甘肃省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2017）甘行终222号
上诉人（原审原告）吴潮。
上诉人（原审原告）王菊梅。
共同委托代理人郭永进，甘州区长安镇法律服务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）酒泉市人力资源和社会保障局（以下简称酒泉市人社局）。办公地址：酒泉市肃州区富康路26号。
法定代表人贾其全，该局局长。
委托代理人姜有泉，酒泉市人力资源和社会保障局工作人员。
上诉人吴潮、王菊梅因诉酒泉市人社局社会保障行政决定一案，不服张掖市中级人民法院（2016）甘07行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院经审理查明，原告吴潮、王菊梅系死者吴天泽父母。吴天泽身前于2012年9月被酒泉职业技术学院生物工程系录取，在该校大专班学习。2014年4月17日，酒泉职业技术学院生物工程系、吴天泽、酒泉市金辉农业开发有限公司三方共同签订《校企合作学生实习协议》一份，约定由学院派遣吴天泽等18名学生到酒泉市金辉农业开发有限公司从事技术员实习工作，实习时间为2014年5月1日至2014年10月15日，实习期工资为每月1400元。协议同时约定，酒泉市金辉农业开发有限公司为实习学生购买实习期间的综合意外伤害保险（或工伤保险）。协议签订后，酒泉职业技术学院将包括吴天泽在内的18名学生派往酒泉市金辉农业开发有限公司从事技术员实习工作。因酒泉市金辉农业开发有限公司与张掖市诚丰农业开发有限责任公司有业务合作关系，2014年7月3日，金辉农业开发公司将吴天泽派往诚丰农业公司在张掖市甘州区大满镇的西瓜制种基地从事西瓜制种指导工作。2014年7月15日5时30分许，诚丰农业公司指派吴天泽驾驶该公司甘J15**号“江淮”牌轻型普通货车送公司员许瑾等人前往西瓜制种基地途中，在甘州区张大公路9公里+800米处时，吴天泽驾驶车辆驶入左道，与对向行驶的吴忠驾驶的轻型普通货车相撞，造成吴忠、吴天泽及车内乘员受伤、两车不同程度损坏的道路交通事故。吴天泽受伤后因伤势过重，经张掖市人民医院抢救无效于2014年7月28日死亡。该起交通事故经甘州区公安局交警大队（2014）第00902号事故责任书认定，吴忠负本起事故次要责任，吴天泽负事故主要责任，其他人无责任。
2015年4月10日，原告吴潮向被告递交工伤认定申请书，请求依法认定吴天泽为因工死亡。2015年6月2日，被告作出酒人社工不受字[2015]1号《不予受理决定书》，对原告吴潮的工伤认定申请不予受理。原告吴潮收到该不予受理决定书后不服，向本院提起行政诉讼，要求撤销该不予受理决定书，案件审理过程中，被告于2015年12月17日以适用依据不充分为由，作出酒人社工撤字〔2015〕1号《撤销不予受理决定书》，撤销了被诉的酒人社工不受字[2015]1号《不予受理决定书》，于同日作出《工伤认定补正材料告知书》，并向原告吴潮送达，要求原告提交吴天泽与用人单位存在劳动关系的证明材料。原告吴潮收到被告送达的酒人社工撤字〔2015〕1号《撤销不予受理决定书》后，向本院申请撤回起诉，本院依法审查后裁定准许原告吴潮撤回了该案起诉。
2015年12月24日，被告收到原告吴潮寄送的相关材料后，认为没有提交有关吴天泽劳动关系的证明材料，被告于2015年12月25日作出《工伤认定程序中止通知书》，告知吴潮待将吴天泽的劳动关系证明材料补齐后，重新启动工伤认定程序，被告向原告吴潮送达了该通知书。
原告收到被告送达的《工伤认定程序中止通知书》后，多次向被告提出异议并要求恢复工伤认定程序。2016年7月27日，被告作出《工伤认定程序启动通知书》，同年7月29日，被告依据《工伤认定办法》第六条第（一）项：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交下列材料：(一)劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系(包括事实劳动关系)、人事关系的其他证明材料；”之规定，作出酒人社工不受字〔2016〕1号《工伤认定申请不予受理决定书》，并向原告邮寄送达了该两份行政文书。原告收到被告作出的酒人社工不受字〔2016〕1号《工伤认定申请不予受理决定书》后不服，向本院提起本案行政诉讼。
另查明，酒泉市金辉农业开发有限公司为包括吴天泽在内的17人在平安养老保险股份有限公司甘肃分公司投保了“团体人身智盈D-1款保险一份，”该公司实际未为吴天泽交纳过工伤保险费用。
一审法院认为，根据国务院《工伤保险条例》第十八条：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。”之规定，原告吴潮、王菊梅就其子吴天泽死亡事故向被告提出工伤认定申请，依法应当提交吴天泽身前与相关用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。经审查原告向被告提出工伤认定申请所提交的证据，现有证据确不能证实吴天泽身前与相关用人单位存在劳动关系或事实劳动关系，原告的工伤认定申请确不符合《工伤保险条例》的上述规定，依法应不予受理。被告在原告不能提交劳动关系证明材料的情形下，作出酒人社工不受字〔2016〕1号《工伤认定申请不予受理决定书》，符合法律规定，该行政行为结果并无不当，原告要求撤销该不予受理决定的诉讼请求不能成立，依法不予支持。
