安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖04行终40号
上诉人（一审原告）淮南市华秀艺建筑装饰工程有限公司,住所地安徽省淮南市田家庵区。
法定代表人杨振印，该公司总经理。
委托代理人谢璐，安徽震一律师事务所律师。
委托代理人王谦，安徽震一律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）淮南市田家庵区安全生产监督管理局,住所地安徽省淮南市田家庵区。
法定代表人张利民，该局局长。
委托代理人李靖，安徽徽商（淮南）律师事务所律师。
原审第三人（一审第三人）廖曙娟，女，汉族，1986年5月生，住安徽省淮南市田家庵区。
委托代理人王鹏，安徽里奇律师事务所律师。
委托代理人曹梅，安徽里奇律师事务所实习律师。
上诉人淮南市华秀艺建筑装饰工程有限公司（以下简称华秀艺公司）诉被上诉人淮南市田家庵区安全生产监督管理局（以下简称田区安监局）、原审第三人廖曙娟行政处罚一案，华秀艺公司不服淮南市田家庵区人民法院（2018）皖0403行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2018年6月6日公开开庭审理了本案。上诉人华秀艺公司的法定代表人杨振印及其委托代理人谢璐，被上诉人田区安监局的委托代理人李靖，原审第三人廖曙娟的委托代理人王鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院查明：2017年10月9日上午九时许，本市洞山街道半山官邸小区发生一起高坠事故，造成一人死亡。事发后，淮南市田家庵区人民政府（以下简称田区政府）成立“10·9”半山官邸小区高坠事件调查组（以下简称事故调查组），对事故展开调查，并作出《“10·9”半山官邸小区高处坠落事故调查报告》（以下简称《调查报告》），认定事故发生的主要原因是“华秀艺公司房屋装饰设计方案存在缺陷，未对拆除阳台护栏形成的重大安全隐患在装修施工过程中采取安全防护措施，也未提出任何安全管理建议，未建立安全生产责任制，未对员工进行安全教育”，并建议“华秀艺公司安全生产管理法定职责落实不到位，现场管理不到位。没有在装修设计方案中针对拆除阳台护栏提出具体的安全设施设计和安全管理建议，施工现场未采取任何安全防护措施，未对工人进行安全教育，未设立安全标识，对事故发生负有主要责任。其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第二十五、三十二、三十八、四十一条的规定，根据《安全生产法》第一百零九条的规定，建议罚款人民币45万元……”。2017年10月27日，田区政府作出田政[2017]70号《关于“10·9”半山观邸小区高处坠落事故调查报告的批复》（以下简称70号《批复》），同意《调查报告》对事故的处理建议。2017年11月3日，田区安监局对一审原告作出（田）安监管罚告[2017]22号《行政处罚告知书》，告知华秀艺公司拟作出的行政处罚，并告知其陈述申辩权，并作出（田）安监管听告[2017]22号《行政处罚听证告知书》，告知其听证权。同年11月9日，对该公司作出（田）安监管罚[2017]22号《行政处罚决定书》（以下简称22号处罚决定），依据70号《批复》，对其给予罚款45万元的行政处罚。
华秀艺公司不服，向一审法院提起诉讼，请求：1、撤销田区安监局作出的22号处罚决定；2、诉讼费用由田区安监局承担。
一审法院认为：根据中华人民共和国《生产安全事故报告和调查处理条例》�以下简称《事故处理条例》）第十九条的规定，一般事故分别由事故发生地县级人民政府负责调查。县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。“10?9”半山观邸小区高处坠落事故死亡一人，根据该《条例》第三条的规定，属于一般事故，故由田区政府组织成立事故调查组，对事故展开调查，并作出《调查报告》，符合法律规定。根据该《条例》第三十二条第二款“有关机关应当按照人民政府的批复对事故发生单位和有关人员进行行政处罚”的规定，田区政府依据《调查报告》，作出70号《批复》，田区安监局按照该《批复》，对华秀艺公司作出罚款45万元的行政处罚决定，符合法律规定。《建设工程质量管理条例》（以下简称《建工条例》）第二条规定：“本条例所称的建设工程，是指……及装修工程�，《安徽省建设工程安全生产管理办法》（以下简称《安徽省管理办法》）第十三条规定：“施工现场的安全由施工单位负责……”，根据庭审举证，死者田某与华秀艺公司有长期业务往来，且系该公司的设计师为第三人介绍实施砸墙工程。