北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2018）京行终1555号上诉人（一审原告）中晨能源仓储有限公司，住所地河北省唐山市海港开发区。法定代表人马洪顺，董事长。委托代理人褚中喜，北京市万博律师事务所律师。委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国交通运输部，住所地北京市东城区建国门内大街11号。法定代表人李小鹏，部长。委托代理人李景杰，中华人民共和国交通运输部干部。委托代理人尹振军，中华人民共和国交通运输部干部。上诉人中晨能源仓储有限公司因行政复议一案，不服北京市第二中级人民法院（2017）京02行初207号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2017年6月12日，中华人民共和国交通运输部（以下简称交通部）以中晨能源仓储有限公司（以下简称中晨公司）为申请人、交通部为被申请人作出交复决字（2017）16号交通运输行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），主要内容为，“经审理查明：2008年5月30日，被申请人作出交规划发[2008]111号《关于唐山港京唐港区液体化工品泊位工程使用港口岸线的批复》（以下简称111号批复）。2015年，申请人向河北省唐山市人民政府领导提交了《关于京唐港液体化工码头项目存在严重安全隐患、极易发生重大火灾爆炸事故的紧急情况反映》，提到中晨能源项目进行建设的液体化工码头项目于2008年取得岸线使用许可的情况。2016年3月30日，北京市中伦（青岛）律师事务所向以‘受客户委托就其与河北省唐山市京唐港集团公司下属液体化工码头项目相关侵权纠纷，提供法律服务’、‘委托人中晨公司现通过我单位向贵部门申请信息公开’为由，向交通部申请信息公开，请求提供111号批复所涉及的相关文件材料。2016年4月15日，交通部向北京市中伦（青岛）律师事务所作出《交通运输部政府信息公开告知书》（2016年第39号），以提供复印件的形式向其公开了111号批复，同时以邮寄挂号信的方式进行了邮寄送达。经在中国邮政给据邮件跟踪系统查询，该挂号信（编号：XC21739294711）已于2016年4月18日16:00被签收。2017年2月9日，申请人中晨公司委托北京市万博律师事务所向交通部申请信息公开，要求公开位于河北省唐山市唐山港京唐港区液体化工品泊位工程的港口码头使用港口岸线批复以及相关报批文件。2017年2月21日，交通部向申请人作出《交通运输部政府信息公开申请告知书》（2017年第14号），以提供复印件的形式向其公开了111号批复，同时以邮寄挂号信的方式进行了邮寄送达。经在中国邮政给据邮件跟踪系统查询，该挂号信（编号：XC21739384511）已于2017年2月22日11:00被签收。本机关认为：《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第九条规定：‘公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。’在本案中，2015年申请人向河北省唐山市人民政府领导提交了《关于京唐港液体化工码头项目存在严重安全隐患、极易发生重大火灾爆炸事故的紧急情况反映》，提到中晨能源项目进行建设的液体化工码头项目于2008年取得岸线使用许可的情况。据此可知，申请人于2015年已经知道了111号批复。北京市中伦（青岛）律师事务所于2016年3月30日以‘受客户委托就其与河北省唐山市京唐港集团公司下属液体化工码头项目相关侵权纠纷，提供法律服务’、‘委托人中晨公司现通过我单位向贵部门申请信息公开’为由，向交通部申请公开111号批复。交通部已于2016年4月15日作出《交通运输部政府信息公开告知书》（2016年第39号），向北京市中伦（青岛）律师事务所公开了111号批复，并以邮寄挂号信的方式进行了邮寄送达。经在中国邮政给据邮件跟踪系统查询，该挂号信（编号：XC21739294711）已于2016年4月18日16:00被签收。据此可知，申请人于2016年4月18日再次获知了111号批复。根据以上情况可知，申请人于2017年3月提起复议申请，已经超过了行政复议法第九条规定的申请行政复议的时效，不符合行政复议申请的受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十八条规定，‘有下列情形之一的，行政复议机关应当驳回行政复议申请：（二）受理行政复议后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。’据此，本机关决定驳回申请人的复议申请。”中晨公司不服，向北京市第二中级人民法院（以下简称一审法院），诉请人民法院判决撤销被诉复议决定，并判令交通部重新作出行政复议决定。一审法院经审理查明，2017年3月8日，中晨公司以邮寄方式向交通部提交行政复议申请，要求撤销交通部于2008年5月30日作出的111号批复。