浙江省杭州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）浙01行终155号
上诉人（原审原告）：杨炎林。
委托代理人：周宁泽，北京泰维律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：杭州市国土资源局。
法定代表人：谢建华。
委托代理人：罗越?
委托代理人：赵启新，浙江方策律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）：杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部。
法定代表人：莫晓军。
委托代理人：林宇，北京大成（杭�）律师事务所律师。
上诉人杨炎林为与被上诉人杭州市国土资源局（以下简称市国土局）、杭州市西湖区蒋村新区建设指挥部（以下简称蒋村指挥部）房屋征收行政批准一案，不服杭州市西湖区人民法院（2015）杭西行初字第196号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年3月7日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：蒋村乡龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目（以下简称案涉项目）位于杭州西湖区蒋村街道蒋村村，拟实施四至范围为：东至杭州三深股份经济合作社综合楼建设（3）地块；南至规划道路；西至十字港（枫树湾港-
文二西路）综合保护整治工程；北至西湖区蒋村乡C-29地块、晴川街。2013年9月30日，浙江省人民政府批准征收项目用地范围内的集体土地。2015年5月25日，蒋村指挥部作为案涉项目的�偿人，根据城乡规划部门出具的建设用地规划许可证及附图、国土部门出具的项目建设用地预审意见、测绘公司出具的建设用地勘测定界资料、街道出具的现状调查表等情况编制了《蒋村乡龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目征地房屋补偿初步方案》。该初步方案载明了拟实施范围、补偿安置的方式和标准、安置地点、补偿资金筹措、签约期限、过渡的方式和期限、补偿实施步骤、奖励和补贴标准及动迁实施机构等内容。2015年5月30日，杭州市国土资源局西湖分局（以下简称西湖国土分局）在浙江省杭州市西湖公证处的公证下通过摇号方式确定杭州普华永道房地产估价咨询有限公司为案涉项目的评估服务机构。2015年6月5日，西湖国土分局根据蒋村指挥部提交的初步方案、建设用地规划许可证、建设用地勘测定界资料、指定补偿人材料、单位机构证明、《蒋村乡龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目拆房工地扬尘污染和文明施工整治方案》等编制了《蒋村乡龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目征地房屋补偿实施方案（征求意见稿）》。2015年6月8日，西湖国土分局在其门户网站、杭州蒋村股份经济合作社公开栏发布了听证权利告知书。同日，又与蒋村指挥部签订了《蒋村乡龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目征地房屋拆除工地文明施工和扬尘污染整治责任书》。应杨炎林等人申请，西湖国土分局于2015年7月22日、7月29日两次组织听证。2015年7月31日，西湖国土分局根据听证情况，制作了听证意见。2015年8月4日，西湖国土分局编制了《蒋村乡龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目征地房屋补偿实施方案》报市国土局审批，并提交了浙江省人民政府浙土字A（2013）-0309号《浙江省建设用地审批意见书》等土地征收批准文件、听证意见及蒋村指挥部提交的相关材料。2015年8月5日，市国土局作出杭土资（西）房补字（2015）007号《关于〈蒋村乡龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目征地房屋补偿实施方案〉的批复》（以下简称007号批复），并于同日在西湖国土分局门户网和杭州蒋村股份经济合作社公开栏发布了《征地房屋补偿实施方案公告》，又于2015年8月7日在《杭州日报》进行公告。该公告载明了补偿人、实施范围、签约期限、动迁和评估机构、复议、诉讼的期限和权利等内容。杨炎林位于杭州市西湖区蒋村街道蒋村村六组的房屋在项目用地范围内，其不服，诉至原审法院，请求判令：撤销市国土局作出007号批复的行政行为；本案诉讼费由市国土局承担。原审法院另查明，蒋村指挥部系依法设立的事业单位法人。杭州市西湖区人民政府于2014年8月29日指定蒋村指挥部作为蒋村新区建设控制�元范围的补偿人。案涉项目位于蒋村新区建设控制单元范围。
原审法院认为，关于市国土局作出被诉行政行为的职权。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第二条规定：“本市市辖区范围内，因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的（以下简称征地房屋补偿），适用本条例。”第三条规定：“市国土资源管理部门主管本市征地房屋补偿管理工作；市辖各区国土资源管理部门负责本区内征地房屋补偿管理的实施工作。”第八条第二款规定：“征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。”故市国土局具有审批案涉征地房屋补偿实施方案的法定职权。关于案涉征地房屋补偿安置方式及标准是否合法的问题。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”案涉《征地房屋补偿实施方案》对被补偿人实行调产安置或货币化安置，其补偿方式及具体的补偿标准均符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》及《杭州市人民政府关于印发杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定的通知》（杭政函（2014）136号）、《关于杭州市集体土地住宅房屋拆迁货币化安置实施意见（试行）的通知》（杭政办函（2009）51号）、《关于贯彻落实〈杭州市集体土地住宅房屋拆迁货币化安置实施意见（试行）〉有关问题的规定》（杭土资（2009）40号）等相关规定，能够保障被补偿人的居住条件，应属合法。