广东省兴宁市人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）粤1481行初106号
原告：林权均，男，汉族，1968年11月14日出生，住址梅州市梅江区。
原告：何志鹏，男，汉族，1957年7月17日出生，住址梅州市梅江区。
原告：夏前文，男，汉族，1974年9月30日出生，住址梅州市梅县区。
原告：李菊珍，女，汉族，1960年1月2日出生，住址梅州市梅江区。
上述原告委托代理人：赵帅，北京圣运（天津）律师事务所律师。
被告：梅州市梅江区审计局（以下简称梅江区审计局），住所地梅州市仲元东路51号。
法定代表人：梁福昌，职务局长。
委托代理人：黄砚乔，广东粤梅律师事务所律师；
委托代理人：管世坤，该局工作人员。
被告：梅州市审计局，住所地梅州市新中路政府大楼。
法定代表人：黄立强，职务局长。
委派出庭人员：练清万，该局总审计师。
委托代理人：黄砚乔，女，广东粤梅律师事务所律师。
委托代理人：方辉，男，广东粤梅律师事务所实习律师。
原告林权均、何志鹏等四人诉被告梅江区审计局、梅州市审计局履行法定职责行政纠纷一案，于2017年8月7日向本院提起行政诉讼。本院即日受理后，于同月9日向两位被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料。本院依法组成合议庭，于2017年9月19日公开开庭审理了本案，四位原告及其委托代理人、被告梅江区审计局委托代理人、梅州市审计局委派出庭人员和委托代理人均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
四位原告诉称：其是梅州市梅江区三角镇村民，在该地有合法房屋，因“梅州市梅江区江南新城”项目被纳入征收范围。为核实该区域内房屋征收的合法性，原告于2017年3月8日依法向被告梅江区审计局提出政府信息公开申请，要求书面公开“关于梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿费用使用情况的审计结果”。2017年3月20日收到梅江区审计局作出的《关于政府信息公开申请的答复》，称该政府信息不存在。原告于2017年4月26日向梅州市审计局申请行政复议，请求确认梅江区审计局不履行法定职责，并责令其履行审计职责。原告于2017年7月25日收到梅州市审计局邮寄送达的《驳回行政复议申请决定书》，以房屋征收补偿费用的管理使用情况不是梅江区审计局的必选审计项目，也未列入年度审计项目计划为由，驳回原告的复议申请。原告认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条之规定，梅州市审计局在60日内未作出行政复议决定，实属违法。故应撤销该复议决定。现向法院提出诉讼请求：1、依法撤销梅州市审计局作出的梅府行复审计﹝2017﹞1号《驳回行政复议申请决定书》。2、请求依法确认梅江区审计局不履行审计法定职责违法，并判决梅州市审计局责令梅江区审计局履行审计职责。3、本案诉讼费由被告承担。
四位原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告身份信息；2、原告房屋权属证明复印件，证明原告是涉案征收项目范围内的被征收人；3、《政府信息公开申请表》和邮寄单复印件；4、梅江区审计局作出的《关于政府信息公开申请表的答复》；证据3、4证明原告是通过政府信息公开的方式知悉梅江区审计局未履行涉案政府信息的审计职责；5、《驳回行政复议申请决定书》，证明梅州市审计局作出复议决定。
被告梅江区审计局辩称：“关于梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿费用使用情况”不属于梅江区审计局必选审计项目，也未列入梅江区审计局年度审计项目计划。近几年来，梅江区政府也未将该项目交办给梅江区审计局。而且，原告已经得到了房屋征收部门依照征收补偿标准所作出的补偿。《中华人民共和国审计法》第五条规定：“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，《中华人民共和国审计法实施条例》第三十四条规定：“审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划”，《中华人民共和国国家审计准则》第三十二条第一款规定：“下列审计项目应当作为必选审计项目：（一）法律法规规定每年应当审计的项目；（二）本级政府行政首长和相关领导机关要求审计的项目；（三）上级审计机关安排或者授权的审计项目”。因此，原告的诉求无事实根据和法律依据，被告不存在违反法定职责的行为，请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告梅江区审计局向本院提交了以下证据：1、《广东省审计机关审计项目计划管理办法》（试行）；2、2014年度全区统一组织审计项目计划、2014至2015审计年度全区统一组织审计项目计划、2015至2016审计年度全区统一组织审计项目计划、梅州市梅江区审计局关于2017年度审计项目计划和请示及梅江区人民政府的批复。以上证据证明未将原告主张的审计项目列入年度审计项目不构成违法，也未侵犯原告的合法权益。同时陈述法律依据：《中华人民共和国审计法》第五条，《中华人民共和国审计法实施条例》第三十四条，《广东省审计机关审计项目计划管理办法（试行）》第四条、第五条第二项、第二十二条第二项。
