浙江省宁波市中级人民法院
行 政 裁 定 书
（2014）浙甬行初字第6号
原告吴文贤。
原告张月琴。
原告邱年娥。
原告胡月娣。
原告王英娣，女，1941年5月19日出生，汉族，浙江省宁波市人，住浙江省宁波市江东区白鹤新村**幢***号***室。
被告宁波市江东区人民政府，住所地浙江省宁波市江东区彩虹北路58号。
法定代表人孙黎明，区长。
委托代理人孙静（特别授权代理），宁波市江东区人民政府工作人员。
委托代理人章伟伟（特别授权代理），宁波市江东区人民政府工作人员。
被告宁波市江东区人民政府白鹤街道办事处，住所地浙江省宁波市江东区贺丞路415号。
法定代表人毛建平，主任。
委托代理人周涛，宁波市江东区人民政府白鹤街道办事处工作人员。
委托代理人蔡泉明，浙江同舟律师事务所律师。
第三人宁波市江东区城市管理局，住所地浙江省宁波市江东区大步街38号。
法定代表人金海峰，局长。
委托代理人杨淑英（特别授权代理），宁波市江东区城市管理局工作人员。
委托代理人王龙波（特别授权代理），宁波市江东区城市管理局工作人员。
原告吴文贤等5人不服被告宁波市江东区人民政府、宁波市江东区人民政府白鹤街道办事处（以下简称白鹤街道办事处）城建其他行政行为一案，于2014年2月25日向本院提起行政诉讼。同日本院受理后，于2014年3月3日向被告宁波市江东区人民政府、被告白鹤街道办事处送达了起诉状副本及应诉通知书。由于宁波市江东区城市管理局（以下简称江东城管局）与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，本院依法追加其为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2014年4月10日、4月29日2次公开开庭进行了审理。原告吴文贤、张月琴、邱年娥、胡月娣、王英娣，被告宁波市江东区人民政府的委托代理人孙静、章伟伟，被告白鹤街道办事处的委托代理人周涛、蔡泉明，第三人江东城管局的委托代理人杨淑英、王龙波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2013年5月31日，宁波市江东区人民政府办公室在（2013）24号《关于贺丞路综合整治涉及白鹤社区封闭工程协调会议纪要》中认为，白鹤社区封闭工程是顺应民意、改善环境的有效措施，更好地体现了贺丞路背街小巷改造工程效果的具体举措，并指出宁波市江东区发展改革局东发改投（2013）13号《关于同意贺丞路背街小巷综合整治工程可行性研究报告的复函》、东发改投（2013）41号《贺丞路背街小巷综合整治工程初步设计审查扩初会议》及具体施工方案中，对白鹤社区封闭工程特别是贺丞路实施围栏封闭等相关内容均作了明确。贺丞路围栏封闭是贺丞路综合整治改造工程的重要内容，必须予以全力保障。具体推进中，可先于主体工程启动实施，并要求做好相关教育、引导工作。2013年5月起，被告白鹤街道办事处委托施工单位对白鹤社区沿贺丞路南侧实施了围栏封闭，该工程现已基本完成。
被告宁波市江东区人民政府在法定举证期限内向本院提交了宁波市江东区人民政府办公室（2013）24号《关于贺丞路综合整治涉及白鹤社区封闭工程协调会议纪要》，用以证明宁波市江东区人民政府办公室于2013年5月23日召集相关部门就贺丞路综合整治涉及白鹤社区封闭工程召开协调会议并制作会议纪要的事实。
被告白鹤街道办事处向本院提交了下列证据：
1.江东城管局东城管（2013）12号《关于报送贺丞路背街小巷综合整治二期工程可行性研究报告的函》、宁波市江东区发展和改革局东发改投（2013）13号《关于同意贺丞路背街小巷综合整治工程可行性研究报告的复函》及东发改投（2013）47号《关于贺丞路背街小巷综合整治工程初步设计的复函》、《建设项目招标方案核准意见书》，用以证明贺丞路背街小巷综合整治工程所涉及的市政和景观工程（矮墙、屋前庭堂、屋后小院等）已取得立项批复、招标方案核准意见的事实；