被告酒泉市人力资源和社会保障局在原告提出工伤认定申请而未能提交吴天泽与用人单位存在劳动关系的证明材料时，向原告书面进行告知并要求尽快提交该部分证据材料，符合《工伤保险条例》第十八条第三款的规定，依法予以确认。但被告在原告补交证据材料后，以原告补寄的材料中依旧没有吴天泽劳动关系证明材料为由，作出《工伤认定程序中止通知书》，不符合《工伤保险条例》第二十条第三款：“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。”、人力资源和社会保障部《工伤认定办法》第八条：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定;材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。”之规定，该行政行为程序确属不当，但该程序不当行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(三)违反法定程序的；”所规定的违反法定程序的情形，原告主张被告行政行为程序违法应予撤销的理由不能成立，依法不予支持。
综上，被告酒泉市人力资源和社会保障局于2016年7月29日作出的酒人社工不受字〔2016〕1号《工伤认定申请不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，行政行为不违反法定程序。原告吴潮、王菊梅要求撤销酒人社工不受字〔2016〕1号《工伤认定申请不予受理决定书》的诉讼请求不能成立，原告要求确认被告行政不作为行为程序违法及责令被告受理原告工伤认定申请并限期作出工伤认定的诉讼请求均不能成立，依法不予支持。案经合议庭评议，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴潮、王菊梅的诉讼请求。
上诉人吴潮、王菊梅不服一审判决，上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决结果错误。首先，上诉人提交的材料已经充分证明上诉人之子吴天泽与酒泉市金辉农业开发有限公司存在事实劳动关系，属于因公受伤的事实证据。被上诉人在收到上诉人提交的工伤认定申请及证据材料后，未严格依照《工伤认定办法》第八条规定的时间出具《工伤认定申请受理决定书》，被上诉人严重违反法定程序，对上诉人的申请置之不理，拖延时间，致使上诉人的工伤认定申请长时间未能受理，无法进入工伤认定程序，其行政不作为行为无法律依据。其次，根据最高人民法院行政审判庭（2009）行他字第12号《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》规定，劳动部门具有确认劳动关系的职权。从《工伤保险条例》规定的内容及立法原意上分析，对事实劳动关系的确认不应作为工伤认定的独立程序或前置程序。在工伤认定程序中，对劳动关系的确认，不应当是一个独立的程序，而是工伤认定程序中的一环，应由劳动保障部门行使行政确认权。申请人应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，对该证明材料没有作出限制性规定，即没有规定是否有劳动合同，在没有劳动合同的前提下可以提供其他证明材料。工伤认定部门对申请人提交的材料只做形式审查，不做实质审查。有劳动关系的证明责任应当由用人单位承担举证责任。最后，一审审判程序违法，一审庭审活动中，行政机关负责人未到庭，仅委派一名科员参加，程序违法。综上，请求撤销一审判决；确认被上诉人作出的酒人社工不受字（2016）1号《工伤认定申请不予受理决定书》程序违法；撤销被上诉人作出的不予受理决定书，责令被上诉人依法受理上诉人的工伤认定申请，并责令被上诉人限期作出工伤认定；本案的诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人酒泉市人社局答辩称，上诉人于2015年提出工伤认定申请，答辩人第一次做出的不予受理决定没有上位法支持，自行撤消了该决定。之后，答辩人对上诉人作出《工伤认定补正材料告知书》，要求上诉人提交吴天泽与用人单位存在劳动关系的证明材料。上诉人之后补充的还是原来的材料。认定工伤必须有劳动关系，吴天泽是实习生，并没有劳动关系，依据《工伤认定办法》第六条，应该不予受理。请求二审法院维持一审判决，维持被上诉人作出的不予受理决定。
二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案审查的是被上诉人酒泉市人社局作出的酒人社工不受字（2016）1号《工伤认定申请不予受理决定书》的行政行为是否合法。
关于本案被诉不予受理决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，结果是否正确的问题。《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。”《工伤认定办法》第六条第一款规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交以下材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；”本案中，上诉人吴潮、王菊梅和被上诉人酒泉市人社局争议的主要问题是：上诉人是否向被上诉人提交了证明存在劳动关系的材料。上诉人认为其提交的《校企合作学生实习协议》可以直接证明受害人到金辉公司实习，认为存在书面的劳动合同关系。被上诉人认为上诉人提交的材料中没有吴天泽劳动关系证明材料。