中晨公司在上述邮件封面中写明收件人李小鹏，并注明内件是行政复议申请书。2017年3月10日，交通部签收上述邮件。2017年3月15日，交通部负责法制工作的机构收到上述申请，并于同日作出行政复议申请补正通知书，要求中晨公司补正相关申请材料。2017年4月17日，中晨公司作出关于对交通运输部行政复议申请补正通知书的说明，并附相关证据材料。交通部收到中晨公司上述补正材料后，交通部负责法制工作的机构于2017年4月21日向交通部综合规划司作出关于请提供中晨公司行政复议申请答复意见的函。2017年4月25日，交通部综合规划司作出答复。2017年6月12日，交通部作出被诉复议决定，并于2017年6月14日向中晨公司邮寄送达。2017年6月15日，中晨公司签收被诉复议决定。2017年6月21日，中晨公司向一审法院邮寄本案起诉书及证据材料。一审法院判决认为，中晨公司于2017年6月15日签收被诉复议决定，后于2017年6月21日向一审法院邮寄起诉书及证据材料，故中晨公司所提本诉未超过法定起诉期限。依照行政复议法第三条关于行政复议机关及其职责的规定，交通部具有接收中晨公司所提行政复议申请，并根据具体情况作出行政复议决定的法定职责；行政复议法第九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”复议法实施条例第十七条规定，“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”最高人民法院原《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第四十六条第二款规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，中晨公司以撤销交通部于2008年5月30日作出的111号批复为请求，在2017年3月向交通部提起行政复议申请，交通部对该申请作出被诉复议决定。依照、参照上述法律、法规、司法解释的规定，首先，交通部对涉案申请未考虑中晨公司不知道复议权、复议期限等情形，即认定中晨公司超出“六十日”行政复议申请期限，理由有误。其次，交通部提出的在案证据，不能证实中晨公司所提涉案申请超出“2年”期限。再次，中晨公司所提涉案申请已经超出自行政行为作出之日起“五年”期限。据此，交通部所作被诉复议决定认定中晨公司提出的涉案申请超出法定期限，虽然理由不准确，但是结论正确。交通部认定中晨公司所提行政复议申请不符合法定受理条件，具有事实根据，对中晨公司所提该申请决定驳回适用法规正确。中晨公司诉请撤销被诉复议决定的主张，不予支持。行政复议法第三十一条第一款规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；……。”复议法实施条例第二十九条规定，“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”《交通运输行政复议规定》第十一条第一款规定，“交通运输行政复议机关收到交通运输行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合行政复议法规定的行政复议申请，应当决定予以受理，并制作《交通运输行政复议申请受理通知书》送达申请人、被申请人；……。”本案中，交通部负责法制工作的机构在2017年3月15日收到中晨公司提出的行政复议申请后，书面通知中晨公司补正，扣除补正所用时间，交通部于2017年6月12日作出被诉复议决定，作出决定的期限符合上述法律规定。但交通部未向一审法院提交书面告知中晨公司受理行政复议申请的证据，不符合上述规章规定，故中晨公司对该步骤合法性持有异议，具有事实根据。鉴于上述情形属于程序轻微违法，且对中晨公司权利不产生实际影响，故对中晨公司要求撤销被诉复议决定的请求不予支持。综上，依照行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项、最高人民法院原《关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，一审法院判决确认被诉复议决定违法，并驳回中晨公司的其他诉讼请求。中晨公司不服一审判决，向本院提起上诉称，其一，111号批复涉及不动产，是对港口岸线使用的许可，应该适用二十年的复议申请期限，一审法院及被诉复议决定适用法律均错误，上诉人的复议申请没有超过法定期限。其二，上诉人2007年就依法取得了港口经营许可证，111号批复准许的项目距离上诉人的港口过近、有重大安全隐患，应该予以撤销。故请求二审法院撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。