程完工，该办法即失去效力。而本案45名原告是钦寸水库库区的移民，他们与该办法之间具有利害关系。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，45名原告有权提起行政诉讼。被告关于《过渡安置实施办法》系反复适用的具有普遍约束力的规范性文件之抗辩理由，不能成立，本院不予采纳。二、原告的诉求有无事实和法律依据。为保障库区移民的合法权利，被告于2010年制定了《新昌县钦寸水库移民安置办法》（新政发（2010）34号），就实物补偿、移民安置、宅基地和公寓房安排、安置补助及奖励等方面作了规定。钦寸水库系浙江省重点工程，工程量大，涉及面广，被告为加快水库建设进程，更早地惠及民生，在保障移民相关权益的情况下，制定《过渡安置实施办法》，既是行政管理的实际之需，也是落实《新昌县钦寸水库移民安置办法》的重要措施，并未违反《中华人民共和国土地管理法》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第471号令）等法律法规的禁止性规定。目前，钦寸水库绝大部分移民已根据《过渡安置实施办法》落实安置去向。可见，该《过渡安置实施办法》行之有效。因此，原告称被告对钦寸水库移民实行过渡安置，违反了国家有关规定，侵害了原告的合法权益，缺乏事实和法律依据。综上，原告石笔青等45人的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告石笔青等45人的诉讼请求。
石笔青等45人上诉称：一、上诉人的诉讼请求，有事实和法律依据。（一）上诉人之所以对《过渡安置实施办法》提起行政诉讼，就是因为被上诉人依据《过渡安置实施办法》对上诉人作出了《责令限期搬迁及房屋补偿决定书》，证明该《过渡安置实施方案》得到了具体的执行和实施，对上诉人的权益造成了直接的影响，故上诉人要求撤销《过渡安置实施方案》有事实依据。（二）该《过渡安置实施办法》违反了下列关于征地拆迁、水库移民等相关的政策和规定：《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发（2010）96号）、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电（2010）15号）、《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发（2011）8号）、《国家发展和改革委员会关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源（2012）293号）。上述文件是专门针对征地拆迁发生的问题作出的相关规定，上述规定中，明确“先安置后拆迁”、“先移民后建设”以及“避免移民临时和过渡搬迁”的原则。而本案涉诉的《过渡安置实施办法》却明确规定过渡安置，显然违法。二、原审法院认为被上诉人制定《过渡安置实施办法》是为了行政管理的实际之需，也是落实《新昌县钦寸水库移民安置办法》的重要措施的观点是错误的。其理由是：（一）对于移民安置的依据，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院第471号令）的第十五条第二款规定：“经批准的移民安置规划是组织实施移民安置工作的基本依据，应当严格执行，不得随意调整或者修改，确需调整或者修改的，应当依照本条例第十条的规定重新报批”。从该规定可以看出，经批准的移民安置规划才是移民安置工作的基本依据，且应该严格执行，也就是说所有关于移民安置工作应该按照移民安置规划进行，具体的执行及相关的程序，均应该按照移民安置规划中规定的执行。具体到本案，按照原审法院查明的情况，本案的移民安置规划应该就是《新昌县钦寸水库移民安置办法》。那么，被上诉人进行移民安置，就应该按照《新昌县钦寸水库移民安置办法》规定进行，而不能另行制定《过渡安置实施办法》，否则就违反了国务院第471号令的该条规定，即使《过渡安置实施方案》是对《新昌县钦寸水库移民安置办法》调整或者修改，也必须重新报批，否则不能据以实施。显然，《过渡安置实施方案》违反了《中华人民共和国土地管理法》和《大中型水利水电工程建设征收补偿和移民安置条例》（国务院第471号令）中的禁止性规定。（二）作为行政机关的被上诉人，其行政管理权力必须有法律的授权，即法无授权即禁止。原审法院对被上诉人制定《过渡安置实施办法》行为解释为行政管理之需，显然与此原则不符。三、原审法院认为“目前，钦寸水库绝大部分移民已根据《过渡安置实施办法》落实安置去向。可见，该过渡安置措施行之有效”的观点无事实依据。（一）本案中，被上诉人并没有提供证据证明已安置的移民是按照《过渡安置实施办法》进行安置的。原审法院尽管在庭审中询问过安置的情形，但是并没有对是否是按照《过渡安置实施办法》安置进行调查核实。所以仅凭一句询问是无法得出已安置的移民是通过《过渡安置实施办法》实施安置的结论。（二）退一万步说，即使被上诉人是按照《过渡安置实施办法》安置了绝大多数移民，也不能证明其合法，也不能证明上诉人提起诉讼请求缺乏事实和法律依据。四、原审法院认为被上诉人作出的《过渡安置实施办法》是为了落实《新昌县钦寸水库移民安置办法》而制定，但是在本案被上诉人提交的证据中，其并未作为证据提交，一审法院却主动查明，无法律依据。综上，原审法院事实认定不清，法律适用错误。请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