劳动关系是指用人单位招用劳动者为其成员，劳动者在用人单位的管理下，提供由用人单位支付报酬的劳动而产生的权利义务关系。经审查，本案上诉人之子吴天泽为在校学生，酒泉市金辉农业发展有限公司未招用其为员工，上诉人提交的《校企合作学生实习协议》系公司、学校与实习学生签订的实习协议，内容为规定各方在实习期限内权利义务的协议，并非与用人单位存在劳动关系的证明材料。《工伤保险条例》第二条第二款规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”据此，在校学生到用人单位实习期间发生伤亡事故的，不属于工伤认定的对象。本案上诉人吴潮、王菊梅所申请的工伤认定系在校学生在实习期间发生的事故，不属于工伤认定对象。故上诉人认为其提交的《校企合作学生实习协议》即能证明存在书面劳动合同关系的理由不能成立。被上诉人依据《工伤认定办法》第六条第（一）项的规定，作出被诉不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确，结果正确。
关于被诉不予受理决定程序是否合法的问题。《工伤认定办法》第八条规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。”本案中，被上诉人酒泉市人社局于2015年12月17日向上诉人作出《工伤认定补正材料告知书》，告知上诉人吴潮向其提交吴天泽与用人单位存在劳动关系的证明材料。被上诉人于2015年12月24日收到上诉人寄送的相关材料后，再次以上诉人吴潮没有提供吴天泽劳动关系证明材料为由，于2015年12月25日作出《工伤认定程序中止通知书》。《工伤保险条例》第二十条第三款规定：“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。”被上诉人以上诉人寄送的材料中没有吴天泽劳动关系证明为由，作出《工伤认定程序中止通知书》不符合上述法律规定，亦违反在15日内作出受理或者不予受理的决定的规定。但上述行为并不影响上诉人申请认定工伤未提交劳动关系的证明材料的事实，亦不影响被上诉人作出被诉不予受理决定结果的正确。故被上诉人酒泉市人社局作出的不予受理决定程序虽存在轻微违法，但对上诉人的权利义务不产生实际影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项的规定，应确认违法。
关于上诉人提出一审庭审中行政机关负责人未到庭，仅委派一名科员参加，程序违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”本案一审庭审中，被上诉人酒泉市人社局的负责人因参加重要会议向法庭说明情况，由被上诉人委托其工作人员姜有泉出庭参加庭审活动。据此，被上诉人一审庭审活动中出庭应诉行为符合上述法律规定，上诉人的该项上诉理由不能成立。
综上，被上诉人酒泉市人社局作出的酒人社工不受字（2016）1号不予受理决定的行为认定事实清楚、适用法律正确、结果正确，但程序轻微违法，予以确认。一审判决认定事实清楚，适用法律错误，结果不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款（二）项的规定，判决如下：
一、撤销张掖市中级人民法院（2016）甘07行初26号行政判决；
二、确认被上诉人酒泉市人力资源和社会保障局于2016年7月29日作出的酒人社工不受字（2016）1号不予受理决定违法。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人酒泉市人力资源和社会保障局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 陈金瑞
代理审判员 任少鹏
代理审判员 赵静莉
二〇一七年六月十八日
书 记 员 戴蕴鹏
附：本判决适用的相关法律
1、《工伤保险条例》第二条第二款规定：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”
《工伤保险条例》第十八条规定：“提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）。工伤认定申请表应当包括事故发生的时间、地点、原因以及职工伤害程度等基本情况。工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。”
《工伤保险条例》第二十条第三款规定：“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。”
2、《工伤认定办法》第六条第一款规定：“提出工伤认定申请应当填写《工伤认定申请表》，并提交以下材料：（一）劳动、聘用合同文本复印件或者与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）、人事关系的其他证明材料；”
《工伤认定办法》第八条规定：“社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。社会保险行政部门决定受理的，应当出具《工伤认定申请受理决定书》；决定不予受理的，应当出具《工伤认定申请不予受理决定书》。”
3、《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：
（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。