交通部虽未在法定期限内提起上诉，但对一审判决持有如下异议：其一，一审判决所适用的“五年”是行政诉讼法中有关起诉期限的规定，不应适用本案，被诉复议决定适用六十日的复议申请期限具有行政复议法和复议法实施条例的根据；其二，上诉人的港口经营许可取得于2007年，但至2010年没有申请换发新证，已经失效，且从数据统计看，上诉人自获得许可后就一直没有开展任何经营活动，111号批复不侵害上诉人的任何合法权益，上诉人无申请复议之主体资格；其三，被诉复议决定程序符合行政复议法和复议法实施条例的程序规定，一审法院直接适用《交通运输行政复议规定》认定被诉复议决定违法不当。故请求二审法院撤销一审判决，驳回中晨公司的诉讼请求。一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据及各方当事人无争议的陈述，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，关于中晨公司的复议申请期限。根据复议法实施条例第二十八条第（四）项的规定，在法定申请期限内提出行政复议申请是复议机关受理该复议申请的法定条件之一。该条例第四十八条第一款第（二）项同时规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。参照最高人民法院（2016）最高法行申1828号行政裁定书的裁判主旨，行政行为未告知公民、法人或其他组织申请行政复议权利和期限的，应坚持有利于保护行政复议申请权的原则，可参照行政诉讼法及司法解释有关起诉期限的规定确定行政复议的申请期限。根据最高人民法院《关于适用的解释》（以下简称适用问题解释）第六十四条的规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，中晨公司并非111号批复的相对人，亦无证据证明交通部另行告知了中晨公司复议申请权及相应期限，因此交通部在确定中晨公司复议申请期时理应考虑这一情况。一审法院据此认定被诉复议决定理由有误正确，本院应予支持。同时应该注意到，行政复议申请期限的确定，除需要坚持有利于保护行政复议申请权的原则外，还需要充分考量行政行为的稳定性，避免过长的申请期限对行政管理秩序可能造成的影响。根据行政诉讼法第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，111号批复作出时间为2008年，因该批复涉及的是港口岸线的使用问题，不属于最高人民法院适用问题解释第九条所规定的因行政行为导致不动产物权变动的情形，故111号批复的诉讼最长保护期为五年，超过该期限的权益主张不再受司法保护。而中晨公司申请复议的时间为2017年，显已超过上述最长保护期限，其提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件。据此，被诉复议决定认定中晨公司的行政复议申请超过法定期限结论正确，但从被诉复议决定确定的复议申请期限的起算点来看，无论是2015年还是2016年，距离111号批复的作出时间均超过了上述五年的最长保护期限，不利于维护行政行为形成之行政管理秩序的稳定性。故一审法院适用五年的期限确定中晨公司的复议申请超期，并无不当。中晨公司认为111号批复涉及不动产、其复议未超期的上诉理由，本院不予支持。关于中晨公司的复议申请资格。虽然交通部二审期间主张中晨公司一直未开展经营活动、111号批复不影响中晨公司的合法权益，并在二审期间提交了统计数据等材料证明该主张，但被诉复议决定并未认定上述事实，亦未对111号批复是否影响中晨公司的合法权益、中晨公司是否具有复议申请人资格进行评价、进而作为被诉复议决定的理由，上述证据材料也未在一审法定期限内提交法院。故因缺乏评价条件，本院本案中不再对中晨公司是否具有复议申请资格进行评价。关于被诉复议程序的合法性。根据行政诉讼法第六十三条第三款的规定，人民法院审理行政案件，参照规章。本案中，《交通运输行政复议规定》属于交通部发布的部门规章，其第十一条第一款确定了交通运输行政复议机关决定受理行政复议申请后制作并送达《行政复议申请受理通知书》的义务，系交通部在行政复议法及复议法实施条例的基础上为交通运输复议机关增加的义务，对于保障复议申请人及被申请人的复议程序权利具有一定作用。一审法院适用该规章对被诉复议决定的程序合法性进行评价，符合行政诉讼法的规定，亦有利于促进行政机关执行其自身制定的法律规范，并无不当。综上，一审法院判决确认被诉复议决定违法、驳回中晨公司的其他诉讼请求正确，本院应予维持。中晨公司的上诉理由缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。交通部有关一审判决确定复议申请期限错误、被诉复议决定程序合法的诉讼意见，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人中晨能源仓储有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 刘井玉审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇一八年七月九日法官助理 周凯贺书 记 员 张 曼