浙江省高级人民法院
行 政 裁 定 书
（2015）浙行终字第338号
上诉人（原审原告）胡晓冬，女，1964年1月27日出生，汉族，户籍地杭州市下城区凤起路***号，住杭州市水曲苑21-2-802。
委托代理人李勇。
被上诉人（原审被告）杭州市人民政府，住所地杭州市环城北路318号。
法定代表人张鸿铭，市长。
委托代理人杨忠才，杭州市人民政府信访局工作人员。
委托代理人刘艳芳，浙江金道律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）杭州市教育局，住所地杭州市屏风街8号。
法定代表人沈建平，局长。
委托代理人张国华，浙江中科智律师事务所律师。
胡晓冬诉杭州市人民政府、杭州市教育局不履行法定职责一案，杭州市中级人民法院于2015年6月19日作出（2015）浙杭行初字第87号行政裁定。胡晓冬不服，向本院提起上诉。本院于2015年8月31日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人胡晓冬的委托代理人李勇，被上诉人杭州市人民政府的委托代理人杨忠才、刘艳芳，被上诉人杭州市教育局的副局长郑利敏及其委托代理人张国华到庭参加诉讼。杭州市人民政府的行政负责人未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认为：原告胡晓冬的第一项诉讼请求中，有要求判令杭州市人民政府与杭州市教育局分别受理原告2014年1月15日致杭州市教育局的申诉以及要求判令杭州市人民政府与杭州市教育局履行解决原告与杭州第十四中学（以下简称杭十四中）因聘用合同产生争议的法定职责内容，原告的第二项诉讼请求中，有要求判令杭州市人民政府、杭州市教育局履行其对原告工资异议申诉的审查的法定职责的内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；……”该条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，杭州市人民政府与杭州市教育局并非作出原行政行为的行政机关和作出维持决定的复议机关的关系，也非共同作出同一行政行为的关系，当事人要求该两被告履行各自的法定职责，即便其诉请成立，也应按一行政行为一诉的原则，分别具状诉讼。本案原告在一案中将杭州市人民政府与杭州市教育局作为共同被告提起诉讼，与法律规定不符。经释明，原告拒绝对其诉请进行修正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告胡晓冬的起诉。
胡晓冬上诉称：一、原审裁定推翻了已生效的该院（2012）浙杭民终字第2803号民事裁定，违反了案件处理应当遵循前案既判力原则。该裁定书明确：“争议事项不属于法院管辖，属于行政主管部门管辖”。两被上诉人系上诉人与所发生争议的杭十四中的行政主管机关，应当依照上述裁定受理并解决上诉人的诉求。而当上诉人依照该裁定要求行政主管部门处理遭拒绝后起诉时，原审法院却置同一审法院具有既判力的裁定于不顾，做出自相矛盾的裁定。二、原审裁定偷换概念，有意混淆事实。上诉人提出的两项诉讼请求，均是遵循杭州市中级人民法院的2803号裁定的指引，要求两被上诉人依法履行行政职权。两被上诉人视法院裁定为废纸，均拒绝受理，没有履行行政管理权和监督权，属行政不作为。根据《行政诉讼法》第二十六条第三款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关为被告，起诉不作为的，复议机关是被告。由此可见，行政诉讼法所规定的行政行为是对行政相对人的实质权利义务产生影响的行为，受理相对人要求解决实质权利义务的申请（申诉），是行政机关作出处理争议的行政行为的前提，并不是行政诉讼法所指的行政行为。但是，原审裁定在裁判理由中表述“杭州市人民政府和杭州市教育局并非作出原行政行为的行政机关和作出维持决定的复议机关的关系，也非共同作出同一行政行为的关系”，将两被上诉人的行为以已经作出行政行为来进行处理。两被上诉人均拒绝受理上诉人的申诉请求，不属于法院指明应由其管辖处理的“行政行为”，显然是为了推卸裁判责任而有意偷换概念、混淆事实。三、原审裁定曲解法律规定，适用法律、法规错误。（一）杭州市教育局杭教信（2014）1号《信访事项不予受理告知单》和杭州市人民政府杭信复不字（2014）011号《信访事项复核申请不予受理决定书》是两被上诉人拒绝接受和规避履行法定职责的行为。