杨炎林主张迁建安置，不符合《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办发（2002）80号）第二条规定。关于蒋村指挥部的补偿人资格问题。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第五条规定：“本条例所称补偿人是指市、区人民政府设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的机构；…”《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》第三条规定：“本规定所指补偿人是指市、区人民政府（管委会）设立或者指定的实施征地房屋补偿工作的独立法人机构。…”本案中，蒋村指挥部为依法设立的事业单位法人。市国土局提交的《杭州市西湖区人民政府关于明确西湖区征收集体所有土地房屋补偿人的通知》（西政发（2014）69号）显示，杭州市西湖区人民政府于2014年8月29日指定蒋村指挥部作为蒋村新区建设控制单元范围的补偿人。根据蒋村指挥部提交的《关于〈杭州市蒋村单元（XH07）控制性详细规划〉的批复》可以确定案涉项目位于蒋村新区建设控制单元范围。故蒋村指挥部具有作为案涉项目补偿人的�格。关于蒋村指挥部委托杭州市西湖区人民政府蒋村街道办事处实施动迁的问题。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第六条第二款规定：“被补偿人所在乡（镇）人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会，应当做好被补偿人的搬迁动员工作。”《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》第四条规定：“动迁实施工作应由乡镇人民政府（街道办事处）承担，具体做好被补偿人的宣传、动员、调查、核实、搬迁、安置、补偿协商等工作。…补偿人应与动迁实施机构和评估服务机构签订委托协议，明确双方的权利、义务、工作内容、工作权限、收费标准、完成时限等事宜…”。故蒋村指挥部委托杭州市西湖区人民政府蒋村街道办事处实施动迁工作符合地方性法规的相关规定。关于被诉行政行为的程序问题。蒋村指挥部根据城乡规划部门出具的建设用地规划许可证及附图、国土部门出具的项目建设用地预审意见、测绘公司出具的建设用地勘测定界资料、街道出具的现状调查表等编制了《征地房屋补偿初步方案》。西湖国土分局根据蒋村指挥部的《征地房屋补偿初步方案》及其提交的相关材料于2015年6月5日编制了《征地房屋补偿实施方案（征求意见稿）》，并公开告知了听证权利，并根据被补偿人的申请于7月22日、7月29日两次组织听证。听证结束后，西湖国土分局向市国土局提交了《征地房屋补偿实施方案》报批稿及相关土地征收批准文件、听证意见及补偿人提供的材料，市国土局经审查后于8月5日作出批准决定，于同日编制《征地房屋补偿实施方案公告》并进行了公告，符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第八条和《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》第六条的规定，程序合法。综上，市国土局作出的�诉行政行为，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。杨炎林的诉讼请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回杨炎林的诉讼请求。案件受理费50元，由杨炎林负担。
宣判后，杨炎林不服，向本院上诉称：上诉人从《征地房屋补偿实施方案公告》上获知被上诉人作出007号批复，上诉人位于杭州市西湖区蒋村村六组的房屋在该批复范围内。上诉人认为被上诉人作出的案涉批复违法，遂诉至西湖区人民法院。2015年2月15日，西湖区人民法院作出（2015）杭西行初字第196号行政判决书，驳回了上诉人的诉请。上诉人认为，被上诉人作出的案涉007号批复违法。首先，蒋村乡龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目的建设位于杭州市西湖区蒋村街道蒋村村。其次，被上诉人（第三人）作为案涉建设项目的补偿人，不具有�体资格，其无权编制《蒋村乡龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目征地房屋补偿初步方案》，故西湖国土分局根据第三人提交的初步方案等材料编制的《蒋村龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目征地房屋补偿实施方案》以及其后被上诉人作出的杭007号批复违法。最后，关于《蒋村龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目征地房屋补偿实施方案》本身存在多处违法之处。实施方案中关于补偿人、实施机构以及评估机构均错误，补偿标准是按照2009年的市场价确定的，完全脱离了当下的市场实际价格，显失公平。补偿安置方式中剥夺了上诉人选择迁建安置的权利。且上诉人案涉房屋所在地块被征收时已经纳入城市规划区，应该按照国有土地上房屋的标准来进行补偿。据此，市国土局无权管辖国有土地上的房屋征收，其作出案涉批复缺乏职权依据。另，第三人委托蒋�街道办事处实施动迁违法。批复仅用于上级答复下级的请示事项，而案涉批复却是批复给蒋村指挥部的，违反公文行文规则。综上，上诉人认为，被上诉人市国土局作出的007号批复违法，剥夺了上诉人的土地权利和财产权利，严重侵害了上诉人的合法权益。故提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出案涉007号批复的行政行为；3.上诉费用由被上诉人承担。