新昌县人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，其在庭审中辩称：一、《过渡安置实施办法》属于行政规范性文件。《过渡安置实施办法》是针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，针对的并非特定个体，而是一类对象，且属一个前置的阶段性行政行为，未对库区移民的权益产生实际影响，行政程序尚未终结的行政行为，也不能直接进入执行程序，赖以执行的必须是确定特定对象义务的行政决定。二、本案也不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。也就是说行政管理相对人对行政机关的行政行为不服，提起行政诉讼时，可以一并请求对该行政行为依据的规范性文件进行审查。而本案并不存在一并请求对该规范性文件进行审查的前置行政行为。三、《过渡安置实施办法》并不违反法律规定。上诉人引用了《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发（2010）96号）、《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电（2010）15号）、《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发（2011）8号）、《国家发展和改革委员会关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源（2012）293号）等规定，前三个文件都是针对征收土地或征收房屋的，而本案涉及的是移民安置，不能直接适用本案。移民安置与征收土地或房屋，二者有本质差异。在征地中，征收人以货币购买农民集体的土地所有权，农民失去土地使用权，而移民安置是农村移民从一个地方搬迁到另一地方，其土地使用权并没有失去，土地使用权只是从一地调换到了另一地，移民本身从迁出地村民成为迁入地村民，享受迁入地村民同等待遇。《国家发展改革委关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》中规定的“先移民后建设”，是指在水电建设中，始终要把移民工作作为水电工程的重要组成部分，把做好移民工作放在优先位置，根据经批准的移民安置规划统筹协调好工程建设进度和移民工作进度，切实保障移民群众合法权益，实现在做好移民安置的前提下积极发展水电的目标，并不是说一定要移民完成才可以开始建设水库。请求依法驳回上诉，维持原判。
庭审中，双方当事人围绕着新昌县人民政府办公室于2013年12月11日作出的涉案《过渡安置实施办法》是否具备事实和法律依据的审理重点进行了质证、辩论。
经审查，对原审判决认定的事实本院予以确认。
本院认为，石笔青等45人对此提起诉讼的主要理由系认为涉案的《过渡安置实施办法》要求实施过渡安置违反国家有关规定。据被诉的《过渡安置实施办法》载明，其系新昌县人民政府办公室根据新政发（2010）34号《新昌县钦寸水库工程移民安置办法》（以下简称《安置办法》）文件精神和有关规定所制订。《安置办法》对钦寸水库移民安置应遵循的原则中包括：贯彻开发性移民安置方针，以农业安置为主，结合其它安置方式，多渠道、多形式、多方法安置移民；对农村移民安置方式明确了以定点有土安置为主，结合其它方式进行；同时该办法对补偿补助标准、宅基地和公寓房安排、安置补助及奖励均作了明确的规定。从上述规定的内容看，并不排除过渡安置的方式，故涉案的《过渡安置实施办法》在不违反上述《实施办法》规定的情形下，对《实施办法》确定的安置原则、安置方式、标准等作细化规定，并无不当，且绝大多数移民也据此落实安置去向。本案系水库移民安置所引发的诉讼，上诉人提出的国土资发（2010）96号、国办发明电（2010）15号、中纪办发（2011）8号系针对征地过程中所作的相关规定，并不适用本案。至于上诉人提出《过渡安置实施办法》违反发改能源（2012）293号“先移民后安置”的规定，本院认为，该规定对“先移民后安置”的定义作了明确的解释，其主要含义是指把做好移民工作放在优先位置，优先实施移民安置，而非上诉人所称的排除了过渡安置的方式。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元。由上诉人石笔青等45人负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十二月三十日
书 记 员 韦若莎
附上诉人名单：
上诉人（原审原告）石笔青，男，1964年12月30日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村新村461号。
上诉人（原审原告）唐伟龙，男，1964年11月2日出生，汉族，住宁波市江东区大河巷25号303室。
上诉人（原审原告）胡涨海，男，1964年12月17日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村100号。
上诉人（原审原告）吕伯龙，男，1962年7月3日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村3号。
上诉人（原审原告）姚松，男，1983年7月28日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村新村506号。
上诉人（原审原告）胡仁妃，女，1953年2月26日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村上村67号。
上诉人（原审原告）姚洪江，男，1957年12月17日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村新村506号。
上诉人（原审原告）俞文林，男，1952年8月15日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村上村104号。
上诉人（原审原告）叶天江，男，1961年9月19日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村新村470号。
上诉人（原审原告）张永林，男，1969年6月30日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村中村232号。
上诉人（原审原告）潘飞梅，女，1969年2月1日出生，汉族，住新昌县南明街道东五村平川路17幢262室。
上诉人（原审原告）叶培江，男，1967年9月16日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村上村89号。
