云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云25行终6号
上诉人（原审原告）夏浩宁，男，1989年12月1日生，汉族，农民，住蒙自市。
委托代理人夏贵生（系夏浩宁之父），男，1969年2月20日生，汉族，农民，住蒙自市。代理权限为特别授权。
委托代理人张耀，云南众序律师事务所律师。代理权限为特别授权。
被上诉人（原审被告）蒙自市国土资源局。所在地：蒙自市天马路**号。
法定代表人李羿，职务：局长。
被上诉人（原审被告）蒙自市人民政府。所在地：蒙自市市级行政中心B区。
法定代表人姜伟，职务：市长。
二被上诉人委托代理人许毅辉，云南经峰律师事务所律师。代理权限为特别授权。
二被上诉人委托代理人王迪功，蒙自市国土资源局副局长。代理权限为特别授权。
上诉人夏浩宁因与被上诉人蒙自市国土资源局、蒙自市人民政府土地行政管理纠纷一案，不服云南省蒙自市人民法院（2017）云2503行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年1月15日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2016年，原告在未到有关部门办理相关手续的情况下，在其父亲向马会碧承租的土地上建盖住房及仓库。经被告市国土局勘查，该地块属蒙自市芷村镇芷村村委会集体土地，东邻马会碧的宅基地，南邻李应来的砖厂，西邻马会碧的宅基地，北邻庄寨水库。占地面积326平方米。被告市国土局认为原告的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，经履行告知等程序后，于2017年3月10日作出蒙国土资罚[2017]6-1号《行政处罚决定书》，处罚如下：限期五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。被告市国土局于同日将蒙国土资罚[2017]6-1号《行政处罚决定书》送达给原告。
原告对被告市国土局作出的《行政处罚决定书》不服，向被告市政府申请复议。被告市政府受理原告的复议申请后，经审查于2017年6月5日作出[2017]7号《行政复议决定书》，决定维持被告市国土局2017年3月10日作出的蒙国土资罚字[2017]6-1号《行政处罚决定书》。并将《行政复议决定书》送达当事人。
一审法院认为,《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《云南省土地管理条例》第三条规定：县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内的土地管理和监督工作。依上述规定，被告市国土局作为土地管理和监督工作的主管部门，负有对本行政区域内的土地进行监督管理的职责，可对违反土地管理相关规定的行为人进行处罚，其作出行政处罚决定主体资格适格。
《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。依上述规定，原告未经批准占用集体土地建房的行为，违反了法律的规定，具有违法性。
《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。依上述规定，被告市国土局对原告作出限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和设施的行政处罚决定，依法有据。
《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告市政府作为市国土局的上一级主管部门，依法具有复议职权，可依法对原告提出的行政复议申请予以复议。被告市政府受理原告的行政复议申请，进行审查后作出行政复议决定并送达当事人，程序合法。
综上，被告市国土局作出的蒙国土资罚[2017]6-1号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规准确。被告市政府作出的[2017]7号《行政复议决定书》程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告夏浩宁的诉讼请求。案件受理费50元，由原告夏浩宁承担。