被告梅州市审计局辩称：其于2017年4月28日收到原告的申请复议材料，经审查，符合受理条件，于同日受理。在复议审查过程中发现案情复杂，遂依照《行政复议法》第三十一条的规定，于2017年6月27日作出《延长行政复议审查期限通知书》，延长30天的审查期限，并于2017年6月30日向原告送达该通知书。于2017年7月24日向原告送达《驳回行政复议申请决定书》。原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，故请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告梅州市审计局向本院提交了以下证据：1、《广东省审计机关审计项目计划管理办法》（试行），证明梅江区审计局未开展涉案所需信息的审计不构成违法，也未侵犯原告的合法权益；2、编号1072730326021EMS快递单；3、《延长行政复议审查期限通知书》；4、编号1022350510424EMS快递单；5、编号1022365480624EMS快递单；证据2-5证明2017年4月28日收到原告申请行政复议的有关材料，并于当日受理。2017年6月27日依法延长30天的审查期限。2017年6月30日向原告送达《延长行政复议审查期限通知书》，延长30天的审查期限。2017年7月24日向原告送达复议决定书。
经庭审质证，各方当事人对证据作如下质证意见。
原告对被告梅江区审计局提交的证据《广东省审计机关审计项目计划管理办法》（试行）无异议。但不认可其他证据的真实性，认为，《关于印发2014年度审计计划项目的通知》无印章，且落款日期与通知的落款日期有冲突，存在造假的可能。依据广东省审计机关审计项目计划管理办法（试行）的规定，该年度审计项目计划应当由市级审计局汇总并审核上报省审计厅，由审计厅批准后执行，被告梅江区审计局未提交相关批准文件，故该审计项目计划是否生效存疑。在2014年度的审计项目计划第一条第一款中包括区财政局，故对征地拆迁各项补偿资金的审核工作应由区财政局负责，根据该款的规定也说明对涉案政府信息的审计也纳入了2014年度的审计项目计划，在该计划中缺乏内容。根据广东省审计机关审计项目计划管理办法（试行）第二十三条，审计项目名称、范围、目标、重点内容等应纳入审计计划，在2014年度的计划缺乏相应内容。其他三年的项目计划亦缺乏相关程序和内容。
原告对梅州市审计局提交的证据提出质证意见：《广东省审计机关审计项目计划管理办法》（试行）与本案无关联性；《延长行政复议审查期限通知书》因没有复议机关负责人的批准文件，故不认可该通知书的合法性，且该通知书超出《行政复议法》规定的60天法定期限作出；证据4真实性无异议，对合法性，该邮寄单正好证明市审计局超出60天法定期限后邮寄延期审查通知书；证据5真实性无异议，对合法性，该邮寄单记载的邮寄日期为2017年7月24日，超出了经过延期30天后应在90天内作出行政复议决定的规定；对其他证据无异议。
被告梅江区审计局和梅州市审计局对原告提交的证据提出质证意见：原告房屋权属证明与本案无关联，原告已经依法获得相应的征收补偿，是否将原告所主张的审计项目列入审计项目计划与其不具有利害关系；对原告提交的其他证据无异议。
被告梅江区审计局和梅州市审计局均承认对方提交的证据。
本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的证据存在合法性、真实性，与本案存在关联，本院予以采信。
经审理查明，原告何志鹏、夏前文、李菊珍及与原告林权均共同居住的岳父××、岳母××仕××梅州市××镇的房屋，被纳入梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收范围，于2014年被梅江区政府依法征收。经四位原告申请公开“关于梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿费用使用情况的审计结果”，被告梅江区审计局于2017年3月16日向四位原告答复该政府信息不存在。四位原告在未向梅江区审计局申请履行审计职责的情形下，于2017年4月17日向被告梅州市审计局申请行政复议，请求确认梅江区审计局不履行审计法定职责违法，并责令梅江区审计局履行审计职责。梅州市审计局于2017年4月28日收到复议申请后即日受理，并通知梅江区审计局提出复议答复，后于2017年6月27日延长行政复议审查期限30天，并于同月30日向四位原告邮寄送达《延长行政复议审查期限通知书》。梅州市审计局于2017年7月21日作出梅府行复审计﹝2017﹞1号《驳回行政复议申请决定书》，该复议决定认为：1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十九条第二款关于“审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果”的规定比较宽泛，缺乏时限等程序要求；2、梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿费用使用情况不属于审计部门必选审计项目，未列入梅江区审计局年度审计项目计划；3、原告已经得到了房屋征收部门依照征收补偿标准所作出的补偿，梅江区审计局未侵害四位原告的既得利益。最后认为四位原告要求确认梅江区审计局不履行法定职责违法并责令其履行法定职责的复议请求缺乏事实根据和法律依据，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回行政复议申请。
庭审中，四位原告提出，被告梅江区审计局未履行审计职责属于行政不作为；被告梅江区审计局认为该项目不属于年度审计必选项目；被告梅州市审计局认为梅江区审计局未对该项目审计不违法，其复议程序合法、决定正确。
本院认为，本案焦点：一是原告与“梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿费用使用情况”审计行为是否具有利害关系；二是原告是否具有要求被告梅江区审计局对该项目履行审计的权利；三是被告梅江区审计局是否具有对该项目履行审计的法定职责；四是复议决定是否得当。