华秀艺公司作为第三人家装工程的施工方，应对施工现场的安全负责。根据《安全生产法》第二十五条、第三十二条、第三十八条的规定，生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，应当在有较大危险因素的生产经营场所和有关设施、设备上，设置明显的安全警示标志，应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。一审原告作为生产经营单位，没有对从业人员进行安全教育，亦未设置安全警示标志，对安全事故隐患未尽安全管理职责。《调查报告》对此已经作出�定，一审被告据此作出的行政处罚认定事实清楚。根据《安全生产法》第一百零九条规定，负有责任的生产经营单位，发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。涉案事故系一般事故，故一审被告认定一审原告负责后，对其处以45万元罚款的行政处罚，适用法律正确。至于一审原告与第三人的责任划分，系民事法律关系，不是本案审理范围，一审法院不予审查。综上，田区安监局根据《批复》作出的涉诉处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回华秀艺公司的诉讼请求。
华秀艺公司不服，上诉称：一、事实方面。从本案一审
的举证来看，死者田某不是上诉人雇佣的，与其无关。1、郭静与第三人廖曙娟微信聊天记录及手机现场展示，有力地证明拆除阳台护栏�（砸墙）是第三人自己联系和谈价格。如果属于合同范围内，则不可能存在第三人与拆除护栏者谈价格的问题。2、从装修合同、预算表、主材预算表、设计施工图等证据也清楚证明，拆除阳台和护栏不在合同约定范围内，上诉人不负责第三人装修房屋拆除阳台护栏部分的工程。3、洞山派出所于2017年10月9日分别对杨振印、严洪标、郭静、廖曙娟、段宗卫和程帅6人做的询问笔录，其询问人处均为空白，故依法不能作为证据使用。4、田区安监局所做的笔录，也不能够认定死者田某和上诉人有任何关系。5、上诉人与事发现场的业主廖曙娟签订了《室内装饰装修施工合同》（《以下简称装修合同》），但合同价款中不包含墙体及护栏的拆除。此次事发施工的相关设施和设备（小推车、电动钢丝绳吊机等），也非上诉人提供。田某既非上诉人员工，事发施工时也不是上诉人雇佣，故与上诉人没有任何关系。二、程序方面。1、事故调查组成立主体违法，批复却是田区政府，违反法律规定。《事故处理条例》第十九条规定，县级人民政府可以直接组织事故调查组，也可以授权和委托，但无论是哪一种，均要求是县级人民政府，该调查组是由田区政府的办公室（以下简称田区政府办）发文成立的，且文号是“田政办秘[2017]84号”，系秘书科的字号，成立的主体和发文单位明显违反。退一步而言，即使在有委托的情况下，也必须有委托的手续，对外要以委托人的名义。授权的情况下，需要有法律法规的明确规定。故《调查报告》作出的程序违法。2、涉诉处罚决定作出的程序严重违法。被上诉人对此事故定性为，违规装修作业造成的生产安全事故责任，为一般事故，显然属于情节复杂和重大违法行为；处罚依据是《安全生产法》第一百零九条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：……发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”的规定。此次对上诉人处以45万元罚款，显然是较重的处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十八条的规定，对情节复杂或者重大违法行为给于较重的行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。被上诉人无证据显示系集体讨论决定，程序违法。综上，被上诉人作出的22号处罚决定适用法律法规错误，所依据的《调查报告》对事故责任主体和主要事实认定错误，程序违法。一审判决认定事实和程序违反法律规定，上诉请求：1、撤销一审判决和田区安监局作出的22号处罚决定；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。