上诉人的诉讼请求首先是要求两上诉人依法履行职责，并在此基础上要求解决实体争议。原审裁定本末倒置，仅按所谓的“原行政行为”定性处理，明显违背《行政诉讼法》第四十九条等法律规定。（二）原审裁定认为“即便其诉请成立，也应按一行政行为一诉的原则，分别具状诉讼”，明显不妥。上诉人的两个诉讼请求系因同一事实所产生，用同一行政行为即能解决两个相关联的问题。无论《行政诉讼法》还是行政诉讼理论，均没有“一行政行为一诉”的规定和学说。（三）原审裁定裁判理由不能成立。原审法院仅罗列了上诉人的两个诉讼请求，而未依法进行分析与评判，转而引用《行政诉讼法》有关共同诉讼的规定进行分析，竟然得出“即便其诉讼请求成立，也应按一行政行为一诉讼的原则，分别具状诉讼”。且不论上诉人的诉讼请求不能成立的结论没有依据，按逻辑应是指明上诉人的两个诉讼请求应当分别进行诉讼，不能同时诉讼。但裁定中又突然得出上诉人将两被上诉人以共同被告提起诉讼，与法律规定不符，而指责上诉人拒绝对诉讼请求进行修正。上诉人不明白原审法院到底是认为上诉人不能同时提起两个诉讼请求，还是不能同时告两个被上诉人。原审裁定的裁判理由不仅逻辑混乱，而且其中所引用的法律条文与论证内容不符，适用法律也存在错误。（四）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉，其中第（十）项为不符合其他法定起诉条件的。裁定运用此条文，并以此为由驳回上诉人的起诉，却又不说明“其他”所指的法定起诉条件。四、原审裁定伪造上诉人的起诉时间，属事实认定错误。原审裁定认定上诉人“于2015年4月29日向本院提起行政诉讼”违背事实。事实是上诉人2014年8月11日就已将诉状送到原审法院，2014年8月28日该院立案一庭通知，以属于信访事项为由不予立案，邮寄退回上诉人。随后上诉人重新将起诉状送达法院，要求作出不予受理裁定书。在新的《行政诉讼法》生效前一天，即2015年4月30日法院电话通知受理。五、原审法院立案一庭于2014年8月28日出具《通知》，以信访为由不予受理上诉人的起诉；2015年6月19日，原审法院作出本案一审裁定，不提信访而以不符合其他法定起诉条件为由驳回上诉人的起诉，再次拒绝受理。综上所述，原审裁定无论是适用程序、认定事实还是适用法律均存在不合法之处。请求二审法院撤销一审裁定，支持上诉人的诉讼请求或发回原审法院继续审理。
杭州市人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：上诉人就杭十四中调整工作岗位及降低工资待遇问题于2011年向杭州市人事争议仲裁委员会申请仲裁，2012年1月，该仲裁委员会作出杭人仲受字（2011）1号裁决书。根据国务院《信访条例》第二十一条及浙江省人民政府《信访事项复查复核办法》第十五条之规定，属于依法应当或者已经通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访应不予受理。故杭州市教育局作出杭教信（2014）1号《信访事项不予受理告知单》并无不当。杭州市人民政府也因此于2014年5月16日作出杭信复不字（2014）011号信访事项复核申请不予受理决定。根据最高人民法院的规定，上诉人针对答辩人提出的请求不应受理，已经受理的，也应当驳回起诉；从上诉人的诉请来看，上诉人请求人民法院判令被上诉人杭州市教育局受理其申请，确认上诉人杭十四中的教师工作岗位，要求答辩人责成杭十四中恢复上诉人教师岗位教学工作等请求，并与上诉人补签教育岗位长期聘用合同以及补发工资等请求，均属于要求处理上诉人与杭十四中的人事争议范畴，而对于上诉人的人事争议处理并非答辩人的职权处理范围，故答辩人一审中就不是适格的被告，一审法院在释明后，上诉人仍拒绝改变被告的情况下驳回其起诉，裁定内容符合相关法律规定，并无不当。请求二审法院驳回上诉人的上诉。