2.《白鹤社区综合整治及封闭管理方案听证会决议》3份、《再告居民书》，用以证明白鹤社区综合整治及封闭管理方案于2013年4月28日经白鹤社区成员代表大会审议通过，在收集整理广大居民的意见和建议的基础上，决定采取全栅栏式封闭方案并于近期予以实施的事实；
3.《宁波市中心城区背街小巷综合整治实施方案》、《关于贺丞路背街小巷围墙工程的相关情况说明》，用以说明综合整治工程无需办理规划许可手续，被告白鹤街道办事处实施白鹤社区封闭工程，符合上述规范性文件的规定。
原告吴文贤等5人起诉称：一、白鹤社区封闭工程未依法办理规划许可手续，所建造的封闭围栏属于违章建筑。二、白鹤社区封闭工程在处理门户设置上存在严重不合理的情形，没有考虑居民的出入需要及老年居民的生病救助通道等，侵犯了居民的合法权益，应当予以纠正。请求法院确认：一、被告宁波市江东区人民政府批准白鹤社区封闭工程行为和被告白鹤街道办事处对沿贺丞路南侧实施围栏封闭的行为违法；二、责令白鹤街道办事处开通白鹤新村68幢、71幢向西出入口和西边沿菜场小区主通道。
原告向本院提供了以下证据：
1.原告吴文贤等5人身份证复印件各1份，用以证明原告吴文贤等5人系白鹤社区沿贺丞路南侧的居民，与被诉行为具有法律上的利害关系，可以提起行政诉讼的事实；
2.贺丞路改建照片13张、“公交车站牌”照片1张，用以证明贺丞路不是背街小巷，不能适用背街小巷的相关规定进行改造的事实；
3.《告居民书》照片2张、“居民意见”上墙照片1张，宁波市城市管理局（城市管理行政执法局）信访办公室《关于白鹤新村居民反映小区整治新建围墙是违法的答复意见》、宁波市规划局《关于白鹤新村新建围墙咨询事宜的回复意见》、《投诉书》各1份，用以证明《告居民书》上“经过社区成员代表大会讨论同意”的记载系虚假，社区居民对被告白鹤街道办事处封闭沿贺丞路南侧的意见十分强烈，以及白鹤街道办事处对居民的反对意见未作反馈的事实；
4.“白鹤社区拟设出入口平面示意图”、围墙封闭现场施工照片5张，用以证明被告白鹤街道办事处委托施工单位未按出入口示意图，对沿贺丞路南侧实施了围栏封闭，没有留出白鹤新村68幢、71幢向西出入口和西边沿菜场小区主通道的事实；
5.贺丞路东段的南侧照片2张和《协议书》1份，用以证明涉案综合整治过程中修建的临街违章建筑由白鹤社区居委会出租营利的事实；
6.贺丞路北侧小区改建照片2张，用以证明贺丞路南、北两侧改造品质明显存在差距的事实。
被告宁波市江东区人民政府辩称：一、（2013）24号《关于贺丞路综合整治涉及白鹤社区封闭工程协调会议纪要》是政府部门内部的工作纪要，不是行政批准行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；二、根据《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》第七条规定，社会治安综合治理工作由各级人民政府统一组织实施，各部门、各方面齐抓共管，有序参与。各级人民政府应当采取组织措施，协调、指导有关部门、方面做好社会治安综合治理工作。被告宁波市江东区人民政府对白鹤街道办事处为加强社会综合治理工作采取的小区封闭工程措施，召开协调会予以协调、指导，符合上述规定。原告吴文贤等5人要求确认“会议纪要”行为违法的理由不能成立，请求法院判决驳回原告吴文贤等5人的诉讼请求。