上诉人（原审原告）袁一正，男，1957年2月20日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村上村59号。
上诉人（原审原告）潘蒙文，男，1960年6月22日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村新村434号。
上诉人（原审原告）俞柏焕，男，1950年12月14日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村464号。
上诉人（原审原告）竺均明，男，1964年6月10日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村22号。
上诉人（原审原告）胡可余，男，1956年10月18日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村116号。
上诉人（原审原告）胡苗华，男，1960年2月11日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村353号。
上诉人（原审原告）梁旭东，男，1950年11月17日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村50号。
上诉人（原审原告）梁柏松，男，1954年6月6日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村389号。
上诉人（原审原告）吕孟洪，男，1954年9月10日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村100号。
上诉人（原审原告）石伯娥，女，1949年9月15日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村381号。
上诉人（原审原告）丁伯东，男，1957年9月24日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村139号。
上诉人（原审原告）梁月春，男，1957年1月19日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村马岸自然村99号。
上诉人（原审原告）梁钢，男，1978年6月9日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村389号。
上诉人（原审原告）庞正青，男，1938年12月26日出生，汉族，住新昌县新林乡中学宿舍查林村双园新村1号。
上诉人（原审原告）梁炎君，男，1980年4月30日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村409号。
上诉人（原审原告）梁明来，男，1963年1月15日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村新村448号。
上诉人（原审原告）胡中均，男，1949年1月30日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村179号。
上诉人（原审原告）胡亦鹏，男，1964年11月1日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村42号。
上诉人（原审原告）徐小纬，男，1966年10月21日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村6号。
上诉人（原审原告）宋景胜，男，1952年1月13日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村376号。
上诉人（原审原告）任毛兔，男，1954年8月15日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村483号。
上诉人（原审原告）叶国江，男，1959年6月10日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村新村524号。
上诉人（原审原告）胡灿余，男，1946年4月9日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村117号。
上诉人（原审原告）梁文利，男，1968年8月25日出生，汉族，住新昌县七星街道七星一路618号。
上诉人（原审原告）梁月余，男，1960年12月4日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村323号。
上诉人（原审原告）胡孟林，男，1954年2月21日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村615号。
上诉人（原审原告）庞柏青，男，1934年3月8日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村336号。
上诉人（原审原告）梁梦浩，男，1923年12月18日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村448号。
上诉人（原审原告）张永仁，男，1964年9月5日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村。
上诉人（原审原告）梁鸣晓，男，1959年6月5日出生，汉族，住新昌县新林乡查林村马岸自然村31号。
上诉人（原审原告）潘惠林，男，1963年8月15日出生，汉族，住新昌县新林乡竹岸村中村181号。
上诉人（原审原告）胡中夫，男，1957年6月13日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村21号。
上诉人（原审原告）胡小军，男，1979年7月26日出生，汉族，住新昌县新林乡胡卜村408号。