杭州市教育局在法定期限内未提交书面答辩意见，在庭审中答辩称：一、上诉人请求改判或发回无法律依据。根据《行政诉讼法》第八十九条的规定，二审改判或发回原审法院重审仅针对一审判决，而本案上诉人所针对的是一审裁定。二、原审裁定驳回起诉依法有据。2014年1月15日，上诉人按信访程序向答辩人提交申诉材料时，其相同诉求的民事诉讼案件当时已由杭州市下城区人民法院受理并作出（2012）杭下民初字第2085号民事判决，且二审尚在审理中，根据法制统一和司法终局的原则，答辩人不能就相同诉求的申诉事项再行处理，因此于2014年4月29日向其送达信访事项不予受理告知单。上诉人收到该告知单后，又向杭州市人民政府信访局提交信访复核申请书，而杭州市人民政府对其申请所作出的信访复核决定不属于行政复议决定。根据《行政诉讼法》第二十六条的规定，答辩人和杭州市人民政府不是适格的共同被告，原审法院无法按照该法第二十七条的规定将本案作为共同诉讼加以审理，该院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项裁定驳回起诉并无不当。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”共同被告不适格属于被告不适格的情形之一，原告不同意变更的，应当适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（十）项的规定。三、诉讼标的为生效裁定所羁束。本案的诉讼标的全部为已经发生法律效力的浙江省高级人民法院（2015）浙民申字第68号民事裁定所羁束。四、关于起诉期限起算问题。根据上诉人的陈述，其在2014年8月11日提交的行政起诉状系针对答辩人的信访处理决定，而信访处理决定从形式上看就不属于人民法院受理行政诉讼的范围。退一步讲，即使原审人民法院对其2014年8月11日提起的行政诉讼应当受理而未予受理，胡晓冬在当时就可依照司法解释的规定向上一级人民法院申诉或起诉。上述“向上一级人民法院申诉或起诉”仍然属于行政起诉活动，同样适用起诉期限的规定。胡晓冬并未在规定期限内实施相关诉讼活动，却又主张延长起诉期限，完全没有法律依据。请求二审法院裁定驳回上诉人的上诉。
本院认为：《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条规定：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议；（二）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议；（六）法律、法规规定的其他劳动争议。”第五十二条规定：“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行·····”二审庭审中，经法庭询问，上诉人胡晓冬明确其提出的诉讼请求是要求被上诉人杭州市人民政府、杭州市教育局履行受理其申请，解决其与杭十四中续订教师聘用合同以及工资、福利待遇争议的法定职责。上述争议属于《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条第（二）、（四）、（五）项规定可以仲裁的人事争议。《人事争议处理规定》（2011修正）第二条规定：“本规定适用于下列人事争议：······（五）依照法律、法规规定可以仲裁的其他人事争议。”第三条规定：“人事争议发生后，当事人可以协商解决；不愿协商或者协商不成的，可以向主管部门申请调解，其中军队聘用单位与文职人员的人事争议，可以向聘用单位的上一级单位申请调解；不愿调解或调解不成的，可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向人事争议仲裁委员会申请仲裁。当事人对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。”上述规定表明事业单位内发生的人事争议解决的途径为协商—调解—仲裁—民事诉讼。上诉人已就涉案争议向杭州市人事争议仲裁委员会提出仲裁申请，并由该仲裁委员会于2012年1月16日作出杭人仲受字（2011）1号裁决，之后又经一、二审诉讼，由法院作出终审裁定，上述仲裁裁决已发生法律效力。现上诉人又以杭州市人民政府、杭州市教育局为被告要求履行解决涉案争议的法定职责。上诉人要求两被上诉人履行的职责并非行政法意义上的法定职责，而是人事管理职责。如上所述，该职责不属于行政诉讼受案范围。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉结论正确，应予维持，但理由不当，本院予以纠正。上诉人提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 马惟菁
审 判 员 车勇进
代理审判员 万成兆
二〇一五年十月三十日
书 记 员 韦若莎