被上诉人市国土局答辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应依法维持原判。二、蒋村乡龙章村经济合作社商业综合楼（3）项目属于公共利益项目，案涉土地已经批准征收，公共利益问题已经确定。三、蒋村指挥部具备案涉建设项目的补偿人的资格。本案蒋村指挥部为依法设立的事业单位法人。且根据《杭州市西湖区人民政府关于明确西湖区征收集体所有土地房屋补偿人的通知》，杭州市西湖区人民政府于2014年8月29日指定蒋村指挥部作为蒋村新区建设控制单元范围内的补偿人。且根据蒋村指挥部提交的《关于〈杭州市蒋村单元（XH07）控制性详细规划〉的批复》，涉案项目在蒋村新区建设控制单元范围内，故蒋村指挥部的补偿人资格符合规定。四、市国土局作出的案涉批复程序合法，内容合法，具有相应的法律依据，并不存在违法的情况。本案中，征地项目在西湖区辖区范围内，西湖国土分局根据补偿人蒋村指挥部2015年5月25日的《征地房屋补偿初步方案》，于2015年6月5日编制了《征地房屋补偿初步方案》（征求意见稿），于2015年6月8日作出听证告知书。2015年6月8日至2015年6月12日，该听证告知书及补偿实施方案（征求意见稿）在杭州蒋村股份经济合作社社区村务公开栏予以张贴公告，并在西湖国土分局官网上同步公告。后经组织听证，2015年7月31日，西湖国土分局出具《征地房屋补偿初步方案的听证意见》。2015年8月4日，西湖国土分局向市国土局提出方案报批，并提交了相关材料。市国土局于2015年8月5日作出007号批复，并在村务公开栏张贴、西湖国土分局官网、《杭州日报》上公告。上述程序及内容均不存在错误。五、市国土局在方案中确定的补偿标准符合相关规定。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十六条规定：“私有住宅用房实行迁建安置或者调产安置。”经查证，杨炎林所属辖区已完成撤村建居工作，根据《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办发（2002）80号）规定：“凡实施撤村建居的地区，包括已经完成撤村建居的地区，必须推行多层公寓建设（条件允许的可建高层），一律停止单家独院住宅的建设审批。”故案涉征地房屋补偿实施方案中未提供迁建安置的补偿安置方式符合规定。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》（市委办发（2002）80号）、《关于杭州市集体土地住宅房屋拆迁货币化安置实施意见（试行）的通知》（杭政办函（2009）51号）、《关于贯彻落实﹤杭州市集体土地住宅房屋拆迁货币化安置实施意见（试行）﹥有关问题的规定》（杭土资（2009）40号）和《杭州市区征地房屋拆迁搬家补贴费等三项费用标准规定》（杭政办函（2009）119号）等相关规定，在充分考虑被征收人利益的基础上，制定的调产安置和货币化安置方式标准，保障了杨炎林的合法权益，不存在补偿标准脱离市场价格的问题。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
被上诉人蒋村指挥部答辩称，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。
各方当事�在原审期间提交的有关证据材料，均由原审法院移送至本院。综合各方当事人的质证、辩论意见，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为，根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》的相关规定，本市市辖区范围内，因公共利益需要征收集体所有土地涉及房屋及其附属物补偿安置的，征地房屋补偿实施方案应当经市国土资源管理部门批准。故本案市国土局具有审批案涉征地房屋补偿实施方案的法定职权。案涉土地已经批准征收，案涉项目的公共利益问题已经确定。本案原审第三人蒋村指挥部为依法设立的事业单位法人，由杭州市西湖区人民政府指定作为蒋村新区建设控制单元范围的补偿人，且案涉项目位于蒋村新区建设控制单元范围内，故蒋村指挥部具有案涉项目的补偿人资格。《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第十八条第四款规�，“城市规划区范围内，农村建制经依法批准予以撤销，建立城市居民建制的，安置标准按照市人民政府规定执行。”《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》第一条第二款规定，“凡实施撤村建居的地区，包括已经完成撤村建居的地区（西湖风景名胜区另行规定），必须推行多层公寓建设（条件允许的可建高层），一律停止单家独院住宅的建设审批。”本案上诉人房屋所在区域已完成撤村建居工作，故案涉征地房屋补偿实施方案中未提供迁建安置的补偿安置方式符合规定。根据《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》、《杭州市撤村建居农转居多层公寓建设管理实施办法》及相关政策规定，案涉征地房屋补偿实施方案中对被补偿人实行调产安置或货币化安置，其补偿方式及具体的补偿标准均保障了被补偿人的合法权益，不存在上诉人所称补偿标�脱离市场价格的问题。本案原审第三人蒋村指挥部委托蒋村街道办事处实施动迁，符合《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》第六条、《杭州市征收集体所有土地房屋补偿规定》第四条的相关规定。本案中，西湖国土分局根据原审第三人的《征地房屋补偿初步方案》及其提交的相关材料编制《征地房屋补偿实施方案（征求意见稿）》，在公告听证权利后根据申请组织听证，听证结束后向市国土局进行方案报批，并提交了征地批文、听证意见及补偿人提供的相关材料等。市国土局经审查认为方案符合条例规定，遂作出案涉007号批复，并将方案在西湖国土分局门户网、杭州蒋村股份经济合作社公开栏及《杭州日报》进行公告，上述程序均符合规定。综上，上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨炎林负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘晓辉
代理审判员 唐莹祺
代理审判员 李希芝
二〇一六年五月五日
书 记 员 徐 丹