宣判后，夏浩宁不服，向本院上诉称：一、一审法院审判程序违法。原审法院审理过程中，两被上诉人的负责人或相应工作人员未出庭应诉，原审法院即作出判决，该判决违反《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款之规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”二、一审法院认定事实错误。一审法院依据蒙自市鸿源土地事务有限公司提供的测绘材料认定蒙国土资罚[2017]6-1号《行政处罚决定书》和蒙自市政府作出的[2017]7号《行政复议决定书》合法有效，且认定涉案土地属农用地没有事实和法律依据。1、该公司出具的测绘材料没有测绘人资质证明，该材料的合法性不应予以认可。2、该公司出具的测绘材料中没有标明具体坐标点，不能确定测绘土地与涉案土地属同一土地，其关联性不应予以认可。3、涉案土地是上诉人向马会碧租赁所得，属马会碧的宅基地，不应属于农用地。一审法院的判决认定了马会碧拥有两块宅基地，该认定即违反客观事实，也违反“一户一宅”的法律规定。故一审法院审判程序违法、认定事实错误，请求二审法院：1、撤销一审判决。2、诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人蒙自市国土资源局辩称：一、夏浩宁违法事实清楚、证据确凿。2016年年初，夏浩宁未经有权机关批准，擅自于在蒙自市芷村镇芷村村委会集体土地上建彩钢瓦房用做销售化肥仓库。经现场勘查，该宗地东邻马会碧的宅基地，南邻李应来的砖厂，西邻马会碧的宅基地，北邻庄寨水库，占地面积326平方米，建筑物占地面积326平方米，该地块土地利用总体规划为农用地，夏浩宁用地用途依法不符合土地利用总体规划。二、上诉人的上诉请求无事实和法律依据。1、测绘单位蒙自市鸿源土地事务有限公司系2009年9月1日经蒙自市市场监督管理局批准成立的,具有工程测量、控制测量、地形测量、建筑工程测量、市政工程测量、线路与桥梁测量、矿山测量、不动产测绘、房产测绘、地籍测绘等资质的合法公司，该公司出具的《夏浩宁用地范围土地分类面积表》系合法有效的证据。2、蒙自市鸿源土地事务有限公司出具的《夏浩宁用地范围土地分类面积表》，虽然没有标明具体的坐标点，但并不表明其没有利用坐标点。该公司是根据国有资源部下发的国家卫星图斑（具有坐标点）和现场定位勘测（也要依据坐标点），结合土地利用总体规划（也有坐标点）等进行填制的。3、涉案土地的土地利用总体规划明确界定涉案土地就是农用地，不是宅基地，不存在两块宅基地的问题。三、蒙自市国土资源局作出的行政处罚决定合法。蒙自市国土资源局基于夏浩宁的违法事实，根据《行政处罚法》有关规定，向其送达《行政处罚告知书》,同时也告知其相应的救济权利，夏浩宁向蒙自市人民政府申请行政复议。四、蒙自市人民政府行政复议维持蒙自市国土资源局的行政处罚决定合法。一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人蒙自市人民政府辩称：一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
二审查明的事实与一审认定的事实一致。
本案争议的焦点是：被上诉人蒙自市国土资源局作出的蒙国土资罚字[2017]6-1号行政处罚决定是否合法？被上诉人蒙自市人民政府作出的[2017]7号行政复议决定是否合法？
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《云南省土地管理条例》第三条规定，蒙自市国土资源局作为土地管理部门和监督工作的主管部门，负有对本行政区域内的土地进行监督管理的法定职责，其可对违反土地管理相关规定的行为人进行处罚，蒙自市国土资源局具有本案主体资格及权限。
本案中，夏浩宁于2016年在未到有关部门办理相关手续的情况下，在其父亲向马会碧承租的土地上建盖彩钢瓦房用做销售化肥的仓库，经蒙自市国土资源局勘查，该地块属蒙自市芷村镇芷村村委会集体土地，土地利用总体规划为农用地，夏浩宁用地用途不符合土地利用总体规划，其建房的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，该行为具有违法性。被上诉人蒙自市国土资源局作出的蒙国土资罚字[2017]6-1号行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，上诉人要求撤销该决定的上诉请求不合理，本院不予支持。
依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被上诉人蒙自市人民政府作为蒙自市国土资源局的上一级主管部门，依法具有复议职权。蒙自市人民政府受理夏浩宁提出的行政复议申请后，经过听证程序、履行了告知义务，其作出的[2017]7号《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，上诉人要求撤销该决定的上诉请求不合理，本院不予支持。
综上所述，上诉人夏浩宁的上诉理由不能成立，其请求不予支持。一审认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，应予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人夏浩宁承担。
本判决为终审判决。
审判长 薛 辉
审判员 莫云辉
审判员 王宏伟
二〇一八年三月三十日
书记员 李希诺