被告白鹤街道办事处答辩称：一、实施白鹤社区封闭工程的行为方式是修建围墙，该行为是行政事实行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、被告白鹤街道办事处修筑围栏封闭白鹤社区的行为符合法律规定。（一）根据《宁波市中心城区背街小巷综合整治实施方案》第四部分规定，整治方案由综合整治领导小组进行会审，说明无需单独报请规划部门批准。背街小巷整治项目是在现有小区、道路基础上进行整治、改良和提升，不同于新建项目，不应按照新建项目规划审批规定，要求办理建设工程规划许可。（二）白鹤社区封闭工程是贺丞路背街小巷综合整治工程的一部分，该项目经宁波市江东区发展和改革局批复同意，具有合法性。（三）白鹤社区封闭工程的实施方案经过社区成员代表大会通过，是一项符合民意的实事工程，并不存在违法因素。综上理由，请求法院判决驳回原告吴文贤等5人的诉讼请求。
第三人江东城管局述称：一、江东城管局是贺丞路背街小巷综合整治工程的项目主体，该项目主要包括贺丞路市政道路改建和沿路景观建设。白鹤社区封闭工程是贺丞路背街小巷综合整治工程的一部分。由于贺丞路市政改建工程的开工时间在2013年9月3日，为尽快落实白鹤社区综合提升工程，被告白鹤街道办事处报经被告宁波市江东区人民政府同意，于当年6月委托施工单位先行实施了该段道路的围墙封闭工程。二、贺丞路背街小巷综合整治工程是经宁波市江东区发展和改革局批准立项的建设项目，并经公开招投标程序确定施工单位，符合法定程序和要求。请求法院判决驳回原告吴文贤等5人的诉讼请求。
第三人向本院提供了以下证据：
1.宁波市中心城区背街小巷综合整治工作领导小组街巷综治（2013）1号《关于下达2013年市中心城区背街小巷综合整治实施计划的通知》，用以证明贺丞路背街小巷综合整治工程已被列入年度计划的事实；
2.江东城管局东城管（2013）12号《关于报送贺丞路背街小巷综合整治二期工程可行性研究报告的函》、宁波市江东区发展和改革局东发改投（2013）13号《关于同意贺丞路背街小巷综合整治工程可行性研究报告的复函》、东发改投（2013）41号《贺丞路背街小巷综合整治工程初步设计审查会议纪要》，《宁波市江东区公共资源交易平台中标通知书》及开工报告，用以证明贺丞路背街小巷综合整治工程经过立项审批、施工单位经过招投标程序确定，开工时间为2013年9月3日的事实；
3.2013年9月18日“东南商报”刊登的《关于贺丞路改造工程施工期间的交通组织调整的公告》，用以证明项目施工前期准备工作符合《宁波市中心城区背街小巷综合整治实施方案》提出的关注民生的基本要求的事实。
原告对被告宁波市江东区人民政府提供的《关于贺丞路综合整治涉及白鹤社区封闭工程协调会议纪要》的真实性不持异议，但认为该纪要不具有合法性。对被告白鹤街道办事处提供的证据1的真实性未提出实质性反对意见；对证据2，认为“听证决议”上“经白鹤社区成员代表大会审议通过”的记载，不符合客观事实；对证据3的真实性不持异议，但认为贺丞路不属于背街小巷，不能适用《宁波市中心城区背街小巷综合整治实施方案》的相关规定，白鹤社区封闭工程系建设工程，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，应当取得规划许可；涉案封闭围栏未办理规划许可手续，属违法建筑，应当依法进行处理。
原告对第三人江东城管局提供的证据的真实性未提出实质性反对意见，并认为江东城管局与本案无利害关系，不是适格的当事人，其所提供的证据与本案不具有关联性。
2被告和第三人对原告提供的证据的真实性未提出实质性反对意见，同时认为，围栏封闭工程是惠民工程，总体上得到了广大居民的支持，行为合法。
本院对原告、被告和第三人提供的上述证据材料确认如下：