田区安监局辩称：1、本案事故调查组的设立程序合法。2017年10月9日上午9时44分左右，该区洞山街道的半山官邸小区发生一起高处坠落事故，造成一人死亡。次日，田区政府对此成立事故调查组。2017年10月10日，田区政府办发文，标题为《关于成立“10·9”半山官邸小区高坠事件调查组的通知》（以下简称《成立调查组通知》），发文对象为区政府的下属单位。当月27日经17届田区政府第20次常务会议研究，对事故调查组的报告作出《批复》。政府办公室是协助政府领导处理政府日常工作的机构，主要职责包括起草政府的文件、工作报告及政府文件下达。政府发文的对象是政府以外特定的其他单位或个人，而政府办公室发文的对象是政府内的其他下属单位。本案中，田区政府办发文仅仅是通知下属单位成立事故调查组，上诉人所称的事故调查组是由田区政府办发文成立的�诉理由不能成立。二、本案涉诉的行政处罚程序合法。田区安监局的在编工作人员为二位，张利民和张楠，均为事故调查组成员，参与事故调查工作。2017年10月26日事故调查组经集体讨论形成了《调查报告》，二人均为同意。故上诉人以未经集体讨论而处罚的上诉理由不能成立。三、一审判决认定事实清楚，说理正确充分。综上，请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人廖曙娟二审陈述意见称：1、此次事故的死者田某系上诉人的职工，拆除墙体工作包含在《装修合同》中。从常识上来说，由第三人挑选由上诉人提供的砸墙工作人员，是商业惯例。因为在装修时，无论是对于建材的选择，还是装修方案的设计等等，往往均是双方协商后确定的。故上诉人在事实认定方面的第一点上诉理由不能成立，不符合商业惯例，也不符合日常生活经验。2、上诉人陈述其�负责墙体拆除，与装修合同、预算表、施工图的记载和表述均相背离。该预算表中第二大部分的价款标为零，与微信中第三人挑选工人可以相互印证，系需要根据实际工程量计算的。4、死者田某身着上诉人派发的工作服，工资也由上诉人支付，工作范围及内容均听从上诉人指示，上诉人与死者之间存在劳动关系。综上，田区安监局关于本案属于上诉人应当承担责任的一般安全生产事故的认定准确，请求驳回上诉。
一审证据已随卷移送本院。经审理查明，一审认证正确，二审对一审认定的证据及事实予以确认。
经审理，本案的争议焦点是：1、被上诉人田区安监局所做的22号处罚决定是否合法；2、一审判决是否正确。
本院认为，首先，《事故处理条例》第十九条规定，一般事故分别由事故发生地县级人民政府负责调查。县级人民政府可�直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。本案中，被上诉人在依法行使职权，查明事实的基础上，向其所属的田区政府作出《事故报告》后，田区政府作出70号《批复》，其据此作出22号处罚决定，不违反法定程序。对于上诉人认为田区政府办作出的《成立调查组通知》并非田区政府发文，事故调查组成立程序违法的上诉理由，经查，田区政府办系田区政府常设的处理日常行政事务的内设机构，其对于该起事故调查处理的发文系田区政府为完成前述法定职责而采取的程序性行政行为，并不影响田区安监局依法作出22号处罚决定，故对于该项上诉理由，本院不予采纳。其次，《安徽省管理办法》第十三条规定：施工现场安全由施工单位负责。本案中，华秀艺公司系该装修工程的施工单位，在该工程的装修期内，发生了致�人死亡的生产安全事故，其没有尽到监督管理的职责，理应承担施工现场的安全事故责任。再次，《安全生产法》第一百零九条规定，发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位，除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照规定予以处罚。对负有责任的生产经营单位，发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款。本案系一般事故，被上诉人在法定幅度内，对上诉人作出罚款45万元的行政处罚决定，符合前述规定。
综上，一审判决正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人淮南市华秀艺建筑装饰工程有限公司承担。
本判决为终审判决。
审判长 张德玉
审判员 王 伟
审判员 李 平
二〇一八年六月二十六日
书记员 汪絮梅
附相关法律规定：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发�重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。