福建省漳州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2016）闽06行终112号上诉人（原审原告）陈志平，男，1963年4月5日出生，汉族，农民，住福建省云霄县。上诉人（原审原告）陈太平，男，1966年10月17日出生，汉族，农民，住福建省云霄县。上诉人（原审原告）陈光平，男，1965年2月8日出生，汉族，农民，住福建省云霄县。被上诉人（原审被告）云霄县国土资源局，住所地福建省云霄县宝洋社区侨兴路38-39号。统一社会信用代码1135062200389103XG。法定代表人林长镇，局长。委托代理人周镇传，男，云霄县国土资源局副局长。委托代理人吴文德，福建法益律师事务所律师。原审第三人云霄县陈岱镇岱南村民委员会，住所地福建省云霄县陈岱镇岱南村。负责人陈顺海，村委会主任。原审第三人陈珠妹，女，1973年3月14日出生，汉族，农民，住福建省云霄县。委托代理人吴待生，男，云霄县“148”法律服务所法律服务工作者。上诉人陈志平、陈太平、陈光平因土地行政许可一案，不服漳浦县人民法院（2016）闽0623行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈志平、陈太平、陈光平，被上诉人云霄县国土资源局的委托代理人周镇传、吴文德，原审第三人陈珠妹的委托代理人吴待生等到庭参加诉讼。原审第三人云霄县陈岱镇岱南村民委员会经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审裁定查明，1996年4月12日，云霄县国土资源局经土地清查处理，向陈珠妹作出建设用地许可并颁发闽土云字（1996）第X号《福建省建设用地许可证》，许可陈珠妹在云霄县陈岱镇岱南村石桥建设住宅。上述被许可集体土地未侵占陈志平、陈太平、陈光平的土地。一审裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条关于“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，原告提起行政诉讼应当是行政诉讼法第二十五条规定的行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条关于“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”的规定，本案陈志平、陈太平、陈光平虽系云霄县陈岱镇岱南村村民，但并未使用或实际使用云霄县国土资源局作出的闽土云字（1996）第X号《福建省建设用地许可证》范围内的集体土地，陈志平、陈太平、陈光平不符合可以以自己名义提起诉讼的规定。故陈志平、陈光平、陈太平的起诉于法不符，依法应予驳回。陈志平、陈太平、陈光平申请调取陈珠妹1996年家庭人口情况已无必要，不予准许。云霄县陈岱镇岱南村民委员会经一审法院传票传唤未到庭，不影响案件审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，裁定驳回陈志平、陈光平、陈太平的起诉。一审裁定后，原审原告陈志平、陈光平、陈太平不服，向本院提起上诉，请求撤销一审裁定，依法判决撤销被上诉人为岱南村陈珠妹颁发的闽土云字（1996）第X号《福建省建设用地许可证》。主要理由：一、一审裁定偏袒被上诉人、原审第三人，避重就轻，为被上诉人“违法违规”开绿灯，放任违法侵权合法化。原审第三人云霄县陈岱镇岱南村民委员会一审缺席，证明其已承认伪造人口。被上诉人不能形成完整证据链条，严重影响案件审理；原审第三人陈珠妹未向岱南村缴交宅基地使用款，应承担举证责任。二、一审法院适用法律错误。一审法院以“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”为由，驳回起诉错误。该规定是指农村土地承包人等土地使用权人的原告资格规定，并不适用上诉人，原告的资格多种多样，不一定都是土地使用权人，否则行政诉讼法第25条的规定，应删除“公民”，增加“法律上”的利害关系，才符合一审法院规定。一审法院将原告仅理解为行政行为相对人，排除其他利害关系人错误。三、上诉人享有原告资格条件。1、根据《农村集体资产管理条例》的规定，集体资产归村集体、全体成员（社员）集体共同所有，个人不得侵占，其成员有保护的权利和义务，故被诉行政行为侵害了上诉人的支配权、所有权，与上诉人的利害关系成立。2、上诉人具有诉讼利益，所主张的利益直接受到被诉行政行为的侵害，上诉人提起的相邻权事项的民事诉讼直接受到被诉行政行为的侵害，故上诉人具备诉讼主体资格。