被告宁波市江东区人民政府提供的“会议纪要”是原告对被告提起行政诉讼的被诉行政行为的载体，各方当事人并无异议，予以认定。对被告白鹤街道办事处提供的证据1的真实性，原告未提出实质性反对意见，应予认定；被告白鹤街道办事处提供的证据2与原告提供的其中2张照片所反映的内容相同，可以证明被告白鹤街道办事处曾经发布过《告居民书》这一事实；被告白鹤街道办事处提供的证据3是用以证明被告白鹤街道办事处实施围栏封闭工程是否合法的法律依据和相关规划部门对实施围栏封闭工程应否办理规划许可手续的意见，性质上属于法律适用范畴不作认证。被告和第三人对原告的举证证据基本不持异议，予以认定。
经审理查明，2013年2月4日，宁波市中心城区背街小巷综合整治工作领导小组发布了街巷综治（2013）1号《关于下达2013年市中心城区背街小巷综合整治实施计划的通知》，位于宁波市江东区的贺丞路（彩虹南路至甬港南路）被列入综合整治范围之内。2013年2月19日、5月6日，宁波市江东区发展和改革局依第三人江东城管局报请，作出了东发改投（2013）13号《关于同意贺丞路背街小巷综合整治工程可行性研究报告的复函》和东发改投（2013）41号《贺丞路背街小巷综合整治工程初步设计审查会议纪要》。根据立项文件记载，贺丞路背街小巷综合整治工程包括市政建设和景观改造两个部分。同年8月29日，第三人江东城管局会同承包商宏润建设集团股份有限公司、监理单位浙江东南建设管理有限公司，确定贺丞路背街小巷综合整治工程的开工日期为2013年9月3日。在此期间，白鹤社区被宁波市江东区人民政府列入“老小区保安、保洁提升实事工程”。该提升工程与贺丞路背街小巷综合整治工程，在景观改造部分有一定重合。2013年4月28日，白鹤社区成员代表大会经听证后通过了“白鹤社区综合整治及封闭管理方案”，确定提升工程的总体时间为2013年5月至12月。2013年5月23日，被告宁波市江东区人民政府召集相关职能部门和被告白鹤街道办事处，就贺丞路综合整治所涉及的白鹤社区封闭工程进行了专题协调，并于同年5月31日形成了《关于贺丞路综合整治涉及白鹤社区封闭工程协调会议纪要》，明确该工程可先于主体工程启动实施。此后，被告白鹤街道办事处委托施工单位对沿贺丞路南侧（彩虹南路至甬港南路）实施了围栏封闭。现已基本完成。原告吴文贤等5人认为围栏封闭在门户设置上严重不合理，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。具体行政行为可以进行合法评价是人民法院确定行政诉讼受案范围的前提条件。贺丞路综合整治所涉及白鹤社区封闭工程是宁波市中心城区背街小巷综合整治工作领导小组（2013）1号《关于下达2013年市中心城区背街小巷综合整治实施计划的通知》确定的综合整治项目。根据立项文件记载，该项目属于贺丞路沿途景观改造，其改造效果又与白鹤街道综合提升工程存在关联。该项目在实施过程中是否得当，存在政策适用和诸多合理性因素，不宜通过行政诉讼途径进行合法性审查。原告吴文贤等5人请求法院确认被告宁波市江东区人民政府批准白鹤社区封闭工程行为和被告白鹤街道办事处对沿贺丞路南侧实施围栏封闭的行为违法；责令被告白鹤街道办事处开通白鹤新村68幢、71幢向西出入口和西边沿菜场小区主通道的诉讼请求，不属于人民法院的受案范围，其起诉不符合法律规定。据此，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告吴文贤、张月琴、邱年娥、胡月娣、王英娣的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。
审 判 长 陈信根
代理审判员 秦 峰
人民陪审员 梅碧玉
二〇一四年五月三十日
代书 记员 俞 佳
附本案适用的法律条文：
一、《中华人民共和国行政诉讼法》
第五条人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。
二、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；
……