一、关于原告与“梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿费用使用情况”审计行为是否具有利害关系的问题。原告是否获得补偿、补偿是否合法合理、具体征收行为是否合法等应与补偿标准、征收房屋事实、实施征收程序存在关联性。根据《中华人民共和国审计法》第二条第三款关于“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”的规定，“梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿费用使用情况”审计行为理应发生在原告相关房屋土地被征收后，针对征收补偿费用收支进行审计监督，而不是对四位原告相关房屋征收行为合法性和补偿款数额进行监督，且审计监督对象是征收补偿费用管理单位，而不是四位原告。可见，该审计行为、结果与四位原告在相关房屋征收行为中的利益不存在利害关系，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条关于“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，四位原告没有权利提起要求被告梅江区审计局履行审计职责的诉讼请求。
二、关于原告是否具有要求被告梅江区审计局对涉案项目履行审计的权利的问题。公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉，其须对所申请的事项具有实体法的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。即要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。根据《中华人民共和国审计法》第五条关于“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定可见，审计机关不接受任何个人、其他行政机关、社会团体在审计法规定范围之外的审计安排和申请。本案中，四位原告要求被告梅江区审计局履行“梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿费用使用情况”审计行为，明显缺乏法律、行政法规赋予原告的权利依据。
三、关于被告梅江区审计局是否具有对涉案项目履行审计法定职责的问题。《中华人民共和国审计法实施条例》第三十四条规定：“审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划”。《中华人民共和国国家审计准则》第三十二条第一款规定：“下列审计项目应当作为必选审计项目：（一）法律法规规定每年应当审计的项目；（二）本级政府行政首长和相关领导机关要求审计的项目；（三）上级审计机关安排或者授权的审计项目”。本案中，因“梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿费用使用情况”未列入梅江区审计局2014年至2017年审计项目计划，则梅江区审计局对该项目明显无法定审计职责。
四、关于复议决定是否适当的问题。在被告梅江区审计局不具备此法定职责的情形下，原告提出的申请亦缺乏相应的请求权基础，没有必要仅仅因为“拒绝”了一个没有实体法上请求权基础的申请而使明显不具有法定职责的两级审计机关卷进复议和诉讼当中，让两级审计机关投入行政资源进行复议和参加诉讼。本案中，四位原告与“梅州市江南新城铁路以北区域房屋征收补偿费用使用情况”审计行为没有利害关系，且没有向原行政机关提出履行法定职责之申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条关于“有下列情形之一的，申请人应当提供证明材料：（一）认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料”和第二十八条关于“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”的规定。梅州市审计局在受理复议申请后应根据该条例第一条第一款第（二）项关于“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，驳回行政复议申请。现梅州市审计局根据该条例第四十八条第一款第（一）项关于：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”的规定，驳回行政复议申请。对此复议决定结果，本院认为，虽然四位原告没有向梅江区审计局提出履行法定职责之申请而直接提起行政复议。但梅江区审计局在信息公开中明确无审计结果，且在复议答复和诉讼答辩中均表示其无法定职责，可视为梅江区审计局存在未对涉案项目进行审计且拒绝接受四位原告申请履行审计之事实。因此，梅州市审计局受理行政复议后以原行政机关梅江区审计局无此法定职责为理由，驳回行政复议申请，该复议决定适用法律存在区别，但复议决定的结果相同，故该复议决定亦无不当。
梅州市审计局于2017年4月28日受理复议申请后，经延长行政复议审查期限30天，至2017年7月21日作出复议决定，该复议审查期间未超过复议期限。
综上所述，四位原告之主体资格不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定。被告梅江区审计局是否对涉案项目进行审计及被告梅州审计局作出的复议决定，对四位原告之合法权益明显不产生实际影响。故四位原告提出的理由，本院不予采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）、（八）项之规定，裁定如下：
驳回原告何志鹏、李菊珍、林权均、夏前文的起诉。
本案受理费50元由四位原告预交，本院予以退还。
如不服本裁定，可在本裁判书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审 判 长 何 裕
审 判 员 吴杰辉
人民陪审员 陈政清
二〇一七年十二月九日
书 记 员 江万红