3、《诉讼若干问题的解释》修改时，就利害关系去掉“法律上”3个字，实际扩大了原告资格范围，上诉人虽不是该行政行为相对人，但是相关人，受到该行为的影响具有特定性，体现了行政行为的复效性。只要某个行政行为对某公民的权利义务产生实际影响，不论是否是行政相对人，原则上就具有原告资格。四、修改后的行政诉讼法，扩大了受案范围，扩大原告主体资格，一审法院未准确理解和适用新法，从而作出错误裁定，二审应依法纠正。被上诉人云霄县国土资源局辩称：一、上诉人对一审法院查明的事实无异议，被上诉人许可原审第三人建设住宅的集体土地并没有侵占上诉人的土地使用权，上诉人与本案讼争的集体土地没有事实上或法律上的利害关系。2、一审法院裁定适用法律正确。本案上诉人既不是讼争集体土地的使用权人，又不是实际使用人，与本案被诉行政行为无利害关系，故上诉人的起诉明显不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，即不具有原告主体资格，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（一）项规定，裁定驳回上诉人起诉，适用法律正确。综上，请求二审法院依法裁定驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。原审第三人陈珠妹述称，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律确当，上诉人的上诉理由不能成立，依法应驳回上诉，维持原裁定。原审第三人云霄县陈岱镇岱南村民委员会未到庭参加诉讼，也未向本院提供书面述称意见。二审庭审中，上诉人又向本院提交（2016）闽06行初44号行政裁定书一份，欲证明云霄县人民政府称本案八个原审第三人没有缴交有关的税费，所以最终没有办出《集体土地使用证》。被上诉人云霄县国土资源局质证认为，对该证据的真实性无异议，但与本案无关，且该裁定书还未生效，而且讲的是办集体土地使用证环节还要交一些费用，而不是办理建设用地许可证。原审第三人陈珠妹质证认为，对该裁定书的真实性无异议，但与本案没有关联性。本院认为，该（2016）闽06行初44号行政裁定书尚未发生法律效力，不能作为本案定案依据，且与本案有关上诉人是否具有原告主体资格这一待证事实不具有关联性，本院不予采信。经审理查明，本案到庭各方当事人对一审裁定查明的事实均无异议，本院对一审裁定查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上诉人陈志平、陈光平、陈太平提起本案行政诉讼，请求撤销云霄县国土资源局为陈珠妹颁发的闽土云字（1996）第X号《福建省建设用地许可证》。该被诉行政行为所涉及的土地属农村集体土地性质。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”根据上述规定，对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服，可以自己名义起诉的，只能是土地使用权人或者实际使用人。如果认为行政行为侵犯的是农村集体土地的合法权益的，应当由村民委员会或者农村集体经济组织提起诉讼，当村民委员会或者农村集体经济组织不起诉时，也只能由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼，村民个人不能以自己的名义提起行政诉讼。本案被诉行政行为所涉集体土地，并未侵占三上诉人享有使用权或实际使用的集体土地，与三上诉人没有利害关系，三上诉人不是被诉行政行为的利害关系人，不具有原告主体资格。三上诉人关于“被诉行政行为侵犯其集体土地，集体资产归村集体、全体成员（社员）集体共同所有，个人不得侵占，其成员有保护的权利和义务，故被诉行政行为侵害了上诉人的支配权、所有权，与上诉人的利害关系成立”的主张，缺乏事实和法律依据，不能成立。三上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十九条第三款之规定，原审第三人云霄县陈岱镇岱南村民委员会经本院传票传唤拒不到庭，不影响案件的审理。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，二审应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  盖华丽代理审判员  王炜强代理审判员  陈梅华二〇一六年十一月二十九日书 记 员  陈雪贞附本案适用主要法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。